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**Case Identifier:** d5456bad-8eb6-566e-a1b4-14f51e8b7034
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.05.2017 602 2016 157
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-157_2017-05-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 157

Arrêt du 18 mai 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Nathanaëlle Petrig, 
avocate 

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 19 décembre 2016 contre la décision du 17 novembre 
2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 26 septembre 2014, A.________, propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de 
la Commune de C.________, a mis à l'enquête publique une demande de permis de construire 
pour la création de deux appartements dans les combles, l'isolation des façades et de la toiture du 
bâtiment existant et la création de cinq places de parc. Le bâtiment existant a été édifié en 1950 et 
est composé d'un rez-de-chaussée, de deux étages et de combles. Il comprend actuellement huit 
appartements et un local de boulangerie avec tea-room. Selon le plan d'aménagement local (PAL), 
la parcelle est située en zone résidentielle urbaine à faible densité. Le bâtiment existant n'est pas 
conforme à cette zone et déroge aux art. 86 (destination), 88 (indice d'utilisation), 90 (nombre de 
niveaux) et 91 (hauteur des bâtiments) du règlement communal relatif au plan d'affectation des 
zones et à la police des constructions (ci-après: RCU) applicables à cette zone. 

La mise à l'enquête publique n'a pas suscité d'opposition et le projet a été préavisé favorablement 
– avec conditions – par la Commune de C.________ le 9 décembre 2014. Celle-ci a en particulier 
estimé que les transformations n'augmentant pas le volume du bâtiment, il n'y avait pas 
d'aggravation fondamentale de la situation, laquelle était déjà non conforme à la destination de la 
zone. Elle a confirmé sa position le 8 juin 2015.

Le préavis du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) du 24 février 2015, confirmé 
le 14 juillet 2015, était en revanche défavorable. Ce service a considéré qu'au vu de la nature des 
dispositions qui n'étaient pas respectées par le projet, la création de deux nouveaux appartements 
consistait en une aggravation fondamentale de la non-conformité.

B. Par décision du 17 novembre 2016, le Préfet du district de la Sarine a refusé l'octroi du 
permis de construire. Partageant l'avis du SeCA, il a en particulier relevé que la transformation des 
combles en deux appartements supplémentaires consistait en une aggravation fondamentale de la 
non-conformité, laquelle n'était pas justifiée par l'intérêt public tendant à densifier le tissu bâti.

C. Par mémoire du 19 décembre 2016, A.________ a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Il conclut – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de la décision 
préfectorale et, principalement, à l'octroi du permis. Subsidiairement, il demande qu'il soit constaté 
que l'aménagement des combles en deux appartements remplit les conditions posées par l'art. 69 
al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) et que la cause soit renvoyée au préfet pour nouvelle décision.

A l'appui de ses conclusions, le recourant estime que le préfet a violé son droit d'être entendu en 
se référant au préavis du SeCA en ce qui concerne l'existence d'une aggravation fondamentale de 
la situation non conforme. Sur le fond, il est d'avis que, dans la mesure où le bâtiment actuel 
constitue déjà une habitation collective à huit appartements, non conforme à la zone, l'ajout de 
deux appartements dans le volume bâti ne change pas cette typologie. Il souligne que les loyers 
qu'il pourra retirer des appartements dans les combles lui permettront d'adapter sa bâtisse aux 
standards de construction actuels, notamment quant à leur isolation. Par ailleurs, il relève que son 
bâtiment est voisin d'un immeuble de 15 étages et proche d'autres immeubles et qu'il se situe dans 
un tissu urbain, ce qui relativise l'aggravation de la non-conformité. Selon lui, le refus par principe 
de l'application de l'art. 69 al. 2 LATeC en cas de création d'appartements supplémentaires alors 
que cet ajout ne change pas la qualification juridique du bâtiment (qui reste une habitation 
collective) et qui n'augmente ni le volume bâti ni les surfaces de plancher revient en pratique à 

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vider de sens la garantie prévue par l'art. 69 LATeC et viole dès lors également le droit 
fondamental de la propriété (art. 26 Cst.). Il ajoute enfin que son projet de construction répond – 
dans un intérêt public – au but de densification du tissu bâti et de l'assainissement énergétique 
d'anciens édifices. 

