# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 58b1cd44-2968-5f5d-a012-97795e8d3b48
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-03
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 03.11.2022 A/3863/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-3863-2020_2022-11-03.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3863/2020 LCI JTAPI/1179/2022 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 3 novembre 2022 

 

dans la cause 

 

A______ SA, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection de 
domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

VILLE DE GENEVE, intervenante 

B______, intervenante 

C______, intervenante 

 

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EN FAIT 

1. Par requête réceptionnée par le département du territoire (ci-après : le DT ou le 
département) le 2 novembre 2018 et enregistrée sous n° DD 1______, A______ 
SA a requis l'autorisation de poser une nouvelle installation de communication 
mobile sur la parcelle n° 2______ de la commune de D______, à l'adresse avenue 
du E______ 2. Cette parcelle correspond à un immeuble de 7 étages sur rez situé à 
l'angle de l'avenue du E______ et de la rue des F______. 

2. Selon les plans joints à la requête, l'ensemble serait constitué de deux antennes 
fixes sur mât d'une hauteur de 5 m. et de quelques appareils supplémentaires 
(luminaires, chaîne de sécurité, barrières, armoires techniques). Le tout serait fixé 
sur le toit plat de l'immeuble, à 5,45 m. en retrait de la façace donnant sur l'avenue 
du E______ et à 5,2 m. en retrait de la façade donnant sur la rue des F______. 

3. Le dossier de requête contient notamment la « fiche de données spécifique au site 
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil 
(WLL) », dans sa version 1.0, établie le 27 septembre 2018. 

4. Le 17 décembre 2018, le service des monuments et sites (SMS) a demandé la 
modification du projet. Il fallait d'emblée relever les qualités architecturales du 
bâtiment, construit en 1958 par les architectes G______ et H______, ainsi que sa 
position très en vue le long de I______. Si le SMS n'était pas opposé au principe 
d'une telle installation, il demandait que le projet soit revu afin de limiter l'impact 
sur le bâtiment et sur le site, et que l'antenne soit disposée sur la toiture de 
l'excroissance située à l'arrière, abritant l'escalier et l'ascenseur. 

5. Par préavis du 15 janvier 2019, le service de l'air, du bruit et des rayonnements 
non ionisants (SABRA) a préavisé favorablement le projet, avec conditions. 
L'installation était susceptible de produire des immissions dépassant la valeur 
limite de l'installation (VLInst) sur une surface d'un rayon de 95 m. Le cadastre 
des installations de téléphonie mobile, continuellement mis à jour et répertoriant 
l'ensembles des installations existantes ou autorisées, montrait que les antennes 
projetées n'étaient pas associées à un groupe d'antennes préalablement autorisé. Il 
n'y avait pas de lieu normalement accessibles ou la valeur limite d'immission 
(VLI) était épuisée. Les parties de la superstructure accessibles pour l'entretien, où 
la VLI était épuisée, devaient être dûment protégées. L'opérateur avait évalué les 
immissions au dernier étage du bâtiment même et sur les bâtiments voisins. La 
VLInst y était respectée, sauf pour certains points (listés dans le préavis) ou les 
immissions étaient supérieures à 80% de la VLInst dans des directions proches du 
rayon principal. Dans ce cas, conformément à la recommandation d'exécution de 
l'ORNI, l'exploitant devait effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses 
frais, conformément aux recommandations en vigueur. L'opérateur s'engageait à 
intégrer les antennes dans son système d'assurance-qualité permettant de surveiller 
les données d'exploitation. 

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6. Le 29 janvier 2019, la Ville de Genève a demandé la modification du projet. Elle 
souhaitait valoriser l'harmonisation esthétique et visuelle sur le pourtour de 
I______, tout en mettant en valeur des expériences artistiques telle que "J______". 
Par conséquent, il s'agissait de réduire les nuisances visuelles et l'impact des 
éléments techniques sur les toitures. Elle demandait une modification du projet 
avec une réduction de moitié de la hauteur de l'antenne et/ou un déplacement de 
cette dernière sur l'arrière du bâtiment côté cour. Elle souhaitait également qu'il 
soit démontré qu'aucune installation à proximité ne répondait aux besoins de cette 
antenne. 

7. Par décision du 22 octobre 2020, le département, soit pour lui l'office des 
autorisations de construire (OAC), a refusé l'autorisation sollicitée. Sous l'angle 
du principe de prévention instauré par la législation sur la protection de 
l'environnement, il fallait relever que la Confédération avait mis sur pied, en 
septembre 2018, un groupe de travail chargé d'analyser les risques liés au 
déploiement des réseaux 5G. À ce titre devait être déterminé, entre autres, si les 
valeurs limites d'installation préventives applicables aux antennes de téléphonie 
mobile en vigueur respectaient encore, en cas de développement de celles-ci, les 
critères relatifs au principe de précaution. Le rapport de ce groupe de travail avait 
été publié le 28 (recte : 18) novembre 2019. Il en résultait que ce groupe n'était 
pas parvenu à se mettre d'accord et n'avait émis aucune recommandation sur une 
éventuelle modification des valeurs limites de l'installation. La Confédération 
avait décidé de la mise en œuvre de mesures d'accompagnement, qui n'étaient pas 
connues à ce jour. Dès lors, le Conseil d'État avait décidé en décembre 2019 de 
prolonger le moratoire instauré en avril. Toutefois, les opérateurs de téléphonie 
mobile avaient requis que des décisions soient émises. Par ailleurs, dans son 
préavis du 17 décembre 2018, la Commission des monuments, de la nature et des 
sites (recte : le SMS) avait relevé les qualités architecturales du bâtiment concerné 
et avait demandé, afin de limiter l'impact du projet (notamment sur le site), que 
l'installation soit disposée sur la toiture de l'excroissance située à l'arrière. 

8. Par acte du 19 novembre 2020, A______ SA a recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) en 
concluant principalement, d'une part, à son annulation et, d'autre part, à la 
délivrance de l'autorisation sollicitée, subsidiairement à l'annulation de la décision 
et au renvoi du dossier au département afin qu'il délivre cette autorisation. 

S'agissant de la procédure suivie, il fallait préciser qu'au courant des deux années 
précédentes, K______ SA, A______ SA et L______ [M______ GmbH] avaient 
déposé une centaine de demandes d'autorisation portant sur des transformations et 
des nouvelles constructions d'installations de téléphonie mobile 5G dans le canton 
de Genève. L'office des autorisations de construire (OAC) avait décidé de 
suspendre toutes ces procédures après que le SABRA eût refusé de préaviser les 
dossiers en attendant le résultat des travaux de l'Office fédéral de l'environnement 
(OFEV) sur la méthodologie de contrôle in situ du rayonnement dans le cadre de 

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l'application du principe de prévention. Ne partageant pas ce point de vue, les trois 
opérateurs avaient sommé l'OAC de reprendre l'instruction des dossiers et de 
délivrer les autorisations de construire pour l'ensemble des procédures concernées, 
respectivement de rendre des décisions sujettes à recours s'il devait décider de 
maintenir la suspension. Suite à cette sommation, l'OAC avait décidé de changer 
de stratégie et avait systématiquement rendu des décisions de refus d'autorisation 
de construire. 

Le groupe de travail sur la téléphonie mobile et le rayonnement institué par le 
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la 
communication (DETEC) avait rendu son rapport le 18 novembre 2019, formulant 
essentiellement des propositions de mesures d'accompagnement, à savoir 
notamment concernant l'harmonisation et la simplification de l'exécution de 
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Aucune 
recommandation n'avait en revanche été formulée en ce qui concernait une 
éventuelle adaptation des valeurs limites de l'installation prévues par cette 
ordonnance. Se fondant sur ce rapport, le Conseil fédéral avait décidé le 22 avril 
2020 des prochaines étapes concernant le déploiement de la 5G. Il avait validé les 
mesures d'accompagnement proposées par le groupe de travail et avait précisé 
qu'en l'absence de recommandations dans ce sens, les valeurs limites de 
l'installation fixées dans l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant restaient 
inchangées. 

Le principe de prévention était déjà concrétisé dans cette ordonnance, ainsi que 
l'avait récemment rappelé le Tribunal fédéral. Le fait que l'aide à l'exécution pour 
les antennes adaptatives, sur laquelle travaillait l'OFEV, n'était pas encore 
disponible, ne devait avoir aucune incidence sur le traitement des demandes pour 
des antennes 5G, puisque l'OFEV avait précisé qu'en attendant, les cantons 
pouvaient se baser sur le scénario le plus pessimiste pour aborder la question des 
antennes adaptatives, c'est-à-dire en évaluant le rayonnement en fonction de la 
puissance maximale. Sous l'angle du principe de prévention, le refus d'autorisation 
était donc contraire au droit fédéral applicable. 

Quant à la question de l'esthétique, le bâtiment concerné n'était pas protégé et ne 
se situait pas dans un plan de site. Il s'agissait d'un bâtiment atteignant la limite 
maximale de 24 m., doté d'une toiture plate sur laquelle de nombreuses 
installation techniques étaient déjà présentes, soit des panneaux solaires et des 
tubes de ventilation. La CMNS (recte : le SMS) ne s'opposait d'ailleurs pas à la 
pose d'une installation de téléphonie mobile sur l'immeuble. On ne pouvait donner 
à l'ensemble une valeur esthétique digne de protection qui l'emporterait sur 
l'intérêt de la population de bénéficier d'une couverture de téléphonie mobile de 
qualité, de surcroît en plein ville de Genève. La demande de la CMNS (recte : du 
SMS) de déplacer l'antenne sur la toiture de l'excroissance située à l'arrière du 
bâtiment permettait d'emblée d'écarter ce déplacement: en effet, la toiture à cet 
endroit ne mesurait que 2,5 m. sur 3,5 m. Il n'y avait matériellement pas de place 

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pour y prévoir l'installation de téléphonie et ses équipements. En outre, même en 
faisant abstraction de cette question, le lobe inférieur des antennes aurait alors été 
dirigé contre le toit du bâtiment. Ce phénomène physique était dû à la "zone de 
Fresnel" et avait été expliqué plusieurs fois aux représentants de la CMNS lors de 
leurs demandes de déplacements des projets d'antennes au centre des toits plutôt 
qu'au bord. Le non respect de la "zone de Fresnel" entraînait une dégradation du 
signal et un risque de dépassement des valeurs limites relatives à la protection 
contre le rayonnement non-ionisant. Si l'on voulait reculer l'installation afin 
qu'elle ne se trouve pas au bord du toit, la seule solution physique possible était de 
rehausser le mât supportant l'antenne afin de respecter la courbe du lobe de 
l'antenne. L'implantation prévue dans le projet limitait la hauteur du mât à ce qui 
était strictement nécessaire, contrairement à la solution préconisée par la CMNS 
(recte: le SMS). Enfin, la solution demandée par cette instance aurait posé un 
problème de protection des travailleurs. En effet, les techniciens appelés à 
intervenir sur le toit devraient passer à une très courte distance devant les 
antennes, ce qui était contraire aux règles de la Caisse nationale suisse d'assurance 
en cas d'accident. 

9. Par courrier commun du 29 décembre 2020, la C______ et l'association B______ 
(ci-après : les associations intervenantes) ont demandé à pouvoir intervenir dans la 
procédure. 

10. Par écritures du 11 janvier 2021, la Ville de Genève (ci-après : la commune 
intervenante) a déclaré intervenir dans la procédure. 

Le 17 avril 2019, l'OFEV avait publié un document intitulé « Informations à 
l'intention des cantons – Téléphonie mobile et rayonnement : Déploiement des 
réseaux 5G en Suisse », dont il ressortait notamment que « Le réchauffement des 
tissus de l'organisme est le seul effet nocif prouvé scientifiquement du 
rayonnement de haute fréquence sur l'homme. Les valeurs limites d'immissions de 
l'ORNI ont été définies sur cette base. Si elles sont respectées, l'homme est 
protégé contre les effets thermiques. Les études récentes ont toutefois révélé que 
le facteur de sécurité pouvait, dans certaines situations, être plus faible que ce qui 
était supposé jusqu'à présent. Des recherches ont abouti à des observations plus ou 
moins bien étayées montrant d'autres effets biologiques qui ne peuvent être 
imputés à un réchauffement. Des preuves suffisantes d'un effet sur les flux 
cérébraux ont été établies d'après des critères scientifiques. Quelques indices 
démontrent par ailleurs une influence sur l'irrigation du cerveau, un effet nocif sur 
la qualité du sperme, voire une déstabilisation du patrimoine génétique, ainsi que 
des répercussions sur l'expression des gènes, sur la mort programmée des cellules 
et sur le stress oxydatif des cellules. On ne sait toutefois pas quelles en sont les 
éventuelles conséquences sur la santé, ni s'il existe des valeurs seuils en termes 
d'intensité et de durée du rayonnement. Se fondant sur des constatations en 
matière d'utilisation de téléphones mobiles, l'Organisation mondiale de la santé 
(OMS) a classé le rayonnement de haute fréquence parmi les sources potentielles 

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de cancer chez l'homme. À noter qu'il n'existe pas d'étude à long terme pertinente 
portant sur les atteintes, nettement plus faibles, causée par les stations émettrices 
stationnaires. L'OMS constate également que les études épidémiologiques 
relatives aux stations émettrices (radars, radios, TV, stations de base de téléphonie 
mobile) n'indiquent pas de risque de cancer accru lié au rayonnement de ces 
stations ». 

Le rapport du groupe de travail sur la téléphonie mobile et les rayonnements 
publié le 19 novembre 2019 s'était vu assigner comme objectif de récapituler l'état 
des avancées de la recherche sur le rayonnement de haute fréquence sur l'être 
humain en partant des connaissances figurant dans le rapport HUG et al. 2014 et 
en les complétant par les études significatives publiées entre-temps et soumises à 
un examen critique. 

Le groupe de travail avait relevé que dans l'idéal, l'évaluation des effets du 
rayonnement non ionisant de haute fréquence sur les personnes devrait s'appuyer 
sur une analyse systématique de la littérature scientifique, tâche qui n'avait pas été 
considérée comme réalisable. Le groupe s'était donc basé sur les conclusions 
d'importants comités d'experts internationaux sur les effets sanitaires et sur les 
plus importantes études parues entre 2013 et 2018, essentiellement sélectionnées 
par le groupe BERENIS mis sur pied par l'OFEV à la suite du rapport HUG et al. 

S'agissant de la situation en 2014, basé sur ce dernier rapport, les éléments 
suivants étaient à relever : 

 risque de tumeur cérébrale, certaines indications isolées suggérant un 
risque accru ; 

 effets sur le comportement des enfants et des adolescents, des éléments 
isolés attestant d'une incidence d'exposition prénatale ou postnatale au 
rayonnement non ionisant de haute fréquence sur le comportement 
(trouble du comportement, hyperactivité) ; 

 troubles non spécifiques et hypersensibilité électromagnétique ; 

 effets sur la fertilité ; 

 effets démontrés sur les ondes cérébrales au repos et pendant le sommeil ; 

 nombreux autres effets encore, en particulier sur la circulation sanguine, le 
métabolisme cérébral, la stabilité génétique, la mort cellulaire 
programmée, le stress oxydatif et l'expression des gènes et des protéines. 

Deux grandes études animales avaient été publiées depuis 2014 et mettaient en 
évidence des effets cancérogènes de l'exposition au rayonnement non ionisant de 
haute fréquence. Plusieurs effets potentiels étudiés dans le rapport HUG n'avaient 
pas fait l'objet d'une nouvelle évaluation, dès lors que le groupe de travail ne 

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possédait pas l'expertise nécessaire. Il s'agissait de la circulation sanguine et du 
métabolisme cérébral, de la barrière hémato-encéphalique, du dommage direct ou 
indirect sur l'ADN, de la prolifération cellulaire, de l'apoptose (mort cellulaire 
programmée), du stress oxydatif et de l'expression des gènes et des protéines. Pour 
plusieurs de ces effets, le groupe de travail retenait des éléments de preuve limités, 
voire insuffisants (fertilité, état de santé, tumeurs causées par les stations 
émettrices, fonctions cognitives). Cependant, certains niveaux de preuves retenues 
dans le rapport HUG avaient depuis lors été dévalués sans que l'on comprenne 
pourquoi. 

L'OMS s'était attelée à procéder à une analyse systématique de la littérature 
scientifique depuis cinq ans et prévoyait encore une année d'études. Une vision 
beaucoup plus complète de la situation devrait donc être possible à brève 
échéance, sans toutefois que le groupe de travail n'en fasse état, ni ne suggère 
d'attendre ces résultats. 

Par ailleurs, le Conseil fédéral avait décidé que le DETEC devait élaborer une 
aide à l'exécution sur le traitement des antennes adaptatives, après avoir réalisé 
des mesures d'essai afin de déterminer de manière transparente l'exposition 
effective de la population à ces antennes. Les recommandations sur les mesures 
pour les stations GSM (téléphonie de deuxième génération), UMTS (troisième 
génération) et LTE (quatrième génération) admettaient une incertitude de mesure 
élargie de +- 45 %. Selon les recommandations de l'OFEV, toute mesure était 
entachée d'une certaine incertitude, qui se composait d'une « incertitude de 
l'équipement de mesures » et d'une « incertitude de la prise d'échantillons ». Il 
était ainsi admis une incertitude standard de l'équipement de mesure de +- 16.7 % 
et une incertitude élargie de l'équipement de mesure de +- 33.5 %, ainsi qu'une 
incertitude standard de la prise d'échantillons de +- 15 % et une incertitude élargie 
de la prise d'échantillons de +- 30 %. Calculée selon les règles de l'addition 
quadratique, l'incertitude standard totale admise par les recommandations de 
l'OFEV était de +- 22.5 % et l'incertitude élargie totale de +- 45 % pour la 
technologie GSM et UMTS. Pour la technologie LTE (4G), le rapport de l'Office 
fédéral de métrologie utilisé comme référence par l'OFEV admettait une 
incertitude standard de la prise d'échantillons de +- 15 % et une incertitude totale 
élargie de +- 45 %. 

Dans un rapport du 11 juin 2014, l'institut fédéral de métrologie METAS avait 
précisé qu'il était établi que l'incertitude standard de l'équipement de mesures 
variait de +- 10 % et +- 16 %. Elle englobait les sources d'incertitude relatives à 
l'antenne de mesure/sonde, câble de connexion, linéarité et appareil de mesure lui-
même. L'incertitude de la prise d'échantillon était liée à la nature des champs 
électromagnétiques et à la manière de procéder légèrement différente des 
mesureurs qui balayaient le local, ce qui provoquait une dispersion des résultats 
de mesure même avec un équipement de mesure et un étalonnage identique. 
L'incertitude standard de la prise d'échantillons pour la mesure du rayonnement 

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GSM avait été déterminée de façon expérimentale en 2002 dans une vaste 
intercomparaison. Elle était d'environ +- 15 %. Cette valeur avait été confirmée 
dans d'autres intercomparaisons réalisées pour UMTS en 2006, pour le 
rayonnement de la radiodiffusion en 2007 et en 2013 pour LTE. Selon la 
recommandation sur les mesures, elle devait être utilisée comme composante fixe 
de +- 15 % dans la détermination de l'incertitude de mesure globale. L'incertitude 
de mesure globale standard définissait un intervalle avec un niveau de confiance 
de seulement 68,3 %, raison pour laquelle on utilisait souvent l'incertitude de 
mesure élargie, qui définissait ainsi un intervalle avec un niveau de confiance 
accrue à 95 %, lequel situait la vraie valeur de la grandeur mesurée avec une 
probabilité de 95 %. Cela ne signifiait pas qu'un résultat de mesure dévie autant de 
la vraie valeur dans chaque situation. Dans un cas concret, on ne pouvait en 
principe pas indiquer l'écart exact. Les petits écarts étaient fréquents, les grands 
écarts plus rares. L'institut fédéral de métrologie concluait ainsi qu'il n'existait 
actuellement aucune possibilité, avec les équipements de mesure et les techniques 
modernes, de réduire l'incertitude de mesure globale élargie de +- 45 % dans la 
détermination expérimentale de la valeur maximale locale de l'intensité du champ 
électrique dans les locaux. 

Sur le plan juridique, les constatations effectuées par le groupe de travail dans son 
rapport du 19 novembre 2019 devaient inciter à la plus grande prudence et à une 
pleine application du principe de précaution. Ainsi, les valeurs limites d'émission, 
de même que les valeurs limites d'installation fixée dans l'ordonnance sur la 
protection contre le rayonnement non ionisant ne pouvaient être considérées 
comme garantissant suffisamment que la population était préservée d'atteintes à la 
santé. Le Conseil fédéral avait d'ailleurs décidé de la mise en œuvre de mesures 
d'accompagnement qui n'étaient pas encore finalisées. 

Conformément à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non 
ionisant, la valeur limite de l'installation était de 5,0 V/m pour les installations 
émettant à la fois autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquences plus 
basses, ainsi que dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des 
gammes de fréquence plus élevée, ce qui était le cas de la plupart des installations 
de téléphonie mobile de la technologie 5G. Selon la recommandation de l'OFEV 
intitulée « Stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil 
(WLL) », le calcul de la prévision effectuée dans le cadre de la procédure 
d'autorisation ne prenait pas en compte tous les détails de l'appropriation du 
rayonnement. Il était dès lors préconisé de procéder à une mesure de réception du 
rayonnement non ionisant après mise en service de l'installation si, selon le calcul 
de la prévision, le rayonnement subi en un lieu à utilisation sensible atteignait 80 
% de la valeur limite de l'installation. En l'espèce, les immissions calculées étaient 
supérieures à 80 % de la valeur limite d'installation sur certains points 
d'évaluation, de sorte qu'il faudrait le cas échéant procéder à une mesure de 
réception du rayonnement non ionisant après mise en service de l'installation. Cela 
étant, selon les recommandations de l'OFEV et le rapport publié en 2014 par 

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l'institut fédéral de métrologie METAS, l'incertitude des mesures effectuées était 
grande, puisque l'incertitude de mesure globale élargie était de +- 45 %. Plus 
précisément, la valeur réelle du rayonnement non ionisant avait une probabilité de 
95 % de se situer dans un intervalle de +- 45 % par rapport à la valeur mesurée. Il 
n'existait actuellement aucune possibilité de réduire l'incertitude de mesure 
globale élargie de +- 45 % lorsque le rayonnement non ionisant était mesuré 
concrètement. En d'autres termes, on ne pouvait exclure que le rayonnement réel 
soit jusqu'à 45 % plus élevé que le rayonnement mesuré (les grands écarts étant 
plus rares) et il était probable que le rayonnement réel dépassait très souvent, 
même si c'était dans une moindre mesure, le rayonnement mesuré (les petits écarts 
étant fréquents). Or, dans un certain nombre de lieux à utilisation sensible, il n'y 
avait pratiquement plus de marge par rapport à la valeur limite d'installation. 
Comme la valeur qui serait mesurée après installation aurait une incertitude de 
l'ordre de +- 45 % et que la probabilité de petits écarts par rapport à la valeur 
mesurée était forte, il était presque certain que le rayonnement réel dépasserait la 
valeur limite d'installation de 5 V/m (ou de 6 V/m lorsque c'était cette valeur qui 
s'appliquait). Par conséquent, dans les cas où les lieux à utilisation sensible 
avaient une valeur se situant au-delà de 55 % de la valeur limite d'installation, une 
autorisation de construire ne pourrait pas garantir le respect de cette dernière 
valeur. 

Enfin, il fallait relever que K______SA n'avait pas indiqué dans ses requêtes en 
autorisation de construire si elles portaient ou non sur la 5G. Dans ses recours 
contre les refus d'autorisation qui lui avaient été adressés, K______ SA n'avait 
toujours pas précisé quelles installations n'étaient pas concernées par la 5G, de 
sorte qu'il n'y avait toujours aucune transparence à ce stade sur les technologies 
faisant l'objet des requêtes. 

11. La présente procédure a ensuite été suspendue de fait afin de permettre au tribunal 
de traiter prioritairement, à titre de procédure-pilote, l'une parmi les près de 120 
procédures dont il avait été saisi en quelques semaines par des opérateurs de 
téléphonie mobile recourant contre des refus d'autorisation de construire. 
Cependant, le département a informé le tribunal, par courrier du 7 juin 2021, qu'il 
reprenait l'instruction de la grande majorité de ces dossiers, de sorte que 
l'ensemble des causes concernées ont été rayées du rôle par jugements du 8 
septembre 2021 (JTAPI/3______ à JTAPI/4______). 

12. Par écritures communes du 30 octobre 2021, les associations C______ et 
B______ (ci-après : les associations intervenantes) ont conclu au rejet des recours. 

Les demandes de permis de construire pour les installations de téléphonie mobile 
étaient évaluées installation par installation. Or, dans les milieux urbains 
densément construits, ces installations s'inséraient dans un réseau préexistant, sans 
que les zones de recouvrement ne soient prises en compte. Cela impliquait que des 
personnes pouvaient être exposées simultanément au rayonnement cumulé de 

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plusieurs antennes qui, individuellement, répondait aux normes d'émission, mais 
qui, en usage simultané, pouvaient dépasser les valeurs limites admises. Cette 
incertitude justifiait la position prudente des autorités genevoises en vue de 
respecter le principe de précaution. 

Par ailleurs, les aides à la décision concernant les antennes adaptatives 
préconisaient l'usage de facteurs de réduction qui semblaient raisonnables. 
Cependant, lorsque l'on effectuait le calcul, on s'apercevait qu'avec une hausse des 
valeurs limites à 20 V/m pour les lieux à utilisation sensible, cela représentait avec 
les facteurs de réduction, pour les antennes à 64 sub arrays, 63,2 V/m pendant 
deux heures et 24 minutes par jour. Pour les antennes à 8 sub arrays, cela 
représenterait 12,49 V/m durant neuf heures et 32 minutes par jour. 

Il découlait du rapport METAS de fin février 2020 sur la mesure des antennes 
adaptatives que les diagrammes d'antenne que les opérateurs de téléphonie mobile 
incluaient désormais dans les fiches de données de localisation et qui étaient 
utilisés pour calculer les prévisions de rayonnement dans les lieux d'utilisation 
sensible, étaient fondamentalement erronés. Les canaux de communication et de 
données pouvaient être abaissés jusqu'à 60° par rapport à l'horizontale. Les 
informations sur la puissance d'émission en watts EPR étaient également 
incorrectes. Ces valeurs étaient de 10 à 100 fois supérieures à celle indiquée dans 
les fiches de données de localisation, par exemple, si 1'200 utilisateurs devaient 
être desservis en même temps dans un même secteur. Les opérateurs de réseaux 
mobiles savaient déjà pourquoi ils annonçaient haut et fort que sans augmenter les 
valeurs limites suisses de 5 V/m à 20 V/m, l'introduction de la 5G ne serait pas 
possible d'ici trois ans. Cependant, une augmentation par 4 en V/m permettait aux 
opérateurs de conduire des émetteurs jusqu'à 16 fois plus puissants. Une autre 
évaluation technique effectuée ultérieurement par le professeur N______ mettait 
en lumière que le rayonnement 5G n'était ni prévisible, ni mesurable. 

Par ailleurs, en 2019, un avis de droit avait mis en lumière que l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant offrait un traitement privilégié aux antennes 
adaptatives, ce qui avait pour conséquence qu'il était impossible pour l'heure 
d'exclure un dépassement des valeurs limites et, par là-même, des effets nocifs sur 
l'être humain et l'environnement. Ni le Conseil fédéral ni l'OFEV ne pouvaient 
justifier de manière concluante que les antennes adaptatives entraînaient une 
exposition globale au rayonnement inférieure à celle des antennes 
conventionnelles. 

Sous l'angle juridique, aussi bien les indications données aux cantons par l'OFEV 
que le rapport du groupe de travail publié le 19 novembre 2019 indiquaient que la 
téléphonie mobile avait des effets sur la santé, quand bien même le groupe de 
travail avait évalué les différentes preuves de manière très prudente. Il en 
découlait notamment qu'aucune étude n'était parue actuellement sur les effets de la 
5G et que, ne disposant pas de l'expertise nécessaire, le groupe de travail n'avait 

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pas évalué un grand nombre d'études cellulaires et animales faisant référence à un 
grand nombre de systèmes biologiques. Les critères retenus pour catégoriser les 
niveaux de preuve étaient très restrictifs, de sorte que même des effets démontrés 
dans plusieurs études scientifiques sérieuses indépendantes n'avaient pas été 
considérés comme prouvés. Malgré tout, de nombreux effets étaient d'ores et déjà 
considérés comme prouvés. Il en allait ainsi des effets sur les ondes cérébrales, du 
développement de tumeurs suite à une utilisation intensive du téléphone portable, 
de la cocancérogénèse dans l'expérimentation animale, de la circulation sanguine 
et du métabolisme cérébral, de dommages indirects sur l'ADN, de l'apoptose (mort 
cellulaire programmée), du stress oxydatif et de l'expression des gènes et des 
protéines. 

De manière générale, le rapport n'apportait pas de réponse claire sur les effets sur 
la santé de la téléphonie mobile et encore moins de la 5G qui n'avait fait l'objet 
d'aucune étude. Une importante étude de l'OMS était attendue. Les éléments 
susmentionnés étaient inquiétants et, dans le cadre de l'application du principe de 
précaution, devaient inciter les autorités à la plus grande prudence. 

Les deux associations intervenantes ont par ailleurs développé des arguments 
identiques à ceux de la commune intervenante au sujet de l'imprécision des 
mesures et, consécutivement, de la possibilité de s'assurer du respect des valeurs 
limites d'installation prévue par l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant. 

Enfin, les associations intervenantes ont repris tels quels les développements de la 
commune intervenante au sujet de l'incertitude relative au fait de savoir si les 
installations litigieuses portaient ou non sur la 5G. 

13. Le département a répondu au recours par écritures du 7 janvier 2022, en concluant 
à son rejet. 

Par arrêt du 15 avril 2021 (ACST/5______), la chambre constitutionnelle de la 
Cour de justice avait annulé la loi 12644 instituant le moratoire sur la 5G. Par 
conséquent, le 28 avril 2021, le Conseil d'État avait levé, avec effet immédiat, la 
suspension temporaire des requêtes en autorisation de construire pour les antennes 
de téléphonie mobile. 

Sur le plan juridique, s'il était vrai que le Conseil d'État avait levé la suspension 
des requêtes en autorisation de construire, il n'en demeurait pas moins que 
K______SA n'avait pas produit la fiche de données spécifique au site contenant 
les informations supplémentaires requises par la nouvelle aide à l'exécution de 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant pour les antennes adaptatives. 
Partant, à ce stade, le projet n'était pas conforme à la disposition légale instituant 
le principe de prévention. 

Sur la question de l'esthétique, il était aisé de comprendre qu'une installation de 
téléphonie mobile composée notamment d'un mât de 5 m. de haut, très visible 

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depuis I______, nuirait au caractère et à l'intérêt du quartier. A______ SA ne 
démontrait aucunement que le mât ne pouvait être érigé sur la toiture identifiée 
par la CMNS (recte: le SMS). Elle ne démontrait pas non plus que l'emplacement 
prévu était indispensable, par rapport à un bâtiment moins visible depuis I______, 
respectivement n'ayant pas été référencé comme bâtiment architecturalement 
emblématique. Quant à la "zone de Fresnel",  il était parfaitement possible de 
régler la puissance et l'orientation de l'installation pour éviter tout impact négatif 
sur les habitants de l'immeuble litigieux (sachant que cette lacune émanait 
également de l'absence d'informations supplémentaires requises par la nouvelle 
aide à l'exécution de l'ORNI pour les antennes adaptatives). On peinait à 
comprendre l'argumentation en lien avec le passage de d'ouvriers devant intervenir 
sur la toiture, ce problème existant également à l'emplacement projeté. Il fallait 
encore noter que l'antenne semblait également émettre en direction du nord (25° et 
276°), direction dans laquelle la localisation proposée par la CMNS (recte: le 
SMS) semblait plus opportune. Enfin, même si la pesée des intérêts effectuée par 
le département devait être considérée comme lacunaire, c'était précisément en 
raison de l'absence de réponse de A______ SA à son courrier du 11 février 2019 
l'invitant à se positionner sur les deux préavis sollicitant un projet modifié. 

14. Après avoir formulé successivement deux demandes de report de délai, A______ 
SA a répliqué le 5 avril 2022. 

Reprenant ses arguments précédents au sujet du respect du principe de prévention, 
elle a produit la nouvelle fiche de données spécifique au site (dans sa version 1.1), 
établie le 21 janvier 2022, ce qui lui permettait ainsi de se conformer aux 
nouvelles exigences de déclaration et d'évaluation des antennes adaptatives, telles 
que prévues dans le complément d'aide à l'exécution de l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant du 23 février 2021. Par conséquent, le grief soulevé à 
ce sujet par le département n'était plus d'actualité et devrait être écarté. 

Par ailleurs, il fallait rappeler que le groupe de travail à l'origine du rapport du 19 
novembre 2019 n'avait pas pour mission d'étudier les effets de la téléphonie 
mobile sur la santé et encore moins de se prononcer sur le déploiement de la 5G. 
Dès lors, les critiques des parties intervenantes au sujet des études et des critères 
de preuve pris en compte pour établir ledit rapport n'étaient d'aucune pertinence. Il 
n'était pas possible non plus de tirer argument de ce rapport pour prétendre que les 
supposés effets inquiétants sur la santé auraient dû conduire à l'application de 
limites plus strictes que celles prévues par le droit fédéral en vigueur. Selon la 
jurisprudence clairement établie du Tribunal fédéral, le principe de prévention 
était considéré comme observé lorsque les valeurs limites prévues dans 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant étaient respectées. Il fallait noter 
que le groupe consultatif d'experts en matière de rayonnement non ionisant 
constitué par l'OFEV en 2014 sous l'acronyme BERENIS, dont la mission était de 
suivre les nouveaux travaux scientifiques relatifs à cette problématique, n'avait 
jusqu'ici pas mis en évidence un besoin d'agir. 

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Les parties intervenantes ne tenaient pas non plus compte de la neutralité 
technologique qui devait être appliquée en matière de rayonnement non ionisant. 
Dès lors que les effets de ce rayonnement ne dépendaient nullement de la 
technologie utilisée, mais uniquement de son intensité et de sa fréquence, 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant prévoyait des valeurs limites 
applicables de la même manière à toutes les technologies, qu'il s'agisse de la 3G, 
de la 4G ou de la 5G. Au surplus, on ne pouvait lui reprocher un manque de 
transparence, puisqu'elle pouvait librement déterminer les technologies exploitées 
sur ses installations, étant toutefois précisé que, selon les nouvelles 
recommandations d'exécution pour les antennes adaptatives, celles-ci devaient 
désormais être indiquées dans la fiche de données spécifique au site. 

S'agissant de l'incertitude des mesures effectuées pour calculer le rayonnement des 
installations, la jurisprudence fédérale retenait que l'incertitude de mesure ne 
devait être ni ajoutée, ni déduite dans le calcul du rayonnement, seules les valeurs 
mesurées devant être prises en compte. Pour tenir compte de l'incertitude, la 
recommandation de l'OFEV prévoyait que les mesures de réception devaient être 
effectuées après la mise en service de l'installation si, selon la prévision calculée, 
80 % de la valeur limite de l'installation étaient atteints dans un lieu d'utilisation 
sensible. Si, sur la base de ces mesures, il s'avérait que la valeur limite de 
l'installation était dépassée lors du fonctionnement, la puissance d'émission 
maximale admissible devait être redéfinie et le respect des valeurs prescrites 
devait être démontré par des mesures supplémentaires. Par ailleurs, en vue 
d'assurer le respect des valeurs limites, l'OFEV avait également requis la mise en 
place d'un système d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les 
valeurs correspondant à la direction et à la puissance émettrice maximale étaient 
enregistrées dans une banque de données et comparées quotidiennement aux 
valeurs autorisées. Ce système d'assurance qualité était examiné périodiquement 
et certifié par un organe indépendant. 

À cela s'ajoutait que la méthode utilisée jusqu'alors pour évaluer le rayonnement 
des installations de téléphonie mobile conventionnelles reposait sur l'application 
du scénario du pire (« worst case scenario ») qui prenait en compte la valeur 
maximale d'émission dans toutes les directions. Or, cette méthode ne répondait 
pas aux caractéristiques émettrices particulières des antennes adaptatives, 
lesquelles ne pouvaient pas émettre en même temps à la puissance d'émission 
maximale possible dans toutes les directions. Ainsi, le complément d'aide à 
l'exécution du 23 février 2021 prévoyait de prendre en compte cette variabilité des 
directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives au 
moyen d'un facteur de correction KAA appliqué à la puissance d'émission 
maximale possible et graduée selon le nombre de sous-ensembles d'antennes 
commandées séparément (sub arrays). Cette puissance d'émission corrigée avec 
l'application de ce facteur correspondait ainsi à la puissance d'émission autorisée 
(ERPn) et devait figurer dans la fiche de données spécifique au site. En outre, les 
antennes adaptatives devaient être munies d'une limitation de puissance 

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automatique garantissant que la puissance d'émission moyenne sur une période de 
6 minutes ne dépassait pas la puissance d'émission autorisée. La mesure sur une 
telle période de 6 minutes était nécessaire pour tenir compte de la variabilité des 
missions des antennes adaptatives, sauf à aboutir à l'application du scénario du 
pire. Dans ce cadre, un pic de puissance de courte durée était envisageable, 
dépassant ainsi la puissance d'émission autorisée, laquelle était toutefois respectée 
à tout moment sur une moyenne de 6 minutes. Il était toutefois peu probable que 
la valeur d'émission maximale comme limite supérieure soit même atteinte à un 
quelconque moment, ce qui impliquerait qu'aucune autre donnée ne soit ensuite 
transmise pour la durée restante de l'intervalle de 6 minutes considéré, afin de 
maintenir la moyenne autorisée sur cette période, ce qui serait contre-productif 
aussi bien pour les opérateurs que pour les utilisateurs. 

Une partie des recommandations de l'OFEV prescrivant spécifiquement quelles 
antennes devaient être considérées comme étant adaptatives, ainsi que la manière 
dont elles devaient être évaluées avec l'application d'un facteur de correction, 
avaient été insérées directement dans l'ordonnance sur le rayonnement non 
ionisant, avec entrée en vigueur le 1er janvier 2022. 

Quant aux évaluations et recommandations de l'institut fédéral de métrologie, 
elles étaient actuellement largement datées et ne pouvaient prévaloir sur les 
recommandations récentes des autorités compétentes qui correspondaient à l'état 
actuel de la technique et qui étaient en outre intégrées dans l'ordonnance sur le 
rayonnement non ionisant. 

S'agissant de l'impact esthétique des antennes, A______ SA a repris ses 
explications précédentes, précisant, en produisant un nouveau document, que 
selon le calcul opéré depuis l'emplacement visé par le SMS, on pouvait constater 
un dépassement des valeurs limites de rayonnements sur certains lieux à 
utilisation sensible (LUS). Ainsi, le déplacement de la nouvelle installation 
impliquerait une diminution conséquente de la puissance d'émission afin de rester 
dans les valeurs limites, ce qui l'empêcherait de fournir une couverture de qualité 
conformément à ses obligations. Quant à la "zone de Fresnel", elle impliquait de 
prendre en compte la distance entre deux antennes ainsi que la bande de 
fréquence. Dans ce cadre, la puissance de l'installation ne jouait aucun rôle et 
n'était ainsi pas pertinente. En d'autres termes, cette zone ne pouvait être 
influencée d'aucune manière par le règlement de la puissance, comme semblait le 
suggérer le département. Le calcul de délimitation de cette zone était utilisé pour 
déterminer la hauteur minimale du mât qui allait supporter les antennes. 
L'emplacement identifié par le SMS se trouvait à 12 m. du bord de la toiture, ce 
qui impliquerait un rehaussement de 1,5 m. du mât pour respecter une hauteur de 
3,5 m. entre le toit et le bas des antennes. L'impact visuel de l'installation serait 
donc considérablement plus important que celui du projet litigieux. A______ SA a 
en outre donné diverses explications relatives au caractère indispensable de la 

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nouvelle installation pour décharger les sites les plus proches et ainsi combler 
d'importantes lacunes en termes de capacité dans le périmètre. 

15. La commune intervenante a dupliqué le 12 mai 2022. 

Contrairement à ce que soutenait A______ SA, le groupe de travail dont le rapport 
avait été publié le 18 novembre 2019 était chargé notamment d'analyser les 
risques de la téléphonie mobile et était composé notamment de représentants du 
corps médical, ainsi que d'experts scientifiques chargés pour certains des 
questions sanitaires. En outre, la présentation que le DETEC avait fait dudit 
rapport mentionnait qu'il englobait notamment les effets sur la santé. 

En se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral pour soutenir que seules les 
valeurs mesurées du rayonnement des installations devaient être prises en compte, 
sans ajout ou déduction de l'incertitude de mesure, A______ SA confondait 
incertitude du calcul et incertitude de la mesure. C'était en effet pour tenir compte 
de l'incertitude du calcul effectué avant la réalisation d'une installation que 
l'OFEV recommandait que des mesures soient effectuées après l'installation si le 
calcul faisait apparaître que 80 % de la valeur limite de l'installation étaient 
atteints ou dépassés sur un ou plusieurs lieux d'utilisation sensible. L'arrêt du 
Tribunal fédéral auquel se référait la recourante datait du 30 janvier 2008 et 
portait sur une incertitude de mesure de 15 %. Or, selon le rapport publié en 2014 
par l'institut de métrologie, l'incertitude globale élargie de mesure était en réalité 
de +- 45 %. Le Tribunal fédéral n'avait donc pas examiné la situation prévalant 
actuellement, qui était que toutes les mesures de rayonnement non ionisant 
effectuées avaient en réalité une incertitude de mesure de +- 45 % et non pas de 
seulement +- 15 %. Dans un autre arrêt plus récent, du 14 avril 2020, le Tribunal 
fédéral avait retenu à tort que l'incertitude de 45 % était inhérente au calcul des 
valeurs prévisionnelles de rayonnement et avait retenu que « cela ne signifi[ait] 
pas qu'il sera[it] toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en 
fonction, dépassera[it] de 45 % les valeurs limites prescrites ». Or, c'était 
précisément ce qui était toléré actuellement par l'OFEV dans ses 
recommandations, dès lors que c'était bien les mesures – et non les calculs 
préalables à la mise en service – qui avaient une marge d'incertitude de +- 45 %. 

Les calculs prévisionnels effectués au moment de l'autorisation de construire 
étaient quant à eux entachés d'imprécision suite au schématisme des calculs 
effectués. Des mesures incertaines succédaient ainsi à des calculs imprécis, si bien 
que les autorités ne s'assuraient en aucune façon que la valeur limite d'installation 
était bien respectée dans différents sites. Cela consacrait aussi bien une violation 
du principe de prévention que de l'obligation faite à l'autorité de veiller au respect 
des limitations des émissions. 

Le fait qu'il soit peu probable que la valeur d'émission maximale soit atteinte un 
quelconque moment, comme l'affirmait A______ SA, n'était nullement rassurant. 

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La puissance maximale était en effet très largement supérieure à la puissance 
d'émission déterminante, corrigée par le facteur de correction KAA. Elle était fixée 
pour garantir que la puissance d'émission déterminante n'était pas dépassée, en 
moyenne, sur une durée de 6 minutes. C'était pour permettre le dépassement 
fréquent de la puissance déterminante autorisée que l'OFEV avait prévu que celle-
ci ne devait être respectée que sur une durée moyenne de 6 minutes et non à tout 
moment. Des pics d'émission d'une puissance beaucoup plus importante que la 
puissance autorisée, seule propre à garantir le respect des valeurs limites 
d'installation, pouvaient donc se produire. Le système mis en place par l'OFEV 
était justement conçu pour qu'ils puissent se produire. Or, rien n'indiquait que les 
pics autorisés, qui pouvaient entraîner un dépassement temporaire très conséquent 
de la valeur limite d'installation, ne mettaient pas en danger la santé. Aucune 
indication sur ce point ne figurait dans le complément d'aide à l'exécution du 23 
février 2021, ni dans le rapport explicatif concernant la révision de l'ordonnance 
sur le rayonnement non ionisant. Dans le cas des antennes adaptatives, dès lors 
que des pics pouvant dépasser considérablement la valeur limite d'installation 
étaient admis, aucune garantie n'était donnée que les personnes, même soumises 
seulement momentanément à ce rayonnement, ne subiraient pas des atteintes à la 
santé considérées déjà aujourd'hui comme prouvées. 

A______ SA considérait encore que les recommandations de l'institut fédéral de 
métrologie seraient aujourd'hui largement datées. Elle n'indiquait toutefois pas 
quelles autres évaluations ou recommandations de l'institut fédéral de métrologie 
permettraient aujourd'hui d'estimer l'incertitude de mesure. Elle confondait par 
ailleurs à nouveau calcul et mesure. Le complément d'aide à l'exécution du 23 
février 2021 sur les antennes adaptatives, ainsi que son intégration dans 
l'ordonnance sur le rayonnement non ionisant, ne portaient en effet que sur le 
calcul des émissions, effectué avant la mise en place ou la modification d'une 
installation de téléphonie mobile. Le rapport de l'institut fédéral de métrologie de 
2014 auquel il était fait référence portait quant à lui sur l'incertitude des mesures 
effectuées une fois l'installation réalisée ou modifiée. Cet institut avait certes 
établi un rapport plus récent portant sur la méthode de mesure du rayonnement 
des antennes adaptatives, qui avait fait l'objet d'explications de l'OFEV. 
L'incertitude de mesure déterminée dans le rapport de 2014 n'était toutefois pas 
remise en cause et restait pleinement valable pour les technologies autres que la 
5G. Or, installation litigieuse comportait également des antennes traditionnelles, 
selon la nouvelle fiche de données spécifique au site produite par A______ SA. 

16. S'agissant du problème esthétique, A______ SA ne faisait que substituer son 
appréciation à celle de l'instance spécialisée. Elle ne démontrait pas que la toiture 
à l'arrière du bâtiment ne comportait pas suffisamment de place. Concernant le 
problème de valeur limite qu'entrainerait le déplacement de l'antenne vis-à-vis des 
LUS, A______ SA produisait un calcul simplifié du rayonnement, mais 
n'indiquait pas l'importance de la réduction de puissance d'émission qui serait 

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nécessaire, ni la mesure dans laquelle cela l'empêcherait de fournir une couverture 
de qualité. 

17. Le département a dupliqué par écritures du 19 mai 2022. La production de la fiche 
de données spécifique au site au stade de la réplique ne pouvait combler les 
lacunes du dossier, car cette fiche devait être remise à l'autorité compétente. Or, le 
tribunal n'était pas une telle autorité au sens de l'ordonnance sur le rayonnement 
non ionisant et ne pouvait instruire une requête en autorisation de construire 
déposée de manière incomplète. 

S'agissant de l'impact esthétique, le calcul de la "zone de Fresnel", qui n'avait pas 
été discuté durant l'instruction du dossier, méritait d'être soumis au SABRA, quant 
à son bienfondé, ainsi qu'au SMS, afin que ce dernier puisse se déterminer sur le 
maintien ou non de la solution alternative envisagée. Les explications données par 
A______ SA sur le caractère indispensable de la nouvelle installation au regard de 
la couverture existante nécessiteraient d'être plus amplement étudiées, notamment 
sous l'angle de la possibilité d'un groupement d'antennes. 

  

 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. La décision litigieuse se fonde, d'une part, sur le principe de prévention concrétisé 
par l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 
octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et, 
d'autre part, sur le fait qu'au stade de la requête en autorisation de construire, la 
recourante n'avait pas produit un extrait de plan d'ensemble. 

Sur ce dernier point, la recourante a produit ce document durant la présente 
procédure, ce qui a amené l'autorité intimée à admettre que ce point ne faisait 
désormais plus l'objet du litige. 

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Hormis ces deux aspects, la recourante a également produit durant la présente 
procédure la fiche de données spécifique au site, ce qui a conduit l'autorité intimée 
à soutenir que ce document impliquait de toute manière une instruction auprès du 
SABRA et que le tribunal ne pouvait en examiner la pertinence en première 
instance. Cette question sera évoquée après l'examen du principe de prévention et 
de ses incidences dans la présente procédure. 

4. En droit fédéral, la protection contre les effets nocifs ou gênants causés 
notamment par les rayonnements non ionisants issus des antennes de téléphonie 
mobile est régie par la LPE et les ordonnances qui en découlent (cf. ATF 138 II 
173 consid. 5.1 ; arrêt 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1 ; J. 
DRITTENBASS, op.cit., p. 140). 

Selon l'art. 1 al. 1 LPE, la loi sur la protection de l'environnement a pour but de 
protéger l'homme, les animaux et les plantes, leurs communautés biotiques et 
leurs habitats contre les atteintes nuisibles ou incommodantes et de préserver à 
long terme les bases naturelles de la vie. Les impacts qui pourraient devenir 
nuisibles ou gênants doivent être limités à un stade précoce par mesure de 
précaution (art. 1 al. 2 LPE). L'émission de rayonnements est limitée par des 
mesures à la source (art. 11 al. 1 LPE), notamment par l'édiction de valeurs limites 
d'émission dans les ordonnances (art. 12 al. 1 let. a et al. 2 LPE). 

Pour l'évaluation des effets nocifs ou gênants, le Conseil fédéral fixe par voie 
d'ordonnance des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE). Selon l'art. 14 
let. a LPE, les valeurs limites d'immission doivent être fixées de telle manière que 
des immissions inférieures à ces valeurs ne mettent pas en danger l'homme, les 
animaux et les plantes, leurs communautés biotiques et leurs habitats selon l'état 
de la science ou l'expérience. Bien que la disposition précitée se réfère à la 
pollution atmosphérique, elle s'applique également en règle générale à d'autres 
immissions, notamment celles causées par les rayonnements non ionisants (cf. 
ATF 146 II 17 consid. 6.5 ; 126 II 399 consid. 4b ; 124 II 219 consid. 7a ; arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 5.5 ; 1C_450/2010 du 
12 avril 2011 consid. 3.3). 

5. Sur la base de la délégation de compétence de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil 
fédéral a édicté l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant 
du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) pour protéger les personnes contre les 
rayonnements non ionisants nocifs ou gênants provenant de l'exploitation 
d'installations fixes (art. 1 ORNI). Cette ordonnance règle les limites d'émission 
ainsi que les limites d'immission pour les émetteurs de radiocommunication 
mobile et les raccordements d'abonnés sans fil (cf. art. 2 al. 1 let. a, et annexe 1 
ch. 6, ainsi que l'annexe 2 de l'ORNI ; ATF 138 II 173 consid. 5.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 3.1). Pour se protéger 
contre les effets thermiques scientifiquement fondés du rayonnement des 
installations de radiocommunication mobile, l'ORNI prévoit des valeurs limites 

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d'immission qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent être 
présentes (art. 13 al. 1 et annexe 2 ORNI ; ATF 126 II 399 consid. 3a ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). 

En outre, le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites d'installation pour 
concrétiser le principe de précaution en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE, ces valeurs 
s'entendant également pour les antennes adaptatives au sujet desquelles l'ORNI a 
été modifiée le 17 décembre 2021 avec entrée en vigueur des nouvelles 
dispositions le 1er janvier 2022 (Recueil officiel RO 2021 901) (art. 3 al. 6 et art. 
4 al. 1, ainsi que l'annexe 1 ch. 62, 63 et 64 ORNI). Les valeurs limites 
d'installation ne sont pas directement liées à des dangers avérés pour la santé, mais 
ont été fixées en fonction de la faisabilité technique et opérationnelle ainsi que de 
la viabilité économique afin de minimiser le risque d'effets nocifs, dont certains ne 
sont que soupçonnés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). Avec les valeurs 
limites d'installation, le Conseil fédéral a créé une marge de sécurité par rapport 
aux dangers avérés pour la santé (cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2 ; arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1 ; 1C_576/2016 du 27 
octobre 2017 consid. 3.5.1). Dans les locaux à utilisation sensible (LUS), les 
installations de radiocommunication mobile doivent toujours respecter la valeur 
limite d'installation d'une installation donnée (art. 3 al. 3 et al. 6, art. 4 al. 1 et 
annexe 1 ch. 65 ORNI ; cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 consid. 3.1). 

L'annexe 1 ch. 62 ORNI prévoit qu'un groupe d’antennes comprend toutes les 
antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d’un bâtiment (al. 
1). Les groupes d’antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale 
comptent comme une seule installation, indépendamment de l’ordre dans lequel 
ils sont construits ou modifiés (al. 2). Deux groupes d’antennes émettent dans des 
conditions de proximité spatiale lorsqu’au moins une antenne de chaque groupe se 
trouve dans le périmètre de l’autre groupe (al. 3). Selon l'al. 4, le périmètre d’un 
groupe d’antennes est une surface horizontale formée par les cercles de rayon r 
autour de chaque antenne du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée 
en mètres, se calcule selon la formule:  

r = F √      ; explication des symboles:  
a. F: facteur de fréquence. Il vaut: 

1. 2,63 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de 
fréquence plus basses, 

2. 1,76 pour les groupes d’antennes qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de 
fréquence plus élevées, 

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3. 2,10 pour tous les autres groupes d’antennes; 

b. ERP90: ERP cumulée, exprimée en W, émise par les antennes d’un groupe 
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le mode d’exploitation 
déterminant; le secteur azimutal déterminant est celui dans lequel est émise 
l’ERP cumulée la plus élevée. 

Selon l'al. 5, par modification d’une installation, on entend: 

a. la modification de l’emplacement d’antennes émettrices; 

b. le remplacement d’antennes émettrices par d’autres ayant un diagramme 
d’antenne différent; 

c. l’extension par ajout d’antennes émettrices; 

d. l’augmentation de l’ERP au-delà de la valeur maximale autorisée, ou 

e. la modification des directions d’émission au-delà du domaine angulaire 
autorisé. 

L’application d’un facteur de correction aux antennes émettrices adaptatives 
existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme une modification 
d’une installation (annexe 1 ch. 62 al. 5bis ORNI). Par antennes émettrices 
adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte que leur 
direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté automatiquement 
selon une périodicité rapprochée (annexe 1 ch. 62 al. 6 ORNI). 

L'annexe 1 ch. 63 ORNI prévoit que par mode d’exploitation déterminant, on 
entend le mode d’exploitation dans lequel un maximum de conversations et de 
données est transféré, l’émetteur étant au maximum de sa puissance (al. 1). 
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de 
correction KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes 
émettrices sont équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette 
limitation vise à garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée 
de six minutes ne dépasse pas l’ERP corrigée (al. 2). 

6. Selon l'annexe 1 ch. 63 al. 3 ORNI, les facteurs de correction KAA suivants 
s’appliquent: 

Nombre de sub arrays Facteur de correction KAA 

64 et plus ≥ 0,10 

32 à 63 ≥ 0,13 

16 à 31 ≥ 0,20 

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  8 à 15 ≥ 0,40 

Si un facteur de correction KAA est appliqué aux antennes émettrices adaptatives 
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une fiche de 
données spécifique au site adaptée (l'annexe 1 ch. 63 al. 4 ORNI). 

L'annexe 1 ch. 64 ORNI prévoit que la valeur limite d'installation à respecter est 
de 4.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 
fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let. 
a); 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de 
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées 
(let. b); et de 5.0 V/m pour toutes les autres installations (let. c). 

7. Ainsi, les valeurs limites d'immission et d'installation de l'ORNI sont 
principalement adaptées à la protection de l'homme (cf. arrêts du Tribunal fédéral 
1C_579/2017 du 18 juillet 2018 consid. 5.4 ; 1C_254/2017 du 5 janvier 2018 
consid. 9.2 ; 1C_450/2010 du 12 avril 2011 consid. 3.2). La doctrine a au surplus 
relevé que les valeurs limites prévues dans l'ORNI était dix fois plus strictes que 
celles recommandées par la Commission internationale de protection contre les 
rayonnements non ionisants (J. DRITTENBASS, op. cit., p. 138). 

Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui 
doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - est 
reprise à l'art. 4 al. 1 ORNI. Cette limitation fait l'objet d'une réglementation 
détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe 
notamment, pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements 
téléphoniques sans fils (ch. 6 annexe 1 ORNI), les valeurs limites de l'installation 
mentionnées plus haut (ch. 64 annexe 1 ORNI). 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'étendue de la limitation préventive 
des émissions selon l'art. 4 al. 1 ORNI est déterminée de manière exhaustive avec 
l'édiction des valeurs limites d'installation, raison pour laquelle les autorités 
appliquant la loi ne peuvent pas exiger une limitation supplémentaire dans des cas 
individuels sur la base de l'art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2; Arrêts du 
Tribunal fédéral 1A_251/2002 du 24 octobre 2003, consid. 4 ; 1A.10/2001 du 8 
avril 2002, consid. 2.2 ; DRITTENBASS, op. cit., p. 141-142). 

8. Au sens de l'art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la valeur limite d’installation, au 
sens de l’annexe 1, n’est pas dépassée, l'autorité procède ou fait procéder à des 
mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. 
L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées. 

Sur cette base, l'OFEV a publié le 23 février 2021 un document intitulé « 
Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon 
l’ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) » (ci-
après: explications OFEV - https://www.newsd.admin.ch/newsd/ 

- 22/31 - 

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message/attachments/65389.pdf; consulté le 22 septembre 2022). Il y est 
notamment fait état de deux études effectuées à l'étranger en 2019 et 2020 ainsi 
que de mesures et simulations réalisées par l'office fédéral de la communication 
durant l'été 2020 sur deux antennes adaptatives autorisées de deux opérateurs 
différents. L'OFEV retient en conclusion, sur la base des résultats de diverses 
études de simulation et de mesures réalisées entre 2017 et 2020, que « Les 
puissances d’émission moyennes des antennes adaptatives (avec différents 
nombres d’éléments d’antenne), calculées sur six minutes, se situent, selon le 
scénario, dans une plage comprise entre environ 1 % (0,01 ou -20 dB) et 50 % 
(0,5 ou -3 dB) de la puissance maximale théorique. L’éventail des résultats des 
études est très large. En ce qui concerne les antennes réseau 8×8, les puissances 
émettrices déterminées se situent généralement entre environ 10 % (0,1 ou -10 
dB) et 32 % (0,32 ou -5 dB) de la puissance maximale théorique. Les études ont 
également montré que la différence entre la puissance d’émission maximale 
déterminée et la puissance d’émission maximale théorique dépend de la taille de 
l’antenne, c’est-à-dire du nombre d’unités d’antenne activables indépendamment 
(réseaux ou sub arrays). On a calculé, sur la base d’études portant sur différentes 
tailles d’antennes, un facteur de correction gradué pouvant être appliqué à la 
puissance d’émission maximale possible des antennes adaptatives » (Explications 
OFEV, p. 17 à 20). 

Egalement en date du 23 février 2021, l'OFEV a publié un rapport intitulé « 
Antennes adaptative – Complément à la recommandation d'exécution de 
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) 
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil 
(WLL) de l'OFEFP [actuellement : OFEV] de 2002 » (ci-après: le complément – 
https://www.newsd.admin.ch/ newsd/message/attachments/65394.pdf; consulté le 
22 septembre 2022). 

Avant la publication du complément, des antennes adaptatives avaient été 
autorisées sur la base du scénario du pire. Le complément définit désormais 
comment les paramètres techniques des antennes adaptatives doivent être déclarés 
dans la fiche de données spécifique au site et comment leur contribution à 
l'intensité du champ électrique de l'installation de téléphonie mobile doit être 
calculée. Il indique en outre comment les antennes adaptatives doivent être 
contrôlées dans les systèmes d'assurance de la qualité utilisés par les opérateurs 
(complément, p. 6). 

Il y est aussi précisé que conformément à l’annexe 1 ch. 63 de l’ORNI révisée, le 
mode d’exploitation déterminant pour les antennes adaptatives correspond 
également au mode d’exploitation dans lequel un maximum de conversations et 
de données est transféré, l’émetteur étant au maximum de sa puissance. En raison 
des propriétés spécifiques des antennes adaptatives, la variabilité des directions 
d’émission et des diagrammes d’antenne doit également être prise en 
considération. Concrètement, il faut aussi tenir compte du fait que les antennes 

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adaptatives ne peuvent pas émettre en même temps à la puissance d'émission 
maximale possible dans toutes les directions, ce qui correspond au scénario du 
pire. Dans la réalité, la puissance d'émission est répartie pour les signaux qui sont 
émis dans différentes directions. En outre, conformément à l'annexe 1 ch. 64 
ORNI, dans un LUS, la preuve par calcul du respect de la valeur limite de 
l'installation est fournie comme auparavant au moyen de la fiche complémentaire 
4a de la fiche de données spécifique au site (complément, p. 7 ss). 

9. Une nouvelle installation de radiocommunications mobiles et son exploitation ne 
peuvent être approuvées que si, sur la base d'une prévision mathématique, il est 
assuré que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être 
respectées (art. 4 ss ORNI). La base de ce calcul est la fiche de données spécifique 
au site que doit remettre le propriétaire de l'installation projetée (art. 11 al. 1 
ORNI). Celle-ci doit contenir les données techniques et opérationnelles actuelles 
et prévues de l'installation, dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour 
l'émission de rayonnements (art. 11 al. 2 let. a ORNI). Cela inclut notamment la 
puissance apparente rayonnée (ERP ; art. 3 al. 9 ORNI), y compris la direction du 
faisceau principal des antennes, et si l'antenne fonctionne en mode adaptatif ou 
non. Les données correspondantes servent de bases pour le permis de construire et 
sont contraignantes pour l'opérateur ; toute augmentation de l'ERP au-delà de la 
valeur maximale autorisée et toute direction de transmission au-delà du domaine 
angulaire autorisé est considérée comme un changement de l'installation, ayant 
pour conséquence qu'une nouvelle fiche de données spécifique au site doit être 
présentée (annexe 1 ch. 62 al. 5 let. d et e ORNI ; ATF 128 II 378 [arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.264/2000 du 24 septembre 2002] consid. 8.1, non publié). La 
fiche de données du site doit également contenir des informations sur le lieu 
accessible où ce rayonnement est le plus fort, sur les trois LUS où ce rayonnement 
est le plus fort, et sur tous les LUS où la valeur limite de l’installation au sens de 
l’annexe 1 est dépassée (art. 11 al. 2 let. c ORNI). 

Il est vrai que la prévision calculée qui doit être faite sur la base de ces 
informations est sujette à certaines incertitudes, car elle prend en compte les 
principaux facteurs d'influence mais ne tient pas compte de toutes les subtilités de 
la propagation du rayonnement. Cependant, le Tribunal fédéral a précisé que dans 
ce calcul, l'incertitude de mesure ne doit être ni ajoutée ni déduite. Seules les 
valeurs mesurées doivent être prises en compte (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.4; 1C_132/2007 du 30 janvier 2008 
consid. 4.4-4.6 in RDAF 2009 I 536). En effet, c'est pour prendre en compte cette 
incertitude que des mesures de réception doivent être effectuées après la mise en 
service de l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 
l'installation est atteinte à un LUS (complément recommandation OFEV, ch. 2.1.8 
; Benjamin WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2e éd., Zurich 2008, 
p. 61 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 4.3.1 s.). 
Si, sur la base de ces mesures, il s'avère que la valeur limite de l'installation est 
dépassée lors du fonctionnement, la puissance d'émission maximale admissible 

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doit être redéfinie et le respect des valeurs prescrites doit être démontré par des 
mesures supplémentaires (cf. arrêt du tribunal fédéral 1C_681/2017 du 1 
décembre 2019 consid. 4.5). De surcroît, le risque d'un pronostic erroné est 
supporté par le maître d'ouvrage dans la mesure où il peut encore être amené à 
prendre des mesures pour assurer le respect des valeurs limites ultérieurement, 
c'est-à-dire après la mise en service de l'installation (cf. ATF 130 II 32 consid. 
2.4). 

Il sied également d'ajouter qu'au printemps 2005, le Tribunal fédéral avait estimé 
qu'il fallait mieux contrôler l'exploitation des antennes de téléphonie mobile, afin 
de garantir en particulier que les puissances émettrices et les directions d'émission 
autorisées soient respectées. Sur cette base, l'OFEV a mis en place un système 
d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les valeurs correspondant 
à la direction et à la puissance émettrice maximale sont enregistrées dans une 
banque de données et comparées quotidiennement aux valeurs autorisées. Ce 
système est examiné périodiquement et certifié par un organe indépendant. 
Swisscom a mis en place un tel système de sécurité, dont les nouveaux paramètres 
relatifs aux antennes adaptatives ont été validé par l'OFCOM en date du 23 juin 
2021 (Validierungszertifikat QSS Swisscom, accessible à l'adresse 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/ electrosmog/info-
specialistes/mesures-contre-l-electrosmog/assurance-de-la-qualite-en-ce-qui-
concerne-le-respect-des-valeur.html; consulté le 22 septembre 2022). 

Le Tribunal fédéral a reconnu le système d'assurance qualité comme un 
instrument de contrôle performant et n'a pas considéré nécessaire de recourir à un 
contrôle par des mesures de construction (arrêt du Tribunal fédéral 1C_282/2008 
du 7 avril 2009 consid. 3.5). 

10. Au sujet des risques pour la santé, la jurisprudence du Tribunal fédéral retient que 
les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de 
l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi 
que le caractère économiquement supportable, sans référence directe aux dangers 
pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge 
de sécurité (arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). 

Les valeurs limites spécifiées dans l'ORNI pour la protection contre les 
rayonnements non ionisants sont fondées sur des résultats scientifiquement étayés 
concernant les risques pour la santé liés aux antennes de radiotéléphonie mobile. 
Le Conseil fédéral ou son autorité spécialisée, l'OFEV, suit en permanence 
l'évolution de la science avec un groupe consultatif d'experts (BERENIS) et doit, 
si nécessaire, adapter les valeurs limites à l'état de la science ou de l'expérience 
(arrêts 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 
2018 consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.3). Cela étant, vu la 
marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral pour l'établissement des 
valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances 

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fondées scientifiquement justifient de les remettre en cause (arrêts 1C_518/2018 
précité consid. 5.1.1 ; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, 
le Tribunal fédéral a confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait 
pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient être modifiées (arrêts 
1C_518/2018 précité consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). La doctrine relève également que si 
des incertitudes scientifiques existent, le volume des études scientifiques 
permettant d'apprécier les effets des antennes de téléphonie mobile sur le corps 
humain a fortement augmenté et leurs conclusions emportent le constat qu'aucun 
effet du rayonnement de la téléphonie mobile sur la santé n’a pu être prouvé de 
manière cohérente en-dessous des valeurs limites de l'ORNI (Martin RÖÖSLI, 
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender 
Strahlung auf den Menschen, DEP 2021, p. 117-133, p. 127 ss). Sans indice 
concret indiquant que ces valeurs limites devraient être modifiées, le Tribunal 
fédéral a jugé, à diverses reprises, que les valeurs limites fixées dans l'ORNI 
étaient conformes à la Constitution et à la loi (cf. arrêts du Tribunal fédéral 
1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2.5 ; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 
5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3 ; 1C_323/ 2017 du 15 janvier 
2018 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral en a tiré qu'il existe une présomption de 
respect du principe de prévention si les valeurs limites prévues par l'ORNI sont 
respectées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_518/2018 précité consid. 5.3). 

Par ailleurs, la CourEDH a en particulier confirmé, sous l'angle de l'art. 8 CEDH, 
que tant que la nocivité des antennes pour la population n'était pas prouvée 
scientifiquement, elle restait dans une large mesure spéculative, de sorte qu'on ne 
pouvait imposer à la Confédération l'obligation d'adopter des mesures plus amples 
(ACEDH, Luginbühl c. Suisse du 17 janvier 2006 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 précité consid. 5.1.1). 

11. S'agissant des développements les plus récents, le consortium de projet SwissNIS, 
sur mandat de l'OFEV, a rendu le 24 mai 2022 son premier rapport de monitoring 
sur les mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants 
(https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/ attachments/71991.pdf ; consulté 
le 22 septembre 2022). L'OFEV considère que « Les premiers résultats du rapport 
de monitoring montrent que la protection de la santé est garantie. Dans les lieux 
fréquentés de manière habituelle, les intensités de champ se situent clairement en-
dessous de la valeur limite d'immission. Les valeurs les plus élevées ont été 
mesurées aux stations de tram, dans les zones industrielles et au centre des 
grandes villes, tandis que les valeurs les plus faibles ont été enregistrées dans les 
zones agricoles et dans les espaces naturels. Les mesures concernant les 
logements n'en sont qu'à leur début. Les mesures effectuées jusqu'à présent 
révèlent des valeurs d'exposition faibles, mais sont toutefois peu nombreuses. 
C'est pourquoi il n'est pas encore possible d'en tirer des conclusions générales » 
(https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/communiques.msg
-id-89276.html ; consulté le 22 septembre 2022). 

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En outre, dans un arrêt 1C_339/2021 du 30 juin 2022, le Tribunal fédéral a 
confirmé sa jurisprudence confirmant l'application des Recommandations de 
mesures, OFEFP [éd.], 2002, selon lesquelles, si, selon le pronostic calculé, la 
valeur limite de l'installation est atteinte à 80 % dans un lieu à utilisation sensible, 
une mesure de réception de rayonnement non ionisant doit être effectuée après la 
mise en service de l'installation pour contrôler le pronostic calculé. À cet égard, le 
Tribunal fédéral a examiné la conformité au droit de la condition posée par 
l'autorisation de construire sur les mesures devant être effectuées après la mise en 
service de l'installation transformée, notamment dans l'un des LUS mentionné 
dans la fiche de données spécifique au site, et a considéré que cette condition 
correspondait aux Recommandations susmentionnées. 

12. Dans le cas d'espèce, compte tenu de ce qui précède, c'est en vain que les parties 
intervenantes invoquent les effets nocifs des rayonnements non ionisants sur la 
santé humaine, qu'ils soient scientifiquement démontrés ou pas suffisamment en 
l'état. En effet, c'est précisément en raison du danger avéré ou potentiel de ces 
rayonnements que le Conseil fédéral a déterminé dans l'ORNI des valeurs limites 
en deçà desquelles aucun effet du rayonnement de la téléphonie mobile n'a 
jusqu'ici été prouvé de manière cohérente. 

S'agissant de l'incertitude de la mesure des rayonnements émis par une 
installation, les considérants qui précèdent conduisent également à rejeter les 
arguments des parties intervenantes. Les recommandations de l'OFEV tiennent 
précisément compte des incertitudes qui pèsent autour de la mesure du 
rayonnement provoqué par une installation de téléphonie mobile, la jurisprudence 
susrappelée du Tribunal fédéral précisant que l'incertitude de mesure ne doit être 
ni ajoutée ni déduite, que seules les valeurs mesurées doivent être prises en 
compte et enfin que c'est pour prendre en compte cette incertitude que des 
mesures de réception doivent être effectuées après la mise en service de 
l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 
l'installation est atteinte à un LUS. 

Outre ces considérations générales qui conduisent à rejeter les arguments des 
parties intervenantes relatifs au principe de prévention et à l'incertitude des 
mesures du rayonnement non ionisant, il faut ajouter que le présent litige vise un 
refus d'autorisation de construire notifié à la recourante alors que le SABRA avait 
requis un complément d'instruction et ne s'était vraisemblablement même pas 
penché sur la fiche de données spécifique dans sa version du 27 septembre 2018. 
En d'autres termes, les arguments des parties intervenantes dans la présente 
procédure ont une portée abstraite et ne s'appliquent pas spécifiquement à 
l'installation litigieuse, celle-ci n'ayant précisément pas fait l'objet d'une 
autorisation de construire. 

13. C'est le lieu de préciser que la production par la recourante, durant la présente 
procédure, de la nouvelle fiche de données spécifique au site établie le 21 janvier 

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2022, ne permet pas de donner suite à la conclusion de la recourante relative à 
l'octroi de l'autorisation de construire, ni à sa conclusion subsidiaire concernant le 
renvoi du dossier à l'autorité intimée avec ordre de délivrer l'autorisation 
sollicitée. Comme l'a relevé à juste titre autorité intimée, le tribunal est une 
instance judiciaire de contrôle de la légalité des décisions prises par les autorités 
administratives et ne peut se substituer à ces dernières en instruisant des questions 
qui relèvent du préavis d'instances spécialisées. Il incombe en l'espèce au SABRA 
d'examiner le dossier, notamment sur la base de la nouvelle fiche de données 
spécifique au site, puis ensuite à l'autorité intimée, si elle estime que l'autorisation 
peut être octroyée, de l'assortir cas échéant des conditions qui s'imposeraient selon 
l'ORNI et les recommandations de l'OFEV. 

14. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où elle se fonde sur le principe de 
prévention, la décision litigieuse est contraire au droit. 

15. Il reste cependant à examiner l'autre motif sur lequel se fonde la décision 
litigieuse, à savoir la clause d'esthétique de l'art. 15 LCI. Plus spécifiquement, 
cette décision fait siennes les critiques du SMS selon lesquelles, en substance, 
l'antenne projetée porterait atteinte à la valeur architecturale de l'immeuble et au 
site de I______. 

16. Aux termes de l'article 15 LCI, le département peut interdire ou n'autoriser que 
sous réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa 
situation ou son aspect extérieur, nuirait au caractère ou à l'intérêt d'un quartier, 
d'une rue ou d'un chemin, d'un site naturel ou de points de vue accessibles au 
public. Il se fonde notamment sur le préavis de la commission d'architecture ou, 
pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la commission des monuments, 
de la nature et des sites. Il tient compte également, le cas échéant, de ceux émis 
par la commune ou les services compétents du département. 

La clause d'esthétique de la disposition susmentionnée constitue une notion 
juridique indéterminée, laissant un certain pouvoir d'appréciation à 
l'administration, celle-ci n'étant limitée que par l'excès ou l'abus de pouvoir (art. 
61 al. 2 LPA). Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés n'ont qu'un caractère consultatif, bien que 
leur rôle soit le plus souvent considéré comme important dans l'appréciation du 
dossier (Mémorial des séances du Grand Conseil 1988 II p.1640). En particulier, 
le préavis de la commission des monuments de la nature et des sites, qui est 
composée de spécialistes en matière d'architecture et d'urbanisme, émis à 
l'occasion d'un projet concret, revêt un poids prépondérant (ATA H. du 2 mars 
1999 et réf. cit.; T. TANQUEREL, "La pesée des intérêts vue par le juge 
administratif" publié in La pesée globale des intérêts, A. MORAND, 1996, p. 
201). 

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17. Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des commissions 
consultatives, l'autorité de recours doit s'imposer une certaine retenue, en fonction 
de son aptitude à trancher le litige (ATA/560/2004 du 22 juin 2004 et réf. cit; 
ATA/123/2003 du 11 mars 2003). 

18. En l'espèce, la recourante se méprend sur la portée de l'art. 15 LCI, qui ne limite 
pas la possibilité de refuser un projet de construction ou de lui imposer des 
modifications aux seules situations dans lesquelles ce projet interagit avec un 
objet protégé au sens de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des 
sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), qu'il s'agisse par exemple d'un bâtiment 
ou d'un site. Comme l'indique la lettre de cette disposition, il suffit que, par ses 
dimensions, sa situation ou son aspect extérieur, le projet entraîne un impact 
nuisible sur le caractère ou l'intérêt d'un quartier, d'une rue ou d'un chemin, d'un 
site naturel ou de points de vue accessibles au public. En l'occurrence, le dossier 
ne comporte aucun plan en coupe montrant l'immeuble dans toute sa hauteur et 
I______ dans sa largeur, ni photomontage, de sorte que l'on ignore l'importance 
précise de la visibilité du projet litigieux aux alentours. Cela étant, le plan en 
coupe existant au dossier, même s'il ne montre pas intégralement la hauteur de 
l'immeuble (le rez-de-chaussée et les deux premiers étages ne sont pas 
représentés), révèle suffisamment la dimension considérable de l'antenne, laquelle 
serait manifestement très perceptible au sommet du bâtiment et depuis l'espace 
dégagé et très particulier de I______. L'antenne projetée n'est pas un objet neutre 
dans l'espace urbain et la jurisprudence citée par la recourante elle-même fait état 
de la préoccupation générale concernant le fait de camoufler autant que possible 
ce type d'installation. Il convient à cet égard de souligner que cette réflexion tient 
compte de la multiplication de ces installations et donc du fait qu'à défaut de leur 
imposer d'être aussi discrètes que possible, elles sont susceptibles d'envahir 
visuellement l'espace public. Par conséquent, sur le principe, les critiques émises 
par le SMS et la commune intervenante sur le problème esthétique posé par le 
projet sont tout à fait fondées. 

19. Cela étant, la mission du département consiste à procéder à la pesée des intérêts en 
présence, à savoir d'une part l'intérêt consistant à préserver l'espace public 
d'antennes de téléphonie mobile trop voyantes et d'autre part à permettre aux 
opérateurs d'assurer une couverture de téléphonie mobile de qualité, ce qui relève 
d'une tâche de la Confédération (ATF 139 II 271 consid. 11.2; ATF 131 II 545 
consid. 2.2 p. 547 s.; arrêt 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1.2). Dans 
cette mesure, il lui appartient d'instruire le dossier de manière complète afin d'être 
en mesure d'apprécier correctement l'ensemble des paramètres pertinents. Le fait 
qu'une instance de préavis critique le projet pour des raisons esthétiques ne suffit 
ainsi pas pour rejeter la requête en autorisation. Il faut encore donner au requérant 
la possibilité de démontrer, outre le caractère indispensable de la construction, 
qu'aucune solution alternative ne soit raisonnablement envisageable. 

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A/3863/2020 

20. Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée a invité la recourante, par courrier du 11 
février 2019, à se positionner sur les préavis du SMS et de la commune 
intervenante. Selon les allégués de l'autorité intimée, que la recourante n'a pas 
contestés, cette dernière n'a pas répondu à cette invitation. 

21. C'est donc à bon droit que l'autorité intimée a considéré que la preuve de l'absence 
d'alternative au projet litigieux n'avait pas été apportée au moment où elle a rendu 
la décision querellée et qu'elle a donc fait prévaloir l'intérêt à préserver le bâtiment 
et I______ d'une installation inesthétique. 

22. C'est le lieu de préciser que les explications données par la recourante au stade de 
la présente procédure sur l'impossibilité d'un emplacement alternatif pour 
l'antenne litigieuse (en particulier à l'arrière du bâtiment concerné) apparaissent 
non seulement lacunaires, comme relevé par les parties intimées, mais surtout 
qu'elles n'ont pas été soumises aux instances spécialisées, dont le SABRA, qui 
sont mieux à même que le tribunal d'apprécier les aspects techniques discutés par 
la recourante. 

23. Le tribunal pourrait ainsi rejeter le recours, l'un des deux motifs de la décision 
litigieuse apparaissant bien fondé. Cependant, cette solution ne tiendrait pas 
compte de la divergence de principe qui a opposé la recourante et l'autorité 
initmée sur le développement de la technologie 5G, divergence qui a conduit la 
recourante à mettre un terme au dialogue dans le cadre de l'instruction des 
dossiers concernés. Or, comme on l'a vu, la position de l'autorité intimée sur cette 
question de principe était infondée, de sorte que le rejet pur et simple du recours 
entrainerait une conséquence disproportionnée et contraire au principe d'économie 
de procédure, en obligeant la recourante à déposer une nouvelle requête. Dans la 
mesure où, pour les motifs exposés plus haut (cf. consid. 13), il y aurait lieu de 
toute manière de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour complément 
d'instruction sous l'angle de l'ORNI, il s'avère plus conforme à l'économie de 
procédure de suivre cette voie et ainsi d'admettre partiellement le recours en ce 
qu'il conclut à l'annulation de la décision querellée. 

24. En reprenant l'instruction du dossier, le département invitera également la 
recourante à le compléter par tous les documents permettant d'apprécier de la 
manière la plus précise possible l'impact visuel du projet actuel et celui des 
alternatives envisageables, ainsi que les documents établissant les conséquences 
techniques (ou l'impossibilité) d'un déplacement de l'antenne. Les instances 
spécialisées, dont le SABRA et le SMS, devront procéder à l'examen de ces 
documents de manière à établir et cas échéant confirmer les conséquences 
techniques et esthétiques d'une solution alternative. Il appartiendra finalement au 
département de procéder à la pesée des intérêts en présence et de décider s'il se 
justifie d'imposer une solution alternative, ou si son "coût", notamment en termes 
d'efficience, est trop important. 

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25. Au vu de ce qui précède, la décision litigieuse sera annulée, le recours étant admis 
quant à la première de ses conclusions principales, mais rejeté quant à la seconde 
de ses conclusions principales et la seconde de ses conclusions subsidiaires. 

26. À cet égard, il est précisé que le présent jugement constitue une décision 
incidente. 

27. Le recours est ainsi partiellement admis. 

28. Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03) et son avance de frais de CHF 200.- sera 
restituée à la recourante. 

29. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure réduite de CHF 300.-, sera mise à 
la charge de l'État de Genève, soit pour lui le département du territoire, sera 
allouée à A______ SA (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). Le montant de cette 
indemnité tient compte du fait que le conseil de la recourante a produit des 
écritures identiques dans plusieurs autres dossiers actuellement pendants devant le 
tribunal, de sorte que si l'issue de ces dossiers devait être identique à celle de la 
présente procédure, il ne se justifierait pas d'octroyer à chaque fois l'indemnité qui 
serait normalement allouée pour une activité déployée pour un seul dossier. Cas 
échéant, en cas d'admission du recours de A______ SA dans un nombre limité des 
autres dossiers susmentionnés, le montant de l'indemnité octroyée à ces occasions 
sera réévalué afin de constituer un tout cohérent. 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 19 novembre 2020 par A______ SA 
contre la décision du département du territoire du 22 octobre 2020 (DD 1______) 
; 

2. l'admet partiellement ; 

3. annule la décision DD 1______ rendue par le département du territoire le 22 
octobre 2020 ;  

4. renvoie le dossier au département du territoire pour la suite à y donner au sens des 
considérants ; 

5. rejette le recours pour le surplus ; 

6. renonce à percevoir un émolument ; 

7. ordonne la restitution à A______ SA de son avance de frais de CHF 200.- ; 

8. condamne l'État de Genève, soit pour lui le département du territoire, à verser à 
A______ SA une indemnité de procédure de CHF 300.- ; 

9. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les dix jours à compter de sa notification. L'acte de recours 
doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du 
présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Julien PACOT, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

  Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le  La greffière