# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2d884aa7-9ef1-5256-b0e7-3b944852ca79
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-07-31
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 31.07.2020 C-225/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-225-2020_2020-07-31.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung III 

C-225/2020 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  3 1 .  J u l i  2 0 2 0  

Besetzung 
 Einzelrichterin Viktoria Helfenstein, 

Gerichtsschreiberin Rahel Schöb. 
 

 
 

Parteien 
 A._______ AG,  

vertreten durch Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, Rechtsanwältin, 

und Dr. iur. Livio Bundi, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Regierungsrat des Kantons Zürich,  

handelnd durch Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,  

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nach Art. 55a 

KVG; Einführungsverordnung zur Verordnung über die Ein-

schränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tä-

tigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversiche-

rung (RRB Nr. 1175/2019 des Kantons Zürich vom 10. De-

zember 2019). 

 

C-225/2020 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Der Regierungsrat des Kantons Zürich (nachfolgend: Regierungsrat) 

beschloss am 10. Dezember 2019 die Totalrevision der Einführungsverord-

nung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leis-

tungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflege-

versicherung (nachfolgend: kantonale Zulassungsverordnung oder EV 

VEZL ZH). Die neue Verordnung sollte am 13. Dezember 2019 in Kraft tre-

ten und die Einführungsverordnung zur eidgenössischen Verordnung über 

die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu-

lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli 2013 

auf dieses Datum aufgehoben werden. Der Beschluss enthält sodann eine 

Rechtsmittelbelehrung, wonach innert 30 Tagen gegen die neue Verord-

nung und die Aufhebung der bisherigen Verordnung sowie gegen Disposi-

tiv Ziffer III, von der Veröffentlichung an gerechnet, beim Verwaltungsge-

richt des Kantons Zürich Beschwerde erhoben werden könne. 

A.b Der Beschluss des Regierungsrats, die neue Verordnung sowie die 

Begründung wurden am 13. Dezember 2019 im Amtsblatt des Kantons Zü-

rich publiziert (Meldungsnummer: RS-ZH03-0000000167). 

B.  

B.a Die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) liess am 13. Ja-

nuar 2020 (Datum Eingabe und Poststempel), vertreten durch die Rechts-

anwältin Isabelle Häner und den Rechtsanwalt Livio Bundi, beim Bundes-

verwaltungsgericht Beschwerde erheben und folgende Rechtsbegehren 

stellen (Akten im Beschwerdeverfahren [nachfolgend: BVGer-act.] 1):  

1. Der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners vom 10. Dezember 

2019 bzw. die EV VEZL seien im Ausmass ihrer Rechtswidrigkeit aufzuheben. 

Im Übrigen sei deren Rechtswidrigkeit festzustellen. 

2. Es seien im Sinne einer angemessenen Übergangsregelung diejenigen Arzt-

personen bzw. Institutionen vom Zulassungsstopp auszunehmen, welche ihr 

Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung bzw. Assistenzbewilli-

gung bis Ende Januar 2020 bei der Gesundheitsdirektion eingereicht haben. 

3. Vorsorglich: Es sei die aufschiebende Wirkung des Laufs der Beschwerde-

frist und der Einreichung der Beschwerde wiederherzustellen. 

C-225/2020 

Seite 3 

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuerzuschlag, 

zulasten des Beschwerdegegners.  

Zur Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts liess die Beschwerde-

führerin ausführen, die Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Regie-

rungsratsbeschlusses erweise sich als unzutreffend, zumal das Bundes-

verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Anfechtung von Beschlüs-

sen der Kantonsregierungen unter anderem nach Art. 55a KVG in Art. 53 

KVG eine Spezialregelung erfahre. Bei Art. 53 KVG handle es sich um eine 

spezialgesetzliche Regelung der Beschwerde an das Bundesverwaltungs-

gericht im Sinne von Art. 33 Bst. i VGG. Der Art. 53 Abs. 1 KVG in Verbin-

dung mit Art. 83 Bst. r BGG regle den Rechtsmittelweg abschliessend, wo-

mit kein zusätzlicher Instanzenzug innerhalb der Kantone möglich sei. Bei 

der EV VEZL ZH handle es sich um eine kantonale Vollzugsregelung, wel-

che eine bundesrätliche Verordnung ausführe, die sich ihrerseits auf 

Art. 55a KVG stütze. Sowohl der Erlass der EV VEZL ZH als auch die Auf-

hebung der aEV VEZL ZH vom 10. Juli 2013 durch den Regierungsrat ba-

sierten damit grundsätzlich auf Art. 55a KVG. Damit stehe fest, dass ent-

gegen der im angefochtenen Beschluss enthaltenen Rechtsmittelbeleh-

rung nicht etwa das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, sondern das 

Bundesverwaltungsgericht die vorliegend zuständige Beschwerdeinstanz 

sei. Beim vorliegenden Anfechtungsgegenstand handele es sich um eine 

generell-abstrakte Verordnung, welche die Ausnahmen vom Zulassungs-

stopp gemäss Art. 55a KVG und Art. 1 VEZL regele. Das Bundesverwal-

tungsgericht habe den Erlass unabhängig vom konkreten Anwendungsfall 

im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu überprüfen. 

B.b Gleichzeitig liess die Beschwerdeführerin eine Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erheben (Beilage 2 zur BVGer-

act. 4).  

B.c Der von der Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 16. Ja-

nuar 2020 geforderte Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– ging am 21. Januar 

2020 bei der Gerichtskasse ein (BVGer-act. 2 und 5). 

B.d Mit Verfügung vom 18. März 2020 eröffnete die Instruktionsrichterin 

einen Meinungsaustausch zur Frage der Zuständigkeit des Bundesverwal-

tungsgerichts und ersuchte die Parteien sowie das Verwaltungsgericht des 

Kantons Zürich zur Einreichung einer entsprechenden Stellungnahme. 

Gleichzeitig wurde die Vorinstanz ersucht, ebenfalls eine Stellungnahme 

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Seite 4 

zum Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschie-

benden Wirkung einzureichen (BVGer-act. 6).  

B.e In seiner Stellungnahme vom 17. April 2020 führte das Verwaltungsge-

richt des Kantons Zürich aus, Art. 53 Abs. 1 KVG umfasse – vorbehältlich 

gewisser durch die Verweise miteingeschlossener, besonders gelagerter 

Anfechtungsobjekte im Grenzbereich zwischen Verfügung und Rechtssatz 

(Tarife, Spitallisten; mit Verweis auf die Botschaft) – keine Erlasse. Dies 

ergebe sich zum einen aus dessen französischen bzw. italienischen Text, 

der lediglich von «les decisions des gouvernements cantonaux» bzw. «le 

decisioni del govemo cantonale» spricht (mit Verweis auf BGE 134 V 45 

E. 1.1). Zum anderen bestimme das Gesetz über das Bundesverwaltungs-

gericht als dessen Vorinstanzen zwar auch kantonale Instanzen, allerdings 

bloss soweit ein Bundesgesetz gegen ihre Verfügungen die Beschwerde 

an das Bundesverwaltungsgericht vorsieht (Art. 33 Bst. i VGG), womit es 

als abstrakte Normenkontrollinstanz gegenüber kantonalen Erlassen (auch 

in jenen Bereichen) ausscheide. Hinzu komme, dass die Beschwerde in 

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen kanto-

nale Erlasse (Art. 82 Bst. b BGG) auch im Bereich des Ausnahmekatalogs 

von Art. 83 BGG stets möglich sei, jedoch als Vorinstanzen des Bundesge-

richts – sofern vorhanden – nur (obere) kantonale Gerichte in Betracht 

kommen würden (Art. 87 Abs. 2 BGG). So habe das Bundesgericht schon 

im Rahmen einer Beschwerde gegen eine vormalige Einführungsverord-

nung zum Zulassungsstopp des Kantons Zürich vom 23. Oktober 2002 er-

kannt, dass die (frühere) staatsrechtliche Beschwerde unmittelbar gegen 

kantonale Erlasse gegeben sei, sofern der Kanton (wie damals auch noch 

der Kanton Zürich) kein eigenes Verfahren der abstrakten Normenkontrolle 

kenne und die Beschwerdeführenden nicht an den Bundesrat (der damals 

noch anstelle des Bundesverwaltungsgerichts für Beschwerden nach 

Art. 53 Abs. 1 KVG zuständig gewesen wäre) verweise. Dass nicht das 

Bundesverwaltungsgericht, sondern – wo vorhanden – ein kantonales Ge-

richt Vorinstanz des Bundesgerichts ist, wenn ein kantonaler Ausführungs-

erlass zu Art. 55a KVG (abstrakt) im Streit liegt, habe sich unter dem Gel-

tungsbereich der aktuellen bundesrechtlichen Verfahrensordnung mit BGE 

140 V 574 E. 1 bestätigt. Ferner sei vom Bundesgericht auch im Bereich 

der Spitalplanung ausdrücklich festgehalten worden, dass das Bundesver-

waltungsgericht nicht für die Behandlung abstrakter Normenkontrollen in 

den von Art. 53 Abs. 1 KVG erwähnten Bereichen zuständig sei (mit Ver-

weis auf das Urteil des BGer vom 25. April 2012, 2C_825/2011, E. 1.2.4). 

Nach dem Gesagten umfasse Art. 53 Abs. 1 KVG keine Erlasse und es 

bestehe somit keine von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Bst. d 

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und Abs. 2 VRG abweichende bundesgesetzliche Regelung. Das Verwal-

tungsgericht sei zur Behandlung der Beschwerden daher zuständig 

(BVGer-act. 7).  

B.f Mit Eingabe vom 29. April 2020 nahm die Gesundheitsdirektion des 

Kantons Zürich, handelnd für den Regierungsrat, zum Gesuch der Be-

schwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Stel-

lung und verwies zur Frage der Zuständigkeit auf das Schreiben vom 

13. Februar 2020 an das kantonale Verwaltungsgericht (BVGer-act. 8). Da-

rin führt die Gesundheitsdirektion aus, gestützt auf die Delegation in 

Art. 55a KVG habe der Bundesrat die Zulassung von verschiedenen Grup-

pen von ambulant tätigen Ärztinnen und Ärzten von einem Bedürfnis ab-

hängig gemacht und die Verordnung über die Einschränkung der Zulas-

sung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen 

Krankenpflegeversicherung (VEZL) erlassen. Nach Art. 3 VEZL obliege die 

Ausgestaltung der Regelung den Kantonen, wovon der Kanton Zürich mit 

Einführung der EV VEZL ZH Gebrauch gemacht habe. Dabei handle es 

sich um ein unselbstständiges Ausführungsrecht der Kantone, das keiner 

zusätzlichen formell-gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht bedürfe 

(mit Verweisen). Gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG könne gegen Beschlüsse der 

Kantonsregierungen nach Art. 55a KVG beim Bundesverwaltungsgericht 

Beschwerde geführt werden. Art. 53 Abs. 1 KVG (i.V.m. Art. 83 Bst. r BGG) 

regle den Rechtsmittelweg abschliessend und ein zusätzlicher Instanzen-

zug innerhalb der Kantone sei damit ausgeschlossen (mit Verweisen). We-

gen der derogatorischen Kraft des Bundesrechts wäre eine entgegenste-

hende kantonale Regelung, die ein Rechtsmittel an ein kantonales Gericht 

vorsähe, bundesrechtswidrig (mit Verweis auf das Urteil des BGer vom 

8. Juni 2012 2C_399/2012 E. 2.5). Daraus ergebe sich das Bundesverwal-

tungsgericht als zuständige Beschwerdeinstanz und nicht das kantonale 

Verwaltungsgericht (mit Verweis auf das Urteil des BVGer vom 11. Dezem-

ber 2018 C-35/2018 E. 2.5; Beilage 1 zu BVGer-act. 8).  

B.g Mit Stellungnahme vom 4. Mai 2020 liess die Beschwerdeführerin vor-

bringen, sie vertreten weiterhin die Auffassung, wonach die in casu zustän-

dige Beschwerdeinstanz das Bundesverwaltungsgericht sei. Das Be-

schwerdeverfahren im Zusammenhang mit der Anfechtung von Beschlüs-

sen der Kantonsregierungenunter anderem nach Art. 55a des Krankenver-

sicherungsgesetzes erfahre in Art. 53 KVG einer Spezialregelung. Zustän-

dige Beschwerdeinstanz sei gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG das Bundesver-

waltungsgericht, wobei sich das Beschwerdeverfahren gemäss Art. 53 

Abs. 2 KVG nach dem Verwaltungsgerichtsgesetz richte. Keine Rolle 

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Seite 6 

spiele vorliegend, dass Anfechtungsgegenstand im Beschwerdeverfahren 

vor Bundesverwaltungsgericht gemäss Art. 44 VwVG Verfügungen im 

Sinne von Art. 5 VwVG seien. Beschlüsse nach Art. 55a KVG seien kraft 

Art. 53 Abs. 1 KVG unabhängig von deren Verfügungscharakter beim Bun-

desverwaltungsgericht anfechtbar (mit Verweis auf BVGE 2012/9 E. 3). Im 

Übrigen sei auf die Stellungnahme der Gesundheitsdirektion vom 13. Feb-

ruar 2020 verwiesen, worin sich diese nunmehr der Auffassung der Be-

schwerdeführerin anschliesse. Die falsche Rechtsmittelbelehrung sei bei 

der Kostenauferlegung zu berücksichtigen (BVGer-act. 9).   

B.h Mit Verfügung vom 7. Mai 2020 liess das Bundesverwaltungsgericht 

die Stellungnahmen der Parteien den Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis-

nahme zukommen (BVGer-act. 10). 

C.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Akten wird, 

soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Rahmen der nachfolgen-

den Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen 

und mit freier Kognition (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. auch BVGE 2007/6 E. 1 

m.w.H.).  

1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich primär gegen die Einführungs-

verordnung des Regierungsrats des Kantons Zürich zur Verordnung über 

die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu-

lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Dezember 

2019 sowie eventualiter gegen Ziff. III des Beschlusses des Regierungsrats 

vom 10. Dezember 2019 betreffend die Einführungsverordnung zur Ver-

ordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern 

zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (To-

talrevision), welche das Inkrafttreten der Einführungsverordnung regelt.  

2.  

2.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme 

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Seite 7 

nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge-

nannten Behörden, wobei insbesondere Instanzen des Bundes aufgeführt 

werden. Verfügungen kantonaler Instanzen sind gemäss Art. 33 Bst. i VGG 

nur dann beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, wenn dies in einem 

Bundesgesetz vorgesehen ist. 

2.2 Gemäss Art. 53 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 90a Abs. 2 KVG 

(SR 832.10) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht auch Beschwerden 

gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen nach Art. 53 Abs. 1 KVG. Zu 

den gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG anfechtbaren Beschlüssen der Kantonsre-

gierungen gehören u.a. Einschränkungen der Zulassung von Leistungser-

bringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversiche-

rung (nachfolgend: OKP) im Sinne von Art. 55a KVG. Dabei ist der Begriff 

«Kantonsregierung» so auszulegen, dass auch Beschlüsse kantonaler Di-

rektionen oder Departemente beim Bundesverwaltungsgericht angefoch-

ten werden können (BGE 134 V 45 E. 1.3). Art. 53 Abs. 1 KVG in Verbin-

dung mit Art. 83 Bst. r BGG regelt den Rechtsmittelweg abschliessend, wo-

mit grundsätzlich kein zusätzlicher Instanzenzug innerhalb der Kantone 

möglich ist (Urteil des BGer 2C_399/2012 vom 8. Juni 2012 E. 2.2; vgl. 

auch MARTIN ZOBEL, in: Basler Kommentar, Krankenversicherungsgesetz, 

Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 2020, Art. 53 KVG N. 4).  

2.3  

2.3.1 Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 10. De-

zember 2019 hat die Inkraftsetzung eines generell-abstrakten Erlasses 

zum Gegenstand. Der Inkraftsetzungsbeschluss ist Teil des kantonalen 

Gesetzgebungsprozesses und fällt damit nicht in den Zuständigkeitsbe-

reich des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich des KVG.  

2.3.2 Demgegenüber führt die angefochtene kantonale Vollzugsregelung 

die bundesrätliche Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von 

Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Kranken-

pflegeversicherung (SR 832.103, VEZL) aus, die sich ihrerseits auf Art. 55a 

KVG stützt und folglich grundsätzlich in die Zuständigkeit des Bundesver-

waltungsgerichts gemäss Art. 53 Abs. 1 KVG fällt.  

3.  

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich gemäss 

Art. 37 VGG und Art. 53 Abs. 2 Satz 1 KVG grundsätzlich nach den Vor-

schriften des VwVG. Vorbehalten bleiben allfällige Abweichungen des VGG 

und die besonderen Bestimmungen des Art. 53 Abs. 2 KVG. 

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Seite 8 

3.1 Anfechtungsobjekte im Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 31 

VGG Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Unabhängig von ihrer 

Rechtsnatur können zudem die in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgeführten Be-

schlüsse – so auch Beschlüsse der Kantonsregierungen im Sinne von 

Art. 55a KVG – beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Al-

lerdings enthält Art. 53 Abs. 1 KVG eine nur unvollständige Liste der an-

fechtbaren Beschlüsse, wie die Rechtsprechung verschiedentlich festge-

stellt hat (vgl. BVGE 2013/7 E. 1.2; 2012/9 E. 1.2.3.2 f. mit Hinweisen). 

3.2  

3.2.1 Nach Art. 35 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Bst. a KVG sind diejenigen Ärztinnen 

und Ärzte zur Tätigkeit zulasten der OKP zugelassen, welche die Voraus-

setzungen nach den Art. 36 bis 40 KVG erfüllen. Einrichtungen, die der 

ambulanten Krankenpflege durch Ärztinnen und Ärzte dienen, sind zuge-

lassen, wenn die dort tätigen Ärztinnen und Ärzte die Voraussetzungen 

nach Art. 36 erfüllen (Art. 36a KVG).  

3.2.2 Gemäss Art. 55a Abs. 1 KVG in der vorliegend anwendbaren Fas-

sung (Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 14. Dezember 2018, in Kraft 

vom 1. Juli 2019 bis zum 30. Juni 2021 [AS 2019 1211; BBl 2018 6357 

6741]) kann der Bundesrat die Zulassung von folgenden Personen zur Tä-

tigkeit zulasten der OKP von einem Bedürfnis abhängig machen: 

– Ärztinnen und Ärzte nach Art. 36 KVG, ob sie nun ihre Tätigkeit selbst-

ständig oder unselbstständig ausüben (Bst. a); 

– Ärztinnen und Ärzte, die ihre Tätigkeit in Einrichtungen nach Art. 36a 

KVG oder im ambulanten Bereich von Spitälern nach Art. 39 KVG aus-

üben (Bst. b) 

Es ist kein Bedürfnisnachweis erforderlich für Personen, welche mindes-

tens drei Jahre an einer anerkannten schweizerischen Weiterbildungs-

stätte gearbeitet haben (Abs. 2). Der Bundesrat legt die Kriterien fest, die 

für den Bedürfnisnachweis massgeblich sind; vorgängig hört er die Kan-

tone sowie die Verbände der Leistungserbringer, der Versicherer sowie der 

Patientinnen und Patienten an (Abs. 3). Die Kantone bestimmen die Per-

sonen nach Abs. 1. Sie können deren Zulassung an Bedingungen knüpfen 

(Abs. 4). 

3.2.3 Mit dem Erlass der VEZL hat der Bundesrat von der ihm mit Art. 55a 

Abs. 1 KVG eingeräumten Möglichkeit, die Zulassung zur Tätigkeit zulas-

C-225/2020 

Seite 9 

ten der OKP von einem Bedürfnis abhängig zu machen, Gebrauch ge-

macht. Die Ausgestaltung der Regelung obliegt gemäss Art. 3 VEZL den 

Kantonen. Diese können vorsehen, dass die in der VEZL festgelegten 

Höchstzahlen für ein oder mehrere Fachgebiete nicht gelten (Bst. a) oder 

dass für ein oder mehrere Fachgebiete unter gewissen Umständen keine 

neuen Zulassungen zur Tätigkeit zulasten der OKP erteilt werden (Bst. b). 

Laut Art. 4 VEZL können die Kantone zusätzlich zu den in Anhang 1 fest-

gelegten Höchstzahlen Personen zulassen, wenn im Fachgebiet eine Un-

terversorgung besteht. Wie das Bundesgericht sodann festgehalten hat 

(BGE 130 I 26 E. 5.3.2), ergibt sich aus dem Wortlaut, der Systematik und 

der Entstehungsgeschichte von Art. 55a KVG hinsichtlich des den Kanto-

nen zustehenden Spielraums, dass der Bundesrat mit dem Erlass der 

VEZL eine unmittelbar anwendbare bundesrechtliche Zulassungsregelung 

aufgestellt hat, die im Einzelfall von den Kantonen nur noch vollzogen wird 

und durch entsprechende Ausführungsverordnungen lediglich konkretisiert 

werden kann. Art. 55a KVG sowie die VEZL sind folglich für die Kantone 

direkt anwendbar und erfordern nicht zwingend kantonales Ausführungs-

recht (BGE 130 I 26 E. 5.3.2.2; Urteil des BVGer C-7349/2008 vom 22. Juli 

2010 E. 5.3).  

3.3 Wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, hat der kantonale Gesetzgeber 

des Kantons Zürich von seiner Kompetenz zum Erlass einer solchen un-

selbstständigen Ausführungsverordnung mit Erlass der EV VEZL Ge-

brauch gemacht. Dass es sich bei der angefochtenen Einführungsverord-

nung nicht um eine individuell-konkrete Anordnung im Sinne von Art. 5 

VwVG handelt, ist offensichtlich. Ebenfalls ist unstrittig, dass es sich bei 

der kantonalen Zulassungsverordnung als rechtssetzenden Akt eines kan-

tonalen Organs um einen Erlass handelt und es wird von der Beschwerde-

führerin nicht geltend, gegen sie sei eine individuell-konkrete Anordnung 

bzw. Verfügung erlassen worden (vgl. BVGer act. 1), womit sich weitere 

Ausführungen zur Rechtsnatur des Anfechtungsobjekts erübrigen. Kanto-

nale Erlasse bilden im Gegensatz zu Verfügungen (Art. 35 Abs. 1 VwVG) 

grundsätzlich kein taugliches Anfechtungsobjekt der Beschwerde an das 

Bundesverwaltungsgericht, sondern können vielmehr nur (in den Grenzen 

von Art. 190 BV) im konkreten Anwendungsfall vorfrageweise überprüft 

werden (BGE 131 II 735 E. 4.1; FELIX UHLMANN, in: Praxiskommentar Ver-

waltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 46 zu Art. 5 VwVG). 

3.4 Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz verkennen, dass auch 

wenn die in Art. 53 Abs. 1 KVG aufgeführten Beschlüsse «unabhängig ihrer 

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Seite 10 

Rechtsnatur» beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden kön-

nen (siehe dazu E. 2.2 hiervor; vgl. BVGer-act. 9), dies keine Ausweitung 

der Anfechtbarkeit auf Erlasse vor Bundesverwaltungsgericht mitein-

schliesst. Mit Blick auf den französischen und den italienischen Wortlaut 

(«décisions» bzw. «decisioni») dieser Bestimmung ergibt sich vielmehr 

eine Beschränkung auf die Beurteilung von Beschlüssen (Verfügungen), 

mit denen im Einzelfall über eine Zulassung entschieden wird (BGE 134 V 

45 E. 1.1). Der Bundesgesetzgeber beabsichtigte dabei einzig Beschlüsse 

mit zu erfassen «deren Verfügungscharakter fraglich ist (z.B. Tarife, Spital-

listen)» (BBl 2001 4202, 4391 zu Art. 30 E-VGG). Bezüglich der Rechtspre-

chung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Spitallisten ist hier anzumer-

ken, dass das Bundesverwaltungsgericht Spitallisten in ständiger Recht-

sprechung als Bündel von Individualverfügungen qualifiziert (vgl. 

BVGE 2012/9 E. 3.2.6). Anfechtungsgegenstand im Beschwerdeverfahren 

betreffend Spitallisten ist sodann grundsätzlich nur diejenige Verfügung, 

welche das die Beschwerde führende Klinik betreffende Rechtsverhältnis 

regelt (vgl. E. 3.3). Folglich kann aus der angeführten Rechtsprechung 

keine Anfechtbarkeit von Erlassen abgeleitet werden. Eine abstrakte Nor-

menkontrolle, d.h. die Prüfung der Vereinbarkeit einer Rechtsnorm mit dem 

übergeordneten Recht (Verfassung und Bundesrecht), unabhängig von ei-

ner konkreten Anwendung im Einzelfall mittels einer Verfügung, ist im Ver-

fahren vor Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen. Daher hat das Bun-

desverwaltungsgericht erkannt, dass es generell-abstrakte Normen nicht 

selbständig prüfen und gegebenenfalls nachträglich aufheben kann; glei-

ches gilt für Verwaltungsverordnungen (vgl. BVGE 2013/51; vgl. auch das 

Urteil des BGer vom 25. April 2012 2C_285/2011 E. 1.2.4, in welchem die 

Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der Spitalpla-

nung im Fall einer abstrakten Normenkontrolle ausdrücklich verneint 

wurde).  

3.5 Zusammenfassend ist demnach festzuhalten, dass aufgrund der gene-

rell-abstrakten Natur der hier angefochtenen kantonalen Zulassungsver-

ordnung eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht gegen die EV 

VEZL ZH als vorliegend angefochtenem Erlass von vornherein nicht mög-

lich ist. 

4.  

4.1 Es ist von einem generellen Ausschluss eines Rechtsmittels an das 

Bundesverwaltungsgericht gegen kantonale Ausführungsbestimmungen 

zur Verordnung über die Zulassung zur Tätigkeit von Leistungserbringern 

C-225/2020 

Seite 11 

zulasten der OKP auszugehen. Eine selbständige Anfechtung eines ent-

sprechenden generell-abstrakten Erlasses ist aus den genannten Gründen 

vor Bundesverwaltungsgericht ausgeschlossen. Demnach ist zufolge of-

fensichtlicher sachlicher Unzuständigkeit der angerufenen Beschwer-

deinstanz im einzelrichterlichen Verfahren auf die Beschwerde nicht einzu-

treten (Art. 23 Abs. 1 Bst. b VGG) und die Sache an das für die Beurteilung 

zuständige Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zum Entscheid weiter-

zuleiten (Art. 8 Abs. 1 VwVG).  

4.2 Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 82 Bst. b des BGG 

gegen kantonale Erlasse die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele-

genheiten an das Bundesgericht offensteht. Die Ausnahmen gemäss 

Art. 83 BGG finden gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung 

bei Beschwerden gegen Erlasse (abstrakte Normenkontrolle) keine An-

wendung (anstelle Vieler: BGE 145 I 26 E. 1.1; 138 I 435 E. 1.2; Urteil des 

BGer 2C_72/2017 vom 25. März 2020 E. 1; vgl. insbesondere auch zur 

abstrakten Normenkontrolle der Ausführungsverordnung des Kantons 

Genf zur VEZL: BGE 140 V 574; sowie betreffend die Ausführungsverord-

nung des Kantons Tessin: Urteil des BGer 2C_796/2011 vom 10. Juli 2012). 

Soweit das kantonale Recht, wie im vorliegenden Fall, gegen den Erlass 

selbst ein Rechtsmittel vorsieht, ist der kantonale Instanzenzug auszu-

schöpfen (Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 Bst. d BGG).  

5.  

Zu befinden ist abschliessend über die Verfahrenskosten und die Partei-

entschädigung. 

5.1 Die Verfahrenskosten können ganz oder teilweise erlassen werden, 

wenn Gründe in der Sache oder in der Person der Partei es als unverhält-

nismässig erscheinen lassen, diese der Partei aufzuerlegen (Art. 6 Bst. b 

des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädi-

gung vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Ange-

sichts der vorliegenden Konstellation ist auf die Erhebung von Verfahrens-

kosten zu verzichten. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– wird 

zurückerstattet. 

5.2 Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden 

Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr er-

wachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen 

(Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Keinen Anspruch auf Par-

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teientschädigungen haben Bundesbehörden und, in der Regel, andere Be-

hörden, die als Parteien auftreten (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Der Vorinstanz ist 

demzufolge keine Parteientschädigung zuzusprechen. 

6.  

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundes-

gericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die 

das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 33 Bst. i VGG in Verbin-

dung mit Art. 53 KVG getroffen hat, ist gemäss Art. 83 Bst. r BGG unzuläs-

sig. Der vorliegende Entscheid ist damit endgültig.  

(Für das Urteilsdispositiv wird auf die nachfolgende Seite verwiesen.) 

  

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die Sache wird an das zustän-

dige Verwaltungsgericht des Kantons Zürich überwiesen.  

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird 

der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– zurückerstattet. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Formular Zahla-

dresse) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. RRB EV VEZL; Gerichtsurkunde) 

– das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)  

– das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Einschreiben)  

 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Viktoria Helfenstein Rahel Schöb 

 

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