D. Dans ses observations du 21 février 2017, la commune maintient son préavis favorable. Elle 
considère que la situation non conforme sera certes aggravée par la création de deux 
appartements supplémentaires, mais que celle-ci n'est cependant pas fondamentale.

Le 24 février 2017, le préfet conclut au rejet du recours en renvoyant à sa décision. Il souligne que, 
si l'importance de la densification ne peut être niée, celle-ci ne justifie pas que l'on déroge aux 
règles du RCU relatives aux zones.

Invité à se déterminer, le SeCA insiste, dans sa détermination du 12 avril 2017, sur le fait que la 
propriété du recourant ne peut pas être comparée aux immeubles environnants en zone urbaine à 
moyenne ou forte densité, étant donné que ceux-ci ne sont pas soumis à la même affectation et 
donc à la même réglementation communale. Selon ce service, l'objectif de densification ne saurait 
être atteint par le biais d'une demande de permis de construire, puisque la densification est une 
tâche qui appartient au planificateur communal, lequel a renoncé en l'occurrence à modifier son 
PAL de manière à permettre la densification voulue sur la parcelle du recourant.

Dans sa détermination spontanée du 16 mai 2017, le recourant maintient ses conclusions.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits auprès de l'autorité compétente - et l'avance 
des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le requérant du permis du projet 
immobilier est directement touché par la décision dont il était d'ailleurs destinataire. Le Tribunal 
cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
matière de permis de construire.

2. Le recourant reproche au préfet d'avoir insuffisamment motivé sa décision et, plus 
précisément, de s'être contenté de se référer au préavis défavorable du SeCA.

a) Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par 
l'art. 57 CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance 
du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa). 

Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du 
principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la 

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jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une 
décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit 
et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, 
vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise 
et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus, il 
peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été 
effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3ème éd. 2011, vol. II, p. 348 n° 2.2.8.3 
et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera 
d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 
CPJA).

Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve 
et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, 
apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que 
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause 
(ATF 121 I 54 consid. 2c). 

Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation doit entraîner l'annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 
consid. 4a). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu en instance inférieure 
peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire entendre en instance 
supérieure par une autorité disposant du même pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 
331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la 
gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68 consid. 2). Elle 
peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine 
formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 
1C_265/2009 du 7 octobre 2009 consid. 2.3).

b) Dans sa décision, le préfet s'est référé au préavis défavorable du SeCA; il a du reste 
indiqué que les préavis étatiques faisaient partie intégrante de sa décision. De plus, il a expliqué 
d'une manière claire pour quelle raison il estime que l'aggravation de la situation est fondamentale, 
en soulignant en particulier l'importance de devoir respecter l'autonomie du planificateur local, 
auquel il incombe de définir la densification voulue dans les différents secteurs du territoire 
communal. Dans ces circonstances, la motivation de la décision litigieuse respecte les exigences 
en matière de motivation des décisions administratives rappelées ci-dessus. D'ailleurs, le mémoire 
de recours démontre, si besoin est, que le recourant a parfaitement saisi la portée de la décision 
préfectorale dont il a pu critiquer le contenu sur 18 pages. Le grief relatif à la violation du droit 
d'être entendu doit par conséquent être rejeté.

3. a) Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de 
l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant 
une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, 
soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles 
de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de 

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contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux 
réglementations applicables (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 
Ib 379 consid. 3c). L'obligation du permis s'étend en particulier également aux changements 
d'affectation de locaux (art. 135 al. 2 LATeC).

b) Le plan d'aménagement local est l'instrument par lequel la commune choisit l'orientation 
de son développement et fixe ses choix par des mesures concrètes (art. 39 LATeC). Il comprend 
notamment le plan d'affectation des zones et la réglementation afférente au plan d'affectation des 
zones. Selon l'art. 87 LATeC, dès leur approbation, les plans et les règlements ont force 
obligatoire pour les autorités communales et cantonales ainsi que pour les propriétaires fonciers. 

Selon le règlement communal d'urbanisme, le territoire communal est divisé en différents types de 
zones, dont la zone résidentielle urbaine à faible densité. En vertu de l'art. 86 al. 1 RCU, celle-ci 
est destinée aux maisons d'habitation individuelle isolées ou jumelées (let. a) ainsi qu'aux maisons 
d'habitation individuelle groupées (let. b). 

