# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c246f814-cd6d-5a3f-b579-0c2e86480a0c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-05-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.05.2019  VB.2019.00081
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2019-00081_2019-05-23.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2019.00081	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.05.2019
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	vorsorgliches Nutzungsverbot

	
Vorsorgliches Nutzungsverbot von als Bar eingerichteten Räumlichkeiten, Erfordernis einer Baubewilligung.

Dass das vorinstanzliche Gericht der Auffassung des Beschwerdegegners gefolgt ist und nach Ansicht des Beschwerdeführers die Prüfungs- und Begründungspflicht verletzt hat, vermag nicht der Anschein der Parteilichkeit zu begründen (E. 3.3). Auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen unterstehen grundsätzlich der Baubewilligungspflicht. Eine ohne bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht dann nicht, wenn erstens auch der neue Verwendungszweck der in fraglichen Zone zulässigen Nutzung entspricht und zweitens sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (E. 4.1). Das Nichteinleiten eines Baubewilligungsverfahrens setzt einen klaren Fall voraus, bei welchem von vornherein gesagt werden kann, dass kein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (E. 4.2). Ein solch klarer Fall ist vorliegend nicht gegeben (E. 4.3). Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf besonderer Gründe; sie sind zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Die Anordnung muss notwendig sein, d.h. es muss ein schwerer, wahrscheinlich eintretender Nachteil drohen. Zudem muss die Anordnung verhältnismässig sein (E. 5.2). Vorliegend wurde vom Beschwerdegegner glaubhaft dargetan, dass sich die eigenmächtige Umnutzung im Vergleich zur bisherigen, bewilligten Nutzung für die Nachbarschaft erheblich belastender auswirkt. Relevante entgegenstehende private Interessen sind nicht ersichtlich und die vorsorgliche Massnahme bestätigt lediglich die bestehende Rechtslage. Das vorsorgliche Nutzungsverbot erweist sich als verhältnismässig (E. 5.3).

Abweisung soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						BARBETRIEB
BAUBEWILLIGUNGSPFLICHT
UMNUTZUNG, EIGENMÄCHTIGE
VORSORGLICHES NUTZUNGSVERBOT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 30 Abs. I BV
Art. 22 Abs. I RPG
§ 6 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  1. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2019.00081

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 23. Mai 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B und RA C, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Stadtrat Dübendorf, vertreten durch RA D, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend vorsorgliches
Nutzungsverbot,

hat sich ergeben: 

I.  

Mit Präsidialverfügung vom 12. Juli 2018 verbot der
Stadtrat Dübendorf A jegliche Nutzung des Lokals (inkl. Aussenbereich) an der E-Strasse 01
per sofort, solange bis eine rechtskräftige Bewilligung für die Nutzung
vorliege. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
Zudem forderte der Stadtrat Dübendorf A auf, für die Nutzung des Lokals ein
nachträgliches Baugesuch einzureichen oder die Nutzung aufzugeben. Das
allfällig einzureichende Baugesuch sei innert drei Monaten nach Rechtskraft
dieser Verfügung, spätestens aber bis 31. Oktober 2018 einzureichen.

II.  

Dagegen erhoben A und F mit Eingabe vom 13. August
2018 Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung der
Präsidialverfügung vom 12. Juli 2018 u.a. wegen Nichtigkeit. Sodann
beantragten sie dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen sowie die
Durchführung eines Augenscheins. Mit Präsidialverfügung vom 29. August
2018 wies das Baurekursgericht das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab. Mit
Eingabe vom 15. Oktober 2018 beantragte A sodann mittels Zwischenverfügung
die Feststellung, dass die Präsidialverfügung der Stadt Dübendorf vom 12. Juli
2018 nicht die (reine) Wohnnutzung durch ihn in den Räumlichkeiten der
Liegenschaft Parzelle Kat.- Nr. 02 tangiere. Mit Präsidialverfügung vom 8. November
2018 wies das Baurekursgericht den Feststellungsantrag ab. Mit Entscheid vom
19. Dezember 2018 schrieb das Baurekursgericht den Rekurs von F als
gegenstandslos geworden ab. Den Rekurs von A wies es ab. Die Kosten des
Verfahrens auferlegte es zu neun Zehnteln A und zu einem Zehntel F. 

III.  

Hiergegen erhob A mit Eingabe vom 1. Februar 2019
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 19. Dezember 2019 sowie der Präsidialverfügung
des Stadtrats Dübendorf vom 12. Juli 2018. Eventualiter sei die Sache an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei festzustellen, dass die
Präsidialverfügung vom 12. Juli 2018 (teilweises Nutzungsverbot) seine
Wohnnutzung nicht tangiere; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
prozessualer Hinsicht stellte er den Antrag, es sei als vorsorgliche Massnahme
die Präsidialverfügung der Stadt Dübendorf vom 12. Juli 2018 ausser Kraft
zu setzen, bzw. die Nutzung seiner Liegenschaft an der E-Strasse 01 sowohl
für Vereinstätigkeiten als auch zwecks Wohnnutzung einstweilen wieder zu
erlauben. 

Das Baurekursgericht beantragte am 21. Februar 2019
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 8. März 2019 beantragte der Stadtrat Dübendorf die vollumfängliche
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Ebenso beantragte er
die Abweisung des prozessualen Antrags auf einstweilige Gestattung der
Wiedernutzung der vom Nutzungsverbot betroffenen Räumlichkeiten, soweit darauf
einzutreten sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.2 In
prozessualer Hinsicht verlangt der Beschwerdeführer als vorsorgliche Massnahme
die Präsidialverfügung der Stadt Dübendorf vom 12. Juli 2018 ausser Kraft
zu setzen bzw. die Nutzung seiner Liegenschaft an der E-Strasse 01, 8600
Dübendorf sowohl für die Vereinstätigkeiten als auch zwecks Wohnnutzung
einstweilen wieder zu erlauben. Mit vorliegendem Endentscheid fällt das
Rechtsschutzinteresse an der vorsorglichen Massnahme dahin und das Gesuch wird gegenstandslos.

2.
 

Die
streitgegenständlichen Räumlichkeiten an der E-Strasse 01, Kat.-Nr. 02
liegen in der Wohnzone W2c mit Lärmempfindlichkeitsstufe II (ES II) in
Dübendorf. In den Räumlichkeiten befinden sich eine Bar mit über 20 Sitzplätzen,
mehrere Fernsehgeräte sowie drei Dartautomaten. Zuvor standen die
Räumlichkeiten im Eigentum der Freikirche F und wurden auch durch sie zu
religiösen Zwecken benutzt.

3.
 

3.1 Der
Beschwerdeführer beanstandet, indem die Vorinstanz die Behauptungen der
Beschwerdegegnerin ungeprüft übernommen habe und ihm ohne Begründung und ohne
rechtliche Grundlage die Wohnnutzung seiner Liegenschaft versage, verletzte sie
seinen Anspruch auf ein unvoreingenommenes und unparteiisches Gericht nach Art. 30
Abs. 1 Bundesverfassung.

3.2 Der
Anspruch auf ein unparteiisches Gericht nach Art. 30 Abs. 1 BV
vermittelt dem Grundrechtsträger ein Recht auf einen unparteiischen,
unbefangenen und unvoreingenommenen Richter. Der Anspruch gewährt Schutz vor
der Beurteilung durch ein Gericht, das tatsächlich und nach dem auf objektiven
Anzeichen beruhenden äusseren Anschein sachfremden Einflüssen ausgesetzt ist,
die seine Stellung als "rechter Mittler" zwischen den Parteien
beeinträchtigen und daher die für einen korrekten und fairen Prozess notwendige
Offenheit des Verfahrens im Einzelfall gefährden. Der Anspruch auf ein
unparteiisches Gericht ist bereits dann verletzt, wenn bei objektiver
Betrachtung Umstände vorliegen, die den Anschein der Parteilichkeit begründen.
Entscheidend ist demnach, ob aus Sicht eines unbeteiligten und vernünftigen
Dritten in der Lage des Verfahrensbeteiligten objektiv ein durch sachliche
Gründe gerechtfertigtes Misstrauen in die fehlende Unparteilichkeit einer
Gerichtsperson als begründet erscheint (Johannes Reich in: Bernhard
Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 30 N. 23 f., mit weiteren
Hinweisen).

3.3 Der
Beschwerdeführer vermag nicht darzulegen inwiefern einzelne Gerichtspersonen
bzw. das Gericht befangen sein sollten. Allein aus dem Umstand, dass das
vorinstanzliche Gericht der Auffassung der Beschwerdegegnerin gefolgt ist und
nach Ansicht des Beschwerdeführers seine Prüfungs- und Begründungspflicht
verletzt hat, vermag noch nicht der Anschein der Parteilichkeit begründet
werden. Auch sonst liegen keine Anhaltspunkte vor, welche ein gerechtfertigtes
Misstrauen in das Gericht oder einzelne Gerichtspersonen in die fehlende Unparteilichkeit
als begründet erscheinen lassen.

4.
 

4.1  Nach Art. 22
Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung
errichtet oder geändert werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der
Baubewilligungspflicht. Eine ohne bauliche Vorkehren auskommende Zweckänderung
unterliegt der Bewilligungspflicht dann nicht, wenn erstens auch der neue
Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zulässigen Nutzung entspricht und
zweitens sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und
Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 223;
vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139 f.). Sind die mit der
neuen Nutzung verbundenen Auswirkungen intensiver als die bisherigen, so ist
von einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung auszugehen. Dies ist
insbesondere bei einer deutlichen Zunahme der Immissionen der Fall (vgl. BGr, 1C_347/2014
vom 16. Januar 2015 E. 3.2; 1C_395/2015 vom 7. Dezember 2015 E. 3.1.1).

4.2 Die
Bewilligungspflicht einer baulichen Massnahme ist im baurechtlichen Verfahren
zu klären. Bei der Frage, ob ein solches Verfahren überhaupt einzuleiten ist,
steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Bestehen
Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte,
wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor allem
bei Nutzungsänderungen bestehender Bauten oder Anlagen wird oft erst eine
genauere Untersuchung ergeben, ob die Zweckänderung der baurechtlichen
Bewilligungspflicht untersteht (BEZ 2004 Nr. 47). Das Nichteinleiten eines
Baubewilligungsverfahrens setzt somit einen klaren Fall voraus, bei welchem von
vornherein gesagt werden kann, dass kein Interesse der Öffentlichkeit oder der
Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (VGr, 20. September 2018,
VB.2018.00163, E. 6.2; 17. März 2016, VB.2015.00415, E. 4.2; 22. Februar
2012, VB.2011.00606, E. 4.2).

4.3 Während
der Baukontrolle vom 2. Juli 2018 wurde festgestellt, dass auf dem Platz
vor den strittigen Räumlichkeiten Container aufgestellt waren und sich in den
Räumlichkeiten eine Bar mit über 20 Sitzplätzen, mehreren Fernsehgeräten
sowie drei Dartautomaten befanden. Mit Schreiben vom 5. Juli 2018 wandten
sich mehrere an der E- sowie der G-Strasse wohnende Nachbarn an die
Beschwerdegegnerin. Sie gaben an, die vormals in den strittigen Räumlichkeiten
beherbergte Freikirche habe die Räumlichkeiten nur selten genutzt und niemals
zu Klagen Anlass gegeben. Der Beschwerdeführer habe nun aber die Räumlichkeiten
zu einer "Beiz" mit Darthalle, Innen- und Aussenwirtschaft mit
Alkoholausschank umgebaut und es komme regelmässig zu beträchtlich lang
andauernden Ruhestörungen. Die Aussagen der Nachbarn sowie die Innenausstattung
der Räumlichkeiten lassen den Verdacht aufkommen, dass der Beschwerdeführer
eine Gaststätte mit Alkoholausschank betreibt. Eine solche würde sich deutlich
von der Nutzung durch die Freikirche unterscheiden. Es kann somit nicht gesagt
werden, dass ein klarer Fall vorliegt, bei welchem von vornherein gesagt werden
kann, dass kein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer
vorgängigen Kontrolle besteht. Der Beschwerdeführer vermag mit seinen
Ausführungen in der Beschwerdeschrift die Zweifel an der Zulässigkeit der von
ihm geplanten (auch im vorliegenden Verfahren noch unklaren) Nutzung nicht in
dem Mass aus dem Weg zu räumen, dass von einem klaren bewilligungsfreien Fall
ausgegangen werden kann. Die Beschwerdegegnerin hat somit ihr Ermessen weder
über- noch unterschritten, noch missbraucht, indem sie das Einreichen eines
nachträglichen Baugesuchs verlangt hat. Ob die vom Beschwerdeführer
beabsichtigte Nutzung dem Umfang der Nutzung der Freikirche entspricht, wird u. a. in diesem
Baubewilligungsverfahren zu klären sein. 

4.4  Damit
erweist sich die Anordnung des Beschwerdegegners, der Beschwerdeführer habe für
die Nutzung des Lokals ein nachträgliches Baugesuch einzureichen, als
rechtmässig. 

5.
 

5.1 Mit
Präsidialverfügung vom 12. Juli 2018 verbot der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer jegliche Nutzung des Lokals (inkl. Aussenbereich) an der E-Strasse 01
per sofort, solange bis eine rechtskräftige Bewilligung für die Nutzung
vorliege.

5.2 Wird
eigenmächtig, das heisst ohne entsprechende Bewilligung, eine Nutzung aufgenommen,
für die es einer baurechtlichen Bewilligung bedarf, so trifft die örtliche Baubehörde
gestützt auf § 341 in Verbindung mit § 327 Abs. 2 PBG
unverzüglich die nötigen Massnahmen. Dazu gehört nicht nur die Aufforderung zur
Einreichung eines Baugesuchs, sondern es kann als vorsorgliche Massnahme im
Sinn von § 6 VRG die unbewilligte Nutzung bis zum Vorliegen der
rechtskräftigen Bewilligung untersagt werden. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf besonderer Gründe; sie sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung
entsprechend stets dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private
Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus
verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Ihre Anordnung
setzt ein Abwägen zwischen den betroffenen privaten und öffentlichen Interessen
voraus; zusätzlich ist erforderlich, dass eine vorsorgliche Massnahme im Einzelnen
notwendig sowie verhältnismässig ist und die zu erlassende Verfügung nicht präjudiziert
oder gar verunmöglicht. Als notwendig erweist sich eine Massnahme, wenn ein
schwerer, wahrscheinlich eintretender Nachteil droht; Verhältnismässigkeit
setzt insbesondere voraus, dass der drohende schwere Nachteil im Rahmen der
Interessenabwägung als gewichtiger erscheint als die bei einem Verzicht auf die
Massnahme zu erwartenden Nachteile (VGr, 21. November 2007, VB.2007.00472,
E. 4.2, mit Hinweisen). 

5.3 Vorliegend
ist vom Beschwerdegegner glaubhaft dargetan worden, dass sich die erfolgte
eigenmächtig vorgenommene Umnutzung im Vergleich zur bisherigen, bewilligten
Nutzung für die Nachbarschaft erheblich belastender auswirken kann. Es kann
aufgrund einer summarischen Prüfung auch nicht davon ausgegangen werden, dass
die neue Nutzung aufgrund der damit verbundenen Immissionen ohne Weiteres zu
bewilligen sein wird, zumindest muss damit gerechnet werden, dass dies nicht
ohne Auflagen und Nebenbestimmungen geschehen würde. Damit besteht ein
gewichtiges nachbarliches und öffentliches Interesse daran, die neue Nutzung
bis zum Entscheid über die Baubewilligung nicht zuzulassen. Der
Beschwerdeführer bringt keine privaten Interessen vor, welche diese
nachbarlichen und öffentlichen Interessen überwögen. Die vorsorgliche Massnahme bewirkt lediglich, dass weiterhin
nur die bewilligte Nutzung zulässig ist; sie bestätigt in diesem Sinn lediglich
die bestehende Rechtslage und präjudiziert nichts. Somit erweist sich das
vorsorgliche Nutzungsverbot als verhältnismässig und zulässig. 

6.
 

Der Beschwerdeführer verlangt subeventualiter, es sei
festzustellen, dass das vom Beschwerdegegner erlassene Nutzungsverbot die
Wohnnutzung durch den Beschwerdeführer nicht erfasse. 

Die Erwägungen der Ausgangsverfügung befassen sich nicht
mit irgendeiner Wohnnutzung der Liegenschaft, sondern lediglich mit der Umnutzung
in ein Vereinslokal oder einen Gastwirtschaftsbetrieb sowie den Containern im
Aussenbereich. Das entsprechende vorsorgliche Nutzungsverbot umfasst damit eine
Wohnnutzung nicht. Demgemäss kann die Frage der Zulässigkeit der Wohnnutzung
auch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden und auf die Beschwerde
ist betreffend den Feststellungsantrag des Beschwerdeführers daher nicht
einzutreten. 

7.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem
Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Obsiegenden grösseren
Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine solche zugesprochen, wenn
ausserordentliche Bemühungen nötig waren, welche über das hinausgehen, wofür
das betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist (Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 17
N. 54). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht gegeben, weshalb ihm
keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. 

 

8.
 

Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid
dar, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
selbständig beim Bundesgericht angefochten werden kann (vgl. dazu BGr,
20. Juni 2012, 1C_522/2011, E. 1.2). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      80.--     Zustellkosten,

Fr. 3'080.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Parteienschädigungen
werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …