# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b0a1f91e-c8b5-53af-b5dd-967a01717663
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-15
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.09.2009 A-3631/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3631-2009_2009-09-15.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-3631/2009
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 5 .  S e p t e m b e r  2 0 0 9

Richter Markus Metz (Vorsitz), 
Richter Lorenz Kneubühler, 
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Silja Hofer.

Martin Stoll, c/o Redaktion SonntagsZeitung, Postfach, 
8021 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV,
Direktionsstab, Eigerstrasse 65, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Öffentlichkeitsprinzip.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-3631/2009

Sachverhalt:

A.
Martin Stoll, Journalist bei der SonntagsZeitung, ersuchte mit der Ein-
gabe vom 24. April 2008 die Eidgenössische Steuerverwaltung (nach-
folgend ESTV), ihm die „Cockpits-Berichte“ der dem Direktor der ESTV 
unterstellten  Abteilungen sowie  der  beiden Hauptabteilungen für  die 
Jahre 2006, 2007 und 2008 in elektronischer Form zur Verfügung zu 
stellen. Weiter bat er, ihm die Amtsreportings für dieselbe Zeitspanne 
zuzustellen. Am 6. Mai 2008 teilte ihm die ESTV mit, zu diesen Doku-
menten keinen Zugang zu gewähren; beim „Cockpits“ handle es sich 
um das zentrale Führungsinstrument des Direktors der ESTV, das mit 
Informationen aus den unterstellten Organisationseinheiten der ESTV 
gespiesen werde. Auf der Basis  dieser Grundlagen würden die Füh-
rungsentscheide  der  Amtsleitung  getroffen.  Das  Cockpits  enthalte 
nebst der Berichterstattung der ESTV-Einheiten über den Erreichungs-
grad der allgemeinen Amtsziele insbesondere eine in die Zukunft ge-
richtete strategische Standortbestimmung sowie eine Fülle von Kenn-
zahlen und Ziffern aus der aktuellen Praxis. Ein Einblick würde zum 
Teil detaillierte Rückschlüsse auf die generelle und insbesondere künf-
tige Arbeitsweise der ESTV erlauben. In diesem Sinn erfülle das Cock-
pits ausser einer Controlling- insbesondere auch eine Steuerungsfunk-
tion.  Die  Umsetzung  der  teilweise  mehrjährigen  Planung  diverser 
Massnahmen würde erheblich in Frage gestellt, wenn ihre Grundlagen 
Dritten oder gar der Öffentlichkeit bekannt gegeben werden müssten.

B.
Am  14.  Mai  2008  stellte  Martin  Stoll  beim  Eidgenössischen  Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten einen Schlichtungsantrag, der 
am 3. April 2009 zur Empfehlung an die ESTV führte, Martin Stoll eine 
Auflistung der Berichte mit den Bezeichnungen „Cockpits“ und „Amts-
reporting“ aus den Jahren 2006 bis 2008 (sofern nach dem 30. Juni 
2006 erstellt)  zuzustellen und ihn aufzufordern,  sein Zugangsgesuch 
innert 10 Tagen zu präzisieren.

Am 7. Mai  2009 erliess die  ESTV eine Verfügung,  in  der  sie  Martin 
Stoll  den  Zugang  zu  den  „Cockpits-Berichten  der  dem  Direktor  der 
ESTV unterstellten Abteilungen sowie der beiden Hauptabteilungen für 
die Jahre 2006, 2007 und 2008 sowie zu den Amtsreportings für die-
selbe Zeitspanne“ verweigerte mit der Begründung, das ESTV-interne 
Berichts- und Steuerungssystem (Cockpits), das im Übrigen auch den 

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Mitarbeitenden der ESTV nicht uneingeschränkt zur Verfügung stehe, 
enthalte nebst der retrospektiven Berichterstattung der ESTV-Organi-
sationseinheiten insbesondere eine in die Zukunft gerichtete strategi-
sche Standortbestimmung sowie eine Vielzahl von Aussagen qualitati-
ver  und  quantitativer  Natur  zur  Aufsichts-  und  Kontrolltätigkeit  der 
ESTV und deren Planung sowie zum Informationsaustausch zwischen 
verschiedenen  Steuerbehörden.  Zudem  würden  an  diversen  Stellen 
Massnahmen und Handlungen anderer  Behörden der Bundesverwal-
tung kommentiert  und beurteilt. Diese Fülle von Kennzahlen und Zif-
fern aus der aktuellen Praxis diene als Grundlage für die Entscheidfin-
dung  der  Amtsleitung  und  zur  Planung  konkreter  Massnahmen. Die 
Umsetzung  dieser  Massnahmen  würden  erheblich  in  Frage  gestellt, 
wenn deren Grundlagen Dritten oder gar der Öffentlichkeit bekannt ge-
geben würden. Das Cockpits enthalte zudem teilweise sehr provisori-
sche Einschätzungen über das zu erwartende Verhalten von internatio-
nalen Organisationen und Staaten. Würden diese Einschätzungen ver-
öffentlicht, so könnte dies die Position der Schweiz in künftigen inter-
nationalen Verhandlungen schwächen. Im Bereich der internationalen 
Zusammenarbeit bilde die Vertraulichkeit ein wesentliches Element für 
den Erfolg oder Misserfolg und sei generell anerkannt. Zudem verste-
he es sich von selbst, dass das Cockpits bei einer Abgabe an die Öf-
fentlichkeit  in  Zukunft  nicht  mehr in  der  gleichen Form weitergeführt 
werden könnte. Der gegenwärtig umfangreiche und sehr aussagekräf-
tige  Informationsgehalt  dieses  Steuerungssystems  würde  dadurch 
stark  leiden.  Die  Folge  wäre  eine  erhebliche  Schwächung  der  Mei-
nungs- und Willensbildung im Amt und damit der Amtsführung.

C.
Am 5. Juni 2009 reichte Martin Stoll (nachfolgend Beschwerdeführer) 
beim  Bundesverwaltungsgericht  Beschwerde  ein  mit  den  Begehren, 
die angefochtene Verfügung der ESTV sei aufzuheben und es seien 
ihm die „Cockpits-Berichte“  der dem Direktor  der ESTV unterstellten 
Abteilungen sowie  der  beiden  Hauptabteilungen  für  die  Jahre  2006, 
2007  und  2008  sowie  die  Amtsreportings  derselben  Zeitspanne  in 
elektronischer Form zur Verfügung zu stellen, eventuell sei die ESTV 
anzuweisen, ihm eine Auflistung der Berichte mit den Bezeichnungen 
„Cockpits“ und „Amtsreporting“ aus den Jahren 2006 bis 2008 (sofern 
nach Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellt) zuzustellen, ver-
bunden  mit  einer  Aufforderung,  sein  Zugangsgesuch  innert  Frist  zu 
präzisieren. Er machte im Wesentlichen geltend, die ESTV wehre sich 
offensichtlich dagegen, dass ihre Amtsführung überhaupt einer öffentli-

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chen Überprüfung unterzogen werden könne; die ESTV ignoriere da-
mit  die  Rolle  der  Medien als  „public  watchdog“. Das Gesetz  eröffne 
auch die Möglichkeit,  Teile von Berichten einzuschwärzen,  sofern es 
um Aussagen gehe, welche die Interessen der Schweiz tangierten.

D.
Die ESTV stellte in ihrer Vernehmlassung vom 27. Juli 2009 das Be-
gehren, die Beschwerde abzuweisen und machte geltend, beim „Cock-
pits“ handle es sich um ein Führungsinstrument des Direktors (resp. 
der  Geschäftsleitung)  der  ESTV, das  mit  „rohen“  Informationen  aus 
den unterstellten Organisationseinheiten der ESTV gespiesen werde. 
Auf der Basis dieser Grundlagen würden die strategischen und opera-
tionellen Führungsentscheide der Amtsleitung getroffen sowie das so-
genannte interne Amtsreporting erstellt. Das Cockpits enthalte  nebst 
der  Berichterstattung  der  ESTV-Einheiten  über  den  Erreichungsgrad 
der allgemeinen Amtsziele insbesondere eine in die Zukunft gerichtete 
strategische Standortbestimmung sowie unzählige Aussagen qualitati-
ver  und  quantitativer  Natur  zur  Aufsichts-  und  Kontrolltätigkeit  der 
ESTV und zum Informationsaustausch zwischen verschiedenen Steu-
erbehörden.  Darunter  befänden  sich  insbesondere  auch  Informatio-
nen,  die  explizit  dem Steuergeheimnis  unterworfen  oder  innen-  und 
aussenpolitisch brisant seien und solche, die der internen Personalbe-
urteilung dienten. Zudem würden an diversen Stellen Massnahmen an-
derer Behörden und der Bundesverwaltung kommentiert und beurteilt. 
Das Cockpits enthalte auch teilweise sehr provisorische Einschätzun-
gen über das zu erwartende Verhalten von internationalen Organisati-
onen und Staaten sowie Entwicklungen im internationalen Umfeld. Es 
widerspreche  den  aussenpolitischen  Interessen  der  Schweiz,  wenn 
Äusserungen zu anderen Staaten und internationalen Organisationen 
publik würden. Ein grosser Teil der Aktivitäten der ESTV sei tatsächlich 
nicht geeignet, der Öffentlichkeit unterbreitet zu werden. Die freie Mei-
nungs- und Willensbildung des Amtes sowie die Umsetzung der teil-
weise mehrjährigen Planung diverser Massnahmen würden erheblich 
in  Frage  gestellt,  wenn  Informationen  aus  dem  ESTV-internen  Be-
richts- und Steuerungssystem „Cockpits“ Dritten oder gar der Öffent-
lichkeit bekannt gegeben werden müssten.

E.
Die weiteren entscheidrelevanten Begründungen der Verfahrenspartei-
en  werden  im  Rahmen  der  Erwägungen  des  Bundesverwaltungsge-

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richts aufgenommen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni 
2005  (VGG,  SR 173.32)  beurteilt  das  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG, 
SR 172.021). Weil keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt und die 
ESTV eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG ist, ist das Bundesver-
waltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zustän-
dig.

1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfah-
ren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, 
durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders  berührt  ist  und  ein 
schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat 
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer ist  im vorinstanzlichen 
Verfahren mit  seinen Anträgen nicht  durchgedrungen und durch den 
angefochtenen Entscheid auch materiell beschwert. Er ist demzufolge 
ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.

1.3 Auf  die  frist-  und formgerecht  eingereichte  Beschwerde  (Art.  50 
und 52 VwVG) ist daher einzutreten.

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung 
grundsätzlich  in  vollem  Umfang  überprüfen.  Der  Beschwerdeführer 
kann neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und 
der  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserhebli-
chen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unange-
messenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/
LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem Bundesverwaltungsgericht, 
Basel  2008,  Rz. 2.149 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1758 ff.).

2.
2.1 Das Bundesgesetz  vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlich-
keitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) , in 
Kraft getreten am 1. Juli 2006, will die Transparenz über den Auftrag, 
die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern (Art. 1 BGÖ). 

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Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den früheren Grund-
satz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt, und es ver-
ankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtli-
chen Dokumenten (STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER [Hrsg.], Öffentlich-
keitsgesetz,  Bern  2008,  S.  3  f.  [Öffentlichkeitsgesetz];  RAINER J. 
SCHWEIZER/NINA WIDMER,  in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 75 f.;  LUZIUS 
MADER, La nouvelle loi fédérale sur le principe de la transparence dans 
l'administration, in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du 
principe  de  transparence  dans  l'administration,  Genf/Zürich/Basel, 
S. 16 f.)  und  vorab  auch  zur  Kontrolle  der  Verwaltung  (THIERRY 
TANQUEREL,  in:  François  Bellanger/Thierry  Tanquerel  [Hrsg.],  Surveil-
lance et contrôle de l'administration, Zürich 2008, S. 198 mit Hinwei-
sen).  Das Öffentlichkeitsprinzip  gewährt  jeder  Person ein  generelles 
Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Verwal-
tung verfügt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen wer-
den müsste (BGE 133 II  209 E. 2.3.1; Botschaft  zum Bundesgesetz 
über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 
1963,  1976,  1984;  SCHWEIZER/WIDMER,  in: Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O., 
S. 54 f.).  Das  Gesetz  gilt  für  die  gesamte  Bundesverwaltung  (Art.  2 
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die 
auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Be-
sitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt 
worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 
Abs. 1 BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner 
Dokumente,  die  generell  nicht  zugänglich  wären (KURT NUSPLIGER,  in: 
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 97). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt ge-
mäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente. Das 
entsprechende Gesuch muss hinreichend genau formuliert sein und in 
diesem Sinn einen konkreten Fall betreffen (BBl 2003 1976), damit die 
Behörde das Dokument identifizieren kann (ISABELLE HÄNER,  in: Öffent-
lichkeitsgesetz, a.a.O., S. 216 ff.).

2.2 Der  Zugang  zu  amtlichen  Dokumenten  wird  in  den  Fällen  des 
Art. 7 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die privaten 
oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung rechtfertigen 
können,  müssen das (öffentliche)  Interesse am Zugang bzw. an der 
Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende Inter-
essenabwägung  selber  vorweg,  indem es  in  abschliessender  Weise 
die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Inter-
essen aufzählt  (BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER,  in: Öf-
fentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 129 f.; BBl 2003 2006).

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Ausnahmen vom Prinzip der Öffentlichkeit gelten insbesondere, wenn 
durch den Zugang die freie Meinungs- und Willensbildung einer die-
sem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder ad-
ministrativen  Organs oder  einer  gerichtlichen Instanz  wesentlich  be-
einträchtigt werden kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ), da es legitim ist 
dafür zu sorgen, dass die Behörden ihre Entscheidungen vorbereiten, 
ihre  Arbeit  planen,  ihre  Strategie  festlegen,  Alternativen  prüfen  und 
Vereinbarungen  aushandeln  können,  ohne  dem  Druck  der  Medien 
oder der öffentlichen Meinung ausgesetzt  zu sein (COTTIER/SCHWEIZER/ 
WIDMER,  in: Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S. 134). Die  Verwaltung soll 
nicht durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während ei-
nes Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlich-
keit  geraten (BBl  2003 2007). Ebenso soll  durch die Einschränkung, 
den Aufschub  oder  die  Verweigerung des Zugangs die  zielkonforme 
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen nicht beeinträchtigt 
werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Auf-
sichtsmassnahmen oder Inspektionen der Steuerbehörden (BBl 2003 
2009;  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O., 
S. 139). Ausserdem kann – im hier interessierenden Bereich – der Zu-
gang  zu  amtlichen  Dokumenten  eingeschränkt,  aufgeschoben  oder 
verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die innere oder äu-
ssere  Sicherheit  der  Schweiz  gefährdet  werden kann (Art.  7  Abs. 1 
Bst. c  BGÖ). Diese Ausnahme betrifft  in  erster  Linie  die  Tätigkeiten 
des  Polizei-,  Zoll-,  Nachrichten-  und  Militärwesens  (BBl  2003  2009; 
COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S.  140). 
Auch die Beeinträchtigung aussenpolitischer Interessen oder der inter-
nationalen Beziehungen der  Schweiz  können eine Ausnahme bilden 
(Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird 
sodann gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder 
verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter be-
einträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche 
Interesse am Zugang überwiegen. Im Einzelnen sind die Vorschriften 
der Datenschutzgesetzgebung massgebend (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 
in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 158 ff.).

2.3 Art. 8 BGÖ regelt  die  besonderen Fälle und insbesondere, dass 
amtliche  Dokumente  erst  zugänglich  gemacht  werden  dürfen,  wenn 
der  politische  oder  administrative  Entscheid,  für  den  sie  Grundlage 
darstellen, getroffen ist (Abs. 2) oder amtliche Dokumente über Positi-
onen in laufenden und künftigen (in einer kurzen oder zumindest ab-

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sehbaren Frist bevorstehenden) Verhandlungen in keinem Fall zugäng-
lich sind (Abs. 4; BBl 2003 2015; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Öffent-
lichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S. 173 f.). Der Zugang zu Berichten über die 
Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die Wirk-
samkeit ihrer Massnahmen ist gewährleistet (Abs. 5). Im Wesentlichen 
handelt es sich dabei um Vollzugs-, Wirkungs- und Wirtschaftlichkeits-
analysen (MAHON/GONIN, in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 182).

2.4 Amtliche Dokumente, die dem Steuergeheimnis unterstehen, sind 
gemäss Art. 4 BGÖ vom Recht auf Zugang ausgenommen (BBl 2003 
1964, 1977; vgl. z. B. Art. 110 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. De-
zember 1990 über die direkte Bundessteuer [DBG, SR 642.11], Art. 39 
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmo-
nisierung  der  direkten  Steuern  der  Kantone  und Gemeinden  [StHG, 
SR 642.14],  Art.  55  des  Mehrwertsteuergesetzes  vom 2. September 
1999 [MWSTG, SR 641.20], Art. 37 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 
13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer [VStG, SR 642.21], Art. 
33 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 27. Juni 1973 über die Stempelab-
gaben  [StG,  SR  641.10]).  Vorbehalten  bleiben  gemäss  Art.  4 
Bst. b BGÖ ferner auch spezielle Bestimmung anderer Bundesgesetze 
(vgl.  dazu  BERTIL COTTIER,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S. 83  ff.). 
Amtliche Dokumente,  welche Personendaten enthalten,  sind gemäss 
Art. 9 Abs. 1 BGÖ nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anony-
misieren (ALEXANDRE FLÜCKIGER,  in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 186 
ff.).

2.5 Die Behörde muss bei jedem Gesuch, in einzelfallweiser Güterab-
wägung (BGE 133 II 214 E. 2.3.3; NUSPLIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 
a.a.O., S. 97), nach Feststellung des Charakters eines amtlichen Do-
kuments, untersuchen, ob eine spezielle Gesetzesbestimmung Anwen-
dung findet, die den Zugang präzisiert,  erlaubt, beschränkt oder ver-
weigert und bestimmen, ob das gewünschte Dokument von Art. 8 BGÖ 
erfasst wird, das Bestehen überwiegender öffentlicher oder privater In-
teressen an der Geheimhaltung abklären (vgl. Art. 6 der Verordnung 
vom  24.  Mai  2006  über  das  Öffentlichkeitsprinzip  der  Verwaltung 
[VBGÖ, SR 152.31]). Sodann hat  die Behörde zu beurteilen,  ob der 
Zugang  in  Konkretisierung  des  Verhältnismässigkeitsprinzips  (BGE 
133 II 215 E. 2.3.3) eingeschränkt, aufgeschoben, verweigert oder – in 
Ausnahmefällen – mit Auflagen oder Bedingungen verbunden werden 
muss (BBl 2003 2005, 2007).

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2.6 Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 der 
Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 
18. April 1999 [BV, SR 101]). Das Gebot der Verhältnismässigkeit ver-
langt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Ver-
waltungsmassnahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeig-
net, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestreb-
te Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten 
Mitteln  bzw.  zu  den  zu  seiner  Verfolgung  notwendigen  Beschrän-
kungen stehen,  die den Privaten auferlegt  werden. Die  Verwaltungs-
massnahme darf  in  sachlicher,  räumlicher,  zeitlicher  und personeller 
Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter-
bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den 
angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 E. 5, 128 II 292 
E. 5.1 mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 ff., 591). 

2.7 Gemäss den bereinigten Weisungen der ESTV vom 25. Oktober 
2006 zum Berichts- und Steuerungssystem Cockpits befasst sich das 
System primär mit dem Blick in die Zukunft. Die Instrumente sind auf 
die Steuerung und die führungsrelevanten Informationen ausgerichtet. 
Sie sollen Entscheide über Sollzustände und deren Erreichung sowie 
die Selbststeuerung jeder Stufe erlauben. Die verschiedenen Bereiche 
sollten aber die für ihre Tätigkeit wichtigen Kennzahlen intern weiterhin 
aufdatieren.

Das März-Reporting behandelt High- und Lowlights, laufende Geschäf-
te  mit  quantitativer  und  qualitativer  Zielsetzung  sowie  Projekte. Das 
August-Reporting wird ergänzt durch Lage und Lageentwicklung, Vor-
schläge  für  Amtsziele  des  Folgejahres  und  Anträge  im  Hinblick  auf 
Budget und Finanzplan. Das Dezember Reporting enthält wichtige In-
formationen  für  die  Führung  (zukunftsorientiert),  absehbare  Abwei-
chungen zu den Zielvereinbarungen für das Folgejahr (zukunftsorien-
tiert) und für die Geschäftstätigkeit relevante Zahlenreihen und Kenn-
zahlen  des  abgelaufenen  Jahres.  Weiter  erfolgen  Berichte  zu  den 
Steuereinnahmen. Gemäss den Weisungen werden die Amtsziele fest-
gelegt  und gestützt  darauf  die mitarbeiterrelevanten Zielvereinbarun-
gen getroffen, die auch die Mitarbeitergespräche über die Beurteilung 
und Standortbestimmung einschliessen.

3.
3.1 Die ESTV stellt nicht in Abrede, dass es sich bei den Cockpits der 
dem  Direktor  der  ESTV  unterstellten  Abteilungen  sowie  der  beiden 

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Hauptabteilungen und den Amtsreportings um amtliche Dokumente im 
Sinn von Art. 5 BGÖ handelt,  die damit grundsätzlich gemäss Art. 6 
BGÖ der Öffentlichkeit zugänglich sind. Die ESTV macht aber geltend, 
Art. 7 und 8 BGÖ sowie spezielle Gesetzesbestimmungen zum Schutz 
des Steuergeheimnisses würden den Zugang zu diesen Dokumenten 
ausschliessen.

Die  Cockpits  bestehen  jeweils  aus  neun  verschiedenen  Berichten, 
nämlich jenem der Hauptabteilung (nachfolgend HA) Direkte Bundes-
steuer, Verrechnungssteuer, Stempelabgaben (mit  den Berichten der 
HA-Leitung, des Bereichs Gesetzgebung, der Abteilungen BSU, Erhe-
bung V+S, Recht, Inspektorat, Revisorat, Rückerstattung und der Sek-
tion Allgemeine Dienste),  der HA Mehrwertsteuer (mit  den Berichten 
der  HA-Leitung+Controlling,  dem Bereich  Gesetzgebung,  den  Abtei-
lungen  Rechtswesen,  Revisorat  und  Inspektorat  und  den  Sektionen 
Administratives und Wirtschaftsfragen), der Abteilung Internationales, 
der Abteilung Steuerstatistik und Dokumentation, der Sektion Personal 
und Organisation, dem Direktionsstab, dem Leistungsbezug Informa-
tik,  dem Finanzinspektorat  und  der  Wehrpflichtersatzabgabe,  die  je-
weils  per  März,  August  und Dezember  eines Jahres erstellt  werden. 
Auf Stufe Amt erscheint ein Bericht jeweils im April (mit den High- und 
Lowlights, der strategischen Standortbestimmung, den Hauptprojekten 
und den politischen Projekten) und im Oktober (ergänzt mit den Haupt-
zielen des nächsten Jahres).

Da das Öffentlichkeitsgesetz am 1. Juli 2006 in Kraft getreten ist, un-
terstehen amtliche Dokumente, die vor diesem Zeitpunkt erstellt  wur-
den, nicht den entsprechenden Regeln über den Zugang nach diesem 
Gesetz. 

3.2 Zunächst ist zu klären, ob und inwieweit nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ 
der absolute Zugang zu den Dokumenten verlangt  (E. 3.3),  und an-
schliessend,  inwieweit  die  Ausnahmen  zum  Zugang  der  vom  Be-
schwerdeführer  geforderten  Unterlagen  nach  Art.  7  BGÖ  greifen 
(E. 3.4). Sodann werden die besonderen Fälle gemäss Art. 8 BGÖ er-
wogen (E. 3.5). Schliesslich soll geklärt werden, inwieweit die Spezial-
gesetzgebung zum Steuergeheimnis einen Zugang zu den Cockpits-
Berichten ausschliesst (E. 3.6).

3.3 Art. 8  Abs. 5 BGÖ gebietet  den absoluten Zugang zu Berichten 
über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und 

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die Wirksamkeit ihrer Massnahmen (MAHON/GONIN, in: Öffentlichkeitsge-
setz, a.a.O., S. 181 ff.; BBl 2003 2015). Es gehören dazu Berichte im 
Rahmen von Wirksamkeitsprüfungen, Studien, die sich mit der Effekti-
vität  von Erlassen (z. B. Berichte der HA Direkte Bundessteuer, Ver-
rechnungssteuer, Stempelabgaben und der HA Mehrwertsteuer im Be-
reich  der  Gesetzgebung)  befassen,  Wirtschaftlichkeitsanalysen  über 
den sparsamen Einsatz  finanzieller  Mittel  (z. B. der  HA-Leitung; vgl. 
dazu  MAHON/GONIN,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S.  182).  Ausge-
schlossen davon sind Berichte über die Bewertung der Leistung ein-
zelner Personen (BBl 2003 2015). Die umfangreiche Prüfung der Cock-
pits für den Zeitraum März 2006 bis März 2008 durch das Bundesver-
waltungsgericht zeigt, dass diese in ganz wesentlichem Umfang auch 
die Evaluation der Leistungsfähigkeit  der ESTV und die Wirksamkeit 
ihrer Massnahmen betreffen (mit Ausnahme der finanzorientierten Prü-
fungen; vgl. dazu MAHON/GONIN, in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 183) 
und insoweit dem absoluten Zugang offenstehen. Der Zugang zu Be-
richten nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ kann grundsätzlich auch dann beste-
hen, wenn spezielle Ausnahmegründe nach Art. 7 oder 8 BGÖ vorlie-
gen (MAHON/GONIN, in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 183); in solchen 
Fällen müsste zwischen einem Aufschub der Offenlegung und deren 
grundsätzlicher Verweigerung abgewogen werden (vgl. Bundesamt für 
Justiz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung, Ziff. 2.3, bei MAHON/GONIN, in: Öf-
fentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 184).

3.4 Überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheim-
haltung können gemäss Art. 7 BGÖ den Zugang zu amtlichen Doku-
menten einschränken, aufschieben oder verweigern (E. 2.2).

3.4.1 Dies ist nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ – wie erläutert – der Fall, 
wenn durch den Zugang die freie Meinungs- oder Willensbildung einer 
diesem  Gesetz  unterstellten  Behörde  wesentlich  (vgl.  dazu  COTTIER/ 
SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 135) beeinträch-
tigt  werden kann. Die Verwaltung soll  nicht  durch eine verfrühte Be-
kanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses 
unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit geraten. Die dem Bundes-
verwaltungsgericht vorliegenden Cockpits der Periode März 2006 bis 
März 2008  enthalten  zahlreiche  Berichte  und  statistische  Angaben, 
High- und Lowlights der Berichtsperiode, Berichte über Sitzungen ver-
schiedener Gremien, Arbeitsgruppen und der Schweizerischen Steuer-
konferenz,  Zusammenstellungen  über  pendente  Gesetzgebungsge-
schäfte,  Bemerkungen  zu  Zielen  der  Abteilungen,  zum  Stand  der 

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Zielerreichung sowie zum Handlungsbedarf. Berichte und Informatio-
nen, die allerdings die freie Meinungs- oder Willensbildung der ESTV 
oder eines ihrer Ämter wesentlich beeinträchtigen könnten, finden sich 
in den umfangreichen Dokumenten nur punktuell; ausserdem ist zu be-
rücksichtigen, dass Dokumente, deren Erstellung zum Teil schon meh-
rere Jahre zurückliegt – und die einen Zeitraum betreffen, der eben-
falls schon weit in der Vergangenheit liegt –, weder die freie Meinungs- 
und Willensbildung des Amts noch die zielkonforme Durchführung kon-
kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen können. Kritisch kön-
nen in diesem Sinn allenfalls noch die Cockpits aus dem März 2008 
sein; der ESTV wird es aber möglich sein, diese Berichte genauer auf 
ihre Relevanz in Bezug auf die zielkonforme Durchführung konkreter 
behördlicher Massnahmen in der Zukunft zu untersuchen und den Zu-
gang  unter  Umständen  aufzuschieben  (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  in: 
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 132). Es widerspricht dem Prinzip der 
Verhältnismässigkeit (E. 2.6), den Zugang vollkommen zu verweigern; 
es können neben einem eventuellen Aufschub des Zugangs betreffend 
die  jüngsten  Dokumente  aus  dem  Jahr  2008  in  diesen  an  wenigen 
Stellen  und  mit  geringem  Aufwand  Streichungen  und  Abdeckungen 
vorgenommen werden, soweit der Sinn des amtlichen Dokuments be-
wahrt werden kann (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 
a.a.O.,  S. 132). Eine Ausnahme dazu bildet  das Reporting auf  Stufe 
Amt. Hier finden sich unter der Rubrik „Ausblick“ (wahrscheinliche Wei-
terentwicklung) zahlreiche Hinweise in die weitere Zukunft, durch die 
die freie Meinungs- oder Willensbildung des Amts ganz wesentlich be-
einträchtigt  werden  könnte,  wenn  der  Zugang  zu  diesem  Dokument 
gewährleistet werden müsste. Blosser zeitlicher Aufschub würde nicht 
genügen  oder  das  Abdecken  einzelner  Passagen  würde  das  Doku-
ment nicht mehr verständlich machen, sodass die ESTV zu Recht den 
Zugang zu diesem Dokument verweigerte. Wenn allerdings das zeitli-
che  Interesse  der  Behörde  an  einem  Aufschub  des  Zugangs  nicht 
mehr bestehen wird, ist auch dieses Dokument (allenfalls nach Abde-
cken  einzelner  Passagen)  dem  Beschwerdeführer  zur  Verfügung  zu 
stellen.

3.4.2 Durch die Einschränkung, den Aufschub oder die Verweigerung 
des Zugangs soll  die  zielkonforme Durchführung konkreter  behördli-
cher  Massnahmen nicht  beeinträchtigt  werden  (Art.  7  Abs. 1  Bst.  b 
BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Aufsichtsmassnahmen oder Inspek-
tionen der Steuer- und Zollbehörden. Kontrollen sollen dadurch nicht 
ihrer  Wirksamkeit  entzogen werden (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  in:  Öf-

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fentlichkeitsgesetz,  a.a.O.,  S.  139).  Auch  solche  Hinweise  auf  ganz 
konkrete,  in  der  bevorstehenden  Berichtsperiode  anstehende  Mass-
nahmen  finden  sich  in  den  Reportings  höchstens  vereinzelt  (und 
wenn, betreffen sie einen Zeitpunkt, der auch schon einige Jahre zu-
rückliegt);  sie  können  ohne  weiteres  abgedeckt  werden,  soweit  sie 
zum Zeitpunkt des Zugangs überhaupt noch relevant sind.

3.4.3 Der  Zugang  zu  amtlichen  Dokumenten  kann  sodann  gemäss 
Art. 7 Abs. Bst. c BGÖ eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert 
werden, wenn durch seine Gewährung die innere oder äussere Sicher-
heit  der Schweiz gefährdet werden kann. Diese Ausnahme betrifft  in 
erster Linie die Tätigkeiten des Polizei-, Zoll-, Nachrichten- und Militär-
wesens,  insbesondere  Einsatzdispositive  der  Streitkräfte,  der  Mass-
nahmen zur  Terrorismusbekämpfung  und Analysen der  Nachrichten-
dienste  (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O., 
S. 139 f.). Die Durchsicht der Cockpits zeigt, dass darin keine solchen 
Informationen enthalten sind, die nicht abgedeckt werden könnten.

3.4.4 Auch eine mögliche Beeinträchtigung der aussenpolitischen In-
teressen oder internationalen Beziehungen der Schweiz können eine 
Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ bilden. Diesbezüglich ent-
halten die Berichte der Abteilung Internationales (sowie das Reporting 
Stufe Amt) Kommentare zu Verhandlungen mit anderen Ländern, der 
OECD  und  der  EU  sowie  Informationen  über  den  zukünftigen  Ent-
scheidungs-/Handlungsbedarf,  die  geeignet  sind,  die  aussenpoliti-
schen  Interessen  oder  internationalen  Beziehungen  der  Schweiz  zu 
beeinträchtigen (auch unten E. 3.4.2). Die ESTV hat den Zugang zu 
diesen Berichten zu Recht verweigert.

3.4.5 Als Zwischenfazit  ist  festzuhalten, dass die ESTV die Cockpits 
der  Abteilung  Internationales  und  das  Reporting  auf  Stufe  Amt  zu 
Recht vom Zugang ausgeschlosssen hat, während die anderen Cock-
pits  (allenfalls  unter  Berücksichtigung eines gewissen zeitlichen Auf-
schubs) nach Streichungen und Abdeckungen zugänglich zu machen 
sind.

3.5 Besondere Fälle des grundsätzlichen und zeitlichen Ausschlusses 
des Zugangs regeln Art. 8 Abs. 2 und 4 BGÖ (E. 2.3; MAHON/GONIN, in: 
Öffentlichkeitsgesetz, a.a.O., S. 167 ff.).

3.5.1 Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen – wie erläutert (E. 2.3) – amt-
liche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische 

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oder administrative Entscheid getroffen ist, für den sie Grundlage dar-
stellen. Ein solches Dokument muss einen direkten und unmittelbaren 
Zusammenhang  mit  einem  konkreten  Entscheid  aufweisen  und  zu-
gleich  für  diesen  Entscheid  von  beträchtlichem materiellem Gewicht 
sein,  damit  nicht  über  diesen  Gesetzesartikel  der  Zweck  des  BGÖ 
ausgehebelt  wird  (MAHON/GONIN,  in:  Öffentlichkeitsgesetz,  a.a.O., 
S. 174). Auch diesbezüglich zeigt die Durchsicht aller dem Bundesver-
waltungsgericht zur Verfügung stehenden Cockpits aus dem Zeitraum 
von März 2006 bis März 2008, dass die Berichte lediglich ganz verein-
zelt  und punktuell  einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang 
mit einem konkreten Entscheid aufweisen und zugleich für diesen Ent-
scheid heute noch von beträchtlichem materiellem Gewicht sein kön-
nen. Auch solche Passagen können in den Berichten mit relativ gerin-
gem Aufwand abgedeckt und der Zugang somit im Rahmen der Ver-
hältnismässigkeit (E. 2.7) gewährt werden.

3.5.2 In keinem Fall zugänglich sind gemäss Art. 8 Abs. 4 BGÖ amtli-
che Dokumente über Positionen in laufenden und künftigen (in einer 
kurzen oder zumindest absehbaren Frist bevorstehenden) Verhandlun-
gen,  da keine Verhandlung wirkungsvoll  geführt  werden  kann,  wenn 
eine Partei von Anfang an gezwungen werden könnte, ihre Karten auf 
den Tisch zu legen (BBl 2003 2015). Die Prüfung der Cockpits März 
2006 bis März 2008 (ca. 2'000 Seiten) zeigt, dass sich wiederum prak-
tisch keine Berichte über Positionen der ESTV in laufenden und zu-
künftigen Verhandlungen finden und diese Berichte ohnehin praktisch 
kaum den  Zeitraum des Jahres  2009 und später  betreffen. Wo dies 
ausnahmsweise  der  Fall  ist,  können  die  betreffenden  Hinweise  und 
Passagen wiederum leicht abgedeckt werden. Es wäre dem Grundsatz 
der Verhältnismässigkeit und dem Willen des Gesetzes der grundsätz-
lichen Öffentlichkeit amtlicher Dokumente (E. 2.1) nicht Nachachtung 
verliehen,  wenn wegen einzelner und sehr verstreuter  Bemerkungen 
die gesamten Cockpits dem Zugang entzogen werden könnten.

3.6 Soweit  allenfalls  das  Steuergeheimnis  bestimmter  Personen  be-
troffen ist  (E. 2.4),  können nach der  Beurteilung des  Bundesverwal-
tungsgerichts  die  entsprechenden  Bemerkungen  in  den  Cockpits 
ebenfalls mit geringem Aufwand abgedeckt werden. Es wäre unverhält-
nismässig,  wegen  dieser  wenigen  Passagen  die  gesamten  Cockpits 
unzugänglich zu machen.

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4.
Zusammenfassend gilt:  Die  umfangreichen Cockpits  aus  den  Jahren 
2006 bis 2008 haben zahlreiche Funktionen; es sind sowohl Berichts- 
als auch Steuerungssysteme (E. 2.7). Sie evaluieren die Leistungsfä-
higkeit der ESTV als Teil der Bundesverwaltung und die Wirksamkeit 
ihrer  Massnahmen (Art. 8 Abs. 5 BGÖ),  dienen auch der  Meinungs- 
und Willensbildung der ESTV (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ),  bilden die 
Grundlage für administrative Entscheide (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) und ent-
halten Positionen in laufenden und künftigen Verhandlungen mit ande-
ren Staaten oder Staatengemeinschaften (Art. 8 Abs. 4 BGÖ). Dies al-
les kann dennoch nicht dazu führen, dass die Cockpits insgesamt dem 
Zugang der Öffentlichkeit entzogen werden können. Vielmehr sind sie 
im Rahmen der Verhältnismässigkeit (E. 2.6) und nach Einzelfallabwä-
gung offenzulegen.

Mit Ausnahme der Reportings auf Stufe Amt (jeweils April  und Okto-
ber) und derjenigen der Abteilung für Internationales ist der Zugang zu 
den Cockpits nach der Anonymisierung der Personendaten (Art. 9 Abs. 
1 BGÖ) und der Abdeckung der Informationen gemäss Art. 7 Abs. 1 
Bst. a-d, Art. 8 Abs. 3 sowie 4 BGÖ und unter Wahrung des Steuerge-
heimnisses in geeigneter Form zu gewährleisten.  Die Beschwerde ist 
deshalb  im Sinn der  Erwägungen teilweise gutzuheissen. Der  ange-
fochtene Entscheid der ESTV ist  aufzuheben und diese ist  anzuwei-
sen, dem Beschwerdeführer eine Auflistung der Berichte mit  der Be-
zeichnung „Cockpits“ aus dem Zeitraum 2006 bis 2008 (soweit  nach 
dem 30. Juni 2006 erstellt) zuzustellen und ihn aufzufordern, sein Zu-
gangsgesuch innert 10 Tagen zu präzisieren.

5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer nach 
Art. 63  Abs. 1  VwVG  die  Verfahrenskosten  teilweise  zu  tragen.  Sie 
werden  auf  Fr. 1'250.--  festgesetzt  und  gehen  zu  2/5,  ausmachend 
Fr. 500.--, zu Lasten des Beschwerdeführers. In diesem Umfang wer-
den sie mit  dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 500.--  verrech-
net. Die Vorinstanz hat dem teilweise obsiegenden und unvertretenen 
Beschwerdeführer  keine  Parteientschädigung  auszurichten  (Art.  64 
Abs. 1 VwVG).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Ent-
scheid der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 7. Mai 2009 wird 
aufgehoben und die Eidgenössische Steuerverwaltung wird angewie-
sen, dem Beschwerdeführer eine Auflistung der Berichte mit  der Be-
zeichnung  „Cockpits“  der  Jahre   2006  bis  2008  (soweit  nach  dem 
30. Juni 2006 erstellt) zuzustellen und ihn aufzufordern, sein Zugangs-
gesuch innert 10 Tagen zu präzisieren. Im Übrigen wird die Beschwer-
de abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'250.-- werden dem Beschwerdeführer 
im Umfang von Fr. 500.--  auferlegt. Sie  werden  mit  dem geleisteten 
Kostenvorschuss von Fr. 500.-- verrechnet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die  Vorinstanz  (Ref-Nr.  D_DS  Nr. 0005/06.06/090506;  Gerichtsur-

kunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Markus Metz Silja Hofer

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand:

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