Il convient ici de relever que, si le planificateur n'admet dans une zone que l'habitation individuelle 
ou individuelle groupée, la volonté de celui-ci réside manifestement dans la réglementation de la 
densité de l'utilisation du sol, évidemment en combinaison avec les indices d'utilisation et 
d'occupation du sol, les prescriptions sur la hauteur et d'autres limitations. La densité urbaine 
appropriée au quartier (zone consacrée à la faible densité) est précisément définie par, 
notamment, le type d'habitat prévu pour le secteur (arrêt TC FR 602 2014 103 du 6 mars 2015 
consid. 3d/cc).

c) L'art. 55 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) définit les habitations 
individuelles comme des constructions comportant au maximum trois logements (al. 1). Ces 
logements peuvent être superposés ou juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois 
unités. Les locaux de service peuvent être communs (al. 2). 

Le concept d'habitations individuelles groupées est précisé à l'art. 56 ReLATeC. Il est défini 
comme des constructions juxtaposées telles que maisons en rangées ou en bande continue, ou 
partiellement superposées telles que maisons en terrasses, comprenant au minimum quatre unités 
présentant chacune les éléments essentiels d'un logement situé en relation directe et de plain-pied 
avec un espace extérieur privatif; le cas échéant, ces unités peuvent comporter un petit logement 
complémentaire situé à un autre niveau (al. 1). 

Quant aux habitations collectives, il s'agit de constructions comportant quatre logements ou plus et 
qui n'entrent pas dans la typologie des constructions définies à l'art. 56 ReLATeC (art. 57 
ReLATeC).

Des règles spécifiques supplémentaires s'appliquent si l'on est en présence d'une habitation 
collective. En effet, l'art. 63 ReLATeC prescrit que tout bâtiment d'habitation collective doit 
disposer de places de jeux ou de détente, à raison d'au moins 20 % de la surface totale des 
logements. Il est possible de pondérer cette valeur dans le cadre d'un plan d'aménagement de 
détail (al. 1). Ces places doivent être à l'écart du trafic automobile et bénéficier d'un ensoleillement 
suffisant (al. 2). Par ailleurs, l'art. 62 ReLATeC prévoit que toute construction doit disposer de 
places de stationnement dont le nombre et l'attribution aux usagers et usagères sont fixés par la 
réglementation communale conformément à l'art. 27. L'art. 219 RCU impose au propriétaire 
l'obligation d'aménager, sur fonds privé, des places de stationnement de véhicules pour les 

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usagers et les visiteurs (al. 1). Lors d'un agrandissement, d'une surélévation, d'une transformation 
ou d'un changement d'affectation qui augmente la capacité d'un immeuble, même sans l'agrandir, 
le propriétaire doit aménager, sur fonds privé, des places de stationnement de véhicules pour les 
usagers et les visiteurs en nombre proportionnel à l'augmentation de son utilisation (al. 2). En 
application de l'art. 220ter RCU, leur nombre est défini notamment par la typologie des bâtiments 
(habitations individuelles, individuelles groupées, collectives).

d) En application de l'art. 69 LATeC, le maintien, l'entretien et la rénovation en vue d'une 
adaptation aux standards actuels des constructions et installations légalisées qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone ou aux prescriptions de construction sont garantis (al. 1). Un 
changement d'affectation ou un agrandissement peut être autorisé pour les constructions et 
installations visées à l'al. 1, à condition que la non-conformité au droit en vigueur ne soit pas 
fondamentalement aggravée et qu'aucun intérêt prépondérant privé ou public ne s'y oppose (al. 2).

Le message du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (BGC 2008 1274, 1297 ad art. 68 et 69) précise à 
ce sujet ce qui suit:

"Avec la nouvelle formulation proposée à l'article 68 [devenu l'art. 69] al. 1, le principe de la garantie de la 
situation acquise couvre également les travaux de rénovation en vue d'une adaptation aux standards 
actuels. Les limites pour une autorisation de changement d'affectation (précision par rapport au régime 
actuel) ou d'agrandissement d'une construction non conforme sont désormais constituées par l'aggravation 
de la non-conformité et la présence d'un intérêt prépondérant opposé (al. 2)".

La jurisprudence du Tribunal fédéral a déduit à la fois de la garantie de la propriété et du principe 
de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie). Cette 
protection postule que de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des 
constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et 
si le principe de la proportionnalité est respecté. La garantie de la situation acquise ne constitue 
qu'un minimum et les cantons sont libres de l'assurer dans une mesure plus étendue. Ils ne 
sauraient cependant, en autorisant sans restriction non seulement le maintien et l'entretien normal 
mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement, voire la reconstruction totale d'un ancien 
bâtiment, aller à l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire (ATF 113 Ia 
119 consid 2a). L'art. 69 LATeC concrétise en droit fribourgeois le principe de la garantie de la 
situation acquise.

e) L'art. 2 al. 1 ReLATeC prévoit que le SeCA assure la coordination dans les domaines de 
l'aménagement du territoire et des constructions. Bien qu'il ne puisse pas décider dans les cas 
concrets de ce qui est une aggravation fondamentale de la non-conformité au sens de l'art. 69 
LATeC, compétence qui revient au préfet, il lui incombe d'établir un préavis motivé à l'intention de 
l'autorité de décision. Il y fait la synthèse des préavis émis par les services et organes consultés et 
se prononce sur l'admissibilité du projet, en tenant compte du cadre légal, des différents intérêts 
en présence et de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce (art. 2 al. 2 ReLATeC). Ce 
service spécialisé doit se prononcer dans le cadre des permis de construire et ainsi garantir 
l'application uniforme dans le canton de la législation topique, en particulier de l'art. 69 al. 2 LATeC 
(cf. arrêt TC FR 602 2016 24 du 28 septembre 2016 consid. 4).

4. En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si la non-conformité de la construction est 
fondamentalement aggravée, au sens de l'art. 69 LATeC, par le projet du recourant.

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Il est incontesté que le bâtiment existant est déjà non conforme à la zone et aux règles de 
construction qui y sont applicables pour les raisons suivantes. Tout d'abord, comportant huit 
appartements, celui-ci constitue une habitation collective et non une habitation individuelle isolée, 
jumelée ou groupée, seules autorisées par l'art. 86 al. 1 RCU précité. En effet, à partir de quatre 
logements n'ayant pas de relation directe et de plain-pied avec un espace extérieur privatif, on se 
trouve en présence d'une habitation collective selon la définition contenue à l'art. 57 ReLATeC. Le 
bâtiment ne respecte par ailleurs pas les dispositions applicables à la zone résidentielle urbaine à 
faible densité relatives à l'indice d'utilisation (art. 88 RCU), au nombre de niveaux (art. 90 RCU) et 
à la hauteur des bâtiments (art. 91 RCU).

On peut retenir que la rénovation et le changement de l'affectation prévus ne changent rien à cette 
situation quant à la volumétrie extérieure du bâtiment, au nombre d'étages, à l'indice brut 
d'utilisation du sol et à l'indice d'occupation du sol.

Il s'agit en effet uniquement d'ajouter au bâtiment existant deux appartements, tout en restant dans 
la typologie d'une habitation collective. Dans ce sens, le changement ne paraît à première vue pas 
fondamental, puisqu'il ne modifie pas la caractéristique du bâtiment existant – ainsi que le 
soutiennent le recourant et la commune. 

Or, on ne saurait se limiter à ce seul aspect.

D'entrée, la Cour de céans retient que l'ajout de deux appartements est en relation directe avec la 
disposition du RCU qui est ici déjà actuellement enfreinte, à savoir la typologie du bâtiment, 
laquelle prévoit un nombre limité de logements n'ayant pas de lien direct et de plain-pied avec un 
espace extérieur privatif pour les habitations individuelles isolées, jumelées ou groupées. En effet, 
en l'occurrence, le nombre déjà largement non conforme de huit appartements est porté à dix (cf. 
au sujet de ce lien direct entre les travaux projetés et l'atteinte à la réglementation, arrêt TF 
1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; cf. également arrêt TC VD AC.2006.0027 du 22 décembre 
2006 consid. 2). En ce sens, il est erroné de prétendre, comme semble le faire le recourant, que 
l'on n'est pas en présence d'une aggravation due au fait que le bâtiment – avant ou après les 
travaux projetés – constitue une habitation collective. La garantie de la situation acquise ne porte 
pas sur un nombre de logements théorique qu'il serait possible d'aménager dans une habitation 
collective, mais sur la situation effective au moment où l'autorité doit statuer (cf. à ce sujet arrêt TC 
VD AC.2006.0027 du 22 décembre 2006 consid. 2; cf. également ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar 
zum Baugesetz des Kantons Bern, 4ème éd. 2013, ad art. 3 n° 4a). Les deux appartements 
supplémentaires aggravent la situation non réglementaire concernant l'exigence du nombre de 
logements relative à la zone de faible densité; ils entraînent forcément aussi une aggravation des 
inconvénients pour les voisins. La limitation du nombre de logements dans la zone à faible densité 
résulte d'ailleurs du caractère spécifique que le planificateur donne à cette zone.

En effet, en ce qui concerne la signification de la typologie des bâtiments pour le caractère des 
différentes zones d'un PAL, on peut se référer à ce qui a été dit dans la jurisprudence du Tribunal 
de céans relative aux dérogations au sens de l'art. 148 LATeC. Selon cet article, des dérogations 
aux dispositions de la loi et du règlement d'exécution ou aux plans et à leur réglementation 
peuvent être accordées, à condition qu'elles soient justifiées par des circonstances particulières et 
qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés. L'octroi d'une 
dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi 
l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal 
ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Pour cette raison, une dérogation ne saurait 

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être délivrée si elle s'oppose au sens et au but de la norme (arrêt TF 1C_196/2007 du 27 février 
2008 consid. 5.3-4). Sur cet aspect précisément, le Tribunal de céans a considéré que la 
commune pouvait organiser son territoire en prévoyant des zones résidentielles à faible densité et 
qu'on ne pouvait, sous prétexte que l'utilisation rationnelle du sol l'exigerait, contourner ce choix. 
Partant, il a refusé d'admettre une dérogation au RCU en application de l'art. 148 LATeC pour 
l'implantation d'une habitation collective, là où seules des habitations individuelles ou individuelles 
groupées étaient permises (arrêt TC FR 602 2014 103 du 6 mars 2015).

Il résulte de ce qui précède que la typologie des bâtiments, en tant que règles exprimant la volonté 
du planificateur local quant à la densité de l'utilisation du sol, revêt un caractère fondamental par 
rapport à la conception des compétences régissant la planification locale et l'utilisation du territoire 
à des fins de construction. En effet, ces normes permettent à la commune de régler l'évolution et le 
développement de l'urbanisation sur son territoire.

En l'espèce, si on admet une exception en faveur du recourant, on déroge clairement à ces règles 
fondamentales. En outre, cette dérogation serait uniquement possible du fait que le bâtiment dont 
celui-ci est propriétaire se trouve déjà en situation de non-conformité, avantage dont ne 
bénéficieraient pas les propriétaires de maisons conformes à la zone. Tous les arguments 
qu'invoque le recourant pour justifier la non-aggravation de la situation pourraient également être 
invoqués par les propriétaires de maisons conformes à la zone. Toutefois, pour des raisons 
d'équité, on devrait octroyer au propriétaire d'une habitation respectant la typologie de la zone les 
mêmes droits. En effet, on ne voit pas pour quelle raison le propriétaire d'un bâtiment non 
conforme qui bénéficie de la garantie de la situation acquise pourrait profiter de davantage de 
possibilités de transformations que celui dont la maison respecte le PAL. Or, si on accordait cette 
possibilité-là, cela aurait comme conséquence que des habitations individuelles pourraient être 
transformées en habitations collectives, au risque à terme d'entraîner un changement fondamental 
de l'aspect de la zone. 

A cela s'ajoute qu'en l'occurrence, sur demande du Tribunal, le SeCA s'est déterminé de manière 
circonstanciée sur l'interprétation à donner à l'art. 69 LATeC. On ne voit pas de raisons de se 
distancier de cette appréciation, afin qu'une application cohérente de cette disposition dans le 
canton soit préservée. Face à l'intérêt d'une application uniforme, l'accord de la commune, 
favorable au permis de construire, ne saurait prévaloir. En effet, celle-ci a renoncé à modifier sa 
planification locale – actuellement en cours – quant à l'affectation de la parcelle litigieuse. Or, elle 
ne peut pas s'écarter des principes de sa planification par le biais de procédures de permis de 
construire. Elle ne peut pas non plus poursuivre le but de la densification du tissu bâti par le 
soutien à l'octroi d'autorisations individuelles contraires au PAL.

Les intérêts publics auxquels fait référence le recourant ne sont du reste pas déterminants pour 
résoudre la question litigieuse. En tous les cas, ils ne permettent pas de conclure à ce que le 
respect de la typologie des bâtiments permis dans une zone ne soit pas une règle fondamentale. 
L'aspect de l'assainissement énergétique est certes important; en revanche, il n'est aucunement 
prouvé que la création de deux appartements dans les combles constitue le seul moyen pour 
améliorer le bilan énergétique de cette construction. En effet, des mesures d'isolation du sol des 
combles peuvent par exemple avoir un effet bénéfique sans que les coûts soient disproportionnés. 
En ce qui concerne l'intérêt de densifier le tissu bâti, il y a lieu de renvoyer à la décision du préfet 
qui explique que cette tâche – certes importante – incombe au planificateur local. Ainsi qu'exposé 
ci-dessus, un système basé sur un régime d'exception n'est pas l'instrument idoine pour atteindre 
ce but, et cela même si on se trouve – comme en l'espèce – en bordure d'une zone urbaine à 

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moyenne ou forte densité. En effet, le fait que la zone urbaine à faible densité est limitrophe à une 
zone urbaine à moyenne ou forte densité représente également l'expression de la volonté du 
planificateur et ne saurait constituer un motif suffisant pour y déroger. Dans ce contexte, le 
Tribunal de céans soulève finalement qu'à la différence de la procédure de permis de construire, le 
processus de planification commande l'association de la population (cf. art. 10 let. e LATeC; arrêt 
TC FR 602 2016 88 du 5 décembre 216 consid. 4).

En outre, on relève que la parcelle du recourant doit, afin de respecter les art. 219 ss RCU, 
accueillir un nombre de places de stationnement élevé, inhabituel dans une zone réservée à des 
constructions individuelles isolées, jumelées ou groupées. Par ailleurs, le bâtiment devrait 
satisfaire à l'art. 65 ReLATeC relatif aux places de jeux. Tous ces éléments sont en principes 
étrangers à la zone ici concernée.

Enfin, même si on peut comprendre la position du recourant, qui de plus met sur le marché des 
appartements à loyers modérés, admettre son recours créerait un précédent qu'il convient d'éviter, 
sous peine sinon de ne plus pouvoir garantir l'application cohérente des règles de planification 
relatives à la définition des différentes zones.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que l'augmentation du nombre de logements dans 
une habitation collective bénéficiant de la garantie de la situation acquise dans une zone 
n'autorisant que des habitations individuelles isolées, jumelées ou groupées constitue une 
aggravation fondamentale de la non-conformité au sens de l'art. 69 LATeC. Ainsi, la restriction du 
droit à la propriété repose sur une base légale, répond à un intérêt public et ne touche pas à 
l'essence de ce droit constitutionnel. De plus, imposer le respect de la réglementation du PAL et 
de la législation en matière de droit de la construction en vigueur ne consiste en aucun cas en une 
atteinte disproportionnée au droit de la propriété.

C'est dès lors à juste titre que le préfet a refusé de recourir à l'art. 69 LATeC pour permettre les 
constructions litigieuses.

Au vu des considérants qui précèdent, il peut sans autre être renoncé à ordonner une inspection 
des lieux. Compte tenu des types d'habitation permis dans le secteur, des arguments du 
recourant, des plans et des autres pièces du dossier de la cause, cette offre de preuve ne 
changera rien au résultat de la présente procédure.

5. Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision du préfet du 17 novembre 
2016 confirmée.

6. Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le 
même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision rendue par le Préfet du district de la Sarine le 17 novembre 2016 est 
confirmée.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 18 mai 2017/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure