# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e7d360cf-d7b1-5a45-9e05-70d17964f3eb
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-01-24
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 24.01.2013  VB.2012.00769
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2012-00769_2013-01-24.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2012.00769	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 24.01.2013
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Fernhaltemassnahmen nach §§ 33 f. PolG
GW120005

	
Fernhaltemassnahmen nach Polizeigesetz

Die Rayonverbote sind nicht mehr in Kraft, weshalb der Beschwerdeführerin ein aktuelles Rechtsschutzinteresse fehlt. Ihr wurde jedoch die Hälfte der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens auferlegt. Sodann musste sie bereits mehrfach wegen unzulässiger Ausübung der Prostitution verzeigt werden. Weiter stellen sich vorliegend Fragen im Zusammenhang mit der angemessenen Begründung einer polizeilichen Wegweisungs- und Fernhalteverfügung. Die Beantwortung der Frage, ob die Anordnung der vorliegenden Massnahmen bzw. die Abweisung des Rekurses gerechtfertigt war, ist damit auch im Hinblick auf weitere mögliche zukünftige Fälle von erheblichem Interesse. Auf die Beschwerde ist folglich einzutreten (E. 1.2). Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. November 2012 ist unzureichend begründet, da sie weder einen Bezug zu einem der in § 33 lit. a bis e PolG aufgeführten Tatbestände herstellte, noch darlegte, inwiefern das der Beschwerdeführerin vorgeworfene Verhalten gerade ein sechstägiges Rayonverbot rechtfertigte. Angesichts des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der Beschwerdeführerin und in ihr Recht auf Achtung des Privatlebens waren an die Begründungsdichte höhere Ansprüche zu stellen (E. 4.1). Die Verfügung vom 7. November 2012 erweist sich als unverhältnismässig, da keine Einschränkungen oder Ausnahmen hinsichtlich des Betretverbots und des Aufenthalts innerhalb des Rayons festgehalten wurden. Nachdem die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf das Ansprechen von Passanten und das aufreizende Gebaren der Beschwerdeführerin zurückzuführen ist, wäre es möglicherweise bereits ausreichend gewesen, ihr lediglich das entsprechende Verhalten im bezeichneten Gebiet zu untersagen (E. 4.3.2). Das mit Verfügung vom 12. November 2012 angeordnete Rayonverbot wurde einzig damit begründet, dass die Beschwerdeführerin die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet habe, indem sie die Wegweisung vom 7. November 2012 missachtet habe. Die Verfügung vom 7. November 2012 war allerdings nicht genügend begründet und in der Sache mangels Einschränkungen bezüglich des Wohnorts unverhältnismässig. Folgerichtig kann der Beschwerdeführerin nicht ein Verstoss gegen dieses rechtswidrige Rayonverbot vorgeworfen werden, nur weil sie in der fraglichen Zeit vor ihrem Zuhause angetroffen wurde. Damit erweist sich auch die Verfügung vom 12. November 2012 als unrechtmässig (E. 5).

Gutheissung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						BEGRÜNDUNGSANFORDERUNG
BEGRÜNDUNGSDICHTE
ERFORDERLICHKEIT
FERNHALTEMASSNAHME
GLAUBHAFTMACHUNG
ÖFFENTLICHE ORDNUNG
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PROSTITUIERTE
RAYONVERBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZUMUTBARKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 36 BV
Art. 36 Abs. III BV
Art./§ 10 POLG
Art./§ 33 lit. a POLG
Art./§ 34 Abs. II POLG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2012.00769

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 24. Januar 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea 

Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Stadtpolizei
B,

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend
Fernhaltemassnahmen nach §§ 33 f. PolG

GW120005,

hat
sich ergeben: 

I.  

Mit Verfügung vom 7. November 2012 untersagte die
Stadtpolizei von B A gestützt auf die §§ 33 f. des Polizeigesetzes
vom 23. April 2007 (PolG), ein bestimmtes, näher bezeichnetes Gebiet im
Quartier C der Stadt B für die Zeit vom 7. November 2012,
10.50 Uhr, bis zum 13. November 2012, 10.50 Uhr, zu betreten und
sich darin aufzuhalten. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen. A wurde zudem darauf hingewiesen, dass die Nichtbeachtung des
Verbots eine Bestrafung wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss
Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB) zur Folge habe. Sodann untersagte die
Stadtpolizei von B A mit Verfügung vom 12. November 2012, das gleiche
Gebiet für die Zeit vom 12. November 2012, 12.05 Uhr, bis zum
26. Dezember 2012, 12.05 Uhr, zu betreten und sich darin aufzuhalten.
Für den Fall, dass sich der Wohn- oder Arbeitsort innerhalb des bezeichneten
Gebiets befinde, dürfe das betroffene Gebiet auf dem direkten Arbeitsweg sowie
auf dem direkten Weg zu bzw. vom Wohnort betreten werden. Bei Nichtbeachten des
Rayonverbots wurde wiederum eine Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. 

II.  

A gelangte am
12. November 2012 an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts B und
ersuchte um Aufhebung der Verfügungen vom 7. November 2012 und
12. November 2012. Am 19. November 2012 hörte das Zwangsmassnahmengericht
A an. Noch am selben Tag schrieb es das Gesuch um Aufhebung der Verfügung vom
7. November 2012 sinngemäss als gegenstandslos geworden ab. Das Gesuch um
Aufhebung des mit Verfügung vom 12. November 2012 angeordneten
Rayonverbots wies es ab und ordnete die Fortdauer desselben bis zum 26. November
2012 an. Die Verfahrenskosten auferlegte das Zwangsmassnahmengericht zur Hälfte
A.

III.  

Daraufhin erhob A am 23. November 2012 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts
vom 19. November 2012 sei aufzuheben und es seien ihr die entstandenen
Kosten zu erlassen. 

Mit Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2012 beantragte
die Stadtpolizei von B, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen und die
Verfügung vom 19. November 2012 zu bestätigen. Gleichentags verzichtete
das Zwangsmassnahmengericht auf Vernehmlassung, ohne einen Antrag in der Sache
zu stellen. A liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.
 

1.1 Gemäss
§ 34 Abs. 4 PolG können Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen innert
fünf Tagen nach ihrer Mitteilung beim Haftrichter angefochten werden. Im
Übrigen gelten für das Verfahren sinngemäss die Bestimmungen des
Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 (GSG). Nach § 11a desselben
können haftrichterliche Entscheide innert fünf Tagen mit Beschwerde beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Letzteres ist demnach zur Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Da die
strittigen Massnahmen bis zum 13. November 2012 bzw. – nach dem vorinstanzlichen
Entscheid – bis zum 26. November 2012 befristet waren und mangels aufschiebender
Wirkung der dagegen gerichteten Rechtsmittel (vgl. § 34 Abs. 4 PolG
in Verbindung mit § 11a Abs. 2 GSG) sofort vollzogen wurden, ist
fraglich, ob die Beschwerdeführerin an der Überprüfung der Verfügung der
Vorinstanz heute noch ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse hat. 

1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das geltend
gemachte Interesse muss aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse
während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, so ist dieses grundsätzlich als
gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25, § 28 N. 13, § 63
N. 3). Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere
dann, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde
nicht mehr behoben werden könnte. Vom Erfordernis des aktuellen
Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend
gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der Beschwerde
aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen
Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung an
ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und wenn
sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten (vgl.
RB 2007 Nr. 10 E. 1.3; BGE 138 II 42 E. 1.3; BGE 131 II 670
E. 1.2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25). 

1.2.2
Die im Polizeigesetz vorgesehenen Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen sind
auf 14 Tage befristet, weshalb ihre Überprüfung im Beschwerdeverfahren in
aller Regel nicht vor ihrer Beendigung stattfinden kann. Dieser Umstand
erfordert allerdings nicht zwingend einen generellen Verzicht auf ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse im Bereich solcher Massnahmen. Im Hinblick auf eine
allfällige Haftungsklage oder ein Strafverfahren nach Art. 292 StGB
besteht jedenfalls kein Bedarf nach einer vorgängigen Beurteilung, denn beide
Verfahren setzen keinen Rechtsmittelentscheid über die als widerrechtlich gerügten
Massnahmen voraus. § 21 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom
14. September 1969 (HaftungsG), wonach die Gesetzmässigkeit formell
rechtskräftiger Verfügungen nicht überprüft werden darf, steht dem nicht entgegen,
weil die Verfahrensabschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit gerade keine
Rechtskraft der zu überprüfenden Anordnungen zur Folge hat (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 28 N. 18, § 63 N. 3). Auch der Strafrichter darf die
Grundverfügung frei überprüfen, wenn eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht
nicht möglich war (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 78; BGr, 13. Juni
2008, 6B_109/2008, E. 2.1; BGE 129 IV 246 E. 2). Demnach ist im Einzelfall
zu entscheiden, ob und inwieweit die strittige Wegweisungs- oder
Fernhaltemassnahme entweder für einen Beschwerdeführer oder eine
Beschwerdeführerin selber oder für andere potenziell Betroffene derart
exemplarisch ist, dass sich die bei ihrer Überprüfung aufgeworfenen Fragen
jederzeit in vergleichbarer Weise stellen können und an ihrer Beantwortung
insbesondere im Interesse der künftigen rechtmässigen Handhabung des
polizeilichen Instruments ein genügendes öffentliches Interesse besteht (vgl.
VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.2.2).

Im vorliegenden Fall kann der Beschwerdeführerin zwar
insofern kein Vorteil aus einer Gutheissung ihrer Beschwerde erwachsen, als die
polizeilichen Massnahmen zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr in Kraft sind. Der Beschwerdeführerin
wurde jedoch die Hälfte der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens auferlegt.
Zu berücksichtigen ist sodann, dass sie offenbar bereits mehrfach wegen
unzulässiger Ausübung der Prostitution bzw. Widerhandlungen gegen die
Vorschriften über die Strassenprostitution verzeigt werden musste. Weiter
stellen sich vorliegend auch Fragen im Zusammenhang mit der angemessenen Begründung
einer polizeilichen Wegweisungs- und Fernhalteverfügung. Die Beantwortung der
Frage, ob die Anordnung der vorliegenden Massnahmen bzw. die Abweisung des
Rekurses gerechtfertigt war, ist damit auch im Hinblick auf weitere mögliche
zukünftige Fälle von erheblichem Interesse. Auf die Beschwerde ist folglich
einzutreten. 

1.3 Hinsichtlich
der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. November 2012 erwog die
Vorinstanz, das entsprechende Rayonverbot sei nur bis zum 13. November
2012 verfügt worden, weshalb die Beschwerdeführerin zum "jetzigen"
Zeitpunkt (19. November 2012) dadurch nicht mehr beschwert sei. Die
Verfügung bilde daher nicht mehr Gegenstand des Verfahrens. Sinngemäss schrieb
die Vorinstanz damit das Gesuch der Beschwerdeführerin um Aufhebung der
entsprechenden Verfügung als gegenstandslos geworden ab (vorn E. II.).
Entsprechend den Ausführungen in E. 1.2 und da Gegenstand
eines Rechtsmittelverfahrens ist, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids
war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. RB
1983 Nr. 5; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3), ist vorliegend auch
die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 7. November 2012 zu
beurteilen.

2.
 

Die Beschwerdegegnerin begründete sowohl die Verfügung vom
7. November 2012 als auch diejenige vom 12. November 2012 im
Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin an einem Ort in B, wo dies
untersagt sei, der Prostitution nachgegangen sei. Die Beschwerdeführerin
bestreitet dies.

3.
 

3.1 Gemäss
§ 33 PolG darf die Polizei eine Person unter anderem dann von einem Ort
wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn diese oder eine
Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und
Ordnung gefährdet (lit. a). Widersetzt sich eine Person der angeordneten
Wegweisung oder Fernhaltung, darf die Polizei sie zu einer Polizeidienststelle
bringen und ihr dort mittels Verfügung verbieten, den betreffenden Ort zu
betreten (§ 34 Abs. 1 PolG). In besonderen Fällen, namentlich wenn
eine Person wiederholt von einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden
musste, darf die Polizei das Verbot unter Androhung der Straffolgen von
Art. 292 StGB für höchstens 14 Tage verfügen (§ 34 Abs. 2
PolG).

3.2 Die
polizeiliche Massnahme der Wegweisung und Fernhaltung nach den §§ 33 und
34 PolG setzt grundsätzlich eine bestimmte Situation voraus, die sich in
bestimmten Zusammenhängen belästigend, gefährdend oder behindernd auswirkt.
Während § 33 PolG aufzählt, unter welchen Voraussetzungen eine formlose
Wegweisung und Fernhaltung für 24 Stunden angeordnet werden darf, regelt
§ 34 PolG in Abs. 1 und 2 zwei Eskalationsstufen der Massnahme, die
Wegweisung und Fernhaltung mit formeller Verfügung und die – ebenfalls
förmliche – Wegweisung und Fernhaltung unter Strafandrohung für längstens
14 Tage (vgl. Weisung des Regierungsrats zum PolG in ABl 2006, S. 856
ff., S. 901 f.). Für beide verschärften Formen der Massnahme werden
zusätzliche Umstände vorausgesetzt, bei § 34 Abs. 1 PolG ein
Widersetzen der betroffenen Person und bei § 34 Abs. 2 PolG ein
besonderer Fall, namentlich wenn die betroffene Person bereits wiederholt von
einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden musste. Der besondere Fall im
Sinn von § 34 Abs. 2 PolG bedingt demnach vorab, dass eine der
Voraussetzungen gemäss § 33 PolG für die Anordnung einer 24-stündigen
formlosen Fernhaltemassnahme vorliegt. Sowohl die gesetzliche Systematik als
auch der Hinweis, dass ein besonderer Fall namentlich bei wiederholter
Wegweisung und Fernhaltung einer Person vorliegt, verbieten es jedenfalls, den
besonderen Fall als eigenständige Fallkategorie ausserhalb der lit. a bis
e von § 33 PolG zu qualifizieren. In der polizeilichen Verfügung
betreffend eine über 24 Stunden hinausgehende Fernhaltemassnahme nach § 34
Abs. 2 PolG ist daher einerseits glaubhaft zu machen, dass einer der in
§ 33 PolG aufgezählten Tatbestände bestand und andererseits zu begründen,
welche besonderen Umstände ein über 24 Stunden hinausgehendes und unter
Strafandrohung verfügtes Rayonverbot rechtfertigen (vgl. VGr, 3. Dezember
2009, VB.2009.00523, E. 4.1).

4.
 

4.1 Die
Beschwerdegegnerin hielt in der Verfügung vom 7. November 2012 fest, dass
die Beschwerdeführerin der unzulässigen Strassenprostitution nachgegangen sei,
indem sie – wie von einem Polizeibeamten beobachtet worden sei – vor einer Bar
männliche Passanten angesprochen habe. Es liege "darum" ein
besonderer Fall im Sinn von § 34 Abs. 2 PolG vor. Die
Beschwerdegegnerin stellte jedoch weder einen Bezug zu einem der in § 33
lit. a bis e PolG aufgeführten Tatbestände her, noch begründete sie,
inwiefern das der Beschwerdeführerin vorgeworfene Verhalten gerade ein
sechstägiges Rayonverbot rechtfertigte. 

Die Begründung der
Verfügung vom 7. November 2012 erfüllt damit die in E. 3.2 genannten
Voraussetzungen nicht. Zwar hängen die Ansprüche an die Begründungsdichte
(auch) von der mit der Sache befassten Instanz ab und sind im Allgemeinen keine
allzu hohen Anforderungen an die Begründung erstinstanzlicher Anordnungen zu
stellen (vgl. VGr, 23. Juni 2011, VB.2011.00223, E. 4.3;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 48). Zu beachten ist vorliegend
allerdings, dass die Wegweisungs- und Fernhaltemassnahme einen Eingriff in die
Bewegungsfreiheit der Beschwerdeführerin gemäss Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie ihres Rechts auf Achtung
ihres Privatlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV darstellte (vgl. BGE 132
I 49 E. 5.2, mit Hinweisen auf weitere Bundesgerichtsentscheide; vgl.
unten E. 4.3.2), der angesichts der ihr auferlegten Pflichten nicht mehr
als geringfügig angesehen werden kann: Einerseits wurde das Rayonverbot für
mehrere Tage verfügt, andererseits wurden in der Verfügung vom 7. November 2012 – anders als in derjenigen
vom 12. November 2012 – auch keine Einschränkungen bzw. Ausnahmen
hinsichtlich des Betretverbots und des Aufenthalts im bezeichneten Gebiet
festgehalten (vgl. vorn E. I.). An die Begründung waren deshalb höhere
Ansprüche zu stellen, und diese hätte ausführlicher, differenzierter und
sorgfältiger ausfallen müssen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 41;
VGr BE, BVR 2009, S. 385, E. 4.4.1). Erforderlich sind zudem stets
einzelfall- und insbesondere personenbezogene Ausführungen. Werden standardisierte
Formulare und Textbausteine verwendet, wie dies die Beschwerdegegnerin offenbar
tut, ist daher stets Vorsicht geboten (vgl. VGr BE, BVR 2009, S. 385,
E. 4.4.1 f.; Daniel Moeckli/Raphael Keller, Wegweisungen und
Rayonverbote, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 238).

4.2 Die
Beschwerdegegnerin begründete ihre Verfügung erst im Rekurs- und Beschwerdeverfahren.
Im Rekursverfahren machte sie im Wesentlichen geltend, dass sie die Wegweisung
deshalb ausgesprochen habe, da die Beschwerdeführerin fast täglich beim Ausüben
der illegalen Strassenprostitution angetroffen wurde. Ausserdem verwies die
Beschwerdegegnerin in allgemeiner Weise auf § 33 PolG. Auf den Tatbestand
der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinn von lit. a
der genannten Bestimmung verwies die Beschwerdegegnerin dagegen erst im
Beschwerdeverfahren. Diese nachträglichen Vorbringen genügen jedoch den soeben
dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründung
grundrechtsrelevanter Massnahme freilich nicht.

Der Anspruch auf eine zureichende Begründung verwaltungsrechtlicher
Massnahmen ergibt sich unter anderem aus dem Gehörsanspruch in Art. 29
Abs. 2 BV. Dessen Verletzung bewirkt aufgrund seiner formellen Natur im
Regelfall die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung an die
Instanz, die die Verletzung verursachte. Im vorliegenden Fall gilt es zu
beachten, dass die angefochtene Massnahme keine Rechtswirkungen mehr zeigt und
sie allein aufgrund der präjudiziellen Bedeutung der Sache beurteilt wird (vorn
E. 1.2). Eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin würde damit keinen
Sinn machen. Aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des vorliegend zu
beurteilenden Falls ist es vielmehr angezeigt, die Verfügung auch in
materiell-rechtlicher Hinsicht zu beurteilen, obwohl sie an sich, wie soeben
dargelegt, bereits aus allein formell-rechtlichen Gründen aufzuheben ist.
Letzteres rechtfertigt sich umso mehr, als die Verfügung vom 12. November
2012, die ebenfalls Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits bildet, auf der
Verfügung vom 7. November 2012 basiert bzw. mit ihr in einem inneren
Sachzusammenhang steht (vgl. E. 5).

4.3 Damit ist
im Folgenden die materiell-rechtliche Rechtmässigkeit der Verfügung vom
7. November 2012 zu beurteilen. Diesbezüglich ist zunächst zu beanstanden,
dass die Beschwerdegegnerin offenbar bereits aufgrund der der
Beschwerdeführerin vorgeworfenen Strassenprostitution von einem besonderen Fall
im Sinn von § 34 Abs. 2 PolG ausging. Nach dem Gesagten bedarf es
hierzu allerdings sowohl des Vorliegens eines der Tatbestände von § 33
PolG als auch eines zusätzlichen Umstands, der zur Verschärfung der Massnahme
berechtigt (vgl. vorn E. 3.2). 

4.3.1
Die Beschwerdeführerin machte geltend, sie sei am 7. November 2012 als
"Privatperson" unterwegs gewesen und habe nicht mit Männern über
sexuelle Dienstleistungen gesprochen. Es gebe keine "handfesten
Beweise" dafür, dass sie der Sexarbeit nachgegangen sei. Ein strikter
Beweis ist jedoch auch nicht erforderlich. Wie erwähnt, gelten für das
Verfahren der Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen nach § 34 Abs. 4
PolG ausdrücklich die Bestimmungen des GSG sinngemäss. Nach dem für den
haftrichterlichen Entscheid massgebenden § 10 Abs. 1 dieses Gesetzes
weist das zuständige Gericht das Gesuch um Aufhebung der Schutzmassnahme ab
oder heisst das Gesuch um Verlängerung der Massnahme gut, wenn der Fortbestand
der Gefährdung glaubhaft ist (vgl. VGr, 3. Dezember 2009,
VB.2009.00523, E. 3.3). Die Ausführungen im Rapport des Polizeibeamten vom
15. November 2012, wonach die Beschwerdeführerin an der D-Strasse nach
Freiern Ausschau gehalten habe, sich vorbeilaufenden Männer aufreizend zur
Schau gestellt und diese angesprochen und mit Handzeichen auf sich aufmerksam
gemacht habe, erscheinen nicht unglaubhaft und genügen zum Nachweis des ihr
vorgeworfenen Verhaltens (vgl. Moeckli/Keller, S. 239, mit Hinweisen).
Sodann ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts der Begriff der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung weit auszulegen. In einem Fall, in dem ein
grössere Gruppe von Personen bei mehreren Passanten Anstoss erregte oder gar
Gefühle der Verunsicherung und Angst provozierte, bejahte das Bundesgericht ein
öffentliches Interesse an der Fernhaltung der Störer (vgl. BGE 132 I 49
E. 7.1). Da die Beschwerdeführerin der Strassenprostitution in einem
Gebiet nachging, in dem dies nicht zulässig war (vgl. Art. 22 Abs. 1
PGVO und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Beschlusses des Stadtrats B vom
17. Juli 1991), und sich ihre Vorgehensweise offensichtlich auf den öffentlichen
Raum benützende Personen auswirkte, kann ihr Verhalten entgegen ihrer Ansicht
deshalb als Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinn von § 33
lit. a PolG angesehen werden. Insofern ist die Verfügung vom
7. November 2012 nicht zu beanstanden.

4.3.2
Eine Einschränkung eines Grundrechts, wie sie vorliegend gegeben ist (vgl.
vorn E. 4.1), hat den Anforderungen von Art. 36 BV zu genügen. Der
Kerngehalt der Bewegungsfreiheit der Beschwerdeführerin wurde offensichtlich
nicht angetastet, und beim Polizeigesetz handelt es sich um ein Gesetz im
formellen Sinn, das auch schwerwiegende Einschränkungen rechtfertigen kann. Das
öffentliche Interesse am Rayonverbot besteht in der Unterbindung der von der
Beschwerdeführerin verursachten Gefährdung der öffentlichen Ordnung. Darüber
hinaus muss eine Wegweisungs- oder Fernhaltemassnahme jedoch auch verhältnismässig
sein. Eine solche ist damit nur dann zulässig, wenn sie geeignet, erforderlich
und zumutbar ist (vgl. § 10 PolG; BGE 132 I 49 E. 7.2;
Moeckli/Keller, S. 242 ff.). Während in Bezug auf die Geeignetheit
des Rayonverbots zur Wiederherstellung oder Aufrechterhaltung der öffentlichen
Ordnung in dem festgelegten Gebiet keine Zweifel bestehen, ergeben sich solche
im Zusammenhang mit den beiden letztgenannten Voraussetzungen. 

Eine polizeiliche Massnahme ist dann erforderlich, wenn
sie in zeitlicher, örtlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht nicht weiter
geht, als es der polizeiliche Zweck gebietet (vgl. Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc.
2010, Rz. 2479). Es darf mithin keine mildere Massnahme möglich sein, die
zur Zielerreichung ebenfalls geeignet wäre (vgl. § 10 Abs. 2 PolG).
Wie erwähnt, wurden in der Verfügung vom 7. November 2012 keine
Einschränkungen oder Ausnahmen hinsichtlich des Betretverbots und des
Aufenthalts innerhalb des Rayons festgehalten. Nachdem die Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf das Ansprechen von Passanten und das
aufreizende Gebaren der Beschwerdeführerin zurückzuführen ist, wäre es allerdings
möglicherweise bereits ausreichend gewesen, ihr lediglich das entsprechende Verhalten
im bezeichneten Gebiet zu untersagen. So hatten sich in dem BGE 132 I 49 zugrundeliegenden
Fall verschiedene Personen im Bahnhof Bern in Gruppen zusammengefunden und dort
erheblich Alkohol getrunken, eine grosse Unordnung hinterlassen und grossen
Lärm verursacht. Die Stadtpolizei Bern verbot diesen Personen gestützt auf den
§ 33 PolG entsprechenden Art. 29 lit. b des Polizeigesetzes des
Kantons Bern jedoch nur, sich in einem bestimmten Bereich in Personenansammlungen
aufzuhalten, in denen Alkohol konsumiert werde. Dass eine entsprechende
Einschränkung vorliegend nicht gleich erfolgversprechend oder gar unmöglich
gewesen wäre, machte die Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht geltend. Das
gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte Rayonverbot kann daher in sachlicher
Hinsicht nicht als erforderlich angesehen werden. Weiter ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin ihren Wohnsitz in dem vom
Rayonverbot betroffenen Gebiet hat. Da die Massnahme auch diesbezüglich keine
Ausnahme vorsah, war es ihr somit faktisch verboten, sich während der
angeordneten sechs Tage in ihrer Wohnung aufzuhalten. Dadurch wurde nicht nur
ihre Bewegungsfreiheit beeinträchtigt. Dies stellte auch einen schweren
Eingriff in ihr Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 13
Abs. 1 BV dar (vgl. VGr, 28. August 2012, VB.2012.00472, E. 4.1,
mit Hinweisen), der durch das verfolgte Ziel der Aufrechterhaltung der von der
Beschwerdeführerin nicht in erheblichem Mass gefährdeten öffentlichen Ordnung
nicht als gerechtfertigt angesehen werden kann (vgl. § 3 Abs. 1
PolG). Das Rayonverbot war damit in der angeordneten Form auch nicht zumutbar.

5.
 

Das mit Verfügung vom
12. November 2012 angeordnete Rayonverbot wurde einzig damit begründet,
dass die Beschwerdeführerin die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet
habe, indem sie die Wegweisung vom 7. November 2012 missachtet habe. Erst
im Rapport vom 15. November 2012 ergänzte die Beschwerdegegnerin, die
Beschwerdeführerin sei auch am 12. November 2012 der illegalen Strassenprostitution
nachgegangen. Die Verfügung vom 7. November 2012 war allerdings nicht
genügend begründet und in der Sache mangels Einschränkungen bezüglich des
Wohnorts unverhältnismässig. Folgerichtig kann der Beschwerdeführerin nicht ein
Verstoss gegen dieses rechtswidrige Rayonverbot vorgeworfen werden, nur weil
sie in der fraglichen Zeit vor ihrem Zuhause angetroffen wurde. Damit erweist
sich auch die Verfügung vom 12. November 2012 als nicht rechtmässig.

6.
 

6.1 Die
Verfügung vom 7. November 2012 erfüllt die Anforderungen an die Begründung
für eine gestützt auf §§ 33 f. PolG erlassene Massnahme nicht. Das
angeordnete Rayonverbot verstiess überdies gegen das Verhältnismässigkeitsgebot.
Somit ist auch die Verfügung vom 12. November 2012 als unrechtmässig zu
beurteilen. Diese beiden Verfügungen und der vorinstanzliche Entscheid vom
19. November 2012 sind daher in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
Dass die Beschwerdeführerin von den Rayonverboten inzwischen nicht mehr
betroffen ist, ist dabei unerheblich (vgl. BGE 123 I 49 E. 3e). Die Kosten
des Rekursverfahrens sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

6.2 Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss werden die Verfügungen der Beschwerdegegnerin
vom 7. November 2012 und vom 12. November 2012 sowie die Verfügung
des Haftrichters des Bezirksgerichts B vom 19. November 2012 aufgehoben.

2.    Die
Kosten des haftrichterlichen Verfahrens im Betrag von Fr. 400.- werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 1'620.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…