# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 93e2764d-44be-5f34-85b8-15fa39b08ac3
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-06-15
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.06.2010 C-571/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-571-2010_2010-06-15.pdf

## Full Text

Cour III
C-571/2010
{T 0/2}

A r r ê t  d u  1 5  j u i n  2 0 1 0

Bernard Vaudan (président du collège), 
Andreas Trommer, Antonio Imoberdorf, juges, 
Cédric Steffen, greffier.

X._______,
recourant,

contre

Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Certificat d'identité avec autorisation de retour.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

C-571/2010

Faits :

A.
X._______,  ressortissant  de  Djibouti  né  en  1973,  a  déposé  une 
demande  d'asile  en  Suisse  le  25  avril  2008.  Cette  procédure  est 
actuellement  pendante.  Le  1er mars  2010,  l'intéressé  a  fait  recours 
contre l'ODM devant le Tribunal administratif  fédéral (ci-après: le TAF 
ou le Tribunal) pour déni de justice formel (affaire D-1237/2010).

B.
Les 24 août  et  16 décembre 2009,  X._______ a sollicité  auprès du 
Service  de  la  population  du  canton  de  Vaud  (SPOP)  l'octroi  d'un 
certificat  d'identité  avec  visa  de  retour.  Il  a  indiqué  être  un  des 
responsables des organisations syndicales et  des droits de l'homme 
de la République de Djibouti. Il a précisé être sans papiers et mener 
une lutte pacifique dont l'aboutissement espéré était la naissance d'un 
état de droit dans son pays d'origine. Les conférences internationales 
étant  un  tremplin  indispensable  à  son  action,  il  a  souhaité  pouvoir  
assister à l'une d'elles à Berlin du 21 au 23 mai 2010.

Le 16 décembre 2009, le SPOP a transmis le dossier à l'ODM pour 
décision.

C.
Par décision du 4 janvier 2010, l'ODM a rejeté la demande tendant à la 
délivrance d'un certificat d'identité muni d'un visa de retour. Cet Office  
a  retenu,  en  particulier,  que  le  fait  de  vouloir  participer  à  une 
conférence  mondiale,  même  en  tant  qu'intervenant,  n'était  pas  un 
motif valable pour la délivrance d'un document de voyage.

D.
Le 28 janvier 2010, X._______ a recouru devant le TAF contre cette 
décision, concluant à son annulation. Il a complété son recours par un 
courrier  du  5  février  2010.  Il  a  relevé  être  un  cadre  actif  des 
organisations de promotion des droits humains, dernièrement nommé 
comme représentant sur le territoire suisse de A._______. Son statut 
administratif  de  requérant  d'asile  l'empêchait  de  prendre  part  aux 
réunions  ayant  rapport  avec  ses  activités  politiques  et  sociales, 
lesquelles se déroulaient régulièrement hors des frontières.

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E.
Par décision incidente du 18 mars 2010, X._______ a été dispensé du 
paiement des frais de procédure.

Appelé  à  se  prononcer  sur  le  recours,  l'ODM  a  rendu  un  premier 
préavis le 1er mars 2010. Suite à  l'entrée en vigueur le 1er  mars 2010 
de la nouvelle ordonnance du 20 janvier 2010 sur l’établissement de 
documents de voyage pour étrangers (ODV, RS 143.5) abrogeant et 
remplaçant celle de 2004, l'autorité inférieure a été invitée à adapter 
ses premières observations. Par préavis du 29 mars 2010, annulant et 
remplaçant le précédent, l'ODM a considéré que le but du voyage du 
recourant, qui consiste à prendre part à une conférence mondiale en 
tant  que représentant  d'un parti  politique,  ne pouvait  s'apparenter  à 
une participation à une manifestation sportive ou culturelle.

Invité à se déterminer, le recourant n'a pas produit de réplique dans le  
délai imparti.

F.
Par ordonnance du 18 mai 2010, le Tribunal s'est adressé au recourant 
pour  lui  signaler  qu'il  ne  parviendrait  pas  à  statuer  sur  son recours 
avant la conférence prévue à Berlin du 21 au 23 mai 2010. Il l'a invité 
à se prononcer sur son intérêt à la poursuite de la procédure.

Par  courrier  du  26  mai  2010,  X._______  a  répondu  qu'il  recevait 
régulièrement des invitations à des réunions internationales. Il a pour 
le  surplus  repris  l'argumentation  figurant  dans  son  mémoire  du  28 
janvier 2010.

Droit :

1.

1.1 Sous  réserve  des  exceptions  prévues  à  l'art.  32  de  la  loi  du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le 
TAF,  en  vertu  de  l'art.  31  LTAF,  connaît  des  recours  contre  les 
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 
sur  la  procédure  administrative  (PA,  RS  172.021)  prises  par  les 
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF.

En particulier, les décisions en matière de délivrance de documents de 
voyage  avec  autorisation  de  retour  rendues  par  l'ODM  -  lequel 

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constitue  une  unité  de  l'administration  fédérale  telle  que  définie  à 
l'art. 33  let.  d  LTAF -  sont  susceptibles  de  recours  au  Tribunal,  qui 
statue définitivement (cf. art. 1 al. 2 LTAF en relation avec l'art. 83 let. c 
ch.  6  de  la  loi  du  17  juin  2005  sur  le  Tribunal  fédéral  [LTF,  RS 
173.110]).

1.2 A moins que la LTAF n'en dispose autrement, la procédure devant 
le Tribunal est régie par la PA (cf. art. 37 LTAF).

1.3 X._______ a qualité pour recourir (cf. art. 48 al. 1 PA). Le recours, 
présenté dans la forme et les délais prescrits par la loi, est recevable  
(cf. art. 50 et art. 52 PA).

2.
Le  recourant  peut  invoquer  devant  le  Tribunal  la  violation  du  droit  
fédéral,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation,  la 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents,  ainsi  que 
l'inopportunité  de  la  décision  entreprise,  à  moins  qu'une  autorité 
cantonale  ait  statué  comme  autorité  de  recours  (cf. art. 49  PA).  A 
teneur de l'art. 62 al. 4 PA, l'autorité de recours n'est pas liée par les  
motifs  invoqués  à  l'appui  du  recours.  Aussi  peut-elle  admettre  ou 
rejeter  le pourvoi  pour d'autres motifs que ceux invoqués. Dans son 
arrêt, elle prend en considération l'état de fait et de droit régnant au 
moment  où  elle  statue  (cf.  consid. 1.2  de  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral 
2A.451/2002 du 28 mars 2003, partiellement publié in ATF 129 II 215).

3.

3.1 Comme relevé ci-avant (cf. consid. E),  la nouvelle ordonnance du 
20  janvier  2010  sur  l’établissement  de  documents  de  voyage  pour 
étrangers est entrée en vigueur le 1er  mars 2010. Selon l'art. 25 ODV, 
les procédures d'établissement de documents de voyage pendantes à 
l'entrée  en  vigueur  de  la  nouvelle  ODV sont  régies  par  le  nouveau 
droit. C'est donc le nouveau droit qui est applicable au présent litige.

4.

4.1 L'ODM est compétent pour établir des documents de voyage (cf. 
art. 1 ODV).

Conformément à l'art. 4 al. 1 ODV, un certificat d'identité, muni d'une 
autorisation  de  retour  ou  non,  est  établi  en  faveur  d'un  requérant 

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d'asile:

a) en cas de maladie grave ou de décès d'un membre de la 
famille; 

b) en vue du règlement d'affaires importantes, strictement 
personnelles et ne souffrant aucun report; 

c) en vue de la réalisation d'un voyage transfrontalier organisé par 
l'établissement scolaire ou de formation fréquenté par le 
requérant jusqu'à sa majorité ou jusqu'à la fin de sa formation;

d) en vue de la participation active à une manifestation sportive ou 
culturelle à l'étranger;

e) en vue de la préparation du départ de Suisse ou en cas 
d'émigration définitive dans un Etat tiers.

4.2 S'agissant  des  motifs  de  voyage,  ce  nouvel  art.  4  al.  1  ODV 
reprend, pour les let. a, b et e, l'essentiel de l'ancien art. 5 al. 1 et 2  
ODV.

Le catalogue de l'ancien art. 5  al. 2  ODV, sur la  base duquel  a été 
prise la décision querellée, a été jugé trop figé et étroit,  raison pour 
laquelle il  a été étendu. Ainsi, la let. c ne concerne plus uniquement 
les excursions scolaires, mais également les voyages organisés par un 
établissement de formation. Quant aux possibilités offertes par la let. 
d, elles sont entièrement nouvelles.

En outre, l'exigence d'être une personne "sans papiers" (au sens de 
l'art. 6 ODV) a été abandonnée pour les requérants d'asile. Elle a en 
revanche  été  maintenue  pour  les  personnes  à  protéger  ou  les 
personnes  admises  à  titre  provisoire  (cf.  art.  4  al.  4  ODV).  Ces 
dernières n'ont toutefois plus besoin, sous l'angle du nouveau droit, de 
faire  valoir  un  motif  de  voyage  spécifique  comme  c'était  le  cas 
auparavant (cf. ancien art. 5 ODV).

5.

5.1 En l'espèce, le recourant a demandé l'établissement d'un certificat 
d'identité muni  d'une autorisation de retour pour prendre part  à  une 
conférence  internationale.  La  question  se  pose  ainsi  de  savoir,  en 
premier lieu, si sa requête peut être qualifiée de participation active à 
une manifestation culturelle au sens de l'art. 4 al. 1 let. d ODV.

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5.2 Le recourant  a été  nommé le 19 novembre 2009 par  le  Comité 
exécutif de A._______ en qualité de représentant du parti en Suisse. Il 
est  aussi  secrétaire  aux  relations  internationales  de  B._______  et 
sympathisant  de  C._______.  D'une  manière  générale,  et  selon  les 
documents  fournis  par  ses  soins,  X._______  est  engagé  dans  une 
lutte politique pour instaurer la naissance d'un état de droit  dans sa 
patrie. Ses responsabilités actuelles  nécessiteraient  qu'il  se déplace 
régulièrement en Europe pour participer aux différentes rencontres de 
son parti  (cf. courrier  du 5 février  2010)  ou pour  jouir  d'une tribune 
internationale  dans  ses  revendications:  "La  lutte  pacifique  dont  est 
engagé monsieur X._______ […] use comme armes de combat les plaintes 

déposées  devant  les  institutions  régionaux  et  internationaux  [sic],  les 

dénonciations  au  niveau  national  ou  international,  etc.  Ces  outils  de  lutte 

pacifique  peuvent  atteindre  les  objectifs  visé  et  donner  les  résultats 

escomptés, en faisant usage des tremplins que sont les médias, les réunions, 

les conférences et ainsi de suite" (mémoire de recours p. 2).

Pour cette raison, le recourant entendait participer à une conférence 
mondiale ouverte contre la guerre et l'exploitation à Berlin du 21 au 23 
mai  2010.  De  même,  il  désire  prendre  part  au  congrès  de  la 
Confédération syndicale internationale (CSI) qui se tiendra au Canada 
du 21 au 25 juin 2010.

Cela étant, l'art. 4 al. 1 let. d ODV exige une participation active. Les 
documents produits n'indiquent pas toujours clairement le rôle qu'est 
appelé à jouer X._______ lors de ces rassemblements. Pour Berlin, il  
devait être un simple participant, non un intervenant, ni un médiateur  
ou un organisateur. Pour le Canada, la formulation de "conseiller  de 
B._______"  laisse  supposer  que  son  implication  dans  ce  forum est 
plus marquée. Cette question peut cependant rester indécise, dans la 
mesure où le  certificat  d'identité  avec autorisation  de retour  doit  de 
toute manière lui être refusé pour d'autres raisons.

5.3 En  effet,  l'art.  4  al.  1  let.  d  ODV  a  été  prévu  pour  des 
manifestations sportives ou culturelles. Le TAF n'entend pas ici donner 
une définition exhaustive de la culture. Dans son acception courante, 
le terme désigne essentiellement des connaissances liées aux arts et 
à  l'Histoire,  plus  ou  moins  liés  à  une  identité  ethnique.  Par 
manifestation  culturelle,  il  faut  donc  entendre  principalement  des 
démonstrations ou des événements liés à l'histoire, à l'architecture, à 
la sculpture, à la peinture, à la musique, à la danse, à la poésie et à la 

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littérature, auxquels on peut ajouter le cinéma, la gravure, le théâtre, la 
photographie, la bande dessinée, la télévision et l'art numérique, voire 
dans une conception élargie,  des  séminaires  de nature  scientifique. 
Pourtant, même envisagée dans une perspective étendue, la défense 
d'intérêts politiques ou partisans, qui visent à accéder ou à organiser 
le pouvoir, sur un plan institutionnel comme individuel, ne rentre pas 
dans la définition de manifestation culturelle. La lutte dans laquelle est  
engagée le recourant, à un niveau syndical, juridique ou étatique, en 
vue d'un changement de régime de son pays d'origine, et sa volonté 
de  participer  à  divers  meetings  de  nature  essentiellement  ou 
uniquement  politique  afin  d'y  promouvoir  ses  idées  et  ses  valeurs, 
sortent du cadre limité de l'art. 4 al. 1 let. d ODV.

5.4 A  cet  égard,  le  TAF  notera  que  ce  n'est  pas  un  hasard  si  la  
participation à un événement politique n'a pas été intégré à l'art. 4 al. 1 
let. d ODV. En prenant part  à pareilles manifestations ou en publiant 
sur Internet des propos critiques vis-à-vis des autorités de leur pays 
de  provenance  alors  qu'ils  sont  encore  en  cours  de  procédure,  les 
requérants d'asile sont susceptibles de créer un état de fait propre à 
justifier leur qualité de réfugié par des motifs subjectifs survenus après 
la  fuite  (cf.  art.  54  de  la  loi  sur  l’asile  du  26 juin  1998  [LAsi,  RS 
142.31]). Ce procédé, qui peut revêtir un caractère abusif, n'a dès lors 
pas à être encouragé à l'étranger.

En outre, si l'activisme politique d'un requérant d'asile en Suisse n'est,  
actuellement, pas punissable pénalement, le projet de modification de 
la loi  sur l'asile prévoit  de sanctionner un tel  comportement déployé 
sur  territoire  helvétique  lorsqu'il  est  abusif.  En  revanche,  des  avis 
politiques exprimés dans un cadre privé (en famille ou au sein d'un 
cercle d'amis) resteraient exclus du champ d'application des nouvelles 
dispositions pénales (cf. point 1.4.1.5 du projet de modification de la 
loi sur l'asile soumis à consultation, consultable en version PDF sur le  
site  du  Département  fédéral  de  justice  et  police  à  l'adresse 
http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2009/2009-
12-173.html  ). Ces éléments de réflexion ne manquent pas de conforter 
le Tribunal dans l'interprétation qu'il livre de l'art. 4. al. 1 let. d ODV, en 
ce  sens  que  cette  disposition  ne  permet  pas  l'établissement  d'un 
certificat d'identité pour participer à une réunion politique.

5.5 Le recourant soutient encore qu'un certificat d'identité pourrait lui  
être délivré sous l'angle de l'art. 4 al. 1 let. b ODV.

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http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2009/2009-12-173.html
http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2009/2009-12-173.html

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Le  Tribunal  remarque  que  le  texte  "en  vue  du  règlement  d'affaires 
importantes, strictement personnelles et ne souffrant aucun report" de 
l'art. 4 al. 1 let. b ODV a été inspiré mot pour mot de l'ancien art. 5 al. 2 
let. b ODV. La jurisprudence développée à propos de cette disposition 
peut donc être reprise.

Selon  la  pratique  restrictive  voulue  par  le  législateur  en  la  matière,  
sont  considérées  comme  "affaires  importantes,  strictement 
personnelles et ne souffrant d'aucun report", des affaires pressantes 
et qui ne peuvent être réglées par des tiers, comme par exemple faire 
valoir son droit à une rente, conclure un acte de succession, passer ou 
faire passer un examen ou être auditionné comme témoin (cf. arrêt du 
TAF C-3018/2009 du 14 octobre 2009 consid. 5.2.1.2 jurisprudence et 
doctrine citées).

