# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d2d47eb4-be98-51d3-89dc-e803d35c1f69
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-29
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 29.06.2017 B 2015/186
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2015-186_2017-06-29.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2015/186

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 29.06.2017

Entscheiddatum: 29.06.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 29.06.2017
Schutzverordnung und Schutzplan. Unterschutzstellung von Hecken. Art. 18 
Abs. 1 und 1bis NHG (SR 451). Art. 14 Abs. 3 NHV (SR 451.1). Art. 18 Abs. 1 lit. 
g JSG (SR 922.0). Art. 12 NSV (sGS 671.1).Bestätigung des angefochtenen 
Entscheids betreffend die Unterschutzstellung von Hecken durch das 
Verwaltungsgericht. Die Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen über den 
Abgang bzw. die Zerstörung der Hecken werde nicht allein durch Zeitablauf 
hinfällig. Blosse Vermutungen betreffend Zerstörung der Hecken durch 
höhere Gewalt seien nicht geeignet, an deren Unterschutzstellung etwas zu 
ändern. Aufgrund der Akten fehle es auch an Anhaltspunkten, aufgrund 
welcher von einer Zerstörung der Hecken durch höhere Gewalt 
ausgegangen werden könnte (Verwaltungsgericht, B 2015/186).

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichter Steiner, Verwaltungsrichterin Zindel; 

Gerichtsschreiber Schmid

 

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X., Gemeinderat,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christoph Spahr, Advokatur im Lindenhof, 

Hauptstrasse 31, Postfach 41, 9320 Arbon,

Beschwerdeführerin,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Rechtsabteilung, 

Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

Pro Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz, Postfach, 4018 Basel,

vertreten durch Pro Natura St. Gallen-Appenzell, Postfach 103, 9014 St. Gallen,

Beschwerdegegner,

 

Erbengemeinschaft J.L.,

E.L.,

R.L.,

H.R.,

D.E.,

R.G.,

T.N.,

A.J.,

Beschwerdebeteiligte,

 

Gegenstand

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Schutzverordnung und Schutzplan

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

a. Am 17. Februar 2011 erliess der Gemeinderat X. eine Schutzverordnung mit 

Schutzplan (nachfolgend: Schutzverordnung 2011; act. G 10/11/36); diese sollte die 

bisherige Regelung vom 29. Oktober 1987 (nachfolgend: Schutzverordnung 1987) 

ersetzen. Im Gebiet H. sind sowohl nach der bisherigen als auch nach der geplanten 

Schutzverordnung entlang des A.-bachs beidseits durchgehende geschützte Hecken 

bezeichnet, wobei gemäss Orthofoto 2010/2011 im nördlichen Bereich bis zur Grenze 

von Grundstück Nr. 000, Grundbuch X., eine Lücke besteht. Der A.-bach bildet die 

Grenze zwischen den Grundstücken Nr. 001 (Eigentümer T.N.) und Nr. 002 (Eigentümer 

R.G.). Für die auf früheren Orthofotos im Gebiet D. (Q.) erkennbare, aktuell jedoch nicht 

mehr bestehende Hecke auf Grundstück Nr. 03 (Eigentümer A.J.) ist weder in der 

Schutzverordnung 1987 noch in derjenigen von 2011 eine Unterschutzstellung 

vorgesehen. Gemäss Schutzverordnung 1987 sind im nordöstlichen und 

nordwestlichen Bereich des Grundstücks Nr. 001 (im Eigentum der Erbengemeinschaft 

J.L.) geschützte Hecken ausgeschieden. Nach der Schutzverordnung 2011 sollen 

entlang des nördlichen Ufers des B.-bachs neu Hecken sowie zwei Einzelbäume 

geschützt werden. Im Gebiet F. sind gemäss Schutzverordnung 1987 auf der Grenze 

zwischen den Grundstücken Nr. 004 (Eigentümer D.E.) und Nr. 005 (Eigentümer H.R.) 

zwei mehrere Meter lange, unterbrochene Hecken unter Schutz gestellt. Die 

Schutzverordnung 2011 (act. G 10/11/36) sieht im Gebiet F. ebenfalls (im Wesentlichen 

unverändert) zwei geschützte Heckenabschnitte vor. Im Zeitpunkt des vom 

Baudepartement im Jahr 2015 durchgeführten Augenscheins waren dort lediglich noch 

ein Restbestand an Hecken sowie ein Baum vorhanden (vgl. act. G 10/49 ff.). Der 

Restbestand und der Baum fielen im Juli 2015 einem Unwetter zum Opfer (act. G 

10/66). Auf Grundstück Nr. 005 besteht, westlich an den ehemaligen Standort der 

Hecken anschliessend, ein Garten mit hochstämmigen Obstbäumen.

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b. Während der öffentlichen Auflage erhob unter anderen Pro Natura-Schweizerischer 

Bund für Naturschutz, Basel (nachfolgend: Pro Natura), am 6. Juli 2011 Einsprache 

gegen die Schutzverordnung 2011 (act. G 10/11/68). Mit Entscheid vom 20. August 

2012 wies der Gemeinderat X. die Einsprache in den Ziffern 1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 13, 

16, 17, 18, 19, 20, 21 und 22 ab. In Bezug auf die Ziffern 2, 6, 10, 12, 14, 15, 23 und 24 

wurde die Einsprache gutgeheissen. Im Umfang der abgewiesenen Anträge auferlegte 

der Gemeinderat eine Einsprachegebühr von Fr. 1‘800.-- und stellte hinsichtlich der 

gutgeheissenen Punkte eine Neuauflage der Änderungen in Aussicht (act. G 10/11/84). 

Die Einsprache von H.R. (Eigentümer Grundstück Nr. 005; act. G 10/11/58) hiess der 

Gemeinderat am 20. August 2012 gut mit der Begründung, dass die beiden Hecken (H 

43) im Gebiet F. mutmasslich in den 1980er Jahren entfernt worden seien und seither 

niemand deren Wiederherstellung verlangt habe. Aus Verhältnismässigkeitsgründen 

und der eher geringen Schutzwürdigkeit lasse sich die Wiederherstellung nicht 

rechtfertigen (act. G 10/11/85).

c. Am 30. August 2012 erhob Pro Natura gegen den Einspracheentscheid vom 20. 

August 2012 Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen (act. G 10/1). In der 

Folge widerrief der Gemeinderat X. am 6. Juni 2013 den angefochtenen 

Einsprachenentscheid in Bezug auf die Ziffern 1, 9, 18, 19, 21 und 22. Er erklärte sich 

bereit, die aufgrund des Widerrufs notwendigen Plananpassungen zu veranlassen und 

die geänderte Schutzverordnung und den Schutzplan neu aufzulegen (act. G 10/19). 

Die geänderte Schutzverordnung wurde hierauf vom 18. Mai bis 16. Juni 2014 

aufgelegt. Die innert Auflagefrist eingegangenen Einsprachen beantwortete der 

Gemeinderat mit Einspracheentscheiden vom 16. Oktober 2014 (act. G 10/28). Nach 

Aufhebung der zwischenzeitlich angeordneten Sistierung des Rekursverfahrens 

äusserten sich die betroffenen Grundeigentümer (D.E., Erbengemeinschaft J.L., R.G.) 

mit Eingaben vom 23., 24. und 26. November 2014 im Rekursverfahren (act. G 10/36 

bis 10/38). In der Folge führte das Baudepartement in Anwesenheit der betroffenen 

Grundeigentümer, der Verfahrensbeteiligten und eines Vertreters des Amtes für Natur, 

Jagd und Fischerei (ANJF) Augenscheine auf den Grundstücken Nr. 06, 001, 002 und 

007 (Hecke H.), Nr. 03 (Hecke D.), Nr. 08 (Hecke U.) sowie Nr. 004 und 005 (Hecke F.) 

durch und räumte Gelegenheit zur Stellungnahme ein (vgl. act. G 10/49 bis 10/62). Mit 

Entscheid vom 21. September 2015 (act. G 5) hiess das Baudepartement den Rekurs 

teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositiv-

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Ziffer 1a). Es hob Ziff. 2 („Zu Ziffer 17 Hecke F.“) des Einspracheentscheids in Sachen 

Pro Natura vom 20. August 2012, den Einspracheentscheid in Sachen H.R. vom 

20. August 2012 sowie die Streichung der Hecke H43 in der vom Gemeinderat am 6. 

Juni 2013 beschlossenen Änderung des Schutzplans auf und wies die Sache zur 

weiteren Prüfung im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X. zurück (Dispositiv-

Ziffer 1b). Sodann wurden Ziff. 3 (Kostenspruch) des Einspracheentscheids in Sachen 

Pro Natura und Ziff. 3 (Kostenspruch) des Gemeinderatsbeschlusses vom 6. Juni 2013 

aufgehoben (Dispositiv-Ziffer 1c).

B.

a. Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Politische Gemeinde X. mit Eingabe vom 

28. September 2015 Beschwerde (act. G 1). Rechtsanwalt lic. iur. Christoph Spahr, 

Arbon, stellte in der Beschwerdebegründung vom 30. Oktober 2015 folgende Anträge: 

Ziff. 1b des Rekursentscheids sei aufzuheben (Ziff. 1); die Entlassung aus dem bzw. die 

Nichtaufnahme der Hecke H43 in den revidierten Schutzplan gemäss 

Einspracheentscheid des Gemeinderates vom 20. August 2012 sei zu bestätigen (Ziff. 

2); Ziff. 1c des Rekursentscheids sei aufzuheben und Ziff. 3 des Einspracheentscheids 

vom 12. August 2012 betreffend die Beschwerdegegnerin sei zu bestätigen (Ziff. 3); 

Ziff. 2 des Rekursentscheids sei aufzuheben (Ziff. 4); unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge sowohl für das Rekurs- als auch das Beschwerdeverfahren 

zulasten der Beschwerdegegnerin (act. G 6).

b. In der Vernehmlassung vom 20. November 2015 beantragte die Vorinstanz 

Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im 

angefochtenen Entscheid und nahm ergänzend zu Vorbringen in der Beschwerde 

Stellung (act. G 9). Am 15. Dezember 2015 reichte sie die Verfügung betreffend 

Genehmigung der Schutzverordnung 2011 sowie den (mit Vorbehalt) genehmigten Plan 

ein (act. G 12 f.).

c. Der Beschwerdegegner und die Beschwerdebeteiligten verzichteten auf eine 

Stellungnahme (act. G 11).

d. Auf die Vorbringen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den 

Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeeingabe vom 28. September 2015 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt 

zusammen mit der Ergänzung vom 30. Oktober 2015 (act. G 6) formal und inhaltlich die 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 

und 2 VRP). Als Adressatin des angefochtenen Entscheids kommt der 

Beschwerdeführerin als Politische Gemeinde die Beschwerdebefugnis nach Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP zu (vgl. M. Pflüger, Die Legitimation des 

Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/

St. Gallen 2013, Rz. 219 ff.). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist auf Rechtsverletzungen beschränkt; der 

Beschwerdeführer kann sich sodann auch darauf berufen, die angefochtene Verfügung 

oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig 

festgestellten Sachverhalt (Art. 61 VRP).

2. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden der Rekursentscheid vom 21. 

September 2015 und darin die Schutzverordnung sowie der Schutzplan 2011 (act. G 

10/11/40 f.) der Beschwerdeführerin, wobei diese vorab in Bezug auf die Hecke F. (H 

43) streitig sind. Nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sind allfällige 

Wiederherstellungsanordnungen mit Bezug auf zerstörte bzw. beseitigte Hecken, zumal 

solche auch nicht Thema des Rekursverfahrens gebildet hatten. Soweit die 

Beschwerdeführerin einen Augenschein verlangt (act. G 6 S. 7), ist festzuhalten, dass 

sich die vorliegend entscheidenden tatsächlichen Verhältnisse aus den 

Verfahrensakten, insbesondere dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll vom 25. 

Februar 2015 (act. G 10/51) und dem öffentlich zugänglichen Geoportal 

(www.geoportal.ch) ergeben. Auf die Durchführung eines Augenscheins durch das 

Gericht kann daher verzichtet werden (vgl. BGer 1C_281/2015 vom 28. Juni 2016 E. 2 

mit Hinweisen).

3.

bis

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3.1.

3.1.1. Art. 18 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) 

verlangt in seinen Abs. 1 und 1bis den Schutz von Biotopen wie u.a. von Hecken, die 

eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige 

Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, als Massnahmen zur Erhaltung 

von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Der in Art. 18b Abs. 1 NHG verankerte 

Schutz von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung ist nach der 

Rechtsprechung (BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 164 mit Hinweis) eine vom Bund den 

Kantonen übertragene Bundesaufgabe. Nicht jede Hecke wird jedoch vom 

Bundesrecht erfasst. Die Wendung "Erhaltung genügend grosser Lebensräume" in Art. 

18 Abs. 1 NHG setzt eine gewisse Minimalgrösse der Hecke voraus (vgl. BGE 121 II 

161 E. 2b/bb S. 163 mit Hinweis). Das Erfordernis, dass der Lebensraum schutzwürdig 

sein muss, bewirkt eine zusätzliche Einschränkung. Anders als etwa bei Wald (vgl. 

Art. 3 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald [WaG; SR 921.0]) oder 

bei der Ufervegetation (Art. 21 NHG) müssen die zuständigen kantonalen bzw. 

kommunalen Behörden die zu schützenden Lebensräume von regionaler oder lokaler 

Bedeutung im einzelnen Fall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen 

erst noch bezeichnen (BGE 118 Ib 485 E. 3a S. 488). Bei Hecken, wie den übrigen in 

der Aufzählung von Art. 18 Abs. 1bis NHG aufgeführten Biotopen, wird die 

Schutzwürdigkeit zwar vermutet. Auch eine Hecke muss aber - um als Biotop 

schutzwürdig zu sein - eine ökologische Qualität aufweisen. Art. 14 Abs. 3 der 

Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) enthält Kriterien und 

Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger Biotope. Ferner ergibt 

sich auch aus Art. 18 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die 

Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) ein Schutz 

für Hecken. Diese Norm stellt das vorsätzliche und unberechtigte Beseitigen von 

Hecken unter Strafe. Durch die Strafnorm sollen Hecken, die als wichtige Lebensräume 

für wildlebende Säugetiere und Vögel dienen, unmittelbar durch die 

Bundesgesetzgebung geschützt werden; den Kantonen bleibt es indessen vorbehalten, 

Ausnahmebewilligungen zur Beseitigung zu erteilen (vgl. Botschaft vom 27. April 1983, 

BBl 1983 II 1197 ff., S. 1216). Ebenso stellt Art. 24 NHG das schwere Beschädigen 

oder Zerstören von aufgrund dieses Gesetzes geschützten Biotopen unter Strafe. Die 

genannten Bundesnormen beziehen sich bloss auf Hecken von einer gewissen Grösse, 

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die schutzwürdig sind. Soweit das kantonale Recht einen weitergehenden 

Heckenschutz vorsieht, kommt ihm eine selbstständige Bedeutung zu (Florian Wild, 

Gegenstand und Vollzug des Biotopschutzes nach NHG, in: URP 1999 S. 765 ff., 775); 

dadurch kann es über den bundesrechtlich vorgesehenen Schutz hinausgehen. Die 

Schutzvorschriften von Art. 18 i.V.m. Art. 18b NHG lassen Raum für eine generelle 

Unterschutzstellung eines bundesrechtlich nur im Einzelfall geschützten Biotoptyps 

(BGE 133 II 220 E. 2.2 und 2.3 mit Hinweisen).

3.1.2. Wird ein Schutzgebiet nach Art. 12 der Naturschutzverordnung (sGS 671.1; NSV) 

errichtet, ist darüber eine Schutzverordnung zu erlassen (B. Heer, St. Gallisches Bau- 

und Planungsrecht, 2003, Rz. 1071). Das st. gallische Recht enthält keine Vorschrift, 

welche über die bundesrechtlichen Vorgaben hinaus explizit Hecken unter Schutz 

stellt. Nach Art. 98 Abs. 1 lit. a und d des Baugesetzes (BauG, sGS 731.1) sind unter 

anderen Bäche und ihre Ufer sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen 

zu erhaltende Schutzgegenstände. Deren Beseitigung oder Beeinträchtigung darf nur 

bewilligt werden, wenn sich ein das Interesse an der Erhaltung überwiegendes 

(„gewichtiges“) Bedürfnis nachweisen lässt. Für Lebensräume schutzwürdiger Tiere 

oder Pflanzen ist in der Regel Realersatz zu leisten (Art. 98 Abs. 2 BauG). Die 

Aufzählung der Schutzgegenstände in Art. 98 BauG ist auf Art. 17 des 

Raumplanungsgesetzes (SR 700; RPG abgestimmt. Für die Auslegung des Begriffs der 

Schutzgegenstände kann dementsprechend auf Literatur und Rechtsprechung zu Art. 

17 RPG abgestellt werden (VerwGE B 2011/4 vom 21. Juni 2011, E. 3). Das BauG allein 

bildet (wie das Bundesrecht) keine zureichende Grundlage, um ein einzelnes Objekt 

unmittelbar als geschützt zu qualifizieren. Art. 98 Abs. 1 BauG gewährleistet nur dann 

einen individuellen Rechtsschutz, wenn das Schutzobjekt bezeichnet und über die 

Schutzwürdigkeit des Sachverhalts befunden wurde (VerwGE 2010/246 u.a vom 15. 

Dezember 2011, E. 3.1.3).

3.1.3. Schutzverordnungen sind als Nutzungspläne allgemeinverbindlich (Art. 21 Abs. 1 

RPG; vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 3 zu Art. 21 RPG). 

Bei erheblicher Änderung der Verhältnisse (rechtliche oder tatsächliche Grundlagen, 

Nachweis wesentlicher neuer Bedürfnisse) werden sie überprüft und nötigenfalls 

angepasst. Planungsfehler können demgegenüber jederzeit korrigiert werden (Art. 21 

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Abs. 2 RPG; Art. 32 Abs. 1 BauG; Heer, a.a.O., Rz. 189 mit Hinweis auf BGE 124 II 396 

E. 4b).   

3.2. Im Einspracheentscheid vom 20. August 2012 hielt die Beschwerdeführerin unter 

anderem hinsichtlich der Hecke U. fest, früher hätten Hecken den Q.-er Dorfbach 

gesäumt. Im Zusammenhang mit der Überbauung Y. sei der Bach verlegt, die 

Schutzverordnung jedoch nicht angepasst worden. Die Hecken im U. würden mit der 

Gesamtrevision der Schutzverordnung implizit nachträglich aus der Schutzverordnung 

entlassen. An Stelle der Hecken seien die Einzelbäume E3 und E4 sowie die Hecken 

H8 und H9 als Schutzobjekte aufgenommen worden. Damit sei ausreichend Ersatz 

geschaffen. Sodann hätten die beiden Heckenteile im Gebiet F. schon längst aus der 

Schutzverordnung entlassen werden sollen. Seit mehr als 15 Jahren sei bekannt, dass 

diese Hecken nicht mehr existieren würden (act. G 10/11/84). Das Amt für 

Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) hielt am 1. März 2013 mit Verweis auf 

den Bericht des ANJF vom 28. Februar 2013 fest, aus ortsplanerischer Sicht könne für 

den Naturschutz-Teil der Schutzverordnung, sofern die Anpassungen gemäss 

Schreiben des ANJF vorgenommen seien, die Genehmigung in Aussicht gestellt 

werden. Das ANJF führte im erwähnten Bericht die erforderlichen Anpassungen an und 

hielt fest, nach gängiger Auffassung könnten die Eigentümer/Bewirtschafter 

grundsätzlich zu keinen Pflegearbeiten auf ihre Kosten gezwungen werden. Sie 

könnten lediglich verpflichtet werden, vom Gemeinderat angeordnete Pflegeeinsätze zu 

dulden (Art. 18c Abs. 2 und 3 NHG). Zusätzliche Anpassungen (Ziff. 3, 5, 17) seien nicht 

auszuschliessen (act. G 10/15).

Beim vorinstanzlichen Augenschein auf den Grundstücken Nr. 004 und 005 erklärte der 

Vertreter des ANJF, auf früheren Luftbildern (von 1984) seien entgegen der Auffassung 

des Grundeigentümers durchaus Hecken zu erkennen. Diese würden an diesem Ort 

auch Sinn machen. Hecken stünden oftmals entlang von Grundstücksgrenzen und 

steilen Böschungen. Sodann würden Hecken anderen Lebewesen Schutz- und 

Lebensraum bieten als hochstämmige Obstbäume (act. G 10/51). Am 9. März 2015 

wies der Beschwerdegegner hinsichtlich der Hecke auf Grundstück Nr. 03 (D.) darauf 

hin, dass vor der Totalzerstörung der Hecke durch den Grundeigentümer während des 

Einspracheverfahrens eine grosse, nach NHG schützenswerte Hecke bestanden habe 

(act. G 10/57). In der Stellungnahme vom 20. April 2015 betreffend die Hecke D. 

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bewertete das ANJF das Gehölz, ungeachtet der unsachgemässen Pflege vor der 

totalen Zerstörung, in seiner Grundsubstanz vor der Zerstörung als geschützten 

Lebensraum nach Art. 18 Abs. 1bis NHG, welcher in die Schutzverordnung 

aufzunehmen und gleichzeitig wiederherzustellen sei (act. G 10/63).

Hinsichtlich der in den Schutzverordnungen 1987 und 2011 nicht verzeichneten Hecke 

D. kam die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zum Schluss, es sei bisher weder 

ein Verfahren zur Feststellung der Schutzwürdigkeit nach Art. 98 Abs. 1 BauG noch ein 

den Eingriff in den Lebensraum überprüfendes Verfahren mit allfälligen Schutz-, 

Wiederherstellungs- bzw. Ersatzmassnahmen erfolgt. Bevor über die Aufnahme der 

Hecke in die Schutzverordnung befunden werden könne, sei demnach ein 

entsprechendes Verfahren durchzuführen. Erst dann stehe fest, ob es sich bei der 

Hecke überhaupt um einen schutzwürdigen Lebensraum handle und - falls ja - in 

welchem Ausmass, an welchem Standort und in welcher Qualität dieser wieder 

herzustellen sei bzw. wo und wie ein entsprechender Ersatz geschaffen werden müsse. 

Für das Rekursverfahren bedeute dies, dass der Rekurs gegen die Schutzverordnung 

abgewiesen werden müsse (act. G 5 S. 19). Diese Feststellungen wurden im 

vorliegenden Verfahren von keiner Seite in Frage gestellt.

4.

4.1.

4.1.1. Im Gebiet F. sind gemäss Schutzverordnung 1987 auf der Grenze zwischen den 

Grundstücken Nr. 004 und Nr. 005 zwei mehrere Meter lange, unterbrochene Hecken 

unter Schutz gestellt. Die Schutzverordnung 2011 sah ursprünglich im erwähnten 

Gebiet ebenfalls die beiden geschützten Heckenabschnitte (H 43) vor. Im 

Einspracheentscheid vom 20. August 2012 verneinte die Beschwerdeführerin die 

Schutzwürdigkeit der beiden Heckenteile und erachtete deren Wiederherstellung wie 

erwähnt als nicht gerechtfertigt (act. G 10/11/85). Auf Orthofotos aus den Jahren 1972 

und 1978 sind die Heckenteile deutlich erkennbar, wohingegen sie auf Orthofotos von 

1984 und 1990 als schmale dunkle Streifen aufscheinen; auf späteren Bildern (2002 

und 2009) sind nur noch Fragmente des ursprünglichen Umfangs zu sehen (act. G 

10/41). Mit Blick auf diese Gegebenheiten hat als belegt zu gelten, dass im Zeitpunkt 

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der Genehmigung der Schutzverordnung 1987 die beiden Heckenteile vorhanden 

waren, andernfalls sie gar nicht hätten unter Schutz gestellt werden können. Im 

Zeitpunkt des von der Vorinstanz im Jahr 2015 durchgeführten Augenscheins waren 

lediglich noch ein Restbestand an Hecken sowie ein Baum vorhanden (vgl. act. G 

10/51 ff.). Sowohl der Restbestand an Hecken, als auch der einzelne Baum fielen im 

Juli 2015 einem Unwetter zum Opfer (act. G 10/66 f. mit Bezugnahme auf Hecke H 43). 

Dieser Sachverhalt blieb im vorliegenden Verfahren unbestritten (vgl. act. G 6 S. 4 f.).

4.1.2. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass die Hecke F. 

(H 43) formell nach wie vor unter Schutz stehe und der Grundeigentümer aus dem 

Umstand, dass die ursprünglichen Heckenabschnitte ohne Bewilligung beseitigt 

worden seien, keine veränderten Verhältnisse ableiten könne, die eine Entlassung aus 

dem Schutz rechtfertigen würden. In solchen Fällen sei vielmehr die Zulässigkeit der 

Beseitigung nachträglich zu prüfen und gegebenenfalls deren Wiederherstellung oder 

eine Ersatzmassnahme anzuordnen. Wenn die Beschwerdeführerin im 

Einspracheentscheid die Hecken mit der Begründung aus dem Schutz entlassen habe, 

dass der ökologische Schutzwert hochstämmiger Obstbäume höher sei und sie 

während 15 Jahren nicht gegen den „gerodeten“ Zustand eingeschritten sei bzw. eine 

Wiederherstellung der Hecken nach so vielen Jahren unverhältnismässig erscheine, so 

vermöge diese Begründung die Prüfung, in welchem Zeitpunkt und aus welchem 

Grund (natürlich oder zerstörungsbedingt) die Hecken abgegangen seien, nicht zu 

ersetzen. Der Sachverhalt sei diesbezüglich zu wenig abgeklärt, weshalb die 

Angelegenheit an die Beschwerdeführerin zur Sachverhaltsermittlung und 

Neubeurteilung zurückzuweisen sei (act. G 5 S. 20).

4.1.3. Die Beschwerdeführerin wendet ein, der Schutzplan 1987 stimme seit 

Jahrzehnten nicht mehr mit den tatsächlichen Gegebenheiten überein. Im Rahmen 

einer Planrevision müsse es möglich sein, bisherige Unterschutzstellungen aufzuheben, 

wenn die Schutzwürdigkeit nicht mehr gegeben sei. Der genaue Zeitpunkt und die 

Ursache des Abgangs der Hecke H 43 werde sich mit vernünftigem Aufwand kaum 

mehr feststellen lassen. Mit ihrem Entscheid, die Hecke aus der Schutzverordnung zu 

entlassen, habe die Beschwerdeführerin einzig Wirklichkeit und Schutzplan wieder in 

Übereinstimmung gebracht. Vermutungsweise sei die Hecke H 43 zwischen 1987 und 

1990, sicher aber vor 1996 verschwunden. Somit stehe fest, dass seit nunmehr 20 

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Jahren an dieser Stelle keine Hecke mehr bestehe, weshalb auch die Rückweisung zur 

Abklärung des Sachverhalts keine neuen Erkenntnisse bringen werde. Der Abgang der 

Hecke könne überdies auch natürliche Ursachen haben. Beide Grundeigentümer 

hätten anlässlich des Augenscheins vom 24. Februar 2015 betont, ihres Wissens seien 

an dieser Stelle nie Hecken vorhanden gewesen. Hieraus ergebe sich, dass sie auch 

keine Angaben zur Ursache des Abgangs machen könnten. Die Rückweisung erweise 

sich somit als „Leerlauf“ und die Sachverhaltsermittlungen seien zum vornherein zum 

Scheitern verurteilt. Bei einem natürlichen Abgang, der durchaus im Bereich des 

Möglichen liege, erweise sich ein Wiederherstellungsverfahren gegen die 

Grundeigentümer von Anfang an als undurchführbar, weil sie nicht zu 

Wiederherstellungsmassnahmen verpflichtet werden könnten, wenn ein Schutzobjekt 

durch höhere Gewalt zerstört werde. Es sei notorisch, dass eine Hecke als lebendiges 

Ökosystem Veränderungen unterworfen sei. Naturgegebene Umstände könnten nicht 

zu einem Wiederherstellungsverfahren führen. Es sei daher hinzunehmen, dass das 

Verschwinden der Hecke auf natürlichem Weg durchaus denkbar sei, zumal der 

Nachweis eines Abgangs zufolge menschlicher Eingriffe nicht mehr möglich sei. Allein 

aus der Tatsache, dass sie im Jahr 1987 unter Schutz gestellt worden sei, könne nicht 

der Schluss gezogen werden, ihre ökologische Qualität sei auch nach fünf oder zehn 

Jahren noch gleich gewesen. Hinzukomme, dass die Hecke auf der Grundstücksgrenze 

gestanden habe und daher keinem der Grundeigentümer eine allfällige Verantwortung 

zugeordnet werden könne. Anlässlich des Augenscheins habe sodann festgestellt 

werden können, dass die noch vorgefundene Restbepflanzung die erforderliche 

Schutzqualität nicht mehr aufweise. Zudem seien auf dem gesamten Gemeindegebiet 

Hecken in grosser Zahl und weit über das bisherige Mass hinaus unter Schutz gestellt 

worden. Angesichts der erheblichen Ausdehnung des Schutzumfangs werde dem 

Natur- und Heimatschutz ausreichend Genüge getan. Der Verlust der fraglichen Hecke 

H 43 sei dadurch mehr als kompensiert, so dass die öffentlichen Interessen nicht 

tangiert würden. Im Weiteren sei die abgegangene Hecke zweigeteilt gewesen und 

habe von Anfang an eine bescheidene Ausdehnung und höchstens lokale Bedeutung 

gehabt. Die Beschwerdeführerin habe die berührten Interessen sorgfältig abgewogen 

und sei zum Schluss gekommen, auf die Aufnahme der Hecke H 43 im revidierten 

Schutzplan verzichten zu können, dies insbesondere auch angesichts der massiven 

Ausdehnung des Heckenschutzes insgesamt. Das aus der Gemeindeautonomie 

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resultierende Ermessen der Beschwerdeführerin sei zu respektieren. Aufwändige 

Sachverhaltsabklärungen anzustellen, die von vornherein keine neuen Erkenntnisse 

bringen würden, sei unverhältnismässig und für die Beschwerdeführerin nicht 

vertretbar. Dies umso mehr, als ungewiss sei, ob und gegen wen ein allfälliges 

Wiederherstellungsverfahren eingeleitet werden könne. (act. G 6).

4.2.

4.2.1. Hecken stellen wichtige Korridore für die Vernetzung von Lebensräumen dar. Im 

Gegensatz zu Waldbeständen herrscht in den verhältnismässig schmalen Hecken eine 

bedeutend grössere Lichtverfügbarkeit und somit grössere Artenvielfalt, womit ihnen 

nebst ihrer Vernetzungsfunktion auch ein hoher Stellenwert als Lebensraum vieler 

Pflanzen- und Tierarten zukommt (vgl. Art. 14 Abs. 3 lit. b und e NHV in Verbindung mit 

Art. 20 NHV in Verbindung mit Anhang 2 und 3). Dazu kommt ihre 

landschaftsästhetische Funktion (armasuisse, Checkliste Wald und Einzelbäume, 

Geschützte Gehölze - Wald, Hecken und Einzelbäume, www.ar.admin.ch).

Anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins betreffend die Hecken U. (Grundstück 

Nr. 08) wurde unter anderem festgestellt, dass die neue Hecke entlang des B.-bachs 

als Ersatz für die im Rahmen der Melioration entfernten Hecken entlang des damaligen 

Verlaufs des Q.-erdorfbachs gelten könne, worauf der Vertreter des 

Beschwerdegegners am Antrag betreffend Hecken U. nicht mehr festhielt (act. G 

10/54). Angesichts dieser Gegebenheiten ist zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, 

wonach in der Schutzverordnung 2011 auf dem gesamten Gemeindegebiet Hecken in 

grosser Zahl und weit über das bisherige Mass hinaus unter Schutz gestellt worden 

seien und dadurch der Verlust der Hecke H 43 mehr als kompensiert werde (act. G 6 S. 

7), festzuhalten, dass die neuen Hecken entlang des B.-bachs wie erwähnt nicht als 

Kompensation für den Verlust der Hecke H 43 vorgesehen sind. Die 

Beschwerdeführerin führt denn auch nicht konkret aus, welche der Hecken in der von 

ihr zusammengestellten Tabelle (act. G 7.3) als Ersatz der Hecke H 43 dienen sollte. Im 

Übrigen wäre eine Kompensation (welche nicht Gegenstand des vorinstanzlichen 

Entscheids und damit auch des vorliegenden Verfahrens bildet) nur und erst dann 

zulässig, wenn Wiederherstellungsmassnahmen nicht in Frage kommen oder sich als 

http://www.ar.admin.ch

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unzweckmässig erweisen (vgl. K.L. Fahrländer, in: Keller/Zufferey/Fahrländer, 

Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 34 zu Art. 18 NHG).

4.2.2. Auf Grund der Ausführungen des Vertreters des ANJF vor Ort (act. G 10/51) ist 

davon auszugehen, dass auf früheren Luftbildern entgegen der Auffassung des 

Grundeigentümers Hecken zu erkennen sind. Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass 

die Hecke H 43 sicher vor 1996 verschwunden sei (act. G 6 S. 5). Nachdem jedoch 

vom tatsächlichen Bestand der Hecken F. im Zeitpunkt des Erlasses der 

Schutzverordnung 1987 und auch in den Jahren danach auszugehen ist, braucht nicht 

untersucht zu werden, auf welches Jahr genau deren Abgang zu datieren ist, zumal die 

im Jahr 1987 erfolgte formelle Unterschutzstellung mit dem zwischenzeitlichen Verlust 

der Hecke nicht hinfällig wird. Dies umso weniger, als auch in Art. 15 der 

Schutzverordnung 1987 (abrufbar unter www.geoportal.ch) ausdrücklich festgehalten 

ist, dass die im Plan enthaltenen Hecken, Feld- und Bachgehölze zu erhalten seien und 

das „gelegentliche Ausholzen“ einer Bewilligung des Gemeinderats bedürfe. An der 

formellen Unterschutzstellung ändert offensichtlich auch das Vorbringen der 

Beschwerdeführerin nichts, dass die noch vorgefundene Restbepflanzung die 

erforderliche Schutzqualität nicht mehr aufweise (act. G 6 S. 6). Dies gilt auch für die 

von der Beschwerdeführerin geltend gemachte bescheidene Ausdehnung und 

(höchstens) lokale Bedeutung der Hecke (act. G 6 S. 7), zumal dies bei Hecken in aller 

Regel der Fall sein dürfte (vgl. vorstehende E. 3.1.1).

4.2.3. Die Vorinstanz begründete ihren Standpunkt hinsichtlich der Hecken F. (H 43) 

nachvollziehbar. Die Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen über den Abgang der 

Hecken - etwa durch frühere Fotos, Gemeinderatsprotokolle und Auskünfte der 

Grundeigentümer sowie weiterer Personen - wird, wie die Vorinstanz zu Recht 

vermerkt, nicht allein durch Zeitablauf hinfällig. Der Sachverhalt wurde in dieser 

Hinsicht von der Beschwerdeführerin als Erstinstanz nicht zureichend ermittelt (vgl. Art. 

12 Abs. 1 VRP). Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass eine Wiederherstellung 

für den im Juli 2015 zerstörten Teil „mangels Verfügungsadressat“ unmöglich sei (act. 

G 6 S. 4), blieb ohne nachvollziehbare Begründung. Blosse Vermutungen der 

Beschwerdeführerin betreffend Zerstörung der Hecke durch höhere Gewalt (act. G 6 S. 

6) sind nicht geeignet, an deren formellen Unterschutzstellung etwas zu ändern. 

Aufgrund der Akten fehlt es auch an Anhaltspunkten, aufgrund welcher von einer 

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Zerstörung der Hecke durch höhere Gewalt ausgegangen werden könnte. Vielmehr 

wurde etwa im Einspracheentscheid vom 20. August 2012 festgehalten, dass es die 

beiden Heckenteile seit der Güterzusammenlegung (Grundstücke Nr. 004 und 005) 

nicht mehr gebe und die Hecken allenfalls durch das Weiden abgestorben sein könnten 

(act. G 10/11/85). Weder bei der Güterzusammenlegung noch beim Weiden(lassen) 

handelt es sich um Tatbestände der „höheren Gewalt“. Ein Eingriff in die 

Gemeindeautonomie (vgl. VerwGE B 2014/228 vom 24. November 2016, E. 3 mit 

Hinweisen) durch den vorinstanzlichen Entscheid ist entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, zumal sich im Lichte der geschilderten 

Ausgangslage ein Verzicht auf die Weiterführung der Unterschutzstellung von Hecken 

zum vornherein nicht mit Hinweis auf die Gemeindeautonomie rechtfertigen liesse. Ein 

Anlass, in das Ermessen der Vorinstanz korrigierend einzugreifen, besteht vorliegend 

für das Verwaltungsgericht, dessen Kognition auf die Korrektur von Rechtsfehlern 

beschränkt ist (vorstehende E. 1), nicht. Wie erwähnt (vorstehende E. 2) nicht 

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens sind Wiederherstellungsanordnungen 

gegenüber den Grundeigentümern; auf die diesbezüglichen Ausführungen der 

Beschwerdeführerin (act. G 6 S. 6) ist daher nicht einzugehen. Der Beschwerdeführerin 

ist es im Übrigen unbenommen, ohne weitere Abklärung der Ursache des 

Heckenverlusts deren Wiederherstellung (Neuanpflanzung) anzuordnen und die daraus 

resultierenden Kosten zu übernehmen, zumal sie im Einspracheentscheid vom 20. 

August 2012 ein Versäumnis des Gemeinderats hinsichtlich Wiederherstellung der 

Hecke eingeräumt hatte (vgl. act. G 10/11/85 Ziff. 5).  

Angesichts der geschilderten Gegebenheiten hob die Vorinstanz im angefochtenen 

Rekursentscheid Ziff. 2 („Zu Ziffer 17 Hecke F.“) des Einspracheentscheids in Sachen 

Pro Natura vom 20. August 2012, den Einspracheentscheid in Sachen H.R. vom 

20. August 2012 sowie die Streichung der Hecke H43 in der vom Gemeinderat am 6. 

Juni 2013 beschlossenen Änderung des Schutzplans zu Recht auf und wies die Sache 

an die Beschwerdeführerin zurück (Dispositiv-Ziffer 1b). Dies gilt auch für den 

Kostenspruch (Ziff. 3) des Einspracheentscheids vom 20. August 2012 in Sachen Pro 

Natura und den Kostenspruch (Ziff. 3) des Gemeinderatsbeschlusses (Teilwiderruf) vom 

6. Juni 2013.

5.

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5.1. Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Dem 

Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdeführerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). 

Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet 

(Art. 95 Abs. 3 VRP).

5.2. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf 

ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP; 

Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 829); beide stellten auch keinen Antrag. Zum anderen hätte 

der Beschwerdegegner selbst bei Vorliegen eines Antrags als unvertretene Partei - 

ohne Nachweis eines besonderen Aufwandes - keinen Anspruch auf eine 

Parteientschädigung (Art. 98  VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO; vgl. 

VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3‘000.-- werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet.

 

Der Abteilungspräsident                        Der Gerichtsschreiber

Zürn                                                       Schmid

ter

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 29.06.2017
	Schutzverordnung und Schutzplan. Unterschutzstellung von Hecken. Art. 18 Abs. 1 und 1bis NHG (SR 451). Art. 14 Abs. 3 NHV (SR 451.1). Art. 18 Abs. 1 lit. g JSG (SR 922.0). Art. 12 NSV (sGS 671.1).Bestätigung des angefochtenen Entscheids betreffend die Unterschutzstellung von Hecken durch das Verwaltungsgericht. Die Notwendigkeit zusätzlicher Abklärungen über den Abgang bzw. die Zerstörung der Hecken werde nicht allein durch Zeitablauf hinfällig. Blosse Vermutungen betreffend Zerstörung der Hecken durch höhere Gewalt seien nicht geeignet, an deren Unterschutzstellung etwas zu ändern. Aufgrund der Akten fehle es auch an Anhaltspunkten, aufgrund welcher von einer Zerstörung der Hecken durch höhere Gewalt ausgegangen werden könnte (Verwaltungsgericht, B 2015/186).

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