# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** afe1ef5d-e5f1-5ce3-8998-29c58fce1483
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-06-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.06.2001 A/244/2000
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-244-2000_2001-06-19.pdf

## Full Text

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 _____________ 

 

A/244/2000-CE  

  

 

       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 19 juin 2001 

 

 

 

dans la cause 

 

 

CAISSE DE COMPENSATION POUR ALLOCATIONS FAMILIALES DES ARTS 

GRAPHIQUES ET INDUSTRIES PAPETIERES DE SUISSE (AGRAPI) 

 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

CONSEIL D'ETAT 

représenté par Me Bernard Ziegler, avocat 

  - 2 - 

 

 

 _____________ 

 

A/244/2000-CE  

 EN FAIT 

 

 

1.  La caisse de compensation pour allocations 

familiales des arts graphiques et industries papetières 

de Suisse (AGRAPI) a pour but le versement d'allocations 

familiales aux salariés des industries des arts 

graphiques et des industries papetières de Suisse. 

 

2.  Jusqu'à l'entrée en vigueur le 1er janvier 1997 de 

la loi actuelle sur les allocations familiales, AGRAPI, à 

l'instar des autres caisses de compensation, ne versait 

pas directement les allocations familiales aux 

bénéficiaires, mais en mains de leurs employeurs, 

lesquels se chargeaient du versement aux employés.  

 

  La nouvelle loi a modifié le système en place : 

les caisses devaient verser les allocations familiales 

directement aux bénéficiaires et non plus aux employeurs. 

 

3.  Par une novelle du 17 novembre 1999, entrée en 

vigueur le 25 même mois, le Conseil d'Etat a introduit 

dans le règlement d'application une disposition 

permettant aux caisses d'allocations familiales de 

continuer le versement aux employeurs, et ce à titre 

exceptionnel.  

 

4.  Se fondant sur cette disposition, AGRAPI a demandé 

au Conseil d'Etat par lettre du 10 décembre 1999 

l'autorisation d'être mise au bénéfice de cette mesure 

d'exception.  

 

5.  Elle a expliqué que dans le canton de Genève, 

soixante-six entreprises étaient affiliées à sa caisse 

d'allocations familiales, ce qui représentait 1'014 

salariés dont 251 bénéficiaires et 417 enfants. Les 

prestations annuelles versées s'élevaient à quelque 

CHF 950'000.-. 

 

  A l'appui de sa demande, AGRAPI a implicitement 

critiqué le nouveau système qui obligeait les caisses à 

connaître l'adresse et la relation de paiement de chaque 

bénéficiaire, alors que la pratique antérieure était 

beaucoup plus simple et plus rationnelle. Le changement 

entraînerait à coup sûr un surcroît de travail et une 

augmentation des frais administratifs.  

 

6.  Par décision du 2 février 2000, le Conseil d'Etat 

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a refusé la demande. Les critères déterminants pour 

l'octroi d'une dérogation étaient notamment l'existence 

d'un taux élevé de rotation du personnel, une forte 

proportion du personnel en activité de courte durée et 

une forte proportion du personnel domicilié à l'étranger. 

 

  Aucun de ces critères n'était rempli en l'espèce. 

 

7.  AGRAPI a recouru auprès du Tribunal administratif 

par acte du 29 février 2000. Elle a estimé qu'au 

contraire, les critères mentionnés dans la décision 

entreprise étaient précisément remplis : le taux de 

rotation du personnel était élevé, car il fallait compter 

avec un personnel auxiliaire occupé au tri, à l'emballage 

et à l'expédition d'imprimés. Souvent il s'agissait 

d'employés engagés temporairement et à la demande. Le 

personnel comptait aussi les distributeurs de journaux et 

les journalistes libres sans compter les correspondants 

livrant irrégulièrement des articles. La proportion du 

personnel en activité de courte durée était ainsi élevée. 

Enfin, il y avait une forte proportion de personnel 

domicilié à l'étranger. Les entreprises implantées à 

Genève occupaient alors 56 frontaliers qui étaient au 

bénéfice d'allocations familiales pour 92 enfants. A 

l'évidence, il était plus commode de traiter avec un seul 

interlocuteur - l'employeur - plutôt qu'avec des 

bénéficiaires dont les changements d'adresse pouvaient ne 

pas leur être communiqués ou l'être tardivement. Les 

versements accuseraient ainsi des retards. Compte tenu du 

nombre de bénéficiaires - 417 enfants - par rapport au 

nombre d'employeurs, le traitement administratif des 

versements s'en trouverait singulièrement accru, ce qui 

occasionnerait des frais supplémentaires en affranchisse-

ments, en imprimés, en enveloppes, en frais de personnel. 

En outre, les bénéficiaires étaient protégés en cas 

d'insolvabilité de l'employeur, puisque la caisse de 

chômage de substituait à ce dernier.  

 

8.  Le Conseil d'Etat s'est opposé au recours. Aucun 

des arguments avancés par AGRAPI ne justifiait une 

dérogation à caractère exceptionnel. Les critères qu'il 

avait mentionnés dans sa décision n'étaient pas réalisés. 

En modifiant le système, le législateur avait clairement 

voulu favoriser le paiement direct des prestations aux 

bénéficiaires, plutôt qu'aux employeurs. Les caisses 

avaient ainsi un contact immédiat avec les bénéficiaires, 

lesquels en outre n'avaient pas à supporter d'éventuels 

retards de leur employeur. S'agissant de l'augmentation 

des frais administratifs, toutes les caisses étaient 

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placées devant cette même situation, conséquence 

découlant directement du changement de mode de versement. 

C'est pourquoi, les caisses disposaient d'un délai de 

trois ans pour s'adapter au nouveau système. Le Conseil 

d'Etat a relevé que les allégations de la recourante 

n'étaient étayées par aucun chiffre, si ce n'était pour 

les travailleurs frontaliers. Elle avait donc échoué dans 

la preuve que le taux de rotation de son personnel et la 

proportion du personnel en activité de courte durée 

dépassait de façon sensible la moyenne des autres 

caisses. Enfin, la recourante avait recensé 56 

frontaliers au bénéfice d'allocations familiales sur les 

251 travailleurs bénéficiaires de ses prestations, ce qui 

représentait environ 23 % de travailleurs domiciliés à 

l'étranger. Ce fait était loin d'être exceptionnel dans 

un canton comme Genève.  

 

  Le Conseil d'Etat a ajouté que dans un cas, il 

avait autorisé une caisse à poursuivre le versement aux 

employeurs des allocations familiales, car les périodes 

d'activité dans la branche étaient souvent très courtes 

(de un jour à un mois). Il s'agissait de Gastrosuisse à 

Aarau. De plus, dans ce cas, les bénéficiaire frontaliers 

représentaient un taux de 45 %, nettement plus élevé que 

chez la recourante. 

 

 

 EN DROIT 

 

 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 

compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi 

sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - 

E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure 

administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

 

2.  Le principe du versement direct des allocations 

familiales aux bénéficiaires figure à l'article 11 alinéa 

1 de la loi sur les allocations familiales du 1er mars 

1996 (LAF - J 5 10), article ainsi libellé : "Les 

allocations familiales sont payées, en général, au 

bénéficiaire" (al. 1). "Les allocations peuvent être 

payées, sur demande motivée, à un tiers ou à une autorité 

si le bénéficiaire ne les utilise pas ou risque de ne pas 

les utiliser pour l'entretien de l'enfant" (al. 2). 

 

  Quant à l'article 21 LAF qui définit les tâches 

des caisses, il prévoit ce qui suit : "Les caisses fixent 

et perçoivent les contributions ... et paient les 

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allocations familiales conformément aux dispositions de 

la présente loi ...". 

