# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 21bd6713-7f90-5705-a44b-d83b6683e0a6
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2003 PVG 2003 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2003-1_2003-12-31.pdf

## Full Text

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Freiheits- und Grundrechte 1
Libertà e diritti fondamentali

Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einer Einreise- 
sperre für einen Journalisten ans WEF.
– Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtun- gen 

nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 2a-f).
– Eine letztinstanzliche gerichtliche Beurteilung einer Ein- 

reisesperre für einen Journalisten ans WEF ist nach Art. 
6 Ziff. 1 EMRK nicht erforderlich (E. 3a-d).

– Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus dem 
Rechtsstaatsprinzip oder Art. 13 EMRK (E. 4).

Diritto a che un divieto d’entrata al Foro Economico Mon- 
diale (WEF) per un giornalista venga giudicato da parte di un 
tribunale.
– Nozione di diritti e doveri di carattere civile giusta l’art. 6 cifra 

1 CEDU (cons. 2a-f).
– L’art. 6 cifra 1 CEDU non richiede un giudizio in ultima 

istanza da parte di un tribunale contro un divieto d’en- 
trata al WEF per un giornalista (cons. 3a-d).

– Un simile diritto non deriva neppure dal principio dello 
Stato di diritto o dall’art. 13 CEDU (cons. 4).

Erwägungen:
2. a) Vor der materiellen Beurteilung der Streitsache ist zu

prüfen, ob gegen den angefochtenen Entscheid überhaupt der 
Rechtsweg an das Verwaltungsgericht offen steht. Auszugehen ist 
dabei von Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG. Danach können Entscheide der 
Regierung oder kantonaler Departemente auf dem Gebiete des 
Staats- und Verwaltungsrechtes an das Verwaltungsgericht wei- 
tergezogen werden, wenn nach übergeordnetem Recht, also auch 
nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK, eine letztinstanzliche Beurteilung durch 
ein kantonales Gericht erforderlich ist. Dies ist im Folgenden zu 
prüfen.

b) Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch 
darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb 
einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar von einem unab- 
hängigen und unparteiischen Gericht, das über zivilrechtliche An-

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sprüche und Verpflichtungen (oder über die hier nicht zur Diskus- 
sion stehende Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen strafrecht- 
lichen Anklage) zu entscheiden hat. Somit kann sich jedermann 
auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen, der einen Eingriff in die Ausübung 
eines seiner (vor allem zivilrechtlichen) Rechte für  rechtswidrig 
hält und rügt, keine Möglichkeit gehabt zu haben, eine solche 
Streitigkeit einem Gericht zu unterbreiten, das den Anforderungen 
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entspricht (EGMR, Urteil Le Compte, Van 
Leuven und De Meyere c. Belgien vom 23.6.1981, Serie A Nr. 43, 
S. 20, § 44, zitiert nach: Pra 2001 S. 967).

c) Der Begriff «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtun- 
gen» ist selbständiger Natur: Art. 6 EMRK selbst vermittelt den 
Rechtsordnungen der Vertragsstaaten keinen bestimmten mate- 
riellrechtlichen Inhalt. Die Bestimmung setzt das Vorliegen einer 
eigentlichen und ernsthaften «Streitigkeit» voraus; die Streitigkeit 
kann sich sowohl auf den Bestand eines Rechtes als solches als 
auch auf dessen Umfang oder die Bedingungen seiner Ausübung 
beziehen. Der Ausgang des Verfahrens muss für das betreffende 
Recht unmittelbar entscheidend sein. Ein loser Zusammenhang 
oder lediglich mittelbare Auswirkungen reichen für eine Anwen- 
dung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht aus (EGMR, Urteile Le Compte, 
Van Leuven und De Meyere, a.a.O., S. 21 f., § 47; Fayed c. Vereinig- 
tes Königreich vom 21.9.1994, Serie A Nr. 294-B, S. 45 f., § 56; Mas- 
son und Van Zon c. Niederlande vom 28.9.1995, Serie A Nr. 327-A,
S. 17, § 44; vgl. auch VPB 2000, Nr. 136 S. 1326). Schliesslich gilt der 
Anspruch auf Zugang zu einem Gericht nur für «Streitigkeiten» be- 
treffend «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen», deren 
Geltendmachung zumindest vertretbar ist und die vom innerstaat- 
lichen Recht anerkannt werden, unabhängig davon, ob sie auch 
durch die Konvention geschützt sind. Obwohl der Begriff selbst- 
ständiger Natur ist, setzt er folglich die Prüfung des Anspruchs 
nach dem innerstaatlichen Recht voraus (Pra 2001 S. 967 f.).

d) Unter Streitigkeit im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK muss 
jede Streitsache verstanden werden, die zwischen zwei Privatper- 
sonen oder einer Privatperson und einer staatlichen Behörde ent- 
steht, z.B. weil letztere die Ausübung eines Rechts verhindert oder 
einschränkt. Dies ist der Fall, wenn Rechte privatrechtlicher Natur 
wie die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit angerufen 
werden (siehe Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 2. Aufl., 1996, 
Art. 6 N 19 und 21 mit Hinweisen). Gegenüber dem Gemeinwesen 
erhobene Schadenersatzforderungen sind vermögensrechtlicher 
Natur und fallen unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1

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EMRK (Villiger, Handbuch der EMRK, 2. Aufl., Zürich 1999, N 384 
und 387). Art. 6 Ziff. 1 EMRK bezieht sich demnach nicht nur auf 
privatrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne – solche zwischen 
Privatpersonen oder zwischen Privatpersonen einerseits und dem 
privatrechtlich handelnden Staat anderseits –, sondern auch auf 
Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern 
sich diese massgeblich auf Ansprüche zivilrechtlicher Natur aus- 
wirken. Auch in dieser Hinsicht sind das materielle Recht und die 
Wirkungen, die ihm die innerstaatliche Gesetzgebung verleiht, 
ausschlaggebend (BGE 125 I 209 E. 7a S. 215 f. = Pra 2000 Nr. 149 
mit Hinweisen). Es stellt sich demnach zunächst die Frage, ob ein 
subjektiver, auf der innerstaatlichen Gesetzgebung beruhender 
Anspruch besteht. Dies wird verneint, wenn die Behörde nach 
freiem Ermessen entscheiden kann, z.B. bei Konzessionen (BGE 
125 I 209 = Pra 2000 Nr. 149), bei Einreise- oder Aufenthaltsbewilli- 
gungen für Ausländer (EGMR, Urteil Maini c. Frankreich, vom 
5.10.2000), im Zusammenhang mit in der näheren Umgebung ei- 
nes Kernkraftwerks wohnenden Personen, die gegen die Erteilung 
der Betriebsbewilligung Beschwerde führen (VPB 2000 Nr. 136 S. 
1326), oder Konkurrenten, welche eine Gewerbebewilligung an- 
fechten (BGE 125 I 7). Er wird hingegen anerkannt bei Nachbarn, 
welche die Verletzung von ihrem Schutze dienenden Normen rü- 
gen (BGE 127 I 44 E. 2c und d), bezüglich Sozialhilfeleistungen, die 
der Betroffene auf Grund des nationalen Rechts beanspruchen 
kann (EGMR, Urteil Mennitto c. Italien vom 5.10.2000), oder in 
Staatshaftungsfällen (BGE 126 I 144).

e) Zivilrechtliche Rechtsverhältnisse im Sinne der um- 
schriebenen Lehre und Rechtsprechung sind somit nur Regelun- 
gen, welche persönliche Interessen des Einzelnen berühren (vgl. 
Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,
S. 97). Persönliche Interessen sind sowohl Individualinteressen 
wirtschaftlicher bzw. vermögenswerter Art als auch solche per- 
sönlichkeitsrechtlicher Natur. Die Verwirklichung beider Aspekte 
erachtet die Praxis als Bedingung freier Entfaltung der Persönlich- 
keit. Aus der öffentlichrechtlichen Perspektive betrachtet zeigt sich 
eine persönliche Betroffenheit oft darin, dass sich Sachverhalte 
von Verfahren, denen zivilrechtlicher Charakter zugesprochen 
werden kann, einer wirtschaftlichen oder persönlichkeitsrecht- 
lichen Grundrechtsposition zuordnen lassen. So lässt sich in einer 
Vielzahl von Fällen feststellen, dass die beanspruchte Freiheit, das 
geltend gemachte Interesse oder die beabsichtigte Tätigkeit in 
den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit, der Eigentumsgarantie

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oder der persönlichen Freiheit fällt (vgl. Herzog, a.a.O., S. 98 f. mit 
zahlreichen Hinweisen). Für das Vorliegen einer zivilrechtlichen 
Streitigkeit ist indes nicht erforderlich, dass ein Verfahren unter 
grundrechtlichen Aspekten für die betroffene Person relevant ist. 
So berühren viele von Gerichtshof und Kommission beurteilte
«öffentlichrechtliche» Sachverhalte keine anerkannten oder erhär- 
teten Grundrechtspositionen des schweizerischen Verfassungs- 
rechts. Anderseits sind Verfahren nicht bereits deshalb zivilrecht- 
licher Natur, weil sie grundrechtlich geschützte Rechtspositionen 
zum Gegenstand haben. Es verhält sich damit vielmehr gleich wie 
mit der Frage, inwiefern materielle Konventionsrechte Zivilrechte 
im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen können: Zivilrechtliche 
Verfahren können durch die Konvention geschützte Rechtspositio- 
nen zum Gegenstand haben. Ist ein Konventionsrecht involviert, 
heisst das aber noch nicht, dass persönliche Interessen im Sinne 
der Praxis und damit civil rights berührt sind. Persönlich sind, wie 
sich aus dem bereits vorstehend Gesagten ergibt, vorab Interes- 
sen, die letztlich in privaten Rechtsbeziehungen und privaten 
Rechtsstellungen Ausdruck finden. So lassen sich Zivilrechte ins- 
besondere aus dem Recht auf Achtung des Privat- und Familien- 
lebens ableiten (Art. 8 EMRK und Art. 2 des 1. Zusatzprotokolls), 
ferner aus der Eigentumsgarantie der EMRK (Art. 1 des 1. Zusatz- 
protokolls). Auch Art. 11 EMRK nimmt teilweise zivile Rechte in 
seinen Schutz; zu denken ist insbesondere an die Teilaspekte Ver- 
einigungs- und Koalitionsfreiheit. Zivilrechtlicher Natur ist weiter 
das Recht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen  
(Art. 12 EMRK). Demgegenüber sind gemäss der Rechtsprechung 
der Kommission die Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 9 
EMRK) und die politischen Rechte (Art. 3 des 1. Zusatzprotokolls) 
nicht zugleich zivilrechtlich im Sinne des Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Das- 
selbe gilt nach zwei Kommissionsentscheiden für die Pressefrei- 
heit. In Fortführung dieser Praxis ist davon auszugehen, dass die 
Kommission auch die übrigen Teilaspekte der Meinungsäusse- 
rungsfreiheit nach Art. 10 EMRK nicht als civil rights qualifizieren 
wird. Die zivilrechtliche Natur abgesprochen hat die Kommission 
schliesslich  dem  Recht  auf  elementare  Schulbildung  (Art. 2 des
1. Zusatzprotokolls) [vgl. zum Ganzen: Herzog, a.a.O., S. 101 f.]. 
Nach der aufgezeigten Ausschlusspraxis der Kommission sind 
somit nicht alle, sondern nur die persönlichkeitsorientierten Kon- 
ventionsrechte sowie Konventionsgarantien mit schwergewichtig 
eigentumsrechtlich/wirtschaftlicher Ausrichtung zivilrechtlicher 
Natur. Dieses Ergebnis erscheint im Wesentlichen als sachge-

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recht. Es steht insbesondere in Einklang mit dem Befund, dass für 
die Qualifizierung von Zivilrechten im Sinne von Art. 6 EMRIK eine 
persönliche Rechtsbetroffenheit vorliegen muss. Unter Rechts- 
schutzaspekten leuchtet sodann ein, dass jedenfalls «personen- 
nahe» oder «private» Verwaltungsstreitfälle vom qualifizierten 
Verfahrensschutz des Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfasst werden. Der Aus- 
schluss bestimmter Konventionsgarantien von der Geltung dieser 
Vorschrift bedeutet auch nicht ein Rechtsschutzdefizit für dies- 
bezügliche Streitsachen. Denn hier greift der – nach einhelliger 
Meinung gegenüber Art. 6 EMRK subsidiäre – Verfahrensschutz 
des Art. 13 EMRK, der im Falle der behaupteten Verletzung von 
Konventionsgarantien generell das Recht auf eine wirksame Be- 
schwerde sichert. Die Kommissionspraxis überzeugt somit auch 
unter systematischen Aspekten, da es nach der Systematik der 
EMRK jedenfalls unzulässig wäre, sämtliche Grundrechte der Kon- 
vention und ihrer Zusatzprotokolle als civil rights anzusehen. An- 
dernfalls würde Art. 13 EMRK jeglichen Sinns entleert (vgl. zum 
Ganzen wiederum: Herzog, a.a.O., S. 103 f.).

f) Einig ist sich die Lehre, soweit ersichtlich, sodann darin, 
dass Streitigkeiten über Massnahmen aus dem Gebiet der inneren 
oder äusseren Sicherheit und der Landesverteidigung vom Schutz- 
bereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen sind. Nicht dem 
Rechtsschutz dieser Konventionsvorschrift unterstehen demnach 
grundsätzlich auch die kantonalen Massnahmen zur Aufrecht- 
erhaltung der öffentlichen Ordnung, die regelmässig in einem 
rechtlich nur dürftig geregelten Bereich und überdies oft aus- 
serhalb des förmlichen Verwaltungshandelns angeordnet bzw. 
durchgeführt werden. Veröffentlichte Entscheide der Strassburger 
Organe liegen diesbezüglich, soweit ersichtlich, keine vor. Herzog 
vermutet, dass solche Streitigkeiten ihrer politischen Natur und 
demzufolge ihrer Nichteignung zur gerichtlichen Nachprüfung we- 
gen vom Geltungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgenommen 
bleiben werden, zumal auch in den Mitgliedstaaten Konsens über 
die «Nichtjustiziabilität» entsprechender Massnahmen herrschen 
dürfte. Der Ausschluss des Art. 6 Ziff. 1 EMRK dürfte nach diesen 
Überlegungen selbst für Streitigkeiten aus dem Bereich der inne- 
ren Sicherheit gelten, die sich auf Massnahmen beziehen, die un- 
mittelbar private Rechte wie namentlich Eigentums- oder Berufs- 
ausübungsrecht tangieren. Die Konvention gewährleistet hier so- 
mit einzig den Rechtsschutz des Art. 13, der auch gilt, soweit sich 
polizeiliches Handeln ausserhalb der förmlichen Handlungskatego- 
rien des Verwaltungsrechts abwickelt (vgl. Herzog, a.a.O., S. 287 f.).

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3. a) Im Lichte der umschriebenen Lehre und Rechtspre- 
chung ist im Folgenden zu prüfen, ob der Rekurrent gestützt auf 
Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anspruch auf gerichtliche Beurteilung seiner 
Angelegenheit hat. Dies ist aus verschiedenen Gründen zu vernei- 
nen.

b) Wie im Sachverhalt wiedergegeben, wurde der Rekur- 
rent durch die Polizei im Rahmen einer Kontrolle daran gehindert, 
nach Davos zu reisen. Dabei handelte es sich um eine polizeiliche 
Massnahme, welche den Zweck verfolgte, die öffentliche Ruhe, 
Ordnung und Sicherheit für die Dauer des WEF in Davos zu schüt- 
zen. Es ging damit um eine Massnahme der durch die Kantone zu 
gewährleistenden inneren Sicherheit. Als solche ist sie nach dem 
unter E. 2f Gesagten dem Schutzbereich von Art. 6 EMRK entzo- 
gen. Eine gerichtliche Beurteilung des Falles ist schon allein des- 
wegen nicht notwendig.

c) Der Rekurrent beruft sich auf seine geschützten Grund- 
rechtspositionen hinsichtlich der Bewegungsfreiheit, der Presse- 
freiheit sowie der Meinungs- und Informationsfreiheit. Wie in E. 2e 
ausgeführt, genügt dies allein nicht für  die  Anwendbarkeit  von 
Art. 6 EMRK. Was die Presse-, Informations- und Meinungsfreiheit 
betrifft, fallen diese Grundrechte ohnehin nicht unter den Begriff 
der civil rights. Hinsichtlich der ebenfalls angerufenen Bewe- 
gungsfreiheit tut der Rekurrent nicht hinreichend dar, dass der 
Ausgang des vorliegenden Verfahrens unmittelbar entscheidende 
Auswirkungen auf seine zivilrechtliche Rechtsstellung hat. Zwar 
beruft er sich auf ein Rehabilitationsinteresse, da durch die Rück- 
weisung impliziert worden sei, er sei ein potentieller Störer bzw. 
eine nicht risikolose Person. Inwiefern darin jedoch geradezu eine 
widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung im Sinne von Art. 28 
ZGB liegen könnte, erläutert er mit keinem Wort und ist auch nicht 
ersichtlich, zumal der fragliche Polizeieinsatz offensichtlich im 
öffentlichen Interesse am Schutz der öffentlichen Ordnung und 
Sicherheit lag. Soweit er geltend macht, das vorliegende Verfah- 
ren diene der Vorbereitung eines Schadenersatzprozesses, ist ihm 
entgegenzuhalten, dass seine Schadenersatzforderung gemäss 
Art. 13 des kantonalen Verantwortlichkeitsgesetzes, der eine ein- 
jährige Frist für die gerichtliche Geltendmachung vorsieht, längst 
verwirkt ist.

d) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass gestützt 
auf Art. 6 EMRK i.V.m. Art. 13 Abs. 1 lit. c VGG eine letztinstanzli- 
che Beurteilung durch ein kantonales Gericht  nicht  erforderlich 
ist.

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4. Der Rekurrent ist weiter der Auffassung, der Anspruch 
auf gerichtliche Beurteilung ergebe sich aus dem Rechtsstaats- 
prinzip der Bundesverfassung. Das trifft so nicht zu. Gemäss dem 
neuen Art. 29a BV, eingefügt durch Bundesbeschluss vom 8. Okto- 
ber 1999 über die Reform der Justiz, hat jede Person bei Rechts- 
streitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche 
Behörde (erster Satz). Dementsprechend gewährleistet die Bun- 
desverfassung richterliche Behörden des Bundes (Art. 188 ff. BV) 
und verpflichtet die Kantone, ihrerseits richterliche Behörden 
für die Beurteilung von zivilrechtlichen und öffentlichrechtlichen 
Streitigkeiten sowie von Straffällen zu bestellen (Art. 191 b, Fas- 
sung gemäss Bundesbeschluss über die Reform der Justiz). Bund 
und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in 
Ausnahmefällen ausschliessen (Art. 29a zweiter Satz). Die Bestim- 
mung wurde von Volk und Ständen in der Volksabstimmung vom
12. März 2000 gutgeheissen, von der hierfür zuständigen Bundes- 
versammlung aber noch nicht in Kraft gesetzt. Die Vorschrift soll 
zusammen mit den anderen Bestimmungen des Bundesbeschlus- 
ses über die Reform der Justiz gleichzeitig mit dem vom Bun- 
desrat beantragten Bundesgesetz über das Bundesgericht in Kraft 
treten. Art. 29a BV verlangt die Möglichkeit einer umfassenden 
Rechts- und Sachverhaltskontrolle durch den Richter. Als Grund- 
recht ist die Bestimmung unmittelbar anwendbar. Dieser um- 
fassende richterliche Rechtsschutz kann aber erst zum Tragen 
kommen, wenn Art. 29a BV in Kraft tritt. Ein verwaltungsinterner 
Rechtsschutz ausserhalb der von Art. 6 EMRK erfassten Bereiche 
vermag dem Rechtsstaatsprinzip durchaus zu genügen. Auch der 
nichtgerichtliche Rechtsschutz kann für die Gewährleistung von 
Grundrechten effektiv sein (vgl. BGE 123 I 30), wenn er den Anfor- 
derungen von Art. 13 EMRK gerecht wird. Nach Art. 13 EMRK hat, 
wer sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und 
Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch darauf, bei einer natio- 
nalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen zu können. 
Dies bedeutet – im Unterschied zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK – nicht 
notwendigerweise, dass ein Rechtsmittel an eine gerichtliche 
Behörde zur Verfügung stehen muss; es genügt auch eine Be- 
schwerdemöglichkeit an ein hinreichend unabhängiges verwal- 
tungsinternes Rechtspflegeorgan, welches – unter Wahrung der 
rechtsstaatlich notwendigen minimalen Verfahrensrechte – die 
Vorbringen des Betroffenen prüfen und gegebenenfalls den ange- 
fochtenen Akt aufheben bzw. dessen Auswirkungen beseitigen 
kann (BGE 128 I 167 E. 4.5 S. 174; 126 II 377 E. 8d/bb S. 396 mit Hin-

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weisen; 118 Ib 277 E. 5 S. 283 ff; 111 lb 68 E. 4 S. 72). Dass die Regie- 
rung mit Blick auf die Kantonspolizei als oberste Verwaltungs- 
behörde von der übrigen Verwaltung hinreichend unabhängig ist, 
bedarf keiner näheren Ausführungen. Auf den Rekurs ist daher 
auch unter diesem Blickwinkel nicht einzutreten.
U 03 75 Urteil vom 4. November 2003

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Be- 
schwerde ist noch hängig.