# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b56e1cea-0024-5173-ba95-952723e9e358
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-06-03
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 03.06.2020 U 2020 24
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2020-24_2020-06-03.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 20 24

1. Kammer 

Vorsitz Audétat
Richter Racioppi, von Salis 
Aktuar Paganini

URTEIL

vom 3. Juni 2020

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Pius Schumacher,

Beschwerdeführerin

gegen 

B._____ AG,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally,

Beschwerdegegnerin

und

C._____ AG,

Beigeladene

betreffend Submission

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1. Die B._____ AG schrieb im Zusammenhang mit dem Projekt betreffend 

Umbau und Aufstockung des bestehenden Alters- und Pflegeheims 

B._____ in X._____ mit geschätzten Baukosten von Fr. 46.5 Mio. im De-

zember 2019 im Kantonsamtsblatt und auf simap.ch im selektiven Verfah-

ren nach GATT/WTO die Bauherrenvertretung aus. Von den vier Anbietern 

der ersten Stufe wurden zwei Anbieter vom weiteren Verfahren ausge-

schlossen. 

2. Die für das weitere Verfahren selektionierten Anbieter C._____ AG und 

A._____ AG wurden in der Folge zur Offertabgabe zugelassen. Die Zu-

schlagskriterien wurden dabei wie folgt festgelegt:

- Qualifikation Schlüsselperson BHV 25 %

- Qualität Angebot 25 %

- Qualifikation weitere Rollen 25 %

- Angebotspreis 25 %

3. Am 28. Februar 2020 reichten die Anbieter ihre Offerten ein. Nach der Aus-

wertung der Angebote durch das Bewertungsgremium erzielte die C._____ 

AG 4.48 Punkte, die A._____ AG 4.00 Punkte. Am 13. März 2020 erteilte 

die B._____ AG der C._____ AG den Zuschlag zum Preis von Fr. 237'000.-

-. 

4. Gegen diesen Entscheid erhob die A._____ AG (nachfolgend: Beschwer-

deführerin) am 24. März 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht 

Graubünden. Sie beantragte dabei kostenfällig und unter Einräumung der 

aufschiebenden Wirkung die Aufhebung des angefochtenen Vergabeent-

scheids und die Vergabe an sich selber nach Ausschluss der Zuschlags-

empfängerin, eventualiter sei die Auftraggeberin zu verpflichten, den Zu-

schlag ihr zu erteilen, subeventualiter sei das Vergabeverfahren zu wieder-

holen. Ersatzweise beantragte die Beschwerdeführerin die Feststellung der 

Rechtswidrigkeit der strittigen Vergabe und eine Entschädigung von Fr. 

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58'300.--. Zur Begründung brachte die Beschwerdeführerin im Wesentli-

chen vor, dass die Zuschlagsempfängerin mit dem Bauprojekt vorbefasst 

war und deshalb hätte ausgeschlossen werden müssen; dass die Verga-

bebehörde bei der Referenzbewertung unzulässigerweise weitere Unterkri-

terien geschaffen habe, ohne diese vorgängig offenzulegen, dass die Zu-

schlagsempfängerin ohne nachvollziehbare Begründung besser benotet 

worden sei und dass das Submissionsverfahren letztlich nur pro forma 

durchgeführt worden sei und sie von Beginn weg keine echte Chance auf 

den Zuschlag gehabt habe.

5. Am 25. März 2020 verfügte der Instruktionsrichter, dass bis zum Entscheid 

über die aufschiebende Wirkung jegliche Vollzugshandlungen – insbeson-

dere der Vertragsabschluss –  zu unterbleiben haben. 

6. In ihrer Vernehmlassung vom 21. April 2020 beantragte die B._____ AG 

(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung der Be-

schwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sie begründete ihren Antrag auf 

Nichteintreten im Wesentlichen damit, dass die Rüge, die Zuschlagsemp-

fängerin hätte ausgeschlossen werden müssen, verspätet erfolgte, eventu-

aliter wäre die Rüge auch als materiell unbegründet abzuweisen. Weiter 

entspreche das von ihr gewählte Vorgehen betreffend Verwendung von 

Unter- und Teilkriterien der Praxis des Verwaltungsgerichts, weshalb die 

Rüge der Beschwerdeführerin hinsichtlich der unzulässigen Heranziehung 

von Unterkriterien, ebenso wie die Rüge der nicht nachvollziehbaren Bes-

serbewertung der Zuschlagsempfängerin, unbegründet sei. 

7. Mit der Replik vom 4. Mai 2020 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre An-

träge dahingehend, als die Beschwerdegegnerin die Zuschlagspublikation 

vom 29. April 2020 aufzuheben habe und anzuweisen sei, dem Gericht und 

den Verfahrensbeteiligten mitzuteilen, ob sie mit der Zuschlagsempfänge-

rin den Vertrag bereits geschlossen habe. Die Beschwerdegegnerin habe 

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ungeachtet der laufenden Submissionsbeschwerde und in Verletzung der 

gerichtlichen Anordnung vom 25. März 2020 am 29. April 2020 die ange-

fochtene Zuschlagsverfügung publiziert, obschon diese noch nicht rechts-

beständig sei. Mit Blick auf die rechtswidrige Publikation sei die Beschwer-

degegnerin deshalb zu verpflichten, Klarheit hinsichtlich der Vertrags-

schliessung zu schaffen. Betreffend die bereits gestellten Anträge ergänzte 

und vertiefte die Beschwerdeführerin ihre Argumentation. 

8. Die Beschwerdegegnerin entgegnete in ihrer Duplik vom 13. Mai 2020 un-

ter Festhalten an ihren Anträgen der Vernehmlassung, dass sie zur Publi-

kation des Zuschlags verpflichtet sei und es sich dabei nicht um eine ei-

genständige Verfügung handle. Im Weiteren vertiefte auch sie ihre Argu-

mentation. 

9. Die Zuschlagsempfängerin (C._____ AG, nachfolgend: Beigeladene) be-

teiligte sich nicht am Beschwerdeverfahren.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt ist der Vergabebeschluss vom 13. März 2020, mit dem 

die Beschwerdegegnerin den Auftrag betreffend die Bauherrenvertretung 

für den Umbau und die Aufstockung des Pflegeheims B._____ an die Bei-

geladene erteilte. 

1.2. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Be-

schwerde ergibt sich aus Art. 15 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung 

über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; BR 803.510) i.V.m. Art. 25 

Abs. 2 lit. c des die IVöB ausführenden kantonalen Submissionsgesetzes 

(SubG; BR 803.300), wonach auch der Zuschlag als selbständig anfecht-

bare Verfügung gilt. Die zehntägige Frist zur Einreichung der Submissions-

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beschwerde gemäss Art. 15 Abs. 2 IVöB i.V.m. Art. 26 Abs. 1 SubG ist 

eingehalten. Indem die Beschwerdeführerin als Zweitplatzierte rügt, die 

einzig neben ihr verbliebene Anbieterin im Offertverfahren hätte ausge-

schlossen müssen bzw. der Zuschlag sei nach korrekter Bewertung ihr zu 

erteilen, ist sie vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutz-

würdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie weist somit die notwendige 

Beschwerdelegitimation im Sinne von Art. 50 des Gesetzes über die Ver-

waltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) auf. Demnach ist auf die im Üb-

rigen formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.

2.1. Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache selbst wird der prozessuale 

Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung 

obsolet.

2.2. Keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 15 Abs. 1bis IVöB und 

Art. 25 Abs. 2 SubG ist die Publikation des Zuschlages gemäss Art. 23 Abs. 

3 SubG. Soweit die Beschwerdeführerin die Zuschlagspublikation vom 29. 

April 2020 aufheben will, ist darauf somit nicht einzutreten.

3. Zunächst wird auf die Rüge, die Beigeladene sei vorbefasst gewesen und 

damit aus dem Vergabeverfahren auszuschliessen, eingegangen. 

3.1.1. Die Beschwerdegegnerin macht dazu vorab geltend, dass diese Rüge der 

Beschwerdeführerin verspätet erfolge, habe sie doch in der Ausschreibung 

die (zulässige) Vorbefassung nicht nur offengelegt, sondern darin auch 

ausdrücklich verfügt, dass die Beigeladene als bisherige Bauherrenvertre-

terin trotz dieser Vorbefassung zum Wettbewerb zugelassen werde. Man-

gels Anfechtung sei dieser Entscheid – unabhängig davon, ob er richtig 

oder falsch sei – rechtskräftig geworden und könne nun nicht mehr mit dem 

Vergabeentscheid angefochten werden.

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Die Beschwerdeführerin ist zu diesem Einwand betreffend die Verspätung 

ihrer Rüge hingegen der Ansicht, dass eine selbständige Beschwerde ge-

gen die in den Ausschreibungsunterlagen erwähnte Vorbefassung von Be-

ginn weg ins Leere gelaufen wäre, weil zum einen die Ausschreibungsun-

terlagen rechtens seien und damit formell gar nicht möglich gewesen sei, 

eine unrechtmässige Vorbefassung selbständig anzufechten; zum anderen 

habe sie aufgrund der in den Ausschreibungsunterlagen marginal beschrie-

benen Vorbefassung keinen Grund einer selbständigen Anfechtung gese-

hen. Erst im Rahmen der Akteneinsicht habe sich ihr das Ausmass der Vor-

befassung der Beigeladenen offenbart, insbesondere als Verfasserin einer 

Machbarkeitsstudie und als Organisatorin eines Generalplanerwettbe-

werbs. Sie sei deshalb erst im Rahmen der vorliegenden Beschwerde in 

der Lage gewesen, die unrechtmässige Vorbefassung der Beigeladenen 

als solche zu erkennen und zu rügen.

3.1.2. Wie der Einwand der Befangenheit ist die Rüge der Vorbefassung umge-

hend vorzubringen, d.h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, zu welchem der 

Betroffene Kenntnis der für eine Vorbefassung sprechenden Tatsachen er-

hält. Es geht nicht an, im Wissen um die Vorbefassung eines Mitbewerbers 

das Ergebnis des Vergabeverfahrens abzuwarten, um anschliessend – je 

nach Ergebnis des Verfahrens – den Einwand der Vorbefassung zu erhe-

ben. Ein Untätigbleiben oder Einlassen in ein Verfahren im Wissen um das 

Vorliegen einer Vorbefassung gilt als Verzicht auf deren Geltendmachung 

und führt zum Verwirken dieses Anspruchs (vgl. GALLI/MOSER/LANG/STEI-

NER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., 2013, Rz. 1054 

mit Bezugnahme auf die Zürcher Verwaltungsgerichtspraxis). 

3.1.3. Vorliegend war der Beschwerdeführerin die Vorbefassung der Beigelade-

nen spätestens seit der Ausschreibung des Auftrags bekannt. Die Be-

schwerdeführerin irrt, wenn sie gestützt auf Art. 11 und Art. 12 der Submis-

sionsverordnung (SubV; BR 803.310) – welche angeben, was die Aus-

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schreibung bzw. die Ausschreibungsunterlagen namentlich zu enthalten 

haben – vorbringt, sie hätte die Ausschreibung nicht anfechten müssen 

bzw. können, weil die Vorbefassung in diesen Bestimmungen nicht aus-

drücklich erwähnt werde. Die Beschwerdegegnerin weist zu Recht darauf 

hin, dass diese Aufzählung nicht abschliessend ist, was schon am Wort 

"namentlich" erkennbar ist. Die Vergabebehörde kann somit über die Auf-

zählung von Art. 11 bzw. 12 SubV hinaus Modalitäten des Vergabeverfah-

rens bekannt geben, welche selbstredend angefochten werden können und 

in Rechtskraft erwachsen, wenn dies unterlassen wird. Zudem ist der wei-

tere Einwand der Beschwerdeführerin, sie habe anhand der rudimentären 

Angaben nicht erkennen können, wie stark die Vorbefassung der nachma-

ligen Zuschlagsempfängerin wirklich gewesen sei, unbegründet, weil in der 

Ausschreibung ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass die Beigela-

dene "als bisherige Bauherrenvertretung" zugelassen werde (vgl. Ziff. 3 der 

Ausschreibung vom 13. Dezember 2019 [Bg-act. 2]). Diese Bauherrenver-

tretung hat sich mit der Machbarkeitsstudie, dem Generalplanerwettbewerb 

und der Bauherrenvertretung im Vorprojekt im üblichen Rahmen bewegt. 

Diesen Umstand hat die Beschwerdegegnerin auch nicht verheimlicht, son-

dern in Ziff. 1.1 des "Programms Submission Bauherrenvertretung" (Bg-

act. 3.1) beschrieben. Indem diese Unterlagen ab dem ersten Tag der Aus-

schreibung im simap heruntergeladen werden konnten (vgl. Ausschreibung 

Ziff. 3.15), konnte die Beschwerdeführerin diesen Umstand auch sofort zur 

Kenntnis nehmen. Demnach ist auf diese Rüge infolge Verspätung nicht 

einzutreten.

3.2.1. Die Rüge wäre aber auch in materieller Hinsicht abzuweisen. Die Be-

schwerdeführerin bringt dazu vor, die Beschwerdegegnerin habe in den 

Ausschreibungsunterlagen zwar darauf hingewiesen, dass die Beigela-

dene als bisherige Bauherrenvertreterin gewirkt habe, sie habe aber be-

wusst keine konkreten Angaben zur Art und zum Umfang der Vorbefassung 

der Beigeladenen gemacht, obschon Letztere gemäss eigenen Referenz-

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angaben ihren Beitrag an die Projektorganisation mit "Wettbewerbsorgani-

sation, Bauherrenvertretung, Machbarkeitsstudie" umschrieben haben. Da-

mit entstehe der Eindruck, dass die Beschwerdegegnerin durch Verschwei-

gen dieser Angaben die Beigeladenen als nicht vorbefasst darstellen 

wollte. Anhand der Angaben der Beigeladenen in ihrer Offerte zeige sich 

aber, dass diese nicht nur in einer untergeordneten Form am Projekt mit-

gewirkt habe, sondern dieses Projekt als Planerin, Bauherrenvertreterin 

und Wettbewerbsorganisatorin massgeblich geprägt habe. Die Beigela-

dene habe sich somit bereits seit Jahren mit dem Projekt befasst und habe 

sich so als Planerin, Bauherrenvertreterin und Studienverfasserin einen 

nicht ausgleichbaren Wissensvorsprung aneignen können, woran der Um-

stand nichts ändere, dass sie an der Vorbereitung der Ausschreibungsun-

terlagen des vorliegenden Vergabeverfahrens nicht beteiligt war. Der Wis-

sensvorsprung bestehe unter anderem in materiellen Projektkenntnissen 

einerseits, und in einer massgebenden Gestaltung der künftigen Planungs-

, Bewilligungs- und Bauprozesse andererseits. Die Unabhängigkeit der 

Bauherrenvertretung gegenüber dem Generalplaner sei ebenfalls nicht ge-

währleistet. Ausserdem fänden sich auch keine geeigneten und ausrei-

chenden Ausgleichsmechanismen, mit welchen die Bewerber ihren Wis-

sensrückstand hätten kompensieren können. Als Bauherrenvertreterin im 

Rahmen des Vorprojekts nehme die Beigeladene massgeblich Einfluss auf 

den Projektausgang. Die Offenlegung des Vorprojekts reiche damit als ein-

zigen nennenswerten Ausgleichsmechanismus nicht aus, zumal sich die 

Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen auf den Stand-

punkt stelle, die Beigeladene habe überhaupt keinen nicht ausgleichbaren 

Wissensvorsprung. 

Die Beschwerdegegnerin hält dem zusammengefasst entgegen, die nach-

malige Zuschlagsempfängerin sei zu Recht zum Wettbewerb zugelassen 

worden, begründeten doch deren Arbeiten (Machbarkeitsstudie, General-

planerwettbewerb und Bauherrenvertretung im Vorprojekt) keinen "nicht 

ausgleichbaren Wissensvorsprung" i.S.v. Art. 12 Abs. 2 lit. b SubG.

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3.2.2. Nach Art. 22 lit. m SubG wird ein Angebot von der Berücksichtigung insbe-

sondere dann ausgeschlossen, wenn eine Anbieterin an der Vorbereitung 

des Vergabeverfahrens im Sinne von Art. 12 Abs. 2 SubG mitgewirkt hat. 

Laut dem hier einschlägigen Art. 12 Abs. 2 lit. b SubG dürfen sich Personen 

und Unternehmen nicht als Anbieter am Verfahren beteiligen, wenn sie an 

der Vorbereitung des Vergabeverfahrens derart mitgewirkt haben, dass sie 

dadurch einen wesentlichen durch den Auftraggeber nicht ausgleichbaren 

Wissensvorsprung erlangt haben oder die Vergabe zu ihren Gunsten be-

einflussen können. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dür-

fen Beschaffungsstellen/Vergabebehörden nicht auf eine den Wettbewerb 

ausschaltende Art und Weise von einer Unternehmung, die selbst ein ge-

schäftliches Interesse an der betreffenden Auftragsvergabe haben könnte, 

Ratschläge einholen oder annehmen. Insbesondere muss immer sicherge-

stellt sein, dass eine bestimmte Unternehmung die Submission nicht zu ih-

ren Gunsten beeinflussen kann, indem etwa der Inhalt der Ausschreibung 

oder die Ausschreibungsunterlagen auf ihre besonderen Fähigkeiten und 

Vorzüge ausgerichtet werden. Dem Umfang und der Intensität der Mitwir-

kung in der Vorbereitungsphase einer Submission müssen folglich Gren-

zen gesetzt sein. Unzulässig wäre es, wenn ein Unternehmer in einem Be-

reich zunächst mehr oder weniger umfassend mit der Planung und/oder 

Projektierung betreut würde, die Vergabebehörde ihm darauf die Ausarbei-

tung der Ausschreibungsunterlagen übertragen und derselbe Unternehmer 

anschliessend auch noch zur Angebotseinreichung zugelassen bzw. gar 

noch extra eingeladen würde. Umgekehrt bedeutet das Erteilen von Aus-

künften, die Mitwirkung beim Erarbeiten von Konstruktionsdetails, aber 

auch das Verfassen von Studien und Vorprojekten oder das Erstellen von 

Richtofferten noch nicht grundsätzlich eine unzulässige Vorbefassung, die 

eine Beteiligung an der nachfolgenden Submission generell verbieten 

würde, solange durch geeignete Ausgleichsmechanismen – wie die Ein-

sicht in entsprechende Unterlagen, durch umfassende Auskunftserteilung 

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oder durch ausreichende Eingabefristen usw. – den übrigen Bewerbern 

noch Gelegenheit gegeben wird, einen allfälligen Wissensrückstand (ange-

messen) zu kompensieren. Kann ein solcher Ausgleich indessen nicht 

mehr herbeigeführt werden, so muss die Vorbefassung einer entsprechen-

den Anbieterin/Wettbewerbs-teilnehmerin als Verletzung des bei Submis-

sionsverfahren elementaren Transparenz- und Gleichbehandlungsgebots 

in Sinne von Art. 1 Abs. 2 lit. b und lit. d SubG gewertet werden, was kon-

sequenterweise zwingend den Ausschluss eines solchen Angebots ge-

stützt auf Art. 22 lit. m in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 SubG nach sich 

ziehen muss (Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden [VGU] U 13 91 

vom 20. Dezember 2013 E.3a; PVG 2001 Nr. 40; vgl. auch VGU U 06 87 

vom 5. Oktober 2006 E.2c, U 01 88 vom 8. August 2001 E.2).

3.2.3. Auf S. 7 der Vernehmlassung hat die Beschwerdegegnerin illustriert, wie 

die von der Beigeladenen im November 2017 realisierte Machbarkeitsstu-

die sich wesentlich vom späteren Vorprojekt vom 21. März 2019 des Ge-

neralplaners unterscheidet. Mit dem Verfassen einer Machbarkeitsstudie, 

von der das spätere Vorprojekt erheblich abweicht, und der Durchführung 

des Generalplanerwettbewerbs in einem Zeitpunkt, als das heutige Projekt 

noch gar nicht existierte, sondern von den zu bestimmenden Generalpla-

nern noch zu entwickeln war, hat die Beigeladene noch keinen "nicht aus-

gleichbaren Wissensvorsprung" erreicht. Ein gewisser Wissensvorsprung 

ergibt sich dagegen aus dem Mandat der Beigeladenen als Bauherrenver-

treterin im Vorprojekt. Dieser war aber ausgleichbar, weil das Vorprojekt in 

den Ausschreibungsunterlagen umfassend dokumentiert war (vgl. Bg-act. 

7.4) und weil jeder Anbieter durch das Studium des Vorprojekts den Wis-

sensvorsprung der Beigeladenen ausgleichen konnte, da dazu der Zeit-

raum von der Abgabe der detaillierten Offertunterlagen am 13. Dezember 

2019 bis zum Einreichungstermin am 28. Februar 2020 offenkundig ausrei-

chend ist. Die Rüge wäre somit auch in materieller Hinsicht abzuweisen.

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4. Weiter rügt die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe Unter-

kriterien verwendet, welche vorher nicht offengelegt worden seien. Die Be-

schwerdegegnerin ist hingegen der Auffassung, dass diese Rüge im Wi-

derspruch zur verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung stehe. 

4.1. Die zur Anwendung gelangenden Zuschlagskriterien mit ihrer Gewichtung 

oder der Reihenfolge ihrer Bedeutung hat der Auftraggeber in der Aus-

schreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben 

(Art. 21 Abs. 3 SubG). Laut Art. 12 Abs. 1 lit. h SubV haben die Ausschrei-

bungsunterlagen namentlich die Zuschlagskriterien mit Bekanntgabe ihrer 

Bedeutung untereinander zu enthalten. 

Nach Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Unter- und Teilkrite-

rien als ein methodisches Hilfsmittel zur Bewertung der eingereichten An-

gebote grundsätzlich zulässig und müssen vorher weder bekanntgegeben 

noch in ihrer Bedeutung aufgelistet werden. Die einzelnen Kriterien müssen 

sich aber einem in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführten Zuschlags-

kriterium zuordnen lassen; es dürfen also nicht nachträglich neue Zu-

schlagskriterien geschaffen werden, sondern die Vergabebehörde ist viel-

mehr an ihre bekanntgegebenen Kriterien gebunden. Unterkriterien können 

also durchaus eingeführt werden, solange sie in einem sachlichen Zusam-

menhang mit dem in der Ausschreibung kommunizierten Zuschlagskrite-

rium stehen. Zudem müssen die Unterkriterien innerhalb der Gewichtung 

des Zuschlagskriteriums bleiben, dürfen also nicht zu einer Verzerrung der 

Punktvergabe führen (vgl. VGU U 15 33 vom 16. Juni 2015 E.4b, U 15 66 

vom 15. September 2015 E.4b, U 17 47 vom 27. September 2017 E.4b/bb). 

4.2. Diese Voraussetzungen sind vorliegend gegeben. In der Ausschreibung 

wurden die Zuschlagskriterien ("Qualifikation Schlüsselperson BHV", "Qua-

lität Angebot", "Qualifikation weitere Rollen" und "Angebotspreis"; alle ge-

wichtet mit 25 %) mitgeteilt (vgl. Bg-act. 2 Ziff. 2.10). Subkriterien und Sub-

Subkriterien wurden bereits in der ersten Phase des Ausschreibungsver-

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fahrens (Präqualifikation) im "Programm Submission Bauherrenvertretung" 

(Bg-act. 3.1) bekanntgegeben. So wurde etwa das Zuschlagskriterium 

"Qualifikation Schlüsselperson BHV" (25 %) durch die Unterkriterien "Fach-

kenntnisse Hochbau Fürsorge und Gesundheit" (12.5 %) und "Fähigkeiten 

Projekt Administration" (12.5 %) ergänzt (vgl. Bg-act. 3.1 S. 17). Letzteres 

Subkriterium wurde bspw. sodann zusätzlich durch Sub-Subkriterien kon-

kretisiert. So ist unter Ziff. 9.2.1.2 des "Programms Submission Bauherren-

vertretung" zum Subkriterium "Fähigkeiten Projekt Administration" zu le-

sen: "Bewertet werden folgende Aspekte der Schlüsselperson BHV anhand 

der eingereichten Referenzdokumente: Herbeiführen von Entscheiden (im 

Projekt, zu Finanzierung und Beauftragung), Plangenehmigungsverfahren, 

Kosten, Reporting, Sitzungswesen". Schliesslich wurde in der konkreten 

Benotung im Vergabeentscheid (Bg-act. 11 und 12) noch mit Stichworten 

offengelegt, wie die Bewertung im Rahmen der Sub-Subkriterien vorge-

nommen wurde. Dies kommt zwar der Schaffung von Sub-Sub-Subkrite-

rien, die nicht in den Ausschreibungsunterlagen enthalten waren, gleich, 

diente jedoch lediglich der Transparenz der Vergabebehörde bei der Be-

wertung, zumal diese neuen Unterkriterien die bekannten Zuschlagskrite-

rien konkretisieren und damit mit ihnen – im Einklang mit der oberwähnten 

Rechtsprechung – in einem sachlichen Zusammenhang stehen. Die Kritik 

der Beschwerdeführerin betreffend angeblich rechtswidrige Unterkriterien 

ist mithin unbegründet. 

5. Ferner macht die Beschwerdeführerin eine falsche Bewertung der Zu-

schlagskriterien "Qualifikation Schlüsselperson BHV" und "Qualität Ange-

bot" bzw. deren Unterkriterien geltend.

5.1. Die Überprüfung des Gerichts beschränkt sich gemäss Art. 16 Abs. 1 IVöB 

i.V.m. Art. 27 Abs. 1 SubG auf Rechtsverletzungen einschliesslich Über-

schreitung oder Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie auf unvollstän-

dige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellungen (lit. b). Dabei kann das 

Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen der Vor-

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instanz setzen (keine Prüfung der Angemessenheit, vgl. Art. 16 Abs. 2 

IVöB i.V.m. Art. 27 Abs. 2 SubG). Vielmehr hat es, so die verwaltungsge-

richtliche Rechtsprechung, Lösungen der Vergabebehörde zu akzeptieren, 

die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung 

als zweckmässiger erschiene. Gerade bei Fragen der Bewertung der ein-

zelnen Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien kommt der 

Vergabebehörde praxisgemäss ein weiter Ermessensspielraum zu und 

auch bei Fragen technischer, technologischer, (bau)physikalischer und me-

thodologischer Art oder bei Eignungs- und Angebotsbewertungen ist die 

Kognition praktisch auf Willkür begrenzt (vgl. Urteile des Verwaltungsge-

richts U 17 106 vom 20. Februar 2018 E.3b, U 17 30 vom 4. Juli 2017 E.4 

und U 17 31 vom 4. Juli 2017 E.3, je mit weiteren Hinweisen). Das Gericht 

kann nur dort eingreifen, wo eine Bewertung erwiesenermassen falsch und 

sachlich nicht haltbar ist; Voraussetzung für ein Eingreifen und eine Kor-

rektur ist der Nachweis einer willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigen-

den Bewertung eines Kriteriums (vgl. VGU U 19 83 vom 12. November 

2019 E.2.2 m.H.). 

5.2. Hauptkriterium "ZK1 Qualifikation Schlüsselperson", Unterkriterium 
"ZK1-A Fachkenntnisse, Hochbau Fürsorge und Gesundheit"

Die Beschwerdeführerin kritisiert, dass die Beigeladene, wie sie, beim Un-

terkriterium "ZK1-A Fachkenntnisse, Hochbau Fürsorge und Gesundheit" 

(Hauptkriterium "ZK1 Qualifikation Schlüsselperson") mit der Bestnote 5 

bewertet wurde. 

5.2.1. Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, dass die Beigeladene als einzige 

Referenz im Bereich "Fürsorge und Gesundheit" das gegenständliche Pro-

jekt ausweise. Sie vermöge kein Projekt aufzuweisen, in welchem sie als 

Bauherrenvertretung tatsächlich gewirkt habe. Demgegenüber weise die 

Beschwerdeführerin in diesem Bereich drei Projekte aus. Beim Kriterium 

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"Öffentliche Hand" weise die Beigeladene zwei Referenzobjekte aus, wo-

von wiederum das gegenständliche eines davon ist, während die Be-

schwerdeführerin mindestens vier Projekte referenziert. Den Ausschrei-

bungsunterlagen sei nicht zu entnehmen gewesen, wie die vier Sub-Sub-

kriterien ("Komplexität, Grösse, Fachbereich und Bauherrschaft") gewichtet 

würden. 

Diese Rüge ist unbegründet. Zwar ist mit der Beschwerdeführerin festzu-

stellen, dass die Gewichtung der vier bereits in den Ausschreibungsunter-

lagen bekannt gemachten Sub-Subkriterien, nämlich "Komplexität (unter 

Betrieb, Bestand), Grösse (Bausumme), Fachbereich (Hochbau Fürsorge 

und Gesundheit), Bauherrschaft (öffentliche Hand)", in den Ausschrei-

bungsunterlagen nicht präzisiert wurde. Die Gewichtung erfolgte sodann 

so, dass die Beschwerdegegnerin pro Referenzobjekt jeweils einen Punkt 

verteilt hat, wenn mindestens zwei der vier genannten Unterkriterien erfüllt 

waren. Dieses Vorgehen erscheint rechtens und im Ermessen der Be-

schwerdegegnerin zu liegen, zumal keine Ungleichbehandlung der Anbie-

ter daraus resultiert. Im Gegenteil, von dieser Berechnungsmethode hat 

nicht nur die Beigeladene, sondern auch die Beschwerdeführerin grössten-

teils profitiert, da bei beiden Anbieterinnen jeweils nur ein Referenzobjekt 

mehr als zwei dieser Sub-Subkriterien erfüllte (vgl. Bg-act. 11 und 12). 

Dass in den Ausschreibungsunterlagen zudem unter Ziff. 9.2.1.1 drittes 

Lemma (Bg-act. 3.1 S. 17) ausgeführt wird: "Die Projekte müssen noch 

nicht im gesamten abgeschlossen sein, es muss aber mindestens eine 

volle SIA-Phase geführt und abgeschlossen worden sein (z.B. SIA-Phase 

Projektierung)" heisst entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin noch 

nicht, dass die Beschwerdegegnerin dadurch die Beigeladene bevorteilen 

wollte, damit diese das gegenständliche Projekt als Referenz anführen 

konnte. Entscheidend ist, dass diese in den Ausschreibungsunterlagen 

kommunizierte Bewertungsvorgabe für sämtliche Anbieter gleichermassen 

galt. Im Übrigen scheint diese Vorgabe auch nicht abwegig zu sein, bedeu-

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tet doch das Erfordernis einer vollen SIA-Phase nur, dass beim Referenz-

projekt ein wesentlicher Teil abgeschlossen sein muss. 

5.2.2. Des Weiteren bemängelt die Beschwerdeführerin, dass das Sub-Subkrite-

rium "Komplexität, unter Betrieb, im Bestand" nicht einschlägig sei, weil hier 

keine Sanierung eines bestehenden Gebäudes umgesetzt, sondern ein Er-

satzneubau erstellt werde. Die Erweiterung und der Umbau erfolgten, ohne 

dass das Gebäude gleichzeitig genutzt werde. Demgegenüber habe die 

Beschwerdeführerin einen Ansatz aufgezeigt, wie der Umbau des Gebäu-

des "unter Betrieb" vorgezogen und dadurch die Bauzeit um ein ganzes 

Jahr verkürzt werden könnte. Auf diesen Vorschlag sei die Beschwerde-

gegnerin nicht näher eingegangen. Darauf erwidert die Beschwerdegegne-

rin, die vorgeschlagene Zeitersparnis sei nicht umsetzbar. Während der ge-

samten Umbau- und Neubaumassnahmen müsse der Betrieb weitergeführt 

werden. Für die Verpflegung der Bewohner werde während der gesamten 

Bauzeit eine Küche und ein Speisesaal benötigt. Während den beiden Bau-

phasen Aufstockung auf dem Gebäude Bestand 92 und Ersatzneubau Pfle-

geheim (anstelle Gebäude Bestand 79) werde die bestehende Küche und 

der bestehende Speisesaal im Erdgeschoss des Gebäudes Bestand 92 ge-

nutzt. Sobald der Neubau fertiggestellt sei, könne die darin neu erstellte 

Küche mit dem ebenfalls im Neubau erstellten Speisesaal genutzt werden. 

Erst zu diesem Zeitpunkt könne das Erdgeschoss im Gebäude Bestand 79 

umgebaut werden. Die vorgeschlagene Zeitersparnis sei daher, aus diesen 

betrieblichen Gründen, nicht umsetzbar. Darauf antwortet die Beschwerde-

führerin, die Beschwerdegegnerin übersehe, dass mit dem von ihr aufge-

zeigten Konzept die Verpflegung der Bewohner während der gesamten 

Bauzeit ebenfalls sichergestellt werden könnte. Diese Falschinterpretation 

hätte mit einer Präsentation bereinigt werden können. 

Zur Umsetzbarkeit der Variante der Beschwerdeführerin ist darauf hinzu-

weisen, dass diese technische Frage in das Ermessen der Beschwerde-

gegnerin bzw. ihrer Hilfsperson fällt, weshalb sich das Gericht bei deren 

- 16 -

Beurteilung zurückhält. Die Argumentation der Beschwerdegegnerin gegen 

die Umsetzbarkeit der Variante der Beschwerdeführerin erscheint plausi-

bel, weshalb das Gericht diese zu akzeptieren hat. Das Gericht schliesst 

sich zudem der weiteren Meinung der Beschwerdegegnerin an, wonach, 

selbst wenn die vorgeschlagene Kosten- und Terminoptimierung ausführ-

bar sei, diese trotzdem nicht in die Benotung einfliessen würde, da hierfür 

kein Zuschlagskriterium geschaffen wurde. Falls ausführbar, müsste dieser 

Vorschlag im Übrigen auch nicht unter dem Kriterium "Komplexität, unter 

Betrieb, im Bestand" unbedingt berücksichtigt werden, zumal sich keine 

klaren Anzeichen für eine solche Auslegung erkennen lassen. Die Argu-

mentation der Beschwerdegegnerin erscheint somit durchaus vertretbar, 

weshalb diese Rüge abzuweisen ist. 

5.2.3. Die weitere Rüge der Beschwerdeführerin, das Referenzobjekt Nr. 3 der 

Beigeladenen (Hallenbad in St. Moritz) habe schwerwiegende Mängel auf-

gewiesen, zielt ins Leere, da es mangels Erfüllung zweier Kriterien gar nicht 

bewertet wurde (vgl. Bg-act. 11).  

5.2.4. Die Beschwerdeführerin kommt zum Schluss, dass ihre Schlüsselperson 

im Bereich Neubau-Fürsorge/Gesundheit-öffentliche Hand eine weitaus 

grössere Erfahrung aufweise als die Schlüsselperson der Beigeladenen, 

da sie zusätzlich zu der Bauherrenvertretung (im Auftragsverhältnis) in den 

angegebenen Referenzen auch noch über 12 Jahre in leitender Stellung in 

der öffentlichen Verwaltung (Stadtbaumeister, Leiter Hochbau und in dieser 

Funktion Projektleiter der Bauherrschaft und damit Bauherrenvertreter im 

angestellten Verhältnis) gewesen sei. Die Beschwerdegegnerin habe somit 

ihr Ermessen überschritten, indem sie die Beigeladene gleich gut wie die 

Beschwerdeführerin bewertet habe. 

Diese Rüge ist abzuweisen. Die Fachkenntnisse der Schlüsselperson sind, 

wie in den Ausschreibungsunterlagen beschrieben (vgl. Bg-act. 3.1 S. 17), 

- 17 -

anhand der Referenzobjekte zu bewerten und nicht gestützt auf die per-

sönliche Berufserfahrung derselben.    

5.3. Hauptkriterium "ZK1 Qualifikation Schlüsselperson", Unterkriterium 
"ZK1-B Fähigkeit Projektadministration"

Die Beschwerdeführerin rügt, dass sie beim Subkriterium "ZK1-B Fähigkeit 

Projektadministration" bzw. bei dessen Unterkriterien hätte besser bewertet 

werden müssen. Generell sei nicht nachvollziehbar begründet worden, 

warum die Beigeladene durchwegs bessere Benotungen erhalte. Auch hier 

könne zudem der Verdacht nicht ausgeräumt werden, dass die weiteren, 

nicht offen gelegten Unterkriterien nachträglich auf die Beigeladene zuge-

schnitten worden seien, um deren Angebot zu privilegieren. 

5.3.1. Konkret trägt die Beschwerdeführerin dazu vor, bei den Sub-Sub-Subkrite-

rien "Planung, "Beantragung" und "Plangenehmigungsverfahren" des Sub-

Subkriteriums "Herbeiführen von Entscheiden (im Projekt, zu Finanzierung 

und Beauftragung" sei ihr die Note 2 erteilt worden mit der Begründung, es 

fehle an einer spezifischen Erwähnung. Diese Unterkriterien seien aber 

nicht offenlegt worden, weshalb sie diese nicht habe spezifisch beantwor-

ten können, was ihr nicht negativ angelastet werden dürfe. Nichtsdestotrotz 

habe die Beschwerdeführerin diese Fragen über das Dossier "Infos zu 

Smino" (Bf-act. 9, Präsentation Smino) beantwortet. In diesem Dossier 

werde anhand eines laufenden Projekts aufgezeigt, wie Prozesse und Ent-

scheidungen objektspezifisch in der Kommunikationsplattform "Smino" her-

beigeführt und abgebildet werden. Dieser Umstand werde von der Auftrag-

geberin völlig ausgeblendet. Zudem sei bei den Sub-Sub-Subkriterien 

"Kontrolle", "Zahlungswesen" und "Anträge an VR etc." (Sub-Subkriterium 

"Kosten") die Bewertung willkürlich erfolgt. So laute die Begründung stets 

"Erwähnung Smino (IT Tool)" ohne nähere Spezifikation und gleichwohl er-

folge die Benotung nicht für alle drei Kriterien gleich, sondern bei einem mit 

- 18 -

der Note 3 ("Kontrolle") und bei den übrigen mit der Note 2. Dies sei umso 

mehr willkürlich, als die Beschwerdeführerin in den aufgeführten Referen-

zen auch die Verantwortung über das Kostencontrolling als eine Kernkom-

petenz ausweise. Die Beschwerdeführerin habe überdies diese Fragen mit 

der Smino-Präsentation (Bf-act. 9) beantwortet. Weiter werde das Sub-

Subkriterium "Reporting" mit der Note 2 bewertet mit der Begründung "in 

der Auftragsanalyse grob erwähnt", was klar aktenwidrig sei. Die Be-

schwerdegegnerin handle willkürlich und überschreite da ihr Ermessen. In 

der Auftragsanalyse (Bf-act. 9) werde ab S. 4 das Sitzungsraster detailliert 

aufgezeigt. Ebenso detailliert werde die stufengerechte Dokumentation und 

Kommunikation aufgezeigt. Darüber hinaus empfehle die Beschwerdefüh-

rerin die Kommunikationsplattform "Smino", mit welcher insbesondere 

auch das Reporting komplett elektronisch erfasst und damit allen Teilneh-

mern stets zur Verfügung stehe. Alle Projektteilnehmer hätten dadurch je-

derzeit den Überblick über den Projektablauf. Auf der Kommunikations-

plattform fänden sich u.a. auch alle Beschluss- und Pendenzenlisten. Die 

Plattform ermögliche so eine transparente, effiziente, stufengerechte Pro-

jektkommunikation und damit mitunter auch ein umfassendes Projektrepor-

ting. Die Beschwerdeführerin habe hierfür eigens ein Präsentationspapier 

über die Funktionsweise der Kommunikationsplattform "Smino" anhand ei-

nes laufenden Projekts erstellt (Bf-act. 9, Präsentation Smino). Dasselbe 

gelte für das Sub-Subkriterium "Sitzungswesen" und dessen (nicht vorher 

offengelegten) Unterkriterien "Einladungen" (Bewertung mit der Note 3), 

"Protokolle" (Bewertung mit der Note 3) und "Pendenzenliste" (Bewertung 

mit der Note 2).  

Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, dass es sich bei diesem Unter-

kriterium "ZK1-B Fähigkeiten Projektadministration" um ein Kriterium zur 

Bewertung der Qualifikation der Schlüsselperson BVH, und nicht der IT-

Infrastruktur der Beschwerdeführerin handle. Der Verweis auf eine von der 

Beschwerdeführerin üblicherweise eingesetzte IT-Applikation sei kein 

Nachweis für die Fähigkeiten der Schlüsselperson, welche im vorliegenden 

- 19 -

Vergabeverfahren bewerten würden. Die Aufgaben der Bauherrenvertre-

tung könnten im Übrigen nicht einfach an eine IT-Applikation delegiert wer-

den. Die beanstandete Benotung der Beschwerdeführerin erweise sich mit-

hin als eher grosszügig; jedenfalls könne der Beschwerdegegnerin keine 

Willkür vorgeworfen werden. Zudem habe die Beschwerdegegnerin mit der 

D._____ AG eine hoch kompetente Firma für das vorliegende Vergabever-

fahren beigezogen, was sowohl die von Letzterer erarbeiteten Unterlagen 

als auch die konkrete Verfahrensorganisation dokumentierten. 

Auf die Aussage der Beschwerdegegnerin, die IT-Applikation sei kein 

Nachweis für die Fähigkeiten der Schlüsselperson, erwidert die Beschwer-

deführerin, diese gehe an der Sache vorbei: Mit diesem Tool liessen sich 

die für die Projektadministration notwendigen Arbeiten einfach, transparent 

und für alle involvierten Personen praxisnah aufarbeiten. Auch die Schlüs-

selperson der Beigeladenen greife auf "Listen" und dergleichen zurück. 

Wieso die progressive und moderne Art der Projektadministration der Be-

schwerdeführerin zum Nachteil gereicht, während die Beigeladene noch 

mit "Listen" operiert, was dieser als vorteilhaft angerechnet werde, sei nicht 

nachvollziehbar. Mit der Verwendung der IT-Applikation werde zudem die 

Administration nicht an dieses Tool "delegiert". Diese Applikation sei ledig-

lich ein modernes und zeitgemässes Hilfsmittel, welches jedoch durch die 

Schlüsselperson mit Inhalten gefüttert werden müsse. Die Schlüsselperson 

definiere mithin die Rubriken und Inhalte und befülle diese. Wie dies kon-

kret umgesetzt werde (Protokollierung, Einladung, Pendenzenliste, etc.) sei 

mittels diverser Beispiele in der Präsentation Smino (Bf-act. 9) aufgezeigt 

worden. Die Beschwerdegegnerin verkenne somit in grundlegender Weise 

die Vorteile, welche diese Applikation mit sich bringe. Die Beschwerdegeg-

nerin äussere sich ausserdem nicht dazu, wieso die Beschwerdeführerin 

mit der gleichen Begründung unterschiedlich benotet worden sei. 

Darauf antwortet die Beschwerdegegnerin, sie habe dabei nicht die äus-

sere Form, sondern den Inhalt der entsprechenden Hilfsmittel bewertet. Die 

Beschwerdeführerin habe zwar einen Überblick über ihr IT-Tool "Smino" 

- 20 -

präsentiert, aber erstens sei bei den Abbildungen der einsetzbaren Geräte 

(S. 1 bis 4) der Inhalt der Screens kaum lesbar, zweitens sei beim Ablage-

system mit Listen der verwendeten Dokumente (S. 5 bis 10) geöffnet und 

sichtbar eine Einladung zu einer Sitzung und ein Brief, drittens sei die Dar-

stellung von Plänen (S. 11) auf einem Smartphone erfolgt. Demgegenüber 

habe die Beigeladene an diversen Beispielen ihre Kompetenzen aufge-

zeigt. Im Dokument "Referenzen – Fachkenntnisse Hochbau Fürsorge und 

Gesundheit" (Bg-act. 9.3) seien diverse, inhaltlich nachvollziehbare Ar-

beitsmittel dargestellt. 

5.3.2. Das Gericht darf bei der technischen Frage hinsichtlich der Qualität der Ar-

beitsmittel nicht in das Ermessen der Beschwerdegegnerin bzw. deren 

Hilfsperson (D._____ AG) eingreifen und erachtet die Argumentation der 

Beschwerdegegnerin für nachvollziehbar und vertretbar. Eine willkürliche 

Notenerteilung lässt sich auch hier nicht erblicken. Dennoch hat die Be-

schwerdegegnerin nicht erläutert, wieso die Beschwerdeführerin mit der 

gleichen Begründung "Erwähnung Smino (IT Tool)" bei den Subkriterien 

dieses Unterkriteriums zum Teil unterschiedlich benotet wurde (einmal mit 

der Note 2 und einmal mit der Note 3). Würde jedoch die Beschwerdefüh-

rerin bei den mit dieser Begründung mit der Note 2 bewerteten Sub-Sub-

Subkriterien die Note 3 erhalten, würde das Ergebnis nicht ändern, da sie 

beim Subkriterium "ZK1-B Fähigkeiten Projektadministration" stets die 

Note 3 erhalten würde. Die betreffende Rüge ist demnach abzuweisen. 

5.4. Hauptkriterium "ZK2 Qualität Angebot", Unterkriterium "ZK2-A Auf-
tragsanalyse"

Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Beigeladene auch beim Subkrite-

rium "ZK2-A Auftragsanalyse" in nicht nachvollziehbarer und willkürlicher 

Weise eine bessere Benotung als sie bekommen habe (Notendifferenz 2.5 

zu 4.5). 

- 21 -

5.4.1. Beim Sub-Sub-Subkriterium "richtig (das richtige tun)" des Subkriteriums 

"ZK2-A Auftragsanalyse" bzw. dessen Subkriteriums "Auftragsanalyse" 

habe sie die Note 3 erhalten mit der Begründung "Erwähnung Verbesse-

rung in der Planung Ausführung", wobei es sich nicht nachvollziehen lasse, 

aus welchen Gründen diese Note vergeben wurde. Dies gelte umso mehr, 

wenn die Benotung der Beigeladenen hinzugezogen werde. So erhalte 

diese dabei die Note 4, weil sie die Demenzabteilung erwähne. Die Schaf-

fung einer Demenzabteilung sei ein betrieblicher Aspekt, habe jedoch für 

die Planungs- und Bauprozesse keine Relevanz, weshalb diese Bewertung 

willkürlich erscheine. Zu dieser Kritik antwortet die Beschwerdegegnerin, 

dass damit der Umstand bewertet worden sei, dass die Beigeladene eine 

Vorgehensweise im Umgang mit lärmsensitiven Bewohnern des Heims 

während des Umbaus geschildert habe; hierbei handle es sich um einen 

relevanten Aspekt des Umbauens während laufenden Betriebs des Pflege-

heims. 

Mit dieser Argumentation hat die Beschwerdegegnerin in überzeugender 

Weise dargelegt, warum die Beschwerdegegnerin bei diesem Sub-Sub-

Subkriterium eine bessere Note (4) als die Beschwerdeführerin (3) erhielt. 

Dieses zuvor nicht offen gelegte Unterkriterium hängt sachlich mit dem be-

kannt gegebenen Unterkriterium "Auftragsanalyse" zusammen. Dass die 

Beschwerdegegnerin durch die Schaffung dieses Unterkriteriums die Bei-

geladene begünstigen wollte, wie von der Beschwerdeführerin in der Replik 

behauptet, lässt sich nicht nachweisen. 

5.4.2. Ferner bemängelt die Beschwerdeführerin, dass sie beim weiteren Sub-

Sub-Subkriterium "vollständig, Risiken (Chancen und Gefahren) erkannt" 

nur die Note 2 erhalten hat, obschon sie in ihrer Auftragsanalyse (Bf-act. 9) 

eine Ausführungsvariante vorschlage, mit welcher die Bauzeit um ein Jahr 

verkürzt werden könnte, was zu erheblichen Kosteneinsparungen sowie zu 

einer geringeren Belastung der Bewohnerinnen und Bewohner des Pflege-

- 22 -

heims führen würde, da diese weniger umziehen müssten. Darüber hinaus 

weise sie auf Optimierungspotentiale mit bspw. Fertignasszellen hin. Die 

Beschwerdegegnerin ignoriere dies. Nicht jedoch so bei der Beigeladenen, 

die mit einer 5 bestbenotet werde. Optimierungspotentiale und Bauzeitver-

kürzungen stellten offenkundig Chancen dar, die genau unter diesem Un-

terkriterium gewürdigt und bewertet werden müssten. Die Beigeladene ver-

folge eine ähnliche Idee mit "Elementbau" wie die Beschwerdeführerin mit 

Fertignasszellen. Die Beigeladene erhalte dafür aber eine 5, während die 

Beschwerdeführerin eine 2. 

Wie oben bereits erwähnt (vgl. E.5.2.2), hat das Gericht unter Berücksich-

tigung des grossen Ermessens der Beschwerdegegnerin bei technischen 

Fragen davon auszugehen, dass die Ausführungsvariante mit verkürzter 

Bauzeit der Beschwerdeführerin nicht umsetzbar ist. Ausserdem kann der 

Beschwerdegegnerin auch darin gefolgt werden, dass sich Massnahmen 

zur Kosten- und/oder Terminoptimierungen nicht unter dieses Zuschlags-

kriterium ("Auftragsanalyse") subsumieren lassen. Vor diesem Hintergrund 

erscheint die betreffende (tiefere) Benotung der Beschwerdeführerin ver-

tretbar. 

5.4.3. Weiter rügt die Beschwerdeführerin beim Sub-Subkriterium " Projektorga-

nisation" eine nicht nachvollziehbare Notengebung. Widersprüchlich sei, 

dass sie bei den Sub-Sub-Subkriterien "Zweckmässige Eigen- und Fremd-

leistungen" und "Leistungsfähigkeit B._____ AG" mit derselben Begrün-

dung "keine Erwähnung" einmal die Note 3 und einmal die Note 1 erhielt. 

Die Beschwerdegegnerin räumt dabei ein, dass bei der Begründung des 

Sub-Sub-Subkriterium "Leistungsfähigkeit B._____ AG" ein Fehler unter-

laufen sei. Versehentlich finde es sich in der Bewertungstabelle als Begrün-

dung "keine Erwähnung" anstatt der Tatsache, dass die Beschwerdeführe-

rin (zweckmässigerweise) den Beizug eines unabhängigen Kostenplaners 

vorgeschlagen hat, was mit Note 3 bewertet wurde. Dazu wendet die Be-

schwerdeführerin ein, es sei unzulässig, nach erfolgter Kritik den einge-

- 23 -

standenen Fehler nachträglich im Rechtsmittelverfahren korrigieren zu wol-

len. Die Bewertung sei fehlerhaft. 

Dieser Vorwurf der Beschwerdeführerin ist unberechtigt. Die Bewertung mit 

der Note 3 hat nach Korrektur der versehentlich falsch angegebenen Be-

gründung ihre Gültigkeit. Dass die korrigierte Begründung nicht einleuch-

tend sei, wird auch nicht geltend gemacht. Zudem ist auch die Kritik der 

Beschwerdeführerin hinsichtlich des (nicht bekannt gegebenen) Sub-Sub-

Subkriteriums "Leistungsfähigkeit B._____ AG" unbegründet. Dabei wurde 

die Beschwerdeführerin mit einer 1, während die Beigeladene mit einer 4 

benotet wurde. Zwar leuchtet das Argument der Beschwerdeführerin ein, 

es verstehe sich von selbst, wenn sich die Bauherrschaft mangels eigenen 

Knowhows für die Abwicklung eines komplexen Bauvorhabens durch eine 

fachkundige Bauherrenvertretung vertreten lassen möchte. Das heisst aber 

noch nicht, dass nur die Beigeladene aufgrund eigener Erfahrung in der 

Lage gewesen sei, die Leistungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin zu be-

werten. Die Fähigkeiten der Beschwerdegegnerin hätten auch seitens der 

Beschwerdeführerin erkannt werden können, damit die entsprechende Un-

terstützung erfolgt. Die diesbezügliche Benotung kann demnach nicht be-

anstandet werden. 

5.4.4. Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, dass beim Sub-Subkrite-

rium "Terminpläne" ihre Ausführungsvariante mit einer Zeitersparnis von 

einem Jahr nicht gewürdigt werde. Zu dieser Rüge kann auf das oben in 

E.5.2.2. Gesagte verwiesen werden, wonach – unter Beachtung des Er-

messens der Vergabebehörde bei technischen Fragen – von der Undurch-

führbarkeit dieser Variante mit verkürzter Bauzeit auszugehen ist.

5.5. Hauptkriterium "ZK2 Qualität Angebot", Unterkriterium "ZK2-B Vorge-
henskonzept, Ressourcenplanung und Aufwandschätzung"

- 24 -

5.5.1. Die Beschwerdeführerin rügt ferner auch beim Subkriterium "ZK2-B Vorge-

henskonzept, Ressourcenplanung und Aufwandschätzung" bzw. dessen 

(nicht bekannt gegebenen) Unterkriterien eine nicht nachvollziehbare bzw. 

willkürliche Benotung. Vorwegzunehmen ist dabei, dass sich bei der Be-

wertung dieses Subkriteriums ein formeller Fehler eingeschlichen hat, wie 

die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung auf S. 19 ff. abgebildet 

hat, indem der Mittelwert direkt aus den Noten der einzelnen Sub-Sub-Sub-

kriterien ermittelt wurde, ohne zuvor die Mittelwerte der Sub-Subkriterien 

anhand der jeweiligen Sub-Sub-Subkriterien zu berechnen. Die drei ver-

kündeten Sub-Subkriterien "Qualität Vorgehenskonzept", "Ressourcenpla-

nung" und "Aufwandschätzung" wurden damit der diese konkretisierenden 

Sub-Sub-Subkriterien gleichgestellt. Aus der korrigierten Bewertung resul-

tieren indessen keine Änderungen hinsichtlich der Benotung. 

5.5.2. Im Einzelnen rügt die Beschwerdeführerin, dass bei ihr die Sub-Sub-Sub-

kriterien "Relevante Fristen benannt" und "Genügende und passende Res-

sourcen eingeplant sowie nachgewiesen" mit identischer Begründung 

("keine Erwähnung") unterschiedlich benotet wurden (Note 1 bzw. 3). Die 

Beschwerdegegnerin präzisiert, dass mit dieser Begründung beim Sub-

Sub-Subkriterium "Relevante Fristen benannt" gemeint sei, dass die ar-

beitsintensive Einarbeitungszeit von der Beschwerdeführerin nicht erwähnt 

und nicht dargestellt worden sei. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese 

Nichterwähnung nicht. Insoweit als sie einwendet, die arbeitsintensive Ein-

arbeitungszeit sei dem Sub-Sub-Subkriterium "Relevante Fristen benannt" 

fremd, übersieht sie, dass dieses (nicht offen gelegte) Sub-Sub-Subkrite-

rium der Konkretisierung des offen gelegten (vgl. Bg-act. 3.1 S. 18) Sub-

Subkriteriums "Qualität Vorgehenskonzept" dient. Entscheidend ist vorerst, 

dass sich das Thema der Einarbeitungszeit unter letzteres Sub-Subkrite-

rium subsumieren lässt. Zudem erscheint nicht völlig verfehlt, wenn die Be-

schwerdegegnerin die Einarbeitungszeit unter diesem Begriff abhandelte. 

Ferner hat die Beschwerdegegnerin klargestellt, dass mit der Kurzbegrün-

- 25 -

dung "keine Erwähnung" beim Unterkriterium "Genügende und passende 

Ressourcen eingeplant sowie nachgewiesen" gemeint sei, dass die Be-

schwerdeführerin ihre Ressourcenplanung nicht weiter erläutert habe. Dies 

wird von der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht bestritten. Die entspre-

chende Rüge ist deshalb unbegründet. 

5.5.3. Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass die Unterkriterien "Ressourcen-

planung" und "Aufwandschätzung" mit einer 3 benotet wurden, obschon die 

Aufwandschätzung in der Ressourcenplanung wiedergegeben werde. 

Dazu hat sich die Beschwerdegegnerin nicht geäussert. Werden jedoch die 

jeweiligen Kommentare unter diesen Unterkriterien bei der Beschwerdefüh-

rerin und der Beschwerdegegnerin verglichen, so leuchtet ein, wieso die 

Beschwerdegegnerin die Note 4, die Beschwerdeführerin hingegen ledig-

lich die Note 3 bekam. Beim Unterkriterium "Aufwandschätzung" ist bei der 

Beigeladenen nämlich der Kommentar "ohne Summe Stunden – Detailliert" 

angemerkt, wogegen bei der Beschwerdeführerin das Stichwort "Monat-

lich" zu lesen ist. Beim Unterkriterium "Ressourcenplanung" wurde sodann 

bei der Beschwerdeführerin "in Aufwandschätzung ersichtlich" bemerkt, bei 

der Beigeladenen dagegen "1 Person reicht nicht, am Anfang mindestens 

zu zweit". Im Angebot der Beigeladenen (Bg-act. 9.2 S. 11) wurde die ge-

plante Einsetzung der Ressourcen aufgezeigt, wohingegen im Angebot der 

Beschwerdeführerin sich der Ressourcenbedarf aus der Aufwandschät-

zung ergibt (vgl. Bg-act. 8.1 S. 3 f.). Die Aufwandschätzung hat die Be-

schwerdeführerin monatlich, die Beigeladene detaillierter nach Anzahl 

Stunden pro Teilphase aufgezeigt. Bei der Beigeladenen ist demnach für 

jede Teilphase ersichtlich, wer welche Leistungen erbringt, bei der Be-

schwerdeführerin hingegen "nur" für den jeweiligen Monat. Dass dies bei 

letzterer mit einer Note weniger gewürdigt wurde, erscheint dem Gericht 

vertretbar. Die entsprechende Rüge ist somit abzuweisen. 

- 26 -

5.5.4. Die Beschwerdeführerin erblickt schliesslich eine Überschreitung des Er-

messens beim diesem Unterkriterium ("ZK2-B Vorgehenskonzept, Res-

sourcenplanung und Aufwandschätzung"), zumal die Beschwerdegegnerin 

dabei festhalte, dass ihr Vorgehenskonzept qualitativ vollständig, detailliert 

und schlüssig sei und die wesentlichen Meilensteine, vor allem beim Start, 

umschreibe. Gleichwohl benote die Beschwerdegegnerin die Beschwerde-

führerin gesamthaft mit einer 3.5. Demgegenüber brilliere die Beigeladene 

bei diversen Subkriterien mit den Noten 4 und 5, ohne dass diese in irgend-

einer Form begründet wären. Zudem erhalte die Beigeladene beim Sub-

Sub-Subkriterium "Wesentliche Meilensteine und Verfahrensschritte be-

nannt" die Note 4 mit der Begründung "mit PQM nach SIA 2007" und im 

nachfolgenden Kriterium "Relevante Fristen benannt" die Note 4 mit der 

Begründung "siehe oben". 

Die Beschwerdegegnerin antwortet darauf, dass die Beigeladene eine auf-

schlussreiche Aufstellung zum Qualitätsmanagement im Rahmen der Auf-

tragsanalyse geliefert habe, in der das Vorgehen zum Projektbezogenen 

Qualitätsmanagement (PQM) und zu den Meilensteinen und Verfahrens-

schritten plausibel dargestellt werde. In der Aufstellung der Beigeladenen 

seien auch die relevanten Fristen als Risiken benannt. Bei der Beschwer-

deführerin finde sich dazu keine Darstellung. Dieser Wertung der Be-

schwerdegegnerin kann zugestimmt werden. Die Beigeladene hat drei Ter-

minpläne (Planung, Aufstockung, Neubau und Bestand) aufgelistet, das 

Vorgehenskonzept und die Konsequenzen/Massnahmen in den verschie-

denen Phasen und aufgrund der erkannten Risiken dargelegt (vgl. Bg-act. 

9.5 S. 7. f., S. 9 f. und S. 13). Auch die Beschwerdeführerin hat verschie-

dene Schritte im Vorgehenskonzept aufgezeigt und einen Terminplan dar-

gestellt (vgl. Bg-act. S. 2-4). Es kann ihr somit zwar darin zugestimmt wer-

den, dass ihr Vorgehenskonzept wenigstens mit einem vergleichbaren De-

taillierungsgrad die relevanten Meilensteine und Fristen aufzeigt. Beim 

Sub-Sub-Subkriterium "Wesentliche Meilensteine und Verfahrensschritte 

benannt" hat aber die Beschwerdegegnerin hinsichtlich des Konzepts der 

- 27 -

Beschwerdeführerin präzisiert, dass die Beschreibung vor allem beim Start 

[wohl: detailliert], danach jedoch allgemein erfolge. Insoweit erweist sich 

die Notendifferenz (4 zu 5) als begründet. Wenn dann die Beschwerdefüh-

rerin im Vergleich zur Beigeladenen bei diesem Unterkriterium insgesamt 

mit einer Note weniger (3.5 vs. 4.5) abschneidet, vor allem, weil sie die 

relevanten Fristen nicht benannt hat (und zwar aufgrund der Nichterwäh-

nung der arbeitsintensiven Einarbeitungszeit), so ist darin noch keine Will-

kür bzw. Ermessensverletzung seitens der Beschwerdegegnerin zu erbli-

cken. Die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin beim Subkri-

terium "ZK2-B Vorgehenskonzept, Ressourcenplanung und Aufwandschät-

zung" erscheint demnach vertretbar. 

5.6. Hauptkriterium "ZK2 Qualität Angebot", Unterkriterium "ZK2-C Ge-
samteindruck"

5.6.1. Betreffend das dritte Unterkriterium "ZK2-C Gesamteindruck" ist vorauszu-

schicken, dass hier wiederum ein Fehler passiert ist, indem die neu ge-

schaffenen Sub-Sub-Subkriterien nicht den drei zuvor bekannt gegebenen 

Sub-Subkriterien zugeteilt wurden und den Mittelwert direkt aus der 

Summe aller Sub-Sub-Subkriterien berechnet wurde, was aber keine Aus-

wirkung auf die Gesamtbenotung zeitigt.

5.6.2. Zunächst bemängelt die Beschwerdeführerin, dass bei drei relevanten Un-

terkriterien keine Begründung für die Benotung vorliegt. Worin überdies die 

Verständlichkeit und die Übersichtlichkeit besser sein könnte, wie in der 

Wertung unter dem Sub-Subkriterium "Gesamteindruck Dossier" angege-

ben, erfahre man nicht. Demgegenüber erhalte die Beigeladene teils mit 

dürftiger, teils mit gar keiner Begründung grossmehrheitlich eine um eine 

ganze Note bessere Bewertung (3 vs. 4). Warum gar die Beigeladene beim 

Sub-Subkriterium "Gesamteindruck Dossier" mit der Maximalnote 4 beno-

tet wird, während die Beschwerdeführerin die Note 2 erhält, erfahre man 

- 28 -

nicht, würde aber interessieren, zumal das Eingabedossier der Beigelade-

nen in drei Dossiers aufgeteilt, teils sehr weitschweifig und langatmig sowie 

teilweise ohne Bezug zur vorliegenden Aufgabenstellung sei. 

Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die Note 2 (genügend) beim 

Sub-Subkriterium "Gesamteindruck Dossier" sei auf dessen Unübersicht-

lichkeit zurückzuführen. So seien im Bericht der Beschwerdeführerin zahl-

reiche Dossiers aneinandergereiht. Es fehlten jedoch sowohl ein Inhalts-

verzeichnis als auch entsprechende Register oder andere Zugriffmöglich-

keiten. Damit bestehe keine Übersicht, und der Zugriff zu einzelnen Dossi-

ers sei nur mühsam und unter Zuhilfenahme von Post-it-Behelfs-Registern 

möglich. Obwohl ein einziger Bericht vorliege, sei die Seitennumerierung 

nicht durchgehend. Auch dies trage zur Unübersichtlichkeit bei, indem na-

mentlich in der Diskussion bezüglich der Bewertung ein einfaches und ra-

sches Referenzieren über Seitenzahlen nicht möglich gewesen sei. Haupt-

titel und Untertitel seien teilweise gleich numeriert, worunter wiederum die 

Übersichtlichkeit leide. Das Layout des Berichts sei schliesslich uneinheit-

lich. Die Beigeladene habe demgegenüber mit der Aufteilung in vier Dossi-

ers eine klare Gliederung erreicht. Mit Beispielen aus anderen Mandaten 

habe die Beigeladene ihre Vorgehensweise bildhaft darstellen und ver-

ständlich erläutern können.

Die Beschwerdeführerin erachtet diese Argumentation als gesucht. Tatsa-

che ist aber, dass – selbst wenn man hinsichtlich des Gesamteindrucks des 

Dossiers anderer Meinung sein könnte – noch keine Ermessensverletzung 

ersichtlich ist. Dass bei drei Sub-Sub-Subkriterien ("Managementgerecht", 

"Projektspezifisch" und "Passend zu Zuschlagskriterien") ein jeweiliger 

Kommentar fehlt, schadet nicht, zumal durch Schaffung dieser zusätzlichen 

Unterkriterien die Beschwerdegegnerin bereits eine entsprechende Be-

gründung geliefert hat. Obschon die Beschwerdeführerin im Übrigen ihre 

Register jeweils mit einem separaten Deckblatt getrennt hat, kann das Ge-

richt es nicht beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin dies als un-

handlich und nicht benutzerfreundlich einstufte. Insgesamt kann somit die 

- 29 -

Wertung des Unterkriteriums "Gesamteindruck" mit einer 3 für die Be-

schwerdeführerin und einer 4 für die Beigeladene geschützt werden. 

6. Die Beschwerdeführerin kritisiert überdies, dass die Beschwerdegegnerin 

ihr die Durchführung einer Präsentation verweigerte. Anlässlich einer Prä-

sentation hätte die Beschwerdeführerin auch Unklarheiten oder Missver-

ständnisse (IT-Applikation, Bauzeitverkürzung) auf Seiten der Beschwer-

degegnerin eingehen und diese beseitigen können. Diesbezüglich verweist 

die Beschwerdegegnerin aber berechtigterweise auf die ausdrückliche Vor-

gabe in den Ausschreibungsunterlagen (vgl. Programm Submission Bau-

herrenvertretung [Bg-act. 3.1 Ziff. 9.8 S. 20]), wonach sich die Beschwer-

degegnerin vorbehält, zwecks Plausibilisierung der Bewertung der Ange-

bote zu einer Präsentation einzuladen; jedoch kein Anspruch darauf be-

steht. Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Vernehmlassung klargestellt, 

wieso aus ihrer Sicht kein Erklärungsbedarf bestand und damit bewusst auf 

eine Präsentation verzichtet wurde. So sei eine Präsentation nicht als zu 

bewertendes Zuschlagskriterium definiert worden und das Verbessern un-

vollständiger Bewerbungsunterlagen mittels Präsentation bzw. das Berück-

sichtigen solcher nachträglichen Verbesserungen bei der Bewertung der 

übrigen Zuschlagskriterien seien problematisch und konfliktträchtig. Der 

Entscheid zur Nichtdurchführung einer Präsentation ist mithin sachgerecht. 

7. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin auf Verlangen der Beschwerde-

führerin in der Vernehmlassung die (zuvor nicht erläuterte) Notenskala de-

finiert. Die unterlassene Definition ist aber entgegen der Ansicht der Be-

schwerdeführerin nicht rechtswidrig, zumal eine solche Notenskala üblich 

und selbsterklärend ist. 

8. Zusammenfassend unterliegt die Beschwerdeführerin mit allen Rügen. Ent-

gegen ihrer Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass die Ausschreibung 

auf die Beigeladene zugeschnitten war und die Beschwerdegegnerin 

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grundlos und in Verletzung ihres Ermessens zu Gunsten der Beigeladenen 

und zum Nachteil der Beschwerdeführerin entschieden hat. Vielmehr er-

weist sich die Bewertung der Beschwerdegegnerin insgesamt als vertret-

bar, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. 

9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Kosten in Anwendung von 

Art. 73 Abs. 1 VRG zu Lasten der Beschwerdeführerin. Angesichts der 

Höhe des Beschaffungswertes und der mittleren Komplexität der rechtli-

chen Fragestellungen, erscheint eine Staatsgebühr in der Höhe von 

Fr. 4'000.-- als angemessen (vgl. etwa VGU U 14 83, U 14 46 und U 14 

64).

9.2. Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit 

öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel 

keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wir-

kungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, 

weshalb der Beschwerdegegnerin, ebenso wie der am Verfahren nicht teil-

nehmenden Beigeladenen, keine Parteientschädigung zuzusprechen ist. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 675.--

zusammen Fr. 4'675.--

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gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 

Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]