# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c488b5ad-1987-5e1c-be6b-b4fb5ae2d8bb
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 10.09.2015 BRGE IV Nr. 0127/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-IV-Nr--0127-201_2015-09-10.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

 

 

 
 
 
G.-Nr. R4.2014.00153 
BRGE IV Nr. 0127/2015 

 
 
 
  Entscheid vom 10. September 2015  
 
 

 

 

Mitwirkende Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichterin Margrit Manser, Baurichter 
Béla Berke, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

 
 

in Sachen Rekurrentinnen 

1. Sunrise Communications AG, [….]  

2. Salt Mobile SA, [….]  

3. Swisscom (Schweiz) AG, [….]  

 

gegen Rekursgegnerinnen 

1. Politische Gemeinde Seuzach, 8472 Seuzach  

2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

 

 

 
betreffend Gemeindeversammlungssbeschluss vom 15. September 2014; Teilrevision 

der Nutzungsplanung, Seuzach; Genehmigungsverfügung Nr. 0300/15 der 
Baudirektion vom 24. April 2015 
______________________________________________________ 

 

 

R4.2014.00153 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A.  

Die Gemeindeversammlung Seuzach beschloss am 15. September 2014 

eine Revision der Bau- und Zonenordnung (revBZO), welche im Amtsblatt 

des Kantons Zürich vom 19. September 2014 publiziert wurde. 

B.  

Dagegen rekurrierten die Sunrise Communications AG (Sunrise), die Salt 

Mobile AG (Salt; früher Orange) und die Swisscom (Schweiz) AG mit ge-

meinsamer Eingabe vom 8. Oktober 2014 fristgerecht an das Baurekurs-

gericht des Kantons Zürich und stellten folgende Anträge (Änderungen/-

Ergänzungen in fetter/kursiver Schrift; beantragte Weglassungen durchge-

strichen):  

"1. Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Seuzach sei wie folgt zu 
ändern: 

Art. 37a 
Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich der kommunalen Versorgung 
zu dienen. In den Gewerbezonen, Zonen für öffentliche Bauten, 
Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und 
Erholungszonen sind überdies auch Anlagen für die überkommu-
nale Versorgung zulässig. 

Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind in folgen-
den Zonen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität: Gewerbezonen, Zonen für öffentliche Bauten, Zent-
rumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und Erho-
lungszonen 

2. Priorität: Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichte-
rung  Alle anderen Bauzonen 

3. Priorität: übrige Bauzonen 

In den Kernzonen sind visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunk-
anlagen ausgeschlossen. 

 2. Die Rekursantwort sowie allfällige weitere Parteiangaben seien dem 
Rechtsvertreter der Rekurrentinnen zur Kenntnisnahme zukommen 
zu lassen; 

 3. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen 
Mehrwertsteuer zu Lasten der Rekursgegnerin." 

 

 

 

R4.2014.00153 Seite 3 

C.  

Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2014 wurde der Eingang des Re-

kurses vorgemerkt und das Verfahren bis zum Vorliegen des Genehmi-

gungsentscheids der Baudirektion Kanton Zürich sistiert.  

D.  

Mit Verfügung vom 24. April 2015 genehmigte die Baudirektion Kanton Zü-

rich die teilrevidierte Bau- und Zonenordnung grösstenteils. Die nicht ge-

nehmigten Teile stehen in keinem Zusammenhang mit dem vorliegend strit-

tigen Art. 37a revBZO. Der Genehmigungsentscheid wurde am 8. Mai 2015 

im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. In der Folge gingen keine weite-

ren Rekurse ein.  

E.  

Am 15. Juni 2015 wurde das Rekursverfahren auf Begehren der Vorinstanz 

fortgesetzt. 

F.  

In ihren Rekursantworten vom 14. bzw. 15. Juli 2015 beantragten die Re-

kursgegnerinnen die Abweisung des Rekurses.  

G. 

Die Replik der Rekurrentinnen datiert vom 23. Juli 2015. Die kommunale 

Vorinstanz verzichtete explizit auf eine Duplik. 

H. 

Auf die Darlegungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er-

forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

 

 

R4.2014.00153 Seite 4 

Es kommt in Betracht: 

1.  

Die Rekurrentinnen haben als konzessionierte Mobilfunkgesellschaften die 

Verpflichtung, die Bevölkerung in einer guten, störungsarmen Qualität mit 

den heute üblichen Diensten mobilfunkmässig zu versorgen, was die Reali-

sierung entsprechender Basisstationen bedingt. Zudem haben sie ein wirt-

schaftliches Interesse, ihr Mobilfunknetz gewinnbringend betreiben zu kön-

nen.  

Aus diesen Gründen sind die Rekurrentinnen von Art. 37a revBZO, welche 

eine detaillierte kommunale Regelung über die Zulässigkeit und die Stand-

ortwahl von Mobilfunk-Basisstationen zum Inhalt hat, mehr als irgendwel-

che Dritte oder die Allgemeinheit unmittelbar in ihren eigenen Interessen 

betroffen und gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) 

zum Rekurs legitimiert. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls 

erfüllt sind, ist auf ihren Rekurs einzutreten. 

2.1.  

Die Rekurrentinnen argumentieren im Wesentlichen, kommunale Kaska-

denmodelle für Mobilfunk-Basisstationen seien gemäss Rechtsprechung 

zwar grundsätzlich zulässig, dürften die verfassungsmässigen Rechte der 

Netzbetreiber jedoch nicht übermässig tangieren. So müsse der Wirt-

schaftsfreiheit, der Fernmeldegesetzgebung des Bundes, der Meinungs- 

und Informationsfreiheit sowie den Grundsätzen des öffentlichen Interesses 

und der Verhältnismässigkeit sowie den konzessionsmässigen Verpflich-

tungen genügend Rechnung getragen werden. In Verbindung mit der kon-

kreten Zonenplanstruktur müsse eine funktechnisch einwandfreie, sinnvolle 

und qualitativ hochstehende Mobilfunkversorgung der betreffenden Ge-

meinde möglich bleiben. Der Ausbau künftiger Technologien, welche klei-

nere Zellradien aufweisen würden, dürfe durch ein solches Kaskadenmo-

dell nicht eingeschränkt werden.   

Art. 37a revBZO stehe im Widerspruch zu diesen Vorgaben und führe zu 

einer unzulässigen Einschränkung beim Betrieb und Ausbau ihrer Mobil-

funknetze in Seuzach. Gemäss Abs. 1 der Bestimmung seien einzig in den 

Gewerbezonen Anlagen für die überkommunale Versorgung zulässig, was 

 

 

R4.2014.00153 Seite 5 

völlig ungenügend sei. Die einzige Zone dieser Art befinde sich ziemlich 

abgelegen am südwestlichen Rand des Siedlungsgebiets im Ortsteil 

Oberohringen, womit in weiten Teilen der Gemeinde keine der überkom-

munalen Versorgung dienenden Basisstationen errichtet werden könnten, 

was vor allem im Hinblick auf die im südlichen Gemeindegebiet vorbeifüh-

rende Nationalstrasse A1, deren Versorgung stets leistungsfähigere Anla-

gen erfordere, äusserst unbefriedigend sei. Überkommunale Mobilfunkan-

lagen müssten deshalb zusätzlich in den beantragten Zonen erstellt werden 

können. Diese stehe auch im Interesse der Gemeinde und ihrer Bewohner, 

weil dann generell weniger Basisstationen in den Wohnquartieren für die 

kommunale Versorgung erstellt werden müssten. 

Generell genüge für eine Gemeinde mit eher wenig Zonenarten wie Seu-

zach ein zweistufiges Prioritätensystem, wobei die eigentlichen Wohnzonen 

der 2. Priorität und die übrigen Zonen der 1. Priorität zuzuweisen seien. Ei-

ne weitergehende Priorisierung mache auch deshalb keinen Sinn, weil – 

gerade unter dem Aspekt der ideellen Immissionen – visuell als solche 

wahrnehmbare Mobilfunkanlagen von den Quartierbewohnern nicht nur in 

jener Zone wahrgenommen würden, in welcher sie gemäss Kaskadenrege-

lung zulässig seien, sondern vor allem bei eher kleinräumlichen Verhältnis-

sen der vorliegenden Art auch von den benachbarten Zonen unterer Priori-

tät aus. Auf jeden Fall widerspreche es gerade der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung, für die 1. Priorität eine derart geringe Zonenauswahl bzw. 

Zonenfläche, wie vorliegend die peripher gelegene Gewerbezone in 

Oberohringen, festzulegen. Eine vernünftige Netzplanung werde damit 

weitgehend verunmöglicht. Überdies gebe es keinen sachlichen Grund, et-

wa die Zentrumszone (2. Priorität) und die Zone für öffentliche Bauten (3. 

Priorität)  unterschiedlich zu priorisieren, dies auch im Vergleich zur ge-

nannten Gewerbezone. In all diesen drei Zonen werde in erster Linie gear-

beitet. Damit ständen widerrechtlicher Weise keine ortsplanerischen Aspek-

te im Vordergrund. Es gehe der Gemeinde wohl u.a. darum, das in der Zo-

ne für öffentliche Bauten arbeitende eigene Personal privilegiert vor Strah-

lung zu schützen. Dies sei aber nicht zulässig, weil der bundesrechtliche 

Immissionsschutz eine abschliessende Regelung sei und auf kommunaler 

Ebene nicht verschärft werden dürfe. 

Sachlich nicht nachvollziehbar sei schliesslich, weshalb in den Wohnzonen 

Mobilfunkanlagen (in 3. Priorität) zulässig seien, während in den Kernzonen 

überhaupt keine sichtbaren Anlagen realisiert werden dürften. Eine Kern-

 

 

R4.2014.00153 Seite 6 

zone sei ebenfalls eine Bauzone, weshalb dort ein Anspruch auf Bewilli-

gung bestehe, falls ein Vorhaben den baurechtlichen Vorgaben, etwa be-

züglich der Einordnung, entspreche. 

2.2.  

Die Rekursgegnerinnen halten dagegen im Wesentlichen fest, die ange-

fochtene Mobilfunkregelung in Art. 37a revBZO sei ausgewogen, gesetzes- 

und verfassungskonform. Die Wirtschafts- und Informationsfreiheit der Mo-

bilfunkgesellschaften werde nicht substantiell eingeschränkt. Der bundes-

gerichtlichen Rechtsprechung werde vollumfänglich Rechnung getragen.  

Die grundsätzliche Befugnis der Gemeinden, im Rahmen von Bau- und Zo-

nenvorschriften Kaskadenmodelle zur Einschränkung von Mobilfunk-

Basisstationen festzulegen, werde sogar von den Rekurrentinnen nicht be-

stritten. Mit der gewählten Kaskadenordnung sei eine in jeder Hinsicht ge-

nügende und sinnvolle Mobilfunkversorgung in Seuzach, einschliesslich der 

im südlichen Gemeindegebiet vorbeiführenden Autobahn, gewährleistet. 

3.1.  

Gemäss Lehre und früherer Rechtsprechung hatte sich die Rekursinstanz 

bei der Überprüfung von Nutzungsplänen einschliesslich Bauvorschriften 

sowie von Sondernutzungsplänen einschliesslich Quartierplänen unbese-

hen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der aus 

der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 

der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zu-

rückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung galt insbesondere dann, 

wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankam. Die Rekur-

sinstanz durfte nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale 

Lösung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erwies, 

den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprach 

oder wenn sie offensichtlich unangemessen war (vgl. Marco Donatsch, in: 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.). Damit 

sah die Rekursinstanz regelmässig davon ab, noch vertretbare Planungs-

entscheide auf Grund eigener anderslautender planerischer Überlegungen 

aufzuheben, und schritt nur bei klarer Unvertretbarkeit ein.  

 

 

R4.2014.00153 Seite 7 

3.2.  

Mit Entscheid vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468 in BEZ 2014 Nr. 3) 

erkannte die in Bausachen zuständige 1. Kammer des Verwaltungsgerichts 

in Abkehr von ihrer bisherigen diesbezüglichen Praxis (grundlegend: 

VB.2010.00127 in BEZ 2010 Nr. 28), dass das Baurekursgericht nicht nur 

berechtigt, sondern auch verpflichtet sei, seine gesetzliche Überprüfungs-

befugnis auszuschöpfen. Den Gemeinden stehe bei der Anwendung der 

Bauästhetikvorschrift von § 238 PBG (um die es in jenem Entscheid ging) 

als Ausfluss der Gemeindeautonomie nur mehr insofern ein gewisser Beur-

teilungsspielraum zu, als es in erster Linie der örtlichen Baubewilligungsbe-

hörde obliege, die in dieser Norm verwendeten offenen Formulierungen 

ortsbezogen zu konkretisieren. Bei der Angemessenheitskontrolle des 

kommunalen Entscheides habe die Rekursinstanz die im konkreten Fall 

angeführten Entscheidgründe gebührend zu berücksichtigen und sich mit 

den Kriterien auseinanderzusetzen, welche von der Baubehörde im Rah-

men der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwi-

ckelt worden seien. Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnah-

me auf die Gemeindeautonomie rechtfertige sich keine weitergehende Ein-

schränkung der grundsätzlich vollen Kognition des Baurekursgerichts.  

3.3.  

Mit Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 und VB.2013.00321) 

nahm die in Planungungssachen zuständige 3. Kammer des Verwaltungs-

gerichts in einem Nutzungsplanungsfall erstmals auf diesen Entscheid der 

1. Kammer des Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2013 Bezug. Die 

3. Kammer des Verwaltungsgerichts führte aus, in VB.2013.00468 seien 

Erwägungen angestellt worden, die auch bei der Überprüfung von Pla-

nungsentscheiden zu berücksichtigen seien. So habe das Verwaltungsge-

richt festgehalten, der Umstand, dass die Gemeinden bei der Anwendung 

offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen gewissen Spiel-

raum verfügten, bedeute nicht, dass das zur Angemessenheitskontrolle be-

fugte Baurekursgericht erst dann eingreifen dürfe, wenn sich der angefoch-

tene Entscheid geradezu als sachlich nicht mehr vertretbar erweise. Das 

Baurekursgericht dürfe den kommunalen Entscheid unter gebührender Be-

rücksichtigung der "Erwägungen" überprüfen; abgesehen von der insoweit 

gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertige sich 

jedoch keine weitergehende Einschränkung seiner Kognition (E. 3).   

 

 

R4.2014.00153 Seite 8 

3.4.  

Für die Rekursinstanz hatte sich aus diesem Entscheid der 3. Kammer im 

Verein mit der Lehre für die Frage der Kognition bei der Überprüfung 

raumplanungsrechtlicher Festlegungen – bislang – Folgendes ergeben:  

Unbesehen der Frage der Gemeindeautonomie ist den Gemeinden bei 

Planerlassen ein prospektiv-technisches Ermessen zuzubilligen (Donatsch, 

§ 20 Rz. 79). Hinzu kommt, dass mit Blick auf die Gemeindeautonomie – 

der Bürger regelt seinen eigenen Lebenskreis selber (vgl. Benjamin Schind-

ler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechts-

schutz, S. 153, in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Fest-

schrift für Tobias Jaag, 2012) – die Bedeutung der Ortsplanung wohl deut-

lich höher zu veranschlagen ist als jene der Anwendung kantonaler 

Rechtsnormen.  

Ein Planungsentscheid kann zwar nicht mehr prinzipiell erst dann aufgeho-

ben werden, wenn sich die angefochtene Planung als klar unvertretbar oder 

gar als rechtsverletzend erweist. Vielmehr kann auch ein vertretbarer Ent-

scheid aufgehoben werden; dies namentlich dann, wenn die Aufhebung zu 

Gunsten einer besser vertretbaren Lösung erfolgt. Mit andern Worten endet 

die Überprüfungsbefugnis der Rekursinstanz nicht zwingend schon dann, 

wenn der vorinstanzlichen Planung Vertretbarkeit zu bescheinigen ist, so 

dass die Anfechtungsgründe der rekurrierenden Partei nunmehr in erhöh-

tem Masse beachtet werden können (und müssen). Planungsautonomie 

und technisches Ermessen der Gemeinde sind indes ebenfalls zu beach-

ten. Dergestalt ist im Einzelfall zwischen dem sich aus Art. 77 Abs. 1 KV, 

Art. 29a BV und Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes (RPG) er-

gebenden Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz einerseits und der 

Planungsautonomie sowie dem technischen Ermessen andererseits "prak-

tische Konkordanz" (vgl. Marco Donatsch, § 20 Rz. 67), d.h. ein sachlich 

begründetes, ausgewogenes Verhältnis herzustellen (BRGE I Nr. 

0147/2014 in BEZ 2015 Nr. 6).   

3.5.  

In einem neueren einschlägigen Entscheid VB.2014.00077 vom 9. April 

2015 scheint die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts der Gemeindeauto-

nomie nunmehr wieder einen höheren Stellenwert einzuräumen, indem un-

ter Hinweis auf Donatsch, § 20 Rz. 77 festgehalten wird, dass zwar das 

 

 

R4.2014.00153 Seite 9 

Baurekursgericht kommunale Nutzungspläne auch auf Zweckmässigkeit 

und Angemessenheit hin überprüfe, dabei aber die kommunale Planungs-

autonomie zu beachten habe und nur dann korrigierend eingreifen dürfe, 

wenn sich die kommunale Lösung auf Grund überkommunaler Interessen 

als unzweckmässig erweise, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen 

der Raumplanung widerspreche oder wenn sie offensichtlich unangemes-

sen sei. Damit ist die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts zum Stand der 

Rechtsprechung vor ihrem Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 

und VB.2013.00321) zurückgekehrt. Die Auffassung, dass in 

VB.2013.00468 Erwägungen angestellt worden wären, die auch bei der 

Überprüfung von Planungsentscheiden zu berücksichtigen sind, ist im be-

sagten neuesten Entscheid der 3. Kammer auch nicht ansatzweise mehr zu 

erkennen.  

3.6.  

Damit gilt bezüglich der Kognition des Baurekursgerichts bei der Überprü-

fung raumplanungsrechtlicher Festlegungen abschliessend Folgendes:  

Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der 

Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliess-

lich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten 

Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset-

zes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der 

Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) 

abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zu-

rückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtli-

chen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei 

der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermes-

sen zu berücksichtigen.  

Das Ermessen der Rekursinstanz darf demnach nicht an die Stelle desjeni-

gen der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere eben-

so vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann 

korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund 

überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden 

Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie of-

fensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kom-

munale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder 

schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch über-

 

 

R4.2014.00153 Seite 10 

geordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem Planungs-

entscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnis-

se des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde 

zu legen (vgl. Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; BGr 1C_429/2014 vom 22. April 

2015, E. 2.2).   

4. 

Art. 37a revBZO hat folgenden Wortlaut: 

Mobilfunkanlagen haben grundsätzlich der kommunalen Versorgung zu 
dienen. In den Gewerbezonen sind überdies auch Anlagen für die über-
kommunale Versorgung zulässig. 

Visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind in folgenden Zo-
nen und gemäss folgenden Prioritäten zulässig: 

1. Priorität: 

2. Priorität: 

3. Priorität: 

Gewerbezonen 

Zentrumszonen, Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung 

übrige Bauzonen 

In den Kernzonen sind visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen 
ausgeschlossen. 

5.1. 

Die Rekurrentinnen gehen zu Recht von der grundsätzlichen Kompetenz 

der Gemeinden aus, gestützt auf § 49a Abs. 3 PBG eine Kaskadenrege-

lung bzw. zonenspezifische Prioritätenregelung für die Erstellung von Mo-

bilfunk-Basisstationen festzulegen. Diesbezüglich ist auf die aktuelle Praxis 

des Bundesgerichts, insbesondere auf das Urteil vom 21. Mai 2012 zu ver-

weisen (BGE 1C_51/2012 und 1C_71/2012), wo unter E. 3.4 festgehalten 

ist: "§ 49a PBG (eingefügt durch das Gesetz vom 1. September 1991; in 

Kraft seit 1. Februar 1992) gestattet den Gemeinden, für ganze Zonen, ge-

bietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken 

oder gewerblichen Zwecken zuzulassen, vorzuschreiben oder zu be-

schränken. Diese Formulierung ist sehr weit gefasst. Generelle Zielsetzung 

der PBG-Revision von 1991 war es, den Regelungsbereich der Gemeinden 

zu erweitern. [….] Kann die Gemeinde sowohl die Nutzung zu Wohnzwe-

cken als auch zu betrieblichen Zwecken einschränken, erscheint es zumin-

dest nicht willkürlich, anzunehmen, dass sie auch die Möglichkeit hat, ge-

wisse technische Bauten und Infrastrukturanlagen, die diesen Nutzungen 

dienen, näher zu regeln und gegebenenfalls einzuschränken. Insofern kön-

 

 

R4.2014.00153 Seite 11 

nen sich auch kommunale Regelungen über die Zulässigkeit von Mobil-

funkanlagen in einzelnen Zonen willkürfrei auf diese Bestimmung stützen, 

vorausgesetzt, dass ein öffentliches Interesse an einer derartigen Regelung 

besteht."  

5.2.  

Das Bundesgericht erwog zur Zulässigkeit von Kaskadenordnungen, eine 

solche Regelung sei grundsätzlich gesetzes- und verfassungskonform, so-

fern sie darauf basiere, dass im Rahmen einer derartigen ortsplanerischen 

Festlegung berücksichtigt werde, dass bestimmte Nutzungen und Anlagen 

in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme psychische Eindrü-

cke erweckten, welche dazu führten, dass die Umgebung als unsicher, un-

ästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden werde. Erfahrungsge-

mäss werde der Anblick von Mobilfunkanlagen als Bedrohung bzw. Beein-

trächtigung der Wohnqualität empfunden. Die Begrenzung von Mobilfunk-

antennen in Wohngebieten erscheine deshalb grundsätzlich als geeignetes 

Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren.  

Allerdings bildeten subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens keine 

tragfähige Unterlage für weitgehende Einschränkungen oder gar ein Verbot 

von im allgemeinen Interesse stehenden Infrastrukturanlagen. Hingegen 

könne es sich rechtfertigen, in Zonen, welche in erster Linie für gesundes 

und ruhiges Wohnen bestimmt seien, die Realisierung von Betrieben und 

Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen könnten, von einem funktio-

nalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen 

(BGE 1C_449/2011 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 7.4.3).  

Eine Kaskadenregelung habe sich allerdings ausschliesslich auf sichtbare 

und als solche erkennbare Mobilfunkanlagen zu beschränken. Zwar könne 

auch das Wissen um eine kaschierte oder sich im Gebäudeinnern befindli-

che Anlage Ängste bei bestimmten Personen auslösen. Diese fürchteten 

sich aber in der Regel in gleicher Weise vor Mobilfunkanlagen, welche ge-

mäss 1. Prioritätsstufe von der Industrie- und Gewerbezone aus die Wohn-

zonen mitversorgten und letztere folglich mit nichtionisierender Strahlung 

belasteten. Bei Kaskadenregelungen gehe es jedoch nicht um den Schutz 

vor nichtionisierender Strahlung, welche in der Verordnung über den 

Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) abschliessend bundesrecht-

lich geregelt sei, sondern um den Schutz vor ideellen Immissionen. Diese 

knüpften nicht an die Strahlenintensität, sondern in erster Linie an den für 

 

 

R4.2014.00153 Seite 12 

die Anwohner visuell wahrnehmbaren Standort an. Bei nicht sichtbaren 

Mobilfunk-Basisstationen sei das öffentliche Interesse an der Verhinderung 

ideeller Immissionen derart gering, dass die Beschränkung der Standort-

wahl mittels einer Kaskadenregelung unverhältnismässig wäre 

(BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.5).  

Mit einer Kaskadenregelung dürfe jedoch die Wirtschafts- und Informations-

freiheit der Mobilfunkgesellschaften nicht substantiell, d.h. höchstens in ge-

ringfügiger Weise eingeschränkt werden. Es gehe schliesslich nicht um ein 

Antennenverbot, sondern lediglich um eine Prioritätenordnung. Vor allem 

dürfe die konzessionsmässige Mobilfunkversorgung nicht übermässig be-

hindert werden.  

Dem Bedürfnis der Mobilfunkgesellschaften nach kleinräumigen, möglich 

nahe bei den Endkunden errichteten Basisstationen müsse hinreichend 

Rechnung getragen werden. Der Ausbau der bestehenden Netzstruktur im 

Hinblick auf künftige Technologien dürfe nicht ins Gewicht fallend beein-

trächtigt werden. Diese Kriterien seien im konkreten Einzelfall vor allem un-

ter Einbezug des jeweiligen Zonenregimes zu prüfen (BGE 1C_449/2011 

und 1C_451/2011 vom 19. März 2012, E. 6.5 und 6.6). 

5.3.1. 

Eine kommunale Kaskadenregelung ist nach dem Gesagten also nur dann 

rechtskonform, wenn sie ausschliesslich und unmissverständlich dem 

Schutz vor ideellen Immissionen dient und in keiner Weise zu einer Ver-

schärfung des Bundesumweltschutzrechts, also des Bundesgesetzes über 

den Umweltschutz (USG) sowie der NISV führt.  

5.3.2. 

Wie viele Stufen eine solche Kaskadenregelung zweckmässigerweise auf-

weisen soll und darf, hängt in erster Linie von der Struktur der jeweiligen 

Zonenordnung und den weiteren örtlichen Verhältnissen ab. Dazu zählen 

vor allem die Topografie des zu versorgenden Gebiets, die Grösse der 

Bauzonen und allfällige ortsspezifische Bedürfnisse der Mobilfunkgesell-

schaften, wobei die Gemeinden in dieser Sache über einen Ermessens-

spielraum verfügen. Unzutreffend ist jedenfalls die rekurrentische Auffas-

sung, gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts seien lediglich zweistu-

fige Kaskadenregelungen zweckmässig und rechtskonform. Die diesbezüg-

lich von den Rekurrentinnen erwähnten höchstrichterlichen Urteile (BGr 

 

 

R4.2014.00153 Seite 13 

1C_449 und 1C_451/2011 vom 19. März 2012 = BGE 138 II 173) stützen 

diesen Standpunkt in keiner Weise. Das Baurekursgericht hat denn auch 

bereits in zahlreichen Urteilen drei- oder vierstufige Kaskadenregelungen 

als rechtskonform qualifiziert (u.a. BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 

25. April 2013, III Nr. 0104/2014 vom 20. August 2014, IV Nr. 0096/2014 

vom 21. August 2014, III Nr. 0119/2014 vom 23. September 2014).  

5.3.3. 

Eine Prioritätenregelung der vorliegend strittigen Art muss, wie bereits dar-

gelegt, zwingend an die Sichtbarkeit einer Mobilfunkanlage anknüpfen. Da-

bei muss die Basisstation eindeutig optisch erkennbar sein, was für ka-

schierte Anlagen etwa in Form eines Kamins, Abluftrohrs, Pfostens oder 

sonstigen Gebäudeteils in den üblichen Dimensionen nicht zutrifft. Es ge-

nügt also nicht, dass ein bestimmter Gebäudeteil aufgrund seiner Positio-

nierung und Dimension allenfalls die Vermutung einer kaschierten Basissta-

tion aufkommen lassen könnte. Vielmehr muss eine Mobilfunkanlage für ei-

nen objektiven Betrachter ohne weiteres sofort eindeutig als solche visuell 

wahrnehmbar und erkennbar sein, ansonsten die Beschränkung der 

Standortwahl mittels einer Kaskadenregelung unverhältnismässig und von 

keinem öffentlichen Interesse gedeckt wäre.  

Mit der Formulierung "visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen" 

im strittigen Art. 37a Abs. 2 revBZO wird dieser Vorgabe in genügendem 

Mass Rechnung getragen (BRGE III Nr. 0119/2014 vom 23. September 

2014, E. 4.4). Überdies wird damit auch zusätzlich der Einwand der Rekur-

rentinnen entkräftet, die angefochtene BZO-Revision führe im Ergebnis zu 

einer Verschärfung des Bundesumweltschutzrechts.  

5.3.4. 

Schliesslich bleibt an dieser Stelle noch zu erwähnen, dass mehr als die 

Hälfte der in der jüngeren Vergangenheit geplanten und realisierten Mobil-

funk-Basisstation nicht mehr als solche erkennbar sind, weil sie entweder 

im Gebäudeinnern (Estrich etc.) oder als kaschierte Anlage erstellt werden 

bzw. wurden (BRKE III Nrn. 0163-0164/2010 vom 27. Oktober 2010, E. 6.4; 

BRGE III Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.2). Für diese Mobil-

funkanlagen ist die angefochtene Kaskadenregelung folglich nicht anwend-

bar; solche Basisstationen können ohne Prioritäteneinschränkung in allen 

Bauzonen von Seuzach realisiert werden.  

 

 

R4.2014.00153 Seite 14 

6.1. 

Gemäss Art. 37a Abs. 1 revBZO haben Mobilfunkanlagen grundsätzlich der 

kommunalen Versorgung zu dienen (Satz 1). In den Gewerbezonen sind 

überdies auch Anlagen für die überkommunale Versorgung zulässig (Satz 

2). Die Rekurrentin rügt letzteres im Hinblick auf ihre künftige Netzplanung 

als zu einschränkend und will überkommunale Basisstationen in weiteren 

Zonen erstellen können. 

6.2.1.  

Anlagen zur Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets müssen 

grundsätzlich innerhalb der Bauzonen errichtet werden, was sich direkt aus 

dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- 

und Nichtbaugebiet ergibt. Daraus hat das Bundesgericht mit Entscheid 

vom 17. August 2007 (BGE 133 II 321, E. 4.3.2) abgeleitet, dass innerhalb 

der Bauzonen die zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen Inf-

rastrukturanlagen zonenkonform sind, soweit sie hinsichtlich Standort und 

Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort ste-

hen, an dem sie errichtet werden sollen, und sie im Wesentlichen Bauzo-

nenland abdecken. Die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute könne 

aber unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der Ausstattung der 

Bauzonen insgesamt und nicht nur speziell dem in Frage stehenden Bau-

zonenteil diene. 

Dementsprechend werden durchschnittlich dimensionierte Mobilfunk-

Basisstationen innerhalb des Bauzonengebiets regelmässig als zonenkon-

forme Infrastrukturanlagen qualifiziert und bewilligt, sofern ein funk- bzw. 

abdeckungstechnischer Bezug zur Zone besteht, in welcher sie errichtet 

werden sollen. Erst wenn die baulichen und leistungsmässigen Ausmasse 

einer Basisstation den Rahmen des Üblichen sprengen oder die Basisstati-

on im Wesentlichen nicht den Mobilfunkbedürfnissen des Quartiers dient (in 

welchem sie geplant ist), sondern weit darüber hinaus Versorgungsfunktio-

nen wahrnehmen soll, kann eine solche Anlage vor allem in Wohnzonen, in 

denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht mehr von vornherein 

als zonenkonform qualifiziert werden.  

Im Lichte der Zonenkonformität nicht erforderlich ist somit, dass die mit ei-

ner Basisstation aufgebaute Funkzelle ausschliesslich der Mobilfunkversor-

gung im betreffenden Quartier dient. Dies wäre auch funktechnisch nicht 

realisierbar, machen doch elektromagnetische Strahlen nicht an der Quar-

 

 

R4.2014.00153 Seite 15 

tier- oder Zonengrenze parzellenscharf halt (u.a. BRGE III Nr. 0027/2013 

vom 27. März 2013, E. 9.1). Zudem darf eine an sich quartier- oder zonen-

bezogene Basisstation teilweise sogar Nichtbaugebiet erfassen (BGr 

1C_403/2010 vom 31. Januar 2011, E. 4.3).  

6.2.2.  

Aus den genannten Gründen wäre also eine Regelung mit einer strikten 

Beschränkung auf ausschliesslich der Quartierversorgung dienende Mobil-

funk-Basisstationen nicht rechtskonform (statt vieler: BRGE III 

Nr. 0149/2013 vom 6. November 2013, E. 5.3). Die Gemeinde Seuzach 

lässt aufgrund einer Einwendung der Rekurrentinnen zu Recht in all ihren 

Bauzonen quartier- bzw. zonenübergreifende Basisstationen für die kom-

munale Versorgung zu (act. 18.1).  

6.3.1. 

Strittig ist hingegen, in welchen Zonen auch überkommunale Mobilfunkan-

lagen realisiert werden dürfen. Gemäss rekurrentischer Auffassung müsste 

die Erstellung solcher Anlagen vor allem wegen des zwingend notwendigen 

Ausbaus der Netzabdeckung im Bereich der im südlichen Gemeindegebiet 

vorbeiführenden Nationalstrasse A1 nicht nur in der Gewerbezone, sondern 

zusätzlich in den Zonen für öffentliche Bauten, Zentrumszonen, Wohnzo-

nen mit Gewerbeerleichterungen sowie den Erholungszonen  zulässig sein.  

6.3.2.  

Vorab ist festzuhalten, dass die angefochtene Regelung in Art. 37a Abs. 1 

(Satz 2) revBZO im Einklang mit der gefestigten Rechtspraxis steht, wo-

nach Mobilfunk-Basisstationen in den Industrie- und Gewerbezonen über 

die Standortzone hinaus andere Gebiete im Sinne einer überkommunalen 

Versorgung abdecken dürfen (u.a. VB.2008.00442 vom 27. März 2009 in 

BEZ 2009 Nr. 29; BRGE III Nr. 0104/2014 vom 20. August 2014, E. 5.3). 

Weil die Gemeinde Seuzach in ihrem Zonenplan keine Industriezonen aus-

geschieden hat, geht es diesbezüglich im vorliegenden Fall nur um die Ge-

werbezonen. 

Darüber hinaus gibt es keinen gesetzlichen oder auf der Rechtsprechung 

basierenden Anspruch, in anderen Zonen ebenfalls überkommunale Basis-

stationen realisieren zu können, es sei denn, die konkreten örtlichen Ver-

 

 

R4.2014.00153 Seite 16 

hältnisse würden dies aus netztechnischen Gründen zwingend erfordern. 

Das wird im Folgenden zu prüfen sein. 

6.3.3.  

Die nachstehende Farbgrafik des Zonenplans zeigt, dass die Gemeinde 

Seuzach über eine einzige Gewerbezone (violette Farbgebung) im Ortsteil 

Oberohringen (südwestliches Gemeindegebiet) verfügt. Diese grenzt im 

Süden teilweise direkt an die Nationalstrasse A1. Aus dieser flächenmässig 

doch immerhin mittelgrossen Zone hinaus kann dieser Autobahnabschnitt 

bis zum östlich davon situierten Gebiet Amelenberg ohne weiteres mobil-

funkmässig abgedeckt werden. Jenseits dieses Waldgebiets befindet sich 

die Autobahnraststätte Forrenberg, wo bereits eine Basisstation in Betrieb 

steht (https://map.geo.admin.ch/?topic=funksender&X=264946.54&Y=69 

7041.11&zoom=7&lang=de&bgLayer=ch.swisstopo.pixelkarte-farbe&layers 

=ch.bakom.mobil-antennenstandorte-gsm,ch.bakom.mobil-antennenstand 

orte-umts, ch.bakom.mobil-antennenstandorte-lte&catalogNodes=403,408). 

Diese könnte allenfalls erweitert werden. In diesem Zusammenhang ist da-

rauf hinzuweisen, dass der Bau von Mobilfunkanlagen zur Abdeckung von 

 

Verkehrsträgern ausserhalb der Bauzonen, gerade auf bestehenden Bau-

ten und Anlagen, unter bestimmten Voraussetzungen durchaus möglich ist 

(BRGE IV Nr. 0090/2015 vom 18. Juni 2015; www.baurekursgericht-

zh.ch/aktuelle Entscheide). Schliesslich könnte dieser östlich auf dem Ge-

 

 

R4.2014.00153 Seite 17 

meindegebiet liegende Autobahnabschnitt zumindest teilweise auch aus 

dem Raum Oberwinterthur/Reutlingen (bereits auf dem Gebiet der Stadt 

Winterthur) netzplanerisch abgedeckt werden. Insgesamt ist der rekurrenti-

sche Standpunkt, die Beschränkung überkommunaler Anlagen auf die Ge-

werbezone lasse eine hinreichende mobilfunkmässige Erschliessung der 

Nationalstrasse A1 im Gemeindegebiet von Seuzach nicht zu, objektiv nicht 

haltbar.  

7.1. 

Die strittige Regelung lässt visuell als solche wahrnehmbare Mobilfunkan-

tennen, mit Ausnahme der Kernzonen und unter Vorbehalt der dreistufigen 

Prioritätenregelung, in allen Zonen des Siedlungsgebiets für die gesamte 

kommunale Versorgung zu. Eine Beschränkung auf die jeweilige Quartier-

versorgung, wie von verschiedenen Gemeinden festgelegt, besteht in Seu-

zach nicht. Aus diesem Grund, und weil zusätzlich kaschierte und als sol-

che optisch nicht erkennbare Mobilfunk-Basisstationen ohne zonenabhän-

gige Prioritätseinschränkung in allen Bauzonen, also selbst in den Wohn-

gebieten, für die kommunale Versorgung zulässig sind (sofern die gesetzli-

chen Grenzwerte eingehalten werden), steht die angefochtene Kaskaden-

reglung einer qualitativ hochwertigen Mobilfunkversorgung bzw. dem allen-

falls notwendigen Netzausbau in allen Ortsteilen von Seuzach nichts im 

Wege. Vielmehr verfügen die Mobilfunkgesellschaften hier über eine ver-

gleichsweise grosse Flexibilität.  

Zudem haben die bereits in Betrieb stehenden Basisstationen Bestandes-

garantie und müssen daher im Lichte der revidierten kommunalen Nut-

zungsplanung nicht erneut auf ihre Bewilligungsfähigkeit überprüft werden 

(vgl. § 357 Abs. 1 PBG).  

Im Übrigen erscheint es mit Blick auf bewilligungspflichtige Änderungen 

fraglich, ob bzw. inwieweit bisher bewilligte Anlagen als zufolge Rechtsän-

derung rechtswidrig geworden einzustufen wären und damit bei Änderun-

gen die Bestimmung von § 357 Abs. 1 PBG zur Anwendung käme; jeden-

falls dürfte allein der fehlende Prioritätsnachweis dies noch nicht zur Folge 

haben. Überdies dürfte sich die angefochtene Regelung vor allem, wenn 

nicht sogar ausschliesslich auf neue Anlagen und nicht auf die Änderung 

bestehender Anlagen beziehen; dies jedenfalls solange, als solche Ände-

rungen nicht in einem Masse eine visuell wahrnehmbare Vergrösserung der 

Anlage zur Folge haben, dass deswegen ideelle Immissionen überhaupt 

 

 

R4.2014.00153 Seite 18 

ein Thema werden könnten (BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 25. 

April 2013; E. 9.3).  

7.2. 

Schliesslich dürfen die Gemeinden gemäss Rechtsprechung an die Stand-

ortwahl keine übertriebenen Anforderungen stellen. Es hat zu genügen, 

wenn die Gesuchstellerin glaubhaft macht, dass sie einen in Betracht 

kommenden Standort in einer prioritären Zone nicht zu zumutbaren Bedin-

gungen mieten oder erwerben kann. Funktechnische Gründe für einen be-

stimmten Standort können etwa mittels Abdeckungskarten erbracht werden 

(BGE 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5.2).  

7.3.  

Auch im Übrigen erweist sich die von der Gemeinde Seuzach festgelegte 

Reihenfolge der Prioritäten, welche hauptsächlich auf die (lärmrechtlichen) 

Empfindlichkeitsstufen abgestimmt ist, als sachgerecht. Vor diesem Hinter-

grund ist die Zuweisung der in Seuzach eher kleinflächigen und mehrheit-

lich ins Wohngebiet integrierten Zonen für öffentliche Bauten, welche wie 

die Wohnzonen der Empfindlichkeitsstufe II zugeordnet ist (act. 17, S. 2, 

Ziff. 4), nicht zu beanstanden. Für die rekurrentischerseits verlangte Neu-

ordnung bleibt folglich kein Raum.  

8.  

Schliesslich ist gemäss Rechtsprechung der Ausschluss von visuell als sol-

che wahrnehmbaren Mobilfunkanlagen in den Kernzonen zulässig (vgl. 

BRGE IV Nrn. 0049 und 0050/2013 vom 25. April 2013). Der Realisierung 

von sichtbaren technischen Anlagen sind in den Kernzonen aus einord-

nungsmässigen Gründen ohnehin enge Grenzen gesetzt. Die Erstellung 

von vollständig kaschierten Antennen oder Inhouse-Anlagen schliesst Art. 

37a Abs. 3 revBZO nicht aus. Zudem sind, wie bereits erwähnt, der kom-

munalen Versorgung dienende Basisstationen sonst in allen Bauzonen 

grundsätzlich zulässig. Damit dürfte das Verbot von Art. 37a Abs. 3 revBZO 

funktechnisch und radioplanerisch kaum relevant nachteilig ins Gewicht fal-

len. 

 

 

R4.2014.00153 Seite 19 

9.  

Insgesamt erweist sich die von den Rekurrentinnen angefochtene Mobil-

funk-Regelung als gesetzes- und verfassungskonforme, sachgerechte, im 

öffentlichen Interesse liegende und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit 

wahrende nutzungsplanerische Festlegung, welche damit vollumfänglich zu 

bestätigen ist. 

10.  

Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. 

[….]