# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 638e6f13-ed53-5f33-88c4-35b5d3e273e4
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-12-04
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 04.12.2002  VB.2002.00206
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2002-00206_2002-12-04.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2002.00206	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 04.12.2002
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung/Kanalisationsanschluss

	
Verweigerung der Bewilligung für eine Kleinkläranlage in der Landwirtschaftszone; Verpflichtung zum Anschluss an die öffentliche Kanalisation.
Gesetzliche Grundlagen; Anschlusspflicht im Fall der Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit (E. 2).
Zweckmässigkeit ohne Vergleich mit alternativen Lösungen bejaht (E. 3).
Zumutbarkeit der Anschlusskosten: Berechnung (E. 4a). Bedeutung der amtlichen Richtlinien, die ab einer bestimmten Kostenhöhe eine Abwägung vorsehen (E. 4c). Ermessensunterschreitung durch die Vorinstanz, weil sie trotz Überschreiten dieses Richtwerts das von den Beschwerdeführenden vorgelegte, angeblich weit kostengünstigere Alternativprojekt nicht in die Abwägung einbezogen hat (E. 4d).
Dahinfallen der Anschlusspflicht bei Rückzug des Umbaugesuchs der Beschwerdeführenden? (E.5)
Rückweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ABWASSERREINIGUNG
ANSCHLUSSKOSTEN
ANSCHLUSSPFLICHT
ERMESSEN
GEWÄSSERSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
KANALISATIONSANSCHLUSS
KANALISATIONSANSCHLUSSPFLICHT
KLÄRANLAGE
LANDWIRTSCHAFTSZONE
RICHTLINIEN
VERWALTUNGSVERORDNUNG
ZUMUTBARKEIT
ZWECKMÄSSIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 18 aGSchG
§ 18 aGSchV
Art. 20 EG GSchG
Art. 11 lit. II c GSchG
Art. 12 lit. IV GSchG
Art. 12 lit. I GSchV
§ 50 lit. II c VRG
§ 63 lit. I VRG
§ 64 lit. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2002 Nr. 87 S. 197

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

I. A und B sind unter anderm Eigentümer des
Grundstücks Kat.-Nr. 01, C gehört un­ter anderm das Grundstück
Kat.-Nr. 02 in der Gegend Q (Gemeinde X). Diese Grund­stü­cke – auf denen
sich auch die Wohnhäuser der Genannten befinden – sind der Landwirtschafts­zone
zugeteilt. Mit Baugesuch vom 23. Juli 2000 ersuchte B um die Ge­nehmigung
der Umnutzung einer 2½-Zimmer-Wohnung im genannten Gebäude zur Einrichtung
eines Büros sowie der Erstellung zusätzlicher Parkplätze. Da das Grundstück
Kat.-Nr. 01 nicht an eine öffentliche Kanalisation angeschlossen ist und
auch keine Bewilligung für eine an­dere Art der Abwasserbeseitigung vorliegt,
wurde vom Bauherrn ein Kanalisationsprojekt verlangt; mit Eingabe vom
4. Oktober 2000 ersuchten hierauf A und B sowie C um die Genehmigung des
Neubaus einer dezentralen Abwasserreinigungsanlage für ihre Grund­stücke in der
Gegend Q. Mit Verfügung vom 28. September 2001 verweigerte das Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die entsprechende Bewilligung und lud
den Ge­meinderat X ein, den Anschluss der Liegenschaften Kat.-Nrn. 01 und
02 an die öffent­liche Kanalisation zu verlangen. Die Werkkommission der
Gemeinde X verfügte dies am 31. Oktober 2001. Zwecks
Verfahrenskoordination wurden die beiden Verfügung mitein­ander eröffnet und
den Gesuchstellenden ein einheitliches Rechts­mittel in der Form des Rekurses
an die Baudirektion des Kantons Zürich angegeben. Die Verweigerung der Bewilligung
wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der Anschluss an die öffentliche
Kanalisation zweckmässig und zumutbar im Sinn von Art. 11 Abs. 2
lit. c des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR
814.20) sei, weshalb die von den Gesuch­stellenden ge­wünschte Form der
Abwasserbeseitigung ausser Betracht falle.

 

II. Gegen diese Verfügungen erhoben A und B
mit Schreiben vom 25. November 2001 sowie C mit Schreiben vom
26. November 2001 Rekurs an die Baudirektion. Sie forderten eine
"[g]anzheitliche Betrachtung", die da­von ausgehen müsse, dass die
von ihnen be­antragte Art der Abwasserbeseitigung sachgerechter sei als der
Anschluss an die öffentliche Kanalisation. Weiter bestritten sie die Zumut­barkeit
der Kosten eines Anschlusses an die Kanalisation.

 

Mit Verfügung vom 15. Mai 2002
vereinigte die Baudirektion die Rekurse und wies sie ab. Die Begründung lautete
im Wesentlichen, dass Art. 11 GSchG keinen Raum für die beantragte Lösung
lasse, weil insbesondere die Zumutbarkeit des Kanalisationsanschlusses zu
bejahen sei.

 

III. A und B (Beschwerdeführende 1.1 und 1.2)
sowie C (Beschwerdeführer 2) erho­ben gegen diese Verfügung am
10./13. Juni 2002 "Rekurs" (recte: Beschwerde) an das Ver­waltungsgericht,
worin sie die Baubewilligung für die von ihnen vorgeschlagene dezen­trale
Abwasserreinigungsanlage beantragten. Zur Begründung machten sie im Wesentlichen
gelten, die von ihnen beantragte Kläranlage sei technisch und ökologisch einer
öffent­lichen Abwasserreinigungsanlage ebenbürtig und deutlich kostengünstiger.
Weiter bestritten sie die Zumutbarkeit der Kosten eines
Kanalisationsanschlusses.

 

Innert je erstreckter Frist reichten das AWEL
am 19. September 2002 die Beschwer­­deantwort und die Werkkommission X
namens des mitbeteiligten Ge­meinderats am 25. September 2002 ihre
Mitantwort ein. Die Baudirektion liess sich am 23./24. September 2002 vernehmen.
Alle beantragten Abweisung der Beschwerde. 

 

Die von der Vorinstanz dem Verwaltungsgericht
eingereichten Akten sind nicht voll­ständig; jedenfalls fehlt die Rekursantwort
des AWEL, und die Vernehmlassung der Werk­kommission X zum Rekurs findet sich
nur in den vom Mitbeteiligten selber eingelegten Akten. 

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

 

1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach
§§ 19b Abs. 1, 41 und 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig; auf
das von den Verfügungsadressaten fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist
einzutreten. 

 

b) Im Gegensatz zu Art. 10 des
Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (aGSchG, AS 1972, 950) sieht
das geltende Recht die Überprüfung der Angemessenheit nicht mehr vor
(Art. 67 GSchG in Verbindung mit Art. 104 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 [SR 173.110] und § 50 Abs. 3 VRG).

 

2. a) Die Vorinstanzen stützen die Ablehnung
des Gesuchs zum Bau einer dezentra­len Abwasserbeseitigungsanlage und die
Verpflichtung zum Anschluss an die öffentliche Ka­nalisation auf Art. 11
Abs. 2 lit. c GSchG. Nach Art. 11 Abs. 1 GSchG muss das verschmutzte
Abwasser im Bereich öffentlicher Kanalisationen in die Kanalisation eingeleitet
werden. Laut Abs. 2 derselben Bestimmung umfasst der Bereich öffentlicher
Kanalisationen die Bauzonen (lit. a), weitere Gebieten, für die eine
Kanalisation erstellt wurde (lit. b), und weitere Gebiete, in welchen der
Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (lit. c).
Art. 12 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998
(GSchV, SR 814.201) definiert die Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn von
Art. 11 Abs. 2 lit. c GSchG; zweckmässig ist demnach der Anschluss
an die öffentliche Ka­­nalisation, "wenn er sich einwandfrei und mit
normalem baulichem Aufwand herstellen lässt" (lit. a), zumutbar,
"wenn die Kosten des Anschlusses diejenigen für vergleichbare An­­schlüsse
innerhalb der Bauzone nicht wesentlich überschreiten" (lit. b). Eine
Ausnahme von der Anschlusspflicht zugunsten einer landwirtschaftlichen
Verwertung sieht Art. 12 Abs. 4 GSchG unter bestimmten
Voraussetzungen für das häusliche Abwasser von Landwirtschaftsbetrieben mit
erheblichem Rindvieh- und Schweinebestand vor. Die Regelung entspricht
weitgehend der Rechtslage, die nach der Praxis unter den früheren Art. 18
aGSchG und Art. 18 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom
19. Juni 1972 (AS 1972, 967) galt (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau
und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 425 f.;
Peter Karlen, Neues Umweltrecht und seine Auswirkungen auf das Bauen, BR 1998,
S. 39 ff., 43; Nicolas Michel, Droit public de la construction, Fribourg
1996, N. 1111 ff.). Die frühere Praxis des Bundesgerichts ist deshalb
weiterhin zu be­­achten (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, E. 2a,
www.bger.ch).

 

b) Es ist unbestritten, dass die fraglichen
Grundstücke nicht in einem Gebiet im Sinn von § 11 Abs. 2 lit. b
in Verbindung mit § 10 Abs. 1 lit. b GSchG liegen, für das eine
Kanalisation erstellt wurde.

 

c) Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn
von § 11 Abs. 2 lit. c GSchG sind nach den Massstäben des
Gesetzes zu beurteilen. Dem gesetzgeberischen Willen entspricht die generelle
Anschlusspflicht (vgl. Botschaft vom 29. April 1987 zur Volksinitiative
"zur Rettung unserer Gewässer" und zur Revision des Bundesgesetzes
über den Schutz der Gewässer [Botschaft], BBl 1987 II 1061 ff.,
1115), die sich auch mit der Notwendigkeit zur Finanzierung der
Entsorgungsanlagen und mit der Rechtsgleichheit begründen lässt. Bei der
Beurteilung der Zweckmässigkeit ist deshalb nach der Gerichtspraxis
unerheblich, ob alternative Lösungen im Vergleich mit der Anschlusspflicht
ebenbürtig oder sogar überlegen sind (BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001,
E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa; VGr BE,
19. Dezember 1994, BVR 1996, S. 17 E. 5a). Nicht ausgeschlossen
wird dagegen, bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Kosten die Möglichkeit
alternativer Lösungen zu berücksichtigen (vgl. BGE 115 Ib 28
E. 2b/bb; BUWAL [Hrsg.], Hinweise für die Abwasserbeseitigung im
ländlichen Raum, Bern 1989, S. 15 ff.; VGr BE, 19. Februar 2002,
URP 2002, S. 225 E. 2d).

 

3. Die Zweckmässigkeit des
Kanalisationsanschlusses wird nicht grundsätzlich, son­­dern nur im Vergleich
mit der beantragten dezentralen Abwasserbeseitigungsanlage be­stritten. Auf die
Bedeutung dieser alternativen Möglichkeit ist zurückzukommen; an dieser Stelle
ist nur die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses als solche zu prüfen.
Der Be­schwerdegegner geht davon aus, dass eine Anschlussleitung von rund
250-300 m Länge not­wendig ist; die Vorinstanz rechnet mit rund
330 m. Es wird nicht bestritten, dass das Ab­wasser auf der ganzen Strecke
mit natürlichem Gefälle der öf­fent­lichen Kanalisation zu­geführt werden kann.
Der Bau der fraglichen Anschlussleitung wür­de keinerlei technische Probleme
aufwerfen. Die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses kann folglich be­jaht
werden.

 

4. Damit stellt sich die Frage nach den
Kosten des Kanalisationsanschlusses und nach deren Zumutbarkeit.

 

a) aa) Die von den Beschwerdeführenden
eingereichte Kostenschätzung vom 4. Ap­ril 2001 beziffert die
Anschlusskosten für die Liegenschaften der Beschwerdeführenden 1 (bei
Beteiligung des Beschwerdeführers 2) auf Fr. 73'000.-, jene für die
Liegenschaft des Be­­schwerdeführers 2 auf Fr. 45'000.-. Die Behauptung
der Beschwerdeführenden, dass die "erste... überschlägige...
Kostenschätzung" von Fr. 125'500.- realistischer sei, entbehrt der
Grundlage: Nach den eigenen Angaben der Beschwerdeführenden wur­de die erste
Schätzung "mündlich am Telefon auf Grund einer Kostenschätzung aus dem
Jahre 1992 ... und weiterer Angaben abgegeben". Es kann ohne weiteres
davon ausgegangen werden, dass die detaillierte schriftliche Kostenschätzung ge­nauer
ist. Die Behauptung der Beschwerdeführenden, die Kostenschätzung sei
unrealistisch tief, weil sie die Arbeit mit einer Grabenfräse vorsehe, ist
unzutreffend, denn gerade die Ver­wendung einer Grabenfräse wird in der Offer­te
ausdrücklich ausgeschlossen. Im Folgen­den ist vorerst von dieser Kos­tenschätzung
aus­zugehen (vgl. aber hinten e).

 

bb) Die Vorinstanz hat die geschätzten
Anschlussgebühren von Fr. 14'000.- vom Schätzungsbetrag abgezogen, weil
diese auch für Hausanschlüsse innerhalb der Bauzonen erbracht werden müssten;
der Beschwerdegegner, der in seiner Verfügung vom 28. Sep­tem­ber 2001
diesen Abzug nicht vorgenommen hatte, hat sich dieser Sichtweise nun angeschlossen.
Die Beschwerdeführenden stellen dies unter Hinweis auf die Praxis im Kanton
Zürich nicht grundsätzlich in Frage. Der Abzug der Anschlusskosten entspricht
Ziff. 4 lit. a der Richtlinien betreffend die Anschlusspflicht von
Liegenschaften an die private[n] und öf­fentliche[n] Kanalisationen des
(damaligen) Amts für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute AWEL) vom März
1987 (Richtlinien; vgl. auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000, S. 229). Demnach sind von den
Kosten von Fr. 73'000.- für die Beschwerdeführenden 1 Fr. 9'000.- und
von den Kosten von Fr. 45'000.- für den Beschwerdeführer 2
Fr. 5'000.- abzuziehen, womit sich die massgeblichen Kosten für die
Beschwerdeführenden 1 auf Fr. 64'000.- und für den Beschwerdeführer 2 auf
Fr. 40'000.- belaufen. Der Abzug lässt sich grundsätzlich mit Art. 12
Abs. 1 lit. b GSchV vereinbaren, weil nach dieser Bestimmung auf die
Mehrkosten gegenüber An­schlüssen in der Bauzone abzustellen ist und die
Anschlusskosten auch in der Bauzone an­fallen. Beim Vergleich mit den Zahlen,
die in der bundesgerichtlichen Praxis genannt werden, ist allerdings zu
beachten, dass das Bundesgericht von den Gesamtkosten (inklusive
Anschlussgebühren) ausgeht (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb+cc
S. 33; vgl. auch BUWAL, S. 17). Die möglichen Eigenleistungen können
allenfalls bei der Bewertung der Zumutbarkeit der Anschlusskosten, nicht aber
bei deren Ermittlung beachtlich sein.

 

cc) Unbestritten ist, dass die zumutbaren
Kosten im Verhältnis zu den Einwohnergleichwerten (EGW) errechnet werden. In
Abweichung vom Vorgehen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners in der
Vernehmlassung werden im Folgenden die Kosten für die Be­schwerdeführenden 1
und den Beschwerdeführer 2 je einzeln berechnet (so auch die Ver­fügung des
Beschwerdegegners vom 28. September 2001). Die Anzahl der EGW (8 für die
Liegenschaft der Beschwerdeführenden 1 und 6 für jene des Beschwerdeführers 2)
ist mittlerweile unumstritten. Somit ergeben sich für die Beschwerdeführenden 1
Kosten von Fr. 8'000.‑/EGW und für den Beschwerdeführer 2 solche von
Fr. 6'666.65/EGW. Ohne Ab­zug der Anschlusskosten lägen die Beträge bei
Fr. 9'125.‑/EGW und Fr. 7'500.‑/EGW.

 

b) aa) Beim Entscheid über die Zumutbarkeit
von Anschlusskosten handelt es sich um einen Ermessensent­scheid, den
das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit
Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann. Die zuständige Behörde
ist in ihrer Entscheidung jedoch nicht völlig frei. Eine korrekte und
gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung
aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Das Ermessen muss
mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden. Die Behörde muss insbe­sondere
das Rechtsgleichheits­gebot, das Verhältnismässig­keitsprinzip und die Pflicht
zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck
der ge­setzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungs­­­recht, 4. A.,
Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 441).

 

bb) In der Gerichtspraxis anderer Kantone
werden Kosten von bis zu Fr. 7'500.‑/EGW für zumutbar erklärt. Das
Verwaltungsgericht Bern sieht nach seiner ständigen Praxis in diesem Betrag
eine Obergrenze des Zumutbaren, wobei es sich um einen Richtwert handelt, der
beim Vorliegen besonderer Umstände über- oder unterschritten werden kann (VGr
BE, 19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999,
BVR 1999, S. 456 E. 3d; 19. Dezember 1994, BVR 1996, S. 17
E. 5b/bb; vgl. auch Urs Eymann in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser
[Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998,
Rz. 6.26). Das Bundesgericht hat Kosten von Fr. 6'000.- bis 6'700.‑/EGW
für zumutbar erklärt, ohne eine Obergrenze festzulegen (BGr, 7. Mai
2001, 1A.1/2001, E. 2c, mit einem Überblick über die kantonale Praxis).

 

cc) Die hier geschätzten Kosten übersteigen
teilweise die in der kantonalen Gerichts­­praxis genannten Höchstwerte
zumutbarer Anschlusskosten; das Bundesgericht hatte, soweit ersichtlich, noch
nie über Anschlusskosten in der hier vorliegenden Höhe zu entschei­­den. Damit
ist die Unzumutbarkeit der fraglichen Anschlusskosten nicht erstellt, doch
können diese auch nicht mehr als unbedenklich bezeichnet werden. Unter diesen
Umständen ist genauer zu prüfen, wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz
ihre Entscheidungs­­spielräume ausgenützt haben.

 

Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist
die Frage, welche Elemente bei der Prüfung der Zumutbarkeit der geschätzten
Kosten zu berücksichtigen sind. Diese Prüfung ist zu unterscheiden von der
Frage, ob Ausnahmen von der Anschlusspflicht auch bei Zweck­­mässigkeit und
Zumutbarkeit zulässig sind. Ein solcher Fall wäre vorliegend nicht ge­­geben:
Art. 18 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 aGschG sahen Ausnahmen von der
Anschlusspflicht vor für Abwässer, "die für die zentrale Reinigung nicht
geeignet sind oder für die die­se aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt
ist", sowie für bestehende Bauten und Anlagen, die "aus zwingenden
Gründen nicht an die Kanalisationen angeschlossen werden" können. Diese
Ausnahmebestimmungen wurden restriktiv ausgelegt und nun in Art. 12
Abs. 2-4 GschG konkretisiert (vgl. Michel, N. 1114 f.,
1119 ff.). Die Beschwerdeführenden fallen nicht unter die
Ausnahmebestimmungen von Art. 12 GSchG, insbesondere nicht un­ter dessen
Abs. 4, da sie keine Landwirtschaftsbetriebe mit erheblichem Rindvieh- und
Schweinebestand führen, worunter Betriebe mit mehr als acht
Düngergrossvieheinheiten zu verstehen sind (Art. 12 Abs. 3 und
Art. 23 GSchV; Botschaft, BBl 1987 II 1116). Die von den Beschwerdeführenden
erwähnte Vereinbarung mit einem Landwirt betreffend Verwer­tung ihrer Abwässer
ändert hieran nichts. In welchem Ausmass die Beschwerdeführenden landwirtschaftlich
tätig sind, ist im Übrigen unerheblich. 

 

c) Der Beschwerdegegner hat sich bei seinem
Entscheid (partiell) auf die Richtlinien des AGW vom März 1987 gestützt. Im
Folgenden sind die Rechtmässigkeit und Verbind­lichkeit dieser Richtlinien zu
prüfen.

 

aa) Rechtsnatur und Verbindlichkeit
verwaltungsinterner Verwaltungsverordnungen, Richtlinien und dergleichen mit
Aussenwirkungen sind in Praxis und Lehre umstritten (vgl. etwa Giovanni
Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?,
ZBl 98/1997, S. 1 ff., mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller,
Rz. 123 ff., besonders 133 f.; Alfred Kölz/Isa­belle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes, 2. A.,
Zürich 1998, Rz. 628; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 63 f., 272 ff.).
Aufgrund ihres Zwecks, eine einheitliche, gleichmässige und sachgerechte Praxis
des Gesetzesvollzugs si­cher­zustellen, soll die Richtlinie grundsätzlich von
den Behörden eingehalten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 50 N. 58+60). Ein Verstoss gegen eine Richtlinie
stellt jedoch nicht notwendigerweise eine Rechtsverletzung dar (Kölz/Häner,
Rz. 628; vgl. aber BGE 118 Ib 164 E. 5c). Laut der Praxis
des Verwaltungsgerichts kommt Richtlinien (und Verwaltungsverordnungen) nur
dann selbständige Bedeutung zu, wenn ihre Missachtung zu einer Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots führt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50
N. 63 f.; RB 1984 Nr. 38 E. 1, 1975 Nr. 37). Besonders
Richtlinien technischer Natur wird jedoch eine präzisierende, die Auslegung
beeinflussende Wirkung zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht
mitzuberücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 65; vgl. auch René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE
122 V 19 E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a).

 

bb) Nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien
können für Wohnhäuser im Mittel Fr. 5'000.- pro Wohn- oder Schlafzimmer
als zumutbare Anschlusskosten bezeichnet werden. Dieser Wert darf bei Vorliegen
bestimmter, in den Richtlinien genannter Umstände auf maximal Fr. 10'000.-
pro Zimmer erhöht bzw. auf minimal Fr. 4'000.- pro Zimmer gesenkt werden.
Be­rücksichtigt man die Baukostenentwicklung (20-25 % zwischen 1987 und
2000; vgl. Fritzsche/Bösch, S. 229), ist heute der Mittelwert bei
Fr. 6'250.- pro Zimmer, der Maximal­wert bei Fr. 12'500.- und der
Minimalwert bei Fr. 5'000.- pro Zimmer anzusetzen. Die Anzahl der Zimmer
entspricht (zumindest vorliegend) jener der EGW. Dies bedeutet, dass im
vorliegenden Fall die geschätzten Beiträge zwischen dem Mittel- und dem
Maximalwert lie­gen. Weiter werden in Ziff. 4 Richtlinien verschiedene
Gründe für Erhöhungen und Re­duktionen des zumutbaren Betrags genannt. Unter
anderm wird ausdrücklich vorgesehen, das Vorliegen
"gewässerschutzkonforme[r] Alternativlösungen bei fehlendem Kanalisations­anschluss"
sei zu berücksichtigen. Ziff. 5 Richtlinien führt ergänzend aus, dass
"[e]rst aufgrund einer alternativ anzuordnenden Entsorgungsmassnahme ...
über die Verhältnismäs­sigkeit eines Kanalisationsanschlusses entschieden
werden" könne. In lit. B Ziff. 1 der Arbeitshilfe SE 5.0 des
Beschwerdegegners vom Januar 1998 betreffend "Entsorgung von häuslichem
Abwasser ausserhalb der Bauzonen" wird nur erwähnt, dass die zumutbaren
Kosten "zurzeit rund Fr. 5000 bis 6000 pro Einwohner oder Zimmer
eines Wohnhauses" betrügen.

 

cc) Das
Bundesrecht lässt Raum für die in den Richtlinien vorgesehenen Regelungen. Ein
Vergleich mit alternativen Lösungen zur Feststellung der Zumutbarkeit der Kos­ten
ist zu­lässig: So geht etwa das BUWAL davon aus, dass "der Anschluss auch
dann noch zumutbar ist, wenn im Vergleich zu einer anderen Lösung Mehrkosten in
der Grössenordnung von 15-20 % entstehen" (BUWAL,
S. 16 f.). Das Verwaltungsgericht Bern macht die Zumutbarkeit von den
Kosten alternativer zulässiger Entsorgungsmöglichkeiten abhängig (VGr BE,
19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999, BVR
1999, S. 456 E. 3e). In diesem Punkt dürfte auch die Praxis des
Verwaltungsgerichts Aargau ebenso zu interpretieren sein (vgl. VGr AG,
5. September 1996, AGVE 1996, S. 290 E. 1b/dd/bbb/bbbb;
27. Januar 1988, AGVE 1988, S. 272 E. 2b/bb/ddd). Ein solches
Vorgehen wird auch in der Lehre be­fürwortet (Fritzsche/Bösch, S. 229).
Der Bundesgerichtspraxis lässt sich jedenfalls nicht ent­nehmen, dass die
Zumutbarkeit der Kosten schematisch nach einem Richtwert ohne Berücksichtigung
weiterer Umstände zu beurteilen sei (vgl. BGE 115 Ib 28 E.2b/bb+c; in
BGr, 7. Mai 2001, 1A.1/2001, www.bger.ch, wird zwar keine Abwägung
vorgenommen, doch wird deren Zulässigkeit auch nicht ausgeschlossen, wie sich
aus dem Verweis auf die frühere Praxis in E. 2a ergibt). Die nach
Ziff. 4 lit. a Richtlinien vorgesehene Abwägung ist im Üb­ri­gen
gerade deshalb von Bedeutung, weil die als zumutbar bezeichneten Kosten im
interkanto­nalen Vergleich hoch sind. Insgesamt kann davon ausgegangen werden,
dass Ziff. 4 lit. a Richtlinien dem richtig verstandenen Sinn des
Gesetzes entspricht, ohne dass hier ab­schlies­send über die Zulässigkeit der
oberen Kos­tengrenze befunden werden müsste.

 

d) Weder der Beschwerdegegner noch die Vor­instanz
haben die in Ziff. 4 lit. a (und Ziff. 5) Richtlinien genannten
Kriterien berücksichtigt. Der Beschwerdegegner hat die Zumutbarkeit allein
deshalb bejaht, weil die geschätzten Kosten die in den Richtlinien genann­te
Obergrenze des Zumutbaren nicht überschreiten. Die Vorinstanz hat sich mit der
simp­len Feststellung begnügt, der Betrag sei zumutbar.

 

aa) Die Nichtbeachtung der Richtlinien im konkreten
Fall wäre jedenfalls dann entscheidend, wenn dies einem Verstoss gegen die
Rechtsgleichheit gleichkäme (vorn c/aa). Massgebend ist die Praxis des
Beschwerdegegners (nicht der Gemeinde), da die Bewilligung anderer Arten der
Abwasserbeseitigung als des Anschlusses an das öffentliche Kanal­netz in seine
Zuständigkeit fällt (§ 20 Abs. 1 und 2 des Einführungsgesetzes zum
Gewässer­schutzgesetz vom 8. Dezember 1974 [EG GSchG, LS 711.1]; § 3
Abs. 1 lit. n und Abs. 2 der Verordnung über den Gewässerschutz vom
22. Januar 1975 [LS 711.11]; Ziff. 2.6 des Anhangs zur
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [LS 700.6]). Es kann den
Akten nicht abschliessend entnommen werden, inwieweit der Beschwerdegeg­ner
ähnliche Fälle gemäss den Richtlinien entscheidet. Hierfür spricht immerhin,
dass er sich in seiner Beschwerdeantwort ausdrücklich und in der Verfügung vom
28. September 2001 sinngemäss auf die Richtlinien beruft. Zudem hat er in
seinem Schreiben vom 8. Au­gust 2000 an das Bausekretariat der Gemeinde X
ausdrücklich festgehalten, dass als zumut­bare Kosten "im Mittel
Fr. 6'000.-, bei beson­deren Umständen bis Fr. 10'000.- pro Zimmer
erachtet" würden, womit – abgesehen von leichten betragsmässigen
Abweichungen – die Re­gelung der Richtlinien zu­sammengefasst wird. Fraglich
ist, ob es zulässig wäre, wenn sich der Beschwerdegegner bei der Bestimmung der
Zumutbarkeit von Anschlusskosten zwar an die in den Richtlinien genannten
Höchstwerte, nicht aber an die ebenfalls dort fest­gelegte Methode der Abwägung
halten würde.

 

bb) Weder die Praxis des Beschwerdegegners
noch die umstrittene Frage der Verbindlichkeit der Richtlinien muss hier jedoch
umfassend behandelt werden. Selbst wenn das Verwaltungsgericht den unbestimmten
Rechtsbegriff "zumutbar" frei überprüft, so berücksichtigt es die
Regelung der Richtlinien jedenfalls als Hinweis auf eine technisch sachgerechte
Lösung. Bereits diese Prüfung führt hier dazu, dass der Entscheid der
Vorinstanz auf­zuheben ist.

 

Die hier anfallenden Kosten liegen zwar
unterhalb des Höchstwertes nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien. Sie
liegen jedoch zumindest für die Beschwerdeführenden 1 deutlich über dem
Richtwert von Ziff. 4 lit. a Richtlinien (oben a/cc und c/bb); sie
sind auch höher als die Beträge, die bisher von der Gerichtspraxis für zumutbar
erklärt wurden. Nach Praxis, Lehre, Vollzugshilfe des BUWAL und eben auch nach
den eigenen Richtlinien des Beschwer­degegners liegen sie damit in einem
Bereich, in dem ihre Zumutbarkeit aufgrund verschiedener Kriterien detailliert
zu prüfen ist; insbesondere sind die Kosten alternativer, gesetzeskonformer
Lösungen in die Erwägungen einzubeziehen. Deren Kosten werden von den
Beschwerdeführenden auf Fr. 57'900.- geschätzt, was von den Vorinstanzen
nicht grund­sätzlich in Abrede gestellt wird. Streitig ist zwar die Höhe der
Unterhaltskosten: während die Beschwerdeführenden davon ausgehen, dass diese
"minimal" wären, geht der Beschwerdegegner von einem
"aufwändigen Unterhalt" aus. Selbst wenn aber bedeutende Un­terhaltskosten
zu den Kosten der alternativen Lösung hinzugerechnet werden müssten, so ist
doch relevant, dass die Mehrkosten des Kanalisationsanschlusses ohne
Berücksichtigung dieser Unterhalts­kosten insgesamt rund 100 % betragen
und damit deutlich über den vom BUWAL für zumutbar erklärten 15-20 %
liegen. Die Vorinstanzen haben ferner auch nicht beachtet, dass der
Beschwerdeführer 2 nach eigenen Angaben nur über ein geringes Einkommen
verfügt, was nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien ebenfalls zu
berücksichtigen gewesen wäre (wenn es auch allenfalls nicht zur Verneinung der
Anschlusspflicht, sondern nur zur Gewährung eines staatlichen Baubeitrags
führen müsste). Nicht erheblich ist dagegen, dass das Bundesgericht bei der
Bestimmung der zulässigen Kostensätze zwischen Bau­­ten von
landwirtschaftlichen Betrieben einerseits und reinen Wohnhäusern anderseits
unterschieden hat: Dies geschah im Hinblick auf die Möglichkeit der technisch
einwandfreien Entsorgung der (auch häuslichen) Abwässer aus
Landwirtschaftsbetrieben mit der Jauche (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb).
Die entsprechende Regelung findet sich heute in Art. 12 Abs. 4 GSchG,
dessen Voraussetzungen die Beschwerdeführenden – wie erwähnt – nicht erfüllen.

 

cc) Wenn das Gewässerschutzgesetz auch am
Grundsatz der Anschlusspflicht festhält, so sollte doch nach dem Willen des
Gesetzgebers der "differenzierte Gewässerschutz" mehr als bis anhin
berücksichtigt werden (Botschaft, BBl 1987 I 1086 f.). Die
gesetzliche Regelung stellt sicher, dass das Abwasser auch ausserhalb des
Bereichs öffentlicher Kanalisationen jedenfalls entsprechend dem Stand der
Technik beseitigt wird (Art. 13 Abs. 1 GSchG). Mit dem Interesse an
einer ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der für
den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsan­lagen lässt
sich zwar begründen, dass die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses oh­ne
Vergleich mit alternativen Anlagen bejaht werden kann (BGr, 7. Mai 2001,
1A.1/2001, E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa, mit
weitern Hinweisen). Auch lässt es sich rechtfertigen, bei mässigen
Anschlusskosten selbst unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit der Kosten auf
einen solchen Vergleich zu verzichten. Sind jedoch die geschätzten
Anschlusskosten nicht unbeträchtlich und können die Grundeigentümer zugleich dartun,
dass eine gewässerschutztechnisch mindestens ebenbürtige und erheblich kostengünstigere
alternative Möglichkeit bestehe, so können die berechtigten Anliegen der Privaten
nicht mit dem blossen Hinweis übergangen werden, die Kosten erreichten einen bestimmten
Pau­­schalbetrag nicht. Dies trifft besonders auch auf den vorliegenden Fall
zu, in dem weder der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz oder der
Mitbeteiligte sich dazu geäus­sert haben, in welchem Ausmass die Verpflichtung
der Beschwerdeführenden zum Kanalisationsanschluss einen Beitrag zur
ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der
Kanalisations- und Reinigungsanlagen der Gemeinde X darstellt. Der Beschwerdegegner
führt zutreffend aus, nur bei einer vom Gesetzgeber nicht ge­wollten Härte oder
bei offensichtlicher Unzweckmässigkeit sei eine Ausnahme von der Anschluss­pflicht
zulässig. Würden aber Private beträchtlich und mehr als notwen­dig belastet,
ohne dass öffentliche Interessen gefördert würden oder dem Gemeinwesen da­raus
ein Vorteil erwüchse, wäre dies eben offensichtlich unzweck­mäs­sig (vgl. auch
VGr BE, 3. Mai 1999, BVR 1999, S. 456 E. 2c+3e). Der vom Beschwerdegegner ins Feld geführte zu­sätzliche
Verwaltungsauf­wand bei einer alternativen Lösung kann im Rahmen der Abwägung
berücksichtigt wer­den, vermag diese jedoch nicht von vornherein auszuschlies­sen.

 

dd) Die Vorinstanz hat demnach keine Abwägung
der massgeblichen Kriterien vorge­nommen. Indem sie die geschätzten Kosten
unter pauschalem Verweis auf die Höchstgren­­ze für zumutbar erklärt hat, hat
sie das ihr zustehende Ermessen in rechtsverletzender Weise unterschritten. Der
angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben.

 

e) Der Beschwerdegegner bringt erstmals in
der Beschwerdeantwort vor, der Offert­preis einer von ihm eingeholten
Vergleichsofferte betrage nur rund ein Drittel der von den Beschwerdeführenden
geschätzten Kosten, nämlich Fr. 39'974.80. Das Vorbringen neuer tat­sächlicher
Behauptungen im Beschwerdeverfahren ist zulässig (§ 52 Abs. 2 VRG analog;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 12, § 58 N. 10). Auch die
Vorinstanz bezweifelte die Höhe der geschätzten Kosten, die sie gleichwohl
ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hat.

 

Nach der neuen Vergleichsofferte vom
16. Juli 2002 ergäben sich nur noch Anschluss­kos­ten von durchschnittlich
Fr. 2'855.35.‑/EGW, die ohne nähere Prüfung als zumutbar bezeichnet
werden könnten. Wie der Mitbeteiligte erwähnt, folgen die Unterschiede zwischen
den beiden Offerten teilweise daraus, dass die von den Beschwerdeführenden ein­gereichte
Schätzung die Kosten für den Einkauf in die bestehende Hausanschlussleitung,
Entschädigungen für Durchleitungsrechte sowie die technischen Kosten für
Projekt, Submission und Bauleitung berücksichtigt (insgesamt Fr. 17'000.-
exklusive Mehr­­wert­steuer). Deren Addition zu den Kosten der
Vergleichsofferte würde an der Zumut­barkeit der dort geschätzten Kosten
übrigens nichts ändern. Hauptsächlich scheinen die Mehrkos­ten in der von den
Beschwerdeführenden eingereichten Schätzung darauf zurückzuführen zu sein, dass
der Einsatz einer Grabenfräse wegen der angeblich geringen Felstiefe ausgeschlossen
wird (vgl. auch lit. B Ziff. 1 f. Arbeitshilfe). Ob dies
zutrifft, kann nicht ab-schliessend beurteilt werden. Zwar ist festzuhalten,
dass der Eigentümer des Grundstücks, über welches die Anschlussleitung
teilweise führen soll, gemäss der Protokollnotiz des Beschwerdegegners vom
18. Juli 2002 in der fraglichen Tiefe noch keinen Fels erwartet. Wäre dem
so, würde der Einsatz einer Grabenfräse möglich. Anderseits weist der Mitbeteiligte
darauf hin, dass die von den Beschwerdeführenden eingereichte Kos­tenschätzung
gemäss einer Rückfrage beim verantwortlichen Planungs- und Bauunterneh­men
dessen "Erfahrungs­zahlen bei Bauten sämtlicher öffentlicher
Abwassersanierungs­leitungen und bei den meisten privaten
Hausanschlussanleitungen der Gemeinde X" entspreche. Dieser
Kostenschätzung scheint zudem ebenfalls eine Abklärung am Ort zugrunde zu
liegen (vgl. die Kos­tenschätzung, wo zu einem bestimmten, untergeordneten
Posten eigens angeführt wird, der Betrag sei "geschätzt, ohne Abklärungen
an Ort"). Die Vermutung des Beschwerdegegners, das von den
Beschwerdeführenden angefragte Unternehmen sei mit den örtlichen Verhältnis­sen
nicht vertraut, trifft nicht zu; beide Anbietenden sind ortsansässig. Ohnehin
kann die neue Offerte nicht berücksichtigt werden, solange den Beschwerdeführenden
nicht ausdrück­lich Gelegenheit gegeben wurde, sich zu ihr zu äussern.

 

f) Das Vorliegen eines rechtsverletzenden
Ermessensfehlers im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG bewirkt,
dass die Beschwerde insoweit gutzuheissen ist, als die Verfügung der Vorinstanz
aufzuheben ist. Da beim zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist und
das Verwaltungsgericht nicht über die hierfür notwendige Sachkunde verfügt, ist
die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Wie sich aus der erst vor
Verwaltungsgericht eingereichten Vergleichsofferte ergibt, kann zudem der
Sachverhalt nicht als genügend erstellt gelten (vgl. §§ 63 Abs. 1 und
64 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Die Vorinstanz
wird insbesondere folgende Vorgaben und Kriterien zu berücksichtigen haben:

 

–     Zunächst ist nach Anhörung der
Beschwerdeführenden und gegebenenfalls nach angemessenen Beweismassnahmen in
Beachtung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung neu über die geschätzten
Anschlusskosten zu befinden. Erscheint die vom Beschwerdegegner eingeholte
Vergleichsofferte als die zutreffende, kann ohne weiteres von der Zumutbarkeit
der Kosten des Kanalisationsanschlusses ausgegangen werden.

–     Andernfalls ist in einem zweiten
Schritt das von den Beschwerdeführenden beantragte Projekt einer dezentralen
Abwasserreinigungsanlage materiell zu prüfen.

–     Erweist sich eine dezentrale
Abwasserreinigungsanlage als gewässerschutzkonform und dem Kanalisationsanschluss
zumindest ebenbürtig, sind ihre Kosten den geschätzten Kos­ten des
Kanalisationsanschlusses (jeweils inklusive Unterhaltskosten)
gegenüberzustellen. Soll­ten sich die Kosten des Kanalisationsanschlusses in
der von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Höhe bewegen und die
Mehrkosten gegenüber der alternativen Lösung zugleich mindestens 15-20 %
betragen, muss ihre Zumutbarkeit durch besondere Gründe gerechtfertigt werden.
In die Erwägungen einzubeziehen sind auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der
Beschwerdeführenden (unter Berück­sichtigung der Möglichkeit eines staatlichen
Baubeitrags im Sinn von Ziff. 4 Richtlinien).

 

Auf den Beizug der nicht eingereichten Akten
kann angesichts der Rückweisung verzichtet werden.

 

5. In der Beschwerdeschrift wird darauf
hingewiesen, dass die Beschwerdeführenden 1 ihr Gesuch um Bewilligung des
Umbauprojekts zurückziehen würden, wenn die strit­tige Bewilligung für eine
dezentrale Abwasserreinigungsanlage nicht erteilt werde. Der Be­schwerdegegner
entgegnet, dass dies an der Pflicht der Beschwerdeführenden zur gewässer­schutzkonformen
Abwasserreinigung nichts ändern würde (wobei aus dem Schreiben des
Beschwerdegegners an die Gemeinde X vom 8. August 2000 der Hin­weis auf
eine abweichende Praxis abgeleitet werden könnte). Die Ausfüh­rungen der
Beschwerdeführenden vermögen nicht zu widerlegen, dass der heutige Zustand den
gesetzlichen Bestimmungen nicht entspricht. Dies haben sie bei anderer
Gelegenheit übrigens durchaus eingeräumt. Grundsätzlich gilt die Pflicht zur
Abwasserbeseitigung auch in Bezug auf bestehende Gebäude ausserhalb der
Bauzonen (vgl. Art. 7 Abs. 1 GSchG; Eymann, Rz. 6.26; die in
Art. 16 Abs. 1 aGSchG gewährte Übergangsfrist ist längst abgelaufen).
Es braucht hier nicht abschliessend festgehalten zu werden, unter welchen
Voraussetzungen die Gemeinde oder der Beschwerdegegner eine Sanierung verfügen
können (vgl. dazu §§ 21 f. EG GSchG; lit. C Nr. 1
Arbeitshilfe). Jedenfalls hätte der Rückzug des Baugesuchs nicht ohne weiteres
das Dahinfallen der von der Werkkommission der Gemeinde X verfügten Anschluss­pflicht
zur Folge.

 

6. Nach § 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der
Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Vorliegend bleibt der Verfahrensausgang
offen, weshalb die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführenden einerseits und
dem Beschwerdegegner sowie dem Mitbeteiligten (vgl. RB 1995 Nr. 2)
anderseits aufzuerlegen sind. Es bleibt dem Beschwerdeführer 1.2
selbstverständlich unbenommen, gemäss seiner Ankündigung den gesamten Anteil
der Beschwerdeführenden zu übernehmen. Die Beschwerdeführenden 1 haften
solidarisch auch für den Anteil des Ehe­­partners bzw. der Ehepartnerin
(§ 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Im Übrigen haften
alle Beschwerdeführenden subsidiär für die Anteile der andern. Ebenso haften Be­schwerdegegner
und Mitbeteiligter subsidiär füreinander. Parteientschädigungen wurden nicht
beantragt.

 

 

Demgemäss
entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern II und III der Verfügung der Baudirektion vom
15. Mai 2002 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die
Bau­direk­tion zur genügenden Feststellung des Sachverhalts und zur neuen
Entscheidung zurückgewiesen.

 

...

 

3.    Die Gerichtskosten werden dem
Beschwerdegegner und dem Mitbeteiligten je zu einem Viertel, unter subsidiärer
Haftung füreinander, den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 je zu einem Achtel,
unter solidarischer Haftung füreinander, und dem Beschwerdeführer 2 zu einem
Viertel auferlegt, unter subsidiärer Haftung aller Beschwerdeführender
füreinander.

 

...