# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 86ddf652-0fa3-577a-9073-d579c96b0396
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 601_08_198_28_04_09.pdf
**Docket/Reference:** 601_08_198_28_04_09.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/601_08_198_28_04_09.pdf

## Full Text

601 2008-198 

Arrêt du 28 avril 2009 

Ie COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Présidente : 
Juges : 

Marianne Jungo 
Christian Pfammatter et Joseph Hayoz 

PARTIES 

Jean-Jacques MARTI, rte du Jura 55, 1700 Fribourg, recourant,  

contre 

PREFET  DU  DISTRICT  DE  LA  SARINE,  Grand-Rue  51,  case  postale  96, 
1702 Fribourg, autorité intimée,  

CONSEIL  COMMUNAL  DE  LA  VILLE  DE  FRIBOURG,  pl.  de  l'Hôtel-de-
Ville 3, 1700 Fribourg, intimé,  

OBJET 

Affaires communales 

Recours du 15 décembre 2008 contre la décision du 13 novembre 2008 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. Dans la séance du 2 octobre 2006 du Conseil général de la Ville de Fribourg, Christian 
Morard  et  Bernard  Voirol  ainsi  que  28  autres  cosignataires  ont  déposé  la  proposition 
suivante:  

"Proposition n° 9 demandant au Conseil communal d'informer le Conseil général de l'évolution des 

postes  budgétaires  en  cours  d'exercice,  au  plus  tard  au  mois  d'octobre,  avant  la  présentation  du 

budget de l'année à venir. 

Chaque  année,  au  printemps,  les  conseillers  généraux  sont  appelés  à  approuver  les  comptes  de 

l'année écoulée. Tous se posent alors des questions: les comptes sont-ils conformes au budget, y 

a-t-il des dépassements de coûts ou au contraire des nouvelles rassurantes ?  

Le  rapport  des  comptes  de  l'exercice  et  le  rapport  de  gestion  donnent  des  réponses  et  des 

commentaires  utiles  pour  expliquer  les  faits  marquants  de  l'année  écoulée.  Aussi,  les  Conseillers 

généraux  entérinent  une  situation  qu'ils  n'ont  pas  le  plus  souvent  pu  prévoir  et  qu'ils  ne  peuvent 

pas changer.  

En réalité, aucune information n'est donnée au Conseil général sur l'évolution budgétaire en cours ! 

Proposition  

Nous proposons que le Conseil communal établisse un rapport visant à informer le Conseil général 

sur  la  situation  budgétaire  de  l'année  en  cours,  au  plus  tard  dans  le  courant  du  mois  d'octobre, 

c'est-à-dire avant la présentation du budget de l'année à venir.  

Le  contenu  de  cette  information  n'est  pas  imposé,  il  peut  revêtir  la  forme  d'un  rapport  sur 

l'évolution de certains postes budgétaires importants, sur les écarts significatifs, ainsi que sur l'état 

des  dépenses  imprévisibles  et  urgentes,  voire  sur  des  indices  ou  des  ratios  renseignant  sur  la 

réalité budgétaire.  

Les conseillers généraux pourront ainsi, en fonction des informations reçues, pressentir l'évolution 

attendue des comptes ou de certains postes budgétaires et prendre les dispositions qui s'imposent 

dans  le  cadre  du  budget.  Cette  manière  de  faire  serait  conforme  à  la  bonne  gestion  et  à  la 
transparence souhaitée des comptes de la Commune." 

Le  Bureau  du  conseil  général  a  examiné  cette  proposition  lors  de  ses  séances  du 
10 octobre  et  du  15  novembre  2006  sans  parvenir  à  un  accord  avec  le  représentant  du 
conseil communal. Face à cette divergence, le Bureau décida de retirer ce point de l'ordre 
du  jour  des  séances  des  27  et  28  novembre  2006  et  de  consulter  le  Service  des 
communes. 

