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**Case Identifier:** a2d63322-3f52-59dd-b85e-bf6a13756c3e
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-03
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 03.10.2017 A/4234/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4234-2015_2017-10-03.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4234/2015-LCI ATA/1357/2017  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 3 octobre 2017 

3ème section 

   dans la cause 

 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE 
L'ÉNERGIE - OAC 
  

contre 

Madame A______ 
représentée par Me Guillaume Fauconnet, avocat 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
23 juin 2016 (JTAPI/660/2016) 

 

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A/4234/2015 

EN FAIT 

1)  Madame A______ ainsi que ses filles B______ et C______ sont 
propriétaires de la parcelle n° 1______ (ci-après : la parcelle), feuille 2______ de 
la commune de Collonge-Bellerive (ci-après : la commune), à l’adresse D______. 

  Sur cette parcelle, sise en 5ème zone de construction, sont érigés une villa, un 
abri de jardin et un garage. 

2)  Le 1er février 2013, Mme A______ a déposé auprès du département de 
l'urbanisme, devenu le 11 décembre 2013 le département de l'aménagement, du 
logement et de l'énergie (ci-après : le département), une requête portant sur la 
construction d'un garage privé sur sa parcelle. 

3)  Par décision du 25 avril 2014, le département a délivré l’autorisation 
sollicitée (APA 4______). 

4)  Avant la construction du garage, la limite de propriété entre la parcelle et la 
parcelle voisine n° 3______ était plantée une grande haie de thuyas sur une 
vingtaine de mètres, se prolongeant par un grillage sur environ 10 m, puis par un 
mur ancien. Cette limite sépare la parcelle du chemin d'accès privé goudronné 
partant de la route d'Hermance et menant à la villa voisine.  

  Lors de la construction du garage, la totalité de la haie et le grillage ont été 
arrachés et remplacés par un muret surmonté de panneaux en bois.  

5)  Par courrier du 22 septembre 2014, le département s'est adressé à 
Mme A______. Il avait été saisi d'une plainte selon laquelle le mur construit 
empiétait sur la parcelle n° 3______, s'écartant ainsi de l'autorisation de construire 
APA 4______. Cette situation étant susceptible de constituer une infraction à 
l'art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 
(LCI - L 5 05), un délai de dix jours lui était imparti pour faire part de ses 
observations. 

6)  Le 1er octobre 2014, Mme A______ a répondu qu'elle avait construit un 
muret en pierre de 70 cm de hauteur comme base pour y fixer des panneaux d'une 
hauteur de 120 cm. Elle ignorait qu'il était nécessaire de requérir une autorisation 
de construire pour remplacer l'ancienne séparation. Le muret était érigé dans le 
prolongement direct du garage et respectait la limite de propriété. Partant, elle 
sollicitait l'octroi d'une autorisation de construire a posteriori, en toute bonne foi. 

7)  Le 25 novembre 2014, le département a ordonné à Mme A______ de 
requérir une autorisation de construire afin de régulariser les constructions érigées 
sans droit sur sa parcelle, à savoir le muret ainsi que les panneaux en bois. 

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8)  Le 10 mars 2015, après avoir obtenu plusieurs délais pour s'exécuter, 
Mme A______ a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur la 
construction d'un muret avec installation de panneaux en bois, enregistrée sous le 
n° APA 5______.  

  Selon les plans fournis, le muret avait une hauteur variant entre 58 et 66 cm, 
et les panneaux en bois une hauteur de 122 cm. Le muret et les panneaux 
formaient une paroi non végétalisée de 30 m de long et ne comportaient pas 
d’ouverture.  

9)  Par courrier au département du 31 mai 2015, Mme A______ a motivé sa 
requête.  

  En substance, l'arrachage d'une partie de la haie de thuyas avait été 
nécessaire pour la réalisation de son garage. Profitant de la présence des machines 
de chantier, elle avait décidé de supprimer toute la haie, pauvre en biodiversité, 
pour la remplacer par un muret surmonté d'une palissade, le long de laquelle 
seraient aménagées des plantations dont la diversité présentait un regain d’intérêt 
biologique. Cette solution propre, devait en outre accroître considérablement le 
confort de déambulation sur sa parcelle et satisfaire son voisin qui se plaignait 
depuis des années de l'aspect inesthétique de sa clôture. De bonne foi, elle 
n’imaginait pas que cette opération nécessitait une autorisation préalable. Par 
ailleurs, elle relevait la présence de nombreuses installations similaires dans un 
périmètre n'excédant pas 1,5 km.  

10)  Plusieurs préavis ont été rendus dans le cadre de l'instruction de la demande. 

 a.  Le 11 mars 2015, l'office des autorisations de construire a préavisé 
défavorablement la requête sous l’angle des art. 15, 79 et 112 LCI. Les panneaux 
de bois installés sur le muret étaient assimilés à un mur. Celui-ci, vu ses 
dimensions et sa situation, était de nature à nuire au caractère du quartier et ne 
trouvait pas de justification sur le plan d'une éventuelle protection contre le bruit.  

  Selon ce préavis, la requête devait être soumise à la commission 
d'architecture (ci-après : CA) pour qu'elle se prononce sur l'esthétique et 
l'intégration au sens de l'art. 15 LCI. 

 b.  Le 17 mars 2015, la direction générale de la nature et des paysages, devenue 
le 1er mars 2016 la direction générale de l’agriculture et de la nature 
(ci-après : DGAN) a rendu un préavis favorable sous conditions. Il s'agissait de 
prendre, lors des travaux, toutes les précautions nécessaires afin de conserver 
valablement les arbres maintenus à proximité du chantier. 

 c.  Le 1er avril 2015, la commune s'est prononcée favorablement, sans 
observations. 

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 d.  Le 9 juin 2015, la CA a émis un préavis favorable, sans observation. 

 e.  Le 20 octobre 2015, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants (ci-après : SABRA) a indiqué ne pas être concerné. Le critère de la 
protection contre le bruit n'était pas invoqué et la mesure en elle-même aurait peu 
d'influence pour la protection contre le bruit. De plus, la protection des espaces 
ouverts n'était pas couverte par l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 
15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41.). 

11)  Par décision du 4 novembre 2015, le département a refusé de délivrer 
l'autorisation de construire sollicitée.  

  Le muret avec installation de panneaux de bois prévu en limite de propriété 
n'était pas intégré au bâtiment existant et ne consistait pas en un mur de 
soutènement. De plus, avec une hauteur maximale de 1,88 m, le projet ne pouvait 
pas non plus être considéré comme un muret.  

  Ce refus s’inscrivait dans une volonté d’éviter la prolifération de murs en 
zone villas dont la justification n’était pas établie. Par ailleurs, compte tenu du 
préavis de l'office des autorisations de construire, ce mur nuirait au caractère du 
quartier de par ses dimensions et sa situation. Ce refus se justifiait d'autant plus 
que, comme relevé par le SABRA, la construction n'avait pas pour vocation de 
servir de mur antibruit. 

12)  Par décision du même jour, le département a ordonné à Mme A______ de 
remettre à l'état d'origine le site concerné dans un délai de soixante jours et lui a 
infligé une amende de CHF 2'000.- pour avoir érigé la construction sans 
autorisation (INF 6______).  

13) a. Par acte du 4 décembre 2015 et sous la plume de son conseil, 
Mme A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI) contre les deux décisions précitées, concluant à leur annulation, 
à la délivrance de l’autorisation de construire sollicitée et à ce qu’aucune amende 
ne lui soit infligée. 

  Préalablement, elle concluait à ce que le TAPI ordonne la comparution des 
parties, l'ouverture d'enquêtes ainsi qu'un transport sur place. 

  La CA, la commune ainsi que la DGAN avaient rendu des préavis 
favorables à la construction. Les autres préavis étaient revenus frappés de la 
mention « pas concerné ». La décision contestée, excluant les préavis favorables 
et fondée sur une prétendue pratique, n'était pas soutenable et contrevenait à 
l'art. 15 al. 2 LCI ainsi qu'à l'esprit de l'art. 79 LCI.  

  Le remplacement de la haie de thuyas par le muret surmonté d’une palissade 
permettait d'uniformiser la limite de propriété entre sa parcelle et la parcelle 

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voisine jusqu'à l'abri du jardin de sa propriété. Précédemment, la limite était 
matérialisée par la haie, puis un grillage vieux de plus de 40 ans, puis l'abri et 
enfin le mur historique datant du début du 20ème siècle. La paroi était érigée le 
long du chemin d'accès goudronné privé de la parcelle n° 3______, lequel était 
essentiellement emprunté par des véhicules. Il n'y avait donc pas de vis-à-vis 
direct sur la paroi depuis une habitation. Au surplus, la paroi serait, à terme, 
garnie de végétaux dans l'esprit de son jardin et de la zone villas. Cette 
construction répondait aux critères esthétiques de la zone, ce d'autant plus que sa 
hauteur n'excédait pas 1,88 m. L'effet de cloisonnement était moindre par rapport 
à une haie dont la hauteur était en général supérieure. 

  Le refus d'autorisation n'était pas fondé et la décision connexe ordonnant la 
remise en état et l'amende devait être annulée. 

 b. Elle a produit des photographies d’autres palissades, murs et clôtures de 
quelques mètres de long, soutenant que ces objets délimitaient des parcelles dans 
sa commune de façon similaire au cas d'espèce. 

14)  Le 8 février 2016, le département a conclu au rejet du recours. 

  De pratique constante, le département interdisait la construction de murs le 
long des voies de communication ou d'une limite de propriété, afin de poursuivre 
le but de l'art. 79 LCI et éviter le cloisonnement des parcelles situées en 5ème zone, 
qui nuisait au caractère résidentiel des quartiers, notamment au niveau de leur 
esthétique. Ils n'étaient autorisés que de manière exceptionnelle, notamment 
lorsque leur construction s'imposait pour des raisons de protection contre le bruit, 
ce qui n'était pas le cas en l'espèce. 

  La justification de Mme A______ selon laquelle la réalisation du mur 
permettait d'uniformiser la limite de propriété entre les deux parcelles concernées 
n'était pas suffisante. 

  Le mur consistant en une construction mineure, l'utilité du préavis favorable 
de la CA était fortement restreinte. Face à une question d'esthétique visée par 
l'art. 15 LCI, l'appréciation du département devait suffire, sans préavis, celui-ci se 
fondant sur des motifs poursuivant un intérêt public supérieur, à savoir la 
préservation du caractère résidentiel des quartiers. En conséquence, le 
département n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation. 

  L’ordre de remise en état ainsi que l’amende étaient pleinement justifiés. 

15)  Le 22 février 2016, Mme A______ a répliqué, développant son 
argumentation à l'encontre de l'ordre de remise en état.  

16)  Le 14 mars 2016, le département a fait part de sa duplique. 

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17)  Par courriers des 16 décembre 2015 et 10 mars 2016, la commune a indiqué 
qu'elle maintenait son préavis favorable. 

18)  Le 2 juin 2016, Mme A______ a produit des photographies de la végétation 
aménagée sur sa parcelle, à côté de la paroi. 

19)  Par jugement du 23 juin 2016, le TAPI a admis le recours.  

  La paroi respectait les conditions de l’art. 112 LCI, étant donné qu’elle ne 
dépassait pas 2 m de hauteur et que le département n’avait pas exigé de retrait de 
1,20 m. 

  Le département s’était écarté du préavis obligatoire de la CA, fondant son 
refus sur le préavis du SABRA, lequel était pourtant sans objet. La décision se 
fondait donc sur le seul préavis négatif de l’office des autorisations de construire. 
La pratique du département consistant à n’autoriser en 5ème zone que les murs 
répondant à un besoin de protection contre le bruit n’était pas acceptable.  

  Le département était malvenu de minimiser les préavis favorables de la CA 
et de la DGAN, instances spécialisées en la matière, et de prétendre que le mur 
nuisait à l’esthétique du quartier, celui-ci n’étant visible d’aucune autre habitation 
que de celle de Mme A______.  

  Celle-ci justifiait l’ouvrage par le fait qu’il avait l’avantage d’uniformiser la 
limite de propriété entre les parcelles. La paroi avait également pour effet de 
protéger le caractère privé du jardin.  

  Le département avait ainsi commis un excès de son pouvoir d’appréciation, 
en violant notamment le principe de la proportionnalité. L’ordre de remise en état 
devait donc être annulé et le département devait délivrer l’autorisation de 
construire et fixer à nouveau le montant de l’amende en conséquence. 

20)  Par acte du 25 août 2016, le département a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
le jugement précité, concluant à son annulation et à la confirmation de ses deux 
décisions du 4 novembre 2015. 

  L’application faite par le TAPI de l’art. 79 LCI contrevenait à son objectif 
ainsi qu’à la volonté du législateur. En effet, les motifs de pure commodité 
personnelle avancés par Mme A______, à savoir la satisfaction des plaintes de son 
voisin et l’amélioration du confort de déambulation sur sa parcelle, ne 
constituaient manifestement pas des raisons suffisantes pour justifier la 
construction d’un mur en zone villas. Selon la jurisprudence, une barrière 
naturelle telle qu’une haie suffisamment dense permettait de manière adéquate de 
se protéger des nuisances et de s’aménager un espace privé, tout en ménageant 
l’environnement et l’esthétique des lieux. De plus, le chemin qui longeait la 

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parcelle de Mme A______ était sans issue et ne desservait que quelques maisons. 
À cela s’ajoutait que la paroi n’était pas nécessaire en matière de protection contre 
le bruit, de sorte qu’il n’était pas arbitraire de ne pas l’autoriser de ce point de vue. 

  Ainsi, à défaut de justification suffisante avancée par Mme A______, le mur 
litigieux ne pouvait pas être autorisé. 

  Au surplus, le département n’était pas lié par le préavis de la CA, qui n’était 
pas obligatoire puisqu’il n’était pas imposé par l’art. 79 LCI. Dès lors qu’il 
s’agissait d’une construction d’importance mineure, l’utilité de ce préavis sous 
l’angle de l’esthétique devait être considérée comme fortement restreinte et le 
département pouvait lui accorder une portée limitée sans excéder son pouvoir 
d’appréciation. Le TAPI, qui était tenu à un contrôle restreint, avait en revanche 
commis un abus de son pouvoir d’appréciation. 

  La justification du TAPI se fondant sur l’art. 112 LCI n’était pas pertinente 
puisque cette disposition s’appliquait à toutes les zones confondues, alors que 
l’art. 79 LCI, adopté postérieurement, s’appliquait précisément à la 5ème zone et 
avait pour but de lutter contre la multiplication des murs en zone villas. Il ne 
ressortait d’ailleurs pas de la décision de refus du département qu’elle se fondait 
sur une pratique, mais simplement sur la non-conformité aux dispositions légales. 

  Enfin, même si elle était érigée le long d’un chemin privé et n’était pas 
visible des autres habitations, la paroi, d’une longueur de 30 m, induisait 
incontestablement un effet de cloisonnement nuisant au caractère du quartier, ce 
qui suffisait à fonder le refus. 

21)  Le 30 août 2016, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d’observations. 

22)  Le 2 septembre 2016, la commune a indiqué qu’elle maintenait son préavis 
favorable.  

23)  Le 28 septembre 2016, Mme A______ a conclu au rejet du recours, à la 
confirmation du jugement, ainsi qu’au versement d’une équitable indemnité. Elle 
a développé ses arguments. 

  La paroi avait pour fonction d’uniformiser la limite entre les deux propriétés 
et de sécuriser la clôture de sa parcelle jusqu’au mur historique présent depuis 
1920. Les végétaux diversifiés plantés le long de la paroi à l’intérieur de sa 
propriété étaient plus esthétiques qu’une haie de thuyas. La paroi permettait 
d’élargir l’accès à la villa du voisin et mettait fin aux plaintes de celui-ci quant 
aux chutes d’épines des thuyas sur son chemin. 

  Le département, qui avait spécifiquement requis l’avis de la CA afin 
d’obtenir un préavis spécialisé, était malvenu de s’opposer à l’avis de spécialistes 

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sollicités par lui-même. Ce préavis était obligatoire et le département ne parvenait 
pas à justifier un quelconque intérêt public commandant de s’en écarter. 

24)  Le 5 octobre 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

25)  Pour le surplus, les arguments des parties seront repris en tant que de besoin 
dans la partie en droit ci-après. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). 

  Les juridictions administratives n'ont pas la compétence pour apprécier 
l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi 
(art. 61 al. 2 LPA), non réalisée dans le cas d'espèce. 

  Le juge doit vérifier que l'administration n'abuse pas de son pouvoir 
d'appréciation. Pour cela, le principe de proportionnalité prend une place majeure. 
Il impose de peser les intérêts pour et contre la mesure en cause (ATA/20/2015 
du 6 janvier 2015 ; Thierry TANQUEREL, La pesée des intérêts vue par le juge 
administratif, in La pesée globale des intérêts, Droit de l'environnement et de 
l'aménagement du territoire, 1996, p. 189 ss). 

  Constitue un excès négatif du pouvoir d'appréciation le fait que 
l'administration se considère comme liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon 
son appréciation, ou encore qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer 
son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, p. 171). 

  Constitue un abus du pouvoir d'appréciation le cas où l'autorité reste dans le 
cadre fixé par la loi, mais se fonde toutefois sur des considérations qui manquent 
de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales 
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de 
l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 137 V 71 précité ; 
Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 171). 

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3) a. Sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, 
notamment, élever en tout ou partie une construction ou une installation, 
notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un 
hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (art. 1 al. 1 let. a LCI). 

  Dès que les conditions légales sont réunies, le DALE est tenu de délivrer 
l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). 

 b. Le département peut traiter par une procédure accélérée les demandes 
d’autorisation pour des constructions nouvelles de peu d’importance (art. 3 al. 7 
let. c LCI). 

  Sont notamment réputées constructions de peu d'importance, à la condition 
qu'elles ne servent ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité commerciale, 
industrielle ou artisanale, celles dont la surface n'excède pas 50 m2 et qui 
s'inscrivent dans un gabarit limité par une ligne verticale dont la hauteur n'excède 
pas 2,50 m (art. 3 al. 3 let. a du règlement d’application de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - RCI - L 5 05.01). 

4)  a. En 5ème zone, sous réserve des murs de soutènement et des murets de 80 cm 
de hauteur au maximum, le département peut refuser les murs séparatifs qui ne 
sont pas intégrés à un bâtiment (art. 79 LCI). 

  Cette disposition a été introduite lors de l’adoption de la LCI en 1988. Dans 
sa première version, le projet de loi prévoyait l’interdiction de principe des murs 
séparatifs en zone villas, sous réserve des murs de soutènement et des murets de 
80 cm de hauteur au maximum (MGC 1987/III 4365 et 4425). Cette disposition a 
été assouplie en commission, en particulier pour les murs séparatifs intégrés aux 
bâtiments dont les qualités sont indéniables, pour la qualité de vie des habitations, 
en ordre contigu notamment (MGC 1988/II 1628). 

  L’art. 79 LCI concrétise une volonté d'éviter la prolifération des murs 
séparatifs en zone villas dont la justification n'est pas établie et qui seraient 
nuisibles à l'environnement et à l'esthétique des lieux (MGC 1988/II 1643). Il a été 
convenu, dans le rapport de la commission parlementaire, que le département ne 
refuserait les murs séparatifs que si ceux-ci faisaient l'objet d'un préavis négatif de 
la commission consultative compétente ou si le requérant n'apportait pas de 
justification suffisante à leur réalisation (MGC 1988/II 1628 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1P.486/2004 du 5 janvier 2005 consid. 3.2 ; ATA/20/2015 précité). 

  Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le département dispose d’un 
large pouvoir d’appréciation dans l’application de l’art. 79 LCI. Dans un arrêt de 
2005, il a considéré qu’il n’était pas arbitraire de ne pas autoriser un pan de mur 
érigé en limite de propriété, fût-il végétalisé, au regard de l’art. 79 LCI, dès lors 
que ledit mur ne répondait à aucune nécessité établie du point de vue de la 

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protection contre le bruit, et dans la mesure où les requérants n’avaient pas justifié 
l’ouvrage pour une autre raison, ce qu’il leur appartenait de faire (arrêt du 
Tribunal fédéral 1P.486/2004 du 5 janvier 2005 consid. 3.2). 

 b. Les murs en bordure d’une voie publique ou privée, ou entre deux propriétés 
ne peuvent, dans la mesure où ils sont autorisés, excéder une hauteur de 2 m. Le 
département peut exiger que les ouvrages autorisés soient distants jusqu’à 1,20 m 
du bord d’une voie publique ou privée. Il peut, en outre, exiger la plantation de 
végétation (art. 112 LCI, applicable à toutes les zones). 

  L'un des buts poursuivi par l'art. 112 LCI est la préservation du caractère 
privé des jardins (ATA/20/2015 précité ; ATA/981/2004 du 21 décembre 2004 ; 
MGC 1961 II 1314). 

5) a. Le département peut interdire ou n’autoriser que sous réserve de 
modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect 
extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou d’un 
chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public 
(art. 15 al. 1 LCI). La décision du département se fonde notamment sur le préavis 
de la CA ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la commission 
des monuments, de la nature et des sites. Elle tient compte également, le cas 
échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du département 
(art. 15 al. 2 LCI).  

  Cette disposition légale renferme une clause d’esthétique, qui constitue une 
notion juridique indéterminée, laissant un certain pouvoir d’appréciation à 
l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir 
d’appréciation (ATA/86/2015 du 20 janvier 2015 ; ATA/548/2014 du 
17 juillet 2014 ; ATA/453/2011 du 26 juillet 2011 et les références citées). 

 b. Les préavis ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). Ils n'ont qu’un 
caractère consultatif et l’autorité reste libre de s’en écarter pour des motifs 
pertinents et en raison d’un intérêt public supérieur (ATA/20/2015 précité et les 
références citées). La LCI ne prévoit aucune hiérarchie entre les différents préavis 
requis (ATA/1059/2017 du 4 juillet 2017 ; ATA/537/2017 du 9 mai 2017).  

  Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'est pas 
écarté sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi (ATA/582/2017 du 23 mai 2017 ; ATA/246/2016 du 15 mars 2016 ; 
ATA/581/2014 du 29 juillet 2014 ; ATA/126/2013 du 26 février 2013 ; 
ATA/720/2012 du 30 octobre 2012). De même, s'agissant des jugements rendus 
par le TAPI, la chambre administrative exerce son pouvoir d'examen avec retenue 
car celui-ci se compose pour partie de personnes possédant des compétences 

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techniques spécifiques (ATA/451/2017 du 25 avril 2017 ; ATA/373/2016 du 
3 mai 2016 ; ATA/1019/2014 du 16 décembre 2014 ; ATA/719/2013 du 
29 octobre 2013 ; ATA/453/2011 précité). 

  Lorsque l’autorité s’écarte des préavis, le tribunal peut revoir librement 
l’interprétation des notions juridiques indéterminées, mais contrôle sous le seul 
angle de l’excès et de l’abus de pouvoir l’exercice de la liberté d’appréciation de 
l’administration, en mettant l’accent sur le principe de la proportionnalité en cas 
de refus malgré un préavis favorable, et sur le respect de l’intérêt public en cas 
d’octroi de l’autorisation malgré un préavis défavorable (ATA/534/2016 du 
21 juin 2016 ; ATA/281/2016 du 5 avril 2016 ; ATA/1366/2015 du 21 décembre 
2015 ; ATA/20/2015 précité). 

 c. Aux termes de l’art. 4 al. 1 de la loi sur les commissions d’urbanisme et 
d’architecture du 24 février 1961 (LCUA - L 1 55), la CA est consultative ; sous 
réserve des projets d’importance mineure et de ceux qui font l’objet d’un préavis 
de la CMNS, elle donne son avis en matière architecturale au département, 
lorsqu’elle en est requise par ce dernier, sur les projets faisant l’objet d’une 
requête en autorisation de construire.    

  En rapport avec l’adoption de l’art. 15 al. 2 LCI, le législateur a rappelé que 
« les autorités de recours avaient relevé à diverses reprises que le poids des 
préavis consultatifs était directement en fonction de l’importance et / ou de la 
complexité du projet considéré » (MGC 1988/II 1640). 

  Plus tard, il a rappelé que l’utilité des préavis de la CA était fortement 
restreinte lorsque le projet portait sur une construction de peu d’importance 
(Laurent MOUTINOT, in MGC 2003-2004/VI A 2379 ; ATA/548/2014 précité). 
Dans un tel cas, même en face d’un problème sous l’angle de l’esthétique visée 
par l’art. 15 LCI, l’appréciation du département, tenant compte des préavis 
sollicités tout en pouvant s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un 
intérêt public supérieur, devrait suffire (ATA/548/2014 précité). 

6) a. En l’espèce, en application de l’art. 79 LCI et compte tenu de la volonté du 
législateur et de la jurisprudence précitée, le département peut refuser la paroi 
litigieuse – qui n’est pas intégrée à un bâtiment et qui ne peut être considérée ni 
comme un mur de soutènement ni comme un muret de moins de 80 cm de hauteur 
– si l’une de ces deux conditions alternatives est remplie : soit le projet fait l’objet 
d’un préavis négatif de la commission consultative compétente, soit la requérante 
n’apporte pas de justification suffisante à sa réalisation. 

 b. L’office des autorisations de construire a préavisé défavorablement la 
requête sous l’angle des art. 15, 79 et 112 LCI. Il n’a requis le préavis de la CA 
qu’en rapport avec l’esthétique et l’intégration du projet. Dans ce cadre, la CA 
s’est prononcée favorablement et sans observations.  

- 12/17 - 

A/4234/2015 

  Cependant, dans la mesure où la paroi litigieuse doit être considérée comme 
une construction de peu d’importance et que le préavis de la CA n’est pas ordonné 
par l’art. 79 LCI, celui-ci avait un poids plus limité. Le département, qui 
conservait ainsi une certaine liberté d’appréciation s’agissant de l’esthétique, a, à 
juste titre, fondé sa décision notamment sur le fait que la paroi pouvait nuire au 
caractère du quartier de par ses dimensions et de par son effet de cloisonnement.  

 c. En tout état de cause, le département était également légitimé à refuser la 
paroi, étant donné que les justifications apportées par la recourante n’étaient pas 
suffisantes. 

  En effet, les objectifs de la recourante pouvaient être atteints par des 
mesures de séparation moins imposantes et moins définitives que la paroi. Par 
exemple, une barrière naturelle telle qu’une haie végétalisée suffisamment dense 
et de meilleure qualité que les anciens thuyas aurait permis tout autant à la 
recourante de mettre fin aux désagréments causés par ceux-ci, d’avoir une limite 
de propriété plus uniforme et propre améliorant le confort de déambulation sur sa 
parcelle, de maintenir le caractère privé de son jardin, de remplacer l’ancien 
grillage par une séparation plus fiable, et de planter les végétaux qu’elle désire le 
long de sa limite de propriété. On peine d’ailleurs à comprendre comment la paroi, 
qui n’a pas d’ouverture et qui forme ainsi un mur hermétique de 30 m de long sur 
environ 180 cm de hauteur, contribuerait à améliorer la biodiversité à cet endroit. 

  L'ouvrage litigieux n’a donc d’importance que pour la commodité 
personnelle de la recourante et de son voisin. Celle-ci n’invoque par ailleurs aucun 
besoin de se protéger de nuisances particulières nécessitant l’édification d’une 
paroi. 

  Au surplus, la recourante n’a pas établi que les murs séparatifs dont elle a 
produit des photographies seraient proches de sa parcelle, ni qu’ils auraient été 
autorisés pour des motifs similaires à ceux qu’elle invoque, ni qu’ils auraient une 
longueur semblable. 

  Par ailleurs, à la différence de l’ATA/20/2015 précité et de l’ATA/475/2014 
du 24 juin 2014, tous deux confirmant l’autorisation de parois antibruit 
végétalisées en bordures de propriétés sises en 5ème zone, la paroi litigieuse n’est 
pas végétalisée et n’a pas pour vocation la protection contre de quelconques 
nuisances. En outre, dans l’ATA/20/2015 précité, la commune pouvait justifier 
d’un intérêt public à la réalisation d’une paroi en bordure de chemin, laquelle était 
nécessaire pour le maintien dudit chemin prévu par le plan directeur communal.  

  Dès lors, et nonobstant les préavis favorables de la DGAN et de la 
commune, laquelle n’invoque aucun intérêt public particulier à l’édification de la 
paroi litigieuse, la recourante n’a pas apporté de justifications suffisantes. Son 
intérêt privé n’est dès lors pas prépondérant et doit céder le pas à l’intérêt public 

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A/4234/2015 

visé par l’art. 79 LCI, à savoir la volonté d’éviter une prolifération de murs 
séparatifs en zone villa et de conserver le caractère du quartier en évitant le 
cloisonnement progressif et sans justification suffisante des parcelles en 5ème zone. 
Contrairement à ce qu’a retenu le TAPI, le département, qui dispose d’un large 
pouvoir d’appréciation dans l’application de l’art. 79 LCI, n’a pas excédé ce 
pouvoir en s’écartant du préavis de la CA et en suivant celui de l’office des 
autorisations de construire en raison d’un intérêt public supérieur et en se fondant 
sur des considérations pertinentes, objectives et conformes au principe de 
proportionnalité.  

 d. Quant aux dimensions des murs imposées par l’art. 112 LCI, elles ne sont 
pertinentes qu’à condition que le mur ait été autorisé, ce qui n’est pas le cas en 
l’espèce.  

7)  L’intimée soutient également que la décision du département se fonde sur 
une pratique inacceptable concernant les art. 15 et 79 LCI, selon laquelle seuls les 
murs répondant à un besoin de protection contre le bruit au sens de l'OPB seraient 
autorisés. 

  En l’occurrence, si le département a invoqué l’application d’une pratique 
dans sa réponse auprès du TAPI, il ne l’a plus mentionnée auprès de la chambre 
administrative. De surcroît et surtout, la décision elle-même ne mentionne pas de 
pratique du département et ne fonde pas uniquement son refus sur le fait que la 
paroi n’a pas vocation à servir de mur anti-bruit mais également sur d’autres 
critères. C’est dès lors en vain que l’intimée se prévaut de cet argument. 

8)  a. Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose 
n’est pas conforme aux prescriptions de la LCI, le département peut notamment en 
ordonner la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la 
démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). 

  De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en 
conformité doit respecter cinq conditions cumulatives. L'ordre doit être dirigé 
contre le perturbateur. Les installations en cause ne doivent pas avoir été 
autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de 
plus de trente ans ne doit pas s'être écoulé depuis l'exécution des travaux litigieux. 
L'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné, que ce soit par des 
promesses, par des infractions, des assurances ou encore un comportement des 
conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi. L'intérêt public au 
rétablissement d'une situation conforme au droit doit l'emporter sur l'intérêt privé 
de l'intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/829/2016 du 4 octobre 
2016 ; ATA/19/2016 du 12 janvier 2016). 

  Le principe de la proportionnalité, garanti par l’art. 5 al. 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige qu’une 

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mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne 
puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci 
et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les 
références citées). 

  Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de 
construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas 
contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un 
fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une 
situation conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le 
constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4; ATA/829/2016 précité). 

  L'autorité renonce à un ordre de démolition si les dérogations à la règle sont 
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la 
démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore s'il y a des chances 
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait 
changé dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut 
invoquer le principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_114/2011 
du 8 juin 2011 consid. 4.1 et les références citées ; ATA/829/2016 précité ; 
ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 et les références citées). 

 b. Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- 
tout contrevenant à la LCI, à ses règlements d'application ainsi qu'aux ordres du 
DALE (art. 137 al. 1 LCI). Toutefois, lorsqu'une construction, une installation ou 
tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont 
conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende est de 
CHF 20'000.- (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant 
de l'amende, du degré de gravité de l'infraction (art. 137 al. 3 in initio LCI). 

   L’autorité qui prononce une amende administrative ayant le caractère d’une 
sanction, prévue par les législations cantonales et de nature pénale 
(ATA/824/2015 du 11 août 2015 et les références citées), doit également faire 
application des règles contenues aux art. 47 ss du Code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) (principes applicables à la fixation de la 
peine ; par renvoi de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
- LPG - E 4 05). Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, 
fût-ce sous la forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, 
l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et 
jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La chambre 
administrative ne la censure qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit 
respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/824/2015 
précité). Il y a lieu de tenir compte de la culpabilité de l’auteur et de prendre en 
considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier 
(art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la 

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A/4234/2015 

mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de 
l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la mesure dans laquelle 
celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation 
personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/824/2015 
précité). 

 c.  En l’espèce, les cinq conditions que doit respecter l’ordre de remise en état 
sont remplies. En particulier, il respecte le principe de la proportionnalité puisque 
la paroi a été édifiée sans autorisation de construire, laquelle ne pouvait en tout 
état de cause pas être accordée, l’ouvrage litigieux n’étant pas conforme aux 
prescriptions de la LCI. En outre, l’intérêt public consistant à éviter la 
prolifération de murs en 5ème zone et l’intérêt au rétablissement de la situation 
conformément au droit prévalent sur l’intérêt privé de la recourante au maintien 
de la paroi litigieuse et ceci, malgré les désagréments – mineurs – que pourrait 
causer la démolition des panneaux de bois et du muret. Rien ne l’empêche par 
ailleurs de déposer une nouvelle demande d’autorisation de construire en vue 
d’ériger une mesure de séparation entre sa propriété et celle de son voisin qui 
remplirait les conditions des art. 79 et 112 LCI (notamment la distance par rapport 
au bord de la voie privée). 

  Quant à l’amende infligée à la recourante à hauteur de CHF 2'000.-, le 
département n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation. L’amende apparaît en 
effet justifiée tant dans son principe que dans sa quotité, compte tenu du fait que 
les travaux litigieux ne sont pas conformes aux prescriptions légales et ont été 
entrepris alors qu’ils auraient dû être préalablement autorisés. La recourante, qui 
venait de construire un garage dûment autorisé, aurait dû le savoir, et a agi, à tout 
le moins, par négligence.  

9)  Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et le jugement querellé sera 
annulé. La décision de refus d’autorisation et la décision connexe de remise en 
état seront rétablies. 

10)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de 
l'intimée, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

- 16/17 - 

A/4234/2015 

déclare recevable le recours interjeté le 25 août 2016 par le département de 
l’aménagement, du logement et de l’énergie - OAC contre le jugement du Tribunal 
administratif de première instance du 23 juin 2016 ; 

au fond : 

l’admet ;  

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 23 juin 2016 ;  

rétablit la décision de refus d'autorisation de construire du département de 
l’aménagement, du logement et de l’énergie du 4 novembre 2015 ; 

rétablit la décision du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie du 
4 novembre 2015 ordonnant la remise en état et infligeant une amende de CHF 2'000.- à 
Madame A______ ; 

met à la charge de Madame A______ un émolument de CHF 1’000.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt au département de l'aménagement, du logement et de 
l'énergie - oac, au Tribunal administratif de première instance, à Me Guillaume 
Fauconnet, avocat de Madame A______, ainsi qu'à l'office fédéral du développement 
territorial 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin et Pagan, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

- 17/17 - 

A/4234/2015 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Husler-Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :