# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7679e7b2-6d46-551f-8975-2d09433c6308
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-12
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 12.04.2022 V 2019 119
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2019-119_2022-04-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 12. April 2022

in Sachen

A. und B.________ und 20 Mitunterzeichnerinnen und Mitunterzeichner
Beschwerdeführer
vertreten durch RA C.________

gegen

Baudirektion des Kantons Zug
Beschwerdegegnerin 

weiter verfahrensbeteiligt:
D.________ AG

vertreten durch RA E.________ und/oder RA F.________

betreffend

Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone für Abfallanlagen
(Deponie Stockeri)

V 2019 119

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Urteil 2019 119

A. Der Kantonsrat Zug verabschiedete im Januar 2004 den kantonalen Richtplan. In 
diesem ist der Standort Stockeri, Gemeinde Risch, als Inertstoffdeponie für unverschmutz-
ten Aushub festgesetzt. Gemäss zugehörigem Richtplantext (Kapitel E 3.2.2; BGS 711.31) 
beträgt das geplante Deponievolumen ca. 0,7 Mio. m3. Mit Publikationen in den Amtsblät-
tern Nr. 46 und Nr. 47 vom 17. bzw. 24. November 2017 gab das Amt für Raumplanung 
des Kantons Zug (ARP, heute Amt für Raum und Verkehr ARV) die "öffentliche Auflage 
des Gesuches um Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone Information und Mitwir-
kung der Bevölkerung" bekannt. Es wies darauf hin, dass die D.________ AG beabsichti-
ge, im Gebiet Stockeri eine Deponie des Typs A zu errichten, weshalb diese die Aus-
scheidung einer kantonalen Nutzungszone begehre. Sie lege Berichte über die Umwelt-
auswirkungen sowie zur Beurteilung des Landschaftseingriffes vor. Ein konkretes Depo-
nieprojekt liege noch nicht vor, weshalb ein Gesuch für die Erteilung einer Errichtungsbe-
willigung sowie ein Umweltverträglichkeitsbericht noch fehlten. Die beantragte Ausdeh-
nung der Nutzungszone belaufe sich auf 15,5 ha und lasse ein Deponievolumen von ma-
ximal 1 Mio. m3 zu. Während der Auflagefrist könne sich jedermann zum Vorhaben äus-
sern und die Gelegenheit zur Mitwirkung wahrnehmen resp. bei gegebener Legitimation 
Einsprache erheben. 

In der Folge liessen 26 Personen gemeinsam eine Einsprache einreichen. Mit Entscheid 
vom 4. Dezember 2019 hiess die Baudirektion die Einsprache teilweise gut. Im Übrigen 
wies sie sie ab, soweit sie darauf eintrat. Mit Verfügung von ebenfalls 4. Dezember 2019 
schied die Baudirektion die kantonale Nutzungszone für Abfallanlagen Stockeri im Bereich 
der Grundstücke (GS) 266, 1316,1356, 1357 und 1358, Stockeri, Gemeinde Risch, mit 
den in teilweiser Gutheissung der Einsprachen neuen bzw. angepassten Bestimmungen 
aus. Diese lauten wie folgt:

"- Die Kubatur beträgt maximal 840'000 m3 (Ziff. 3, angepasst).
- Die Erschliessung erfolgt hauptsächlich via A4 Ausfahrt Küss-

nacht–Zugerstrasse–Küssnachterstrasse–Stockeristrasse Nord–Deponiezufahrt. Ledig-
lich ein lokales Einzugsgebiet um die Bauzonen der Fraktionen Buonas und Risch darf 
über das lokale Strassennetz abgewickelt werden (Ziffer 5, angepasst).

- Die Deponie ist spätestens innert 12 Jahren nach Rechtskraft der Errichtungsbewilli-
gung abzuschliessen (Ziffer 10, angepasst).

- Mit dem Feststellungsentscheid der Baudirektion nach Abschluss der Rekultivierung 
wird die Zone für Abfallanlagen Stockeri wieder zur gemeindlichen Landwirtschaftszone 
(Ziffer 11, angepasst).

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Urteil 2019 119

- Im Rahmen der Projektierung ist ein wildtierökologisches Gutachten zu erstellen, in dem 
aufzuzeigen ist, mit welchen Massnahmen die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors 
während des Deponieprojekts aufrechterhalten werden kann (Ziffer 12, neu).

- Im Rahmen der Projektierung muss der Moosbach ausgedolt und renaturiert werden 
(Ziffer 13, neu).

- Sofern bei Erteilung der Betriebsbewilligung der Deponie das Ausbauprojekt des An-
schlusses N04, Fänn, im Bezirk Küssnacht noch nicht realisiert ist, wird die bewilligende 
Behörde in Absprache mit dem Bezirk Küssnacht und dem Kanton Schwyz entspre-
chende Auflagen zur Begrenzung und/oder Lenkung des Deponiebetriebes verfügen 
(Ziffer 14, neu).

Die Abgrenzung sowie die Nutzungsplanbestimmungen sind im Plan vom 4. Dezember 
2019 (Plannummer ABA-100.01) verbindlich festgehalten."

B. 22 der oben oben in Lit. A. erwähnten Einsprecher liessen mit Postaufgabe vom 
23. Dezember 2019 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Einspracheent-
scheid sowie die Verfügung betreffend Ausscheidung der Nutzungszone für die Abfallan-
lagen Stockeri der Baudirektion vom 4. Dezember 2019 einreichen und deren Aufhebung 
beantragen. Weiter begehrten sie, dass im Rahmen einer inzidenten Kontrolle die Richt-
planfestsetzung der Deponie Stockeri (E. 3.2.2, Nr. 5) zu überprüfen und festzustellen sei, 
dass sie nicht angewendet werden dürfe. Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. 
Verfahrensrechtlich beantragten sie, dass die vorliegende Beschwerde eventualiter im 
Sinne von § 7 VRG dem Regierungsrat zu überweisen sei. Zur Begründung legten sie kurz 
zusammengefasst dar, dass der Erlass der kantonalen Nutzungszone in verschiedener 
Hinsicht gegen übergeordnete Vorschriften verstosse. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei 
zu Unrecht auf die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) verzichtet 
worden. Zonierungen, die ausdrücklich im Hinblick auf ein spezifisches Projekt erfolgten, 
seien als Sondernutzungsplanungen im Sinne von Art. 5 Abs. 3 UVPV zu bezeichnen. Die 
Planungspflicht von grossen Deponievorhaben und die Umweltverträglichkeitsprüfung 
würden eng zusammenhängen. Im vorliegenden Nutzungsplan würden die für die Um-
weltauswirkungen relevantesten Projektdaten (so Ausdehnung, Ablagerungsvolumen, De-
poniematerial, Betriebsdauer, Erschliessungsrouten, Eingliederung, Rekultivierung) alle 
abschliessend festgesetzt. Die für den Verzicht für die Durchführung der UVP vorgebrach-
te Begründung der sich allenfalls ändernden Rechtsgrundlagen würde eher den Verzicht 
auf den Erlass der Nutzungszone im heutigen Zeitpunkt nahelegen. Die Verkehrsauswir-
kungen seien bekannt. Die Details der Renaturierung des Moosbaches rechtfertigten kei-
nen Aufschub der UVP; ohnehin sei der Spielraum betreffend die Führung des Baches 

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Urteil 2019 119

begrenzt. Enge Grenzen seien auch dem Rekultivierungs- und Endgestaltungsplan ge-
setzt. Auch betreffend Bodenaufbau und Erstellung von Fruchtfolgeflächen gebe es keinen 
relevanten Spielraum im nachgelagerten Verfahren. Das Wild werde auch in einem späte-
ren Zeitpunkt noch dieselben Bedürfnisse haben.
 
Inhaltlich verstosse die Zonenfestsetzung gegen die Richtplanfestsetzung (soweit diese 
noch zur Anwendung gelange) und gegen das Natur- und Heimatschutzrecht. Die geplan-
te Deponie betreffe 15,5 ha und sei damit 20 % grösser als die im Richtplan festgesetzte 
Fläche. Damit solle die Höhe der Deponie und somit die Einsehbarkeit ab dem Zugersee 
limitiert werden. Gleichzeitig werde aber auch das im Richtplan festgesetzte Volumen von 
ca. 0,7 Mio. m3 überschritten. Nutzungspläne hätten sich an den Vorgaben des Richtpla-
nes zu orientieren. Angesichts der Tatsachen, dass die Deponie in einem BLN-Objekt zu 
liegen komme, die ENHK dem Anliegen konsequent ablehnend gegenüberstehe, bestehe 
kein dahingehender Anordnungsspielraum, die Fläche und das Volumen gegenüber der 
Richtplanfestsetzung und um rund 20 % auszudehnen. Die im Richtplan festgehaltenen 
räumlichen Belange des Gemeinwesens bildeten den verbindlichen Ausgangspunkt und 
hätten in die nachfolgende Interessenabwägung einzufliessen. Abweichungen müssten 
sachlich gerechtfertigt sein. Der "grosse Bedarf" an Deponieraum reiche nicht aus, weil 
diese Überlegung ja gerade schon in die richtplanerische Festsetzung eingeflossen sei. 
Die Nutzungszone für Abfallanlagen "Stockeri" sei daher richtplanwidrig. Die Richtplan-
festsetzungen seien behördenverbindlich und stellten keinen mit Beschwerde anfechtba-
ren staatlichen Hoheitsakt dar. Im Rahmen der anschliessenden Zonenplanung sei aber 
die akzessorische Überprüfung des Richtplanes möglich. Der Richtplan diene dazu, die 
geplanten Vorhaben zügig einem rechtmässigen, eigentümerverbindlichen Entscheid zu-
zuführen, er sei aber kein Garant für die Rechtmässigkeit der Vorhaben. Gemäss den 
Stellungnahmen und Gutachten der ENHK werde das BLN-Objekt 1309 schwerwiegend 
beeinträchtigt. Es seien keine gleich- oder höherwertigen Interessen von nationaler Be-
deutung ersichtlich, die im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG den schweren Eingriff rechtferti-
gen könnten. Der Richtplan vom 16. März 2004 halte für die Sicherung von genügenden 
Deponieraum als Planungshorizont das Jahr 2020 fest. Dieser Zeitpunkt sei erreicht, wes-
halb die fragliche Festsetzung keine Koordinations- und Leitfunktion mehr haben könne. 
Der Richtplan sei offensichtlich überarbeitungswürdig. Zumindest bis ins Jahr 2026/27 be-
stehe kein Bedarf nach der Deponie Stockeri. Zudem seien neue Ablagerungsmöglichkei-
ten im Richtplan (so Höherschüttung Neutal–Sennweid–Chnödli–Stöck) verankert, welche 
den Bedarf nach Kapazitäten ohne Konflikt mit geschützten Landschaften und ohne Ein-
griff in unberührte Fruchtfolgeflächen abdeckten. Zudem seien allein zwischen 2014 und 

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Urteil 2019 119

2018 rund 1,07 Mio. m3 Aushubmaterial aus anderen Kantonen, mehrheitlich ohne Gegen-
rechtsvereinbarung, importiert und damit Ablagerungsmöglichkeiten ausserhalb von De-
ponien aufgefüllt worden, was im Widerspruch zur Verwertungspflicht für unverschmutztes 
Aushubmaterial stehe. Dies zeige, dass die Richtplangrundlagen nicht mehr aktuell seien 
und die effektiv vorhandenen Herausforderungen nicht reflektierten. Infolge der blossen 
Behördenverbindlichkeit könne auch kein Vertrauensschutz für und durch die Deponiebe-
treiber betreffend die bisherigen Abklärungen und Dispositionen geltend gemacht werden.

Die Deponieplanung 2013 sei im Rahmen der Abfallplanung 2019 aktualisiert worden. Da-
bei seien die abgelagerten Mengen der Jahre 2014–2018 deutlich über den Prognosen 
gelegen, nämlich ca. 0.85 Mio. m3, was dem Volumen der geplanten Deponie Stockeri 
entspreche. Dabei sei dies zur Hauptsache auf Importe aus anderen Kantonen zurückzu-
führen. Die Schaffung der Ablagerungskapazität sei jedenfalls nicht in einer kantonsinter-
nen Nachfrage begründet. Es bestehe somit kein öffentliches Interesse an der Schaffung 
von Deponiekapazitäten in einem BLN-Objekt, weil die bestehenden Kapazitäten mit Im-
porten verloren gegangen seien. Gemäss Abfallplanung 2019 müsste die Deponie Stocke-
ri erst 2027 in Betrieb gehen. Diese Annahme sei darauf zurückzuführen, dass die Pla-
nung der Kiesabbauvolumina (und des damit zusammenhängenden Ablagerungsvolu-
mens) gegen Ende des Betrachtungszeitraumes ungenau werde. Werde aber davon aus-
gegangen, dass ab dem Jahr 2027 infolge der fortgesetzten Bautätigkeit weiterhin Aushub 
anfallen werde, so sei es unlogisch, davon auszugehen, dass nicht auch der Bedarf an 
Kiesabbaugebieten nicht weiter beplant und befriedigt werde. Eine Planung, die bloss aus 
der Bereitstellung von Ablagerungskapazitäten für den innerkantonalen Anfall von Aus-
hubmaterial bestehe, aber keine Kontrolle darüber habe, wie diese aufgefüllt würden, sei 
sinnlos und schaffe kein öffentliches Interesse an der Planung einer Deponie in einem 
BLN-Gebiet. Gemäss den Ausführungen der Kantone Luzern, Obwalden, Schwyz, Uri, 
Nidwalden und Aargau sei die Entsorgung sichergestellt bzw. seien Massnahmen in Pla-
nung oder schon in Realisierung. Der Importdruck aus dem Kanton Zürich könne an diese 
Kantone weitergegeben werden. Ein Kapazitätsengpass im überregionalen Bereich beste-
he nicht. 

Das Bundesgericht habe im Zusammenhang mit Neueinzonungen im Sinne von Art. 15 
RPG festgehalten, dass aufgrund der detaillierten Neuregelung der Begrenzung der Bau-
zonen durch den Eidgenössischen Gesetzgeber in diesem Bereich nunmehr eine Bundes-
aufgabe vorliege. Die kantonale Nutzungszone Stockeri stelle einen projektbezogenen 
Nutzungsplan dar und enthalte diverse Elemente eines baurechtlichen Vorentscheides mit 

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den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung dar. Entsprechend erfolge der Erlass ei-
ner Nutzungszone für eine Deponie in Erfüllung einer Bundesaufgabe. Ein Abweichen von 
der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare dürfe bei Erfüllung einer Bundes-
aufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige 
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstünden (Art. 6 Abs. 2 NHG). Die 
ENHK habe gestützt auf Art. 7 Abs. 2 NHG schon vier Gutachten zur geplanten Deponie 
verfasst. Das Gutachten 2018 basiere auf dem aktuellen Inventarblatt des BLN-Objekts 
1309. Erneut sei sie wieder zum Schluss gekommen, dass die geplante Deponie, die mit 
der Ausscheidung der Nutzungszone ermöglicht werden solle, zu einer schwerwiegenden 
Beeinträchtigung der Schutzziele 3.1 und 3.2 des fraglichen BLN-Objekts führe und habe 
deshalb beantragt, auf die Ausscheidung der Nutzungszone zu verzichten. Zwar möge die 
Abfallentsorgung als Gesamtaufgabe gegebenenfalls eine Aufgabe von nationaler Bedeu-
tung sein, aber es sei zu berücksichtigen, dass die Verwertung von unverschmutztem 
Aushub nicht primär in eigens dazu geschaffenen Deponien zu erfolgen habe, sondern 
prioritär eine eigentliche Verwertung vor Ort oder als Baumaterial stattfinden solle. Nach-
dem der Kanton Zug allein in den letzten 5 Jahren mehr als 1 Mio. m3 Aushubmaterial zur 
Ablagerung importiert habe, bestehe kein Notstand in dem Sinn, dass die Deponie Stocke-
ri die ultima ratio zur Schaffung von ausreichend Ablagerungsvolumen wäre. Weder seien 
gleich- oder gar höherwertige Interessen von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 6 
Abs. 2 NHG noch relevante kantonale Interessen ersichtlich. Die Vorinstanz dürfe nicht ih-
re Wertung über die Beeinflussung des BLN-Objekts an die Stelle der schlüssigen Aussa-
gen der ENHK setzen. Die geplante maximale Aufschüttungshöhe liege markant über der 
Höhe (sechs bis sieben Meter) der beiden südlich gelegenen Drumlins, die damit nicht 
mehr ablesbar sein würden. Durch die Neumodellierung infolge der Deponie würde die 
Landschaft verfälscht, die Erkennbarkeit der Drumlin-Landschaft zerstört. Unzutreffend sei 
die Behauptung der Vorinstanz, dass der betroffene Bereich des Schutzobjekts bereits 
stark beeinträchtigt sei. Östlich der Autobahn sei das glazialmorphologische Relief weitge-
hend unverändert und unversehrt; daran ändere auch die Hochspannungsleitung nichts. 
Die Schutzziele des BLN-Objekts umfassten nicht nur die Einsicht vom See her, sondern 
auch die ufernahen geomorphologischen Formen. 

Im Weiteren schreibe Art. 19 Abs. 1 VVEA ausdrücklich vor, dass unverschmutztes Aus-
hub- und Ausbruchmaterial möglichst vollständig zu verwerten und eben gerade nicht zu 
deponieren sei. Einer diesen Grundsätzen widersprechenden Deponierung könne kein na-
tionales Interesse zugeschrieben werden, welche eine schwerwiegende Beeinträchtigung 
eines BLN-Objekts rechtfertige. Bei den Gutachten der ENHK bzw. EKD handle es sich 

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um amtliche Gutachten, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen werden dürfe. 
Solche lägen nicht vor. Daran ändere auch der von der Vorinstanz ins Feld geführte 
zukünftige Art. 7 Abs. 3 NHG, der keine Änderung gegenüber dem geltenden Recht brin-
ge, nichts.

Es seien diverse Interessen nicht oder nicht zureichend ermittelt (Fruchtfolgeflächen, Er-
schliessung, Lärm, Gewässerschutz, Wildtierkorridor) worden. Es fehle eine umfassende 
Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 RPV. Die von der geplanten Deponiezone er-
fasste Fläche sei weitgehend den Fruchtfolgeflächen zugewiesen. Auf Basis der beste-
henden Unterlagen sei schlicht nicht beurteilbar, ob und in welchem Umfang Fruchtfolge-
flächen verloren gingen bzw. welche Qualität und Eignung die bestehenden und die 
zukünftigen Böden haben würden. Aus diesbezüglich sei die Durchführung einer fundier-
ten UVP unabdingbar. Es könne nicht der Errichtungsbewilligung überlassen werden, "ob 
das Land weiterhin die Kriterien für Fruchtfolgeflächen einhält" oder nicht (Festsetzungs-
verfügung S. 6). Denn bei Deponiezonen handle es sich um beschränkte Bauzonen. Auch 
wenn eine kantonale Nutzungszone für eine Abfallanlage nicht als Bauzone einzustufen 
wäre und Art. 30 Abs. 1bis RPV nicht direkt zur Anwendung käme, müsse sichergestellt 
werden, dass nicht Fruchtfolgeflächen in erheblichem Mass verloren gingen (Art. 3 Abs. 2 
Ziff. 1 RPG). Diese Fragen könnten im Rahmen der Nutzungsplanung nicht einfach aus-
geblendet werden. 

Zu prüfen sei die Frage der sachgerechten Zufahrt. Die Küssnachterstrasse könne Art. 9 
LSV nicht einhalten. Entlang dieser Erschliessungsstrasse habe in den letzten zehn Jah-
ren eine erhebliche Bautätigkeit stattgefunden, weshalb sich die Zahl der lärmbetroffenen 
Personen entsprechend vergrössert habe. Gemäss Bericht Umweltauswirkungen seien 
entlang der Rischer- und der Küssnachterstrasse die Immissionsgrenzwerte schon heute 
überschritten und nähmen – auch im Bereich Stockeristrasse – noch zu. Es seien daher 
alternative Erschliessungsstrassen zu prüfen. Das Bundesgericht habe sich im Entscheid 
BGE 136 II 281 E. 2.5.3 nicht zu Art. 9 LSV geäussert. Die Vorinstanz verhalte sich 
rechtswidrig, wenn sie behaupte, das Bundesgericht habe die Verletzung von Art. 9 LSV 
gebilligt, weshalb sie sich nicht mehr damit auseinandersetzen müsse. Unzutreffend sei 
auch die Aussage, dass mit der vorliegenden Nutzungszone keine neue Anlage im Sinne 
des Lärmrechts geschaffen werde, sondern sie schaffe nur deren planerische Grundlage. 
Die Deponiezone sei eine projektbezogene Spezialzone, welche alle wesentlichen Rand-
bedingungen regle, weshalb Art. 9 LSV bereits zur Anwendung gelange. Es werde zur 

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Kenntnis genommen, dass die Baudirektion die lärmrechtliche Sanierung der fraglichen 
Strassenabschnitte plane, allerdings sei diese Absicht rechtlich nicht sichergestellt. 

Aus den Stellungnahmen des Kantons Schwyz vom 2. Februar 2019 und des Bezirksrats 
Küssnacht vom 24. Januar 2018 ergebe sich, dass die Erschliessung der Deponie Stocke-
ri nicht sichergestellt seien. Die vorgeschriebene Haupterschliessung über die Autobahn-
ausfahrt Fänn sei schon heute überlastet, weshalb sie die Anforderungen von Art. 19 RPG 
nicht erfülle (vgl. BGer 1C_36/2010 vom 18. Februar 2011 E. 4). In diesem Zusammen-
hang sei nicht klar, in welchem Verhältnis die zusätzliche Bestimmung 14 für die kantonale 
Nutzungszone zu Ziff. 15 stehe. Auch die erhebliche Beeinträchtigung des Wildkorridors 
bei einer Inbetriebnahme der Deponie (vgl. Mitbericht des Amts für Wald und Wild vom 
26. Januar 2018) verlange nach einer Prüfung einer alternativen Erschliessungsroute. Das 
Amt für Umwelt (AFU) empfehle in seinem Mitbericht vom 26. Januar 2018 die Prüfung der 
Festsetzung einer Grundwasserschutzzone für die Quellen Nrn. 628, 630 und 631. Wenn 
selbst die Fachstelle dies empfehle, müsse die Aussage der Vorinstanz über das Beste-
hen einer Praxis bezweifelt werden, wonach erst ab der Versorgung von fünf Haushalten 
durch eine Quelle von einem öffentlichen Interesse an deren Schutz ausgegangen werden 
könne. 

Die Interessenabwägung im Planungsgericht sei gesamthaft rechtsfehlerhaft erfolgt. Die 
Interessen an der Deponie Stockeri seien primär privater und finanzieller Natur. Erhebliche 
öffentliche Interessen überwögen, weshalb die kantonale Nutzungszone für Abfallanlagen 
Deponie Stockeri aufzuheben sein.

C. Die Beschwerdeführer leisteten fristgerecht den verfügten Kostenvorschuss von 
Fr. 3'500.–. 

D. Am 28. Januar 2020 teilte der Gemeinderat Risch mit, dass er auf eine Stellung-
nahme zur Beschwerde und auf eine Verfahrensbeteiligung verzichte, da er während der 
öffentlichen Auflage keine Einsprache eingereicht habe. 

E. Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 liess die D.________ AG die vollum-
fängliche Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die Bestätigung der Verfü-
gung über die Ausscheidung der kantonalen Nutzungszone für Abfallanlagen, Stockeri, 
Gemeinde Risch, vom 4. Dezember 2019 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu 
Lasten der Beschwerdeführer beantragen. Zur Begründung wurde vorab auf die einlässli-

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chen Erwägungen der Vorinstanz in der Verfügung, auf die eigenen Eingaben im vorin-
stanzlichen Verfahren, auf den Bericht des Amts für Raumplanung im Sinne von Art. 47 
RPV und die beiden Berichte der G.________ AG vom 14. November 2017 betreffend Be-
urteilung Landschaft und Umweltauswirkungen im Rahmen der Anpassung des kantona-
len Nutzungsplans verwiesen. Ergänzend wurde vorgebracht, dass es vorerst nur darum 
gehe, auf Stufe Nutzungsplanung langfristig genügenden Deponieraum sicherzustellen. 
Mangels eines konkreten Deponieprojekts mit Rekultivierungsplan und den zu beachten-
den neu verfügten Auflagen könnten die Umweltauswirkungen aktuell nicht umfassend 
beurteilt werden. Dies werde im Errichtungsbewilligungsverfahren für das konkrete Vorha-
ben mit den dannzumal bekannten Gegebenheiten (Bedarf, rechtliche Grundlagen, Ver-
kehrszusammensetzung entlang der Deponieerschliessung) zu prüfen sein. 

Ein Richtplan, der die Nutzung eben nicht parzellenscharf festlege, werde nicht verletzt, 
wenn die nachgeordnete Nutzung davon abweiche. Das Bundesgericht habe in BGer 
1C_414/2013 vom 30. April 2014 eine bis zu 35 % grössere Fläche toleriert. Vorliegend 
sei Hauptgrund für die Flächenausdehnung von 20 % die landschaftliche Eingliederung 
der geplanten Deponie, nämlich die Forderung nach Fruchtfolgeflächen, flachere Bö-
schungen und sanftere Formen mit weitgehender Schonung der bestehenden Drumlins. 
Auch das Mehrvolumen von maximal 20 % falle gegenüber dem Richtplaneintrag, welcher 
ein Volumen von ca. 0.7 Mio. m3 aufführe, nicht ins Gewicht. Es bedürfe demnach keiner 
vorgängigen Richtplananpassung. Die Abweichungen vom Richtplan seien raumplanerisch 
zweckmässig und quantitativ von untergeordneter Bedeutung. Die raumplanerischen Vor-
aussetzungen für die Ausscheidung einer Zone für den Deponiebetrieb seien seit dem 
Jahr 2006 gegeben und hätten unverändert Bestand. Die Beschlüsse zur Richtplanfest-
setzung stimmten mit der aktuellen Deponieplanung überein und erwiesen sich angesichts 
des sehr hohen, deutlich ausgewiesenen Bedarfs als aktueller denn je. Die Festsetzung 
der Deponie Stockeri sei im Rahmen einer umfassenden Standortevaluation erfolgt. Auf-
grund der besonderen (topographischen) Anforderungen für vernässtes Material und See-
kreide etc. fielen alternative Standorte – so auch die neu im Richtplan verankerten Ablage-
rungsmöglichkeiten im Gebiet "Neutal" – ausser Betracht. Das zuständige Bundesamt für 
Raumentwicklung (ARE) und der Kanton hätten in Kenntnis des ENHK-Gutachtens als Er-
gebnis einer Interessenabwägung Auflagen und Massnahmen formuliert, welche die 
Richtplanfestsetzung rechtfertigten. Darauf gestützt habe der Bundesrat den richtplan-
mässigen Standort Stockeri unter der Auflage genehmigt, dass die Einsehbarkeit der neu 
geschaffenen Landschaftselemente vom Zugersee aus möglichst gering zu halten sei und 
die Einbindung der veränderten Landschaft in den betroffenen Landschaftsraum mit 

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zweckmässigen Massnahmen zu erfolgen habe. Die Interessen seien vertieft abgewogen 
worden; von einer summarischen Prüfung könne keine Rede sein. 

Die aktuelle Abfallplanung zeige, dass für die Deponie Stockeri in den nächsten Jahren 
(selbst ohne Berücksichtigung der Grossbauprojekte Umfahrung Cham–Hünenberg und 
Tangente Zug/Baar) ein ausgewiesener Bedarf bestehe. Es bestehe ein hohes öffentliches 
Interesse an deren Realisierung, zumal ab 2025 gestützt auf eine Vereinbarung mit der 
Deponie Babilon in Dietwil Gegenrecht gewährt werden müsse. Die Deponie Stockeri ha-
be deshalb auch überregionale Bedeutung. Einzelne Kiesgruben hätten angefangen, den 
Kiesabbau zu drosseln. Bei anderen gingen langsam die Kiesreserven zu Ende, was dazu 
führe, dass weniger unverschmutzter Aushub in den Kiesgruben deponiert werden könne.

Mit der Genehmigung der Richtplanfestsetzung durch den Bundesrat sei die raumplaneri-
sche Interessenabwägung zwischen den Anliegen des Landschaftsschutzes und dem (na-
tionalen) Eingriffsinteresse bereits erfolgt mit dem Ergebnis, dass ein schonender Eingriff 
in das BLN-Gebiet 1309 Zugersee im Sinne von Art. 6 NHG gerechtfertigt sei. Beim 
Schutzziel 3.2 gehe es nicht um "ufernahe geomorphologische Formen", sondern um die 
"natürlichen Seeufer mit ihren prägenden geomorphologischen Formen". Der Verweis auf 
die Drumlins westlich und nordwestlich Stockeri sei im Rahmen der BLN-Revision im Wis-
sen um das Deponieprojekt hinzugefügt worden. Die Beschreibung der nationalen Bedeu-
tung sei nicht gleichbedeutend mit den Schutzzielen. Diese Drumlins seien mehr als 
800 m vom Seeufer entfernt und durch die Wallmoräne Chilchberg–Chiemen verdeckt. Sie 
könnten nicht mehr dem Seeufer zugerechnet werden. Insgesamt nähmen sie eine unter-
geordnete Stellung ein. Auch das Schutzziel 3.1 betreffe nur die "Ufersiedlungsland-
schaft". Das Deponievorhaben tangiere kein objektspezifische Schutzziel des BLN-
Gebietes. Es befinde sich am äussersten Rand des BLN-Gebietes. Die vorgesehenen neu 
geschaffenen Landschaftselemente seien vom Zugersee aus nicht sichtbar. Zudem sei 
wesentlich, dass die von den Drumlins geprägte Kulturlandschaft bereits aufgrund der Au-
tobahn und des SBB-Trassees – welche im Übrigen auch die künstliche, nicht naturräum-
liche Grenze des BLN-Gebietes bildeten – sowie den Hochspannungsleitungen schon be-
einträchtigt sei. Die wertvollen grossen Rundhöcker Chilchberg und Breiten würden nicht 
tangiert, womit die wichtigen glazialen Formen erhalten blieben. 

Die Frage der Fruchtfolgeflächen sei erst im Errichtungsbewilligungsverfahren zu klären. 
Der Rekultivierungs- bzw. Endgestaltungsplan betreffend Ausgleichs- und Ersatzmass-
nahmen und die Bestimmung des Bodenaufbaus seien im noch zu erarbeitenden Depo-

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nieprojekt aufzuzeigen. Es handle sich zudem um eine nur temporäre Inanspruchnahme 
der Fruchtfolgeflächen. 

Im Jahr 2007 sei ein Umweltverträglichkeitsbericht erarbeitet worden. Er sei im 2015 über-
arbeitet und gestützt auf Anhörungen der Fachstellen ergänzt worden. Auch das Amt für 
Umwelt sei zum Schluss gekommen, dass die Deponie unter Auflagen die Anforderungen 
der Umweltschutzgesetzgebung erfüllen könne. Die vorliegenden Unterlagen seien stu-
fengerecht. Erst das noch zu erarbeitende Projekt unterliege der Umweltverträglich-
keitsprüfung. 

Die Erschliessung über die A4 via Ausfahrt Küssnacht–Industriegebiet Fänn und weiter 
entlang der Kantonsstrasse habe sich als klar beste Lösung herausgestellt. Betreffend 
Strassenlärm sei auf das Errichtungsbewilligungsverfahren zu verweisen. Im Weiteren 
handle es sich bei der Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone nicht um eine neue 
Anlage im Sinne des Lärmrechts, sondern "nur" um die nutzungsrechtliche Grundlage. 
Gemäss aktueller Planung werde die Rischer- und Küssnachterstrasse bis 2026 lärm-
rechtlich saniert sein. Hinsichtlich Überlastung der Autobahnausfahrt seien die Relationen 
zu beachten: die zusätzlich neun Lastwagenfahrten pro Stunden bewirkten eine Erhöhung 
von 1–2 %. 

Betreffend Quellen sei auf den Festsetzungsentscheid der Vorinstanz resp. auf die lang-
jährige Praxis betreffend Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen bei Quellen zu 
verweisen. 

F. Mit Stellungnahme vom 26. Februar 2020 beantragte die Baudirektion die Abwei-
sung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerde-
führenden. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen in den beiden angefochte-
nen Entscheiden, in welchen alle materiellen Punkte, die in der Beschwerde gerügt wür-
den, eingehend behandelt worden seien. Die Beschwerdeführenden machten in vielerlei 
Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht geltend, weshalb nach Ansicht der Baudirektion 
die Rechtsmittelbelehrung korrekt gewesen sei. Betreffend Fruchtfolgeflächen sei zu ver-
merken, dass im Rahmen der Rekultivierung der Bodenaufbau so erfolge, dass er wieder 
landwirtschaftlich und — nicht zuletzt im Interesse des Grundeigentümers — ertragreich 
genutzt werden könne. Zudem sei darauf hinzuweisen, dass im Kanton Zug hinsichtlich 
der bundesrechtlich angeordneten minimalen FFF ein Überschuss bestehe. 

12

Urteil 2019 119

G. Mit Replik vom 20. April 2020 verlangten die Beschwerdeführer die Edition der 
zwischen den Kantonen Aargau und Zug getroffenen Gegenrechtsvereinbarung betreffend 
die Deponie Stockeri, die Übersicht betreffend aktuelle Ablagerungskapazitäten für Mate-
rial des Typs A und allfällige Anordnungen betreffend Verhinderung der Ablagerung von 
ausserkantonalem Material, eine Übersicht über die aktuell nachgewiesenen Fruchtfolge-
flächen sowie einen Nachweis des Amtes für Umwelt betreffend Praxis zur Ausscheidung 
von Grundwasserschutzzonen bei Quellen. Am 22. Juni 2020 liess die D.________ AG ei-
ne Duplik einreichen und an ihren Anträgen festhalten. Auf die Ausführungen in diesen 
Eingaben ist — soweit erforderlich — in den Erwägungen einzugehen. Die Baudirektion 
liess sich nicht mehr vernehmen. 

H. Am 20. April 2021 führte das Verwaltungsgericht im Gebiet Stockeri einen Augen-
schein durch. Anwesend waren neben den Vertretern des Gerichts eine Delegation der 
Beschwerdeführer im Beisein ihres Rechtsanwaltes, die Beschwerdeführer des parallel 
geführten Verfahrens V 2019 114 zusammen mit ihren beiden Rechtsvertretern, eine Ver-
tretung der verfahrensbeteiligten D.________ AG, deren zwei Rechtsvertreter, sowie der 
Baudirektor des Kantons Zug zusammen mit einem juristischen Mitarbeiter sowie dem Lei-
ter des Amtes für Umwelt und der Leiterin der Abteilung Natur und Landschaft des Amtes 
für Raum und Verkehr. Nach Erhalt des Augenscheinprotokolls wurde den Beteiligten Ge-
legenheit zur Stellungnahme gegeben, wovon alle Gebrauch machten. Deren Eingaben 
wurden allen Beteiligten je zur Kenntnis gebracht. 

I. Am 12. Juli 2021 teilte die Baudirektion mit, dass sie auf eine abschliessende Stel-
lungnahme verzichte. Die D.________ AG nahm am 13. Juli 2021 abschliessend Stellung. 
Mit Eingabe vom 11. August 2021 hielten die Beschwerdeführer an ihren bisherigen An-
trägen fest. Ergänzend verlangten sie die Feststellung der Nichtigkeit der beiden Ent-
scheide vom 4. Dezember 2018 in Sachen Festsetzung der kantonalen Nutzungszone 
Stockeri infolge Verletzung der verfassungsrechtlichen Pflicht zur Führung eines fairen 
Verfahrens. In der Folge sei den Beschwerdeführern auch eine angemessene Entschädi-
gung für die Aufwendungen im Einspracheverfahren zuzusprechen. Nebst umfangreichen 
Darlegungen – auf welche bei Erforderlichkeit in den Erwägungen eingegangen wird – 
brachten sie zum letzteren Antrag begründend vor, dass sich aus der eingereichten, im 
Vorfahren verschwiegenen Gegenrechtsvereinbarung ergebe sich, dass der Kanton resp. 
die ihn vertretende Baudirektion im vorinstanzlichen Verfahren nicht in der Lage gewesen 
sei, unbefangen zu entscheiden, da sie längst vorbefasst und sich in dieser Sache recht 
eigentlich vertraglich verpflichtet habe. Damit seien die Rechte auf ein faires und gerech-

13

Urteil 2019 119

tes Verfahren krass verletzt worden; der Beizug eines Anwalts im Einspracheverfahren sei 
von Anfang an sinnlos und vergebens gewesen, da keine objektive Chance bestanden 
habe, mit den Argumenten angehört zu werden. Auf Aufforderung des Gerichts nahmen 
die D.________ AG am 15. September 2021 und die Baudirektion am 18. Oktober 2021 
zur neu vorgebrachten Rüge der unzulässigen Vorbefassung und Befangenheit der Baudi-
rektion Stellung. Diese Eingaben wurden wiederum den Beteiligten je zur Kenntnis ge-
bracht, was die Beschwerdeführer zu einer weiteren Replik am 8. November 2021 veran-
lasste. Weitere Eingaben gingen in der Folge beim Gericht nicht mehr ein. 

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide unterer kantonaler Verwaltungsbehörden 
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit sich ihre Entscheide auf Bun-
desrecht stützen und die Gesetzgebung keinen Weiterzug an den Regierungsrat oder das 
Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede 
Rechtsverletzung gerügt werden. Ist ein Entscheid einer unteren Verwaltungsbehörde an-
gefochten, kann auch die unrichtige Handhabung des Ermessens gerügt werden (§ 63 
VRG).

1.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung 
von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA; SR 814.600), welche Verordnung sich auf das 
Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) sowie auf das Gewässerschutzgesetz (GSchG; 
SR 814.20) stützt, berücksichtigen die Kantone die raumwirksamen Ergebnisse der Abfall-
planung in ihrer Richtplanung . Sie weisen die in der Deponieplanung vorgesehenen 
Standorte von Deponien in ihren Richtplänen aus und sorgen für die Ausscheidung der er-
forderlichen Nutzungszonen (Art. 5 Abs. 2 VVEA). Gemäss Art. 6 Abs. 2 des Bundesge-
setzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) erstellen die Kantone ihre Richtpläne, worin 
im Wesentlichen die raumwirksamen Entwicklungen, Tätigkeiten und Aufgaben aufeinan-
der abgestimmt werden. In Art. 14 ff. RPG wird Zweck und Inhalt der Nutzungspläne gere-
gelt. Im Kanton Zug beschliesst der Kantonsrat den kantonalen Richtplan (§ 2 des Pla-
nungs- und Baugesetzes, PBG; BGS 721.11). Die darauf basierenden kantonalen Nut-

14

Urteil 2019 119

zungs- und Sondernutzungspläne werden von der Baudirektion beschlossen (§ 5 Abs. 1 
lit. b PBG). Die kantonalen Nutzungspläne sind mittels Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar (vgl. Art. 33 RPG sowie 
Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Damit sind 
die Voraussetzungen für die direkte Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung 
der Verfügung der Baudirektion vom 4. Dezember 2019, womit die kantonale Nutzungszo-
ne für Abfallanlagen Stockeri ausgeschieden wurde, resp. den in gleicher Angelegenheit 
am selben Tag ergangenen Einspracheentscheid der Baudirektion gegeben. 

1.3 Die Beschwerdelegitimation gemäss § 62 VRG ist bei den Beschwerdeführern als 
Adressaten des Einspracheentscheides fraglos gegeben. Da die Beschwerde im Übrigen 
frist- und formgerecht eingereicht wurde, ist sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen. 

2. Vorab ist die Frage zu klären, ob die Verfügung vom 4. Dezember 2019 betreffend 
Ausscheidung der Deponiezone und der gleichentags erfolgte Entscheid über die Einspra-
che der Beschwerdeführer aus formellen Gründen wegen Vorbefassung resp. Befangen-
heit der Baudirektion nichtig erklärt und aufgehoben werden müssen. Die Beschwerdefüh-
rer bringen vor, dass die Baudirektion durch Unterzeichnung der Gegenrechtsvereinba-
rung mit der Deponie Babilon und der damit einhergehenden Verpflichtung sich derart 
festgelegt habe, dass das Ergebnis des Einspracheverfahrens ungeachtet der Rügen 
schon im Vornherein festgestanden habe. Die Beschwerdegegnerin hält demgegenüber 
fest, dass die Vereinbarung vom damaligen Baudirektor namens des Regierungsrates re-
sp. des Kantons Zug unterzeichnet worden sei, für den Erlass der Nutzungszone aber die 
Baudirektion zuständig sei. Zudem müssten befangene Personen persönlich benannt wer-
den; die pauschale Bezeichnung einer Behörde sei ausstandsrechtlich eine ungenügende 
Rüge. Überdies sei heute ein anderer Baudirektor im Amt. Die verfahrensbeteiligte 
D.________ AG verweist u.a. auf den in der Vereinbarung angebrachten Vorbehalt, wo-
nach sie nur gelte, sofern das Gegenrecht erfüllt werden könne. 

2.1
2.1.1 Gemäss § 8 VRG gelten für die kantonalen Behörden die Ausstandsbestimmun-
gen, wie sie in der Geschäftsordnung des Regierungsrats (GO RR; BGS 151.1) bestimmt 
sind. Nebst den allseits bekannten Ausstandsgründen wie unmittelbares persönliches In-
teresse, Verwandtschaft mit Personen, die ein unmittelbares persönliches Interesse ha-
ben, interessiert vorliegend insbesondere die Bestimmung von § 7 Abs. 1 Ziff. 5 GO RR, 
wonach ein Ratsmitglied resp. ein Mitglied einer kantonalen Behörde in den Ausstand tre-

15

Urteil 2019 119

ten muss, wenn dieses bei objektiver Betrachtungsweise offensichtlich den Anschein der 
Befangenheit erweckt. 

2.1.2 Artikel 29 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf gleiche und gerechte Be-
handlung. Das Gebot der Unbefangenheit bildet Teilgehalt dieses Grundrechts. Im Kern 
der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie für Verwaltungsbeamte, dass sie 
sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Der 
Einzelne hat Anspruch darauf, dass über seine Sache von einer unparteiischen Behörde 
entschieden wird (subjektive Unabhängigkeit). Daraus lässt sich eine Ausstandspflicht für 
jene Behördenmitglieder ableiten, die am Verfahrensgegenstand ein eigenes, persönliches 
Interesse haben und daher persönlich befangen sind. Artikel 29 BV verlangt für Verwal-
tungsbehörden keine organisatorische (objektive) Unabhängigkeit, zumal es gerade die 
systembedingten Mehrfachzuständigkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens waren, die 
zur Schaffung von unabhängigen Gerichtsinstanzen in Verwaltungssachen geführt haben. 
Systembedingte und damit unvermeidliche Vorbefassungen begründen grundsätzlich kei-
ne unzulässige Vorbefassung von i.S. von Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. Bernhard Waldmann, in: 
Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 29 N 35 f.). Verwaltungsbehörden sind 
nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen, sondern erfül-
len auch öffentliche Aufgaben und nehmen ihre Interessen wahr (Gerold Steinmann, in: 
Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 35). 
Bei Exekutivbehörden ist zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumu-
lation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Sie tragen zugleich eine be-
sondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter Aufgaben (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2 
m.H.). Die für den Anschein der Befangenheit sprechenden Umstände müssen jeweils im 
Einzelfall unter Berücksichtigung der Funktion und der Organisation der betroffenen Ver-
waltungsbehörde gewichtet werden (BGE 137 II 431 E. 5.2). Ein Verwaltungsentscheid 
muss in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewogene Abwägung der 
auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. Hat sich eine Behörde vorher mit einem 
Privaten informell abgesprochen, kann sie sich beim anschliessenden Entscheid – wenn 
auch nicht rechtlich, so doch faktisch – an die Absprache gebunden fühlen (BGE 140 I 326 
E. 6.2). 

2.1.3 In Rechtsprechung und Literatur wird daran festgehalten, dass sich ein 
Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten hat, 
und nicht gegen eine Gesamtbehörde (BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). 
Sofern aber die Befürchtung besteht, alle Mitglieder des Gremiums seien in gleicher Art 

16

Urteil 2019 119

befangen, kann sich das Ausstandsbegehren gegen das Gremium als Ganzes richten, oh-
ne dass es je einzeln individualisiert gestellt werden muss. Dabei handle es sich nicht um 
eine unzulässige pauschale Ablehnung, wie in BGer 1C_38/2021 vom 16. August 2021 
E. 3.7 explizit ausgeführt wird. 

2.1.4 Der Anspruch auf unparteiische Beurteilung ist formeller Natur, so dass eine Ver-
letzung gemäss herrschender Lehre auch in einem Rechtsmittelverfahren grundsätzlich 
nicht geheilt werden kann. Die Praxis lässt allerdings Heilungsmöglichkeiten durch die 
Rechtsmittelinstanz zu, wenn ihr hinsichtlich des Streitgegenstands die gleiche Kognition 
zusteht wie der Vorinstanz (vgl. Regina Kiener, in: Kommentar zum Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 5a N 53 m.H.).

2.2 Im Sommer resp. Herbst 2017 – die erste Unterschrift wurde vom damaligen Baudi-
rektor des Kantons Zug am 19. Juni 2017, die letzte am 26. September 2017 von der 
D.________ AG gesetzt – trafen die beiden Kantone Zug und Aargau sowie die Deponie-
betreiberinnen H.________ AG und D.________ AG eine Gegenrechtsvereinbarung für 
die kantonsübergreifende Entsorgung von unverschmutztem Abfall zur Verstärkung der 
kantonsübergreifenden und bewährten regionalen Zusammenarbeit. In der Vorbemerkung 
wurde festgehalten, dass die H.________ AG die Betreiberin der geplanten Aushubdepo-
nie im Gebiet Babilon in der Gemeinde Dietwil sei. Diese erstrecke sich auf einer Fläche 
von rund 16 ha und umfasse ein Volumen von ca. 1,4 Mio. m3 (fest). Die Betriebsaufnah-
me der Deponie Stockeri sei spätestens per 2025 geplant, erstrecke sich über eine Fläche 
von ca. 15,5 ha und umfasse ein Volumen von ca. 900'000 m3 (fest). Konkret wurde ver-
einbart, dass die H.________ AG für die D.________ AG bei ihrer geplanten Deponie Ba-
bilon ein Volumen von total 500'000 m3 bei einer jährlichen Richtgrösse von rund 
60'000 m3 und einer rund achtjährigen Betriebsdauer reserviere. Im Gegenzug gewähre 
die D.________ AG der H.________ AG in der geplanten künftigen Deponie die Entsor-
gung von unverschmutztem Aushub im gleichen Umfang, für die gleiche Dauer und im 
gleichen Volumen, wie aus dem Kanton Zug geliefert worden sei. Das Gegenrecht werde 
über die beiden Deponiegesellschaften vollzogen, damit die Abwicklung nachvollzogen 
werden könne. Gemäss Ziff. 5 gilt diese Vereinbarung so lange, "bis Gegenrecht erfüllt 
worden ist bzw. Gegenrecht erfüllt werden kann". Die Vereinbarung enthält keine Rege-
lung darüber, wie verfahren werden soll, sofern das Gegenrecht nicht ausgeübt werden 
kann. Im November 2017 liess das ARV das Gesuch um Ausscheidung der Nutzungszone 
für die Deponie Stockeri öffentlich auflegen. In der "Abfallplanung 2019", vom Regierungs-
rat am 9. April 2019 beschlossen und in der Folge vom Amt für Umwelt (AFU) publiziert, 

17

Urteil 2019 119

wurde in der Ziff. 4.9.2 (Bisherige und zukünftige Mengenentwicklungen und Ablagerungs-
kapazitäten) auf die Gegenrechtsvereinbarung mit der Deponie Babilon hingewiesen. Die 
Beschwerdegegnerin liess am 9. Juni 2021 dem Gericht eine Kopie der Gegenrechtsver-
einbarung zukommen.

2.3 Zuerst kann festgestellt werden, dass erst mit Publikation der "Abfallplanung 2019" 
die Öffentlichkeit bzw. die Beschwerdeführer als Interessierte vom Bestehen der Gegen-
rechtsvereinbarung Kenntnis erlangen konnten. Der genaue Inhalt ist in diesem Verfahren 
seit Juni 2021 bekannt. Das Begehren der Beschwerdeführer um Aufhebung der Ent-
scheide wegen Befangenheit ist somit jedenfalls rechtzeitig erfolgt. Festgestellt werden 
kann auch, dass es für das Vorliegen von privaten, unmittelbar eigenen Interessen der an 
den angefochtenen Entscheiden beteiligten Personen nicht die geringsten Anzeichen gibt. 
Es fragt sich daher nur, ob die Baudirektion an die vom Kanton Zug getroffene Vereinba-
rung in einer Weise gebunden war, dass ihre Entscheide im Ergebnis schon vorab fest-
standen. Hier zeigen sich beispielhaft die systemimmanenten Verflechtungen innerhalb 
der Verwaltung. Die Kantone sind gesetzlich zur Abfallplanung verpflichtet (vgl. Art. 4 
VVEA). Sie arbeiten bei der Abfallplanung insbesondere auch im Bereich der Deponiepla-
nung zusammen und legen dafür nötigenfalls kantonsübergreifende Planungsregionen fest 
(Art. 4 Abs. 2 VVEA). Der Vollzug dieser Aufgabe ist der politische Auftrag an die Exeku-
tivbehörde. Basierend auf den bisherigen Abfallplanungen und dem voraussichtlichen Be-
darf an Deponievolumen für unverschmutzten Aushub vereinbarte der Kanton Zug, vertre-
ten durch den damaligen Baudirektor, mit dem Kanton Aargau die Aufnahme von Depo-
niematerial unter Gewährung eines Gegenrechts im gleichen Umfang. Zwar war zum Zeit-
punkt des Vertragsschlusses die Nutzungszone nicht ausgeschieden, aber immerhin im 
Richtplan eingetragen. Die Sicherung von notwendigem Deponievolumen liegt im öffentli-
chen Interesse, weshalb der Vertragsschluss im Grundsatz nicht zu beanstanden ist. Für 
den Erlass der Nutzungszone ist gemäss § 5 Abs. 2 lit. b PBG die Baudirektion zuständig, 
welche ein Teil der Staatsverwaltung des Kantons ist. Die hier angefochtenen Entscheide 
werden vom neuen Baudirektor verantwortet. Mit dem Erlass der Nutzungszone werden 
öffentliche Interessen verfolgt. Im Urteil 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 verneinte das 
Bundesgericht das Vorliegen von Ausstandsgründen im Falle einer Exekutivbehörde, die 
für die eigene Gemeinde über ein Baugesuch und die dagegen erhobene Einsprache ent-
scheiden. Nicht anders verhält es sich hier, wo die Baudirektion öffentliche Interessen zu 
wahren hat und offensichtlich keine persönlichen Interessen verfolgt. Darüber hinaus wur-
den in der Gegenrechtsvereinbarung keine Sanktionen für den Fall ihrer Nichteinhaltung 
definiert, welche die Baudirektion geradezu gezwungen hätten, nicht anders als wie erfolgt 

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Urteil 2019 119

zu entscheiden. Im Gegenteil erfolgte die Vereinbarung unter dem Vorbehalt, dass "Ge-
genrecht erfüllt werden kann". Auch ist nicht ersichtlich, welche Rechte die Betreiberge-
sellschaften aus einem allfälligen Scheitern der Gegenrechtsvereinbarung ableiten könn-
ten. Im Weiteren stellt sich hier auch die Frage, wer innerhalb der ganzen Staatsverwal-
tung, so man das Vorliegen von Befangenheit gleich wie die Beschwerdeführer definieren 
würde, überhaupt über Einsprachen oder Beschwerden befinden könnte, wenn der Kanton 
resp. der Regierungsrat als vorgesetzte Behörde eine politische Entscheidung getroffen 
hat, die wie hier zu später folgenden Planungsmassnahmen führt. Im Weiteren folgt aus 
der Festsetzung einer Nutzungszone für Deponie nicht zwingend ein Anspruch auf Ertei-
lung einer Betriebsbewilligung (vgl. unten E. 7.4). Zudem erliess die Baudirektion ausführ-
lich begründete Entscheide und hiess die Einsprache immerhin teilweise gut, weswegen 
der Vorwurf, sie habe sich nicht ernsthaft mit den Argumenten auseinandergesetzt und 
das Verfahren nur "für die Galerie geführt", nicht bestätigen lässt. Zusammenfassend er-
gibt sich somit, dass die angefochtenen Entscheide vom 4. Dezember 2019 nicht aus for-
mellen Gründen aufzuheben sind.

3.
3.1 Der Kantonsrat Zug verabschiedete am 28. Januar 2004 (siehe BGS 711.3) den 
kantonalen Richtplan. In der Richtplankarte (BGS 711.32) ist der Standort Stockeri als In-
ertstoffdeponie für unverschmutzten Aushub (Deponie Typ A) festgesetzt. Gemäss zu-
gehörigem Richtplantext (BGS 711.31, E. 3.3.2) ist als Grössenordnung ein Volumen von 
ca. 0,7 Mio. m3 geplant, wobei das effektive Volumen nach der Projektierung noch abwei-
chen kann. Auf Antrag des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) vom 2. Dezember 
2005 genehmigte der Bundesrat den Deponiestandort mit dem Zusatz, dass a) die Ein-
sehbarkeit der neu geschaffenen Landschaftselemente vom Zugersee aus möglichst ge-
ring zu halten ist und b) die Einbindung der veränderten Landschaft in den betroffenen 
Landschaftsraum mit zweckmässigen Massnahmen der Landschaftsgestaltung, der ökolo-
gischen Aufwertung und, wo möglich, des Rückbaus bestehender störender Bauten und 
Anlagen erfolgt. Der Antrag des ARE auf Genehmigung erfolgte in Berücksichtigung der 
Stellungnahmen der interessierten Bundesstellen (Bundesamt für Umwelt, Wald und 
Landschaft BUWAL, Bundesamt für Wasser und Geologie BWG [heute Bundesamt für 
Umwelt BAFU], Bundesamt für Landwirtschaft BLW) und entgegen der expliziten Äusse-
rung der ENHK auf Nicht-Festsetzung der Deponiezone am vorgesehenen Ort. 

Östlich und nördlich des im Richtplan ausgewiesenen Standortes für die Deponie ist der 
Verlauf des Wildkorridors verzeichnet. 

19

Urteil 2019 119

3.2 Die vorgesehene – auch im Rischer Richtplan als solche ausgewiesene – hufei-
senförmige Deponiezone befindet sich im BLN-Gebiet Nr. 1309 "Zugersee". Sie liegt aktu-
ell in der Landwirtschaftszone, welche ihrerseits von einer gemeindlichen Landschafts-
schutzzone überlagert ist. Der Deponieperimeter umfasst eine Fläche von ca. 15,5 ha. Er 
grenzt im Westen an das SBB-Trassee resp. die Autobahn A4. Im Norden bilden zwei 
Drumlins der Höhe von 467 m.ü.M. und der Wald des Chilchbergs im vorgeschriebenen 
Abstand die Grenze. Im Süden umschliesst die vorgesehene Zone den Drumlin Moos, der 
eine Höhe von 461 m.ü.M. aufweist. Landwirtschaftliche Wege verlaufen an der südlichen 
und östlichen Grenze, durchziehen aber auch die Zone. Zwischen den Drumlins im Nor-
den und dem Hügel Moos befindet sich eine Senke. Durch diese fliesst von Nordosten 
Richtung Südwesten der aktuell noch eingedolte Moosbach. Einbezogen in die Nutzungs-
zone ist zwecks Enderschliessung der Deponie die von der Stockeristrasse abgehende 
Strasse, welche in Ost-West-Richtung nördlich am Fuss eines Drumlins verläuft. 

Aktuell noch nicht realisiert ist die Überführung der Eisenbahn und der Autobahn für die 
Wildtiere, womit der vom Süden der Schweiz ins Mittelland führende Wildkorridor an die-
ser Stelle noch unterbrochen ist. 

4. Gemäss Art. 9 RPG sind Richtpläne nur für Behörden verbindlich. Haben sich die 
Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lö-
sung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst. Sie werden 
in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet. Da es 
dem Richtplan regelmässig an präzisen räumlichen Direktiven fehlt, sind die Anordnungen 
von ihrer Natur her nicht als parzellengenau verbindlich zu verstehen. Der Nutzungspla-
nung steht so ein Konkretisierungsspielraum zu. Ein Abweichen kann im Rahmen der Nut-
zungsplanung gerechtfertigt sein, ohne dass vorgängig der Richtplan angepasst werden 
muss, dies wenn es sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung ist 
(Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG, 2006, Art. 9 N 19). 

Die Bindungskraft des Richtplanes ist von rechtlich, sachlich und zeitlich beschränkter 
Tragweite. Die Bindungsdauer ist an unveränderte Umstände gekoppelt (vgl. Pierre 
Tschannen, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 
2019, Art. 9 N 24 ff.). "Geändert" haben sich die Verhältnisse, wenn sie den seinerzeit 
beim Planbeschluss herrschenden Umständen nicht mehr entsprechen und ein Festhalten 
an der ursprünglichen Planlösung daher als anzweifelbar erscheint. Die Änderung muss 

20

Urteil 2019 119

aber nicht "erheblich" sein (Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 41). Eine Anpassung soll aber nur 
"nötigenfalls" erfolgen, was eine Interessenabwägung bedingt. Die für eine Änderung 
sprechenden Gründe müssen das Interesse an der Beständigkeit des Richtplans überwie-
gen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N 44). Aufgrund der blossen Behördenverbindlichkeit 
haben indessen bei der Änderung von Richtplänen Vertrauensschutz und Rechtssicherheit 
nur wenig Gewicht (vgl. Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 45). 

Richtpläne können durch Private nicht angefochten werden, möglich ist aber deren vorfra-
geweise Anfechtung im Zuge der Nutzungsplanung oder allenfalls auch eines Baubewilli-
gungsverfahrens.

5.
5.1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des 
Bundes wird dargetan, dass es im besonderen Mass die ungeschmälerte Erhaltung, je-
denfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmass-
nahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten 
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung 
gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls 
nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 des Bundesgesetzes über den Natur- und 
Heimatschutz, NHG; SR 451). Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein inventarisier-
tes Objekt erheblich beeinträchtigt werden, so verfasst die Kommission (so hier die Eid-
genössische Natur- und Heimatschutzkommission ENHK, vgl. Art. 23 der Verordnung über 
den Natur- und Heimatschutz, NHV; SR 451.1) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gut-
achten. Sie gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu scho-
nen ist. Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die Interessenabwägung durch die 
Entscheidbehörde (vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 NHG). Artikel 5 Abs. 1 der Verordnung über 
das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (VBLN; SR 451.11) hält als 
Grundsatz fest, dass die Objekte in ihrer natur- und kulturlandschaftlichen Eigenart und mit 
ihren prägenden Elementen ungeschmälert erhalten bleiben müssen. Bei Erfüllung von 
Bundesaufgaben stellen Eingriffe, die keine Auswirkungen auf die Erreichung der objekts-
pezifischen Schutzziele haben, keine Beeinträchtigung der Objekte dar und sind zulässig. 
Ebenfalls zulässig sind geringfügige Beeinträchtigungen eines Objektes, wenn sie sich 
durch ein Interesse rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist als das Interesse am Schutz 
des Objektes (Art. 6 Abs. 2 VBLN). Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBLN sind schwerwiegende Be-
einträchtigungen eines Objektes im Sinne von Art. 6 Abs. 1 NHG nur zulässig, wenn sie 
sich durch ein Interesse von nationaler Bedeutung rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist 

21

Urteil 2019 119

als das Interesse am Schutz des Objektes. Die Kantone haben das BLN bei ihren (Richt- 
und Nutzungs-)Planungen zu berücksichtigen (vgl. Art. 8 VBLN). Die Schutzziele der 
überarbeiteten, nun geltenden Objektblätter sind in abschliessender Weise einzeln aufge-
listet (vgl. Jörg Leimbacher, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 5 N 17).

Die Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung statuiert kein absolutes Veränderungsverbot 
und verlangt nicht, dass am bestehenden Objekt nichts geändert werden darf (Leimba-
cher, a.a.O., Art. 6 N 5). Ein Eingriff ist aber nur zulässig, sofern nebst den anderen Vor-
aussetzungen auch das Gebot der grösstmöglichen Schonung erfüllt wird, d.h. dass sich 
ein Projekt an das unumgängliche Mindestmass hält und der Eingriff minimiert wird. Dazu 
gehört auch, dass mögliche alternative Standorte geprüft und deren Vor- und Nachteile 
abgewogen werden (Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N 8 f.). 

5.2 Der verstärkte Schutz nach Artikel 6 NHG gilt nur soweit, als die (auch kantonalen) 
Behörden Bundesaufgaben wahrnehmen. Was unter der Erfüllung einer Bundesaufgabe 
zu verstehen ist, führt Art. 2 NHG nicht in abschliessender Weise aus. Sicher muss es sich 
um eine Aufgabe handeln, die auf Bundesrecht beruht und einen konkreten Bezug zum 
Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist (vgl. Jeannerat/Moor in: Praxiskommentar 
RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 17 N 20). Nach der Rechtsprechung ist das Ausschei-
den von Bauzonen (Neueinzonungen) als Bundesaufgabe zu qualifizieren (BGE 142 II 
509). Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; 
SR 814.01) erstellen die Kantone eine Abfallplanung. Insbesondere ermitteln sie ihren Be-
darf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanla-
gen fest. Artikel 5 VVEA verpflichtet sie, die raumwirksamen Ergebnisse der Abfallplanung 
in ihrer Richtplanung zu berücksichtigen. Sie haben die für die Deponien vorgesehenen 
Standorte in ihren Richtplänen auszuweisen und für die Ausscheidung der entsprechen-
den Nutzungszonen zu sorgen. Die Bundesinventare wie das BLN sind auch von den Kan-
tonen bei der Erfüllung raumrelevanter Aufgaben immer zu berücksichtigen. Damit kann 
vorliegend festgestellt werden, dass es sich bei der Ausscheidung dieser projektbezoge-
nen Nutzungszone für eine Deponie um eine Bundesaufgabe im Sinne des NHG handelt 
(vgl. Pierre Tschannen/Fabian Mösching, Nationale Bedeutung von Aufgaben- und Ein-
griffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrage des Bundesamtes 
für Umwelt BAFU, 7. November 2012, S. 10 ff.). 

Auch ausserhalb der Erfüllung von Bundesaufgaben hat das BLN-Inventar aber für Ge-
meinden und Kantone eine mittelbare oder indirekte Wirkung. Eine Landschaft darf nicht 

22

Urteil 2019 119

ohne weiteres beeinträchtigt werden, die der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben als 
besonders schützenswert erachtet und in einem Inventar aufgeführt hat, zu dessen Erstel-
lung die Kantone in Anwendung von Art. 5 NHG beigetragen haben. Es ist insbesondere 
auch in der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Diese muss auf einer umfassenden In-
teressenabwägung beruhen. Tragen sie einem vom Bund inventarisierten Objekt nicht 
genügend Rechnung, sind sie fehlerhaft (Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 17 N 50 ff.). Insofern 
greift das Schutzkonzept gemäss den Bestimmungen des NHG selbst bei kantonalen Auf-
gaben.

5.3 Nicht jede Erfüllung einer Bundesaufgabe ist von nationaler Bedeutung. Nur in 
letzterem Fall ist aber ein Eingriff, der zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des 
Schutzobjektes führt, überhaupt nur schon in Erwägung zu ziehen. Was von nationaler 
Bedeutung ist, ist eher unklar. Leimbacher (a.a.O., Art. 6 N 20) führt unter Verweis auf 
Lehre und Rechtsprechung die Abfallentsorgung als Beispiel für ein Aufgabeninteresse 
von nationaler Bedeutung auf. Artikel 19 Abs. 1 VVEA ordnet an, dass unverschmutztes 
Aushub- und Ausbruchsmaterial möglichst vollständig zu verwerten ist und zwar wie 
folgt: a. als Baustoff auf Baustellen oder Deponien, b. als Rohstoff für die Herstellung von 
Baustoffen; c. für die Wiederauffüllung von Materialentnahmestellen; oder d. für bewilligte 
Terrainveränderungen. Für diese Abfälle dürfen Deponien des Typs A errichtet und betrie-
ben werden (Art. 35 Abs. 1 lit. a VVEA). Aufgrund dieser bundesgesetzlichen Anordnung 
darf der Errichtung und dem Betrieb von Deponien zweifellos nationale Bedeutung zuge-
messen werden. Einschränkend ist aber ebenfalls festzuhalten, dass auch bei grundsätz-
lich nationaler Aufgabenbedeutung einem konkreten Projekt diese Bedeutung nicht 
zwangsläufig zugesprochen werden muss resp. kann. Es bedarf somit immer einer zwei-
stufigen Prüfung, ob es sich um eine Aufgabe von nationaler Bedeutung handelt und ob 
das Projekt zur Verwirklichung dieser Aufgabe ausreichend beiträgt (vgl. BGer 
1C_118/2016 vom 21. März 2017 E. 4.2).

5.4 Gemäss § 5 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz 
(BGS 432.1) richten sich die Schutz- und Unterhaltsmassnahmen in Landschaften von na-
tionaler Bedeutung grundsätzlich nach den Bundesvorschriften. Das kantonale Gesetz 
lässt in Landschaftsschutzzonen deren Bewirtschaftung, Pflege und Nutzung resp. Aus-
nahmen von der bisherigen Nutzung gemäss den Bestimmungen des NHG zu (vgl. 
§ 14 ff.). Übereinstimmend mit den Beschwerdeparteien kann hier festgestellt werden, 
dass die kantonalen Regeln keinen über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus ge-
henden Schutz für das fragliche Gelände gewährleisten.

23

Urteil 2019 119

5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Errichtung und Betreibung einer Abfallde-
ponie eine Bundesaufgabe darstellen, welcher grundsätzlich ein nationales Interesse zu-
kommt. Damit kann ebenfalls festgestellt werden, dass selbst ein schwerwiegender Eingriff 
in das BLN-Gebiet bei gegebener Interessenlage im Grundsatz zulässig ist. 

6.
6.1 Das Objekt Nr. 1309 "Zugersee" des Bundesinventars der Landschaften und Na-
turdenkmäler von nationaler Bedeutung BLN umfasst den nördlichen und westlichen Teil 
des Zugersees, dessen Ufer sowie einen angrenzenden Landstreifen von Cham bis Im-
mensee. Es umfasst eine Fläche von 2'882 ha. Begründet wird die nationale Bedeutung in 
der seit 1. Juni 2017 geltenden, das jeweilige Schutzobjekt präzisierenden Fassung wie 
folgt: "1. Kulissenartig wirkende mehrstufige Seelandschaft am Übergang vom Mittelland 
zu den Voralpen; 2. Sanfte, vom Gletscher geprägte Seelandschaft mit in den See ragen-
den bewaldeten Molasserücken; 3. Einmaliges Ensemble von naturnahen Bereichen und 
landschaftsprägenden Parkanlagen; 4. Grosse natürliche Flachufer mit Verlandungszonen 
und gut erkennbaren alten Strandlinien sowie Strandterrassen verschiedener Seespie-
gelstände; 5. Verlandungszonen und Flachmoore mit charakteristischen und gefährdeten 
Pflanzen- und Tierarten; 6. Ablesbarkeit jahrtausendealter menschlicher Besiedlung; 
Prähistorische Ufersiedlungen, mittelalterliche Schlösser, stattliche Bauernhöfe, Villen und 
Parkanlagen". Die Grenze bilden die Eisenbahnlinien im Norden und Westen sowie die 
Autobahn A4 im Süden. Als Schutzziele gelten die Erhaltung der vielfältigen, reich struktu-
rierten parkähnlichen Ufersiedlungslandschaft mit ihren wertvollen und prägenden kulturel-
len Elementen (Ziel 3.1), die Erhaltung der natürlichen Seeufer mit ihren prägenden geo-
morphologischen Formen, gut erkennbaren Strandlinien und Flachwasserzonen (3.2), die 
Erhaltung der Vielfalt der Uferlebensräume, vor allem der ausgedehnten Feuchtgebiete 
und Schilfbestände, in ihrer Qualität sowie ökologischen Funktion mit ihren charakteristi-
schen Pflanzen- und Tierwelt (3.3), die Erhaltung der standortangepassten landwirtschaft-
lichen Nutzung, insbesondere der Streuwiesen, und die Zulassung ihrer Entwicklung (3.4) 
sowie die Erhaltung des Ufersaums mit den archäologischen Fundstätten (3.5).

6.2
6.2.1 Die ENHK äusserte sich bereits am 21. März 2005 im Rahmen der Genehmigung 
des Richtplans durch den Bund zur Inertstoffdeponie Stockeri. Sie beurteilte das Vorhaben 
als erheblichen Eingriff, der nicht mit den Zielsetzungen des BLN vereinbar sei. Mit der 
geplanten Deponie werde der morphologische Formenschatz der Ufer- und Glazialland-

24

Urteil 2019 119

schaft verfälscht. Die Erreichung des Schutzziels, die Landschaftsgeschichte aus dem 
morphologischen Formenschatz ablesbar zu erhalten, werde vereitelt. Auch wenn durch 
verschiedene landschaftliche Ersatz- und Begleitmassnahmen eine ökologische Aufwer-
tung vorgesehen sei, lasse sich die Deponie an diesem Standort nicht rechtfertigen. Die 
grösstmögliche Schonung sei nur mit dem Verzicht auf die vorgesehene Nutzung erreich-
bar. Mit auf Antrag des ARE ergänzter Stellungnahme vom 7. November 2005 hielt sie an 
ihrem Standpunkt fest. 

6.2.2 Demgegenüber erwog das Bundesamt für Raumentwicklung ARE – nachdem es 
einen Augenschein durchführte und Mitberichte der involvierten Bundesämter einholte – in 
seinem Prüfungsbericht vom 2. Dezember 2005 zuhanden des Bundesrats, dass das Ge-
biet Stockeri am äusseren Rand des BLN-Gebietes bereits heute beeinträchtigt sei. Mit 
der Begrenzung durch die A4, die SBB-Linie und durchschnitten von Hochspannungslei-
tungen sei die weitgehend ausgeräumte Kulturlandschaft mit den bestehenden landwirt-
schaftlichen Bauten und Anlagen, insbesondere mit dem grossen ehemaligen Schweine-
stall, bereits beeinträchtigt. Die natürlich gewachsene Drumlinlandschaft werde künstlich 
wesentlich verändert. Die von der ENHK ausdrücklich hervorgehobene besondere geo-
morphologische Qualität der Glaziallandschaft werde in diesem räumlich eng begrenzten 
Bereich zwar verfälscht, ihre besondere Qualität sei für den Laien bei einer Gegenüber-
stellung des heutigen Zustandes mit der möglichen Neugestaltung nach Schliessung der 
Deponie und der Rekultivierung allerdings nicht mehr unmittelbar erkennbar. Die Rekulti-
vierung der Deponie solle als Gelegenheit zur ökologischen Aufwertung genutzt werden. 
Die Endgestaltung der Deponie sei noch nicht festgelegt, doch enthalte der Planentwurf 
verschiedene zweckmässige Massnahmen für eine erhöhte Naturnähe und eine gute An-
bindung an den geplanten Wildkorridor. Mit Blick auf eine weitestgehende Erhaltung der 
Authentizität der Landschaft und der Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte sollten ver-
schiedene Varianten der Materialablagerung bzw. Landschaftsgestaltung geprüft werden. 
Die Entfernung oder Verlagerung bestehender störender Bauten und Anlagen (ehemalige 
Schweinemasthalle, Hochspannungsleitung), welche dem Schutzziel widersprächen, wür-
den im Übrigen sehr zweckmässige Ersatzmassnahmen darstellen. Mit den geplanten 
Massnahmen der Landschaftsgestaltung und ökologischer Aufwertung nach Abschluss 
des Deponievorganges sei eine grösstmögliche Schonung im Sinne von Art. 6 NHG aber 
gewährleistet.

In der Folge genehmigte der Bundesrat die Festsetzung des Deponiestandortes mit Aufla-
gen (vgl. oben E. 3.1).

25

Urteil 2019 119

Im Rahmen eines ersten Deponiebewilligungsverfahrens stellte die ENHK am 12. Juni 
2008 fest, dass das Vorhaben trotz der gegenüber 2005 vorgenommenen Verbesserun-
gen dem in Art. 6 NHG festgelegten Gebot der ungeschmälerten Erhaltung und der 
grösstmöglichen Schonung nicht entspreche.

6.2.3 Mit der Revision des BLN-Inventars und der zugehörigen Verordnung (VBLN) per 
1. Juni 2017 wurden der Objektbeschrieb detaillierter und die zu erreichenden Schutzziele 
präzisiert. Das kantonale ARV kam in seinem Bericht vom 15. November 2017 zum 
Schluss, dass sich die Sach- und Rechtslage auch mit dem revidierten BLN und VBLN un-
verändert darstelle. Die vom ARE formulierten Anträge (geringe Einsehbarkeit von Zuger-
see und freie Sicht auf das Zugersee-Ufer von Meierskappel aus) sei innerhalb des Zo-
nenperimeters machbar. In der Studie werde als Beispiel eine Gestaltung mit mehreren 
Deponiehügeln gewählt, die sich an den bestehenden Drumlinhügeln orientierten. Dies 
würde zwar die Drumlinlandschaft im Projektgebiet verändern, aber sich im Endzustand 
nicht wesentlich von ihrer Umgebung abheben. Die Deponiehöhe sei gegenüber der 
Machbarkeitsstudie von 2005 reduziert worden. Für die ökologische Aufwertung seien bei-
spielhaft Streuobstbereiche, Hecken, Kleingehölze, Krautsäume und Magerwiesen sowie 
feuchte Saumgesellschaften genannt. Diese wertvollen Strukturelemente unterstützten 
auch den Wildkorridor, indem sie als Zuleitstrukturen für die geplante Wildtierüberführung 
dienten. Die ENHK habe im Schreiben vom 12. Juni 2008 die ökologische Aufwertung an-
erkannt. 

6.2.4 Am 15. November 2018 äusserte sich die ENHK in dieser Sache zum vierten Mal, 
nun unter Geltung der revidierten VBLN und erstattete ihr Gutachten. Sie hielt fest, dass 
sie sich nicht zur raumplanerischen Interessenabwägung oder zu weiteren rechtlichen 
Fragen äussere. Das Bewilligungsverfahren obliege den kantonalen Behörden. Sie erach-
te die Schutzziele 3.1, 3.2 und 3.4 des BLN-Objekts Zugersee für das vom Projekt betrof-
fene Gebiet als relevant. Sie führte aus, dass das Gebiet auf der Landeskarte 1975 noch 
mit einer Moorsignatur versehen gewesen sei. Heute sei die Senke drainiert, die Kultur-
landschaft sei weitgehend ausgeräumt und es werde intensive Landwirtschaft betrieben. In 
diesem Bereich werde das BLN-Gebiet von mehreren grossen Infrastrukturanlagen be-
grenzt, die zwar störend in Erscheinung träten, das Relief der charakteristischen Moränen- 
und Drumlinlandschaft aber nicht wesentlich beeinflussten. Die vorgesehene Fläche sei 
zwar gegenüber dem 2008 beurteilten Vorhaben von 17,8 ha auf ca. 15,5 ha reduziert 
worden, das vorgesehene Volumen betrage aber immer noch maximal 1 Mio. m3. Mit die-

26

Urteil 2019 119

sem Volumen überrage der höchste Punkt der Deponie mit 469 m.ü.M. die beiden südlich 
gelegenen Drumlins von 462 bzw. 463 m.ü.M. und erreiche knapp die Höhe des nördlich 
angrenzenden Rundhöckers. Als mögliche Gestaltung zeigten die Unterlagen einen brei-
ten zentralen Hügel, der zwar vom See aus nicht sichtbar, aber in der nahen Umgebung 
inner- und ausserhalb des BLN-Gebietes deutlich in Erscheinung treten werde. Einst sei 
das betroffene Objekt als "unberührte Seelandschaft" ausgeschieden worden. Gemäss 
dem mit der revidierten Verordnung präzisierten Ortsbeschrieb werde das vom Vorhaben 
betroffene Gebiet explizit hervorgehoben und in seiner Bedeutung betont, indem nun ste-
he: "Klar erkennbar sind die Drumlins zwischen den beiden Halbinseln westlich und nord-
westlich der Stockeri…". Die Wichtigkeit der in dieser Seeuferlandschaft vorkommenden 
geomorphologischen Formen als zu schützende Werte der Seeuferlandschaft werde mit 
dem Schutzziel deutlich zum Ausdruck gebracht. Die Kommission halte daher fest, dass 
die Deponie mit der Ausbildung eines künstlichen breiten Hügels zu einer grossflächigen 
Verfälschung führe und die Ablesbarkeit der Landschaft verunmögliche. Die Ablesbarkeit 
der Landschaftsentwicklung werde verunmöglicht, womit das Projekt in Widerspruch zu 
Art. 5 Abs. 1 VBLN stehe. Das Schutzziel 3.4 (Erhaltung der standortangepassten Land-
wirtschaft) werde lediglich temporär tangiert, hingegen würden die Schutzziele 3.1 (Erhal-
tung der vielfältigen, reich strukturierten parkähnlichen Ufersiedlungslandschaft mit ihren 
wertvollen und prägenden kulturellen Elementen) und 3.2 (Erhaltung der natürlichen See-
ufer mit ihren prägenden geomorphologischen Formen, gut erkennbaren Strandlinien und 
Flachwasserzonen) schwerwiegend beeinträchtigt, weshalb auf die Ausscheidung zu ver-
zichten sei.

6.2.5 Das ARE als Fachbehörde des Bundes schätzte die Beeinträchtigung des fragli-
chen Gebietes bei Errichtung einer Deponie als nicht so schwerwiegend ein, da es das 
Gebiet mit Autobahn, SBB-Trassee und Hochspannungsleitungen als schon erheblich be-
lastet beurteilte. Mit Genehmigung der Richtplanung im Dezember 2005 übernahm der 
Bundesrat die Einschätzung seiner Fachstelle. Er schützte damit die Auffassung, dass das 
Interesse an der Erstellung einer Deponie im damals vorgesehenen Ausmass jedenfalls 
das Anliegen des ungeschmälerten Erhalts des Gebietes Stockeri überwiege. Beim Au-
genschein im Frühjahr 2021 erklärte die Leiterin der Abteilung Natur und Landschaft (NA-
LA) des ARV, welche gleichzeitig auch stellvertretende Amtsleiterin des ARV ist, dass 
nach Ansicht der kantonalen Fachstelle das zentrale und schützenswerte Thema im Raum 
Stockeri die beiden markanten, über 500 m hohen Rundhöcker Chilchberg und Breiten 
seien. Diese beiden Molasserippen seien vom Gletscher herausgehobelte Rundhöcker. 
Drumlins seien aus vom Gletscher mitgebrachtem Schutt, aus lockerem Material, aufge-

27

Urteil 2019 119

schüttete Hügel. Das Besondere in diesem Teil des BLN-Raumes seien die beiden er-
wähnten grossen Molasse-Rundhöcker zusammen mit den Rundhöckern im Süden, nicht 
die beiden an die vorgesehene Deponie angrenzenden Drumlins. Auch mit der Deponie 
bleibe die Landschaftsgeschichte erkennbar. 

6.3
6.3.1 Durch die Aufnahme eines Gebietes in das BLN-Inventar ist dessen nationale öf-
fentliche Schutzwürdigkeit erstellt. Die ENHK kam in all ihren vier Gutachten resp. Stel-
lungnahmen zum eindeutigen Schluss, dass das Gebiet Stockeri durch eine Deponie 
schwerwiegend beeinträchtigt werde, weshalb auf deren Realisierung zu verzichten sei. 
Es fragt sich heute, ob die Revision des BLN-Inventars und der dazugehörigen Verord-
nung für den hier interessierenden Raum um die Stockeri die Einschätzung des ARE, wel-
che noch unter der vormaligen Ordnung erging, zu einer abweichenden Beurteilung führen 
muss. In Bezug auf die Geomorphologie wurde die Bedeutung des BLN-Gebietes in der 
bis zum 31. Mai 2017 geltenden Objektbeschreibung mit der "weitgehend unberührten 
Seeuferlandschaft mit kulissenartig in den See vorspringenden Molassekuppen und der 
mächtigen Nagelfluhpyramide der Rigi im Hintergrund" definiert. In der heute geltenden 
Fassung wird die nationale Bedeutung in Ziff. 1.1 mit der "kulissenartig wirkenden mehr-
stufigen Seelandschaft am Übergang vom Mittelland zu den Voralpen" und der "sanften, 
vom Gletscher geprägten Seelandschaft mit in den See ragenden bewaldeten Molasserü-
cken" (Ziff. 1.2) begründet. In Ziff. 2.2 wird auf die Erkennbarkeit der Drumlins im Gebiet 
Stockeri und auf die Halbinsel St. Andreas bei Cham verwiesen. Der Vergleich der beiden 
Fassungen zeigt, dass die Bedeutung des BLN-Gebietes "Zugersee" im Wesentlichen un-
verändert gewichtet wird. Gegenüber der früheren Ordnung erscheinen die Schutzziele 
nicht weitergehend gesetzt, auch wenn sie detaillierter formuliert sind. Zwar sind die Drum-
lins im Objektbeschrieb explizit erwähnt, doch ist dieser generell für das ganze BLN-
Gebiet sehr ausführlich. Auch wenn die ENHK im letzten Gutachten nun auf diesen Ob-
jektbeschrieb verweist, kann doch festgestellt werden, dass ihre Beurteilung und Schluss-
folgerungen durchgängig auf denselben Argumenten basieren. Eine gegenüber der dama-
ligen BLN-Ordnung verschärfte Schutzwirkung ist nicht zu sehen.

6.3.2 Gemäss Art. 7 Abs. 3 NHG bildet das Gutachten eine der Grundlagen für die In-
teressenabwägung der Entscheidbehörde. Mit dieser per 1. April 2020 eingeführten Er-
gänzung von Art. 7 NHG wurde die bestehende Praxis auf Gesetzesstufe verankert (vgl. 
BBl 2019 349). Nach wie vor gilt daher, dass in Fachfragen das Gericht nur mit triftigen 
Gründen vom Gutachten abweichen darf (vgl. BGer 1C_118/2016 vom 21. März 2017 

28

Urteil 2019 119

E. 5). Vorliegend sind solche Gründe gegeben. Das ARE hat die von der ENHK einge-
schätzte schwerwiegende Beeinträchtigung des Gebietes Stockeri stark relativiert. Diese 
Einwände gelten auch heute noch bei in wesentlich unveränderter Sach- und Rechtslage. 
Das kantonale ARV gewichtet die Beeinträchtigung ebenfalls deutlich tiefer als die ENHK. 
Bei beiden Ämtern handelt es sich um Fachstellen, die spezifische Sachkunde gerade 
auch im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes haben. Ihren Argumenten kommt 
daher ein grosses Gewicht zu, auch wenn nicht vergessen werden darf, dass sie aufgrund 
der ihnen übertragenen Aufgaben nicht völlig unabhängig sind. Das ARE hat festgestellt, 
dass das fragliche Gebiet am Rand des BLN-Gebietes sei und von Autobahn, SBB-
Trassee und Hochspannungsleitung schon stark beeinträchtigt sei. Dieser Feststellung 
kann ohne weiteres zugestimmt werden. Während die Hochspannungsleitung immerhin 
entfernt werden könnte, wurde mit den Verkehrsinfrastrukturen so massgeblich in die 
Landschaft eingegriffen, dass diese selbst bei einem Rückbau dieser Anlagen nicht mehr 
hergestellt werden könnte. Die Beschaffenheit des Bodens wurde offenbar schon wesent-
lich verändert, als ehemaliges Feuchtgebiet (vgl. "Moorsignatur") drainiert wurde und heu-
te intensive Landwirtschaft betrieben wird. Heute zeugen noch verschiedene kleine Drum-
lins, aber vor allem der markante Chilchberg und der Chiemen von der Modellierung der 
Landschaft durch die Gletscher. Mit dem Einspracheentscheid wurde das maximal zuläs-
sige Volumen auf 840'000 m3 bei gleichbleibender Grundfläche reduziert. Dies hat zur 
Folge, dass mögliche Deponiehügel weniger hoch aufgeschüttet werden müssen. Dies, so 
die Leiterin des NALA, ermögliche weiterhin die Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte. 
Die Argumente der beteiligten Fachstellen erscheinen insgesamt überzeugend und ver-
mögen die Ansicht der ENHK stark einzuschränken. Die Reduktion des maximalen Depo-
nievolumens ermöglicht die massvolle Einbettung in die Drumlinlandschaft, welche die – 
und das ist das Hauptargument der ENHK – Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte nach 
wie vor erlauben. Chilchberg und Chiemen werden durch das Vorhaben in ihrer Bedeu-
tung nicht beschränkt, und die bestehenden Drumlins werden baulich wenig tangiert. Die 
prägenden Elemente bleiben somit erhalten. Eine schwerste oder auch nur schwere Be-
einträchtigung des schon stark vorbelasteten Gebietes ist daher nicht zu sehen. Dieser 
Meinung folgte notabene auch der Bundesrat mit seiner Genehmigung des Richtplanes.

7. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Sondernutzungszone trotz fehlen-
der umfassender Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen worden sei und damit auf unge-
nügenden Grundlagen beruhe. 

29

Urteil 2019 119

7.1 Gemäss Art. 38 VVEA bedarf es für eine Deponie sowohl einer Errichtungs- als 
auch einer Betriebsbewilligung. Das Errichten einer neuen Deponie unterliegt gemäss 
Art. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) mit 
Verweis auf dessen Anhang der Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG. Bei 
Deponien des Typs A mit einem Volumen von mehr als 500'000 m3 bestimmt das kantona-
le Recht das massgebliche Verfahren (Anhang 4 UVPV Ziff. 40.4). Dabei wählen die Kan-
tone dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Se-
hen die Kantone für eine bestimmte Anlage eine Sondernutzungsplanung (Detailnut-
zungsplanung) vor, so gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende 
Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Sieht der Anhang oder das kantonale Recht eine 
mehrstufige Planung in verschiedenen Verfahrensschritten vor, so wird die Prüfung bei je-
dem Verfahrensschritt so weit durchgeführt, als die Auswirkungen des Projekts auf die 
Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen (Art. 6 UVPV). Betreffend Ver-
fahren regelt das Zuger Recht nur gerade die Zuständigkeiten. So bestimmt es in § 7 EG 
USG (BGS 811.1) das Amt für Umweltschutz, welches die Gesuchsteller berät, die Um-
weltverträglichkeitsberichte beurteilt und der Entscheidbehörde allfällige Auflagen und Be-
dingungen beantragt. Zur Frage, in welchem Stadium (Nutzungsplanung oder Baubewilli-
gungsverfahren) welche Prüfungen vorgenommen werden müssen, enthält das Zuger 
Recht keine eigenständigen Regelungen.
 
7.2 Eine UVP-Pflicht bereits für die Sondernutzungsplanung ist dann gegeben, wenn 
alle Parameter bekannt sind, die eine solche überhaupt ermöglichen. Im Übrigen lassen 
der Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung mehrstufige Prüfungen zu. Vorliegend 
steht die Zulässigkeit der Deponiezone in Frage. Entscheidend für deren Beantwortung ist 
die Beständigkeit des Richtplanes resp. ob und in welchem Mass ein Eingriff in das BLN-
Gebiet durch bedeutende Interessen gerechtfertigt ist. Von essentieller Bedeutung ist so-
mit der Bedarf nach Deponiemöglichkeiten und Alternativen in der Standortwahl. Es ver-
steht sich, dass dabei die umweltrechtlichen Auswirkungen der geplanten Nutzung so weit 
als möglich in die Planung miteinbezogen werden, andernfalls eine Interessenabwägung 
nicht stattfinden könnte. Dies bedingt, dass Art und Ausgestaltung des Projektes zumin-
dest in den Grundzügen bekannt sind. Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen 
müssen daher bereits auf Stufe der Nutzungsplanung erlassen werden und dürfen nicht 
ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (vgl. BGer 1A.230/2005 vom 4. April 
2006 E. 4.2). Darüber hinaus ist aber nicht zu beanstanden, wenn ein Kanton eine vertief-
te UVP ins Bau- bzw. Errichtungs- und Betriebsbewilligungsverfahren verschiebt, zumal 

30

Urteil 2019 119

zwischen Nutzungsplan und Errichtung einer Anlage eine erhebliche Zeitspanne liegen 
kann und sich wesentliche Änderungen tatsächlicher oder rechtlicher Art ergeben können.

7.3 Im Hinblick auf die Auflage der Ausscheidung der Nutzungszone "Stockeri" erstell-
te das kantonale Amt für Raumplanung (heute Amt für Raum und Verkehr ARV) am 
15. November 2017 einen Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV; 
SR 700.1). Ein solcher Bericht ist Grundlage für die Genehmigung eines Nutzungsplanes. 
Er hat Auskunft zu geben, u.a. wie ein Nutzungsplan die Ziele und Grundsätze der Raum-
planung, die Sachpläne und Konzepte des Bundes und den Richtplan berücksichtigt und 
wie den Anliegen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-
bung, Rechnung getragen wird. Darin hielt das Amt fest, dass die Anpassung des kanto-
nalen Nutzungsplanes erfolge, ohne dass ein konkretes Deponieprojekt vorliege. Ein sol-
ches sei noch zu erarbeiten. Zu jenem Zeitpunkt werde die Umweltverträglichkeit zu prü-
fen sein. Weiter führte es aus, dass die Richtplanfestsetzung auf einer umfassenden 
Standortevaluation basiere. Der Bedarf für die Ablagerung unbelasteter Aushubmaterialien 
sei ausgewiesen. Die vorgesehene Nutzungszone sei um 3,17 ha grösser als im Richtplan 
abgebildet. Diese Veränderung sei aber von untergeordneter Bedeutung und sachlich be-
gründet, da damit gemäss den Auflagen des Bundesamtes ARE die Einsehbarkeit der neu 
geschaffenen Landschaftselemente vom Zugersee möglichst gering gehalten und die be-
stehenden Drumlins weitgehend geschont werden könnten. Die geplante Einzonung sei 
eine raumplanerische Massnahme zur Sicherstellung der regionalen Entsorgung von Aus-
hubmaterial, andernfalls Materialexporte über grosse Distanzen mit entsprechenden Um-
weltbelastungen (CO2-Ausstoss) erfolgen müssten. Das ARV setzte sich ausführlich mit 
den für ein BLN-Gebiet geltenden Vorschriften unter Berücksichtigung der per 1. Juni 2017 
totalrevidierten VBLN und den vom ARE formulierten Auflagen betreffend Einsehbarkeit 
und ökologischer Aufwertung nach Deponieabschluss auseinander. Es thematisierte die 
Erschliessung resp. den Verkehr und weitere Anforderungen der Umweltschutzgesetzge-
bung, so namentlich die Standorteignung gemäss VVEA (Grundwasserschutz, Über-
schwemmungs-, Steinschlags-, Rutschungs- oder Erosionsgefährdungen, Baugrund und 
Setzungsberechnungen, Auswirkungen auf angrenzende Infrastrukturanlagen) und die An-
forderungen der Lärmschutz- und Luftreinhaltevorschriften. Es kam zum Schluss, dass 
das Deponievorhaben, soweit ohne konkretes Projekt prüfbar, allen gesetzlichen Anforde-
rungen entspreche resp. dass in gewissen Bereichen nach der Rekultivierung sogar ein 
wesentlich höherer ökologischer Wert resultiere. 

31

Urteil 2019 119

Das ARV sah sich noch nicht in der Lage, eine abschliessende UVP zu erstellen, da we-
der das definitive Projekt noch der zeitliche Horizont bekannt seien. Veränderungen bei 
beispielsweise den Rechtsgrundlagen oder beim Verkehrsaufkommen seien möglich, die 
einen wesentlichen Einfluss auf die Umweltverträglichkeit haben könnten.

7.4 Die Beschwerdeführer beanstanden die Zweistufigkeit des Prüfungsverfahrens. 
Sämtliche Parameter seien bekannt, weshalb die eigentliche Umweltverträglichkeitsprü-
fung nicht in das Errichtungs- und Betriebsbewilligungsverfahren verschoben werden dür-
fe. Dieser Ansicht ist nicht zu folgen. Es trifft zu, dass die geplante Nutzungszone nun par-
zellenscharf bestimmt ist und das maximale Volumen, die Betriebsdauer und die Er-
schliessung festgelegt wurden. Bestimmt wurde weiter, dass der Betrieb der Deponie Auf-
lagen erfüllen müsse, welche im Rahmen der Projektierung aufzuzeigen seien. Wenn nun 
die Beschwerdegegnerin vorbringt, dass zwar die wesentlichen Randbedingungen festge-
schrieben seien, erst aber mit dem Detailprojekt die voraussichtlichen Auswirkungen ver-
lässlich geprüft werden könnten, ist dies nachvollziehbar. Tatsächlich sind heute noch di-
verse Fragen offen, so z.B. die genaue Modellierung der Deponie, allfällige Auflagen be-
treffend Begrenzung und/oder Lenkung des Deponiebetriebes mit Anzahl der Lastfahrten, 
Verlauf des auszudolenden Moosbaches etc. Noch ist auch unklar, wann sich die Deponie 
allenfalls realisieren lässt und damit auch, ob und wie sich die einschlägigen gesetzlichen 
Bestimmungen und die konkreten Möglichkeiten und Belastungen eines Deponiebetriebes 
ändern. Mit dem Verschieben der vertieften UVP in das Bau- und Betriebsbewilligungsver-
fahren hat das ARV kein Recht verletzt; sein Vorgehen ist mit der Umweltschutzgesetzge-
bung konform. An dieser Stelle wird festgestellt, dass der Bericht des ARV vom 15. No-
vember 2017 für die Ausscheidung der Nutzungszone genügt. Überdies ist anzumerken, 
dass die Beschwerdeführer durch das zweistufige Verfahren keine ernsthaften Nachteile 
erleiden. Das nachfolgende Bewilligungsverfahren eröffnet ihnen ja wiederum die Möglich-
keit, ihre Vorbehalte beschwerdeweise vorzubringen.

8. Die Beschwerdeführer bezweifeln die Notwendigkeit einer Deponie für NSF-Stoffe 
an diesem Standort. Es gebe alternative Standorte. Zudem sei die Abfallproblematik 
selbstverschuldet infolge des unkontrollierten Imports von Aushubmaterial aus anderen 
Kantonen. Aufgrund der Gegenrechtsvereinbarung werde das eigene Deponieproblem 
ohnehin nicht gelöst, da die angeblich notwendige Kapazität bereits durch die Abfallimpor-
te aus dem Kanton Aargau konsumiert werde. Allfällige Engpässe seien durch die Schaf-
fung des Gleichgewichts zwischen Import und Export zu schaffen.

32

Urteil 2019 119

8.1
8.1.1 In der kantonalen Abfallplanung 2007, beschlossen vom Regierungsrat am 1. Mai 
2007, wurde dargelegt (vgl. S. 38), dass jährlich durchschnittlich 200'000 m3 nicht stand-
festen Aushubs anfalle; nicht standfester Aushub umfasse vernässten Aushub sowie See-
kreide und Lehme (NSF-Material). Entsorgt werde dieser in speziellen Deponien, deren 
Kapazität beschränkt sei. Ab 2008 würden zu wenig Deponiekapazitäten zur Verfügung 
stehen und bis ins Jahr 2020 werde sogar ein Defizit von 1,8 Mio. m3 prognostiziert. Von 
den in Planung befindlichen Deponien könne die Deponie Stockeri einen wesentlichen An-
teil von nicht standfestem Aushub übernehmen. Allein mit Deponiestandorten im Kanton 
Zug werde der Ablagerungsbedarf allerdings kaum gedeckt werden können.

8.1.2 Am 8. Juli 2014 beschloss der Regierungsrat die "Deponieplanung 2013, Aushub 
und Inertstoffe, Schlussbericht". In der Zusammenfassung wurde festgehalten, dass die 
Volumen der im Richtplan festgesetzten Deponien (Stockeri) gemäss dem aktuellen Wis-
sensstand gebraucht würden, was die Auswertung der Modellierungen zur Entwicklung 
der Aushubmengen und Ablagerungskapazitäten ergebe. Es sollten aber interkantonale 
Vereinbarungen wie mit der Deponie Babilon (mit Gegenrecht) getroffen werden. Zurzeit 
dränge sich keine Neuausscheidung/-bewertung von Standorten auf. Bisher sei die Situa-
tion im Bereich Aushubentsorgung mittels jährlicher Erhebungen erfasst worden. Neu sei 
für die Deponieplanung ein neues Prognosemodell in Zusammenarbeit mit sechs weiteren 
Kantonen entwickelt worden, das KAR-Modell, welches die Kies-, Aushub- und Rückbau-
materialflüsse beschreibe. Zusammen mit dem konventionellen Prognosemodell könne es 
für die Kapazitätsplanung eingesetzt werden. Betreffend NSF-Material wurde dargelegt, 
dass eine Prognose wegen des starken Einflusses wie Baugrund und Witterung (z.B. lan-
ge Schlechtwetterperioden) schwierig sei, weshalb von einem durchschnittlichen Anfall 
ausgegangen werde. 

8.1.3 Gemäss "Abfallplanung 2019" wurde unter den wichtigsten Handlungsfeldern 
(Massnahmen mit hoher Priorität) die höchste Dringlichkeit insbesondere beim unver-
schmutzten Aushub (Deponien Typ A) festgestellt. Die Realisierung geplanter Ablage-
rungsstandorte müsse unterstützt und zusätzliche Ablagerungskapazitäten geschaffen 
werden, um die Entsorgungssicherheit zu gewährleisten (vgl. S. 7). Für deponiebare Abfäl-
le inkl. Deponien betrage der Zeithorizont 15 – 20 Jahre. Betreffend unverschmutzten 
Aushub wurde auf die Prognosemodelle verwiesen, welche im Jahr 2013 zur Anwendung 
gekommen seien (Mengenprognose "Synthese": Extrapolation der tatsächlich angefalle-
nen Mengen plus Berechnungen gemäss KAR-Modell). Es wurde festgehalten, dass die 

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effektive Mengenentwicklung der abgelagerten Abfälle in den Jahren 2014 – 2017 deutlich 
über den Prognosewerten gelegen habe und die verfügbaren jährlichen Ablagerungsvolu-
men im Kanton Zug dadurch stärker als prognostiziert abgenommen hätten. Für die Ab-
fallplanung 2019 wurden die Annahmen getroffen, dass die Deponie Stockeri per 2026 re-
alisiert sei und jährlich ein Ablagerungsvolumen von 150'000 m3 (fest) aufnehme. Mit der 
Deponie Babilon, welche seit 2018 in Betrieb sei, sei eine Vereinbarung getroffen worden, 
wonach diese ein Ablagerungsvolumen von 500'000 m3 bei einer jährlichen Richtgrösse 
von 60'000 m3 für den Kanton Zug reserviert habe. Die Gegenrechtsvereinbarung sehe 
vor, dass in der geplanten Deponie Stockeri dannzumal die gleiche Menge für die gleiche 
Dauer aufgenommen werde (vgl. Ziff. 4.9.2, S. 59 ff.). Damit verbleibe für die Ablagerung 
des Aushubs aus dem Kanton Zug ein Volumen von jährlich 90'000 m3 (fest). Der NSF-
Aushub (stark vernässtes und feinkörniges Material) müsse gesondert betrachtet werden, 
da aufgrund der Einbaubedingungen für die Ablagerung nur ein Teil des Volumens auf den 
Deponien des Typs A bzw. in den Kiesgruben zur Verfügung stehe. Gerade die Seekreide 
als Spezialfall des NSF-Materials, welche im Kanton Zug relativ häufig angetroffen werde, 
sei in Bezug auf die Einbaueigenschaften besonders problematisch. Es werde angenom-
men, dass zwei Drittel des NSF-Materials mit standfesten Materialien aufbereitet werden 
könnten und keine spezielle Ablagerungsmöglichkeit erforderlich sei. Die Volumen der Ab-
lagerungskapazitäten seien längerfristig in der Summe ausreichend, wobei aufgrund der 
generellen Knappheit mit zeitlich begrenzten Engpässen zu rechnen sei. Vermeidungspo-
tenziale für den Anfall an deponierbaren Abfällen könnten nicht ausgemacht werden, zu-
mal heute tiefer in den Untergrund gebaut werde und so das Verhältnis von anfallendem 
Aushub zu Neubauvolumen ansteige. Die Verwertungsquote des unverschmutzten Aus-
hubs sei sehr hoch und das Verwertungspotenzial weitgehend ausgeschöpft (Ziff. 4.9.3, 
S. 65). Die vorhandenen und festgesetzten Volumen seien für die nächsten 8 Jahre aus-
reichend, sofern die Deponie Stockeri realisiert werde (Ziff. 4.9.6, S. 67). 

8.1.4 Im Arbeitspapier des ARV "Weitere Grundlagen für die Sitzung der Kommission 
für Raum, Umwelt und Verkehr RUV vom 3. Juli 2020" wird betreffend Aushubvolumen 
ausgeführt, dass die vorhandenen Aushubvolumen aufgrund des Abbaus nicht kontinuier-
lich vorlägen. Ab 2031 bis 2034 werde der Kanton Zug in einen veritablen Deponienot-
stand schlittern. Hatwil sei dann noch nicht parat und in Bethlehem könne nicht deponiert 
werden. Um diese Lücke zu schliessen, seien verschiedene Massnahmen denkbar, so: 
Prüfen einer 2. Höherschüttung im Äbnetwald; weitere Aushubdeponien zur Verfügung 
stellen; mehr Recycling gesetzlich verankern, Hatwil vorziehen, damit dort ab 2031 ge-
schüttet werden könne; Gespräche mit der KIBAG für früheres Bereitstellen von Aushub-

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volumen. Die grossen Kubaturen würden durch heute noch in Betrieb stehende Abbauge-
biete respektive "stillgelegte" Kiesabbaugebiete entstehen. Die beiden Deponien Babilon 
und Stockeri seien ein Tropfen auf den heissen Stein. 

8.2 Der Richtplan 2004 mit der Festsetzung des Standortes Stockeri für eine Deponie 
des Typus A erfolgte nach intensiver, sorgfältiger und breit abgestützter Evaluierung der 
Alternativen. Der Kanton Zug ist klein und ein grosser Teil liegt in (hügeligen) BLN-
Gebieten. Die Beschwerdegegnerin hat dargelegt, dass ein Teil des nicht standfesten 
Aushubmaterials auf einer eben gelegenen Deponie gelagert werden müsse. Insbesonde-
re Seekreide lasse sich nur bedingt verfestigen. Diese Darlegungen gründen auf umfas-
senden Abklärungen und erscheinen dem Gericht plausibel. Die Anforderungen an die La-
gerung des vernässten Aushubs schränken die Möglichkeiten im Kanton Zug schon aus 
geographischen Gründen stark ein. Die Abfallplanung ist eine rollende Planung. Basierend 
auf statistischen Erhebungen wird mit Prognosemodellen die künftige Abfallmenge ge-
schätzt. In der "Abfallplanung 2019" werden auf S. 59 ff. die Modelle zur Berechnung der 
Mengenentwicklung erläutert sowie der daraus resultierende Deponiebedarf. Das Gericht 
sieht keinen Grund, an der Methodik mit den daraus gezogenen Schlüssen zu zweifeln. 
Auch die neuesten Erhebungen weisen nach wie vor einen Deponiebedarf aus. Dass ein 
Teil der bestehenden Deponievolumen durch zu hohen Import gefüllt wurde, mag aus heu-
tiger Sicht nicht mehr zu rechtfertigen sein, ändert aber nichts daran, dass zukünftige Aus-
hubmengen untergebracht werden müssen. An dieser Stelle kann ergänzt werden, dass 
das Bundesgericht mit Entscheid 1C_687/2020 vom 13. Januar 2022 die Festsetzung des 
Kiesabbaugebietes Hatwil/Hubletzen im Richtplan aufgehoben hat. Auch der Verweis auf 
ausserkantonale Deponiemöglichkeiten hilft in diesem Sinn nicht. Zum einen hat es der 
Kanton nicht in der Hand, in welchem Mass ein anderer Kanton bei der Lösung der Zuger 
Probleme Hand bietet, zum andern können verschiedene Faktoren wie z.B. Wirtschaftlich-
keit oder Ökologie gegen eine ausserkantonale Lösung sprechen. Jeder Kanton ist ge-
setzlich zur ordnungsgemässen Abfallentsorgung verpflichtet; dazu gehört die Bereitstel-
lung genügender Deponien. Die zukünftigen Mengenentwicklungen lassen sich gewiss mit 
einiger Genauigkeit prognostizieren und die Bautätigkeiten in ihrem Ausmass politisch 
steuern, wann aber jeweils grosse Bauvorhaben mit grossen Aushubmengen realisiert 
werden, entzieht sich der exakten Planung. Aufgrund dieser Ungewissheiten in Zusam-
menhang mit der bundesrechtlichen Pflicht zur Aushubdeponierung rechtfertigt es sich, 
mittels Nutzungszone überhaupt die Möglichkeit der Errichtung einer Deponie zu schaffen. 
Die eigentliche Errichtungsbewilligung darf dann aber gestützt auf Art. 39 Abs. 1 lit. a 

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VVEA nur erteilt werden, wenn der Bedarf an Deponievolumen ausgewiesen ist. Damit ist 
gewährleistet, dass nicht leichtfertig unnötige Deponien eröffnet werden. 

9. Die Beschwerdeführer beklagen weiter den zu grossen Verlust von Fruchtfolge-
flächen im Vergleich zum im Verhältnis geringfügigen Deponievolumen, fehlende Gewich-
tung des Schutzes des bestehenden Wildtierkorridors, Verstösse gegen gewässerschutz-
rechtliche Vorgaben (Quellenschutz) sowie die Missachtung von lärmrechtlichen Bestim-
mungen durch den betriebsnotwendigen Lastwagenverkehr. So sei die Frage der sachge-
rechten Zufahrt nochmals zu prüfen. Insgesamt sei die Interessenabwägung rechtsfehler-
haft erfolgt. 

9.1 Zu diesen diversen Rügen ist generell dagegenzuhalten, dass erst mit der genau-
en Ausarbeitung des Deponieprojekts, welches dann seinerseits wieder öffentlich aufge-
legt werden muss, die konkreten Lösungen der anstehenden Fragen aufgezeigt werden 
müssen und können. Dies gilt insbesondere für die Führung des auszudolenden Moosba-
ches. Bereits kann festgestellt werden, dass der Wildkorridor, der nicht zu verwechseln ist 
mit freien Äsflächen für Wildtiere, durch im Projekt aufzuzeigende und zu bewilligende 
Schutzmassnahmen während des Betriebs erhalten bleibt, und, wie die Beschwerdegeg-
ner ausführen, nach Schliessung der Deponie durch lenkende Bepflanzungen attraktiver 
gestaltet wird. Schlussendlich ist der Wildkorridor bis dato wegen der fehlenden Wild-
wechselbrücke über die Autobahn und das SBB-Trassee noch nicht in voller Funktion. 

9.2 Betreffend Fruchtfolgeflächen kann auf die unbestrittenen Ausführungen der Bau-
direktion verwiesen werden, dass aktuell im Kanton 3'190 ha Fruchtfolgeflächen (FFF) bei 
geforderten 3'000 ha bestehen, womit ein Überschuss von 190 ha gegeben ist. Nach der 
erfolgten Renaturierung wird ein Teil, abhängig von der Steilheit des Geländes und den 
Bodenaufbaumassnahmen, wieder als FFF bewirtschaftet werden. Damit kann festgestellt 
werden, dass die Bestimmungen betreffend Erhalt der Fruchtfolgeflächen nicht verletzt 
werden. Als weitere Auflage mit dem Betrieb der Deponie, welcher auf 12 Jahre begrenzt 
wurde, ist verbunden, dass nach deren Aufgabe die Landschaft ökologisch aufgewertet 
wird. Die Aufwertung der Landschaft wurde im Übrigen auch von der ENHK und dem 
WWF in dessen Schreiben an das Amt für Raumplanung vom 18. Dezember 2017 aner-
kannt.

9.3 Zum Quellenschutz im Besonderen ist festzuhalten, dass nach den Ausführungen 
des Amtes für Umweltschutz vom 26. Januar 2018 nur die Quelle Nr. 628 im Deponiepe-

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rimeter liegt, welche die Liegenschaft I.________ mit ihren drei Wohnungen mit Trinkwas-
ser versorgt. Gemäss den verbindlichen Erklärungen der Baudirektion wird diese im Falle 
des Deponiebetriebs aufgegeben und das I.________ an eine alternative Wasserversor-
gung angeschlossen, was von der Deponiebetreiberin im Rahmen des Projekts zu ge-
währleisten ist. Am nördlichen Rand des Deponieperimeters liegt die Quelle Nr. 631, wel-
che zusammen mit der ausserhalb gelegenen Quelle Nr. 630 die Liegenschaften 
J.________ und somit drei Wohnungen versorgt. Die Baudirektion hat dazu ebenfalls fest-
gehalten, dass, sofern Konflikte zwischen Deponiebetrieb und Quellennutzung entstehen 
würden, die Betreiber die Trinkwasserversorgung für die beiden Liegenschaften sicherstel-
len müssten. Auf diese verbindlichen Auflagen kann verwiesen werden. Im Übrigen müs-
sen Kantone gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes über den Gewässerschutz (GSchG; 
SR 814.20) Schutzzonen für diejenigen Grundwasserfassungen ausscheiden, die im öf-
fentlichen Interesse liegen. Die Praxis des Kantons Zug, wonach Quellen, die nur eine 
eingeschränkte, genau bestimmbare Anzahl Nutzer – konkret fünf Haushaltungen – ver-
sorgen, nicht im Sinne des GSchG im öffentlichen Interesse liegen und deshalb keines 
besonderen Schutzes bedürfen, hält jedenfalls stand.

9.4 Im angefochtenen Entscheid legte die Baudirektion fest, dass die Erschliessung 
der Deponie hauptsächlich via A4 Ausfahrt Küss-
nacht–Zugerstrasse–Küssnachterstrasse–Stockeristrasse führen wird. Lediglich ein loka-
les Einzugsgebiet um die Bauzonen der Fraktionen Buonas und Risch dürfe über das lo-
kale Strassennetz abgewickelt werden. Diese Erschliessung über die Autobahn und die 
Hauptstrassen entspricht den Erwägungen des Bundesgerichts in seinem Entscheid BGE 
136 II 281 E. 2.5.3. Die Zweckmässigkeit dieser Erschliessung wird denn auch von den 
Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten oder gar eine valable Alternative vorgeschla-
gen. Die Erschliessung wird mit dem blossen Hinweis auf Mehrbelastung und Lärmzu-
nahme kritisiert. Soweit eine Lärmbelastung beklagt wird, wurde eine Sanierung der Stras-
sen mit Lärmschutzbelägen angekündigt und sind die Belastungswerte ohnehin im Rah-
men des konkreten Deponieprojektes zu prüfen. 

10. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Erstellen von Deponien als Aufgabe von 
nationaler Bedeutung zu qualifizieren ist. Die Beschwerdegegnerin 1 hat nachgewiesen, 
dass im Kanton Zug Bedarf für die Deponierung von unverschmutztem und vernässtem 
Aushubmaterial besteht. Der Standort Stockeri erfüllt die räumlichen Anforderungen an die 
Lagerung von unverschmutztem und insbesondere vernässtem Aushubmaterial. Er ist ge-
eignet und zweckmässig. Valable Alternativen bestehen zurzeit nicht. Eine schwere oder 

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gar schwerste Beeinträchtigung des BLN-Gebietes am vorgesehenen Deponieort ist nicht 
zu sehen, womit auch die Vorgaben des Natur- und Heimatschutzes eingehalten werden 
resp. einer Bewilligung der vorgesehenen Nutzungszone nicht entgegenstehen. Daraus ist 
auch zu schliessen, dass der vom Bundesrat im Jahr 2005 genehmigte Eintrag der Nut-
zungszone im Richtplan nach wie vor seine Geltung behält und nicht angepasst werden 
muss. Das von der Beschwerdegegnerin verfügte maximale Volumen ist höher als die im 
Richtplan festgelegte Menge, ist aber massvoll und damit zu tolerieren. Die angefochtene 
Verfügung resp. der Einspracheentscheid ist in keinem Punkt zu beanstanden. Die Be-
schwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist
 
11.
11.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer gemäss § 23 
Abs. 1 Ziff. 3 VRG die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Verwaltungsgericht erhebt 
für die Deckung des Verfahrensaufwands und die Kosten des Entscheids eine pauschale 
Spruchgebühr; diese beträgt Fr. 400.– bis Fr. 15'000.–. Sie richtet sich nach dem Zeit- und 
Arbeitsaufwand des Gerichts und nach der Wichtigkeit und Schwierigkeit der Sache sowie 
nach dem Streitwert und den sonstigen Interessen der Parteien an der Beurteilung der 
Streitsache. Da in der Streitsache "Stockeri" am Verwaltungsgericht ein Parallelverfahren 
geführt wird, worin weitgehend identische Rechtsfragen zu beurteilen sind, rechtfertigt es 
sich, vorliegend die Spruchgebühr auf Fr. 3'500.– festzusetzen. Sie wird mit dem geleiste-
ten Kostenvorschuss verrechnet. 

11.2 Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder tei