# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 354a7162-7f9f-5e33-a134-cd24d5589c11
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-05-10
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 10.05.2021 III 2021 32
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2021-32_2021-05-10.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2021 32

Entscheid vom 6. Mai 2021 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
lic.iur. Karl Gasser, Richter
Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien 1. A.________,
2. B.________, 
3. C.________, 
4. D.________, 

Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. E.________,

gegen

1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 
8808 Pfäffikon,
Vorinstanz,

2. F.________, 
bestehend aus 

Gegenstand Politische Rechte (Zulässigkeit einer Initiative)

2

Sachverhalt:

A. Die Grundstücke KTN H.________ (1'865 m2) und das westlich anschlies-
sende Grundstück KTN I.________ (4'292 m2; beide im Eigentum der 
A.________) liegen in der bzw. bilden zusammen eine Zentrumszone Z von ins-
gesamt also 6'157 m2. Östlich und südlich dieser Grundstücke befinden sich die 
Grundstücke KTN J.________ (9'237 m2, auch im Eigentum der Pfarrpfrundstif-
tung) sowie KTN K.________ (9'640 m2 bzw. 5'628 m2, Kirche und Friedhof, im 
Eigentum der Pfarrkirchenstiftung der röm.-kath. Kirchgemeinde Freienbach bzw. 
der röm.-kath. Kirchgemeinde). Diese Grundstücke gehören zur Zone für öffentli-
che Bauten und Anlagen, wie auch weiter westlich anschliessende kleinere 
Grundstücke. Diese der Zentrumszone bzw. Zone für öffentliche Bauten und An-
lagen zugeordneten Grundstücke werden im Westen von den Strassen Pfarrmat-
te (im Nordwestbereich) sowie Kirchstrasse (im Südwestbereich) umgeben; die 
beiden Grundstücke KTN L.________ grenzen im Norden an die Eisenbahnlinie. 
Die Parzellen westlich der Pfarrmatte und der Kirchstrasse liegen in der Kernzo-
ne K. 

Mit Eingabe vom 10. Februar 2020 reichte die E.________, in F., das Gesuch für 
den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses mit Aussenparkplätzen östlich 
des bestehenden Gewerbebaus auf den Grundstücken KTN H.________ und 
KTN I.________ ein. Gegen das im Amtsblatt Nr. 7 vom 14. Februar 2020 
(S. 377) publizierte und öffentlich aufgelegte Baugesuch erhob neben anderen 
G.________ Einsprache mit dem (Haupt-)Antrag auf Verweigerung der Baubewil-
ligung. Mit Beschluss (GRB) Nr. 300 vom 10. September 2020 erteilte der Ge-
meinderat die Baubewilligung unter Auflagen, Bedingungen und Vorbehalten. Die 
Einsprache von G.________ wurde wie diejenigen der anderen Einsprecher ab-
gewiesen; diese Abweisung betraf auch den Antrag auf Erlass einer Planungs-
zone mit einem Umzonungsverfahren betreffend die Baugrundstücke (von der 
Zentrumszone in die Kernzone; vgl. Schreiben von G.________ vom 6.3.2020 an 
die Pfarrpfrundstiftung = Bg-act. 4). Dieser GRB Nr. 300 vom 10. September 
2020 wurde von G.________ und einem weiteren Einsprecher mit Verwaltungs-
beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Schwyz weitergezogen; die bei-
den Verfahren sind im Zeitpunkt der Einreichung der vorliegend zu beurteilenden 
Beschwerde unter den Verfahrensnummern VB 240/2020 und VB 244/2020 beim 
Regierungsrat hängig. 

B. Am 28. Januar 2021 reichte ein Initiativkomitee (bestehend aus 
G.________, u.w.) die "Dorfbild-Initiative Freienbach" als Pluralinitiative ein, wel-
che von rund 640 Einwohnern und Einwohnerinnen mitunterzeichnet wurde und 
wie folgt lautet:

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Die Grundstücke KTN M.________, Pfarrmatte Freienbach SZ sind im Zonenplan 
der Gemeinde Freienbach von der Zentrumszone Z in die Kernzone K umzuzonen. 
Die baulichen Möglichkeiten in der Kernzone K richten sich nach den 
Bestimmungen des Art. 34 des rechtskräftigen Baureglementes der Gemeinde 
Freienbach aus dem Jahr 1994. 

C. Mit GRB Nr. 53 vom 10. Februar 2021 erklärte der Gemeinderat die Plura-
linitiative "in Form einer allgemeinen Anregung als zulässig im Sinne von § 9 
GOG". Dieser Beschluss samt dem Initiativbegehren wurde im Amtsblatt Nr. 7 
vom 19. Februar 2021 (S. 450) publiziert. 

D. Mit Eingabe vom 1. März 2021 (Postaufgabe am gleichen Tag) erheben die 
A.________, B.________ und D.________ sowie C.________ fristgerecht Be-
schwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit den folgenden An-
trägen: 

1. Der im Amtsblatt des Kantons Schwyz Nr. 7 vom 19. Februar 2021 (S. 450) 
publizierte Beschluss des Gemeinderats Freienbach über die Zulässigkeit der 
"Dorfbild-Initiative Freienbach" sei aufzuheben und die Initiative sei als 
ungültig zu erklären. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz 
zurückzuweisen.

2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. MwSt. zu Lasten der Vorinstanz 
und der Beschwerdegegner. 

E. Mit Vernehmlassungen vom 9. März 2021 bzw. 11. März 2021 beantragen 
der Gemeinderat bzw. die Beschwerdegegner die Abweisung der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer. 

F. Die Beschwerdeführer halten mit Replik vom 24. März 2021 an den Anträ-
gen gemäss der Beschwerde vom 1. März 2021 fest. Die Beschwerdegegner hal-
ten ihrerseits mit Duplik vom 7. April 2021 an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben 
vom 16. April 2021 teilen die Beschwerdeführer ihren Verzicht auf eine weitere 
Stellungnahme mit. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1.1 Verfügungen über die Gültigkeit oder Zulässigkeit von Initiativen sind den 
Initianten innert drei Monaten seit Einreichung mitzuteilen; der Entscheidspruch 
ist zusammen mit dem Initiativtext im Amtsblatt zu veröffentlichen. Sie können in-
nert zehn Tagen mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden 
(§ 10 Abs. 3 des Gesetzes über die Organisation der Gemeinden und Bezirke 
[Gemeindeorganisationsgesetz, GOG; SRSZ 152.100] vom 25.10.2017, in Kraft 

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seit 1.7.2018; § 56 Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [SRSZ 
234.110; VRP] vom 6.6.1974).

1.1.2 Die Beschwerdeführer Ziff. 2 bis 4 sind unbestrittenermassen in Freienbach 
stimmberechtigt und somit zur Beschwerde gegen die Zulässigkeitserklärung der 
Initiative berechtigt (vgl. auch § 51 lit. c VRP). 

1.1.3 Die Beschwerdeführerin Ziff. 1 stützt ihre Beschwerdelegitimation auf § 37 
Abs. 1 lit. b und c VRP ab (vgl. Beschwerde S. 3 Rz. 5), wonach zur Einreichung 
eines Rechtsmittels befugt ist, wer durch den angefochtenen Entscheid oder die 
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse 
an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides oder der Verfügung hat. Dem 
ist beizupflichten. Als Eigentümerin der Grundstücke, welche Gegenstand der mit 
dem Initiativbegehren anvisierten Umzonung sind, ist die Beschwerdeführerin 
Ziff. 1 als nicht stimmberechtige juristische Person in besonderem Masse betrof-
fen, vergleichbar einer auswärtigen und daher ebenfalls nicht stimmberechtigten 
natürlichen Person, deren Grundstücke allenfalls von einem entsprechenden In-
itiativbegehren erfasst werden können (vgl. VGE 895/05 vom 26.1.2006 
Erw. 2.3.2; BGE 119 Ia 167 Erw. 1.d; Pflüger, in: Kommentar zum bernischen 
VRPG, Art. 65 b N 10).

1.1.4 Ebenso sind die weiteren von § 27 Abs. 1 VRP verlangten Entscheidungs-
voraussetzungen erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 

1.2 Der Gemeinderat hat mit der Vernehmlassung vom 9. März 2021 ein Ver-
zeichnis mit den Adressen sämtlicher Unterzeichner der Initiative eingereicht und 
erklärt, dass der vollständige Abgleich der Liste der Unterzeichnenden mit dem 
Stimmregister ergeben habe, dass die Initiative von total 639 in der Gemeinde 
stimmberechtigten Personen unterzeichnet worden sei (Vernehmlassung S 2 
Ziff. 3). An der Richtigkeit dieser Darstellung ist nicht zu zweifeln. Mit der Einrei-
chung dieses Verzeichnisses wurde dem Hinweis der Beschwerdeführer, die 
Namen und Adressen der einzelnen Initianten ergebe sich mit Ausnahme der 
Mitglieder des Initiativkomitees nicht aus der Ausschreibung im Amtsblatt (Be-
schwerde S. 2 Rz. 2), hinlänglich Rechnung getragen; es besteht denn auch kei-
ne gesetzliche Pflicht und wäre auch unpraktikabel, sämtliche Unterzeichner ei-
ner Initiative amtlich zu publizieren. Gleichzeitig ist somit erstellt, dass das 
gemäss § 9 Abs. 3 GOG erforderliche Quorum von 300 Stimmberechtigten, damit 
eine Initiative als Pluralinitiative gilt, erreicht wurde. 

2.1 Der Gemeinderat führte im angefochtenen GRB Nr. 53 vom 10. Februar 
2021 namentlich aus, die Abänderung der Nutzungsplanung liege im Zuständig-

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keitsbereich der Gemeindeversammlung, insofern sei eine (Rechtsetzungs-)Ini-
tiative grundsätzlich zulässig. Diese könne indes gemäss VGE III 2007 24 vom 
22. März 2007 (Erw. 5.2 ff., publ. in EGV-SZ 2007 S. 99 ff.) trotz klarer und ein-
deutiger Formulierung nur in Form einer allgemeinen Anregung angenommen 
und behandelt werden. Im Fall der Annahme der Initiative sei daher in einem 
nächsten Schritt das nach §§ 25 bis 27 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; 
SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 erforderliche Erlassverfahren durchzuführen. 
Erst wenn dieses abgeschlossen sei, könne den Stimmbürgern in einem zweiten 
Schritt die geforderte Umzonung zur Beratung und anschliessenden Beschluss-
fassung an der Urne vorgelegt werden (Erw. 3). Da die verlangte Umzonung der 
beiden Grundstücke von der Zentrumszone in die Kernzone weder eine Baure-
glementsanpassung noch die Schaffung einer neuen, im Zonenplan noch nicht 
vorgesehenen Bauzone verlange, seien die inhaltlichen Anforderungen erfüllt. In-
teressant sei auch die Historie. Die beiden Liegenschaften seien vom ersten Zo-
nenplan 1972 bis zur Umzonung in die Zentrumszone 1994 der Kernzone (mit 
maximal fünf Geschossen) zugeordnet gewesen. Grund dafür sei wohl gewesen, 
dass für die heutige Kernzone eine Steildachpflicht bestehe, während die Ge-
werbebaute auf KTN I.________ eher in die Zentrumszone passe. Faktisch sei 
1994 auch eine "Abzonung" vorgenommen worden, da in der Kernzone 5 eine 
Firsthöhe von 18 m und eine Gebäudehöhe von 15 m zulässig gewesen sei, in 
der aktuellen Zentrumszone jedoch eine Firsthöhe von 17 m und eine Gebäu-
dehöhe von 13 m zulässig sei. Im Zuge der Ortsplanung 1994 sei gleichzeitig im 
Bereich des alten Dorfkerns eine Kernzone 3 [Anmerkung: der geltenden Bau-
ordnung samt Zonenplan lässt sich keine Differenzierung der Kernzone - Kern-
zone 3 bzw. Kernzone 5 - entnehmen] ausgeschieden worden mit einer zulässi-
gen First- und Gebäudehöhe von 15 m bzw. 10.5 m. Faktisch sei im Bereich des 
Dorfkerns eine differenzierte Abzonung erfolgt, dies sicher auch unter Berück-
sichtigung und zum Schutz der Kirche von Freienbach (Erw. 4). 

2.2 Die Beschwerdeführer machen mit ihrer Beschwerde im Wesentlichen gel-
tend, die Vorinstanz habe die Initiative als allgemeine Anregung qualifiziert, was 
nicht korrekt sei. Vielmehr handle es sich um einen ausgearbeiteten Entwurf 
(S. 5 Rz. 12). Die (Planungs-)Initiative sei unzulässig. Sie verstosse gegen das 
übergeordnete Raumplanungsrecht (S. 5 f. Rz. 13 f.). Ihr stehe der Grundsatz 
der Planbeständigkeit gegenüber. Sie bezwecke einzig die Verhinderung des 
konkreten Bauvorhabens, wie auch die explizite Nennung der baulichen Möglich-
keiten nach der für die Kernzone geltenden Bestimmung von Art. 34 des kom-
munalen Baureglements (BauR) vom 28. November 1993 (seither verschiedent-
lich revidiert) zeige. Inwiefern sich die Verhältnisse seit der letzten Gesamtrevisi-
on der Zonenplanung mit Umzonung der beiden fraglichen Grundstücke von der 

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Kernzone in die Zentrumszone geändert hätten, werde von den Initianten nicht 
dargelegt (S. 6 f. Rz. 15 ff.). Die Initiative sei so konkret und eng gefasst, dass 
eine inhaltliche Veränderung nicht möglich erscheine; andernfalls könne der Wille 
der Initianten nicht umgesetzt werden. Angesichts der Kleinheit der aus den bei-
den Grundstücken bestehenden Zentrumszone sei es auch nicht möglich, nur ei-
nen Teil der Kernzone zuzuweisen. Eine solche Planungsinitiative könne nicht 
Gegenstand des Mitwirkungsverfahrens sein. Art. 4 und 33 des Bundesgesetzes 
über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; RPG; SR 700) vom 22. Juni 1979 
würden verletzt. Einem Mitwirkungsverfahren stehe auch die kurze Frist von 
sechs Monaten entgegen, innert welcher gemäss § 11 Abs. 1 GOG eine Pluralin-
itiative der Gemeindeversammlung vorgelegt werden müsse. Die Planungsinitia-
tive enthalte einen bei einer Annahme rechtsverbindlichen und vom Gemeinderat 
umzusetzenden Auftrag (S. 7 f. Rz. 18 ff.). Es fehle auch an der bei  einer Nut-
zungsplanung gebotenen Gesamtbetrachtung (S. 8 f. Rz. 22 ff.). Schliesslich sei 
die Initiative auch faktisch unmöglich. Wenn die Beschwerde gegen das Bauvor-
haben abgelehnt werde, könne das Bauvorhaben durch die Initiative nicht (mehr) 
verhindert werden (S. 9 Rz. 25 ff.). 

Replizierend skizzieren die Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf das ge-
meinderätliche Ersuchen um eine beförderliche Beurteilung der Beschwerde den 
Zeithorizont und Zeitbedarf für das Verfahren einer Pluralinitiative bis zur Ab-
stimmung (S. 2 f. Rz. 1 ff.). Gegenüber der sog. Steinfabrik-Initiative, auf welche 
sich der Gemeinderat beziehe, hätten sich die Rechtsgrundlagen zum Initiativ-
recht mittlerweile geändert, namentlich betreffend die Unzulässigkeit von Abän-
derungsanträgen bei Pluralinitiativen. Der Gemeinderat hätte eine eingehendere 
Prüfung der Zulässigkeit der Initiative vornehmen müssen (S. 3 Rz. 5 ff.). Die In-
itianten verwendeten das Instrument der Initiative zweckentfremdet zur Verhinde-
rung eines Bauvorhabens, was als unzulässig erscheine (S. 4 Rz. 10 ff.). Ob ein 
geplantes Bauprojekt eine gute oder befriedigende Gesamtwirkung erziele, sei im 
Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu überprüfen (S. 5 Rz. 14). 

3.1 Stimmberechtigte können gemäss § 37 Abs. 1 der Verfassung des Kantons 
Schwyz (KV; SRSZ 100.100) vom 24. November 2010 einzeln oder zusammen 
beim Bezirks- oder Gemeinderat eine Initiative einreichen. Diese muss sich auf 
den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines rechtsetzenden Erlasses 
oder eines Verwaltungsaktes beziehen, welche in die Zuständigkeit der Bezirks-
gemeinde oder der Gemeindeversammlung fallen (§ 37 Abs. 2 KV). Die Initiative 
ist schriftlich und in der Form der allgemeinen Anregung oder eines ausgearbei-
teten Entwurfes einzureichen (§ 37 Abs. 3 KV). 

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3.2.1 § 9 Abs. 1 GOG wiederholt, dass eine Initiative schriftlich in der Form der 
allgemeinen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfes einzureichen ist.  
Sie gilt als Einzelinitiative, wenn sie von einem einzelnen Stimmberechtigten un-
terzeichnet ist (§ 9 Abs. 2 GOG). Sie gilt als Pluralinitiative, wenn sie von fünf 
Prozent der Stimmberechtigten, jedoch mindestens von fünf und höchstens 300 
Stimmberechtigten, unterzeichnet ist (§ 9 Abs. 3 GOG). Der Gemeinderat resp. 
Bezirksrat erklärt eine Initiative gemäss § 10 Abs. 1 GOG als ungültig, wenn sie

a) sich nicht auf einen Gegenstand bezieht, zu dessen Behandlung die 
Stimmberechtigten zuständig sind;

b) den Grundsatz der Einheit der Materie nicht wahrt;
c) übergeordnetem Recht widerspricht oder
d) einen unmöglichen Inhalt aufweist.

Erklärt der Gemeinderat eine Einzel- oder Pluralinitiative als gültig, legt er eine 
Einzelinitiative spätestens innert Jahresfrist, eine Pluralinitiative innert sechs Mo-
naten nach Rechtskraft der Gültigerklärung mit seinem Antrag oder seinem Ge-
genvorschlag der Gemeindeversammlung vor (§ 11 Abs. 1 GOG). An der Ge-
meindeversammlung sind Abänderungsanträge zu Einzelinitiativen zulässig, zu 
Pluralinitiativen ausgeschlossen (§ 11 Abs. 2 GOG). Stimmen die Stimmberech-
tigten einer Initiative in der Form der allgemeinen Anregung zu, hat der Gemein-
derat innert Jahresfrist eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten und den 
Stimmberechtigten zu unterbreiten (§ 11 Abs. 3 GOG).

Stellt der Gemeinderat einer Pluralinitiative einen Gegenvorschlag gegenüber, so 
werden den Stimmberechtigten beide Vorlagen vorgelegt sowie für den Fall der 
Annahme von Initiative (1) als auch von Gegenvorschlag (2) zudem die Frage (3) 
unterbreitet, ob die Initiative (1) oder der Gegenvorschlag (2) in Kraft treten soll 
(vgl. § 47 [in der seit 1.7.2018 geltenden Fassung] des Wahl- und Abstimmungs-
gesetzes [WAG; SRSZ 120.100] vom 15.10.1970 i.V.m. § 46a WAG). 

3.2.2 Zur Beschlussfassung über kommunale Zonen- und Erschliessungspläne 
sowie die zugehörigen Vorschriften ist die Gemeindeversammlung zuständig 
(§ 27 Abs. 1 und 2 PBG). Es wird mithin zu Recht nicht geltend gemacht, die strit-
tige Pluralinitiative beziehe sich nicht auf einen Gegenstand, zu dessen Behand-
lung die Stimmberechtigten zuständig sind. 

4.1.1 Eine Initiative ist unzulässig, wenn sie gegen übergeordnetes Recht und 
dessen Sinn und Geist verstösst (vgl. VGE III 2019 90+91 vom 12.8.2019 
Erw. 2.3.1 ff.; VGE III 2011 121 vom 8.2.2012 Erw. 1.6.4 mit Hinweisen auf VGE 
III 2008 79 vom 17.6.2008 Erw. 4.1; EGV-SZ 2006 Nr. B 7.1; Gander, Die Volks-
initiative im Kanton Schwyz, in: ZBl 1990, S. 378 ff., S. 400; Huwyler, Gemeinde-

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organisation des Kantons Schwyz, S. 80 ff.). Unzulässig sind Widersprüche ge-
gen explizite übergeordnete Rechtsnormen des Kantons, Bundes und interkan-
tonalen Rechts (etwa gegen kantonal geregelte Zuständigkeitsvorschriften) wie 
auch solche gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie Treu und Glauben, 
Rechtsgleichheit, Verbot der Diskriminierung, Rechtsmissbrauch oder Verhältnis-
mässigkeit (Huwyler, a.a.O., S. 81).

4.1.2 Die Prüfung der materiellen Gültigkeit einer Initiative und mithin die Über-
prüfung der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht bezweckt, den Leerlauf 
zu vermeiden, der in der Behandlung unzulässiger Initiativen durch die in der Sa-
che zuständigen Gemeindeorgane liegen würde. Allerdings soll diese Prüfung 
durch den Gemeinderat nur als grobmaschiges Sieb wirken, das lediglich jene In-
itiativen von der Volksabstimmung ausnimmt, die eindeutig unzulässig sind, der-
weil in Zweifelsfällen die Initiative eher dem Volk zu unterbreiten ist (VGE III 2008 
79 vom 17.6.2008 Erw. 4.1 mit Verweis auf den Auslegungsgrundsatz 'in dubio 
pro populo' 'Im Zweifel für das Volk'; vgl. auch EGV-SZ 1994 Nr. 13 S. 36 f.; zur 
Kritik am Auslegungsgrundsatz 'in dubio pro populo' siehe namentlich: Hangart-
ner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft, Rz. 428 ff. mit weiteren Hinweisen). 

Die grobmaschige Prüfung der Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem 
Recht führt dann zur Ungültigerklärung, wenn der Inhalt eindeutig unzulässig ist 
(EGV-SZ 1994 Nr. 13 Erw. 3). Der Widerspruch mit übergeordnetem Recht muss 
ins Auge springen und vernünftigerweise nicht verneint werden können. Zweifel 
an der Rechtskonformität einer Initiative allein reichen nicht aus, um auf eine kla-
re Rechtswidrigkeit zu schliessen (Urteil BGer 1C_208/2016 vom 8.11.2017 
Erw. 2.2 mit Verweis auf Urteil BGer 1P.451/2006 vom 28.2.2007 Erw. 2.2). 

4.1.3 Eine Initiative ist dann nicht rechtswidrig und ungültig, wenn eine gesetzes-
konforme Auslegung möglich ist (EGV-SZ 2006 Nr. B 7.1 S. 149 Erw. 3.5.1 mit 
weiteren Ausführungen). Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit der 
Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszu-
legen. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die ei-
nerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem 
vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne der verfassungskon-
formen Auslegung mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint (BGE 139 
I 292 Erw. 5.7). Der Wortlaut einer Initiative ist im für die Initianten günstigsten 
Sinne auszulegen (BGE 138 I 131 = Pra 2012 Nr. 99 Erw. 3). 

Das Prinzip der Unverletzlichkeit des Stimmrechts verlangt, dass die Behörde, 
welche die Gültigkeit einer Initiative zu prüfen hat, diese in dem für die Initianten 

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günstigsten Sinn auslegt. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beige-
messen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie 
als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 139 I 292 
Erw. 5.7; BGE 138 I 61 Erw. 8; VGE III 2016 219 vom 31.1.2017 Erw. 5.3 
m.w.H.).

Damit die Rechtmässigkeit in diesem Sinne überprüfbar ist, muss der Text einer 
Initiative genügend bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die In-
itiative gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, 
ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche 
Punkte ausgesetzt sehen. Während bei der allgemeinen Anregung keine hohen 
Ansprüche an die Formulierung zu stellen sind, da gewisse Unklarheiten, ja viel-
leicht sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder Beschluss-
textes im Parlament noch behoben werden können, rechtfertigt sich eine solche 
Zurückhaltung beim ausgearbeiteten Entwurf nicht (BGE 139 I 292 Erw. 5.8 mit 
Hinweisen). Oftmals muss allerdings geklärt werden, ob eine Initiative den Kon-
kretisierungsgrad des ausgearbeiteten Entwurfs erreicht oder nicht. Ist dies nicht 
oder nur partiell der Fall, drängt sich eine Behandlung als allgemeine Anregung 
auf. In diesem Fall verlieren die Initianten jedoch den Anspruch, dass der aus-
formulierte Teil der Initiative dem Volk unverändert unterbreitet wird (vgl. Auer, in: 
Jaag/Rüssli/Jenni [Hrsg.], GG-Kommentar zum Zürcher Gemeinde-gesetz, Zürich 
2017, § 148 GRP N 15).

4.1.4 Bevor eine Initiative als ungültig erklärt wird, stellt sich sodann die Frage ei-
ner Teilungültigkeit. Denn im Sinne der Wahrung des Verhältnismässigkeits-
grundsatzes ist eine blosse Teilungültigkeit statt einer Totalungültigkeit einer nur 
teilweise rechtswidrigen Initiative auszusprechen, sofern 1.) die ungültig erklärten 
Teile nicht zentrale Anliegen des Begehrens ausmachen, sondern der verblei-
bende Teil der Initiative als wichtig anzusehen ist, 2.) dieser verbleibende Teil ein 
sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt und in sich 
sinnvoll vollziehbar ist sowie 3.) objektiv angenommen werden kann, dass die In-
itiative auch im reduzierten Umfang von der erforderlichen Zahl von Initianten un-
terzeichnet worden wäre (BGE 139 I 292 Erw. 7.2.3 m.w.H.; VGE III 2018 168 
vom 18.12.2018 Erw. 4.2.3; VGE 895/05 vom 26.1.2006 Erw. 4.2.2; Hangart-
ner/Kley, a.a.O., § 33 Rz 2143; Huwiler, Das Recht der Volksinitiative in den Be-
zirken und Gemeinden des Kantons Schwyz, in: EGV-SZ 1986, S. 157 ff., 
S. 164).

4.2 Im Verfahren III 2016 219 vom 31. Januar 2017 (publ. in EGV-SZ 2017 
B 7.3) hatte das Verwaltungsgericht eine (von rund 200 Personen unterzeichne-
te) Initiative zu beurteilen, welche für die Gewerbezone die Unzulässigkeit von 

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"insbesondere Bauten und Anlagen für den Betrieb von Hundesport, Hundeaus-
bildungen, Hundezucht und gewerbsmässige Hundehaltung" verlangte. 

Das Verwaltungsgericht zog dabei in Erwägung, die Planungsinitiative in Form 
der allgemeinen Anregung sei (stets) als mit dem Nutzungsplanverfahren verein-
bar erachtet worden (vgl. EGV-SZ 2007 B7.1 Erw. 5.3). Die von der revidierten 
Kantonsverfassung neu vorgesehene Initiative in der Form des ausgearbeiteten 
Entwurfes stehe indes in einem ausgeprägteren Spannungsverhältnis zum Nut-
zungsplanverfahren. Es gelte daher zu prüfen, wie sich die Neuerung im Initiativ-
recht auf die Planungsinitiative resp. das Nutzungsplanverfahren gemäss 
§§ 25 ff. PBG auswirke. Dabei kam das Verwaltungsgericht zum (Zwischen-
)Ergebnis, dass eine Planungsinitiative in der Form des ausgearbeiteten Ent-
wurfs, welche nach ihrer Gutheissung umgehend die rechtskräftige Zonen-
planänderung nach sich ziehe, das kantonal vorgeschriebene Nutzungsplanver-
fahren offenkundig nicht einhalte (Erw. 4.5). 

In einem weiteren Schritt erwog das Gericht, dass die Initiative als ein eigenstän-
dig geregeltes Instrument der direkten Demokratie nicht speziell auf die Raum-
planung ausgerichtet sei. Solange das kantonale Recht dies nicht ausdrücklich 
ausschliesse, könne auf dem Wege der Initiative jedoch auch eine konkrete 
Raumplanungsmassnahme vorgeschlagen werden. Im Kanton Schwyz seien 
Planungsinitiativen in der Form der allgemeinen Anregung wie auch des ausge-
arbeiteten Entwurfs nicht ausgeschlossen. Immerhin müssten aber die Raumpla-
nungsvorgaben des übergeordneten Rechts, namentlich auch zum Raumpla-
nungsverfahren, eingehalten werden, wenn die Raumplanungsmassnahmen mit-
tels Initiative angeregt würden (Erw. 4.6 mit Hinweisen auf BGE 138 I 131 = Pra 
2012 Nr. 99 Erw. 5.2 und Urteil BGer 1P.387/2006 vom 19.9.2007 Erw. 3.2). 

Als Vorgaben des übergeordneten Rechts seien insbesondere das öffentliche 
Auflageverfahren (Art. 4 und Art. 33 Abs. 1 RPG) sowie die Rechtsschutzgarantie 
(Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG) zu beachten (Erw. 4.7). Die mit Planungsaufgaben 
betrauten Behörden hätten dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen 
in geeigneter Weise mitwirken könne (Art. 4 Abs. 2 RPG); insbesondere seien 
Nutzungspläne öffentlich aufzulegen (Art. 33 Abs. 1 RPG; § 25 PBG). Gemäss 
Bundesgerichtspraxis könne das demokratische Gesetzgebungsverfahren aller-
dings die öffentliche Auflage ersetzen (BGE 138 I 131 Erw. 5.2). Dies gelte auch 
für das Initiativverfahren in kommunalen Angelegenheiten im Kanton Schwyz. 
Der Entscheid des Gemeinderates, auf eine Initiative einzutreten (oder nicht ein-
zutreten), sei zusammen mit dem Initiativbegehren im Amtsblatt zu publizieren. 
Erachte der Gemeinderat das Begehren als zulässig, lege er es mit seinem An-
trag oder seinem Gegenvorschlag spätestens innert Jahresfrist der Gemeinde-

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versammlung vor, worauf diese das Initiativbegehren berate. Dabei könnten auch 
Abänderungsanträge zur Initiative gestellt werden. Mit diesem direktdemokrati-
schen Initiativverfahren, das öffentlich sei und eine breite und informierte Mitwir-
kung ermögliche, werde der Vorgabe der öffentlichen Auflage gemäss Raumpla-
nungsrecht entsprochen, womit Art. 4 RPG und Art. 33 Abs. 1 RPG erfüllt seien. 
Daran ändere die Tatsache nichts, dass sich am Gesetzgebungsverfahren im 
Rahmen eines Initiativbegehrens nur die Stimmberechtigten direkt beteiligen 
könnten, wogegen sich das Raumplanungsverfahren an alle Betroffenen richte 
(Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 
Zürich 2010, Art. 33 Rz 15). Denn auch bei einer Initiative sei es nicht ausge-
schlossen, dass sich nicht stimmberechtigte Betroffene zur Vorlage äussern und 
gegebenenfalls gar Beschwerde nach § 95 Abs. 1 GOG erhöben (Erw. 4.7.1). 
Neben dem öffentlichen Auflageverfahren enthalte das Bundesrecht eine 
Rechtsschutzgarantie. Ziele eine Planungsinitiative auf Erlass, Änderung oder 
Aufhebung von Vorschriften ab, welche sich auf das RPG und seine kantonalen 
und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützten, dann sei Art. 33 RPG 
beachtlich. Dieser bundesrechtlich vorgeschriebene Rechtsschutz werde im In-
itiativverfahren nicht gewährleistet, in dessen Zentrum die Prüfung der Recht-
mässigkeit der Initiative stehe und diese Prüfung aufgrund des Grundsatzes "in 
dubio pro populo" nur grobmaschig erfolge und nur Initiativen für ungültig erklärt 
werden, die eindeutig unzulässig seien. Im Rahmen des Nutzungsplan-
Beschwerde-verfahrens erfolge eine umfassende Rechtmässigkeits- und Ermes-
sensüberprüfung, während die Überprüfung bei der Zulässigkeitsfrage von Initia-
tiven summarischer sei und sich auf zweifelsfreie und offensichtliche Rechtswid-
rigkeiten beschränke. Wenn nun aber im Rahmen des Verfahrens der Planungs-
initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs der bundesrechtlich vorge-
schriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet werde, habe dies nicht die Ungül-
tigkeit der Initiative zur Folge. Da der Rechtsschutz gemäss Art. 33 RPG direkt 
und selbständig anwendbar sei (BGE 111 Ib 13 Erw. 3b), sei es vielmehr Sache 
des Kantons, den Rechtsschutz sicherzustellen und das Verfahren zu bezeich-
nen, das bei Annahme einer Planungsinitiative in der Form des ausgearbeiteten 
Entwurfs anzuwenden sei (Erw. 4.7.2 mit Hinweisen auf BGE 111 Ib 13 Erw. 3.b; 
BGE 138 I 131 Erw. 5.4.3 f.).

Mit dem Nutzungsplanverfahren gemäss §§ 25 ff. PBG weiche der kantonale 
Gesetzgeber von den Mindestanforderungen an den Rechtsschutz gemäss 
Art. 33 RPG ab. So sei gemäss Erlassverfahren kommunaler Nutzungspläne 
nach der öffentlichen Auflage des Entwurfes des Nutzungsplans die Einsprache 
beim Gemeinderat, gegen den Einspracheentscheid die Verwaltungsbeschwerde 
an den Regierungsrat und gegen den Beschluss des Regierungsrates die Ver-

12

waltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht vorgesehen (§§ 25 und 26 
PBG). Der Gemeindeversammlung werde der Entwurf erst nach der rechtskräfti-
gen Erledigung aller Einsprachen vorgelegt; die Gemeindeversammlung könne 
am Entwurf keine Änderungen mehr vornehmen (§ 27 PBG). Demgegenüber ver-
lange das Bundesrecht nur mindestens eine unabhängige, obere richterliche 
Rechtsmittelinstanz (Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG i.V.m. Art. 29a BV; Aemiseg-
ger/Haag, a.a.O. Art. 33 Rz 39), wobei nicht zwingend der Nutzungsplan-Entwurf 
anfechtbar sein müsse, sondern auch der von der Gemeindeversammlung defini-
tiv verabschiedete Nutzungsplan angefochten werden könne (Aemisegger/Haag, 
a.a.O. Art. 33 Rz 19). Es stelle sich deshalb die Frage, ob bei Planungsinitiativen 
in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes die bundesrechtlich vorgeschriebene 
Rechtsschutzgarantie mittels eigenständigem, die Mindestanforderungen nach 
Art. 33 RPG erfüllendem Verfahren umzusetzen sei oder ein Verfahren festge-
setzt werden soll, das an das Verfahren für den Erlass kommunaler Nutzungs-
pläne gemäss §§ 25 ff. PBG anlehne (Erw. 4.7.3). Hierzu führte das Verwal-
tungsgericht weiter Folgendes aus:

Aufgrund der Forderung, dass das Erlassverfahren für kommunale Nutzungspläne 
möglichst einheitlich sein sollte, sowie der Tatsache, dass eine Planungsinitiative 
in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes wie jene in der Form der allgemeinen 
Anregung mit dem allfälligen positiven Volksentscheid nicht direkt wirksam wird, 
sondern noch vorgängiger Umsetzungsakte bedarf (Bisaz, a.a.O. [Corsin Bisaz, 
Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, Jusletter, 
3.10.2016], Rz 15; das Bundesgericht führte in BGE 139 I 2 Erw. 5.6 aus: "Die 
Umsetzung einer Planungsinitiative ist vergleichbar mit der Umsetzung einer als 
allgemeine Anregung angenommenen unformulierten Verfassungs- oder 
Gesetzesinitiative."), erscheint es als angezeigt, ein an das Verfahren für den 
Erlass kommunaler Nutzungspläne gemäss §§ 25 ff. PBG angelehntes Verfahren 
festzulegen. Dies bedeutet, dass eine Planungsinitiative immer (unabhängig 
davon, ob als ausgearbeiteter Entwurf oder als Anregung) einen 
rechtsverbindlichen Auftrag an den Gemeinderat darstellt, in eine bestimmte 
Richtung tätig zu werden (Bisaz, a.a.O., Rz 22). Dabei darf der Gegenstand des 
Begehrens nicht verlassen werden und ist der Sinn der Initiative einzuhalten; 
innerhalb des entsprechenden Rahmens steht dem Gemeinderat jedoch eine 
gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte 
Gestaltungskompetenz zu (BGE 139 I 2 Erw. 5.6 m.w.H.). Diese ist bei der nicht 
ausformulierten Planungsinitiative grösser als bei der Planungsinitiative in Form 
des ausgearbeiteten Entwurfes. Denn aus Art. 34 Abs. 1 BV geht hervor, dass die 
Behörden, welche den in einer Initiative angenommenen Regelungsgehalt 
umsetzen, eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in 
der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht (vgl. dazu auch 
Erw. 4.4); diese ist bei der ausformulierten Initiative klarer, was die 
Gestaltungskompetenz einengt (vgl. auch VGE III 2011 181 vom 18.4.2012 Erw. 
3.5). In beiden Fällen ist bei der Umsetzung aber zweifellos insbesondere auf 
grösstmögliche Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht 
zu achten (Bisaz, a.a.O., Rz 22).

13

Damit aber sei die in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte In-
itiative nicht schon deshalb unzulässig, weil sie nicht in der Form der allgemeinen 
Anregung erfolgt sei. Allerdings müssten sich die Initianten, wie insbesondere 
auch die Stimmberechtigten, im Klaren sein, dass die allfällige Annahme der In-
itiative nicht die direkte Revision des Baureglementes zur Folge habe, sondern 
eine Baureglementsreform im Sinn und Geist der Initiative gemäss Erlassverfah-
ren von § 25 ff. RPG auslöse, für welches der Gemeinderat zuständig sei. Bleibe 
zu bemerken, dass das Erlassverfahren kommunaler Nutzungspläne (auch wenn 
durch eine Planungsinitiative ausgelöst) erst mit der rechtskräftigen Genehmi-
gung durch den Regierungsrat gemäss § 28 PBG abgeschlossen sei (was eben-
falls bundesrechtlich gefordert sei, Art. 26 RPG).

Die Rechtmässigkeit der Ungültigkeitserklärung begründete das Verwaltungsge-
richt im konkreten Fall indes damit, dass keine gewichtigen raumplanerischen 
Gründe bzw. kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Änderung des 
rechtskräftigen Zonenplanes im Sinne der Initiative bestünden. Die Initiative ver-
stosse damit gegen Art. 21 Abs. 2 RPG, wonach Nutzungspläne überprüft und 
nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert 
hätten (Erw. 6.3.5). Ins Gewicht fiel dabei zum einen, dass der Zonenplan im 
Zeitpunkt der Einreichung der Initiative erst rund neun Jahre in Kraft war (mit zwi-
schenzeitlichen - nach vier und sechs Jahren - untergeordneten Plananpassun-
gen). Zum andern zielte die Initiative einzig auf die Verhinderung eines bestimm-
ten Projektes, für welches bereits eine kommunale Baubewilligung erteilt worden 
war. Ein öffentliches Interesse an der Verbietung von Betrieben der fraglichen Art 
(Hundehaltung/Hundesportanlage) in der Gewerbezone bestand nicht. Ergän-
zend wurde auch dargelegt, dass im konkreten Fall die Eigentums- und Wirt-
schaftsfreiheit sowie der Gleichbehandlungsgrundsatz tangiert wurden, weil die 
Baureglementsänderung zu einem faktischen Verbot von Betreiben und Anlagen 
der fraglichen Art in der Gemeinde führten. Im Ergebnis wurde daher eine ver-
fassungskonforme Auslegung der als ausgearbeiteter Entwurf eingereichten In-
itiative als nicht möglich erachtet (Erw. 8). 

4.3.1 An der obzitierten Rechtsprechung ist festzuhalten. Massgebend ist, dass 
eine Planungsinitiative immer Umsetzungsakte erfordert, unabhängig davon, ob 
es sich um eine Initiative in Form der allgemeinen Anregung oder in Form des 
ausgearbeiteten Entwurfs handelt (ZBl 1995 S. 420 f.; vgl. auch BGE 139 I 2 
Erw. 5.6). Das im Planungs- und Baugesetz vorgesehene Nutzungsplanverfah-
ren und die darin vorgesehenen Instrumente des Rechtsschutzes gelangen auch 
nach Annahme einer Initiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs zur Anwen-
dung. Das direktdemokratische Initiativverfahren ersetzt einzig Teilbereiche des 

14

in § 25 Abs. 1 PBG vorgesehenen Vorprüfungsverfahren (gemeinderätliche In-
formation, Entgegennahme von Einwendungen und Vorschlägen und Prüfung 
derselben). Der Gemeinderat wird indes mit Annahme einer Planungsinitiative 
verpflichtet, eine entsprechende Planungsrevision auszuarbeiten und das Verfah-
ren nach § 25 Abs. 2 PBG in Gang zu setzen. Den Mitwirkungs- und Rechts-
schutzrechten nach Art. 4 und Art. 33 RPG wird durch die demokratischen Rech-
te im Rahmen des Initiativverfahrens und die im Falle einer Annahme der Initiati-
ve anschliessenden Umsetzungsakte grundsätzlich Genüge getan (vgl. ansch-
liessend aber Erw. 4.3.2).

Die nach der Annahme einer Planungsinitiative erforderliche Umsetzung kann 
zur Folge haben, dass die Initiative nicht oder nur mit Einschränkungen umge-
setzt werden kann. Im Rahmen des Nutzungsplanungsverfahrens findet denn 
auch eine weitere Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung mit offe-
nem Ausgang statt. Das Verwaltungsgericht hat bereits mit VGE 895/05 vom 
26. Januar 2006 darauf hingewiesen, dass gerade bei Initiativen, die das Pla-
nungsrecht betreffen, bei deren Umsetzung zahlreiche Kontrollmöglichkeiten und 
-pflichten bestehen. Nur bei offensichtlichen Rechtswidrigkeiten seien solche In-
itiativen daher als ungültig zu erklären. Insbesondere sei die Frage einer allfälli-
gen Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie erst im planungsrechtlichen Ein-
sprache- und Beschwerdeverfahren zu prüfen. Planungsinitiativen - ob in Form 
der allgemeinen Anregung oder in Form des ausgearbeiteten Entwurfs - stehen 
mithin von Anfang an unter dem Vorbehalt, dass bei ihrer Umsetzung inhaltliche 
Abstriche gemacht werden müssen oder die Umsetzung gar nicht möglich ist 
(vgl. BGE 139 I 2 Erw. 5.7.2).

4.3.2 Mit dem revidierten GOG (in Kraft seit 1. Juli 2018) trat insofern eine 
Rechtsänderung ein, als dass Pluralinitiativen grundsätzlich unverändert an die 
Urnenabstimmung überwiesen werden müssen, wobei gleichzeitig an der Urne 
auch über einen allfälligen Gegenvorschlag abgestimmt werden kann (doppeltes 
Ja mit Stichfrage; vgl. Sicherheitsdepartement: Gemeindeorganisationsgesetz: 
Totalrevision, Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage vom 30.11.2016 
S. 8 Ziff. 3.2.4 und S. 13 zu § 12 GOG-E). 

Mit dem Ausschluss von Abänderungsanträgen bei Pluralinitiativen an der Ge-
meindeversammlung wollte der Gesetzgeber einerseits die Behandlung der Plu-
ralinitiative beschleunigen, anderseits aber insbesondere den Anspruch der Initi-
anten, dass ihre Initiative unverändert zur Abstimmung gebracht wird, inhaltlich 
normieren (vgl. regierungsrätlicher Bericht und Vorlage an den Kantonsrat zum 
Gemeindeorganisationsgesetz: Totalrevision, Bericht und Vorlage an den Kan-
tonsrat [RRB Nr. 495/2017 vom 27.6.2017] S. 16 zu § 11 GOG-E; S. 18 zu § 13 

15

GOG-E). Dieser Anspruch rechtfertigt sich mit der erhöhten demokratischen Legi-
timation einer Pluralinitiative, welche von einem bestimmten Quorum der Stimm-
berechtigten mitgetragen werden muss. 

Der Grundsatz der Unveränderbarkeit steht bei einer Pluralinitiative, welche ei-
nen ausgearbeiteten (Planungs-)Entwurf zum Gegenstand hat, in einem gewis-
sen Widerspruch zu dem im Nutzungsplanverfahren vorgesehenen Mitwirkungs-
verfahren. Wie bereits im obzitierten VGE III 2016 219 (Erw. 4.7.1) ausgeführt, 
kann dies in Berücksichtigung der im Rahmen des Initiativverfahrens den Stimm-
berechtigten zustehenden demokratischen Rechte und im Lichte des Grundsat-
zes des "in dubio pro populo" und des Wissens der Stimmberechtigten um das 
auch bei einem ausgearbeiteten Entwurf einer Planungsinitiative im Falle einer 
Annahme noch durchzuführenden Nutzungsplanverfahren akzeptiert werden. Der 
politische Meinungsbildungsprozess kann auch im Initiativverfahren durchgeführt 
werden. Dem Umstand, dass nicht stimmberechtigte Grundeigentümer, welche 
von einer Planungsinitiative betroffen sein können, im Initiativverfahren keine 
Mitwirkungsrechte zukommen (anders im öffentlichen Mitwirkungsverfahren 
gemäss § 25 Abs. 1 PBG), kann im Rahmen des Initiativverfahrens insofern 
Rechnung getragen werden, als dass die Betroffenen (insbesondere die Grun-
deigentümer) von der zuständigen Behörde summarisch auf ihre Haltung zur In-
itiative hin befragt werden und ihre Ansichten im Rahmen der behördlichen In-
formationen (an der Gemeindeversammlung und in den Abstimmungserläuterun-
gen) eingebracht werden (Bisatz, a.a.O., S. 6). Des Weiteren ist anzumerken, 
dass sich der RRB Nr. 495/2017 (und ebenso der erläuternde Bericht des Si-
cherheitsdepartements vom 30.11.2016 zur Totalrevision des Gemeindeorgani-
sationsgesetzes) weder zum (Spannungs-)Verhältnis der Initiative in Form der 
allgemeinen Anregung noch des ausgearbeiteten Entwurfs zur Planungsinitiative 
äussert bzw. die Planungsinitiative überhaupt nicht anspricht. Hieraus darf gefol-
gert werden, dass der Gesetzgeber gegenüber der vorbestehenden Rechtslage 
betreffend die Planungsinitiative keine Änderung beabsichtigte und eine solche 
mittels eines ausgearbeiteten Entwurfs (weiterhin) nicht ausschliessen wollte. 

4.3.3 Insgesamt kann mithin aus der oberwähnten Revision des GOG, mit wel-
cher das Initiativrecht gestärkt und erweitert werden sollte, nicht auf die generelle 
Unzulässigkeit bzw. Ungültigkeit von Pluralinitiativen zu Planungsfragen in Form 
des ausgearbeiteten Entwurfs geschlossen werden, womit in casu nicht beurteilt 
werden muss, ob die vorliegende Initiative gestützt auf ihren Wortlaut als ausge-
arbeiteter Entwurf zu qualifizieren ist, wie die Beschwerdeführer geltend machen, 
oder ob sie als allgemeine Anregung zu werten ist, als welche sie vom Gemein-
derat entgegengenommen wurde. 

16

5.1 Betreffend die von den Beschwerdeführern gegen die Zulässigkeit der Ini-
tiative auch angeführte Planbeständigkeit ist festzuhalten, dass nach Art. 21 
Abs. 2 RPG Planänderungen möglich sind, wenn sich die Verhältnisse erheblich 
geändert haben. Die Rechtsprechung lässt ausserdem nachträgliche geringfügi-
ge Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenpla-
nung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte 
Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 124 II 391 Erw. 4.b 
mit Hinweis auf ZBl 98/1997, S. 233 f. E. 4d/aa und bb). Zudem sind Zonenpläne 
ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der Regel nach etwa 15 Jah-
ren zu überarbeiten (Art. 15 lit. b RPG). Im Rahmen dieser Gesamtrevision kön-
nen auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher 
eine Planrevision dieser Frist von 15 Jahren kommt, desto eher dürfen daher 
auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige 
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden. Ebenfalls genügen kann 
statt veränderter Verhältnisse allerdings auch das Vorliegen eines (sogar kürzlich 
unterlaufenen) Planungsfehlers (Urteil BGer 1P.611/2001 vom 25.1.2002 
Erw. 3.2 mit Hinweisen). 

Nachdem die von der Initiative betroffene Nutzungsordnung seit über 20 Jahren 
besteht und in der Vielzahl der Unterzeichner der Pluralinitiative auch veränderte 
Bürger-Vorstellungen zu erkennen sind, kann das Argument der Planbeständig-
keit einer (Teil-)Revision der Nutzungsplanung nicht entgegengehalten werden. 
Was im Übrigen den Einwand der fehlenden Gesamtbetrachtung anbelangt, kann 
angemerkt werden, dass die von der streitigen Initiative betroffenen beiden nicht 
besonders grossflächigen Grundstücke singulär der Zentrumszone zugewiesen 
worden sind. Die umliegenden Grundstücke liegen in der öffentlichen Zone und 
in der Kernzone. Die eigentliche Zentrumszone des Ortsteils Freienbach liegt ei-
nige hundert Meter entfernt von den fraglichen Grundstücken, weshalb die Ziel-
setzung der Initiative eher im Sinne einer Gesamtsicht der raumbedeutsamen 
Belange liegt. Eine Teilzonenplanung ist grundsätzlich zulässig, sofern sie sich in 
die flächendeckende Nutzungsplanung einfügt (VGE III 2019 108 vom 
21.11.2019 Erw. 1.6.1; VGE III 2013 213 vom 29.10.2014 Erw. 5.1 m.H.). Nicht 
zulässig wäre eine isolierte Sondernutzungsordnung, welche aus dem planeri-
schen Gesamtkonzept herausgerissen wäre, wie etwa eine einzelfallweise Ein-
zonung (vgl. Urteil BGer 1P.14/2001 vom 1.4.2001; Waldmann/Hänni, Hand-
kommentar RPG, Art. 2 Rz. 25 m.H.). Die vorliegend zu beurteilende Initiative 
zielt nicht auf eine solche ab. 

5.2 Die allfälligen Konsequenzen einer Nutzungsplanänderung für ein konkre-
tes Bauvorhaben während laufendem Baubewilligungsverfahren sind grundsätz-

17

lich eine Frage des anwendbaren Rechts. Nach der höchstrichterlichen Recht-
sprechung ist die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Bau-
bewilligungen) mangels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung 
nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (BGE 139 II 263 
Erw. 6 m.w.H.). Dies entspricht auch der Regelung von § 94 Abs. 1 PBG, wonach 
das PBG auf alle Baugesuche Anwendung findet, die nach seinem Inkrafttreten 
eingereicht werden. Ähnlich bestimmt auch Art. 64 Abs. 1 BauR, dass das Bau-
reglement mit der Genehmigung des Regierungsrates in Kraft tritt und alle vorher 
eingegangenen Baugesuche noch nach den bisherigen Vorschriften zu beurtei-
len sind. Später eingetretene Rechtsänderungen sind gemäss bundes-
gerichtlicher Rechtsprechung nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn 
zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen 
(BGE 135 II 384 Erw. 2.3 S. 390; 125 II 591 Erw. 5e/aa S. 598; je mit Hinweisen). 
Das Bundesgericht erachtet diese Voraussetzungen insbesondere im Bereich 
des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts als gegeben (BGE 135 
II 384 Erw. 2.3 m.H.). Wie es sich hiermit im konkreten Fall verhält, kann offen 
gelassen werden. Entscheidend ist, dass von einem unmöglichen Inhalt nicht be-
reits dann gesprochen werden kann, wenn für das von einer Planungsinitiative 
betroffene Baugebiet ein Baugesuch hängig ist. Ob daraus eine rechtskräftige 
Baubewilligung resultiert bzw. ob eine allfällige Bewilligung in Anspruch genom-
men wird, ist weiterhin offen, weshalb bereits aus diesem Grund nicht von einem 
unmöglichen Inhalt der Initiative gesprochen werden kann. 

6.1 Die Beschwerde ist somit abzuweisen und der GRB Nr. 53 vom 10. Feb-
ruar 2021, womit die Pluralinitiative vom 28. Januar 2021 als zulässig erklärt 
wurde, ist zu bestätigen. 

6.2 Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des verwal-
tungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) 
von Fr. 800.-- den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerle-
gen. Eine Parteientschädigung ist den nicht beanwalteten Beschwerdegegnern 
praxisgemäss nicht zuzusprechen. 

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18

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens von Fr. 800.-- (Ge-
richtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) werden den Beschwerdefüh-
rern - unter solidarischer Haftbarkeit - auferlegt. Die Beschwerdeführer ha-
ben am 15. März 2021 einen Kostenvorschuss von Fr. 800.-- bezahlt, so 
dass die Rechnung ausgeglichen ist. 

3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

5. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer (2/R)
- den Gemeinderat Freienbach (R; unter Beilage des Schreibens der Be-

schwerdeführer vom 16.4.2021)
- den Vertreter der Beschwerdegegner/Initianten (2/R; unter Beilage des 

Schreibens der Beschwerdeführer vom 16.4.2021)
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB/z.K.)
- und den Regierungsrat (z.K.).

Schwyz, 6. Mai 2021

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin:

19

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 19. Mai 2021