# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 09d03dd2-1d96-5c4b-9783-a0803e9d738c
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-09-02
**Language:** de
**Title:** Rechtsverzögerung. Sistierung eines Baubewilligungsverfahrens auf Grund einer beabsichtigten Rechtsänderung.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0166/2008
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0166_2008_952.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 0166/2008 vom 2. September 2008 in BEZ 2009 Nr. 15

(Auf  eine  gegen  diesen  Entscheid  erhobene  Beschwerde  trat  das  Verwaltungsge-
richt mit VB.2008.00473 [= BEZ 2009 Nr. 2] mit der Begründung nicht ein, die mit der 
Gutheissung  des  Rekurses  verbundene  Anordnung,  das  Baubewilligungsverfahren 
fortzusetzen,  habe  für  den  Beschwerdeführer  keinen  Nachteil  zur  Folge,  der  sich 
später voraussichtlich nicht mehr beheben lasse.)

Aus den Erwägungen: 

1.1 Die ohne baurechtliche Bewilligung realisierten Bauten und Nutzungen be-
finden  sich  bzw.  erfolgen,  wie  bereits  erwähnt,  allesamt  ausserhalb  der  Bauzonen. 
Die  hierfür  von  der  kommunalen  Baubehörde  (Rekursgegnerin  1)  eingeleiteten 
nachträglichen  Baubewilligungsverfahren  hat  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  (Re-
kursgegnerin  2)  mit  Verweis  auf  das  laufende  Planungsverfahren  zur  Festsetzung 
eines  kantonalen  Gestaltungsplanes  einstweilen  informell  eingestellt,  nachdem  ihr 
die  entsprechenden  Baugesuche  zum  Entscheid gemäss Art. 25 Abs. 2 des Raum-
planungsgesetzes (RPG) überwiesen worden waren. Diese von den Rekurrierenden 
beanstandete  Sistierung,  die  naturgemäss eine  Verzögerung  der  hängigen  bau-
rechtlichen  Bewilligungsverfahren  mit  sich  bringt,  ist  mit  Rekurs  anfechtbar,  zumal 
gemäss  Rechtsprechung  auch  das  unrechtmässige  Verzögern  oder  Verweigern  ei-
ner Verfügung als solche gilt. (…) 

4. Die  angefochtene  Sistierung  begründet  die  Rekursgegnerin  2  im  Wesentli-
chen damit, Ziel der laufenden Planung sei es, die Bauverhältnisse und Nutzungen 
auf  der  Uetlibergkuppe  mittels  eines  kantonalen  Gestaltungsplanes neu zu ordnen. 
Eine  allfällige  Verweigerung  der  hängigen  Baugesuche  würde  diese  Planung,  na-
mentlich  die  hierbei  zu  führenden  Verhandlungen  mit  dem  Mitbeteiligten  über  den 
vorgesehenen  Nutzungsvertrag,  erheblich  erschweren.  Die  Wiederherstellung  des 
rechtmässigen  Zustandes  zu  verlangen,  wäre  zum  heutigen  Zeitpunkt  ohnehin  un-
verhältnismässig. (…)

5.1 Sistierung bedeutet die vorläufige Einstellung eines hängigen Verwaltungs-
oder  Verwaltungsrechtspflegeverfahrens.  Ruht  das  Verfahren  infolge  Sistierung, 
kann in der Sache kein Entscheid ergehen und nimmt die zuständige Behörde ledig-
lich jene Verfahrenshandlungen vor, die mit Blick auf die Wiederaufnahme des Ver-
fahrens  erforderlich  sind.  Zuständig  für  den Entscheid über Sistierung und Wieder-
aufnahme  eines  Verfahrens  ist  die  in  der  Sache  zuständige  Behörde.  Sie  verfügt 
dabei  über  ein  erhebliches  Ermessen,  das  sie  sachgerecht  und  pflichtgemäss  zu 

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handhaben hat. Hierfür hat sie die betroffenen Interessen mit zu berücksichtigen und 
darf  sie  den  Verlauf  und  die  Prozessaussichten  in  anderen  Verfahren,  die  für  den
von ihr zu treffenden Aussetzungsentscheid von Bedeutung sind, abschätzen und in 
ihre  Abwägungen  mit  einbeziehen.  Die  Sistierung  eines  Verfahrens  können  insbe-
sondere  verfahrensökonomische  Überlegungen,  beispielsweise  bei  vorsorglicher 
Anhebung  des  Verfahrens  –  namentlich  zwecks  Wahrung  der  Rechtsmittelfrist  –, 
oder anderweitige Verfahren gebieten, deren Ausgang für das zu behandelnde Ver-
fahren von präjudizieller Bedeutung sind. 

Wie  erwähnt  begründen  die  Rekursgegnerinnen  die  umstrittene  Sistierung  mit 
dem  gegenwärtigen  Rechtsetzungsverfahren  zur  Schaffung  des  kantonalen Gestal-
tungsplanes Uto Kulm. Steht somit eine Rechtsänderung bevor, die für den Ausgang 
der  hängigen  Baubewilligungsverfahren  wesentlich  sein  kann,  ist  eine  Verfahrens-
sistierung  –  aufgrund  des  Verbots  der  Rechtsverzögerung  –  gleichwohl  lediglich 
dann  zulässig,  wenn  die  neuen  Vorschriften  bereits  beschlossen  oder  zumindest 
aufgelegt  sind.  Vage  Aussichten  auf  eine  Rechtsänderung  oder  eine  beschlossene 
Rechtsänderung  mit  unbestimmtem  Inhalt  genügen  demgegenüber  für  das  Ruhen-
lassen eines Verfahrens nicht (A. Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, Kommentar zum Verwal-
tungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2.  A.,  1999,  Vorbem.  zu  §§  4-31  Rz. 
27 ff.). 

5.2.1  In  Zusammenhang  mit  der  Festsetzung des Gestaltungsplanes Uto Kulm 
hat  der  Regierungsrat  des  Kantons  Zürich  mit  Beschluss  vom  23.  April  2008  (RRB 
Nr.  623/2008) die Rekursgegnerin 2 beauftragt, die öffentliche Auflage zur Teilrevi-
sion  des  kantonalen  Richtplans  im  Bereich  Landschaft  durchzuführen  und  ihm  an-
schliessend  eine  entsprechende  Richtplanvorlage  zur  Antragstellung  an  den  Kan-
tonsrat zu unterbreiten. Vom 2. Mai bis 30. Juni 2008 ist die öffentliche Auflage der 
geplanten Richtplanänderung gemäss § 7 Abs. 2 PBG erfolgt. Diese sieht eine Text-
ergänzung  vor,  wonach  der  fragliche  Bereich  des  Uetliberges  als  Erholungsgebiet 
von  kantonaler  Bedeutung  bezeichnet  werde,  für  welches der Staat einen kantona-
len  Gestaltungsplan  festsetze,  welcher  die  öffentlichen  Interessen  an  der  Nutzung 
des  Aussenraumes  (Wanderweg,  Ausflugsrestaurant,  Aussichtspunkt)  sichere,  die 
zulässige  Nutzung  der  Bauten  und  Anlagen  festlege  sowie  die  notwendigen  Ver-
kehrsregelungen  (Fahrtenkontingent,  Controlling)  treffe.  Der  gleichzeitig  mit  dieser 
vorgesehenen  Richtplanänderung  öffentlich  aufgelegte  Gestaltungsplan  Uto  Kulm 
enthält  sodann  die  einzelnen  planerischen  Festlegungen  für  unterschiedliche  Bau-
und Nutzungsbereiche. (…)

