# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c58b04ed-03ab-5800-965d-9acf4e7935a7
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.10.2021 602 2021 20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-20_2021-10-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 20
602 2021 146

Arrêt du 12 octobre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-rapporteur : Michel Bays

Parties A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, 
F.________, G.________, H.________, I.________ et J.________, 
K.________, L.________ et M.________, N.________, O.________ 
et P.________, Q.________ et R.________, S.________, 
T.________ et U.________, V.________, W.________, X.________, 
Y.________ et Z.________, AA.________, AB.________, 
AC.________ et AD.________, AE.________ et AF.________, 
AG.________ et AH.________, AI.________, AJ.________ et 
AK.________, AL.________, AM.________, AN.________, 
AO.________ et AP.________, AQ.________ et AR.________, 
AS.________, AT.________, AU.________ et AV.________, 
AW.________ et AX.________, AY.________ et AZ.________, 
BA.________, BB.________, BC.________, BD.________ et 
BE.________, BF.________ et BG.________, BH.________, 
BI.________ et BJ.________, BK.________, BL.________ et 
BM.________, BN.________ et BO.________, BP.________ et 
BQ.________, BR.________, BS.________, BT.________, 
BU.________, BV.________, BW.________, BX.________, 
BY.________, BZ.________, CA.________, CB.________, 
CC.________, CD.________ et CE.________,

recourants, tous représentés par Me Raphaël Mahaim, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,

CF.________ SA, agissant par Me Marco Luccisano, avocat, intimée

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Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire 
pour la modification d'une installation de communication mobile située 
dans la zone à bâtir

Recours du 21 janvier 2021 contre les décisions du 7 décembre 2020

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considérant en fait

A. CF.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la modification d'une 
installation de communication mobile sur l'article cgcgcg du Registre foncier (RF) de la Commune 
de CH.________. Cette parcelle – propriété de l'intimée (CI.________ AG) – se trouve dans la zone 
d'intérêt général du plan d'aménagement local (PAL). Le projet consiste en l'échange d'antennes 
sur un mât existant d'une hauteur de 30 mètres (comportant plusieurs antennes dans les gammes 
de fréquence de 700-900 MHz, de 1'400-2'600 MHz et de 3'600 MHz), annexé au central 
téléphonique sis sur la même parcelle.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête par avis publié dans la Feuille officielle 
(FO), avec la mention suivante: " Echange des antennes sur une installation de communication 
mobile pour le compte de CF.________, notamment pour un éventuel déploiement de la 5G".

B. Le projet a suscité une opposition collective, comportant 223 signatures, datée du 
6 novembre 2019. Les opposants se plaignaient essentiellement de la dépréciation immobilière qui 
découlera de la modification envisagée, des nuisances engendrées par les émissions de l'installation 
projetée et de leurs effets sur la santé des personnes exposées, et enfin du fait que le déploiement 
de la 5G va à l'encontre de la lutte contre le réchauffement climatique.

Le 11 novembre 2019, la commune a rendu un préavis défavorable. Elle a en revanche donné son 
accord à un effet anticipé positif des plans.

Le Service de l'environnement (SEn) a émis un préavis favorable avec conditions le 13 janvier 2020. 
Il a considéré que la coordination – qui a pour but de limiter et de réduire la charge de rayonnement 
non ionisant supportée par la population ainsi que le nombre de sites supportant des antennes relais 
de télécommunication et de radiotélévision – avait été correctement étudiée et effectuée et que le 
projet était conforme à l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement 
non ionisant (ORNI; RS 814.710), moyennant les conditions suivantes:

"Les calculs d'immissions fournis par le requérant montrent que les valeurs limites d'exposition sont, 
sur la base des informations présentes dans le tableau ci-dessus, respectées pour tous les lieux à 
séjour momentané et les lieux à utilisation sensible. Cependant, les immissions qui sont à attendre 
aux points 3, 4, 5, 8, 9 et 10 (plus de 80 % de la valeur limite d'installation qui est de 5 V/m dans le 
cas présent) impliquent la réalisation de mesures in situ dès la mise en service des antennes, au 
plus tard dans les 180 jours suivants.

Ces antennes doivent être obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ)."

Se référant au préavis favorable avec conditions du SEn, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a préavisé favorablement le projet le 21 janvier 2020. Il a de plus donné son 
accord à un effet anticipé positif des plans.

C. Par décision du 7 décembre 2020, le Préfet du district de la Glâne a délivré le permis de 
construire sollicité, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – ainsi que 
de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition collective. Il a tout d'abord relevé que la 
question d'une éventuelle perte de valeur des habitations environnantes relevaient du droit privé, et 

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non du droit public de la construction, de sorte que ce grief est irrecevable. Se fondant notamment 
sur le préavis du SEn, il a considéré en bref que les griefs relatifs aux nuisances dues aux émissions 
générées par l'antenne projetée devaient être rejetés. Enfin, il a rejeté l'argument relatif au 
réchauffement climatique, en considérant que le projet remplissait toutes les conditions légales 
exigées.

D. Par mémoire du 21 janvier 2021, les opposants ont recouru contre les décisions préfectorales 
auprès du Tribunal cantonal (602 2021 20). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, 
principalement, à ce que les décisions attaquées soient réformées en ce sens que le permis de 
construire est refusé et l'opposition collective admise, subsidiairement, à leur annulation et au renvoi 
de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils requièrent 
en outre l'octroi de l'effet suspensif au recours à titre provisionnel (602 2021 146). 

A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent en particulier la production du préavis du 
SEn du 7 janvier 2020 et demandent que la constructrice soit interpellée afin qu'elle démontre que 
la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir, conformément à la jurisprudence 
du Tribunal fédéral sur le contrôle à long terme du respect des valeurs limites.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent en substance une grave violation du principe 
de la légalité. Selon eux, le cadre du déploiement de la 5G aurait dû être posé par le législateur. Or, 
ils estiment que l'introduction de la technologie 5G échappe à tout contrôle démocratique et que les 
projets d'antennes sont mis à l'enquête dans la plus parfaite confusion, alors même que la 
Confédération n'a pas encore adopté toutes ses directives à l'aide à l'exécution, qu'aucune 
planification – ni fédérale ni cantonale – ne cherche à maîtriser le développement anarchique des 
antennes sur le territoire et que chaque canton traite ces dossiers de manière différente. Ils estiment 
à ce propos que les opérateurs ne sauraient se fonder sur la jurisprudence rendue par le Tribunal 
fédéral avant l'arrivée de la 5G et avant le déploiement correspondant de centaines, voire de milliers 
d'antennes. Les recourants font en outre valoir que des lieux à utilisation sensible (LUS) sont 
impactés par le projet et que, pour deux d'entre eux, la valeur limite d'installation (VLinst) est très 
proche – en l'occurrence 4.93 et 4.95 V/m – de la valeur maximale autorisée (5 V/m). Ils sont ainsi 
d'avis qu'il y a lieu d'appliquer le principe de précaution et de procéder à un contrôle juridictionnel 
de l'ORNI à l'aune de ce principe. Les recourants soulignent de plus que l'antenne litigieuse, de la 
dernière technologie, pourrait être amenée à émettre à une puissance supérieure à celle autorisée 
par le permis de construire et que, en violation des exigences émises par la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, rien n'est prévu dans le permis de construire pour contrôler cela sur le long terme. 
Ils soulignent encore que le déploiement complet de la technologie 5G en Suisse à pleine puissance 
implique l'implantation de quelques 26'000 nouvelles antennes, de sorte qu'un tel développement 
impose une planification directrice ou, à tout le moins, communale ou intercommunale au stade de 
l'affectation, ce qui fait défaut en l'espèce. Les recourants remettent également en cause l'effet 
anticipé positif du plan, faute d'intérêt (public ou privé) prépondérant, dès lors qu'une couverture 4G 
est déjà assurée et qu'il n'existe aucune urgence d'en assurer une 5G. Finalement, ils invoquent 
d'une part une violation de la loi sur les forêts, la constructrice ne disposant pas d'une dérogation lui 
permettant d'ériger son installation à moins de 20 mètres de la forêt et, d'autre part, une violation de 
la clause d'esthétique et d'intégration, vu son emplacement aux abords de deux zones résidentielles.

E. Le 17 février 2021, le préfet déclare qu'il n'a pas d'éléments nouveaux à formuler à l'endroit 
du recours interjeté.

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Dans ses observations du 2 mars 2021, l'intimée conclut au rejet du recours sous suite de frais et 
dépens. Elle conteste toute d'abord la qualité pour recourir d'une partie des recourants, en précisant 
qu'ils habitent au-delà du rayon de légitimation et que le fait qu'ils y travaillent ou que leurs enfants 
y soient scolarisés ne les légitime pas à recourir. Sur le fond, elle soutient que la radiocommunication 
dispose d'une base légale solide dans la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 
784.10) et ses ordonnances. Elle ajoute que la neutralité technologique est applicable et que la 
législation sur les télécommunications ou l'ORNI ne parlent pas de technologie 3G, 4G ou 5G, mais 
qu'il est fait référence aux fréquences, de sorte que la 5G peut être utilisée sur toutes les fréquences 
disponibles pour la communication mobile, donc également celles utilisées actuellement pour la 3G 
ou la 4G. Elle produit en outre deux arrêts récents confirmant des permis de construire pour des 
installations de communication mobile 5G avec des antennes adaptatives – soit des antennes qui 
focalisent le signal en direction de l'utilisateur ou de l'appareil de téléphonie mobile – rendus par les 
Tribunaux administratifs schwytzois (III 2020 134 du 21 décembre 2020) et bernois (100.2020.27U 
du 6 janvier 2021). Elle mentionne également que le rayonnement non ionisant d'une antenne 5G 
(adaptative ou non) est le même que celui d'une antenne 4G par exemple; elle ajoute qu'une antenne 
5G est simplement plus efficiente et qu'à prestations équivalentes, elle rayonne même moins qu'un 
autre type d'antenne. Pour le reste, elle souligne que l'antenne est conforme à l'affectation de la 
zone dans laquelle elle est projetée, qu'elle respecte toutes les prescriptions applicables – qui 
intègrent selon elle le principe de précaution par le biais des VLinst – et que les puissances, 
respectivement les directions d'émission autorisées, sont automatiquement contrôlées par le 
système d'assurance qualité. Elle relève enfin que les cantons et les communes peuvent, mais ne 
doivent pas, déterminer l'emplacement des antennes de communication mobile à l'intérieur des 
zones à bâtir par des mesures d'aménagement du territoire. S'agissant de l'effet anticipé positif du 
plan, l'intimée note que la zone d'intérêt général où se trouve l'installation litigieuse n'a pas été 
touchée par la révision, de sorte qu'elle est conforme à la réglementation tant actuelle que future. 
Concernant la clause esthétique, elle considère que les conditions d'application n'en sont 
manifestement pas remplies, invoquant au surplus l'importance d'assurer une couverture 
téléphonique suffisante à la population. Finalement, tout en admettant qu'une dérogation à la 
distance à la forêt est nécessaire pour une nouvelle construction, elle estime que tel n'est pas le cas 
pour la modification d'un site existant, comme c'est le cas en l'occurrence, ce d'autant plus que 
l'installation en question ne compromet pas la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt.

Le 6 avril 2021, la commune confirme son préavis défavorable, en lien avec le principe de précaution 
et le respect des valeurs limites de rayonnement après la mise en service de l'antenne. Elle relève 
que la multiplication d'antennes répond plus à une guerre commerciale entre opérateurs qu'à une 
réelle avancée technologique. Elle rappelle en outre l'inscription de la commune au patrimoine 
protégé IVS et estime que la pose de nouvelles techniques ne peut être admise à cet endroit. 

Le même jour, le Sen dépose ses observations sur le recours. Il rappelle d'emblée que sa 
compétence est limitée aux aspects liées à la protection de l'environnement, et non à la santé, tout 
en ajoutant que la législation sur la protection de l'environnement et l'ORNI sont des dispositions 
légales techniquement neutres et donc indépendantes de la technologie utilisée (2G, 3G, 4G ou 
5G). S'agissant du grief de violation du principe de légalité, il relève que l'absence d'une aide à 
l'exécution spécifique aux antennes adaptatives n'est pas rédhibitoire, dès lors que les services 
cantonaux disposaient d'une méthodologie spécifique (worst case scenario). Plus généralement, il 
mentionne la marge de manœuvre limitée des cantons dans ce domaine, lesquels sont chargés 
d'appliquer des dispositions établies au niveau fédéral. Le SEn rappelle ensuite que les antennes 

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de téléphonie mobile ne sont pas soumises à l'obligation de planification en vertu du droit fédéral et 
que les communes fribourgeoises n'ont pas mis en œuvre des mesures d'aménagement 
particulières. De telles mesures ne pourraient quoi qu'il en soit pas empêcher ou compliquer la tâche 
d'approvisionnement incombant aux opérateurs, conformément à l'obligation de garantir le service 
public de téléphonie à l'ensemble de la population et dans tout le pays. S'agissant du principe de 
précaution, l'autorité relève que les calculs des niveaux d'immission ont été effectués conformément 
aux aides à l'exécution de l'OFEV et qu'elle a en outre exigé la réalisation de mesures in situ dans 
les LUS concernés. Enfin, elle relève que le système d'assurance qualité, combiné avec un contrôle 
de fonctionnement lors de la mise en service, permet de garantir le contrôle du respect des valeurs 
limites sur le long terme.

Dans leurs contre-observations du 3 mai 2021, les recourants réagissent à la détermination de 
l'intimée. Ils maintiennent que les recourants vivant en dehors de la commune de CH.________ 
disposent également de la qualité pour recourir, dans la mesure où leurs enfants y sont scolarisés. 
Ils insistent en outre sur l'obligation de planifier, à tout le moins au niveau communal ou 
intercommunal, compte tenu du développement sans précédent que nécessite le déploiement 
complet de la technologie 5G en Suisse. S'agissant des rayonnements non ionisants et des atteintes 
à la santé humaine, ils rappellent que, pour deux des LUS (n° 3 et n° 10), la VLInst obtenue par 
l'intimée correspond à 99%, respectivement 98.6% de la VLInst maximale prévue par l'ORNI, de 
sorte qu'il convient de faire preuve d'une prudence toute particulière et d'appliquer le principe de 
précaution de manière stricte, ce d'autant plus que même une très légère erreur dans les calculs 
effectués par l'intimée aurait pour conséquence de les exposer à des rayonnements d'une VLInst 
supérieure à celle admise dans l'ORNI. Ils relèvent à ce propos que le Tribunal fédéral ne s'est 
encore jamais prononcé sur la conformité de l'ORNI au droit fédéral en lien avec des antennes 
adaptatives permettant l'extension du réseau 5G. Se référant à un arrêt récent du Tribunal 
administratif du canton de Zurich (VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) qu'ils produisent au dossier, 
ils soutiennent qu'on ne saurait procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume 
de le faire pour des antennes conventionnelles et que l'évaluation à laquelle procèdent les 
opérateurs en matière d'antenne de téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du 
principe de précaution. Or, ils soulignent que, dans ses observations au recours, l'intimée s'est 
retranchée derrière les principes mis à mal par la juridiction zurichoise, sans apporter de réponses 
à leurs griefs s'agissant du potentiel dépassement des VLInst. Selon eux, le fait que les antennes 
adaptatives puissent potentiellement émettre également dans d'autres directions et à une puissance 
supérieure, comme l'évoque la Cour zurichoise, signifie bien qu'il n'existe à ce jour aucune 
assurance que les VLInst soient respectées partout, particulièrement dans les LUS concernés. Ils 
affirment que l'ORNI, qui date de 1999, ne permet plus d'appréhender correctement les impacts et 
les risques liés à la nouvelle technologie 5G sur la santé humaine. De plus, ils sont d'avis que, 
compte tenu des différences de fonctionnement entre antennes conventionnelles et antennes 
adaptatives, on ne saurait admettre que le système d'assurance qualité intègre tous les paramètres 
significatifs pour le contrôle du respect de l'ORNI. Ils remettent en outre en question le préavis 
favorable émis par la commune quant à l'effet anticipé positif du plan, invoquant en particulier le 
préavis, défavorable celui-là, quant au projet lui-même. Ils allèguent en outre que l'inscription de la 
commune dans l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger (ISOS) 
justifie à lui seul d'exclure un tel effet anticipé, l'intérêt public à la protection d'un secteur protégé et 
au respect du principe de précaution devant prévaloir sur l'intérêt purement privé de l'intimée. Dans 
un argument supplémentaire, les recourants invoquent une violation de la clause d'esthétique, 
imposant la nécessité d'intégrer et d'harmoniser les constructions dans l'environnement construit et 

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paysager. Ils considèrent en particulier la présence d'intérêts, publics et privés, prépondérants 
justifiant une atteinte à la garantie de la propriété et à la liberté économique de l'intimée. Finalement, 
ils relèvent que l'installation litigieuse ne respecte pas la distance minimale à la forêt (20 mètres) et 
qu'aucune dérogation n'a été accordé en ce sens, respectivement que sa modification exige examen 
approfondi en application de l'art. 69 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et des constructions (LATeC; RS 710.1).

