# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ab3c0c24-185c-5bba-a89b-4345112962f1
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-03-26
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 26.03.2015 A-1919/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1919-2014_2015-03-26.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-1919/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 6 .  M ä r z  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richter Markus Metz (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richterin Kathrin Dietrich,    

Gerichtsschreiber Bernhard Keller. 
 

 
 

Parteien 
 Flumroc AG,  

Industriestrasse 8, Postfach, 8890 Flums,   

vertreten durch lic. iur. Rainer Braun, Braun Fischer Schärli, 

Rechtsanwälte Mediation, Oberdorfstrasse 6, Postfach 29, 

8887 Mels, 

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Umwelt BAFU,  

Abteilung Klima, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten. 

 

 

 

A-1919/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Flumroc AG stellt Dämmprodukte aus Steinwolle her. Dabei handelt es 

sich um eine Tätigkeit, die – sofern die Schmelzkapazität von 20 t pro Tag 

überschritten wird, was für die Flumroc AG zutrifft – seit 2013 gemäss An-

hang 6 Ziff. 14 der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen 

vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711) zur obligatori-

schen Teilnahme am Emissionshandelssystem (EHS) verpflichtet. Am 

14. November 2013 verfügte das Bundesamt für Umwelt (BAFU), die Teil-

nahme der Flumroc AG am Emissionshandelssystem ab 1. Januar 2013 

bis 31. Dezember 2020 für das Treibhausgas Kohlendioxid (CO2).  

B.  

Mit einer weiteren Verfügung vom 10. März 2014 teilte das BAFU der Flum-

roc AG 32'165 kostenlose Emissionsrechte für das Jahr 2013 und 31'703 

kostenlose Emissionsrechte für das Jahr 2014 zu (Dispositiv-Ziff. 1), die 

dem Betreiberkonto der Flumroc AG im Emissionshandelsregister gutge-

schrieben werden (Dispositiv-Ziff. 2). 

C.  

Gegen diese Verfügung erhebt die Flumroc AG (Beschwerdeführerin) am 

10. April 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt 

die Aufhebung von Ziff. 1 der Verfügung sowie die kostenlose Zuteilung von 

38'356 Emissionsrechten für das Jahr 2013 und 38'332 Emissionsrechten 

für das Jahr 2014, eventuell die kostenlose Zuteilung von 38'144 Emissi-

onsrechten für das Jahr 2013 und von 38'120 Emissionsrechten für das 

Jahr 2014. Zur Begründung bringt sie vor, es bestehe keine gesetzliche 

Grundlage für die zusätzliche Berücksichtigung von indirekten Emissionen 

für elektrische Energie. Diese Berücksichtigung führe zu einer Benachteili-

gung gegenüber Herstellern von Dämmmaterial, die andere Mineralstoffe 

als Steinwolle verwenden, namentlich Glaswolle, aber auch gegenüber 

ausländischen Konkurrenten. In ihrem Eventualstandpunkt bringt die Be-

schwerdeführerin vor, wenn überhaupt, hätte nur der CO2-Wert des von ihr 

tatsächlich bezogenen Strommixes berücksichtigt werden dürfen, der deut-

lich tiefer als der europäische Strommix liege.  

D.  

Das BAFU (Vorinstanz) beantragt in seiner Vernehmlassung vom 30. Mai 

2014 die Abweisung der Beschwerde. Es führt aus, bei der Vergabe der 

Emissionsrechte seien vergleichbare internationale Regelungen zu be-

rücksichtigen, namentlich die einschlägige Regelung in der EU. Diese sehe 

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die Berücksichtigung der indirekten Emissionen des Stroms vor und zwar 

zu dem Wert, der dem europäischen Strommix entspreche, unabhängig 

von den CO2-Emissionen des tatsächlich bezogenen Stroms. 

E.  

In den Schlussbemerkungen vom 3. Juli 2014 hält die Beschwerdeführerin 

an ihren Anträgen und Ausführungen fest und betont, die Berücksichtigung 

indirekter Emissionen sei nicht gesetzmässig. Sie beziehe seit Jahren ei-

nen nahezu CO2-freien Strommix, was ihr im Bereich Stromeffizienz als 

Sparmassnahme angerechnet, somit nach dem Energiekonzept des Bun-

des gefördert werde. Diese Förderung im Energiebereich dürfe nun im Be-

reich der Emissionsrechte nicht zu einer Benachteiligung führen. 

F.  

Auf die übrigen Vorbringen und die sich in den Akten befindlichen Doku-

mente wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen, soweit sie 

entscheidwesentlich sind. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern sie von einer Vo-

rinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 

VGG vorliegt. Die angefochtene Verfügung ist ein zulässiges Anfechtungs-

objekt und stammt von einer Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG; 

eine Ausnahme im erwähnten Sinn liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungs-

gericht ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zustän-

dig. 

1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am 

vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders 

berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 

oder Änderung hat (Bst. c). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin der an-

gefochtenen Verfügung und auch materiell beschwert, da ihrem Antrag 

nicht vollumfänglich entsprochen worden ist. 

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden 

(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.  

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Seite 4 

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller 

Kognition. Es überprüft auf entsprechende Rüge hin die Verletzung von 

Bundesrecht einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermes-

sens, die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und die Ange-

messenheit der angefochtenen Verfügung (Art. 49 VwVG). 

2.  

Gemäss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 23. Dezember 2011 über die Re-

duktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz, SR 641.71) bezweckt dieses, 

die Verminderung von Treibhausgasemissionen, insbesondere CO2-Emis-

sionen, die auf die energetische Nutzung von fossilen Energieträgern zu-

rückzuführen sind. Dieses Reduktionsziel soll in erster Linie durch Mass-

nahmen nach dem CO2-Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Ge-

setz). Der erste Abschnitt des vierten Kapitels dieses Gesetzes regelt als 

eine dieser Massnahmen den Emissionshandel. Dieser ist für gewisse Un-

ternehmen aus vom Bundesrat zu bezeichnenden Wirtschaftszweigen mit 

mittleren und hohen Treibhausgasemissionen freiwillig (Art. 15 CO2-Ge-

setz), für Betreiber bestimmter Anlagen mit hohen Treibhausgasemissio-

nen obligatorisch. Die Teilnehmer (auch EHS-Unternehmen genannt) müs-

sen dem Bund jährlich im Umfang der von diesen Anlagen verursachten 

Emissionen Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abge-

ben (Art. 16 CO2-Gesetz). Den EHS-Unternehmen wird die CO2-Abgabe 

zurückerstattet (Art. 17 CO2-Gesetz). Ferner werden ihnen kostenlos Emis-

sionsrechte zugeteilt, soweit sie für den treibhausgaseffizienten Betrieb der 

EHS-Unternehmen notwendig sind. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten 

der Vergabe von Emissionsrechten und berücksichtigt dabei vergleichbare 

internationale Regelungen (Art. 19 Abs. 2 und 3 CO2-Gesetz). Die beteilig-

ten Unternehmen müssen dem Bund jährlich über ihre Treibhausgasemis-

sionen Bericht erstatten (Art. 20 CO2-Gesetz) und für Emissionen, die we-

der durch Emissionsrechte noch durch Emissionsminderungszertifikate ge-

deckt sind, als Sanktion einen Betrag von 125 Franken pro Tonne CO2-

Äquivalente (CO2eq) entrichten (Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz).  

Die CO2-Verordnung regelt im 4. Kapitel und in den Anhängen 6 und 9 das 

Emissionshandelssystem und die damit zusammenhängenden Belange, 

insbesondere die Teilnahme am Emissionshandelssystem und die Berech-

nung der kostenlosen Emissionsrechte. Die kostenlose Zuteilung von 

Emissionsrechten wird gemäss Art. 46 CO2-Verordnung vom BAFU be-

rechnet, basierend auf den Benchmarks und Anpassungsfaktoren nach An-

hang 9, wobei die Vorschriften der EU berücksichtigt werden.  

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3.  

