# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b30a134-9cfb-5a02-8f68-e1832b8e5fa9
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-21
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 21.06.2021 100 2020 319
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2020-319_2021-06-21.pdf

## Full Text

100.2020.319U publiziert in BVR 2021 S. 441
BUC/SBE/SPR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 21. Juni 2021

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichterin Herzog
Gerichtsschreiberin Streun

Einwohnergemeinde Bern
handelnd durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch die Leiterin des 
Rechtsdiensts des Amtes für Erwachsenen- und Kindesschutz, 
Predigergasse 10, Postfach, 3001 Bern

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern
handelnd durch die Direktion für Inneres und Justiz, Münstergasse 2, 
Postfach, 3000 Bern 8

Beschwerdegegner

betreffend Abgeltung der Aufwendungen im Bereich Kindes- und 
Erwachsenenschutz 2019 (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz 
des Kantons Bern vom 13. Juli 2020; 2019.JGK.3946)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Die Gemeinden arbeiten im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes 
(KES) in verschiedener Hinsicht mit den (kantonalen) Kindes- und Erwach-
senenschutzbehörden (KESB) zusammen. Hierfür werden sie vom Kanton 
entschädigt. Mit Urteil vom 2. Dezember 2016 (VGE 2015/160) hiess das 
Verwaltungsgericht eine Beschwerde der Einwohnergemeinde (EG) Köniz 
betreffend die Abgeltung der Leistungen der Gemeinden in diesem Bereich 
dahingehend gut, dass es den Entscheid der damaligen Gesundheits- und 
Fürsorgedirektion (GEF; heute Gesundheits- Sozial- und Integrationsdirek-
tion [GSI]) aufhob und die Sache zu neuem Entscheid an das damalige (kan-
tonale) Sozialamt (heute: Amt für Integration und Soziales [AIS]) zurückwies. 
Es erwog, die Entschädigungen seien so festzulegen, dass sämtliche Kosten 
der Gemeinden abgegolten werden. Der Regierungsrat des Kantons Bern 
erhöhte daraufhin die zwischenzeitlich eingeführten Fallpauschalen. Anhand 
dieser erhöhten Beträge legte das kantonale Jugendamt (KJA) mit Verfü-
gung vom 30. April 2019 die entsprechende Entschädigung der EG Bern für 
das Jahr 2019 auf Fr. 9'029'023.50 fest.

B.

Gegen diese Verfügung gelangte die EG Bern am 29. Mai 2019 an die 
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK; heute: 
Direktion für Inneres und Justiz [DIJ]). Diese wies die Beschwerde mit Ent-
scheid vom 13. Juli 2020 ab.

C.

Dagegen hat die EG Bern am 13. August 2020 Verwaltungsgerichts-
beschwerde erhoben. Sie beantragt sinngemäss, der angefochtene Ent-
scheid sei aufzuheben und das KJA sei anzuweisen, ihr die vollen Kosten 
für die Aufwendungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit den Kindes- und 

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Erwachsenenschutzbehörden im Jahr 2019 von Fr. 10'633'394.-- abzugel-
ten. Eventuell sei die Sache zur Festsetzung einer gesetzeskonformen Ent-
schädigung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Mit Beschwerdeantwort vom 3. September 2020 beantragt die DIJ namens 
des Kantons Bern die Abweisung der Beschwerde.

Am 23. Dezember 2020 hat sich die EG Bern erneut zur Sache geäussert 
und ein Beweismittel eingereicht. Der Aufforderung des Instruktionsrichters 
zur Stellungnahme ist die DIJ mit Eingabe vom 24. Februar 2021 nachge-
kommen. Zu dieser Eingabe hat die EG Bern am 9. März 2021 Stellung ge-
nommen. Dazu hat sich die DIJ mit Eingabe vom 1. April 2021 erneut geäus-
sert und weitere Unterlagen eingereicht. Mit Stellungnahme vom 8. April 
2021 hält die EG Bern an ihren Anträgen und bisherigen Ausführungen fest. 

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, 
ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein 
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 
Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten 
(Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG; vgl. auch hinten E. 4.4). 

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2.

Umstritten ist die Höhe der Abgeltung für die Aufwendungen, welche die EG 
Bern im Jahr 2019 im Rahmen der Zusammenarbeit mit den KESB getätigt 
hat. 

2.1 Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 1. Februar 2012 über den 
Kindes- und Erwachsenenschutz (KESG; BSG 213.316) werden die Aufga-
ben im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes im Kanton Bern von 
einer burgerlichen und elf kantonalen KESB erfüllt (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 
Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 KESG). Die zuständigen Dienste der kommunalen 
Behörden arbeiten in verschiedener Hinsicht mit den (kantonalen) KESB zu-
sammen. So nehmen sie auf deren Anordnung u.a. Sachverhaltsabklä-
rungen vor, führen Beistandschaften und Vormundschaften und vollziehen 
andere Massnahmen des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts (vgl. 
Art. 22 Abs. 1 und 2 KESG). Nach Art. 22 Abs. 3 KESG gilt der Kanton den 
Gemeinden die ihnen im Rahmen der Tätigkeiten nach Art. 22 Abs. 2 KESG 
anfallenden Kosten ab. Näheres zu dieser Abgeltung regelt die Verordnung 
vom 19. September 2012 über die Zusammenarbeit der kommunalen 
Dienste mit den KESB und die Abgeltung der den Gemeinden anfallenden 
Aufwendungen (ZAV; BSG 213.318). Die ursprüngliche Fassung dieser Ver-
ordnung sah eine Abgeltung der Gemeinden entsprechend der Regelungen 
zu den im Lastenausgleich anrechenbaren Besoldungs- und Weiterbildungs-
aufwendungen im Bereich der Sozialhilfe vor, d.h. mittels Pauschalbeträgen 
pro Fach- und Administrativpersonalstelle bzw. pro privater Beistand (vgl. 
Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b i.V.m. Art. 8 Abs. 1 ZAV in der ursprünglichen Fas-
sung [BAG 12-078], nachfolgend: ZAV 2012; VGE 2015/160 vom 2.12.2016 
E. 3.4.2 und 4.1). Demnach wurden den Gemeinden lediglich die Besol-
dungs- und Weiterbildungskosten entschädigt, während die Abgeltung des 
weiteren Verwaltungsaufwands (insb. Infrastrukturkosten, allgemeiner Sach-
aufwand) durch die ZAV 2012 nicht vorgesehen war. Am 19. Oktober 2016 
wurde die ZAV per 1. Januar 2017 dahingehend geändert, dass der Aufwand 
den Gemeinden nicht mehr (indirekt) mittels Finanzierung von Stellen, son-
dern unmittelbar durch die Ausrichtung von Pauschalen pro Auftrag bzw. Fall 
abgegolten wird. Es erfolgte mithin ein Systemwechsel von der pauschalen 
Abgeltung der Besoldungs- und Weiterbildungskosten des Personals hin zur 

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Abgeltung mittels Fallpauschalen je Aufgabenkategorie (vgl. Art. 7 Abs. 1 
ZAV in der Fassung vom 19.10.2016 [BAG 16-062], nachfolgend: ZAV 
2016). Für die Bemessung der Fallpauschalen wurde von den um 10 % re-
duzierten Stundenansätzen nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b und c der Verordnung 
vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebüh-
renverordnung, GebV; BSG 154.21) ausgegangen (Fr. 108.-- statt Fr. 120.-- 
[Sachbearbeitung] bzw. Fr. 81.-- statt Fr. 90.-- [Administration]). Dem lag die 
Annahme zugrunde, dass der Kanton die Infrastrukturkosten der Gemeinden 
nicht zu entschädigen habe (vgl. Vortrag der JGK zur Änderung der ZAV vom 
19.10.2016, S. 1 ff., 4 f., einsehbar unter: <www.jgk.be.ch>, Rubriken «Kin-
des- und Erwachsenenschutz/Behördlicher Kindesschutz/Abgeltung der Ge-
meinden im KES-Bereich [ZAV]», nachfolgend: Vortrag Änderung ZAV 
2016). Für den Vollzug der Abgeltung war bis Ende Dezember 2016 das So-
zialamt (heute: AIS) der damaligen GEF (heute: GSI) zuständig (vgl. Art. 8 ff. 
ZAV 2012). Mit der ZAV-Revision per Anfang 2017 ist diese Zuständigkeit 
auf das KJA bzw. die DIJ übergegangen (vgl. Art. 7 Abs. 4 und Art. 8 f. ZAV 
2016). 

2.2 Gegen die Abgeltung gestützt auf Art. 7 f. ZAV 2012 beschritten meh-
rere Gemeinden den Rechtsweg, da sie es für unzulässig erachteten, dass 
den Gemeinden einzig die Besoldungs- und Weiterbildungskosten, nicht 
aber die weiteren Aufwendungen entschädigt wurden. Das Verwaltungsge-
richt entschied mit Urteil vom 2. Dezember 2016, dass Art. 22 Abs. 3 KESG 
den Kanton verpflichte, die gesamten Aufwendungen der Gemeinden für den 
Kindes- und Erwachsenenschutz zu entschädigen bzw. sämtliche diesbe-
züglichen Kosten zu übernehmen. Soweit Art. 7 und 8 ZAV 2012 lediglich 
die Abgeltung der Besoldungs- und Weiterbildungskosten vorsehen und eine 
Übernahme der weiteren Verwaltungsaufwendungen der Gemeinden aus-
schliessen (insb. Infrastrukturkosten, allgemeiner Sachaufwand), seien sie 
mit dem übergeordneten Recht nicht vereinbar (VGE 2015/160 vom 
2.12.2016 E. 3 und 4). Vor diesem Hintergrund beschloss der Regierungsrat 
am 18. Oktober 2017 eine vorläufig letzte Änderung der ZAV (BAG 17-051), 
mit der er auf den 1. Januar 2018 die Fallpauschalen erhöhte (vgl. vorne 
Bst. A). So wurden etwa die allgemeinen Pauschalen pro Auftrag im Bereich 
des Kindes- bzw. Erwachsenenschutzes (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b ZAV) 
von Fr. 2'646.-- auf Fr. 2'940.-- bzw. von Fr. 1'053.-- auf Fr. 1'170.-- angeho-

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ben und jene für die Mandatsführung (vgl. Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d ZAV 
2017) von Fr. 3'105.-- auf Fr. 3'450.-- bzw. von Fr. 2'862.-- auf Fr. 3'180.-- 
erhöht. Damit sollte die bei der vorherigen Änderung der ZAV vorgenom-
mene Kürzung der den Pauschalen zugrundeliegenden Stundenansätze 
(vorne E. 2.1) rückgängig gemacht und die Pauschalen als Vollkostentarife 
ausgestaltet werden (vgl. Vortrag der JGK zur Änderung der ZAV vom 
18.10.2017, S. 1 f., einsehbar unter: <www.jgk.be.ch>, Rubriken «Kindes- 
und Erwachsenenschutz/Behördlicher Kindesschutz/Abgeltung der Gemein-
den im KES-Bereich [ZAV]», nachfolgend: Vortrag Änderung ZAV 2017). Um 
dem vorerwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts vom 2. Dezember 2016 
umgehend Nachachtung zu verschaffen, setzte das seit dem 1. Januar 2017 
zur Festlegung der Abgeltung zuständige KJA bereits die Abgeltungen für 
das laufende Jahr nach Massgabe der erhöhten Pauschalen fest, obschon 
bis Ende 2017 noch die ZAV 2016 galt (vgl. Stellungnahme DJI vom 
24.2.2021, S. 2; Verfügung KJA vom 6.6.2017 betreffend Abgeltung KES 
2017, unpag. Vorakten KJA [act. 3A1]). 

3.

3.1 Mit Verfügung vom 30. April 2019 hat das KJA die Abgeltung der EG 
Bern für die dieser im Rahmen der Zusammenarbeit mit den KESB im Jahr 
2019 angefallenen Aufwendungen auf Fr. 9'029'023.50 bestimmt (unpag. 
Vorakten KJA [act. 3A1]). Die Gemeinde behauptet nicht, das KJA habe die 
für die Festlegung der Abgeltung massgeblichen Verordnungsbestimmun-
gen falsch angewendet. Sie ist aber der Auffassung, dass die Fallpauschalen 
nach Art. 7 ZAV mit dem übergeordneten Recht nicht vereinbar seien. Nicht 
mehr bestritten ist die Art und Weise der Anpassung der Pauschalen an das 
Lohnsummenwachstum. Es bleibt somit die kritisierte Regelung der ZAV auf 
ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen. – Art. 66 Abs. 3 der 
Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) berechtigt und verpflichtet 
die Justizbehörden, die dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegenden 
kantonalen Erlasse auf ihre Rechts- und Verfassungskonformität zu überprü-
fen (sog. konkrete Normenkontrolle). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass 
die fraglichen kantonalen Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, sind 
sie nicht anzuwenden und der gestützt auf sie ergangene Entscheid (Anwen-

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dungsakt) ist aufzuheben (BVR 2018 S. 289 E. 4.4, 2014 S. 535 E. 2.1, 2014 
S. 14 E. 3.1; vgl. auch BGE 140 II 194 E. 5.8; Ruth Herzog, in Herzog/Daum 
[Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 N. 48 ff.). 

3.2 Nach Ansicht des Kantons sind die in Art. 7 ZAV vorgesehenen Fall-
pauschalen gesetzeskonform und stehen namentlich in Einklang mit Art. 22 
KESG. Zur Begründung führt die DIJ zusammenfassend aus, beim Kindes- 
und Erwachsenenschutz handle es sich um eine Aufgabe des Kantons. 
Damit liege es auch in dessen Verantwortung zu bestimmen, mit welchem 
finanziellen Aufwand er diese erfüllen wolle. Dies gelte ebenfalls, soweit 
Dritte für die Aufgabenerfüllung beigezogen würden. Werde die Entschädi-
gung, wie in Art. 7 Abs. 1 ZAV, anhand von Fallpauschalen bestimmt, seien 
diese so festzusetzen, dass die Leistungen in genügender fachlicher Qualität 
kostendeckend erbracht werden könnten. Die Bemessung der Fallpauscha-
len habe anhand objektiver Kriterien zu erfolgen, wobei weder die Arbeitsor-
ganisation noch die Effektivität des Ressourceneinsatzes einzelner Gemein-
den bindend sein könnten. Art. 7 Abs. 1 ZAV stehe nicht bereits dann im 
Widerspruch zum KESG, wenn die gestützt darauf bemessene Abgeltung 
bei gewissen Gemeinden deren Aufwendungen nicht vollständig decke. An-
ders verhalte es sich allenfalls, wenn es die Pauschalen auch bei einer «ge-
eigneten Arbeitsorganisation und einem entsprechenden Ressourcenein-
satz» der Gemeinden nicht mehr erlaubten, dass diese die geforderten 
Dienstleistungen in genügender Qualität erbringen (vgl. angefochtener Ent-
scheid E. 3.4). Davon sei indes auch mit Blick auf die EG Bern nicht auszu-
gehen. Die Pauschalen stützten sich u.a. auf ein externes Gutachten, wel-
ches seinerseits auf in der Praxis erhobenen Datensätzen, auf Empfeh-
lungen von Fachorganisationen sowie auf nachvollziehbaren Schätzungen 
beruhe. Grundsätzlich nicht zu beanstanden sei, dass die Pauschalen an-
hand der Tarife der kantonalen Gebührenverordnung festgesetzt worden 
seien, zumal diese Tarife auf die Deckung der effektiven Kosten für die von 
der kantonalen Verwaltung erbrachten Dienstleistungen ausgelegt seien 
(E. 4.1, 4.2.1). Eine isolierte Betrachtung der Infrastrukturkosten – wie sie die 
EG Bern vornehme – erweise sich wegen der Zusammenhänge zwischen 
Personalbestand und Infrastrukturkosten nicht als aussagekräftig (E. 4.2.2). 
Insgesamt vermöge die EG Bern nicht aufzuzeigen, dass es mit den vorge-
gebenen Fallpauschalen nicht möglich sei, die geforderten Leistungen in 

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genügender Qualität – kostendeckend finanziert durch die Abgeltungen – zu 
erbringen (E. 4.3). Daran ändere nichts, dass sich zunächst eine Mehrzahl 
der Gemeinden gegen die Abgeltung nach Massgabe des neuen Systems 
zur Wehr gesetzt habe. Unerheblich sei weiter, dass der Kanton Bern der 
EG Köniz betreffend die Jahre 2013 bis 2016 eine Nachzahlung ausgerichtet 
habe, da die Abgeltung in diesen Jahren auf anderen Grundlagen beruhte 
(vgl. Stellungnahme DJI vom 24.2.2021, S. 2 f.).

3.3 Die EG Bern erachtet die ihr gestützt auf Art. 7 Abs. 1 ZAV ausge-
richtete Abgeltung für ungenügend und mit Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG nicht 
vereinbar. Zwar hält sie eine Abgeltung nach Pauschalen resp. Normkosten 
grundsätzlich für zulässig. Eine solche müsse aber anhand objektiver und 
sachlicher Grundlagen ermittelt werden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
S. 7 ff., 11 ff.). Das gesetzliche Abgeltungssystem schliesse eine finanzielle 
Steuerung der Aufgabenerfüllung aus. Indem der Regierungsrat die Pau-
schalen absichtlich sehr tief angesetzt habe, überschreite er den von der ge-
setzlichen Delegationsnorm vorgegebenen Rahmen. Die Pauschalen hätten 
sich an den effektiven Kosten der Gemeinden zu orientieren und dürften 
nicht so tief bemessen sein, dass die Gemeinden die geforderten Leistungen 
nicht in genügender Qualität zu erbringen vermöchten (Verwaltungsgerichts-
beschwerde S. 9 ff.). Dass die Pauschalen die effektiven Kosten nicht voll-
umfänglich deckten, zeige sich daran, dass sie bei vielen Gemeinden, ins-
besondere Biel, Köniz und Thun, nicht annähernd zur Deckung des tatsäch-
lichen Aufwands ausreichten (Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 12 f.). Die 
Ansätze der kantonalen Gebührenverordnung, auf denen die Pauschalen 
beruhten, seien zur Festlegung der Abgeltung nicht geeignet, da sie dem 
Kostendeckungsprinzip unterlägen. Dieses Prinzip begrenze die Gebühren 
nur nach oben, gewährleiste aber keinen minimalen Kostendeckungsgrad. 
Zudem trügen die gewählten Ansätze den besonderen Anforderungen des 
Kinds- und Erwachsenenschutzes nicht Rechnung. So gebe es in diesem 
Bereich überdurchschnittlich viele Teilzeitarbeitende, was sich in höheren 
Infrastrukturkosten niederschlage. Weiter sei es nur sehr bedingt möglich, 
die Fallbelastung pro Mitarbeiterin bzw. Mitarbeiter zu erhöhen. Insgesamt 
habe sie einen nicht abgegoltenen Betrag von jährlich rund Fr. 800'000.-- zu 
tragen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 14 ff.). Der Kanton habe sich 
gegenüber der EG Köniz für die Jahre 2013 bis 2016 zu einer Nachzahlung 

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bereit erklärt, was als Indiz dafür zu werten sei, dass die Pauschalen zu tief 
bemessen seien, zumal die vom Kanton angebotene Nachzahlung den Be-
trag der rückgängig gemachten Kürzung übersteige. Es sei bezeichnend, 
dass die DIJ das (bei ihr schon länger hängige) Verfahren betreffend die Ab-
geltung 2016/2017 sistiert und stattdessen die Abgeltung für das Jahr 2019 
als «Pilotfall» bzw. «Musterprozess» weitergeführt habe. Der Kanton versu-
che so, die Zusammenhänge zwischen den Abgeltungen der Jahre 2013 bis 
2016 und der hier strittigen Abgeltung zu verschleiern (vgl. Eingaben vom 
23.12.2020 und 9.3.2021).

4.

4.1 Der Kanton hat den Gemeinden die im Rahmen der Tätigkeiten nach 
Art. 22 Abs. 2 KESG anfallenden Kosten abzugelten (Art. 22 Abs. 3 KESG). 
Die konkrete Ausgestaltung dieser Abgeltung wird im Gesetz nicht näher 
geregelt, sondern an den Regierungsrat delegiert (vgl. Art. 22 Abs. 4 KESG). 
Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gelangt, dass – soweit dem Regie-
rungsrat bei der Regelung der Einzelheiten der Abgeltung der kommunalen 
Dienste ein «Ermessen» bzw. eine Befugnis zukommen sollte, auch geset-
zesergänzende oder gesetzesvertretende Bestimmungen zu erlassen – sich 
solche jedenfalls innerhalb der Vorgaben des Gesetzgebers bewegen müs-
sen. Diesen Rahmen sah es durch die ZAV 2012 als verletzt, weil diese ein-
zig die Abgeltung der Personalkosten vorsah und die weiteren im Rahmen 
des Vollzugs des KESG anfallenden Kosten ausschloss (VGE 2015/160 vom 
2.12.2016 E. 3.2, 3.6, 4.1 und 4.3; vgl. vorne E. 2.3). Nicht zu befassen hatte 
sich das Verwaltungsgericht im betreffenden Verfahren mit der Frage, wie 
die abgeltungsberechtigten Kosten festzulegen sind. Insoweit wird von der 
EG Bern nicht in Abrede gestellt, dass Art. 22 Abs. 3 KESG grundsätzlich 
eine Abgeltung nach Durchschnitts- oder Normkosten erlaubt und nicht jeder 
Gemeinde die effektiven Kosten zu erstatten sind. Sie erachtet das in Art. 7 
Abs. 1 ZAV vorgesehene Pauschalabgeltungssystem aber darum als unzu-
lässig, weil die zu leistende Abgeltung bewusst tief angesetzt worden sei, um 
sie im Sinn einer Obergrenze zu beschränken. 

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4.2 Beim Kindes- und Erwachsenenschutz handelt es sich heute um eine 
rein kantonale Aufgabe, bei welcher alle Entscheidungsträger Teil des Kan-
tons sind (vgl. vorne E. 2.1; VGE 2015/160 vom 2.12.20016 E. 3.3.2 und 
3.4.2). Mit der Aufgabenübertragung ist dem Kanton auch die diesbezügliche 
Finanzierungsverantwortung zugewiesen worden (vgl. Ueli Friederich, in 
Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 223 ff. 
Rz. 166 ff.). Indem Kosten- und Entscheidungsträger derselben staatlichen 
Ebene angehören, wird der Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz verwirk-
licht (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV; vgl. zu dessen sinngemässer Geltung im in-
nerkantonalen Verhältnis BGer 2C_902/2012 vom 5.5.2013 E. 3.4; Nuspli-
ger/Mäder, Bernisches Staatsrecht und Grundzüge des Verfassungsrechts 
der Kantone, 4. Aufl. 2012, S. 159; Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, 
2. Aufl. 2017, Art. 43a N. 6). Nach diesem Grundsatz soll jene staatliche 
Ebene, welche die Verantwortung für die Aufgabenerfüllung trägt, auch für 
deren Finanzierung zuständig sein (VGE 2015/160 vom 2.12.2016 E. 3.4.3). 
Weiter ergibt sich daraus, dass jenes Gemeinwesen, welches die Kosten 
einer bestimmten staatlichen Leistung trägt, auch darüber entscheidet, wie 
die entsprechende Aufgabe auszuführen ist (Grundsatz der Konnexität; vgl. 
Lienhard/Mächler/Zielniewicz, Öffentliches Finanzrecht, 2017, S. 23 f.; 
Schweizer/Müller, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 43a 
N. 4; Markus Reich, in Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der 
Schweiz, Zürich 2001, Rz. 13 ff.). 

4.3 Als Träger der Finanzverantwortung ist der Kanton den Grundsätzen 
der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und Aufgabener-
füllung verpflichtet (Art. 101 Abs. 1 KV i.V.m. Art. 3 Abs. 5 Bst. b des Geset-
zes vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen 
[FLG; BSG 620.0]; vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Bst. a des Staatsbeitragsgesetzes 
vom 16. September 1992 [StBG; BSG 641.1]). Diese Vorgabe des wirt-
schaftlichen und sparsamen Mitteleinsatzes ist auch bei der Erfüllung der 
Aufgaben im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes zu beachten 
und wird in Art. 23 Abs. 1 KESG ausdrücklich angesprochen. Es ist deshalb 
nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat diese Grundsätze mit einer 
zwar differenzierten, aber pauschalen Ausgestaltung der Abgeltung zu ver-
wirklichen sucht, damit die Gemeinden die ihnen übertragenen Aufgaben 
möglichst effektiv und effizient erfüllen (vgl. auch Art. 63 des Gemeindege-

https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/4930fef0-f31a-4a5f-abe6-d8da09fd437a/source/document-link

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setzes vom 16. März 1998 [GG; BSG 170.11], wonach die Gemeinden die 
sachgerechte und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung laufend zu überprüfen 
haben). Allein in der generell-abstrakten Festlegung von Pauschalen ist kein 
Widerspruch zu Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG zu erkennen, fehlen doch An-
haltspunkte dafür, dass mit der Delegationsnorm von Art. 22 Abs. 4 KESG – 
in Abweichung zu den angeführten finanzverfassungsrechtlichen Prinzipien 
– eine Kompetenz zur Kostensteuerung ausgeschlossen werden sollte. Da-
mit missachtet, wie die DIJ grundsätzlich zutreffend erwogen hat, die Abgel-
tungsregelung nach Art. 7 Abs. 1 ZAV die gesetzliche Vorgabe zur Abgel-
tung sämtlicher Kosten nicht bereits dann, wenn die entstandenen Kosten 
bei gewissen Gemeinden in gewissen Jahren nicht vollständig gedeckt wer-
den, sondern erst, wenn es auch bei geeigneter Arbeitsorganisation und 
entsprechendem Ressourceneinsatz nicht möglich ist, die geforderten Leis-
tungen in genügender Qualität – kostendeckend finanziert durch die Abgel-
tungen – zu erbringen. 

4.4 Der Gesetzgeber hat dem Regierungsrat als Verordnungsgeber mit 
der relativ unbestimmten Delegationsgrundlage in Art. 22 Abs. 3 und 4 
KESG bei der Regelung der Einzelheiten einen Gestaltungsspielraum einge-
räumt, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Es auferlegt sich 
damit eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung des diesbezüglichen 
Verordnungsrechts (vgl. zum Bundesrecht VGE 2009/28 vom 15.10.2009 
E. 5 und 6.3.1 [bestätigt durch BGer 2C_767/2009 vom 4.10.2010]; vgl. auch 
BVR 2015 S. 518 E. 3.1 [betreffend Beurteilungsspielraum zur Konkretisie-
rung offener Begriffe], 2008 S. 284 E. 5.2; BGE 144 II 454 E. 3.2 f., 143 II 87 
E. 4.4, 140 II 194 E. 5.8; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 15 ff., 22 f., Art. 80 
N. 13 ff., auch zum Folgenden). Nebst der Natur der Streitsache rechtfertigt 
die Zurücknahme der Prüfungsdichte zudem der Umstand, dass hinsichtlich 
der der Abgeltungsregelung von Art. 7 ZAV zu Grunde liegenden Tatsachen 
bereichsspezifische Schätzungen bzw. Annahmen zu treffen waren, die ih-
rerseits teilweise auf Erfahrungstatsachen beruhen (vgl. BVR 2014 S. 14 
E. 5; vgl. auch BVR 2013 S. 331 [VGE 2011/385 vom 14.12.2012] nicht publ. 
E. 1.2; VGE 2013/236/237 vom 11.4.2014 E. 2.3 [je betreffend Schätzungs-
ermessen der Steuerbehörden]; vgl. vorne E. 3.2 und hiernach E. 5.1 f.). Das 
KJA bzw. die DIJ steht den tatsächlichen Verhältnissen und massgeblichen 
Gegebenheiten näher als das Verwaltungsgericht, dem der Überblick über 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 12

die zu ordnenden Rechtsverhältnisse hinsichtlich der Abgeltung von behörd-
lichen Dienstleistungen im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes 
abgeht.

5.

5.1 Seit dem per 2017 eingeführten Systemwechsel entschädigt der Kan-
ton den Gemeinden den im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes 
anfallenden Aufwand nunmehr direkt mittels Fallpauschalen (vgl. vorne 
E. 2.1). Dabei werden je nach Art der übertragenen Aufgabe vom Kanton 
unterschiedliche Fallpauschalen ausbezahlt (Art. 7 Abs. 1 Bst. a-m ZAV). 
Liegen besondere Verhältnisse vor, können pro Person und Jahr ausnahms-
weise zwei Pauschalen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a oder b ZAV ausgerichtet 
werden (Art. 7 Abs. 3 erster Satz ZAV). Grundlage der Fallpauschalen bildet 
der durchschnittliche Aufwand, den eine bestimmte Aufgabe verursacht (vgl. 
Vortrag Änderung ZAV 2016 S. 1). Dabei wurde nach den Kernaufgaben der 
kommunalen Dienste im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes 
(Abklärungen und Führen von Beistand- und Vormundschaften) sowie – auf-
grund des unterschiedlichen Zeitbedarfs – zwischen Aufgaben betreffend 
Minderjährige und solchen betreffend Erwachsene unterschieden. Daneben 
gibt es Pauschalen für einzelne Sonderaufgaben (z.B. die Beratung im Be-
reich der gemeinsamen Sorge und die Aufsicht im Pflegekinderbereich; vgl. 
Art. 7 Abs. 1 Bst. a-m ZAV), wobei die Beratung und Unterstützung privater 
Beiständinnen und Beistände (PriMa) bereits nach dem früheren System 
pauschal abgegolten wurde, so dass insoweit keine grundsätzliche Ände-
rung erfolgte (vgl. Vortrag Änderung ZAV 2016 S. 2 f.). Den durchschnitt-
lichen Zeitaufwand für die Erfüllung der den Gemeinden übertragenen Auf-
gaben hat der Verordnungsgeber gestützt auf ein externes Gutachten und 
damit aufgrund von Erfahrungszahlen und Schätzungen bestimmt (vgl. Vor-
trag Änderung ZAV 2016 S. 2 f., … Consulting, Bericht Abgeltung 
Leistungen KESB Kanton Bern vom 26.10.2015, Vorakten DIJ [act. 3A], 
nachfolgend: Bericht KESB, S. 4 ff.). Es handelt sich hierbei um Werte, die – 
ab einem bestimmten jährlichen Mengengerüst – der durchschnittlichen 
Zeitbelastung pro Fall entsprechen (Vortrag Änderung ZAV 2016 S. 2 f., 4 f.). 
Die dergestalt ermittelten Stundenzahlen wurden alsdann mit den Tarifen der 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 13

kantonalen Gebührenverordnung multipliziert, konkret: für administrative 
Arbeiten mit den Tarifen der Gehaltsklassen 12 bis 17 bzw. einem Stunden-
ansatz von Fr. 90.-- und für die fachliche Arbeit mit den Tarifen der Gehalts-
klassen 18 bis 23 bzw. einem Stundenansatz von Fr. 120.-- (vgl. Art. 8 Abs. 1 
i.V.m Art. 4 Abs. 2 und 3 GebV). Gemäss Art. 8 Abs. 2 GebV entsprechen 
diese Tarife nach Zeitaufwand einer für die ganze Verwaltung geltenden 
durchschnittlichen vollen Kostendeckung (Vollkostentarife; vgl. Vortrag Än-
derung ZAV 2016 S. 3).

5.2 Nicht erhärten lässt sich zunächst der Vorwurf, dass bei der Bemes-
sung der Abgeltung der effektiv anfallende Aufwand der Gemeinden unbe-
rücksichtigt geblieben sei: Wie sich aus dem hiervor Ausgeführten ergibt, 
trägt die pauschale Abgeltung dem tatsächlichen Aufwand zunächst dadurch 
Rechnung, dass je nach Art der Aufgabe unterschiedliche Pauschalen 
bezahlt werden, die auf dem jeweiligen gutachterlich ermittelten durch-
schnittlichen Arbeitsaufwand pro Fall und Aufgabe basieren. Indem einer-
seits zwischen den eigentlichen Kernaufgaben und den weiteren Aufgaben 
und andererseits zwischen Aufgaben betreffend Minderjährige und solchen 
betreffend Erwachsene unterschieden wird, hat der Verordnungsgeber eine 
nachvollziehbare und sachlich begründete Differenzierung vorgenommen. 
Diese beruht ihrerseits auf nachvollziehbaren Unterscheidungen, so nament-
lich auf der je anteilmässigen Ausscheidung der durchschnittlichen zeitlichen 
Belastung der Sozialarbeit und der rein administrativen Tätigkeit. Hinzu 
kommt, dass ausnahmsweise eine zweite Abklärungspauschale pro Person 
und Jahr an die beauftragte Gemeinde ausgerichtet werden kann (vgl. Art. 7 
Abs. 3 erster Satz ZAV 2017; Vortrag Änderung ZAV 2016 S. 7). Sodann 
bestimmt sich der den Gemeinden ausbezahlte Betrag gestützt auf die ef-
fektiven Fallzahlen der letzten beiden Jahre (vgl. Art. 8 Abs. 2 ZAV). Indem 
die Abgeltung auf dem durchschnittlichen – nach Art der Aufgabe und Tätig-
keit differenzierenden – Arbeitsaufwand sowie der entsprechenden Stunden-
ansätze und den tatsächlichen Fallzahlen der beiden Vorjahre beruht, wird 
der den Gemeinden anfallende Aufwand in dem für die Abgeltung massge-
benden Zeitraum hinreichend berücksichtigt. Die Beschwerdeführerin bean-
standet die den Aufgaben je zugrundeliegende durchschnittliche Anzahl an 
Arbeitsstunden nicht näher, weshalb hierauf an dieser Stelle nicht weiter ein-
zugehen ist (vgl. hinten E. 5.4.3 und 5.5). 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 14

5.3 Wie die Entstehung von Art. 7 ZAV zeigt, war der Systemwechsel von 
der indirekten Stellenfinanzierung zu einer Pauschalentschädigung sodann 
nicht mit Sparabsichten verbunden. Mit den Änderungen sollten die erkann-
ten Mängel des bisherigen Systems beseitigt und «zu einer transparenten 
und rechtsgleichen Entschädigung der Gemeinden» übergegangen werden. 
Dabei wurde als Rahmenbedingung festgelegt, dass «die neuen Regelun-
gen (mit Blick auf die letzten drei Jahre) kostenneutral» sind (Vortrag Ände-
rung ZAV 2016 S. 2) bzw. die Gemeinden «ihre Leistungen bei gleichblei-
bender Qualität kostendeckend erbringen […] können» (Vortrag Änderung 
ZAV 2017 S. 1, 3). Der Kanton wollte somit zwar keine Mehrkosten, umge-
kehrt bestehen jedoch auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der System-
wechsel vom Bestreben getragen gewesen wäre, die Pauschalen absichtlich 
(zu) tief anzusetzen oder eine «Sparpolitik zu Lasten der Gemeinden» zu 
betreiben (so aber Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 9 f.). Dies zeigt sich 
auch daran, dass der Kanton dem Gutachten, das die ursprünglich ange-
dachten Ansätze als zu tief kritisierte (vgl. Bericht KESB S. 9 f.), vollumfäng-
lich gefolgt ist und dessen Empfehlungen in Bezug auf die Höhe der Pau-
schalen in der ZAV 2016 umgesetzt hat. Den Gemeinden sollten gesamthaft 
«die gleichen finanziellen Ressourcen wir früher zur Verfügung stehen» 
(Vortrag Änderung ZAV S. 5, auch zum Folgenden). Daran ändert nichts, 
dass (je nach organisatorischer Struktur einzelner kommunaler Dienste) so-
wohl mit möglichen «Quersubventionierungen» zwischen einzelnen Fallkate-
gorien als auch damit gerechnet wurde, dass die Gewichtung zwischen 
Sozialarbeit und administrativem Aufwand möglicherweise nicht in allen 
kommunalen Diensten der Durchschnittsbetrachtung entspricht. Die Pau-
schalierung bringt es mit sich, dass, soweit die Entschädigung im konkreten 
Einzelfall die einer Gemeinde tatsächlich anfallenden Kosten übersteigt, der 
Überschuss einbehalten werden kann, umgekehrt jedoch allfällige zusätzli-
che Kosten selbst getragen werden müssen. Damit gibt der Kanton mit Art. 7 
ZAV die Höhe der Entschädigung vor, während die Gemeinden gehalten 
sind, sich beim Einsatz ihrer Ressourcen daran zu orientieren (Vortrag Än-
derung ZAV 2017 S. 1).

5.4 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Fallpauschalen stützten sich 
auf die Tarife der GebV und insofern auf eine untaugliche Grundlage. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
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5.4.1 Nach dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag der erho-
benen Abgaben die Gesamtkosten des Gemeinwesens für den betreffenden 
Verwaltungszweig nicht (oder höchstens geringfügig) übersteigen (zum Gan-
zen BVR 2016 S. 560 E. 6.1, 2013 S. 120 E. 4.1). In diesem herkömmlichen 
Sinn stellt das Kostendeckungsprinzip eine Obergrenze zum Schutz der ein-
zelnen Abgabepflichtigen dar. Es schreibt zwar nicht vor, dass die gesamten 
Kosten durch die erhobenen Abgaben gedeckt werden müssen (vgl. Alain 
Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2017, 
Rz. 483 ff.); dies heisst aber nicht, dass mit den Tarifen der GebV nicht eine 
kostendeckende Abgeltung der Gemeinden erreicht werden kann, wie die 
Vorinstanz zutreffend erwogen hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.2.1). 
Gemäss Art. 69 Abs. 1 FLG müssen die Gebühren kostendeckend sein. Der 
Grundsatz der vollen Kostendeckung der Gebühren entspricht dem Ziel der 
Kostenorientierung der neuen Verwaltungsführung NEF 2000 (vgl. Lien-
hard/Engel/Schmutz, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 
3. Aufl. 2021, S. 984 Rz. 94). Die Ansätze der GebV umfassen denn auch 
sämtliche anfallenden Kosten, d.h. Lohnkosten, Sozialzulagen, Raumkos-
ten, Raumnebenkosten, übriger (Sach-)Aufwand und Leitungsanteil (vgl. 
Vortrag der Finanzdirektion betreffend Änderung der GebV vom 14.9.2000, 
S. 1 f.). Die Tarife nach Zeitaufwand der GebV führen somit – im Verbund 
mit den festgelegten durchschnittlichen Stundenzahlen pro Fall bzw. Aufga-
benkategorie (vgl. vorne E. 5.1 f. und hinten E. 5.4.3, 5.5) – dazu, dass die 
Gesamtkosten gedeckt werden. Dabei erscheint es nicht sachfremd, wenn 
sich der Kanton bei der Bemessung der Abgeltung von der Prämisse hat 
leiten lassen, dass er als Leistungsbezüger prinzipiell jenen «Preis» bezahlt, 
den er Dritten in Rechnung stellen würde, wenn er selbst Leistungserbringer 
wäre. 

5.4.2 Die EG Bern erachtet ein Abstellen auf die Ansätze der GebV auch 
deshalb für verfehlt, weil sich die Tätigkeiten der Gemeinden im Bereich des 
Kindes- und Erwachsenenschutzes grundlegend von allgemeiner Verwal-
tungstätigkeit unterscheide. Wegen der teils sehr belastenden Arbeit sei der 
Anteil der Teilzeitarbeitenden überdurchschnittlich hoch, was sich in höheren 
Infrastrukturkosten niederschlage. Weiter lasse sich die Fallbelastung nicht 
beliebig erhöhen, weil damit Qualitätseinbussen einhergehen würden. – In-
wiefern sich der Aufwand einer Gemeinde im Bereich des Kindes- und Er-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
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wachsenenschutzes grundlegend von jenem einer kantonalen Verwaltungs-
einheit unterscheidet, ist nicht ersichtlich: Wenn die Anzahl Angestellte über 
jener der Vollzeitstellen liegt, mag sich dies zwar kostenmässig dahingehend 
auswirken, dass etwa der administrative Aufwand höher ist und zusätzliche 
Kosten für die Bereitstellung der mit einem Arbeitsplatz verbundenen Infra-
struktur anfallen können. Diesen Mehrkosten stehen aber auch mögliche 
Kostenvorteile infolge höherer Arbeitsproduktivität, geringerer Krankheits- 
und Fehlzeiten, weniger Fluktuation und höherer Flexibilität gegenüber. Un-
tersuchungen zeigen, dass sich allfällige höhere Kosten von Teilzeitarbeit 
ganz oder zumindest teilweise amortisieren können (vgl. Buchebner-
Ferstl/Dörfler/Haas/Niksova, Teilzeit: eine Studie zu betrieblichen Effekten 
von Teilzeitbeschäftigung, 2011, S. 51 ff.; Simone Vollmer, Planung und 
Steuerung der Teilzeitarbeit, 2001, S. 115 ff. mit Hinweisen). Des Weiteren 
erscheinen die Unterschiede in der Personalstruktur als nicht genügend 
gross, um auf wesentliche Abweichungen bei den Kosten zu schliessen: Den 
Personalkennzahlen des Kantons Bern 2020 kann entnommen werden, dass 
10'242 Vollzeitstellen mit 12'343 Mitarbeitenden besetzt sind (vgl. Personal-
kennzahlen Kanton Bern 2020, einsehbar unter: <www.fin.be.ch>, Rubriken 
«Personal/Anstellungsbedingungen/Personalstatistik»). Damit weist der 
Kanton 20,5 % mehr Angestellte als Vollzeitstellen aus. Die Beschwerde-
führerin gibt an, ihre 90 Vollzeitstellen durch 114 Mitarbeitende besetzt zu 
haben (vgl. Beschwerde vom 29.5.2019 S. 10, Vorakten DIJ [act. 3A] pag. 5; 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 17), womit sie gegenüber dem Kanton 
mit 26,6 % nicht eine signifikant höhere Verhältniszahl von Angestellten zu 
Vollzeitstellen aufweist. 

https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-322-97824-0
https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-322-97824-0

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
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5.4.3 Auch ein Vergleich mit der Kalkulation des Verbands der bernischen 
Gemeinden (VBG) vom September 2015 zu den Vollkosten von Sozial-
dienstmitarbeitenden zeigt, dass die Pauschalen zu einer sachgerechten 
Entschädigung führen (vgl. Ratgeber Attraktive Arbeitgeberin Gemeinde, 
S. 16, einsehbar unter: <www.begem.ch>, Rubriken «Dienstleistungen/Rat-
geber AAG/Make or Buy?», nachfolgend: Musterkalkulation VBG). Die Mus-
terkalkulation VBG beziffert die durchschnittlichen jährlichen Vollkosten für 
Sozialarbeitende sowie für Mitarbeitende der Administration auf rund 
Fr. 127'000.-- bzw. Fr. 160'000.--: 

Geht man davon aus, dass auf eine Vollzeitstelle mit einer Jahressollarbeits-
zeit von 2'184 Stunden abzüglich Ferien, Feiertage, Pausen, Weiterbildung, 
Sitzungen und Supervision jährlich rund 1'600 produktive Arbeitsstunden 
entfallen (vgl. Bericht KESB S. 4 ff.), erhält die EG Bern gestützt auf die der 
ZAV zu Grunde liegenden Tarife für eine Fachstelle Fr. 192'000.-- (1'600 x 
Fr. 120.--) und für eine administrative Stelle Fr. 144'000.-- (1'600 x Fr. 90.--) 
pro Jahr ausbezahlt. Damit besteht zu den vom VBG ausgewiesenen Voll-
kosten pro Vollzeitstelle und Jahr von Fr. 160'000.-- bzw. Fr. 127'000.-- eine 
nicht unbeachtliche Differenz von Fr. 32'000.-- bzw. Fr. 17'000.--, welche die 
Gemeinde (aufgerechnet) erhält. Auch wenn sich die Musterkalkulation VBG 

Musterkalkulation Vollkosten für eine/n Mitarbeitende/n

Admin / Finanzen
(LK 13 Stufe 30) 

Sozialarbeitende
(LK 19 Stufe 34)

Bruttolohn Jahreslohn Mitarbeitende 77’200.00 103’900
Anteil 13. Monatslohn
Sozialversicherungen 18% 13’896.00 18’702.00
Brutto/Brutto p. Mt. 91’096.00 122’602.00

Weiterbildung in % Bruttolohn 4% 3’643.84 4’904.08
Administrationskosten 1’200.00 1’200.00
Arbeitsplatzkosten IT 2’400.00 2’400.00
Arbeitsplatzkosten Möbel 1’800.00 1’800.00
Büromiete, 15 m2 x CHF 240 p. J. 240 3’600.00 3’600.00
Bewirtschaftungskosten 15 m2 x CHF 98.90 98.2 1’473.00 1’473.00
Büromaterial / Verbrauch 1’200.00 1’200.00
Total Nebenkosten p. Jahr 15’316.84 16’577.08

Total Lohn & Nebenkosten p. Jahr 106’412.84 139’179.08

Management Führungsspanne 10 MA 12500 20’706.68 20’832.71

Total inkl. Management p. Jahr 127’119.52 160’011.79

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
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auf die Sozialdienste bezieht, sind die dort ausgewiesenen Zahlen auch vor-
liegend zu beachten, darf doch davon ausgegangen werden, dass Sozial-
dienste eine ähnlich hohe Verhältniszahl zwischen Angestellten und Vollzeit-
stellen aufweisen und namentlich mit Blick auf Anliegen der Diskretion und 
Sicherheit ähnliche Anforderungen an die Räumlichkeiten stellen wie kom-
munale Dienste im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes (vgl. Vor-
trag Änderung ZAV 2017 S. 4). Soweit die EG Bern beanstandet, dass die 
Zahl der produktiven Stunden, auf denen die Fallpauschalen basieren, zu 
hoch sei und lediglich von 1'350 produktiven Stunden pro Vollzeitstelle und 
Jahr ausgegangen werden könne, ist weder dargetan noch ersichtlich, wie 
diese doch wesentliche Abweichung zum Bericht KESB sachlich gerecht-
fertigt sein könnte. Selbst wenn im Übrigen auf die nicht stichhaltig geltend 
gemachte tiefe Anzahl von 1'350 produktiven Stunden pro Jahr abgestellt 
würde, erhielte die EG Bern jährlich pro Fachstelle Fr. 162'000.-- (1'350 x 
Fr. 120.--) bzw. pro Administrativstelle Fr. 121'500.-- (1'350 x Fr. 90.--) und 
damit eine Abgeltung, die sich insgesamt (d.h. über das ganze Personal 
betrachtet) im Rahmen der Vollkosten-Ansätze gemäss der vorerwähnten 
Musterkalkulation VBG bewegt.

5.5 Die EG Bern begründet die angeblich zu tiefe Abgeltung sodann 
damit, dass ihr höhere Infrastrukturkosten anfielen, als sie infolge der Er-
höhung der Pauschalen im Jahr 2017 erhalte. Sie beziffert die ihrem Amt für 
Erwachsenen- und Kindesschutz (EKS) anfallenden Infrastrukturkosten auf 
jährlich Fr. 1'668'363.-- (Verwaltungsgerichtsbeschwerde S. 18 f.), die sich 
wie folgt zusammensetzten: 

Immobilien (Raumkosten und Nebenkosten sowie Fremd-
miete) 

Fr. 589'839.--

IT inkl. BSS-KiSS, Ascom-Meldeanlage Fr. 800'058.--
Büromaterial / Büromobiliar / Drucksachen / Fachliteratur / 
Versand / Kopierer 

Fr. 172'466.--

DL-Dritter (u.a. Sicherheitsdienst) / Honorare (u.a. Überset-
zungen) 

Fr. 106'000.--

Total Fr. 1'668'363.--

Das EKS war und ist jedoch nicht nur für den Kindes- und Erwachsenen-
schutz zuständig, sondern umfasst auch das Erbschaftsamt und die beiden 
Fachstellen «Radikalisierung und Gewaltprävention» sowie «Häusliche 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 19

Gewalt und Stalking» (vgl. Organigramm EKS, einsehbar unter: 
<www.bern.ch>, Rubriken «Politik und Verwaltung/Direktion für Sicherheit, 
Umwelt und Energie/Amt für Erwachsenen- und Kindesschutz» auch zum 
Folgenden). Hinzu kommen die allgemeinen Bereiche wie Abteilungsleitung, 
Rechtsdienst, Qualitäts- und Projektmanagement, Informatik sowie Finan-
zen und Administration, deren Tätigkeit nur teilweise den Kindes- und Er-
wachsenenschutz betreffen. Entsprechend wäre der Anteil der Infrastruktur-
kosten der Bereiche bzw. Tätigkeiten, die nicht durch die KES-Abgeltung zu 
finanzieren sind, aus den Infrastrukturkosten herauszurechnen, was jedoch 
– soweit ersichtlich – nicht geschehen ist, wie die DIJ zutreffend bemerkt 
(Beschwerdeantwort S. 3). Weiter ist zu beachten, dass die als «Infrastruk-
turkosten» bezeichneten Aufwendungen auch den Büromaterialaufwand von 
Fr. 172'466.-- und die Auslagen für Dienstleistungen Dritter sowie Honorare 
von Fr. 106'000.-- enthalten, die nur teilweise als Infrastrukturkosten zu be-
trachten sind. Schiede man einzig die dem KES-Bereich zuzuordnenden 
Infrastrukturkosten aus, würde sich der von der EG Bern geltend gemachte 
Fehlbetrag, den sie auf rund Fr. 800'000.-- jährlich beziffert, deutlich verrin-
gern.  Schliesslich erweist sich eine isolierte Betrachtung der Infrastruktur-
kosten bei einer Regelung, die – wie die ZAV – auf eine pauschalierte Voll-
kostenabgeltung ausgerichtet ist, ohnehin nicht als aussagekräftig, wie die 
DIJ zutreffend erwogen hat (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.2.2). Selbst 
wenn somit die vom EKS für den Bereich Kindes- und Erwachsenenschutz 
ausgewiesenen Infrastrukturkosten den Betrag übersteigen sollten, um den 
die Abgeltungen im Jahr 2017 erhöht worden sind, kann die EG Bern daraus 
nichts zu ihren Gunsten ableiten.

5.6 Weiter vermag auch die Zahl der erhobenen Beschwerden gegen Ab-
geltungsverfügungen nicht aufzuzeigen, dass die Ansätze zu tief bemessen 
sind: Zwar haben sich anfänglich viele Gemeinden gegen KES-Abgeltungen 
zur Wehr gesetzt. Allerdings handelt es sich namentlich in Bezug auf die 
Anfechtungen von Abgeltungen für das Jahr 2017 um weitgehend gleichlau-
tende Beschwerden ohne individuelle Begründung, was auf eine Absprache 
unter den Gemeinden hindeutet (vgl. – je auch zum Folgenden – Beschwer-
deantwort S. 2; Stellungnahme DIJ vom 24.2.2021, S. 3). Weiter hat die An-
zahl der Beschwerdeverfahren im Verlauf der Zeit deutlich abgenommen: 
Während im Jahr 2017 von den 68 erlassenen Abgeltungsverfügungen ins-

https://www.bern.ch/politik-und-verwaltung/stadtverwaltung/sue/amt-fur-erwachsenen-und-kindesschutz
https://www.bern.ch/politik-und-verwaltung/stadtverwaltung/sue/amt-fur-erwachsenen-und-kindesschutz

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 20

gesamt 46 angefochten wurden und damit rund zwei Drittel der Verfügungs-
adressatinnen opponierten, ist die Zahl der Beschwerdeverfahren in den 
Folgejahren deutlich gesunken. Im Jahr 2018 gingen nur sieben Beschwer-
den ein, was allerdings wohl (auch) damit zu tun hat, dass das KJA in Aus-
sicht stellte, die Abgeltung für das Jahr 2018 neu zu berechnen, sofern die 
Abgeltungen 2017 «oberinstanzlich […] beanstandet werden sollten». In den 
Jahren 2019 bzw. 2020 verzichtete das KJA auf einen solchen Vorbehalt und 
es wurde gegen 31 von total 67 Verfügungen bzw. gegen 17 von total 66 
Verfügungen Beschwerde erhoben, womit sich die Zahl auf rund einen Vier-
tel reduziert hat. Dies lässt darauf schliessen, dass es einer gewissen Über-
gangsfrist bedurfte, bis die Gemeinden ihre Strukturen und Prozesse den 
veränderten Gegebenheiten so anzupassen vermochten, dass die Fallpau-
schalen ihre Aufwendungen für die vom Kanton bestellten KES-Dienstleis-
tungen decken. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass 
offenbar vorab die grösseren Gemeinden Mühe bekunden, die geforderten 
Leistungen – kostendeckend finanziert durch die Abgeltungen – zu erbrin-
gen. Da sie – darunter die EG Bern – über spezialisierte Organisationsein-
heiten mit (praktisch) ausschliesslicher Zuständigkeit für KES-Aufträge 
verfügen, ist denkbar, dass sie dadurch auf die variierende Anzahl einge-
hender Aufträge weniger flexibel reagieren können als mittlere und kleinere 
Gemeinden, die ihre Mitarbeitenden zugleich anderweitig, so wie etwa für 
Sozialhilfeaufgaben, einsetzen können. Auch grössere Gemeinden sind frei-
lich gehalten, die Wirtschaftlichkeit ihrer Aufgabenerfüllung laufend zu über-
prüfen (vgl. vorne E. 4.3) und ihre interne Organisation und ihren Ressour-
ceneinsatz möglichst so anzupassen, dass die Fallpauschalen ihre Aufwen-
dungen für das Erbringen der vom Kanton bestellten KES-Dienstleistungen 
(und nur diese) decken. Insoweit führt die EG Bern aber keine Bemühungen 
an, ihre Wirtschaftlichkeit und Effizienz überprüft und die Arbeitsorganisation 
bzw. Strukturen optimiert zu haben. Als erklärungsbedürftig erweist sich da-
bei namentlich die von ihr angegebene Zahl an produktiven Stunden von 
1'350 pro Vollzeitstelle pro Jahr (vgl. vorne E. 5.4.3), die doch erheblich unter 
den Werten des Berichts KESB von 1'600 Stunden liegt.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.06.2021, Nr. 100.2020.319U, 
Seite 21

5.7 Ferner lässt der Umstand, dass die DIJ vorab über die Abgeltung 
2019 und nicht beispielsweise über jene des Jahres 2017 befunden hat, kein 
«Taktieren» des Kantons erkennen, wie die EG Bern behauptet. Es ist nicht 
sachfremd, zunächst die Abgeltungen derjenigen Jahre zu behandeln, für 
welche nach Auffassung der Beschwerdeinstanz eine gesetzeskonforme 
Rechtsgrundlage besteht, und hierbei das (im damaligen Zeitpunkt) ak-
tuellste Beschwerdeverfahren als Musterprozess zu bestimmen (vgl. Stel-
lungnahmen vom 24.2.2021, S. 2, und vom 1.4.2021, S. 2 ff.). Im Übrigen ist 
weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern es der EG Bern zum Nachteil 
gereichen könnte, dass über die Abgeltung betreffend das Jahr 2019 vorab 
entschieden wurde. Soweit sie darauf verweist, dass sich die Abgeltung nach 
Art. 8 Abs. 2 ZAV nach dem Durchschnitt der über die letzten zwei Jahre 
errechneten Beträge bestimmt, beschlägt dies in Bezug auf die Abgeltungen 
2017 und 2018 eine allfällige übergangsrechtliche Problematik, welche ge-
gebenenfalls im Rahmen der entsprechenden Verfahren zu erörtern ist.

5.8 Schliesslich kann die EG Bern nichts zu ihren Gunsten aus dem Um-
stand ableiten, dass sich der Kanton gegenüber der EG Köniz betreffend die 
Jahre 2013 bis 2016 zu einer Nachzahlung bereit erklärt hat (vgl. Zeitungs-
artikel «Kanton Bern zahlt Köniz KESB-Abgeltungen nach», in Der Bund vom 
15.12.2020 [act. 5A]): Die Abgeltung der Gemeinden für deren KES-Tätig-
keiten in diesem Zeitraum erfolgte auf der Grundlage der ZAV 2012. Danach 
wurden die kommunalen Tätigkeiten (indirekt) mittels Finanzierung von Stel-
len und insoweit beschränkt auf die Besoldungs- und Weiterbildungskosten 
des Personals abgegolten, was das Verwaltungsgericht aber in Bezug auf 
die Höhe der Abgeltung als rechtswidrig beurteilt hat (vgl. vorne Bst. A und 
E. 2.2). Dass der Kanton (GEF bzw. GSI) der EG Köniz, welche für die Jahre 
2013 bis 2016 sämtliche sie betreffenden Abgeltungsverfügungen bei der 
insoweit noch zuständigen GEF (GSI) angefochten hatte, nun diesbezüglich 
Nachzahlungen ausgerichtet hat (vgl. auch Stellungnahme DJI vom 
24.2.2021, S. 2), ist direkte Folge des vorerwähnten Verwaltungsgerichtsur-
teils. Die hier strittige Abgeltung der EG Bern für das Jahr 2019 beruht dem-
gegenüber auf der seit 1. Januar 2018 gültigen Fassung der ZAV, welche 
(anders als noch die ZAV 2016) ungekürzte Pauschalen vorsieht bzw. auf 
eine Abgeltung der vollen Kosten ausgelegt ist. Damit ist auch unerheblich, 
ob – wie die EG Bern in nicht durchwegs nachvollziehbarer Weise vorbringt 

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– der Kanton (GSI) der EG Köniz effektiv eine «deutlich höhere Zusatzpau-
schale als die 11 % angeboten hat» (vgl. Stellungnahme vom 9.3.2021, 
S. 2). Unter diesen Umständen ist nicht zu erkennen, inwieweit die Nachzah-
lung an die EG Köniz die Rechtmässigkeit der hier mit Blick auf die Abgeltung 
2019 vorfrageweise zu überprüfenden geltenden ZAV in Frage zu stellen 
vermöchte. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Edition der Akten zur 
Einigung zwischen dem Kanton und der EG Köniz betreffend die Jahre 2013 
bis 2016 lässt nach dem Gesagten keine entscheidwesentlichen Erkennt-
nisse erwarten und ist abzuweisen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung 
statt vieler BGE 141 I 60 E. 3.3, 136 I 229 E. 5.3; BVR 2020 S. 113 E. 3.7, 
2018 S. 206 E. 4.5; Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum 
bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 18 N. 27).

5.9 Zusammenfassend bestehen auch mit Blick auf die Vorbringen der 
EG Bern keine Anhaltspunkte, dass es mit der Abgeltungsregelung nach 
Art. 7 Abs. 1 und 2 ZAV bei geeigneter Arbeitsorganisation und entsprechen-
dem Ressourceneinsatz nicht möglich wäre, die geforderten Leistungen in 
genügender Qualität – kostendeckend finanziert durch die Abgeltungen – zu 
erbringen (vgl. vorne E. 4.3). Die Abgeltungsregelung von Art. 7 Abs. 1 ZAV 
vorfrageweise im Licht ihrer Anwendung auf die EG Bern für das Jahr 2019 
beurteilt, erweist sich – auch mit Rücksicht auf den dem Regierungsrat als 
Verordnungsgeber zuzubilligenden Regelungsspielraum (vorne E. 4.4) – als 
mit dem übergeordneten Recht vereinbar. Die DIJ hat die Verfügung des KJA 
vom 30. April 2019, wonach der EG Bern für das Jahr 2019 gestützt auf Art. 7 
Abs. 1 und 2 ZAV eine Abgeltung von Fr. 9'029'023.50 zusteht, zu Recht 
bestätigt. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 

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6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Gemeinde, die 
in ihren Vermögensinteressen betroffen ist, kostenpflichtig (vgl. Art. 108 
Abs. 1 und 2 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 104 N. 17, Art. 108 N. 32). 
Ersatzfähige Parteikosten sind nicht angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. 
Art. 104 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 10'000.--, werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 

4. Zu eröffnen:
- Einwohnergemeinde Bern
- Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern 
- Kantonales Jugendamt 

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.