# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 73b9b741-0ee2-568f-80a4-1f73f2794567
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-04
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 04.03.2024 603 2023 156
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2023-156_2024-03-04.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2023 156

Arrêt du 4 mars 2024

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Dina Beti, Johannes Frölicher 
Greffier : Pascal Tabara

Parties A.________, recourante, représentée par Me Laurent Gilliard, avocat

contre

OFFICE DE LA CIRCULATION ET DE LA NAVIGATION, autorité 
intimée 

Objet Circulation routière et transports – Retrait de sécurité de durée 
indéterminée, expertise médicale

Recours du 6 octobre 2023 contre la décision du 4 septembre 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Entre novembre 2022 et mai 2023, A.________ a fait l'objet de quatre rapports de dénonciation 
des polices fribourgeoise et vaudoise qui ont conduit l'Office de la circulation routière et de la 
navigation (OCN) à ouvrir une procédure administrative à son encontre. Elle a ainsi été dénoncée 
pour les événements suivants:

 Le 17 novembre 2022 dans la localité de B.________, la vitesse du véhicule de l'intéressé a 
été mesurée à 77 km/h au lieu de la limite de 50 km/h applicable.

 Le 8 février 2023, il a été constaté à C.________ que A.________ avait conduit sous le coup 
d'un retrait de permis. Au moment de son interpellation, elle faisait usage de son téléphone 
sans dispositif permettant de garder les mains libres.

 En date du 19 février 2023 à C.________, une patrouille a intercepté A.________ au volant 
de son véhicule qu'elle conduisait malgré un retrait de permis.

 Le 21 mai 2023, l'intéressée a été contrôlée à C.________ au volant de son véhicule qu'elle 
conduisait malgré un retrait de permis. Elle conduisait en outre sous l'emprise de stupéfiants, 
la concentration sanguine de tétrahydrocannabinol (THC) – relevée à teneur de 2.4 µg/l – étant 
supérieure au seuil légal de 1.5 µg/l. Interrogée sur le lieu du contrôle par la police, la 
conductrice a reconnu avoir consommé un joint la veille. Son véhicule a été séquestré sur-le-
champ. 

B. Par décision du 4 septembre 2023, l'OCN a prononcé le retrait de sécurité du permis de 
conduire de A.________ pour une durée indéterminée, avec un minimum incompressible de trente 
mois. La restitution du permis a été subordonnée à l'obligation de prouver l'aptitude à la conduite 
par le biais de deux expertises, la première devant être effectuée chez un spécialiste (médecin ou 
institut reconnu par la Société suisse de médecine légale) et la seconde par un psychologue du trafic 
reconnue par la Fédération suisse des psychologues, ainsi qu'à celle d'un nouvel examen de 
conduite, théorique et pratique.

L'OCN a retenu quatre antécédents figurant dans le système d'information relatif à l'admission à la 
circulation (SIAC): 

 un retrait de permis d'une durée d'un mois avec prolongation de la période probatoire le 
29 septembre 2015 pour faute moyennement grave;

 un retrait de permis de quatre mois le 24 mai 2018 pour faute moyennement grave;

 un cours d'éducation routière le 29 septembre 2022 pour faute légère;

 un retrait de permis de six mois le 28 juillet 2022 pour faute grave. 

Le dernier retrait était en cours d'exécution depuis le 28 janvier 2023.

C. Le 6 octobre 2023, A.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal. À l'appui de 
son recours, elle fait valoir que le retrait de permis prononcé le 29 septembre 2015 retient à tort une 
infraction moyennement grave alors qu'il s'agissait d'une simple inattention, de sorte qu'une faute 
légère aurait dû être retenue. Faute d'un cumul suffisant de retraits de permis pour des infractions 
graves et moyennement graves, la décision attaquée ne devait donc pas prononcer un retrait de 

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sécurité. Concernant les conditions pour récupérer son permis de conduire, elle relève que les 
mesures prononcées sont trop rigoureuses, une seule expertise, soit auprès d'un psychiatre, soit 
auprès d'un psychologue du trafic, étant suffisante. Par ailleurs, les infractions constatées se 
résument à des conduites sans permis, ce qui n'indique pas une méconnaissance des règles de la 
circulation. L'obligation de se soumettre à un nouvel examen théorique et pratique n'est donc pas 
nécessaire.

Le 3 janvier 2023, l'OCN s'est adressé aux ministères publics fribourgeois et vaudois en leur 
demandant de lui transmettre les ordonnances pénales rendues sur la base des événements des 
17 novembre 2022, 8 et 19 février 2023 et 21 mai 2023. Le même jour, le Ministère public de 
l'arrondissement du Nord vaudois a transmis à l'OCN la copie de l'ordonnance pénale du 6 juin 2023, 
définitive et exécutoire, condamnant A.________ à une peine pécuniaire de 140 jours-amende sans 
sursis et à une amende de CHF 300.- pour les événements des 17 novembre 2022, 8 et 19 février 
2023. A la même date, le Ministère public de l'État de Fribourg a annoncé qu'il avait rendu une 
ordonnance pénale le 15 décembre 2023 pour sanctionner les faits commis le 21 mai 2023 par une 
peine pécuniaire de 25 jours-amende sans sursis et une amende de CHF 100.-. Selon les 
renseignements pris d'office, cette ordonnance pénale est définitive et exécutoire depuis le 8 janvier 
2024.

Le 4 janvier 2023, l'OCN a produit son dossier et a conclu au rejet du recours.

Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA ; RSF 150.1) – l'avance de frais de procédure 
ayant en outre été versée en temps utile – le recours est recevable en la forme et la Cour de céans 
peut en examiner les mérites.

1.2. En vertu de l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, le Tribunal de céans ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 
2 CPJA).

2.

2.1. Afin d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, la jurisprudence a établi 
qu'en principe, l'autorité administrative statuant sur un retrait du permis de conduire ne peut pas 
s'écarter des constatations de fait d'un jugement pénal entré en force. La sécurité du droit 
commande en effet d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à 

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des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits. L'autorité administrative ne peut 
s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations 
de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci, s'il existe 
des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est 
livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes 
les questions de droit, en particulier celles qui touchent à la violation des règles de la circulation 
(ATF 139 II 95 consid. 3.2). Cela vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme 
d'une procédure publique ordinaire, au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins 
interrogés, mais également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue d'une 
procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police. Il 
en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée savait ou aurait dû prévoir, en raison de la 
gravité des faits qui lui sont reprochés, qu'il y aurait également une procédure de retrait de permis. 
La personne impliquée est donc tenue, en vertu des règles de la bonne foi, de faire valoir ses moyens 
dans le cadre de la procédure pénale, le cas échéant en épuisant les voies de recours à sa 
disposition. Elle ne peut pas attendre la procédure administrative pour exposer ses arguments (arrêt 
TF 1C_738/2021 du 1er décembre 2022 consid. 2.1 et les références, arrêt TC FR 603 2019 70 du 
19 août 2019 consid. 2.1).

Si les faits retenus au pénal lient donc en principe l'autorité et le juge administratifs, il en va 
différemment des questions de droit, en particulier de l'appréciation de la faute et de la mise en 
danger (arrêt TF 1C_588/2020 du 25 novembre 2021 consid. 3.2).

2.2. En l'espèce, par ordonnance pénale du 6 juin 2023, la recourante a été condamnée pour les 
infractions de violation simple et grave des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 et 2 LCR), 
et conduite d'un véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis 
(art. 95 al. 1 let. b LCR) pour les événements des 17 novembre 2022, 8 et 19 février 2023. Par 
ordonnance pénale du 15 décembre 2023, elle a en outre été condamnée pour les infractions de 
conduite d'un véhicule en état d'incapacité de conduire (art. 91 al. 1 let. b LCR) et conduite d'un 
véhicule automobile malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de l'usage du permis (art. 95 al. 1 let. 
b LCR) pour l'évènement du 21 mai 2023.

La recourante n'a pas contesté ces ordonnances pénales. Partant, elle ne peut plus contester dans 
le cadre de la procédure administrative les faits établis au terme de la procédure pénale, ce qu'elle 
ne fait d'ailleurs pas. Il sera dès lors tenu pour établi que la recourante a commis un excès de vitesse 
le 17 novembre 2022, conduit sous le coup d'un retrait de permis les 8 février 2023, 19 février 2023 
et 21 mai 2023, et conduit sous l'emprise de stupéfiants à cette dernière date.

2.3. Selon l'art. 32 al. 2 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), 
le Conseil fédéral limitera la vitesse des véhicules automobiles sur toutes les routes. En application 
de cette disposition, l'art. 4a al. 1 let. a de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur la circulation 
routière (OCR; RS 741.11), la vitesse maximale générale des véhicules peut atteindre 50 km/h dans 
les localités, lorsque les conditions de la route, de la circulation et de visibilité sont favorables.

L'art. 10 al. 2 LCR prévoit que nul ne peut conduire un véhicule automobile sans être titulaire d’un 
permis de conduire ou, s’il effectue une course d’apprentissage, d’un permis d’élève conducteur.

Aux termes de l'art. 31 al. 2 LCR, toute personne qui n’a pas les capacités physiques et psychiques 
nécessaires pour conduire un véhicule parce qu’elle est sous l’influence de l’alcool, de stupéfiants, 
de médicaments ou pour d’autres raisons, est réputée incapable de conduire pendant cette période 

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et doit s’en abstenir. Un conducteur est réputé incapable de conduire chaque fois qu'il est prouvé 
que son sang contient du THC (art. 2 al. 2 let. a OCR). Selon l'art. 34 de l'ordonnance de l'Office 
fédéral des routes du 22 mai 2008 concernant l'ordonnance sur le contrôle de la circulation routière 
(OOCCR-OFROU; RS 741.013.1), la présence de stupéfiants est considérée comme prouvée 
lorsque la concentration de THC dans le sang atteint ou dépasse 1.5 µg/l.

2.4. En l'espèce, la recourante a violé le prescrit de l'art. 4a al. 1 let. a OCR en circulant au-delà 
de 50 km/h dans la localité de B.________ en date du 17 novembre 2022. Les 8 février 2023, 
19 février 2023 et 21 mai 2023, elle a enfreint l'art. 10 al. 2 LCR en conduisant un véhicule 
automobile alors qu'elle exécutait le retrait de permis de 6 mois prononcé le 28 juillet 2022 et exécuté 
du 28 janvier 2023 au 27 juillet 2023. Enfin, le 21 mai 2023, la recourante a conduit sous l'influence 
du cannabis. Elle a par conséquent contrevenu à l'art. 31 al. 2 LCR. 

3.

3.1. La LCR distingue les infractions légères, moyennement graves et graves (art. 16a à 16c LCR).

Conformément à l'art. 16a al. 1 let. a LCR, commet une infraction légère la personne qui, en violant 
les règles de la circulation, met légèrement en danger la sécurité d'autrui et à laquelle seule une 
faute bénigne peut être imputée.

En vertu de l'art. 16b al. 1 let. a LCR, commet une infraction moyennement grave la personne qui, 
en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité d'autrui ou en prend le risque.

Enfin, selon l'art. 16c al. 1 let. a LCR, commet une infraction grave la personne qui, en violant les 
règles de la circulation, met sérieusement en danger la sécurité d'autrui ou en prend le risque.

Ainsi, la loi fait la distinction entre:

 le cas de très peu de gravité (art. 16a al. 4 LCR);

 le cas de peu de gravité (art. 16a al. 1 LCR);

 le cas de gravité moyenne (art. 16b al. 1 LCR);

 le cas grave (art. 16c al. 1 LCR).

Sur la base des dispositions précitées, l'autorité administrative doit donc décider de la mesure à 
prononcer en fonction de la gravité du cas d'espèce. Elle ne renoncera au retrait du permis que s'il 
s'agit d'un cas de très peu de gravité ou de peu de gravité au sens de l'art. 16a LCR, ce qui doit être 
déterminé en premier lieu au regard de l'importance de la gravité de la faute et de la mise en danger 
de la sécurité, mais aussi en tenant compte des antécédents du conducteur comme automobiliste 
(cf. art. 16a al. 3 LCR; aussi ATF 124 II 259 consid. 2b/aa et les arrêts cités). Il ne saurait en revanche 
être question de tenir compte des besoins professionnels de l'intéressé, ceux-ci ne jouant un rôle 
que lorsqu'il s'agit de mesurer la durée du retrait (cf. arrêt TC FR 603 2016 227 du 8 mai 2017 
consid. 4a).

Le législateur conçoit l'art. 16b al. 1 let. a LCR comme l'élément dit de regroupement. Cette 
disposition n'est ainsi pas applicable aux infractions qui tombent sous le coup des art. 16a al. 1 let. a 
ou 16c al. 1 let. a LCR. Dès lors, l'infraction est toujours considérée comme moyennement grave 
lorsque tous les éléments constitutifs qui permettent de la privilégier comme légère ou au contraire 
de la qualifier de grave ne sont pas réunis. Tel est par exemple le cas lorsque la faute est grave et 

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la mise en danger bénigne ou, inversement, si la faute est légère et la mise en danger grave (arrêt 
TF 1C_250/2017 du 7 septembre 2017 consid. 2.2 et les références citées).

L'infraction sanctionnée par l'art. 16c al. 1 let. a LCR correspond en principe à la définition de 
l'infraction réprimée sur le plan pénal par l'art. 90 al. 2 LCR (ATF 126 II 358 consid. 1b). Le Tribunal 
fédéral tient ces notions pour identiques à tous les égards (ATF 123 II 37 consid. 1b). L'auteur doit 
avoir violé, par son comportement ou par une simple absence passagère, un devoir de prudence 
élémentaire qui lui était imposé de manière évidente par les circonstances. La création d'un danger 
sérieux pour la sécurité d'autrui au sens de la disposition précitée est déjà donnée en cas de mise 
en danger abstraite accrue (arrêt TC FR 603 2021 145 du 19 janvier 2022 consid. 4.1). Relèvent en 
outre du cas grave la conduite sous l'influence de stupéfiants (art. 16c al. 1 let. c LCR) et la conduite 
durant un retrait de permis (art. 16c al. 1 let. f LCR).

3.2. Dans le domaine des excès de vitesse, la jurisprudence a été amenée à fixer des règles 
précises afin d'assurer l'égalité de traitement entre conducteurs. Ainsi, selon la jurisprudence 
constante, le cas est objectivement grave, c'est-à-dire sans égard aux circonstances concrètes, en 
présence d'un dépassement de la vitesse autorisée de 25 km/h ou plus à l'intérieur des localités. Il 
y a lieu de rechercher si des circonstances particulières ne justifient pas de considérer néanmoins 
le cas comme plus grave ou, inversement, comme de moindre gravité. Dans cette mesure, une 
appréciation purement schématique du cas, fondée exclusivement sur le dépassement de vitesse 
constaté, violerait le droit fédéral (ATF 132 II 234 consid. 3.1; arrêt TF 1C_588/2020 du 25 novembre 
2021 consid. 4.1.1).

3.3. En l'espèce, la recourante ne conteste pas, à juste titre, la qualification de la gravité des 
infractions dénoncées entre novembre 2022 et mai 2023. Les infractions qui lui sont reprochées sont 
en effet toutes constitutives de la faute grave. L'excès de vitesse commis en localité à B.________ 
le 17 novembre 2022 dépasse de plus de 25 km/h la vitesse autorisée. Par ailleurs, ni la recourante, 
ni le dossier ne font état de circonstances particulières justifiant de s'écarter, à la baisse, de la 
jurisprudence constante. Quant aux conduites sous le coup d'un retrait de permis et à la conduite 
sous l'emprise du cannabis, elles relèvent de par la loi du cas grave.

Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité intimée a qualifié les fautes commises de graves. 
Au vu de la jurisprudence et du texte légal sans équivoque, elle se devait d'appliquer l'art. 16c al. 1 
let. a, c et f LCR et, partant, de prononcer une sanction administrative.

4.

4.1. Conformément à l'art. 16c al. 2 let. d LCR, après une infraction grave, le permis d’élève 
conducteur ou le permis de conduire est retiré:

a. pour trois mois au minimum;

abis. pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la 
circulation, la personne accepte de courir un grand risque d’accident pouvant entraîner de 
graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse 
particulièrement importants au sens de l’art. 90, al. 4, en effectuant des dépassements 
téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules 
automobiles; la durée minimale du retrait peut être réduite de douze mois au plus si une 
peine de moins d’un an (art. 90, al. 3bis ou 3ter) a été prononcée;

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b. pour six mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré 
une fois en raison d’une infraction moyennement grave; 

c. pour douze mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été 
retiré une fois en raison d’une infraction grave ou à deux reprises en raison d’infractions 
moyennement graves;

d. pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années 
précédentes, le permis lui a été retiré à deux reprises en raison d’infractions graves ou à 
trois reprises en raison d’infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est 
renoncé à cette mesure si, dans les cinq ans suivant l’expiration d’un retrait, aucune 
infraction donnant lieu à une mesure administrative n’a été commise;

e. définitivement si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré en 
application de la let. d ou de l’art. 16b al. 2 let. e LCR.

4.2. En l'espèce, la recourante revient sur la décision du 29 septembre 2015 prononcée par le 
Service des automobiles et de la navigation vaudois (SAN). Or, cette décision est entrée en force. 
Une éventuelle irrégularité de cette décision ne suffit pas pour la remettre en question dans la 
présente procédure. Seule la nullité de la décision du SAN permettrait de ne pas en tenir compte, 
ce que la recourante ne soutient pas et qui ne paraît au surplus pas réalisé. Au contraire, elle estime 
cette décision valide mais erronée. La recourante ne démontre pas non plus avoir requis et obtenu 
du SAN le réexamen de sa décision. Si la recourante estimait que sa faute d'inattention l'ayant 
conduit à heurter la glissière sur l'autoroute était légère, il lui appartenait d'attaquer la décision du 
SAN en temps utile (DUBEY/ZUFFREY, Droit administratif général, 2014, nos 1032 et 1045), ce qu'elle 
n'a pas fait. C'est donc à juste titre que l'OCN a pris en compte ladite décision dans l'appréciation 
des antécédents de la recourante, qui comprennent également une autre faute moyennement grave 
sanctionnée le 24 mai 2018, une faute légère sanctionnée le 29 septembre 2022 et une faute grave 
sanctionnée le 28 juillet 2022. 

5.

5.1. En vertu de l'art. 16 al. 3 LCR, les circonstances doivent être prises en considération pour fixer 
la durée du retrait du permis d'élève conducteur ou du permis de conduire, notamment l'atteinte à la 
sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité 
professionnelle de conduire un véhicule automobile. La durée minimale du retrait ne peut toutefois 
être réduite (arrêt TC FR 603 2023 8 du 29 mars 2023 consid. 6.2 avec renvois).

Le législateur est parti de l’idée que le délai d’attente minimal du retrait de sécurité serait en règle 
générale de deux ans. En effet, selon le message du Conseil fédéral, la personne qui ne modifiera 
pas son comportement et qui commettra une nouvelle infraction grave malgré deux retraits 
d'admonestation en raison d'infractions graves, ou trois retraits en raison d'infractions moyennement 
graves, devrait être jugée inapte à conduire de par la loi, compte tenu du danger qu'elle représente 
pour les autres usagers de la route. Le permis de conduire devra être retiré à de telles personnes 
pour une durée indéterminée, mais au minimum pour deux ans (Message du Conseil fédéral du 
31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la circulation routière, FF 1999 IV 
4106 [ci-après: Message], p. 4135).

Le Tribunal fédéral reconnaît par ailleurs la possibilité aux autorités d’augmenter la durée légale 
minimale de deux ans à condition de motiver cette augmentation (arrêt TF 1C_579/2014 du 15 juillet 

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2015 consid. 3.3). En effet, la durée minimale prévue dans les différents cas de figure des art. 16 ss 
LCR ne fait pas obstacle à une durée nettement supérieure lorsque des circonstances particulières 
le justifient. C’est en présence de circonstances révélatrices d'une absence de scrupule crasse 
qu’une mesure s'écartant réellement du minimum légal de deux ans prévu par l'art. 16c al. 2 let. d 
LCR se justifie afin de sensibiliser de manière optimale le conducteur (arrêt TC FR 603 2016 94 du 
23 août 2016 consid. 4b).

5.2. A cet égard, la Cour de céans a notamment confirmé que l'attitude du conducteur, chauffeur 
professionnel, sous le coup d'un retrait de permis, qui a enfreint les signes et instructions de la police, 
conduit en état d’ivresse qualifiée (1,81 g 0/00) ainsi que sous l’influence d’un produit stupéfiant 
(marijuana) et qui a déjà fait l’objet de trois autres retraits du permis de conduire dans un laps de 
temps de cinq ans, pour des durées conséquentes d’un, six et treize mois, dont deux fois également 
pour ivresse au volant avec des taux qualifiés progressifs de 1,63 g 0/00 et de 1,73 g 0/00, pour 
finalement atteindre 1,81 g 0/00 lors de la dernière infraction, révèle une absence crasse de 
scrupules justifiant un retrait d'une durée incompressible de trente mois (arrêt TC FR 603 2012 196 
du 19 décembre 2012 consid. 3b). De même, la Cour de céans a confirmé un retrait d'une durée de 
trente-six mois incompressible chez un conducteur, interpelé alors qu'il conduit sous le coup d'un 
retrait de permis, et qui, au cours des cinq années précédentes, s'était déjà vu retirer son permis à 
trois reprises en raison d'infractions graves pour respectivement douze mois, douze mois et trois 
mois) et à qui il avait été en outre interdit de faire usage de son permis étranger de conduire pour la 
durée d'un mois en raison d’une infraction moyennement grave (arrêt TC FR 603 2012 28 du 
13 septembre 2012).

Compte tenu de l’interdiction de la reformatio in pejus, le Tribunal cantonal a en revanche également 
été amené à confirmer un retrait de sécurité de durée indéterminée, mais pour vingt-quatre mois, 
s'agissant d'un automobiliste, ayant fait l’objet de cinq mesures administratives dans les cinq années 
précédentes, dont deux retraits de permis pour faute grave, qui conduisait avec 1,21 g 0/00 d'alcool, 
s'était vu retirer le permis de conduire sur-le-champ, et circulait quelques jours plus tard nonobstant 
la saisie de son permis (arrêt TC FR 603 2013 300 du 25 février 2015). De même, un conducteur 
ayant fait l’objet de dix mesures de retrait de son permis de conduire, dont trois retraits de sécurité, 
dont deux pour faute grave (conduite sous l’effet de la cocaïne, conduite en état d’ébriété non 
qualifié, conduites à réitérées reprises en dépit d’une mesure de retrait, excès de vitesse), qui s'était 
fait arrêter au guidon d’un motocycle en état d’ébriété non qualifié trois mois après le prononcé de 
son dernier retrait de sécurité d’une durée indéterminée mais au moins douze mois, a écopé d’un 
retrait du permis de conduire pour une durée incompressible de vingt-quatre mois (arrêt TC FR 603 
2014 202 du 17 décembre 2014; voir aussi, également avec une durée incompressible de vingt-
quatre mois, les arrêts cités à l'arrêt TC FR 603 2016 94 du 23 août 2016 consid. 4c).

5.3. Par ailleurs, la jurisprudence admet l'application par analogie de l'art. 49 CP en droit 
administratif général, aux fins de respecter le principe de la proportionnalité, lorsque plusieurs 
causes de retrait de permis de conduire sont en concours. Selon l'art. 49 al. 1, 1ère phrase CP, si, en 
raison d'un ou de plusieurs actes, l'auteur remplit les conditions de plusieurs peines de même genre, 
le juge le condamne à la peine de l'infraction la plus grave et l'augmente dans une juste proportion. 
L’autorité administrative doit ainsi prononcer une mesure pour l’infraction la plus grave et en 
prolonger la durée équitablement. Sur la base de tous les éléments à prendre en compte, elle fixe 
alors une mesure d’ensemble (ATF 122 II 180 consid. 5b; arrêt TF 1C215/2021 du 23 novembre 
2021 consid. 2.2). Dans le cadre de l'application analogique de l'art. 49 CP, il convient cependant 
de noter que, si l'art. 49 al. 1 2ème et 3ème phrases CP indique que le juge ne peut excéder de plus 

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de la moitié le maximum de la peine prévue pour cette infraction et qu'il est lié par le maximum légal 
de chaque genre de peine, les règles fédérales relatives au retrait du permis de conduire ne 
prévoient pas de durées maximales, mais seulement des durées minimales de retrait (arrêts Tf 
1C_626/2019 du 8 octobre 2020 consid. 4.2; 1C_710/2013 du 7 janvier 2014 consid. 3.3).

5.4. Enfin, le texte de l'art. 16c al. 3 LCR prévoit que la durée du retrait du permis en raison d'une 
infraction visée à l'art. 16c al. 1 let. f LCR se substitue ("tritt an die Stelle", "subentra") à la durée 
restante du retrait en cours. Cette disposition, issue du projet du Conseil fédéral, adoptée sans 
amendement lors des débats parlementaires, concède à la personne concernée l'avantage de 
n'avoir à exécuter entièrement que la seconde mesure. D'après les travaux préparatoires, cet 
avantage est toutefois relativisé par le fait que la personne est menacée plus rapidement d'un retrait 
définitif en cas de nouvelles infractions, étant donné qu'elle a déjà franchi une étape supplémentaire 
selon le système des mesures en cascade. Partant, la personne qui s'est vu retirer son permis et 
qui conduit malgré tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de retrait. Celle-
ci ne s'ajoute pas au retrait en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent 
pas être entièrement exécutées. Ainsi, contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la 
circulation routière un conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un 
précédent retrait, la loi aménage, pour l'infraction de conduite alors que le permis a été retiré, un 
antécédent immédiatement aggravant dans le système de cascade des sanctions prévu par les art. 
16 ss LCR. Au vu de la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième 
mesure dès le jour de la commission de la nouvelle infraction (arrêt TF 1C_584/2015 du 1er mars 
2016 consid. 3.1 et les références; arrêt TC FR 603 2020 11 du 18 mars 2020 consid. 3.3). Il 
conviendra donc de prendre en compte la récidive du recourant dans le cadre de l’appréciation 
globale du cas d’espèce et de son éventuelle absence de scrupule crasse.

6.

6.1. En l'occurrence, par le passé, le permis de conduire de la recourante a été retiré par deux fois 
pour faute moyennement grave, ainsi qu'une fois pour faute grave, en raison des infractions 
suivantes: en 2015, perte de maitrise d'un véhicule automobile en raison d'une inattention à la route 
et à la circulation, avec accident, en 2018, dépassement de 21 km/h de la vitesse autorisée en 
localité, et en 2022, dépassement de 26 km/h de la vitesse autorisée en localité. L'OCN a ainsi 
retenu à juste titre que la recourante avait fait l'objet de trois décisions de retrait de permis pour 
infractions moyennement graves au moins. Un retrait de permis pour une durée indéterminée 
s'imposait donc.

6.2. Dans la décision litigieuse, l'autorité intimée ne donne aucune explication relative la raison 
pour laquelle il y aurait lieu d'augmenter la durée incompressible du retrait de permis à trente mois. 
On comprend néanmoins qu'elle a pris en compte qu'il y avait lieu de sanctionner plusieurs 
infractions graves commises en l'espace de quelques mois et que la recourante se trouvait, lors de 
la commission des infractions à sanctionner, en cours d'exécution du précédent retrait de permis.

La recourante a en effet été interpellée au volant d'un véhicule automobile, les 8 février 2023, 
19 février 2023 et 21 mai 2023, alors qu'elle se trouvait sous l'effet d'un retrait du permis de conduire 
d'une durée de six mois (art. 16c al. 2 let. b LCR) prononcée à la suite d'une infraction grave commise 
le 26 mars 2022 et dont l'exécution avait commencée le 28 janvier 2023. Conformément à la 
jurisprudence rappelée ci-dessus, l'infraction de conduite alors que le permis a été retiré constitue 
un antécédent immédiatement aggravant dont il s'impose de tenir compte pour déterminer la mesure 
administrative applicable à la recourante.

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En outre, le 17 novembre 2022, la recourante a circulé à une vitesse de 77 km/h au lieu de la limite 
de 50 km/h applicable en localité. Enfin, le 21 mai 2023, elle conduisait sous l'emprise de la drogue, 
la concentration sanguine de tétrahydrocannabinol (THC) – relevée à teneur de 2.4 µg/l – étant 
supérieure au seuil légal de 1.5 µg/l.

Chacune des quatre infractions graves commises par la recourante suffisait à elle seule, compte 
tenu de ses antécédents (voir consid. 6.1 ci-avant), à justifier un retrait du permis de conduire pour 
la durée incompressible minimale de vingt-quatre mois. Compte tenu du fait que la recourante a 
gravement violé les règles de la circulation routière à quatre reprises sur une courte période, il 
s'imposait, en application des règles sur le concours, d'augmenter sensiblement cette durée 
minimale et de se distancier de manière conséquente du minimum légal. S'y ajoutait le fait que la 
sanction précédente était encore en cours d'exécution et qu'il restait encore au moins deux mois 
avant que la recourante ne se voie restituer son permis de conduire. Dans ces conditions, en 
prononçant un retrait de permis d'une durée indéterminée, mais pour une durée incompressible 
minimale de trente mois, l'autorité intimée a correctement appliqué les dispositions légales sans 
abuser de son pouvoir d'appréciation.

Le recours sera par conséquent rejeté sur ce point.

7.

7.1. Selon l'art. 15d al. 1 let. b LCR, si l’aptitude à la conduite soulève des doutes, la personne 
concernée fera l’objet d’une enquête notamment en cas de conduite sous l'emprise de stupéfiants 
ou transport de stupéfiants qui altèrent fortement la capacité de conduire ou présentent un potentiel 
de dépendance élevé.

En vertu de l'art. 28a al. 1 de l’ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l’admission des personnes et 
des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51), si l’aptitude à la conduite d’une personne 
soulève des doutes, l’autorité cantonale ordonne un examen par un médecin en cas de question 
relevant de la médecine du trafic et par un psychologue du trafic en cas de question de la 
psychologie du trafic. L'art. 28a al. 1 OAC distingue les soupçons sur l'aptitude à la conduite d'ordre 
comportemental et ceux d'ordre médical. Par le biais des sanctions en cascade, la loi présume que 
le comportement du conducteur qui réalise trois infractions moyennement graves soulève un doute 
sur sa capacité de se conformer aux règles de la circulation routière.

Selon la jurisprudence fédérale, en cas de soupçon de dépendance à une drogue, l'autorité doit 
soumettre l'intéressé à une expertise médicale; elle ne peut ainsi renoncer à un examen médical 
circonstancié qu'en cas d'inaptitude manifeste à la conduite (ATF 129 II 82 consid. 2.2; arrêt TF 
1C_364/2022 du 15 décembre 2022 consid. 6.1.2 et les références). Selon la jurisprudence, la 
consommation régulière mais contrôlée et modérée de cannabis ne permet pas en soi de conclure 
à une consommation de stupéfiants excluant l’aptitude à la conduite. Savoir si tel est le cas n'est 
pas possible sans informations de la personne concernée sur sa personnalité et ses habitudes de 
consommation, notamment sur la fréquence, la quantité et les circonstances de la consommation 
de cannabis et de la consommation éventuelle d’autres stupéfiants et/ou d’alcool. En revanche, si 
la teneur en THC est supérieure à 40 ou 50 µg/l, un examen médical peut être indiqué (arrêt TF 
1C_458/2019 du 25 mars 2020 consid. 2.1).

Le Guide aptitude à la conduite du 27 novembre 2020 élaboré en accord avec l'Office fédéral des 
routes par l'Association des services automobiles, la Société suisse de médecine légale et l'Union 

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suisse pour la psychologie du trafic (www.astra.admin.ch, rubrique Public professionnel > Exécution 
du droit de la circulation routière > Documents > Directives [consulté à la date de l'arrêt]) 
recommande, en cas de retrait de sécurité dû au système en cascade, d'effectuer une expertise en 
psychologie du trafic et éventuellement d'y adjoindre une expertise en médecine du trafic si la 
dernière infraction était une conduite sous l'influence des stupéfiants (p. 16). En outre, ce Guide 
recommande de manière générale la réalisation d'une expertise pour déterminer l'aptitude à la 
conduite dès la première conduite sous l'influence de stupéfiants sans égard à la substance 
consommée (p. 13).

7.2. La multiplication des infractions routières par la recourante ne permet pas d'infirmer la 
présomption légale selon laquelle le comportement du conducteur qui réalise trois infractions 
moyennement graves soulève un doute sur sa capacité de se conformer aux règles de la circulation 
routière. L'examen par un professionnel de la psychologie routière est donc nécessaire pour lever 
tout doute sur l'aptitude à la conduite de la recourante.

7.3. Par ailleurs, en date du 21 mai 2023, la recourante a conduit sous l'influence de cannabis. La 
concentration de THC retrouvée dans le sang était certes de 2.4 µg/l, soit un taux proche du seuil 
de 1.5 µg/l fixé par l'art. 31 OOCCR-OFROU. Néanmoins, lors de son interrogatoire de police réalisé 
sur le lieu du contrôle routier, la recourante n'a pas répondu à la question du gendarme portant sur 
la consommation de stupéfiants lors des trois années précédentes. Un doute existe ainsi au sujet 
d'une consommation régulière de cannabis. L'aptitude à la conduite de la recourante doit donc être 
vérifiée au moyen d'une expertise médicale pour établir s'il s'agit d'une consommation isolée. Elle 
permettra de lever tout doute à ce sujet. La réalisation d'une telle expertise est en outre conforme 
aux recommandations du Guide aptitude à la conduite. Le dossier ne révèle pas de circonstances 
particulières justifiant de s'écarter des recommandations émanant de spécialistes reconnus.

En conclusion, l'OCN a ordonné à bon droit la réalisation des deux expertises prévues dans la 
décision attaquée.

8.

8.1. Eu égard à la détermination de l’aptitude et des qualifications nécessaires à la conduite, 
l’art. 15d al. 5 LCR prévoit que si les qualifications nécessaires à la conduite soulèvent des doutes, 
la personne concernée peut être soumise à une course de contrôle, à un examen théorique, à un 
examen pratique de conduite ou à toute autre mesure adéquate telle que la fréquentation de cours 
de formation, de formation complémentaire ou d’éducation routière. L’art. 28 al. 1 OAC précise à cet 
égard que si un conducteur a commis des infractions qui soulèvent des doutes sur ses qualifications, 
l’autorité d’admission ordonne un nouvel examen théorique ou pratique, ou les deux. Dans le même 
sens, l'art. 40 al. 3 OAC dispose que peuvent être appelés à suivre un cours d’éducation routière les 
conducteurs de véhicules automobiles, les cyclomotoristes et les cyclistes qui, de façon réitérée, ont 
compromis la sécurité routière en violant des règles de la circulation.

Il ressort du texte clair de l'art. 28 al. 1 OAC que l'obligation de réussir un nouvel examen est 
conditionnée à l'existence d'un doute sur les qualifications de conduite. Il s'agit d'une norme 
préventive et non répressive dont le but vise à vérifier que le conducteur connaît les règles de la 
circulation routière et est capable de maîtriser son véhicule et de progresser dans la circulation sans 
danger.

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Selon la jurisprudence, les qualifications nécessaires à la conduite comprennent, d'une part, la 
connaissance des règles de circulation ainsi que des signaux et des marquages. Elles impliquent, 
d'autre part, la capacité à conduire un véhicule à moteur sans mettre en danger les autres usagers 
de la route, à interpréter correctement les situations de circulation et à réagir de manière appropriée. 
S'il existe des doutes raisonnables quant à la capacité de conduire d'une personne, l'autorité est 
tenue d’ordonner les mesures appropriées (arrêt TF 1C_135/2017 du 7 juin 2017 consid. 4.2.1 et la 
référence citée). Les doutes sur les qualifications nécessaires peuvent être justifiés si un conducteur 
n'a pas conduit un véhicule pendant une période prolongée. Cette appréciation ne doit pas être faite 
de manière schématique, les circonstances spécifiques de chaque cas devant au contraire être 
prises en compte. L'autorité décide en usant de son pouvoir d'appréciation (ATF 108 lb 62 consid. 
3b, cité p. ex. in: arrêt TF 1C_135/2017 précité consid. 4.2.2).

8.2. En l'occurrence, la recourante a, entre février et mai 2023, effectué trois trajets sous le coup 
d'un retrait de permis, une conduite sous l'emprise de stupéfiants et, en novembre 2022, un excès 
de vitesse relevant du cas grave. Ces infractions ne permettent certes pas à elles seules d'inférer 
que la recourante possède des lacunes dans la maîtrise de son véhicule ou dans la connaissance 
des règles de la circulation. Cela étant, ces nouvelles infractions cumulées aux antécédents de la 
recourante font naître un doute sur ses qualifications. Par décision du 29 septembre 2022, l'OCN lui 
a déjà imposé le suivi d'un cours d'éducation routière en raison d'un excès de vitesse de 17 km/h en 
localité. Or, cette mesure n'a pas eu les effets escomptés puisque la recourante a récidivé en 
commettant de nombreuses infractions routières après avoir effectué son stage en décembre 2022. 
Conjugué à la durée totale du retrait de permis, soit environ 28 mois depuis le 28 janvier 2023, 
aucune mesure moins incisive qu'un nouvel examen théorique et pratique ne permet de s'assurer 
que la recourante aura les qualifications suffisantes pour circuler au terme de son retrait de permis. 
La décision attaquée est donc confirmée sur ce dernier point.

9.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 800.- (art. 1 al. 1 du tarif cantonal du 
17 décembre 1991 des frais en procédure administrative, Tarif JA; RSF 150.12), doivent être mis à 
la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA) et compensés par l'avance de frais versée.

Pour la même raison, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 a contrario CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, arrêtés à CHF 800.-, sont mis à la charge de A.________ et 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 4 mars 2024/dbe/pta

La Présidente Le Greffier