# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8ee49d3-855e-596d-9b43-603ba64f6727
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-11-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.11.2015 602 2015 18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-18_2015-11-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 18

Arrêt du 9 novembre 2015

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire: Simon Murith

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christophe Claude 
Maillard, avocat     

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, 

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée    

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 18 février 2015 contre les décisions du 13 octobre 2014 
et  du 15 janvier 2015

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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire d’un ancien fenil sis sur l'article bbb du registre foncier (RF) de 
la Commune de C.________ (composé des anciens art. ddd, eee et fff RF) en zone agricole. Le 
bâtiment est composé d’un séjour de 18.35 m2, d’une cuisine de 11.55 m2, d’un réduit de 5.04 m2, 
des toilettes de 4.71 m2 et possède une galerie à l’étage. Suite à une dénonciation en 2011, il a 
été constaté que le fenil avait été modifié sans autorisation et que les derniers travaux remontaient 
aux environs de 2007.

B. Le 8 novembre 2011, A.________ a déposé une demande de permis de construire afin de 
mettre en conformité les travaux effectués, à savoir le changement d’affectation du fenil en pavillon 
d’été, le doublage des façades en lames de sapin, le remplacement du couvert, la pose de deux 
velux, le remplacement de deux canaux de fumée, divers travaux d’entretien intérieur et 
l'installation d’une micro-station d’épuration individuelle.

Lors de la mise à l’enquête publique du projet, Pro Natura Fribourg a fait opposition le 2 décembre 
2011. Elle l’a retirée suite à une séance de conciliation du 20 janvier 2012, le requérant ayant 
accepté les conditions suivantes:

- pas d’accès carrossable au pavillon d’été comme c’est le cas actuellement; 
- pas d’extension ou agrandissement de la construction existante;
- utilisation du bâtiment  uniquement durant la période estivale;
- ces conditions feront l’objet d’une servitude inscrite sur le bien-fonds.

Le 8 février 2012, le Conseil communal de C.________ a préavisé favorablement le permis de 
construire. Le fenil étant déjà utilisé depuis plusieurs décennies comme un pavillon, les travaux 
constituaient des travaux d’entretien normal et de maintenance et non une modification du 
caractère de la construction. Concernant la micro-station, il a fait sien le préavis du Service de 
l’environnement (SEn) qui était favorable sous conditions.

Tous les services ont émis un préavis favorable, parfois sous conditions, à l’exception du Service 
de l’agriculture (SAgri) et du Service des constructions et de l’aménagement (SeCA). Selon son 
préavis du 2 avril 2012, le SAgri a préavisé défavorablement la requête parce que l’utilisation du 
fenil comme pavillon était incompatible avec la zone agricole. Il a indiqué que le requérant n’était 
pas un exploitant agricole et louait son bien-fonds à des agriculteurs, qui n’utilisaient justement pas 
le bâtiment. Pour sa part, le 20 août 2012, le SeCA s’est rallié à l’avis du SAgri en soulignant que 
l’intéressé n’était pas un exploitant agricole, et que, par conséquent, aucune dérogation sur la 
base des art. 24a, 24d, 24c de loi sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) ne se justifiait.

Le 17 janvier 2013, intervenant en tant que témoin, G.________ a fait savoir que le fenil avait déjà 
été utilisé comme pavillon à l’époque par les grands-parents du requérant. Ayant été membre du 
Conseil communal entre 1982 et 1986, il a affirmé que, pour l'essentiel, le bâtiment était déjà en 
l’état de ce jour et que les transformations remontaient aux années 1960.

C. Le 13 octobre 2014, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a refusé l’octroi de l’autorisation spéciale, en retenant que le projet n’était 
pas conforme à la zone agricole du fait que l’intéressé n’était pas un exploitant agricole et que 
l’exploitation de la parcelle ne justifiait pas de changement d’affectation du fenil en pavillon. 
L’autorité a estimé qu’une dérogation basée sur les art. 24a, 24b, 24c, 24d al.1 et 24e LAT ne 

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pouvait être admise, au motif que les conditions respectives n’étaient pas remplies. En outre, l’art. 
24 LAT ne pouvait servir de base légale, puisque la construction en zone agricole n’était pas 
imposée par sa destination. 

