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**Case Identifier:** 8c6698bb-91a0-558d-a372-606d6056f390
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-09-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.09.2008 A-8518/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-8518-2007_2008-09-18.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-8518/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 8 .  S e p t e m b e r  2 0 0 8

Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz), 
Richter Beat Forster, Richter André Moser, 
Richter Lorenz Kneubühler (Abteilungspräsident), 
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, 
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.

X._______,
Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement 
(EJPD), Generalsekretariat GS-EJPD, 
Rechts- und Beschwerdedienst EJPD, Bundeshaus West, 
3003 Bern,
Vorinstanz.

Mahnung.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-8518/2007

Sachverhalt:

A.
X._______ ist seit dem 1. Mai 1997 angestellt im Bundesamt A. (Bun-
desamt). Seit dem 1. Juli 2006 ist er in der Funktion als Sachbearbei-
ter 2 in der Sektion B. der Abteilung C. tätig.

B.
Am 2. April  2007 stellte das Bundesamt X._______ eine Ermahnung 
betreffend sexueller Belästigung am Arbeitsplatz / Stalking aus, welche 
ihm am 11. April 2007 übergeben wurde. Mit Schreiben vom 25. April 
2007  wandte  sich  X._______  an  den  stellvertretenden  Direktor  des 
Bundesamts,  der  die  Ermahnung  unterzeichnet  hatte,  und  verlangte 
deren Aufhebung sowie Entfernung aus dem Personaldossier. Die für 
Personalfragen  zuständige  Vizedirektorin  eröffnete  X._______  am 
17. Juli  2007, dass sie nach Prüfung der Unterlagen auf der Ermah-
nung bestehen würde. X._______ verlangte daraufhin eine beschwer-
defähige Verfügung. Mit Schreiben vom 28. August 2007 wies ihn die 
Vizedirektorin auf die Rechtslage hin, die bei einer Ermahnung keine 
Verfügungsform vorsehe.

C.
Am  24. September  2007  reichte  X._______  beim  Rechts-  und  Be-
schwerdedienst des EJPD eine Rechtsverweigerungsbeschwerde / In-
terne Beschwerde gegen das Bundesamt ein. Darin beantragte er die 
Feststellung der unrechtmässigen Verweigerung einer Verfügung und 
die  Aufforderung  an  das  Bundesamt,  die  fragliche  Ermahnung  be-
schwerdefähig zu verfügen. Eventualiter solle die Beschwerdeinstanz 
selber entscheiden und die Ermahnung aufheben und aus dem Perso-
naldossier entfernen.

D.
Mit Entscheid vom 16. November 2007 wies das EJPD (Vorinstanz) die 
Beschwerde ab.

E.
Dagegen gelangt X._______ (Beschwerdeführer) mit Rechtsverweige-
rungsbeschwerde /  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  vom  14. Dezem-
ber  2007  (Postaufgabe 17. Dezember  2007)  an  das  Bundesverwal-
tungsgericht. Er beantragt unter Kosten- und Entschädigungsfolge, es 
sei der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und es sei festzustellen, 

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dass ihm der Anspruch auf Erlass einer Verfügung im Sinne der Art. 5 
und  35  des Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) unrechtmässig verweigert 
worden sei. Die Vorinstanz sei anzuweisen, die Ermahnung des Bun-
desamts  vom  2. April  2007  betreffend  sexuelle  Belästigung  am  Ar-
beitsplatz / Stalking beschwerdefähig zu verfügen (Rechtsbegehren 1). 
Eventualiter sei, falls die Ermahnung des Bundesamts als anfechtbarer 
Entscheid  qualifiziert  werde,  aus  prozessökonomischen Gründen die 
vorliegende  Beschwerde  als  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  vom 
Bundesverwaltungsgericht  in  der  Sache  selbst  zu  entscheiden  und 
festzustellen, dass die Ermahnung des Bundesamts aufzuheben und 
aus  dem  Personaldossier  des  Beschwerdeführers  zu  entfernen  sei 
(Rechtsbegehren 2). Sollte die Ermahnung des Bundesamts nicht als 
Entscheid qualifiziert werden, sei die vorliegende Verwaltungsgerichts-
beschwerde  dennoch  vom  Bundesverwaltungsgericht  in  der  Sache 
selbst zu beurteilen, da den dem Beschwerdeführer aus Art. 29a der 
Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 
18. April  1999 (BV, SR 101)  und eventuell  aus Art. 6 Ziff. 1  der Kon-
vention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und 
Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) folgenden Ansprüchen auf eine ge-
richtliche Beurteilung nur auf diese Weise Genüge getan werden kön-
ne (Rechtsbegehren 3). Zur Begründung macht der Beschwerdeführer 
im Wesentlichen geltend, dass auch eine Ermahnung den Charakter 
eines Entscheides, der der Beschwerde unterliege, annehmen könne. 
Bei der Ermahnung des Bundesamts handle es sich nur der Bezeich-
nung nach um eine Ermahnung, im Ergebnis stelle sie einen Entscheid 
dar. Im Weiteren wird die Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes, 
des rechtlichen Gehörs, des Willkürverbots, der persönlichen Freiheit 
und  der  Wirtschaftsfreiheit  gerügt.  Auf  weitergehende  Ausführungen 
wird im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

F.
Die Vorinstanz beantragt in ihrem Schreiben vom 30. Januar 2008 die 
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Auf eine 
weitergehende Stellungnahme wird verzichtet.

G.
Auf die Schlussbemerkungen des Beschwerdeführers vom 9. Februar 
2008 (Postaufgabe 11. Februar 2008) wird – soweit entscheidwesent-
lich – ebenfalls im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen Bezug ge-

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nommen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob es zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.

1.1 Gemäss  Art. 31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden  gegen  Verfügungen  nach  Art. 5  VwVG.  Als  Verfügungen 
gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall,  die sich auf öffentli-
ches Recht des Bundes stützen und unter anderem die Abweisung von 
Begehren  auf  Begründung,  Änderung,  Aufhebung  oder  Feststellung 
von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren 
zum  Gegenstand  haben  (Art. 5  Abs. 1  Bst. c  VwVG).  Mit  Entscheid 
vom 16. November 2007 trat  die Vorinstanz auf  die Rechtsverweige-
rungsbeschwerde /  Interne  Beschwerde  des  Beschwerdeführers  ge-
gen das Bundesamt nicht  ein,  mit  der  Begründung,  dass  es  an der 
Prozessvoraussetzung,  mithin  an  einem  gültigen  Beschwerdeobjekt, 
fehle. Mit diesem Entscheid liegt nunmehr eine anfechtbare Verfügung 
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG vor.

1.2 Fraglich  ist  der  Streitgegenstand  dieses  Verfahrens.  Nach  dem 
Wortlaut  des  Dispositivs  ist  die  Vorinstanz  auf  die  Rechtsverweige-
rungsbeschwerde des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Mit  Blick 
auf die Erwägungen, wonach die Vorinstanz auf die Rechtsverweige-
rungsbeschwerde (richtigerweise) eintritt, fragt sich, ob ein reines Pro-
zessurteil vorliegt oder ob die Vorinstanz nicht auch materiell über die 
Begehren des Beschwerdeführers entschieden hat. Die Bezeichnung 
als  Prozessurteil  im  Urteilsdispositiv  ist  unerheblich,  da  dieses  im 
Lichte der Erwägungen zu verstehen ist  (vgl. BGE 131 III  70 E. 3.4, 
BGE  115  II  187  E. 3c).  Aus  den  Ausführungen  zu  den  materiellen 
Rechtsfragen  geht  hervor,  dass  die  Vorinstanz  die  Mahnung  nach 
Art. 12 Abs. 6 Bst. b des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 
(BPG, SR 172.220.1) nicht als anfechtbare Verfügung ansieht. Inhalt-
lich  liegt  daher  ein  Sachentscheid  vor. Prozessthema  ist  vorliegend 
deshalb nicht das Nichteintreten der Vorinstanz, sondern die Frage, ob 
die Beschwerde zu Recht abgewiesen wurde.

