# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da4044bd-b8ba-57cd-b8df-bd009d606752
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-24
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 24.02.2022  VB.2021.00352
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2021-00352_2022-02-24.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2021.00352	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 24.02.2022
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 27.05.2022 nicht eingetreten.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Schliessung eines Fitnesscenters

	
Androhung einer zwangsweisen Durchsetzung der durch den Bundesrat verordneten Schliessung von Fitnesszentren

Das Vorliegen eines tauglichen Anfechtungsobjekts ist von Amtes wegen zu prüfen (E. 2.1). Behördliche Androhungen belastender Massnahmen können Verfügungen darstellen, wenn sie rechtliche Folgen zeigen, weil sie einen obligatorischen Schritt auf dem Weg zu einer belastenden Verwaltungsmassnahme darstellen oder in einem späteren Verfahren rechtliche Folgen haben können (E. 2.3). 
Das Fitnesszenter der Beschwerdeführerin musste kraft Verordnungsrecht des Bundes schliessen und seinen Betrieb einstellen, ohne dass es hierfür einer diese Pflicht konkretisierende Verfügung bedurft hätte. Die angefochtene Androhung des unmittelbaren Gesetzesvollzugs greift nicht in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ein und ist keine (anfechtbare) Verfügung (E. 2.5).

Abweisung im Sinn der Erwägungen.

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

			 	
				Stichworte:
	
						ANDROHUNG
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
BETRIEBSSCHLIESSUNG
COVID-19
FITNESS-CENTER
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
PROZESSVORAUSSETZUNG
VERFÜGUNGSBEGRIFF

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 19 Abs. I lit. a VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2021.00352

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 24. Februar 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber
Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A AG, D,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

Kantonsärztlicher Dienst, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Schliessung
eines Fitnesscenters,

hat sich ergeben: 

I.  

Der kantonsärztliche Dienst drohte der A AG und
ihren Organen am 24. Dezember 2020 die zwangsweise Schliessung des
Fitnesscenters "A" an der B-Strasse 01 in C an für den Fall,
dass die gesetzlich auferlegte Pflicht zur Betriebsschliessung nicht umgehend
umgesetzt und eingehalten werde, solange sie Geltung habe. Für den Fall der
weiteren Zuwiderhandlung wurde die Kantonspolizei angewiesen, die zwangsweise
Schliessung in geeigneter Form durchzusetzen (Ziff. II). Kosten wurden
nicht erhoben (Ziff. III). 

II.  

Mit am 11. Januar 2021 (nach Aufforderung zur Verbesserung
einer früheren, nicht unterzeichneten elektronischen Eingabe) eingereichter
Rekursschrift erhob die A AG bei der Gesundheitsdirektion Rekurs gegen die
Verfügung des kantonsärztlichen Dienstes vom 24. Dezember 2020 und
verlangte deren Aufhebung, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des
Rekurses, die Feststellung von Rechtsverletzungen sowie die Ausrichtung von
Schadenersatz. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom
8. April 2021 im Sinn der Erwägungen ab, soweit sie darauf eintrat, und
auferlegte der A AG die Verfahrenskosten. 

III.  

Dagegen gelangte die A AG, vertreten durch
Verwaltungsrat D, am 14. Mai 2021 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Sie beantragte, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 8. April 2021 aufzuheben
oder eventualiter die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem sei die
Verletzung von verfassungsmässig garantierten Rechten sowie rechtsstaatlichen
Prinzipien festzustellen und der A AG eine Parteientschädigung
zuzusprechen. Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide
der Gesundheitsdirektion zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu beurteilen
(§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2 Mangels
eines schutzwürdigen aktuellen und praktischen Feststellungsinteresses (dazu
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 23 ff.) ist auf den
Beschwerdeantrag auf Feststellung einer "Verletzung der zahlreichen
verfassungsmässig garantierten Rechte und rechtsstaatlichen Prinzipien"
nicht einzutreten. Aus der in der Beschwerdeschrift geäusserten Absicht, gegen
den Kanton Zürich Staatshaftungsansprüche stellen zu wollen, folgt nach der
Praxis kein Feststellungsinteresse (vgl. Bertschi, § 21 N. 25).

2.
 

2.1 Die obere
Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei
der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 11. Juli 2019,
VB.2018.00705, E. 2; 5. April 2017,
VB.2016.00048, E. 2.1). Zu den
Prozessvoraussetzungen gehört das Vorliegen eines tauglichen Anfechtungsobjekts
(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 50). 

2.2 Gemäss
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs (wie auch mit
verwaltungsgerichtlicher Beschwerde, vgl. § 41 VRG) unter anderem
Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht
grundsätzlich jenem der Verfügung. Eine Verfügung ist ein individueller, an den
Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und
erzwingbarer Weise geregelt wird (VGr, 11. Juli 2019, VB.2018.00518, E. 2.1;
9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2). Als Handlungsform der
Verwaltung legt die Verfügung bzw. Anordnung das verwaltungsrechtliche
Rechtsverhältnis für die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie
bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als
Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des
Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt (VGr,
10. Juni 2015, VB.2015.00014, E. 1.2.1).

2.3 Behördliche
Androhungen belastender Massnahmen können Anordnungen im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG darstellen, wenn sie rechtliche Folgen zeigen. Dies
kann der Fall sein, wenn sie einen obligatorischen Schritt auf dem Weg zu einer
den Adressaten belastenden Verwaltungsmassnahme darstellen oder ohne zwingend
notwendig zu sein, eine spätere Massnahme, die sonst unverhältnismässig
erscheinen könnte, vorbereiten und begünstigen (vgl. BGE 125 I 119 E. 2a,
übersetzt in: Pra [1999] Nr. 165). So greift eine ausländerrechtliche
Verwarnung in die Rechtsstellung der betroffenen Person ein: Sie schwächt deren
Anwesenheitsrecht, da sie bei späteren ausländerrechtlichen Entscheiden
mitberücksichtigt werden kann (BGr, 26. März 2013, 2C_114/2012, E. 1.1).
Auch eine Verwarnung, die aus Gründen der Verhältnismässigkeit als gegenüber
anderen Verwaltungssanktionen mildere Massnahme ausgesprochen wird, ergeht in
Form einer anfechtbaren Verfügung, wenn sie den Vorwurf rechtswidrigen
Verhaltens in sich schliesst oder konkrete Handlungsanweisungen enthält und in
einem späteren Verfahren erschwerend berücksichtigt wird (BGr, 18. Juni
2011, 2C_737/2010, E. 4.2). Kein Verfügungscharakter kommt hingegen
Androhungen zu, die in späteren Verfahren keine rechtlichen Folgen haben, sodass
sie als blosse Ermahnung unter Hinweis auf mögliche rechtliche Konsequenzen
erscheinen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 7, auch zum Ganzen).

2.4 Der
kantonsärztliche Dienst stellte der Beschwerdeführerin am 24. Dezember
2020 die zwangsweise Schliessung ihres Fitnesscenters in Aussicht, wenn die
gesetzlich auferlegte Pflicht zur Betriebsschliessung nicht umgehend umgesetzt
und eingehalten werde, solange diese Geltung habe. Zur Begründung verwies sie
auf den dannzumal in Kraft stehenden Art. 5d Abs. 1 lit. b der
Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie vom 19. Juni 2020 (Covid-19-Verordnung besondere Lage;
SR 818.101.26; Stand am 22. Dezember 2020; Verordnung aufgehoben durch
Art. 30 der Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 23. Juni 2021), wonach öffentlich
zugängliche Sport- und Fitnesszentren für das Publikum geschlossen waren, in
Verbindung mit Art. 6e Abs. 1 lit. b dieser Verordnung, wonach
Sportaktivitäten, die von Einzelpersonen und in Gruppen bis zu 5 Personen
ab 16 Jahren ausgeübt werden, nur ohne Körperkontakt, im Freien und sofern
eine Gesichtsmaske getragen oder der erforderliche Abstand eingehalten wird,
zulässig waren. Anlass der Androhung bildete die polizeiliche Kontrolle des
Fitnesscenters der Beschwerdeführerin am 22. Dezember 2020, bei der drei
Personen beim Training im Innenraum angetroffen worden waren. Für den Fall der
weiteren Zuwiderhandlung gegen die Pflicht zur Betriebsschliessung wurde deren
zwangsweise Durchsetzung durch die Kantonspolizei in geeigneter Form
(beispielsweise mittels Auswechseln des Schlüsselzylinders) in Aussicht
gestellt.

2.5 Obgleich
als Verfügung bezeichnet, ist das umstrittene Schreiben des kantonsärztlichen
Dienstes keine solche. Es stellte der Beschwerdeführerin lediglich in Aussicht,
dass und in welcher Form der kantonsärztliche Dienst im Fall künftiger
Nichteinhaltung die durch die Covid-19-Verordnung besondere Lage angeordnete
Pflicht zur Betriebsschliessung durchzusetzen gedenke und ermahnte die
Beschwerdeführerin zur Einhaltung dieser Pflicht. Das Fitnesscenter musste
kraft Verordnungsrecht des Bundes schliessen und seinen Betrieb einstellen,
ohne dass es hierfür einer diese Pflicht konkretisierende Verfügung bedurft
hätte. Das Schreiben vom 24. Dezember 2020 greift nicht in die
Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ein, weil es weder individualisierte
Pflichten statuiert noch den späteren Erlass einer sie belastenden Verfügung
erst ermöglicht oder begünstigt. Entgegen dem Verständnis der
Beschwerdeführerin wurde damit nicht das Trainieren in Innenräumen verboten,
sondern allein der unmittelbare Vollzug der Covid-19-Verordnung besondere Lage
mittels polizeilichen Zwangs angedroht. Ob solcher in der Folge hätte
angewendet werden dürfen, hinge nicht von der streitgegenständlichen Androhung
ab. 

2.6 Nach dem
Gesagten fehlte es im Rekursverfahren von vornherein an einem tauglichen
Anfechtungsobjekt. Entsprechend ist dem Beschwerdeantrag auf Aufhebung der
Androhung vom 24. Dezember 2020 keine Folge zu geben und die Beschwerde
insoweit im Sinn der Erwägungen abzuweisen (Bertschi, Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 57). Eine Prüfung der weiteren Prozessvoraussetzungen im
Rekursverfahren kann vor diesem Hintergrund unterbleiben. Da dem
streitgegenständlichen Schreiben keine Rechtswirkungen zukommen, erübrigt sich
auch die Behandlung des Antrags der Beschwerdeführerin, es sei dessen
Nichtigkeit festzustellen.

3.
 

Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'800.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 1'920.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 

4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an ...

Abweichende Meinung
einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes
über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom
10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])

Eine Minderheit des Gerichts ist der Auffassung, dass das
vom Beschwerdegegner als "Verfügung" bezeichnete und mit
Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben vom 24. Dezember 2020 entgegen E. 2.5
des Urteils als dem Rekurs unterliegende Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren ist. 

Die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes über
die Vollstreckung (§§ 29–31 VRG) regeln die Vollstreckung von Anordnungen
und beziehen sich somit nicht auf die Anwendung von Zwang beim unmittelbaren
Gesetzesvollzug, um den es hier geht (E. 2.5 des Urteils). Die Anwendung
von Zwang zum unmittelbaren Gesetzes­vollzug setzt keine vorgängige
Sachverfügung voraus (Tobias Jaag, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 29–31
N. 5 f.). Auch eine Vollstreckungsverfügung ist dafür nicht
vorausgesetzt. Demgemäss wäre es grundsätzlich zulässig gewesen, die Pflichten
der Beschwerdeführerin gemäss Art. 5d Abs. 1 lit. b der hier infrage
stehenden Fassung der Covid-19-Verordnung besondere Lage ohne vorausgehende
Sach- und Vollstreckungsverfügung durchzusetzen. Dies schloss aber die
Möglichkeit des Beschwerdegegners nicht aus, über die Durchsetzung dieser
Pflichten vorausgehend eine Verfügung zu erlassen. Vorliegend hatte sich die
Beschwerdeführerin bzw. ihr Personal im Vorfeld auf den Rechtsstandpunkt
gestellt, dass die Schliessung des Fitnesscenters nach dem Wortlaut der
Verordnung nur für das Publikum erfolgen müsse, was eine Benützung durch ihre
Mitarbeitenden und deren private Gäste nicht ausschliesse. In dieser Situation
lag es zumindest im Ermessen des Beschwerdegegners, über die Pflichten der
Beschwerdeführerin vor der Vollstreckung eine anfechtbare Verfügung zu erlassen
und so eine vorgängige Rechtskontrolle zu ermöglichen. Dies widerspiegelt den
Umstand, dass die Beschwerdeführerin ein aktuelles und praktisches Interesse hatte,
über den Umfang ihrer Rechte und Pflichten bezogen auf diese konkrete Situation
Klarheit zu erhalten. Die Androhung der zwangsweisen Schliessung gemäss
Dispositivziffer I des Schreibens vom 24. Dezember 2020 im
Zusammenhang mit dessen Erwägungen beinhaltet eine Konkretisierung der
Pflichten der Beschwerdeführerin. 

Ausserdem erfüllt die erstinstanzliche Anordnung die
Funktion einer (hier fakultativen) Vollstreckungsverfügung, indem sie in
Dispositivziffer II die Kantonspolizei Zürich, der das Schreiben ebenfalls
zugestellt wurde, anwies, bei weiterer Zuwiderhandlung das Fitnesscenter
"mit den geeigneten Mitteln (bspw. Auswechseln des Schlüsselzylinders und
Einbehalten des Schlüssels)" zwangsweise zu schliessen. Damit wird die Art
des Vollzugs bestimmt; auch hieraus ergibt sich Neues, das die
Beschwerdeführerin als Pflichtige belastet. 

Demzufolge stellt das Schreiben in Übereinstimmung mit
seiner Bezeichnung eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG dar (vgl. Jaag, Kommentar VRG, § 31 N. 4), weshalb
die Vorinstanz, da im Zeitpunkt des Rekursentscheids auch die übrigen
Eintretensvoraussetzungen gegeben waren, zu Recht auf den Rekurs eingetreten
ist. Das Verwaltungsgericht hätte deshalb – da die fragliche Bestimmung heute
nicht mehr in Kraft steht – prüfen müssen, ob im Zeitpunkt seines Entscheids die
Voraussetzungen für den Verzicht auf das Erfordernis der Aktualität des
Rechtsschutzinteresses gegeben waren und bejahendenfalls über die Beschwerde
materiell entscheiden müssen.

 

                                                                       Für
richtiges Protokoll,

                                                                       Der
Gerichtsschreiber: