# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 164466c0-2edb-5b64-af33-cd87c95f641f
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-01-10
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsrekurskommission 10.01.2013 I/2-2012/28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VWEK_001_I-2-2012-28_2013-01-10.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: I/2-2012/28

Stelle: Verwaltungsrekurskommission

Rubrik: Abgaben und öffentliche Dienstpflichten

Publikationsdatum: 10.01.2013

Entscheiddatum: 10.01.2013

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 10.01.2013
Art. 29 StrG (sGS 732.1), Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP (sGS 951.1), Art. 29 Abs. 2 
BV (SR 101). Die Errichtung einer Rampe mit Treppe auf dem öffentlichen 
Grund im Dienste des Kundenverkehrs und der Anlieferung einer konkreten 
Liegenschaft geht über den gesteigerten Gemeingebrauch hinaus und ist als 
Sondernutzung zu qualifizieren. Das Strassengesetz enthält eine 
hinreichende kantonalrechtliche Grundlage zur Erhebung einer 
Konzessionsgebühr. Verzichtet die örtliche Behörde auf den Erlass eines 
Tarifs, hat sie die Veranlagung im Einzelfall hinreichend zu begründen, 
insbesondere auszuführen, wie sie die Bemessungsregeln des 
Strassengesetzes anwendet (Urteil der Verwaltungsrekurskommission, 
Abteilung I/2, 10. Januar 2013, I/2-2012/28).

Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; 

Gerichtsschreiber Philipp Lenz

 

X, Rekurrent,

vertreten durch lic.iur. Christian Lörli, Rechtsanwalt, Schmidstrasse 9, 

8570 Weinfelden,

gegen

Stadtrat Y, Vorinstanz,

betreffend

jährliche Sondernutzungsabgabe für Konzession

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Sachverhalt:

A.- X ist Eigentümer der Liegenschaft GS-Nr. 999 (Grundbuch Y) an der J-Strasse 2, 

einer Seitenstrasse zur O-Strasse in Y. Darauf befindet sich unter anderem das "S-

Haus", das derzeit umgebaut und erweitert wird. Dabei wird das Gebäude von der 

östlich angerenzenden J-Strasse (GS-Nr. 000) her mittels einer Rampe bzw. Treppe für 

den Waren- und Personenverkehr zugänglich gemacht.

Mit Beschluss vom 15./16. Februar 2012 genehmigte der Stadtrat Y eine von X 

beantragte Konzession für die Beanspruchung von rund 27 Quadratmetern des 

öffentlichen Grundes zur Errichtung einer entsprechenden Baute. Sie wurde vorerst auf 

zehn Jahre befristet (bis 31. Dezember 2023), kann danach jedoch verlängert werden, 

sofern die dann geltenden Voraussetzungen für die Konzessionserteilung erfüllt sind. 

Die jährliche Konzessionsgebühr beträgt Fr. 5'000.-- (Ziff. 10 der Konzession). 

Stadtpräsident und Stadtschreiber wurden ermächtigt, den Konzessionsvertrag zu 

unterzeichnen. Die Konzession wurde mit Entscheid vom 16. Februar 2012 erteilt.

B.- Mit Eingabe vom 2. März 2012 erhob X durch seinen Rechtsvertreter beim 

Baudepartement Rekurs und beantragte, Ziffer 10 der Konzession vom 16. Februar 

2012 sei aufzuheben; die jährliche Abgabe für die Sondernutzung sei auf Fr. 255.-- 

festzusetzen, eventualiter sei die jährliche Abgabe durch die Rekursinstanz 

angemessen herabzusetzen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Vorinstanz liess sich am 12. April 2012 vernehmen. Sie beantragte, der Rekurs sei 

vollumfänglich abzuweisen und die Kosten des Verfahrens dem Rekurrenten 

aufzuerlegen.

Am 25. April 2012 überwies das Baudepartement den Rekurs zuständigkeitshalber an 

die Verwaltungsrekurskommission. Darüber wurde der Rekurrent mit Schreiben vom 

27. April 2012 informiert. Gleichzeitig erhielt er die Vernehmlassung der Vorinstanz zur 

Kenntnisnahme.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit 

erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

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Erwägungen:

1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die 

Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur 

Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 2. März 2012 (Poststempel) ist 

rechtzeitig eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 48 Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP).

2.- Der Rekurrent macht geltend, bei der Beanspruchung des öffentlichen Grundes auf 

dem Grundstück Nr. 000 handle es sich nicht um eine Sondernutzung, sondern um 

gesteigerten Gemeingebrauch.

a) Im st. gallischen Strassengesetz (sGS 732.1, abgekürzt: StrG) wird keine eindeutige 

Abgrenzung zwischen gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung 

vorgenommen. In Art. 24 StrG, der die generelle Konzessionspflicht von 

Sondernutzungen festlegt, erfährt der Begriff jedoch eine gewisse Konkretisierung, 

indem die Konzessionspflicht insbesondere für bleibende Bauten und Anlagen auf, in 

oder über Strassen stipuliert wird (Abs. 2). Es handelt sich um eine intensive und lang 

andauernde Nutzung, die der Zweckbestimmung der Strasse nicht entspricht und 

schlichten oder gesteigerten Gemeingebrauch am gleichen Ort und zur gleichen Zeit 

ausschliesst (vgl. H.P. Vogt, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st. gallischen 

Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St. Gallen 1989, N 1 zu Art. 24 StrG). Bei der 

Beurteilung, ob eine Sondernutzung vorliegt, sind insbesondere zwei Kriterien von 

Bedeutung. Einerseits ist zu klären, ob das erteilte Recht den Charakter eines als 

unentziehbar gedachten Rechts hat. Ist dies zu bejahen und hat die Sachnutzung 

zudem ausschliesslichen (exklusiven) Charakter, ist von einer Sondernutzung zu 

sprechen, wobei die besondere, sich namentlich in der Erstellung "fester und 

dauernder Anlagen" äussernde Intensität der Sachnutzung ein gewichtiges Indiz für die 

Unentziehbarkeit der Rechtsverleihung bedeutet (vgl. Imboden/Rhinow, 

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. 1976, Nr. 119, S. 835).

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b) Der Rekurrent bestreitet den exklusiven Charakter der Nutzung und führt an, die 

Treppe bzw. Rampe könne auch von Fussgängern genutzt werden. Diese könnten 

wählen, ob sie die zwölf Meter breite J-Strasse begehen wollten oder die zwei Meter 

breite Treppe oder Rampe. Diese stehe folglich sämtlichen Benutzern offen und könne 

auch als Sitzgelegenheit dienen. Ähnliche Situationen seien in der Altstadt von Y 

anzutreffen. Die Tatsache, dass in die Körperlichkeit der öffentlichen Sache eingegriffen 

werde, sei zwar ein Indiz für eine Sondernutzung. Da jedoch weder der 

bestimmungsgemässe Gebrauch noch die anderen Benutzungsberechtigten 

ausgeschlossen würden, liege keine Sondernutzung vor.

c) Die Konzession umfasst die Erstellung und Nutzung einer Rampe bzw. von Stufen 

auf der 

J-Strasse. In Ziffer 2 der Konzession wird die zulässige Nutzung umschrieben: "Die 

Konzessionsfläche darf nur für Anlieferungen und Kundenverkehr für das Gebäude auf 

dem Grundstück Nr. 999 beansprucht werden. Andere Verwendungen sind nicht 

zulässig". Die Konzession verpflichtet den Rekurrenten somit nicht, die konzedierte 

Fläche für den Fussgängerverkehr zugänglich zu machen. Dass eine solche Rampe 

bzw. Treppe in der Regel auch von längsverkehrenden Fussgängern genutzt wird, ist 

jedoch nicht zu bestreiten. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, sie stehe dem 

Publikum uneingeschränkt zur Verfügung. Das ist eben gerade nicht der Fall, denn die 

Fläche dient gemäss Konzession ausschliesslich dem Kundenverkehr und der 

Anlieferung und trägt in ihrer baulichen Gestaltung auch primär diesen Zwecken 

Rechnung. Ins Gewicht fällt auch, dass eine Bewilligung nach Art. 21 f. StrG einer mit 

erheblichen Investitionen verbundenen Nutzungsintensität nicht gerecht wird. Sie lässt 

nämlich einen entschädigungslosen Entzug zu, wenn Vorschriften nicht eingehalten 

werden oder wichtige öffentliche oder private Interessen es erfordern (Art. 23 StrG). 

Dagegen untersteht ein Konzessionsentzug einem wesentlich strengeren Regime. Er ist 

nur aus den in der Konzession genannten Gründen oder, wenn die Voraussetzungen 

der Enteignung erfüllt sind, zulässig (Art. 26 StrG).

Die Vorinstanz hat die Beanspruchung der Fläche von rund 27 Quadratmetern auf der 

J-Strasse somit zu Recht als Sondernutzung gemäss Art. 24 ff. StrG qualifiziert.

3.- Zu prüfen ist, ob die jährliche Konzessionsgebühr in der Höhe von Fr. 5'000.-- 

angemessen ist.

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a) Die Nutzungsabgabe wird in Art. 29 StrG geregelt. Danach kann für den gesteigerten 

Gemeingebrauch und die Sondernutzung eine Abgabe verlangt werden (Abs. 1). Sie 

bemisst sich insbesondere nach der Nutzungsintensität, der Nutzugsdauer oder dem 

wirtschaftlichen Nutzen für den Berechtigten (Abs. 2). Als weiteres 

Bemessungskriterium kann auch der Schutz von Anwohnern und von gleichermassen 

Betroffenen vor umweltbelastenden Immissionen berücksichtigt werden (Abs. 3). Damit 

trug der kantonale Gesetzgeber dem in Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, 

abgekürzt: BV) verankerten, für alle Abgaben gültigen allgemeinen 

Verfassungsgrundsatz Rechnung, wonach der Gesetzgeber mindestens den Kreis der 

Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlage 

festlegen muss (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 

2010, N 2695). Der Kreis der Abgabepflichtigen wird zwar im Strassengesetz nicht 

genannt. Es ergibt sich jedoch ohne weiteres aus dem Sinn der Norm, dass die 

Bewilligungsnehmer und Konzessionäre von der Abgabepflicht betroffen sind. Art. 29 

StrG stellt deshalb eine ausreichende gesetzliche Grundlage zur Erhebung der 

Nutzungsabgabe dar, sodass sich ein weiterer rechtssetzender Erlass erübrigt. Die 

politischen Gemeinden können jedoch die Höhe der Nutzungsabgabe in Form eines 

Tarifs präzisieren (vgl. dazu H.P. Vogt, a.a.O., N 1 ff. zu Art. 29 StrG).

Die politische Gemeinde Y hat einen Gebührentarif für das Gastwirtschaftswesen (act. 

1/6) erlassen. Danach wird für den gesteigerten Gemeingebrauch für 

Gartenwirtschaften auf öffentlichem Grund auf Seitenstrassen zur O-Strasse für die 

Bemessungsperiode vom 1. März bis 31. Oktober (8 Monate) eine Gebühr von Fr. 80.-- 

pro Quadratmeter in Rechnung gestellt. Falls die Bewilligung nur für ein Jahr erteilt 

werden kann, reduziert sich die Gebühr um rund 30 Prozent. Die Sondernutzung wird in 

dieser Tarifordnung nicht erwähnt.

b) Der Rekurrent macht geltend, durch den Betrieb einer Gartenwirtschaft werde der 

öffentliche Grund intensiver genutzt als durch seine Baute. Zudem seien die übrigen 

Benutzungsberechtigten aufgrund der Tische und Stühle vom Betreten und Verweilen 

ausgeschlossen, weshalb der gesteigerte Gemeingebrauch gegenüber seiner Baute 

eine hohe Nutzungsintensität aufweise. Zudem werde für den Restaurantbetreiber ein 

hoher wirtschaftlicher Nutzen generiert. Da die Nutzungsintensität der öffentlichen 

Sache durch seine Baute nicht gesteigert werde, müsse die Abgabe wesentlich 

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weniger als Fr. 80.-- pro Quadratmeter betragen. Wäre seine Baute auf dem 

Grundstück eines Privaten verwirklicht worden, könnte dafür ein zehnjähriges Baurecht 

eingeräumt werden. Grundlage für die Berechnung des Baurechtzinses bilde der 

Landpreis. Dieser liege unter Fr. 900.-- pro Quadratmeter (vgl. act. 1/7). Ausgehend von 

einem im gegenwärtigen Marktumfeld realistischen Kapitalisierungszinssatz von 3.5 % 

sei ein jährlicher Baurechtszins von Fr. 850.-- zu entrichten (27 m  x Fr. 900.-- = 

Fr. 24'300.-- x 3.5 %). Weil es an einer wirtschaftlichen Nutzung des Grundstückes 

fehle, das Baurecht nur für verhältnismässig kurze Zeit gewährt werde und der 

Baurechtsberechtigte nach Ablauf des Baurechts den Rückbau befürchten müsse, sei 

eine Reduktion des Baurechtszinses um mindestens 70 Prozent angebracht. Somit 

ergebe sich ein Baurechtszins von Fr. 255.--, was aufgrund des Äquivalenzprinzips 

auch der Höhe der Konzessionsgebühr entspreche. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, 

dass von der vormaligen Eigentümerin des Restaurants V eine deutlich tiefere jährliche 

Gebühr von Fr. 2'400.-- erhoben worden sei. Dies zeige, dass die von ihm 

eingeforderte Konzessionsgebühr weder auf der Nutzungsintensität noch auf dem 

wirtschaftlichen Nutzen basiere. Sie verstosse somit gegen Art. 29 StrG.     

c) In Ziff. 10 der Konzession vom 16. Februar 2012 wird die Bemessung der Abgabe 

nicht begründet. Die Vorinstanz erwog jedoch im Genehmigungsbeschluss vom 

15./16. Februar 2012 (act. 5/2), die Konzessionsgebühr bemesse sich gemäss Art. 29 

StrG nach Nutzungsintensität und Nutzungsdauer sowie wirtschaftlichem Nutzen für 

den Berechtigten. Vergleichsweise könne auch der Gebührentarif für die Benutzung 

des öffentlichen Grundes der Fussgängerzone 

"O-Strasse" beigezogen werden, wonach eine jährliche Benützungsgebühr von Fr. 

3'600.-- geschuldet wäre. Eine Konzessionsgebühr von jährlich Fr. 5'000.-- sei daher 

angemessen. In der Rekursvernehmlassung vom 12. April 2012 legt die Vorinstanz 

ergänzend dar, auszugehen sei von einem Quadratmeterpreis von Fr. 2'500.--. Bei 

einem Baurechtszins von 3,5 % ergebe sich daher eine Abgabe von Fr. 2'362.50 

(27 m x Fr. 2'500.-- x 3,5 %). Die Entschädigung für die Bewilligung für gesteigerten 

Gemeingebrauch während der Sommermonate betrage Fr. 80.-- pro Quadratmeter für 

acht Monate. Hochgerechnet auf ein Jahr liege die Entschädigung bei Fr. 120.-- pro 

Quadratmeter, was einen Abgabetrag von Fr. 3'240.-- ergebe (27 m  x Fr. 120.--/m ). 

Die Mieterträge für D und Z-Bank lägen nicht vor. Ausgehend von einem jährlichen 

Mietzins von Fr. 600.-- pro Quadratmeter könne der Rekurrent mit dem Aussenzugang 

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27 m  mehr Fläche vermieten, was einem Gegenwert von Fr. 16'200.-- entspreche. 

Eine Abgabe von Fr. 5'000.-- erscheine daher als gerechtfertigt.

Bei der streitigen Konzessionsgebühr handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche 

Abgabe, deren Höhe sich nach dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip 

bestimmt. Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Höhe der Gebühr im Einzelfall in 

einem vernünftigen Verhältnis zum Wert steht, den die staatliche Leistung für die 

Abgabepflichtigen hat. Dabei ist aus Gründen der Verwaltungsökonomie eine gewisse 

Pauschalisierung der Gebühren zulässig (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2636, 

2641). Eine solche wendet die Stadt Y in ihrem Gebührentarif für den gesteigerten 

Gemeingebrauch an. Sie differenziert die Abgabe nach den Standorten "O-

Strasse" (Fr. 100.--/m ), "Seitenstrassen zur O-Strasse" (Fr. 80.--/m ) und "übriges 

Stadtgebiet" (Fr. 40.--/m ) und gewichtet damit den wirtschaftlichen Nutzen, der mit 

zunehmender Zentralität zunimmt.

Die Vorinstanz bezeichnet eine Konzessionsgebühr von Fr. 5'000.-- im Ergebnis als 

angemessen. Die Berechnung bleibt allerdings unklar. Einerseits bezeichnet sie den 

Gebührentarif für den gesteigerten Gemeingebrauch ohne nähere Begründung als 

analog anwendbar und kommt zu einem Abgabebetrag von Fr. 3'600.-- bzw. Fr. 

3'240.--. Andererseits macht sie eine Abgabeberechnung analog eines Baurechts und 

kommt zu einem Betrag von Fr. 2'362.50. Schliesslich geht sie von einem nicht näher 

belegten zusätzlichen Mietwert von Fr. 16'200.-- pro Jahr aus. Damit ist die 

Bemessung der Abgabe für den Pflichtigen nicht nachvollziehbar. Nachdem keine 

Tarifpositionen vorhanden sind, kommt die Vorinstanz nicht umhin, bei der Veranlagung 

genauer zu begründen wie sie die Bemessungskriterien von Art. 29 Abs. 2 und 3 StrG 

anwendet. Die Bemessung der Abgabe muss nicht nur für den konkret zu 

beurteilenden Einzelfall, sondern auch im Hinblick auf zukünftige ähnlich gelagerte Fälle 

allgemein nachvollziehbar sein.

d) Die Begründung der Bemessung der umstrittenen Abgabe genügt daher den 

rechtsstaatlichen Erfordernissen nicht (Art 24 Abs. 1 lit. a VRP, Art. 29 Abs. 2 BV). Der 

Mangel kann nicht im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, weil so dem Rekurrenten 

der Rechtsmittelweg verkürzt wird. Zudem ist es nicht Sache der Rechtsmittelinstanz 

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die Bemessungskriterien für die Konzessionsabgabe in der Politischen Gemeinde Y 

erstmalig festzulegen.

Aus diesem Grund ist es nicht möglich, die Konzessionsgebühr im Rekursverfahren auf 

ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Die Ziffer 10 der Konzession vom 16. Februar 

2012 sowie der Genehmigungsbeschluss der Vorinstanz vom 15./16. Februar 2012, 

soweit dieser die erwähnte Ziffer 10 der Konzession betrifft, sind deshalb aufzuheben, 

und die Streitsache ist zur hinreichend begründeten Veranlagung der 

Sondernutzungsabgabe im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

Dieses Ergebnis entspricht einer teilweisen Gutheissung des Rekurses.

4.- Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten je zur Hälfte dem 

Rekurrenten und der Politischen Gemeinde Y aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- ist angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der 

Gerichtskosten-verordnung, sGS 941.12). Fr. 500.-- des geleisteten 

Kostenvorschusses von Fr. 1'000.-- sind zu verrechnen; die restlichen Fr. 500.-- sind 

dem Rekurrenten zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der 

Gemeinde ist aufgrund der finanziellen Interessen, welche vom Gemeinwesen verfolgt 

werden, nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Bei diesem Ausgang des Verfahrens besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung 

(Art. 98bis VRP; vgl. R. Hirt, die Regelung der Kosten nach st. gallischem 

Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 183).

 

Entscheid:

1.    Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 10 der Konzession vom 

16. Februar 2012

       sowie der stadträtliche Genehmigungsbeschluss vom 15./16. Februar 2012, soweit 

er die

       Ziffer 10 der Konzession betrifft, werden aufgehoben.

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2.    Die Streitsache wird zur hinreichend begründeten Veranlagung der 

Sondernutzungsabgabe

       im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3.    Die amtlichen Kosten von Fr. 1'000.-- bezahlen je zur Hälfte die Politische 

Gemeinde Y und 

       der Rekurrent, unter Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 1'000.--; der 

Betrag von 

       Fr. 500.-- wird dem Rekurrenten zurückerstattet.

 

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		2025-07-19T11:05:20+0200
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