# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b6a1ba6a-0ce3-58f5-8120-95da33cc6a64
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-07-10
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.07.2018 B-2291/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2291-2016_2018-07-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Décision confirmée par le TF par arrêt 

du 23.04.2019 (2C_792/2018) 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-2291/2016 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 0  j u i l l e t  2 0 1 8   

Composition 
 Pascal Richard (président du collège),  

Stephan Breitenmoser, Vera Marantelli, juges, 

Julien Delaye, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______ SA,   

représentée par  

Maîtres Alexis Overney et  

Raphaël Tinguely, avocats,  

L'Etude Swiss Lawyers SNC,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Office fédéral de l'agriculture OFAG,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Avertissement - restitution du supplément de non-ensilage. 

 

 

 

B-2291/2016 

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Faits : 

A.  

A.a La société X._______ SA (ci-après : la recourante) a pour but (…). Elle 

est principalement active sur le marché des produits frais (lait, crèmes, 

yoghourts et boissons lactées), des fromages et des beurres. Elle 

transforme, notamment, du lait en Vacherin fribourgeois. 

A.b Avant le 1er mai 2006, le lait de non-ensilage transformé par la 

recourante en Vacherin fribourgeois était pasteurisé et annoncé comme tel 

sous le code 424 (référence 30/036/01) « Bactofugation/pasteurisation de 

lait de non-ensilage » dans le formulaire de demande TSM1, de sorte que 

la recourante ne percevait aucun supplément de non-ensilage pour le lait 

concerné. 

A partir du mois de mai 2006, suite à l’adoption du cahier des charges du 

Vacherin fribourgeois (AOP), la recourante a renoncé à pasteuriser et a 

commencé à bactofuger le lait de non-ensilage destiné à être transformé 

en Vacherin fribourgeois (AOP). Depuis ce moment, la recourante n’a plus 

indiqué les quantités de lait concernées sous le code 424 dans le 

formulaire de demande TSM1. 

Par entretien téléphonique du 26 juin 2006, la société TSM Fiduciaire Sàrl 

(ci-après : TSM) s’est renseignée auprès de la recourante sur l’absence de 

mention du lait de non-ensilage transformé en Vacherin fribourgeois (AOP) 

sous le code 424 dans le formulaire de demande TSM1. Le contenu de cet 

entretien est contesté. 

A.c Entre le mois de mai 2006 et le mois d’août 2015, la recourante a 

bactofugé un total de (…) kg de lait transformé en Vacherin fribourgeois 

(AOP), qu’elle n’a toutefois pas déclaré comme étant bactofugé/pasteurisé 

sous le code 424 du formulaire de demande TSM1. 

Sur la base de ces déclarations, la Confédération suisse, par 

l’intermédiaire de l’Office fédéral de l’agriculture (ci-après : OFAG ou 

autorité inférieure), a versé, pendant la période concernée, un montant de 

(…) francs au titre de supplément de non-ensilage pour les (…) kg de lait 

de non-ensilage bactofugé et transformé en Vacherin fribourgeois (AOP). 

  

B-2291/2016 

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B.  

B.a Lors d’un contrôle du 16 octobre 2015, le service d’inspection de 

l’OFAG a constaté que, entre les mois de mai 2006 et août 2015, le lait de 

non-ensilage destiné à la production du Vacherin fribourgeois (AOP) était 

bactofugé et que cette bactofugation n’avait pas été annoncée sous le code 

424 du formulaire de demande TSM1. 

Par courrier du 18 novembre 2015, l’OFAG a rappelé que, à l’occasion d’un 

entretien téléphonique du 26 juin 2006 avec TSM, la recourante avait 

indiqué « que le Vacherin fribourgeois était produit depuis le 1er mai 2006 

sans bactofugation/pasteurisation ». Il a également informé la recourante 

de son intention d’exiger la restitution du supplément de non-ensilage 

s’élevant à (…) francs en raison des déclarations erronées de la recourante 

dans les formulaires de demande TSM1 pour les mois de mai 2006 à août 

2015, d’une part, et de prononcer un avertissement en raison de l’infraction 

à la loi sur l’agriculture commise par la recourante, d’autre part. 

B.b En date du 7 décembre 2015, la recourante s’est déterminée sur le 

rapport d’inspection du 16 octobre 2015 et sur le courrier du 18 novembre 

2015. En substance, elle a relevé que la disposition transitoire du cahier 

des charges du Vacherin fribourgeois (AOP), autorisant les producteurs de 

lait à bactofuger le lait, aurait été prévue pour permettre de garantir le 

respect des exigences de la sécurité alimentaire et qu’un procédé 

d’épuration mécanique du lait – comme la bactofugation – permettrait de 

limiter ces risques à un niveau supportable. Elle rappelle que c’est en toute 

bonne foi qu’elle a rempli les formulaires de demande TSM1 comme elle 

l’a fait dès qu’elle a abandonné la pasteurisation du lait. Elle précise que, 

dans la mesure où la bactofugation était conforme au cahier des charges, 

elle avait considéré normal que ses producteurs de lait – à qui elle est 

obligée de reverser le supplément de non-ensilage – obtiennent ledit 

supplément, à l’instar des autres producteurs dont le lait n’est ni bactofugé, 

ni pasteurisé. 

Par courrier du 19 janvier 2016, la recourante a complété sa prise de 

position. Elle a notamment précisé que la bactofugation ne servirait pas à 

rendre « fromageable » du lait d’ensilage ou de non-ensilage de moindre 

qualité. 

  

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C.  

Par décision du 29 février 2016, l’OFAG a prononcé un avertissement à 

l’encontre de la recourante et a condamné celle-ci à restituer la somme 

indûment perçue de (…) francs.  

L’OFAG a considéré que, entre les mois de mai 2006 et août 2015, la 

recourante n’avait pas déclaré les (…) kg de lait de non-ensilage 

bactofugés et transformés en Vacherin fribourgeois (AOP) comme étant 

bactofugés/pasteurisés, la recourante ayant déposé les demandes 

erronées au minimum par négligence. Au surplus, s’agissant de la première 

infraction commise par la recourante, l’OFAG a prononcé un simple 

avertissement. 

D.  

Le 14 avril 2016, la recourante a formé recours auprès du Tribunal 

administratif fédéral contre cette décision concluant, sous suite de frais et 

dépens, à l’annulation de celle-ci, subsidiairement au renvoi de la cause. 

A l’appui de ses conclusions, la recourante invoque, à titre liminaire, une 

violation de son droit d’être entendu, estimant que l’OFAG fonderait sa 

décision principalement sur l’entretien téléphonique du 26 juin 2006, lequel 

n’aurait pas été évoqué avant que la décision attaquée ne soit rendue.  