Le  9  février  2007,  le  Service  des  communes  a  estimé  que  la  proposition  en  cause 
paraissait  entrer  dans  la  compétence  budgétaire  du  conseil  général  et  n'était  pas 
incompatible  avec  la  loi  sur  les  communes.  Il  a  souligné  qu'il  s'agissait  simplement  de 
fournir les renseignements nécessaires afin que les membres du conseil général puissent 

 
 
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avoir  une  vision  claire  de  la  situation  financière  en  cours  et  puissent  se  prononcer  en 
toute connaissance de cause sur le budget. Cela ne signifiait pas que le conseil communal 
soit astreint à présenter des comptes intermédiaires. 

B. Dans sa séance du 26 mars 2007, le conseil général a accepté par 42 voix contre 28 la 
transmission  de  la  proposition  n°  9  au  conseil  communal  en  tant  que  proposition 
impérative. 

C. Par recours du 11 mai 2007, le conseil communal a contesté cette décision devant le 
Préfet  du  district  de  la  Sarine  en  concluant  à  son  annulation.  En  substance,  le  conseil 
communal  s'est  plaint  d'une  violation  de  la  loi  sur  les  communes  (LCo;  RSF  140.1)  en 
estimant que le conseil général n'avait pas la compétence de s'ingérer dans la gestion de 
la commune en créant un outil de gestion non prévu par la loi. 

D. Le 13 novembre 2008, le préfet a admis le recours et a annulé la décision du 26 mars 
2007.  Il  a  estimé  qu'en  prenant  la  décision  attaquée,  le  conseil  général  avait  voulu 
introduire un véritable outil de gestion par l'établissement d'un rapport sur l'évolution des 
postes budgétaires  en cours d'exercice. Un tel système parallèle à celui de la loi sur les 
communes  empièterait  sur  les  compétences  du  conseil  communal,  de  sorte  qu'il  n'était 
pas possible d'introduire une nouvelle compétence du conseil général. Le préfet a estimé 
que  ce  dernier  est  suffisamment  informé  par  le  biais  du  plan  financier  et  des 
renseignements  transmis  à  la  commission  financière.  Par  ailleurs,  l'établissement  d'un 
rapport  sur  l'évolution  des  postes  budgétaires  en  cours  d'exercice  irait  au-delà  de 
l'information  que  doit  fournir  le  Conseil  communal  dans  le  cadre  de  la  politique 
d'information active prévue par l'art. 60 al. 3 let. j LCo. 

E.  Agissant  le  15  décembre  2008,  Jean-Jacques  Marti,  Président  du  conseil  général,  a 
contesté  devant  le  Tribunal  cantonal  la  décision  préfectorale  du  13  novembre  2008  en 
demandant son annulation. Il conclut à la confirmation de la décision du conseil général 
du 26 mars 2007. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  le  recourant  se  plaint  d'une  constatation  inexacte  et 
incomplète  du  texte  de  la  proposition  en  soulignant  que  l'intention  du  conseil  général 
telle qu'elle ressort du texte clair de la proposition n'a jamais été de créer un nouvel outil 
de gestion, mais un outil d'information dans le cadre de ses compétences d'adoption du 
budget  communal.  C'est  donc  à  tort,  selon  lui,  que  le  préfet  a  retenu  une  volonté  du 
conseil général d'empiéter sur les compétences du conseil communal.  

Le recourant fait valoir, par ailleurs, une violation de l'art. 10 al. 1 let. b LCo en indiquant 
que la proposition ne s'inscrit pas dans le contexte de l'établissement des comptes, mais 
dans  celui  du  budget.  Le  rapport  intermédiaire  demandé  n'implique  en  rien  un 
changement dans la répartition des compétences entre le conseil communal et le conseil 
général en ce qui concerne l'approbation des comptes. Il constitue un outil d'information 
en vue de l'établissement du budget, dont la compétence appartient au conseil général, 
conformément  à  l'art.  10  al.  1  let.  b  LCo.  En  mélangeant  la  compétence  du  conseil 
général  de  décider  du  budget  avec  celle  d'approbation  des  comptes,  le  préfet  a  violé 
l'art. 10 al. 1 let. b LCo. 

 
 
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Le  recourant  se  plaint  également  du  fait  que  le  Service  des  communes  n'ait  pas  été 
entendu avant que la décision attaquée ait été rendue. 

F.  Dans  ses  observations  du  26  janvier  2009,  le  conseil  communal  conclut  au  rejet  du 
recours. A son avis, l'autorité intimée n'avait pas à se fonder uniquement sur le texte de 
la proposition litigieuse, mais devait également prendre en considération les débats ayant 
mené à la décision du 26 mars 2007. Or, dans ce cadre, les conseillers généraux ont bien 
exprimé  leur  volonté  de  créer  un  outil  de  gestion,  incompatible  avec  la  répartition  des 
compétences  entre  conseil  communal  et  conseil  général  prévue  par  la  LCo.  Le  conseil 
communal  estime  également  que,  quoi  qu'en  dise  le  recourant,  la  proposition  tend 
matériellement  à  introduire  un  bouclement  intermédiaire  des  comptes,  sur  lequel 
subsisterait  un  problème  d'interprétation  quant  à  la  position  que  prendrait  le  conseil 
général  par  rapport  à  cette  comptabilité  intermédiaire;  il  y  aurait  un  empiètement  sur 
l'adoption des comptes, qui relève de la compétence du conseil communal. 

G.  Le  3  février  2009,  le  Service  des  communes  a  déposé  ses  déterminations  sur  le 
recours.  Rappelant  que,  selon  l'art.  51bis  LCo  qui  renvoie  à  l'art.  10  LCo,  le  conseil 
général  décide  du  budget,  il  a  estimé  que,  pour  voter  sur  le  budget  en  toute 
connaissance  de  cause,  il  faut  que  les  membres  du  législatif  disposent  des  informations 
nécessaires en temps utile. C'est donc dans le cadre de cette compétence budgétaire que 
le  conseil  général  a  fait  sa  proposition,  étant  souligné  que  le  conseil  communal  a  un 
devoir d'information (art. 60 al. 3 let. j LCo, art. 88 al. 1 et 131 al. 3 de la Constitution 
cantonale; RSF 10.1). S'il est vrai que la loi a prévu également l'établissement d'un plan 
financier,  le  Service  des  communes  indique  que  c'est  un  instrument  de  planification  qui 
informe  sur  les  options  de  gestion  futures  envisagées.  Il  ne  donne  pas  d'information 
concernant  l'année  en  cours.  Le  service  estime  que  la  proposition  du conseil  général  ne 
vise  pas  la  mise  en  place  d'un  nouvel  outil  de  gestion,  mais  constitue  une  demande  de 
renseignements  au  conseil  communal.  Cela  ressort  du  texte  de  la  proposition  et  cette 
constatation  est  accentué  par  le  fait  que  le  contenu  de  cette  information  n'est  pas 
imposé.  

H. Le préfet conclut pour sa part au rejet du recours. Il explique qu'il n'a pas requis l'avis 
du Service des communes dès lors qu'il connaissait déjà son point de vue. Sur le fond, il 
estime que l'art. 10 al. 1 let. b LCo ne saurait constituer une base légale suffisante pour 
justifier la proposition litigieuse. L'art. 97bis LCo fixe clairement les exigences auxquelles 
doit  satisfaire  le  conseil  communal,  en  particulier  le  destinataire  des  documents  et  des 
renseignements  à  fournir  (la  Commission  financière)  ainsi  que  le  délai  à  respecter  (20 
jours au moins avant la séance du conseil général). 

e n   d r o i t  

1.  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est  recevable  en 
vertu de l’art. 155 al. 2 LCo. Il ne fait pas de doute que le recourant, membre du conseil 
général, dispose d'un intérêt suffisant pour agir contre la décision préfectorale qui statue 
sur une question de compétence du conseil général. 

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 

 
 
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2.  Du  moment  que  l'avis  du  Service  des  communes  était  connu  du  préfet  lorsqu'il  a 
statué, il n'était pas nécessaire pour ce dernier de requérir son préavis avant de trancher 
le litige (ATC 601 08 141 du 22 janvier 2009). Le grief visant un défaut d'instruction de 
la cause est par conséquent sans fondement. 

3. 
a)  Selon  l'art.  51bis  LCo  qui  renvoie  à  l'art.  10  LCo,  le  conseil  général  décide  du 
budget.  Afin  de  préparer  sa  décision,  le  conseil  général  dispose  d'une  commission 
financière (art. 96 al. 1 LCo) qui examine le budget avant qu'il lui soit soumis (art. 97 al. 
1 let. a LCo). Dans ce cadre, l'art. 97bis LCo prévoit que le conseil communal fournit à la 
commission financière, 20 jours au moins avant la séance de l'assemblée communale ou 
du conseil général, les documents relatifs aux affaires énumérées à l'art. 97 al. 1 LCo et 
lui donne les renseignements nécessaires à l'exercice de ses attributions. 

b)  Si  l'on  replace  la  proposition  n°  9  du  2  octobre  2006,  rendue  impérative  par 
décision du conseil général du 26 mars 2007, dans le contexte légal indiqué ci-dessus, il 
ne  fait  aucun  doute  que  la  démarche  du  conseil  général  s'inscrit  pleinement  dans  ses 
attributions.  Il  est  légitime,  pour  le  législatif,  d'exiger  des  informations  sur  la  situation 
financière en cours lorsqu'il doit décider du budget de l'année suivante. Il va de soi que 
l'évolution des comptes durant l'année constitue un critère important pour se prononcer 
en toute connaissance de cause sur le budget, dès lors que celui-ci ne sera pas le même 
si  les  prévisions  de  l'année  précédente  ne  se  réalisent  pas  ou  pas  dans  la  mesure 
planifiée.  On  ne  voit  pas  pourquoi  le  conseil  général  devrait  attendre  la  procédure 
budgétaire de l'année d'après –  et le bouclement des comptes - pour  réagir avec un an 
de retard à des fluctuations budgétaires imprévues. Du moment que la responsabilité du 
budget  lui incombe,  il  est  en  droit  d'adapter  le  mieux  possible  le  budget  en  fonction  de 
l'évolution  des  finances  publiques  de  l'année  en  cours  et  des  disponibilités  réelles  de  la 
commune.  Cette  appréciation  de  sa  tâche  –  même  si  elle  rompt  avec  la  pratique 
antérieure - n'est pas contraire à la loi. En se plaçant en position d'adopter un budget qui 
tienne  compte  des  fluctuations  financières  intervenues  en  cours  d'année,  le  conseil 
général  ne  se  mêle  pas  de  la  gestion  proprement  dite  de  la  commune,  mais  reste 
cantonné dans sa tâche de décider du budget. 

Or,  pour  atteindre  le  but  visé,  il  est  raisonnable  que  le  conseil  général  obtienne  les 
informations  nécessaires  à  la  tâche  telle  que  définie  ci-dessus.  En  principe,  ces 
renseignements  devraient  être  fournis  par  le  conseil  communal  à  la  commission 
financière, 20 jours avant la séance du conseil général, conformément à l'art. 97bis LCo. 
Du moment que ces informations sont jugées nécessaires à l'exercice des attributions de 
la commission financière, cette dernière est en droit de les demander à l'appui de chaque 
projet  de  budget.  Il  n'était  donc  pas  indispensable  de  prendre  la  proposition  n°  9  pour 
atteindre  le  résultat  voulu,  la  loi  donnant  d'ores  et  déjà  à  la  commission  financière  le 
droit d'exiger les informations en cause. 

Cela  étant,  compte  tenu  des  efforts  particuliers  nécessaires  pour  obtenir  à  temps  des 
informations sur l'évolution des comptes (cf. intervention de la Directrice des finances de 
la Ville lors de la séance du 26 mars 2007) et de la nouveauté de la démarche visant à 
tenter d'adapter le mieux possible le budget de l'année suivante aux  réalités de l'année 
en cours, le conseil général pouvait estimer, sans outrepasser les limites de son pouvoir 
d'appréciation, qu'il était justifié de préciser formellement ses attentes dans ce domaine 
afin  d'éviter  tout  malentendu.  Dans  la  mesure  où  la  commission  financière  est  une 

 
 
 
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émanation du conseil général, ce dernier pouvait fixer le cadre des informations à fournir 
par le conseil communal. Il importe peu que, selon la proposition n° 9, ces informations 
soient  destinées  directement  au  conseil  général  plutôt  qu'à  la  commission  financière. 
Elles devront de toute façon être soumises à la commission financière pour lui permettre 
d'examiner le budget préalablement à la séance du conseil général.  

De  même,  le  délai  fixé  au  courant  du  mois  d'octobre  pour  fournir  les  renseignements 
n'est pas en contradiction avec le délai de "20 jours au moins avant la séance du conseil 
général"  de  l'art.  97bis  LCo.  Les  deux  délais  se  recoupent  nécessairement  compte  tenu 
des dates usuellement retenues pour adopter le budget. 

En  définitive,  il  faut  constater  que  la  proposition  n°  9  à  la  base  du  litige  se  rapporte 
exclusivement à la compétence du conseil général de décider du budget. Il s'inscrit dans 
la  logique  de  l'art.  97bis  LCo  et  n'empiète  en  rien  sur  la  compétence  du  conseil 
communal de gérer la commune. 

c) Contrairement à l'avis du préfet et du conseil communal, la démarche du conseil 
général  n'a  pas  pour  but  d'introduire  un  nouvel  outil  de  gestion  dans  l'administration 
communale.  Elle  ne  vise  qu'à  obtenir  des  renseignements  sur  l'état  de  la  situation 
comptable  au  moment  de  statuer  sur  le  budget.  Il  relève  en  effet  de  la  compétence  du 
conseil  général  de  décider  que  son  budget  annuel  ne  se  fondera  pas  seulement  sur  les 
données  de  l'année  d'avant,  sur  les  comptes  bouclés  et,  pour  le  futur,  sur  le  plan 
financier, mais également sur les données et les projections disponibles pour l'année en 
cours.  Or,  il  appartient au  conseil  communal de  satisfaire  à  son  obligation  d'information 
prévue à l'art. 97bis LCo, telle que précisée par la proposition impérative n° 9. Il ne s'agit 
pas  là  d'exigences  démesurées  dès  lors  qu'on  est  en  droit  d'attendre  de  cette  autorité 
qu'elle  sache  en  cours  d'année  comment  évoluent  des  finances  publiques  de  l'ordre  de 
200  millions.  Il  est  clair  que  certaines  données  définitives  ne  sont  disponibles  qu'en  fin 
d'année, voire au début de l'année suivante. Cela ne dispense pas l'autorité chargée de la 
gestion  de  la  commune  de  connaître  la  situation,  tout  au  moins  les  tendances  qui  se 
dessinent et d'informer le conseil général à temps pour lui permettre d'adopter un budget 
qui  tienne  compte  de  ces  dernières  tendances.  Il  n'est  pas  nécessaire  pour  cela  de 
procéder  à  un  bouclement  intermédiaire  des  comptes  qui  n'a  jamais  été  requis  par  le 
conseil général.  

Il est également sans pertinence de constater que, par le passé, le conseil général a voté 
le  budget  sans  disposer  des  renseignements  qu'il  demande  aujourd'hui.  Il  a  été  vu  ci-
dessus que ses exigences en matière d'information sur l'évolution des postes budgétaires 
en  cours  d'exercice  sont  fondées  sur  des  considérations  raisonnables.  Du  moment  que 
cette  amélioration  du  processus  budgétaire  n'implique  aucune  modification  des 
compétences  reconnues  par  la  loi  aux  organes  de  la  commune,  le  conseil  général  était 
habilité  à  l'adopter  dans  une  décision  formelle,  impérative  pour  le  conseil  communal. 
Dans ce sens, la proposition litigieuse vise à une amélioration de l'outil budgétaire et non 
pas de l'outil de gestion, même si, à l'évidence, l'un n'est pas sans influence sur l'autre. 

4. 

Bien fondé, le recours doit être admis. 

La commune et l'Etat de Fribourg sont exonérés des frais de procédure (art. 131 code de 
procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). 

 
 
 
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Le  recourant  qui  a  agi  sans  le  concours  d'un  avocat  n'a  pas  droit  à  une  indemnité  de 
partie (art. 137 CPJA).  

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est admis. 

Partant, la décision préfectorale du 13 novembre 2008 est annulée et la décision du 
conseil général du 26 mars 2007 est confirmée. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

104.4