# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b2ea3c2b-1e60-5208-9424-f651cb279538
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_1a_99_52.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_99_52.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_99_52.pdf

## Full Text

Ière  Cour  administrative.  Séance  du  22  novembre  2000  Statuant  sur  les 
recours interjetés les 26 et 28 juin 1999 (1A 99 52 et 1A 99 106) par X et Y, 
à  1564  Domdidier,  représentés  par  Me  ...,  avocat  à  Fribourg,  et  Z,  à  1564 
Domdidier,  contre  la  votation  communale  du  13  juin  1999  en  la  Commune 
de Domdidier; (Votation communale) 

En fait: 

A. 

B. 

C. 

D. 

Lors de la votation communale du 7 février 1999, les citoyens de Domdidier 
ont refusé par 384 voix contre 373 voix (6 bulletins éliminés) le financement 
des  investissements  décidés  par  le  Conseil  général  de  la  commune,  soit  fr. 
1'290'000.- pour l'aménagement de routes communales, fr. 185'000.- pour la 
construction de réservoirs et conduites et fr. 1'180'000.- pour la construction 
de canalisations. 

En sa séance du 19 avril 1999, le Conseil général de Domdidier a approuvé, 
par  19  voix  contre  une,  la  proposition  du  Conseil  communal  de  porter  à 
nouveau au budget de la commune les investissements ayant fait l'objet de 
la votation du 7 février 1999; les montants pour la réalisation des réservoirs, 
des  conduites  et  des  canalisations  ont  cependant  été 
réduits, 
respectivement, à fr. 175'000.- et 1'080'000.-. 

La  Commune  de  Domdidier  a  publié  sa  décision,  soumise  à  référendum 
facultatif, dans la Feuille Officielle du canton de Fribourg (ci-après: FO) du 23 
avril 1999. 

Suite à l'aboutissement d'une demande de référendum, une nouvelle votation 
communale s'est déroulée le 13 juin 1999. 965 bulletins, pour 1'396 électeurs 
inscrits,  ont  été  versés  dans  les  urnes.  Par  566  voix  contre  390  voix  (9 
bulletins  éliminés), 
les 
investissements proposés. Le résultat de la votation a été publié dans la FO 
du 18 juin 1999.  

les  citoyens  de  Domdidier  ont  accepté 

Agissant le 26 juin 1999, Z et B ont saisi le Préfet de la Broye, concluant à 
l'annulation  de  la  votation  communale.  En  substance,  ils  ont  reproché  au 
Conseil  général  de  Domdidier  d'avoir  adopté  un  projet  en  tous  points 
semblables à celui qui avait été refusé deux mois et demi auparavant par la 
votation communale du 7 février 1999, alors qu'aucun élément nouveau n'est 
apparu depuis lors et que, de surcroît, cet objet ne figurait pas à son ordre du 

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jour.  A  leur  avis,  une  telle  manière  d'agir  est  totalement  contraire  à  l'esprit 
démocratique instauré par la Constitution et les lois; elle exprime en outre un 
mépris  complet  de  la  volonté  populaire.  Un  groupe  d'élus  aurait  d'ailleurs 
affirmé  que  les  onze  voix  ayant  manqué  lors  de  la  première  votation,  pour 
obtenir  le  résultat  souhaité,  se  gagneraient  facilement  à  l'occasion  d'un 
nouveau  scrutin.  Les  recourants  ont  également  fait  valoir  une  inégalité  de 
traitement  en  ce  sens  qu'ils  ne  disposent  pas,  avec  leurs  partisans,  des 
mêmes  moyens  que  le  Conseil  général  pour  obtenir  une  troisième  votation. 
Enfin,  ils  ont  soutenu  que  la  population  a  été  induite  en  erreur  par  les 
renseignements fournis par l'autorité communale. A l'occasion d'une séance 
d'informations,  en  effet,  il  a  été  affirmé  que  la  réalisation  des  canalisations 
diminuerait  de  moitié  le  coût  des  contributions  annuelles,  par  fr.  224'439.-, 
aux  frais  de  la  station  d'épuration.  Cet  argument  s'est  avéré  faux  selon  des 
indications  obtenues,  après  cette  séance,  d'un  représentant  de  l'autorité 
communale. En réalité, la diminution se situerait entre fr. 0.- et 40'000.-. 

B s'est retiré de la procédure le 31 octobre 1999.  

E. 

Par recours du 28 juin 1999, X et Y ont également contesté, devant le Préfet 
de  la  Broye,  la  votation  communale  du  13  juin  1999  dont  ils  demandent 
l'annulation,  sous  suite  de  frais.  Ils  ont  souligné,  en  préambule,  que  la 
décision  du  Conseil  général  de  Domdidier  de  reprendre  le  projet  de 
financement,  pourtant  clairement  rejeté  en  votation  du  7  février  1999, 
constitue  un  procédé  contraire  à  la  démocratie  ou,  à  tout  le  moins,  une 
anomalie critiquable même si cette manière d'agir n'apparaît pas totalement 
exclue par les dispositions légales applicables.  

A l'appui de leurs conclusions, X et Y affirment que des informations fausses 
ont été données aux citoyens de Domdidier, qui ont eu pour effet d'influencer 
de manière décisive le résultat du scrutin. Ainsi, dans leur message adressé 
à  la  population,  le  Conseil  communal,  le  Conseil  général  et  la  Commission 
financière ont déclaré qu'en cas d'acceptation du projet soumis à votation, la 
réalisation des ouvrages coûterait à la Commune fr. 1'140'000.- compte tenu 
des subventions allouées, et qu'en cas de refus, la dépense s'élèverait à fr. 
1'900'000.-.  Cette  information  reprenait  les  termes  de  celle  donnée  à  la 
population,  avant  la  votation  du  7  février  1999,  où  il  avait  été  dit  que: 
"...passé 1999, notre commune n'obtiendrait plus aucune subvention fédérale 
et cantonale pour l'aménagement de la route..." Or, il s'avère que l'octroi des 
subventions fédérales ne serait pas limité dans le temps selon une réponse 
écrite  donnée  par  le  Conseil  d'Etat  à  un  député  habitant  la  Commune.  Cet 
élément  décisif,  qui  s'est  donc  révélé  erroné,  a  pourtant  été  répété  à  une 
séance  d'informations  destinée  à  la  population  de  Domdidier  avant  la 
votation.  De  surcroît,  elle  a  reçu  la  caution  du  Conseiller  d'Etat  Pascal 
Corminboeuf  présent  à  ces  débats.  X  et  Y  ont  indiqué  que  ce  dernier  était 

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assis à la table des représentants de l'autorité communale et s'est engagé en 
faveur du projet soumis au scrutin, attitude pour le moins discutable pour un 
représentant du gouvernement dans le cadre d'une votation communale.  

De  l'avis  des  recourants,  un  autre  renseignement  faux  a  été  donné  à  la 
population. Il a été dit que la réalisation des travaux de canalisation réduirait 
de  moitié  les  contributions  aux  frais  de  la  station  d'épuration.  En  réalité, 
l'économie  ne  serait  que  d'un  cinquième  des  coûts  actuels,  et  cela  dans  le 
meilleur des cas. 

Enfin,  X  et  Y  ont  fait  état  de  pressions  exercées  par  des  membres  des 
autorités communales sur un certain nombre de citoyens afin de faire aboutir 
le  projet.  D'une  manière  générale  déjà,  le  fait  pour  l'autorité  communale  de 
reprendre une décision similaire à celle ayant déjà fait l'objet d'une votation si 
peu  de  temps  auparavant,  dans  un  contexte  légal  douteux,  constitue  une 
forme de pression. A cela s'ajoute que les opposants au projet n'ont pas pu 
obtenir  toutes  les  informations  qui  leur  auraient  permis  de  contester  de 
manière documentée les affirmations officielles.  

Au terme d'un échange de correspondances avec le Préfet de la Broye, il a 
été  décidé  qu'il  appartenait  au  Tribunal  administratif  de  statuer  sur  les 
recours déposés. 

Le 6 septembre 1999, X et Y ont déclaré ne pas s'opposer à cette décision. 
Par la suite, Z n'a pas non plus élevé de contestation à ce sujet. 

l'affirment 

recourants,  mais 

Le  Conseil  communal  de  Domdidier  a  déposé  des  observations  le  27  juillet 
1999 et proposé le rejet du recours de X et Y. Il a contesté, pour l'essentiel, 
que  des  pressions  au  demeurant  non  établies auraient été exercées et que 
des  informations  fausses  ont  été  données  à  la  population.  Si  les  travaux 
projetés  étaient  refusés,  ils  n'en  coûteraient  pas  fr.  1'900'000.-  de  plus  aux 
fr.  495'000.- 
les 
contribuables,  comme 
supplémentaires au cas où les subventions et les participations n'étaient pas 
versées.  Le  Département  cantonal  des  ponts  et  chaussées  avait  en  effet 
attiré l'attention de la commune sur le risque de suppression de la subvention 
fédérale,  de  sorte  qu'il  était  justifié  de  faire  état  de  ce  renseignement.  Le 
Conseil  communal  a  réfuté,  en  outre,  avoir  affirmé  que  la  participation  aux 
frais de la station d'épuration serait réduite de moitié si le projet était accepté. 
Il a allégué que si des informations erronées ont été données, elles l'ont été 
par  les  opposants  qui  ont  indiqué  faussement,  par  la  voie  de  la  presse 
notamment,  le  risque  d'une  augmentation  de  l'impôt  communal  de  20  à  30 
centimes.  L'autorité  communale  a  précisé  que  le  Conseiller  d'Etat  Pascal 
Corminboeuf a bien participé à la séance d'information du 1er juin 1999, mais 
en  ses  qualités  de  citoyen  de  la  commune  et  d'ancien  syndic.  Enfin,  elle  a 

F. 

G. 

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pris appui sur la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1) pour justifier le fait 
d'avoir demandé au Conseil général de Domdidier de reprendre à son ordre 
du jour, bien que cet objet n'y figurait pas, la décision sur le financement des 
travaux  projetés.  Ces  derniers  s'avèrent  d'ailleurs  d'une  réelle  nécessité, 
voire apparaissent vraiment urgents, pour certains habitants de la Commune. 

Invité  à  se  déterminer,  le  Préfet  de  la  Broye  a  renoncé  à  déposer  des 
observations. 

Par  courrier  du  6  septembre  1999,  X  et  Y  ont  adressé  leurs  contre-
observations. Ils ont allégué que les travaux projetés ne présentaient aucune 
urgence  et  qu'aucun  fait  nouveau  n'était  intervenu  depuis  la  votation  du  7 
février  1999,  de  sorte  que  rien  ne  justifiait  de  reprendre  la  question  du 
financement  de  ces  travaux  à  l'ordre  du  jour  du  Conseil  général.  Au 
demeurant,  un  curage  des  canalisations  a  permis  d'éviter  les  inconvénients 
qui  s'étaient  produits,  par  le  passé,  lors  d'orages  violents.  Ils  ont  maintenu 
pour le reste leurs allégations en les explicitant et en requérant l'audition de 
témoins. 

Le  28  septembre  1999,  le  Conseil  communal  de  Domdidier  a  formulé  ses 
ultimes remarques et requis également l'audition de témoins. Il a fait état, en 
particulier,  de  l'urgence  à  réaliser  certains  travaux  en  raison  de  plaintes 
adressées à la commune depuis le 14 février 1999. Par ailleurs, il a réfuté les 
accusations  d'avoir  exercé  des  pressions  sur  certains  habitants.  Il  est 
notamment faux de prétendre que le Conseiller d'Etat Pascal Corminboeuf a 
participé  à  la  séance  d'information  du  1er  juin  1999  à  son  invitation.  Sa 
présence  avait  été  sollicitée  par  les  partisans  du  projet  communal.  De 
surcroît,  X  et  Y  ne  peuvent  pas  se  prononcer  valablement  sur  ce  qui  s'est 
passé à cette séance du moment qu'ils n'y étaient pas présents. 

La  Juge  déléguée  à  l'instruction  de  la  cause  a  ordonné,  le  20  décembre 
1999,  la  jonction  des  procédures  introduites  par  Z  et  par  X  et  Y.  Elle  en  a 
informé  les  parties  par  courrier  du  même  jour,  adressant  en  outre  à  Z  la 
copie des pièces essentielles figurant au dossier des recourants X et Y. 

Par courrier du 11 janvier 2000, le Conseil communal de Domdidier a indiqué 
qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le recours de Z, se référant à 
ses déterminations adressées dans le cadre du recours de X et Y.  

Par  décision  du  22  décembre  1999,  le  Tribunal  administratif  a  retiré  l'effet 
suspensif aux recours déposés. 

H. 

I. 

J. 

K. 

L. 

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M. 

N. 

La Juge déléguée a convoqué les recourants ainsi que les représentants du 
Conseil communal de Domdidier à son audience du 1er février 2000 et, après 
les avoir entendus, elle a procédé à l'audition de 7 témoins. 

Par courrier du 11 février 2000, la Juge déléguée a invité l'Office fédéral des 
routes  à  fournir  des  précisions  concernant  la  contribution  fédérale,  fondée 
sur  les  dispositions  légales  pour  la  protection  de  l'air,  octroyée  pour 
l'aménagement  d'un  giratoire  dans  la  localité  de  Domdidier.  La  réponse  de 
cet Office a été adressée le 23 février 2000. 

O. 

Donnant suite aux requêtes présentées par les recourants, la Juge déléguée 
a entendu un témoin en son audience du 15 mars 2000.  

Sitôt après, les parties ont plaidé la cause devant la Cour de céans. 

En droit: 

1.  a)  Selon l'art. 60 al. 2 de la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 
115.1), le Tribunal administratif connaît des recours concernant les votations 
cantonales, les élections et les votations communales ainsi que l'élection des 
députés  au  Conseil  des  Etats.  L'art.  60  al.  3  précise  toutefois  que,  sauf 
dispositions  spéciales  de  la  présente  loi,  les  contestations  relatives  à  la 
préparation  et  l'organisation  des  votations  et  des  élections  sont  tranchées 
définitivement  par  le  Conseil  d'Etat,  en  matière  cantonale  (let.  a)  et  par  le 
préfet, en matière communale (let. b). 

S'agissant d'une contestation relative à la votation communale qui s'est tenue 
le 13 juin 1999 en la Commune de Domdidier et dont Z, de même que X et Y 
demandent  l'annulation,  la  compétence  du  Tribunal  administratif  doit  être 
admise.  

b)  Aux termes de l'art. 61 LEDP, la procédure de recours est régie par le code 
de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1),  sous 
réserve des art. 62 à 66a LEDP. 

Selon  l'art.  62  LEDP,  tout  citoyen  actif  a  qualité  pour  recourir.  Il  n'est  pas 
contesté,  en  l'espèce,  que  Z,  X  et  Y,  tous  trois  domiciliés  à  Domdidier,  ont 
qualité pour recourir. 

 
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L'art. 63 prévoit que le recours doit être interjeté, sous réserve de l'art. 69 al. 
2  non  applicable  en  l'espèce,  dans  les  dix  jours  dès  la  publication  des 
résultats  dans  la  Feuille  officielle  ou,  s'agissant  d'élections  communales, 
dans les dix jours dès l'affichage des résultats au pilier public. Les résultats 
de  la  votation  communale  contestée  ont  été  publiés  dans  la  FO  du  18  juin 
1999. Déposés les 26 et 28 juin 1999, les recours de Z et de X et Y l'ont dès 
lors été dans le délai prescrit. Ils respectent en outre les formes prévues par 
les art. 80 et s. CPJA. Il est sans incidence, par ailleurs, que les recours aient 
été  déposés  auprès  du  Préfet  de  la  Broye  sur  la  base  d'une  indication 
erronée de la voie de recours figurant dans la publication de la FO du 18 juin 
1999.  L'art.  16  al.  2  CPJA  impose  en  effet  aux  autorités  saisies  de 
transmettre d'office les dossiers à l'autorité compétente. 

Les recours étant recevables quant à la forme, le Tribunal administratif peut 
donc en examiner leurs mérites. 

c)  Selon  l'art.  81  al.  3,  1ère  phrase,  CPJA,  dans  son  mémoire,  le  recourant  ne 
peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont 
été  l'objet  de  la  procédure  antérieure.  Partant,  les  griefs  formulés  par  les 
recourants à l'encontre de la décision du 19 avril 1999 du Conseil général de 
Domdidier doivent être considérés comme irrecevables. Au demeurant, il est 
douteux que les recourants disposent de la qualité pour recourir au sens de 
l'art. 154 al. 2 LCo.  

2.  a)  Selon  l'art.  34  de  la  Constitution  fédérale  (Cst.;  RSF  101),  les  droits 
politiques  sont  garantis  (al.  1).  La  garantie  des  droits  politiques  protège  la 
libre  formation  de  l'opinion  des  citoyens  et  des  citoyennes  et  l'expression 
fidèle et sûre de leur volonté (al. 2). 

L'art. 1er de la Constitution cantonale (Cst. cant.; RSF 10.1) exprime pour sa 
part  le  principe  selon  lequel  la  souveraineté  du  canton  réside  dans 
l'universalité  du  peuple  (al.  1).  Elle  est  exercée  par  les  citoyens  actifs  du 
canton, directement dans les assemblées politiques et électorales, et en leur 
nom  par  les  pouvoirs  constitutionnels,  conformément  aux  dispositions  des 
Constitutions  fédérale  et  cantonale  (al.  2).  L'art.  27  Cst.  cant.,  plus 
précisément,  affirme  le  droit  pour  les  citoyens  actifs  de  se  réunir  en 
assemblées politiques et en assemblées électorales. 

La LEDP règle l'organisation des dites assemblées. S'agissant des domaines 
où les communes sont autonomes, les citoyens jouissent de droits politiques 
communaux que la LCo énonce aux art. 51ter à 53. Selon l'art. 52 al. 1 let. a 
LCO,  en  particulier,  les  décisions  du  conseil  général  concernant  une 
dépense qui ne peut être couverte en un seul exercice, ou un cautionnement 
telle  dépense,  sont  soumises  au  référendum 
pouvant  entraîner  une 

 
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(facultatif)  lorsque  le  dixième  des  citoyens  actifs  de  la  commune  en  font  la 
demande écrite. 

b)  Le  droit  de  vote  garanti  par  la  Constitution  fédérale  donne  notamment  aux 
citoyens la faculté d'exiger que le résultat d'une votation ne soit pas reconnu 
s'il n'est pas l'expression fidèle et sûre de la libre volonté du corps électoral 
(ATF 113 Ia 46; 113 Ia 291 consid. 3a p. 294; 112 Ia 129 = JdT 1988 I 111; 
ATF  108  Ia  157  =  JdT  1984  I  100;  ATF  106  Ia  199;  E.  Grisel,  Initiative  et 
référendum  populaires,  Lausanne  1987,  p.  50,  54  et  56;  J.  Ramseyer,  Zur 
Problematik  der  behördlichen  Information  im  Vorfeld  von  Wahlen  und 
Abstimmungen, Basel 1992, p. 17). Il est souhaitable, nécessaire même, que 
les  partisans  et  adversaires  du  projet,  que  des  groupes  de  particuliers  et 
l'autorité puissent s'exprimer et s'affronter aussi librement que possible. Mais 
ce  droit  ne  saurait  être  illimité  et,  à  défaut  de  dispositions  légales  dans  la 
plupart  des  législations  cantonales,  c'est  la  jurisprudence  qui  définit  bon 
nombre  des  principes  applicables.  Si  le  juge  exerce  un  plein  pouvoir 
d'examen,  il  ne  peut  pas  pour  autant  prétendre  assainir  les  combats 
politiques et il ne sanctionnera que les abus les plus graves, si ceux-ci ont eu 
une influence déterminante sur l'issue du vote. Il distinguera d'ailleurs suivant 
que  les  informations  ou  les  abus  émanent  de  l'autorité  concernée  par  le 
scrutin,  ou  alors  de  tiers  qu'il  s'agisse  de  particuliers,  de  formations 
politiques, de groupes d'intérêts ou de la presse. Au demeurant, ces derniers 
bénéficient de la liberté d'expression, de presse, d'association et de réunion 
(ATF 113 Ia 291 consid. 3a p. 294 et 295). Leur activité est donc licite, par 
définition, et n'a pas d'autres bornes que celles de l'ordre public (cf. E. Grisel, 
op. cit., p. 91, 95 et 96).  

c)  L'autorité  compétente  a  toujours  le  droit  -  et  souvent  le  devoir  -  d'expliquer 
les  projets  soumis  au  peuple,  d'en  indiquer  le  but  poursuivi  et  les 
conséquences pour les citoyens, de se prononcer sur leur opportunité (cf. J.-
F.  Aubert,  Bundesstaatsrecht  der  Schweiz,  Bd.  II,  Fassung  von  1967; 
neubearbeiteter  Nachtrag  bis  1994,  Basel  1995,  p.  620  n°  1218;  J. 
Ramseyer, op. cit., p. 42). Elle accomplit par là-même une tâche inhérente à 
sa fonction, car les citoyens ont un intérêt légitime à savoir ce qu'elle pense. 
La  faculté  pour  l'autorité  de  présenter  des  renseignements  avant  le  scrutin 
existe  même  dans  le  silence  de  la  loi  (Extraits  1986  p.  179  consid.  3  et  la 
référence  citée).  Le  contenu  de 
l'autorité 
compétente  doit  cependant  être  exact  et  complet  (E.  Grisel,  op.  cit.,  p.  93); 
en d'autres termes, il doit être objectif (J. Ramseyer, op. cit., p. 42 et 146s).  

l'information  donnée  par 

Lorsque  l'autorité  rédige  un  message  explicatif  officiel  en  vue  de  la 
consultation  populaire,  elle  viole  son  devoir  d'information  objective  si  elle 
oriente les citoyens de façon fallacieuse sur le but et la portée de l'objet de la 

 
 
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votation (Extraits 1986 p. 179 consid. 3; ATF 112 Ia 129 = JdT 1988 I 111; 
ATF  108  Ia  157  consid.  3b  =  JdT  1984  I  100).  Toutefois,  le  juge  ne 
sanctionnera  le  défaut  que  si  celui-ci  porte  sur  l'objet  même  du  vote,  ou  du 
moins sur un élément capital, par exemple, la portée financière du projet (E. 
Grisel,  op.  cit.,  p.  93).  On  ne  saurait  cependant  retenir  une  violation  de  la 
Constitution  dans  les  cas  où  un  tel  message  contient  un  avis  relatif  à  des 
questions d'appréciation, car il appartient en définitive à l'électeur de se faire 
lui-même  sa  propre  opinion  sur  de  telles  questions  (ATF  108  Ia  200;  98  Ia 
622; ZBL 1979 p. 532). De même, il n'y a pas de procédé illicite de l'autorité 
lorsque  le  préavis  manque  de  précision  ou  est  erroné  sur  quelques  points, 
mais  que  les  citoyens  disposent  d'autres  sources  de  renseignements  qui 
rétablissent  la  vérité  (E.  Grisel,  L'information  des  citoyens  avant  les  vota-
tions, in Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, p. 70). 

d)  La  simple  constatation  d'irrégularités  ne  suffit  toutefois  pas  à  faire  annuler 
une  votation;  encore  faut-il  que  celles-ci  aient  été  propres  à  influencer  le 
résultat du scrutin d'une manière décisive, étant précisé qu'un recourant n'a 
pas à établir le rapport de causalité entre le manquement qu'il dénonce et la 
détermination de la majorité des votants. Il devra tout de même démontrer la 
vraisemblance  du  lien  entre  une  chose  et  l'autre  (E.  Grisel,  op.  cit.,  p.  69; 
Extraits 1986 p. 179). 

3.  a)  Dans  le  cas  d'espèce,  la  votation  litigieuse  fait  suite  à  la  demande  de 
référendum  déposée  par  des  citoyens  de  Domdidier  contre  la  décision 
d'investissements du Conseil général du 19 avril 1999, au sens de l'art. 52 al. 
1  let.  a  LCo.  D'emblée,  plusieurs  éléments  de  poids  doivent  être  relevés 
avant d'examiner les griefs des recourants. En effet, si la Cst. protège la libre 
formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes, elle garantit également 
le droit au respect de l'expression de la volonté populaire.  

b)  A cet égard, il faut ainsi constater tout d'abord que la votation communale a 
suscité un engagement considérable de la population de Domdidier puisque 
le  taux  de  participation  au  scrutin  s'est  élevé  à  70%  (965  bulletins  entrés 
dans les urnes pour 1396 électeurs inscrits). A cela s'ajoute que le scrutin a 
révélé  un  résultat  tout  à  fait  clair:  par  566  voix  contre  390  voix  (9  bulletins 
éliminés), les électeurs de la commune ont accepté les dépenses soumises à 
leur appréciation.  

La  majorité  des  électeurs  inscrits  s'est  donc  exprimée  sur  l'objet  soumis  à 
son vote et, de surcroît, le résultat du scrutin s'avère franc (ATF 108 Ia 155 
consid. 6d 164). Dans de telles conditions, le respect dû à l'expression de la 
volonté  populaire  impose  à  l'évidence  la  plus  grande  cautèle  s'agissant  de 
l'appréciation  d'éventuelles  irrégularités  pouvant  avoir  influencé  la  formation 

 
 
 - 9 -

de  l'opinion  d'autant  de  citoyens  et  citoyennes.  Seuls  des  motifs  sérieux 
peuvent être pris en compte pour remettre en cause une telle votation.  

c)  Cela  est  d'autant  plus  vrai  que  la  décision  d'investissements  du  Conseil 
général de Domdidier, certes à l'origine du scrutin aujourd'hui en cause, a été 
prise  à  une  majorité  de  19  voix  contre  1.  Aucun  recours  n'a  été  interjeté 
contre cette décision, même si la manière dont elle a été prise fait l'objet de 
critiques.  

Quoi  qu'il  en  soit,  il  ne  peut  être  fait  abstraction  de  l'acceptation  quasi 
unanime des représentants des citoyens diderains, dès lors que ceux-ci ont 
précisément  été  élus  pour  assurer  le  bon  fonctionnement  de  la  commune. 
Aussi,  lorsque  le  résultat  clair  d'un  vote,  à  l'issue  d'une  consultation  à  fort 
taux  de  participation,  confirme  la  décision  des  élus,  il  est  indéniable  que 
l'existence des éventuelles irrégularités invoquées doit apparaître de manière 
évidente pour être considérée comme déterminante par rapport à l'issue du 
scrutin.  

4.  a)  En 

l'occurrence, 

l'essentiel  que  des 
informations  fausses  ont  été  données  aux  citoyens  de  la  commune, 
lesquelles ont influencé de façon décisive le résultat de la votation.  

font  valoir  pour 

les  recourants 

Ainsi, le Conseil communal aurait soutenu qu'en cas d'acceptation du projet 
soumis  à  votation,  la  réalisation  des  ouvrages  projetés  coûterait  fr. 
1'140'000.-  et,  en  cas  de  refus,  la  dépense  s'élèverait  à  fr.  1'900'000.-  dès 
lors que la commune ne pourrait plus obtenir certaines subventions fédérales 
dont  l'octroi  serait  limité  dans  le  temps.  Plusieurs  éléments  démontreraient 
que cette affirmation est fausse parce qu'en particulier, aucune limite dans le 
temps ne menace le versement des dites subventions.  

Un  autre  argument  soutenu  par  l'autorité  communale,  dans  son  information 
aux citoyens, s'avérerait erroné. Celle-ci aurait indiqué que la réalisation des 
travaux projetés réduirait de moitié les contributions annuelles aux frais de la 
station  d'épuration.  Or,  selon  les  recourants,  l'économie  annuelle  ne  serait 
pas supérieure à un cinquième des frais actuels, et ce dans le meilleur des 
cas. 

b)  La commune, quant à elle, réfute les allégations des recourants. Elle affirme 
avoir  eu  des  motifs  suffisants  pour  indiquer  aux  citoyens  et  citoyennes  que 
les dépenses soumises à leur vote seraient plus élevées, de fr. 495'000.-, si 
les  subventions  fédérales  n'étaient  plus  octroyées  et  le  risque  qu'il  en  soit 
ainsi  était  bien  réel  au  vu  des  renseignements  dont  elle  disposait.  Par 
ailleurs,  elle  conteste  avoir  jamais  indiqué  que  les  investissements  projetés 

 
 
- 10 -

permettraient  de  réduire  de  moitié  la  participation  aux  frais  de  la  station 
d'épuration. 

réaliser 

c)  En l'occurrence, pour trancher la question soulevée par les recourants, il ne 
faut pas perdre de vue que depuis et même avant la première votation du 7 
février  1999,  les  citoyens  de  la  Commune  de  Domdidier  s'affrontent, 
le  besoin  ou  non  d'engager  des  dépenses 
fondamentalement,  sur 
la  construction  d'un  giratoire  et 
importantes  en  vue  de 
l'aménagement  du  réseau  des  eaux  pour  l'essentiel.  C'est  à  l'évidence  la 
raison pour laquelle cette question a longuement été évoquée par les parties. 
Il  n'en  demeure  pas  moins  que  le  débat  de  fond  doit  en  principe  être 
considéré  comme  étranger  à  l'objet  de  la  présente  procédure,  sauf  pour  ce 
qui est de la manière dont il a été mené avant la votation contestée. Il relève 
des choix politiques de la commune en matière d'équipements, comme aussi 
de  ses  obligations  légales  s'agissant  notamment  de  l'épuration  des  eaux 
selon le système séparatif (cf. loi fédérale des eaux; LEaux; RS 814.20), ce 
qui  n'est  d'ailleurs  pas  réellement  contesté  par  les  recourants.  La  Cour  de 
céans n'a donc pas à se prononcer sur l'utilité, voire la nécessité de procéder 
aux  travaux  à  l'origine  des  dépenses  soumises  à  votation.  De  surcroît,  le 
calcul de celles-ci n'a jamais été mis en cause en tant que tel. Il ne semble 
pas  si  certain,  au  demeurant,  que  les  conditions  du  trafic  régnant  à 
Domdidier  de  même  que  l'état  actuel  du  réseau  d'évacuation  des  eaux  ne 
doivent pas, effectivement, faire l'objet d'aménagements nouveaux au vu de 
la  teneur  de  certaines  interventions  des  habitants  de  la  commune  ou  des 
inondations survenues ces dernières années.  

Cela étant, il est évident que le débat entre les partisans et les opposants à 
l'objet du vote et les informations données ont pu porter autant sur le besoin 
de  procéder  aux  réalisations  projetées,  que  sur  les  implications  financières 
que  celles-ci  comportent.  En  l'occurrence,  les  griefs  soulevés  par  les 
recourants  s'adressent  principalement  aux  informations  d'ordre  financier 
données par la commune.  

5.  a)  En vue de la votation, les autorités communales de Domdidier ont indiqué à 
la  population,  par  un  message  explicatif  et  à  l'occasion  d'un  débat  public  le 
1er juin 1999, que les dépenses pour les équipements projetés seraient très 
largement  supérieures,  de  près  d'un  demi  million  de  francs,  si  la  commune 
ne  devait  plus  bénéficier  de  subventions  fédérales,  principalement.  Il  est 
également incontestable que l'information a été transmise par ces autorités, 
selon laquelle il existe un risque sérieux, compte tenu des exigences posées 
par la Confédération et des impératifs auxquels ses décisions de subventions 
sont  soumises,  de  ne  pas  obtenir  ces  subsides  si  la  réalisation  des  projets 
était  retardée.  Il  est  enfin  manifeste  que  la  contestation  des  recourants  ne 

 
 
- 11 -

porte  que  sur  la  véracité  des  renseignements  donnés  par  la  commune  à 
propos  de  la  contribution  fédérale  et  non  cantonale,  au  vu  des  arguments 
qu'ils ont développés et des nombreuses questions qui ont été posées à ce 
propos lors de l'instruction notamment.  

En  l'occurrence,  la  procédure  a  clairement  révélé  que  les  informations 
données  par  la  commune  sont  exactes  dans  leur  principe.  En  particulier, 
l'Office fédéral des routes a déclaré que le versement de la subvention pour 
la construction du giratoire de Domdidier, selon décision datant du 18 février 
1998,  n'est  assurée  que  pour  autant  que  les  travaux  démarrent  avant  le  18 
février  2001.  Cette  information  a  donc  été  confirmée  par  l'autorité  d'octroi 
elle-même  et,  avant  la  votation,  elle  l'avait  été  à  la  commune  par  le 
représentant  du  Département  cantonal  des  ponts  et  chaussées,  chargé  de 
négocier avec l'autorité fédérale le maintien de sa décision de subvention. La 
commune pouvait dès lors, à juste titre, faire état de ce fait aux électeurs, en 
invitant  ceux-ci  à  prendre  en  compte  le  risque  bien  réel  de  la  perte  de  la 
contribution  fédérale  et  des  incidences  considérables  pour  les  finances 
communales que cela entraînerait. A l'inverse, il eût été bien plus critiquable 
de ne pas évoquer cette question.  

La commune a affirmé, il est vrai, que ce risque pourrait se concrétiser plus 
tôt  que  ne  l'a  indiqué  l'autorité  fédérale  dans  la  présente  procédure.  Il  faut 
cependant  relever  qu'au  moment  de  la  votation,  le  report,  d'une  année 
environ,  de  la  date  d'octroi  n'était  pas  encore  assuré.  Par  ailleurs,  cette 
question ne ressort pas à la sphère de  compétence directe de la commune 
s'agissant  de  l'aménagement  d'un  giratoire  sur  une  route  cantonale.  Quoi 
qu'il  en  soit,  il  semble  bien  que  la  prolongation  obtenue  aujourd'hui  soit  le 
fruit  des  négociations  poursuivies  par  l'autorité  cantonale  compétente, 
laquelle  n'avait  pas,  après  le  vote,  à en  référer  aux  recourants  directement, 
comme ils s'en plaignent à tort, mais à l'autorité communale. En réalité, bien 
plus que la réelle date butoir où la perte de cet avantage pouvait se réaliser, 
c'est  le  risque  lui-même,  en  l'espèce  confirmé,  qui  a  pu  cas  échéant  peser 
sur la formation de l'opinion des électeurs. Du moins, la procédure n'a révélé 
aucun élément permettant d'affirmer que la précision attendue s'agissant de 
cette  information  a  constitué  un  élément  majeur  du  débat,  si  ce  n'est  sous 
l'angle de l'imminence du risque, en l'occurrence établie.  

Pour ces motifs, le grief formulé sous cet aspect par les recourants doit être 
rejeté. 

b)  A  propos  de  la  diminution  des  frais  de  participation  de  la  commune  aux 
charges  d'exploitation  de  la  station  d'épuration,  il  est  incontestable  que 
lorsqu'une  votation  est  de  nature  financière,  l'opinion  des  électeurs  peut 
éventuellement  être  influencée  par  l'annonce  d'une  économie  potentielle  à 

 
 
- 12 -

réaliser.  Or,  les  autorités  communales  ont  évoqué  cette  question  dans  leur 
message  explicatif,  en  affirmant  que  les  travaux  projetés  réduiraient  de  tels 
frais  et,  partiellement,  le  coût  des  eaux.  Elles  n'ont  donné  en  revanche 
aucune indication sur la proportion des économies envisagées de sorte que 
leurs affirmations, en tant que telles, manquaient de précision pour ceux des 
votants pour qui cet aspect pouvait revêtir une certaine importance. 

Il s'avère cependant que le débat public, organisé par la commune, a fourni 
des éléments de réponse plus explicites. Il ressort en effet de l'audition de la 
majeure  partie  des  personnes  qui  se  sont  exprimées  à  cet  égard  dans  la 
présente  procédure,  que  le  sujet  a  été  abordé  à  l'occasion  du  débat,  que 
chacun  a  pu  poser  ses  questions  et  que  les  réponses  données  n'ont  pas 
varié. Il a été affirmé, de manière indubitable, que la réalisation complète du 
nouveau  réseau  d'évacuation  permettra  de  diminuer  le  volume  des  eaux 
dirigées  vers  la  station  d'épuration  dans  une  proportion  de  50  %  environ  et 
qu'ainsi,  les  frais  d'exploitation  de  la  station  s'abaisseront.  Malgré  la 
demande  de  certains  participants,  des  chiffres  précis  sur  les  économies 
envisagées ne semblent pas avoir été articulés. Il est cependant établi, sur la 
base  des  plus  nombreux  témoignages,  qu'il  n'a  jamais  été  dit  que  les 
économies  seraient  de  50  %  des  frais  de  la  station  d'épuration.  L'un  des 
recourants, comme aussi trois témoins, tous opposants au projet communal, 
ont  précisé  qu'ils  sont  toutefois  parvenus  à  obtenir  des  indications  plus 
spécifiques avant le vote, notamment au cours des discussions qui ont suivi 
le  débat,  ou  lors  d'interpellations  du  syndic  en  personne  ou  d'un  ancien 
conseiller communal. Il leur a été répondu que les économies seraient de fr. 
40'000.- dans le meilleur des cas. Un ancien syndic a d'ailleurs ajouté que la 
"vox  populi",  selon  ses  propres  termes,  avait  diffusé  cette  information.  La 
véracité  de  ce  renseignement,  qui  a  donc  circulé  au  sein  de  la  population 
dideraine, n'a pas été mise en cause; bien au contraire, il a constitué l'un des 
arguments  de  fond  des  recours  pour  démontrer  quelles  seraient  les 
économies  réelles  et  pour  contester  les  prétendues  indications  erronées 
fournies par la commune.  

Dans de telles conditions, si tant est que l'on puisse reprocher aux autorités 
communales  un  certain  manque  de  précision  dans  leurs  explications  à 
propos  de  la  diminution  des  frais  d'épuration,  aucun  élément  ne  permet  de 
retenir que les électeurs ont été trompés par les informations des autorités, 
quant à leur principe, ni qu'ils ne pouvaient disposer de manière relativement 
aisée, s'ils le souhaitaient, d'autres sources de renseignements, suffisantes à 
comprendre le message de la commune. En outre, dans ces circonstances et 
au vu de l'intérêt manifesté par une majorité des votants de Domdidier - tant 
sous l'angle de la participation au vote qu'aussi du point de vue de l'intensité 
des discussions qui l'ont précédé, même par la voie de la presse - il n'est pas 
possible de retenir que la prétendue irrégularité invoquée par les recourants 
a  pu  être  d'un  poids  tel  qu'elle  a  été  en  mesure  d'influencer  de  manière 

 
- 13 -

décisive  le  scrutin,  au  résultat  par  ailleurs  tranché;  du  moins,  rien  de 
pertinent  n'a  été  allégué  pour  rendre  vraisemblable  un  éventuel  lien  entre 
l'une et l'autre chose.  

Pour ces motifs également, le recours doit être rejeté.  

6.  a)  Les  recourants  font  encore  valoir  que  les  électeurs  ont  été  l'objet  de 
pressions diverses. Ils considèrent, en premier lieu, que le fait d'être appelé à 
voter quatre mois seulement après un premier scrutin, soumettant la même 
proposition aux votants, manifeste un mépris tel de la volonté populaire, déjà 
exprimée,  qu'il  constitue  une  forme  de  pression.  Au  demeurant,  le  principe 
de  l'égalité  de  traitement,  de  leur  avis,  est  violé  dans  la  mesure  où  ils  ne 
disposent  pas  des  mêmes  possibilités  que  les  autorités  communales  pour 
relancer  le  débat,  notamment  dans  le  cadre  d'une  troisième  votation  cas 
échéant.  

En l'occurrence, de tels arguments ne permettent pas de remettre en cause 
la validité de la votation du 13 juin 1999, dans la mesure où ils n'établissent 
pas que l'organisation des droits politiques, telle qu'elle a été décidée par le 
législateur  cantonal,  empêcherait  l'exercice  de  droits  constitutionnels.  A 
l'évidence,  la  garantie  des  droits  politiques  peut  être  considérée  comme 
largement respectée lorsque les citoyens d'une commune disposent à la fois 
du  droit  d'initiative  (art.  51ter  LCo)  et  de  la  possibilité  de  soumettre  les 
décisions  du  conseil  général  au  référendum  (art.  52  LCo).  Or,  dans  le  cas 
d'espèce,  les  opposants  au  projet  d'investissements  ont  pu  demander  et 
obtenir un référendum contre la nouvelle décision des autorités communales 
du  19  avril  1999.  Il  n'est  pas  non  plus  sans  intérêt  de  constater  que  le 
résultat de la première votation du 7 février 1999, concernant le même objet, 
était  bien  moins  net  que  celui  du  vote  querellé,  puisque  seules  onze  voix 
d'écart  séparaient  les  votants  et  qu'en  outre,  le  taux  de  participation  était 
alors inférieur, soit environ 55 %. C'est dire que les circonstances évoquées, 
contrairement  à  l'avis  des  recourants,  ont  suscité  un  débat  d'opinions  bien 
plus fourni et un plus grand engagement de la population, soit en réalité les 
meilleures  garanties  d'une  vraie  démocratie.  A  cela  s'ajoute  que  les 
recourants  n'ont  pas  établi,  non  plus,  que  les  citoyens  de  Domdidier 
n'auraient pas été en mesure d'exercer les libertés d'expression, de presse, 
d'association  et  de  réunion.  Il  n'est  pas  contesté,  en  l'espèce,  que  les 
opposants ont pu faire valoir librement leur avis par le biais de tracts, par la 
voie de la presse, lors du débat public organisé par la commune ou encore 
lors de discussions. Au vu de tous ces éléments, la votation du 13 juin 1999 
ne  souffre  pas  de  critique  sous  l'angle  du  respect  des  droits  et  des  libertés 
constitutionnels,  ni  sous  celui  du  système  cantonal  instauré  en  vue  d'en 
garantir l'exercice.  

 
- 14 -

b)  Les recourants disent aussi avoir ressenti une certaine forme de pression par 
la présence d'un Conseiller d'Etat lors du débat public du 1er juin 1999.  

Ce  grief  n'est  pas  pertinent  en  l'espèce.  Certes,  dans  le  contexte  d'un 
affrontement  tendu  entre  les  parties  en  présence,  l'invitation  d'un  Conseiller 
d'Etat au débat organisé par la commune pouvait être ressentie diversement, 
du moins en apparence. Il ne faut pas perdre de vue, cependant, que celui-ci 
est citoyen de Domdidier et surtout ancien syndic de la commune, de 1991 à 
fin  1996.  A  ce  dernier  titre,  il  avait  d'ailleurs  pris  part  aux  travaux 
d'élaboration  du  projet  soumis  ensuite  au  vote.  C'est  en  raison  de  son 
ancienne  fonction  et  de  sa  connaissance  de  l'affaire  présentée,  et  aussi 
comme  partisan  du  projet  communal,  qu'il  a  été  invité  au  débat  aux  côtés 
d'un  autre  ancien  syndic,  témoin  dans  la  procédure,  lui-même  opposant  au 
projet. Il s'avère d'ailleurs que dans la commune, de nombreuses personnes 
semblent  tutoyer  leur  ancien  syndic  ou  l'appeler  par  son  prénom.  Tous  ces 
éléments  affaiblissent  donc,  à  l'évidence,  le  poids  qu'aurait  pu  avoir  sur  le 
débat  sa  fonction  gouvernementale  actuelle.  En  d'autres  termes,  rien  ne 
permet  d'affirmer  que  la  présence  du  Conseiller  d'Etat  au  débat  -  au 
demeurant  sa  seule  intervention  publique  connue  dans  le  cadre  de  la 
votation  querellée  -  puisse  être  considérée  comme  ayant  pu  avoir  eu  une 
influence déterminante, voire illicite, sur l'issue du vote.  

c)  Enfin, selon les recourants, quelques citoyens auraient subi des intimidations 
au  point  de  ne  plus  s'engager  publiquement;  une  personne,  travaillant  à 
temps  très  partiel  et  dans  le  cadre  d'un  contrat  de  droit  privé,  aurait  été 
menacée de perdre son emploi en raison de ses opinions. 

les 

insultes  et 

S'agissant  de  l'affrontement  qui  a  eu  lieu  entre  certains  citoyens  de  la 
commune, la procédure a révélé qu'il a été vigoureux mais n'a pas comporté 
un  caractère  extraordinaire;  notamment,  il  n'a  pas  pesé  sur  l'opinion  des 
personnes  concernées,  et  de  l'un  des  témoins,  en  particulier,  qui  a  tenu  à 
les  menaces  reçues  n'avaient  pas  eu 
préciser  que 
d'importance  pour  lui,  ni  non  plus  sur  le  sort  du  vote.  Quelques-uns  des 
témoins  entendus  dans  la  présente  procédure  ont  déclaré  n'avoir  pas  eu 
connaissance  de  pressions  exercées,  et  d'autres  ont  indiqué  qu'ils  ne 
savaient rien de concret ou de réellement déterminant. Il est certes possible 
que  les  recourants  ont  ressenti,  par  certains  signes,  que  leur  opposition  au 
projet  communal  ne  recevait  pas  l'approbation  de  toute  la  communauté 
dideraine.  Un  tel  risque  est  généralement  prévisible  pour  les  chefs  de  file 
d'une opinion. Dans la mesure où ces manifestations de désapprobation des 
choix des recourants n'a pas dépassé certaines limites - du moins rien de tel 
n'a  été  établi  -  il  ne  saurait  être  question  de  les  prendre  en  compte.  A  cela 
s'ajoute  que  rien  ne  démontre,  de  manière  sérieuse,  que  les  autorités 
communales  puissent  se  voir  reprocher  elles-mêmes  des  comportements 

 
 
 
- 15 -

illicites.  A  titre  d'exemple,  il  a  été  signalé  que  la  commune  a  poursuivi  ses 
achats de marchandises dans le commerce des recourants, dans le cadre de 
l'organisation  du  loto  des  écoles.  Enfin,  les  autres  faits  évoqués  par  les 
recourants  ont  été  si  peu  étayés  par  des  éléments  concrets,  bien  que 
l'occasion  leur  a  été  donnée  en  procédure  d'apporter  les  précisions 
nécessaires  et  de  demander  tout  témoignage  utile,  qu'ils  ne  peuvent  être 
retenus comme ayant pu avoir une influence décisive sur l'issue du vote. En 
particulier,  il  n'a  pas  été  démontré  que  les  paroles  prononcées  à  l'égard  de 
certains  citoyens,  si  tant  est  qu'il  soit  avéré  qu'il  s'agisse  de  pressions,  ont 
dépassé  les  bornes  d'un  débat  d'opinion  énergique.  L'un  des  témoins 
pourtant fermement opposé au projet communal, et à l'évidence actif dans la 
campagne  précédant  la  votation,  a  indiqué  que  s'il  y  a  eu  un  peu  de 
pression,  celle-ci  ne  pouvait  être  qualifiée  d'extraordinaire.  A  son  avis 
d'ailleurs,  le  résultat  du  scrutin  n'a  été  influencé  que  par  les  informations 
données  sur  les  coûts  de  participation  aux  frais  d'épuration.  Dans  de  telles 
circonstances,  il  est  impossible  de  retenir  un  lien  plausible  entre  des  faits 
seulement insinués et le résultat net sorti des urnes, après une participation 
considérable des citoyens de la commune.  

7.  a)  Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que rien ne 
justifie  de  remettre  en  cause  le  vote  du  13  juin  1999  des  électeurs  de  la 
Commune  de  Domdidier  et  que  celui-ci  doit  être  considéré  comme  étant 
l'expression  fidèle  et  sûre  de  leur  volonté.  Partant  les  recours,  mal  fondés, 
doivent être rejetés, pour autant que recevables.  

b)  En  application  de  l'art.  129  let.  c  CPJA,  les  frais  de  procédure  sont  remis 
dans  la  mesure  où  les  recours  étaient  principalement  destinés  à  satisfaire 
l'intérêt public au respect des droits politiques. 

c)  Vu l'issue de la procédure, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de 

partie. 

102.1;102.5