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1.3 Beschwerden gegen Entscheide des EJPD im Bereich des Perso-
nalrechts  werden,  abgesehen  vom  Tatbestand  nach  Art. 32  Abs. 1 
Bst. c VGG, vom Bundesverwaltungsgericht beurteilt (vgl. Art. 31 VGG 
i.V.m. Art. 5 VwVG und Art. 33 Bst. d VGG sowie Art. 36 Abs. 1 BPG). 
Da die erwähnte Ausnahme vorliegend nicht gegeben ist, ist das Bun-
desverwaltungsgericht für die Beurteilung der vorliegenden Beschwer-
de gegen den Entscheid des EJPD vom 16. November 2007 zustän-
dig.

1.4 Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 37 VGG nach dem VwVG, 
soweit das VGG nichts anderes bestimmt.

2.
2.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 Bst. a-c VwVG befugt, wer 
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglich-
keit  zur  Teilnahme erhalten hat,  durch den angefochtenen Entscheid 
besonders  berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  dessen 
Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat, 
der vor der Vorinstanz mit seinen Rechtsbegehren nicht durchgedrun-
gen ist, zur Beschwerde legitimiert.

2.2 Der  Beschwerdeführer  verlangt  unter  anderem  die  Feststellung, 
dass ihm der Anspruch auf Erlass einer Verfügung unrechtmässig ver-
weigert  worden sei  (Rechtsbegehren 1,  2. Halbsatz),  sowie die Fest-
stellung, dass eventualiter die Ermahnung des Bundesamts aufzuhe-
ben und aus seinem Personaldossier zu entfernen sei (Rechtsbegeh-
ren 2, letzter Teilsatz). Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Fest-
stellungsbegehrens  ist  das  Vorliegen  eines  Feststellungsinteresses. 
Ein  solches ist  gegeben,  wenn die  antragstellende Person ohne die 
verbindliche und sofortige Feststellung des Bestandes, Nichtbestandes 
oder Umfangs öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, 
dass sie oder die Behörde ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr 
günstige unterlassen würde. Ein rechtliches Interesse ist  nicht  erfor-
derlich, vielmehr genügt auch ein bloss tatsächliches (vgl. ALFRED KÖLZ/
ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des 
Bundes,  2. Aufl.,  Zürich  1998,  Rz. 200 ff.).  Die  gesuchstellende  Per-
son, die ihr schutzwürdiges Interesse mit einem Leistungs- oder Ge-
staltungsbegehren wahren kann, hat indes ein solches und nicht nur 
ein auf Feststellung gerichtetes Begehren zu stellen, sofern ihr daraus 
nicht  unzumutbare  Nachteile  entstehen  (Grundsatz  der  Subsidiarität 
der Feststellungsverfügung; vgl. THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH 

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HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im 
Kanton Bern, Bern 1997, N. 20 zu Art. 49, mit Hinweisen; KÖLZ/HÄNER, 
a.a.O., Rz. 207). Im vorliegenden Fall sind die obgenannten Feststel-
lungsbegehren  bereits  im  Aufhebungsantrag  (Rechtsbegehren 1, 
1. Halbsatz)  mitenthalten.  Folglich  ist  auf  die  Feststellungsbegehren 
des Beschwerdeführers nicht einzutreten.

2.3 Gemäss Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verwei-
gern oder Verzögern einer Verfügung Beschwerde geführt werden. Die 
Beschwerde richtet sich dabei an die Beschwerdeinstanz und nicht an 
die  Aufsichtsbehörde  (Botschaft  zur  Totalrevision  der  Bundesrechts-
pflege, BBl 2001 4408), weshalb vorliegend das Bundesverwaltungs-
gericht  grundsätzlich  zur  Beurteilung  einer  Rechtsverweigerungsbe-
schwerde  zuständig  ist.  Der  Beschwerdeführer  betitelt  seine  Be-
schwerdeschrift  mit  Rechtsverweigerungsbeschwerde /  Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde.  Eine  Rechtsverweigerung  liegt  vor,  wenn  die 
Behörde  trotz  rechtlicher  Verpflichtung  keine  Verfügung  bzw. keinen 
Entscheid  erlässt  (KÖLZ/HÄNER,  a.a.O.,  Rz. 719). Im vorliegenden Fall 
erteilte das Bundesamt dem Beschwerdeführer eine schriftliche, nicht 
anfechtbare  Mahnung. Dagegen reichte  dieser  eine  Beschwerde  bei 
der Vorinstanz ein,  die einen Entscheid fällte. Dabei  handelt  es sich 
wie  gesehen  um  eine  Verfügung  im  Sinne  von  Art. 5  Abs. 1  Bst. c 
VwVG,  die  auf  dem  ordentlichen  Rechtsmittelweg  anzufechten  ist 
(KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 723). Soweit daher der Beschwerdeführer vor 
Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gel-
tend  macht,  fehlt  ihm  ein  schutzwürdiges  Interesse  (Art. 48  Abs. 1 
Bst. c VwVG), und es ist darauf nicht einzutreten.

2.4 Da Eingabeform und -frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ge-
wahrt  und auch die  übrigen Sachurteilsvoraussetzungen  erfüllt  sind, 
ist auf die Beschwerde mit obgenannten Einschränkungen einzutreten.

3.
Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  die  bei  ihm angefochtenen 
Verfügungen und Entscheide grundsätzlich mit uneingeschränkter Ko-
gnition (Art. 49 VwVG).

4.
4.1 Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des Entscheides 
der Vorinstanz vom 16. November 2007 und die Anweisung an die Vor-
instanz, die Mahnung des Bundesamts beschwerdefähig zu verfügen. 
Die Vorinstanz vertritt  demgegenüber  die Auffassung,  eine Mahnung 

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stelle keine Verfügung dar und habe auch nicht in Form einer solchen 
zu ergehen. Massgeblich für die Frage, ob die Vorinstanz die Rechts-
verweigerungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu Recht abgewie-
sen hat, ist demnach die rechtliche Qualifizierung einer Mahnung. Ins-
besondere  stellt  sich  die  Frage,  ob  die  Mahnung  gemäss  Art. 12 
Abs. 6 Bst. b BPG in Form einer anfechtbaren Verfügung im Sinne von 
Art. 5 VwVG zu erlassen ist.

4.2 Gemäss Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG gelten nach Ablauf der Probe-
zeit  als Gründe für die ordentliche Kündigung durch den Arbeitgeber 
Mängel in der Leistung oder im Verhalten des Angestellten, die trotz 
schriftlicher Mahnung anhalten oder sich wiederholen. Das Vorliegen 
einer schriftlichen Mahnung ist somit Voraussetzung für eine rechtsgül-
tige  Kündigung  des  Arbeitgebers  wegen  Leistungs-  und  Verhaltens-
mängeln  des  Arbeitnehmers  (vgl. Urteil  des  Bundesverwaltungsge-
richts A-5893/2007 vom 11. April  2008 E. 3.7;  Urteil  des Bundesver-
waltungsgerichts A-6517/2007 vom 9. April 2008 E. 8.1; Entscheid der 
Eidgenössischen  Personalrekurskommission  [PRK]  2004-019  vom 
22. Dezember 2004, veröffentlicht in Verwaltungspraxis der Bundesbe-
hörden [VPB] 69.57 E. 3a/bb). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtspre-
chung wird neuerdings auch für eine rechtsgültige Kündigung wegen 
Verletzung wichtiger gesetzlicher oder vertraglicher Pflichten (Art. 12 
Abs. 6 Bst. a BPG) eine vorangegangene schriftliche Mahnung voraus-
gesetzt  (Urteil  des  Bundesgerichts  1C_277/2007  vom 30. Juni  2008 
E. 7).

Die Mahnung im Sinne von Art. 12 Abs. 6 BPG ist eine empfangsbe-
dürftige  Willenserklärung.  Sie  erfüllt  grundsätzlich  zwei  Funktionen: 
Einerseits hält  der Mahnende dem anderen die begangene Vertrags-
verletzung vor und mahnt ihn zu künftigem vertragsgemässem Verhal-
ten (Rügefunktion), andererseits drückt sie die Androhung einer Sank-
tion  aus  (Warnfunktion;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts 
A-5893/2007 vom 11. April 2008 E. 3.7; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-6517/2007 vom 9. April  2008 E. 8.1; ADRIAN STAEHELIN/FRANK 
VISCHER,  Kommentar  zum  Schweizerischen  Zivilgesetzbuch,  Teilband 
V 2c, Zürich 1996, Rz. 10 zu Art. 337 OR; vgl. auch HARRY NÖTZLI, Die 
Beendigung  von  Arbeitsverhältnissen  im  Bundespersonalrecht,  Bern 
2005, Rz. 196 f.).

4.3 Die  Vorinstanz  stützt  ihren  Entscheid  massgeblich  auf  den  Ent-
scheid der PRK vom 30. September 2004. Darin setzte sich die PRK 

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eingehend mit der Unterscheidung zwischen der einer Kündigung im 
Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG vorausgehenden Mahnung und 
der  Verwarnung  als  disziplinarischer  Massnahme  gemäss  Art. 25 
Abs. 2 BPG auseinander (Entscheid der PRK 2004-020 vom 30. Sep-
tember 2004, veröffentlicht in VPB 69.33 E. 2). Die Mahnung im Sinne 
von Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG sei als Ermahnung an den Angestellten 
zu verstehen, als Warnung, um unangenehme Folgen zu verhindern, 
mit anderen Worten als Massnahme, den Angestellten zu schützen, in-
sofern  eine  ordentliche  Kündigung  nur  nach  erfolgloser  schriftlicher 
Mahnung  erfolgen dürfe. Der  disziplinarischen  Verwarnung im Sinne 
von Art. 25 Abs. 2 BPG komme dagegen klar Sanktionscharakter zu. 
Sie  stelle  eine der  Zwangsmassnahmen dar,  die  die Verwaltung ge-
genüber  ihren  Angestellten  vorsehe.  Eine  Verwarnung  nach  Art. 25 
Abs. 2  BPG  könne  erst  nach  einer  Disziplinaruntersuchung  verfügt 
werden  (Art. 98  und  99  der  Bundespersonalverordnung  vom  3. Juli 
2001 [BPV, SR 172.220.111.3]). Die PRK gelangte in Bestätigung ih-
res Entscheids 2003-009 vom 25. August 2003 (veröffentlicht in VPB 
68.6) zum Schluss, dass sich eine Unterscheidung zwischen der Mah-
nung  im  Sinne  von  Art. 12  und  Art. 25  BPG  rechtfertige.  Demnach 
habe eine disziplinarische Verwarnung in Form einer anfechtbaren Ver-
fügung zu ergehen. Dagegen erscheine es wenig sinnvoll,  die  Mah-
nung nach Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG als Verfügung im Sinne von Art. 5 
VwVG zu qualifizieren, zumal diese als Massnahme zum Schutz des 
Arbeitnehmers  zu  verstehen  sei  und  ausser  der  Schriftform  keinen 
Formerfordernissen  unterworfen  sei  (Entscheid  der  PRK  2004-020 
E. 2a und 2c; Entscheid der PRK 2003-009 E. 11). Die Rekurskommis-
sion  des  Bundesgerichts  (RK)  ist  in  ihrem  Entscheid  1/2005  vom 
1. Juli 2005 (veröffentlicht in VPB 69.122) dieser Ansicht gefolgt.

4.4 Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten individu-
elle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine konkrete 
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststel-
lend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 854 ff.;  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH 
ZIMMERLI,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  2. Aufl.,  Bern  2005,  § 28 
Rz. 16 ff.). Für das Vorliegen einer Verfügung ist dabei nicht massge-
bend,  ob  sie  als  solche  gekennzeichnet  ist  oder  den  gesetzlichen 
Formvorschriften für  eine  Verfügung entspricht. Massgebend ist  viel-
mehr,  ob  die  Strukturmerkmale  einer  Verfügung  vorhanden  sind 

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(TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 29 Rz. 3; zum Ganzen vgl. HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 858 ff.).

4.4.1 Die  Mahnung  nach  Art. 12  Abs. 6  Bst. b  BPG  weist  folgende 
Strukturmerkmale einer Verfügung auf: Sie ist eine hoheitliche Anord-
nung,  wodurch  sie  sich  vom  privatrechtlichen  Handeln  der  Verwal-
tungsbehörden unterscheidet, und wird einseitig von den Behörden er-
lassen. Grundsätzlich ist sie daher auch ohne Zustimmung des Betrof-
fenen rechtswirksam. Mit der Mahnung wird gegenüber dem Arbeitneh-
mer angeordnet, wie er sich in Zukunft zu verhalten oder was er in Be-
zug auf seine Leistung zu ändern habe. Sie bezieht sich somit auf ein 
Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Verfügung ist – im Gegensatz zum 
Rechtssatz – ein individuell-konkreter Akt. Das bedeutet, dass sich die 
Verfügung nur an einen oder an eine bestimmte Zahl von Adressaten 
richtet und nur eine bestimmte Zahl von Fällen regelt. Auch dieses Ele-
ment ist bei einer Mahnung ohne Weiteres gegeben. Im Weiteren stützt 
sich die Mahnung auf öffentliches Recht des Bundes, vorliegend auf 
Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG. Schliesslich ist die Mahnung einerseits klar 
verbindlich, andererseits insoweit vollstreckbar, als in ihr die zu befol-
genden Vorschriften konkret festgehalten sind.

4.4.2 Fraglich  ist  indessen,  ob  mit  einer  Mahnung  gemäss  Art. 12 
Abs. 6 Bst. b BPG in die Rechtsstellung des Betroffenen eingegriffen 
wird. Mit der Verfügung werden – mit Ausnahme der Feststellungsver-
fügung, die lediglich bestehende Rechte und Pflichten autoritativ fest-
stellt (Art. 5 Abs. 1 Bst. b, Art. 25 und Art. 25a VwVG) – in einem kon-
kreten Fall Rechte und Pflichten eines bestimmten Privaten begründet, 
geändert oder aufgehoben (Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG).

Die Mahnung mag in manchen Fällen lediglich an die bestehenden ge-
setzlichen und vertraglichen (Arbeits-)Pflichten erinnern und insofern 
keine neuen Rechte oder Pflichten begründen. In anderen Fällen führt 
sie die bestehenden (gesetzlichen und vertraglichen) Pflichten näher 
aus oder ergänzt diese gar und legt derart neue Pflichten fest. Vor al-
lem aber wird dem Arbeitgeber ermöglicht,  im Falle einer Wiederho-
lung oder  des  Fortbestehens der  Mängel  die  Kündigung auszuspre-
chen.

Das Bundesgericht  hat  sich (allgemein)  in  einzelnen Fällen mit  dem 
Verfügungscharakter einer Mahnung resp. Androhung beschäftigt (vgl. 
BGE 103 Ib 350 E. 2, BGE 103 Ia 426 E. 1b, BGE 125 I 119 E. 2a, Ur-
teil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1983 E. 1, veröffentlicht in 

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Schweizerisches  Zentralblatt  für  Staats-  und  Verwaltungsrecht  [ZBl] 
1984, S. 308 ff.). Es ist dabei zum Schluss gekommen, dass dem Be-
troffenen,  wenn seine rechtlich  geschützten Interessen berührt  sind, 
die Möglichkeit offenstehen muss, sich gegen einen solchen Eingriff zu 
wehren. Das Bundesgericht geht demnach von der Rechtsstellung des 
Betroffenen aus. Massgeblich, ob einer Mahnung Verfügungscharakter 
zukommt, ist jeweils das Rechtsschutzinteresse des Betroffenen.

Mehr  oder  weniger  übereinstimmend äussert  sich  die  Lehre  zu  den 
Mahnungen. Mehrheitlich  wird  dabei  ebenfalls  die  Ansicht  vertreten, 
dass einer Mahnung Verfügungscharakter zukomme, sofern sie in die 
Rechtsstellung  des  Betroffenen  eingreife,  der  Betroffene  mithin  des 
Rechtsschutzes  bedürfe  (vgl.  TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 28 Rz. 27; 
PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. II, 2. Aufl., Bern 2002, Ziff. 1.4.2.1, 
S. 105 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1151; RENÉ A. RHINOW/BEAT 
KRÄHENMANN,  Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs-
band, Basel 1990, Nr. 35 B.I.;  ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN RÖHL, 
Kommentar  zum Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons Zürich, 
2. Aufl.,  Zürich  1999,  § 19  Rz. 14;  FRITZ GYGI,  Bundesverwaltungs-
rechtspflege,  2. Aufl.,  Bern  1983,  S. 136; HERRMANN SCHROFF/DAVID 
GERBER, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, 
Unter Berücksichtigung der Dienstrechte der Städte Bern, Frauenfeld, 
Luzern, Winterthur und Zürich und der Munizipialgemeinde Weinfelden 
sowie  des  Fürstentums  Liechtenstein,  St. Gallen  1985,  S. 254 f.; 
WALTER HINTERBERGER,  Disziplinarfehler  und Disziplinarmassnahmen im 
Recht  des  öffentlichen Dienstes,  Unter  besonderer  Berücksichtigung 
der Regelungen des Bundes und des Kantons St. Gallen,  St. Gallen 
1986, S. 318; NÖTZLI, a.a.O., Rz. 196).

