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**Case Identifier:** a44762b2-8a6d-5ce7-bd8d-0014f600df26
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_02_69.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_02_69.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_3a_02_69.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 3 juillet 2003 

Statuant sur le recours interjeté le 10 mai 2002 
(3A 02 69) 

par 

la Commune X, agissant par son Conseil communal, 

contre 

la décision rendue le 1er mars 2002 par l'Autorité foncière cantonale, 

(Acquisition de terres agricoles par échange/ 
prix licite; art. 66 LDFR) 

 
 
 
 - 2 -

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

Par acte notarié, la Commune X (ci-après: la commune) et Y ont procédé à 
deux  échanges.  Par  "l'échange  I  /  zone  industrielle  -  zone  agricole",  la 
commune se déclare acquéreur des immeubles, art. 788 (chemin et champ 
de 6'315 m2) et 598 (pré et champ de 10'926 m2) du RF de X, situés en zone 
à  bâtir  industrielle,  propriétés  de  Y,  agriculteur  à  X.  En  échange,  le  précité 
reçoit  l'immeuble,  art.  1152  (pré  de  20'833  m2)  du  RF  de  X,  situé  en  zone 
agricole.  Par  "l'échange  II  /  zone  de  protection",  la  commune  acquiert  de  Y 
les  immeubles  art.  840,  841,  843  et  une  part  des  art.  448  et  831,  soit 
4'273 m2, situés en zone agricole, mais de protection de source, et le précité 
reçoit, en échange, 1'908 m2 de terres agricoles. 

Le  même  jour,  les  signataires  du  contrat  d'échange  ont  requis  de  l'Autorité 
foncière  cantonale  (ci-après:  AFC)  qu'elle  autorise  l'acquisition  des  terrains 
par  échange,  dans  la  mesure  où  elle  porte  sur  des  immeubles  agricoles. 
S'agissant de l'échange I convenu entre la commune et Y, il est précisé que 
seul l'immeuble acquis par ce dernier est soumis à la loi sur le droit foncier 
rural  (LDFR;  RS  211.412.11).  Le  précité  est  agriculteur  et  exploitant  à  titre 
personnel  d'un  domaine  de  42  ha,  dont  24  ha  en  propriété  et  18  ha  en 
location, et les terres qu'il compte acquérir par cet échange se trouvent dans 
le  rayon  de  son  exploitation.  Selon  les  intéressés,  le  prix  n'est  pas  surfait, 
aucune soulte n'est payée et la surface agricole de Y est augmentée; cette 
augmentation  compense  la  moins-value  de  l'art.  831  attribué  et  vaut 
indemnité pour l'inconvénient des restrictions dans l'exploitation des surfaces 
se  trouvant  en  zone  de  protection  des  sources.  Concernant  l'échange  II,  il 
est  demandé  à  l'AFC  de  constater  que  les  terrains  agricoles  acquis  par  la 
commune  ne  sont  pas  appropriés  à  l'usage  agricole,  parce  que  situés  en 
zone de protection des sources. 

Par courrier du 20 décembre 2001, l'AFC a avisé les intéressés du fait que, 
dans  l'échange  I,  le  prix  des  terrains  agricoles  apparaît  manifestement 
surfait.  En  effet,  des  terrains  d'une  surface  quasiment  identique  sont 
échangés  sans  soulte  alors  que,  pourtant,  ils  ont  une  affectation  (zone 
agricole et zone industrielle) et, partant, une valeur vénale bien différente. 

Dans  leur  détermination  du  8  février  2002,  les  requérants  ont  contesté  le 
caractère  surfait  du  prix  du  terrain  agricole  échangé.  Ils  font  valoir  que  les 
échanges  I  et  II  doivent  être  considérés  comme  une  seule  opération;  en 

 - 3 -

outre,  Y  a  librement  consenti  à  cet  échange  qui  lui  procure  de  nombreux 
avantages,  et  en  particulier  de  réunir  des  morceaux  de  surfaces  agricoles. 
Le terrain qu'il cède, sis en zone industrielle, n'est pas équipé et il est grevé 
de  restrictions  du  fait  qu'il  se  trouve  en  partie  en  zone  de  captage  de 
sources. Son utilisation est donc limitée, seules les entreprises dites propres 
étant susceptibles de l'acquérir, et il n'existe actuellement aucune demande 
de terrain à construire en zone artisanale et industrielle. Compte tenu de ces 
éléments, la valeur du terrain est bien faible. 

Par décision du 1er mars 2002, l'AFC a autorisé, pour autant que nécessaire, 
le  partage  matériel,  les  morcellements  et  des  acquisitions  prévus  dans  le 
contrat d'échange, notamment l'échange II passé entre la commune et Y, en 
relevant  que  la  valeur  des  terrains  échangés  apparaît  comme  équivalente 
même  si  la  surface  acquise  par  la  commune  (4'273  m2)  et  nettement 
supérieure  à  celle  reçue  par  Y  (1'908  m2);  en  effet,  la  valeur  des  terres 
cédées  par  Y  est  faible,  celles-ci  étant  situées  en  zone  de  protection  des 
eaux et n'ayant plus de vocation agricole prioritaire. Dans la même décision, 
l'AFC  a  par  contre  refusé  l'acquisition  par  Y  de  l'immeuble  (nouveau) 
art. 1152  du  RF  de  X.  Elle  a  considéré  que  la  valeur  des  prestations  du 
contrat  d'échange  I  -  qui  s'opère  sans  soulte  -  est  manifestement 
déséquilibrée.  Dans  son  appréciation,  l'AFC  a  retenu  un  prix  minimal  de  fr. 
30.-/m2 pour le terrain en zone à bâtir industrielle et un prix maximal de fr. 5.-
/m2 pour le terrain agricole. Elle a ainsi constaté que le rétablissement d'une 
certaine  équivalence  des  engagements  supposerait  qu'une  valeur 
manifestement surfaite soit donnée aux terrains agricoles acquis par Y. 

Par  écrit  du  4  mai  2002,  Y  a  formé  recours  devant  le  Tribunal  administratif 
contre  la  décision  de  l'AFC,  en  tant  qu'elle  autorise  l'échange  II.  Il  conteste 
l'équivalence de valeur des surfaces échangées, en alléguant que le terrain 
qui  lui  est  destiné  est  situé  en  zone  de  gravière,  avec  un  potentiel 
d'exploitation très faible, alors qu'il cède un terrain à haute valeur fourragère. 
Son  recours  a  été  déclaré  manifestement 
irrecevable,  par  décision 
présidentielle du 16 mai 2002. 

Par  mémoire  du  10  mai  2002,  la  commune  a  recouru  auprès  du  Tribunal 
administratif  contre  la  décision  de  l'AFC,  en  tant  qu'elle  refuse  l'acquisition 
par  Y  de  l'immeuble  art.  1152  et,  partant,  met  à  néant  l'échange  I.  Elle  a 
rappelé,  à  titre  liminaire,  que  le  contrat  d'échange  passé  avec  Y  est 
intervenu après de longues négociations qui ont débuté près de six ans plus 
tôt, lorsque le père de Y, puis ce dernier, ont manifesté leur refus de payer la 
taxe d'épuration des terrains sis en zone d'activité. Pour sa part, la commune 
a la ferme volonté de mettre en valeur la zone industrielle et artisanale sise 

C. 

D. 

E. 

 - 4 -

sur  son  territoire,  mais  l'équipement  d'une  telle  zone  nécessite  des 
investissements  importants  qui  doivent,  de  plus,  être  consentis  dans  une 
perspective  à 
tels 
investissements,  Y  a  délibérément  choisi  de  procéder  à  l'échange  proposé 
par la commune, sur la base de 1 m2 pour 1 m2. 

terme.  Ne  souhaitant  pas  participer  à  de 

long 

Selon  la  recourante,  l'AFC  a  simplement  retenu  que  les  immeubles  cédés 
par  Y  sont  situés  en  zone  industrielle,  sans  examiner  plus  en  détail  leurs 
particularités.  En  l'espèce,  60%  de  la  parcelle  598  est  en  zone  de  captage 
des  sources  et,  partant,  soumise  à  des  restrictions  de  construction,  et,  de 
plus,  elle  est  traversée  d'Est  en  Ouest  par  des  canalisations  privées 
d'adduction  d'eau,  ce  qui  diminue  d'autant  sa  valeur.  La  parcelle  788  est 
soumise  à  au  moins  trois  affectations  différentes  :  13%  de  la  parcelle  est 
située en zone agricole, 15% en zone d'activité et 72 % en zone tampon, soit 
inconstructible,  sauf  pour  des  voies  d'accès,  des  places  de  parc  ou  des 
garages à hauteur limitée. Autrement dit, sur l'ensemble des terrains cédés, 
seul  32%  se  trouve  en  zone  d'activité  sans  restriction,  de  sorte  que  le  prix 
d'échange n'est pas surfait, contrairement à l'avis de l'AFC. 

La commune conteste par ailleurs la valeur du terrain sis en zone industrielle 
retenue par l'AFC, soit fr. 30.- / m2 au minimum, en soulignant que ce chiffre 
ne  repose  sur  aucune  référence  fiable.  Elle  ajoute,  en  outre,  qu'elle  prend 
entièrement  à  sa  charge  les  frais  d'échange.  Elle  souligne,  pour  le  reste, 
que,  dans  la  mesure  où  les  coéchangistes  conviennent  que  leurs  terrains 
respectifs  ont  la  même  valeur,  la  détermination  du  prix  réel  de  ceux-ci  est 
sans  intérêt.  Enfin,  il  ne  faut  pas  perdre  de  vue  que  les  terrains  en  zone 
industrielle  peuvent  devenir  un  véritable  piège 
leurs 
propriétaires,  dès  lors  que  ces  derniers  peuvent  être  amenés  à  participer  à 
leur viabilisation, même contre leur gré et sans égard aux réelles possibilités 
de vente. C'est dans cet esprit qu'il faut comprendre le principe de l'échange 
prévu dans le contrat entre les parties. 

financier  pour 

F. 

Dans ses observations du 11 juillet 2002, l'AFC a conclu au rejet du recours. 
Elle  a  relevé  que  celui-ci  contient  des  informations  nouvelles,  qui  n'ont  pas 
été  portées  à  sa  connaissance  en  temps  opportun  malgré  sa  demande. 
Néanmoins,  les  faits  allégués  n'ont  aucune  incidence  sur  la  question  à 
trancher; même si les restrictions à la construction des terrains industriels en 
cause  peuvent  limiter  leur  prix,  il  n'est  pas  possible  de  soutenir  que  leur 
valeur équivaut à celle du terrain agricole. 

 - 5 -

En droit: 

1.  a)  Selon  l'art.  88  al.  1  LDFR,  un  recours  peut être formé dans les trente jours 
devant  l'autorité  cantonale  de  recours  (art.  90  let.  f  LDFR)  contre  les 
décisions  prises  en  vertu  de  la  LDFR.  La  compétence  du  Tribunal 
administratif pour connaître du présent recours contre une décision de l'AFC, 
rendue en application de la LDFR, découle de l'art. 11 de la loi d'application 
de la LDFR (LALDFR; RSF 214.2.1).  

b)  Le  refus  de  l'autorisation  prononcé  par  l'AFC  concerne  au  premier  chef 
l'acquéreur,  auquel  on  interdit  d'acquérir  une  entreprise  ou  un  immeuble 
agricole. L'aliénateur est cependant aussi concerné par la décision, un refus 
d'autorisation empiétant nécessairement sur sa liberté contractuelle, dans la 
mesure  où  le  contrat  conclu  avec  l'acquéreur  est  nul  en  raison  du  droit 
public.  Au  même  titre  que  l'acquéreur,  il  est  ainsi  légitimé  à  exercer  ses 
droits  de  partie  en  procédure  et  à  faire  usage  des  voies  de  recours  (cf. 
B. STALDER  in  Le  droit  foncier  rural,  Brugg  1998,  commentaire  ad  art.  61 
LDFR,  p.  575s;  art.  84  let.  a  LDFR).  Partant,  la  commune,  aliénatrice  des 
immeubles  agricoles  en  cause,  a  qualité  pour  recourir  au  sens  de  l'art.  76 
let. a  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF 
150.1). 

c) 

Interjeté le 10 mai 2002 contre une décision rendue le 1er mars 2002, mais 
postée le 8 avril 2002, le recours respecte le délai et les formes prévus par la 
loi (art. 88 al. 1 LDFR et 30 al. 2, 80 et 81 CPJA). 

Le Tribunal administratif peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

d)  En  vertu  de  l'art.  77  al.  1  CPJA,  le  recours  peut  être  formé  (let.  a)  pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et (let. 
b)  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents.  Dans  la 
mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 
CPJA  n'est  réalisée,  le  Tribunal  administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas 
particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

2.  a)  Selon  l'art.  61  LDFR,  celui  qui  entend  acquérir  une  entreprise  ou  un 
immeuble  agricole  doit  obtenir  une  autorisation  (al.  1).  L'autorisation  est 
accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus (al. 2). Sont des acquisitions 
le  transfert  de  la  propriété,  ainsi  que  tout  autre  acte  juridique  équivalant 
économiquement à un transfert de la propriété (al. 3). 

 
 
 
 - 6 -

L'acquisition donnant lieu à autorisation, au sens de l'art. 61 al. 3 LDFR, peut 
ainsi  consister  en  une  vente,  un  échange,  une  donation  ou  encore  une 
donation mixte (Y. DONZALLAZ, Commentaire de la LDFR, Sion 1993, no 544, 
p.  154).  Dans  le  cas  d'un  échange  entre  un  terrain  agricole  et  un  terrain  à 
autre  vocation,  la  nécessité  d'une  autorisation  se  limite  exclusivement  aux 
immeubles  agricoles  susceptibles  d'être  acquis dans le cadre de l'échange; 
néanmoins,  du  point  de  vue  du  droit  privé,  le  refus  de  l'autorisation  a 
assurément  pour  conséquence  l'échec  de  l'échange  dans  son  ensemble 
(STADLER, p. 580). 

b)  En  vertu  de  l'art.  63  al.  1  let.  b  LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un 

immeuble agricole est refusée lorsque le prix convenu est surfait. 

L'art.  66 LDFR précise que le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse 
de  plus  de  5  %  le  prix  payé  en  moyenne  pour  des  entreprises  ou  des 
immeubles  agricoles  comparables  de  la  même  région  au  cours  des  cinq 
dernières années. 

L'art.  66  LDFR  contient  des  notions  juridiques  indéterminées.  Il  s'agit  tout 
d'abord de ce qui est comparable et, ensuite, de la notion de "même région". 
S'agissant  d'apprécier  ces  deux  concepts,  l'autorité  jouit  d'une  certaine 
marge  d'appréciation  (Y.  DONZALLAZ,  Pratique  et  jurisprudence  de  droit 
foncier  rural  1994-1998,  Sion  1999,  p.  218  n°  568).  Seuls  les  prix  résultant 
de  ventes  volontaires  peuvent  servir  de  comparaison,  car  le  prix  licite  n'est 
pas  applicable  aux  mutations  au  sein  de  la  famille  (H.  R.  HOTZ,  Le  droit 
foncier  rural,  Brugg  1998,  ad  art.  66  LDFR,  p.  647),  en  cas  de  procédure 
d'exécution forcée (cf. art. 63 al. 2 LDFR) ou lors d'acquisitions faites par les 
pouvoirs  publics  (cf.  art.  65  LDFR).  Selon  le  Tribunal  fédéral,  la  fixation  du 
prix licite peut être opérée en fonction de données statistiques ou être le fruit 
de l'activité des Offices agricoles et des tribunaux. A défaut, c'est par le biais 
de  l'expertise  que  cette  valeur  doit  être  arrêtée  (DONZALLAZ,  Pratique..., 
p. 226 n° 589). 

Le  législateur  n'a  prévu  aucune  exception  au  dépassement  de  la  limite  de 
prix. Cette limite de prix est ainsi absolue; son dépassement doit avoir pour 
conséquence  un  refus  de  l'autorisation  (cf.  art.  61  al.  2  LDFR).  Si  l'autorité 
compétente en matière d'autorisation arrive à la conclusion qu'un prix surfait 
a  été  convenu,  elle  ne  peut  pas  réduire  ce  prix,  mais  doit  refuser 
l'autorisation  d'acquérir;  le  contrat  liant  les  parties  est  ainsi  réduit  à  néant 
(STALDER, commentaire ad art. 63, p. 603). 

c)  Dans le cas d'espèce, la commune et Y ont passé un contrat d'échange de 
terrains,  au  terme  duquel,  et  pour  l'essentiel,  ce  dernier  acquiert  des  terres 
agricoles  en  échange  de  terrains  sis  en  zone  à  bâtir  industrielle,  d'une  part 

 
 
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I),  et  en  zone  de  protection,  d'autre  part  (échange 

(échange 
II). 
Conformément  à  l'art.  61  LDFR,  l'acquisition  de  terres  agricoles  par  voie 
d'échange  est  soumise  à  autorisation.  Cette  autorisation  a  en  l'occurrence 
été admise par l'AFC pour l'échange II et refusée pour l'échange I, au motif 
que le prix convenu est surfait. 

3. 

A l'appui de son recours, la commune relève tout d'abord que les différents 
échanges  de  terrains  qu'elle  a  convenus  avec  Y  doivent  être  appréciés 
comme un tout. 

Il  est  clair  que  les  deux  échanges  entre  la  commune  et  Y,  stipulés  dans  le 
contrat notarié, forment une seule opération immobilière. On voit mal en effet 
l'intérêt  d'un  agriculteur  à  acquérir  moins  de  2'000  m2  de  terres  agricoles  - 
comme  prévu  dans  l'échange  II  -  si  ce  n'est  en  complément  d'une 
exploitation;  or,  c'est  bien  celle-ci  qui  est  l'objet  essentiel  de  l'échange  I.  Il 
n'en demeure pas moins que les parties ont passé deux contrats de transfert 
de terrains (l'échange I et l'échange II) et qu'elles ont fixé des objets et des 
contre-prestations  distincts  pour  chacun  d'eux.  Dans  ces  conditions,  c'est  à 
juste  titre  que  l'AFC  s'est  déterminée  sur  les  deux  échanges  et,  en 
particulier,  qu'elle  a  examiné,  pour  chacun,  l'équivalence  des  prestations 
cédées et reçues. 

S'agissant de l'échange II, l'AFC a autorisé l'acquisition par Y de 1'908 m2 de 
terres  agricoles  en  échange  de  4'273  m2  de  terrain  situé  en  zone  de 
protection des sources. Cette décision étant désormais entrée en force, il n'y 
a pas lieu de la remettre en cause dans la présente procédure. Tout au plus 
convient-il  de  souligner  que  cette  opération  n'a  pas  placé  l'agriculteur  dans 
une  situation  particulièrement  avantageuse  -  et  de  loin  s'en  faut  -  apte  à 
justifier  une  certaine  compensation  qui  pourrait  être  reportée  dans  l'autre 
transaction.  En  effet,  si  l'on  retient  pour  les  terres  agricoles  cédées  par  la 
commune  un  prix  maximal  de  fr.  5.-/m2,  celles  cédées  en  échange  par  Y 
doivent être estimées à quelque fr. 2,30 / m2, montant dérisoire, nonobstant 
leur situation en zone protégée. 

4. 

Pour l'échange I, l'AFC a considéré que l'équilibre des prestations conduit à 
une estimation du terrain agricole à un prix manifestement surfait et, partant, 
elle a refusé d'accorder l'autorisation d'acquérir ces terrains. 

a)  A  ce  propos,  la  commune  rétorque  que  les  cocontractants  ont  manifesté 
librement  leur  volonté  de  procéder  à  l'échange  de  terrains,  selon  les 
modalités prévues dans le contrat, et qu'en particulier l'agriculteur n'est pas 
lésé par cette opération immobilière, pourtant mise à néant par l'AFC. 

 
 
 
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Il  ressort  clairement  du  contrat  en  question  que  chacun  des  contractants 
entendait  recevoir  une  certaine  surface  de  terrains  en  contrepartie  d'une 
autre, c'est-à-dire se procurer une chose contre une autre. En effet, l'élément 
essentiel  de  l'échange  est  bien  le  transfert  réciproque  de  biens  -  en 
l'occurrence  de  biens  immobiliers  -  et  non  le  versement  d'une  somme 
d'argent;  d'ailleurs,  aucune  somme  d'argent,  sous  forme  de  soulte,  n'a  été 
prévue  dans  cette  affaire.  Se  fondant  sur  ces  principes  généraux  du  droit 
privé,  le  Tribunal  administratif  avait  relevé - dans un arrêt non publié du 21 
juin  1995  portant  sur  un  échange  de  quelque  5'000  m2  de  terrain  à  bâtir 
contre  40'000  m2  de  terrain  agricole  et  en  vue  duquel  l'AFC  avait  autorisé 
l'acquisition  des  terres  agricoles  -  qu'en  cas  d'échange  de  terrains,  la 
question du prix n'est pas déterminante. Cette jurisprudence a été contestée 
par  la  doctrine,  qui  a  souligné  qu'une  telle  approche  de  la  question  est 
contraire aux principes énoncés par la LDFR; la question de savoir si le prix 
du transfert est licite ou non doit en effet se poser indépendamment du type 
d'acte générateur d'obligations, dès lors qu'il tombe dans l'une ou l'autre des 
hypothèses  prévues  par  l'art.  61  al.  3  LDFR  (cf.  DONZALLAZ,  Pratique…,  no 
575s).  Partant,  l'échange  (de  terrain  à  bâtir  contre  du  terrain  agricole)  ne 
permet pas d'éluder la règle du prix licite (cf. HOTZ, commentaire ad art. 66 
LDFR, no 26). 

b)  L'autorité de céans ne peut que se rallier à ces considérations, conformes au 
droit  et  déjà  suivies  par  l'autorité  de  première  instance  dans  sa  décision 
contestée. Ainsi, dans la mesure où l'échange porte sur des terres agricoles, 
le  transfert  de  celles-ci  est  soumis  au  régime  et  aux  restrictions  de  droit 
public  prévus  par  la  LDFR  et,  en  particulier,  le  prix  du  terrain  agricole 
transféré  ne  doit  pas  être  surfait.  Autrement  dit,  pour  que  le  transfert  d'une 
propriété  agricole  par  voie  d'échange  de  bien-fonds  soit  autorisé,  la 
comparaison de la valeur des prestations cédées et reçues ne doit pas faire 
apparaître le prix du terrain agricole comme dépassant de 5% le prix payé en 
moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de 
la  même  région  au  cours  des  cinq  dernières  années  (art.  66  LDFR).  Toute 
autre solution permettrait d'éluder la règle du prix licite et, dès lors, elle serait 
contraire au droit.  

Notons à ce propos que, pour un échange de terrains agricoles opéré en vue 
d'une amélioration structurelle (art. 57 LDFR), le législateur n'a pas prévu de 
limiter  la  surface  des  portions  à  échanger.  Cette  limitation  n'est  pas 
nécessaire,  parce  que  l'échange  de  terrains  en  donne  le  cadre:  lorsque  la 
qualité  du  sol  est  identique,  l'échange  porte  sur  les  surfaces  égales  alors 
qu'en cas de qualité différente, la nécessaire équivalence de rendement des 
portions  échangées  est  atteinte  par  des  surfaces  moindres,  respectivement 
supérieures (H. SPÄTI, in Le droit foncier rural, Brugg 1998, commentaire ad 
art. 57 LDFR, p. 534). S'agissant par contre de terrains dont l'affectation est 

 
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différente - comme ici, un terrain agricole et un terrain en zone industrielle - 
la doctrine propose de procéder à une estimation de la parcelle non agricole 
et  de  déterminer  le  prix  licite  valable  pour  une  parcelle  agricole  de  même 
contenance et caractéristiques. Ce n'est que tant que la valeur de la parcelle 
non  agricole  est  égale  ou  inférieure  au  prix  licite  que  la  vente  peut  être 
autorisée (cf. DONZALLAZ, Pratique …, no 576). 

c)  En l'occurrence, l'échange I est basé sur le principe 1 m2 de terres agricoles 
contre  1  m2  de  terres  constructibles.  Pour  l'AFC,  ce  calcul  n'est  pas 
acceptable  et  fait  nécessairement  apparaître  le  prix  du  terrain  agricole 
comme surfait. 

Le point de vue de l'AFC échappe à toute critique. Par principe, en effet, un 
terrain  destiné  à  la  construction  a  une  valeur  nécessairement  plus  élevée 
qu'un  terrain  agricole,  par  nature  inconstructible  et  qui,  vu  les  restrictions 
auxquelles le soumet la LDFR, échappe aux règles ordinaires de l'offre et de 
la  demande  et  interdit  de  surcroît  toute  utilisation  non  directement  liée  à 
l'agriculture. 

Les  explications  données  à  l'AFC  par  les  cocontractants  pour  tenter  de 
démontrer  l'équivalence  des  prestations  dans  l'échange  en  cause  ne  sont 
pas  convaincantes.  En  effet,  la  valeur  marchande  d'un  terrain  sis  en  zone 
industrielle - et de surcroît dans une commune qui manifeste clairement ses 
intentions de viabiliser cette zone et d'y favoriser l'implantation d'entreprises 
industrielles - est, à l'évidence, très largement supérieure à celle d'un terrain 
agricole,  et  cela,  même  s'il  n'est  pas  équipé.  En  outre,  les  restrictions  qui 
touchent une partie de ce terrain - et qui font que seules les entreprises dites 
propres sont susceptibles d'exploiter ces parcelles à bâtir - ne sont pas aptes 
à dévaluer sa valeur de vente au point de devoir l'estimer au prix d'un terrain 
agricole.  Enfin,  il  n'est  nullement  établi  qu'il  n'existe  actuellement  aucune 
demande de terrain à construire de ce type, comme le prétend la recourante. 
Preuve  en  soit,  du  reste,  que  la  commune  elle-même  est  intéressée  par 
l'acquisition de ces parcelles, laquelle s'inscrit dans le cadre de ses objectifs 
de mise en valeur de la zone industrielle et artisanale de son territoire. 

l'exploitation  de 

Pour  le  reste,  il  n'est  pas  mis  en  doute  que  l'échange  serait  susceptible 
d'améliorer 
l'agriculteur  concerné,  en  permettant  de 
regrouper  des  parcelles  dans  son  rayon  d'exploitation.  Cet  argument,  s'il 
peut être pris en compte dans la fixation du prix licite du terrain agricole, est 
sans  incidence  sur  la  détermination  du  prix  du  terrain  à  bâtir  qu'il  cède  en 
échange. En outre, les frais, certes conséquents, découlant du changement 
d'affectation des terres anciennement agricoles de Y - en particulier les taxes 
de  raccordement  -  sont  inhérents  à  la  propriété  de  biens-fonds  en  zone 
constructible et ils n'en déprécient pas la valeur vénale. 

 
- 10 -

d)  La recourante conteste la valeur des terrains industriels, estimée par l'AFC à 
fr.  30.-/m2  au  minimum.  Selon  elle,  ce  prix  est  totalement  illusoire  et 
déterminé de manière arbitraire. Par contre, elle ne formule aucune objection 
sur le prix licite du terrain agricole, fixé à fr. 5.-/m2 par l'AFC. 

Bien  que  l'estimation  de  l'AFC  paraisse  soutenable,  compte  tenu  des  prix 
moyens  pratiqués  dans  le  canton  et  de  la  situation  des  terrains  en  cause, 
force  est  de  constater,  avec  la  recourante,  que  l'autorité  de  première 
instance n'a fourni aucune donnée probante apte à justifier le bien-fondé de 
son  appréciation.  Le  dossier  qu'elle  a  produit  ne  dévoile  pas  davantage  la 
nature de ses sources. Rien n'indique, en particulier, que l'AFC se soit basée 
sur  des  critères  comparatifs  fiables,  ou  sur  une  statistique  des  ventes 
immobilières de même nature opérées durant ces dernières années dans la 
région  ni,  surtout,  sur  une  estimation  officielle  de  la  valeur  marchande  des 
parcelles industrielles en question. 

Cela étant, vu les modalités du contrat d'échange (1 m2 pour 1 m2) et le peu 
d'informations  complémentaires  données  par  les  parties  pour  corroborer 
cette option - pourtant expressément annoncée par l'AFC comme paraissant 
inacceptable  au  regard  de  l'art.  66  LDFR  -  ce  défaut  de  motivation  ne 
constitue  pas  une  irrégularité  susceptible  de  justifier  l'annulation  de  la 
décision  attaquée.  Peu  importe  en  effet  que  le  prix  du  terrain  industriel  en 
cause  ait  été  surestimé  par  l'AFC  dans  sa  décision  -  ce  qui  au  demeurant 
n'est  pas  établi  -  dès  lors  qu'en  réalité,  il  ne  peut  manifestement  pas 
correspondre  au  prix 
terrain  agricole,  sauf  circonstances 
exceptionnelles dûment justifiées. Par principe, l'échange de terrain agricole 
contre du terrain industriel de surfaces quasi-identiques fait nécessairement 
apparaître  le  prix  du  terrain  agricole  comme  surfait  et,  partant,  l'acquisition 
de celui-ci doit être refusée. 

licite  du 

5.  a)  Dans  son  recours,  la  commune  a  cependant  apporté  des  indications 
complémentaires sur la nature du terrain sis en zone à bâtir industrielle. Elle 
a précisé, en substance, que sur la totalité de la surface proposée par Y en 
échange des parcelles agricoles de la commune, 37% se trouve en zone de 
protection  des  sources,  5%  en  zone  agricole,  26%  en  zone  tampon, 
inconstructible si ce n'est pour des voies d'accès, des places de parc ou des 
garages  à  hauteur  limitée,  et  32%  seulement  en  zone  d'activité  non 
restreinte. Dans ses observations sur le recours, l'AFC a relevé, à juste titre, 
que ces indications, nouvelles et complémentaires, n'avaient pas d'incidence 
sur le sort du litige. 

b)  Force est en effet de constater qu'un tiers de la surface à bâtir - soit près de 
5'800 m2 - n'est soumis à aucune restriction. Partant, il est incontestable que 

 
 
 
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son  prix  est  plusieurs  fois  supérieur  à  celui  du  terrain  agricole  cédé  en 
échange.  Plus  d'un  autre  tiers  est  susceptible  d'être  construit  et  exploité  à 
des fins industrielles ou artisanales, sous certaines conditions relevant de la 
protection  des  eaux.  Indéniablement,  la  valeur  marchande  de  cette  part, 
soumise à des restrictions limitées, est également supérieure au prix licite. Il 
en  va  de  même  de  la  zone  tampon,  nonobstant  les  limitations  de 
construction  qui  l'affectent,  ce  d'autant  plus  qu'elle  est  valorisée  par  la 
parcelle  qu'elle  dessert.  Reste  la  petite  zone  agricole,  insignifiante  par  sa 
surface,  dont  la  valeur  n'excède  pas  non  plus  celle  d'une  même  surface 
cédée par la commune. 

c)  La commune fait encore valoir qu'elle prend à sa charge les frais importants 
des  verbaux  de  géomètre  et  de  l'acte  notarié,  sans  pour  autant  chiffrer  le 
montant de sa contribution. Celle-ci ne peut, dans ces conditions, être prise 
en  compte  dans  la  détermination  de  l'équivalence  des  prestations,  d'autant 
plus  que  ces  frais  couvrent  toutes  les  transactions,  objets  du  contrat 
d'échange  notarié  du  16  novembre  2001.  Elle  ne  saurait,  quoiqu'il  en  soit, 
permettre un rétablissement suffisant de la valeur des prestations cédées et 
échangées. 

6.  a)  Pour  l'ensemble  des  motifs  qui  précèdent,  l'autorité  de  céans  constate  que 
l'appréciation  de  l'AFC,  selon  laquelle  la  valeur  des  prestations  échangées 
conduit  à  un  prix  surfait  du  terrain  agricole  cédé,  échappe  à  toute  critique. 
C'est  à  bon  droit,  dans  ces  conditions,  qu'elle  a  refusé  l'autorisation 
d'acquérir  les  immeubles  agricoles,  purement  et  simplement.  Il  ne  lui 
incombait  pas,  en  effet,  de  fixer  le  montant  d'une  soulte  ou  de  proposer 
d'autres  modalités  d'échange  (cf.  dans  ce  sens  STALDER,  commentaire  ad 
art.  63,  p.  603).  Partant,  le  recours  de  la  commune  doit  être  rejeté  et  la 
décision de l'AFC confirmée. 

b)  Si  la  commune  et  Y  décident  de  poursuivre  les  négociations  en  vue  de 
concrétiser  le  transfert  des  biens-fonds  en  question,  il  leur  est  loisible  de 
solliciter  l'avis  de  l'AFC  pour  la  fixation  de  modalités  contractuelles 
conformes à l'art. 66 LDFR. 

c)  En  cas  de  recours,  la  partie  qui  succombe  supporte  les  frais  de  procédure 
(cf.  art.  131  al.  1,  1ère  phrase  CPJA).  Toutefois,  des  frais  de  procédure  ne 
peuvent  pas  être  exigés  de  la  Confédération,  de  l'Etat,  des  communes  et 
d'autres personnes morales de droit public, ainsi que des particuliers et des 
institutions  privées  chargées  de  tâches  de  droit  public,  à  moins  que  leurs 
intérêts  patrimoniaux  ne  soient  en  cause  (art.  133  CPJA).  Dans  le  cas 
d'espèce, les intérêts patrimoniaux de la commune - qui agit comme partie à 

 
 
 
 
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un contrat d'échange de terrains avec un particulier - sont manifestement en 
cause,  de  sorte  qu'elle  doit  supporter  les  frais  de  la  procédure  qu'elle  a 
engagée. 

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