# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 911ae486-4f0b-5e7c-a55a-bfb0adb95571
**Source:** Glarus (GL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-02-26
**Language:** de
**Title:** Glarus Verwaltungsgericht 26.02.2014 VG.2013.00128 (VG.2014.53)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GL_Omni/GL_VG_001_VG-2013-00128_2014-02-26.html

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  Urteil vom 26. Februar 2014

  
	
   

  
	
   

  
	
  I. Kammer

  
	
   

  
	
   

  
	
  in Sachen

  
	
  VG.2013.00128

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.1

    	
    A.______

    	
    Beschwerdeführer

    
	
    1.2

    	
    B.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    
	
    2.

    	
    C.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    
	
    3.1

    	
    D.______

    	
     

    
	
    3.2

    	
    E.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    
	
    4.1

    	
    F.______

    	
     

    
	
    4.2

    	
    G.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    
	
    5.

    	
    H.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    
	
    6.

    	
    I.______

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    

  

  
	
  alle vertreten durch Rechtsanwalt J.______

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  gegen

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    Kanton Glarus

    	
    Beschwerdegegner

    
	
     

    	
     

    	
     

    

  

  
	
  vertreten durch das Departement Bau und Umwelt des

  
	
  Kantons Glarus

  
	
   

  
	
  	
    2.

    	
    Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus

    	
     

    
	
     

    	
     

    	
     

    

  

  
	
  	
    3.

    	
    Gemeinde Glarus

    	
     

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
  betreffend

  
	
   

  
	
   

  
	
  Baubewilligung

  
	
   

  
	
   

  
	
  Die Kammer zieht in Erwägung: 

  
	
  I. 

  
	
  1. 

  
	
  1.1 Mit Baugesuch vom 3. Januar 2013 ersuchte der
  Kanton Glarus, vertreten durch das Departement Bau und Umwelt (DBU), die
  Gemeinde Glarus um Bewilligung der Umnutzung des in der Gewerbezone liegenden
  Restaurants Edelweiss, Riedern, in eine Unterkunft für Asylsuchende. Das
  Gesuch wurde im Amtsblatt vom 24. Januar 2013 publiziert. Gegen das Bauvorhaben
  erhoben unter anderem A.______ und B.______, C.______, D.______ und E.______,
  F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ Einsprache. Die Baukommission
  der Gemeinde Glarus wies die Einsprachen am 26. März 2013 ab, soweit sie
  darauf eintrat, und erteilte dem Kanton Glarus die Baubewilligung unter
  verschiedenen Auflagen.

  
	
   

  
	
  1.2 Die dagegen erhobene Beschwerde wies das DBU unter
  Ausstand des Departementsvorstehers am 11. November 2013 ab.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1 In der Folge gelangten A.______ und B.______, C.______,
  D.______ und E.______, F.______ und G.______, H.______ sowie I.______ mit
  Beschwerde vom 12. Dezember 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragten
  die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des DBU vom 11. November 2013 und der
  Baubewilligung der Gemeinde Glarus vom 26. März 2013. Es sei festzustellen,
  dass die vom Kanton Glarus anbegehrte Baubewilligung nicht erteilt werden
  könne bzw. es sei das Baugesuch des Kantons Glarus abzuweisen; alles unter
  Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates.

  
	
   

  
	
  2.2 Die Gemeinde Glarus beantragte am 22. Januar 2014
  die Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten das DBU und der
  Kanton Glarus am 27. bzw. 28. Januar 2014.

  
	
   

  
	
  II. 

  
	
  1.

  
	
  1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
  Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs.
  1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG)
  zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
  Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
  einzutreten.

  
	
   

  
	
  1.2 Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG kann das Gericht über den
  Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder
  Pflichten auf Antrag einer Partei oder von Amtes wegen einen Feststellungsentscheid
  treffen. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn der
  Gesuchsteller in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil
  erwirken kann, wobei diese Einschränkung nicht für Vorentscheide gilt (Alfred
  Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
  des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62).

  
	
   

  
	
  Vorliegend beantragen die
  Beschwerdeführer im Sinne eines Gestaltungsurteils die Aufhebung des
  vorinstanzlichen Entscheids und der Baubewilligung. Damit besteht nach dem
  Gesagten kein Raum für die formelle Feststellung, dass dem Beschwerdegegner 1
  keine Baubewilligung erteilt werden könne. Auf den entsprechenden Antrag ist
  deshalb nicht einzutreten. 

