# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7b04f014-6a8f-53b9-866e-df90a584ebb5
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-03
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 03.05.2022 60/2021/24
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2021-24_2022-05-03.pdf

## Full Text

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Öffentlichkeitsgrundsatz; Einsicht in kommunale amtliche Akten – Art. 47 

Abs. 3 KV; Art. 8a und Art. 8b OrgG; Art. 144 EG ZGB.  

Die Einsicht in kommunale amtliche Akten bestimmt sich direkt nach Art. 8a und 

Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 EG ZGB (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 3–3.5). 

OGE 60/2021/24 vom 3. Mai 2022  

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Sachverhalt 

Der Stadtrat Schaffhausen verweigerte der Stiftung X. die Einsicht in das Protokoll 

der Stadtratssitzung zur laufenden Planung der Entwicklung der Vorderen Breite. 

Den von der Stiftung X. dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des 

Kantons Schaffhausen ab. Das Obergericht wies die Verwaltungsgerichtsbe-

schwerde der Stiftung X. gegen den Rekursentscheid ab. 

Aus den Erwägungen 

2.1. Gemäss Art. 47 Abs. 3 KV informieren die Behörden die Öffentlichkeit über 

ihre Tätigkeit und gewähren auf Gesuch hin Einsicht in amtliche Akten, soweit 

keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Durch 

Verweis in Art. 102 Abs. 3 KV gilt der Öffentlichkeitsgrundsatz auch für die Ge-

meinden (vgl. Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kom-

mentar, Schaffhausen 2004, S. 132). Darüber hinaus ist der Öffentlichkeitsgrund-

satz auch – in fast wörtlicher Übereinstimmung mit Art. 47 Abs. 3 KV – in Art. 21 

Abs. 3 der Stadtverfassung Schaffhausen vom 25. September 2011 (StadtV, 

RSS 100.1) verankert. 

2.2. Der Öffentlichkeitsgrundsatz und seine Einschränkungen werden auf Ge-

setzesstufe konkretisiert (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2, Amtsbe-

richt 2019, S. 76 mit Hinweis). Nach Art. 144 des Gesetzes über die Einführung 

des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 27. Juni 1911 (Einführungsgesetz 

zum ZGB, EG ZGB, SHR 210.100) richtet sich die Einsicht in amtliche Akten nach 

den Art. 8a und Art. 8b des Gesetzes über die Organisation der Regierungs- und 

Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Organisationsgesetz, OrgG, 

SHR 172.100). Das Obergericht hat in OGE 60/2020/10 vom 18. Mai 2021 betref-

fend Einsicht in Protokolle der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Stadt-

rats Schaffhausen ausgeführt, die Frage der Einsicht sei auf Grundlage bzw. in 

sinngemässer Anwendung von Art. 8a und Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 EG ZGB 

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zu beantworten (E. 4, Amtsbericht 2021, S. 112). Es hat sich damit nicht vertieft 

mit der Frage auseinandergesetzt, ob Art. 8a und Art. 8b OrgG i.V.m. Art. 144 

EG ZGB auf die Einsicht in ausserhalb von Zivilverfahren erstellte kommunale amt-

liche Akten direkt anwendbar sind. Diese Frage ist vorliegend relevant. Sollten die 

Bestimmungen direkt anwendbar sein, regelte das kantonale Recht den Umfang 

des Öffentlichkeitsprinzips auch auf kommunaler Stufe. Insofern wäre fraglich, ob 

das Öffentlichkeitsprinzip durch die Gemeinden abweichend geregelt werden 

könnte. Sollten die Bestimmungen nicht direkt anwendbar sein, müsste für deren 

analoge Anwendung eine Lücke vorliegen, welche die Rechtsprechung überhaupt 

mittels eines Analogieschlusses schliessen könnte. Dies setzte namentlich voraus, 

dass nicht zuerst der Gesetzgeber zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips auf 

Gemeindeebene tätig werden müsste (vgl. dazu Lorenz Kneubühler, Wie Gerichte 

dem Gesetzgeber Beine machen, LeGes 2014 409 ff.). Die Beschwerdeführerin 

macht denn auch geltend, für die Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts 

auf Akteneinsicht, auf welches sich ihr Einsichtsgesuch direkt stütze, bestehe keine 

gesetzliche Grundlage. Eine solche habe die städtische Stimmbevölkerung am 

23. September 2018 abgelehnt. Art. 144 EG ZGB könne nicht herangezogen wer-

den. Dessen Anwendungsbereich sei rein zivilrechtlich und auf die Aktenführung 

in dem vom Zivilgesetzbuch definierten zivilrechtlichen Bereich beschränkt. 

3. Der Anwendungsbereich von Art. 144 EG ZGB ist mittels Auslegung zu er-

mitteln. Das Gesetz ist dabei in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach 

dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrundeliegenden Wertungen teleo-

logisch auszulegen. Die Auslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass 

nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten 

verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entschei-

dung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis des Ge-

setzeszwecks. Dabei ist nach einem pragmatischen Methodenpluralismus und 

nicht nach einer hierarchischen Ordnung der einzelnen Auslegungselemente vor-

zugehen (vgl. OGE 60/2020/31 vom 12. Februar 2021, E. 4.3, Amtsbericht 2021, 

S. 91). 

3.1. Gemäss dem Wortlaut von Art. 144 EG ZGB regelt diese Bestimmung die 

Einsicht in "amtliche Akten". Das Gesetz definiert den Begriff der amtlichen Akten 

nicht weiter. Im gewöhnlichen Sprachgebrauch steht "amtlich" synonym für "be-

hördlich". Ein Amt oder eine Behörde ist im Allgemeinen eine Stelle, die öffentliche 

Aufgaben wahrnimmt (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 4. A., Bern 2014, § 5 Rz. 4, S. 31). Der Begriff der amtlichen Akten ist daher 

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grammatikalisch so auszulegen, dass es sich um Akten handelt, die von einer Be-

hörde oder einer amtlichen Stelle in Ausübung ihrer öffentlichen Aufgaben angelegt 

wurden. Dem Wortlaut ist jedoch nicht zu entnehmen, welche Behörden oder amt-

lichen Stellen von der Bestimmung erfasst werden, da er in allgemeiner Weise 

bloss von amtlichen Akten spricht. Zwar könnte die Bestimmung auch kommunale 

amtliche Akten erfassen. Der Wortlaut ist diesbezüglich jedoch nicht eindeutig. 

3.2. Aus systematischer Sicht ist zu beachten, dass sich Art. 144 EG ZGB im 

Einführungsgesetz zum Zivilgesetzbuch befindet, welches auch die Zuständigkeit 

von Gemeindebehörden regelt (vgl. Art. 12 ff. EG ZGB). Sodann ist Art. 144 

EG ZGB im Einführungsgesetz zum Zivilgesetzbuch unter dem Titel "G. Vorlegung 

von Urkunden und andern beweglichen Sachen" des sechsten Abschnitts "Obliga-

tionenrecht" verortet. Dies deutet darauf hin, dass die Bestimmung von Art. 144 

EG ZGB die Einsicht in amtliche Akten regelt, die im Zusammenhang mit Zivil-

rechtsverhältnissen oder zivilprozessualen Verfahren angelegt wurden. Die syste-

matische Auslegung spricht eher dagegen, Art. 144 EG ZGB im verwaltungsrecht-

lichen Zusammenhang anzuwenden. 

3.3. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 144 EG ZGB ergibt sich, dass 

diese Bestimmung nach dem Willen des Gesetzgebers den im damals neuen 

Art. 47 Abs. 3 KV statuierten und im ebenfalls neuen Organisationsgesetz konkre-

tisierten Öffentlichkeitsgrundsatz auch auf Ebene Justiz und Gemeinden umsetzen 

soll (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates des Kantons Schaffhausen an 

den Kantonsrat betreffend das Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen 

Verfassung [Anpassung von Rechtserlassen], Amtsdruckschrift 03-74, S. 13). 

Nicht ersichtlich ist demgegenüber, dass sie auf zivilrechtliche Sachverhalte be-

schränkt sein sollte. Im Gegenteil spricht die grundsätzlich umfassende Stossrich-

tung des verfassungsmässigen Öffentlichkeitsgrundsatzes (vgl. oben E. 2.1) gegen 

eine solche Beschränkung. Bereits unter altem Recht war Art. 144 EG ZGB nach 

obergerichtlicher Praxis nicht auf Zivilverfahren beschränkt. Die ursprüngliche, aus 

dem Jahr 1911 stammende Fassung von Art. 144 aEG ZGB lautete dabei wie folgt: 

"Die Einsicht gerichtlicher Akten oder anderer öffentlicher Urkunden ist jedermann 

gestattet, der ein Interesse daran glaubhaft macht" (OS 12, S. 99). Die Rechtspre-

chung wendete diese Bestimmung sowohl auf Strafakten (vgl. OGE 51/2003/39 

vom 31. Dezember 2003 E. 3c, Amtsbericht 2003, S. 186; OGE vom 4. Dezember 

1987 i.S. T., Amtsbericht 1987, S. 111 ff.) als auch auf verwaltungsrechtliche Akten 

(vgl. OGE vom 22. Dezember 1989 i.S. Z., Amtsbericht 1989, S. 112 ff.) an und 

sah amtliche Akten im Allgemeinen erfasst (vgl. OGE vom 1. April 1987 i.S. X., 

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E. 3, Amtsbericht 1987, S. 158). Die historische Auslegung – namentlich im Kon-

text des mit dem Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung ausgeweiteten und 

gestärkten Öffentlichkeitsgrundsatzes – spricht folglich dafür, dass Art. 144 

EG ZGB auf kommunale verwaltungsrechtliche Akten anwendbar ist. 

3.4. Der Sinn und Zweck von Art. 144 EG ZGB besteht darin, den in Art. 47 

Abs. 3 KV verankerten Öffentlichkeitsgrundsatz für amtliche Akten ausserhalb der 

kantonalen Verwaltung umzusetzen. Dies schliesst kommunale amtliche Akten mit 

ein. Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs von Art. 144 EG ZGB auf zivil-

prozessuale Akten bzw. Akten aus Zivilrechtsverhältnissen würde sodann nicht nur 

der grundsätzlich umfassenden Stossrichtung des verfassungsmässigen Öffent-

lichkeitsgrundsatzes (vgl. oben E. 2.1 und E. 3.3) zuwiderlaufen. Sie würde auch 

eine Einschränkung gegenüber dem alten Recht bedeuten, was eindeutig nicht 

Sinn und Zweck der seinerzeitigen Gesetzesrevision gewesen sein kann. Die tele-

ologische Auslegung spricht dafür, dass kommunale verwaltungsrechtliche Akten 

von Art. 144 EG ZGB erfasst sind. 

3.5. Im Ergebnis sprechen die historische und teleologische Auslegung dafür, 

dass Art. 144 EG ZGB auf kommunale verwaltungsrechtliche Akten anwendbar ist. 

Eine solche Auslegung ist vom Wortlaut der Bestimmung gedeckt. Lediglich das 

systematische Element spricht eher dafür, Art. 144 EG ZGB auf zivilprozessuale 

Akten bzw. auf Akten aus Zivilrechtsverhältnissen zu beschränken. Die Verortung 

der Bestimmung in Art. 144 EG ZGB lässt sich indes dadurch erklären, dass die 

Einsicht in amtliche Akten im Allgemeinen bereits unter altem Recht an dortiger 

Stelle geregelt war. Damit lag es für den kantonalen Gesetzgeber nahe, den Ver-

weis, welcher das in Art. 8a und Art. 8b OrgG geregelte Öffentlichkeitsprinzip auf 

allen Ebenen und in allen Sachbereichen des kantonalen und kommunalen Ge-

meinwesens umsetzen soll, ebenfalls dort anzusiedeln. Schliesslich bleibt in Bezug 

auf OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 anzufügen, dass dieser Entscheid, wonach 

Art. 144 EG ZGB den Öffentlichkeitsgrundsatz im Zusammenhang mit Zivilverfah-

ren regle (vgl. E. 2.2, Amtsbericht 2020, S. 114), die Einsicht in Akten des Frie-

densrichteramts Schaffhausen und somit Akten aus einem Zivilverfahren betraf. 

Die Aussagekraft des Entscheids, in welchem sich das Obergericht zu keiner um-

fassenden Auslegung von Art. 144 EG ZGB veranlasst sah, ist entsprechend be-

schränkt. Im Ergebnis ist Art. 144 EG ZGB so auszulegen, dass diese Bestimmung 

auch kommunale verwaltungsrechtliche Akten erfasst. Entsprechend dem Verweis 

von Art. 144 EG ZGB richtet sich die Einsicht in Letztere nach Art. 8a und Art. 8b 

OrgG.