# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eb162a20-a01f-5651-a580-d3c06cfd4e4e
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-02-29
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 29.02.2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-29feb_2016-02-29.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 

Bern, 29. Februar 2016 
 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Staatssekretariat für Migration SEM 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 10. August 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim 

Staatssekretariat für Migration SEM um Zugang zum Bericht des SEM-Vizedirektors über 

dessen Eritrea-Reise vom Januar 2015 ersucht. 

2. Am 14. August 2015 nahm das SEM per E-Mail Stellung. Es verweigerte den Zugang zum 

Bericht vollständig mit der Begründung, die internationalen Beziehungen gemäss Art. 7 Abs. 1 

Bst. d BGÖ könnten beeinträchtigt werden. Vorliegend handelte es sich laut dem SEM um eine 

Dienstreise, bei der der Vizedirektor sich mit verschiedenen internationalen Vertretern 

ausgetauscht hatte. Die Gesprächspartner hätten darauf vertraut, dass die Aussagen unter 

Verschluss blieben. Eine Zugänglichmachung würde dieses Vertrauen zerstören. Weiter seien 

gewisse Personen namentlich erwähnt. Zudem beinhalte der Bericht teilweise subjektive 

Wahrnehmungen der Gesprächspartner, die nicht mit anderen Informationsquellen abgeglichen 

worden seien. 

3. Am 24. August 2015 reichte der Antragsteller per Post einen Schlichtungsantrag beim 
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Bezug 

nehmend auf die öffentliche Diskussion über den Flüchtlingsstatus von eritreischen 

Staatsangehörigen in der Schweiz sei es wichtig, dass der Bericht der Öffentlichkeit zugänglich 

gemacht werde. Insbesondere sei es Aufgabe der Medien, der Öffentlichkeit Fakten zu liefern, 

um eine angemessene Diskussionsgrundlage zu gewährleisten, was anhand des Berichtes 

erfolgen könne. Weiter wies er darauf hin, dass Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga 

Eritrea bereits öffentlich als „Diktatur, Unrechts- und Willkürstaat“ 1 bezeichnet hatte, was eher 

geeignet sei, eine Verschlechterung der bilateralen Beziehungen herbeizuführen als die 

Veröffentlichung eines „Faktenberichts“. Bezüglich der Zusicherung der Vertraulichkeit 
gegenüber den Gesprächspartnern hielt er Folgendes fest: „Ich hätte keine Einwendung, wenn 

Passagen, die zur Identifizierung von Informanten führen könnten, eingeschwärzt würden. 

                                                      
1 Siehe Artikel „Sommaruga verteidigt Eritreer“ der Neuen Zürcher Zeitung vom 6. August 2015 <http://www.nzz.ch> (besucht 

am 25. Februar 2016). 

 

 

 

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Damit verliert dieses Argument an Überzeugungskraft.“ Zudem erachtete der Antragssteller 

eine vollständige Zugangsverweigerung als unverhältnismässig.  

4. Mit Schreiben vom 26. August 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller 
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SEM dazu auf, das 

betroffene Dokument sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme 

einzureichen. 

5. Am 2. September 2015 reichte das SEM per E-Mail das betroffene Dokument und eine 

Stellungnahme ein. Wiederum berief das SEM sich auf Art. 7 Abs.1 Bst. d BGÖ. Zusätzlich zu 

den Argumenten, welche bereits in der Stellungnahme an den Antragssteller dargelegt wurden, 
war das SEM der Ansicht: „Beim vorliegenden Dienstreisebericht handelt es sich um einen 

stichwortartigen Bericht, der zum internen Gebrauch gedacht ist, entsprechend zielt auch die 

Wortwahl im Bericht auf ein SEM-internes und informiertes Publikum.“ Zudem enthalte der 

Bericht gemäss dem SEM Informationen zu beabsichtigten innenpolitischen Massnahmen der 

eritreischen Regierung, welche weder offiziell noch schriftlich bestätigt seien. Seine 

Veröffentlichung würde von der eritreischen Regierung als massiver Vertrauensbruch 

wahrgenommen werden. Insbesondere in Bezug auf das schwierige Verhältnis zu Eritrea, das 

jedoch für die Schweiz im Bereich des Migrationsrechts von hoher Relevanz sei, müsse dies 

berücksichtigt werden. Eritrea kenne keine Transparenz im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes, 

weshalb jegliche Offenlegung von kritischen Informationen zu einer sofortigen Verschlechterung 

der diplomatischen Beziehungen führe und bisherige Anstrengungen torpediert würden. Eine 

vollständige Verweigerung sei angebracht, weil bereits ein beschränkter Zugang als Affront 

aufgefasst werde und damit die weitere Zusammenarbeit gefährdet werden könne. 

6. Das SEM hielt auf Nachfrage des Beauftragten am 5. November 2015 an seiner vollständigen 
Zugangsverweigerung fest und war nicht bereit, den Bericht zumindest teilweise zugänglich zu 
machen. 

7. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SEM sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

8. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SEM ein. Dieses 
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer 
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

9. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

                                                      
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 

 

 

 

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B. Materielle Erwägungen  

10. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3 

11. Beim vorliegenden Dokument handelt es sich um einen Bericht über die Dienstreise des 
Vizedirektors des SEM nach Eritrea. Laut dem SEM diente die Reise dem Austausch mit 
Vertretern der eritreischen Regierung, von europäischen und aussereuropäischen 
Partnerländern sowie internationalen Organisationen. Die Gespräche wurden gemäss dem 
SEM vertraulich geführt. Der Bericht enthält eine Einführung mit Hintergrundinformationen zu 
Eritrea sowie der Zielsetzung der Reise. Weiter beinhaltet er Passagen über den Austausch mit 
den verschiedenen Vertretern, eine Zusammenfassung der aus den Gesprächen gesammelten 
Informationen sowie ein Fazit. Die darin aufgeführten Gespräche werden nicht in Form von 
Zitaten wiedergegeben, sondern vom Vizedirektor zusammengefasst. Die Aussagen werden 
zudem in Gesprächsgruppen gebündelt, weshalb sie mit Ausnahme der Aussagen von wenigen 
Personen nicht direkt den einzelnen Gesprächspartnern zugeordnet werden können. 

12. Der Bericht war bereits Teil einer Medienberichterstattung. Am 1. Juli 2015 wurden Teile des 
Berichtes in einem Beitrag der Rundschau erwähnt, wobei sich auch das SEM dazu äusserte.4 
Ebenfalls wurde die Thematik in einem Zeitungsartikel vom 8. September 2015 erörtert, wobei 
der Verfasser ausdrücklich anführt, dass der Bericht seiner Zeitung vorliege.5 Weiter hat 
Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga in der Herbstsession am 21. September 2015 im 
Rahmen der Fragestunde des Nationalrats auf die Frage von Nationalrätin Nadja Pieren zum 
Bericht Stellung bezogen.6 Das Thema über die Beurteilung des Flüchtlingsstatus eritreischer 
Staatsangehöriger in der Schweiz ist zudem nach wie vor aktuell.7 

13. Das SEM ist der Ansicht, wie bereits in Ziffer 5 zitiert, dass der Bericht zum internen Gebrauch 
gedacht sei, insbesondere aufgrund seiner Wortwahl, welche auf ein SEM-internes und 
informiertes Publikum ziele. Es ist vom SEM unbestritten, dass ein amtliches Dokument gemäss 
Art. 5 Abs.1 BGÖ vorliegt. Demnach wird auch nicht geltend gemacht, dass es sich um ein zum 

                                                      
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
4 Siehe <http://www.srf.ch/sendungen/rundschau> unter Sendungen / Sendung vom 1. Juli 2015, Beitrag „Sondierungsreise 

nach Eritrea“ (besucht am 25. Februar 2016). 
5 Siehe Artikel „Berns geheimer Eritrea-Bericht“ des Tagesanzeigers vom 8. September 2015 <http://www.tagesanzeiger.ch> 

(besucht am 25. Februar 2016). 
6 Siehe <http://www.parlament.ch> unter Dokumentation / Curia Vista Geschäftsdatenbank / Suche / Geschäftsnummer 

15.5451 (besucht am 25. Februar 2016). 
7 Siehe Artikel „Hoheitliche Einzelmasken auf Reisen“ der Neuen Zürcher Zeitung vom 9. Februar 2016 <http://www.nzz.ch>; 

siehe Artikel „Aeschi will eigene Eritrea-Untersuchung“ des Tagesanzeigers vom 10. Februar 2016 
<http://www.tagesanzeiger.ch> (beide besucht am 25. Februar 2016). 

 

 

 

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persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ handelt, 
welches kein amtliches Dokument darstellen würde. 

14. Bezüglich dem internen Gebrauch ist festzuhalten, dass seit dem Inkrafttreten des 
Öffentlichkeitsgesetzes keine besonderen Kategorien amtsinterner Dokumente mehr 
existieren.8 Es kann indes vorkommen, dass ein Dokument mit dem Klassifizierungsvermerk 
INTERN im Sinne von Art. 7 der Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes 
(Informationsschutzverordnung, ISchV, SR 510.411) versehen ist. Der vorliegende Bericht weist 
jedoch keinen Klassifizierungsvermerk auf. Selbst wenn das Dokument klassifiziert wäre, wäre 
der Bericht nicht automatisch vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen (Art. 11 Abs. 5 VBGÖ 
i.V.m. Art. 13 Abs. 3 ISchV). Die Klassifizierung dient lediglich als Indiz für die 
Nichtzugänglichkeit des Dokumentes. Letzten Endes ist einzig relevant, ob das Dokument 
aufgrund seines Inhaltes eine Beeinträchtigung der in den Ausnahmebestimmungen des 
Öffentlichkeitsgesetzes geschützten Interessen bewirken könnte.9 

15. Das Argument des SEM, dass das Dokument lediglich zum internen Gebrauch bestimmt sei, ist 
daher unbeachtlich. Unbestritten ist, dass es sich beim zu beurteilenden Dienstreisebericht um 
ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. 

16. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente 
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. 
Dadurch wurde vom Gesetzgeber eine gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs 
zu amtlichen Dokumenten geschaffen. Die Vermutung kann von der Behörde widerlegt werden, 
sofern sie beweist, dass dem Zugang öffentliche oder private Interessen im Sinne von Art. 7 
BGÖ entgegenstehen oder ein Ausnahmefall von Art. 8 BGÖ vorliegt. Die Behörde trägt damit 
die objektive Beweislast und kann den Zugang nur einschränken, aufschieben oder verweigern, 
sofern ihr der entsprechende Beweis gelingt. Bei einem Anwendungsfall von Art. 7 Abs.1 BGÖ 
hat die Behörde aufzuzeigen, dass die Zugangsgewährung eine Beeinträchtigung von einer 
gewissen Erheblichkeit zur Folge hätte. Ebenfalls muss ein ernsthaftes Schadensrisiko 
bestehen. Dies ist erfüllt, wenn der Schaden aufgrund der Zugänglichmachung nach dem 
gewöhnlichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft.10 Zusätzlich hat die 
Behörde gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das 
Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.11 Dieses besagt, dass der Zugang nur soweit 
eingeschränkt werden darf, wie es zum Schutz der geheimhaltungsbedürftigen Informationen 
gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ erforderlich ist. Die Behörde hat also, wenn sich eine 
Zugangsbeschränkung rechtfertigt, die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten 
beeinträchtigende Form zu wählen. Der Zugang kann somit nur zu den Textpassagen 
verweigert werden, bei welchen effektiv ein schutzwürdiges Interesse besteht. Die restlichen 
Textpassagen sind hingegen zugänglich zu machen.12 

17. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen 
Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. 
Darunter können gemäss der Lehre bspw. auch Berichte und Notizen fallen, in denen die Lage 

                                                      
8 Urteil des BVGer A3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1. 
9 AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Basel 2015 (zit. Anwaltspraxis Datenschutzrecht), 

Rz 25.12. 
10 Vgl. Urteil des BVGer A3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.2. 
11 Vgl. Urteil des BVGer A3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.6. 
12 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 13. 

 

 

 

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vor Ort analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik der Regierung hervorgeht.13 Weiter 
kann die Veröffentlichung von kritischen Bemerkungen zu einer Verschlechterung der 
bilateralen Beziehungen führen.14 Ebenfalls ist zu berücksichtigen, ob die relevanten 
Informationen im betroffenen Land dem allgemeinen Zugangsrecht unterliegen.15 Das 
Dokument ist in solchen Fällen jedoch nicht automatisch und vollständig dem Zugang entzogen. 
Es muss stets im Einzelfall geprüft werden, ob die Offenlegung der entsprechenden 
Informationen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Beeinträchtigung des schutzwürdigen 
Interesses i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ führt.16 

18. Das SEM ist der Ansicht, dass bereits eine teilweise Zugangsgewährung von der eritreischen 
Regierung als Affront aufgefasst werden könnte. Um eine weitere Zusammenarbeit nicht zu 
gefährden, sei der Zugang zum Dienstreisebericht deshalb vollständig zu verweigern. 

19. Der Dienstreisebericht enthält Passagen, bei welchem die Lage Eritreas analysiert wird, wobei 
unter anderem auch wertende Bemerkungen internationaler Vertreter sowie des Vizedirektors 
zu finden sind. Solche finden sich beispielsweise in Ziffer 3. des Dienstreiseberichts, wo der 
Vizedirektor die gesammelten Informationen und Eindrücke zusammenfasste. Die im Bericht 
enthaltenen Aussagen könnten von Eritrea als offizielle Werturteile der Schweiz gesehen 
werden, weshalb diese abgedeckt werden können.17 Ebenfalls enthält der Bericht Informationen 
zu beabsichtigten innenpolitischen Massnahmen der eritreischen Regierung, welche gemäss 
den Aussagen des SEM weder offiziell noch schriftlich bestätigt sind. Eine Zugänglichmachung 
dieser Informationen kann tatsächlich geeignet sein, die Regierung Eritreas zu verärgern. Es 
liegt an der Regierung Eritreas, darüber zu bestimmen, wann diese Informationen öffentlich 
preisgegeben werden. Dasselbe gilt im gleichen Sinne für Informationen in den letzten 
Abschnitten in Ziffer 2.2., die direkt drei namentlich aufgeführten Partnerländern zugeordnet 
werden können. In all den aufgezählten Fällen kann eine erhebliche Beeinträchtigung der 
aussenpolitischen Interessen der Schweiz und der schweizerisch-eritreischen Beziehung nicht 
ausgeschlossen werden. Es besteht ein ernsthaftes Schadensrisiko, dass mit hoher 
Wahrscheinlichkeit und nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine Beeinträchtigung eintritt. 
Demnach kann der Zugang zu diesen Stellen des Dienstreiseberichts gestützt auf Art. 7 Abs. 1 
Bst. d BGÖ verweigert werden. 

20. Demgegenüber enthält der Dienstreisebericht auch zahlreiche Passagen, die öffentlich bekannt 
sind. Wie schon erwähnt, wurden Teile des Inhaltes bereits in den Medien thematisiert.18 Weiter 
sind einige Fakten des Dienstreiseberichts auch dem EASO-Bericht zu entnehmen.19 Ebenfalls 
lassen sich im Dienstreisebericht enthaltene Informationen durch allgemeine Quellen im 
Internet in Erfahrung bringen. Beispielsweise finden sich im Einführungsteil des Berichtes in den 
ersten zwei Abschnitten Ausführungen zu öffentlichen Ereignissen, von denen man auch im 
Internet Kenntnis erhält. Hinzu kommen Passagen, die zwar nicht öffentlich bekannt sind, die 
jedoch von allgemeiner Natur sind und daher keine oder wenn überhaupt nur eine geringfügige 
Beeinträchtigung bewirken können. So bewirkt der Zugang zu den Titeln des 
Dienstreiseberichts keine Beeinträchtigung. Weiter ist anzunehmen, dass der Zugang zur 

                                                      
13 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 32; Empfehlung EDÖB vom 19. August 2015: SECO / 

Dokumente betreffend EU-Sanktionen gegen Russland, Ziffer 26. 
14 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 31. 
15 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O. 
16 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 13. 
17 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 14. 
18 Siehe Ziffer 12. 
19 Siehe <http://www.sem.admin.ch> unter Internationales/Herkunftsländerinformationen/Afrika/Eritrea „Länderfokus, SEM mit 

EASO (European Asylum Support Office), Mai 2015“ (zit. EASO-Bericht Eritrea) (besucht am 25. Februar 2016). 

 

 

 

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Zusammenfassung der Gespräche mit Vertretern der europäischen und aussereuropäischen 
Partnerländer sowie internationalen Organisationen grundsätzlich gewährt werden kann. Die 
Aussagen in den Abschnitten 2.2. und 2.3. sind sehr allgemein gehalten und können mit 
Ausnahme der bereits erwähnten drei Ländern sowie einer Organisation nicht den einzelnen 
Gesprächspartnern zugeordnet werden. Als weitere Beispiele, welche zugänglich gemacht 
werden können, sind Teile der Zielsetzung sowie des Fazits zu sehen. Im Grossen und Ganzen 
kann somit gesagt werden, dass eine Zugangsgewährung bei vielen Passagen zu keiner oder 
lediglich einer geringfügigen Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder 
internationalen Beziehungen der Schweiz führt. Aufgrund der fehlenden Erheblichkeit, die von 
Art. 7 Abs. 1 BGÖ verlangt wird, rechtfertigt sich eine Zugangsverweigerung zu den 
entsprechenden Teilen nicht. 

21. Der Zugang zum Dienstreisebericht kann vom SEM nicht gesamthaft verweigert werden. Eine 
Verweigerung des Zugangs ist nur für jene Stellen des Berichts möglich, die mit hoher 
Wahrscheinlichkeit und nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine erhebliche 

Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der 
Schweiz gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zur Folge haben. Zahlreiche Passagen des 
Berichtes, bei denen kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ 

besteht, sind hingegen unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips zugänglich zu 
machen. 

22. Der Dienstreisebericht enthält auch Personendaten. So werden u.a. zu Beginn der Ziffern 2.1., 
2.2. und 2.3. die Namen und die Funktion der Gesprächspartner aufgeführt.  

23. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter 
beeinträchtigt werden kann, ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang 
überwiegen. Dabei muss die Beeinträchtigung indes mehr als eine bloss geringfügige oder 
unangenehme Konsequenz darstellen.20 Amtliche Dokumente, welche Personendaten 
enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). 
Sofern keine Anonymisierung möglich ist, beurteilt sich gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ die 
Bekanntgabe der Personendaten nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG, SR 
235.1). Demnach dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der 
Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten 
bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung 
öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches 
Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1bis DSG).  

24. Der Antragsteller hat in seinem Schlichtungsantrag zum Ausdruck gebracht, dass er keine 
Einwände gegen die Abdeckung jener Passagen hat, die zur Identifizierung von Informanten 
führen könnten. Dementsprechend können diese Passagen, insbesondere die Namen und 
Funktionen, abgedeckt werden. Nach Ansicht des Beauftragten sind die eritreischen 
Regierungsvertreter hingegen nicht mit den übrigen Informanten resp. Gesprächspartnern 
gleichzusetzen. Die Treffen mit ihnen fanden im Rahmen einer offiziellen Dienstreise des 
Vizedirektors des SEM statt. Die Bekanntgabe ihrer Personendaten führt vorliegend nach 
Ansicht des Beauftragten nicht oder, wenn überhaupt, nur zu einer geringfügigen 
Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre. Zudem besteht ein überwiegendes Interesse der 
Öffentlichkeit zu wissen, mit welchen offiziellen eritreischen Regierungsvertretern der 
Vizedirektor sich ausgetauscht hat. Überdies führt die Bekanntgabe ihrer im Dienstreisebericht 
aufgeführten Personendaten auch nicht zu einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen 

                                                      
20 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 58. 

 

 

 

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Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d 
BGÖ.  

25. Im Dienstreisebericht können die Personendaten der Gesprächspartner mit Ausnahme jener 
der eritreischen Regierungsvertreter abgedeckt werden. 

26. Zusammenfassend gelangt der Beauftragte damit zum Ergebnis, dass eine vollständige 
Zugangsverweigerung des Berichtes gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht gerechtfertigt 
sowie unverhältnismässig ist.  
Es sind nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ lediglich Teile zu schwärzen, welche eine 

Beeinträchtigung von einer gewissen Erheblichkeit zur Folge hätten sowie bei denen ein 
ernsthaftes Schadensrisiko besteht, bei welchem die Beeinträchtigung nach dem gewöhnlichen 
Lauf der Dinge und mit einer hohen Wahrscheinlichkeit eintritt. Der Rest, bei welchem keine 

oder nur geringe Beeinträchtigungen zu erwarten sind, ist hingegen unter Berücksichtigung des 
Verhältnismässigkeitsprinzips zugänglich zu machen.  
Die Personendaten der eritreischen Regierungsvertreter sind bekannt zu gegeben. Die übrigen 

Personendaten können abgedeckt werden.  

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

27. Das Staatssekretariat für Migration gewährt den teilweisen Zugang zum Bericht des SEM-
Vizedirektors über dessen Eritrea-Reise vom Januar 2015 unter Berücksichtigung des 
Verhältnismässigkeitsprinzips. Die Personendaten der eritreischen Regierung sind zugänglich 
zu machen. 

28. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Staatsekretariat für Migration den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des Bundesgesetzes über 
das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021), verlangen, 
wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

29. Das Staatssekretariat für Migration erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht 
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

30. Das Staatssekretariat für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

31. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

32. Die Empfehlung wird eröffnet: 
 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 
[Antragsteller] 

 
 
 
 
 
 

 

 

 

8/8 
 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Staatssekretariat für Migration SEM 
Quellenweg 6 
3003 Bern-Wabern 

 
 
 
 
 
Jean-Philippe Walter