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**Case Identifier:** 5011655d-bab6-5aa5-a448-37b3ea63512c
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-26
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 26.10.2017 B 2017/73
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2017-73_2017-10-26.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2017/73

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 26.10.2017

Entscheiddatum: 26.10.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 26.10.2017
Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 12 Abs. 1 lit. a VöB.Die 
Geschäftsprüfungskommission der Politischen Gemeinde W. hat die in ihre 
Zuständigkeit fallende Rechnungskontrolle für die Jahre 2017 und 2018 mit 
der Option auf Verlängerung um vier Jahre im Einladungsverfahren auf eine 
externe Revisionsgesellschaft übertragen. Obwohl sie bei den 
Eignungskriterien die Unabhängigkeit der Gesellschaft verlangte, hat sie 
eine Bewerberin berücksichtigt, welche mit der Politischen Gemeinde in 
einem Mandatsverhältnis stand und deshalb das Risiko bestanden hätte, 
dass sie als Revisionsstelle eigene Arbeiten hätte überprüfen müssen. Die 
Beschwerde wird gutgeheissen und der Zuschlag aufgehoben 
(Verwaltungsgericht, B 2017/73).

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Scherrer

 

Verfahrensbeteiligte

PROVIDA Wirtschaftsprüfung AG, Schützengasse 12, 9000 St. Gallen,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Simon Ulrich, Fürer Partner Advocaten, 

Rheinstrasse 16, 8501 Frauenfeld,

gegen

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Politische Gemeinde Wil, Stadtrat, Marktgasse 58, Postfach 1372, 9500 Wil,

Vorinstanz,

und

 

PricewaterhouseCoopers AG, Vadianstrasse 25 a, Neumarkt 5, 9001 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

 

Gegenstand

Vergabe Rechnungsprüfung durch externe Revisionsstelle

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Die Geschäftsprüfungskommission der Politischen Gemeinde Wil hat am 1. März 

2017 die Übertragung der in ihre Zuständigkeit fallenden Rechnungskontrolle für die 

Jahre 2017 und 2018 mit der Option auf Verlängerung um vier Jahre an eine 

aussenstehende fachkundige Revisionsstelle im Einladungsverfahren ausgeschrieben. 

In den Unterlagen zur Einladung wurde – im Sinn von Eignungskriterien – verlangt, dass 

die Bewerber Mitglied von Expert Suisse/Treuhand Suisse und unabhängig sind sowie 

Erfahrungen mit „HRM2“ nachweisen. Zudem wurden die Zuschlagskriterien mit der 

maximal erzielbaren Punktzahl – nämlich Qualität des Prüfungskonzepts (Inhalt, 

Methode, Ziel; 12 Punkte), Qualifikation der Personen (Fachkompetenz, Erfahrung; 6 

Punkte), Preis (Gesamtkosten, Kosten Zusatzaufwand/ Stundenansatz, 9 Punkte), 

Termin (Verfügbarkeit, 3 Punkte), Erfahrungen/Referenzen Unternehmen (HRM2, 3 

Punkte), Lehrlingsausbildung (1 Punkt) sowie Einhaltung des Grundsatzes der 

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Lohngleichheit von Frau und Mann (1 Punkt) bekannt gegeben. Innert der bis 31. März 

2017 laufenden Frist reichten sämtliche der vier eingeladenen Unternehmen ein 

Angebot ein. Die Geschäftsprüfungskommission beschloss am 4. April 2017, den 

Zuschlag der PricewaterhouseCoopers AG, deren Angebot zum Preis von jährlich 

CHF 48‘600 (inkl. Mehrwertsteuer) 33,5 von 35 Punkten erzielt hatte, zu erteilen.

B. Die PROVIDA Wirtschaftsprüfung AG (Beschwerdeführerin), deren Angebot zum 

Preis von jährlich CHF 40‘500 (inkl. Mehrwertsteuer) 32 Punkte erzielt hatte, erhob 

gegen die von der Geschäftsprüfungskommission der Politischen Gemeinde Wil 

(Vorinstanz) am 12. April 2017 eröffnete Zuschlagsverfügung mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 21. April 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den 

Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die Zuschlagsverfügung 

aufzuheben und ihr direkt der Zuschlag zu erteilen. Eventualiter sei die Vorinstanz 

anzuweisen, die Angebote neu zu bewerten und eine neue Zuschlagsverfügung zu 

erlassen. Dem Gesuch, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, 

entsprach der Präsident des Verwaltungsgerichts mit Zwischenverfügung vom 4. Mai 

2017, ohne die Erfolgsaussichten der Beschwerde näher zu prüfen, da die Vorinstanz 

ausdrücklich auf eine Vernehmlassung zum Gesuch verzichtet hatte. Da der 

Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt und der Vorinstanz damit der Abschluss 

des Vertrags für die Dauer des Beschwerdeverfahrens untersagt wurde, fallen die 

Anträge der Beschwerdeführerin, subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des 

Zuschlags festzustellen und die Vorinstanz zu verpflichten, ihr Schadenersatz zu 

bezahlen, dahin.

Die Vorinstanz liess sich am 29. Mai 2017 zur Beschwerde vernehmen, ohne einen 

ausdrücklichen Antrag zu stellen. Die PricewaterhouseCoopers AG 

(Beschwerdegegnerin) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die 

Beschwerdeführerin nahm am 14. Juni 2017 zur vorinstanzlichen Vernehmlassung 

Stellung. Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz zur 

Begründung ihrer Anträge sowie die Vergabeakten wird, soweit wesentlich, in den 

Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

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1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2 des 

Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS 

841.1, EGöB). Die Beschwerdeführerin, deren Angebot bei einem Maximum von 35 

Punkten lediglich 1,5 Punkte weniger als jenes der Beschwerdegegnerin erzielte, hat 

reelle Chancen auf den Zuschlag und ist deshalb zur Erhebung der Beschwerde befugt 

(Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde gegen die am 12. April 

2017 versandte Zuschlagsverfügung wurde mit Eingabe vom 21. April 2017 rechtzeitig 

erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und inhaltlicher Hinsicht (Art. 15 

Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS 

841.32, IVöB). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.

2. Die Beschwerdeführerin hat zwar ausdrücklich Einsicht in das Angebot der 

Beschwerdegegnerin beantragt. Die Beschwerdegegnerin hat zudem trotz 

entsprechender Aufforderung in der verfahrensleitenden Verfügung vom 24. April 2017 

keine dem Geschäftsgeheimnis unterliegenden Akten bezeichnet. Die rechtskundig 

vertretene Beschwerdeführerin hat indessen nach Zustellung der vorinstanzlichen 

Vernehmlassung vom 29. Mai 2017 samt Aktenverzeichnis am 2. Juni 2017 mit 

Schreiben vom 8. Juni 2017 die Einreichung einer Stellungnahme angekündigt, ohne 

um Zustellung vorinstanzlicher Akten zu ersuchen und auf der Einsichtnahme in das 

Angebot der Beschwerdegegnerin zu beharren (act. 10.1). Auch in der Stellungnahme 

vom 14. Juni 2017 hat die Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht, ohne Kenntnis 

der Offerte der Beschwerdegegnerin sei ihr eine ausreichende Antwort auf die 

vorinstanzlichen Vernehmlassungen nicht möglich. Wenn das Gericht das Angebot der 

Beschwerdegegnerin entsprechend Art. 6 Abs. 1 VöB ohne deren ausdrückliches 

Begehren vertraulich behandelt hat, wurde deshalb der Anspruch der 

Beschwerdeführerin auf Akteneinsicht nicht verletzt.

3. Die Vorinstanz hat die Übertragung der ihr obliegenden Rechnungskontrolle im 

Einladungsverfahren auf eine aussenstehende fachkundige Revisionsstelle vergeben. 

Sie weist darauf hin, die Offertsummen für die Rechnungsjahre 2017 und 2018 – die 

Option für eine Verlängerung um vier Jahre sei derzeit vergaberechtlich nicht zu 

beurteilen – lägen unter der für die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen im 

Einladungsverfahren massgeblichen Vergabesumme von CHF 150‘000. Die Arbeiten 

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hätten – entsprechend dem Schwellenwert für Dienstleistungsaufträge gemäss Anhang 

2 zur IVöB – im freihändigen Verfahren vergeben werden können.

Im freihändigen Verfahren vergibt der Auftraggeber den Auftrag gemäss Art. 12 Abs. 1 

Ingress und lit. c IVöB direkt ohne Ausschreibung. Ein freihändig erteilter Zuschlag 

kann nicht auf die Anwendung von Zuschlagskriterien überprüft werden und ist nach 

der Rechtsprechung auch dann zulässig, wenn verschiedene Vergleichsofferten 

eingeholt wurden, solange nicht ein förmliches Einladungsverfahren durchgeführt wird 

(vgl. VerwGE B 2010/28 vom 16. September 2010 E. 2.1 mit Hinweisen unter anderem 

auf GVP 1999 Nr. 36, www.gerichte.sg.ch). Die Vorinstanz hat in der Einladung 

ausdrücklich festgehalten, die Ausschreibung erfolge im Einladungsverfahren. Damit 

hat sie sich – anders als die Vergabebehörde in VerwGE B 2010/218 vom 

16. September 2010, welche verschiedenen Unternehmen Gelegenheit zur Einreichung 

eines Angebots gegeben, das Verfahren aber ausdrücklich als freihändig bezeichnet 

hatte – den Regeln dieser Verfahrensart unterworfen (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, 

Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2012, Rz. 283 mit Hinweisen).

Im Übrigen fragt sich vielmehr, ob die Vorinstanz nicht verpflichtet gewesen wäre, das 

offene Verfahren durchzuführen. Die konkreten Offertsummen bewegen sich inklusive 

Option für weitere vier Jahre (vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VöB) und ohne Mehrwertsteuer 

(Art. 7 Abs. 3 IVöB; Art. 3 Abs. 2 Satz 2 VöB) zwischen CHF 225‘000 und CHF 344‘400. 

Einzig das Angebot der Beschwerdeführerin liegt unterhalb des Schwellenwertes für 

das offene Verfahren im von Staatsverträgen nicht erfassten Bereich von CHF 250‘000. 

Die drei weiteren Angebote belaufen sich auf CHF 270‘000, CHF 288‘240 und 

CHF 344‘400. Sie liegen damit zumindest teilweise deutlich über dem Schwellenwert. 

Ob bei ausreichend sorgfältiger Schätzung des mutmasslichen Auftragswertes unter 

Berücksichtigung der zutreffenden Regeln vergaberechtlich die Durchführung des 

Einladungsverfahrens ausgeschlossen gewesen wäre, kann indessen offen bleiben. 

Das Verwaltungsgericht darf gemäss Art. 63 VRP nicht über die Begehren der 

Beschwerdeführerin, welche keinen Antrag auf Abbruch des Vergabeverfahrens gestellt 

hat, hinausgehen (vgl. BGE 141 II 307 E. 6.8).

4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund eines Mandatsverhältnisses zur 

Politischen Gemeinde Wil wäre die Beschwerdegegnerin gehalten, teilweise durch sie 

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vorgeschlagene Effizienzmassnahmen zu überprüfen. Die Beschwerdegegnerin hätte 

deshalb mangels Unabhängigkeit vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen.

4.1. Gemäss Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter 

vom Vergabeverfahren ausschliessen, wenn der Anbieter die Eignungskriterien nicht 

erfüllt. Art. 12 Abs. 1 VöB ist eine "Kann-Vorschrift". Sie räumt dem Auftraggeber einen 

Spielraum bezüglich der Frage ein, ob ein Anbieter im Einzelfall vom Verfahren 

ausgeschlossen werden soll. Die Beschwerdeinstanzen dürfen – im Rahmen der 

Sachverhalts- und Rechtskontrolle – den grossen Ermessensspielraum, über den die 

Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Eignungskriterien verfügt, 

nicht unter dem Titel der Auslegung überspielen. Von mehreren möglichen 

Auslegungen hat die gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig 

scheinende auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken. 

Das Ermessen ist pflichtgemäss auszuüben. Wichtige Schranken bei der Anwendung 

der Eignungskriterien bilden das Rechtsgleichheitsgebot, das 

Verhältnismässigkeitsprinzip, die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen, der 

allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben und das vergaberechtliche 

Transparenzprinzip. Die im Rahmen der Ausschreibung formulierten Eignungskriterien 

sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den Anbietern in guten Treuen 

verstanden werden konnten und mussten. Auf den subjektiven Willen der Vergabestelle 

beziehungsweise der dort tätigen Personen kommt es nicht an (GVP 2002 Nr. 33 mit 

weiteren Hinweisen; BGer 2C_1101/2012 vom 24. Januar 2013 E. 2.4; BGE 141 II 14 

E. 7.1).

4.2.

4.2.1. In der Einladung vom 1. März 2017 hat die Vorinstanz im Sinn eines 

Musskriteriums die Unabhängigkeit des Anbieters (z.B. keine persönlichen 

Verbindungen zur Stadt Wil) verlangt. Die Anforderung der Unabhängigkeit ergibt sich 

auch aus dem weiteren Musskriterium der Mitgliedschaft der Anbieter bei Expert 

Suisse / Treuhand Suisse. Nach Art. 30 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinien zur 

Unabhängigkeit 2007 von Expert Suisse (act. 2/8a, www.expertsuisse.ch) sind 

Beratungen, durch die das Risiko entsteht, als Revisionsstelle eigene Arbeiten 

überprüfen zu müssen, mit der Unabhängigkeit nicht vereinbar. Die Richtlinien halten in 

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den Rahmenbedingungen im Sinn eines allgemeinen Grundsatzes fest, dass 

Revisionsunternehmen und deren Mitarbeiter Interessenkonflikte und das Risiko der 

Überprüfung eigener Arbeiten durch eine sinngemässe Anwendung dieser Richtlinien 

vermeiden (I/G/1). Erbringen Revisionsunternehmen für einen Prüfungskunden 

zusätzliche Dienstleistungen, so ist darauf zu achten, dass der Prüfer keine Unterlagen 

überprüft, an deren Erstellung er selbst, andere Mitarbeiter seiner Gesellschaft oder ein 

mit seiner Gesellschaft nahe stehendes Unternehmen entscheidend mitgewirkt haben. 

Es ist darauf zu achten, dass die Objektivität und Unabhängigkeit sowohl tatsächlich 

als auch dem Anschein nach jederzeit gegeben sind. Dabei kommt insbesondere der 

independence in appearance und der Offenlegung grosse Bedeutung zu (VIII/B/1 der 

Richtlinien).

Die Bestimmungen knüpfen am aktienrechtlichen Selbstprüfungsverbot von Art. 728 

Abs. 2 Ingress und Ziff. 4 des Schweizerischen Obligationenrechts (SR 220, OR) an. 

Der Revisor darf nicht an Arbeiten mitwirken, die er selber überprüfen muss. Hat er an 

Arbeiten mitgewirkt oder diese beeinflusst, ist er nachher mangels Unabhängigkeit von 

der Prüfung ausgeschlossen. Die Regelung verhindert allfällige Abhängigkeiten und 

Interessenkonflikte, die bei einer Revisionsstelle, welche eigene oder von ihr 

beeinflusste Arbeiten überprüft, vorprogrammiert wären (vgl. Watter/Rampini, in: Basler 

Kommentar Revisionsrecht, Basel 2011, N 30 zu Art. 728 OR). Während die Mitwirkung 

bei der Buchführung per se unvereinbar ist mit der Unabhängigkeit der Revisionsstelle, 

sind andere Dienstleistungen nur ausgeschlossen, wenn dadurch objektiv betrachtet 

die Gefahr der Selbstprüfung entsteht. Zu denken ist dabei namentlich an die in der 

Praxis bedeutsamen parallelen Beratungstätigkeiten von Revisionsgesellschaften (vgl. 

Watter/Rampini, a.a.O., N 34 zu Art. 728 OR). Unternehmensberatung, das heisst die 

Beratung in unternehmerischen, strategischen Angelegenheiten soll sachlich klar 

begrenzt sein und nur Varianten anbieten und die Arbeit den 

Geschäftsleitungsentscheid nicht präjudizieren. Die Unabhängigkeit ist gefährdet, wenn 

Mitarbeiter der Revisionsstelle wichtige Entscheide „vorspuren“ oder gar selber fällen 

(vgl. Watter/Rampini, a.a.O., N 36 zu Art. 728 OR; H.C. von der Crone, Aktienrecht, 

Bern 2014, § 6 Rz. 58).

Es ist Aufgabe der Revisionsstelle und damit mit der Prüfungsfunktion vereinbar, ja 

geradezu verlangt, auf anlässlich der Prüfung festgestellte Mängel hinzuweisen und mit 

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Verbesserungsvorschlägen auf deren Beseitigung hinzuwirken (vgl. zum früheren Recht 

J.N. Druey, Die Unabhängigkeit des Revisors – Was besagt Art. 727c OR?, in: Der 

Schweizer Treuhänder 69/1995, S. 705; Ch. Wind, Die Grenzen der Beratung durch die 

Revisionsstelle, in: Der Schweizer Treuhänder 69/1995, S. 82). Zur Beratung, die sich 

im Zusammenhang mit dem Prüfungsauftrag ergibt, sind auch die Fälle zu rechnen, in 

denen der Revisor zur Vorbereitung der Abschlussprüfung schon vor der Aufstellung 

des Jahresabschlusses, also auch schon während des laufenden Geschäftsjahres, 

Prüfungshandlungen vornimmt und bei dieser Gelegenheit vom Unternehmen um 

Entscheidungshilfe bei der Lösung von Zweifelsfragen der Rechnungslegung gebeten 

wird, um Beanstandungen vorzubeugen. Voraussetzung ist aber, dass diese Hilfe im 

Rahmen der Abschlussprüfung und nicht auf Grund eines vom Prüfungsauftrag zu 

unterscheidenden Beratungsvertrages gewährt wird (Wind, a.a.O., S. 82). Entscheidend 

ist, dass die Beratung aus der Perspektive der Pflichten einer Revisionsstelle und mit 

Blick auf eine regelkonforme Rechnungslegung und nicht aus der Perspektive der auf 

andere Ziele gerichteten Unternehmensberatung erfolgt.

Die Unabhängigkeit darf gemäss Art. 728 Abs. 1 Satz 2 OR weder tatsächlich noch 

dem Anschein nach beeinträchtigt sein. Gefordert wird damit nicht nur die subjektive, 

innere Unabhängigkeit der Revisoren, sondern der Revisor muss auch auf der 

objektiven, äusseren Ebene jeden Anschein der Abhängigkeit vermeiden. 

Beurteilungsmassstab für den äusseren Anschein der fehlenden Unabhängigkeit ist die 

Würdigung der Umstände durch einen durchschnittlichen Betrachter aufgrund der 

allgemeinen Lebenserfahrung (vgl. Watter/ Rampini, a.a.O., N 12 zu Art. 728 OR).

4.2.2. Die Beschwerdegegnerin stand mit der Politischen Gemeinde Wil in einem 

Auftragsverhältnis, indem sie als externe Beraterin deren Projekt „Effizienz+“ begleitete. 

Vor dem Hintergrund des strukturellen Defizits war es Ziel des Projekts, mittels 

Optimierungen sowohl auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmenseite nachhaltige 

Massnahmen umzusetzen. Ein Teil der Massnahmen sollte bereits auf den Voranschlag 

2017 wirken. Andere Massnahmen, vor allem wenn sie Änderungen von Reglementen 

oder Verträgen erfordern, werden erst später wirksam. Der Beschwerdegegnerin 

oblagen zusammen mit den Projektverantwortlichen der Stadt Wil die Leitung des 

Projekts sowie die Analyse und die Konzeption. Zentrales Anliegen des Projekts war es 

vor allem auch, Strukturen und Prozesse zu analysieren und Einsparpotenziale 

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aufgrund von organisatorischen Strukturveränderungen sowie aufgrund von 

Prozessveränderungen anzustreben. Es handelte sich also um eine ganzheitliche 

Betrachtung der gesamten Stadtverwaltung, welche in einem rollenden Prozess aus 

verschiedensten Blickwinkeln und unter Einbezug von externen und internen 

Fachleuten durchleuchtet wurde. Als Ergebnis wurde ein umfassendes Paket von 

einzelnen, realisierbaren Massnahmen erwartet. Im Februar 2014 wurde davon 

ausgegangen, dass immer wieder Ergebnisse aus dem Projekt auch in die 

Voranschläge der nächsten Jahre einfliessen würden (vgl. Antwort des Stadtrates auf 

das Postulat Marianne Mettler „Finanzhaushalt der Stadt Wil“ vom 5. Dezember 2013, 

act. 2/7).

Gegenstand der Übertragung von Aufgaben der Geschäftsprüfungskommission auf die 

aussenstehende fachkundige Revisionsstelle ist gemäss Art. 22 Abs. 3 Satz 2 der 

Gemeindeordnung der Stadt Wil (sRS 111.1, www.stadtwil.ch) die Rechnungskontrolle. 

Die Aufgaben der externen Revisionsstelle sind den Richtlinien im Anhang zur 

Einladung vom 1. März 2017 zu entnehmen. Danach wird das Auftragsverhältnis mit 

der Revisionsstelle in einer Vereinbarung mit der politischen Gemeinde, vertreten durch 

die Geschäftsprüfungskommission, geregelt. Die Revisionsstelle prüft die gesamte 

Buchführung. Die Abschlussprüfung umfasst gemäss Ziffer 3.1 des Anhangs zur 

Einladung vorab die Übereinstimmung der Bilanz, Erfolgs- und Investitionsrechnung, 

namentlich aber auch die Ordnungsmässigkeit der Buchführung, die Organisation des 

Kassa- und Rechnungswesens unter besonderer Berücksichtigung des internen 

Kontrollsystems, das Vorhandensein eines internen Kontrollsystems 

(Mindestvorschriften gemäss Art. 33 der Verordnung über den Finanzhaushalt der 

Gemeinden, sGS 151.53, FHGV), die Bewertung der Aktiven und Passiven gemäss den 

gesetzlichen Bestimmungen (Art. 15 f. FHGV) sowie die vorschriftsgemässe 

Schuldentilgung, Abschreibungen, Bildung und Verwendung von Rückstellungen, 

Spezial- und Vorfinanzierungen sowie Fonds und Reserven. In der Zwischenrevision 

sind ausgewählte Prüffelder primär aus der Erfolgs- und der Investitionsrechnung einer 

vertieften Prüfung zu unterziehen, wobei die Prüfungsschwerpunkte mit dem 

Präsidenten der Geschäftsprüfungskommission im Voraus abzusprechen sind 

(vgl. act. 6/1).

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4.2.3. Die Vorinstanz hat sich bei der Bewertung des Angebots zur Frage der 

Unabhängigkeit der Beschwerdegegnerin nicht geäussert. In der Vernehmlassung 

macht sie geltend, die Beschwerdegegnerin habe im Jahr 2014 im Zusammenhang mit 

dem strukturellen Defizit nach der Gemeindevereinigung eine Aufgaben- und 

Leistungsüberprüfung durchgeführt. Die Projektbegleitung habe im Juli 2015 geendet 

und die meist organisatorischen oder betriebswirtschaftlichen Massnahmen seien ohne 

weitere Begleitung durch das städtische Personal umgesetzt worden. Sie würden 

laufend überprüft und soweit notwendig angepasst. Dieser Projektauftrag sei „niemals 

in Abhängigkeit mit der Stadt Wil gestanden“.

Diese Ausführungen sind nicht geeignet, die Zweifel an der Unabhängigkeit der 

Beschwerdegegnerin in der Erfüllung eines Revisionsauftrags zu entkräften. Im 

Gegenteil ist daraus zu schliessen, dass die von der Beschwerdegegnerin 

vorgeschlagenen Massnahmen auch umgesetzt worden sind. Mit Blick auf den 

Gegenstand des Projekts „Effizienz+“ und die Beteiligung der Beschwerdegegnerin 

daran in leitender Funktion ist nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdegegnerin als 

externe Revisionsstelle ihre ab dem Rechnungsjahr 2017 oder unmittelbar nach dem 

Abschluss des Projekts im Jahr 2015 umgesetzten Vorschläge zur Effizienzsteigerung 

der Gemeindeverwaltung prüfen müsste. Auch wenn in der Gemeindeordnung von 

einer „Rechnungskontrolle“ die Rede ist und die politische Verantwortung für die 

Prüfung der Amtsführung des Stadtrats und der Verwaltung im abgelaufenen Jahr, die 

Führung des städtischen Haushalts sowie die Anträge über Voranschlag und 

Steuerfuss selbstredend bei der Geschäftsprüfungskommission verbleibt, ist aufgrund 

der Umschreibung in den Richtlinien gemäss Anhang zur Einladung vom 1. März 2017 

davon auszugehen, dass die Aufgaben der Revisionsstelle über eine rein rechnerische 

Kontrolle hinausgehen. Diese Konstellation ist geeignet, beim durchschnittlichen 

Betrachter aufgrund der allgemeinen Lebenserfahrung den Anschein der Befangenheit 

der Beschwerdeführerin zu erwecken.

Unter diesen Umständen hätte die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin mangels der im 

Sinn eines Musskriteriums geforderten Unabhängigkeit vom Vergabeverfahren 

ausschliessen müssen beziehungsweise nicht einladen dürfen. Ob ein solcher 

Ausschluss auch deshalb geboten war, weil die Ehefrau des von der 

Beschwerdegegnerin vorgesehenen Mandatsleiters mit einem 70 Prozent-Pensum im 

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Schulbereich der Politischen Gemeinde angestellt ist (act. 6/9 Seite 2), kann offen 

bleiben (zu den Anforderungen an die finanzielle Unabhängigkeit unmittelbarer 

Familienangehöriger vgl. Art. 12 der Richtlinien zur Unabhängigkeit 2007).

5. Ob die Rügen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Gewichtung des 

Zuschlagskriteriums des Preises mit lediglich knapp 25 Prozent (9 von 35 Punkten) und 

der zur Bewertung verwendeten Preiskurve begründet sind, kann unter diesen 

Umständen offen bleiben.

5.1. Zu beachten ist immerhin, dass die Gewichtung des Preiskriteriums bereits in den 

Unterlagen zur Einladung bekannt gegeben worden war und dass die 

Beschwerdeführerin ihr Angebot ohne jeden Hinweis auf ihre Auffassung, bei der 

Einladung ausgewiesener Anbieter und der weitgehenden Standardisierung von 

Revisionen sollte der Zuschlag eigentlich alleine über den Preis erfolgen, eingereicht 

hat (vgl. dazu GVP 2015 Nr. 41).

5.2. Das Angebot der Beschwerdeführerin zum Preis von CHF 40‘500 liegt CHF 8‘100 

oder 17 Prozent unter der preislich zweitniedrigsten Offerte mit einem Preis von 

CHF 48‘600 (je inklusive Mehrwertsteuer). Werden ungewöhnlich niedrige Angebote 

eingereicht, kann der Auftraggeber gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und 

Auskünfte verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen. Bei 

einem Angebot, das rund 20 Prozent unter der preislich zweitniedrigsten Offerte liegt, 

sind nach der st. gallischen Vergabepraxis und Rechtsprechung zusätzliche 

Abklärungen jedenfalls gerechtfertigt (www.beschaffungswesen.sg.ch 

Vergabeverfahren/Zuschlag/ungewöhnlich niedrige Angebote, Ziffer 5; GVP 2002 

Nr. 33, VerwGE B 2017/27 vom 15. August 2017 E. 3.3, www.gerichte.sg.ch). Die 

Vorinstanz hat weder im Vergabe- noch im Beschwerdeverfahren Zweifel an der 

Eignung der Beschwerdeführerin zur Erfüllung des ausgeschriebenen Auftrags 

geäussert. Dementsprechend sind sowohl das Angebot der Beschwerdeführerin als 

auch jenes der Beschwerdegegnerin hinsichtlich des Preises nach einer Methode zu 

bewerten, welche den vergaberechtlichen Anforderungen genügt.

Die Vorinstanz hat die Bewertung der Angebote nach dem Preis auf die asymptotische 

Preiskurve nach der Formel P  / P  x maximale Punktzahl gestützt. Die von der min Angebot

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Vorinstanz verwendete Preisformel führt dazu, dass das im Vergleich zum billigsten 

Angebot um 53 Prozent höhere teuerste Angebot immer noch 5,9 von maximal 9 

Punkten erzielte. Die Beschwerdeführerin verweist zu Recht auf die 

verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die von der Vorinstanz 

verwendete Preisformel eine Verwässerung der Preisgewichtung nach sich zieht. Bei 

Anwendung einer linearen, auf der Spanne der tatsächlich offerierten Preise zwischen 

CHF 40‘500 und CHF 61‘992 beruhenden Preiskurve ergäben sich für das Angebot der 

Beschwerdegegnerin mit einem Preis von CHF 48‘600 noch 5,6 – statt 7,5 – Punkte 

([P  – P ] / [P  – P ] x 9). In der Gesamtbewertung fiele damit das Angebot 

der Beschwerdegegnerin auf eine Gesamtpunktzahl von 31,6 Punkte zurück. Jenes der 

Beschwerdeführerin bliebe bei unveränderten 32 Punkten. Ob allerdings auch eine 

breitere, das Gesamtergebnis nicht ändernde Preisspanne noch als realistisch 

bezeichnet werden könnte, kann offen bleiben.

Immerhin kann angemerkt werden, dass in der Literatur die Auffassung vertreten wird, 

die Vergabestelle müsse sich grundsätzlich an die effektive Bandbreite der Preise der 

eingereichten Angebote halten (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen 

Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 901). Abweichungen wären dann zulässig, wenn 

die Vergabebehörde Gründe dafür bezeichnen könnte, weshalb die tatsächlich 

eingereichten Offertpreise keine realistische Preisspanne wiedergeben. Mit Blick auf 

diese Auffassung wäre vorliegend zu beachten, dass den tatsächlich offerierten Preisen 

die Angebote der vier von der Vorinstanz im Einladungsverfahren bezeichneten 

Revisionsgesellschaften zugrunde liegen, dass die Spanne zwischen den tatsächlich 

offerierten Preisen rund 50 Prozent beträgt und dass Anhaltspunkte dafür, dass auch 

tiefere und höhere als die tatsächlich offerierten Preise noch realistisch sind, jedenfalls 

nicht offensichtlich sind. Insoweit wäre zumindest von der Vermutung auszugehen, 

dass die tatsächlichen Offertpreise die realistische Preisspanne wiedergeben.

Offen bleiben kann auch, ob das Angebot der Beschwerdeführerin hinsichtlich der 

Zuschlagskriterien „Qualität des Prüfungskonzepts“ und „Erfahrungen und Referenzen“ 

zu Recht – anders als jenes der Beschwerdegegnerin – nicht jeweils die volle Punktzahl 

erzielte.

max Angebot max min

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6. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Die angefochtene 

Zuschlagsverfügung der Vorinstanz ist aufzuheben. Gemäss der 

verwaltungsgerichtlichen Praxis (vgl. VerwGE B 2014/248 vom 28. Juli 2015, B 2014/21 

vom 14. Mai 2014, B 2013/46 vom 22. Mai 2013, www.gerichte.sg.ch; vgl. auch M. 

Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2014/2015, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 451) 

kann angesichts des klaren Sachverhalts und der klaren Rechtslage der Zuschlag 

entsprechend ihrem Antrag unmittelbar der Beschwerdeführerin erteilt werden. Die 

Beschwerdegegnerin hätte vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden müssen. 

Die übrigen Anbieterinnen – insbesondere auch die im zweiten Rang platzierte 

Anbieterin – haben sich mit der Nichtberücksichtigung abgefunden und sind nicht mehr 

am Verfahren beteiligt. Die Angelegenheit ist zum Vertragsschluss an die Vorinstanz 

zurückzuweisen.

7. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Zwischenverfahrens – dem Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung war 

mangels ausdrücklichen Widerstandes der Vorinstanz ohne nähere Prüfung der 

Erfolgsaussichten der Beschwerde zu entsprechen – und des Hauptverfahrens der 

Vorinstanz – die Beschwerdegegnerin hat sich am Verfahren nicht beteiligt – 

aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3‘000 – darin 

enthalten die Kosten der Zwischenverfügung vom 4. Mai 2017 – erscheint angemessen 

(Art. 7 Ziff. 211 und 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung 

ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdeführerin ist der 

Kostenvorschuss von CHF 3'000 zurückzuerstatten.

Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren 

ermessensweise ausseramtlich mit CHF 3'000 (zuzüglich vier Prozent pauschale 

Barauslagen) zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98  VRP; Art. 6, 19, 22 Abs. 1 

Ingress und lit. b und 28bis Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und 

Rechtsagenten, sGS 963.75). Die Beschwerdeführerin ist selbst 

mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der Honorarrechnung ihres Anwalts 

belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder 

abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der Bemessung der 

ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 

bis

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/14

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St.Galler Gerichte

3. Juli 2012 E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. 

gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Zuschlagsverfügung der 

Vorinstanz vom 12. April 2017 aufgehoben.

2. Der Zuschlag für die in die Zuständigkeit der Geschäftsprüfungskommission fallende 

Rechnungskontrolle durch eine aussenstehende fachkundige Revisionsstelle für die 

Jahre 2017 und 2018 wird der Beschwerdeführerin erteilt und die Angelegenheit zum 

Vertragsschluss an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 3‘000 bezahlt die 

Politische Gemeinde Wil. Der Beschwerdeführerin wird der von ihr geleistete 

Kostenvorschuss von CHF 3‘000 zurückerstattet.

4. Die Vorinstanz entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit 

CHF 3‘000 zuzüglich CHF 120 Barauslagen (ohne Mehrwertsteuer).

 

Der Abteilungspräsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                                          Scherrer

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 26.10.2017
	Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 12 Abs. 1 lit. a VöB.Die Geschäftsprüfungskommission der Politischen Gemeinde W. hat die in ihre Zuständigkeit fallende Rechnungskontrolle für die Jahre 2017 und 2018 mit der Option auf Verlängerung um vier Jahre im Einladungsverfahren auf eine externe Revisionsgesellschaft übertragen. Obwohl sie bei den Eignungskriterien die Unabhängigkeit der Gesellschaft verlangte, hat sie eine Bewerberin berücksichtigt, welche mit der Politischen Gemeinde in einem Mandatsverhältnis stand und deshalb das Risiko bestanden hätte, dass sie als Revisionsstelle eigene Arbeiten hätte überprüfen müssen. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Zuschlag aufgehoben (Verwaltungsgericht, B 2017/73).

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