# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 47b5944b-12d1-55d7-81d8-10197bc76b5e
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-21
**Language:** de
**Title:** Provokationsbegehren im Sinne von § 213 Abs. 1 PBG. Keine Entlassung eines Wohngebäudes aus dem Inventar schützenwerter Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung. Rechtsverweigerungsrekurs.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0173/2017
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr._0173-2017_vom_21._november_2017.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2017.00072 
0173/2017 

Entscheid vom 21. November 2017 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Peter Rütimann, Ersatzrichter Ulrich Brunner, Baurich-
ter Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

in Sachen 

Rekurrent 

M. B., [….]  

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2.  Gemeinderat X, [….]  

betreffend 

Rechtsverweigerungsrekurs  vom  22.  Mai 2017;  Begehren  um  Inventarent-
lassung 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  undatiertem Schreiben  teilte  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  M.  B.  mit, 

dass eine Entlassung seines Grundstücks  [….] aus dem Perimeter des in-

ventarisierten Ortsbilds von überkommunaler Bedeutung in X nicht möglich 

sei,  und  dass eine  anfechtbare Verfügung  durch die Wiederaufnahme des 

sistierten Baubewilligungsverfahrens [….] erwirkt werden könne. 

B. 

M. B. wandte sich mit Rekurseingabe vom 22. Mai 2017 an das Baurekurs-

gericht und beantragte, es sei festzustellen, dass die Rekursgegnerin sein 

Gesuch  rechtswidrig  nicht  behandelt habe,  und es  sei die  Rekursgegnerin 

anzuweisen, das Gesuch materiell zu behandeln und mit Verfügung zu er-

ledigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgeg-

nerin. 

C. 

Das Baurekursgericht nahm mit Präsidialverfügung vom 29. Mai 2017 vom 

Rekurseingang Vormerk und eröffnete das Vernehmlassungsverfahren. 

D. 

Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  schloss  in  ihrer  Vernehmlassung  vom 

23. Juni  2017  auf  Abweisung  des  Rekurses.  Der  als  Mitbeteiligter  in  das 

Verfahren aufgenommene Gemeinderat X liess sich nicht vernehmen. 

Der Rekurrent hielt in seiner Replik vom 18. Juli 2017 an seinen eingangs 

gestellten Anträgen fest.  

Die Baudirektion Kanton Zürich und der Mitbeteiligte liessen sich nicht mehr 

vernehmen. 

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E. 

Auf die Ausführungen der Parteien ist, soweit für die Entscheidbegründung 

erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Das vom Rekurrenten monierte Verweigern einer anfechtbaren Anordnung 

kann  gemäss  §  19  Abs.  1  lit.  b  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes 

(VRG) mit Rekurs angefochten werden.  

2. 

Als Gesuchsteller und Eigentümer des streitbetroffenen Grundstücks ist der 

Rekurrent ohne Weiteres im Sinne von § 338a des  Planungs- und Bauge-

setzes (PBG) zur Erhebung eines Rechtsverweigerungsrekurses legitimiert. 

Da  auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind,  ist  auf  den  Re-

kurs einzutreten. 

3. 

Das  Baugrundstück  liegt  gemäss  geltender  Bau-  und  Zonenordnung  der 

Gemeinde X (BZO) in der Kernzone B. Diese beruht auf dem im regionalen 

Richtplan  (aufgrund  des  kantonalen  Inventars  der  schutzwürdigen  Ortsbil-

der) festgelegten schutzwürdigen Ortsbild. Das Ortsbild ist zudem im Bun-

desinventar  schützenswerter  Ortsbilder  (ISOS)  als  Ortsbild  von  regionaler 

Bedeutung verzeichnet. 

Dem vorliegenden Streitfall liegt folgende Vorgeschichte zugrunde: Der Re-

kurrent  verlängerte  eigenmächtig  den  Balkon  an  der  Südostseite  seines 

Gebäudes [….] um 5 m auf eine Gesamtlänge von 11 m, wobei ein  Über-

stand um 2,5 m über die südliche Gebäudekante resultierte. Die Baudirek-

tion Kanton Zürich kam bei der Beurteilung des nachträglich eingereichten 

Baugesuchs zum Schluss, dass keine nachträgliche Bewilligung in Aussicht 
gestellt  werden  könne,  und  teilte  dies  dem  Rekurrenten  mit  Hindernisbrief 

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vom 23. April 2015 mit. Daraufhin stellte der Rekurrent am 17. Juli 2015 ein 

Gesuch  um  Entlassung  sowohl  seines  Grundstücks  aus  dem  Ortsbild  von 

überkommunaler Bedeutung (KOBI) als auch des darauf stehenden Wohn-

hauses aus dem Inventar der kommunalen Schutzobjekte. Das nachträgli-

che  Baubewilligungsverfahren  wurde  auf  Antrag  des  Rekurrenten  bis  zum 

rechtskräftigen  Abschluss  des  Provokationsverfahrens  sistiert.  Während 

der Mitbeteiligte das streitbetroffene Wohnhaus mit Beschluss vom 16. Mai 

2017  aus  dem  kommunalen  Inventar  entliess,  stellte  sich  die  Baudirektion 

Kanton  Zürich  mit  dem  erwähnten,  undatierten  Schreiben  auf  den  Stand-

punkt, eine Entlassung des Grundstücks aus dem KOBI sei nicht möglich, 

und eine anfechtbare Verfügung könne durch Wiederaufnahme des sistier-

ten Baubewilligungsverfahrens erwirkt werden. 

4. 

Der  Rekurrent  führt  zur  Begründung  seines  Rekurses  aus,  beim  KOBI 

handle  es  sich  um  ein  einstweiliges  Inventar.  Die  Zuteilung  seines  Grund-

stücks  zum  Ortsbildperimeter  und  die  Qualifikation  zweier  Gebäude  auf 

dem Grundstück als prägend oder strukturbildend mit prägenden Firstrich-

tungen sei nur behördenverbindlich und nie materiell und im Detail geprüft 

worden.  Auch  sei  das  KOBI  nie  förmlich  eröffnet  worden.  §  213  PBG  sei 

klar:  Als  Grundeigentümer  habe  er  das  Recht,  jederzeit  vom  zuständigen 

Gemeinwesen einen formellen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seines 

Grundstücks zu verlangen. Er habe daher einen Anspruch, von der  Baudi-

rektion  Kanton  Zürich  eine  Antwort  auf  die  Frage  zu  erhalten,  ob  sein 

Grundstück nach einer materiellen Prüfung, die anfechtbar sein müsse, aus 

überkommunaler Sicht definitiv zum potentiell schutzwürdigen Ortsbild von 

X gehöre oder nicht. Da die Baudirektion Kanton Zürich innert der zwingen-

den Verwirkungsfrist von § 213 Abs. 3 PBG nicht entschieden habe, sei die 

streitbetroffene  Parzelle  aus  dem  Inventar  zu  entlassen.  Ob  damit  das 

Schutzziel des KOBI unterlaufen werde, sei nunmehr irrelevant. Die Baudi-

rektion  Kanton  Zürich  hätte  die  aus  ihrer  Sicht  notwendigen  Schutzmass-

nahmen ergreifen müssen und auch können.  

Der Rekurrent bestreitet weiter, dass die Zuteilung seines Grundstücks zur 

Kernzone  als  grundeigentümerverbindliche  Umsetzung  des  KOBI  gelten 
könne.  Bei  den  Kernzonenvorschriften  handle  es  sich  vielmehr  um  eigen-
ständige kommunale definitive Schutzmassnahmen. Wenn die Baudirektion 

Kanton  Zürich  anerkenne,  dass  eine  Entlassung  aus  dem  Perimeter  des 

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KOBI  im  Rahmen  eines  Baubewilligungsverfahrens  möglich  sei,  sei  nicht 

nachvollziehbar,  weshalb  eine  solche  Entlassung  nicht  auch  im  Rahmen 

eines Provokationsverfahrens möglich sein solle.  

Die Baudirektion Kanton Zürich  bestreitet demgegenüber, dass der Tatbe-

stand  von  §  213  Abs.  1  PBG  erfüllt  sei  und  demnach  ein  Entscheid  im 

Rahmen eines Provokationsverfahrens erwirkt werden könne. Die Gemein-

de  X  habe  eine  Kernzone  mit  entsprechenden  Bestimmungen  festgesetzt, 

womit eine gesetzlich vorgesehene Schutzmassnahme zur Umsetzung des 

KOBI  fristgerecht  erfolgt  sei.  Da  vorliegend  eine  planerische  Massnahme 

gewählt  worden  sei,  habe  diese  zwingend  zuständigkeitshalber  von  der 

kommunalen  Behörde  angeordnet  werden  müssen.  Weitergehende 

Schutzmassnahmen  gestützt  auf  das  KOBI  stünden  nicht  zur  Diskussion. 

