# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7beeed9e-f846-5056-ae23-5e17bc6b54f3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-11
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 11.11.2014 601 2014 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2014-1_2014-11-11.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2014 1

Urteil vom 11. November 2014 

I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Marianne Jungo
Richter: Josef Hayoz, Christian Pfammatter
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Jana Kausche

Parteien A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Pierre-
Henri Gapany

gegen

GROSSER RAT DES KANTONS FREIBURG, Vorinstanz

Gegenstand Bürgerrecht, Niederlassung, Aufenthalt

Ablehnung der Einbürgerung

Beschwerde vom 3. Januar 2014 gegen den Entscheid des Grossen Rats 
vom 9. Oktober 2013

Kantonsgericht KG

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Sachverhalt

A. A.________, geboren 1982, stammt aus Mazedonien und kam im Jahre 1999 im Alter von 
17 Jahren in die Schweiz. Am 6. Februar 2004 verheiratete sie sich mit dem im Jahre 1980 gebo-
renen und aus Serbien stammenden B.________. Sie ist im Besitz der Niederlassungsbewilligung. 
Ihr Mann reiste Ende August 2004 in die Schweiz ein und erhielt die Aufenthaltsbewilligung. 
A.________ wohnt in C.________ und hat mit ihrem Mann zwei in den Jahren 2005 und 2008 ge-
borene Kinder. Sie ist Geschäftsführerin eines Kiosks.

B. Am 10. Mai 2006 verurteilte das Amtsgericht D.________ (D) B.________ wegen Drogen-
delikten zu einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren und drei Monaten. Darauf lehnte das Amt für Be-
völkerung und Migration des Kantons Freiburg (nachfolgend: BMA) es mit Verfügung vom 8. 
Oktober 2007 ab, B.________ eine Aufenthaltsbewilligung (die ursprüngliche war abgelaufen) zu 
erteilen. Gleichzeitig wies es ihn an, die Schweiz zu verlassen. Der I. Verwaltungsgerichtshof des 
Kantonsgerichts Freiburg und das Bundesgericht haben diesen Entscheid mit ihren Urteilen vom 3. 
April 2008 (1A 2007 149) beziehungsweise vom 14. Januar 2009 (2C_381/2008) bestätigt. 
B.________ lebt zurzeit (ohne seine Familie) in Serbien.

C. Am 4. Januar 2008 reichte A.________ beim Amt für Zivilstandswesen und Einbürgerung 
(nachfolgend: Amt) ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung für sich selbst und ihren im Jahr 2005 
geborenen Sohn (das zweite Kind war zum Zeitpunkt der Eingabe noch nicht geboren) ein. Mit 
Entscheid vom 27. August 2009 wies der Gemeinderat von C.________ das Begehren ab, "weil 
wesentliche Kriterien für eine Einbürgerung nicht erfüllt sind"; die Wohnsituation des Ehepaars sei 
sehr ungewöhnlich und entspreche nicht den hiesigen Vorstellungen von geordneten Familienver-
hältnissen. Gegen diesen Entscheid liess A.________ Beschwerde erheben, die der Oberamt-
mann des Sensebezirks am 28. Dezember 2009 abwies. Anfang Januar 2010 reichte sie beim 
Freiburger Kantonsgericht Beschwerde ein, das am 18. November 2010 die Beschwerde teilweise 
gut und das Dossier dem Gemeinderat von C.________ zu neuem Entscheid zurückwies (601 
2010 9/10).

D. Nach erneuter Prüfung der Sache und angesichts des Entscheids des Kantonsgerichts er-
teilte der Gemeinderat von C.________ am 20. April 2011 A.________ und ihren beiden Kindern 
das Bürgerrecht. Daraufhin übermittelte das Amt die Angelegenheit mit einer positiven Stellung-
nahme an das Bundesamt für Migration, das am 6. Juni 2012 seine Genehmigung zur ordentlichen 
Einbürgerung erteilte. 

Am 23. November 2012 wurde A.________ von der Einbürgerungskommission des Grossen Rats 
angehört. Danach beschloss die Kommission, das Verfahren auszusetzen, um weitere Infor-
mationen zu den Gründen für die Ausschaffung von B.________ und die Dauer der Massnahme 
zu erhalten. 

Am 16. April 2013 sprach A.________ erneut bei der Einbürgerungskommission des Grossen Rats 
vor. Mit ihrem Bericht vom 30. August 203 beantragte die Einbürgerungskommission den Grossen 
Rat, das Gesuch abzuweisen. Sie stützte sich dabei auf die Gründe, welche die Gemeinde 
C.________ ursprünglich dazu geführt hatten, die Einbürgerung abzuweisen; die Anforderungen 
für die Einbürgerung würden auch für den Ehegatten der einbürgerungswilligen Person gelten, 
selbst wenn dieser nicht die Einbürgerung beantrage. Vorliegend habe der Ehemann von 
A.________ seinen Wohnsitz im Ausland und erfülle somit die Einbürgerungsbedingungen nicht.

