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**Case Identifier:** 866925f4-53db-5258-829e-0e902bb12868
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-09-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.09.2017 A/2649/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2649-2017_2017-09-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2649/2017-EXP ATA/1298/2017  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 19 septembre 2017 

 

   dans la cause 

 

BOULANGERIE PÂTISSERIE BILLAUDEL SA 
représentée par Me Jean-Marc Siegrist, avocat  

contre 

VILLE DE GENÈVE 
 

 

_________ 

Recours contre la décision du Tribunal administratif de première instance du 
13 juillet 2017 (DITAI/366/2017) 

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A/2649/2017 

EN FAIT 

1)  Boulangerie Pâtisserie Billaudel SA (ci-après : Billaudel ou la société) 
exploite une boulangerie-pâtisserie sur le plateau de Champel, à l'adresse 4, 
avenue Alfred-Bertrand, 1206 Genève au rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la 
parcelle n° 1'756 feuille n° 71 de la commune de Genève-Plainpalais. 

  Selon le registre du commerce du canton de Genève, où Billaudel est 
inscrite depuis le 9 février 2006, celle-ci a pour but statutaire l'exploitation de 
boulangeries-pâtisseries et de tea-rooms, l'achat et la vente de tous produits 
alimentaires. 

2)  La halte ferroviaire Cornavin - Eaux-Vives - Annemasse (ci-après : CEVA) 
Champel-Hôpital est située sur le plateau de Champel, entre l'avenue de Champel 
et l'avenue Alfred-Bertrand. Les travaux de réalisation de cette halte ont débuté en 
2012 et ont été menés par la direction du projet CEVA qui réunit les chemins de 
fer fédéraux suisses (ci-après : CFF) et l'État de Genève.  

3)  Le 1er février 2012, Billaudel a conclu avec les CFF une convention 
(ci-après : la convention) par laquelle ces derniers s'engageaient à indemniser la 
société d'un montant nécessaire pour faire face à ses charges fixes et maintenir le 
bénéfice de son exploitation au niveau précédant les travaux. 

  Dans les faits, pour les années 2012 à 2015, les CFF ont versé à Billaudel 
des montants annuels de CHF 253'931.04 (2012), CHF 388'595.97 (2013), 
CHF 441'664.98 (2014), CHF 492'222.65 (2015). 

4)  En août 2012, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a lancé un concours de 
projet en vue de réaménager les espaces publics autour du futur pôle de transport. 

  Le projet 7000 OAKS, présenté conjointement par Bureau A (architectes) et 
Thomas Jundt ingénieurs civils SA, a remporté le premier prix en février 2013. 

5)  Le 13 avril 2016, le département de l'aménagement, du logement et de 
l'énergie (ci-après : DALE) a accusé réception d'une demande d'autorisation de 
construire, enregistrée sous le numéro de dossier DD 108'937-1, ayant pour objet 
la réalisation d'aménagements d'espaces publics sur le plateau de Champel. La 
requérante était la ville. 

6)  Le 5 octobre 2016, les CFF ont informé Billaudel que le droit à l’indemnité 
allait cesser dès la restitution des emprises de l'avenue Alfred-Bertrand, soit début 
2017, vu que les travaux de surface sur le plateau de Champel étaient désormais 
terminés. 

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7)  Le 24 octobre 2016, Billaudel a écrit aux CFF pour leur rappeler qu'ils 
avaient convenu que les indemnisations s'arrêteraient dès que le chiffre d'affaires 
atteindrait celui d'avant les travaux, ce qui ne serait pas le cas dès le mois de 
janvier 2017. 

8)  Le 21 novembre 2016, les CFF ont répondu que le but de la convention était 
atteint. Il ne s'agissait pas d'attendre une augmentation de la fréquentation par la 
mise en service du CEVA.  

  Dès lors, l'indemnisation cesserait dès la fin des travaux CFF en surface. 
Celle-ci interviendrait dans le premier semestre de l'année 2017.  

  Si un autre dommage devait empêcher le bon fonctionnement de Billaudel, 
les CFF invitaient cette dernière à adresser ses prétentions directement auprès du 
fauteur de trouble concerné.  

9)  Le 23 janvier 2017, Billaudel a demandé à la ville de reprendre les 
engagements d'indemnisation des CFF pour la période postérieure à la fin des 
travaux de surface, et ce jusqu'à la mise en service commerciale du CEVA, du fait 
que s'il était vrai que les travaux de surface des CFF devaient prochainement 
arriver à leur terme, le plateau de Champel ne retrouverait pas pour autant 
immédiatement un usage ordinaire compte tenu des travaux d'aménagement que la 
ville souhaitait réaliser. 

  Un arrêt de l'indemnisation conduirait automatiquement à la faillite de l'un 
des derniers artisans boulangers, fabricant sur place à Champel, ainsi qu'à la mise 
au chômage de ses sept employés. Une telle issue serait d'autant plus 
incompréhensible qu'elle mettrait à néant les efforts financiers consentis par les 
CFF depuis quatre ans.  

