# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 591d76bf-cc37-59d6-8ec5-733268d351e8
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-05-10
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 10.05.2002 90.1994.103
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-103_2002-05-10.html

## Full Text

Incarto n.

  90.1994.00103

  	
  Lugano

  10 maggio
  2002

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

   

  

 

	
  Il segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

statuendo sul ricorso del 22 giugno 1990 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________, 
  

  rappr. da: avv.
  __________ __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 16 maggio 1990 nr. __________ del
  Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore di __________;

  

 

 

ritenuto 

 

in fatto

 

                                   a.   Il PR __________ -__________, adottato dal Consiglio comunale di
__________ il 15.12.86, ha previsto una serie di “superfici o zone vincolate
per servizi e impianti di interesse pubblico”. Tra queste, col numero 5 è
indicata nel piano del paesaggio la zona in corrispondenza del silos e delle
infrastrutture annesse, ubicati alla foce del fiume Ticino, nella zona A delle
__________ di __________. 

 

                                  b.   Con la risoluzione del 16 maggio 1990, il Consiglio di Stato ha
adottato il PR, stralciando “per verifica in corso” la zona n.
__________. 

                                         In
effetti, il Consiglio di Stato aveva “commissionato uno studio generale di
impatto sull’ambiente di questo impianto posto alla foce del Ticino e di
verifica delle attività che si svolgono attorno all’infrastruttura.”
Rilevato che le prime conclusioni dello studio confermerebbero la necessità di
un attracco a lago, “per soddisfare le forniture che l’economia del settore
specifico, pubblica e privata richiede”, il Consiglio di Stato dichiara che
“emanerà le sue decisioni, soppesando e comparando gli interessi in gioco”, 
non appena “le risultanze dello studio completo ormai concluso” verranno
presentate ufficialmente dal competente Dipartimento. (risoluzione cit.,
consid. 3.3.2, pag. 15).

 

                                   c.   Col presente ricorso __________ __________ chiede che la modifica
apportata “al piano delle zone e al piano delle superfici o zone vincolate a
destinazione d’interesse pubblico” venga annullata e che la zona N.__________
citata nel piano delle zone sia riammessa e inclusa nelle aree vincolate
d’interesse pubblico.

                                         Il
ricorrente riconosce l’utilità di uno studio d’impatto ambientale “che
permetterà di giudicare gli interessi pubblici e privati a sostegno del
mantenimento o meno di tutte o parte delle infrastrutture esistenti alla foce
del Ticino sulla base di documenti scientifici seri e soppesati, in luogo delle
solite polemiche e delle oramai conosciute isterie ecologiche.” Ritiene tuttavia
che “per rispettare l’autonomia delle scelte comunali, per attenersi ad una
situazione di fatto ormai consolidata e per evitare le conseguenze di
un’espropriazione materiale del diritto di superficie di cui (egli) beneficia” si
sarebbe dovuto sanzionare lo stato di fatto esistente (a suo avviso
ammesso pure dall’Ordinanza sulle __________ di __________), “rinviando
l’eventuale soppressione  o modifica della zona in questione alle risultanze
negative o alle parziali controindicazioni della perizia di impatto ambientale
in fase di elaborazione.” L’Ordinanza stessa, il PD, la legislazione
d’applicazione della normativa di protezione ambientale costituirebbero una
base legale sufficiente per limitare nel seguito l’utilizzazione di quest’area,
“senza necessità di adottare un’ulteriore laboriosissima variante di piano
regolatore per reincludere una zona d’uso pubblico che già oggi è riconosciuta
tale o per lo meno tollerata transitoriamente come tale in attesa di soluzione
alternativa, qualora ne fosse inevitabile lo smantellamento (circostanza per
l’appunto tutta da provare)”. 

                                         Il
ricorso, avverte in conclusione il ricorrente, è introdotto a titolo
cautelativo, al fine di evitare che con una decisione governativa “possibilista”
si sopprima una zona che in realtà finirebbe per divenire definitiva “prima
ancora di conoscere le risultanze della verifica d’impatto ambientale.”

 

                                  d.   Nella sua risposta il Consiglio di Stato chiede il rigetto
dell’impugnativa.

                                         Precisa
che il vincolo in discussione concerne “ un impianto e annesse
infrastrutture già da tempo esistenti, che si sono sviluppati progressivamente
- e solo in parte con il supporto di permessi edilizi - a partire dal 1952.
Le istallazioni principali sono state realizzate al mapp. n. __________di
proprietà del Consorzio correzione fiume Ticino, sulla base di due diritti di
superficie con scadenza al mese di gennaio 1995, mentre l’attività interessa
globalmente un’area di ca. 4.5. ha, sulla golena destra del fiume Ticino, alla
sua foce.” 

                                         Il
Consiglio di Stato rileva che l’infrastruttura “è ubicata nella zona A di
protezione delle __________ di __________ ai sensi dell’Ordinanza cantonale per
la protezione delle __________ di __________ del 13 marzo 1979, ed è pertanto
inserita in una zona protetta per i  suoi contenuti di grande valore
naturalistico e paesaggistico, oltre che di pregio ecologico e scientifico (il
PD qualifica tale comparto quale riserva naturale protetta)”. 

                                         Tale zona
si pone effettivamente in conflitto con “numerosi disposti federali e
cantonali (fra i quali possono essere citati segnatamente la LPN del 1.7.1966,
la relativa Ordinanza di esecuzione del 16.1.1991, l’ordinanza federale sulla
protezione delle zone golenali d’importanza nazionale del 28 ottobre 1992, il
progetto di Ordinanza federale sulla protezione dei paesaggi palustri di
particolare bellezza e d’importanza nazionale, la legge sulla protezione della
acque del 14.1.1992, il DBLN, il RBN e la citata Ordinanza cantonale di
protezione).”

                                         Va
tuttavia considerato che, “agli obiettivi di salvaguardia di valori
ambientali, naturalistici e scientifici, e di ripristino di una dinamica
evolutiva naturale si contrappongono (…)  gli interessi legati al proseguimento
dell’attività, in ragione del riconosciuto importante ruolo che tale
infrastruttura svolge nell’ambito dell’economia edilizia della regione (grazie
anche all’attracco a lago), in particolare per la confezione di calcestruzzi ad
altra resistenza e per la valorizzazione degli inerti ticinesi.”

                                         Il
Consiglio di Stato riferisce di aver costituito uno speciale gruppo di lavoro “con
l’obiettivo di studiare e proporre una soluzione per l’ubicazione delle varie
attività legate al silos (alcune delle quali fra l’altro non strettamente
connesse e necessarie alla attività del silos medesimo), considerando sia gli
obiettivi di protezione delle __________, sia la necessità riconosciuta di un
silos nella parte est del __________ nonché di un attracco a lago.” 

                                         In
assenza di tali studi e delle relative conclusioni, il Governo cantonale “non
poteva approvare la zona ‘__________proposta dal Comune. E’ solo ad avvenuta
conclusione rispettivamente presentazione di questi che potrà essere valutato e
deciso se l’attività attualmente svolta potrà essere continuata - totalmente o
parzialmente - o meno nell’attuale localizzazione o dovrà invece essere
spostata.” 

 

                                   e.   Nel sopralluogo del 9 settembre 1993 le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. L’istruttoria è chiusa,
con rinuncia delle parti al dibattimento finale e alle conclusioni.

 

                                    f.   Con scritto del 22 novembre 1993 il ricorrente segnala che il
suddetto gruppo di lavoro è in procinto di rassegnare il proprio rapporto “dal
quale trasparirà la proposta di mantenere - e a determinate condizioni -
l’impianto del silos alla foce del Ticino.” Il ricorrente chiede quindi di
tenere in sospeso la procedura di ricorso fino alla presentazione di questo “fondamentale
documento”.

                                         In
realtà, all’insaputa del tribunale, il rapporto era stato rassegnato già nel
marzo del 1993 (prima quindi della richiesta di sospensione). Il documento è
stato trasmesso al ricorrente, non appena conosciutane l’esistenza, con
ordinanza presidenziale del 21.03.2002,  fissandogli un termine fino al 22
aprile 2002 per prendere posizione. 

 

                                  g.   Il ricorrente prende posizione il 18 aprile 2002 rilevando che tra
le due possibilità prospettate dal Rapporto marzo 1993 il Consiglio di Stato ha
optato nel 1995 per la seconda, consistente nel dislocamento solo parziale del
silo dall’ubicazione alla foce del Ticino. Da allora non sono intervenute
decisioni “in contrario o diverso senso”. Dal recente incontro avuto con
il consigliere di Stato __________ e i suoi collaboratori sarebbe invece emersa
la propensione dell’autorità cantonale per “un aggiornamento entro breve
termine dei dati essenziali per prendere una nuova decisione.”

                                         "Non
penso quindi", conclude, il ricorrente, “che l’evasione del
ricorso, allo stato attuale delle cose, abbia un grande senso, prima di
conoscere la nuova risoluzione del Consiglio di Stato o,  eventualmente, del
Consiglio Federale sull’annosa questione dell’esistenza del silos all’interno
del perimetro delle __________ di
__________.” Il ricorrente propone quindi di sospendere nuovamente la
procedura e di “riattivarla quando si conosceranno le nuove decisione
dell’autorità competente”.

 

diritto

 

                                   1.   La
competenza del tribunale è data dall'art. 26 c lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992 e dall'art. 38 cpv. 1 LALPT,
in applicazione della norma transitoria BU __________, __________
(____________________1992).

                                         La
legittimazione del ricorrente è pacifica ai sensi dell’art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT. Il ricorso, interposto nei termini dell’art. 38 cpv. 1 LALPT e quindi
tempestivo, è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il
ricorrente riconosce l’opportunità di approfondire lo studio dell’impatto del
silo e delle relative attività sulle _________ di __________; sostiene tuttavia
che nell’attesa di conoscerne le conclusioni il Consiglio di Stato non poteva
lecitamente stralciare la zona in contestazione che il comune ha adottato
nell'ambito della sua autonomia, sancendo una situazione di fatto esistente da
lunghissimo tempo e di innegabile interesse pubblico. 

                                         La zona
andava confermata, tranne poi annullarla se fosse effettivamente risultata
incompatibile con le disposizioni sulla protezione della natura e non fosse
possibile trovare una soluzione intermedia, ad esempio dislocando in luogo
consono le strutture e attività non strettamente vincolate all'attuale
ubicazione. 

                                         In
sintesi: la zona non doveva essere annullata, in assenza del Rapporto, ma
approvata fino alla sua presentazione e annullata solo se le conclusioni di
quest’ultimo dovessero imporlo.

                                         Il
ricorrente chiede quindi ch’essa venga riammessa nel piano delle zone e inclusa
nelle aree vincolate d'interesse pubblico. 

 

                                   3.   La pretesa
non merita accoglimento.

                                         Dev’essere
anzitutto rilevato che la “zona” in contestazione non è in realtà una zona di
PR ai sensi dell’art. 14 LPT e neppure dell’art. 28 LALPT e in effetti ne
cercheremmo invano traccia nel piano delle zone del PR in esame. Essa è
elencata col n. 5 in una lista di 10 “zone” vincolate a scopi d’interesse pubblico
ed è segnalata nel piano del paesaggio con un circolino giallo recante la cifra
5. Il perimetro della sedicente “zona” non è delimitato. 

                                         Solo
l'art. 29bis NAPR si occupa di queste zone, limitandosi a prescrivere che
"l'ubicazione dei servizi e degli impianti di interesse pubblico (risalto
nostro) quali impianti aeroportuali, impianto di depurazione, impianto di
incenerimento dei rifiuti, discariche controllate e sottostazioni di
trasformazione elettrica sono riportate nel piano del paesaggio. Non sono ammessi
altri e ulteriori insediamenti ai di fuori di queste zone. Le zone non occupati
dai citati servizi e impianti di interesse pubblico devono restare a
destinazione prioritaria agricola."

                                         Con ciò
non si è operato un azzonamento, per il quale mancano tutti i presupposti
(delimitazione precisa di un'area, regolamentazione della sua utilizzazione a
mezzo NAPR) ma si è elencata una serie di impianti e attrezzature alle quali si
è attribuito un interesse pubblico che giustifica di ritenere a ubicazione vincolata
la loro presenza. Si confonde in definitiva il concetto di ubicazione con
quello di azzonamento. 

                                         In altre
parole: la presenza nel territorio delle attrezzature, impianti e servizi
definiti d'interesse pubblico localizza nelle grandi linee l’area che dovrà
essere loro consacrata a pianificazione conclusa, preferibilmente attraverso un
piano d'utilizzazione cantonale (PUC). Ciò vale ad esempio per la stazione di
compostaggio: il Municipio ha deciso di definirla d’interesse pubblico ed ha
chiesto al Consiglio di Stato di inserirla nel piano AP/EP del PR in
approvazione. Lo stesso dicasi dell'aerodromo. Il carattere provvisorio del
provvedimento qui in argomento è confermato dalla risoluzione impugnata, a
pagina 43: “La delimitazione precisa dell’estensione delle strutture
previste formerà oggetto di particolari studi e esami nell’ambito delle
apposite procedure di approvazione. In  particolare il piano di utilizzazione
cantonale dovrà definire o confermare l’area aeroportuale, la zona delle
__________, la compatibilità del silo alla foce con la protezione delle
__________, l’utilizzazione della golena ecc. L’ubicazione del silo è pertanto
sospesa e quindi non viene accettata come impianto d’interesse pubblico, in
attesa delle risultanze delle verifiche ormai concluse (risalto nostro).” 

                                         Non è
dunque negata l’approvazione di una zona di PR, inesistente, bensì di una
disposizione che vorrebbe sancire “l’ubicazione vincolata dei servizi e
degli impianti previsti” (ris. pag. 43, in basso), ma il cui consolidamento
in chiave pianificatoria richiede la preventiva verifica della compatibilità
dei servizi e impianti elencati “con la legislazione federale in materia”,
con la quale, a mente della risoluzione stessa, essi “non devono entrare in
contrasto” (loc. cit., vedi pure ris. cit. pag. 53). 

 

                                   4.   Con ciò,
occorre rilevare, non è decretata la sorte del silo e annessi e delle relative
attività.

                                         Nella
risoluzione il Consiglio di Stato si è riservato di pronunciarsi in merito,
conosciute le risultanze dello studio d’impatto ambientale di prossima
presentazione. Nella risposta ha poi dichiarato di attendere per decidere le
risultanze del rapporto commissionato ad un gruppo di lavoro. 

                                         Che le
strutture e le attività considerate si pongano in conflitto con la protezione
delle __________ di __________ e in genere della natura non è messo in dubbio
ed è d’altronde notorio. 

                                         Aperto
era invece rimasto, al momento della decisione, il quesito se, malgrado questo
conflitto, tali presenze e attività potessero ritenersi compatibili con la
protezione offerta all’area in discorso dalle disposizioni del diritto federale
e cantonale, in particolare dall’Ordinanza sulle __________, il Consiglio di
Stato riservandosi di verificare tale conformità alla luce delle risultanze degli
studi in atto, tenuto conto, attraverso una ponderazione globale di tutti gli
interessi in gioco, non solo delle esigenze di protezione della natura ma pure
di quelle dell’economia e in particolare dell’edilizia, riservate le possibili
soluzioni di compromesso, quali ad esempio uno spostamento solo parziale degli
impianti e delle attività incriminate, che dovessero proporre gli studi
ordinati.  

                                         La
pretesa che nell’attesa di questa verifica e delle relative decisioni la
sedicente "zona/vincolo" dovesse essere confermata è manifestamente
priva di giuridica consistenza. 

                                         Il
Consiglio di Stato non poteva approvare un vincolo, e tanto meno una
fantomatica zona, in patente conflitto con gli imperativi della protezione
della natura, in assenza di elementi di giudizio che potessero eventualmente
giustificare questa situazione di conflittualità, nel quadro, come detto sopra,
di una ponderazione globale di tutti gli interessi in gioco. 

                                         Questo
era l’intento del governo e non è questa la sede per giudicare se in questa
materia vi sarebbe effettivamente stato spazio per una ponderazione degli
interessi, o se a ciò abbia già provveduto la legge, in particolare l’Ordinanza
sulle zone palustri per quelle di importanza nazionale e di particolare
bellezza come sono per l’appunto le __________ di __________ e segnatamente le
zona A in cui sorgono e operano le controverse strutture. 

 

                                   5.   Quel che
può essere aggiunto è che il rapporto del gruppo di lavoro, presentato nel
marzo del 1993, conferma chiaramente, dopo aver passato in rassegna le
principali disposizioni legali in materia di protezione dell’ambiente e della
natura “con particolare riferimento al comprensorio delle __________ di
__________ ”, che “la presenza e l’attività del __________ __________
nella sua attuale ubicazione appaiono manifestamente incompatibili”
(risalto nostro). Rinviamo per la descrizione degli impatti al capitolo 2.3 del
documento. 

                                         A parte
l’esame di soluzioni alternative fuori dalle __________ il rapporto esamina la
possibilità di migliorare la situazione ambientale pur mantenendo in loco il
contestato __________.

                                         Sono prospettate due linee di azione:

1.     
lo spostamento del
silos e dell’attracco a lago fuori delle zone del comprensorio di protezione
delle __________ e la restituzione dell’area attuale alla natura.

2.     
Il risanamento e il
miglioramento in loco delle istallazioni legate alla produzione del silos alla
foce del Ticino e lo spostamento fuori dalla zona protetta di quelle accessorie
(rapp. pag. 17).

I risanamenti delle strutture del silo e il
miglioramento qualitativo delle sue attività, avverte il rapporto, “potrebbero
rendere la struttura meno incompatibile con gli obiettivi di salvaguarda delle
__________ fermo restando l’obbligo di un’attenta verifica degli aspetti
giuridici già menzionati.” 

Mentre la maggioranza dei membri del gruppo
ritiene che tale possibilità vada esaminata dal lato tecnico “anche se
giuridicamente in contrasto con le varie ordinanze che tutelano il biotopo”,
una minoranza esclude “a priori il mantenimento degli impianti
nell’ubicazione attuale a causa della loro conflittualità insanabile con gli
scopi predominanti della protezione delle __________ di __________.”

Nel contrapporre le due soluzioni, il
rapporto precisa che “lo spostamento completo del silo è l’unica soluzione
legalmente corretta e ideale per il perseguimento degli obiettivi di protezione
delle __________.”  

Il risanamento in loco rappresenta, per
contro, la soluzione meno onerosa per la ditta, di più facile realizzazione e
oltretutto attuabile a tappe.

Il Consiglio di Stato ha optato nel 1995
per quest'ultima soluzione, che, sia detto per inciso, non ha trovato a
tutt’ora attuazione.

Ricordiamo che recentemente, nel quadro
della revisione del PR, il Municipio di __________ ha presentato al Dipartimento,
per esame preliminare, una proposta di indirizzo che prevedeva l’attribuzione
dell’area del silo ad una zona AP/EP. Il Dipartimento ha espresso preavviso
negativo.

Nel frattempo è stato allestito il piano
comprensoriale del Piano di __________, integrato nel PD come Parco del Piano
di __________ (già denominato Parco fluviale). Le schede sono state pubblicate
nell’ottobre del 2001 e i ricorsi contro di esse pendono tuttora dinnanzi al
Gran Consiglio. Nessun cenno al __________: né alle __________ né in
collocazione alternativa.

Infine, negli ultimi tempi la tormentata
vicenda del __________ __________ è nuovamente tornata alla ribalta con le note
trasmissioni televisive e la dichiarata intenzione del Consiglio di Stato di
risolvere una volta per tutte l’annosa questione. 

La questione dell’ubicazione, lasciata in
sospeso con la decisione impugnata, troverà allora definitiva risposta. 

L’approvazione nel 1990 della
“zona/vincolo” prevista dal PR, non solo non avrebbe avuto senso già per
l’inconsistenza a livello pianificatorio del provvedimento, ma anche e
soprattutto perché la gravità del conflitto tra valori naturalistici, da un
lato, ed economici, dall’altro, non poteva essere risolta con mezzi così
elementari, senza preventiva ponderazione di tutti gli interessi in gioco, per
la quale non erano disponibili al momento importanti elementi di giudizio che
avrebbero di lì a poco fornito gli studi ordinati dal governo.

                                         Giustamente
il Consiglio di Stato ha negato la sua approvazione.

 

                                   6.   Non ravvisando motivi giustificanti un'ulteriore
sospensione della procedura la relativa domanda è respinta. 

 

 

Per questi motivi,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

                                   2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 800.--.

                                   3.   Intimazione:                  -
avv. __________ __________, __________    - Consiglio
di Stato, __________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario