# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cc90353b-f7e8-55bb-a918-12021096c047
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-15
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 15.06.2017  VB.2016.00241
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2016-00241_2017-06-15.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2016.00241	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 15.06.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz

	
Polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz.

Die Beschwerdeführerin macht keine konkreten schutzwürdigen Interessen bzw. keinen substanziierten wesentlichen Eingriff in ihr Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG geltend, und ein solcher ist vorliegend auch nicht offensichtlich erkennbar (E. 1.2.3). Die Beschwerdeführerin ist jedoch durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (E. 1.2.4). Bundesrecht und Kantonsrecht kennen eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde. Zumal sich zum Bereich des Register- oder Schriftenpolizeirechts der Kantonsverfassung keine ausdrückliche Bestimmung entnehmen lässt und der Kanton die Registerfragen in einem kantonalen Gesetz abschliessend geregelt hat. Es ist zwar denkbar, dass das Ziel der Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene Weise erreicht werden kann. Dieser kommunale Spielraum im Bereich der Umsetzung der Registerpflicht begründet aber nur in einem sehr geringen Ausmass einen Autonomiebereich, welcher gerade keinen Wirkungskreis in Fragen rein rechtlicher Natur belässt. Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen Autonomiebereichs, soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin registerrechtlich Niederlassung begründet hat, sind offenkundig nicht gegeben. Es wäre nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt. Demzufolge kommt der Beschwerdeführerin kein geschützter Autonomiebereich zu und sind damit die geltend gemachten Rechtsverletzungen nicht zu prüfen (E. 2.4).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFENTHALT
GEMEINDEAUTONOMIE
LEGITIMATION
LEGITIMATION DER GEMEINDE
NIEDERLASSUNG
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEILICHE MELDEPFLICHT
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
SUBSTANZIIERUNG
WOHNSITZ

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 50 Abs. I BV
§ 32 Abs. II GemeindeG
§ 32 Abs. III GemeindeG
Art. 85 KV
§ 1 lit. a MERG
§ 1 lit. b MERG
§ 1 Abs. I RHG
§ 3 lit. b RHG
§ 3 lit. c RHG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2016.00241

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 15. Juni 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt A, 

vertreten durch den Stadtrat, 

dieser vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend polizeiliche
Meldepflicht/Wohnsitz,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. C wurde
am 11. Juni 2013 von den Einwohnerdiensten der Gemeinde A letztmals
aufgefordert, sich zur Niederlassung in der Gemeinde A anzumelden. Am 3. Juli
2013 stellten die Einwohnerdienste A fest, dass sich die Niederlassung von
C seit dem 1. April 2012 in A, nicht in E, Kt. H, befinde. Dagegen erhob C
am 26. Juli 2013 Einsprache beim Stadtrat A.

B.
Der Stadtrat A wies die Einsprache mit Beschluss vom
19. November 2013 ab und bestätigte die rückwirkende Anmeldung von C per
1. April 2012 zur Niederlassung an der F-Strasse 01 in der Gemeinde A.

C. Dagegen
rekurrierte C am 18. Dezember 2013 beim Bezirksrat G, welcher seinen
Rekurs am 8. Oktober 2014 abwies und auf das Ausstandsbegehren nicht
eintrat. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde von C am 28. Mai 2015
(VB.2014.00722) teilweise gut, hob den Rekursentscheid auf und wies die Sache
zur neuen Entscheidung ohne Mitwirkung des vorbefassten Bezirksratspräsidenten
an den Bezirksrat G zurück.

II.

Am 16. März
2016 hiess der Bezirksrat G im zweiten Rechtsgang den Rekurs von C im Sinn der
Erwägungen teilweise gut. C habe sich rückwirkend für den Zeitraum vom 1. April
2012 bis 30. September 2013 in A und per 1. Oktober 2013 in E anzumelden.

III.

Hiergegen
erhob die Stadt A am 3. Mai 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragte, dass der Beschluss des Bezirksrats G vom 16. März 2016
aufzuheben und festzustellen sei, dass sich die Niederlassung von C seit dem 1. April
2012 in A befinde. Die Kosten des Verfahrens seien dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen und dieser sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine
angemessene Entschädigung (inkl. 8 % MwSt.) zu bezahlen.

C reichte am 18. Mai 2016 eine
Stellungnahme (zur Rechtzeitigkeit der Beschwerde) bzw. am 10. Juni 2016
seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MwSt.) zulasten der
Beschwerdeführerin, soweit darauf einzutreten sei. Der Bezirksrat G verzichtete
am 2. Juni 2016 auf eine Beschwerdevernehmlassung. Die Stadt A reichte
am 9. Juni 2016 das Abmeldungsschreiben von C vom 7. Juni 2016 ein.
Am 24. Juni 2016 nahm C Stellung zu seiner Abmeldung in A. Am 11. Juli
2016 replizierte die Stadt A und hielt an ihren Anträgen fest. Mit Vernehmlassung
vom 19. August 2016 hielt C ebenfalls an seinen Anträgen fest. Am 21. Oktober
2016 nahm die Stadt A abermals Stellung und beharrte auf ihren Vorbringen.
Am 28. Oktober 2016 antwortete C und bekräftigte seine Standpunkte erneut.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs.  1 in Verbindung mit § 19
Abs.  1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2
 

1.2.1
Wie bereits mit Präsidialverfügung vom 20. Mai 2017 festgestellt
wurde, erfolgte die Beschwerde rechtzeitig.

1.2.2
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden
zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson
berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung
dieser Anordnung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die
ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei
der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Nach der Rechtsprechung darf
sich eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG unter
anderem gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner
präjudiziellen Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere
finanzielle Auswirkungen auf das Gemeinwesen zur Folge haben kann (VGr, VGr,
9. Dezember 2014, 2014.00291, E. 3.2; 8. November 2012, VB.2012.00478,
E. 2.2; 10. November 2011, VB.2011.00523, E. 1.3.2; vgl. Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21
N. 122 ff.).

1.2.3
Das Verwaltungsgericht hat – wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt
– in einem Entscheid vom 7. Februar 2006 (VB.2005.00570, E. 1) die
Beschwerde einer Gemeinde in Registerfragen zugelassen. Dieser Entscheid
stützte sich noch auf den altrechtlichen § 21 VRG (vgl. zur früheren
Regelung und den Revisionen Bertschi, § 21 N. 116; VGr, 8. November
2012, VB.2012.00478, E. 2.2). Die Legitimation der Gemeinde im angeführten
Fall wäre nach dem geltenden Verwaltungsrechtspflegegesetz auf § 21 lit. c
VRG zu stützen, da es um hohe Sozialkosten ging. Die Beschwerdeführerin macht
hingegen keine konkreten schutzwürdigen Interessen bzw. keinen substanziierten
wesentlichen Eingriff in ihr Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von § 21
Abs. 2 lit. c VRG geltend und solche sind vorliegend auch nicht
offensichtlich erkennbar, wie sie unter pauschaler Berufung auf die
Inanspruchnahme von öffentlichen Leistungen wie Sozialhilfe und Schulunterricht
behauptet. Vorliegend kann von der Gefahr des Bezugs von Sozialhilfe durch den
Beschwerdegegner keine Rede sein. Ebenso wenig wird der 1951 geborene
Beschwerdegegner die Schulen in A besuchen. Auf die Interessen aus
Steuererträgen beruft sich die Beschwerdeführerin nicht. Für die Bestimmung des
steuerrechtlichen Wohnsitzes sind die formellen Kriterien der polizeilichen An-
und Abmeldung und die Hinterlegung der Schriften nur Indizien, wenn auch das
übrige Verhalten der Person für diese Annahme spricht (vgl. VGr,
18. Dezember 2013, SB.2013.00019, E. 2.2 mit Hinweisen). Eine
präjudizielle Wirkung des vorliegenden Einzelfalls mit besonderen finanziellen
Auswirkungen für die Stadt A ist folglich nicht ersichtlich. Auch ist
vorliegend "nur" die Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall
streitig und steht kein Grundsatzentscheid in einer Rechtsfrage zur Diskussion,
welcher weitgehende Wirkung zeitigen könnte. Eine Berufung auf § 21 Abs. 2
lit. c VRG bleibt der Beschwerdeführerin deshalb mangels Substanziierung
ihrer konkreten präjudizierenden finanziellen Interessen versagt.

1.2.4
Die Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantiert. Die Stadt A ist
durch den Bezirksratsentscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher
Gewalt vorliegend berührt, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung gestützt auf
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert
ist (Bertschi, § 21 N. 118). 

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG einzutreten.
Ob die beanspruchte Autonomie überhaupt besteht und, bejahendenfalls,
vorliegend auch tatsächlich verletzt wurde, ist im Folgenden in der Sache
selbst zu klären (VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00052/55, E. 2; 29. Januar
2013, VB.2012.00695, E. 1.4 mit Hinweisen; Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 118).

2.
 

2.1 Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet voraus, sondern lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden
Bereich massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 136 I 265
E. 2.1, E. 3.2.1.; VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00479,
E. 4.2; 4. Dezember 2014, VB.2014.00124, E. 3.1).

2.2 Am 23. Juni
2006 erging das Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und
anderer amtlicher Personenregister (RHG). Es trat am 1. November 2006 bzw.
1. Januar 2008 gestaffelt in Kraft und dient, seinem Zweckartikel
entsprechend, der Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik durch die
Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a
RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten zwischen den
Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf eine
aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG letztlich darauf ab, ihr
einheitliche und vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November
2005 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und
455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im
registerrechtlichen schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie
"Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3
lit. b, c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3 mit
Hinweisen).

2.3 Unter der
Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu verstehen, in der sich eine Person
in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres
Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird
in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das
erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungsgemeinde
haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber bedeutet Aufenthaltsgemeinde
die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht
dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinander folgender Monate
oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält (Art. 3 lit. c
RHG). In Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des dritten
Titels des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) im Jahr 2011 revidiert.
§ 32 Abs. 2 und 3 GG übernahmen die Definitionen des RHG und
modifizierten sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe
Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)
geregelt wurden (vgl. BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.4).
In der Folge wurden die Bestimmungen über das Melde- und Einwohnerregisterwesen
im dritten Teil des Gemeindegesetzes in einen Spezialerlass, das Gesetz über
das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG),
überführt, der am 1. Januar 2016 in Kraft trat (vgl. VGr, 24. August
2016, VB.2016.00195).

2.4 Bundesrecht
(Art. 3 RHG) und Kantonsrecht (§ 32 Abs. 2 f. aGG; heute: § 1
lit. a und b MERG) kennen demnach seit den Gesetzesänderungen eine
übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt, was
zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich ist. Belässt schon das
Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum, so
fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde. Zumal sich
zum Bereich des Register- oder Schriftenpolizeirechts der Kantonsverfassung
keine ausdrückliche Bestimmung entnehmen lässt und der Kanton die
Registerfragen in einem kantonalen Gesetz abschliessend geregelt hat. Es ist
zwar denkbar, dass das Ziel der Registerharmonisierung im Alltag auf
technisch-administrativ verschiedene Weise erreicht werden kann. Dieser
kommunale Spielraum im Bereich der Umsetzung der Registerpflicht begründet aber
nur in einem sehr geringen Ausmass einen Autonomiebereich, welcher gerade
keinen Wirkungskreis in Fragen rein rechtlicher Natur belässt, weil diese ja
nunmehr harmonisiert sind (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).
Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines geschützten kommunalen
Autonomiebereichs, soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner in A
registerrechtlich Niederlassung begründet hat, sind offenkundig nicht gegeben.
Gemäss dem vorstehend mehrfach zitierten Urteil des Bundesgerichts wäre es
nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf
Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein
Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer
schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt. Demzufolge kommt der
Beschwerdeführerin kein geschützter Autonomiebereich zu. Da ihre
Beschwerdelegitimation ausschliesslich im Rahmen der Autonomiebeschwerde nach
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG besteht, sind beim Fehlen eines
geschützten Autonomiebereichs die geltend gemachten Rechtsverletzungen nicht zu
prüfen (vgl. BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.4).

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.

3. 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Diese ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu
bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

 

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellkosten,

Fr. 2'220.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …