# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0cc80779-874b-51cf-8c40-e5c571c34a2a
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-05-28
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsrekurskommission 28.05.2015 IV-2014/151
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VWEK_001_IV-2014-151_2015-05-28.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: IV-2014/151

Stelle: Verwaltungsrekurskommission

Rubrik: Verkehr

Publikationsdatum: 09.10.2019

Entscheiddatum: 28.05.2015

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 28.05.2015
Art. 24 Abs. 1 VRP (sGS 951.1). Der Hinweis in der Zwischenverfügung über 
die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung, wonach im Fall 
eines positiv lautenden Gutachtens eine neue Führerprüfung zu absolvieren 
sei, hat keinen Verfügungscharakter. Mangels Anfechtungsobjekts kann auf 
den Rekurs nicht eingetreten werden (Verwaltungsrekurskommission, 
Abteilung IV, 28. Mai 2015, IV-2014/151).

Präsident Urs Gmünder, Richter Urs Früh und Beat Fritsche, Gerichtsschreiber Philipp 

Lenz

X, Rekurrent,

vertreten durch lic.iur. Manfred Dähler, Rechtsanwalt, Poststrasse 12, 9000 St. Gallen,

gegen

Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Abteilung Administrativmassnahmen, 

Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,

betreffend

Zwischenverfügung

Sachverhalt:

A.- X besitzt den Führerausweis der Kategorien A1, B, D1, BE und D1E seit dem 

16. April 1981. Am 2. Februar 2005 führte er einen Personenwagen in stark 

alkoholisiertem Zustand (mindestens 2,45 und maximal 2,98 Gewichtspromille) und 

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wurde vom Untersuchungsamt St. Gallen mit Strafbescheid vom 12. September 2005 

wegen Führens eines Motorfahrzeugs in angetrunkenem Zustand und Nichtänderns der 

Adresse im Führerausweis zu einer bedingt aufgeschobenen Gefängnisstrafe von acht 

Wochen und einer Busse von Fr. 1'500.– verurteilt. Das Strassenverkehrsamt liess X 

wegen des Vorfalls vom 2. Februar 2005 beim Institut für Rechtsmedizin (IRM) des 

Kantonsspitals St. Gallen verkehrsmedizinisch untersuchen. Der Gutachter 

befürwortete die Fahreignung im Bericht vom 27. Januar 2006 nur bedingt und empfahl 

eine ärztlich kontrollierte und fachtherapeutisch betreute Alkoholabstinenz. Diese 

wurde mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 10. Februar 2006 angeordnet. X 

wurde zudem verpflichtet, halbjährlich Berichte der betreuenden Stellen einzureichen, 

erstmals am 10. August 2008. Die Auflagen wurden auf unbestimmte Zeit, mindestens 

für die Dauer eines Jahres, erlassen. Bereits am 22. Februar 2006 hatte das 

Strassenverkehrsamt wegen der Trunkenheitsfahrt vom 2. Februar 2005 den Entzug 

des Führerausweises für die Dauer von sechs Monaten (Warnungsentzug) verfügt. 

Diese Massnahme war im Verfügungszeitpunkt bereits vollzogen.

B.- Mit Schreiben vom 25. September und 24. Oktober 2007 forderte das 

Strassenverkehrsamt X auf, den fälligen Bericht des ihn betreuenden Arztes 

einzureichen. Im zweiten Erinnerungsschreiben, welches eingeschrieben versandt 

wurde, teilte es X mit, im Säumnisfall werde der Führerausweis vorsorglich entzogen 

und eine spezialärztliche Fahreignungsabklärung angeordnet. Da X den 

eingeschriebenen Brief nicht abholte, wurde er ihm am 9. November 2007 ein zweites 

Mal per A-Post zugestellt. Das Strassenverkehrsamt erhielt den Bericht auch nach 

diesem Schreiben nicht. Deshalb verbot es X mit Verfügung vom 29. November 2007 

das Führen von Motorfahrzeugen vorsorglich ab sofort. Es forderte ihn auf, den 

Führerausweis und allfällige weitere Ausweise bis spätestens am zweiten Tag nach der 

Eröffnung der Verfügung abzugeben oder einzusenden. Andernfalls werde die Polizei 

mit dem Einzug beauftragt. Diese eingeschrieben versandte Verfügung wurde von X auf 

der Post nicht abgeholt. Das Strassenverkehrsamt stellte sie ihm deshalb mit 

Schreiben vom 17. Dezember 2007 nochmals per A-Post zu.

C.- Am 30. Juli 2014 reiste X mit einem Motorfahrzeug in die Schweiz ein, als er vom 

Grenzwachtkorps angehalten und kontrolliert wurde. Da er über keine gültige 

Fahrerlaubnis verfügte, wurde sein Führerausweis von der Kantonspolizei Graubünden 

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vorläufig eingezogen. X gab gegenüber der Polizei an, von der Entzugsverfügung vom 

29. November 2007 nichts gewusst zu haben. Seit November 2007 habe er mit 

Motorfahrzeugen rund 65'000 km zurückgelegt. Sein Antrag auf Wiederaushändigung 

des Führerausweises wurde vom Strassenverkehrsamt mit Schreiben vom 10. 

September 2014 abgelehnt. Die Staatsanwaltschaft Graubünden verurteilte X am 11. 

September 2014 wegen mehrfachen Führens eines Motorfahrzeugs trotz 

Verweigerung, Entzug oder Aberkennung des erforderlichen Ausweises zu einer 

bedingt aufgeschobenen Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je Fr. 140.– und einer 

Busse von Fr. 800.–. Mit Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 teilte das 

Strassenverkehrsamt X mit, der Führerausweis sei ihm mit Verfügung vom 29. 

November 2007 vorsorglich entzogen worden, da er die kontrollierte Abstinenzauflage 

nicht eingehalten habe. Damit eine endgültige Verfügung getroffen werden könne, 

müsse Klarheit über seine Fahreignung geschaffen werden. Es ordnete eine 

verkehrsmedizinische Untersuchung beim IRM St. Gallen an und führte zusätzlich aus, 

aufgrund der fehlenden Fahrpraxis (seit dem 20. November 2007) sei bei positivem 

Ausgang der Fahreignungsabklärung eine neue Führerprüfung für die Kategorie B zu 

absolvieren (Verkehrskundeunterricht, Theorie- und praktische Führerprüfung).

D.- Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 3. November 2014 erhob X Rekurs bei der 

Verwaltungsrekurskommission. Er beantragte, die Zwischenverfügung des 

Strassenverkehrsamts vom 20. Oktober 2014 sei insoweit aufzuheben, als darin für den 

Fall des positiven Ausgangs der Fahreignungsabklärung das Absolvieren einer neuen 

Führerprüfung der Kategorie B angeordnet worden sei; unter Kosten und 

Entschädigungsfolge. Zudem sei eine mündliche Verhandlung durchzuführen.

Mit Schreiben vom 24. November 2014 sistierte der Präsident das Rekursverfahren bis 

zum Vorliegen des verkehrsmedizinischen Gutachtens, da die Frage einer neuen 

Fahrprüfung nur dann zu prüfen sei, wenn die Fahreignung des Rekurrenten positiv 

beurteilt werde. Die verkehrsmedizinische Untersuchung fand am 31. Oktober 2014 

beim IRM St. Gallen statt. X verzichtete auf eine umfassende Begutachtung und 

stimmte einem Kurzgutachten zu. Deshalb wurde unter anderem darauf verzichtet, die 

Haare auf Alkoholkonsum hin zu untersuchen. Der Gutachter führte aus, X habe die 

Abstinenzauflage nicht erfüllt, weshalb die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer 

Sicht nicht zu befürworten sei. Er empfahl eine kontrollierte und fachtherapeutisch 

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begleitete Alkoholabstinenz von mindestens sechs Monaten. Nach Vorliegen des 

verkehrsmedizinischen Gutachtens hob der Präsident die Sistierung des 

Rekursverfahrens auf. Der Rekurrent teilte dem Gericht am 27. Januar 2015 mit, er 

halte am Rekurs fest. Solange die angefochtene Zwischenverfügung der Vorinstanz 

nicht vollumfänglich aufgehoben worden sei, werde er im Falle einer künftigen positiven 

Beurteilung seiner Fahreignung eine Führerprüfung absolvieren müssen. Damit sei er 

durch die Zwischenverfügung nach wie vor beschwert. Auf die weiteren Ausführungen 

des Rekurrenten zur Begründung dieser Anträge wird, soweit erforderlich, in den 

Erwägungen eingegangen. Die Vorinstanz verzichtete mit Schreiben vom 12. Februar 

2015 auf eine Vernehmlassung. Am 12. Mai 2015 zog der Rechtsvertreter das Gesuch 

um Durchführung einer mündlichen Verhandlung zurück.

Erwägungen:

1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.

a) Die Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 41 lit. g

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1, abgekürzt: VRP]). Der 

Rekurs vom 3. November 2014 (Datum des Poststempels) wurde rechtzeitig 

eingereicht und entspricht in formeller Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 VRP). Auf den Rekurs ist nur dann einzutreten, wenn der Rekurrent 

ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung 

dartut (Art. 45 Abs. 1 VRP). Prozessvoraussetzung ist folglich eine erzwingbare 

Verfügung als Anfechtungsobjekt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz 533 ff.). Zu prüfen ist, ob eine solche vorliegt.

b) Die Vorinstanz ordnete mit der Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 eine 

verkehrsmedizinische Untersuchung des Rekurrenten an. Dagegen opponierte dieser 

nicht. Am Ende desselben Schriftstücks hielt die Vorinstanz fest: "Weil Sie einen langen 

Unterbruch der Fahrpraxis hatten, seit dem 29.11.2007, müssten Sie bei positivem 

Ausgang der Fahreignungsabklärung zudem eine neue Führerprüfung der Kategorie B 

(Verkehrskundeunterricht, Theorie- und praktische Führerprüfung) absolvieren." Nur 

diesen Teil des Schreibens, nicht die Anordnung der verkehrsmedizinischen 

Untersuchung, focht der Rekurrent bei der Verwaltungsrekurskommission an.

bis

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aa) Lehre und Rechtsprechung nennen verschiedene Umschreibungen dessen, was 

unter einer Verfügung zu verstehen ist. Einige Verwaltungsrechtspflegegesetze 

enthalten Legaldefinitionen der Verfügung. Im VRP findet sich keine Umschreibung 

dieses Begriffs, obwohl er im Gesetz verwendet wird und sein Inhalt das 

Anfechtungsobjekt des Verfahrens bezeichnet. In Art. 24 Abs. 1 VRP wird nur 

aufgezählt, was eine Verfügung enthalten soll. Was den Kerngehalt des Begriffs betrifft, 

so ist dieser in Schrifttum und Praxis unbestritten und einheitlich: Verfügungen sind 

hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und ein 

Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln. Durch eine Verfügung wird eine 

Regelung getroffen, und zwar eine solche, die auf Rechtswirkung ausgerichtet ist. Das 

Merkmal der "Anordnung" deutet auf die Rechtsverbindlichkeit hin. Es gehört zum 

Wesen der Verfügung, dass sie Verbindlichkeit beansprucht. Das schliesst mit ein, dass 

sie ohne weitere Konkretisierung vollstreckt werden kann (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 536 

und 539). Mit einer Verfügung soll ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis, das 

Rechtswirkungen nach aussen zeitigt, definitiv und in erzwingbarer Weise festgelegt 

werden. Nicht auf Rechtswirkung ausgerichtet sind namentlich Auskünfte, Mitteilungen 

oder Empfehlungen gegenüber Privaten. Sie erzeugen grundsätzlich keine 

Rechtsverbindlichkeit, weder für die Empfängerin oder den Empfänger der Auskunft 

noch für die Verwaltung (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz 885 und 895). Ob eine 

behördliche Handlung eine Verfügung darstellt, hängt nicht von Äusserlichkeiten ab, 

also weder von der Bezeichnung noch der äusseren Form. Selbst die falsche 

Bezeichnung eines Aktes als Verfügung vermag diesen nicht zu seiner solchen zu 

machen. Die rechtliche Qualifizierung eines Verwaltungsakts als Verfügung bestimmt 

sich einzig und alleine danach, ob die inhaltlichen Voraussetzungen – hoheitlich, auf 

den Einzelfall bezogen, auf öffentlichem Recht basierend und verbindliche Regelung 

eines Rechtsverhältnisses – kumulativ erfüllt sind. Ist dies der Fall, liegt eine Verfügung 

vor, andernfalls nicht (vgl. M. Müller, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum 

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Art. 5 N 7). Von den 

Verfügungen sind Zwischenverfügungen zu unterscheiden. Es sind behördliche 

Anordnungen, mit welchen ein Verfahren gelenkt oder vorangetrieben wird (Cavelti/

Vögeli, a.a.O., Rz 561). Sie schliessen das Verfahren nicht ab, sondern führen es im 

Rahmen der Verfahrensinstruktion von der Rechtshängigkeit bis zum Endentscheid. 

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Somit stellen sie bloss einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung 

dar und können nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur 

für die Dauer desselben Bestand haben. Sie fallen mit dem Entscheid in der 

Hauptsache dahin. Zwischenverfügungen erwachsen nicht in materielle Rechtskraft 

und können daher noch zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden, sofern 

ein entsprechendes Rechtsschutzinteresse vorliegt und sich aus dem anwendbaren 

Recht nichts anderes ergibt. Typische Zwischenentscheide sind unter anderem 

Verfügungen über Ausstand, vorsorgliche Massnahmen, Aktenbeizug, 

Schriftenwechsel, Sistierung und Sachverhaltsermittlung, bspw. durch den Beizug 

eines Gutachters (M. Bertschi, in: Kommentar VRG, § 19a N 31 und § 7 N 66 ff.). Die 

Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen bestimmt sich nach dem kantonalen Recht 

und damit nach dem VRP. Danach sind gewisse Zwischenverfügungen anfechtbar. 

Nach der Rechtsprechung können Zwischenverfügungen – analog der 

bundesrechtlichen Regelung (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz 1435 ff.) – auch dann 

angefochten werden, wenn durch den Entscheid nicht wieder gut zu machende 

Nachteile für den Betroffenen entstehen können (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 564 ff.); so 

bei der Anordnung einer vertrauensärztlichen Kontrolluntersuchung (Urteil der 

Verwaltungsrekurskommission [VRKE] IV-2014/55 vom 3. Juli 2014).

bb) Die Vorinstanz ordnete eine verkehrsmedizinische Untersuchung des Rekurrenten 

mit einer Zwischenverfügung an. Dies geht nicht nur aus dem Titel der Verfügung 

hervor, sondern auch aus deren Inhalt. Sie führte darin aus, der Führerausweis sei dem 

Rekurrenten mit Verfügung vom 29. November 2007 entzogen worden, da er die in der 

Verfügung vom 10. Februar 2006 angeordneten Auflagen nicht mehr eingehalten habe. 

Damit eine endgültige Verfügung getroffen werden könne, müsse Klarheit über die 

Fahreignung des Rekurrenten geschaffen werden. Die Anordnung einer 

verkehrsmedizinischen Untersuchung erfolgte demnach im Rahmen der 

Sachverhaltsermittlung, und das Gutachten sollte Grundlage einer weiteren, das 

Verfahren abschliessenden Verfügung bilden. Darauf wies die Vorinstanz in der 

Zwischenverfügung vom 20. Oktober 2014 unmissverständlich hin. Dem Rekurrenten 

musste folglich klar sein, dass über die Wiedererteilung seines Führerausweises später 

mittels separater Verfügung entschieden wird. Ob zusätzlich eine neue Führerprüfung 

abzulegen ist, wird aufgrund der Umstände im Verfügungszeitpunkt zu beurteilen sein. 

Mit dem Hinweis auf die Wiederholung der Führerprüfung zeigte die Vorinstanz dem 

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Rekurrenten lediglich an, dass sie – aus damaliger Sicht – eine solche im Falle eines 

positiv lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens als notwendig erachte. Diese 

Information ist indessen nicht als Verfügung zu qualifizieren, da es ihr an der 

notwendigen Verbindlichkeit bzw. Durchsetzbarkeit fehlt. Vielmehr hat sie die Funktion 

einer Voranzeige, die grundsätzlich weder für die Vorinstanz noch für den Rekurrenten 

eine Rechtsverbindlichkeit erzeugt (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz 895). Zudem lässt 

auch die äussere Form der Verfügung nicht darauf schliessen, dass mit der 

Zwischenverfügung mehr als eine verkehrsmedizinische Untersuchung angeordnet 

werden sollte. So wurden die entsprechende Anordnung ("verkehrsmedizinische 

Untersuchung") und die Adresse des IRM St. Gallen fett hervorgehoben; die 

nachfolgenden Ausführungen nicht. Sie dienten – gleich wie der letzte Abschnitt mit 

den Ausführungen zur Führerprüfung – klar erkennbar lediglich der Information des 

Rekurrenten, wie die Information über die Haaranalyse, der Hinweis auf die 

Umwandlung des vorsorglichen Entzugs in einen Sicherungsentzug im Säumnisfall und 

die Information über die Kosten der Untersuchung.

c) Zusammenfassend kommt dem Hinweis in der Zwischenverfügung der Vorinstanz, 

wonach im Fall eines positiv lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens eine neue 

Führerprüfung zu absolvieren sei, kein Verfügungscharakter zu. Damit fehlt es an einem 

Anfechtungsobjekt bzw. an einer Prozessvoraussetzung für das Rekursverfahren, und 

zwar von Anfang an, und nicht erst nach Eingang des für den Rekurrenten negativ 

ausgefallenen verkehrsmedizinischen Gutachtens. Auf den Rekurs ist deshalb nicht 

einzutreten (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 534). Da die Vorinstanz über die 

Wiedererteilung des Führerausweises und die damit verbundenen Auflagen und 

Bedingungen in einer separaten Verfügung zu entscheiden haben wird, entsteht dem 

Rekurrenten durch das Nichteintreten kein Rechtsnachteil. Sollte die Wiedererteilung 

von einer neuen Führerprüfung abhängig gemacht werden, könnte der Rekurrent dies 

anfechten und eine gerichtliche Beurteilung verlangen.

2.- In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz 

oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Sind Prozessvoraussetzungen 

umstritten, ist – obwohl eine materielle Prüfung unterblieben ist – diejenige Partei als 

unterliegend zu betrachten, deren prozessuale Stellung vom Entscheid betroffen wurde 

(R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 

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Lachen/St. Gallen 2004, S. 100). Entsprechend sind die amtlichen Kosten dem 

Rekurrenten aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 800.– 

erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). 

Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– ist zu verrechnen und im Mehrbetrag von 

Fr. 400.– zurückzuerstatten.

Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch auf Entschädigung der 

ausseramtlichen Kosten (Art. 98  VRP).

Entscheid:

1.  Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.

2.  Der Rekurrent hat die amtlichen Kosten von Fr. 800.– zu bezahlen.

     Der Kostenvorschuss von Fr. 1'200.– wird bis zum Betrag von Fr. 800.– verrechnet 

und

     dem Rekurrenten im Restbetrag von Fr. 400.– zurückerstattet.

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