# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ab79a323-c83d-53c5-a855-3fec7f5fc0cb
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-06-09
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 09.06.2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-9--Ju_2020-06-09.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 
Bern, 09. Juni 2020 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X.___ 

(Antragstellerin nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ) 
 

und 
 

Schweizerisches Heilmittelinstitut Swissmedic 
 

und 
 

Y.___ 
(Zugangsgesuchstellerin) 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Swissmedic, das Schweizerische Heilmittelinstitut, ist durch seine Aufgaben in den Bereichen 
Bewilligung, Zulassung und Überwachung von Arzneimitteln in den gesamten Lebenszyklus 
eines Arzneimittels eingebunden. Im Rahmen des Zulassungsverfahrens von Arzneimitteln 
beurteilt es die Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit der angemeldeten Arzneimittel anhand der 
eingereichten Dokumentation. Sind die Kriterien für eine Zulassung erfüllt, erlässt es eine 
Zulassung, legt die Verkaufsart (Rezeptpflicht/Abgabestellen) fest und genehmigt die Fach- und 
Patienteninformation.1 In wissenschaftlichen Fragen lässt sich Swissmedic durch das 
„Swissmedic Medicines Expert Committees“ (SMEC), beraten. Im Bereich der 
Humanarzneimittel berät das "Human Medicines Expert Committee" (HMEC). Seine Mitglieder, 
deren Interessenbindungen sowie deren Rolle im Zulassungsverfahren und die entsprechenden 
Prozesse sind öffentlich bekannt.2 

2. Die Zugangsgesuchstellerin (Journalistin) ersuchte am 4. Februar 2020 gestützt auf das 
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; 
SR 152.3) bei Swissmedic um Zugang zu „les procès-verbaux des séances qui ont abouti à 
l'autorisation ou au renouvellement de l'autorisation des médicaments contenant les molécules 
suivantes sous toutes les formes galéniques: 1.[…], 2. Z.___.“ Gegenstand des vorliegenden 
Schlichtungsverfahrens ist nur der Wirkstoff Z.___. 

  

                                                      
1  https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/ueber-uns/swissmedic--schweizerisches-heilmittelinstitut/patienten-und-

anwender.html; https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations.html (besucht am 
26. Mai 2020). 

2  Vgl. dazu auch https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations/hmec.html; 
https://www.swissmedic.ch/dam/swissmedic/de/dokumente/zulassung; Stephan Krähenbühl, Rolle des HMEC bei der 
Zulassung neuer Arzneimittel (besucht am 26. Mai 2020).  

https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/ueber-uns/swissmedic--schweizerisches-heilmittelinstitut/patienten-und-anwender.html
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/ueber-uns/swissmedic--schweizerisches-heilmittelinstitut/patienten-und-anwender.html
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations.html
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations/hmec.html
https://www.swissmedic.ch/dam/swissmedic/de/dokumente/zulassung/zl_hmv_iv/zl000_00_019d_vvanleitungzulassungimauslandbereitszugelassenerhu.pdf.download.pdf/ZL000_00_019d_WL%20Zulassung%20Humanarzneimittel%20nach%20Art.%2013%20HMG%20.pdf
https://www.google.ch/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjqof3MvtjoAhV0SxUIHeDrCwAQFjABegQIBhAB&url=https%3A%2F%2Fwww.swissmedic.ch%2Fdam%2Fswissmedic%2Fen%2Fdokumente%2Fstab%2Fveranstaltung%2Fhmec_entscheide.pdf.download.pdf%2F02_HMEC%2520Entscheide_Stephan%2520Kr%25C3%25A4henb%25C3%25BChl.pdf&usg=AOvVaw1UVZlwV8UzT-0u78j2UC_z
https://www.google.ch/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjqof3MvtjoAhV0SxUIHeDrCwAQFjABegQIBhAB&url=https%3A%2F%2Fwww.swissmedic.ch%2Fdam%2Fswissmedic%2Fen%2Fdokumente%2Fstab%2Fveranstaltung%2Fhmec_entscheide.pdf.download.pdf%2F02_HMEC%2520Entscheide_Stephan%2520Kr%25C3%25A4henb%25C3%25BChl.pdf&usg=AOvVaw1UVZlwV8UzT-0u78j2UC_z

 

 

 

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3. Swissmedic teilte der Gesuchstellerin am 7. Februar 2020 mit, das Öffentlichkeitsgesetz sei auf 
amtliche Dokumente, die vor dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes erstellt oder 
empfangen worden seien, nicht anwendbar (Art. 23 BGÖ). Ob entsprechende Dokumente nach 
dem Jahr 2006 bestünden, werde es prüfen. Am 14. Februar 2020 teilte Swissmedic der 
Gesuchstellerin mit, es habe das dem Zugangsgesuch entsprechende Dokument, ein HMEC-
Protokoll, identifiziert. Es werde vorerst beim betroffenen Unternehmen eine Anhörung nach 
Art. 11 Abs. 1 BGÖ durchführen. 

4. Mit Schreiben vom 26. Februar 2020 informierte Swissmedic die Antragstellerin über den 
Eingang des Zugangsgesuches und stellte ihr vier Seiten aus dem betreffenden HMEC-
Protokoll zu. In diesem Auszug finden sich auf der Seite 1 der Titel des Protokolls, der Ort, das 
Datum und die Traktandenübersicht. Letztere ist eine Tabelle mit folgende Spalten: Tr., Zlnr, 
Präparatenamen und Seite. Seite 2 enthält die Rubrik Allgemeine Traktanden. Die Seiten 1 und 
2 sind teilweise eingeschwärzt. Bei den beiden folgenden Seiten des Auszuges handelt es sich 
um die Seiten 19 und 20. Sie sind ungeschwärzt und betreffen das Präparat der Antragstellerin. 
Swissmedic teilte der Antragstellerin mit, es erwäge den Zugang entsprechend zu gewähren. 
Gleichzeitig erhielt die Antragstellerin die Möglichkeit zur Stellungnahme (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). 

5. Die Antragstellerin ersuchte mit Schreiben vom 4. März 2020 Swissmedic den Zugang zum 
verlangten Protokoll zu verweigern. Sie berief sich auf den Schutz des Geschäftsgeheimnisses 
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. 

6. Swissmedic nahm mit Schreiben vom 12. März 2020 Stellung (Art. 11 Abs. 2 BGÖ). Es räumte 
ein, die verlangten Informationen seien grundsätzlich geeignet, ein Geschäftsgeheimnis 
dazustellen, verneinte jedoch vorliegend ein objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse. Es 
läge daher kein Geschäftsgeheimnis vor und der Zugang zum verlangten Dokument müsse 
seiner Ansicht nach aufgrund der aktuellen Rechtsprechung gewährt werden. 

7. Im dieser Stellungnahme folgenden E-Mailverkehr zwischen der Antragstellerin und Swissmedic 
wurde eine offene Frage geklärt, ein Vorschlag seitens Swissmedic eingebracht, aber letztlich 
keine Einigung in der Sache gefunden. 

8. Swissmedic teilte der Zugangsgesuchstellerin mit Schreiben vom 12. März 2020 mit, es 
beabsichtige den Zugang zum verlangten Dokument zu gewähren. Es würden im Protokoll nur 
Informationen eingeschwärzt, welche sich nicht auf das Zugangsgesuch beziehen (Art.12 
Abs. 4 BGÖ). Soweit die angehörte Person mit dem Zugang nicht einverstanden sei, sei 
Swissmedic jedoch verpflichtet, den Zugang zu diesen Dokumenten so lange aufzuschieben, 
bis die Rechtslage geklärt sei (Art. 12 Abs. 3 BGÖ). 

9. Die Antragstellerin reichte am 30. März 2020 einen Schlichtungsantrag mit drei Beilagen beim 
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Bei den 
Beilagen handelt es sich um das Schreiben von Swissmedic vom 26. Februar 2020 (bezeichnet 
als Kopie Nr. 1, nachfolgend Anhang 1), das Schreiben der Antragstellerin an Swissmedic vom 
4. März 2020 (bezeichnet als Kopie Nr. 2, nachfolgend Anhang 2) sowie das Schreiben von 
Swissmedic vom 12. März 2020 (bezeichnet als Kopie Nr. 3, nachfolgend Anhang 3) ein. Die 
Antragstellerin erklärte sich mit der beabsichtigten Zugangsgewährung von Swissmedic nicht 
einverstanden und beantragte die Ansetzung einer Frist zur Begründung des 
Schlichtungsantrages gemäss Art. 12 VBGÖ. 

10. Die Zugangsgesuchstellerin reichte keinen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein. 

11. Mit E-Mail vom 2. April 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den 
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags Swissmedic dazu auf, die 
betroffenen Dokumente einzureichen. Zudem wurde beiden Parteien mitgeteilt, dass der 

 

 

 

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Beauftragte das Schlichtungsverfahren aus Gründen der öffentlichen Gesundheit (Massnahmen 
betreffend Coronavirus) schriftlich durchführen werde3 und sie Gelegenheit hätten, eine 
Stellungnahme einzureichen. 

12. Am 7. April 2020 stellte Swissmedic dem Beauftragten die betroffenen Dokumente sowie die 
Verfahrensakten zu. Es verzichtete auf eine ergänzende Stellungnahme. 

13. Am 29. April 2020 sandte die Antragstellerin dem Beauftragten eine Stellungnahme und zwei 
Beilagen (nachfolgend Anhang 4 und Anhang 5) zu. In Bezug auf das verlangte Dokument 
stellte die Antragstellerin einen Hauptantrag sowie drei Eventualanträge, welche 
unterschiedliche Einschwärzungen enthielten und je nach Einschätzung des Beauftragten in der 
Folge gelten sollen. Gemäss Hauptantrag sei der Zugang vollständig zu verweigern. 
Eventualiter sei der Zugang eingeschränkt gemäss Anhang 4 sowie subeventualiter gemäss 
Anhang 5 zu gewähren. Subsubeventualiter sei der Zugang zum Protokoll allerdings mit einer 
Erklärung von Swissmedic zu erteilen. In Bezug auf eine allfällige Empfehlung des Beauftragten 
beantragte die Antragstellerin die Nichtveröffentlichung der Empfehlung. Schliesslich stellte sie 
einen Antrag für die Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von Swissmedic und/oder der 
Gesuchstellerin. Materiell berief sich die Antragstellerin auf den Ausnahmegrund des 
Geschäftsgeheimnisses (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ), den Schutz der Privatsphäre im Sinne von 
Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG sowie auf den Schutz 
der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ). 

14. Swissmedic beantwortete dem Beauftragten am 8. Mai 2020 eine offene Sachverhaltsfrage 
betreffend einiger im Protokoll aufgeführter Namen: Demnach seien Teilnehmende von HMEC-
Sitzungen entweder HMEC-Mitglieder oder interne SMEC Mitarbeitende. Bei den zusätzlichen 
Eingeladenen auf Seite 1 des Protokolls handle es sich um HMEC-Mitlieder sowie bei den 
Personen auf Seite 19 um HMEC-Mitglieder und interne SMEC-Mitarbeitende. 

15. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und Swissmedic sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

16. Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahm sie an 
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und ist somit zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde 
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

17. Aufgrund der besonderen Lage (siehe vorgehend Ziffer11) findet das Schlichtungsverfahren auf 
schriftlichem Weg statt.4 Der Beauftragte erlässt direkt eine Empfehlung nach Art. 14 BGÖ. 

  

                                                      
3  https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html (besucht am 26. Mai 2020). 
4 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024;  

https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html

 

 

 

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B. Materielle Erwägungen  

18. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.5 

19. Streitgegenstand ist die Frage, ob der Zugang zu einem Auszug eines HMEC-Protokoll gewährt 
werden muss, insoweit die darin vorhandenen Informationen das Zugangsgesuch betreffen 
(s. Ziffer 4). 

20. Die Antragstellerin argumentierte, der Gesetzgeber habe in Art. 67 des Bundesgesetzes über 
Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG; SR. 812.21) und der Verordnung 
über die Arzneimittel (Arzneimittelverordnung, VAM; SR 812.212.12) normativ entschieden, an 
welchen Dokumenten ein öffentliches Interesse, insbesondere eines der öffentlichen 
Gesundheit, bestehe. Dokumente wie das HMEC-Protokoll würden nicht dazu gehören. Zudem 
seien die HMEC-Experten bereits auf der Website von Swissmedic veröffentlicht. 

21. Die von der Antragstellerin erwähnten Bestimmungen der Heilmittelgesetzgebung betreffen die 
aktive Behördeninformation.6 Diese ersetzt weder den Anspruch nach Öffentlichkeitsgesetz 
noch schränkt sie diesen ein. Das subjektive Zugangsrecht nach Öffentlichkeitsgesetz wird 
durch sie nur dann eingeschränkt, wenn das verlangte Dokument bereits in einem 
Publikationsorgan des Bundes oder auf dem Internet veröffentlicht ist (Art. 6 Abs. 3 BGÖ). In 
diesem Fall kann die Behörde sich darauf beschränken, der gesuchstellenden Person die 
Internet-Adresse mitzuteilen oder die erforderlichen Angaben zur Publikation zu machen.7 Das 
verlangte Protokoll ist nicht entsprechend publiziert. Die darin vorkommenden Namen der 
HMEC-Mitglieder sowie deren Interessenverbindungen sind zwar auf der Website von 
Swissmedic veröffentlicht,8 nicht jedoch im Verbindung mit dem Streitgegenstand. Demzufolge 
liegt kein Fall von Art. 6 Abs. 3 BGÖ vor. Unbestritten ist der persönliche und sachliche 
Geltungsbereich nach Art. 2 und 3 BGÖ. Sodann liegt kein Anwendungsfall von Art. 4 BGÖ vor. 
Demzufolge ist der Zugang zum verlangten Protokoll, ein amtliches Dokument nach Art. 5 BGÖ, 
einzig nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu prüfen. Strittig ist, ob der ersuchte 
Zugang zum Protokoll Geschäftsgeheimnisse offenbart und/oder der Schutz der Privatsphäre 
der Antragstellerin beeinträchtigt ist. Auch stellt sich die Frage, ob der Ausnahmegrund nach 
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (Zusicherung der Vertraulichkeit durch eine Behörde) anwendbar ist. 

22. Die Antragstellerin berief sich im Schlichtungsverfahren auch noch auf den Ausnahmegrund 
nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Sie erklärt, sie habe das Zulassungsverfahren freiwillig initiiert 
und die betreffenden Informationen von sich aus geliefert. Auch seien die 
Zulassungsdokumente freiwillig eingereicht worden. Eine gesetzliche oder vertragliche 
Verpflichtung habe nicht bestanden. Da jede Seite des Dokumentes mit „Vertraulich“ 
überschrieben sei, gelte die Vertraulichkeit des Dokumentes als zugesichert. 

23. Die Ausnahmeregelung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet Anwendung, wenn folgende drei 
Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer 
Privatperson mitgeteilt worden sein. Zudem müssen die Informationen der Behörde freiwillig, 
d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden 

                                                      
5 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
6  Zur aktiven und passiven Behördeninformation vgl. Urteil des BGer 1C_299/2019 vom 7. April 2020 E. 2. 
7  Vgl. Empfehlung EDÖB vom 6. September 2020: armasuisse / Aircraft Support Optimisation Study, Ziffer 17f. und 

Empfehlung EDÖB vom 12. Juli 2018: ENSI / ANPA-EMI-Daten, Ziffer 16; MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ), Art. 6, 
Rz 66. 

8  https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations/hmec.html (besucht am 26.2020). 

https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations/hmec.html

 

 

 

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sein, und schliesslich muss die Behörde die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches 
Verlangen des Informanten erteilt haben.9 

24. Arzneimittel dürfen in der Schweiz nur vertrieben werden, wenn sie von Swissmedic zugelassen 
sind. Wer um eine Marktzulassung ersucht, muss die dafür notwendigen Unterlagen gemäss 
Art. 11 HMG an Swissmedic liefern.10 Die Entscheidung bei Swissmedic ein Zulassungsgesuch 
einzureichen ist freiwillig. Danach jedoch hat die Antragstellerin die Unterlagen aufgrund einer 
gesetzlichen Pflicht zu liefern, damit Swissmedic die Zulassung prüfen und den Marktzugang 
bewilligen kann. Demzufolge ist bereits das Kriterium der Freiwilligkeit nicht erfüllt, weshalb 
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht anwendbar ist. 

25. Weiter macht die Antragstellerin den Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geltend, 
der den Schutz der Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse vorsieht. Es bestünde ein zu 
schützendes Geheimnis am Protokoll (und dessen Informationsgehalt). Die Existenz des 
verlangten Dokumentes sowie dessen Inhalt seien relativ unbekannt. Offenkundig und damit 
bekannt sei einzig die Tatsache, dass der Wirkstoff ein von Swissmedic zugelassenes 
Arzneimittel sei. Die Zulassungsverfügung und die Akten des Zulassungsverfahrens seien keine 
allgemein zugänglichen Tatsachen mehr. Sämtliche Daten und Erwägungen im verlangten 
Dokument würden sich auf ein Präparat im entsprechenden Zulassungsprozess beziehen, 
welches klar ihr zugeordnet werde könne. Sodann habe sie einen Geheimhaltungswillen. Die 
Gewährung des Zugangs zu verlangten Dokument würde dazu führen, dass die Öffentlichkeit 
unvollständige und nicht mehr aktuelle Informationen erhalten würde. Schliesslich sei auch ein 
objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse vorhanden. Die im Protokoll enthaltenen 
Informationen hätten für sie einen erheblichen wirtschaftlichen Wert. Die Offenlegung des 
Dokumentes habe mit hoher Wahrscheinlichkeit Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. 
die Wettbewerbsfähigkeit. Sie befürchte, eine „(falsche) Berichtserstattung“ werde dazu führen, 
dass ihre Produkte teilweise nicht mehr bzw. Arzneimittel der Konkurrenz gekauft würden. Der 
Umsatzverlust als solcher und das „Umschwenken“ auf andere Arzneimittel habe zusätzlich 
negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit. Ihr Marktanteil im hoch kompetitiven 
Arzneimittelmarkt vermindere sich erheblich zu Gunsten der Marktanteile der 
Zulassungsinhaberinnen der Konkurrenzprodukte. Dazu gab die Antragstellerin eine Schätzung 
ihres Umsatzverlustes in der Schweiz an. Auch sei der Umsatz in anderen Ländern betroffen. 
Der Verlust in diesen sei schwierig zu beziffern, würde sich aber pro Land in ähnlichen Rahmen 
wie in der Schweiz bewegen. 

26. Swissmedic stimmte der Antragstellerin insofern zu, als die verlangten Informationen tatsächlich 
grundsätzlich geeignet seien, ein Geschäftsgeheimnis darzustellen. Es handle sich um nicht 
öffentlich bekannte Informationen, die in einer Beziehung zur Antragstellerin stünden und es sei 
auch ein subjektiver Geheimhaltungswillen dargelegt worden. Zu verneinen sei jedoch ein 
berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse. Damit der Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 
Bst. g BGÖ erfüllt sei, müsse der mögliche Schaden von einer gewissen Erheblichkeit und nach 
dem üblichen Lauf der Dinge zumindest wahrscheinlich sein. Davon könne im vorliegenden Fall 
nicht ausgegangen werden. Es erscheine als unwahrscheinlich, dass die Offenlegung der 
Informationen effektiv zu spürbaren Marktverzerrungen führen würde, etwa weil Konsumenten 
die Produkte der Antragstellerin meiden oder weil Konkurrenten diese Information ausnutzen 
würden. Weiter führt Swissmedic aus: „[Das verlangte Dokument] stellt nur einen Schritt des 
Zulassungsverfahrens dar. Die Tatsache, dass diese Information [die Antragstellerin] 
schwächen könnte oder gegen sie verwendet werden könnte, ist rein hypothetisch. Dies umso 

                                                      
9  Urteil des BVGer A-7847/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.3.4. 
10  Vgl. https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations.html (besucht am 26. Mai 2020). 

https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/humanarzneimittel/authorisations.html

 

 

 

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mehr, weil [das Präparat] heute ein zugelassenes Arzneimittel ist […]. Unter diesen Umständen 
ist nicht zu erwarten, dass die Offenlegung dieser Dokumente mehr als nur geringfügige oder 
unangenehme Konsequenzen oder einen (zusätzlichen) Reputationsschaden zur Folge hätte. 
Gemäss dem Bundesverwaltungsgericht reichen kurzfristig unangenehme Folgen, wie eine 
vorübergehend höhere Medienpräsenz, verbunden mit kritischen Fragen und Kommentaren, für 
sich alleine nicht aus, um den Zugang zu verweigern […]. Dass infolge der Herausgabe dieser 
Informationen unter Umständen eine kritische oder gar negative Berichterstattung und gegen 
[die Antragstellerin] gerichtete Kampagne zu gewärtigen wäre, gehört zu den unangenehmen 
Konsequenzen, die ein in der Öffentlichkeit exponiertes Unternehmen in einer rechtsstaatlichen 
Demokratie hinzunehmen hat […].“ Nach der Einschätzung von Swissmedic vermöge das 
private Interesse der Antragstellerin an der Geheimhaltung der verlangten Informationen daher 
das erhebliche öffentliche Interesse am Zugang nicht zu überwiegen. Deshalb könnten die 
verlangten Informationen nicht als Geschäftsgeheimnisse qualifiziert werden und der Zugang 
müsse aus der Sicht von Swissmedic aufgrund der aktuellen Rechtsprechung gewährt werden. 

27. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert 
werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts- oder 
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff „Geschäftsgeheimnis“ ist 
gesetzlich nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis 
jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche 
weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der 
Geheimnisherr geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren 
Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives 
Geheimhaltungsinteresse).11 

28. Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur 
die wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen 
bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil 
genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der 
Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. 
Darunter können insbesondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, 
Betriebsorganisation, Preiskalkulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten 
und -beziehungen betreffen und einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter 
aufweisen. Entscheidend ist, ob diese Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis 
haben können, oder mit anderen Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung 
an Dritte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes 
Gefährdungsrisiko genügt nicht.12 Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund 
der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich 
denkbare oder (entfernt) mögliche Gefährdung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann 
zudem nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz des Zugangs zum 
gewünschten amtlichen Dokument wie etwa zusätzliche Arbeit oder unerwünschte öffentliche 
Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung muss gewichtig und ernsthaft sein.13 Von 
einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht gesprochen werden, wenn die 
privaten Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.14 Misslingt der Beweis, ist der 
Zugang grundsätzlich zu gewähren.15 Schliesslich ist das Verhältnismässigkeitsgebot zu 

                                                      
11  Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3 m.w.H. 
12  Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4. 
13  Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 
14  SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 6 Rz 96ff. 
15  Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8 m.w.H. 

 

 

 

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beachten: Erweist sich eine Beschränkung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die 
möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende Form wählen.16  

29. Da es sich beim Geschäftsgeheimnis um ein privates Interesse handelt, hat der Geheimnisherr 
der Behörde konkret und detailliert darzulegen, weshalb es sich um wesentliche Informationen 
handelt, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken könnte und 
dazu führen würde, dass ein Wettbewerbsnachteil entstünde und damit ein Schaden zugefügt 
würde. Die für die Bearbeitung des Zugangsgesuches zuständige Behörde hat im konkreten 
Einzelfall zu prüfen, ob die vom Geheimnisherr geltend gemachten Geheimnisse vorliegen, 
wobei die allgemeine Aussage eines Unternehmens, dass dies der Fall sei, nicht ausreicht. 
Auch darf die Behörde sich nicht bloss der Stellungnahme des Unternehmens anschliessen, 
sondern muss vielmehr selbstständig einschätzen, ob ein berechtigtes Interesse am Schutz der 
Geschäftsinformationen besteht.17 

30. Sind Geschäftsgeheimnisse nicht offensichtlich, ist eine Begründung für jedes Dokument bzw. 
jede Passage erforderlich, wobei auch Kategorien gebildet werden können. Dabei ist so 
vorzugehen, dass ohne grossen Aufwand nachvollzogen werden kann, welche Begründung für 
welche Passage pro Dokument gilt. Da die Marktzulassung behördlich kontrolliert und die 
Materie komplex ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes eine 
erhöhte Begründungsdichte zu verlangen. In diesem Zusammenhang ist zudem entscheidend 
zu berücksichtigen, dass die Verwirklichung eines Ausnahmegrunds letztlich für die 
Zugangsgesuchstellerin nachvollziehbar dargelegt werden muss. Aus der Stellungnahme, auch 
aus einer summarischen, muss sie nicht nur erkennen können, welche Ausnahmenorm 
angerufen wird, sondern auch welche Gründe erwogen wurden, die privaten Interessen an der 
Geheimhaltung höher zu gewichten als das Transparenzinteresse.18 

31. Die Antragstellerin spricht sich integral respektive mit zwei Eventualanträgen teilweise gegen 
die von Swissmedic beabsichtigte Offenlegung des Protokolls aus. Damit ist das subjektive 
Geheimhaltungsinteresse der Antragstellerin entsprechend ihrer jeweiligen Anträge erstellt. 
Unbestritten ist, dass das verlangte Dokument weder offenkundig noch allgemein zugänglich 
ist. Einzig strittig zwischen Swissmedic und der Antragstellerin ist die Frage, ob ein objektiv 
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse der Antragstellerin gegeben ist. 

32. Die Antragstellerin argumentierte, die infolge der Offenlegung zu erwartende (falsche) 
Berichterstattung bewirke mit hoher Wahrscheinlichkeit ernsthafte und gewichtige 
Auswirkungen auf das Verhalten der Kunden und damit in der Folge einen Umsatzverlust auf 
das Geschäftsergebnis der Antragstellerin. Auch geht sie davon aus, dass es für einen 
Durchschnittsleser unmöglich sei, die Informationen im Gesamtzusammenhang 
nachzuvollziehen. Damit begründet die Antragstellerin das objektive Geheimhaltungsinteresse 
einzig mit ihren Interpretationen über den erwarteten Gebrauch des Dokumentes. Sie zeigt aber 
in ihren Eingaben nicht auf, welche geschäftlich relevante Information, d.h. welche Tatsache 
betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakters, mit dem verlangten Dokument offen 
gelegt würde und wie die Kenntnis einer solchen Tatsache der Konkurrenz welchen 
wirtschaftlichen Vorteil bringt. Zudem reicht die blosse Schätzung eines befürchteten 
Umsatzverlustes im In- und Ausland für eine Begründung der Ausnahmenorm nicht aus. 
Darüber hinaus gilt es zu beachten, dass auch die meisten anderen Länder 
Informationsfreiheitsgesetze kennen. Aufgrund der bisherigen Argumentation konnte die 
Antragstellerin das objektive Geheimhaltungsinteresse und damit die Wirksamkeit des 

                                                      
16  Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. 
17  Urteil des BVGer A-6/2015 vom 26. Juli 2017 E. 4.5.1.2. 
18  Urteil des BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 3.3 und 5; Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.4.2. 

 

 

 

8/14 
 

angerufenen Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht aufzeigen, weshalb diese 
Ausnahmenorm nicht verwirklicht ist. 

33. Soweit die Antragstellerin eine Beeinträchtigung des Images befürchtet, ist dies entsprechend 
einem jüngsten Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts nicht im Rahmen von Art. 7 
Abs. 1 BGÖ zu prüfen, sondern bei der Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ 
i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG (siehe nachfolgend Ziffer 35 ff.). Gestützt auf dieses 
Argument will die Antragstellerin denn auch die Veröffentlichung ihrer Personendaten 
verhindern.19 

34. Die Antragstellerin beruft sich in ihrer Stellungnahme zusätzlich auf den Schutz der 
Privatsphäre im Sinne von Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art.19 
Abs. 1bis DSG. Sie führte aus, eine Anonymisierung sämtlicher Informationen, die sich ihr 
zuordnen lassen, wäre ohne Weiteres möglich. Dies sei auch verhältnismässig, da das 
Dokument lediglich aus wenigen Seiten bestünde. Weiter erklärte sie, ihr sei nicht bekannt, auf 
was sich das Zugangsgesuch konkret beziehe. Ob allenfalls wegen faktischer Unmöglichkeit 
einer Anonymisierung Teile des Protokolls nicht anonymisiert werde könnten, könne sie nicht 
beurteilen. In Bezug auf die Mitglieder der HMEC macht sie im Hauptantrag geltend, es 
bestünde kein öffentliches Interesse an der Offenlegung dieser Personendaten. Sie seien 
bereits transparent auf der Website von Swissmedic veröffentlicht. Zudem wären diese 
Personen vor einer Offenlegung des Protokolls ohnehin vorab anzuhören. In ihren 
Eventualanträgen erklärte die Antragstellerin betreffend Anhang 4, nach Mitteilung von 
Swissmedic interessiere sich die Gesuchstellerin hauptsächlich für die Namen der Referenten. 
Vor diesem Hintergrund beantragte sie eventualiter eine teilweise Zugangsgewährung gemäss 
den Einschwärzungen in Anhang 4.  

35. Swissmedic wies in der Stellungnahme vom 12. März 2020 an die Antragstellerin zwar 
daraufhin, dass sich die Gesuchstellerin “insbesondere“ für die Interessenkonflikte der Experten 
interessiere. Daraus könne jedoch nicht abgeleitet werden, die Gesuchstellerin interessiere sich 
einzig für die Expertennamen. Aus dem Zugangsgesuch der Gesuchstellerin sowie den 
weiteren dem Beauftragten zugestellten Unterlagen ist nicht ersichtlich, dass die 
Zugangsgesuchstellerin nur den Zugang zu den Namen der HMEC-Experten verlangt hat. 
Ausserdem ist es nicht im Ermessen einer Behörde oder eines Dritten, ein Zugangsgesuch 
einzuschränken.20 Swissmedic identifizierte das fragliche Dokument aufgrund des 
Zugangsgesuches (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.v.m. Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) und bearbeitete dieses 
entsprechend. Es stellte der Antragstellerin im Rahmen der Anhörung zusammen mit dem 
Schreiben vom 26. Februar 2020 die vier Seiten des fraglichen Protokolls zu (s. Ziffer 4). 
Daraus und aus der Stellungnahme von Swissmedic vom 12. März 2020 sowie aus dem 
anschliessenden E-Mailverkehr zwischen Swissmedic und der Antragstellerin geht klar hervor, 
zu welchem amtlichen Dokument und in welchem Umfang Swissmedic den Zugang zu 
gewähren beabsichtigt. 

36. Entsprechend der Präzisierung von Swissmedic enthält das Protokoll einerseits nur Namen von 
HMEC-Experten sowie Namen der Mitarbeitenden des Expertengremiums (siehe Ziffer 14). 
Zudem sind im Protokoll der Firmenname der Antragstellerin sowie weitere Informationen 
enthalten, die sich der Antragstellerin zuordnen lassen. Demzufolge handelt es sich um 
Personendaten nach Art. 3 Bst. a DSG.  

37. Entgegen der Antragstellerin fällt die Anonymisierung ihrer Personendaten ausser Betracht, da 
entsprechend dem Gesuch diese offengelegt werden sollen. Eine Unkenntlichmachung der 

                                                      
19  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.8. 
20  Urteil des BVGer A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 3.1. 

 

 

 

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verlangten Informationen käme in materieller Hinsicht einer Verweigerung bzw. zumindest einer 
wesentlichen Einschränkung des Zugangsgesuches gleich.21 Daher ist das Zugangsgesuch 
nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes über die Bekanntgabe der Personendaten 
durch Bundesorgane zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG). 22 

38. Einschlägig ist Art. 19 Abs. 1bis DSG. Demnach dürfen im Rahmen der behördlichen 
Information der Öffentlichkeit Bundesorgane von Amtes wegen (aktive Information) oder 
gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive Information) Personendaten auch dann bekannt 
geben, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Person verbunden 
ist. Dies unter der Voraussetzung, dass erstens die betreffenden Personendaten im 
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und zweitens an deren 
Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste 
Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des amtlichen Dokuments nach Art. 5 
Abs. 1 BGÖ.23 Sie ist vorliegend erfüllt, zumal das HMEC-Protokoll Swissmedic bei der Prüfung 
des Zulassungsgesuchs dient. Zu prüfen ist jedoch das Vorliegen eines öffentlichen Interesses 
für die Bekanntgabe des Dokuments. Da von einer vorgängigen Anhörung der betroffenen 
Personen nach Art. 11 BGÖ nur abgesehen werden kann, wenn eine vorläufige 
Interessenabwägung klar zugunsten der Bekanntgabe der Personendaten ausfällt (und zudem 
die Durchführung der Anhörung unverhältnismässig erschiene), sind zunächst die sich 
gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.24 

39. Nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann 
überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der 
Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund besonderer Vorkommnisse (Bst. a), wenn die 
Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem 
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder 
wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden 
könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder 
faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). 

40. Hinsichtlich der Gewichtung der öffentlichen Interessen ist zu beachten, dass dem Interesse an 
der Öffentlichkeit der Verwaltung bereits per se Gewicht zu kommt.25 Dieses öffentliche 
Interesse wird – entgegen den Ausführungen der Antragstellerin – bei Zugangsgesuchen nicht 
„pauschal ins Feld geführt“, sondern entspricht dem vom Gesetzgeber gewollten Prinzip der 
Verwaltungsöffentlichkeit und dieses dient damit auch der Kontrolle der Verwaltungstätigkeit. 
Entsprechend der Rechtsprechung rechtfertigt es sich desto eher den Zugang zu gewähren, je 
grösser die politische oder gesellschaftliche Bedeutung eines bestimmten Aufgabenbereiches 
ist.26 Wie oben in Ziffer 21 bereits dargelegt, ersetzen die bestehenden 
Transparenzbestimmungen der Heilmittelgesetzgebung nicht das Öffentlichkeitsgesetz. An der 
Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben sowie an der ebenfalls gesetzlich vorgesehenen 
Bewilligungs- und Aufsichtstätigkeit von Behörden besteht ein allgemeines öffentliches 
Interesse. In der Schweiz kann ein Arzneimittel erst nach Erhalt der Zulassung (Verfügung) von 
Swissmedic auf den Markt gebracht werden. Die Swissmedic Mitarbeitenden, welche die 
Zugangsgesuchunterlagen begutachten, erfüllen eine öffentliche Aufgabe. Das mit ihrer 
Tätigkeit einhergehende Verwaltungsermessen birgt Risiken mit Blick auf die Rechtmässigkeit 

                                                      
21  BGE 144 II 77 E. 5.1. 
22  Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.5.2. 
23  BVGE 2011/52 E. 7.1.1. 
24  Urteil des BVG A-5635/2019 vom 12. Mai 2020 E. 5.3; Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7. 
25  BBl 2003 1973f.; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017, E. 8.4.4. 
26  Urteil des BVGer A-5635/2019 vom 12. Mai 2020 E. 5.4.2. 

 

 

 

10/14 
 

des Vollzugs der Heilmittelgesetzgebung. Um diesbezüglichen Verdachtsmomenten oder 
Spekulationen entgegenzuwirken, liegt es im Interesse der Öffentlichkeit und nicht zuletzt auch 
im Interesse der Verwaltung selber, dass so transparent wie möglich über das 
Zulassungsverfahren informiert wird. Eine wirksame Kontrolle und Nachvollziehbarkeit des 
Zulassungsverfahrens ist erst dann in geeigneter Weise möglich, wenn das verlangte HMEC-
Protokoll offengelegt wird. In Bezug auf die externen HMEC-Experten, welche Swissmedic 
beraten, gibt erst der Abgleich ihrer Namen mit den auf der Website von Swissmedic öffentlich 
zugänglich deklarierten Interessenbindungen Aufschluss über allfällige Interessenkonflikte im 
konkreten Zulassungsverfahrensverfahren.27 Neben diesem allgemeinen Interesse an der 
Offenlegung von Personendaten können noch weitere spezifische öffentliche Interessen nach 
Art. 6 Abs. 2 VBGÖ hinzukommen. 

41. Das Zulassungsverfahren für Arzneimittel dient dem Schutz der Gesundheit. Es soll 
sicherstellen, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr 
gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG).28 Die Einschätzungen der HMEC-Experten dienen 
Swissmedic als Grundlage für die Prüfung des Begehrens und für die Entscheidfindung über die 
Zulassung des Medikaments. Insoweit betreffen sie die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, 
weshalb an der Bekanntgabe der im Protokoll enthaltenen Personendaten ein öffentliches 
Interesse besteht (Art. 6 Abs. 2 Bst. b VBGÖ). Neben dem Schutz der Gesundheit ist auch die 
Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, und damit der Schutz der Allgemeinheit 
vor Täuschung, eines der von Art. 6 Abs. 2 Bst. b VBGÖ geschützten Polizeigüter. Dieses 
schützt explizit auch die Heilmittelgesetzgebung (Art. 1 Abs. 2 Bst. a HMG). Entsprechend der 
Botschaft zum Heilmittelgesetz sollen die Bestimmungen des HMG auch vor Täuschung 
schützen und dazu beitragen, dass die Heilmittel richtig verwendet werden. Gemäss Botschaft 
stehen „[d]amit […] der wichtige Schutz der Gesundheit von Menschen und Tier und der 
Täuschungsschutz durchwegs und überall im Vordergrund.“29 

42. Mit der Zulassung eines Arzneimittels erlangen Unternehmen, so auch die Antragstellerin, einen 
erheblichen Wettbewerbsvorteil, der sich auch in finanzieller Hinsicht positiv auf den 
geschäftlichen Erfolg auswirkt. Ohne die behördliche Zulassung von Swissmedic wäre ihre 
Geschäftstätigkeit in der Schweiz in Bezug auf dieses Arzneimittel nicht erlaubt. Die 
Antragstellerin steht daher zu Swissmedic in einer rechtlichen Beziehung aus der ihr 
bedeutende Vorteile erwachsen. Somit ist ein besonderes öffentliches Interesse gemäss Art. 6 
Abs. 2 Bst. c BGÖ zu bejahen. 

43. Schliesslich können auch besondere Vorkommnisse ein spezifisches öffentliches Interesse im 
Sinne von Art. 6 Abs. 2 VBGÖ begründen. Das Zugangsgesuch betrifft einen Wirkstoff, der 
zusammen mit andern Wirkstoffen, in den letzten zwei Jahren eine gesteigerte Aufmerksamkeit 
erlangt hat, u.a. auch in Schweizer Medien. Deshalb kann auch von einem besonderen 
Informationsinteresse der Öffentlichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2  Bst. a VBGÖ ausgegangen 
werden. 

44. Zusammenfassend liegen erhebliche öffentliche Interesse gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. a, b und 
c VBGÖ vor.  

45. Im Rahmen der Güterabwägung ist dem Interesse der betroffenen Personen am Schutz ihrer 
Privatsphäre bzw. ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Die 
Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der Art der in Frage stehenden 
Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie möglicher Konsequenzen der 

                                                      
27  Vgl. BGE 144 II 77 E. 5.1. 
28  Urteil des BGer 1C_137/2016 vom 27. Juni 2016 E. 4.6.3. 
29  Botschaft Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) BBl 1999 3453 (3456). 

 

 

 

11/14 
 

Bekanntgabe der Personendaten zu erfolgen. Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der 
betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. 
Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten 
Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Verwaltungsangestellte können sich mit Blick auf 
die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an deren Erfüllung sie mitwirken, 
grundsätzlich nicht im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen 
wie private Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt 
grundsätzlich weniger Gewicht zu, als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage 
stehen.30 

46. Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten führt zu einer Beeinträchtigung der Privatsphäre. 
Geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus, um ein 
überwiegendes privates Interesse geltend zu machen. Nach der Rechtsprechung des 
Bundesgerichts muss als Konsequenz der Bekanntgabe der Personendaten eine ernsthafte 
Schädigung der Privatsphäre mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit eintreten. Dabei hat die 
aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht 
mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich 
denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, weil ansonsten der mit dem Öffentlichkeitsgesetz 
vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde.31 

47. Swissmedic will die Personendaten der HMEC-Experten und der Mitarbeitenden der Behörde 
entsprechend der Rechtsprechung32 ohne Anhörung offenlegen. Demgegenüber ist die 
Antragstellerin der Ansicht, eine Anhörung sei erforderlich. An der Bekanntgabe des verlangten 
Dokumentes besteht, wie dargelegt (s. Ziffer 44), ein erhebliches öffentliches Interesse. Der 
Beauftragte geht mit Swissmedic einig, dass mit der Bekanntgabe der Personendaten der 
Experten und der Behördenmitglieder, wenn überhaupt, höchstens von einer minimalen 
Beeinträchtigung der Privatsphäre auszugehen ist. Zudem sind die Namen der HMEC-Experten 
bereits veröffentlicht und auch deren Interessenbindungen öffentlich zugänglich. Diese haben 
grundsätzlich damit zu rechnen, dass bekannt wird, in welcher amtlicher Funktion sie gehandelt 
und welche Meinung und Position sie für ein bestimmtes Geschäft vertreten haben.33 
Demzufolge ist vorläufige Interessenabwägung von Swissmedic zugunsten der Bekanntgabe 
dieser Personendaten nicht zu beanstanden, weshalb nach Ansicht des Beauftragten 
Swissmedic auf eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ verzichten durfte.34 

48. Die Antragstellerin ist bereits angehört worden. Die sie betreffenden Personendaten zählen 
nicht zur Kategorie der besonders schützenswerten Personendaten im Sinne von Art. 3 
Bst. c DSG, deren Geheimhaltung ein höheres Gewicht zukommt. Zudem ist die Antragstellerin 
eine juristische Person, bei welchen die Schutzbedürftigkeit von Personendaten naturgemäss 
geringer ist als bei natürlichen Personen.35 

49. Die Antragstellerin befürchtet die Offenlegung des verlangten Protokolls habe eine kritische, 
sogar falsche Berichterstattung und eine gegen sie gerichtete Kampagne zur Folge, welche 
Fragen zur Zulassung aufwerfen und wie andere Beispiele der Berichterstattung zeigen würden, 
heftig ausfallen könne. In diesem Zusammenhang ist entscheidend, dass nach den 
Ausführungen von Swissmedic das verlangte HMEC-Protokoll ein Schritt des 

                                                      
30  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 
31  Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016, E. 3.4. 
32  Vgl. Urteil des BVGer A-5635/2019 E. 3.4; Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.3; Urteil des BVGer A-

6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1. 
33  Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E.4.2.2. 
34  Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019, E. 3.4. 
35  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2. 

 

 

 

12/14 
 

Zulassungsverfahren und das Präparat ein zugelassenes Arzneimittel ist. Die entsprechenden 
Arzneimittelinformationen sind für die Zugangsgesuchstellerin und auch für andere Personen 
auf der Website https://www.swissmedicinfo.ch/ und bei https://compendium.ch/ abrufbar. Die 
Antragstellerin verkauft somit ihre Produkte mit diesem Wirkstoff mit einer Bewilligung nach den 
Vorgaben der schweizerischen Heilmittelgesetzgebung. Beachtlich ist auch, dass der Verkauf 
letztlich auf einem freien bewussten unternehmerischen Entscheid beruht, der in einem staatlich 
kontrollierten und, wie die Antragstellerin selber ausführt, hoch kompetitiven Markt stattfindet.36 
Wie bereits vorgehend erwähnt, besteht in der Schweiz bereits eine Berichterstattung im 
Zusammenhang mit einem Gesundheitsthema, bei der nicht nur der Wirkstoff der Antragstellerin 
betroffen ist. Die Darstellungen der Antragstellerin sind zwar umfangreich. Sie bleiben aber 
letztlich pauschal sowie insgesamt rein hypothetisch und betreffen den von ihr erwarteten 
Gebrauch des Dokumentes. Die Interpretation des Dokumentes ist der Zugangsgesuchstellerin 
bzw. der Öffentlichkeit überlassen. Die Antragstellerin kann allenfalls ihre Position in einer 
allfälligen öffentlichen Diskussion oder Stellungnahme darlegen bzw. ergänzende Informationen 
liefern bzw. eventuellen Unklarheiten begegnen.37 Bisher legte die Antragstellerin konkret nicht 
dar, inwiefern die Offenlegung der Informationen aus dem Dokument ihre Privatsphäre 
tatsächlich schwerwiegend beeinträchtigt. Gemäss der Rechtsprechung reichen kurzfristig 
unangenehme Folgen, wie eine vorübergehend höhere Medienpräsenz – verbunden mit 
kritischen Fragen und allenfalls negativen Kommentaren – für sich nicht aus, um ein 
gewichtiges privates Geheimhaltungsinteresse zu begründen und den Zugang zu verweigern.38 
Sich diesem Risiko auszusetzen, auch sich allenfalls verteidigen zu müssen, hat entsprechend 
aktueller Rechtsprechung ein exponiertes Unternehmen in einer rechtsstaatlichen Demokratie 
hinzunehmen.39 Zusammenfassend vermag nach Einschätzung des Beauftragten das private 
Interesse der Antragstellerin an der Geheimhaltung ihrer Personendaten das erhebliche 
öffentliche Interesse am Zugang nicht zu überwiegen. 

50. Sofern der Beauftragte den Zugang zum Protokoll empfehlen will, begehrte die Antragstellerin 
im Ergebnis, dass der Beauftragte Swissmedic empfehle, die Zugangsgewährung zum Protokoll 
mit einer von der Antragstellerin verfassten Erklärung zu verbinden. Die Empfehlungen des 
Beauftragten richten sich einzig nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. Auflagen sieht 
das Öffentlichkeitsgesetz nicht vor.40 Dieses Begehren der Antragstellerin bezieht sich weder 
auf einen Ausnahmegrund nach Art. 7 noch einen Spezialfall nach Art. 8 BGÖ. Insgesamt 
liegen nach Einschätzung des Beauftragten, wie dargelegt, keine Gründe vor, die einer 
uneingeschränkter Zugänglichkeit des Protokolls gemäss Zugangsgesuch entgegenstehen. 
Darüber hinaus betrifft der letzte Satz der von der Antragstellerin formulierten Erklärung nicht 
die Zugänglichkeit des verlangten Dokumentes und bewegt sich überdies auch nicht im 
Zuständigkeitsbereich des Beauftragten. Allerdings ist es der Antragstellerin unbenommen, im 
Rahmen des allfällig auf die Empfehlung folgenden Verfügungsverfahren Swissmedic ihr 
Begehren zu unterbreiten. Es sei aber daran erinnert, dass die Bekanntgabe von Informationen, 
die nach Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind, in keiner Weise eingeschränkt werden 
können.41 

51. Schliesslich ersuchte die Antragstellerin den Beauftragten eine allfällige Empfehlung nicht zu 
veröffentlichen. Empfehlungen sind gemäss Art. 13 Abs. 3 VBGÖ zu veröffentlichen. Die 

                                                      
36  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018, E. 7.4. 
37  Urteil des  BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2.  
38  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.4; Urteil des BGer 1 C_394/2016 vom 27. September 2017 E. 4.8. 
39  Urteil des BVGer A-1751/2017 vom 1. Mai 2020 E. 9.6.2; BGE 144 II 91 E. 4.8. 
40  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 12. 
41  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 12. 

https://www.swissmedicinfo.ch/
https://compendium.ch/

 

 

 

13/14 
 

Veröffentlichung dient dazu, die Öffentlichkeit und die Behörden über die Praxis des 
Beauftragten im Bereich des Zugangs zu amtlichen Dokumenten zu informieren. Damit wird vor 
allem die praxisbildende Wirkung im Verfahren, das die Verwaltungsöffentlichkeit bezweckt, 
angestrebt.42 Gemäss Art. 13 Abs. 2 VBGÖ darf die Empfehlung keine Informationen enthalten, 
die eines der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ geschützten Interessen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ 
beeinträchtigen könnte. Nach Art. 13 Abs. 3 VBGÖ trifft der Beauftragte Massnahmen, um dem 
Schutz der Personendaten zu gewährleisten. Eine mögliche Massnahme ist die 
Anonymisierung der veröffentlichten Empfehlung. Allerdings muss eine anonymisierte 
Empfehlung verständlich bleiben. Auf die Veröffentlichung der Empfehlung wird gemäss Art. 13 
Abs. 2 VBGÖ verzichtet, wenn der Schutz der Personendaten nicht gewährleistet werden kann. 
Dieser Vorbehalt setzt Anforderungen voraus, die sich aus dem Bundesgesetz über den 
Datenschutzgesetz ergeben.43  

52. Seit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes im Jahr 2006 veröffentlicht der Beauftragte 
alle Empfehlungen auf seiner Website in anonymisierter Form. Angesichts der oben 
dargelegten Rechtsprechung zum Schutz der Privatsphäre und des Ergebnisses des 
vorliegenden Schlichtungsverfahrens genügt eine praxisgemässe Anonymisierung. Über-
wiegend öffentliche oder substantiiert dargelegte private Interessen, welche einen Verzicht auf 
die Publikation der Empfehlung rechtfertigen könnten, sind nicht aufgezeigt worden. Solche sind 
für den Beauftragten denn auch nicht erkennbar. 

53. In Bezug auf das Begehren der Antragstellerin betreffend Kostenübertragung und 
Parteienschädigung zulasten von Swissmedic bzw. der Zugangsgesuchstellerin gilt es zu 
bedenken, dass das Schlichtungsverfahren ein Mediationsverfahren, ist auf das die 
Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) nicht direkt anwendbar sind.44 Das 
Schlichtungsverfahren und das Verfahren auf Erlass einer Verfügung sind kostenlos (Art. 17 
Abs. 2 Bst. b und c BGÖ). Da die Empfehlung noch Teil des Schlichtungsverfahrens ist, wird 
demzufolge keine Gebühr erhoben.45 Eine Parteientschädigung ist im Öffentlichkeitsgesetz 
nicht vorgesehen. Demzufolge werden im Schlichtungsverfahren keine Kosten verteilt und keine 
Parteienschädigung zugesprochen. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

54. Swissmedic hält an der Gewährung des Zugangs zum HMEC-Protokoll bezüglich der 
Informationen fest, die sich auf das Zugangsgesuch beziehen (siehe Ziffer 4 und 8). 

55. Die Antragstellerin und die Zugangsgesuchstellerin können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt 
dieser Empfehlung bei Swissmedic den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  VwVG verlangen, 
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

56. Swissmedic erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist 
(Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

57. Swissmedic erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach 
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).  

                                                      
42  GUY-ECABERT, Handkommentar BGÖ, Art. 14, Rz 14. 
43  GUY-ECABERT, Handkommentar BGÖ, Art. 14, Rz 5f. 
44  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.3.2ff. 
45  GUY-ECABERT, Handkommentar BGÖ), Art. 14, Rz 4. 

 

 

 

14/14 
 

 

58. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name und der Wirkstoff der Antragstellerin und der 
Name der Zugangsgesuchstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

 

59. Die Empfehlung wird eröffnet: 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R)  
X.___ 
Antragstellerin 
(teilweise anonymisiert) 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Swissmedic 
3003 Bern 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Y.___ 
Zugangsgesuchstellerin 
(teilweise anonymisiert) 

 
 
 
 
 
 
Adrian Lobsiger 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: