# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da745425-3bf3-5ba6-95d0-eb1fbcfa9b10
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-09-23
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 23.09.1999 90.1998.166
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-166_1999-09-23.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00166

  	
  Lugano

  23 settembre 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo
sul ricorso del 23 dicembre 1998 di

 

	
   

  	
  __________rappr. da: avv. __________ __________, __________
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la
  risoluzione 25 novembre 1998 del
  Consiglio di Stato che approva alcune varianti
  del PR di __________

  

 

                                         vista la risposta 5 marzo
1999 del Municipio di __________ e le osservazioni 3 maggio 1999 del Consiglio
di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il PR di __________
è stato approvato dal Consiglio di Stato il 6 agosto 1986.

                                         Nel corso degli anni
1995-1996 sono state allestite una serie di varianti, adottate dal Consiglio
comunale nella sua seduta del 20 ottobre 1997. Esse concernono in particolare
alcune modifiche al piano delle zone e delle attrezzature pubbliche (EAP), il
piano di attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore e l’Inventario degli
edifici situati fuori zona edificabile (IEFZE). 

 

                                  b.   __________ __________
è proprietario dei fondi n. __________e __________RFD __________, sui quali
sorge la casa d’abitazione che divide con 2 sue sorelle ed un fratello. Egli
contesta l’ampliamento del vincolo AP/EP destinato all’edificazione della
scuola elementare che viene a gravare gran parte delle sue proprietà. Fa’
innanzitutto notare come il comune disponga già di due sedi di scuola
elementare e che in caso di effettivo bisogno potrebbe dapprima procedere
all’ampliamento di quella esistente in località “__________ ” (scuola
consortile con il comune di __________). Si chiede inoltre se i calcoli del
fabbisogno scolastico effettuati in base ad una ipotetica popolazione futura di
3.500 abitanti siano sostenibili, vista l’attuale consistenza della popolazione
(ca. 1.500 abitanti) e il recente andamento demografico del comune. Rileva
infine che la costruzione della scuola nell’ubicazione prescelta sarebbe
senz’altro possibile anche prescindendo dall’utilizzo del suo terreno, dal
momento che il vicino mapp. n. __________ (di proprietà comunale) risulta già
abbastanza ampio.

                                         Chiede pertanto lo
stralcio del vincolo e l’attribuzione dei fondi alla zona espansione nucleo
(EN).

 

                                   c.   Con decisione 25
novembre 1998 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del PR di
__________ e respinto il ricorso del sig. __________. Ha in particolare
giudicato che i fabbisogni comunali in materia scolastica giustificano
l’estensione del vincolo AP/EP dai 7.490 mq riservati a tale scopo con il PR
1986 agli attuali 10.210 mq. 

 

                                  d.   Dissentendo da tale
decisione, __________ __________ è insorto dinanzi al TPT. Nella sostanza
ribadisce le argomentazioni già sollevate in prima istanza, ed in particolare i
dubbi espressi sulla validità del calcolo del fabbisogno scolastico.

 

                                   e.   Nelle rispettive
risposte, Comune e Cantone concludono per la reiezione integrale del ricorso,
confermando l’esattezza dei calcoli compiuti in base alla specifiche direttive dell’ORL.

 

                                    f.   In data 28 maggio
1999 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Dopo lunga discussione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale. 

 

                                  g.   Con scritto 14 giugno
1999 il ricorrente ha presentato le proprie conclusioni, evidenziando ancora
una volta l’evidente disproporzione fra il sacrificio chiesto al proprietario
(che dovrebbe rinunciare alla propria abitazione) e la dubbia utilità del
vincolo previsto.

 

 

in
diritto

 

 

                                   1.   La competenza del
Tribunale è data dagli articoli 26 quater lett. D LOG e 38 LALPT.

                                         Il ricorrente é
legittimato a ricorrere giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Il ricorso, inoltrato nel
termine di 30 giorni di cui all'art. 38 cpv. 1 LALPT è tempestivo e dunque ricevibile
in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia 
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno
loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune,
per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico,
il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg.
consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   4.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordina­mento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   5.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nel caso di specie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali
del TPT.

                                         L’azzonamento della
superficie in contestazione ed il vincolo cui è sottoposta é infine palesemente
sorretto da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT).

                                         L'oggetto del contendere
si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico a
sostegno del vincolo e del rispetto del principio della proporzionalità.

 

                                   6.   Il ricorrente
sostiene che in concreto non sussiste il bisogno di estendere il vincolo AP/EP
destinato alla nuova sede di scuola elementare sulla sua proprietà, ritenuto
che già oggi il comune di Comano dispone di 2 sedi di scuola elementare (una
nel centro del villaggio e l’altra, in consorzio con __________a, in località
“__________ ”) e che i calcolo del fabbisogno utilizzati si riferiscono ad una
ipotetica quanto irrealistica popolazione di 3.800 unità. Dal profilo della
proporzionalità, egli fa inoltre notare la gravosità del vincolo, che lo
obbligherebbe a trovarsi una nuova abitazione per sé e i 3 famigliari che
abitano con lui.

                                         A detta dell’autorità
comunale invece le attuali sedi scolastiche sono del tutto insufficienti, tento
conto della prevista riorganizzazione delle infrastrutture pubbliche e della
necessità di separare le scuole elementari da quelle dell’infanzia. La
realizzazione della nuova sede permetterà inoltre di ricavare dei locali per
l’amministrazione comunale nelle attuali sedi scolastiche situate nel centro
del paese, a lato del Municipio.

 

                               6.1.   Nella relazione
tecnica accompagnante le varianti del Piano Regolatore, il pianificatore del
comune ha dapprima calcolato il fabbisogno di superfici per infrastrutture
pubbliche secondo i parametri dell’ORL e confrontato questi valori con i
vincoli esistenti a PR-1986. Quale situazione di partenza si è considerata la
popolazione residente nel 1995 (1.600 abitanti), mentre il dato finale
corrisponde alla popolazione teorica a pieno sfruttamento delle disponibilità
edificatorie del PR, valutato in 3.500 abitanti.

                                         Orbene, i calcoli eseguiti
tendo conto di quest’ultima variabile (popolazione a pieno sfruttamento del PR)
danno un fabbisogno in superficie edificabile per le scuole elementari da un
minimo di 7’000 mq ad un massimo di 14’000 mq; si è infine ritenuto ragionevole
una cifra media di 10.210 mq. Dal momento che l’attuale PR vincola
solamente 7.490 mq a tale scopo, suddivisi tra i 490 mq
dell’attuale sede in centro paese (due classi di I e II elementare) e i 7’000
mq di pertinenza del centro consortile con Porza in località “Tavesio” (per le
sedi di III, IV e V elementare), la variante ha inserito nel PR una nuova sede
scolastica di 2’720 mq ubicata sui fondi n. __________, __________ e
__________ RFD, destinata in futuro ad accogliere 3 sezioni delle prima due
classi elementari. Oggetto del presente ricorso è precisamente quest’ultimo
vincolo.

 

                                6.2   Le contestazione ricorsuali
non vertono tanto sull’applicazione dei parametri previsti dalle direttive ORL
(sui quali anche codesto Tribunale avrebbe ben poco da dire, trattandosi di una
materia eminentemente tecnica), quanto sui dati della popolazione utilizzati
per i calcoli e sulla distribuzione logistica delle sedi scolastiche. 

                                         Esaminiamo in primo luogo
l’evoluzione della popolazione residente. 

 

                             6.2.1   La popolazione
residente a __________ a fine 1995 assommava a 1.580 abitanti (cfr. Annuario
statistico ticinese, ed, 1996). La stessa ha conosciuto negli ultimi decenni
una rapida evoluzione, giacché si è passati dai 738 abitanti nel 1970,
ai 1075 del 1980 e a 1.434 nel 1990. A fine 1995 risultavano
invece 1.580 abitanti. Le percentuali di incremento vanno dal 45,6%
per il decennio 1970-1980, al 33,4% nel decennio successivo, per poi
abbassarsi sensibilmente negli anni ‘90, ad un tasso medio annuo del 2%
ca. (1995-1990 : +10,2%).

                                         Il PR approvato nel 1986
(concepito quindi in anni di forte sviluppo edilizio e demografico) riflette
con evidenza il dinamico andamento della popolazione di __________, e prevede
una capacità teorica di 3.500 abitanti a pieno sfruttamento delle possibilità
edificatorie. Quest’importo rappresenta un possibile aumento del 121%
della popolazione residente a fine 1995. Concordiamo con il ricorrente che tale
crescita è frutto di considerazioni forse un po' troppo ottimistiche e che alla
luce della recente decelerazione del trend demografico saranno necessari
parecchi decenni per raggiungere il pieno sfruttamento del PR (fatto salvo
eventuali e imprevedibili modifiche della velocità dell’evoluzione
demografica). 

                                         Va tuttavia tenuto conto
che per la realizzazione di opere pubbliche di grande rilevanza quali le scuole
il termine usuale di durata dei PR (10-15 anni) è irrilevante; investimenti di
questa portata necessitano forzatamente di termini più lunghi per il loro
ammortamento, e il loro dimensionamento va calcolato in modo prudenziale, in
modo da garantire una certa riserva delle infrastrutture pubbliche progettate.
Una sede scolastica come quella prospettata dal Comune di __________ sui
terreni (in parte) dell’insorgente può (anzi, deve) durare anche 25-30 anni. 

                                         Si deve d’altra parte
rilevare che le zone edificabili previste nel PR attuale consentono pur sempre
il teorico insediamento di 3.500 abitanti e non sono state ridotte con l’ultima
revisione; un calcolo prudenziale non può quindi fare astrazione da questa
cifra, anche se le possibilità di raggiungerla nell’immediato futuro sembrano
alquanto scarse. 

 

                            6.2.2.   La riorganizzazione
delle infrastrutture pubbliche presenti sul territorio comunale è stata
concepita in due tappe (cfr. planimetrie allegate al capitolo “Verifica vincoli
AP/EP” nel rapporto di pianificazione). Nella prima fase è prevista la
realizzazione della scuola dell’infanzia e della sala multiuso in località “__________
”. Nell’attuale edificio della scuola dell’infanzia, situato in centro paese,
si prevede di inserire provvisoriamente le due sezioni di scuola elementare
(classe I e II) e un primo nucleo di infrastrutture per il Centro diurno.

                                         Nella seconda fase è
prevista invece l’edificazione della nuova sede scolastica sui mapp. n.
__________-__________-__________RFD, che comprenderà 3 sezioni di I e II
classe. Il Centro diurno e l’amministrazione comunale potranno così occupare
gli spazi liberati dalle attuali sedi di scuola elementare e di scuola materna
in centro paese.

                                         Le motivazioni di questa
scelta sono esposte a pag. 10 del Rapporto di pianificazione : mantenimento in
paese e a lungo termine delle prima due classi di scuola elementare, netta
separazione fra queste e la scuola d’infanzia, costruzioni di sedi scolastiche
e d’asilo più consone al fabbisogno (spazi verdi, aree da gioco, ecc..),
flessibilità logistica, programmazione a tappe degli interventi per consentire
una dilazione nel tempo degli oneri finanziari.

 

                                         Tutte queste motivazioni
sono, per una ragione o l’altra, sostenibili e condivise da parte del TPT. 

                                         Per quanto attiene al
bisogno di realizzare una nuova sede scolastica per le prime due classi di
elementare (con 3 sezioni, in luogo delle attuali 2), va detto che l’attuale
sede, situata in centro paese, è di dimensioni molto ridotte (soli 490 mq) e
non dispone di sufficienti spazi esterni a verde. La soluzione proposta
permette invece la realizzazione di una sede funzionale e moderna, con ampi
spazi verdi per attività ludiche e sportive nelle immediate vicinanze, in
un'ubicazione tutto sommato ancora centrale e facilmente raggiungibile (anche a
piedi). Quanto alla scelta di edificare “ex-novo” una sede per le prime due
classi di elementare piuttosto che accentrare l’intero ciclo di scuola
elementare nella sede consortile di “__________ ” (eventualmente ampliandola),
questa dipende essenzialmente dalla volontà politica manifestata da Municipio e
Consiglio comunale di mantenere nel centro del villaggio (o nelle sue strette
vicinanze) la frequentazione per i bambini più piccoli. Trattandosi di una
decisione presa nell’ambito dell’autonomia comunale, il TPT deve far uso di
grande riserva nel giudicarla; se la scelta operata non si configura come pianificatoriamente
insostenibile o addirittura contraria alla legge (e tale non può essere
definita nel caso presente), va rispettata quale emanazione della volontà
comunale. 

                                         Senz’altro fondata è anche
la separazione tra la sede scolastica e la sede di scuole dell’infanzia. Motivi
innanzitutto pedagogici, legati alla diversa età degli allievi e alle diverse
esigenze e funzioni degli istituti (si pensi solamente alle attività di gioco),
fanno pendere chiaramente per questa soluzione.

                                         Dal profilo strettamente
logistico si osserva infine che le attuali 2 sezioni di scuola elementare per
la I e II classe sono destinate a diventare 3 negli anni 2000-2010 (cfr.
proiezioni a pag. 15 del Rapporto di pianificazione), mentre le sezioni di
scuola d’infanzia da 2, diverranno 3 nel 2000 e 4 nel 2010. La costruzione di
due sedi separate di asilo e scuola elementare è quindi giustificata anche dal
crescente numero di allievi e dal relativo aumento delle sezioni. 

 

                               6.3.   In conclusione si può
quindi affermare che in concreto sussiste una necessità e quindi un interesse
pubblico alla creazione di una zona di attrezzature pubbliche per la
realizzazione di una scuola elementare e questo anche per operare a livello pianificatorio
dei dimensionamenti prudenziali atti a mantenere una certa riserva delle
infrastrutture pubbliche previste.

                                         L’interesse di una zona
per attrezzature ed edifici pubblici può del resto consistere anche in bisogni
futuri della comunità, purché questi siano indicati precisamente e abbiano una
buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 114 Ia 336, DTF 103 Ia 187 con
riferimenti, specialmente DTF 102 Ia 369). Che l’esecuzione delle opere
prospettate possa richiedere inoltre un lungo lasso di tempo, non è motivo
sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E neppure osta
all’istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da inserirvi si fosse
discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.

 

                                   7.   Resta comunque da
esaminare se il vincolo AP risponde ad un interesse pubblico sufficientemente
importante da prevalere su quello del proprietario a veder attribuito il suo
fondo alla zona edificabile “espansione nucleo”. Occorre verificare se il
principio della proporzionalità è stato rispettato e segnatamente se il mezzo
adottato è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso, è il
meno incisivo fra quelli possibili e se sussiste un rapporto ragionevole tra il
risultato perseguito e la restrizione della proprietà necessaria al suo
conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). 

                                         A questo proposito il
ricorrente ha sempre sottolineato il grosso sacrificio derivante dal vincolo,
che obbligherebbe lui e i suoi famigliari ad abbandonare la propria abitazione,
ristrutturata ancora agli inizi degli anni 90.

                                         In sede di sopralluogo, i rappresentanti
del Municipio hanno mostrato comprensione per le obiezioni sollevate dal
ricorrente, ricordando come la decisione di attribuire il f.n. __________alla
zona AP/EP e di procedere alla sua inevitabile espropriazione sia stata molto
sofferta. Purtuttavia essi hanno fatto notare l’assenza di valide alternative
nelle vicinanze del centro del comune, e l’assoluta necessità di vincolare una
superficie adeguata ai fabbisogni futuri dell’istituto. 

 

                                         Ora, l’esame degli atti ha
permesso di constatare come l’ubicazione scelta dal comune sia senz’altro
idonea alla realizzazione di una scuola. Il previsto istituto verrebbe a
situarsi proprio all’interno della zona residenziale di __________, in una
località particolarmente tranquilla, sita oltretutto nelle immediate vicinanze
di una grande area di svago (f.n. __________, situato sopra il rifugio), quindi
in un comprensorio particolarmente adatto. 

                                         Dagli atti non è per
contro scaturita nessun'altra adeguata alternativa a questa ubicazione. Non è
per esempio possibile, per motivi di spazio, un ingrandimento dell’attuale sede
in centro comune. L’ampliamento della sede consortile in località “__________ ”
è invece, come detto, stata scartata per motivi di opportunità politica.

                                         Limitare il vincolo al
solo fondo n. __________RFD (proprietà “__________ ”), come ripetutamente
chiesto dal ricorrente, non è d’altra parte possibile per motivi tecnici e
architettonici. Da una parte il fabbisogno in superfice della nuova scuola è
già stato calcolato adottando i parametri minimi delle norme ORL, valori che
non possono essere ulteriormente ridotti senza evitare di mettere a repentaglio
il corretto dimensionamento dell’opera stessa. Inoltre, la particolare
conformazione del fondo dell’insorgente (part. n. __________), che si insinua a
mo’ di cuneo nella part. n. __________, renderebbe di fatto molto difficile dal
profilo tecnico e architettonico la costruzione dell’edificio scolastico
qualora si rinunciasse all’imposizione del vincolo. 

                                         Ciò premesso, risulta che
la misura pianificatoria all’esame rispetta anche il principio della
proporzionalità. Il pur importante sacrificio imposto al proprietario privato
deve nel caso specifico cedere il passo al prevalente interesse pubblico insito
nella realizzazione del nuovo centro scolastico.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili.

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________, per l’insorgente;

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, __________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario