# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7412f29d-f540-5ce4-8814-7aadeace380c
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2009_75_03_08_10.pdf
**Docket/Reference:** 602_2009_75_03_08_10.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf22/602_2009_75_03_08_10.pdf

## Full Text

602 2009-75 

Arrêt du 3 août 2010 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Christian Pfammatter 
Michel Wuilleret, Marianne Jungo 

PARTIES 

LIDL  SCHWEIZ  GMBH,  Seftigenstr.  41,  3007  Berne,  recourante, 
représentée par Mes David Dussy et Blaise Carron, avocats, Etude Wenger 
Plattner, Aeschenvorstadt 55, 4010 Bâle, 

contre 

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, Le Château, case postale 
192, 1630 Bulle, autorité intimée,  

COMMUNE  DE  BULLE,  Grand-Rue  7,  case  postale  32,  1630 Bulle, 
intimée,  

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 30 novembre 2009 contre la décision du 28 octobre 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 2 - 

c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

La  société  Lidl  Schweiz  GmbH  (ci-après,  Lidl)  a  obtenu  le  24  février  2006  un 
A. 
permis n° 23-05/A/0529 afin de démolir une halle existante et de construire un magasin 
d'alimentation  sur  les  parcelles  n°  322  et  324  du  registre  foncier  de  la  Commune  de 
Bulle, sises à la Rue de Vevey 120. Un permis complémentaire n° 23-08/A/0037 lui a été 
délivré le 6 mai 2008 pour procéder à diverses modifications de son projet. 

Le 28 octobre 2008, Lidl a déposé auprès de la Préfecture du district de la Gruyère 

B. 
une demande de prolongation de validité des permis. 

Cette requête a été rejetée par le préfet le 16 décembre 2008. Cette autorité a en outre 
prononcé d'office la révocation desdits permis dès lors qu'en automne 2008, la commune 
avait  mis  à  l'enquête  publique  une  modification  du  plan  d'aménagement  local  (PAL)  qui 
ne permettait plus la construction du bâtiment tel qu'autorisé.  

C. 
Saisi  d'un  recours,  le  Tribunal  cantonal  a  confirmé,  le  8  mai  2009,  le  refus  de 
prolongation  des  permis  de  construire  et  leur  révocation,  notamment  au  motif  que  ces 
autorisations n'avaient pas encore été utilisées. 

Par arrêt du 7 octobre 2009, le Tribunal fédéral a admis partiellement un recours de Lidl 
et a annulé la décision cantonale du 8 mai 2009 en tant qu'elle confirmait la révocation 
des  permis  de  construire  litigieux,  cette  révocation  ne  pouvant  intervenir  d'office,  mais 
uniquement sur la base d'une requête - en l'espèce inexistante - de la commune. 

Prenant  acte  de  cette  erreur  de  procédure,  la  Commune  de  Bulle  a  requis 
D. 
formellement,  le  16  octobre  2009,  la  révocation  des  permis  de  construire  auprès  du 
Préfet du district de la Gruyère. 

Le  28  octobre  2009,  le  préfet  a  donné  suite  à  cette  requête  et  a  ordonné  la  révocation 
des autorisations en raison de leur incompatibilité avec la modification du PAL, qui avait 
été  approuvée  entretemps,  le  6  octobre  2009,  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions et qui prévoit que "Les surfaces affectées au commerce 
de détail (locaux de vente, d'exposition, dépôts et bureaux liés à l'exploitation commerciale, etc.) 
ne  peuvent  excéder  le  50  %  de  la  surface  brute  de  plancher  utile  d'un  bâtiment".  La  décision 
préfectorale précise notamment que "jusqu'à l'entrée en force de la présente décision, les 
travaux  entrepris  par  Lidl  le  sont  à  ses  risques  et  périls  et  ne  fondent  pas  de  droit 
acquis". 

