# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fee9de03-acdf-5394-a053-ef58f01755f6
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-16
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 16.04.2013 U 2012 104
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2012-104_2013-04-16.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 12 104

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli 

und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuarin ad hoc Küng

URTEIL
vom 16. April 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG, 

vertreten durch Edwin Bigger, RGB Rechts- und Gemeinde-

beratung, 

Beschwerdeführerin

gegen 

Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, 

Beschwerdegegner

betreffend Bewilligung zur Vermittlung von Pflegekindern oder 

Pflegeplätzen im Kanton Graubünden

- 2 -

1. Mit Verfügung vom 7. November 2011 erteilte das kantonale Sozialamt 

Graubünden B._____ von der A._____ AG die Bewilligung zur 

Vermittlung von Pflegekindern oder Pflegeplätzen. Dispositiv Ziffer 6 der 

Verfügung lautete wie folgt:
„Die Maximaltaxe im Bereich der Vermittlung von Time-out-Platzierungen und 

SOS-Platzierungen beträgt Fr. 160.-- bzw. von Langzeit- und 

Dauerplatzierungen Fr. 140.-- pro Kalendertag und darf nicht überschritten 

werden. Diese Bestimmung ist verbindlich, wenn die Taxe von einer Familie mit 

Wohnsitz im Kanton Graubünden oder von einer Bündner Gemeinde bezahlt 

wird.“

2. Am 23. November 2011 erhob die A._____ AG dagegen 

Verwaltungsbeschwerde beim Departement für Volkswirtschaft und 

Soziales des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der 

Dispositiv Ziffer 6 der Verfügung vom 7. November 2011 des kantonalen 

Sozialamtes Graubünden. Zur Begründung machte die A._____ AG 

geltend, die Regierung habe die Maximaltaxe mit Beschluss vom 

14. Dezember 2010 ohne Begründung um Fr. 60.-- herabgesetzt. Zudem 

halte Art. 9 des kantonalen Pflegekindergesetzes (PKG) vor dem 

übergeordneten eidgenössischen Recht (Art. 316 ZGB) sowie der 

Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern nicht Stand. Mit 

Departementsverfügung vom 17. August 2012 wies das Departement für 

Volkswirtschaft und Soziales Graubünden die Beschwerde ab.

3. Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 

17. September 2012 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 

Beschwerde und beantragte die Aufhebung dieses Entscheides sowie die 

Aufhebung von Dispositiv Ziffer 6 der erstinstanzlichen Verfügung des 

kantonalen Sozialamtes vom 7. November 2011. Zur Begründung führte 

sie aus, die Reduktion der Maximaltaxen für die Vermittlung von 

Pflegeplätzen sei ohne jede Begründung erfolgt und stehe im krassen 

- 3 -

Gegensatz zu den tatsächlichen Kosten der professionellen Betreuung 

von Kindern und Jugendlichen durch Vermittlungsorganisationen. 

Überdies fehle der Regierung die Kompetenz, im Bereich der 

Maximaltaxen zu legiferieren. Kantone seien gestützt auf Art. 5 Abs. 1 

ZGB nur befugt, zivilrechtliche Bestimmungen aufzustellen, soweit das 

Bundesrecht die Geltung kantonalen Rechts vorbehalte, was hier aber 

gerade nicht der Fall sei. Dieser Rechtsetzungsanspruch des Bundes 

gelte umfassend, also auch für spezialgesetzliches Zivilrecht und das 

formelle Bundeszivilrecht, d.h. für Normen, welche Bestandteil 

zivilrechtlicher Erlasse des Bundes bilden, aber ihrer Natur nach 

öffentliches Recht enthalten, wie z.B. der fürsorgerische Freiheitsentzug 

oder eben die Pflegekinderbewilligung und -aufsicht nach Art. 316 ZGB. 

Vor diesem Hintergrund stütze sich der Regierungsbeschluss vom 

14. Dezember 2010 auf eine ungenügende Rechtsgrundlage (Art. 9 

PKG). Schliesslich werde der Anspruch auf ein angemessenes 

Pflegeentgelt abschliessend in Art. 294 ZGB festgehalten, weshalb kein 

Raum bestehe für abweichendes einschränkendes oder aufhebendes 

kantonales öffentliches Recht. Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über 

die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption (PAVO) sei es 

zwar zulässig, dass die Kantone zum Schutz von Unmündigen, die 

ausserhalb des Elternhauses aufwüchsen, Bestimmungen erliessen, 

welche über die bundesrätliche Verordnung hinausgingen, da die 

Festsetzung von Maximaltarifen aber gerade nicht dem Schutze der 

Kinder diene sondern vielmehr den kostenpflichtigen Eltern bzw. dem 

Gemeinwesens zum Vorteil gereichten, könne die Festlegung der 

Maximaltaxen somit nicht mit der Ausübung der Rechtsetzungsbefugnis 

gemäss Art. 3 Abs. 1 PAVO begründet werden. Dasselbe ergebe ich auch 

aus Art. 3 Abs. 2 lit. b PAVO, wonach es den Kantonen vorbehalten sei, 

das Pflegekinderwesen zu fördern, insbesondere durch Erlass von 

Richtlinien für die Festsetzung von Pflegegeldern, denn solche Richtlinien 

- 4 -

hätten lediglich empfehlenden Charakter ohne Statuierung von Rechten 

und Pflichten und ohne Einschränkung der Vertragsfreiheit. Somit liege 

eine Verletzung der Kompetenzausscheidung gemäss Art. 46 BV sowie 

von übergeordnetem Bundeszivilrecht vor. Weiter machte die 

Beschwerdeführerin geltend, beim Pflegevertrag handle es sich um einen 

privatrechtlichen Vertrag. Im Rahmen der Vertragsfreiheit könne nach 

Art. 19 und 20 OR ein Pflegegeld vereinbart werden. Werde kein 

Pflegegeld vereinbart, sei im Streitfall der Zivilrichter in seiner 

Entscheidung frei, dieses autoritativ festzulegen, mitunter ohne Bindung 

an behördliche Vorgaben. Weiter machte die Beschwerdeführerin geltend, 

wo sie als Vermittlungsorganisation für die Betreuung des Pflegekindes 

verantwortlich sei und die platzierenden Eltern oder Behörden das 

vereinbarte Entgelt an sie als Vermittlungsorganisation überwiesen, sei 

sie als Arbeitgeberin der von ihr angestellten Pflegeeltern i.S.v. Art. 319 ff. 

OR zu qualifizieren. In dieser Konstellation gelte die Beschwerdeführerin 

als Pflegeeltern i.S.v. Art. 300 ZGB, zumal ihr als Fachorganisation die 

faktische Obhut über das bei ihr platzierte Kind übertragen würde. Weiter 

legte sie dar, im Vorentwurf zur eidgenössischen Kinderbetreuungs-

verordnung sei zwar in Art. 35 KiBeV der Abschluss und das Vorlegen 

eines schriftlichen Betreuungsvertrages zwischen Pflegeeltern und 

platzierender Person oder Behörde verlangt, jedoch eine Festsetzung der 

Höhe eines solchen Entgeltes mit Rücksicht auf Art. 19, 20 und 319 ff. OR 

bewusst offen gelassen worden. Ferner enthalte der hierfür massgebliche 

Art. 294 ZGB keine Delegationsnorm für die Festsetzung des 

Pflegegeldes zugunsten des Bundesrates oder der Kantone.

4. Mit Stellungnahme vom 30. Oktober 2012 beantragte das Departement 

für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (nachfolgend 

Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. Der 

Beschwerdegegner führte darin zur Begründung aus, die 

- 5 -

Beschwerdeführerin könne nicht wie behauptet als Pflegeeltern i.S.v. 

Art. 300 ZGB gelten. Schliesslich hätte sie denn auch eine entsprechende 

Bewilligung gar nicht beantragt, sondern richtigerweise um eine solche für 

Vermittler ersucht. Diese habe sie auch erhalten und in der Folge 

unangefochten gelassen. Die diesbezügliche Argumentation der 

Beschwerdeführerin sei widersprüchlich und nicht nachvollziehbar. Gelte 

die Beschwerdeführerin nicht als ‚Pflegeeltern‘, sei folglich auch Art 294 

ZGB nicht einschlägig. Ferner könne die Beschwerdeführerin aus dem 

Vorentwurf der eidgenössischen Kinderbetreuungsverordnung nichts zu 

ihren Gunsten ableiten, da dieser gar nicht vom Bundesrat beschlossen 

worden sei. Ausserdem könne aus dem Umstand, dass der Bundesrat 

keine Maximaltaxen hätte erlassen dürfen, noch nicht abgeleitet werden, 

dass den Kantonen die Befugnis diesbezüglich öffentlich-rechtliche 

Bestimmungen zu erlassen ebenfalls fehle. Bei der vorliegend 

umstrittenen Bestimmung im kantonalen Pflegekindergesetz handle es 

sich um eine solche des öffentlichen Rechts. Anders als im Zivilrecht, 

bedürften die Kantone keiner Ermächtigung im Bereich des öffentlichen 

Rechts zu legiferieren. Sie dürften lediglich keine Normen erlassen, 

welche dem Bundesrecht zuwiderliefen. Der von der Regierung erlassene 

Maximaltarif umfasse sowohl die Entschädigung für die Pflegeeltern als 

auch diejenige für die Vermittler, da die Vermittler in der Regel die 

Entschädigung für die Pflegeeltern ausbezahlten. Des Weiteren ergebe 

sich aus den Beilagen der Beschwerdeführerin, dass diese eine 

Entschädigung der Pflegeeltern ab Fr. 75.-- pro Tag als angemessen 

erachte. Zwar habe der Bundesrat eine Teilrevision der PAVO 

beschlossen, wobei aber die hier massgebenden Bestimmungen über die 

Vermittlung (Art. 20 a ff. revidierte PAVO) erst am 1. Januar 2014 in Kraft 

träten. Nach Ansicht des Beschwerdegegners sei der Bundesrat aber gar 

nicht zuständig, Bestimmungen über die Vermittlung von Pflegekindern zu 

erlassen. Räume Art. 316 ZGB dem Bundesrat doch lediglich die 

- 6 -

Kompetenz ein, Bestimmungen betreffend die Aufnahme von 

Pflegekindern aufzustellen, nicht aber über deren Vermittlung. Die 

Kantone wären überdies selbst dann zum Erlass weitergehender 

Bestimmungen wie im kantonalen Pflegekindergesetz befugt, wenn der 

Bundesrat öffentlich-rechtliche Bestimmungen betreffend Vermittlung von 

Pflegekindern und deren Vermittlung erlassen dürfte, weil sie befugt 

seien, öffentlich-rechtliche Bestimmungen zu erlassen, sofern diese dem 

Bundeszivilrecht nicht widersprächen. Auch habe Bundesrätin 

Sommaruga anlässlich der Medienkonferenz am 10. Oktober 2012 

ausdrücklich bestätigt, dass die Kantone weitergehende Bestimmungen 

zur Vermittlungstätigkeit erlassen könnten. Da sich die Kompetenz der 

Kantone zum Erlass öffentlich-rechtlicher Bestimmungen zur Vermittlung 

von Pflegekindern und –plätzen nicht aus Art. 3 Abs. 1 PAVO ergebe, sei 

die von der Beschwerdeführerin zitierte bundesgerichtliche 

Rechtsprechung nicht einschlägig. Abschliessend hält der 

Beschwerdegegner fest, die als ungerechtfertigt gerügte Herabsetzung 

der Maximaltaxe durch die Regierung erscheine vor dem Hintergrund, 

dass die Beschwerdeführerin gemäss eigenen Unterlagen die 

Pflegefamilien ab Fr. 75.-- pro Tag entschädige als massvoll. Ausserdem 

hätten sich neben der Beschwerdeführerin keine anderen Institutionen 

über die Reduktion beklagt.

5. In der Replik vom 12. November 2012 vertiefte die Beschwerdeführerin 

ihren Standpunkt und machte zudem geltend, der in Art. 300 ZGB 

enthaltene Begriff ‚Pflegeeltern‘ sei denkbar weit zu verstehen und 

umfasse sämtliche Personen, welche die faktische Obhut über ein Kind 

ausübten, gleichgültig, ob es sich dabei um Verwandte oder Dritte, 

Einzelpersonen oder Familienplatzierungsorganisationen oder Heime 

handle. Entsprechend finde der Begriff auch auf die Beschwerdeführerin 

Anwendung. Auch träfen die Ausführungen des Beschwerdegegners nicht 

- 7 -

zu, die Kantone seien im Unterschied zum Bundesrat befugt, öffentlich-

rechtliche Bestimmungen zum Pflegekinderwesen gestützt auf die 

Bundesverfassung zu erlassen. Beim Pflegekinderwesen handle es sich 

faktisch um ein Familienverhältnis, welches Teil des Familienrechts und 

somit im Bundesprivatrecht abschliessend geregelt sei. Auch Art. 294 

ZGB gelte umfassend und abschliessend. Die Beschwerdeführerin wies 

weiter darauf hin, dass auch die revidierten Bestimmungen der 

Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern keine Bestimmungen 

über die Festsetzung oder Limitierung des Entgelts für Pflegefamilien 

oder Familienplatzierungsorganisationen enthalte und auch keine 

Delegationsnorm für die Kantone. Die vom Beschwerdegegner 

angeführten Aussagen von Bundesrätin Sommaruga würden sich auf 

Bestimmungen fachlicher Art über die Vermittlungstätigkeit beziehen; zur 

Höhe des Pflegegeldes bzw. der Tarife der Familien-

platzierungsorganisationen habe sie indessen gerade nichts gesagt. 

Schliesslich führte die Beschwerdeführerin ins Feld, der Kanton 

Graubünden lege als einziger Kanton der Schweiz für die Vermittlung von 

Pflegekindern Maximaltaxen fest; die ursprüngliche Höhe der 

Maximaltaxen habe einem Niveau entsprochen, welches den Tarifen der 

professionellen Familienplatzierungsorganisationen entsprochen habe 

und von Versorgern in der ganzen Deutschschweiz akzeptiert sei. Die 

spätere Herabsetzung sei ohne jede Begründung erfolgt, was als 

willkürlich erscheine.

6. In seiner Duplik vom 15. November 2012 wirft der Beschwerdegegner die 

Frage auf, weshalb die Beschwerdeführerin im Lichte ihrer Ausführungen 

überhaupt um eine Bewilligung zur Vermittlung ersucht habe und nicht 

gleich um eine Pflegekinderbewilligung. Abschliessend wies der 

Beschwerdegegner darauf hin, dass in der ab 1. Januar 2014 geltenden 

revidierten PAVO die Vermittlungsorganisationen gerade nicht einer 

- 8 -

Bewilligungspflicht, sondern nur einer Meldepflicht und einer Aufsicht 

unterstellt sein würden.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie 

auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet die 

Departementsverfügung des Beschwerdegegners vom 17. August 2012. 

Streitig und zu prüfen ist, ob die Herabsetzung der Maximaltaxen, welche 

durch Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010, mitgeteilt am 

15. Dezember 2010, im Bereich der Vermittlung von Time-out-

Platzierungen und SOS-Platzierungen bzw. von Langzeit- und 

Dauerplatzierungen erfolgte, rechtmässig ist. Dabei ist in einem ersten 

Schritt zu prüfen, ob dem Kanton Graubünden die Kompetenz zusteht, 

Maximaltaxen für die Vermittlung von Betreuungsplätzen für Pflegekinder 

zu erlassen bzw. abzuändern. Kann dies bejaht werden, so ist in einem 

weiteren Schritt zu prüfen, ob die Regierung ihren Beschluss vom 

14. Dezember 2010, mit welchem die in Art. 9 des Pflegekindergesetzes 

(PKG; BR 219.050) festgelegten Maximaltaxen um Fr. 60.-- herabgesetzt 

wurden, rechtsgenüglich begründet hat und er verhältnismässig ist.

2. a) Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, Art. 9 PKG bzw. der 

darauf gestützte Regierungsbeschluss Nr. 1174 vom 14. Dezember 2010 

widerspreche dem übergeordneten Bundesrecht, namentlich Art. 316 des 

Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) sowie der Verordnung 

über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und Adoption (PAVO; 

- 9 -

SR 211.222.338). Damit rügt die Beschwerdeführerin auch die fehlende 

Kompetenz des Kantons Graubünden im Bereich der Maximaltaxen für 

die Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen zu legiferieren.

b) Gemäss Art. 122 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR. 101) ist die 

Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts und des Zivilprozessrechts 

Sache des Bundes. Dabei handelt es sich um eine umfassende 

Gesetzgebungskompetenz, die das gesamte Gebiet des Zivil- oder 

Privatrechts umfasst, soweit der Begriff des Zivilrechts nach 

schweizerischer Auffassung reicht (SCHMID/LARDELLI, in: 

HONSELL/VOGT/GEISER (Hrsg.), BSK ZGB I, 4. Auflage, Basel 2010, Art. 5 

N. 3 m.w.H.). Der Bund hat mit Erlass der Zivilrechtskodifikation ZGB und 

OR (und mit seiner Spezialgesetzgebung) von seiner umfassenden 

Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Somit haben die Kantone 

neben dem Bund keine Kompetenz zum Erlass zivilrechtlicher Normen 

(SCHMID/LARDELLI, a.a.O., Art. 5 N. 6 f. m.w.H.). Jedoch ist in Art. 5 Abs. 1 

ZGB statuiert, dass die Kantone, soweit das Bundesrecht die Geltung 

kantonalen Rechts vorbehält, befugt sind, zivilrechtliche Bestimmungen 

aufzustellen oder aufzuheben. Danach findet kantonales Zivilrecht nur so 

weit Raum, als ihm dieser vom Bundesgesetzgeber mittels Vorbehalt 

eingeräumt wird (SCHMID/LARDELLI, a.a.O., Art. 5 N. 18). Die 

Vorbehaltsnormen müssen dabei nicht ausdrücklich formuliert sein, 

sondern können auch durch Auslegung gewonnen werden, wobei 

angesichts des im Bundesrecht herrschenden Kodifikationsprinzips die 

Vermutung gegen das Vorliegen „stillschweigender“ Vorbehalte spricht 

(SCHMID/LARDELLI, a.a.O., Art. 5 N. 24 m.w.H.). 

c) Gemäss Art. 316 Abs. 1 ZGB bedarf derjenige, der Pflegekinder aufnimmt 

einer Bewilligung der Vormundschaftsbehörde oder einer anderen vom 

kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter 

- 10 -

deren Aufsicht. In Abs. 2 der vorgenannten Bestimmung ist sodann 

statuiert, dass der Bundesrat Ausführungsvorschriften erlässt. Die 

bundesgerichtliche Rechtsprechung hat sich einlässlich mit der 

Entstehungsgeschichte von Art. 316 ZGB inklusive seiner 

Delegationsnorm in Abs. 2 befasst (Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003 

vom 14. Juli 2003, E.5.1). Darin wird ausgeführt, dass sich die im 

Rahmen von Art. 316 Abs. 2 ZGB durch den Bundesrat zu erlassenden 

Ausführungsvorschriften auf einen für alle Kantone verbindlichen Rahmen 

beschränken und nicht alle Fragen abschliessend und detailliert regeln 

(Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003 vom 14. Juli 2003, E.5.1 m.H.a. die 

Diskussion im Ständerat, der sich der Nationalrat diskussionslos 

angeschlossen hat, AB 1975 S. 139 ff.). Damit folgt aus Art. 316 ZGB, 

dass bundesrechtlich die Bewilligungspflicht und die Überwachung der 

Pflegeverhältnisse vorgeschrieben ist (Abs. 1), dass aber die 

bundesrechtliche Ordnung lediglich Minimalanforderungen festlegt bzw. 

Minimalvorschriften über die Bewilligungspflicht und die Aufsicht 

aufgestellt hat (Abs. 2). Der Erlass weitergehender Massnahmen bleibt 

den Kantonen überlassen (Urteil des Bundesgerichts 5A.3/2003 vom 

14. Juli 2003, E.5.1; BREITSCHMID, a.a.O., Art. 316 N. 1).

d) Der Bundesrat hat von der ihm in Art. 316 Abs. 2 zugewiesenen 

Kompetenz im Bereich der Pflegekinderaufsicht Ausführungs-

bestimmungen zu erlassen mit Erlass der PAVO am 19. Oktober 1977 

Gebrauch gemacht. Indessen regelte er darin die Vermittlung von 

Pflegekindern und -plätzen nicht. Art. 3 PAVO lautet wie folgt:

Art. 3 Kantonales Recht
1. Die Kantone sind befugt, zum Schutz von Unmündigen, die ausserhalb des 

Elternhauses aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über diese Verordnung 

hinausgehen.

2. Den Kantonen ist es vorbehalten, das Pflegekinderwesen zu fördern, insbesondere:

- 11 -

a. Massnahmen zu treffen zur Ausbildung, Weiterbildung und Beratung von 

Pflegeeltern, Kleinkinder- und Heimerziehern sowie zur Vermittlung guter 

Pflegeplätzen in Familien und Heimen;

b. Muster für Pflegeverträge und Formulare für Gesuche und Meldungen zu 

erstellen, Richtlinien für die Festsetzung von Pflegegeldern zu erlassen und 

Merkblätter über die Rechte und Pflichten von Eltern und Pflegeeltern 

herauszugeben.

Gestützt darauf hat der Regierungsrat des Kantons Graubünden am 

18. Dezember 1990 die Verordnung über die Pflegekinderaufsicht 

erlassen (vgl. AGS 1990 2425 ff.). Jedoch äussert auch diese sich nicht 

zur Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen. Mit dem Erlass des PKG 

vom 14. Februar 2007 wurde u.a. neu die Vermittlung von Pflegekindern 

und -plätzen einer Bewilligungspflicht und Aufsicht unterstellt (Art. 1 PKG; 

vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 31. Oktober 2006, 

Heft Nr. 14/2006-2007, S. 1587 ff.) und damit einhergehend die 

Festsetzung der Maximaltarife für die Vermittlungstätigkeit geregelt (Art. 9 

PKG; Botschaft S. 1589 f.). 

e) Aufgrund des unter E.2a bis c Ausgeführten ergibt sich, dass der Kanton 

Graubünden im Einklang mit Art. 316 ZGB sowie den durch den 

Bundesrat erlassenen Ausführungsvorschriften (PAVO) von seinem Recht 

Gebrauch gemacht hat, ergänzend, im Rahmen des Vorbehalts 

zugunsten des kantonalen Rechts zu legiferieren. Klar ist, dass dabei die 

kantonalen Normen nicht den Minimalvorschriften des Bundes 

zuwiderlaufen dürfen, was im vorliegenden Fall jedoch auch nicht der Fall 

ist. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass - wie der von der 

Beschwerdeführerin geltend gemacht - Art. 9 PKG in Widerspruch zu 

Art. 294 ZGB steht. In Art. 294 ZGB ist normiert, dass Pflegeeltern 

Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld haben, sofern nicht 

Abweichendes vereinbart ist oder sich eindeutig aus den Umständen 

- 12 -

ergibt (Abs. 1), wobei Unentgeltlichkeit zu vermuten ist, wenn Kinder von 

nahen Verwandten oder zum Zweck späterer Adoption aufgenommen 

werden (Abs. 2). Damit wird mit der genannten Bestimmung lediglich der 

Grundsatz der Entgeltlichkeit von Pflegeverhältnissen gesetzlich statuiert, 

wie auch der Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über 

die Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Kindesverhältnis) 

vom 5. Juni 1974 zu Art. 294 ZGB zu entnehmen ist (BBl 1974 II 1, S.67):

„Das geltende Recht befasst sich mit dem Verhältnis von Pflegeeltern und 

Pflegekind nicht. Der Anspruch auf Vergütung richtet sich nach den 

Bestimmungen des Obligationenrechts. Indessen herrscht in der Praxis oft 

Unsicherheit darüber, ob ein solcher Anspruch bestehe. Artikel 294 Abs. 1 des 

Entwurfs sieht darum vor, dass Pflegeeltern grundsätzlich Anspruch auf ein 

angemessenes Pflegegeld haben, sofern nichts Abweichendes vereinbart ist 

oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt.“

Vor diesem Hintergrund ist die Behauptung der Beschwerdeführerin, 

durch Art. 294 ZGB sei abschliessend über die Entschädigung von 

Pflegekinder-Vermittlungsorganisationen befunden worden nicht 

stichhaltig. Wie bereits dargelegt, regelt Art. 294 ZGB lediglich den 

Grundsatz der Entgeltlichkeit von Pflegeverhältnissen. Ergänzend zu 

diesem Grundsatz beschränkt sich der Kanton Graubünden mit Art. 9 

Abs. 1 PKG darauf, die Festlegung von Maximaltaxen durch die 

Regierung für die bewilligungs- und meldepflichtigen Angebote zur Pflege, 

Erziehung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen sowie für die 

Vermittlung von Pflegekindern und Pflegeplätzen zu normieren. Dem 

Grundsatz der Entgeltlichkeit von Art. 294 ZGB widerspricht die 

Festlegung von Maximaltaxen nicht. Damit kann die Frage, ob die 

Beschwerdeführerin dabei als Pflegeeltern im Sinne von Art. 300 ZGB zu 

qualifizieren ist oder nicht, offen bleiben. 

- 13 -

3. a) Die Beschwerdeführerin rügt weiter durch die Festsetzung von 

Maximaltaxen in Bezug auf die Entschädigung von Vermittlungs-

organisationen für Pflegekindern und -plätzen werde die Vertragsfreiheit 

verletzt. Die Vertragsfreiheit als elementarer Grundsatz des Privatrechts 

steht mit der Wirtschaftsfreiheit in einem unlösbaren Zusammenhang. 

Schliesst doch die Wirtschaftsfreiheit auch ein, dass man bei der 

Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit seinen Vertragspartner frei 

auswählt und den Inhalt des Vertrages frei von staatlichem Zwang 

aushandelt (HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 

8. Aufl., Zürich 2012, N. 630). Insofern macht die Beschwerdeführerin 

vorliegend sinngemäss ebenfalls eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit 

geltend. Der Beschwerdegegner führt unter Verweis auf die 

bundesgerichtliche Rechtsprechung an, dass das Gemeinwesen bei 

Vorliegen entsprechender öffentlicher Interessen mittels öffentlich-

rechtlichen Tarifen grundsätzlich in die private Vertragsgestaltung 

eingreifen dürfe, wie dies beispielsweise im Taxiwesen der Fall sei (Urteil 

des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011). Somit drängt sich 

im Folgenden die Prüfung der Rechtmässigkeit des Grundrechteingriffs, 

namentlich der Einschränkung der verfassungsrechtlich garantierten 

Wirtschaftsfreiheit auf.

b) Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie 

beinhaltet das Recht des Einzelnen, uneingeschränkt von staatlichen 

Massnahmen jede privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit frei auszuüben 

und einen privatwirtschaftlichen Beruf frei zu wählen. Garantiert werden 

damit einerseits die freie Konkurrenz im Wirtschaftsleben, andererseits 

die Freiheit der Berufswahl im privatwirtschaftlichen Bereich 

(HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O, N. 628 f.). Schutzobjekt der 

Wirtschaftsfreiheit bildet die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit und 

damit u.a. alle Handlungen im Rahmen einer privatwirtschaftlichen 

- 14 -

Tätigkeit. Dieses beinhaltet namentlich die freie Gestaltung der 

Geschäftsbeziehungen. Danach entscheidet der Erwerbstätige frei von 

staatlichem Zwang, bei wem er seinen Bedarf an Gütern oder 

Dienstleistungen decken und an wen er seine Produkte verkaufen will. 

Auch die Vertragsbedingungen werden zwischen den Geschäftspartnern 

frei vereinbart (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 645). Sodann schützt 

die Wirtschaftsfreiheit gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur 

vor staatlichen Eingriffen, beinhaltet jedoch im Gegenzug kein gerichtlich 

durchsetzbares Recht auf staatliche Leistungen (HÄFELIN/HALLER/KELLER, 

a.a.O., N. 650; BGE 130 I 26 E.4.1 und 6.3.4.5). Neben natürlichen 

Personen sind auch die juristischen Personen des Privatrechts Träger der 

Wirtschaftsfreiheit (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 654 ff.). Gemäss 

Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der 

Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit 

sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder 

durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Art. 94 

BV enthält damit eine besondere Schrankenordnung, wobei massgebend 

ist, ob eine Regelung den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit respektiert 

oder eine Abweichung von diesem Grundsatz enthält. Die 

grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit unterliegt der 

allgemeinen Schrankenordnung von Art. 36 BV. Abweichungen vom 

Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sind demgegenüber - auch bei einer 

Vereinbarkeit mit Art. 36 BV - nur zulässig, wenn dafür eine Grundlage in 

der Bundesverfassung besteht, oder wenn sie durch ein kantonales 

Monopol- oder Regalrecht begründet sind (Urteil des Bundesgerichts 

2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E.3.1). Grundsatzwidrig sind gemäss 

ausdrücklicher Regelung in Art. 94 Abs. 4 BV insbesondere 

Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten. Keine 

Abweichungen und damit unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV 

zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete 

- 15 -

Massnahmen. Darunter fallen namentlich gewerbepolizeilich, 

sozialpolitisch, umweltpolitisch und gleichwertig begründete 

Einschränkungen. Bei der Beurteilung, ob eine grundsatzkonforme 

Einschränkung oder eine grundsatzwidrige Abweichung vorliegt, sind 

nicht nur die Motive der betreffenden Regelung, sondern auch deren 

Auswirkungen zu beurteilen (Urteil des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 

17. Mai 2011, E.3.2). Nach Art. 95 Abs. 1 BV ist der Bund befugt, 

Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit 

zu erlassen. Dabei handelt es sich um eine nachträglich derogatorische 

Kompetenz des Bundes. Im Übrigen sind die Kantone zuständig. Solange 

und soweit der Bund die ihm im Rahmen von Art. 95 Abs. 1 BV 

zustehende Kompetenz nicht ausgeschöpft hat, dürfen Kantone die 

Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit in 

grundsatzkonformer Weise regeln (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., 

N. 667.). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Graubünden mit Erlass 

von Art. 9 PKG bzw. der darin statuierten Festsetzung verbindlicher 

Maximaltaxen u.a. für die Vermittlung von Pflegekindern und 

Pflegeplätzen Gebrauch gemacht. Gemäss bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung wurde die Festlegung von Höchsttarifen in diversen 

Entscheiden für zulässig befunden. Dies in denjenigen Fällen, in denen 

Preisvorschriften in erster Linie durch den Schutz der Kunden vor 

Übervorteilung gerechtfertigt werden (Urteil des Bundesgerichts 

2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E.4.4-4.6 m.w.H.).

c) Grundsatzkonforme Massnahmen, welche die Wirtschaftsfreiheit 

einschränken, müssen den allgemein geltenden Anforderungen, wie sie 

sich aus Art. 36 BV ergeben genügen und ferner den Grundsatz der 

Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten beachten 

(HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 668). Die in Art. 9 PKG statuierte 

verbindliche Festlegung von Maximaltaxen u.a. für die Vermittlung von 

- 16 -

Pflegekindern und Pflegeplätzen dient dem Schutz vor Übervorteilung der 

zumeist unter Druck stehenden Eltern und des Gemeinwesens vor 

Inanspruchnahme für derart zustande gekommene Vereinbarungen, 

womit ein öffentliches Interesse an dieser gesetzlichen Regelung zu 

bejahen ist und diese als grundsatzkonforme Massnahme zu qualifizieren 

ist. Grundrechte gelten gestützt auf Art. 36 BV im Allgemeinen nicht 

absolut, geniessen jedoch einen qualifizierten Schutz gegen staatliche 

Beeinträchtigungen (BIAGGINI, Kommentar BV, Zürich 2007, Art. 36 Rz. 2). 

Die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin kann folglich nur 

eingeschränkt werden, wenn diese Einschränkung auf einer gesetzlichen 

Grundlage beruht, dafür ein öffentliches Interesse besteht und 

verhältnismässig ist (Art. 36 BV; CAVELTI, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/ 

SCHWEIZER/VALLENDER (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, 

Kommentar, 2. Aufl., Zürich u.a. 2008, Art. 24 Rz. 7 und 24). Gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung verlangt das Gebot der 

Verhältnismässigkeit, dass eine behördliche Massnahme für das 

Erreichen des im öffentlichen (oder privaten) Interesse liegenden Zieles 

geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der 

Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar und 

verhältnismässig erweist. Erforderlich ist dabei eine vernünftige Zweck-

Mittel-Relation. Eine Massnahme ist dann unverhältnismässig, wenn das 

Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden 

kann (BGE 132 I 49 E. 7.2, BIAGGINI, a.a.O., Art. 36 Rz. 23).

aa) Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV wird für die Einschränkung von Grundrechten 

eine gesetzliche Grundlage verlangt. Vorliegend findet sich die 

gesetzliche Grundlage in Art. 9 Abs. 1 PKG. 

bb) Einschränkungen von Grundrechten müssen sodann durch ein 

öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). In casu 

- 17 -

besteht dieses im Schutz der zumeist in Not bzw. unter Druck stehenden 

Eltern vor Übervorteilung und des Gemeinwesens vor Inanspruchnahme 

für derart zustande gekommene Vereinbarungen.

cc) Schliesslich gilt es im vorliegenden Fall zu prüfen, ob die Einschränkung 

der Wirtschaftsfreiheit verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 3 BV). Die 

Beschwerdeführerin bezahlt den Pflegefamilien ab Fr. 75.-- pro Tag und 

darf maximal Fr. 160.-- bzw. 140.-- pro Kalendertag in Rechnung stellen. 

Damit erachtet das Gericht die Marge als genügend hoch, um ein 

erfolgreiches Geschäftsmodell aufbauen zu können. 

dd) Da Art. 9 PKG auf sämtliche Vermittlungsorganisationen von 

Pflegekindern und Pflegeplätzen anwendbar ist, ist dadurch auch der 

Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten nicht tangiert. 

d) Damit bleibt festzuhalten, dass die Voraussetzung für einen zulässigen 

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin durch die unter 

Art. 9 PKG erlassene Vorschrift erfüllt sind, womit die genannte 

Bestimmung auch aus diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden ist. 

4. a) Weiter rügt die Beschwerdeführerin, die Herabsetzung der seit 1. Juli 

2007 geltenden Maximaltaxen für Vermittlungsorganisationen für Time-

out- und SOS-Plätze sowie für Langzeit- und Dauerplätze sei durch 

Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010 per 1. Januar 2011 ohne 

Begründung erfolgt. Es sei insbesondere aus dem Regierungsbeschluss 

nicht ersichtlich und nachvollziehbar, worauf diese Taxreduktion 

zurückzuführen sei. Jedenfalls könne sie weder mit dem Landesindex der 

Konsumentenpreise noch mit tieferen Löhnen oder Sozialleistungen 

begründet werden. Zudem sei die Herabsetzung der Tagestaxen um 

Fr. 60.-- unverhältnismässig.

- 18 -

b) Vorweg ist festzuhalten, dass sich die Kompetenz des Regierungsrates 

zur Festlegung bzw. Abänderung der Maximaltarife aus dem kantonalen 

Gesetz ergibt (Art. 9 Abs. 1 PKG). In der Botschaft der Regierung an den 

Grossen Rat im Zusammenhang mit dem Erlass des 

Pflegekindergesetzes wurde unter Art. 9 Folgendes ausgeführt (Heft 

Nr. 14/2006-2007, S.1594):

„Die Vermittlung von Pflegekindern und von Pflegeplätzen erfolgt meist auf 

Betreiben von Vormundschafts- oder anderen Behörden. Auch hier sollen 

verbindliche Maximaltarife dafür sorgen, dass die öffentliche Hand nicht über 

Gebühr belastet wird.“

Die Maximaltarife wurden erstmals mit Regierungsbeschluss vom 26. Juni 

2007 (Protokoll-Nr. 766) festgelegt. Ergänzend wurde beschlossen, dass 

diese Maximaltaxen jährlich geprüft und gegebenenfalls auf den 1. Januar 

des Folgejahres angepasst werden. Mit Regierungsbeschluss vom 

14. Dezember 2010 (Protokoll-Nr. 1174) wurden u.a. die Maximaltaxen für 

die Vermittlungsorganisationen angepasst. Einleitend wird im Beschluss 

festgehalten, dass eine Überprüfung der Maximaltaxen durch das 

kantonale Sozialamt ergeben habe, dass die Maximaltaxen für die 

Familienpflege und die Vermittlungsorganisationen auf den 1. Januar 

2011 anzupassen seien; die Maximaltaxen für die Tages- und Heimpflege 

könnten hingegen unverändert beibehalten werden. 

c) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat die Regierung 

bereits in der Botschaft an den Grossen Rat zum Erlass eines 

Pflegekindergesetzes unter Art. 9 ausgeführt, dass verbindliche 

Maximaltarife dafür sorgen müssten, dass die öffentliche Hand nicht über 

Gebühr belastet werde (Heft Nr. 14/2006-2007, S.1594). Gestützt auf die 

Überprüfung durch das Sozialamt hat sich schliesslich ergeben, dass eine 

Herabsetzung der Maximaltarife in Bezug auf die Vermittlungs-

- 19 -

organisationen angezeigt war, so dass der Regierungsrat in der Folge 

diese mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 entsprechend angepasst 

hatte. Überdies lieferte der Beschwerdegegner zudem im angefochtenen 

Entscheid eine noch ausführlichere Begründung für die Herabsetzung der 

Maximaltarife nach, indem er dazu Folgendes ausführt:

„Art. 9 Abs. 1 des Pflegekindergesetzes stellt nun eine gesetzliche Grundlage im 

formellen Sinn dar, welche die Regierung ermächtigt, Maximaltaxen für die 

Vermittlung von Pflegekindern und Pflegeplätzen festzusetzen. Die hierfür 

massgeblichen Kriterien sind in Art. 9 Abs. 2 des Pflegekindergesetzes 

enthalten. Die Festlegung der Maximaltaxen beruht somit auf einer genübenden 

gesetzlichen Grundlage.

Lehre und Rechtsprechung haben verschiedentlich die Zulässigkeit von 

Höchstpreisvorschriften anerkannt. Dies gilt namentlich dann, wenn die 

Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit eine besondere Gefahr der Ausnutzung 

des Publikums mit sich bringt (vgl. Urteil 2C_940/2010, E.4.4 und E.4.5; 

Häfelin/Haller/Keller; Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich 2008, N. 

685). Eine solche Gefahr besteht auch bei der Vermittlung von Pflegekindern 

und Pflegeplätzen. In der Regel sind die Erziehungsberechtigten von Kindern in 

einer besonderen Notlage, da sie, aus welchen Gründen auch immer, nicht mehr 

für ihr Kind selbst sorgen können. Hinzu kommt, dass die Unterbringung an 

einem Pflegeplatz häufig dringlich ist. Die Erziehungsberechtigten befinden sich 

daher gegenüber dem Vermittler in einer sehr schlechten Verhandlungsposition, 

zumal die Erziehungsberechtigten nicht selten aus sozial schwächeren 

Bevölkerungsschichten stammen und zusätzliche Schwierigkeiten haben, sich 

gegenüber dem Vermittler in den Vertragsverhandlungen zu positionieren. Die 

Maximaltarife für die Vermittlung von Pflegekindern und -plätzen entsprechen 

daher einem öffentlichen Interesse, und sie sind, da keine milderen 

Massnahmen zur Verfügung stehen, verhältnismässig (vgl. auch Urteil 

2C_940/2010, E.4.4 - E.4.6).“

- 20 -

Gestützt auf diese Ausführungen des Beschwerdegegners sowie gestützt 

auf die Ausführungen in der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat 

zum Erlass des Pflegekindergesetzes erfolgte die Herabsetzung 

einerseits zum Schutz der Eltern und andererseits auch zum Schutz der 

öffentlichen Hand, was durchaus im öffentlichen Interesse ist. Auch ist die 

erfolgte Herabsetzung um Fr. 60.--  auf Fr. 160.-- pro Kalendertag für 

Time-out-Platzierungen und SOS-Platzierungen und Fr. 140.-- pro 

Kalendertag für Langzeit- und Dauerplatzierungen nicht 

unverhältnismässig. Gemäss den Bedingungen der Beschwerdeführerin 

ist nämlich eine Entschädigung der Pflegeeltern von mindestens Fr. 75.-- 

angemessen (BG act. 4.4, S. 2). Eine angemessene Entschädigung der 

Pflegeeltern ist somit auch bei den durch Regierungsbeschluss vom 

14. Dezember 2010 neu festgesetzten Maximaltarifen möglich. Damit ist 

- entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin - die Herab-

setzung der Maximaltarife im Bereich Vermittlung von Time-out-

Platzierungen und SOS-Platzierungen sowie von Langzeit- und 

Dauerplatzierungen durch Regierungsbeschluss vom 14. Dezember 2010 

begründet sowie auch verhältnismässig und die Rüge der 

Beschwerdeführerin auch dahingehend nicht stichhaltig. 

5. Zusammenfassend bleibt damit festzuhalten, dass der Regierung im 

Bereich der Festsetzung von Maximaltaxen in Bezug auf 

Vermittlungsorganisationen für Time-out- und SOS-Platzierungen sowie 

Langzeit- und Dauerplatzierungen die Kompetenz zum Legiferieren 

zukommt. Ferner sind diese begründet und verhältnismässig. Somit 

erweist sich die Departementsverfügung als rechtmässig und die 

Beschwerde ist vollumfänglich abzuweisen.

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Aufgrund der 

- 21 -

Tatsache, dass der Beschwerdegegner lediglich in seinem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegt haben, ist ihm keine Parteientschädigung 

zuzusprechen (Art. 78 Abs. 2 VRG).

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1‘500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 410.--

zusammen Fr. 1‘910.-- 

gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 

Chur, zu bezahlen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]