# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d627e746-d97c-5f01-b5a2-935e5dcd796b
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-23
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 23.12.2022 60/2022/33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2022-33_2022-12-23.pdf

## Full Text

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Akteneinsicht; amtliche Akten; nicht fertig gestellte Dokumente – Art. 47 

Abs. 3 KV; Art. 8a und Art. 8b OrgG. 

Nicht fertig gestellte Dokumente gelten nicht als "amtliche Akten" im Sinne von 

Art. 47 Abs. 3 KV bzw. Art. 8a Abs. 1 OrgG (E. 4.1). 

Ein Entscheidantrag bzw. -entwurf des vorbereitenden Departements an den Ge-

samtregierungsrat in einem Rechtsmittelverfahren ist ein nicht fertig gestelltes Do-

kument, das vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen ist. Dasselbe gilt für einen 

Entwurf des instruierenden Amts an den Vorsteher des antragstellenden Departe-

ments (E. 4.3). 

OGE 60/2022/33 vom 23. Dezember 2022 

Keine Veröffentlichung im Amtsbericht 

Aus den Erwägungen 

4.1. Nach Art. 47 Abs. 3 KV gewähren Behörden auf Gesuch hin Einsicht in 

amtliche Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen 

entgegenstehen (sog. Öffentlichkeitsprinzip). Art. 8a und 8b des Gesetzes über die 

Organisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Or-

ganisationsgesetz, OrgG, SHR 172.100) präzisieren diesen Individualanspruch auf 

Gesetzesstufe. Weder Art. 47 KV noch Art. 8a f. OrgG definieren, was der unbe-

stimmte Rechtsbegriff "amtliche Akten" konkret bedeutet. Es ist jedoch allgemein 

anerkannt, dass nicht fertig gestellte Aufzeichnungen nicht darunter fallen und da-

her vom Öffentlichkeitsprinzip nicht erfasst sind (vgl. zum Kanton Bern Ivo Sch-

wegler, in: Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2021, 

N. 23 f. S. 363 f.; VGer BE 100.2009.431 vom 15. Januar 2010 E. 4.1.1, publiziert 

in: BVR 2010 S. 246 f.; zum Kanton Zürich § 3 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons 

Zürich über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG/ZH, 

LS 170.4]; Giovanni Biaggini, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar 

zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 17 N. 10 f., S. 203 f.; VGer ZH 

VB.2016.00597 vom 8. März 2018 E. 3.2.1; zum Bund Art. 5 Abs. 3 des Bundes-

gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 

[Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3]). Aus der Entstehungsgeschichte, dem 

Zweck und der Systematik von Art. 47 Abs. 3 KV und Art. 8a f. OrgG ist nicht er-

sichtlich, dass im Kanton Schaffhausen dem Rechtsbegriff "amtliche Akten" in die-

ser Hinsicht eine andere Bedeutung zukommen würde.  

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4.2. Damit ein Dokument fertig gestellt ist, muss es in seiner Endfassung vorlie-

gen bzw. definitiven Charakter aufweisen (vgl. BGE 142 II 324 E. 2.5.1 S. 330; 

BVGE 2011/53 E. 8.3.2; BVGer A-6377/2013 vom 12. Januar 2015 E. 6). Es muss 

in sich selber abgeschlossen sein und nicht mehr in Bearbeitung stehen, d.h. nach 

dem gewöhnlichen Lauf der Dinge keine weiteren Bearbeitungsschritte erfordern 

(vgl. BVGE 2011/52 E. 5.1.2; BVGer A-5768/2018 vom 12. September 2019 

E. 4.2). Grund für den Ausschluss nicht fertig gestellter Dokumente ist, dass die 

Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen 

Freiheit entwickeln können muss. Zudem sollen Missverständnisse, Unklarheiten 

und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provi-

sorischem Charakter ergeben können, vermieden werden (Botschaft zum BGÖ 

vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 ff., 1997). Für die Frage, ob ein fertig ge-

stelltes Aktenstück vorliegt, können verschiedene Indizien herangezogen werden. 

Zunächst spricht für die Fertigstellung, wenn ein Dokument von der Behörde, die 

es erstellt hat, unterzeichnet ist (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a der Verordnung über das 

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 [Öffentlichkeitsverord-

nung, VBGÖ, SR 152.31]). Gleiches gilt für den Umstand, dass ein Dokument vom 

Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder 

Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Art. 1 Abs. 2 lit. b VBGÖ). Dabei ist 

eine Übergabe dann "definitiv", wenn es danach weitestgehend am Empfänger 

liegt, wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das Doku-

ment innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten 

zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht wird (vgl. BVGer 

A-5768/2018 vom 12. September 2019 E. 4.2; Erläuterungen des Bundesamts für 

Justiz zur VBGÖ vom 24. Mai 2006, S. 2). 

4.3. Im Kanton Schaffhausen befasst sich aufgrund des Referentensystems 

grundsätzlich ein Mitglied des Regierungsrats vertieft mit einem zu behandelnden 

Geschäft (vgl. Art. 29 ff. OrgG sowie §§ 5 ff. der Geschäftsordnung für den Regie-

rungsrat des Kantons Schaffhausen vom 31. März 1987 [GO RR, SHR 172.102]). 

Geht es um ein Rechtsmittel an den Regierungsrat, wird zur Instruktion typischer-

weise der Rechtsdienst des befassten Departements – oder wie vorliegend ein 

diesem unterstelltes Amt – beigezogen (sog. Instruktionsbehörde). Bei Spruchreife 

stellt das vorbereitende Departement dem Gesamtregierungsrat einen Entscheid-

antrag, in der Regel in der Form eines formulierten Regierungsratsbeschlusses 

(vgl. §§ 7 f. GO RR; zum Ganzen auch Nina Dajcar, in: Meyer/Herrmann/Bilger 

[Hrsg.], Kommentar zur Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege, 2021, Art. 24 VRG 

N. 2, S. 237; Oliver Herrmann, ibidem, Art. 2 VRG N. 38, S. 63 f.; Dubach/Marti/

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Spahn, S. 128; ferner BGE 131 II 13 E. 4.2 S. 21; BGer 1C_647/2021 vom 15. Sep-

tember 2022 E. 2.7). Soweit ersichtlich wurde das beschriebene Vorgehen auch 

vorliegend angewandt. Das Rechtsmittelverfahren wurde von einer Mitarbeiterin 

des Amts für Justiz und Gemeinden instruiert und mündete in einen Antrag für ei-

nen Regierungsratsbeschluss, der vom Regierungsratsmitglied und Vorsteher des 

Volkswirtschaftsdepartements Dino Tamagni unterzeichnet wurde. Die Unterzeich-

nung spricht für, die im Antrag enthaltenen handschriftlichen Notizen, Ergänzungen 

und Streichungen sprechen gegen ein fertig gestelltes Dokument. Letztlich können 

aber rein formale Gründe nicht entscheidend sein. Massgeblich ist, dass es sich 

beim Antrag des Regierungsrats Tamagni an die übrigen Regierungsratsmitglieder 

inhaltlich um einen Entwurf des endgültigen Rechtsmittelentscheids handelt. Ein 

solcher Entscheidentwurf des antragstellenden Regierungsratsmitglieds dient dem 

Gesamtregierungsrat als interne Arbeitshilfe auf dem Weg zu seiner Entscheidung. 

Er kann von diesem weiterbearbeitet und abgeändert werden. Dabei ist er bereits 

als Regierungsratsbeschluss formuliert. Er ist also – anders als etwa ein Gutachten 

oder ein vorbereitender Bericht – nicht Grundlage, auf die sich der Entscheid ab-

stützt. Vielmehr handelt es sich um den noch nicht fertig gestellten und für die Fi-

nalisierung innerhalb des Gremiums Regierungsrat bestimmten Entwurf des Ent-

scheids selbst. Solche Entwürfe von Rechtsmittelentscheiden sind folglich keine 

fertig gestellten Dokumente und somit keine amtlichen Akten im Sinne von Art. 47 

Abs. 3 KV bzw. Art. 8a Abs. 1 OrgG. Ein fertig gestelltes Dokument entsteht erst, 

wenn der Regierungsrat als dafür zuständige Rechtsmittelinstanz den Entscheid-

antrag (in ursprünglicher oder überarbeiteter Fassung) zu seinem Rechtsmittelent-

scheid erhebt. Der Beschwerdeführer hat daher keinen Anspruch aus dem Öffent-

lichkeitsprinzip auf Einsicht in den Entscheidantrag des Volkswirtschaftsdeparte-

ments bzw. in einen Entwurf des instruierenden Amts für Justiz und Gemeinden an 

den Vorsteher des antragstellenden Volkswirtschaftsdepartements. 

5. Als Teilgehalt des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV haben Ver-

fahrensparteien einen Anspruch auf Akteneinsicht. Unter besonderen Vorausset-

zungen besteht das Akteneinsichtsrecht auch nach Verfahrensabschluss (BGE 

147 I 463 E. 3.3.3 S. 470 f.; 147 II 227 E. 5.4.5.2 S. 239, je mit Hinweisen). Es 

bezieht sich aber nicht auf verwaltungsinterne Dokumente, die ausschliesslich der 

internen Meinungsbildung dienen (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474; BGer 

2C_328/2022 vom 3. Oktober 2022 E. 4.1). Dazu gehören grundsätzlich Ent-

scheidentwürfe (vgl. BGE 131 II 13 E. 4.2 S. 21). Art. 29 Abs. 2 BV verschafft dem 

Beschwerdeführer folglich ebenfalls keinen Anspruch darauf, in Anträge bzw. Ent-

würfe zum Regierungsratsbeschluss vom 11. Januar 2022 Einsicht zu nehmen.