# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8a88bab8-0434-55e5-af2b-8782fe56b9df
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-08
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 08.10.2014 BRGE III Nr. 0130/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nr--0130-20_2014-10-08.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 0130/2014 vom 8. Oktober 2014 in BEZ 2015 Nr. 10 

Auf Grund einer Überweisung durch den Bezirksrat hatte das 
Baurekursgericht zu entscheiden, ob es für die Beurteilung eines Beschlusses 
über die Anpassung der Wassertarife der Stadt X zuständig sei.  

Aus den Erwägungen: 

1. Der Bezirksrat hat seinen Überweisungsbeschluss damit begründet,
dass am 1. Juli 2014 die Änderung des Wasserwirtschaftsgesetzes (WWG) in 
Kraft getreten sei. Gemäss § 78a WWG seien in Anwendung des Wasser-
wirtschaftsgesetzes ergangene Anordnung beim Baurekursgericht anzufechten. 
Die Stadt X habe den angefochtenen Beschluss zwar bereits am 14. Mai 2014 
gefällt. Der Entscheid sei indes erst am 9. Juli 2014 in den amtlichen Publi-
kationsorganen veröffentlich worden, womit die Rechtsmittelfrist erst nach In-
krafttreten der neuen Zuständigkeitsordnung zu laufen begonnen habe. Mithin 
entfalle die sachliche Zuständigkeit des Bezirksrates.  

2. Es stellt sich die Frage der sachlichen Zuständigkeit des Baurekurs-
gerichts. 

2.1 Anordnungen, die in Anwendungen des Raumplanungsgesetzes 
(RPG), des Umweltschutzgesetzes (USG) oder des Planungs- und Bau-
gesetzes (PBG) ergehen, können beim Baurekursgericht angefochten werden 
(§ 329 Abs. 1 PBG in der Fassung vom 28. Oktober 2013; in Kraft seit 1. Juli 
2014). Ausgenommen sind Akte des Regierungsrates (§ 329 Abs. 2 PBG).  

Hinzu kommen seit dem 1. Juli 2014 verschiedene spezialgesetzliche 
Zuständigkeiten des Baurekursgerichts, so unter anderem jene von § 78a 
WWG (in der Fassung vom 28. Oktober 2013). Danach können Anordnungen, 
die in Anwendung des Wasserwirtschaftsgesetzes ergehen, mit Rekurs beim 
Baurekursgericht angefochten werden (Abs. 1). Ausgenommen sind Akte des 
Regierungsrates (Abs. 2).  

2.2 Geht der Bezirksrat davon aus, dass für die Frage der sachlichen 

Zuständigkeit nicht auf das Datum der Beschlussfassung, sondern auf jenes der 
Publikation (9. Juli 2014) abzustellen sei, ist dem zuzustimmen (vgl. die Über-
gangsbestimmung zur Gesetzesänderung vom 28. Oktober 2013).  

2.3 Nach § 27 WWG stellen die Gemeinden die Wasserversorgung 
innerhalb ihres Gemeindegebietes sicher (Abs. 1 Satz 1). Sie erlassen ein 
Reglement über die Wasserversorgung (Abs. 5). Für die Benützung der 
öffentlichen Wasserversorgungsanlagen oder der öffentlich erklärten Wasser-

- 2-  
 

 

versorgungsunternehmen erheben die Gemeinden kostendeckende Anschluss- 
und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (§ 29 Abs. 2 WWG).  

Der angefochtene Wassertarif findet demnach seine Grundlage im 
Wasserwirtschaftsgesetz.  

2.4 Davon ausgehend, dass es sich beim angefochtenen Wassertarif um 
einen generell-abstrakten Erlass handelt (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: 
Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 19 Rz. 67 ff., insbes. Rz. 75), stellt sich die 
Frage, ob die Zuständigkeit des Baurekursgerichts zur Einzelaktkontrolle auch 
die Zuständigkeit zur abstrakten Normenkontrolle von kommunalen Erlassen 
zur Folge habe.  

2.4.1 Gemäss § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG) können 
Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen Gemeinderates von den 

Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von denjenigen Personen, die 
gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde angefochten 
werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziffer 1), wenn sie 
offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine 
erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie 
Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziffer 2). Über die 
Beschwerde entscheidet der Bezirksrat (§ 151 Abs. 2 GG). Gegen An-
ordnungen und Erlasse anderer Gemeindebehörden und weiterer Träger 
öffentlicher Aufgaben kann Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz er-
hoben werde (§ 152 GG). Abweichende Bestimmungen über besondere 
Gegenstände und Zuständigkeiten bleiben vorbehalten (§ 153 GG).  

Eine abweichende Bestimmung im Sinne von § 153 GG bezüglich des 
Baurekursgerichts besteht nicht bzw. nur insoweit, als in § 19 Abs. 1 lit. a des 
Verwaltungsrechtspflegegesetzes in der Fassung vom 22. März 2010 (in Kraft 
seit 1. Juli 2010; VRG) die raumplanungsrechtlichen Festlegungen, die 
(abgesehen von den Richtplänen) als Zwischengebilde zwischen Rechtssatz 
und Verfügung eingestuft werden, als besondere Erscheinungsform der 
Anordnungen aufgeführt sind (Bosshart/Bertschi, § 19 Rz. 33). Damit ergibt sich 
die – seit je her unbestritten bestehende – Kompetenz der Rekursinstanz zur 
Überprüfung von raumplanungsrechtlichen Festlegungen nunmehr explizit auch 
aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz.  

Abweichende Bestimmungen, die (eigentliche) Erlasse betreffen, bestehen 
nicht. Nach § 329 PBG wie auch nach § 78a WWG (je in der Fassung vom 28. 
Oktober 2013) können nur «Anordnungen» beim Baurekursgericht angefochten 
werden. Im Verwaltungsrechtspflegegesetz entspricht der Anordnungsbegriff 
grundsätzlich dem Verfügungsbegriff. Insbesondere schliesst er (mit ver-

einzelten, systemwidrigen Ausnahmen) Erlasse nicht mit ein (Martin 
Bertschi/Kaspar Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4 - 31, Rz. 16). Die Bestimmung 
von § 19 VRG, welche regelt, was mit Rekurs anfechtbar ist und was nicht, 
nennt in Absatz 1 einerseits die «Anordnungen» und andererseits die 
«Erlasse». Der Oberbegriff ist jener der «Akte» (Abs. 2). Mithin entfällt es, unter 
den Begriff der Anordnung in § 329 PBG oder in § 78a WWG auch die Erlasse 
zu subsumieren.   

- 3-  
 

 

Gestützt auf die Bestimmungen von §§ 151 GG und unter Hinweis auf die 
besondere Rechtsnatur der raumplanungsrechtlichen Festlegungen hat es die 
Rekursinstanz schon bisher abgelehnt, kommunale Erlasse abstrakt zu 
überprüfen, und den Bezirksrat als hierfür zuständig bezeichnet (BRKE II Nr. 
244/2006 vom 12. Dezember 2006 betreffend eine kommunale Verordnung 
über Feuerungskontrollgebühren; das Verwaltungsgericht trat mit  
VB.2007.00051 vom 5. April 2007 auf die gegen den Rekursentscheid 
gerichtete Beschwerde nicht ein).   

Geändert hat sich mit der Revision vom 28. Oktober 2013, dass die 
Rekursinstanz nunmehr bei wesentlich mehr kantonalen Gesetzen für die 
Einzelaktkontrolle ganz oder teilweise zuständig ist (nebst § 78a WWG sind zu 
nennen: § 52 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz [EG 
GSchG]; § 38 Abfallgesetz [AbfG]; § 33a Waldgesetz [WaG-ZH]; § 14 
Energiegesetz [EnerG]; § 41 Strassengesetz [StrG]). Verschiedene dieser Ge-

setze enthalten eine Grundlage für (anfechtbare) kommunale Erlasse, nament-
lich auch für Gebührenerlasse (§ 27 Abs. 5 WWG, § 7 Abs. 2 lit. e GSchG, § 35 
AbfG). Hieraus kann indes nicht auf eine Zuständigkeit des Baurekursgerichts 
zu deren Überprüfung geschlossen werden. Vielmehr gilt, dass eine ab-
weichende Kompetenz des Baurekursgerichts erst recht dann einer klaren ge-
setzlichen Grundlage bedarf, wenn es um mehr als bloss vereinzelte, vom 
Gesetzgeber womöglich nicht bedachte Fälle geht.  

2.4.2 Auch aus dem Verwaltungsrechtpflegegesetz ergibt sich keine 
abweichende Ordnung. 

Mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 22. März 2010 
wurde neu die abstrakte Normenkontrolle von kantonalen Erlassen eingeführt. 
Nach 19 Abs. 1 lit. d VRG können mit Rekurs Erlasse, ausgenommen die 
Kantonsverfassung und kantonale Gesetze, angefochten werden. Diese 
Gesetzesänderung erfolgte in Nachachtung von Art. 79 Abs. 2 der Kantons-
verfassung (KV), wonach kantonale Erlasse, ausgenommen Verfassung und 
Gesetze, bei einem vom Gesetz bezeichneten obersten kantonalen Gericht 
angefochten werden können, wenn geltend gemacht wird, dass sie gegen 
übergeordnetes Recht verstossen. Sachlich zuständig ist das Ver-
waltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 1 in Ver-
bindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG; Weisung zum Antrag des Regierungsrates 
vom 29. April 2009 betreffend das Gesetz über die Anpassung des kantonalen 
Verwaltungsverfahrensrechts, S. 127 ff.).    

Mit dieser Revision wurde die erstinstanzliche Zuständigkeit zur abstrakten 
Normenkontrolle von kommunalen Erlassen nicht geändert.  

Die Ordnung des zweistufigen Instanzenzuges gemäss revidiertem 
Verwaltungsrechtpflegegesetz ergibt keinen Anlass für die Annahme der Kom-
petenz des Baurekursgerichts, ist doch die Beschwerde an das Verwaltungs-
gericht auch gegen Entscheide des Bezirksrates zulässig (§§ 42 ff. VRG), 
womit die erforderliche Zuständigkeit eines oberen kantonalen Gerichts als 
Vorinstanz des Bundesgerichts gewährleistet ist (Art. 87 Abs. 2 in Verbindung 
mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG]; Weisung S. 132 f.).  

- 4-  
 

 

Statuiert die mit der Revision eingeführte Bestimmung von § 19 Abs. 4 
VRG, dass die für Anordnungen geltenden Bestimmungen sinngemäss auch 
auf die andern Akte nach Abs. 1 anwendbar sind, soweit keine besonderen 
Regelungen bestehen, dient dies der Klarstellung, dass die verfahrensrechtliche 
Regelung des Rekurses, wie sie im Verwaltungsrechtspflegegesetz enthalten 
ist, grundsätzlich bei allen Anfechtungsobjekten im Sinne von § 19 VRG gilt, 
also auch etwa bei Rekursen gegen die neu im Gesetz als anfechtbar statuierte 
Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung oder eben gegen kantonale 
Erlasse (Bosshart/Bertschi, § 19 Rz. 90). Die sachlichen Zuständigkeiten des 
Baurekursgerichts sind demgegenüber im Planungs- und Baugesetz (§ 329) 
bzw. spezialgesetzlich und jene des Bezirksrates im Gemeindegesetz geregelt. 
Diese – teilweise später legiferierte – Zuständigkeitsordnung wird von § 19 Abs. 
4 VRG nicht tangiert. 

Bei anderer – hier verneinter – Betrachtungsweise wäre auf den Vorbehalt 

«besonderer Regelungen» in § 19 Abs. 4 VRG hinzuweisen, als welche dies-
falls jene von § 151 f. GG anzusehen wäre.  

2.4.4 Der Lehre ist nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Aus Andreas 
Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich 
mit der Einzelaktkontrolle, in: ZBl 8/2014 S. 403 ff., ergibt sich auch nicht an-
satzweise, dass die Zuständigkeit des Baurekursgerichts zur Einzelaktkontrolle 
auch die Zuständigkeit zur abstrakten Normenkontrolle von kommunalen Er-
lassen zur Folge habe. Auf den Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz wurde im erforderlichen Umfange bereits vorstehend hingewiesen. 

2.4.5 Das Baurekursgericht ist demnach für die abstrakte Normenkontrolle 
kommunaler Erlasse regelmässig nicht zuständig. Eine von § 151 f. GG 
abweichende Bestimmung hätte bei entsprechendem gesetzgeberischem 
Willen ohne weiteres legiferiert werden können, zumal nun in einigermassen 
kurzer Folge zunächst das Verwaltungsrechtspflegegesetz und hernach das 
Planungs- und Baugesetz – letzteres mit der Neufassung von § 329 PBG 
gerade auch mit Bezug auf die Zuständigkeiten des Baurekursgerichts – in 
Revision gezogen worden sind. Die Zuständigkeiten des Baurekursgerichts als 
Spezialverwaltungsgericht in Planungs-, Bau- und Umweltsachen wurden 
überdacht und erweitert. Gibt es nun trotzdem keine Bestimmung, wonach die 
abstrakte Normkontrolle kommunaler Erlasse im Falle der Einzelakt-Überprü-
fungszuständigkeit beim Baurekursgericht liege, lässt dies einzig den Schluss 
zu, der Gesetzgeber habe den Willen zur Kompetenzverlagerung nicht gehabt. 
Eine Gesetzeslücke, sprich eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes 
(Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. 
A., 2010, Rz. 233 ff.), liegt klarerweise nicht vor.  

Wird ungeachtet dieser klaren, ja zwingenden Rechtslage abschliessend 
dennoch auf den Aspekt eingegangen, dass es «die bei der Rechtsanwendung 
gewonnene Vertrautheit mit den Normen erleichtert (…), den Erlass auch 
abstrakt auf die Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen» 
(Weisung S. 129), ist hierzu Folgendes festzuhalten: Das Baurekursgericht ist 
entsprechend seinen Zuständigkeitsbereichen einschliesslich den seit dem 1. 
Juli 2014 hinzugekommenen zuvörderst als Fachgericht in Planungs-, Bau- und 

- 5-  
 

 

Umweltschutzstreitigkeiten konzipiert, welchen Gebieten typischerweise eine 
erhebliche technische und/oder architektonische Komponente innewohnt. Von 
Streitigkeiten über Gebührenerlasse kann dies in der Regel nicht oder nur in 
wesentlich geringerem Masse gesagt werden. Hingegen können solche 
Streitigkeiten jedenfalls in einem weiteren Sinne auch eine politische Kom-
ponente aufweisen, wie gerade auch der vorliegende Rekurs zeigt. In der 
Weisung wird sogar ganz allgemein davon ausgegangen, dass kommunale 
Erlasse bisweilen «politische Auswirkungen» haben können (S. 132). Diese 
Verortung spricht gleichermassen dafür, die erstinstanzliche Zuständigkeit zur 
Überprüfung kommunaler Erlasse bei den Bezirksräten zu belassen, nachdem 
diese bereits auf Grund der von ihnen ausgeübten Gemeindeaufsicht (§ 141 
GG) mit den Gemeinden befasst und insoweit in höherem Masse in der Lage 
sind, deren Belange zu erkennen und zu gewichten. Überdies dient es der 
Klarheit der Zuständigkeitsordnung, wenn im Kanton Zürich nur eine Behörde 
zur abstrakten Normenkontrolle kommunaler Erlasse zuständig ist. Gleichzeitig 

gewährt das Verfahren vor Bezirksrat dem Rechtsuchenden nicht weniger 
Rechtsschutz als das Verfahren vor Baurekursgericht. 

3. Demnach ist das Baurekursgericht für das überwiesene Geschäft nicht 
zuständig.  

Der Bezirksrat hat in seiner Überweisungsverfügung darauf hingewiesen, 
dass schon auf Grund der gestellten Anträge auf den Rekurs nicht einzutreten 
wäre. Das mag sein. Indes ist die vorliegend zu entscheidende Zuständigkeits-
frage von grundlegender Bedeutung, womit ein der Verfahrensbeschleunigung 
dienendes «direktes» Nichteintreten aus einem andern Grund als jenem der 
fehlenden Zuständigkeit des Baurekursgerichts ausser Betracht fallen muss.  

Demnach ist das Geschäft an den Bezirksrat zurückzuüberweisen.