E. Der Grosse Rat hat das Einbürgerungsgesuch in seiner Sitzung vom 9. Oktober 2013 
behandelt (vgl. Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rats des Kantons Freiburg vom 9. 
Oktober 2013, TGR, S. 1522) und es mit 67 zu 29 Stimmen, bei 3 Enthaltungen, abgewiesen. Die 
schriftliche Begründung seines Entscheids lag am 14. November 2013 vor. 

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F. Am 3. Januar 2014 liess A.________ beim Kantonsgericht Beschwerde einreichen und 
beantragen, den Entscheid des Grossen Rats vom 14. November 2013 aufzuheben und das Ein-
bürgerungsgesuch gutzuheissen. Eventualiter sei die Angelegenheit dem Grossen Rat zurück-
zuweisen mit der verbindlichen Weisung, das von A.________ eingereichte Einbürgerungsgesuch 
gutzuheissen. Zudem seien die Verfahrenskosten dem Staat Freiburg aufzuerlegen und ihr eine 
angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. 

In seiner Stellungnahme vom 24. März 2014 schliesst der Grosse Rat auf Abweisung der Be-
schwerde. 

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 16 Abs. 1 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Gemäss Art. 44a Abs. 2 
des Gesetzes über das freiburgische Bürgerrecht vom 15. November 1996 (BRG; SGF 114.1.1) 
können die vom Grossen Rat in Anwendung dieses Gesetzes gefällten ablehnenden Entscheide 
beim Kantonsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl. auch Art. 114 Abs. 2 lit. a VRG). 
Nebstdem schreibt das Bundesrecht vor, dass die Kantone (aus Gründen der Rechtsweggarantie) 
Gerichtsbehörden einzusetzen haben, die als letzte kantonale Instanzen Beschwerden gegen ab-
lehnende Entscheide über die ordentliche Einbürgerung beurteilen (Art. 50 des Bundesgesetzes 
über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0]). Demnach ist die Zu-
ständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegeben. Die Be-
schwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG; Art. 44a Abs. 2 
BRG). Dass ihre minderjährigen Kinder nicht als Beschwerdeführer aufgeführt sind, ist belanglos, 
da sie von Gesetzes wegen in die Einbürgerung einbezogen werden (Art. 8b BRG). Die Be-
schwerdeeingabe ist vom 3. Januar 2014 datiert. Angesichts der Gerichtsferien, welche bis und mit 
dem 2. Januar andauerten, ist die Beschwerdefrist von 30 Tagen eingehalten (Art. 79 Abs. 1 i.V.m. 
Art. 30 Abs. 1 lit. b VRG). Im Übrigen entspricht die Beschwerde formal und inhaltlich den gesetzli-
chen Anforderungen (Art. 80 ff. VRG). Es ist darauf einzutreten.

2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich 
der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und un-
vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 77 
Abs. 1 lit. a und b VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur gerügt werden, 
wenn die Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherungen be-
trifft oder sie der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte Behörde unterliegt 
oder ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. a-c VRG). So-
lange die Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Gericht verwehrt, sein eigenes 
Ermesse anstelle der Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 S. 193 E. 1.2 S. 195). Das Kantonsge-
richt prüft die Entscheide einer Behörde, der, wie in der vorliegenden Angelegenheit, ein weiter 
Ermessensspielraum zusteht, mit Zurückhaltung (Art. 96a Abs. 1 VRG). 

b) Das kantonale Bürgerrechtsgesetz vermittelt dem Gesuchsteller keinen Rechtsanspruch 
auf die Erteilung der ordentlichen Einbürgerung (KARL HARTMANN/LAURENT MERZ, Einbürgerung: 
Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts, in Ausländerrecht, Peter Uebersax/Beat Rudin, 
Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser, Basel 2009, Rz. 12.12, S. 595; BERNHARD EHRENZELLER, Ent-
wicklungen im Bereich des Bürgerrechts, in Jahrbuch für Migrationsrecht 2004/2005, S. 19). Das 
bedeutet, dass der Grosse Rat nach Ermessen entscheidet, wobei das Ermessen innerhalb der 
Schranken des Bundesrechts sowie des kantonalen Rechts ausgeübt werden muss. Innerhalb 
dieser Schranken besteht jedoch die "Freiheit der Entscheidung von Fall zu Fall" (YVO 
HANGARTNER, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, in ZBl 110/2009, S. 293 ff., 

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294). Einem Gesuchsteller kann daher die Einbürgerung verweigert werden, auch wenn er die 
Vorgaben gemäss kantonalem Recht erfüllt (DORIS BIANCHI, Paradigmenwechsel im Einbür-
gerungsrecht, in ZBl 105/2004 S. 401 ff., 415 f.). Die Einbürgerungsbehörde hat das ihr zukom-
mende Ermessen allerdings pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere darf sie weder willkürlich 
noch diskriminierend entscheiden (vgl. BGE 129 I 232 E. 3.4.2 S. 240). Freies Ermessen erlaubt 
kein Entscheiden nach Belieben (BGE 123 V 150 E. 3b S. 153). Vor diesem Hintergrund be-
schränkt sich die Kognition des Gerichts praktisch auf eine Willkürprüfung, das heisst es kann nur 
dann eingreifen, wenn sich der angefochtene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder ge-
gen allgemeine Rechts- und Verfassungsgrundsätze verstösst (vgl. Urteile des Kantonsgericht 601 
2013 57 vom 27. Mai 2014; 601 09 105/601 10 58 vom 29. Juni 2010 [bestätigt durch das Bun-
desgericht am 25. Januar 2011, 1D_8/2010]; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/ HELEN KELLER, 
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich 2012, Rz. 1362). Mithin hat das Gericht den 
Spielraum des Grossen Rats bei der Ausübung des pflichtgemässen Ermessens zu respektieren. 

c) Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes wegen oder auf 
Antrag die Gültigkeit der auf den Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 Abs. 1 und 2 VRG). 
Demnach ist es weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Er-
wägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem ange-
rufenen Grund gutheissen und es kann eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vor-
instanz abweichenden Begründung abweisen (vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Vorschriften, 
die dem Bundesrecht, der Kantonsverfassung oder einem höherrangigen kantonalen Erlass wider-
sprechen, wendet das Gericht nicht an (Art. 10 Abs. 3 VRG). 

3. a) Die verfassungsrechtlichen Vorschriften in Bürgerrechtssache ergeben sich aus Art. 38 
der Bundesverfassung (BV; SR 101). Für die ordentliche Einbürgerung gibt das Bundesrecht Min-
destanforderungen an, weswegen für die Einbürgerung in den Kantonen und Gemeinden zunächst 
auf die bundesrechtlichen Bestimmungen verwiesen werden kann. Zu beachten sind somit auch 
die Bestimmungen des Bundesgesetzes (BüG). In der Ausgestaltung ihrer eigenen Einbürge-
rungsbestimmungen sind die Kantone darüber hinaus weitgehend frei (HARTMANN/MERZ, Rz. 
12.23, S. 600). Kantone und Gemeinden sind allerdings wie die Bundesbehörden an die Bundes-
verfassung gebunden, woraus sich gewisse Schranken ergeben können. 

b) Nach Art. 69 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV; SGF 
10.1) erleichtern Staat und Gemeinden die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern. 
Das Verfahren für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts ist im erwähnten Bürger-
rechtsgesetz (BRG) geregelt. Wer eingebürgert werden möchte, reicht das Gesuch auf dem For-
mular für die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung beim Amt ein (Art. 9 BRG). Nach Ab-
schluss der administrativen Erhebung und der Überprüfung der Zivilstandsdaten leitet das Amt das 
Einbürgerungsgesuch für den Entscheid über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an die Ge-
meindebehörde weiter (Art. 11 BRG). Die Einbürgerungskommission der Gemeinde hört den Ge-
suchsteller an, um sich von seiner Integration zu überzeugen, und gibt eine Stellungnahme zuhan-
den des Gemeinderats ab (Art. 34 Abs. 2 und 3 BRG). Nach Art. 33 Abs. 1 BRG entscheidet der 
Gemeinderat über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Wurde das Gemeindebürgerrecht 
erteilt, so leitet das Amt das Einbürgerungsgesuch mit der Stellungnahme des Kantons für die Er-
teilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung an die Bundesbehörde weiter (Art. 11a 
BRG). Wurde dem Gesuchsteller das Gemeindebürgerrecht und die eidgenössische Einbür-
gerungsbewilligung erteilt, so wird das Dossier dem Staatsrat zur Überprüfung weitergeleitet. Der 
Staatsrat leitet das Dossier in Form eines Dekretsentwurfs an den Grossen Rat weiter. Er kann 
eine Stellungnahme zuhanden des Grossen Rats abgeben (Art. 12 BRG). Die Einbürgerungs-
kommission des Grossen Rats prüft das Dossier vorgängig und hört den Gesuchsteller an. Sie 
verfasst eine Stellungnahme zuhanden des Grossen Rats. Dieser entscheidet über die Erteilung 
des Kantonsbürgerrechts und des Schweizer Bürgerrechts (Art. 13 BRG). 

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c) aa) Nach Art. 6 Abs. 1 BRG kann das freiburgische Bürgerrecht einer ausländischen Per-
son gewährt werden, wenn: sie die Bedingungen des Bundesrechts (lit. a) und die Anforderungen 
an den Wohnsitz nach Art. 8 erfüllt (lit. b), ihr eine Gemeinde des Kantons das Gemeindebürger-
recht gewährt (lit. c), sie ihre öffentlichen Pflichten erfüllt oder sich bereit erklärt, diese zu erfüllen 
(lit. d), sie während der letzten fünf Jahre vor der Einreichung des Gesuchs nicht aufgrund eines 
Verstosses, der von mangelndem Respekt gegenüber der Rechtsordnung zeugt, verurteilt wurde 
(lit. e), sie einen guten Ruf geniesst (lit. f) und die Integrationsvoraussetzungen erfüllt (lit. g). Die 
Einbürgerungsbedingungen gelten auch für den Ehegatten und die Kinder des Gesuchstellers. 
Wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen, können Ausnahmen gemacht werden (Art. 6 Abs. 2 
BRG). 

Hinsichtlich der Anforderungen an den Wohnsitz bestimmt Art. 8 BRG Folgendes: Der Gesuch-
steller muss während mindestens drei Jahren im Kanton wohnhaft gewesen sein, wovon zwei 
Jahre in den letzten fünf Jahren vor der Einreichung des Gesuchs (Abs. 1). Ein Ausländer der 
zweiten Generation muss insgesamt zwei Jahre, wovon ein Jahr in den letzten zwei Jahren vor der 
Einreichung des Gesuchs, im Kanton oder in einem der im Ausführungsreglement aufgeführten 
Kantone wohnhaft gewesen sein (Abs. 2). Wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen, können die 
Anforderungen an die Wohnsitzdauer in den Jahren vor der Einreichung des Gesuchs gemildert 
oder aufgehoben werden. Der Gesuchsteller muss jedoch die Anforderungen an die gesamte Auf-
enthaltsdauer erfüllen (Abs. 4). Während des Verfahrens muss der Gesuchsteller grundsätzlich im 
Kanton wohnen; Ausländer der zweiten Generation müssen in der Schweiz wohnen (Abs. 5).

bb) Ist die Person, die eingebürgert werden möchte, verheiratet oder lebt sie in einer eingetra-
genen Partnerschaft, so müssen dem Einbürgerungsgesuch die gleichen Auszüge für die Ehe-
gattin beziehungsweise den Ehegatten oder die eingetragene Partnerin beziehungsweise den ein-
getragenen Partner beigelegt werden, auch wenn diese Person keine Einbürgerung beantragt (Art. 
1 Abs. 1 lit. f des Reglements vom 19. Mai 2009 über das freiburgische Bürgerrecht [BRR; SGF 
114.1.11). Daneben ist ein Auszug aus dem Strafregister der gesuchstellenden Person und ge-
gebenenfalls der Ehegattin beziehungsweise des Ehegatten oder der eingetragenen Partnerin be-
ziehungsweise des eingetragenen Partners einzureichen, auch wenn diese Person keine Einbür-
gerung beantragt (Art. 1 Abs. 1 lit. f BRR). Zudem hat der vom Amt oder von der Kantonspolizei 
erstellte Erhebungsbericht Bezug auf die Situation der Ehegattin beziehungsweise des Ehegatten 
oder der eingetragenen Partnerin beziehungsweise des eingetragenen Partners zu nehmen, auch 
wenn diese Person keine Einbürgerung beantragt (Art. 2 BRR). Schliesslich listet Art. 3 BRR die 
Ausnahmen vom Grundsatz der Ausweitung der Einbürgerungsbedingungen auf die Ehegattin 
beziehungsweise den Ehegatten, auf die eingetragene Partnerin beziehungsweise den einge-
tragenen Partner und auf die Kinder auf. Eine Ausnahme kann namentlich in folgenden Fällen ge-
macht werden: Die Ehegattin beziehungsweise der Ehegatte oder die eingetragene Partnerin be-
ziehungsweise der eingetragene Partner brauchen die Anforderungen an den Wohnsitz des eid-
genössischen oder des kantonalen Rechts nicht zu erfüllen, wenn nach einem mindestens ein-
jährigen Aufenthalt festgestellt werden kann, dass besondere Bemühungen für die Integration im 
Sinn von Art. 6a BRG unternommen worden sind (lit. a). Von verheirateten oder in eingetragener 
Partnerschaft lebenden Personen, die aufgrund ehelicher oder partnerschaftlicher Probleme ge-
trennt leben, wird nicht verlangt, dass sie die Anforderungen des eidgenössischen oder kantonalen 
Rechts an den Wohnsitz, die Integrationsbedingungen und die Bedingung des Respekts gegen-
über der Rechtsordnung erfüllen (lit. b). Kinder unter 14 Jahren, die in das Einbürgerungsgesuch 
ihrer Eltern mit einbezogenen sind, müssen die Integrationsbedingungen und die Bedingung des 
Respekts gegenüber der Rechtsordnung nicht erfüllen (lit. c).

cc) Zu Art. 6 Abs. 2 BRG führte der Staatsrat in seiner Botschaft vom 2. Oktober 2006 zum Ge-
setzesentwurf zur Änderung des Gesetzes über das freiburgische Bürgerrecht (TGR, 2007, S. 104, 
106) aus, dass die Einbürgerungsbedingungen nicht nur für den Gesuchsteller gelten, sondern 

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auch für seine engsten Familienangehörigen, das heisst für den Ehegatten und die Kinder. Die 
Praxis der letzten Jahre habe nämlich gezeigt, dass das Einbürgerungsgesuch sehr oft nur von 
einem Ehegatten, in der Regel vom Ehemann eingereicht werde. Dabei gehe es sehr oft darum zu 
verbergen, dass die Frau des Gesuchstellers nach Jahren in der Schweiz weder Deutsch noch 
Französisch spreche und dass sie die Einbürgerungsbedingungen nur teilweise erfülle. Es sei aber 
weiterhin möglich, dass ein minderjähriger Gesuchsteller ein Einbürgerungsgesuch einreiche, 
selbst wenn seine Eltern die Voraussetzungen für eine Einbürgerung nicht erfüllten. Hier gehe es 
darum, einen klaren Grundsatz aufzustellen, gleichzeitig aber Ausnahmen für besondere Einzel-
fälle vorzubehalten.

4. Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, dass die Einbürgerungskommission des 
Grossen Rats vorab überprüft, ob der in das Gesuch nicht einbezogene Ehegatte die Integrations-
voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 2 BRG erfüllt, namentlich, ob die Anforderungen an den Wohn-
sitz in der Schweiz gegeben sind. Anschliessend höre die Einbürgerungskommission den nicht im 
Gesuch inbegriffenen Ehegatten an, um festzustellen, ob er in das hiesige Leben integriert sei (ru-
dimentäre Kenntnisse der Schweiz und ihrer Institutionen sowie Kenntnisse der französischen oder 
der deutschen Sprache). Im vorliegenden Fall lebe der Ehegatte der Beschwerdeführerin in Ser-
bien, da er aufgrund seines strafrechtlichen Vorlebens keine Aufenthaltsbewilligung erhalten habe. 
Folglich erfülle er die erforderlichen Integrationsvoraussetzungen nicht. Zwar könnten bei der Aus-
weitung der Einbürgerungsbedingungen auf den nicht in das Gesuch eingeschlossenen Ehegatten 
aus wichtigen Gründen Ausnahmen gemacht werden. Aus dem Dossier gehe nicht hervor, dass 
sich das Ehepaar in einer Krise befinde. Der Grund, weshalb die Eheleute nicht zusammen lebten, 
beruhe auf der Tatsache, dass der Ehemann keine Aufenthaltsbewilligung erhalten habe. Insofern 
sei Art. 3 lit. b BRR nicht anwendbar. Des Weiteren bestehe kein anderer wichtiger Grund, der eine 
Nicht-Ausweitung der Einbürgerungsbedingungen auf den Ehegatten nach sich ziehen würde. Als 
sie ihr Einbürgerungsgesuch einreichte, seien der Beschwerdeführerin die Bedingungen, die erfüllt 
werden mussten, und die Komplexität des Verfahrens bekannt gewesen. Sie habe damit rechnen 
müssen, dass die familiäre Situation Auswirkungen auf ihr Einbürgerungsverfahren haben würde, 
da ihr Ehemann seinen Aufenthalt nicht regeln könne. Es sei gerechtfertigt, dass das Interesse an 
der Einhaltung der kantonalen Gesetzgebung überwiege und keine Ausnahme genehmigt werde, 
die das Risiko berge, den Willen des Gesetzgebers, der die Ausweitung der Einbürgerungsbedin-
gungen auf den Ehegatten ausdrücklich vorgesehen habe, zu verhöhnen. Zudem laufe gemäss 
dem BMA die von Deutschland verhängte Einreisesperre im Schengenraum wahrscheinlich Ende 
Januar 2014 aus. So habe der Ehemann unter Umständen die Möglichkeit, eine neue Aufenthalts-
bewilligung zu erhalten, und könnte sich in der Schweiz an der Seite seiner Ehefrau niederlassen. 
Die Beschwerdeführerin könnte das Verfahren ein Jahr nach der Einreise ihres Ehegatten in die 
Schweiz erneut einleiten und damit rechnen, dem oben erwähnten wichtigen Grund in Art. 3 lit. a 
BRR zu genügen. 

5. a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Rechts. Der Grosse Rat habe absicht-
lich das Urteil des Kantonsgerichts vom 18. November 2010 (601 2010 9/10) missachtet. Jede 
Person habe einen Individualanspruch auf Einbürgerung. Im eidgenössischen Bürgerrechtsgesetz 
würden Mindestanforderungen für den Bewerber aufgestellt. Danach sei ein Einbürgerungsgesuch 
einer erwachsenen Person jeweils nur unter Berücksichtigung der eigenen Person zu behandeln. 
Indem der Kanton Freiburg verlange, die Einbürgerungsbedingungen müssten ebenfalls bei den 
keine Einbürgerung beantragenden Ehegatten und Kindern erfüllt sein, werde der Individual-
anspruch auf Einbürgerung ausgehöhlt. Es sei deshalb eine strikte Trennung vorzunehmen zwi-
schen den Voraussetzungen bei der Beschwerdeführerin und der Person ihres Ehemannes. Zu-
dem gehe es im vorliegenden Fall nicht darum, zu verhindern, dass nur ein Ehegatte ein Gesuch 
stelle, um zu verbergen, dass der andere Ehegatte nach Jahren in der Schweiz weder Deutsch 
noch Französisch spreche oder dass die Einbürgerungsbedingen nur teilweise erfüllt seien. Ers-
tens erfülle die Beschwerdeführerin alleine die Einbürgerungsvoraussetzungen. Zweitens würde 

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der Grosse Rat feststellen müssen, dass der  Ehemann der Beschwerdeführerin Deutsch spreche. 
Die vom Grossen Rat vorgenommene Auslegung von Art. 6 BRG würde ausserdem zur Folge ha-
ben, dass das Gesuch einer Bewerberin, die während eines laufenden Einbürgerungsverfahrens 
heiratet und mit ihrem Ehemann zusammenzieht, von der Behörde abgewiesen würde; demnach 
müsste die Bewerberin mit der Heirat zuwarten. Eine solche Auslegung von Art. 6 BRG könne 
nicht vorgenommen werden und widerspreche dem eidgenössischen Bürgerrechtsgesetz sowie 
der Bundesverfassung. Art. 6 BRG sei so auszulegen, dass die Bewerberin einen Individual-
anspruch auf Behandlung ihres Einbürgerungsgesuches besitze und dass in diesem Zusammen-
hang die Situation des Ehegatten und der Kinder eine gewisse Rolle spielen dürfe, jedoch die Ein-
bürgerungsvoraussetzungen bei ihnen nicht erfüllt sein müssen. Auch dürfe das Diskriminierungs-
verbot nicht verletzt werden. Nebstdem sei die in Art. 3 BRR vorgesehene Aufzählung nicht ab-
schliessend. Der Grosse Rat habe festgestellt, dass die Ausnahmen von Art. 3 BRR nicht an-
wendbar seien. Er hätte sich aber die Frage stellen müssen, ob nicht auch eine Trennung "aus 
anderen Gründen" eine Ausnahme rechtfertigen könnte. Wird ein Wohnsitz im Ausland begründet, 
weil sich der Arbeitsort dort befindet oder weil die Eheleute gemäss Art. 117 ZGB gerichtlich ge-
trennt leben, könnte eine Ausnahme rechtfertigen. Zudem könnten die Ehegatten nach dem gel-
tenden Eherecht getrennte Wohnsitze haben. Hier sei das Getrenntleben nicht auf eheliche Prob-
leme, sondern auf die Entscheide der Migrationsbehörden zurückzuführen. Wenn es keine Krise 
gebe, so müsste die Beschwerdeführerin ein Scheidungsverfahren einleiten oder in einem Ehe-
schutzverfahren eine Krise geltend machen, um unter die Ausnahmebestimmung zu fallen.

b) Demgegenüber macht der Grosse Rat geltend, dass sowohl er als auch die Einbürge-
rungskommission Kenntnis vom Entscheid des Kantonsgerichts vom 18. November 2010 haben. 
Er habe sich aber aus grundsätzlichen Überlegungen zu einer buchstabengetreuen Auslegung des 
Gesetzestextes entschlossen. Personen, die sich entscheiden, ihren Lebensmittelpunkt in die 
Schweiz und in den Kanton zu verlegen, sollten sich integrieren. Art. 6 BRG müsse als wirksames 
Mittel zum Anreiz, die nötigen Schritte zu unternehmen, verstanden werden. Die Ausweitung der 
Anwendung auf den Ehegatten, selbst wenn er nicht das Bürgerrecht beantrage, sei eine Anreiz-
massnahme, die sich bewährt habe, möge sie auch streng erscheinen. Der Grosse Rat wolle nicht 
zur Situation vor dem Erlass von Art. 6 Abs. 2 BRG zurückkehren, als man häufig feststellte, dass 
nur ein Ehegatte um die Einbürgerung nachsuchte, während der andere im Gesuch nicht enthalten 
war. Dabei sei regelmässig vorgeschoben worden, dass kein Interesse am Erwerb des Schweizer 
Bürgerrechts bestehe, wobei sich dahinter aber oft ernsthafte Integrationsdefizite versteckt hätten. 
Aus diesem Grund sei der Grosse Rat der Stellungnahme der Einbürgerungskommission gefolgt 
und habe beschlossen, den Gesetzestext strikt anzuwenden, also den Geist des Gesetzes in voller 
Kenntnis des Sachverhalts bestätigt. 

c) Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin alle Voraussetzungen für die Er-
teilung des Kantonsbürgerrechts erfüllt. Es ist allein strittig, ob ihr Einbürgerungsgesuch deshalb 
abgewiesen werden darf, weil ihr Ehegatte, der selbst kein Einbürgerungsgesuch gestellt hat, sich 
im Ausland aufhält. Auf die Auffassung des Grossen Rats, die Beschwerdeführerin könne, falls ihr 
Ehemann eine Aufenthaltsbewilligung erhalte und sie zusammen mit ihm in der Schweiz Wohnsitz 
nehme, ein erneutes Gesuch stellen, ist hier nicht einzugehen. 

d) Das Bürgerrecht ist auf den Einzelnen bezogen und mithin ein Individualrecht. Bei der 
Einbürgerung wird daher auf die individuelle Eignung geachtet (YVO HANGARTNER, Bemerkungen 
zu BGE 135 II 164, in AJP 2009 S. 1484). Es wird weder von Kantons- noch von Bundesrechts 
(vgl. Art. 15 Abs. 2 BüG) wegen verlangt, gemeinsam um Erteilung des Schweizerbürgerrechts 
nachzusuchen; jeder Ehegatte kann selbstständig, das heisst ohne den anderen, um Einbürgerung 
nachsuchen. Eheleute sind als zwei Einzelpersonen zu behandeln und können individuell einge-
bürgert werden; die fehlende Eignung des Ehemanns wirkt sich nicht auf die Einbürgerung der 
Ehefrau aus und umgekehrt (BGE 134 II 56 E. 2 S. 58). Eine gleichermassen individuelle wie fa-

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miliäre (kollektive) Betrachtungsweise liegt sodann der Bestimmung von Art. 41 Abs. 3 BüG zur 
Nichtigerklärung der Einbürgerung zugrunde: Die Nichtigerklärung erfasst nach dem Willen des 
Gesetzgebers nicht zwingend alle eingebürgerten Familienmitglieder (BGE 135 II 161 E. 5.3 S. 
170 f.). Im kantonalen Recht verhält es sich nicht anders.

e) Das Kantonsgericht hatte bereits Gelegenheit, die Angelegenheit zu beurteilen, als der 
Gemeinderat von C.________ die Einbürgerung der Beschwerdeführerin verweigerte. Damals be-
gründete der Gemeinderat seinen Entscheid nicht mit der Straffälligkeit des Ehemanns, sondern 
wegen den unklaren Wohnverhältnissen. Der Ehemann lebe im Ausland, könne nur sporadisch 
seine Familie in der Schweiz besuchen und eine Arbeitsbewilligung werde ihm nicht erteilt. Das 
Gericht stellte fest, dass das Einbürgerungsgesuch nicht allein deshalb abgelehnt werden dürfe, 
weil der Partner, der selbst kein Gesuch einreichte, die Voraussetzungen für eine Einbürgerung 
nicht erfüllt. Aus Art. 6 Abs. 2 BRG lasse sich nichts anderes ableiten. Diese Bestimmung räume 
der Gemeinde lediglich, aber immerhin, das Recht ein, ebenfalls das Umfeld eines Bewerbers zu 
untersuchen, was nachvollziehbar sei, denn dieses Umfeld könne sich allenfalls positiv oder ne-
gativ auf die Integration eines Bewerbers auswirken. Insofern halte die Auffassung, es sei für die 
Beurteilung des Einbürgerungsgesuchs ebenfalls auf die Situation des Ehemannes der Be-
schwerdeführerin abzustellen, dem Gesetz und der Rechtsprechung nicht stand. Es komme 
grundsätzlich allein darauf an, ob die gesuchstellende Person die entsprechenden Voraus-
setzungen erfülle.

Für das Kantonsgericht besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzukommen. 
Der Ehemann wurde gestützt auf eine rechtskräftige Verfügung des BMA vom 8. Oktober 2007 aus 
der Schweiz weggewiesen. Die Eheleute sind weder geschieden noch gerichtlich getrennt; die Ehe 
wird aufrechterhalten beziehungsweise der Ehewille besteht trotz getrenntem Wohnsitz weiter. Bei 
dieser Sachlage kann zwar nicht von einer tatsächlichen Gemeinschaft gesprochen werden. Aber 
allein darauf kommt es, wie schon gesagt, nicht an, wesentlich ist der Ehewille. Wenn der Grosse 
Rat die eheliche Situation des Paars als Anlass nimmt, das Einbürgerungsgesuch abzuweisen, 
muss eine solche Massnahme als willkürlich bezeichnet werden. Damit wird nämlich keinerlei Be-
zug auf eine der in Art. 6 BRG aufgeführten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen ge-
nommen, sondern der Beschwerdeführerin ein legitimes, persönliches Verhalten, nämlich die Auf-
rechterhaltung der Ehe mit dem im Ausland lebenden Ehemann genommen. Eine solche Über-
legung kann nicht genügen, um die Eignung der Beschwerdeführerin zu verneinen und mithin ihr 
Einbürgerungsgesuch abzulehnen. Faktisch bedeutet dies, dass sich die Beschwerdeführerin von 
ihrem Ehemann scheiden lassen muss, um das Bürgerrecht zu erhalten. 

f) Damit erweist sich der angefochtene Beschluss als rechtswidrig, weshalb er aufzuheben 
ist.

6. a) Die Beschwerdeführerin beantragt, dass das Gericht den angefochten Entscheid aufhebt 
und ihr Einbürgerungsgesuch gutheisst oder eventuell, die Sache mit verbindlichen Weisungen zur 
Neuentscheidung an den Grossen Rat zurückweist.

b) Hebt die Beschwerdeinstanz den angefochtenen Entscheid auf, so entscheidet sie selbst 
in der Sache oder weist diese, nötigenfalls mit verbindlichen Weisungen, an die Vorinstanz zurück 
(Art. 98 Abs. 2 VRG).

c) Es wurde schon ausgeführt, dass der Entscheid über die Einbürgerung im Ermessen des 
Grossen Rats liegt. Es ist deshalb eine Rückweisung geboten, und zwar unmittelbar an den 
Grossen Rat.

7. a) In einem Beschwerdeverfahren trägt die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens 
(Art. 131 Abs. 1 VRG) und spricht die Verwaltungsjustizbehörde der obsiegenden Partei auf Ge-

Kantonsgericht KG

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such eine Entschädigung für die Wahrung ihrer Interessen entstandenen, notwendigen Kosten zu 
(Art. 137 Abs. 1 VRG). Dem Gemeinwesen - dazu gehört der Grosse Rat - dürfen weder Ver-
fahrenskosten auferlegt noch eine Parteientschädigung zugesprochen werden, es sei denn, seine 
Vermögensinteressen seien betroffen (Art. 133 und 139 VRG). 

b) Die Beschwerdeführerin ist obsiegende Partei, weshalb ihr keine Gerichtskosten auferlegt 
werden. Der Gosse Rat hat gestützt auf Art. 133 VRG keine Gerichtskosten zu tragen.

c) Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine Parteientschädigung. Diese wird auf 2'553 
Franken festgesetzt (Honorar: 2'300 Franken [der Stundenansatz beträgt 230 und nicht 240 Fran-
ken und der geltend gemachte Anspruch für den Aufwand nach Erhalt des Urteils ist teilweise un-
begründet]; Auslagen: 63.90 Franken; Mehrwertsteuer: 189.10 Franken).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Der Entscheid des Grossen Rats vom 14. November 2013 wird aufgehoben.

Die Angelegenheit geht im Sinn der Erwägungen zurück an den Grossen Rat zu neuem 
Entscheid.

II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von 1‘000 Franken wird ihr 
zurückerstattet. 

III. Die Rechtsanwalt Gapany geschuldete Parteientschädigung wird auf 2'553 Franken 
festgesetzt und dem Staat Freiburg auferlegt.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Parteientschädigung ist innert 30 Tagen 
die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des 
Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 11. November 2014/jka

Präsidentin Gerichtsschreiberin-Praktikantin