# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d3724fed-a12e-55b3-bc27-11faeefc5926
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-29
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 29.04.2025 A/2752/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2752-2024_2025-04-29.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2752/2024-LIPAD ATA/455/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 29 avril 2025 

 

    dans la cause  

 

A______ SA 

et 

B______ SA recourantes 
représentées par Me Philippe PROST, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE intimé 

 
 

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A/2752/2024 

EN FAIT 

A.     a. A______ SA et B______ SA (ci-après : les requérantes ou les recourantes) sont 
deux sociétés anonymes ayant leur siège à Genève et qui sont actives dans 
l’organisation d’obsèques depuis plusieurs années. 

b. C______ SA (ci-après : C______) a son siège dans le canton de Genève depuis 
octobre 2022. Son but social est notamment l’exploitation d’une entreprise de 
pompes funèbres et diverses activités qui y sont associées. L’administratrice 
présidente, D______, et l’administrateur, E______, disposent de la signature 
collective à deux. 

B.     a. Par courrier du 14 août 2023, les requérantes ont interpellé le département des 
institutions et du numérique (dénommé auparavant le département de la sécurité, de 
la population et de la santé ; ci-après : le département). Elles souhaitaient savoir si 
C______ avait été autorisée à exploiter une entreprise de pompes funèbres. Si tel 
était le cas, elles demandaient à avoir accès à tous les documents du dossier 
d’autorisation d’exploiter délivrée à cette société, y compris l’autorisation 
d’exploiter. 

b. Le 4 septembre 2023, la responsable juridique du département a répondu par 
l’affirmative à la question des requérantes. Elle les a également informées que leur 
demande d’accès au dossier devrait être préalablement soumise à la société 
concernée. 

c. Le 6 septembre 2023, ladite responsable a informé C______ de la demande des 
requérantes et lui a fixé un délai pour se déterminer. C______ y a répondu le 27 
septembre 2023. 

d. Le 15 septembre 2023, C______ a demandé au département si les requérantes 
avaient obtenu l’autorisation de « pratique » et sollicité l’accès à leur dossier 
d’autorisation d’exploiter, ce dont les requérantes ont été informées. 

e. Les requérantes ont relancé le département à plusieurs reprises, entre 
les 12 octobre 2023 et 2 février 2024, date à laquelle elles ont mis en demeure le 
département de répondre à leur demande dans un délai fixé au 15 février 2024. 

f. Après avoir consulté C______, la responsable juridique du département a, le 14 
février 2024, transmis aux requérantes l’arrêté du 25 octobre 2022 du département 
autorisant E______ à exploiter une entreprise de pompes funèbres pour le compte 
d’C______, en caviardant l’adresse de celui-là.  

Selon cet arrêté, E______ était directeur d’C______, remplissait les conditions 
personnelles prévues à l’art. 9A al. 2 let. a à e de la loi sur les cimetières du 20 
septembre 1876 (LCim - K 1 65) et était la personne physique responsable de cette 
société. 

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La responsable juridique du département a également informé les requérantes que 
le reste du dossier administratif constituant le dossier d’autorisation ne devait pas 
leur être communiqué dans la mesure où il comportait des données personnelles 
relevant de la sphère privée tant de la personne morale que de la personne physique 
concernée. Elles pouvaient saisir le préposé cantonal à la protection des données et 
à la transparence (ci-après : le préposé cantonal) dans un délai de dix jours. Copie 
de ce courrier était adressée à C______. 

g. Le 11 mars 2024, les requérantes se sont opposées à la demande d’accès à leurs 
dossiers d’autorisation formulée par C______. Cette demande était « purement 
chicanière » et ne répondait à aucun intérêt public ou privé. Elles invoquaient des 
motifs tenant à la protection de la sphère privée et que cet accès mettrait un 
concurrent en possession d’informations auxquelles il n’aurait pas accès dans le 
cours ordinaire des choses. 

h. Par courriers séparés du 27 mars 2024, la responsable juridique du département 
a informé les requérantes et C______ qu’elles pouvaient saisir le préposé cantonal 
dans un délai de dix jours. Elle estimait que compte tenu de l’opposition des 
requérantes à la demande d’C______, seules les autorisations accordées aux 
requérantes pouvaient être transmises à cette dernière, à l’exclusion des dossiers y 
afférents. 

i. À la suite de la demande du 23 février 2024 des requérantes auprès du préposé 
cantonal, une médiation a eu lieu le 17 avril 2024, en présence de ces dernières, de 
la responsable juridique du département et de la préposée adjointe à la protection 
des données et à la transparence (ci-après : la préposée adjointe). 

j. Par courrier de ce même jour, la responsable juridique du département a informé 
C______ et E______ de la médiation précitée et du fait que les requérantes 
souhaitaient savoir si ce dernier était au bénéfice d’une formation ou expérience 
suffisante, au sens de l’art. 9A al. 2 let. e LCim, condition qui avait été vérifiée pour 
l’obtention de l’autorisation délivrée le 25 octobre 2022.  

Elle précisait la teneur de l’art. 24 du règlement d’exécution de la loi sur les 
cimetières du 16 juin 1956 (RCim - K 1 65.01), qui exigeait de l’entrepreneur d’être 
au bénéfice d’un brevet fédéral d’entrepreneur de pompes funèbres délivré par le 
secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation, ou au bénéfice 
d’une expérience d’au moins cinq ans dans une entreprise de pompes funèbres.  

Elle leur a fixé un délai pour qu’ils lui indiquent s’ils l’autorisaient à remettre aux 
requérantes « le document qui, dans leur dossier d’autorisation, permettait d’attester 
de la réalisation de cette condition », l’absence de réponse équivalant à une 
opposition à cette communication. 

k. Le 24 avril 2024, C______, représentée par ses deux administrateurs, s’est 
opposée à la transmission dudit document et a relancé le département au sujet de sa 
propre demande d’accès aux dossiers d’autorisation des requérantes. 

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l. Par courrier du 15 mai 2024, la responsable juridique du département a informé 
les requérantes du refus précité de E______ quant à la transmission du document 
attestant de la réalisation de la condition posée par l’art. 24 RCim. Elle les a 
également informées qu’elles pouvaient saisir le préposé cantonal dans un délai de 
dix jours. 

m. La médiation n’ayant pas abouti, la préposée adjointe a, le 16 mai 2024, transmis 
le dossier au préposé cantonal pour recommandation. 

n. Le préposé cantonal a, le 12 juin 2024, pris connaissance du dossier querellé, 
sollicité auprès du département, et, le 17 juin 2024, rendu une recommandation, 
invitant ce dernier à refuser l’accès au dossier d’autorisation d’exploiter octroyée à 
C______ et à rendre une décision dans un délai de dix jours. Cette recommandation 
a été notifiée aux requérantes et au département. 

o. Par décision du 24 juillet 2024 et conformément à cette recommandation, le 
département, par l’intermédiaire de sa responsable juridique, a refusé aux 
requérantes l’accès au dossier administratif d’C______ en vertu des art. 26 al. 2 let. 
f et 39 al. 9 let. b de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la 
protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08).  

L’intérêt privé de E______ et d’C______ à la protection de leurs données 
personnelles contenues dans le dossier litigieux était prépondérant à celui invoqué 
par les requérantes voulant « s’assurer que la société et l’administrateur 
satisfaisaient à toutes les conditions légales nécessaires à l’exploitation d’une 
entreprise de pompes funèbres, domaine particulièrement sensible pour le public ». 

Le département était l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation 
d’exploiter une entreprise de pompes funèbres conformément à l’art. 9A al. 1 LCim. 
Il lui appartenait de vérifier si les conditions posées par les art. 9A al. 2 LCim et 
24 RCim étaient remplies. Il ne serait pas admissible qu’une personne privée 
cherche à interférer dans un tel processus, sous peine d’empiéter sur une tâche 
publique. Si tout un chacun demandait à vérifier les innombrables autorisations 
délivrées par l’État dans les divers domaines, cela reviendrait à remettre en question 
les tâches dévolues à l’État et paralyserait son activité. En outre, E______ avait 
expressément refusé que les pièces de son dossier permettant de déterminer s’il 
réalisait la condition des cinq années d’expérience dans la branche soient 
transmises. Les requérantes avaient par ailleurs reçu le document principal du 
dossier, soit l’autorisation d’exploiter.  

C.     a. Par acte déposé le 27 août 2024, les requérantes ont recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la 
décision précitée du département en concluant à son annulation et à ce qu’il soit 
ordonné au département de leur donner l’accès à tout le dossier administratif 
d’C______. 

L’autorisation d’exploiter délivrée le 25 octobre 2022 par le département à E______ 
était fondée sur des renseignements erronés puisqu’aucun des deux administrateurs 

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d’C______ ne remplissait les conditions nécessaires à l’exploitation d’une 
entreprise de pompes funèbres, compte tenu de l’activité effectuée par E______ et 
du parcours, librement accessible sur internet, de D______.  

E______ avait travaillé au sein des A______ SA d’abord en tant qu’auxiliaire dès 
le 1er janvier 2017, puis en tant qu’employé et chauffeur du 1er décembre 2019 au 
30 juin 2021, date à laquelle il avait décidé de quitter cet emploi. Selon un certificat 
de travail daté du 5 juillet 2021, il avait assumé avec succès diverses tâches en 
faisant preuve d’autonomie et de sens des responsabilités et était libéré de tout 
engagement hormis ses devoirs de discrétion, soit en particulier l’interdiction de « 
permettre à des tiers d’avoir accès aux informations de quelque ordre que ce soit 
qui lui étaient parvenues dans le cadre de son activité ».   

D______ avait été active dans la gestion hôtelière avant de fonder une société à 
responsabilité limitée en 2016 dont le but n’était pas l’exploitation d’une entreprise 
de pompes funèbres, mais l’« organisation d’événements funéraires et prise en 
charge des démarches administratives », ce qui ressortait expressément du site 
internet de ladite société. En outre, les deux administrateurs d’C______ ne 
disposeraient, à leur connaissance, pas du brevet fédéral topique. 

Elles persistaient à solliciter l’accès au dossier litigieux en raison d’un « intérêt 
privé et public à pouvoir vérifier que [les deux administrateurs de C______] 
remplissaient les conditions légales pour exploiter une entreprise de pompes 
funèbres », domaine particulièrement sensible. 

Le motif invoqué par le département, selon lequel une personne privée ne pouvait 
pas empiéter sur une tâche étatique, n’était pas prévu aux art. 26 et 39 LIPAD. 
Elles disposaient d’un intérêt privé prépondérant à s’assurer que E______ 
remplissait les conditions légales, puisqu’il s’agissait d’un concurrent commercial 
sur le territoire genevois. Ainsi, l’octroi d’une autorisation « sans fondement » 
constituait une atteinte importante à leurs intérêts commerciaux. Elles invoquaient 
l’existence d’un intérêt public prépondérant de la population genevoise à s’assurer 
de la réalisation desdites conditions vu le caractère sensible de la prise en charge 
d’un proche défunt et de la nécessité de pouvoir compter sur des professionnels 
dans ce domaine. Ainsi, la pesée des intérêts exigée par l’art. 39 al. 9 LIPAD devait 
pencher en faveur de l’intérêt public primordial de la population à ce que l’exercice 
de cette tâche d’intérêt public soit confiée à des personnes qualifiées. 

Si le refus querellé devait être confirmé, un accès partiel aux documents litigieux, 
par opposition à un simple refus, s’imposait en vertu de l’art. 27 LIPAD vu que le 
caviardage des documents nécessaires à vérifier la réalisation de la condition posée 
par les art. 9A al. 2 let. e LCim et 24 RCim serait « de toute évidence aisé ». 
La remise de l’arrêté du 25 octobre 2022 ne permettait pas de leur donner 
l’assurance, à elles et à la population, que cette autorisation était bien fondée au 
regard de ces deux dernières dispositions. C’était la « délivrance [dudit arrêté] qui 
[était] contesté et qui les avait menées à introduire la demande litigieuse d’accès 

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aux documents ». Ainsi, la transmission de cet arrêté ne constituait pas un cas 
d’application de l’art. 27 LIPAD. 

b. Le département a conclu au rejet du recours et produit, à titre confidentiel, des 
pièces exclues à la consultation des recourantes. 

La requête de l’autorisation litigieuse avait donné lieu à une instruction comportant 
notamment des échanges de correspondance avec les protagonistes d’C______, 
accompagnés de diverses pièces en vue de démontrer la réalisation des conditions 
de l’art. 9A LCim. Tant l’échange de correspondance que les documents fournis 
dans ce cadre contenaient des données personnelles en lien, à la fois, avec les 
personnes physiques concernées et la personne morale qu’était C______. L’intérêt 
de ces dernières à ce que ces données ne soient pas divulguées tenait aux éléments 
composant le dossier administratif et visant à la vérification des conditions de l’art. 
9A LCim, dont l’une était précisé par l’art. 24 RCim. Les données personnelles en 
cause étaient issues de pièces d’identité, de documents émanant de l’office des 
poursuites, de l’office fédéral de la justice, de la police etc. ; elles devaient être 
vérifiées par le département et l’avaient été scrupuleusement. L’administré 
transmettant des données personnelles, voire sensibles, ne s’attendait clairement pas 
à ce qu’elles puissent être divulguées à des tiers et, qui plus était, à des concurrents. 
Compte tenu de la nature des données personnelles des pièces produites, l’intérêt 
d’C______ et de E______ à ce que leurs données personnelles ne soient pas 
divulguées était prépondérant par rapport à l’intérêt privé des recourantes à accéder 
au contenu du dossier administratif pour démontrer que la condition de l’expérience 
nécessaire de cinq ans dans la branche ne serait pas remplie. 

L’intérêt public prépondérant invoqué par les recourantes ne pouvait, selon l’art. 7 
« al. 3 » de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration 
du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3), être jugé qu’exceptionnellement 
prépondérant. Les recourantes ne pouvaient déduire, malgré leurs allégations quant 
à l’examen des conditions légales pertinentes, du refus d’accéder à un document ou 
à un dossier administratif que celui-ci comportait des irrégularités, apparence que 
donnaient à tort les pièces qu’elles avaient produites. Cette apparence d’absence de 
respect des conditions légales ne pouvait à elle seule conclure à l’admission d’un 
intérêt public prépondérant à la transmission dudit dossier par rapport à l’intérêt 
privé d’C______ et E______ à la non-divulgation de leurs données personnelles. 

Dans le cadre de la demande réciproque d’C______ sur l’accès aux dossiers 
administratifs des recourantes, celles-ci invoquaient, pour s’y opposer, des 
exceptions tirées de l’art. 26 al. 2 let. g et let. j LIPAD.   

Enfin, les recourantes s’égaraient en voulant se substituer à l’autorité chargée 
d’autoriser l’exploitation d’une entreprise de pompes funèbres. Toute personne 
ayant des doutes sur la réalisation des conditions y relatives disposaient de la voie 
de la dénonciation pour porter à la connaissance du département les éléments 
qu’elle estimait utiles, avec le cas échéant le retrait de l’autorisation au sens de 
l’art. 9A al. 4 LCim. Or, elles empiétaient sur une tâche publique et détournaient 

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les voies offertes par la LIPAD en demandant à la juridiction saisie de se prononcer 
sur la question de la réalisation ou non de l’une des conditions de l’octroi de 
l’autorisation litigieuse, soit les cinq ans d’expérience requis dans la branche. 
Tel n’était pas le but de la LIPAD, la juridiction de céans n’étant pas habilitée à 
examiner la réalisation de ladite condition. Une telle démarche semblait 
correspondre à la définition de l’abus de droit, en ce sens qu’une institution 
juridique était utilisée à des fins étrangères au but qu’elle poursuivait et que l’écart 
entre le droit exercé et l’intérêt censé être protégé était manifeste. 

c.  Les recourantes ont renoncé à répliquer et persisté dans leurs conclusions. 

d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD). 

2. Dans le corps de leur recours, les recourantes proposent l'interrogatoire des parties. 

2.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour 
l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite 
(ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux 
éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à 
l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée de 
ces dernières, si elle acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier 
son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier 
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). En outre, il n'implique pas le 
droit d'être entendu oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1). 

2.2 En droit genevois, la procédure administrative est en principe écrite ; toutefois, 
si le règlement et la nature de l’affaire le requièrent, l’autorité peut procéder 
oralement (art. 18 LPA). L’autorité réunit les renseignements et procède aux 
enquêtes nécessaires pour fonder sa décision. Elle apprécie les moyens de preuve 
des parties (art. 20 al. 1 LPA). S’il y a lieu, elle peut notamment recourir à 
l’interrogatoire des parties (art. 20 al. 2 let. b LPA) et aux témoignages de tiers 
(art. 20 al. 2 let. c LPA). 

Lorsque les faits ne peuvent être éclaircis autrement, les juridictions administratives 
peuvent au besoin procéder à l’audition de témoins (art. 28 al. 1 let. c LPA). Afin de 
constater un fait par elle-même, l’autorité peut notamment ordonner le transport sur 
place (art. 37 let. c LPA). 

2.3 En l'espèce, les recourantes se sont vues offrir la possibilité de faire valoir leurs 
arguments par écrit devant l’autorité intimée, puis la chambre de céans, et se sont 

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exprimées de manière circonstanciée sur l’objet du litige. Une audience de 
comparution personnelle des parties n'est dès lors pas utile à la solution du litige. 

Au vu de ces éléments et de l’objet du litige précisé ci-après, la chambre de céans 
considère que le dossier est complet et est en état d’être jugé sans qu’il soit 
nécessaire de procéder à des actes d’instruction complémentaires. Il n’y sera donc 
pas donné suite. 

3. Compte tenu des arguments des recourantes, il convient de cerner d’abord l’objet 
du litige.  

3.1 L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1301/2020 du 15 décembre 2020 consid. 2b). La contestation ne 
peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les 
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il 
ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du 
cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/1301/2020 précité 
consid. 2b). 

3.2 En l’espèce, la décision querellée est le refus du département du 24 juillet 2024, 
opposé aux recourantes, d’accéder au dossier administratif d’C______, et non 
l’arrêté du 25 octobre 2022 par lequel le département a autorisé E______ à exploiter 
une entreprise de pompes funèbres pour le compte d’C______. Seul ledit refus est 
donc susceptible d’être contesté dans la présente procédure de recours et de 
constituer l’objet du litige, à l’exclusion de l’autorisation d’exploiter qui a d’ailleurs 
été transmise aux recourantes en février 2024. 

Ainsi, la question de savoir si cette autorisation est bien fondée est exorbitante au 
présent litige, circonscrit par la décision attaquée qui porte sur le refus d’accéder 
aux pièces du dossier de ladite autorisation, et non sur l’octroi de cette dernière. 
Il n’y a ainsi pas lieu d’examiner si cette autorisation respecte les conditions 
prévues à l’art. 9A al. 2 LCim, notamment celle d’être au bénéfice d’une formation 
ou expérience suffisante (let. e), précisée à l’art. 24 RCim qui pose, à titre de 
condition alternative, une expérience d’au moins cinq ans dans une entreprise de 
pompes funèbres. Comme le relève à raison le département, le contrôle du respect 
desdites conditions légales lui incombe en vertu des art. 2 et 9A al. 1 LCim, sous 
réserve d’un contrôle judiciaire en cas de recours contre l’autorisation d’exploiter, 
hypothèse non réalisée in casu. 

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Dès lors et contrairement à ce que semblent penser les recourantes, il n’est pas 
admissible, dans le cadre de la présente procédure dirigée contre le refus d’accéder 
aux pièces du dossier de ladite autorisation, de remettre en cause cette dernière. 
Seule peut être examinée, dans le cadre du présent litige, la conformité au droit du 
refus d’accéder auxdites pièces, mais non celle de l’octroi de cette autorisation. 
Les griefs liés à cette deuxième question sont donc irrecevables et ne seront pas 
examinés.  

4. Il convient de vérifier si c’est à bon droit que le département a refusé aux 
recourantes d’accéder aux pièces constituant le dossier de l’autorisation d’exploiter 
délivrée le 25 octobre 2022 à C______, étant rappelé qu’elles ont obtenu copie de 
cette décision dont seule l’adresse de E______ était caviardée. 

4.1 La LIPAD est applicable à la demande d’accès litigieuse dans la mesure où 
celle-ci vise des informations détenues par le département (art. 3 al. 1 let. a LIPAD) 
et qu’elle ne tombe pas dans l’une des exceptions de l’art. 3 al. 3 et 4 LIPAD. 

La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la protection 
des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). Elle poursuit deux objectifs, à savoir, 
d’une part, favoriser la libre formation de l’opinion et la participation à la vie 
publique ainsi que, d’autre part, protéger les droits fondamentaux des personnes 
physiques ou morales de droit privé quant aux données personnelles les concernant 
(art. 1 al. 2 let. a et b LIPAD). 

Toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et d’accéder 
aux documents officiels, à moins qu’un intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 28 
al. 2 Cst-GE). Il a déjà été jugé que cette disposition n’avait pas une portée plus 
large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 
consid. 5.4). 

En édictant cette loi, le législateur genevois a voulu passer d'un régime du secret 
assorti d'exceptions, prévalant jusqu'alors pour l'administration genevoise, à celui 
de la transparence sous réserve de dérogation. Cette évolution législative est propre 
à renforcer tant la démocratie que le contrôle de l'administration, ainsi qu'à valoriser 
l'activité étatique et à favoriser la mise en œuvre des politiques publiques. 
L'instauration d'un droit individuel d'accès aux documents représente l'innovation 
majeure propre à conférer sa pleine dimension au changement de culture 
qu'implique l'abandon du principe du secret (ATF 148 II 16 consid. 3.1 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 3.1 ; 1C_277/2016 du 
29 novembre 2016 consid. 3.2). Toutefois, il n’existe pas un droit absolu d’accès 
aux documents détenus par les autorités genevoises. Le droit d’accès aux 
documents est soumis à des restrictions prévues à l’art. 26 LIPAD. Ces dernières 
ont pour but de veiller au respect de la protection de la sphère privée des administrés 
et de permettre le bon fonctionnement des institutions (Mémorial du Grand Conseil 
[ci-après MGC] 2000 45/VIII 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9680 ss, 9697 et 9738). 

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4.2 L’art. 24 LIPAD prévoit que toute personne, physique ou morale, a accès aux 
documents en possession des institutions, sauf exception prévue ou réservée par 
cette loi (al. 1). L’accès comprend la consultation sur place des documents et 
l’obtention de copies des documents (al. 2).  

Par documents au sens de l’art. 24 LIPAD, il faut entendre tous les supports 
d’information détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à 
l’accomplissement d’une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). Sont notamment des 
documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, 
registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions 
(art. 25 al. 2 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7693s et MGC 2001 49/X 9696). 
En revanche, ne constituent pas des documents au sens de la loi, les notes à usage 
personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux 
non encore approuvés (art. 25 al. 4 LIPAD).  

La demande d’accès n’est en principe soumise à aucune exigence de forme. Elle n’a 
pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre 
l’identification du document recherché (art. 28 al. 1 LIPAD). 

4.3 Le droit d’accès aux documents est cependant restreint aux conditions de 
l’art. 26 LIPAD. L’application desdites restrictions implique une juste pesée des 
intérêts en présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7694 ss ; 
MGC 2001 49/X 9680). Les documents à la communication desquels un intérêt 
public ou privé prépondérant s’oppose sont soustraits au droit d’accès institué par 
la LIPAD (art. 26 al. 1 LIPAD). Cette disposition constitue une règle générale. 
Celle-ci est illustrée exemplativement par l’énumération des cas dans lesquels un 
intérêt public ou privé prépondérant s’oppose à la communication d’un document 
(MGC 2000 45/VIII 7694 ; MGC 2001 49/X 9697). 

Tel est, en vertu de l’art. 26 al. 2 LIPAD, le cas lorsque l’accès aux documents est 
propre à : rendre inopérantes les restrictions légales à la communication de données 
personnelles à des tiers (let. f), porter atteinte à la sphère privée ou familiale (let. g) 
ou révéler d’autres faits dont la communication donnerait à des tiers un avantage 
indu, notamment en mettant un concurrent en possession d’informations auxquelles 
il n’aurait pas accès dans le cours ordinaire des choses (let. j).  

4.3.1 Selon la jurisprudence de la chambre de céans, le concurrent visé par l’art. 26 
al. 2 let. j LIPAD ne constitue qu’un exemple de tiers obtenant un avantage indu 
(ATA/525/2016 du 21 juin 2016 consid. 5a). C’est la nature des informations 
contenues dans les documents, dont la transmission est requise, qui est déterminante 
(ATA/180/2009 du 7 avril 2009 consid. 5 et 6 ; ATA/134/2007 du 20 mars 2007 
consid. 7b). En outre, ce qui est décisif dans l’application de la LIPAD, c’est le 
contenu même de l’information sollicitée et non la qualité du requérant 
(ATA/805/2012 du 27 novembre 2012 consid. 3e ; ATA/621/2005 du 20 septembre 
2005 consid. 3c). 

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4.3.2 Les travaux préparatoires précisent que l’exception prévue à l’art. 26 al. 2 
let. g LIPAD implique une atteinte notable à la sphère privée, qui peut être celle 
d’administrés ou d’institutions. Cette disposition n’exclut pas automatiquement 
l’accès à tout document dès l’instant qu’il concernerait la sphère privée d’un tiers ; 
elle requiert une pesée des intérêts en présence. Par exemple, un avocat mandaté 
par une institution doit s’attendre à ce que le montant des honoraires qu’il perçoit 
du chef de ce mandat soit le cas échéant communiqué à des tiers, dès lors qu’il s’agit 
de l’utilisation des ressources d’institutions chargées de l’accomplissement de 
tâches de droit public, bien que cette information concerne sa sphère privée 
économique (MGC 2000 45/VIII 7697). 

4.3.3 L’exception au droit d’accès prévue à l’art. 26 al. 2 let. f LIPAD vise à ce que 
l’accès aux documents ne rende pas inopérantes les restrictions légales à la 
communication de données personnelles à des tiers. Ces restrictions légales-ci sont 
prévues à l’art. 39 LIPAD. La communication de données personnelles à une tierce 
personne de droit privé est réglée par l’art. 39 al. 9 LIPAD. Par données 
personnelles, la LIPAD vise toutes les informations se rapportant à une personne 
physique ou morale de droit privé, identifiée ou identifiable (art. 4 let. a LIPAD). 

Selon l’art. 39 al. 9 LIPAD, la communication de données personnelles à une tierce 
personne de droit privé n’est possible, alternativement, que si : a) une loi ou un 
règlement le prévoit explicitement ; b) un intérêt privé digne de protection du 
requérant le justifie sans qu’un intérêt prépondérant des personnes concernées ne 
s’y oppose. Par personne concernée, il faut entendre la personne physique ou 
morale au sujet de laquelle des données sont traitées (art. 4 let. g LIPAD). 

4.4 Enfin, l’art. 27 LIPAD est, dans ses quatre alinéas, une concrétisation du 
principe de la proportionnalité (MGC 2000 45/VIII 7699s). Pour autant que cela ne 
requière pas un travail disproportionné, un accès partiel doit être préféré à un simple 
refus d’accès à un document dans la mesure où seules certaines données ou parties 
du document considéré doivent être soustraites à communication, en vertu de 
l’art. 26 LIPAD (art. 27 al. 1 LIPAD). Les mentions à soustraire au droit d’accès 
doivent être caviardées de façon à ce qu’elles ne puissent être reconstituées et que 
le contenu informationnel du document ne s’en trouve pas déformé au point 
d’induire en erreur sur le sens ou la portée du document (art. 27 al. 2 LIPAD). 

4.5 En l’espèce, le recours est essentiellement focalisé sur la condition des cinq 
années d’expérience dans une entreprise de pompes funèbres au sens de l’art. 24 
RCim, qui précise l’art. 9A al. 2 let. e LCim. Compte tenu des conditions figurant 
à l’art. 9A al. 2 LCim, il va de soi, comme l’indique à raison l’autorité intimée, que 
leur vérification porte sur des pièces comportant des données personnelles des 
personnes sollicitant l’octroi de l’autorisation d’exploiter une entreprise de pompes 
funèbres au sens de l’art. 9A LCim. En effet, lesdites conditions portent sur la 
nationalité ou le permis de séjour, l’exercice des droits civils, la garantie 
d’honorabilité, la solvabilité et la formation ou expérience suffisante.  

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L’accès à de telles informations n’est donc autorisé qu’aux conditions de l’art. 39 
al. 9 LIPAD auquel renvoie l’exception prévue à l’art. 26 al. 2 let. f LIPAD. Aucune 
partie n’invoque l’existence d’une loi ou d’un règlement permettant explicitement 
un tel accès, sur la base de l’art. 39 al. 9 let. a LIPAD. Ainsi, l’accès aux pièces du 
dossier de l’autorisation délivrée à C______ ne peut être admis qu’en vertu d’une 
pesée des intérêts au sens de l’art. 39 al. 9 let. b LIPAD. Cela implique l’existence 
d’un intérêt privé, digne de protection, des recourantes, prépondérant par rapport à 
celui d’C______ et de ses deux administrateurs, en particulier E______, ancien 
employé de l’une des recourantes et personne physique responsable d’C______ au 
sens de l’art. 9A al. 2 LCim.  

Or, aucun des éléments invoqués par les recourantes ne permet d’admettre in casu 
un intérêt privé digne de protection prépondérant en leur faveur, par rapport à celui 
à la protection des données personnelles de E______. En effet, d’une part, l’intérêt 
public de la population est allégué de manière générale, sans être étayé par des 
éléments tangibles imputables à C______ ou à son responsable. D’autre part et 
comme déjà relevé plus haut, la vérification des conditions légales posées par l’art. 
9A al. 2 LCim est une question exorbitante au présent litige, dont la responsabilité 
incombe de par la loi au département (art. 9A al. 1 LCim) en vertu des dispositions 
topiques ne relevant pas de la LIPAD. Contrairement à ce que semblent penser les 
recourantes, la contestation de la réalisation des conditions posées à l’art. 9A al. 2 
LCim, en particulier de celle de la let. e, précisée par l’art. 24 RCim, ne constitue 
nullement l’objet d’une procédure LIPAD, mais doit intervenir dans le cadre d’un 
recours – pour autant qu’il soit recevable – contre l’autorisation d’exploiter 
concernée, qui ne fait pas partie de l’objet du présent litige. De plus et comme 
l’indique l’autorité intimée, la voie de la dénonciation permet le cas échéant aux 
recourantes de porter à sa connaissance les éléments déterminants en lien avec 
l’autorisation d’exploiter en cause. Le fait que les recourantes se retrouvent avec un 
nouveau concurrent sur le marché de leur activité n’est en soi pas non plus 
déterminant au regard de la jurisprudence précitée qui privilégie la nature des 
informations sollicitées par rapport au statut de la personne requérante.  

Certes, la demande d’accès ne doit pas être motivée (art. 28 al. 1 LIPAD). Toutefois, 
face à des documents contenant des données personnelles (art. 4 let. a LIPAD), 
voire des données personnelles sensibles (art. 4 let. b ch. 4 LIPAD cum art. 9A al. 2 
let. c et d LCim), seule l’existence d’un intérêt privé digne de protection et 
prépondérant de la partie sollicitant l’accès auxdits documents permet d’envisager 
une dérogation à la protection aux données personnelles de la personne concernée, 
conformément aux art. 26 al. 2 let. f et 39 al. 9 let. b LIPAD. Faute pour les 
recourantes d’avoir démontré l’existence d’un tel intérêt dans les circonstances du 
présent cas et en l’absence du consentement des personnes ici concernées, c’est à 
juste titre que le département a refusé l’accès aux pièces du dossier de l’autorisation 
d’exploitation visée par les recourantes.  

- 13/17 - 

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En outre, le département a agi de manière conforme au principe de la 
proportionnalité, concrétisé à l’art. 27 LIPAD, en transmettant aux recourantes 
l’arrêté départemental du 25 octobre 2022 autorisant E______ à exploiter une 
entreprise de pompes funèbres pour le compte d’C______, en caviardant son 
adresse. Ce document concrétise la tâche publique incombant dans ce domaine au 
département en vertu de l’art. 9A LCim et renseigne les recourantes tant sur la 
décision de ce dernier que sur les raisons l’y ayant conduit. Ce faisant, le 
département a respecté le principe de transparence de l’activité publique lui 
incombant, tout en préservant les intérêts privés des personnes concernées, en 
l’absence d’intérêt privé, digne de protection, prépondérant des requérantes.  

Dans ces circonstances, le refus querellé est conforme au droit et doit donc être 
confirmé.  

5. Dans sa réponse, le département soulève la question d’un abus de droit de la part 
des recourantes, compte tenu du but de leur demande focalisée sur le respect de la 
condition des cinq ans d’expérience au sens des art. 9A al. 2 let. e LCim et 24 RCim, 
et de leur propre attitude par rapport à la demande réciproque d’C______. 

5.1 Ancré à l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe 
de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent 
réciproquement de manière loyale (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2). En droit public, 
le principe de la bonne foi est aussi explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en 
vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière 
conforme aux règles de la bonne foi. 

5.2 Avant d’aborder ci-après la jurisprudence fédérale relative à l’abus de droit en 
matière de protection des données, il convient de rappeler l’art. 8 de l’ancienne loi 
fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (aLPD). Celle-ci vise à 
protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes faisant l’objet 
d’un traitement de données (art. 1 aLPD ; art. 1 de la loi fédérale sur la protection 
des données du 25 septembre 2020 - LPD - RS 235.1). Elle s’applique, en principe, 
au traitement de données concernant des personnes physiques et morales effectué 
par des personnes privées (art. 2 al. 1 let. a aLPD ; art. 2 al. 1 let. a LPD). 

Dans son ancienne teneur, l’art. 8 aLPD permettait à toute personne de demander 
au maître du fichier si des données la concernant étaient traitées (al. 1) ; le maître 
du fichier devait lui communiquer toutes les données la concernant qui étaient 
contenues dans le fichier, y compris les informations disponibles sur l'origine des 
données (al. 2 let. a) ; le but et éventuellement la base juridique du traitement, les 
catégories de données personnelles traitées, de participants au fichier et de 
destinataires des données (al. 2 let. b). Ce droit de consultation existait 
indépendamment de tout intérêt ; ce n'était qu'en cas de refus de la part du maître 
du fichier (aux conditions de l’ancien art. 9 aLPD), qu'une pesée d'intérêts devait 
avoir lieu. La prise en compte de l'intérêt du requérant jouait également un rôle 
lorsque se pose la question d'un éventuel abus de droit (ATF 141 III 119 
consid. 7.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_522/2018 du 8 mars 2019 consid. 3.2).  

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5.3 L'existence d'un abus de droit (art. 2 al. 2 du Code civil suisse du 10 décembre 
1907 - CC - RS 210) doit être reconnue lorsque l'exercice du droit par le titulaire ne 
répond à aucun intérêt digne de protection, qu'il est purement chicanier ou lorsque, 
dans les circonstances dans lesquelles il est exercé, le droit est mis au service 
d'intérêts qui ne correspondent pas à ceux que la règle est destinée à protéger. 
Cela est ainsi le cas, dans la perspective de l’art. 8 aLPD, lorsque le droit d'accès 
est exercé dans un but étranger à la protection des données, par exemple lorsque le 
droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit. Il faudrait 
probablement aussi considérer comme contraire à son but et donc abusive 
l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif d'espionner une (future) partie 
adverse et de se procurer des preuves normalement inaccessibles (ATF 147 III 139 
consid. 1.7.2 ; 141 III 119 consid. 7.1.1 ; 138 III 425 consid. 5.5 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 4A_277/2020 du 18 novembre 2020 consid. 5.3). Ce serait ainsi le cas d'une 
requête qui ne constitue qu'un prétexte à une recherche indéterminée de moyens de 
preuve (fishing expedition ; ATF 141 III 119 consid. 7.1.1 et les arrêts cités). 
En revanche, la requête de l'employé visant à obtenir les données le concernant en 
vue d'une éventuelle action en dommages-intérêts contre le maître du fichier n'est, 
en soi, pas abusive (ATF 141 III 119 consid. 7.1.1 ; 138 III 425 consid. 5.6). 

Dans l’ATF 147 III 139, le Tribunal fédéral a précisé que ni le droit matériel à 
l’octroi de renseignements conféré par la loi sur la protection des données (à savoir 
l’art. 8 al. 2 let. a aLPD), ni le droit à l’administration des preuves en procédure 
civile ne pouvait être utilisé abusivement pour effectuer une prospection de preuves 
proscrite, par exemple en requérant des renseignements aux seules fins 
d'investiguer sur une future partie adverse et de se procurer des preuves qui seraient 
sinon inaccessibles (consid. 1.7 à 1.7.2).  

Quelques temps auparavant, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt, non publié, 
considéré être le premier arrêt à retenir un abus du droit à l’information (PJA 2021 
p. 593, 601). Il a jugé que le droit à l'information prévu à l'art. 8 aLPD n'avait pas 
pour but de faciliter l'obtention de preuves ou d'interférer avec le droit de la 
procédure civile. Dans cette affaire, il avait été prouvé que la demande 
d’information avait pour seul but de préparer une procédure civile et de clarifier les 
perspectives d’un litige, sans poursuivre en même temps une finalité au regard de 
la législation sur la protection des données. En effet, la demande d’accès en cause 
s’étendait à l’ensemble de la correspondance et des documents, au sujet desquels la 
partie « autorisée » - soit celle visée par les données personnelles traitées – ne 
demandait ni la vérification de l’exactitude des données la concernant, ni l’examen 
du respect des principes de traitement des données afin de pouvoir, le cas échéant, 
faire valoir des prétentions fondées sur la LPD. Dans ces circonstances, le Tribunal 
fédéral a retenu que la demande d’informations était constitutive d’un abus de droit 
manifeste, vu l’usage contraire au but du droit d’accès prévu par la législation sur 
la protection des données. Cette affaire se distinguait d’arrêts antérieurs 
(notamment les ATF 138 III 425 et 141 III 119) où l’abus de droit avait été nié au 
motif que la partie autorisée (« berechtigte Partei ») avait un intérêt manifeste à 

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pouvoir vérifier les données la concernant ou leur traitement par la partie débitrice 
(« verpflichtete Partei »). En admettant que l'art. 8 aLPD ne présupposait pas un 
intérêt relevant du droit de la protection des données, mais qu'il pouvait aussi servir 
à la seule clarification des perspectives d’un procès, la juridiction cantonale s'était 
fondée sur une conception juridique erronée. La demande d’accès au titre de la 
protection des données a dès lors été rejetée par le Tribunal fédéral pour abus de 
droit (arrêt du Tribunal fédéral 4A_277/2020 du 18 novembre 2020 consid. 5.4). 

5.4 Selon la jurisprudence relative à la fraude à la loi, forme particulière d’abus de 
droit, reprise par la chambre de céans, un abus de droit doit apparaître manifeste 
pour être sanctionné (ATF 144 II 49 consid. 2.2 ; 142 II 206 consid. 2.3 et 2.5 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_637/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1 ; 
ATA/880/2021 du 31 août 2021 consid. 8). Les cas typiques en sont l'absence 
d'intérêt à l'exercice d'un droit, l'utilisation d'une institution juridique contrairement 
à son but, la disproportion manifeste des intérêts en présence, l'exercice d'un droit 
sans ménagement ou l'attitude contradictoire (ATF 143 III 279 consid. 3.1 ; 140 III 
583 consid. 3.2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_132/2022 du 20 mars 2023 
consid. 4.1). 

5.5 En l’espèce, le cas de figure de la présente affaire ne correspond pas à celui visé 
par l’art. 8 aLPD. En effet, les recourantes, également requérantes, ne sollicitent pas 
des données personnelles les concernant elles-mêmes mais se rapportant à des 
tierces personnes de droit privé, en particulier l’ancien employé de l’une d’elles. 
Il existe toutefois des similitudes entre l’art. 8 aLPD et l’art. 39 al. 9 let. b LIPAD 
quant au raisonnement sur l’accès aux informations visées, en ce sens que le droit 
d’accès est en principe indépendant de tout intérêt, sauf en cas de refus de l’autre 
partie exigeant alors une pesée des intérêts en présence.  

Certes, l’insistance des recourantes focalisées sur la condition précitée des cinq 
années d’expérience dans le cadre de leur demande d’accès fondée sur la LIPAD 
suscite des interrogations sur la conformité du but réellement recherché par rapport 
aux objectifs de transparence de l’activité publique promus par la LIPAD. 
En effet, d’une part, elles ont obtenu copie de l’autorisation d’exploiter en cause, 
concrétisant la mission publique revenant au département en vertu de l’art. 9A 
LCim. D’autre part, elles disposent de la voie de la dénonciation auprès de cette 
autorité pour alléguer les éléments utiles au respect de l’intérêt public visé par 
l’art. 9A LCim si elles considèrent, contrairement au département, que la condition 
posée par la let. e de l’art. 9A al. 2 LCim n’est pas réalisée par E______. Dès lors 
et eu égard aux circonstances particulières, notamment l’absence d’intérêt privé 
digne de protection des recourantes face à l’intérêt privé évident des personnes 
concernées à la protection des données personnelles du responsable d’C______, la 
question d’un éventuel abus du droit à l’accès aux documents, détenus par le 
département en vue de la délivrance des autorisations d’exploiter fondées sur 
l’art. 9A LCim, se pose. Elle peut néanmoins in casu demeurer indécise puisque le 

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refus d’accès aux pièces sollicitées a été confirmé pour les raisons évoquées plus 
haut en lien avec l’exception de l’art. 26 al. 2 let. f LIPAD. 

Mal fondé, le recours sera en conséquence rejeté. 

6. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge solidaire 
des recourantes (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 27 août 2024 par A______ SA et B______ SA 
contre la décision du département des institutions et du numérique du 24 juillet 2024 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de A______ SA et B______ SA ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, avenue du Tribunal-Fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou 
par voie électronique aux conditions ; 

communique le présent arrêt à Me Philippe PROST, avocat des recourantes, au 
département des institutions et du numérique, au préposé cantonal à la protection des 
données et à la transparence ainsi qu’à C______ SA pour information. 

Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Florence KRAUSKOPF, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, Catherine TAPPONNIER, Michèle PERNET, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 

 le président siégeant : 
 
 

P. CHENAUX 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :