# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d35f8482-1979-5fbf-874f-48b511ef56ba
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.10.2017  VB.2017.00299
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00299_2017-10-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00299	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.10.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.01.2018 nicht eingetreten.
	Rechtsgebiet: 	Fürsorgerecht
	Betreff: 

	Nothilfe

	
Nothilfe

[Der Beschwerdegegner änderte die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe für abgewiesene Asylbewerber und teilte diese Änderung in einem Merkblatt mit. Der Beschwerdeführer rekurrierte in der Folge gegen das Merkblatt.]

Rechtsgrundlagen zur Nothilfe (E. 2.1-2.4). Der Beschwerdeführer befindet sich aufgrund seines Antrags auf Nothilfe in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Staat. Dieses verleiht ihm zwar das Recht, Hilfe zu erhalten, auferlegt ihm aber auch die Pflicht, bestimmte Zwänge, die seine Freiheit beschränken können, zu ertragen, sofern diese in zumutbaren Grenzen bleiben und keine schwere Beeinträchtigung seiner Grundrechte darstellen (E. 2.5). Umstritten ist der rechtliche Charakter des Merkblatts. Die Regelung im Merkblatt dient einzig dazu, die Auszahlung der Nothilfe an die Nothilfeberechtigten in der Notunterkunft organisatorisch sicherzustellen. Sie ist damit auf einen tatsächlichen Erfolg und nicht primär auf eine bestimmte Rechtsfolge ausgerichtet. Daher greift sie grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des Nothilfeempfängers ein und kann somit regelmässig formlos ergehen. Die Anwesenheitskontrollen dienen einzig der Sachverhaltsabklärung. Bei den Auszahlungsmodalitäten, die im Merkblatt geregelt sind, handelt es sich folglich um einen Realakt (E. 3). Das Merkblatt ist nicht nichtig (E. 4). Die Vorinstanz hätte unter diesen Umständen nicht auf den Rekurs eintreten dürfen (E. 5.1). Ist der Beschwerdeführer der Ansicht, die erbrachte Nothilfe oder die Auszahlungsmodalitäten entsprächen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, kann er eine anfechtbare Verfügung verlangen. Mit Blick auf das Sonderstatusverhältnis müssten gravierende Grundrechtseingriffe vorliegen, die über dieses hinausgehen, damit der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Rechtsschutz geltend machen könnte. (E. 5.2 ff.). Es liegt keine Rechtsverzögerung oder -verweigerung vor (E. 7). Die Vorinstanz hätte dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewähren müssen und hätte ihm keine Kosten auferlegen dürfen (E. 8.1 f.). Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren (E. 8.2). 

Teilweise Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANORDNUNG
ANSPRUCHSVORAUSSETZUNG
AUFGABENÜBERTRAGUNG
BEDÜRFTIGKEIT
GRUNDRECHT
MITWIRKUNG
MITWIRKUNGSPFLICHT
NICHTIGKEIT
NOTHILFE
NOTHILFEBEDÜRFTIGKEIT
NOTHILFEBERECHTIGUNG
NOTLAGE
REALAKT
RECHTSSCHUTZ
SONDERSTATUSVERHÄLTNIS
SOZIALHILFE
SUBSIDIARITÄTSPRINZIP
VERFÜGUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 82 AsylG
Art. 82 Abs. I AsylG
Art. 83a AsylG
Art. 12 BV
§ 1 Nothilfe VO
§ 2 Nothilfe VO
§ 4 Nothilfe VO
§ 5c SHG
§ 5c Abs. I SHG
§ 10c VRG
§ 19 VRG
§ 19 Abs. I VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2017.00299

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. Oktober 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, (NUK) I, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Sozialamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend
Nothilfe.

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Auf das
Asylgesuch von A, von Land H, trat das Bundesamt für Migration mit
Entscheid vom 31. März 2010 nicht ein. Dieser Nichteintretensentscheid
wurde am 26. Juli 2012 rechtskräftig. Am 30. Juli 2012 setzte das
Bundesamt für Migration A eine Frist bis zum 13. August 2012 zum Verlassen
der Schweiz; sollte er sich danach noch in der Schweiz aufhalten, gelte er als
ausländische Person mit unbefugtem Aufenthalt. Anscheinend wies das Bundesamt
für Migration A mit Entscheid vom 26. Februar 2013 erneut aus der Schweiz
weg; dieser Entscheid wurde am 3. Mai 2013 rechtskräftig. Auch dieser
Aufforderung kam A nicht nach. Er sprach vielmehr am 24. September 2013
beim Migrationsamt des Kantons Zürich vor und bat um Unterstützung.

B. A wurde
zwischen April 2010 und 15. November 2016 teilweise auch nur kurzfristig
(zeitweise wöchentliche Wechsel der Notunterkunft, sog. 7-Tage-Regelung) in den
verschiedenen Notunterkünften für abgewiesene Asylbewerber im Kanton Zürich
untergebracht. Seit 16. November 2016 bewohnt er definitiv die
Notunterkunft I in J. Mit Verfügung vom 12. Januar 2017 wurde A verboten,
das Gebiet des Bezirks K zu verlassen (sog. Eingrenzung); die Eingrenzung ist
bis 16. Juni 2018 befristet. Darüber ist noch nicht rechtskräftig
entschieden.

C. Gemäss
der ab 1. Januar 2012 gültigen Aufstellung über die Modalitäten der
Nothilfe in Durchgangszentren und Notunterkünften erhielten Erwachsene in
Notunterkünften jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag je Fr. 20.-
ausbezahlt (Fr. 8.50 pro Tag), Kleider bei Bedarf, ebenso diverse andere
Artikel (WC-Rollen, Hygiene-Artikel). Ebenso wurden darin die Ansätze der
Entschädigungen für Reinigungsarbeiten aufgeführt. A unterzeichnete am 30. Januar
2017 das "Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den
kantonalen Nothilfeunterkünften", gültig ab 1. Februar 2017, das diese
Regelung änderte. Neben allgemeinen Bemerkungen zum Umfang der und zur
Berechtigung zum Bezug von Nothilfe wurde festgehalten, dass Anspruch auf diese
Leistungen nur Personen haben, die sich tatsächlich in der ihr (recte: ihnen)
zugewiesenen Notunterkunft aufhalten und insbesondere auch dort übernachten.
Nach Weisung der Zentrumsleitung finde sodann täglich jeweils am Vormittag und
am Abend eine Anwesenheitskontrolle statt. Wer dann nicht anwesend sei, erhalte
für den betreffenden Tag keine Geldzahlung. Mit der Unterzeichnung dieses
Merkblatts nehmen die Unterzeichnenden diese Voraussetzungen für den Erhalt von
Nothilfeleistungen zur Kenntnis. Die Auszahlung der Nothilfe erfolgt montags
bis freitags von 08.30 bis 09.30 Uhr. 

II.  

A. Mit
Eingabe vom 6. Februar 2017 liess A gegen "das offensichtlich vom
Kantonalen Sozialamt stammende" Merkblatt Rekurs bei der Kantonalen
Sicherheitsdirektion, Rekursabteilung (fortan Sicherheitsdirektion) erheben und
beantragen, dass dieses nichtig zu erklären sei, eventualiter sei das Merkblatt
vollumfänglich aufzuheben. Subeventualiter sei festzustellen, dass das
Merkblatt rechtswidrig sei, namentlich gegen die Art. 10 Abs. 2 und
12 der Bundesverfassung (BV) verstosse sowie gegen die Kompetenzordnung der
Kantonalen Verfassung. Das Kantonale Sozialamt habe A sodann weiterhin montags,
mittwochs und freitags je Fr. 20.- als Nothilfe auszurichten. Sollte das
Merkblatt keine Verfügung sein, so sei eine rekursfähige Verfügung zu erlassen.
Zudem sei festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme, und
A sei die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung zu gewähren. Mit
Eingabe vom 9. Februar 2017 setzte der Vertreter von A der
Sicherheitsdirektion eine Frist bis 14. Februar 2017, um über die
verlangte Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu entscheiden,
ansonsten er eine Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben werde. Am 10. Februar
2017 beantwortete die Sicherheitsdirektion brieflich die Eingabe von A vom
Vortag damit, dass es diesem ohne Weiteres zumutbar sei, die neu festgelegten
Voraussetzungen zum Bezug von Nothilfe zu erfüllen; von prozessleitenden
Massnahmen werde entsprechend abgesehen. Eine eigentliche Rechtsmittelbelehrung
fehlte, mit Ausnahme des zuhanden des Rechtsvertreters erfolgten Hinweises auf
eine mögliche Beschwerde ans Verwaltungsgericht "in der ihm bekannten
Weise". 

B. Am 14. Februar
2017 liess A dagegen Beschwerde am Verwaltungsgericht einlegen. Mit Verfügung
vom 21. Februar 2017 hob das Verwaltungsgericht den Entscheid der
Sicherheitsdirektion vom 10. Februar 2017 auf (Verfahren VB.2017.00104),
weil diese über die klar formulierten Begehren nach Anordnung der
aufschiebenden Wirkung nicht und nicht in der korrekten Form entschieden und
dies entsprechend nachzuholen habe. Ausserdem hätte sie vorab prüfen müssen, ob
das Merkblatt überhaupt einen anfechtbaren Entscheid darstelle. Die Sache wurde
an die Sicherheitsdirektion zu neuer Entscheidung zurückgewiesen. 

C. Im
Rekursverfahren bestätigte A mit Eingabe vom 23. Februar 2017 an die
Sicherheitsdirektion die Ansicht, dass das Merkblatt eine anfechtbare Verfügung
sei. Am 28. Februar 2017 setzte er der Rekursinstanz erneut eine Frist,
diesmal bis 3. März 2017, um über die aufschiebende Wirkung des Rekurses
zu entscheiden. Mit Eingabe vom 7. März 2017 liess sich das Kantonale
Sozialamt zum Rekurs von A vernehmen und Nichteintreten beantragen. Der Antrag
auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung sei abzuweisen. Am 13. März 2017
setzte die Sicherheitsdirektion A eine Frist an, um insbesondere zum rechtlichen
Charakter des umstrittenen Merkblatts Stellung zu nehmen, was er mit Eingabe
vom 20. März 2017 unternahm. Die Replik erstattete er am 30. März
2017. 

D. Mit
Eingabe vom 3. März 2017 hatte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde wegen
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung erheben und beantragen lassen, es sei
umgehend festzustellen, dass seinem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme
und ihm dementsprechend montags, mittwochs und freitags je der Betrag von Fr. 20.-
(Nothilfe) ausbezahlt werde; eventualiter sei die aufschiebende Wirkung des
Rekurses mit denselben Folgen superprovisorisch anzuordnen (Anträge 1 a–b).
Subeventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, einen Zwischenentscheid
betreffend aufschiebende Wirkung zu erlassen. Nachdem die Vorinstanz über die
Anträge 1 a–b noch nicht entschieden hatte und das Verwaltungsgericht dies an
ihrer Stelle nicht tun konnte, trat es mit Verfügung vom 6. März 2017 auf
das Feststellungsbegehren und das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen
Massnahme nicht ein und setzte dem Kantonalen Sozialamt Frist zur Beschwerdeantwort
an. Diese erfolgte am 10. März 2017, wozu A mit Eingabe vom 16. März
2017 Stellung nahm. Mit Urteil vom 10. April 2017 wies das Verwaltungsgericht
die Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde des Beschwerdeführers
ab. 

E. Mit
Entscheid vom 11. April 2017 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs von
A ab, ebenso sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Sie kam
neben anderem zum Schluss, dass das Merkblatt keine anfechtbare Anordnung sei;
entsprechend wäre auf den Rekurs nicht einzutreten gewesen. Das Kantonale
Sozialamt hätte daher (nach Rückweisung der Sache) über den Antrag des
Beschwerdeführers, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, entscheiden müssen.
Die ausführlich begründete Rekursantwort ergebe aber zweifelsfrei, dass das
Kantonale Sozialamt den Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung auch
abgewiesen hätte. Eine Rückweisung erwiese sich daher als blosser Leerlauf.
Entsprechend erachtete die Sicherheitsdirektion die Vernehmlassung des
Kantonalen Sozialamts vom 7. März 2017 als anfechtbare Anordnung, wie sie
der Beschwerdeführer verlangt habe (dazu hinten E. 3).

III.  

A. Gegen
den Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 11. April 2017 liess A am 11. Mai
2017 Beschwerde erheben und dessen vollumfängliche Aufhebung verlangen (Antrag 1).
Ausserdem sei festzustellen, dass es sich beim Merkblatt um eine Anordnung im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) handle (Antrag 2). Weiter sei festzustellen,
dass das vom Beschwerdeführer unterzeichnete Merkblatt nichtig sei (Antrag 3a),
eventualiter sei das Merkblatt vollumfänglich aufzuheben (Antrag 3b),
subeventualiter sei festzustellen, dass das Merkblatt rechtswidrig sei,
namentlich Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 12 BV sowie die
Kompetenzordnung der Kantonsverfassung verletze (Antrag 3c).
Subeventualiter sei die Sache zur Durchführung eines ordnungsgemässen
Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwerdegegner sei
anzuweisen, dem Beschwerdeführer dreimal pro Woche, am Montag, Mittwoch und
Freitag jeweils Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und Hygienemittel als
Nothilfe in der NUK (Notunterkunft) I auszurichten (Antrag 4). Weiter sei
festzustellen, dass die Vorinstanz den Erlass eines Zwischenentscheides
betreffend aufschiebende Wirkung bzw. superprovisorische Massnahmen zwischen
dem 7. Februar und dem 11. April 2017 während 64 Tagen
verweigert bzw. verzögert habe (Antrag 5). Es sei umgehend festzustellen,
dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zukomme bzw. der Beschwerdegegner
sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Verfahrens je am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils Fr. 20.- als
Nothilfe auszurichten (Antrag 6a). Eventualiter sei der Beschwerdegegner
im Sinn von vorsorglichen Massnahmen anzuweisen, dem Beschwerdeführer die
Nothilfe im bisherigen Rahmen auszurichten (Antrag 6b). Weiter sei der
Zentrumsleiter der NUK I, Herr C, zum rechtserheblichen Sachverhalt zu
befragen (Antrag 7a). Die Zentrumsleitung der NUK I bzw. die D AG
und/oder der Beschwerdegegner sei(en) zu verpflichten, die aktualisierte
Unterschriftenliste und die aktualisierte Auflistung der ausbezahlten und
verweigerten Nothilfegelder betreffend den Beschwerdeführer zu edieren (Antrag 7b).
Es sei der Amtschef des Kantonalen Sozialamtes, E, zum rechtserheblichen
Sachverhalt zu befragen (Antrag 7c). Es sei der Beschwerdegegner und/oder
die D AG zu verpflichten, den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem
Beschwerdegegner und der D AG betreffend die NUK I zu edieren (Antrag 7d).
Es sei die D AG im vorliegenden Verfahren beizuladen (Antrag 8). Es
sei davon Vormerk zu nehmen, dass das Rekursverfahren kostenlos sei (Antrag 9).
Dem Beschwerdeführer sei die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung
zu gewähren und ihm in der Person seines Vertreters ein unentgeltlicher
Rechtsbeistand zu bestellen (Antrag 10). Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich 8 % MwSt zu Lasten des Beschwerdegegners.

B. Das
Kantonale Sozialamt äusserte sich zur Frage der aufschiebenden Wirkung und
Beiladung der D AG mit Eingabe vom 26. Mai 2017. Mit Eingabe vom 6. Juni
2017 bestritt der Beschwerdeführer dessen Vorbringen, insbesondere, dass die D AG
über keine hoheitlichen Befugnisse verfüge. Vielmehr habe die D AG das
umstrittene Merkblatt verfasst. Das Verwaltungsgericht stellte in der Folge mit
Präsidialverfügung vom 13. Juni 2017 fest, dass der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zukomme, wobei sich jedoch eine entsprechende Anweisung an
den Beschwerdegegner (gemäss den Anträgen 6a+b) erübrige. Weiter wurde der
Antrag auf Beiladung der D AG abgelehnt, da dieser keine
Verfügungskompetenz im Rahmen der Nothilfegewährung zukomme und ihr auch das
Merkblatt betreffend die Präsenzkontrollen und die Geldauszahlungen vom
Beschwerdegegner zur Verfügung gestellt worden sei. Damit wurde über die
Anträge 6a, 6b und 8 bereits entschieden.

C. Die
Sicherheitsdirektion verzichtete mit Eingabe vom 22. Mai 2017 auf
Vernehmlassung zur Beschwerde und verwies auf ihren Rekursentscheid. Mit
Eingabe vom 19. Juni 2017 nahm das Kantonale Sozialamt ausführlich
Stellung zur Beschwerde und beantragte deren Abweisung, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Innert
erstreckter Frist und eingeräumter zusätzlicher Notfrist erstattete A
schliesslich am 16. August 2017 die Beschwerdereplik, wozu sich das
Kantonale Sozialamt mit Eingabe vom 1. September 2017 äusserte. Mit
Eingabe vom 15. September 2017 verzichtete A auf eine Triplik.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Nach § 5c
Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat, wer sich
unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden
kann, wie vorliegend der Beschwerdeführer, nur Anspruch auf Unterstützung im
Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen. Vorliegend steht nicht die Ausrichtung
der Nothilfe für den Beschwerdeführer als solche im Streit, sondern nur die Art
der Auszahlung, bleibt doch der wöchentlich ausbezahlte Betrag derselbe. Für
diese sozialhilferechtliche Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig.
Welcher Streitwert der vorliegenden Streitigkeit zukommt, kann dahin gestellt
bleiben. Da Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu entscheiden sind, ist
ohnehin die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c in
Verbindung mit Abs. 2 VRG).

1.2 Der
Beschwerdegegner beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Da der
Beschwerdeführer in der NUK I wohne, erleide er durch die fünfmalige
Auszahlung des Verpflegungsgeldes und die zweimal täglich erfolgende
Präsenzkontrolle keine Nachteile. Es sei die Pflicht einer Nothilfe beziehenden
Person, in der ihr zugewiesenen Unterkunft zu wohnen. Es spiele damit keine
Rolle, ob sie dreimal oder fünfmal pro Woche das ihr zustehende Nothilfegeld
ausbezahlt erhalte. Diese Argumentation nimmt die materielle Beurteilung der
Beschwerde vorweg, weshalb ihr nicht zu folgen ist. Wie schon in der Verfügung
vom 13. Juni 2017 festgehalten und angesichts des umstrittenen rechtlichen
Charakters des Merkblattes ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, ob dieses
bereits Wirkung auf den Beschwerdeführer entfalte oder nicht. Ausserdem stellt
es – selbst wenn dieser in der NUK wohnt – einen Unterschied dar, ob er dreimal
oder fünfmal seine Anwesenheit dartun muss, um seine Nothilfebedürftigkeit zu
belegen. Insofern hat er nicht nur ein schützenswertes Interesse an der Klärung
dieser Situation, sondern er hätte bei Gutheissung der Beschwerde auch einen
Vorteil, indem es bei der bisherigen Anwesenheitsregelung bliebe (vgl. dazu
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 13, 15). Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten. 

1.3 Der
Beschwerdegegner legte mit der Beschwerdeantwort die "Faktura
History" betreffend den Beschwerdeführer ab 24. September 2013 bis 7. April
2017 ins Recht, die Auskunft über die vom Beschwerdeführer bezogenen
Nothilfegelder gibt. Ausserdem liegen die Unterschriftenlisten des
Beschwerdegegners für den Empfang dieser Gelder für Februar/März 2017 nunmehr
bei den Akten. Der Beschwerdeführer hatte seinerseits mit der Beschwerde eine
Vielzahl von Anwesenheits- und Auszahlungslisten und ihn persönlich betreffenden
Unterlagen eingelegt. Damit liegen die von ihm zur Edition verlangten
Unterschriftenlisten der zweimal täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen
und der ausbezahlten oder seiner Meinung nach allenfalls
"verweigerten" Nothilfegelder weitgehend vor. Der Faktura Factory ist
nicht zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer zwischen Februar und April 2017
je eine Auszahlung verpasst hätte. In der nur kurze Zeit später (11. Mai
2017) verfassten Beschwerdeschrift erwähnt der Beschwerdeführer selber nicht,
dass und an welchen Tagen ihm die Nothilfe nicht ausbezahlt worden wäre, was
ihm zweifellos noch präsent wäre, sollte sich Solches ereignet haben. Den
entsprechenden Nachweis zu erbringen wäre jedoch weder Aufgabe des Gerichts
noch Umfang des Streitgegenstands. Die Beschwerde führende Partei hat aufgrund
ihrer Mitwirkungspflicht (§ 7 Abs. 2 VRG) vielmehr die ihre Rügen
stützenden Tatsachen darzutun und allfällige Beweismittel dazu einzureichen
(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 60 N. 6). Ein Beweismittel dient
daher dazu, eine bereits behauptete Tatsache zu belegen, nicht aber dazu, aus
dem Beweismittel erst eine entsprechende Tatsachenbehauptung abzuleiten, wenn
eine solche wie vorliegend nicht vorangeht. Anzeichen für eine Falschbeurkundung
bestehen sodann nicht. Schliesslich hat die Nothilfe nach dem
Bedarfsdeckungsprinzip das tatsächlich zum Überleben Notwendige in der
Gegenwart (solange die Notlage anhält) abzudecken, weshalb für bereits
überwundene Notlagen grundsätzlich keine Leistungen nachgefordert werden können
(BGr, 21. Juni 2013, 8C_804/2012, E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen).
Eine Nachforderung nicht ausbezahlter Nothilfegelder erscheint daher
ausgeschlossen. Auf das Einholen einer aktualisierten Unterschriftenliste und
Auflistung der ausbezahlten und "verweigerten" Nothilfegelder
betreffend den Beschwerdeführer ist daher mangels eines Rechtsschutzinteresses
zu verzichten (Antrag 7b). Soweit dazu der Zentrumsleiter hätte befragt
werden müssen, ist davon ebenfalls abzusehen (Antrag 7a).

2.
 

2.1 Wer in Not
gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und
Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich
sind (Art. 12 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999
[BV]). Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen;
verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein
unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der
Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe
unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer
Grundversorgung), um überleben zu können. Diese Beschränkung des
verfassungsrechtlichen Anspruches auf ein Minimum im Sinn einer
"Überlebenshilfe" bedeutet, dass Schutzbereich und Kerngehalt
zusammenfallen. Durch das ausdrückliche Erwähnen des Subsidiaritätsprinzips ("…
wer nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen"), hat der Verfassungsgeber
somit (bereits) den Anspruch als solchen relativiert. Grundsätzliche
Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art. 12 BV ist das Vorliegen einer
aktuellen, d. h.
tatsächlich eingetretenen oder unmittelbar drohenden Notlage (BGE 131 I 166 E. 3.1
S. 172, E. 3.2 S. 173; BGE 130 I 71 E. 4.1 S. 74 f.;
je mit Hinweisen). Art. 12 BV umfasst nur eine auf die konkreten Umstände
zugeschnittene, minimale individuelle Nothilfe, solange die Notlage anhält. Sie
beschränkt sich auf das absolut Notwendige und soll die vorhandene Notlage
beheben (BGE 138 V 310 E. 2.1). Die Nothilfe umfasst grundsätzlich die
Unterbringung, in aller Regel in einer Gruppenunterkunft, die Abgabe von
Nahrungsmitteln, Hygieneartikeln und die Gewährung dringender medizinischer
Versorgung (BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 5.3, 5.5). 

2.2 Die
Ausgestaltung der Nothilfe obliegt im Rahmen der verfassungsmässigen
Mindestanforderungen den Kantonen, soweit der Bund im Rahmen seiner Kompetenzen
nicht spezielle Regelungen erlässt (vgl. z. B. Art. 80 ff. des Asylgesetzes vom
26. Juni 1998 [AsylG]). Nach Art. 3 Abs. 4 der Asylverordnung 2
über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (AsylV2) richten sich bei
Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid oder einem
rechtskräftig abgewiesenen Asylgesuch, denen eine Ausreisefrist angesetzt
worden ist, (…) die Festsetzung und die Ausrichtung der Nothilfeleistungen nach
kantonalem Recht (vgl. auch Art. 82 Abs. 1 AsylG). Die Kantone sind
in der Art und Weise der Leistungserbringung unter dem Titel der Nothilfe frei
(BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107
E. 5.3). Auch die Modalitäten der Leistungserbringung stehen grundsätzlich
in der Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Sie dürfen allerdings keine
unzumutbaren oder gar schikanösen Anforderungen an deren Bezug stellen (BGE 131
I 166 E. 8.4). Vorbehalten bleiben Art. 82 Abs. 4 und Art. 83a
AsylG sowie abweichende Bestimmungen dieser Verordnung. Nach Art. 82 Abs. 4
AsylG ist die Nothilfe nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen an den von
den Kantonen oder vom Bund bezeichneten Orten auszurichten. 

2.3 Art. 12 BV
garantiert kein Recht, über Ort, Form oder Ausgestaltung der zu gewährenden
Nothilfe selber frei zu entscheiden (Lucien Müller, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.],
Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., St. Gallen 2014
[fortan Kommentar BV], Art. 12 N. 29). Nothilfe ist als
Überbrückungshilfe zu leisten (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr. 54 E. 3.2),
solange die Notlage andauert, was durchaus mehrere Jahre umfassen kann. Es ist
nicht per se verfassungswidrig, den Anspruch auf Hilfe in Notlagen an Auflagen
und Bedingungen zu knüpfen. Deren zwangsweise Durchsetzung muss aber zu einem
verfassungsmässigen Zustand, das heisst zur Beseitigung der Notlage führen.
Insbesondere darf, soweit erforderlich und zumutbar, verlangt werden, dass der
Betroffene bei der Feststellung der Notlage mitwirkt (Art. 83a AsylG).
Zudem kann der Leistungsbezug an das (zumutbare) persönliche Abholen der
Leistungen oder die geeignete Individualisierung des Bezügers geknüpft werden
(Müller, Kommentar BV, Art. 12 N. 36; Claudia Hänzi, Die Richtlinien
der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 150). 

2.4 Wer sich
wie der Beschwerdeführer unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur
Ausreise veranlasst werden kann, hat nur Anspruch auf Unterstützung im Rahmen
des Rechts auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV (Art. 82 Abs. 1
AsylG; § 5c Abs. 1 SHG). Gestützt auf § 5c Abs. 3 SHG hat
der Regierungsrat des Kantons Zürich die Nothilfeverordnung vom 24. Oktober
2007 erlassen, die seit dem 1. Januar 2008 in Kraft ist. Subsidiär
anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die Sozialhilfeverordnung (vgl. zur
Asylfürsorgeverordnung VGr, 31. Juli 2008, VB.2008.00248, E. 2).

Gemäss § 1 Abs. 1 Nothilfeverordnung haben
Personen, welche sich unberechtigt in der Schweiz aufhalten und nicht zur
Ausreise veranlasst werden können, Anspruch auf Nothilfe im Sinn von Art. 12
BV, wenn sie ausdrücklich ein Gesuch um Nothilfe gestellt haben (lit. a)
und kein anderer Kanton für den Vollzug einer verfügten Wegweisung zuständig
ist (lit. b). Die Nothilfe umfasst Unterkunft, Nahrung, Kleidung, die
Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung (§ 2 Abs. 1
Satz 1 Nothilfeverordnung). Sie wird in der Regel in dafür vorgesehenen
Unterkünften gewährt und in Form von Sachleistungen ausgerichtet (§ 2 Abs. 1
Satz 2 Nothilfeverordnung). Wer Nothilfe beansprucht, muss persönlich beim
Migrationsamt vorsprechen. Dieses überprüft die Person ausländerrechtlich und
überweist sie an das Kantonale Sozialamt (§ 4 Abs. 1
Nothilfeverordnung). Das Kantonale Sozialamt prüft die Voraussetzungen für die
Gewährung von Nothilfe und weist die Person einer Unterkunft zu (§ 4 Abs. 2
Nothilfeverordnung). Die Nothilfe wird damit zentral durch den Kanton gewährt.
Der Kanton legt die Struktur, das Niveau und die Art der Hilfe fest und sorgt
für deren Finanzierung (vgl. Begründung des Regierungsrats zur Verordnung über
die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsbewilligung
[Nothilfeverordnung] vom 24. Oktober 2007 [ABl 2007, 2010 ff., 2011 f.]).

2.5 Wie der
Beschwerdegegner zu Recht ausführte, besteht zwischen dem Beschwerdeführer und
dem Staat ein Sonderstatusverhältnis (BGE 128 II 156 E. 3). Ein
Sonderstatusverhältnis liegt vor, wenn eine Person in einer engeren
Rechtsbeziehung zum Staat steht als die übrigen Menschen und sich daraus für
sie besondere Pflichten und Einschränkungen der Freiheitsrechte ergeben (z. B.
Studierende, Schülerinnen und Schüler, Personal des öffentlichen Dienstes). Personengruppen,
die in einer besonders engen Rechtsbeziehung zum Staat stehen, geniessen
bezüglich Einschränkungen in ihre Grundrechte ebenfalls Schutz. Die
Anforderungen sind jedoch für solche Grundrechtseinschränkungen geringer, die
sich in voraussehbarer Weise aus dem Zweck des Sonderstatusverhältnisses
ergeben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 450, 452; BGE 139 I 280 E. 5.3.1).

Der Beschwerdeführer befindet sich aufgrund seiner Stellung
als illegal anwesender und mittelloser ausländischer Staatsangehöriger in Bezug
auf die Behörde in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis
(Sonderstatusverhältnis), das ihm zwar das Recht verleiht, Hilfe zu erhalten,
das aber von seiner Seite im Gegenzug die Pflicht zur Folge hat, bestimmte
Zwänge, die seine Freiheit beschränken können, zu ertragen, sofern diese in
zumutbaren Grenzen bleiben und keine schwere Beeinträchtigung seiner
Grundrechte darstellen (BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr. 112 E. 3.2; BGE
135 I 119 = Pra 2009 Nr. 107 E. 8.2). 

3.
 

Infrage steht der rechtliche Charakter des Merkblatts. Das
Merkblatt enthält neben allgemein gehaltenen Ausführungen dazu, was der
Anspruch auf Nothilfe umfasst und wer Anspruch auf Sachleistungen sowie einen
Geldbetrag im Rahmen der Nothilfe hat, folgende Angaben:

"… Anspruch auf diese
Leistungen [gemeint: Nothilfe] haben nur Personen, die sich tatsächlich in der
ihr zugewiesenen Notunterkunft aufhalten und insbesondere auch dort
übernachten.

Nach Weisung der Zentrumsleitung
findet täglich jeweils am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle
statt. Wer dann nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine
Geldzahlung."

Wer seinen Anspruch auf Nothilfe geltend machen will, muss
demnach in der Notunterkunft übernachten und an den Anwesenheitskontrollen
vormittags und abends anwesend sein. Das ist unter den Parteien unbestritten.

3.1 Der
Beschwerdeführer hält das Merkblatt für eine Verfügung bzw. für eine Anordnung
im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, das von ihm eingelegte
Rechtsgutachten vom 10. August 2017 – das als Parteibehauptung zu
betrachten ist (Donatsch, § 60 N. 14) – geht von einem
"Erlass" aus. Darauf weise auch hin, dass "nach Weisung"
der Zentrumsleitung täglich am Vormittag und am Abend eine
Anwesenheitskontrolle stattfinde. Das Wort "Weisung" deute auf
Anordnung oder Verfügung der Behörde, wie auch im Sozialhilferecht von Auflagen
und Weisungen die Rede sei (vgl. § 21 SHG; §§ 23 f. der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Der
Beschwerdegegner hält das Merkblatt hingegen für einen Realakt und nicht für
eine anfechtbare Verfügung. Die Vorinstanz kam zum selben Schluss, da der
Inhalt des Merkblattes nicht darauf ausgerichtet sei, unmittelbare
Rechtswirkungen zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner zu
erzeugen.

3.2 Als
Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen
der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf
Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren [VwVG]; BGE 141 II 233 E. 3.1 S. 235; BGE 139 V
143 E. 1.2 S. 144 f.; je mit Hinweisen). Als
Verfügung gilt nur ein Akt, der von einem Träger öffentlicher Aufgaben erlassen
wurde. Verfügungen sind individuell-konkret. Das heisst, ein Verwaltungsakt
muss sich an eine einzelne Person oder an mehrere individuell bestimmte
Adressatinnen und Adressaten richten und einen konkreten Sachverhalt oder eine
bestimmte Vielzahl von Sachverhalten regeln. Die Verfügung erfasst somit ein
Rechtsverhältnis, das sich auf einen ganz bestimmten Sachverhalt bezieht. Keine
Verfügungen sind somit Akte, die allgemeine Regeln enthalten. Schliesslich ist
die Verfügung auf die Herbeiführung von Rechtswirkungen im Verwaltungsrecht
ausgerichtet, indem Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben
werden sollen, und dies in verbindlicher und erzwingbarer Weise (Martin Bertschi/Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 21 ff.).

Realakte sind dagegen diejenigen
Verwaltungsmassnahmen, die nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen
tatsächlichen Erfolg gerichtet sind. Sie begründen keine unmittelbaren Rechte
und Pflichten der Privaten (z. B. Erteilen von Auskünften,
Warnungen, Ermahnungen, Empfehlungen gegenüber Privaten). In der Ausrichtung
auf Rechtsverbindlichkeit unterscheidet sich die Verfügung
damit vom tatsächlichen oder informellen Verwaltungshandeln, welches nicht auf
die Herbeiführung eines Rechts-, sondern eines Taterfolgs ausgerichtet ist (BGE
130 I 369 E. 6.1 S. 379), indessen gleichwohl die Rechtsstellung von
Privaten beeinträchtigen kann (BGr, 6. Oktober 2015, 2C_1097/2014, E. 3.1
mit Hinweis auf BGE 140 II 315 E. 4.3, E. 4.4). Der Realakt wird nicht in einem förmlichen
Verfahren erlassen. Den Betroffenen muss vorgängig entsprechend das rechtliche
Gehör nicht gewährt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1408 f.,
1413, 1425, 1438).

3.3 Für die
Frage, ob das Merkblatt eine Verfügung oder einen Realakt darstellt, ist vorerst
auf die zutreffenden und ausführlichen Erwägungen der Vorinstanz zu verweisen
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). 

