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**Case Identifier:** f98d6144-5c05-5157-b1f0-31d9fdc8e829
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-17
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 17.05.2022 A/3189/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3189-2020_2022-05-17.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3189/2020-LCI ATA/520/2022  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 17 mai 2022 

3ème section 

        dans la cause  

 

Madame A______ 
représentée par Me Mark Barokas, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
17 novembre 2021 (JTAPI/1153/2021) 

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A/3189/2020 

EN FAIT 

1)  Madame A______ est propriétaire de la parcelle n° 141, feuille 11 de la 
commune de Carouge (ci-après : la commune), à l’adresse B______ sur laquelle 
est érigée une maison d'habitation d'une surface au sol de 59 m2. La parcelle d'une 
surface de 179 m2 est sise dans le périmètre du plan de site du Vieux-Carouge 
(no 27'383), adopté par le Conseil d'État le 21 juillet 1982, en zone 4A.  

  Le bien-fonds est situé dans un îlot formé par les treize bâtiments construits 
le long des rues C______, de B______, D______ et du E______. Le centre de 
l'îlot est une cour intérieure presque entièrement libre de constructions, à 
l'exception d'un dépôt de 23 m2 et de quatre bâtiments regroupés de 
respectivement 16, 44, 12 et 12 m2. L'espace intérieur de l'îlot est constitué par la 
toiture végétalisée d'un parking souterrain et par les cours ou jardins sis à l'arrière 
des bâtiments et est planté de nombreux arbres. 

2)  Le 28 mai 2019, Mme A______ a déposé une demande définitive 
d’autorisation de construire (DD 1______) portant sur la création d’un jardin 
d’hiver, la réfection des façades du bâtiment et la démolition d’un escalier 
extérieur. 

3) a. Le 7 août 2019, la commune a préavis favorablement sous la condition que 
l’office du patrimoine et des sites, ainsi que la commission des monuments, de la 
nature et des sites (ci-après : CMNS) préavisent favorablement le projet.  

  Le 16 juillet 2019, la CMNS a préavisé défavorablement le projet, relevant 
notamment que le bâtiment se situait dans un périmètre protégé. Le rez-de-
chaussée avait fait l’objet d’un changement d’affectation pour la création d’un 
logement en 2015 (APA 2______). Le projet présupposait la démolition d’un 
escalier hélicoïdal, permettant un accès au jardin depuis le premier étage, afin de 
libérer l’espace pour la construction d’un jardin d’hiver contre la façade. La 
CMNS était favorable à la réfection des façades, ainsi qu’à la suppression de 
l’escalier améliorant la situation existante. Elle était défavorable à l’ajout d’une 
construction qui allait produire un noyautage de l’espace jardin et à une altération 
de la lecture du bâtiment principal.  

   Le 16 décembre 2019, l'architecte du projet a répondu au préavis de la 
CMNS, produisant une photographie de la situation existante ainsi qu'une 
infographie montrant le jardin d'hiver projeté. Le projet visait également à rénover 
la façade et modifier les grilles peu esthétiques du premier étage, ainsi qu'à 
enlever les vitrages et grilles du rez-de-chaussée, tout en procurant plus de lumière 
dans l'habitation. La situation était particulière car une partie de la terrasse 
actuelle où se trouverait le jardin d'hiver était composée d'un mur borgne. De ce 

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fait, la construction n'empiétait pas sur le jardin, mais se situait en retrait de 
l'existant.  

   Le 18 février 2020 la CMNS a confirmé son préavis précédent. Aucun 
élément nouveau propre à modifier sa position n’était apporté dans les 
observations de l'architecte du projet. 

  Le 4 juin 2020, le service des monuments et sites (ci-après : SMS) a 
préavisé défavorablement le projet, reprenant le préavis de la CMNS. 

4)  Par décision du 11 septembre 2020, le département du territoire (ci-après : le 
département) a rejeté la requête en autorisation de construire n° DD 1______. 

  Il faisait siens les préavis de la CMNS et du SMS. La construction projetée 
irait à l'encontre de la préservation du caractère architectural et historique du 
Vieux-Carouge.  

5)  Par acte du 8 octobre 2020, Mme A______ a interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision de 
refus du département, concluant préalablement à la comparution personnelle des 
parties, à l’audition de Monsieur F______, architecte, ainsi qu'à un transport sur 
place. À titre principal, elle a conclu à l'annulation de la décision et à l'octroi de 
l’autorisation de construire sollicitée. 

  M. F______ avait rédigé un rapport comportant des exemples d’extension 
de bâtiments dans des sites protégés : l’Abbaye de Fontevraud en France, le 
Musée de Carouge, la création d’une véranda et l’aménagement sur cour pour un 
établissement médico-social (ci-après : EMS) au 34, rue Jacques-Dalphin et la 
reconstruction d’un atelier au 15, rue Ancienne à Carouge. L’utilisation du verre 
comme seconde peau permettait la lecture originelle de l’ouvrage. Les extensions 
citées en exemple, s’agissant en particulier des autorisations délivrées récemment, 
démontraient la volonté des pouvoirs publics d'accepter la mutation de la ville de 
Carouge et de ses cours intérieures. 

  La décision entreprise, insuffisamment motivée, consacrait une violation 
arbitraire du pouvoir d’appréciation du département. 

  Le cube de verre, aux montants fins, à ériger était entièrement réversible et 
de dimension modeste : 2,72 m x 2,2 m x 4,26 m, soit 9,73 m2. La CMNS s’était 
uniquement fondée sur les plans.  

  Le projet était d’une dimension modeste, auquel le terme « noyautage » ne 
correspondait pas. 

  La CMNS ne pouvait valider, sans aporie, une altération admissible de la 
lecture du bâtiment sous l’angle de la suppression de l’escalier pour refuser celle 

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liée à l’érection du jardin d’hiver, une construction de peu d’importance en verre 
transparent. 

  Le principe de proportionnalité était violé sous l’angle de l’aptitude, de la 
nécessité, s’agissant en particulier de la pesée des intérêts privés à disposer d’une 
propriété et d’en jouir, ainsi qu’à l’intérêt économique d’en augmenter la valeur, 
l’emportant sur l’intérêt public à la préservation du site. L’interdiction de 
construire visait essentiellement un espace connu des spécialistes, inaccessible à 
tout un chacun, contrairement à la façade avant dont la réfaction était cependant 
autorisée. 

  L’intérêt privé de Mme A______ était renforcé par le changement 
d’affectation artisanale à l’origine du rez-de-chaussée en logement en 2015, lequel 
ne bénéficiait pas d’un éclairage naturel suffisant en l’absence de réalisation du 
projet qui avait ainsi également un avantage écologique. 

  La décision entreprise consacrait une forme d’expropriation matérielle 
compte tenu de la gravité de la restriction à la propriété qu'elle induisait, 
notamment eu égard à la vétusté de la construction, ainsi qu’au peu d’esthétique 
actuelle des portes et fenêtres grillagées, en PVC, flanquées d’un escalier en 
colimaçon et en métal, au-dessus d’une coulée de béton, avec une trappe en métal 
datant du temps de l’affectation artisanale, aujourd’hui révolue.  

  L’égalité de traitement était violée car des constructions similaires et 
majoritairement plus importantes avaient été autorisées, notamment portant sur la 
rénovation et l’extension du Musée de Carouge, concernant une adjonction en 
béton, bois et verre en 2019 (DD 111'366/1), respectivement la transformation 
d’une halle industrielle avec une construction en fond de cour en métal et verre au 
43, rue Vaultier, en 2008 (DD 101'619), la création d’une véranda et 
aménagement sur cour au 34, rue Jacques-Dalphin, en 2013 (APA 37'699/1), et la 
reconstruction d’un atelier avec adjonction en métal, verre et bois en fond de cour, 
au 15, rue Ancienne, en 2012 (DD 104'861). 

6)  Par observations du 11 décembre 2020 annexant son dossier, le département 
a conclu au rejet du recours et des actes d’instruction sollicités par l’intéressée. 

  Les relevés de l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale 
à protéger en Suisse (ci-après : ISOS) préconisaient pour Carouge la sauvegarde 
rigoureuse des cours intérieures enfermées par des îlots d’habitation qui 
composaient des espaces intermédiaires de grande valeur, même si elles n’étaient 
pas visibles de la rue.  

  Le projet dérogerait à l’alignement des façades creusant l’écart par rapport à 
l’alignement de la façade du bâtiment sis sur la parcelle adjacente n° 142. 

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  L’acceptation de la suppression de l’escalier n’était pas contradictoire avec 
l’interdiction d’ériger la véranda puisque cet escalier n’était pas d’origine, comme 
l’admettait Mme A______. 

  Le principe de proportionnalité était respecté puisque la décision permettait 
d’atteindre le but visé, soit la préservation du patrimoine historique du  
Vieux-Carouge. Le département n’avait en outre pas la compétence d’autoriser 
partiellement le projet, celui-ci devant être considéré dans son ensemble. 
L’intéressée était ainsi libre de redéposer une demande qui ne portait que sur la 
réfection des façades et la suppression de l’escalier pour augmenterait la valeur de 
son bien immobilier. 

  Le projet d’extension du Musée de Carouge portait sur une annexe existante, 
en la forme d’un atelier, et permettait d’économiser du terrain, raison de 
l’autorisation exceptionnelle de la CMNS. Il divergeait du cas de Mme A______ 
qui souhaitait construire par pur confort et hors construction préexistante. 

  Contrairement au cas d’espèce, le projet relatif à l’autorisation 
n° DD 101'619 visait une construction en fond de cour et non en façade et 
permettait l’ouverture d’anciennes fenêtres. 

  Le projet visé par l’autorisation APA 37'699 concernait un espace résiduel 
sans intérêt patrimonial particulier et poursuivait l’intérêt public certain 
d’améliorer la qualité de vie de résidents d’un EMS. 

  Contrairement à la décision entreprise, la demande d’autorisation 
n° DD 104'861 visait la reconstruction d’un atelier dans les limites de gabarit et de 
surface de l’atelier préexistant à démolir. 

7)  Par réplique du 12 janvier 2021, Mme A______ a persisté dans les 
conclusions de son recours. 

  La cour intérieure à l'arrière du bâtiment ne pouvait être comparée à une 
cour typique du Vieux-Carouge comme celles figurant dans les relevés ISOS des 
sites d’importance nationale.  

  Son projet n’augmentait pas de manière immodérée la densité du  
Vieux-Carouge au point d’être contraire aux préconisations ISOS. 

  La construction projetée ne pouvait pas aboutir à un noyautage de la cour 
dont elle ne représentait que 0,54 % de la surface totale, et respectivement 6,56 % 
de la surface de son jardin. 

  L’alignement des façades entre les bâtiments des parcelles n°s 141, 142 et 
1'525 n’était pas rectiligne. Le projet permettrait un alignement sur la façade de la 
parcelle n° 1'525 pour une meilleure harmonie de l’ensemble des façades. 

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  Il était incompréhensible que la CMNS ait souhaité conserver une coulée de 
béton inutilisable et des grilles aux fenêtres en PVC plutôt que d’autoriser une 
terrasse fonctionnelle. 

  L’immeuble de l’intéressée n’était pas mis à l’inventaire et ne comportait 
pas de restriction de droit public à la construction. 

  Il existait suffisamment de similitudes entre les projets cités en exemple par 
M. F______, autorisés par le département, et le projet pour que la protection de 
l’égalité de traitement lui soit applicable. 

8)  Par duplique du 15 février 2021, le département a persisté dans les 
conclusions de sa réponse du 11 décembre 2020. 

  La cour de la parcelle no 141 figurait dans le relevé ISOS, au titre des cours 
intérieures protégées du Vieux-Carouge. 

  La conservation des fenêtres en PVC et de la coulée de béton n’avait pas été 
requise par la CMNS ou le département, contrairement à ce que sous-entendait 
l’intéressée. 

9)  Par jugement du 17 novembre 2021, le TAPI a rejeté le recours. 

  La construction projetée s'inscrivait dans le quartier du Vieux-Carouge et 
figurait au plan de site, faisant partie de l'inventaire fédéral des sites construits à 
protéger en Suisse, et bénéficiait donc d'une protection spécifique du patrimoine, 
s'agissant des restrictions à la construction.  

  Le préavis de la CMNS n'apparaissait pas critiquable. 

  L'égalité de traitement avait été respectée, des motifs raisonnables existaient 
pour distinguer les constructions mentionnées dans le recours du projet litigieux. 

  Aucune mesure moins incisive que de refuser l'autorisation de construire ne 
pouvait être prise, l'autorité n'ayant pas la compétence de scinder la demande pour 
n'autoriser que la réfection des façades et la suppression de l'escalier.   

10)  Le 13 décembre 2021, Mme A______ a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) 
contre le jugement du TAPI en concluant à son annulation ainsi qu'à la délivrance 
de l'autorisation de construire DD 1______. Préalablement, elle concluait à une 
comparution personnelle des parties, à l'audition de M. F______, à un transport 
sur place ainsi qu'à une tentative de conciliation.  

  La terrasse en bois projetée à l'avant du jardin d'hiver était de 7,34 m2.  

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 a. Le jugement consacrait les violations des règles de la bonne foi, du principe 
de l'égalité de traitement et du droit d'être entendu.  

  L'instruction du dossier faite par le département n'était pas complète et 
loyale conformément aux règles de la bonne foi. La CMNS avait pris uniquement 
connaissance des plans du projet. Aux dires du département, cette dernière aurait 
eu accès au système d'information du territoire genevois (ci-après : SITG), Google 
Earth ou encore aux photographies produites. Il était choquant que la CMNS se 
contente de cela pour rendre un préavis dans le cadre d'une instruction qui se 
devait d'être rigoureuse, compte tenu de la protection du patrimoine. Les 
photographies ne montraient pas l'ensemble de la cour et du bâti avoisinant, et les 
photographies du SITG étaient des vues aériennes prises à la verticale de 
l'immeuble, montrant la frondaison des arbres. Un transport sur place aurait dû 
intervenir avant de rendre la décision. 

  Dans les procédures DD 101'619 et APA 37'699, la CMNS s'était rendue sur 
place. Dans la première, M. F______ avait présenté son projet à l’autorité. Dans la 
seconde, celle-ci s'était déplacée avec l'architecte mandataire. La recourante 
n'avait pas pu présenter son projet ni en personne ni par le truchement de son 
architecte. De surcroît, la CMNS ne s'était pas rendue sur place. Le département 
n'avait pas traité de la même manière ces cas et le jugement validait cette 
instruction violant l'égalité de traitement.  

