# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7bed98cd-b2e3-5d14-ab81-ca160f62b2b1
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-09-23
**Language:** de
**Title:** Teilrevision der kommunalen Bau- und Zonenordnung Hinwil. Mobilfunk-Basisstationen.
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0119/2014
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iii_nr._0119-2014_vom_23._september_2014.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
3. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE III Nr. 

R3.2013.00150 
0119/2014 

Entscheid vom 23. September 2014  

Mitwirkende 

Abteilungsvizepräsident Eugen Staub, Baurichter Felix Müller, Baurichterin 
Monika Spring-Gross, Gerichtsschreiber Roland Blaser  

in Sachen 

Rekurrentin 

Orange Communications SA, Rue du Caudray 4, Case postale 215, 
1020 Renens VD  

gegen 

Rekursgegnerin 

Politische Gemeinde Hinwil, 8340 Hinwil  

betreffend 

Gemeinderatsbeschluss  vom  19.  September  2013;  Festsetzung  Teilrevisi-
on Richt- und Nutzungsplanung Hinwil (Phase II), Hinwil 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A.  

Die Gemeindeversammlung Hinwil beschloss am 19. September 2013 eine 

Revision der Bau- und Zonenordnung (BZO), welche im Amtsblatt des Kan-

tons Zürich vom 4. Oktober 2013 publiziert wurde. 

B.  

Dagegen rekurrierte die Orange Communications SA (Orange) mit Eingabe 

vom  1.  November  2013  fristgerecht  an  das  Baurekursgericht  des  Kantons 

Zürich  und  stellten  folgende  Anträge  (beantragte  textliche  Änderungen 

durchgestrichen bzw. in fetter Schrift):  

"1.  Die  Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  Hinwil  sei  wie  folgt  zu 

ändern:  

2.11 Antennenanlagen 

2.11.1 
Mobilfunkanlagen  haben  grundsätzlich  der  kommunalen  Versor-
gung Quartierversorgung zu dienen. In der Industrie- und Gewerbe-
zone  sowie  in  der  Zone  für  öffentliche  Bauten,  in  denen  stark  und 
mässig störende Betriebe zulässig sind, können überdies auch Anla-
gen für die überkommunale Versorgung erstellt werden. 

2.11.2 
Visuell  als  solche  wahrnehmbare  Mobilfunkanlagen  sind  nur  in  fol-
genden Zonen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität: Industrie- und Gewerbezonen sowie Zonen für öffentli-
che Bauten 

2.  Priorität:  Zone  für  öffentliche  Bauten  in  denen  stark  und  mässig 
störende Betriebe zulässig sind 

3.2. Priorität: Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichte-
rung 

3. Priorität: Wohnzonen 

4. Priorität: Kernzonen 

Erbringt  der Betreiber den  Nachweis,  dass  aufgrund  von funktechni-
schen  Bedingungen  ein  Standort  ausserhalb  der  zulässigen  Zonen 
erforderlich  ist,  ist  eine  Mobilfunkanlage  auch  in  den  übrigen Wohn-
zonen zulässig. 

R3.2013.00150 

Seite 2 

 
 
 
2.11.3 
Die  Betreiber  erbringen  für  visuell  als  solche  wahrnehmbare  Mobil-
funkanlagen  den  Nachweis,  dass  in  den  Zonen  mit  jeweils  höherer 
Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen. 
2.11.4 
Baugesuche  für  Mobilfunkanlagen  im  Bereich  von  Natur-  und  Hei-
matschutzobjekten sind bezüglich der Einordnung von einer externen 
Fachperson  zu  begutachten,  sofern  die  Anlage  visuell  als  solche 
wahrnehmbar ist. 

 2.  Eventualiter  seien  die  Ziff.  2.11.1  -  2.11.4  BZO  aufzuheben  und  zur 

Neufassung an die Gemeinde Hinwil zurückzuweisen; 

 3.  Die  Rekursantwort sowie  allfällige  weitere  Parteiangaben  seien  dem 
Rechtsvertreter  der  Rekurrentin  zur  Kenntnisnahme  zukommen  zu 
lassen; 

 4.  Alles  unter Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  inkl.  der  gesetzlichen 

Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekursgegnerin." 

C.  

Mit  Verfügung  vom  7.  November  2013  wurde  der  Eingang  des  Rekurses 

vorgemerkt,  diesem  die  aufschiebende  Wirkung  zuerkannt  sowie  das 

Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D.  

In ihrer Rekursantwort vom 11. Dezember 2013 beantragte die Rekursgeg-

nerin, auf den Rekurs sei nicht einzutreten; eventualiter sei dieser abzuwei-

sen.  

Die Replik der Rekurrentin datiert vom 15. Januar 2014; die Duplik der Re-

kursgegnerin vom 4. Februar 2014. 

E. 

Auf die Darlegungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er-

forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

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Seite 3 

 
 
 
Es kommt in Betracht: 

1.  

Die Rekurrentin hat als konzessionierte Mobilfunkgesellschaft die Verpflich-

tung, die Bevölkerung in einer guten, störungsarmen Qualität mit den heute 

üblichen  Diensten  mobilfunkmässig  zu  versorgen,  was  die  Realisierung 

entsprechender Basisstationen bedingt.  Zudem hat  sie  ein  wirtschaftliches 

Interesse, ihr Mobilfunknetz gewinnbringend betreiben zu können.  

Aus  diesen  Gründen  ist  die  Rekurrentin  von  Ziff.  2.11.1  –  2.11.4  der  revi-
dierten Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Hinwil (revBZO), welche ei-

ne  detaillierte  kommunale  Regelung  über  die  Zulässigkeit  und  die  Stand-

ortwahl  von  Mobilfunk-Basisstationen  zum  Inhalt  hat,  mehr  als  irgendwel-

che  Dritte  oder  die  Allgemeinheit  unmittelbar  in  ihren  eigenen  Interessen 

betroffen  und  gestützt  auf  §  338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG) 

zum  Rekurs  legitimiert.  Da  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  ebenfalls 

erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2.1. 

Die  Rekurrentin  argumentiert  im  Wesentlichen,  kommunale  Kaskadenmo-

delle  für  Mobilfunkantennen  seien  zwar  grundsätzlich  zulässig,  dürften  die 

verfassungsmässigen  Rechte  der  Netzbetreiber  jedoch  nicht  übermässig 

tangieren.  In  Hinwil  gehe  das  Kaskadenmodell  aufgrund  seiner  konkreten 

Ausgestaltung denn auch deutlich zu  weit und verletze die Wirtschaftsfrei-

heit, die Fernmeldegesetzgebung des Bundes, die Meinungs- und Informa-

tionsfreiheit sowie die Grundsätze des öffentlichen Interesses und der Ver-

hältnismässigkeit.  

Ein Kaskadenmodell sei nur dann rechtmässig, wenn es in Verbindung mit 

der konkreten Zonenplanstruktur eine funktechnisch einwandfreie, sinnvolle 

und  qualitativ  hochstehende  Mobilfunkversorgung  der  betreffenden  Ge-

meinde  gewährleiste,  was  vorliegend  nicht  mehr  möglich  sei.  Sehr  er-

schwerend wirke sich aus, dass in Hinwil Anlagen für die kommunale Ver-

sorgung  nur  sehr  eingeschränkt  in  der  Industrie-  und  Gewerbezone  und 
Basisstationen für die überkommunale  Versorgung  nirgends  realisiert  wer-
den könnten. Es sei ein technischer Unsinn, Basisstationen in der Bauzone 

auf  die  reine  Quartierversorgung  zu  beschränken.  Dies  führe  u.a.  zu  ver-

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mehrten  (kaschierten)  Antennen  in  den  Wohnquartieren,  was  wohl  nicht 

das Ziel der Initianten der Kaskadenregelung sei und nicht im Interesse der 

Quartierbevölkerung  liege.  Überdies  werde  der  Netzausbau  für  künftig  ak-

tuelle Mobilfunktechnologien mit deutlich kleineren Funkzellen ebenfalls un-

rechtmässig eingeschränkt.  

Solche  kommunale  Regelungen  dürften  keine  Verschärfung  des  Bundes-

umweltschutzrechts  zur  Folge  haben,  sondern  hätten  einzig  auf  dem 

Schutz  vor  ideellen  Immissionen  oder  aus  Einordnungsgründen  zu  basie-

ren.  Folglich  müsse  die  Formulierung  "visuell  wahrnehmbare"  Anlagen 

durch  "visuell  als  solche  wahrnehmbare"  Anlagen  ersetzt  werden,  damit 

kaschierte  Basisstationen  nicht  in  die  Kaskadenregelung  einbezogen  wür-

den. Zudem sei in 2.11.1 revBZO der überflüssige Passus "in denen mäs-

sig und stark störende Betriebe zulässig sind" ersatzlos zu streichen.  

Ferner gebe es keine sachlichen Gründe, die Zone für öffentliche Bauten in 

die  zweite  und nicht bereits  auf die  erste  Prioritätsstufe  zu  setzen.  Zudem 

sei die  Kernzone  in  raumplanerischer Hinsicht  sensibler als  eine Wohnzo-

ne. Damit sei letztere prioritätsmässig vor die Kernzone zu setzen.  

2.2.  

Die Vorinstanz hält dagegen im Wesentlichen fest, die angefochtene Mobil-

funkregelung sei anlässlich der Gemeindeversammlung ohne Wortmeldun-

gen  mit  offensichtlichem  Mehr  angenommen  worden.  Die  grundsätzliche 

Befugnis  der  Gemeinden,  im  Rahmen  von  Bau-  und  Zonenvorschriften 

Kaskadenmodelle zur Einschränkung von Mobilfunk-Basisstationen festzu-

legen  werde  sogar  von  der  Rekurrentin  nicht  bestritten.  Diese  habe  es  im 

Übrigen nicht für nötig befunden, sich im Rahmen des Einwendungsverfah-

rens zu äussern. 

Die  detaillierten  Bestimmungen  in  den  Ziff.  2.11.1  -  2.11.4  revBZO  seien 

ausgewogen,  gesetzes-  und  verfassungskonform.  Die Wirtschafts-  und  In-

formationsfreiheit der Mobilfunkgesellschaften  werde, wenn überhaupt, nur 

höchst  geringfügig  eingeschränkt.  Der  bundesgerichtlichen  Recht-

sprechung in diesem Bereich werde vollumfänglich Rechnung getragen.  

Mit den beantragten Änderungen würde auf unzulässige Art in die Gemein-

deautonomie eingegriffen. Die rekurrentischerseits befürchteten Einschrän-
kungen beim Netzausbau seien schon deshalb völlig unbegründet, weil die 

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Baubehörde die strittige Regelung mit Augenmass anwenden und konstruk-

tiv  mit  allen  Mobilfunkgesellschaften  zusammenarbeiten  werde.  Insgesamt 

sei das den örtlichen Gegebenheiten angepasste Kaskadenmodell in allen 

Teilen rechtskonform.  

3.  
Die angefochtenen Ziff. 2.11.1 - 2.11.4 revBZO haben folgenden Wortlaut: 

2.11.1 
Mobilfunkanlagen haben der Quartierversorgung zu dienen. In der Industrie- 
und  Gewerbezone  sowie  in  der  Zone  für  öffentliche  Bauten  in  denen  stark 
und mässig  störende Betriebe zulässig sind, können überdies auch Anlagen 
für die kommunale Versorgung erstellt werden. 

2.11.2 

Visuell  wahrnehmbare  Mobilfunkanlagen  sind  nur  in  folgenden  Zonen  und 
gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität 
2. Priorität 

3. Priorität 
4. Priorität 

Industrie- und Gewerbezonen 
Zone für öffentliche Bauten in denen stark und mässig stören-
de Betriebe zulässig sind 
Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung 
Kernzonen 

Erbringt  der  Betreiber  den  Nachweis,  dass  aufgrund  von  funktechnischen 
Bedingungen  ein  Standort  ausserhalb  der  zulässigen  Zonen  erforderlich  ist, 
ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen zulässig. 

2.11.3 

Die  Betreiber  erbringen  für  visuell  wahrnehmbare  Mobilfunkanlagen  den 
Nachweis,  dass  in  den  Zonen  mit  jeweils  höherer  Priorität  keine  Standorte 
zur Verfügung stehen. 

2.11.4 

Baugesuche  für  Mobilfunkanlagen  im  Bereich  von  Natur-  und  Heimat-
schutzobjekten  sind  bezüglich  der  Einordnung  von  einer  externen  Fachper-
son zu begutachten, sofern die Anlage visuell wahrnehmbar ist. 

4.1. 

Die  Gemeindeversammlung  von  Hinwil  beschloss  am  15.  März  2010  im 
Rahmen  einer  Teilrevision  der  kommunalen  Bau-  und  Zonenordnung  eine 

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umfassende  Regelung  bezüglich  der  Standortwahl  und  zonenspezifischen 

Zulässigkeit von Mobilfunk-Basisstationen (sogenanntes Kaskadenmodell), 

welche von den Rechtsmittelinstanzen auf Rekurs der Swisscom (Schweiz) 

AG  und  der  Sunrise  Communications  AG  hin  jedoch  in  verschiedenen 

Punkten korrigiert wurde (BRKE Nrn. 0163 und 0164/2010 vom 27. Oktober 

2010;  VB.2010.00673  und  VB.2011.00383  vom  6.  Dezember  2011;  BGE 

1C_51/2012 und 1C_71/2012 vom 21. Mai 2012). Die Vorinstanz hat dazu 

ausgeführt,  dass  die  vorliegend  strittige  Teilrevision  Ergebnis  dieser 

Rechtsmittelverfahren sei. An diesen war Orange nicht beteiligt.  

4.2.  

Die Rekurrentin bestreitet zu Recht nicht die grundsätzliche Kompetenz der 

Gemeinden,  gestützt  auf  §  49a  Abs.  3  PBG  eine  Kaskaden-  bzw.  zonen-

für  die  Erstellung  von  Mobilfunk-
spezifische  Prioritätenregelung 
Basisstationen  festzulegen.  Diesbezüglich  ist  auf  die  aktuelle  Praxis  des 

Bundesgerichts, insbesondere auf das bereits erwähnte Urteil des Bundes-

gerichts  vom  21.  Mai  2012  zu  verweisen,  welches  unter  E.  3.4  festhielt: 

"§ 49a PBG (eingefügt durch das Gesetz vom 1. September 1991; in Kraft 

seit 1. Februar 1992) gestattet den Gemeinden, für ganze Zonen, gebiets-

weise  oder  für  einzelne  Geschosse  die  Nutzung  zu  Wohnzwecken  oder 

gewerblichen  Zwecken  zuzulassen,  vorzuschreiben  oder  zu  beschränken. 

Diese  Formulierung  ist  sehr  weit  gefasst.  Generelle  Zielsetzung  der  PBG-

Revision von 1991 war es, den Regelungsbereich der Gemeinden zu erwei-

tern.  [….]  Kann  die  Gemeinde  sowohl  die  Nutzung  zu  Wohnzwecken  als 
auch zu betrieblichen Zwecken einschränken, erscheint es zumindest nicht 

willkürlich anzunehmen, dass sie auch die Möglichkeit hat, gewisse techni-

sche Bauten und Infrastrukturanlagen, die diesen Nutzungen dienen, näher 

zu  regeln  und  gegebenenfalls  einzuschränken.  Insofern  können  sich  auch 

kommunale Regelungen über die Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen in ein-

zelnen  Zonen  willkürfrei  auf  diese  Bestimmung  stützen,  vorausgesetzt, 

dass ein öffentliches Interesse an einer derartigen Regelung besteht."  

4.3.  

Das Bundesgericht erwog zur Zulässigkeit von Kaskadenordnungen im De-

tail, eine solche Regelung sei grundsätzlich gesetzes- und verfassungskon-
form,  sofern  sie darauf basiere, dass  im  Rahmen  einer derartigen  ortspla-
nerischen  Festlegung  berücksichtigt  werde,  dass  bestimmte  Nutzungen 

und Anlagen in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme psychi-

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sche  Eindrücke  erweckten,  welche  dazu  führten,  dass  die  Umgebung  als 

unsicher,  unästhetisch  oder  sonst  wie  unerfreulich  empfunden  werde.  Er-

fahrungsgemäss  werde  der  Anblick  von  Mobilfunkanlagen  als  Bedrohung 

bzw.  Beeinträchtigung  der  Wohnqualität  empfunden.  Die  Begrenzung  von 

Mobilfunkantennen  in  Wohngebieten  erscheine  deshalb  grundsätzlich  als 

geeignetes Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren.  

Allerdings  bildeten  subjektive  Ängste  und  Gefühle  des  Unbehagens  keine 

tragfähige Unterlage für weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot 

von  im  allgemeinen  Interesse  stehenden  Infrastrukturanlagen.  Hingegen 

könne  es  sich  rechtfertigen,  in  Zonen,  welche  in  erster  Linie für gesundes 

und  ruhiges  Wohnen  bestimmt  seien,  die  Realisierung  von  Betrieben  und 

Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen könnten, von einem funktio-

nalen  Zusammenhang  zur 

jeweiligen  Zone  abhängig  zu  machen 

(BGE 1C_449/2011 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 7.4.3).  

Eine  Kaskadenregelung  habe  sich  allerdings  ausschliesslich  auf  sichtbare 

und als solche erkennbare Mobilfunkanlagen zu beschränken. Zwar könne 

auch das Wissen um eine kaschierte oder sich im Gebäudeinnern befindli-

che  Anlage  Ängste  bei  bestimmten  Personen  auslösen.  Diese  fürchteten 

sich aber in der Regel in gleicher Weise vor Mobilfunkanlagen, welche ge-

mäss 1. Prioritätsstufe von der Industrie- und Gewerbezone aus die Wohn-

zonen  mitversorgten  und  letztere  folglich  mit  nichtionisierender  Strahlung 

belasteten. Bei Kaskadenregelungen gehe es jedoch nicht um den Schutz 

vor  nichtionisierender  Strahlung,  welche  in  der  Verordnung  über  den 

Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) abschliessend bundesrecht-

lich  geregelt  sei,  sondern  um  den  Schutz  vor  ideellen  Immissionen.  Diese 

knüpften  nicht  an  die Strahlenintensität,  sondern  in  erster  Linie  an  den für 

die  Anwohner  visuell  wahrnehmbaren  Standort  an.  Bei  nicht  sichtbaren 

Mobilfunk-Basisstationen sei das öffentliche Interesse an der Verhinderung 

ideeller  Immissionen  derart  gering,  dass  die  Beschränkung  der  Standort-

wahl  mittels 

einer  Kaskadenregelung 

unverhältnismässig  wäre 

(BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.5).  

Mit einer Kaskadenregelung dürfe jedoch die Wirtschafts- und Informations-

freiheit der Mobilfunkgesellschaften nicht substantiell, d.h. höchstens in ge-

ringfügiger Weise eingeschränkt werden. Es gehe schliesslich nicht um ein 

Antennenverbot,  sondern  lediglich  um  eine  Prioritätenordnung.  Vor  allem 

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dürfe  die  konzessionsmässige  Mobilfunkversorgung  nicht  übermässig  be-

hindert werden.  

Dem  Bedürfnis  der  Mobilfunkgesellschaften  nach  kleinräumigen,  möglich 

nahe  bei  den  Endkunden  errichteten  Basisstationen  müsse  hinreichend 

Rechnung getragen werden. Der Ausbau der bestehenden Netzstruktur im 

Hinblick  auf  künftige  Technologien  dürfe  nicht  ins  Gewicht  fallend  beein-

trächtigt werden. Diese Kriterien seien im konkreten Einzelfall vor allem un-

ter  Einbezug  des  jeweiligen  Zonenregimes  zu  prüfen  (BGE  1C_449/2011 

und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 6.5 und 6.6). 

4.4. 

Die  Kaskadenregelung  in  einer  kommunalen  Bau-  und  Zonenordnung  ist 

nach dem Gesagten also nur dann rechtskonform, wenn sie ausschliesslich 

und unmissverständlich dem Schutz vor ideellen Immissionen dient und in 

keiner  Weise  zu  einer  Verschärfung  des  Bundesumweltschutzrechts,  also 

des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) sowie der NISV führt. 
Wohl deshalb beschränken Ziff. 2.11.2 – 2.11.4 revBZO die Anwendbarkeit 
der Regelung auf "visuell wahrnehmbare" Mobilfunkanlagen, was – wie die 
nachfolgenden  Erwägungen  zeigen  werden  –  allerdings  zu  unpräzis  bzw. 
zu wenig einschränkend formuliert ist.  

Eine Prioritätenregelung der vorliegend strittigen Art muss, wie bereits dar-

gelegt, zwingend an die Sichtbarkeit einer Mobilfunkanlage anknüpfen. Da-

bei  muss  die  Basisstation  eindeutig  optisch  erkennbar  sein,  was  für  ka-

schierte  Anlagen  etwa  in  Form  eines  Kamins,  Abluftrohrs,  Pfostens  oder 

sonstigen  Gebäudeteils  in  den  üblichen  Dimensionen  nicht  zutrifft.  Es  ge-

nügt auch nicht, dass ein bestimmter Gebäudeteil aufgrund seiner Positio-

nierung  und  Dimension  die  Vermutung  einer  kaschierten  Basisstation  auf-

kommen lassen könnte. Vielmehr muss eine Mobilfunkanlage für einen ob-

jektiven  Betrachter  ohne  weiteres  sofort  eindeutig  als  solche  visuell  wahr-

nehmbar  und  erkennbar  sein,  ansonsten  die  Beschränkung  der  Strandort-

wahl  mittels  einer  Kaskadenregelung  unverhältnismässig  und  von  keinem 

öffentlichen Interesse gedeckt wäre. 

Damit ist die strittige Kaskadenregelung der Gemeinde Hinwil, auch in An-

lehnung  an  die  mittlerweile  gefestigte  Rechtsprechung  (u.a  BRGE  IV 

Nrn. 0049  und  0050/2013  vom  25.  April  2013,  E.  8.2;  BEZ  2013  Nr.  25, 
E. 8.3.3; BRGE III Nr. 0104/2014 vom 20. August 2014, E. 4.3)  auf visuell 

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Seite 9 

 
 
"als solche" wahrnehmbare Mobilfunkanlagen zu beschränken, weshalb die 

Ziff. 2.11.2, 2.11.3 und 2.11.4 revBZO entsprechend zu präzisieren bzw. zu 

ergänzen  sind.  Mit  dieser  Formulierung  wird  zudem  der  Einwand  der  Re-

kurrentinnen  vollends  entkräftet,  die  angefochtene  BZO-Revision  bewirke 

eine Verschärfung des Bundesumweltschutzrechts.  

4.5. 

Schliesslich  bleibt  an  dieser  Stelle  festzuhalten,  dass  mehr  als  die  Hälfte 

der  in  der  jüngeren  Vergangenheit  geplanten  und  realisierten  Mobilfunk-

Basisstation  nicht  mehr  als  solche  erkennbar  sind,  weil  sie  entweder  im 

Gebäudeinnern  (Estrich  etc.)  oder  als  kaschierte  Anlage  erstellt  werden 

bzw. wurden (BRKE III Nrn. 0163-0164/2010 vom 27. Oktober 2010, E. 6.4; 

BRGE III  Nr.  0149/2013  vom  6.  November 2013,  E.  5.2). Für  diese  Mobil-

funkanlagen ist die angefochtene Kaskadenregelung folglich nicht anwend-
bar; solche Basisstationen können ohne Prioritäteneinschränkung selbst in 

den Wohnzonen realisiert werden.  

5.1.  

Gemäss  Ziff.  2.11.1  revBZO  haben  Mobilfunkanlagen  der  Quartierversor-

gung zu dienen (Satz 1). In der Industrie- wie auch in den Gewerbezonen 

sowie in der Zone für öffentliche Bauten, in denen mässig und stark stören-

de Betriebe zulässig sind, können zudem auch Anlagen für die kommunale 

Versorgung  erstellt  werden  (Satz  2).  Die  Rekurrentin  rügt  dies  als  zu  ein-

schränkend im Hinblick auf ihre künftige Netzplanung.  

5.2. 

Anlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets müssen 

grundsätzlich innerhalb der Bauzonen errichtet werden, was sich direkt aus 

dem  fundamentalen  raumplanerischen  Grundsatz  der  Trennung  von  Bau- 

und  Nichtbaugebiet  ergibt.  Daraus  hat  das  Bundesgericht  mit  Entscheid 

vom 17. August 2007 (BGE 133 II 321, E. 4.3.2) abgeleitet, dass innerhalb 

der Bauzonen die zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen Inf-

rastrukturanlagen  zonenkonform  sind,  soweit  sie  hinsichtlich  Standort  und 

Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste-
hen,  an  dem  sie  errichtet  werden  sollen,  und  sie  im Wesentlichen  Bauzo-
nenland  abdecken.  Die  Zonenkonformität  einer  Infrastrukturbaute  könne 

aber unter  Umständen  auch  bejaht  werden,  wenn  sie  der  Ausstattung  der 

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Seite 10 

 
 
Bauzonen  insgesamt und  nicht  nur speziell dem  in  Frage  stehenden  Bau-

zonenteil diene. 

Dementsprechend  werden  durchschnittlich  dimensionierte  Mobilfunk-

Basisstationen  innerhalb  des  Bauzonengebiets  grundsätzlich  regelmässig 

als zonenkonforme Infrastrukturanlagen qualifiziert und bewilligt, sofern ein 

funk- bzw. abdeckungstechnischer Bezug zur Zone besteht, in welcher sie 

errichtet  werden  sollen.  Erst  wenn  die  baulichen  und  leistungsmässigen 

Ausmasse einer Basisstation den Rahmen des Üblichen sprengen oder sie 

im  Wesentlichen  nicht  den  Mobilfunkbedürfnissen  des  Quartiers  dient  (in 

welchem sie geplant ist), sondern weit darüber hinaus Versorgungsfunktio-

nen wahrnehmen soll, kann eine solche Anlage vor allem in Wohnzonen, in 

denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht mehr von vornherein 

als zonenkonform qualifiziert werden.  

Im Lichte der Zonenkonformität nicht erforderlich ist somit, dass die mit ei-

ner Basisstation aufgebaute Funkzelle ausschliesslich der Mobilfunkversor-

gung  im  betreffenden  Quartier  dient.  Dies  wäre  auch  funktechnisch  nicht 

realisierbar, machen doch elektromagnetische Strahlen nicht an der Quar-

tier-  oder  Zonengrenze  parzellenscharf  halt  (u.a.  BRGE III  Nr. 0027/2013 

vom 27. März 2013, E. 9.1). Zudem darf eine an sich quartier- oder zonen-

bezogene  Basisstation  teilweise  sogar  Nichtbaugebiet  erfassen  (BGr 

1C_403/2010 vom 31. Januar 2011, E. 4.3).  

Folglich  ist  die  in  Ziff.  2.11.1  Satz  1  revBZO  formulierte  strikte  Beschrän-

kung  auf  ausschliesslich  der  Quartierversorgung  dienende  Mobilfunk-
Basisstationen  nicht  rechtskonform,  weshalb  Satz  1  –  auch  in  Anlehnung 
an die mittlerweile gefestigte Rechtsprechung – wie folgt zu präzisieren ist: 
"Mobilfunkanlagen haben  grundsätzlich der Quartierversorgung zu dienen" 

(vgl. BRGE III Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.3). Die von der 

Rekurrentin beantragte grundsätzliche Öffnung aller Zonen für die kommu-

nale  Versorgung  widerspräche  hingegen  der  bereits  dargelegten  Rechts-

praxis. 

5.3. 

Mit  der ebenfalls  angefochtenen  Beschränkung  in  Ziff. 2.11.1  Satz 2  revB-

ZO, in der Industrie- wie auch in der Gewerbezone sowie in der Zone für öf-

fentliche  Bauten  nur  Anlagen  für  die  kommunale  Versorgung  zuzulassen, 
wäre nicht nur die Netzabdeckung etwa von Gebieten ausserhalb der Bau-

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zonen in Frage gestellt oder zumindest unverhältnismässig erschwert, son-

dern  diese  widerspräche  zudem  der  Rechtspraxis,  wonach  Mobilfunk-

Basisstationen in den Industrie- und Gewerbezonen über die Standortzone 

hinaus  andere  Gebiete  abdecken  dürfen  (u.a.  VB.2008.00442  vom 

27. März 2009 in BEZ 2009 Nr. 29; BRGE I Nr. 0220/2011 vom 28. Oktober 

2011, E. 10).  

Ob und in welchem Umfang aufgrund der konkreten Sachumstände in der 

Gemeinde  Hinwil  überhaupt  überkommunale  Mobilfunkanlagen  notwendig 

sind,  kann  offen  bleiben,  denn  ein  Verbot  überkommunaler  Anlagen  wäre 

nach dem Gesagten jedenfalls zu einschränkend und unzulässig (BRGE III 

Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.3, und BRGE IV Nr. 0096/2014 

vom 21. August 2014, E. 5 ).  

Sinnvoll und rechtskonform ist es hingegen, nur in jenem Teil der Zone für 
öffentliche  Bauten  der  kommunalen  Versorgung  dienende  Mobilfunk-

Basisstationen zuzulassen, in welchem mässig und stark störende Betriebe 

zulässig  sind  (BRGE  IV  Nrn.  0049  und  0050/2013,  E.  9.4,  und  BRGE  III 

Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.5). 

Insgesamt ist Ziff. 2.11.1 Satz 2 revBZO wie folgt neu zu fassen: "In der In-

dustrie-  und  Gewerbezone  können  auch  Anlagen  für  die  überkommunale 

Versorgung  erstellt  werden.  In  der  Zone  für  öffentliche  Bauten,  in  denen 

mässig und stark störende Betriebe zulässig sind, können auch Anlagen für 

die kommunale Versorgung erstellt werden." 

6.1. 

Die  nachstehende  Farbgrafik  des  Zonenplans  zeigt,  dass  die  Gemeinde 

Hinwil schwerpunktmässig im westlichen Ortsgebiet über grössere Flächen 

in  den  Industrie-  und  Gewerbezonen  IG/5  (hellviolette  Farbgebung)  und 

IG/7  (dunkelviolette  Farbgebung)  sowie  im  südöstlichen  Ortsteil  Ober-

dorf/Chisacher  über  eine  weitere  (deutlich  kleinere)  Industrie-  und  Gewer-

bezone  IG/5  verfügt.  In  diesen  Zonen  dürfen  in  1.  Priorität  Mobilfunk-

Basisstationen für die kommunale und, wie rechtsmittelweise korrigiert, so-

gar Anlagen für die überkommunale Versorgung erstellt werden.  

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Aus  diesem  Grund,  und  weil  zusätzlich  kaschierte  und  als  solche  optisch 

nicht  erkennbare  Mobilfunk-Basisstationen  ohne  zonenabhängige  Priori-

tätseinschränkung in allen Bauzonen, also selbst in den Wohngebieten, für 

die  Quartierversorgung  zulässig  sind  (sofern  die  gesetzlichen  Grenzwerte 

einhalten werden), steht die angefochtene Kaskadenreglung einer qualitativ 

hochwertigen  Mobilfunkversorgung  bzw.  dem  allenfalls  notwendigen  Netz-

ausbau in allen Ortsteilen von Hinwil nicht im Wege.  

Zudem  haben  die  bereits 

in  Betrieb  stehenden  Basisstationen 

Bestandesgarantie und müssen daher im Lichte der revidierten kommuna-

len  Nutzungsplanung  nicht  erneut  auf  ihre  Bewilligungsfähigkeit  überprüft 

werden (vgl. § 357 Abs. 1 PBG).  

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Im  Übrigen  erscheint  es  mit  Blick  auf  bewilligungspflichtige  Änderungen 

fraglich, ob bzw. inwieweit bisher bewilligte Anlagen als zufolge Rechtsän-

derung  rechtswidrig  geworden  einzustufen  wären  und  damit  bei  Änderun-

gen die Bestimmung von § 357 Abs. 1 PBG zur Anwendung käme; jeden-

falls dürfte allein der fehlende Prioritätsnachweis dies noch nicht zur Folge 

haben.  Überdies  dürfte  sich  die  angefochtene  Regelung  vor  allem,  wenn 

nicht  sogar  ausschliesslich  auf  neue  Anlagen  und  nicht  auf  die  Änderung 

bestehender  Anlagen  beziehen;  dies  jedenfalls  solange,  als  solche  Ände-

rungen nicht in einem Masse eine visuell wahrnehmbare Vergrösserung der 

Anlage  zur  Folge  haben,  dass  deswegen  ideelle  Immissionen  überhaupt 

ein  Thema  werden  könnten  (BRGE IV  Nrn. 0049  und  0050/2013  vom  25. 

April 2013; E. 9.3).  

6.2. 
Schliesslich  dürfen  die  Gemeinden  gemäss  bundesgerichtlicher  Recht-

sprechung an die Standortwahl keine übertriebenen Anforderungen stellen. 

Es hat zu genügen, wenn die Gesuchstellerin glaubhaft macht, dass sie ei-

nen in Betracht kommenden Standort in einer prioritären Zone nicht zu zu-

mutbaren Bedingungen mieten oder erwerben kann. Funktechnische Grün-

de  für  einen  bestimmten  Standort  können  etwa  mittels  Abdeckungskarten 

erbracht werden (BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.2). Aus diesen 

Gründen  ist  entgegen  rekurrentischer  Auffassung  auch  Ziff. 2.11.2  Abs. 2 

revBZO ohne weiteres zulässig. Auch im Übrigen ist die von der Gemeinde 

Hinwil festgelegte Reihenfolge der Prioritäten, welche im Wesentlichen auf 

die  Empfindlichkeitsstufen  abgestimmt  ist,  nicht  zu  beanstanden.  Sie  er-

weist sich vielmehr als sachlich angemessene und rechtlich vertretbare Lö-

sung.  Für  die  rekurrentischerseits  verlangte  Neuordnung  der  Prioritätenre-

gelung bleibt folglich kein Raum. 

7.  
Insgesamt erweist sich die strittige Mobilfunk-Regelung – unter Einschluss 
der erforderlichen Präzisierungen und Ergänzungen – als sachgerechte, im 
öffentlichen Interesse liegende und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit 

wahrende  nutzungsplanerische  Festlegung,  die  als  solche  von  der  Rekur-

sinstanz zu schützen ist.  

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8.  

Zusammenfassend  sind  Ziff.  2.11.1  –  2.11.4  revBZO  im  Sinne  der  Erwä-
gungen  teilweise  zu  präzisieren  bzw.  zu  ergänzen.  In  diesem  Umfang  ist 

der Rekurs teilweise gutzuheissen. 

9.  

Bei  diesem  Verfahrensergebnis  sind  die  Kosten  zu  2/3  der  Orange  Com-

munications SA sowie zu 1/3 der Politischen Gemeinde Hinwil aufzuerlegen 

(§ 13 VRG).  

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; 

§ 3  Abs.  3  GebV  VGr).  Die  Behörden  verfügen  bei  der  Gebührenbemes-

sung im Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum.Gestützt auf die-

se  Kriterien,  insbesondere  wegen  des  prioritär  zu  berücksichtigenden  tat-

sächlichen Streitinteresses, welches hier, da es um generell geltende Ein-

schränkungen  von  Mobilfunk-Basistationen  geht,  als  hoch  einzustufen  ist, 

ist die Spruchgebühr auf Fr. 8'000.-- festzusetzen.  

11.  

Der  mehrheitlich  unterliegenden  Rekurrentin  ist  keine  Umtriebsentschädi-

gung zuzusprechen. Die Vorinstanz hat trotz des weitgehenden Obsiegens 

keinen  Anspruch  auf  die  verlangte  Entschädigung,  da  sich  der  von  ihr  zu 

treibende  Verfahrensaufwand  in  den  Grenzen  des  Üblichen  hielt  (§ 17 

Abs. 2  lit.  a  VRG;  BRKE  II  Nr.  0039/2005  in  BEZ  2005  Nr.  15; 

www.baurekursgericht-zh.ch). 

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Das Baurekursgericht erkennt: 

I. 
Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen.  

Demgemäss  werden  die  Ziff.  2.11.1  -  2.11.4  revBZO  wie  folgt  präzisiert 
bzw. ergänzt (Änderungen unterstrichen): 

"2.11.1  

Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich der Quartierversorgung zu dienen. 
In  der  Industrie-  und  Gewerbezone  können  auch  Anlagen  für  die  über-
kommunale Versorgung erstellt werden.  
In  der  Zone  für  öffentliche  Bauten,  in  denen  mässig  und  stark  störende 
Betriebe zulässig sind, können auch Anlagen für die kommunale Versor-
gung erstellt werden. 

2.11.2  

Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden 
Zonen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität 
2. Priorität 

3. Priorität 

Industrie- und Gewerbezonen 
Zone für öffentliche Bauten in denen stark und mässig stö-
rende Betriebe zulässig sind 
Zentrumszone und Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung 

4. Priorität 

Kernzonen 

Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von funktechnischen 
Bedingungen  ein  Standort  ausserhalb  der  zulässigen  Zonen  erforderlich 
ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen zulässig. 

2.11.3  

Die Betreiber erbringen bei visuell  als solche wahrnehmbaren Mobilfunk-
anlagen  den  Nachweis,  dass  in  den  Zonen  mit  jeweils  höherer  Priorität 
keine Standorte zur Verfügung stehen. 

2.11.4  

Baugesuche  für  Mobilfunkanlagen  im  Bereich  von  Natur-  und  Heimat-
schutzobjekten  sind  bezüglich  der  Einordnung  von  einer  externen  Fach-
person zu begutachten, sofern die Anlage visuell als solche wahrnehmbar 
ist."  

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen. 

[…] 

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