# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2858bbfc-b071-5b0a-8dca-7c0ea6d50021
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-27
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Sonstiges 27.06.2023 22-1456
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_KGN_999_22-1456_2023-06-27.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/20

Publikationsplattform

Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden

Fall-Nr.: 22-1456

Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement

Instanz: Bau- und Umweltdepartement

Publikationsdatum: 16.10.2023

Entscheiddatum: 27.06.2023

BUDE 2023 Nr. 062
Baurecht, Umweltrecht, Art. 3, 12, 14 und Anhang 1 Ziff. 63 NISV, Art. 11 
USG, Art. 99 und 115 Abs. 1 Bst. g PBG. Die rechnerische Prognose für das 
streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht 
nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. 
Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss dem sog. 
"worst case"-Szenario (Erw. 3). Das QS-System fungiert für adaptive 
Antennen als hinreichende Kontrolle, und es besteht ein von einer 
Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive 
Antennen (Erw. 4). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor (Erw. 
5). Die drei am höchsten belasteten OMEN sind im Standortdatenblatt 
korrekt ausgewiesen worden (Erw. 6). Die strittige Mobilfunkanlage samt 
Technikbox hat die baureglementarische Gebäudehöhe nicht einzuhalten 
(Erw. 7). Schliesslich kann eine Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes 
des geschützten Ortsbilds sowie der geschützten Kulturobjekte sowie eine 
Verletzung des Verunstaltungsverbots verneint werden (Erw. 8). Abweisung 
des Rekurses.

BUDE 2023 Nr. 62 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.

Kanton St.Gallen 

Bau- und Umweltdepartement 

 

 
 

  

 

 

 

 

 

22-1456 

 

Entscheid Nr. 62/2023 vom 27. Juni 2023 

Rekurrenten 

 

  

 A.___ und B.___,  

vertreten durch lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-

Strasse 25, 5001 Aarau 1 

 

 

   

gegen 

 

 

Vorinstanz  Gemeinderat Z.___ (Entscheid vom 21. Februar 2022) 

 

 

Rekursgegnerin 

 

 

 C.___ AG,  

vertreten durch MLaw Marco Rossetti, Rechtsanwalt, Oberer 

Graben 42, 9000 St.Gallen 

 

 

Grundeigentümer 

 

 D.___,  

Betreff  Baubewilligung (Mobilfunkanlage) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 2/19 

 

Sachverhalt 

A.  

a) D.___, Y.___, ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 001, Grund-

buch Z.___. Das Grundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der 

Politischen Gemeinde Z.___ vom 18. Dezember 2012 in der Wohn-

Gewerbezone (WG4). Es ist mit dem Mehrfamilienhaus Vers.-Nr. 002 

überbaut.  

 

[…] 

(Ausschnitt Zonenplan kommunale Darstellung Gde; Quelle: Geoportal) 

 

b) In der Nähe des Grundstücks befindet sich das Ortsbildschutz-

gebiet OB 1 "Z.___ – X.___", Einstufung "erhaltenswert" (vgl. Schutz-

verordnung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 9. August 2010; ab-

gekürzt SchutzV). Überdies liegen in der näheren Umgebung die ge-

mäss SchutzV geschützten Kulturobjekte Nrn. cmit Einstufung "erhal-

tenswert". Die Distanz vom Baugrundstück zu den geschützten Kultu-

robjekten beträgt zwischen 70 und 150 m. Einzig vom nächstgelege-

nen Kulturobjekt Nr. 006 besteht eine direkte Sichtverbindung zum 

Grundstück Nr. 001.  

 

[…] 

(Ausschnitt Orthofoto 2019 überlagert mit Ausschnitt Schutzverordnung kommunale 

Darstellung SG Gde; Quelle: Geoportal) 

B.  

a) Mit Baugesuch vom 18. Oktober 2018 beantragte die C.___ AG, 

W.___, bei der Politischen Gemeinde Z.___ die Baubewilligung für die 

Erstellung einer Mobilfunkanlage mit neun Antennen auf dem Dach 

des Gebäudes Vers.-Nr. 002 auf Grundstück Nr. 001. 

 

b) Innert der Auflagefrist erhoben unter anderem A.___ und B.___, 

beide Z.___, Einsprache.  

 

c) Auf Veranlassung der Gemeinde überprüfte das Amt für Umwelt 

(AFU) das von der C.___ AG eingereichte Standortdatenblatt vom 

6. September 2018. Das AFU kam im Bericht vom 29. November 2018 

zum Schluss, die ausgewiesenen Berechnungen seien korrekt und 

vollständig ausgeführt. Sowohl der Immissionsgrenzwert (IGW) als 

auch der Anlagegrenzwert (AGW) sei an allen massgebenden Orten 

eingehalten.  

 

d) Mit Entscheid vom 26. April 2021 wies der Gemeinderat das 

Baugesuch ab, hiess die öffentlich-rechtlichen Einsprachen gut und 

wies die privatrechtlichen Immissionseinsprachen ab. Zur Begründung 

führte der Gemeinderat im Wesentlichen aus, das Bauvorhaben 

verstosse gegen das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 

des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt 

USG). Da in der Gemeinde zudem ausreichender Mobilfunkempfang 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 3/19 

 

vorhanden sei, könne auf den weiteren Ausbau des Mobilfunknetzes 

verzichtet werden.  

 

e) Gegen diesen Beschluss erhob die C.___ AG mit Eingabe vom 

20. Mai 2021 Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: 

Bau- und Umweltdepartement). Mit BUDE Nr. 72/2021 vom 8. Novem-

ber 2021 wurde dieser gutgeheissen, der Einspracheentscheid aufge-

hoben und die Sache zur nochmaligen und vollständigen Prüfung des 

Baugesuchs an den Gemeinderat Z.___ zurückgewiesen. Zur Begrün-

dung wurde ausgeführt, dass der Gemeinderat die Baubewilligung zu 

Unrecht mit der angeblichen Verletzung des Vorsorgeprinzips nach 

Art. 11 USG sowie dem fehlenden Bedürfnisnachweis verweigert 

habe. 

 

f) Mit Beschluss vom 21. Februar 2022 erteilte der Gemeinderat 

Z.___ die Baubewilligung für die beantragte Mobilfunkanlage unter Be-

dingungen und Auflagen. Als Auflage verfügte der Gemeinderat, dass 

die Anlage nach den Vorgaben des in den Erwägungen beschriebenen 

Qualitätssicherungssystems (QS-System) betrieben werden müsse 

und die Baugesuchstellerin bei den Orten mit empfindlicher Nutzung 

(OMEN) Nrn. 3, 4 und 5 (gemäss Standortdatenblatt) nach Inbetrieb-

nahme der Mobilfunkanlage eine Abnahmemessung durchzuführen 

habe. Die öffentlich-rechtliche Einsprache von A.___ und B.___ hiess 

der Gemeinderat gut, soweit eine Abnahmemessung sowie ein Betrieb 

der Anlage nach anerkanntem QS-System verlangt wurden, wies sie 

im Übrigen aber ab. Ihre privatrechtliche Immissionseinsprache nach 

Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210; abgekürzt 

ZGB) wies der Gemeinderat ab und verwies die Einsprache darüber 

hinaus, soweit sie privatrechtlichen Charakter hat, auf den Zivilrechts-

weg.  

 

C.  

Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ und B.___, vertreten durch 

lic.iur. Michael Fretz, Rechtsanwalt, Aarau, mit Eingabe vom 7. März 

2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement. Es werden folgende 

Anträge gestellt:  

 
1. Die Baubewilligung des Gemeinderats Z.___ vom 

21. Februar 2022 sei samt Einspracheentscheid vom 
21. Februar 2022 aufzuheben.  

2. Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungs-
folgen zu Lasten der Rekursgegnerin und der              
Vorinstanz.   

Zur Begründung wird geltend gemacht, die eidgenössische Verord-

nung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; 

abgekürzt NISV) sei hinsichtlich der Einführung von adaptiven Anten-

nen und des Korrekturfaktors gesetzes- und verfassungswidrig. Die 

Einführung des Korrekturfaktors sei in einer Vollzugshilfe oder in der 

NISV nicht stufengerecht. Ferner liege eine Verletzung von Art. 12 

Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV vor. Die bestehenden QS-Systeme 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 4/19 

 

seien untauglich, adaptive Antennen zu kontrollieren, da die Software 

manipuliert werden könne. Es bestehe auch keine Echtzeitüberwa-

chung. Sodann würden lediglich die im QS-System eingetragene Aus-

richtung der Antennendiagramme sowie die Montagerichtungen über-

prüft. Das Diagramm selber sei nicht im QS-System abgebildet. Die 

Vollzugsbehörden könnten weder überprüfen, ob die initial eingestellte 

Antennendiagramm-Form der bewilligten entspreche, noch ob das Di-

agramm im laufenden Betrieb abgeändert werde. Das Antennendia-

gramm einer adaptiven Antenne könne zahlreiche andere Formen an-

nehmen als im Standortdatenblatt abgebildet. Es müssten eigentlich 

aber die rechnerischen Prognosen auf einem umhüllenden Diagramm 

basieren, welches sämtliche Antennendiagramme einschliesse, die im 

massgebenden Betriebszustand auftreten könnten. In der Praxis zeige 

sich, dass die in den Baugesuchsunterlagen abgebildeten umhüllen-

den Diagramme nicht den "worst case" wiedergeben würden. Es sei 

also möglich, dass die Beams über das beantragte Antennendia-

gramm hinausgehen. Die "worst case"-Diagramme bildeten nicht alle 

technisch möglichen Einstellungen ab. Mittels Software könne jedes 

erdenkliche Antennendiagramm erzeugt werden. All diese Möglichkei-

ten würden sich einer Kontrolle durch das QS-System entziehen. Die 

QS-Systeme würden der Komplexität der adaptiven Antennen nicht 

gerecht werden. Grenzwertüberschreitungen können nicht zuverlässig 

festgestellt werden. Im Weiteren beruhe die Messmethode des Eidge-

nössischen Instituts für Metrologie (METAS) auf den Angaben der Be-

treiber und sei daher nicht objektiv. Darüber hinaus werde durch die 

geplante Mobilfunkanlage das Vorsorgeprinzip nach Art. 4 NISV, 

Art. 11 USG und Art. 74 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt 

BV) verletzt. Die Auffassung des Bundesgerichtes, wonach keine Ver-

anlassung bestehe, die Grenzwerte der NISV anzupassen, sei über-

holt, namentlich aufgrund aktueller Erkenntnisse zum oxidativen Zell-

stress. Unzählige Studien belegten, dass ein beträchtliches Gesund-

heitsrisiko bestehe. Die Problematik verschärfe sich mit der neuen An-

tennentechnik und der Einführung adaptiver Antennen zusätzlich. Die 

aktuellen Forschungen würden aufzeigen, dass die heutigen Grenz-

werte zu hoch seien, um gesundheitsschädigende Auswirkungen zu 

verhindern. Sodann müssten weitere OMEN in die Immissionsprog-

nose einbezogen werden, insbesondere die Grundstücke Nrn. 008, 

009, 010, 001 (Baugrundstück), 011 und 012. Beim OMEN Nr. 2 könne 

der AGW nur eingehalten werden, wenn die angenommene Eisenbe-

tondecke tatsächlich vorhanden sei und das Glas über dem Treppen-

haus mit einer funktionierenden Abschirmung versehen werde. Die 

Vorinstanz habe weder geprüft, ob das Gebäude eine Eisenbetonde-

cke aufweise, noch eine NIS-Abschirmung für das Glas über dem 

Treppenhaus verfügt. Überdies werde die maximal zulässige Gebäu-

dehöhe durch den Technikraum sowie die Antennen überschritten. 

Schliesslich füge sich die projektierte Mobilfunkantenne nicht ein. Sie 

würde den Charakter des Orts- und Landschaftsbilds stören.  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 5/19 

 

D.  

a) Mit Vernehmlassung vom 1. April 2022 beantragt die Vorinstanz 

die Abweisung des Rekurses und verweist auf den Einspracheent-

scheid.  

 

b) Mit Vernehmlassung vom 5. Mai 2022 beantragt die 

Rekursgegnerin, den Rekurs unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

abzuweisen, soweit auf ihn einzutreten sei. Zur Begründung wird gel-

tend gemacht, der Ansicht der Rekurrenten sei nicht zu folgen, wonach 

die Einführung des Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen rechts-

widrig sei. Der Vollständigkeit halber sei festzuhalten, dass das vorlie-

gende Standortdatenblatt vor Erscheinen des Nachtrags des Bundes-

amtes für Umwelt (BAFU) vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfeh-

lung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (im Folgenden: 

Nachtrag zur Vollzugsempfehlung) erstellt worden sei. Dass ein man-

gelhaftes QS-System vorliege und die Antennendiagramme falsch 

seien, sei unzutreffend. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liege 

ebenfalls nicht vor. Aus den von den Rekurrenten zitierten Studien 

würde sich dies nicht ergeben. Die OMEN seien im Standortdatenblatt 

vom 6. September 2018 korrekt festgelegt worden. Bei der Erstellung 

des Standortdatenblatts seien für weitere Orte eine Berechnungsprog-

nose vorgenommen worden. Diese Orte seien im Standortdatenblatt 

vom 23. August 2018, welches nun noch nachgereicht werde, zusätz-

lich ausgewiesen worden. Mit diesem Standortdatenblatt sei erstellt, 

dass die von den Rekurrenten beanstandeten OMEN nicht zu den 

höchstausgelasteten OMEN gehörten und daher richtigweise nicht ins 

Standortdatenblatt vom 6. September 2018 haben aufgenommen wer-

den müssen. Sodann würden die Bestimmungen zur Gebäudehöhe 

bei Mobilfunkanlagen samt Technikbox nicht zur Anwendung gelan-

gen. Schliesslich seien entgegen der Ansicht der Rekurrenten die Vor-

schriften zur Einordnung erfüllt.  