  
	
   

  
	
  2. 

  
	
  Voraussetzung
  einer Baubewilligung ist gemäss der bundesrechtlichen Minimalvorschrift von
  Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
  (RPG), dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen
  (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b). Das kantonale Recht
  sieht in Art. 76 Abs. 1 RBG vor, dass die Baubewilligung erteilt wird, wenn
  das Bauvorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht.

  
	
   

  
	
  3.

  
	
  3.1 Die Beschwerdeführer rügen, dass das geplante
  Bauvorhaben in der Gewerbezone nicht zonenkonform sei. Die Feststellung, dass
  in der Bewilligungspraxis Art. 11 der Bauordnung Riedern vom 29. Mai 1998
  (BO) gesetzeswidrig ausgelegt und der Ausbau bestehender Wohnflächen
  voraussetzungslos bewilligt worden sei, sei unhaltbar. Es sei davon
  auszugehen, dass in der Gewerbezone bestehende Wohnbauten erhalten und
  ersetzt werden dürften. All die von der Vorinstanz aufgeführten Beispiele liessen
  sich darunter subsumieren, würden doch Ersatz und Erhalt von Wohnbauten die
  Anpassung an zeitgemässe Bedürfnisse, worunter auch ein bescheidener Ausbau
  fallen könne, implizieren. Hingegen sei in keinem Fall eine Nutzungsänderung
  bewilligt worden. Der Bestand an Wohnbauten habe sich unter Geltung von Art.
  11 BO nicht vermehrt. Unzutreffend sei es auch, darauf abstellen zu wollen,
  dass die meisten Baugesuche nur Wohnbauten betroffen hätten. Die markante und
  dominante Baute in der Zone umfasse mit Sicherheit ein Mehrfaches des
  Volumens aller Wohnbauten in der Zone. Der Vergleich mit einer Hotelnutzung
  sei schliesslich abwegig. Daneben könne von der Zonenkonformität eines Hotels
  in der Gewerbezone keine Rede sein.

  
	
   

  
	
  3.2 Die Beschwerdegegnerin 3 geht gemäss ihrem
  Baubewilligungsentscheid davon aus, dass die Nutzung des ehemaligen
  Restaurants als Unterkunft für Asylsuchende den Zonenbestimmungen entspreche,
  da sie nicht als reine Wohnnutzung qualifiziert werden könne und durch die
  zeitlich begrenzte Beherbergung auch eine gewerbliche Nutzung beinhalte.

  
	
   

  
	
  3.3 Der Beschwerdegegner 2 führt aus, dass bei
  fünf von insgesamt sieben Baubewilligungsentscheiden, die nach Einführung der
  neuen Bauordnung getroffen worden seien, eine Vergrösserung des bestehenden
  Wohnraums bewilligt worden sei. Dabei habe der ehemalige Gemeinderat Riedern
  jeweils explizit erklärt, die Bauvorhaben würden den Zonenvorschriften
  entsprechen. Daraus sei zu schliessen, dass der ehemalige Gemeinderat wie
  auch die Beschwerdegegnerin 3 nicht bloss den Ersatz und den Erhalt der
  bestehenden Wohnbauten, sondern auch den voraussetzungslosen Ausbau der
  Wohnfläche als zonenkonform erachten würden, selbst wenn dabei das bestehende
  Gebäudevolumen vergrössert werde. Es könne daher von einer eigentlichen vom
  Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 BO abweichenden Praxis gesprochen werden,
  die den Ausbau der bestehenden Wohnbauten voraussetzungslos erlaube. Zu
  beachten sei sodann, dass beim geplanten Bauvorhaben nur Bauarbeiten im
  Gebäudeinneren ausgeführt würden. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende
  ähnle schliesslich hinsichtlich der grösseren Anzahl von untergebrachten
  Personen pro Quadratmeter und der häufigeren Personenwechsel einem
  Hotelbetrieb, welcher in der Gewerbezone zulässig sei.

  
	
   

  
	
  3.4 Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, dass die
  geplante Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Zusätzliche
  Auswirkungen auf die Umgebung, die Einhaltung der Brandschutzvorschriften
  oder eine wesentliche Vergrösserung des Benutzendenkreises seien keine zu
  erwarten. Zudem führe die geplante Umnutzung weder in der baulichen
  Erscheinung noch von den Massstäben her zu einer Veränderung an der
  bestehenden Baute. Die geplante Unterkunft für Asylsuchende sei zonenkonform.
  Die fragliche Gewerbezone umfasse lediglich ein kleines Gebiet mit neun
  Parzellen. Mehr als die Hälfte dieser Parzellen werde zu reiner Wohnnutzung
  genutzt. Es handle sich somit um eine gemischte Zone ohne rein gewerblichen
  Charakter. Werde das Bauvorhaben aber als nicht zonenkonform beurteilt, komme
  die Bestandesgarantie gemäss Art. 61 Abs. 2 RBG zum Tragen. Aufgrund der
  ähnlichen räumlichen Auswirkungen und der weiterhin vergleichbaren Nutzung
  werde mit der vorgesehenen Nutzungsänderung die Abweichung zum geltenden
  Recht nicht wesentlich verstärkt. Überwiegende öffentliche und private
  Interessen, die dem Bauvorhaben entgegenstünden, seien keine erkennbar. Da
  die Liegenschaft bis dato mehrheitlich zu Wohnzwecken genutzt worden sei, sei
  das geplante Vorhaben zulässig. Im Übrigen wäre auch eine ausschliessliche
  Wohnnutzung zulässig. Beim vorliegenden Projekt handle es sich nämlich nicht
  um einen Neubau einer Asylunterkunft, sondern um die Umnutzung einer bestehenden
  Baute im Rahmen der Bestandesgarantie.

  
	
   

  
	
  4.

  
	
  4.1 Vor Verwaltungsgericht ist zu Recht nicht mehr
  strittig, dass der geplante Umbau und die Umnutzung des Restaurants Edelweiss
  in eine Unterkunft für Asylsuchende einer Baubewilligung bedarf. Umstritten
  und im vorliegenden Verfahren zentral ist hingegen die Frage, ob das in der
  Gewerbezone der Gemeinde Riedern geplante Bauvorhaben zonenkonform ist, was
  gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG und Art. 76 Abs. 1 RBG grundsätzlich
  Voraussetzung für eine Baubewilligung ist.

  
	
   

  
	
  4.2

  
	
  4.2.1 Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der
  Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem
  Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet,
  sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zu Regelung überlässt und ihr
  dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
  Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
  kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
  Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen
  ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
  entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht
  (BGE 136 I 265 E. 2.1, mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  4.2.2 Gemäss Art. 115 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
  Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den Schranken von
  Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre Angelegenheiten
  selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle örtlichen
  Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig sind (Art. 119
  Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe
  der Gemeinde und umfasst nach Art. 15 Abs. 2 RBG das kommunale Entwicklungskonzept,
  den kommunalen Richtplan, den Zonenplan und das Baureglement.

  
	
   

  
	
  Bei der Anwendung der
  nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein
  besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten
  ist. Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre Grenzen, wo sich
  eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck der Bestimmung nicht
  mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al.,
  Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23).

  
	
   

  
	
  4.3

  
	
  4.3.1 Gemäss Art. 11 Abs. 1 BO ist die Gewerbezone
  für gewerbliche, industrielle oder touristische Nutzungen mit besonderen
  Anforderungen an den Standort, an das Gebäude und an die Umgebung bestimmt.
  Der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und
  Betriebspersonal ist gemäss Art. 11 Abs. 2 BO gestattet. Gemischte
  Wohn-/Gewerbebauten sind in der Regel im Erdgeschoss gewerblich und im
  Dachgeschoss vorzugsweise für Wohnzwecke zu nutzen. Die Gewerbezone ist der
  Lärmempfindlichkeitsstufe III zugeordnet (Art. 11 Abs. 3 BO).

  
	
   

  
	
  4.3.2 Die
  Erstellung von Wohnungen stellt in der Gewerbezone grundsätzlich eine zonenfremde,
  insbesondere aus wohnhygienischen Gründen möglichst fernzuhaltende Nutzung
  dar. So dürfen gemäss Art. 11 BO mit Ausnahme des Bestandesschutzes gemäss
  Art. 11 Abs. 2 BO keine neuen Wohnungen erstellt werden. 

  
	
   

  
	
  Die geplante Unterkunft
  dient der Beherbergung von Asylsuchenden. Dabei handelt es sich um eine
  Wohnnutzung. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 kann eine
  Unterkunft für Asylsuchende raumplanungsrechtlich nämlich nicht mit einem
  Hotel oder einem hotelähnlichen Beherbergungsbetrieb verglichen werden. Die
  durchschnittliche Aufenthaltsdauer in der Unterkunft beträgt pro Person
  zwischen sechs Monaten und zwei Jahren und liegt so weit über dem in einem
  Hotelbetrieb Üblichen. Sodann fehlt – wovon auch die Beschwerdegegner
  ausgehen – der für einen Hotelbetrieb übliche Autoverkehr. Ebenso gibt es
  keinen öffentlichen Restaurationsbetrieb und kein "übermässiges"
  Kommen und Gehen während der Nacht. Daraus wird ersichtlich, dass zahlreiche
  Elemente, welche bei einem Hotelbetrieb gegen eine Wohnnutzung sprechen
  können, bei der geplanten Unterkunft für Asylsuchende gerade nicht gegeben
  sind (vgl. VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in
  BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).

  
	
   

  
	
  Unklar bleibt, weshalb die
  Beschwerdegegnerin 3 rein aufgrund der zeitlich begrenzten Beherbergung auf
  eine gewerbliche Nutzung und deshalb auf eine zonenkonforme Umnutzung des
  Restaurants schliessen will. Bereits die herkömmliche Auffassung, wonach
  zwingendes Element einer gewerblichen Nutzung die Absicht der Erzielung eines
  Gewinns ist, widerspricht einer solchen Auslegung. Der Betrieb einer Unterkunft
  für Asylsuchende ist offensichtlich keine gewerbliche Nutzung, sondern dient
  der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. VGer BE-Urteil
  VGE 18170 vom 11. März 1991 E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15 f.).
  Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdegegnerin 3 lässt sich auch unter
  Berücksichtigung der ihr zukommenden relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit
  nicht halten.

  
	
   

  
	
  Eine Unterkunft für
  Asylsuchende wurde denn auch verschiedentlich als Wohnbaute und deren Betrieb
  als Wohnnutzung bezeichnet (VGer BE-Urteil VGE 18170 vom 11. März 1991
  E. 2, in BVR 1992 S. 14 ff., 15f., VGE 17474 vom 21. März 1988 E. 4, in BVR
  1988 S. 263 ff., 271 f.; Urteil des Regierungsrats SZ vom 24. April 1990 E.
  3, in ZBl 1990 S. 419 ff., 421); dies selbst dann, wenn es sich um ein
  Durchgangszentrum mit nur kurzer Aufenthaltsdauer der einzelnen Asylsuchenden
  handelte (VGer BL-Urteil vom 4. September 2002, in BLVGE 2002/2003 Ziff.
  6.2.1 E. 3b f.). So erkannte beispielsweise der Gemeinderat Münchenstein
  richtig, dass die Erstellung einer Unterkunft für Asylsuchende in der
  Gewerbezone nicht zulässig ist, sondern der Umzonung der Parzelle in eine
  Wohnzone oder eine Zone für öffentliche Werke und Anlagen bedarf (vgl.
  Ratschlag des Gemeinderats Münchenstein für die Einwohnergemeindeversammlung
  vom 20. März 2003, Ziff. 7.1, abrufbar unter www.muenchenstein.ch/dl.php/
  de/20060123143310/Ratschlag_2003_0320.pdf).

  
	
   

  
	
  Zusammenfassend ergibt
  sich, dass es sich bei einer Unterkunft für Asylsuchende um eine Wohnnutzung
  handelt, welche in der Gewerbezone gemäss Art. 11 BO grundsätzlich nicht
  zonenkonform ist.

  
	
   

  
	
  4.4 

  
	
  4.4.1 Indem der Beschwerdegegner 2 die seit Inkrafttreten
  der BO im Jahr 1998 ergangenen Baubewilligungsentscheide anführt und darauf
  hinweist, dass fünf der sieben Baubewilligungen eine Vergrösserung des
  bestehenden Wohnraums bewilligt hätten, beruft er sich sinngemäss auf eine
  gesetzeswidrige Praxis der Beschwerdegegnerin 3 bzw. der damaligen Gemeinde
  Riedern, welche auch vorliegend anzuwenden sei.

  
	
   

  
	
  In der Regel geht der
  Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung dem Rechtsgleichheitsprinzip im
  Konfliktfall vor. Wenn die Baubewilligungsbehörde in einem Fall eine vom
  Gesetz abweichende Entscheidung getroffen hat, gibt das anderen, die sich in
  der gleichen Lage befinden, grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls
  von der Norm abweichend behandelt zu werden. Besteht hingegen eine
  eigentliche gesetzeswidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese
  aufzugeben, so kann verlangt werden, dass die widerrechtliche Begünstigung im
  Einzelfall gewährt wird (BGE 136 I 65 E. 5.6, 126 V 390 E. 6a, 123 II 248 E.
  3c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
  6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 518). 

  
	
   

  
	
  4.4.2 Die vom Beschwerdegegner 2 angeführten Baubewilligungen
  betrafen bestehende und durch Art. 11 Abs. 2 BO in ihrem Bestand geschützte
  Wohnbauten. Bewilligt wurde ein An- und Umbau mit zusätzlichem Einbau einer
  Wohnung, die Erstellung eines Fahrradunterstands, ein Anbau, der Umbau und
  der Anbau eines Schopfs, das dauerhafte Parkieren eines Bauwagens als
  Abstellraum und der Neubau eines Einfamilienhauses nach Abbruch der
  bestehenden Gebäude.

  
	
   

  
	
  Die angeführten Beispiele
  zeigen zwar, dass die damalige Gemeinde Riedern bzw. in einem Fall die
  Beschwerdegegnerin 3 den in Art. 11 Abs. 2 BO garantierten Bestandesschutz
  stets weit interpretierten und teilweise eine Vergrösserung der Wohnfläche
  zuliessen, ohne dass dies die Bestimmung explizit zugelassen hätte. Dennoch
  kann der Beschwerdegegner 1 als Bauherr daraus nichts zu seinen Gunsten
  ableiten. Mit dem vorliegend strittigen Bauvorhaben soll nämlich nicht eine
  bestehende Wohnbaute geändert oder vergrössert werden, vielmehr will der
  Beschwerdegegner 1 das zumindest teilweise zonenkonform genutzte Restaurant
  neu als reine Wohnbaute umnutzen. Eine derartige Nutzungsänderung hatte die
  Baubehörde jedoch im Gegensatz zur Erweiterung zonenwidriger Wohnbauten seit
  Inkrafttreten der BO noch nicht zu beurteilen, weshalb keine Praxis besteht,
  auf die sich der Beschwerdegegner 1 berufen könnte.

  
	
   

  
	
  4.5 

  
	
  4.5.1 Der Beschwerdegegner 1 geht sodann davon aus, dass
  ihm – sollte das Bauvorhaben als zonenwidrig beurteilt werden – aufgrund der
  Bestandesgarantie die anbegehrte Baubewilligung zustehe.

  
	
   

  
	
  Wie dargelegt, ist der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten
  sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gemäss Art. 11 Abs.
  2 BO gestattet. Daneben sieht das kantonale Recht in Art. 61 Abs. 1 RBG vor,
  dass bestehende, rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die den geltenden
  Vorschriften oder Plänen nicht mehr entsprechen, erhalten und erneuert werden
  dürfen. Solche Bauten und Anlagen dürfen zudem umgebaut, massvoll erweitert
  oder in ihrer Nutzung geändert werden, wenn dadurch die Abweichung zum
  geltenden Recht nicht wesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden
  öffentlichen und nachbarlichen Interessen entgegenstehen (Art. 61 Abs. 2
  RBG).

  
	
   

  
	
  4.5.2 Die Erteilung einer Baubewilligung aufgrund
  der Bestandesgarantie kommt nur dann in Frage, wenn eine ursprünglich
  rechtmässig erstellte Baute durch die Änderung des Nutzungsplans zonenwidrig
  geworden ist. Der Beschwerdegegner 1 geht indessen zumindest implizit davon
  aus, dass das bestehende Gebäude zonenkonform genutzt wurde, will er doch die
  Zonenkonformität des geplanten Vorhabens daraus ableiten, dass die geplante
  Nutzung mit der früheren Nutzung vergleichbar sei. Geht man aber mit dem
  Beschwerdegegner 1 davon aus, dass das Gebäude auch nach Inkrafttreten
  der Bauordnung zonenkonform war, verbietet sich die Anrufung der Bestandesgarantie
  nach dem Gesagten von vornherein.

  
	
   

  
	
  4.5.3 Unbestritten ist, dass die Nutzung des
  Restaurants dem Zweck der Gewerbezone entsprach. Hingegen ist unklar, ob die
  Wohnungen im ersten und zweiten Obergeschoss unter Geltung der BO zu einer
  zonenwidrigen Nutzung des Gebäudes führten. Massgebend für die Beantwortung
  dieser Frage ist die Auslegung von Art. 11 BO.

  
	
   

  
	
  Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist eine
  Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht
  ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner
  wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
  Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
  liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext
  zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf
  nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann, wenn triftige Gründe dafür
  vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
  Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
  ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften
  ergeben (BGE 139 V 148 E. 5.1, mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  Gemäss Art. 11 Abs. 2 BO ist der Erhalt und Ersatz
  von Wohnbauten sowie Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal
  gestattet. Folgt man dem Wortlaut der Bestimmung, so bezieht sich der Erhalt
  und Ersatz nicht nur auf Wohnbauten, sondern auch auf Wohnungen für
  Betriebsinhaber und Betriebspersonal. Dies impliziert, dass solche Wohnungen
  grundsätzlich als zonenwidrig zu gelten haben. Das entspricht auch der
  Systematik der Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO, welcher offensichtlich die
  Bestandesgarantie regeln will. Dennoch ist es zumindest nicht ausgeschlossen,
  dass der Gesetzgeber Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal als zonenkonform
  erachtete und grundsätzlich zulassen wollte. Dafür spricht einerseits, dass
  eine solche Sonderregelung durchaus üblich ist (vgl. etwa § 56 Abs. 4 des
  Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 oder Art.
  13 Abs. 2 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des
  Kantons St. Gallen vom 6. Juni 1972). Anderseits macht die explizite
  Erwähnung von Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal nur dann
  Sinn, wenn sie anders behandelt werden sollten als Wohnbauten, sind sie doch
  andernfalls vom Begriff der Wohnbaute ohne Weiteres erfasst. So bleibt offen,
  ob die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 BO nicht vielmehr so verstanden werden
  muss, dass (einerseits) der Erhalt und Ersatz von Wohnbauten sowie
  (anderseits) Wohnungen für Betriebsinhaber und Betriebspersonal gestattet sind,
  was die bisherige Nutzung des Gebäudes als zonenkonform erscheinen liesse.

  
	
   

  
	
  So oder anders bleibt dies jedoch für den vorliegenden
  Fall nicht entscheidwesentlich. Auch wenn man davon ausginge, dass die
  Nutzung des strittigen Gebäudes aufgrund der Wohnungen in den Obergeschossen
  mit Inkrafttreten der BO zonenwidrig geworden sei, käme Art. 11 Abs. 2
  BO nicht zur Anwendung, da dieser nur den Erhalt und den Ersatz der
  Wohnungen, nicht aber die Umnutzung des Restaurants erlaubt. Die Anwendung
  der kantonalrechtlichen Bestimmung von Art. 61 Abs. 2 RBG scheiterte hingegen
  daran, dass das Gebäude zumindest als Restaurant zonenkonform genutzt wurde.
  Art. 61 Abs. 2 RBG kann aber nur so verstanden werden, dass eine Änderung
  einer zonenwidrigen Nutzung in eine andere zonenwidrige Nutzung unter
  Umständen zu erlauben ist. Hingegen will die Bestandesgarantie gerade nicht
  ermöglichen, ein zumindest teilweise zonenkonform genutztes Gebäude gänzlich
  zonenwidrig zu nutzen, würde dadurch doch die Rechtswidrigkeit erheblich
  verstärkt. Damit kann der Beschwerdegegner 1 unabhängig davon, wie man Art.
  11 Abs. 2 BO auslegt, aus der Bestandesgarantie nichts zu seinen Gunsten
  ableiten.

  
	
   

  
	
  4.6 

  
	
  4.6.1 Schliesslich weist der Beschwerdegegner 1
  darauf hin, dass die Gewerbezone lediglich ein kleines Gebiet mit neun
  Parzellen umfasse, wovon mehr als die Hälfe zu reinen Wohnzwecken genutzt
  werde. Damit spricht er implizit die Frage einer akzessorischen Überprüfung
  des Nutzungsplans an. 

  
	
   

  
	
  Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21
  Abs. 1 RPG). Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die
  Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Art. 21 Abs. 2 RPG). Die
  akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans ist insbesondere im
  Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen, doch lässt die
  Rechtsprechung eine solche Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen
  Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Annahme des Plans in
  einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung
  der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte (BGE 127 I
  103 E. 6b). Ebenso kann eine akzessorische Überprüfung ausnahmsweise
  dann zulässig sein, wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über
  die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er im
  damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen
  (BGE 119 Ib 480 E. 5c).

  
	
   

  
	
  4.6.2 Der Beschwerdegegner 1 macht zu Recht nicht geltend,
  dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit Erlass des Nutzungsplans im
  Jahr 1998 geändert hätten. Vielmehr bestanden fast alle Wohnbauten bereits
  beim Planerlass. Mit anderen Worten wurde die Gewerbezone im Bewusstsein
  ausgeschieden, dass sie verschiedene Wohnbauten enthält. Daneben musste der
  Nutzungsplan gemäss Art. 16 Abs. 3 des bis am 30. Juni 2011 geltenden
  Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 durch den Regierungsrat
  genehmigt werden, weshalb der Kanton seine Interessen bereits bei Erlass des
  Nutzungsplans wahren konnte. Damit ist dem Gericht die akzessorische
  Überprüfung des Nutzungsplans verwehrt; der Nutzungsplan bleibt folglich für
  jedermann verbindlich.

  
	
   

  
	
  4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die geplante
  Unterkunft für Asylsuchende in der Gewerbezone zonenwidrig ist. Der
  Beschwerdegegner 1 kann sich weder auf eine gesetzeswidrige Praxis berufen
  noch aus der Bestandesgarantie etwas zu seinen Gunsten ableiten. Schliesslich
  ist der Nutzungsplan mangels Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse einer
  akzessorischen Überprüfung nicht zugänglich.

  
	
   

  
	
  Daraus folgt, dass die
  Beschwerdegegnerin 3 dem Beschwerdegegner 1 für das geplante Bauvorhaben
  keine Baubewilligung hätte erteilen dürfen. Eine solche wäre nur dann
  zulässig, wenn die strittige Parzelle umgezont würde (beispielsweise in eine
  Wohnzone oder in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, vgl. Art. 10
  Abs. 2 lit. a Ziff. 5 RBG). Es ist naheliegend und steht der
  Beschwerdegegnerin 3 frei, eine solche Umzonung in die Wege zu leiten.

  
	
   

  
	
  Demgemäss ist die
  Beschwerde gutzuheissen. Die Baubewilligung vom 26. März 2013 und der
  Beschwerdeentscheid vom 11. November 2013 sind aufzuheben.

  
	
   

  
	
  5.

  
	
  Ist die Beschwerde bereits
  aufgrund der Zonenwidrigkeit des geplanten Bauvorhabens gutzuheissen, müssen
  die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, namentlich betreffend den
  Ausstand und den Parkplatznachweis, nicht weiter geprüft werden.

  
	
   

  
	
  III. 

  
	
  1. 

  
	
  Die Gerichtskosten sind
  ausgangsgemäss auf die Staatskasse zu nehmen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG
  i.V.m. Art. 135 Abs. 1 und 2 VRG). Den Beschwerdeführern ist der von ihnen
  geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten. 

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  Der Beschwerdegegner 1 ist
  gemäss Art. 138 Abs. 2 VRG zu verpflichten, innert 30 Tagen nach
  Rechtskraft dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1
  und 4.2 eine Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern
  2, 5 und 6 eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
  (Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen. Für das vorinstanzliche
  Beschwerdeverfahren steht den Beschwerdeführern mangels grober
  Verfahrensfehler oder offensichtlicher Rechtsverletzungen der
  Beschwerdegegnerin 3 keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG
  e contrario). 

  
	
  Demgemäss erkennt die Kammer:

  
	
  	
    1.

    	
    Die
    Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Baubewilligung
    vom 26. März 2013 und der Beschwerdeentscheid vom 11. November
    2013 werden aufgehoben.

    
	
    2.

    	
    Die
    Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen. Den Beschwerdeführern
    wird der von ihnen geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von
    Fr. 3'000.- zurückerstattet.

    
	
    3.

    	
    Der
    Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, innert 30 Tagen nach Rechtskraft
    dieses Entscheids den Beschwerdeführern 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2 eine
    Parteientschädigung von je Fr. 200.- und den Beschwerdeführern 2, 5 und 6
    eine solche von je Fr. 400.-, insgesamt Fr. 2'400.-
    (Mehrwertsteuer inklusive), zu bezahlen.

    
	
    4.

    	
    Schriftliche
    Eröffnung und Mitteilung an: 

    
	
     

    	
    […]