# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a94b9438-c00d-5122-ba2b-4f9573083ecb
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.01.2022  VB.2021.00696
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2021-00696_2022-01-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2021.00696	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.01.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Personalrecht
	Betreff: 

	RRB-Nr. 1005/2021 vom 11. September 2021 betreffend Coronavirus, Anordnungen für das Personal der Direktionen und der Staatskanzlei

	
Die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske in den Innenräumen der kantonalen Verwaltung schränkt das Recht der Beschwerdeführerin auf persönliche Freiheit ein (E. 2.2). Die Anordnung einer Maskentragpflicht für die Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei beruht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, liegt im öffentlichen Interesse und ist auch durch den Schutz des Rechts aller Mitarbeitenden auf körperliche Unversehrtheit gerechtfertigt. Die Anordnung einer Maskentragpflicht ist zudem geeignet und erforderlich, um das Recht auf körperliche Unversehrtheit aller Angestellten der kantonalen Verwaltung zu sichern und die Funktionsfähigkeit der Verwaltung sicherzustellen. Die mit der Maskentragpflicht verbundene Einschränkung des Rechts auf persönliche Freiheit wiegt nicht schwer, weshalb sich die Maskentragpflicht schliesslich auch als zumutbar erweist (E. 2.3). 

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						GESETZLICHE GRUNDLAGE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
MASKENTRAGPFLICHT
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 10 Abs. 2 BV
Art. 36 BV
§ 40 EPG
§ 39 PG
Art. 25 Abs. 2 V Covid-19

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2021.00696

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 5. Januar 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber
Christoph Raess.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich, 

vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend
RRB Nr. 1005/2021 vom 11. September 2021 betreffend Coronavirus,

Anordnungen für das Personal der Direktionen und der Staatskanzlei,

 

hat sich ergeben:

I.  

Am 11. September 2021 beschloss der Regierungsrat
des Kantons Zürich, dass für die Angestellten der Direktionen und der
Staatskanzlei ab 16. September 2021 eine Maskentragpflicht in Innenräumen
gilt (RRB Nr. 1005/2021). Grundsätzlich ausgenommen von diesem Beschluss
sind Angestellte in Tätigkeitsbereichen, bei denen bereits differenzierte
Schutzmassnahmen bestehen und auf die Situation angepasste separate Regelungen
getroffen werden. Die Maskentragpflicht gilt nicht bei Tätigkeiten, bei denen
aus Sicherheitsgründen oder wegen der Art der Tätigkeit keine Maske getragen
werden darf, in abgetrennten Räumen mit nur einem Arbeitsplatz und für
Angestellte, die – insbesondere aus medizinischen Gründen – keine Masken tragen
dürfen. In den Erwägungen des Beschlusses sah der Regierungsrat vor, dass sich
Angestellte, die über ein gültiges Covid-19-Zertifikat verfügen bzw. im Rahmen
eines Testkonzepts regelmässig getestet werden, von der Maskentragpflicht
dispensieren lassen können (vgl. VGr, 5. Januar 2022, AN.2021.00018). 

II.  

Am 4. Oktober 2021 erhob A Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte unter anderem Folgendes:

 "[…]

3.  Der Beschluss des Regierungsrats
des Kantons Zürich vom 11. September 2021 betreffend Coronavirus,
Anordnungen für das Personal der Direktionen und der Staatskanzlei (RRB
NR. 1005/2021) sei aufzuheben.

4.  Eventualiter, falls das Urteil im
vorliegenden Verfahren erst zu einem Zeitpunkt ergeht, in welchem der
angefochtene Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom
11. September 2021 betreffend Coronavirus, Anordnungen für das Personal
der Direktionen und der Staatskanzlei (RRB NR. 1005/2021) nicht mehr in
Kraft ist, sei festzustellen, dass der Beschluss rechtswidrig ist.

5.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zu Lasten des Beschwerdegegners."

In prozessualer Hinsicht beantragte sie, dem Beschluss sei
vorläufig, für die Dauer des Verfahrens, die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 2021 stellte das Verwaltungsgericht
fest, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung hat. Mit Beschwerdeantwort vom
1. November 2021 beantragte der Regierungsrat die Abweisung der
Beschwerde. A bzw. der Regierungsrat hielten mit Eingaben vom 15. November
2021 bzw. 24. November 2021 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1
 

1.1.1
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche
Anordnungen des Regierungsrats auf dem Gebiet des Personalrechts nach
§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig. 

1.1.2
Vorliegend ist umstritten, ob der Regierungsratsbeschluss vom
11. September 2021 eine Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellt. Der
Beschwerdegegner bringt diesbezüglich vor, der Beschluss vom 11. September
2021 sei als Dienstbefehl und nicht als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren,
weshalb nicht auf die Beschwerde einzutreten sei. 

1.1.3
Indem der Beschwerdegegner für alle Angestellten der kantonalen Direktionen
und der Staatskanzlei eine Maskentragpflicht in Innenräumen anordnete,
auferlegte er hoheitlich und in verbindlicher sowie erzwingbarer Weise einer
Vielzahl individuell nicht bestimmter Adressaten eine konkrete
verwaltungsrechtliche Pflicht. Diese (Maskentrag-)Pflicht hat keinen direkten
Zusammenhang mit der Arbeitsausführung der Angestellten der kantonalen
Verwaltung, weshalb ihre Wirkung über das eigentliche Anstellungsverh.tnis
hinausgeht. Dementsprechend ist der Regierungsratsbeschluss vom
11. September 2021 als Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Damit liegt
ein zulässiges Anfechtungsobjekt vor. 

1.2 Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Das geltend gemachte Interesse muss
grundsätzlich aktuell sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der
Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 21 N. 24). Vom Erfordernis des
aktuellen Interesses kann abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen
jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten
(BGE 137 I 23 E. 1.3.1). 

Die Beschwerdeführerin arbeitet für die kantonale
Verwaltung. Folglich ist sie durch den Beschluss des Beschwerdegegners vom
11. September 2021 berührt. Die durch den Beschwerdegegner für alle
Angestellten der kantonalen Verwaltung angeordnete Maskentragpflicht wurde
aufgrund der bundesrätlichen Änderung der Verordnung vom 23. Juni 2021
über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage, SR 818.101.26) vom 3. Dezember
2021, mit welcher der Bundesrat für alle Büroinnenräume, in denen sich mehr als
eine Person aufhält, grundsätzlich eine Maskentragpflicht anordnete
(Art. 25 Abs. 1bis Covid-19-Verordnung besondere Lage; AS 2021
813, S. 5), jedoch übersteuert. Die Verordnungsänderung trat am 6. Dezember
2021 in Kraft und gilt bis am 24. Januar 2022 (AS 2021 813, S. 8). Im
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld könnten sich die vorliegend
aufgeworfenen Rechtsfragen – sollte der Bund auf eine gesamtschweizerische Normierung
dereinst wieder verzichten – jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen
erneut stellen, weshalb die Beschwerdeführerin trotz fehlendem aktuellem
Interesse zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist.

1.3 Da auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

2.1 Die
Beschwerdeführerin rügt, die durch den Beschwerdegegner angeordnete
Maskentragpflicht in den Innenräumen der kantonalen Verwaltung verletze ihr
Recht auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Dies ist im Folgenden zu prüfen.

2.2 Gemäss
Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit. Darüber hinaus schützt Art. 10 Abs. 2 BV auch das
Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie den
Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung (BGE 138
IV 13 E. 7.1, auch zum Folgenden). Das Grundrecht enthält jedoch keine
allgemeine Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem
staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt,
berufen kann. 

Das Recht auf persönliche Freiheit beinhaltet auch die
Freiheit, auf das Tragen einer Gesichtsmaske verzichten zu dürfen (vgl. VGr,
8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.1 mit Hinweisen). Folglich ist
der Schutzbereich von Art. 10 Abs. 2 BV berührt und schränkt die
Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske im Büro das Recht der Beschwerdeführerin
auf persönliche Freiheit ein. Aufgrund des auf die Büroräume des
Beschwerdegegners beschränkten Anwendungsbereichs und des Umstands, dass den
Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei nicht vorgeschrieben wird,
wie sie sich zu kleiden haben, sondern nur, dass sie zusätzlich eine Maske
tragen müssen, schränkt die Maskentragpflicht die Angestellten der kantonalen
Verwaltung in ihrer individuellen Lebensgestaltung jedoch nicht in schwerer
Weise ein. Dazu kommt, dass die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske im Büro
weder elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung der
Beschwerdeführerin noch ihre körperliche Unversehrtheit einschränkt. Insgesamt
handelt es sich deshalb um eine nicht schwere Einschränkung der persönlichen
Freiheit. 

2.3 Einschränkungen
von Grundrechten bedürfen nach Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage
(Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz
von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein
(Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Abs. 4). 

2.3.1
Der Kerngehalt der persönlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV
ist von der für alle Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei
angeordnete Maskentragpflicht nicht betroffen (vgl. BGE 109 Ia 273
E. 7; Regina Kiener et al., Grundrechte, 3. A., Bern 2018, § 12
N. 57 ff.). 

2.3.2
Nach Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV bedürfen schwerwiegende
Einschränkungen einer Regelung in einem formellen Gesetz. Bei einer leichten
Einschränkung genügt ein Gesetz im materiellen Sinn (BGE 144 I 126
E. 5.1; BGr, 25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.1.2 [zur Publikation
vorgesehen]).

Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung
mit Abs. 2 lit. b des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012
(EpG, SR 818.101) kann der Beschwerdegegner eine Maskentragpflicht für die
kantonalen Angestellten anordnen (vgl. VGr, 8. Dezember 2021,
AN.2021.00015, E. 4.2.1.1; BGr, 25. Juni
2021, 2C_8/2021, E. 3.8.1). Zudem haben die Arbeitgeber nach
Art. 25 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage (in der Fassung vom
23. Juni 2021; vgl. AS 2021 379, S. 12) Massnahmen gemäss dem
STOP-Prinzip (Substitution, technische Massnahmen, organisatorische Massnahmen,
persönliche Schutzausrüstung) zu treffen, namentlich die Möglichkeit von
Homeoffice, die physische Trennung, getrennte Teams, regelmässiges Lüften oder
das Tragen von Gesichtsmasken. Diese bundesrätliche Verordnung stützt sich auf
Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG und hat damit eine Grundlage in
einem formellen Gesetz. Dazu kommt, dass der Beschwerdegegner nach Art. 39
Abs. 1 und 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) auf die Gesundheit der Angestellten gebührend Rücksicht zu
nehmen und die zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität
erforderlichen Massnahmen zu treffen hat. Auch wenn es sich dabei um eine
relativ unbestimmte Norm handelt, ermächtigt (bzw. verpflichtet) sie den
Beschwerdegegner in der gegenwärtigen Situation grundsätzlich ebenfalls zur
Anordnung einer Maskentragpflicht für die Angestellten der Direktionen und der
Staatskanzlei. Damit liegt eine hinreichende gesetzliche Grundlage vor. 

2.3.3
Massnahmen – wie zum Beispiel eine Maskentragpflicht in Innenräumen –, die
bezwecken, die Ausbreitung der Covid-19-Pandemie zu verhüten und zu bekämpfen,
liegen nach der Rechtsprechung im öffentlichen Interesse. Das Ziel dieser
Massnahmen ist es, Infektionen und damit Hospitalisierungen sowie Todesfälle zu
verhindern (BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.2 [zur Publikation
vorgesehen]; vgl. BGr, 8. Juli 2021, 2C_941/2020, E. 3.3.1 [zur
Publikation vorgesehen]). Vorliegend besteht zudem ein grosses öffentliches
Interesse daran, Infektionsherde in der kantonalen Verwaltung zu verhindern,
damit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung jederzeit sichergestellt ist.
Schliesslich wird mit der Anordnung einer Maskentragpflicht für die
Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei auch das Recht aller
Mitarbeitenden auf körperliche Unversehrtheit geschützt, worin ebenfalls ein
rechtfertigendes Interesse zu sehen ist. 

2.3.4
Massnahmen sind verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des angestrebten
Zwecks geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar erweisen;
erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (BGE 143 I 147
E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 5
[zur Publikation vorgesehen]).

2.3.4.1
Nach derzeitigem Wissensstand ist davon auszugehen, dass eine
Maskentragpflicht geeignet ist, die Angestellten der Direktionen und der
Staatskanzlei vor einer Ansteckung mit SARS-CoV-2 zu schützen (vgl. VGr,
16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 4.2.3.1 mit Hinweisen). 

2.3.4.2
Der Beschwerdegegner ist grund- und personalrechtlich gehalten, das Recht
auf körperliche Unversehrtheit aller Angestellten der kantonalen Verwaltung zu
sichern bzw. ihre Gesundheit zu schützen. Darüber hinaus hat er auch die
Funktionsfähigkeit der kantonalen Verwaltung sicherzustellen. Angesichts der
seit Anfang August stark steigenden Fallzahlen und mit Blick auf die kommende
kalte Jahreszeit sowie die zunehmende Verbreitung der besonders ansteckenden
sogenannten Deltavariante (B.1.617.2) des Coronavirus (SARS-CoV-2) durfte der
Beschwerdegegner im Beschlusszeitpunkt davon ausgehen, dass eine
Maskentragpflicht für die Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei
erforderlich ist, um die erwähnten Ziele zu erreichen. Dabei ist insbesondere
zu berücksichtigen, dass er bereits in seinem Beschluss vom 11. September
2021 ankündigte, für geimpfte, genesene und getestete Mitarbeitenden
Dispensationen von der Maskentragpflicht zu erlauben, und weitere Ausnahmen von
der Maskentragpflicht vorsah (z. B. medizinische Gründe, Einzelbüro),
womit der Beschwerdegegner den Anwendungsbereich der angeordneten
Maskentragpflicht zielgerichtet einschränkte. Weniger einschränkende Massnahmen
wie Hygienemassnahmen, Abstand-Halten und Lüften vermöchten die angestrebten
rechtmässigen Ziele nicht zu erreichen. Schliesslich war der Beschwerdegegner
auch berechtigt, eine Maskentragpflicht für die gesamte kantonale Verwaltung
anzuordnen, um die Wirksamkeit der angeordneten Massnahme zu gewährleisten. 

2.3.4.3
Auch wenn das Tragen von Gesichtsmasken als unangenehm und belastend
empfunden werden kann, wiegt die mit der Maskentragpflicht verbundene
Einschränkung des Rechts auf persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin bzw.
aller anderen Angestellten der Direktionen und der Staatskanzlei nicht schwer
(vgl. E. 2.2). Das öffentliche Interesse an der Sicherstellung der
Funktionsfähigkeit der Verwaltung sowie am Schutz der Gesundheit der
Angestellten sind als hoch zu gewichten, weshalb sich die Maskentragpflicht als
zumutbar erweist. 

2.4 Nach dem
Gesagten ist die durch die Anordnung der Maskentragpflicht eingetretene
Einschränkung des Rechts der Beschwerdeführerin auf persönliche Freiheit nach
Art. 36 BV gerechtfertigt. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. 

3.
 

Mangels Streitwert sind die Gerichtskosten auf die
Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG; vgl. VGr, 22. Juli
2021, VB.2020.00607, E. 5 mit Hinweisen). Der unterliegenden
Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 2'120.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …