# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4f795621-2943-51bf-8e54-b3fb9422ffbb
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-27
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.10.2017 601 2016 173
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2016-173_2017-10-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2016 173

Arrêt du 27 octobre 2017

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud 

Christian Pfammatter 
Greffière: Stéphanie Morel-Eichenberger 

Parties A.________, recourant, représenté par Me André Clerc, avocat

contre

CAISSE DE PRÉVOYANCE DU PERSONNEL DE L'ETAT, autorité 
intimée, représenté par Me Guy Longchamp, avocat

Objet Agents des collectivités publiques - Répétition d'indemnités 
journalières versées indûment - Rémunération du personnel de l’Etat 
en cas de maladie après résiliation des rapports de service - 
Révocation des décisions administratives 

Recours du 18 juillet 2016 contre la décision du 15 juin 2016

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considérant en fait

A. De 2005 à mars 2015, A.________ était employé auprès de la Direction de l’économie et de 
l’emploi (ci-après: DEE) en qualité de professeur spécialisé à B.________.

B. Par décision du 23 mars 2015, la DEE a ordonné la suspension de traitement du 
collaborateur, motif pris notamment qu’il dispensait des cours dans une autre école à l’étranger, 
alors qu’il se trouvait en incapacité à 100% depuis le 21 janvier 2015.

C. Par décision du 30 mars 2015, avec effet au lendemain, il a été renvoyé avec effet immédiat. 
La suspension de traitement prononcée au préalable a été confirmée.

Ces décisions font l’objet d’une procédure parallèle devant l’autorité de céans (cf. 601 2016 167). 

D. A la fin des rapports de service, son ex-employeur a transmis la compétence de traiter son 
cas à la Caisse de prévoyance du personnel de l’Etat (ci-après: CPPEF). Selon le sceau apposé 
par elle-même, la CPPEF a reçu copie de la décision de résiliation le 1er avril 2015.

E. Par courrier du 29 juin 2015, la CPPEF a renseigné le collaborateur sur son droit aux 
indemnités journalières, sous réserve qu’il remplisse et lui retourne divers documents, dont 
notamment la production mensuelle d’un certificat médical. La Caisse a également informé 
l’intéressé qu’il serait prochainement convoqué par son médecin-conseil.

F. La CPPEF lui a ensuite versé des indemnités journalières, une première fois en juillet 2015 
pour les mois d’avril à juillet 2015 ainsi qu’une seconde fois à raison de 50% en décembre 2015, 
pour les mois d’août à décembre 2015.

G. Parallèlement, la CPPEF a décidé d'instruire le dossier du point de vue médical. Le 
professeur a notamment fait l’objet d’une expertise réalisée par le Dr C.________, psychiatre 
FMH, lequel a conclu que l’incapacité de travail de l’expertisé devait rétroactivement être réduite à 
20% dès avril 2015.

H. Par courrier du 9 février 2016, en se fondant essentiellement sur les conclusions du 
Dr C.________, la CPPEF a exigé du collaborateur le remboursement de CHF 56'450.20 jusqu’au 
31 mars 2016 à titre d’indemnités journalières perçues indûment pour la période du 1er avril au 
31 décembre 2015. Une déclaration de renonciation à la prescription était jointe à cette lettre.

I. Le professeur a requis de la part de la Caisse deux prolongations de délais pour faire une 
proposition de remboursement.

J. Par mémoire du 11 avril 2016, le collaborateur a déposé auprès de la CPPEF une demande 
de constatation de nullité au sens de l’art. 110 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et 
de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et, par mémoire du 22 avril 2016, il a déposé une 
demande de renonciation à la restitution en s’appuyant sur l’art. 35a de loi du 25 juin 1982 sur la 
prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40).

K. Par courrier du 24 mai 2016, la CPPEF a informé l’intéressé que les demandes précitées ne 
relevaient pas de sa compétence et qu’une nouvelle décision lui serait communiquée à la mi-juin 
2016, laquelle pourrait faire l’objet d’un recours.

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L. Par décision formelle du 15 juin 2016, la CPPEF a exigé du collaborateur le remboursement 
immédiat de CHF 54'450.20 à verser au « Fonds de la garantie de la rémunération sur 730 jours », 
géré par elle-même, avec intérêts à 5% dès le 9 février 2016.

Par courrier séparé, la Caisse a à nouveau invité le professeur à signer une déclaration de 
renonciation à la prescription.

M. Agissant le 18 juillet 2016, le collaborateur a interjeté recours au Tribunal cantonal contre la 
décision de la CPPEF et a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la 
décision du 15 juin 2016 ainsi qu’au constat de son incapacité à 100% de mars 2015 à août 2015, 
à 80% de septembre 2015 à mars 2016, et enfin à 50% dès avril 2016. Subsidiairement, il a exigé 
le renvoi de la cause à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision.

A l’appui de ses conclusions, le recourant fait essentiellement valoir que la décision de la CPPEF 
viole le principe de l’interdiction de l’arbitraire, puisque que cette dernière ne retient pas les mêmes 
taux d’incapacité de travail que ceux arrêtés dans la décision sur opposition rendue par la Caisse 
publique de chômage (cf. dossier judiciaire 605 2016 155). D’après lui, ce manque de coordination 
et cette incohérence sont également constitutifs d’une constatation inexacte des faits.

N. Invitée à se déterminer, l’autorité intimée a formulé des observations le 18 novembre 2016 et 
a conclu principalement au rejet du recours et, subsidiairement, à ce que le collaborateur soit 
condamné à lui verser CHF 56'450.20, avec intérêts à 5% l’an dès le 9 février 2016.

Le 23 décembre 2016, le recourant campe sur sa position, ce dont la CPPEF a été informée.

O. Par courrier du 5 juillet 2017, le Tribunal cantonal a avisé les parties que l’entier des dossiers 
des causes 601 2016 167 et 605 2016 155, relatives respectivement au renvoi pour justes motifs 
et au droit à l'indemnité de chômage, était versé dans la présente affaire.

Aucun autre échange d’écritures n’a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 
132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1) et 
114 al. 1 let. b CPJA, la CPPEF étant un établissement de droit public doté de la personnalité 
juridique d’après l’art. 1 al. 1 de la loi cantonale du 12 mai 2011 sur la Caisse de prévoyance du 
personnel de l’Etat (LCP; RSF 122.73.1). L’autorité de céans peut donc examiner les mérites du 
recours.

La cause ayant trait à la question de la rémunération en cas de maladie d’un ex-collaborateur 
d’une collectivité publique en arrêt maladie, la législation sur le personnel de l’Etat est applicable, 
domaine relevant de la première Cour du Tribunal cantonal d’après l’art. 23 al. 1 let. c du 

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règlement fribourgeois du 22 novembre 2012 du Tribunal cantonal précisant son organisation et 
son fonctionnement (RTC; RSF 131.11).

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA).

2. a) Aux termes de l’art. 110 LPers, en cas d’incapacité de travail, la rémunération du 
collaborateur ou de la collaboratrice est garantie pendant 720 jours (al. 1) et les dispositions 
d’exécution fixent notamment les conditions de l’assurance (cf. al. 4). Ces dernières sont prévues 
dans le règlement cantonal du 17 décembre 2002 du personnel de l’Etat (RPers; RSF 122.70.1) et 
dans l’ordonnance cantonale du 16 septembre 2003 sur la garantie de la rémunération en cas de 
maladie et d’accident du personnel de l’Etat (ci-après: l’ordonnance du 16 septembre 2003; RSF 
122.72.18).

D’après l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance du 16 septembre 2003, les prestations liées à la garantie 
complète durant 730 jours sont composées d’un droit au traitement pendant les 365 premiers jours 
d’incapacité de travail du collaborateur ou de la collaboratrice versé directement par l’Etat (let. a) et 
du versement d’indemnités journalières du 366e jour au 730e jour d’incapacité de travail versées 
par la CPPEF (let. b).

A teneur de l’art. 7 de l’ordonnance du 16 septembre 2003, en cas de résiliation des rapports de 
service par le collaborateur ou la collaboratrice ou par l’employeur avant l’échéance des 
365 premiers jours d’incapacité de travail calculés conformément à l’art. 6 al. 1, la CPPEF assure 
le versement des indemnités journalières jusqu’à l’expiration des 730 jours dans une période de 
912 jours consécutifs.

b) Dans le cas particulier, rappelons, à titre liminaire, que l’incapacité de travail pour cause 
de maladie n’exclut pas le prononcé d’un renvoi avec effet immédiat. En effet, selon la lettre de 
l’art. 46 let. f LPers, le licenciement est abusif s’il est donné « en raison » de l’incapacité de travail; 
il peut en revanche être valablement signifié pour d’autres motifs « durant » une incapacité de 
travail.

A cet égard, il est renvoyé expressément à l’arrêt rendu ce jour en la cause 601 2016 167, lequel 
retient que le comportement du collaborateur était constitutif d’un motif de résiliation avec effet 
immédiat impliquant la fin du droit au traitement, et confirme que l’employeur était en droit en outre 
de suspendre au préalable ledit traitement immédiatement, le tout quand bien même le recourant 
était en arrêt maladie.

Cela étant, il est établi et non contesté que dite résiliation est intervenue avant l’échéance des 
365 premiers jours d'incapacité de travail, de sorte qu’il appartenait à la CPPEF de traiter le 
dossier de l’intéressé du point de vue des indemnités journalières.

3. Aux termes de l’art. 107 LPers, le collaborateur ou la collaboratrice qui a reçu un traitement, 
une allocation ou une indemnité qui ne lui étaient pas dus ou qui ne lui étaient que partiellement 
dus est tenu-e de restituer l'indu (al. 1). Le droit de demander la restitution se prescrit par un an à 
compter du jour où l’Etat a eu connaissance du caractère indu du versement et, dans tous les cas, 

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par cinq ans dès le versement de l’indu (al. 2). Dans des cas de rigueur et lorsque le collaborateur 
ou la collaboratrice concerné-e était de bonne foi, il peut être renoncé à la répétition de tout ou 
partie de l’indu (al. 3).

a) Est litigieux, en l’espèce, le fait de savoir si la CPPEF, qui a presté sur la base l’art. 7 de 
l’ordonnance du 16 septembre 2003, était en droit d’exiger la répétition des prestations versées. 

Il ressort d’un certificat médical établi à la demande du professeur le 25 mars 2015 par le 
Dr D.________ et produit dans le cadre de la procédure relative à la suspension et à la résiliation 
du contrat (cf. dossier 601 2016 167) que l'intéressé « est au bénéfice d’un certificat d’incapacité 
de travail à 100% et cela pour une durée indéterminée. Cette incapacité de travail est secondaire 
aux difficultés rencontrées en lien avec l’employeur actuel. A.________ est toutefois en mesure 
d’exercer une activité non lucrative lui permettant d’exprimer ses compétences professionnelles si 
elle n’est pas en lien avec l’employeur actuel ». 

En outre, le collaborateur n’a eu de cesse de répéter dans ses mémoires de recours adressés 
aussi bien au Conseil d’Etat qu’au Tribunal cantonal dans le cadre de la procédure 601 2016 167 
que « [son] incapacité [était] intimement liée au conflit rencontré avec son employeur actuel […] Le 
recourant peut cependant exercer une activité non lucrative qui lui permet d’exercer ses 
compétences, pour autant que ce ne soit pas sous l’autorité de son employeur actuel » (mémoire 
du 20 avril 2015, ch. II. 6; mémoire du 12 mai 2015, ch. III. 2.1; dans le même sens, mémoire du 
21 octobre 2016, ch. III. 5.2).

Dans ses contre-observations du 13 mars 2017 formulées devant l’autorité de céans dans le 
dossier 601 2016 167, le recourant a précisé, au sujet du document du 25 mars 2015, qu’ « [u]n 
certificat médical qui est établi à la demande d’une partie et produit pendant la procédure ne 
justifie pas non plus, en soi des doutes quant à sa valeur probante […] ».

Plus loin, il ajoute que « le certificat médical avait en l’espèce comme seul but de [le] protéger d’un 
climat de travail pathogène. Son incapacité de travail était secondaire par rapport aux difficultés 
rencontrées avec son employeur […]. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans l’hypothèse 
où un employé exerce plusieurs activités, il est tout à fait envisageable qu’il poursuive cette autre 
activité (rémunérée ou non) à 100%, même s’il est, selon un certificat médical, en incapacité totale 
ou partielle de travailler dans le cadre de son activité principale […]. En l’espèce, il lui était permis 
d’exercer une activité […] dans son domaine de compétence, pour autant que ce ne soit pas en 
lien avec son employeur actuel […] » (contre-observations du recourant du 13 mars 2017, dossier 
601 2016 167, p. 6 s.).

Ainsi, force est de considérer qu'en mars 2015, le professeur admettait lui-même, appuyé par son 
médecin, qu’il était tout à fait capable de travailler à temps plein pour autant que cela ne soit pas 
pour son ancien employeur. Cette capacité a été corroborée dans les faits dès lors qu'il a été en 
mesure de débuter une activité à un taux d'environ 40 % à Paris, où il a commencé à enseigner en 
mars 2015; ce taux - ainsi évalué par l'expert C.________ - ne saurait toutefois manifestement 
épuiser sa capacité de travail dès lors qu'il ne peut que correspondre à ce que son nouvel 
employeur lui avait proposé. 

Dans de telles circonstances, il est manifestement contraire à la bonne foi et clairement abusif, 
comme l'exprime l'adage venire contra factum proprium, que le collaborateur continue de 
revendiquer une pleine incapacité de travail, même après la fin des rapports de service qui y 

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étaient justement liés. Pareille attitude ne mérite pas de protection judiciaire (cf. arrêt TF 
2C_829/2011 du 17 janvier 2012 consid. 3.2).

Par ailleurs, ni les attestations médicales délivrées à l’attention de la CPPEF postérieurement par 
le Dr D.________, ni les autres courriers émanant de ses anciens médecins traitants ne sauraient 
remettre en cause le certificat médical du 25 mars 2015. Quant à l'expert mandaté par l'autorité 
intimée, le Dr C.________, ses conclusions vont pour l'essentiel dans le même sens. 

Si le Dr D.________ a certes continué d’attester l’incapacité de travail du collaborateur après la fin 
des relations de service, c’est uniquement à la demande de ce dernier, lequel donnait suite au 
courrier de la CPPEF du 29 juin 2015 et à l’injonction y figurant. Cela étant, ces certificats 
consistent en de simples attestations et ne contiennent aucune autre précision. Destinés à 
l'autorité se substituant à l'ancien employeur, on peut même penser qu'ils ne pouvaient dès lors 
que porter sur l'activité déployée jusqu'alors. Au surplus, soulignons qu’au vu du dossier de la 
cause, il apparaît que la CPPEF n'avait probablement pas connaissance du certificat médical du 
25 mars 2015, lorsqu’elle a accusé réception des attestations subséquentes du médecin traitant. 

S'agissant des réponses données le 8 juillet 2015 par ce dernier au médecin-conseil de l'autorité 
intimée, selon lesquelles notamment il « est vraisemblablement apte à travailler à temps plein en 
tant qu'architecte mais à une autre place de travail lorsque ses symptômes d'anxiété et de 
dépression s'amélioreront », il y a lieu de relever que ces symptômes n'ont nullement été évoqués 
dans le certificat du 25 mars 2015; or, il ne ressort pas de l'ensemble du dossier constitué que 
l'état de l'intéressé se serait péjoré d'une quelconque manière depuis la prise de cette activité à 
l'étranger. Au contraire, son médecin traitant a souligné à cet égard « qu'à temps très partiel le 
patient s'est rendu à l'étranger pour des mandats dans le cadre de son activité d'architecte […]. 
Ces activités non lucratives à très petits pourcentages [lui] ont permis de reprendre en partie pied 
dans le monde du travail malgré ses symptômes d'anxiété et de dépression ». Il en résulte que son 
état de santé paraît s'être encore amélioré depuis lors. Partant, ce document ne saurait non plus 
remettre en cause les termes clairs que le médecin a lui-même utilisés dans le certificat du 
25 mars 2015. 

Le psychiatre FMH E.________, dans un courrier du 27 novembre 2015, confirme, comme les 
autres médecins d'ailleurs, que, dans un poste adapté, la capacité de travail de l'intéressé pourrait 
être pleine; il ajoute toutefois que la symptomatologie psychiatrique actuelle ne permet pas de 
préciser sa capacité de travail. Ce rapport, au demeurant très bref, n'est dès lors d'aucun secours 
pour statuer sur la capacité de travail litigieuse. 

Soulignons en outre que le spécialiste précité n'a été consulté qu'à la demande du médecin-
conseil de l'autorité intimée. Depuis janvier 2015 en effet, le recourant, se prévalant pourtant de 
problèmes psychiques, est demeuré sans psychiatre traitant. De même, sa médication est restée 
faiblement dosée à 10 mg par jour durant une grande partie de l'année 2015, avant certes de 
passer à 20 mg au mois de septembre alors que les certificats d'incapacité de travail sont restés 
pourtant identiques durant toute la période considérée, ce qui paraît peu compréhensible aux yeux 
de l'expert (cf. rapport préalable du 17 décembre 2015, p. 13; expertise du 21 janvier 2016, p. 28). 

Ce dernier, auquel le certificat de mars 2015 ne semble pas avoir été transmis si l’on se fie aux 
annexes listées dans le courrier du 17 novembre 2015 de la CPPEF à son attention mais qui a 
néanmoins eu connaissance de son activité à Paris par le biais du rapport du Dr E.________, 
conclut dans son expertise que « le pronostic semble plus être lié à des facteurs extra-médicaux, 

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comme sa situation financière et professionnelle, qu’à un véritable investissement en 
psychothérapie » (expertise du 21 janvier 2016, p. 30). Il précise qu’« on peut considérer que tout 
au plus les troubles de la concentration allégués peuvent valoir pour une incapacité de travail de 
l’ordre de 20% au grand maximum, depuis mars 2015 » (expertise du 21 janvier 2016, p. 30). En 
fin d'expertise, répondant aux questions posées, il retient même que le recourant peut travailler à 
raison de « 8 heures par jour avec éventuellement une légère baisse de rendement de 10 à 20% 
en raison de la fatigabilité et les troubles subjectifs de l'attention et de la concentration » (expertise 
du 21 janvier 2016, p. 31). Force est ainsi d'admettre que le Dr C.________ vient confirmer pour 
l'essentiel l'avis du médecin traitant exprimé le 25 mars 2015. En effet, lorsqu'il évoque, d'une part, 
des facteurs extra-médicaux à l'origine de la problématique du recourant, il laisse ainsi entendre 
que la capacité de travail n'est pas entamée en raison d'une atteinte maladive, étant précisé que 
l'expert a expressément déclaré que le diagnostic d'épisode dépressif majeur récurrent de gravité 
légère demeure quant à lui sans incidence sur sa dite capacité de travail (cf. expertise du 
21 janvier 2016, p. 20). D'autre part, les termes utilisés par le spécialiste sont révélateurs, lorsqu'il 
déclare retenir tout au plus que les troubles de la concentration peuvent avoir une influence sur la 
capacité de travail au grand maximum de l'ordre de 20 %: il est ainsi à deux doigts de confirmer, 
comme le fait le médecin traitant dans son certificat du 25 mars 2015, une capacité de travail 
entière dans toute activité adaptée, i.e. autre que pour l'employeur fribourgeois. Ainsi, expert et 
médecin traitant se rejoignent sur une capacité de travail proche du plein temps dès mars 2015. La 
différence de 20 % demeure sans incidence sur le présent litige comme on va le voir ci-dessous. 

Au vu de ce qui précède, au moment où le dossier a été déféré à la CPPEF le 1er avril 2015, le 
collaborateur n'était plus, respectivement en grande partie plus, en incapacité de travail au sens de 
l’art. 7 de l’ordonnance du 16 septembre 2003. C'est dès lors à tort que la CPPEF a ordonné les 
versements durant la période considérée d’avril à décembre 2015. La première condition de l’art. 
107 al. 1 LPers est ainsi réalisée dans le cas d’espèce, dès lors que les prestations dont le 
remboursement est requis ne s’appuyaient sur aucune cause juridique. 

Enfin, soulignons que l’argument du recourant selon lequel la décision de la CPPEF est entachée 
d’arbitraire, dès lors qu’elle ne retient pas les mêmes taux d’incapacité que la Caisse publique de 
chômage ne peut pas être suivi. Contrairement à ce qu’il prétend, aucune des deux assurances 
n'est liée par la décision de l'autre. Elles poursuivent au demeurant des buts différents, fondés sur 
des critères également distincts qui peuvent entraîner des positions divergentes. Par ailleurs, les 
taux d'incapacité (différents) qu'elles ont retenus sont en outre vraisemblablement à mettre en lien 
avec les informations que le recourant leur a lui-même fournies, respectivement avec le contenu 
des certificats médicaux qu'il a déposés auprès d'elles. 

b) Cela dit, il ressort de la théorie générale de la révocation qu’en tant qu'acte unilatéral, la 
décision est par définition modifiable unilatéralement. Cette caractéristique permet notamment à 
l'administration de corriger un vice affectant la régularité de l'acte qu'elle a prononcé, dans le but 
de rétablir une situation conforme au droit; une base légale n'est pas requise dans un tel cas. Une 
révocation peut d'ailleurs être prononcée d'office, à la seule initiative de l'autorité compétente (arrêt 
TF 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 6.1 et les références citées). 

Les décisions administratives ayant cependant pour effet de définir la situation juridique des 
administrés dans leurs rapports avec les autorités, on ne saurait cependant admettre qu’elles 
puissent être indéfiniment modifiées. A l’impératif de la bonne application de la loi s’oppose en 
effet celui de la sécurité du droit (cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1032). 

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En ce sens, lorsqu’il n'existe aucune règle de droit positif sur la possibilité de modifier une 
décision, il y a lieu de se prononcer sur la base d'une pesée des intérêts, dans laquelle l'intérêt à 
une application correcte du droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, 
respectivement à la protection de la confiance. Sont notamment pertinents dans cette pesée 
d'intérêts le fait que la décision a créé un droit subjectif au profit de l'administré, que celui-ci a déjà 
fait usage d'une autorisation ou que la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les 
divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (arrêt TF 1C_111/2016 du 
8 décembre 2016 consid. 6.1 et les références citées). 

A titre de motifs pouvant s’opposer à la révocation d'une décision, la proportionnalité et la bonne 
foi doivent à tout le moins intervenir dans la pesée des intérêts, la bonne foi étant particulièrement 
en évidence quand il est question de droits acquis ou de droits subjectifs. Dans ces circonstances, 
l’administré a de bonnes raisons de penser que la décision ne sera pas remise en cause par 
l’autorité qui l’a prise (cf. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 958). Celui qui a agi 
dolosivement ou violé ses obligations en induisant l'administration en erreur au moment de 
demander l'autorisation ne saurait en principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure 
ne soit contraire au principe de la proportionnalité (arrêt TF 1C_111/2016 du 8 décembre 2016 
consid. 6.1 et les références citées).

En permettant la répétition de l’indu, le législateur fribourgeois a ainsi implicitement introduit un 
droit pour l’Etat de révoquer les décisions ordonnant le versement de prestations, avec effet 
rétroactif, dans les limites précitées - auxquelles s'ajoute encore l’institution de la prescription 
prévue à l’art. 107 al. 2 LPers. Admettre le contraire reviendrait à paralyser le système: si 
l’employeur ou respectivement la Caisse de prévoyance n’avaient en effet pas la possibilité de 
réclamer le remboursement de prestations déjà versées, elle ne payerait aucun collaborateur, 
notamment en incapacité de travail, sans avoir examiné de manière détaillée son dossier. La 
procédure serait ainsi étendue dans le temps et l’employé, en incapacité de travail pour raisons de 
santé, ne toucherait aucune prestation financière des mois durant, ce qui ne paraît pas admissible.

En l'espèce, s’il est probable que le recourant a déjà fait usage des montants perçus, ceci ne 
s'oppose toutefois pas à la révocation des décisions lui octroyant le versement des indemnités 
journalières litigieuses. Dans le cadre de la pesée des intérêts, la protection de la confiance du 
collaborateur ne se justifie pas en l’occurrence, quand l’on sait qu’il a délibérément caché à la 
CPPEF que son incapacité de travail n’était liée qu’à son ancien emploi, son aptitude au travail 
étant importante, voire pleine et entière, dans tout autre emploi. Enfin, relevons à toutes fins utiles 
que, dans son courrier du 29 juin 2015, la CPPEF, avertissant l'intéressé qu'elle entendait le 
soumettre à son médecin-conseil, lui a ainsi clairement laissé entendre qu'elle avait des 
interrogations sur son incapacité de travail ou, à tout le moins sur la mesure de cette dernière. Ce 
dernier ne pouvait dès lors pas ignorer, d'autant plus qu'il travaillait déjà à l'étranger comme 
professeur, que son incapacité de travail (entière) pourrait être remise en cause par l’Etat de 
Fribourg et, avec elle, les indemnités journalières versées à ce titre.

Pour toutes ces raisons, la bonne application du droit doit en l’espèce primer sur les intérêts de 
l’administré. Partant, c'est à bon droit que la CPPEF a révoqué les décisions lui octroyant les 
indemnités journalières litigieuses, au sens de l’art. 107 al. 1 LPers et des principes généraux 
évoqués ci-dessus.

c) Concernant la prescription en particulier, la CPPEF a rendu une décision formelle le 
15 juin 2016 pour exiger en retour les indemnités journalières versées à tort depuis 

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le 1er avril 2015. Cela étant, la communication du 9 février 2016 remplissait déjà ce rôle et doit être 
considérée à tout le moins comme une décision matérielle. Ce courrier exige en effet la restitution 
des indemnités journalières versées, en précisant qu'elles l'ont été à tort, tout en chiffrant la 
somme à restituer. A relever du reste que le recourant a lui-même qualifié ce courrier de décision 
dans ses requêtes de constatation de nullité et de renonciation à la répétition. 

Concernant le dies a quo du délai d’un an, relevons que le dossier de la cause ne permet pas 
d’établir quand l’autorité intimée a ou aurait pu avoir connaissance de l’aptitude au travail du 
collaborateur dans un autre emploi. Quoiqu’il en soit, même si la CPPEF l'avait su dès le moment 
où elle a été saisie du dossier, force est de considérer que la demande de remboursement des 
prestations indues, intervenue le 9 février 2016, respectait manifestement le délai d’un an précité.

d) A teneur de l’art. 95 al. 1 CPJA, le Tribunal cantonal ne peut aller au-delà des 
conclusions des parties, à l’avantage ou au détriment de celles-ci, sauf en matière de contributions 
publiques et d’assurances sociales. Cette disposition consacre le principe de l’interdiction de la 
reformatio in pejus, d’après lequel le juge se prononce exclusivement sur le litige qui lui est 
soumis, dont l'objet est défini par les conclusions prises par les parties (maxime de disposition). Le 
législateur cantonal a ainsi adopté une solution classique en ce qui concerne les tribunaux 
administratifs, correspondant à la délimitation traditionnelle des pouvoirs judiciaire et exécutif. A la 
différence des autorités administratives de surveillance, ces tribunaux n'ont pas pour mission 
d'intervenir d'office, au besoin, pour assurer l'application correcte du droit (cf. arrêt TA FR 3A 2003 
82 du 12 octobre 2004 consid. 6b).

Dans le cas particulier, c'est en fonction d’une capacité de travail de 80% sur l'entier de la période 
considérée que la CPPEF a exigé la restitution des indemnités journalières versées. Vu ce qui 
précède, l'intéressé était toutefois apte à travailler en plein pour tout autre employeur. 

Cela étant, en vertu de l'interdiction de la reformatio in pejus, il y a lieu de confirmer la restitution 
des montants dans la mesure des conclusions de l’autorité intimée, lesquelles correspondent par 
ailleurs à la teneur de la décision matérielle de restitution du 9 février 2016.

e) La question de la remise (cf. 107 al. 3 LPers) n’a pas à être examinée ici puisqu’elle va 
au-delà de l’objet de la contestation. L’autorité intimée ne s’est en effet pas prononcée à ce 
propos, et le recourant n’a d’ailleurs pas pris de conclusion particulière à ce sujet.

4. Sur le vu de tout ce qui précède, mal fondé, le recours du 15 juin 2016 doit être rejeté et la 
décision attaquée confirmée.

a) A teneur de l’art. 134a al. 2 CPJA, la procédure de recours en matière de personnel 
devant le Tribunal cantonal est gratuite dans la mesure prévue en matière de prud’hommes, soit 
jusqu’à CHF 30'000.- (cf. art. 113 al. 2 et 114 du code du 19 décembre 2008 de procédure civile, 
CPC; RS 272). 

b) En vertu de l’art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n’est allouée aux collectivités 
publiques visées à l’art. 133 CPJA, sauf dans les où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou 
que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l’appel à des mandataires extérieurs.

La ratio legis de cet article se fonde essentiellement sur le postulat qui veut que défendre une 
application correcte de la loi entre dans le cadre de l’activité ordinaire des collectivités en cause. Il 
est d’ailleurs équitable que les collectivités publiques qui n’encourent, en principe, aucun frais de 

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procédure lorsqu’elles sont désavouées (cf. art. 133 CPJA) n’obtiennent, à l’inverse, aucune 
indemnité lorsque leur point de vue est admis (PFAMMATTER, L'indemnité de partie devant le 
Tribunal administratif fribourgeois in RFJ 1993 p. 126).

D'après la jurisprudence, la notion d’intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité 
publique agit comme un simple particulier et/ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie 
de son patrimoine financier, et non pas administratif (arrêts TA FR 4F 1991 34 du 10 avril 1992 in 
RFJ 1992 206, 212; 4F 1991 19 du 24 avril 1992 in RFJ 1992 188, 199). L’intérêt de la collectivité 
publique dans le procès doit dès lors consister en la conservation ou l’augmentation de la partie de 
ses biens que ne sont qu’indirectement affectés à des fins d’intérêt public. En revanche, il est exclu 
d’accorder une indemnité de partie à une collectivité publique lorsqu’est en cause son patrimoine 
administratif, soit l’ensemble des biens destinés directement à l’exécution de ses tâches de droit 
public. Parmi les biens du patrimoine administratif, sont par exemple classées les contributions 
publiques ainsi que par extension, les primes et le paiement de prestations liées à la prévoyance 
professionnelle dès lors que la Caisse de pension concernée doit, dans ce cadre, exécuter des 
tâches de droit public en sauvegardant les intérêts de la communauté des assurés (cf. 
PFAMMATTER, p. 126 s.).

Une autre exception réserve enfin la possibilité d’allouer une indemnité à la collectivité lorsque des 
circonstances particulières ont rendu nécessaire l’appel à un mandataire extérieur. Cette situation 
est notamment réalisée lorsque la collectivité en cause ne dispose pas de l’infrastructure 
nécessaire pour défendre elle-même ses intérêts (cf. PFAMMATTER, p. 127 s.). Cette hypothèse est 
notamment réalisée lorsque la collectivité ne dispose pas d’un service juridique pour répondre au 
recours qui met en jeu une somme relativement importante (arrêt TA FR 2A 2004 11 du 16 juillet 
2004 consid. 6).

c) Dans le cas en particulier, la valeur litigieuse s’élevait à plus de CHF 50'000.-, de sorte 
que des frais de procédure doivent être perçus. Vu l’issue du litige, il appartient au recourant, qui 
succombe, de s’en acquitter (cf. art. 131 CPJA). Pour le même motif, il ne lui est pas alloué 
d’indemnité de partie (137 CPJA).

Quand bien même la CPPEF obtient gain de cause, il ne lui est pas non plus octroyé d’indemnité 
de partie, aucune des exceptions de l’art. 139 CPJA n’étant réalisée en l’occurrence. En particulier, 
aucune circonstance ne justifiait de devoir faire appel à un mandataire professionnel.

(Dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête:

I. Le recours (601 2016 173) est rejeté.

Partant, la décision de la Caisse de prévoyance du personnel de l’Etat de Fribourg est 
confirmée, dans le sens des considérants.

II. Les frais judiciaires, par CHF 2’000.-, sont mis à la charge du recourant.

III. Il n’est pas allouée d’indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais judiciaires peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA). 

Fribourg, le 27 octobre 2017/ape/smo

Présidente Greffière