10)  Le 8 mars 2017, la ville a refusé d'entrer en matière sur cette demande 
d'indemnisation, indiquant que la date prévisionnelle du début des travaux sur les 
aménagements d'espaces publics du plateau de Champel serait fixée au printemps 
2018 seulement, sous réserve par ailleurs de l'obtention et l'entrée en force de 
l'autorisation de construire y relative, ainsi que de l'obtention d'un crédit de 
réalisation du Conseil municipal de la ville. De plus, les perturbations subies sur 
des fonds voisins en raison de travaux de construction, ne donnaient en règle 
générale pas lieu à indemnisation. Cette dernière n'était due que lorsque les effets 
dommageables étaient, de par leur nature, leur intensité ou leur durée, 
exceptionnels, et causaient aux voisins un dommage considérable. En outre, 
lorsqu'il s'agissait de travaux d'intérêt public, ces conditions s'examinaient de 
façon tout à fait restrictive.  

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11)  Le 25 avril 2017, Billaudel a formellement demandé au Conseil 
administratif de la ville d'entrer en matière pour une indemnisation de la perte 
subie jusqu'à la fin des travaux d'aménagement du plateau de Champel. 

  Compte tenu de l'état actuel du plateau de Champel et des aménagements 
qui devaient y être réalisés, elle ne verrait son chiffre d'affaires se redresser que de 
manière progressive.  

12)  Le 18 mai 2017, la ville, sous la plume du conseiller administratif chargé du 
département des constructions et de l'aménagement, a confirmé le refus d'entrer en 
matière sur la demande d'indemnisation. 

13) a. Le 26 mai 2017, Billaudel a déposé une demande de mesures 
provisionnelles auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : 
TAPI), concluant à ce que la ville soit condamnée à lui verser la somme mensuelle 
de CHF 36'700.-, au titre d'indemnisation pour la perte provoquée par les travaux 
du plateau de Champel, pour la période postérieure à la fin des travaux de surface 
du projet CEVA et ce, jusqu'à la mise en service commerciale du CEVA, « sous 
suite de frais et dépens ». 

 b. Par décision sur mesures provisionnelles du 1er juin 2017, le TAPI a déclaré 
irrecevable la demande de mesures provisionnelles formée par Billaudel, au motif 
qu'elle n'avait pas formellement saisi le TAPI dans ce cadre, ni d'ailleurs d'une 
quelconque autre demande au fond, relevant au contraire qu'une procédure en 
expropriation contre la ville ne pourrait être engagée qu'un printemps 2018, au 
plus tôt, les travaux d'aménagement du plateau de Champel n'étant pas envisagés 
avant cette date.  

14)  Par acte du 19 juin 2017, Billaudel a déposé un recours au TAPI contre la 
décision de la ville du 18 mai 2017 et une demande en paiement d'indemnités pour 
expropriation avec demande de mesures provisionnelles. Préalablement, un 
transport sur place devait être ordonné. Sur mesures provisionnelles, la ville devait 
être condamnée à lui verser la somme mensuelle de CHF 32'164.-, au titre 
d'indemnisation pour la perte provoquée par les opérations d'aménagement du 
plateau de Champel, dès l'arrêt du versement des subventions par les CFF et 
jusqu'à droit jugé au fond. Au fond, la décision attaquée devait être annulée et la 
ville condamnée à lui verser la somme mensuelle de CHF 36'700.-, au titre 
d'indemnisation pour la perte provoquée par les opérations d'aménagement du 
plateau de Champel, pour la période postérieure à la fin des travaux de surface du 
projet CEVA et ce, jusqu'à la mise en service commerciale du CEVA, « sous suite 
de dépens ». 

15)  Le 5 juillet 2017, la ville a conclu au déboutement de Billaudel sur requête 
en mesures provisionnelles, ainsi que sur ses autres conclusions, « sous suite de 
dépens ».  

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  À l'appui de son écriture, la ville a notamment produit des photographies de 
l'avenue Alfred-Bertrand prises en juin 2014 et le 26 juin 2017. Sur la première, la 
palissade bordait le trottoir. Le dégagement devant la porte du commerce n’était 
que de la largeur du trottoir. Sur les secondes, la palissade se trouvait de l’autre 
côté de la chaussée. Le dégagement devant la porte du commerce était constitué 
de la largeur du trottoir et de celle de la chaussée carrossable (une voie). 

16)  Par décision du 13 juillet 2017, le TAPI a rejeté la requête sur mesures 
provisionnelles de Billaudel et réservé la suite et le sort des frais de la procédure. 

  La question de la qualité pour agir de Billaudel serait examinée dans le 
cadre du jugement au fond. 

  Billaudel requérait, sur mesures provisionnelles, le versement d'une 
indemnité par la ville remplaçant celle qui était versée jusqu'alors par les CFF et 
que ces derniers avaient cessé de verser du fait de l'achèvement des travaux de 
surface du CEVA sur le plateau de Champel. À ce stade de la procédure, 
l'existence de nuisances excessives n'était nullement rendue vraisemblable, étant 
encore précisé que la ville n'était de toute manière pas le maître d'ouvrage des 
travaux qui se déroulaient à ce moment-là. Il n'était pas non plus démontré, à ce 
stade, l'existence d'un dommage considérable. Le TAPI ne pouvait par ailleurs 
prononcer des mesures provisionnelles de manière anticipée, soit portant sur des 
immissions encore inexistantes liées à un chantier qui n'avait pas encore débuté. 
Enfin, contrairement à ce que soutenait Billaudel, l'octroi des mesures 
provisionnelles sollicitées conduirait à une anticipation du jugement qu'elle 
espérait obtenir sur le fond. 

  Au vu de tous ces éléments, le TAPI ne pouvait prononcer des mesures 
provisionnelles à ce stade, étant observé qu'une audience de conciliation avait été 
appointée très prochainement, soit pour le 25 juillet prochain déjà, ce qui 
relativisait en tout état l'urgence de la mesure. 

17)  Le 25 juillet 2017, le TAPI a tenu une audience de comparution personnelle 
des parties. 

 a. Le conseil de Billaudel a annoncé qu'un recours contre la décision du 
13 juillet 2017 allait être déposé car il s'agissait d'une « question de vie ou de 
mort ». 

  Il n'était pas contesté que la situation était celle ressortant des photographies 
produites par la ville. Il manquait toutes les places de parking. Le marché 
hebdomadaire qui avait lieu sur le plateau n'avait plus lieu non plus. L'arrêt de bus 
et les taxis avaient été déplacés.  

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  Les travaux du CEVA continuaient, mais ils ne se servaient plus « de cet 
accès » pour les continuer. Les CFF avaient versé l'indemnité pour mai 2017 et 
verseraient probablement celle de juin 2017.  

  L'audition de témoins était requise, notamment les personnes du CEVA (sic) 
qui expliqueraient pourquoi elles avaient accordé l'indemnisation, ainsi que celle 
de clients de la boulangerie.  

 b. La secrétaire administrative de Billaudel a indiqué que la boulangerie faisait 
également office de tea-room, à l'intérieur depuis 2006. À cette époque, la société 
avait fait des travaux d'agrandissement et refait le laboratoire. Il y avait six tables 
pour le tea-room que Billaudel avait réalisé pour offrir un service supplémentaire. 
La société avait voulu faire une terrasse extérieure sur le trottoir, mais elle ne 
l'avait jamais réalisée en raison des travaux du CEVA.  

  Tous les clients qui venaient en voiture, en bus ou en taxi ne venaient plus 
depuis les travaux. Quand la gare du CEVA serait en service, pour autant qu'il y 
ait un accès, la secrétaire administrative était bien consciente qu'il y aurait de la 
clientèle.  

  Si le chantier continuait en août, la société recevrait également une 
indemnité pour ledit mois. L'arrêt de bus avait été déplacé d'environ 100 m et se 
trouvait devant la boulangerie Pouly.  

 c. La représentante de la ville a précisé que les travaux demandés par la ville 
étaient prévus au plus tôt au printemps-été 2018. L'autorisation de construire était 
en cours d'instruction. La ville avait déposé la semaine précédente un projet 
modifié pour répondre à la demande de la direction générale des transports 
(ci-après : DGT) et était également dans l'attente de la délivrance de l'obtention du 
crédit.  

  Le marché devrait de nouveau avoir lieu en face de l'église. Il serait déplacé 
d'une dizaine de mètres. Les travaux dureraient une bonne année. La palissade 
devait rester en place le temps du début des travaux pour des questions de 
sécurité. Il s'agirait de travaux standards d'aménagement de surfaces, qui n'avaient 
aucune commune mesure avec les travaux du CEVA.  

  Le projet qui était déposé en autorisation de construire prévoyait une zone 
piétonne, zone 20, de sorte que les places de stationnement seraient supprimées.  

 d. Après ces explications, le TAPI a tenté une conciliation entre les parties. Les 
parties n'étant pas parvenues à un accord, le TAPI a imparti à la ville un délai au 
4 septembre 2017 pour transmettre sa réponse au fond.  

18)  Par acte déposé au guichet du greffe de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) le 27 juillet 2017, Billaudel 

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a interjeté recours contre la décision du TAPI du 13 juillet 2017. Principalement, 
elle a conclu à l'annulation de la décision attaquée et à ce que la ville soit 
condamnée à lui verser la somme de CHF 32'164.-, au titre d'indemnisation pour 
la perte provoquée par les opérations d'aménagement du plateau de Champel, dès 
l'arrêt du versement des subventions par les CFF jusqu'à droit jugé au fond, « sous 
suite de dépens ». 

  Le 30 juin 2017, les CFF lui avaient indiqué qu'ils avaient pris du retard 
dans l'avancement des travaux, de sorte que leur départ serait quelque peu retardé. 
Ils n'avaient néanmoins pas avancé de date précise. De plus, ils lui avaient versé la 
somme de CHF 35'000.-, au titre d'indemnisation pour le mois de juin 2017. 

  Toutes les conditions relatives à l'octroi de mesures provisionnelles étaient 
réalisées. En effet, au vu de l'état actuel du plateau de Champel, on ne pouvait pas 
retenir que Billaudel ne subirait plus aucun dommage une fois les travaux de 
surface du CEVA terminés. Par ailleurs, on ne saurait nier l'existence de nuisances 
excessives. Le plateau de Champel s'apparentait aujourd'hui à une zone de 
chantier. Le joli parc qui s'y trouvait restait inaccessible et la zone était toujours 
sécurisée par des palissades de chantier. Ces dernières seraient d'ailleurs 
maintenues à l'emplacement actuel jusqu'à l'été 2018 au moins, car elles faisaient 
office de mur de soutènement et de protection. Dès lors, les lieux étaient toujours 
impraticables et invisibles pour les piétons. De plus, l'emprise de l'avenue 
Alfred-Bertrand n'avait pas été restituée, ni réaménagée. L'arrêt du bus du plateau 
de Champel, situé devant Billaudel, n'existait plus. Il en allait de même de l'arrêt 
de taxi et des places de parking destinées à un stationnement de courte durée. 
Enfin, malgré ce qui avait été convenu entre les parties, il n'y avait pas eu de 
retour à l'état initial avant travaux.  

  En raison de la perte de la clientèle subie, causée par les travaux du CEVA, 
puis par l'inactivité de la ville et enfin par le chantier que celle-ci mènerait à 
moyen terme, Billaudel risquait la faillite et la mise au chômage de ses sept 
employés. De plus, d'importants moyens en temps et argent avaient été investis 
dans l'entreprise.  

  S'il était vrai que les CFF avaient été chargés, à l'époque, de créer non 
seulement une halte ferroviaire à cet endroit, mais également d'aménager le 
plateau de Champel, la situation avait évolué depuis lors. Les travaux 
d'aménagements extérieurs du plateau de Champel n'étaient plus à la charge des 
CFF, mais de la ville. Il était ainsi légitime de demander au « fauteur de trouble 
concerné » d'être indemnisé, ce d'autant plus que la ville négligeait ses obligations 
de coordination, de planification et d'aménagement du territoire.  

  Les indemnités octroyées annuellement par les CFF jusqu'à ce jour 
oscillaient entre CHF 253'931.04 et CHF 492'222.65 (2012-2015), ce qui 

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correspondait à un dommage journalier d'environ CHF 1'080.-. Ce dommage 
devait être qualifié d'« appréciable ».  

  Les trois conditions impliquant le paiement d'indemnités, à savoir 
l'existence d'un dommage considérable, ainsi que l'intensité et la durée des effets 
préjudiciables subis à cause des travaux de construction, étaient réalisées.  

  L'audience de conciliation du 25 juillet 2017 n'avait aucune influence sur 
l'urgence de la situation, puisque celle-ci portait non pas sur la demande de 
mesures provisionnelles mais sur la procédure d'expropriation.  

19)  Le 28 juillet 2017, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d'observations.  

20)  Le 14 août 2017, la ville a conclu à ce que Billaudel soit déboutée des fins 
de toutes ses conclusions et à la confirmation de la décision du TAPI du 
13 juillet 2017, « sous suite de dépens ».  

  Aucune des conditions relatives au versement d'une indemnité 
d'expropriation, a fortiori au titre de mesures provisionnelles, n'était réalisée. La 
ville n'avait pas démarré les travaux qui pourraient, par hypothèse, fonder une 
demande de Billaudel. La zone de chantier était actuellement liée à la réalisation 
du CEVA, la ville n'ayant pas démarré ses travaux d'aménagement. De plus, si, 
effectivement, au début des travaux des CFF, la palissade de chantier était située 
très proche de la devanture de l'arcade de Billaudel, depuis novembre 2015, la 
circulation sur l'avenue Alfred-Bertrand avait été rétablie et la palissade éloignée 
de la façade des immeubles. La largeur du trottoir le long de ladite avenue était 
donc de 2,30 m et la chaussée avait une largeur de près de 4 m. Ainsi, la palissade 
était aujourd'hui située à plus de 6 m de la devanture de la boulangerie. Elle 
générait tout au plus une nuisance de vue. Quant à la suppression des places de 
stationnement et au déplacement de l'arrêt de bus, mesures elles aussi prises dans 
le cadre des travaux du CEVA, elles ne sauraient être considérées comme des 
nuisances de chantier. Il s'agissait de mesures pérennes, le secteur étant destiné à 
devenir, pour l'essentiel, à priorité piétonne. Ces nuisances n'ouvraient ainsi pas le 
droit au versement d'une indemnisation pour expropriation.  

  La ville n'avait passé aucun accord avec Billaudel et elle ne s'était pas 
engagée à restituer la parcelle en l'état antérieur.  

  La requête en autorisation de construire avait été déposée il y avait plus d'un 
an et son instruction était complexe. La délivrance de l'autorisation de construire 
était donc soumise à l'obtention de nombreux préavis des services cantonaux 
concernés, notamment du service du feu et de la DGT, qui tous deux avaient 
demandé une modification du projet déposé. On ne pouvait dès lors lui reprocher 
de retarder la mise en œuvre de ses travaux.  

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  Enfin, le montant du dommage allégué par Billaudel n'était pas démontré. 
Les chiffres d'affaires allégués n'étaient pas attestés par une fiduciaire. Aucune 
précision n'était en outre donnée sur les charges pour la même période. Seules les 
charges salariales, pour les années 2016-2017, avaient été produites et elles étaient 
sujettes à interrogation. S'il y avait eu une baisse d'activité, cette baisse aurait dû 
avoir pour conséquence une baisse des charges. Aucune indication n'était donnée 
sur une éventuelle réduction de loyer, qui aurait pu être demandée par Billaudel à 
son bailleur.  

  Enfin, le fait que, sur la base d'une convention conclue avec Billaudel, les 
CFF aient accepté de payer une indemnité, quelle qu'elle fût, pendant la durée de 
son chantier, n'était pas suffisant pour démontrer le bien-fondé de la requête 
formée contre la ville, ni sur le principe du droit au versement d'une indemnité, ni, 
pour autant que ce droit fût établi, sur son montant. Les nuisances provoquées par 
le chantier CEVA étaient certainement sans commune mesure avec celles qui 
pourraient, éventuellement, découler du chantier d'aménagement à venir de la 
ville. Les CFF avaient apparemment concrètement indemnisé une perte de chiffre 
d'affaires, sans tenir compte de la baisse de charges, notamment salariales, qui 
devait, ou aurait dû, en découler.  

21)  Le 23 août 2017, Billaudel a répliqué, persistant dans ses conclusions.  

  Dans les faits, la situation antérieure aux travaux n'avait, pour l'instant, pas 
été rétablie. Le plateau de Champel était actuellement, et pour les mois à venir, 
une zone de chantier. Il y avait, d'une part les travaux liés au chantier du CEVA, 
et d'autre part les travaux d'aménagement du plateau de Champel qui allaient être 
entrepris par la ville. Les aménagements provisoires, situés devant le commerce, 
n'avaient pas tous été enlevés et le parc situé sur le plateau restait inaccessible. 
Quant à l'avenue Alfred-Bertrand, son emprise n'avait pas été entièrement 
restituée.  

  Il était évident que la bonne marche des affaires n'allait pas reprendre avant 
la fin des travaux et la remise en l'état du plateau de Champel. Billaudel subirait 
dès lors un dommage considérable durant l'attente du début des travaux ainsi que 
durant la période de réalisation de ces derniers. Une indemnisation versée par la 
ville pour la perte provoquée par les opérations d'aménagement du plateau de 
Champel était justifiée.  

  Les remarques de la ville quant au dommage indemnisé par les CFF 
tombaient à faux, dans la mesure où cette indemnisation n'était pas destinée à 
couvrir une perte de chiffre d'affaires, mais devait assurer à l'ayant droit un 
montant nécessaire pour faire face à ses charges fixes et maintenir le service à la 
clientèle au niveau précédant les travaux.  

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22)  Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées par 
courrier du 25 août 2017. 

EN DROIT 

1)  Les décisions du TAPI peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la 
chambre administrative (art. 132 al. 1 et 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

  En l’espèce, la décision du TAPI est une décision incidente, rejetant une 
demande de mesures provisionnelles, qui ne représente qu’une étape vers la 
décision finale (arrêt du Tribunal fédéral 2C_98/2017 du 13 mars 2017 consid. 1 ; 
ATA/660/2017 du 13 juin 2017 consid. 1 ; ATA/613/2017 du 30 mai 2017 
consid. 2). 

  Le délai de recours s’agissant d’une décision incidente est de dix jours 
(art. 62 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10).  

  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue. 

2)  Le recours contre une décision incidente n’est ouvert que si ladite décision, 
à supposer qu’elle soit exécutée, cause un préjudice irréparable à son destinataire. 
Il est également ouvert si l’admission du recours peut conduire immédiatement à 
une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et 
coûteuse (art. 57 let. c LPA). 

  En l’espèce, l’admission du recours ne mettrait pas fin au litige, lequel porte 
sur une demande en paiement d'indemnités pour expropriation matérielle. La 
seconde hypothèse visée par l’art. 57 let. c LPA n’est ainsi pas réalisée en 
l’espèce. 

3)  Reste à examiner si la décision litigieuse est susceptible de causer un 
préjudice irréparable à la recourante. 

  Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, un préjudice est 
irréparable au sens de cette disposition lorsqu’il ne peut être ultérieurement réparé 
par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 
consid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 et 2.2 ; 133 II 629 consid. 2.3.1). Le préjudice 
irréparable suppose que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la 
décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée, comme un intérêt 
économique ou un intérêt tiré du principe de l’économie de la procédure 
(ATF 135 II 30 ; 134 II 137 ; 127 II 132 consid. 2a ; ATA/1187/2015 du 

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3 novembre 2015 consid. 2c). Le simple fait d’avoir à subir une procédure et les 
inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas, en soi, un préjudice 
irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 
12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009 consid. 2b et 5b et les 
références citées). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la 
procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n’est notamment pas 
considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 II 629 
consid. 2.3.1 ; 131 I 57 consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1 ; 127 I 92 consid. 1c ; 
126 I 97 consid. 1b). 

  La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l’art. 57  
let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/660/2017 du 
13 juin 2017 consid. 3 ; ATA/231/2017 du 22 février 2017 consid. 3c et les 
références citées). 

  En l'occurrence, la recourante soutient à ce titre que le refus de la ville 
d'entrer en matière sur sa demande d'indemnisation la mènerait à la faillite. 

  La question de la recevabilité du recours sur cet aspect souffrira toutefois de 
demeurer indécise au vu de ce qui suit. 

4)  Dans le corps de son mémoire de recours, la recourante propose l'audition 
d'un collaborateur des CFF, lequel permettrait de renseigner la chambre de céans 
sur les travaux. Elle suggère également la tenue d'un transport sur place pour 
démontrer que le plateau de Champel s'apparente encore aujourd'hui à une zone de 
chantier.  

 a. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 
consid. 3.1), de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157). Le droit de faire 
administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à 
l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 p. 236 ; 
ATA/1111/2017 du 18 juillet 2017 consid. 2a). 

  Le droit d'être entendu ne contient pas non plus d’obligation de discuter tous 
les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge discute ceux qui 

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sont pertinents pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 ; 
ATA/1111/2017 précité consid. 2a). 

 b. En l'espèce, le dossier contient des photographies récentes de la zone à la fin 
juin 2017. Lors de l’audience devant le TAPI, la recourante a confirmé ne pas 
contester que la situation actuelle était celle ressortant desdites photographies. Par 
ailleurs et en tout état de cause, la ville ne conteste pas qu'il y a des travaux sur le 
plateau de Champel, notamment des palissades de chantier. 

  Il ne sera dès lors pas donné suite à ces requêtes. 

5)  À teneur de l'art. 21 LPA, l'autorité administrative peut ordonner, d'office ou 
sur requête, des mesures provisionnelles lorsqu'il est nécessaire de régler 
provisoirement la situation en cause jusqu'au prononcé de la décision finale. 

  Selon la jurisprudence constante de la chambre administrative, des mesures 
provisionnelles ne sont légitimes que si elles s’avèrent indispensables au maintien 
d’un état de fait ou à la sauvegarde d’intérêts compromis (ATF 119 V 503 
consid. 3 ; ATA/955/2016 du 9 novembre 2016 consid. 4 ; ATA/1244/2015 du 
17 novembre 2015 consid. 2 ; ATA/1110/2015 du 16 octobre 2015 consid. 3).  

  L'octroi de mesures provisionnelles présuppose l'urgence, à savoir que le 
refus de les ordonner crée pour l'intéressé la menace d'un dommage difficile à 
réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405). 

  Le prononcé de telles mesures ne saurait, en principe tout au moins, 
anticiper le jugement définitif ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le 
fond, pas plus qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du 
procès au fond (ATA/177/2017 du 10 février 2017 consid. 4). Ainsi, dans la 
plupart des cas, les mesures provisionnelles consistent en un minus, soit une 
mesure moins importante ou incisive que celle demandée au fond, ou en un aliud, 
soit une mesure différente de celle demandée au fond (Cléa BOUCHAT, l’effet 
suspensif en procédure administrative, 2015, p. 21 n. 50 ; Isabelle HAENER, 
Vorsogliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 
RDS 1997 II 253-420, p. 265). 

6) a. Conformément à l’art. 26 Cst., la propriété est garantie (al. 1) ; une pleine 
indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui 
équivaut à une expropriation (al. 2). 

 b. En vertu de l’art. 1 de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique 
du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05), le droit d’expropriation pour cause d’utilité 
publique peut être exercé pour des travaux ou des opérations d’aménagement qui 
sont dans l’intérêt du canton ou d’une commune (al. 1) ; il ne peut être exercé que 
dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (al. 2). 

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  Selon l'art. 2 LEx-GE, peuvent notamment faire l’objet de l’expropriation 
les droits réels immobiliers (propriété et droits réels restreints), les droits 
immobiliers résultant des dispositions légales en matière de rapports de voisinage, 
les droits personnels portant sur des immeubles, qu'ils appartiennent à des 
communes, à des établissements publics ou à des particuliers (al. 1) ; 
l’expropriation peut être totale ou partielle, définitive ou temporaire (al. 2). 

 c. Dans le cadre d'expropriations de droits de voisinage, la jurisprudence 
fédérale a précisé que l'application de l'art. 679 du code civil suisse du 
10 décembre 1907 (CC - RS 210) ne doit pas avoir pour conséquence d'entraver la 
collectivité publique dans l'accomplissement de ses tâches. Ainsi, lorsque les 
immissions proviennent d'un ouvrage d'intérêt public, pour lequel le propriétaire 
ou le concessionnaire bénéficie du droit d'exproprier, et que ces immissions ne 
peuvent être évitées ou ne peuvent l'être qu'à des coûts disproportionnés, le voisin 
se voit privé des droits garantis par le code civil (ATF 134 III 248 consid. 5.1). Il 
peut alors prétendre au versement d'une indemnité d'expropriation, obtenue à 
l'issue d'une procédure d'expropriation formelle, qui se substitue à l'action privée. 
Il appartient donc non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer 
sur l'existence du droit à l'indemnité et sur le montant de celle-ci (ATF 134 III 248 
précité consid. 5.1 ; 121 II 317 consid. 4c ; 94 I 286 consid. 6). Cette 
expropriation formelle des droits de voisinage (art. 5 de la loi fédérale sur 
l'expropriation du 20 juin 1930 - LEx - RS 711) n'est en réalité rien d'autre que la 
constitution forcée d'une servitude foncière grevant le fonds voisin en faveur du 
fonds du propriétaire de l'ouvrage d'intérêt public ; son objet consiste dans 
l'obligation de tolérer les immissions (ATF 132 II 427 consid. 3, in SJ 2007 I 260 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 5A_587/2015 du 22 février 2016 consid. 2.3.1 ; 
ATA/415/2017 du 11 avril 2017 consid. 2c). 

  En tant que restriction ou suppression de la garantie de la propriété  
(art. 26 Cst.), l'expropriation formelle doit respecter les règles régissant toute 
restriction des droits fondamentaux (art. 36 Cst.) : elle doit ainsi être fondée sur 
une base légale, se justifier par un intérêt public et respecter le principe de 
proportionnalité. Dès lors que l'expropriation porte une atteinte majeure à la 
propriété, elle ne peut avoir lieu que moyennant indemnité pleine et entière  
(art. 16 LEx, dont le texte est repris à l'art. 14 LEx-GE) ; celle-ci est néanmoins 
soumise à la condition que les immissions soient excessives. Sont considérées 
comme excessives les immissions qui proviennent du trafic routier, ferroviaire ou 
aérien, lorsque ces inconvénients n'étaient pas prévisibles, qu'ils touchent le 
propriétaire d'une manière tout à fait particulière (principe de la spécialité) et 
qu'ils sont graves (ATF 141 I 113 consid. 6.5.1; 136 II 263 consid. 7 ; 132 II 427 
précité consid. 3; 134 III 248 précité consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
5A_587/2015 précité consid. 2.3.1 ; ATA/415/2017 précité consid. 4a). 

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  Une indemnité n'est ainsi due que si les conséquences nuisibles subies par 
les fonds voisins en raison des travaux de construction sont exceptionnelles par 
leur nature, leur intensité et leur durée et qu'elles causent aux voisins un préjudice 
considérable. En règle générale, de simples inconvénients temporaires ne donnent 
en revanche pas lieu à indemnisation (ATF 132 II 427 consid. 3 ; 113 Ia 353 
consid. 3). On peut en effet exiger du voisin d'un ouvrage public qu'il supporte les 
immissions excessives temporaires liées à un chantier pendant un temps 
relativement long, sans indemnisation (Anne-Christine FAVRE, L’expropriation 
formelle, en particulier pour les grandes infrastructures de transport, in Thierry 
TANQUEREL/François BELLANGER, La maîtrise publique du sol : 
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 33). 
D'une manière générale, lorsque l'intérêt public de l'ouvrage est en jeu, on 
retiendra moins facilement le caractère excessif des immissions et on placera plus 
haut le seuil de la tolérance (ATF 117 Ib 15 précité consid. 2). L'intérêt public de 
l'ouvrage dont la réalisation a provoqué les immissions doit en effet être pris en 
considération pour apprécier le caractère excessif ou inévitable des atteintes 
(SJ 1987 p. 145 consid. 6c ; ATA/415/2017 précité consid. 4a). 

  Pour déterminer si les immissions sont excessives et si le préjudice est 
important, le juge doit se fonder sur des critères objectifs, en se mettant à la place 
d'une personne raisonnable et moyennement sensible, et en prenant en 
considération l'ensemble des circonstances du cas particulier pour apprécier les 
intérêts en présence. Il dispose en la matière, comme du reste pour fixer 
l'indemnité équitable (art. 4 CC), d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 138 III 
49 consid. 4.4.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 5C.117/2005 du 16 août 2005 
consid. 2.1 ; ATA/415/2017 précité consid. 4a). 

7)  En l'occurrence et en premier lieu, il ressort de la chronologie du dossier que 
la recourante a conclu – uniquement – avec les CFF une convention le 1er février 
2012 ayant pour but de résoudre, préventivement, les éventuelles conséquences 
négatives liées aux travaux des CFF dont pourrait souffrir la recourante  
(art. 1.1 de la convention). L'indemnisation n'était toutefois pas destinée à couvrir 
une perte de chiffres d'affaires. Elle devait assurer à la recourante un montant 
nécessaire pour faire face à ses charges fixes et maintenir le bénéfice de son 
exploitation au niveau précédant les travaux (art. 1.2 de la convention). Quand 
bien même les CFF ont averti la recourante, par courrier du 5 octobre 2016, que 
son droit à l’indemnité allait cesser début 2017, elle a allégué dans son acte de 
recours avoir encore perçu une somme de CHF 35'000.-, au titre d'indemnisation 
pour le mois de juin 2017. Elle a de plus déclaré par-devant le TAPI que si le 
chantier des CFF était toujours en cours au mois d'août 2017, elle allait recevoir 
une indemnité pour ledit mois. On ne peut donc pas exclure que la recourante 
perçoive encore l'indemnité, alors même qu'elle sollicite la ville pour la reprise 
des engagements d'indemnisation des CFF. 

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  Par ailleurs, et après un examen prima facie du dossier, la recourante n'a pas 
rendu vraisemblable que la ville serait maître d'ouvrage des travaux actuellement 
en cours sur le plateau de Champel. Sur ce point, la recourante reconnaît d'ailleurs 
dans ses écritures que l'intimée n'a toujours pas commencé ses travaux. Le suivi 
administratif des dossiers de la DD 108'937-1 (http://etat.geneve.ch/sadconsult/ 
sadconsult.asp?wci=frmFicheSyno&td=DD&nm=108937/1, consulté le 
11 septembre 2017) atteste que la demande d'autorisation de construire  
DD 108'937-1 est toujours en instruction. On ne saurait de surcroît faire grief à la 
ville de ne pas avoir anticipé la fin des travaux des CFF et le début des siens, 
puisque sa requête a été reçue par le DALE il y a plus d'un an. 

  Enfin et en tout état de cause, s'agissant des immisions alléguées – outre le 
fait qu'il n'a pas été démontré que la ville en était à l'origine –, les palissades telles 
qu'elles se présentent sur une photographie prise le 26 juin 2017 figurant au 
dossier n'entravent pas ou ne limitent pas l'accès au commerce de la recourante, le 
trottoir étant dégagé et la palissade était aujourd'hui située à plus de 6 m de la 
devanture de la boulangerie. Quant à la suppression des places de stationnement 
(privées ou taxi) et au déplacement de l'arrêt de bus, ces mesures ont été prises 
dans le cadre des travaux du CEVA et sont pérennes.   

  Dans la mesure où les nuisances alléguées ne sont, à première vue, pas le 
fait de la ville et ne sont pas excessives, il n'y a pas lieu de vérifier l'existence d'un 
dommage important, cette condition étant cumulative (ATA/415/2017 précité 
consid. 11).  

  Au vu de ces éléments, c'est à bon droit que le TAPI a rejeté la requête sur 
mesures provisionnelles formée par la recourante.  

8)  Compte tenu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 

9)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la 
recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité ne lui sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). La ville disposant d’un service juridique, il ne lui sera 
pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/302/2016 du 
12 avril 2016 consid. 19 ; ATA/1056/2015 du 6 octobre 2015 consid. 16b et les 
références citées). 

 

* * * * * 
 
 
 
 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 27 juillet 2017 par Boulangerie 
Pâtisserie Billaudel SA contre la décision du Tribunal administratif de première instance 
du 13 juillet 2017 ; 

met un émolument de CHF 500.- à la charge de Boulangerie Pâtisserie Billaudel SA ; 

dit qu’il n'est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Jean-Marc Siegrist, avocat de la recourante, à la Ville 
de Genève, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin, Verniory et Pagan, 
Mme Krauskopf, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler-Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

Genève, le       la greffière :