# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dd5119e7-96b1-56d1-9609-2eb0ebceffa1
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-06
**Language:** de
**Title:** Gesuch betreffend Betriebsverbot Mobilfunk-Antennenanlagen
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0001/2022
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_brge_iv_nr._00001_2022_vom_6._januar_2022_gesuch_betr._betriebsverbot_mobilfunkanlage.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2021.00119 
0001/2022    

Entscheid vom 6. Januar 2022    

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Reto  Philipp,  Baurichter  Alexander  Seiler,  Baurichter 
Urs Hany, Gerichtsschreiber Paul Wegmann     

in Sachen 

Rekurrenten 

1.  D.K., […]  
2.  Verein S., […] 

gegen 

Rekursgegner 

Baubehörde X, […]  

vertreten durch […]  

betreffend 

[…];  Abweisung  des  Gesuchs  betreffend Widerruf  von  Bewilligungen  bzw. 
Betriebsverbot für diverse Mobilfunk-Antennenanlagen, X 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 25. Juni 2021 beurteilte die Baubehörde X verschiedene 

Begehren, die von D.K. sowie dem Verein S. mit Eingaben vom 28. Novem-

ber 2020 bzw. (ausschliesslich im Namen des Vereins) vom 29. April 2021 

gestellt worden waren. Mit erstgenannter Eingabe wurde bezüglich bestimm-

ter Mobilfunk-Antennenanlagen (insbesondere B.-Strasse 11 in X; überdies 

sämtliche  weiteren  Anlagen  gemäss  der  Eingabe  beigefügtem  Kartenaus-

schnitt "resp. ausschliesslich im Gemeindegebiet X" oder zumindest für die 

entsprechenden Anlagen, in deren "Strahlenperimeter" D.K. lebe) beantragt, 

dass  für  den  "Betrieb  des  Mobilfunkstandards  5G  unverzüglich  ein  Benüt-

zungsverbot erlassen bzw. die Betriebsbewilligung entzogen" und dem An-
lagebetreiber eine Frist von 30 Tagen zur Wiederherstellung des rechtmäs-

sigen Zustandes angesetzt werde; ausserdem wurde beantragt, dass künftig 

Bagatelländerungs-Verfahren  nicht mehr "für  die  Aufrüstung  auf 5G-Mobil-

funkanlagen  eingesetzt  werden  dürfen".  Gegenstand  der  zweiten  Eingabe 

bildete das Gesuch um Zustellung der Protokolle der Abnahmemessungen 

und der Verfügungen sämtlicher 5G-Bagatelländerungen in Bezug auf Mo-

bilfunkantennen,  in  deren  Perimeter  D.K.  wohnhaft  sei.  Die Baubehörde  X 

entschied  im  genannten  Beschluss  vom  25. Juni  2021, "auf  die  Rechtsbe-

gehren von D.K. [werde] nicht eingetreten und im Übrigen [würden] sie ab-

gewiesen" (Dispositiv-Ziffer I). Das Gesuch um Zugang des Vereins zu den 

Abnahmemessungen an bestimmten im Einzelnen aufgeführten Antennen-

standorten werde von diesem Verfahren abgetrennt und vom Baupolizeiamt 

separat nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG) 

geführt  (Dispositiv-Ziffer II);  auf  die  übrigen  Rechtsbegehren  des  Vereins 

werde nicht eingetreten (Dispositiv-Ziffer III). 

B. 

Mit gemeinsamer Eingabe vom 14. Juli 2021 erhoben D.K. und der Verein S. 

fristgerecht  Rekurs  an  das  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich.  Dabei 

machten sie zunächst eine Rechtsverweigerung geltend und beantragten so-

dann,  "dass  die  mittels  Bagatelländerungen  montierten  und  bereits  einge-

setzten 5G-Anlagen innert 30 Tagen abgeschaltet und demontiert werden". 

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Zudem beantragten sie die Zustellung der Protokolle der Abnahmemessun-

gen innert 30 Tagen. Schliesslich stellten sie den Antrag, dass die mit dem 

angefochtenen  Entscheid  auferlegten  Kosten  nicht  zu  "entrichten"  seien, 

dass  ihnen Entschädigungen  auszurichten seien  und dass  die  Kosten  des 

Rekursverfahrens,  sofern  der  Rekurs  nicht  vollumfänglich  gutgeheissen 

werde, auf die Gerichtskasse zu nehmen seien. 

C. 

Mit  Präsidialverfügung  vom  15. Juli  2021  wurde  vom  Rekurseingang  Vor-

merk genommen und das Rekursverfahren eröffnet. 

D. 

Mit  Vernehmlassung  vom  16. August  2021  beantragte  die  Vorinstanz,  der 

Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zu-

lasten der Rekurrierenden. 

E. 

Mit Replik vom 13. September 2021 und Duplik vom 5. Oktober 2021 hielten 

die Parteien an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 16. Oktober 2021 reich-

ten die Rekurrierenden die Triplik ein, wobei sie den Antrag betreffend Zu-

stellung  der  Protokolle  der  Abnahmemessungen  zurückzogen.  Die  Vo-

rinstanz erstattete mit Schreiben vom 25. Oktober 2021 die Quadruplik, wozu 

sich die Rekurrierenden mit Eingabe vom 3. November 2021 nochmals ver-

nehmen liessen. 

F. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit zur Entscheidbegründung erfor-

derlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

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Seite 3 

 
 
1.1. 

Der Rekurrent 1 ist als Adressat des angefochtenen Beschlusses ohne Wei-

teres im Sinne von § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) 

bzw.  § 338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG)  zur  Rekurserhebung 

legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf 

seinen Rekurs einzutreten. Dabei ist allerdings darauf hinzuweisen, dass im 

angefochtenen Beschluss zu Recht auf die Rechtsbegehren des Rekurren-

ten 1 nicht eingetreten wurde, soweit sich diese gegen Antennenstandorte 

richten, die entweder ausserhalb von X liegen, so dass der Bauausschuss 

örtlich unzuständig ist, oder bei denen der Rekurrent 1 nicht im Einsprache-

perimeter wohnhaft ist (so namentlich bezüglich des von den Rekurrierenden 

in ihrem an die Vorinstanz gerichteten Rechtsbegehren beispielhaft erwähn-

ten Standorts I. 9). Unbehelflich ist es, wenn hierzu nun in der Rekursschrift 

geltend  gemacht  wird,  die  Rechtsbegehren  seien  von  vornherein  entspre-

chend beschränkt worden, da sich die im Schreiben vom 28. November 2020 

verwendete Formulierung (act. 9.1 S. 2) in Kombination mit dem verwende-

ten  Planausschnitt  und  den  beispielhaft  aufgeführten  Antennenstandorten 

als zumindest ambivalent erweist. 

1.2. 

Bezüglich des Rekurrenten 2 hat die Vorinstanz wie dargelegt einzig das Ge-

such um Zugang zu den Abnahmemessungen bestimmter Antennenstand-

orte in ein separates Verfahren verwiesen und ist im Übrigen auf die Rechts-

begehren des Vereins S. nicht eingetreten. Im vorliegenden Rekursverfahren 

tritt der Verein als Rekurrent auf, wobei bezüglich der Rekursanträge keine 

Differenzierung erfolgt, sondern sämtliche Anträge im Namen beider Rekur-

renten  gestellt  werden.  Ohne Weiteres  legitimiert  wäre  der  Verein  zur  An-

fechtung  der  an  ihn  gerichteten  Anordnung  betreffend  Zugang  zu  den  Ab-

nahmemessungen. Wie dargelegt ist aber der korrespondierende Rekursan-
trag in der Triplik zurückgezogen  worden, so dass diese Frage nicht mehr 

Verfahrensgegenstand  bildet.  Hinsichtlich  einer  umfassenden  Legitimation 

des Vereins käme nun im vorliegenden Zusammenhang lediglich eine ego-

istische  Verbandsbeschwerde  in  Betracht.  Diese  würde  jedoch  vorausset-

zen, dass es eine statutarische Aufgabe des Vereins bildet, die Interessen 

seiner Mitglieder in entsprechender Hinsicht zu wahren (Martin Bertschi, in: 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba-sel/Genf 2014, § 21 Rz. 94 f.). In Ziff. 2 

Abs. 1 der Statuten des Vereins S. wird dessen Zweck wie folgt umschrie-

ben:  "[…]"  (vgl. act. 13.1).  Dieser  Zweckumschreibung  lässt  sich  gerade 

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nicht entnehmen, dass zu den statutarischen Vereinsaufgaben die Wahrung 

der Interessen der Vereinsmitglieder, zumal mittels Führung entsprechender 

Rechtsverfahren, gehört. Fehlt es somit bereits an dieser Voraussetzung ei-

ner egoistischen Verbandsbeschwerde, so ist auf den Rekurs des Rekurren-

ten 2 nicht einzutreten. Etwas anderes würde gelten, wenn sich der Rekur-

rent 2 spezifisch gegen den ihn betreffenden vorinstanzlichen Nichteintreten-

sentscheid  wenden  würde,  was  aber  weder  aufgrund  der  Rekursanträge 

noch mit Blick auf deren Begründung der Fall ist. Im Übrigen wäre der Verein 

zu einem entsprechenden Rekurs als Adressat des vorinstanzlichen Nicht-

eintretensentscheids  zwar  legitimiert,  doch  wäre  ein  solcher  Rekurs  abzu-

weisen, da die Vorinstanz aus den soeben genannten – und auch im ange-

fochtenen Beschluss angeführten – Gründen auf dessen Rechtsbegehren zu 

Recht nicht eingetreten ist. 

2. 

In  der  Rekursschrift  werden  die  streitbetroffenen  Mobilfunk-Antennenanla-

gen nicht mehr im Einzelnen aufgeführt. Aus dem angefochtenen Beschluss 

und den diesem zugrundeliegenden Rechtsbegehren (act. 9.1) ist jedoch er-

sichtlich, dass seitens des – verbleibenden – Rekurrenten 1 (im Folgenden: 

Rekurrent) namentlich die Anlagen an den folgenden Standorten innerhalb 

von X als problematisch erachtet werden, wobei die Aufzählung ausdrücklich 

als "nicht abschliessend" bezeichnet wird: B.-Strasse 11, I. 9 (vgl. hierzu je-

doch E. 1.1), A.-Strasse 11, Z.-Strasse 12, U.-Strasse 12, T.-Strasse 37 und 

Z.-Strasse 16. 

3.1. 

In  der  Begründung  seiner  an  die  Vorinstanz  gerichteten  Rechtsbegehren 
(act. 9.1)  macht  der  Rekurrent  geltend,  viele  neuere  5G-Mobilfunk-Anten-

nenanlagen  seien  mittels  Bagatelländerungs-Verfahren  bewilligt  und  teil-

weise bereits montiert und in Betrieb genommen worden. Dabei seien jedoch 

die Bedingungen gemäss dem – schon an sich fragwürdigen – Schreiben der 

Arbeitsgruppe  nichtionisierende  Strahlung  (NIS)  der  Schweizerischen  Ge-

sellschaft  der  Lufthygiene-Fachleute  (Cercl'Air)  vom  12. August 2015  nicht 

eingehalten worden, da 5G zusätzlich eingesetzt werde und die "Verschie-

bung  auf  höhere  Sendeleistungen"  begründe.  Das  Bagatellverfahren  sei 

falsch gewählt bzw. nichtig. 

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Im  angefochtenen  Beschluss  wird  hierzu  ausgeführt,  bei  den  konkret  ge-

nannten Standorten lägen rechtskräftige Baubewilligungen vor. Diese könn-

ten nur im Rahmen eines Widerrufs aufgehoben werden, namentlich sofern 

die  Verfügung  von  Anfang  an  einen  Rechtsfehler  aufweise  oder  sofern  es 

seit  dem  Erlass  zu  einer  erheblichen  Änderung  der  tatsächlichen  Verhält-

nisse oder zu einer Änderung der Rechtslage gekommen sei. Bagatellände-

rungen und Abnahmemessungen würden gestützt auf § 327 Abs. 2 PBG be-

treffend Baukontrolle formlos kontrolliert und bewilligt, sofern die Vorausset-

zungen erfüllt seien. Es handle sich um Realakte der Baubehörde, für welche 

gemäss  § 10c VRG  der  Erlass  einer  Verfügung  mit  dem  in  der  genannten 

Bestimmung umschriebenen Inhalt verlangt werden könne. Anhang 1 Ziff. 62 

der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) um-

schreibe  die  bewilligungspflichtigen  Änderungen.  Die  Empfehlungen  der 

Bau-,  Planungs-  und  Umweltdirektorenkonferenz  (BPUK)  zur  Bewilligung 

von Mobilfunkanlagen vom 7. März 2013 bestimmten die Voraussetzungen, 

unter denen eine Bagatelländerung vorliege. Bei den streitbetroffenen Stand-

orten bestünden rechtskräftige Baubewilligungen sowie gegebenenfalls Be-

willigungen,  die  im  Rahmen  des  sogenannten  Bagatellbewilligungsverfah-

rens  erfolgt  seien.  Am  23. Februar 2021  habe  das  Bundesamt  für  Umwelt 

(BAFU) einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und 

WLL-Basisstationen  publiziert,  der  jedoch  nicht  auf  bereits  erteilte  Bewilli-

gungen anwendbar sei. Im Kanton Zürich werde zurzeit geprüft, im Rahmen 

welcher Verfahren "die oben genannte Änderung sowie der Ersatz weiterer 

konventioneller durch adaptive Antennen bewilligt werden" sollten, wobei in 

die Entscheidfindung auch die Überlegungen der BPUK einfliessen würden. 

Aktuell würden deshalb durch die Gemeinde X in Abstimmung mit dem Amt 

für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) keine aktualisierten Standortda-

tenblätter zur Prüfung ausserhalb eines ordentlichen Baubewilligungsverfah-

rens  entgegengenommen,  wenn  die  Änderungen  im  Zusammenhang  mit 
adaptiven Antennen (wie z.B. Ersatz von konventionellen durch adaptive An-

tennen oder Nutzung eines Korrekturfaktors) stünden. Es bestünden – auch 

aufgrund  der  Eingaben  des  nachmaligen  Rekurrenten  –  keine  Anhalts-

punkte, dass die Baubewilligungen der Mobilfunkantennen an den streitbe-

troffenen  Standorten  unrechtmässig  im  Sinne  der  Nichtbeachtung  der  ge-

nannten  Voraussetzungen  erteilt  worden  wären  oder  die  Handhabung  der 

Bagatelländerungen  und  Abnahmemessungen  widerrechtlich  gewesen 

wäre. Zu rechtskräftig bewilligten Anlagen sei auch nicht auf der Grundlage 

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des  Nachtrags  zur  Vollzugshilfe  ein  Anlass oder  eine  Rechtsgrundlage  er-

kennbar, um den Betrieb der Anlagen pauschal zu verbieten oder ihren Rück-

bau zu verlangen. 

3.2. 

Der  Rekurrent  moniert  zunächst,  da  die  initialen  Rechtsbegehren  vom 

28. November 2020  datierten,  der  angefochtene  Beschluss  aber  erst  am 

25. Juni 2021 ergangen sei, habe die Vorinstanz zu lange keine Verfügung 

mit  Rechtsmittelbelehrung  ausgestellt.  Aufgrund  dieser  "Rechtsverweige-

rung" beantrage er, dass die mittels Bagatelländerungen montierten und be-

reits eingesetzten 5G-Anlagen innert 30 Tagen abgeschaltet und demontiert 

würden. Die Vorinstanz habe ihm am 23. November 2020 mitgeteilt, die 5G-

Bagatelländerungen  würden  aufgrund  des  Schreibens  der  Arbeitsgruppe 

NIS vom 12. August 2015 umgesetzt. Die meisten 5G-Bagatelländerungen 

und Installationen seien im Sommer 2020 umgesetzt worden. Dass die Ab-

nahmemessung im Falle der B.-Strasse 11 erst im März 2021 stattgefunden 

habe, zeige die Nichteinhaltung der dreimonatigen Abnahmefrist auf. Auch 

die Nichteinhaltung dieser Frist müsse zur Abschaltung und Demontage der 

betroffenen  5G-Anlagen  führen.  Angezeigt  sei  dies  sodann  auch  deshalb, 

weil die 5G-Technologie mehr Leistung einsetzen müsse, um zum Beispiel 

durch Wände wirken zu können. Damit würden nicht einmal die Bagatellän-

derungs-Voraussetzungen  gemäss  dem  zitierten  Schreiben  der  Arbeits-

gruppe  NIS  vom  12. August 2015  (act. 4.4)  eingehalten.  Zudem  bestätige 

"das aktuelle Gutachten der BPUK vom 6. Juli 2021" (wofür der Rekurrent 

auf act. 4.6 verweist), dass die Kantone und Gemeinden Installationen von 

5G-Mobilfunkanlagen  nicht  mittels  Bagatelländerungsverfahren  umsetzen 

dürften. 

In der Replik führt der Rekurrent ergänzend aus, die bei adaptiven 5G-An-
tennen  in  den  Standortdatenblättern  festgehaltenen  ERP-Sendeleistungen 

von  z.B. 150-300 W  könnten  nicht  stimmen.  Unter  Zugrundelegung  einer 

Ausgangsleistung von 10 W, die im Falle adaptiver Antennen mit einem An-

tennengewinn von ca. Faktor 150 zu multiplizieren sei, resultiere eine Sen-

deleistung  von  1'500 W ERP.  Nur  mit  dieser  Leistung  könne  die  Antenne 

funktionieren. Die bestehenden Anlagen würden mit grösserer Leistung als 

im Standortdatenblatt vermerkt strahlen. Sollte die Betreiberin die Anlage wi-

der  Erwarten  tatsächlich  nicht  nutzen,  habe  sie  offenbar  die  Splittung  des 

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Verfahrens vorgesehen, indem sie sich in einem ersten Schritt im Bagatell-

verfahren die adaptive Antenne bewilligen lasse, um dann in einem zweiten 

Schritt – erneut im Bagatellverfahren – die Zustimmung zum Korrekturfaktor 

zu erhalten. Beide Schritte könnten aber zu Veränderungen der Umwelt füh-

ren  und  bedürften  daher  eines  Baubewilligungsverfahrens,  andernfalls 

Art. 22  des  Raumplanungsgesetzes  (RPG)  verletzt  sei.  Denn  unabhängig 

davon,  ob  es  zu  grösserer  Sendeleistung  komme  oder  nicht,  bestünden 

grosse Zweifel an der Korrektheit des Standortdatenblatts. Eine Abschaltung 

innert 5 Tagen sei angezeigt, da 1. mit 5G mehr Leistung eingesetzt werden 

müsse, 2. die Wahrscheinlichkeit einer Grenzwertüberschreitung riesig sei, 

3. die Anlagen gar nicht kontrollierbar seien, 4. die Anlagen nicht kontrolliert 

worden seien und 5. das Qualitätssicherungssystem in keiner Weise demje-

nigen für adaptive Antennen entspreche. Mit der Montage der adaptiven An-

tennen würden sowohl das Antennendiagramm verändert als auch eine kom-

plett neue Antennentechnologie montiert. Die Umgebung werde nicht mehr 

nur konstant bestrahlt, sondern es gebe zusätzlich massive Pulsationen, wel-

che  die  biologischen  Effekte  verstärkten.  Verwiesen  werde  auch  auf  den 

alarmierenden Sonder-Newsletter der Beratenden Expertengruppe nicht-io-

nisierende  Strahlung  (BERENIS)  vom  Januar  2021.  Mit "dem  zusätzlichen 

5G (Grundbestrahlung und adaptive)" verändere, verstärke und vergrössere 

sich  die  Belastung  der  Umwelt,  womit  die  Voraussetzung  der  Baubewilli-

gungspflicht bereits erfüllt sei. 

Im  Rahmen  der  Triplik  demonstriert  der  Rekurrent  anhand  eines  weiteren 

Berechnungs-Beispiels, dass die Sendeleistung "bei 5G" seines Erachtens 

mindestens  ca. 1'500 W  und  "in  der  Spitze  (oder  im  Worst-case)"  ca. 

30'000 W betrage. Sodann weist er darauf hin, die Abnahmemessung für den 

Standort  B.-Strasse 11  vom  3. März  2021  habe  ergeben,  dass  an  seinem 

Wohnort,  B.-Strasse 8,  der  Anlagegrenzwert  mit  5,3 V/m  nicht  eingehalten 
sei. Dies "validiere" die Tatsache, dass 5G mehr Leistung als genehmigt ein-

setze oder einsetzen müsse, damit es über die gleiche Distanz wie 3G oder 

4G  einfache  Nutzung  gewährleisten  könne.  Zum  Vergleich  werde  auf  das 

Standortdatenblatt für die geplante Mobilfunkanlage an der B.-Strasse 4 ver-

wiesen, wo "5G-ERP-Leistungen" von 100 W genannt würden. Es sei davon 

auszugehen, dass die jeweils bewilligten Sendeleistungen weit überschritten 

würden.  Zudem  habe  der  Rekurrent  seitens  der  Baubehörde  die  Auskunft 

erhalten, dass  bei  den  alle  zwei  Monate  von  den  Betreibern eingereichten 

Fehlerprotokollen zwei Drittel "okay" und ein Drittel "nicht okay" mit jeweils 

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ein bis drei Fehlern seien. Dies sei Evidenz, dass die bewilligten Leistungen 

und Belastungen grundsätzlich nicht eingehalten werden könnten. Im Übri-

gen sei zu beachten, dass die Betreiber diese Fehlerprotokolle selbst liefer-

ten. 

Schliesslich verweist der Rekurrent in seiner Quintuplik auf einen Artikel im 

K-Tipp, wonach "fast jede fünfte neu aufgestellte 4G- und 5G-Mobilfunk-An-

tennenanlage"  den  Grenzwert  von  5 V/m  überschreite.  Weiter  macht  er  in 

allgemeiner Form Ausführungen zur Abstrahlcharakteristik adaptiver Anten-

nen, wobei er im Speziellen auf die (teilweise bestehende) Möglichkeit des 

beamforming  und  auf  den  Aspekt  der  Mehrwegausbreitung  unter  Verwen-

dung von Reflexionen Bezug nimmt. Entsprechend seien die jeweiligen Ab-

nahmemessungen  nicht  ausreichend,  um  eine  Einhaltung  der  Grenzwerte 

sicherstellen zu können. Schliesslich lasse sich auch dem Bericht Mobilfunk 

und Strahlung vom 18. November 2019 entnehmen, dass bei der für 5G ge-

nutzten Frequenz von 3'600 MHz 12,4-mal stärker gestrahlt werden müsste, 

um  dieselbe  Distanz  wie  mit  der  Frequenz  von  1'800 MHz  überwinden  zu 

können. Die Antennenanlagen müssten daher im Minimum mit dem Zehnfa-

chen der in den Standortdatenblättern genannten Leistungen betrieben wer-

den, weshalb "die umgesetzten Bagatelländerungen mit 5G" illegal seien. 

3.3. 

Dem hält die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung entgegen, eine Rechtsver-

weigerung liege nicht vor, da eine anfechtbare Verfügung erlassen worden 

sei. Im Übrigen würden der Grundsatz der Rechtssicherheit sowie Treu und 

Glauben  verletzt,  wenn  eine  aus  Sicht  des  Rekurrenten  verspätete  Verfü-

gung den Entzug von Rechten von nicht am Verfahren beteiligten Personen 

zur Folge hätte. Auch die Nichterfüllung oder verspätete Erfüllung von Aufla-

gen, vorliegend der bei Bagatelländerungen angesetzten dreimonatigen Ab-
nahmefrist,  führe  nicht  zur  Aufhebung  oder  zum Widerruf  der  Bewilligung, 

sondern gegebenenfalls – nach erfolgloser Erinnerung des Mobilfunkbetrei-

bers – zur Ersatzvornahme gemäss § 30 Abs. 1 lit. b VRG. Nicht zu hören 

sei sodann das rekurrentische Argument betreffend die bei Verwendung der 

5G-Technologie  erforderliche  Leistung.  Zwar  sei  diese  Technologie  zum 

Durchdringen von Wänden weniger geeignet, doch werde bei Orten mit emp-

findlicher Nutzung (OMEN) am offenen Fenster gemessen und keine Gebäu-

dedämpfung eingesetzt, so dass man in einem Haus besser vor der Strah-

lung geschützt sei. 

