# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b92cae5c-1b92-57f4-a0fd-55a752d58df7
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-02-06
**Language:** de
**Title:** Altlasten. Toxische Papierschlammablagerung im Zürichsee. Sanierungs- und Kostentragungspflicht der Verursacherin.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0013/2018
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr._0013-2018_vom_6._februar_2018.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2017.00117 
0013/2018 

Entscheid vom 6. Februar 2018 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Peter  Rütimann,  Baurichter  Adrian  Bergmann, 
Ersatzrichterin Ursula Räuftlin, Gerichtsschreiberin Anna Frey     

in Sachen 

Rekurrentin 

Papierfabrik YZ Holding AG in Liquidation, [….]  

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2.  Gemeinderat X, [….]  

betreffend 

Verfügung  des  Amts 
für  Abfall,  Wasser,  Energie  und  Luft 
Nr. AL 0133/0090-18 vom 11. Juli 2017; altlastenrechtliche Beurteilung und 
Kostenverteilung 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  Verfügung  vom 11. Juli  2017 ordnete  das  der  Baudirektion  zugehörige 

Amt  für  Abfall,  Wasser,  Energie  und  Luft  (AWEL)  die  Eintragung  der  Pa-

pierschlammablagerung  auf  dem  Grund  des  Zürichsees  vor  dem  ehemali-

gen  Areal  der  Papierfabrik  YZ  in  den  amtsinternen  Kataster  belasteter 

Standorte  Seen  an,  qualifizierte  die  Papierschlammablagerung  als  sanie-

rungsbedürftigen belasteten Standort, verfügte die Durchführung einer De-

tailuntersuchung  durch  das  AWEL  als  Realleistung  für  den  Kanton,  setzte 

einen  Kostenverteiler  für  die  zukünftig  anfallenden  Kosten  für  altlasten-

rechtliche Massnahmen fest und verpflichtete die Papierfabrik YZ AG in Li-

quidation  zur  Erbringung  einer  Sicherheitsleistung  in  Höhe  von  Fr.  8,55 

Mio. mittels Bankgarantie.  

B. 

Dagegen wandte sich die Papierfabrik YZ AG in Liquidation mit Rekursein-

gabe  vom  10. August  2017  an  das  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich 

und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung unter Kosten- 

und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.  

C. 

Mit  Verfügung  vom  14. August  2017  wurde  vom  Rekurseingang  Vormerk 

genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 

Die Rekursgegnerin schloss mit Vernehmlassung vom 12. September 2017 

auf  Abweisung  des  Rekurses  unter  Kostenfolge  zulasten  der  Rekurrentin; 

eventualiter sei die Rekurrentin zu verpflichten, die Jahresrechnungen (Bi-

lanz- und Erfolgsrechnungen) der Jahre 2006 - 2015 zu edieren.  

Der als Mitbeteiligter in das Verfahren aufgenommene Gemeinderat  X ver-
zichtete demgegenüber auf Vernehmlassung. 

R2.2017.00117 

Seite 2 

 
 
E. 

Mit Replik vom 18. Oktober 2017 bzw. Duplik vom 10. November 2017 hiel-

ten die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit Triplik vom 23. November 2017 

reichte die Rekurrentin eine weitere Stellungnahme ein.  

F. 

Auf  die  Vorbringen  der  Parteien  ist  nachfolgend  insoweit  einzugehen,  als 

dies für die Entscheidfindung erforderlich erscheint.  

Es kommt in Betracht: 

1. 

Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist die Rekurrentin ohne Wei-

teres zur Rekurserhebung legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugeset-

zes  [PBG]).  Da  auch  die  übrigen  prozessualen  Voraussetzungen  erfüllt 

sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2. 

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass sich der Rekurs der Rekurrentin in ers-

ter Linie  gegen die  Festlegungen  betreffend Kostenverteiler und Verpflich-

tung  zur  Erbringung  einer  Sicherheitsleistung  richtet  (Dispositiv-Ziffern 4 

bis 7). Gegen die in Dispositiv-Ziffern 1 bis 3 getroffenen Anordnungen hat 

die Rekurrentin hingegen – wie sie selber erklärt – grundsätzlich nichts ein-

zuwenden.  Die  Eintragung  der  Papierschlammablagerung  in  den  amtsin-

ternen  Kataster  belasteter  Standorte  Seen  gestützt  auf  Art. 2  Abs. 1  lit. b 

der  Altlastenverordnung  (AltlV)  hätte  ihres  Erachtens  längst  erfolgen  kön-

nen  (Dispositiv-Ziffer 1).  Auch  die  Beurteilung  der  Papierschlammablage-

rung  als  sanierungsbedürftigen  belasteten  Standort  im  Sinne  von  Art. 8 

Abs. 2 lit. b AltlV in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 lit. a und b AltlV sei nicht 

zu  beanstanden  (Dispositiv-Ziffer 2).  Schliesslich  erachtet  die  Rekurrentin 

auch die Durchführung einer Detailuntersuchung im Hinblick auf die Festle-
gung des Sanierungsperimeters sowie die Ziele und Dringlichkeit einer Sa-

R2.2017.00117 

Seite 3 

 
 
nierung  als  unerlässlich  und  betont,  eine  solche  Detailuntersuchung  ur-

sprünglich  selber  auf  eigene  Kosten  durchzuführen  angeboten  zu  haben 

(Dispositiv-Ziffer 3). Da dieser an sich unstrittige Teil der Verfügung jedoch 

mit  den  strittigen  Anordnungen  verknüpft  sei,  werde  gleichwohl die  Aufhe-

bung der gesamten Verfügung beantragt (vgl. act. 2 S. 2 f.).  

3.1. 

Aus  der  angefochtenen  Verfügung  und  den  weiteren  Akten  ergibt  sich  im 

Wesentlichen  folgender  Sachverhalt:  Die  am  20. Dezember  1940  gegrün-

dete und in der Folge verschiedentlich umfirmierte und umstrukturierte Pa-

pierfabrik YZ produzierte ab 1947 auf dem Ufergrundstück in  X Spezialpa-

piere. Zwischen 1947 und 1963, d.h. bis zum Anschluss des Fabrikgebäu-

des  an  die  kommunale  Abwasserreinigungsanlage  (ARA)  und  in  geringe-

rem Ausmasse auch später, wurde der aus der Papierproduktion anfallende 

Papierschlamm in den Zürichsee eingeleitet. Die Abwassereinleitungen ge-

schahen  grundsätzlich  mit  behördlicher  Genehmigung.  Mit  Verfügung  der 

Rekursgegnerin vom 23. Juni 1947 wurde der damaligen Aktiengesellschaft 

E.  AG  und  späteren  Papierfabrik  YZ  AG  bewilligt,  die  Abwässer  aus  dem 

Fabrikationsbetrieb nach vorausgegangener Klärung  in den Zürichsee ein-

zuleiten, solange diese nicht chemisch verunreinigt waren und die vollstän-

dige Zurückhaltung von Papierfasern gewährleistet  war. Die Einleitungsbe-

willigung war bis 31. Dezember 1960 befristet und erfolgte  §unter der Auf-

lage,  dass  die  jeweilige  Inhaberin  dieser  Bewilligung  im  Zeitpunkt  der  Er-

stellung  einer  zentralen  Abwasserreinigungsanlage  X  sämtliche  Abwässer 

ihrer Liegenschaft auf erste Aufforderung hin dieser Anlage zuzuleiten habe 

(act. 12.1).  In  Erweiterung  dieser Einleitungsbewilligung  wurde  der  Papier-

fabrik  YZ  AG  mit  Verfügung  vom  12. März  1951  überdies  gestattet,  auch 

das  Abwasser  aus  einer  neu  zu  erstellenden  zweiten  Krepppapier-

Maschine nach vorausgegangener Klärung in den Zürichsee zu leiten, un-

ter  (sinngemässer)  Weitergeltung  der  Bedingungen  der  Bewilligung  vom 

23. Juni 1947 (act. 4.4). 

Im  Jahr 1960  wurde  erstmals behördlich festgestellt,  dass die  jahrelangen 

Abwassereinleitungen  in  den  Zürichsee  zu  einem  Papierschlammdelta  auf 

dem  Seegrund  vor  dem  Fabrikareal  geführt hatten.  Hierauf  wurde  die  Pa-
pierfabrik  YZ  AG  mehrfach  – etwa  mit  Verfügungen  der  Rekursgegnerin 
vom  6. März  1962  und  11. August  1962  (act. 12.2  und  act. 12.3) –  dazu 

aufgefordert, ein Projekt über die Anpassung der fabrikinternen Kanalisati-

R2.2017.00117 

Seite 4 

 
 
on und über die Erstellung der nötigen Vorrichtungen für den Anschluss der 

Abwässer an  die  Gemeindekanalisation  respektive  an  die  zentrale Kläran-

lage X auszuarbeiten, andernfalls jedes weitere Einleiten von Abwasser in 

den Zürichsee unverzüglich verboten werde. Überdies wurde festgehalten, 

dass die Papierfabrik YZ AG nach wie vor dem Staate oder Dritten gegen-

über für jeden Schaden hafte, der im Zürichsee durch die Abwassereinlei-

tungen  aus  dem  Fabrikbetrieb  entstehen  sollte  (act. 12.3  S. 2).  Der  An-

schluss  an  die  zentrale  Abwasserreinigungsanlage  X  erfolgte  schliesslich 

im Verlauf des Jahres 1963, wobei sich in der Folge noch gewisse ergän-

zende  Massnahmen  und  Umbauarbeiten  an  den  fabrikinternen  Abwasser-

anlagen  als  notwendig  herausstellten.  Auch  nach  dem  Anschluss  an  die 

zentrale Abwasserreinigungsanlage wurde indes ein Teil der (weniger stark 

belasteten)  Betriebsabwässer  der  Papierfabrik  unter  strengen  Einleitungs-

bedingungen  weiterhin  dem  Zürichsee  zugeleitet.  Von  diesen  fortwähren-

den  Abwassereinleitungen  wurde  mit  Verfügung  der  Rekursgegnerin  vom 

16. August 1963 explizit Kenntnis genommen (act. 11.3). 

Im Jahre 1998 übertrug die Papierfabrik  YZ AG den Geschäftsbereich der 

Papierherstellung an die neu gegründete Papierfabrik YZ Betriebs-AG, wel-

che 2003 mit der H. AG fusionierte und fortan unter Papierfabrik YZ Holding 

AG (heutige Rekurrentin; nunmehr in Liquidation) firmierte. 2006 wurde die 

Papierproduktion am Betriebsstandort in X eingestellt und ins Ausland ver-

lagert. Das ehemalige Fabrikareal wurde im Jahr 2010 an die S. Immobilien 

AG  veräussert  und  auf  Kosten  der  Rekurrentin  totaldekontaminiert;  heute 

sind  die  Ufergrundstücke  mit  einer  Wohnüberbauung  überstellt  (vgl. 

act. 12.15, act. 12.18).  

3.2. 

Während die landseitigen Verschmutzungen zwischenzeitlich also behoben 

werden konnten, steht die Sanierung der Papierschlammablagerung im Zü-

richsee noch aus. Die bisher getätigten fachspezifischen Abklärungen und 

Untersuchungsergebnisse  lassen  sich  wie  folgt  zusammenfassen:  Im  Zu-

sammenhang  mit  der  Sanierung  und  künftigen  Liegenschaftsentwicklung 

des ehemaligen Fabrikareals der Papierfabrik  YZ AG wurde die C. Ingeni-

eure  und  Geologen  AG  damit  beauftragt,  eine  historische  Untersuchung 

des  belasteten  Standorts  im  Sinne  von  Art. 7  Abs. 2  AltlV  vorzunehmen. 

Dem betreffenden Untersuchungsbericht vom 2. Februar 2004 ist unter an-
derem zu entnehmen, dass die Abwässer aus dem Fabrikbetrieb ‒ welche 

R2.2017.00117 

Seite 5 

 
 
erfahrungsgemäss  eine  hohe  organische  Belastung  durch  die  hohe  Kon-

zentration  an  ungelösten  Papierfasern  aufwiesen –  bis  1963  direkt  in  den 

Zürichsee eingeleitet wurden (act. 12.5 S. 11). 

In technischer Hinsicht war die durch Abwassereinleitungen der Papierfab-

rik YZ AG verursachte Papierschlammablagerung im Zürichsee bereits an-

fangs  der  1980er-Jahre  erstmals  untersucht  worden.  Im  Bericht  des  Gut-

achters Prof. Dr. T. vom 22. Juli 1983 zuhanden des Kantonalen Amtes für 

Gewässerschutz  und  Wasserbau  wurde  die  damalige  Ausdehnung  des 
Schlammdeltas  auf  5'000 m2  bis  10'000 m2  und  das  Volumen  auf  ca. 
5'000 m3 (Mächtigkeit: 10 bis 120 cm, im Mittel: 50 cm) geschätzt. Eine eu-
trophierende  Wirkung  wurde  der  Papierschlammablagerung  nicht  zuge-

schrieben,  sofern  der  Schlamm  ruhig  liege  und  keine  intensive  Berührung 

mit dem Wasser stattfinde. Da ein Herausbaggern oder Heraussaugen des 

Schlamms eine solche Gefahr geborgen hätte, wurde von einem vollständi-

gen oder teilweisen Entfernen des Papierschlamms abgeraten, solange die 

nachteiligen  Folgen  nicht  deutlich  zutage  träten  (act. 12.4).  Da  im  Verlauf 

der  Jahre  eine  Veränderung  von  Fläche  und  Volumen  der  Ablagerung  zu 

erwarten  war  und  noch  keine  Untersuchungen  hinsichtlich  Zusammenset-

zung und Schadstoffgehalte des Papierschlamms vorlagen, wurde den Ver-

tretern der Papierfabrik im Herbst 2006 eröffnet, dass – ergänzend zu den 

bisherigen  Untersuchungen –  eine  technische  Untersuchung  der  in  den 

See eingebrachten Verschmutzungen inkl. Gefahrenabschätzung durchge-

führt  werden  müsse  (act. 12.8  S. 2).  Mit  Berichten  der  C.  Ingenieure  und 

Geologen AG vom 3. Juni 2008 bzw. vom 23. Dezember 2009 wurden die 

Resultate der technischen Untersuchung gemäss Art. 7 Abs. 4 AltlV vorge-

legt (act. 12.7, act. 12.12). Ergänzend präsentierte das Oekotoxzentrum der 

eawag Dübendorf am 15. Mai 2015 seinen Bericht betreffend die ökotoxiko-

logische  Bewertung  der  Papierschlammablagerung  und  deren  Auswirkun-

gen  auf  aquatische  Organismen  (act. 12.10).  Aus  diesen  Gutachten  geht 

insbesondere hervor, dass die Papierschlammablagerung mittlerweile eine 
Fläche  von  rund  25'000 m2  und  ein  Volumen  von  ca.  12'500 m3  umfasst 
und  das  Gefährdungspotential  für  den  Zürichsee  – als  wichtiger  Lebens- 

und  Erholungsraum  respektive  als  Trinkwasserspeicher –  als  hoch  einge-

schätzt wird. Die giftigen PCB- und Antimon-Konzentrationen im Eluat des 

Papierschlamms  würden  die  zulässigen  Konzentrationswerte  nach  An-
hang 1  der  AltlV  deutlich  überschreiten.  Da  der  Papierschlamm  direkt  im 
Wasserkörper  liege  und  teilweise  nicht  bzw.  nur  durch  geringmächtige 

(max.  5 cm)  natürliche  Sedimente  überlagert  werde,  sei  ein  Rückhaltever-

R2.2017.00117 

Seite 6 

 
 
mögen  praktisch  nicht  vorhanden.  Eine  Verunreinigung  des  oberirdischen 

Gewässers  sei  daher  gegeben.  Die  Papierschlammablagerung  im  Zürich-

see sei insgesamt als sanierungsbedürftiger belasteter Standort und damit 

als  Altlast  einzustufen  (act. 12.12  S. 23 f.).  Hinsichtlich  Art,  Konzentration 

und Verteilung der Schadstoffe kann im Einzelnen auf die entsprechenden 

Untersuchungsberichte  verwiesen  werden 

(vgl.  act. 12.7,  act. 12.10, 

act. 12.12).  

3.3. 

Aufgrund  der  historischen  und  technischen  Voruntersuchung  ist  somit  er-

stellt und seitens der Rekurrentin auch unbestritten (vgl. act. 2 S. 12), dass 

die Papierfabrik YZ AG durch jahrelange Einleitung von Betriebsabwässern 

in den Zürichsee eine Papierschlammablagerung vor dem ehemaligen Fab-

rikareal in X verursacht hat und damit als Verhaltensverursacherin im Sinne 

des Verursacherprinzips gilt. Auch steht unbestrittenermassen fest, dass es 

sich bei der Papierschlammablagerung im Zürichsee um einen sanierungs-

bedürftigen, belasteten Standort (Altlast) im Sinne von Art. 8 Abs. 2 lit. b in 

Verbindung  mit  Art. 10  Abs. 2  lit. b  und  a  AltlV  handelt  (vgl.  act. 14  S. 4). 

Weiter ist  anerkannt, dass  die  Rekurrentin die  Rechtsnachfolgerin  der  Pa-

pierfabrik YZ AG ist und mit dieser Rechtsnachfolge grundsätzlich auch der 

Übergang  der  sich  aus  der  Stellung  als  Verhaltensverursacherin  ergeben-

den  altlastenrechtlichen  Sanierungs-  und  Kostentragungspflicht  verbunden 

ist (vgl. act. 2 S. 12).  

Ob  und  in  welchem  Umfang  sich  diese  Sanierungs-  und  Kostentragungs-

pflicht gegenüber der Rekurrentin heute allerdings noch durchsetzen lässt, 

bildet demgegenüber zentrale Streitfrage dieses Verfahrens.  

4. 

Die Kantone sorgen dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belas-

tete  Standorte  (belastete  Standorte)  saniert  werden,  wenn  sie  zu  schädli-

chen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr besteht, 

dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 32c Abs. 1 des Bundesgesetzes 

über  den  Umweltschutz  [USG]).  Ist  ein  belasteter  Standort  sanierungsbe-

dürftig (Altlast), so verlangt die zuständige Behörde, dass eine Detailunter-

suchung  durchgeführt und  der  Standort  bis zum  Abschluss  der  Sanierung 
überwacht wird (Art. 13 Abs. 2 AltlV). Die Detailuntersuchung dient der Be-

R2.2017.00117 

Seite 7 

 
 
urteilung  der  Ziele  und  der  Dringlichkeit  der  Sanierung  (Art. 14  Abs. 1 

AltlV). Sodann verlangt die Behörde die Ausarbeitung eines Sanierungspro-

jekts (Art. 17 Abs. 1 AltlV) und legt gestützt auf die Beurteilung dieses Sa-

nierungsprojekts  die  erforderlichen  Sanierungsmassnahmen  fest  (Art. 18 

AltlV). Die Sanierungsmassnahmen sind grundsätzlich vom Inhaber des be-

lasteten  Standorts  durchzuführen.  Mit  Zustimmung  des  Inhabers  kann  die 

Behörde jedoch auch Dritte zur Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts und 

zur Durchführung der Sanierungsmassnahmen verpflichten, wenn diese die 

Belastung  des  Standorts  durch  ihr  Verhalten  verursacht  haben  (Art. 20 

Abs. 1 und Abs. 3 AltlV).  

Der  Verursacher  trägt  die  Kosten  für  notwendige  Massnahmen  zur  Unter-

suchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Sind mehrere 

Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen 

an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen 

durch  sein  Verhalten verursacht  hat  (sog.  Verhaltensverursacher). Wer le-

diglich  als  Inhaber  des  Standortes  beteiligt  ist  (sog.  Zustandsstörer),  trägt 

keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Be-

lastung keine Kenntnis haben konnte (Art. 32d Abs. 1 und 2 USG).  

5.1. 

Die  Rekurrentin  sieht die fehlende  Durchsetzbarkeit  ihrer Sanierungs-  und 

Kostentragungspflicht  zunächst  darin  begründet,  dass  ein  entsprechender 

Anspruch des Gemeinwesens mittlerweile verjährt sei. Entgegen der unzu-

treffenden  Auffassung  der  Rekursgegnerin  stelle  die  Papierschlammabla-

gerung im Zürichsee keine unmittelbar drohende, konkrete Gefahr für Leib 

und Leben der Bevölkerung und somit keinen polizeiwidrigen Zustand dar, 

der  eine  Ausnahme  von  der  Verjährbarkeit  des  staatlichen  Anspruchs  auf 

Beseitigung  rechtfertigte.  Andernfalls  wäre  das  AWEL  – als  zuständige 

Amtsstelle  des  Kantons –  sofort  zur  Gefahrenbeseitigung  geschritten  oder 

hätte  zumindest  die  weiteren  Untersuchungen  selber  zügig  durchgeführt. 

Die stattdessen an den Tag gelegte zögerliche Haltung des AWEL stehe im 

Widerspruch  zur  behaupteten  Dringlichkeit  der  Sanierung.  Der  Anspruch 

des Gemeinwesens auf Sanierung der Papierschlammablagerung unterlie-

ge daher der absoluten Verjährung. Diese laufe vom Zeitpunkt der verursa-
chenden  Handlung  bzw.  von  deren  Abschluss  an,  wobei  es  sich  mangels 
gesetzlicher Grundlage  und in analoger Übereinstimmung zu ähnlich gela-

gerten öffentlichen Rechtsgebieten (vgl. etwa Art. 59c USG, Art. 10 Abs. 1 

R2.2017.00117 

Seite 8 

 
 
des  Kernenergiehaftpflichtgesetzes  [KHG],  Art. 32  des  Bundesgesetzes 

über die Gentechnik im Ausserhumanbereich [GTG]) rechtfertige, eine ab-

solute  Verjährungsfrist  von  maximal  30 Jahren  anzunehmen.  Mache  das 

Gemeinwesen  seinen  Anspruch  auf  Sanierung  der  Altlast  gegenüber  dem 

Verursacher  innert  dieser  Frist  nicht  geltend,  sei  auch  sein  Anspruch  auf 

Überbindung der damit verbundenen Kosten absolut verjährt.  

Dies  treffe  auch  auf  den  vorliegenden  Fall  zu.  Nach  dem  Anschluss  der 

Papierfabrik  YZ  AG  an  die  zentrale  Abwasserreinigungsanlage  im  Jahre 

1963  seien  keine  Abwassereinleitungen  in  den  See  mehr  erfolgt.  Die  Re-

kurrentin sei jedoch erst 2006 und damit über 40 Jahre nach Abschluss des 

als  umweltgefährdend  qualifizierten  Verhaltens  von  der  Rekursgegnerin 

bezüglich  einer allfälligen  Sanierungspflicht  kontaktiert  worden.  Zähle man 

die seither vergangenen Jahre hinzu, liege die durch Abwassereinleitungen 

der  Papierfabrik  YZ  AG  verursachte  Papierschlammablagerung  sogar  be-

reits  über  50 Jahre  zurück.  Der  Sanierungs-  und  Kostentragungsanspruch 

des  Gemeinwesens  erweise  sich  damit  als absolut  verjährt.  Daran ändere 

auch  der  Hinweis  in  den  Verfügungen  der  Rekursgegnerin  vom  6. März 

bzw. 11. August 1962 und 16. August 1963 nichts, wonach die Papierfabrik 

YZ AG (nach den Bestimmungen des Zivilrechts) nach wie vor dem Staate 

oder  Dritten  gegenüber  für  jeden  Schaden  hafte,  der  im  Zürichsee  durch 

die  Abwassereinleitungen  entstehen  sollte  (vgl.  act. 11.3,  12.2,  12.3).  Die 

Haftungsbestimmungen des Zivilrechts seien keine taugliche Rechtsgrund-

lage,  um  die  Rekurrentin  zur  Sanierung  der  Papierschlammablagerung 

samt Tragung der Kosten zu verpflichten.  

5.2. 

Die  Rekursgegnerin  hält  dagegen,  der  Anspruch  auf  Sanierung  und  Kos-

tentragung gegenüber der Rekurrentin sei nicht verjährt. Gemäss gefestig-

ter  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  sei  die  Verjährbarkeit  im  Schutz-

bereich  der  Polizeigüter  ausgeschlossen,  solange  der  polizeiwidrige  Zu-

stand  andauere  und  ein  Anspruch  auf  dessen  Beseitigung  bestehe.  Zwar 

anerkenne  die  Rekurrentin,  dass  keine  Verjährung  des  Realleistungsan-

spruchs eintreten könne, solange Polizeigüter gefährdet seien, sie verken-

ne jedoch, dass der Begriff der "Polizeigüter" nicht auf das Leben von Men-

schen  beschränkt  sei.  Zu  den  Polizeigütern  gehörten  insbesondere  auch 

die  öffentliche  Ordnung  und  Sicherheit,  die  öffentliche  Gesundheit,  die  öf-
fentliche  Sittlichkeit  sowie  Treu  und  Glauben  im  Geschäftsverkehr.  Auch 

R2.2017.00117 

Seite 9 

 
 
natürliche  Ressourcen,  welche  für  das  Überleben  der  Menschheit  unver-

zichtbar seien, seien geschützt. Der Zürichsee diene als Trinkwasserreser-

voir für die gesamte Region; 70 % des Stadtzürcher Trinkwassers stamme 

aus  dem  Zürichsee.  Die  Gefährdung  des  Zürichsees  und  der  aquatischen 

Fauna  durch  eine  toxische  Papierschlammablagerung  mit  einem  Volumen 
von 12'500 m3 stelle klarerweise einen polizeiwidrigen Zustand dar, welcher 
– solange er andauere – eine Ausnahme von der Verjährbarkeit des staatli-

chen  Anspruchs  auf  Sanierung  begründe.  Auch  aus  dem  Hinweis  auf  die 

fehlende Dringlichkeit der Sanierung vermöge die Rekurrentin nichts zu ih-

ren  Gunsten  abzuleiten.  Die  umweltrechtliche  Sanierungspflicht  sei 

‒ anders  als  Sofortmassnahmen  zur  Abwendung  einer  akuten  Gefahr – 

nicht  an  eine  besondere  Dringlichkeit  gebunden.  Da  ein  Kontakt  von  Ba-

denden mit der Papierschlammablagerung aufgrund des Uferabstands, der 

Wassertiefe,  der  Uferbeschaffenheit  (Mauer)  und  der  Nutzung  des  Stand-

orts als wenig wahrscheinlich erscheine, habe der Kanton auf Sofortmass-

nahmen verzichtet. Nichtsdestotrotz könne mit einer Sanierung der Papier-

schlammablagerung nicht weiter zugewartet werden, andernfalls irreversib-

le Schäden am aquatischen System drohten. 

Die finanziellen Ersatzforderungen des Gemeinwesens unterstünden dem-

gegenüber einer fünfjährigen  Verjährungsfrist für Geldforderungen, welche 

mit Rechtskraft der abschliessenden Kostenverteilungsverfügung zu laufen 

beginne.  Konsequenterweise  könne  eine  Ersatzforderung  nicht  verjähren, 

solange  die  Sanierungsmassnahmen  nicht  abgeschlossen  und  die  daraus 

erwachsenden  Kosten  nicht  bekannt  seien.  Der  Einwand  einer  absoluten 

Verjährungsfrist  von  30 Jahren  stehe  hingegen  im  Widerspruch  zum  Ge-

setz  und  zur  Praxis  der  Gerichte.  Auch  vorliegend  beginne  die  fünfjährige 

Verjährungsfrist  für  den  Kostenersatz  erst  ab  Rechtskraft  der  definitiven 

Kostenverteilungsverfügung zu laufen. In der angefochtenen Verfügung sei 

zwar ein Kostenteiler verfügt worden, der eine Grundlage für die Höhe der 
zu  leistenden  Sicherstellung  gemäss  Art. 32dbis  Abs. 1  USG  bilde.  Gleich-
zeitig  sei  jedoch  ausdrücklich  vorgesehen  worden,  dass  der  Kostenteiler 

anlässlich der definitiven betragsmässigen Verteilung der Kosten altlasten-

rechtlicher Massnahmen zu überprüfen sein werde. In Bezug auf den Auf-

teilungsschlüssel  sei  die  angefochtene  Verfügung  also  lediglich  ein  Zwi-

schenentscheid, der mit dem Endentscheid angefochten werden könne.  

R2.2017.00117 

Seite 10 

 
 
5.3. 

Die  Verjährung  altlastenrechtlicher  Sanierungs-  und Kostenforderungen  ist 

gesetzlich  nicht  geregelt;  weder  das  Umweltschutzgesetz  noch  die  Altlas-

tenverordnung enthalten entsprechende Bestimmungen. Was die Pflicht zur 

Realleistung  bzw.  Sanierung  einer  Altlast  im  Sinne  von  Art. 32c  USG  und 

Art. 20 AltlV anbelangt, so ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung de-

ren Verjährbarkeit im Schutzbereich von Polizeigütern ausgeschlossen, so-

lange  der  polizeiwidrige  Zustand  andauert  und  ein  Anspruch  auf  dessen 

Beseitigung  besteht  (BGE 114 lb 44,  E. 4).  Der  Anspruch  des  Staates  auf 

Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands ist mithin unverjährbar.  

Dies gilt auch im vorliegenden Fall. Wie die Rekursgegnerin zutreffend er-

wogen  hat,  stellt  die  Papierschlammablagerung  im  Zürichsee  einen  poli-

zeiwidrigen  Zustand  dar,  welcher  bis  heute  andauert.  Die  Verunreinigung 

des Oberflächengewässers Zürichsee – eines für die Stadt Zürich und Um-

gebung  zentralen  Trinkwasserreservoirs –  beschlägt  die  öffentliche  Ge-

sundheit  und  damit  den  Schutzbereich  der  Polizeigüter.  Die  gegenteilige 

Haltung  der  Rekurrentin  greift  hingegen  deutlich  zu  kurz.  Eine  unmittelbar 

drohende, konkrete Gefahr für Leib und Leben der Bevölkerung bzw. eine 

besondere Dringlichkeit ist für die Annahme eines polizeiwidrigen Zustands 

nicht vorausgesetzt. Über die Dringlichkeit der Sanierung wird  vielmehr im 

Rahmen  der  anstehenden  Detailuntersuchung  zu  befinden  sein  (vgl. 

Art. 14 f. AltlV). Entgegen der Rekurrentin (vgl. act. 14 S. 8) bleibt auch kein 

Raum  für  Differenzierungen  zwischen  Altlasten,  die  ein  Polizeigut  konkret 

gefährden, und solchen, die keinen polizeiwidrigen Zustand darstellen. Die 

Polizeiwidrigkeit  ist  dem  Begriff  der  Altlast  geradezu  inhärent,  dient  doch 

die Sanierung einer Altlast im Sinne von Art. 32c USG dazu, einen umwelt-

belastenden  und  damit  polizeiwidrigen  Zustand  zu  beseitigen  (vgl.  BAFU 

[Bundesamt  für  Umwelt],  Realleistungs-  und  Kostentragungspflicht  (Voll-

zugshilfe),  Bern 2009, S. 13).  Dass  es  sich  bei der Papierschlammablage-

rung um eine Altlast handelt, ist unbestritten. Solange dieser polizeiwidrige 

Zustand andauert, ist die Verjährung des staatlichen Anspruchs auf Sanie-

rung  der  Papierschlammablagerung  gegenüber  der  Rekurrentin  ausge-

schlossen. 

Was  sodann  die Kostentragungspflicht der Rekurrentin  betrifft,  so  ist  auch 

dieser  staatliche  Anspruch  des  Gemeinwesens  noch  nicht  verjährt.  Die  fi-

nanziellen  Ersatzforderungen  des  Gemeinwesens  unterstehen  der  allge-
meinen  fünfjährigen,  öffentlichrechtlichen  Verjährungsfrist  für  Geldforde-

R2.2017.00117 

Seite 11 

 
 
rungen,  die  mit  Rechtskraft  der  abschliessenden  Kostenverteilungsverfü-

gung zu laufen beginnt (BGE 122 II 26, E. 5). Erst dann sind die effektiven 

Kosten bekannt bzw. definitiv festgesetzt, und erst zu diesem Zeitpunkt ist 

dem  für  die  Beseitigungspflicht  massgeblichen  Dauersachverhalt  mit  der 

Sanierung  ein  Ende  gesetzt.  Eine  vorher  eintretende,  absolute  Verjäh-

rungsfrist  ab  Beendigung  der  schädigenden  Handlung  – wofür  die  Rekur-

rentin  hält –  hat  das  Bundesgericht  demgegenüber  mit  Entscheid 

BGr 1C_18/2016  vom  6. Juni  2016,  E. 5,  explizit  als  "nicht  sachgerecht" 

beurteilt,  "zumal  Art. 32d  Abs. 2  USG  damit  seines  Sinngehalts  entleert 

würde."  Abweichende  Auffassungen  in  der  Lehre  (wie  etwa  jene  von 

Beatrice Wagner  Pfeifer,  welche  im  Auftrag  der  Rekurrentin  ein  Parteigut-

achten verfasst und dort ihren Standpunkt für eine absolute Verjährung alt-

lastenrechtlicher  Kostenforderungen  bekräftigt  hat,  vgl.  act. 12.19)  vermö-

gen laut Bundesgericht nicht zu überzeugen (BGr 1C_18/2016 vom 6. Juni 

2016,  E. 5  mit  weiteren  Hinweisen).  In  der Konsequenz  kann  eine  Ersatz-

forderung  nicht  (weder  relativ  noch  absolut)  verjähren,  solange  die  Sanie-

rungsmassnahmen  nicht  abgeschlossen  und  die  daraus  erwachsenden 

Kosten  nicht  bekannt  sind.  Vorliegend  ist  die  definitive  Kostenverteilungs-

verfügung  noch  nicht  ergangen.  Mit  der  angefochtenen  Verfügung  wurde 

lediglich  ein  pauschaler  Kostenverteiler  festgesetzt,  der  unter  anderem 

Grundlage für die anteilsmässige Leistung der Sicherheit bildet. Die definiti-

ven  Kosten  werden  explizit  erst  nach  Abschluss  der  altlastenrechtlichen 

Massnahmen in einer separaten Verfügung verlegt (vgl. Dispositiv-Ziffern 4 

und 5 der angefochtenen Verfügung). Erst mit Rechtskraft der dannzumali-

gen  Kostenverteilungsverfügung  wird  die  fünfjährige  Verjährungsfrist  zu 

laufen beginnen.  

5.4. 

Die Verjährung steht der Durchsetzbarkeit der Sanierungs- und Kostentra-

gungspflicht der Rekurrentin somit unter keinem Titel entgegen.  

Lediglich  der  Vollständigkeit  halber  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  – selbst 

wenn man der Rekurrentin folgen und eine dreissigjährige absolute Verjäh-

rungsfrist für altlastenrechtlichen Sanierungs- und Kostenforderungen beja-

hen würde – eine Verjährung des staatlichen Anspruchs nicht ohne Weite-

res  anzunehmen  wäre.  Die  Rekurrentin  hält  zwar  beharrlich  daran  fest, 

nach dem Anschluss an die zentrale Kläranlage im Jahre 1963 hätten keine 
Abwassereinleitungen in den Zürichsee mehr stattgefunden, mit den Akten 

R2.2017.00117 

Seite 12 

 
 
stimmt  diese  Behauptung  jedoch  nicht  überein.  Vielmehr  ist  aktenkundig, 

dass auch noch in den 1980er-Jahren mehrmals wegen der Einleitung von 

Schadstoffen  bei  der  Papierfabrik  YZ  AG  behördlich  interveniert  werden 

musste  (act. 4.14,  act. 4.15  und  act. 4.16).  Auch  das  Gutachten  von 

Prof. Dr. E. A. T. vom 22. Juli 1983 geht davon aus, dass mindestens bis in 

den  Sommer  1981  Papierschlammfasern  in  den  See  geleitet  wurden 

(act. 12.4  S. 5).  Letztlich  kann  jedoch  offenbleiben,  in  welchem  Zeitpunkt 

das als umweltgefährdend zu qualifizierende Verhalten der Papierfabrik YZ 

AG  endete,  da  dies  für  die  Verjährung  der  Sanierungs-  und  Kostentra-

gungspflicht der Rekurrentin – wie vorstehend dargelegt – ohne Belang ist. 

6.1. 

Die Rekurrentin stellt sich weiter auf den Standpunkt, der Durchsetzbarkeit 

ihrer Sanierungs- und Kostentragungspflicht stehe der Grundsatz von Treu 

und  Glauben  (Art. 5  Abs. 3  und  Art. 9  der  Schweizerischen  Bundesverfas-

sung [BV]) entgegen. Aufgrund der konkreten Umstände habe sich die Re-

kurrentin  bzw.  ihre  Rechtsvorgängerin  im  berechtigten  Vertrauen  auf  das 

Verhalten der zuständigen Behörden darauf verlassen, dass ihr wegen der 

aus  der  Zeit  vor  1963  stammenden  Papierschlammablagerung  im  Zürich-

see  nicht  noch  eine  Sanierungs-  und  Kostentragungspflicht  auferlegt  wer-

de. 

Die Einleitungen der Betriebsabwässer der Papierfabrik  YZ AG in den Zü-

richsee seien ab 1947 bis zum Zeitpunkt  des Anschlusses an die zentrale 

Kläranlage  1963  behördlich  bewilligt  gewesen  (act. 12.1,  act. 4.4).  Auch 

Verzögerungen aufseiten der Papierfabrik im Zusammenhang mit dem An-

schluss  an die Kläranlage  hätten  keinen  Entzug  der Bewilligung  zur Folge 

gehabt (act. 12.2, act. 12.3). Mit Verfügung vom 16. August 1963 sei über-

dies davon Kenntnis genommen worden, dass – trotz mittlerweile erfolgtem 

Anschluss  an  die  Kläranlage –  ein  Teil  der  Betriebsabwässer  aus  der  Pa-

pierfabrik unter Beachtung diverser Bedingungen weiterhin dem See zuge-

leitet  wurde  (act. 4.5).  In  der  Folge  sei  es  zwar  zu  mehreren  Verschmut-

zungsvorfällen  gekommen,  diese  hätten  für  die  Papierfabrik  jedoch  kaum 

Konsequenzen gehabt. So sei das wegen Gewässerverschmutzung infolge 

Ausfalls  einer  Filteranlage  im  Mai  1960  eingeleitete  Strafverfahren  vom 
Statthalteramt  des  Bezirks  X  am  22. April  1964  eingestellt  worden,  weil 
fahrlässiges  oder  vorsätzliches  Handeln  niemandem  zur  Last  habe  gelegt 

werden können (act. 4.13). Eine am 29. Mai 1971 durch organische Faser-

R2.2017.00117 

Seite 13 

 
 
stoffe  ausgelöste  Faulschlammbildung  habe  lediglich  zur  Ausarbeitung  ei-

ner Betriebsanweisung zur Vermeidung künftiger ähnlicher Vorfälle geführt 

(act. 4.14).  Sodann  sei  die  Papierfabrik  YZ  AG  mit  Verfügungen  vom 

17. Mai 1983 bzw. 22. Juli 1983 zur Überprüfung all ihrer Kanalisationsan-

lagen aufgefordert worden, nachdem im Seegebiet vor dem Fabrikareal ei-

ne grössere Schlammablagerung entdeckt worden sei (act. 4.15, act. 4.16). 

Gleichzeitig habe Prof. Dr. E. A. T. dem AWEL am 22. Juli 1983 einen Be-

richt über die Verunreinigung des Seeufers durch die Papierschlammabla-

gerungen  erstattet  (act. 12.4).  Darin  sei  von  einer  vollständigen  oder  teil-

weisen  Entfernung  des  Papierschlamms  abgeraten  worden,  solange  die 

nachteiligen Folgen des Schlamms nicht deutlich zutage träten. Seit diesem 

Untersuchungsbericht  hätten  die  Verantwortlichen  der  Papierfabrik  somit 

gewusst, dass eine Sanierung der Papierschlammablagerung im See nicht 

empfohlen  werde. Auch  bei all  den  nachfolgenden  Gelegenheiten,  anläss-

lich derer sich das AWEL mit den Abwasserverhältnissen bei der Papierfab-

rik eingehend befasst habe, habe die Papierfabrik nie auch nur ansatzwei-

se  einen  Hinweis  auf  eine  allfällige  Pflicht  zur  Sanierung  der  Papier-

schlammablagerung im See oder eine Kostenersatzforderung erhalten (vgl. 

act. 4.17 - 24). Das Vertrauen der Rekurrentin in das Verhalten des AWEL 

– mit  welchem  dieses  eine  rechtlich  relevante  Vertrauensgrundlage  ge-

schaffen habe –, sei umso berechtigter gewesen, als gemäss Art. 20 Abs. 2 

und 3 AltlV der Kanton dem Verursacher die Realleistungspflicht auferlegen 

könne, nicht aber müsse. Eine notwendige Sanierung hätte der Kanton als 

Standortinhaber ohnehin von Amtes wegen durchführen müssen, und zwar 

unabhängig  von  einer  Kostenersatzauflage.  Auch  daraus  habe  die  Rekur-

rentin  in  guten  Treuen  den  Schluss  ziehen  dürfen,  dass  eine  Sanierung 

nicht notwendig sei und sie mit einer Sanierungspflicht nicht rechnen müs-

se. 

Im Vertrauen auf das Verhalten des AWEL hätten die Rekurrentin respekti-

ve ihre Rechtsvorgängerin nicht wieder rückgängig zu machende nachteili-

ge Dispositionen getroffen. Die 1998 gegründete Papierfabrik YZ Betriebs-

AG  – welche  die  Papierfabrikation  von  der  damaligen  Papierfabrik  YZ  AG 

übernommen habe –, habe am 3. Dezember 2003 mit der H. AG fusioniert, 

heute  Papierfabrik  YZ  Holding  AG  (nunmehr  in  Liquidation).  Der  Aktiven-

überschuss der Papierfabrik YZ Betriebs-AG habe im Zeitpunkt dieser Ab-
sorptionsfusion  Fr. 899'905.24  betragen.  Hätten  die  Organe  der  fusionie-
renden Firmen mit einer Sanierung der Papierschlammablagerung bzw. mit 

Kosten  von  rund  Fr. 9,0 Mio.  rechnen  müssen,  wäre  die  Papierfabrik  YZ 

R2.2017.00117 

Seite 14 

 
 
Betriebs-AG  im  Dezember  2003  überschuldet  gewesen  und  eine  Fusion 

wäre gar nie erfolgt. Als die Rekurrentin im Jahr 2006 erstmals mit der Sa-

nierungsforderung  konfrontiert  worden  sei,  habe  die  Fusion  nicht  mehr 

rückgängig gemacht werden können.  

6.2. 

Die Rekursgegnerin erwidert, das für die Verteilung der Kosten von altlas-

tenrechtlichen  Massnahmen  massgebliche  Verursacherprinzip  gemäss 

Art. 32d  USG  sei  grundsätzlich  verschuldensunabhängig.  Die  Pflicht  zur 

Sanierung  von  Altlasten  und  zur  Tragung  der  Kosten  bestehe  folglich  un-

abhängig  davon,  ob  die  entsprechende  Handlung  zur  Zeit  der  Verursa-

chung  dem  Stand  der  Technik  entsprochen  habe  und  behördlich  bewilligt 

gewesen sei. Demgemäss begründeten die bis in die 1980er-Jahre ergan-

genen behördlichen Bewilligungen zur Einleitung von Abwasser in den Zü-

richsee  keinen  Vertrauensschutztatbestand.  Die  Behörden  hätten  die  Pa-

pierfabrik YZ AG immer wieder ermahnt, keine Schadstoffe in den See zu 

leiten.  Ungeachtet dieser behördlichen  Abmahnungen habe die Papierfab-

rik ihre Praxis, belastete Abfälle aus der Papierproduktion in den Zürichsee 

zu leiten, während Jahrzehnten fortgesetzt. Es sei unverständlich, inwiefern 

sich  die  Rekurrentin  angesichts  dieser  Vorgeschichte  auf  den  Vertrauens-

schutz  berufen  wolle.  Auch  die  in  der  Jahresrechnung  2016  gebildeten 

Rückstellungen von Fr. 1,964 Mio. bestätigten, dass sich die Rekurrentin ih-

rer Verantwortung sehr wohl bewusst gewesen sei.  

6.3. 

Das  Verursacherprinzip  ist  ein  Kostenzurechnungsprinzip  und  bezweckt 

nicht  die  Pönalisierung  rechtswidrigen  Verhaltens.  Eine  Rechtswidrigkeit 

der Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Die Bedeutung des 

Verursacherprinzips im Umweltschutzrecht liegt gerade darin, dass es – im 

Gegensatz  zum  Haftpflichtrecht –  auch  Umweltbeeinträchtigungen  erfasst, 

welche  die  Rechtsordnung  an  sich  duldet  (BGr 1C_18/2016  vom  6. Juni 

2016, E. 3.2.2). Die Pflicht zur Sanierung von Altlasten und zur Tragung der 

Kosten besteht folglich unabhängig davon, ob die entsprechende Handlung 

zur Zeit  der Verursachung  dem  Stand  der Technik entsprach  und behörd-

lich bewilligt war (BGE 114 lb 44, E. 2c/cc).  

Vorliegend  ist  somit  nicht  relevant,  dass  die  Papierfabrik  YZ  AG  über  be-
hördliche  Bewilligungen  für  die  Einleitung  von  Abwässern  aus  der  Papier-

R2.2017.00117 

Seite 15 

 
 
produktion in den Zürichsee verfügte. Die Bewilligungen respektive der feh-

lende  Entzug  derselben  begründen  keinen  Vertrauensschutztatbestand, 

welcher zu einer Befreiung von der Sanierungs- und Kostentragungspflicht 

oder zu einer Reduktion der aufzuerlegenden Kosten führen würde. Daran 

ändert auch der Umstand nichts, dass die wiederholt auftretenden Fälle von 

Gewässerverschmutzung  im  Seebereich  vor  der  Papierfabrik  keine  (straf-

rechtlichen) Konsequenzen nach sich zogen, zumal das Verursacherprinzip 

wie  erwähnt  nicht  die  Pönalisierung  rechtswidrigen  Verhaltens  bezweckt. 

Ebenfalls nicht als Vertrauensgrundlage geeignet ist sodann das Gutachten 

von  Dr. E. A. T.  vom  22. Juli  1983  (act. 12.4).  Aus  damaliger  Sicht  wurde 

zwar von einer teilweisen oder vollständigen Entfernung des Schlamms ab-

geraten,  solange  die nachteiligen  Folgen des  Schlamms nicht  deutlich  zu-

tage  träten;  eine  Sanierungs-  oder  Kostentragungspflicht  der  Rekurrentin 

wurde damit jedoch nicht verneint, im Gegenteil. Der Gutachter wies explizit 

darauf  hin,  dass  im  Hinblick  auf  eine  langzeitige  Schädigung  der  betroffe-

nen  Uferpartie  vom  Schuldigen  Entschädigungen  verlangt  werden  sollten 

(act. 12.4 S. 6). Aufgrund dieses Gutachtens durfte die Papierfabrik YZ AG 

jedenfalls nicht davon ausgehen, für die Papierschlammablagerung im Zü-

richsee dereinst nicht zur Verantwortung gezogen zu  werden, zumal  – wie 

die Rekurrentin selber einräumt (vgl. act. 22 S. 30) – im Zeitpunkt des Gut-

achtens  eine  Vergrösserung  der  Papierschlammablagerung  anzunehmen 

war. Der Vertrauensschutz setzt auch voraus, dass derjenige, der sich da-

rauf beruft, selbst in gutem Glauben handelte (BGE 113 Ia 332, E. 3b). Mit 

Blick auf die Rekurrentin kann hiervon keine Rede sein. Zum einen wurde 

die  Haftung  der  Papierfabrik  YZ  AG  für  Schäden,  die  durch  die  Abwas-

sereinleitungen  entstehen,  bereits  1962  thematisiert  (act. 12.2  und  12.3). 

Zum  anderen  wussten  die  Verantwortlichen  der  Papierfabrik  YZ  AG,  dass 

das  Einleiten  von  Schadstoffen  (insbesondere  von  Papierschlammfasern) 

in den Zürichsee verboten war. Dessen ungeachtet setzten sie dieses um-

weltschädigende Verhalten auch nach dem Anschluss an die zentrale Klär-

anlage  noch  während  Jahrzehnten  fort.  Davon  zeugen  die  wiederholten 

Verschmutzungsvorfälle  und  behördlichen 

Interventionen 

(act. 4.14, 

act. 4.15 und act. 4.16) wie auch das Gutachten von Prof. Dr. E. A. T. vom 

22. Juli 1983 (act. 12.4 S. 5). Die Rüge der Rekurrentin zielt somit ins Lee-

re.  

R2.2017.00117 

Seite 16 

 
 
7.1. 

Die Rekurrentin macht sodann geltend, dass der Anspruch des Staates auf 

Überbindung  der  Sanierungs-  und  Kostentragungspflicht  verwirkt  sei.  Das 

AWEL hätte seit dem 1963 erfolgten Abschluss der Einleitung der Fabrika-

tionsabwässer in den See reichlich Zeit gehabt, eine Sanierung durchzufüh-

ren und die daraus entstehenden Kosten der Papierfabrik als Verursacherin 

aufzuerlegen. Um das Gebot rechtstaatlichen Handelns und den Anspruch 

auf Kostenersatz gegenüber der Verursacherin zu wahren, hätte zumindest 

einmal  eine  Feststellungsverfügung  ergehen  müssen  (vgl.  BGE 114 Ib 44, 

E. 3).  Das  AWEL  habe  es  jedoch  nicht  für  nötig  erachtet,  der  Rekurrentin 

auch nur anzukündigen, dass sie zur Sanierung der Papierschlammablage-

rung im Zürichsee verpflichtet sei. Erst im Herbst 2006 sei der Rekurrentin 

eine derartige Mitteilung gemacht worden. Nach über 40 Jahren des Zuwar-

tens der zuständigen Behörde in steter und detaillierter Kenntnis des Sach-

verhalts  seien  die  Voraussetzungen  erfüllt,  um  die  Verwirkung  des  staatli-

chen Anspruchs auf Realleistung gegenüber der Rekurrentin anzunehmen; 

dies  umso  mehr,  als  der  Kanton  zu  einer  notwendigen  Sanierung  schon 

von Amtes wegen verpflichtet gewesen wäre und als Standortinhaber eine 

solche auch jederzeit hätte durchführen können. Die Konsequenz der Ver-

wirkung ergebe sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit und dem für 

staatliche  Organe  geltenden  Gebot  des  Handelns  nach Treu  und Glauben 

(Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV). Das rein fiskalische Interesse des Gemeinwe-

sens  habe  hinter  dem  Rechtssicherheitsinteresse  der  Rekurrentin  zurück-

zustehen. 

7.2. 

Der Rekurrentin kann nicht gefolgt werden.  

Im Unterschied zu Art. 32bbis Abs. 3 USG, welcher für die Geltendmachung 
von  finanziellen  Ansprüchen  aus  der  Aushubentsorgung  explizit  eine  Ver-

wirkungsfrist statuiert, existiert für die Verwirkung der Sanierungs- und Kos-

tentragungspflicht des Verursachers von Altlasten keine gesetzliche Grund-

lage. Die Rekurrentin beruft sich denn auch auf die Prinzipien der Rechtssi-

cherheit und des Handelns nach Treu und Glauben. Dabei argumentiert sie 

offenbar analog der im Baurecht aufgestellten Praxis, wonach die Befugnis 

des  Gemeinwesens,  die  Beseitigung  des  rechtswidrigen  Zustands  zu  ver-

langen, aus Gründen der Rechtssicherheit nicht unbefristet bestehen kann, 
wenn das Gemeinwesen den rechtswidrigen Zustand während Jahrzehnten 

R2.2017.00117 

Seite 17 

 
 
geduldet  hat  (BGE 107 Ia 121).  Aus  dem  blossen  Nichtstun  der  Behörden 

lässt sich allerdings noch kein Vertrauensschutz ableiten; neben der Untä-

tigkeit müssen daher zusätzliche Anhaltspunkte beim Betroffenen den Ein-

druck erwecken, die Behörde wolle die Sache auf sich beruhen lassen (vgl. 

Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf,  Zürcher  Planungs-  und 

Baurecht,  5.  Auflage,  Zürich  2011,  S. 486  mit  Hinweisen).  Abgesehen  da-

von, dass das AWEL vorliegend nicht untätig blieb – die Liste behördlicher 

Interventionen ist wie gezeigt lang (act. 4.14, act. 4.15 und act. 4.16) – und 

sich die Verantwortlichen der Papierfabrik YZ AG durchaus bewusst waren, 

dass sie zur Einleitung von Schadstoffen in den Zürichsee nicht befugt wa-

ren, ist es im Schutzbereich der Polizeigüter undenkbar, nicht nur  die Ver-

jährung, sondern auch die  Verwirkung zuzulassen, solange der polizeiwid-

rige Zustand andauert (BGE 107 Ia 121, E. 1a).  

Auch aus dem zitierten BGE 114 Ib 44, E. 3, kann die Rekurrentin nichts zu 

ihren  Gunsten  ableiten.  Darin  wurde  lediglich  die  Zulässigkeit  einer  Fest-

stellungsverfügung betreffend die grundsätzliche Ersatzpflicht des Verursa-

chers bejaht, weil sich – mangels Kenntnis des Ausmasses der zur Beseiti-

gung der Gewässerverschmutzung notwendigen Massnahmen – die daraus 

erwachsenden  Kosten  noch nicht  bestimmen  liessen. Eine  Pflicht zum  Er-

lass einer entsprechenden Feststellungsverfügung zur Wahrung des staat-

lichen Realleistungs- und Kostenersatzanspruchs besteht hingegen nicht.  

8.1. 

Die  Rekurrentin  bringt  ferner  vor,  solange  noch  keine  Detailuntersuchung 

gemäss Art. 14 ff. AltlV durchgeführt worden sei und mithin noch gar nicht 

feststehe, ob überhaupt und in welchem Umfang zu sanieren und mit  wel-

chen  voraussichtlichen  Sanierungskosten  allenfalls  zu  rechnen  sei,  seien 

die  Voraussetzungen  für  die  Festlegung  des  Kostenverteilers  und  für  die 

Sicherstellung  der  Kosten  nicht  gegeben.  Der  Forderung  auf  Sicherheits-

leistung stünden zudem die aktienrechtlichen Bestimmungen zur Liquidati-

on der Gesellschaft entgegen. Nach Art. 744 Abs. 2 des Obligationenrechts 

(OR)  sei  für  die  nicht  fälligen  und  die  streitigen  Verbindlichkeiten  der  Ge-

sellschaft ein entsprechender Betrag zu hinterlegen, sofern nicht den Gläu-

bigern eine gleichwertige Sicherheit bestellt oder die Verteilung des Gesell-
schaftsvermögens  bis  zur  Erfüllung  dieser  Verbindlichkeiten  ausgesetzt 
werde.  Die  Liquidatorin  der  Rekurrentin  habe  bereits  mit  Schreiben  vom 

22. Juni  2016  mitteilen  lassen,  dass  mit  der  Verteilung  des  Gesellschafts-

R2.2017.00117 

Seite 18 

 
 
vermögens erst begonnen werde, wenn die strittige Forderung rechtskräftig 

beurteilt worden sei (act. 12.41). Mit dieser Regelung zum Gläubigerschutz 
werde das gleiche Ziel erreicht wie mit der in Art. 32dbis USG vorgesehenen 
Sicherstellung der Kostendeckung. Damit erweise sich die von der Rekurs-

gegnerin geforderte Sicherheitsleistung als nicht notwendig und mithin nicht 

im  öffentlichen  Interesse.  Zudem  bedeute  die  Sicherheitsleistung  im  Um-

fang von Fr. 8,55 Mio. einen weit gravierenderen Eingriff in das Vermögen 

der  Rekurrentin,  als  wenn  diese  mit  der  Verteilung  des  Gesellschaftsver-

mögens  bis  zur  rechtskräftigen  Erledigung  der  strittigen  Forderung  zuwar-

ten  müsse.  Wie  der  aktuellen  Jahresrechnung  2016  zu  entnehmen  sei, 

müsste der Konkurs eröffnet werden, wenn die Sicherheitsleistung bestätigt 

würde (act. 4.2). Die Sicherheitsleistung verletzte damit den Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV).  

Auch der verfügte Aufteilungsschlüssel von 90 % zulasten der Rekurrentin 

und 10 % zulasten des Kantons sei nicht sachgerecht. Das jahrzehntelange 

Zuwarten  und  damit  auch  die  Ausdehnung  der  Papierschlammablagerung 

seien  von  der  Rekursgegnerin  zu  verantworten.  Mit  einer  Sanierung  nach 

1963 oder nur schon nach 1983 und spätestens nach 1998 hätte eine Aus-

breitung der Schlammablagerung vermieden werden können und wären die 

Sanierungskosten  tiefer  ausgefallen.  Die  entsprechenden  Mehrkosten  sei-

en daher von der Rekursgegnerin zu tragen. 

8.2. 

Die  Rekursgegnerin  wendet  ein,  die  Rekurrentin  habe  spätestens  seit 

Herbst  2006  über  ihre  Sanierungs-  und  Kostentragungspflicht  im  Zusam-

menhang  mit  der  Papierschlammablagerung  im  Zürichsee  Bescheid  ge-

wusst. Trotzdem stelle sie sich heute unter Verweis auf die Geschäftsbilanz 

des Jahres 2016 auf den Standpunkt, sie sei finanziell nicht in der Lage, ei-

ne Sicherheitsleistung in Höhe von Fr. 8,55 Mio. aufzubringen. Weshalb die 

Rekurrentin trotz Kenntnis der altlastenrechtlichen Situation keine oder nur 

ungenügende Rückstellungen in ihrer Bilanz gebildet habe, sei nicht nach-

vollziehbar.  Ungewiss  sei auch,  wohin  die  erheblichen  Mittel aus  dem  Be-

trieb  und  dem  Verkauf  des  Seegrundstücks  an  die  S.  Immobilien  AG  ge-

flossen  seien.  Es  verdichte  sich  der  Eindruck,  dass  der  Rekurrentin  diese 

Mittel  in  Kenntnis  der  Kostenverantwortung  entzogen  worden  seien.  Das 
Instrument der Sicherstellung nach Art. 32dbis USG sei genau für solche Si-
tuationen  geschaffen  worden,  wobei  die  Vollzugsbehörden  bei  der  Einfor-

R2.2017.00117 

Seite 19 

 
 
derung der Sicherheit und der Bestimmung von deren Höhe über ein erheb-

liches  Ermessen  verfügten.  Anlässlich  einer  Besprechung  mit  dem  AWEL 

vom 5. Juli 2012 habe  R. F. – als Vertreter der Rekurrentin – eine Richtof-

ferte  für  die  Sanierung  der  Papierschlammablagerung  vorgelegt,  welche 

Massnahmekosten  von  Fr. 8,25  Mio.  ausweise  (act. 12.26).  Dieser  Betrag 

sei  um  die  für  solche  Offerten  übliche  Abweichung  von  15 %  zu  erhöhen, 

womit insgesamt von gerundeten Fr. 9,5 Mio. auszugehen sei. Solche Kos-

ten entsprächen den Erfahrungswerten des AWEL mit ähnlichen Sanierun-

gen,  zumal  die  Rekurrentin  keine  substantiierten  Einwendungen  vorge-

bracht habe, welche diese Schätzung unrichtig erscheinen liesse.  

Was sodann den verfügten Kostenteiler anbelange, so sei darauf hinzuwei-

sen,  dass  der  Verhaltensverursacher  in  der  Regel  mit  70 - 90 %  der  ent-

standenen  Kosten  belastet  werde,  wobei  den  Behörden  bei  der  Festset-

zung  der  Kostenanteile  wiederum  ein  pflichtgemässes  Ermessen  zustehe. 

Analog  zum  Zivilrecht  (Art. 51  OR)  könne  die  Quote  des  Verursachers  er-

höht werden, wenn erschwerende Umstände hinzuträten. Vorliegend sei es 

im Zusammenhang mit den Bewilligungen für die Einleitung von Abwasser 

in  den  Zürichsee  wiederholt  zu  Verzögerungen,  Beanstandungen  und  un-

liebsamen  Entdeckungen  von  Bauschutt,  Papierschlamm  und  Lecks  ge-

kommen, weshalb die Papierfabrik YZ AG mehrfach zum Tätigwerden habe 

aufgefordert  werden  müssen.  Aufgrund  dieses  gefahren-  und  schadener-

höhenden  Verhaltens  und  der  Tatsache,  dass  dem  Kanton  von  Gesetzes 

wegen die Hoheit über die öffentlichen Gewässer zustehe und ihm kein di-

rekter  wirtschaftlicher  Vorteil  aus  der  Sanierung  des  Standortes  entstehe, 

rechtfertige sich die Festsetzung der Quote der Rekurrentin auf 90 %. 

8.3. 

Die  Behörde  kann  vom  Verursacher  verlangen,  die  Deckung  seines  vo-

raussichtlichen Anteils an den Kosten für Untersuchung, Überwachung und 

Sanierung in geeigneter Form sicherzustellen, wenn von einem belasteten 

Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu erwarten sind. Die Höhe 

der  Sicherstellung  wird  insbesondere  unter  Berücksichtigung  der  Ausdeh-

nung sowie der Art und Intensität der Belastung festgelegt. Sie wird ange-

passt,  wenn  dies  aufgrund  eines  verbesserten  Kenntnisstands  gerechtfer-
tigt ist (Art. 32dbis Abs. 1 und 2 USG). Ziel der Präzisierung dieser Bestim-
mung  war  es,  zu  vermeiden,  dass  die  Ausfallkosten  dem  Gemeinwesen 
aufgebürdet  werden,  weil  die  Verursacher  versuchen,  unter  Einsatz  von 

R2.2017.00117 

Seite 20 

 
 
Bestimmungen  des  Privatrechts  und  mit  Hilfe  geschäftlicher  Operationen 

ihrer finanziellen Haftung zu entgehen. Weiter soll damit dem Verursacher-

prinzip Geltung verschafft werden und die Gleichbehandlung aller Verursa-

cher gewährleistet werden, um sicherzustellen, dass sich kein Verantwortli-

cher seinen Verpflichtungen entziehen kann (vgl. Haftung der Unternehmen 

für  die  Kosten  der  Altlastensanierung,  Parlamentarische 

Initiative 

Nr. 09.477, eingereicht von Jean-René Fournier am 9. September 2009).  

Die Sicherstellung kann für diejenigen im Kataster eingetragenen Standorte 

gefordert werden, für die eine Untersuchung erforderlich ist, um festzustel-

len, ob eine Überwachung oder Sanierung zu erfolgen hat. Es handelt sich 

also um Standorte im Sinne von Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV. Theoretisch kann 

die Sicherstellung daher bereits ab dem Zeitpunkt verlangt werden, ab dem 

die  Vollzugsbehörde  eine  Voruntersuchung  veranlasst.  In  der  Praxis  wird 

die  Behörde  allerdings  selten  eine  Sicherstellung  fordern  können,  bevor 

das Ergebnis der (historischen und technischen) Voruntersuchung vorliegt. 

Im Rahmen der Voruntersuchung werden die verantwortlichen Verursacher 

und  die  Ursachen  der Belastung  identifiziert,  was  wiederum notwendig  ist, 

um  die  jeweiligen  Haftungsanteile  definieren  zu  können,  die  letztendlich  in 
den Anwendungsbereich von Art. 32dbis USG fallen. Darüber hinaus ist die 
Behörde  erst  nach  Abschluss  der  Voruntersuchung  in  der  Lage,  zu  ent-

scheiden, ob der Standort saniert werden muss oder ob er zu überwachen 

ist. Weiter kann die Behörde auch erst dann die Kosten der Untersuchung, 

der  Überwachung  oder  der  Sanierung  abschätzen  (Isabelle  Romy/Jean-

Baptiste Zufferey, Sicherstellung der Deckung der Ausfallkosten: Erklärun-
gen und Anmerkungen zu Art. 32dbis Abs. 1 und 2 USG, Studie im Auftrag 
des BAFU, Zürich und Freiburg 2014, S. 6 f.).  

Obwohl aus dem Wortlaut von Art. 32dbis USG nicht ersichtlich, wird weiter 
das Vorliegen eines Ausfallrisikos vorausgesetzt. Dies ergibt sich aus dem 

Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV). Es obliegt der Voll-

zugsbehörde, welche die Bereitstellung der Sicherheit verlangt, den Nach-

weis  für  ein  solches  Ausfallrisiko  zu  erbringen,  wobei  keine  allzu  strikten 

Anforderungen an diesen Nachweis gestellt werden dürfen, andernfalls die 

Bestimmung wirkungslos bliebe. Es genügt, wenn die Behörde Indizien vor-

legt,  aus denen  sich die  Vermutung  schliessen  lässt,  dass  sich  der Verur-

sacher möglicherweise  seinen Verpflichtungen  entziehen  will (Isabelle  Ro-

my/Jean-Baptiste Zufferey, S. 8).  

R2.2017.00117 

Seite 21 

 
 
8.4. 

Vorliegend  sind  die  Voraussetzungen  für  die  Sicherstellung  des  voraus-

sichtlichen  Haftungsanteils  der  Rekurrentin  erfüllt.  Nach  Durchführung  der 

historischen und technischen Voruntersuchung steht unstreitig fest, dass es 

sich bei der Papierschlammablagerung im Zürichsee um einen sanierungs-

bedürftigen  belasteten  Standort  im  Sinne  von  Art. 8  Abs. 2  lit. b  in  Verbin-

dung  mit  Art. 10  Abs. 2  lit. a  und  b  AltlV  (Altlast)  handelt.  Die  Papier-

schlammablagerung  fällt  damit  zweifellos  in  den  Anwendungsbereich  von 
Art. 32dbis  USG.  Weiter  sind  im  Rahmen  der  Voruntersuchung  die  Rekur-
rentin  bzw.  ihre  Rechtsvorgängerin  als  Verhaltensverursacherin  und  die 

jahrelange  Einleitung  von  belasteten  Abwässern  aus  dem  Betrieb  der  Pa-

pierfabrik  YZ  AG  als  Ursache  der  Papierschlammablagerung  identifiziert 

worden.  Die  bisherigen  Untersuchungsergebnisse  lassen  zudem  eine  gro-

be Schätzung der voraussichtlichen Untersuchungs- und Sanierungskosten 

ohne  Weiteres  zu.  Diesbezüglich  kann  auf  die  im  Auftrag  der  Rekurrentin 

eingeholte  und  unbestritten  gebliebene  Richtofferte  (vgl.  act. 12.26  S. 2) 

und  die  überzeugenden  Ausführungen  der  Rekursgegnerin  (vgl.  act. 2 

S. 10 f., act. 17 S. 8) verwiesen werden.  

Es liegen sodann hinreichende Indizien für ein Ausfallrisiko der Rekurrentin 

vor bzw. sind von der Rekursgegnerin entsprechend dargetan worden. Ins-

besondere kam es in den letzten Jahren zu zentralen Veränderungen in der 

Unternehmenstruktur  und  im  Geschäftsbereich  der  Rekurrentin  bzw.  ihrer 

Rechtsvorgängerinnen,  welche  eine  Durchsetzung  staatlicher  Ansprüche 

aus  Sicht  der  ortsansässigen  Behörden  zumindest  erheblich  erschweren 

könnten. 1998 übertrug die Papierfabrik YZ AG den die Papierschlammab-

lagerung  verursachenden  Geschäftsbereich  der  Papierproduktion  an  die 

Papierfabrik YZ Betriebs-AG, welche wiederum 2003 von der H. AG mittels 

Absorptionsfusion übernommen und umfirmiert wurde. 2006 wurde die Pa-

pierproduktion  am  Betriebsstandort  in  X  eingestellt  und  ins  Ausland  verla-

gert;  das  ehemalige  Fabrikareal  wurde  schliesslich  im  Jahr  2010  veräus-

sert. Mittlerweile befindet sich die Rekurrentin in Liquidation und behauptet, 

dass  sie  nicht  über  genügende  Mittel  für  die  Sicherstellung  der  Untersu-

chungs-  und  Sanierungskosten  verfüge  und  die  Gefahr  einer  Überschul-

dung drohe. Gleichzeitig lässt sich nicht eruieren bzw. wird seitens der Re-

kurrentin  nicht  offengelegt,  wohin  ihre  Mittel  ‒ etwa  aus  dem  Verkauf  der 
Seegrundstücke in X – geflossen sind und wieso sie offenbar – trotz Kennt-
nis  einer  allfälligen  Sanierungs-  und  Kostentragungspflicht –  seit  2006  nur 

ungenügend  Rückstellungen  gebildet  hat  (vgl.  act. 4.2 S. 3,  wonach  in  der 

R2.2017.00117 

Seite 22 

 
 
Jahresrechnung  2016  Rückstellungen  "Altlastenrisiko"  über  Fr. 1,964 Mio. 

ausgewiesen  sind).  Alle  diese  Umstände  deuten  darauf  hin,  dass  sich  die 

Rekurrentin  möglicherweise  ihrer  finanziellen  Verantwortung  zu  entziehen 
versucht.  Die  Einforderungen  einer  Sicherheit  gestützt  auf  Art. 32dbis  USG 
erscheint damit gerechtfertigt und verhältnismässig.  

Daran ändern auch die wiederholten Hinweise der Rekurrentin auf ihre an-

geblich  heute  fehlenden  Mittel  nichts.  Wie  die  Rekursgegnerin  zu  Recht 

vorbringt  (vgl.  act. 17  S. 8),  gilt  im  schweizerischen  Recht  der  Grundsatz, 

dass jede natürliche und juristische Person genügend finanzielle Mittel ha-

ben  muss,  um  ihren  Verbindlichkeiten  nachzukommen  ("Geld  hat  man  zu 

haben").  Liquidität  bildet  keine  Voraussetzung  für  eine  Sicherstellung  des 

voraussichtlichen  Kostenanteils  des  Verursachers,  im  Gegenteil.  Die  Ge-

fahr eines Liquiditätsabflusses respektive eines Ausfallrisikos bildet gerade 

das  massgebliche  Motiv,  um  eine  Sicherstellung  zu  verlangen.  Ob  die  er-

forderlichen  Mittel  bei  der  Rekurrentin  tatsächlich  erhältlich  gemacht  wer-

den  können,  ist  letztlich  eine  Frage  der Vollstreckung.  Ebenfalls  als unbe-

hilflich erweist sich in diesem Zusammenhang der Einwand, der Sicherstel-

lung  stünden  die  aktienrechtlichen  Bestimmungen  entgegen  (OR 744 

Abs. 2  OR).  Im  Bereich  des  Altlastenrechts  muss  der  öffentlichrechtliche 
Sicherstellungsanspruch  des  Gemeinwesens  gemäss  Art. 32dbis  USG  den 
privatrechtlichen  Gläubigerschutzinstrumenten  des  Handels-  und  Gesell-

schaftsrechts  im  Sinne  einer  lex  specialis  vorgehen  (vgl.  Beatrice Wagner 

Pfeifer, Neue Risiken bei Fusion, Spaltung und Unternehmenskauf als Fol-

ge  neuer  Bewilligungs-  und  Sicherstellungspflichten  für  Altlastengrundstü-

cke, SZW 2014, S. 136 ff.).  

Unter  Berücksichtigung  der  Ausdehnung,  Art  und  Intensität  der  Papier-

schlammablagerung erscheint die verfügte Sicherstellung von Fr. 8,55 Mio. 

jedenfalls  als  angemessen,  zumal  es  für  die  Festlegung  der  Höhe  der  Si-

cherheit weder notwendig noch gerechtfertigt ist, das Ergebnis des gesam-

ten Prüfungsprozesses (inkl. Detailuntersuchung) und den genauen Betrag 

der  Sanierungskosten  abzuwarten.  Müssten  die  Sanierungskosten  – wie 

die Rekurrentin dafürhält – zuerst ganz genau festgelegt werden, bevor ei-
ne  Sicherstellung  verlangt  werden  könnte,  würde  Art. 32dbis  USG  seines 
Sinnes entleert (vgl. Isabelle Romy/Jean-Baptiste Zufferey, S. 11). Abgese-

hen  davon  besteht  jederzeit  die  Möglichkeit,  die  Höhe  der  Sicherstellung 

anzupassen,  wenn  dies  aufgrund  eines  verbesserten  Kenntnisstands  ge-
rechtfertigt ist (Art. 32dbis Abs. 2 USG). 

R2.2017.00117 

Seite 23 

 
 
8.5. 

Auch hinsichtlich des verfügten Kostenverteilers vermag die Rekurrentin mit 

ihrer  Rüge  nicht  durchzudringen. Was  zunächst  den  aus  Sicht  der  Rekur-

rentin verfrühten Zeitpunkt des Erlasses des Kostenverteilers anbelangt, so 

ist  darauf  hinzuweisen,  dass  eine  solche  Verfügung  auch  bereits  vor  der 

Sanierung  und  ohne  Kenntnis  der  detaillierten  Kosten  als  Entscheid  über 

die  prozentualen  Kostenanteile  ergehen  kann.  Diesfalls  können  – wie  vor-

liegend geschehen – vorerst nur abstrakte Quoten festgelegt werden. Liegt 

die Schlussabrechnung vor, muss über die Verteilung der definitiv angefal-

lenen  Aufwendungen nochmals  eine  ergänzende  Verfügung  erlassen  wer-

den  (BGer 1A.273/2005  vom  25. September  2006,  E. 3.2;  Karin  Scherrer, 

Kostentragung  nach  Art. 32d  USG,  URP 2007,  S. 562 ff.).  Eine  solche  er-

gänzende Kostenverteilungsverfügung ist von der Rekursgegnerin im ange-

fochtenen  Entscheid  ausdrücklich  vorbehalten  worden  (vgl.  Dispositiv-

Ziffer 5). Das vorinstanzliche Vorgehen ist insoweit nicht zu beanstanden. 

Bei  der  Festsetzung  der  (abstrakten)  Kostenanteile  steht  den  zuständigen 

Behörden  sodann  ein  pflichtgemäss  auszuübendes  Ermessen  zu.  Neben 

dem Mass der Verantwortung der Verursacher kann auch auf Billigkeitsge-

sichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage oder die wirtschaftliche 

Zumutbarkeit,  abgestellt  werden.  Namentlich  kann  berücksichtigt  werden, 

ob der Standortinhaber, der die Belastung kannte oder kennen musste, ei-

nen wirtschaftlichen Vorteil aus der Belastung gezogen hat und ob ihm aus 

der  Sanierung  ein  Vorteil  erwächst  (BGE 139 II 106,  E. 5.5).  In  der  Regel 

werden  Verhaltensverursacher  durchschnittlich  mit  70 - 90 %  und  Zu-

standsstörer  mit  10 - 30 %  herangezogen,  wobei  das  Bundesgericht  diese 

Praxis kürzlich präzisiert hat. Ein Kostenanteil von 10 - 30 % bei Zustands-

störern  ergibt  sich  demnach  nicht  bereits aus  der Eigentümerstellung  zum 

Zeitpunkt  der  Kostenverteilungsverfügung  als  solcher,  sondern  erscheint 

nur  dann  gerechtfertigt,  wenn  weitere  Umstände  hinzutreten,  namentlich 

wenn der Eigentümer durch die Sanierung einen nicht unwesentlichen wirt-

schaftlichen  Vorteil  erlangt  hat  oder  erlangen  wird  (BGr 1C_18/2016  vom 

6. Juni 2016, E. 7.2., mit Hinweis auf BGE 139 II 106, E. 5.6).  

Bei der Aufteilung der Quoten im Verhältnis von 90 % zu 10 % hat die Re-

kursgegnerin  das  Mass  der  Verantwortung  der  Rekurrentin  bzw.  ihrer 

Rechtsvorgängerin als Verhaltensverursacherin der Papierschlammablage-

rung sowie deren schadens- respektive gefahrenerhöhendes Verhalten be-
rücksichtigt. Wie  bereits  mehrfach  ausgeführt  kam  es  auch  nach  dem  An-

R2.2017.00117 

Seite 24 

 
 
schluss an die zentrale Kläranlage  X wiederholt zu Verschmutzungsvorfäl-

len  und  behördlichen 

Interventionen  (act. 4.14,  act. 4.15,  act. 4.16), 

obschon die Einleitung von stark belasteten Abwässern (insbesondere von 

Papierfasern) behördlich verboten war. Nicht Verzögerungen aufseiten der 

Rekursgegnerin führten zu einer Vergrösserung der Papierschlammablage-

rung  im  Zürichsee,  sondern  pflichtwidriges  Verhalten  der  Papierfabrik  YZ 

AG  (vgl.  das  Gutachten  von  Prof.  D.  E.  A.  T.,  worin  davon  ausgegangen 

wird, dass mindestens bis in den Sommer 1981 Zellulose-Schlamm in den 

See  abgeleitet  wurde,  act. 12.4 S. 5). Weiter bezog  die  Rekursgegnerin  in 

ihrer Beurteilung mit ein, dass dem Kanton von Gesetzes wegen die Hoheit 

über den Zürichsee zukommt und er damit als Standortinhaber gilt. Aus der 

Sanierung der Papierschlammablagerung erlangt der Kanton jedoch keiner-

lei wirtschaftliche Vorteile. Weder bringt die Sanierung die Eröffnung neuer, 

wirtschaftlich  einträglicher  Nutzungsmöglichkeiten  mit  sich,  noch  führt  sie 

zu einer verbesserten Verkäuflichkeit des belasteten Standorts, da der Zü-

richsee  unverkäuflich  ist.  Mit  dem  verfügten  Aufteilungsschlüssel  hat  die 

Rekursgegnerin somit den vom Bundesgericht entwickelten Kriterien Rech-

nung  getragen  und  das  ihr  bei  der  Festsetzung  der  Kostenanteile  zu-

stehende Ermessen pflichtgemäss ausgeübt. 

9.1. 

Zusammenfassend ist der Rekurs demnach abzuweisen.  

[….] 

R2.2017.00117 

Seite 25