 

c) Im Amtsbericht vom 2. Juni 2022 gelangt das AFU zum Schluss, 

die geplante Mobilfunkanlage halte die geltenden Anforderungen der 

Umweltschutzgesetzgebung ein. Der Nachtrag zur Vollzugshilfe für 

den Umgang mit adaptiven Antennen komme vorliegend nicht zur An-

wendung, da die adaptiven Antennen gemäss Standortdatenblatt 

gleich wie konventionelle Antennen beurteilt wurden ("worst-case"-Be-

urteilung). Das BAFU könne dem Bundesrat eine Anpassung der IGW 

der NISV beantragen, wenn sich dies als nötig erweisen sollte. Auf-

grund der derzeitigen Erkenntnisse bestehe dazu gemäss BAFU aber 

keine Veranlassung. Die drei am höchsten belasteten OMEN seien im 

Standortdatenblatt korrekt ausgewiesen worden. 

 

d) Im Amtsbericht vom 30. August 2022 führt die kantonale Denk-

malpflege (KDP) aus, das Bauvorhaben berühre den Umgebungs-

schutz des erhaltenswerten Ortsbilds von kommunaler Bedeutung 

durch die geografische Nähe zu diesem. Es sei leider festzustellen, 

dass durch den Bau der Mehrfamilienhäuser "E.___" der Rand des 

Ortsbilds schwer beeinträchtigt worden sei. Die Durchblicke von der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 6/19 

 

S.___ in die freie Landschaft seien verstellt und die Ansicht von Süd-

osten (T.___) sei durch die viergeschossigen Baukuben zerstört. Das 

Bauvorhaben stelle keine zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbilds 

dar. Was den Umgebungsschutz der Kulturobjekte Nrn. 003, 004, 005, 

006 und 007 betreffe, so liege keines unmittelbar angrenzend zum ge-

planten Bauvorhaben. Sie würden alle in einer Entfernung von ca. 

70 m bis zu ca. 150 m liegen. Die geplante Mobilfunkanlage stelle 

keine Beeinträchtigung dar. 

 

E.  

Das Bau- und Umweltdepartement führte am 9. Dezember 2022 in An-

wesenheit der Verfahrensbeteiligten einen Augenschein durch. 

 

F.  

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 

eingegangen.  

Erwägungen 

1.  

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 

sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(sGS 951.1; abgekürzt VRP).  

 

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 

Auf den Rekurs ist einzutreten.  

 

2.  

Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; 

abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 

(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 

PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-

scheid erging am 21. Februar 2022. Mithin sind vorliegend grundsätz-

lich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss An-

hang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 

PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-

gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen 

gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-

ment zur Anwendung.  

 

3.  

Die Rekurrenten machen geltend, die Einführung eines 

Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen sei rechtswidrig.  

 

Die vorliegend strittige Mobilfunkanlage bezweckt unter anderem den 

Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen. Das Baugesuch der Re-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 7/19 

 

kursgegnerin vom 18. Oktober 2018 basiert auf einem Standortdaten-

blatt, welches noch vor Erlass des Nachtrags zur Vollzugshilfe erstellt 

wurde. Die rechnerische Prognose für das Baugesuch der Rekursgeg-

nerin vom 18. Oktober 2018 wurde – wie auch das AFU in seinem 

Amtsbericht festgestellt hat – hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht 

nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 

1. Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss den 

vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 ("Mobilfunk 

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz") und 31. Januar 

2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und 

Messung]"; "worst case"-Szenario; vgl. dazu ausführlich VerwGE 

B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 5.2 f. mit Hinweisen). Inso-

fern ist der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung für die Beurteilung des 

vorliegend strittigen Projekts ohnehin nicht massgebend und auf die 

geäusserte Kritik an der Einführung des Korrekturfaktors und die in 

diesem Zusammenhang erhobenen Rügen ist vorliegend nicht weiter 

einzugehen. 

 

4.  

Die Rekurrenten beanstanden weiter die Antennendiagramme adapti-

ver Antennen und dass das QS-System hinsichtlich adaptiver Anten-

nen untauglich sei. Ferner wird sinngemäss gerügt, dass die Messme-

thode des METAS unzureichend sei. Dadurch liege eine Verletzung 

von Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Abs. 2 NISV vor.  

 

4.1 Hinsichtlich der umhüllenden Antennendiagramme von adapti-

ven Antennen, bei denen eine "worst case"-Beurteilung erfolgt, ist an-

zumerken, dass diese sämtliche möglichen Ausprägungen des Anten-

nendiagramms bzw. sämtliche möglichen "Beams" abdecken. Es ist 

daher nicht möglich, dass die basierend auf dem "worst case"-Szena-

rio geplanten adaptiven Antennen mit Abstrahlungsmustern sendet, 

die über das umhüllende Diagramm hinausgehen (Urteile des Bundes-

gerichtes 1C_153/2022 vom 11. April 2023 Erw. 8.2 und 1C_100/2021 

vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5.2).  

 

4.2 Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-

ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 

Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 

16. Januar 2006 in einem Rundschreiben (Qualitätssicherung zur Ein-

haltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 

drahtlose Teilnehmeranschlüsse) die Einrichtung eines QS-Systems 

auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen (BAFU, Rund-

schreiben vom 16. Januar 2006, abrufbar unter <www.bafu.ad-

min.ch>, Rubriken "Themen", "Thema, Elektrosmog und Licht", 

"Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog, "Mobilfunk: Quali-

tätssicherung"; nachfolgend Rundschreiben BAFU). Gemäss Rund-

schreiben BAFU bezieht das QS-System sämtliche Bauteile und Ein-

stellungen mit ein, welche nichtionisierende Emissionen beeinflussen 

(BAFU Rundschreiben, S. 2 Ziff. 2). Die Netzbetreiber haben dazu in 

den Steuerzentralen eine Datenbank (QS-Datenbank) zu implemen-

tieren, in der für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 8/19 

 

und Geräteeinstellungen erfasst werden, welche die abgestrahlte Leis-

tung oder die Senderichtungen beeinflussen. Für ferngesteuerte oder 

manuelle Veränderungen der Einstellungen sind Prozesse zu definie-

ren, welche sicherstellen, dass die geänderten Einstellungen erfasst 

und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen werden. Das QS-

System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die effektiv eingestell-

ten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betref-

fenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu 

vergleichen. Die dabei festgestellten Überschreitungen eines bewillig-

ten Werts sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist, innerhalb 

von 24 Stunden und andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu be-

heben. Bei Feststellung von Überschreitungen hat das QS-System au-

tomatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den Vollzugsbehörden 

alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die Netzbetreiber 

haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die QS-

Datenbank zu gewähren (BAFU, Rundschreiben, S. 2 f. Ziff. 3).  

 

4.3 Werden adaptive Antennen – wie vorliegend – gleich behandelt 

wie konventionelle Antennen, kann ihr Betrieb gemäss BAFU im be-

stehenden QS-System der Rekursgegnerin und der Datenbank des 

Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) korrekt dargestellt werden 

(BAFU, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2).  

 

4.4 Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-

scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 

der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 

Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit Hinwei-

sen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_642/2013 vom 7. April 2014 

Erw. 6.1 mit Hinweisen) und sah bis anhin keine Anhaltspunkte, die 

Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen (Urteil des Bundesgerich-

tes 1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 7 mit Hinweisen). Im 

letztgenannten Urteil erwog es, dass die in einem Kanton bei Mobil-

funkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten Einstellun-

gen keine genügende Grundlage schufen, um auf das generelle Ver-

sagen der QS-Systeme zu schliessen. Das Ausmass der Abweichun-

gen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisie-

rende Strahlung an OMEN seien nicht bekannt und entsprechende 

Feststellungen bezüglich anderer Kantone fehlten. Damit bestehe der-

zeit keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderichtung von 

Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnahmen (Plom-

bierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 

3. September 2019 Erw. 8.3). Entsprechend hält das Bundesgericht in 

seinem jüngsten Grundsatzentscheid zu Mobilfunkanlagen, welches 

nach dem "worst case"-Szenario beurteilte adaptive Antennen betrifft, 

fest, wenn vom grundsätzlichen Funktionieren des QS-Systems aus-

gegangen werde, sei dies nicht zu beanstanden (Urteil des Bundesge-

richts 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5). Im vorgenannten 

Urteil stützte das Bundesgericht auch die Schlussfolgerung des BAFU, 

dass es genüge, dass im QS-System neben der Sendeleistung die 

Übereinstimmung der Ausrichtung dieses umhüllenden Antennendia-

gramms mit der Montagerichtung der Antenne überprüft werde (Urteil 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 9/19 

 

des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.5). 

Das Bundesgericht führt aber weiter auch aus, dass es das BAFU mit 

dem genannten Urteil des Bundesgerichtes 1C_97/2018 vom 3. Sep-

tember 2019 aufforderte, nach 2010/2011 erneut eine schweizweite 

Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme 

durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dabei soll auch der Da-

tenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-

Datenbank durch Kontrollen vor Ort überprüft werden. Das BAFU halte 

diesbezüglich fest, es sei mit den Kantonen aktuell daran, gemäss 

bundesgerichtlichem Auftrag erneut eine schweizweite Kontrolle des 

ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchzuführen. 

Anknüpfend an frühere schweizweite Kontrollen soll dabei erhoben 

werden, ob das von ihm empfohlene QS-System funktioniere, in der 

Praxis konsequent angewendet werde und im Ergebnis sicherstelle, 

dass die Mobilfunkanbieterinnen ihre Sendeanlagen bewilligungskon-

form betrieben. Diese Kontrolle werde auch die für adaptive Antennen 

neu integrierten Parameter umfassen müssen, um eine möglichst voll-

ständige Abdeckung der QS-Systeme zu erreichen (Urteil des Bun-

desgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 9.4).  

 

4.5 Im Übrigen hat das BAKOM das QS-System der Rekursgegne-

rin validiert und dessen Korrektheit mittels Zertifikat bestätigt (vgl. 

https://www.bafu.admin.ch > Thema Elektrosmog und Licht > Fachin-

formationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssiche-

rung). Entgegen der von den Rekurrenten vertretenen Ansicht ist auch 

nicht einfach mit Manipulationsversuchen durch die Rekursgegnerin 

mittels Softwaresteuerung zu rechnen. Bei dieser Sachlage ist eine 

Echtzeitüberwachung nicht erforderlich. 

 

4.6 Was die sinngemäss bemängelten Abnahmemessungen betrifft, 

stützen sich die Messempfehlungen des BAFU bekannterweise auf die 

technischen Berichte des METAS (vgl. statt vieler Urteil des Bundes-

gerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.2). Eine Mess-

methode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und adaptiven An-

tennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 18. Februar 2020 

veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei zwei verschiedene 

Messmethoden vor: Die codeselektive und die frequenzselektive 

Messmethode. Die codeselektive Messmethode ermögliche die Beur-

teilung der Konformität einer Anlage mit dem Anlagegrenzwert und 

gelte deshalb als Referenzmethode. Die frequenzselektive Methode 

erlaube dagegen keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen 

Zellen eines gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. Ausser-

dem tendiere sie zu einer Überschätzung der hochgerechneten Feld-

stärke im massgebenden Betriebszustand. Sie könne zwar die Kon-

formität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, scheitere letztlich 

jedoch an der abschliessenden Beurteilung der Nichtkonformität 

(METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-

Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz vom 18. Februar 

2020, abrufbar unter <www.metas.ch>, "Dokumentation", "Rechtli-

ches", "Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). Die 

ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode hätten in der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 10/19 

 

Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche Überschät-

zung gezeigt. Diese Überschätzungen seien zurückzuführen auf die 

Kombination von zwei Effekten: Erstens könne die frequenzselektive 

Methode die Zellen nicht unterscheiden. Zweitens sei bei gewissen 

adaptiven Antennen der Antennenkorrekturfaktor extrem vom Azimut 

und von der Neigung abhängig (zum Teil bis zu einem Faktor von 10). 

Die Kombination der beiden Effekte führe zur Bestimmung eines 

"worst case"-Antennenfaktors, der die elektrische Feldstärke über-

schätze. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat das METAS mit 

Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der frequenzselektiven 

Messmethode vorgenommen. Namentlich wurden der Hochrech-

nungsfaktor sowie die Auflösungsbandbreite angepasst. Durch die An-

passungen würden die Überschätzungen der frequenzselektiven Me-

thode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt (METAS, 

Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode 

für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, abrufbar 

unter <www.metas.ch>, Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", 

"Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]").  

 

4.7 Die notwendigen Abnahmemessungen werden von fachkundi-

gen Messfirmen durchgeführt, welche in aller Regel bei der Schweize-

rischen Akkreditierungsstelle (SAS) akkreditiert sind. Anschliessend 

werden die Messberichte den Vollzugsbehörden eingereicht (Urteil 

des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8.3). 

Entsprechend ist die Rekursgegnerin gezwungen, die Abnahmemes-

sungen von einer bei der SAS akkreditierten Messfirma durchführen 

zu lassen und die Ergebnisse bei der kantonalen NIS-Fachstelle, im 

Kanton St.Gallen das AFU, einzureichen. Zwar wird der Hochrech-

nungsfaktor des sekundären Synchronisierungssignals (SSS) vom 

Operator mitgeteilt. Die kantonale NIS-Fachstelle, mithin das AFU, hat 

aber die Möglichkeit, bei Kontrollen des QS-Systems in den Steuer-

zentralen der Mobilfunkbetreibenden, die Richtigkeit des Faktors zu 

überprüfen. Damit ist davon auszugehen, dass die Grundlagen für die 

Hochrechnung objektivierbar sind (VerwGE B 2022/101 vom 23. März 

2023 Erw. 8; BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 6.3). Jüngst 

bestätigte auch das Bundesgericht, dass die von METAS und vom 

BAFU empfohlene Messmethode nicht zu beanstanden sei und stützte 

auch das Vorgehen bei der Hochrechnung des Messergebnisses auf 

den massgebenden Betriebszustand (Urteil des Bundesgerichtes 

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 8; vgl. zur Erläuterung der 

Abnahmemessung und der Hochrechnung a.a.O. Erw. 8.4.1 und 

8.4.2).  

 

4.8 Ergänzend ist festzuhalten, dass mittlerweile auch codeselek-

tive Messgeräte erhältlich sind. Somit besteht nun auch die Möglich-

keit, nebst der gemäss Rechtsprechung zulässigen frequenzselek-

tiven Methode nach der vom METAS empfohlenen Referenzmethode 

vorzugehen, um die Einhaltung der AGW, ergänzend zu rechneri-

schen Prognose, zu überprüfen.   

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 11/19 

 

4.9 Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Bedenken der 

Rekurrenten betreffend das QS-System sowie die Abnahmemessun-

gen von Mobilfunkanlagen unbegründet sind. 

 

5.  

Die Rekurrenten bringen ferner vor, durch die geplante Mobilfunkan-

tenne werde das Vorsorgeprinzip verletzt. Aus zahlreichen Studien 

gehe hervor, dass nichtionisierende Strahlungen ein beträchtliches 

Gesundheitsrisiko darstellten. Die aktuell geltenden Grenzwerte seien 

zu hoch angesetzt. Es sei erwiesen, dass elektromagnetische Felder 

bereits im Bereich der AGW der NISV die Zellen durch oxidativen Zell-

stress schädigten. Den Grenzwerten der NISV sowie Anhang 1 Ziff. 63 

NISV sei aufgrund ihrer Gesetzes- und Verfassungswidrigkeit die An-

wendung zu versagen.  

 

5.1 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den ge-

stützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 1 

USG soll das Umweltschutzgesetz Menschen, Tiere und Pflanzen, 

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder 

lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen Lebensgrundla-

gen dauerhaft erhalten. Einwirkungen, die schädlich oder lästig wer-

den könnten, sind im Sinn der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 

Abs. 2 USG). Die Emission von Strahlung wird durch Massnahmen bei 

der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG); 

unter anderem durch den Erlass von Emissionsgrenzwerten (Art. 12 

Abs. 1 Bst. a USG), die durch Verordnungen oder unmittelbar auf das 

Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 

Abs. 2 USG). Im Rahmen der Vorsorge ist die Emission unabhängig 

von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies 

technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 

Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkun-

gen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schäd-

lich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen ver-

schärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung schädlicher oder läs-

tiger Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung IGW fest 

(Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der 

Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie 

Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Ge-

mäss Art. 14 Bst. a USG sind die IGW so festzulegen, dass Immissio-

nen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder 

der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemein-

schaften und Lebensräume nicht gefährden (Urteil des Bundesgerich-

tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.1 mit Hinweisen auf 

BGE 146 II 17 Erw. 6.5; 126 II 399 Erw. 4b; 124 II 219 Erw. 7a; Urteile 

des Bundesgerichtes 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw. 3.2.1; 

1C_450/2010 vom 12. April 2011 Erw. 3.3; je mit Hinweisen). 

 

5.2 Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Be-

trieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. 

Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermi-

schen Wirkungen IGW vor, die von der Internationalen Kommission 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 12/19 

 

zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen 

wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen auf-

halten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 Erw. 3b). Da die 

IGW von ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnis-

sen beruhen, lassen sie keinen Raum für die Berücksichtigung von 

Studien, die wissenschaftlichen Massstäben nicht zu genügen vermö-

gen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht überprüft worden sind. 

Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und 

Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bundesrat ausserdem AGW fest, wel-

che unterhalb der IGW liegen. Die AGW weisen keinen direkten Bezug 

zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden 

nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie 

der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 

Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht abseh-

bar sind, möglichst gering zu halten. Mit der Festsetzung der AGW hat 

der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdun-

gen eine Sicherheitsmarge geschaffen. Auch wenn dabei auf wissen-

schaftliche Gewissheit verzichtet wird, folgt daraus nicht, dass lediglich 

vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den 

Massstab für die Bestimmung der konkreten Höhe des AGW abgeben. 

Ein Abstellen auf vorläufige Erkenntnisse hätte auch eine beträchtliche 

Rechtsunsicherheit zur Folge (Urteil des Bundesgerichtes 

1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 mit Hinweisen). 

 

5.3 5G ist die nächste Generation der mobilen Kommunikationssys-

teme und baut weitgehend auf 4G auf. Die in der NISV festgelegten 

IGW und AGW variieren je nach Frequenz der Strahlung, sind aber 

nicht von der Mobilfunktechnologie abhängig und gelten unabhängig 

davon, ob es sich um 2G, 3G, 4G oder 5G handelt (Urteil des Bundes-

gerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 4 mit Hinweisen). 

 

5.4 Das Bundesgericht hat wiederholt und insbesondere auch 

jüngst betreffend die Einhaltung des Vorsorgeprinzips bestätigt, dass 

die festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen ge-

mäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform 

sind und die kantonalen Behörden die geltenden AGW und IGW zu 

Recht anwenden würden (vgl. insbesondere Urteil des Bundesgerich-

tes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5.3.2 und 5.7 sowie wei-

tere Urteile des Bundesgerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 

Erw. 5, 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 Erw. 4.3, 1C_348/2017 

vom 21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 

Erw. 2.5, 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 sowie 

BGE 126 II 399 Erw. 4). Vorliegend besteht – auch gestützt auf den 

Amtsbericht des AFU als kantonale NIS-Fachstelle – kein Anlass, die 

gefestigte und erst vor Kurzem bestätigte (bundesgerichtliche) Recht-

sprechung grundlegend zu überprüfen. Die Rekurrenten verkennen, 

dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden – und 

nicht der Rechtsmittelinstanzen (BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 

Erw. 4.3, VerwGE B 2021/123 vom 13. Dezember 2021 Erw. 8, Urteil 

des Bundesgerichtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 in 

Erw. 5.3.2) – ist, die entsprechende internationale Forschung sowie 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 13/19 

 

die technische Entwicklung zu verfolgen und beim Bundesrat gegebe-

nenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. 

Auch mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die 

entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden 

(VerwGE B 2019/145 vom 11. Februar 2020 Erw. 2 mit weiteren Hin-

weisen; BUDE Nr. 42/2022 vom 17. Mai 2022 Erw. 4.3). So hat das 

Bundesgericht kürzlich festgehalten, dass die zuständigen Fachbehör-

den des Bundes oder der Bundesrat als Verordnungsgeber weder an-

gesichts einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf Erfahrung 

beruhenden Gefährdung oder Belästigung untätig geblieben wären, 

noch, dass sie es unterlassen hätten, eine gebotene Anpassung der 

Grenzwerte zu beantragen oder vorzunehmen (Urteil des Bundesge-

richtes 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 Erw. 5). Das vorgenannte 

Grundsatzurteil des Bundesgerichtes berücksichtigt die aktuellsten 

wissenschaftlichen Erkenntnisse zu dieser Thematik. Insbesondere 

wurde vom Bundesgericht auch die von den Rekurrenten mehrfach zi-

tierte Studie von David Schürmann und Meike Mevissen vom 6. April 

2021 (Vom Menschen erzeugte elektromagnetische Felder und oxida-

tiver Stresse – Biologische Effekte und Folgen für die Gesundheit) ab-

gehandelt und eine aus dieser folgende Verletzung des Vorsorgeprin-

zips verneint (Erw. 5.5.1). Die Rüge der Rekurrenten erweist sich so-

mit als unbegründet. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht 

vor.  

 

6.  

Ferner bringen die Rekurrenten vor, im Standortdatenblatt vom 

6. September 2018 seien die OMEN falsch festgelegt worden. Es 

müssten weitere OMEN in die Immissionsprognose einbezogen wer-

den. Insbesondere könne betreffend das OMEN Nr. 2 der AGW nur 

eingehalten werden, wenn die angenommene Eisenbetondecke tat-

sächlich vorhanden sei und das Glas über dem Treppenhaus mit einer 

funktionierenden Abschirmung versehen werde. Die Vorinstanz habe 

weder geprüft, ob das Gebäude eine Eisenbetondecke aufweise, noch 

eine NIS-Abschirmung für das Glas über dem Treppenhaus verfügt. 

 

6.1 Nach Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als OMEN Räume in Gebäuden, 

in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten, 

öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinder-

spielplätze sowie diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstü-

cken, in denen die vorstehend erwähnten Nutzungen zugelassen sind. 

Als OMEN gelten ausserhalb von Gebäuden somit einzig Kinderspiel-

plätze und unüberbaute eingezonte Grundstücke, auf denen empfind-

liche Nutzungen zulässig sind, nicht aber Arbeitsplätze im Freien. Hier 

müssen – wie an allen Orten, wo sich Menschen auch nur kurzfristig 

aufhalten – die IGW eingehalten werden, die vor wissenschaftlich an-

erkannten Gesundheitsschäden schützen. 

 

6.2 In seinem Amtsbericht hielt das AFU hierzu fest, bei der Über-

prüfung des Standortdatenblatts vom 6. September 2018 am 29. No-

vember 2018 seien zusätzlich die Feldstärken für die Liegenschaften 

auf den Grundstücken Nrn. 008, 009 und 010 berechnet worden. Aus 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 14/19 

 

der Berechnung basierend auf der mittels Street View von Google 

Maps geschätzten Gebäudehöhen hätten die Werte 2,72, 3,63 und 

3,26 V/m resultiert.  

 

Betreffend das Grundstück Nr. 001 sei mit dem im Standortdatenblatt 

ausgewiesenen OMEN Nr. 2 bereits der höchstbelastete OMEN auf 

diesem Grundstück berechnet worden. Gemäss eigener Vollzugspra-

xis und entgegen der Ansicht der Rekurrenten gelte das Grundstück 

Nr. 011 als überbaut und für sich das darauf befindende Gebäude 

Vers.-Nr. 013 resultiere ein Wert von 3 V/m bei einer geschätzten Ge-

bäudehöhe von 9,9 m. Für den Spielplatz auf Grundstück Nr. 012 sei 

eine Feldstärke von 1,43 V/m 1,5 m über Boden berechnet worden. 

Entgegen der rekurrentischen Darstellung weise das OMEN Nr. 6 eine 

min. horizontale Richtungsabschwächung von 0,1 bzw. 0,3 dB auf und 

nicht 15 dB. Dass beim OMEN Nr. 6 im Vergleich zum OMEN auf dem 

Grundstück Nr. 008 eine höhere Feldstärke resultiere, sei auf die ge-

ringere vertikale Distanz zurückzuführen. Dieser Einfluss sei grösser 

als die horizontale Distanz. Die drei am höchsten belasteten OMEN 

seien im Standortdatenblatt somit korrekt ausgewiesen worden.  

 

6.3 Die Rüge der Rekurrenten erweist sich angesichts der Ausfüh-

rungen des AFU als nicht stichhaltig. Es besteht kein Anlass, die Dar-

legungen des AFU als kantonale NIS-Fachstelle in Zweifel zu ziehen. 

Es kann deshalb auf diese verwiesen werden, zumal die Ausführun-

gen des AFU von den Rekurrenten nicht bestritten werden. Wie sich 

aus den Erläuterungen des AFU schliessen lässt, besteht auf den von 

den Rekurrenten als relevant angesehenen weiteren OMEN keine hö-

here Feldstärke als in den drei am höchstbelasteten OMEN gemäss 

Standortdatenblatt (Nrn. 3, 4 und 5). Ebensowenig wird an den ge-

nannten Standorten der AGW überschritten. Wie überdies der Ab-

gleich mit dem im Rahmen der Rekursvernehmlassung eingereichten 

Standortdatenblatt vom 23. August 2018 ergibt, wurden im Standort-

datenblatt vom 6. September 2018, welches Bestandteil des Bauge-

suchs ist, die am höchsten belasteten OMEN ausgewiesen. In Bezug 

auf OMEN Nr. 2 lässt sich dem mit der Rekursvernehmlassung einge-

reichten "Werkplan Längsschnitt" und dem "Werkplatz Dachaufsicht" 

entnehmen, dass der Dachaufbau der Mehrfamilienhäuser "E.___" 

aus Elementbeton (5 cm) und Ortbeton (17 bis 23 cm) besteht. Soweit 

darüber hinaus die fehlende NIS-Abschirmung für das Glas über dem 

Treppenhaus bemängelt wird, so ist eine solche für die Einhaltung des 

AGW beim OMEN Nr. 2 nicht erforderlich. Entgegen der rekurrenti-

schen Darstellung geht aus dem Bericht des AFU vom 29. November 

2018 nicht hervor, dass das Glasfenster über dem Treppenhaus, wel-

ches – wie auch die Rekursgegnerin festgehalten hat – einen OKA 

darstellt, mit einer Abschirmung zu versehen ist. Die Rekursgegnerin 

hat in ihrem Standortdatenblatt vom 6. September 2018 die drei 

höchstbelasteten OMEN korrekt ausgewiesen. Die Rüge der Rekur-

renten geht somit fehl. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 15/19 

 

7.  

Weiter rügen die Rekurrenten, das Bauvorhaben überschreite die zu-

lässige Gebäudehöhe.  

 

7.1 Das Verwaltungsgericht hat bereits im Jahr 2004 entschieden, 

dass Mobilfunkantennenanlagen keine Gebäude darstellen, die an die 

Höhenbeschränkungen gemäss Art. 67 Abs. 1 BauG gebunden seien. 

Bei einer Antennenanlage handelt es sich demnach um eine "eindi-

mensionale" technische Infrastruktureinrichtung bzw. um eine Anlage, 

für welche die Vorschriften über die Gebäudehöhe nicht massgebend 

sind. Da von einer feingliedrigen Antenne weder die Belichtung noch 

die Fernsicht wesentlich tangiert wird, ist eine analoge Anwendung 

von Vorschriften über die Gebäudehöhe grundsätzlich nicht gerecht-

fertigt. Dazu kommt, dass Mobilfunkanlagen technisch eine gewisse 

Höhe aufweisen bzw. die umliegenden Gebäude überragen müssen, 

damit sie ihre Funktion überhaupt erfüllen können (Baudepartement 

SG, Juristische Mitteilungen 2004/IV/39 mit Hinweis; BGE 133 II 64 

Erw. 5.2). Weiter hat das Verwaltungsgericht im Entscheid B 2013/134 

vom 11. November 2014 entschieden, dass Technikbauten, die der 

Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses dienten, zwar 

nicht als technisch bedingte Dachaufbauten, aber als gewöhnliche 

Dachaufbauten zu qualifizieren seien. Als solche sind sie folglich ein-

zig den Beschränkungen für Dachaufbauten unterworfen, wie der An-

tennenmast selbst müssen sie aber keine Höhenbestimmungen ein-

halten (Erw. 5.1.2; bestätigt durch das Urteil des Bundesgerichtes 

1C_7/2015 vom 6. November 2015 Erw. 5 f.; BDE Nr. 12/2020 vom 

24. Februar 2020 Erw. 3.1). 

 

7.2 Nach dem Gesagten hat die geplante Mobilfunkanlage samt 

Technikbox die baureglementarische Gebäudehöhe nicht einzuhalten. 

Die Rüge erweist sich als unbegründet.  

 

8.  

Schliesslich monieren die Rekurrenten, die projektierte Mobilfunkan-

tenne füge sich nicht ein und störe das Orts- und Landschaftsbild.  

 

8.1 Das Baugrundstück liegt in der Wohn-Gewerbezone (WG4). In 

dieser Zone sind keine erhöhten gestalterischen Anforderungen ein-

zuhalten. In der Nähe des Baugrundstücks befinden sich jedoch das 

Ortsbildschutzgebiet OB 1 "Z.___ – X.___" sowie die geschützten Kul-

turobjekte Nrn. 003, 004, 005, 006 und 007 mit Einstufung "erhaltens-

wert" (vgl. Schutzverordnung der Politischen Gemeinde Z.___ vom 

9. August 2010).  

 

8.2 Nach Art. 115 Abs. 1 Bst. g PBG sind Baudenkmäler samt deren 

Umgebung geschützt. 

 

8.2.1 Gemäss Amtsbericht der KDP vom 30.  August 2022 sind so-

wohl das Ortsbildschutzgebiet als auch die geschützten Kulturobjekte 

von lokaler Bedeutung. Eine Beeinträchtigung der Schutzziele der be-

troffenen Schutzobjekte liege nicht vor. Im Zusammenhang mit dem 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 16/19 

 

Umgebungsschutz des Ortsbilds wies die KDP insbesondere darauf-

hin, dass nicht die Mobilfunkantenne problematisch sei, sondern die 

bestehende Überbauung "E.___".  

 

8.2.2 Vorliegend besteht kein Grund, die fachkundige Beurteilung der 

KDP zu bezweifeln, zumal die Rekurrenten den Ausführungen nichts 

entgegenhalten und selbst nicht differenziert darlegen, inwiefern die 

vorgenannten Schutzobjekte durch das Bauvorhaben beeinträchtigt 

werden sollen. Dass die Schlussfolgerung der KDP in ihrem Amtsbe-

richt sachlich gerechtfertigt ist, bestätigte sich auch am Augenschein. 

Die Distanz vom Baugrundstück zu den geschützten Kulturobjekten 

beträgt zwischen 70 und 150 m. Lediglich vom nächstgelegenen Kul-

turobjekt (Nr. 006; siehe Bilder Nrn. 19 und 20 Fotodokumentation) be-

steht überhaupt eine direkte Sichtverbindung zum Baugrundstück, wie 

anlässlich des Augenscheins festgestellt werden konnte (vgl. Bilder 

Nrn. 24 und 25 Fotodokumentation). Angesichts dieses räumlichen 

Kontext kann eine Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes durch 

das geplante Bauvorhaben ausgeschlossen werden.  

 

8.3 Weitergehend gelangt lediglich das Verunstaltungsverbot zur 

Anwendung.  

 

8.3.1 Art. 99 PBG regelt die Einordnung und Gestaltung von Bauten 

und Anlagen. Die Bestimmung ist unmittelbar anwendbar. Inhaltlich 

deckt sich Art. 99 PBG im Wesentlichen mit Art. 93 BauG (Botschaft 

und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 

11. August 2015, in: ABl 2015, S. 2489). Art. 99 Abs. 1 PBG verbietet 

die Erstellung von Bauten und Anlagen, die das Orts- und Land-

schaftsbild verunstalten oder Baudenkmäler beeinträchtigen. Das Ver-

unstaltungsverbot verbietet erheblich störende Wirkungen auf das 

Orts- und Landschaftsbild in dem Sinn, dass nur etwas qualifiziert Un-

schönes verhindert werden soll. Eine bauliche Gestaltung darf wegen 

Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die 

"in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingül-

tigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist. Da-

bei ist nicht das Bauvorhaben isoliert zu betrachten, sondern in Bezug 

zu seiner baulichen und landschaftlichen Umgebung zu setzen 

(VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 Erw. 2.2 und BUDE Nr. 67/2021 

vom 8. November 2021 Erw. 3.2).  

 

8.3.2 Die Rekurrenten zeigen im Rekurs nicht auf, inwiefern die strit-

tige Mobilfunkanlage als qualifiziert unschön im Sinn der vorstehend 

dargelegten Rechtsprechung wahrgenommen werden soll. Zu beach-

ten ist auch, dass aufgrund der beschränkten gestalterischen Möglich-

keiten – bedingt durch die Funktion der Antennen – und der Umge-

bungssituation nicht allzu hohe Anforderungen an die Gestaltung/Ein-

ordnung der Antennenanlage gestellt werden können (VerwGE 

B 2020/59 vom 19. Januar 2021 Erw. 4.3). Die geplante Antenne be-

wirkt, wie sich auch anlässlich des Augenscheins gezeigt hat, keine 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 17/19 

 

Disharmonie. Die strittige Mobilfunkanlage ist offensichtlich nicht ver-

unstaltend. Eine Verletzung des Verunstaltungsverbots liegt somit 

nicht vor.  

 

9.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die von den Rekurrenten erhobe-

nen Rügen nicht stichhaltig sind. Der Rekurs erweist sich deshalb als 

unbegründet und ist abzuweisen. 

 

10.  

10.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 

Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 

werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des 

Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, 

sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 

Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu 

bezahlen (Art. 96bis VRP).  

 

10.2 Der von der Rekurrentin am 11. März 2022 geleistete Kosten-

vorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 

 

11.  

Rekurrenten und Rekursgegnerin stellen ein Begehren um Ersatz der 

ausseramtlichen Kosten. 

 

11.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 

soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-

messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä-

digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter-

liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss An-

wendung (Art. 98ter VRP).  

 

Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich 

mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine aus-

seramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 

Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für 

Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer be-

sonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur 

ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sa-

che mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheb-

lich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis 

der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht an-

waltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdeparte-

ment lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 

den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-

gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE 

B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammenge-

fasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6). 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 18/19 

 

11.2 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Bis zur 

Durchführung des Augenscheins war sie durch ihren eigenen 

Rechtsdienst vertreten und der Aufwand bis dahin übersteigt das 

übliche Mass nicht. Ferner fehlt es an einer Begründung, weshalb in 

dieser Phase des Verfahrens gleichwohl ersatzfähige Kosten 

entstanden wären. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anspruch auf 

eine Umtriebsentschädigung. Ab dem Augenschein war die Rekurs-

gegnerin hingegen anwaltlich vertreten. Da das Verfahren zudem in 

tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Bei-

zug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht somit seit dem Zeit-

punkt der anwaltlichen Vertretung grundsätzlich Anspruch auf eine 

ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote 

vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 

6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; 

abgekürzt HonO) ermessensweise festzulegen. Praxisgemäss wird 

bei Obsiegen eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'250.– 

(zuzüglich allfällige Mehrwertsteuer und Barauslagen) zugesprochen, 

wenn ein Augenschein durchzuführen war. Da vorliegend der 

Rechtsvertreter der Rekursgegnerin erst seit Ankündigung des 

Augenscheins involviert war, rechtfertigt sich eine reduzierte 

ausseramtliche Entschädigung im Umfang von insgesamt Fr. 1'000.–. 

Sie ist von den Rekurrenten zu bezahlen. 

 

Weil die zu entschädigende Rekursgegnerin selber mehrwertsteuer-

pflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete 

Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass 

ihr dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Daher muss die Mehrwert-

steuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht 

zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten 

nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St.Gallen 

2004, S. 194). 

 

11.3 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie 

von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi-

gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 

Entscheid 

1.  

Der Rekurs von A.___ und B.___, beide Z.___, wird abgewiesen. 

 

2.  

a) A.___ und B.___ wird unter solidarischer Haftung eine Ent-

scheidgebühr von Fr. 3'500.– auferlegt.  

 

b) Der am 11. März 2022 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 

von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 62/2023), Seite 19/19 

 

3.  

a) Das Begehren der C.___ AG, W.___, um Ersatz der ausseramt-

lichen Kosten wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. A.___ und 

B.___ entschädigen die C.___ AG ausseramtlich mit Fr. 1'000.–. 

 

b) Das Begehren von A.___ und B.___ um Ersatz der ausseramt-

lichen Kosten wird abgewiesen.   

 

 

 

Die Vorsteherin 

 

 

 

Susanne Hartmann 

Regierungsrätin 

 

 

	Publikationsplattform
	Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
	BUDE 2023 Nr. 062
	Baurecht, Umweltrecht, Art. 3, 12, 14 und Anhang 1 Ziff. 63 NISV, Art. 11 USG, Art. 99 und 115 Abs. 1 Bst. g PBG. Die rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven Antennen nicht nach den Vorgaben des Nachtrags zur Vollzugshilfe oder nach der per 1. Januar 2022 revidierten NISV vorgenommen, sondern gemäss dem sog. "worst case"-Szenario (Erw. 3). Das QS-System fungiert für adaptive Antennen als hinreichende Kontrolle, und es besteht ein von einer Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen (Erw. 4). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor (Erw. 5). Die drei am höchsten belasteten OMEN sind im Standortdatenblatt korrekt ausgewiesen worden (Erw. 6). Die strittige Mobilfunkanlage samt Technikbox hat die baureglementarische Gebäudehöhe nicht einzuhalten (Erw. 7). Schliesslich kann eine Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes des geschützten Ortsbilds sowie der geschützten Kulturobjekte sowie eine Verletzung des Verunstaltungsverbots verneint werden (Erw. 8). Abweisung des Rekurses.

		2024-05-26T20:40:39+0200
	"9001 St.Gallen"
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