Le 14 octobre 2014, le SeCA, se référant à la décision de la DAEC, a émis un préavis défavorable 
à la demande de la mise en conformité. 

D. Le 15 janvier 2015 le Préfet du district de la Gruyère a refusé l’octroi du permis de 
construire en raison du refus de l’autorisation spéciale de la DAEC. Par ailleurs, il a souligné que 
comme les travaux avaient déjà été effectués, les art. 167 al. 3 et 4 de la loi sur l’aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) sur le rétablissement d’état de droit et l’art. 173 
LATeC sur les sanctions pénales demeuraient réservés.

Le 2 février 2015, la Commune de C.________ a maintenu son préavis favorable sous réserve des 
conditions déjà émises. 

E. Le 18 février 2015, A.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre les 
décisions négatives du Préfet de la Gruyère et de la DAEC, en concluant, sous suite de frais et 
dépens, principalement à l’octroi d’une autorisation spéciale pour la légalisation des travaux de 
rénovation et pour le changement d’affectation, sous les réserves émises par Pro Natura Fribourg. 
Subsidiairement, il demande que le dossier soit renvoyé à la DAEC, afin que cette dernière délivre 
ladite autorisation et que le préfet en fasse de même. Plus subsidiairement, il requiert que le 
dossier soit retourné à la Préfecture de la Gruyère pour nouvelle décision.

A l'appui de ses conclusions, il allègue une violation de l’art. 24c LAT et une constatation inexacte 
et incomplète des faits pertinents. À son avis, le changement d’affectation du fenil en pavillon d’été 
remonte à 1960 et respectait le droit matériel d’alors, le canton de Fribourg n’ayant connu de 
séparation claire entre la zone à bâtir et la zone agricole que depuis l’entrée en vigueur de la loi 
fédérale sur la protection des eaux contre la pollution le 1er  juillet 1972 (aLEaux; RO 1972 958). 
Même si aucun document ne l’atteste formellement, le recourant affirme que le conseil communal 
de l’époque avait accepté le pavillon d’été. Il fait valoir le témoignage de l’ancien conseiller 
communal, G.________, qui s’était rendu entre 1982 et 1986 sur les lieux et qui par conséquent 
connaissait la situation. Par ailleurs, l’utilisation du fenil en pavillon était conforme à la loi cantonale 
sur les constructions du 15 mai 1962 (BL 1962 p. 94ss; ci-après loi de 1962). Il en découle ainsi 
que le changement d’affectation datant de 1960 était licite et par conséquent que le bâtiment 
bénéficie de la garantie de la situation acquise en vertu de l’art. 24c al. 1 LAT. 

Il s'ensuit, à son avis, que les travaux de rénovation effectués en 2007 doivent être autorisés en 
vertu des art. 24c al. 2 et 3 LAT et 42 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 
700.1)

F. Le 9 mars 2015, le Préfet de la Gruyère a renoncé à se déterminer.

G. Le 16 avril 2015, le DAEC a conclu au rejet du recours. Elle indique s’être basée sur les 
documents transmis par le mandataire en cours de procédure et qu’il en ressortait que, même si la 
commune avait eu connaissance dudit changement d’affectation, il n’avait jamais été avalisé en 
1960 ni légalisé par une demande de permis de construire entrée en force. Par conséquent, 
comme le changement d’affectation était illicite, l’art. 24c LAT n’est pas applicable en l’espèce. Elle 
se réserve en outre  la procédure de remise en état et renvoie pour le surplus à la décision 
attaquée.

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H. Le 17 juin 2015, le recourant a déposé ses contre-observations. Il y a annexé différents 
témoignages, qui attestent que le changement d’affectation remonte à 1960. Il allègue qu’il avait 
déjà, lors de la procédure d’autorisation, fait mention du caractère ancien du changement 
d’affectation notamment via la lettre de G.________ et que, par conséquent, l’autorité intimée ne 
pouvait ignorer que le changement avait déjà eu lieu en 1960. Il affirme aussi qu’il n’était nullement 
nécessaire à cette époque d’obtenir un permis de construire de manière formelle, car il suffisait 
d’un acte concluant de la commune. À ses dires, la loi sur les communes et paroisses du 19 mai 
1894 en vigueur à l’époque prévoyait uniquement que le conseil communal surveille les 
constructions privées et qu’il pouvait  faire opposition dans le cas où la sûreté, la solidité, 
l’alignement et l‘esthétique l’exigeaient. Du moment qu’aucune opposition n’avait été déposée, le 
changement d’affectation avait par conséquent été accepté par acte concluant en 1960. Par 
ailleurs, comme le changement d’affectation remontait à 1960, la loi sur les constructions du 15 
mai 1962 ne s’appliquait donc pas en l’espèce. Au demeurant, la transformation du fenil en 
pavillon était également conforme à cette ancienne loi. 

en droit

1. a)  Déposé dans le délai et les formes prescrits –  et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile –  le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc 
entrer en matière sur ses mérites.

b)  Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2. a) Le recourant invoque une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et une 
violation de l'art. 24c LAT. Il reproche au préfet et à la DAEC de n’avoir pas admis que le 
changement d’affectation du fenil en pavillon d’été était intervenu en 1960 et que cet 
aménagement respectait le droit matériel en vigueur à l’époque. 

La DAEC a refusé d’appliquer l’art. 24c LAT car elle estime que la date du changement 
d’affectation n'est pas prouvée. Elle affirme que, même si on acceptait la date de 1960, il faudrait 
constater que ledit changement n’a jamais été avalisé ni légalisé par une demande de permis. Par 
conséquent, selon elle, le recourant ne peut tirer aucun droit de la situation existante, ni pour la 
légalisation du changement d’affectation, ni pour les travaux de rénovation. 

b) S'agissant de la date du changement d'affectation litigieux, on doit constater que le 
dossier comporte plusieurs témoignages concordants qui établissent à suffisance de droit que la 
transformation du fenil remonte au partage des biens de H.________, arrière-grand-père du 
recourant, en 1960. En effet, les déclarations de I.________ et de l'association "J.________" 
permettent clairement de dater le changement d'affectation. Aucun indice ne justifie, par ailleurs, 
de douter de leurs indications, qui sont confirmées par les dires de K.________ et de G.________, 
quant bien même ceux-ci n'ont pas daté avec autant de précision la transformation du fenil, se 
limitant à indiquer qu'au début des années 1970, respectivement des années 1980, une petite 
cuisine et une chambre construites dans les années 1960 étaient déjà existantes.

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Il résulte de ces déclarations convergentes qu'en 1960, au partage de la succession de 
H.________, son fils, grand-père du recourant, a hérité du fenil et l’a transformé en y construisant 
une cuisine, une chambre et un WC. Ce faisant, il a modifié l'affectation du bâtiment.

Par ailleurs, il ressort des différents témoignages que la modification du fenil était un fait notoire et 
que, par conséquent, le Conseil communal de C.________ était au courant de ce changement 
d’affectation.

c) Il n’est pas contesté que les parcelles ddd, eee et fff RF sont situées hors de la zone à 
bâtir et que l'affectation du bâtiment à l'habitation comme aussi les aménagements réalisés en 
2007 ne sont pas conformes à la zone agricole. Partant, il convient d’examiner si une autorisation 
exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée.

Compte tenu de la nature de la construction, seul l'art. 24c LAT, qui garantit le maintien de la 
situation acquise, entre véritablement en considération pour l'octroi d'une telle autorisation.

d) L'art. 24c a la teneur suivante:

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à 
leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la 
garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur 
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les 
bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui 
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un 
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour 
éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.
4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage 
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à 
une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies

L’art. 41 al.1 OAT dispose que l'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui 
ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non 
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). 
L’alinéa 2 ajoute qu’il n'est pas applicable aux constructions et installations agricoles isolées et 
inhabitées.

Selon la jurisprudence, le champ d’application de l’art 24c LAT est restreint aux constructions et 
aux installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone 
à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi 
qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à 
l'époque, soit avant le 1 er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 
1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la 
séparation du territoire bâti et non bâti (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1) 
L'art. 24c LAT n'est pas applicable aux constructions qui ont été transformées ou érigées 
illégalement, même s'il n'y a pas lieu d'ordonner le rétablissement de l'état conforme au droit pour 

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des raisons de proportionnalité, de prescription ou de péremption. Le fait qu'une construction illicite 
en zone agricole ait été tolérée pendant longtemps par les autorités et que le propriétaire soit dès 
lors protégé dans sa bonne foi n'impose pas l'application de l'art. 24c LAT et s'oppose tout au plus 
à une remise en état des lieux (arrêt TF 1A.190/2006 du 11 juin 2007 consid. 10.3 et les 
références citées.

3. En l’espèce, le changement d’affectation datant de 1960, le pavillon devait être conforme à la 
législation en vigueur de l’époque pour pouvoir bénéficier de la garantie de l’art. 24c LAT. 

a) En 1960, l’aménagement du territoire et les constructions étaient régis par la législation 
cantonale; ce n’est que depuis l’adoption de l’art. 22quater de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 29 mai 1874 en 1969 que la Confédération a reçu la compétence de 
légiférer dans ce domaine. La première loi fédérale de mise en application de cette nouvelle 
compétence est l’aLEaux, qui a établi expressément le principe de la séparation du territoire bâti et 
non bâti (cf. arrêt TF 1A.42/2004 du 16 août 2004 consid. 3.1). Pour sa part, le canton de Fribourg 
n'a introduit la planification zonale qu'avec la loi de 1962 (Message du 11 octobre 1960 
accompagnant le projet de loi sur les constructions et l’urbanisme, BGC 1962 p. 7). Il en découle 
qu’en 1960, le changement d'affectation du fenil n'était soumis à aucune contrainte particulière liée 
à sa nature agricole; il devait cependant respecter les lois et principes de construction applicables 
à cette époque.

b) Avant la loi sur la constructions de 1962, c’était la législation sur la police du feu (loi 
fribourgeoise sur la police du feu et constructions du 22 novembre 1945 [BL 1945 p. 62ss]) qui 
réglait l'essentiel des questions touchant la construction des bâtiments; elle répondait à des 
considérations de protection contre les incendies, sans considération d'aménagement du territoire 
(Message accompagnant le projet de loi sur la police du feu et la protection contre les éléments 
naturels du 17 janvier 1964, BGC 1964 p. 215). Selon cette loi, l’approbation du préfet et un 
préavis du service cantonal du feu et des constructions étaient nécessaires pour toutes 
transformations majeures. Du moment que cette règlementation avait été édictée afin de préciser 
la procédure relative aux constructions et de déterminer les tâches des différentes instances 
(Message du 6 avril 1945 relatif à la révision des dispositions sur la police du feu et des 
constructions, BCG 1945 p. 182), il ne fait pas de doute qu'elle constituait un élément important du 
droit public de la construction de l'époque, quand bien même elle était limitée à la question 
spécifique de la police du feu et ne concernait en rien la problématique de l'affectation des 
bâtiments. Pour le surplus, la règlementation en vigueur avant la loi de 1962 était dispersée dans 
de multiples lois et arrêtés qui traitaient de façon fragmentaire l’un ou l’autre aspect touchant aux 
constructions. Outre la loi sur la police du feu déjà citée, on trouvait des règles sur les 
constructions, notamment dans la loi sur les communes et les paroisses du 19 mai 1894 (BL 1894 
p. 126ss), dans le code forestier du 9 mai 1954 (BL 1954 p. 119ss) et dans la loi d’application du 
code civil suisse pour le canton de Fribourg du 22 novembre 1911 (pour une liste exhaustive, voire 
Message du 11 octobre 1960 accompagnant le projet de loi sur les constructions et l’urbanisme, 
BCG 1962 p. 8).

c) Dans le cas particulier, indépendamment du changement d'affectation qui n'était pas 
soumis à autorisation, les travaux effectués sur le fenil par le grand-père du recourant tombaient 
dans le champ d'application de la loi sur la police du feu de 1945, de celle sur les communes et 
paroisses de 1894 et du code forestier du 9 mai 1954. 

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L’art. 28 de la loi de 1945 indiquait qu’aucune construction nouvelle, agrandissement, 
transformation ou réparation majeure ne peuvent être exécutés sans le préavis du service cantonal 
du feu et des constructions et l’approbation du préfet. L’art. 29 de la même loi précisait que la 
demande d’autorisation devait être présentée sur formule officielle par le propriétaire ou son 
architecte. D’après l’art. 50 du code forestier, aucun bâtiment temporaire ou permanent, les 
cabanes forestière exceptées, ne pouvait être établi à l’intérieur ou à moins de 30 mètres des 
forêts. Par ailleurs, en vertu de l'art. 150 de la loi sur les communes et paroisses, le conseil 
communal surveillait les constructions privées. Il pouvait se faire exhiber des plans et devis. Il 
faisait opposition à leur exécution dans le cas où la sûreté, la solidité, l’alignement et l’esthétique 
(règle de l’art) l’exigeaient. Le droit d’opposition du conseil communal était le seul contrôle qui 
concernait une approche globale de la construction.

En l’occurrence, l’aménagement du fenil en pavillon d’été, c’est-à-dire la création d’une chambre, 
d’une cuisine et des toilettes, constituait une modification importante du bâtiment au sens de l'art. 
28 de la loi sur la police du feu de 1945 et devait obtenir une autorisation du préfet et un préavis 
positif de l'inspection du feu. Dès l'instant où le recourant n'est pas en mesure de prouver que son 
grand-père a requis et obtenu cette autorisation, la question se pose de savoir si les travaux 
n'étaient pas entachés d'une éventuelle irrégularité justifiant le refus de la garantie des droits 
acquis. Cela étant, selon la jurisprudence, seule une illégalité matérielle exclut une application de 
l'art. 24c LAT (Arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015, consid. 2.1 et 2.1.1). Tel n'est pas le cas si 
l'informalité - spécialement lorsqu'elle est supposée en raison de l'impossibilité de produire les 
documents de l'époque - ne concerne que des questions purement formelles et de procédure. Or, 
en l'espèce, il ne fait strictement aucun doute que, sous l'angle de la police du feu, une autorisation 
aurait été accordée si elle avait été demandée à l'époque. Il faut en effet constater qu'alors même 
que les exigences de protection contre l'incendie sont devenues plus strictes qu'autrefois, le 
préavis de l'Inspection cantonale du feu du 13 mars 2012 reste positif. Le remplacement normal de 
deux canaux de fumée après plus de 50 ans et la pose d'un extincteur ne remettent pas en 
question la conformité initiale de la construction. De même, sous l'angle du code forestier, avec 
une distance minimale d'au moins 15 mètres à la forêt, une dérogation aurait été obtenue 
conformément à la pratique qui était en usage encore récemment s'agissant d'un bâtiment existant 
(cf. arrêt TC FR 2A 97 90 du 19 février 1998). Le préavis du Serivce des forêts et de la faune du 2 
avril 2012 était d'ailleurs positif. Enfin, le fait que le conseil communal – manifestement au courant 
des travaux – n'ait pas fait usage de son droit d'opposition en application de la loi sur les 
communes et les paroisses conforte l'appréciation selon laquelle aucun problème matériel 
n'affectait les travaux de transformation.

Dans une situation où il est aussi patent que le changement d'affectation aurait été autorisé si les 
formalités administratives avaient été suivies, on ne saurait retenir que la création du pavillon d'été 
était matériellement illégale en 1960. A supposer qu'elle existait véritablement et ne relève pas 
d'un simple problème de preuve lié à la perte des documents, l'irrégularité se limitait à des aspects 
formels uniquement. La transformation était conforme au droit matériel. Il s'ensuit que le recourant 
peut valablement se prévaloir de la garantie de la situation acquise prévue par l'art. 24c LAT.

4. Reste à examiner si les travaux effectués en 2007 entrent encore dans le champ 
d’application de l’art. 24c LAT.

a) Dans ce cadre, il convient de relever d'emblée que l’art. 24c LAT ne saurait être 
interprété extensivement voire même avec souplesse et que l'art. 42 OAT pose au contraire des 

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limites claires aux modifications qui peuvent être apportées aux constructions bénéficiant de la 
garantie de la situation acquise (sur ces questions, voir arrêt TF 1C_333/2010 du 2 février 2011 
consid. 5.1).

L'art. 24c al. 2 LAT autorise la rénovation, la transformation partielle, l’agrandissement mesuré ou 
la reconstruction des constructions et installations existantes. Il ne concerne donc pas les travaux 
de simple entretien ou de rénovation effectués dans le but que le bâtiment ne perde pas de sa 
valeur et autorisés d’office au propriétaire au nom de la garantie de la situation acquise de l’art. 
24c al. 1 LAT (cf. ZUFFEREY/ROMY, La construction et son environnement en droit public, 2010 p. 
140). Les modifications dépassant un entretien périodique comprennent tous les travaux de 
rénovation qui amènent une plus-value et qui permettent d’assurer une plus longue durée de vie à 
la construction. Elles peuvent être de nature à changer l’affectation, à transformer l’intérieur ou 
encore à étendre le bâtiment (MUGGLI, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire, 2009, art 24c n. 20s) L’art. 42 al. 1 OAT précise qu’en cas de transformation partielle ou 
d’agrandissement mesuré, des modifications sont admissibles aussi longtemps que l’identité de la 
construction et des abords est respectée. Les améliorations de nature esthétique sont tolérées. Le 
moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de 
l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (art. 42 al.2 
OAT). 

Au sujet de l’analyse du respect de l’identité, il ne faut pas tenir compte de ce que veut 
subjectivement faire le propriétaire, mais de l’utilisation objective possible qui résulte après la fin 
des travaux (WALDMANN/HÄNNI, in Raumplanungsgesetz, 2006, art. 24c n. 18). Lors de cet 
examen, il y a lieu de prendre en compte l’ensemble des circonstances et tous les aspects 
important pour l’aménagement du territoire (MUGGLI, in Commentaire de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire, 2009, art. 24c n. 22). Il convient de considérer notamment 
l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements 
d’affectation, les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect 
extérieur, les extension des équipements mais aussi les amélioration du confort et les frais de 
transformation engagés par rapport à la valeur bâtiment (voir les recommandations de l’Office 
fédéral du développement territorial (ARE) du 23 février 2007 concernant les autorisations au sens 
de l’art. 24c LAT: modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à 
l’affectation de la zone, p. 8). Du reste, l’art. 42 al. 3 OAT fixe les limites supérieures des 
modifications autorisées pour autant que l’identité de la construction soit respectée (MUGGLI, in 
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, art. 24c n. 23). Concernant 
sa lettre c, qui indique que les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification 
importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire, l’ARE relève 
que même si des bâtiments bénéficient d'un standing élevé, ils peuvent être améliorés dans le 
cadre du respect de l’identité du bâtiment  (rapport explicatif d’octobre 2012 concernant la révision 
partielle de l’OAT, p. 10).

Ainsi, le principe de l’identité du bâtiment est respectée notamment si son ampleur, son volume, 
son aspect extérieur, sa destination et ses effets sur le territoire, l’environnement et l’équipement 
restent largement comparables à son ancien état (MUGGLI/PFLÜGER, Bâtiments d’habitation 
existants sis hors de la zone à bâtir, in VLP-ASPAN n°1/13 p. 2; cf. ATF 127 II 215 consid. 3a). 

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Pour sa part, l’art. 24c al. 4 LAT dispose que les modifications apportées à l'aspect extérieur du 
bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un 
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage. Selon le 
rapport explicatif de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de 
l’énergie du Conseil national du 22 août 2011 (FF 2011 p. 6540), cet alinéa vise par exemple la 
possibilité de pouvoir adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafonds, les fenêtres et 
équipements similaires. 

Enfin, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (l’art. 24c al. 5 
LAT). Cette règle renvoie aux buts et principes des art. 1 et 3 LAT (WALDMANN/HÄNNI, in 
Raumplanungsgesetz, 2006, art. 24c n. 22).

b) En l’espèce, le doublage des quatre façades en lames de sapin, le remplacement des 
canaux de fumée et de la couverture et les divers travaux d’entretien intérieur ne posent aucun 
problème sous l'angle de la conformité à l'art. 24c LAT. Ils constituent soit de simples travaux 
d'entretien, soit des travaux de rénovation qui ne dépassent pas les limites énoncées 
précédemment et peuvent manifestement être autorisés. 

La pose des deux velux pourrait impliquer un agrandissement de la surface brute de plancher si la 
galerie désormais éclairée par ces fenêtres était précédemment inhabitable et servait uniquement 
de galetas (cf. annexe 1 des recommandations de l’ARE du 23 février 2007 concernant les 
autorisations au sens de l’art. 24c LAT : modifications apportées aux constructions et installations 
devenues contraires à l’affectation de la zone). Il ressort cependant des plans qu'une fenêtre 
existe sur la façade sud-est au niveau de la galerie et que, par conséquent, cette pièce pouvait 
déjà être utilisée pour l'habitation, de sorte que la construction des deux velux n'implique pas une 
augmentation de la surface brute de plancher. Cependant, modifiant l’aspect extérieur du pavillon, 
ces nouvelles fenêtres doivent être nécessaires à un usage d'habitation conformément à l'art. 24c 
al. 4 LAT. Au vu de la grandeur de la galerie et de la seule fenêtre existante, l’apport de deux 
nouvelles sources de lumière naturelle permet de mettre au standard la pièce concernée et se 
trouve donc amplement justifié. 

Enfin, s'agissant de l’installation d’une micro-station d’épuration individuelle, il est à relever qu’un 
certain confort a été amené par ce nouvel équipement. Cependant, étant majoritairement 
souterraine, cette installation ne modifie que peu l’aspect extérieur des lieux. Surtout, elle permet 
de mettre le pavillon aux standards actuels, tout bâtiment d'habitation devant pouvoir évacuer des 
eaux usées d’une manière conforme à la protection de l’environnement. Or, selon le préavis positif 
du Service de l'environnement, ce système de station d’épuration à lit bactérien répond aux 
besoins actuels et respecte les normes de protection de l'environnement. 

Dans la mesure où la rénovation litigieuse n'implique aucune augmentation de l'utilisation du 
bâtiment, ni de modification sensible de son aspect extérieur, les travaux litigieux respectent 
clairement l'identité du bâtiment. Cette constatation est renforcée par les servitudes à inscrire au 
registre foncier que le recourant a accepté d'accorder à Pro Natura.

Au vu de ce qui précède et si l’on procède à la pondération de tous les intérêts en présence, il 
apparaît que les travaux, amenant meilleure utilisation de la construction, remplissent les 
conditions de l’art. 24c LAT.

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5. a) Le recours doit donc être admis. Partant, les décisions des autorités intimées de refuser 
l’autorisation spéciale et le permis de construire sont annulées. L'affaire leur est renvoyée pour 
octroi des autorisations nécessaires à la mise en conformité du bâtiment. 

b) L'Etat qui succombe est exonéré des frais de procédure.

c) Obtenant gain de cause, le recourant a droit à une indemnité de partie pour les frais qu'il a 
engagés dans la défense de ses intérêts (art. 137 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est admis. 

Partant, les décisions attaquées de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions et du préfet sont annulées. La cause leur est renvoyée pour octroi formel 
de l'autorisation spéciale et du permis de construire.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Un montant de CHF 6'509.15 (y compris CHF 482.15 de TVA) à verser à Me Maillard à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l’indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 9 novembre 2015 /cpf/cje

Président Greffier-stagiaire