 

3.  Le 17 novembre 1999 a été adoptée une disposition 

nouvelle ainsi libellée : "Le Conseil d'Etat peut, à 

titre exceptionnel et sur demande écrite et dûment 

motivée, autoriser une caisse d'allocations familiales à 

continuer le versement aux employeurs des allocations 

destinées aux salariés, ..." (art. 26 al. 2 du règlement 

d'exécution de la loi sur les allocations familiales du 

15 août 1996 - RELAF J 5 10.01). 

 

4.  La recourante reproche au Conseil d'Etat d'avoir 

abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de lui 

accorder la dérogation prévue à l'article 26 alinéa 2 

RELAF. 

 

 a. L'application de la disposition précitée laisse à 

l'autorité une certaine liberté d'appréciation. 

L'autorité abuse de celle-ci lorsqu'elle ne prend pas en 

compte toutes les circonstances pertinentes, recourt à 

des critères obscurs ou subjectifs, commet une inégalité 

de traitement ou méconnaît le principe de 

proportionnalité (P. MOOR, Droit administratif, Berne 

1994 vol. II p. 376-379; ATA Caisse de C. du 19 juin 

2001). 

 

 b. Dans la décision entreprise, le Conseil d'Etat a 

indiqué les critères dont il se servait pour admettre une 

situation exceptionnelle. Ces critères sont pertinents et 

ils visent les circonstances principales qui pourraient 

permettre à l'autorité d'accorder une dérogation. Or, 

force est de constater que la recourante, en dehors de 

l'indication concernant les travailleurs frontaliers 

concernés par les allocations familiales par rapport au 

nombre total de bénéficiaires, n'a pas démontré, loin 

s'en faut, l'existence de motifs exceptionnels justifiant 

une telle dérogation. Elle n'a fourni aucune précision 

notamment au sujet d'un taux élevé de rotation du 

personnel ou l'ampleur du personnel travaillant en 

activité de courte durée. Aucun chiffre n'a été avancé à 

ce sujet.  

 

  Bien plus, l'essentiel de l'argumentation 

développée par la recourante à été de critiquer le 

nouveau système, moins rationnel, moins simple, et plus 

coûteux que le précédent. Ce faisant, la recourante s'est 

bornée à dénoncer le nouveau système mis en place, alors 

que la méthode précédente avait fait ses preuves.  

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  Dès lors qu'il s'agit uniquement d'une critique 

globale d'une nouvelle législation, et non pas de 

l'application pure et simple d'une disposition légale ou 

réglementaire, la recourante a échoué dans sa 

démonstration.  

 

  A noter encore que les chiffres concernant le 

nombre de frontaliers représentant quelque 23 % des 

bénéficiaires n'a rien d'exceptionnel dans un canton 

comme Genève, aussi dépendant des frontaliers. De plus, 

l'augmentation des frais administratifs, concevable, est 

un phénomène qui touche toutes les caisses d'allocations 

familiales, et pas seulement la recourante. 

 

  En tous points mal fondé, le recours sera ainsi 

rejeté. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- 

sera mis à la charge de la recourante.  

 

 

   PAR CES MOTIFS 

   le Tribunal administratif 

   à la forme : 

 

   déclare recevable le recours 

interjeté le 28 février 2001 par la Caisse de 

compensation pour allocations familiales des arts 

graphiques et industries papetières de Suisse contre la 

décision du Conseil d'Etat du 2 février 2000; 

 

   au fond : 

 

   le rejette; 

 

   met à la charge de la recourante 

un émolument de CHF 1'000.-; 

     

   communique le présent arrêt à la 

Caisse de compensation pour allocations familiales des 

arts graphiques et industries papetières de Suisse ainsi 

qu'à Me Bernard Ziegler, avocat de l'intimé. 

 

Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le vice-président : 

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 V. Montani    F. Paychère 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci