# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9d990b77-ff1a-5920-9cf6-954c979cd2bf
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-17
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 17.08.2023 B 2023/11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2023-11_2023-08-17.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/11

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 26.09.2023

Entscheiddatum: 17.08.2023

Entscheid Verwaltungsgericht, 17.08.2023
Bau- und Umweltrecht. Art. 22 Abs. 1 RPG, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV, 
Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 136 ff. PBG. Die 
Nutzungsänderung in Form der Einführung eines keulenstatischen 
Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen ist faktisch regelmässig 
mit der Möglichkeit einer nicht mehr bloss als ausgesprochen geringfügig zu 
bezeichnenden Zunahme der Immissionen in den von den Leistungsspitzen 
betroffenen Flächen verbunden. Damit besteht sowohl ein öffentliches 
Interesse als auch ein Interesse von Nachbarn an einer vorgängigen 
Beurteilung im Rahmen eines den grundrechtlichen Anforderungen 
genügenden ordentlichen Baubewilligungsverfahrens (Verwaltungsgericht, B 
2023/11). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht 
wurde mit Urteil vom 23. April 2024 abgewiesen (Verfahren 1C_506/2023)

Entscheid vom 17. August 2023

Besetzung

Präsidentin Lendfers; Vizepräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, 

Verwaltungsrichter Steiner und Engeler; Gerichtsschreiber Geertsen

Verfahrensbeteiligte

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Mischa Morgenbesser und/oder MLaw Andreas 

Eichenberger, Badertscher Rechtsanwälte AG, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 

8024 Zürich,

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gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Z.__

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Benützungsverbot Mobilfunkanlagen (drei adaptive Antennen)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom), Bern, betreibt in der politischen 

Gemeinde Z.__ die adaptiven Mobilfunkantennen A.__ (Grundstück Nr. 0000_, 

act. 8.1.5 des Beschwerdeverfahrens, nachfolgend zitiert als «act. G»), B.__ 

(Grundstück Nr. 0001_, act. G 9.1.8) und C.__ (Grundstück Nr. 0002_; act. G 10.1.5). 

Die Mobilfunkanlagen liegen in der Bauzone. Die im Rahmen der Baubewilligung bzw. 

«Bagatelländerung» vorgenommenen Beurteilungen der von den Mobilfunkanlagen 

ausgehenden nichtionisierenden Strahlungen erfolgten nach dem sogenannten «Worst-

Case-Szenario» ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Diesen lagen das 

Standortdatenblatt der Mobilfunkanlagen A.__ vom 4. September 2019, B.__ vom 

3. Juni 2020 und C.__ vom 23. September 2020 zugrunde (vgl. die 

Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz in act. G 2, lit. A, worauf die 

Beschwerdeführerin verwies, act. G 1, Rz 6).

A.a. 

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Am 2. und 3. Juni 2021 reichte die Swisscom für die Mobilfunkanlagen C.__ und B.__ 

aufgrund des neu unter Anwendung eines Korrekturfaktors erfolgenden Betriebs je ein 

Standortdatenblatt zum Projekt «Aktualisierung gemäss BAFU-Nachtrag zu adaptiven 

Antennen vom 23.02.2021» bei der politischen Gemeinde Z.__ ein (act. G 10.1.5 und 

act. G 9.1.8). Diese ordnete mit Verfügungen vom 15. Dezember 2021 betreffend die 

Mobilfunkanlage WIBR (act. G 10.1.6) und am 18. Januar 2022 betreffend die 

Mobilfunkanlage B.__ (act. G 9.1.9) die Einstellung des vom letzten aktiven 

Standortdatenblatt abweichenden Betriebs ein. Zur Begründung gab die politische 

Gemeinde Y.__ an, für den (rechtmässigen) Betrieb der beiden Anlagen mit 

Korrekturfaktor sei vorgängig ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen 

(act. G 9.1.9, Rz 2 f., und act. G 10.1.6, Rz 2 f.). Den gegen die Verfügung vom 

15. Dezember 2021 betreffend die Mobilfunkanlage C.__ am 30. Dezember 2021 

erhobenen Rekurs zog die Swisscom am 9. Februar 2022 zurück (act. G 10.1.7). Eine 

Rechtsmittelerhebung gegen die Verfügung vom 18. Januar 2022 betreffend die 

Mobilfunkanlage B.__ ist nicht aktenkundig.

A.b. 

Mit Schreiben vom 4. Juli 2022 reichte die Swisscom bei der politischen Gemeinde 

Y.__ erneut die Standortdatenblätter vom 2. und 3. Juni 2021 betreffend die 

Mobilfunkanlagen B.__ und C.__ ein und beantragte, diese umgehend an die 

zuständige NIS-Fachstelle als aktives Standortdatenblatt weiterzuleiten. Sollte die 

politische Gemeinde weiterhin für die Anwendung des Korrekturfaktors die Einreichung 

eines ordentlichen Baugesuchs verlangen, werde der Erlass je einer anfechtbaren 

Verfügung beantragt (act. G 9.5.1 und act. G 10.5.1). Ausserdem reichte die Swisscom 

mit E-Mail vom 5. Juli 2022 betreffend die Mobilfunkanlage A.__ ein Standortdatenblatt 

vom 4. Mai 2022 zum Projekt «Aktualisierung gemäss BAFU-Nachtrag zu adaptiven 

Antennen vom 23.02.2021» zur Beurteilung durch die kantonale NIS-Fachstelle ein. 

Dieses enthielt neu einen Betrieb unter Anwendung des Korrekturfaktors (act. 

G 8.5.1 f.).

A.c. 

Die politische Gemeinde Y.__ hielt an ihrem bisherigen Standpunkt fest, dass für die 

Be-triebsänderung der drei Mobilfunkanlagen vorgängig ein ordentliches 

Baubewilligungsverfahren erforderlich sei, und verfügte am 18. Juli 2022, der vom 

jeweils letzten aktiven Standortdatenblatt abweichende Betrieb der Mobilfunkanlagen 

A.__, B.__ und C.__ sei einzustellen. Einem allfälligen Rekurs entzog sie die 

aufschiebende Wirkung (act. G 8.1.2, act. G 9.1.2 und act. G 10.1.2).

A.d. 

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B.  

C.  

Die Swisscom erhob am 25. Juli 2022 Rekurse beim Bau- und Umweltdepartement des 

Kantons St. Gallen, worin sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügungen 

beantragte. Zudem ersuchte sie, die aufschiebende Wirkung der Rekurse sei 

wiederherzustellen und die drei Rekursverfahren seien zu vereinigen (act. G 8.1, act. 

G 9.1 und act. G 10.1).

B.a. 

Mit Zwischenentscheid Nr. 75/2022 vom 19. August 2022 wies das Bau- und 

Umweltdepartement die Anträge um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung 

der Rekurse ab (act. G 8.4, act. G 9.4 und act. G 10.4).

B.b. 

Das Amt für Umwelt hielt in der Stellungnahme vom 22. September 2022 

zusammenfassend fest, die Kantone und Gemeinden hätten das Recht, die erstmalige 

Anwendung des Korrekturfaktors für eine bestehende adaptive Sendeantenne in einem 

vorgängig durchzuführenden Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dies gelte umso 

mehr bei adaptiven Antennen, die (bisher) lediglich in einem Bagatellverfahren und 

somit ohne Wahrung des rechtlichen Gehörs betroffener Personen beurteilt worden 

seien (act. G 8.7, act. G 9.7 und act. G 10.7).

B.c. 

Nachdem sich die Swisscom nochmals am 10. Oktober 2022 (act. G 8.9, act. G 9.9 

und act. G 10.9) und 27. Dezember 2022 (act. G 8.11, act. G 9.11 und act. G 10.11) 

geäussert hatte, vereinigte das Bau- und Umweltdepartement die drei Rekursverfahren, 

wies die Rekurse mit Entscheid Nr. 1/2023 vom 10. Januar 2023 ab und entzog einer 

allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung; unter Kostenfolge zulasten der 

Swisscom. Deren Gesuch um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wurde ebenfalls 

abgewiesen. Zur Begründung führte das Bau- und Umweltdepartement im 

Wesentlichen aus, dass die Anwendung eines Korrekturfaktors in einem ordentlichen 

Baubewilligungsverfahren geprüft werden müsse, da ein Interesse der Öffentlichkeit 

und der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle bestehe (act. G 2).

B.d. 

Gegen den Entscheid Nr. 1/2023 des Bau- und Umweltdepartements (Vorinstanz) vom 

10. Januar 2023 erhob die Swisscom (Beschwerdeführerin) am 16. Januar 2023 

C.a. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.  

Beschwerde. Darin beantragte sie dessen Aufhebung; unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuern. Die Beschwerdeführerin vertrat 

zusammengefasst den Standpunkt, von Bundesrechts wegen gelte die Anwendung 

eines Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung 

einer Anlage. Der Inhaber der Anlage habe zwar der zuständigen Behörde ein 

aktualisiertes Standortdatenblatt einzureichen, eine Bewilligungspflicht sei jedoch 

ausgeschlossen. Der bundesrechtliche Immissionsschutz sei abschliessend, weshalb 

für eine planungs- oder baurechtlich motivierte Bewilligungspflicht der Kantone bzw. 

der Gemeinden im Zusammenhang mit der Einführung des (rein umwelt- bzw. 

immissionsrechtlich begründeten) Korrekturfaktors von vornherein kein Raum bestehe. 

Die Anwendung des Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Antennen führe 

insgesamt nicht zu einer Erhöhung der Strahlungsexposition in der Umgebung der 

Anlage. Deshalb sei die Einführung des Korrekturfaktors nicht mit so wichtigen Folgen 

für die Umwelt verbunden, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an 

einer vorgängigen Kontrolle bestehe. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz 

verletze Bundesrecht (act. G 1).

Unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids beantragte die 

Vorinstanz am 13. Februar 2023 die Abweisung der Beschwerde (act. G 7). Diesem 

Antrag schloss sich die Beschwerdegegnerin am 6. März 2023 an, soweit auf die 

Beschwerde eingetreten werden könne (act. G 12).

C.b. 

Zur Untermauerung ihres Standpunkts reichte die Beschwerdeführerin am 21. März 

2023 einen anonymisierten Entscheid des Departements für Bau und Umwelt des 

Kantons Thurgau vom 15. Februar 2023 ein (act. G 14 f.). Die Vorinstanz äusserte sich 

am 30. März 2023 kritisch hierzu und hielt an ihrer bisherigen Auffassung unverändert 

fest (act. G 17). Die Beschwerdegegnerin verzichtete stillschweigend auf eine weitere 

Stellungnahme (act. G 18).

C.c. 

Anfechtungsobjekt bildet der Entscheid der Vorinstanz Nr. 1/2023 vom 10. Januar 2023 

1.1. 

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2.

Zunächst ist der Rekursentscheid betreffend die Mobilfunkanlage B.__ zu prüfen.

(act. G 2). Inhaltlich umstritten sind die Fragen, ob die Beschwerdeführerin für die 

Nutzungsänderung (Nutzung der adaptiven Antennen A.__, B.__ und C.__ mit 

keulenstatistischen Korrekturfaktoren) verpflichtet ist, eine vorgängige Bewilligung im 

ordentlichen Verfahren einzuholen, und ob ihr bis dahin die Nutzung mit 

keulenstatistischen Korrekturfaktoren nicht erlaubt ist. Die sachliche Zuständigkeit des 

Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]). Die Beschwerde vom 16. Januar 2023 (act. 

G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt die formellen und inhaltlichen Anforderungen (Art. 64 

i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin 

des angefochtenen Entscheids zu dessen Anfechtung legitimiert (Art. 64 i.V.m. Art. 45 

Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

bis

Bislang haben weder das Verwaltungsgericht noch das Bundesgericht über die 

Bedeutung des am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 5  zur 

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) auf 

die im kantonalen Recht normierte Pflicht zur Durchführung eines ordentlichen 

Baubewilligungsverfahrens befunden. Deshalb ergeht der vorliegende Entscheid in 

Fünferbesetzung (Art. 18 Abs. 3 lit. b Ziff. 1 des Gerichtsgesetzes [GerG; sGS 941.1]).

1.2. 

bis

Für die Beurteilung der Bewilligungspflicht ist von Bedeutung, dass die 

Beschwerdegegnerin bereits am 18. Januar 2022 eine Verfügung erlassen hatte, worin 

sie die Beschwerdeführerin verpflichtete, für die Zulässigkeit des Betriebs der 

Mobilfunkanlage B.__ mit Korrekturfaktor vorgängig eine Bewilligung im ordentlichen 

Verfahren einzuholen (act. G 9.1.9). Bereits dieser – offenbar unangefochten 

rechtskräftig gewordenen – Verfügung lag das Standortdatenblatt vom 3. Juni 2021 

(act. G 9.1.8) zugrunde (act. G 9.1, Rz 10), welches die Beschwerdeführerin später mit 

dem Schreiben vom 4. Juli 2022 (act. G 9.5.1) nochmals einreichte und das 

Gegenstand der darauffolgenden Verfügung vom 18. Juli 2022 bildete (act. G 9.1.2). Es 

stellt sich daher die Frage, ob mit der Verfügung vom 18. Januar 2022 bereits eine 

abgeurteilte Sache in Bezug auf die Bewilligungspflicht und das gestützt darauf 

erlassene teilweise Nutzungsverbot besteht.

2.1. 

Eine abgeurteilte Sache (res iudicata) liegt vor, wenn der Streitgegenstand mit einem 

2.2. 

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schon rechtskräftig beurteilten identisch ist. Dies trifft zu, falls ein Anspruch aus 

demselben Rechtsgrund und gestützt auf denselben Sachverhalt erneut zur 

Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder die gleichen Parteien gegenüberstehen 

(Urteil des Bundesgerichts 1C_590/2021 vom 13. Februar 2023 E. 5.4 mit Hinweisen). 

Bei der Prüfung der Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt 

massgebend. Das neue Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung vom 

beurteilten nicht verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war oder wenn im 

neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung gestellt wird (Urteil 

des Bundesgerichts 1C_673/2013 vom 7. März 2014 E. 5.2 mit Hinweisen).

Mit Ziffer 1 des Dispositivs der am 18. Januar 2022 erlassenen Verfügung – und damit 

unter der Geltung des am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Anhangs 1 Ziff. 62 

Abs. 5  NISV –wurde der Beschwerdeführerin der vom letzten aktiven 

Standortdatenblatt vom 3. Juni 2020 abweichende Betrieb der Mobilfunkanlage B.__ 

gemäss Standortdatenblatt vom 3. Juni 2021 untersagt (siehe vorstehende E. 2.1). Wie 

jede Rechtshandlung sind auch Dispositive auszulegen. Zu deren Auslegung ist die 

Begründung heranzuziehen (BGE 131 II 17 E. 2.3). Aus der Verfügungsbegründung 

ergibt sich ausdrücklich, dass Dispositivziffer 1 die Verpflichtung der 

Beschwerdeführerin zugrunde liegt, für die von ihr angestrebte Nutzungsänderung 

vorgängig ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen («Für den Betrieb 

der Mobilfunkanlage B.__ mit Korrekturfaktor ist hingegen vorgängig ein 

Baubewilligungsverfahren durchzuführen»; act. G 9.1.9 Ziffer 2). Das Nutzungsverbot 

bezweckt damit die Durchsetzung des Bewilligungsvorbehalts im ordentlichen 

Verfahren. Auch wenn dieser Bewilligungsvorbehalt im Wortlaut des Dispositivs der 

Verfügung vom 18. Januar 2022 keinen Niederschlag gefunden hat, bildet er somit 

deren Bestandteil. Mit ihrer Eingabe vom 4. Juli 2022 wandte sich die 

Beschwerdeführerin hinsichtlich der Anwendung des Korrekturfaktors gemäss dem 

identischen Standortdatenblatt vom 3. Juni 2021 (siehe die auf S. 4 von act. G 9.5.1 

erwähnte Beilage) erneut gegen den Vorbehalt der Bewilligung im ordentlichen 

Verfahren bzw. ersuchte um Zulassung im «Bagatellverfahren» (act. G 9.5.1). Damit 

stellte sie ein identisches Begehren, das bereits Gegenstand einer unter derselben 

tatsächlichen und rechtlichen Lage abgeurteilten Sache bildete. In Anbetracht der 

abgeurteilten Sache und damit des Vorliegens einer negativen Eintretens- bzw. 

Prozessvoraussetzung (vgl. BGE 142 III 213 E. 2.2) hätte die Beschwerdegegnerin auf 

das neue (inhaltlich identische) Gesuch vom 4. Juli 2022 gar nicht erst eintreten dürfen. 

Demzufolge hätte auch die Vorinstanz das im Rekursverfahren gestellte materielle 

Begehren der Beschwerdeführerin nicht prüfen dürfen, sondern stattdessen ein 

2.3. 

bis

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3.

Des Weiteren ist der Rekursentscheid bezüglich der Mobilfunkanlagen A.__ und C.__ 

zu prüfen.

Nichteintreten anordnen müssen. Anzufügen bleibt, dass weder in der Eingabe der 

Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2022 (act. G 9.5.1) noch in der Verfügung vom 18. Juli 

2022 (act. G 9.1.2) oder im anschliessenden Rekursverfahren die Frage nach der 

Zulässigkeit eines Zurückkommens auf die (formell) rechtskräftige Verfügung vom 

18. Januar 2022 (act. G 9.1.9) thematisiert worden ist (vgl. zur unter bestimmten 

Voraussetzungen zulässigen nachträglichen Korrektur einer formell rechtskräftigen 

Verfügung das Urteil des Bundesgerichts 1C_590/2021 vom 13. Februar 2023 E. 7.2).

Im Gegensatz zur Mobilfunkanlage B.__ bildete die Anwendung des Korrekturfaktors 

bei der Mobilfunkanlage A.__ noch nicht Gegenstand einer in Rechtskraft erwachsenen 

Verfügung oder eines rechtskräftigen Rechtsmittelentscheids. Folglich haben sowohl 

die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz die Pflicht zur Bewilligung im 

ordentlichen Verfahren hinsichtlich der Anwendung des Korrekturfaktors bei der 

Mobilfunkanlage A.__ zu Recht materiell geprüft.

3.1. 

Hinsichtlich der Mobilfunkanlage C.__ ist das Folgende zu beachten: Zwar bildete das 

Standortdatenblatt vom 2. Juni 2021 (act. G 10.1.5) und das damit verbundene Gesuch 

um Zulassung des Betriebs der Mobilfunkanlage C.__ unter Anwendung eines 

Korrekturfaktors ebenfalls schon Gegenstand einer in (formelle) Rechtskraft 

erwachsenen abschlägigen Verfügung (act. G 10.1.6; zum am 9. Februar 2022 erfolgten 

Rückzug des am 30. Dezember 2021 gegen die Verfügung erhobenen Rekurses siehe 

act. G 10.1.7). Allerdings wurde diese Verfügung am 15. Dezember 2021, mithin – 

anders als bei der Mobilfunkanlage B.__ (siehe hierzu vorstehende E. 2.3) – noch unter 

dem bis 31. Dezember 2021 geltenden Anhang 1 zur NISV erlassen. Wird ein Gesuch 

rechtskräftig abgewiesen, so bezieht sich die Abweisung auf den Verfügungszeitpunkt 

bzw. auf denjenigen Sachverhalt und diejenige Rechtslage, die mit dem rechtskräftigen 

Entscheid zu beurteilen waren (H. Seiler, Rechtsbeständigkeit und Änderung von 

Verfügungen, in Häner/Waldmann [Hrsg.], 8. Forum für Verwaltungsrecht – Brennpunkt 

«Verfügung», 2022, S. 123 ff., S. 147). Ein nachträglich geänderter Sachverhalt oder 

eine nachträgliche Rechtsänderung werden von der Rechtsbeständigkeit der das 

Gesuch abweisenden rechtskräftigen Verfügung indessen nicht erfasst. Die vorliegend 

zu beurteilende Rechtsänderung erschöpft sich nicht in einer rein redaktionellen 

Anpassung und die Beschwerdeführerin hat eine relevante Rechtsänderung plausibel 

3.2. 

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behauptet, womit die rechtskräftige Verfügung vom 15. Dezember 2021 einem 

neuerlichen Sachentscheid unter neuem Recht nicht entgegensteht.

Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert 

werden (Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700]). Im 

kantonalen Recht legt Art. 136 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; 

sGS 731.1; zum kantonalen Zuständigkeitsbereich siehe Art. 75 Abs. 1 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101] sowie Art. 25 

RPG) fest, dass Erstellung, Änderung und Beseitigung von Bauten und Anlagen der 

Bewilligung bedürfen. Im nachfolgenden Absatz werden in einer nicht abschliessenden 

Weise Vorhaben aufgezählt, die in der Bauzone keiner Baubewilligung bedürfen, soweit 

die baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten sind. 

Das PBG sieht drei Varianten des Baubewilligungsverfahrens vor, nämlich ein 

ordentliches Verfahren (Art. 138 f. PBG), ein vereinfachtes Verfahren (Art. 140 f. PBG) 

und ein Meldeverfahren (Art. 142 f. PBG). Die Grenzen der Vereinfachung sind 

vorgegeben durch die Bewilligungspflicht (Art. 22 Abs. 1 RPG), den Anspruch auf 

rechtliches Gehör von Einspracheberechtigten (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 der 

Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten 

[EMRK; SR 0.101]; vgl. zu dessen Anwendungsbereich in Bezug auf das Bau- und 

Planungsrecht bzw. das Umweltrecht Urteil des Bundesgerichts 1C_501/2018 vom 

15. Mai 2019 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 128 I 61 E. 2a/bb und BGE 127 I 45 ff. E. 2c 

und E. 2d) und die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV; vgl. zur Beachtung des von 

Art. 29a BV gewährleisteten Rechtsschutzes im Baubewilligungsverfahren Urteil des 

Bundesgerichts 1C_125/2019 vom 20. Februar 2020 E. 5). Massstab für die 

Beurteilung, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem 

Baubewiligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob damit im Allgemeinen nach 

dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass 

ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle 

besteht (BGE 139 II 139 f. E. 5.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der 

Baubewilligungspflicht. Eine solche Umnutzung ist nur dann nicht bewilligungspflichtig, 

wenn erstens auch der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zulässigen 

Nutzung entspricht und zweitens sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf 

die Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist. Der bundesrechtliche 

Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen 

konkretisiert und erweitert, nicht aber enger gefasst werden (Urteil des Bundesgerichts 

1C_12/2022 vom 23. Januar 2023 E. 7.2 f.).

3.3. 

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Unter der Überschrift «Begriffe» legt der am 1. Januar 2022 in Kraft getretene Anhang 1 

Ziff. 62 Abs. 5  NISV fest, die Anwendung eines Korrekturfaktors nach Ziff. 63 Abs. 2 

bei bestehenden adaptiven Sendeantennen gelte nicht als Änderung einer Anlage. Wird 

bei bestehenden adaptiven Sendeantennen ein Korrekturfaktor K  angewendet, so 

reicht der Inhaber der Anlage der zuständigen Behörde ein aktualisiertes 

Standortdatenblatt ein (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 4 NISV). Durch die Anwendung des 

Korrekturfaktors ist es möglich, der Variabilität der Senderichtung bei adaptiven 

Antennen Rechnung zu tragen. Er beruht auf statistischen Studien über die tatsächliche 

Strahlungsexposition und soll sicherstellen, dass adaptive Antennen nicht strenger 

beurteilt werden als konventionelle Antennen. Die Anwendung des Korrekturfaktors 

kann dazu führen, dass kurzzeitig mehr Sendeleistung abgestrahlt wird als die für die 

Beurteilung der Einhaltung des Anlagegrenzwerts massgebende Sendeleistung. Damit 

sichergestellt wird, dass dies höchstens während einer kurzen Zeit möglich ist, müssen 

adaptive Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden, 

wenn ein Korrekturfaktor angewendet werden soll. Diese muss sicherstellen, dass im 

Betrieb die über 6 Minuten gemittelte Sendeleistung die für die Beurteilung verwendete 

massgebende Sendeleistung nicht überschreitet (Erläuterungen des BAFU zur 

Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021 S. 4, S. 7 Mitte und S. 8; Download unter: 

<https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/69619.pdf>; abgerufen 

am 17. Juli 2023).

3.4. 

bis

AA

Die Beschwerdeführerin legt Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5  NISV dahingehend aus, dass 

die Einführung eines Korrekturfaktors von Bundesrechts wegen nicht von der Pflicht 

zur Bewilligung in einem ordentlichen Verfahren erfasst werde (act. G 1, Rz 41) und in 

immissionsschutzrechtlicher Hinsicht nicht relevant sei (act. G 1, Rz 46). Diese 

Interpretation läuft darauf hinaus, dass der Verordnungsgeber mit Anhang 1 Ziff. 62 

Abs. 5  NISV eine die Kantone bindende unwiderlegbare Vermutung (sogenannte 

Fiktion) erlassen hat, wonach die Einführung des Korrekturfaktors nach dem 

gewöhnlichen Lauf der Dinge nicht mit so wichtigen Folgen verbunden sei, dass ein 

Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle bestehe 

(act. G 1, Rz 51).

3.5. 
bis

bis

Wie sich aus der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung zur 

Regelungskompetenz der Kantone (Art. 47 und Art. 75 BV) ergibt (siehe vorstehende 

E. 3.3 sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2018/246 vom 8. Juli 2019 E. 3.1; 

3.5.1. 

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vgl. auch P. Hettich/G. L. Peng, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der 

Rechtspraxis: gut gemeint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich fragwürdig, in: 

AJP 10/2015, S. 1433 f. und S. 1438) und die Vorinstanz zutreffend vorbringt (act. G 2, 

E. 4.2), kann das kantonale Recht Vorhaben der Bewilligungspflicht unterstellen, für die 

bundesrechtlich keine Bewilligung benötigt wird (vgl. Art. 22 Abs. 3 RPG). Aus den 

Erläuterungen des BAFU zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021 geht hervor, 

dass sich der eidgenössische Verordnungsgeber der verfassungsmässigen 

Kompetenzausscheidung bewusst war und in deren Nachachtung keine die Kantone 

bindende Befreiung vom Bewilligungsverfahren bezüglich der Anwendung des 

Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen legiferierte. So wurde ausdrücklich 

darauf hingewiesen, dass die Bewilligung von Mobilfunkantennen in der Kompetenz 

der Kantone liege. Aufgrund der verfassungsmässigen Aufgabenteilung zwischen Bund 

und Kantonen seien letztere frei, in welchem Verfahren sie das Bundesrecht anwenden 

würden (Erläuterungen, S. 3 Mitte). Die vorliegend im Streit stehende Änderung des 

Anhangs 1 sollte denn auch lediglich den Kantonen den Weg ebnen, «um einfache 

Verfahren zuzulassen» (Erläuterungen, S. 3 unten), und gerade nicht, sie von 

Bundesrechts wegen darauf zu verpflichten. Diese Betrachtungsweise wird durch die 

Ausführungen unter dem Titel «Auswirkungen auf die Kantone» bestätigt, wonach die 

neue Regelung zur Einführung des Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven 

Antennen den Kantonen eine Vereinfachung der Verfahren – lediglich, aber immerhin – 

«ermöglicht» (Erläuterungen, S. 10 oben, Ziff. 5.2; siehe auch die gleichlautende 

Wortwahl in den Erläuterungen, S. 10 Mitte, Ziff. 5.4 betreffend die Auswirkungen auf 

die Wirtschaft). In Anbetracht dieser Verhältnisse erweist sich die Rüge der 

Beschwerdeführerin, die Geltung einer Bewilligungspflicht nach kantonalem Recht 

verletze Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5  NISV (act. G 1, Rz 38 ff.) und die derogatorische 

Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV; act. G 1, Rz 48 ff., insbesondere Rz 51 und 

Rz 55), als nicht stichhaltig.

