# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dde5a027-5348-520d-961e-b9acd7777d86
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-07-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.07.2023  VB.2020.00705
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2020-00705_2023-07-13.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2020.00705	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.07.2023
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Gestaltungsplan

	
Gestaltungsplan "Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich".

Nichteintreten auf die Beschwerden der Beschwerdeführenden, für die der Rechtsvertreter keine Vollmachten einreichte (E. 1.2). Da der Zwischenentscheid des Baurekursgerichts über die Zuständigkeit seiner 1. Abteilung nicht sofort angefochten wurde, ist diesbezüglich das Anfechtungsrecht verwirkt (E. 1.4). Nichteintreten auf den Antrag auf Aufhebung der richtplanerischen Grundlage (E. 1.6). Das streitgegenständliche Planungsvorhaben unterliegt auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids VB.2013.00722 des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014; das Baurekursgericht sah sich zu Recht an diesen Entscheid gebunden (E. 2). Das Baurekursgericht ist zu Recht auf 79 Rekurse nicht eingetreten, weil die Rekurslegitimation nicht genügend dargetan war (E. 3). 

Mit der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des Plangenehmigungsgesuchs für den Bau der Seilbahn sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren werden die Anforderungen aus dem Koordinationsgebot erfüllt. Ablehnung der Sistierung des Verfahrens bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV (E. 5). Da es sich um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung handelt, müssen die darin verbindlich konkretisierten und für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorweggenommenen Elemente bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden (E. 6.3). 

Das öffentliche Interesse am Gestaltungsplan hängt wesentlich von der mit der Seilbahn erzielbaren Modalsplitverschiebung zugunsten des öffentlichen Verkehrs ab. Öffentliche Interessen an der Seilbahn bestehen zudem, weil sie einen zusätzlichen Erschliessungsweg mit einer zusätzlichen Kapazität für Zoobesuchende schafft und die Anzahl Tage mit Nachfrageüberhang für die Parkierungsmöglichkeiten beim Zoo um einige Tage verringert sowie die Parkierungssituation auch an weiteren Tagen entlastet. Weil die Seilbahn die Parkierungssituation des Zoos nur geringfügig zu verbessern bzw. entschärfen vermag und ihr Beitrag zur Erhöhung des Anteils des öffentlichen Verkehrs am Modalsplit der Zoobesuchenden eher moderat ausfällt, ist von einem – nur, aber immerhin – mässigen Gewicht dieser öffentlichen Interessen auszugehen (E. 9, insbesondere 9.3.2 und 9.9). Die Bedenken betreffend die unerwünschten Auswirkungen durch Suchverkehr sowie die Parkierungssituation auf die Anwohnerschaft im Raum Stettbach konnten nicht vollständig ausgeräumt werden. Nach Erstellung der Seilbahn muss mit einer teilweisen Verlagerung der Verkehrsproblematik von den an den Zoo angrenzenden Quartieren nach Dübendorf und Stettbach gerechnet werden. Die Beeinträchtigungen der Anwohnerschaft rund um den Bahnhof Stettbach durch Parkierungen und entsprechenden Suchverkehr fliessen als Nachteil der Seilbahn in die gesamthafte Interessenabwägung ein (E. 10.9.3). Beurteilung des Ortsbild-, Natur- und Landschaftsschutzes; es ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingliederung der Seilbahn mit Verweis auf den städtischen Kontext und im Einklang mit der Stellungnahme der Fachbehörde bejaht. Die hohe Seilführung führt zu einem geringeren Eingriff in das Inventarobjekt des Sagentobels und ist auch besser landschaftsverträglich. Eine gewisse Beeinträchtigung der Landschaft liegt jedoch vor (E. 12, insbesondere E. 12.7.8). 

Alternative Möglichkeiten zur Verbesserung der ÖV-Erschliessung; Beurteilung Variante Shuttlebus ab Stettbach (E. 14, insbesondere E. 14.5). Gesamthaft wurden die öffentlichen Interessen an der Seilbahn tendenziell überbewertet und einzelne gegen das Projekt sprechende Interessen wurden nicht oder zu wenig berücksichtigt. Allerdings sind die vorzunehmenden Korrekturen nicht von einer solchen Tragweite, dass sie das Ergebnis der Interessenabwägung hinsichtlich der Zulässigkeit der Seilbahn bzw. des Gestaltungsplans umzustossen vermöchten (E. 15.1.6). Einige aktenkundige Optimierungsmöglichkeiten, die dem Gebot der möglichst umfassenden Berücksichtigung der öffentlichen Interessen dienen, wurden unterlassen (E. 15.2). Reformatorische Anpassung der Gestaltungsplanbestimmungen betreffend Seilbahntickets, Höhe der Stützen 4 bis 8 und den Fahrradtransport (E. 15.3). 

Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						ALTERNATIVE
ALTERNATIVPROJEKT
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
BINDUNGSWIRKUNG
BUNDESAUFGABEN
EINORDNUNG
FAHRAUSWEIS (BILLETT)
FREIZEITNUTZUNG
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
INTERESSENABWÄGUNG
INTERESSENSPRÜFUNG
ISOS
KANTONALER RICHTPLAN
LANDSCHAFTLICHE EINGLIEDERUNG
LANDSCHAFTSBILD
LANDSCHAFTSINVENTAR
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LANDSCHAFTSSCHUTZGEBIET
LEBENSRAUM
LEGITIMATION
MODALSPLIT
NACHBARREKURS
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
NATURSCHUTZ
ÖFFENTLICHER VERKEHR
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PARKIERGEBÜHREN
PARKPLÄTZE
PLANGENEHMIGUNGSVERFAHREN
PLANUNGSERMESSEN
PROJEKTBEZOGENE NUTZUNGSPLANUNG
PROZESSKOSTEN
RAUMPLANUNG
RECHTLICHES GEHÖR
REFORMATORISCH
REFORMATORISCHER ENTSCHEID
REKURSLEGITIMATION
RICHTPLAN
RICHTPLAN-TEXT
SACHVERSTÄNDIGENGUTACHTEN
SEILBAHN
SEILBAHNRECHT
SISTIERUNGSBEGEHREN
SONDERNUTZUNGSPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SUCHVERKEHR
VARIANTE
VERFAHRENSKOORDINATION
VERFAHRENSKOSTEN
VERKEHRSAUFKOMMEN
VERKEHRSERSCHLIESSUNG
VERKEHRSZUNAHME
VOLLMACHT
VOLLMACHTLOS
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 2 NHG
Art. 3 NHG
Art. 6 Abs. II NHG
Art. 7 Abs. II NHG
Art. 18 NHG
§ 16 Abs. I PBG
§ 84 PBG
§ 84 Abs. II PBG
Art. 1 RPG
Art. 2 Abs. I RPG
Art. 3 RPG
Art. 24 RPG
Art. 3 RPV
§ 20 Abs. I VRG
§ 50 VRG
§ 63 VRG
§ 63 Abs. I VRG
§ 63 Abs. II VRG
Art. 5 WaG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2020.00705 

VB.2020.00706 

VB.2020.00707 

VB.2020.00708

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. Juli 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.   

 

 

 

In Sachen

 

 

1.              Siedlungsgenossenschaft A, vertreten durch RA B,

 

2.              Stadt Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat, 

 

dieser vertreten
durch RA C, 

 

3.1.           Y, 

 

3.46          Z,

und 153 weitere Parteien,

 

alle vertreten
durch RA E, 

 

4.              F, 

vertreten durch RA G,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

 

Baudirektion des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

1.    Stadtrat von Zürich, Stadthaus,

 

2.    Zoo Seilbahn AG, vertreten durch RA I, 

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit
Verfügung vom 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan
''Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich'' fest. Mit Urteil vom 4. September 2014
hob das Verwaltungsgericht diese Verfügung auf und wies die Sache im Sinn der
Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die
Baudirektion zurück (VB.2013.00722/23/24/28).

B. Nach der öffentlichen Auflage des kantonalen Gestaltungsplans,
welche gemeinsam mit der Auflage des Dossiers im eidgenössischen
Plangenehmigungsverfahren erfolgte, setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan
"Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich" mit Verfügung vom 26. April 2019
erneut fest. Dieser besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV), dem
Situationsplan und Längenprofil im Massstab 1:2'500, dem Detailplan
Teilgebiete/Baufelder im Massstab 1:500, dem Detailplan Massnahmenperimeter (Teilgebiete
F1-F4) im Massstab 1:5'000, dem "Bericht im Sinne Art. 47 RPV" (im
Folgenden: Planungsbericht) sowie dem Bericht zu den Einwendungen, alle
datierend vom 4. März 2019. 

Der Gestaltungsplan sieht eine Seilbahn vor, welche über
11 Stützen hinweg als Einseilumlaufbahn mit 10er-Gondeln den Bahnhof Stettbach
(Talstation) mit dem Zoo Zürich (Bergstation) verbindet. Die Seilbahn führt von
der ÖV-Plattform Stettbach über die Dübendorferstrasse und überspannt die
Kiesgrube Stettbach, passiert den Weiler Stettbach, überspannt den Raum
Gfeller-Gut sowie das Sagentobel und taucht im Gebiet Holzwiesen/Lindenzelg in
eine Waldschneise ein (Niederhaltebereich). Danach passiert die Seilbahn das
Gebiet "Im Klösterli", überquert den Parkplatz der Masoalahalle und
endet im Bereich des heutigen Tennisplatzes. Das Vorhaben zielt darauf ab,
durch ein zusätzliches öffentliches Verkehrsmittel den Modalsplit der
Zoobesuchenden zugunsten des öffentlichen Verkehrs (im Folgenden auch: ÖV) zu
verbessern (Festsetzungsverfügung, S. 1 ff.). Vom Bahnhof Stettbach
aus ist der Zoo mit der Seilbahn innert rund sieben Minuten zu erreichen.

II.  

Die Stadt Dübendorf, Y und Z
und 115 weitere Parteien (wobei Ehepaare als eine Partei aufgeführt waren), die
Siedlungsgenossenschaft A, K, L und M sowie F erhoben dagegen je Rekurs
ans Baurekursgericht. Das Baurekursgericht vereinigte die Rekursverfahren mit
Entscheid vom 21. August 2020. Es wies die Rekurse ab, soweit es darauf
eintrat, und auferlegte die Kosten und die der Zoo Seilbahn AG zu
leistende Parteientschädigung nach einem Verteilschlüssel den Rekurrierenden. 

III.  

A. Dagegen gelangen Y und 154 weitere Parteien am 17. September
2020, die Siedlungsgenossenschaft A am 23. September 2020, die Stadt
Dübendorf am 24. September 2020 sowie F am 1. Oktober 2020 mit
Beschwerde ans Verwaltungsgericht.

Y und die 154 weiteren Parteien verlangten unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen die Aufhebung und Verweigerung der Genehmigung des
Gestaltungsplans. Die Siedlungsgenossenschaft A beantragte unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des
Gestaltungsplans, eventualiter eine Rückweisung der Sache an die Baudirektion
und subeventualiter eine Herabsetzung der Stützenhöhe. Die Stadt Dübendorf
beantragte unter Kostenfolgen die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und
eventualiter eine Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz. F stellte die
Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge seien der vorinstanzliche
Entscheid, der angefochtene Gestaltungsplan sowie die entsprechende Festlegung
im Richtplan aufzuheben und gegebenenfalls sei ein Augenschein durchzuführen.
Sodann sei das Verfahren zu sistieren bis die Plangenehmigungsverfügung des
Bundesamtes für Verkehr (BAV) vorliege.

B. Das Verwaltungsgericht vereinigte am 14. Oktober 2020 die
Beschwerdeverfahren VB.2020.00705, VB.2020.00706, VB.2020.00707 und
VB.2020.00708 und führte diese unter der Nummer VB.2020.00705 weiter. 

C. Nach Eingang der Beschwerdeantworten und der Vernehmlassung des
Baurekursgerichts reichten Y und weitere, die Zoo Seilbahn AG, die Siedlungsgenossenschaft A,
F und die Stadt Dübendorf weitere Stellungnahmen ein. Die Zoo Seilbahn AG
(Mitbeteiligte 2) teilte am 24. Februar 2021 mit, dass sie auf die
Einreichung einer Vernehmlassung verzichte. 

D. Mit Beschluss vom 29. September 2022 forderte das
Verwaltungsgericht die Baudirektion (Beschwerdegegnerin) auf, im Sinn eines
Amtsberichts über verschiedene Punkte Aufschluss zu geben und weitere
Unterlagen einzureichen.

E. Am 16. November
2022 reichte die Baudirektion den verlangten Amtsbericht in der Form einer
Stellungnahme des Amts für Raumentwicklung vom 15. November 2022 unter
Beilage von Fragebeantwortungen durch die involvierten Sachverständigen und
Planenden sowie weiterer Unterlagen ein (im Folgenden: Amtsbericht bzw. Amtsbericht
ARE).

Dazu nahmen die Siedlungsgenossenschaft A am 6. Dezember
2022, die Zoo Seilbahn AG am 12. Dezember 2022, die Stadt Dübendorf
am 17. Januar 2023 sowie Y und weitere am 24. Januar 2023 Stellung. F
nahm innert erstreckter Frist keine Stellung. Die Siedlungsgenossenschaft A
liess mit Schreiben vom 22. Dezember 2022 und 17. Januar 2023 den
Wechsel in ihrer Rechtsvertretung anzeigen. Mit Schreiben vom 3. März 2023
verzichtete die Zoo Seilbahn AG auf eine Stellungnahme. Ebenfalls am 3. März
2023 liess sich die Baudirektion unter Beilage einer Stellungnahme des Amts für
Raumentwicklung vernehmen. Die Stadt Dübendorf nahm hierzu am 24. März
2023 erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
Prozessuales

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerden sachlich und funktionell zuständig.

1.2
Jede Partei kann sich im Prozess vertreten lassen. Ein
Rechtsmittel, das nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich
nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen unterzeichnete Vollmacht
vorliegt (Alain Griffel, in: Derselbe [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 22 N. 8). Das Einreichen einer Vollmacht ist
damit Gültigkeitsvoraussetzung, wenn nicht ausschliesslich in eigenem Namen
gehandelt wird. Bevor mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten
wird, ist eine Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2
VRG; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00435, E. 2.1).

Betreffend die Beschwerdeführenden 3.32, 3.43, 3.84,
3.92, 3.98, 3.108, 3.109, 3.121, 3.122, 3.125, 3.138, 3.150 und 3.151 trat
bereits die Vorinstanz mangels Bevollmächtigung des Rechtsvertreters nicht ein.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 reichte betreffend diese
Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht keine unterzeichneten
Vollmachten ein, welche ihn zur Erhebung der Beschwerde ermächtigen würden. Die
Beschwerdeführenden 3 bzw. deren Rechtsvertreter stellen sich vor
Verwaltungsgericht auf den Standpunkt, dass nach Aufforderung der Vorinstanz
die fehlenden Vollmachten nachgereicht worden seien, wobei es aber bei 155
Beteiligten vorkommen könne, dass einzelne Vollmachten fehlten. Sodann könne
dem Gericht auch anderweitig kommuniziert werden, wen der Rechtsanwalt
vertrete, ohne dass zwingend eine Vollmacht eingereicht werden müsse. Dieser
Ansicht kann nicht gefolgt werden, da ein gültiges Vertretungsverhältnis bei
Beschwerdeerhebung in Namen Dritter, nachgewiesen durch eine schriftliche
Vollmacht, ein Gültigkeitserfordernis darstellt (oben, E. ‎1.2), auf welches
auch bei einer grossen Anzahl von Beschwerdeführenden nicht verzichtet werden
kann. Damit fehlen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die
entsprechenden Vollmachten und es kann mangels gültiger Beschwerdeerhebung der
jeweiligen Beschwerdeführenden nicht auf deren Beschwerden eingetreten werden
(oben, E. ‎1.2).
Da die Vorinstanz den Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit
Verfügung vom 14. Juni 2019 unter Androhung eines
Nichteintretensentscheids aufforderte, innert Nachfrist von 10 Tagen die
Vertretungsvollmachten für die Rekurrierenden 1–115 und 117–123 einzureichen,
wobei der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 dieser Aufforderung
nur teilweise nachkam, konnte vor Verwaltungsgericht – in Anwendung des
Prinzips von Treu und Glauben – darauf verzichtet werden, dem Rechtsvertreter
der Beschwerdeführenden 3 eine erneute Nachfrist anzusetzen. 

1.3 Auf diverse weitere Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat
die Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht
legitimiert erachtete. Die (verbleibenden) Beschwerdeführenden 3 sind zumindest
insoweit zur Beschwerde legitimiert, als die Vorinstanz nicht auf ihre Rekurse
eingetreten ist. 

1.4 Der Beschwerdeführer 4 bemängelt die Zuständigkeit der 1.
Abteilung des Baurekursgerichts. Seiner Ansicht nach wäre die 3. Abteilung des
Baurekursgerichts für die Behandlung der Sache zuständig gewesen, da der
grössere Teil der Strecke der geplanten Seilbahn auf dem Stadtgebiet Dübendorf
zu liegen komme. 

1.4.1 Das Baurekursgericht informierte die Parteien des
Rekursverfahrens mit Verfügung vom 29. Juli 2019, dass der
rekursgegenständliche kantonale Gestaltungsplan die Gebiete der Stadt Zürich
und Stadt Dübendorf und damit nach Massgabe des Plenarbeschlusses des
Baurekursgerichts vom 5. Juli 2017 sowohl die Geschäfte seiner 1. als auch
seiner 3. Abteilung betreffe. Die Präsidenten der beiden Abteilungen
hätten sich im Sinn von §§ 14 Abs. 2 und 13 Abs. 2 der
Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV
BRG; LS 700.7) darauf verständigt, dass das Rekursverfahren von der 1.
Abteilung des Baurekursgerichts, unter Mitwirkung des Präsidenten der 3. Abteilung
als Referenten, behandelt werde. Der Spruchkörper bestehe aus Walter Linsi,
Claude Reinhardt und Felix Müller sowie Alain Thiébaud als Gerichtsschreiber.
Damit sei den Parteien von der Besetzung des Spruchkörpers Kenntnis gegeben
worden. Diese Verfügung blieb unangefochten. 

1.4.2 Gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist
eine Beschwerde innert 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen
Anordnung bei der Beschwerdeinstanz schriftlich einzureichen. Wird ein
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit nicht fristgerecht nach dessen Erlass
angefochten, ist die Befugnis zur Anfechtung verwirkt (§ 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Als
Entscheide über die Zuständigkeit im Sinn dieser Bestimmung gelten auch solche
über die interne Zuständigkeit eines Gerichts (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a
N. 38), namentlich über die Zuständigkeit der Abteilung.

1.4.3 Soweit sich das Baurekursgericht in der Verfügung vom 29. Juli
2019 über die Zuständigkeit der 1. Abteilung aussprach, handelt es sich um
einen Zwischenentscheid, welcher nach Massgabe von § 19a
Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 2 BGG sofort
anzufechten gewesen wäre. Da der Beschwerdeführer 4 diese Verfügung nicht
unmittelbar angefochten hat, hat er das Recht zu ihrer Anfechtung verwirkt. Die
Verwirkung ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung eingetreten, da er
anwaltlich vertreten war (vgl. BGr, 9. Juli 2021, 1C_358/2020, E. 2.2).
Damit ist auf die erst am 1. Oktober 2020 erhobene Beschwerde betreffend
Zuständigkeit mangels Rechtzeitigkeit nicht einzutreten. 

1.5 Die Zoo Seilbahn AG bringt vor, dass die Beschwerden der
Beschwerdeführenden 1, 2 und 3 zum grössten Teil mit ihren Rekurs- bzw.
Replikschriften an das Baurekursgericht übereinstimmen, sie sich auf rein
appellatorische Kritik beschränken und sich nicht mit den Erwägungen des
Baurekursgerichts auseinandersetzen würden. Sodann würden die
Beschwerdeführenden zahlreiche Themen aufgreifen, welche nicht Gegenstand des
Gestaltungsplanverfahrens, sondern des Plangenehmigungsverfahrens seien.
Insoweit sei auf die Beschwerden nicht einzutreten.

1.5.1 Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung
weniger strenge Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42
Abs. 2 BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen
Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden,
inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden
Person Recht verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher
eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus.
Der Hinweis auf Eingaben in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung
kann die Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene
Entscheid – und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der
vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet
haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist
daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend,
wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres
Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen
Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der
Beschwerde durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 19. September
2013, VB.2013.00370, E. 1.2 mit Hinweisen; VGr, 14. August 2020,
VB.2019.00771, E. 3.1 [zur Rekursschrift]; vgl. auch Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 54 N. 4; Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).

1.5.2 Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die
formellen Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne
Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind,
zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen
Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt
appellatorische Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der
angefochtene Entscheid rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE
137 V 57 E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.

1.6 Der Beschwerdeführer 4 beantragt die Aufhebung der
richtplanerischen Grundlage. In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von
kantonalen Gestaltungsplänen kann das Verwaltungsgericht die zugrunde liegenden
Richtpläne akzessorisch überprüfen (§ 19 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]; VGr, 8. Juli 2020,
VB.2018.00760, E. 3.2.2; vgl. BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5;
BGE 143 II 276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1;
VGr, 2. März 2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014,
VB.2013.00748/ VB.2013.00750, E. 2.3; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in:
Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 58 und 90;
Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37). Dabei kann
das akzessorische Prüfungsrecht nicht zur formellen Aufhebung des
Richtplaneintrags führen, sondern gibt dieses dem Verwaltungsgericht lediglich
die Befugnis, diesen als rechtswidrig zu erklären und ihm in dem zu
beurteilenden Fall die Anwendung zu versagen (VGr, 21. August 2014,
VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 3.5 mit Hinweis). Auf den Antrag des
Beschwerdeführers 4, die richtplanerische Grundlage sei aufzuheben, ist demnach
nicht einzutreten. 

2.
Bindung an den Rückweisungsentscheid des
Verwaltungsgerichts

2.1 Die Stadt
Dübendorf und der Beschwerdeführer 4 machen geltend, die Vorinstanz habe
ihre Kognition unterschritten, indem sie von einer Bindung an den
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014
(VB.2013.00722) ausgegangen sei. Eine Bindungswirkung des
Rückweisungsentscheids entfalle, weil die Baudirektion nach der Rückweisung ein
vollständig neues Verfahren eingeleitet und deshalb den neuen Gestaltungsplan
bei der Baudirektion und das neue Plangenehmigungsgesuch beim Bundesamt für
Verkehr vollständig neu eingereicht habe.

2.2 Weist das
Verwaltungsgericht eine Angelegenheit zu neuer Entscheidung an eine Vorinstanz
zurück, so ist gemäss § 64 Abs. 2 VRG dem neuen Entscheid der unteren
Instanz die rechtliche Beurteilung zugrunde zu legen, mit welcher die
Rückweisung begründet wurde. Damit soll verhindert werden, dass über dieselbe
rechtliche Streitfrage ein zweites Verfahren vor Verwaltungsgericht
stattfindet. Dementsprechend geht die Rechtsprechung davon aus, dass der
Rückweisungsentscheid grundsätzlich auch das rückweisende Gericht bindet, wenn
gegen den neuen Entscheid der Vorinstanz wiederum eine Beschwerde erhoben wird (VGr,
7. November 2019, VB.2019.00631, E. 3.2; VGr, 5. April
2011, VB.2010.00445, E. 4.1; 24. August 2000, VB.2000.00232, E. 3dd
= RB 2000 Nr. 13 = BEZ 2000 Nr. 54; Donatsch, § 64 N. 19 ff.).

2.3 Besteht eine Bindungswirkung, ist es den Parteien verwehrt, im
Fall einer erneuten Anrufung des Verwaltungsgerichts, der Beurteilung des
Rechtsstreits einen anderen als den bisherigen Sachverhalt zu unterstellen oder
die Sache unter rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, die im
Rückweisungsentscheid ausdrücklich abgelehnt oder gar nicht in Erwägung gezogen
worden sind (vgl. BGE 101 II 142 E. 3; 90 II 302 E. 2a). Daraus folgt
auch, dass im zweiten Rechtsgang neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge
zu Streitfragen, die das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid bereits
abschliessend behandelt hat, nicht beachtet werden dürfen und demgemäss
unzulässig sind. Immerhin steht die Selbstbindung des Verwaltungsgerichts unter
dem Vorbehalt, dass die Entscheidungsgrundlagen dieselben geblieben sind. Liegt
etwa aufgrund der durch den Rückweisungsentscheid geforderten Erhebungen oder
weil neue Tatsachen oder Beweismittel zulässigerweise in das Verfahren
eingebracht worden sind, ein veränderter Sachverhalt vor oder ist in der
Zwischenzeit eine Rechts- oder Praxisänderung erfolgt, so kann dies zu einer
abweichenden Beurteilung führen (vgl. VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673,
E. 2.4 mit Hinweisen).

2.4 Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerden gegen den
Gestaltungsplan aus dem Jahr 2011 mit Urteil vom 4. September 2014
teilweise gut und wies die Sache an die Baudirektion zurück, damit diese
(zusammengefasst): den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen
Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine Stellungnahme
des Bundesamts für Zivilluftfahrt (BAZL) zur Bewilligung der allfälligen
Durchstossung der Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den
Gestaltungsplan anpasse) oder zumindest eine entsprechende
Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder eine solche Bewilligung
einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren sei (VB.2013.00722, E. 8.4);
die Stellungnahme des Bundesamts für Kultur (BAK) zur allfälligen Beeinträchtigung
der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli beiziehe (VB.2013.00722, E. 6.6);
ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug auf das aktuelle und das
prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das zu erwartende von der
Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der Seilbahn zu erwartende
Änderung des Modalsplits treffe (VB.2013.00722, E. 11.5.7–11.5.10); gestützt
auf diese Feststellungen in den Gestaltungsplanvorschriften die Erschliessung
der Talstation in Stettbach zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls
eine Koordination mit von der [Stadt Dübendorf] zu treffenden Anordnungen bzw.
eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift erforderlich sei; VB.2013.00722, E. 11.5.3–11.5.6);
gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher Berücksichtigung erstens
der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und Tramverbindungen und zweitens
der Gestaltungsplanvorschriften über die Erschliessung das öffentliche
Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu gewichte (VB.2013.00722, E. 11.6–11.7);
eine Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vornehme,
unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des
Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet
führen soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der
Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f., 11.4.10 f. und 11.8);
und gestützt darauf neu entscheide. 

2.5 Die Baudirektion hat
nach der Rückweisung durch das Verwaltungsgericht die damit verlangten
zusätzlichen Abklärungen und Beurteilungen und am Planungsvorhaben insbesondere
aufgrund der dabei gewonnenen Erkenntnisse gewisse Anpassungen vorgenommen. Es
handelt sich dabei nicht um ein neues Projekt. Vielmehr steht das neu
aufgelegte Projekt in zeitlicher Kontinuität zum Rückweisungsentscheid, bewegt
sich im Rahmen desselben Richtplaneintrags, verfolgt denselben Zweck wie das
ursprüngliche und weist eine eher geringfügig modifizierte Linienführung auf. Dass
vollständig neue Projektunterlagen erstellt, der Gestaltungsplan öffentlich
erneut aufgelegt und dass die Baudirektion dabei nicht darauf hingewiesen hat,
dass es sich um eine blosse Projektänderung handelt, ändert nichts daran, dass das Projekt als die Fortsetzung des von der Baudirektion
zunächst mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 festgesetzten und vom
Verwaltungsgericht VB.2013.00722 vom 4. September 2014 beurteilten
Gestaltungsplans erscheint. Ebenso wenig folgt dies draus, dass das BAV das
seilbahnrechtliche Genehmigungsverfahren über das ursprüngliche Gesuch als
erledigt abgeschrieben haben soll, wie das der Beschwerdeführer 4 geltend
macht. Damit unterliegt das streitgegenständliche Planungsvorhaben auch im
vorliegenden Beschwerdeverfahren der Bindungswirkung des
Rückweisungsentscheids. Gegen einen Verzicht auf die Bindung an den
Rückweisungsentscheid spricht sodann, dass dies letztlich dazu führen würde,
dass der im ersten Rechtsgang unterliegenden Partei faktisch eine doppelte
Beschwerdemöglichkeit und ein Recht auf Wiedererwägung eingeräumt würde. 

2.6 Die Bindungswirkung entfällt aber insoweit, als aufgrund neuer Tatsachenbehauptungen
oder Beweismittel oder aufgrund einer Änderung des Streitgegenstands,
namentlich aufgrund der vorgenommenen Projektänderungen, im zweiten Rechtsgang
ein geänderter Sachverhalt zu beurteilen oder in der Zwischenzeit eine Rechts-
oder Praxisänderung erfolgt ist (Donatsch, § 64 N. 24; Griffel, Kommentar
VRG, § 28 N. 44; VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673, E. 2.4).
Soweit sich gewisse Vorbringen der Beschwerdeführenden auf Punkte beziehen, zu
welchen das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 4. September 2014 bereits
Stellung genommen hat, ist vorliegend in den jeweiligen Erwägungen im Einzelnen
auf die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids einzugehen. 

2.7 Damit sah sich das
Baurekursgericht zu Recht an den Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts
vom 4. September 2014 (VB.2013.00722) gebunden. Weder die Stadt Dübendorf
noch der Beschwerdeführer 4 machen geltend, dass das Baurekursgericht die
Bindungswirkung zu Unrecht auf einen sich inzwischen geänderten Sachverhalt
oder eine in der Zwischenzeit erfolgte Rechts- oder Praxisänderung ausgedehnt
habe. 

3. Rekurslegitimation
verschiedener Parteien der Beschwerdeführenden 3

3.1 Auf diverse Rekurse der Beschwerdeführenden 3 trat die
Vorinstanz nicht ein, weil sie die jeweiligen Rekurrierenden als nicht
legitimiert erachtete. Insbesondere erachtete sie die Beschwerdeführenden, die
weder Wohneigentum noch ein Mietverhältnis innerhalb eines Radius von 100 Meter
von der Seilbahn entfernt nachgewiesen hätten, als nicht zum Rekurs
legitimiert. 

3.2 Im Raumplanungsrecht und
im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1 PBG zum Rekurs und
zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt
aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, und damit Gestaltungsplänen (VGr,
24. Januar 2013, VB.2012.00754, E. 3.1
mit weiteren Hinweisen).

3.2.1 Bei
Rechtsmitteln von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben oder wie vorliegend gegen
einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in Konkretisierung der allgemeinen
Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung
und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen verlangt. Bezüglich
der erforderlichen engen nachbarlichen Raumbeziehung kommt der in Metern
gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende Bedeutung zu; massgebend ist
vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige Bauvorhaben im Sinn des
geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken vermag (VGr, 21. Mai
2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3 mit weiterem Hinweise; Bertschi, § 21
N. 55 ff., N. 69). Insbesondere zu erwartende materielle oder
ideelle Immissionen können die Legitimation begründen. Dabei ist nicht jede
beliebige, sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme ausreichend
(BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020, VB.2019.00134 E. 3.1;
VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2; Bertschi, § 21 N. 56).
Die Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren
Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m zur Baute oder
Anlage befinden (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Bei
grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig einer
näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten
Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014,
VB.2013.00291, E. 2.3; BGr, 25. April 2013, 1C_204/2012, E. 4;
vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69). 

3.2.2 Neben
Eigentümern benachbarter Liegenschaften können auch Dritte wie
Baurechtsinhaber, Mieter und Pächter die Legitimationsvoraussetzungen erfüllen.
Da ein Berührtsein in eigenen
qualifizierten Interessen nach der Rechtsprechung nur dann gegeben ist, wenn
der Ausgang des Verfahrens, in das sich der Nachbar einschalten will, seine
Interessensphäre zu beeinflussen vermag, er also einen praktischen Nutzen hat
bzw. einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn
zur Folge hätte, ist betreffend Mietverhältnisse einerseits zu fordern,
dass dieses im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung noch besteht, und andererseits,
dass dieses voraussichtlich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit bis zur
Verwirklichung des Bauvorhabens andauert (BGr, 20. August 2019,
1C_69/2019, E. 2.7 und 3.2 mit weiteren Hinweisen). Müsste nämlich davon
ausgegangen werden, dass das Mietverhältnis bis zur Verwirklichung des
Bauvorhabens nicht mehr bestünde, beispielsweise weil es ohnehin befristet oder
bereits gekündigt ist, so hätte der angefochtene Verwaltungsakt keinen Nachteil
für die anfechtende Person zur Folge, den es mit einem Rechtsmittel abzuwenden
gälte (vgl. VGr, 4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3 ff.;
René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis
Dritter, Bern 2018, Rz. 22 und 71).

3.3 Zwar ist das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der
Legitimation grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden
jedoch nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren. Dies gilt
jedenfalls, wenn sie nicht offensichtlich ist. In diesen Fällen sind die
legitimationsbegründenden Umstände soweit darzulegen, dass die
Rechtsmittelinstanz nicht danach zu forschen hat. Sodann dürfen an eine
anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei höhere Anforderungen gestellt
werden als an einen Laien (Bertschi, § 21 N. 38). Die Substanziierung
hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. gegebenenfalls
im Einspracheverfahren zu erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann
dies nicht nachgeholt werden (Bertschi, § 21 N. 38; VGr, 20. Februar
2020, VB.2018.00776, E. 2.3; VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4).

Für die Rechtsstellung, aus welcher
die Legitimation abgeleitet wird, bspw. als Mieter oder Eigentümer einer
Liegenschaft, ist – mindestens auf Aufforderung hin – der erforderliche
Nachweis zu erbringen. Glaubhaftmachung oder lediglich die Angabe einer Adresse
genügen dafür nicht (vgl. 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2.1;
Bertschi, § 21 N. 39 und 68). 

3.4 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 wurde durch
die Vorinstanz mit Verfügung vom 14. Juni 2019 aufgefordert, allfällige
auf Dauer angelegte Mietverhältnisse nachzuweisen sowie Grundbuchauszüge
betreffend diejenigen Rekurrierenden beizubringen, welche nicht in der
betreffenden Gegend wohnen würden, aber gemäss Ausführungen des
Rechtsvertreters als Eigentümer von betroffenen Liegenschaften rekursberechtigt
seien. Daraufhin führte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden 3 mit
Eingabe vom 4. Juli 2019 aus, dass die Rekurrierenden keine weiteren
Beweise wie Mietverträge oder Grundbuchauszüge beizubringen hätten, da sie mit
ihrer Unterschrift die Richtigkeit ihrer Namen und Adressen bezeugt hätten. Bei
einer grossen Anzahl von Rekursen würde Glaubhaftmachung genügen. Zudem sei für
das Gericht eine telefonische Anfrage beim Grundbuchamt wesentlich einfacher
als es für ihn sei, die Legitimation mittels Grundbuchauszügen etc. nachzuweisen.
Andernfalls erbitte er eine rekursfähige Verfügung. 

3.5 Damit gelang es den Beschwerdeführenden 3 im
vorinstanzlichen Verfahren nicht, die Rekurslegitimation sämtlicher
Rekurrierenden genügend darzutun. Die Beschwerdeführenden 3 stellten sich
pauschal auf den Standpunkt, zum Rekurs legitimiert zu sein, indem sie entweder
in der Nähe der geplanten Seilbahn wohnen oder ansonsten Rechte gestützt auf
das Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711)
geltend machen würden. Sodann werde ihre Privatsphäre massiv beeinträchtigt und
das Sagentobel, das von der Seilbahn überquert werde, sei für sie ein wichtiges
Naherholungsgebiet; dieses würde nun verschandelt. Ihrer Rekursschrift lag eine
Liste der Rekurrierenden bei, auf welcher diejenigen Rekurrierenden, die Rechte
nach dem EntG geltend machen würden, unter Angabe der jeweiligen
Kataster-Nummer markiert waren. Damit haben sie ihre Legitimation nicht in
genügender Weise begründet (oben, E. ‎3.2 ff.).
Dazu hätte insbesondere gehört, auszuführen, inwiefern die Rekurrierenden vom
Betrieb oder Bau der geplanten Seilbahn betroffen wären; jedenfalls bei
Rekurrierenden, die nicht innerhalb des Radius von 100 Metern um die Seilbahn
wohnen, ist dies nicht offensichtlich. Es reicht nicht aus, sich lediglich
pauschal auf den Standpunkt zu stellen, alle Rekurrierenden, die nicht in der
Nähe der Seilbahn wohnten, würden Rechte im Sinn des EntG geltend machen. Auch
legten sie nicht dar, inwiefern sie dadurch, dass die Seilbahn ihr
Naherholungsgebiet überquere, mehr als die Allgemeinheit beschwert wären und
ihr Rechtsmittel kein Popularrekurs darstellte. Spätestens auf die am 14. Juni
2019 ergangene Aufforderung hin wäre die Rekurslegitimation genauer zu substanziieren
und die für die Rechtsstellung notwendigen Nachweise zu erbringen gewesen. Die
Vorinstanz stellte eigene Nachforschungen an und klärte insbesondere ab, welche
der Rekurrierenden, die innerhalb eines 100-Meter-Radius wohnen, Eigentümer der
von ihnen bewohnten Liegenschaft sind; auf deren Rekurse trat sie entsprechend
auch ein. Auf die Rekurse der weiteren Rekurrierenden, deren allfällige
Eigentümerschaft einer in diesem Perimeter liegenden Liegenschaft sich nicht
bereits aus deren Wohnadresse ergab und für welche die Rechtsstellung als
Mieter nicht dargelegt wurde, trat sie mangels Substanziierung der
Rekurslegitimation zu Recht nicht ein. 