Umstritten ist vorliegend einzig ein von der Vorinstanz angewandter beson-

derer Anpassungsfaktor für Strom, nicht aber der Vergleichswert (Bench-

mark) für die Anlage der Beschwerdeführerin oder die Aktivitätsrate. Der 

besondere Anpassungsfaktor gilt für Benchmarks von Produktionsprozes-

sen, die sowohl mit Brennstoffen als auch mit Strom betrieben werden kön-

nen und sieht für indirekte Emissionen aus dem verwendeten Strom einen 

Abzug von 0,465 t CO2 pro MWh vor. Eine solche Bestimmung wurde erst-

mals mit der Revision der CO2-Verordnung vom 8. Oktober 2014 in der 

neuen Ziffer 4 des Anhangs 9 eingeführt und ist seit dem 1. Dezember 2014 

in Kraft. Zu Recht hat die Vorinstanz jedoch diese Verordnungsbestimmung 

nicht auf den vorliegenden Sachverhalt angewandt: Gemäss einem allge-

meinen intertemporalrechtlichen Grundsatz ist in der Regel dasjenige ma-

terielle Recht massgeblich, das im Zeitpunkt der Verwirklichung des strei-

tigen Sachverhalts Geltung hat. Das Bundesverwaltungsgericht überprüft 

daher die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts in der 

Regel anhand der bei dessen Ergehen geltenden materiellen Rechtslage 

(vgl. BGE 139 II 243 E. 11.1, 129 II 497 E. 5.3.2; Urteil des BGer 

2C_559/2011 vom 20. Januar 2012 E. 1.4 m.w.H.; Urteile des BVGer 

A-5333/2013 vom 19. Dezember 2013 E. 3, A-4465/2013 vom 31. Oktober 

2013 E. 1.1 und A-1769/2013 vom 23. August 2013 E. 2.1; PIERRE TSCHAN-

NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

4. Aufl. 2014, § 24 Rz. 20).  

Das CO2-Gesetz sieht in Art. 48 und 49 für gewisse Sachverhalte, die ihren 

Ursprung vor der Rechtsänderung haben, Übergangsbestimmungen vor, 

wobei hierfür jeweils die altrechtliche Regelung für anwendbar erklärt wird. 

Das im Gesetz erlassene Übergangsrecht steht mithin im Einklang mit dem 

zuvor erwähnten allgemeinen Rechtsgrundsatz. Auf den strittigen Sachver-

halt ist somit das bis Ende November 2014 gültige Recht anwendbar.  

4.  

Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche Han-

deln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich verlangt 

das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem 

generell-abstrakten Rechtssatz von hinreichender Normstufe und genü-

gender Bestimmtheit beruht (Urteile des BVGer A-1956/2014 vom 2. Okto-

ber 2014 E. 4.1 und A-6592/2013 vom 18. September 2014 E. 2.1, je 

m.w.H.). Besondere Bedeutung kommt dem Legalitätsprinzip im Abgabe-

recht zu. Das Legalitätsprinzip gilt hier als verfassungsmässiges Recht: Öf-

fentliche Abgaben müssen nach Art. 164 Abs. 1 Bst. d und Art. 127 Abs. 1 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22129+II+497+E.+5.3.2%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-II-497%3Ade&number_of_ranks=0#page497

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BV sowie nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in ihren Grundzü-

gen und wesentlichen Elementen durch ein Gesetz im formellen Sinn fest-

gelegt werden. Zu den in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regelnden 

Elementen gehören der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der 

Abgabe und deren Bemessung. Insofern ist eine Delegation von Rechts-

setzungsbefugnissen nicht möglich (BGE 138 V 32 E. 3.1.1, BGE 136 II 

149 E. 5.1, BGE 135 I 130 E. 7.2 mit Hinweisen; Urteil des BGer 

2C_678/2012 vom 17. Mai 2013 E. 2.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

N. 2693 ff.; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuer-

rechts, 6. Auf. 2002, S. 14, mit Hinweisen). Dies gilt auch für Lenkungsab-

gaben (betreffend Abgaben auf flüchtige organische Verbindungen [VOC-

Abgaben]: Urteil des BVGer A-4357/2010 vom 5. Mai 2011 E. 2.1; MICHAEL 

BEUSCH, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr, 1999, S. 138 f.; THOMAS 

KAPPELER, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch 

motivierter Lenkungsabgaben, 2000, S. 76 f.). Auch ausserhalb des Abga-

berechts sind grundlegende Bestimmungen über die Rechte und Pflichten 

von Personen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen (Art. 164 

Abs. 1 Bst. c BV). 

4.1 Zu prüfen ist daher, ob das CO2-Gesetz eine Grundlage für den ange-

wandten Ausgleichsfaktor bietet und damit für die dadurch bewirkte Mehr-

belastung der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz beruft sich dabei auf 

Art. 19 CO2-Gesetz, Art. 46 Abs. 1 CO2-Verordnung und ihre Mitteilung 

"Emissionshandelssystem EHS". Die konkrete Regelung finde sich in Arti-

kel 14 Absatz 1 und 2 des Beschlusses der [EU-]Kommission vom 27. April 

2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung 

der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten (2011/287/EU), der 

sich seinerseits auf Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG des europäischen 

Parlaments und des Rates stützt. Zudem werde die Berechnung in einer 

von ihr herausgegebenen Mitteilung aufgezeigt. 

4.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 2 CO2-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzel-

heiten für die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten und berücksich-

tigt dabei vergleichbare internationale Regelungen. Ausgangspunkt jeder 

Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer Bestimmung (vgl. zu diesem 

auch im Verwaltungsrecht geltenden Grundsatz Art. 1 Abs. 1 des Schwei-

zerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]; 

HEINZ HAUSHEER/MANUEL JAUN, Die Einleitungstitel des ZGB, Bern 2003, 

N. 6 zu Art. 1). Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene 

Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle-

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gungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische und teleo-

logische) nach seiner wahren Tragweite gesucht werden; dabei kommt es 

namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegen-

den Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm 

steht. Im Sinne eines pragmatischen Methodenpluralismus ist es abzu-

lehnen, einzelne Auslegungsmethoden einer hierarchischen Prioritäten-

ordnung zu unterstellen (vgl. BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 

E. 5.1). Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und 

Sprachgebrauch ab. Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer 

Rechtsnorm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und 

durch den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Ge-

setz präsentiert. Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck 

ab, den man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Dabei ist eine Ab-

grenzung zur teleologischen Auslegung, die auf den Regelungszweck ab-

stellt, bei jüngeren Erlassen kaum möglich. Es gilt somit insgesamt, die mit 

den Normen verbundenen Zweckvorstellungen (ratio legis) zu ermitteln 

(vgl. Urteile des BVGer A-8666/2010 vom 2. Mai 2013 E. 8, A-2812/2010 

vom 11. Februar 2013 E. 5.3 und A-2607/2009 vom 8. Juli 2010 E. 9.3.1 

[publiziert in: BVGE 2010/49]). 

4.1.2 Dem Wortlaut von Art. 19 CO2-Gesetz lässt sich zu den kostenlosen 

Emissionsrechten entnehmen, dass sie zugeteilt werden, soweit sie für den 

treibhausgaseffizienten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig sind. 

Einzelheiten regelt der Bundesrat, wobei er vergleichbare internationale 

Regelungen berücksichtigt. Es ist somit aufgrund des Wortlauts ohne wei-

teres gesetzmässig, dass der Bundesrat einen Vergleichswert definiert, der 

sich an einem Betrieb orientiert, dessen Produktion so wenig Treibhaus-

gase wie möglich verursacht, also nur noch die nach dem aktuellen Stand 

der Technik unvermeidbaren. Auch die Berücksichtigung internationaler 

Vergleichswerte, die sich ebenfalls an einem treibhausgaseffizienten Be-

trieb orientieren, bzw. die Übernahme eines solchen, ist zulässig. Dem 

Wortlaut lässt sich jedoch explizit nichts zu indirekten Treibhausgas-Emis-

sionen entnehmen.  

4.1.3 In systematischer Hinsicht ist festzustellen, dass das CO2-Gesetz 

dem Steuerrecht zugeordnet ist und die Reduktion der Treibhausgas-Emis-

sionen, insbesondere von CO2-Emissionen, die auf die energetische Nut-

zung von fossilen Energieträgern zurückzuführen sind, bezweckt (Art. 1), 

wobei die Treibhausgas-Emissionen bis zum Jahr 2020 gegenüber 1990 

gesamthaft um 20 Prozent zu vermindern sind. Zum Emissionshandel ver-

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pflichtet werden Wirtschaftszweige, die Anlagen mit hohen Treibhaus-

gasemissionen betreiben, also nicht nur CO2.Hingegen werden Stromkon-

sumenten, selbst Grossverbraucher nicht zur Teilnahme am Emissions-

handelssystem verpflichtet oder berechtigt, da diese keine solchen Anla-

gen betreiben. Für fossil-thermische Kraftwerke hat der Gesetzgeber im 

Übrigen in Art. 22 ff. CO2-Gesetz spezielle Bestimmungen erlassen.  

Die EHS-Unternehmen müssen jährlich dem Bund im Umfang der von ih-

ren Anlagen mit hohen Treibhausgasemissionen verursachten Emissionen 

Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate abgeben (Art. 16 

Abs. 1 und 2 CO2-Gesetz; Hervorhebung durch das Bundesverwaltungs-

gericht). Dies lässt eher darauf schliessen, dass Treibhausgas-Emissio-

nen, die nicht von diesen konkreten Anlagen verursacht sind, also die indi-

rekten, nicht vom Gesetz erfasst werden und dafür auch keine Emissions-

rechte oder –minderungszertifikate abzugeben sind noch eine Sanktions-

abgabe nach Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz zu leisten ist. Eine Auslegung un-

ter systematischen Gesichtspunkten ergibt somit, dass das Gesetz zwar 

grundsätzlich die Treibhausgas-Emissionen gesamthaft verringern will. In-

dessen sind im 4. Kapitel und insbesondere im ersten Abschnitt zum Emis-

sionshandelssystem nur die direkten Emissionen der betreffenden Anlagen 

erwähnt. Es gibt damit keinen Hinweis darauf, dass bei der Berechnung 

der Emissionsrechte indirekte Emissionen zu berücksichtigen sind. Zu be-

achten ist ferner, dass der Auftrag an den Bundesrat, vergleichbare inter-

nationale Regelungen zu berücksichtigen, keine Ermächtigung umfasst, 

vom Gesetz abzuweichen und den Unternehmen zusätzliche Pflichten o-

der Kosten aufzuerlegen, die nicht bereits im Gesetz vorgesehen sind. 

4.1.4 In der Botschaft über die Schweizer Klimapolitik nach 2012 (Revision 

des CO2-Gesetzes und eidgenössische Volksinitiative «Für ein gesundes 

Klima») vom 26. August 2009, BBl 2009 7433 (nachfolgend Botschaft CO2-

Gesetz), wird festgehalten, dass das alte CO2-Gesetz bloss CO2-Redukti-

onen aus der energetischen Nutzung fossiler Energieträger regle. In den 

Geltungsbereich des neuen CO2-Gesetzes sollten daher zusätzlich zu den 

CO2-Emissionen aus fossilen Brenn- und Treibstoffen auch die nicht ener-

giebedingten CO2-Emissionen sowie die übrigen international geregelten 

Treibhausgasemissionen fallen (BBl 2009 7460). Das bestehende schwei-

zerische Emissionshandelssystem sollte fortgeführt und weiterentwickelt 

werden, wobei eine Kompatibilität mit demjenigen der EU und eine Ver-

knüpfung der Systeme angestrebt wurde. Allerdings waren auch Abwei-

chungen vorgesehen, etwa die Einbindung von Kehrichtverbrennungsan-

lagen oder eine Teilnahme bereits ab 10'000 Tonnen CO2 und nicht erst ab 

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Seite 9 

25'000 Tonnen. Für Unternehmen, die schon unter geltendem Recht dem 

ETS angeschlossen sind, bildeten die in den Jahren 2008–2012 vergebe-

nen Emissionsrechte einen Orientierungspunkt für die Vergabe der Emis-

sionsrechte im Jahr 2013. Die Verknüpfung mit dem EHS der EU erfordert 

Verhandlungen und den Abschluss eines entsprechenden Abkommens 

(BBl 2009 7474 f.). Auch in den parlamentarischen Beratungen wurde be-

tont, dass ein Anschluss an das Emissionshandelssystem der EU ange-

strebt werde. Es war aber klar, dass hierzu ein Abkommen notwendig ist 

(AB 2010 N 637 ff.; AB 2011 S 137 f.). Abgelehnt wurde umgekehrt auch 

ein Antrag, ein Emissionshandelssystem nur dann wirksam werden zu las-

sen, wenn es mit jenem der EU verknüpft wird (AB 2010 N 635 und 640) 

oder ein Antrag, den gesamten Abschnitt zum Emissionshandelssystem zu 

streichen. Ferner wurde eine vorgesehene Ermächtigung des Bundesrats 

in eigener Kompetenz ein Abkommen über die Verknüpfung der beiden 

Systeme abzuschliessen, gestrichen (AB 2011 S 150; AB 2011 N 1353 ff.). 