La recourante se plaint ensuite de ce que l’OFAG aurait constaté les faits 

pertinents de manière inexacte et incomplète et aurait violé l’interdiction de 

l’arbitraire dans l’établissement des faits. Elle expose que l’autorité 

inférieure n’a entrepris aucune mesure d’instruction propre à déterminer le 

contenu de l’entretien téléphonique du 26 juin 2006. Elle reproche, entre 

autres, à l’autorité inférieure d’avoir accordé une valeur probante accrue 

aux formulaires de demande TSM1 et d’avoir ignoré l’existence d’autres 

moyens de preuve à même de la renseigner sur la bactofugation du lait de 

non-ensilage transformé en Vacherin fribourgeois (AOP). Si la recourante 

reconnait que TSM s’est effectivement renseignée par téléphone sur la 

cause de l’absence de mention du lait transformé en Vacherin fribourgeois 

(AOP) sous le code 424, elle affirme qu’elle lui aurait toutefois répondu 

« [d]epuis le 1er mai 2006, nous ne pasteurisons plus. Nous respectons 

entièrement le cahier des charges ». 

La recourante fait également valoir que l’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur le 

soutien du prix du lait ne respecte pas le principe de la légalité et violerait 

l’art. 39 de la loi sur l’agriculture. Elle soutient que ni le message du Conseil 

fédéral, ni les débats parlementaires ne faisaient état de la bactofugation 

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comme procédé à proscrire dans le cadre de l’octroi du supplément de non-

ensilage. Elle prétend par ailleurs que l’interdiction de la bactofugation à 

l’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait viserait à empêcher 

de rendre « fromageable » du lait d’ensilage ou de non-ensilage de 

mauvaise qualité, ce dont l’OFAG n’aurait pas tenu compte dans 

l’application de l’ordonnance. 

A titre subsidiaire, la recourante se plaint d’une violation du principe de la 

bonne foi et de l’interdiction du comportement contradictoire. Elle estime 

qu’elle n’avait aucune raison de penser ne pas avoir droit aux suppléments 

de non-ensilage, l’OFAG ayant procédé aux versements des suppléments 

en toute connaissance de cause.  

La recourante invoque encore que l’autorité inférieure aurait dû renoncer à 

révoquer sa décision et à exiger la restitution des prestations déjà versées, 

en application de l’art. 30 al. 2 de la loi sur les aides financières et les 

indemnités. Elle soulève enfin que la décision serait inopportune et 

relèverait d’un abus du pouvoir d’appréciation.   

A l’appui de ses allégations et griefs, elle requiert la production de 

l’ensemble des formulaires de demande TSM1 pour la période de mai 2006 

à août 2015, ainsi que l’audition des parties et de témoins. 

E.  

Invitée à se déterminer sur le recours, l’autorité inférieure a conclu, sous 

suite de frais, à son rejet par mémoire de réponse du 22 juin 2016.  

Elle rappelle que les formulaires de demande TSM1 constituent le 

fondement du système permettant de calculer le droit au supplément de 

non-ensilage. C’est ainsi sur la base des formulaires remplis entre 

mai 2006 et août 2015 par le recourante que l’autorité inférieure se serait 

fondée pour rendre la décision attaquée. 

À l’appui de ses déterminations, elle produit notamment un guide établi par 

TSM dans sa version de 2004. Ce guide intitulé « Wegleitung zur Erhebung 

der Daten über die Milchverwertung und die Administration der Zulagen 

und Beihilfen für Milchpreisstützung » précise les informations qui doivent 

figurer sous le code 424 du formulaire de demande TSM1, à savoir la 

quantité de lait bactofugé ou pasteurisé. 

Elle conteste en outre avoir l’obligation de requérir les rapports de 

production, cette mesure n’étant prévue que lorsque des erreurs ou des 

manquements sont relevés lors de l’inspection annuelle ou lorsqu’une 

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irrégularité a été constatée lors de précédents contrôles. Or, la recourante 

n’a jamais fait l’objet d’une contestation financière ; les inspecteurs n’ont 

ainsi jamais jugé nécessaire d’examiner de manière détaillée, chaque 

année, les rapports de production et, en particulier, la méthode de 

production. De même, l’autorité inférieure réfute avoir été avertie, par les 

organismes de certification de l’AOP, que la recourante bactofugeait le lait 

transformé en Vacherin fribourgeois (AOP). 

Elle réfute ensuite que la recourante puisse se prévaloir de sa bonne foi, 

celle-ci étant tenue de remplir avec diligence et exactitude les formulaires 

de demande TSM1 donnant droit à l’octroi du supplément de non-ensilage. 

Qui plus est, lesdits formulaires sont signés chaque mois par la recourante.  

Se référant ensuite à la lettre de l’art. 39 de la loi sur l’agriculture, de l’art. 2 

al. 3 de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait et de l’art. 30 de la loi sur 

les aides financières et les indemnités, l’autorité inférieure conteste toute 

interprétation erronée de celles-ci. Elle rejette enfin les griefs 

d’inopportunité et d’abus du pouvoir d’appréciation soulevés par la 

recourante, notamment pour des raisons d’égalité de traitement. 

F.  

Dans sa réplique du 26 septembre 2016, la recourante maintient 

l’ensemble de ses conclusions. Elle soutient que des questions sanitaires 

l’obligent à bactofuger le lait, dès lors qu’elle a abandonné la 

pasteurisation. La recourante rappelle encore que l’autorité inférieure 

aurait dû savoir qu’elle employait le procédé de bactofugation, dans la 

mesure où elle s’était battue pour l’obtention de la disposition transitoire 

lors de la négociation du cahier des charges du Vacherin fribourgeois 

(AOP). Elle conteste également la pertinence du guide publié par TSM, 

dans la mesure où elle considère qu’il s’agit d’un document interne qui ne 

lui aurait jamais été remis. Elle sollicite enfin la mise en place d’une 

expertise judiciaire visant à déterminer l’importance de la bactofugation 

sous l’angle de la sécurité alimentaire. 

G.  

Le 18 novembre 2016, l’autorité inférieure a précisé à quelles quantités de 

lait faisait référence le montant indiqué sous le code 424 du formulaire de 

demande TSM1. 

  

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H.  

Sur invitation du tribunal, TSM a produit, en date du 9 janvier 2017, 

l’ensemble des formulaires de demande TSM1 déposés par la recourante 

pour les mois de mai 2006 à août 2015.  

I.  

Le 20 mars 2017, la recourante a formulé ses remarques sur lesdits 

formulaires et produit un mémoire complémentaire portant sur une étude 

publiée par l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich qui démontrerait 

l’importance de la bactofugation sous l’angle de la sécurité alimentaire. La 

recourante admet qu’elle a bactofugé le lait de non-ensilage transformé en 

Vacherin fribourgeois (AOP) à partir du mois de mai 2006, mais qu’elle n’a 

plus indiqué les quantités de lait concernées sous le code 424 des 

formulaires de demande TSM1. Le procédé de la recourante a été le même 

jusqu’au mois d’août 2015, y compris. A partir du mois de septembre 2015, 

la recourante a de nouveau indiqué les quantités de lait de non-ensilage 

bactofugées dans le cadre de la production du Vacherin fribourgeois 

(AOP). 

J.  

Par courrier du 4 avril 2017, l’autorité inférieure a mis en doute la 

pertinence de ladite étude et confirmé intégralement ses conclusions.  

K.  

Le 22 juin 2017, la recourante a maintenu son point de vue, revenant 

brièvement sur les observations formulées par l’autorité inférieure. Elle 

rappelle avoir requis l'audition de plusieurs témoins en sus de l'audition des 

parties, ainsi que la mise en place d’une expertise judiciaire. 

L.  

Enfin, en date respectivement du 11 juillet 2017 et du 28 août 2017, 

l’autorité inférieure et la recourante ont fait part de leurs ultimes 

remarques ; elles maintiennent intégralement leurs conclusions. 

Les arguments avancés de part et d’autres au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s’avère 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour statuer sur le présent 

recours (art. 31, 32 et 33 let. d LTAF, art. 5 al. 1 let. a PA et art. 166 al. 2 de 

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la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture [loi sur l’agriculture, LAgr, 

RS 910.1]). 

La qualité pour recourir doit être reconnue à la recourante (art. 48 al. 1 PA). 

Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à la 

forme et au contenu du mémoire de recours, ainsi qu'à l'avance de frais 

(art. 11 al. 1, 50 al. 1 en lien avec l’art. 22a al. 1 let. a, 52 al. 1 et 63 al. 4 

PA) sont en outre respectées. 

Le recours est ainsi recevable. 

2.  

La loi sur l’agriculture fixe les conditions-cadre de la production et de 

l’écoulement des produits agricoles de sorte que la production soit assurée 

de manière durable et peu coûteuse et que l’agriculture tire de la vente des 

produits des recettes aussi élevées que possible (art. 7 LAgr). 

2.1 La Confédération suisse soutient notamment l’économie laitière et 

octroie aux producteurs un supplément pour le lait produit sans ensilage et 

transformé en fromage (art. 39 al. 1 LAgr). Le Conseil fédéral fixe le 

montant du supplément, les conditions d'octroi et les degrés de 

consistance des fromages ainsi que les sortes de fromage qui donnent 

droit à un supplément (art. 39 al. 2 1ère phrase LAgr). L’art. 43 al. 1 LAgr 

dispose que le transformateur de lait est tenu d’annoncer au service 

désigné par le Conseil fédéral la quantité de lait que lui ont livrée les 

producteurs et la manière dont il a utilisé le lait. 

Sur cette base, le Conseil fédéral a adopté notamment l’ordonnance 

concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le 

domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL, 

RS 916.350.2), laquelle précise entre autres que le supplément de non-

ensilage n'est versé que pour le lait qui n'a pas été pasteurisé, bactofugé, 

ni traité par un autre procédé équivalent (art. 2 al. 3 OSL). Selon l’art. 3 

al. 1 OSL, les demandes de versement des suppléments sont établies par 

les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service 

administratif visé à l'art. 12 OSL. Les suppléments sont versés pour la 

période allant du 1er novembre de l'année précédente au 31 octobre de 

l'année en cours (art. 4 OSL) ; l’OFAG statue sur les demandes et verse 

les suppléments (art. 5 OSL). Les utilisateurs de lait sont tenus notamment 

de verser les suppléments aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait 

transformé en fromage (art. 6 let. a OSL). Ils doivent effectuer un contrôle 

quotidien selon l’art. 9 al. 1 et 2 OSL et communiquer au service 

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administratif chaque mois, le 10 du mois suivant au plus tard, comment ils 

ont mis en valeur les matières premières (art. 9 al. 3 OSL). L'OFAG est 

chargé de l'exécution de l’ordonnance sur le soutien du prix du lait dans la 

mesure où cette tâche n'incombe pas au service administratif (art. 14 al. 1 

OSL). Il effectue des inspections par sondage, ouvre une enquête s'il 

soupçonne des infractions et arrête les mesures administratives qui 

s'imposent (art. 14 al. 2 OSL). 

L’OFAG a désigné TSM comme service administratif au sens de 

l’art. 12 OSL. Une partie des activités de TSM consiste dans le traitement 

des requêtes et de la mise à jour des données dans le cadre du soutien du 

prix du lait, en particulier du supplément de non-ensilage. A cet effet, TSM 

a établi le formulaire de demande TSM1, lequel doit être rempli chaque 

mois par les utilisateurs de lait. Sur la base de ce formulaire, l’OFAG calcule 

et verse aux utilisateurs de lait les suppléments de non-ensilage prévus 

par l’art. 2 OSL. 

2.2 Le Conseil fédéral a également adopté l’ordonnance du 28 mai 1997 

concernant la protection des appellations d'origine et des indications 

géographiques des produits agricoles, des produits agricoles transformés, 

des produits sylvicoles et des produits sylvicoles transformés (ordonnance 

sur les AOP et les IGP, RS 910.12), laquelle règle la procédure 

d'enregistrement et de radiation, ainsi que la protection et le contrôle des 

AOP et IGP. L'art. 7 al. 1 let. e de l’ordonnance sur les AOP et les IGP 

prévoit en particulier que le cahier des charges comprend la désignation 

d’un ou de plusieurs organismes de certification ainsi que les exigences 

minimales relatives au contrôle. Les organismes de certification signalent 

à l'OFAG, aux chimistes cantonaux compétents et aux groupements les 

irrégularités constatées lors des contrôles (art. 20 de l’ordonnance sur les 

AOP et les IGP). 

Le cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP) (ci-après : cahier 

des charges) interdit notamment tout traitement mécanique du lait 

(art. 13 cahier des charges). Une disposition transitoire autorisait toutefois 

les producteurs de Vacherin fribourgeois pasteurisant le lait avant le 

22 août 1997 à poursuivre ce procédé jusqu’au 30 juin 2015, lesdits 

producteurs pouvant également remplacer ce procédé par la 

bactofugation. L’art. 24 du cahier des charges désigne l’Organisme 

Intercantonal de Certification (ci-après : OIC) comme organisme de 

certification au sens de l’ordonnance sur les AOP et les IGP. 

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3.  

Sur le plan formel, la recourante fait grief à l’OFAG d'avoir violé son droit 

d'être entendue, dans la mesure où celui-là fonderait sa décision 

principalement sur l’entretien téléphonique du 26 juin 2006, lequel n’aurait 

pas été évoqué avant que la décision attaquée ne soit rendue. 

3.1 Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. a été concrétisé 

par les art. 29 ss PA. Il comprend en particulier, pour l’intéressé, le droit de 

s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui d’offrir 

des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la cause, de 

participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de 

se déterminer à leur propos (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3, 135 II 286 

consid. 5.1 et 127 III 576 consid. 2c ; arrêts du TAF B-506/2010 du 

19 décembre 2013 consid. 4.1 et B-2050/2007 du 24 février 2010 consid. 

6.1). 

3.2 Le droit d'être entendu est de nature formelle, sa violation par l’autorité 

inférieure conduisant en principe à l’annulation de la décision attaquée 

(cf. arrêt du TF 5A_791/2010 du 23 mars 2011 consid. 2.3.2). Cela étant, 

pour autant qu’elle ne soit pas d’une gravité particulière, la violation du droit 

d’être entendu peut être considérée comme réparée lorsque la partie lésée 

a la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un 

plein pouvoir d’examen (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, 133 I 201 

consid. 2.2 et 132 V 387 consid. 5.1). Il résulte de l'art. 49 PA que le tribunal 

de céans dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité de première 

instance. La réparation d'une violation du droit d'être entendu est par 

conséquent, en principe, possible (cf. arrêt du TAF B-2916/2016 du 

25 janvier 2018 consid. 5.1 et réf. cit.). 

3.3 En l’espèce, il y a lieu de relever que, dans le courrier du 18 novembre 

2015 invitant la recourante à exercer son droit d’être entendu, l’autorité 

inférieure fait expressément référence à l’entretien téléphonique du 26 juin 

2006. Partant, la recourante s’égare lorsqu’elle prétend que l’autorité 

inférieure n’a constaté l’existence de l’entretien téléphonique du 26 juin 

2006 que dans la décision attaquée et que, partant, son droit d’être 

entendu a été violé. La recourante aurait ainsi pu se prononcer sur cet 

entretien téléphonique avant le prononcé de la décision attaquée. 

Quand bien même le vice de procédure allégué eût constitué une violation 

du droit d’être entendu, il eût de toute façon été guéri en cours de 

procédure de recours. En effet, la recourante a eu loisir de se prononcer à 

plusieurs reprises dans ses écritures sur l’existence et le contenu de 

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l’entretien téléphonique du 26 juin 2006, de sorte que la violation du droit 

d’être entendu alléguée aurait dans tous les cas été guérie. 

Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point. 

4.  

La recourante se plaint d’une violation de l’art. 39 al. 2 LAgr, dans la mesure 

où l’art. 2 al. 3 OSL ne serait pas conforme à la loi. Elle estime que la 

délégation de compétence de l’art. 39 al. 2 LAgr ne permettrait pas au 

Conseil fédéral d’exclure le versement du supplément de non-ensilage en 

cas de bactofugation du lait. 

4.1 L’art. 164 al. 2 Cst. concrétise le principe de la délégation de 

compétences législatives au niveau fédéral. Une telle délégation est 

soumise, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, au respect de quatre 

conditions ayant elles-mêmes valeur constitutionnelle. Elle doit ne pas être 

exclue par la Constitution fédérale, figurer dans une loi formelle fédérale 

(art. 164 al. 2 Cst.), se limiter à une matière déterminée et bien délimitée 

ainsi qu'énoncer elle-même les points essentiels sur lesquels doit porter la 

matière à réglementer (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.5, 134 I 322 consid. 2.4 

et 132 I 7 consid. 2.2). La norme adoptée par le délégataire doit en outre 

être conforme à la loi et à la Constitution, c'est-à-dire qu'elle doit demeurer 

dans le cadre et dans les limites de la délégation législative. Lorsque la 

délégation est peu précise et donne un large pouvoir d'appréciation au 

délégataire, le Tribunal administratif fédéral se limite, selon le principe de 

l'immunité des lois fédérales (art. 190 Cst.), à examiner si les dispositions 

concernées de l'ordonnance sortent de manière évidente du cadre de la 

délégation de compétences du législateur ou si, pour d'autres raisons, elles 

sont contraires à la loi ou à la Constitution (cf. ATF 137 III 217 consid. 2.3 

et les réf. cit.). Ne pouvant substituer sa propre appréciation à celle du 

délégataire, il doit uniquement vérifier si les dispositions visées sont 

propres à réaliser le but de la loi fédérale, sans se soucier de savoir si elles 

constituent le moyen le mieux approprié pour l'atteindre (cf. ATAF 2015/22 

consid. 4.2). Enfin, le Tribunal administratif fédéral vérifie la 

constitutionnalité de l'ordonnance du délégataire, pour autant que la loi 

fédérale n'autorise pas ce dernier à s'écarter de la Constitution ou que la 

réglementation de celui-ci ne se contente pas de reprendre, purement et 

simplement, un élément de la loi fédérale portant atteinte à la Constitution, 

auxquels cas le principe de l'immunité prévaut là encore (cf. ATF 130 I 26 

consid. 2.2.1 ; ATAF 2015/22 consid. 4.2). 

B-2291/2016 

Page 12 

4.2 En l’espèce, la délégation législative sur laquelle repose l’OSL n’est 

pas exclue par la Constitution fédérale et est prévue dans une loi formelle, 

soit à l’art. 39 al. 2 LAgr. Par ailleurs, cette disposition circonscrit de 

manière suffisamment précise la matière déléguée, soit les sortes de 

fromage donnant droit au supplément de non-ensilage, le montant de celui-

ci et les conditions d’octroi. De même, le cercle des destinataires et les 

questions topiques s'appréhendent sans difficulté au regard de la matière 

spécifique à réglementer et du cadre de la LAgr. Pour le reste, le degré de 

précision de cette clause de délégation est approprié, compte tenu de la 

technicité et des exigences à prendre en considération dans le domaine du 

soutien du prix du lait. Sur le vu de ce qui précède, rien ne permet de retenir 

que les conditions de la délégation législative ne seraient pas respectées. 

En ce qui concerne l'examen de la légalité de l’OSL, le Conseil fédéral a 

notamment fixé sur la base de la délégation législative précitée – soit 

l'art. 39 al. 2 LAgr – les conditions d’octroi du supplément de non-ensilage, 

prévoyant à l’art. 2 al. 3 OSL que le supplément ne serait versé que lorsque 

le lait n'a pas été pasteurisé, bactofugé ou traité par un autre procédé 

équivalent. Par sa formulation, l'art. 39 al. 2 LAgr laisse un large pouvoir 

d'appréciation au délégataire, afin de déterminer les conditions d’octroi du 

supplément de non-ensilage. Dans ce contexte, l'exigence fixée à l'art. 2 

al. 3 OSL – et litigieuse dans le cas présent – ne sort manifestement pas 

du cadre de cette délégation législative et est propre à réaliser 

objectivement le but de la loi fédérale ; partant, rien ne permet de remettre 

en cause sa légalité. 

S'agissant de la constitutionnalité de l'art. 2 al. 3 OSL, il appert que celui-ci 

ne porte pas atteinte à la Constitution fédérale, en particulier aux droits 

fondamentaux que sont l'égalité et la protection contre l'arbitraire. La 

recourante ne le conteste du reste pas, se plaignant uniquement de la 

légalité de cette disposition. 

4.3 Sur le vu de ce qui précède, la délégation législative sur la base de 

laquelle l'art. 2 al. 3 OSL a été arrêté doit être considérée comme valable. 

C’est donc à bon droit que l’OFAG a appliqué dite disposition.  

Mal fondé, le recours doit être rejeté sur ce point. 

5.  

Même si elle ne le formule pas expressément en ces termes, la recourante 

se plaint d’une interprétation erronée de l’art. 2 al. 3 OSL, précisant que le 

but de cette disposition serait d’empêcher de rendre « fromageable » du 

B-2291/2016 

Page 13 

lait d’ensilage ou de non-ensilage de mauvaise qualité, ce dont l’OFAG 

n’aurait pas tenu compte. L’autorité inférieure estime que les questions en 

lien avec la sécurité alimentaire ne sont pas pertinentes en l’espèce, la 

recourante ayant bactofugé le lait de non-ensilage destiné à la production 

du Vacherin fribourgeois (AOP), elle n’avait pas droit au supplément de 

non-ensilage. 

5.1 Selon la jurisprudence, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre 

(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs 

interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable 

portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres 

dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du 

but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 

téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort 

notamment des travaux préparatoires (interprétation historique ; 

cf. ATF 135 II 416 consid. 2.2, 134 I 184 consid. 5.1 et les réf. cit.). Lorsqu'il 

est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position 

pragmatique en suivant ces différentes méthodes, sans les soumettre à un 

ordre de priorité (cf. ATF 137 III 344 consid. 5.1, 133 III 257 consid. 2.4, 

131 III 623 consid. 2.4.4 et les réf. cit.). 

5.2 En l’occurrence, la disposition litigieuse définit explicitement les 

conditions d’octroi du supplément de non-ensilage (art. 2 al. 3 OSL), 

prévoyant clairement que le supplément de non-ensilage n’est versé que 

pour le lait qui a été transformé sans les additifs visés par la législation 

relative aux denrées alimentaires, à l'exception des cultures, de la présure 

et du sel, et qui n'a pas été pasteurisé, bactofugé ni traité par un autre 

procédé équivalent. Dès lors que le texte de l’art. 2 al. 3 OSL est 

absolument clair, il n’y a pas lieu de recourir à d’autres méthodes 

d’interprétation.  

Il suit de là que le recours à la bactofugation ne permet pas au producteur 

d’obtenir le supplément de non-ensilage. 

5.3 Au surplus, il n’existe aucun lien entre l’octroi d’un éventuel supplément 

de non-ensilage et le respect du cahier des charges pour les AOP 

fromagères ou la réglementation sur la sécurité alimentaire, de sorte que 

seules les conditions énumérées dans l’OSL sont pertinentes pour l’octroi 

du supplément de non-ensilage. 

Que la recourante n’ait pas eu recours à la bactofugation dans le but de 

rendre « fromageable » du lait d’ensilage ou de non-ensilage de mauvaise 

B-2291/2016 

Page 14 

qualité mais afin d’assurer un niveau de sécurité alimentaire suffisant ne 

permet ainsi pas de remettre en question l’interprétation littérale de la loi, 

de sorte qu’elle prévaut. 

Le grief de la recourante est par conséquent infondé. 

6.  

La recourante se prévaut encore de sa bonne foi, dans la mesure où 

l’autorité inférieure aurait été au courant du fait que la bactofugation était 

appliquée. Elle avance en outre s’être fondée sur le comportement de 

l’OFAG pour prendre des dispositions auxquelles elle ne saurait 

aujourd’hui renoncer sans subir de préjudice. En lien avec ce grief, elle 

reproche à l’autorité inférieure d’avoir constaté les faits pertinents de 

manière inexacte et incomplète, de n’avoir entrepris aucune mesure 

d’instruction propre à déterminer le contenu de l’entretien téléphonique du 

26 juin 2006, d’avoir accordé une valeur probante accrue aux formulaires 

de demande TSM1 et d’avoir ignoré l’existence d’autres moyens de se 

renseigner sur les quantités de lait de non-ensilage bactofugées et 

transformées en Vacherin fribourgeois (AOP). 

6.1 Le principe du droit à la protection de la bonne foi, valant pour 

l'ensemble de l'activité étatique, donc aussi pour l'activité administrative, 

est consacré aux art. 5 al. 3 et 9 Cst. Il se présente comme l'un des 

principes juridiques fondamentaux utilisés lorsqu'il s'agit d'interpréter le 

droit suisse. Il guide les relations des particuliers entre eux et détermine 

également les rapports entre l'État et les particuliers (cf. message du 

20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1, 

136 ; ATF 103 Ia 505 consid. 1). 

6.1.1 La protection de la confiance, comme composante du principe de la 

bonne foi, vise à préserver la confiance légitime que le citoyen met dans 

les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après 

des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 

l'administration (cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1, 128 II 112 consid. 10b/aa et 

les réf. cit. ; arrêt du TF 2A.561/2002 du 11 juillet 2003 consid. 3.2). Selon 

la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de 

l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un 

avantage contraire au droit en vigueur, le cas échéant une indemnisation 

(cf. arrêts du TAF B-2780/2016 du 19 avril 2017 consid. 5.1 et B-3894/2011 

du 5 octobre 2011 consid. 5.1). Il faut pour ce faire que les conditions 

suivantes soient remplies cumulativement : le renseignement doit avoir été 

donné par l'autorité sans réserve ; l'autorité doit être intervenue dans une 

B-2291/2016 

Page 15 

situation concrète à l'égard de personnes déterminées ; elle doit avoir agi 

ou est censée avoir agi dans les limites de ses compétences ; l'administré 

ne doit pas s'être rendu compte immédiatement de l'inexactitude du 

renseignement obtenu ; il doit s'être fondé sur les assurances ou le 

comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles 

il ne saurait renoncer sans subir de préjudice ; la réglementation ne doit 

pas avoir changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et l'intérêt 

au respect du droit objectif ne doit pas être prépondérant (cf. ATF 141 I 161 

consid. 3.1, 137 II 182 consid. 3.6.2 et les réf. cit.). 

6.1.2 L'interdiction du comportement contradictoire, également comprise 

dans le principe de la bonne foi, postule que l'autorité ne doit pas, par 

rapport à une même personne, exprimer des opinions divergentes ou se 

comporter de manière différente dans des affaires semblables. Ce cas de 

figure ne peut être admis qu'aux conditions précédemment exposées 

s'agissant du renseignement erroné, l'existence d'un comportement 

clairement contradictoire étant requis en lieu et place de celle d'un 

renseignement donné sans réserve (cf. décision de l’ancienne 

Commission fédérale de recours en matière de contributions du 

26 septembre 1995, in : Jurisprudence des autorités administratives de la 

Confédération [JAAC] 60.81 consid. 3bb et les réf. cit.). Une attitude 

ambiguë et non clairement contradictoire ne saurait suffire ; dans cette 

hypothèse, on doit pouvoir attendre de celui envers qui l'autorité s'est 

comportée de manière équivoque qu'il demande des explications 

(cf. CLAUDE ROUILLER, Protection contre l'arbitraire et protection de la 

bonne foi, in : Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 688 no 42), étant par 

ailleurs rappelé que l'administré n'est protégé contre les conséquences 

dommageables que l'attitude de l'autorité a pu causer que s'il est lui-même 

de bonne foi (cf. ATF 121 I 177 consid. 2b/aa et les réf. cit.). En interdisant 

un comportement contradictoire et abusif, le principe de la bonne foi 

impose aux autorités, de même d'ailleurs qu'aux particuliers (art. 5 al. 3 

Cst.), un comportement loyal et digne de confiance dans leurs actes avec 

autrui (cf. arrêt du TAF A-122/2010 du 24 décembre 2010 consid. 7 et les 

réf. cit.). 

6.2 Du principe de la bonne foi découle ainsi le devoir de l'administré de 

collaborer à la constatation des faits au sens de l'art. 13 PA (cf. arrêt du 

TAF B-2105/2013 du 3 mars 2014 consid. 6.1 ; ALFRED 

KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd. 2013, p. 162 n° 464). Ce 

principe général a été précisé aux art. 43 al. 1 LAgr et 3 al. 1 OSL, selon 

lesquels les demandes de versement des suppléments sont établies par 

B-2291/2016 

Page 16 

les utilisateurs de lait et sont adressées tous les mois au service 

administratif visé à l'art. 12 OSL, soit à TSM. De même, l’utilisateur de lait 

doit effectuer un contrôle quotidien selon l’art. 9 al. 1 et 2 OSL et doit 

communiquer chaque mois à TSM comment il a mis en valeur les matières 

premières (art. 9 al. 3 OSL). 

A ces fins, TSM a établi un guide intitulé « Wegleitung zur Erhebung der 

Daten über die Milchverwertung und die Administration der Zulagen und 

Beihilfen für Milchpreisstützung », qui précise les informations qui doivent 

figurer sous le code 424 (référence 30/036/01) du formulaire de demande 

TSM1 pour l’octroi du supplément de non-ensilage. Il s’agit de faire figurer 

sous ce code la quantité (en kg) de lait de non-ensilage, bactofugé ou 

pasteurisé, qui a été transformée en fromage à pâte dure ou à pâte mi-

dure (cf. arrêt du TAF B-7362/2015 du 22 mars 2016). Cette quantité de 

lait est alors exclue dans le calcul du supplément de non-ensilage 

conformément à l’art. 2 al. 3 OSL (cf. arrêt B-7362/2015 précité). 

Ainsi, l’utilisateur de lait est tenu de remplir avec diligence et exactitude les 

formulaires de demandes TSM1 donnant droit à l’octroi de suppléments au 

sens de l’ordonnance sur le prix du lait (cf. arrêt B-7362/2015 précité), de 

sorte qu’avant d’établir le formulaire de demande, ce devoir lui impose 

notamment de consulter l’art. 2 OSL et de se renseigner, le cas échéant, 

auprès de TSM sur la façon de le remplir. 

6.3 En l’espèce, la recourante pasteurisait, jusqu’en avril 2006, le lait pour 

produire le Vacherin fribourgeois. Jusqu’à cette date, elle a correctement 

inscrit dans les formulaires de demande TSM1 la quantité de lait 

concernée. En mai 2006, la recourante a arrêté de pasteuriser le lait pour 

produire du Vacherin fribourgeois à la suite de l’enregistrement de l’AOP 

Vacherin fribourgeois et a commencé à utiliser la bactofugation. Dès cette 

date, et jusqu’en août 2015, la recourante n’a plus inscrit correctement 

dans les formulaires de demande TSM1 la quantité de lait concernée. 

Il est ainsi établi et non contesté que la recourante a déclaré de manière 

erronée un total de (…) kg de lait de non-ensilage transformé en Vacherin 

fribourgeois (AOP) entre les mois de mai 2006 et août 2015. 

Dans ces circonstances, l’existence et la teneur de l’entretien téléphonique 

du 26 juin 2006 présentent un caractère secondaire dans la constatation 

de la violation du droit commise par la recourante. Elles ne modifient en 

rien le fait que la recourante, alors qu’elle en avait l’obligation, n’a pas 

déclaré correctement dans les formulaires de demande TSM1 les quantités 

B-2291/2016 

Page 17 

de lait de non-ensilage utilisées pour la fabrication du Vacherin fribourgeois 

(AOP) durant la période de mai 2006 à août 2015. L’OFAG pouvait ainsi 

s’attendre à ce que la recourante fasse des déclarations conformes à la 

réalité. Dans la mesure où la recourante a signé chaque mois les 

formulaires de demande TSM1 pour certifier l’exactitude des données et 

qu’elle n’a jamais demandé de les corriger à la suite de la réception des 

décomptes mensuels des suppléments de non-ensilage, l’OFAG pouvait 

partir du principe que lesdites données étaient correctes. 

Partant, le comportement de l’autorité découle de l’indication erronée de la 

recourante, de sorte qu’il s’agit de déterminer si la recourante savait ou 

aurait dû savoir qu’elle remplissait de manière erronée le formulaire de 

demande TSM1 (cf. consid. 6.4) et si l’autorité inférieure aurait pu se rendre 

compte de cette erreur (cf. consid. 6.5). 

6.4 Il y a lieu d’examiner si la recourante pouvait de bonne foi estimer 

qu’elle remplissait correctement les formulaires de demande TSM1, en 

procédant comme elle l’a fait. 

6.4.1 Il y a tout d’abord lieu de rappeler que la loi sur l’agriculture et plus 

précisément l’ordonnance sur le soutien du prix du lait sont claires 

(cf. supra consid. 2.1) : le supplément de non-ensilage n'est versé que pour 

le lait qui n'a pas été pasteurisé, bactofugé, ni traité par un autre procédé 

équivalent (art. 2 al. 3 OSL) ; de même, les utilisateurs de lait doivent 

effectuer un contrôle quotidien (art. 9 al. 1 et 2 OSL) et communiquer au 

service administratif comment ils ont mis en valeur les matières premières 

(art. 9 al. 3 OSL). 

En sa qualité d’experte de la branche avec une expérience de longue date 

sur le marché laitier, la recourante aurait dû savoir, lorsqu’elle a arrêté de 

pasteuriser le lait pour produire du Vacherin fribourgeois à la suite de 

l’enregistrement de son AOP et qu’elle a commencé à utiliser la 

bactofugation, qu’elle devait indiquer la quantité de lait concernée sous le 

code 424 (référence 30/036/01) du formulaire de demande TSM1. De plus, 

dans la mesure où cette obligation découle du droit en vigueur – que nul 

n’est censé ignorer –, il importe peu que la recourante avait connaissance 

ou non du guide intitulé « Wegleitung zur Erhebung der Daten über die 

Milchverwertung und die Administration der Zulagen und Beihilfen für 

Milchpreisstützung ». 

En cas de doute à la suite de l’entrée en vigueur du cahier des charges du 

Vacherin fribourgeois (AOP), le devoir de diligence imposait à la recourante 

B-2291/2016 

Page 18 

de se renseigner auprès de TSM, voire directement auprès de l’OFAG, ce 

qu’elle n’a pas fait. 

6.4.2 De même, la recourante précise dans ses déterminations du 

7 décembre 2015 que « [c]’est […] en considérant qu’elle était 

parfaitement conforme au cahier des charges […] que [la recourante] a 

considéré […] qu’il était normal que ses producteurs de lait obtiennent, 

comme les producteurs de tous les autres ateliers de Vacherin, l’indemnité 

de non-ensilage, puisqu’ils sont soumis aux mêmes conditions de 

production. En l’occurrence, cette situation prouve aussi que la 

bactofugation ne sert pas à rendre « fromageable » du lait d’ensilage […], 

mais uniquement à obtenir un niveau sanitaire suffisant pour le Vacherin 

fribourgeois AOP. Il était donc évident pour tous que les producteurs de lait 

avaient droit à l’indemnité de non-ensilage, et c’est en toute bonne foi que 

[la recourante] a rempli les rapports TSM comme elle l’a fait dès qu’elle a 

abandonné la pasteurisation du lait pour être conforme au cahier des 

charges ».  

6.4.3 Dans ces circonstances, la recourante ne pouvait ignorer qu’en 

remplissant le formulaire de demande TSM1 comme elle l’a fait, elle 

obtiendrait le supplément de non-ensilage, alors que celui-ci n’est pas dû 

en cas de bactofugation du lait.  

Sur le vu de ce qui précède, la recourante ne saurait, pour ce motif déjà, 

se prévaloir de sa bonne foi. 

6.5 A titre superfétatoire, il appert que rien ne permet non plus de déduire 

que l’autorité inférieure savait ou, à tout le moins, aurait dû savoir que la 

recourante procédait à la bactofugation du lait transformé en Vacherin 

fribourgeois (AOP). 

6.5.1 D’abord, en tant que la recourante se prévaut de l’entretien 

téléphonique du 26 juin 2006, il faut relever que celle-ci n’a nullement établi 

avoir informé TSM ou l’OFAG de ce qu’elle utilisait la bactofugation. Elle se 

contente en effet d’alléguer avoir déclaré « nous ne pratiquons plus la 

pasteurisation, nous respectons le cahier des charges », de sorte qu’il était 

impossible pour l’OFAG de déduire de cette seule affirmation que la 

recourante procédait à la bactofugation. 

6.5.2 On ne saurait non plus reprocher à l’autorité inférieure de ne pas 

avoir requis les rapports de production faisant état de la bactofugation du 

lait transformé en Vacherin fribourgeois (AOP). En effet, l’OFAG effectue 

des inspections par sondage, ouvre une enquête s'il soupçonne des 

B-2291/2016 

Page 19 

infractions et arrête les mesures administratives qui s'imposent (art. 14 al. 

2 OSL). Partant, c’est à bon droit que son service d’inspection ne requiert 

les rapports de production que lorsque des erreurs ou des manquements 

sont relevés lors de l’inspection annuelle ou lorsqu’une irrégularité a été 

constatée lors de précédents contrôles. Or, tel n’était pas le cas en 

l’espèce, de sorte que l’OFAG ne pouvait savoir que la recourante 

procédait à la bactofugation. Celle-ci ne démontre d’ailleurs pas en quoi 

l’autorité inférieure aurait dû mettre en doute les indications contenues 

dans le formulaire de demande TSM1. 

6.5.3 Le fait que l’OIC était au courant de la bactofugation n’est également 

d’aucune aide pour la recourante. En effet, l’art. 20 de l’ordonnance sur les 

AOP et les IGP précise que seules les irrégularités constatées lors des 

contrôles sont signalées à l’autorité inférieure. Or, dans la mesure où la 

méthode de bactofugation était autorisée par la disposition transitoire du 

cahier des charges du Vacherin fribourgeois (AOP), l’OIC n’avait aucune 

obligation d’annoncer le recours à ce procédé. 

6.5.4 La recourante ne saurait davantage se prévaloir de sa participation 

aux négociations dudit cahier des charges. En effet, elle ne démontre pas 

en quoi il serait notoire de ce fait qu’elle pratiquait la bactofugation du lait. 

De plus, dans la mesure où ledit cahier des charges offre trois possibilités 

aux producteurs de Vacherin fribourgeois (AOP), à savoir la pasteurisation, 

la bactofugation ou aucun des deux procédés (cf. supra consid. 2.2), on ne 

saisit pas en quoi l’autorité inférieure devait nécessairement déduire de la 

participation de la recourante aux négociations du cahier des charges, 

qu’elle procédait à la bactofugation. 

6.6 Sur le vu de ce qui précède, la recourante ne saurait donc se prévaloir 

d’aucune assurance ni d’aucun comportement contradictoire de l’autorité 

inférieure. Nul n'est dès lors besoin d’examiner les autres conditions de la 

protection de la confiance et de l’interdiction du comportement 

contradictoire. 

Mal fondé, le recours doit également être rejeté sur ce point. 

7.  

La recourante se plaint enfin de ce que la décision attaquée est 

inopportune et consacre un abus du pouvoir d’appréciation, en tant qu’elle 

exige la restitution des suppléments de non-ensilage versés entre le mois 

de mai 2006 et le mois d’août 2015. Elle avance encore que l’art. 30 al. 2 

de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les 

B-2291/2016 

Page 20 

indemnités (loi sur les subventions, LSu, RS 616.1) obligerait l’autorité 

inférieure à renoncer à dite restitution. Elle se prévaut enfin d’arbitraire. 

7.1 Il sied d’examiner – préalablement à la question même de l'opportunité 

ou de l’abus du pouvoir d’appréciation – si l'autorité inférieure disposait ou 

non d'une liberté d'appréciation dans la possibilité de renoncer à la 

restitution des suppléments de non-ensilage versés indûment. 

7.1.1 L'éventuelle liberté d'appréciation dont l'autorité inférieure pourrait 

disposer se détermine en interprétant la norme qui fonde sa compétence 

(cf. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS MÜLLER, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, p. 213 s. par. 26 no 4). C'est d'ailleurs cette 

même interprétation de la norme qui fixe le cadre légal et donne ainsi les 

limites de l'éventuelle liberté d'appréciation à ne pas franchir, faute de quoi 

son exercice est illégal (art. 49 let. a PA ; cf. PIERRE MOOR/ALEXANDRE 

FLÜCKLIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd. 2012, 

p. 740 s. no 4.3.2.2). Pour sa part, le contrôle de l'opportunité au sens de 

l'art. 49 let. c PA intervient à l'intérieur même du cadre légal dans lequel 

l'autorité dont l'acte est attaqué a exercé sa liberté d'appréciation. Lorsque 

ce grief est soulevé, l'autorité supérieure ne vérifie pas si des normes 

juridiques ont été violées, mais s'assure que la décision en cause est bien 

la meilleure que l'autorité inférieure pouvait prendre (cf. ATF 136 V 351 

consid. 5.1.2 ; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 

3e éd. 2011, p. 797 no 5.7.4.5). Aussi, dans la mesure où l'opportunité 

concerne le choix entre plusieurs solutions valables du point de vue 

juridique, cette question ne peut constituer un grief que lorsque 

l'administration dispose d'un pouvoir d'appréciation (cf. arrêt du TAF 

B-6455/2008 du 31 juillet 2009 consid. 8 et les réf. cit). 

7.1.2 L’art. 171 al. 2 LAgr dispose que les contributions et les avantages 

pécuniaires indûment obtenus doivent être restitués ou compensés, 

indépendamment de l'application des dispositions pénales. 

Le message du 26 juin 1996 concernant la réforme de la politique agricole 

(Politique agricole 2002), FF 1996 IV 1, 279 (ci-après : message 

concernant la politique agricole 2002) prévoit, s’agissant de l’art. 171 LAgr 

(à l’époque art. 168 LAgr) : 

« Les contributions indûment perçues doivent être restituées ou compensées. 

Il s'agit là des contributions obtenues par des manœuvres frauduleuses ou 

illicites, tels que le versement par erreur d'une contribution (p.ex. deux 

agriculteurs du même nom habitant dans le même village) ou le paiement de 

la contribution au propriétaire foncier, plutôt qu'à la personne qui exerce 

l'activité y donnant droit, etc. » 

B-2291/2016 

Page 21 

Il n’est donc pas nécessaire que le bénéficiaire ait agi fautivement pour 

fonder l’obligation de restituer les contributions indûment perçues, ce que 

l’autorité inférieure a relevé à juste titre. Ainsi, quand bien même l’erreur 

serait imputable à l’administration, il existe une obligation de 

remboursement lorsque le paiement des suppléments versés pour le lait 

transformé en fromage et pour non-ensilage est contraire à la loi (cf. arrêts 

du TAF B-7362/2015 précité et B-2305/2013 du 12 septembre 2013 

consid. 4.4). 

7.2 En l’espèce, il ressort donc de la formulation de l’art. 171 al. 2 LAgr et 

du message concernant la politique agricole 2002 que l’autorité inférieure 

est tenue d’exiger la restitution des contributions, respectivement des 

suppléments de non-ensilage, perçus à tort (cf. arrêt B-2305/2013 précité 

consid. 4.4). Dans ces circonstances, on ne saisit pas en quoi l’autorité 

inférieure aurait violé son pouvoir d’appréciation ou rendu une décision 

inopportune. 

7.3 Quant à l’art. 30 al. 2 LSu, il n’est d’aucun secours à la recourante, 

cette disposition n’étant applicable qu’à défaut de dispositions contraires 

d’autres lois ou arrêtés fédéraux de portée générale (cf. art. 2 al. 2 LSu). 

Les griefs de la recourante sont donc infondés.  

8.  

Enfin, en tant que la recourante se prévaut d’arbitraire, son grief n’a pas de 

portée propre ; il est scellé par le sort des considérants qui précèdent 

(cf. supra consid. 5, 6 et 7). 

9.  

La recourante a sollicité auprès du tribunal l'audition de plusieurs témoins 

en sus de l'audition des parties, ainsi que la mise en place d’une expertise 

judiciaire visant à déterminer l’importance de la bactofugation pour la 

sécurité alimentaire. 

9.1 Selon l'art. 33 al. 1 PA, l'autorité admet les moyens de preuve offerts 

par la partie s'ils paraissent propres à élucider les faits. Par ailleurs, tel qu'il 

est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment 

le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes et d'obtenir 

qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (cf. supra 

consid. 3.1 ; cf. ég. ATF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1 et 

129 II 497 consid. 2.2). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à 

des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis 

de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à 

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une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle 

a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son 

opinion (cf. ATF 136 I 229 consid. 5.3, 130 II 425 consid. 2.1, 125 I 127 

consid. 6c/cc in fine, 124 I 208 consid. 4a et les réf. cit. ; arrêt du 

TAF B-793/2014 du 8 septembre 2015 consid. 7.1.1). 

9.2 En l’espèce, il convient de relever que la recourante a largement pu 

s’exprimer par écrit au cours de la présente procédure et elle n’avance pas 

ce que des commentaires oraux supplémentaires apporteraient dans la 

présente affaire. 

Pour le reste, les pièces figurant au dossier sont suffisantes pour établir les 

faits pertinents de la cause, de sorte que l'audition des témoins proposés 

ne s'avère pas nécessaire. Il est par ailleurs permis de douter que 12 ans 

après les faits, les témoins en question soient en mesure d'amener des 

éléments pertinents à la cause. Dans tous les cas, quand bien même la 

teneur de l’entretien téléphonique du 26 juin 2006 telle qu’alléguée par la 

recourante eût été retenue, dit entretien ne lui eût pas permis de se 

prévaloir de sa bonne foi. 

Quant à l’expertise requise par la recourante, elle viserait à démontrer que 

la bactofugation est nécessaire pour assurer un haut niveau de sécurité 

alimentaire. On peine à voir la pertinence d’une telle expertise, dans la 

mesure où les raisons pour lesquelles la recourante a eu recours à la 

bactofugation ne sont pas déterminantes (cf. supra consid. 5.3). 

9.3 Aussi, le tribunal, procédant par appréciation anticipée des preuves, 

renonce aux auditions de parties et de témoins proposées, ainsi qu’à 

l’expertise requise.  

Il y a donc lieu de rejeter les réquisitions de preuves déposées par la 

recourante. 

10.  

Il résulte de ce qui précède que l’autorité inférieure a considéré, à juste 

titre, qu’une quantité de (…) kg de lait bactofugé transformé en Vacherin 

fribourgeois (AOP) durant la période de mai 2006 à août 2015 n’avait pas 

été déclarée comme étant bactofugée/pasteurisée dans les formulaires de 

demande TSM1 et que des suppléments à hauteur de (…) francs ont été 

indûment versés à la recourante. C’est aussi à raison qu’il a été retenu que 

la recourante avait commis une fausse déclaration – à tout le moins par 

négligence – et avait ainsi contrevenu à la loi sur l’agriculture et à 

l’ordonnance sur le soutien du prix du lait. Partant, l’autorité inférieure a 

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condamné, à bon droit, dans la décision attaquée, la recourante à 

rembourser les suppléments payés à tort, la recourante ne contestant au 

surplus pas le montant des émoluments perçus par l’OFAG. Enfin, 

l’avertissement prononcé en vertu de l’art. 169 al. 1 let. a LAgr, à savoir la 

mesure administrative la moins incisive en cas de violation de la loi, n’est 

nullement disproportionné. La recourante ne soulève d’ailleurs aucun grief 

sur ce point. 

Il suit de là que la décision attaquée ne viole pas le droit fédéral, ne repose 

pas sur une constatation inexacte ou incomplète des faits et n’est pas 

inopportune (art. 49 PA).  

Mal fondé, le recours doit en conséquence être rejeté dans son ensemble. 

11.  

Vu l’issue de la cause, les frais de procédure, comprenant l’émolument 

judiciaire et les débours, doivent être mis à la charge de la recourante qui 

succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 

concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif 

fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en 

fonction de la valeur litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, 

de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (cf. art. 2 

al. 1 1ère phrase et art. 4 FITAF). 

En l’espèce, les frais de procédure doivent être fixés à 25'000 francs. Ils 

sont compensés par l’avance de frais du même montant versée par la 

recourante le 27 avril 2016. 

12.  

Compte tenu de l’issue de la procédure, la recourante n’a pas droit à des 

dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario). 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d’un montant de 25'000 francs, sont mis à la charge 

de la recourante. Ils sont compensés par l’avance de frais du même 

montant déjà versée. 

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3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (acte judiciaire) 

– au Département fédéral de l’économie, de la formation et de la 

recherche DEFR (acte judiciaire) 

 

 

Le président du collège : 

 

Le greffier : 

  

Pascal Richard Julien Delaye 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 12 juillet 2018