  En renonçant aux mesures d'instructions requises, le TAPI avait violé son 
droit d'être entendue et, en s'étant imposé une certaine retenue, il n'avait pas 
exercé son pouvoir de contrôle.  

  La commune avait délégué son pouvoir d'appréciation à la CMNS et la 
pratique de celle-ci devenait opaque, inégale, inégalitaire et arbitraire. Son opinion 
n'était pas disputée devant l'autorité judiciaire même lorsqu'on lui apportait un 
élément devant être pris en compte dans son appréciation, comme l'expertise de 
M. F______ qui amendait une opinion divergente méritant d'ouvrir le débat. Il 
n'était de fait plus possible de contester la parole des spécialistes, que ce soit 
durant la procédure de demande d'autorisation de construire ou durant la 
procédure judiciaire de première instance.  

 b. Le jugement consacrait une violation des art. 94 et 103 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Le 
TAPI avait fondé son raisonnement sur l'hypothèse que les propriétaires voisins 
de la cour intérieure pourraient également prétendre à ériger une véranda 
similaire, emportant une atteinte insoutenable à la préservation du site. 
L'hypothèse inverse était tout autant possible et le TAPI avait fait un choix 
arbitraire. 

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  La notion de noyautage avait été méconnue par le TAPI. La construction ne 
représentait que 0,54 % de la surface totale et respectivement 6,56 % de la surface 
du jardin.  

  Le TAPI avait mélangé la question de l'alignement des façades avec la 
lecture de la seule façade du bâtiment concerné.  

  L'art. 103 LCI ne pouvait pas fonder un refus d'autorisation et c'était à tort 
que les préavis de la CMNS étaient fondés sur cet article.  

  Le jugement entrepris ne contenait aucune motivation quant à l'application 
de l'art. 94 al. 1 et 2 LCI et n’expliquait pas en quoi le projet ne préserverait pas 
l'aménagement et le caractère architectural historique du centre de la ville de 
Carouge (Vieux-Carouge). Il ne procédait pas à une appréciation concrète du 
dossier.  

  Ni l'art. 94 LCI, ni la préservation du patrimoine n'imposaient l'interdiction 
de toute construction dans le Vieux-Carouge.  

 c. Le jugement consacrait une inégalité de traitement. 

  Les quatre constructions autorisées citées dans le rapport de M. F______ 
démontraient que les conditions de violation de ce principe étaient remplies. 

 d. Le jugement consacrait une violation du principe de la proportionnalité. 

  Si les résultats escomptés étaient ceux de protection du patrimoine, le refus 
de la réfection des façades qui étaient manifestement en mauvais état, ou le refus 
d'enlèvement de l'escalier ne permettait pas de les atteindre. Si un examen global 
du projet avait été fait, le TAPI aurait abouti à la conclusion qu'il participait de 
l'entretien, de l'embellissement et de la préservation du patrimoine du  
Vieux-Carouge.  

  La demande visait naturellement une amélioration du confort du logement. 
Dans le cas de l'EMS, le département avait tenu compte de l'amélioration du 
confort des résidents. La démarche initiée par le changement d'affectation devait 
être poursuivie et les conditions de vie concrète de la famille devaient peser plus 
lourd dans la balance des intérêts. La garantie de la propriété avait été restreinte de 
manière inadmissible, la CMNS s'étant opposée à toute construction dans le 
jardin.  

11)  Le 15 février 2022, le département a répondu au recours, concluant à son 
rejet. 

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  Il renvoyait à ses écritures antérieures et répondait point par point aux griefs 
de la recourante. Ni le département ni la CMNS n'avaient d'obligation de se 
déplacer pour examiner les projets.  

  Le TAPI avait bien exercé son devoir de contrôle et n'avait pas constaté 
d'excès ou d'abus du pouvoir d'appréciation du département.  

  Les art. 94 et 103 LCI n'étaient pas violés par la décision de refus. 

  Les relevés ISOS exigeaient une protection rigoureuse des cours intérieures 
du Vieux-Carouge.  

12)  Le 3 mars 2022, la recourante a répliqué, réitérant ses demandes de transport 
sur place et de conciliation. 

13)  Le 9 mars 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Préalablement, la recourante sollicite une tentative de conciliation. 

 a. Aux termes de l'art. 65A LPA, les juridictions administratives peuvent en 
tout temps procéder à une tentative de conciliation (al. 1) et déléguer un de leurs 
magistrats à cet effet (al. 2).  

  S'agissant d'une disposition potestative, l'autorité saisie n'est pas tenue de 
donner suite à une requête en conciliation présentée par l'une des parties 
(ATA/1844/2019 du 20 décembre 2019 consid. 3). 

 b. En l'espèce, la tentative de conciliation n’apparaît avoir aucune chance 
d’aboutir dès lors que, s'agissant d'une autorisation de construire,  
celle-ci ne laisse pas la possibilité aux parties de négocier l'un ou l'autre aspect de 
la requête.  

  Dans ces circonstances, il ne se justifie pas de donner suite à la requête de la 
recourante. 

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3)  La recourante estime que son droit d'être entendue a été violé par le TAPI 
qui n'a pas donné suite à sa demande de mesures d'instruction. Elle requiert devant 
la chambre, la tenue d’un transport sur place. 

 a.  Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_157/2021 du 7 juillet 2021 consid. 3.1).  

  Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge 
de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une 
appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que 
celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte 
déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1. ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 3.1).  

  Cela n’implique pas non plus une audition personnelle de l’intéressé, celui-
ci devant simplement disposer d’une occasion de se déterminer sur les éléments 
propres à influer sur l’issue de la cause (art. 41 LPA ; ATF 140 I 68 consid. 3.1.1 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 2C_116/2021 du 8 juillet 2021 consid. 2.2). 

 b. En l'espèce, la recourante a pu exposer ses arguments de façon détaillée 
dans ses écritures et la procédure contient de nombreuses photographies du 
bâtiment concerné, de ses façades ainsi que de la cour intérieure et des bâtiments 
qui la bordent. Le dossier contient aussi de nombreuses infographies du projet et 
de son insertion dans la cour. La recourante ne prétend pas que ces pièces 
devraient être complétées ni quels faits pertinents n'auraient pu être établis que par 
un transport sur place. 

  Les actes d’instruction demandés par la recourante ne sont donc pas 
nécessaires à la solution du litige, comme cela ressort également des considérants 
qui suivent.  

  À l’instar du TAPI, la chambre de céans considère que le dossier est 
complet et en état d’être jugé et il ne sera ainsi pas donné suite aux demandes 
d’actes d’instruction formulées. 

  Pour les mêmes motifs, le grief de violation du droit d'être entendu sera 
écarté. 

4)  En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du 
droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour 

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constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ; les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l'espèce. 

  Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se 
fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but 
visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes 
généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le 
principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 
consid. 4.1.3). Il y a excès du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité dépasse le 
cadre de ses pouvoirs. En outre, celle-ci doit exercer son libre pouvoir 
d’appréciation conformément au droit, ce qui signifie qu’elle doit respecter le but 
dans lequel un tel pouvoir lui a été conféré, procéder à un examen complet de 
toutes les circonstances pertinentes, user de critères transparents et objectifs, ne 
pas commettre d’inégalité de traitement et appliquer le principe de la 
proportionnalité. Si elle ne respecte pas ces principes, elle abuse de son pouvoir 
(Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit 
administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 743 ss et les références citées). 

5)  La recourante fait grief au TAPI d'avoir consacré une violation des règles de 
la bonne foi et du principe de l'égalité de traitement. Lors de l'instruction de sa 
demande d'autorisation de construire, la CMNS ne s'était pas déplacée pour 
examiner les lieux et l'architecte du projet n'avait pas pu lui présenter celui-ci de 
vive voix, contrairement à ce qui avait été fait dans le cadre de la délivrance des 
autorisations de construire qu'elle avait déjà signalées. L'expertise produite n'avait 
pas été discutée. 

 a. Un requête en autorisation de construire définitive est instruite sur la base 
des pièces et des plans listés à l'art. 9 du règlement d’application de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01). Si 
un complément d'information est nécessaire lors de l'instruction faite sur la base 
des pièces et des plans requis par l'art. 9 RCI, le département peut convoquer le 
requérant (art. 13 al. 5 RCI). 

 b. Le préavis de la CMNS est obligatoire s'agissant d'une demande 
d'autorisation de construire sur une parcelle sise dans le Vieux-Carouge, comme 
l'est également celui de la commune (art. 96 al.1 LCI).  

  En l'espèce, la commune a conditionné son préavis favorable à celui de la 
CMNS. Cette dernière a rendu deux préavis motivés, le second après que la 
recourante a discuté la motivation du premier préavis dans des observations. La 
CMNS n'a pas estimé nécessaire d'effectuer un transport sur place pour rendre ses 
préavis ni de procéder à l'audition de l'architecte du projet. Que ces choix aient été 
différents dans d'autres procédures de demande d'autorisation de construire sis 
dans le Vieux-Carouge ne constituent pas en soi une inégalité de traitement. La 

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CMNS n'a pas d'obligation légale de procéder à un constat sur place pour rendre 
son préavis et si, dans deux procédures citées par la recourante, elle avait procédé 
à un tel déplacement, ce n'était pas le cas dans d’autres procédures (DD 103'227-1 
et sa complémentaire DD 103'227-2 et l'APA 26'282) localisées également dans le 
périmètre du Vieux-Carouge. 

  Rien ne permet donc de retenir que l'appréciation faite par la CMNS et le 
département n'est pas le fruit d'un examen minutieux du projet ni que les faits 
auraient été établis de manière incomplète ou inexacte ou encore que ces instances 
auraient fait preuve d'un comportement contraire à la bonne foi ou violé l'égalité 
de traitement dans l'instruction de la requête de la recourante.  

  Quant au TAPI, dans son jugement, il a retenu que le département ne s'était 
pas écarté sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité 
technique consultative imposée par la loi, conformément à une jurisprudence bien 
établie (ATA/862/2021 du 24 août 2021 consid. 4b ; ATA/807/2020 du 25 août 
2020 consid. 9a), son examen prenant en compte l'expertise privée produite par la 
recourante, rédigée par M. F______, architecte, soumise au principe de la libre 
appréciation des preuves puisque considérée comme simple allégué de parties 
(ATF 141 IV 369 consid. 6). 

  Les griefs seront donc écartés. 

6)  La recourante fait grief au TAPI d'avoir violé les art. 94 et 103 LCI. Le 
raisonnement du TAPI était fondé sur l'hypothèse que d'autres demandes de 
construction similaires seraient faites par les propriétaires voisins. La notion de 
noyautage avait été utilisée à tort et une confusion avait été faite sur la question de 
l'alignement et de la « lecture de la façade ». 

 a.  Selon l'art. 11 de l'Ordonnance concernant l'ISOS du 13 novembre 2019 
(OISOS - RS 451.12), les cantons tiennent compte de l’ISOS lors de 
l’établissement de leurs planifications, en particulier des plans directeurs, 
conformément aux art. 6 à 12 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700 ; al. 1). Ils veillent à ce que l’ISOS soit pris en 
compte sur la base des plans directeurs cantonaux, en particulier lors de 
l’établissement des plans d’affectation au sens des art. 14 à 20 LAT (al. 2). 

 b.  L'inventaire ISOS est fondé sur l'art. 5 de la loi fédérale sur la protection de 
la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN - RS 451), qui charge le Conseil 
fédéral d'établir, après avoir pris l'avis des cantons, des inventaires d'objets 
d'importance nationale. Celui-ci peut se fonder sur des inventaires dressés par des 
institutions d'État ou par des organisations œuvrant en faveur de la protection de 
la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments 
historiques. Les critères qui ont déterminé le choix des objets sont indiqués dans 
les inventaires. Ils ne paraissent pas a priori semblables à ceux qui déterminent la 

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protection par les plans de site, et les éventuelles critiques adressées par 
l'inventaire ISOS au bâtiment ne sont pas de nature à priver de sa pertinence la 
procédure de protection par le plan de site (ATA/352/2021 du 23 mars 2021 
consid. 11e). 

 c. La ville de Carouge figure à l'inventaire ISOS. Le relevé ISOS, décrivant les 
principales composantes du Vieux-Carouge, cite les cours intérieures enfermées 
par des îlots d'habitation, qui composaient des espaces intermédiaires de grande 
valeur. Parmi les objectifs généraux de la sauvegarde, figure celui de protéger 
rigoureusement ces cours. Même si celles-ci n'étaient pas directement visibles de 
la rue, elles n'en marquaient pas moins profondément l'image du site. Par ailleurs, 
elles évitaient, par leur présence même, que n'augmente de manière immodérée la 
densité du tissu du Vieux-Carouge.  

7) a.  En matière d’aménagement, les zones à protéger comprennent les localités 
typiques, les lieux historiques et les monuments naturels ou culturels (art. 17  
al. 1 LAT). 

  Les zones protégées constituent des périmètres délimités à l’intérieur d’une 
zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection de 
l’aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés 
(art. 12 al. 5 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30). 

 b. Dans le canton de Genève, les zones de la Vieille-Ville et du secteur sud des 
anciennes fortifications, du Vieux-Carouge, les ensembles du XIXème et du début 
du XXème siècle, le secteur Rôtisserie-Pélisserie, ainsi que les villages protégés 
font l’objet de dispositions particulières incluses dans la LCI (art. 28 LaLAT). 

  Est désignée comme zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT, la zone du 
Vieux-Carouge, selon les articles 94 à 104 LCI (art. 29 al. 1 let. e LaLAT). 

 c. L’aménagement et le caractère architectural historique du centre de la ville 
de Carouge (Vieux-Carouge) doivent être préservés (art. 94 al. 1 LCI). 
L’architecture, notamment le volume, l’échelle, les matériaux et la couleur des 
constructions doivent s’harmoniser avec le caractère du Vieux-Carouge (art. 94 al. 
2 LCI). Il en est de même des enseignes, attributs de commerce, panneaux, 
réclames, vitrines mobiles et autres objets soumis à la vue du public (art. 94 al. 3 
LCI). 

 d. Les demandes d’autorisation, à l’exception de celles instruites en procédure 
accélérée, sont soumises aux préavis de la commune de Carouge et de la CMNS 
(art. 96 al. 1 LCI). Les préavis sont motivés (art. 96 al. 3 LCI). 

 e. La loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 
1976 (LPMNS - L 4 05) institue la CMNS, composée de spécialistes en matière 

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d'architecture, d'urbanisme et de conservation du patrimoine (art. 46  
al. 2 LPMNS). Il s'agit d'une commission consultative, qui donne son préavis sur 
tous les objets qui, en raison de la matière, sont de son ressort. Elle se prononce en 
principe une seule fois sur chaque demande d'autorisation, les éventuels préavis 
complémentaires étant donnés par l’office du patrimoine et des sites (ci-après : 
l'OPS, auquel est rattaché le SMS par délégation ; art. 47 al. 1 LPMNS). La 
CMNS est compétente pour préaviser les projets régis par la LPMNS ou situés 
dans des zones protégées (art. 83 et ss LCI ; MGC 2005-2006/V A 3505). 

 f. Les art. 97 et ss LCI prévoient des dispositions spéciales applicables à la 
zone du Vieux-Carouge. 

  À teneur de l’art. 103 al. 1 LCI, en vue de permettre un aménagement 
rationnel (let. a), d’assainir un îlot (let. b), d’améliorer l’aménagement de cours et 
de jardins (let. c), le département peut, sur préavis de la CMNS, subordonner la 
délivrance d’une autorisation de construire ou de transformer à certaines mesures, 
telles que le remaniement parcellaire ou la cession fiduciaire des droits à l’État, 
ainsi que la démolition partielle ou totale de bâtiments, l’exécution de 
terrassements ou la suppression de murs de clôture, de dépôts ou de parcs à 
voitures. 

8) a. Selon la jurisprudence bien établie, chaque fois que l’autorité inférieure suit 
les préavis requis, étant précisé qu’un préavis sans observation équivaut à un 
préavis favorable, la juridiction de recours doit s’imposer une certaine retenue, qui 
est fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, 2ème édition, 2018, p. 176 n. 508). L’autorité de recours se 
limite ainsi à examiner si le département ne s’écarte pas sans motif prépondérant 
et dûment établi du préavis de l’autorité technique consultative, composée de 
spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de 
considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/862/2021 
précité consid. 4b ; ATA/807/2020 du 25 août 2020 consid. 9a). 

 c. Il est de jurisprudence constante qu'un préavis est, en principe, sans 
caractère contraignant pour l'autorité administrative et que, s'il va de soi que cette 
dernière ne saurait faire abstraction des préavis exprimés dans les conditions 
prévues par la loi, l'autorité de décision reste libre de s'en écarter pour des motifs 
pertinents et en raison de l'intérêt public supérieur (ATA/278/2022 du 15 mars 
2022 consid. 4b ; ATA/1157/2018 du 30 octobre 2018 et les références citées). 

9)  En l'espèce, il ne fait pas de doute qu'une construction sur cour, même si elle 
n'a qu'une surface de 9,73 m2, prolongée par une terrasse en bois de 7,34 m2, 
diminue la surface de la cour intérieure et cela même si la construction est adossée 
d'un côté au mur borgne du bâtiment voisin. Que ce rétrécissement de surface 
doive ou non être qualifié de noyautage de la cour ne change pas cette conclusion.  

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  Quant à l'hypothèse avancée par la recourante qu'aucune autre demande 
d'autorisation de construire du même type ne serait déposée par les propriétaires 
dont les parcelles forment la cour intérieure, qu'elle oppose à celle qui aurait été 
faite par le département et le TAPI que d'autres rétrécissements de la surface 
allaient avoir lieu, elle n'est pas pertinente ici, compte tenu du principe de l'égalité 
de traitement. Par ailleurs, la recourante se prévaut de l'égalité de traitement, 
arguant que des autorisations de construire similaires ont été délivrées dans 
d'autres cours intérieures du Vieux-Carouge. 

  En conséquence, compte tenu de la protection dont bénéficie le  
Vieux-Carouge, qui porte notamment sur les volumes des constructions existantes 
et les cours intérieures, le refus de l'autorisation de construire, en tant qu'il est 
fondé sur la diminution indéniable, même si relativement peu importante, de la 
surface de la cour intérieure telle que relevée par la CMNS, apparaît comme 
parfaitement fondé et aucun motif pertinent et relevant d'un intérêt public 
supérieur n'a d'ailleurs été avancé par la recourante qui oppose plutôt son intérêt 
personnel. À cet égard, le fait qu'une partie des travaux projetés soit considéré 
comme une amélioration de la situation actuelle par la CMNS et le département, 
ne change pas non plus le fait que l'agrandissement prévu doit être considéré 
comme nuisant au site protégé. 

  L'autorisation a encore été refusée pour un second motif, la construction 
envisagée créant une altération de la lecture du bâtiment principal. La recourante 
conteste à tort le bien-fondé de ce motif, dans la mesure où elle entend avant tout 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité intimée quant à la qualité 
patrimoniale à attribuer aux volumes et façades du bâtiment.  

  Dans ces circonstances, il ne peut être reproché au département d'avoir 
choisi de suivre le préavis de la CMNS et, ce faisant, d'avoir fait un usage excessif 
ou abusif de son pouvoir d'appréciation.  

  Les griefs seront écartés. 

10)  Dans un autre grief, la recourante reproche au TAPI d'avoir consacré une 
inégalité de traitement. 

 a. Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti 
par l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il 
omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui 
est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La 
question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut 
recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, 

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idéologies et situations du moment (ATF 145 I 73 consid. 5.1 ; 142 I 195 
consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_231/2021 du 3 mai 2021 consid. 5.1 ; 
2C_538/2020 du 1er décembre 2020 consid. 3.2). 

 b. La recourante a cité quatre autorisations de construire qui ont été délivrées 
dans le Vieux-Carouge et qu'elle estime concerner des constructions identiques à 
celle qu'elle projetait. Or, la DD 104'861/1 concerne la reconstruction d'un atelier 
en bois et la DD 101'619 une construction située en fond de cour et non en façade 
et porte sur la transformation intérieure d'une halle industrielle en logement et 
dépôts ainsi que sur la démolition de bureaux. L'atelier à réaliser s'insérait dans un 
projet de transformation global dont un assainissement de la cour, selon la 
description de l'objet de l'autorisation. Ces constructions ne peuvent être retenues 
comme étant identiques, voire similaires à celle projetée par la recourante.  

  La rénovation du Musée de Carouge (DD 111'366) diffère sur plusieurs 
points du projet litigieux. L'extension du bâtiment public portait sur un atelier déjà 
existant et permettait de réaliser une économie de terrain, ce qui n'est pas le cas 
pour le projet de la recourante.  

  Quant à l'autorisation au bénéfice d'un EMS (APA 37'699), portant sur la 
transformation du bâtiment, la création d'une véranda et un aménagement sur 
cour, le préavis initial de la CMNS était négatif. Elle a modifié sa position car la 
véranda projetée s'inscrivait dans un espace résiduel produit par une addition de 
volumes relativement récents sans intérêt patrimonial. Cette situation particulière 
avait amené la CMNS à se prononcer favorablement. Le projet de la recourante, 
quant à lui, ne s'insère pas dans un espace résiduel, mais modifie l'alignement 
entre le bâtiment auqel il viendrait s'accoler et la parcelle adjacente.  

  Force est de constater que les situations ne sont pas comparables et qu'un 
traitement différent s'avère ainsi justifié. Le grief sera écarté.  

11)  Finalement, la recourante invoque une violation du principe de 
proportionnalité. 

 a. Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., exige qu’une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne 
puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci 
et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les 
références citées). 

 b. En l'espèce, il n'est pas discuté qu'un refus d'autorisation de construire porte 
atteinte aux droits de propriétaire de la recourante.  

  Celle-ci allègue que la mesure ne produit pas le résultat escompté de 
protection du patrimoine, au contraire, car la réfection des façades très abîmées 

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sur rue et sur cour du bâtiment ne pourra pas être entreprise, alors qu'un intérêt 
public à cette amélioration existerait. Ce raisonnement ne peut être suivi dans la 
mesure où la recourante reste libre de déposer une demande ne portant que sur la 
réfection des façades. 

  C'est également à tort qu’elle estime que son intérêt privé doit primer un 
intérêt public qu'elle estime inexistant. Comme vu ci-dessus, la préservation du 
patrimoine s'agissant d'une parcelle sise dans le Vieux-Carouge constitue un 
intérêt public important et la jurisprudence retient d'ailleurs qu'une mesure de 
protection des monuments n'est incompatible avec un droit constitutionnel que si 
elle produit des effets insupportables pour le propriétaire ou ne lui assure pas un 
rendement acceptable (ATF 126 I 219 consid. 6c ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_52/2016 du 7 septembre 2016 consid. 2), ce que la recourante n'allègue pas. 

  Finalement, comme l'a à juste titre retenu le TAPI, aucune autre décision qui 
porterait moins atteinte à la garantie de la propriété de la recourante ne peut être 
adoptée par l'autorité intimée car le département n'a pas la compétence de scinder 
sa demande d'autorisation. Le principe de proportionnalité est donc respecté en 
l'occurrence et la décision de refus d'autorisation de construire n'emporte aucune 
forme d'expropriation illicite.  

12)  En tous points infondé, le recours sera rejeté. 

  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera alloué aucune indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA).   

  

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 13 décembre 2021 par Madame A______ contre 
le jugement du Tribunal administratif de première instance du 17 novembre 2021 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Madame A______ ; 

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dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Mark Barokas, avocat de la recourante, au 
département du territoire ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

J. Poinsot 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :