# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fe4f7a00-2207-51ba-88e8-1735b7dacd7e
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 00.00.0000 PVG 2019 12
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2019-12_0000-00-00.pdf

## Full Text

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

124

Permesso per deposito materiale e licenza edilizia per posa 
di una gru a torre.
– Secondo la legge edilizia applicabile il deposito esterno di 

materiale sulla particella in zona industriale in que- stione 
è consentito soltanto in relazione a un’attività di 
produzione artigianale o industriale leggera in loco, il che 
non è dato nell’occorrenza (consid. 4.1–4.3).

– Eventuali pattuizioni (non documentate) con alcuni 
membri dell’autorità edilizia non possono sostituire la 
licenza edilizia o il permesso richiesto, tantomeno dare 
all’istante il diritto al rilascio dell’autorizzazione così come 
postulato; il rifiuto poi deciso dall’autorità edilizia quale 
organo competente non contravviene al principio della 
buona fede (consid. 4.4–4.5).

– Nessuna disparità di trattamento nel caso di specie (con- sid. 
5).

Bewilligung für Materiallager und Baubewilligung für Er- 
richtung eines Turmkrans.
– Gemäss kommunalem Baugesetz ist das Abstellen und 

Lagern von Material auf der fraglichen Parzelle in der 
Industriezone nur im Zusammenhang mit einer gewerb- 
lichen Produktionstätigkeit vor Ort oder einer leichten 
Industrietätigkeit vor Ort zulässig, was hier nicht erfüllt ist 
(E.4.1–4.3).

– Allfällige (nicht dokumentierte) Vereinbarungen mit ein- 
zelnen Mitgliedern der Baubehörde vermögen nicht die 
erforderliche (Bau–)Bewilligung zu ersetzen, ebenso we- nig 
geben sie dem Gesuchsteller das Recht auf die Er- teilung 
der beantragten Bewilligung wie angeblich ver- einbart; die 
anschliessend erfolgte Nichterteilung der Baubehörde als 
zuständiges Organ widerspricht nicht dem 
Vertrauensschutzprinzip (E.4.4–4.5).

– Keine rechtsungleiche Behandlung im konkreten Fall (E.5).

Considerandi:
4.1. Secondo l’art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l’autorizzazione a

costruire edifici o impianti è rilasciata solo se essi sono conformi alla 
funzione prevista per la zona di utilizzazione. In virtù del diritto 
federale, il compito di differenziare la zona edificabile incombe al

12

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

125

diritto cantonale e quindi agli enti pubblici incaricati della pianifi- 
cazione locale. Spetta quindi alle autorità incaricate di compiti pia- 
nificatori stabilire l’utilizzazione dello spazio disponibile all’interno della 
zona edificabile, secondo i bisogni della collettività. Rientrano in tale 
facoltà sia la competenza di stabilire l’intensità dell’utiliz- zazione 
consentita sia quella di descrivere i tipi di utilizzazione. A questo 
riguardo, il comune convenuto gode di autonomia tutelabi- le 
nell’interpretazione delle norme edilizie comunali (cfr. DTF 128 I 3 
consid. 2a e b con riferimenti). All’interno delle zone edificabili sussiste 
però un diritto al rilascio della licenza edilizia per quan- to il progetto di 
costruzione sia conforme alla zona di utilizzazio- ne e alle altre 
disposizioni edilizie (sentenze del Tribunale federale 1A.116/2002 del 
17 novembre 2003 consid. 4.3, 1A.140/2003 del 18
marzo 2004 consid. 3.3, 1A.136/2003 del 4 novembre 2004 consid.
4.3, 1A.18/2004 del 15 marzo 2005 consid. 4).

4.2. Il fondo che l’istante pretende destinare, per quanto non 
già avvenuto, a deposito di materiale e sul quale intende eri- gere la gru 
è sito in zona industriale. Giusta l’art. 25 della legge edilizia (LE), la 
zona industriale è suddivisa in “zona industriale 1” e in “zona 
industriale 2”. È permessa la costruzione di edifici desti- nati alla 
produzione artigianale e industriale leggera; sono escluse costruzioni a 
scopo residenziale, fatta eccezione per le abitazioni destinate al 
personale di sorveglianza necessario (cpv. 1). Eventuali depositi esterni 
di materiale e mezzi necessari all’attività dell’azien- da vanno organizzati 
in modo ordinato e devono essere autorizzati separatamente 
dall’autorità edilizia (cpv. 2). La LE non precisa cosa vada inteso per zona 
artigianale e in particolare per zona industria- le leggera. Giusta lo 
schema delle zone di cui all’art. 15 LE, la zona industriale 2 si distingue 
dalla zona industriale 1 quanto al maggior indice di edificabilità, mentre 
il grado di sensibilità (GS) è III per ambedue le zone, giusta i disposti 
dell’OIF, ciò che dovrebbe lasciar presupporre la volontà di non 
permettere l’insediamento di ditte particolarmente moleste con un GS 
del IV (da qui la probabile scel- ta del termine industria leggera). In base 
alla definizione della zona artigianale e industriale leggera fornita 
nell’ambito di un preceden- te procedimento davanti al Tribunale 
amministrativo, il comune ha posto quale criterio principale, per 
autorizzare insediamenti nella zona, quello della presenza di un’attività 
di produzione leggera, nel senso che l’attività produttiva non dovrebbe 
comportare emissioni particolari (vedi sentenza del Tribunale 
amministrativo R 15 70 con- sid. 3a). In detta sentenza, veniva 
misconosciuta la conformità alla

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

126

zona di una ditta di pavimentazione stradale, la quale utilizzava gli spazi 
quale magazzino e quale deposito per macchinari e attrezzi, ma che non 
poteva comprovare una effettiva produzione sul posto.

4.3. Poiché nell’evenienza l’autorizzazione richiesta riguar- da 
in primo luogo il deposito esterno di materiale è chiaro che lo stesso è 
per espressa volontà del legislatore comunale ammesso se 
strettamente legato all’attività artigianale o industriale svolta sul fondo. In 
altri termini, il deposito esterno di materiale che non può essere 
relazionato all’attività aziendale svolta in zona industriale può essere 
negato, fatto confermato dalla espressa necessità pre- vista dalla LE di 
richiedere un’autorizzazione separata per tali depo- siti all’aperto. Con 
tale normativa, la LE vuole garantire che la zona industriale in parola 
non venga destinata a semplice deposito di materiali. Decisiva appare 
allora la questione di sapere se sul fondo no. 1091 venga svolta un’attività 
industriale o artigianale che possa richiedere l’impiego dei materiali o 
che si serva delle attrezzature per cui viene chiesta l’autorizzazione al 
deposito e che in larga mi- sura sono già stati depositati sul posto.

4.4. Per l’istante la domanda di costruzione sarebbe stata 
stilata in esito a un abboccamento avvenuto tra sindaco e munici- pale, da 
un lato, e committenza, dall’altro. In detta occasione sareb- be stata 
discussa e definita la futura attività che si sarebbe svolta nel capannone 
della ditta (realizzazione di macchine e impianti per le gallerie, revisione e 
preassemblaggio nastri trasportatori, manu- tenzione e assemblaggio di 
veicoli speciali, revisione e modifica di componenti meccaniche ed 
elettriche di impianti di ventilazione, taglio e punzonatura di rotaie e 
preassemblaggio di traversine) e decisa l’introduzione di una domanda 
di costruzione per la posa della gru a torre per la movimentazione dei 
materiali. Il rifiuto del progetto opposto dall’autorità edilizia, la cui 
composizione nel frat- tempo sarebbe cambiata, sarebbe quindi contrario 
alla buona fede.

4.5. Come giustamente addotto dal comune convenuto, anche 
se alcuni membri dell’autorità edilizia avessero pattuito con l’istante 
l’introduzione di una licenza di costruzione in vista di una determinata 
destinazione del fondo, tale accordo preliminare, non documentato che 
dall’istante, non potrebbe in ogni caso sostituire la licenza edilizia o il 
permesso richiesto e tantomeno dare all’i- stante il diritto al rilascio 
dell’autorizzazione così come postulato. In primo luogo è chiaro che 
l’autorità preposta al rilascio di una licenza di costruzione e di permessi 
in materia edilizia è unicamen- te l’autorità edilizia comunale e non 
parte dei suoi membri presi individualmente. Questo fatto era del resto 
ben chiaro anche all’i-

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

127

stante come dimostra lo scritto del 26 febbraio 2016 all’attenzione del 
municipio. In detta richiesta di informazioni, l’istante aspettava un 
riscontro da parte dell’esecutivo circa la fattibilità del progetto di 
massima discusso con due dei suoi esponenti. In tali condizioni non è 
certo dato ritenere che il rilascio postulato fosse cosa fatta e che 
pertanto il rifiuto deciso possa in qualche modo contravvenire al principio 
della buona fede. Da tale cronistoria emerge però che l’attività nel 
padiglione industriale era più che altro prevista – in relazione al 
“Deposito materiale abusivo” (vedi scritto del 26 feb- braio 2016) – e 
non effettiva.

5.1. Giusta le allegazioni del comune convenuto sul fondo in 
oggetto sarebbero insediate due società, senza vera pertinenza con il 
deposito di materiali richiesto. Per l’istante invece, anche la D. SA 
sarebbe insediata sul fondo e il capannone industriale sarebbe previsto 
fungere da officina meccanica per l’attività della ditta. Come giustamente 
precisato dal comune convenuto, sono ufficialmente  insediate  sul  
fondo  le  ditte  B.       SA  e  la  C. SA. La D.   SA, anche se fa capo 
essenzialmente magari an-   che alle stesse persone, non è la ditta 
insediata sul fondo no. 1091. Vada ricordato, che giusta l’art. 10 ORA vige 
un obbligo di annuncio anche per attività commerciali. La notifica deve 
contenere in parti- colare l’indirizzo dell’attività commerciale e 
l’indicazione degli spa- zi necessari per condurre l’attività commerciale. 
Finora, e l’istante neppure lo pretende, un insediamento esplicito della 
D.   SA  non ha avuto luogo, pertanto sul fondo in oggetto sono 
reputate insediate le due ditte sopra indicate.

5.2. Giusta la motivazione addotta per rifiutare l’autorizza- 
zione al deposito richiesta, l’esecutivo indicava la non conformità alla 
funzione di zona artigianale e industriale leggera delle attività delle due 
ditte insediate giusta quanto risulterebbe dal loro scopo iscritto a 
registro di commercio. Per quanto riguarda la polemica sorta tra le 
parti in merito alla valenza dell’iscrizione a registro di commercio in 
vista della definizione dell’attività di una determinata ditta, vada in questa 
sede semplicemente ricordato che è essenzial- mente l’effettiva attività 
svolta dalla ditta sul posto a essere deter- minante per stabilire la sua 
conformità alla zona di utilizzazione e non lo scopo col quale essa 
risulta iscritta a registro di commercio, anche se solitamente parte di 
questi scopi (dichiarati ed effettiva- mente esercitati) coincidono (vedi la 
sentenza del Tribunale ammi- nistrativo R 17 88).

5.3. Nell’evenienza in oggetto il comune richiamava lo sco- po 
dichiarato a registro di commercio delle due ditte insediate uf-

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

128

ficialmente sul fondo in questione per dimostrare la loro estraneità a dei 
veri e propri processi produttivi, come invece pretenderebbe lo scopo di 
zona giusta la LE, e per negarne conseguentemente la conformità alla 
zona. Vada precisato che la questione della con- formità alla zona delle 
imprese insediate sulla particella no. 1091 può essere qui rilevante 
solo in relazione al deposito di materiali richiesto e alla posa della gru. 
Infatti, come giustamente dimostra- to dall’istante, alle due imprese in 
parola sono state rilasciate le re- golari autorizzazioni per insediarsi in 
zona industriale e per erigere i loro uffici.

5.4. Per queste due ditte ufficialmente insediate sul fondo no. 
1091, alla luce dei principi confermati nella sentenza R 15 70 dell’8 
giugno 2016 il carattere di produzione leggera non può es- sere 
ammesso. L’una è un’impresa di costruzioni e l’altra si occupa dello 
studio e sondaggio di terre ed esegue essenzialmente lavori di sopra e 
sottostruttura e di genio civile. Sul fondo in questione per l’attività 
svolta dalle due imprese non vi sono attività produt- tive. Il fatto che 
una delle due ditte si occupi anche di montaggi di strutture metalliche, 
impianti e istallazioni non consente di ri- tenerla attiva nel settore della 
produzione artigianale e industriale leggera nel senso richiesto 
dall’art. 25 LE. Nel proprio ricorso l’i- stante pretende che la B. SA 
svolga anche lavori di riciclaggio di materiali d’occasione, in quanto 
collaboratrice della D. SA. Tale assunto non è però dimostrato per 
quanto riguarda il fondo in parola. I lavori indicati a sostegno della tesi 
riguardano princi- palmente la ditta D. SA e non l’attività della B. SA 
sul territorio del comune convenuto. In questo senso quindi, le cen- 
sure rivolte dall’istante all’interpretazione del concetto di produ- zione 
giusta quanto stabilito nella sentenza R 15 70 cadono a lato. 
Nell’evenienza, poiché l’art. 25 cpv. 2 LE presuppone un carattere 
produttivo dell’attività svolta affinché il deposito di materiali possa essere 
autorizzato, la mancanza di un’effettiva produttività giustifi- ca il rifiuto 
deciso.

5.5. Parimenti non è evidentemente dato parlare nella si-
tuazione concreta di disparità di trattamento per come attualmente il 
comune agisce nei confronti dei depositi di materiali e macchina- ri in 
zona industriale. Per la situazione riguardante il comune con- venuto, 
una disparità di trattamento è stata decisamente negata in questa sede, in 
relazione a una analoga situazione, e detta valuta- zione ha trovato 
conferma anche presso la massima istanza federa- le (vedi al proposito la 
citata decisione R 15 70 e la conferma di tale giudizio da parte del 
Tribunale federale nella sentenza 1C_324/2016

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

129

del 14 marzo 2017 consid. 4). In detto precedente procedimento parte 
attrice si appellava appunto alla presenza di altri depositi a cielo aperto 
come quelli della parte ricorrente al presente proce- dimento. Essendo 
però il comune intervento già più volte nei con- fronti dell’attuale 
ricorrente e proprietario dei fondi ni. 181 1091  e 1092 per eliminare la 
situazione di illegalità è chiaro che non è dato appellarsi alla parità di 
trattamento nell’illegalità. Sia nel pro- cedimento R 15 70 che nell’ambito 
della presente vertenza emerge chiara la volontà dell’esecutivo 
comunale di non più voler tollerare depositi di materiali a sé stanti e 
indipendenti da una attività pro- duttiva.

6.1. È vero che nella domanda di deposito di materiale del 13 
luglio 2016, quali ditte installate venivano dalla committenza in- dicate la 
B. SA e la D. SA. In effetti, dalla domanda allora presentata era 
evidente che queste due ditte intendevano depo- sitare dei materiali 
propri e la cui lavorazione era prevista in un secondo tempo. Nella 
relazione tecnica si legge infatti: “Deposito di materiale proveniente da 
cantieri ultimati o in fase di ultimazio- ne, con stoccaggio nel deposito 
per un prossimo riutilizzo. Questi materiali o strutture metalliche, in 
una fase successiva di proget- tazione e realizzazione di nuovi 
impianti, verranno modificate, la- vorate, ristrutturate e adattate alle 
nuove esigenze per un nuovo programma infrastrutturale. La gran parte 
delle lavorazioni avverrà sul posto nel capannone industriale situato 
sulla stessa particella.” Giusta il progetto esecutivo, il deposito 
riguardava “materiale riuti- lizzabile per un futuro impiego”.

6.2. Da questa descrizione tecnica è poco chiaro se al mo- 
mento della presentazione della domanda di costruzione, la prete- sa 
lavorazione e il reimpiego dei materiali già stoccati sul fondo e di quelli 
previsti fossero già operativi o se si intendesse realizzarli in una fase 
futura e successiva con il coinvolgimento poi anche della D. SA. In tali 
condizioni però il deposito di materiali su di una superficie di circa 
3’300 m2 non poteva essere approvato, non essendo possibile 
interpretare la disposizione comunale in senso diametralmente 
opposto a quello che è il suo significato. Se dei depositi di materiali 
all’esterno sono autorizzabili solo in relazione all’attività della ditta, non è 
dato previamente autorizzare o dichia- rare autorizzabili dei depositi 
abusivi sulla base di future intenzioni della committenza di impiegare o 
rielaborare tali materiali. Il senso e lo scopo della disposizione di cui 
all’art. 25 cpv. 2 LE non è certo quello di ammettere degli ingenti depositi 
di materiale che potreb- bero venire eventualmente e solo in minima 
parte riutilizzati a fini

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

130

alquanto generalizzati e non meglio precisati. Dalla descrizione for- nita 
dall’istante non è escluso che la ditta D.          SA o la B.     SA 
possano reimpiegare magari alcuni dei materiali depositati sul fondo. 
Che però il deposito di detti materiali possa in queste con- dizioni 
essere relazionato all’attività produttiva dell’una o altra dit- ta è già 
quanto a estensione della richiesta del tutto irrealistico. Il padiglione 
industriale sito sul fono è destinato in larga misura a deposito per 
svariata merce, che sia per le sue caratteristiche che per i materiali (per 
esempio le barche) non ha alcuna attinenza con un’officina meccanica 
intesa in senso comune.

6.3. L’istante pretende però che sul fondo no. 1091 sareb- be 
stato edificato non solo un capannone industriale, ma anche un’officina 
per le macchine di cantiere, come sarebbe stato a suo tempo precisato 
nella relazione tecnica allegata alla domanda di costruzione approvata il 
24 giugno 2014, e che tale attività sarebbe in parte già operativa per la 
D. SA. Come detto questa tesi va relativizzata. Anche se nel 2014 
fosse stata autorizzata la posa di un capannone industriale destinabile in 
seguito a officina meccanica e non solo un padiglione industriale (il 
riferimento fatto al punto 1 del dispositivo della licenza del 24 giugno 
2014 riguardava il piano per definire le zone verdi e non la relazione 
tecnica), non permet- te di trarre le conclusioni che l’istante pretende. 
In primo luogo, lo stabile è stato utilizzato dalla B. SA essenzialmente 
come magazzino e non quale officina. Inoltre una produzione sistemati- 
ca di qualsivoglia materiale metallurgico come preteso dall’istante da 
parte della D. SA non è mai stato portato a conoscenza dell’autorità 
comunale. Considerata l’enorme quantità di materiali depositati, la 
pretesa espressa dall’istante quanto alla lavorazio- ne e comunque al 
reimpiego di tali prodotti (giusta la domanda di autorizzazione solo 
metallurgici) appare pretestuosa. Quale sia esattamente il prodotto 
creato e che relazione lo stesso abbia con tutta la serie di materiale 
depositato a cielo aperto rimane inspie- gabile. Già dalla 
documentazione fotografica fornita dal comune si evince chiaramente 
che la lavorazione nell’ambito di un’officina per macchine non potrebbe 
riguardare che una minima parte del materiale presente sul posto. Se 
poi la ditta fosse effettivamente già operativa nella produzione che 
pretende di portare avanti all’in- terno della struttura esistente, mal si 
comprende il protrarsi da anni di una situazione di illegalità. In tal caso 
infatti, gli ingenti materiali assemblati sui diversi fondi dell’istante 
avrebbero dovuto essere impiegati nel preteso ciclo industriale, 
lasciando apparire i depositi come degli accumuli dinamici e solo 
transitori di merci, fatto che

7/12 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019

131

non corrisponde a realtà. Evidentemente, se in futuro la commit- tenza 
dovesse riuscire a dimostrare un’effettiva attività industriale leggera che 
necessiti lo stoccaggio di ben determinati materiali in relazione a tale 
attività il permesso potrà essere rilasciato. Lo stes- so dicasi per 
un’attività magari dolosamente sottaciuta all’autorità comunale e che 
richieda l’impiego di precisi materiali.

6.4. Dalla documentazione fotografica prodotta in sede di 
ricorso, appare a questo Giudice del tutto difendibile l’asserzione fatta 
dal comune e giusta la quale l’istante vorrebbe vedere sem- plicemente 
autorizzato un deposito di materiali all’aperto in zona industriale, senza 
la necessaria pertinenza con il processo produt- tivo. In questo senso il 
ricorso si rivela infondato e va respinto. Chiaramente, la mancata 
autorizzazione del deposito di materiali all’aperto non giustifica di 
esaminare oltre la necessità di montare una gru a torre per la gestione 
di tali composti.
R 18 24 sentenza del 12 marzo 2019