# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eb6f9f78-7a24-54ee-a0f7-19e135ffcf96
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-02
**Language:** fr
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 02.11.2022 200 2022 302
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_200-2022-302_2022-11-02.pdf

## Full Text

200.2022.302.APG
N° AVS 
KUQ/EGC

Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française

Jugement du juge unique du 2 novembre 2022

Droit des assurances sociales

B. Rolli, juge
Q. Kurth, greffier

A.________
représentée par Me B.________
recourante

contre

Caisse de compensation du canton de Berne (CCB)
Division cotisations et allocations 
Chutzenstrasse 10, 3007 Berne
intimée

relatif à une décision sur opposition de cette dernière du 13 avril 2022 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 2

En fait:

A.

A.________ (ci-après: l’assurée ou la recourante) exploite une entreprise 
individuelle sous la raison de commerce C.________ et dont le but 
statutaire est "[…]" (voir sur ce point: index central des raisons de 
commerce; www.zefix.ch). Par onze décisions successives, rendues entre 
le 16 septembre 2020 et le 2 août 2021, la Caisse de compensation du 
canton de Berne, Agence AVS Bienne et environs (ci-après: l’Agence AVS) 
a octroyé à la prénommée l’allocation pour perte de gain COVID-19 (ci-
après: APG COVID-19) pour la période courant de septembre 2021 à juin 
2022.

B.

Par formulaires non datés mais reçus par l’Agence AVS le 
24 novembre 2021, l’assurée a déposé des demandes d’APG COVID-19 
pour les mois de juillet à octobre 2021. Dans un courrier du 
26 novembre 2021, la Caisse de compensation du canton de Berne, 
Division cotisations et allocations (ci-après: l’intimée ou la CCB), a annoncé 
à l’assurée que sur la base des informations à sa disposition, elle ne 
pouvait lui verser l’APG COVID-19 et l’a invitée à compléter ses formulaires 
de demande. L’intéressée s’est déterminée par écrit du 14 décembre 2021, 
dans lequel elle a en particulier prié la CCB de revoir sa position. Le 
12 janvier 2022, la CCB a formellement décidé de nier le droit à l’APG 
COVID-19 pour la période précitée.

C.

Nonobstant l’opposition de l’assurée du 10 février 2022 par l’intermédiaire 
de son avocat, ce prononcé a été confirmé par décision sur opposition du 
13 avril 2022.

http://www.zefix.ch

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 3

D.

Toujours représentée par son avocat, l’assurée a porté la cause devant le 
Tribunal administratif du canton de Berne (TA) par acte du 16 mai 2022 
(reçu le 18 mai 2022), date à laquelle elle a également déposé une requête 
d’assistance judiciaire. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens (et sous 
réserve des dispositions en matière d'assistance judiciaire), à l’annulation 
de la décision sur opposition de la CCB, moyennant, à titre principal à 
l’octroi de l’APG COVID-19 pour les mois de juillet à octobre 2021, et à titre 
subsidiaire au renvoi du dossier à l’intimée pour nouvelle décision au sens 
des considérants. Outre l'édition du dossier de la cause et l’interrogatoire 
des parties, la tenue d’une audience publique au sens de l’art. 6 § 1 de la 
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et 
des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) a également été requise par 
la recourante. Dans sa réponse du 15 juin 2022, l’intimée a conclu au rejet 
du recours dans la mesure de sa recevabilité. L’avocat de la recourante a 
produit sa note d’honoraires le 30 juin 2022.

Après avoir été interpellée par le juge instructeur dans un courrier du 
21 octobre 2022 sur le fait que l’audience publique selon l'art. 6 § 1 CEDH 
se limiterait aux plaidoiries des parties dans la mesure où aucune mesure 
d'instruction complémentaire ne s’avère nécessaire, la recourante a 
renoncé à la tenue d’une telle audience dans un courrier du 
25 octobre 2022.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 4

En droit:

1.

1.1 La décision sur opposition du 13 avril 2022 représente l’objet de la 
contestation; elle ressortit au droit des assurances sociales et rejette 
l’opposition de la recourante dirigée contre la décision du 12 janvier 2022 
lui niant le droit à l’APG COVID-19 pour les mois de juillet à octobre 2021. 
L'objet du litige porte sur l'annulation de cette décision, à titre principal sur 
l’octroi de l’APG COVID-19 pour la période susmentionnée et, 
subsidiairement sur le renvoi de la cause à l’intimée pour nouvelle décision 
au sens des considérants. Est particulièrement litigieuse la question du lien 
de causalité entre la baisse du chiffre d’affaires et les mesures ordonnées 
par les autorités cantonales ou fédérales dans le cadre de la lutte contre 
l’épidémie de COVID-19.

1.2 Interjeté en temps utile, compte tenu des féries judiciaires (art. 38 
let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales [LPGA, RS 830.1], applicable par renvoi de l’art. 1 de 
l’ordonnance fédérale du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de pertes 
de gain en lien avec le coronavirus [COVID-19; ordonnance sur les pertes 
de gain COVID-19, RS 830.31]), dans les formes prescrites, auprès de 
l’autorité compétente par une partie disposant de la qualité pour recourir et 
représentée par un mandataire dûment constitué, le recours est recevable 
(art. 56 ss LPGA et art. 74 ss de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la 
procédure et la juridiction administratives [LPJA, RSB 155.21]).

1.3 Compte tenu de l’APG COVID-19 d'un montant de Fr. 71.20.- 
(versée de septembre 2020 à juin 2021; voir dossier [dos.] CCB Beilage 
12) et d'une durée potentielle du droit de 123 jours correspondant à la 
période de juillet à octobre 2021, la valeur litigieuse est manifestement 
inférieure à Fr. 20'000.- (art. 57 al. 1 de la loi cantonale du 11 juin 2009 sur 
l’organisation des autorités judiciaires et du Ministère public [LOJM, RSB 
161.1] en lien avec l'art. 91 al. 1 du code de procédure civile du 
19 décembre 2008 [CPC, RS 272]). Le jugement de la cause incombe dès 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 5

lors au juge unique de la Cour des affaires de langue française du TA (art. 
54 al. 1 let. c et 57 al. 1 LOJM).

1.4 Le TA examine librement la décision sur opposition contestée et 
n'est pas lié par les conclusions des parties (art. 61 let. c et d LPGA; art. 80 
let. c ch. 1 et 84 al. 3 LPJA).

2. 

2.1 Selon l’art. 185 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le Conseil fédéral peut s’appuyer 
directement sur cet article pour édicter des ordonnances et prendre des 
décisions, en vue de parer à des troubles existants ou imminents menaçant 
gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure. 
Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps, soit à une durée 
maximale de six mois, conformément à l’art. 7d al. 2 let. a de la loi fédérale 
du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration 
(LOGA; RS 172.010). D’après l’art. 15 al. 1 de la loi fédérale du 
25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil 
fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 
818.102; état le 1er janvier 2022, en vigueur depuis le 1er avril 2021 [RO 
2021 153]; s'agissant du droit temporel applicable, voir c. 2.2 ci-après), le 
Conseil fédéral peut prévoir le versement d’allocations pour perte de gain 
aux personnes qui doivent interrompre ou limiter de manière significative 
leur activité lucrative à cause de mesures prises pour surmonter l’épidémie 
de COVID-19. Seules les personnes frappées par une perte de gain ou de 
salaire et qui, dans leur entreprise, ont subi une perte de chiffre d’affaires 
d’au moins 30 % par rapport au chiffre d’affaires moyen des années 2015 à 
2019 sont considérées comme ayant dû limiter de manière significative leur 
activité lucrative. Selon l’alinéa 2, ont également droit à l’allocation 
notamment les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante 
au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes qui occupent une position 
assimilable à celle d’un employeur. Fort de cette délégation de 
compétence, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19. 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 6

2.2 Depuis son entrée en vigueur le 17 mars 2020, cette ordonnance a 
été modifiée à maintes reprises par le Conseil fédéral en raison de la 
situation sanitaire extrêmement changeante durant les années 2020 et 
2021. Sur le plan temporel, sont en principe applicables – sous réserve 
d'une règle contraire de droit transitoire – les dispositions en vigueur au 
moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits ou au 
moment de l'état de fait ayant des conséquences juridiques (ATF 146 V 
364 c. 7.1, 144 V 210 c. 4.3.1). Dans la mesure où l'autorité de recours 
applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué pour 
la première fois, soit en l'occurrence par la décision initiale du 
12 janvier 2022, l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, dans sa 
version en vigueur au 1er janvier 2022 (RO 2021 906), trouve application au 
présent litige (ATF 147 V 278 c. 2.1 et ATF 147 V 423 c. 3.1). Par 
conséquent, les art. 2 al. 3 (RO 2020 4571), al. 3bis (RO 2020 4571) et 
al. 3ter (RO 2021 183) introduits par modifications du 4 novembre 2020 
(entrées en vigueur avec effet rétroactif au 17 septembre 2020) et du 
31 mars 2021 (entrées en vigueur au 1er avril 2021) sont applicables. 

2.3 Selon l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 
(état le 1er janvier 2022, en vigueur depuis le 17 septembre 2020 
[RO 2020 4571]), les personnes qui exercent une activité lucrative 
indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à 
l’art. 31 al. 3 let. b et c, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-
chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI, RS 837.0), 
pour autant qu’elles remplissent la condition prévue à l’al. 1bis let. c, ont 
droit à l’allocation: 

a. si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de 
lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, et

b. si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire.

2.4 Selon l'art. 2 al. 3bis de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-
19 (état le 1er janvier 2022, en vigueur depuis le 17 septembre 2020 
[RO 2020 4571]), les personnes qui exercent une activité lucrative 
indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 
al. 3 let. b et c LACI, pour autant qu’elles ne soient pas concernées par 
l’al. 3 et qu’elles remplissent la condition prévue à l’al. 1bis let. c, ont droit à 
l’allocation:

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 7

a. si leur activité lucrative est significativement limitée en raison de mesures 
de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité;

b. si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire, et
c. si elles ont touché pour cette activité au moins 10 000 francs à titre de 

revenu soumis aux cotisations AVS en 2019; cette condition s’applique 
par analogie si l’activité a débuté après 2019; si celle-ci n’a pas été 
exercée pendant une année complète, cette condition s’applique 
proportionnellement à sa durée.

2.5 L'art. 2 al. 3ter de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 
(état le 1er janvier 2022, en vigueur depuis le 1er avril 2021 [RO 2021 183]) 
prévoit que l’activité lucrative est considérée comme significativement 
limitée lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse d’au moins 30% par 
rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. 

3.

3.1 Dans la décision sur opposition querellée, l’intimée estime en 
substance que la recourante ne démontre pas à suffisance que la baisse 
de son chiffre d’affaires en tant qu’indépendante pour la période litigieuse 
résulte des mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par 
une autorité. A cette occasion, elle soutient en particulier que le choix de la 
recourante de mettre à disposition ses services principalement dans le 
domaine de l’événementiel relève d’un risque entrepreneurial. Elle fait 
également valoir que la situation financière des clients de la recourante 
n’entre pas en ligne de compte dans l’examen du droit à l’APG COVID-19. 
Par ailleurs, la CCB souligne que les manifestations n’étaient pas interdites 
entre juillet et octobre 2021, qu’aucune mesure d’autorité ne pouvait être la 
cause de la baisse du chiffre d’affaires pendant cette période. Elle précise 
en outre à ce propos que la diminution du nombre des manifestations 
devait être assimilée à un risque économique. Enfin, elle explique qu’en 
raison de l’important l’assouplissement des mesures au 23 juin 2021, un 
examen plus approfondi du lien de causalité entre les mesures de 
restriction et la perte de gain devait être réalisé.

3.2 A l’appui de son recours, l’assurée expose de son côté avoir subi 
une baisse significative de son chiffre d’affaires durant les mois de juillet à 
octobre 2021 et que celle-ci devait être imputée aux mesures prises par les 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 8

autorités pour lutter contre la pandémie de COVID-19. A cet égard, elle 
précise que sa clientèle, composée pour l’essentiel de musées, 
d’entreprises et de restaurants, a été touchée durement par ces 
restrictions, avec pour conséquence une réticence de celle-ci à investir 
dans le domaine de la communication visuelle. La recourante ajoute que 
l’annulation ou le report de divers événements l’a empêché de conclure de 
nouveaux mandats, respectivement de débuter de nouvelles activités et 
réfute à ce propos l’argument de l’intimée selon lequel il s’agirait d’un 
risque entrepreneurial. Elle observe également que la levée de certaines 
mesures n’a pas amené à une reprise entière et immédiate de l’économie 
au niveau local et mondial, de telle sorte que leurs effets ont persisté dans 
le temps bien après leur levée. 

4.

4.1 Il est établi et non contesté entre les parties que la recourante n’a 
pas été contrainte d’interrompre son activité lucrative durant les mois de 
juillet à octobre 2021 en raison des mesures de lutte contre l’épidémie de 
COVID-19 ordonnées par une autorité (voir c. 2.3 ci-dessus). Les faits de la 
présente cause doivent ainsi être examinés au regard de l’art. 2 al. 3bis de 
l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 (en vigueur depuis le 
17 septembre 2020 [RO 2020 4571]; voir c. 2.4 ci-dessus). Il découle 
également du dossier et ne constitue pas un point litigieux entre les parties 
que la recourante exerce une activité lucrative indépendante au sens de 
l’art. 12 LPGA. Elle peut ainsi en principe prétendre à l’octroi de 
l'APG COVID-19 sur la base de l'art. 2 al. 3bis de l'ordonnance sur les 
pertes de gain COVID-19, sous réserve de la réalisation des conditions 
cumulatives (voir c. 2.4 ci-dessus; VGE EO/2020/450 du 14 janvier 2021 c. 
5.5.1).

4.2 Il faut, dans un premier temps, analyser si l’activité lucrative de la 
recourante a été significativement limitée en raison de mesures de lutte 
contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité durant les mois 
de juillet à octobre 2021 (voir c. 2.4 ci-dessus). On précisera à ce propos 
que depuis le 1er avril 2021, la baisse du chiffre d’affaires mensuel requise 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 9

n'était plus que de 30 % par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen 
des années 2015 à 2019 (RO 2021 183) et que, pour des réductions de 
cette ampleur, la probabilité qu'elles aient d'autres causes augmente 
également, justifiant ainsi de poser des exigences plus strictes en matière 
de preuve concernant l’existence d’un lien de causalité entre la perte de 
chiffre d'affaires et les mesures prises par les autorités (VGE EO/2022/131 
du 11 août 2022 c. 3.3.2.2).

4.2.1 Entre juillet et octobre 2021, les restrictions en vigueur au niveau 
fédéral découlaient de l’ordonnance fédérale du 23 juin 2021 sur les 
mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 en situation 
particulière (ordonnance COVID-19 situation particulière; RS 818.101.26). 
A cet égard, il sied de relever au préalable que les mesures de lutte contre 
le coronavirus existantes avaient déjà été largement assouplies dès le 
26 juin 2021 (voir communiqué de presse du Conseil fédéral du 
23 juin 2021, consultable sur le site internet https://www.bag.admin.ch, 
rubriques "Documentation", "Communiqués"). Ainsi, dans la première 
version du 26 juin 2021 de cette ordonnance (RO 2021 379), pour la 
période de juillet à août 2021, les restrictions de la capacité d’accueil et du 
nombre de participants aux grandes manifestations avec certificat COVID 
avaient été levées, et le port du masque n’était plus obligatoire (art. 15 ss 
ordonnance COVID-19 situation particulière). De même, l’obligation de 
porter le masque et de respecter les distances avait été abrogée pour les 
activités sportives et culturelles et il n’y avait plus de distinction entre les 
amateurs et les professionnels (art. 20 ordonnance COVID-19 situation 
particulière). En revanche, cette version limitait par exemple le nombre de 
visiteurs ou participants aux manifestations dont l’accès n’est pas limité aux 
seules personnes disposant d’un certificat (art. 14 ordonnance COVID-19 
situation particulière) ou des foires (art. 18 ordonnance COVID-19 situation 
particulière). En outre, le port du masque était en principe obligatoire dans 
les espaces clos accessibles au public des installations et des 
établissements ainsi que dans les transports publics (art. 5 et 6 ordonnance 
COVID-19 situation particulière). S’agissant de la période de septembre à 
octobre 2021, le Conseil fédéral avait décidé d’étendre l’obligation pour les 
personnes de plus de seize ans de présenter un certificat à partir du 
13 septembre 2021 (voir communiqué de presse du Conseil fédéral du 

https://www.bag.admin.ch

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 10

8 septembre 2021 consultable sur le site internet 
https://www.bag.admin.ch, rubriques "Documentation", "Communiqués"). 
Ainsi, dans ses versions des 13 (RO 2021 542) et 20 septembre 2021 (RO 
2021 563 et RO 2021 564) et des 4 (RO 2021 590), 11 (RO 2021 564 et 
RO 2021 590) et 25 octobre 2021 (RO 2021 590), cette ordonnance 
contenait pour principale modification une extension de l’obligation de 
détenir un certificat (pour les personnes de plus de seize ans) pour accéder 
aux espaces intérieurs des établissements de restauration, aux bars et 
boîtes de nuit dans lesquels la consommation avait lieu sur place 
(art. 12 ordonnance COVID-19 situation particulière), aux lieux de culture, 
installations de sport et de loisirs (art. 13 al. 2 ordonnance COVID-19 
situation particulière), aux manifestations à l’intérieur (art. 14a ordonnance 
COVID-19 situation particulière), aux foires professionnelles et grand public 
(art. 18 ordonnance COVID-19 situation particulière), ainsi qu'aux activités 
culturelles et sportives se déroulant à l’intérieur (art. 20 let. d ordonnance 
COVID-19 situation particulière). Les mesures cantonales qui étaient en 
vigueur dans le canton de Berne aux mois de juillet à octobre 2021 
découlaient quant à elles de l’ordonnance cantonale du 4 novembre 2020 
sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de COVID-19 (O 
COVID-19; RSB 815.123). Dans ses versions du 26 juin (date d‘adoption: 
24 juin 2021; ROB 21-054), des 1er (date d'adoption: 30 juin 2021; ROB 21-
057) et 26 août (date d’adoption: 25 août 2021; ROB 21-064), des 13 (date 
d’adoption: 15 septembre 2021; ROB 21-071) et 25 septembre 2021 (date 
d’adoption: 22 septembre 2021; ROB 21-076), cette ordonnance prévoyait 
notamment des règles relatives à la collecte des coordonnées (art. 3 à 5 O 
COVID-19) et aux mesures à appliquer dans l'exécution judicaire (art. 16d 
à 16h O COVID-19). Depuis le 13 septembre 2021, avaient été introduites 
l'obligation de porter un masque dans tous les espaces clos des écoles 
visées par la législation sur les écoles moyennes et la législation sur la 
formation professionnelle, la formation continue et l’orientation 
professionnelle (art. 12a O COVID-19 [ROB 21-071]), ainsi que l'obligation 
de présenter un certificat dans les institutions de formation (art. 12b O 
COVID-19 [ROB 21-071]). Aucune des mesures fédérales ou cantonales 
susmentionnées ne visait spécifiquement les sociétés actives dans les 
domaines de la communication visuelle et du graphisme.

https://www.bag.admin.ch

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 11

4.2.2 Par ses demandes d’allocation pour l’APG COVID-19 concernant 
les mois de juillet à octobre 2021 (voir dos. CCB Beilage 2 à 5), à la 
question de savoir à quelle mesure la baisse du chiffre d’affaire était-elle 
due, la recourante a invoqué la suppression et l’ajournement des mandats 
émanant des domaines de l’industrie, des services et de la culture. 
Interpellée par l’intimée dans le cadre de la procédure d’opposition à 
détailler les restrictions dont elle aurait fait l’objet, la recourante s’est 
déterminée dans un courrier du 14 décembre 2021 (voir dos. CCB Beilage 
6 s.). Dans cet écrit, après avoir indiqué exercer la profession de graphiste 
et être active dans les domaines susmentionnés, elle a en substance 
expliqué s’adapter quotidiennement aux mesures prononcés par les 
autorités, soulignant entre autre les difficultés économiques éprouvées par 
ses clients qui auraient réduit ou reporté leur budget affecté à la 
communication visuelle. Elle a également énuméré différentes 
manifestations qui auraient été annulées.

4.2.3 Au cas présent, la recourante échoue à établir, au degré de la 
vraisemblance prépondérante exigé en droit des assurances sociales (ATF 
144 V 427 c. 3.2) un rapport de causalité entre la baisse de son chiffre 
d'affaires et les mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées 
par une autorité durant les mois de juillet à octobre 2021 (voir c. 4.2.1 ci-
dessus). Tout d’abord, il faut relever que et cela, soit à l’appui de son 
recours ou de ses différentes demandes d’allocation, l’assurée n’expose 
pas véritablement en quoi son activité aurait fait l’objet de restrictions 
durant la période litigieuse. Les arguments qu'elle développe afin 
d’expliciter la baisse de son chiffre d’affaires sont pour l'essentiel en rapport 
avec les difficultés financières rencontrées par ses clients en raison de la 
pandémie de COVID-19. Certes, la recourante soutient que l’annulation et 
le report de plusieurs manifestations l’auraient privé de nouveaux mandats 
et y voit ainsi une conséquence directe des mesures de lutte ordonnées 
par les autorités. Néanmoins, ainsi que l’intimée l’a justement relevé, la 
recourante perd de vue que durant les mois de juillet à octobre 2021, il n'y 
avait pas d'interdiction générale de manifester, de sorte que les grands 
événements avec certificat obligatoire pouvaient avoir lieu en principe sans 
limitation de la capacité et du nombre de personnes, de même que les 
manifestations sans restriction d'accès aux personnes titulaires d'un 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 12

certificat étaient possibles sous certaines conditions (voir c. 4.2.1 ci-
dessus). Dès lors, l’absence de perspectives dont se prévaut la recourante 
de conclure de nouveaux mandats suite au report ou à l’annulation de 
manifestations durant la période susmentionnée, ne reposait pas sur une 
mesure des autorités, mais sur une pesée des intérêts personnels des 
organisateurs même si ceux-ci ont pu être influencées par les mesures 
prises par les autorités. En outre, il ne ressort nullement du dossier de la 
cause – et la recourante ne le fait pas valoir – qu’elle serait un 
établissement ouvert au public au sens de l’art. 6 de l’ordonnance COVID-
19 situation particulière (au sujet de la notion d’espace clos accessible au 
public, voir JTA APG/2022/157 du 10 août 2022 c. 5.2.3; voir également 
rapport explicatif concernant l'ordonnance du 23 juin 2021 sur les mesures 
destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation particulière 
[ordonnance COVID-19 situation particulière; RS 818.101.26], dans sa 
version du 8 octobre 2021, consultable sur le site internet 
https://www.bag.admin.ch, rubriques "Maladies", "Coronavirus", "Mesures 
et ordonnances", "Anciennes versions du rapport explicatif", p. 5 s.). Elle 
n’était ainsi pas tenue, durant la période litigieuse, de soumettre ses clients 
au port du masque à l’intérieur de ses locaux. L’activité lucrative de la 
recourante n’était pas non plus concernée par l’obligation de présenter un 
certificat. Quant aux arguments de la recourante relatifs à la situation 
financière de ses clients, l’on précisera ce qui suit. Il est vrai que la crise 
sanitaire liée à la pandémie de COVID-19 s’est accompagnée d’une crise 
économique et que les clients de la recourante, dont notamment ceux qui 
étaient actifs dans le domaine de l’événementiel, de la culture et de 
l’industrie, ont très certainement essuyé des pertes économiques en lien 
avec celle-ci, ce qui a pu, entre autre, les amener à réduire, leur budget 
affecté à la communication visuelle. Cependant, à l’instar de l’intimée, il 
convient de se référer à la jurisprudence du Tribunal de céans en matière 
d’APG COVID-19. En effet, cette allocation n’a pas pour but d’indemniser 
toutes les pertes de gain liées à la pandémie de COVID-19, mais 
uniquement celles provoquées par des mesures de lutte contre cette 
pandémie et survenues durant les périodes pour lesquelles des demandes 
ont été déposées (ici juillet à octobre 2021; voir JTA APG/2022/150 du 
29 avril 2022 c. 4.2.3; voir également VGE EO/2022/131 du 11 août 2022 
c. 3.3.2; JTA APG/2022/157 du 10 août 2022 c. 5.2.3; VGE EO/2022/95 du 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 13

21 juillet 2022 c. 3.4). Ainsi, contrairement à l’avis de la recourante, la 
réticence de (potentiels) clients à investir dans l’un des domaines d’activité 
de la recourante pour faire face à une situation économique difficile en 
raison de la pandémie, résulte uniquement du comportement volontaire de 
ces derniers. Cela fait partie du risque normal d’exploitation qu’encourt un 
entrepreneur actif dans le domaine de la communication visuelle et 
dépendant de tels mandats et ne peut dès lors être imputée aux mesures 
de lutte ordonnées par les autorités. Les pertes de gain qui en résultent ne 
justifient dès lors pas un droit à des prestations selon l'art. 2 al. 3bis de 
l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19. Enfin, le grief de la 
recourante selon lequel la reprise économique n’a pas été immédiate et 
entière suite à la levée de certaines mesures de lutte, ne lui est d’aucun 
secours. En effet, elle perd de vue que l'art. 3 de l'ordonnance sur les 
pertes de gain COVID-19 prévoit que le droit à l’allocation prend effet dès 
le début des mesures ordonnées par l’autorité (al. 3) et prend fin lorsque 
les mesures ordonnées sont levées (al. 4). Toute autre solution apparaîtrait 
en contradiction avec le libellé clair de ces deux alinéas. Ainsi en raison de 
l’important assouplissement des mesures existantes depuis le 26 juin 2021 
et en particulier la levée de l’interdiction générale de manifester, aucun 
droit ne peut plus être reconnu et cela, indépendamment d'éventuels effets 
sur l'activité lucrative de mesures prises par les autorités après leur levée 
(voir VGE EO/2022/174 du 3 juin 2022 c. 3.2). En ce sens, on notera aussi 
que l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 ne constitue pas non 
plus une base d’indemnisation pour la période nécessaire au 
rétablissement des relations commerciales après la suppression de ces 
mesures (voir VGE EO/2022/185 du 1er juin 2022 c. 3.2).

4.2.4 Dans ces conditions, il n’est pas démontré, au degré de la 
vraisemblance prépondérante, que l’activité lucrative de la recourante a été 
significativement restreinte en raison de mesures de lutte contre l’épidémie 
de COVID-19 ordonnées par une autorité durant les mois de juillet à 
octobre 2021, de sorte que la condition énoncée à l’art. 2 al. 3bis lit. a de 
l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 n’est pas remplie. Par 
conséquent, il n'y a pas lieu d'examiner plus en avant si la recourante a 
subi une baisse significative de son chiffre d’affaires d’au moins 30% (art. 2 
al. 3ter ordonnance sur les pertes de gain COVID-19). Point n’est non plus 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 14

besoin d’analyser si les deux autres conditions cumulatives prévues aux 
let. b et c de l'art. 2 al. 3bis de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 
sont réunies. Compte tenu de ce qui précède, on peut également renoncer 
à administrer des preuves supplémentaires, comme proposé par la 
recourante, consistant en l‘interrogatoire des parties (voir courrier du juge 
instructeur du 21 octobre 2022; appréciation anticipée des preuves, pour la 
notion voir ATF 144 V 361 c. 6.5).

5.

5.1 Au vu de ce qui précède, le recours s’avère mal fondé et doit être 
rejeté.

5.2 Bien que le recours se situe à la limite de la témérité en raison de 
son caractère dénué de chance de succès (voir c. 5.4.2 s. ci-dessous) 
(ATF 128 V 323 c. 1b et les références; SVR 2021 AHV n° 17 c. 4.2), il 
peut être renoncé à la perception de frais de procédure dans la présente 
cause (art. 1 ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 en relation avec 
l'art. 61 let. fbis LPGA [raisonnement a contrario; voir aussi FF 2018 p. 
1628]).

5.3 La recourante n’ayant pas obtenu gain de cause, ne peut prétendre 
au remboursement de ses dépens (art. 61 let. g LPGA et 104 al. 1 et 108 
al. 1 et 3 LPJA), pas plus que l’intimée qui agit dans l’accomplissement 
d’une tâche de droit public (art. 104 al. 3 LPJA).

5.4 La recourante a demandé à être au bénéfice de l’assistance 
judiciaire pour ses frais de procédure et de mandataire. Il convient 
d’emblée de mentionner qu’en raison de la gratuité de la procédure (voir c. 
5.2 ci-dessus), la requête d’assistance judiciaire est sans objet en tant 
qu'elle porte sur ce point (ATF 109 Ia 5 c. 5; TF 5A_403/2019 du 12 mars 
2020 c. 5.2 et les références). Tel n'est en revanche pas le cas en tant 
qu'elle concerne la désignation d'un avocat d'office et l'indemnisation de 
celui-ci.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 15

5.4.1 Sur requête, l'autorité administrative ou de justice administrative 
dispense du paiement des frais de procédure et de l'obligation éventuelle 
de fournir des avances ou des sûretés la partie qui ne dispose pas de 
ressources suffisantes et dont la cause ne paraît pas dépourvue de toute 
chance de succès. Aux mêmes conditions, une avocate ou un avocat peut 
en outre être désigné à une partie si les circonstances de fait et de droit le 
justifient (art. 61 let. f LPGA et art. 111 al. 1 et 2 LPJA; SVR 2011 IV n°22 
c. 2, 2011 UV n°6 c. 6.1).

5.4.2 Selon la jurisprudence bien établie, un procès est dépourvu de 
chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement  
plus faibles que les risques de le perdre, et qu’elles ne peuvent donc être 
considérées comme sérieuses, de sorte qu’une personne raisonnable et de 
condition aisée renoncerait à s’y engager en raison de frais qu’elle 
s’exposerait à devoir supporter; il ne l’est pas non plus lorsque les chances 
de succès et les risques d’échec s’équilibrent à peu près, ou que les 
premières ne sont que légèrement inférieures aux secondes (ATF 142 III 
138 c. 5.1; JAB 2019 p. 128 c. 4.1 et les références). La situation 
s’apprécie en procédant à une évaluation anticipée de la cause de manière 
sommaire et en se fondant sur les circonstances valant au moment du 
dépôt de la requête d’assistance judiciaire (ATF 142 III 138 c. 5.1; JAB 
2016 p. 369 c. 3.1).

5.4.3 En l’occurrence, il découle des considérants qui précèdent que la 
recourante s’est limitée, dans son recours du 16 mai 2022, essentiellement 
à relever la mauvaise situation financière de ses clients, sans autre grief en 
lien avec le fait que son activité lucrative aurait été restreinte par les 
mesures de lutte ordonnées par une autorité. Or, il sied de mentionner qu’à 
la date du dépôt de la requête d’assistance judiciaire, deux jugements du 
Tribunal de céans avaient été publiés dans lesquels il était clairement 
exposé que les pertes qui résultaient du comportement (de consommation) 
de clients, que ça soit par le fait d’annuler ou ajourner des commandes par 
exemple, et qui étaient imputables à la pandémie en tant que telle, ne 
donnaient pas droit aux prestations selon l'art. 2 al. 3bis de l'ordonnance sur 
les pertes de gain COVID-19 (voir VGE EO/2022/53 du 17 mars 2022 c. 
3.2 [date de publication: 19 avril 2022] et EO/2022/22 du 14 mars 2022 c. 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 16

3.3.3 [date de publication: 5 avril 2022]). Dans ces conditions, la recourante 
ne pouvait donc ignorer au regard de la jurisprudence susmentionnée 
qu’en interjetant recours contre la décision sur opposition querellée, 
laquelle mentionnait également que la situation économique des clients 
n’entrait pas en ligne de compte dans l’analyse du droit à l’APG COVID-19, 
elle s’exposerait, selon toute vraisemblance, à un rejet de son recours. Dès 
lors, il apparaît que les chances de perdre le procès introduit devant le TA 
paraissaient notablement plus élevées que celles de le gagner, si bien 
qu’une personne raisonnable et jouissant des moyens financiers 
nécessaire aurait très vraisemblablement renoncé à l’introduire.

5.4.4 La requête d’assistance judiciaire doit ainsi être rejetée, sans qu'il 
n'y ait lieu d'examiner si la condition formelle, à savoir l'absence de 
ressources suffisantes, est réalisée, ni s'il existe une nécessité de recourir 
aux services d'un avocat.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 2 novembre 2022, 200.2022.302.APG, p. 17

Par ces motifs:

1. Le recours est rejeté.

2. Il n’est pas perçu de frais de procédure, ni alloué de dépens.

3. Dans la mesure où elle n'est pas sans objet, la requête d'assistance 
judiciaire et de désignation d'un mandataire d'office déposée pour la 
présente procédure est rejetée.

4. Le présent jugement est notifié (R):
- à la recourante, par son mandataire,
- à l’intimée,
- à l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS).

Le juge: Le greffier:

Voie de recours
Dans les 30 jours dès la notification de ses considérants, le présent jugement peut 
faire l'objet d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi 
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).