# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 75f178b7-8b31-577c-a75b-fda76feeb05c
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-07-31
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 31.07.2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-31--J_2020-07-31.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

EDÖB-A-173D3401/2 
 

Bern, 31. Juli 2020 
 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Generalsekretariat  
Eidgenössisches Departement für Verteidigung,  

Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Am 13. Februar 2020 hat die Geschäftsprüfungsdelegation der 
Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPDel) beschlossen, in 
Zusammenhang mit der öffentlich bekannt gewordenen Zusammenarbeit zwischen der 
Schweizer Firma Crypto AG und ausländischen Nachrichtendiensten eine formelle Inspektion 
durchzuführen. Diese Inspektion bezweckt, einerseits Berührungspunkte von Bundesstellen mit 
den in dieser Angelegenheit relevanten ausländischen Nachrichtendiensten zu untersuchen, 
und andererseits abzuklären, inwieweit der Bundesrat über die Sachlage bezüglich der Firma 
Crypto AG informiert gewesen ist. Die GPDel begrüsste die vom Bundesrat bereits in Auftrag 
gegebenen Untersuchungen und ermächtigte ihn gestützt auf Art. 154a des Bundesgesetzes 
über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10), die Arbeiten von alt 
Bundesrichter Oberholzer weiterführen zu lassen.1 Am 26. Februar 2020 informierte die GPDel 
mit einer Medienmitteilung darüber, dass die Abklärungen i.S. Crypto AG ab sofort unter der 
Federführung der GPDel fortgesetzt würden, da sich bei bisherigen Abklärungen gezeigt hätte, 
dass das Nebeneinander mehrerer Untersuchungen mit unterschiedlichen Auftraggebern für 
ihre Inspektion nicht zielführend sei, weshalb im Interesse einer raschen und effizienten 
Aufklärung der Angelegenheit die vom Bundesrat bereits in Auftrag gegebenen Abklärungen ab 
sofort unter der Federführung der GPDel fortgesetzt würden. 2  

2. Am 19. Februar 2020 stellte der Antragsteller (Journalist) beim Generalsekretariat des 
Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (GS-VBS) 
gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) ein Zugangsgesuch. Er verlangte Einsicht in „alle 

                                                      
1  Siehe Medienmitteilung der GPDel vom 13. Februar 2020 https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpk-n-s-

2020-02-13.aspx (zuletzt besucht am 31.07.2020). 
2  Siehe Medienmitteilung der GPDel vom 26. Februar 2020 https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpdel-2020-

02-26.aspx (zuletzt besucht am 31.07.2020).  

https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpk-n-s-2020-02-13.aspx
https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpk-n-s-2020-02-13.aspx
https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpdel-2020-02-26.aspx
https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-gpdel-2020-02-26.aspx

 

 

 

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Sitzungsprotokolle inklusive aller Beilagen sowie allfällige Schriftwechsel (E-Mail o.ä.) der 
interdepartementalen Arbeitsgruppe, die zur Koordination des Falls der Crypto AG unter Leitung 
des GS-VBS eingesetzt wurde“. Die interdepartementale Arbeitsgruppe (IDAG), deren erstes 
Sitzungsprotokoll vom 19. November 2019 datiert, steht nicht in (direktem) Zusammenhang mit 
der vom Bundesrat in Auftrag gegebenen Untersuchung resp. mit der Inspektion der GPDel. 
Aus den dem Beauftragten eingereichten Unterlagen ist kein definitiver Aufgabenbeschrieb der 
IDAG ersichtlich. Es geht aber zumindest hervor, dass sich die IDAG u.a. mit der 
verwaltungsinternen Koordination in Zusammenhang mit den zu erwartenden Publikationen in 
den Medien betreffend die Crypto AG und der Klärung der Sachlage beschäftigte.  

3. Mit Stellungnahme vom 9. März 2020 an den Antragsteller schob das GS-VBS den Zugang auf 
und verwies darauf, dass die GPDel die Federführung der Abklärungen i.S. Crypto AG 
übernommen habe. Zurzeit werde keine Einsicht in die vom Antragsteller gewünschten 
Unterlagen gewährt, da durch die Gewährung des Zugangs gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ 
die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines 
anderen legislativen oder administrativen Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich 
beeinträchtigt und/oder nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ die zielkonforme Durchführung konkreter 
behördlicher Massnahmen beeinträchtigt werden könne.  

4. Am 28. März 2020 reichte der Antragsteller aufgrund des Aufschubs des Zugangs durch das 
GS-VBS einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

5. Mit Schreiben vom 31. März 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller und 
dem GS-VBS den Eingang des Schlichtungsantrages. Beiden wurde auch mitgeteilt, dass der 
Beauftragte das Schlichtungsverfahren aus Gründen der öffentlichen Gesundheit (Massnahmen 
betreffend Corona Virus) schriftlich durchführen werde und sie Gelegenheit hätten, eine 
ergänzende Stellungnahme einzureichen. Der Beauftragte forderte das GS-VBS zudem auf, die 
betroffenen Dokumente einzureichen. 

6. Am 6. April 2020 reichte das GS-VBS per Post ein Übermittlungsschreiben mit der Beilage 
eines als geheim klassifizierten Dokuments beim Beauftragten ein. 

7. Am 8. April 2020 reichte das GS-VBS dem Beauftragten weitere Dokumente nach (s. Ziff. 13). 
Zur Begründung des Zugangsaufschubs verwies es auf seine Stellungnahme gemäss Art. 12 
Abs. 4 BGÖ an den Antragsteller vom 9. März 2020. Zusätzlich wies es darauf hin, dass die 
Beilage 11 (Antwortmail der GPDel) seines Erachtens „nicht unter das BGÖ fällt (vgl. Art. 2 
BGÖ) und damit vom vorliegenden Gesuch – unabhängig von unserer sonstigen Begründung – 
ausgenommen ist.“ Auch für Dokumente vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes sei dieses 
nach Art. 23 BGÖ nicht anwendbar. Des Weiteren teilte das GS-VBS mit, es verzichte auf die 
Einreichung des E-Mail-Verkehrs, welcher „nur zur Terminfindung und Organisation der 
Besprechungen diente.“ 

8. Mit E-Mail vom 9. April 2020 reichte der Antragsteller ebenfalls eine ausführliche Stellungnahme 
ein. Darin führte er u.a. aus, dass „die Inspektion der GPDel zu den historischen Verbindungen 
zwischen der Crypto AG und ausländischen Nachrichtendiensten […] keine Entscheide 
[beinhaltet], für die gemäss Art. 7, Abs. 1, Bst. a BGÖ die freie Meinungs- und Willensbildung 
beeinträchtigt wäre.“ Selbst wenn von einem Entscheid gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ 
ausgegangen werden könne, stelle die Einsicht in die verlangten Sitzungsprotokolle inklusive 
aller Beilagen sowie allfällige Schriftwechsel keine "wesentliche" Beeinträchtigung gemäss Art. 
7 Abs. 1 Bst. a BGÖ dar. Des Weiteren sei im Zusammenhang mit der Inspektion der GPDel 
gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ keine "konkrete Massnahme" zu erkennen. Selbst wenn Art. 7 
Abs. 1 Bst. a und b BGÖ auf einzelne Teile der angefragten Dokumente anwendbar seien, 

 

 

 

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dürfe das Zugangsgesuch vom 19. Februar 2020 gemäss dem Verhältnismässigkeitsgebot 
nicht als Ganzes abgelehnt werden und der Zugang sei teilweise zu gewähren.  

9. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des GS-VBS sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS-VBS ein. Dieses 
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer 
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 

13. Das GS-VBS hat dem Beauftragten mit Stellungnahme vom 8. April 2020 folgende als vom 
Zugangsgesuch betroffene Dokumente eingereicht: 
- Fünf Sitzungsprotokolle der IDAG (Beilagen 3-6 und 8 der Stellungnahmen des GS-VBS vom 

6. und 8. April 2020 an den Beauftragten),  
- ein als geheim klassifiziertes Dokument (Beilage 10), 
- die Antwortmail der GPDel (Beilage 11) an die GS-VBS 

Das Zugangsgesuch umfasst gemäss seinem Wortlaut ebenfalls folgende, dem Beauftragten 
jedoch nicht zugestellte amtliche Dokumente: 
- E-Mails, welche der Organisation und Terminplanung der IDAG gedient haben (s. Ziff. 7).  

14. Bei den weiteren vom GS-VBS dem Beauftragten zugestellten Dokumenten (Beilagen 1-2, 7 
sowie 9) handelt es sich um das Zugangsgesuch des Antragstellers vom 19. Februar 2020, eine 
E-Mail des Antragstellers vom 3. März 2020 an das GS-VBS, die Stellungnahme des GS-VBS 
vom 9. März 2020 an den Antragsteller sowie das Übermittlungsschreiben vom 6. April 2020 
des GS-VBS an den Beauftragten betreffend das geheime Dokument.  

15. Mit der Einführung des Öffentlichkeitsgesetzes hat ein Paradigmenwechsel vom 
Geheimhaltungs- hin zum Öffentlichkeitsprinzip stattgefunden. Jede Person hat nach Art. 6 
Abs. 1 BGÖ grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen, ohne dass sie dabei ein 
besonderes Interesse nachweisen müsste. Aufgrund des im Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten 

                                                      
3  Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 

 

 

 

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Öffentlichkeitsprinzips besteht daher eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des 
freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Diesbezüglich liegt es nicht mehr im freien 
Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will 
oder nicht.4 Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs 
obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, inwiefern eine oder mehrere im 
Öffentlichkeitsgesetz vorgesehenen Ausnahmebestimmungen (nach Art. 7-9 BGÖ) erfüllt sind. 
Demzufolge muss eine Behörde, wenn sie den Zugang zu amtlichen Dokumenten teilweise 
oder vollständig verweigern oder aufschieben will, die Vermutung des Zugangs zu den 
Dokumenten widerlegen. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.5  
Der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes besteht nach Art. 1 BGÖ darin, die Transparenz über 
die Organisation, den Auftrag und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern. Dadurch soll das 
Vertrauen der Bürger und Bürgerinnen in die staatlichen Institutionen gefördert werden. Mit dem 
im Öffentlichkeitsgesetz verankerten Öffentlichkeitsprinzip (vgl. Art. 6 BGÖ), mit 
Geheimhaltungsvorbehalt nach Art. 7 ff. BGÖ, soll Transparenz geschaffen werden, damit 
Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können.6 Der 
Öffentlichkeitsgrundsatz bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle 
demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame 
Kontrolle der staatlichen Behörden. Des Weiteren trägt das Transparenzgebot zur 
Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur Verwaltungsmodernisierung bei.7  

16. Das GS-VBS teilte in seiner E-Mail vom 8. April 2020 an den Beauftragten mit Verweis auf 
Art. 2 BGÖ und ohne weitergehende Ausführungen mit, dass die Antwortmail der GPDel seines 
Erachtens nicht unter das Öffentlichkeitsgesetz falle (s. Ziff. 7). Gemäss Art. 2 Abs. 1 BGÖ gilt 
das Öffentlichkeitsgesetz für die Bundesverwaltung (Bst. a), für Organisationen des öffentlichen 
oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder 
erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) erlassen (Bst. b), 
und für die Parlamentsdienste (Bst c). 

17. Die GPDel fällt als ein Organ der Bundesversammlung (Art. 31 i.V.m. 53 ParlG) nicht in den 
persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Gemäss Lehre untersteht der 
Zugang zu amtlichen Dokumenten der parlamentarischen Organe dem Geheimhaltungsprinzip, 
namentlich wenn es sich hierbei um Unterlagen der Parlamentsdienste für die 
parlamentarischen Kommissionen handelt oder wenn sie die Beratungen der parlamentarischen 
Kommissionen betreffen, welche gemäss Art. 47 ParlG von Gesetzes wegen vertraulich sind.8  

18. Bei der Antwortmail der GPDel handelt es sich indes nicht um ein von ihr aus eigner Initiative 
erstelltes Dokument, sondern um eine von ihr auf Ersuchen einer Behörde ausgearbeitete 
Stellungnahme. Die GPDel hat diese Auskunft dem GS-VBS, einer Behörde i.S.v. Art. 2 Abs. 1 
Bst. a BGÖ, als Hauptadressatin entsprechend Art. 10 BGÖ zugestellt, was für die 
Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes spricht.  

  

                                                      
4  Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 3.1; Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8. 
5  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1; Urteil des BVGer A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 3.1. 
6  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1. 
7  BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.1; Urteil des BVGer A-816/2019 vom 9. April 

2020 E. 3. 
8  THOMAS SÄGESSER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 2 Rz. 41 ff. 

 

 

 

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19. Vor einem Entscheid über den Zugang hat das GS-VBS in analoger Anwendung von Art. 11 
Abs. 4 VBGÖ die GPDel anzuhören.9  

20. Das VBS hält im E-Mail vom 8. April 2020 fest, dass das Öffentlichkeitsprinzip für Dokumente 
vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes nach Art. 23 BGÖ nicht anwendbar ist, ohne die 
hiervon betroffenen Dokumente explizit zu bezeichnen. Die Übergangsbestimmung von Art. 23 
BGÖ besagt, dass das Öffentlichkeitsgesetz auf amtliche Dokumente anwendbar ist, welche 
nach ihrem Inkrafttreten von einer Behörde erstellt oder empfangen wurden. Vor dem 1. Juli 
2006 erstellte Dokumente fallen e contrario nicht unter das Öffentlichkeitsgesetz.  

21. Zu beachten ist, dass im Wortlaut der Übergangsbestimmung von Art. 23 BGÖ von amtlichen 
Dokumenten, nicht aber von Inhalten die Rede ist. Demnach ist das Öffentlichkeitsgesetz auf 
ein nach dem 1. Juli 2006 erstelltes oder empfangenes Dokument selbst dann anwendbar, 
wenn dieses Informationen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes resp. 
Inhalte aus einem vor diesem Datum erstellten oder empfangenen Dokument enthält.  

22. Die dem Beauftragten eingereichten Unterlagen wurden alle nach Inkrafttreten des 
Öffentlichkeitsgesetzes erstellt und erfüllen somit die Voraussetzungen des amtlichen 
Dokumentes nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ.  

23. Gemäss Art. 20 BGÖ hat der Beauftragte im Rahmen des Schlichtungsverfahrens Zugang zu 
amtlichen Dokumenten, welche der Geheimhaltung unterliegen (Abs. 1). Dabei unterstehen er 
und sein Personal dem Amtsgeheimnis im gleichen Ausmass wie die Behörden, in deren 
amtliche Dokumente sie Einsicht nehmen oder die ihnen Auskunft erteilen. Der Beauftragte 
äussert sich daher nicht über den Inhalt des geheim klassifizierten Dokuments (Beilage 10).  

24. Das Öffentlichkeitsgesetz enthält keine Kategorien interner Dokumente, welche generell nicht 
zugänglich wären.10 Klassifizierungsvermerke wie "intern", "vertraulich" oder "geheim" 
schliessen für sich allein einen Zugang daher nicht aus. Gemäss Rechtsprechung des 
Bundesgerichts muss sich die Geheimhaltung als solche auf eine Ausnahmebestimmung nach 
Art. 7ff. BGÖ stützen können.11 Der Zugang darf daher nur beschränkt werden, soweit die 
Voraussetzungen der Ausnahmebestimmungen erfüllt sind. Die zuständige Stelle muss bei 
Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten, unabhängig von einem allfälligen 
Klassifizierungsvermerk überprüfen, ob der Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu 
gewähren, zu beschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist (Art. 13 Abs. 3 der 
Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes, ISchV; SR 510.411). Bezieht sich 
das Zugangsgesuch auf klassifizierte Dokumente, so richten sich die Zuständigkeit und das 
Vorgehen nach den Vorschriften über den Informationsschutz und die Klassifizierung (Art. 11 
Abs. 5 VBGÖ). Die zuständige Stelle prüft, ob das Dokument entklassifiziert werden kann.  
Folglich ist vorliegend bezüglich des geheimen Dokuments (Beilage 10) zu prüfen, ob eine 
Ausnahmebestimmung nach Art. 7 ff. BGÖ anwendbar ist und der Zugang dazu vom GS-VBS 
gestützt darauf vollständig oder teilweise verweigert werden kann. 

25. Das GS-VBS beruft sich bei allen zu beurteilenden Dokumenten auf die Ausnahmen nach Art. 7 
Abs. 1 Bst. a und b BGÖ. Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 
BGÖ müssen kumulativ folgende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der 
Behörde geltend gemachte Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, 
eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. 

                                                      
9  Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.2. 
10  KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 5 Rz. 8. 
11 Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.3. 

 

 

 

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Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine 
solche lediglich denkbar oder im Bereich des Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert 
werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte Schutzmechanismus von 
Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf dem Bestehen oder 
Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko für die auf dem Spiel 
stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass die aufgrund der 
Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes 
Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten, wenn der 
Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach der 
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, 
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten 
Interessen beeinträchtigen würde. Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen 
privaten oder öffentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments 
wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als 
Beeinträchtigung gelten kann.12  

26. Das GS-VBS verweigert in der Stellungnahme vom 9. März 2020 an den Antragsteller den 
Zugang zu den verlangten Dokumenten aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Gemäss dieser 
Ausnahmebestimmung kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und 
Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder 
administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden 
kann. Laut Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz soll der Schutz der freien Meinungs- und 
Willensbildung verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von 
Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der 
Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens 
verhindert werden könnte. Nach dem Wortlaut des Gesetzes muss der Zugang zu einem 
amtlichen Dokument zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Meinungs- und Willensbildung 
führen. Diese Bedingung ist nicht erfüllt, wenn z.B. die Veröffentlichung eines Dokuments das 
blosse Risiko beinhaltet, eine heftige öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren. Nicht jede 
Verzögerung oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen 
Auseinandersetzung ergibt, ist automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien 
Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zu betrachten.13 Zudem ist die Schwelle für das 
Ausmass der Beeinträchtigung bei Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ höher angesetzt als bei den 
übrigen Ausnahmebestimmungen und bedingt für eine Zugangsbeschränkung eine wesentliche 
Beeinträchtigung.14 

27. Worin die wesentliche Beeinträchtigung der Meinungs- und Willensbildung der GPDel besteht, 
hat das GS-VBS weder im Zugangs- noch im Schlichtungsverfahren dargelegt. In der 
Stellungnahme vom 9. März 2020 gibt das GS-VBS einzig den Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 Bst. a 
BGÖ wieder und in der E-Mail vom 8. April 2020 verweist es auf seine Stellungnahme vom 
9. März 2020, ohne im Einzelnen auszuführen, wie die GPDel durch die Gewährung des 
Zugangs zu den vom Antragsteller verlangten Dokumenten (Ziff. 13) in ihrer Willensbildung 
wesentlich beeinträchtigt werden könnte.  

28. Der Schutz von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird auch Behörden zuteil, welche gemäss Art. 2 BGÖ 
dem Öffentlichkeitsgesetz selbst nicht unterstehen, so u.a. auch legislativen Organen wie der 

                                                      
12 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4; BGE 

142 II 324 E 3.4. 
13  BBl 2003 2007. 
14  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 15. 

 

 

 

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GPDel. Diese hat die vom Bundesrat in Auftrag gegebene Untersuchung in Sachen Crypto AG 
übernommen und setzt sie als eigene formelle Inspektion fort. Dabei ist es nach Ansicht des 
Beauftragten offensichtlich, dass sie zur Erhebung der Sachlage auch auf Dokumente der 
übernommenen Untersuchung zurückgreifen kann.  

29. Hinsichtlich des als geheim klassifizierten Dokumentes ist es für den Beauftragten 
offensichtlich, dass die GPDel bei der Durchführung der Inspektion wesentlich in ihrer freien 
Meinungs- und Willensbildung beeinträchtigt wird, wenn der Zugang zu diesem Dokument zum 
jetzigen Zeitpunkt gewährt wird. Das GS-VBS schiebt daher den Zugang zum geheim 
klassifizierten Dokument bis zum Abschluss der Inspektion der GPDel gestützt auf Art. 7 Abs. 1 
Bst. a BGÖ auf. Dannzumal beurteilt das GS-VBS den Zugang zum geheim klassifizierten 
Dokument erneut.  

30. Die Sitzungsprotokolle der IDAG (s. Ziff. 2) enthalten die Hauptinhalte der einzelnen 
Besprechungen. Dabei handelt es sich u.a. um Information zu ihrer internen Organisation und 
Koordination der involvierten Behörden sowie um Inhalte, die aufgrund der Berichterstattungen 
in den Medien heute bereits bekannt sind. Weiter geht es um das geplante verwaltungsinterne 
Vorgehen bei allfälligen Zugangsgesuchen gemäss Öffentlichkeitsgesetz respektive 
Einsichtsgesuchen gemäss Bundesgesetz über die Archivierung (SR 152.1).  
Darüber hinaus enthalten die Sitzungsprotokolle Informationen, welche im Falle einer 
Zugangsgewährung zum gegenwärtigen Zeitpunkt wiederum die Meinungs- und Willensbildung 
der GPDel wesentlich beeinträchtigen könnten, etwa soweit darin Hinweise auf das geheim 
klassifizierte Dokument enthalten sind resp. Inhalte aus diesem Dokument aufgeführt werden. 
Das GS-VBS schiebt den Zugang zu diesen Passagen der Sitzungsprotokolle bis zum 
Abschluss der Inspektion der GPDel gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ auf. In welchem 
Umfang hierbei Schwärzungen aufgrund des Zusammenhangs mit der vom Bundesrat 
beauftragten Untersuchung und nunmehr von der GPDel fortgeführten Inspektion notwendig 
sind, kann der Beauftragte mangels Einblick in die Unterlagen der Untersuchung resp. der 
Inspektion indes nicht beurteilen.  

31. Entsprechend dem Grundsatz des Verhältnismässigkeitsprinzips muss die möglichst mildeste, 
das Öffentlichkeitsgesetz am wenigsten beeinträchtigende Form der Zugangsbeschränkung 
gewählt werden.15 Demnach darf der Zugang nicht komplett verweigert werden, wenn ein 
verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach den Ausnahmebestimmungen von Art. 7 
BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst teilweiser 
Zugang zu denjenigen Informationen im Dokument zu gewähren, welche nicht geheim zu halten 
sind.16 Daher ist der Zugang zu den übrigen Inhalten der Sitzungsprotokolle zu gewähren, 
soweit nicht die vom GS-VBS ebenfalls geltend gemachte Ausnahmeklausel von Art. 7 Abs. 1 
Bst. b BGÖ zur Anwendung gelangt.  

32. Das GS-VBS macht des Weiteren ohne eingehender zu konkretisieren geltend, dass die 
Herausgabe der unter Ziff. 13 aufgeführten Dokumente die zielkonforme Durchführung 
konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen würde (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Dieser 
Ausnahmegrund stellt sicher, dass Informationen geheim gehalten werden können, die der 
Vorbereitung konkreter behördlicher Massnahmen dienen (z.B. Inspektionen oder 
Aufsichtsmassnahmen). Gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist Art. 7 
Abs. 1 Bst. b BGÖ auf einzelne, konkrete behördliche Massnahmen zugeschnitten und es sei 
dabei zu verlangen, „dass im Zeitpunkt der Beurteilung des Zugangsgesuchs die Durchführung 
einer (oder von einzelnen) klar definierten behördlichen Massnahme beeinträchtigt zu werden 

                                                      
15  BGE 133 II 209 E. 2.3.3. 
16  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.2. 

 

 

 

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droht.“ 17 Die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der mit der behördlichen 
Massnahme verfolgten Ziele muss von einem gewissen Gewicht sein18 und die Geheimhaltung 
der Information muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden Massnahme bilden. 
Geschützt sind insbesondere die Inspektionen, die Ermittlungen und die administrativen 
Überwachungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass sich die Bürgerinnen und Bürger an 
das Gesetz halten.19 Nicht von Art. 7 Abs. 1 lit. b erfasst ist jedoch die allgemeine 
Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Behörde insgesamt.“20  

33. Im Unterschied zu Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, welcher von einer Bundesbehörde auch für 
bundesverwaltungsexterne Organe und Institutionen geltend gemacht werden kann, können 
sich nach Ansicht des Beauftragten auf die Ausnahmebestimmung von Bst. b nur Behörden im 
Sinne von Art. 2 Abs. 1 BGÖ für die von ihnen ergriffenen Massnahmen berufen. Das GS-VBS 
hat im Schlichtungsverfahren nicht aufzeigt, inwiefern die verlangten Dokumente eine konkrete 
behördliche Massnahme des GS-VBS vorbereiten und wie die zielkonforme Durchführung damit 
beeinträchtigt würde. Nach Ansicht des Beauftragten gelangt die Ausnahmebestimmung von 
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ vorliegend nicht zur Anwendung.  

34. Hinsichtlich des vom GS-VBS grundsätzlich nicht bestrittenen Zugangs zum E-Mail-Verkehr, 
welcher gemäss Angaben des GS-VBS lediglich der Terminfindung und Organisation der 
Besprechungen der IDAG diente, erachtet es der Beauftragte aus verfahrensökonomischen 
Gründen als zweckmässig, wenn der Antragsteller, sollte er tatsächlich am Zugang zu diesen 
Dokumenten interessiert sein, dies dem GS-VBS umgehend anzeigt. 

35. Zusammenfassend kommt der Beauftragte zu folgender Einschätzung: Bis zum Abschluss der 
formellen Inspektion der GPDel schiebt das GS-VBS gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ den 
Zugang zum geheim klassifizierten Dokument vollständig und zu den Sitzungsprotokollen der 
IDAG teilweise auf (Ziff. 29f.). Das GS-VBS beurteilt den Zugang zur Antwortmail der GPDel 
erneut (Ziff. 18f).  
Andere Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes wurden nicht geltend gemacht 
und sind auch nicht offensichtlich.  

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

36. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungs-
schutz und Sport schiebt den Zugang zum geheim klassifizierten Dokument bis zum Abschluss 
der Inspektion der GPDel auf.  

37. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungs-
schutz und Sport gewährt einen teilweisen Zugang zu den Sitzungsprotokollen der IDAG und 
berücksichtigt dabei das Verhältnismässigkeitsprinzip. 

38. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungs-
schutz und Sport beurteilt den Zugang zur Antwortmail der GPDel erneut. 

  

                                                      
17  Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1. 
18  BGE 144 II 77 E. 4.3. 
19  Urteil des BVGer A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 6.1; Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1; Urteil 

des BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.2. 
20  Urteil des BVGer A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 6.1. 

 

 

 

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39. Der Gesuchsteller zeigt dem Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für 
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport umgehend an, wenn er am E-Mail-Verkehr 
betreffend die Organisation und Terminplanung der IDAG tatsächlich interessiert ist. 

40. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz 
und Sport den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  VwVG verlangen, wenn er mit der 
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

41. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungs-
schutz und Sport erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist 
(Art. 15 Abs. 2 BGÖ).  

42. Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungs-
schutz und Sport erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder 
nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).  

43. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

44. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
X 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, 
Bevölkerungsschutz und Sport VBS 
Generalsekretariat VBS 
Maulbeerstrasse 9 
3003 Bern 
 

45. Eine Kopie dieser Empfehlung geht an: 

- Sekretariat der Geschäftsprüfungsdelegation GPDel 
Parlamentsdienste 
3003 Bern 

 
 
 
 
Adrian Lobsiger 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen