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**Case Identifier:** b4058a6d-c71a-5b3a-b7c8-6fbf10085bc4
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-03
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 03.02.2021 (publiziert) 60/2012/56
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2012-56_2021-02-03.pdf

## Full Text

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Art. 106 Abs. 2 KV; Art. 38 Abs. 1, Art. 52 Abs. 3, Art. 104 ff., Art. 113 f. 

und Art. 127 GG; Art. 82
bis 

f. WahlG; Art. 50 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 145 

Abs. 1 ZPO; Art. 5 Abs. 2 AbPG; § 18 Abs. 1 AbPV; Art. 5.5 Gemeinde-

verfassung Hallau. Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung an der 

Gemeindeversammlung; Zuständigkeit für den Abschluss eines An-

schlussvertrags im Rahmen der regionalen Spitex-Zusammenarbeit 
(OGE 60/2012/56 vom 30. August 2013) 

 

Veröffentlichung im Amtsbericht. 

 

Die Nichtzulassung eines Antrags zur Abstimmung durch den Leiter der 
Gemeindeversammlung ist nicht mit Gemeindebeschwerde nach Art. 127 GG 
anfechtbar, sondern kann gemäss Art. 82

bis 
f. WahlG mit Beschwerde an den 

Regierungsrat und anschliessend mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans 
Obergericht angefochten werden (E. 1b und c); im gerichtlichen Verfahren 
stehen die Fristen während der Gerichtsferien still (E. 1d). 

Zur Abstimmung an der Gemeindeversammlung zuzulassen sind nur An-
träge, die im Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung liegen 
(E. 2b/aa). Der zwischen den Klettgauer Gemeinden abgeschlossene Leis-
tungsvertrag über die Spitex-Zusammenarbeit ist ein Anschlussvertrag, wel-
cher nicht zur Bildung eines Zweckverbands führt (E. 2b/bb). Zuständig für 
den Abschluss dieses Anschlussvertrags war grundsätzlich der Gemeinderat 
im Rahmen seiner Verwaltungsorganisations-Kompetenz (E. 2b/cc). 

 

 Ein Stimmberechtigter beantragte an der Gemeindeversammlung der 
Gemeinde Hallau vom 30. November 2012, der Gemeinderat sei zu beauftra-
gen, eine rückwirkende Sistierung und Ungültigerklärung bzw. eine vorsorg-
liche Kündigung und neue Aushandlung des Leistungsvertrags der Klettgauer 
Gemeinden für die regionale Spitex-Zusammenarbeit vorzunehmen. Der Ge-
meindepräsident liess diesen Antrag nicht zur Abstimmung zu, da die ent-
sprechende Beschlussfassung in den Kompetenzbereich des Gemeinderats fal-
le. Gegen die Nichtzulassung des Antrags zur Abstimmung erhob der Stimm-
berechtigte erfolglos Beschwerde an den Regierungsrat und anschliessend 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. 

 

 

 

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Aus den Erwägungen: 

 

 1.–  a)  Der Beschwerdeführer hat mit Eingabe an den Regierungsrat 
vom 1. Dezember 2012 gegen die Nichtzulassung seiner Anträge zur Ab-
stimmung an der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 Be-
schwerde erhoben und gleichzeitig beantragt, der Spitex-Leistungsvertrag mit 
der Gemeinde Beringen sei als ungültig zu erklären sowie der Gemeinderat 
Hallau auf die in diesem Zusammenhang angeblich begangenen Fehler hin-
zuweisen (Verletzung der Finanzkompetenzen und der Grundsätze des Fi-
nanzhaushaltgesetzes; Rechtswidrigkeit des Spitex-Leistungsvertrags mit der 
Gemeinde Beringen) und zur verzugslosen Korrektur dieser Fehler anzuhal-
ten. Der Beschwerdeführer machte somit einerseits eine Stimmrechtsverlet-
zung im Zusammenhang mit der Durchführung der Gemeindeversammlung 
vom 30. November 2012 geltend und erhob andererseits allgemeine bzw. auf-
sichtsrechtliche Rügen.  

b)  Der Regierungsrat behandelte die Eingabe vom 1. Dezember 2012 als 
Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 82bis Abs. 1 lit. c WahlG1. Hierbei 
handelt es sich um das besondere Rechtsmittel mit verkürzter Rechtsmittel-
frist und besonderem Legitimationserfordernis (Stimm- bzw. Wahlberechti-
gung), welches das Wahlgesetz für kantonale und kommunale Wahlen und 
Abstimmungen vorsieht.2 Die Behandlung der Eingabe des Beschwerde-
führers als reine Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82bis Abs. 1 lit. c WahlG 
wirft verschiedene Fragen auf. Zunächst hat der Regierungsrat in seinen Ein-
tretenserwägungen zu Recht auf die besondere Beschwerde in Gemeinde-
sachen nach Art. 127 GG3 hingewiesen. Mit dieser sogenannten Gemeinde-
beschwerde, welche mit dem Gemeindegesetz von 1998 eingeführt wurde, 
können Beschlüsse der Gemeinde und des Einwohnerrats (nicht des Gemein-
derats) innert 20 Tagen von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten 
und von weiteren Personen, die ein schutzwürdiges Interesse daran besitzen, 
beim Regierungsrat angefochten werden, wobei dem Regierungsrat aus Grün-
den der Wahrung der Gemeindeautonomie eine gegenüber dem allgemeinen 

 
1  Gesetz über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die 

Ausübung der Volksrechte (Wahlgesetz, WahlG, SHR 160.100). 
2  Vgl. zum Geltungsbereich der Vorschriften des Wahlgesetzes bzw. des besonderen Rechts-

mittels nach diesem Gesetz Art. 1 und 2 WahlG (mit dem Vorbehalt zugunsten der Vorschrif-
ten des Bundesrechts für eidgenössische Wahlen und Abstimmungen in Art. 2 Abs. 1 lit. a 
WahlG); vgl. dazu sowie zur Herkunft und Entstehung der besonderen Rechtsschutzregelung 
des Wahlgesetzes auch Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Schaff-
hausen, Diss. Zürich 1986, S. 132 f.  

3  Gemeindegesetz vom 17. August 1998 (GG, SHR 120.100). 

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verwaltungsrechtlichen Rekurs nach Art. 16 ff. VRG4 eingeschränkte Kogni-
tion zukommt.5 Mit der besonderen, dem Zürcher Recht nachgebildeten Ge-
meindebeschwerde sollte sichergestellt werden, dass der frühere, bis zur Ein-
führung des VRG bestehende, hinsichtlich Anfechtungsobjekten und Legiti-
mation auch im Interesse einer umfassenden Gemeindeaufsicht sehr weit ge-
fasste Rechtsschutz gegen Beschlüsse des Gemeindevolks und des Gemein-
deparlaments gegenüber den in dieser Hinsicht einschränkenderen Bestim-
mungen des allgemeinen verwaltungsrechtlichen Rekurses beibehalten bzw. 
wiederhergestellt werden kann.6  

Es stellt sich nun die Frage, ob die Nichtzulassung von Anträgen zur Ab-
stimmung und andere mögliche Stimmrechtsverletzungen im Rahmen von 
Gemeindeversammlungen mit der besonderen Gemeindebeschwerde oder 
aber mit der besonderen Beschwerde nach Art. 82bis WahlG anfechtbar sein 
sollen. Der Regierungsrat hat in diesem Zusammenhang auf den ausdrückli-
chen Vorbehalt zugunsten der Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 82bis WahlG 
in Art. 127 Abs. 2 GG hingewiesen. Dies führt allerdings deswegen nicht zu 
einem eindeutigen Resultat, weil die Umschreibung der möglichen Stimm-
rechtsverletzungen in Art. 82bis WahlG eher auf Urnenwahlen und  
-abstimmungen zugeschnitten ist.7 Aus den Materialien zum neuen Gemein-
degesetz ergeben sich dazu ebenfalls keine Hinweise, da lediglich auf den 
entsprechenden Vorbehalt hingewiesen wird.8 Im Zeitpunkt der Einführung 
der besonderen Gemeindebeschwerde im Schaffhauser Recht mussten im 
Kanton Zürich Stimmrechtsverletzungen auf kommunaler Ebene überdies – 
allerdings aufgrund einer ausdrücklichen Vorschrift – stets mit der Gemein-
debeschwerde geltend gemacht werden, was den Vorteil hatte, dass für die 
Anfechtung von Sachbeschlüssen und Stimmrechtsverletzungen ein einheit-
liches Rechtsmittel zur Verfügung stand.9  

 
4  Gesetz über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 (Verwaltungs-

rechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200). 
5  Vgl. zur eingeschränkten Ermessenskontrolle Art. 127 Abs. 1 lit. b GG. 
6  Vorlage des Regierungsrats zur Revision der Kantonsverfassung und des Gemeindegesetzes 

vom 1. April 1997 (Amtsdruckschrift 97-24), S. 33. Vgl. dazu auch die Hinweise bei Arnold 
Marti, Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege – vorbildlicher Rechtsschutz seit 30 Jahren, 
in: Verein Schaffhauser Juristinnen und Juristen (Hrsg.), Schaffhauser Recht und Rechtsleben, 
Festschrift zum Jubiläum 500 Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 359 ff., 
S. 372 f.; zur besonderen Gemeindebeschwerde nach Zürcher Recht Jaag/Rüssli, Staats- und 
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 2902 ff., S. 236 f. 

7  Vgl. zu den einzelnen Arten von Stimmrechtsverletzungen nach Art. 82bis WahlG auch Marti 
(Fn. 2), S. 133 ff. 

8  Vorlage des Regierungsrats (Fn. 6), S. 33. 
9  Vgl. dazu auch die Hinweise bei Marti (Fn. 6), S. 373 Fn. 88 mit kritischer Anmerkung zu ei-

nem Schaffhauser Regierungsratsentscheid vom 28. Dezember 2000 i.S. E., wo Stimmrechts-

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Allerdings werden in Art. 127 GG anders als im früheren Zürcher Recht 
ausdrücklich nur "Beschlüsse der Gemeinde und des Einwohnerrates", nicht 
auch blosse Stimmrechtsverletzungen, als Anfechtungsobjekt der besonderen 
Gemeindebeschwerde genannt, weshalb die unmittelbare Anfechtung von 
blossen Stimmrechtsverletzungen ausserhalb von verabschiedeten Beschlüs-
sen der Gemeindeversammlung mit der Gemeindebeschwerde eine Erweite-
rung des Anfechtungsobjekts durch Auslegung erfordern würde. Inzwischen 
ist im Kanton Zürich sodann ebenfalls ein besonderer Gemeinde-Stimm-
rechtsrekurs mit verkürzter Rechtsmittelfrist neben der Gemeindebeschwerde 
für die Anfechtung von Sachbeschlüssen eingeführt worden, welcher – wie 
sich aus der Bestimmung über die unmittelbare Rügepflicht bei solchen 
Rechtsverletzungen ergibt – auch für die Geltendmachung von Stimmrechts-
verletzungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Gemeinde-
versammlungen zur Verfügung steht.10 Dies und der Umstand, dass das 
Schaffhauser Wahlgesetz grundsätzlich auch die Ausübung des Stimm- und 
Wahlrechts im Rahmen von Gemeindeversammlungen regelt,11 spricht für die 
vom Regierungsrat schon früher vertretene Auffassung, wonach für die Gel-
tendmachung von Stimmrechtsverletzungen im Zusammenhang mit der 
Durchführung von Gemeindeversammlungen – anders als für andere Be-
schwerden gegen die in diesem Rahmen gefassten Sachbeschlüsse und Wah-
len – die Beschwerde nach Art. 82bis WahlG zur Anwendung gelangt.12 Die 
damit verbundene Spaltung des Rechtswegs im Zusammenhang mit Streitig-
keiten über Gemeindeversammlungsgeschäfte ist in Kauf zu nehmen. Sie hat 
immerhin den Vorteil, dass über strittige Stimmrechtsfragen vorab Klarheit 
geschaffen werden kann.  

c)  Mit der Beschwerde nach Art. 82bis WahlG können nach ausdrückli-
cher Vorschrift nur Stimmrechtsverletzungen gerügt werden, wobei im vor-
liegenden Fall – wie der Regierungsrat zu Recht annimmt – der Beschwerde-
grund von Art. 82bis lit. c (Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder 
Durchführung einer Abstimmung) in Frage kommt, zumal diese Umschrei-
bung über die besonders genannten Fälle in Art. 82bis Abs. 1 lit. a und b 
WahlG hinaus grundsätzlich alle denkbaren Stimmrechtsverletzungen von der 
Anordnung einer Wahl oder Abstimmung bis zur Veröffentlichung des Er-

 
rügen im Zusammenhang mit einer Gemeindeversammlung im Rahmen einer Beschwerde 
nach Art. 82bis WahlG behandelt wurden.  

10  Vgl. dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2911, S. 237, und Hans Rudolf Thalmann u.a., Kommentar zum 
Zürcher Gemeindegesetz, Ergänzungsband, Zürich 2011, § 151a Rz. 1, S. 147 f. 

11  Vgl. etwa Art. 9, 11, 14, 30 WahlG. 
12  Vgl. dazu den oben in Fn. 9 erwähnten Entscheid des Regierungsrats. 

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gebnisses und auch blosse Unterlassungen erfasst.13 Die Nichtzulassung eines 
Antrags zur Abstimmung durch den Gemeindepräsidenten als Versammlungs-
leiter stellt ohne Zweifel einen entsprechenden Anfechtungsakt dar. Nicht mit 
der Beschwerde nach Art. 82bis WahlG geltend gemacht werden kann aber je-
de andere Rechtsverletzung im Zusammenhang mit einem Gemeinde-
versammlungsbeschluss, insbesondere die Verletzung von übergeordnetem 
kantonalem Recht. Hierfür steht vielmehr die Gemeindebeschwerde nach 
Art. 127 GG zur Verfügung, soweit es sich nicht um eine direkt mit einem 
Normenkontrollgesuch anfechtbare generell-abstrakte Vorschrift handelt14 
oder nach besonderem Recht der allgemeine verwaltungsrechtliche Rekurs of-
fensteht.15 Ebenso können im Rahmen einer Beschwerde nach Art. 82bis 

WahlG keine rein aufsichtsrechtlichen Rügen vorgebracht werden. Dafür 
steht vielmehr die Aufsichtsbeschwerde nach Art. 31 VRG zur Verfügung.16 
… 

d)  Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid nur die behauptete 
Stimmrechtsverletzung im Rahmen der Beschwerde nach Art. 82bis WahlG 
behandelt und ist auf die Beschwerde insoweit zu Recht eingetreten, zumal 
sie vom Beschwerdeführer als Stimmberechtigtem form- und fristgerecht er-
hoben worden war. Auf die gegen diesen Beschwerdeentscheid erhobene 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vorliegend ebenfalls einzutreten, da der 
Beschwerdeführer die verkürzte Rechtsmittelfrist gemäss Art. 82ter Abs. 3 
WahlG eingehalten hat und auch die Formerfordernisse erfüllt sind. Der Be-
schwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang, der Regierungsrat habe die 
14-tägige Entscheidfrist gemäss Art. 82ter Abs. 1 WahlG nicht eingehalten, 
doch lässt sich daraus nichts ableiten, da es sich um eine blosse Ordnungsfrist 
handelt. Entgegen der vom Beschwerdeführer erwähnten Kanzleiauskunft 
muss im Übrigen davon ausgegangen werden, dass vom 18. Dezember bis 
und mit dem 2. Januar für das verwaltungsgerichtliche Verfahren – nicht da-
gegen für das verwaltungsinterne Verfahren17 – ein Fristenstillstand besteht, 
ist doch Art. 145 ZPO18 sinngemäss anwendbar (Art. 50 Abs. 1 VRG) und be-
 
13  Vgl. Marti (Fn. 2), S. 134, und Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 

1990, S. 181 f., 190 f., je mit weiteren Hinweisen.  
14  Vgl. dazu den Vorbehalt in Art. 127 Abs. 2 GG. 
15  Vgl. z.B. Art. 11 Abs. 5 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im 

Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) für die Ände-
rung von Zonenplänen.  

16  Vgl. den Hinweis in Art. 129 Abs. 2 GG. 
17  Vgl. Art. 9 e contrario und zur entsprechenden Rechtslage im Kanton Zürich Kölz/Bosshart/ 

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 
1999, § 11 Rz. 13, S. 222. 

18  Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO, 
SR 272). 

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steht anders als z.B. für das Steuerrekursverfahren oder das Submissions-
verfahren keine Sondervorschrift, welche die Gerichtsferien ausschliesst.19 
Dem Beschwerdeführer ist jedoch aus der erwähnten Auskunft insofern kein 
rechtlicher Nachteil erwachsen, als er die Beschwerdeschrift jedenfalls recht-
zeitig eingereicht hat und sich auch nachträglich nochmals zur Sache äussern 
konnte. 

e)  … 

 2.–  a)  aa)  An der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 
liess der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter über den bereits mit 
Eingabe vom 1. Oktober 2012 gestellten Antrag, es sei an der Gemeinde-
versammlung über die Zustimmung zum Spitex-Leistungsvertrag mit der 
Gemeinde Beringen abzustimmen, bzw. über die an der Gemeindeversamm-
lung zusätzlich gestellten Anträge 1 bis 3 (Auftrag an den Gemeinderat auf 
rückwirkende Sistierung und Ungültigerklärung bzw. vorsorgliche Kündigung 
des bisherigen Spitex-Leistungsvertrags und Aushandlung eines neuen Leis-
tungsvertrags) nicht abstimmen, da die entsprechenden Entscheide nicht in 
die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fielen.  

Der Regierungsrat hat diesen Entscheid des Versammlungsleiters ge-
schützt unter Hinweis darauf, dass der Abschluss eines Zusammenarbeits-
vertrags gemäss Art. 26 GG nicht in die Kompetenz der Gemeindeversamm-
lung falle, weshalb ihn der Gemeinderat nicht zwingend der Gemeinde-
versammlung habe vorlegen müssen. Obwohl dieser Vertrag jährliche Kosten 
von ca. Fr. 140'000.– auslöse, liege keine Überschreitung der gemäss Orts-
verfassung für wiederkehrende Ausgaben auf Fr. 25'000.– beschränkten Fi-
nanzkompetenz des Gemeinderats vor. Gemäss Art. 3 Abs. 1 und Art. 5 
Abs. 2 AbPG20 müssten die Gemeinden in gegenseitiger Absprache und Zu-
sammenarbeit bedarfsgerechte Leistungsangebote für die Hilfe und Pflege zu 
Hause sicherstellen, und zwar in vom Regierungsrat bestimmten Ver-
sorgungsregionen. Die Gemeinde Hallau gehöre gemäss § 17 Abs. 1 lit. c 
AbPV21 zur Versorgungsregion Klettgau, deren Gemeinden sich nicht für die 
Bildung eines Zweckverbands, sondern für eine bloss vertragliche Zusam-
menarbeit entschieden hätten, wie dies nach § 18 Abs. 1 AbPV ausdrücklich 
möglich sei. Im Rahmen dieser auch vom Departement des Innern akzeptier-
ten Vertragslösung habe die Gemeinde Beringen als Sitzgemeinde aufgrund 
einer Ausschreibung die Spitexorganisation Klettgau-Randen als Leistungs-

 
19  Vgl. Art. 39 Abs. 2 VRG und Art. 15 Abs. 2bis der Interkantonalen Vereinbarung über das öf-

fentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994/15. März 2001 (IVöB, SHR 172.510). 
20  Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 2. Juli 2007 (AbPG, SHR 813.500). 
21  Verordnung zum Altersbetreuungs- und Pflegegesetz vom 10. Februar 2009 (AbPV, 

SHR 813.500). 

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erbringerin eingesetzt. Es stehe somit nur diese Organisation zur Verfügung, 
welche die vom Regierungsrat geforderten Minimalstandards der Leistungs-
angebote erfülle. Wenn die Gemeindeversammlung am 30. November 2012 
über den Leistungsvertrag hätte entscheiden können, hätte sie gar keinen Ent-
scheidungsspielraum gehabt, da mangels Alternativen nur der Abschluss eines 
Leistungsvertrags mit der Spitexorganisation Klettgau-Randen möglich ge-
wesen wäre. Beim Betrag von Fr. 140'000.– handle es sich somit um eine ge-
bundene Ausgabe, weshalb der Entscheid darüber nicht in die Kompetenz der 
Gemeindeversammlung gefallen sei. 

bb)  Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, bei dem mit der Gemein-
de Beringen abgeschlossenen Leistungsvertrag handle es sich in Wirklichkeit 
um einen Zweckverband, für dessen Abschluss und Kündigung die Gemein-
deversammlung zuständig sei. Es sei offensichtlich nur darum gegangen, 
durch einen blossen Vertragsabschluss die Rechte der Stimmberechtigten zu 
umgehen. Dafür spreche auch, dass die Gemeinde Beringen im Rahmen die-
ses Vertrags alle anderen Klettgauer Gemeinden bei der Wahl der Spitex-
organisation binden könne. Der Leistungsvertrag unterstehe auch deshalb der 
Beschlussfassung der Gemeindeversammlung, weil mit jährlichen Kosten von 
rund Fr. 140'000.– die Finanzkompetenz des Gemeinderats überschritten wer-
de. Wenn der Regierungsrat argumentiere, es liege eine gebundene Ausgabe 
vor, weil keine andere Spitex-Organisation eingesetzt werden könne, weise 
dies wiederum auf einen Zweckverband hin. Jedenfalls könne ein solches 
Konstrukt nicht zu einer gebundenen Ausgabe führen, zumal dafür auch keine 
gesetzliche Grundlage bestehe. Im Übrigen habe der Gemeinderat zu seinem 
Vorbringen, es liege offensichtlich ein Zweckverband vor, nicht Stellung ge-
nommen, was auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs darstelle. 

b)  aa)  Gemäss Art. 35 Abs. 1 GG kann jede stimmberechtigte Person an 
der Gemeindeversammlung Anträge zu den traktandierten Geschäften stellen. 
Überdies kann sie gemäss Art. 38 Abs. 1 GG neue Anträge stellen, allerdings 
nur, wenn diese in der Befugnis der Gemeindeversammlung liegen; die Ge-
meindeversammlung entscheidet dann über die Erheblichkeit des Antrags 
(Art. 38 Abs. 2 GG) und überweist erheblich erklärte Anträge zur Vorprüfung 
an den Gemeinderat, sofern dieser auf sein Vorprüfungsrecht nicht verzichtet 
(Art. 38 Abs. 3 und 4 GG). An der Gemeindeversammlung vom 30. Novem-
ber 2012 war unter Ziffer 4 der Bericht des Gemeinderats zu den am 25. No-
vember 2011 als erheblich erklärten Anträgen des Beschwerdeführers zur Spi-
tex-Organisation traktandiert. Der Gemeinderat legte darin dar, dass aufgrund 
der bestehenden Rechtslage – vorbehältlich des Obergerichtsentscheids in Sa-
chen Spitexorganisation Schleitheim und Beggingen – keine Änderung mög-
lich sei und dem Begehren des Beschwerdeführers nicht stattgegeben werden 
könne. Der Beschwerdeführer hat in diesem Zusammenhang aber die erwähn-

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ten neuen Anträge gestellt, weshalb sich die Frage stellt, ob diese in die Be-
fugnis der Gemeindeversammlung fallen. Die fraglichen Anträge sind alle-
samt darauf ausgerichtet, die Gültigkeit des Leistungsvertrags mit der Ge-
meinde Beringen in Frage zu stellen bzw. diesen Vertrag vorsorglich zu kün-
digen und einen neuen Vertrag auszuhandeln. Es stellt sich somit die Frage, 
ob der entsprechende Vertragsabschluss bzw. dessen Kündigung in die Kom-
petenz der Gemeindeversammlung falle. Nur dann hätte der Gemeindepräsi-
dent über diese Anträge abstimmen lassen müssen; andernfalls hätte er ge-
mäss Art. 38 Abs. 1 GG die Anträge zu Recht nicht zur Abstimmung zugelas-
sen. 

 bb)  Art. 3 Abs. 1 AbPG sieht vor, dass die Gemeinden in gegenseitiger 
Absprache und Zusammenarbeit die Verfügbarkeit bedarfsgerechter Leis-
tungsangebote im Bereich der Hilfe und Pflege zu Hause (Spitex-Dienste) 
und in Heimen für Betagte sicherstellen. Für die Spitex-Dienste bestimmt 
Art. 5 Abs. 2 AbPG Folgendes: "Die benötigten Angebote der Hilfe und Pfle-
ge zu Hause werden durch die Gemeinden im Rahmen von Versorgungs-
regionen, welche die Bildung leistungsfähiger betrieblicher Einheiten er-
lauben, ermittelt und festgelegt. Die Versorgungsregionen sowie die Mini-
malstandards der Leistungsangebote werden vom Regierungsrat nach An-
hörung der Gemeinden festgelegt." Der Regierungsrat hat gestützt auf diese 
Vorschriften die Versorgungsregion Klettgau gebildet, welcher auch Hallau 
angehört.22 In § 18 Abs. 1 AbPV wird sodann vorgesehen, dass die Zusam-
menarbeit zwischen den Gemeinden in einer Versorgungsregion durch die 
Bildung eines Zweckverbands oder durch Vertragsabschluss erfolgen kann, 
welche beiden Zusammenarbeitsformen auch im Gemeindegesetz und grund-
sätzlich bereits in der Kantonsverfassung23 vorgesehen sind.24  

Die Gemeinden der Versorgungsregion Klettgau haben sich für eine öf-
fentlich-rechtliche Vertragslösung entschieden, worauf der Gemeinderat Hal-
lau entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers zumindest sinngemäss 
bereits bei der Beratung des an der Gemeindeversammlung vom 25. Novem-
ber 2011 gestellten Antrages hingewiesen hat.25 Die Motive für die Wahl der 
Vertragslösung anstelle eines Zweckverbands spielen hierbei grundsätzlich 
keine Rolle, zumal nach den massgebenden kantonalen Vorschriften beide 
Lösungen möglich sind. Eine solche Vertragslösung kann entweder in einem 
 
22  § 17 Abs. 1 lit. c AbPV. 
23  Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000). 
24  Vgl. Art. 100 ff., insbesondere Art. 104 ff., und Art. 113 f. GG; vgl. auch Art. 106 Abs. 2 KV 

und dazu Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, Schaff-
hausen 2004, S. 301. 

25  Vgl. Protokoll der Gemeindeversammlung vom 25. November 2011, S.6 (Votum von Sozial-
referentin Gabriela Buff zur Entstehung des Leistungsvertrags).  

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Zusammenarbeitsvertrag oder in einem Anschlussvertrag bestehen.26 Bei dem 
am 4. Juli 2011 abgeschlossenen Leistungsvertrag zwischen der Gemeinde 
Beringen als Sitzgemeinde und den übrigen Gemeinden als Anschluss-
gemeinden handelt es sich um einen Anschlussvertrag i.S.v. Art. 100 Abs. 1 
lit. b GG, was sich nicht nur aus dem Titel des Vertrags, sondern auch aus 
dessen Inhalt klar und eindeutig ergibt. So übertragen die Anschlussgemein-
den gemäss ausdrücklicher Vorschrift in Art. 1 des Vertrags die Sicher-
stellung des Spitex-Dienstes nach Art. 3 AbPG und §§ 17 ff. AbPV an die 
Sitzgemeinde Beringen. Zwar wird eine Spitexkommission gebildet, welcher 
je ein Gemeinderatsmitglied jeder Anschlussgemeinde und zwei Gemeinde-
ratsmitglieder der Sitzgemeinde angehören, doch hat diese Kommission nur 
beratende Funktion (Art. 3 des Vertrages). Die Sitzgemeinde ist Ansprech- 
und Informationsstelle, welche die Interessen der Vertragsgemeinden vertritt, 
nach Anhörung der Spitexkommission die nötigen Verträge mit den Leis-
tungserbringern abschliesst und durch ihren Gemeinderat die Aufsicht gegen-
über diesen Leistungserbringern wahrnimmt (Art. 4 des Vertrags). Sie verein-
bart mit den Leistungserbringern auch das jährliche Budget, prüft die Jahres-
rechnung und gewährt den Leistungserbringern nach Anhörung der Spitex-
kommission die nötigen Kredite (Art. 5 und 6 des Vertrags). Die Kosten der 
Spitex-Dienste werden von den Vertragsgemeinden anteilig im Verhältnis zur 
Einwohnerzahl finanziert (Art. 7 des Vertrags). Das Controlling gegenüber 
den Leistungserbringern obliegt ebenfalls der Sitzgemeinde, wobei den An-
schlussgemeinden aber Informations- und Einsichtsrechte zustehen (Art. 8 des 
Vertrags).  

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers liegt somit kein Zweck-
verband vor, mit welchem sich mehrere Gemeinden zur gemeinsamen Er-
füllung einer Aufgabe zusammenschliessen und hierzu eine neue öffentlich-
rechtliche Körperschaft mit Rechtspersönlichkeit bilden.27 Es fehlt insbeson-
dere das Merkmal der Bildung einer selbständigen öffentlich-rechtlichen 
Körperschaft als neue Rechtsträgerin und die Schaffung gemeinsamer Ent-
scheidungsorgane. Vielmehr wird die Erfüllung der im Altersbetreuungs- und 
Pflegegesetz vorgesehenen Aufgabe der Spitex-Dienste an eine Sitzgemeinde 
übertragen, welche in eigenem Namen handelt und für die Aufgabenerfüllung 
auch gegenüber den Angehörigen der andern Gemeinden verantwortlich ist,28 
wobei den Anschlussgemeinden lediglich gewisse Mitsprache- und Kontroll-

 
26  Vgl. dazu Jaag/Rüssli, Rz. 2304 ff., S. 183, und zu den unterschiedlichen Verantwortlich-

keiten auch Art. 114 GG. 
27  Vgl. zum Zweckverband Art. 104 ff. GG und Jaag/Rüssli, Rz. 2306 ff., S. 183 ff. 
28  Art. 114 Abs. 1 GG. 

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rechte zustehen. Gemeinsame Einrichtungen werden – abgesehen von der 
Spitexkommission mit rein beratender Aufgabe – keine geschaffen.29  

 cc)  Es stellt sich nun die Frage, welches Gemeindeorgan für den Ab-
schluss eines solchen Anschlussvertrags zuständig ist. Während für die Grün-
dung eines Zweckverbands bzw. die Verabschiedung der entsprechenden 
Verbandsordnung sowie für den Beitritt, Austritt oder die Auflösung eines 
solchen Verbandes angesichts der grossen Bedeutung eines solchen Akts 
(Schaffung einer neuen öffentlich-rechtlichen Körperschaft, welche die Er-
füllung bestimmter gemeinsamer Aufgaben übernimmt) von Gesetzes wegen 
die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des 
fakultativen Referendums zuständig ist,30 regelt das Gemeindegesetz die Zu-
ständigkeit für den Abschluss von blossen Anschluss- und Zusammenarbeits-
verträgen nicht ausdrücklich. Die Zuständigkeit richtet sich daher nach der 
Kompetenzordnung, welche für die betreffende Sache gemeindeintern gilt; 
nur wenn nicht an eine Sachzuständigkeit angeknüpft werden kann, bestimmt 
sich die Zuständigkeit nach der finanziellen Tragweite des betreffenden Ver-
tragsinhalts (Finanzkompetenz).31 Die Aufgabe der Erfüllung von Spitex-
Dienstleistungen ist den Gemeinden durch die kantonale Gesetzgebung weit-
gehend vorgegeben.32 Insoweit handelt es sich bei den Gegenstand des er-
wähnten Leistungsvertrags bildenden Spitex-Diensten nicht um eine neue 
Aufgabe, die durch einen kommunalen Akt begründet und ausgestaltet wer-
den muss. Lediglich die Organisation und konkrete Durchführung der den 
Gemeinden aufgetragenen Spitex-Dienste muss von den Gemeinden noch ge-
regelt werden, wobei überdies die Vorgaben der § 17 ff. AbPV für die regio-
nale Spitex-Zusammenarbeit zu beachten sind.33 Selbständig je für sich zu 
entscheiden haben die einzelnen Gemeinden einer Spitex-Versorgungsregion 
grundsätzlich nur noch, ob sie die vorgeschriebene Zusammenarbeit im Rah-
men eines Zweckverbands oder eines blossen Gemeindevertrags erbringen 
wollen. Während für die Gründung und den Beitritt zu einem Zweckverband 
– wie dargelegt – von Gesetzes wegen die Gemeindeversammlung bzw. das 
Gemeindeparlament zuständig ist, handelt es sich bei der Übertragung von 

 
29  Vgl. zur Unterscheidung von Anschlussverband und Zweckverband auch Dubach/Marti/ 

Spahn, S. 301, Jaag/Rüssli, Rz. 2305, S. 183, und Vittorio Jenni in Häner/Rüssli/Schwarzen-
bach (Hrsg.), Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 91 
Rz. 12, S. 855. 

30  Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 43 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 lit. k GG. 
31  Vgl. dazu Jenni, Art. 91 Rz. 14, S. 856, mit weiteren Literaturhinweisen. 
32  Vgl. Art. 5 Abs. 2 AbPG und §§ 17 ff. AbPV. 
33  Vgl. zur heutigen Kompetenzsituation im Spitexwesen des Kantons Schaffhausen auch den 

Entscheid des Obergerichts vom heutigen Datum zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
Nr. 60/2011/12 der Gemeinden Schleitheim und Beggingen, insbesondere E. 3b/cc. 

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Gemeindeaufgaben im Rahmen eines Anschlussvertrags um eine reine Frage 
der Organisation der Gemeindeverwaltung, wofür nach ausdrücklicher Vor-
schrift des Gemeindegesetzes der Gemeinderat zuständig ist.34 Dementspre-
chend sieht denn auch Art. 5.5 der geltenden Gemeindeverfassung35 unter 
dem Marginale "Übertragung von Verwaltungsaufgaben" ausdrücklich vor, 
der Gemeinderat bestimme, welche Verwaltungsaufgaben durch Gemeinde-
mitarbeiter und welche durch Beauftragte ausgeführt würden. Für den Ab-
schluss und damit auch für die Kündigung eines Anschlussvertrags, mit wel-
chem die Erfüllung einer bestehenden Aufgabe an eine andere Gemeinde de-
legiert wird, ist somit – unabhängig von dessen beschränkter Finanzkompe-
tenz36 – grundsätzlich allein der Gemeinderat zuständig, wie dies der Ge-
meindepräsident anlässlich der Gemeindeversammlung vom 30. November 
2012 zutreffend festgehalten hat. Der Gemeinderat könnte zwar entsprechen-
de Geschäfte wegen ihrer besonderen Bedeutung der Gemeindeversammlung 
unterbreiten,37 doch ist er hierzu nicht verpflichtet. Die unterschiedliche 
Kompetenzsituation bezüglich der Schaffung eines Zweckverbands bzw. des 
Abschlusses eines Anschlussvertrags mag unbefriedigend sein, doch ent-
spricht sie – wie dargelegt – dem geltenden Recht und der langjährigen Praxis 
im Kanton Schaffhausen. Es kann in diesem Zusammenhang auch darauf hin-
gewiesen werden, dass im Kanton Zürich das Mitbestimmungsrecht von Ge-
meindevolk und Gemeindeparlament beim Abschluss von blossen Gemeinde-
verträgen aufgrund der neuen Kantonsverfassung verbessert werden soll. Al-
lerdings sieht die nun vom Zürcher Regierungsrat vorgeschlagene Neurege-
lung vor, dass der Abschluss oder die Änderung von Anschluss- oder Zu-
sammenarbeitsverträgen nur dann zwingend der Volksabstimmung unter-
liegen soll, wenn die Gemeinde hoheitliche Befugnisse abgibt oder der Ver-
trag für die Gemeinde Ausgaben zur Folge hat, die an der Urne bewilligt wer-
den müssen, was beides beim vorliegend zur Diskussion stehenden An-
schlussvertrag für die Spitex-Versorgungsregion Klettgau nicht der Fall ist.38 
Nach der vorgesehenen Neuregelung im Kanton Zürich würde dieser Vertrag 

 
34  Art. 52 Abs. 3 und 4 GG. Eine grundsätzliche Zuständigkeit des Gemeinderats für den Ab-

schluss solcher Verträge wurde bereits unter dem früheren Gemeindegesetz von 1892 ange-
nommen; vgl. Gion Hendry, Die öffentlich-rechtliche Zusammenarbeit der Gemeinden im 
Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1979, S. 148; anders die Rechtslage im Kanton Zürich 
(subsidiäre Organisationskompetenz der Gemeindeversammlung bzw. des Gemeindeparla-
ments; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wä-
denswil 2000, § 7 Rz. 3.6.2, S. 22). 

35  Gemeindeverfassung Hallau vom 30. Juni 2000. 
36  Vgl. dazu Art. 5.3 Abs. 1 der Gemeindeverfassung Hallau. 
37  Art. 26 Abs. 1 lit. o GG. 
38  Vgl. den Antrag des Zürcher Regierungsrates an den Kantonsrat vom 20. März 2013, § 80 

Abs. 1, und dazu Jenni, Art. 91 Rz. 15 ff., S. 856 f. 

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somit auch nur dann der Volksabstimmung unterstehen, wenn dies in der 
Gemeindeverfassung vorgesehen ist.39 

dd)  Aufgrund der detaillierten kantonalgesetzlichen Vorgaben für die 
regionale Spitex-Zusammenarbeit und des vom Gemeinderat im Rahmen sei-
ner Organisationskompetenz abgeschlossenen Leistungsvertrags mit den an-
dern Klettgauergemeinden steht sodann auch fest, dass die anfallenden Ge-
meindebeiträge – wie der Finanzreferent an der Gemeindeversammlung vom 
30. November 2012 zutreffend ausgeführt hat – gebundene Ausgaben sind, 
welche von der Gemeindeversammlung nicht mehr in Frage gestellt werden 
können.40 Angesichts dieser Sach- und Rechtslage aber brauchten die frag-
lichen Anträge des Beschwerdeführers, welche einen verpflichtenden Auftrag 
an den Gemeinderat zur Sistierung und Ungültigerklärung bzw. vorsorglichen 
Kündigung und Aushandlung eines neuen Leistungsvertrags zum Gegenstand 
hatten, der Gemeindeversammlung entsprechend der Regelung von Art. 38 
Abs. 1 GG nicht zur Abstimmung unterbreitet zu werden. Dies umso weniger, 
als der Gemeinderat bereits aufgrund des an der Gemeindeversammlung vom 
25. November 2011 erheblich erklärten Antrags des Beschwerdeführers in 
seinem der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 vorgelegten Be-
richt dargelegt hatte, dass ein entsprechendes Vorgehen einstweilen nicht 
möglich sei, womit sich auch eine weitere Prüfung der Angelegenheit durch 
den Gemeinderat i.S.v. Art. 38 Abs. 3 GG erübrigte.  

ee)  Zusammenfassend ergibt sich, dass das Stimmrecht des Beschwerde-
führers durch die an der Gemeindeversammlung vom 30. November 2012 er-
folgte Nichtzulassung der fraglichen Anträge zur Abstimmung nicht verletzt 
wurde, weshalb die gestützt auf Art. 82ter Abs. 3 WahlG erhobene Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde abzuweisen ist. 

 
39  Vgl. § 80 Abs. 2 der Vorlage vom 20. März 2013.  
40  Vgl. zum Begriff der gebundenen Ausgaben auch Thalmann, 3. A., § 121 Rz. 1 ff., S. 358 ff., 

mit weiteren Hinweisen.