Eu  égard  à  cette  définition,  le  fait  de  vouloir  se  rendre  à  une 
conférence internationale en tant que représentant d'une organisation 
de lutte syndicale n'est  manifestement pas de nature à permettre la 
délivrance  d'un  document  de  voyage.  Non  seulement  le  recourant 
n'intervient-il pas pour le règlement d'une affaire à la fois personnelle 
et importante, mais le caractère d'urgence de sa contribution à ladite 
convention échappe également au Tribunal.

5.6 Enfin, X._______ se plaint d'une violation de l'art. 22 (liberté de 
réunion) de la Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (Cst.,  RS 
101)  ainsi  que de l'art. 19 al. 2  et  3  (liberté  d'expression)  du Pacte 
international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 
(Pacte ONU II, RS 0.103.2).

Toutefois, force est de constater que le refus de délivrer un document  
de voyage n'entrave ni la liberté d'expression ni la liberté de réunion 
du recourant. Tout au plus, ce refus limite-t-il sa liberté de mouvement 
au sens de l'art. 12 du Pacte ONU II. 

A  ce  propos,  il  s'impose  de  constater  que,  par  la  convention 
internationale  précitée,  les  Etats  contractants  se  sont  engagés  à 
garantir  sans discrimination les droits énoncés dans celle-ci  «à tous 
les  individus  se  trouvant  sur  leur  territoire  et  relevant  de  leur 
compétence» (cf. art. 2 ch. 1 Pacte ONU II). Il importe cependant de 
souligner que la liberté de circuler librement prévue à l'art. 12 Pacte II  

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ONU peut souffrir certaines restrictions (cf. al. 3; ANDREAS AUER / GIORGIO 
MALINVERNI /  MICHEL HOTTELIER,  Droit  constitutionnel  suisse,  volume  II, 
Berne 2006, n° 762).

Or, dans le  cas présent,  si  X._______ peut  séjourner  dans ce pays 
jusqu'à la fin de la procédure d'asile et s'est vu remettre un livret N, ce 
dernier  document  ne  l'autorise  pas  à  franchir  la  frontière  ni  ne  lui 
octroie  un  droit  de  résidence  (cf.  art.  42  LAsi  et  art.  30  de 
l'ordonnance 1  sur  l’asile  du  11 août  1999  [OA 1,  RS  142.311]).  Le 
statut  du  recourant,  qui  implique  qu'il  se  tienne  à  disposition  des 
autorités fédérales et cantonales durant la procédure d'asile (art. 8 al.  
3 LAsi),  ne l'autorise donc pas à voyager librement hors de Suisse, 
raison pour laquelle il doit solliciter un certificat d'identité pour sortir du 
territoire et y revenir, sans pouvoir se réclamer des mêmes privilèges 
qu'un étranger reconnu comme réfugié ou titulaire d'une autorisation 
de séjour ou d'établissement. Ce régime, prévu par la loi, répondant à 
des motifs d'intérêt public et proportionné (dans la mesure où l'ODV 
prévoit  justement des situations spécifiques permettant au requérant 
d'asile  de  voyager  en  dehors  des  frontières),  s'inscrit  parfaitement 
dans le cadre de l'art. 12 al. 3 Pacte ONU II, de sorte que le grief du 
recourant doit être écarté.

6.
En considération de ce qui précède, le Tribunal est amené à conclure 
que,  par  sa  décision  du  4  janvier  2010,  l'ODM n'a  ni  violé  le  droit  
fédéral,  ni  constaté  de  manière  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents. En outre, ladite décision n'est pas inopportune (cf. art. 49 
PA).

En conséquence, le recours est rejeté.

7.
X._______ ayant été mis, en raison de son indigence, au bénéfice de 
l'assistance  judiciaire  partielle  par  ordonnance  du  TAF du  18  mars 
2010, il n'y pas lieu de percevoir de frais de procédure (cf. art. 65 al. 1 
PA).

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.

3.
Le présent arrêt est adressé : 

- au recourant (Recommandé)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. N 508 072)
- en copie pour information au Service de la population du canton de 

Vaud
- en  copie  à  la  Cour  IV,  référence  D-1237/2010,  avec  dossier 

N 508 072.

Le président du collège : Le greffier :

Bernard Vaudan Cédric Steffen

Expédition :

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