# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 437ffec6-f76a-5771-afd0-8d618838c365
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-16
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 16.11.2023 602 2022 240
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-240_2023-11-16.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 240

Arrêt du 16 novembre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-stagiaire : Simon Waeber 

Parties COMMUNE DE CORMINBOEUF, recourante, représentée par 
Me Julien Francey, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Application du PA4 
Fribourg.

Recours du 18 novembre 2022 contre la décision du 19 octobre 2022

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 25

considérant en fait

A. Le 28 avril 2014, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions 
(DAEC; actuellement et ci-après, Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l’environnement, DIME) a approuvé le Plan d’aménagement local (PAL) de la 
Commune de Corminboeuf, sous conditions. 

Le 1er janvier 2017, les Communes de Corminboeuf et de Chésopelloz ont fusionné. 

B. Dans la feuille officielle (FO) n° 43 du 25 octobre 2019, la Commune de Corminboeuf a mis à 
l’enquête le dossier d’adaptation aux conditions d’approbation, qui avait également comme but 
d’harmoniser les planifications des deux communes suite à leur fusion. Le dossier contenait 
également d’autres nouvelles modifications supplémentaires du PAL. 

La commune a adopté le dossier du PAL le 8 juin 2020. Aucun recours n’a été interjeté. 

Le 10 mars 2022, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis de 
synthèse d’examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures 
d’aménagement. 

La DIME a publié, dans la FO n° 12 du 25 mars 2022, les mesures qu’elle entendait ne pas approuver 
et celles qu’elle comptait prendre dans sa décision d’approbation et qui ne figuraient pas dans le 
dossier mis à l’enquête publique. Elle en a avisé la commune. 

La commune s’est déterminée le 6 mai 2022. Des déterminations ont également été déposées par 
des tiers en date des 9, 11 et 24 mai 2022. L’Agglomération de Fribourg, dont la commune fait partie, 
s’était déterminée suite à l’approbation du projet d’agglomération de 4ème génération (PA4), 
intervenue le 24 août 2021. 

C. Par décision du 19 octobre 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. Elle n’a en particulier pas approuvé les mesures suivantes : 

- la densification sur les art. aaa, bbb, ccc, ddd, eee, fff, ggg, hhh, iii et jjj RF. 

Selon la DIME, ces parcelles doivent être maintenues en zone résidentielle à faible densité I (ZRFD 
I), avec un indice brut d’utilisation du sol (IBUS) de 0.6, cela en raison de l’absence de desserte en 
transports publics de niveau C, interdisant ainsi la densification à cet endroit en application du 
PDCant. 

- l’affectation des art. kkk et lll RF en zone libre (ZL). 

L’autorité soutient que ces parcelles ne respectent pas le but de la zone libre au sens de l’art. 56 
al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1) puisqu’elles sont situées à l’extrémité de la zone à bâtir et, partant, n’ont pas 
pour vocation la structuration du milieu bâti. Pour le même motif, elle invite en outre la commune à 
sortir de la zone libre les parcelles mmm et nnn RF lors de la prochaine révision du PAL. 

- le maintien en zone à bâtir des parcelles ooo, ppp (partiel), qqq (partiel), rrr (partiel), sss (partiel), 
ttt (partiel), uuu (partiel), vvv (partiel), www, xxx et yyy RF (secteur Chésopelloz) et zzz (partiel) RF 
(secteur Corminboeuf).

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 25

D’après la DIME, ces parcelles, non construites, se situent en dehors des limites d’urbanisation 
fixées dans le projet d’agglomération de Fribourg de 4ème génération (PA4). Partant – selon cette 
planification directrice qui lie les communes et qui doit s’appliquer malgré son entrée en vigueur au 
cours de la procédure de révision –, ces parcelles doivent être déclassées en zone agricole.

D. Par mémoire du 18 novembre 2022, la commune a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l’annulation partielle de la décision 
dans le sens de ses conclusions, subsidiairement au renvoi de la cause à l’autorité intimée, 
également dans le sens de ses conclusions. Elle requiert en particulier l’approbation des 
modifications suivantes conformément à la décision d’adoption du 8 juin 2020 par son Conseil 
communal : 

- l’affectation des parcelles aaa, bbb, ccc, eee, fff, ggg, hhh, iii et jjj RF en ZRFD II au sens de l’art. 
25 RCU est approuvée; 

- l’affectation des parcelles kkk, lll, mmm et nnn RF en ZL au sens de l’art. 33 RCU est approuvée; 

- le maintien des parcelles ooo, ppp (partiel), qqq (partiel), rrr (partiel), sss (partiel), ttt (partiel), uuu 
(partiel), vvv (partiel), www, xxx et yyy RF (secteur Chésopelloz) et zzz (partiel) RF (secteur 
Corminboeuf) en zone à bâtir selon le PAZ est approuvé. 

A l’appui de ses conclusions, la commune soutient que les parcelles pour lesquelles l’augmentation 
de l’IBUS de 0.60 à 0.75 est refusée se situent à une distance à vol d’oiseau – critère déterminant 
pour définir la qualité de desserte en transports publics selon l’Office fédéral du développement 
territorial ARE – de moins de 500m d’un arrêt de bus de niveau II selon la fiche T201 du PDCant. 
Elles satisfont ainsi aux conditions pour accorder la qualité de desserte de niveau C, ce qui permet 
la densification à cet endroit du territoire communal. Par ailleurs, elle ajoute que dès 2024/2025, la 
cadence des transports publics sera encore augmentée.

Selon la commune, il n’y a pas de motif pour changer la pratique ayant dans le passé permis de 
créer des zones libres (ZL) en bordure de la zone à bâtir. Les art. kkk et lll RF délimitent la forêt 
située au nord et la zone d’habitation en laissant un certain espace entre les deux zones. En 
aménageant en plus des installations pour la population, ces parcelles ont un rôle de zone tampon, 
fonction parfaitement justifiée et judicieuse en l’espèce. La recourante concède qu’on pourrait 
atteindre l’objectif souhaité par d’autres mesures (prescriptions particulières, PAD) mais souligne 
que ce choix lui revient en raison de la liberté dont elle bénéficie en sa qualité de planificateur. 

Selon la commune, la situation des parcelles mmm et nnn RF est similaire. Cette dernière consiste 
en une zone tampon entre la forêt et la zone industrielle. Par ailleurs, l’affectation de ces parcelles 
ayant déjà fait l’objet de la décision d’approbation de 2014, leur attribution à la zone libre avait été 
entérinée. Puisque la commune n’avait pas mis à l’enquête une modification concernant ces deux 
parcelles, la DIME n’était pas autorisée à se prononcer à leur sujet; cela violerait de surcroit le 
principe de la stabilité du plan adopté en 2014 et valable jusqu’en 2029. 

En outre, la commune se pose la question de savoir si elle possède un intérêt à contester l’affectation 
des parcelles mmm et nnn RF puisque la DIME se serait contentée de demander que ces deux 
parcelles ne soient plus affectées à la zone libre lors de la prochaine révision du PAL. 

En ce qui concerne la sortie de zone des parcelles mentionnées dans les conclusions, la commune 
souligne que celles-ci font partie du noyau d’urbanisation au sens de la fiche T101 du PDCant (cf. 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 25

carte du territoire d’urbanisation du PDCant). Dans sa carte de synthèse du PA4, l’agglomération a 
défini les limites d’urbanisation qui n’englobent pas le village de Chésopelloz. Cela consiste, selon 
la commune, en une violation du PDCant et du TU défini dans ce dernier. Par ailleurs, cette 
restriction n’est aucunement motivée comme l’exigerait pourtant le PDCant. En outre, ces parcelles 
forment un ensemble le long des routes respectives. Il serait ainsi incohérent de les sortir de la zone 
à bâtir, cela d’autant moins que la commune n’est pas surdimensionnée. 

S’agissant plus précisément de la parcelle zzz RF, son affectation en zone à bâtir a été entérinée 
en 2014 lorsque le PAL de la Commune de Corminboeuf a été approuvé sous conditions. Aucune 
condition ne se rapportait à l’art. zzz RF. Dès lors, dans son dossier d’adaptation, la commune n’a 
pas revu l’affectation de cette parcelle qui ne peut pas être remise en cause par la DIME dans la 
décision litigieuse.

E. Dans ses observations du 29 mars 2023, la DIME conclut au rejet du recours. 

En ce qui concerne le refus de permettre la densification pour les parcelles précitées ci-dessus, elle 
insiste sur le fait que la distance de l’arrêt de transport public se calcule selon la distance à parcourir 
par les piétons. Cette règle du PDCant prime la Directive de l’ARE qui repose sur des distances à 
vol d’oiseau. 

La DIME précise que l’affectation des art. mmm et nnn RF à la zone libre ne fait pas partie du 
dispositif de la décision. Concernant les art. kkk et lll RF sortis de la ZRFD et affectés zone libre, elle 
souligne le fait que cette mesure ne satisfait pas aux objectifs que le législateur voulait atteindre en 
prévoyant la possibilité de créer des zones libres. Elle ajoute que ces parcelles ont un potentiel de 
densification, ce qui s’oppose également à leur affectation en zone libre. 

Relativement aux parcelles susmentionnées pour lesquelles la DIME refuse le maintien en zone à 
bâtir, elle explique que dès son adoption, le 24 août 2021, le PA4 lie les communes. Dans le chapitre 
"Territoire d’urbanisation : zones à bâtir légalisées et extensions de la zone à bâtir", au point U3.4, 
il est indiqué qu’il est nécessaire de dézoner ou d’affecter en ZL toutes les parcelles en zone à bâtir 
non construites qui sont localisées en dehors des limites d’urbanisation. L’autorité souligne que ces 
parcelles, qui n’ont pas été construites pendant les 25 dernières années, se situent en grande partie 
hors du tissu bâti. Elles sont éloignées, respectivement excentrées du village de Corminboeuf et ne 
se prêtent pas, au vu de leur localisation particulière, à la densification. Elle rend attentif au fait 
qu’une parcelle située à l’intérieure du TU ne dispense pas la commune d’examiner, à l’occasion de 
la révision d’un PAL, s’il se justifie de la maintenir en zone à bâtir. La carte de synthèse ne confère 
aucun droit en termes de maintien de zones à bâtir. Elle précise encore que l’art. zzz RF se situe 
non seulement hors des limites d’urbanisation du PA4, mais également à l’extérieur du TU du 
PDCant, ce qui conduit à devoir le sortir de la zone constructible.

F. Dans ses contre-observations du 5 mai 2023, la recourante maintient ses conclusions. 

Par rapport à la desserte des parcelles, pour lesquelles l’augmentation de l’IBUS a été refusée, elle 
souligne le fait que celle-ci va être améliorée en 2024/2025, passant pour tout le quartier au niveau 
de qualité C. La DIME n’aurait pas pris position sur cet argument. Par ailleurs, elle estime injustifié 
de scinder un quartier homogène en différentes zones avec des indices divergents, cela d’autant 
plus que certaines parcelles à plus de 500m de distance ont pu rester en ZRFD II. Cette situation 
s’avère à son avis arbitraire et contradictoire. Elle ajoute encore, en reprenant pour l’essentiel 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 25

l’argumentation développée dans son recours, que la limite d’urbanisation du PA4 ne peut pas 
conduire au dézonage des parcelles.

Sur demande de la Cour de céans, la DIME a pris position, le 26 septembre 2023, au sujet de la 
prise en compte du développement futur de la desserte dans les décisions d’approbation.

Estimant que les critères utilisés par la DIME sont trop restrictifs, la recourante s’est déterminée une 
dernière fois en date du 16 octobre 2023.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
résolution du litige.

en droit

1.

1.1. La commune – au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son 
territoire – est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des art. 79 ss 
et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

1.2. A toutes fins utiles, il est encore précisé que l’affectation des art. mmm et nnn RF à la zone 
libre ne fait pas partie – selon la DIME – du dispositif de sa décision d’approbation de sorte que les 
considérants y relatives n’acquièrent pas force obligatoire; la commune s’est elle-même posée la 
question de savoir si elle dispose d’un intérêt à contester ces points. La Cour de céans constate qu’il 
n’y a effectivement pas d’intérêt à recourir à défaut d’un objet de contestation. Le Tribunal ne se 
prononcera ainsi pas sur l’affectation des art. mmm et aaaaaa RF à la zone libre, puisque toute 
conclusion formelle y relatif est irrecevable.

2.

2.1. Selon l’art. 77 CPJA, la Cour de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l’autorité intimée; cela signifie qu’elle peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d’instituer au moins une 
autorité de recours disposant d’un libre pouvoir d’examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté par la commune à l’encontre d’une décision d’approbation de la DIME; le 
grief d’inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 25

invoqué devant l’instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d’examen à l’adresse des autorités d’approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l’autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l’affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

3.1. Dans la présente occurrence, on se trouve formellement toujours dans la procédure 
d’adaptation aux conditions d’approbation de la décision du 28 avril 2014 relative au PAL de 
Corminboeuf. Or, la commune, ayant fusionné au 1er janvier 2017 avec celle de Chésopelloz, a 
procédé, au cours de cette procédure d’adaptation, à l’harmonisation des planifications des deux 
anciennes communes tout en intégrant également d’autres nouvelles mesures, comme l’adaptation 
des indices pour certaines zones, l’attribution de certaines parcelles à d’autres zones ou encore la 
création des nouveaux types de zones (ZRFD III, ZRMD I et ZRMD II).

3.2. Il faut d’entrée constater que la planification soumise à approbation doit être examinée, en 
principe, à la lumière de sa conformité aux nouvelles règles du PDCant, approuvé le 2 octobre 2018, 
mais également à celles du PA4, approuvé le 21 août 2021 (cf. explications consid. 4.1). 

En effet, on se trouve en l’occurrence en présence non pas d’adaptations mineures aux conditions 
d’approbation, mais d’un examen de la planification du territoire résultant d’une fusion de communes, 
ce qui nécessite une approche globale. Il s’imposait manifestement d’examiner le bienfondé de la 
zone à bâtir, notamment du maintien des parcelles litigieuses, situé sur le territoire de l’ancienne 
Commune de Chésopelloz, puisque le dernier PAL concernant ce secteur de la nouvelle commune 
avait été approuvé par la Direction des Travaux Publics – anciennement compétente – le 1er avril 
1998, soit il y a 24 ans. Cela met bien en évidence que la fusion et partant, l’intégration de cette 
portion du territoire cantonal dans la planification, exigeait le réexamen du bienfondé de l’étendue, 
respectivement de l’emplacement des zones à bâtir. En suivant la logique de la commune et des 
propriétaires recourant, cet examen serait repoussé à la prochaine révision générale. Ceci conduirait 
potentiellement au maintien des effets de la planification approuvée en 1998 jusqu’en 2029, et à 
plus de 30 ans pour la planification de Chésopelloz de 1988. Cela serait tout simplement 
inconcevable avec les principes généraux régissant la LAT, et plus précisément avec ceux introduits 
par les modifications en vigueur depuis le 1er mai 2014, renforçant l’obligation de poursuivre un 
développement durable, principe inscrit à l’art. 73 Cst. 

De plus, l’objectif de la dernière mise à l’enquête devait également être celui d’une mise en œuvre 
du PDCant de 2018, la commune ayant elle-même intégré de nouvelles mesures du PDCant, 
comme par exemple l’indice IBUS minimal de 0.6.

3.3. En ce qui concerne plus précisément le PA4, cette planification directrice régionale prévoit 
dans son chapitre "7.0 – Portée juridique", que "Lorsque la mise en œuvre d’une stratégie implique 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 25

un changement de la base légale au niveau communal, les modifications doivent être intégrées par 
les communes concernées dans le cadre de la prochaine révision générale du PAL". 

Du fait que la planification de l’agglomération est revue à intervalle de 4 ans comme le précise le 
chapitre "01 – Résumé" du PA4, il est nécessaire qu’elle soit mise en œuvre le plus rapidement 
possible, soit dans le cas d’espèce, dans le cadre de la procédure d’adaptation aux conditions 
d’approbation. Bien que le chapitre 7.0 du PA4 ne mentionne que "la prochaine révision générale 
du PAL", le rôle du PA4 ne serait que subsidiaire et perdrait de son sens si ça mise en œuvre par 
les communes n’interviendrait que tous les 10 à 15 ans lors des révisions générales. Il y a donc lieu 
de se rattacher au but du PA4, à savoir de constituer un instrument de mise en œuvre des mesures 
concrètes dans les domaines des transports et de l’urbanisation afin de soutenir les communes dans 
leur développement, mais également de garantir la coordination avec le PDCant. En outre, les 
adaptations du PAL de la Commune de Corminboeuf ne sont pas de minime importance puisqu’elles 
comportent également l’intégration du village de Chésopelloz, raison pour laquelle l’importance 
d’une mise en œuvre immédiate est essentielle.

Finalement, la planification de Corminboeuf, approuvée le 28 avril 2014, est le fruit de réflexions 
datant d’avant l’entrée en vigueur de la nouvelle LAT, le 1er mai 2014, qui a introduit un changement 
de paradigme fondamental, imposant des règles beaucoup plus strictes relatives à une utilisation 
parcimonieuse du sol.

On ne peut ainsi pas non plus avancer que le principe de la stabilité des plans, ancré à l’art. 21 LAT, 
est enfreint, si dans la présente occurrence, l’autorité a appliqué le nouveau PDCant et le PA4 pour 
examiner la légalité de la planification de la commune.

On terminera par un renvoi à l’art. 46a al. 6 LATeC, qui prescrit que si des terrains ne sont pas 
construits ni utilisés conformément à leur affectation à l’échéance du délai de quinze ans dès la date 
d’entrée en force de la décision d’approbation, la commune examine l’opportunité de leur maintien 
en zone. Cet article vient clairement confirmer que la DIME pouvait revoir la collocation en zone à 
bâtir des parcelles, pour lesquelles elle a ordonnée le déclassement, notamment pour la parcelle 
zzz RF, située sur le secteur de Corminboeuf. 

4.

En l’espèce, en se référant au PDCant, entré en vigueur le 2 octobre 2018, la DIME n’a pas admis 
l’augmentation de l’IBUS sur les art. aaa, bbb, ccc, eee, fff, ggg, hhh, iii et jjj RF.

4.1. En application de l’art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l’aménagement, les 
autorités chargées de l’aménagement du territoire tiennent compte du fait que les territoires réservés 
à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront répartis judicieusement et les planifient 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. La coordination 
des transports et la planification du milieu bâti revêtent une importance particulière (TSCHANNEN, 
Commentaire pratique LAT: planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, art. 3 
n° 67). A l’évidence, cette coordination ne peut pas seulement influencer les nouvelles mises en 
zone, mais elle doit également être prise en compte dans le cadre de mesures de densification. Il 
n’est en effet pas souhaitable de densifier à des endroits du territoire qui ne s’y prêtent pas. L’objectif 
doit être de densifier des secteurs équipés et bien desservis, proches des centres et infrastructures. 
Ainsi, le seul fait qu’une zone à bâtir est déjà existante ne justifie pas automatiquement la 
densification, au risque sinon de mettre en péril l’objectif du PDCant d’assurer à la population une 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 25

mobilité durable en transports publics (cf. PDCant, T201. Transports publics ; cf. à ce sujet 
également, PDCant, T103. Densification et requalification ; cf. arrêts TC FR 602 2022 209 du 
25 janvier 2023 consid. 3 ; 602 2019 101 du 3 février 2020 consid. 4 et 5).

Le 2 octobre 2018, le nouveau plan directeur cantonal a été adopté par le Conseil d’Etat. A partir de 
cette date, une planification doit désormais s’examiner à la lumière du nouveau PDCant (cf. arrêts 
TF 1C_536/2019 du 16 septembre 2020; TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019). En effet, celui-
ci lie les autorités cantonales et communales dès son adoption par le Conseil d’Etat (cf. art. 18 al. 1 
LATeC; cf. arrêt TC FR 602 2019 101 du 3 février 2020 consid. 4.4). 

Sous le thème "densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et requalification), 
le PDCant cite notamment ce qui suit parmi les principes:

" (…)
> Permettre la densification du milieu bâti:

> aux endroits bénéficiant au minimum d’un niveau de desserte C;

> aux endroits où l’existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare ferroviaire et 
entre les principaux pôles d’attractivités de la localité (équipements publics, commerces, secteurs 
d’emplois et quartiers de densification moyenne ou haute) est démontrée.

> Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons de mobilité 
douce insuffisantes:

> limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone;

> autoriser les changements d’affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti existant 
uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions d’intérêt public".

Le PDCant émet en outre les règles suivantes (cf. T103. Densification et requalification):

"Afin de coordonner urbanisation et transports, la densification est autorisée sans limite particulière aux 
endroits présentant au moins une desserte en transports publics de niveau C. Une qualité de desserte moindre 
peut être admise pour autant que des liaisons attractives et sécurisées pour la mobilité douce vers une gare 
et entre les principaux pôles d’attractivités de la localité existent. L’attractivité de la desserte en mobilité douce 
est à démontrer dans le cadre du dossier de plan d’aménagement local, en tenant compte du confort des 
usagers, du maillage, du caractère direct des liaisons vers les pôles d’attraction (équipements publics, 
commerces, emplois), de la déclivité, de l’absence d’obstacles, de l’environnement (qualité urbaine, 
plantations, mobilier urbain tels que bancs, etc.). Un soin particulier doit être porté aux liaisons vers les 
transports publics, les écoles et les équipements de sport et de loisir. La sécurité des liaisons en mobilité 
douce doit tenir compte de la sécurité routière, de la sécurité contre les agressions mais également de la 
sécurité perçue. De bonnes liaisons de mobilité douce constituent donc un prérequis pour pouvoir densifier, 
mais il est important que, même aux endroits bénéficiant d’un réseau de mobilité douce suffisant, la commune 
mette en évidence les éventuelles mesures d’amélioration des liaisons de mobilité douce. Cette analyse peut 
être faite dans le cadre de l’étude sur le potentiel de densification et requalification. Dans les endroits ne 
remplissant pas les conditions requises en matière de desserte en transports publics et de liaisons de mobilité 
douce, la densification est limitée au niveau du tissu bâti existant le plus dense, par type de zone. A ces 
endroits, les changements d’affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti sont également limités : ils 
ne sont autorisés qu’en cas de besoin en constructions d’intérêt public (zones d’intérêt général)."

Dans le but de la mise en application de ces principes et, plus particulièrement, de l’art. 3 al. 3 let. a 
LAT, le PDCant définit le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 25

de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. également 
plan cantonal des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.). Le niveau de qualité de desserte de la 
zone à bâtir est défini en fonction de la catégorie d’arrêt et de leur accessibilité par les piétons 
(distance réelle).

Selon le plan cantonal des transports, les niveaux de qualité de desserte par les transports publics 
ont été développés à partir de la norme SN 640 290 en vigueur en 2005 et se basent sur l’intervalle 
moyen entre le nombre de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures. Les arrêts de transports 
publics sont classés en catégorie d’arrêt de I à VI selon la cadence de desserte et le type de 
desserte. A partir des catégories d’arrêt I à VI, on attribue un niveau de qualité à la desserte de la 
zone à bâtir considérée en fonction de l’accessibilité des arrêts par les piétons, à l’aide de la distance 
en mètres de l’arrêt en question (cf. PCTr, p. 15). 

4.2. En l’occurrence, les parcelles sont situées dans le quartier de AB.________ sur 
AC.________ à proximité de l’arrêt "Corminboeuf, Amont". Cet arrêt est actuellement desservi par 
la ligne 8 de l’agglomération fribourgeoise avec une fréquence de 8 bus par heure dans les deux 
sens du lundi au vendredi de 6h à 20h au moins, soit une fréquence d’approximativement 15 minutes 
par direction (horaire ligne 8). Selon la fiche T201 du PDCant (chapitre "Niveau de desserte" p. 9), 
cet arrêt peut être considéré comme un arrêt de niveau III. Selon cette même fiche, le niveau de 
desserte C est accordé aux parcelles situées entre 300m et 500m d’un arrêt de bus de niveau III. 
Selon le service de la mobilité (SMO, préavis du 21 août 2020) et la DIME, la desserte du Nord-
Ouest du quartier de AB.________ n’est ainsi pas desservie avec la qualité de niveau C.

4.2.1. La commune estime que les parcelles en question se situent dans un rayon de 500m des 
arrêts de bus. Elle se réfère pour cela au portail cartographique du canton de Fribourg. Elle invoque 
également les directives de calcul de l’ARE, à savoir le document "Niveaux de qualité de desserte 
par les transports publics – Méthodologie de calcul ARE – Rapport de base" publié par 
l’ARE (https://www.are.admin.ch/are/fr/home/mobilite/bases-et-donnees/desserte-en-suisse.htlm), 
qui précise que la distance d’un arrêt de transport public se mesure en fonction de la distance à vol 
d’oiseau, en ajoutant que des facteurs de détours moyens de 20 à 30% sont pris en compte. Les 
directives du Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la 
communication, DETEC, pour le programme en faveur du trafic d’agglomération du 01.02.2023 
disposent que la qualité de la desserte par les transports publics doit être évaluée en se basant sur 
la méthodologie de calcul de l’ARE.

Or, le texte du PDCant est sans équivoque et ne repose pas – quand il s’agit des conditions 
nécessaires afin de pouvoir densifier – sur la distance mesurée en vol d’oiseau mais sur celui du 
parcours à pied. En effet, la formulation choisie "accessibilité par les piétons (distance réelle)" signifie 
que la distance déterminante doit être celle qui suit les routes ou chemins. Le fait que la directive 
fédérale prenne en compte une autre manière de mesurer n’y change rien. Premièrement, on ne 
saurait admettre que la LAT exige que la définition de ce critère fasse partie des compétences 
attribuées à la Confédération dans le cadre de l’aménagement du territoire. Deuxièmement, rien 
n’interdit au Canton de définir le niveau de desserte selon des facteurs plus stricts que ceux contenus 
dans la directive fédérale. Finalement, la solution contenue dans le PDCant (distance réelle) n’entre 
aucunement en conflit avec les principes fondamentaux de la LAT, soit la densification vers l’intérieur 
et à des endroits comprenant une bonne desserte en transports publics. Si la Confédération prévoit 
des directives plus larges dans le contexte de son programme d’agglomération, cela n’influence en 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 25

rien les compétences du Canton de définir les critères permettant des densifications des zones à 
bâtir.

Partant, c’est à juste titre que la DIME interdit que la densification se fasse à des endroits où la 
desserte n’est pas de niveau de qualité C, en fonction de la distance réelle les séparant d’un arrêt 
de transports publics.

4.2.2. La commune est d’avis que le quartier sera divisé en deux parties, ce qui serait incohérent. 
Ce grief est également sans pertinence dès lors que le critère déterminant est défini par une distance 
en mètres. Cela a pour conséquence que des parcelles se situant à proximité l’une de l’autre sont 
traitées de manière différente. Or, cela est inhérent et inévitable au vu de la nature du critère 
déterminant, dont la conformité avec la LAT ne saurait être sérieusement remise en question.

4.2.3. La commune fait référence à une série de parcelles du quartier ou de ses environs qui, selon 
elle, bénéficient d’un IBUS de 0.75 bien qu’elles se situent à une distance de plus de 500m de l’arrêt 
de bus. 

En application de l’art 95 al. 1 CPJA, le Tribunal cantonal ne peut pas aller au-delà des conclusions 
des parties, à l’avantage ou au détriment de celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et 
d’assurances sociales.  

Partant, pour confirmer sur ce point la décision litigieuse, il suffit de constater que les parcelles pour 
lesquelles l’augmentation de l’IBUS avait été refusée ne satisfont pas au critère du PDCant. Le 
Tribunal n’a pas la compétence de refuser l’augmentation pour d’autres parcelles non litigieuses, 
même si celles-ci ont été intégrées à tort dans le périmètre pour lequel l’IBUS de 0.75 est admis (cf. 
ci-dessous consid. 4.2.4). Cela consisterait en une reformatio in peius, non admise par le CPJA. Par 
ailleurs, rien ne laisse penser que la DIME a adopté une pratique qu’elle entend poursuivre et qui 
ne consiste pas en une application correcte du critère de la distance réelle envers un arrêt de bus. 
Ce ne sont dès lors pas non plus des considérations relatives à l’égalité de traitement qui pourraient 
conduire à inclure les parcelles litigieuses dans la zone ZRFD II.

4.2.4. On terminera néanmoins par le constat que les parcelles auxquelles la commune fait 
référence pour démontrer l’incohérence de la mesure, se situent du côté Nord-Ouest et Sud-Ouest 
du quartier selon la carte suivante:

[plan supprimé]

La présente carte offre une vue d’ensemble du quartier. Les parcelles litigieuses sont indiquées en 
orange alors que les parcelles auxquelles la commune fait référence dont l’affectation en ZRFD II a 
été acceptée par la DIME sont indiquées en rouge (art. adadad, aeaeae, afafaf, agagag, ahahah, 
aiaiai, ajajaj, akakak, alalal, amamam, ananan, aoaoao, apapap, aqaqaq, ararar et asasas RF). 
L’arrêt de bus est quant à lui représenté par le point rouge. Il y a toutefois manifestement lieu de 
constater que la proximité par rapport à l’arrêt de bus diffère entre chaque parcelle. Il n’y a ainsi pas 
de droit spécifique pour les parcelles litigieuses à bénéficier du même IBUS dès lors que la distance 
n’est pas la même. En revanche, il y a lieu de constater que toutes les parcelles en rouge, y compris 
celles se situant plus proches de l’arrêt que les parcelles litigeuses, ne respectent manifestement 
pas, après un calcul effectué sur l’application google map, la distance réelle de 500m conformément 
aux règles du PDCant. En effet, ces parcelles (en rouge) se situent toutes approximativement à au 
moins 550m de l’arrêt de bus. La Cour de céans n’a pas, pour rappel, la compétence de refuser 
l’augmentation pour ces parcelles, même si celles-ci ont été intégrées dans le périmètre pour lequel 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 25

l’IBUS de 0.75 est admis (cf ci-dessus consid. 4.2.3). En outre, les art. atatat et auauau RF 
(représentés en vert sur la carte) se trouvent à juste titre en ZRFD II puisqu’elles respectent la 
distance de 500m. Elles peuvent ainsi se voir attribuer le niveau de desserte C. En ce qui concerne 
l’art. avavav RF, la Cour de céans constate que celui-ci avait été affecté à la zone ZRFD II avec un 
IBUS de 0.75 dans les plans de la commune soumis à approbation à la DIME. La Cour observe que 
cette parcelle est entourée des autres parcelles pour lesquelles l’affectation en ZRFD II avait été 
refusée, et qu’elle se situe également à une distance plus élevée de 500m de l’arrêt de bus. Si la 
DIME, dans le dispositif de sa décision ne fait aucune référence à cette parcelle, il ne peut que s’agir 
d’un oubli de sa part. Cette situation, qui ne peut pas être corrigée par le tribunal, ne confère aucun 
droit à la commune de voir les parcelles litigueuses être affectées en ZRDF II.

4.2.5. Selon les indications de la commune, à partir des horaires 2024/2025, le trajet de la ligne 3 
de l’agglomération devrait être étendu et irait jusqu’à l’arrêt de bus "Corminboeuf, Amont". Avec 
cette nouvelle fréquence, la cadence horaire du lundi au vendredi de 6h à 20h passera à 10 minutes. 
Selon elle, il existera ainsi 4 passages par heure pour la ligne 8, comme actuellement, et 2 passages 
par heure pour la ligne 3 dans chaque sens. En d’autres termes, la commune bénéficiera d’une 
cadence de 6 bus par heure, soit un bus toutes les 10 minutes. Dans ce cas, le niveau de desserte 
sera augmenté et les parcelles litigieuses passeront aisément dans le niveau de desserte C qui 
permet de densifier. La commune admet que l’augmentation de la cadence horaire de l’arrêt 
"Corminboeuf, Amont" n’est pas encore en vigueur à ce jour. Toutefois, il ressortirait du PA4 et de 
la carte "Niveaux de qualité de la desserte 2032", qu’à l’horizon 2032, le quartier de AB.________ 
et les parcelles litigieuses auront un niveau de desserte C (point 7.02.M0 du PA4, figure 62). 

Sur demande du Tribunal, la DIME s’est prononcée dans quelle mesure des futurs développements 
de la desserte peuvent être pris en considération dans le contexte d’une procédure d’approbation 
d’une planification locale. 

Selon les explications du 26 septembre 2023, la DIME tient compte de la desserte existante au 
moment de l’approbation du PAL. A titre exceptionnel, une desserte planifiée peut être prise en 
considération si celle-ci est garantie, ce qui implique qu’une commande ferme ait été passée auprès 
du prestataire de transport. Une commande ferme suppose la signature d’un contrat, créant une 
nouvelle ligne de desserte ou fixant de nouveaux horaires de desserte. 

Aucun motif ne permet à la Cour de céans d’invalider cette pratique de la DIME relative à l’examen 
de la desserte. Il est en effet judicieux de reposer la décision sur les faits existants au moment de la 
décision et de conditionner la prise en compte d’un futur développement à des conditions strictes, 
en l’occurrence à la présentation d’un contrat signé avec les entreprises de transport public. Cette 
manière de procéder assure que l’amélioration de la desserte est garantie et que partant, la 
justification permettant l’augmentation de l’IBUS soit donnée. Par conséquent, on ne peut 
manifestement pas fonder la décision d’approbation sur la desserte planifiée selon le PA4 à l’horizon 
2032 (figure 2).

S’agissant de la future desserte 2024/2025 dans le quartier de AB.________ invoquée par la 
recourante, il n’existe pas, selon elle et la DIME, de commande ferme au sens précité qui permettrait 
d’atteindre le niveau de desserte C. Cas échéant, en cas d’évolution y relative, la commune pourra 
produire un tel contrat dans le cadre de la procédure d’adaptation aux conditions d’approbation voire 
dans le cadre d’une révision partielle future de la planification.

Dans de telles circonstances la décision d’approbation doit être confirmée sur ce point également.

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 25

5.

La commune critique le fait que les parcelles kkk et lll RF, jusqu’à présent colloquées en zone 
résidentielle à moyenne densité, ne puissent pas être colloquées en zone libre.  Cette mesure a été 
refusée par la DIME. Selon cette dernière, l’affectation des parcelles ne correspond pas à la 
définition des zones libres. Elle indique principalement que le placement des parcelles à l’extrémité 
de la zone à bâtir est problématique. Elle demande à ce que les art. kkk et lll RF soient affectés en 
zone résidentielle, cas échéant avec un périmètre à prescriptions spéciales pour les jardins collectifs 
ou places de jeux. La commune conteste cette appréciation en évoquant un changement abrupt de 
pratique par le SeCA. Elle invoque aussi son autonomie communale qui lui permet de prendre les 
choix qu’elle désire afin d’atteindre son objectif de planification.

Il y a ainsi lieu d’examiner si l’art. 56 LATeC exclut la possibilité de planifier des zones libres en 
bordure de la zone à bâtir, comme le soutient la DIME.

5.1. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la 
véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté du législateur telle qu’elle ressort 
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, 
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation 
systématique) (ATF 138 III 166 consid. 3.2; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1; ATF 135 III 640 consid. 
2.3.1). Lorsqu’il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal adopte une position pragmatique en 
suivant ces différentes interprétations, sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 137 III 
344 consid. 5.1; ATF 133 III 257 consid. 2.4; ATF 131 III 623 consid. 2.4.4 et les références). 

5.2. Selon l’art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en zones de 
centre (let. a), zones mixtes (let. b), zones résidentielles (let. c), zones d’activités (let. d), zones 
d’intérêt général (let. e) et zones libres (let. f).

Selon l’art. 56 LATeC, les zones libres sont destinées à structurer le milieu bâti, à séparer les zones 
habitées des installations fortement gênantes ou dangereuses, à préserver des espaces de verdure 
dans les localités, à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique de celles-ci et des biens 
culturels (al.1). Seules les constructions et installations compatibles avec le caractère de la zone 
sont admissibles (al. 2).

5.3. Les zones à constructibilité restreinte – que le droit cantonal connaît et désigne sous 
différentes formes (p. ex. zone à laisser libre de construction, zone verte, zone de détente) – 
possèdent de multiples objectifs. Elles visent notamment à structurer le milieu bâti, à séparer les 
zones habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre des localités 
et/ou à fournir à la population des espaces de loisirs et de détente. Elles peuvent également tendre 
à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique des localités et des monuments. Autrement 
dit, elles concrétisent les buts et principes de l’aménagement du territoire en maintenant une qualité 
du milieu bâti et des territoires servant au délassement (art. 1, al. 2 let. abis, et art. 3 al. 2 let. d et al. 
3 let. b et e, LAT). Même si aucun minimum n’est évidemment prévu, chacun doit pouvoir trouver à 
proximité raisonnable de son domicile un îlot naturel qui puisse constituer un lieu de délassement. 
Les zones à constructibilité restreinte se justifient donc tout particulièrement dans les localités et les 
lieux qui ne jouxtent aucune zone agricole, ni aucune forêt, ce qui ne signifie évidemment pas qu’il 
soit exclu d’affecter des terrains à de telles zones en bordure de zone à bâtir (p. ex. en fonction 

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 25

d’intérêt paysagers ou de protection des sites) (JEANNERET/MOOR, in Commentaire pratique LAT: 
Planifier l’affectation, 2016, art. 14 n. 49 ss).

Le message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d’Etat accompagnant le projet de loi sur 
l’aménagement du territoire et les constructions indique que l’art. 55 du projet, devenu l’art. 56,  a 
donné une nouvelle définition des zones libres en vue d’expliciter leur caractère et leur objectif, et 
ainsi de renforcer leur rôle dans l’aménagement du territoire communal, notamment en relation avec 
la structure du milieu bâti. Cette définition s’inscrit dans le but formulé à l’article 1 al. 2 let. f LATeC; 
elle fait aussi référence au rôle important que les zones libres peuvent remplir en tant que "zones-
tampons", p. ex. pour protéger des habitations d’une entreprise dangereuse au sens de l’ordonnance 
pour la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012). La disposition précise aussi 
le régime applicable dans ces zones. Les zones libres restent inconstructibles; des constructions de 
minime importance ou des installations de jeu pour enfants sont par exemple envisageables (al. 2, 
cf. arrêt TC FR  602 2014 111 du 15 janvier 2015 consid. 5d).

En ce qui concerne la question de la structuration du milieu bâti, l’art. 56 LATeC ne définit pas 
clairement le terme "structurer". Une interprétation littérale du terme ne peut pas, dans le cas 
d’espèce, apporter de réponse concrète sur l’intention du législateur. Au regard du message ainsi 
qu’avec l’analyse des différents buts de la LATeC conformément à l’art. 1 al. 2 LATeC, une 
interprétation du terme "structurer" se dirige en revanche dans le sens de préserver une certaine 
uniformité, une harmonie et de maintenir les buts visés par les milieux bâtis. Si la densification joue, 
de nos jours, un rôle essentiel, maintenir des espaces de loisirs et de détente, même en périphérie 
de la zone à bâtir, peut également consister en une mesure de structuration que l’on est en droit 
d’attendre de la part des communes. Il n’est pas nécessaire que ces mesures interviennent 
uniquement dans le centre de zones urbaines; il faut plutôt admettre que cette fonction puisse 
également être judicieuse en bordure d’un certain type de zone. L’interprétation faite par la DIME, 
qui soutient que la structuration ne peut d’une manière générale que se faire à l’intérieur d’une zone, 
est trop restrictive. 

Par ailleurs, sur le principe, rien ne laisse penser qu’une zone libre en bordure de la zone à bâtir ne 
pourrait pas satisfaire la fonction de zone tampon, comme l’explique à juste titre la commune. Si 
comme l’indique le message, la zone tampon a pour rôle de protéger les habitations d’entreprises 
dangereuses, il est concevable de préciser que la zone libre peut également servir afin d’éviter des 
nuisances particulières entre deux zones existantes de natures différentes. Certes, les nuisances 
visées concernent principalement les entreprises, néanmoins, toutes autres sortes de nuisances qui 
pourraient nuire à des zones agricoles, à des forêts, à des sites historiques et vieilles villes ou encore 
à certains quartiers d’habitation peuvent également être prises en considération. En l’espèce, la 
zone libre peut aussi servir de zone tampon entre la zone agricole, la forêt et la zone à bâtir.

On peut expliquer la position du SeCA par la crainte d’un débordement de la zone à bâtir en zone 
non-constructible si l’on instaurait des zones libres en leur bordure. Or, celles-ci font clairement 
partie de la zone à bâtir (cf. art. 50 LATeC, cf. arrêt TC FR 602 2015 108 du 22 août 2016 consid. 4). 
Le principe cardinal de la séparation de la zone constructible de la zone non-constructible ne doit 
ainsi pas être assuré à l’aide d’une interprétation stricte de l’art. 56 LATeC mais bien en amont, soit 
au moment de la fixation des limites d’urbanisation et du territoire d’urbanisation dans les 
planifications supérieures.

On terminera encore par le constat que la Haute Cour s’est déjà prononcée sur la présence d’une 
zone libre en bordure d’agglomération. Elle indique qu’il suffit que la délimitation effectuée par la 

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 25

commune entre la zone constructible et la zone non constructible se fonde sur des raisons objectives 
conformes aux principes et aux objectifs de la loi sur l’aménagement du territoire; elle a notamment 
admis qu’il peut se justifier de préserver les surfaces non construites en bordure des agglomérations 
par une zone libre, même si celles-ci ne présentent pas d’attrait paysager particulier et n’abritent 
pas de flore ou de faune dignes de protection (arrêt TF 1P.34/1998 du 16 novembre 1998 consid. 
2.3, in PBG aktuell: Zürcher Zeitschrift für öffentliches Baurecht 1999/1 p. 12 ss).

Partant, on peut dans un premier temps retenir que rien n’impose de limiter l’instauration de zones 
libres à des endroits se situant à l’intérieur des zones à bâtir.

Il incombe certes au SeCA de veiller à une application uniforme de la loi et des termes qui y sont 
contenus. Or, au vu du texte légal et de l’interprétation qui vient d’être faite par la Cour de céans, il 
est difficilement concevable que la liberté du planificateur local de prévoir des zones libres, même 
en bordure de la zone constructible, devrait être restreinte d’une manière générale. En effet, tout 
comme celles-ci peuvent structurer l’intérieur d’une zone, elles peuvent également le faire en limite 
de zone. Dans cette mesure, on ne voit en effet pas pour quel motif la DIME veut imposer au 
planificateur de recourir à d’autres instruments pour mettre en œuvre la volonté de préserver des 
parcelles de constructions.

5.4. Concrètement, le choix de la commune est suffisamment motivé.

En l’occurrence, les parcelles concernées sont inclues tant dans le TU du PDCant que dans les 
limites d’urbanisation de la figure 60 du PA4. Dès lors, ce ne sont pas des considérations 
recherchant à éviter un débordement de l’urbanisation dans la zone agricole qui peuvent, dans la 
présente occurrence, interdire la zone libre à cet endroit en bordure de zone. La classification en 
zone libre des deux parcelles litigeuses n’enfreint ainsi pas les principes généraux du PA4 relatifs 
au territoire d’urbanisation (chapitre 7 U 3.1).

Plus concrètement encore, selon le "Rapport explicatif 47 OAT" dans le secteur du PAD de 
Montaubert, deux parcelles occupées par des jardins collectifs ont été affectées en zone libre (au 
lieu de ZRMD) afin de régulariser leur occupation effective.

La commune explique en outre dans la présente procédure que les parcelles kkk et lll RF remplissent 
parfaitement le rôle de zone-tampon. Elles délimitent la forêt située au nord et la zone d’habitation 
en laissant un certain espace entre les deux tout en aménageant des installations pour la population. 
Ces parcelles sont certes situées à l’extrémité de la zone à bâtir. Cependant, le rôle tampon de la 
zone libre peut, selon la commune, tout à fait être atteint. On évite à son avis une césure nette entre 
plusieurs types de zones. De plus, elle explique que le fait que les parcelles soient situées le long 
d’une route de quartier circulaire renforce encore le rôle tampon dans la mesure où, quel que soit le 
sens de déplacement dans le quartier, cet espace est bordé de zones bâties qui lui confère un 
caractère de brèche à l’intérieur de la zone à bâtir.

Cette motivation de la commune peut être suivie par la Cour de céans, cela d’autant plus que la 
DIME ne précise pas de manière approfondie pourquoi elle ne pourrait pas approuver cette zone 
libre à cet endroit concret; elle se borne à se prévaloir d’une interprétation générale de l’art. 56 
LATeC qui, comme on vient de le voir, ne peut pas être confirmée.

L’affectation des deux parcelles à la zone libre afin de permettre des jardins collectifs ne saurait être 
interdite à la commune pour des motifs liés à l’aménagement du territoire, surtout qu’il s’agit de 
préserver un développement qui s’est effectué sous l’égide du PAD "Montaubert", aboli par la 

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 25

présente approbation. De cette manière, la commune assure une certaine continuité dans sa 
planification. Certes, les deux parcelles forment une sorte d’appendice au quartier auquel elles sont 
rattachées, mais consistent néanmoins en un secteur tampon vers la forêt qui peut servir au 
délassement des habitants du quartier. Aussi ne voit-on pas pourquoi elles ne rempliraient pas la 
fonction de structuration propre à la zone à bâtir. On ne peut critiquer l’intention de prévoir, dans un 
quartier de densité moyenne, des surfaces autorisant des jardins collectifs et une zone de 
délassement, cela d’autant plus que la densité prévue dans ce quartier justifie amplement la 
planification et la réserve de tels espaces pour des activités qui ne sont pas conformes à la zone 
non-constructible. La mesure est ainsi apte à produire les effets escomptés d’habitat de qualité en 
lien avec la densification poursuivie par la LAT. Ces considérations se trouvent également en 
conformité avec la Déclaration de Davos, à laquelle ont adhéré les Ministres européens de la culture 
en 2018, à l’initiative de la Suisse, et dont les principes et objectifs sont mis en œuvre par le 
Mémorandum de Davos adopté par les Etats en 2023, lequel instaure l’Alliance de Davos. De 
manière générale, la Déclaration de Davos vise à instaurer les conditions nécessaires à une culture 
du milieu bâti de qualité au niveau politique et stratégique, et prévoit en particulier une approche 
adaptative pour façonner notre environnement bâti; une approche qui soit enracinée dans la culture, 
qui renforce la cohésion sociale, assure la durabilité de l’environnement et contribue à la santé et 
au bien-être de tous (cf. Déclaration de Davos 2018, p. 5, n. 7; Mémorandum de Davos, p. 4, n. 1, 

https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukultur/konzept-baukultur/erklaerung-von-davos-und-
davos-prozess.html, consulté le 14 novembre 2023). Une zone libre prévue pour régulariser des 
jardins collectifs s’inscrit sans aucun doute dans les buts ancrés dans la déclaration précitée (cf. 
également les buts de la zone libre conformément à l’art. 33 RCU).

5.5. Partant, la conclusion tendant à l’annulation de la condition d’approbation relative à la zone 
libre sur les parcelles art. kkk et lll RF est admise. La décision d’approbation est modifiée en ce sens 
que la mesure adoptée par le Conseil communal relative aux art. kkk et lll RF est approuvée sans 
condition.

6.

La commune conteste la sortie de zone des parcelles ooo, ppp (partiel), qqq (partiel), rrr (partiel), 
sss (partiel), ttt (partiel), uuu (partiel), vvv (partiel), www, xxx et yyy RF, secteur Chésopelloz (pour 
l’art. zzz RF cf. consid. 7 ci-dessous).

6.1. L’art. 14 al. 2 LATeC prévoit que le PDCant comprend un texte, une carte de synthèse et des 
cartes de détail qui forment son contenu liant (cf. plus précisément, PDCant, A. Introduction, p. 15).

Cela étant, il ressort du PDCant que la répartition de la croissance démographique prévue est 
distribuée sur le territoire d’urbanisation (TU), qui donne une image maximale de l’urbanisation du 
canton à l’horizon 2042. Le tableau "Répartition de la surface supplémentaire de territoire 
d’urbanisation (ha) à l’horizon 2042 par district et priorité d’urbanisation, selon scénario statistique" 
(cf. B. Volet stratégique, p. 15) définit les surfaces actuellement légalisées en zone à bâtir, la quantité 
de territoire d’urbanisation pour chacun des districts et le potentiel d’extension de zones à bâtir. Il a 
également servi à l’élaboration de la carte du territoire d’urbanisation (voir T101. Territoire 
d’urbanisation, p. 5). Il s’agit des terrains sur lesquels des mises en zone peuvent être étudiées par 
les communes. En revanche, la totalité de cette surface n’est pas vouée à la mise en zone. Elle est 
donc largement supérieure aux besoins réels du canton (cf. T101. Territoire d’urbanisation, p. 7) (cf. 
arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 8.2.1).

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 25

La carte de synthèse et celle relative aux noyaux d’urbanisation sur lesquelles le secteur litigieux est 
indiqué ne constituent manifestement pas l’expression de la volonté du planificateur cantonal de 
maintenir des zones à bâtir sur toute cette surface.

Comme le Tribunal de céans l’a déjà constaté (arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 
8.2.2.), le territoire d’urbanisation consiste notamment en une photographie des zones à bâtir 
existantes. En effet, il ne s’agit pas encore d’indiquer précisément, sur la représentation 
cartographique du PDCant, la localisation de ces zones, qui sont planifiées au niveau du plan 
d’aménagement local des communes (cf. PDCant, B. Volet stratégique, ch. 2.2 Territoire 
d’urbanisation, définition et élaboration, p. 10). On ne peut à l’évidence pas conclure de la carte du 
PDCant – comme le fait la commune – que celle-ci la délie de son obligation d’examiner, à l’occasion 
de la révision de son PAL, le maintien d’une zone constructible à la lumière des principes régissant 
la LAT.

Il découle de ce qui précède que la DIME, en sa qualité d’autorité d’approbation, peut être amenée 
à constater que la commune n’a pas correctement procédé à cet examen qui lui est imposé même 
sur des secteurs inclus dans le territoire d’urbanisation. Dans cette mesure, la DIME n’est pas liée 
par la carte de synthèse sur laquelle la zone à bâtir ici litigieuse est répertoriée.

Il est également important de souligner d'entrée qu'il est erroné de soutenir que le planificateur 
régional ou la DIME sont liés par le PDCant et son territoire d’urbanisation dans le sens que la 
planification inférieure se verrait être interdite de fixer des limites des zones à bâtir plus restrictives. 
Les communes n’ont certes pas l’opportunité de planifier des mises en zone à l’extérieure du TU, 
puisque seule une planification régionale et l’adaptation du PDCant le permettent. Des modifications 
du TU ne peuvent être proposées que via le plan directeur régional du district de la Sarine. Il est 
cependant possible d’admettre que la limite d’urbanisation soit plus stricte que le TU du PDCant 
sans que cela ne soit considéré comme une demande de le modifier. 

Le Tribunal fédéral a déjà confirmé qu’un propriétaire ne peut se fonder sur le PDCant pour affirmer 
que ses parcelles devraient demeurer en zone constructible. La Haute Cour a confirmé la 
jurisprudence cantonale qui a considéré que, si le périmètre figurait sur la carte du Territoire 
d’urbanisation (thème T101), ce document ne faisait que définir les surfaces actuellement légalisées 
en zone à bâtir; il s’agissait des terrains pour lesquels une mise en zone pouvait être envisagée, 
mais cela ne dispensait pas la commune d’examiner, lors de sa révision du PAL, le maintien d’une 
zone constructible à la lumière des principes régissant la LAT. Cette interprétation est, selon le 
Tribunal fédéral, en outre confirmée par le ch. 2.2 du volet stratégique du PDCant, selon lequel le 
territoire d’urbanisation désigne les secteurs où des mises en zone "peuvent être étudiées en cas 
de besoin avéré". On ne saurait donc prétendre que le maintien de parcelles en zone constructible 
aurait fait l’objet d’un examen précis dans le PDCant, qui permettrait de justifier une exception 
notamment au principe de concentration (cf. arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.5). 

Il est ainsi patent qu’il faut procéder, même à l’intérieur du territoire d’urbanisation, à l’application 
des différents principes régissant la LAT avant de pouvoir confirmer le bien-fondé d’une zone à bâtir. 
Si le PDCant prévoit que le TU peut uniquement être modifié par l’adaptation de la carte au niveau 
de la planification directrice cantonale, cela ne concerne manifestement que son extension. Il est 
ainsi faux de soutenir que la figure 60 du PA4 consiste en une simple proposition de modification du 
TU du PDCant et que sa validation nécessite une modification du PDCant.

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 25

6.2. Une mesure d’aménagement du territoire, qui consiste – comme dans la présente cause – 
en un déclassement de parcelles en zone agricole dans le cadre d’une révision de la planification, 
représente une restriction au droit de propriété compatible avec l’art. 26 Cst. que pour autant qu’elle 
repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la 
proportionnalité et de l’égalité devant la loi (art. 36 Cst.). 

6.2.1. Pour pouvoir examiner les déclassements litigieux, il y a d’entrée lieu de rappeler quelques 
principes fondamentaux de l’aménagement du territoire.

La LAT concrétise la vision de l’aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1 LAT, selon 
lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du 
sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils 
coordonnent leurs activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et ils s’emploient à 
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l’ensemble 
du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi 
que des besoins de la population et de l’économie.

L’art. 1 al. 2 let. abis LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes soutiennent, 
par des mesures d’aménagement, les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d’orienter le 
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat 
appropriée.

Aux termes de l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). 

Si le nouvel art. 15 LAT relatif à la zone à bâtir a essentiellement codifié la jurisprudence et la 
pratique, il apporte certaines innovations telles que l’exigence de plans directeurs contenant les 
stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction 
des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2).

Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont 
notamment la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, l’utilisation passée et 
future des terrains à bâtir, le développement démographique, le développement économique, l’état 
et le développement du réseau de transport public, les possibilités financières et techniques de la 
commune en matière d’équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi 
fédérale sur l’aménagement du territoire, 2010, art. 15 LAT p. 43 et les références citées). 
Cependant, il y a également lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional, voire 
supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 
3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT; cf. ég. ATF 141 II 393 consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 
9 août 2013 consid. 2.3.2).

Pour déterminer la zone à bâtir d’une commune, il y a dès lors lieu de particulièrement prendre en 
considération les principes suivants, principes dont la signification a été renforcée avec la révision 
de la LAT de 2014 et qui se reflètent également dans le nouveau PDCant tel qu’il a été adopté par 
le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018.

Le principe de l’interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la loi à l’art. 15 
al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à bâtir trop 
vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du territoire dû à 
une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l’aménagement du territoire – Le 

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 25

mitage du territoire à l’épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et dimensionnement 
des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, art. 15 LAT n° 56).

Le principe de concentration et le principe de l’utilisation mesurée du sol imposent d’utiliser les 
réserves des zones à bâtir existantes avant d’étendre le territoire consacré à l’habitat. C’est 
pourquoi, le pronostic des besoins, réalisé en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit également 
tenir compte des possibilités d’utilisation non épuisées jusqu’à présent dans le territoire bâti 
(AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT: planifier l’affectation, 2016, art. 15 LAT n° 51; 
BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 
236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout cas dans la mesure où une densification est souhaitée et 
qu’elle paraît réalisable à l’horizon de la planification (JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach 
Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont 
explicitement mentionnés à l’art. 3 al. 3 LAT. Du fait de la priorité accordée à la densification à 
l’intérieur du milieu bâti, il s’agira à l’avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones 
à bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de 
classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but est de tendre vers la consommation de 
surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la plus faible possible. Il s’agit d’orienter le 
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). 
Les modifications de la LAT prévoient désormais expressément le soutien, par des mesures 
d’aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; 
cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le 
dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision 
vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur l’aménagement du territoire - Faire du neuf avec 
du vieux?, 2015, p. 9; HETTICH/MATHIS, in FHB Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.45; GRIFFEL, 
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3ème éd. 2017, p. 22; cf. pour l’ancien droit déjà ATF 136 
II 204 consid. 6.2.2).

Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté que les 
réserves de terrains constructibles n’étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient 
nécessaires (FF 2010 959, 975 ch. 2.3 et 982; Office fédéral du développement territorial 
[ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse 
a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.; GRIFFEL, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 73). 
Le principe du développement durable impose dès lors davantage encore d’éviter une analyse qui 
se limite au territoire d’une seule commune. L’appréciation sur la délimitation correcte des zones à 
bâtir ne s’arrête en effet pas aux frontières communales, mais s’effectue également à l’échelle 
cantonale (FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, rapport 2008, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, 
dézonage et indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la construction 2015, 
p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices 
de la durabilité, in Revue du droit de la construction et des marchés publics, 2014, p. 226). 

La jurisprudence considère que l’un des buts principaux de la législation fédérale sur l’aménagement 
du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d’empêcher de construire en 
ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement 
inappropriées, mais également contraires à la loi (arrêt TF 1C_485/2012 du 13 juillet 2014 consid. 
3.2.1; ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e; 119 Ia 300 consid. 3b; cf. également arrêts 
TF 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, publié in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 
2009 consid. 4.1, publié in RDAF 2011 I p. 563; 1C_13/2012 du 24 mai 2012 consid. 3.1).

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 25

Ces principes résultent du fait que le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l’une 
des bases de la vie. Il convient donc d’en faire un usage économe et d’éviter de le gaspiller. Ce 
principe concrétise, en matière d’aménagement du territoire, l’exigence du développement durable, 
inscrit à l’art. 73 Cst. Un développement est durable s’il tient compte des contraintes économiques, 
sociales et écologiques, et s’il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans 
porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. 
L’expérience a cependant démontré que la surface construite augmente d’une manière importante 
depuis des décennies; selon l’Office fédéral du développement territorial (cf. Rapport 2005 sur le 
développement territorial, p. 31), près de 1 m2 est consommé chaque seconde, ce qui correspond à 
une surface de dix terrains de football par jour. Eu égard à cette évolution dans le passé, la nouvelle 
LAT a consacré un tournant majeur pour l’aménagement du territoire, sous les auspices de ce 
principe constitutionnel. La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de 
rationalisation de l’utilisation du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, 
Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, 
p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser l’urbanisation à l’intérieur du milieu 
bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à bâtir de manière à lutter contre le 
mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 
15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la 
loi sur l’aménagement du territoire, FF 2010 959, 960; cf. AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 51). 
Dans ce contexte, on peut souligner l’importance du principe de la protection du paysage, qui signifie 
quantitativement qu’il faut laisser l’environnement paysager largement libre de constructions et 
d’installations et mettre à disposition de l’agriculture suffisamment de surfaces propices à la culture. 
Qualitativement, la valeur esthétique et écologique du paysage doit être préservée et restaurée là 
où c’est nécessaire. Du fait que des habitats intacts pour les animaux et les plantes, aux abords et 
à l’intérieur du territoire bâti, revêtent une grande importance pour la biodiversité et contribuent à la 
connexion écologique, la délimitation des zones à bâtir doit préserver non seulement le paysage 
mais également expressément la nature (AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 76s.).

6.2.2.  En l’espèce, on peut d’emblée constater que la LAT, concrétisée dans la législation 
cantonale ainsi que dans les instruments de planification qui y sont prévus, consiste en une base 
légale suffisante permettant de sortir des parcelles de la zone constructible pour les colloquer en 
zone agricole.

6.2.3. Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe 
un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l’intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l’encouragement d’une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l’aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l’aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974). 

On est notamment en présence d’un intérêt public majeur, lorsqu’il s’agit de procéder au 
déclassement d’une portion de territoire qui ne remplit d’emblée pas les critères de la zone à bâtir 
définis par l’art. 15 LAT (s’agissant du développement de l’urbanisation vers l’intérieur et de la 
création d’un milieu bâti compact, cf. art. 1 al. 2 let. abis, respectivement art. 1 al. 2 let. b LAT). Le 
principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les bâtiments 
soient, en règle générale, rassemblés dans un espace déterminé cohérent et clairement séparé du 
territoire non construit (cf. art. 1 al. 2 let. abis LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_361/2020 
du 18 janvier 2020; 1C_442/2019 du 17 juin 2020 consid. 2.5). Il s’agit en effet d’éviter le 

Tribunal cantonal TC
Page 20 de 25

développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les 
paysages et les sites, et d’assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 119 Ia 411 consid. 2b). 

Partant, des mesures prises afin de concentrer et de limiter l’urbanisation peuvent se prévaloir d’un 
intérêt public. Il y a par la suite lieu d’examiner si l’application, dans le cas concret et sur les parcelles 
litigeuses, s’avère conforme au principe de la proportionnalité.

6.2.4. L’Agglomération de Fribourg, dont fait partie la Commune de Corminboeuf, s’est dotée d’un 
projet d’agglomération de 4ème génération (PA4). Le PA4 a valeur de plan directeur régional (art. 27 
al. 1 LATeC). Dès son approbation par le Conseil d’Etat, le 24 août 2021, le PA4 lie les autorités 
cantonales, les autorités communales et les régions voisines en matière d’aménagement. Les plans 
d’aménagement locaux des communes membres de l’agglomération doivent dès lors être conformes 
au PA4, ce qui vaut, comme on l’a vu au considérant 3 ci-dessus, également pour la présente 
procédure d’adaptation aux conditions d’approbation.

Dans le chapitre 7 du PA4 U3 "Territoire d’urbanisation : zones à bâtir légalisées et extensions de 
la zone à bâtir" chiffre 1 "principes généraux", il est précisé que celui-ci définit les principes visant à 
coordonner l’emplacement et le dimensionnement des zones à bâtir des communes de 
l’agglomération sur le long terme en définissant une limite d’urbanisation ainsi que des secteurs 
d’extension spatialement délimités. En ce sens, le PA4 précise les contenus du PDCant qui définit 
des directions d’extension, dont la taille et la spatialisation ne sont pas arrêtées. De manière 
générale, le PA4 dessine sa limite d’urbanisation en l’inscrivant dans les possibilités données 
cartographiquement par le PDCant ou en étant plus restrictif en renonçant à acter des possibilités 
d’urbanisation mentionnées par la planification cantonale.

Le chiffre U 3.4. "Contenus liants" prescrit notamment qu’il faut concentrer l’urbanisation et 
promouvoir un développement compact des zones à bâtir en limitant de manière forte le 
développement urbanistique hors de la limite d’urbanisation telle que définie à la figure 60. La mise 
en œuvre des objectifs du PA4 dans les PAL (PAZ, RCU), consiste également dans le déclassement 
de toutes les parcelles en zone à bâtir non construites qui sont localisées en dehors de la limite 
d’urbanisation au sens de la figure 60. 

Le PA4 est guidé par les principes du nouveau PDCant qui prévoit de renforcer de manière 
conséquente le développement de l’urbanisation vers l’intérieur et la concentration de la croissance 
démographique à l’intérieur des agglomérations, afin de limiter l’étalement urbain et le mitage des 
territoires naturels et ruraux ainsi que pour réduire autant que possible les besoins en déplacements 
automobiles (cf. pour le tout, rapport PA4, p. 7 s.).

La volonté de concentrer l’urbanisation à certains endroits trouve ainsi son expression dans le PA4 
(cf. figure 60: limites d’urbanisation) dans la mesure où celui-ci exclut explicitement des mises en 
zone hors de la limite d’urbanisation. De plus, le PA4 exige de déclasser les parcelles colloquées 
en zone à bâtir non encore construites et prend des mesures pour favoriser le développement vers 
l’intérieur pour éviter l’étalement des surfaces construites (cf. arrêt TC FR 602 2021 163 du 15 mars 
2022, consid. 5.2).

Le planificateur régional s’est ainsi saisi de la situation de parcelles hors des limites d’urbanisation, 
actuellement encore en zone à bâtir, mais non encore construites pour arriver à la conclusion qu’il 
se justifie de les déclasser dans le cadre des révisions des PAL. Partant, la règle du PA4 est 
l’expression claire des intérêts publics mentionnés au considérant ci-dessus et conduit à la 

Tribunal cantonal TC
Page 21 de 25

constatation que la mesure proposée par la DIME – qui est liée par le PA4 – a été prise afin de 
concentrer l’urbanisation aux endroits souhaités.

6.2.5. Les parcelles litigieuses situées dans le secteur de Chésopelloz se trouvent en l’occurrence 
dans le TU tel que représenté dans la carte du PDCant. Elles ne sont en revanche pas incluses dans 
la représentation des limites d’urbanisation de la figure 60 du PA4.

Sur ce seul constat, on doit en principe retenir que l’application de la figure 60 conduit à devoir 
confirmer le déclassement de cette partie du territoire communal, actuellement encore non-
construite. Se pose d’ailleurs la question de savoir pour quelles raisons la commune, qui devait 
savoir qu’elle serait, en tant qu’autorité, liée par le contenu du PA4, ne s’était pas opposée à cette 
planification directrice.

Or, puisque des particuliers ont également contesté la décision d’approbation litigieuse et que ceux-
ci ne peuvent attaquer la limite d’urbanisation que dans le cadre de son application dans le contexte 
de la planification locale communale, la Cour doit de toute manière procéder à l’examen de la limite 
d’urbanisation (renvoi peut être fait aux arrêts TC FR 602 2022 241, 602 2022 242 et 602 2022 243 
de ce jour). Ainsi qu’il sera démontré ci-dessous, le bien fondé des limites d’urbanisation retenu dans 
la figure 60 du PA4 ne peut qu’être confirmé. 

6.2.6. Les parcelles litigieuses se situent aux endroits suivants selon les images aériennes de la 
cartographie de la Commune de Corminboeuf.

[photo supprimée]

Il appert de cette représentation cartographique qu’un sérieux contraste existe entre l’urbanisation 
des villages de Corminboeuf et Chésopelloz. La densification des habitations à Corminboeuf est 
nettement plus élevée et l’on remarque la présence de plusieurs quartiers résidentiels situés le long 
de l’axe routier principal. En outre, une démarcation nette au niveau des constructions et du nombre 
d’habitations est à constater à l’Est du village de Chésopelloz, dès la frontière avec le village de 
Corminboeuf. Cette distinction permet de démontrer la différence entre le village de Chésopelloz qui 
n’est que très faiblement bâti, et celui de Corminboeuf dont le milieu bâti est représentatif de 
l’urbanisation et de la densification en cours. Chésopelloz possède un noyau villageois à l’Ouest du 
village, isolé, entouré de champs, de multiples zones agricoles et de grands terrains spacieux. Les 
habitations sont principalement concentrées en bordure d’un axe routier traversant le village d’Est 
en Ouest. La densité des bâtiments est faible et parsemée sur l’entièreté du village. Une ferme isolée 
met fin à la faible concentration principale d’habitations dans le centre du village. A cela s’ajoute que 
les parcelles litigieuses sont entourées de champs et de forêts, représentants des éléments 
distinctifs du paysage local qui ressortent d’emblée à l’observation de la carte. Ceci laisse apparaitre 
que rien n’impose ou permettrait de conclure qu’il faille, pour des raisons urbanistiques et au vu des 
buts de la LAT, accentuer l’urbanisation et la densification dans un tel endroit.

[photos supprimées]

Les images rapprochées des parcelles litigieuses accentuent le rôle que revêt l’urbanisation dans le 
village de Chésopelloz. Il parait difficilement concevable et imaginable de maintenir les différentes 
zones à bâtir en question et permettre la construction de bâtiments qui pourraient comprendre un 
IBUS de 0.6, ce qui conduirait à la présence d’une urbanisation non négligeable dans cette zone. 
De plus, cette carte indique également que certaines parcelles objets du dézonage sont déjà 
partiellement bâties. Or, maintenir l’entièreté de ces parcelles en zone à bâtir irait à l’encontre de 

Tribunal cantonal TC
Page 22 de 25

l’intérêt public et ne permettrait aucunement de limiter l’étalement urbain dans ce village. Partant, il 
est patent que le village de Chésopelloz ne devrait pas s’orienter vers une urbanisation accentuée.

Cette constatation ne peut qu’être confirmée par les éléments suivants:

Les prises de position de l’agglomération sont sans équivoque. En effet, selon son préavis du 
28 janvier 2021, plusieurs secteurs en zone à bâtir actuellement non construits, principalement le 
long de AW.________ et de AX.________ situées dans le village de Chésopelloz, devaient être 
traités selon la stratégie U2.5 du PA3. En effet, il y était stipulé qu’il faut "dézoner en zone agricole / 
de protection / libre / de détente toutes les surfaces en zone à bâtir non occupées qui sont localisées 
en dehors des limites d’urbanisation". Le comité recommande – malgré que ces secteurs soient 
intégrés au TU du nouveau PDCant, de dézoner ces parcelles hors de la limite d’urbanisation (PA3), 
tout en sachant que le PA3 n’incluait pas encore le village de Chésopelloz. La localité ne s’apparente 
– selon lui – pas aux noyaux bâtis hors limite d’urbanisation. Dans sa détermination finale du 25 mai 
2022, intervenue après l’approbation du PA4, elle relève que concernant le secteur de Chésopelloz 
et suite à la fusion avec Corminboeuf, celui-ci inclut désormais ce territoire dans l’ensemble de ces 
documents de planification, ce qui n’était pas encore le cas pour le PA3. Elle souligne qu’à l’échelle 
de la commune de Corminboeuf, la limite d’urbanisation du PA4 na pas évoluée par rapport à celle 
du PA3. Sur cette base et dans la continuité de ses prises de position précédentes, l’agglomération 
rappelle le besoin de revoir l’affectation de plusieurs secteurs actuellement non construits et situés 
en dehors de la limite d’urbanisation, principalement le long de AW.________ et de AX.________.

Selon la définition du texte de la fiche T101 "Territoire d’urbanisation" du PDCant, les noyaux 
d’urbanisation représentent les zones à bâtir continues de plus de 5 ha. Ils sont illustrés sur la carte 
de détail. Cette carte montre que le village de Chésopelloz n’a pas de véritable centre compact. En 
comparaison au village de Corminboeuf, ce territoire se situe à Chésopelloz le long des routes. Les 
constructions qui sont implantées dans ce secteur sont éparpillées sur des parcelles. On ne peut 
admettre que celles-ci se situent à proximité des centres urbains et représentatifs d’une urbanisation 
compacte. Maintenir à cet endroit des zones à bâtir ne préserve pas au mieux l’espace non construit 
pour garantir ses différentes fonctions et les besoins des générations futures, de sorte à ce que l’on 
ne peut pas conclure de la carte des noyaux d’urbanisation qu’elle soit un argument qui parle en 
faveur du maintien en zone des parcelles litigieuses.

On note dans ce contexte encore que le périmètre urbanisé ne peut être défini en fonction de la 
seule présence d’un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles 
d’une agglomération. On ne peut ainsi pas suivre l’argument soutenant que ces parcelles doivent 
être maintenues en zone à bâtir puisqu’elles se trouvent au centre de l’ancien village de 
Chésopelloz. En effet, ce secteur du territoire et de la nouvelle commune ne possède pas 
d’infrastructures habituelles permettant de lui procurer les caractéristiques d’une agglomération à 
elle seule. 

Dans cette mesure, on peut sans autre suivre la DIME lorsqu’elle souligne qu’il s’agit de corriger des 
erreurs du passé. On ne doit pas non plus perdre de vue que ces terrains n’ont pas été utilisés 
pendant les derniers 25 ans, ce qui confirme également l’absence d’un véritable besoin de construire 
à ces endroits. 

Il s’y ajoute ce qui suit: le PA4 fixe des objectifs et des densités adaptées aux différents contextes 
bâtis, notamment en différenciant les tissus bâtis du périmètre compact de celui de la couronne. 
Comme l’indique la figure 59 du PA4 concernant la densification dans la zone à bâtir en vigueur, la 

Tribunal cantonal TC
Page 23 de 25

Commune de Corminboeuf se situe dans un périmètre couronne. Une densification moins élevée 
est prévue au sein de ce périmètre. Le PA4 indique dans son chapitre 6.1 "Urbanisation" qu’il 
poursuit la coordination du développement par axe fonctionnel et insiste sur la structure de 
l’agglomération en axes et boulevards ce qui permet d’organiser son espace construit et son 
dynamisme. Le rôle du PA4 est de maintenir la distinction entre le tissu compact et le tissu de 
couronne. Les communes membres du PA4 doivent également intégrer le principe de coordination 
par axe fonctionnel dans les PAL (axe, boulevard et périmètre compact-couronne) conformément 
au chiffre U 2.4 du PA4. Les communes sont tenues, au regard du PA4, de privilégier le 
développement des constructions le long des axes et éviter de le favoriser dans les périmètres en 
couronne. Le village de Chésopelloz ne présente pas les caractéristiques d’axe fonctionnel et ne se 
situe même pas dans un périmètre couronne au sens de la figure 59, d’autant plus que cette 
délimitation est également à ajuster en fonction de la desserte en transports publics afin que le 
périmètre compact soit compris dans une qualité de desserte C. 

En l’espèce, le village de Chésopelloz ne présente qu’une qualité de desserte D en transports 
publics conformément à la carte sur la qualité de desserte par TP ARE de l’ARE (Carte sur la qualité 
de desserte TP ARE, www.map.geo.admin.ch/?time=None&lang=fr&topic=are&bgLayer=ch.swisst
opo.pixelkarte-grau&layers=ch.are.erreichbarkeit-oev,ch.are.gueteklassen_oev,ch.are.reisezeit-
miv&layers_opacity=0.75,0.75,0.75&catalogNodes=954,959,965&E=2572235.29&N=1183804.73&
zoom=7&layers_visibility=true,true,false, consulté le 29 août 2023). Si l’on recherche concrètement 
le trajet réalisable pour se rendre à la gare ferroviaire de Fribourg, en passant par Corminboeuf, 
depuis Chésopelloz, il n’est pas arbitraire d’estimer que les relations en transports sont plus 
qu’insuffisantes pour soutenir l’idée de maintenir un tel niveau d’urbanisation dans le village. En 
effet, toute personne désirant se rendre en bus à Corminboeuf doit, à certains moments de la 
journée, patienter plus de deux heures afin de pouvoir choisir l’unique correspondance existante, à 
savoir le bus 542. Il s’agit d’un critère important dans le processus d’urbanisation. La ligne 8 
desservant la commune de Corminboeuf se termine à l’arrêt "Corminboeuf, ancienne poste" et ne 
continue pas son trajet jusqu’au village de Chésopelloz, diminuant drastiquement son niveau de 
desserte. Selon la fiche T103 du PDCant, une densification n’est possible que lorsque le village ou 
la zone bénéficie au minimum d’un niveau de desserte C en transports publics. Les endroits où 
l’existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare ferroviaire et entre les 
principaux pôles d’attractivités dans la localité est démontrée, peuvent bénéficier d’une densification 
du milieu bâti. Partant, le manque de desserte en transports publics au sein du village soutient l’idée 
de ne pas favoriser l’urbanisation à Chésopelloz.

La manière de planifier au niveau régional et avec l’instrument des limites d’urbanisation exclut 
également qu’on puisse contester une sortie de zone au seul argument que la commune n’est pas 
surdimensionnée. Contrairement à ce que semble penser la recourante, ce n’est pas l’absence d’un 
surdimensionnement qui, dans la pondération des intérêts, prend le poids sur les différents aspects 
susmentionnés qui parlent clairement en faveur d’une exclusion du développement des 
constructions à cet endroit du territoire communal. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que la 
DIME calcule l’existence d’un surdimensionnement selon les critères de l’ancien PDCant. Or, le 
nouveau PDCant est beaucoup plus restrictif lorsqu’il s’agit de définir le besoin de nouvelles mises 
en zone. Partant, on ne peut pas non plus soutenir – comme le font les recourants – que le maintien 
de ce secteur en zone à bâtir est nécessaire afin de garantir suffisamment de terrains pour accueillir 
la population attendue.

Tribunal cantonal TC
Page 24 de 25

Certaines des parcelles ont ceci de particulier qu’elles sont déjà partiellement construites. Or, la 
DIME a, à juste titre, pris en considération la taille des biens-fonds et le potentiel de densification, 
indésirable à cet endroit. L’ensemble de la surface qui sera soustrait à la construction, soit 
approximativement plus de 15’500 m2, ne peut pas être considéré comme négligeable. Cette 
soustraction s’avère ainsi justifiée afin d’empêcher la possibilité d’une densification importante. On 
ne saurait déduire de l’évolution peu judicieuse dans ce secteur, qu’on doive la poursuivre (cf. pour 
la possibilité de procéder à des dézonages de parties de bien-fonds, arrêt TC FR 602 2021 163 du 
15 mars 2022 consid. 5).

Au vu des intérêts publics en jeu qui peuvent dans la présente cause être qualifiés d’importants, la 
Cour de céans ne peut que confirmer, que lorsqu’il s’agit d’une mesure de planification, ni l’historique 
de l’affectation des zones et plans de quartier, ni la bonne foi d’un propriétaire, ni l’existence de 
l’équipement, ni même l’existence de constructions ne peuvent primer l’intérêt à la mise en œuvre 
de la LAT et de ses principes (ATF 132 II 218 consid. 6.1; arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 
consid. 6.3. in fine).

6.3. Au vu de ce qui précède, la conclusion tendant au maintien en zone à bâtir des parcelles 
ooo, ppp (partiel), qqq (partiel), rrr (partiel), sss (partiel), ttt (partiel), uuu (partiel), vvv (partiel), www, 
xxx et yyy RF, secteur Chésopelloz, est rejetée et la décision d’approbation confirmée sur ce point.

7.

La commune s’oppose également à la sortie de zone de l’art. zzz RF (secteur Corminboeuf).

En ce qui concerne le droit et les règles applicables, on peut entièrement renvoyer à l’analyse 
effectuée au considérant 6. Il y a lieu de préciser que la partie de l’art. zzz RF qui doit être dézonée 
ne figure pas non plus dans le territoire d’urbanisation du PDCant ce qui renforce encore l’intérêt 
public de la mesure litigieuse. On peut ici également confirmer que le potentiel de constructibilité sur 
cette parcelle excentrée justifie entièrement la mesure. Maintenir l’entier de la parcelle partiellement 
construite en zone constructible conduirait à permettre le développement de l’urbanisation à un 
endroit qui y est peu propice.

[photos supprimées]

Il ressort des deux représentations cartographiques que l’art. zzz RF se situe à l’extérieur du village 
de Corminboeuf. Quelques maisons individuelles existent à proximité de la parcelle, toutes se 
positionnant le long de la route cantonale. En revanche, la Cour de céans constate que la 
densification dans cette partie du village est relativement faible. La parcelle litigieuse est 
partiellement bâtie et isolée des autres constructions environnantes. Elle est majoritairement 
entourée de champs, de parcelles agricoles ainsi que de forêts. Au vu de sa situation géographique, 
de l’environnement qui l’entoure et de sa distance qui la sépare avec le centre du village de 
Corminboeuf, il parait nécessaire de ne pas densifier d’avantage cette partie du village. 
L’observation des deux représentations cartographiques permet de justifier le fait que de maintenir 
le développement de l’urbanisation pour la parcelle litigieuse et les parcelles avoisinantes conduirait 
manifestement à une densification indésirable.

La commune critique principalement le fait, qu’à l’occasion de la décision d’approbation en 2014, la 
mesure contestée n’avait pas été critiquée et avait été entérinée. Or, comme indiqué au 
considérant 3, il se justifie dans la présente occurrence d’appliquer le nouveau PDCant ainsi que le 
PA4.

Tribunal cantonal TC
Page 25 de 25

Partant, la commune n’a pas d’argument pertinent pour s’opposer contre cette mesure.

8.

Eu égard à ce qui précède, le recours doit être partiellement admis dans le sens que l’affectation 
des parcelles art. kkk et lll RF en zone libre (ZL) est admise sans condition. Pour le reste, la décision 
d’approbation est confirmée.

9.

Il n’est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA).

Eu égard au sort du recours et le fait que la commune est chargée d’appliquer le droit de 
l’aménagement du territoire, elle n’a droit à aucune indemnité de partie, y compris pour le grief ayant 
obtenu gain de cause (art. 139 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2022 240) est partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la décision d’approbation est réformée dans le sens que l’affectation des art. kkk et lll 
RF en zone libre (ZL) est admise sans conditions. Pour le surplus, la décision d’approbation 
est confirmée.

II. Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.

III. Notification.

Le présent arrêt peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, 
faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 16 novembre 2023/fro/swa

Le Président Le Greffier-stagiaire