5.2.2 Die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes Uto Kulm setzt somit 
vorab eine vom Kantonsrat zu beschliessende Richtplanänderung voraus (§ 32 Abs. 
1  PBG),  worauf  hernach  die  nutzungsplanerische  Festsetzung  folgt,  gegen  welche 
die  genannten  kantonalen  Rechtsmittel  des Bau- und Planungsrechts offen stehen. 
Dieser  zweistufige  Planungsprozess,  der  einerseits  einen  in  der  politischen  Ausei-
nandersetzung  zustande  kommenden  demokratischen  Entscheid  des  Kantonsrates 
voraussetzt  und  anderseits  einen  Rechtsmittelzug  öffnet,  der  eine  weitgehende 
rechtliche  Überprüfung  der  Planfestsetzung  ermöglicht,  birgt  in  Bezug  auf  das  Er-
gebnis der laufenden Planung unweigerlich gewisse Unwägbarkeiten, die vorliegend 
nicht  unerheblich  erscheinen.  Die  Vertreter  der  Rekursgegnerin  2  haben  sich  an-
lässlich  des  Augenscheins  zwar  überzeugt  gezeigt,  dass  der  Gestaltungsplan  der-
einst  im  Wesentlichen  wie  heute  vorgesehen  festgesetzt  werde.  Hierzu  bedarf  es 

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allerdings,  wie  ausgeführt,  einer  vorgängigen  Richtplanänderung  durch  den  Kan-
tonsrat,  die  nicht  mit  Sicherheit  prognostizierbar  ist,  sondern  offen  erscheint.  Denn 
im Kantonsparlament dürften die Ansichten über den Umgang mit den nicht bewillig-
ten  Bautätigkeiten  und  Nutzungen  auf  dem  Uto  Kulm  auseinander  gehen  und  poli-
tisch kontrovers debattiert werden; dies umso mehr, als der Uetliberg Bestandteil der 
Albiskette bildet, die ihrerseits zu den Landschaften und Naturdenkmälern von nati-
onaler  Bedeutung  zählt.  Sodann haben die Rekurrierenden in der Rekursschrift mit 
Nachdruck  erklärt,  sie  würden  gegen  die  Festsetzung  des  Gestaltungsplanes  mit 
Sicherheit  Rechtsmittel  ergreifen,  sofern  dieser  die  unbewilligten  Bauten  und  Anla-
gen  im  Nachhinein  legalisiere.  Aufgrund  all  dessen  steht  zum  heutigen Zeitpunkt –
trotz  der  inzwischen  erfolgten  Auflage  der  geplanten  Rechtsänderung  –  weder  die 
Festsetzung  des  Gestaltungsplanes  Uto  Kulm  noch  dessen  Inhalt  mit  Sicherheit 
oder wenigstens mit hoher Wahrscheinlichkeit fest. 

Tatsächlich  ist  die  Verwirklichung  des  Gestaltungsplanes  Uto  Kulm  zwar  mög-
lich,  zugleich  aber  auch  ungewiss,  und  ist  im  Falle  seiner  Inkraftsetzung  insbeson-
dere  noch  völlig  offen,  wo  schliesslich  welche  baulichen,  betrieblichen  und  öffentli-
chen  Nutzungen  zulässig  sein  werden.  Insoweit  ist  die Ansicht der Rekursgegnerin 
2,  wonach  die  ausstehenden  «Planungsentscheide»  für  die  sistierten  Bewilligungs-
verfahren  «geradezu  von  präjudizieller  Bedeutung»  seien,  beträchtlich  zu  relativie-
ren. 

Wie erwogen vermag eine Rechtsänderung mit unbestimmten Inhalt grundsätz-
lich  keine  Sistierung  zu  rechtfertigen  (Kölz/Bosshart/Röhl,  Vorbem.  zu  §§  4-31  Rz. 
29). Nichts anderes gilt sodann für mögliche verfahrensökonomische Überlegungen 
der Rekursgegnerin 2, zumal im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht einmal ausgeschlos-
sen  werden  kann,  dass  die  Verwirklichung  des  Gestaltungsplanes  im  Rahmen  der 
hierzu  notwendigen  Richtplanänderung  gesamthaft  scheitert,  was  unweigerlich  die 
Überprüfung  der  nachträglichen  Baugesuche  des  Mitbeteiligten  auf  der  Grundlage 
des heute geltenden Rechts zur Folge hätte. Auch insofern ist eine Verfahrenssistie-
rung nicht angezeigt.

5.2.3  Stehen  im  laufenden  Planungsverfahren  mithin  die  Richtplanänderung, 
die  Planfestsetzung  und,  wie  sich  aus  den  Rekursakten  ergibt,  wahrscheinliche 
Rechtsmittelverfahren  aus,  ist  in  kurzer  oder  wenigstens  absehbarer  Zeit  nicht  mit 
neuen  verbindlichen  bau-  und  planungsrechtlichen  Grundlagen  zu  rechnen.  Viel 
eher  ist  bei  der  gegebenen  Sachlage  weiterhin  ein  grundsätzlich  umstrittener  und 
entsprechend langwieriger Fortgang des Planungsverfahrens zu erwarten und dies, 
obwohl  das  Verfahren  bereits  über  zwei Jahre  dauert.  Folglich  stellt  sich  das  Aus-
setzen des geltenden Bau- und Planungsrechts offenkundig als zeitlich übermässig 
heraus. 

5.2.4  Davon,  dass  die  Rekursgegnerin  2  ihren  Entscheid  über  die  hängigen 
Baugesuche  innert  einer  Frist  trifft  bzw.  zu  treffen  gedenkt,  welche  nach  der  Natur 
der Sache und der Gesamtheit der Umstände noch als angemessen erscheint, kann 
angesichts der vorstehenden Darlegungen offenkundig nicht mehr gesprochen wer-
den.  Die  informelle  Sistierung  des  Bewilligungsverfahren  erweist  sich  somit  als  Akt 
der  Rechtsverzögerung  und  stellt  damit  einen  Verstoss  gegen  Art.  29  Abs.  1  der 
Bundesverfassung  (BV)  dar  (U.  Häfelin/G.  Müller/F.  Uhlmann,  Allgemeines  Verwal-
tungsrecht,  5.  A.,  2006,  Rz.  1655 ff.). Auf diese Verfahrensgarantie kann sich nicht 

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nur  der  Bürger,  zu  dessen  Schutz  sie  besteht,  berufen,  sondern  gleichermassen 
auch  rechtsmittellegitimierte  Verbände,  denen  als  solche  die  Aufgabe  zukommt, in-
nerhalb  bestimmter  Sachbereiche  über  die  richtige  Anwendung  des  Rechts  zu  wa-
chen. 

5.2.5  Der  von  den  Rekursgegnerinnen  angerufene  Grundsatz  der  Verhältnis-
mässigkeit fällt demgegenüber vorliegend kaum ins Gewicht, zumal dem Mitbeteilig-
ten  aus  der  Behandlung seiner Baugesuche keine unmittelbaren Nachteile erwach-
sen  werden  und  sich  erst  im  Falle  ihrer  Verweigerung  –  in  Zusammenhang mit der 
vom Gesetz verlangten Herstellung des rechtmässigen Zustandes (§ 341 PBG) – die 
Frage  stellen  wird,  ob  die  Anordnung  von  allfälligen  Abbruchbefehlen  verhältnis-
mässig  ist.  In  diesem  Zusammenhang  ist  ferner  nicht  plausibel,  weshalb  allfällige 
schwierige  Verhandlungen  mit  dem  Mitbeteiligten  über  die  zukünftige  Nutzung  des 
Uto Kulm die umstrittenen Sistierungen erforderten, was die Rekursgegnerinnen gel-
tend machen. Denn abgesehen davon, dass gesetzliche gebotene Verfahrensabläu-
fe  nicht  verhandelbar  sind,  muss  dem  Mitbeteiligten  im  Rahmen  der  besagten  Ver-
handlungen ohnehin bewusst sein, dass die von ihm ohne Baubewilligung realisier-
ten  Bauvorhaben  ausschliesslich  nach  Massgabe  des  geltenden  Rechts  beurteilt 
werden  können,  solange  der  Gestaltungsplan  Uto  Kulm  –  als  Folge  langwieriger 
Verhandlungen  –  nicht  festgesetzt  werden  bzw.  nicht  in  Rechtskraft  erwachsen 
kann. 

5.3 Die Rekursgegnerin 2 hat somit die streitbetroffenen baurechtlichen Bewilli-
gungsverfahren aufgrund von nicht mehr haltbaren Gründen einstweilen eingestellt. 
Hierin ist eine unrechtmässige Rechtsverzögerung zu erblicken (Kölz/Bosshart/Röhl, 
Vorbem. zu §§ 4-31 Rz. 30). 

6. Der Rekurs ist demnach vollumfänglich gutzuheissen.