# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e5d30b15-85b9-5246-8022-04e772a7c9cf
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-17
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 17.02.2022 CDP.2021.360 (INT.2023.277)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2021-360_2022-02-17.html

## Full Text

A.                           
X.________ a été engagé à temps plein dès le 1er
janvier 2002 en qualité de menuisier au service de la voirie du dicastère des
travaux publics auprès de la commune Y.________. À compter du 1er
janvier 2017, il a réduit son taux d’activité à 80 %. Par courrier du 26 mars
2018, l’intéressé a informé le Service des ressources humaines de la commune de
son prochain déménagement à Z.________ (JU), sans que cela ne suscite de
réaction de la part de ce dernier. 

Le 19 octobre 2020, X.________ a reçu en mains propres une proposition
d’avenant à sa lettre d’engagement l’astreignant à l’alarme neige durant la
période hivernale (du 1er novembre au 15 avril). Le courrier
mentionnait en outre qu’une telle activité impliquait une domiciliation à
proximité, soit à 20 minutes au maximum de Y.________, conformément à l’Arrêté
concernant la domiciliation des fonctionnaires et des employé-e-s
communaux-ales (RSC 14.105). Dans ce cadre, la commune demandait que l’avenant
signé et valant acceptation lui soit retourné.

Le 30 octobre 2020, l’intéressé a fait savoir qu’il n’acceptait pas
l’avenant tel quel, mais a précisé qu’il se tenait toutefois à disposition pour
rechercher une solution impliquant notamment l’abandon de l’obligation
d’intervenir la nuit ainsi que le vendredi. Il a joint à son refus, un avis de droit
établi par son conseil dont il ressort notamment que la modification de la
relation de travail telle que proposée porterait d’une part atteinte à ses
droits d’employé et d’autre part à l’équilibre raisonnable de celle-ci.
Domicilié à Z.________, soit à plus de 20 minutes du dépôt de la voirie, il lui
serait impossible d’être sur place dans les temps. De plus, un tel trajet
effectué de nuit et sur des routes encore enneigées le mettrait en danger et
contreviendrait au devoir de protection de l’employeur de la personnalité et de
la santé du travailleur. Il est également rappelé que son horaire a été aménagé
de sorte à avoir congé le vendredi afin de s’occuper de ses enfants. Il
n’apparaît dès lors pas correct que ce système soit empêché par l’astreinte
neige. Au cours de l’hiver qui s’en est suivi, l’intéressé n’a pas été appelé
au service de déneigement.

Par courrier du 9 juillet 2021, le Conseil communal a informé son
employé qu’il recevrait d’ici au 31 octobre 2021 un avenant l’astreignant au
service de piquet en lien avec le service de déneigement. Se fondant sur
l’article 35 al. 1 let. a du règlement général pour le personnel de
l’administration communale (RSC 14.10, ci-après : RGPA) relatif aux
mutations, l’autorité précitée a estimé qu’elle pouvait exiger cette tâche de
l’intéressé vu son statut de collaborateur du Service des espaces publics
(ci-après : SEP). Ledit courrier précisait qu’un refus de sa part serait
interprété comme une violation de son devoir de diligence et de fidélité
fondant un juste motif de licenciement. Un délai de 10 jours était imparti
à l’intéressé pour déposer des observations. Le 20 août 2021, ce dernier a
maintenu son refus de signer l’avenant aux mêmes motifs que ceux mentionnés
dans son courrier du 30 octobre 2020 et l’avis de droit alors déposé. Il a
également indiqué se rallier au contenu du courrier adressé par le mandataire
de l’un de ses collègues se trouvant dans la même situation que lui.

                        Le
15 octobre 2021 le Conseil communal de Y.________ a rendu la décision intitulée
« décision de modification d’activité (art. 35 RGPA), par un avenant à
la lettre d’engagement selon le statut de la fonction publique du 22 janvier
2002 » suivante :

1.  X.________ est astreint avec effet immédiat à l’« alarme
neige » au sens de l’art. 5 de l’Arrêté concernant la durée et l’horaire
de travail du personnel du service des espaces publics.

2.   En conséquence, il est invité à renvoyer signé l’avenant à ses
conditions d’engagement, annexé à la présente décision, dans les dix jours. 

3.  À défaut d’acceptation de ces conditions dans le délai sous chiffre 2,
il sera mis fin à son engagement au sens de l’art. 18 al. 3 RGPA, avec préavis
de 4 mois soit au 28 février 2022. 

En substance, le Conseil communal a retenu que son employé avait jusqu’à
présent bénéficié d’un privilège et non d’une dispense d’être astreint à l’« alarme
neige » ; que l’intéressé avait établi son domicile à Z.________
dans le canton du Jura, situé à un temps de déplacement au-delà de la limite
maximale de 20 minutes de son lieu de travail ; que ce domicile
continuerait d’être toléré s’il acceptait de participer, comme tous ses
collègues, à l’astreinte neige ; que cette activité constituait une tâche
normale des collaborateurs du SEP ; qu’en vertu du principe d’égalité de traitement,
il ne convenait pas de faire une exception « à la carte » ;
que l’astreinte neige faisait déjà aujourd’hui partie des tâches qui pouvaient
lui être confiées ; que par le passé, le SEP a pu mobiliser suffisamment
de collaborateurs à cette tâche et qu’aujourd’hui, l’évolution de la situation
exigeait que plus de collaborateurs soient mobilisés. Selon le Conseil
communal, il apparaitrait arbitraire de dispenser certains collaborateurs qui
auraient simplement un peu « haussé le ton ». En appliquant à
titre subsidiaire l’article 35 RGPA dans l’hypothèse où l’astreinte neige
devait être considérée comme une modification de l’activité, les conditions
seraient pleinement remplies dans la mesure où un besoin raisonnable et
proportionné était démontré dans le cas d’espèce (art. 35 al. 1 let. a RGPA).

Le 29 octobre 2021, suite à une rencontre avec sa hiérarchie,
l’intéressé a indiqué qu’il ne s’opposait pas à participer à l’alarme neige à
condition que ce soit pendant les heures de travail, à savoir dès 7h00 du
matin, et à l’exclusion du vendredi, jour où il devait s’occuper de ses
enfants. 

Par courrier du 8 novembre 2021, le Conseil communal a répondu à son
employé qu’il accepterait de le libérer les vendredis matin dès 7h30 tout en
indiquant devoir maintenir les autres conditions figurant dans l’avenant joint
à la décision susmentionnée.

B.                           
Le 16 novembre 2021, X.________ interjette
recours contre la décision de modification d’activité du 15 octobre 2021 auprès
de la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Il conclut à l’annulation de
cette dernière, sous suite de frais et dépens. Le recourant invoque une
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents, une violation du
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation ainsi qu’une
violation des principes d’égalité de traitement et de proportionnalité. Il fait
valoir que son activité de menuisier diffère largement de celles des autres
membres du SEP puisque celle-ci exige un bon niveau de formation et
d’expérience. Il considère ensuite que les conditions d’une résiliation ne sont
pas remplies au regard de la situation de fait et de droit. Soumis à un statut
de droit public, il conteste qu’un des éléments contenus aux articles 18 et 27
RGPA, pouvant fonder une résiliation, soit donné en l’espèce et invoque un
défaut de base légale à la décision attaquée. En particulier, il conteste toute
inaptitude à observer les devoirs de fonction, et plus spécifiquement toute
violation d’un devoir de diligence et de fidélité. S’agissant de la
modification d’activité, il invoque que l’administration ne peut invoquer
n’importe quel besoin pour justifier une telle modification. A ce propos, il
est contesté que l’alarme neige entre dans le cadre législatif et réglementaire
des articles 35 RGPA et 29 LSt (Loi sur le statut de la fonction publique du 28
juin 1995, RSN 152.510). Selon lui, il est insensé d’imposer une activité aux
antipodes de celle exercée pendant près de 20 ans par un menuisier. En outre,
il apparaît que les éventuels besoins de l’administration sont en contradiction
avec le besoin de protection des collaborateurs (sécurité routière, sécurité au
travail). Il relève que l’article 5 de l’Arrêté
concernant la durée et l’horaire de travail du personnel du service des espaces
publics du 20 décembre 2007 (RSC 14.1040, ci-après
l’arrêté horaire) ne constitue pas une base légale adéquate pour instituer une
obligation générale pour les collaborateurs d’être astreints à l’alarme neige.
Par ailleurs, le recourant estime être au bénéfice d’un droit acquis puisque
lui-même, à l’instar des autres collaborateurs de la menuiserie, n’a jamais été
soumis à l’alarme neige au cours des vingt dernières années. Il apparaît enfin
que la commune savait et tolérait sa domiciliation à Z.________, situé à une
distance ne permettant vraisemblablement pas de respecter la condition imposée
aux employés de pouvoir se rendre à leur lieu de travail en moins de 20
minutes. Il en découle, sur ce point aussi, un droit acquis fondant la
situation inégale justifiant un traitement inégal sur la base du principe de
l’égalité de traitement. 

C.                           
Dans ses observations du 22 décembre 2021, le
conseil communal, agissant par son responsable des affaires juridiques, conclut
au rejet du recours en toutes ses conclusions et, partant, à la confirmation de
la décision entreprise, sous suite de frais et dépens. Il considère, à titre
préjudiciel, que le recours ne porte que sur la modification d’activité et que
le recourant ne s’en prend ainsi pas à la résiliation des rapports de service.
L’intimé, tout en admettant que le recourant occupe un poste nécessitant une
certaine attention, estime toutefois que cette dernière ne dépasse pas celle
nécessaire à ses collègues serruriers, mécaniciens ou maçons qui s’acquittent
de l’astreinte neige. Contrairement à ce que laisse entendre le recourant,
l’employé mobilisé en seconde partie de nuit pour déblayer la neige peut, en
principe, rentrer chez lui en fin de matinée, évitant ainsi une « double
journée » qui pourrait effectivement poser une question de fatigue et
de concentration. En ce qui concerne la domiciliation du recourant, l’intimé
relève que ce dernier habite à 19 minutes du bâtiment de la voirie. Quant à son
collègue avec lequel l’intéressé tente un parallèle, il précise que celui-ci ne
bénéficie d’aucune faveur dans la mesure où il est astreint, comme les autres,
à l’alarme neige à 3 heures du matin. En comparaison à ses autres collègues, le
recourant n’apporte pas la preuve d’être dans une situation différente, que ce
soit du point vu familial ou en raison de la prétendue « mise en danger
résultant du long trajet » entre son domicile et son lieu de travail.
Il souligne qu’il a été proposé de libérer le recourant les vendredis dès 7h30
alors qu’une telle exception n’a pas été proposée à ses collègues. L’intimé
estime que le refus persistant du recourant de participer à l’astreinte neige
ou, cas échéant, de modifier son cahier des charges afin de l’inclure,
constitue un justif motif de licenciement (art. 18 al. 3 et 27 RGPA). Au sens
de l’article 5 de l’arrêté horaire, le personnel du service des espaces
publics, dont font aussi partie les menuisiers du service, prévoit que « les
collaborateurs peuvent être appelés en tout temps entre le 1er
novembre et 15 avril pour effectuer un alarme neige ». Ainsi, tous les
collaborateurs du SEP peuvent être appelés à intervenir. Cela dépendra
toutefois des circonstances météorologiques et des besoins du service. L’intimé
précise que le recourant aurait bénéficié d’une formation si ce dernier était
appelé à conduire des machines de déneigement. Toutefois, le déneigement à la
pelle aurait certainement été l’affectation choisie dans la mesure où il ne
crée strictement aucun danger et ne nécessite aucune formation spécifique.
Enfin, l’absence d’astreinte neige jusqu’à présent doit être interprétée comme
un privilège dont a bénéficié le recourant ces dernières années. L’intimé
exclut ainsi l’existence d’un éventuel droit acquis en faveur de ce dernier
dans la mesure où il ne pouvait prétendre de bonne foi qu’il ne serait
définitivement pas astreint au déneigement. 

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
A titre liminaire, la Cour de céans relèvera
que, contrairement à ce que soutient l’intimé, la recours porte tant sur la
question de la modification de l’activité que sur la résiliation des rapports
de service, le recourant contestant expressément les conditions de la
résiliation aux articles 9 et suivants du mémoire de recours. On peine
d’ailleurs à comprendre l’argument de l’intimé pour arriver à cette conclusion.
En effet, en concluant à l’annulation de la décision du 15 octobre 2021 « de
modification d’activité (art. 35 RGPA)
par un avenant à la lettre d’engagement selon le statut de la fonction publique
du 22 janvier 2002 », le recourant ne fait que reprendre l’intitulé de
la décision litigieuse, démontrant ainsi clairement vouloir contester cette
dernière dans son ensemble.

3.                           
a) Aux termes de l'article 13 RGPA,
l'engagement d'un fonctionnaire communal prend fin par la mise à la retraite
(let. a), par le décès du fonctionnaire (let. b), ensuite de démission
(let. c), ensuite d’incapacité d’accomplir la fonction (let. d), pour de
justes motifs (let. e), par décision disciplinaire (let. f) et ensuite de
suppression de fonction (let. g).

Selon l'article 18 RGPA, il peut être mis fin à l'engagement pour de
justes motifs. Le délai de préavis est de quatre mois (al. 1). Les
opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent pas pour
l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs de mettre
fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de l'activité
l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent notamment de
justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de changement de
poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de fonction, la
disparition d'une condition dont dépendait la nomination (al. 3). Une
telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait pas faute de la
part du fonctionnaire (al. 4).

L'article 18 RGPA n'exige pas que la résiliation soit précédée
d'un avertissement, contrairement à la révocation disciplinaire des articles 19
et 65 RGPA. La liste des justes motifs de l'article 18 RGPA n'est pas exhaustive. En tant que leur
existence subordonne une résiliation au respect d'un délai de congé, ils
doivent être assimilés aux « motifs objectivement fondés » du
droit fédéral et doivent être distingués des justes motifs permettant une
résiliation immédiate, qui sont plus graves (RJN 1991, p. 100 ; RJN 2014, p. 556 ; JAAC 60.8 cons. 4b). Une faute de la part de
l'agent n'est ainsi pas nécessaire. Le licenciement est uniquement fondé sur la
rupture du rapport de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses
collaborateurs, car on doit pouvoir attendre d'une collectivité publique, tenue
vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse
s'en remettre sans hésitation au fonctionnaire chargé de les accomplir (Bois,
La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la
fonction publique, RJN 1983, p. 11 ss, 27).

Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires
ou d'employés de la collectivité publique peuvent procéder de toutes
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des
rapports de service, même en l'absence de faute ; de toute nature, ils peuvent
relever d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au
contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables
(arrêt du TF du 04.02.2015 [8C_621/2014] cons. 5.2 ; Hänni, La fin des rapports
de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss ; Knapp, Précis de
droit administratif, 4e éd., 1991, n. 3155 ss, p. 645 ss,
n. 3177 ss, p. 648 ; Poledna, Diziplinarische und administrative
Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995,
p. 49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se
déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de
la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée
des rapports de travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en
cause (cf. par analogie avec le droit privé Wyler, Droit du
travail, 4e éd., p. 489 ss ; Brühwiler,
Kommentar zum Einzelarbeitvertrag, 2e éd., 1996,
p. 360-363 et les références ; arrêts du TF du 09.10.2006 [2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées
comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la
bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les
rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO). Knapp fait une
distinction claire (op. cit. nos 3156-3167, p. 645-646) entre les
causes de cessation d'emploi dues au fait de l'agent, telles qu'incapacité,
non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne et
les causes tenant à l'intérêt du service, par exemple lorsque, par sa seule
présence, le fonctionnaire perturbe la marche du service, notamment en cas de
conflit de personnalités au sein d'un même service (Knapp, op. cit. n.
3163, p. 646).

Pour apprécier si l'on peut reprocher à un
fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un comportement incorrect, il
faut tenir compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits
qui lui sont reprochés. L'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir
d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (cf. ATF 118 Ib 164 cons. 4a, p. 166). Selon la jurisprudence, l'autorité
décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle
devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée.
L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas
besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les
limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des
prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances
personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209 ; JT 1984 I, p. 332-333 ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b, 1998, p. 209 cons. 3a, 1995, p. 147-148).
Selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son
pouvoir d'appréciation ou l'a excédé ; elle n'est pas habilitée à contrôler
l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de
la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 2018, p. 642 cons. 2d et les références citées ; RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).

Selon la jurisprudence, l’autorité d’engagement
dispose, en présence de justes motifs, d’une liberté d’appréciation dans le
choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service),
laquelle est toutefois subordonnée au principe de la proportionnalité. Une
mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but
visé et qu’elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et
les intérêts, en l’espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 cons. 3.5.1, 128 II 292 cons. 5.1 ; arrêt du TF du 09.12.2011 [8C_292/2011] cons. 6.2 et les références citées). 

Lorsque la résiliation est fonction du refus par
l’autre partie d’accepter une modification des conditions de travail, on est en
présence d’un congé modification. Le congé-modification au sens étroit se
caractérise par le fait qu’une partie résilie le contrat, mais accompagne sa
déclaration de l’offre de poursuivre les rapports de travail à des conditions
modifiées. En revanche, dans le congé-modification au sens large, les deux
actes juridiques ne sont pas immédiatement couplés ; une partie reçoit son
congé parce qu’elle n’a pas accepté une modification des obligations
contractuelles. En principe, ce congé-modification n’est pas abusif, mais il
peut l’être dans certaines circonstances. La résiliation est ainsi abusive notamment
lorsqu’elle sert de moyen de pression pour imposer au travailleur une
modification défavorable du contrat qui viole la loi, une convention collective
ou un contrat-type applicables (arrêts du TF du 20.03.2019 [4A_166/2018]
cons. 3.2, du 01.03.2007 [4C.282/2006],
cons. 4.2 et du 03.06.2013 [4A_748/2012 cons. 2.3). Une modification du contrat est aussi abusive lorsque ce
moyen de pression est exercé, sans qu’il existe des motifs liés à
l’exploitation de l’entreprise ou aux conditions du marché (arrêts du TF du 01.03.2007 [4C.282/2006] cons. 4.2 et les références citées ; Wyler/Heinzer,
Le droit du travail, 4e éd. 2014, p. 657s ; Vischer/Müller,
Der Arbeitsvertrag, 4e éd., 2014, p. 307). 

b) En l’espèce, l’intimé allègue qu’il existe
un juste motif de licenciement dans la mesure où le recourant refuse de se
soumettre à l’astreinte neige. Or, selon ce dernier, son refus ne saurait être
qualifié de juste motif dans la mesure où il estime ne pas pouvoir être
astreint à une telle tâche. Avant d’analyser si la
décision de licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de
l’intimé, il convient d’une part de qualifier la mesure prise à l’encontre du
recourant et d’autre part, d’examiner si elle repose sur une base contractuelle
ou légale. A cet égard, on relèvera que la création, la modification et la
rupture des rapports de service entre administration et fonctionnaire sont
assujetties à la règle de la réserve de la loi (Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, p. 319). En effet, le principe de la légalité interdit à
l’administration de porter atteinte aux droits d’un fonctionnaire en dehors des
hypothèses prévues par la loi (ATF 98 Ia 179, 123 I 1 ; Moor/Bellanger/Tanquerel,
Droit administratif 2018, vol. III, p. 571 ch. 7.1.2.3).

4.                           
a) Les tâches du recourant au sein du SEP ne
sont pas précisées par un cahier des charges. La lettre d’engagement du 22
janvier 2002 se limite à indiquer que le recourant est engagé en qualité de « menuisier
à la voirie/Travaux publics » et qu’il est soumis au RGPA.
Aujourd’hui, le service des espaces publics est composé des secteurs suivants :
cimetière, secteur vert, déchetterie intercommunale, voirie – ateliers. Il
ressort de la fiche d’engagement du 9 janvier 2002 que le recourant a, jusqu’à
ce jour, toujours travaillé au service de la voirie. Hormis des adaptations
salariales et une diminution de son taux d’activité à 80 % dès le 1er
janvier 2017, son statut au sein de l’administration communale n’a pas changé.
Il n’est en outre pas contesté que depuis son engagement l’intéressé n’a jamais
été astreint à l’alarme neige et qu’il a toujours exercé son activité en
horaire de jour en tant que menuisier de sorte qu’on ne saurait suivre l’intimé
lorsqu’il soutient que cette tâche aurait pu être exigée sans l’avenant
contractuel ici litigieux. En effet, tant les modifications dans l’horaire de
travail – passage d’un horaire de jour à un horaire partiellement de nuit – que
le changement d’affectation dans une tâche sans aucun rapport avec les
aptitudes et connaissances professionnelles du recourant constituent des
éléments importants et leur modification ne peut pas simplement relever de la compétence
générale de la commune en matière de gestion du personnel. Ainsi, en l’absence
de base contractuelle, une base légale particulière s’impose pour qu’il puisse
être porté atteinte aux droits du recourant.

5.                           
L’intimé considère que sa décision trouve son
fondement aux articles 5 de l’arrêté
horaire. 

                        a)
L’arrêté horaire s’applique au personnel du service des espaces publics, à
l’exception du personnel affecté aux serres (art. 1). Aux termes de l’article 5
les collaborateurs peuvent être appelés en tout temps entre le 1er
novembre et 15 avril pour effectuer une alarme neige. Le recourant soutient
qu’une telle base légale n’est pas suffisante dans la mesure où elle ne fait
que réglementer la durée et l’horaire de travail du SEP et non les tâches de
ses collaborateurs. L’arrêté précité a été adopté par l’intimé sur la base de
la délégation de compétence prévue à l’article 37 let. a RGPA
(en lien avec les articles 31 et 32 RGPA)
qui dispose que le conseil communal est compétent pour fixer les horaires de
travail. Or, à la lecture de l’article 5 en lien avec l’article 1 de l’arrêté,
force est de constater que le conseil communal a outrepassé cette délégation de
compétence en imposant aux collaborateurs du service des espaces publics, à
l’exception du personnel affecté aux serres, une tâche supplémentaire et
possiblement étrangère à leur travail habituel. Dès lors, l’article 5 de l’arrêté
ne saurait constituer une base légale adéquate permettant à l’intimé d’exiger
du recourant d’intervenir au déneigement de la commune.

                        b)
Selon l’article 35 RGPA,
les fonctionnaires exercent l’activité pour laquelle ils ont été engagés.
L'autorité de nomination peut modifier cette activité, notamment si les besoins
de l’administration le justifient (al. 1 let. a). Même si cette disposition ne
limite les possibilités de mutation qu’aux besoins de l’autorité, il ne saurait
être fait abstraction dans son application des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la bonne foi, de l’égalité
de traitement, de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire (Knapp,
op. cit., no 161, p. 35s). Selon la doctrine et la jurisprudence, les
dispositions de protection qui découlent de l'obligation de l'employeur de
droit public de respecter ces principes constitutionnels généraux s'appliquent
également en cas de mutation (Donatsch, Privatrechliche Arbeitsverträge
und der öffentliche Dienst, Jusletter du 03.05.2010, no 18ss ; dans ce
cens cf. également arrêt du 01.07.2017 du Tribunal administratif du canton de
Zurich, VB.2016.00386). 

                        c)
Malgré la présence de cette base légale, il convient encore d’examiner si, dans
le cas particulier, la modification partielle d’activité respecte les principes
constitutionnels régissant le droit administratif et en particulier celui de la
proportionnalité. A cet égard, à titre d’exemples, la législation cantonale
relative au statut de la fonction publique limite les possibilités de
changement de travaux en conditionnant celles-ci à des exigences d’une
composante temporaire et d’un rapport avec les aptitudes et connaissances
professionnelles (art. 29 LSt).
La législation zurichoise (cf. art. 28 al. 2 Personalgesetz [PG, 177.10]) admet quant à elle
le principe des mutations à condition qu’il existe des motifs économiques liés
à l’exploitation de l’entreprise (betriebliche Gebotenheit) et que le transfert
soit exigible (Zumutbarkeit). Dans le canton de Vaud, un fonctionnaire peut être
transféré à d'autres tâches répondant à ses aptitudes lorsque l'organisation du
travail et les besoins du service l'exigent (art. 21 de la loi sur le personnel
de l’Etat de Vaud [LPers-VD ; RSV 172.31]). La législation fribourgeoise (art. 34 al. 1 let. b de la loi
cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat [LPers ; RSF 122.70.1]) dispose que le
collaborateur peut être déplacé ou chargé d’autres tâches répondant à ses
aptitudes lorsqu’une réorganisation administrative, la transformation du poste
de travail du ou de la titulaire, et les besoins de rotation de personnel entre
services le justifient. 

                        d)
En l’espèce, il appert que le recourant a été astreint à l’alarme neige dans le
cadre de la restructuration du SEP. Dans sa décision, l’intimé a relevé que la commune
était tenue de faire un usage rationnel et économe des deniers publics et qu’il
était ainsi logique d’utiliser en priorité la force de travail des personnes
ayant le statut de fonctionnaires communaux, avant d’engager des externes. Il a
également précisé que la problématique du déneigement est qu’elle intervient à
des moments qui ne sont que difficilement planifiables, en général de nuit, et
qu’il s’agit de « pics » d’activité nécessitant un personnel
très nombreux et simultanément. Il ajoute qu’il s’agit d’une tâche essentielle
pour la commune. Pour accréditer cette thèse, l’intimé se limite à reproduire
en partie dans ses observations, un article figurant en page 5 d’Arcinfo du 17
décembre 2021, qui relate la mobilisation importante engendrée par un épisode
neigeux et ayant nécessité l’intervention de quelques 130 voyers communaux, y
compris des maçons, menuisiers, mécaniciens, serruriers et autres
professionnels. Une cinquantaine de personnes issues notamment d’entreprises
privées et payées par la commune ont également été mobilisées. Il ressort de la
lecture de l’intégralité de cet article que celui-ci se rapporte principalement
aux chutes de neige tombées entre le 10 et le 12 décembre 2021 et fait état
d’un épisode qui semble unique et exceptionnel et ayant nécessité la
mobilisation de différents employés communaux. L’un des fonctionnaires
interrogés, qui travaille auprès de la voirie depuis 37 ans, a d’ailleurs
déclaré que c’était la première fois qu’il assistait « à une précipitation
de flocons aussi abondante en un si court temps ». On peut regretter
que l’intimé n’ai pas plus détaillé l’organisation et la planification du
déneigement, singulièrement n’ait pas évalué les ressources humaines
nécessaires à cette tâche, notamment lors de « pics ». En tous
les cas, ce document ne permet pas à lui seul de démontrer un besoin de
l’intimé justifiant la modification du contrat du recourant, laquelle n’est pas
anodine pour les motifs qui suivent. Il ressort des derniers rapports de gestion
de la commune Y.________, que la Cour de céans a pu consulter sur le site
internet de la commune, qu’entre 2018 et 2020 le déneigement a constitué une
des activités fréquemment sollicitées. En 2020, 62 engagements ont concerné le
déneigement et le salage (cf. p. 170 du Rapport de gestion 2020). Si l’on peut
admettre que l’activité de déneigement constitue une activité essentielle et
importante pour la commune, on ne perçoit toutefois pas, en l'absence au
dossier d'éléments susceptibles de les justifier, les motifs pour lesquelles
l’intimé, qui n’avait jamais eu à faire appel au recourant par le passé, pour
une tâche qui n’est de surcroît ni nouvelle ni temporaire, modifie son contrat
après près de 20 ans de service. 

                        De
son côté, le recourant fait valoir que l’activité de déneigement se situe aux
antipodes de celle exercée pendant près de 20 ans et qu’elle ne correspond pas
à ses qualifications. A cet égard, il indique ne pas savoir comment utiliser
les machines et engins qu’il serait censé manœuvrer dans le cadre de
l’astreinte à l’alarme neige. Il estime en outre que les longs déplacements
durant la nuit sur des routes non encore traitées par la voirie – tel que le
trajet entre son domicile à Z.________ et Y.________ – représentent également
un réel danger. A cet égard, il relève vivre en dehors du périmètre consacré à
l’article 2 de l’arrêté concernant la domiciliation des fonctionnaires et
employé-e-s communaux-ales (RSC 14.105 ; ci-après l’arrêté de
domiciliation cf. art. 30 al. 1 et 2 RGPA).
Il fait également valoir que son activité de menuisier l’amène à travailler
avec des machines et des outils dangereux ce qui exige une concentration accrue
et est incompatible avec une astreinte à l’alarme neige en seconde partie de
nuit. Il invoque ensuite sa situation familiale en expliquant devoir s’occuper
de ses enfants le vendredi, lorsque son épouse travaille. Si l’astreinte neige
ne présente effectivement aucun rapport avec les aptitudes et connaissances
professionnelles du recourant, il ressort toutefois du dossier que ce dernier
ne s’oppose pas au principe de participer au déneigement (cf. courrier de Me A.________
du 29.10.2021 adressé à l’intimé ; mémoire de recours p. 18). Il apparaît
ainsi que ce n’est pas l’activité en elle-même qui pose problème, mais bien le
fait que celle-ci s’effectue de nuit, soit en dehors de l’horaire habituel de
travail. Le fait de l’intimé d’imposer à son employé de travailler de nuit,
potentiellement plusieurs dizaines de fois durant la saison hivernale (si l’on
se réfère aux rapports de gestion précités), n’est en l’occurrence pas
exigible. Un tel changement aurait des répercussions très importantes sur sa
vie privée non seulement en matière d’horaires de travail, mais surtout en
matière d’obligation de domiciliation. L’intéressé habite en effet à Z.________
depuis le mois de mai 2018 et ceci en conformité avec l’article 1 de l’arrêté de
domiciliation (cf également art. 30 al. 1 RGPA),
lequel stipule que les fonctionnaires et les employés communaux peuvent
librement se domicilier en Suisse. Comme déjà mentionné, aucune base
contractuelle ne permettait à l’intimé d’astreindre le recourant à l’alarme
neige avant la décision de modification d’activité du 15 octobre 2021. Ainsi
l’article 2 let. c de l’arrêté de domiciliation, stipulant que le personnel des
espaces publics soumis à une astreinte non programmée (service de piquet,
alarme neige) doivent pouvoir rejoindre leur lieu de travail en 20 minutes, ne
lui était pas applicable en 2018 lorsqu’il a élu domicile dans le canton du
Jura. En raison de la modification litigieuse, le recourant serait par contre
tenu de pouvoir rejoindre son lieu de travail dans ce laps de temps (dans ce
sens cf. également courrier de l’intimé du 19.10.2020), ce qui n’est simplement
pas réalisable puisque, dans des conditions de circulation normales – en particulier
lorsque la route est déneigée –, le temps de trajet entre le domicile et le
bâtiment de la voirie est déjà de 19 minutes (cf. Viamichelin.ch). Il
n’est en outre pas admissible d’exiger du recourant qu’il se constitue un
nouveau domicile plus proche de son lieu de travail avec tout ce que cela
implique dans l’organisation de sa vie familiale, dans l’unique but de
satisfaire au périmètre consacré à l’article 2 de l’arrêté de domiciliation.
Dans la décision entreprise, contrairement à ce qu’il avait laissé entendre
dans son courrier du 19 octobre 2020, l’intimé a évoqué la possibilité
d’admettre le domicile jurassien du recourant en ces termes : « Ce
domicile continuera toutefois d’être toléré, si X.________ accepte de
participer comme tous ses collègues à l’astreinte neige ». Si tel
devait bien être le cas, cela signifierait que le recourant ne pourrait pas
rejoindre à temps le bâtiment de la voirie pour garantir la sécurité des
véhicules, des piétons et des immeubles, sans parler du risque encouru par
l’intéressé lui-même résultant du trajet à parcourir sur des routes non encore
dégagées. Cette solution viderait ainsi de sa substance la règle de l’alarme
neige qui suppose une mobilisation rapide du personnel. 

                        Dans
la mesure où la modification envisagée n’est pas exigible, il n’est pas
nécessaire d’examiner si le recourant peut se prévaloir d’un droit acquis. En
outre, compte tenu du fait que le motif du congé réside dans le refus du
recourant d'accepter l’avenant à son contrat de travail qui viole la loi, cette
résiliation doit être qualifiée d’abusive. La décision du 15 octobre 2021 doit
dès lors être annulée.

6.                           
Il convient par conséquent d’admettre le
recours et d’annuler la décision attaquée. La cause ayant pu être jugée, il n’y
a pas lieu de donner suite à la requête du recourant tendant à l’audition des
parties. 

                        Vu le sort de la cause, il est statué sans
frais (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant qui obtient gain de
cause peut prétendre à des dépens qui, à défaut d’un état d’honoraires et des
frais de son mandataire, seront fixés sur la base du dossier (art. 64 LTFrais
par renvoi de l’art. 67 LTFrais).
Tout bien considéré l’activité de Me A.________ peut être estimée à quelque 8
heures. Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l’ordre de 280
francs de l’heure (CHF 2'240), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF
224 ; art. 63 LTFrais
par renvoi de l’art. 67 LTFrais),
ainsi que la TVA aux taux de 7,7 % (CHF 189.70), c’est un montant global de
2'653.70 qui sera alloué au recourant à titre de dépens à charge de l’intimé.

                        

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision du conseil communal du 15
octobre 2021.

2.    Alloue au recourant une indemnité de dépens de 2'653.70 (débours et TVA
inclus), à charge de l’intimé.

3.    Statue sans frais.

Neuchâtel, le 17 février 2022