Le 1er juin 2021, le SEn prend position à l'égard de cette dernière détermination, en particulier sur 
l'impact de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif zurichois, auquel les recourants font référence. 
Précisant avoir contacté son homologue zurichois (NIS-Fachstelle), il indique se concentrer sur les 
aspects relatifs au calcul du niveau d'immission pour démontrer la conformité aux exigences de 
I'ORNI. En substance, il concède que la fiche de données ne décrit pas la méthode mise en œuvre 
pour quantifier ces paramètres, mais ajoute que cela n'est pas son rôle et que ces méthodes sont 
décrites dans des aides à l'exécution ou dans des rapports techniques. Tout en admettant que la 
fiche de données standard peut induire des questions et incompréhensions, ainsi que l'a relevé la 
juridiction zurichoise aux considérants 4.4 à 4.6 de son arrêt, il estime qu'elle garantit le bon contrôle 
du respect des exigences de I'ORNI, du moment qu'elle est complétée conformément aux 
instructions de l'OFEV.

Le 16 août 2021, les recourants réagissent au courrier précité et soulèvent différents arguments 
incitant à douter que l'installation projetée serait conforme à I'ORNI. Ils se réfèrent tout d'abord à un 
rapport d'expertise sur la téléphonie mobile publié dernièrement par l'Institut pour le droit suisse et 
international de la construction de l'Université de Fribourg, dont ils joignent un extrait. Ils s'attardent 
en particulier sur le fait, au demeurant admis dans le rapport explicatif de I'OFEV publié en février 
2021, que la puissance émettrice déterminante (ERPn) peut être dépassée durant une courte 
période et que le facteur de correction ne peut être appliqué que si l'antenne adaptative est dotée 
d'une limitation automatique de la puissance. Or, l'intimée n'a, en l'espèce, donné aucune explication 
quant au système de limitation automatique. De plus, ledit système veille à ce que la puissance 
émettrice ne soit pas dépassée sur une moyenne de 6 minutes, ce qui n'empêche pas qu'à court 
terme, l'intensité puisse être largement supérieure aux normes. Cette solution diffère en cela du 
mode de calcul habituel, selon lequel il importait que les valeurs limites fussent respectées en 
permanence. Ils en concluent qu'il s'agit d'un changement de paradigme qui justifient une 
modification de l'ORNI. Cela justifie également d'imposer que ces nouvelles installations (antennes 
adaptatives) soient soumises à une procédure d'autorisation ordinaire, et plus à celle, simplifiée, des 
cas bagatelles. Ils considèrent ensuite que les affirmations formulées par le SEn sont péremptoires 
et inexactes, faute de pouvoir s'appuyer sur aucune source ou explication technique. Ils relèvent 
tout d'abord que les diagrammes d'antenne soumis par l'intimée ne recouvrent pas toutes les 
configurations de fonctionnement, comme l'exige pourtant l'ORNI, et n'incluent pas les valeurs 
maximales possibles pour chacune d'elles. Ils ajoutent que cette variabilité n'a pas été prise en 
compte dans la prévision effectuée par l'intimée et qu'il n'est donc pas possible, en l'état, d'obtenir 
"une représentation exhaustive et fidèle de la réalité". Dans ce contexte, ils allèguent que le système 
d'assurance qualité n'est plus adapté aux conditions d'utilisation actuelles des antennes, notamment 
du fait qu'un contrôle n'a lieu qu'une fois par jour. Il en va de même de la mesure de réception: la 
méthode existante pose selon eux des problèmes majeurs, et ne tient en particulier pas 
suffisamment compte des chemins de réflexion utilisés par les antennes adaptatives. Les recourants 
invoquent enfin les garanties insuffisantes fournies par le système de contrôle de la qualité (QS 
System). Se fondant sur la jurisprudence fédérale et en particulier sur une affaire schwytzoise (arrêt 

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TF 1C_97/2019 du 3 septembre 2019), ils estiment que la Haute Cour a entendu durcir sa pratique 
pour les antennes conventionnelles. Il en découle que les exigences pour les antennes adaptatives 
doivent être particulièrement élevées, notamment lorsque les pronostics sont très proches des 
limites de rayonnement fixées par l'ORNI, comme c'est le cas en l'occurrence. Les recourants 
concluent dès lors que l'intimée n'a pas respecté l'obligation de fournir une assurance qualité 
suffisante.

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Aux termes de l'art. 76 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre 
personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b).

En l'occurrence, P.________ et A.________ sont co-propriétaires de l'article cjcjcj RF de la 
Commune de CH.________, sis en zone centre; leur habitation se trouve à environ 200 m de 
l'antenne projetée. I.________ et J.________ sont propriétaires de l'article ckckck RF, sis en zone 
résidentielle à moyenne densité, et leur habitation se situe à environ 70 m de ladite antenne. Les 
précités sont destinataires de la décision préfectorale sur opposition et propriétaires de parcelles 
sises à l'intérieur du périmètre de 1'342.83 m défini comme distance maximale selon le Tribunal 
fédéral pour pouvoir former opposition dans la fiche de données spécifique au site produite par 
l'intimée avec sa demande de permis de construire. Partant, la qualité pour recourir doit leur être 
reconnue. Dans ces conditions, et comme le recours doit de toute façon être rejeté, il n'est pas 
nécessaire de se prononcer sur la qualité pour recourir des autres recourants.

1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA et 
de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

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2.

2.1. A teneur de l'art. 92 al. 2, 1ère phrase, Cst., la Confédération veille à ce qu'un service universel 
suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette disposition, la loi fédérale sur 
les télécommunications garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix 
abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let. a 
LTC), notamment en permettant une concurrence efficace en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). Les 
opérateurs téléphoniques qui se voient accorder une concession en la matière ont ainsi, 
conformément aux dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels 
services (cf. art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence en déduit qu'il n'est pas nécessaire de prouver le 
besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (arrêt TF 1C_231/2016 du 
21 novembre 2016 consid. 4.4.1; cf. également arrêts TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 
4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4, in DEP 
2005 p. 740).

2.2. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain 
et son environnement naturel (art. 74 al. 2 Cst.). La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de 
l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, 
leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées 
notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources 
naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui 
pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 
al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention en prescrivant de limiter les 
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et 
pour autant que cela soit économiquement supportable.

Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil 
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI); ce faisant, il tient compte 
également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, 
telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur 
cette base, il a édicté l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but de protéger l'homme contre le 
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI) – régit la limitation des 
émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans 
une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l'évaluation 
des immissions de rayonnement ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir 
(art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13 en lien avec l'annexe 2 ORNI) et règle en 
particulier la limitation préventive des émissions des stations émettrices pour téléphonie mobile et 
raccordements téléphoniques sans fil. En application du principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, 
repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs limites 
d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, dans les lieux à utilisation sensible (LUS – 
principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période 
prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 15 annexe 1 ORNI). 

S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, 
les valeurs limites de l'installation – qui concrétisent le principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE – 
sont de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence 
autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 

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gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou plus et 5,0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 
64 let. a à c de l'annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on entend le mode 
d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est transféré, l'émetteur 
étant au maximum de sa puissance; s'agissant des antennes adaptatives, la variabilité des directions 
d'émission et des diagrammes d'antenne est prise en considération (ch. 63 de l'annexe 1 ORNI). 
Par antennes adaptatives, on entend les antennes émettrices dont la direction d'émission ou le 
diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée (ch. 62 al. 6 de 
l'annexe 1 ORNI).

Les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE 
que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement 
supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois 
la prise en compte d'une marge de sécurité (arrêt TF 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in 
DEP 2004 p. 228). 

De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la 
valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique (ATF 126 
II 399 consid. 3c; cf. également ATF 133 II 64 consid. 5.2; arrêt TF 1A.68/2005 du 26 janvier 2006, 
consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). Il appartient toutefois à l'autorité fédérale spécialisée, soit l'Office 
fédéral de l'environnement (OFEV), de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances en 
la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de 
l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles 
connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt TF 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). Dans des affaires ne concernant pas l'installation 
d'antennes adaptatives pour la technologie 5G, le Tribunal fédéral a à cet égard encore récemment 
confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces 
valeurs limites devraient être modifiées (arrêts TF 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5; pour le tout, cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 
consid. 5.1.1 et les références citées).

Enfin, aux termes de l'art. 11 al. 3 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou 
s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront 
nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI précise que s'il est établi ou à prévoir qu'une 
installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions dépassant 
une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation 
d'émissions complémentaire ou plus sévère. Les valeurs limites d'immissions sont très sensiblement 
supérieures aux valeurs limites de l'installation.

2.3. L'art. 11 al. 1, 1ère phrase, ORNI prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des 
limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée 
sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente en 
matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette disposition, 
la fiche de données spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées relatives à la 
technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour 
l'émission de rayonnement (let. a); le mode d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1 (let. b); 
des informations concernant le rayonnement émis par l'installation: 1. sur le lieu accessible où ce 
rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus 

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fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 
1 est dépassée (let. c); un plan présentant les informations de la let. c (let. d).

Aux termes de l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour 
vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou 
fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. 
L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2).

Les niveaux d'immission susmentionnés doivent ainsi être calculés sur la base des méthodes 
établies par l'OFEV dans ses différentes aides à l'exécution. Dans sa recommandation d'exécution 
de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), publiée 
en 2002, l'OFEV rappelle qu'avant la mise en service d'une installation, le rayonnement peut 
seulement être calculé – et non pas mesuré – et souligne que le calcul de la prévision ne prend pas 
en compte tous les détails de la propagation du rayonnement; il préconise ainsi de procéder, en 
général, à une mesure de réception de RNI après la mise en service de l'installation si, selon le 
calcul de la prévision, le rayonnement subi en un LUS donné atteint 80% de la VLInst (cf. ch. 2.1.8). 
Cette mesure de contrôle vise avant tout à s'assurer que les valeurs limites de l'ORNI seront 
respectées après la mise en service de l'installation (cf. arrêt TF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 consid. 
5.2). Dans la recommandation susmentionnée, l'OFEV précise en outre que si la VLInst est 
dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l'autorité ordonne une 
réduction de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l'installation et que si, en revanche, 
la mesure indique que la VLInst est respectée, le détenteur de l'installation ne peut pas augmenter 
la puissance émettrice au-delà du domaine autorisé (cf. ch. 2.1.8). Le niveau d'immission calculé 
(prévision avant la mise en service d'une installation) et le niveau d'immission mesuré doivent 
respecter la VLInst.

3.

Dans un premier grief, les recourants invoquent une grave violation du principe de la légalité. Ils 
soulignent que la technologie 5G a pour but d'augmenter la vitesse de transmission des données et 
d'exploiter de manière plus performante les fréquences nécessaires à la téléphonie mobile, qu'elle 
implique le développement d'un nombre considérable d'antennes sur tout le territoire suisse et 
qu'elle soulève des nouvelles questions en termes de protection contre le rayonnement non ionisant 
et d'augmentation de la consommation d'énergie électrique. Ils estiment ainsi qu'il aurait été 
nécessaire que ce soit le législateur qui pose le cadre du déploiement de la 5G. Selon eux, le permis 
de construire litigieux aurait partant dû être refusé, faute de base légale suffisante pour une telle 
installation.

3.1. Ancré à l'art. 5 al. 1 Cst., le principe de la légalité implique que le droit soit la base et la limite 
de l'activité de l'Etat. En particulier, toute restriction d'un droit fondamental doit – sous réserve des 
cas de danger sérieux, direct et imminent – être fondée sur une base légale; s'il s'agit d'une 
restriction grave, elle doit être prévue par une loi (art. 36 al. 1 Cst.). 

3.2. Comme exposé aux consid. 2.1 et 2.2 ci-dessus, la Confédération a pour tâche de veiller à ce 
qu'un service universel suffisant en matière de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays et elle est compétente pour attribuer les concessions 
y relatives. S'y ajoute que le développement de la téléphonie mobile doit s'effectuer dans le cadre 
légal défini par la Confédération pour la protection de l'environnement. Cette législation se fonde 
notamment sur le principe de prévention, selon lequel les émissions doivent être limitées dans la 

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mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela 
soit économiquement supportable (cf. art. 11 al. 2 LPE). Les antennes de téléphonie mobile sont 
régies par l'ORNI, laquelle se fonde sur la LPE.

L'ORNI n'est pas liée à une technologie particulière, mais s'applique aussi bien à la technologie de 
téléphonie mobile de type 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (New Radio). Par ailleurs, les 
VLI et les VLInst fixées dans l'ORNI varient en fonction de la fréquence de rayonnement, mais ne 
dépendent pas de la technologie mobile; elles s'appliquent donc indépendamment du fait qu'il 
s'agisse de la 2G, 3G, 4G ou 5G. Les prévisions calculées dans le cadre de la procédure 
d'autorisation sont neutres sur le plan technologique (cf. explications de l'OFEV du 23 février 2021 
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI, ch. 2.1 et 3.2).

Il résulte de ce qui précède que le mandat constitutionnel est concrétisé dans une loi fédérale, elle-
même précisée et exécutée par une ordonnance. Partant, l'installation litigieuse – qui comporte 
notamment trois antennes adaptatives – repose manifestement sur une base légale suffisante.

4.

Les recourants soulèvent ensuite des craintes quant aux effets du rayonnement non ionisant sur la 
santé humaine et invoquent une violation du principe de précaution de l'art. 74 al. 2 Cst. et des 
art. 11 LPE et 3 ORNI. 

4.1. En l'occurrence, ils estiment qu'au vu de la VLInst calculée par l'intimée pour le LUS n° 3 
(4.95 V/m [sur une valeur limite autorisée de 5 V/m]) et pour le n° 10 (4.93 V/m), il y a lieu d'appliquer 
le principe de précaution de manière stricte et de procéder à un contrôle juridictionnel de l'ORNI à 
l'aune de ce principe constitutionnel. Selon la définition la plus couramment utilisée et la plus 
largement admise, le principe de précaution postule qu'en cas de risque de dommages graves ou 
irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre 
à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement (ATF 
132 II 305 consid. 4.3). Le Tribunal fédéral a considéré qu'à l'évidence, le système de l'ORNI, qui 
impose, pour toutes les antennes de téléphonie mobile, le respect de valeurs préventives 
sensiblement inférieures aux valeurs limites d'immissions, tient compte du principe de précaution 
ainsi défini (cf. arrêt TF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.4).

Les recourants font valoir que le Tribunal fédéral ne s'est jusqu'à présent prononcé que sur des 
affaires mettant en cause des antennes conventionnelles et non des antennes adaptatives. Se 
référant au jugement zurichois (VB.2020.00544) qu'ils ont produit, ils sont d'avis qu'on ne saurait 
procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume de le faire pour les antennes 
conventionnelles, de sorte que l'évaluation à laquelle procèdent les opérateurs en matière d'antenne 
de téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. Ils ajoutent 
que le fait que les antennes adaptatives puissent potentiellement émettre également dans d'autres 
directions et à une puissance supérieure signifie qu'il n'existe à ce jour aucune assurance que les 
VLInst soient respectées partout et, en l'occurrence, en tous les LUS visés.

Sur ce point, il est constaté que la demande de permis de construire a été mise à l'enquête en 2019 
et que le permis de construire litigieux a été octroyé le 7 décembre 2020, soit avant que l'aide à 
l'exécution relatives aux antennes adaptatives ne soit publiée par l'OFEV, le 23 février 2021 (cf. 
complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations 
de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil). Partant, il en résulte que l'examen du 

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projet n'a pas été effectué selon les recommandations de ce complément, mais selon la méthode 
applicable aux antennes conventionnelles qui envisage l'application du scénario du pire (worst case; 
cf. notamment circulaire de l'OFEV du 17 avril 2019, Informations à l’intention des cantons: 
Téléphonie mobile et rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse, ch. 4.2). Le calcul des 
prévisions concernant les antennes adaptatives est basé sur le diagramme d'antenne enveloppant, 
aussi bien pour le diagramme d'antenne vertical qu'horizontal. Or, il ressort des explications de 
l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI que, 
comme les différents diagrammes d'antenne sur lesquels est basé le diagramme enveloppant ne 
peuvent pas exister simultanément, les calculs basés sur les diagrammes d'antenne enveloppants 
surestiment considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité. Selon ce scénario du 
pire (worst case) appliqué jusqu'à présent, les antennes adaptatives sont par conséquent évaluées 
plus sévèrement que les antennes conventionnelles (cf. ch. 5.4). Il y est précisé qu'afin de garantir 
que les antennes adaptatives ne soient pas désavantagées par rapport aux antennes 
conventionnelles, le Conseil fédéral a établi, dans la révision de l'ORNI de 2019, que la variabilité 
des directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives doit être prise en 
considération dans le mode d'exploitation déterminant et que ceci est réalisé conformément au 
complément à l'aide à l'exécution du 23 février 2021 de l'ORNI pour les stations émettrices pour la 
téléphonie mobile en ce qui concerne les antennes adaptatives en appliquant un facteur de 
correction à la puissance d'émission maximale. Ce facteur de correction ne peut être appliqué que 
si les antennes adaptatives sont dotées d’une limitation de puissance automatique qui garantit que 
la puissance d’émission moyenne sur une période de 6 minutes ne dépasse pas la puissance 
d’émission autorisée (cf. complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI 
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil, ch. 3.2).

Comme exposé au consid. 2.2, le principe de prévention est réputé assuré en cas de respect de la 
VLInst dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique. En l'espèce, celle-ci est 
respectée pour tous les LUS concernés. La VLInst calculée est supérieure à 80% de la VLInst pour 
plusieurs d'entre eux (n° 3, 4, 5, 8, 9 et 10); pour le LUS n° 4, elle est de 4.95 V/m, soit très proche 
de la VLInst maximale prévue par l'ORNI (5 V/m). Cela étant, les recourants ne font pas valoir que 
la fiche de données spécifique au site de l'intimée ne serait pas conforme aux exigences légales, 
notamment à l'art. 11 ORNI. Or, des incertitudes et imprécisions sont inhérentes aux calculs 
prévisionnels de rayonnement. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a précisé que cela ne 
signifiait pas qu'il sera toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en fonction, 
dépassera les valeurs limites prescrites; il a cependant considéré qu'à ce stade de la procédure, à 
savoir en amont de la réalisation de l'installation, les valeurs prévisionnelles calculées conformément 
à la méthode prescrite dans les directives fédérales, font foi en dépit de l'importante marge 
d'incertitude qui les accompagne (cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 7.2.2). Dans 
ces conditions, les seules craintes soulevées par les recourants quant à l'éventualité d'une erreur 
dans les calculs effectués par l'intimée ne saurait justifier un refus de l'autorisation, de peur que 
celle-ci ne soit pas respectée. Par ailleurs, vu les VLInst calculées pour les LUS précités (n° 3, 4, 5, 
8, 9 et 10), le permis de construire délivré – renvoyant aux conditions du préavis du SEn – impose 
explicitement la réalisation de mesures in situ dès la mise en service des antennes, au plus tard 
dans les 180 jours suivants. Enfin, il peut encore être souligné que, dans le cas d'espèce, comme 
mentionné ci-dessus, les antennes adaptatives comprises dans le projet litigieux ont été examinées 
comme des antennes conventionnelles et partant évaluées plus sévèrement que ces dernières, ce 
qui justifie encore moins de se départir des principes jurisprudentiels élaborés dans le contexte des 
antennes de téléphonie mobile standards. 

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4.2. Pour le reste, les recourants critiquent le régime prévu par le droit fédéral pour la limitation des 
émissions, qu'ils estiment désuet et plus adapté à la nouvelle technologie 5G, respectivement aux 
antennes adaptatives. Selon eux, l'ORNI ne permet plus d'appréhender correctement les impacts et 
les risques liés à la nouvelle technologie 5G sur la santé humaine.

Comme déjà mentionné ci-dessus (cf. consid. 3.2), il appartient à l'OFEV de suivre l'évolution de la 
recherche et des connaissances en la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose 
le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause 
les valeurs limites fixées dans l'ORNI. Encore récemment, mais dans des affaires ne portant pas sur 
des antennes adaptatives ou sur la technologie 5G, le Tribunal fédéral a confirmé qu'en l'état des 
connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient 
être modifiées (cf. notamment arrêts TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1; 1C_348/2017 
du 21 février 2018 consid. 4.3; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5).

A propos de l'évolution des connaissances scientifiques, les recourants se réfèrent au rapport du 
18 novembre 2019 "Téléphonie mobile et rayonnement" mandaté par le DETEC (qui selon eux met 
en évidence des effets en deçà des valeurs limites d'immissions retenues par l'ORNI), aux 
informations de l'OFEV du 17 avril 2019 à l'intention des cantons intitulé "Téléphonie mobile et 
rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse" – lesquelles indiquent notamment que l'OMS 
a classé les champs électromagnétiques de radiofréquence comme peut-être cancérogènes pour 
l'homme –, à une newsletter publiée en novembre 2018 par le Groupe consultatif d'experts en 
matière de rayonnement non ionisant (BERENIS) présentant une évaluation détaillée de deux 
études sur le cancer chez la souris et le rat exposés à vie aux rayonnements de haute fréquence, à 
un article paru dans la Tribune de Genève le 24 février 2021 relatant les craintes des Médecins en 
faveur de l'environnement (MfE), à la newsletter publiée en janvier 2021 par le Groupe BERENIS 
relative au lien possible entre le stress oxydatif et l'exposition aux champs magnétiques et 
électromagnétiques et leurs effets sur la santé ainsi qu'à une expertise de l'Institut pour le droit 
suisse et international de la construction de l'Université de Fribourg et une communication de la 
Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et 
de l'environnement (ci-après: DTAP).

Comme l'a constaté le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_518/2018 précité consid. 5.2), on lit dans le 
rapport de novembre 2019 du groupe de travail "Téléphonie et rayonnement" mandaté par le 
DETEC, qui prend en considération les rapports d'évaluation publiés depuis 2014, que, jusqu'à 
présent, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière cohérente en dessous des valeurs limites 
fixées dans l'ORNI pour les fréquences de téléphonie mobile utilisées actuellement. Des 
observations "plus ou moins bien étayées" ont certes été réalisées dans les milieux scientifiques et 
la pratique s'agissant des effets en dessous des valeurs limites. Le groupe de travail les expose une 
à une et constate que les éléments de preuves demeurent limités (DETEC, Rapport "Téléphonie 
mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, p. 8-9). En outre, le groupe consultatif d'experts des 
rayons non ionisants (BERENIS), créé en 2014, passe en revue les articles scientifiques récemment 
publiés sur le sujet et sélectionne ceux qu'il considère comme importants pour la protection des 
personnes ou qui pourraient l'être. Une newsletter relatant ce travail paraît environ quatre fois par 
an. Les critères de sélection des articles scientifiques étudiés et discutés sont exposés en toute 
transparence sur la page internet de l'OFEV présentant le groupe.

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Il convient ici de rappeler que, le 17 avril 2019, le Conseil fédéral a adopté des modifications de 
l'ORNI, notamment en vue du déploiement des réseaux 5G. Les valeurs limites existantes n'ont 
cependant pas été modifiées, de sorte que le niveau de protection défini à titre préventif demeure 
inchangé. En effet, l'ORNI fixe deux types de valeurs: les valeurs limites d’immissions (VLI) et les  
valeurs limites de l’installation (VLInst). Les VLI protègent la population contre les effets sur la santé 
qui ont été prouvés scientifiquement (réchauffement des tissus corporels) et doivent être respectées 
partout où des personnes peuvent séjourner – même durant une courte période. Elles correspondent 
aux valeurs qu’appliquent la majorité des pays voisins et oscillent entre 36 et 61 V/m dans le domaine 
des fréquences de téléphonie mobile. Étant donné que certaines recherches scientifiques plus ou 
moins bien étayées mettent en évidence d’autres effets, l’ORNI fixe également des VLInst qui 
concrétisent le principe de précaution défini dans la LPE. Variant entre 4 et 6 V/m, ces valeurs sont 
dix fois plus faibles que les VLI. Dans les lieux où des personnes séjournent régulièrement pendant 
une période prolongée, l’intensité du champ électrique d’une installation de téléphonie mobile au 
sens de l’ORNI ne peut dépasser un dixième de la VLI. Grâce aux VLInst, le RNI des antennes de 
téléphonie mobile est limité de manière nettement plus stricte en Suisse que dans la plupart des 
États européens (cf. DETEC, Rapport "Téléphonie mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, 
p. 5). Par ailleurs, aux termes de l'art. 19b ORNI – entré en vigueur le 1er juin 2019 –, l’OFEV publie 
périodiquement une vue d’ensemble nationale de l’exposition de la population au rayonnement. À 
ce titre, il peut procéder à des enquêtes. Les détenteurs d’installations ainsi que les autorités 
fédérales et cantonales sont tenues de fournir à l’OFEV, à sa demande, les renseignements 
nécessaires (al. 1). L’OFEV fournit périodiquement des informations concernant l’état de la science 
et de l’expérience en matière d’effets sur l’homme et l’environnement du rayonnement émis par les 
installations stationnaires (al. 2).

En l'occurrence, hormis l'article paru dans le journal La Tribune de Genève – qui ne contient aucune 
évaluation scientifique –, les recourants se réfèrent uniquement à des publications de l'OFEV ou 
effectuées sur mandat de la Confédération. Ils ne critiquent pas ces publications, sur lesquelles s'est 
incontestablement appuyé/s'appuie le Conseil fédéral pour décider de la pertinence de modifier 
l'ORNI, respectivement les valeurs limites notamment. Quant au communiqué de presse de l'OMS 
du 31 mai 2011 – indiquant que le Centre international de la recherche contre le cancer avait classé 
les champs électromagnétiques de radiofréquence comme peut-être cancérogènes pour l'homme – 
produit par les recourants, il n'est pas pertinent en l'espèce dès lors qu'il se rapporte à l'utilisation 
du téléphone sans fil. Enfin, l'extrait du rapport d'expertise de l'Institut pour le droit suisse et 
international de la construction de l'Université de Fribourg et la communication de la DTAP, 
également cités par les recourants, ne sont pas non plus pertinents en l'espèce. Ces documents ont 
en effet trait à la question de savoir si l'installation d'antennes adaptatives correspond à une 
modification au sens de l'ORNI et si elle peut être soumise à une procédure simplifiée (cas bagatelle) 
ou si elle doit se voir appliquer la procédure ordinaire d'autorisation de construire. Or, ce point n'est 
pas litigieux ici, le canton de Fribourg ayant décidé de soumettre l'installation d'antennes 5G à 
l'obtention d'un permis de construire selon la procédure ordinaire, à partir du 1er juin 2019 déjà.

Au regard de ce qui précède, les développements présentés par les recourants ne sont ainsi pas 
propres à mettre en doute la présomption de respect du principe de prévention par les valeurs limites 
actuelles. De même, le fait que l’application de l'ORNI garantit le respect du principe de précaution 
ne saurait être remis en cause.

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5.

5.1. Les recourants se plaignent en outre de l'absence de contrôle du respect des valeurs limites 
sur le long terme, alors même que l'antenne litigieuse pourrait être amenée à émettre à une 
puissance supérieure à la puissance autorisée par le permis de construire et que la VLInst est de 
4.95 V/m pour le LUS n° 3 et de 4.93 V/m pour le n° 10.

5.1.1. En l'occurrence, le permis de construire litigieux rend explicitement la constructrice intimée 
attentive à la condition émise par le SEn dans son préavis du 7 janvier 2020 concernant la réalisation 
de mesures in situ. En effet, celui-ci a relevé que les immissions qui sont à attendre pour les LUS 
n° 3, 4, 5, 8, 9, 10 (plus de 80 % de la VLInst) impliquent la réalisation de mesures in situ dès la 
mise en service des antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants. Comme exposé au consid. 
2.3 ci-dessus, si la VLInst est dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance émettrice 
autorisée, l'autorité ordonne une réduction de la puissance émettrice ou une autre adaptation de 
l'installation (cf. recommandation d'exécution de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie 
mobile et raccordements sans fil [WLL], 2002, ch. 2.1.8).

Le permis de construire litigieux réserve en outre expressément le respect strict des conditions des 
préavis communaux et cantonaux; ces préavis font ainsi partie intégrante dudit permis. Or, dans son 
préavis du 13 janvier 2020, le SEn a imposé comme condition que les antennes soient 
obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ).

5.1.2. Le système d'assurance qualité a été mis en place suite à un arrêt rendu par le Tribunal 
fédéral le 10 mars 2005 (1A.160/2004) et a fait l'objet d'une circulaire publiée le 16 janvier 2006 par 
l'OFEV ("L'assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l'ORNI en ce qui 
concerne les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil"). Selon cette 
circulaire, chaque opérateur de réseau implémente une ou plusieurs banques de données incluant 
et actualisant en permanence tous les composants électroniques et réglages d'appareillages influant 
sur la puissance émettrice ou les directions de propagation. Le système AQ doit être pourvu d'un 
système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance émettrice 
effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les antennes du réseau concerné 
avec les valeurs ou les domaines angulaires autorisés. Les dépassements constatés de valeurs 
autorisées sont corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon 
dans un délai de cinq jours ouvrés. Si le système AQ constate de tels dépassements, un protocole 
d'erreurs – qui est adressé d'office à l'autorité d'exécution tous les deux mois et conservé au moins 
12 mois – est automatiquement établi. Les opérateurs de réseau doivent accorder aux autorités 
d'exécution un accès illimité à la banque de données AQ (circulaire, ch. 3 p. 2 s.). L'état de 
l'implémentation et le fonctionnement conforme du système AQ doivent être contrôlés 
périodiquement, pour la première fois fin 2006 (circulaire, ch. 5 p. 4).

Les systèmes d'assurance qualité des opérateurs déployant des services commerciaux de 
téléphonie mobile et les paramètres opérationnels déterminants pour les émissions et immissions 
de rayonnement non ionisant de leurs installations ont pour la première fois été vérifiés en 2007, 
lors d'un contrôle par échantillonnage effectué dans l'ensemble de la Suisse. Le système AQ du 
réseau de téléphonie mobile des CFF a été examiné en 2008 par l'Office fédéral des transports 
(OFT). En 2010/2011, il a été procédé à un nouveau contrôle complet des systèmes AQ des 
opérateurs Orange, Sunrise, Swisscom et CFF (cf. notamment ASEB/ECOSENS AG, rapport du 
18 janvier 2012 intitulé "Stichprobenkontrollen von Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der 

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Qualitätssicherungssysteme der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und SBB", 
2010/2011, p. iii).

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a considéré que le système d'assurance de la qualité est 
conforme aux exigences posées en matière de contrôle effectif des immissions et constitue en 
principe une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI. Même s'il présente 
quelques défauts, il reste néanmoins un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des 
installations de téléphonie mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur limite 
de l'installation (cf. notamment arrêts TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3 et les 
références citées; 1C_360/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3.1 et les références citées). Récemment, 
le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le contrôle du respect des normes de l'ORNI en lien avec le 
système d'assurance qualité (cf. arrêt TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019, en particulier 
consid.  6.1, 6.2 et 8). Dans cet arrêt, la Haute Cour a constaté que des contrôles effectués dans le 
canton de Schwytz avait montré des écarts par rapport aux réglages approuvés, en ce sens que 
l'installation réalisée ne correspondait pas à l'installation autorisée dans le permis de construire 
(hauteurs et directions d'émission). Si elle a certes invité l'OFEV à vérifier ces données au niveau 
national – y compris par des contrôles sur place – dans le cadre de sa tâche de surveillance de mise 
en œuvre de l'ORNI, elle a cependant considéré que les écarts constatés sur les antennes de 
téléphonie mobile concernées par rapport aux réglages approuvés ne constituaient pas une base 
suffisante pour conclure à une défaillance générale du système d'assurance qualité. Elle a enfin 
souligné qu'il n'y avait actuellement aucune raison d'exiger un contrôle des rayonnements par des 
mesures structurelles relatives à la hauteur et à la direction de transmission des antennes.

5.1.3.En l'occurrence, il résulte de ce qui précède que des mesures in situ devront être effectuées 
pour les LUS n° 3, 4, 5, 8, 9, 10. A cela s'ajoute que les antennes devront toutes être intégrées dans 
le système d'assurance qualité. Les données autorisées par le permis de construire pour les 
antennes ici litigieuses – en particulier la puissance émettrice – (cf. fiche de données spécifique au 
site) devront être introduites dans la base de données. En cas de dépassement, un protocole 
d'erreur sera établi et envoyé aux autorités.

Partant, l'intimée ne pourra exploiter l'installation litigieuse que dans le cadre de la puissance 
déclarée dans la fiche de données spécifique au site et selon les données autorisées par le permis 
de construire. Toute augmentation de l'ERP ou modification des directions d'émission au-delà du 
domaine angulaire autorisé sera considéré comme une modification de l'installation au sens du 
ch. 62 al. 5 de l'annexe 1 de l'ORNI et devra être documenté par une nouvelle fiche de données 
spécifique au site et autorisé (cf. art. 11 ORNI; arrêts TF 1C_97/2018 précité consid. 6.1, 6.2 et 6.3; 
1C_226/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6). L'intégration des antennes litigieuses au système 
d'assurance qualité permettra ainsi de s'assurer qu'elles seront effectivement exploitées 
conformément au permis délivré et non à sa puissance maximale. En l'état, les arguments soulevés 
par les recourants ne permettent au demeurant pas de douter que le système d'assurance qualité 
consiste en un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des installations de téléphonie 
mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur limite de l'installation. En effet, 
comme exposé ci-dessus, les antennes adaptatives ont en l'espèce été examinées comme des 
antennes conventionnelles et, partant, ont été évaluées plus sévèrement que ces dernières. Cela 
signifie que le facteur de correction prévu par le complément du 23 février 2021 à la recommandation 
d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements 
sans fil pour éviter que de telles antennes soient traitées plus sévèrement n'a pas été appliqué pour 
les antennes ici litigieuses. Dans cette mesure, les critiques dirigées contre la méthode de contrôle 

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qui y est liée pour garantir le respect de la puissance autorisée d'une antenne adaptative selon la 
directive modifiée – puissance moyenne sur 6 minutes – ne sont pas déterminantes dans le présent 
litige. En outre, le SEn a préavisé favorablement le projet, sous réserve de certaines conditions, et 
aucun élément au dossier ne permet de mettre en doute l'avis de cette autorité spécialisée en la 
matière. Partant, il suffit que la puissance d'émission la plus haute autorisée soit enregistrée et 
contrôlée pour permettre de vérifier le respect des VLInst.

Dans ces conditions et pour être complet, l'arrêt zurichois auquel se réfèrent les recourants (arrêt 
VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) ne modifie pas le sort du présent litige. En effet, les Juges 
zurichois ont estimé que le dossier ne contenait pas suffisamment d'informations pour leur permettre 
d'examiner le respect des valeurs limites pour des antennes adaptatives. Il y a lieu de relever que 
cet arrêt a été rendu avant le complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de 
l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil et les 
explications de l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur évaluation 
selon l'ORNI. Or, c'est à l'aide de ces documents notamment que l'on peut soutenir qu'il est certes 
judicieux de compléter les fiches techniques pour des antennes adaptatives dans le but d'une 
meilleure transparence, mais que ceux-ci permettent également de comprendre que les données 
contenues sur les anciennes fiches sont suffisantes. En effet, comme démontré ci-dessus, les 
antennes ici litigieuses ont toutes été examinées selon le scénario du pire (worst case); partant, les 
antennes adaptatives ici critiquées ont été évaluées plus sévèrement que les antennes 
conventionnelles et il a pu être constaté à ce stade que l'installation projetée respecte les VLInst. 

5.2. Les recourants ont requis, à titre de mesure d'instruction, que l'intimée soit interpellée afin 
qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir, conformément 
à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le contrôle à long terme du respect des valeurs limites.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités). La Cour de céans considère que la mesure d'instruction susmentionnée requise 
par les recourants est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que l'objet du litige consiste à examiner 
si l'installation projetée est conforme au droit. Pour le reste, la puissance émettrice autorisée est 
clairement mentionnée dans la fiche de données spécifique au site et ne peut à l'évidence pas être 
augmentée spontanément par l'intimée, sans nouvelles démarches, comme on vient de le voir dans 
le considérant qui précède.

6.

Les recourants invoquent en outre une violation de l'art. 2 LAT. Dès lors que le déploiement complet 
de la technologie 5G en Suisse à pleine puissance implique l'implantation de quelque 26'000 
nouvelles antennes, ils soutiennent que l'on est en présence d'une tâche dont l'accomplissement a 
des effets sur l'organisation du territoire. Ils estiment ainsi qu'une planification directrice, ou à tout le 
moins, communale ou intercommunale au stade de l'affectation, est indispensable afin d'éviter la 
prolifération des antennes et l'absence de coordination entre les opérateurs. 

6.1. En vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire 
l'objet d'une planification spéciale (cf. notamment ATF 142 I 26 / JdT 2017 I 226 consid. 4.2 et les 
références citées; arrêt TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2 et les références citées, dans 

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lequel il est fait référence aux technologies GSM et UMTS; arrêt TC BE 100.2020.27 du 6 janvier 
2021 consid. 9.1); elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138 II 173 consid. 
5). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une planification pour ce type 
d'installations, cette planification peut être positive, négative ou en cascade (ATF 141 II 245 consid. 
2.1).

La législation cantonale sur l'aménagement du territoire n'impose pas d'obligation de planification 
pour les installations de téléphonie mobile. La commune de CH.________ n'a pas édicté de 
planification, positive ou négative, pour ce type d'installations. Dans ce contexte, la référence, par 
les recourants, à un article de presse paru en avril 2021, dont il ressort que la Ville de CL.________ 
aurait voté un budget "pour élaborer un document qui vise à coordonner la pose d'antennes", vient 
précisément accréditer la thèse selon laquelle il incombe le cas échéant aux autorités communales 
de réglementer ce sujet, ce qui n'est pas le cas ici. Dans le même ordre d'idées, la question déposée 
le 20 avril 2021 par deux députés au Grand Conseil fribourgeois (réf. 2021-CE-141) traduit sur le 
plan politique les inquiétudes de la population, mais ne saurait, en l'état tout au moins, justifier de 
s'écarter des principes développés précédemment.

6.2. Sur le vu de ce qui précède, il n'existe aucune obligation de planification pour les installations 
de téléphonie mobile. Sur le principe, les opérateurs sont en droit d'obtenir des permis de construire 
pour leurs installations de téléphonie mobile dans la zone à bâtir, pour autant que l'ORNI et les 
autres dispositions applicables, notamment en matière de droit de l'aménagement ou de protection 
du patrimoine, soient respectées. Partant, ce grief doit être rejeté.

7.

Dans un grief supplémentaire, les recourants remettent en cause l'effet anticipé positif du plan. Selon 
eux, il convient de s'écarter de l'accord de la commune à cet égard, vu le préavis, défavorable qu'elle 
a rendu quant au projet lui-même. Ils relèvent en particulier l'absence d'intérêt (public ou privé) 
prépondérant justifiant une telle mesure, notamment du fait qu'une couverture 4G est déjà assurée 
et qu'il n'existe aucune urgence d'assurer une couverture 5G. En outre, l'intérêt public à la protection 
d'un secteur protégé et au respect du principe de précaution doit selon eux prévaloir sur l'intérêt 
purement privé de l'intimée.

7.1. Selon l'art. 91 al. 1 LATeC, dès la mise à l’enquête publique des plans et règlements et jusqu’à 
leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des 
terrains compris dans le plan. L'alinéa 2 de la même disposition précise que, toutefois, moyennant 
l’accord préalable de la commune et du Service, l’autorité compétente en matière de permis de 
construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards 
dommageables.

7.2. Il convient tout d'abord de relever que le fait que la Commune de CH.________ ait préavisé 
défavorablement le projet litigieux ne l'empêchait pas d'accorder l'effet anticipé positif au plan. Cette 
notion est en effet liée à l'existence d'une révision des plans d'aménagement locaux. Or, en 
l'occurrence, la parcelle sur laquelle se trouve l'installation litigieuse n'est pas touchée par des 
modifications particulières dans le contexte de la révision du PAL; cela ressort notamment du préavis 
du SeCA, qui indique que la zone dans laquelle le futur projet devra s'implanter n'a pas été touchée 
par la révision générale du plan d'aménagement local de la commune de CH.________. Cette 
dernière n'a pas remis en question son choix ultérieurement.

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Au surplus, il ressort du préavis du Service des biens culturels que si "le secteur concerné appartient 
à la catégorie 2 de périmètre à protéger selon le plan directeur cantonal", le projet n'est toutefois 
"pas situé dans un périmètre de protection du site construit, ni de l'environnement du site construit"; 
ledit Service a en outre constaté que "l'installation est déjà existante". 

Au vu de l'ensemble de ce qui précède, on ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils invoquent un 
intérêt public prépondérant à la protection dudit secteur. 

8.

Dans un dernier argument, les recourants allèguent que l'installation litigieuse ne respecte pas la 
distance minimale à la forêt située de l'autre côté de la route cantonale.

8.1. L'art. 17 al. 1 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit que les 
constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées que si elles n’en 
compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation. L'al. 2 ajoute que les cantons 
fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les constructions et les installations de la 
lisière de la forêt. Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur 
prévisible du peuplement.

L'art. 26 al. 1 de la loi cantonale du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection contre les catastrophes 
naturelles (LFCN; RSF 921.1) prévoit ainsi qu'aucune construction ou installation non forestière, 
aucun dépôt permanent ou temporaire ne peut être érigé à moins de 20 mètres de la forêt. L'al. 2 
précise que des dérogations peuvent être accordées par l'autorité compétente pour autoriser la 
construction. La demande de dérogation doit être jointe à la demande de permis de construire; elle 
est accompagnée de l'avis préalable du ou de la propriétaire de la forêt concernée.

L'art. 31 du Règlement communal d'urbanisme de CH.________ fixe également la distance minimale 
de construction à la limite de l'aire forestière à 20 mètres, à moins que le plan d’affectation des zones 
ou un plan d'aménagement de détail ne donne d'autres indications.

En vertu de l'art. 69 al. 1 LATeC, le maintien, l'entretien et la rénovation en vue d'une adaptation aux 
standards actuels des constructions et installations légalisées qui ne sont plus conformes à 
l'affectation de la zone ou aux prescriptions de construction sont garantis. L'al. 2 ajoute qu'un 
changement d'affectation ou un agrandissement peut être autorisé pour les constructions et 
installations visées à l'alinéa 1, à condition que la non-conformité au droit en vigueur ne soit pas 
fondamentalement aggravée et qu'aucun intérêt prépondérant privé ou public ne s'y oppose.

Le message du 20 novembre 2007 du Conseil Etat accompagnant le projet de loi sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (BGC 2008 1274, 1297 ad art. 68 et 69) précise à ce sujet que: 
"Avec la nouvelle formulation proposée à l'article 68 [devenu l'art. 69] al. 1, le principe de la garantie 
de la situation acquise couvre également les travaux de rénovation en vue d'une adaptation aux 
standards actuels. Les limites pour une autorisation de changement d'affectation (précision par 
rapport au régime actuel) ou d'agrandissement d'une construction non conforme sont désormais 
constituées par l'aggravation de la non-conformité et la présence d'un intérêt prépondérant opposé 
(al. 2). La disposition ne subordonne plus les possibilités de changement d'affectation et 
d'agrandissement à l'accord préalable de la commune, laquelle pourra évidemment toujours se 
prononcer sur la demande dans son préavis, lorsque le dossier est soumis à la procédure ordinaire. 
En outre, la disposition légale donne également la compétence au conseil communal d'appliquer 
l'article 68 [actuellement, 69] pour les constructions soumises à la procédure simplifiée (dans les 

https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1992/2521_2521_2521/fr#art_17

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limites posées par cet article; même si l'on peut penser que les cas relatifs à ces constructions et 
tombant dans ces limites seront peu nombreux)".

8.2. En l'espèce, une mesure au moyen du logiciel Google Maps donne une distance à la lisière 
de la forêt d'environ 17 mètres, de sorte que l'installation litigieuse ne semble a priori pas respecter 
la distance minimale de 20 mètres prévue à l'art. 26 al. 1 LFCN. Par ailleurs, aucune dérogation ne 
figure effectivement au dossier de la cause. On relève au passage que la proximité avec une surface 
forestière a été dûment mentionnée par l'intimée dans le formulaire de requête (point 3.1.3 in fine).

Cela étant, il ressort des documents liés à la demande initiale de permis de construire, dont la 
production a été requise d'office auprès de la Préfecture de la Glâne par le délégué à l'instruction, 
que l'installation en question a été érigée en 1995, soit avant que n'entre en vigueur la LFCN, fixant 
la limite litigieuse conformément aux instructions du législateur fédéral. La présente procédure 
touche donc à la modification d'une installation érigée voilà plus de 20 ans, sans que sa présence à 
proximité de la forêt n'ait jusqu'ici soulevé de question. Dans ce contexte, on peut légitimement 
douter de la nécessité de requérir une dérogation dans le cadre de la présente procédure, ce 
d'autant que la structure physique n'est que marginalement modifiée.

On peut en outre douter qu'un examen du cas d'espèce puisse avoir lieu à l'aune de l'art. 69 LATeC, 
dès lors que cette disposition vise les constructions et installations légalisées qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone ou aux prescriptions de construction, ce qui n'est pas le cas ici. 
Le serait-elle qu'elle ne conduirait quoi qu'il en soit pas à justifier le refus du permis de construire 
litigieux. Compte tenu de la modification relativement mineure opérée sur l'installation en question 
(changement des antennes), il n'en découle en effet pas d'aggravation majeure sous l'angle de la 
non-conformité au droit en vigueur. Plus particulièrement, on ne voit pas en quoi l'installation précitée 
serait susceptible de compromettre la conservation, le traitement ou encore l’exploitation de la forêt 
située à proximité, d'autant que, comme rappelé plus haut, elle n'a jusqu'ici jamais posé de problème 
à cet égard durant la dernière vingtaine d'années. On ne distingue pas non plus quel (autre) intérêt 
prépondérant, privé ou public, serait susceptible de s'y opposer. On relève en particulier que dite 
forêt est la propriété de la commune de CH.________ qui n'a émis aucun commentaire à cet égard 
dans ses déterminations. Il sied enfin de constater que les bâtiments sis le long de la route cantonale, 
de part et d'autre de la parcelle où se trouve le mât litigieux, se trouvent a priori à des distances 
similaires à la forêt.

Compte tenu de l'ensemble des circonstances, ce grief doit être rejeté.

8.3. Les recourants se prévalent enfin d'une violation de la clause d'esthétique et d'intégration, en 
se référant à la jurisprudence fédérale ainsi qu'à l'art. 125 LATeC. A ce titre, ils opposent à la garantie 
de la propriété et à la liberté économique de l'intimée les intérêts suivants: principe de précaution, 
protection d'un secteur bâti d'importance nationale et protection du droit à la vie des habitants des 
LUS n° 3 et 10.

Cette argumentation est manifestement infondée: la clause en question a en effet pour mission de 
garantir une intégration harmonieuse d'une construction ou une installation au sein de 
l'environnement bâti. Or, les arguments soulevés par les recourants sont sans rapport direct avec 
cette thématique (précaution, droit à la vie), respectivement sont invoqués de façon bien trop 
générale. On ne saurait non plus invoquer la protection d'un secteur bâti d'importance nationale, le 
Service des biens culturels ayant indiqué que le projet n'était "pas situé dans un périmètre de 
protection du site construit, ni de l'environnement du site construit". 

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En définitive, au vu de l'implantation de longue date dans le milieu bâti et de la nature pour le moins 
discrète de la modification (changement d'antennes au sommet d'un mât existant), la Cour ne 
discerne pas de motif objectif pouvant justifier de refuser l'octroi du permis de construire sous l'angle 
de dite clause.

9.

Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours (602 2021 20) doit être rejeté. Partant, les 
décisions rendues par le préfet le 7 décembre 2020 sont confirmées.

L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 
146) est devenue sans objet.

Les frais de procédure sont mis solidairement à la charge des recourants qui succombent, 
conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12).

Dans la mesure où l'intimée a agi par le biais de son service juridique, sans faire appel à un 
mandataire extérieur, elle n'a pas droit à une indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours (602 2021 20) est rejeté.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 146), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 12 octobre 2021/jfr/mba

Le Président : Le Greffier-rapporteur :