Agissant  le  30  novembre  2009,  Lidl  a  contesté  devant  le  Tribunal  cantonal  la 
E. 
décision  préfectorale  du  28  octobre  2009  dont  elle  demande  l'annulation  sous  suite  de 
frais et dépens. A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir que le préfet était 
partial et aurait dû se récuser, que son droit d'être entendue a été violé et qu'il n'existe 
pas  en  l'espèce  de  circonstances  particulières  pouvant  donner  lieu  à  révocation  dès  lors 
qu'elle avait déjà commencé les travaux en exécution des permis litigieux, qu'ils auraient 
déjà été terminés si elle n'avait pas dû agir devant le Tribunal fédéral pour obtenir gain 
de  cause  et  qu'aucun  intérêt  public  prépondérant  ne  justifie  de  mettre  à  néant  les 
autorisations utilisées de bonne foi. 

Tout en estimant que son recours bénéficie d'office de l'effet suspensif, la recourante l'a 
encore expressément réclamé dans son mémoire de recours. 

 
 
- 3 - 

Dans leurs observations respectives, l'autorité intimée et la commune ont conclu au rejet 
du  recours.  Elles  indiquent  en  substance  que  la  recourante  a  entamé  la  démolition  des 
bâtiments existants et  aucunement la construction du magasin.  La modification du PAL 
n'implique  aucune  perte  de  valeur  de  la  parcelle,  au  contraire  puisque  la  nouvelle  règle 
incite  à  une  valorisation  du  terrain.  Concernant  les  études  et  plans  relatifs  au 
développement  du  projet,  ceux-ci  ne  sont  pas  totalement  perdus  mais  devront  faire 
l'objet de modifications. 

F. 
Sur  demande  du  Juge  délégué  à  l'instruction  du  recours,  la  recourante  a 
communiqué,  le  21  juillet  2010,  des  informations  concernant  l'état  d'avancement  des 
travaux de construction liés aux permis litigieux, à savoir: 

(cid:1)   Les  travaux  de  démolition  des  bâtiments  existants  ont  eu  lieu  en  octobre  2009, 

pour un montant de 300'000 francs; 

(cid:1)   Le  contrat  d'architecte  signé  le  16  novembre  2009  prévoit  des  honoraires  de 

155'500 francs; 

(cid:1)   Des  matériaux  de  construction  spécifiques  au  projet  ont  été  commandé  le 

25 novembre 2009 pour un montant de 100'000 francs; 

(cid:1)   Le  concassage  des  matériaux  démolis  et  des  travaux  de  terrassement  ont  été 

entrepris en avril et mai 2010 pour 328'029 francs; 

(cid:1)   La suite des travaux de construction a été adjugée à l'entreprise Routes modernes 

SA en juillet 2010, confirmée par courriel du 16 juillet 2010. 

G.  Sur  la  base  de  ces  renseignements,  la  commune  a  réagi  le  27  juillet  2010  en 
ordonnant  l'arrêt  immédiat  des  travaux.  Le  lendemain,  le  Juge  délégué  lui  a  rappelé 
qu'en  raison  de  l'effet  dévolutif  du  recours,  elle  n'avait  plus  la  compétence  de  se 
prononcer  dans  ce  dossier  et  qu'il  lui  appartenait  de  requérir  une  éventuelle  mesure 
d'arrêt des travaux auprès du Tribunal cantonal, seul habilité à l'ordonner. 

Le  29  juillet  2010,  la  commune  a  déposé  une  demande  formelle  d'arrêt  des  travaux 
auprès de la Cour de céans.  

e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
1. 
ayant  été  versée  en  temps  utile  -  le  recours  est  recevable  en  vertu  de  l'art.  114  al.  1 
let. a  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.  

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

 
 
 
- 4 - 

c)  Revoyant  librement  les  faits,  le  Tribunal  cantonal  n'est  pas  lié  par  les 
constatations de l'instance inférieure. En tant qu'autorité de réforme, il lui appartient de 
tenir  compte  de  la  situation  de  fait  telle  qu'elle  se  présente  au  moment  où  il  statue, 
même si celle-ci a évolué depuis la notification de la décision attaquée.   

2. 
a) La question de savoir si la présente affaire est soumise à l'ancienne loi du 9 mai 
1983  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions  (aLATeC)  ou  à  la  nouvelle  loi 
du  2  décembre  2008  (LATeC;  RSF  710.1),  entrée  en  vigueur  le  1er  janvier  2010,  peut 
demeurer  indécise  dès  lors  que,  matériellement,  les  conditions  posées  par  chaque  loi  à 
une révocation d'un permis de construire sont similaires. 

En  effet,  selon  l'art.  178  al.  1  aLATeC,  un  permis  pouvait  être  révoqué  si  des 
circonstances  particulières  le  justifiaient  et,  selon  l'actuel  art.  146  al.  1  LATeC,  une 
révocation est possible si un intérêt public prépondérant le justifie. 

Dans  tous  les  cas,  sous  l'ancien  comme  sous  le  nouveau  droit, la  mesure  n'est  possible 
que si elle répond aux exigences du principe de la proportionnalité.   

b)  Cela  étant,  la  question  de  la  révocation  des  autorisations  de  bâtir  se  résout 

différemment avant, pendant et après leur utilisation.  

Si les circonstances nouvelles et le changement de législation peuvent entraîner, selon le 
cas,  la  révocation  d'une  autorisation  avant  son  utilisation,  une  fois  que  son  bénéficiaire 
en a fait usage, ni une erreur de fait ou de droit, ni la survenance de faits nouveaux ou 
une  modification  légale  ne  peuvent  en  principe  justifier  la  mise  à  néant  des  permis  de 
construire. Dans une telle situation, une révocation n'entre en considération qu'en cas de 
modification  du  projet  autorisé,  d'application  de  la  clause  générale  de  police  ou  si  le 
bénéficiaire du permis a agi dolosivement ou a violé ses obligations (A. GRISEL, Traité de 
droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 438). 

Une éventuelle révocation pendant la mise en œuvre du permis est plus nuancée dès lors 
que  son  admissibilité  dépendra  du  degré  d'utilisation.  Si  les  travaux  viennent  de 
commencer, le permis est assimilé à ceux dont le titulaire n'en a pas encore fait usage; 
en revanche, s'ils sont près de se terminer, le permis sera traité comme ceux qui ont été 
entièrement exercés. Entre le début et la fin de l'utilisation, l'autorisation sera révocable 
ou  irrévocable  selon  que  l'intérêt  public  à  la  révocation  prévaut  ou  non  sur  l'intérêt  de 
l'administré à l'exécution de son projet. En général, le simple établissement de plans ne 
suffit pas à empêcher la révocation.  

En  cas  d'autorisation  de  démolir  et  de  construire,  la  question  se  pose  de  savoir  si 
l'autorisation a déjà été utilisée lorsqu'on se situe entre la démolition et la reconstruction. 
Elle l'a été si les deux opérations forment un tout, c'est-à-dire si le propriétaire a démoli 
pour  reconstruire,  non  pas  pour  supprimer  un  bâtiment  qui  devait  de  toute  façon 
disparaître (GRISEL, p. 438 et l'arrêt cité, ATF 90 I 15). 

c) En l'occurrence, il ne fait pas de doute que la recourante a commencé les travaux 
faisant l'objet des permis de construire litigieux. Concrétisant la pratique antérieure, l'art. 
100 du règlement d'exécution de la LATeC du 1er décembre 2009 (RELATeC; RSF 710.11) 
précise que les travaux sont réputés avoir débuté lorsqu'il y a commencement concret et 
sérieux de travaux d'une certaine ampleur démontrant que le ou la propriétaire a engagé 
des frais importants pour leur début et leur poursuite, tels que notamment d'importants 
travaux de terrassement, d'exécution de fondations, de démolition d'un bâtiment en vue 

 
 
 
 
 
- 5 - 

d'une  nouvelle  construction,  d'exécution  de  canalisation.  Or,  dans  le  cas  particulier,  la 
recourante  a  non  seulement  démoli  l'ancien  bâtiment,  mais  a  également  procédé  à 
d'importants travaux de terrassement en vue d'ériger son magasin. On ne se situe donc 
plus,  comme  c'était  le  cas  lorsque  le  Tribunal  cantonal  s'est  prononcé  le  8  mai  2009, 
dans une situation où il n'a pas encore été fait usage du permis de construire. Le dossier 
montre  que  l'on  se  trouve  en  plein  pendant  les  travaux  de  construction.  De  plus, 
conformément à ce qui a été dit précédemment, on doit constater que la démolition des 
anciens bâtiments n'est pas indépendante du projet de construction du magasin. Il s'agit 
manifestement  d'un  tout,  la  démolition  ayant  été  entreprise  pour  aménager  un  nouvel 
espace  commercial.  Contrairement  aux  affirmations  de  la  commune,  il  importe  peu  que 
les nouvelles règles du PAL n'interdisent pas la construction du magasin, mais imposent 
de revoir le projet pour y intégrer d'autres affectations. Du moment que le projet, objet 
du  permis  en  cours  d'exécution,  doit  être  fondamentalement  changé  pour  se  conformer 
au nouveau PAL, il n'est pas possible de prétendre que la recourante n'a pas commencé 
les  travaux  parce  que,  sur  le  terrain  déblayé  de  l'ancien  bâtiment,  elle  peut  encore 
réaliser une autre construction que celle qui a été autorisée. Pour décider de la mise en 
œuvre  du  permis  de  construire,  il  convient  de  se  fonder  sur  le  projet  concret  qui  a  été 
autorisé  et  non  sur  les  désirs  émis  postérieurement  par  le  planificateur  local.  Or,  de  ce 
point  de  vue,  la  démolition  et  la  construction  n'ont  jamais  été  séparées  et  doivent  être 
appréciées globalement. Partant, on doit admettre qu'à l'heure actuelle, après démolition 
des  anciennes  constructions  et  terrassement  de  l'emplacement  du  futur  magasin,  les 
permis ont été largement utilisés. 

d) Volontairement, le préfet n'a pas ordonné l'arrêt immédiat des travaux lorsqu'il a 
été  saisi  de  la  requête  de  la  commune  le  16  octobre  2009  et  n'a  pas  retiré  l'effet 
suspensif à un éventuel recours une fois qu'il a rendu sa décision de révocation. Pour sa 
part,  après  le  dépôt  du  recours,  qui  bénéficiait  de  par  la  loi  de  l'effet  suspensif  (art.  84 
al. 1 CPJA), le Tribunal cantonal n'a pas non plus ordonné d'office un arrêt des travaux, 
mesure  qui  n'a  d'ailleurs  pas  été  requise  par  la  commune.  Il  s'ensuit  que  toutes  les 
opérations  de  mise  en  oeuvre  des  permis  de  construire  effectuées  par  la  recourante 
jusqu'à  ce  jour  s'avèrent  parfaitement  légales.  La  réserve  du  préfet  figurant  dans  la 
décision attaquée selon laquelle l'intéressée agissait à ses risques et périls en continuant 
les  travaux  au  bénéfice  de  l'effet  suspensif  du  recours  aurait  pu,  éventuellement,  avoir 
un  effet  dans  le  cadre  d'une  décision  de  rétablissement  de  l'état  de  droit.  Elle  n'en  a 
aucun  lorsqu'il  s'agit,  comme  en  l'espèce,  de  déterminer  l'importance  des  travaux  déjà 
effectués dans le cadre des permis entrés en force. 

e) Bien qu'ils ne soient pas terminés, les travaux, entrepris légalement, se trouvent 
actuellement  à  un  stade  avancé  de  réalisation.  L'intérêt  public  nécessaire  pour  justifier 
une  révocation  des  permis  de  construire  doit  dès  lors  s'avérer  spécialement  important. 
Or, à l'examen, la nouvelle norme du PAL ne présente aucun caractère de police. Si elle 
vise un but sérieux d'aménagement du milieu urbain, sa non-application dans le cas de la 
construction  litigieuse  -  autorisée  bien  avant  la  mise  à  l'enquête  publique  de  la  révision 
du PAL - ne présente, à l'évidence, aucune conséquence dramatique pour l'aménagement 
de la Ville de Bulle. Le magasin de la recourante rejoindra tous ceux déjà existants pour 
lesquels  le  planificateur  local  a  expressément  décidé  qu'ils  échapperont  à  la  nouvelle 
réglementation (cf. le complément à la modification du PAL mis à l'enquête publique du 
27 février au 30 mars 2009, alinéa 3 et 4, suite aux oppositions des commerces existants 
et  la  lettre  de  la  commune  du  27  janvier  2009).  Le  fait  que  l'arrivée  de  Lidl  à  Bulle  ait 
provoqué  une  prise  de  conscience  sur  les  inconvénients  liés  aux  centres  commerciaux 
n'est  pas  suffisant  pour  ignorer  les  droits  légitimes  d'un  administré  au  bénéfice  d'un 

 
 
 
 
- 6 - 

permis de construire largement utilisé. Compte tenu des buts d'aménagement poursuivis, 
la nouvelle réglementation du PAL aurait pu, cas échéant, fonder une révocation tant que 
l'autorisation n'avait pas encore été mise en œuvre. Tel n'est plus le cas lorsque, comme 
en  l'espèce,  la  démolition  de  l'ancien  bâtiment  a  été  réalisée  et  que  les  terrassements 
pour le nouveau magasin sont terminés. 

f) Ne répondant pas à un intérêt public suffisant pour prévaloir sur l'intérêt privé du 
bénéficiaire  des  permis,  la  mesure  de  révocation  litigieuse  est  contraire  au  droit  et  doit 
donc être annulée. 

a)  Compte  tenu  de  l'issue  du  recours,  il  est  inutile  de  se  prononcer  sur  les  autres 

3. 
griefs de la recourante. 

Par ailleurs, la Cour ayant statué au fond, la demande de mesure provisionnelle tendant 
à l'arrêt des travaux est devenue sans objet. 

b) La commune qui succombe est exonérée des frais de procédure (art. 133 CPJA). 
Il  lui  incombe  en  revanche  de  verser  une  indemnité  de  partie  à  la  recourante  qui  a  fait 
appel aux services d'avocats pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). 

En  déposant  sa  liste  de  frais  d'un  montant  de  plus  de  40'000  francs,  la  recourante  a 
perdu  de  vue  qu'en  application  de  l'art.  137  CPJA,  seuls  les  frais  nécessaires  pour  la 
défense de ses intérêts peuvent lui être remboursés par le biais de l'indemnité de partie. 
Par  ailleurs,  selon  l'art.  4  du  tarif  des  honoraires  et  débours  d'avocat  dus  à  titre  de 
dépens  en  matière  civile,  applicable  par  analogie  (RSF  137.21),  le  tarif  horaire  des 
honoraires pris en considération est de 230 francs. De plus, le montant de l'indemnité de 
partie est limité en principe à un maximum de 5'000 francs d'honoraires, étant entendu 
que  la  présente  cause  n'est  pas  d'une  difficulté  ou  d'une  ampleur  particulière  qui 
justifierait  de  dépasser  ce  maximum  (art.  8  du  tarif  des  frais  de  procédure  et  des 
indemnités en matière de juridiction administrative; ci-après, le tarif; RSF 150.12). Enfin, 
il ne saurait être admis plus de 1'000 francs de débours, fixés sur une base forfaitaire. 

Compte  tenu  de  ce  qui  précède,  il  n'est  pas  possible  de  se  fonder  sur  la  liste  de  frais 
produite et il convient dès lors de fixer l'indemnité selon la libre appréciation de la Cour 
(art.  11  du  tarif).  Vu  la  nature  de  l'affaire  et  les  besoins  nécessaires  à  la  défense  des 
intérêts  de  la  recourante,  il  est  équitable  de  lui  allouer  un  montant  global  de  5'000 
francs, honoraires, débours et TVA compris. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est admis. La décision attaquée est annulée. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée par la recourante 
lui est restituée. 

III.  Un montant de 5'000  francs (TVA  comprise) à  verser à Mes David Dussy  et Blaise 

Carron, à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la Commune de Bulle. 

 
 
 
 
- 7 - 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

202.35