# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8b616094-b348-527d-a350-d83e0ee74f6e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.06.2024 602 2024 32
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-32_2024-06-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 32

Arrêt du 25 juin 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, 

Vanessa Thalmann 
Greffière-rapporteure : Maude Roy Gigon

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Christophe 
a Marca, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – travaux non conformes 
– mesures de police ou mesures provisionnelles

Recours du 29 février 2024 contre la décision du 29 janvier 2024

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considérant en fait

A. Le 16 novembre 2016, le Préfet de la Glâne a délivré le permis bbb pour la construction d'un 
ensemble résidentiel et commercial avec bureaux, banque, crèche et parking souterrain sur les 
parcelles ccc, ddd, eee, fff et ggg du Registre foncier (RF) de la Commune de H.________ 
(actuellement les parcelles ggg, iii, jjj, kkk, lll, mmm, nnn RF).

En avril 2019, A.________ SA a déposé la demande de permis de construire ooo pour le 
changement d'affectation de la surface commerciale dont elle est propriétaire à la rue de 
P.________, à H.________ (art. qqq RF). Cette requête visait l'aménagement d'un fitness 24 heures 
et se fondait sur une étude acoustique du 28 mars 2019 établie par R.________ Sàrl.

Le 27 août 2019, le Préfet a délivré le permis de construire sollicité, sous réserve de l'observation 
des conditions figurant dans les préavis cantonaux. Le Service de l'environnement (SEn) avait en 
particulier listé les mesures constructives à respecter, en reprenant les indications contenues dans 
l'étude acoustique précitée.

Se fondant sur le certificat de conformité signé par A.________ SA et S.________ SA le 5 octobre 
2020, la commune a délivré le permis définitif d'occuper du dossier ooo le 12 octobre 2020.

La surface commerciale en cause est exploitée par T.________ SA, sur la base d'un contrat de bail 
conclu avec A.________ SA.

Courant 2022, U.________, propriétaire d'un appartement dans l'immeuble sis sur la parcelle 
nnn RF (art. vvv RF), a requis de la Préfecture de la Glâne qu'elle lui transmette les exigences liées 
au permis de construire du fitness.

Par courrier du 24 août 2022, la commune a informé A.________ SA qu'elle avait été saisie d'une 
dénonciation concernant le bruit, tard le soir, provenant du fitness T.________ et a requis de sa part 
qu'elle apporte la preuve du respect des conditions du permis de construire du 27 août 2019, en 
particulier celles posées par le SEn.

Le 19 octobre 2022, A.________ SA a produit une lettre de l'entreprise W.________ SA du 
3 octobre 2022 concernant le respect des conditions émises par le SEn. Il ressort de ce document 
que les mesures constructives listées comme conditions à l'octroi du permis de construire pour le 
changement d'affectation en fitness n'ont pas toutes pu être mises en œuvre. Cette entreprise a en 
particulier évoqué le fait que la chape de l'étage du dessus avait déjà été posée avant le projet de 
fitness.

Dans son courrier du 30 janvier 2023, le SEn s'est étonné de la situation. Il a relevé que, si les 
mesures préconisées par l'étude acoustique effectuée en 2019 et requises dans son préavis ne 
pouvaient pas être mises en œuvre, une modification du projet aurait dû être mise à l'enquête, étant 
précisé que la faisabilité de celui-ci à cet endroit serait dans cette hypothèse remise en cause. Il a 
souligné que le principe de prévention doit s'ajouter au respect des normes SIA et a évoqué une 
série de mesures à envisager.

Par envoi du 14 février 2023 adressé à la commune, U.________ et X.________ ont fait état d'une 
situation accablante qui durait depuis plus de trois ans, plus particulièrement de nuisances sonores 
dépassant les valeurs prévues par la norme SIA (en particulier des bruits de chocs), ceci également 

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le soir, les dimanches et jours fériés. Ils ont demandé à la commune la mise en place immédiate de 
mesures supplémentaires liées à l'exploitation du fitness. Se référant au courrier du SEn du 
30 janvier 2023, ils ont requis une restriction des horaires et/ou l'interdiction de l'utilisation des 
haltères et objets lourds.

B. Par décision du 17 mai 2023, le Conseil communal a – en raison de doutes quant au respect 
des conditions émises par le SEn dans le cadre du permis de construire du 27 août 2019 et des 
plaintes récurrentes du propriétaire précité – restreint les heures d'ouvertures du fitness T.________ 
SA et retiré l'effet suspensif en cas de recours. Cette décision a été notifiée à la propriétaire des 
locaux, A.________ SA, et non à la société exploitant le fitness.

Le 19 juin 2023, A.________ SA a interjeté recours à l'encontre de cette décision auprès du Préfet 
de la Glâne, en concluant à sa nullité, subsidiairement à son annulation. Elle a en outre requis la 
restitution de l'effet suspensif au recours.

Par décision incidente du 20 octobre 2023, le Préfet a rejeté la demande de restitution de l'effet 
suspensif et imparti un délai expirant le 30 novembre 2023 à A.________ SA pour déposer une 
demande de permis de construire pour la mise en conformité du changement d'affectation de l'art. 
qqq RF. Le Préfet a en outre prononcé la suspension de la procédure de recours jusqu'à l'issue de 
la procédure de mise en conformité exigée. A.________ SA a interjeté un recours (602 2023 141) à 
l'encontre de cette décision auprès du Tribunal cantonal le 2 novembre 2023.

Le 4 décembre 2023, A.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la mise 
en conformité du changement d'affectation. Elle a joint à sa demande un rapport acoustique de 
l'entreprise R.________ Sàrl du 29 novembre 2023.

Par arrêt du 7 décembre 2023 (602 2023 141), le Tribunal cantonal a déclaré irrecevable le recours 
interjeté par A.________ SA le 2 novembre 2023, faute de qualité pour recourir.

C. Par décision du 29 janvier 2024, le Préfet a admis le recours de A.________ SA du 19 juin 
2023 et annulé la décision du Conseil communal du 17 mai 2023 (cf. art. 1 du dispositif). Pour le 
reste, constatant que le changement d'affectation des locaux en fitness n'avait pas été réalisé 
conformément aux conditions du permis de construire et que des voisins se plaignaient d'immissions 
sonores, il a notamment prononcé ce qui suit:

"Art. 3. Il est ordonné à A.________ SA de restreindre les horaires découlant de l'affectation en fitness de 
l'immeuble qqq RF de la Commune de H.________, au premier étage de la Rue de P.________, 
de la manière suivante:

2.1. [sic] Toutes les activités de fitness, cardio, cours individuels ou collectifs n'impliquant pas 
l'usage de poids ou d'engins intégrant des poids peuvent être exercés de 05.00 à 
22.00 heures, tous les jours, y compris les week-ends et jours fériés.

2.2. [sic] Toutes les activités impliquant l'usage de poids ou d'engins intégrant des poids sont 
limitées aux horaires suivants: 

- Du lundi au samedi de 08.00 à 20.00 heures;

- Interdiction les dimanches et jours de fériés.

Art. 4. La gendarmerie cantonale procédera à des contrôles inopinés du respect de ces horaires. 
Chaque contrôle fera l'objet d'un retour succinct à la préfecture.

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Art. 5. En cas de non-respect des restrictions d'horaires, l'analyse de mesures plus restrictives est 
réservée (restriction plus conséquente des horaires, interdiction des poids et haltères, retrait 
du permis d'occuper du changement d'affectation, etc.)

Art. 6. Il est constaté que T.________ SA, en tant que locataire, n'est pas partie à la procédure 
fondée sur les art. 167 et 170 LATeC. Cas échéant, T.________ SA est renvoyée sur le plan 
civil.

Art. 7. A.________ SA est rendue attentive à l'art. 172 CP [sic] qui dispose ce qui suit: « quiconque 
ne se conforme pas à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au 
présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents est puni de l'amende ».

Art. 8. Les frais de la présente décision en ce qu'elle concerne les mesures fondées sur 
l'art. 170 LATeC, par CHF 400.-, sont mis à la charge de A.________ SA".

D. Le 29 février 2024, A.________ SA conteste la décision du 29 janvier 2024 par le dépôt d'un 
recours auprès de l'autorité de céans. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que le recours 
soit admis et à ce que, principalement, les ch. 3 à 8 de la décision attaquée soient annulés, 
subsidiairement, à ce que le ch. 3 de cette décision soit modifiée de la manière suivante: 

"[…]
2.2. Toutes les activités impliquant l'usage de poids ou d'engins intégrant des poids sont limitées aux 

horaires suivants:

- Du lundi au samedi de 08.00 à 21.00 heures;

- Les dimanches et jours fériés de 09.00 à 17.00 heures."

En substance, elle considère: 1) que l'autorité intimée a constaté les faits de manière arbitraire; 
2) que les immissions concernées sont imputables à l'exploitation des locaux et non à un problème 
relevant du droit de la construction; 3) que l'autorité intimée a mésusé de son pouvoir d'appréciation; 
4) que cette dernière a fait preuve de formalisme excessif; 5) que la décision litigieuse porte une 
atteinte disproportionnée à sa liberté économique.

E. Par envoi du 10 avril 2024, la commune conclut au rejet du recours. De son côté, le Préfet 
indique par lettre du 12 avril 2024 ne pas avoir d'observations à formuler.

Par envoi du 18 avril 2024, la recourante allègue des faits nouveaux. Elle indique en particulier qu'au 
terme de la séance de conciliation qui s'est tenue le 15 mars précédent devant la commission de 
conciliation pour les litiges en matière de droit du bail, T.________ SA a retiré la requête de 
conciliation qu'elle avait introduite à son encontre et a immédiatement procédé à la déconsignation 
de l'ensemble des loyers en sa faveur.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Le recours vise les ch. 3 à 8 de la décision litigieuse lesquels portent sur les restrictions 
d'horaires prononcées par le Préfet et leurs modalités de mise en œuvre pour une durée déterminée, 
soit une décision à caractère provisionnel (cf. également consid. 3.2 ci-dessous). En effet, dite 
décision est limitée dans le temps dès lors que l'autorité intimée l'a prononcée en parallèle à la 
demande de permis pour mise en conformité et a précisé qu'elle valait "aussi longtemps que la 
demande de mise en conformité yyy n'est pas autorisée".

1.2. Selon l'art. 120 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé 
lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et 
l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont 
susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une 
partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet 
d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun 
cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 2ème phrase, 
est réservé (al. 3).

La notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l'art. 46 de 
la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la 
jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal.

Selon la jurisprudence, le préjudice visé par les dispositions précitées doit avoir sa cause dans la 
décision incidente attaquée elle-même et son caractère irréparable tient généralement au 
désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la 
décision incidente. Un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la 
décision attaquée suffit. Il peut être de nature économique (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 et 1.3.5; 
130 II 149 consid. 1.1 et les références citées); l'intérêt du recourant ne doit toutefois pas consister 
exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais qu'elle entraîne (cf. arrêts TAF 
A-4523/2023 du 12 février 2024 consid. 1.3.3; A-2924/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.5.2; 
ATAF 2016/4 consid. 6.3.2.1.2.2.2 et les références citées).

Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir les faits démontrant que la décision attaquée lui 
cause – ou menace de lui causer – un préjudice, à moins que ce préjudice ne ressorte d'emblée du 
dossier (cf. ATAF 2015/6 consid. 1.5.1 in fine; arrêts TAF B-4363/2013 du 2 septembre 2013 
consid. 1.4.1.1 in fine et B-2390/2008 du 6 novembre 2008 consid. 2.1.2).

En l'occurrence, il peut être admis qu'en tant que bailleresse d'une surface commerciale qui ne peut 
plus être complètement utilisée conformément à son exploitation habituelle, la décision attaquée 
menace en soi de causer un préjudice irréparable à la recourante. Cette dernière ayant par la suite 
allégué que sa locataire avait entièrement retiré la procédure en matière de bail introduite à son 
encontre et libéré intégralement les loyers qu'elle avait consignés (cf. consid. E ci-dessus), on peut 
toutefois se demander si elle dispose d'un intérêt au recours. Dès lors que celui-ci doit de toute 
manière être rejeté, cette question peut rester ouverte. 

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1.3. Selon l'art. 79 al. 2 CPJA, le délai de recours contre une décision incidente est de dix jours.

Dans le cas particulier, la décision querellée a été notifiée à la recourante le 30 janvier 2024. Le 
recours ayant été déposé le 29 février 2024, le délai de dix jours précité n'a pas été respecté. Certes, 
l'autorité intimée s'est trompée dans l'indication des voies de droit, en ce sens qu'elle aurait dû 
mentionner deux voies de droit, une indiquant un délai de recours de 30 jours pour la procédure de 
recours contre la décision communale (non contestée par le présent recours) et une avec un délai 
de 10 jours pour les mesures provisionnelles qu'elle a prononcées en parallèle. La recourante étant 
représentée par un avocat rompu aux affaires, on peut se demander si celui-ci n'aurait pas dû 
corriger d'office la fausse information. Cela étant, dès lors que le recours doit de toute manière être 
rejeté, cette question peut également demeurer indécise.

1.4. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

2.1. La recourante soutient que les immissions, respectivement nuisances, alléguées relèvent du 
droit du voisinage et non du droit public de la construction. Elle estime que rien au dossier ne permet 
d'affirmer que ces nuisances seraient le fait d'une irrégularité dans la construction des locaux de 
sorte que les conditions n'étaient pas remplies pour prononcer les mesures litigieuses.

2.2. Les mesures en cause ont été prononcées sur la base des règles du droit de la construction, 
plus précisément des art. 167 et 170 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

En application des deux dispositions précitées, le Préfet a la compétence d'interdire l'exploitation qui 
est exercée sur un bien-fonds, lorsque celle-ci n'est pas ou plus conforme à l'affectation qui était à 
l'origine du permis de construire. Cela inclut la possibilité d'interdire une certaine façon d'exploiter 
qui ne serait pas conforme à la zone (cf. arrêt TC FR 602 2016 82 du 18 janvier 2017 consid. 3d).

Les biens juridiques protégés par ces deux dispositions ne sont pas les mêmes:

L'art. 167 LATeC, qui vise les travaux non conformes, a pour but d'éviter la politique du fait accompli, 
faire respecter la crédibilité des règles du droit public des constructions en veillant à une égalité 
devant la loi, l'ordre juridique, respectivement à une application uniforme des règles en la matière et 
la sécurité du droit (cf. notamment arrêts TC FR 602 2023 25 du 19 octobre 2023; 602 2022 80 du 
5 juillet 2022 consid. 5.5).

S'agissant de l'art. 170 LATeC, il est réservé aux mesures de police qui sont exigées par des raisons 
de sécurité, de salubrité ou de protection des biens culturels ou naturels ("Erfordert es die Sicherheit, 
die Hygiene oder der Kultur- oder Naturgüterschutz") (cf. arrêt TC FR 602 2016 82 du 18 janvier 
2017 consid. 3b).

La question est dès lors de savoir si le Préfet était ou non fondé à prononcer les mesures litigieuses 
sur la base de ces dispositions.

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3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité 
compétente. 

Aux termes de l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les 
constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à 
influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du 
terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à 
l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de 
locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de 
matériaux (al. 2). Ne sont pas soumises à l'obligation de permis les constructions et installations 
concernant notamment les routes et les améliorations foncières approuvées conformément à la 
législation spéciale à la suite d'une procédure d'enquête et d'opposition. Pour le surplus, le règlement 
d'exécution définit les objets dispensés de l'obligation de permis (al. 3).

L'art. 167 LATeC prévoit que lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en 
violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le Préfet ordonne, 
d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque 
des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le Préfet impartit un délai convenable 
au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation 
des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le 
ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le Préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des 
sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des 
ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le Préfet peut 
prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis 
hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, 
la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4).

3.2. L'ordre donné en application de l'art. 167 al. 1 LATeC par le Préfet d'arrêter totalement ou 
partiellement des travaux exécutés sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection est une décision incidente en lien avec une procédure de permis de 
construire ou de rétablissement de l'état de droit (arrêt TC FR 602 2020 92 du 31 mai 2021). 
Autrement dit, une telle décision constitue une mesure provisionnelle dans l'attente soit d'une 
légalisation des démarches effectuées (art. 167 al. 2 LATeC), soit d'un futur rétablissement de l'état 
de droit (art. 167 al. 3 LATeC; cf. arrêt TC FR 602 2018 64/65 du 12 juillet 2019 consid. 3.2).

Conformément à la jurisprudence rendue par la présente Cour, le Préfet peut également s'appuyer 
sur l'art. 167 al. 1 LATeC pour prononcer d'autres mesures provisionnelles telles que la fermeture 
provisoire d'une installation jugée non conforme ou la fixation de règles d'exploitation (arrêts 
TC FR 602 2017 45 du 6 juillet 2018 consid. 4.1 et 4.2; 602 2015 88 du 23 décembre 2015). Il peut 
par ailleurs intervenir sur la base de l'art. 41 CPJA (arrêt TC FR 602 2022 232 du 27 juin 2023 
consid. 3.2). Les mesures provisionnelles sont adéquates pour rétablir provisoirement une situation 
non conforme au droit (arrêt TC FR 602 2022 232 précité consid. 4.2. et références citées).

Lorsqu'une autorité prononce des mesures provisoires pour la durée de la procédure, elle peut se 
limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen prima facie), en se 

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fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles, tout en ayant l'obligation de peser 
les intérêts respectifs des parties (ATF 139 III 86 consid. 4.2 et les références citées). Elle dispose 
à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 130 II 149 consid. 2.2 et les références citées). A 
l'instar du Tribunal fédéral, la Cour de céans n'examine qu'avec retenue l'appréciation à laquelle a 
procédé l'instance précédente. Elle n'annule une décision sur mesures provisionnelles que si la 
pesée des intérêts à son origine est dépourvue de justification adéquate et ne peut être suivie, soit 
en définitive si elle paraît insoutenable (arrêts TF 2D_34/2018 du 17 août 2018 consid. 3 et les 
références citées; TC FR 602 2021 78 du 23 août 2021). Il incombe à l'autorité qui doit statuer sur 
l'octroi ou le refus de mesures provisionnelles d'examiner si les raisons pour exécuter 
immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles qui justifient le report de son 
exécution. Elle doit donc respecter le principe de la proportionnalité. Elle ne doit pas préjuger de la 
décision finale, ni la rendre inefficace. L'issue probable de la procédure au fond n'entre en 
considération que si elle ne fait pas de doute (arrêt TC FR 602 2012 23 du 14 mars 2012 et les 
références citées).

3.3. En l'occurrence, le Préfet a considéré que le local abritant le fitness ne répond pas aux 
exigences du permis ooo pour le changement d'affectation des locaux et l'aménagement d'un fitness 
24 heures sur la parcelle qqq RF. En effet, les conditions posées par les services de l'Etat et faisant 
partie intégrante dudit permis n'ont pas toutes été respectées, en particulier s'agissant de l'isolation 
telle que spécifiée dans le préavis du SEn qui n'a pas pu être insérée dans la dalle du dessus dès 
lors que celle-ci était déjà construite au moment de la mise à l'enquête de ce changement 
d'affectation. Le Préfet a également retenu que des voisins se sont plaints de nuisances sonores 
provenant dudit local. Il a ainsi estimé qu'il se justifiait de prononcer ce qui suit:

"les restrictions d'horaires suivantes en lien avec le changement d'affectation en fitness, ce aussi longtemps 
que la demande de mise en conformité yyy n'est pas autorisée:

> Toutes les activités de fitness, cardio, cours individuels ou collectifs n'impliquant pas l'usage de poids ou 
d'engins intégrant des poids peuvent être exercés de 05.00 à 22.00 heures, tous les jours, y compris les 
week-ends et jours fériés.

> Toutes les activités impliquant l'usage de poids ou d'engins intégrant des poids sont limitées aux horaires 
suivants: 

- du lundi au samedi de 08.00 à 20.00 heures;

- interdiction les dimanches et jours de fériés.

3.3 Contrôle du respect des restrictions d'horaires

La gendarmerie cantonale est priée de procéder à des contrôles inopinés du respect de ces horaires. Chaque 
contrôle fera l'objet d'un retour succinct à la préfecture. En cas de non-respect, l'analyse de mesures plus 
restrictives est réservée (restriction plus conséquente des horaires, interdiction des haltères et poids, retrait 
du permis d'occuper du changement d'affectation, etc.)".

Le fait que les conditions posées au permis de construire délivré pour le changement d'affectation 
n'ont pas toutes été strictement respectées n'est pas contesté par la recourante, quand bien même 
celle-ci estime que les matériaux choisis et mis en place sont au moins équivalents à ce qui était 
listé dans les conditions jointes au permis. Or, il incombera au Préfet d'examiner cette question dans 
le cadre de la demande de permis de construire pour mise en conformité déposée par la recourante. 

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Dans cette optique, A.________ SA a produit un nouveau rapport établi par R.________ Sàrl le 
29 novembre 2023.

S'il ressort certes de celui-ci que "les mesures prises pour l'exploitation d'un fitness à la rue de 
P.________ à H.________ permettent de respecter les exigences de la norme SIA 181 (2006)", 
l'acousticien s'est fondé sur la composition des dalles sur et sous le fitness ainsi que sur les autres 
mesures (tapis/coussins) mises en place dans le secteur des poids libres. Il ne ressort pas de ce 
rapport que l'acousticien ait procédé à des prises de mesures concrètes des bruits/vibrations 
ressentis dans les logements situés dans les étages. Par ailleurs, on ignore si ce rapport tient compte 
de l'utilisation réelle du fitness en ce qui concerne les poids libres, cette question n'étant pas 
abordée.

En outre, selon la prise de position du SEn du 30 janvier 2023, le fait que les mesures constructives 
qui étaient listées dans son préavis du 11 juillet 2019 n'aient pas pu être mises en œuvre remet en 
cause la faisabilité du projet, un fitness n'ayant selon lui pas forcément sa place à cet endroit si les 
mesures préconisées ne sont pas réalisables. Au regard du principe de prévention, le SEn a par 
ailleurs souligné qu'il n'est pas suffisant de respecter la norme SIA 181. Il a évoqué une série de 
mesures supplémentaires liées à l'exploitation à envisager (notamment des restrictions d'horaires 
pour tout le fitness ou pour certaines activités particulièrement dérangeantes).

Dans ces circonstances, force est de constater que le changement d'affectation ne respecte pas les 
conditions du permis de construire correspondant, que l'activité en cause – qu'elle inclut ou non des 
lâchers de poids que la recourante considère être une pratique qui sort du cadre ordinaire de 
l'utilisation d'un fitness, ce qui n'a pas à être tranché dans la présente cause – s'avère 
potentiellement bruyante et est déployée dans un bâtiment abritant également des locaux 
d'habitation dont plusieurs occupants se plaignent de nuisances sonores excessives (y compris les 
soirs, dimanches et jours fériés) et qu'aucun élément au dossier ne permet de conclure avec 
certitude que les solutions alternatives mises en place par la constructrice, respectivement par la 
locataire sont propres à pallier le non-respect des exigences du permis de construire. Celles-ci feront 
du reste l'objet de l'examen de la demande de mise en conformité. C'est le lieu de relever que la 
recourante ne saurait ainsi reprocher au Préfet de ne pas avoir évoqué dans sa décision le rapport 
établi par R.________ Sàrl le 29 novembre 2023, ni le courrier de T.________ SA du 17 novembre 
2023. Au demeurant, le fait que certains voisins ont mentionné avoir constaté une amélioration quant 
aux nuisances subies suite aux mesures supplémentaires mises en place par la société exploitant 
le fitness (tapis/coussins anti-vibrations) ne change rien à ce constat.

En l'espèce, si la décision attaquée n'aborde certes pas expressément la question de la 
proportionnalité des mesures en cause, la recourante ne saurait se plaindre du non-respect de ce 
principe, dès lors que le Préfet n'a pas purement et simplement interdit l'utilisation des locaux, mais 
s'est limité à restreindre leur usage. Or, les mesures prononcées par le Préfet sont aptes à atteindre 
le but poursuivi, à savoir faire respecter la crédibilité des règles du droit public des constructions en 
veillant à une égalité devant la loi, l'ordre juridique, respectivement à une application uniforme des 
règles en la matière et la sécurité du droit. En effet, ces restrictions permettent de tenir compte de 
la non-conformité du changement d'affectation ainsi que des immissions sonores dont se plaignent 
les voisins et de les limiter. Elles empêchent le déploiement des activités potentiellement les plus 
bruyantes – soit celles impliquant l'usage de poids ou d'engins intégrant des poids – le soir, les 
dimanches et les jours fériés. Elles sont économiquement moins contraignantes qu'une fermeture 

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du fitness ou une interdiction totale d'utiliser des poids pour la recourante puisque les autres activités 
peuvent se poursuivre sept jours sur sept entre 5.00 et 22.00 heures.

On ne voit pas quelles mesures moins incisives que ces restrictions d'horaires le Préfet aurait pu 
prendre pour atteindre le but poursuivi, étant rappelé qu'il jouit à ce propos d'un large pouvoir 
d'appréciation et ne doit procéder qu'à un examen sommaire de la situation en fait et en droit, la 
vraisemblance des faits étant au demeurant suffisante.

L'impact économique que les restrictions d'horaires litigieuses peuvent avoir pour la recourante doit 
en outre être relativisé. En l'état et bien que la recourante s'en plaigne, il n'est d'ailleurs nullement 
concrètement établi. L'exploitation du fitness reste pour l'essentiel permise, les restrictions d'horaires 
visant uniquement les soirées, dimanches et jours fériés. De plus et comme la recourante l'a elle-
même indiqué, sa locataire a retiré la requête qu'elle avait introduite à son encontre et libéré en sa 
faveur l'intégralité des loyers consignés. Par ailleurs, dès lors que la recourante a choisi de ne pas 
respecter les conditions du permis initial sans le signaler, elle est particulièrement malvenue de se 
plaindre du dommage économique qui en résulterait.

Le fait que les restrictions d'horaires prononcées par le Préfet soient les mêmes que celles 
initialement prévues par le Conseil communal n'a par ailleurs rien de choquant. Les limites fixées 
sont mêmes cohérentes au regard des heures de tranquillité sur lesquelles les habitants de 
H.________ peuvent compter selon l'art. 21 al. 2 let. b du règlement de police et d'usage du domaine 
public de H.________.

En tout état de cause, en n'annonçant pas avoir procédé à des modifications par rapport aux 
conditions posées au permis de construire qui lui avait été délivré pour le changement d'affectation, 
puis en signant le certificat de conformité qui attestait que les conditions posées au permis de 
construire avaient été intégralement suivies, la recourante a joué un rôle certain dans la 
problématique dont elle se dit à présent victime.

Au vu de ce qui précède, les restrictions d'horaires définies par la décision attaquée n'ont rien 
d'insoutenable et apparaissent au contraire adéquates et proportionnées, étant rappelé que 
l'Autorité de céans ne peut revoir la situation qu'avec retenue. Le Préfet était partant légitimé à les 
prononcer, ceci sur la base de l'art. 167 al. 1 LATeC.

Au surplus, dans les circonstances de l’espèce, le Préfet pouvait a priori également se fonder sur 
l'art. 170 LATeC pour prononcer les mesures en cause. En effet, les mesures de construction 
exigées par le permis de construire ooo avaient pour but notamment d'éviter des nuisances 
excessives en ce qui concerne le bruit. Or, comme exposé ci-dessus, ces mesures n'ont pas toutes 
été respectées par la constructrice, de sorte qu'il peut être admis à première vue que des nuisances 
excessives sont existantes. Dans de telles circonstances, il appartient à la constructrice d'apporter 
la preuve qu'elle respecte toutes les valeurs applicables, ce qu'elle n'a à ce stade pas fait, étant 
encore précisé que le respect de la norme SIA 181 n'est pas suffisant et que le principe de prévention 
doit s'y ajouter (cf. avis du SEn du 30 janvier 2023). Il incombera au SEn de confirmer le respect de 
ces valeurs dans le cadre de la procédure de mise en conformité actuellement pendante auprès de 
la préfecture. Quoi qu'il en soit, dès lors que, comme démontré ci-dessus, le Préfet était fondé à 
prononcer les mesures litigieuses sur la base de l'art. 167 al. 1 LATeC, la question de savoir si 
celles-ci pouvaient également se fonder sur l'art. 170 LATeC n'a pas à être définitivement tranchée.

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4.

La recourante estime que le Préfet a fait preuve de formalisme excessif, respectivement qu'il est 
contrevenu aux règles de la bonne foi en indiquant dans un premier temps qu'il ne statuerait sur le 
recours qu'une fois la question de la légalisation tranchée, puis en prononçant les restrictions 
d'horaires litigieuses alors que la procédure de mise en conformité est toujours pendante. 

Ce raisonnement ne saurait être suivi. En effet, lorsque le Préfet a rendu sa décision incidente du 
20 octobre 2023, il existait une décision susceptible de régler la situation jusqu'à droit connu sur la 
procédure de mise en conformité: le Conseil communal avait prononcé des restrictions d'horaires 
sur la base de son règlement de police et retiré l'effet suspensif au recours. Ainsi, en annulant la 
décision du Conseil communal (dès lors qu'elle n'était pas dirigée contre la bonne partie) et en 
prononçant simultanément des restrictions d'horaires valables tant que la mise en conformité n'était 
pas accordée, le Préfet n'a aucunement adopté un comportement contraire aux règles de la bonne 
foi, ni fait preuve de formalisme excessif. Il a au contraire veillé à ne pas laisser se poursuivre une 
situation illicite sans prendre de mesures provisoires, le temps que la procédure au fond n'aboutisse.

Ce grief doit dès lors être rejeté.

5.

La recourante se plaint de ce que l'autorité intimée n'ait pas procédé à des mesures d'instruction 
complémentaires (inspection des lieux, prises de mesures acoustiques ou expertise) avant de 
prononcer les restrictions d'horaires litigieuses.

Comme mentionné, ces restrictions d'horaires constituent une mesure provisoire résultant du 
comportement de la constructrice et dans l'attente de la légalisation – éventuelle – de la non-
conformité du changement d'affectation. C'est partant à juste titre que le Préfet s'est limité à un 
examen sommaire de la situation. Cas échéant, d'éventuelles mesures d'instruction seront si 
nécessaire mises en œuvre dans le cadre de la procédure au fond.

Ce grief doit dès lors être rejeté.

6.

Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté. Partant, les mesures prononcées par le Préfet 
doivent être confirmées.

7.

Conformément à l'art. 131 al. 1 CPJA, les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la 
charge de la recourante qui succombe et seront prélevés sur l'avance de frais effectuée.

Pour le même motif, aucune indemnité de partie n'est allouée à la recourante.

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Pour autant que recevable, le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de A.________ SA.

III. Aucune indemnité de partie n'est allouée.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 25 juin 2024/vth/mrg

Le Président La Greffière-rapporteure