Entgegen den rekurrentischen Ausführungen sei nicht zwischen eigenstän-

digen  kommunalen  und  überkommunalen  Schutzmassnahmen  zu  unter-

scheiden. Dem Rekurrenten fehle es überdies an einem aktuellen Interesse 

an  einem  Provokationsentscheid.  Das  Beschleunigungsgebot  verbiete  es 

geradezu, neben dem hängigen Baubewilligungsverfahren, in welchem un-

bestrittenermassen  vorfrageweise  über  die  Entlassung  aus  dem  KOBI  be-

funden werden könne, ein separates Provokationsverfahren durchzuführen. 

Letztlich sei die Rechtsstellung des Rekurrenten nicht beeinträchtigt, zumal 

im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens die Themen des Ortsbildschut-

zes und die Schutzwürdigkeit der Baute im Zusammenhang mit der Bewilli-

gungsfähigkeit  des  bereits  erstellten  Vorhabens  überprüft  und  entspre-

chende Massnahmen in einer anfechtbaren Verfügung angeordnet würden. 

In seiner Replik stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, es bleibe da-

bei:  Entweder  habe  es  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  gemäss  §  213 

Abs. 3  PBG  verpasst,  eigene  Schutzmassnahmen  anzuordnen,  oder  ihre 

Zuständigkeit sei nach der Umsetzung des kantonalen Inventars durch die 

Kernzonenvorschriften  untergegangen.  In  jedem  Fall  stehe  es  ihr  nicht 

(mehr) zu, sich zum sistierten Baugesuch zu äussern. Wenn die  Baudirek-

tion Kanton Zürich der Meinung sei, der Rekurrent habe kein aktuelles Inte-

resse  an  einem  Entscheid  über  sein  Provokationsbegehren,  hätte  sie  ge-

mäss  §  12  Abs.  1  der  Kantonalen  Natur-  und  Heimatschutzverordnung 

(KNHV) innert einem Monat seit Einreichen des Gesuchs einen Nichteintre-

tensentscheid  erlassen  müssen.  Er müsse  sich  im  Übrigen  nicht  mit  einer 

vorfrageweisen  Prüfung  begnügen,  sondern  habe  Anspruch  auf  eine  ab-

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schliessende Beantwortung seiner Frage. Keinesfalls dürfe ein gesetzlicher 

Anspruch der Verfahrensbeschleunigung geopfert werden. 

5.1. 

Schutzobjekte sind unter anderem Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plät-

ze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die 

als  wichtige  Zeugen  einer  politischen,  wirtschaftlichen,  sozialen  oder  bau-

künstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaft oder Sied-

lungen  wesentlich mitprägen,  samt der für ihre Wirkung  wesentlichen  Um-

gebung  (§  203  Abs.  1  lit.  c  PBG).  Nach  Abs.  2  der  Bestimmung  erstellen 

die  für  Schutzmassnahmen  zuständigen  Behörden  Inventare  über  die 

Schutzobjekte. Als Schutzmassnahmen kommen gemäss § 205 PBG Mas-

snahmen  des  Planungsrechts  (lit.  a),  Verordnungen  (lit.  b),  Verfügungen 

(lit. c)  oder  Verträge  (lit.  d)  in  Frage.  Jeder  Grundeigentümer  ist  jederzeit 

berechtigt,  vom  Gemeinwesen  einen  Entscheid  über  die  Schutzwürdigkeit 

seines  Grundstücks  und  über  den  Umfang  allfälliger  Schutzmassnahmen 

zu  verlangen,  wenn  er  ein  aktuelles  Interesse  glaubhaft  macht  (§  213 

Abs. 1 PBG). 

5.2. 

Mit  Regierungsratsbeschluss  RRB  1980/125  vom  4.  Januar  1980  wurde 

erstmals  ein  Inventar  der  schutzwürdigen  Ortsbilder  von  überkommunaler 

Bedeutung festgesetzt.  Das  streitbetroffene Grundstück  gehörte  zum Peri-

meter des schutzwürdigen Ortsbilds von X. Mit Verfügung Nr. 674 vom 15. 

Juni  2001  setzte  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  das  Inventar  der  schutz-

würdigen  Ortsbilder  von  überkommunaler  Bedeutung  neu  fest  und  be-

stimmte, dass das hier interessierende Ortsbild [….] von regionaler Bedeu-

tung  sei.  Dem  Inventartext  lässt  sich  entnehmen,  dass  die  Zielsetzungen 

des Ortsbildinventars in Zusammenarbeit mit den Gemeinden unter Beizug 

der  Denkmalschutzinventare  (Substanzschutz)  im  Rahmen  der  nächsten 

Nutzungsplanungsrevision rechtlich umgesetzt werden sollen. Anzustreben 

sind gemäss dem Inventartext Kernzonen. 

Am 21. Mai 2007 erliess die Gemeindeversammlung von X die aktuell gülti-

ge BZO. In dieser wird der Ortsbildperimeter der Kernzone B (d.h. der mitt-

leren  von  drei  Kernzonentypen)  zugeteilt.  Damit  wurden  durch  Massnah-
men des Planungsrechts definitive Schutzmassnahmen für das schützens-

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werte  Ortsbild  erlassen.  Dass  dies  durch  die  Gemeinde  und  nicht  etwa 

durch  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  erfolgte,  ändert  hieran  nichts.  Die 

Baudirektion  Kanton  Zürich  war  für  die  Festsetzung  von  planungsrechtli-

chen Massnahmen schlicht nicht zuständig. Ihr oblag jedoch die Genehmi-

gung der Bauordnung, welche sie bei einer nach ihrer Ansicht ungenügen-

den  Umsetzung  des  Ortsbildschutzes  hätte  verweigern  können  bzw.  müs-

sen.  

Die Parteien sind sich einig, dass kein Bedarf für weitere Schutzmassnah-

men  besteht.  Mit  den  Kernzonenbestimmungen  sind  die  Schutzmassnah-

men für das schützenswerte Ortsbild von überkommunaler Bedeutung in X 

definitiv  festgelegt.  Ein  Provokationsbegehren  ist  damit  obsolet  geworden, 

da  es  ja  gerade  einen  Entscheid  über  die  Schutzwürdigkeit  und  den  Um-

fang allfälliger Schutzmassnahmen herbeiführen soll. 

6.1. 

Über  Baugesuche  entscheidet  die  örtliche  Baubehörde,  soweit  durch  Ver-

ordnung  nichts  Anderes  bestimmt  ist  (§  318  PBG).  Die  Bauverfahrensver-

ordnung (BVV) nennt in ihrem Anhang jene Vorhaben, welche neben oder 

anstelle der baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Behörden der Beurtei-

lung anderer, namentlich kantonaler Stellen bedürfen (§ 7 BVV). Für Natur- 

und  Heimatschutzobjekte  ist  im  Anhang  zur  BVV  festgelegt,  dass  im  Gel-

tungsbereich  einer  überkommunalen  Schutzanordnung  oder  im  Geltungs-

bereich  eines  überkommunalen  Inventars  betreffend  Ortsbildschutz  das 

Amt  für  Raumentwicklung  (ARE)  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  die  zum 

Entscheid zuständige Stelle ist (Ziff. 1.4.1.4 des Anhangs zur BVV). Damit 

soll sichergestellt werden, dass der Bedeutung des Ortsbilds über die Ge-

meindegrenzen  hinaus  Beachtung  geschenkt  wird.  Dem  Inventar  der 

schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung kommt folglich 

neben der Aufzählung der potenziellen Schutzobjekte eine verfahrensrecht-

liche  Funktion  zu:  ist  ein  Ortsbild  im  Inventar  verzeichnet,  ist  neben  der 

kommunalen  Baubewilligung  im  Hinblick  auf  den  Ortsbildschutz  zusätzlich 

eine kantonale Bewilligung erforderlich.  

Vorliegend  wurde  das  kantonale  Inventar  durch  Festsetzung  einer  pla-

nungsrechtlichen Massnahme, nämlich der Zuweisung des Ortsbildperime-

ters  zur  Kernzone  B,  umgesetzt.  Das  Inventar  hat  damit  jedoch  seine  Be-
deutung  nicht  vollständig  verloren,  ist  das  Ortsbild  doch  nach  wie  vor  von 

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überkommunaler Bedeutung und damit die Beurteilung durch die Baudirek-

tion  Kanton  Zürich  bzw.  das  ARE  erforderlich.  Es  prüft  Bauvorhaben  auf 

den  Bestandteil  des  schützenswerten  Ortsbilds  bildenden  Grundstücken 

zusätzlich auf ihre Übereinstimmung mit § 238 Abs. 2 PBG unter dem spe-

ziellen  Blickwinkel  des  Schutzes  des  Ortsbilds  von  überkommunaler  Be-

deutung.  Die  örtliche  Bewilligungsbehörde  prüft  unter  anderem  ebenfalls 

die  Einhaltung  von  §  238  Abs.  2  PBG,  das  Ergebnis  der  beiden  Bewilli-

gungsverfahren ist materiell zu koordinieren (Art. 25a Abs. 3 des Raumpla-

nungsgesetzes [RPG]; vgl. VB.2015.00261 und VB.2015.00271 vom 5. No-

vember 2015; www.vgr.zh.ch). 

6.2. 

Einzige Folge des Verbleibs der der Kernzone zugeteilten Grundstücke im 

Ortsbildschutzinventar ist damit die zusätzliche Zuständigkeit der Baudirek-

tion Kanton Zürich bei der Beurteilung von Bauvorhaben im Ortsbildschutz-

perimeter (Ziffer 1.4.1.4 des Anhangs zur BVV).  

Allein,  dadurch  ist  der  Grundeigentümer  nicht  beschwert.  Da  das  Inventar 

selbst nicht grundeigentümerverbindlich ist, können ihm bzw.  seinem Bau-

vorhaben die dort formulierten Ziele nur insoweit entgegengehalten werden, 

als  sie  grundeigentümerverbindlich  umgesetzt  worden  sind.  Soweit  die 

Schutzziele  des  Inventars  Eingang  in  die  Kernzonenbestimmungen  gefun-

den  haben,  muss  das  Bauvorhaben  diese  einhalten,  aber  nicht  darüber 

hinaus. 

Der  Rekurrent  könnte  mit  einer  Entlassung  aus  dem  Inventar  der  schüt-

zenswerten  Ortsbilder  von  überkommunaler  Bedeutung  folglich  einzig  er-

reichen,  dass  sein  nachträgliches  Baugesuch  nicht  zusätzlich  durch  die 

Baudirektion Kanton Zürich  geprüft würde. Vor diesem Hintergrund erhellt, 

dass  das  Provokationsbegehren  nicht  zuletzt  mit  dem  Hindernisbrief  vom 

23. April 2015 zusammenhängen dürfte.  

Es ist dem öffentlichen Verfahrensrecht immanent, dass der Bürger sich die 

Bewilligungs-  bzw.  Rechtsmittelinstanzen  nicht  nach  eigenem  Gutdünken 

aussuchen kann. Folglich kann das Instrument des Provokationsbegehrens 

nicht  dazu  verwendet  werden,  den  absehbar  negativen  Entscheid  einer 

Bewilligungsbehörde  dadurch  abzuwenden,  dass  ihr  quasi  vorgängig  die 

Zuständigkeit  abgesprochen  werden  soll.  Vielmehr  soll  es  dem  Grundei-
gentümer Rechtssicherheit  gewähren,  indem  er das  Recht  hat,  zu wissen, 

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ob und in welchem Umfang Schutzmassnahmen für sein Grundstück bzw. 

die  Bauten darauf  zu erwarten  sind.  Dies  ist  vorliegend,  wie  bereits  mehr-

fach erwähnt, mit der Festsetzung der Kernzone geschehen. 

7. 

Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  die  Baudirektion  Kanton  Zürich 

die Entlassung des Baugrundstücks aus dem Inventar der schützenswerten 

Ortsbilder  von  überkommunaler  Bedeutung  zu  Recht  nicht  geprüft  hat. 

Demgemäss ist der Rechtsverweigerungsrekurs abzuweisen.  

[….]  

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