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**Case Identifier:** 90f0f090-5dc3-5f6f-8e6c-d132c7fb09d8
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-29
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 29.09.2009 A-5881/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5881-2007_2009-09-29.pdf

## Full Text

Cour I
A-5881/2007
{T 0/2}

A r r ê t  d u  2 9  s e p t e m b r e  2 0 0 9

Jérôme Candrian (président du collège), 
Pascal Mollard, Daniel Riedo, juges, 
Marie-Chantal May Canellas, greffière.

X._______, 
***,
représenté par Maître Robert Fox, avocat, 
***,
recourant,

contre

La Confédération Suisse,
représentée par le Département fédéral des finances, 
Service juridique, Bundesgasse 3, 3003 Berne,
intimée.

Responsabilité de la Confédération ; illicéité d'une 
décision administrative ; art. 55 al. 4 PA (caractère 
arbitraire du retrait de l'effet suspensif).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

A-5881/2007

Faits :

A.
X._______ exploite  sous la  raison de commerce « X._______ » une 
*** active dans la vente de matériels génétiques bovins ***. 

B.
Le 18 juin 1996, l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) lui a octroyé 
une autorisation  fondée  sur  les  art. 17  à  21 de l'ordonnance du 29 
août 1958 sur l'élevage (Recueil officiel [RO] 1995 2033), depuis lors 
abrogée,  afin  de  récolter,  préparer,  stocker  et  commercialiser  la 
semence de taureaux. Cette autorisation était assortie de charges et 
subordonnée  à  la  condition  selon  laquelle  le  Service  vétérinaire 
cantonal  donne  son  accord  à  l'exploitation  des  installations 
nécessaires  à  l'insémination  artificielle. Sa durée était  limitée  à une 
année à compter de la date de l'octroi de cet accord, mais expirait au 
plus tard le 31 décembre 1997.

C.
Le 27 novembre 2000,  X._______ a  adressé à l'OFAG une requête 
tendant à l'octroi d'un permis pour l'importation d'un certain nombre de 
doses  de  semence  de  taureaux.  Il  a  complété  un  formulaire  le  20 
novembre  2000,  pour  solliciter  de  cette  même  autorité  l'octroi  d'un 
permis général pour l'importation de semence de taureaux.

Dans  un  courrier  subséquent  du  22  décembre  2000,  X._______  a 
indiqué  à  l'OFAG  n'avoir  importé  quasi  aucune  dose  de  semence 
bovine  au  cours  des  huit  mois  précédents  en  raison  du  fait  qu'il 
attendait  l'ouverture de son centre d'insémination artificielle suisse à 
***,  dont  il  affirmait  qu'il  avait  été  visité  et  approuvé  par  l'Office 
vétérinaire  cantonal  le  15  décembre  précédent.  Il  faisait  également 
référence  à  la  production  de  doses  provenant  de  ***  taureaux  qu'il 
détenait à *** et dont la quarantaine avait été ordonnée par ce même 
Office.

L'OFAG lui  a  octroyé  le  permis  général  d'importation  sollicité  le  10 
janvier 2001 pour une durée indéterminée (PGI n° ***). 

D.
Le 21 mars 2001, l'OFAG s'est adressé à X._______ pour lui donner 
l'occasion de s'exprimer sur l'information provenant de dénonciations, 

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selon laquelle il aurait commercialisé de manière répétée depuis le 1er 
janvier 1999 de la semence de taureaux sans être au bénéfice d'une 
autorisation, contrevenant ainsi aux art. 15 et 25 de l'ordonnance du 7 
décembre 1998 sur  l'élevage (OE,  RO 1999 95 et  les  modifications 
ultérieures). 

Il résulte du dossier que X._______ a pris position le 24 avril 2001, en 
contestant  en  particulier  la  légalité  de  l'ordonnance  du  7  décembre 
1998 sur l'élevage. 

E.
Le 10 mai  2001,  se fondant  sur une demande de X._______ et  sur 
différents documents produits par ce dernier, l'OFAG lui a octroyé une 
autorisation pour la récolte, le stockage et la distribution de semence 
de  taureaux.  Cette  autorisation  était  d'une  durée  limitée  au  30  juin 
2002.  Elle  était  par  ailleurs  assortie  de  conditions  ainsi  que  de 
charges, en particulier celle de fournir à l'OFAG jusqu'à fin juin 2001 
un contrat de collaboration avec les organisations d'élevage reconnues 
concernant l'examen des jeunes taureaux. Ce contrat, daté du 25 juin 
2001 et d'une durée limitée au 30 juin 2002, lui a été dûment transmis. 

F.
En août 2001, X._______ s'est adressé à l'OFAG pour se plaindre du 
traitement  de  son  dossier,  réclamant  le  dédommagement  de  ses 
pertes  commerciales  (pertes  de  vente)  de  Fr. 450'000.-,  auxquelles 
s'ajoutaient les taxes payées à l'importation de doses de semence de 
taureaux, pour Fr. 70'559.-. 

Le 30 août  2001,  l'OFAG a réfuté les reproches qui  lui  étaient  faits, 
renvoyant  par  ailleurs  l'intéressé  à  s'adresser  à  l'Administration 
fédérale  des  douanes  s'agissant  de  la  taxe sur  les  importations  de 
semence.

G.
Le 22 avril 2002, soit peu avant l'expiration de l'autorisation octroyée le 
10  mai  2001,  l'OFAG a  indiqué  à  X._______  qu'il  lui  incombait  de 
formuler  une demande tendant  au renouvellement  de celle-ci,  s'il  le 
souhaitait. Il a spécifié que cette requête devait, le cas échéant, être 
accompagnée d'un certain nombre de documents, parmi lesquels un 
rapport  des  organisations  d'élevage  reconnues  sur  le  résultat  de  la 
collaboration  avec  l'intéressé  ainsi  qu'une  attestation  relative  à  la 

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prolongation du contrat de collaboration. 

Le 1er juillet  2002,  l'OFAG a prolongé l'autorisation du 10 mai 2001 
jusqu'à ce que la procédure soit  close, mais au plus tard jusqu'à fin 
septembre 2002, dans l'attente de recevoir les documents requis. 

H.
Le 9 octobre 2002, l'OFAG a fait savoir qu'il ne pouvait pas renouveler 
l'autorisation  en  question,  en  raison  de  l'absence  de  certains 
documents,  plus  particulièrement  des  contrats  de  collaboration 
conclus  avec les  organisations  d'élevage reconnues. Il  s'est  déclaré 
disposé  à  réétudier  ce  renouvellement  une  fois  qu'il  serait  en 
possession des documents exigés.

I.
Par décision du 13 décembre 2002, l'OFAG a retiré le permis général 
d'importation  (PGI)  de  X._______  et  l'a  fait  bloquer  auprès  de  la 
Direction générale des douanes. Fondé sur les art. 15 al. 1 et 25 al. 2 
de l'ordonnance sur l'élevage du 7 décembre 1998 déjà citée, l'OFAG 
a retenu que X._______ ne pouvait commercialiser sans autorisation 
de la semence de taureaux, fût-elle importée, sauf à procéder par le 
biais d'une organisation d'insémination artificielle autorisée. L'OFAG a 
dès  lors  également  interdit  à  X._______  de  commercialiser 
directement  de  la  semence  de  taureaux,  sans  passer  par 
l'intermédiaire des organisations d'insémination artificielle autorisées. 
Il a assorti cette interdiction de la menace des peines prévues à l'art. 
292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CPS, RS 311.0), soit 
les arrêts ou l'amende, et disposé qu'un éventuel recours n'aurait pas 
d'effet suspensif.

J.
Par requête de mesures provisionnelles du 16 janvier 2003 adressée à 
la  Commission  de  recours  du  Département  fédéral  de  l'économie 
(DFE),  X._______ a sollicité  la  restitution de l'effet  suspensif. Le 27 
janvier suivant, il a déposé un recours auprès de cette même autorité 
contre  la  décision  de  l'OFAG  du  13  décembre  2002,  concluant 
principalement  à  son  annulation,  et  subsidiairement  à  l'octroi  du 
permis d'importation ainsi  que de l'autorisation de commercialisation 
querellés.

K.
Par décision incidente du 4 février 2003, la Commission de recours du 

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DFE a admis la requête en restitution de l'effet suspensif. 

Lors des débats publics, qui ont eu lieu le 16 décembre 2003 au siège 
de  la  Commission,  X._______  a  fait  savoir  qu'il  avait  obtenu 
l'autorisation  du  vétérinaire  du  canton  de  ***,  prescrite  par  l'OFAG. 
Pour  sa  part,  l'OFAG a  indiqué  qu'il  manquait  encore  le  contrat  de 
collaboration avec les organisations d'élevage reconnues, afin qu'elle 
pût  délivrer  l'autorisation  querellée.  X._______  a  précisé  qu'il 
n'approuvait  pas  la  rémunération  que  les  organisations  en  question 
exigeaient dans le cadre d'un tel contrat, raison pour laquelle celui-ci 
n'avait pas – encore – été renouvelé. 

L.
Le 15 juin 2004, la Commission de recours du DFE a admis le recours 
et annulé la décision de l'OFAG du 13 décembre 2002. Elle a retenu 
en  substance  que  l'activité  de  X._______,  soit  le  stockage  et  la 
commercialisation directe de semence de taureaux, sans qu'il  prélève 
cette semence ou la mette en place, ne nécessitait pas d'autorisation. 
En  effet,  cette  exigence  de  l'OFAG était  dépourvue  de  base  légale 
claire.  Certes,  l'art.  145  de  la  loi  fédérale  du  29  avril  1998  sur 
l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr, RS 910.1) octroyait au Conseil 
fédéral la faculté de soumettre cette activité à autorisation. Toutefois, 
le Conseil fédéral n'en avait pas fait usage; en particulier l'art. 15 al. 1 
de  l'ordonnance  du  7  décembre  1998  sur  l'élevage  n'imposait  le 
régime  de  l'autorisation  qu'aux  requérants  qui,  cumulativement, 
prélevaient, stockaient  et commercialisaient la semence de taureaux, 
ce qui n'était pas le cas de X._______. En outre, l'interdiction qui avait 
été  signifiée  à  ce  dernier  ne pouvait  pas  se  fonder  sur  l'application 
analogique  de  l'art.  25  al.  2  de  l'ordonnance  sur  l'élevage  précitée, 
relatif à l'attribution des parts de contingent tarifaire. Cette disposition 
ne faisait  en effet que fixer le cercle des ayants droit  à une part  de 
contingent  tarifaire  et  s'avérait  ainsi  sans  lien  avec  le  régime  de 
l'autorisation.  C'est  pareillement  à  tort  que  l'OFAG  avait  retiré  à 
l'intéressé  son  permis  général  d'importation,  dès  lors  qu'aucune 
violation ne pouvait être reprochée à ce dernier. 

M.
Le 17 août 2004, le Département fédéral de l'économie (DFE) a formé 
un recours de droit administratif contre ce prononcé auprès du Tribunal 
fédéral, concluant à son annulation. 

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N.
Parallèlement à cette procédure, soit le 23 avril 2004, X._______ s'est 
à  nouveau  adressé  à  l'OFAG,  sollicitant  une  autorisation  pour  la 
récolte, le stockage et la distribution de semence de taureaux malgré 
l'absence  de  contrats  de  collaboration  avec  les  organisations 
d'élevages reconnues. L'OFAG lui a répondu le 6 mai 2004 en ce sens 
qu'il  ne  pouvait  lui  accorder  une  autorisation  comme  organisation 
d'insémination artificielle conformément à l'art. 15 de l'ordonnance du 
7  décembre  1998  sur  l'élevage,  en  raison  de  l'absence  de  tels 
contrats.  X._______  a  formé  recours  administratif  contre  ce  refus 
auprès  de  la  Commission  de  recours  du  DFE.  Cette  procédure  a 
toutefois  été  suspendue  le  2  septembre  2004  à  la  demande  du 
recourant, jusqu'à droit connu sur le recours formé auprès du Tribunal 
fédéral  contre  la  décision  lui  interdisant  de  commercialiser  de  la 
semence de taureaux.

O.
Dans  un  arrêt  2A.456/2004  du  23  mars  2005,  le  Tribunal  fédéral  a 
rejeté  le  recours  formé  par  le  DFE  contre  la  décision  de  la 
Commission fédérale de recours du DFE du 15 juin 2004. Il a confirmé 
cette  décision,  en  ce  sens  que  le  régime  de  l'autorisation  ne 
concernait  que  les  organisations  d'insémination  artificielles,  dont 
X._______ ne faisait pas partie étant donné qu'il  ne prélevait pas de 
semence de taureaux ni la mettait en place. Aucune disposition légale 
topique ne permettait  de  soumettre  à  autorisation  le  stockage  et  la 
commercialisation  de  semence  de  taureaux  et  de  contraindre  les 
distributeurs  à  se  ravitailler  exclusivement  auprès  des  organisations 
d'insémination  artificielle  reconnues.  Par  ailleurs,  l'art.  25  de 
l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage, intitulé « attribution de 
parts  de  contingent  tarifaire »,  n'empêchait  pas  un  importateur  de 
commercialiser la semence de taureaux sans passer par le biais d'une 
organisation  d'insémination  artificielle  autorisée,  auquel  cas  il  devait 
toutefois  acquitter  un  tarif  plein,  faute  de  bénéficier  d'une  part  de 
contingent tarifaire. Dans la mesure où aucun reproche ne pouvait au 
surplus être formulé à l'encontre de X._______ quant au respect des 
normes  d'hygiène  sanitaires  et  vétérinaires,  l'interdiction  de 
commercialisation  qui  lui  était  opposée  apparaissait  comme  une 
mesure de politique économique dépourvue de base légale suffisante, 
donc  prohibée  au  regard  de  la  garantie  de  la  liberté  économique 
déduite de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101). 

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P.
A la suite  de cet  arrêt,  X._______ a retiré  son recours administratif 
pendant auprès de la Commission de recours du DFE contre le refus 
de l'OFAG de lui octroyer l'autorisation visée à l'art. 15 de l'ordonnance 
du 7 décembre 1998 sur l'élevage, malgré l'absence de contrats  de 
collaboration  avec des  organisations  d'élevage reconnues. La cause 
en question a donc été rayée du rôle, par décision du 11 janvier 2006.

Q.
Le 28 mars 2006, X._______ a adressé au Département fédéral des 
finances (DFF)  une demande tendant  à  ce que la  Confédération  lui 
verse un montant de 2,5 millions de francs, portant intérêt à 5 % l'an 
dès le 1er janvier 2003. Il a fait valoir que – pour respecter les règles 
légales en vigueur – il avait été contraint d'investir plus de Fr. 800'000.- 
pour créer un centre d'insémination artificielle à ***,  construction qui 
s'est  révélée  injustifiée  ensuite  de  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  du  23 
mars 2005. Selon l'opinion soutenue par l'OFAG, ce centre ne pouvait 
fonctionner  que  moyennant  conclusion  de  contrats  de  collaboration 
avec les organisations d'élevage reconnues, ce qui s'est par la suite 
révélé erroné. Au surplus, lesdites organisations n'avaient  pas voulu 
conclure de semblables contrats avec lui. Pendant plus de 30 mois, la 
commercialisation  de semence de taureaux aurait  été  perturbée,  ce 
qui se traduirait par des pertes commerciales de plus de Fr. 950'000.-. 
X._______ aurait été contraint de supporter des amendes et taxes à 
hauteur  de  Fr. 150'000.-.  De  manière  générale,  durant  plusieurs 
années, il  aurait souffert  d'un comportement chicanier de l'OFAG, ce 
qui  serait  la  cause  de  pertes  commerciales  supérieures  à  Fr. 
2'500'000.-.  Le  chef  de  responsabilité  résulterait  des  décisions 
illégales rendues par l'OFAG. 

R.
Le 13 avril  2006,  le  DFF lui  a  donné la  possibilité  de compléter  sa 
demande.  Le  26  mai  2006,  X._______  a  déposé  un  mémoire 
complémentaire en y joignant les décomptes TVA censés démontrer le 
chiffre d'affaires qu'il avait réalisé du 1er juillet 2001 au 30 juin 2002. Il 
a précisé que, durant la période allant du 13 décembre 2002 – date de 
la décision de l'OFAG lui interdisant de commercialiser directement de 
la semence de taureaux et disposant qu'un recours n'aurait pas d'effet 
suspensif – au 4 février 2003, date à laquelle l'effet suspensif lui a été 
rétrocédé par la Commission de recours du DFE, il n'avait pas été en 
mesure de commercialiser la semence de taureaux. Il aurait de ce fait 

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subi  un  dommage  évalué  à  Fr.  61'321.-,  correspondant  au  chiffre 
d'affaires  manqué.  Par  ailleurs,  il  aurait  subi  une  perte  de  revenu 
évaluée entre Fr. 1'000.- et Fr. 1'500.- par jour, du 13 décembre 2002 
au 23 mars 2005, date de l'arrêt du Tribunal fédéral. Finalement, il a 
affirmé avoir perdu 971 jours de travail « à cause de cette affaire », et 
estimé la perte corrélative entre Fr. 971'000.- et Fr. 1'450'000.-.

L'OFAG s'est  exprimée le 7 juillet  2006,  en concluant  au rejet  de la 
demande.  X._______  s'est  également  déterminé  le  30  mars  2007, 
soulignant que le retrait de l'effet suspensif prononcé par l'OFAG le 13 
décembre  2004  était  arbitraire.  Il  a  fourni  dans  le  même temps  un 
certain nombre de pièces.

S.
Par  décision  du  2  juillet  2007,  le  DFF  a  rejeté  la  demande  en 
dommages-intérêts de X._______. Il a estimé que la condition relative 
à  l'illicéité  n'était  pas  remplie;  le  simple  fait  que  les  décisions  de 
l'OFAG avaient  été  annulées  par  l'autorité  de  recours  ne  constituait 
pas encore une violation essentielle des devoirs de fonction de la part 
des  fonctionnaires  de  l'OFAG. Par  ailleurs,  le  retrait  par  l'OFAG de 
l'effet  suspensif  au  recours  n'était  pas  arbitraire.  Partant,  la 
responsabilité de la Confédération n'était pas engagée, sans qu'il soit 
utile d'examiner au surplus les conditions relatives au dommage et au 
lien de causalité.

T.
Le 3 septembre 2007, X._______ a formé recours auprès du Tribunal 
administratif fédéral contre cette décision, concluant à son annulation 
et  au renvoi de la cause à l'autorité inférieure, subsidiairement à ce 
que le Tribunal condamne la Confédération à lui payer 2,5 millions de 
francs  avec  intérêts,  ou,  plus  subsidiairement  encore,  un  autre 
montant  à dire de justice. Il  a soutenu en substance que l'OFAG lui 
avait retiré de manière illégale l'autorisation querellée, de sorte que la 
condition relative à l'illicéité était réalisée. En outre, le retrait de l'effet 
suspensif  au  recours  s'avérait  arbitraire,  à  mesure  qu'il  n'était  pas 
justifié par un motif de police et n'apparaissait nullement nécessaire. 

U.
Dans le cadre de sa réponse du 3 décembre 2007, le DFF a conclu au 
rejet  du  recours. Il  a  maintenu  son  argumentation  initiale  relative  à 
l'absence d'illicéité, respectivement d'arbitraire de la décision portant 

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retrait de l'effet suspensif déjà évoquée. Il a par ailleurs sollicité l'octroi 
d'un  délai  pour  compléter  sa  réponse  sur  la  question  du  lien  de 
causalité et du dommage, si le Tribunal était d'un avis contraire au sien 
sur ce premier point.

X._______ a déposé une réplique le 29 février 2008, aux termes de 
laquelle il  a confirmé en substance son argumentation et sollicité de 
pouvoir  déposer  une  écriture  complémentaire  voire  de  produire  des 
pièces supplémentaires, si le DFF était autorisé à en faire de même. 

Le 18 avril  2008,  le  DFF s'est  déterminé brièvement pour  confirmer 
ses conclusions. La cause a ensuite été gardée à juger, sous réserve 
de mesures d'instruction complémentaires.

V.
Les autres faits déterminants seront repris ci-après, dans la mesure où 
cela se révèle nécessaire. 

Droit :

1.
1.1 Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour connaître des 
recours contre les décisions des départements fédéraux et des unités 
de  l'administration  fédérale  qui  leur  sont  subordonnées  ou 
administrativement rattachées (art. 33 let. d de la loi du 17 juin 2005 
sur le Tribunal  administratif  fédéral  [LTAF, RS 173.32]). Il  en va ainsi 
notamment  des  décisions  prises  par  le  Département  fédéral  des 
finances  (DFF)  sur  le  sort  d'une  demande  en  dommages-intérêts 
dirigée à l'encontre de la Confédération, en application de la loi du 14 
mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de 
ses autorités et de ses fonctionnaires (Loi sur la responsabilité, LRCF, 
RS 170.32). En l'occurrence, la décision entreprise concerne bien ce 
domaine et émane du DFF, ce qui fonde la compétence du Tribunal de 
céans pour connaître du recours. Par ailleurs, déposé en temps utile 
(art. 50 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 
administrative [PA, RS 172.021]) et dans les formes prescrites (art. 52 
al. 1 PA), par le destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification, ce recours 
s'avère recevable.

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1.2 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être 
lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni  par l'argumentation 
juridique développée dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR, Droit 
administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la 
maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal administratif fédéral 
constate  les  faits  et  apprécie  les  preuves  d'office  et  librement 
(cf. art. 12 PA).  Les  parties  doivent  toutefois  collaborer  à 
l'établissement  des  faits  (art. 13 PA)  et  motiver  leur  recours 
(art. 52 PA). Les principes de la maxime inquisitoire et de l'application 
d'office  du  droit  sont  ainsi  limités,  dans  la  mesure  où  l'autorité 
compétente ne procède pas spontanément à des constatations de fait 
complémentaires  ou  n'examine  d'autres  points  de  droit  que  si  les 
indices correspondants ressortent des griefs présentés ou des pièces 
du  dossier  (cf. ATF 119 V 349 consid. 1a,  ATF 117 V 263 consid. 3b, 
ATF 117 Ib 117 consid. 4a, ATF 110 V 53 consid. 4a; arrêts du Tribunal 
administratif  fédéral  A-1793/2006  du  13  mai  2008  consid.  1.5, 
A-1790/2006 du 17 janvier  2008 consid. 1.4;  ANDRÉ GRISEL,  Traité  de 
droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 927).

1.3 Les actions en dommages-intérêts, respectivement en réparation 
du  tort  moral,  dirigées  à  l'encontre  de  l'Etat  ont  un  caractère 
patrimonial et tombent pour ce motif sous la protection de l'art. 6 al. 1 
de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de 
l'homme  et  des  libertés  fondamentales  (CEDH,  RS 0.101).  Dans  le 
domaine de la responsabilité de l'Etat, l'application de cette disposition 
a été expressément approuvée (cf. ATF 134 I 331 consid. 2, ATF 130 I 
388 consid. 5.1 et 5.3, ATF 126 I 144 consid. 3a et les réf. citées; voir 
également arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6246/2007 du 16 
janvier 2009 consid. 1.3, A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 1.6 et 
A-1790/2006  du  17  janvier  2008  consid.  1.5;  JOST GROSS, 
Schweizerisches Staatshaftungsrecht, 2ème éd., Berne 2001, p. 371). 
In casu, le recourant n'a pas sollicité de débats publics, de sorte qu'il 
faut considérer qu'il y a renoncé. 

1.4 Il sied de relever en préambule que le litige comporte deux volets. 
Même si le recours n'est pas très clair à cet égard, il apparaît que la 
prétention du recourant est ancrée exclusivement dans la décision de 
l'OFAG  du  13  décembre  2002,  à  l'exclusion  d'autres  éventuelles 
décisions de cette autorité (voir le recours p. 5 2ème §, p. 8 3ème § et 
p. 9  1er  §).  Cela  étant,  cette  décision  est  susceptible  d'engager  la 
responsabilité  de  la  Confédération  sous  deux  aspects,  le  premier 

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ayant  trait  au  fond  et  le  second  à  la  procédure.  Il  est  tout  d'abord 
question des mesures prononcées à l'encontre du recourant, à savoir 
le  retrait  du permis général  d'importation,  son blocage auprès de la 
Direction générale des douanes et l'interdiction avec effet immédiat de 
commercialiser  directement  (sans  passer  par  l'intermédiaire  des 
organisations d'insémination artificielle reconnues) de la semence de 
taureaux. Vient  ensuite  le  fait  que  l'OFAG a disposé que le  recours 
contre le prononcé litigieux serait privé de l'effet suspensif. 

Ces  deux  éléments  doivent  être  examinés  au  regard  de  normes 
juridiques  distinctes,  ainsi  qu'on  le  verra  ci-après. Pour  ce  motif,  le 
Tribunal scindera son raisonnement en deux parties. Dans un premier 
temps,  il  examinera  ce  qui  concerne  le  retrait  du  permis  général 
d'importation,  son blocage et  l'interdiction de commercialisation déjà 
évoqués (consid. 3 ci-après). Dans une deuxième étape, il étudiera les 
conséquences attachées sur le plan de la responsabilité au retrait de 
l'effet suspensif à un éventuel recours (consid. 4 ci-après). 

2.
Il apparaît utile – pour la clarté du débat – de procéder ici à un rappel 
des conditions régissant la responsabilité de la Confédération. 

2.1 En  vertu  de  l'art. 3 al. 1 LRCF,  la  Confédération  répond  du 
dommage  causé  sans  droit  à  un  tiers  par  un  fonctionnaire  dans 
l'exercice  de  ses  fonctions,  sans  égard  à  la  faute  du  fonctionnaire. 
Cette  disposition  consacre  une  responsabilité  primaire,  exclusive  et 
causale de l'Etat, en ce sens que le tiers lésé ne peut rechercher que 
l'Etat, à l'exclusion du fonctionnaire ou de l'agent responsable, et qu'il 
n'a pas à établir l'existence d'une faute; il lui suffit de faire la preuve 
d'un  acte illicite,  d'un dommage,  ainsi  que d'un  rapport  de causalité 
entre  ces  deux  éléments,  ces  conditions  devant  être  comprises 
cumulativement  (cf.  ATF 106 Ib  357  consid.  2b;  arrêts  du  Tribunal 
fédéral 2C_518/2008 du 15 octobre 2008 consid. 2.1 et 2A.321/2004 
du  11 avril  2006  consid. 4.1; arrêts  du Tribunal  administratif  fédéral 
A-6246/2007 du 16 janvier 2009 consid. 2.1, A-7063/2007 du 28 mai 
2008  consid.  5.1.1,  A-1793/2006  du  13  mai  2008  consid.  2.2  et 
A-1791/2006 du 29 mars 2007 consid. 3.1; décision de la Commission 
fédérale  de  recours  en  matière  de  responsabilité  de  l'Etat 
[CRR] 2002-007 du 29 avril 2004 consid. 3a). 

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2.2 L'acte – ou l'omission – doit  au surplus ressortir  à  l'exercice de 
l'autorité  publique,  c'est-à-dire  se  rattacher  au  service  et  à 
l'accomplissement  d'une  tâche  publique,  comme  le  précise 
l'art. 3 al. 1 LRCF  en  se  référant  à  « l'exercice  des  fonctions » 
(cf. arrêts du Tribunal administratif  fédéral A-6246/2007 du 16 janvier 
2009  consid. 2.1,  A-1793/2006  du  13  mai  2008  consid. 2.2  et 
A-1791/2006 du 29 mars 2007 consid. 3.1). Il  ne  doit  donc s'agir  ni 
d'une activité privée de l'Etat ni d'actes que l'agent public fait en sa 
qualité de simple particulier (cf. FRANZ WERRO in Commentaire romand, 
p.  418  ch.  10  ss  ad  art.  61  CO;  BLAISE KNAPP,  Précis  de  droit 
administratif, 4ème éd., Bâle 1991, p. 504 ch. marg. 2427). Cela étant, 
le  droit  public  est  nécessairement  applicable  dans  le  domaine  de 
l'administration souveraine, c'est-à-dire lorsque l'Etat est investi de la 
puissance  publique,  soit  du  pouvoir  de  prendre  des  décisions 
unilatérales obligatoires et de les exécuter d'office (cf. ATF 121 II 473 
consid. 2a, ATF 117 Ia 107 consid. 5c; arrêts du Tribunal administratif 
fédéral A-1219/2007 du 1er octobre 2008 consid. 2.3.2 et A-1540/2008 
du 8 janvier 2008 consid. 3.5; KNAPP, op. cit., p. 17 ch. marg. 72). 

2.3
2.3.1  Ainsi qu'on l'a vu (consid. 2.1 ci-avant), comme toute action en 
responsabilité,  la  demande  en  dommages-intérêts  ou  en  tort  moral 
dirigée  contre  la  Confédération  suppose  l'existence  d'un  acte  illicite 
(cf. JOST GROSS, Staats- und Beamtenhaftung, in Peter Münch/Thomas 
Geiser  [éd.],  Schaden-Haftung-Versicherung,  Handbücher  für  die 
Anwaltspraxis, vol. V, Bâle 1999, ch. 3.47 ss). Tant la doctrine que la 
jurisprudence  admettent  que  cette  notion,  qui  découle  de 
l'art. 3 al. 1 LRCF,  correspond  à  celle  de  l'art.  41  du  Code  des 
obligations  du  30  mars  1911  (CO,  RS  220)  (cf.  ATF  123  II  577 
consid. 4d/bb; arrêts du Tribunal administratif  fédéral A-1790/2006 du 
17  janvier  2008  consid. 4.3.1,  A-1788/2006  du  27  juillet  2007 
consid. 3.3;  TOBIAS JAAG,  Staats-  und Beamtenhaftung,  vol. I/3,  2ème 
éd., Bâle 2006, n. 97). 

2.3.2 L'acte  illicite  déterminant  sous  l'angle  du  droit  de  la 
responsabilité  présuppose  une  atteinte  à  un  bien  juridiquement 
protégé,  qu'il  s'agisse  de  la  violation  d'un  droit  absolu  du  lésé 
(Erfolgsunrecht)  ou  d'un  pur  dommage  patrimonial  causé  par  une 
infraction  à  une  règle  de  droit  dont  le  but  est  de  protéger  le  bien 
juridique  en  cause  contre  ce  genre  de  dommage  (Verhaltens-  ou 
Handlungsunrecht). Il  faut  ainsi  noter  que la  simple lésion d'un droit 

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patrimonial d'un tiers n'emporte pas encore réalisation d'un acte illicite 
(cf. ATF 133 V 14 consid. 8.1, ATF 132 II 449 consid. 3.3, ATF 132 II 
305 consid. 4.1, ATF 118 Ib 163 consid. 2 et les réf. citées; arrêt du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-1793/2006  du  13  mai  2008 
consid. 3.1.1). 

2.3.3 L'illicéité  est  envisagée  de  manière  restrictive,  lorsqu'elle  est 
invoquée  en  relation  avec  la  décision  d'un  magistrat  ou  d'un 
fonctionnaire. 

D'une part, selon l'art. 12 LRCF, la légalité des décisions, d'arrêtés ou 
de jugements ayant force de chose jugée ne peut pas être revue dans 
une procédure en responsabilité. L'idée à la base de cette disposition 
est d'éviter que le destinataire d'une décision qui lui est défavorable, 
mais  qui  est  entrée  en  force,  utilise  la  voie  d'une  action  en 
responsabilité  pour  l'attaquer  à  nouveau.  Celui  qui  a  recouru  sans 
succès contre une décision jusque devant  les instances supérieures 
ou qui n'a pas recouru ou alors qui a déposé un moyen irrecevable, ne 
peut  la  contester  une nouvelle  fois  et  faire  vérifier  le  bien-fondé de 
cette  décision  dans un  procès en responsabilité  (cf. ATF 126  I  144 
consid.  2a,  ATF 119  Ib  208  consid.  3c  et  les  réf.  citées;  arrêts  du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-7063/2007  du  28  mai  2008 
consid. 4.2.1  et  A-1829/2007  du  28  novembre  2007  consid. 3.3; 
décision  de la  CRR 2004-005 du 6 avril  2005 in  Jurisprudence des 
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 69.77 consid. 3a; 
NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, Zurich/Bâle/Genève 2008, 
p. 229 let. b/bb).

D'autre part, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, toute illégalité 
ne peut être qualifiée d'acte illicite lorsque l'on a affaire non pas à une 
action matérielle illégale mais à une décision administrative. Comme 
en matière  de responsabilité  du juge (cf. ATF 107 Ib 160 consid. 3; 
arrêt du Tribunal fédéral du 18 janvier 1980 in Semaine judiciaire [SJ] 
1981 p. 230 ss), on doit considérer que si l'autorité ou le magistrat a 
interprété  la  loi,  fait  usage  de  son  pouvoir  d'appréciation  ou  de  la 
latitude que lui  laisse une notion  juridique imprécise,  d'une manière 
conforme à ses devoirs, son activité ne peut pas être tenue pour illicite 
du  seul  fait  que  son  appréciation  ou  son  interprétation  n'est  pas 
retenue par une autorité supérieure ou de recours saisie du cas par la 
suite. 

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Pour qu'une décision puisse être qualifiée d'illicite, il faut une violation 
grave du droit, réalisée par exemple lorsque le magistrat ou l'autorité 
abuse  de  son  pouvoir  d'appréciation  ou  l'excède,  lorsqu'il  viole  un 
texte  clair,  méconnaît  un  principe général  du  droit,  n'instruit  pas  un 
dossier  correctement  ou  agit  par  malveillance  (cf.  ATF  112  II  231 
consid. 4;  BLAISE KNAPP,  La responsabilité  de l'Etat  et  de ses agents, 
Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, XVIIIe Journée 
juridique, p. 36 ss). Est ainsi en cause la violation d'un devoir essentiel 
à  l'exercice  de  sa  fonction  (cf.  ATF  123  II  577  consid.  4d/dd 
« wesentliche  Amtspflichtverletzung »,  ATF  120  Ib  248  consid.  2, 
ATF 118 Ib 163 consid. 2). Dans d'autres arrêts, le Tribunal fédéral a 
exprimé qu'il n'y a pas illicéité par le simple fait qu'une autorité excède 
ou abuse de son pouvoir d'appréciation; il a précisé que cet excès doit 
encore  être  qualifié (« im  Sinne  eines  qualifizierten 
Ermessensfehlers »; cf. ATF 132 II  449 consid. 3.2; ATF 132 II  305 
consid.  4.1  « violation  d'une  prescription  importante  des  devoirs  de 
fonction »;  également:  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral 
A-1793/2006 du 13 mai 2008 consid. 3.1.1). 

En  définitive,  l'illicéité  du  comportement  d'un  fonctionnaire  ou  d'un 
juge  dans  l'exercice  du  pouvoir  décisionnel,  respectivement 
juridictionnel,  suppose  un  manquement  caractérisé (une  faute 
particulière;  « einen  besonderen  Fehler »),  qui  n'est  pas  réalisé  du 
seul  fait  déjà  qu'une  décision  se  révèle  après  coup  dénuée  de 
fondement ou contraire à la loi (cf. ATF 120 Ib 248 consid. 2b, ATF 118 
Ib  163  consid.  2,  ATF 112  Ib  446  consid.  3b;  arrêt  non  publié  du 
Tribunal fédéral 2C.4/2000 du 3 juillet  2003 consid. 5; décision de la 
CRR  2002-007  du  29  avril  2004  consid. 3b;  JEAN-FRANÇOIS EGLI, 
L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard 
des  tiers,  in  Hommage  à  Raymond  Jeanprêtre,  Neuchâtel  1982, 
p. 15 ss; MAYHALL, op. cit., p. 228 let. b/aa). 

2.4 La notion de dommage, telle que prévue à l'art. 3 al. 1 LRCF, est 
identique à celle qui prévaut en droit  privé (cf.  JAAG,  op. cit.,  n° 164; 
JOST GROSS,  Schweizerisches  Staatshaftungsrecht,  Berne  2001, 
p. 238 n. 5.4.1.1). Le dommage reconnu sur un plan juridique résulte 
de  la  diminution  involontaire  du  patrimoine  net;  il  peut  s'agir  d'une 
diminution des actifs, d'une augmentation des passifs, d'une perte de 
gain; il correspond en définitive à la différence entre le montant actuel 
du patrimoine de la personne lésée et celui  qui  aurait  été le sien si 
l'événement dommageable ne s'était pas produit (cf. ATF 132 III  186 

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consid. 8, ATF 129 III  331 consid. 2.1; arrêt du Tribunal administratif 
fédéral A-1788/2006 du 27 juillet 2007 consid. 3.4).

2.5 Enfin, comme en droit privé, la responsabilité de la Confédération 
postule l'existence d'un lien de causalité naturelle entre l'acte illicite et 
le dommage, en ce sens que le dommage ne serait pas survenu sans 
l'acte,  ou  l'omission,  reproché  aux  personnes  qui  engagent  l'Etat 
(cf. arrêts  du  Tribunal  fédéral  2C_518/2008  du  15  octobre  2008 
consid. 2.1, 2A.362/2000 du 10 décembre 2001 consid. 4.2; arrêts du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-7063/2007  du  28  mai  2008 
consid. 5.1.2;  GROSS,  Schweizerisches  Staatshaftungsrecht,  n.  5.2.1, 
p. 193/194).  Un  comportement  est  la  cause  naturelle  d'un  résultat 
lorsqu'il ne peut être fait abstraction de la cause sans que le résultat 
ne  s'efface  également,  c'est-à-dire  lorsqu'il  s'agit  d'une  condition 
nécessaire de la survenance du préjudice (« conditio sine qua non »; 
cf. ATF 132 III 715 consid. 2.2, ATF 129 V 402 consid. 4.3.1, ATF 128 
III 177 consid. 2d; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6246/2007 
du  16  janvier  2009  consid.  3.1,  A-7063/2007  du  28  mai  2008 
consid. 5.1.2  et  A-1793/2006  du  13  mai  2008  consid.  4.1.1;  ROLAND 
BREHM in Berner Kommentar, Das Obligationenrecht, VI/I, Berne 1990, 
ch.  106  ad  art.  41  CO;  GROSS,  op.  cit.,  p.  193;  ERNST KRAMER, Die 
Kausalität  im  Haftpflichtrecht  in  Revue  de  la  société  des  juristes 
bernois [RJB] 123/1987 p. 291; THOMAS PROBST, La causalité aujourd'hui 
in Journées de la responsabilité civile 2006, Les causes du dommage, 
Genève/Bâle/Zurich 2007, p. 17 ch. III/A). La causalité naturelle cesse 
dès  que  le  lien  logique  entre  la  survenance  d'un  préjudice  et  une 
circonstance  déterminée  fait  défaut  (cf.  WERRO,  op. cit.,  p.  47 
ch. marg. 181). 

Cela étant,  un rapport  de causalité naturel  ne suffit  pas sur un plan 
juridique; encore faut-il qu'il soit adéquat, ce qui implique d'établir si la 
cause en question était propre, selon le cours ordinaire des choses et 
l'expérience générale  de la  vie,  à  entraîner  un résultat  du genre  de 
celui qui s'est produit (cf. ATF 123 III 110 consid. 3a; arrêts du Tribunal 
administratif  fédéral  A-6246/2007  du  16  janvier  2009  consid.  3.1, 
A-7063/2007 du 28 mai 2008 consid. 5.1.2 et A-1793/2006 du 13 mai 
2008  consid.  4.1.1;  décision  de  la  CRR 2005-008  du  7  mars  2006 
consid.  4b/aa;  BREHM,  op. cit.,  ch.  121;  JAAG,  op. cit.,  ch.  134).  Ceci 
prévaut  également  en  matière  de  responsabilité  de  l'Etat  (GROSS, 
Schweizerisches Staatshaftungsrecht, op. cit., p. 212 n. 5.2.5.1).

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3.
En  l'espèce,  il  s'agit  d'examiner  en  premier  lieu  la  responsabilité 
susceptible  de  découler  de  la  décision  de  l'OFAG du  13  décembre 
2002,  en  tant  qu'elle  retire  au  recourant  le  permis  général 
d'importation dont il disposait, ordonne le blocage de ce permis auprès 
de la Direction générale des douanes et lui interdit de commercialiser 
directement de la semence de taureaux. 

3.1 A cet égard, le Tribunal relève que l'autorité inférieure a examiné 
la responsabilité de la Confédération sous le seul angle de l'illicéité. 
Dès  lors  qu'elle  a  tranché  négativement  cette  condition,  elle  s'est 
dispensée d'examiner si les autres conditions pertinentes – à savoir le 
dommage  et  le  lien  de  causalité  –  étaient  réunies. Il  apparaît  ainsi 
d'emblée que la condition relative à l'illicéité revêt un aspect central et 
qu'elle doit être traitée en premier lieu en l'occurrence. 

3.2 S'agissant  de  l'illicéité,  le  Tribunal  observe  que  celle-ci  est 
invoquée  en  relation  avec  une  décision  administrative.  Il  faut  donc 
l'envisager de manière plus restrictive que s'il  s'agissait  d'une action 
matérielle illégale (voir ci-avant: consid. 2.3.3). 

3.2.1 La décision en question a fait l'objet d'un recours qui a conduit 
les parties jusqu'au Tribunal fédéral. Sa légalité n'est ici pas en cause 
– et ne pourrait d'ailleurs l'être (voir l'art. 12 LRCF) – puisqu'elle a été 
tranchée au terme de cette procédure. Il faut rappeler que la décision 
en  question  a  été  annulée  le  15  juin  2004  par  la  Commission  de 
recours du DFE. Saisi  d'un  recours,  le  Tribunal  fédéral  a  également 
désavoué l'OFAG. Il a donc définitivement été jugé que l'interprétation 
de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage – à la 
base  de  la  décision  querellée  –  était  erronée.  En  effet,  cette 
disposition  ne  soumettait  à  autorisation  la  commercialisation  de 
semence  de  taureaux  que  si  elle  était  le  fait  d'organisations 
d'insémination  artificielle,  par  quoi  il  fallait  comprendre  celles  qui 
cumulativement  prélevaient,  stockaient  et commercialisaient  la 
semence  de  taureaux.  Le  recourant,  dont  l'activité  commerciale  se 
limitait  à stocker et commercialiser  la semence en question, sans la 
prélever  ni  la  mettre  en  place,  n'avait  pas  à  requérir  une  telle 
autorisation.  Par  ailleurs,  en  l'absence  d'une  quelconque  violation 
justifiant  cette  mesure,  c'est  à  tort  que  l'OFAG  lui  avait  retiré  son 
permis  général  d'importation  et  l'avait  fait  bloquer  auprès  de  la 
Direction générale des douanes. 

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Le caractère illégal de la décision de l'OFAG du 13 décembre 2002 est 
dès  lors  avéré.  Toutefois,  ceci  ne  suffit  pas  en  soi  à  réaliser  la 
condition de l'acte illicite, déterminant la responsabilité de l'Etat. 

3.2.2 S'agissant d'une décision administrative, il  convient d'examiner 
si  l'on  peut  reprocher  à  l'autorité  administrative  un  manquement 
caractérisé,  soit une faute particulière, qui n'est pas réalisée du seul 
fait  que sa décision  se  révèle après coup contraire à la  loi  (voir  ci-
avant : consid. 2.3). 

3.2.2.1 A  la  lecture  de  la  décision  en  question,  il  est  tout  d'abord 
permis d'hésiter quant à la norme juridique dont la violation a justifié, 
du point de vue de l'OFAG, les mesures prononcées, à savoir le retrait 
et le blocage du permis général d'importation ainsi que l'interdiction de 
commercialiser directement de la semence de taureaux. Certes, il est 
question  au  considérant  2  de  différentes  normes,  mais  il  est 
précisément difficile de dire si l'OFAG s'est fondé sur le texte de l'art. 
15  de  l'ordonnance  du  7  décembre  1998  sur  l'élevage  ou  sur 
l'application analogique de l'art. 25 al. 2 de cette même ordonnance. 
Cette perplexité demeure à la lecture de la décision sur recours du 15 
juin 2004 de la Commission de recours du DFE, laquelle commente la 
position  de  l'OFAG en  ces  termes  : « (l'OFAG)  ne  prétend  pas  que 
l'activité précitée soit soumise à autorisation de par la loi. Il se réfère 
toutefois à sa pratique et à l'application par analogie de l'art. 25 al. 2 
de l'ordonnance sur l'élevage (...) » (cf. consid. 4). 

La décision de l'OFAG du 13 décembre 2002 ne fait que citer l'art. 15 
al. 1 de l'ordonnance précitée, sans procéder à une subsomption en 
bonne  et  due  forme.  Il  n'en  faut  pas  moins  observer  que  cette 
disposition figure dans sa décision, ce qui ne saurait être irrelevant, et 
apparaît même avant la citation de l'art. 25 al. 2 de l'ordonnance du 7 
décembre  1998,  qui  n'est  invoqué  qu'en  second  lieu  dans  le  cadre 
d'un  raisonnement  par  analogie.  Il  apparaît  ainsi  que  l'autorité 
administrative  s'est  – notamment –  laissée  guider  par  des 
considérations tirées de l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 
sur l'élevage, et ne s'est pas basée uniquement sur l'art. 25 al. 2 de 
l'ordonnance  précitée  pour  soumettre  l'activité  du  recourant  à 
autorisation.  Il  est  vrai  que  si  elle  avait  procédé  différemment,  elle 
aurait effectivement violé un texte légal clair, tant il est vrai que l'art. 25 
de  l'ordonnance  en  question  ne  concerne  manifestement  que 

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l'attribution  de  parts  de  contingent  tarifaire  et  non  une  quelconque 
autorisation  pour  commercialiser  de  la  semence  de  taureaux. Cette 
évidence est également apparue à la Commission de recours du DFE, 
qui  l'a  soulignée  dans  sa  décision  sur  recours  du  15  juin  2004 
(cf. consid. 5.1). 

3.2.2.2 Cela  étant,  le  Tribunal  de  céans  observe  que  le  texte  de 
l'art. 15 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'élevage n'est pas 
clair. En  d'autres  termes,  le  cercle  des  personnes  visées  par  cette 
disposition n'apparaît pas de manière évidente à sa lecture. Il suffit de 
constater  qu'il  fait  référence  à  « celui  qui  prélève,  stocke  ou 
commercialise la semence de taureaux », formule alternative qui n'est 
pas  sans  prêter  à  confusion,  et  va  même  à  l'encontre  de 
l'interprétation finalement retenue par le Tribunal fédéral, à savoir que 
seules  les  organisations  qui  cumulativement  prélèvent,  stockent  et 
commercialisent  de  la  semence  de  taureaux  sont  visées  par  cette 
disposition. 

3.2.2.3 Certes, cette disposition figure au chapitre 3 de l'ordonnance 
précitée,  dont  le  titre  vise  expressément  les  « organisations 
d'insémination artificielle ». Mais cette notion n'est pas explicitée dans 
la  loi  ou  l'ordonnance  corrélative,  et  elle  ne  porte  pas  en  soi  sa 
définition,  dans  le  sens  de  l'énoncé  complet  des  activités  qui 
caractérisent  de telles organisations,  savoir  si  celles-ci  comprennent 
nécessairement le prélèvement et la mise en place de la semence ou 
non.  Le  fait  que  ces  organisations  se  distinguent  de  celles  qui  se 
contentent  d'importer  et  de commercialiser  de la  semence,  au point 
que le  régime de l'autorisation s'applique aux premières et  non aux 
secondes nommées ne tombe pas nécessairement sous le sens. 

Selon  toute  évidence,  cette  distinction  n'apparaissait  pas  non  plus 
évidente en 1994, lorsque le Conseil fédéral a jugé inconstitutionnel le 
système  du  monopole,  et  l'a  remplacé  en  1995  par  celui  de 
l'autorisation  à  la  faveur  d'une  modification  de  l'ordonnance  (voir  la 
décision du Conseil fédéral du 23 novembre 1994 in JAAC 59.72 et la 
modification de l'ordonnance sur l'élevage du 29 août 1958 [RO 1958 
629 et les modifications ultérieures]; RO 1995 2033]). Dans l'affaire qui 
a déterminé le changement de système, il s'agissait d'un recourant qui 
se  contentait  d'importer,  d'exporter  et  de  commercialiser  du  bétail 
bovin  et  du  matériel  génétique.  Au  terme  de  sa  décision  du  23 
novembre  1994,  le  Conseil  fédéral  a  estimé  que  le  système  du 

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monopole ancré à l'art. 17 de l'ordonnance sur l'élevage du 29 août 
1958 était  inconstitutionnel; il  a toutefois renvoyé l'affaire à l'autorité 
inférieure  afin  qu'elle  applique  mutatis  mutandis  au  recourant  les 
dispositions de l'ordonnance relatives à la concession accordée à la 
Fédération  suisse  pour  l'insémination  artificielle  (FSIA)  en  matière 
d'insémination  artificielle,  alors  même  que  le  recourant  dont  il 
s'agissait dans cette affaire – comme déjà exposé – ne prélevait pas et 
ne  mettait  pas  en  place  la  semence  en  question  (cf.  JAAC  59.72 
consid. 6). 

3.2.2.4 Certes  encore,  l'art.  15  al.  2  let.  c  de  l'ordonnance  du  7 
décembre  1998  sur  l'élevage  prévoit  –  parmi  d'autres  conditions 
cumulatives  –  que  l'organisation  en  question  doit  disposer  de 
bâtiments  et  installations  appropriés  « pour  (...)  le  prélèvement  de 
semence », ce qui n'a de sens qu'en cas d'exercice effectif  de cette 
activité.  Aussi  le  Tribunal  fédéral  a-t-il  retenu  que  cette  prescription 
concernait  « clairement  les  seules  organisations  d'insémination 
artificielles » (voir  arrêt  du Tribunal  fédéral  2A.456/2004 du 23 mars 
2005  consid.  3.2  in  fine).  Toutefois,  cet  élément  intervient  dans  le 
cadre du processus visant à dégager le sens de cette disposition, et 
ne  permet  pas  en  soi  de  retenir  que  le  texte  de  l'art.  15  de 
l'ordonnance du 7 décembre 1998 était limpide au point de se passer 
de  toute  interprétation. Partant,  il  ne  peut  être  reproché  à  l'autorité 
administrative d'avoir violé un texte clair.

3.2.2.5 A  cela  s'ajoute  que  l'interprétation  soutenue  par  l'OFAG 
n'apparaissait  pas  totalement  vide  de  sens.  A  lire  le  Message  du 
Conseil fédéral du 26 juin 1996 sur la réforme de la politique agricole 
(FF 1996 IV 275), un minimum de matériel génétique indigène mis en 
place  à  travers  l'insémination  est  une  condition  indispensable  à  la 
préservation de l'autonomie de l'élevage, pour ce qui est des bovins. 
Or,  dans  la  mesure  où  une  organisation  peut  librement  (i.e.  sans 
autorisation) importer de la semence de bovins et la commercialiser, 
ce  but  s'avère nécessairement  plus difficile  à  atteindre  compte  tenu 
des  différences  de  prix  existant  sur  le  marché  (cf.  recours  de  droit 
administratif du Département fédéral de l'économie au Tribunal fédéral 
du 17 août 2004, p. 8, 4ème §, sous pièce annexe n° 17 du bordereau 
de  l'OFAG  concernant  la  demande  en  dommages-intérêts  du 
recourant).

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3.2.2.6 En définitive, la problématique ne se situe pas au niveau de la 
loi sur l'agriculture (art. 145 Lagr),  – qui n'offre que la possibilité au 
Conseil  fédéral  de  soumettre  à autorisation  trois  types d'activités,  à 
savoir la récolte de la semence et des embryons d'animaux de rente, 
la distribution de ces substances ainsi que le service de l'insémination 
artificielle, – mais bien de son ordonnance d'application qui fait usage 
de cette faculté, de manière uniquement partielle toutefois comme cela 
résulte de l'interprétation, sans que cela se traduise dans des travaux 
préparatoires ou d'autres documents d'appui. Quoi qu'il  en soit,  bien 
que son interprétation initiale se soit révélée erronée, l'OFAG n'a pas 
commis une violation d'un devoir essentiel de fonction. La voie de droit 
dont  le  recourant  bénéficiait  est  précisément  destinée  à  corriger  de 
telles  erreurs.  Encore  faut-il  à  cet  égard  que  la  protection 
juridictionnelle ne soit pas vidée de son sens, ainsi qu'on le verra ci-
après (consid. 4).

3.2.3 Le recourant ne reprochant par ailleurs pas à l'OFAG de n'avoir 
pas instruit son dossier correctement ou d'avoir agi par malveillance et 
rien  de  tel  ne  ressortant  des  pièces  du  dossier,  il  s'ensuit  que  la 
condition relative à l'illicéité fait défaut pour ce qui concerne cet aspect 
du litige. En conséquence, le Tribunal peut se dispenser, par économie 
de  procédure,  d'examiner  au  surplus  les  conditions  relatives  au 
dommage  et  au  lien  de  causalité  en  rapport  avec  le  prononcé  des 
mesures examinées ci-avant. 

Le recours se révèle ainsi mal fondé à cet égard.

4.
Demeure à déterminer s'il  faut déduire une éventuelle responsabilité 
de la Confédération du fait que l'OFAG a retiré l'effet suspensif à un 
éventuel  recours  contre  sa  décision  du  13  décembre  2002.  Cette 
question  s'analyse  indépendamment  de  l'autre  aspect  du  litige,  à 
savoir celui relatif à l'interdiction de commercialiser directement de la 
semence de taureaux et au retrait – respectivement au blocage – du 
permis général d'importation prononcés à l'encontre du recourant. Le 
raisonnement est guidé par une disposition spécifique de la PA, qu'il 
convient  de  rappeler  et  d'analyser  (consid.  4.1  ci-après),  avant  de 
procéder à l'examen du cas concret (consid. 4.2 ci-après). 

4.1
4.1.1 Selon l'art. 3 al. 2 LRCF, lorsque la responsabilité pour des faits 

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déterminés  est  prévue  dans  des  actes  législatifs  spéciaux,  la 
responsabilité  de  la  Confédération  est  régie  par  ces  dispositions. 
Précisément, la responsabilité éventuelle à raison du retrait de l'effet 
suspensif  à un recours fait  l'objet d'une disposition topique, à savoir 
l'art. 55 al. 4 PA. Aux termes de cette disposition, si  l'effet suspensif 
est  arbitrairement  retiré  ou  si  une  demande  à  fin  de  restitution  de 
l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la 
collectivité  ou  l'établissement  autonome  au  nom  de  qui  l'autorité  a 
statué répond du dommage qui en résulte. L'art. 55 al. 4 PA représente 
ainsi  une  lex  specialis par  rapport  aux  dispositions  de  la  loi  sur  la 
responsabilité (cf. ATF 100 Ib 496 consid. 1; arrêt du Tribunal fédéral 
du  17  septembre  1985  in  JAAC 50.31  consid. 3b; arrêt  du  Tribunal 
fédéral 2A.443/1995 du 6 novembre 1995 consid. 1e;  HANSJÖRG SEILER 
in  VwVG,  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren,  Zurich/Bâle/Genève  2009,  p.  1100 
ch. marg. 157; GRISEL, op. cit, p. 925). 

L'art. 12 LRCF ne s'applique pas dans le contexte de l'art. 55 al. 4 PA. 
Il s'ensuit que la responsabilité de la Confédération peut être déduite 
de l'art. 55 al. 4  PA également lorsque la  décision portant  retrait  de 
l'effet  suspensif  n'a  pas  été  attaquée,  que  le  recours  déposé  à  cet 
encontre a été rejeté ou qu'il n'est pas entré en matière sur cet objet 
(cf. arrêt  du  Tribunal  fédéral  du  17  septembre  1985  in  JAAC 50.31 
consid. 3b; arrêt du Tribunal fédéral 2A.443/1995 du 6 novembre 1995 
consid.  1e;  ATF  100  Ib  11,  ATF  91  I  451;  SEILER,  op. cit.,  p.  1103 
ch. marg. 174 et les réf. citées).

4.1.2 Alors  que  la  loi  sur  la  responsabilité  exige  l'illicéité  (voir 
l'expression  « sans  droit »  de  l'art.  3  al.  1  LRCF),  l'art.  55  al.  4  PA 
postule – comme on l'a dit – l'arbitraire. Cette spécificité est cohérente 
avec la notion plus restrictive de l'illicéité qui prévaut lorsqu'il s'agit de 
décisions administratives et non d'actions matérielles illégales (voir ci-
avant  : consid.  2.3.3),  sans  qu'il  soit  nécessaire  de  trancher  si  ces 
deux  conditions  se  recoupent  parfaitement.  En  tous  cas,  les 
différences  –  s'il  en  est  –  seraient  minimes  (cf.  KÖLZ/HÄNER,  op. cit., 
p. 234 ch. marg. 654).

4.1.3 Une décision est arbitraire lorsqu'elle méconnaît  gravement une 
règle  de  droit ou  un  principe  juridique  clair  et  indiscuté,  ou  qu'elle 
contredit  de  manière  choquante  le  sentiment  de  la  justice  ou  de 
l'équité (cf. notamment : ATF 129 I 8, ATF 128 I 177, ATF 128 II 259, 

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ATF 127 I 54, ATF 109 Ia 22 et ATF 108 III 42; ANDREAS AUER / GIORGIO 
MALINVERNI / MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème 
éd., Berne 2006, ch. 1140). 

Dans le  premier  cas,  il  y  a  illégalité  qualifiée; la  décision  se  révèle 
ainsi  insoutenable,  manifestement  contraire  aux  dispositions  légales 
qu'elle prétend appliquer (cf. ATF 129 I 65, ATF 128 I 177, ATF 128 III 
156, ATF 126 I 50, ATF 125 III 65). Arbitraire et violation de la loi ne 
sauraient  donc  être  confondus;  une  violation  doit  être  manifeste et 
reconnue  d'emblée pour  être  considérée  comme  arbitraire.  Pour 
qu'une décision soit arbitraire, il ne suffit pas qu'une autre solution eût 
été possible, ni même préférable. Il  n'y a donc pas arbitraire du seul 
fait qu'une autre solution pourrait aussi se défendre et sembler même 
plus  correcte. En  définitive,  le  Tribunal,  en  tant  qu'il  est  saisi  de  la 
question,  doit  uniquement  dire  si  la  décision  prise  est  défendable 
(cf. ATF 129 I 8, ATF 127 I 54, ATF 127 I 60; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, 
op. cit., ch. 1142). En revanche, une décision est arbitraire lorsqu'elle 
s'écarte du texte clair  de la loi  (sous réserve du cas où ce texte ne 
traduit  pas  le  sens  véritable  de  la  norme,  tel  qu'il  se  dégage  des 
travaux  préparatoires,  du  but  de  la  norme  ou  de  ses  liens  avec 
d'autres  dispositions).  Dans  le  second cas,  une  décision  peut  aussi 
être  considérée  comme  arbitraire,  non  pas  parce  qu'elle  viole 
gravement  la  loi  sur  laquelle  elle  se  fonde,  mais  parce qu'elle  va à 
l'encontre d'un principe fondamental (cf. ATF 129 I 410, ATF 124 IV 86; 
voir, au sujet des principes fondamentaux dont il  est question,  MOOR, 
vol. I, op. cit, p. 480 ch. 6.3.2.2). Enfin, dans le dernier cas, l'arbitraire 
peut être retenu lorsqu'une décision heurte le sentiment de justice et 
d'équité (ATF 123 II 241). 

Lorsque  la  loi  laisse  une  décision  à  l'appréciation  d'une  autorité, 
comme c'est le cas de la décision de retrait de l'effet suspensif (GRISEL, 
op. cit., p. 924 let. b), la prohibition de l'arbitraire sanctionne l'abus du 
pouvoir  d'appréciation (MOOR,  vol. I,  op. cit.,  p. 484 ch. 6.3.2.4). Sont 
visées  par  là  les  situations  dans  lesquelles  l'exercice  du  pouvoir 
d'appréciation  se  révèle  insoutenable,  non  seulement  erroné  mais 
encore de manière qualifiée, lorsque la décision se révèle à l'évidence 
inconciliable avec les règles du droit et de l'équité, que l'autorité a tenu 
compte d'éléments qui n'avaient aucune importance ou a écarté des 
éléments  décisifs  (cf.  ATF 100  Ib  494  consid.  2a;  arrêt  du  Tribunal 
fédéral  du  17  septembre  1985  in  JAAC  50.31  consid.  3c;  SEILER, 
op. cit., p. 1103 ch. marg. 171). Pour éviter un tel abus, l'autorité doit 

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exercer  sa  liberté  conformément  au  droit;  elle  doit  premièrement 
respecter le but dans lequel un tel pouvoir lui a été conféré, ne pas le 
détourner de sa finalité (cf. ATF 103 Ib 23, ATF 98 I 465, ATF 94 I 425). 
Les critères employés doivent être transparents et objectifs, ou plutôt 
raisonnables,  faute  de  quoi  l'autorité  se  rend  coupable  d'arbitraire 
(MOOR, vol. I, op. cit., p. 377 ch. 4.3.2.3). 

4.1.4 Cela  étant,  il  faut  encore  rappeler  à  quelles  conditions  l'effet 
suspensif peut être octroyé, respectivement retiré. 

4.1.4.1 A teneur de l'art. 55 al. 1 PA, le recours est en principe pourvu 
d'un effet suspensif. Aux termes de l'alinéa 2, l'autorité inférieure peut 
prévoir  qu'un  recours  éventuel  contre  sa  décision  n'aura  pas  d'effet 
suspensif,  à  moins  que  sa  décision  ne  porte  sur  une  prestation 
pécuniaire.  Le  texte  légal  ne  précise  pas  quels  motifs  conduisent 
l'autorité à retirer l'effet suspensif qui est attaché au recours de par la 
loi. La question est  laissée à l'appréciation de l'autorité compétente, 
qui dispose d'une liberté appréciable à ce propos (cf. ATF 129 II 286 
consid. 3, ATF 124 V 82 consid. 6a, ATF 117 V 185 consid. 2b, ATF 99 
Ib 215 consid. 5). Selon doctrine et pratique, plusieurs critères entrent 
à cet égard en ligne de compte (voir REGINA KIENER, VwVG, Kommentar 
zum Bundesgesetz über  das Verwaltungsverfahren,  Christoph Auer / 
Markus  Müller  /  Benjamin  Schindler  (éd.),  Zurich/St-Gall  2008, 
p. 719 ss ch. marg. 14 et 15). 

4.1.4.2 Ainsi,  le retrait doit être justifié par  un intérêt public ou privé 
prépondérant. L'intérêt fiscal de l'Etat en revanche n'en fait pas partie. 
Hormis  l'intérêt  public,  il  peut  être  tenu  compte  de  l'intérêt  de 
particuliers  qui  prennent  part  directement  ou  indirectement  à  la 
procédure (voir – dans le domaine des marchés publics – la décision 
de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics 
du  4  mai  2004  in  JAAC 68.89  consid.  2a;  KIENER,  op. cit.,  p.  720 
ch. marg. 15). A contrario, les intérêts privés de personnes totalement 
extérieures  à  la  procédure  n'interfèrent  pas  dans  le  cadre  de  la 
décision relative à un éventuel retrait de l'effet suspensif.

Le retrait de l'effet suspensif peut être prononcé par l'autorité  d'office 
ou  sur  requête. Il  n'est  dès  lors  pas  strictement  nécessaire  qu'une 
requête  ait  été  déposée  à  cette  fin,  possibilité  qui  est  offerte  non 
seulement aux destinataires matériels de la décision mais également 
à des tiers habilités à recourir (cf. KIENER, op. cit., p. 718 ch. marg. 12 et 

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les  réf.  citées).  A  noter  qu'en  présence  d'une  telle  requête,  la 
responsabilité  du requérant – corollaire de son droit  – se déduira le 
cas  échéant  du  droit  privé  (voir  ATF  112  II  32  consid.  1a; SEILER, 
op. cit.,  p. 1102 ch. marg. 166 et les réf. citées sous note de bas de 
page 188). 

4.1.4.3 La pesée des intérêts qui détermine l'éventuel retrait de l'effet 
suspensif  vise  à préserver deux intérêts  antagonistes. D'une part,  il 
est  souhaitable  que  le  but  assigné  par  la  loi  ou  poursuivi  par  la 
décision puisse être atteint et ne soit pas contrecarré par une longue 
procédure, laquelle serait assortie de l'effet suspensif (cf. ATF 129 II 
286  consid.  3.2,  ATF 99  Ib  215  consid.  6b;  SEILER,  op. cit.,  p.  1087 
ch. marg.  91).  Dans  cette  perspective,  il  faut  également  examiner 
quelle  est  la  probabilité  que  le  désavantage  redouté  arrive 
effectivement  et  quel  laps  de  temps  la  réglementation  provisoire 
devrait  durer  en  perspective.  L'issue  probable  de  la  procédure doit 
entrer en ligne de compte uniquement lorsqu'il n'existe aucun doute à 
ce sujet (cf. ATF 130 II 149 consid. 2.2, ATF 129 II 286 consid. 3, ATF 
127 II 132 consid. 3, ATF 110 Ib 494 consid. 1, ATF 110 V 40 consid. 
5b; KIENER, op. cit., p. 720 ch. marg. 16). D'un autre côté, le destinataire 
de la décision doit être protégé des suites dommageables qui peuvent 
découler  d'une  décision,  laquelle  –  dûment  attaquée –  se  révélerait 
par la suite erronée, à défaut de quoi  la protection juridictionnelle se 
révélerait  illusoire  (SEILER,  op. cit.,  p.  1087  ch.  marg.  91  et  les  réf. 
citées).  Il  y  a  donc  lieu  de  procéder  à  une  pesée  des  intérêts  en 
présence  (cf. ATF 129 II  286 consid. 3.3,  ATF 110 V 40 consid. 5a; 
JAAC  59.3  consid.  2a),  à  savoir  d'une  part  l'intérêt  à  l'exécution 
immédiate  de  la  décision  et  d'autre  part  au  maintien  du  régime 
antérieur jusqu'à droit connu (cf. ATF 117 V 185 consid. 2b, ATF 110 V 
40  consid.  5b).  Cela  étant,  il  faut  concrètement  que  des  motifs 
convaincants  plaident  pour  une  entrée  en  force  immédiate  de  la 
décision  (cf.  ATF 129  II  286  consid. 3.2,  ATF 124  V  82  consid.  6a, 
ATF 110 V 40 consid. 5b; JAAC 59.3 consid. 2a).  

4.1.4.4 Le retrait  de l'effet  suspensif  doit  respecter  le  principe de la 
proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.; JAAC 66.102 consid. 5c; ATF 130 II 
149 consid. 2.2, ATF 127 II 132 consid. 3); il doit donc répondre aux 
maximes  de  l'aptitude,  de  la  nécessité  et  de  la  proportionnalité  au 
sens  étroit.  La  maxime  de  l'aptitude  conduit  à  analyser  le  moyen 
investi par l'Etat afin d'examiner s'il était propre à atteindre pleinement 
le  but  visé  (et  non  pas  seulement  s'il  existerait  une  solution  plus 

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adéquate). En vertu de  la maxime de la nécessité,  l'autorité  ne doit 
pas retenir un moyen qui restreigne l'autonomie des particuliers plus 
qu'il  n'est  nécessaire,  en  comparaison  d'autres  moyens  également 
appropriés  : il  s'agit  en  d'autres  termes  pour  l'autorité  de  choisir  la 
mesure la moins grave parmi celles qui sont propres à atteindre le but 
visé. Quant à la maxime de proportionnalité au sens étroit, elle impose 
de respecter un rapport raisonnable entre la gravité des effets sur la 
situation des particuliers et le résultat escompté quant à l'intérêt public 
poursuivi  (cf.  PIERRE MOOR, Principes  de  l'activité  étatique  et 
responsabilité  de  l'Etat  in  Daniel  Thürer/Jean-François  Aubert/Jörg 
Paul  Müller  [éd.],  Droit  constitutionnel  suisse,  Zurich  2001,  § 16, 
n° 69-76 p. 279-280).

4.2
4.2.1  En  l'espèce,  il  s'agit  d'analyser  le  fait  susceptible  d'être 
générateur de responsabilité,  à savoir le retrait  par l'OFAG de l'effet 
suspensif à tout éventuel recours contre sa décision du 13 décembre 
2002.

4.2.2  La  décision  en  question  ne  porte  pas  sur  une  prestation 
pécuniaire,  ce  qui  laisse  en  soi  la  possibilité  à  l'autorité  de  prévoir 
qu'un  éventuel  recours  n'aura  pas  d'effet  suspensif.  Encore  faut-il 
qu'elle ait fait usage de son pouvoir d'appréciation d'une manière non 
arbitraire, à défaut de quoi la responsabilité de la Confédération peut 
se  trouver  engagée  sur  la  base  de  l'art.  55  al.  4  PA. La  décision 
incidente de la Commission de recours du DFE du 4 février 2003, aux 
termes  de  laquelle  l'effet  suspensif  a  été  restitué,  n'apporte  pas  la 
réponse désirée puisqu'elle ne se prononce pas sur ce critère. C'est 
dès lors librement que le Tribunal de céans peut en juger.

4.2.3 S'agissant des motifs qui ont conduit l'OFAG à décider du retrait 
de l'effet suspensif, il faut se reporter à ceux qui sont évoqués dans le 
cadre de la décision en question, plus précisément à son chiffre 4.  

4.2.3.1  Il  y  est  tout  d'abord  exposé  que  le  recourant  n'a  été  que 
temporairement  une  organisation  d'insémination  artificielle  autorisée 
par  l'OFAG,  à  savoir  du  10  mai  2001  au  9  octobre  2002,  qu'il  a 
contesté la légalité des prescriptions en matière de commercialisation 
de semence de taureaux et qu'il a été condamné à une amende pour 
avoir commercialisé de la semence de taureaux sans autorisation par 
décision  du  3  janvier  2001  de  la  Préfecture  de  ***  (canton  de  ***). 
Ensuite, l'OFAG indique : « Par son activité illégale, (le recourant) se 

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procure  notamment  un  avantage  financier  injustifié  par  rapport  aux 
organisations  d'insémination  artificielles  autorisées.  C'est  pourquoi, 
dans  le  cas  présent,  l'intérêt  public  à  rétablir  immédiatement  l'état 
conforme au  droit  et  à  réaliser  les  objectifs  généraux  visés  par  les 
prescriptions  sur  l'insémination  artificielle  prime  l'intérêt  purement 
financier  du  (recourant)  »  (cf.  décision  de  l'OFAG du  13  décembre 
2002, ch. 4 in fine). L'OFAG avait ainsi en vue les OIA autorisées qui, 
pour obtenir l'autorisation en cause, étaient contraintes d'effectuer des 
investissements importants et de disposer de certaines ressources en 
terme  de  personnel.  Ce  sont  donc  des  motifs  tirés  de  l'égalité  de 
traitement  entre  acteurs  économiques,  plus  précisément  la  volonté 
d'éviter des distorsions de concurrence au sens de l'art. 94 Cst., qui 
ont  guidé  le  retrait  de  l'effet  suspensif  par  l'OFAG. Ceci  se  déduit 
également de la prise de position de l'OFAG du 31 mars 2003 devant 
la Commission de recours DFE.

4.2.3.2  Il  ne  s'agit  dès  lors  pas  simplement  de  l'intérêt  abstrait  au 
respect  de  la  loi,  qui  n'a  pas  systématiquement  le  pas,  puisque 
l'art. 55 al. 1 PA  prévoit  que  le  recours  a  un  effet  suspensif. 
Concrètement,  il  s'est agi pour l'autorité saisie d'éviter de consacrer, 
pendant toute la durée de la procédure de recours, une situation de 
fait qui, selon la vision qu'elle en avait à cette époque, aurait placé les 
OIA  autorisées  dans  une  situation  concurrentielle  préjudiciable  par 
rapport au recourant et octroyé à ce dernier un avantage majeur sur le 
marché. L'OFAG a en effet considéré qu'il y avait un intérêt public, et 
non  seulement  privé,  à  éviter  de  telles  distorsions  de  concurrence. 
Certes, la vision de l'OFAG s'est avérée erronée, comme l'a jugé par la 
suite la Commission de recours DFE, qui a restitué au recourant l'effet 
suspensif.  Il  n'empêche  qu'au  moment  où  il  a  rendu  sa  décision, 
l'OFAG pouvait soutenir cette position, sans pour autant tomber dans 
l'arbitraire,  au  sens  que  lui  reconnaît  la  jurisprudence  au  titre  de 
l'art. 55  al.  4  PA. Dans  la  mesure  où  l'interprétation  de  la  situation 
juridique faite par l'OFAG était soutenable au moment où elle a statué, 
et même si a posteriori son appréciation n'est pas apparue des plus 
opportunes,  il  demeurait  dans  son  pouvoir  d'appréciation  de 
considérer  que le  respect  de  l'intérêt  public  ainsi  défini  imposait  un 
rétablissement  immédiat  d'une  situation  qui  lui  soit  conforme,  dont 
« l'illégalité » n'avait que trop duré et qui générait des distorsions de 
concurrence.

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4.2.3.3  Par conséquent, que l'on abonde ou non a posteriori dans le 
sens de l'OFAG est indifférent. La seule question qui se pose est de 
savoir  si  le  retrait  de  l'effet  suspensif  a  été  décidé  de  manière 
arbitraire, et celle-ci doit recevoir une réponse négative. Il n'est en effet 
pas possible de retenir que la décision de l'OFAG, privant le recourant 
du  bénéfice  de  l'effet  suspensif,  méconnaît  gravement une règle  de 
droit ou un principe juridique clair et indiscuté, pas plus qu'il ne peut 
être affirmé qu'elle contredit de manière choquante le sentiment de la 
justice et de l'équité. Il y a un pas décisif entre l'illégalité du retrait de 
l'effet  suspensif  et l'arbitraire, qui  n'est  pas  franchi  en  l'occurrence. 
L'OFAG s'est laissé convaincre par certains arguments, qui n'ont pas 
trouvé grâce aux yeux de la Commission de recours DFE, mais qui 
pouvaient se concevoir. 

Par  ailleurs,  la  justesse  de  l'opinion  soutenue  sur  le  fond  par  le 
recourant – à savoir qu'il n'était pas soumis au régime de l'autorisation 
– n'apparaissait pas flagrante. Même à la lecture des considérants de 
l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  du  23  mars  2005,  cette  solution  ne  se 
dégage pas telle  une évidence absolue,  qui  aurait  pu  être  prise  en 
compte par l'OFAG au stade du retrait  de l'effet  suspensif. La Haute 
Cour  relève  certes  que  l'art.  15  al.  2  let. c  de  l'ordonnance  du  7 
décembre  1998  sur  l'élevage  concernait  « clairement  les  seules 
organisations  d'insémination  artificielle » (voir  l'arrêt  2A.456/2004 du 
23  mars  2005  consid.  3.2).  Mais  l'utilisation  du  seul  adjectif 
« clairement », noyé dans la motivation de l'arrêt en question, ne peut 
pas être perçue comme la reconnaissance d'une situation parfaitement 
limpide,  qui  aurait  dû s'imposer  comme telle  à  l'OFAG. Cet  élément 
intervient dans le cadre du processus visant à dégager le sens de la 
disposition précitée, et ne permet pas de retenir que le texte de celle-
ci était clair au point de se passer de toute interprétation. 

4.2.4  Certes,  le  recourant  exploitait  depuis  plusieurs  années  son 
activité  prétendument  illégale,  au  vu  et  au  su  de  l'autorité.  Il  était 
même  au  bénéfice  d'une  autorisation  qui  avait  été  largement 
prolongée jusqu'à fin septembre 2002, en dépit de la constatation par 
l'OFAG  du  fait  que  toutes  les  prescriptions  légales  n'étaient  pas 
remplies. Toutefois, cette tolérance de l'autorité vis-à-vis du recourant 
ne saurait permettre à ce dernier de combler l'écart séparant l'illégalité 
d'une décision de l'arbitraire. Dès lors que l'autorité était, au contraire, 
convaincue qu'il s'agissait d'une tolérance et qu'elle désirait y mettre 
fin,  le  retrait  de  l'effet  suspensif  à  tout  éventuel  recours  s'inscrivait 

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dans une  logique  de  bon sens éloignée  –  manifestement  –  de  tout 
arbitraire. 

4.2.5 Il n'y a donc pas arbitraire dans la décision de l'OFAG de priver 
d'effet suspensif un éventuel recours à l'encontre de sa décision.

4.2.6  A défaut  d'arbitraire  et  par  économie  de  procédure,  il  s'avère 
inutile de trancher les autres conditions déterminant la responsabilité 
de  la  Confédération,  à  savoir  le  dommage  et  le  lien  de  causalité. 
L'intimée  s'en  était  d'ailleurs  également  abstenue,  pour  les  mêmes 
raisons  (cf.  décision  entreprise,  p.  10  ch.  V).  La  réquisition  du 
recourant tendant à la mise en oeuvre d'une expertise comptable afin 
d'établir le dommage et sa quotité (cf. recours p. 11 ch. 4) doit  donc 
être  rejetée,  à  mesure  qu'elle  ne  permettrait  de  toute  manière  pas 
d'aboutir à une solution différente du litige. 

Il suit de ce qui précède que le recours se révèle mal fondé. 

5.
Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les frais de procédure sont mis à la 
charge de la partie qui succombe. Ceux-ci sont fixés conformément à 
l'art. 4 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 
indemnités  fixés  par  le  Tribunal  administratif  fédéral  (FITAF, 
RS 173.320.2). S'agissant des dépens, l'art. 64 al. 1 PA et l'art. 7 al. 1 
FITAF prévoient qu'ils sont alloués, d'office ou sur requête, à la partie 
ayant  entièrement  ou  partiellement  obtenu  gain  de  cause.  Les 
autorités fédérales et,  en règle générale, les autres autorités parties 
n'y ont pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).

En l'occurrence, le recourant se voit débouté, de sorte que les frais de 
procédure, fixés à Fr. 15'000.-, doivent être mis à sa charge. Ceux-ci 
sont compensés par l'avance de frais, d'un montant équivalent, qu'il a 
effectuée. Il n'y a lieu d'octroyer des dépens ni au recourant, dans la 
mesure où il succombe, ni à l'intimée. 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

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2.
Les  frais  de  procédure  par  Fr.  15'000.-  sont  mis  à  la  charge  du 
recourant.  Ils  sont  compensés  par  l'avance  de  frais  d'un  montant 
équivalent versée par le recourant.

3.
Aucune indemnité n'est allouée à titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- au recourant (Acte judiciaire)
- à l'intimée (Acte judiciaire; n° de réf. ***)

Le président du collège : La greffière :

Jérôme Candrian Marie-Chantal May Canellas

Indication des voies de droit :

Les  décisions  du  Tribunal  administratif  fédéral  en  matière  de 
responsabilité  étatique  peuvent  être  contestées  auprès  du  Tribunal 
fédéral,  pourvu  qu'il  s'agisse  d'une  contestation  pécuniaire  dont  la 
valeur litigieuse s'élève à 30'000.- francs au minimum ou qui soulève 
une question juridique de principe (art. 85 al. 1 let. a et al. 2 de la loi 
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Si 
le  recours  en matière  de droit  public  est  ouvert,  il  doit  être  déposé 
dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision contestée. 
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer 
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Il 
doit  être remis au plus tard le dernier  jour du délai,  soit  au Tribunal 
fédéral  soit,  à  l'attention de ce dernier,  à  la  Poste Suisse ou à une 
Représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 42, 48, 54 et 
100 LTF).

Expédition : 

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