4.4.3 Ob Rechtsschutz  zu  gewähren ist  oder  nicht,  entscheidet  sich 
danach,  ob  in  rechtlich  geschützte  Interessen  eingegriffen  wird.  Ob 
eine Mahnung nach Art. 12 Abs. 6 Bst. b BPG in jedem Fall in rechtlich 
geschützte Interessen eingreift,  mithin anfechtbar ist bzw. eine Verfü-
gung darstellt,  kann an dieser Stelle offengelassen werden,  weil  der 
Beschwerdeführer  im  vorliegenden  Fall  (vgl.  hiernach)  aus  anderen 
Gründen über ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse verfügt.

5.
5.1 Dem Beschwerdeführer wird in der Ermahnung des Bundesamts 
vorgeworfen,  eine Arbeitskollegin sexuell  belästigt  zu haben,  und es 
wird ihm verboten, mit ihr in Kontakt zu treten. Ausserdem wird er der 

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mehrfachen  Nötigung  gemäss  Art. 181  des  Strafgesetzbuches  vom 
21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) in Form von Stalking verdäch-
tigt.

5.2 Art. 10 Abs. 2 BV gewährleistet  die persönliche Freiheit. Danach 
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf 
körperliche  und  geistige  Unversehrtheit  und  auf  Bewegungsfreiheit. 
Der verfassungsrechtliche Persönlichkeitsschutz garantiert unter ande-
rem die  individuelle  Selbstbestimmung. Diese  schützt  alle  wichtigen 
Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung und individuellen Lebens-
gestaltung. Zu den zentralen Entfaltungsbedürfnissen zählen auch die 
Achtung  der  persönlichen  Ehre  und  der  sozialen  Geltung  (RAINER J. 
SCHWEIZER,  Verfassungsrechtlicher  Persönlichkeitsschutz,  in:  Verfas-
sungsrecht  der  Schweiz,  Aubert/Müller/Thürer  [Hrsg.],  Zürich  2001, 
§ 43, Rz. 20 f.). Das Bundesgericht erkennt, dass Würde und Ehre ei-
ner Person in einem Ausmass betroffen sein können, das die Anrufung 
des Grundrechts der persönlichen Freiheit rechtfertigt (BGE 107 Ia 52 
E. 3,  betreffend  Veröffentlichung  der  Namen  fruchtlos  gepfändeter 
Schuldner im kantonalen Amtsblatt).

5.3 Der  Beschwerdeführer  sieht  sich  schwerwiegenden  Vorwürfen 
ausgesetzt. Er wird verdächtigt, sowohl den Tatbestand einer Übertre-
tung als auch eines Vergehens nach Strafgesetzbuch erfüllt zu haben. 
Diese Vorwürfe greifen seine Ehre an, sie stellen folglich einen Eingriff 
in  seine  verfassungsmässig  geschützte  persönliche  Freiheit  dar. 
Gleichsam  greift  das  Kontaktverbot  in  seine  verfassungsmässigen 
Rechte ein. Der Beschwerdeführer hat demnach ein konkretes Rechts-
schutzinteresse, das allein ihn bereits berechtigt, die Ermahnung des 
Bundesamts anzufechten.

6.
Angesichts  des  Vorwurfs  gegenüber  dem  Beschwerdeführer,  mögli-
cherweise den Tatbestand der Nötigung gemäss Art. 181 StGB erfüllt 
zu haben, stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz vorliegend nicht ein 
Disziplinarverfahren  hätte  einleiten  müssen.  Gemäss  Art. 25  BPG 
i.V.m.  Art. 98 ff.  BPV  können  nach  einer  Untersuchung  Disziplinar-
massnahmen ergriffen werden. Das Verfahren richtet  sich  nach dem 
VwVG (Art. 98  Abs. 2  BPV),  so  dass  dem  Betroffenen  die  entspre-
chenden  Parteirechte  zukommen.  Eine  Verwarnung  gemäss  Art. 25 
Abs. 2 BPG wäre zudem – unumstritten – in Form einer anfechtbaren 
Verfügung zu erlassen. Die Frage braucht jedoch an dieser Stelle nicht 

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abschliessend beurteilt  zu werden, da dem Beschwerdeführer vorlie-
gend ein aktuelles Rechtsschutzinteresse zuzugestehen ist, die Mah-
nung  daher  ohnehin  anfechtbar  bzw.  als  anfechtbare  Verfügung  zu 
erlassen ist.

7.
Der Beschwerdeführer beantragt dem Bundesverwaltungsgericht even-
tualiter, in der Sache selbst zu entscheiden.

7.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel reforma-
torisch,  ausnahmsweise kann es die Sache aber auch an die Vorin-
stanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dies geschieht namentlich 
dann,  wenn  weitere  Tatsachen  festgestellt  werden  müssen  und  die 
Vorinstanz dafür besser geeignet ist, weil sie die genauen Verhältnisse 
besser kennt (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 694).

7.2 Vorliegend ist die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 16. Novem-
ber 2007 lediglich auf die geltend gemachte Rechtsverweigerung ein-
gegangen  und  hat  geprüft,  ob  die  ausgesprochene  Ermahnung  in 
Form  einer  Verfügung  hätte  erlassen  werden  müssen.  Zu  den 
gegenüber  dem  Beschwerdeführer  gemachten  Vorwürfen  selber  hat 
sie sich dagegen nicht geäussert. Der Fall ist somit an die Vorinstanz 
zurückzuweisen.

8.
Damit ist die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, gutzuheissen 
und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Sache ist zur neuer-
lichen Beurteilung  und  insbesondere  zum Erlass  der  angefochtenen 
Ermahnung in Form einer anfechtbaren Verfügung an das Bundesamt 
zurückzuweisen.

9.
In personalrechtlichen Angelegenheiten ist  das Beschwerdeverfahren 
vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  unabhängig  vom  Verfahrensaus-
gang kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit (Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind 
daher keine Verfahrenskosten zu erheben.

10.
Der Beschwerdeführer gilt als obsiegend. Er hat daher nach der Praxis 
zu Art. 64 Abs. 1 VwVG Anspruch auf eine Entschädigung für die ihm 
erwachsenen  notwendigen  und  verhältnismässig  hohen  Kosten.  Zu 
entschädigen sind  dabei  im Wesentlichen die  Aufwendungen für  die 

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anwaltliche Vertretung (Art. 8 des Reglements vom 21. Februar 2008 
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 173.320.2]). Da der Beschwerdeführer nicht anwalt-
lich  vertreten  ist  und  er  auch  sonst  keine  verhältnismässig  hohen 
Kosten  geltend  macht,  hat  er  keinen  Anspruch  auf  Parteientschädi-
gung.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die  Beschwerde  wird,  soweit  darauf  einzutreten  ist,  insofern  gutge-
heissen,  als  der  angefochtene  Entscheid  aufgehoben  wird  und  das 
Bundesamt anzuweisen ist, die Ermahnung zu verfügen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. BD03-070301/Hea; Gerichtsurkunde)
- das Bundesamt (Einschreiben)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Marianne Ryter Sauvant Mia Fuchs

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Rechtsmittelbelehrung:

Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent-
lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können mit Beschwerde beim Bun-
desgericht angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtli-
che Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens 15'000 
Franken beträgt  oder bei  der sich eine Rechtsfrage von grundsätzli-
cher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht  vom 17. Juni 2005  [Bundesge-
richtsgesetz,  BGG];  SR  173.110).  Bei  einer  nicht  vermögensrechtli-
chen  Angelegenheit  ist  die  Beschwerde  nur  zulässig,  wenn  sie  die 
Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG).

Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, 
so ist sie innert 30 Tagen seit der Ausfertigung des angefochtenen Ur-
teils zu erheben. Die Rechtsschrift  ist  in einer Amtssprache abzufas-
sen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis-
mittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letz-
ten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Han-
den der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomati-
schen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (vgl. Art. 42. 
48, 54 und 100 BGG).

Versand: 

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