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**Case Identifier:** c310857f-42fc-5303-b59a-6fe679fd01dc
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-28
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 28.03.2025 III 2024 162
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2024-162_2025-03-28.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2024 162

Entscheid vom 28. März 2025 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
lic.iur. Karl Gasser, Richter
Irene Thalmann, Richterin
lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien 1. E.________ AG
2. F.________ AG

Beschwerdeführerinnen, 

gegen

1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 
8808 Pfäffikon,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. G.________

2. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

3. H.________

Gegenstand Planungs- und Baurecht (Gestaltungsplan)

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Sachverhalt:

A. Mit Eingabe vom 11. Juli 2022 ersuchten die F.________ AG und die 
E.________ AG den Gemeinderat Freienbach um Erlass des Gestaltungsplanes 
"A.________", B.________. Das Gestaltungsplangebiet umfasst die Grundstücke 
KTN I.________ Gemeinde Freienbach mit einer Gesamtfläche von insgesamt 
2'729 m2 und liegt in der Zentrumszone des Ortsteils B.________. Süd-
lich/südöstlich grenzt das Areal an die C.________ (Kantonsstrasse). 

Gegen das Gesuch gingen verschiedene Einsprachen ein. Mit Beschluss Nr. 77 
vom 9. März 2023 erliess der Gemeinderat den Gestaltungsplan unter Abwei-
sung der Einsprachen. Eine dagegen von der H.________ erhobene Beschwer-
de wurde vom Regierungsrat mit Beschluss Nr. 687 vom 26. September 2023 
gutgeheissen. Der Gemeinderatsbeschluss vom 9. März 2023 wurde aufgehoben 
und die Sache an den Gemeinderat Freienbach zurückgewiesen.

B.  Am 21. November 2023 reichten die Gesuchstellerinnen geänderte Son-
derbauvorschriften sowie den geänderten Erläuterungsbericht ein. Die 
H.________ äusserte sich dazu mit Eingabe vom 19. Dezember 2023. 

Der Gemeinderat Freienbach erliess den (überarbeiteten) Gestaltungsplan mit 
Beschluss Nr. 25 vom 25. Januar 2024 unter Abweisung der Einsprachen. 

Dagegen erhob die H.________ am 26. Februar 2024 beim Regierungsrat Be-
schwerde mit folgenden Anträgen: 

1. Der Erlass des Gestaltungsplanes A.________, KTN I.________ (…) mit 
Beschluss 25 der Vorinstanz vom 25. Januar 2024 sei aufzuheben und 
die von der Vorinstanz beantragte Genehmigung des Gestaltungsplanes 
durch den Regierungsrat sei zu unterlassen. 

2. Der verbindliche Teil der Sonderbauvorschriften sei um die aufgezeigten 
Mängel zu bereinigen, sei rechtskonform zu erstellen und habe 
mindestens die Bruttogeschossflächen, die Anzahl der Geschosse, die 
Gebäudehöhen und die Gebäudelängen auszuweisen. 

C. Mit Beschluss Nr. 714/2024 vom 17. September 2024 (Versand 24. Sep-
tember 2024) hat der Regierungsrat die Beschwerde gutgeheissen, den Be-
schluss Nr. 25 des Gemeinderates Freienbach aufgehoben und die Sache im 
Sinne der Erwägungen unter Verlegung der Verfahrenskosten zu Lasten der 
E.________ AG und der F.________ AG einerseits und der Gemeinde Freien-
bach andererseits an die Vorinstanz zurückgewiesen. Parteientschädigungen 
wurden keine zugesprochen. 

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D. Gegen diesen Regierungsratsbeschluss haben die E.________ AG und die 
F.________ AG mit Eingabe vom 11. Oktober 2024 beim Verwaltungsgericht des 
Kantons Schwyz fristgemäss Beschwerde erhoben mit folgenden Anträgen: 

Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und GRB Nr. 25 des Gemeinderates 
Freienbach vom 25. Januar 2024 zu bestätigen. Die Sache sei zur Genehmigung 
des Gestaltungsplanes an die Vorinstanz zurückzuweisen, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolge für beide Instanzen. 

E. Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 29. 
Oktober 2024 die Abweisung der Beschwerde. 

Der Gemeinderat Freienbach lässt mit Eingabe vom 12. November 2024 die 
Gutheissung der Beschwerde beantragen unter Kosten- und Entschädigungsfol-
gen zu Lasten des Kantons Schwyz und der Beschwerdegegnerin.  

Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2025: 

1. Die Beschwerde sei abzuweisen. 

2. RRB Nr. 714 vom 17. September 2024 sei in Teilen gemäss Begründung 
aufzuheben.

3. GRB Nr. 25 vom 25. Januar 20224 sei aufzuheben.

4. Plan 0100 und die SBV seien entsprechend den Begründungen zu 
korrigieren.

5. Es sei festzustellen, dass (1) Bauten an der nördlichen C.________ von 
Nr. 2 bis Nr. 18 einheitlich einen Strassenabstand von 6 Metern 
einzuhalten haben, und dass (2) für Neubauten zugunsten KTN 
K.________ zulasten KTN L.________ kein Näherbaurecht bestehe.

6. Den Beschwerdegegnerinnen sei Akteneinsicht im Sinne der 
Begründungen zu gewähren.

7. Es sei ein zweiter Schriftwechsel anzuordnen.

8. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten 
Beschwerdeführerinnen und Instanzen. 

Mit Schreiben vom 24. Januar 2025 verzichteten die Beschwerdeführerinnen auf 
weitere Ausführungen. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1  Beim Gestaltungsplan handelt es sich um einen Sondernutzungsplan, 
dessen Funktion grundsätzlich darin besteht, für ein bestimmtes Gebiet eine ar-
chitektonisch, wohnhygienisch und städtebaulich einwandfreie, der baulichen und 
landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung, Gestaltung und Erschlies-

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sung zu ermöglichen und damit gesamthaft eine bessere Lösung zu erzielen, als 
dies mit den Bau- und Nutzungsvorschriften der Grundordnung möglich wäre 
(vgl. BGE 135 II 209 E. 5.2; Gisler, Ausgewählte Fragen zum Gestaltungsplan im 
Kanton Schwyz, ZBl 8/2000, S. 393 ff.; VGE III 2019 93 vom 23.1.2020 E. 2 
m.w.H.).

Sondernutzungspläne können in einem gewissen Rahmen von der bau- und zo-
nenrechtlichen Grundordnung abweichen. Erhebliche Abweichungen von der 
Grundnutzungsordnung sind in einer umfassenden Interessenabwägung zu be-
gründen (BGE 135 II 209 E. 5.8). Die Abweichungen dürfen jedoch nicht dazu 
führen, dass die bau- und zonenrechtlichen Vorschriften ausgehöhlt und die pla-
nerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert 
werden (Gisler, a.a.O., S. 410; Spori, Das Verhältnis des Sondernutzungsplans 
zum Rahmennutzungsplan, in EspaceSuisse Inforaum 3/2009, S. 9 ff.). Umfang 
und Art der Abweichung dürfen den planerischen Stufenbau nicht unterlaufen 
(Jeannerat/Moor, in Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung 2016, Art. 14 Rz. 
30).

1.2 Im kantonalen Recht normiert § 24 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; 
SRSZ 400.100) vom 14. Mai 1987 den Gestaltungsplan; ergänzend regelt die 
Gemeinde Freienbach den Gestaltungsplan in Art. 6 und 53 des Baureglementes 
(BauR). Gemäss § 24 Abs. 1 PBG enthält der Gestaltungsplan für eine zusam-
menhängende Baulandfläche von mindestens 3000 m2 Sonderbestimmungen, 
welche in der Regel auf einem Plan und in Vorschriften festgehalten werden. Für 
die Kernzone können die Gemeinden die Mindestfläche auf 1500 m2 herabset-
zen. Sofern die Sonderbestimmungen mindestens die Einhaltung des Minergie-
standards oder eine energetisch gleichwertige Lösung für Wohnbauten vor-
schreiben und der Gestaltungsplan mehrere, wesentliche Vorteile gegenüber der 
Normalbauweise beinhaltet, können darin Ausnahmen von den kantonalen und 
kommunalen Vorschriften festgelegt werden. Ferner kann die Durchmischung der 
Nutzung zugelassen werden, sofern Zweck und Charakter der betreffenden Zone 
grundsätzlich gewahrt bleiben (§ 24 Abs. 2 PBG). Vorteile im Sinne von Abs. 2 
liegen namentlich vor, wenn eine besonders grosszügige und zweckmässige An-
lage der Frei-, Spiel- und Abstellflächen vorgesehen ist, preisgünstiger Wohn-
raum für Familien geschaffen wird, die Bauten sich gut in die Umgebung einfü-
gen, ein gutes Gesamtbild ergeben, dank verdichtetem Bauen wenig Land ver-
brauchen und sich architektonisch besonders auszeichnen oder andere im öf-
fentlichen Interesse liegende Mehrleistungen ausgewiesen werden (§ 24 Abs. 3 
PBG). 

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Gemäss Art. 53 Abs. 3 BauR kann der Gemeinderat für Gestaltungspläne, wel-
che mehrere wesentliche Vorteile gegenüber der Normalbauweise aufweisen, 
insbesondere eine Erhöhung der Ausnützungsziffer, die Vergrösserung der Ge-
bäude- und Firsthöhen sowie der Gebäudelängen und die Reduktion der internen 
Grenz- und Gebäudeabstände bewilligen. Mögliche Vorteile gegenüber der Nor-
malbauweise werden im Baureglement weitgehend analog zu § 24 Abs. 3 PBG 
geregelt. 

1.3 Der Gestaltungsplan enthält einen verbindlichen und einen orientierenden 
Planinhalt. Zum verbindlichen Planinhalt zählen namentlich die im Plan festgehal-
tenen Baubereiche und die Sonderbauvorschriften, welche dem Grundeigentü-
mer regelmässig ein Abweichen von der Grundordnung zulassen (Gisler, ZBl 
8/2000, S. 406; Art. 115 BauR). Die Baubereiche sind etwas grösser zu fassen, 
als die gemäss Vorschriften zulässigen Aussenmasse (vgl. Merkblatt Gestal-
tungsplan des ARE ZH, November 2012, S. 2). Die nachfolgenden, auf den Ge-
staltungsplan gestützten Bauvorhaben sind in den im Plan festgelegten Baube-
reichen zu platzieren. Deren flächenmässige Ausdehnung wird durch die Baube-
reiche jedoch noch nicht bestimmt oder vorweggenommen; es besteht kein An-
spruch auf deren vollumfängliche Beanspruchung. Die Baubereiche können 
womöglich nicht vollständig bebaut werden, da hiervon weitere Vorschriften wie 
z.B. externe Abstände betroffen sind. Die Einhaltung der Grenz- und Gebäu-
deabstände und weiterer (kommunaler) Bauvorschriften sind nicht im Gestal-
tungsplan-, sondern erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu prüfen 
(vgl. VGE III 2022 166 vom 25.4.2023 E. 1.3; III 2019 93 vom 23.1.2020 E. 4.4.2; 
VGE III 2013 197 + 206 vom 24.4.2014 E. 4.7; vgl. auch Urteil Kantonsgericht 
Luzern 7H 13 79 vom 11.11.2014 E. 4.4.). Einem Richtprojekt kommt nur orien-
tierender Charakter zu, muss doch der Gestaltungsplan dem Bauherrn noch ei-
nen angemessenen Spielraum beim Projektieren der Bauten zulassen (VGE III 
2020 193 vom 8.3.2021 E. 3.3).

1.4 Der Gestaltungsplan "A.________" B.________ umfasst gemäss Art. 2 der 
Sonderbauvorschriften (SBV) die verbindlichen Bestandteile Situationsplan und 
Schemaschnitte Plan Nr. 0100 vom 19. Dezember 2022 und die Sonderbauvor-
schriften vom 19. Dezember 2022, rev. 13. November 2023. Wegleitenden Cha-
rakter haben insbesondere der Erläuterungsbericht vom 19. Dezember 2022, rev. 
13. November 2023 und die Richtprojekte der Baubereiche A und B jeweils vom 
19. Dezember 2022. 

Gemäss Art. 1 SBV bezweckt der Gestaltungsplan "A.________" die Sicherstel-
lung einer gesamtheitlich konzipierten Bebauung mit hoher architektonischer 

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Qualität, die sich gut in die Umgebung einfügt. Als Ziele werden eine ortsbaulich 
und architektonisch besonders gut gestaltete Überbauung, die haushälterische 
Nutzung des Bodens mit verdichteter Bauweise und landsparender Erschlies-
sung, die grossmehrheitliche Anordnung der Parkplätze in der Einstellhalle, die 
Begrünung der Flachdächer und die Verwendung ortsüblicher Pflanzen definiert. 
Als Ausnahme von der Regelbauweise wird in Art. 4 die Vergrösserung der Ge-
bäudehöhe von 13 m auf die Firsthöhe von 17 m in beiden vorgesehenen Baube-
reichen A und B festgehalten.

Die im verbindlichen Situationsplan ausgeschiedenen Baubereich A und B sind 
entlang der C.________ situiert und dem Strassenverlauf angepasst. 

2. Umstritten ist im vorliegenden Verfahren die in Art. 6 Abs. 2 SBV festgehal-
tene Abstandsvorschrift. Danach dürfen unter Berücksichtigung der geltenden 
gesetzlichen Abstände horizontal über die Fassade vorspringende Gebäudeteile 
wie Dachvorsprünge, Balkone, Erker usw. im Sinne von § 41 der Strassenver-
ordnung (recte: Strassengesetz) und § 59 Abs. 2 PBG die Pflichtbaulinie zur 
Kantonsstrasse über die gesamte Gebäudelänge um maximal 1.50 m überschrei-
ten. 

Der Regierungsrat erkannte im angefochtenen Beschluss, dass Art. 6 Abs. 2 
SBV nicht einfach auf die Strassenabstandsbestimmung von § 41 des Strassen-
gesetzes (StraG; SRSZ 442.110) und die Abstandsprivilegierung von vorsprin-
genden Gebäudeteilen gemäss § 59 Abs. 2 PBG verweise, sondern einen eige-
nen, über diese gesetzlichen Bestimmungen hinausgehenden Anwendungsbe-
reich definiere. Gebäudevorsprünge dürften über die "gesamte Gebäudelänge" 
um 1.5 m in den Strassenabstand hineinragen, mithin unabhängig von ihrem op-
tischen Erscheinungsbild. Es werde damit eine über § 59 Abs. 2 PBG hinausge-
hende Ausnahme gewährt, ohne dass diese als solche deklariert und in die In-
teressenabwägung einbezogen worden wäre. Zudem werde dadurch eine un-
zulässige Ausnahme von einem gestaltungsplanexternen Abstand gewährt. Mit 
Art. 6 Abs. 2 SBV werde ein verbindlicher Anspruch gewährt, den im Situations-
plan festgelegten Baubereich für auskragende Bauteile unabhängig von der opti-
schen Wirkung der Auskragung auf der ganzen Länge der Gebäudeflucht 
vollständig auszunützen, was der Festlegung eines gestaltungsplanexternen Ab-
standes gleichkomme. Die Absicht der Gesuchstellerinnen, von diesem Anspruch 
auch Gebrauch zu machen, zeige sich denn auch in der Illustration des Richtpro-
jektes (Ansicht C.________). 

Des Weiteren prüfte der Regierungsrat, ob eine Verkleinerung des Strassenab-
standes gestützt auf Bestimmungen des kommunalen Baureglementes (insbes. 

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Art. 21 Abs. 1 lit. b BauR) zulässig wäre, was verneint wird. Insgesamt stelle Art. 
6 Abs. 2 SBV eine unzulässige Ausnahme gegenüber dem gestaltungsplanex-
ternen Strassenabstand dar. 

Der festgestellte Mangel lasse sich nicht mit einer Auflage heilen. Denn eine 
Streichung der Textpassage "über die gesamte Gebäudelänge" in Art. 6 Abs. 2 
SBV habe weitere Auswirkungen. Insbesondere werde die positive Beurteilung 
der Einordnung des Gebäudevolumens im Gemeinderatsbeschluss mit der "ruhi-
gen Fassadenwirkung" begründet. Diese ruhige Fassadenwirkung werde mass-
gebend durch die über die gesamte Fassade verlaufenden Gebäudevorsprünge 
geprägt. Bei einer Auflage zur Streichung der fraglichen Textpassage wären über 
die gesamte Fassade verlaufende Gebäudevorsprünge jedoch nicht mehr zuläs-
sig, weshalb auf die Einordnungsbeurteilung nicht mehr abgestellt werden könne. 
Zudem werde das Richtprojekt in den verbindlichen Sonderbauvorschriften be-
züglich der Gestaltung als wegleitend erklärt. Abweichungen davon seien 
gemäss Art. 8 Abs. 2 SBV nur zulässig, sofern dadurch eine bessere Gestaltung 
erreicht werden könne. Mit der erwähnten Auflage könne dem Richtprojekt nicht 
mehr entsprochen werden. Die Auflage wäre im Übrigen auch nicht im Interesse 
der Gesuchstellerinnen. Bei einer Rückweisung erhielten sie die Gelegenheit, 
den Gestaltungsplan an die dargelegten Gegebenheiten anzupassen. 

3.1 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich vorab auf Art. 21 lit. b BauR. Die-
se Bestimmung lasse in Verbindung mit § 52 Abs. 2 PBG und § 41 Abs. 2 lit. a 
StraG eine Verkleinerung der Strassenabstände in Kernzonen zu, weshalb die im 
Richtprojekt vorgesehene "Auskragung" rechtens sei. Der Gemeinderat habe 
denn Unterschreitungen nach Art. 21 Abs. 1 lit. b BauR in Zentrumszonen in 
ständiger Praxis auch genehmigt. Insofern verletze der Entscheid auch die Ge-
meindeautonomie. 

Eine Verletzung der Gemeindeautonomie wird auch vom Gemeinderat Freien-
bach geltend gemacht. Die Unterschreitung des Strassenabstandes in der Zen-
trumszone betreffe die Einordnung, welche von der kommunalen Bewilligungs-
behörde zu beurteilen sei. 

3.2 Der kantonale Gesetzgeber hat für die Gemeinden verbindlich legiferiert, 
dass gegenüber öffentlichen Strassen allein der Strassenabstand anwendbar ist 
(§ 68 Abs. 3 PBG). Wenn Baulinien fehlen - was im konkreten Fall unbestritten ist 
- sieht § 41 Abs. 1 lit. a StraG für Gebäude und ähnliche Anlagen einen Stras-
senabstand von 6 m zu Hauptstrassen vor. Bei der C.________ handelt es sich 
um eine Hauptstrasse im Sinne von § 5 StraG.  

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Gemäss § 42 Abs. 1 StraG kann der Strassenträger ausnahmsweise das Unter-
schreiten des Strassenabstandes nach § 41 bewilligen, wenn die Verkehrssi-
cherheit nicht gefährdet wird und besondere Verhältnisse vorliegen, wie nament-
lich zur Vermeidung unzumutbarer Härtefälle oder aus Gründen des Ortsbild-
schutzes. Gemäss § 41 Abs. 2 PBG ist die Ausnahme zur Unterschreitung des 
Strassenabstandes Teil der Baubewilligung. 

In Art. 21 Abs. 1 lit. BauR wird die in Art. § 42 Abs. 1 StraG vorgesehene Aus-
nahmebestimmung konkretisiert durch die Regelung, wonach in der Kern- und 
Zentrumszone der Strassenabstand in Berücksichtigung der bestehenden Fas-
sadenflucht festgelegt wird. Dabei ist für die Fussgängerführung zwischen Stras-
senrand und Erdgeschoss mindestens 2 m freizuhalten. Bezüglich den gegenü-
ber Kantonsstrassen einzuhaltenden Abständen wird in Art. 21 Abs. 1 lit. d BauR 
auf die kantonalen Vorschriften verwiesen. 

3.3 Der Regierungsrat legt im angefochtenen Beschluss korrekt dar, dass ge-
genüber gestaltungsplanexternen Abständen (z.B. Waldabstand, Gewässerab-
stand, Strassenabstand) im Gestaltungsplan keine Ausnahmen eingeführt wer-
den können. Ausnahmen von den kantonalen und kommunalen Bauvorschriften 
gemäss § 24 Abs. 2 PBG dürfen sich nur auf das Gebiet innerhalb des Gestal-
tungsplanperimeters beziehen (vgl. EGV 2004 B.8.7 E. 5.1 m.H.; Gisler, Ausge-
wählte Fragen zum Gestaltungsplan im Kanton Schwyz, ZBl 2000 S. 409; VGE III 
2018 180 vom 25.3.2019 E. 5.4).