bis

Im Übrigen wäre der Bund aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) 

entgegen der Sichtweise der Beschwerdeführerin (act. G 1, Rz 56 und Rz 59 ff.) gar 

nicht befugt, den Kantonen in ihrem Kompetenzbereich (Art. 47 und Art. 75 BV) auf 

Verordnungsstufe bzw. mit dem Anhang 1 zur NISV den Verzicht auf ein 

Baubewilligungsverfahren vorzuschreiben (vgl. Hettich/Peng, a.a.O., S. 1433 f. und 

S. 1438 unten betreffend die in Art. 18a RPG geregelte Bewilligungsfreiheit für 

Solaranlagen). Eine generelle Bewilligungsfreiheit für die Anwendung des 

Korrekturfaktors und die ihr zugrundeliegende Fiktion eines fehlenden öffentlichen 

3.5.2. 

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Interesses an deren vorgängiger baupolizeilicher Beurteilung führen zu einer 

erheblichen Beeinträchtigung der grundrechtlich verbürgten Rechtsstellung von 

Nachbarn (siehe hierzu vorstehende E. 3.3 sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts 

des Kantons Zürich VB.2021.00740 vom 27. Oktober 2022 E. 3.3; vgl. ferner Hettich/

Peng, a.a.O., S. 1431 und S. 1438). Zudem wird im Einzelfall die Beurteilung der 

Wahrung der öffentlichen Interessen ausgeschlossen. Wegen dieser Bedeutung und 

aufgrund der Unüblichkeit einer solchen Ausnahmeregelung müsste sie in 

Nachachtung von Art. 5 Abs. 1 BV – wie bei den Solaranlagen (Art. 18a RPG) – in einem 

formellen Gesetz enthalten sein (vgl. BGE 128 I 121 ff. E. 3a und E. 3c), worauf die 

Vorinstanz bereits zutreffend hinwies (act. G 2, E. 5.3 f.).

Die Anwendung eines Korrekturfaktors beim Betrieb von adaptiven Antennen wird in 

Art. 136 Abs. 2 PBG – anders als etwa Anlagen zur Gewinnung von Solarenergie nach 

dem RPG (Art. 136 Abs. 2 lit. i PBG) – nicht als von der Baubewilligungspflicht 

ausgenommener Tatbestand erfasst. Ausserdem hat der kantonale Gesetzgeber die 

Bestimmungen zur Bewilligungspflicht und dem Bewilligungsverfahren (Art. 136 ff. 

PBG) im Nachgang zum am 1. Januar 2022 geänderten Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5

NISV nicht geändert und insbesondere kein bewilligungsfreies Verfahren im Sinn von 

Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 4 NISV legiferiert. Bei der Anwendung eines Korrekturfaktors 

kann die Sendeleistung auf Basis eines Mittelwerts der letzten 6 Minuten berechnet 

und der in Art. 11 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 und Anhang 1 Ziff. 64 f. 

NISV vorgeschriebene Anlagegrenzwert (AGW) und damit die Sendeleistung, wie sie 

beim «worst case»-Szenario zulässig ist, – wenn auch bloss für kurze Zeiträume – 

überschritten werden. Faktisch ist damit regelmässig die Möglichkeit einer nicht mehr 

bloss als ausgesprochen geringfügig zu bezeichnenden Zunahme der Immissionen in 

den von den Leistungsspitzen betroffenen Flächen («Beam») verbunden, zumal die 

berechnete elektronische Feldstärke bis um das 3.2-fache übertroffen werden kann. 

Vor diesem Hintergrund besteht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. 

G 1, Rz 68 ff.) sowie dem von ihr ins Feld geführten Entscheid des Departements für 

Bau und Umwelt des Kantons Thurgau vom 15. Februar 2023 (act. G 15) sowohl ein 

öffentliches Interesse als auch ein Interesse von Nachbarn an einer vorgängigen 

Beurteilung im Rahmen eines den grundrechtlichen Anforderungen genügenden 

Baubewilligungsverfahrens (vgl. zum Ganzen Entscheide des Verwaltungsgerichts 

B 2021/207 vom 14. Dezember 2021 E. 3.3 und des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Zürich VB.2021.00740 vom 27. Oktober 2022 E. 3.3; Erläuterungen des BAFU vom 

17. Dezember 2021, S. 4 unten, S. 7 Mitte und S. 8 Mitte; vgl. ferner die Ausführungen 

3.5.3. 

bis

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4.  

und Hinweise der Vorinstanz in act. G 2, E. 5.2). Eine Genehmigung in einem von der 

Beschwerdeführerin geforderten «Bagatellverfahren» bzw. ein Absehen vom 

ordentlichen Bewilligungsverfahren kommt daher für die von der Beschwerdeführerin 

für die Mobilfunkanlage WIAB und WIBR angestrebte Anwendung des Korrekturfaktors 

nach kantonalem Recht nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (act. G 1, Rz 73) beruht der mit 

einem ordentlichen Baubewilligungsverfahren verbundene geringfügige Eingriff in die 

Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) auf einer klaren gesetzlichen Grundlage (Art. 136 

Abs. 1 PBG), steht im öffentlichen Interesse und ist durch den Schutz von 

Grundrechten Dritter gerechtfertigt (siehe vorstehende E. 3.3). Er erweist sich als 

verhältnismässig, wird die Anwendung des Korrekturfaktors doch nicht verboten, 

sondern lediglich einem vorgängigen Bewilligungsverfahren unterworfen. Die 

Voraussetzungen für die Einschränkung der Eigentumsgarantie sind folglich erfüllt 

(Art. 36 BV).

3.5.4. 

Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid betreffend die Mobilfunkanlage A.__ 

(Dispositivziffern 1a, 3a und 4a), Rekursverfahren Nr. 22-5472, ist abzuweisen.

4.1. 

Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid betreffend die Mobilfunkanlage C.__ 

(Dispositivziffern 1c, 3c und 4c), Rekursverfahren Nr. 22-5474, ist abzuweisen.

4.2. 

Ziffer 1b des Dispositivs des angefochtenen Rekursentscheids betreffend die 

Mobilfunkanlage B.__, Rekursverfahren Nr. 22-5473, ist aufzuheben (zur Bedeutung 

des Devolutiveffekts auf die einem Rekursentscheid zugrundeliegende Verfügung siehe 

Urteil des Bundesgerichts 1C_567/2020 vom 1. Mai 2023 E. 2.2 und E. 9). Auf das 

Gesuch der Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2022 (act. G 9.5.1) ist gemäss 

vorstehender Erwägung 2.3 nicht einzutreten. Im Übrigen ist die Beschwerde gegen 

den im Rekursverfahren Nr. 22-5473 ergangenen Entscheid (Dispositivziffern 3b 

und 4b) abzuweisen, da die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag um Anwendung des 

Korrekturfaktors ohne ordentliche Baubewilligung (weiterhin) nicht durchdringt (Art. 95 

Abs. 1 und Art. 98  VRP).

4.3. 

bis

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid betreffend die Mobilfunkanlage A.__ 

(Dispositivziffern 1a, 3a und 4a), Rekursverfahren Nr. 22-5472, wird abgewiesen.

2.

Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid betreffend die Mobilfunkanlage C.__, 

Rekursverfahren Nr. 22-5474 (Dispositivziffern 1c, 3c und 4c), wird abgewiesen.

3.

Ziffer 1b des Dispositivs des angefochtenen Rekursentscheids betreffend die 

Mobilfunkanlage C.__, Rekursverfahren Nr. 22-5473, wird aufgehoben. Auf das Gesuch 

der Beschwerdeführerin vom 4. Juli 2022 (act. G 9.5.1) wird nicht eingetreten. Im 

Übrigen wird die Beschwerde gegen den im Rekursverfahren Nr. 22-5473 ergangenen 

Entscheid (Dispositivziffern 3b und 4b) abgewiesen.

4.

Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 

CHF 5'000. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss von CHF 5'000 wird ihr daran 

vollumfänglich angerechnet.

5.

Ausseramtliche Entschädigungen werden nicht zugesprochen.

Bei diesem Verfahrensausgang bezahlt die Beschwerdeführerin die amtlichen Kosten 

des Beschwerdeverfahrens (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 5'000 

erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung [sGS 941.12]). 

Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 5'000 ist ihr 

daran vollumfänglich anzurechnen.

4.4. 

Die mit ihren Anträgen nicht obsiegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf 

eine ausseramtliche Entschädigung im Beschwerdeverfahren (Art. 98  VRP). Der 

Beschwerdegegnerin steht kein Anspruch auf Ersatz ausseramtlicher Kosten zu (vgl. 

Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2019/146 vom 13. August 2020 E. 13.3 mit 

Hinweisen).

4.5. 

bis

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	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 17.08.2023
	Bau- und Umweltrecht. Art. 22 Abs. 1 RPG, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis NISV, Art. 29 Abs. 2 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 136 ff. PBG. Die Nutzungsänderung in Form der Einführung eines keulenstatischen Korrekturfaktors bei adaptiven Mobilfunkantennen ist faktisch regelmässig mit der Möglichkeit einer nicht mehr bloss als ausgesprochen geringfügig zu bezeichnenden Zunahme der Immissionen in den von den Leistungsspitzen betroffenen Flächen verbunden. Damit besteht sowohl ein öffentliches Interesse als auch ein Interesse von Nachbarn an einer vorgängigen Beurteilung im Rahmen eines den grundrechtlichen Anforderungen genügenden ordentlichen Baubewilligungsverfahrens (Verwaltungsgericht, B 2023/11). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 23. April 2024 abgewiesen (Verfahren 1C_506/2023)

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