# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9a0297cb-5302-596e-8167-c3884f4ab320
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-12-06
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.12.2016 602 2016 47
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-47_2016-12-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 47
602 2016 48

Arrêt du 6 décembre 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties A.________ et B.________,  recourants

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée

C.________ et D.________, intimés, représentés par Me Pierre 
Moret, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 17 mars 2016 contre la décision du 15 février 2016

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considérant en fait

A.  C.________ et D.________ sont copropriétaires de l'article eee du Registre foncier (RF) de 
la Commune de H.________, sur lequel est érigé un bâtiment annexe. Cette parcelle se situe en 
zone de vieille ville, secteur F.________, dans la zone d'ordre contigu.

Après avoir procédé à une enquête préalable, les prénommés ont déposé une demande de permis 
de construire pour l'aménagement d'un appartement dans un ancien atelier sur l'article eee RF 
(immeuble n° ggg), avec demande de dérogation aux art. 26 ("Bâtiments annexes en zone d'ordre 
contigu") et art. 28 ("Bâtiments annexes existants") du règlement particulier du plan 
d'aménagement de la vieille ville de H.________, secteur F.________ (ci-après: règlement 
particulier). 

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le iii.

B. Le projet a suscité deux oppositions, dont celle de A.________ et B.________, 
copropriétaires de l'article jjj RF attenant à l'article eee RF.

Le 28 avril 2015, la commune a émis un préavis favorable avec conditions. Elle a notamment 
relevé que le bâtiment annexe était dans un état très dégradé dans son apparence et qu'il avait de 
ce fait un impact visuel très négatif en bordure de la vieille ville. Elle a souligné que d'autres 
bâtiments étaient dans la même situation dans ce secteur, y compris celui des opposants, dont la 
transformation avait été autorisée il y a quelques années.

Le Service des biens culturels (SBC) a rendu, le 11 juin 2015, un préavis favorable avec 
conditions, considérant que les interventions prévues n'aggraveront pas davantage la situation 
acquise pour ce bâtiment non conforme.

Le 30 juin 2015, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé 
défavorablement le projet. Il a en particulier constaté ce qui suit: 

"(…) la demande de dérogation suit la première exigence par rapport à l'explicatif. Par contre, vu qu'une 
opposition à la demande de dérogation est toujours en cours et non retirée, nous considérons que la 
demande porte atteinte à des intérêts privés."

Le 10 août 2015, les requérants ont produit un nouveau plan de situation daté du 13 mars 2015 et 
un nouveau jeu de plan afin de corriger une erreur relative à une partie de mur à démolir.

Le 27 août 2015, la commune a précisé que les opposants avaient à l'époque eux-mêmes 
bénéficié d'une dérogation les autorisant à transformer et à aménager l'ancienne annexe qu'ils 
occupent actuellement. Selon elle, la situation des requérants est fort similaire, raison pour laquelle 
elle soutient le projet.

C. Le 1er juillet 2015, le Préfet du district de la Gruyère a été désigné pour traiter la demande de 
permis de construire, suite à la récusation du Préfet du district de la Glâne.

D. Par décision du 15 février 2016, le Préfet du district de la Gruyère a accordé à C.________ 
et D.________ le permis de construire requis pour procéder à l'aménagement d'un appartement 
dans un ancien atelier bâtiment existant (ass. inc. n° ggg), démolir un escalier extérieur, construire 
un balcon avec un escalier extérieur et aménager une terrasse, avec dérogation aux art. 26 et 28 
du règlement particulier, sur l'article eee RF.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition déposée par A.________ et B.________. 
Il a constaté que, bien que l'annexe litigieuse n'était pas conforme aux prescriptions de l'art. 26 ch. 

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1 et 3 du règlement particulier en tant qu'elle était détachée du bâtiment principal et qu'elle ne 
respectait ni la longueur ni la hauteur fixées, elle bénéficiait cependant de la garantie de la 
situation acquise. Il a relevé que le changement d'affectation projeté – soit la transformation d'un 
atelier en maison d'habitation – nécessitait l'octroi d'une dérogation à l'art. 26 ch. 1 du règlement 
particulier, lequel exclut les locaux d'habitation des affectations permises dans les bâtiments 
annexes en zone d'ordre contigu. Il a considéré qu'il existait des circonstances particulières 
justifiant l'octroi d'une dérogation, à savoir une situation similaire à celle de l'annexe des 
opposants, l'intérêt pour l'intégration dans le site à rénover un bâtiment destiné à être maintenu, le 
préavis favorable du SBC et la position de la commune. Enfin, selon lui, les intérêts privés des 
opposants à ne pas avoir de voisins directs ne sauraient prévaloir sur les intérêts publics tendant à 
la protection du patrimoine de la vieille ville.

E. Par mémoire du 17 mars 2016, A.________ et B.________ ont recouru auprès du Tribunal 
cantonal contre la décision préfectorale rejetant leur opposition, en concluant – sous suite de frais 
et dépens – à l'annulation de la décision attaquée. Ils requièrent également l'octroi de l'effet 
suspensif à leur recours.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir qu'aucune situation 
exceptionnelle ne permet en l'espèce de justifier une dérogation au règlement particulier. Ils 
exposent que, contrairement à leur bâtiment, dont la façade nord-ouest a été recomposée pour 
satisfaire aux exigences du SBC, l'annexe litigieuse n'a subi et ne subira aucune modification 
depuis le jour où le planificateur a décidé de sa suppression, de sorte que la situation est toujours 
la même. Ils soutiennent en outre que, si la garantie de la situation acquise interdit certes la 
démolition immédiate de l'annexe litigieuse, elle ne permet pas d'autoriser une aggravation de la 
non-conformité dudit bâtiment, en l'occurrence en le rénovant et en l'affectant à l'habitation. Ils 
relèvent également qu'il n'existe aucun intérêt privé ou public justifiant la dérogation requise, 
l'intérêt privé des intimés étant uniquement de nature économique. Ils estiment ainsi que la 
décision attaquée pourrait réduire à néant le règlement et créer un précédent pour les propriétaires 
d'annexes désireux d'améliorer leur revenu immobilier en affectant à l'habitation leurs bâtiments 
appelés à disparaître. Ils se réfèrent enfin à un arrêt rendu par le Tribunal cantonal concernant un 
bâtiment proche de celui litigieux (arrêt TC FR 602 2009 13 du 14 novembre 2011).

Les recourants critiquent également le fait que l'annexe litigieuse comporte un toit plat recouvert 
d'une simple couche de gravier, alors que le règlement particulier proscrit les toits plats pour les 
bâtiments d'habitation et pose des exigences quant aux matériaux et aux teintes des toitures. Ils 
soulignent que, contrairement à leur bâtiment qui comportait un balcon d'origine reposant sur une 
armature métallique ancrée dans le mur de façade, celui des intimés n'a jamais compris ni balcon, 
ni escalier, ni terrasse. Selon eux, il s'agit d'éléments nouveaux qui doivent impérativement 
respecter les distances de construction au sens de l'art. 132 al. 1 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Ils 
reprochent au préfet de ne pas avoir suivi le rapport du bureau K.________ qui proposait de 
renoncer à la construction d'une terrasse. Enfin, ils relèvent que le préfet a octroyé le permis de 
construire, alors même que le plan de situation corrigé daté du 13 mars 2015 ne comporte pas la 
modification annoncée le 19 avril 2015 tendant à la réduction de la profondeur du balcon de 50 
cm.

F. Dans son courrier du 27 avril 2016, le préfet déclare renoncer à déposer des observations.

G. Dans leur détermination du 20 mai 2016, les intimés concluent, sous suite de frais et dépens, 
au rejet du recours et de la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif. Ils expliquent que leur 

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annexe comportait historiquement un appartement de quatre chambres avec sanitaires, chambres 
qui existent toujours. Ils estiment ainsi que, dans le respect du principe de la situation acquise, 
seule la partie atelier demanderait un changement partiel d'affectation, de sorte que l'ampleur de la 
dérogation demandée est faible. Ils contestent le caractère exceptionnel des contraintes imposées 
aux recourants par le SBC, l'aménagement de leur annexe s'étant lui-aussi accompagné des 
réserves et contraintes fixées par ledit service. Ils soutiennent que la situation juridique entre 
l'annexe des recourants et la leur est semblable et que ceux-ci ne démontrent du reste pas le 
contraire. Les intimés rappellent que la commune – également planificateur local – soutient leur 
projet et soulignent que le règlement particulier, vieux de presque quarante ans, doit être interprété 
compte tenu de l'évolution législative qui l'encadre, notamment du règlement communal 
d'urbanisme (RCU) de 2010. S'agissant du risque de précédent invoqué par les recourants, ils 
relèvent que celui-ci a précisément été créé par la demande de dérogation de ces derniers 
concernant leur propre annexe. Selon eux, la commune a estimé que leur projet respectait les 
objectifs qu'elle avait fixés, marquant par là sa cohérence et sa volonté de réserver le sort des 
annexes sises dans la zone de la vieille ville à son examen au cas par cas, sous l'angle de la 
garantie de la situation acquise. Pour justifier leur demande de dérogation, ils invoquent le respect 
du principe de l'égalité de traitement ainsi que celui jurisprudentiel (évoqué dans l'arrêt TA FR 2A 
2007 74 du 20 novembre 2007 consid. 2) donnant priorité aux intérêts du requérant dans le cadre 
de la nécessaire pesée des intérêts à laquelle doit procéder l'autorité intimée. En ce qui concerne 
la toiture, ils rappellent que le règlement particulier ne rend pas les toits en pente obligatoires pour 
les bâtiments annexes et qu'il prescrit que l'ordonnance générale des toitures existantes doit être 
maintenue. S'agissant du respect des distances, les intimés notent que la parcelle litigieuse se 
trouve dans une zone d'ordre contigu, pour laquelle l'art. 132 al. 1 LATeC ne s'applique pas. Enfin, 
ils précisent que le nouveau plan devait corriger une erreur montrant la destruction d'une partie 
d'un mur mitoyen; cela étant, ils consentent toujours à réduire la profondeur de leur balcon, leur 
engagement sur ce point restant tout à fait valable.