Bereits Art. 13 Abs. 2 des Entwurfs zum CO2-Gesetz (BBl 2009 7525 ff.) 

sah vor, dass Emissionsrechte oder –zertifikate im Umfang der von diesen 

Anlagen verursachten Emissionen abzugeben sind; dazu gab es im Parla-

ment keine inhaltlichen Anträge (vgl. AB 2010 N 635) und er wurde inhalt-

lich unverändert als Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz verabschiedet. Auffallend 

ist ferner, dass ein Antrag abgelehnt worden ist, wonach den freiwillig teil-

nehmenden Unternehmen auf deren Gesuch hin auch Emissionsreduktio-

nen berücksichtigt werden können, die aufgrund von Produkteverbesse-

rungen ausserhalb der eigenen Produktionsanlagen realisiert werden, was 

letztlich auch indirekte Emissionen wären (AB 2010 N 635, 640). Auch his-

torisch-teleologische Gesichtspunkte liefern somit keinen Hinweis auf ei-

nen Willen zur Erfassung indirekter Treibhausgas-Emissionen im Emissi-

onshandelssystem.  

4.2 Zusammenfassend ist im CO2-Gesetz keine Grundlage zu erkennen, 

die eine Erfassung der indirekten CO2-Emissionen ins Emissionshandels-

system vorsieht. Ebenso wenig ist eine Kürzung der kostenlos zu erteilen-

den Emissionsrechte gestützt auf indirekte Emissionen erwähnt.  

4.3 Auch in der auf den vorliegenden Fall massgebenden Fassung der Ver-

ordnung (vgl. E. 3) findet sich der besondere Anpassungsfaktor (noch) 

nicht. Es kann daher im Rahmen dieses Beschwerdeverfahren letztlich of-

fen bleiben, ob eine solche Verordnungsbestimmung überhaupt eine aus-

reichende rechtliche Grundlage wäre für eine Kürzung der zuzuteilenden 

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Seite 10 

Emissionsrechte. Sofern und soweit überhaupt zulässig, müsste ein An-

passungsfaktor jedenfalls vom Bundesrat in einer Verordnung festgelegt 

werden (Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz). 

4.4 Die Vorinstanz weist weiter darauf hin, dass die Berechnung in der von 

ihr herausgegebenen Mitteilung "Emissionshandelssystem EHS" aufge-

zeigt werde. Diese Mitteilung ist als Verwaltungsverordnung bzw. verwal-

tungsinterne Weisung einzustufen, die einer einheitlichen und rechtsglei-

chen Rechtsanwendung dient. Sie vermag keine Rechte und Pflichten der 

Bürger zu schaffen (HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundes-

staatsrecht, 8. Aufl., 2012, Rz. 1854; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., 

Rz. 2.173 f.). Die Mitteilung stellt somit keine rechtliche Grundlage dar, um 

die Emissionsrechte der Beschwerdeführerin zu kürzen. Ohnehin hat ge-

mäss Art. 19 Abs. 3 CO2-Gesetz der Bundesrat die Einzelheiten zur 

Vergabe von Emissionsrechten zu regeln und nicht ein Bundesamt: Ge-

mäss Art. 48 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 

21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) ist die Übertragung der Rechtsetzung, 

eine sog. Subdelegation vom Bundesrat auf Gruppen und Ämter nur zuläs-

sig, wenn ein Bundesgesetz oder ein allgemeinverbindlicher Bundesbe-

schluss dazu ermächtigt (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 1876). Eine 

solche Ermächtigung fehlt vorliegend; insbesondere stellt die in Art. 39 

Abs. 4 CO2-Gesetz festgehaltene Zuständigkeit der Vorinstanz für die Be-

urteilung von Fragen des Klimaschutzes keine Rechtsetzungskompetenz 

dar. Auch insofern genügt die erwähnte Mitteilung nicht als Rechtsgrund-

lage.  

4.5 Die Vorinstanz begründet denn auch ihren Entscheid und ihren Antrag, 

die Beschwerde sei abzuweisen mit einem Verweis auf die europäische 

Regelung, die sie angewandt wissen will. Zum Bundesrecht zählt auch das 

für die Schweiz verbindliche Staatsvertragsrecht. So hat das Bundesge-

richt zum EU-Recht festgehalten, dass EU-Verordnungen im Gegensatz zu 

den Richtlinien verbindliche, generell-abstrakte, in jedem Mitgliedstaat un-

mittelbar geltende Regelungen sind. Es ist regelmässig weder nötig noch 

zulässig, sie in einem Erlass des innerstaatlichen Rechts umzusetzen. Die 

Schweiz als Nicht-EU-Mitglied kann derartige Verpflichtungen staatsver-

traglich übernehmen; sie sind etwa in als verbindlich erklärten Anhängen 

aufgeführt und werden mit der Ratifizierung des Staatsvertrags automa-

tisch Teil der schweizerischen Rechtsordnung. Staatsvertraglich übernom-

menes EU-Verordnungsrecht entspricht national einer Regelung auf mate-

rieller bzw. formeller Gesetzesstufe und kann ein verfassungsmässiges 

Recht einschränken (BGE 138 II 42 E. 3.1 zum Luftverkehrsabkommen 

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Seite 11 

Schweiz-EU, mit Hinweisen; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, a.a.O., 

Rz. 2.169a).  

Der strittige Anpassungsfaktor beruht indessen nicht auf einer EU-Verord-

nung, sondern auf einer Richtlinie der EU und einem darauf gestützten Ent-

scheid der Kommission. Er ist somit von vornherein nicht direkt anwendbar. 

Da zudem noch kein entsprechendes Abkommen zwischen der Schweiz 

und der EU abgeschlossen und in Kraft gesetzt ist, findet die der Beschwer-

deführerin gegenüber vorgenommene Kürzung der Emissionsrechte auch 

keine staatsvertragliche Grundlage.  

4.6 Damit fehlt der von der Vorinstanz vorgenommen Kürzung der Emissi-

onsrechte, bzw. dem angewandten besonderen Anpassungsfaktor die 

Rechtsgrundlage. Sie erweist sich damit als rechtswidrig und ist aufzuhe-

ben. Bei diesem Ausgang sind die weiteren Rügen bzw. die Eventualan-

träge nicht mehr zu prüfen.  

Gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG entscheidet die Beschwerdeinstanz in der 

Sache selbst oder weist diese ausnahmeweise mit verbindlichen Weisun-

gen an die Vorinstanz zurück. Es ist unbestritten geblieben, dass die von 

der Beschwerdeführerin geltend gemachte Menge der Emissionsrechte auf 

den einschlägigen Berechnungsmethoden, Benchmarks und der Aktivitäts-

rate gemäss CO2-Verordnung beruhen, weshalb das Bundesverwaltungs-

gericht einen Sachentscheid fällen und die beantragten Emissionsrechte 

selbst zusprechen kann. 

5.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin, wes-

halb sie keine Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die 

Vorinstanz trägt gemäss Art. 63 Abs. 2 VwVG unabhängig vom Verfahren-

sausgang keine Verfahrenskosten. Der geleistete Kostenvorschuss von 

Fr. 2'000.— ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft zu-

rückzuerstatten.  

Die obsiegende Beschwerdeführerin hat sodann Anspruch auf eine Ent-

schädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe 

Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Feb-

ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-

tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Das Bundesverwaltungsgericht legt 

die Parteientschädigung aufgrund der eingereichten Kostennote oder, 

wenn keine eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 8 ff. VGKE). Der 

A-1919/2014 

Seite 12 

Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht. 

Aufgrund des mutmasslichen Zeitaufwandes für das vorliegende Be-

schwerdeverfahren hält das Bundesverwaltungsgericht eine Parteient-

schädigung von Fr. 4'500.— (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) für ange-

messen. Diese ist der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen (Art. 64 

Abs. 2 VwVG). 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Ziffer 1 der Verfü-

gung des BAFU vom 10. März 2014 erhält das Unternehmen Flumroc für 

das Jahr 2013 38'356 Emissionsrechte und für das Jahr 2014 38'332 Emis-

sionsrechte.  

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird 

der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.— nach Eintritt 

der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Hierzu hat sie dem Bundes-

verwaltungsgericht ihre Post- oder Bankverbindung bekannt zu geben. 

3.  

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 

dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'500.— (inkl. Auslagen 

und Mehrwertsteuer) auszurichten. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Einschreiben) 

– Das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

 

A-1919/2014 

Seite 13 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Markus Metz Bernhard Keller 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel 

und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-

weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-

gen (Art. 42 BGG). 

 

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