# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4d9fe8ab-1698-5c05-827d-e635fe37752c
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-02-08
**Language:** de
**Title:** Durchstossung des Richtplans mit einem Gestaltungsplan. Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Durchstossung.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0031/2005
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0031_2005_260.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 0031/2005 vom 8. Februar 2005 in BEZ 2005 Nr. 42 

(bestätigt  mit  VB.2005.00124  vom  25.  August  2005;  dieser  bestätigt  mit  BGE 
1A.271/2005 vom 26. April 2006)

Die  Gemeindeversammlung  X  erteilte  am  3.  Dezember  2003  ihre  Zustimmung 
zum  privaten  Gestaltungsplan  A.  Damit  sollen  die  planungsrechtlichen  Vorausset-
zungen für die Erweiterung eines bestehenden Wohn- und Werkheims für Frauen mit 
einer  geistigen  Behinderung  geschaffen  werden.  Das  Gestaltungsplangebiet liegt in 
der  kantonalen  Landwirtschaftszone  und  gemäss  dem  kantonalen  Siedlungs- und 
Landschaftsplan  im  Landschaftsförderungsgebiet.  Zudem  ist  das  Gestaltungsplan-
gebiet  im  kantonalen  Siedlungs- und  Landschaftsplan  als  Fruchtfolgefläche  ausge-
schieden.  Im  Richtplan  der  öffentlichen  Bauten  und  Anlagen  der  Region  Y  ist  das 
Heim A als bestehendes Heim verzeichnet. 

Das Gestaltungsplangebiet umfasst eine Fläche von 9303 m2. Der Gestaltungs-
plan erlaubt im Wesentlichen, zusätzlich zu den beiden bestehenden Heimgebäuden 
eine  Neubaute  zu  erstellen  und  die  beiden  bestehenden  Gebäude  unter  geringfügi-
ger Veränderung der äusseren Abmessungen um- und auszubauen. Nachbarn erho-
ben gegen den Gestaltungsplan Rekurs.

Aus den Erwägungen:

5.2.  Im  Kanton  Zürich  wird  das  Siedlungsgebiet  durch  den  Siedlungsplan  be-
stimmt. Der Siedlungsplan scheidet Gebiete aus, die aus kantonaler Sicht für die Bil-
dung wirtschaftlicher und kultureller Zentren, für eine Wohn- oder gemischte Nutzung 
sowie  für  die  industrielle  und  gewerbliche  Nutzungen  bestimmt  sind,  und  legt  dabei 
die  anzustrebende  bauliche  Dichte  fest.  Der  Siedlungsplan  bezeichnet  ferner  die 
schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung (§ 22 PBG). Das im Richtplan 
bezeichnete  Siedlungsgebiet  kann  auf  regionaler  und  kommunaler  Stufe  grundsätz-
lich  weder  vergrössert  noch  verkleinert  werden.  Durch  die  generalisierte  und  nicht 
parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebietes verbleibt den Gemeinden jedoch 
bei  der  Abgrenzung  der  Bauzonen  ein  Anordnungsspielraum.  Dieser  Anordnungs-
spielraum  stellt  sicher,  dass  bei  der  Festsetzung  von  Bauzonen  auf  örtliche  Beson-
derheiten  und  Umstände  wie  spezielle  topographische  Verhältnisse  oder  den  Stand 
der  Erschliessung  angemessen  Rücksicht  genommen  werden  kann  (Kantonaler 
Richtplan vom 31. Januar 1995, Richtplan-Text Ziff. 2.2.2). 

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§ 16 PBG regelt das Verhältnis von über- und untergeordneter Richt- und Nut-
zungsplanung. Danach haben Planungen der unteren Stufen denjenigen der oberen 
Stufe und die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entspre-
chen (Abs. 1). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und 
untergeordneter  Natur  sind  (Abs.  2).  Alsdann  kann  mit  der  nachgeordneten  Richt-
und  Nutzungsplanung  das  Landwirtschaftsgebiet  zur  Wahrnehmung  der  Aufgaben 
des jeweiligen Planungsträgers durch die Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. 
in der Nutzungsplanung durch die Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, 
Gestaltungsplänen  oder  Zonen  für  öffentliche  Bauten  und  Anlagen  «durchstossen» 
werden.  Im  Rahmen  der  Genehmigung  solcher  Planungsmassnahmen  sind  jedoch 
hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbeson-
dere  ist  darzulegen,  weshalb  die  betreffenden  Nutzungen  nicht  zweckmässig  inner-
halb  des  Siedlungsgebietes  untergebracht  werden  können,  und  es  sind  die  Anord-
nungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (Kantonaler Richtplan 
in der revidierten Fassung vom 2. April 2001, Richtplan-Text Ziff. 3.2.3 lit. c).

Mit VB.2002.00400 (= RB 2003 Nr. 71 = BEZ 2004 Nr. 1) hat sich das Verwal-
tungsgericht  des  Kantons  Zürich  zum  Verhältnis  von  Anordnungsspielraum,  gering-
fügiger Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG und Durchstossung im Sinne des 
kantonalen  Richtplans  geäussert  und  dabei  klargestellt,  dass  die  geringfügige  Ab-
weichung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG und die Durchstossung nicht etwa dasselbe 
sind.  Der  kantonale  Richtplan,  so  das  Verwaltungsgericht,  verwende  den  Ausdruck 
«Durchstossung» nicht im Zusammenhang mit § 16 Abs. 2 PBG, sondern in einem 
andern Zusammenhang. Er bezeichne damit einen Spielraum, den der Richtplan sel-
ber  den  nachgeordneten  Planungsbehörden,  d.h.  vor  allem  den  Gemeinden,  zuge-
stehe.  Die  Durchstossung  bezeichne  die  Ausscheidung  einer  Freihaltezone,  einer 
Erholungszone  oder  einer  Zone  für  öffentliche  Bauten  und  Anlagen  innerhalb  des 
Landwirtschaftsgebietes, was der Richtplan in begründeten Fällen für zulässig erklä-
re. Für eine Durchstossung bräuchte die Voraussetzung der positiven oder negativen 
Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG nicht unbedingt 
erfüllt zu sein; häufig dürfte sie jedoch erfüllt sein. 

5.3  Der  Richtplaneintrag  für  das  in  der  Landwirtschaftszone  offenkundig  nicht 
zonenkonforme  Heim  A  stellt  klarerweise  eine  Durchstossung  des  kantonalen  Sied-
lungs- und  Landschaftsplans  im  vorstehend  aufgezeigten  Sinne  dar.  Monieren  die 
Rekurrierenden,  mit  dem  angefochtenen  Gestaltungsplan  werde  das  Raumpla-
nungsgesetz umgangen, indem der Gestaltungsplan in der Landwirtschaftszone Bau-
ten  und  Anlagen  zulasse,  die  weder  zonenkonform  noch  standortgebunden  seien, 
kann sich die vorliegende Prüfung nicht auf die Frage beschränken, ob der Gestal-
tungsplan  dem  Eintrag  im regionalen  Richtplan  entspreche  und  §  16  PBG  insoweit 
eingehalten sei oder nicht. Vielmehr muss geprüft werden, ob nicht schon der fragli-
che Richtplaneintrag bundesrechtswidrig sei. Unbesehen des Fehlens eines diesbe-
züglichen Antrages ist somit der regionale Richtplan akzessorisch in die Überprüfung 
des  Gestaltungsplans  miteinzubeziehen  (§  19  Abs.  2  PBG;  §  27  des  Verwaltungs-
rechtspflegegesetzes, VRG).

5.4.1  Nach  der  Praxis  des  Bundesgerichts  sind  Kleinstbauzonen,  die  lediglich 
der Realisierung eines einzelnen Bauvorhabens dienen sollen, «gesetzwidrig»; eine 
einzelfallweise  Einzonung  widerspricht  dem  Prinzip  der  gesamthaften  Betrachtung 
der Ortsplanung. Das Nutzungsplanungsverfahren, so das Bundesgericht, darf nicht 

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dazu  missbraucht  werden,  Vorhaben,  die  einer  Ausnahmebewilligung  nach  Art.  24 
RPG nicht zugänglich sind, doch noch zu realisieren; dadurch könne der Grundsatz 
der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet durchlöchert werden (ZBl 98 [1997] 
S. 231, E. 4c). 

In BGE 124 II 391 E. 2c hat das Bundesgericht diese bisherige Rechtsprechung 
wie  folgt  relativiert:  «Wird  im  Hinblick  auf  die  Realisierung  eines  konkreten  Bauvor-
habens ausserhalb der Bauzone der Weg über eine Änderung der Nutzungsplanung 
beschritten, so dispensiert das die planenden Behörden nach BGE 115 Ib 508 E. 6b 
nicht  davon,  mindestens  dieselben  Anforderungen  wie  bei  der  Anwendung  von  Art. 
24  RPG  zu  beachten,  nämlich:  eingehende  Prüfung  der  Standortgebundenheit  und 
umfassende  Interessenabwägung  durch  die  nämliche  Behörde.  Dazu  ist,  was  die 
Frage  der  Standortgebundenheit  betrifft  – die  im  zitierten  Urteil  nicht  entscheidrele-
vant war – , folgendes klarzustellen: Es ist zwar richtig, dass bei einer Änderung des 
Nutzungsplanes in der Form der Einzonung von Land für ein konkretes Bauvorhaben 
keine  Umgehung  von  Art.  24  RPG  vorliegt,  wenn  alle  Voraussetzungen  dieser  Be-
stimmung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt wären. Das Umgekehr-
te  trifft  jedoch  nicht  zu,  d.h.  wenn  die  Voraussetzungen  für  eine  Ausnahmebewilli-
gung nicht erfüllt sind, kann die Änderung des Nutzungsplanes damit noch nicht oh-
ne weiteres als unzulässig und als eine Umgehung von Art. 24 RPG bezeichnet wer-
den. Andernfalls wären Erweiterungen der in einem Nutzungsplan festgelegten Bau-
zone nur zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind, was 
nicht  der  Sinn  des  Raumplanungsgesetzes  sein  kann.  Es  kann  auch  nicht  gesagt 
werden,  eine  Erweiterung  einer  Bauzone  für  ein  konkretes  Bauvorhaben  (…)  sei  in 
jedem  Fall  unzulässig,  ausser  die  Voraussetzungen  von  Art.  24  RPG  wären  gege-
ben.  Vielmehr  ist  zu  prüfen,  ob  eine  solche  Planungsmassnahme  den  Zielen  und 
Grundsätzen  der  Nutzungsplanung  gemäss  RPG  entspricht.  Ist  dies  der  Fall,  so  ist 
sie  rechtmässig  und  stellt  keine  Umgehung  von  Art.  24  RPG  dar,  auch  wenn  eine 
Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben mangels Standortgebundenheit im Sinne 
von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 RPG 
ist nur dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzu-
lässige Kleinbauzone geschaffen wird (BGE 121 I 245 E. 6e S. 248; 119 Ia 300 E. 3b 
S. 303) oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Abwägung der be-
rührten  räumlichen  Interessen  beruht.»  Mit  BGE  1A.193/2001  vom  6.  Mai  2002  hat 
das Bundesgericht unter Hinweis auf den vorgenannten Entscheid diese Rechtspre-
chung bestätigt. 

5.4.2  Eine  Ausnahmebewilligung  für  die  Errichtung  oder  Zweckänderung  von 
Bauten oder Anlagen ausserhalb der Bauzonen kann nach Art. 24 RPG dann erteilt 
werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert 
(lit.  a)  und  dem  Vorhaben  keine  überwiegenden  Interessen  entgegenstehen  (lit.  b). 
Standortgebunden im Sinne dieser Bestimmung sind Bauten oder Anlagen, wenn sie 
aus  technischen  oder  betrieblichen  Gründen  oder  wegen  der  Bodenbeschaffenheit 
auf  eine  bestimmte  Lage  ausserhalb  der  Bauzonen  angewiesen  sind  (positive 
Standortgebundenheit) oder wenn sie sich aus besonderen Gründen in einer Bauzo-
ne  nicht  verwirklichen  lassen  (negative  Standortgebundenheit;  VB.2003.00231  vom 
23. Oktober 2003 E. 6a). 

5.5.1 Die Voraussetzungen positiver oder negativer Standortgebundenheit wer-
den  durch  den  streitbetroffenen  Heimbetrieb  unstrittigermassen  nicht  erfüllt.  Allein 

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dies  lässt  indes  dem  Gesagten  zufolge  noch  nicht  auf  eine  Umgehung  von  Art.  24 
RPG  schliessen.  Alsdann  ist  zwar  festzustellen,  dass  das  Gestaltungsplangebiet 
fernab  von  jeglichem  faktischen  oder  planlichen  Siedlungszusammenhang  liegt,  so 
dass mit dem Gestaltungsplan eine Kleinstbauzone geschaffen würde, die als solche 
raumplanerisch verpönt ist. Dieser Umstand vermag indes noch nicht dazu zu führen, 
den  strittigen  Gestaltungsplan  ohne  weitere  Abwägung  als  unzulässige  Umgehung 
von  Art.  24  RPG  einzustufen;  eine  derart  absolute  Geltung  kann  dem  raumplaneri-
schen  Verbot  von  Kleinstbauzonen  kaum  zukommen.  Auch  bei  einer  solchen  Pla-
nungsmassnahme ist vielmehr im Sinne von Art. 24 lit. b RPG zu prüfen, ob die ihr 
entgegenstehenden Interessen überwiegen oder ob dies nicht der Fall sei. 

(In der Folge gelangt die BRK II zum Schluss, es bestehe ein ausgeprägtes öf-
fentliches  Interesse  an  der  Aufrechterhaltung  eines  hinreichenden  Unterbringungs-
und Betreuungsnetzes für Behinderte und damit an den mit dem Gestaltungsplan zur 
Verfügung  gestellten  Erweiterungsmöglichkeiten  für  das  Heim  A.  Mit  Bezug  auf  die 
entgegenstehenden raumplanerischen Interessen stellt die BRK II Folgendes fest:)

5.5.3 (…) Zwar besteht an der Vermeidung von Kleinstbauzonen per se ein er-
hebliches raumplanerisches Interesse; dies nicht zuletzt auch im Hinblick auf die un-
erwünschte  präjudizielle  Wirkung  solcher  Zonen  und  die  damit  einhergehende  suk-
zessive Zersiedlung des Landes. Eine solche Wirkung ist indes vorliegend kaum zu 
befürchten. Der Gestaltungsplan dient nicht der Realisierung von der Freizeitgestal-
tung  dienenden  gewerblichen Bauten oder Anlagen wie etwa Pferdesporteinrichtun-
gen oder Golfplätze, nach denen bekanntlich eine steigende Nachfrage besteht und 
die  in  aller  Regel  ausserhalb  der  Bauzonen  angesiedelt  werden  wollen;  dies  wohl-
verstanden  ohne  Vorliegen  eines  vergleichbaren  öffentlichen  Interesses.  Vielmehr 
soll ein Wohnheim für Behinderte erweitert werden. Dass mit Bezug auf solche Ein-
richtungen – Wohnheime, Werkheime, Pflegeheime, Spitäler und ähnliche Institutio-
nen  des  Sozial- und  Gesundheitswesens  mehr  – ein  vergleichbarer  Druck  auf  das 
Nichtsiedlungsgebiet bestünde, kann ernstlich nicht behauptet werden; der einschlä-
gige  Landbedarf  kann  vielmehr  weitestgehend  innerhalb  der  Bauzonen  abgedeckt 
werden. Schon insoweit – mit Bezug auf die Schaffung eines unerwünschten Präju-
dizes – erscheint der fragliche Gestaltungsplan raumplanerisch weitestgehend unbe-
denklich.

(Im  Weiteren  hält  die  BRK  II  fest,  dass  auch  die  unmittelbaren  Auswirkungen 
des  Gestaltungsplans  nicht  geeignet  seien,  den  Raum  ernstlich  zu  beeinträchtigen.
Der Umstand, dass der Gestaltungsplan im Landschaftsförderungsgebiet festgesetzt 
und das Gebiet zudem als Fruchtfolgefläche ausgeschieden sei, lasse ebenfalls nicht 
auf  dessen  Unzulässigkeit  schliessen;  dies  auch  deswegen,  weil  bereits  heute  im 
Gestaltungsplangebiet  keine  nennenswerte  land- oder  forstwirtschaftliche  Nutzung 
mehr bestehe. Die BRK II kommt zum Schluss, dass die strittige Durchstossung mit 
Art. 24 RPG und den Vorgaben des kantonalen Richtplans vereinbar sei.)