H. Le 24 mai 2016, la commune indique maintenir son préavis favorable.

I. Par courrier du 6 juin 2016, les recourants contestent de manière générale les allégués des 
intimés. Selon eux, l'annexe litigieuse n'a jamais été affectée à l'habitation.

Le 13 juin 2016, les intimés renvoient à la motivation contenue dans leurs observations et 
produisent des pièces dans le but de prouver que leur annexe était en partie déjà affectée à 
l'habitation. Ils soulignent que les recourants font fausse route en estimant que l'octroi d'une 
dérogation concernant leur annexe aurait un caractère général, dès lors que cette dérogation 
résulte d'un examen particulier et individualisé des circonstances entourant la requête de permis 
de construire.

J. La commune s'est encore déterminée le 14 septembre 2016 suite à une mesure d'instruction 
du Juge délégué. Elle expose les raisons pour lesquelles les dérogations pour la transformation du 
bâtiment des recourants et pour celui des intimés étaient selon elle justifiées, malgré les 
dispositions réglementaires prévoyant une disparition des annexes. Elle relève de plus qu'en 
refusant la dérogation pour le projet des intimés, elle confirmerait à terme la disparition de l'annexe 
et créerait ainsi une inégalité de traitement. Elle précise enfin que le projet de révision des 
dispositions de la vieille ville propose aujourd'hui de maintenir ces bâtiments annexes, lesquels 
sont suffisamment éloignés des remparts pour ne pas gêner la vue.

Dans ses observations du 30 septembre 2016, le SBC confirme son préavis et propose le rejet du 
recours. En résumé, il estime que le projet remplit l'esprit des objectifs de sauvegarde – autant de 

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l'ancien règlement en vigueur par défaut que du futur règlement par anticipation – aux motifs que 
les annexes vont de toute façon subsister en raison de la garantie de la situation acquise, qu'il 
s'agit dans le cas d'espèce d'un bâtiment qui ne porte pas une atteinte majeure au patrimoine mais 
qui en fait partie comme témoin certes modeste mais néanmoins caractéristique d'une typologie 
répandue, qu'à ce titre sa suppression ne serait aujourd'hui plus demandée dans une révision du 
plan d'aménagement local (PAL) et que sa réaffectation en logement est préférable au maintien 
d'un état de vétusté. Il précise cependant que le futur règlement devra clarifier cette question, 
différencier clairement les constructions qui altèrent le site au profit des autres et définir les 
mesures d'intégration pour celles qui subsistent.

Dans sa détermination du 26 octobre 2016, le SeCA revient sur son préavis, dans lequel il s'était 
prononcé défavorablement sur la demande de dérogation, au motif que celle-ci allait à l'encontre 
des intérêts privés prépondérants en lien avec l'opposition déposée par les recourants. Il explique 
en effet que le simple dépôt d'une opposition ne constitue pas encore un intérêt privé 
prépondérant et que les recourants n'invoquent aucun intérêt privé susceptible de s'opposer à 
l'octroi de la dérogation. Pour le reste, il se rallie à la position exprimée par le SBC le 
30 septembre 2016. Il considère partant qu'il existe un intérêt public prépondérant au maintien de 
ce type d'annexe dans la vieille ville de H.________ et ajoute que, le projet s'intégrant 
principalement dans les volumes existants et améliorant l'aspect extérieur, les recourants ne 
peuvent pas faire valoir d'atteinte à des intérêts privés. Enfin, le SeCA relève que ni le SBC ni lui 
ne se sont prononcés sur les dimensions du balcon, alors que celles du projet dépassent la valeur 
fixée par la réglementation communale et que la demande de permis aurait donc dû être 
accompagnée d'une demande de dérogation sur ce point.

Les recourants se sont prononcés sur ces prises de position, respectivement, les 27 septembre 
2016, 10 octobre 2016 et 8 novembre 2016. Quant aux intimés, ils se sont encore déterminés le 
16 novembre 2016.

K. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

2. Les recourants contestent principalement le changement d'affectation de l'annexe litigieuse 
en local d'habitation. Ils considèrent qu'aucune situation exceptionnelle ne permet de justifier 
l'octroi d'une dérogation au règlement particulier, qui prévoit la disparition des bâtiments annexes 
existants non conformes au RCU. Ils estiment que l'intérêt économique des intimés ne suffit pas. 

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Selon eux, la situation de leur propre annexe – pour laquelle une dérogation a été admise – est 
totalement différente de celle de l'annexe litigieuse.

a) En l'espèce, l'annexe litigieuse se situe en zone de vieille ville, secteur F.________. 
Cette zone est réglementée à l'art. 15 RCU, dont la teneur est la suivante:
"a. Objectifs La réglementation relative à cette zone a pour objectifs d’assurer la 

conservation de la substance historique et du caractère de la vieille ville, tout 
en permettant son intégration dans le développement de l’ensemble de la 
commune et en facilitant la restauration ou, le cas échéant, le renouvellement 
des constructions en respectant le principe de l’intégration architecturale de 
chaque bâtiment à l’ensemble bâti.

b. (…)
c. Règlement particulier La zone de la vieille ville est régie par le plan d’aménagement de la vieille ville

de H.________ «Secteur F.________» et son règlement particulier, approuvé 
par le Conseil d’Etat le 11 juin 1985."

L'art. 35 RCU relatif aux plans d'aménagement de détails (PAD) approuvés dispose que les 
objectifs poursuivis par la réglementation de ces zones sont de compléter, cas échéant, les 
réglementations en vigueur afin de les adapter à la législation fédérale, cantonale et communale 
(let. a). La let. b précise que le PAD "F.________", approuvé par le Conseil d'Etat le 11 juin 1985, 
est maintenu.

Ce PAD a pour but d'assurer la conservation de la substance historique et du caractère de la 
vieille ville, tout en permettant son intégration dans le développement de l'ensemble de la 
commune, en assurant la promotion des activités et en facilitant la restauration ou le 
renouvellement des constructions en respectant le principe de l'intégration architecturale de 
chaque bâtiment à l'ensemble bâti (art. 1 du règlement particulier). Selon l'art. 15 al. 1 dudit 
règlement, la zone d'ordre contigu est destinée à des bâtiments d'usage mixte, comprenant en 
principe des locaux commerciaux ou d'artisanat au rez-de-chaussée et des locaux destinées à 
l'habitation ou, éventuellement, à des activités, aux étages supérieurs.

L'art. 26 du règlement particulier – qui traite des bâtiments annexes en zone d'ordre contigu – 
prévoit ce qui suit à son al. 1:
"Dans la zone d'ordre contigu, sont en outre autorisés, de cas en cas, les bâtiments annexes destinés à 
l'extension des activités localisées au rez-de-chaussée et au sous-sol des bâtiments principaux, en 
prolongement de ceux-ci, à l'exclusion de locaux d'habitation et de garages pour véhicules ou tout autre 
local nécessitant un accès direct depuis une voie publique ou privée".

L'art. 26 al. 3 du règlement particulier fixe un certain nombre de conditions à respecter, comme la 
longueur des murs mitoyens ou la hauteur.

Quant à l'art. 28 du règlement particulier, il concerne les bâtiments annexes existants et a la teneur 
suivante:
"1. Les bâtiments annexes existants non conformes aux prescriptions […] sont appelés à disparaître. Ils 

sont soumis à l'article 39 de la Loi sur les constructions du 15 mai 1962.

2. Dans le cas de démolition de constructions existantes de ce type, leur reconstruction au même 
emplacement est interdite.

3. L'article 32 de la Loi sur les constructions du 15 mai 1962 est applicable."

Il ressort des préavis du SBC que la Commune de H.________ est recensée comme site 
d'importance nationale à l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS); le secteur 
dans lequel se situe l'annexe litigieuse est répertorié en catégorie 1 des périmètres construits, 

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avec un objectif de sauvegarde A. Ce secteur appartient à la catégorie 1 des périmètres construits 
à protéger au sens du plan directeur cantonal.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'annexe litigieuse ne respecte pas les prescriptions de 
l'art. 26 al. 1 et 3 du règlement particulier. En tant que bâtiment annexe existant non conforme, 
celui-ci est en soi destiné à disparaître. Cela étant, l'art. 28 du règlement particulier renvoie à 
l'art. 39 de l'ancienne loi sur les constructions, remplacé par l'art. 69 LATeC. Ainsi, l'annexe en 
question bénéficie, dans son état actuel, de la garantie de la situation acquise. Le changement 
d'affectation projeté d'atelier en local d'habitation nécessite cependant l'octroi d'une dérogation à 
l'art. 26 du règlement particulier, celui-ci excluant expressément cette dernière affectation. Il 
convient ainsi d'examiner si l'autorité intimée pouvait – comme elle l'a fait – octroyer cette 
dérogation.

b) En vertu de l’art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du 
règlement d’exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition 
qu’elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu’elles ne portent pas atteinte à 
des intérêts prépondérants publics ou privés.

Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l’art. 148 al. 1 
LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les 
méthodes d’interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable 
pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit 
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L’autorisation exceptionnelle 
doit permettre d’adopter une solution reflétant l’intention présumée du législateur s’il avait été 
confronté au cas particulier. L’octroi d’une dérogation suppose tout d'abord une situation 
exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer 
des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa 
pratique dérogatoire. Il implique ensuite une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au 
respect des dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé à l’octroi 
d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la 
meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles 
seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les 
références citées). 

Seuls des cas particuliers peuvent justifier des dérogations, soit uniquement lorsqu’une application 
de la réglementation aboutirait à des solutions que le législateur ne peut pas avoir voulues. 
Cependant, même dans le cas de l’octroi d’une autorisation exceptionnelle, le but de la 
réglementation ordinaire doit être respecté. En effet, une dérogation ne saurait être délivrée si elle 
s’oppose au sens et au but de la norme. Les buts d’intérêts publics à la base de la réglementation 
doivent être mis en balance avec les intérêts privés opposés. Un cas particulier est admis 
uniquement lorsque la balance penche contre la mise en œuvre de la réglementation générale 
(RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 3e éd. 2010, art. 23 
n° 9 ss).

c) En l'espèce, le SBC a préavisé favorablement le projet et s'est prononcé comme suit 
dans le cadre de la procédure de recours:
"(…) La question des annexes, respectivement des petites dépendances sur les façades arrière des belles 
rues, est récurrente non seulement à H.________ mais aussi dans tous les centres historiques des cités 
médiévales du canton. Dans ce sens, on peut affirmer que l'on se trouve devant une typologie urbaine 
largement répandue reflétant un mode de vie ou une affectation spécifique. Les arrière-cours ont de tous 

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temps servi de zone tampon pour y loger des espaces servant en rapport avec la fonction particulière des 
rez-de-chaussée tels que les écuries pour les chevaux aujourd'hui garages à voitures, buanderies, latrines, 
ou encore petits locaux de fabrication ou de vente en rapport avec l'activité commerciale qui a pignon sur 
rue.

L'appréciation de ces édicules a clairement évolué ces dernières décennies dans les milieux professionnels 
du patrimoine. Tout en faisant la différence entre un ajout gênant ou malencontreux et des extensions 
caractéristiques qui racontent l'histoire d'un lieu, la déontologie actuelle s'est éloignée des préceptes de 
purification du patrimoine qui cherchaient la mise en valeur d'une époque au détriment d'une autre pour 
arriver au postulat de la cohabitation et la superposition des époques.

Dans le cas qui nous occupe, nous nous trouvons dans une situation qui est en contradiction voire 
paradoxale à plusieurs titres. (…)

Face à l'objectif clairement formulé du RCU (recte: règlement particulier) de vouloir supprimer 
progressivement les annexes non conformes, la garantie de la situation acquise rend de facto impossible 
d'atteindre l'objectif visé. De plus, la garantie de la situation acquise mène dans la plupart des projets de 
réaffectation de ces annexes dans une procédure avec dérogation. Par conséquent et par la force des 
choses, la dérogation devient la règle alors qu'elle devrait être l'exception.

Pour couronner le tout, la principale base réglementaire est largement obsolète et ne répond plus depuis fort 
longtemps à l'exigence de l'art.  34, al. 2 LATeC qui précise que «le plan d'aménagement local doit être 
réexaminé au moins tous les quinze ans et au besoin, modifié». Ainsi, le règlement particulier pour le 
secteur F.________ qui est un des éléments constituants du plan d'aménagement local a dépassé plus de 
deux fois sa «date de péremption».

Deux références importantes par rapport aux outils de l'aménagement du territoire ont été introduites 
pendant cette période: l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) et le plan 
directeur cantonal qui s'y réfère et oblige des Communes à intégrer des objectifs de protection et de 
conservation en rapport avec la catégorie de protection définie par le plan directeur.

L'ISOS identifie le périmètre qui nous occupe comme un périmètre construit d'importance nationale avec un 
objectif de sauvegarde prioritaire (A), ce qui en fait un périmètre construit à protéger de catégorie 1 au sens 
du plan directeur cantonal. Les mesures exigées pour ces périmètres stipulent entre autre que le plan 
d'aménagement local doit prévoir des mesures pour «supprimer les constructions et les aménagements qui 
altèrent le site».

Dans ce cas d'un règlement communal largement obsolète et d'une situation légale doublement 
contradictoire, le SBC se voit contraint d'émettre son préavis en faisant une pesée des enjeux patrimoniaux 
à l'aune de tous les paramètres.

