# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0ef4bdc8-5bc6-5d32-89bd-009c7ce83f2c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-08-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.08.2020 603 2018 53
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2018-53_2020-08-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2018 53

Arrêt du 18 août 2020

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher 
Greffière-stagiaire : Magalie Bapst

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Bertrand Morel, 
avocat

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Droit social - fixation du tarif en matière d'aide et de soins à domicile 
pour les organisations privées non mandatées - financement résiduel 
des soins à charge du canton - application avec effet rétroactif 

Recours du 20 avril 2018 contre la décision du 6 mars 2018

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attendu

que A.________ SA (ci-après: la société A.________) est une organisation privée d'assistance et 
de soins à domicile (ci-après: OASD) qui regroupe plusieurs filiales en Suisse et qui a pour mission 
de fournir une assistance personnelle et individuelle dans les ménages, les soins et 
l'accompagnement à domicile;

que, le 8 septembre 2011, la filiale fribourgeoise a bénéficié d'une autorisation provisoire 
d'exploiter un service d'aide et de soins à domicile pour la durée de 18 mois, et qu'une autorisation 
définitive lui a été accordée le 9 juillet 2013 puis renouvelée le 20 juillet 2018;

que, le 28 mai 2014, B.________, association faîtière qui regroupe diverses organisations d'aide et 
de soins à domicile en Suisse, s'est adressée au Service de la santé publique (ci-après: SSP) en 
vue de discuter du financement résiduel des soins à prendre en charge par l'Etat;

qu'un premier entretien a eu lieu le 11 septembre 2014;

que, le 7 octobre suivant, B.________ a contacté la Conseillère d'Etat, Directrice de la santé et 
des affaires sociales (ci-après: la Conseillère d'Etat), afin d'obtenir un rendez-vous pour 
s'entretenir de cet objet, laquelle a indiqué qu'elle allait analyser la demande; 

que, le 11 décembre 2014, B.________ a été invitée à produire sa comptabilité analytique afin de 
pouvoir procéder à une analyse des coûts;

que, le 23 décembre 2014, la société A.________ a adressé au SSP une facture pour le 
financement résiduel cantonal pour les mois de janvier à novembre 2014, soit la somme de 
CHF 125'910.97, sans y joindre la comptabilité requise;

que, le 12 janvier 2015, le SSP a répondu ne pas pouvoir accepter cette facture, en insistant sur la 
nécessité de produire tous les éléments, dont la comptabilité analytique, permettant de procéder à 
une analyse des coûts des soins. Il a précisé que ce n'est qu'au terme de cette démarche qu'il 
pourrait, si nécessaire, entrer en matière sur un financement résiduel;

que, le 23 janvier 2015, la société A.________ a déposé une feuille de comptabilité analytique 
pour l'année 2013 en déclarant être à disposition pour toute information complémentaire;

que, le 3 février 2015, le service a annoncé qu'il procéderait à une première analyse des 
documents et précisé qu'il prendrait contact avec l'organisation dans le cas où de plus amples 
renseignements seraient nécessaires;

que, le 5 mars et le 5 mai 2015, la société A.________, sans nouvelles, est revenue à charge;

que, par courriel du 5 mai 2015, le SSP s'est adressé au Directeur de la société A.________, 
l'informant que l'économiste du service prendrait contact avec lui mais qu'en l'état, "la feuille de 
comptabilité analytique […] adressée [n'était] pas suffisante pour définir un coût des soins. En 
effet, ne sont par exemple pas mentionnées les heures payées au personnel de soins ce qui ne 
permet pas de définir le coût des soins, ceux-ci n'étant pas uniquement définis par les heures 
facturées indiquées sur la feuille reçue. Par ailleurs une version Excel de ce document nous 
permettra de comprendre les clés de répartitions et les frais considérés";

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que, par un mail du 20 mai 2015, le Directeur de la société A.________ a fourni des informations 
complémentaires sur le système de facturation des soins, précisant qu'il ne correspond pas à celui 
des organisations de soins publiques. Il a précisé que la grande majorité de ses missions associe 
les prestations de soins et d'assistance et/ou l'aide au ménage. Il a confirmé la nécessité d'une 
discussion portant sur le détail de la comptabilité analytique et de la manière de travailler de la 
société;

que, suite à un échange de courriels et un entretien téléphonique entre l'économiste du SSP et le 
Directeur de la société A.________, une rencontre a eu lieu le 25 août 2015 au sein du service de 
la comptabilité générale de la société;

que, le 27 octobre 2015, la société A.________ a pris contact avec l'économiste du SSP afin 
d'avoir des nouvelles quant à sa demande de financement résiduel ("Restfinanzierungsanfrage");

que, par courriel du 17 novembre suivant, la société A.________ a été invitée à fournir sa 
comptabilité analytique 2014, ce qu'elle a fait le 5 décembre suivant;

que le 17 décembre 2015, celle-ci a adressé une seconde facture, cette fois pour le financement 
résiduel pour la période de décembre 2014 à novembre 2015, soit la somme de CHF 273'000.-, et 
confirmé ses prétentions en lien avec la première;

que, toujours sans réponse, la société A.________, par le biais de son mandataire cette fois, a 
sollicité un entretien avec la Conseillère d'Etat en charge du dossier, le 26 février 2016, rappelant 
que depuis mai 2014 elle essayait de trouver une solution relative au financement résiduel;

que, dans sa réponse du 10 mars 2016, cette dernière a proposé un entretien fixé au 
13 septembre 2016, tout en rappelant qu'il lui était possible de faire valoir l'ensemble de ses griefs 
par écrit;

que le 29 mars 2016, la société a déposé ses factures finales pour le financement résiduel des 
années 2014 et 2015, à savoir respectivement CHF 137'820.60 et CHF 152'100.10;

qu'elle a en outre déclaré, le 11 avril 2016, qu'elle renonçait à l'entrevue de septembre et exigé 
qu'une décision "sur le fond" soit rendue;

que le 14 avril 2016, il lui a été répondu que le dossier était à l'étude et qu'une décision ne serait 
rendue qu'une fois celle-là terminée;

que, dans l'intervalle, les deux factures produites ont été retournées à l'intéressée;

que, le 3 juin 2016, l’organisation a déposé un recours pour déni de justice auprès du Tribunal 
cantonal;

que, par arrêt du 30 novembre 2016 rendu en la cause 603 2016 105, le Tribunal cantonal a rejeté 
le recours pour déni de justice et invité le Conseil d'Etat à statuer sur la prise en charge des 
factures de la société A.________ pour les années 2014 et 2015;

que, le 5 janvier 2017, la société A.________ a adressé au Conseil d'Etat ses factures pour les 
années 2014 et 2015 ainsi que pour la période allant du 1er janvier au 31 août 2016, indiquant que 
les coûts des soins ressortant de sa comptabilité analytique se chiffraient de la manière suivante:

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Fr./h 

- évaluation, conseils et coordination 119.65 

- examens et traitements 84.90

- soins de base 83.10 [recte] 

qu'une nouvelle rencontre entre la société A.________ et le SSP a eu lieu le 27 février 2017;

que, par courrier adressé au Conseil d'Etat le 5 janvier 2017, la société A.________ a requis la 
prise en charge par l'Etat des coûts résiduels pour les années 2014, 2015 et 2016, en faisant valoir 
que les dispositions légales et réglementaires cantonales étaient contraires au droit fédéral. Elle a 
rappelé que, selon la jurisprudence fédérale, le principe de la prise en charge de la part résiduelle 
des coûts des soins par les collectivités publiques doit être compris comme étant non seulement 
impératif mais également inconditionnel; 

que, par courrier du 20 mars 2017, la société A.________ a soumis au service une proposition 
transactionnelle s'agissant du paiement des factures allant du 1er janvier 2014 au 31 août 2016. 
Elle requiert la prise en charge par l'Etat, dès 2014 et jusqu'à la mise en place du nouveau 
système (au plus tard fin 2018), d'un coût résiduel horaire de CHF 39.85 pour l'évaluation, le 
conseil et la coordination, de CHF 15.40 pour l'examen et les traitements, et de CHF 21.80 pour 
les soins de base, soit un total de CHF 283'443.85, au lieu des CHF 364'417.20 requis le 5 janvier 
2017;

que, par lettre du 11 avril 2017, le SSP l'a informée qu'il ne pouvait pas accepter sa proposition, 
qu'il entendait refuser la prise en charge des factures pour la période du 1er janvier 2014 au 
31 août 2016, fixer le coût résiduel, dès le 1er septembre 2016, conformément aux nouvelles règles 
applicables aux OASD non mandatées et proposer au Conseil d'Etat de s'écarter de la disposition 
législative imposant une contribution des patients aux coûts des soins fournis par celles-ci (cf. art. 
3 al. 2 de la loi cantonale du 9 décembre 2010 d'application de la loi sur le nouveau régime de 
financement des soins, LARFS; RSF 820.6), afin de garantir l'égalité de traitement entre les OASD 
privées et les infirmiers et infirmières;

qu'il ressort notamment de ce courrier que la société A.________ "[…] a bien présenté sa 
comptabilité analytique, établie toutefois en fonction de son organisation (siège principal suisse et 
sièges cantonaux) et de ses choix en matière de clés de répartition (ces dernières respectant, 
selon elle, le Finanzmanual des B.________). Elle ne nous a toutefois pas présenté la comptabilité 
pour l'ensemble de l'organisation ce qui rend impossible la vérification de la ventilation des coûts 
pour le canton de Fribourg. Ainsi, par exemple, à défaut de connaître les coûts totaux du siège 
central ("Hauptsitz"), ainsi que du nombre total des heures effectuées ("geleistete Stunden") pour 
l'ensemble de son activité, les coûts totaux imputés sur l'antenne fribourgeoise ne peuvent pas 
être validés. Autre exemple, le barème des salaires appliqué dans le canton de Fribourg n'a pas 
été communiqué lors de la visite de notre collaboratrice au siège central, ni par ailleurs la CCT qui 
semble avoir été introduite dans l'intervalle";

que, par courrier du 11 juillet 2017, la société A.________ s'est dite étonnée que le SSP soutienne 
qu'il n'avait pas pu obtenir toutes les informations souhaitées. Elle rappelle que sa comptabilité 
analytique est établie sur la base du Manuel Finances 2011 de l'Association faîtière suisse des 
organisations des soins et d'aide à domicile publiques, complété par un manuel de la société 

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A.________ qui a été produit et qui explique notamment la répartition des coûts entre les filiales et 
le siège principal. En vue de procéder à un examen comparatif, elle requiert la production des 
coûts des OASD publiques. Cela étant, elle a maintenu sa proposition transactionnelle et s'est 
déclarée disposée à convenir d'une somme forfaitaire globale pour couvrir les années antérieures, 
tout en trouvant une solution pour les années futures, dès le 1er janvier 2017. Elle a précisé 
qu'après clôture de l'exercice 2016, les coûts moyens des soins effectués dans le canton depuis 
2013 doivent être arrêtés à CHF 143.57 pour l'évaluation, le conseil et la coordination, à 
CHF 84.80 pour l'examen et les traitements, et à CHF 78.90 pour les soins de base;

que des échanges de courriers entre le SSP et la société A.________ s'en sont suivis;

que, le 5 décembre 2017, cette dernière a requis de l'Etat de Fribourg qu'il s'acquitte des 
différentes factures ouvertes du 1er janvier 2014 au 31 octobre 2017, renvoyant à la motivation 
contenue dans son courrier du 5 janvier 2017. Elle a confirmé également, par courrier du 
28 décembre 2017, qu'elle ne facturait aucune contribution à ses clients;

que, par décision du 6 mars 2018, le Conseil d'Etat a refusé le paiement des montants demandés 
par la société A.________ selon ses conclusions finales du 5 décembre 2017. Il a en revanche 
accepté de prendre à sa charge, dès le 1er septembre 2016, la différence entre le tarif fixé par 
l'ordonnance du 29 septembre 1995 du DFI sur les prestations dans l'assurance obligatoire des 
soins en cas de maladie (OPAS; RS 832.112.31) et les coûts de soins fixés à l'art. 1 al. 3 de 
l'ordonnance cantonale du 25 janvier 2011 sur le nouveau régime de financement des soins (ci-
après: ordonnance RFS; RSF 820.61), dans sa teneur en vigueur dès le 1er septembre 2016 (ci-
après: ordonnance RFS v. 2016), soit CHF 9.35 pour les prestations d'évaluations, de conseils et 
de coordination, CHF 7.70 pour les prestations d'examens et de traitement et CHF 6.40 pour les 
prestations de soins de base; il a dès lors invité la société A.________ à présenter les factures 
relatives à cette période, établies conformément aux directives du 7 avril 2014 de la Direction de la 
santé et des affaires sociales (ci-après: la Direction) relatives à la participation des pouvoirs 
publics aux coûts des soins pour les infirmiers et infirmières, sans facturation d'intérêts moratoires;

qu'en substance, le Conseil d'Etat a rappelé que, lors de l'entrée en vigueur des législations 
fédérale et cantonale concernant le nouveau régime de financement des soins, au 1er janvier 2011, 
il n'existait pas d'OASD privées dans le canton. Pour le Conseil d'Etat, il n'y avait donc ni 
nécessité, ni même possibilité de calculer les coûts des soins de ces organisations pour lesquelles 
les seuls tarifs fixés par l'OPAS (dit tarif OPAS ou tarif LAMal) étaient appliqués. Or, dans son arrêt 
du 30 novembre 2016 (arrêt TC FR 603 2016 105), le Tribunal cantonal a invité le Conseil d'Etat à 
statuer sur les factures 2014-2015 "en application de la réglementation alors en vigueur". Partant, 
au vu de la règlementation alors applicable, la société A.________ ne pouvait pas prétendre à un 
quelconque financement résiduel par l'Etat pour la période du 1er janvier 2014 au 31 août 2016. La 
prise en charge des factures concernant cette période a dès lors été refusée;

que, s'agissant des prestations postérieures au 31 août 2016, le Conseil d'Etat a relevé que les 
coûts des soins n'avaient pas pu être arrêtés sur la base des documents fournis par la société 
A.________. Il a indiqué en particulier que la société n'avait pas présenté la comptabilité pour 
l'ensemble de l'organisation, ce qui a rendu impossible la vérification de la ventilation des coûts 
pour le canton. Rappelant que les cantons jouissent d'une large marge de manœuvre dans la mise 
en place du financement résiduel des soins, il a confirmé qu'il y avait lieu d'appliquer "[…] pour les 
OASD privées, des coûts des soins déjà reconnus et validés, soit ceux retenus pour les infirmiers 
et infirmières indépendants";

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qu'enfin, le Conseil d'Etat, suivant la proposition du SSP, a reconnu qu'un régime de financement 
résiduel distinguant les OASD non mandatées d'une part et les infirmiers et infirmières 
indépendants d'autre part, tel que prévu par l'art. 3 al. 2, 1ère phrase, LARFS, entraîne une 
inégalité de traitement manifeste entre ces deux catégories de prestataires de soins. Partant, il a 
décidé de s'écarter de cette disposition - qui prévoit une participation du patient aux coûts des 
soins dispensés par les seules organisations - et de reconnaître la prise en charge par l'Etat - en 
lieu et place des patients - de leurs coûts résiduels dès le 1er septembre 2016;

qu'agissant le 20 avril 2018, la société A.________ interjette recours au Tribunal cantonal et 
conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, au paiement des montants demandés dans 
ses conclusions finales du 5 décembre 2017, à ce que l'Etat prenne en charge la différence entre 
le tarif OPAS et les coûts des soins effectifs de son organisation, à savoir CHF 39.85 pour les 
prestations d'évaluation, de conseil et de coordination, CHF 19.50 pour les examens et les 
traitements et CHF 28.50 pour les prestations de soins de base et, partant, à ce qu'il lui soit versé :

- pour la période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2014: CHF 137'820.60,

- pour la période du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2016 [recte: 2015]: CHF 152'100.10,

- pour la période du 1er janvier 2016 au 31 août 2016: CHF 79'496.50,

- pour la période du 1er septembre au 31 décembre 2016: CHF 40'536.55,

- pour la période du 1er janvier 2017 au 31 octobre 2017: CHF 81'523.90;

que, subsidiairement, la recourante requiert que l'Etat prenne à tout le moins en charge, pour les 
prestations effectuées dès le 1er janvier 2014 déjà, la différence entre le tarif OPAS et les coûts 
des soins fixés dans l'ordonnance RFS v. 2016, soit CHF 9.35 pour les prestations d'évaluation, de 
conseil et de coordination, CHF 7.70 pour les examens et les traitements et CHF 6.40 pour les 
prestations de soins de base;

qu'à l'appui de son recours, la recourante requiert diverses auditions, la production de différents 
documents et la mise sur pied d'une expertise visant à confirmer que les coûts totaux imputés à 
l'antenne de Fribourg doivent être validés;

qu'elle fait essentiellement valoir qu'en n'octroyant aucun financement résiduel pour les prestations 
effectuées jusqu'au 31 août 2016, l'Etat viole l'interdiction de l'arbitraire ainsi que l'art. 25a de la loi 
du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Si, dans son arrêt du 30 novembre 
2016 (arrêt TC FR 603 2016 105), le Tribunal cantonal a invité le Conseil d'Etat a statuer sur la 
prise en charge des factures 2014 et 2015 "en application de la réglementation alors en vigueur", il 
n'a pas tranché la question de savoir si celle-ci respectait le droit fédéral, ce qui n'est pas le cas en 
l'occurrence. Par ailleurs, le Conseil d'Etat a enfreint le principe de la bonne foi, dans la mesure où 
il ne l'a pas informée du fait qu'il lui manquait des renseignements, particulièrement qu'il lui était 
impossible de valider les coûts imputés à l'antenne de Fribourg, faute d'avoir reçu la comptabilité 
de l'ensemble de l'organisation. En outre, en renvoyant purement et simplement au tarif des 
infirmiers et infirmières, il ne respecte pas la loi cantonale, qui impose la prise en compte d'une 
comptabilité analytique. Elle invoque en outre une violation des principes d'égalité de traitement, 
de la liberté économique et de la légalité;

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que, dans ses observations du 17 juillet 2018, le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais et 
dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 6 mars 2018. Il propose le rejet 
des offres de preuves, précise qu'au vu du système en place, il ne lui est pas possible de 
présenter les coûts des soins effectifs des OASD publiques requis par la recourante et enfin, 
s'oppose à ce qu'une expertise soit ordonnée, à tout le moins aux frais de l'Etat, celle-ci étant 
inutile;

que, pour l'essentiel, il confirme que la société A.________ n'a pas fourni tous les éléments 
nécessaires à l'évaluation du calcul du coût des soins. A ce titre, il relève en particulier que, lors de 
la séance du 25 août 2015, l'économiste du SSP a insisté sur la nécessité de disposer du barème 
des salaires appliqué par la recourante, ce qui lui a été refusé au motif qu'un tel document 
n'existait pas. Cela a été confirmé dans le courrier du SSP du 11 avril 2017, sans que la 
recourante n'en conteste la teneur. Dans ce contexte, le Conseil d'Etat considère qu'il était en droit 
de fixer les coûts des soins des OASD non mandatées sur la base d'autres indicateurs, à savoir 
ceux validés et fixés pour les infirmiers et infirmières indépendants. Sur ce point, il rappelle que 
dans l’arrêt 2C_228/2011 du 23 juin 2012, le Tribunal fédéral a considéré que la fixation des coûts 
des soins à hauteur du tarif OPAS ne violait pas, a priori, le droit social fédéral et que, dans le cas 
d'espèce, aucun effet rétroactif n'avait été donné aux modifications règlementaires introduites en 
2014. A cet égard, le Conseil d'Etat relève qu'admettre le principe de la rétroactivité lors de la 
modification de tarifs rendrait l'ensemble du système instable et incalculable et les fournisseurs de 
prestations auraient systématiquement droit à des compensations rétroactives. Enfin, il relève que 
le fait qu'un tarif soit adapté ne signifie pas que celui fixé antérieurement était inadéquat, voire 
arbitraire. En l'occurrence, la fixation des coûts de soins pour les OASD privées n'a été possible 
qu'au 1er septembre 2016 et ce n'est dès lors qu'à partir de cette date que le tarif est applicable;

que, le 21 décembre 2018, la société A.________ formule ses contre-observations. Elle affirme 
que l'économiste du SPP a pu avoir accès à tous les éléments nécessaires et n'a essuyé aucun 
refus, arguant que les versions divergentes des parties rendent encore plus nécessaire la mise sur 
pied d'une expertise. L'expert désigné, qui aura accès à la comptabilité de l'ensemble de 
l'organisation, pourra sans autre vérifier la ventilation des coûts et leur décence. A l'appui de son 
recours, la société produit notamment les rapports de révision spéciale des exercices annuels de 
2014 à 2016, attestant que les coûts avaient été répercutés sur les centres d'imputation/centres de 
charges et sur le canton avec une systématique correcte. Pour ce qui est de la question de la 
rétroactivité, elle soutient que les effets de la décision doivent remonter à l'année au cours de 
laquelle la recourante a formulé sa demande, soit 2014; toute autre solution serait choquante et 
arbitraire puisqu'elle permettrait à l'Etat de ralentir au maximum le traitement des requêtes, ce qui 
est le cas en l'occurrence, pour pouvoir ensuite prétendre ne pas pouvoir supporter des factures 
antérieures à sa décision;

que, le 7 mars 2019, le Conseil d'Etat formule ses ultimes remarques, maintenant en substance 
que, lors de la séance du 25 août 2015, l'économiste du SSP n'a pas eu accès à l'ensemble des 
éléments nécessaires. L’autorité intimée souligne au surplus que, quand bien même la société 
A.________ s'est enfin résignée à produire le barème des salaires requis trois ans et demi plutôt, 
ce dernier n'est pas suffisant et devrait encore être complété par des informations sur la politique 
salariale, sur les salaires et les conditions de travail du personnel administratif et des personnes 
dirigeantes. Enfin, elle précise que la société A.________ a été reprise fin 2016 par une autre 
entreprise bernoise, appartenant elle-même à une société française active sur le plan international;

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que, le 17 mai 2019, la recourante dépose une détermination complémentaire et requiert la 
production de documents supplémentaires;

qu'il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en doit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige;

considérant

que, déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable 
en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA, de sorte que le Tribunal cantonal peut en examiner les 
mérites;

qu'en vertu de l'art. 25a al. 1 et 5 LAMal, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2018, 
l’assurance obligatoire des soins fournit une contribution aux soins qui sont dispensés sur la base 
d’une prescription médicale et d’un besoin en soins avéré, sous forme ambulatoire, notamment 
dans des structures de soins de jour ou de nuit, ou dans des établissements médico-sociaux (al. 
1). Les coûts des soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ne peuvent être 
répercutés sur la personne assurée qu’à hauteur de 20 % au plus de la contribution maximale 
fixée par le Conseil fédéral. Les cantons règlent le financement résiduel (al. 5). La modification de 
la LAMal, entrée en vigueur le 1er janvier 2019, ne modifie pas ces principes;

que l'art. 25a al. 5 LAMal garantit que les coûts des soins résiduels, à savoir l'intégralité des frais 
effectifs que ni l'assurance obligatoire des soins ni l'assuré ne prendraient à leur charge, sont 
assumés par les collectivités publiques, soit par le canton ou, si ce dernier décide de les mettre 
(également) à contribution, par les communes. Les cantons disposent d'une large marge 
d'appréciation relative aux modalités de prise en charge de la part cantonale, en particulier en vue 
de leur permettre d'intervenir sur les prestataires de soins de santé, afin que ces derniers 
maîtrisent au mieux le coût des soins à l'aune de l'art. 32 LAMal; l'art. 25a LAMal ne s'oppose ainsi 
pas par principe à une tarification forfaitaire ("Normkosten") de la part résiduelle, couvrant les 
coûts globaux, dans le but de favoriser l'économicité des coûts (arrêts TF 2C_642/2018 du 29 
mars 2019 consid. 4.1; 9C_484/2017 du 12 mars 2018 consid. 3.2; ATF 138 I 410 consid. 4.2 et 
4.3);

que le Tribunal fédéral a précisé que le droit social fédéral impose désormais aux cantons de 
couvrir les coûts des soins résiduels auprès de tous les fournisseurs autorisés à facturer leurs 
prestations à l'assurance-maladie obligatoire, sans autres conditions (ATF 142 V 94 consid. 5.3; 
141 V 446 consid. 7.4; 140 V 58 consid. 4.1; 138 I 410 consid. 4.2 et 4.3; arrêt 9C_176/2016 du 
21 février 2017 consid. 3.1 et 3.2). Ainsi, conformément aux principes jurisprudentiels, une fois 
qu'un fournisseur de prestations a été autorisé à exercer à la charge de l'assurance obligatoire des 
soins, un canton ne peut plus assujettir le règlement du financement résiduel à d'autres conditions, 
comme par exemple la reconnaissance d'utilité publique (ATF 138 II 191 consid. 4.2.3), mais peut 
seulement en régler les modalités de versement;

qu'il découle de ce qui précède que le canton qui ne prendrait pas entièrement à sa charge le coût 
résiduel, le cas échéant tarifé, des soins dispensés, violerait le droit social fédéral. Ceci dit, pour 

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pouvoir retenir une telle incompatibilité du droit cantonal avec le droit fédéral, encore faudrait-il 
constater que les tarifs fixés par l'OPAS ne suffisent pas à couvrir le coût effectif des prestations 
fournies par ces professionnels (cf. arrêt TF 2C_228/2011 du 23 juin 2012 consid. 3.2.2);

qu'en résumé, le système prévu par le droit fédéral impose qu'une partie des coûts des soins soit 
prise en charge par l'assurance-maladie selon le tarif unique arrêté par l'OPAS, qu'une autre soit 
éventuellement supportée par le patient selon un plafond arrêté et que le reste - appelé le 
financement résiduel - soit pris en charge par l'Etat (cf. arrêts TF 9C_484/2017 du 12 mars 2018 
consid. 3.1; 2C_728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 3.3; cf. ATF 144 V 280 consid. 3.2.2; 138 
I 140 consid. 4.2);

que ledit tarif est fixé à l'art. 7a al. 1 OPAS. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 
2019, l'art. 7a aOPAS prévoyait que pour les fournisseurs de prestations visés à l'art. 7, al. 1, let. a 
(infirmiers et infirmières) et let. b (organisations de soins et d’aide à domicile), l'assurance prend 
en charge les montants suivants sur les coûts des prestations définies à l'art 7 al. 2: 

Fr./h 

- évaluation, conseils et coordination 79.80 

- examens et traitements 65.40 

- soins de base 54.60 

que, sur le plan cantonal, la LARFS règle le financement des coûts des soins fournis par les OASD 
non pris en charge par la LAMal;

que, selon l'art. 1 LARFS, le Conseil d'Etat détermine les coûts des soins sur la base d'une 
comptabilité analytique ou d'autres indicateurs;

que les art. 2 à 4 LARFS opèrent une distinction selon que les soins sont réalisés par un 
établissement médico-social (art. 2), par des services d'aide et de soins à domicile exploités ou 
mandatés par une association de communes (art. 3 al. 1), qu'ils sont le fait d'autres organisations 
de soins et d'aide à domicile (art. 3 al. 2) ou d'infirmières et infirmiers (art. 4);

qu'en particulier, s'agissant des soins fournis par des autres organisations de soins et d'aide à 
domicile, comme en l'espèce la société A.________, l'art. 3 al. 2 LARFS prévoit que la part des 
coûts non pris en charge par l’assurance-maladie obligatoire est facturée aux patients et patientes 
à hauteur de 20 % au plus de la contribution des assureurs-maladie. Le coût résiduel est à la 
charge de l’Etat. Selon le Message LARFS (ad art. 2 à 4, Tableau 3), le financement du coût des 
soins pour cette catégorie de prestataires se présente ainsi : 

- solde du coût des soins (coût résiduel) à charge de l'Etat

- participation de l'assuré-e 20% du tarif applicable

- tarif LAMal.

qu'en revanche, aucune facturation aux patients et patientes du coût des soins non couvert par le 
tarif OPAS n'est prévue pour les soins fournis par les infirmiers et infirmières. L'art. 4 LARFS 
énonce que la part des coûts non pris en charge par l’assurance-maladie obligatoire est financée à 
raison de 35 % par l’Etat et 65 % par l’ensemble des communes. La répartition entre les 

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communes s’opère au prorata de leur population dite légale, sur la base des derniers chiffres 
arrêtés par le Conseil d’Etat (al. 1). Les modalités de facturation des coûts non pris en charge par 
l’assurance-maladie obligatoire sont fixées par le Conseil d’Etat (al. 2);

que les règles énoncées par la LARFS ont été concrétisées dans l'ordonnance RFS;

que, dans sa version initiale en vigueur du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2013, l'ordonnance 
RFS (ci-après: ordonnance RFS v. 2011) énonce, en son art. 1 al. 2 que, pour les organisations 
d'aide et de soins à domicile ainsi que pour les infirmiers et infirmières, les coûts des soins 
correspondent aux montants fixés à l'art. 7a al. 1 OPAS. Au vu de la teneur de cette dernière 
disposition, les coûts des soins s'élevaient à CHF 79.80 pour l'évaluation, les conseils et la 
coordination, de CHF 65.40 pour les examens et les traitements et de CHF 54.40 pour les soins de 
base;

que, cela étant, le Conseil d'Etat a modifié une première fois en 2014 l'ordonnance RFS, (ci-après: 
ordonnance RFS v. 2014), pour introduire un tarif des coûts des soins pour les infirmiers et les 
infirmières, tarif supérieur au tarif OPAS. L'art. 1 al. 3 de l'ordonnance RFS v. 2014 prévoit en effet 
que, pour les infirmiers et les infirmières, les coûts des soins sont fixés comme il suit: CHF 89.15 
pour l'évaluation, les conseils et la coordination, CHF 73.10 pour les examens et les traitements et 
CHF 61.- pour les soins de base. L'alinéa 4 de cette disposition indique que la Direction est 
compétente pour fixer les modalités et les conditions de facturation, par les infirmiers et infirmières, 
des coûts non pris en charge par l'assurance obligatoire des soins;

que l'ordonnance RFS v. 2014 n'a en revanche introduit aucune modification de tarif pour les 
OASD non mandatées, le coût global des soins demeurant arrêté au tarif OPAS;

que le Conseil d'Etat a modifié une seconde fois, le 23 août 2016, l'ordonnance RFS, modification 
en vigueur depuis le 1er septembre 2016 (ordonnance RFS v. 2016). Cette modification introduit en 
son art. 1er une distinction entre les organisations d'aide et de soins à domicile mandatées, pour 
lesquelles les coûts des soins demeurent fixés selon l'art. 7a OPAS (al. 2) et celles non 
mandatées. Son art. 1 al. 3 prévoit que, pour les autres organisations ainsi que pour les infirmiers 
et infirmières, les coûts des soins sont fixés respectivement à CHF 89.15, CHF 73.10 et CHF 61.-, 
soit au tarif applicable depuis 2014 pour les infirmiers et infirmières. Pour ces derniers, l'art. 1 al. 4 
de cette ordonnance ajoute que la Direction est compétente pour fixer les modalités et conditions 
de facturation des coûts non pris en charge par l'assurance obligatoire des soins. Rien de tel n'est 
prévu pour les "autres organisations de soins et d'aide à domicile", la différence entre les coûts 
des soins arrêtés dans l'ordonnance et le tarif OPAS étant à la charge du patient, conformément à 
l'art. 3 al. 2 LARFS;

que le rapport explicatif du 7 juillet 2016 accompagnant le projet d'ordonnance modifiant 
l'ordonnance sur le nouveau régime de financement des soins précise que les coûts des soins 
pour les OASD non mandatées ont été arrêtés au même tarif que celui déjà fixé pour les infirmiers 
et infirmières indépendantes, dans la mesure où "[…] il n'y a qu'une seule organisation privée 
implantée dans le canton de Fribourg qui fournit des prestations à l'ensemble de la population, le 
Conseil d'Etat devrait fixer des coûts des soins valables pour toutes les organisations privées sur 
la base des données de ce seul fournisseur. Au surplus, les spécificités organisationnelles de ce 
prestataire (siège principal national, conditions d'engagement du personnel) ne permettent pas 
une généralisation des données pour fixer les coûts des soins. Sur la base de ce constat, il y a lieu 

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d'appliquer, pour les organisations privées, les coûts des soins déjà reconnus et validés, soit ceux 
retenus pour les infirmiers et infirmières indépendants".

qu'en l'espèce, la recourante requiert principalement la prise en charge par l'Etat, à compter du 
1er janvier 2014, du coût résiduel des soins dispensés par son organisation aux patients du canton, 
tel qu'il résulte de sa comptabilité analytique, à savoir CHF 39.85 pour les prestations d'évaluation, 
de conseil et de coordination, CHF 19.50 pour les examens et les traitements et CHF 28.50 pour 
les prestations de soins de base;

que, pour la première période couvrant les années 2014, 2015 et jusqu'au 31 août 2016, le Conseil 
d'Etat a refusé toute participation financière, en application de la règlementation alors en vigueur 
(ordonnance RSF v. 2011), laquelle prévoyait que les coûts des soins correspondent aux montants 
fixés à l'art. 7a al. 1 OPAS. Dès le 1er septembre 2016, il prend à sa charge la différence entre le 
tarif OPAS et les coûts de soins fixés par l'ordonnance RFS v. 2016, soit CHF 9.35 pour les 
prestations d'évaluations, de conseils et de coordination, CHF 7.70 pour les prestations d'examens 
et de traitement et CHF 6.40 pour les prestations de soins de base;

qu'or, il convient de rappeler que la recourante est la seule OASD non mandatée implantée dans 
le canton de Fribourg. Elle a été mise au bénéfice d'une autorisation provisoire d'exploiter un 
service d'aide et de soins à domicile le 8 septembre 2011, avant d'obtenir une autorisation 
définitive dès le 9 juillet 2013;

que lorsque la recourante s'est installée dans le canton, le coût des soins était régi par 
l'ordonnance RSF v. 2011 déjà en vigueur, ce que celle-ci ne pouvait du reste ignorer;

que, jusqu'en mai 2014, elle n'a pas fait valoir que le tarif OPAS ne couvrait pas l'intégralité du 
coût des soins prodigués dans le canton, ni produit un quelconque document comptable relatif à 
ses trois premières années d'exploitation dans le canton;

qu'à l'évidence, et à défaut de toute information contraire, les autorités cantonales étaient alors 
légitimées à poser l'équation selon laquelle le tarif OPAS couvrait l'ensemble des coûts des 
prestations de la recourante;

qu'en mai 2014, l'association puis la société A.________ se sont adressées à la Direction dans le 
but de discuter du financement de leurs prestations en général, et du financement résiduel de ses 
coûts à charge du canton en particulier;

que la Direction est entrée en matière sur la demande et a requis de la recourante diverses pièces 
justificatives en vue de procéder à une analyse des coûts des soins de la société;

qu'à la suite de cet examen et sur proposition de la Direction, le Conseil d'Etat a modifié 
l'ordonnance RSF, le 23 août 2016, et qu'il a arrêté l'entrée en vigueur de cette modification au 
1er septembre 2016;

que toutefois, selon la recourante, l'ordonnance RFS v. 2016 viole l'art. 25a LAMal, qui impose aux 
collectivités publiques de prendre en charge le financement résiduel, l'art. 1 LARFS selon lequel 
les coûts des soins doivent être déterminés sur la base d'une comptabilité analytique ou d'autres 
indicateurs, ainsi que l'interdiction de l'arbitraire;

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que le Conseil d'Etat indique cependant que, à défaut d'indications suffisantes de la part de la 
recourante, il a fixé pour les OASD non mandatées des coûts des soins déjà reconnus et validés 
dans le canton, soit ceux retenus pour les infirmiers et infirmières indépendants;

que le Conseil d'Etat explique à ce propos que, si la recourante a bien produit sa comptabilité 
analytique, établie toutefois en fonction de son organisation (siège principal suisse et sièges 
cantonaux) et de ses choix en matière de clés de répartition, elle n'a cependant pas présenté sa 
comptabilité pour l'ensemble de l'organisation, ce qui rend impossible la vérification de la 
ventilation des coûts pour le canton de Fribourg. Ainsi, par exemple, à défaut de connaître les 
coûts totaux du siège central et ceux du nombre total des heures effectuées pour l'ensemble de 
son activité, les coûts totaux imputés à l'antenne fribourgeoise ne peuvent pas être validés;

que, pour sa part, la recourante conteste tout manque de collaboration. Elle affirme, en particulier 
qu'aucun autre document, si ce n'est sa comptabilité analytique 2013 et 2014, n'a été requis. 
S'agissant de l'imputation des coûts par antenne, elle estime que l'autorité intimée aurait aussi pu 
se renseigner auprès des autres cantons dans lesquels elle est active. Elle souligne, pour le reste, 
que sa comptabilité analytique a été validée et confirmée par un organe de révision neutre et 
indépendant;

que, d'emblée, force est de constater que l'autorité intimée n'a pas violé la loi cantonale en 
considérant, dans le cas d'espèce, que les comptabilités analytiques 2013 et 2014 produites par la 
recourante n'apportaient pas les données suffisantes pour lui permettre de fixer des coûts des 
soins spécifiques pour les OASD non mandatées;

qu'il sied de rappeler ici que l'art. 1 LARFS donne au Conseil d'Etat la compétence de déterminer 
les coûts des soins sur la base d'une comptabilité analytique ou d'autres indicateurs. Comme 
autres indicateurs pertinents, le Message n. 216 du 4 octobre 2010 du Conseil d'Etat au Grand 
Conseil accompagnant le projet de LARFS (ci-après: Message LARFS; cf. 
www.fr.ch/sites/default/files/contens/publ/_www/files/pdf25/2007-11_216_message.pdf, art. 1er, 
p. 3, consulté le 2 juin 2020) cite, à titre d'exemple, une statistique des prestations ou de salaires 
de référence (ad art. 1);

que l'alternative énoncée à l'art. 1 LARSF ne saurait être comprise comme offrant aux prestataires 
de soins l'option de produire leur comptabilité analytique ou d'autres indicateurs. Bien au contraire, 
il appartient au Conseil d'Etat de déterminer quels documents doivent être produits par ceux-ci, 
lesquels sont tenus de collaborer avec les autorités cantonales en vue de l'obtention d'indications 
probantes au sujet des coûts des soins dans le canton (arrêt TF 2C_228/2011 du 23 juin 2012 
consid. 3.1.3);

que, s'agissant en particulier d'un prestataire de soins organisé en société active dans plusieurs 
cantons, dotée d'un siège suisse et de sièges cantonaux, la production de sa comptabilité 
générale constitue indiscutablement une donnée pertinente, apte et nécessaire pour calculer les 
coûts totaux imputés à l'antenne fribourgeoise et vérifier le système de répartition des frais 
généraux à charge du canton. De même, à l'évidence, la production du barème des salaires 
appliqué au personnel de la société s'avère être un indicateur indispensable, étant rappelé que les 
charges salariales représentent la plus grande part des coûts d'exploitation d'une OASD (80% 
selon les données du Conseil d'Etat);

www.fr.ch/sites/default/files/contens/publ/_www/files/pdf25/2007-11_216_message.pdf

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que la nécessité de disposer de données complètes est d'autant plus justifiée dans le cas d'espèce 
que la recourante est la seule OASD non mandatée active dans le canton - de sorte qu'aucune 
comparaison avec d'autres organismes similaires ne peut être opérée - et que, par ailleurs, celle-ci 
annonce des coûts des soins nettement plus élevés que ceux fixés pour les autres fournisseurs 
privés du canton (29% en moyenne), à savoir pour l'évaluation, les conseils et la coordination 
respectivement CHF 119.65 pour la recourante et CHF 89.15 pour les infirmiers et infirmières, pour 
les examens et les traitements respectivement CHF 84.90 et CHF 73.10, pour les soins de base 
respectivement CHF 83.10 et CHF 61.-;

que, pour ces motifs, les coûts de soins dispensés par la recourante ne pouvaient pas être validés 
sur la seule base de données qu'elle avance, même si celles-ci ressortent d'une comptabilité 
analytique contrôlée par un organe de révision neutre et indépendant;

que la recourante se devait dès lors de produire d'autres renseignements nécessaires à la fixation 
du coût des soins dans le canton requis par l'autorité cantonale (cf. art. 45 al. 1 CPJA; arrêts TF 
2C_104/2016 du 28 novembre 2016 consid. 5.2; 2C_228/2011 du 23 juin 2012 consid. 3.1.3); 

que, cela étant, il n'est pas possible en l'occurrence de détailler quels documents auraient été 
demandés à la recourante mais que celle-ci n'aurait pas produits. Le dossier constitué par l'autorité 
intimée est largement lacunaire sur ce point. L'on ne peut exclure que certains renseignements 
aient été requis par oral, dans le cadre des entretiens téléphoniques entre le SSP et la recourante 
dont le dossier fait état; toutefois, le contenu de ceux-ci n'a pas été consigné par écrit. De même, 
la séance du 25 août 2015 au sein du service de comptabilité générale de la recourante - à 
l'occasion de laquelle l'économiste attachée au service aurait obtenu, selon la recourante, toutes 
les informations nécessaires - n'a fait l'objet d'aucun rapport ou procès-verbal;

que peu importe, cependant, dans la mesure où il faut considérer comme démontré de manière 
suffisamment convaincante que l'autorité cantonale n'a pas disposé de tous les éléments jugés 
nécessaires à la détermination des coûts des soins dispensés dans le canton, comme en 
particulier le barème des salaires, requis en août 2015 déjà, ou la comptabilité générale de 
l'organisation (cf. courrier su SSP du 11 avril 2017, lequel n'a pas été contesté);

que, sur la base des seules données produites par la recourante, l'autorité intimée n'a ainsi pas été 
en mesure de fixer les coûts des soins propres à la recourante et applicables également aux 
autres OASD non mandatées qui pourraient s'implanter dans le canton;

que, dans ces circonstances, le Conseil d'Etat était parfaitement légitimé à recourir à d'autres 
indicateurs, reconnus et validés dans le canton;

qu'il sied en effet de rappeler que les coûts des soins, au sens des législations fédérale et 
cantonale, sont des coûts normatifs. En l'absence de réglementation fédérale précise, ils doivent 
refléter la réalité des coûts des soins dans un canton donné. Les cantons jouissent d'une large 
marge de manœuvre dans la fixation des coûts normatifs entre lesquels existent d'ailleurs des 
différences considérables (cf. arrêt TF 9C_176/2016 du 21 février 2017 consid. 3.2.);

que l'art. 25a al. 5 LAMal ne s'oppose pas non plus à une tarification des coûts des soins à charge 
des cantons; bien qu'ils soient tenus de veiller à la couverture de l'ensemble des coûts des soins 
effectifs dans le canton, ces derniers pouvant préférer une couverture globale à une prise en 
charge individualisée par prestataire de soins (cf. arrêt TF 2C_228/2011 du 23 juin 2012 
consid. 3.2.1. et la jurisprudence citée);

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que, dans ce contexte et en l'absence d'indicateurs suffisants, le Conseil d'Etat n'a pas violé la loi, 
ni commis un excès ou un abus de son vaste pouvoir d'appréciation, en appliquant aux OASD non 
mandatées du canton le tarif cantonal, déjà reconnu et validé, arrêté pour les autres fournisseurs 
de soins privés du canton, à savoir les infirmiers et infirmières indépendants;

que, pour les motifs qui précèdent, la conclusion principale de la recourante, tendant à l'admission 
du paiement des montants établis sur la base de sa comptabilité analytique, doit être rejetée;

qu'au demeurant, il sied de souligner que, sur le principe, les coûts normatifs retenus par le 
Conseil d'Etat sont acceptés par la recourante, dans ses conclusions subsidiaires;

que, par ailleurs, c'est à juste titre que le Conseil d'Etat a décidé de prendre en charge la 
différence entre le tarif OPAS et les coûts des soins des OASD non mandatées fixés à l'art. 1 al. 3 
de l'ordonnance RSF v. 2016, laquelle, selon l'art. 3 al. 2, 1ère phr. LARFS, devrait être mise, en 
partie du moins, à la charge du patient;

qu'à l'appui de sa décision, le Conseil d'Etat a relevé que "si l'idée paraît encore défendable de 
dire qu'un régime de financement résiduel distinguant les OASD mandatées des fournisseurs de 
prestations privés est justifié, en arguant que ces deux catégories de fournisseurs n'offrent pas de 
prestations identiques en termes quantitatifs et en termes d'obligation d'intervention, l'inégalité de 
traitement entre les OASD privées et les infirmiers et infirmières indépendants paraît manifeste";

que, partant, conformément à l'art. 10 al. 4 CPJA, le Conseil d'Etat a décidé de ne pas appliquer 
l'art. 3 al. 2, 1ère phrase, LARFS; 

que cette conclusion, parfaitement fondée, échappe à toute critique;

qu'il tombe sous le sens en effet qu'en prévoyant une participation financière des patients pour les 
OASD non mandatées et en l'excluant pour les infirmiers et infirmières indépendants, la loi créée 
une inégalité de traitement flagrante entre deux catégories de prestataires privés, entrave la 
neutralité sur le plan de la concurrence et viole leur liberté économique;

qu'il y a dès lors lieu de prendre acte du fait que l'Etat verse à la recourante la différence entre le 
tarif OPAS et les coûts des soins fixés à l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance RSF v. 2016, soit CHF 9.35 
pour les prestations d'évaluations, de conseils et de coordination, CHF 7.70 pour les prestations 
d'examens et de traitement et CHF 6.40 pour les prestations de soins de base;

qu'il reste à examiner la question de l'entrée en vigueur de l'ordonnance RFS v. 2016;

que la recourante considère qu'elle devait entrer en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 
2014, sous peine de violer la loi et l'interdiction de l'arbitraire;

que, pour sa part, le Conseil d'Etat fait valoir que le principe de la non-rétroactivité des lois doit 
être appliqué strictement lors de la modification de tarifs, sous peine de rendre instable et 
incalculable l'ensemble du système. En outre, la fixation des coûts de soins pour lesdites OASD 
n'a été possible qu'au 1er septembre 2016 et ce n'est dès lors qu'à partir de cette date que le tarif 
est applicable;

que, liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l’interdiction de la rétroactivité des 
lois résulte du droit à l’égalité de l’art. 8 Cst., de l’interdiction de l’arbitraire et de la protection de la 
bonne foi garanties par les art. 5 et 9 Cst. Une exception à cette règle n’est possible qu’à des 

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conditions strictes, soit en présence d’une base légale suffisamment claire, d’un intérêt public 
prépondérant, et moyennant le respect de l’égalité de traitement et des droits acquis. Elle doit en 
outre être raisonnablement limitée dans le temps (arrêt TF 1C_366/2016 du 13 février 2017, 
consid. 2.1). Il n'est certes pas possible de fixer dans l'abstrait une limite temporelle absolue. Selon 
la matière, une rétroactivité d'une année peut, en règle générale (sous réserve de circonstances 
spéciales) être considérée comme admissible, ce qui n'exclut pas des durées plus étendues 
(MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, 3ème éd., vol. 1 p. 200; WEIDMANN, Das 
intertemporale Steuerrecht in der Rechtsprechung, ASA 2007/2008 p. 633 et les exemples 
mentionnés p. 638 ss; arrêt TC FR 601 2019 3 du 26 mai 2020);

qu'en l'espèce, la modification apportée en 2016 à l'ordonnance RSF adapte les coûts des soins 
dispensés par les OASD non mandatées et, partant, invalide l'équation jusqu'alors retenue, selon 
laquelle le tarif OPAS couvre l'ensemble des coûts des soins de ces prestataires;

qu'il convient de relever également que la justesse de cette équation n'a jamais été démontrée, 
celle-ci ayant été "retenue comme hypothèse" (cf. Message LARSF, ch. 5.1);

que pourtant, dans son arrêt 2C_228/2011 du 23 juin 2012 rendu sur le recours formé par les 
infirmiers et infirmières contre l'ordonnance RFS v. 2011 - qui introduisait ladite équation pour tous 
les fournisseurs de soins privés du canton - le Tribunal fédéral avait déjà émis "des doutes de 
conformité de ladite ordonnance avec l'art. 25a al. 5 LAMal" (consid. 3.2.5) et soulevé "des indices 
de non-conformité"(consid. 3.2.6.), invitant l'Etat de Fribourg à procéder sans tarder à la collecte et 
l'analyse des données en vue d'adapter, cas échéant, les coûts des soins;

que le Tribunal fédéral avait, dans l'intervalle, "invité le canton à faire preuve, dans les limites de la 
législation en vigueur, de la flexibilité voulue, en recourant au besoin aux normes de droit 
transitoire et aux éventuelles possibilités d'accorder des dérogations; ce, afin de veiller à ce que 
les coûts effectifs des prestations fournies soient, globalement, couverts par les tarifs pratiqués 
actuellement" (consid. 3.2.6);

que, ceci étant rappelé, l'on ne saurait ignorer que les comptabilités annuelles présentées par la 
recourante laissent apparaître un découvert important;

que, si les pièces qu'elle a produites n'ont certes pas permis l'établissement d'un tarif cantonal 
spécifique aux OASD non mandatées, elles attestent néanmoins de manière suffisamment 
probante que le seul tarif OPAS ne couvre pas leurs frais effectifs, ce qu'au demeurant le Conseil 
d'Etat n'a jamais remis en cause;

qu'au vu des comptabilités analytiques produites pour la période du 1er janvier 2014 au 
1er septembre 2016, force est ainsi de constater qu'une règlementation cantonale limitant le coût 
des soins au tarif OPAS ne répond pas aux exigences fédérales, étant rappelé que ledit tarif OPAS 
prend appui sur les montants qui prévalaient avant l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2011, de la 
réforme du financement des soins de santé de 2011 (cf. arrêt TF 2C_228/2011 du 23 juin 2012 
consid. 3.2.4.);

que, par ailleurs, il importe de souligner que, de janvier 2014 à septembre 2016, le financement 
des soins des fournisseurs privés du canton - à savoir les infirmiers et infirmières d'une part et la 
recourante d'autre part - était réglé différemment, l'"hypothèse de l'équation" ayant été 
abandonnée dès le 1er janvier 2014 pour les premiers mais maintenue pour la seconde, sans 
raisons objectives; en tout état de cause, le silence de la recourante jusqu'en mai 2014 ne 

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dispensait pas le Conseil d'Etat d'un contrôle de la conformité de sa règlementation sur le 
financement des soins aux exigences fédérales (cf. art. 25a al. 5, dernière phr., LAMal);

qu'autrement dit, de janvier 2014 à septembre 2016, les infirmiers et infirmières ont bénéficié du 
tarif cantonal plus favorable que le tarif OPAS, ce dernier étant pour sa part demeuré appliqué à la 
recourante;

que, face à ce constat, force est de reconnaître que le régime de financement des soins des 
fournisseurs privés du canton ne répondait pas non plus, durant cette période, à l'exigence du 
respect de l'égalité de traitement, dès lors que les considérations qui ont amené le Conseil d'Etat à 
fixer, en 2014, les coûts des soins dispensés par les infirmiers et les infirmières étaient 
parfaitement applicables alors déjà à la seule OASD non mandatée active dans le canton;

que, dans ces conditions, le rétablissement d'une égalité de traitement désormais établie entre les 
divers prestataires de soins privés du canton préconisait une application rétroactive du tarif 
cantonal à l'OASD non mandatée du canton. Cette conclusion se justifie pleinement dès lors que 
l'ordonnance RFS v. 2016 n'introduit pas des coûts des soins spécifiques aux OASD non 
mandatées, mais elle applique à ces dernières ceux déjà fixés pour les prestataires de soins 
indépendants depuis le 1er janvier 2014;

qu'en lien avec la jurisprudence citée ci-dessus, il y a lieu de constater qu'une application 
rétroactive de l'ordonnance repose en l'espèce sur une base légale suffisamment claire (art. 25a 
al. 5 LAMal et 1 LARFS), qu'elle répond à d’un intérêt public prépondérant et qu'elle corrige une 
inégalité de traitement entre les fournisseurs de soins privés du canton;

qu'elle donne suite également aux recommandations précitées du Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 
2C_228/2011 du 23 juin 2012 consid. 3.2.6.), parfaitement transposables au cas d'espèce, tendant 
à ce que le canton fasse preuve de flexibilité, en recourant au besoin aux normes de droit 
transitoire et aux éventuelles possibilités d'accorder des dérogations afin de veiller à ce que les 
coûts effectifs des prestations fournies soient globalement couverts;

qu'en tout état de cause, et contrairement aux allégations du Conseil d'Etat, une application 
rétroactive du tarif n'est pas susceptible de "rendre instable et incalculable l'ensemble du système" 
de financement des soins, dès lors qu'elle ne concerne en réalité qu'une OASD, active dans le 
canton depuis 2011, qu'elle tend à corriger une inégalité de traitement désormais avérée entre les 
différents prestataires de soins privés du canton et, surtout, qu'elle rend conforme le système de 
financement des soins dans le canton, tel qu'il est fixé par l'ordonnance RFS, aux exigences du 
droit fédéral;

qu'en tout état de cause, le fait que les infirmiers et infirmières n'aient pas bénéficié d'une 
application rétroactive du tarif introduit par l'ordonnance RFS v. 2014 n'est pas pertinent en 
l'espèce dès lors que celle-là n'avait pas également pour but de rétablir l'égalité de traitement entre 
prestataires de soins. Par ailleurs, il sied de relever que, dans des circonstances particulières, le 
Conseil d'Etat a déjà usé de sa faculté d'accorder l'effet rétroactif à ses actes normatifs (cf. arrêt 
TC FR 601 2019 3 et les références citées);

que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, et en application de l'art. 10 al. 3 CPJA, l'art. 2 de 
l'ordonnance du 23 août 2016 du Conseil d'Etat modifiant l’ordonnance sur le nouveau régime de 
financement des soins (ROF 2016_103) n'est pas appliqué dans le cas d'espèce;

Tribunal cantonal TC
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que cette conclusion n'entre pas en contradiction avec la motivation de l'arrêt du Tribunal cantonal 
du 30 novembre 2016 (arrêt TC FR 603 2016 105), selon laquelle "il appartient encore à l'autorité 
intimée [le Conseil d'Etat] de statuer sur la prise en charge des factures 2014 et 2015, en 
application de la réglementation en vigueur, à moins que la recourante n'entende y renoncer", la 
Cour de céans, alors saisie d'un recours pour déni de justice, n'ayant pas été appelée à procéder à 
un examen de la conformité de la règlementation applicable avec le droit supérieur;

que le Conseil d'Etat est invité à soumettre la recourante aux règles introduites par l'ordonnance 
RFS v. 2016 à compter du 1er janvier 2014, soit à la date de l'entrée en vigueur du tarif cantonal 
pour les infirmiers et infirmières;

qu'une application rétroactive postérieure au 1er janvier 2014, à compter par exemple du dépôt de 
la requête de prise en charge du coût résiduel par la recourante ou du dépôt de sa comptabilité 
analytique, ne saurait répondre aux objectifs de conformité au droit et d'égalité de traitement entre 
les fournisseurs de soins privés du canton;

qu'au vu des considérants qui précèdent, la conclusion subsidiaire de la recourante doit être 
admise; 

qu'il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à ses offres de preuves et requêtes d'instruction 
complémentaires, lesquelles ne sont pas de nature à modifier l'opinion de la Cour (cf. ATF 130 II 
425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêt TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; cf. 
DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; cf. JAÏCO CARRANZA/MICOTTI, CPJA 
annoté, 2006, art. 59 n. 59.4);

que, vu l'admission partielle du recours, les frais de procédure sont mis partiellement à la charge 
de la recourante (art. 129 CPJA). Compte tenu du montant requis dans ses conclusions 
principales, il y a lieu de retenir que celle-ci obtient gain de cause pour 1/3 et succombe pour 2/3 
(art. 132 al. 1 CPJA);

que, pour les mêmes motifs, la recourante a droit à une indemnité de partie, réduite dans la même 
proportion (art. 138 al. 2 CPJA), pour les frais nécessaires qu'elle a engagés pour la défense de 
ses intérêts (art. 137 al. 1 CPJA);

que l'indemnité de partie est fixée conformément au tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais 
de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif/JA; RSF 150.1). 
Conformément à l'art. 8 du Tarif, la fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base 
d'un tarif horaire de 250 francs. Toutefois, compte tenu de l'ampleur et de la complexité particulière 
de l'affaire, les honoraires demandés peuvent dépasser la somme de CHF 10'000.-, conformément 
à l'art. 8, 2ème phrase, du Tarif. Ils sont calculés sur la base de la liste de frais produite le 10 juin 
2020;

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :

I. Le recours est partiellement admis.

Partant, l'art. 2 de la décision du Conseil d'Etat du 6 mars 2018 est modifié comme suit:

"L'état prend en charge la différence entre le tarif OPAS et les coûts des soins fixés à l'art. 1 
al. 3 de l'ordonnance du 25 janvier 2011 sur le nouveau financement des soins, pour les 
prestations effectuées dès le 1er janvier 2014, à savoir CHF 9.35 pour les prestations 
d'évaluation, de conseil et de coordination, CHF 7.70 pour les prestations d'examens et de 
traitement et CHF 6.40 pour les prestations de soins de base, fournies aux patients 
domiciliés dans le canton de Fribourg."

Le recours est rejeté pour le reste.

II. Les frais de procédure sont mis pour 2/3 à la charge de la recourante, soit par CHF 3'000. Ils 
sont compensés par l'avance de frais versée, le solde, soit la somme de CHF 1'500.-, restant 
dû.

III. Il est alloué à la recourante, à titre d’indemnité de partie réduite, un montant de 
CHF 4'934.40 (honoraires: CHF 4'515.35; débours: CHF 66.25; TVA comprise de 
CHF 352.80), à charge de l'Etat. 

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 août 2020/mju

La Présidente : La Greffière-stagiaire :