# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fd3119f5-a882-5252-a8a9-c4e4ecdf5135
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-09
**Language:** de
**Title:** Umzonung Landwirtschaftszone in Erholungszone für Sport- und Erholungsanlage, Durchstossung kant. Richtplan, Massgeblichkeit der Gesamtanlage bei der Interessenabwägung
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0134/2025
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/r4.2025.00057_auszug.pdf

## Full Text

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung

G.-Nr.
BRGE IV Nr.

R4.2025.00057
0134/2025

Entscheid vom 9. Oktober 2025

Mitwirkende

Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Peter Heierle, Baurichter Ro-
land Keller, Gerichtsschreiber Till Kaufmann

in Sachen

Rekurrierende

1.  A
2.  Erbengemeinschaft B, bestehend aus,

2.1.  D
2.2.  E
2.3.  F

3.  Architekturbüro G AG,
4.  Erbengemeinschaft C, bestehend aus,

4.1.  H
4.2.  I

alle vertreten durch Rechtsanwalt J

gegen

Rekursgegnerinnen

1.  Politische Gemeinde X

Nr. 1 vertreten durch Stadtrat X

dieser wiederum vertreten durch Rechtsanwalt K

2.  Baudirektion Kanton Zürich

betreffend

Beschluss des Stadtparlaments vom 2. September 2024 sowie Genehmi-
gungsverfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. KS ARE 24-0355 vom
4. März 2025: Festsetzung bzw. Genehmigung Teilrevision kommunalen
Nutzungsplanung "Y", X
______________________________________________________

hat sich ergeben:

A.

Am 2. September 2024 setzte das Stadtparlament der politischen Gemeinde

X u.a. die Teilrevision der Nutzungsplanung "Umzonung Y" fest. Mit Verfü-

gung der Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 wurde die Teilrevi-

sion genehmigt.

B.

Gegen diese Entscheide erhoben A, die Erbengemeinschaft B, die Architek-

turbüro G AG sowie die Erbengemeinschaft C (nachfolgend: Rekurrierende

1-4) mit gemeinsamer Eingabe vom 14. April 2025 Rekurs beim Baurekurs-

gericht des Kantons Zürich und stellten dabei die nachfolgenden Rechtsbe-

gehren:

"1.  Es  seien  der  Festsetzungsbeschluss  des  Stadtparlaments  X  vom
2. September 2024 und der Genehmigungsentscheid der Baudirek-
tion Kanton Zürich (Ref. Nr. KS ARE 24-0355) vom 4. März 2025 be-
treffend Teilrevision Nutzungsplanung «Umzonung Y» aufzuheben.

2.  Es sei festzustellen, dass der Richtplaneintrag für die Errichtung ei-
ner  Sport-  und  Erholungsanlage  im  Gebiet  Y  eine  unzureichende
Grundlage  für  die  Umzonung  im  vorgesehenen  Ausmass  darstellt
und rechtswidrig ist.

3.  Eventualiter sei die Sache an die Rekursgegner zurückzuweisen und
diese anzuweisen, die Umzonung unter Berücksichtigung einer Re-
dimensionierung des Angebots, einer Prüfung von Ersatzstandorten
und einer Interessenabwägung erneut zu prüfen.

4.  Unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  (zuzüglich  8.1%  MWST)

zu Lasten des Kantons Zürich und der Stadt X."

C.

Mit  Präsidialverfügung  vom 25. Juni  2024  wurde  vom  Rekurseingang Vor-

merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Gleichzeitig

wurde Rechtsanwalt J eine Frist von 10 Tagen angesetzt, um dem Baure-

kursgericht eine Vertretungsvollmacht für D und F, Mitglieder der Rekurren-

tin 2,  einzureichen. Für  den  Unterlassungsfall  wurde  angedroht,  auf  deren

Rekurs nicht einzutreten.

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D.

Innert einmal erstreckter Frist reichte Rechtsanwalt J die besagten Vollmach-

ten nicht ein.

E.

Mit Eingabe vom 19. Mai 2025 beantragte die Gemeinde die vollumfängliche

Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekurrierenden. Die Baudirektion Kan-

ton Zürich beantragte mit Eingabe vom 8. Mai 2025 ebenfalls die Abweisung

des Rekurses, unter Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwick-

lung (ARE) vom 8. Mai 2025.

F.

Mit Replik vom 12. Juni 2025 bzw. Duplik vom 9. Juli 2025 hielten die Rekur-

rierenden und die Gemeinde an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion Kanton

Zürich verzichtete stillschweigend auf eine Duplik.

Es kommt in Betracht:

1.1.

Hintergrund  des  vorliegenden  Rechtsstreites  bildet  folgender  Sachverhalt:

Die  Stadt  X  plant  im  Gebiet  Y,  welches  sich  am  südwestlichen  Rand  der

Stadt  X  befindet,  die  Errichtung  eines  Sport-  und  Erholungsparks.  Mit  der

vorliegend angefochtenen Teilrevision der Nutzungsordnung soll eine rund

14,5 ha grosse Fläche und damit rund die Hälfte des Gebiets Y in die Erho-

lungszone Y (EE) umgezont und so die planungsrechtliche Grundlage für die

besagte Sport- und Erholungsanlage für die Bevölkerung und den Schul- und

Vereinssport geschaffen werden. Die umstrittene Umzonung betrifft die Par-

zellen Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 und 9, welche sich mehrheitlich in der

Reservezone befinden. Ein Teil davon liegt zudem in der Zone für öffentliche

Bauten IV sowie in der Erholungszone EB. [Ausschnitt Zonenplan]

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1.2.

Während  das  Gebiet  Y  im  kantonalen  Richtplan  als  Fruchtfolgefläche  im

Landwirtschaftsgebiet definiert wird, wird es gemäss dem vom Regierungsrat

am 25. Oktober 2023 festgesetzten regionalen Richtplan Z als Erholungsge-

biet bezeichnet, in welchem eine Sport- und Erholungsanlage realisiert wer-

den  soll.  Letztere  soll  eine  Gesamtfläche  von  rund  11,5  ha  beanspruchen

und gemäss Machbarkeitsstudie "Sport und Erholung Y X" vom 30. Mai 2022

fünf Fussballfelder inkl. Tribüne, Garderoben und Nebenräume, drei Beach-

volleyballfelder (outdoor) und eine Beachvolleyballhalle (indoor) sowie eine

Vierfachturnhalle umfassen. Zudem sind eine Pumptrack-, Skate- und Cross-

fitanlage sowie Bouldersteine geplant und sollen ein Spielplatz sowie Pick-

nick- und Aufenthaltsbereiche im Park errichtet werden (vgl. act. 16.3, S. 15

f.).

Die Planung einer Sport- und Erholungsanlage im Gebiet Y war dabei bereits

Gegenstand früherer Verfahren und Gerichtsentscheide. So bestätigte das

Bundesgericht mit Urteil vom 5. Juli 2012 einen Entscheid des Verwaltungs-

gerichts  des  Kantons  Zürich,  welches  die  (damals)  strittigen  Umzonungen

aufhob, weil sie im Widerspruch zur Richtplanung standen. Grund dafür war,

dass die Sport- und Erholungsanlage auf dem Y im regionalen Richtplan Z –

zu diesem Zeitpunkt – noch nicht vorgesehen war und überdies die Frucht-

folgeproblematik  nicht  berücksichtigt  wurde  (vgl.  BGr  1C_491/2011  vom

5. Juli 2012).

2.1.1.

Bevor  im  vorliegenden  Fall  auf  die  einzelnen  materiellen  Einwände  einge-

gangen  wird,  ist  in  formeller  Hinsicht  vorab  Folgendes  festzuhalten:  Jede

Partei  kann sich  in  einem  Prozess  vertreten lassen.  Ein Rechtsmittel,  wel-
ches nicht im eigenen Namen erhoben wird, ist aber grundsätzlich nur gültig,

wenn  eine  schriftliche,  vom  Vertretenen  unterzeichnete  Vollmacht  vorliegt

(Alain  Griffel,  in:  Kommentar  VRG,  3. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2014,  §  22

Rz. 8 bzw. § 23 Rz. 25). Der Nachweis, dass ein wirksames Vertretungsver-

hältnis besteht, obliegt jener Partei, die sich darauf beruft (Kaspar Plüss, in:

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 Rz. 66). Bevor man-

gels  Vollmacht  auf  ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden  darf,  ist  dem

Vertreter  eine  Nachfrist  zur  Behebung  des  Mangels  anzusetzen  und  das

Nichteintreten 

im  Säumnisfall  anzudrohen  (vgl.  §  23  Abs.  2  des

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Verwaltungsrechtspflegegesetzes  [VRG];  Griffel,  § 23  Rz. 34  und  36;  vgl.

zum Ganzen auch: VB.2021.00784 vom 24. März 2022, E. 2.3).

2.1.2.

Vorliegend erhob Rechtsanwalt J den Rekurs in Vertretung der Rekurrieren-

den 1-4 (vgl. act. 2, S. 1). Bei der Rekurrentin 2 handelt es sich um die Er-

bengemeinschaft  B,  bestehend  aus  den  Mitgliedern  D,  E  und  F.  Mit  Re-

kurseingabe wurde dabei keine Vertretungsvollmacht von den Mitgliedern D

sowie  F  eingereicht,  weshalb  dem  Vertreter  diesbezüglich  Frist  angesetzt

wurde, eine solche nachzureichen (vgl. act. 8, Dispositivziffer III.). Innert (ein-

mal  erstreckter)  Frist  ist  jedoch  keine  Vollmacht  von  den  entsprechenden

Mitgliedern der Erbengemeinschaft B eingegangen. Der Rechtsvertreter hat

innerhalb der erstreckten Frist seine Vertretungsbefugnis für die Rekurrentin

2 somit nicht nachgewiesen. Es wird daher davon ausgegangen, dass das

behauptete Vertretungsverhältnis nicht besteht, womit auf den Rekurs, so-

weit er durch die Rekurrentin 2 erhoben wurde, nicht einzutreten ist. Dass E

als Einzelperson Rekurs erheben wollte, geht aus der Rekursschrift sodann

nicht hervor und wurde dies vom Rechtsvertreter im Rahmen des Schriften-

wechsels auch nicht dargetan. Im Gegenteil wies der rekurrentische Vertre-

ter im Rahmen der Replik sogar ausdrücklich darauf hin, dass die Rekurren-

tin 2 aus dem Verfahren ausscheiden müsse, weil nicht alle Unterschriften

der  Mitglieder  der  Erbengemeinschaft  hätten  eingeholt  werden  können

(act. 22, S. 2 Rz. 3). Weiterungen dazu erübrigen sich deshalb.

2.2.1.

Zu  entscheiden  ist  im  Weiteren  über  die  Legitimation  der  Rekurrierenden.

Die Gemeinde macht in diesem Zusammenhang geltend, dass die im Eigen-

tum der Rekurrentin 3 befindlichen Liegenschaften Kat.-Nrn. 3 und 10 deut-

lich  mehr  als  100  m  von  der  geplanten  Erholungszone  EE  liegen  würden.
Dabei  gelinge  der  Rekurrentin  3  nicht,  glaubhaft  zu  machen,  weshalb  sie

konkret – jedenfalls mehr als irgendwelche Dritte – von der fraglichen Umzo-

nung betroffen sein solle. Die potenziellen Einwirkungen auf die Grundstücke

der Rekurrentin 3 seien, wenn überhaupt, von untergeordneter Bedeutung.

Die Rekurrentin 3 habe demnach kein schutzwürdiges Interesse an der Auf-

hebung  der  gegenständlichen  Planfestsetzung,  weshalb  auf  ihren  Rekurs

nicht einzutreten sei. Die Rekurrentin 3 ist demgegenüber der Ansicht, dass

die  geplante  Anlage  zwangsläufig  zu  einer  Nutzungsintensivierung  von

Sport- und Freizeitaktivitäten im Umfeld der rekurrentischen Parzelle führen

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werde. Es sei mit stärkeren Verkehrs- und Lärmimmissionen sowie Littering

zu rechnen, womit ein schützwürdiges Interesse durchaus bestehe.

2.2.2.

Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung

oder Änderung hat. Dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen (§ 338a

des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).

Das Erfordernis des Berührtseins beinhaltet, dass der Rekurrent in einer be-

sonderen,  beachtenswerten,  nahen  Beziehung  zum  Streitgegenstand  ste-

hen und stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von diesem be-

troffen sein muss.  Das  vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Inte-

resse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass der Rekurrent mit der Gut-

heissung des Rekurses einen Nutzen erlangt bzw. einen Nachteil abwendet.

Sofern und soweit der Rekurs mit hierzu von vornherein ungeeigneten Rü-

gen begründet wird, fehlt es am Anfechtungsinteresse. Das Interesse kann

rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Das Kriterium der Schutzwürdigkeit

zeigt indes an, dass nicht jedes beliebige Interesse anerkannt wird; ob ein

Interesse schutzwürdig ist, ergibt sich aus seiner rechtlichen Würdigung. Der

angestrebte Nutzen muss stets ein eigener  sein. Allein die Wahrnehmung

von  öffentlichen  Interessen  oder  Interessen  Dritter  genügt  demnach  nicht.

Der Rekurrent muss zudem von der Anordnung unmittelbar betroffen sein.

Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist (Mar-

tin  Bertschi,  in:  Kommentar  VRG,  3.  Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2014,  §  21

Rz. 10 ff. und 53 ff.).

2.2.3.

Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  sind  Nachbarn  zur  Be-
schwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert, wenn sie mit Sicherheit

oder  zumindest  grosser  Wahrscheinlichkeit  durch  Immissionen  (Lärm,

Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden,

die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft (BGE 136 II 281,

E. 2.3.1, mit Hinweisen). Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betrof-

fenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur

Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nach-

barn,  deren  Liegenschaften sich in einem  Umkreis von bis zu rund  100 m

befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund

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der  konkreten  Gegebenheiten  glaubhaft  gemacht  werden.  Allerdings  darf

nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abge-

stellt werden, sondern ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Ver-

hältnisse erforderlich (BGr 1C_177/2014 vom 12. August 2014, E. 4.2).

2.2.4.

Werden gestützt auf § 338a PBG raumplanungsrechtliche Festlegungen an-

gefochten, sei es durch den Eigentümer einer von der Festlegung erfassten

Parzelle, sei es durch einen Dritten (Nachbarn), entsprechen die Legitimati-

onsvoraussetzungen grundsätzlich den vorstehend dargelegten für die An-

fechtung von baurechtlichen Entscheiden. Dies mit dem Unterschied, dass

das Interesse des Rekurrenten nicht zwingend aktuell sein muss. So kann

bei  Nachbarrekursen  gegen  Ein-  oder  Aufzonungen  die  Legitimation  nicht

mit der Begründung in Frage gestellt werden, die Beeinträchtigung trete erst

später mit der Ausschöpfung der neuen oder erweiterten Baubefugnisse ein

(Bertschi, § 21 Rz. 69).

2.2.5.

Die  Rekurrentin  3  ist  Eigentümerin  der  westlich  des  fraglichen  Perimeters

liegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 3 und 10. Während das Grundstück Kat.-

Nr. 3 rund 220 m von der geplanten Erholungszone EE entfernt liegt, reicht

das Grundstück Kat.-Nr. 10 bis rund 150 m an die geplante Erholungszone

EE  heran.  Insofern  trifft  es  zwar  zu,  dass  die  besagten  Grundstücke  aus-

serhalb  eines  Umkreises  von  100 Metern  liegen.  Indem  die  Rekurrentin  3

allerdings  ausführt,  die  geplante  Anlage  führe  zwangsläufig  zu  einer  Nut-

zungsintensivierung von Sport- und Freizeitaktivitäten im Umfeld der rekur-

rentischen Parzelle und es sei mit stärkeren Verkehrs- und Lärmimmissionen

sowie Littering zu rechnen (vgl. oben E. 2.2.1.), macht sie eine besondere

Betroffenheit als Nachbarin durch das streitgegenständliche Projekt geltend,
welche aufgrund der Grösse der geplanten Sport- und Erholungsanlage so-

wie der Nähe zum Projektperimeter – der legitimationsbegründende Umkreis

von 100 m wird um lediglich 50 m überschritten – nicht von vorneherein aus-

geschlossen werden kann. Vielmehr kann sogar davon ausgegangen wer-

den, dass die Betroffenheit der Rekurrentin 3 ungleich stärker ist als für be-

liebige Dritte, zumal sie als Eigentümerin des ebenfalls im Gebiet Y liegen-

den  Grundstücks  Kat.-Nr. 10  einen  direkten Sichtbezug  zur  geplanten  An-

lage hat und aufgrund der Dimension der geplanten Anlage mit wahrnehm-

baren Immissionen zu rechnen ist. Ihre Rechtsmittellegitimation ist im Lichte

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der zitierten Rechtsprechung somit – entgegen der Ansicht der Gemeinde –

zu bejahen.

2.2.6.

Die Rekurrierenden 1 und 4 sind sodann Eigentümer der Grundstücke Kat.-

Nrn. 11 bzw. 12. Der streitbetroffene Perimeter der Umzonung grenzt unmit-

telbar an die betreffenden Grundstücke heran. Aufgrund dieser Nähe ist die

Betroffenheit der  Rekurrierenden  1  und 4  allein  aufgrund  des  Sichtbezugs

und der zweifellos deutlich wahrnehmbaren Lärmimmissionen offensichtlich

gegeben.

Zusammengefasst ist auf den Rekurs, soweit er durch die Rekurrentin 2 er-

hoben  wurde,  nicht  einzutreten.  Im  Übrigen  ist,  da  auch  die  weiteren  Pro-

zessvoraussetzungen erfüllt sind, auf den Rekurs einzutreten.

3.

Die  Rekurrierenden  beantragen  die  Durchführung  eines  Augenscheins

(vgl. § 7 VRG; act. 2, S. 6 Rz. 11). Das Baurekursgericht hat unbesehen von

Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn die Ver-

hältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber noch un-

klar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass kein Au-

genschein durchzuführen war.

4.1.1.

Die Rekurrierenden machen in materieller Hinsicht zunächst einen fehlenden

Richtplaneintrag  auf  Stufe  des  kantonalen  Richtplans  und  insofern  einen

Verstoss gegen § 16 PBG geltend. Vorgesehen sei die Errichtung von fünf
Fussballfeldern, einer Indoor- und einer Outdoor-Beachvolleyballanlage, ei-

ner  Vierfachturnhalle,  verschiedener  öffentlich  nutzbaren  Outdooranlagen,

von Spazierwegen sowie eines Spielplatzes. Zudem solle die neu geschaf-

fene Erholungszone alle notwendigen Infrastrukturen für die Sportanlage be-

inhalten, wie z.B. Garderoben, Tribünen und Verpflegungsstätten. Gemäss

der Machbarkeitsstudie vom Juni 2022 sei auch eine Skateranlage beabsich-

tigt.  Auch  die  Rekursgegnerschaft  anerkenne,  dass  das  geplante  Projekt

nicht nur der lokalen Bevölkerung zukommen solle, sondern mindestens re-

gionale Bedeutung aufweisen werde. Die Beachvolleyballanlage gehe dabei

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auf Pläne der Stadt X zurück, mit der "United Volleyball Foundation" (UVOF)

zusammenzuarbeiten; offenbar  sei  bereits  eine  entsprechende  Absichtser-

klärung unterzeichnet worden. Die UVOF wolle in X ein nationales Volleyball-

Leistungszentrum  realisieren.  Dieser  Teil  des  Projekts  gehe  offenkundig

über  ein  lokales  oder  regionales  Bedürfnis  hinaus;  es  habe  überregionale

Bedeutung.  Aus  dem  Planungsbericht  sowie  der  Machbarkeitsstudie  gehe

zudem hervor, dass während des Winters unter der Woche mit einem Besu-

cheraufkommen  von  30  Personen  tagsüber  und  290  Personen  am  Abend

sowie 260 Personen tagsüber bzw. 1'100 Personen am Abend an Wochen-

enden gerechnet werde. Für die Sommermonate gehe die Schätzung von 50

bis 310 Personen an Wochentagen und 290 bis 350 Personen am Wochen-

ende  aus.  Dies  wirke  widersprüchlich  gegenüber  den  Angaben des  Stadt-

rats, dass der Sportpark Y als nationales Leistungszentrum geplant sei. Ein

Grossteil der Benutzer der Anlage sei demnach nicht aus der Region X, son-

dern aus der ganzen Schweiz sowie u.U. auch aus dem Ausland. Es liege

deshalb keine  kommunale  oder  bloss regionale Bedeutung  der  Sport- und

Erholungsanlage Y vor. Die Umzonung würde ferner dazu führen, dass min-

destens  7,3  ha  Fruchtfolgeflächen  zerstört  würden.  Die  geplante  Anlage

habe mit anderen Worten Einfluss auf eine Aufgabe, welche in der Verant-

wortung des Kantons und nicht der betroffenen Körperschaft auf kommuna-

ler  bzw.  regionaler  Ebene  liege.  Die  fragliche  Sport-  und  Erholungsanlage

hätte somit einer Grundlage im kantonalen Richtplan bedurft.

4.1.2.

Die Gemeinde führt  aus, dass bei der  Beurteilung, ob  ein Vorhaben  unter

den  Richtplanvorbehalt  nach  Art.  8  Abs.  2  des  Raumplanungsgesetzes

(RPG) falle, dessen räumliche Wesentlichkeit wegleitend sei. Es stelle sich

die  Frage, ob  die  Auswirkungen  eines Vorhabens  eine  vorgängige  umfas-

sende Interessenabwägung erfordern würden, die lediglich im Rahmen der
Richtplanfestsetzung erfolgen könnten. Dies sei insbesondere bei Vorhaben

der  Fall,  die  einen  hohen  Zusammenarbeits-  und  Abstimmungsbedarf  im

Kanton selbst, mit Nahbarkantonen oder dem Bund nach sich ziehen wür-

den.  Solche  Vorhaben  bedürften  zwingend  einem  Eintrag  im  kantonalen

Richtplan. Der geplanten Sport- und Erholungsanlage Y komme keine über-

regionale Bedeutung, sondern lediglich regionale Bedeutung zu. Die gemäss

Machbarkeitsstudie auf dem Y realisierbaren Anlagen würden generell nicht

zu  übermässigen  Besucherströmen  führen; aufgrund ihrer  Ausrichtung  am

regionalen  Bedarf  sowie  dem  Umstand,  dass  entsprechende  Anlagen

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(Fussballfelder, Turnhallen, Beachvolleyballfelder etc.) auch an diversen an-

deren Standorten im Kanton bestehen, sei nicht mit einer regelmässigen Fre-

quentierung  durch nicht in der  Region X wohnhafte Personen  zu rechnen.

Explizit bestritten werden die Aussage der Rekurrierenden, dass eine mögli-

che Zusammenarbeit mit der UVOF dem gesamten Projekt eine überregio-

nale Bedeutung zukommen liesse. Zunächst sei diesbezüglich festzuhalten,

dass  mit  der  UVOF  lediglich  eine mögliche  Zusammenarbeit  besprochen

worden sei. Weiter habe Volleyball in der Schweiz nach wie vor eine unter-

geordnete Bedeutung. Eine allfällige Zusammenarbeit mit der UVOF würde

insbesondere auch an Matchtagen nicht zu hohen Nutzer- und Besucherzah-

len und damit auch nicht zu einer deutlich intensiveren Raumnutzung führen.

Die  Volleyballnutzung  würde  auch  nichts  am  regionalen  Bedarf  an  einer

Sporthalle auf dem Y ändern; dieser bestehe unabhängig davon. Dem anfal-

lenden Verlust von Fruchtfolgeflächen werde zudem entsprechend den hier-

für  geltenden  Vorgaben  des  kantonalen  Richtplans  Rechnung  getragen.

Überdies  verpflichte  die  beabsichtigte  Nutzungsplanfestsetzung  noch  nicht

zur Errichtung der im Planungsbericht aufgeführten Vorhaben. Ob ein kon-

kretes Bauvorhaben dem vorgesehenen Zweck entspreche, sei erst im Rah-

men  eines  diesbezüglichen  Bewilligungsverfahrens  zu  beurteilen.  Insofern

sei  für  die  Frage,  ob  die  geplante  Erholungszone  EE  eine  regionale  oder

überregionale Bedeutung habe, nicht auf die Machbarkeitsstudie im vorlie-

genden Planungsstadium abzustützen, da mit dieser nur potenziell mögliche

Vorhaben  aufgeführt  würden.  Letztlich  seien  nur  Vorhaben  mit  regionaler

Ausstrahlung bewilligungsfähig. Der bestehende Eintrag im regionalen Richt-

plan sei folglich ausreichend und ein Eintrag im kantonalen Richtplan nicht

erforderlich.  Dies  entspreche  im  Übrigen  auch der  Ansicht  des  Bundesge-

richts: In seinem Urteil vom 5. Juli 2012 betreffend einen Sport- und Erho-

lungspark auf dem Y habe es im Zusammenhang mit der dafür vorgesehe-

nen Nutzungsplanrevision eine vorgängige Festsetzung im regionalen Richt-
plan verlangt.

4.1.3.

Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  ist  der  Ansicht,  dass  der  fraglichen  Sport-

und  Erholungsanlage  keine  kantonale  Bedeutung  zukomme,  wie  dies  bei-

spielsweise  beim  Innovationspark  Dübendorf  der  Fall  sei.  Selbst  bei  einer

Zusammenarbeit  mit  der  UVOF  sei  aufgrund  der  untergeordneten  Bedeu-

tung dieser Sportart in der Schweiz nicht mit kantonalen oder gar nationalen

Auswirkungen  (z.B.  massiv  zunehmenden  Verkehrsströmen)  zu  rechnen,

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welche  die  Raumplanung  auf  kantonaler  Ebene  tangieren würden.  Bereits

das Bundesgericht habe im Urteil 1C_491/2011 festgehalten, dass es sich

um ein Projekt von regionaler Bedeutung handle.

4.2.1.

Den Trägern raumwirksamer Aufgaben obliegen lediglich die "nötigen" Pla-

nungen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Damit steht die Planungspflicht unter dem Vor-

behalt der Verhältnismässigkeit, sowohl was den Grundsatz der Planung als

auch was ihr Ausmass angeht. Eine Planung kann unterbleiben, wenn und

soweit eine zielgerichtete und allseitig abgestimmte Erfüllung der raumwirk-

samen Aufgabe auch ohne sie möglich bleibt. Der Abstimmungsnachweis ist

dann aber im Einzelfall zu erbringen. Umgekehrt muss eine Planung an die

Hand genommen werden, sobald das Lösungspotenzial eines einfachen Be-

willigungsverfahrens  überanstrengt  würde  (Pierre  Tschannen  in:  Heinz  A-

emisegger/Pierre  Moor/Alexander  Ruch/Pierre  Tschannen  [Hrsg.],  Praxis-

kommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc.

2019, Art. 2 Rz. 22). Besondere Richtpläne des kantonalen Rechts wie na-

mentlich auch regionale Richtpläne dürfen nicht dahin führen, dass der kan-

tonale Richtplan nach Art. 6 ff. RPG den bundesrechtlichen Anforderungen

zu  Inhalt,  Gliederung  und  Form  nicht  mehr  genügt.  Insbesondere  wäre  es

unzulässig,  den  kantonalen  Richtplan  unter  Hinweis  auf  besondere  Richt-

pläne  um  seinen  bundesrechtlichen  Pflichtinhalt  zu  bringen  (Tschannen,

Art. 2 Rz. 45). Dies bestätigt sich auch durch die Grundsätze, die eine Dele-

gation  vorsehen.  Eine  gezielte  Delegation  einzelner  ausgewählter  Umset-

zungsaufgaben an die regionalen Richtpläne ist lediglich unter strengen Vo-

raussetzungen möglich. Insbesondere muss der Kanton einen klar formulier-

ten  Auftrag  erteilen  und  verbindliche  und  präzise  materielle  und  wo  nötig

auch  räumliche  Vorgaben  machen.  Für  die  Vorhaben  gemäss  Art.  8

Abs. 2 RPG sind überdies die bestehenden Vorgaben der entsprechenden
Spezialgesetzgebung betreffend Behandlung im kantonalem Richtplan und

die Empfehlungen des Bundes zu beachten (vgl. ARE, Ergänzung des Leit-

fadens Richtplanung vom März 2014, S. 6 f.). Eine solche Delegation ist je-

doch vorliegend nicht gegeben und wurde auch nicht geltend gemacht.

4.2.2.

Sollte ein Projekt solche gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt

haben, dass es gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG zum Mindestinhalt der Richtpläne

gehört,  ist  dafür  infolgedessen  ein  Eintrag  im  kantonalen  Richtplan

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erforderlich. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor, so-

bald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vor-

gängige  umfassende  Interessenabwägung  notwendig  erscheint,  die  nur

durch den Prozess der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle

zum Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche aus-

gedehnte Flächen beanspruchen,  bedeutenden  Einfluss  auf die  Nutzungs-

und  Versorgungsstrukturen  des  Kantons  zeitigen,  erhebliche  Verkehrs-

ströme erzeugen, grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und

Landschaftsbelastungen  verursachen  oder  sich  erheblich  auf  den  Unter-

grund auswirken. Solche Vorhaben ziehen typischerweise auch einen hohen

Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit Nachbar-

kantonen oder dem Bund nach sich. Zu diesen Vorhaben zählen u.a. Ent-

wicklungsschwerpunkte,  strategische  Arbeitszonen,  verkehrs-  und  publi-

kumsintensive Einrichtungen, überörtliche Verkehrsinfrastrukturen, grössere

Golfplätze  und  sonstige  Sportzentren  etc.  (vgl.  kantonaler  Richtplan,

Pt. 6.5.2).  Als  verkehrsintensive  Einrichtungen  gelten  dabei  grundsätzlich

Einzelobjekte  und  Anlagen  mit  räumlich  oder  erschliessungstechnisch  zu-

sammenhängenden Gebäuden, die wesentliche Auswirkungen auf die räum-

liche Ordnung und die Umwelt haben und an mindestens 100 Tagen pro Jahr

mehr als 3'000 Fahrten (Summe der Zu- und Wegfahrten) von Personenwa-

gen  erzeugen  (vgl.  kantonaler  Richtplan,  Pt.  4.5.1.  lit.  a  sowie  BRGE  IV

Nrn. 0074-0075/2022, E. 5.4.).

4.3.

Wie bereits erwähnt, wird das Gebiet Y im kantonalen Richtplan als Frucht-

folgefläche  im  Landwirtschaftsgebiet  definiert.  Einzig  in  dem  vom  Regie-

rungsrat am 25. Oktober 2023 festgesetzten regionalen Richtplan Z ist ein

Eintrag  für die fragliche  Sport- und  Erholungsanlage  vorhanden (vgl.  oben

E. 1.2.). Dabei ist für die geplante Anlage gemäss dem Planungsbericht nach
Art. 47 Raumplanungsverordnung (RPV) zur angefochtenen Teilrevision der

Nutzungsplanung vom 16. November 2023 (nachfolgend: Planungsbericht)

sowie der Machbarkeitsstudie im Winter an Wochentagen mit 320 Besuchern

und  an  Wochenenden  mit  2360  Besuchern  zu  rechnen.  Im  Sommer  sind

demgegenüber an Wochentagen 360 Besucher und an Wochenenden 640

Besucher zu erwarten (vgl. Planungsbericht, S. 61). Damit wird die Zahl von

100 Spitzentagen (mehr als 3'000 Fahrten pro Tag) in einem Jahr offensicht-

lich nicht erreicht. Dementsprechend handelt es sich nicht um eine verkehrs-

intensive  Einrichtung  im  Sinne  des  kantonalen  Richtplans.  Soweit  die

R4.2025.00057

Seite 12

Rekurrierenden  in  diesem  Zusammenhang  sodann  ausführen,  die  UVOF

wolle in X ein nationales Volleyball-Leistungszentrum realisieren, womit die-

ser Teil des Projekts offenkundig über ein lokales oder regionales Bedürfnis

hinausgehe  (vgl.  oben  E. 4.1.1.),  ist  Folgendes  anzumerken:  Auch  wenn

(Beach-)Volleyball zu den  prominenten  Vereinsportarten  zu zählen ist und

diese Sportart insbesondere im Amateurbereich grosser Beliebtheit erfährt –

gemäss der Statistik der im Kanton Zürich betriebenen Sportarten üben 2,2

% der Bevölkerung des Kantons Zürich (Beach-)Volleyball aus (vgl. Sportamt

des  Kantons  Zürich,  Studie  über  das  Sportverhalten  und  die  Sportbedürf-

nisse der Zürcher Bevölkerung, Zürich, Oktober 2020, Tab. 4.2, www.zh.ch,

besucht  am  23. September  2025)  –,  so  sind  professionelle  Strukturen  im

(Beach-)Volleyball – im Vergleich zu Fussball, Eishockey, Ski oder Tennis –

nach  wie  vor  relativ  klein.  Dementsprechend  besteht  auch  ein  begrenztes

Publikum. (Beach-)Volleyballanlagen im Allgemeinen und der vorliegend in

Frage stehenden Anlage im Besonderen kommt aus Sicht des Kantons Zü-

rich damit keine erhebliche Bedeutung als Sportinfrastruktur zu, womit auch

kein  raumplanerischer  Abstimmungsbedarf  auf  kantonaler  Ebene  besteht.

Diese Anlagen sind von regionaler Bedeutung. Hierfür spricht letztlich auch

der  Umstand,  dass  das  Bundesgericht  im  bereits  zitierten  Urteil  BGr

1C_491/2011 vom 5. Juli 2012 festgehalten hat, dass es sich bei der auf dem

Y geplanten Sport- und Erholungsanlage um ein grosses Projekt von regio-

naler Bedeutung handle, was für die Notwendigkeit einer Festsetzung zumin-

dest im regionalen Richtplan spreche (vgl. E. 6.4). Bezüglich des Verlustes

an Fruchtfolgeflächen ist sodann darauf hinzuweisen, dass nicht jede Bean-

spruchung von Fruchtfolgeflächen eine Grundlage im kantonalen Richtplan

voraussetzt  und  diesbezüglich  kein  genereller  Richtplanvorbehalt  gilt.  Der

vorliegend in Frage stehende Verlust an Fruchtfolgeflächen ist zwar nicht un-

erheblich (vgl. nachfolgend E. 5.4.2.), überschreitet aber nicht ein Mass, bei

dem  der  Verzicht  auf  die  Eintragung  im  kantonalen  Richtplan  und  die  Be-
rücksichtigung  bloss  im  regionalen  Richtplan  nicht  mehr  im  Ermessen  der

Planungsträger liegen würde. Die für die Inanspruchnahme von Fruchtfolge-

flächen  nötige Interessenabwägung kann auch auf  den unteren  Planungs-

stufen erfolgen, ebenso die Sicherstellung der Flächenkompensation, wes-

halb sich der diesbezügliche rekurrentische Einwand als unbehelflich erweist

(vgl. oben E. 4.1.1.).

Die  Anlage  wird  aufgrund ihrer grossflächigen Ausdehnung  am  Siedlungs-

rand in der Landschaft prägnant in Erscheinung treten. Zu dieser Auswirkung

R4.2025.00057

Seite 13

auf  die  Landschaft  hinzu  kommen  die  Auswirkungen  auf  die  Umwelt  auf-

grund  des  Verkehrsaufkommens (Lärm,  Luftschadstoffe)  und  des  Betriebs

der  Anlage  selbst  (Lärm-  und  Lichtimmissionen  etc.).  Die  Belastung  der

Landschaft und der Umwelt ist aber nicht derart hoch, dass eine Abstimmung

auf kantonaler Ebene zwingend erschiene. Um eine verkehrsintensive Ein-

richtung im Sinne des kantonalen Richtplans handelt es sich wie ausgeführt

nicht. Das Vorhaben untersteht auch nicht der UVP-Pflicht. Im Ergebnis zei-

tigt die geplante Anlage nicht derart weitreichende Auswirkungen, die eine

vorgängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheinen liesse,

die nur durch den Prozess der Richtplanung auf kantonaler Ebene garantiert

werden  könnte.  Die  von  den  Rekurrierenden  aufgeworfene  Frage,  ob  die

Sport- und Erholungsanlage Y nicht nur im regionalen, sondern vielmehr im

kantonalen Richtplan hätte verankert werden müssen, ist demnach zu ver-

neinen.

5.1.1.

Die Rekurrierenden machen weiter zusammengefasst geltend, dass gemäss

Planungsbericht  durch  die  Umzonung  für  die  Sportanlage  Y  ca.  7,3 ha

Fruchtfolgeflächen  verbraucht  würden.  Ein  Verbrauch  von  Fruchtfolgeflä-

chen müsse jedoch kompensiert werden. Aus dem Planungsbericht gehe da-

bei in keiner Weise hervor, wie diese Kompensation vonstattengehen solle.

Der Bericht halte diesbezüglich fest, dass in der Stadt X kaum Flächen mit

der Möglichkeit bestehen würden, neue Fruchtfolgeflächen zu schaffen. Aus-

gehend  davon  könne  bereits  zum  jetzigen  Zeitpunkt  festgehalten  werden,

dass die tangierte Fruchtfolgefläche mit kleineren Teilflächen sowie Flächen

ausserhalb des Stadtgebiets zu kompensieren sein werde. Die Kompensa-

tion  der  Fruchtfolgefläche  sei  mit  dem  Bauvorhaben  darzulegen  (vgl.  Pla-

nungsbericht, S 46). Es werde also weder ausgeführt, wo die Kompensati-
onsflächen konkret liegen würden noch, ob diese tatsächlich für eine Aufwer-

tung geeignet seien. Die Planungsbehörde lege lediglich dar, dass der ent-

sprechende Kredit zum Erwerb von Flächen bzw. Kompensationsrechten si-

chergestellt  sei.  Mit  einer  korrekten  Interessenabwägung  gegenüber  dem

Schutz und Erhalt von Fruchtfolgeflächen habe dies allerdings nichts zu tun.

Es  hätte  vielmehr  aufgezeigt  werden  müssen,  dass  das  Projekt  auf  den

Standort  im  Kulturland angewiesen  sei.  Insofern  stelle  schon  die  fragliche

Umzonung den  Schutz  der  Fruchtfolgefläche  in  Frage.  Mit  der  Umzonung

erfolge  der  Startschuss  zur  Versiegelung  der  Böden  und  zum  Bau  von

R4.2025.00057

Seite 14

Gebäuden und Anlagen, die dem Sport dienen würden. Eine Prüfung im Rah-

men des Baubewilligungsverfahrens reiche diesbezüglich nicht aus, da der

Schutz und Erhalt der wertvollen Fruchtfolgeflächen vollständig ausgehebelt

würde. Die passive Haltung der Baudirektion sei auch vor dem Hintergrund

stossend, dass in naher Zukunft weitere Verluste von Fruchtfolgeflächen dro-

hen würden und die Kompensation hierfür überhaupt nicht gesichert sei: Für

die Schaffung von neuen Feuchtgebietsergänzungsflächen sollen rund 182

ha vollwertige und 424 ha bedingte Fruchtfolgeflächen verbraucht werde. Im

Rahmen  der Revitalisierungsplanung  im  Kanton  Zürich  sollen  in  den  kom-

menden 20 Jahren zudem mindestens rund 100 km an Fliessgewässern re-

vitalisiert werden, wobei noch völlig unklar sei, wie viele Fruchtfolgeflächen

davon betroffen seien und in welcher Form diese Verluste kompensiert wer-

den sollen. Weitere Verluste an Fruchtfolgeflächen würden sodann durch Inf-

rastrukturprojekte der SBB und des ZVV drohen, wobei auch hier noch nicht

geklärt sei, inwiefern die Kompensation erfolgen solle.

5.1.2.

Die Gemeinde führt diesbezüglich aus, dass die geplante Nutzung dem öf-

fentlichen  Interesse  am  Erhalt  der  Fruchtfolgeflächen  nicht  entgegenlaufe.

Die bei einer späteren Überbauung beanspruchten Fruchtfolgeflächen wür-

den vollumfänglich kompensiert. Der kantonale Richtplan lasse Fruchtfolge-

flächen in Erholungsgebieten explizit zu. Folglich würden die Fruchtfolgeflä-

chen auch bei einer Umzonung bestehen bleiben. Eine Kompensation habe

erst im Zeitpunkt ihrer Beanspruchung und damit erst im Zeitpunkt eines kon-

kreten  baulichen  Eingriffs  zu  erfolgen.  Ein  Nachweis  bereits  mit  der  Nut-

zungsplanung werde gerade nicht verlangt. Die Gemeinde habe jedoch be-

treffend  den  Fruchtfolgeflächenverlust  vorausschauend  bereits  sichernde

Massnahmen eingeleitet, indem die Stimmbevölkerung die notwendigen Gel-

der  für  die  Kompensation  bereits  genehmigt habe  (Kreditbeschlüsse).  Zu-
dem würden auch die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen eingehal-

ten. Im Übrigen habe sich die Gemeinde die entsprechenden Fruchtfolgeflä-

chenkompensationsrechte bereits vertraglich (und damit rechtlich) gesichert.

Die gesicherten Kompensationsrechte der Rekursgegnerschaft würden aus-

reichen, die heutigen Fruchtfolgeflächen im Planungsperimeter vollumfäng-

lich zu kompensieren.

R4.2025.00057

Seite 15

5.1.3.

Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  ist  der  Ansicht,  dass  gemäss  kantonalem

Richtplan Fruchtfolgeflächen in Erholungsgebieten möglich seien, womit die

Fruchtfolgeflächen selbst bei einer Umzonung bestehen blieben. Die Frucht-

folgeflächen seien erst bei der Beanspruchung, d.h. bei einem baulichen Ein-

griff, zu kompensieren. Folgerichtig sei ein Konzept erst im Rahmen des Bau-

bewilligungsverfahrens einzureichen. Im Bauprojekt könne sodann auch si-

chergestellt werden, dass die Fruchtfolgeflächen in möglichst geringem Aus-

mass überbaut würden. Diese Vorgehensweise sei sachgerecht, da erst mit

dem  konkreten  Projekt  festgestellt  werden  könne,  wie  viele  Fruchtfolgeflä-

chen tatsächlich verloren gehen würden. Bei der Realisierung der Sport- und

Erholungsanlage könnten sodann bei einer guten Planung mit spezifischen

Massnahmen  Fruchtfolgeflächen  erhalten  bleiben  und  die  verlustigen  Flä-

chen "optimiert" bzw. verkleinert werden. Weiter habe die Stadt X bereits Be-

strebungen unternommen, die potenziellen Verluste der Fruchtfolgeflächen

zu kompensieren. Die Stimmbevölkerung von X habe die notwendigen Gel-

der für die Kompensation bereits gesprochen.

5.2.1.

Vorab  ist  in  diesem  Zusammenhang  grundlegend  Folgendes  festzuhalten:

Das RPG definiert Bauzonen (Art. 15 RPG), Landwirtschaftszonen (Art. 16

RPG) und Schutzzonen (Art. 17 RPG). Art. 18 RPG erlaubt es zudem den

Kantonen, die bundesrechtlichen Grundtypen zu unterteilen, zu variieren, zu

kombinieren und zu ergänzen. Allerdings dürfen sie die in Art. 15–17 RPG

geschaffene  Ordnung  nicht  unterlaufen  und  müssen  insbesondere  die  für

das Raumplanungsrecht fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen

und  Nichtbauzonen  (Trennungsgrundsatz)  einhalten.  Die  weiteren  Nut-

zungszonen nach Art. 18 RPG sind daher entweder der Kategorie Bauzonen

oder der Kategorie Nichtbauzonen zuzuordnen. Was zur Bauzone zu rech-
nen ist, wird in Art. 15 RPG bundesrechtlich abschliessend festgelegt. Lässt

die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche we-

der mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden

noch auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so liegt von Bun-

desrechts  wegen  eine  Bauzone  vor,  für  welche  die  Voraussetzungen  ge-

mäss Art. 15 f. RPG gelten. Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu

qualifizieren, auch wenn gewisse standortspezifische Vorhaben zugelassen

werden (z.B. Materialabbauzonen, Energiegewinnungsanlagen oder touristi-

sche Anlagen).

R4.2025.00057

Seite 16

5.2.2.

Die in §§ 61 ff. PBG vorgesehenen Erholungszonen können als Schutz- oder

Spezialzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausge-

schieden werden (vgl. BGE 118 Ib 503, E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsge-

biets sind sie indessen nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, son-

dern  Sondernutzungszonen  gemäss  Art. 18 RPG. Solche  Erholungszonen

sind im Ergebnis  zur  Kategorie  der  Nichtbauzonen zu rechnen. Das Sied-

lungsgebiet wird in der Richtplankarte des Kantonalen Richtplans generali-

siert und nicht parzellenscharf dargestellt. Das in diesem Richtplan bezeich-

nete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätz-

lich weder vergrössert noch verkleinert werden. Vorbehalten bleibt der An-

ordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen, worum es vorliegend

nicht  geht,  sowie  in  begründeten  Fällen  die  Durchstossung  des  Landwirt-

schaftsgebiets  namentlich  durch  die  Ausscheidung  einer  Erholungszone

(vgl.  den  Text  zum  kantonalen  Richtplan,  Pt.  2.2.2  und  3.2.2).  Nach  der

grundsätzlich  mit  der  diesbezüglichen  kantonalen  Praxis  übereinstimmen-

den  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  sind  im  Landwirtschaftsgebiet

Sondernutzungszonen nicht ausgeschlossen. Dabei sind jedoch hohe Anfor-

derungen  an  die  sachgerechte  Interessenabwägung  zu  stellen.  Insbeson-

dere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig

innerhalb  des  Siedlungsgebiets  untergebracht  werden  können,  und  es  ist

den für Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen.

5.3.1.

Im  vorliegenden  Fall  ist  unbestritten  und  aktenkundig,  dass  die  geplante

Sport- und Erholungsanlage Y ausserhalb des Siedlungsgebiets erstellt und

durch die Ausscheidung der Erholungszone Y (EE) das Landwirtschaftsge-

biet gemäss kantonalem Richtplan "durchstossen" werden soll (vgl. oben E.

1.). Dabei ist, wie soeben erwähnt, insbesondere auch den für Fruchtfolge-
flächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen. Bevor die Thematik

der  Durchstossung  des  Landwirtschaftsgebiets  gemäss  kantonalem  Richt-

plan  näher  zu  betrachten  ist  (vgl. E. 6.), ist  nachfolgend deshalb zunächst

auf die Beanspruchung, Quantifizierung und Kompensation von Fruchtfolge-

flächen einzugehen.

5.3.2.

Bund,  Kantone  und  Gemeinden  sorgen  dafür,  dass  der  Boden  haushälte-

risch genutzt wird (Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der

R4.2025.00057

Seite 17

Raumplanung  insbesondere  die  Bestrebungen,  die  natürlichen  Lebens-

grundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen

(Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes

zu  sichern (Art.  1  Abs. 2  lit.  d  RPG).  Die  mit Planungsaufgaben  betrauten

Behörden müssen darauf achten, die Landschaft zu schonen; insbesondere

sollen  der  Landwirtschaft  genügende Flächen  geeigneten  Kulturlandes  er-

halten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG).

5.3.3.

Fruchtfolgeflächen sind Teil  der für  die  Landwirtschaft  geeigneten Gebiete

(Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG). Sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab

das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Na-

turwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert (Art. 26

Abs. 1 RPV). Ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wird benötigt, damit

in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes

im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 26 Abs. 3

RPV). Der Bund hat im Sachplan Fruchtfolgeflächen vom 8. Mai 2020 den

Mindestumfang der Fruchtfolgefläche und deren Aufteilung auf die Kantone

festgelegt (Art. 29 RPV). Dieser beträgt für den Kanton Zürich mindestens

44'400 ha (netto). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone dafür zu sorgen, dass

die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1),

und  sicherzustellen,  dass  ihr  Anteil  am  Mindestumfang  der  Fruchtfolgeflä-

chen dauernd erhalten bleibt (Abs. 2). Gemäss Sachplan (Grundsatz 4) müs-

sen  die  Kantone  sämtliche  Böden  mit FFF-Qualität  in  einem Inventar  aus-

weisen  (vgl.  Art.  28  Abs.  2  RPV).  Dementsprechend  wird  im  kantonalen

Richtplantext Pt. 3.2.3. lit. a) bestimmt, dass der Kanton Lage, Umfang und

Qualität der Fruchtfolgeflächen in einer Karte im Massstab 1:5'000 erfasst.

Die  Karte 

"Fruchtfolgeflächen"  kann 

im  kantonalen  GIS-Browser

(maps.zh.ch) eingesehen werden; sie ist massgebend dafür, was als Frucht-
folgefläche gilt. Im kantonalen Richtplan wird weiter festgehalten, dass die

Fruchtfolgeflächen  in  ihrem  Gesamtumfang  dauernd  zu  erhalten  sind.  Der

Gesamtumfang der Fruchtfolgeflächen beträgt rund 44'600 ha. Werden sie

beansprucht, muss grundsätzlich durch den Verursacher eine flächengleiche

Aufwertung  der  Nutzungseignung  durch  Verbesserung  des  Bodenaufbaus

eines geeigneten Gebietes erfolgen (vgl. Richtplantext Pt. 3.2.1. ff.).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Kulturlandschutz und

der Fruchtfolgeflächensicherung grosses Gewicht beizumessen. Dennoch ist

R4.2025.00057

Seite 18

es nicht von vornherein ausgeschlossen, Fruchtfolgeflächen zu anderen als

landwirtschaftlichen Zwecken in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch ent-

gegenstehende, höher  zu gewichtende Interessen gerechtfertigt erscheint.

Hierfür ist eine umfassende Abwägung aller privaten und öffentlichen Inte-

ressen erforderlich (Art. 3 RPV). Sichergestellt sein muss zudem, dass der

Anteil  des  Kantons  am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd er-

halten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). Hierzu muss ermittelt werden, in welchem

Ausmass Fruchtfolgeflächen beansprucht werden und inwiefern diese im Kri-

senfall wieder rekultiviert werden können. Zu prüfen ist auch, ob eine Kom-

pensationsmöglichkeit für Fruchtfolgeflächen besteht, die aufgrund der Inan-

spruchnahme für landwirtschaftsfremde Zwecke verloren gehen; dies gilt je-

denfalls, wenn der bundesrechtlich  gebotene Mindestumfang an Fruchtfol-

geflächen  nur  knapp  gewährleistet  oder  gar  unterschritten  wird  (BGr

1A_19/2007 vom 2. April 2008, E. 5.2). Solange der kantonale Mindestanteil

eingehalten ist, liegt es von Bundesrechts wegen grundsätzlich im Ermessen

der kantonalen Behörde, ob eine Kompensation von Fruchtfolgeflächen bei

deren  Inanspruchnahme  erfolgt  (BGr  1C_429/2015  vom  28.  Septem-

ber 2016, E. 6.3).

5.3.4.

Ende  2024  verfügte  der Kanton Zürich  über 44'604 ha Fruchtfolgeflächen,

davon  39'497  ha  vollwertige  (NEK  1–5)  und  10’215  ha  bedingt  geeignete

(NEK 6) (www.zh.ch, besucht am 23. September 2025), die zur Hälfte ange-

rechnet werden. Flächen der Bodeneignungsklasse 6 sind ausgezeichnetes

Wies- und Weideland und werden bevorzugt für den Futterbau genutzt. Sie

sind aber nur stark eingeschränkt für den Ackerbau tauglich, vor allem aus

Gründen der Bearbeitbarkeit, Befahrbarkeit und aus Sorge um die Erhaltung

der  Bodenfruchtbarkeit  (vgl.  Eidgenössische  Forschungsanstalt  für  Ag-

rarökologie und Landbau, Grundlagenbericht zur Bodenkartierung des Kan-
tons Zürich, 1998, S. 63 f.). Insofern entsprechen diese Böden nicht den An-

forderungen von Art. 26 RPV. Immerhin können sie in Krisenzeiten zumin-

dest  vorübergehend  für  den  Ackerbau  herangezogen  werden,  weshalb  es

nicht unzweckmässig erscheint, sie ebenfalls den Fruchtfolgeflächen zuzu-

weisen,  jedenfalls  wenn  nicht  genug  Böden  höherer  Eignungsklassen  zur

Verfügung stehen. Dagegen wäre es unzulässig, das kantonale Kontingent

mit nur bedingt geeigneten Flächen aufzufüllen, um höherwertige Böden aus

den Fruchtfolgeflächen entlassen zu können (BGr 1A_19/2007, E. 6.1).

R4.2025.00057

Seite 19

Betrachtet man nur die Flächen der NEK 1-5, so liegen die im Kanton Zürich

gesicherten Fruchtfolgeflächen bereits heute unter dem im Sachplan gebo-

tenen Minimum. Ob der kantonale Mindestumfang gesichert ist, hängt davon

ab, inwieweit bzw. in welchem Verhältnis die Böden der NEK 6 angerechnet

werden. Nach der Rechtsprechung und den Richtlinien des ALN können die

Böden der NEK 6 angerechnet werden, ebenso gemäss kantonalem Richt-

plan 

(vgl.  BGr  1C_429/2015  vom  28.  September  2016,  E.  6.2;

VB.2017.00408 vom 25. Januar 2018, E. 8.5; Richtplantext Pt. 3.2.2). Über-

dies ist zu berücksichtigen, dass jeder Hektar Fruchtfolgefläche, der für eine

Anlage in Anspruch genommen wird, die Planungsmöglichkeiten von Kanton

und Gemeinden für andere Bauten und Anlagen, die Fruchtfolgefläche be-

anspruchen, entsprechend einschränkt (BGr 1A_19/2007 vom 2. April 2008,

E. 6.2).

5.3.5.

Dass der kantonale Mindestanteil an Fruchtfolgeflächen nicht gefährdet wird,

ist bereits auf Stufe Nutzungsplanung auszuweisen. Zu beantworten ist mit-

hin  die  Grundsatzfrage,  ob  überhaupt  an  der  betreffenden  Stelle  landwirt-

schaftliches Kulturland für einen Sport- und Erholungspark in Anspruch ge-

nommen  werden  soll  und  ob  es  genügende  geeignete  Kompensationsflä-

chen in der Umgebung gibt. Die Prüfung der Kompensationsmöglichkeit er-

folgt somit bereits auf Stufe Nutzungsplanung, während die eigentliche Kom-

pensation (i.d.R. durch die Aufwertung von anthropogen veränderten Böden)

im  Baubewilligungsverfahren  erfolgt 

(vgl.  BGr  1C_491/2011  vom

5. Juli 2012, E. 5.3 f.; VB.2002.0400 vom 23. Oktober 2003, E. 5.bb).

5.4.1.

Im vorliegenden Fall wird im Planungsbericht in Bezug auf die Kompensation

von Fruchtfolgeflächen festgehalten, dass in der Stadt X kaum Flächen mit
der Möglichkeit vorhanden seien, neue Fruchtfolgeflächen zu schaffen. Aus-

gehend  davon  könne  bereits  zum  jetzigen  Zeitpunkt  festgehalten  werden,

dass  die  tangierte  Fruchtfolgefläche  mit  kleineren  Teilflächen  sowie  aus-

serhalb des Stadtgebiets kompensiert werde. Die Kompensation der Frucht-

folgefläche sei mit dem Bauvorhaben darzulegen (Planungsbericht, S. 46 f.).

Auch die Baudirektion Kanton Zürich führt im Rahmen ihrer Rekursantwort

aus, dass die Fruchtfolgeflächen erst bei der Beanspruchung, d.h. bei einem

baulichen Eingriff, zu kompensieren seien und folgerichtig ein entsprechen-

des Konzept erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens einzureichen

R4.2025.00057

Seite 20

sei  (vgl.  oben  E.  5.1.3.).  Diesbezüglich  ist  allerdings  darauf  hinzuweisen,

dass die Prüfung der Kompensationsmöglichkeit durchaus bereits auf Stufe

Nutzungsplanung zu erfolgen hat, während erst die eigentliche Kompensa-

tion im Baubewilligungsverfahren erfolgt (vgl. oben E. 5.3.5.). Entgegen den

Ausführungen im Planungsbericht sowie der Ansicht der Baudirektion Kan-

ton Zürich ist nachfolgend somit durchaus näher auf die Kompensation von

Fruchtfolgeflächen einzugehen.

5.4.2.
Der gesamte Perimeter der Umzonung umfasst eine Fläche von 145'396 m2,
wovon es sich bei 125'457 m2 um Fruchtfolgeflächen handelt. Ein Grossteil
des  Perimeters  der  Umzonung  betrifft  damit  Fruchtfolgeflächen  (vgl.  dazu

den GIS-Browser, https://maps.zh.ch und act. 16.7.7, S. 46). Fraglich ist je-

doch, in welchem Umfang Fruchtfolgeflächen aufgrund der geplanten Sport-

und Erholungsanlage tatsächlich verloren gehen. Aus dem Planungsbericht

geht in diesem Zusammenhang einzig hervor, dass durch die Umzonung für

die Sportanlage Y ca. 7,3 ha Fruchtfolgeflächen betroffen seien (act. 16.7.7,

S. 58). Auch die Rekurrierenden machen geltend, dass aufgrund der geplan-

ten Sport- und Erholungsanlage mindestens 7,3 ha Fruchtfolgeflächen zer-

stört würden (vgl. oben E. 5.1.1.). Wie sich dieser Betrag konkret zusammen-

setzt,  bleibt  dabei  allerdings  unklar.  Festgehalten  werden  kann  immerhin,

dass die geplante Sport- und Erholungsanlage Y voraussichtlich eine Fläche
von rund 114'087 m2 benötigt (vgl. act. 16.3, S. 13). Dabei ist nicht im ge-
samten Umfang der für die Sport- und Erholungsanlage benötigten Fläche

eine Veränderung des Oberbodens erforderlich, womit die Fruchtfolge-Qua-

lität in geringerem Umfang verloren geht. Dies gilt insbesondere für die ge-

planten Grünflächen, zumal es sich dabei um Flächen handelt, die inklusive

erforderlicher bodenschonender Folgebewirtschaftung innerhalb eines Jah-

res wiederhergestellt werden können (vgl. Baudirektion Kanton Zürich, Krite-
rien für Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich, Oktober 2014, www.zh.ch). Auf

dieser Fläche hat folglich keine Kompensation stattzufinden, da es sich be-

reits um Fruchtfolgeflächen handelt. Folglich ist von einem massgeblich ge-

ringeren  Verlust  an  Fruchtfolgeflächen  als  die  für  die  gesamte  Sport-  und
Erholungsanlage benötigte Fläche im Umfang von 114'087 m2 auszugehen.
Angesichts  dessen,  dass  für  die  geplanten  Bauten  sowie  die  versiegelten
und sickerfähigen Belagsflächen eine Fläche von rund 62'000 m2 vorgese-
hen ist (vgl. act. 16.7.7., S. 21) und somit mindestens in diesem Umfang von

einem Verlust an Fruchtfolgeflächen ausgegangen werden kann, erscheint

R4.2025.00057

Seite 21

der  im  Planungsbericht  enthaltene  Betrag  von  7,3 ha  zumindest  plausibel.

Das genaue Mass der beanspruchten Fruchtfolgeflächen kann allerdings of-

fenbleiben,  zumal  vorliegend  genügend  Kompensationsflächen  zur  Verfü-

gung stehen, um die voraussichtlich in Anspruch zu nehmenden Fruchtfol-

geflächen  zu  kompensieren  und  die mit  der  Umzonung  angestrebten  Nut-

zungen zu ermöglichen: Wie aus dem von der Gemeinde eingereichten Kon-

toauszug vom 31. Oktober 2024 betreffend "Fruchtfolgeflächen-Kompensa-

tion" hervorgeht, verfügt die Gemeinde  –  unbestrittenermassen  –  über  ein

Guthaben an noch nicht zur Kompensation genutzten sowie neu erstellten
Fruchtfolgeflächen im Umfang von total 104'593 m2, wobei gleichzeitig keine
noch  nicht  kompensierte  Verluste  an  Fruchtfolgeflächen  ausstehend  sind

(vgl. act. 16.6). Damit sind für den zu erwartenden Verlust an Fruchtfolgeflä-

chen,  der  zur  Erreichung  des  Zonenzwecks  unabdingbar  ist,  hinreichende

Kompensationsmöglichkeiten  nachgewiesen  worden,  womit  der  kantonale

Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen erhalten bleibt. Die konkrete Kompen-

sationspflicht wird, wie bereits ausgeführt, im Baubewilligungsverfahren fest-

zulegen sein. Der diesbezügliche rekurrentische Einwand erweist sich auf-

grund des Gesagten somit als unbegründet.

6.1.1.

Die Rekurrierenden machen weiter geltend, dass die für die Sport- und Er-

holungsanlage  vorgesehenen  Flächen  gemäss  dem  kantonalen  Richtplan

dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen seien. Mit der Umzonung in die Er-

holungszone werde das kantonale Landwirtschaftsgebiet durchstossen. Da-

bei  seien  aber  hohe  Anforderungen  an  die  sachgerechte  raumplanerische

Interessenabwägung zu stellen; insbesondere sei darzulegen, weshalb die

betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets

untergebracht  werden  können,  und  es  seien  die  Anordnungen  des  Sach-
plans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen. Diese Punkte hätten zwingend

im Rahmen des Planungsverfahrens zu erfolgen und können nicht auf das

spätere  Bewilligungsverfahren  verschoben  werden.  Für  das  Gebiet  Y  be-

stehe ein Eintrag im regionalen Richtplan, der als Grundlage für die vorlie-

genden  Planungsabsichten  gelte.  Der  Richtplaneintrag  lege  jedoch  nicht

fest, welche konkreten Bedürfnisse im Bereich Sportnutzung überhaupt ab-

gedeckt werden sollen. Die Gemeinde habe wiederholt von einem bedürfnis-

gerechten  Angebot  an  Sportanlagen  für  die  Bevölkerung  gesprochen.  Für

das Bedürfnis verweise sie jeweils auf das Sportanlagenkonzept von 2017

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Seite 22

sowie die darauffolgende Machbarkeitsstudie. Gemäss dem Sportanlagen-

konzept  vom 15. Juni 2017 bestehe primär Handlungsbedarf in  Bezug  auf

den  Fussballsport  und  das  Bedürfnis  nach  drei  neuen  Rasensportfeldern.

Hingegen können die bestehenden Anlagen den Bedarf im Bereich Leicht-

athletik  decken. Bezüglich  Volleyball-Sport gehe  aus dem Konzept hervor,

dass  der  Bedarf  an  Sporthallen  bei  einem  Bevölkerungswachstum  von

25 % bis ins Jahr 2035 "ausreichend" und bei einem Bevölkerungswachstum

von 35 % immerhin "knapp ausreichend" sei. Für Skateboarding befänden

sich gemäss Konzept bereits bestehende Infrastrukturen in der Region und

ein Pumptrack finde im Konzept gar keine Erwähnung. Plötzlich sei nun aber

von einem Bedarf an fünf Fussballfeldern (das Sportanlagenkonzept spreche

bloss von drei), einer Indoor- und einer Outdoor-Beachvolleyballanlage, ei-

ner  Vierfachturnhalle,  verschiedenen  öffentlich  nutzbare  Outdooranlagen,

Spazierwegen und einem Spielplatz die Rede. Die Rekurrierenden würden

die Bedürfnisse des lokalen Fussballvereins nicht in Abrede stellen. Dieser

verfüge heute über zwei Fussballfelder und Infrastrukturanlagen im Areal L.

Diese Bedürfnisse können aber auch mit den bereits der Erholungszone zu-

gewiesenen Parzellen sowie einer Umzonung des Teils in der Zone für öf-

fentliche Bauten südwestlich des M-Wegs befriedigt werden. Die vorliegend

vorgesehene zusätzliche Ausdehnung der Erholungszone auf die Parzellen

nordöstlich  des  M-Wegs  gehe  über  die  realen  Bedürfnisse  hinaus.  Soweit

auf die Machbarkeitsstudie verwiesen werde, so sei festzuhalten, dass diese

aufzeige, was möglich sei, nicht aber, was notwendig sei. Insbesondere die

Crossfit- und Boulderanlage, die Vierfachturnhalle, der Spielplatz im Park so-

wie  der  Pumptrack  seien  klassische  Beispiele  für  Freizeitanlagen,  welche

nicht zwingend auf grosse Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets ange-

wiesen seien (anders als z.B. Golfplätze oder Skigebiete). Für die Realisie-

rung solcher Anlagen seien primär Standorte innerhalb des Siedlungsgebiets

in Anspruch zu nehmen bzw. es müsse ein klarer Nachweis erbracht werden,
dass dort keine entsprechenden Alternativen vorhanden seien. Das Vorha-

ben sei in der jetzigen Form überdimensioniert und ein Überwiegen des öf-

fentlichen Interesses gegenüber dem Erhalt der Fruchtfolgeflächen werde im

Planungsbericht behauptet, aber nicht belegt. Auch werde eine den Dimen-

sionen der geplanten Anlage angemessene Standortevaluation vermisst. Die

Anzahl der geprüften Alternativstandorte sei grundsätzlich nicht zu beanstan-

den, doch falle die Prüfung an sich ungenügend aus.

R4.2025.00057

Seite 23

6.1.2.

Die Gemeinde führt zusammengefasst aus, dass es unzutreffend sei, dass

der Eintrag für das Gebiet Y im regionalen Richtplan nicht festlege, welche

konkreten Bedürfnisse im Bereich Sportnutzung überhaupt abgedeckt wer-

den  sollen.  Das  Gebiet Y werde  im  regionalen  Richtplan  explizit  als  Erho-

lungsgebiet  von  regionaler  Bedeutung  aufgeführt.  Damit  sei  klar,  dass  die

geplante  Sport-  und  Erholungsanlage  die  regionalen  Bedürfnisse  abzude-

cken habe. Was diese Bedürfnisse konkret beinhalten würden, könne nicht

im regionalen Richtplan – dem strategischen Plan einer Planungsgruppe –

geregelt werden. Sodann sei es korrekt, dass das Sportanlagenkonzept für

das Jahr 2017 einen dringenden Bedarf an drei neuen Fussballfeldern aus-

weise. Für das Jahr 2035 gehe das Sportanlagenkonzept aufgrund des Be-

völkerungswachstums und der steigenden Beliebtheit des Fussallsports je-

doch  von  einen  Bedarf  an  sieben  bis  acht  Fussballfeldern  in  Normgrösse

aus.  Vor  dem  Hintergrund,  dass  im  Raum  X  bereits  drei  Felder  bestehen

würden, müssten bis dann somit nicht drei, sondern insgesamt fünf neue Fel-

der erstellt werden. Die geplante Sportanlage solle so auch den langerfristen

Bedarf decken. Das Sportanlagenkonzept führe sodann aus, dass ein Gross-

teil der bestehenden Sporthallen in X sog. Einfachhallen seien, die sich ei-

nerseits  nicht  für  Trainings  und  Wettkämpfe  eigenen  und  andererseits  zu

niedrige Hallendecken aufweisen würden. Die bestehenden Sporthallen mö-

gen bis ins Jahr 2035 "knapp ausreichend" sein. Diese Voraussage betreffe

jedoch lediglich die Quantität, nicht auch die Qualität der bereits bestehen-

den  Hallen. Bezüglich Skateboarding sei  zudem  darauf  hinzuweisen,  dass

es in der Stadt X bis heute – trotz entsprechendem Bedarf – keine solche

Anlage gebe. Diese Lücke gelte es zu schliessen. Im Sinne einer langfristen

Planung  sei  es  angebracht,  Synergien  zu  nutzen,  anstatt  jeweils  nur  den

kurzfristig notwendigen Bedarf an Sportanlagen abzudecken und "flickentep-

pichartig" innerhalb des Siedlungsgebiets einzelne Sport- und Erholungsan-
lagen zu erstellen. Ausgehend davon habe die Gemeinde mit ihrer Standor-

tevaluation hinreichend einen Mangel an geeigneten Flächen innerhalb des

Siedlungsgebiets aufgezeigt. Der Standort Y sei somit nicht zu beanstanden,

was umso mehr gelte, als in der Stadt X (mit Ausnahme des Ys) sämtliche

aufgrund Zonierung und Lage in Frage kommenden Grundstücke eine Flä-
che von maximal 10'000 m2 aufweisen würden.

R4.2025.00057

Seite 24

6.1.3.

Die Baudirektion Kanton Zürich stellt sich auf den Standpunkt, dass schlüs-

sig aufgezeigt worden sei, dass lediglich in der Stadt X im Gebiet Y genügend

grosse, freie Flächen für die Sport- und Erholungsanlage bestehen würden.

Auch sei aufgezeigt worden, dass es in X und Region keine genügend grosse

Flächen in einem Siedlungsgebiet geben würde, auf der die Anlage verwirk-

licht werden könne. Im Weiteren stütze sich die Dimensionierung bzw. der

Bedarf an Sportnutzungen auf das Sportanlagenkonzept Raum X vom Juni

2017. Seither habe die Bevölkerung im Raum X zugenommen. Ferner sei zu

beachten,  dass  gemäss  kantonalem  Raumordnungskonzept  in  diesem

Raum ein weiteres (starkes) Bevölkerungswachstum angestrebt werde. Ent-

sprechend werde der Bedarf an Erholung- und Sportinfrastruktur weiter stei-

gen.  Ferner  seien  Bauten  und  Anlagen  in  den  Erholungszonen  nach  den

Vorgaben der Richtplanung zulässig. Als Beispiele könnten Frei- und Hallen-

bäder  oder  Fussballstadien,  Familiengärten,  Pferde-  und  Polosport  oder

Golfplätze  genannt  werden.  Schliesslich  werde  in  der  BZO  eine  Überbau-

ungsziffer von 10 % festgelegt. Es seien somit 90 % der Flächen in der Er-

holungszone Y freizuhalten. Überdies werde festgelegt, dass Bauten und An-

lagen ausschliesslich für den Sport- und Erholungsbetrieb zulässig seien. Mit

diesen Bestimmungen werde ein angemessener Entwicklungsspielraum si-

chergestellt.

6.2.1.

Wie  bereits  erwähnt,  kann  in  begründeten  Fällen  durch  die  Ausscheidung

einer Erholungszone das Landwirtschaftsgebiet "durchstossen" werden. Da-

bei sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwä-

gung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nut-

zungen  nicht  zweckmässig  innerhalb  des  Siedlungsgebiets  untergebracht

werden können, und es ist den für Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderun-
gen Rechnung zu tragen (vgl. Text zum kantonalen Richtplan, Pt. 2.2.2 und

3.2.2 sowie oben E. 5.2.2.).

6.2.2.

Die Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Er-

richtung  eines  regionalen  Sport-  und  Erholungsparks  setzt  die  Festlegung

eines Erholungsgebiets im regionalen Richtplan voraus (vgl. § 62 Abs. 2 PBG

sowie oben E. 4.). Im Hinblick auf die Nutzung für eine Sportanlage steht die

Erholungszone dabei einer Zone für öffentliche Bauten nahe; der Übergang

R4.2025.00057

Seite 25

kann fliessend sein. Auch entsprechende private Nutzungen sind nicht aus-

geschlossen.  Gerade  bei  Mannschaftssportarten  wie  Fussball  oder  bei  ei-

nem  Freibad 

ist  mit  einer 

intensiven  Nutzung  zu 

rechnen 

(vgl.

BGr 1C_473/2017  vom  3.  Oktober  2018,  E.  2.7).  Immerhin  sind  nach  der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung Sport- und Freizeitanlagen, die mit ei-

ner erheblichen baulichen Veränderung des Raums verbunden und nicht auf

einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in

Bauzonen zu realisieren. Dagegen können Zonen für Sport und Erholung als

weitere Zonen gemäss Art. 18 RPG zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie

nach  Zweck  und  Lage  spezifische  Nutzungsbedürfnisse  ausserhalb  der

Bauzone abdecken. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie Teile des Nicht-

baugebiets für eine Sport- oder Freizeitaktivität freihalten, die grosse nicht-

überbaute Flächen beansprucht (wie z.B. der Ski- oder Golfsport) und hierfür

nur eine beschränkte, für die Sportausübung notwendige bauliche Nutzung

zulassen (BGE 143 II 588, E. 2.5.3). Im zuletzt genannten Urteil gelangte das

Bundesgericht  zum  Schluss,  das  Projekt  für  eine  Ringkuhkampfarena  mit
4'000 Zuschauerplätzen und eine Markthalle von 800 m2 im Kanton Wallis
sei – ähnlich wie ein Stadion mit Mantelnutzung – in einer Bauzone im Sinn

von Art. 15 RPG zu realisieren; die fragliche Zone ausserhalb des Bauge-

biets könne nicht gestützt auf Art. 18 RPG zugelassen werden (BGE 143 II

588 E. 2.6; vgl. zum Ganzen VB.2022.00328 vom 13. Juli 2023, E. 4.).

6.2.3.

Auch wenn eine Spezialnutzungszone ausserhalb des Baugebiets nicht das

Erfordernis der Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 RPG zu erfüllen

hat, so muss die fragliche Nutzung in diesem Rahmen doch in raumplane-

risch relevanter Weise auf den fraglichen Standort angewiesen bzw. mit dem

Trennungsgrundsatz vereinbar sein (vgl. Rudolf Muggli, in: Heinz Aemiseg-

ger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommen-
tar  RPG: Nutzungsplanung,  Zürich etc. 2016 [Praxiskommentar RPG: Nut-

zungsplanung], Art. 18 Rz. 22 f.). Der Randbereich des Siedlungsgebiets ist

im Licht der Planungsgrundsätze und vom Landangebot her oft besonders

gut für die Lokalisierung von Sportanlagen geeignet. Dabei besteht allerdings

die Gefahr, dass Vorhaben, die sich innerhalb der Bauzonen verwirklichen

lassen,  ins  Nichtbaugebiet verschoben  werden  (Thomas  Widmer  Dreifuss,

Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 148). Das

zürcherische  Recht  knüpft  diese  Angewiesenheit  auf  einen  Standort  aus-

serhalb  des  Baugebiets  bei  entsprechenden  Erholungszonen  an  den

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Seite 26

Richtplaneintrag (vgl. § 62 Abs. 2 PBG). Ein Richtplaneintrag vermag aber

nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen

Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits

vorfrageweise auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen.

6.3.1.

Mit der vorliegend angefochtenen Teilrevision der Nutzungsordnung soll, wie

bereits  erwähnt,  eine  insgesamt  rund  14,5  ha  grosse  Fläche  in  die  Erho-

lungszone Y (EE) umgezont werden und so die planungsrechtliche Grund-

lage für eine Sport- und Erholungsanlage für die Bevölkerung und den Schul-

und Vereinssport geschaffen werden (vgl. oben E. 1.). Bei der umstrittenen

Umzonung handelt es sich somit im Wesentlichen um eine projektbezogene

Umzonung. Gemäss Machbarkeitsstudie setzt sich die dabei geplante Sport-

und Erholungsanlage Y aus einer Vierfachhalle mit ca. 1'000 Zuschauerplät-

zen, einer Beachvolleyballhalle, fünf Fussballfeldern inkl. Tribüne, Gardero-

ben  und  Nebenräumen  sowie  drei  Beachvolleyballfeldern  zusammen.  Zu-

dem  sind  eine  Pumptrack-,  Skate-  und  Crossfitanlage  geplant  und  sollen

Bouldersteine,  ein  Spielplatz  sowie  Picknick-  und  Aufenthaltsbereiche  im

Park  errichtet  werden  (vgl.  zum  Ganzen  act.  16.3).  Die  Hauptbestimmung

der  neuen  Erholungszone  ist  somit  die  Zulassung  der  soeben  erwähnten

Bauten und Anlagen.

6.3.2.

Auch wenn im vorliegenden Fall ein öffentliches Interesse an einer angemes-

senen Sportinfrastruktur im Raum X – unbestrittenermassen (vgl. act. 2, S.

7 Rz. 14) – gegeben ist, so übersteigen die soeben erwähnten Bauten bei

Weitem die Grössenordnung von Anlagen und Gebäuden in einer typischen

Erholungszone.  Die  fraglichen  Bauten  –  insbesondere  die  Vierfach-  sowie

Beachvolleyballhalle mit dazugehöriger Infrastruktur – sind mit einer erhebli-
chen  baulichen  Veränderung  des Raums verbunden:  Während die  Beach-
volleyballhalle eine Fläche von 1'600 m2 benötigt, soll die Vierfachhalle eine
Fläche  von  5'200  m2  beanspruchen  (vgl.  act.  16.3,  S. 12).  Hinzu  kommen
Anlagen für die Infrastruktur (wie etwa Parkplätze), für die eine Fläche von
mindestens  14'000  m2   vorgesehen  ist.  Von  einer  minimalen  Infrastruktur
kann insofern nicht mehr gesprochen werden. Die umstrittene Nutzungspla-

nungsrevision lässt  insofern  ein derart  erhebliches  bauliches  Ausmass  zu,

welches den in einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets bzw. den in

einer  Zone  nach  Art.  18  Abs.  1  RPG  zulässigen  Umfang  sprengt.  Die

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Seite 27

vorliegend zugelassene Sportanalage weist in dieser Hinsicht Parallelen zu

der in BGE 143 II 588 beurteilten Ringkuhkampfarena auf. Dort ging die An-

lage ebenfalls weit über eine minimale Infrastruktur für öffentlich ausgetra-

gene Kuhkämpfe hinaus und war mit einer erheblichen baulichen Verände-

rung des Raums verbunden (vgl. oben E. 6.2.2.). Im Weiteren ist darauf hin-

zuweisen, dass die soeben erwähnten Bauten weder der Landwirtschaft die-

nen  noch  auf  einen  Standort  ausserhalb  der  Bauzonen  angewiesen  sind.

Selbst wenn der Standort am besten abschneidet oder sogar als einziger in

Frage  kommt  –  wie  von  der  Rekursgegnerschaft  vorgebracht  (vgl.  oben

E. 6.1.) –, begründet dies deshalb noch kein überwiegendes öffentliches In-

teresse  an  der  geplanten  Nutzung  für  die  Durchstossung  des  Landwirt-

schaftsgebiets. Eine Anlage dieser Dimension ist von der Lokalisierung her

nicht  auf  einen  Standort  im  Randbereich  des  Siedlungsgebiets  bzw.  aus-

serhalb  des  Baugebiets  angewiesen  bzw.  läuft  dem  Trennungsgrundsatz

des  Raumplanungsrechts  zuwider.  Das  Siedlungsgebiet  hat  in  geeigneter

Weise den Raum für sportliche Grossanlagen bereitzustellen. Dieser Kate-

gorie  ist  die  fragliche  Sportanlage  zuzurechnen.  Auch  wird  ihre  räumliche

Bedeutung nicht relativiert, wenn sie mit baulich weniger intensiven Freizeit-

anlagen  wie  Fussball-  und Volleyballfeldern und  einer naturnahen  Parkan-

lage kombiniert wird, zumal das überwiegende Interesse für die Anlage als

Ganzes gegeben sein muss, d.h. für die Fussball- und Beachvolleyballfelder

sowie auch für die weiteren Nutzungen. Im Ergebnis kann das in der umstrit-

tenen Nutzungsplanung zugelassene Vorhaben mit der Grossanlage somit

nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern ge-

hört  in  eine  Bauzone  gemäss  Art.  15  RPG. Der  entsprechende  rekurrenti-

sche Einwand erweist sich damit als begründet.

Vor  diesem  Hintergrund  erübrigt  sich  die  Prüfung  der materiell-rechtlichen

Rüge  zur  angeblichen  Littering-Problematik  und  kann  auf  den  rekurrenti-
scherseits  beantragten  Beizug  des  kantonalen  Vorprüfungsberichts  sowie

des Kompensationskonzepts verzichtet werden (vgl. act. 2, S. 14 f.).

7.1.

Soweit die Rekurrierenden sodann beantragen, es sei festzustellen, dass der

(regionale) Richtplaneintrag für die Errichtung einer Sport- und Erholungsan-

lage  im  Gebiet  Y  eine  unzureichende  Grundlage  für  die  Umzonung  im

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Seite 28

vorgesehenen Ausmass darstellt und rechtswidrig ist (act. 2, S. 2 Antrag 2),

ist Folgendes festzuhalten:

7.2.

Ein Feststellungsbegehren setzt ein schutzwürdiges Interesse für den Fest-

stellungsanspruch voraus. Es gelten spezifische Kriterien für die Schutzwür-

digkeit des Feststellungsinteresses und damit die Zulässigkeit der Feststel-

lungsverfügung. Es muss insbesondere über den Bestand, Nichtbestand und

Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten Unklarheit bestehen. Ge-

genstand der Feststellungsverfügung muss ein konkretes Rechtsverhältnis

sein; es muss sich um verwaltungsrechtliche Rechte oder Pflichten eines in-

dividuell bestimmten Rechtssubjekts handeln, die sich aus einem bestimm-

ten  Sachverhalt  ergeben.  Ein  Feststellungsanspruch  besteht  regelmässig

dann  nicht,  wenn  die  gesuchstellende  Person  in  der  betreffenden  Angele-

genheit ebenso gut – bzw. ohne unzumutbare Nachteile – eine Gestaltungs-

verfügung  oder  ein  im  gerichtlichen  Klageverfahren  zu  treffendes  Gestal-

tungsurteil erwirken kann; in diesem Sinn ist der Feststellungsanspruch sub-

sidiär  (Jürg  Bosshart/Martin  Bertschi,  in:  Kommentar  VRG,  3.  Aufl.,  Zü-

rich/Basel/Genf 2014, § 19 Rz. 25 f.).

7.3.

Da der regionale Richtplan nicht grundeigentümerverbindlich ist, womit sich

daraus  für  die  Rekurrierenden  keine  Rechte  oder  Pflichten  ergeben,  und

nachdem  der  regionale  Richtplan  im  vorliegenden  Verfahren  akzessorisch

überprüft wurde, fehlt es den Rekurrierenden an einem schutzwürdigen Fest-

stellungsinteresse. Auf diesen Antrag ist somit nicht einzutreten.

8.
Zusammengefasst ist der Rekurs der Rekurrierenden 1, 3 und 4 gutzuheis-

sen,  soweit  darauf  einzutreten  ist.  Demgemäss  sind  der  Beschluss  des

Stadtparlaments vom 2. September 2024 und die Genehmigungsverfügung

der Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 aufzuheben. Auf den Re-

kurs der Rekurrentin 2 ist nicht einzutreten.

R4.2025.00057

Seite 29

9.1.

Ausgangsgemäss  sind  die  Verfahrenskosten  zu  19/40  der  politischen  Ge-

meinde X und zu 19/40 der Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen. Soweit

es in Bezug auf die Rekurrentin 2 an entsprechenden Vollmachten fehlt (vgl.

oben E. 2.1.), wird der vollmachtlos handelnde Vertreter kostenpflichtig (vgl.

RG.2004.00004 in RB 2004 Nr. 104). Folglich sind in Bezug auf das Nicht-

eintreten auf den Rekurs der Rekurrentin 2 die Kosten zu 1/20 dem Vertreter

Rechtsanwalt  J  aufzuerlegen.  Das  Nichteintreten  auf  den  Rekursantrag  2

rechtfertigt infolge des vernachlässigbaren Aufwandes keine weitere Kosten-

entlastung der Rekursgegnerinnen.

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert  oder  dem tatsächlichen  Streitinteresse fest. Liegt  wie  hier

ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV

VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr bis auf

das Doppelte erhöht werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei der Bemessung der

Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser Ermessensspielraum zu

(Plüss, § 13 Rz. 25 ff.).

Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses, des ge-

tätigten  Verfahrensaufwandes  (umfangreiche  Rechtsschriften,  zweiter

Schriftenwechsel)  und  des  Umfangs  des  vorliegenden  Urteils  ist  die  Ge-

richtsgebühr auf Fr. 12’000.-- festzusetzen (BGr 1C_566/2015 vom 18. Feb-

ruar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162

und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36; Entscheid

bestätigt mit VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr
1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).

9.2.

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

R4.2025.00057

Seite 30

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-

triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.

Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-

sprechung einer  Umtriebsentschädigung einzustufen  (VB.2003.00093 vom

16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach ist vorliegend den Rekurrierenden 1, 3

und  4  zulasten der Rekursgegnerinnen eine Umtriebsentschädigung  zuzu-

sprechen.  Angemessen  erscheint  ein  Betrag  von  insgesamt  Fr.  3'000.--,

zahlbar zu 1/2 durch die politische Gemeinde X und zu 1/2 durch die Baudi-

rektion  Kanton  Zürich.  Da  die  Umtriebsentschädigung  pauschal  festgelegt

wird, entfällt die Zusprechung eines Mehrwertsteuerzusatzes von vornherein

(BRKE II Nrn. 0247 und 0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursge-

richt-zh.ch).

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Seite 31

Das Baurekursgericht erkennt:

I.
Auf den Rekurs der Rekurrentin 2 wird nicht eingetreten.

II.
Der Rekurs der Rekurrierenden 1, 3 und 4 wird gutgeheissen, soweit darauf
eingetreten wird.

Demgemäss werden der Beschluss des Stadtparlaments der politischen Ge-
meinde  X  vom  2.  September  2024  und  die  Genehmigungsverfügung  der
Baudirektion Kanton Zürich vom 4. März 2025 aufgehoben.

III.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus

Fr. 12'000.--  Gerichtsgebühr
Fr.  205.--  Zustellkosten
Fr.12'205.--  Total
=========
werden zu je 19/40 der politischen Gemeinde X und der Baudirektion Kanton
Zürich  sowie  zu  1/20  Rechtsanwalt  J  auferlegt.  Rechnungen  und  Einzah-
lungsscheine werden den Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft die-
ses Entscheides zugestellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung
der Rechnung zu bezahlen.

IV.
Den Rekurrierenden 1, 3 und 4 wird eine Umtriebsentschädigung von total
Fr. 3’000.-- zugesprochen, zahlbar zu je 1/2 durch die politische Gemeinde
X und die Baudirektion Kanton Zürich.

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