3.6 Auch was die Beschwerdeführenden 3 betreffend ihre
Rekursberechtigung in ihrer Beschwerde vorbringen, vermag daran nichts zu
ändern, zumal die Legitimation bereits im Verfahren vor der ersten
Rechtsmittelinstanz zu substanziieren ist und in einem oberen
Rechtsmittelverfahren nicht nachgeholt werden kann (oben, E. ‎3.3). Die Beschwerdeführenden 3 stellen weder die
von der Vorinstanz gemachten Feststellungen, wer von ihnen über Wohneigentum in
rund 100 Meter Entfernung von der Seilbahn verfüge, infrage, noch machen sie
geltend, der Perimeter hätte ausgeweitet werden müssen. Soweit die Beschwerdeführenden 3
geltend machen, die Vorinstanz sei auf die Rekurse von 79 Rekurrierenden zu
Unrecht nicht eingetreten, ist ihre Beschwerde abzuweisen. 

4.
Rügen betreffend den vorinstanzlichen
Augenschein und Antrag auf Durchführung eines Augenscheins durch das
Verwaltungsgericht

4.1 Der Beschwerdeführer 4 rügt, die Vorinstanz habe anlässlich
des am 16. September 2019 vorgenommenen Augenscheins keine
Sachverhaltsfeststellungen getroffen. Es seien lediglich die
Parteidarstellungen protokolliert und Fotos erstellt worden. Somit sei unklar
geblieben, was die Vorinstanz gesehen haben will, weshalb er sich auch nicht zu
vermeintlichen Sachverhaltserkenntnissen habe äussern können. Sollte das
Gericht den vorinstanzlichen Entscheid nicht schon deshalb aufheben, sei die
Vornahme eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht angezeigt. 

4.1.1 Anlässlich des Augenscheins ist ein schriftliches Protokoll zu
erstellen, welches über die an Ort und Stelle gemachten Wahrnehmungen
Aufschluss gibt, die für die Entscheidfindung von Bedeutung sein könnten. Dabei
können die Wahrnehmungen in Schriftform, als Zeichnungen, als fotografische
Aufnahmen oder in anderer geeigneter Form ins Protokoll aufgenommen werden. Es
reicht aus, wenn die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen ihrem
wesentlichen Inhalt nach protokolliert werden, insbesondere mündliche
Ausführungen müssen nicht wortwörtlich ins Protokoll aufgenommen werden (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 88). 

4.1.2 Das Baurekursgericht nahm am 16. September 2019 einen
Augenschein auf dem Lokal. Es protokollierte die anwesenden Parteien, den
Ablauf des Augenscheins, die Parteimeldungen nach ihrem wesentlichen Inhalt und
erstellte 60 Fotos von den Örtlichkeiten. Die Fotos enthalten jeweils eine
Untertitelung, welche Auskunft über den genauen Standort der Aufnahme und die
Blickrichtung gibt. Das Protokoll gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit
hinreichend wieder.

4.1.3 Der Beschwerdeführer 4 macht nicht substanziiert geltend,
welche Tatsachen die Vorinstanz nicht festgehalten habe, bzw. inwiefern sie
sich in ihrem Entscheid auf Feststellungen stütze, die sie am Augenschein
gemacht habe, die aber nicht protokolliert seien. Sodann wäre es dem Beschwerdeführer 4
unbenommen gewesen, anlässlich des Augenscheins Sachverhalte zu Protokoll zu
geben, die er festgestellt haben möchte. Deshalb erweist sich seine Rüge als
unbegründet und es ist nicht weiter darauf einzugehen. 

4.2 Die Beschwerdeführenden 3 und 4 beantragen sodann die
Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Der Beschwerdeführer 4
beantragt dies lediglich für den Fall, dass ihm das Verwaltungsgericht
betreffend die Feststellungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins
nicht folgen sollte. 

4.2.1 Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der
zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,
1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 4.2). Ein Augenschein ist
insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und
Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016, VB.2016.00032, E. 2; Plüss, § 7
N. 79). Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen
Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem
vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit
ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4;
Plüss, § 7 N. 81).

4.2.2 Die Vorinstanz nahm im vorliegenden Fall einen Augenschein vor.
Das Protokoll des Augenscheins vom 16. September 2019 mit 60
aussagekräftigen Fotografien liegt bei den Akten. Dieses Protokoll sowie die
sich bei den Akten befindlichen Pläne und Dokumentationen belegen den sich aus
einem möglichen Augenschein ergebenden Sachverhalt in ausreichendem Mass und
ein Augenschein durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich.
Insbesondere der Beschwerdeführer 4 macht auch hier nicht geltend, welche
rechtserheblichen Sachverhaltselemente dadurch festzustellen wären (vgl. VGr, 1. Juli
2021, VB.2020.00255, E. 2).

5.
Verhältnis zum Plangenehmigungsverfahren und
Sistierungsantrag

5.1 Der Beschwerdeführer 4 beantragt, das Verfahren sei zu
sistieren, bis die Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr (BAV) vorliege.
Er begründet dies mit der notwendigen materiellen Koordination und macht
geltend, dass aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeiten und Rechtsmittel
nur das Bundesgericht dem Gebot der materiellen Koordination zum Durchbruch
verhelfen könne. Damit das Bundesgericht nicht als erste Instanz allfällige
unterschiedliche Sachverhaltsfeststellungen zu klären habe, müsse das
Verwaltungsgericht das Verfahren sistieren, um dann zu prüfen, ob im
bundesrechtlichen Verfahren vom gleichen Sachverhalt ausgegangen werde. 

5.2 Für den Bau der Seilbahn ist eine Plangenehmigung nach
Bundesrecht notwendig (Art. 2 und 9 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni
2006 [SebG; SR 743.01]). Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn
erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG). Die
Erteilung der Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine
wesentlichen öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur-
und Heimatschutzes oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Art. 9 Abs. Abs. 3
lit. b SebG). Mit der Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt,
sofern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1
SebG). Zuständige Behörde ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff.
SebG). 

5.3 Art. 7 Abs. 1
SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der namentlich auf die
Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG; SR 700) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten und
Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst
werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (sog. Planungspflicht; BGE
114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben
ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005,
S. 353 ff., 357 ff.; Art. 2 RPG).
Zuständig für die Nutzungsplanung sind die Kantone. 

5.4 Die Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt;
diese Bestimmung erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen
Verfahren zusammenhängen (vgl. Arnold Marti, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 9; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.).
Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen
mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu
bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die
Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sinngemäss
auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese Bestimmung betrifft laut
Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in
einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die Einzonung von Wald.
Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die in
vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen oder es weitgehend
vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen Entscheidverfahren
wie ein entsprechendes Bau­bewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind
(BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit Hinweisen; Marti,
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 56 ff.;
Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplanungs-
und Baubewilligungsverfahren auf verschiedenen Stufen des planerischen
Stufenbaus stehen und in der Regel zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die
projektbezogene Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander
abzustimmen (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.;
Marti, ZBl 106/2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit
Bezug auf das Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungs­planung und der
Plangenehmigung durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der
Baubewilligung entspricht (Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum
Bundesgesetz über Seilbahnen zur Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff.,
907). Nutzungsplanung und Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und
sind soweit möglich zu koordinieren. 

5.5 Im vorliegenden Fall wurden der Gestaltungsplan und das
Plangenehmigungsgesuch zusammen öffentlich aufgelegt (vgl. dazu auch VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 7.3.1, wonach Art. 47 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1] auf
kantonale Nutzungspläne nicht anwendbar ist). Zudem enthält der
streitgegenständliche kantonale Gestaltungs­plan relativ weitgehende
Vorschriften mit Blick auf die Plan­genehmigung (vgl. unten, E. ‎6.3). Deshalb soll der Gestaltungsplan vor Erteilung
der Plan­genehmigung festgesetzt werden (vgl. Planungsbericht, S. 21). Mit
der gemeinsamen öffentlichen Auflage des Gestaltungsplanentwurfs und des
Plangenehmigungsgesuchs sowie den Vorgaben des Gestaltungsplans für das
Plangenehmigungsverfahren werden vorliegend die Anforderungen, die sich aus dem
Koordinationsgebot ergeben, erfüllt (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005,
E. 4.3 f.; vgl. auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in
Verbindung mit Abs. 4 RPG).

5.6 Das anwendbare Recht schliesst eine umfassende Koordination aus.
Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die
Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig
gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es
nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan
rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu
erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist
allerdings mindestens ebenso zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der
Rechtsweg ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss
dem kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die
Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31–33
des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG; SR 173.32]). Die
gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck – die
gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen
Rechtsmittelverfahren – ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti, Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Art. 25a N. 49). Demnach
wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide
nicht verletzt. Dies hat das Verwaltungsgericht in Bezug auf den
streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplan denn auch bereits in seinem
Rückweisungsurteil vom 4. September 2014 entschieden (VB.2013.00722, E. 5,
insbesondere 5.6). Wesentliche seither erfolgte Änderungen des Sachverhalts
oder der Rechtslage, die eine erneute Prüfung dieser Frage erforderlich machen
würden, legt der Beschwerdeführer 4 nicht dar und sind auch nicht
ersichtlich. Damit liegen keine Gründe vor, die eine Sistierung des Verfahrens
bis zum Plangenehmigungsentscheid des BAV notwendig erscheinen liessen, und der
Antrag des Beschwerdeführers 4, das Verfahren zu sistieren, ist abzuweisen.

6.
Rechtliche Rahmenbedingungen für kantonale
Gestaltungspläne

6.1 Nach § 84 Abs. 2 PBG kann die zuständige Direktion für
Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder einem regionalen Richtplan enthalten
sind, kantonale Gestaltungspläne festsetzen. Mit einem Gestaltungsplan
(Sondernutzungsplan) soll eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch
und landschaftlich hochwertige Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht
werden. Zu diesem Zweck wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung
aufgestellt. Diese ist bindend, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut
werden darf (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6.A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; Alain
Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. Aufl., Zürich 2021, S. 74 f.).

6.2 Bindung an
den Richtplan und das übergeordnete Recht

Ein Gestaltungsplan muss der Richtplanung entsprechen,
wobei Abweichungen nur zulässig sind, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter
Natur sind (§ 16 PBG). Zudem muss der kantonale Gestaltungsplan das
übergeordnete (kantonale und eidgenössische) Recht einhalten, namentlich die
Ziele und Grund­sätze des Raumplanungsgesetzes. Luftseilbahnen bedürfen gemäss § 24
lit. b PBG eines Eintrags im kantonalen Richtplan (dazu ausführlich VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80, E. 2,
insbesondere E. 2.4). 

Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um
Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der
kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese
übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem
Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene
Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu erstellen, ob die
betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen Grundlagen
schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale
Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen
Rahmennutzungsplanung gebunden. Allerdings ist die Baudirektion bei der
Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen
Planungen, auch auf jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2 Abs. 1
RPG). Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die
kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss
der Rahmennutzungsplanung vor (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00079/80,
E. 2.1; VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5
mit weiteren Hinweisen). Der Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor
der kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale
Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan
eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer
kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten
schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen
für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. auch
weiterhin VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5).

Auf das Erfordernis eines wesentlichen öffentlichen
Interesses an der Festsetzung eines Gestaltungsplans sowie die dafür
vorausgesetzte umfassende Interessenabwägung ist weiter unten einzugehen (E. ‎8.1 f.).

6.3 Qualifikation als
projektbezogener Sondernutzungsplan

Bezieht sich der Gestaltungsplan auf ein konkretes
Vorhaben, handelt es sich um einen sogenannten "projektbezogenen
Sondernutzungsplan" (BGE 145 II 176 E. 4.2). Ein detaillierter
Sondernutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den
Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten, deren Rechtmässigkeit im
Baubewilligungsverfahren nicht mehr oder nur noch beschränkt geprüft werden
kann (BGE 145 II 176 E. 4.2). Für die Prüfungsanforderungen ist massgebend,
ob und allenfalls inwieweit der streitige projektbezogene Sondernutzungsplan
Elemente der späteren Baubewilligung (bzw. Plangenehmigung) rechtsverbindlich
vorwegnimmt. Jene Elemente des konkreten Vorhabens, die bereits im
Planungsverfahren verbindlich festgelegt werden, sind auch im Rahmen des
Planungsverfahrens zu überprüfen (BGE 145 II 176 E. 4.2 f.; BGr, 17. Juni
2021, 1C_47/2020, E. 6.2). 

Im vorliegenden Fall zeichnet der Gestaltungsplan das
Vorhaben "Seilbahn" bereits sehr konkret vor und macht teilweise ausführliche
Vorgaben. Der Gestaltungsplan enthält nicht nur die massgeblichen
Gesichtspunkte der späteren Überbauung wie die genaue geographische Lage und
Einbettung der zu errichtenden Bauten und Anlagen (Tal- und Bergstation,
Stützen), sondern auch Regelungen über den Verlauf, das Längenprofil, die
maximale Höhe, die Terraingestaltung, über die Bepflanzung und Niederhaltung
von Waldareal sowie Anordnungen für den Betrieb der Seilbahn. Es handelt sich
mithin um eine projektbezogene Sondernutzungsplanung. Damit müssen diejenigen
Elemente, welche der strittige Gestaltungsplan bereits verbindlich
konkretisiert und diese für das spätere Plangenehmigungsverfahren vorwegnimmt,
bereits im vorliegenden Verfahren vertieft geprüft werden. 

6.4 Kognition des Verwaltungsgerichts

Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im
Beschwerdeverfahren, wenn es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33
RPG; Aemisegger/Haag, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf Angemessenheit, sondern
bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
-überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG). Hat das
Baurekursgericht im Rekursverfahren einen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das
Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der
übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob der Planungsträger
sein planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (vgl. VGr, 24. Oktober
2019, VB.2018.00564, E. 1.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00605, E. 4.1 ff.). 

7.
Kantonaler Richtplan

7.1 Stellung des Richtplans im planerischen Stufenbau

Der kantonale Richtplan zeigt auf, wie die raumwirksamen
Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander
abzustimmen sind (Art. 8 Abs. 1 RPG). Wird ein Projekt mit solchen
Auswirkungen auf Raum und Umwelt wie vorliegend im Richtplan verankert,
entspricht dies der Planungspflicht (Art. 8 Abs. 2 RPG; Art. 2
RPG). Im Rahmen der Pflicht zur Beachtung des planerischen Stufenbaus haben die
einzelnen Akte der Entscheidfolge die funktionalen Zusammenhänge zu wahren und
sind dementsprechend aufeinander abzustimmen. Es besteht aber keine
geschlossene Planhierarchie, in dem Sinn, dass der Nutzungsplan ohne eigene
Wertung die Richtplanung umzusetzen hätte und die Baubewilligung die
Nutzungsplanung. Vielmehr sind im Sinn des Gegenstromprinzips auch
Rückwirkungen möglich, insbesondere vom Nutzungsplan auf den Richtplan (Pierre Tschannen,
in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 40 ff.;
BGE 119 Ia 362 E. 4a; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 143 f.). 

7.2 Massgebende Festlegungen im kantonalen Richtplan

Der kantonale Richtplan vom 6. Februar 2023 sieht im
Kapitel "Verkehr" den Neubau einer Luftseilbahn zwischen Stettbach
und dem Zoo Zürich vor. Diese soll der Erschliessung des Zoos Zürich dienen.
Die landschaftliche Eingliederung soll sichergestellt und das Parkplatz- und
Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohnerschaft vor Inbetriebnahme
verträglich ausgestaltet werden (Richtplan des Kantons Zürich [im Folgenden
kantonaler Richtplan], Richtplantext, Pt. 4.3.2, Objekt 10, entsprechend der
Fassung 2014). Weiter sieht der kantonale Richtplan im Kapitel
"Verkehr" vor, dass der öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des
Verkehrszuwachses, welcher nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfällt,
aufzunehmen hat (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b). In diesem Sinn soll
die Seilbahn zum Zoo dazu beitragen, den durch die Zunahme der Besucherzahlen
verursachten Mehrverkehr mit öffentlichen Verkehrsmitteln abzuwickeln, damit
das Strassennetz und die an den Zoo grenzenden Quartiere nicht weiter belastet
werden (Erläuterungen zu den Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen
Verkehrsrichtplans 2007, S. 73; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen
zum kantonalen Richtplan, 18. März 2014, S. 103). Im Kantonsrat wurde
anlässlich der Revision des Richtplans im Jahr 2014 der von der Kommission für
Energie, Verkehr und Umwelt beantragte Zusatz zum bestehenden Richtplaneintrag,
wonach Parkierungsmöglichkeiten ausserhalb der Park-and-Rail-Anlage und der
blauen Zone ausgeschlossen sein sollten, verworfen. Das Ziel des Vorschlags
war, zu verhindern, dass Zoobesuchende mit dem Privatfahrzeug nach Stettbach
reisen und dann auf die Seilbahn umsteigen (vgl. Protokoll Kantonsrat, 155.
Sitzung vom 14. März 2014, S. 10789 ff.; vgl. auch unten, E. ‎10.1).

7.3 Schutz
der Anwohnerschaft und der Landschaft

Der Richtplan erwähnt den Schutz der Anwohnerschaft im
Raum Stettbach und der Landschaft. Das Verwaltungsgericht hat in seinem
Rückweisungsentscheid vom 4. September 2014 ausgeführt, dass es sich dabei
um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen für die Erstellung der Seilbahn
handle, wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen
Elemente der Gesamtabwägung beantworten lasse, ob sie erfüllt seien. Demzufolge
gibt der Richtplan verbindlich vor, dass diesen Interessen ein bedeutendes
Gewicht zukommt, ohne die finale umfassende Interessenabwägung, wie sie für die
Festsetzung des Gestaltungsplans vorausgesetzt ist (oben, E. ‎8.2),
bereits vorwegzunehmen. Eine solche finale Abwägung konnte auf Ebene des
Richtplans auch noch gar nicht vorgenommen werden, da das Gutachten, welches
sich mit der Wirksamkeit der Seilbahn als Verbindungsglied des öffentlichen
Verkehrs und insbesondere mit deren Auswirkung auf den Modalsplit und die
Parkplatznachfrage in Stettbach auseinandersetzt, im Zeitpunkt der Festsetzung
des Richtplans noch nicht erstellt war und die daraus gewonnenen Erkenntnisse bei
der Festsetzung des Richtplaneintrags noch nicht berücksichtigt werden konnten
(zur Relativierung der Tragweite von Richtplaneinträgen aufgrund neuer
Erkenntnisse vgl. BGr, 18. März 1991, in ZBl 92/1991 278 ff. E. 5b).
Auch die Vorinstanz erkannte betreffend den im Richtplan genannten
Voraussetzungen der landschaftlichen Eingliederung sowie der Verträglichkeit
des Parkplatz- und Verkehrsregimes keinen apodiktisch zu handhabenden, für sich
allein massgeblichen Gehalt, vielmehr seien sie als Elemente der Gesamt­interessenabwägung
zu berücksichtigen, was von den Beschwerdeführenden zu Recht nicht in Frage
gestellt wird. Auf der anderen Seite folgt aus der Erwähnung dieser beiden
öffentlichen Interessen im Richtplan nicht, dass die Interessenabwägung bei der
nachfolgenden Festsetzung des Gestaltungsplans auf diese eingeschränkt werden
könnte, vielmehr muss eine gesamthafte, umfassende Interessenabwägung
vorgenommen werden, in welche auch weitere, dem Projekt entgegenstehende
Interessen den privaten und öffentlichen Interessen an der Realisierung der Seilbahn
gegenüberzustellen sind (Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 9 N. 27 f., 32, sowie unten,
E. ‎8.2).

7.4 Geltend gemachte Rechtswidrigkeit des Richtplans

Der Beschwerdeführer 4 beruft sich auf die
Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags. Das Verwaltungsgericht überprüft diesen
in Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von kantonalen Gestaltungsplänen
akzessorisch (oben, E. ‎1.6). Allerdings beschränkt sich der
Beschwerdeführer 4, ohne konkret auf den Richtplaneintrag einzugehen, darauf,
geltend zu machen, dass die von ihm gegen den Gestaltungsplan erhobenen Rügen
auch für die Aufhebung bzw. die Rechtswidrigkeit des Richtplaneintrags
sprächen. Damit muss nicht weiter auf die Rechtmässigkeit des Richtplaneintrags
eingegangen werden, zumal die vom Beschwerdeführer 4 vorgebrachten Rügen
im nachfolgenden Teil zu prüfen sein werden und der Richtplaneintrag keine
erkennbaren Rechtsmängel aufweist.

8. Öffentliches
Interesse und umfassende Interessenabwägung

8.1 Erfordernis
eines öffentlichen Interesses

Die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans setzt ein
wesentliches öffentliches Interesse voraus (vgl. für kommunale Gestaltungspläne
§ 84 Abs. 1 PBG; VGr, 1. April 2020,
VB.2019.00451, E. 5.4; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 181 f.;
Pletscher Michael, Urteilsbesprechung von BGr 1C_328/2020, ZBl 124/2023
131, S. 141 f.; Stephan Eschmann, der Gestaltungsplan nach
zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 81 ff.). 

8.2 Umfassende Interessenabwägung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben

8.2.1 Bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten wie bei der
Genehmigung der Nutzungsplanung, und entsprechend auch bei einer
Sondernutzungsplanung (BGE 145 II 70 E. 3.2), haben die Behörden eine
umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich
die Ziele und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten
sind. Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG;
SR 451) vorliegt (dazu unten, E. 12.2.2), ist zudem Art. 3 NHG
anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt. Gemäss Art. 3
NHG ist der Kanton verpflichtet, bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür zu
sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten
sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Wenn es für
diesen Zweck erforderlich ist, hat er namentlich Bewilligungen u.a. zum Bau und
Betrieb von Verkehrsanlagen oder zur Vornahme von Rodungen nur unter
Bedingungen oder Auflagen zu erteilen oder aber zu verweigern (Art. 3 Abs. 2
lit. b in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG).
Aufgrund der erforderlichen Rodungen ergibt sich die Pflicht zu einer
umfassenden Interessenabwägung zudem aus Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober
1991 über den Wald (WaG; SR 921.0).

8.2.2 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer
Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen
sie die Interessen gegeneinander ab, indem sie a) die betroffenen
Interessen ermitteln, b) diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die
Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen
Auswirkungen berücksichtigen und c) diese Interessen auf Grund der Beurteilung
im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen (Art. 3 Abs. 1 RPV).
Abzuwägen sind sämtliche relevanten für und wider das Vorhaben sprechenden
öffentlichen und privaten Interessen (BGE 145 II 70 E. 3.2). Dabei sind
auch ausserhalb der Ziele und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche
Interessen sowie etwaige private Interessen zu berücksichtigen (Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 23).

8.2.3 Um die ermittelten und bewerteten relevanten Interessen, wie von
Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV gefordert, möglichst umfassend wirksam
werden zu lassen, ist die Planung zu optimieren. Zwar kann es bei
Unvereinbarkeiten dazu kommen, dass ein Interesse bevorzugt und das andere
zurückgestellt wird; anzustreben ist jedoch eine ausgewogene Lösung, die den
beteiligten Interessen ein Maximum an Geltung einträgt und ein Minimum an
Wirkungsverzicht aufnötigt (BGE 148 II 36 E. 13.5; hierzu und auch zum
folgenden: Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:
Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.
2016, Vorbemerkungen N. 17; Tschannen, Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 32 f.).
Dabei ist das Gewicht zu berücksichtigen, das den Interessen bei der
Bewertung zugemessen wurde. Hierbei kommt dem Planungsträger ein grosses Ermessen
zu. Die Behörden legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer
Beschlüsse dar (Art. 3 Abs. 2 RPV). Bei der Überprüfung der
Gewichtung der einzelnen Interessen übt das Verwaltungsgericht angesichts der
Planungsautonomie der Behörden in der Regel Zurückhaltung (vgl. E. ‎6.4). Ein Entscheid ist allerdings rechtsfehlerhaft,
wenn die Behörde die Bedeutung von gesetzlich normierten Interessen im
konkreten Fall verkannt hat (BGE 145 II 70 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.3).
Aber auch eine Kumulation verschiedener Abwägungsm.gel, die für sich alleine
genommen noch im Ermessen der Planungsbehörden liegen würden, oder wenn die
Interessen nicht vollständig erfasst und in die Gesamtabwägung einbezogen
wurden, stellt eine durch das Verwaltungsgericht zu überprüfende
Rechtsfehlerhaftigkeit der fraglichen Planung dar (Tschannen, Praxiskommentar
RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Art. 3 N. 46 ff.;
Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i.e.S., Basel 2021, Rz. 173 ff.).
Dies gilt insbesondere dann, wenn bei Abwägung sämtlicher Interessen die von
der Planungsbehörde gewählte Lösung sachlich nicht vertretbar erscheint (BGE
117 Ia 302 E. 4).

8.3 Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2014

Die mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September
2014 vorgenommene Rückweisung erfolgte mit dem Auftrag, eine Gesamtabwägung der
betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen, unter Einbezug
namentlich auch der regionalen und kommunalen Planung, des Grundsatzes, dass
die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen soll, sowie
des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (VB.2013.00722, E. 11.2.4 f.,
11.4.10 f. und 11.8).

In seinem Urteil bemängelte das Verwaltungsgericht, dass
die vorhandenen Unterlagen keine Beurteilung zuliessen, inwiefern dem erklärten
Zweck der Seilbahnverbindung, die Zoobesuchenden zum Umsteigen auf den
öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, überhaupt
entsprochen werden könne (E. 10 ff.). Insbesondere erschien die
Annahme wenig abgestützt, dass eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden durch
die Attraktivität der Seilbahn zur Anreise mittels öffentlichem Verkehr bewegt
werden könnte. Es würden verlässliche Angaben zu den realen Besucherzahlen, zum
Verkehrsaufkommen des Zoos, zum damaligen Modalsplit, zum zukünftig erwarteten
Verkehrsaufkommen des Zoos sowie zum erwarteten Prozentsatz von Besuchenden,
die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr umsteigen würden,
fehlen. Diese Grundlagen seien nicht nur für die Erarbeitung der Erschliessungsvorschriften
relevant, sondern insbesondere – zusammen mit entsprechenden Abklärungen
betreffend Alternativprojekten – auch für die Konkretisierung des öffentlichen
Interesses an der Seilbahn und die vorzunehmende abschliessende Interessenabwägung
(E. 11.5 f.).

8.4 Parteistandpunkte zu den öffentlichen Interessen

8.4.1 Die Baudirektion als Planungsträgerin leitet das öffentliche
Interesse einerseits aus dem Richtplan, welcher die Seilbahn als Teil des
Verkehrskonzepts im Raum Zürich-Glatttal vorsehe, und andererseits aus dem
Interesse an der Verlagerung der Verkehrsströme auf den öffentlichen Verkehr
ab. Gemäss dem Verkehrsgutachten führe die Seilbahn zu einem erheblichen
Umsteigeeffekt von insgesamt 4 bis 4,5 % aller Besuchenden des Zoos, was
einer Steigerung von rund 10 % der heutigen Benützer des öffentlichen
Verkehrs bzw. dem Wegfall von jährlich rund 60'000 Autofahrten entspreche
(Festsetzungsverfügung, S. 10). 

8.4.2 Auch die Vorinstanz erkannte ein gewichtiges öffentliches
Interesse an der Seilbahnverbindung, insbesondere im Ausbau des öffentlichen
Verkehrs und in der Schaffung einer für die Öffentlichkeit von der Fahrzeit her
attraktiven und in dichter Taktfrequenz verfügbaren Verbindung vom Zürichberg
zur ÖV-Plattform Stettbach sowie den angrenzenden Quartieren. Dabei bedürfe es
zur Erkennung des öffentlichen Interesses keines strikten Bedarfsnachweises.
Die Vorinstanz erwog sodann, es stehe der Anerkennung eines öffentlichen
Interesses nicht entgegen, dass die Seilbahn durch eine private Trägerschaft
erstellt werde. 

8.4.3 Der Zoo Seilbahn AG zufolge dokumentiert der
Richtplaneintrag das öffentliche Interesse an der Seilbahn. Dieses leite sich
auch aus der resultierenden wesentlichen Modalsplitveränderung ab, welche das
neutrale Verkehrsgutachten nachgewiesen habe. 

8.4.4 Die Beschwerdeführenden stellen das Bestehen eines öffentlichen
Interesses infrage. Sie führen einerseits an, dass zwar der Richtplan die
Seilbahnverbindung vorsehe, aber die Umsetzung nicht zwingend vorschreibe.
Sodann verlange der Richtplan ein für die Anwohnerschaft verträglich
ausgestaltetes Parkplatz- und Verkehrsregime; dieser Auflage werde nicht
entsprochen. Andererseits sei mit einer deutlich tieferen
Modalsplitverschiebung zu rechnen als im Gutachten aufgeführt, weshalb der
Gestaltungsplan kein Verkehrsproblem zu lösen vermöge, sondern vielmehr ein
neues schaffe. Im Übrigen seien besser geeignete Alternativen als die Seilbahn
vorhanden, bspw. eine Busverbindung. Der Beschwerdeführer 4 bringt vor,
dass es sich bei der Zoo-Seilbahn um eine private Anlage handle, an welcher von
vornherein kein öffentliches Interesse bestehen könne. 

8.5 In den folgenden Erwägungen ist auf die einzelnen Interessen
einzugehen und sind diese anschliessend in einer Gesamtinteressenabwägung zu
beurteilen.

9.
Verkehrsbezogene öffentliche Interessen

9.1 Aktuelle Verkehrssituation und vorgesehene Ergänzung durch
die Luftseilbahn

9.1.1 Die Verkehrssituation rund um den Zoo Zürich ist derzeit
unbefriedigend gelöst. Sie gestaltet sich wie folgt: Zum Zoo Zürich verkehren
einerseits von der Stadt Zürich her die Tramlinien 5 und 6 bis zur Haltestelle
Zoo sowie der Bus Nr. 39 bis zur Haltestelle Zoo oder Im Klösterli. Von
Dübendorf her verkehrt der Bus Nr. 751 bis zur Haltestelle Zoo/Forrenweid.
Sowohl von der Tramhaltestelle Zoo als auch von der Bushaltestelle
Zoo/Forrenweid fällt jeweils ein Fussweg bis zum Eingang des Zoos an.
Andererseits ist der Zoo mit dem privaten Fahrzeug zu erreichen, wobei die
Besuchenden an Spitzentagen, wenn die 681 Parkplätze rund um den Zoo belegt
sind, zur Eisbahn Dolder weitergeleitet werden, von wo aus ein kostenloser
Shuttlebus zum Haupteingang des Zoos fährt (Gutachten J, S. 19, 48).
Trotzdem führt die Verkehrs- und Parkierungssituation rund um den Zoo an
Spitzentagen zu Problemen. Insbesondere die an den Zoo angrenzenden Quartiere
werden durch Suchverkehr und ungeordnetes Parkieren auf öffentlichem Grund
belastet. Mit der neuen Seilbahn vom Bahnhof Stettbach zum Zoo soll das
bestehende Angebot an Verkehrsmitteln und Parkplätzen entlastet werden und es
sollen mehr Besuchende mit dem öffentlichen Verkehr anreisen (Planungsbericht, S. 5;
Festsetzungsverfügung, S. 2).

9.1.2 Die im Gestaltungsplan vorgesehene Luftseilbahn verbindet den
Zoo mit dem Bahnhof Stettbach. Sie soll als öffentliches Verkehrsmittel in das
ÖV-Netz integriert werden, weshalb die Fahrausweise des Zürcher
Verkehrsverbunds (ZVV) anzuerkennen sind und in den Gestaltungsplanvorschriften
ein Verbot zur Erstellung von Parkplätzen für Seilbahngäste vorgesehen ist. Die
Talstation ist auf der ÖV-Plattform Stettbach, die Bergstation westlich des
Parkplatzes der Masoalahalle geplant. Dazwischen befinden sich 11 Stützen und
es sollen 10er-Gondeln verkehren (vorn I.B.; Festsetzungsverfügung, S. 2 ff.).

9.2 Kantonaler
Richtplan

Der Eintrag im Richtplan selbst
vermag einem Projekt kein öffentliches Interesse zu verleihen. Vielmehr
ergibt sich das öffentliche Interesse aus den hinter dem Richtplaneintrag
stehenden Anliegen, welche sich im Eintrag niederschlagen. Die Gewichtung,
Einordnung und Abstimmung dieser (unter anderem auch nicht raumplanerischen)
Interessen hat vertieft in der nachgelagerten (Nutzungs-)Planung zu erfolgen. 

Dem Richtplaneintrag kommt insofern Verbindlichkeit zu,
als damit der mögliche Standort einer Seilbahn zum Zoo festlegt wird. Ansonsten
lassen sich dem Richtplan keine Umsetzungsverpflichtungen entnehmen (vgl.
Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018 S. 111 ff.,
122; Pierre Tschannen, Die Rolle des Richtplans bei der Ansiedlung grosser
raumwirksamer Vorhaben, Raum & Umwelt 2005, Nr. 5, S. 45).
Vielmehr ist der Richtplaneintrag im Licht der Funktion eines Richtplans zu
sehen, im Bereich gesetzlich verfasster Ermessens- und Beurteilungsspielräume
raumwirksame Tätigkeiten anzustossen (Hänni, S. 142 ff.; vgl. BGE 119
Ia 362 E. 4a; BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.2). 

Der streitgegenständliche kantonale Richtplan setzt eine
Seilbahnverbindung zwischen den Bahnhof Stettbach und dem Zoo fest und
bezeichnet als deren Zweck die (Verbesserung der) Erschliessung des Zoos. Zudem
spricht er sich ausdrücklich auch für den Schutz der Anwohnerschaft und der
Landschaft aus. Dieser Richtplaneintrag präjudiziert nach dem Gesagten die Zulässigkeit
der Seilbahn an diesem Standort nicht. Vielmehr erfolgt im Rahmen der
Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung.

9.3 Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit der
Verkehrserschliessung des Zoos

9.3.1 Der Zoo ist
grundsätzlich rechtlich genügend erschlossen. Die Erschliessung des Zoos
begründet das öffentliche Interesse an der Seilbahn insofern nicht unabhängig
vom Bestehen anderer öffentlicher Interessen. Die Erschliessung des Zoos mit
den öffentlichen Verkehrsmitteln wird von der Baudirektion als unbefriedigend
dargestellt. Mit der Seilbahn wird ein zusätzlicher Erschliessungsweg zum Zoo
geschaffen, der über eine erhebliche Kapazität verfügt (vgl. Planungsbericht, S. 5 f.).
Dies kann als Beitrag zu einem leistungsfähigen Verkehrsnetz im Sinn von Art. 104
Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] gesehen
werden, das zur Standortattraktivität des Lebens- und Wirtschaftsraumes
beiträgt (vgl. Markus Rüssli, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 104 N. 5). Daran besteht
ein öffentliches Interesse.

9.3.2 Hauptsächliches Ziel des
Gestaltungsplans ist der bessere Anschluss des Zoos Zürich ans Netz des
öffentlichen Verkehrs (Art. 1 Abs. 1 der
Gestaltungsplanvorschriften). Es sollen mehr Zoobesuchende motiviert werden,
mit dem öffentlichen Verkehr anzureisen, womit die Verbesserung der
Parkierungssituation rund um den Zoo angestrebt und insbesondere eine
Entlastung der an den Zoo angrenzenden Quartiere durch den Suchverkehr und ungeordnetes
Parkieren beabsichtigt wird (Festsetzungsverfügung, S. 2; Planungsbericht,
S. 5). Ein ähnliches Ziel findet sich im Erläuterungsbericht zu den
Einwendungen im Richtplanverfahren. Demgemäss führt die Seilbahn zu einer
besseren Anbindung des Zoos an das S‑Bahn-Netz, wodurch die Anreise mit
dem öffentlichen Verkehr zum Zoo attraktiver wird (Erläuterungen zu den
Einwendungen zur Teilrevision des kantonalen Verkehrsrichtplans 2007, S. 73;
Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum kantonalen Richtplan, 18. März
2014, S. 103). Der Richtplantext selber enthält diesbezüglich keine
ausformulierte Zielsetzung spezifisch für die Seilbahn.

Eine mit dem Ausbau des öffentlichen Verkehrs
einhergehende Entlastung der Strassen­infrastruktur sowie die Abnahme der vom motorisierten
Individualverkehr ausgehenden Lärm- und Luftschadstoffemissionen begründen ein
öffentliches Interesse an der Seilbahn (Art. 102 Abs. 1
und 2 sowie Art. 104 Abs. 2 KV; vgl. BGr, 18. Januar 1999, in
ZBl 91/1990 S. 354, E. 3d), das mit den Planungsgrundsätzen
übereinstimmt (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Sodann entsprechen eine
Verbesserung der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr und die damit
angestrebte Verschiebung des Modalsplits hin zum öffentlichen Verkehr den
allgemeinen Zielen des (Verkehrs-)Richtplans (kantonaler Richtplan, Pt. 4.1.1.b
und 4.3.1; vorn E. ‎7.2), was diesem öffentlichen Interesse Gewicht
gibt. 

In welchem Ausmass am
Gestaltungsplan ein öffentliches Interesse besteht, hängt wesentlich davon ab,
ob mit der geplanten Seilbahn eine relevante Anzahl der Zoobesuchenden zum
Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr motiviert (vgl. auch VGr, 4. September
2014, VB.2013.00722, E. 10.2.3) bzw. eine relevante Modalsplitverschiebung
zugunsten des öffentlichen Verkehrs erreicht wird (dazu hinten, E. ‎9.5 ff.).
Es stellt sich die Frage, ob die im Gestaltungsplan projektierte Seilbahn einen
mass­geblichen Beitrag zur Erfüllung des öffentlichen Interesses zu leisten
vermag.

Auf das Bestehen eines öffentlichen Interesses keinen
Einfluss hat – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 4 – das Inkrafttreten
des kantonalen Gestaltungsplans "Zoo Zürich" vom 5. Februar 2020
(verfügbar unter: maps.zh.ch > Karte "ÖREB-Kataster"; besucht am:
12. Juli 2023). Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass sich daraus
weder ein Widerspruch zum vorliegenden Gestaltungsplan ergibt, noch dass
letzterer aufgrund dessen gegenstandslos wird.

9.4 Gutachten J

9.4.1 Die Baudirektion gab im Nachgang des Urteils des Verwaltungsgerichts
vom 4. September 2013 zur Frage der gesamtverkehrlichen Wirkungen der
Seilbahn und insbesondere zur Modalsplitveränderung ein Verkehrsgutachten bei
der J AG in Auftrag (Gutachten J). Dieses wurde am 26. April
2016 erstattet. Die Beschwerdeführenden ziehen die Ergebnisse des Gutachtens in
Zweifel und stellen dessen Schlüssigkeit infrage.

9.4.2 Vorauszuschicken ist, dass von einem amtlichen Gutachten nur aus
triftigen Gründen abgewichen werden darf. Die erkennende Behörde kann sich
deshalb bei der Beweiswürdigung auf die Prüfung beschränken, ob das amtliche
Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält, ob dessen Schlüssigkeit
in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint, oder ob die Gutachter und
Gutachterinnen unzureichende Sachkenntnis gehabt haben oder befangen waren (VGr,
9. Juli 2021, VB.2019.00515, E. 10.3.6; VGr, 5. April 2017,
VB.2016.00048, E. 4.2.3; BGE 136 II 539 E. 3.2; Plüss, § 7 N. 146 ff.;
Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 775). Ein Privatgutachten hingegen besitzt
wegen der fehlenden Neutralität des Gutachters bzw. der Gutachterin nicht
denselben Rang wie ein amtliches Gutachten. Immerhin kann einem Privatgutachten
nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher
Beweiswert abgesprochen werden (BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4).
Insbesondere kann es geeignet sein, ein amtliches Gutachten infrage zu stellen.

Gutachterliche Verkehrsprognosen, die auf Modellrechnungen beruhen, sind naturgemäss mit
beträchtlichen Unsicherheiten behaftet, weshalb von ihnen nur aus
qualifizierten Gründen abgewichen werden darf. Insbesondere hängt die
Verkehrsentwicklung stark von wirtschaftlichen, demographischen sowie von
verkehrs- und umweltpolitischen Voraussetzungen ab. Je nach Wahl der Vorgaben
unterscheiden sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich
(vgl. BGE 126 II 522 E. 14 zum Flugverkehr; BGE 124 II 293 E. 12;
BGr, 25. April 2001, 1E.17/1999, E. 3a betreffend Nationalstrasse;
VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2). Das Bundesgericht
leitet daraus regelmässig ab, dass die Einholung eines weiteren Gutachtens
nicht zur weiteren Klärung des Sachverhalts beitragen würde (vgl. BGE 124 II
460 E. 4 a.E.). Daraus folgt, dass die im Gutachten getroffenen Annahmen
zur prognostizierten Veränderung des Modalsplits sowie der dieser zugrundeliegenden
Daten (Zunahme der Besucherzahlen, bestehender Modalsplit, Parkplatz- und
Verkehrsverhältnisse etc.) an offensichtlichen Mängeln und Unstimmigkeiten
leiden müssten, damit sie in Zweifel gezogen werden könnten. Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung dazu bezieht sich zwar hauptsächlich auf Prognosen
im Rahmen von Umweltverträglichkeitsberichten (insbesondere BGE 124 II 293 E. 12),
aber es stellt dabei die Beurteilung von Umweltverträglichkeitsberichten in
gewissen Fällen in tatsächlicher Hinsicht den amtlichen Gutachten gleich (vgl.
BGE 124 II 460 E. 4 a.E.). 

Aus diesen Überlegungen muss auf die nicht näher
substanziierte Rüge der Beschwerdeführenden 3, wonach die im Gutachten
errechnete Anzahl Benutzende an Werktagen und an Wochenenden sowie die
jeweiligen Anteile der mit dem öffentlichen Verkehr und motorisierten
Individualverkehr Anreisenden rein spekulativ seien, nicht weiter eingegangen
werden. 

9.4.3 Im Gutachten werden Methodik und Vorgehen sowie die
zugrundeliegenden Daten und Annahmen verständlich offengelegt. Sodann werden
die Ergebnisse erläutert und in den Zusammenhang mit möglichen weiteren
Einflussfaktoren gestellt. Ebenfalls werden der Seilbahn auch alternative
Ausbauten des ÖV (insbesondere Bus- und Tramverbindungen ab Stettbach bzw.
Zürich Hauptbahnhof) gegenübergestellt. Es wird sodann auf die Grenzen der
Berechnung der Modalsplitveränderung hingewiesen, insbesondere auf die
Unsicherheiten bezüglich der Entwicklung der Parkierungsmöglichkeiten rund um
den Bahnhof Stettbach, deren möglichen Folgen und die Art derer Bewirtschaftung
(Gutachten J, S. 63 ff.; vgl. sodann die folgenden Erwägungen).
Im Grundsatz leidet das Gutachten weder an offensichtlichen Mängeln noch an
Unstimmigkeiten. Im Folgenden ist auf die einzelnen Kritikpunkte der
Beschwerdeführenden einzugehen. 

Das von den Beschwerdeführenden 3 als Privatgutachten
bezeichnete Dokument des Büros N vom 15. August 2019 vermag die
Schlüssigkeit des Gutachtens J nicht infrage zu stellen. Sie stellten in
ihrer Rekursschrift vom 6. Juni 2019 die Einholung eines solchen
Gutachtens in Aussicht und reichten es mit ihrer Replik vom 19. August
2019 der Vorinstanz ein. Die Vorinstanz erwog dazu, dass ein pauschaler Verweis
auf Beilagen, mit welchem diese als Bestandteil des Rekurses erklärt würden,
nicht zulässig sei. Ohnehin sei die Beurteilung des Büros N erst mit der
Replik und damit verspätet eingereicht worden. Die Beschwerdeführenden 3
bringen dagegen vor, den Beweis innert Frist in der Rekursschrift offeriert und
angekündigt zu haben, dass das Beweisdokument nachgereicht würde. Naturgemäss
sei es nicht möglich, ein solches Privatgutachten innert der 30-tägigen Rekursfrist
einzureichen, weshalb die Vorinstanz in überspitzten Formalismus verfallen sei,
indem sie die Einreichung des Beweismittels als verspätet erachtet habe. Da sie
sich aber in ihrer Beschwerde nicht mit dem Argument der Vorinstanz auseinandersetzen,
dass pauschale Verweise auf Beilagen nicht zulässig seien und allein schon
deshalb nicht weiter auf den Bericht einzugehen gewesen sei, ist nicht weiter auf
dieses Dokument einzugehen. 

9.4.4 Die Beschwerdeführenden 3 bemängeln, ihr Anspruch auf
Teilnahme an der Erstellung des Gutachtens J und damit ihr rechtliches
Gehör seien verletzt worden. 

Im Zusammenhang mit Sachverständigengutachten ist dem
bundesrechtlichen Gehörs­­anspruch nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) Genüge getan, wenn
die Parteien vor Ergehen des Entscheids zu einem Gutachten Stellung nehmen
können (BGr, 19. Juli 2013, 1C_77/2013, E. 3.4; René
Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 660).
Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht sieht – im Gegensatz zum
Verwaltungsverfahren des Bundes (Art. 19 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021] in Verbindung mit Art. 57
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess
[BZP; SR 273]) – keine darüber hinausgehenden Rechte im Zusammenhang mit
Sachverständigengutachten vor. 

Die Gewährung des rechtlichen Gehörs verlangt im
Allgemeinen, dass Betroffene vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids durch die zuständige Behörde zum frühestmöglichen
Zeitpunkt anzuhören sind (BGE 135 II 286 E. 5.2). Welcher Zeitpunkt dies
ist, hängt jedoch von der Ausgestaltung und der Art des Verfahrens ab. So wird
den betroffenen Dritten im raumplanungsrechtlichen Einspracheverfahren die
Möglichkeit der Stellungnahme nach Auflage der Gesuchsakten, aber vor dem
Entscheid der Behörde gewährt; im Planungsverfahren kann es unter Umständen
(mit Blick auf Art. 33 RPG) sogar genügen, wenn sich Betroffene erstmalig
im Beschwerdeverfahren rechtlich zur Wehr setzen können (BGE 135 II 286 E. 5.3
S. 295). 

Bei der Erarbeitung von Nutzungsplänen erfolgt die Mitwirkung der Öffentlichkeit und die Anhörung der
betroffenen Grundeigentümer im Rahmen der öffentlichen Auflage (§ 7
PBG). Mit der öffentlichen Auflage sind auch die der Planung zugrunde liegenden
Sachverständigengutachten zugänglich zu machen. Unbestrittenermassen erfolgte
die öffentliche Auflage des Gestaltungsplanentwurfs vom 22. Mai bis 23. Juli
2018 (amtliche Publikation vom 18. Mai 2018). Dass das Gutachten J
den Beschwerdeführenden 3 zu diesem Zeitpunkt nicht zu Verfügung gestanden
hätte oder sie sich nicht dazu hätten äussern können, machen sie nicht geltend.
Mit der Vorinstanz ist demnach davon auszugehen, dass dem rechtlichen Gehör der
Beschwerdeführenden 3 genügend Rechnung getragen wurde. 

9.5 Modalsplitberechnung
des Gutachtens

9.5.1 Gemäss dem Gutachten bewirkt die Seilbahn eine Verschiebung des
Modalsplits vom motorisierten Individualverkehr (MIV) zum öffentlichen Verkehr in
der Höhe von 4–4,5 %. Hierzu vergleicht es den Prognosezustand (Jahr 2030
mit Seilbahn) einerseits mit dem Referenzzustand (Jahr 2030 ohne Seilbahn)
sowie andererseits mit dem Istzustand (Bezugsjahr 2013; Gutachten J, S. 22 ff.).
Im Referenzzustand sei gegenüber dem Istzustand aufgrund der bis dahin zu
erwartenden Veränderungen des ÖV-Angebots und des Strassen­zustandes, welche
sich aus dem Gesamtverkehrsmodell des Kantons Zürich ergeben würden, sowie
unter Berücksichtigung des jeweiligen Herkunftsorts der Besuchenden von einer
verkehrsmittelbezogenen Zunahme des Modalsplits von rund 3 % zugunsten des
ÖV auszugehen (Gutachten J, S. 24, 39 ff.). Ebenfalls berücksichtige
der Referenzzustand prognostizierte Besucherzahlen anhand des erwarteten Bevölkerungswachstums
(Gutachten J, S. 24, S. 32 f.). Verglichen mit dem
Referenzzustand sei im Zustand mit der Seilbahn (Prognosezustand) eine
Modalsplitverschiebung von 4–4,5 % in Richtung des öffentlichen Verkehrs
zu erwarten. Dabei weist das Gutachten darauf hin, dass sich die Verschiebung
im Prognosezustand rein aus den Reisezeitgewinnen ergebe und unter der Annahme
erfolge, dass ÖV-Reisende die Seilbahn mit dem ZVV-Ticket benutzen könnten.
Dabei hätten weitere Faktoren einen wesentlichen Einfluss auf das Ergebnis,
insbesondere die Kapazitäten bei den Parkierungsanlagen in der Nähe des Zoos
und des Bahnhofs Stettbach, deren Bewirtschaftung sowie das Pricing der Seilbahn (Gutachten J, S. 9,
25, 42 ff.). 

9.5.2 Die Stadt Dübendorf bemängelt im Hinblick auf das Gutachten
unter anderem die der Nachfrageelastizität zugrunde liegenden Daten und in
diesem Zusammenhang den Beizug der ICN-Studie sowie eine fehlerhafte Berechnung
der Fahrtzeitverkürzung, insbesondere die fehlende Berücksichtigung des
Langsamverkehrs. 

Das Baurekursgericht führte dazu aus, dass
Elastizitätsberechnungen am Objekt vorliegend nicht möglich seien, weshalb es
naheliegend sei, dass für die Erstellung des Gutachtens J auf die für die
Schweiz bereits vorhandene Datenlage (ICN-Studie) abgestellt worden sei. Dass
für den Raum Zürich besondere Voraussetzungen bestehen würden, sei nicht
ersichtlich. Die aus der ICN-Studie gewonnenen Erkenntnisse seien weiterhin
aktuell und entsprächen dem wissenschaftlichen Standard. Da die ICN-Studie
explizit auch Angaben zum Freizeit- und Urlaubsverkehr mache, könne die Studie
sehr wohl für die mit der Seilbahn einhergehenden Umsteigeeffekte relevante
Aussagen machen. Ebenfalls nicht zu beanstanden sei der Nichteinbezug der
zurückzulegenden Fusswegstrecken zu den jeweiligen ÖV-Ausgangsstationen, da
diese naturgemäss individuell anfallen würden. Weil die Methodik der ICN-Studie
auf die Kreuz­elastizität abstelle, welche die relative Veränderung in
Prozenten der Marktanteile einer bestimmten Alternative in Bezug auf die
relative Veränderung eines Attributes einer konkurrierenden Alternative (ÖV und
MIV jeweils reziprok) darstelle, sei auch der Einwand, dass vor dem Zusteigen
vom ÖV (zusätzlich) eine im Vergleich zum privaten Motorfahrzeug längere Fuss-
oder Velowegstrecke zu berücksichtigen wäre, unbegründet.

Was die Stadt Dübendorf dagegen vorbringt, lässt keinen
abweichenden Schluss zu. Sie verweist lediglich darauf, dass die Studie völlig veraltet
sei, setzt sich dabei aber nicht mit der Begründung des Baurekursgerichts
auseinander, wonach der Studie jedenfalls insoweit weiterhin Aktualität
zukomme, als sie durch neuere Befragungen bestätigt worden sei. Auch der von
der Stadt Dübendorf erhobene Vorwurf der Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch die Vorinstanz ist vorliegend nicht zielführend: Die Vorinstanz ging
ausführlich auf die Vorbringen der Stadt Dübendorf ein, insbesondere begründete
sie, weshalb die Ergebnisse der Studie auf die vorliegende Situation
übertragbar seien. 

Im Übrigen ist den Erwägungen der Vorinstanz ohne Weiteres
zu folgen: Da sich die Modalsplitverschiebung aufgrund der durch die Seilbahn
veränderten ÖV-Reisezeiten berechnet und nicht aufgrund eines Vergleichs mit
der Benützung des Privatfahrzeugs, spielt die mit dem Fahrrad oder zu Fuss
zurückgelegte Strecke zur jeweiligen ÖV-Ausgangsstation keine Rolle (vgl.
Gutachten J, S. 18, 98). Der Reiseweg verkürzt sich durch die
Benützung der Seilbahn um dieselbe Zeit, unabhängig davon, ob bis zur
jeweiligen ÖV-Ausgangsstation ein längerer oder ein kürzerer Fussweg
zurückgelegt wurde. 

9.5.3 Die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt Dübendorf machen
weiter geltend, das anvisierte Zielpublikum in der Region Nordostschweiz und
Süddeutschland weise einen überdurchschnittlichen Motorisierungsgrad auf,
sodass die Schwelle für ein Umsteigen auf den ÖV sehr hoch sei, was im
Gutachten hätte berücksichtigt werden müssen. Es ist nicht ersichtlich, worauf
sie diese Annahme stützen. Die beschwerdeführerische Behauptung vermag die
Berechnung des Modalsplits im Gutachten J nicht infrage zu stellen, zumal
darin mit der Berücksichtigung der spezifisch für den Freizeit- und
Urlaubszweck errechneten Reisezeitelastizität den besonderen Umständen des
Freizeitverkehrs (bspw. gegenüber dem Pendler- oder Einkaufverkehr) Rechnung
getragen wurde (Gutachten J, S. 37). Ohnehin finden Anreisende aus
Deutschland keine Berücksichtigung im Gutachten, weshalb ein allenfalls hoher
Motorisierungsgrad von Zoobesuchenden aus dem süddeutschen Raum ohne Folgen für
den hier errechneten Modalsplit bliebe.

9.5.4 Die Beschwerdeführenden
erachten sodann die Berechnung des Modalsplits als fehlerhaft, da einerseits eine
Verlagerung von den Tramlinien 5 und 6 auf die Seilbahn stattfinden werde,
welche die Modalsplitverschiebung zu Gunsten des öffentlichen Verkehrs weiter
senken würde, und andererseits die Anreisenden aus der Ostschweiz auf die
S-Bahn umzusteigen hätten, um nach Stettbach zu gelangen, was als zusätzliches
Hindernis hätte berücksichtigt werden müssen.

Dem Umstand, dass eine Verlagerung von Anreisen mit dem
Tram (insbesondere mit den Tramlinien 5 und 6) auf solche mit der Seilbahn
stattfinden werden, wurde im Gutachten ausreichend Rechnung getragen (siehe
Gutachten J, S. 47). 

Soweit die Beschwerdeführenden
bemängeln, das Gutachten berücksichtige nicht, dass es sich beim Bahnhof
Stettbach um einen S-Bahnhof handeln würde, an welchem keine Fernverkehrszüge hielten,
weshalb sämtliche Anreisenden aus der Nordostschweiz, dem Aargau und aus
Graubünden mindestens einmal umsteigen müssten, verkennen sie einerseits, dass
sowohl der Kanton Aargau, als auch (seit 2018) der Kanton St. Gallen mit der
S12 bzw. der S11 je eine direkte Verbindung an den Bahnhof Stettbach haben, was
im Gutachten auch entsprechend Erwähnung findet (Gutachten J, S. 36).
Im Amtsbericht wird zudem ausgeführt, dass aus fast allen Regionen des Kantons
Zürich direkte S-Bahn-Linien an den Bahnhof Stettbach verkehren würden, weshalb
die Auswirkungen der Umsteigevorgänge auf den Modalsplit gering bzw.
vernachlässigbar seien. Die Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass nur
wenige S-Bahnen tatsächlich in Stettbach halten würden. Sie lassen dabei ausser
Acht, dass es keine Rolle spielt, wie viele S-Bahn-Linien in Stettbach halten,
sondern welche Bahnhöfe bzw. welcher Anteil der Zoobesuchenden eine direkte
Verbindung nach Stettbach hat. Die im Amtsbericht erwähnten Regionen mit
direkter Verbindung nach Stettbach (vgl. Amtsbericht, S. 2) entsprechen
sodann weitgehend auch denjenigen Regionen, bei denen die Seilbahn die grösste
Verkürzung der Reisezeit bewirken könnte (vgl. Gutachten J, S. 43,
Abbildung 18). Andererseits findet im Gutachten J die benötigte Reisezeit
vom Ausgangsbahnhof zum Zoo Beachtung, und damit auch die Zeit, die für das
Umsteigen benötigt wird. 

Trotzdem kann nicht ganz ausser Acht gelassen werden, dass
insbesondere für Familien mit kleineren Kindern, die allenfalls mit dem
Kinderwagen unterwegs sind, ein zusätzlicher Umsteigevorgang auf die S-Bahnen
ein gewisses Hindernis darstellen kann, auch wenn insgesamt mit einer
Reisezeitverkürzung zu rechnen ist. Der Umsteigevorgang als Hindernis dürfte
aber bei denjenigen Zoobesuchenden, bei welchen das Gutachten aufgrund ihrer
Herkunft von einer relevanten Reisezeitverkürzung ausgeht – v.a. seit der
Einbindung der Kantone St. Gallen und Aargau ans S-Bahn-Netz – lediglich
noch Zoobesuchende aus dem Kanton Thurgau betreffen. Zoobesuchende aus den
Kantonen Graubünden und beider Appenzell wurden von vornherein nicht in die Modalsplitberechnung
einbezogen (vgl. Gutachten J, Abbildung 18), was auch nicht zu beanstanden
ist. Die Auswirkungen der erforderlichen Umsteigevorgänge auf den Modalsplit
werden im Amtsbericht als gering bzw. vernachlässigbar bezeichnet. Deren
Ausserachtlassung dürfte aber auf eine – wohl geringe – Überschätzung der zu
erwartenden Modalsplitverschiebung deuten. 

9.5.5 Zu den von der Stadt Dübendorf gerügten gutachterlichen Annahmen
betreffend Fahr- und Reisezeiten erwog die Vorinstanz, dass die Seilbahn für
Reisende aus Winterthur und Umgebung einen nicht zu vernachlässigenden
Zeitgewinn bringen würde, weshalb die Vorgehensweise des Gutachtens, die
bestehenden Reisezeiten über den Bahnhof Stettbach zugrunde zu legen, korrekt
sei. Dass mit gewissen Wartezeiten gerechnet werden müsse, könne zutreffen,
wobei aber nicht zu beanstanden sei, dass diese im Gutachten nicht abgebildet
werden könnten. 

Zwar ist der Stadt Dübendorf insofern zuzustimmen, dass es
bei den Wartezeiten nicht, wie von der Vorinstanz ausgeführt, um
(unvorhergesehene) Störungen geht. Das Gutachten weist darauf hin, dass an
Spitzentagen durch ein hohes Fahrgastaufkommen bereits eine Wartezeit von drei
Minuten eine Verminderung der Modalsplitänderung von 4,5 auf 3,3 % zur
Folge hätte (Gutachten J, S. 99). Da die Besuchenden im Voraus nichts
über eine allfällige Wartezeit wüssten, sei aber davon auszugehen, dass sich
das Verhalten der Besuchenden dadurch nicht massgeblich verändern werde. Diese
Aussage erscheint nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weil das ungefähre
Besucheraufkommen eines bestimmten Ortes jederzeit online abrufbar ist und es
genügend Plattformen gibt, die den Besuchenden Informationen über Wartezeiten
zur Verfügung stellen. Deshalb und weil sich das Gutachten nicht dazu äussert,
mit welchen Wartezeiten an einem durchschnittlichen Sonn- oder Feiertag zu
rechnen ist, sah sich das Verwaltungsgericht dazu veranlasst, zu den
Auswirkungen allfälliger Wartezeiten einen Amtsbericht einzuholen (Beschluss
vom 29. September 2022, Frage 3). Im Amtsbericht vom 15. November
2023 führt das (kantonale) Amt für Raumentwicklung (ARE) mit Verweis auf die
Antworten der Gutachter und Gutachterinnen aus, dass aufgrund der hohen
Kapazitäten der Seilbahn nicht mit Wartezeiten zu rechnen sei und zwar auch an
den besucherintensiven Sonn- und Feiertagen nicht, da sich die Besuchenden auf
unterschiedliche Zugankünfte verteilen würden und die Reisenden nie alle
gleichzeitig an der Talstation der Seilbahn ankommen würden. Deshalb habe dies
keinen Einfluss auf den Modalsplit. Die Beschwerdeführenden halten diese
Angaben zwar für unglaubwürdig, begründen dies aber nicht stichhaltig.
Insbesondere sind in den Akten keine Hinweise darauf zu finden, dass in solchen
Situationen zwecks Einsparung von Betriebskosten mit einem reduzierten Betrieb
der Seilbahn gerechnet werden müsste, wie dies die Beschwerdeführerin 1
vorbringt. 

9.5.6 Im Weiteren beanstanden
die Beschwerdeführenden die Berechnung der in Stettbach zur Verfügung stehenden
Parkierungsmöglichkeiten, wie sie im Gutachten vorgenommen worden sei;
insbesondere hätten sich die Verhältnisse in Stettbach in der Zwischenzeit
geändert und es stünden weniger Parkierungsmöglichkeiten zur Verfügung.

Das Gutachten J weist darauf hin, dass auch nach
Inbetriebnahme der Seilbahn aufgrund des prognostizierten Besucherwachstums im
Nahbereich des Zoos mit einem Anstieg des Nachfrageüberhangs nach Parkplätzen
bis zum Referenzzu