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**Case Identifier:** ed23a404-a7bd-528c-88d6-2b22157c48a5
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_03_95.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_03_95.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_3a_03_95.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIIème COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 8 octobre 2003 

Statuant sur les recours interjetés le 11 juillet 2003 et le 8 août 2003 
(3A 03 95 et 108) 

par 

CITY  Carburoil  SA,  à  Rivera,  représentée  par  Me  Bruno  de  Weck,  avocat  à 
Fribourg, 

contre 

les décisions rendues les 4 et 28 juillet 2003 par le Préfet du district de la Sarine, 

(Heures d'ouverture des stations service/ 
mesure superprovisionnelle et retrait de l'effet suspensif) 

 
 
 
 
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V u : 

l'exploitation par City Carburoil SA, depuis l'an 1996, de la station d'essence 
avec shop, à la Route de Villars-Vert 1, à Villars-sur-Glâne, selon un horaire 
de 06h00 à 22h00 du lundi au samedi et de 07h30 à 22h00 le dimanche; 

la votation cantonale du 18 mai 2003, lors de laquelle le peuple fribourgeois 
a refusé la loi du 11 juin 2002, modifiant celle sur l'exercice du commerce du 
25 septembre 1997 (ci-après: LCom; RSF 940.1), novelle qui introduisait un 
horaire élargi à 21h00 pour l'exploitation de certains petits commerces, dont 
en particulier les shops associés à des stations d'essence; 

la lettre du 20 mai 2003 par laquelle la Direction de la sécurité et de justice 
(ci-après:  la  Direction)  a  rappelé  aux  exploitants  de  shops  associés  à  une 
station d'essence que le refus populaire du 18 mai 2003 confirme l'absence 
de  régime  particulier  pour  leurs  commerces  et  que,  partant,  ceux-ci  sont 
soumis  à  la  réglementation  de  base  contenue  à  l'art.  7  LCom  quant  à 
l'horaire de leur exploitation avec effet au 30 juin 2003; 

la  lettre  du  20  mai  2003  par  laquelle  la  Direction  a  invité  les  autorités 
communales  à  veiller  au  respect  du  délai  d'adaptation  accordé  aux  shops 
associés à une station d'essence; 

la circulaire du 11 juin 2003 par laquelle la Commune de Villars-sur-Glâne a 
rappelé l'horaire d'ouverture des commerces situés sur le territoire communal 
et  la  possibilité,  pour  certains  commerces,  de  requérir  une  autorisation 
d'ouverture  le  dimanche  et  les  jours  fériés,  ainsi  que  de  ventes  nocturnes, 
autre  que  le  vendredi,  étant  précisé  que  cette  dernière  possibilité  n'est  pas 
offerte aux shops de stations-service; 

la décision du 24 juin 2003 par laquelle la Commune de Villars-sur-Glâne a 
confirmé  l'horaire  d'ouverture  autorisé  du  shop  de  la  station  d'essence  de 
Villars-Vert, soit jusqu'à 19h00 du lundi au jeudi ainsi que le dimanche et les 
jours fériés, jusqu'à 21h00 le vendredi et 16h00 le samedi; 
le recours formé le 1er juillet 2003 auprès du Préfet de la Sarine (ci-après: le 
Préfet),  aux  termes  duquel  City  Carburoil  SA  conclut  à  l'annulation  de  la 
décision communale du 24 juin 2003 et au maintien de l'horaire d'ouverture 
jusqu'à 22h00 tous les jours de la semaine; 

la  mesure  provisionnelle  du  4  juillet  2003  par  laquelle  le  Préfet  a  ordonné 
que,  jusqu'à  droit  connu  sur  la  question  du  retrait  de  l'effet  suspensif  à  son 
recours, le shop de la station d'essence en question soit exploitée selon les 
horaires  fixés  par  la  Commune  de  Villars-sur-Glâne  dans  sa  décision  du 
24 juin 2003; 

le  recours  formé  le  11  juillet  2003  auprès  du  Tribunal  administratif  contre 
cette décision par City Carburoil SA qui conclut, sous suite de dépens, à la 
nullité de la décision préfectorale du 4 juillet 2003 et, subsidiairement, à son 

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annulation et à ce qu'elle soit autorisée à exploiter son commerce selon les 
anciens horaires; 

les observations au recours, déposées respectivement les 18, 24 et 28 juillet 
2003 par la Commune et la Direction et le Préfet, qui s'en remette à justice 
pour la première et proposent le rejet du recours pour les autres; 

les contre-observations de la recourante des 25 et 27 août 2003; 

la décision du 28 juillet 2003 par laquelle le Préfet a retiré l'effet suspensif au 
recours formé devant lui le 1er juillet 2003; 

le recours interjeté le 8 août 2003 par City Carburoil SA auprès du Tribunal 
administratif contre la décision préfectorale du 28 juillet 2003, tendant, sous 
suite  de  dépens,  à  l'annulation  de  celle-ci  et  à  la  restitution  de  l'effet 
suspensif au recours; 

les observations déposées par la Commune et le préfet, respectivement les 
19 et 29 août 2003; 

les  arguments  des  parties,  qui  sont  repris,  tant  que  de  besoin,  dans  les 
considérants de la présente décision; 

C o n s i d é r a n t : 

que,  déposés  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  les  recours  sont 
recevables à la forme, en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c et 120 al. 1 du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); 

qu'il  convient  de  statuer,  en  une  seule  et  même  décision,  sur  les  deux 
recours, dans la mesure où ils concernent le même objet; 

que,  s'agissant  du  premier  recours  formé  contre  les  mesures  dites 
superprovisionnelles  du  4  juillet  2003,  force  est  de  constater  que,  par 
décision du 28 juillet 2003, le Préfet a formellement retiré l'effet suspensif au 
recours formé devant lui, de sorte que les mesures prises antérieurement à 
titre provisoire ont cessé de produire leurs effets; 

qu'on peut laisser ouverte la question de savoir si la recourante peut encore 
se prévaloir d'un intérêt actuel à l'annulation de la décision du 4 juillet 2003, 
pourtant  devenue  sans  objet,  dès  lors  que,  sur  le  fond,  le  recours  contre 
cette décision doit être rejeté, en tous points; 

que les conclusions de la recourante tendant principalement à la nullité de la 
décision préfectorale du 4 juillet 2003 sont en effet mal fondées; 

qu'à teneur des art. 41, 84 al. 2 et 88 CPJA, le Préfet est habilité à prendre 
toutes  les  décisions  procédurales  utiles  en  matière  d'effet  suspensif  et  de 
mesures provisionnelles; 

 
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qu'en  l'occurrence,  par  sa  décision  du  4  juillet  2003,  le  Préfet  a  clairement 
manifesté sa volonté de rendre immédiatement exécutoire, à titre provisoire, 
la décision communale du 24 juin 2003; 

qu'or, une décision n'est immédiatement exécutoire que si un recours dirigé 
contre elle  n'a  pas  d'effet  suspensif  ou,  lorsqu'un  recours entraîne  une  telle 
conséquence,  si  l'effet  suspensif  a  été  retiré  (B.  KNAPP,  Précis  de  droit 
administratif, IVème éd., 1991, p. 241 no 1075); 

qu'autrement dit, nonobstant la formulation de la décision du 4 juillet 2003 qui 
ordonne  des  mesures  superprovisionnelles,  celle-ci  constitue  de  toute 
évidence  une  décision  de  retrait  provisoire  de  l'effet  suspensif  au  recours, 
susceptible d'être contestée devant l'autorité de céans, conformément à l'art. 
120 al. 1 CPJA; 

que,  dans  cette  optique,  la  décision  du 28  juillet  2003 ne fait  que confirmer 
celle, rendue dans l'urgence, le 4 juillet 2003; 

que  cette  manière  de  procéder  -  certes  exceptionnelle  et  qui  trouve  sa 
justification dans le fait qu'il était important pour tous les intéressés de savoir 
très rapidement quel horaire serait applicable durant la procédure - n'est pas 
contraire au droit; 

qu'en  statuant  provisoirement  et  dans  l'urgence  sur  la  question  de  l'effet 
suspensif  après  un  examen  sommaire  de  l'affaire  et  sur  la  base  du  dossier 
transmis par la recourante, le Préfet s'est expressément réservé la possibilité 
de 
la  base  des  arguments 
complémentaires que la recourante et la commune intimée ont été invités à 
produire; 

revoir  au  besoin  son 

jugement,  sur 

qu'il  disposait  manifestement  de  cette  faculté  de  réexamen,  en  tous  cas 
aussi  longtemps  que  sa  décision  n'était  pas  entrée  en  force  de  chose 
décidée; 

recours  comprend 

que le droit de réexamen lui était également donné, en l'espèce, par le dépôt 
du  recours  interjeté  contre  la  décision  du  4  juillet  2003;  en  effet,  chaque 
institutionnellement  une  phase  de 
procédure  de 
reconsidération, dès lors que l'autorité inférieure peut - jusqu'au dépôt de ses 
observations  (art.  85  al.  2  CPJA)  ou  même  à  n'importe  quel  stade  de  la 
procédure, si l'autorité d'instruction ouvre un nouvel échange d'écritures (art. 
90 al. 3 CPJA) - rendre une décision pendente lite lorsqu'elle estime que des 
motifs,  de  quelque  nature  que  ce  soit,  justifient  d'annuler  ou  de  modifier  la 
décision contestée (cf. ATA du 3 septembre 2003 en la cause C., destiné à la 
publication); 

qu'il  faut  ainsi  considérer  que  le  Préfet,  par  deux  décisions  -  provisoire  et 
finale - du 4 et du 28 juillet 2003, a retiré l'effet suspensif au recours formé 
devant  lui  et  que,  ce  faisant,  il  a  agi  dans  le  cadre  de  ses  compétences  et 
selon un procédé qui n'est pas contraire au droit; 

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qu'ainsi, le grief de nullité de la décision du 4 juillet 2003 doit être écarté, à 
l'évidence; 

qu'il reste à examiner le bien-fondé du retrait de l'effet suspensif au recours 
formé le 1er juillet 2003 devant le Préfet; 

que,  selon  l'art.  84  CPJA,  le  recours  a  effet  suspensif,  que  l'effet  suspensif 
peut  être  retiré  par  l'autorité  inférieure,  sauf  si  la  décision  porte  sur  une 
prestation  en  argent  et  que,  d'office  ou  sur  demande,  l'autorité  de  recours 
peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait 
retiré; 

que l'auteur de la décision peut retirer l'effet suspensif d'un recours éventuel 
en  cas  d'urgence  ou  après  avoir  pesé  les  intérêts  en  présence,  que  l'effet 
suspensif  sera  alors  légitimement  retiré  si  l'intérêt  public  à  une  mise  en 
oeuvre  aussi  rapide  que  possible  du  droit  l'emporte  sur  l'intérêt  privé  à  la 
non-exécution  d'une  décision  non  encore  définitive  et  éventuellement 
contestée (cf. KNAPP, no 1076, et la jurisprudence citée); 

qu'appelée  à  se  prononcer  sur  l'effet  suspensif  d'un  recours,  l'autorité  doit 
faire la pesée des intérêts en présence : celui du particulier, à ne pas subir 
les  conséquences  d'une  décision  contre  laquelle  il  s'élève,  et  celui  de 
l'administration, à agir sans retard; 

qu'elle  doit  procéder  à  un  examen  sommaire  de  l'affaire  et  motiver  sa 
décision; 

qu'elle  examine, d'une  part,  si  le  recours  n'est  pas  d'emblée et  à  l'évidence 
dépourvu de toute chance de succès (ATF 107 Ib 399); 

que, d'autre part, si l'intérêt du recourant apparaît prépondérant, elle accorde 
l'effet suspensif ou, en cas de recours contre une décision de retrait, elle le 
restitue,  et  que,  au  contraire,  si  l'intérêt  public  est  prépondérant,  elle 
n'accorde  pas  l'effet  suspensif  ou,  en  cas  de  recours,  refuse  de  le  restituer 
(JdT 1988 I 659); 

qu'en  l'occurrence,  le  Préfet  a  estimé  que  l'intérêt  public  au  respect  de  la 
décision  communale  et  des  directives  cantonales  émises  suite  au  vote  du 
18 mai  2003  l'emportait  sur  celui  des  recourants  au  maintien  des  horaires 
d'exploitation pratiqués auparavant; 

qu'en  application  de  la  LCom  (art.  7  à  13)  et  de  la  réglementation  de  la 
Commune  de  Villars-sur-Glâne,  les  stations  d'essence  avec  shop  peuvent 
être  ouvertes  jusqu'à  19h00  du  lundi  au  jeudi  ainsi  que  les  dimanches  et 
jours fériés, jusqu'à 21h00 le vendredi et 16h00 le samedi; que cependant, à 
l'occasion  de  manifestations  particulières  ou  pour  certains  commerces 
permanents  de  vente  de  mets  et  de  boissons  à  l'emporter,  les  communes 
peuvent exceptionnellement autoriser d'autres ventes nocturnes au plus tard 
jusqu'à 23h00 (art. 8 al. 2 LCom et 5 de son règlement d'exécution; RCom; 
RSF 940.11); 

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que  certaines  stations  d'essence  avec  shops  ont  pu  bénéficier  du  régime 
prévu par l'art. 8 al. 2 LCom, par décision ou tolérance communale, ou dans 
l'attente d'une décision judiciaire; 

que, soucieux d'une application uniforme de la loi et estimant que les heures 
d'ouverture  des  commerces  ne  correspondaient  plus  aux  attentes  de  la 
population,  le  Gouvernement  cantonal  a  proposé  une  solution  sur  le  plan 
politique, que le Grand Conseil fribourgeois a concrétisée en adoptant la loi 
du 11 juin 2002 modifiant la LCom; 

que la novelle prévoyait un élargissement à 21h00 de l'exploitation des petits 
commerces d'alimentation; 

qu'une  demande  de  referendum  relative  à  cette  loi  a  récolté  le  nombre  de 
signatures requis, de sorte que celle-ci a été soumise au vote populaire; 

que la brochure officielle publiée en vue du vote mentionnait expressément : 
"En cas de refus de la loi, le régime ordinaire des heures de fermeture sera 
appliqué  avec  effet  immédiat  à  tous  les  kiosques  et  "shops"  de  stations 
d'essence  (19  heures  du  lundi  au  vendredi,  16  heures  le  samedi).  En  cas 
d'acceptation  de  la  loi,  ces  mêmes  commerces  bénéficieront  d'un  régime 
d'heures de fermeture élargi (21heures du lundi au samedi). Quelle que soit 
l'issue  de 
les  heures  d'ouvertures  élargies  pratiquées 
actuellement (fermeture à 22 heures ou plus tard encore) sont contraires à la 
loi et ne seront dès lors plus tolérées". 

la  votation, 

qu'au cours des débats qui ont précédé le vote, les différents protagonistes 
ont  tous  affirmé  qu'un  rejet  de  la  novelle  par  le  souverain  impliquerait  la 
soumission  des  shops  des  stations  service  à  l'horaire  ordinaire  des 
commerces, énoncé par l'art. 7 LCom; 

qu'un  refus  populaire  de  la  loi  a  ainsi  été  clairement  présenté  comme 
synonyme de fin du système d'exception; 

que  cette  conséquence  a  du  reste  été  clairement  comprise  par  les 
intéressés;  preuve  en  soit  les  propos  du  secrétaire  de  l'Association 
fribourgeoise  des  exploitants  de  magasins  de  stations-service,  reproduits 
dans  le  journal  "La  Gruyère"  du  29  avril  2003,  qui  a  déclaré:  "Il  est  évident 
que si le non l'emporte, dès le 19 mai, les shops devront fermer à 19h00 le 
soir, à 16h00 le samedi"; 

que lors de la votation populaire du 18 mai 2003, la novelle du 11 juin 2002 a 
été rejetée; 

que, dès lors, et conformément au prescrit de l'art. 13 LCom et en se fondant 
sur  les  directives  cantonales,  la  Commune  de  Villars-sur-Glâne  a  fixé 
l'horaire d'ouverture des stations d'essence associées à des shops sises sur 
son  territoire,  par  circulaire  du  11  juin  2003  et  décision  du  24  juin  2003,  et 
invité leurs responsables à se conformer à cet horaire; 

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qu'il paraît indéniable, au vu de ce qui précède, qu'en ordonnant la mise en 
œuvre immédiate de la décision communale, l'autorité intimée défend l'intérêt 
public 
la  crédibilité  du  processus 
démocratique; 

tenant  au  maintien  de 

important 

qu'une  poursuite  de  l'horaire  élargi  d'exploitation  des  shops  des  stations 
service  aurait  certainement  été  ressentie  par  les  citoyens  comme  une 
violation 
les  autorités 
compétentes au cours des débats qui ont entouré la votation populaire; 

flagrante  des  engagements 

fermes  pris  par 

que, face à cet intérêt public éminent, l'intérêt exclusivement financier de la 
recourante n'est pas suffisant pour s'imposer; 

qu'au  demeurant,  il  ne  faut  pas  perdre  de  vue  que  cette  dernière  savait 
pertinemment  que  l'horaire  élargi  n'avait  été  que  toléré  par  la  commune  et 
elle  connaissait  précisément  l'enjeu  de  la  votation  et  les  conséquences 
annoncées d'un refus de la loi par le peuple fribourgeois; 

que, dans ces conditions, le risque de devoir exploiter son commerce selon 
l'horaire ordinaire auquel celle-ci est actuellement soumise était parfaitement 
prévisible; 

qu'en  tout  état  de  cause  et  dans  la  mesure  où  l'inconstitutionnalité  ou 
l'illégalité  éventuelle  de  l'horaire  des  shops  -  tel  qu'il  résulte  du  vote  - 
n'apparaît pas de manière flagrante, le seul dépôt d'un recours ne justifie pas 
qu'il  soit  remis  en  cause  avant  le  prononcé  de  la  décision  judiciaire  qu'il 
appelle; 

que,  pour  les  motifs  qui  précèdent,  les  décisions  préfectorales  doivent  être 
confirmées et les recours rejetés; 

que,  vu  l'issue  des  recours,  les  frais  de  procédure  doivent  être  mis  à  la 
charge de la recourante, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du 
tarif  du  17  décembre  1991  des  frais  de  procédure  et  des  indemnités  en 
matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 

305.2 
006.7 

N.B:   Les  recours  ont  dès  lors  été  rejetés,  sans  suite  de  frais.  Les  autres 
recours  portant  sur  le  même  objet  concernant  cette  commune  ont  été 
également rejetés.