Partant du constat que les annexes vont de toute façon subsister en raison de la garantie de la situation 
acquise, que pour le cas qui nous occupe il s'agit d'un bâtiment qui ne porte pas une atteinte majeure au 
patrimoine mais qui en fait partie comme témoin certes modeste mais néanmoins caractéristique d'une 
typologie répandue, qu'à ce titre sa suppression ne serait aujourd'hui plus demandée dans une révision du 
PAL, que sa réaffectation en logement est préférable au maintien d'un état de vétusté, le SBC estime que le 
projet remplit l'esprit des objectifs de sauvegarde, autant de l'ancien RCU en vigueur par défaut que du futur 
RCU par anticipation. Ce dernier devra d'ailleurs clarifier cette question, différencier clairement les 
constructions qui altèrent le site au profit des autres, et définir les mesures d'intégration pour celles qui 
subsistent. (…)".

Pour sa part, le SeCA s'était défavorablement prononcé, dans son préavis, sur la demande de 
dérogation, au seul motif que celle-ci allait à l'encontre des intérêts privés prépondérants en lien 
avec l'opposition déposée par les recourants. Dans le cadre de la procédure de recours, il a 

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reconsidéré sa position, en expliquant que le simple dépôt d'une opposition ne constitue pas 
encore un intérêt privé prépondérant et que les recourants n'invoquent aucun intérêt privé 
susceptible de s'opposer à l'octroi de la dérogation. Pour le reste, il se rallie à la position exprimée 
par le SBC. Il considère partant qu'il existe un intérêt public prépondérant au maintien de ce type 
d'annexe dans la vieille ville de H.________ et ajoute que, le projet s'intégrant principalement dans 
les volumes existants et améliorant l'aspect extérieur, les recourants ne peuvent pas faire valoir 
d'atteinte à des intérêts privés.

Quant à la commune, elle indique expressément que le projet de révision des dispositions de la 
vieille ville propose aujourd'hui de maintenir ces bâtiments annexes, lesquels sont suffisamment 
éloignés des remparts pour ne pas gêner la vue. Pour le reste, elle expose les raisons 
principalement liées à la protection du patrimoine pour lesquelles elle considère que la dérogation 
était justifiée tant pour le bâtiment des intimés que, précédemment, pour celui des recourants. Elle 
souligne qu'en refusant la dérogation au projet des intimés, elle confirmerait à terme sa disparition 
et créerait par conséquent une inégalité de traitement par rapport aux recourants.

d) Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (arrêt TF 1C_405/2011 du 26 avril 
2012 consid. 2.6; arrêt TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; arrêt TA FR 1A 03 61 du 
12 septembre 2007).

e) En l'occurrence, on relève d'emblée que l'arrêt du Tribunal cantonal du 14 novembre 
2011 (602 2009 13) auquel se réfèrent les recourants se rapportait à un état de fait sensiblement 
différent. En effet, s'il concernait certes le même secteur, il s'agissait alors de se prononcer sur la 
démolition et la reconstruction d'une annexe, et non sur un changement d'affectation. Le fait 
d'avoir rappelé que l'idée de base de l'art. 28 du règlement particulier était de supprimer 
progressivement les annexes non conformes ne signifie cependant pas encore que celles-ci 
devront impérativement toutes disparaître, sans qu'aucune dérogation ne puisse être admise.

Comme déjà mentionné, l'art. 28 al. 1 du règlement particulier dispose que les bâtiments annexes 
existants non conformes sont appelés à disparaître, sous réserve de la garantie de la situation 
acquise. L'annexe 1 du règlement particulier dresse une liste des bâtiments et de leur degré de 
protection. Comme le relèvent les recourants, il ressort de cette liste que l'annexe litigieuse est à 
supprimer. Il convient ici de souligner que la mention est identique pour l'annexe des recourants, 
qui a pourtant bénéficié d'une dérogation pour un changement d'affectation en local d'habitation.

Cela étant, force est de constater que le règlement particulier est très ancien. Plus de trente ans se 
sont en effet écoulés depuis son approbation le 11 juin 1985. Durant un tel laps de temps, il est 
manifeste que les circonstances ayant prévalu lors de l'élaboration dudit règlement ont pu se 
modifier de manière importante. D'ailleurs, la commune – dont la révision générale du PAL est en 
cours – est actuellement en train de revoir ce règlement. Dans sa détermination sur le recours du 
30 septembre 2016, le SBC expose précisément cette problématique. En effet, celui-ci se 
prononce tout d'abord de manière générale sur la question des annexes sur la façade arrière des 
belles rues, question qui se pose non seulement à H.________, mais également dans d'autres 

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cités médiévales du canton. Il en ressort que l'appréciation de ces bâtiments a fortement évolué 
dans les milieux professionnels du patrimoine au cours des dernières décennies. Les préceptes de 
purification du patrimoine qui cherchaient la mise en valeur d'une époque au détriment d'une autre 
ont laissé la place au postulat de la cohabitation et de la superposition des époques. Selon 
l'autorité spécialisée, ces annexes – qui reflètent un mode de vie ou une affectation particulière – 
font partie du patrimoine comme témoin modeste mais néanmoins caractéristique d'une typologie 
répandue. En parallèle à ces considérations générales sur les bâtiments annexes, le SBC a 
procédé à un examen approfondi du cas concret. En particulier, il a considéré que le bâtiment 
litigieux ne portait pas une atteinte majeure au patrimoine dont il fait partie et que sa réaffectation 
en logement était préférable au maintien d'un état de vétusté. Il a ainsi soutenu que la suppression 
de cette annexe ne serait plus demandée dans une révision du PAL. 

Or, les recourants ne font valoir aucun élément probant concret propre à mettre en doute cette 
appréciation circonstanciée de l'autorité spécialisée en la matière. A la lecture des explications du 
SBC, il existe manifestement un intérêt public au maintien, dans un bon état, de ce type d'annexes 
dans la vieille ville de H.________. En ce sens, la dérogation requise vise à atteindre le but du 
règlement particulier énoncé à l'art. 1 tendant notamment à la conservation de la substance 
historique et du caractère de la vieille ville. Pour leur part, les recourants invoquent uniquement 
l'application stricte du règlement particulier et la crainte d'un précédent pour s'opposer à la 
dérogation contestée, ce dont on peut s'étonner dans la mesure où ils ont eux-mêmes pu 
bénéficier d'une telle dérogation pour leur annexe. Ils ne font en revanche pas valoir d'intérêt privé 
susceptible de s'opposer à l'octroi de la dérogation en question. Celui-ci réside selon toute 
vraisemblance à pouvoir jouir de leur annexe sans voisinage direct. Pour le reste, on ne voit pas 
en quoi le fait d'accorder la dérogation au changement d'affectation d'atelier en local d'habitation 
pourrait provoquer des nuisances supplémentaires inadmissibles pour les recourants.

Au regard de ce qui précède, l'intérêt privé des recourants n'apparaît pas décisif. Il doit 
manifestement céder le pas devant l'intérêt public prépondérant visant au maintien, dans un bon 
état, de l'annexe litigieuse. En outre, c'est le lieu de rappeler que la commune a expressément 
indiqué que la révision des dispositions de la vieille ville était en cours, laquelle proposait 
aujourd'hui de maintenir ces bâtiments annexes. Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a 
accordé la dérogation requise. Dans ces circonstances, la question de savoir si l'annexe litigieuse 
était déjà en partie affectée à l'habitation peut rester ouverte.

3. Les recourants invoquent en outre une violation de l'art. 29 du règlement particulier, 
respectivement, une application arbitraire de cette disposition, dès lors que l'annexe litigieuse est 
composée d'un toit plat recouvert d'une simple couche de gravier.

L'art. 29 du règlement particulier dispose que les toitures en pente sont obligatoires, sauf pour les 
bâtiments sur un seul niveau (rez-de-chaussée) et les bâtiments annexes (al. 1). L'ordonnance 
générale des toitures existantes doit être maintenue (al. 2). Les toitures doivent être couvertes de 
tuiles plates en terre cuite vieillie de teinte naturelle; les vieilles tuiles seront, dans la mesure du 
possible, réutilisées et mélangées aux nouvelles (al. 6).

Le SBC, qui a émis un certain nombre de conditions particulières à son préavis favorable, 
notamment en lien avec les matériaux et les teintes des façades, n'a formulé aucune remarque 
quant à la toiture, tout en mentionnant expressément l'art. 29 du règlement particulier. 

Il ressort clairement du règlement particulier que les toitures en pente ne sont pas obligatoires pour 
les bâtiments annexes et que l'ordonnance générale des toitures existantes doit être maintenue. 
Partant, l'art. 29 dudit règlement n'est pas violé et ce grief doit être rejeté.

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4. Les recourants font également valoir que le balcon, l'escalier et la terrasse constituent des 
éléments nouveaux qui doivent impérativement respecter les distances de construction au sens de 
l'art. 132 al. 1 LATeC. Ils estiment que l'annexe litigieuse n'a jamais comporté de terrasse ni 
d'escalier, de sorte qu'il ne s'agit pas d'une restauration mais d'une construction nouvelle interdite 
tant en vertu de l'art. 28 RCU et que l'art. 132 al. 1 LATeC. Ils relèvent également que le plan de 
situation modifié ne comprend pas la réduction de la profondeur du balcon de 50 cm pourtant 
annoncée par les intimés.

Aux termes de l'art. 132 al. 1 LATeC, dans l’ordre non contigu, la distance minimale d’un bâtiment 
à la limite d’un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au 
minimum de 4 mètres. En l'occurrence, l'annexe litigieuse se situe en zone d'ordre contigu (cf. 
art.  26 al. 1 et 2 du règlement particulier). L'art. 132 al. 1 LATeC se rapportant à l'ordre non 
contigu, il n'est partant pas applicable au cas d'espèce.

En ce qui concerne la terrasse et l'escalier, on constate sur les photographies figurant au dossier 
que l'annexe des recourants présente une structure similaire. En outre, le SBC n'a pas formulé de 
remarques particulières en sus des conditions qu'il a posées à son préavis positif, considérant par 
conséquent que ceux-ci s'intègrent dans le site construit environnant. Les recourants n'apportent 
pour leur part aucun élément susceptible de mettre en doute cette appréciation de l'autorité 
spécialisée. Ils reprochent cependant au préfet de ne pas avoir suivi le rapport du bureau 
K.________ – lequel est également à l'origine du règlement particulier – qui proposait de renoncer 
à la construction de la terrasse. Sur ce point, on constate que ce "rapport" constitue en réalité une 
note, établie à la demande de la commune sur le projet litigieux et sans avoir connaissance des 
préavis des autorités consultées, qui ne formule que des recommandations.

S'agissant du balcon en particulier, on relève qu'aucune règle n'interdit expressément la 
construction d'un balcon sur une annexe (cf. art. 40 du règlement particulier). Le SBC a d'ailleurs 
préavisé favorablement le projet, sous réserve du respect de certaines conditions, dont notamment 
la suivante: balcon avec garde-corps exécutés de facture simple en matériaux légers mats non 
réfléchissants et non vitrés; il précise également que la ferblanterie sera de type cuivre ou zinc 
(pas de métal brillant du genre inox). En d'autres termes, moyennant le respect de certaines 
conditions, l'autorité spécialisée considère que la construction du balcon en question n'aggrave 
pas la situation de ce bâtiment non conforme au RCU et s'intègre à l'environnement bâti existant. Il 
n'y a pas lieu de se distancier de cette appréciation. Cela étant, l'art. 40 al. 2, 2ème phrase, du 
règlement particulier prévoit que la profondeur des balcons n'excédera pas 2 m, mesurée par 
rapport à la façade. En l'occurrence, il ressort des plans approuvés par la préfecture que le balcon 
a une profondeur de 2,50 m. Partant, celle-ci dépasse la valeur permise par le règlement 
particulier. Les intimés ne le contestent du reste pas, puisqu'ils ont indiqué dans la présente 
procédure de recours consentir à réduire la profondeur de leur balcon de 50 cm. Dans ces 
circonstances, il convient d'admettre ce grief et de modifier le permis de construire et la décision 
sur opposition du 15 février 2016 en ce sens que la profondeur du balcon est ramenée à 2 m, 
mesurée par rapport à la façade.

5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis très marginalement dans le sens 
des considérants. Partant, le permis de construire et la décision sur opposition du 15 février 2016 
sont modifiés en ce sens que la profondeur du balcon de 2.50 m est ramenée à 2 m, mesurée par 
rapport à la façade; les plans topiques seront modifiés dans ce sens et versés au dossier de la 
préfecture. Pour le reste, le permis de construire et la décision sur opposition contestée sont 
confirmées.

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L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2016 48) devient sans 
objet.

6. Nonobstant l'admission très partielle du recours, il faut constater que les recourants échouent 
dans leurs conclusions qui demandaient l'annulation de la décision sur opposition. Le permis de 
construire n'étant modifié que sur un point marginal par rapport aux dites conclusions, il se justifie 
de mettre l'intégralité des frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, à la charge des recourants 
solidairement (arrêt TC FR 602 2015 9 du 15 octobre 2015 consid. 12).

Les intimés ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, ils ont droit à 
une indemnité de partie (art. 137 CPJA). La liste de frais produite par le mandataire des intimés 
incluant un certain nombre d'heures ne se rapportant pas à la procédure de recours et ne 
correspondant pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours, l'indemnité de partie est 
arrêtée à CHF 7'560.- (dont CHF 560.- au titre de la TVA). Elle est solidairement mise à la charge 
des recourants, qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire des intimés (art. 137, 140 
et 141 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est admis très partiellement dans le sens des considérants.

Le permis de construire et la décision sur opposition du 15 février 2016 sont modifiés en ce 
sens que la profondeur du balcon de 2.50 m est ramenée à 2 m, mesurée par rapport à la 
façade. Les plans topiques seront modifiés dans ce sens et versés au dossier de la 
préfecture.

Le permis de construire et la décision sur opposition du 15 février 2016 sont confirmés pour 
le surplus.

II. Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. 
Ils sont compensés par l'avance de frais effectuée.

III. Un montant de CHF 7'560.- (dont CHF 560.- au titre de la TVA), à verser à Me Moret à titre 
d'indemnité de partie, est solidairement mis à la charge des recourants.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 6 décembre 2016/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure