# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6832e231-baea-5383-ae59-a76d148a510b
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-11-21
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 21.11.2006 R 2006 72
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2006-72_2006-11-21.pdf

## Full Text

R 06 72

4a Camera 

SENTENZA
del 21 novembre 2006

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente multa edilizia (EFZ)

1. … è proprietaria a … sull’altro territorio del Comune di … della particella no. 

1198. Il fondo è sopraedificato con una vecchia villa risalente al 1906. Il 14 

marzo 2006, su incarico della proprietaria, l’architetto … introduceva domanda 

di costruzione per edifici e impianti fuori dalla zona edificabile per la 

sostituzione delle scale interne, la ristrutturazione dei bagni e della cucina, la 

posa di un nuovo impianto per il riscaldamento e per la realizzazione nel piano 

cantina di una piscina e di una sauna. Prima del rilascio della licenza di 

costruzione, veniva dato avvio ai lavori di rinnovo e allo sbancamento del 

terreno per la posa della piscina. Il 16 marzo 2006 l’autorità edilizia contattava 

il progettista e indiva un sopralluogo per il giorno seguente, onde appurare 

l’entità dei lavori iniziati. Con scritto 20 marzo 2006, alla committente veniva 

data l’opportunità di determinarsi sulle violazioni formali dell’ordinamento 

comunale, per aver iniziato i lavori senza aver atteso il rilascio della licenza di 

costruzione. Nella presa di posizione del 22 marzo 2006, il progettista dei 

lavori spiegava la svista nella quale era incorso, non sapendo che anche gli 

interventi di ristrutturazione sottostessero alla necessità di una licenza di 

costruzione. Per la piscina, si sarebbe dato inizio allo scavo immediatamente 

onde poter stabilire la natura della roccia sottostante e quindi la fattibilità 

dell’intervento stesso. Il 5 maggio successivo, il Comune di … intimava il 

fermo dei lavori di costruzione avendo l’autorità constatato che i lavori alla 

casa erano in pieno svolgimento, malgrado non fosse ancora stata rilasciata 

alcuna licenza di costruzione. 

2. Il 13 giugno 2006 alla committente veniva rilasciata la licenza edilizia per i 

lavori di ristrutturazione alla casa e con decisione 27/28 giugno 2006 a … 

veniva inflitta una multa per infrazione formale alla normativa edilizia 

comunale per un importo di fr. 10'000.--. Il 10 agosto successivo, dopo il 

completamento dell’incarto, veniva accordata la licenza edilizia anche per la 

costruzione della piscina. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 18 agosto 

2006, … postulava, in via principale, l’annullamento della decisione di multa 

e, in via eventuale, un’equa riduzione dell’ammontare della stessa. 

Sostanzialmente la ricorrente considera di non essere incorsa in alcuna colpa, 

avendo affidato l’esecuzione dei lavori al progettista, che a sua volta 

considerava non necessitare di una licenza di costruzione per meri lavori di 

ristrutturazione. La violazione sarebbe poi solamente di carattere formale, per 

cui l’entità della multa sarebbe in ogni caso sproporzionata alla colpa della 

committente. Infine, la situazione di reddito dell’istante non le permetterebbe 

di far fronte ad un ammontare della multa tanto elevato. 

4. Nella propria presa di posizione, il Comune di … chiedeva la reiezione del 

ricorso e la conferma della decisione impugnata. Fuori dalle zone edificabili e 

per dei lavori di ristrutturazione di tale entità e in ogni caso per la costruzione 

a nuovo della piscina sarebbe necessario il rilascio di una licenza edilizia. 

Avendo agito in manifesto dispregio della normativa comunale e avendo 

perseverato in questo comportamento, l’istante sarebbe stata giustamente 

punita con una multa ossequiosa in ogni caso della sua situazione 

patrimoniale concreta.  

5. Replicando l’istante confermava le proprie precedenti argomentazioni, mentre 

il comune convenuto rinunciava a duplicare. Dal canto suo, l’Ufficio per lo 

sviluppo del territorio dei Grigioni (UST), rifacendosi alla propria prassi, non 

prendeva posizione sulla decisione di multa emanata dall’autorità comunale.

Considerando in diritto:

1. E’ controversa la legittimità della multa inflitta alla ricorrente e 

sussidiariamente l’ammontare della stessa. Dal 1. gennaio 2007 è in vigore la 

nuova legge sulla giustizia amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni 

transitorie della LGA, le procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore 

della presente legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza 

secondo il diritto precedente. Conseguentemente alla presente vertenza 

vengono ancora applicate le disposizioni della legge sul tribunale 

amministrativo (LTA). 

2. a) Il 1. novembre 2005 sono entrate in vigore la legge sulla pianificazione 

territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) e la relativa ordinanza di 

applicazione (OPTC). In termini di diritto transitorio, le disposizioni 

direttamente applicabili della nuova legge hanno la precedenza su prescrizioni 

comunali divergenti (art. 107 cpv. 2 LPTC). Sono considerati direttamente 

applicabili il diritto edilizio formale di cui agli art. 85 – 96 LPTC, che include, 

accanto alla procedura di licenza edilizia, anche le conseguenze previste per 

l’inosservanza delle prescrizioni edilizie. Giusta l’art. 86 cpv. 1 LPTC edifici e 

impianti possono essere costruiti, modificati, demoliti o destinati ad altro scopo 

solo con una licenza scritta dell’autorità edilizia comunale (cpv. 1). Il Governo 

ha dal canto suo fatto uso della possibilità di stabilire eccezioni al principio 

dell’obbligatorietà della licenza edilizia (art. 86 cpv. 2 LPTC) elencando all’art. 

40 OPTC quali interventi potessero essere portati a termine senza una licenza 

di fabbrica. Giusta il diritto cantonale, ai comuni resta comunque 

impregiudicata la facoltà di sottoporre all’obbligo di notifica progetti di 

costruzione altrimenti non sottoposti all’obbligo di licenza edilizia (art. 86 cpv. 

3 LPTC). Il comune convenuto si è immediatamente arrogato questa facoltà 

e ha deciso di richiedere la notifica all’autorità comunale di tutti i progetti di 

costruzione di cui all’art. 40 OPTC. Su questa necessità, la popolazione locale 

è stata debitamente informata mediante pubblicazione sul Foglio ufficiale 

cantonale del 1. dicembre 2005. 

b) Ai sensi dell’art. 91 cpv. 1 LPTC, progetti di costruzione possono essere 

iniziati non appena la licenza edilizia è accordata per iscritto. Nella fattispecie, 

non è controverso che i lavori di ristrutturazione alla casa e quelli di scavo per 

la piscina siano iniziati prima del rilascio della formale licenza di costruzione 

in palese dispregio a quanto sancito all’art. 91 cpv. 1 LPTC. Per quanto 

riguarda la piscina, per espressa ammissione del progettista, si erano iniziati 

i lavori di scavo per sondare la roccia sottostante per poi interrompere 

immediatamente gli stessi in attesa dell’approvazione (cfr. scritto del 22 marzo 

2006 dello studio d’architettura incaricato dell’esecuzione dei lavori). In 

seguito, dopo l’intimazione del fermo dei lavori del 5 maggio 2006, il 

progettista confermava di aver solamente voluto terminare lo scavo 

eliminando la roccia superflua. Con questo è però dimostrato che anche per 

quanto riguarda i lavori di scavo per la piscina, l’interruzione non è avvenuta 

immediatamente dopo l’intervento dell’autorità edilizia comunale nel marzo 

2006 bensì solo in seguito.

c) Per quanto riguarda i lavori di ristrutturazione interna, l’istante li considera 

cadere sotto la normativa di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC e pertanto non 

sottoposti all’obbligo di una licenza edilizia. Per il resto l’istante adduce di aver 

ignorato la necessità di notificare l’intervento, come preteso dall’esecutivo 

comunale. Evidentemente, il fatto di ignorare la normativa comunale o le 

misure prese dall’esecutivo e debitamente pubblicate tramite i richiesti mezzi 

d’informazione, non esonera l’istante dalla propria responsabilità. Pretendere 

poi che per i lavori in parola non fosse necessario richiedere una licenza di 

costruzione è nelle concrete circostanze pretestuoso. In data 14 febbraio 

2006, l’istante ha fatto formalmente presentare al progettista una domanda di 

costruzione per la “ristrutturazione interna” e per una “nuova piscina”. Sul 

separato modulo di domanda di costruzione per EFZ, veniva chiesta la licenza 

edilizia per le opere di rinnovamento di bagno, cucina, nuovo riscaldamento 

con pompa di calore e per la costruzione di una nova piscina con sauna 

all’interno del piano cantina. Dal comportamento dell’istante era pertanto fin 

dal principio chiara la necessità di ottenere una licenza di costruzione anche 

per i lavori di ristrutturazione del fabbricato. Come poi giustamente addotto 

dal comune convenuto, l’intervento non poteva certo cadere sotto la normativa 

di cui all’art. 40 cpv. 1 cifra 1 OPTC. Essendo stata demolita completamente 

la scala interna e rifatti interamente i servizi igenici, la cucina e l’impianto di 

riscaldamento, la ristrutturazione non poteva conformarsi all’intervento 

previsto all’art. 40 cpv. 1 cifra 1. Questo è a non averne dubbi anche il parere 

del competente UST, che ha accolto favorevolmente la richiesta in base all’art. 

42 OPTC; disposto che si riferisce a quegli interventi edilizi per cui è 

necessaria una formale domanda di costruzione e non solo la notifica 

dell’intervento. Avendo pertanto iniziato i lavori senza essere stata 

previamente in possesso di una licenza edilizia, l’istante è incorsa in una 

violazione della normativa edilizia. 

d) A norma dell’art. 60 LPTC, l’autorità edilizia comunale esamina l’esecuzione 

dei progetti di costruzione circa la loro conformità alla licenza edilizia. Giusta 

la normativa comunale, alle persone incaricate del controllo va concesso in 

ogni momento il libero accesso al cantiere (art. 105 cpv. 3 della legge ediliza, 

LE). Ne consegue che i controlli effettuati non danno adito ad alcuna critica e 

che le censure addotte dalla ricorrente appaiono prive di qualsiasi 

fondamento. 

3. a) Ai sensi dell’art. 93 LPTC, per l’osservanza delle prescrizioni legali, la 

conformità degli edifici ed impianti realizzati con i piani autorizzati e le modine, 

nonché per il rispetto delle disposizioni accessorie sono competenti i 

committenti, i proprietari, altre persone autorizzate e le persone incaricate 

della progettazione e dell’esecuzione di progetti di costruzione. Il disposto 

conferma la prassi (DTF 91 I 302 cons. 3b) stando alla quale è da considerare 

perturbatore non soltanto chi ha cagionato il perturbamento o il pericolo, bensì 

anche chi può disporre delle persone o cose che hanno dato luogo alla 

situazione lesiva. Tale nozione corrisponde in larga misura alla distinzione 

oggi generalmente riconosciuta in dottrina tra perturbatore per 

comportamento e perturbatore per situazione. Perturbatore per 

comportamento è chi cagiona mediante il comportamento proprio o di terzi di 

cui è responsabile (figli minori, ausiliari di un imprenditore ecc.) un pericolo o 

un perturbamento contrario alle disposizioni di polizia. Perturbatore per 

situazione è invece colui che ha la responsabilità di eliminare i pericoli o i 

perturbamenti conseguenti ad una situazione contraria alle disposizioni di 

polizia, nella quale si trova una cosa determinata. La responsabilità per 

situazione incombe a chi, quale proprietaria o detentrice di un potere di fatto, 

ha la disponibilità della cosa da cui è scaturito il perturbamento (DTF 101 Ib 

414 cons. 5 e riferimenti). L’art. 95 cpv. 2 prima frase LPTC stabilisce che è 

punibile l’infrazione intenzionale o dovuta a negligenza, commessa dalle 

persone competenti di sensi dell’art. 93 LPTC.

b) Nell’evenienza, l’istante non si considera responsabile dell’accaduto, giacché 

non si sarebbe personalmente occupata dei lavori alla casa, ma avrebbe 

incaricato di tutto il proprio architetto, coadiuvato dalla figlia con il rispettivo 

marito. Il fatto che l’istante non abbia direttamente ordinato l’inizio dei lavori è 

ai fini del giudizio ininfluente. La ricorrente è giuridicamente l’unica proprietaria 

dell’omonima villa e in tale qualità detiene il pieno potere decisionale sulle 

sorti dell’immobile. In questa qualità essa è pure stata sentita dall’autorità 

edilizia comunale in data 20 marzo 2006 ed è alla proprietaria che è stato 

intimato il fermo dei lavori del 5 maggio 2006. Dal 20 marzo 2006 essa era 

quindi già indubbiamente a conoscenza dell’infrazione che veniva perpetrata. 

A propria discolpa, la ricorrente non pretende neppure di aver dato delle 

chiare direttive ai perturbatori per comportamento o che questi non si siano 

attenuti agli ordini loro impartiti. Essa adduce semplicemente di aver rimesso 

l’intera pratica in altre mani e di essersi fidata delle assicurazioni che 

l’architetto le avrebbe fatto al proposito. L’argomentazione, oltre a non 

escludere una responsabilità per negligenza, non può evidentemente più 

trovare validità a partire dal momento in cui la proprietaria era stata resa 

attenta dall’autorità edilizia dell’inizio dei lavori senza la necessaria licenza 

edilizia. Al più tardi a partire da tale momento spettava alla ricorrente 

sincerarsi della situazione e chiedere al progettista di volersi attenere alle 

direttive dell’autorità comunale. Conseguentemente, la committente e 

proprietaria è responsabile della violazione alle disposizioni della LPTC che 

le vengono accollate. 

4. a) A norma dell’art. 95 cpv. 1 LPTC chi viola la presente legge oppure decreti o 

decisioni del Cantone basati su di essa, viene punito con una multa da 200 a 

40'000 franchi. Scopo della multa è quello di scoraggiare la contravventrice 

dal compiere ulteriori infrazioni, rispettivamente di favorire l'osservanza della 

legge. Il giudice commisura la pena alla colpa dell’autrice. Tiene conto della 

sua vita anteriore e delle sue condizioni personali, nonché dell’effetto che la 

pena avrà sulla sua vita. La colpa è determinata secondo il grado di lesione o 

esposizione a pericolo del bene giuridico offeso, secondo la riprensibilità 

dell’offesa, i moventi e gli obiettivi perseguiti, nonché, tenuto conto delle 

circostanze interne ed esterne, secondo la possibilità che l’autrice aveva di 

evitare l’esposizione a pericolo o la lesione. Quando deve verificare l'importo 

di una multa il Tribunale amministrativo dispone di pieno potere cognitivo, 

trattandosi di un procedimento penale ai sensi dell'art. 6 CEDU (DTF 115 Ia 

409 cons. 3b, PTA 1989 no. 31, STA R 03 89 e RDAT II-1995 no. 19)

b) Nell’evenienza, la ricorrente è stata punita con una multa di fr. 10'000.--. Con 

ciò è stata ritenuta nei confronti della colpita indubbiamente una colpa grave. 

La valutazione operata non regge alle censure di ricorso. E’ incontestato che 

la violazione accollata all’istante sia unicamente di carattere formale e non 

materiale. Anche se successivamente all’emanazione della decisione di 

multa, tutti gli interventi sono stati autorizzati. La committente non ha pertanto 

omesso di richiedere una licenza o costruito qualcosa a cui non avesse diritto, 

ma ha iniziati i lavori senza aspettare il rilascio della necessaria licenza 

edilizia. Trattandosi pertanto solo di una violazione formale, l’entità della multa 

non trova in questo contesto una sufficiente giustificazione. Per questo motivo 

si impone una riduzione della sanzione che vada oltre la metà della stessa. 

c) Se per quanto riguarda i lavori eseguiti non è possibile concludere ad una 

situazione grave, ne va diversamente per quanto riguarda la colpa 

dell’interessata. Non è infatti tollerabile che i lavori vengano iniziati ancora 

durante l’esposizione pubblica del progetto e continuati anche dopo il 

tempestivo intervento dell’autorità e dopo un espresso fermo dei lavori. Già 

dopo lo scritto del 20 marzo 2006, doveva per l’istante palesarsi la gravità 

della situazione. Che un’ingiunzione dell’autorità possa essere messa in 

discussione e ignorata sulla base di semplici asserzioni fatte dal progettista 

non è in ogni caso scusabile. Permettendo la continuazione dei lavori, l’istante 

ha dimostrato di infischiarsene delle leggi e degli ordini impartiti da chi è 

chiamato a farle rispettare. Tale comportamento va considerato gravemente 

lesivo delle disposizioni formali dell’ordinamento edilizio. 

5. a) Nel proprio ricorso, l’istante chiede un’ulteriore riduzione della sanzione 

pecuniaria in considerazione della sua reale situazione di reddito, che non 

sarebbe conforme ai dati ritenuti dall’autorità fiscale. Come il Tribunale 

amministrativo ha ritenuto in STA R 05 99, una comprovata modifica della 

situazione di reddito o di sostanza della persona colpita può giustificare la 

correzione di una multa. Infatti, per procedere ad una corretta 

commisurazione della pena, il Giudice deve vagliare la situazione anche 

tenendo conto delle condizioni personali dell’interessata. Qualora a titolo di 

pena sia prevista una sanzione pecuniaria, il Giudice fissa l'importo della 

stessa in modo che la perdita finanziaria che la persona subisce costituisca 

una pena corrispondente alla sua colpa, garantendo in tal modo la parità di 

trattamento tra amministrati, nella misura in cui vengono puniti in modo 

economicamente più sostanzioso persone facoltose e in modo meno incisivo 

persone con un reddito meno importante (DTF 101 IV 16). 

b) Il 19 maggio 2006, l’autorità comunale invitava la ricorrente a voler esporre la 

propria situazione finanziaria onde poter determinare l’importo della multa. La 

ricorrente non dava seguito alla richiesta pur essendo stata resa attenta che 

in caso di inottemperanza l’autorità avrebbe fondato il proprio giudizio sui dati 

fiscali dell’ultima tassazione. Giusta quest’ultimi, la ricorrente disponeva nel 

2004 di un reddito di fr. 89'500.-- e di una sostanza di fr. 1'904'000.--. Per 

questo Giudice, la presa in considerazione dell’ultima tassazione fiscale 

cresciuta in giudicato come base per determinare la situazione patrimoniale 

dell’istante sfugge a qualsiasi censura. Le non meglio comprovate 

argomentazioni esposte dall’istante nel proprio ricorso non sono in alcun 

modo atte a mettere anche solo in dubbio l’esattezza o l’attendibilità della 

tassazione fiscale a suo tempo accettata dall’amministrata. Poiché è 

solitamente sulla base dei dati fiscali che viene determinata la situazione 

patrimoniale della persona colpita da una sanzione pecuniaria, spettava alla 

ricorrente comprovare la loro erroneità. In questo contesto, l’istante si è 

limitata a contestare i dati fiscali senza però alcun supporto concreto in termini 

di prove. Come giustamente addotto dal comune convenuto, a favore 

dell’inoppugnabilità dei dati fiscali depone non solo l’accettazione degli stessi 

da parte dell’interessata, ma anche l’ingente investimento di circa 1 milione di 

franchi che l’istante è disposta a sobbarcarsi per quella che vorrebbe essere 

una semplice casa di vacanza. Per il resto, la contraria allegazione di parte 

attrice, stando alla quale l’investimento verrebbe più propriamente sostenuto 

dalla famiglia della figlia, non trova alcun concreto riscontro negli atti. Ne 

consegue che la determinazione della situazione di reddito dell’interessata 

non dà in questa sede adito a critiche. 

6. In conclusione il ricorso è parzialmente accolto e la multa viene ridotta a fr. 

4'000.--. L’esito della controversia giustifica una ripartizione proporzionale 

delle spese occasionate dal presente procedimento tra la parte ricorrente, in 

ragione della metà, e quella convenuta, per l’altra metà. Le ripetibili vengono 

compensate (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata è riformata nel 

senso che la multa inflitta a … viene ridotta a fr. 4'000.--.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 216.--

totale fr. 2'216.--

il cui importo sarà versato per metà da … e per l’altra metà dal Comune di …, 

entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione 

delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Le ripetibili vengono compensate.