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Seite 9 

 
 
In der Duplik führt die Vorinstanz ergänzend aus, bei den strittigen Mobilfunk-

Antennenanlagen gelte nur die im jeweiligen Standortdatenblatt angegebene 

Sendeleistung als bewilligt. Zudem unterlägen diese dem "worst case"-Sze-

nario ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Bestritten werde die Be-

hauptung,  wonach  bei  adaptiven  Antennen  ein  Antennengewinn  mit  Fak-

tor 150 notwendig sei. Sodann habe die Vorinstanz nicht gegen Art. 22 RPG 

verstossen, da es bei baulichen Änderungen eine "Bagatellgrenze" gebe, die 

überschritten werden müsse, damit eine bauliche Massnahme von der Be-

willigungspflicht erfasst werde. Die Empfehlungen der BPUK zur Bewilligung 

von  Mobilfunkanlagen  vom  7. März  2013,  aktualisiert  am  19. September 

2019,  sähen  die  Voraussetzungen  einer  Bagatelländerung  vor.  Habe  eine 

Änderung  keine oder  lediglich  eine  nicht  signifikante  Erhöhung  der  elektri-

schen  Feldstärke  zur  Folge,  dürfe  davon  ausgegangen  werden,  dass 

dadurch weder öffentliche noch private schützenswerte Interessen tangiert 

würden,  weshalb  kein  Baubewilligungsverfahren  durchgeführt  werden 

müsse. Die in X bis im Februar 2021 mittels Bagatellverfahren gutgeheisse-

nen Anlageänderungen zu adaptiven Mobilfunkanlagen unterlägen alle dem 

"worst case"-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors. Zudem er-

füllten sie die Anforderungen gemäss den genannten BPUK-Empfehlungen, 

was jeweils vom Baupolizeiamt, Abteilung Energie und Technik, anhand des 

einzureichenden Standortdatenblatts überprüft worden sei. Damit werde die 

Einhaltung  der  umweltrechtlichen  Vorschriften  gewährleistet  und  bestehe 

kein  Grund,  die  Abschaltung  der  Mobilfunkanlagen  zu  verfügen.  Daraus, 

dass  X  seit  Ende  Februar  2021  in  Abstimmung  mit  der  kantonalen  NIS-

Fachstelle auf  die  Durchführung  des Bagatellverfahrens bei adaptiven  An-

tennen verzichte, lasse sich nicht ableiten, dass die zuvor im Bagatellverfah-

ren bewilligten Änderungen, bei denen sich die Vorinstanz stets an die da-

mals  geltenden  Rahmenbedingungen  gehalten  habe,  nicht  rechtmässig 

seien. 

Schliesslich weist die Vorinstanz in ihrer Quadruplik darauf hin, die vom Re-

kurrenten zitierte Aussage betreffend Fehlerprotokolle werde insofern nicht 

korrekt wiedergegeben, als in Wirklichkeit bei ca. einem Drittel der Messpro-

tokolle ein Fehler, meistens nur einer einzigen Anlage, dokumentiert sei, wo-

bei der Dokumentation zugleich entnommen werden könne, dass der Fehler 

jeweils innert kurzer Frist von einigen Stunden wieder behoben werde. Dar-

aus sei zu schliessen, dass die bewilligten Leistungen und Sendewinkel mit 

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Seite 10 

 
 
sehr hoher Genauigkeit eingehalten würden. Hinsichtlich der Abnahmemes-

sung an der B.-Strasse 11 sei umgehend eine Korrektur mittels Leistungsre-

duktion erfolgt, so dass heute die Anlagegrenzwerte an allen OMEN einge-

halten würden. Dies zeige exemplarisch, dass Abnahmemessungen durch-

geführt und bei Überschreitungen der Grenzwerte rasch reagiert werde, so 

dass die Antennen die Vorgaben der NISV einhalten würden. Mit der Kon-

trolle im Betrieb sei dies auch über die Abnahmemessung hinaus gewähr-

leistet. 

4. 

Eine Rechtsverzögerung ist anzunehmen, wenn die Bereitschaft zum Erlass 

der betreffenden Anordnung zwar grundsätzlich besteht, die zuständige Be-

hörde die Anordnung aber nicht innert einer angemessenen Behandlungs-

dauer erlässt. Die Unangemessenheit muss hierbei klar auf der Hand liegen. 

Auf eine (unrechtmässige) Rechtsverzögerung darf somit nur sehr zurück-

haltend geschlossen werden. Eine Rechtsverweigerung liegt demgegenüber 

vor, wenn der Behörde die Bereitschaft zum Erlass der Anordnung gänzlich 

fehlt. Die Rechtsverweigerung erfolgt implizit, indem die Behörde auf ein Ge-

such überhaupt nicht reagiert, oder explizit, indem sie mit einer informellen 

Mitteilung den Erlass einer anfechtbaren Anordnung ablehnt (vgl. zum Gan-

zen  Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungs-

recht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1045 ff., und Jürg Bosshart / Mar-

tin Bertschi, Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Ba-sel/Genf 2014, § 19 Rz. 40 

ff.). 

Entgegen  dem  Rekurrenten  ist  eine  Rechtsverweigerung  vorliegend  von 

vornherein  nicht ersichtlich, da  die  Vorinstanz  mit dem angefochtenen  Be-

schluss über die vom Rekurrenten mit Eingabe vom 28. November 2020 ge-
stellten Rechtsbegehren entschieden hat. In Frage käme somit lediglich eine 

Rechtsverzögerung. Auch eine solche ist indessen mit Blick auf die konkrete 

Dauer des Verfahrens von knapp sieben Monaten, dessen Gegenstand so-

wie den Umstand, dass die Vorinstanz im fraglichen Zeitraum nicht untätig 

blieb, sondern mit dem Rekurrenten auf dem Korrespondenzweg mehrfach 

in Kontakt stand (vgl. act. 3 S. 1 f. sowie den aus act. 9.2 teilweise ersichtli-

chen E-Mail-Verkehr), zu verneinen. Selbst wenn entgegen dieser Einschät-

zung eine Rechtsverzögerung zu bejahen wäre, könnte diese im Übrigen von 

vornherein nicht das seitens des Rekurrenten angestrebte Betriebsverbot, zu 

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Seite 11 

 
 
dessen Begründung in der Rekursschrift auf die angebliche "Rechtsverwei-

gerung" hingewiesen wird, zur Folge haben. Letzteres gilt sodann in gleicher 

Weise für die – zumindest im Falle des Antennenstandorts B.-Strasse 11 un-

bestrittene – Überschreitung der Frist zur Durchführung einer Abnahmemes-

sung. In Übereinstimmung mit den zutreffenden vorinstanzlichen Ausführun-

gen bietet auch dieser Umstand keine Grundlage für die beantragte Ausspre-

chung  eines  Betriebsverbots,  sondern  gegebenenfalls  für  eine  entspre-

chende  Ersatzvornahme,  ganz  abgesehen  davon,  dass  die  fragliche  Mes-

sung mittlerweile durchgeführt worden ist (vgl. das vom Rekurrenten einge-

reichte act. 19.3). 

5.1. 

Hinsichtlich der weiteren Argumentation des Rekurrenten ist einleitend auf 

Folgendes hinzuweisen: Nicht in Frage steht vorliegend eine Konstellation, 

bei  der  es  um  den  Widerruf  einer  formell  rechtmässigen,  aber  materiell 

rechtswidrigen  Verfügung  geht.  Denn  bezüglich  der  insoweit  allein  in  Be-

tracht fallenden ursprünglichen (ordentlichen) Baubewilligung für die jewei-

lige  streitbetroffene  Mobilfunk-Antennenanlage  macht  der  Rekurrent  von 

vornherein keine Gründe geltend, welche die materielle Rechtmässigkeit der 

seinerzeitigen Beurteilung in Frage stellen würden. Strittig ist vielmehr, ob für 

die im Nachgang erteilten Bagatelländerungs-Bewilligungen zulässigerweise 

auf  die  Durchführung  eines  ordentlichen  Bewilligungsverfahrens  verzichtet 

wurde.  Würde  dies  verneint,  könnte  die  entsprechende  Änderung  formell 

noch nicht als bewilligt gelten, was primär zur Folge hätte, dass ein entspre-

chendes ordentliches Bewilligungsverfahren durchzuführen wäre. 

Die  seitens  des  Rekurrenten  in  diesem  Zusammenhang  beantragten  Be-

triebsverbote sind dabei primär als Vollzugsanordnungen zur Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustandes zu qualifizieren, soll mit ihnen doch er-

reicht  werden,  dass  die  Antennenanlagen  nur  im  ursprünglich  ordentlich 

‒ und rechtskräftig ‒ bewilligten Umfang betrieben werden dürfen unter Ver-

zicht auf die nachträglich im Bagatellverfahren bewilligten Änderungen. Ge-

gebenenfalls könnten die Betriebsverbote auch als vorsorgliche Nutzungs-

beschränkungen (mithin als vorsorgliche Massnahmen) im Hinblick auf ein 

zukünftiges  ordentliches  Bewilligungsverfahren  qualifiziert  werden,  was  al-

lerdings durch die rekurrentischen Anträge und Argumente, die gerade nicht 

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Seite 12 

 
 
auf eine Fristansetzung für ein zukünftiges ordentliches Bewilligungsverfah-

ren Bezug nehmen, nicht nahegelegt wird. Die Frage kann letztlich offenblei-

ben, da die Anordnung eines Betriebsverbots in beiden Fällen darauf beru-

hen würde, dass die Durchführung von Bagatellverfahren als unzulässig er-

achtet würde, was im Folgenden zu klären ist. 

Bemerkungsweise ist schliesslich vorauszuschicken, dass bei den streitbe-

troffenen Bagatellverfahren von vornherein nicht die Anwendung eines Kor-

rekturfaktors  Thema  sein  kann.  Dieser  Mechanismus,  der  mit  dem  in  An-

hang 1 Ziff. 63 NISV enthaltenen Gebot einer Berücksichtigung der Variabi-

lität der Senderichtungen und Antennendiagramme bei adaptiven Antennen 

in  Zusammenhang  steht,  wurde  erst  mit  dem  Nachtrag  des  BAFU  vom 

23. Februar 2021  zur  Vollzugsempfehlung  zur  NISV  (im  Folgenden:  Nach-

trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV) eingeführt. Die fraglichen Bagatell-

änderungsbewilligungen sind jedoch vor diesem Datum ergangen, wie be-

reits aufgrund des Datums der ursprünglichen rekurrentischen Rechtsbegeh-

ren  (vgl. act. 9.1)  erhellt.  Während  das  Baurekursgericht  bereits  mehrfach 

festgehalten  hat,  dass  eine  Erhöhung  der  maximalen  Sendeleistung  ERP-
max,n  auch  dann  eine  Änderung  im  Sinne  von  Anhang 1  Ziff. 62  Abs. 5 
lit. d NISV bedeutet, wenn die um den Korrekturfaktor KAA rechnerisch redu-

zierte Sendeleistung ERPn nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hin-

ausgeht, so dass entgegen der Übergangsbestimmung im Nachtrag zur Voll-

zugshilfe  zur  NISV  hierfür  ein  (ordentliches)  Baugesuch  einzureichen  ist, 

stellt sich vorliegend die Frage, ob für anders geartete Änderungen im Zu-

sammenhang mit dem 5G-Standard und adaptiven Antennen (vgl. zum Zu-

sammenhang  dieser  beiden  Begriffe  S. 2  der  Erläuterungen  zu  adaptiven 

Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV [im Folgenden: Erläute-

rungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV]) das Bagatellver-

fahren zulässig ist. 

5.2. 

Gemäss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV gilt als Änderung einer Anlage (a) die 

Änderung der Lage von Sendeantennen; (b) der Ersatz von Sendeantennen 

durch solche mit einem anderen Antennendiagramm; (c) die Erweiterung mit 

zusätzlichen Sendeantennen; (d) die Erhöhung der ERP über den bewilligten 

Höchstwert  hinaus;  oder  (e)  die  Änderung  von  Senderichtungen  über  den 

bewilligten Winkel hinaus. In den von der BPUK genehmigten "Empfehlun-

R4.2021.00119 

Seite 13 

 
 
gen zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen: Dialogmodell und Bagatellände-

rungen" in der – insoweit gegenüber der ursprünglichen Version vom 7. März 

2013 unveränderten – Fassung vom 19. September 2019 wird unter dem Ti-

tel "Kriterien für Bagatelländerungen" festgehalten, Änderungen im Sinne der 

NISV von Mobilfunkanlagen führten nicht in jedem Fall zu einer nennenswer-

ten Erhöhung der elektrischen Feldstärke. Um unverhältnismässigen admi-

nistrativen  Aufwand  zu  vermeiden,  werde  empfohlen,  solche  Änderungen 

unter folgenden Kriterien als Bagatelländerungen zu behandeln und auf eine 

(ordentliche) Baubewilligung zu verzichten: 1. an OMEN, an denen der An-

lagegrenzwert  (vgl.  zu  dessen  Umschreibung  Anhang 1  Ziff. 64 NISV)  vor 

der Änderung im massgebenden Betriebszustand bereits mehr als 50 % aus-

geschöpft war, nehmen die berechneten elektrischen Feldstärken nicht zu; 

2. an den übrigen OMEN liegen die berechneten elektrischen Feldstärken im 

massgebenden Zustand mindestens 50 % unter dem Anlagegrenzwert und 

nehmen  im  Vergleich  zur  vorherigen  Situation  um  weniger  als  0,5 V/m  zu 

(BPUK-Empfehlungen S. 6). 

5.3. 

Die  rekurrentischen  Vorbringen  sind nicht  geeignet,  Zweifel  an  der  Einhal-

tung dieser Vorgaben im Zusammenhang mit den beanstandeten Bagatel-

länderungsbewilligungen für die streitbetroffenen Antennenstandorte zu we-

cken (vgl. zur grundsätzlichen Frage der Zulässigkeit von Bagatellverfahren 

im  Zusammenhang  mit  5G  und  adaptiven  Antennen  nachstehend  E. 5.4). 

Was zunächst den Haupteinwand anbelangt, wonach für die Anwendung der 

Mobilfunktechnologie 5G (New Radio) höhere Sendeleistungen benötigt wür-

den, so dass Änderungen im Zusammenhang mit 5G einem Bagatellverfah-

ren von vornherein nicht zugänglich seien, geht der Rekurrent selbst davon 

aus, die von ihm behauptete Erhöhung der Leistung komme in den bewillig-

ten  Standortdatenblättern  jeweils  gar  nicht  zum  Ausdruck.  Aus  rekurrenti-
scher Sicht bedeutet dies, dass die Standortdatenblätter seitens der Mobil-

funkbetreiber nachgerade systematisch falsch ausgefüllt werden. Zunächst 

ist demgegenüber gerade gestützt auf die entsprechenden rekurrentischen 

Ausführungen festzuhalten, dass massgeblich für den bewilligten Betrieb der 

jeweiligen Mobilfunkantennen-Anlage die im Standortdatenblatt ausgewiese-

nen Werte  (unter  anderem betreffend  Sendeleistung)  sind.  Nicht entschei-

dend ist, ob nach Ansicht des Rekurrenten mit den entsprechenden Werten 

ein 5G-Netz betrieben werden kann oder ob hierfür eine höhere Leistung er-

forderlich wäre, da so oder anders ein Betrieb der fraglichen Mobilfunkanlage 

R4.2021.00119 

Seite 14 

 
 
lediglich unter Einhaltung der bewilligten Parameter zulässig ist, so dass hin-

sichtlich der Frage, ob sich dabei die elektrischen Feldstärken in einer mit 

den  BPUK-Empfehlungen  nicht  kompatiblen  Weise  verändern,  für  die  der 

Beurteilung zugrunde zu legende Sendeleistung auf die Angaben im jeweili-

gen  Standortdatenblatt  abgestellt  werden  kann.  Unbehelflich  ist  in  diesem 

Zusammenhang auch der in der Quintuplik erfolgende Verweis auf S. 37 des 

von der Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im Auftrag des UVEK her-

ausgegebenen Berichts "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019, 

da dort zwar ein zusätzlicher Leistungsbedarf für die Realisierung von 5G mit 

80 MHz im 3,5-GHz-Band anerkannt wird, mit dieser allgemeinen Feststel-

lung aber keine Aussage darüber erfolgt, ob bei einer konkreten Mobilfunk-

Antennenanlage bzw. dem für diese als massgeblich erklärten Standortda-

tenblatt eine entsprechende Leistungssteigerung auch effektiv in Anspruch 

genommen wird. Der Rekurrent liefert im Übrigen selbst einen Erklärungsan-

satz dafür, weshalb die von ihm als zu tief erachteten Angaben in den jewei-

ligen  Standortdatenblättern  durchaus  plausibel  sein  können,  indem  er  wie 

erwähnt auf eine mögliche Aufteilung des Verfahrens verweist, bei der in ei-

nem ersten Schritt ein Wechsel von konventionellen zu adaptiven Antennen 

vollzogen wird mit der Absicht, erst in einem zweiten Schritt die Zustimmung 

zur Anwendung eines Korrekturfaktors (mit entsprechender Auswirkung auf 

die zulässige tatsächliche maximale Sendeleistung) zu erhalten. 

Weitere Gründe, weshalb spezifisch bei den konkret in Frage stehenden An-

tennenanlagen  bzw.  deren  Standortdatenblättern  von  zu  tiefen  Sendeleis-

tungen ausgegangen worden wäre, macht der Rekurrent nicht geltend, wo-

mit es insoweit an einer Substantiierung der fraglichen Rüge fehlt. Vielmehr 

erschöpfen sich seine Ausführungen in der referierten generellen Infragestel-

lung  entsprechender  Angaben,  was  aber  wie  dargelegt  als  blosse  –  und 

überdies unplausible –  Unterstellung  sowie  unter  Verweis  auf  die  alleinige 
Massgeblichkeit der im Standortdatenblatt bewilligten Parameter zurückzu-

weisen ist. Nichts abzuleiten vermag der Rekurrent auch aus der mittels Ab-

nahmemessung  bestätigten  Überschreitung  des  Anlagegrenzwerts  an  sei-

nem Wohnort (act. 19.3). Vielmehr ist es nachgerade der Sinn der Durchfüh-

rung von Abnahmemessungen (die gemäss S. 20 der Vollzugsempfehlung 

zur  NISV  [Mobilfunk-  und  WLL-Basisstationen,  Vollzugsempfehlung  zur 

NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2002] sowie der bundesgerichtlichen Rechtspre-

chung  geboten  sind,  wenn  gemäss  rechnerischer  Prognose  der  Anlage-

R4.2021.00119 

Seite 15 

 
 
grenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird), dass allfällige Abweichun-

gen festgestellt und – wie vorliegend – behoben werden können. Entgegen 

dem Rekurrenten lässt die festgestellte Abweichung keine Rückschlüsse da-

rauf zu, dass höhere als die bewilligten Sendeleistungen zur Anwendung ge-

bracht  worden  wären.  Ebenso  wenig  lässt  sich  –  was  der  Rekurrent  denn 

auch gar nicht geltend macht – der eingereichten Abnahmemessung entneh-

men, dass beim fraglichen Standort B.-Strasse 11 die Voraussetzungen ei-

ner Bagatelländerung gemäss BPUK-Empfehlung nicht erfüllt gewesen wä-

ren,  beziehen  sich  die  fraglichen  Kriterien  (vgl.  E. 5.2)  doch  auf  die  Frage 

einer Veränderung der berechneten elektrischen Feldstärken, wozu sich act. 

19.3 gar nicht äussert. 

Ganz generell kann schliesslich festgehalten werden, dass auch die weiteren 

vom Rekurrenten ebenfalls in bloss allgemeiner Form erwähnten Vorbehalte 

gegenüber dem 5G-Standard bzw. adaptiven Antennen nicht geeignet sind, 

die  behauptete  Verstärkung  der  Belastung  der  Umwelt  und  damit  letztlich 

auch  eine  Nichteinhaltung  der  Bagatelländerungskriterien  darzutun.  Denn 

bezüglich adaptiver Antennen sind sowohl die Zulässigkeit der – bei vor dem 

Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV vom 23. Februar 2021 erteilten Bewilli-

gungen  von  vornherein  allein  in  Betracht  fallenden  –  "worst case"-Beurtei-

lung anhand von Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den ma-

ximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen, als auch die Existenz ei-

nes  funktionierenden  Qualitätssicherungssystems  und  die  Möglichkeit  von 

Abnahmemessungen 

in  der  Rechtsprechung  anerkannt 

(vgl.  nur 

VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, E. 5 und 7). Während sich diese Aspekte 

noch  zumindest  mittelbar  auf  die  Frage  der  Veränderung  der  elektrischen 

Feldstärken (wenngleich nur zum Teil der berechneten Feldstärken) bezie-

hen, beschlagen die Hinweise zu den gesundheitlichen Auswirkungen im Zu-

sammenhang mit adaptiven Antennen nicht mehr spezifisch die Bagatellän-
derungskriterien, sondern in allgemeinerer Form die seitens des Rekurrenten 

erwartete  Vergrösserung  der  Umweltbelastung;  nichtsdestotrotz  ist  –  mit 

Blick auf die in E. 5.4 erfolgende Beurteilung der generellen Zulässigkeit von 

Bagatellverfahren im Zusammenhang mit adaptiven Antennen – auch inso-

weit festzuhalten, dass die Rechtsprechung die seitens des Rekurrenten er-

wähnten  Aspekte  im Rahmen  einer  materiellen  Beurteilung  jeweils  als un-

problematisch erachtet (vgl. wiederum nur VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021, 

E. 8). 

R4.2021.00119 

Seite 16 

 
 
Zusammenfassend ergibt sich, dass weder aufgrund der rekurrentischen Ar-

gumentation  zur  Sendeleistung  noch  aufgrund  der  weiteren  Ausführungen 

des  Rekurrenten  ersichtlich  ist,  dass  bei  den  streitbetroffenen  Antennen-

standorten  die  Voraussetzungen  für  Bagatelländerungen  gemäss  den 

BPUK-Empfehlungen nicht eingehalten worden wären. Gleiches gilt im Übri-

gen für die vom Rekurrenten primär angerufene Umschreibung der Bagatel-

länderung  in  den  Empfehlungen  der  Arbeitsgruppe  NIS  des  Cercl'Air  vom 

12. August 2015. Danach gelten – bei Einhaltung insbesondere der Immissi-

onskriterien gemäss BPUK-Empfehlung – als Bagatelländerungen ausdrück-

lich die Änderung von Antennentypen sowie die Verschiebung von Sende-

leistung zwischen bisher genutzten oder neuen Frequenzbändern innerhalb 

des gleichen Antennen-Panels und Azimuts. Entgegen der rekurrentischen 

Argumentation  ist  nicht  ersichtlich,  dass  im  Zusammenhang  mit  dem  5G-

Standard  die  genannten  Anwendungsfälle  von  vornherein  ausgeschlossen 

wären, zumal seitens des Rekurrenten insoweit erneut primär auf die angeb-

liche Erhöhung der Sendeleistung verwiesen wird, was jedoch im Sinne der 

vorstehenden Ausführungen fehlgeht. 

5.4. 

Damit verbleibt die grundsätzliche Frage, ob die Anwendung des Bagatell-

verfahrens  für  Änderungen  im  Zusammenhang  mit  dem  5G-Standard  und 

adaptiven Antennen per se, mithin unabhängig von der Einhaltung der in den 

jeweiligen Empfehlungen umschriebenen Voraussetzungen, unzulässig ist. 

Wie erwähnt verweist der Rekurrent diesbezüglich auf eine Medienmitteilung 

der  BPUK  vom  6. Juli 2021  (vgl. act. 4.6).  Dieser  zufolge  liess  die  BPUK 

nach Vorliegen des Nachtrags zur Vollzugshilfe zur NISV vom 23. Februar 

2021 mit einem Gutachten abklären, ob die neuen Grundlagen ausreichten, 

um die 5G-Technologie im kantonalen Bewilligungsverfahren auch gemäss 

Bagatellverfahren zu handhaben. Da dies gemäss dem genannten Gutach-
ten nicht der Fall sei, sollten adaptive Antennen nur noch in einem ordentli-

chen  Baubewilligungsverfahren  genehmigt  werden.  Es  würden  nun  vertie-

fende Abklärungen durchgeführt. Der Vorstand habe den Kantonen empfoh-

len, "bis Ende September 2021 keine adaptiven Antennen gemäss dem Ba-

gatellverfahren mehr zu genehmigen", wobei die Kantone frei seien, ob sie 

sich an diese Empfehlung halten wollten oder nicht. 

R4.2021.00119 

Seite 17 

 
 
Das fragliche Gutachten des Instituts für Schweizerisches und Internationa-

les Baurecht der Universität Freiburg "Die anwendbaren kantonalen Verfah-

ren  zur 

Implementierung  der  5G-Mobilfunkantennentechnologie"  vom 

7. Juni 2021 

(abrufbar  unter  https://www.bpuk.ch/fileadmin/Dokumen-

te/bpuk/public/de/dokumentation/berichte-gutachten-konzepte/umwelt/ 

DE_Avis_de_droit_DTAP_5G_VersionFinale.pdf; zuletzt besucht am 7. De-

zember 2021) befasst sich entsprechend der konkreten Veranlassung durch 

den Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV vom 23. Februar 2021 mit 

der Zulässigkeit des Bagatellverfahrens hinsichtlich der Geltendmachung ei-

nes Korrekturfaktors, darüber hinaus aber auch generell mit der Zulässigkeit 

dieses Verfahrens im Zusammenhang mit adaptiven Antennen und 5G. Da-

bei hält es in Beantwortung der entsprechenden Fragen der BPUK fest, in 

allen  Fällen,  die  in  Anhang 1  Ziff. 62  Abs. 5  NISV  aufgeführt  werden,  sei 

grundsätzlich ein Bewilligungsverfahren zu durchlaufen. Für Fälle, die in der 

genannten Bestimmung nicht erwähnt würden, lasse sich nicht ausschlies-

sen,  dass  nicht  ebenfalls  ein  Baubewilligungsverfahren  durchzuführen  sei. 

Mithin könne nicht gesagt werden, die systematische Anwendung des Baga-

tellverfahrens sei in allen Fällen rechtens (Gutachten, S. 7). Weiter heisst es 

in der Antwort auf eine Frage, die sich allerdings ausdrücklich auf die Einfüh-

rung adaptiver Antennen mit Korrekturfaktor bezieht, schon das Vorhaben, 

eine einzige adaptive Antenne zu installieren, könne in ein Baubewilligungs-

verfahren münden,  wenn mit  der  Antenne  eine  Zunahme  der  Immissionen 

verbunden sei (Gutachten, S. 8). Die Frage, ob eine im Rahmen eines Ba-

gatellverfahrens  installierte  und  ohne  Korrektur-faktor  betriebene  Antenne 

als bewilligt gelte oder ob es für eine "echte Bewilligung" zwingend ein or-

dentliches Baubewilligungsverfahren gebraucht hätte, wird dahingehend be-

antwortet, in einem solchen Fall sei ein Bewilligungsverfahren durchzufüh-

ren, wobei ein vereinfachtes Verfahren (das in der Terminologie des Gutach-

tens gerade nicht dem Bagatellverfahren entspricht) ausreiche (Gutachten, 
S. 9). 

Wie sich bereits diesen Verlautbarungen entnehmen lässt, neigt das Gutach-

ten zwar dazu, im Zusammenhang mit adaptiven Antennen die Anwendung 

des  Bagatellverfahrens  zu  problematisieren,  wobei  aber  eine  umfassende 

Verneinung der Zulässigkeit durch die konkret verwendeten Formulierungen 

relativiert  wird.  Diese  Einschätzung  bestätigt  sich  im  eigentlichen Untersu-

chungsteil:  So  heisst  es  im  Kontext  der  Auslegung  von  Anhang 1  Ziff. 62 

R4.2021.00119 

Seite 18 

 
 
Abs. 5 NISV, die dort verwendete Aufzählung sei so zu verstehen, dass da-

mit alle Situationen erfasst werden sollten, in denen sich die Strahlenbelas-

tung für Dritte verändern könne; in all diesen Fällen sei grundsätzlich eine 

Bewilligung  erforderlich  (Gutachten,  S. 30;  vgl.  auch  das  Zwischenergeb-

nis 2 gemäss S. 31). In der Folge bezieht sich das Gutachten auf die Bewil-

ligungspflicht  gemäss  Art. 22 RPG  und  hält  unter  Zitierung  der  bundesge-

richtlichen  Rechtsprechung  fest,  Massstab  dafür,  ob  eine  bauliche  Mass-

nahme erheblich genug sei, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unter-

werfen, sei die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im All-

gemeinen,  nach dem gewöhnlichen  Lauf  der  Dinge,  so  wichtige  räumliche 

Folgen verbunden seien, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nach-

barn  an  einer  vorgängigen  Kontrolle  bestehe  (Gutachten  S. 31 f.).  Auch 

wenn in der Folge eine restriktive Handhabung des Bagatellverfahrens an-

gemahnt wird (Zwischenergebnis 3 gemäss Gutachten, S. 33), heisst es zu-

gleich, dem Konzept der Bagatellfälle liege der Gedanke zugrunde, dass die 

Auswirkungen auf die Strahlung und auf Dritte, die von diesen Veränderun-

gen  betroffen  seien,  so  geringfügig  seien,  dass  die  fraglichen  räumlichen 

Massnahmen  keine  Beeinflussung  der  Vorstellung  über  die  Nutzungsord-

nung aufgrund einer Beeinträchtigung der Umwelt im Sinne der Rechtspre-

chung zu Art. 22 RPG bewirkten. Die Beantwortung der Frage, ob die kon-

kreten Situationen, die unter den Begriff des Bagatellfalls fallen, die Umwelt 

und  exponierte  Dritte  gefährden  würden,  hänge  von  einer  Bewertung  des 

konkreten  Sachverhalts  ab  (Gutachten,  S. 33).  Von  aussen  betrachtet 

scheine  die  Umschreibung  der  Bagatellfälle  eher  den  Prinzipien  der  Wirt-

schaftlichkeit und des Risikomanagements zu folgen, als dass sie auf einem 

echten wissenschaftlichen Ansatz beruhen würde. Aufgrund dieser Feststel-

lung seien die Gutachter der Meinung, dass die Empfehlungen der BPUK im 

Zusammenhang  mit  konkreten  Anwendungsfällen  von  den  Gerichten  kriti-

siert oder sogar abgelehnt werden könnten. Die Frage, ob es sich bei diesen 
Bagatellfällen tatsächlich um Situationen handle, die keine Beeinflussung der 

Vorstellung über die Nutzungsordnung aufgrund einer Beeinträchtigung der 

Umwelt im Sinne von Art. 22 RPG bewirkten, könne nach dem derzeitigen 

Wissensstand  nicht  abschliessend  beantwortet  werden.  Die  in  der  BPUK-

Empfehlung  aufgestellte  Vermutung  habe  nur  den  Wert  einer  vollzugslen-

kenden  bzw.  interpretierenden  Verwaltungsverordnung.  In  unmittelbarem 

Anschluss daran heisst es, derselben Logik folgend sei davon auszugehen, 

dass bei einer Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV eine 

R4.2021.00119 

Seite 19 

 
 
Beeinflussung der Vorstellung über die Nutzungsordnung aufgrund einer Be-

einträchtigung der Umwelt vorliege; jede Änderung im Sinne dieser Bestim-

mung  müsse  daher  ein  Bewilligungsverfahren  durchlaufen  (Gutachten, 

S. 34; vgl. auch Zwischenergebnis 4 auf S. 36). Weiter wird ausgeführt, ein 

Nachbar  könne  eine  bewilligte  oder  vom  Baubewilligungsverfahren  freige-

stellte Anlage auch nach der Erstellung anfechten, wobei er sich dazu auf 

eine  mögliche  Beeinträchtigung  der  Umwelt  berufen  und  Indizien  geltend 

machen  müsse,  die  darauf  hinwiesen,  dass  eine  solche  Gefahr  bestehe 

(Gutachten, S. 35; vgl. auch Zwischenergebnis 4 auf S. 36). Spezifisch zum 

Zusammenhang von Bagatellverfahren und 5G äussert sich das Gutachten 

sodann  dahingehend,  in  den  Empfehlungen  der  BPUK  würden  bestimmte 

Arten von Änderungen gemäss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV ebenfalls als 

Bagatellfälle qualifiziert, wenn sie nicht erheblich seien. Die Praxis in gewis-

sen Kantonen und die kantonalen Entscheide, die sich zur Frage äusserten, 

schienen  bei  adaptiven  Antennen  Vorbehalte  gegenüber  der  Anwendung 

des Bagatellverfahrens zu haben (Gutachten S. 39, unter Zitierung von drei 

kantonalen Entscheiden). Schliesslich wird unter Wiederholung der Ausfüh-

rungen betreffend Konzept der Bagatellfälle und Art. 22 RPG festgehalten, a 

priori sollten die Kriterien für die Qualifikation als Bagatellfall nicht (auch nicht 

mutatis mutandis) auf adaptive Antennen für 5G angewendet werden, da sie 

für andere Antennentypen entwickelt worden seien und da nicht ohne Wei-

teres gesagt werden könne, dass diese adaptiven Antennen eine Strahlung 

mit identischer Wirkung erzeugten (Gutachten, S. 40). 

Während insbesondere die letztgenannte Feststellung einen apodiktischen 

Ausschluss der Änderungen im Zusammenhang mit adaptiven Antennen und 

5G vom Bagatellverfahren zu propagieren scheint, erweist sich die vorgän-

gige Herleitung als wesentlich weniger eindeutig: So sind die Aussagen ge-

nerell in einer Weise formuliert, die sie als Grundsätze, von denen aber Ab-
weichungen  denkbar  sind,  ausweist.  Zugleich  werden  Unsicherheiten  der 

Einschätzung benannt und bestimmte Aussagen ausdrücklich als Meinung 

der Gutachter apostrophiert. Vor allem aber ist sowohl durch den Rückgriff 

auf das im Kontext von Art. 22 RPG massgebliche Kriterium der Auswirkun-

gen eines Vorhabens und den Hinweis auf eine Beurteilung der konkreten 

Sachumstände als auch durch die Erwähnung der Notwendigkeit, bei nach-

träglicher Anfechtung eines gegebenenfalls im Bagatellverfahren bewilligten 

Bauvorhabens  Indizien  einer  Beeinträchtigung  der  Umwelt  darzulegen,  im 

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Seite 20 

 
 
Gutachten selbst eine Betrachtungsweise angelegt, die zu der ebenfalls wir-

kungsbezogenen Konzeption der BPUK-Empfehlungen nicht per se im Wi-

derspruch  steht.  Entsprechend  erscheinen  diejenigen  Passagen  des  Gut-

achtens,  die  eine  vorbehaltlose  Ablehnung  des  Bagatellverfahrens  im  Zu-

sammenhang mit adaptiven Antennen und 5G nahelegen, eher unmotiviert, 

zumal  das  Gutachten  nicht  in  überzeugender  Weise  darzulegen  vermag, 

weshalb sich die genannten allgemeinen Grundsätze nicht auch in diesem 

Kontext in einer Form, wie sie in den BPUK-Empfehlungen gewählt wurde, 

konkretisieren lassen sollten. Dabei führen auch die an den entsprechenden 

Stellen angeführten Verweise nicht weiter: Der Satz, wonach jede Änderung 

im  Sinne  von  Anhang 1  Ziff. 62  Abs. 5 NISV  ein  Bewilligungsverfahren 

durchlaufen  müsse  (Gutachten,  S. 34),  wird  mit  einem  Zitat  aus  Christoph 

Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf/Daniel  Kunz,  Zürcher  Planungs-  und 

Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 1423 "belegt", wo sich indes-

sen  im Wesentlichen  eine Wiedergabe  des  Gesetzestextes  und  jedenfalls 

keine  Auseinandersetzung  mit  der  Frage  des  Bagatellverfahrens  und  den 

BPUK-Empfehlungen findet. Was sodann die kantonale Rechtsprechung an-

belangt, der sich Vorbehalte gegenüber der Anwendung des Bagatellverfah-

rens bei adaptiven Antennen entnehmen lassen sollen (Gutachten, S. 39), 

zeigt sich folgendes Bild: Die zitierte Passage des Entscheids des Verwal-

tungsgerichts  des  Kantons  Bern  Nr. 100.2020.27U  vom  6. Januar  2021 

(E. 4.8) betrifft in Wirklichkeit den Ausschluss des Bagatellverfahrens bezüg-

lich  des  zukünftigen  Umgangs  mit  der  Anwendung  eines  Korrekturfaktors, 

wobei  im  Übrigen  zur  Begründung  darauf  hingewiesen  wird,  dass  bei  der 

konkret betroffenen Anlage die Anlagegrenzwerte bereits zu mehr als 50 % 

ausgeschöpft seien, womit das Bagatellverfahren offenbar nicht einmal hin-

sichtlich  der  Frage  der  Aktivierung  des  Korrekturfaktors  (wofür  es  gemäss 

Rechtsprechung des Baurekursgerichts ausgeschlossen ist) per se als un-

zulässig  erachtet  wird.  Im  zweiten  zitierten  Entscheid  des Kantonsgerichts 
des Kantons Luzern (LGVE 2021 IV Nr. 1) wird in der zitierten E. 3.1 lapidar 

festgehalten, bei Änderungen einer Mobilfunkanlage mit neuen Antennen sei 

grundsätzlich das ordentliche Baubewilligungsverfahren zu durchlaufen; dies 

treffe auch auf adaptive Antennen resp. die fünfte Generation des Mobilfunks 

zu.  Eine  Auseinandersetzung  mit  dem  Bagatellverfahren  gemäss  BPUK-

Empfehlung ist dem Entscheid nicht zu entnehmen, so dass er insoweit we-

nig aussagekräftig erscheint. Hinsichtlich des dritten zitierten Entscheids des 

Baudepartements des Kantons St. Gallen vom 25. November 2020 weist das 

Gutachten  selbst  darauf  hin, 

in  diesem  werde  unter  Verweis  auf 

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BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 die Auffassung vertreten, dass 

in der Landwirtschaftszone jede Installation von adaptiven Antennen eine or-

dentliche Baubewilligung erfordere. Diese Einschätzung entspricht allerdings 

derjenigen auf S. 5 der BPUK-Empfehlung, wo für Anlagen ausserhalb der 

Bauzonen auf denselben Entscheid des Bundesgerichts verwiesen wird. Für 

die Beurteilung der Zulässigkeit von Bagatellverfahren für Bauvorhaben in-

nerhalb  der  Bauzonen  ist  damit  nichts  gewonnen.  Gleiches  gilt  für  den  im 

Gutachten nicht zitierten Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kan-

tons Bern vom 9. September 2020, wo im Zusammenhang mit einem (vor-

sorglichen) Benützungsverbot betreffend einen als Bagatelländerung beur-

teilten Antennenaustausch der formell rechtswidrige Zustand (als Vorausset-

zung  des  vorsorglichen  Benützungsverbots)  damit  begründet  wurde,  eine 

Qualifikation als Bagatelländerung falle aufgrund der Lage in der Landwirt-

schaftszone ausser Betracht (a.a.O., E. 3.c). Die Einschätzung des Gutach-

tens,  wonach  sich  der  kantonalen  Rechtsprechung  Vorbehalte  gegenüber 

der Anwendung von Bagatellverfahren (im Sinne der BPUK-Empfehlung) bei 

adaptiven Antennen entnehmen liessen, ist demnach nicht nachvollziehbar 

und durch die zitierten Entscheide jedenfalls nicht belegt. 

Zusammenfassend lässt sich dem Gutachten, das in dieser Frage überdies 

ambivalent erscheint, keine überzeugende Begründung der teilweise formu-

lierten generellen Unzulässigkeit des Bagatellverfahrens im Zusammenhang 

mit adaptiven Antennen und 5G entnehmen. Sachgerecht erscheint hinsicht-

lich der Bewilligungspflicht vielmehr eine Orientierung am allgemeinen Krite-

rium der Auswirkungen eines Bauvorhabens, womit grundsätzlich auch der 

Umschreibung  ebendieser  Auswirkungen 

im  Rahmen  der  BPUK-

Empfehlungen  Bedeutung  zukommt.  Zutreffend  ist  sodann  zwar,  dass  im 

Sinne  einer  gewissen  Flexibilisierung  der  starren  Vorgaben  der  BPUK-

Empfehlungen denkbar ist, im Rahmen der Anfechtung einer Verfügung, mit 
der – wie vorliegend – bei früherer Durchführung eines Bagatellverfahrens 

(als Realakt) nachträglich über die Bewilligungspflicht entschieden wird, kon-

krete Hinweise bzw. Indizien vorzubringen, aufgrund derer auf Auswirkungen 

des Vorhabens geschlossen werden muss, die im dargelegten Sinn eine Be-

willigungspflicht begründen. Vorliegend unterlässt es der Rekurrent jedoch, 

entsprechende, auf die streitbetroffenen Antennenstandorte bezogene Um-

stände substantiiert darzulegen, wobei bezüglich dieser Einschätzung voll-

umfänglich  auf  die  Ausführungen  in  E. 5.3  verwiesen  werden  kann.  Damit 

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ergibt sich jedenfalls in der vorliegend zur Beurteilung stehenden Konstella-

tion,  dass  auch  unter  Einbezug  der  im  genannten  Gutachten  enthaltenen 

Einschätzungen  keine  Veranlassung  besteht,  die  früher  seitens  der  Vo-

rinstanz  erteilten  Bagatelländerungsbewilligungen  als  unzulässig  einzustu-

fen. Entsprechend ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz auf die 

Aussprechung  der  seitens  des  Rekurrenten  beantragten  Betriebsverbote 

verzichtete.  Der  Rekurs  erweist  sich  demnach  auch  in  dieser  Hinsicht  als 

unbegründet. 

6. 

Zusammengefasst ist der Rekurs des Rekurrenten 1 abzuweisen, während 

auf den Rekurs des Rekurrenten 2 nicht einzutreten ist. Bei diesem Verfah-

rensausgang gibt es sodann auch keinen Grund, die zulasten der Rekurren-

ten erfolgte Kostenauflage im vorinstanzlichen Verfahren zu korrigieren oder 

den Rekurrenten für das vorinstanzliche Verfahren eine Entschädigung aus-

zurichten  (soweit  ihr  entsprechender  Antrag  in  dieser Weise  zu  verstehen 

sein sollte). 

7.1. 

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 6/7 dem Rekurrenten 1 und 

zu 1/7 dem Rekurrenten 2 aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung für die 

gesamten Verfahrenskosten (§ 13 VRG). Dabei besteht kein Anlass, die Kos-

ten entsprechend dem Antrag in der Rekursschrift ganz oder teilweise auf-

grund der geltend gemachten "gemeinnützigen Tätigkeiten" der Rekurrieren-

den auf die Gerichtskasse zu nehmen. Soweit überhaupt von einer gemein-

nützigen Tätigkeit die Rede sein kann, fehlt eine Rechtsgrundlage, die die 

Rekurrierenden von der grundsätzlichen Kostenpflicht befreit. Ein Anspruch 
auf unentgeltliche Rechtspflege wegen Mittellosigkeit (§ 16 VRG) oder Um-

stände, weswegen aus Billigkeitsgründen auf die Erhebung von Verfahrens-

kosten zu verzichten sei, werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht 

ersichtlich. 

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert  oder dem  tatsächlichen  Streitinteresse fest.  Liegt  wie  hier 

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ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr 

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV 

VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Rekursinstanz  ein 

grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'500.-- festzusetzen. 

7.2. 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens steht den Rekurrenten von vornherein 

keine Umtriebsentschädigung zu. 

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