# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c04fe034-beac-52b5-a221-e766afda115c
**Source:** Appenzell Ausserrhoden (AR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-01-01
**Language:** de
**Title:** Appenzell Ausserrhoden Obergericht 4. Abteilung O4V-18-14
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AR_Gerichte/AR_OG_004_O4V-18-14_nodate.pdf

## Full Text

Beschwerdeführer 1  A1___ 

 
 
Beschwerdeführer 2  A2___ und A3___  

 
 
 alle vertreten durch: RA AA___ 
 
 
Vorinstanz Departement Bau und Volkswirtschaft , Kasernenstrasse 17a, 

9102 Herisau 
 

 
Beschwerdegegnerin   Stiftung "B___"   

 
vertreten durch den Kanton Appenzell Ausserrhoden, 
dieser handelnd durch das Departement Inneres und Gesundheit, 
dieses vertreten durch: RA BB___ 
 

 
Beigeladene 1  Einwohnergemeinde C1___  

 
vertreten durch: RA CC___ 
 

Obergericht Appenzell Ausserrhoden   
4. Abteilung 
 
Die vom Beschwerdeführer gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde an das Bundesgericht 
hat dieses mit Entscheiddatum vom 24. April 2020 abgewiesen (+C-226/2019) 

Urteil vom 21. Februar 2019  
 

Mitwirkende Obergerichtsvizepräsident W. Kobler 
Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer  
Oberrichter E. Graf, Dr. P. Louis 
Obergerichtsschreiber D. Hofmann 
 
 

Verfahren Nr. O4V 18 14 
 
 

Sitzungsort Trogen 
 

Seite 2 

 
Beigeladener 2 C2___ 

 
 
Beigeladene 3 C3___ AG 

 
vertreten durch: RA AA___ 
 

 
Gegenstand Baubewilligung/Nutzungsänderung 

Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Departements 
Bau und Volkswirtschaft vom 11. April 2018 

 

Seite 3 

Rechtsbegehren 

 

a) der Beschwerdeführer: 

 1. Der Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft des Kantons 

Appenzell Ausserrhoden vom 11. April 2018 sei vollumfänglich aufzuheben. 

 2. Eventualiter sei die beantragte Baubewilligung befristet auf 5 Jahre zu erteilen. 

 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. 

 

 

b) der Vorinstanz: 

 Die Beschwerde sei abzuweisen. 

 

 

c) der Beschwerdegegnerin: 

 1. Die Beschwerde von A1___, A2___ und A3___ vom 14. Mai 2018 gegen den 

Rekursentscheid des Departements Bau- und Volkswirtschaft vom 11. April 2018 sei 

abzuweisen. 

 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 

 

 

d) der Beigeladenen 3: 

 1. Der Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft des Kantons 

Appenzell Ausserrhoden vom 11. April 2018 sei vollumfänglich aufzuheben und die 

Beschwerde der Beschwerdeführer 1 - 3 somit zu schützen. 

 2. Eventualiter sei die beantragte Baubewilligung befristet auf 5 Jahre zu erteilen. 

 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. 

 

 

 

Sachverhalt 

 

A. Die Stiftung "B___“ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 001, Grundbuch C1___. Hoch über 

dem Dorf C1___ im südlichen Bereich der Parzelle befinden sich die beiden Gebäude 

Assek. Nrn. 002 und 003 („D___“), welche früher als Gast- und Beherbergungshäuser für 

verschiedene Zielgruppen dienten und derzeit leer stehen. Der „D___“ wird über eine 

Zufahrt erschlossen, welche im Gebiet „E___“ von der Kantonsstrasse abzweigt und dann 

zum „D___“ ansteigt. Diese Strasse ist nicht ausparzelliert und liegt mit Ausnahme eines 

kleinen Bereichs in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 004, 005 und 006 ebenfalls auf der 

Seite 4 

Parzelle Nr. 001. Sie bildet zudem Teil des Strassennetzes der Flurgenossenschaft F___. 

Der südliche Bereich der Parzelle Nr. 001 mit den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 

003 liegt gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung grösstenteils in der Kurzone KU, die 

Strasse gehört mehrheitlich zum übrigen Gemeindegebiet ÜG.  

 

B. Mit Baugesuch vom 22. September 2016 beantragte die Stiftung "B___“ bei der 

Baubewilligungskommission C1___ u.a. die Nutzungsänderung der Bauten Assek. Nrn. 002 

und 003 in ein Asyl-Durchgangszentrum. Dagegen erhob C2___, Grundeigentümer der an 

die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzelle Nr. 225, Einsprache. Ebenfalls 

Einsprache erhoben A1___, A2___ und A3___ sowie M1___ und M2___, 

Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer der an die Strasse angrenzenden Parzellen 

Nrn. 005, Nr. 006 und 007, alle vertreten durch RA AA___. Zudem liess die C3___ AG, 

Grundeigentümerin der ebenfalls an die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden 

Parzellen Nrn. 008, 009, 010, 011, 012 und 013, vertreten durch RA AA___, gegen das 

Bauvorhaben Einsprache erheben.  

 

C. Mit Entscheid vom 15. August 2017 verweigerte die Baubewilligungskommission C1___ die 

Bewilligung für das Bauvorhaben und hiess gleichzeitig die dagegen gerichteten 

Einsprachen gut. Begründet wurde die Verweigerung im Wesentlichen damit, dass die 

rechtliche Sicherstellung zur Benützung der privaten Vorplätze bei Kreuzungsmanövern 

fehle und keine Sicherheits-, Notfalls- und allenfalls Betreuungskonzepte gewährleistet 

seien. Hingegen bejahte die Baubewilligungskommission die Zonenkonformität und die 

hinreichende technische Erschliessung der geplanten Nutzungsänderung des „D___“.  

 

D. Gegen diesen Entscheid liess die Stiftung B___, vertreten durch den Kanton Appenzell 

Ausserrhoden, dieser handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, dieses 

vertreten durch RA BB___, mit Eingabe vom 6. September 2017 Rekurs beim Departement 

Bau und Volkswirtschaft erheben.  

 

E.  Mit Entscheid vom 11. April 2018 hiess das Departement Bau und Volkswirtschaft den 

Rekurs im Sinne der Erwägungen gut. Gleichzeitig wies es die Sache zur Neubeurteilung 

an die Baubewilligungskommission C1___ zurück.  

 

F. Gegen diesen Rekursentscheid liessen A1___ sowie A2___ und A3___ (im Folgenden: 

Beschwerdeführer), vertreten durch RA AA___, mit Eingabe vom 14. Mai 2018 Beschwerde 

beim Obergericht von Appenzell Ausserrhoden mit den eingangs erwähnten 

Rechtsbegehren erheben.  

 

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G. Mit Eingabe vom 28. Juni 2018 liess sich die ehemalige Einsprecherin C3___ AG (im 

Folgenden: Beigeladene 3), mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde 

vernehmen. Diese liess zudem separat auch Beschwerde erheben. Von den ebenfalls 

beigeladenen Einwohnergemeinde C1___ (im Folgenden: Beigeladene 1) und C2___ (im 

Folgenden: Beigeladener 2) ging keine Vernehmlassung ein, wobei die Beigeladene 1 

jedoch auch separat Beschwerde erheben liess. Je mit Schreiben vom 11. Juli 2018 

nahmen das Departement Bau und Volkswirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz) sowie die 

Stiftung B___ (im Folgenden: Beschwerdegegnerin), mit den eingangs erwähnten 

Rechtsbegehren zur Beschwerde Stellung.  

 

H. Am 17. September 2018 fand ein Augenschein statt, an welchem die 

Erschliessungsstrasse zum „D___“ besichtigt wurde. Nach der Durchführung eines 

Protokollberichtigungsverfahrens wurde das Protokoll mit Beschluss vom 29. November 

2018 teilweise ergänzt. Hinsichtlich des Ergebnisses kann auf das berichtigte 

Augenscheinprotokoll verwiesen werden.  

 

I. Mit Schreiben vom 15. Februar 2019 liessen die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 

eine Fotodokumentation einreichen, welche die winterlichen Strassenverhältnisse aufzeigt.  

 

J. Am 21. Februar 2019 fand in Trogen die von den Beschwerdeführern beantragte mündliche 

Verhandlung statt. Diesbezüglich kann auf das Protokoll sowie die schriftlichen Plädoyers 

der Beschwerdeführer, der Beigeladenen 1 und der Beschwerdegegnerin verwiesen 

werden. 

 

K. Auf Eröffnung des Urteildispositivs hin verlangte die Vorinstanz mit Schreiben vom 12. März 

2019 eine Begründung des Urteils. Damit sind die Voraussetzungen für die nach Ziff. 4 des 

Dispositivs in Aussicht gestellte Reduktion der Entscheidgebühr nicht gegeben. 

 

L. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen 

näher eingegangen. 

 

 

 

  

Seite 6 

Erwägungen 

 

A. Formelles 

1. Prozessuales 

1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt, 

dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(VRPG, bGS 143.1) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Vor-

instanz zuständig ist und die Form- und Fristerfordernisse erfüllt sind. Die 

Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheides und Beteiligte am 

vorinstanzlichen Verfahren formell beschwert. Als Eigentümer der direkt an Bauparzelle Nr. 

001 und die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzellen Nrn. 005 und 006 ist bei 

den Beschwerdeführern die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache gegeben, und 

sie sind durch den angefochtenen Bauentscheid besonders berührt.  

 

1.2 Rückweisungsentscheide, mit denen die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, 

schliessen das Verfahren nicht ab und sind daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 

93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) anfechtbar. Anders verhält es 

sich jedoch dann, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, 

kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der 

Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (Urteil des Bundesgerichtes 1 

C_8/2018 vom 4. Juli 2018 E. 1.2).  

 
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim angefochtenen Entscheid zwar formell um einen 

Rückweisungsentscheid, wobei die Vorinstanz der Baubewilligungsbehörde in den 

Erwägungen jedoch keinen Entscheidungsspielraum mehr belässt. Gemäss Erwägung 8 lit. 

c des angefochtenen Entscheids steht es der Baubewilligungskommission C1___ nur noch 

zu, Bauauflagen festzulegen. Diese wird damit faktisch verpflichtet, die Baubewilligung zu 

erteilen, womit die Rückweisung nur noch der Umsetzung des vorinstanzlich Angeordneten 

dient. Damit ist das angefochtene Urteil als Endentscheid zu qualifizieren. Auf die 

Beschwerde ist demnach einzutreten.  

 

2.  Stellung der Beigeladenen 

 Mit der Beiladung werden Dritte, deren Interessen durch den Entscheid berührt sind, in ein 

Verfahren einbezogen und daran beteiligt (Urteil des Bundesgerichts 9C_245/2017 vom 11. 

Dezember 2017 E. 3.2). Dies ist bei der Beigeladenen 3 der Fall, welche separat ebenfalls 

Beschwerde erhoben hat und sich auch in diesem Verfahren vernehmen liessen. Durch die 

aktive Beteiligung am Verfahren erhält die Beigeladene 3 Parteistellung. Damit dürfen auch 

eigene Anträge gestellt werden, jedoch bleibt die beigeladene Person an den 

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Streitgegenstand gebunden (ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsprozess, 2000, Rz. 315). Daher darf sie keine eigenen Anträge stellen, die über 

diejenigen der Hauptparteien hinausgehen. Hingegen kann die Beigeladene 3 

Verteidigungsmittel vorbringen, auf die sich die Hauptparteien nicht berufen (ISABELLE 

HÄNER, a.a.O., N. 313). Der Beigeladene 2 wurde zur Gehörswahrung ebenfalls in das 

Verfahren einbezogen, da der angefochtene Entscheid nicht an diesen adressiert ist und er 

somit diesbezüglich keine Anfechtungsmöglichkeit hatte. In der Folge hat er sich jedoch 

nicht aktiv am Beschwerdeverfahren beteiligt, weshalb dieses Verfahren für ihn ohne 

Kostenfolge bleibt. Dies gilt auch für die Beigeladene 1, welche sich in diesem Verfahren 

ebenfalls nicht vernehmen liess.  

 

3. Kognition 

Beim Obergericht können mit Beschwerde in Verwaltungssachen grundsätzlich nur 

Rechtsverletzungen (inbegriffen Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und -

unterschreitung) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts 

gerügt werden (Art. 56 VRPG). Das Obergericht hat darüber hinaus volle 

Überprüfungsbefugnis, soweit dies im Gesetz vorgesehen ist oder wenn sein Entscheid an 

eine Bundesinstanz mit unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden 

kann. Ein Weiterzug an eine Bundesinstanz mit voller Kognition, welche auch die 

Ermessenskontrolle umfasst, ist vorliegend nicht gegeben. Da eine volle Überprüfung auch 

nicht anderweitig gesetzlich vorgesehen ist, bleibt die Kognition des Obergerichts 

vorliegend auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkt. 

 

4. Befangenheit der Vorinstanz 

4.1 Die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 haben im vorinstanzlichen Verfahren 

beantragt, dass die Vorinstanz wegen einer Interessenskollision als Gesamtbehörde in den 

Ausstand zu treten habe. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zu Schluss, 

dass sich die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Appenzell Ausserrhoden in einem 

Instanzenzug vollziehe, der gesetzlich vorgeschrieben sei und durch Vereinbarung der 

Parteien nicht abgeändert werden könne. Der Kanton kenne zudem das Instrument der 

Sprungbeschwerde nicht. Anfechtungsobjekt bilde der Bau- und Einspracheentscheid der 

Baubewilligungskommission C1___ vom 15. August 2017. Gemäss Art. 110 Abs. 1 lit. b 

des Gesetzes über die Raumplanung und das Baurecht (BauG, bGS 721.1) sei das 

Departement Bau und Volkswirtschaft das funktional zuständige Departement für die 

Bearbeitung des Rekurses. Gründe, welche für den Ausstand einzelner Personen sprechen 

würden, seien nicht ersichtlich und würden in den Eingaben auch nicht vorgebracht.  

 

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4.2 Die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 machen geltend, dass der Kanton Appenzell 

Ausserrhoden auf rechtsgeschäftlicher und nicht auf gesetzlicher Grundlage mit der 

Interessenswahrung der Beschwerdegegnerin beauftragt sei und seine Bevollmächtigung 

an eines seiner Departemente, nämlich an das Departement Gesundheit und Soziales, 

substituiert habe. Bei der Vorinstanz handle es sich um ein weiteres dem Regierungsrat 

hierarchisch unterstelltes Organ des Kantons Appenzell A.Rh. Damit sei der Kanton, 

handelnd durch zwei seiner Organe, im vorliegenden Verfahren gleichzeitig als 

vertraglicher Parteivertreter und als Rekursinstanz tätig gewesen. Bekanntlich unterstünden 

die einzelnen Departemente dem Regierungsrat. Wenn also eines der Departemente mit 

der Interessenvertretung einer Verfahrenspartei beauftragt sei und ein anderes 

Departement in gleicher Sache für die Entscheidfindung zuständig sei, sei dies dasselbe, 

wie wenn der urteilende Richter gleichzeitig eine der Verfahrensparteien vertreten würde. 

Dass der vertretende Anwalt nicht gleichzeitig der urteilende Richter sein könne und dürfe, 

sei unbestritten. Hinzu komme, dass die Vorinstanz gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b VRPG nicht 

über das Ausstandsgesuch selbst hätte entscheiden dürfen. Alle Mitarbeiter der Vorinstanz 

seien befangen respektive würden zumindest den Anschein der Befangenheit erwecken. 

Erwecke das gesamte Personal den Anschein der Befangenheit, habe es folglich, um den 

Ansprüchen der Schweizerischen Bundesverfassung und der EMRK zu genügen, 

gesamthaft in den Ausstand zu treten. Die ganze Diskussion würde sich nicht aufdrängen, 

wenn der Kanton selbst Bauherr wäre. In diesem Fall müsste man eine gewisse 

Interessenskollision des Kantons als Teils des Baubewilligungskörpers und als 

Bauherrschaft in Kauf nehmen. Zudem verweisen die Beschwerdeführer auf einen Fall, in 

welchem die Vorinstanz als dem Regierungsrat hierarchisch untergeordnete Behörde 

keinen Entscheid habe fällen dürfen.  

 

4.3 Die Vorinstanz bringt dagegen vor, dass von der Ausstandsbestimmung nach Art. 8 VRPG 

Einzelpersonen erfasst seien. Zu Recht führten die Beschwerdeführer nicht aus, dass der 

Vorsteher des Departements Bau und Volkswirtschaft habe in den Ausstand treten müssen. 

Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte der Rekurs durch das 

Stellvertreterdepartement bearbeitet werden müssen, bei welchem es sich ebenfalls um ein 

dem Regierungsrat unterstehendes kantonales Departement handle. 

 

4.4  Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen 

Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert 

angemessener Frist. Art. 8 VRPG konkretisiert die allgemeinen 

Verfahrensvoraussetzungen von Art. 29 Abs. 1 BV, indem der Ausstand im kantonalen 

Verwaltungsverfahren geregelt wird. Nach Art. 8 Abs. 1 VRPG müssen Personen bei der 

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Vorbereitung und dem Erlass einer Verfügung in den Ausstand treten, die mit einer Partei 

verwandtschaftlich besonders verbunden sind (lit. a); bereits am Vorentscheid mitgewirkt 

haben (lit. b); wenn sie eine Partei vertreten oder für eine Partei früher in derselben Sache 

tätig waren (lit. c); sie in Sachen einer juristischen Person am Ergebnis erheblich 

interessiert sind (lit. d) oder sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten 

(lit. e).  

 

Mit den Ausstandsregeln soll die objektive Prüfung durch eine unparteiische und 

unvoreingenommene Behörde gewährleistet werden. Die Ausstandsvorschriften sind 

sowohl auf Personen anwendbar, welche einen Entscheid alleine oder zusammen mit 

anderen zu fällen haben, als auch auf Personen, welche auf einen Entscheid in irgendeiner 

Form einwirken und auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen können, sei es 

beratend oder instruierend (BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002, 

S. 74). Für die Annahme von Zweifeln an der Unparteilichkeit genügen nach konstanter 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung Umstände, welche objektiv geeignet sind, den 

Anschein einer Voreingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit 

aufkommen zu lassen. Das Misstrauen in die Unparteilichkeit muss objektiv und durch 

vernünftige Gründe gewährleistet sein (BGE 127 I 196 E. 2b; BGE 119 V 456 E. 5b). 

Tatsächliche Befangenheit wird für den Ausstand nicht verlangt; es genügt, wenn 

Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung des Anschein der Befangenheit zu 

begründen vermögen (Urteil des Bundesgerichts 1B_234/2007 vom 31. Januar 2008 E. 

4.3). Bei Ausstandsbegehren gegen Verwaltungsbehörden ist den jeweiligen konkreten 

Verhältnissen, etwa der besonderen Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher 

Aufgaben, Rechnung zu tragen (BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 I 209 E. 8a). Für 

verwaltungsinterne Verfahren gilt nicht der gleich strenge Massstab wie bei 

Gerichtsverfahren gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101). Im Interesse einer beförderlichen 

Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen nicht richterliche 

Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner 

Form beratend oder instruierend mitwirken, nicht leichthin gutzuheissen (BGE 137 II 431 E. 

5.2). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in 

der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein 

persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichts 

1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; BGE 107 Ia 135 E. 2b). Eine Beurteilung aller 

konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar (BGE 125 I 119 E. 

3f).  Ausstandsbegehren können sich nur gegen Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen 

eine Behörde als solche richten. Nur die für eine Behörde tätigen Personen, nicht die 

Behörde als solche, können befangen sein (BGE 137 V 201 E. 1.3.3). 

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4.5 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den Verfahrensantrag der Beschwerdeführer und 

der Beigeladenen 3 schon deshalb zu Recht abgewiesen, weil sich das 

Ausstandsbegehren offenkundig gegen das Departement Bau und Volkswirtschaft als 

Gesamtbehörde und nicht gegen einzelne Personen richtete. Die Vorinstanz musste 

deshalb das Ausstandsbegehren auch nicht an das Obergericht weiterleiten, zumal es an 

den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern gewesen wäre, das Begehren direkt beim 

Obergericht einzureichen (Art. 8 Abs. 2 VRPG). Im Weiteren wird nicht vorgebracht und ist 

auch nicht ersichtlich, dass der Departementsvorsteher N___, welcher erst seit Juni 2017 

im Amt ist, bereits in der Sache vorbefasst war, was auch für die anderen Mitarbeiter der 

Vorinstanz gilt. Die Vorinstanz hat ebenfalls zu Recht darauf hingewiesen, dass sie als 

funktional zuständige Behörde für die Bearbeitung des Rekurses zuständig war und der 

Instanzenzug in Art. 110 Abs. 1 BauG vorgeschrieben ist. Der vorliegende Fall ist im 

Übrigen durchaus mit Fällen vergleichbar, in welchen der Kanton oder eine Gemeinde als 

Bauherr auftritt und die kommunale Baubehörde oder die kantonale Rekursinstanz 

ebenfalls über strittige Bauvorhaben entscheiden muss. Das kantonale Recht lässt es auch 

in diesem Fall zu, dass die Baubewilligungsbehörden und die kantonale Rekursinstanz 

auch dann rechtsanwendend tätig sein dürfen, wenn sie ein Bauvorhaben oder eine 

Nutzung des von ihnen vertretenen Gemeinwesens zu beurteilen haben. Sowohl der 

Baubewilligungsbehörde als auch der kantonalen Rekursinstanz darf und muss in solchen 

Fällen zugetraut werden können, sich mit einem öffentlichen Bauvorhaben 

unvoreingenommen auseinanderzusetzen wie mit einem privaten Baugesuch. Weshalb 

dies in der vorliegenden Konstellation anders sein sollte, in welchem der Kanton nicht als 

Bauherr, sondern als Vertreter agiert bzw. weshalb im vorliegenden Fall eine 

ausstandsbegründende Interessenskollision besteht, ist nicht ersichtlich und wird von den 

Beschwerdeführern auch nicht substantiiert. Zudem besteht kein gesetzlicher 

Hinderungsgrund für eine Vertretung der Beschwerdegegnerin durch den Kanton und das 

Departement Gesundheit und Soziales. Wie dessen Rechtsvertreter anlässlich der 

mündlichen Verhandlung vom 21. Februar 2019 dargelegt hat, wird das Departement 

Gesundheit und Soziales das Asyldurchgangszentrum durch den Kanton St. Gallen 

betreiben lassen, weshalb eine vorzeitige Einflussnahme im Baubewilligungsverfahren als 

nachvollziehbar erscheint. Ausserdem bestehen keine Anhaltspunkte, dass der 

Regierungsrat oder das Departement Gesundheit und Soziales Einfluss auf den 

angefochtenen Entscheid gehabt hätten. Der Entscheid der Vorinstanz ist damit in diesem 

Punkt nicht zu beanstanden. 

 

 Im Übrigen ist nicht ersichtlich, was der von den Beschwerdeführern aufgezeigte Fall in 

einem anderen Rekursverfahren mit der vorliegenden Angelegenheit zu tun haben soll. 

Seite 11 

Dabei ging es offensichtlich um eine Sistierung bzw. die zeitliche Behandlung eines 

Rekurses vor der Behandlung eine Einsprache und nicht darum, dass das Departement 

Bau und Volkswirtschaft keinen Entscheid fällen durfte. Zudem wurde der betreffende 

Rekursentscheid vom Obergericht aufgehoben, womit die Beschwerdeführer daraus nichts 

zu ihren Gunsten ableiten können.   

 

 

B. Materielles 

5. Zonenkonformität 

5.1 Die Baubewilligungskommission C1___ und die Vorinstanz sind beide zum Schluss 

gekommen, dass das Bauvorhaben als zonenkonform einzustufen ist. Die 

Baubewilligungskommission C1___ hat aufgrund der neueren bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015) und 

des Wortlauts der Kurzonenbestimmung von Art. 18 Abs. 7 BauR die Umnutzung in ein 

Durchgangszentrum als zonenkonform taxiert. Die Vorinstanz begründet die 

Zonenkonformität damit, dass gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 vom 9. März 

2010 die Unterbringung von Asylsuchenden - wie bei einem Kurbetrieb – eine zeitlich 

begrenzte Beherbergung darstelle. Im Entscheid des ehemaligen Verwaltungsgerichts von 

Appenzell Ausserrhoden (heute Obergericht) VGP 10 25 vom 10. Mai 2010 sei festgehalten 

worden, dass die dem Entscheid des Bundesgerichts zugrunde liegende Regelung im Kern 

gleich wie die Regelung von Art. 25 BauG laute. Unter diesen Umständen sei davon 

auszugehen, dass die bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid 1C_40/2010 vom 9. 

März 2010 auch für den Kanton Appenzell Ausserrhoden Geltung hätten und dass die neue 

Nutzung in der Kurzone zonenkonform sei. Zusätzlich habe das Gericht darauf 

hingewiesen, dass ein Teil der Asylsuchenden unter grössten Strapazen in kleinen Booten 

über das Meer und in Verstecken in Lastwagen etc. in die Schweiz reise und anschliessend 

der Erholung bedürfe. In diesem Fall sei ein Asylbewerberzentrum auch eine Anlage, 

welche der Erholung diene. Damit sei der Betrieb im Asyl-Durchgangszentrum „D___“ als 

zonenkonform zu beurteilen. 

 

5.2 Die Beschwerdeführer sowie die Beigeladene 3 machen geltend, dass die Gemeinde 

C1___ in Art. 18 Abs. 7 des Baureglements (BauR) abschliessend aufzähle, welche Bauten 

in der Kurzone zulässig seien. Die Nutzung der Gebäude auf dem Grundstück Nr. 001 als 

Asyl-Durchgangszentrum sei nicht zonenkonform. Der Baubewilligungskommission zu 

gestatten, Nutzungen contra legem für zonenkonform zu erklären, verstosse gegen das 

Legalitätsprinzip, sprenge den Rahmen der Gemeindeautonomie, welche nur im Rahmen 

der verfassungsmässigen und gesetzlichen Handlungsräume gelte, und gefährde die 

Rechtssicherheit massiv. Die Vorinstanz stütze sich zu Unrecht auf das Urteil des 

Seite 12 

Bundesgerichts 1C_40/2010 vom 9. März 2010 und verpasse es, die dortige und die 

vorliegende Sachlage differenziert zu vergleichen. Vergleiche man diese, so falle auf, dass 

das Bundesgericht im zitierten Entscheid die Unterbringung von Asylsuchenden in der 

Kurzone dann als zonenkonform erachte, wenn die Beherbergung zeitlich begrenzt erfolge. 

Dies sei vorliegend nicht der Fall, immerhin beantrage der Kanton eine unbeschränkte 

Baubewilligung.  

 

5.3 Die Vorinstanz hält dagegen, dass es offensichtlich sei, dass die Beherbergung von 

Asylbewerbern in Asyl-Durchgangszentren zeitlich begrenzt erfolge. Die 

Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Baubewilligungskommission zu Recht darauf 

hingewiesen habe, dass in der Kurzone gemäss BauR explizit Hotels und namentlich auch 

Ferienwohnungen zulässig seien. Wie bei der Beherbergung von Asylsuchenden gehe es 

bei diesem Wohnformen darum, Menschen für eine gewisse Zeit eine Unterkunft zur 

Verfügung zu stellen. Dabei verweist sie auf die Urteile des Bundesgerichts 1C_285/2015 

vom 19. November 2015, 1C_178/2016 vom 11. Mai 2016 sowie 1C_40/2010 vom 9. März 

2010. Art. 25 Abs. 2 BauG räume den Gemeinden zudem eine relativ erhebliche 

Entscheidungsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur 

Gemeindeautonomie ein. Die Regelung von Art. 18 Abs. 7 BauR sei deshalb durch die 

Gemeindeautonomie geschützt. Aufgrund des der Gemeinde zustehenden 

Beurteilungsspielraums könnte der erstinstanzliche Entscheid im Rekurs- und 

Beschwerdeverfahren nur aufgehoben werden, wenn der Entscheid der 

Baubewilligungskommission C1___ vom 15. August 2017 gegen übergeordnetes Recht 

verstossen würde, was nicht der Fall sei. Die Unterbringung der Asylsuchenden erfolge 

auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt.  

 

5.4  Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung ist nebst der Erschliessung, dass Bauten 

und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 des 

Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Nach Art. 25 Abs. 1 BauG sind in der Kurzone 

Bauten und Anlagen zulässig, die dem Kurbetrieb und der Erholung dienen. Die 

Gemeinden können durch Baureglement weitere Bauten wie Wohnbauten, Hotels, 

Ferienwohnungen, Ladengeschäfte, Kliniken usw. zulassen. Davon hat die Gemeinde 

C1___ in Art. 18 Abs. 7 BauR insofern Gebrauch gemacht, als demnach in der Kurzone 

zusätzlich zu den Bauten nach Art. 25 Abs. 1 BauG auch Altersheime, Kliniken, Hotels, 

Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte, Arzt- und Heilpraxen gestattet sind.   

 

5.5 Vorab gilt es festzuhalten, dass das damalige Ausserrhoder Verwaltungsgericht im Urteil II 

10 12 vom 28. September 2011 (abgedruckt in AR GVP 23/2011 3567) im Fall des 

Durchgangszentrums „H___“ in der Gemeinde J___ die Zonenkonformität verneint hat, 

Seite 13 

weshalb der von der Vorinstanz zitierte Zwischenentscheid des Einzelrichters VGP 10 25 

vom 10. Mai 2010 im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. In der Gemeinde C1___ sind 

die Verhältnisse jedoch insofern anders, als dass im Baureglement J___ nebst den in den 

Art. 25 Abs. 1 BauG aufgeführten Bauten nur noch Hotels und Kliniken, die der ärztlichen 

Betreuung von Patienten dienen, in der Kurzone als zulässig erklärt werden. Zudem haben 

beim Durchgangszentrum „H___ im Gegensatz zum „D___“ sowohl die Gemeindebaubörde 

als auch die Vorinstanz die Zonenkonformität“ verneint. Im vorliegenden Fall ist zu 

beachten, dass die Mehrheit der in Art. 18 7 BauR aufgeführten Bauten nicht dem 

Kurzweck sondern dem Wohnen und dem Gewerbe dienen, (Altersheime, Hotels, 

Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte), womit die Gemeinde C1___ in ihrem 

Reglement schwerpunktmässig bewusst vom eigentlichen Kurbetrieb zugunsten des 

Wohnens bzw. der Unterbringung von Personen abgewichen ist. Die Gemeinde C1___ ist 

in ihrer Ortsplanung im Rahmen der Gesetzgebung und übergeordneten Planung autonom, 

weshalb ihr bei der Anwendung und Auslegung der erlassenen Normen ein gewisser 

Beurteilungsspielraum zukommt (BGE 141 I 36 E. 5.2). Da die Kurzonen-Bestimmung in 

der Gemeinde C1___ entsprechend weit gefasst ist, erscheint es im Hinblick auf den ihr 

aufgrund der Gemeindeautonomie bei der Auslegung des kommunalen Rechts 

zustehenden erhöhten Beurteilungsspielraum als vertretbar, dass die 

Baubewilligungskommission C1___ ein Asyl-Durchgangszentrum in der Kurzone als 

zonenkonform eingestuft hat, zumal in Art. 18 Abs. 7 BauR die Aufzählung weder als 

abschliessend noch als ausschliesslich bezeichnet wird.  

 

5.6 Entscheidend ist jedoch im vorliegenden Fall die neuste bundesgerichtliche 

Rechtsprechung aus dem Jahr 2015: In der Gemeinde Aeschi im Kanton Bern war 

ebenfalls die Umnutzung eines Ferienzentrums in eine Asyl-Durchgangszentrum umstritten, 

welches sich im Wirkungsbereich der Überbauungsordnung „Stiftung Blaukreuzheim 

Aeschiried“ befindet. Gemäss Art. 4 dieser Überbauungsordnung wird die zulässige 

Nutzung des Ferienzentrums mit „Ferienheim und öffentliches Café/Restaurant“ 

umschrieben. Art. 5 der Überbauungsvorschriften erklärt sodann die Vorschriften der 

Wohnzone W3 gemäss kommunalen Baureglement für ergänzend anwendbar. Das 

Verwaltungsgericht des Kantons Bern kam dabei zum Schluss, dass die 

Überbauungsordnung in erster Linie dem Wohnen bzw. der Unterbringung von Personen 

diene. Ein Zentrum für Asylbewerbende ermögliche den zeitlich befristeten Aufenthalt einer 

bestimmten Personengruppe und weise damit eine dem Ferienheim vergleichbare Nutzung 

auf. Zwar unterschieden sich ein Ferien- und ein Durchgangsheim hinsichtlich der 

beherbergten Personengruppe. Im Blaukreuzheim hätten sich jedoch typischerweise Gäste 

mit einer leichten geistigen und/oder körperlichen Behinderung wie auch Personen mit 

einer Sucht-Vergangenheit aufgehalten; Ferien hätten namentlich Insassen verschiedener 

Seite 14 

Alters- und Pflegeheime sowie von Wohnheimen für Senioren bzw. Menschen mit 

Handicap verbracht. Das Ferienheim habe mithin immer auch Menschen beherbergt, 

welche aus verschiedenen Gründen (Gesundheit, Alter, Lebenssituation) auf besondere 

Betreuung angewiesen gewesen seien. Entsprechend sei Art. 4 der 

Überbauungsvorschriften in einem weiten Sinn dahingehend zu verstehen, dass im 

Perimeter der Überbauungsordnung die Unterbringung besonders schutzwürdiger 

Personen mit speziellen Bedürfnissen zulässig sei. Wie die bisherigen Gäste des 

Ferienheims seien auch Asylsuchende Menschen, die sich - wenn auch aus anderen 

Gründen – in einer besonderen Lebenssituation befänden und besonders schutz- und 

betreuungsbedürftig seien. Das Bundesgericht hat diese Auslegung der 

Überbauungsordnung aufgrund der Gemeindeautonomie geschützt. Das Ferienzentrum sei 

kein konventioneller, rein renditeorientierter Hotel-Betrieb, sondern eine Organisation, die 

sich im Rahmen ihres Betriebs für sozial Schwächere und Randgruppen einsetzte (Urteil 

des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 4.2 und 4.3).  

 

In Art. 18 Abs. 7 BauR werden explizit Altersheime, Ferienwohnungen und Hotels 

aufgeführt, womit die Kurzone in der Gemeinde J___ viel weiter gefasst ist als die 

Überbauungsordnung von Aeschi. Auch diese Bauten dienen in erster Linie dem Wohnen 

bzw. der Unterbringung von Personen. Zudem ist klar hervorzuheben, dass es sich auch 

beim ehemaligen „D___“ um keinen rein renditeorientierten Betrieb handelte. So wurden in 

den Gebäuden u.a. Kurse für Arbeitslose abgehalten. Bereits während des 2. Weltkriegs 

und nach dem Ungarn-Aufstand wurden in den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 

Flüchtlinge untergebracht. Später fanden darin Wochen für Kriegsgeschädigte und 

„Blaukreuz-Gesinnungswochen“ statt. Ab 1953 wurden Ferienangebote für Menschen mit 

einer Behinderung und für erholungsbedürftige Menschen und Familien durchgeführt. In der 

Folge stellten die Betreiber die Gebäude bis ins Jahr 2016 Gästen und Gruppen aus 

sozialen, gemeinnützigen, kirchlichen und anderen Bereichen für Ferien, Weiterbildungen, 

Tagungen, Jugendlager und weiteren Nutzungen zur Verfügung (vgl. Stellungnahme der 

Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2016, E. 4.3; act. 12 I /20/26). Gemäss dem 

Zweckartikel der Stiftungsurkunde stellt sich die Beschwerdegegnerin zudem in den Dienst 

für alle notleidenden Menschen des In- und Auslandes, die Zuflucht suchen und Hilfe 

bedürfen (https://www.D___-C1___.ch/stiftung).  

 

Der „D___“ ist infolgedessen durchaus mit dem Ferienzentrum in Aeschi vergleichbar, in 

welchem sich vor der Umnutzung ebenfalls Menschen mit einer besonderen 

Lebenssituation aufhielten, welche besonders schutz- und betreuungsbedürftig waren, 

weshalb das geplante Asyl-Durchgangsheim als zonenkonform qualifiziert wurde. Im 

Übrigen ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin darin übereinzugehen, dass 

Seite 15 

die Beherbergung der Asylbewerber auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt erfolgt, 

womit die Umnutzung des „D___“ auch mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 

vom 9. März 2010 im Einklang steht, zumal auch für das damals streitbetroffene 

Asyldurchgangszentrum „H___“ keine zeitlich befristete Baubewilligung erteilt wurde. Die 

Auslegung der Baubewilligungskommission C1___, wonach das Asyl-Durchgangszentrum 

in den Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 als zonenkonform einzustufen ist, ist damit im 

Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Gemeindeautonomie und nicht zu 

beanstanden. Damit kann - wie schon bei den Vorinstanzen - offen bleiben, ob für das 

Bauvorhaben auch eine Ausnahmebewilligung zu erteilen wäre.  

 

6. Rechtliche Erschliessung 

6.1 Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, auf dem Perimeterplan der 

Statuten der Flurgenossenschaft sei ersichtlich, dass die Einmündung in Richtung „G___“ 

sowie die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3-4 ebenfalls 

zur Strasse der Flurgenossenschaft F___ gehörten. Die Vorplätze der an die 

Flurgenossenschaftsstrasse angrenzenden Grundstücke dürften aufgrund von Art. 2 der 

Statuten und dem integrierenden Plan befahren und betreten werden, soweit sie 

Bestandteile der Flurgenossenschaftsstrasse seien. Durch die Widmung werde die Strasse 

zudem zu einer öffentlichen Strasse im Sinne von Art. 1 Abs. 1 i.V.m Art. 2 Abs. 3 des 

Strassengesetzes (StrG, bGS 731.11), womit die Strasse nicht nur den Mitgliedern der 

Flurgenossenschaft, sondern auch der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung stehe. Anders 

als die Baubewilligungskommission C1___ bzw. die Beigeladene 1 stufte die Vorinstanz 

deshalb den „D___“ in rechtlicher Hinsicht als hinreichend erschlossen ein.  

 

6.2 Die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 vertreten die Auffassung dass die 

Erschliessung rechtlich nicht den Anforderungen des Baugesetzes genüge. Das Fuss- und 

Fahrwegrecht in Art. 19 der Statuten erstrecke sich nicht auf Grundstückteile und Plätze, 

welche nicht zur Strasse gehörten. Die Widmung der Strasse respektive das genannte 

Fuss- und Fahrwegrecht betreffe nur die ausgeschiedene Strassenfläche und erstrecke 

sich gerade nicht auf die Privatgrundstücke der Anstösser. Nach kantonaler 

Rechtsprechung genüge die reine Erklärung der in Anspruch genommenen 

Grundeigentümer, dass sie die Zufahrt auf ihrem Grundeigentum zwecks Kreuzen und 

Ausweichen entgegenkommender Fahrzeuge dulden, nicht. 

 

6.3 Die Vorinstanz macht geltend, dass der „D___“ gestützt auf die Baubewilligung vom 23. 

August 2012 auf den heutigen Zustand erweitert worden sei und dass sich im 

Grundbegegnungsfall im Rahmen der geplanten Nutzung nichts ändern werde. Die Stiftung 

B___ habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die 

Seite 16 

Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite 

von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen. Die Ausweichstelle und die 

Strassenverbreiterung stellten Tatsachen dar, welche im Situationsplan aus dem Jahr 1989 

nicht berücksichtigt seien, weshalb der Plan der Statuten für die Beurteilung der Strasse 

nicht massgebend sein könne.  

6.4 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass sich die rechtliche Sicherstellung aus den 

Statuten der Flurgenossenschaft ergebe und den gestützt darauf erfolgten Einträgen im 

Grundbuch. Die grüne Einfärbung im Perimeterplan diene einzig der Unterscheidung der 

„Genossenschaftsstrasse“ von den anders eingefärbten Privat- bzw. Gemeindestrassen. 

Der Plan sei jedoch viel zu ungenau und nicht vermasst. Im Bereich der strittigen Kurve 

verlaufe die Strasse über die vier Liegenschaften Nrn. 001, 004, 005 und 006. Die 

Fahrbahnbreite der Erschliessungsstrasse betrage in den Kurven 5.5 m, wobei auf beiden 

Seiten der Fahrbahn noch ein Bankett von je 0.5 m Breite angeordnet sei. Im Bereich der 

Kurve bei den Liegenschaften Nrn. 005 und 006 sei das Kreuzen von zwei 

Motorfahrzeugen im Bereich der Strasse möglich, ohne dass auf die eigentlichen Einfahrten 

oder gar Vorplätze der erwähnten Liegenschaften ausgewichen werden müsse. Der 

fragliche Parkplatz müsse nicht als Ausweichstelle benutzt werden. Im untersten Bereich 

der Erschliessungsstrasse unmittelbar nach der Einmündung auf der Höhe der 

Liegenschaft Nr. 014 könnten zwei Fahrzeuge kreuzen, wobei im Begegnungsfall das 

zufahrende Fahrzeug in jenem Bereich warte. Im weiteren Verlauf der Strasse befinde sich 

auf der Höhe des Abzweigers zur Liegenschaft Nr. 015 eine Ausweichstelle, welche ab 

dem Gebäude Assek. Nr. 016 sichtbar sei. Die Beschwerdegegnerin habe in den Jahren 

2012 und 2013 auf ihrer Liegenschaft Nr. 001 verschiedene An- und Umbauten erstellt, 

wofür ihr die Baubewilligungskommission C1___ problemlos die Bewilligung erteilt habe. 

Wäre die Zufahrt tatsächlich ungenügend, hätte diese Baubewilligung nicht erteilt werden 

dürfen. Dies müsse umso mehr gelten, als dass der Motorfahrzeugverkehr unter der 

damaligen Nutzung namentlich in den Sommermonaten wesentlich intensiver gewesen sei, 

als dies bei der künftigen Nutzung als Asyldurchgangszentrum der Fall sein werde.  

 

6.5. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt voraus, dass das Baugrundstück erschlossen ist 

(Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Gemeint ist damit die Gesamtheit aller Einrichtungen, die 

notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und bauordnungskonform genutzt werden 

kann. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung 

hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Nach Art. 95 Abs. 2 lit. a BauG gilt ein 

Grundstück u.a. als erschlossen, wenn eine für die vorgesehene Nutzung hinreichende, 

rechtlich gesicherte, auch den Bestimmungen über die Staatsstrassen (heute: 

Strassengesetz) genügende Zufahrt besteht oder gleichzeitig mit dem Neubau erstellt wird, 

falls notwendig mit Abstellplätzen für Motorfahrzeuge. 

Seite 17 

 

Nach Art. 2 der Statuten der Flurgenossenschaft F___ (act. 12/23/1), welche vom 

Regierungsrat am 9. Juni 1998 rechtskräftig genehmigt wurden, bezweckt diese die 

Erschliessung, den Unterhalt sowie den Ausbau (Verbesserung) der Erschliessungsstrasse 

„L___“ gemäss Plan, welcher integrierender Bestandteil dieser Statuten bildet. Die 

Erschliessungsstrasse ist im Grundbuch auf den entsprechenden Grundstücken als 

öffentlicher Fuss- und Fahrweg angemerkt. Gemäss Art. 19 Abs. 1 der Statuten haben 

sämtliche Mitglieder für ihre im Anhang aufgeführten Grundstücke das uneingeschränkte 

Fuss- und Fahrwegrecht. Aus dem Anhang 1 der Statuten ergibt sich, dass alle Anstösser 

der Flurgenossenschaftsstrasse Mitglieder dieser Flurgenossenschaft sind. Der Einbezug in 

den Perimeter der Flurgenossenschaft und die Kostenauflage stellt, soweit sie das 

Baugebiet betrifft, eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung des kantonalen 

Rechts dar (Urteil des Verwaltungsgerichts II 06 5 vom 24. Januar 2007 E. 4.3).  

 

6.6 Am Augenschein vom 17. September 2018 hat das Obergericht unter Beteiligung 

sämtlicher Parteien bzw. derer Vertreter (ohne den Beigeladenen 2) die Breite der Strasse 

in den strittigen Bereichen vermessen. Dabei konnte festgestellt werden, dass die 

Fahrbahn in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 006 und 005 eine Breite von über 5.50 m 

aufweist (vgl. S. 18 - 22 des Augenscheinprotokolls; act. 31). Abgesehen davon, dass es in 

diesem Bereich aufgrund der Sackgasse beim „D___“ ohnehin nur zu seltenen 

Begegnungsfällen sich kreuzender Personenwagen kommen dürfte, ist bei einer Breite von 

5.50 ein Kreuzen von zwei Personenwagen problemlos möglich, ohne dass dafür private 

Einfahrten und Vorplätze in Anspruch genommen werden müssen. Im Weiteren kann aus 

den Statuten zwar nicht abgeleitet werden, dass die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 

und 006 der Beschwerdeführer zur Strasse der Flurgenossenschaft F___ gehört. Jedoch 

ergibt sich aus dem grün markierten Bereich im Plan, welcher integrierender Bestandteil 

der Statuten bildet, dass der gesamte Fahrbahnbereich zur Flurgenossenschaftsstrasse 

zählt. Gemäss Art. 2 und 19 der Statuten darf dieser von den Mitgliedern und der 

Öffentlichkeit in Anspruch genommen werden, was auch von den Beschwerdeführern und 

der Beigeladenen 3 nicht bestritten wird. Aus dem in den Akten liegendem Situationsplan 

„Ausbau Strasse D___“ vom 16. Mai 2012 (act. 13 IV I/21) geht zudem klar hervor, dass die 

Grundeigentümer der Parzellen Nrn. 001, 004, 005 und 006 den Fahrbahnbereich von 5.50 

m im Bereich der strittigen Kurve mit ihrer Unterschrift anerkannt haben. Der grün gefärbte 

Bereich im Beilageplan der Statuten deckt sich somit mit der Fahrbahnfläche des 

Situationsplans vom 16. Mai 2012. Im Weiteren gilt es festzuhalten, dass sich die Mitglieder 

bei der Gründung der Flurgenossenschaft gegen das gegenseitige Fahrrecht bzw. die 

Widmung des Fahrbahnbereichs hätten wehren müssen, womit sich eine diesbezügliche 

Bestreitung als zu spät erweisen würde. Im Übrigen kann der Beschwerdegegnerin nicht 

Seite 18 

das Recht abgesprochen werden, diejenigen Teile der Strassenanlage zu befahren und zu 

begehen, welche auf ihrer Parzelle Nr. 001 liegen, wozu auch die Bankette, die 

Ausweichstelle beim Abzweiger zur Parzelle Nr. 015 sowie Teile der Abzweiger „G___“ und 

„E___“ gehören. Dies gilt für allfällige Kreuzungsmanöver selbst für den an die Strasse 

angrenzenden Teil des Parkplatzes beim Einlenker in die Kantonsstrasse, da sich die 

strassenseitige Hälfte des Parkplatzes ebenfalls auf der Parzelle Nr. 001 befindet (vgl. dazu 

Situationsplan A zum Augenscheinprotokoll).  

 

Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass die Parzellen Nrn. 014 und 008 nicht als 

Ausweichstelle benutzt werden müssen, ist die Fahrbahn doch im Einlenkerbereich 

genügend breit (6.20 m; vgl. S. 3 des Augenscheinprotokolls). Die abbiegenden Fahrer 

können beim Einlenker rechtzeitig erkennen, wenn ihnen ein Fahrzeug entgegenkommt 

und im Fahrbahnbereich der Parzelle Nr. 001 warten. Ausserdem wäre es Sache der 

jeweiligen Anstösser, ihre Vorplätze zu markieren oder mit einfachen baulichen 

Massnahmen das Befahren ihrer Parzellen zu verhindern, soweit diese nicht vom 

Fahrbahnbereich tangiert werden. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, 

soweit der Beschwerdegegnerin für den „D___“ eine hinreichende rechtliche 

strassenmässige Erschliessung abgesprochen wird.  

 

7. Technische Erschliessung 

7.1 Sowohl die Baubewilligungskommission C1___ als auch die Vorinstanz haben die 

technische Erschliessung des „D___“ als hinreichend eingestuft. Die Vorinstanz hält im 

angefochtenen Entscheid fest, dass die Gemeinde C1___ noch über kein 

Strassenverzeichnis verfüge, aus welchem die Strassenklassierung ersichtlich wäre. 

Daraus folge, dass hinsichtlich der Frage, ob die Erschliessung des „D___“ einen 

ausreichenden Ausbaustandard aufweise, eine Beurteilung im Einzelfall erfolgen müsse, 

wobei die VSS-Normen heranzuziehen seien. In Bezug auf die Beurteilung des 

südwestlichen Teils der Flurgenossenschaftsstrasse, welche die Strecke vom Abzweiger in 

Richtung "G___“ bis zu den Gebäuden der Beschwerdegegnerin umfasse, handle es sich 

um eine Grundstückszufahrt nach Ziff. 3 der VSS-Norm SN 640 050. Dabei gelte als 

Richtwert, dass die Fahrbahnbreite 3.0 m betragen solle. Mit der Baubewilligung vom 23. 

August 2012 sei das Strassenstück erneuert und verbreitert worden, wobei konkret der 

Belag ersetzt, die Ränder verstärkt und die Fahrbahn in den Kurven verbreitert worden 

seien. Dem Projektplan „Ausbau Strasse D___“ vom 16. Mai 2012 könne entnommen 

werden, dass die Fahrbahnbreite in den Kurven 5.5 m betrage, wobei auf beiden Seiten der 

Fahrbahn noch ein Bankett von 0.5 m Breite angeordnet sei. Bei dem zwischen dem 

Abzweiger in die Hauptstrasse und dem Abzweiger in Richtung „G___“ gelegenen Bereich 

der Flurgenossenschaftsstrasse handle es sich um eine Zufahrtsstrasse gemäss Ziff. 4 der 

Seite 19 

VSS-Norm SN 640 045. Damit müsse sie dem Grundbegegnungsfall 

„Personenwagen/Personenwagen“ bei stark reduzierter Geschwindigkeit genügen. Unter 

Berücksichtigung der Tatsache, dass sich im weniger übersichtlichen Bereich ein Parkplatz 

befinde, die Strasse im übrigen Bereich übersichtlich und mit einer Ausweichstelle 

versehen sei, werde das Strassenstück insgesamt als dem Grundbegegnungsfall 

angemessen beurteilt. Im Weiteren könne davon ausgegangen werden, dass die Strasse 

bei der Bewilligung des Umbaus und der Erweiterung der Gebäude Assek. Nrn. 002 und 

003 in Bezug auf den Grundbegegnungsfall als ausreichend beurteilt worden sei.  

 

7.2 Die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 bestreiten auch die tatsächliche 

Erschliessung. Die Umnutzung führe zwangsläufig zu einer nicht unbeachtlichen 

Mehrbenutzung der Zufahrtsstrasse. Während der „D___“ bislang vor allem durch 

Feriengäste genutzt worden sei, welche sich in der Regel nur für kurze Zeit dort 

aufgehalten hätten, würde sich durch die Unterbringung von Asylsuchenden eine längere 

Verweildauer ergeben. Bisher seien im Ferienheim „D___“ 4‘000 – 5‘000 Übernachtungen 

pro Jahr verzeichnet gewesen. Bei einer Vollbelegung des Asylzentrums mit 120 Personen 

steige die Zahl der Übernachtungen auf fast 44‘000 an, was zwangsläufig zu vermehrtem 

Verkehr führen würde, weil die Asylsuchenden über die Monate das Asylzentrum für 

Ausflüge ins Dorf und Umgebung verlassen würden, Kontakte knüpfen und damit täglich 

einen erheblichen Verkehr auf der Zufahrtsstrasse verursachen würden, welcher den 

bisherigen Verkehr durch das Ferienheim bei weitem übersteige. Dazu kämen die Fahrten 

der Betreiber des Asyl-Durchgangszentrums, seiner Angestellten, von Lieferanten, 

Handwerkern, die Kontrollfahrten usw. Hinzu komme, dass die Zufahrtsstrasse zum „D___“ 

unbestritten schmal und steil sei. Es bestünden keine ausreichenden Zufahrts-, Manövrier- 

und Wendemöglichkeiten, insbesondere für grössere Fahrzeuge (namentlich Feuerwehr, 

Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung). Das Ausweichen auf die Vor- und Parkplätze 

sei rechtlich nicht zulässig, und das Ausweichen auf Wiesen und Felder stelle keine 

ausreichende Kreuzungsmöglichkeit dar. Während der Vegetationszeit habe es entlang der 

Strasse Weidefelder, welche ein Ausweichen auf die Wiese verunmöglichten. Im Winter 

seien Ausweichmanöver auf die Wiese lebensgefährlich. Dazu komme, dass die dauernde 

Benützung einer Wiese oder eines Feldes für Ausweichmanöver bau- und strassenrechtlich 

nicht zulässig sei. Somit müssten für alle geltend gemachten Ausweichplätze zuerst die 

erforderlichen Bewilligungen eingeholt werden. Dazu komme der viel grössere Verkehr mit 

Fussgängern und Fussgängertruppen auf der Zufahrtsstrasse, welche jegliche Beleuchtung 

vermissen lasse und ohnehin sehr unübersichtlich sei. Wie gerade der Winter zeige, sei die 

D___strasse als Zufahrtsstrasse weder für Fussgängerinnen und Fussgänger noch für 

Motorfahrzeugführer zumutbar. Im Weiteren werde bestritten, dass der 

Grundbegegnungsfall als angemessen zu beurteilen sei. Jedes Baugesuch werde zudem 

Seite 20 

für sich alleine auf seine Zulässigkeit hin geprüft und habe keinen Zusammenhang mit 

früheren und späteren Baugesuchen und Baubewilligungen. Für den zu erwartenden 

Mehrverkehr genüge die vorhandene Strasse der Liegenschaft Nr. 001 nicht. 

 

7.3 Die Vorinstanz hält dem entgegen, entscheidend sei, dass der „D___“ gestützt auf die 

Baubewilligung vom 23. August 2012 auf den heutigen Zustand ausgebaut worden sei und 

dass der Grundbegegnungsfall keine Änderungen erfahren werde. Wäre die Strasse nicht 

ausreichend, hätte die Bewilligung damals nicht erteilt werden dürfen. Die Stiftung B___ 

habe auf ihrem Grundstück eine Ausweichstelle anlegen und die 

Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite 

von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen.  

 

7.4 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass beide Vorinstanzen zu Recht zum Ergebnis 

gelangt seien, dass die Flurgenossenschaftsstrasse technisch bzw. mit Bezug auf ihren 

Ausbau den gesetzlichen Anforderungen sowie jenen der anwendbaren VSS-Normen 

genüge. Die Anwendung der VSS-Normen müsse jedoch im Einzelfall dem Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit standhalten, weshalb sie einem Entscheid nicht ungeachtet der ganz 

konkreten Verhältnisse vor Ort zugrunde gelegt werden dürften. Dabei spiele namentlich 

auch die Zahl der erschlossenen Wohneinheiten und die durchschnittliche stündliche 

Verkehrsbelastung eine Rolle. Wie der Augenschein vom 17. September 2018 gezeigt 

habe, liege die durchschnittliche stündliche Verkehrsbelastung auch im fraglichen unteren 

Strassenbereich bei weit unter 50 Fahrzeugen. Der Verkehr werde im Vergleich zur 

früheren Nutzung abnehmen, weil Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer 

als die früheren Feriengäste aufwiesen und dadurch - gemäss Baubewilligungskommission 

– tendenziell mit weniger relevanten räumlichen Auswirkungen zu rechnen sei. Aufgrund 

der weniger häufigen Gästewechsel und der Tatsache, dass Asylbewerber über keine 

Motorfahrzeuge verfügen würden, werde der Verkehr auf der Erschliessungsstrasse im 

Vergleich zur früheren Nutzung zweifellos erheblich abnehmen. Die von den Beigeladenen 

eingereichten Fotografien seien an extremen Wintertagen gemacht worden, wie sie nicht in 

jedem Winter vorkämen. Zudem seien diese gemacht worden, bevor der Winterdienst seine 

Arbeit aufgenommen oder zu Ende geführt habe. Der Winterdienst werde seit jeher von der 

Firma C3___ AG und zwar zur grössten Zufriedenheit der Beschwerdegegnerin – und wohl 

auch der Beschwerdeführer - ausgeführt. Es habe nie ein ernsthaftes Problem oder einen 

Unfall auf der Strasse gegeben.  

 

7.5 Eine hinreichende Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 und Art. 95 Abs. 3 lit. a BauG hat die 

Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen 

Dienste zu gewährleisten. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach 

Seite 21 

den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen 

sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der beanspruchten Nutzung des 

Grundstücks sowie von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen des 

Einzelfalls ab. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail erst aus dem 

kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am 

bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein 

Baugrundstück hinreichend erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden 

ein erhebliches Ermessen zu. Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf VSS-Normen 

verweist, sind diese nicht direkt anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu 

berücksichtigen. Namentlich sind sie nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig 

und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen 

Behörden auch insoweit ein erheblicher Spielraum zusteht (Urteil des Bundesgerichts 

1C_341/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.1; BGE 136 III 130 E. 3.3.2 S. 135 f.; Urteil 

1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 8.2; je mit Hinweisen).  

 

7.6 Vorab kann in Bezug die anwendbaren VSS-Normen auf die nachvollziehbaren 

Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, welche von den Beschwerdeführern nicht 

substantiiert bestritten werden. In Bezug auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ist 

gestützt auf die Situationspläne und den Augenschein vom 17. September 2018 

festzuhalten, dass die Flurgenossenschaftsstrasse im Einlenkerbereich bis zum Abzweiger 

„E___“ zweispurig befahren werden kann. So wurde beim Einlenker in die Kantonsstrasse 

eine Strassenbreite von 6.20 m und beim Abzweiger Richtung „E___“ eine Strassenbreite 

von 5.50 m gemessen (S. 3 - 8 des Augenscheinprotokolls). Beim Abzweiger „E___“ 

können die Fahrer zudem bis zur ersten Kurve sehen, womit von beiden Seiten her bei 

einer Kreuzungsstelle auf der Parzelle Nr. 001 angehalten werden kann, um allfälligen 

Gegenverkehr passieren zu lassen (Bilder 3 und 4 auf den S. 5 und 7 des 

Augenscheinprotokolls). Anschliessend ist die Strasse bis zur Ausweichstelle zwar nur 

einspurig befahrbar, aber gerade und übersichtlich. Bei der Ausweichstelle, dem Einlenker 

ins Gebiet „G___“ sowie den drei oberen Kurven, wo die Strasse überall eine Breite von 

mindestens 5.50 m aufweist, können zwei Motorfahrzeuge problemlos kreuzen (S. 11, 13, 

16, 18 und 25 des Augenscheinprotokolls; vgl. dazu auch den Situationsplan „Ausbau 

Strasse D___“ vom 16. Mai 2012). Von der Ausweichstelle und vom Abzweiger „G___“ aus 

sind zudem entgegenkommende Fahrzeuge rechtzeitig zu erkennen, womit auch in diesen 

Bereichen gewartet werden kann, um diese passieren zu lassen (vgl. S. 13 und 16 des 

Augenscheinprotokolls). Dasselbe gilt für die beiden obersten Kurven zwischen den 

Parzellen Nrn. 005 und 006 und dem Gebäude Assek. Nr. 003 (vgl. S. 23 des 

Augenscheinprotokolls; vgl. auch Beilage C zum Augenscheinprotokoll). Damit gilt es 

festzuhalten, dass die Flurgenossenschaftsstrasse zwar zum grössten Teil nur einspurig 

Seite 22 

befahrbar ist, dass aber dank der Ausweichstelle, den Verbreiterungen bei den beiden 

Abzweigern „E___“ und „G___“ und den drei Kurven ausreichend Kreuzungsmöglichkeiten 

vorhanden sind. Schliesslich ist selbst beim Erfordernis von seltenen Rückwärtsmanövern 

nicht per se von aus Verkehrssicherheitsgründen bedenklichen Verhältnissen auszugehen. 

So kann von den jeweiligen Fahrzeugführern erwartet werden, dass diese beim 

Rückwärtsfahren die notwendige Vorsicht walten lassen (Urteil des Bundesgerichts 

1C_433/2017 vom 17. April 2018 E. 4.5.2). Im Rahmen der Beurteilung der 

Verkehrssicherheit einer Zufahrt darf zudem davon ausgegangen werden, dass die 

gängigen Verkehrsregeln beachtet werden (Urteil des Bundesgerichts 1P.375/2003 vom 

30. September 2003 E. 3.2). Da gemäss kantonaler Praxis weder erforderlich ist, dass die 

Strasse auf ihrer gesamten Länge von einem Standort aus überblickt werden kann, noch 

dass Kreuzungsmanöver zwischen Motorfahrzeugen auf der ganzen Länge einer 

Erschliessungsstrasse möglich sind, erweist sich die Flurgenossenschaftsstrasse im 

Hinblick auf die Begegnungsfälle von Motorfahrzeugen und den erheblichen 

Ermessenspielraum der kommunalen und kantonalen Behörden als hinreichend (AR GVP 

17/2005 2254, S. 60).  

 

 Die Beschwerdeführer haben mit ihrer Unterschrift auf dem Situationsplan „Ausbau Strasse 

D___“ im Übrigen dem Ausbau der Strasse von der Verzweigung „G___“ bis zum D___ 

zugestimmt, weshalb es als widersprüchlich erscheint, wenn diese die technische 

Erschliessung in diesem Verfahren plötzlich in Frage stellen. Dies gilt umso mehr als dass 

in diesem Fall auch die Parzellen Nrn. 005 und 006 der Beschwerdeführer ungenügend 

erschlossen wären.  

 

7.7 Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass ab der Abzweigung „G___“ nebst dem „D___“ nur 

noch die beiden Parzellen Nrn. 005 und 006 über die Flurgenossenschaftsstrasse 

erschlossen werden und aufgrund der Sackgassensituation beim „D___“ kein 

Durchgangsverkehr stattfindet, womit nur selten mit Gegenverkehr zu rechnen ist. Dies 

wurde ebenfalls am Augenschein vom 17. September 2018 bestätigt, an welchem praktisch 

keine Motorfahrzeuge die Strasse passierten. Aufgrund der Tatsache, dass Asylbewerber 

in der Regel über keine Motorfahrzeuge verfügen und keinen erheblichen Besucherverkehr 

auslösen, ist auch in Zukunft keine publikumsintensive Nutzung ersichtlich, womit sich die 

Kreuzungsmanöver tendenziell in Grenzen halten werden (Urteil des Bundesgerichts 

1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3). Es ist vielmehr mit der Beschwerdegegnerin darin 

übereinzugehen, dass der Verkehr im Vergleich zur früheren Nutzung abnehmen wird, da 

Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer als die früheren Feriengäste 

aufweisen und diese wie erwähnt über keine Motorfahrzeuge verfügen. Damit ist entgegen 

der Ansicht der Beigeladenen 2-4 kein Mehrverkehr zu erwarten. Zudem muss im 

Seite 23 

vorliegenden Fall die bisher zulässige Nutzung mit der neu geplanten Nutzung verglichen 

werden. Nach den Akten wird die Unterbringungskapazität in den Gebäuden Assek. Nrn. 

002 und 003 nicht erhöht. Es könnten deshalb schon heute rund 119 Personen dort 

untergebracht werden (vgl. Brandschutznachweis vom 20. Oktober 2016; act. 12/20/10). 

Abgesehen davon, dass auch in Zukunft nicht mit einer vollen Belegung zu rechnen ist, 

haben die Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin die 

zulässige Nutzung nicht ausschöpft. Aus dem Umstand, dass das Ferienheim nicht voll 

ausgelastet war, können die Beschwerdeführer daher nichts für ihren Standpunkt ableiten.  

 

7.8 Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass im Bereich zwischen dem Abzweiger 

„G___“ und dem „D___“ ausreichend Bankette vorhanden sind, auf welche die Fussgänger 

im Begegnungsfall mit Motorfahrzeugen ausweichen können. Im schmalen Bereich 

zwischen dem Abzweiger „G___“ und dem Einlenker in die Kantonsstrasse können die 

Fussgänger im Begegnungsfall die nordwestlich an die Strasse angrenzende Wiese 

benutzen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass Einfriedungen gemäss Art. 58 Abs. 3 lit. d 

StrG einen Strassenabstand von mindestens 0.5 m einhalten müssen. Da sich das 

angrenzende Wiesland ausschliesslich auf der Parzelle Nr. 001 der Beschwerdegegnerin 

befindet, kann diese auch auf die Bewirtschaftung bzw. Vegetation der Wiese entlang der 

Strasse Einfluss nehmen, um das Begehen durch die Fussgänger zu gewährleisten. 

Aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens auf der Strasse ist das gleichzeitige Kreuzen 

von zwei Personenwagen plus Fussgänger zudem äusserst unwahrscheinlich. Die steile 

und kurvige Strasse erfordert im Weiteren tiefe Fahrgeschwindigkeiten. In Anbetracht 

dieser Umstände ist auch die Sicherheit der Fussgänger gewährleistet, zumal die Risiken 

von Motorfahrzeugen für Fussgänger auch in den Kulturkreisen der Asylbewerber bekannt 

sein dürften und wohl auch in deren Heimatländern nicht alle Strassen mit Strassenlaternen 

ausgestattet sind. Damit kann davon ausgegangen werden, dass sich die Asylbewerber bei 

kreuzenden Fahrzeugen angemessen verhalten und diese auch in grösseren Gruppen und 

bei Dunkelheit den Motorfahrzeugen ausweichen werden. Umgekehrt ist aber auch von den 

ortskundigen Anstössern und Zubringern des „D___“ eine angemessene Fahrweise zu 

erwarten, wobei die örtlichen Verhältnisse - wie bereits erwähnt – ohnehin keine hohe 

Fahrgeschwindigkeit erlauben. Diesbezüglich ist ausserdem auf den sogenannten 

Vertrauensgrundsatz im Strassenverkehr in Art. 26 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes 

(SVG, SR 741.01) zu verweisen, wonach sich im Sinne einer allgemeinen Sorgfaltspflicht 

im Verkehr jedermann so zu verhalten hat, dass er andere in der ordnungsgemässen 

Benützung der Strasse weder behindert noch gefährdet. Besondere Vorsicht ist geboten 

gegenüber Kindern, Gebrechlichen und alten Leuten, ebenso wenn Anzeichen dafür 

bestehen, dass sich ein Strassenbenützer nicht richtig verhalten wird (Abs. 2).  

 

Seite 24 

7.9 Was die Schneeräumung anbelangt, so ist hervorzuheben, dass in diesem Jahr 

ausserordentliche Verhältnisse herrschten und der Winterdienst bisher offenbar zu keinen 

Beanstandungen Anlass bot (vgl. Votum von RA BB___ auf S.8 des Plädoyers; act. 35.5). 

Diesbezüglich verkennen die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 zudem, dass es 

sich bei der Schneeräumung nicht um eine Frage der Erschliessung, sondern um eine 

Frage des Unterhalts handelt, was im Übrigen auch für die Strassenbeleuchtung gilt (vgl. 

Art. 46 ff. StrG). Für den Strassenunterhalt ist im vorliegenden Fall die Flurgenossenschaft 

F___ zuständig (Art. 2 der Statuten). Damit steht es den Beschwerdeführern und der 

Beigeladenen 3 frei, im Rahmen ihrer Mitgliedschaftsrechte an die Flurgenossenschaft zu 

gelangen und bei allfälligen Mängeln eine diesbezügliche Abhilfe mittels Beschlussfassung 

an der Hauptversammlung anzustreben. Jedoch steht ein allfälliger mangelnder Unterhalt 

der Flurgenossenschaftsstrasse der Bewilligungsfähigkeit des strittigen Bauvorhabens nicht 

entgegen.  

 

7.10 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Erschliessung des „D___“ auch in 

technischer Hinsicht als genügend erweist.  

 

8. Sicherheits- und Betriebskonzept 

8.1 Im angefochtenen Entscheid kommt die Vorinstanz zum Schluss, dass von der Baubehörde 

weitere Unterlagen verlangt werden könnten, soweit sie für die Beurteilung des 

Baugesuchs notwendig seien. Die Beurteilung der vorliegenden Nachweise und Konzepte 

würde ergeben, dass diese für die Beurteilung des Baugesuchs und die Ausformulierung 

von Auflagen ausreichend seien. Da weder die Baubehörde noch die Beigeladenen geltend 

machten, dass der Betrieb des Asyl-Durchgangszentrums mit unzulässigen Immissionen 

verbunden sei, seien Eingriffe in die unmittelbare Betriebsführung nicht zulässig. 

Weitergehende Dokumente würden unmittelbar in die Betriebsführung des Asyl-

Durchgangszentrums eingreifen, weshalb sie nicht verhältnismässig wären. Weitergehende 

Konzepte würden zudem suggerieren, dass ein völlig reibungsloser Betrieb des Asyl-

Durchgangszentrums sichergestellt werden könne, was in der Praxis aber nicht möglich sei.  

 

8.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3 vertreten die Auffassung, dass das 

Sicherheitskonzept im vorliegenden Fall den Anforderungen in keiner Art und Weise 

genüge. Wie von Regierungsrat K___ ausdrücklich zugesichert, sei für das Asyl-

Durchgangszentrum „D___“ ein eigenes Sicherheitskonzept zu entwickeln und nicht einfach 

das Sicherheitskonzept des Kantons St. Gallen zu übernehmen. Ein Asyl-

Durchgangszentrum habe bekanntlich teilweise massive Auswirkungen auf die 

umliegenden Grundstücke, könnten doch die Bewohnerinnen und Bewohner das Haus 

verlassen und sich in der Umgebung frei bewegen. Um negative Auswirkungen zu 

Seite 25 

verhindern, seien eine Hausordnung und ein Sicherheitsdispositiv für die Umgebung 

unerlässlich. Nur so könnten Übergriffe auf die Sicherheit und das Eigentum Dritter und 

weitere strafbare Handlungen umgehend unterbunden werden. Deshalb sei es 

unabdingbar, dass ein auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmtes verbindliches 

Sicherheits-, Betriebs- und Betreuungskonzept erarbeitet werde und zumindest die 

Eckdaten bei einer allfälligen Erteilung der Baubewilligung als Auflagen verfügt würden.  

 

8.3 Die Vorinstanz hält daran fest, dass die vorliegenden Baugesuchsunterlagen zur Prüfung, 

ob die baupolizeilichen Anforderungen erfüllt seien, ausreichend seien. Nach dem Gebot 

der Verhältnismässigkeit dürfe die Baubewilligungsbehörde vom Gesuchsteller nur 

Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die Beurteilung des Bauvorhabens 

erforderlich und nützlich seien. Es liege nicht im Ermessen der Baubewilligungsbehörde, 

beliebige Dokumente einzufordern, welche für die baupolizeiliche Prüfung nicht erforderlich 

seien. Die Qualifizierung der Baubewilligung als Polizeibewilligung habe sodann zur Folge, 

dass die Baubewilligung erteilt werden müsse, wenn die baupolizeilichen Anforderungen 

erfüllt seien. 

 

8.4 Die Beschwerdegegnerin lässt festhalten, dass die im Baubewilligungsverfahren 

eingereichten Dokumente hinreichend konkret seien und verweist dabei auf verschiedene 

Bestimmungen der Hausordnung vom 10. März 2016. Diese und weitere Bestimmungen 

des Betreuungs- und Sicherheitskonzepts seien offensichtlich hinreichend konkret, sodass 

sie in der Baubewilligung hätten als Auflagen verfügt werden können. Die 

Baubewilligungskommission C1___ hätte das Betreuungs- und Betriebskonzept auch 

integral zum Bestandteil der Baubewilligung erklären können. Die Beschwerdeführer 

führten nicht aus, inwiefern die eingereichten Dokumente inhaltlich mangelhaft und 

ungenügend sein sollen. Der Kanton St. Gallen führe seine Asyldurchgangszentren nach 

einheitlichen Grundsätzen, welche auch für den Betrieb in C1___ Gültigkeit haben würden. 

Daran ändere auch nichts, dass sich an den eingereichten Dokumenten noch 

untergeordnete Anpassungen ergeben könnten. Die Baubewilligungskommission C1___ 

wäre verpflichtet gewesen, der Beschwerdegegnerin im Einzelnen mitzuteilen, inwiefern die 

eingereichten, umfangreichen Dokumente nach ihrer Meinung unvollständig oder 

ungenügend seien.  

 

8.5 Im baurechtlichen Verfahren wird abgeklärt, ob einem Bauvorhaben keine öffentlich-

rechtlichen Bestimmungen, namentlich keine solchen aus dem Planungs-, Bau- und 

Umweltschutzrecht entgegenstehen (FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und 

Baurecht, 5. Aufl. 2011, S. 254). Vorhaben werden bewilligt, wenn sie den bau- und 

planungsrechtlichen sowie weiteren, im Bewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften 

Seite 26 

entsprechen (Art. 52 BauV). Durch ein Baugesuch soll eine Baubewilligungsbehörde in die 

Lage versetzt werden, sich aufgrund des Gesuchs und der Unterlagen über das Projekt 

umfassend informieren zu können. Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit darf die 

Behörde vom Gesuchsteller nur Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die 

Beurteilung notwendig sind (ANDREAS BAUMANN, in: Kommentar zum Baugesetz Aargau, 

2013, N. 3 zu § 60). Bei der Baubewilligung handelt es sich um eine Polizeierlaubnis, bei 

welcher charakteristisch ist, dass die darum ersuchende Person einen Rechtsanspruch auf 

Erteilung besitzt, wenn sie die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (BGE 139 II 

185 E. 4.2). Nach Art. 106 Abs. 1 lit. a BauG können Bewilligungsentscheide mit Auflagen 

und Bedingungen versehen werden, welche geringfügige Verstösse gegen das materielle 

Bauordnungsrecht zu korrigieren vermögen, soweit dadurch nicht die Rechte allfälliger 

Einspracheberechtigter geschmälert werden. 

 

Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens 

verschiedene Konzepte und Weisungen des Kantons St. Gallens eingereicht und dabei 

ausdrücklich festgehalten, dass diese Konzepte für den „D___“ anwendbar sind (act. 

12/I/20/26.3/4-8). Im Betreuungs- und Betriebskonzept des Migrationsamts St. Gallen vom 

27. Juni 2016 ist in den Ziffern 2.1-2.9 klar ersichtlich, wie die Betriebsführung und die 

Sicherheit des Zentrums gewährleistet werden soll. Zudem hat die Beschwerdegegnerin in 

der Stellungnahme vom 15. Dezember 2016 die wichtigsten Punkte des Konzepts erläutert 

(act. 12/I20/26). Die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 substantiieren nicht, 

inwiefern die Konzepte von St. Gallen den Verhältnissen in C1___ entgegenstehen und 

welche Anforderungen spezifisch für den „D___“ notwendig sind. Vielmehr deutet die 

Aktenlage darauf hin, dass die eingereichten Konzepte im Rahmen des 

Baubewilligungsverfahrens von der Baubewilligungskommission nicht einmal überprüft 

wurden, obwohl sie dazu aufgrund der Offizialmaxime klar verpflichtet gewesen wäre. Nach 

Ansicht des Gerichts wäre es für eine professionelle Gemeindebaubehörde durchaus ohne 

überdurchschnittlichen Aufwand möglich bzw. sogar zwingend gewesen, diese 

überschaubaren Dokumente zu überprüfen, diese allenfalls zum integrierenden Bestandteil 

der Baubewilligung zu erklären oder anhand der eingereichten Konzepte selbst 

entsprechende Auflagen zu formulieren. Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass für die 

Einforderung eines Betriebs- und Sicherheitskonzepts keine explizite baurechtliche 

Grundlage besteht, womit in Bezug auf die Verfügung von Auflagen keine Hindernisgründe 

ersichtlich sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb diese Konzepte nicht in hinreichend 

klare durchsetzbare Auflagen gekleidet werden konnten, zumal es der 

Baubewilligungskommission offen gestanden wäre, von der Beschwerdegegnerin 

ergänzende Unterlagen zu verlangen. Diese Ansicht scheinen im Übrigen auch die 

Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 zu teilen, sind diese doch ebenfalls der Ansicht, 

Seite 27 

dass die massgeblichen Eckpunkte des Betriebs- und Sicherheitskonzepts als Auflagen in 

die  Baubewilligung aufzunehmen sind.  

 

8.6 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die eingereichten Konzepte der 

Beschwerdegegnerin einer Erteilung der Baubewilligung nicht entgegenstehen und die 

Baubewilligungskommission im Rahmen ihrer Offizialmaxime verpflichtet gewesen wäre, 

diese zu überprüfen, allenfalls auf den D___ zugeschnittene Ergänzungen einzufordern und 

entsprechende Auflagen zu formulieren. Dies wird von der Baubewilligungskommission 

C1___ im Rahmen der Neubeurteilung nachzuholen sein. Die Beschwerde erweist sich 

somit auch diesbezüglich als unbegründet.  

 
9. Befristung der Baubewilligung 

 Soweit die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 eventualiter eine befristete 

Baubewilligung von 5 Jahren beantragen, so bestehen dafür keine gesetzlichen Gründe. 

Dass der Zusammenarbeitsvertrag zwischen den beiden Kantonen St. Gallen und 

Appenzell Ausserrhoden zeitlich befristet wurde, ist nicht von baurechtlicher Relevanz. Die 

Möglichkeit einer Befristung besteht im kantonalen Recht nur bei provisorischen Bauten im 

Sinne von Art. 15 BauV, worunter das Bauvorhaben nicht subsumiert werden kann. Da das 

Bauvorhaben die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, hat die Beschwerdegegnerin 

Anspruch auf eine unbefristete Baubewilligung (ANDREAS BAUMANN, a.a.O., N. 31 zu § 59). 

 

10. Fazit 

 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz das Bauvorhaben zu Recht 

als bewilligungsfähig eingestuft hat. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.  

 

11. Kosten 

Wer eine Amtshandlung verlangt oder veranlasst, hat die Verfahrenskosten zu entrichten. 

(Art. 59 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 VRPG). Kostenvermindernd ist zu berücksichtigen, dass das 

Obergericht in den beiden den gleichen Sachverhalt betreffenden Parallelverfahren zum 

selben Ergebnis gelangt, womit sich der Aufwand reduzieren liess. In Anwendung von 

Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (bGS 233.2) wird die 

reduzierte Entscheidgebühr für die drei Verfahren auf insgesamt Fr. 7‘500.-- und damit auf 

je Fr. 2‘500.-- festgesetzt.  

 

Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor 

Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf 

dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Die Kosten sind den Unterliegenden 

aufzuerlegen, also den Beschwerdeführern 1 und 2 und der aktiven Beigeladenen 3. Hier 

Seite 28 

ist das Interesse aller Beteiligten gleich gross, weshalb ihr Kostenanteil identisch ist. Damit 

haben die Beschwerdeführer 1 und 2 und die Beigeladene 3 einen Anteil von je einem 

Drittel und damit von je Fr. 833.35 zu übernehmen, wobei den Beschwerdeführern der 

geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2500.-- anzurechnen ist. Damit sind den 

Beschwerdeführern Fr. 833.35 zurückerstatten. Da dem Obergericht diesbezüglich im 

Dispositiv ein Rechnungsfehler unterlaufen ist, wird dieser hiermit von Amtes wegen 

korrigiert (Art. 28 Abs. 1 VRPG). Nach Art. 19 Abs. 3 VRPG haften mehrere für einen 

Verwaltungsakt kostenpflichtige Personen solidarisch, sofern nichts anderes verfügt wird. In 

Bezug auf die Beschwerdeführer und die Beigeladene 3 besteht keine Solidarität, weil 

zwischen diesen beiden Gruppen keine Rechtsverbindung besteht und sie auch nicht 

gemeinsam, sondern nur nebeneinander agiert haben. Hingegen haben die 

Beschwerdeführer 1 und 2 eine gemeinsame Eingabe eingereicht, weshalb sie solidarisch 

haften. Die Beigeladenen 1 und 2 haben sich nicht an diesem Verfahren beteiligt und 

müssen deshalb keine Kosten tragen. 

 

12. Parteientschädigung  

 Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat vor Obergericht die obsiegende Partei in der Regel 

Anspruch auf eine Entschädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Keine 

Parteientschädigung wird an Behörden ausgerichtet (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG). Da die 

Beschwerdeführer und die Beigeladenen 3 vollumfänglich unterliegen, ist auch ihr 

Entschädigungsbegehren abzuweisen. Hingegen ist dem Entschädigungsbegehren der im 

Ergebnis obsiegenden Beschwerdegegnerin zu entsprechen. Die Entschädigung setzt sich 

zusammen aus einem Honorar und den Barauslagen; die Mehrwertsteuer wird als Zuschlag 

in Rechnung gestellt (Art. 3 der Verordnung über den Anwaltstarif, AT, bGS 145.53). In 

Verfahren vor dem Obergericht in Verwaltungssachen wird das Honorar pauschal 

festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit. c AT) und beträgt Fr. 1‘000.-- bis Fr. 10‘000.-- (Art. 16 Abs. 1 

AT). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens richtet sich das Honorar nach 

den besonderen Umständen des Falles. In Betracht fallen namentlich Art und Umfang der 

Bemühungen, die Schwierigkeiten des Falles sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse der 

Beteiligten (Art. 17 AT). Grundsätzlich kann die mögliche Bandbreite der Honorare unterteilt 

werden in  

 a) einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar von 

Fr. 1‘000.-- bis zu Fr. 4‘000.-- zu sprechen ist;  

 b)  mittlere Fälle, die durchschnittlich schwierige Rechts- und/oder 

Sachverhaltsfragen betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten, 

in denen ein Honorar in der Grössenordnung von Fr. 4‘000.-- bis Fr. 7‘000.-- 

angemessen erscheint; und  

Seite 29 

 c)  schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen, in 

denen überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und 

umfangreiche Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.-- bis 

Fr. 10‘000.--, bzw. in aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.-- rechtfertigt. 

 

Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass ein Schriftenwechsel, ein Augenschein, 

ein Protokollberichtigungsverfahren und eine mündliche Verhandlung durchgeführt wurden. 

Damit ist die Entschädigung innerhalb des für die dritte Fallgruppe – mit vorliegend 

überdurchschnittlichem Aufwand – geltenden Rahmens von bis zu Fr. 10‘000.-- 

festzulegen. In Anbetracht dieser Umstände erscheint den vorliegenden Verhältnissen eine 

Entschädigung von Fr. 7‘400.-- für alle drei Verfahren zusammen als angemessen, plus 

7.7% für die MwSt. (total Fr. 7‘969.80). Dies führt zu einem Honoraranspruch der 

Beschwerdegegnerin von Fr. 2‘656.60 für dieses Beschwerdeverfahren, welches 

ausgangsgemäss zu je einem Drittel und damit zu je Fr. 885.55 zulasten des 

Beschwerdeführers 1, der Beschwerdeführer 2 und der Beigeladenen 3 geht, wobei die 

Beschwerdeführer 1 und 2 solidarisch haften.   

 

 

  

Seite 30 

Demnach erkennt das Obergericht:  

 
 
1. Die Beschwerde von A1___ sowie von A2___ und A3___ wird abgewiesen. 
 
 
2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2‘500.-- werden im Umfang von je einem Drittel und damit 

von je Fr.  833.35 dem Beschwerdeführer 1, den Beschwerdeführern 2 und der 
Beigeladenen 3 auferlegt, wobei die Beschwerdeführer für ihre Anteile solidarisch haften. 
Der Kostenvorschuss von Fr. 2‘500.-- wird den Beschwerdeführern angerechnet. Die 
Gerichtskasse hat den Beschwerdeführern Fr. 833.35 zurückzuerstatten.  

 
 
3. Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 2‘656.60 (Barauslagen 

und Mehrwertsteuer inbegriffen) zugesprochen. Diese geht zu je einem Drittel und damit zu 
je Fr. 885.55  zulasten des Beschwerdeführers 1, der Beschwerdeführer 2 und der 
Beigeladenen 3, wobei die Beschwerdeführer für ihre Anteile solidarisch haften. 

 
 
4. Rechtsmittel:   
 Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde 
richtet sich nach Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110). Die Beschwerde ist 
beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, 
schriftlich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit 
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid 
sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - soweit vorhanden - beizulegen 
(Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung (Art. 103 
BGG). 

 
 
5. Zustellung an die Beschwerdeführer 1 und 2 über deren Anwalt, die Vorinstanz, die 

Beigeladene 1 über deren Anwalt, den Beigeladenen 2 sowie die Beigeladene 3 über deren 
Anwalt.   

 
Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts 
 
 

Der Obergerichtsvizepräsident:  

 

 

lic. iur. Walter Kobler 

Der Gerichtsschreiber:   

 

 

lic. iur. Daniel Hofmann 

 
 
versandt am: 15.03.19