# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ef9316a8-c054-50c7-b449-0d92abdf3579
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_07_64_65.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_07_64_65.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_07_64_65.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal

Kantonsgericht

CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG 

2A 2007-64 + 2A 2007-65 

Arrêt du 27 mai 2008 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

PARTIES 

PRO  NATURA  -  LIGUE  POUR  LA  PROTECTION  DE  LA  NATURE, 
Dornacherstrasse 192, 4018 Basel,  

et 

PRO NATURA FRIBOURG, case postale 183, 1705 Fribourg, toutes deux 
recourantes, représentées par Me Bruno de Weck, avocat, bd de Pérolles 
12, case postale 720, 1701 Fribourg, 

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DE  LA  VEVEYSE,  ch.  du  Château  11,  case 
postale 128, 1618 Châtel-St-Denis, autorité intimée,  

X., intimé,  

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 25 mai 2007 contre les décisions des 3 et 25 avril 2007 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. 
X. est propriétaire de l'art. Y. du Registre foncier (RF) de la Commune de Châtel-St-
Denis. Ce fonds est situé à l'extérieur de la zone à bâtir définie par le plan d'affectation des 
zones (PAZ) de la commune, en lisière d'un secteur forestier, dans la zone de protection de 
la nature et du paysage du bas-marais de Rathvel, selon l’art. 17 du règlement communal 
d’urbanisme  (RCU).  Le  site  de  Rathvel  figure  également  à  l'annexe  4  de  l'ordonnance 
fédérale  sur  la  protection  des  sites  de  reproduction  de  batraciens  d’importance  nationale 
(OBat; RS 451.34). 

En  mémoire  de  son  frère  décédé  en  2001,  X.  a  souhaité  construire  une  chapelle  en  bois 
rond  sur  l'art.  Y.  RF.  Le  21  septembre  2001,  la  commune  a  mis  à  l'enquête  publique  le 
projet. 

Le  requérant  ayant  entamé  les  travaux  avant  la  fin  de  la  procédure  du  permis  de 
construire,  Pro  Natura,  Ligue  suisse  pour  la  protection  de  la  nature,  à  Bâle,  et  la  section 
locale, à Fribourg, sont intervenues auprès du Préfet de la Veveyse qui, par décision du 1er 
octobre 2001, a ordonné l'arrêt immédiat des travaux. 

B. 
Le  3  octobre  2001,  Pro  Natura  Fribourg  et  Pro  Natura  Suisse  ont  fait  opposition  à la 
construction  projetée  au  motif  qu’elle  se  trouvait  dans  une  zone  non  constructible  de 
protection  de  la  nature  et  qu’elle  ne  saurait  être  mise  au  bénéfice  d’une  autorisation 
spéciale  au  sens  de  l’art.  24  de  la  loi  fédérale  sur  l’aménagement  du  territoire  (LAT ;  RS 
700). 

La  section  lacs  et  cours  d'eau  du  Service  des  ponts  et  chaussés  a  délivré  un  préavis 
défavorable,  le  9  novembre  2001  et  la  Protection  de  la  nature  et  du  paysage  un  préavis 
provisoirement défavorable, le 11 décembre 2001. 

Par  courrier  du  8  avril  2002,  la  Direction  des  travaux  publics  (depuis,  la  Direction  de 
l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions,  ci-après  :  DAEC)  a  informé 
l'autorité communale qu'il lui manquait plusieurs éléments pour statuer sur la requête d'X. 
Ainsi, le Service des forêts et de la faune n'avait pas encore formulé son préavis au projet. 
Par ailleurs, les problèmes posés par le préavis défavorable donné par le Service des eaux 
et  endiguements  et,  surtout,  par  l'emplacement  de  la  chapelle  dans  la  zone  de  protection 
du marais, devaient encore être étudiés. Enfin, le secteur concerné figurant dans un site de 
reproduction  de  batraciens  d'importance  nationale,  le  Bureau  pour  la  Protection  de  la 
nature et du paysage s'était mis en contact avec les responsables de la Confédération, afin 
de rechercher une éventuelle solution. 

Après de multiples péripéties, il fut finalement décidé d'instituer un groupe de travail avec 
mission  d'élaborer  un  plan  de  gestion  afin  de  garantir  l’avenir  du  site  de  Rathvel  et 
d’obtenir un consensus général. 

Le 5 juin 2003, Pro Natura Suisse et Pro Natura Fribourg ont informé la DAEC et le préfet 
qu'elles  ne  pouvaient  se  rallier  à  la  solution  du  plan  de  gestion  pour  justifier  une 
construction  illégale.  C'est  le  lieu  de  préciser  que,  malgré  l'interdiction  qui  lui  avait  été 
signifiée  puis  répétée,  X.  avait  poursuivi  et  achevé  les  travaux  de  construction  de  la 
chapelle. 

C. 
Les  14  et  28  octobre  2005,  la  Commune  de  Châtel-St-Denis  a  mis  à  l’enquête 
publique  la  modification  de  son  PAL.  Le  projet,  qui  s'appuie  sur  les  travaux  du  groupe  de 

 
 
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gestion, concerne plus spécialement le périmètre de zone de protection de la nature et du 
paysage (ZPNP), dans le secteur de Rathvel. Il prévoit une modification du PAZ, à savoir la 
redéfinition  du  périmètre  de  la  ZPNP  avec  délimitation  de  trois  secteurs  (central  A, 
périphérique B et intermédiaire H), ainsi que de l'art. 17 al. 4 § 3 RCU qui aurait le contenu 
suivant : 

"Le  secteur  périphérique  B  protège  le  secteur  central  A  des  influences  externes. 
Les activités agricoles et sylvicoles peuvent s'y poursuivre de manière extensive : 
pas d'engrais ni de produits phytosanitaires, pas de nouveaux drainages, pas de 
plantations non conformes au site, aucune construction ou modification du terrain 
en  dehors  de  celles  existantes  et/ou  nécessaires  à  la  gestion  du  site 
conformément aux objectifs de protection". 

D. 
Estimant que la nouvelle version de l'art. 17 RCU permettait de légaliser après coup la 
construction  illégale  litigieuse,  Pro  Natura  suisse  et  Fribourg  ont  fait  opposition  à  la 
commune  puis  recours  auprès  de  la  DAEC  uniquement  sur  ce  point  du  nouveau  RCU.  Par 
décision  du  25  avril  2007,  la  DAEC  a  rejeté  le  recours.  Elle  a  estimé  que,  même  si  une 
formulation plus précise des éléments pouvant être autorisés dans cette zone aurait permis 
d'éviter  tout  problème  d'interprétation,  le  texte  de  l'article  litigieux  pouvait  être  maintenu 
dans  la  mesure  où  l'art.  17  al.  4  §  3  ne  vise  rien  d'autre  que  les  constructions  et 
aménagements visés par le concept de gestion. Selon la DAEC, la chapelle n'est en aucun 
cas  concerné  par  cette  disposition  et  la  procédure  idoine  pour  légaliser  une  construction 
illicite  demeurait  celle  du  permis  de  construire;  une  procédure  de  modification  de  PAL  ne 
saurait  avoir  un  tel  effet.  Finalement,  la  Direction  a  rappelé  que  la  chapelle  faisait  l'objet 
d'une  autre  procédure  qui  a  été  suspendue  compte  tenu  des  études  menées  en  vue  de 
l'élaboration  du  concept  de  gestion  du  site  de  Rathvel.  La  chapelle  n'étant  pas  comprise 
dans  le  dossier  d'enquête  du  concept  de  gestion,  la  procédure  du  permis  de  construire 
pouvait être reprise. 

De  fait,  le  29  mars  2007,  le  Service  des  constructions  et  de  l'aménagement  (SeCA)  a 
transmis  le  dossier,  avec  son  préavis  défavorable,  à  la  DAEC.  A  l'appui  de  sa  prise  de 
position, il a rappelé que la chapelle se trouve dans la zone de protection de la nature et du 
paysage du PAL de la Commune de Châtel-St-Denis, hors de la zone à construire, et que, 
suite à l'élaboration du plan de gestion du site de Rathvel, deux  services de l'Etat avaient 
été amenés à revoir leur préavis. Examinée tant à l'aune de l'ancien art. 17 al. 3 RCU que 
du  texte  modifié,  le  SeCa  a  estimé  que  la  chapelle  n'était  pas  conforme  à  la  zone  de 
protection de la nature et du paysage. De plus, considérant que son implantation n'est pas 
imposée  par  sa  destination,  que  la  demande  du  requérant  est  uniquement  dictée  par  des 
raisons personnelles et, enfin, qu'il n'existe aucune raison objective justifiant la réalisation 
du  projet  à  cet  endroit,  en  dehors  de  la  zone  à  bâtir,  il  a  considéré  que  la  première 
condition de l'art. 24 LAT (let. a) n'était pas remplie. Il était dès lors superflu d'examiner la 
question  de  savoir  si  un  intérêt  prépondérant  s'opposait  à  l'octroi  d'une  autorisation 
spéciale (art. 24 let. b LAT). 

E. 
Le  3  avril  2007,  la  DAEC  a  accordé  une  autorisation  spéciale  pour  la  chapelle, 
nonobstant la prise de position négative du SeCA. Reconnaissant qu'elle n'est ni conforme à 
la zone ni au RCU et que son implantation n'est pas imposée par sa destination, la Direction 
a  en  revanche  estimé  que  la  construction  n'est  pas  de  nature  à  remettre  en  cause  les 
objectifs de protection de la zone en question, dans la mesure où elle se veut être un lieu 
de silence et de recueillement. Elle a aussi retenu que, construite en bois, elle s'intègre de 
manière  satisfaisante  au  paysage  alentour  et  que  les  préavis  de  la  section  lacs  et  cours 
d'eau du Service des ponts et chaussées et de la Protection de la nature et du paysage sont 

 
 
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favorables.  Dès  lors,  aucun  intérêt  prépondérant  ne  s'oppose  à  cette  construction.  Ainsi, 
après examen du dossier et pondération de tous les intérêts en présence, la DAEC a décidé 
d'admettre la chapelle à titre exceptionnel, compte tenu des circonstances d'espèce. 

Le  5  avril  2007,  le  SeCA  a  donné  un  préavis  favorable  pour  la  mise  en  conformité  des 
travaux de construction au motif que la DAEC avait donné une autorisation spéciale pour la 
chapelle. Il na pas donné d'autre explication sur son revirement.  

Dans la foulée, le 25 avril 2007, le préfet a délivré à X. le permis de construire et rejeté les 
oppositions de Pro Natura Suisse et Fribourg. Il a repris, en substance les motifs contenus 
dans la décision de la DAEC, du 3 avril 2007. 

Par  mémoires  séparés  du  25  mai  2007,  Pro  Natura  Suisse  et  Fribourg  ont  interjeté 
F. 
recours  auprès  du  Tribunal  administratif  (depuis,  le  Tribunal  cantonal).  Elles  concluent, 
sous  suite  de  frais  et  dépens,  à  l’annulation  de  l’autorisation  spéciale  et  du  permis  de 
construire  octroyés.  Elles  estiment,  en  substance,  que  les  conditions  de  l’art.  24  LAT  ne 
sont  pas  remplies.  Elles  considèrent  également  que  les  décisions  entreprises  violent  les 
art. 6  et  7  de  l’ordonnance  fédérale  sur  la  protection  des  sites  de  reproduction  de 
batraciens d’importance nationale, la réglementation existant en matière de protection des 
cours d’eau, la loi fédérale sur protection de la nature et du paysage, la loi fédérale sur la 
pêche, la loi fédérale sur la protection des eaux et la loi fédérale sur les forêts. 

G. 
Le  Juge  délégué  à  l'instruction  de  la  cause  a  procédé  à  une  inspection  des  lieux,  le 
10 mars  2008.  X.  a  confirmé  que  la  chapelle  était  dédiée  à  son  frère  décédé  en  2001  et 
qu'elle  avait  été  bénite.  Il  n'a  cependant  pas  contesté  qu'elle  n’était  pas  consacrée, 
contrairement  à  ce  qu’il  avait  affirmé  auparavant.  L’investissement  et  l’engagement  de 
l'intimé  en  faveur  du  site  de  Rathvel  ont  été  soulignés  par  les  représentants  de  la 
préfecture  et  de  la  commune.  Le  représentant  de  la  Protection  de  la  nature  et  de 
l'environnement  a  répété  que  la  présence  de  la  construction  n'avait  pas  d'influence  sur  la 
reproduction des batraciens. 

Les  autorités  intimées,  la  commune  et  l'intimé  concluent  tous  au  rejet  du  recours  et  à  la 
confirmation des autorisations délivrées. 

Il  sera  fait  état  des  arguments  développés  par  les  parties  à  l'appui  de  leurs  conclusions 
dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution 
du litige. 

e n   d r o i t  

1. 
a) Les deux associations recourantes contestent les mêmes décisions, elles invoquent 
les  mêmes  griefs  et  déposent  des  conclusions  identiques.  Il  se  justifie  par  conséquent  de 
joindre  les  causes,  conformément  à  l’art.  42  al.  1  let.  b  du  code  de  procédure  et  de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

b) Pro Natura Suisse et Pro Natura Fribourg ont la qualité pour recourir, selon les art. 
176 al. 2 et 80 al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF  710.1)  et  12  al.  1  de  la  loi  fédérale  sur  protection  de  la  nature  et  du  paysage  (LPN; 
RS 451).  De  surcroît,  formés  dans  le  délai  et  les  formes  légales  prescrits  (art.  79  et  80ss 

 
 
 
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CPJA),  les  recours  sont  recevables  en  vertu  des  art.  176  al.  2  et  59  LATeC  en  tant  qu'ils 
contestent  respectivement  l'octroi  du  permis  de  construire  par  le  préfet  et  l'autorisation 
spéciale de la Direction, notifiée en même temps que l'autorisation de construire.  

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites.  

c)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  peut  être  formé  (let.  a)  pour  violation  du  droit  y 
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et (let. b) pour constatation inexacte ou 
incomplète  des  faits  pertinents.  Dans  la  mesure  où  aucune  des  situations  prévues  aux 
lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut 
pas, dans le cas particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

a) Aux termes de l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée 
2. 
ou  transformée  sans  autorisation  de  l'autorité  compétente  (al.  1).  L'autorisation  est 
délivrée  si  la  construction  ou  l'installation  est  conforme  à  l'affectation  de  la  zone  et  le 
terrain équipé (al. 2 let. a et b). 

Selon l'ancien art. 17 al. 3 RCU, il est interdit d'aménager dans le site du bas-marais, 
des installations de quelque nature que ce soit ou de modifier le terrain sous une forme ou  
une autre. Seules les installations servant à la protection conformément au but visé et à la 
poursuite  de  l'exploitation  à  des  fins  agricoles  et  sylvicoles  y  sont  admises.  Le  nouvel  art. 
17  al.  4  RCU  maintient  l'interdiction  de  construire,  sauf  exception.  En  effet,  il  n'autorise 
dans le secteur périphérique B aucune construction ou modification de terrain en dehors de 
celles  existantes  et/ou  nécessaires  à  la  gestion  du  site  conformément  aux  objectifs  de 
protection. 

b) En l'occurrence, toutes les parties à la présente s'accordent à dire que la chapelle 
n'est pas conforme à la zone de protection, tant au regard de l'ancien que du nouvel art. 17 
RCU. 

La condition de l'art. 22 al. 2 let. a LAT n'étant pas remplie, l'intimé ne peut pas prétendre 
à  une  autorisation  de  construire  en  vertu  de  cette  disposition.  Il  ne  le  prétend  d'ailleurs 
pas. 

c)  L'art.  24  LAT  prévoit  qu’en  dérogation  de  l'art.  22  al.  2  let.  a,  des  autorisations 
peuvent  être  délivrées  pour  de  nouvelles  constructions  ou  installations  ou  pour  tout 
changement  d'affectation  non  conforme  à  la  zone  agricole,  si  l'implantation  de  ces 
constructions  ou  installations  hors  de  la  zone  à  bâtir  est  imposée  par  leur  destination  et 
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. 

Une construction n'est imposée par sa destination que si l'ouvrage doit nécessairement être 
réalisé  hors  zone  à  bâtir,  pour  des  raisons  techniques,  des  motifs  d'exploitation  ou  en 
fonction  de  l'état  du  terrain.  L'examen  de  ces  conditions  doit  se  faire  selon  des  critères 
objectifs  (ATF  124  II  253,  JdT  1999  I  655;  ATF  123  II  508,  JdT  1998  I  519).  Dans  le  cas 
présent,  il  est  évident  que  l'implantation  de  la  chapelle  hors  de  la  zone  à  bâtir  n'est  pas 
imposé par sa destination. Cette implantation n'est dictée que par des raisons personnelles 
-  certes  respectables  -  mais  manifestement  étrangères  à  la  LAT  qui  ne  peuvent  être 
retenues. Ce défaut - souligné dès le début par les recourantes - n'a d'ailleurs pas échappé 
au SeCA qui, dans son préavis de synthèse du 29 mars 2007, a constaté que le projet ne 
saurait  être  accepté  sous  l'angle  de  l'art.  24  al.  1 let.  a  LAT  et  que,  par  conséquent  il  n'y 
avait  pas  besoin  d'examiner  si  la  deuxième  condition  de  l'art.  24  let.  b  LAT  était 
éventuellement  remplie.  En  effet,  ces  deux  conditions  devant  toutes  deux  être  satisfaites 
(ATF 124 II 252 consid. 4 p. 255), il est inutile d'examiner la seconde, le cas échéant. 

 
 
 
 
 
 
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C'est  donc  en  violation  crasse  de  la  loi  et  de  la  jurisprudence  que  la  DAEC  a  accordé  une 
autorisation  spéciale  afin  de  permettre  à  l'intimé  de  régulariser  son  projet.  La  décision  de 
cette autorité est d'autant plus incompréhensible qu'elle n'explique pas pourquoi elle fait fi 
de  la  condition  fixée  à  l'art.  24  al.  2  let  a  LAT.  Cela  étant,  même  au  regard  de  l'art.  24 
al. 2 let. b LAT, sa démonstration est peu convaincante. La DAEC oublie, en effet, l'intérêt 
public  prépondérant  que  revêt  en  l'espèce  la  sécurité  du  droit  face  à  celui,  d'ordre 
personnel, de l'intimé. Sous prétexte de préserver une construction qui se veut un lieu de 
silence  et  de  recueillement  -  mais  qui  a  essuyé  le  refus  de  l'Eglise  de  la  consacrer  -,  la 
DAEC  n'a  pas  hésité  à  fouler  aux  pieds  des  principes  élémentaires  de  l'aménagement  du 
territoire  dont  elle  exige,  en  d'autres  circonstances,  le  respect.  Par  ailleurs,  il  est  sans 
pertinence  que  la  construction  s'intègre  au  paysage  alentour,  car  construite  en  bois.  Au 
demeurant,  cette  appréciation  subjective  est  pour  le  moins  contestable  tant  le  style 
d'architecture retenu par l'intimé n'est pas caractéristique de la région mais s'inspire plutôt 
des chalets nordiques ou des cabanes que l'on trouve au Canada.  

Contrairement à ce qu'elle dit dans la décision entreprise, il apparaît que la DAEC a accordé 
l'autorisation  spéciale  plutôt  sur  un  coup  de  cœur,  suite  à  une  visite  sur  place,  qu'à 
l'examen du dossier  et une pondération de tous les intérêts  en présence.  Quoiqu'il soit en 
réalité, le Tribunal cantonal ne saurait donner la main à une pratique qui relève plus du fait 
du Prince que d'une application correcte de la loi. 

d) Il résulte de ce qui précède que la chapelle n'est pas conforme à l'affectation de la 
zone,  que  son  implantation  n'est  pas  imposée  par  sa  destination  et  que  sa  régularisation 
est  impossible.  Il  s'ensuit  que  l’autorisation  spéciale  et,  par  conséquent,  le  permis  de 
construire doivent être annulés. 

3. 
En  l’espèce,  compte  tenu  de  la  violation  crasse  des  règles  fondamentales  de 
l’aménagement du territoire et la nature particulière de la construction illicite, il incombe au 
préfet  d’engager  immédiatement  une  procédure  de  rétablissement  de  l’état  de  droit. 
Aucune tolérance de la situation actuelle n’est d’ores et déjà envisageable. 

a) Il ressort des considérants qui précèdent que les recours, bien fondés, doivent être 

4. 
admis et les décisions attaquées annulées.  

b) Les frais de procédure, fixés à 1'500 francs conformément aux art. 1 et 2 du Tarif 
du  17  décembre  1991  des  frais  de  procédure  et  des  indemnités  en  matière  de  juridiction 
administrative  (le  tarif;  RSF  150.12),  sont  mis  à  la  charge  de  l'intimé  seul,  en  application 
de  l'art.  131  al.  1  CPJA.  Aucun  frais  de  justice  ne  peut,  en  effet,  être  exigé  des  autorités 
intimées ou de la commune, en vertu de l’art. 133 CPJA. 

Il appartiendra également à l'intimé qui succombe de s'acquitter de l'indemnité de partie à 
laquelle ont droit les recourantes pour leurs frais nécessaires (art. 137 et 141 CPJA). Fixé 
conformément  aux  art.  8  et  9  du  tarif  (honoraires  :  230.-  francs/h  et  photocopie  : 
30 centimes),  le  montant  de  l'indemnité  s'élève  à  4'503,55  francs,  dont  317,25  francs  de 
TVA. Elle sera versée directement au mandataire des  recourantes par l'intimé (art. 140 et 
141 CPJA). 

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