3.4 Soweit der
Beschwerdeführer aus der Formulierung "nach Weisung der Zentrumsleitung
findet täglich jeweils am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle
statt" auf eine Weisung bzw. Anordnung im fürsorgerechtlichen Sinn
schliessen will, ist ihm nicht zu folgen. Zwar können nach § 23 SHV mit
der wirtschaftlichen Hilfe Auflagen und Weisungen verbunden werden, die jedoch
im Wesentlichen auf die Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess und die
zweckdienliche Verwendung der wirtschaftlichen Hilfe gerichtet sind (vgl. auch
§ 21 SHG). Die Leistungen können bei Nichtbefolgen der Anordnungen gekürzt
werden, allerdings nur soweit, dass der Lebensunterhalt nicht gefährdet wird (§ 24
SHV); hierzu ist die Weisung ein erster, notwendiger Schritt (BGr, 13. Juni
2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4). Solche Kürzungen sind bei der Nothilfe
allerdings unzulässig (Müller, Kommentar BV, Art. 12 N. 34, 38). Die
im Merkblatt enthaltene "Weisung" bezieht sich im Kontext denn auch nicht
auf eine (spätere) Kürzung der Sozialhilfe und ist nicht als Weisung im
sozialhilferechtlichen Sinn zu verstehen. Vielmehr wird damit ausschliesslich auf
die Zeitpunkte der Anwesenheitskontrollen hingewiesen, welche die
Zentrumsleitung vorgibt ("nach Weisung"). Mit der "Weisung"
im Merkblatt wird demnach die Information der Zentrumsleitung an die Bewohner
der NUK vermittelt, dass sie zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort
(hier Notunterkunft) anwesend sein müssen, um ihre Nothilfebedürftigkeit
darzutun, wozu sie ohnehin verpflichtet sind (vorn E. 2.3; Art. 83a
AsylG), und welche Rechtsfolgen eintreten könnten, wenn sie ihrer
Mitwirkungspflicht nicht genügen würden, wie dies auch bei einer Ermahnung der
Fall wäre (dazu BGr, 22. Mai 2017, 2C_1018/2016, E. 3.2). 

3.5 Die
Regelung im Merkblatt dient somit einzig dazu, die Auszahlung der Nothilfe an
die Nothilfeberechtigten in der Notunterkunft organisatorisch sicherzustellen.
Dabei ist die Auszahlung der Nothilfe im Alltag von Personen mit
rechtskräftigem Wegweisungsentscheid mithin zu einer gewöhnlichen Situation des
täglichen Lebens zu zählen (vgl. vorn E. 2.5). Entsprechend ist die
Regelung dazu formalisiert und gerade nicht individuell konkretisiert. Mit dem
Merkblatt wird dem Beschwerdeführer somit nicht die Pflicht auferlegt, sich in
der Notunterkunft aufzuhalten. Vielmehr wird darin festgehalten, dass für den
betreffenden Tag nur Geldzahlungen erhalte, wer bei der Kontrolle anwesend sei
bzw. wer dort übernachte. Das Merkblatt regelt damit bloss die Voraussetzungen
für die Auszahlung von Geldleistungen. Es handelt sich dabei entsprechend nicht
um eine ausländerrechtliche Zwangsmassnahme (VGr, 27. Februar 2017,
VB.2017.00131, E. 3.2).

3.6 Die
Regelung im Merkblatt ist zudem vergleichbar mit der Zu- oder Umteilung eines
Nothilfeempfängers an eine Unterkunft des Kantons oder einer Gemeinde: Es
handelt sich dabei um eine organisatorische Anordnung, die in beiden Fällen auf
einen tatsächlichen Erfolg – dem Betroffenen soll die ihm zustehende Nothilfe
(Obdach, Nahrung, Kleidung, medizinische Grundversorgung; vorn E. 2.1)
tatsächlich zukommen – und zumindest nicht primär auf eine bestimmte
Rechtsfolge ausgerichtet ist. Sie greift daher grundsätzlich nicht in die
Rechtsstellung des Nothilfeempfängers ein und kann somit regelmässig formlos
ergehen. Sie ist damit in der Regel auch nicht anfechtbar, es sei denn, es
lägen besondere Umstände vor, wie wenn beispielsweise mit der Zu- oder
Umteilung die Einheit der Familie nicht gewahrt würde. In solchen
Konstellationen muss ein Rechtsschutz gewährleistet sein und wäre gestützt auf
§ 10c VRG auf Verlangen hin eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, welche
auf dem Rechtsweg angefochten werden kann (VGr, 4. Dezember 2014,
VB.2014.00132, E. 5.1; BGr, 25. August 2014, 8C_435/2014,
E. 2.3; dazu hinten E. 5.2). 

3.7 Die mit dem
vorliegenden Merkblatt zur Regelung der Auszahlung der Nothilfe vergleichbare
Zu- oder Umteilung eines Nothilfeempfängers an eine Unterkunft des Kantons
entfaltet in aller Regel keine Aussenwirkungen (BGr, 25. August 2014,
8C_435/2014, E. 2.3). Dasselbe ist mit Bezug auf das Merkblatt
festzustellen. Unter diesen Umständen könnte dieses auch nicht als
Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung betrachtet werden, welche publiziert
werden müsste und wogegen ein Rechtsmittel zulässig wäre (vgl. dazu Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich
etc. 2012, Rz. 415). 

3.8 Die
vorgeschriebenen Anwesenheiten (Kontrollen, Übernachtung) am Auszahlungsort
enthalten damit keine neuen Anspruchsvoraussetzungen für den Nothilfebezug. Ein
Realakt kann nicht mit einer Auflage oder Bedingung versehen werden. Vielmehr
dient die Kontrolle der Anwesenheiten der Feststellung der Bedürftigkeit,
welche gesetzliche Voraussetzung für die Nothilfeberechtigung ist. Es kann
schon aus praktischen Gründen nicht in jedem Einzelfall jeden Tag geprüft
werden, ob die antragstellende Person (noch) bedürftig ist, was Voraussetzung
für den Bezug von Nothilfe darstellt (vorn E. 2.3, 2.5 in fine). Jedoch
wird bei jenen Personen, welche im Zentrum wohnen, dort übernachten und morgens
und abends an den Anwesenheitskontrollen anwesend sind, vermutet, dass sie
bedürftig und zum Bezug von Nothilfe berechtigt sind. Wer die
Anwesenheitskontrollen absolviert, weist seine Bedürftigkeit und seinen
Anspruch auf Nothilfe nach. Die Anwesenheitskontrollen dienen damit auf
niederschwellige Art und Weise einzig der Sachverhaltsabklärung. Damit bilden
die Modalitäten der Auszahlung der Nothilfe, die im Merkblatt geregelt sind,
den eigentlichen Realakt, nicht aber das Merkblatt als solches. Entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers sind die im Merkblatt vorgegebenen Anwesenheiten
in der Notunterkunft darauf ausgerichtet, die verfassungsmässige Ausübung des
Grundrechts auf Nothilfe zu sichern (BGE 131 I 166 E. 4.4). Es geht somit nicht
darum, dass der Anspruch auf Nothilfe nicht von der Erfüllung asyl- oder
ausländerrechtlicher Kooperation abhängig gemacht werden darf. Ebenso wenig
musste der Beschwerdeführer im Voraus angehört werden (vorn E. 3.2).

3.9 Dabei ist
zu bedenken, dass die dem Beschwerdeführer zukommende Nothilfe ausserhalb der
medizinischen Grundversorgung als Einheitsleistung in Form der für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel (Obdach, Nahrung, Kleidung) zu betrachten
ist. So werden – vom Beschwerdeführer allerdings bestritten – diverse
Hygieneartikel von den Zentren bei Bedarf zur Verfügung gestellt, Kleidung wird
bei Bedarf entschädigt, und zusätzlich werden Geldbeträge (und nicht nur
Sachleistungen) ausbezahlt, die insbesondere mit den einzelnen Sachleistungen
und der Art der Unterbringung in Zusammenhang stehen (Constantin Hruschka, in: Marc
Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka [Hrsg.], Kommentar
Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2015, Art. 82 AsylG N. 8). Der
täglich ausbezahlte Betrag dient daher vor allem den Nahrungs- und
Körperpflegekosten. Wenn der Beschwerdeführer nicht in der NUK I
übernachtet, darf somit vermutet werden, dass ihm mit der Übernachtungsmöglichkeit
auch eine Waschgelegenheit und Nahrung geboten werden. Mit der Abwesenheit über
Nacht dokumentiert der Beschwerdeführer damit, dass er mindestens für diesen
Tag vermutungsweise nicht auf Nothilfe angewiesen ist. Nothilfe soll aber schon
aufgrund des Subsidiaritätsprinzips nur erhalten, wer ihrer tatsächlich bedarf
(vorn E. 2.2).

Insofern nicht zu folgen ist dem Rechtsgutachten (S. 30,
insbesondere S. 34) darin, dass das Bundesgericht im Entscheid BGE 138 V
310 eine strikte Trennung der Nothilfebedürftigkeit betreffend Übernachtung von
derjenigen betreffend Geldleistung für Nahrungs- und Hygienebedürfnisse (soweit
diese bei Bedarf nicht von der Unterkunft gedeckt werden) vorgenommen habe. Im
erwähnten Entscheid ging es um die Leistung der Prämien für die obligatorische
Krankenkasse einer bei ihrer Schwester und deren Freund dauerhaft wohnenden
abgewiesenen Asylbewerberin. Gestützt auf Art. 92d der Verordnung vom 27. Juni
1995 über die Krankenversicherung (KVV) hielt das Bundesgericht fest, dass die
Versicherungspflicht auch bei Asylsuchenden mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid
bis zu deren Ausreise aus der Schweiz aufrechterhalten bleibe. Zwar sei die
betroffene Beschwerdeführerin bezüglich Unterkunft nicht nothilfebedürftig,
dennoch habe sie aufgrund der gesetzlichen Regelung Anspruch auf die
Leistung der Krankenkassenprämien (Art. 92d KVV), auch wenn sie nicht in
der Notunterkunft übernachte. Demgegenüber gingen die tatsächlich erbrachten
Leistungen Dritter, die einen Teil der elementaren Grundbedürfnisse abdeckten
und auf die kein durchsetzbarer Anspruch bestehe, dem Leistungsanspruch des
Staates vor (BGE 138 V 310 E. 4.2, 5.2, 5.3). Daraus kann demnach nicht
geschlossen werden, wer bezüglich Unterkunft nicht als nothilfebedürftig
erscheine, bleibe dies jedenfalls mit Bezug auf den Geldbetrag für Nahrung und
Körperpflege. Solches wäre denn auch nicht praktikabel, wenn der Betrag von Fr. 8.50
pro Tag anhand der bloss behaupteten Verhältnisse über Verpflegungs- und
Körperpflegemöglichkeiten am fremden Übernachtungsort konkret bemessen bzw.
allenfalls reduziert werden müsste.

3.10 Wer nicht
im Zentrum lebt, gilt dagegen vermutungsweise als nicht bedürftig. Schon nach
der bisher an drei Wochentagen (Montag, Mittwoch, Freitag) ausbezahlten
Nothilfe führte die Abwesenheit an einem der drei Auszahlungstage dazu, dass
das Geld nicht und auch nicht rückwirkend ausbezahlt wurde (VGr, 4. Dezember
2014, VB.2014.00132, E. 8; BGr, 21. Juni 2013, 8C_804/2012, E. 3.2.1).
Wem dagegen die Anwesenheit zu den Kontrollzeiten und über Nacht im Zentrum
nicht möglich oder zumutbar ist, wer aber trotzdem bedürftig ist, dem bleibt
die Möglichkeit des Gegenbeweises erhalten (vgl. VGr, 4. Dezember 2014,
VB.2014.00132, E. 5.1). Wo besondere Umstände geltend gemacht werden,
bleibt der Einzelfall zu prüfen.

4.
 

4.1 Der
Beschwerdeführer verlangt die Feststellung, dass das Merkblatt nichtig sei
(Antrag 3a). Er begründet dies im Wesentlichen damit, dass das Merkblatt
vom Zentrumsleiter, einem Angestellten der D AG, und damit von einer
funktionell und sachlich unzuständigen Person erlassen worden sei. Noch im
Rekursverfahren hatte er die Urheberschaft am Merkblatt klar dem
Beschwerdegegner zugeordnet. Der Beschwerdegegner bestreitet, dass das
Merkblatt von der D AG verfasst worden sei, und damit dessen Nichtigkeit. Die
Vorinstanz war davon ausgegangen, dass das Merkblatt von der D AG verfasst
worden sei. In Form der Herausgabe eines Merkblattes liege aber bloss eine
organisatorische Massnahme vor, die im Rahmen eines Sonderstatusverhältnisses
kommuniziert worden sei, ohne dass die D AG über hoheitliche Befugnisse
verfüge oder das Merkblatt als solches eine Anordnung nach § 19 Abs. 1
lit. a VRG darstelle. 

4.2 Wie
erwähnt, ist das Merkblatt nicht als Verfügung zu betrachten. Da sich die Frage
der Nichtigkeit daran entscheidet, ob eine Verfügung einen besonders schweren
Mangel aufweist, der offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die
Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1096 ff.), stellt sich die Frage der
Nichtigkeit für einen Realakt gar nicht. Um die Ungewissheit über die
Urheberschaft am Merkblatt zu beseitigen, erscheinen folgende Bemerkungen
angebracht.

Das vom Beschwerdegegner eingelegte Schreiben vom 26. Januar
2017 enthält eine dem Inhalt des Merkblatts entsprechende Anweisung des
Beschwerdegegners an die D AG: Danach sollen in den von der D AG
betriebenen Notunterkünften täglich zwei Präsenzkontrollen stattfinden, jeweils
eine am Vormittag und eine am Abend. Die Geldauszahlung erfolge von Montag bis
Freitag jeweils von 08.30 bis 09.30 Uhr. Voraussetzung dafür bilde die
Anwesenheit der Bewohnerinnen und Bewohner an den beiden Präsenzkontrollen.
Vorbehalten blieben entschuldigte Abwesenheiten. Insbesondere stelle der Beschwerdegegner
der D AG hierfür ein Merkblatt zur Verfügung. Daraus geht klar
hervor, dass die Urheberschaft am Merkblatt beim Beschwerdegegner liegt. Es
erübrigt sich daher, den Amtschef des Beschwerdegegners oder den Zentrumsleiter
der NUK I zur Herkunft des Merkblattes zu befragen. 

4.3 Ein
hoheitliches Handeln der Mitarbeitenden der D AG ist auch nicht in deren
Kontrolltätigkeit zu erkennen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
entscheiden die Angestellten der D AG nicht "über die Gewährung oder
Verweigerung der Nothilfeleistung" und massten sich damit hoheitliches
Handeln an. Mit der Anwesenheits- und Übernachtungskontrolle führen die
Angestellten der D AG lediglich aus, was ihnen vom Beschwerdegegner
aufgetragen wurde. 

4.4 Der Beschwerdeführer
bestreitet zudem, gestützt auf das von ihm eingelegte Rechtsgutachten der
Professoren F und G vom 10. August 2017, dass die Aufgabenübertragung an
die D AG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Zwar bestehen
gewisse Zweifel daran, ob die Aufgabenübertragung den Anforderungen gemäss Art. 38
und 98 der Kantonsverfassung (KV) genügt (vgl. VGr, 4. Dezember 2014,
VB.2014.00132, E. 9). Übereinstimmend sprechen dagegen der
Beschwerdegegner wie auch Vertreter der D AG selber davon, dass der
Betreuung in den Notunterkünften ein Auftragsverhältnis zugrunde liege. Art. 98
KV erfasst jedoch mehr als ein blosses Auftragsverhältnis, bei dem die
Entscheidungsgewalt bei den Behörden verbleibt und das jederzeit wieder
gekündigt werden kann. Überall dort, wo die Rechtsstellung der Administrierten
durch den Einbezug Dritter in keiner Weise berührt wird, liegt keine
Übertragung einer öffentlichen Aufgabe im Sinn von Art. 98 KV vor
(Andreas Müller, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 98 N. 7).
Dies spräche gegen eine ungenügende gesetzliche Grundlage für die
Aufgabenübertragung an die D AG. Allerdings kann die Rechtsstellung der
Bewohner einer NUK dort tangiert erscheinen, wo es gerade darum geht, ob eine
Abwesenheit entschuldbar erscheint oder nicht (vorn E. 3.8); für diese
Fälle erscheint die gesetzliche Grundlage ungenügend. Vorliegend ist indessen
nur fraglich, ob die Nothilfe unter den im Merkblatt genannten Voraussetzungen auszurichten
ist. Eine Verweigerung der Hilfe durch die D AG wird in der vorliegenden Beschwerde
aber nicht geltend gemacht (vgl. vorn E. 1.3). Ist der Beschwerdeführer
der Ansicht, die im Auftrag des Kantons erbrachte Nothilfe oder die
Modalitäten, unter denen sie erbracht werde, entsprächen nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, kann er gestützt auf § 10c VRG eine
anfechtbare Verfügung hierüber verlangen, wie er das bereits getan hat (vorn II.A
und E). Wie dargelegt und in Übereinstimmung mit der Vorinstanz und dem
Beschwerdegegner hat die D AG keine hoheitlichen Befugnisse und insbesondere
nicht die Kompetenz, Verfügungen zu erlassen. Entsprechend ist das Gesuch um
Erlass einer Verfügung an das Kantonale Sozialamt zu richten. Der
Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die D AG über sein Gesuch um
Erlass einer anfechtbaren Verfügung entschieden hätte oder sich dafür als
zuständig erachte oder ihm die Mithilfe verweigert hätte. Es kann daher
letztlich offenbleiben, ob die Aufgabenübertragung an die D AG auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage beruht.

5.
 

5.1 Handelt es
sich beim Merkblatt demnach nicht um eine Verfügung, wäre auf den Rekurs
dagegen nicht einzutreten gewesen, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführte (so
auch VGr, 27. Februar 2017, VB.2017.00131, E. 3.3). Die Vorinstanz
war derselben Meinung, weshalb die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen
gewesen wäre, der über das vom Beschwerdeführer bereits anhängig gemachte
Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfügung hätte entscheiden müssen. Nach
Ansicht der Vorinstanz habe aber die ausführlich begründete Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren zweifelsfrei ergeben, dass dieser die
Begehren des Beschwerdeführers abgewiesen hätte. Eine Rückweisung der Sache
hätte daher zu einem prozessualen Leerlauf und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung geführt, weshalb die Vorinstanz die Vernehmlassung
(Rekursantwort) des Beschwerdegegners als Anordnung im Sinn von § 10c VRG
erachtete. Diesem Vorgehen kann nicht gefolgt werden. Der Beschwerdegegner führt
dazu zu Recht aus, dass die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort
als Verfügung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in
der Sache zu fällen hätte, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür
überhaupt vorlägen, da nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es
besteht aber gerade kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass
einer förmlichen anfechtbaren Verfügung. Daran ändert sich nichts dadurch, dass
der Beschwerdeführer offenkundig nichts dagegen einzuwenden hat, die
Rekursantwort als anfechtbare Anordnung zu anerkennen. Demnach ist der
angefochtene Entscheid insofern aufzuheben, als die Vorinstanz auf den Rekurs
nicht hätte eintreten dürfen und das Verfahren zum Entscheid über den
beantragten Erlass einer Anordnung im Sinn von § 10c VRG an den
Beschwerdegegner hätte überweisen müssen. Entsprechend kann das
Verwaltungsgericht über den beantragten Erlass einer Anordnung im Sinn von § 10c
VRG nicht selber entscheiden. Angesichts des durchgeführten Schriftenwechsels
auch zu diesem Thema erscheinen jedoch folgende Bemerkungen dazu angebracht.

5.2 Die verfassungsmässigen Rechte sind auch vom Privaten in Ausübung der
ihm übertragenen Aufgabe zu wahren (Art. 35 Abs. 2 BV; Rainer J.
Schweizer, Kommentar BV, Art. 35 N. 36, 43). In der Ausrichtung auf
Rechtsverbindlichkeit unterscheidet sich zwar die Verfügung vom tatsächlichen
oder informellen Verwaltungshandeln, welches nicht auf die Herbeiführung eines
Rechts-, sondern eines Taterfolgs ausgerichtet ist. Dieses kann indessen
gleichwohl die Rechtsstellung von Privaten beeinträchtigen (BGE 130 I 369
E. 6.1 S. 379; BGr, 7. Juli 2004, 1P.347/2003, E. 6.1).
Wenn die organisatorische Anordnung Rechte und Pflichten des Nothilfebezügers
berührt und ein legitimes Rechtsschutzinteresse im Raum steht, muss ein Rechtsschutz
gewährleistet sein (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 5.1).
Über solche (die Rechtsstellung tangierende) Realakte kann bei schutzwürdigem
Interesse durch Gesuch eine Verfügung erwirkt werden (Art. 25a VwVG; BGr,
17. März 2017, 2C_167/2016, E. 3.1). In Betracht kommt nur ein
Verwaltungshandeln, das in schützenswerte Rechtspositionen eingreift. Eine
entsprechende Rechtsstreitigkeit muss im Zusammenhang mit einer individuellen,
schützenswerten Rechtsposition stehen (BGr, 12. April 2017, 1C_517/2016,
E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). 

5.3 Mit der Revision des VRG von 2010 wurde in § 10c VRG der
Rechtsschutz gegen Realakte in gleicher Weise wie auf Bundesebene gemäss
Art. 25a VwVG geregelt: Wer ein schutzwürdiges Interesse hat und durch
einen Realakt betroffen ist, kann von der zuständigen Behörde verlangen, dass
sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, deren
Folgen beseitigt oder deren Widerrechtlichkeit feststellt. Nur
Beeinträchtigungen, die einen gewissen Schweregrad aufweisen und solcherart
sind, dass sie die persönliche Freiheit bedeutend einschränken oder die
Persönlichkeit ernsthaft beeinträchtigen, begründen aber ein Rechtsschutzbedürfnis
(BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr. 112 E. 3.2). Eine in
diesem Sinn geschützte Rechtsposition besteht jedenfalls dann, wenn in
vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe ein Anspruch auf ein
bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen, der durch den angefochtenen
Akt verletzt werde (BGr, 12. April 2017, 1C_517/2016, E. 4.2, 4.3.1).
Im Fall schwerer Beeinträchtigungen muss der Betroffene in den Genuss von
Rechtsschutz kommen, und er muss sich sowohl gegen einzelne Handlungen als auch
gegen das allgemeine Verhalten des Personals oder der Verantwortlichen (des
Zentrums) beschweren können. In diesem Fall hat er Anspruch auf einen
Entscheid. Die Behörde erlässt dann eine Anordnung, in der Regel eine
Feststellungsverfügung, die gemäss § 19 Abs. 1 VRG auf dem
ordentlichen Rechtsweg (Rekurs) angefochten werden kann (Jaag/Rüssli, Rz. 3824,
2002c, 1912a; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 6;
VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00132, E. 5.1; BGE 135 I 119 = Pra
2009 Nr. 107 E. 8.2; BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr. 112 E. 3.2).
Berührt ein Realakt oder eine verwaltungsinterne Anordnung individuelle,
schützenswerte Rechtspositionen, bleibt aber Gegenstand der materiellen
Beurteilung, ob dies im Ergebnis einen unzulässigen Eingriff in Rechte oder
Pflichten des Betroffenen darstellt. Der Beschwerdeführer hat sicher Anspruch
auf die Behandlung seines Gesuchs, nicht aber zwingend auf einen
materiellen Entscheid (vorn E. 5.1).

5.4 Mit Blick
auf das Sonderstatusverhältnis müssten gravierende Grundrechtseingriffe
vorliegen, die über dieses hinausgehen (vorn E. 2.5), damit der
Beschwerdeführer im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einen Anspruch
auf Rechtsschutz geltend machen könnte (vorn E. 2.5, 5.3; VGr, 3. Dezember
2014, VB.2014.00132, E. 5.1). So kann der Beschwerdeführer grundsätzlich
keine formellen Verfügungen etwa betreffend Vorschriften verlangen, die zur
Regelung üblicher oder gewöhnlicher Situationen des täglichen Lebens im Zentrum
bestimmt sind und die zur gemeinschaftlichen Organisation der
gesellschaftlichen Beziehungen zwischen den Pensionären gehören (z. B. Essenszeiten, Wahl der
Menus [in seinem Fall nicht massgebend]; Zuteilung der Zimmer; Pflege der
Räumlichkeiten; BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr. 112 E. 3.2; BGE 128 II
156 E. 3b). Eventuell hätte die mangelnde Schwere des Eingriffs sogar zur
Folge, dass der Beschwerdegegner einen formellen Nichteintretensentscheid
fällen müsste, der mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen wäre.

5.5 Der
Beschwerdeführer bringt nun allerdings nichts Substanzielles vor, woraus
erkennbar wäre, dass seine persönliche Freiheit bedeutend (im Sinn der
erforderlichen Schwere, vorn E. 5.4) eingeschränkt oder seine
Persönlichkeit ernsthaft beeinträchtigt wäre. Seine Vorbringen enthalten weder
Hinweise auf besondere Umstände noch Gründe für die Unzumutbarkeit seiner
Anwesenheit; sie sind vielmehr sehr pauschal gehalten. Es erscheint somit
fraglich, ob seine Grundrechte, die bereits aufgrund des
Sonderstatusverhältnisses eingeschränkt werden dürfen, hinreichend schwer
beeinträchtigt sind und er ein Recht auf einen materiellen Entscheid hat. Zumal
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen
Asylbewerber, der die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und
Ausrichtung der Nothilfeleistungen keine Integrationsinteressen berücksichtigt
noch dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2).

6.
 

Zusammenfassend ergibt sich: Das Merkblatt ist weder als
anfechtbare noch als nichtige Verfügung zu betrachten. Die Vorinstanz hätte
entsprechend nicht auf den Rekurs eintreten dürfen und das Verfahren dem
Beschwerdegegner zum Entscheid über die beantragte Verfügung überweisen müssen,
was bei der Kostenauflage zu berücksichtigen sein wird (hinten E. 8). 

7.
 

Zu beurteilen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um
Feststellung einer Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der
Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vor­instanz zwischen dem 7. Februar
und dem 11. April 2017, mithin während 64 Tagen, den Erlass eines
Zwischenentscheides betreffend vorsorgliche Massnahmen verweigert bzw.
verzögert habe. Im Urteil vom 10. April 2017 (Verfahren VB.2017.00155)
hielt der Einzelrichter fest, im für die (damalige) Beurteilung einer früheren
Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde massgebenden Zeitpunkt
der Beschwerdeerhebung (3. März 2017) habe noch keine Rechtsverzögerung
oder Rechtsverweigerung seitens der (heutigen) Vorinstanz vorgelegen.
Entsprechend wurde die Beschwerde abgewiesen. Der Vorwurf der
Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung in der am 11. Mai 2017 erhobenen
Beschwerde kann sich daher entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nur auf
den Zeitraum vom 4. März bis 11. April 2017 beziehen. Da die
Vorinstanz davon ausgegangen war, beim Merkblatt handle es sich um eine nicht
anfechtbare Anordnung, erfolgte in dieser Zeit ein zweiter Schriftenwechsel zu
diesem Thema und zur Frage der Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung. Die
Stellungnahme des Beschwerdeführers dazu erfolgte am 20. März 2017
(Eingang 21. März 2017). Zu berücksichtigen ist weiter, dass der
Vorinstanz am 22. März 2017 im Verfahren VB.2017.00155 noch Frist bis
28. März 2017 zur Stellungnahme zur Replik des Beschwerdeführers angesetzt
worden war. Am 11. April 2017 entschied die Vorinstanz in der Sache. Über
vorsorgliche Massnahmen ist beförderlich zu befinden und hat die Behörde in
einem vom Gesuchsteller als dringlich bezeichneten Gesuch um einstweilige
Anordnung bestimmter Massnahmen innert kurzer Zeit zu entscheiden (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 20 f.). Angesichts dieser Umstände
ist das Vorgehen der Vorinstanz gerade noch vertretbar und liegt noch keine
Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung vor.

8.
 

8.1 Die
Vorinstanz verneinte einen Anspruch des Beschwerdeführers auf Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung wegen Aussichtslosigkeit
des Rekurses. Sie auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer,
schrieb sie aber wegen offensichtlicher Uneinbringlichkeit bei der Staatskasse
umgehend ab, behielt sich aber gleichzeitig eine spätere Einforderung vor. Der
Beschwerdeführer verlangt seinerseits die Feststellung, dass das
Rekursverfahren kostenlos sei. Gestützt auf § 10 der Gebührenordnung für
die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 und auf § 6 Abs. 1 der
Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden (VOGG) werden für die
Amtstätigkeit in Angelegenheiten der öffentlichen Sozialhilfe in der Regel
keine Gebühren erhoben (ebenso Plüss, § 13 N. 20). Dispositiv-Ziffer III
des angefochtenen Entscheids ist entsprechend aufzuheben.

8.2 Der
Beschwerdeführer als Nothilfeempfänger ist als mittellos zu betrachten. In
Rekurs und Beschwerde ging es um nicht einfache Rechtsfragen, etwa welche
Rechtsform dem Merkblatt zuzumessen ist, weshalb diese Verfahren nicht von
Anfang an als aussichtslos betrachtet werden können. Entsprechend hätte die
Vorinstanz dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung
gewähren müssen, wäre er doch ohne solche kaum in der Lage gewesen, seinen
Rechtsstandpunkt zu vertreten. Dasselbe gilt für das Beschwerdeverfahren. 

8.3 Die
Beschwerde ist im Hauptpunkt abzuweisen (vorn E. 6 und 7). Mit Bezug auf
die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung für das Rekursverfahren ist
sie dagegen gutzuheissen und dem Beschwerdeführer in Abänderung von
Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung zu gewähren. Da für das Rekursverfahren keine Kosten
erhoben werden dürfen, erübrigt sich die Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung. Der Vertreter des Beschwerdeführers legte eine Rechnung für
seinen Aufwand im Rekursverfahren ein, wobei nicht klar ist, ob darin der
gesamte Aufwand enthalten ist. Das Verwaltungsgericht kann daher diese
Entschädigung nicht festsetzen. Diesbezüglich ist die Sache daher an die
Vorinstanz zur Festsetzung und Auszahlung der Entschädigung des unentgeltlichen
Rechtsbeistands des Beschwerdeführers zurückzuweisen.

8.4 Bei diesem
Ausgang sind die Kosten zu 2/3 dem Beschwerdeführer und zu 1/3 der Vorinstanz zu
auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung ist dagegen nicht geschuldet (§ 17 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen,
wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur
Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des
Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

8.5 Der
Vertreter des Beschwerdeführers hat die Aufstellung über seinen Aufwand im
Beschwerdeverfahren eingelegt. Vorab ist festzuhalten, dass der Stundenansatz
für einen unentgeltlichen Rechtsbeistand in der Regel Fr. 220.- und nicht
Fr. 250.- beträgt (§ 3 der Verordnung des Obergerichts über die
Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 in Verbindung mit § 9 Abs. 1
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010). Ein
Grund, davon abzuweichen, besteht vorliegend nicht. Ausserdem ist der Aufwand
für die Kenntnisnahme des Rekursentscheids vor der Vorinstanz geltend zu machen
(- 120 Minuten), derweil die Kenntnisnahme des verwaltungsgerichtlichen
Entscheids tatsächlich als Aufwand vor Verwaltungsgericht anfällt. 

Für die Begründung der Beschwerde stellt der unentgeltliche
Rechtsbeistand insgesamt 1'610 Minuten oder rund 27 Stunden in
Rechnung. Die Beschwerdeschrift umfasst 54 Seiten, wobei darin die
Rekursschrift weitgehend enthalten ist. Nachdem die Akten der D AG
teilweise vom Beschwerdeführer, teilweise vom Beschwerdegegner im
Beschwerdeverfahren eingelegt worden waren und den Parteien zur Stellungnahme
zur Verfügung standen, erscheinen nicht nur die
Ausführungen des Beschwerdeführers zum Aktenbeizug in diesem Ausmass als
unnötig ausführlich; vielmehr gehen die äusserst umfangreichen Ausführungen im
Beschwerdeverfahren weit über das Notwendige hinaus und erscheinen als nicht
mehr angemessener Aufwand. Entsprechend ist der im Beschwerdeverfahren geltend
gemachte Aufwand für das Verfassen der Beschwerdeschrift von rund 27 Stunden
um 1/3 auf 18 Stunden zu kürzen. 

Für das Verfassen der Beschwerdereplik stellt der
unentgeltliche Rechtsbeistand einen Aufwand von 930 Minuten oder 15,5 Stunden
in Rechnung. Er macht dabei geltend, aufgrund der umfangreichen Rechtsschriften
habe es sich um ein ausserordentlich komplexes Verfahren gehandelt. Zwar liegt
tatsächlich nicht ein Fall von völlig untergeordneter Bedeutung vor. Allerdings
vermochte der Beschwerdegegner, wollte er seiner Sorgfaltspflicht genügen, die
Beschwerdeschrift von 54 Seiten kaum auf wenigen Seiten zu beantworten;
insofern trug die umfangreiche Beschwerdeschrift zweifellos zum insgesamt
umfangreichen Schriftenwechsel bei. Konkret besteht die Beschwerdereplik
überwiegend aus Wiederholungen aus den bisherigen Rechtsschriften des
Beschwerdeführers. Im Unterschied zum Rekurs scheint der Beschwerdeführer etwa die
Urheberschaft am Merkblatt in der Beschwerdereplik definitiv der D AG
zuzuschieben, obgleich die vom Beschwerdegegner ins Recht gelegte Beilage das
Gegenteil belegt. Insgesamt ist auch hier der geltend gemachte Aufwand zu hoch
und um knapp 1/3 auf 10,5 Stunden zu reduzieren. Die übrigen
Aufwandpositionen erfordern keine weiteren Bemerkungen.

Demnach ist der Gesamtaufwand von 3'395 Minuten um
120 Minuten (Kenntnisnahme des Rekursentscheids), 530 Minuten
(Beschwerde) und 300 Minuten (Beschwerdereplik), total um 950 Minuten
auf 2'445 Minuten (3'395 ./. 950) bzw. 40 Stunden 45 Minuten zu
kürzen. Die Barauslagen erscheinen mit Fr. 774.60 ausgewiesen. Demnach
ergibt sich eine Entschädigung von insgesamt Fr. 8'965.- zuzüglich Fr. 774.60
(total Fr. 9'739.60) zuzüglich Fr. 779.20 (8 % Mehrwertsteuer),
total Fr. 10'518.80.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Dispositiv-Ziffer I
des Entscheides der Sicherheitsdirektion vom 11. April 2017 wird im Sinn
der Erwägungen aufgehoben, soweit auf den Rekurs eingetreten wurde.

2.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffern II und III
des Entscheides der Sicherheitsdirektion vom 11. April 2017 aufgehoben.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bewilligt und
ihm in der Person seines derzeitigen Vertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
bestellt. Die Sache wird zur Festsetzung und Auszahlung der Entschädigung des
unentgeltlichen Rechtsbeistands des Beschwerdeführers für dessen Aufwand im
Rekursverfahren an die Vor­instanz zurückgewiesen. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    180.--     Zustellkosten,

Fr. 3'180.--     Total der Kosten.

4.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren gewährt.

5.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu 2/3 und der Vorinstanz zu 1/3
auferlegt. Der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil wird einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

6.    Dem
Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Rechtsvertretung gewährt und ihm in der Person seines derzeitigen Vertreters
ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

7.    Der
Vertreter des Beschwerdeführers wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren
mit insgesamt Fr. 9'739.60 zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer (Fr. 779.20),
total Fr. 10'518.80, entschädigt. § 16 Abs. 4 VRG bleibt
vorbehalten.

8.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.

9.    Mitteilung an …