# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 137d6952-b1be-50dd-a210-514298509915
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-08-20
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 20.08.1998 90.1997.148
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-148_1998-08-20.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00148

  	
  Lugano

  20 agosto 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 3 ottobre 1997 di

 

	
   

  	
  __________ __________
  __________ e __________ __________, __________ __________. __________,  

  rappr. da: st.leg.
  __________ & __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 27 agosto 1997 del Consiglio di Stato
  che approva il PR di __________ ed evade i ricorsi di prima istanza

  

  

 

                                         viste la risposta 9
dicembre 1997 del Consiglio di Stato e le osservazioni 20 novembre 1997 del
Municipio di __________,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   La CE fu __________
__________ e __________ __________ é proprietaria del fondo n. __________di
__________, situato nella parte alta del Comune in prossimità del confine
giurisdizionale con __________ __________.

 

                                  b.   Il PR di __________
(revisione 1996) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del
21 marzo 1996. Esso prevede, in particolare, l’attribuzione del fondo dei
ricorrenti in parte alla zona residua e in parte ad un’area “verde” di siepi e
boschetti (cfr. sul  piano delle zone la colorazione bianca, rispettivamente,
verde scuro).

 

                                   c.   La proprietaria ha
contestato questa scelta pianificatoria, chiedendo che il fondo venga
attribuito alla zona edificabile R2 . Essa osserva che il terreno in questione
confina a valle con la zona edificata, è perfettamente urbanizzato e non si
presta all’attività agricola. 

 

                                  d.   Con risoluzione 27
agosto 1997 il Consiglio di Stato ha approvato il PR respingendo il ricorso
della __________ __________ __________ e __________ __________. L’autorità
governativa ha infatti ritenuto inaccettabile ogni ulteriore espansione
dell’area insediativa, tenuto conto del marcato sovradimensionamento delle zone
edificabili previste dal nuovo PR di Coldrerio. 

 

                                    f.   Contro questa
decisione la già citata proprietaria é insorta presso il TPT, chiedendo
nuovamente l’inclusione del fondo n. __________RF nella zona edificabile R2.
Delle argomentazioni ricorsuali si dirà, per quanto necessario, nei considerandi
di diritto.

 

                                  g.   Con allegato responsivo
9 dicembre 1997 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede
l’integrale reiezione dell’impugnativa. Del medesimo tenore le osservazioni del
Municipio di __________.

 

                                  h.   In data 6 febbraio
1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c).

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia comunale
vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio
di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto
costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto
comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio
del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo
luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di formazione
democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa
il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro
contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o
errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo
nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili
alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della pianificazione
del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato
d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si
dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si
tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa
per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In
realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid.
5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione.

                                         Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico
per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le
grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si
garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con
quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni
regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

 

                                   5.   A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a). 

 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                               5.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                                5.2   Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti,
delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio.

 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116
Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).

 

                                5.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

                                         Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.

                                         Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

 

                                   6.   Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la
questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT).
L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto
territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito. L’eccessivo
dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo
principale della mancata attribuzione del fondo alla ZE. 

 

                               6.1.   In narrativa si è menzioonato
quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti
processuali lo conferma.

                                         Dal Rapproto di
pianificazione si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale
limite 10’000 unità insediative, suddivise in 8’000 abitanti,
1400 posti-lavoro e 600 posti-turismo. Ora, a fine 1990 gli abitanti erano 2’810,
i posti lavoro 440 e i posti-turismo 180, per un totale di sole 3’430
unità insediative. A fine 1995, la popolazione residnete era sosntezialmente inveriata
rispetto a 5 anni prima (2’802).

                                         Il PR all’esame presenta
quindi una riserva teorica di ben 6’570 unità inseidtive, di cui 5’190
riferite ai soli abitanti; cio` corrisponde ad un aumento del 184%
rispetto alla situazione attaule. L’evoluzione demografica deli ultimi anni
rende tuttavia lamente imporbabile, per non dire irrealistico, l’esigenza di
una così elevata ricettività del PR. L’aumento della popolazione di __________
è infatti irusltato dell’11% nel decennio 1980-1990 e da allora si è
addirittura stabilizzato.

                                         Commentando questi dati il
Consiglio di Stato osservava che “come già evidenziato dal Dipartimento
nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento della
zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome gran
parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e
urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”,
ma che “nel caso di __________, caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento,
ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli
insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile
verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle
nella maggior misura possibile” e concludeva più oltre rilevando che “l’incongruenza
del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT
relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti
in partuiclare nel comprensorio situato tra la località __________ e il valico
di __________, come già chiesto in sede di esame preliminare”. Sono queste ocniderazioni
che il TPT condivide pienamente; la contenibilità tecorica del nuovo PR di
__________ (ereditata, lo si riconosce, dal precente PR del 1976, concepito in
un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a prioori ogni
ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il dezonamento di
quei comparti situati ai margini del terriotrio già largamente edifciati,
magari a contatto con le poche zone agricole rimaste e frammenti di bosco. La
località di “__________ ” (con la sottostante zona di “__________ ”) è stata
giustamente individuata come una di queste aree; a valle della stradina di
servizio esisntee per i f.n. __________, __________e __________RF, si alterano
prati, piante da frutto e qualche filare di vigne; più sotto una fascia
boschiva la separa dalla plaga, tuttora quasi libera da costruzioni, di
“__________ ”. 

                                         Se
l’importanza ai fini agricoli dei fondi oggetti del proposto dezonamento (che
dovrà ttutavia essere ocnfermato da una variante di pR) è tutto sommato modesta
(il proprietaro per sua ammissione vi coltiva un po`di vigna) risulta invece
con evidenza la necessità di mantenere un’area di “stacco” tra l’area già
costruita a monte di “__________ ” e la sosttostante zona libera da csotruzioni.

                                         Qaunto
alla vairante di PR elaborata nel frattempo dal Comune, di cui è pervenuta al
TPT in anteprima un progetto, questa prevede un modesto allargamento della zona
edifciabile sulla parte superiore del f.n. __________, ad esclsuione tuttavia
del terreno dell’insorgnte, situato più a valle. 

 

                                   7.   Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede
l’attribuzione alla zona edificabile, deve essere respinto.

                                         Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 600.--
(seicento).

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________, per la __________                              __________
__________ e __________ __________ 

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, __________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario