# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 193b1f0a-6183-5800-acd6-2c9695325a0e
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-02-09
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 09.02.2001  VB.2000.00399
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2000-00399_2001-02-09.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2000.00399	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 09.02.2001
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG

	
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG (Gebäude mit Alterswohnungen als Wiederaufbau anstelle von Nebengebäuden auf Villengrundstück; hauptsächlich Freihaltezone):

Übergangsrecht: Massgeblich ist das für die gesuchstellende Person günstigere Recht, was vorliegend auf das alte Recht zutrifft (E. 4a).
Der Wiederaufbau ist als "teilweise Änderung" nach Massgabe von Art. 24 Abs. 2 aRPG zu beurteilen (E. 4b a.A.). Auslegung dieser Bestimmung. Die neue Baute wahrt die geforderte Identität mit den bisherigen, abzubrechenden Bauten nicht und sprengt auch in quantitativer Hinsicht den Rahmen (E. 4b/aa-bb). Keine Ausnahmebewilligung.
Obiter dictum: Auch die Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 aRPG ist nicht gegeben. Namentlich stellen finanzielle Interessen subjektive Vorstellungen dar, die keine Berücksichtigung finden (E. 4c).

			 	
				Stichworte:
	
						AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
IDENTITÄT
STANDORTGEBUNDENHEIT
TEILWEISE ÄNDERUNG
ÜBERGANGSRECHT
WIEDERAUFBAU

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 42 lit. III/b RPV
Art. 52 lit. II RPV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 4
					

			 

	 	
			

			

I. Ende März 1998 reichten A und B dem
Gemeinderat X ein Baubewilligungsge­such ein. Das Gesuch betraf die
Restaurierung und den Umbau einer Villa, den Neubau eines Gebäudes mit acht
Alterswohnungen anstelle des bestehenden Gärtnerhauses, des bisherigen Schopfes
und Garagengebäudes sowie die Renovation der Gärtnerei mit Ge­wächs­haus sowie
der in einem separaten Gebäude untergebrachten Kegel­bahn. Ausser mit einer Flä­che
von rund 400 m2, auf der sich das abzubrechende Garagengebäude
befindet, liegt das rund 32'900 m2 haltende Baugrundstück in
der kommunalen Freihaltezone. Mitte Oktober und Mitte November 1998 reichten A
und B der Gemeinde ein ergänztes Bauge­such und geänderte Pläne ein.

 

Am 15. Dezember 1998 wurden die
Bewilligungen für Restaurierung und Umbau der Villa sowie der Gärtnerei mit
Gewächshaus und der Kegelbahn erteilt. Hinsichtlich des Neubaus wurde nichts
entschieden. Nach verschiedenen Besprechungen und Anmahnun­gen seitens der
Gesuchsteller lehnte der Gemeinderat X am 13. Juli 1999 das Bau­gesuch für
den Neubau ab. 

 

II. Hiergegen gelangten A und B am
28. Juli 1999 entsprechend der Rechtsmittel­belehrung an die
Baurekurskommis­sion II, welche einen Schriftenwechsel durchführte, um mit
Beschluss vom 16. November 1999 auf den Rekurs nicht einzutreten und die
Angele­genheit zuständigkeitshalber an den Regierungsrat zu überweisen. Dieser
wies den Rekurs am 18. Oktober 2000 ab, soweit er nicht gegenstandslos
sei.

 

III. A und B haben gegen den Rekursentscheid
des Regierungsrates am 23. Novem­ber 2000 Beschwerde an das Verwal­tungsgericht
erhoben. Sie beantragen, der angefoch­tene Beschluss sei aufzuheben und der
Gemeinderat X sei einzuladen, die Bewilligung für den Neubau mit acht Alters­woh­nungen
zu erteilen. Weiter stellen sie Anträge zum Verfah­ren und beantragen eine
Parteientschädigung.

 

Die Staatskanzlei beantragte für den
Regierungsrat am 5. Dezember 2000 die Ab­wei­sung der Beschwerde, unter
Verweis auf die Akten. Der Gemeinderat X verwies am 19. Dezember 2000 auf
seinen Bauverweigerungsbeschluss vom 13. Juli 1999 und er­klärte Verzicht
auf Vernehmlassung. Die als Mitbeteiligte zur Stellungnahme eingeladene Baudi­rektion
liess nichts von sich hören.

 

 

Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

 

 

1. a) Das Verwaltungsgericht ist kraft
§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich
und funktional zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführenden, die als
Grundeigen­tü­mer vom angefochtenen Entscheid unmittelbar betroffen sind,
ergibt sich aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.

 

b) Gemäss § 58 VRG kann das
Verwaltungsgericht einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Die
Beschwerdeführenden begründen ihren darauf gerichteten Antrag nicht nä­her.
Nachdem sich der Beschwerdegegner mit dem Verweis auf die Akten begnügt und die
Mitbeteiligte sich überhaupt nicht vernehmen lassen hat, besteht kein Anlass,
das Verfah­ren weiter zu verlängern. 

 

2. Die Beschwerdeführenden bezeichnen die
Dauer des bisherigen Verfahrens mit Recht als übermässig lang. Das gilt sowohl
für das kommunale Baubewilligungsverfahren (vgl. § 319 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 [PBG]) als auch für
das Rekursverfahren vor Regierungsrat, dessen Sachverhaltsermittlungen Mitte
März 2000 abgeschlossen waren und dessen Entscheid erst am 18. Oktober
2000, unter mehr als dreifacher Überschreitung der Behandlungsfrist von
§ 27a VRG, getroffen wurde. § 27a VRG gilt auch für das
Rekursverfahren vor Regierungsrat (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 27a N. 3). Gründe, aus denen der Regierungsrat
die Behandlungsfrist nicht eingehalten hat, wurden den Rekurrenten entgegen
§ 27a Abs. 2 VRG nicht mitgeteilt und sind auch aus den Akten nicht
ersichtlich.

 

3. Die Beschwerdeführenden rügen es als
Verweigerung des rechtlichen Gehörs, dass der Regierungsrat keinen Augenschein
vorgenommen habe. Der Augenschein dient als Beweismittel zur Wahrnehmung von
entscheidrelevanten Tatsachen an Ort und Stelle. Zur Durchführung eines
Augenscheins ist die Behörde nur verpflichtet, wenn die tatsächli­chen
Verhältnisse auf andere Weise nicht schlüssig abgeklärt werden können
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 7 N. 42 f.; René A. Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 82 IV b). Der Regie­rungs­rat befasste
sich in seinem Entscheid mit koordinationsrechtlichen Fragen sowie mit der
Frage, ob das Bauvorhaben der Rekurrenten ausserhalb der Bauzone bewilligt
werden könne. Die hierbei wesentlichen Tatsachen lassen sich den Akten
entnehmen, namentlich den Baugesuchsplänen und der Korrespondenz zwischen
Beschwerdeführenden und Be­schwerdegegner. Der Ist-Zustand ist überdies durch
Fotografien dokumentiert. Der Regie­rungsrat konnte daher ohne Rechtsverletzung
auf einen Augenschein ver­zichten. Dasselbe gilt für das Verwaltungsgericht. 

 

4. Das umstrittene Bauvorhaben käme zu ca.
zwei Dritteln in die kommunale Frei­haltezone und zu rund einem Drittel in die
Wohnzone W2 zu liegen. Die Freihaltezone dient der Freihaltung der Umgebung der
Villa von Bauten und ist damit unbestritte­nermas­sen eine Nichtbauzone. Eine
Bewilligung kann daher nur nach Massgabe sowohl des kan­tonalen Baurechts als
auch von Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 (RPG, SR 700) in der früheren bzw. Art. 24 und 24c in der
am 20. März 1998 beschlossenen, seit 1. September 2000 in Kraft stehenden
Fassung erteilt werden. Vor­ab zu prüfen ist die Einhaltung des Bundesrechts.  

 

a) Gemäss Art. 52 Abs. 2 der
Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumpla­nung (RPV, SR 700.1)
werden beim Inkrafttreten der neuen Bestimmungen hängige Be­schwerdeverfahren
nach bisherigem Recht zu Ende geführt, sofern das neue Recht für den
Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin nicht günstiger ist. Der Regierungsrat
hat erwogen, das neue Recht sei für die Gesuchsteller nicht günstiger, und hat
nach bisherigem Recht entschieden. Die Beschwerdeführenden stellen ebenfalls
fest, dass die Revision von RPG und RPV bezüglich Wiederaufbau und angemessene
Erweiterung keine relevante Ände­rung gebracht haben, argumentieren indessen
mit Art. 42 RPV. Daraus lässt sich ableiten, dass sie diese Bestimmung als
für sie günstiger ansehen. 

 

Mit dem Regierungsrat ist festzustellen, dass
die Art. 24 und 24c RPG nur die bis­herige Praxis zu
Art. 24 aRPG fortschreiben (Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,
Zürich 1999, Rz. 707 und 728 ff.; Rudolf Muggli, Kurz­kom­mentar
zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998,
in: Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, VLP [Hrsg.], Raum &
Umwelt 1998, Bern 1999, S. 56 ff., N. 1 zu Art. 24 und
N. 1 und 4 zu Art. 24c). Neu ist im We­sentlichen nur, dass die
Erneuerung, Änderung, Erweiterung und der Wiederaufbau von bestehenden Bauten
seit der Revision direkt gestützt auf Art. 24c RPG und das zugehörige
Bundesver­ordnungsrecht zu beurteilen sind, also kein kantonales
Ausführungsrecht mehr voraus­set­zen. Insofern führt das neue Recht nicht zu
einem für die Beschwerdeführenden güns­ti­ge­ren Ergebnis und kann auch im
Beschwerdeverfahren auf das alte Recht abgestellt werden. Immerhin enthält
Art. 42 RPV neben dem schon nach der bisherigen Rechtspre­chung zu
beachtenden Grundsatz, dass die Identität der zu ändernden Baute im Wesentli­chen
ge­wahrt bleiben muss, auch quantitative Maximalgrenzen einer zulässigen
Erweite­rung. Es wird zu prüfen sein, inwiefern es vorliegend auf diese Grenzen
ankommt.

 

b) Der Regierungsrat hat verneint, dass das
Vorhaben den Rahmen eines nach Art. 24 Abs. 2 aRPG zulässigen
Wiederaufbaus einhält. Nach dieser Bestimmung kann das kantonale Recht ge­statten,
Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen zu erneuern, teil­weise zu ändern
oder wieder aufzubauen, wenn dies mit den wichtigen Anliegen der Raum­planung
verein­bar ist. § 357 Abs. 3 PBG lässt (bzw. liess) teilweise
Änderungen in dem durch das Bundesrecht gegebenen Rahmen zu und verzichtet auf
– nach bisherigen Recht zu­läs­sige – restriktivere
Bewilligungsvoraussetzungen. Wie die Beschwerdeführen­den nicht in Frage
stellen, muss der Wiederaufbau den Rahmen einer teilweisen Änderung einhalten
(vgl. Haller/Karlen, Rz. 739).

aa) Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts liegt eine zulässige teilweise Än­de­rung im Sinn von
Art. 24 Abs. 2 aRPG vor, wenn sie Umfang und Erscheinung, also die
Identität des Bauwerks, in den wesentlichen Zügen wahrt und keine wesentlich
neuen Aus­wirkungen auf die Nutzungsordnung, die Erschliessung und die Umwelt
verursacht. Ge­mes­sen am Bestehenden muss die Änderung von untergeordneter
Bedeutung sein (BGE 123 II 256 E. 4, 118 Ib 497 E. 3a, mit Hinweisen)
und die Wesensgleichheit der Baute ge­wahrt bleiben (BGE 113 Ib 303 E. 3b).
Von der Festlegung einer quantitativen Grenze hat die Rechtsprechung abgesehen
und statt dessen auf eine alle massgeblichen Faktoren ein­be­ziehende
Gesamtbetrachtung abgestellt (BGE 119 Ia 300 E. 3c, 107 Ib 237
E. 2b/aa, je mit Hinweisen). Entscheidend sind dabei nicht einzelne
Merkmale des Projekts, sondern alle seine raumwirksamen Elemente in ihrem
Zusammenwirken (vgl. BGE 118 Ib 497 E. 3a; VGr BE, 6. März 1995, BVR
1995, S. 353 E. 2a).

 

Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor,
der Neubau sei einerseits als teil­weise erweiterter Ersatzbau für das
bisherige Gärtnerhaus und den bisherigen Schopf anzu­sehen, anderer­seits
würden darin die noch von den anderen Bauten in der Freihaltezone vorhandenen
Er­weiterungsreserven verbaut. Die Beschwerdeführenden gehen also davon aus, es
sei zuläs­sig, Erweiterungen auch in Form eines unabhängigen Ergänzungsbaus vor­zunehmen
und dabei auch "Erweiterungsreserven" anderer Bauten, im konkreten
Fall z.B. der Villa und der Kegelbahn, auszunützen. 

 

bb) Ausgangspunkt für die Beurteilung von
teilweisen Änderungen ist indes immer der einzelne, bestehende und zu
verändernde Baukörper, und nicht etwa eine Gebäude­grup­pe (Christoph Bandli,
Bauen ausserhalb der Bauzone, Grüsch 1989, S. 201, mit Hin­weis auf einen
unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichts). Sodann muss für die In­an­spruch­nahme
einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. § 357
Abs. 3 PBG grundsätzlich ein körperlicher Zusammenhang zwischen der
bestehenden Bausub­stanz und der beabsichtigten Änderung bzw. Erweite­rung
bestehen. Selbst wenn man dies­bezüglich etwa aus Gründen des Denkmalschutzes
ausnahmsweise ein bauliches Abrücken des Ergänzungsbaus von der bestehenden
Baute zulassen wollte, was umstritten ist, kann es sich dabei höchstens um
wenige Meter handeln (BGE 110 Ib 141 E. 3b; 108 Ib 359 E. 3a; Bandli,
S. 195 f.). Im Allgemeinen sind daher von der bestehenden Baute
losgelöste, selb­ständige Annexbauten nicht zulässig; vielmehr ist ein
körperlicher Zusammenhang zwi­schen der Stamm- und der Erweiterungsbaute
erforderlich (vgl. BGE vom 28. März 1995 E. 3, publiziert in der
Entscheidsammlung der VLP, K-Nr. 1077 [Gartenschwimmbad]. 

 

Bezugspunkt für die Beurteilung der
umstrittenen Neubaute sind daher allein das Gärtnerhaus und der Schopf. Es ist
aufgrund der Pläne des Neubaus und der Fotos der be­stehenden Bauten
offensichtlich, dass deren Identität nicht gewahrt wird. An die Stelle zweier
relativ kleiner Bauten soll eine wesentlich grössere treten, die den
bestehenden von Gestalt und Funktion her nicht zu vergleichen ist. Diese
Beurteilung trifft auch zu, wenn die dritte abzubrechende Baute (das
Garagengebäude) in die Beurteilung einbezogen wird. Hinzu tritt, dass die
quantitative Vorgabe von Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV klar überschritten
wird. Diese Vorgabe bezieht sich auf die Bruttogeschlossfläche, nicht etwa auf
die Grund­fläche (Haller/Karlen, Rz. 738). Nun weist das neue Gebäude
gemäss den Nachmessungen in den Plänen bereits eine Grundfläche von mindestens
320 m2 auf, gegenüber ca. 65 m2 des
Gärtnerhauses, ca. 25 m2 des Schopfes und ca. 70 m2
des Garagengebäudes. Bereits der Vergleich der Grundflächen zeigt, dass mit der
Neubaute die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 100 m2
erweitert wird und damit die quantitative Voraussetzung von Art. 42
Abs. 3 lit. b RPV nicht erfüllt ist. Eine genaue Berechnung der
Bruttogeschossflächen er­übrigt sich damit.

 

Eine Ausnahmebewilligung im Sinn von
Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. 24c RPG kommt daher nicht in Frage.

 

c) Der Regierungsrat hat erwogen, Alterswohnungen
seien in der hier massgebli­chen kommunalen Freihaltezone weder zonenkonform
noch standortgebunden, und hat deshalb auch eine Bewilligung nach Art. 24
Abs. 1 aRPG bzw. 24 RPG ausgeschlossen. Die Beschwerdeführenden
äussern sich zu dieser Erwägung nicht weiter, so dass es damit grundsätzlich
sein Bewenden haben könnte. Immerhin haben die Beschwerdeführenden ausdrücklich
darum ersucht, die Baudirektion zu einer Stellungnahme aufzufordern. Die
Baudirektion hat sich trotz entsprechender Einladung nicht geäussert. Aus den
Akten geht indessen hervor, dass sie offenbar beabsichtigte, die
Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 Abs. 1 aRPG zu erteilen. Im
Mitbericht vom 26. Au­gust 1999 wird ausgeführt, die Voraussetzungen für
die Erteilung einer Ausnahme­bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG
seien offensichtlich erfüllt und die Baudirektion würde diese Bewilligung nach
wie vor erteilen. 

 

Gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG können
zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bau­zo­ne bewilligt werden, wenn der Zweck
der Bauten und Anlagen einen Standort aus­ser­halb der Bauzonen erfordert und
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Gemäss der bun­desgerichtlichen
Rechtsprechung darf die Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine
Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der
Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.
Da­bei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es
kann we­der auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch
auf die persönliche Zweck­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese
Erfordernisse sind strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a
mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich die
Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen ergeben
muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen
– vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive
Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der
Standortgebundenheit berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Bandli, S. 35).
Zu diesen subjektiven Vorstellungen und Wün­schen gehören namentlich auch
Überlegungen finanzieller Natur (Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau und
besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 172; Hal­ler/Karlen,
Rz. 711). 

 

Es bedarf keiner näheren Ausführungen, dass
eine Baute für Alterswohnungen nicht aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Die Beschwerdeführenden machen
denn auch nicht dies geltend, sondern argumentieren, aus wirtschaftlichen Grün­den
könne das Konzept der Beschwerdeführenden nur funktionieren, wenn in der Nähe
der Villa im Park zusätzlichen noch Alterswohnungen im Ersatzbau erstellt
werden könnten. Angesichts der leeren Staatskassen könne Denkmalschutz in
Fällen wie dem vorliegenden sinnvoll nur dann betrieben werden, wenn die
öffentliche Hand baurechtliche oder pla­nungsrechtliche Konzessionen mache.
Dieser Auffassung scheint auch die Baudirektion gewesen zu sein, die in der
Erteilung der Ausnahmebewilligung (im Verbund mit den Massnahmen zum Umbau und
zur Sanierung der Villa) eine "in gestalterischer und funk­tionaler
Hinsicht sowie bezüglich der finanziellen Tragbarkeit zweckmässige und an­ge­messene
Gesamt-Lösung" erblickte. Im Wesentlichen wird bei dieser Lö­sung die
Standort­gebundenheit damit begründet, dass sie die (teilweise) Finanzierung
der Erhaltung bzw. Renovation eines Schutzobjektes von regionaler Bedeutung
ermöglicht. Weder die Argu­mentation der Beschwerdeführenden noch dieje­nige
der Baudirektion vermögen eine Standortgebundenheit zu begründen: Bei ersteren
steht ihr privates wirtschaftliches Inter­esse im Vordergrund, während letztere
das öffentli­che Interesse verfolgt, staatliche Mitteln sparsam einzusetzen.
Beide Interessen werden aber durch Art. 24 RPG nicht gedeckt.

 

Der Regierungsrat hat daher die
Standortgebundenheit des Neubaus zu Recht ver­neint. 

 

d) Demnach kommt eine Ausnahmebewilligung für
den in der Freihaltezone lie­genden Teil des projektierten Neubaus nicht in
Frage. Die Erstellung nur des in der Bau­zone liegenden Gebäudeteils steht
nicht zur Diskussion. Die Beschwerde ist daher abzu­weisen, ohne auf die Frage
einzutreten, ob der Beschwerdegegner die Bewilligungsfähig­keit dieses
Gebäudeteils zu Recht verweigert hat.

 

 

Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.

 

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