Beim Strassenabstand gegenüber der an das Gestaltungsplangebiet angrenzen-
den Kantonsstrasse handelt es sich um einen gestaltungsplanexternen Abstand, 
von welchem nicht mittels Gestaltungsplan abgewichen werden kann. Im Rah-
men des Gestaltungsplanes können - wie bereits dargelegt - Ausnahmen von der 
Regelbauweise im Sinne von § 24 Abs. 2 PBG vorgesehen werden. Ob diese 
Ausnahmen rechtmässig sind, beurteilt sich gestützt auf eine Gegenüberstellung 
der in Anspruch genommenen Ausnahmen und der Vorteile im Sinne von § 24 
Abs. 2 und 3 PBG. Es gilt nach konstanter Rechtsprechung, dass je mehr Vortei-
le im Sinne von § 24 Abs. 3 PBG ins Gewicht fallen, desto grösser 
die Ausnahmen im Gestaltungsplan sein dürfen (vgl. VGE III 2010 66 vom 
26.8.2010 E. 2.1 mit Hinweisen, u.a. auf Gisler, a.a.O., S. 410; vgl. auch BGE 
135 II 219 E. 5.8, wonach erhebliche Abweichungen von der Grundnutzungsord-
nung in einer umfassenden Interessenabwägung zu begründen sind). Mit ande-
ren Worten ist ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Vorteilen des Gestal-
tungsplanes einerseits und dem (zulässigen) Ausmass der Abweichungen von 

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der Regelbauweise anderseits nachzuweisen (vgl. VGE III 2013 198 vom 
24.4.2014 E. 2.2.3; EGV-SZ 2011 B 81). 

Zu unterscheiden sind diese (gestaltungsplaninternen) Abweichungen von der 
Regelbauweise von der im Baubewilligungsverfahren zu prüfenden Vorausset-
zungen für eine Ausnahmebewilligung im Sinne von § 73 PBG. Danach kann die 
zuständige Bewilligungsbehörde für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen 
Ausnahmen von den in diesem Gesetz oder in den Bauvorschriften der Gemein-
de festgelegten Bestimmungen bewilligen, wenn und soweit besondere Verhält-
nisse es rechtfertigen, d.h. eine Ausnahmesituation vorliegt (vgl. dazu § 73 Abs. 
1 lit. a - d PBG), und eine Ausnahmebewilligung mit den öffentlichen Interessen 
vereinbar ist sowie keine wesentlichen Interessen von Nachbarn verletzt werden 
(§ 73 Abs. 2 PBG).  Die Prüfung der Rechtmässigkeit der Abweichung von der 
Regelbauweise im Rahmen der Gestaltungsplanung im Sinne von § 24 PBG und 
die Prüfung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von § 73 PBG erfolgt mithin 
anhand unterschiedlicher Kriterien. Aus diesem Grunde können Sonderbauvor-
schriften diese Prüfung und den Entscheid im Baubewilligungsverfahren nicht 
vorwegnehmen, indem sie z.B. die Ausnahme von einer gestaltungsplanexternen 
Abstandsvorschrift festlegen und deren Bewilligungsfähigkeit vorwegnehmen 
(vgl. VGE III 2020 193 vom 8.3.2021 E. 3.3). 

Eine Ausnahme von der Einhaltung des gegenüber Hauptstrassen einzuhalten-
den Strassenabstandes von 6 m kann mithin nicht im Rahmen des Gestaltungs-
planes festgelegt werden, da es sich um die Ausnahme von einer gestaltungs-
planexternen Abstandsvorschrift handelt. Eine Ausnahmebewilligung ist vielmehr 
im Baubewilligungsverfahren vom zuständigen Strassenträger zu prüfen, wie 
dies in § 42 Abs. 1 und 2 StraG vorgegeben ist. Eine Ausnahmebewilligung setzt 
das Vorliegen einer Ausnahmesituation im Sinne von § 73 Abs. 1 PBG und § 42 
Abs. 1 StraG voraus. Im kommunalen Baureglement wird denn in diesem Sinne 
in Art. 21 Abs. 1 lit. b BauR korrekt festgehalten, dass gegenüber Kantonsstras-
sen die kantonalen Vorschriften gelten. 

Entgegen der sinngemässen Ansicht der Beschwerdeführerinnen kann deshalb 
aus Art. 21 Abs. 1 lit. b BauR kein Anspruch auf eine Ausnahme bzw. ein Abwei-
chen von der kantonalen Strassenabstandsregelung im Rahmen des Gestal-
tungsplanverfahrens abgeleitet werden. Der Regierungsrat hat dies im angefoch-
tenen Beschluss korrekt erkannt. Im Übrigen hat bereits das Tiefbauamt in seiner 
Stellungnahme vom 18. November 2022 an die Gemeinde Freienbach die recht-
liche Situation richtig dargestellt und festgehalten, dass die (in Art. 6 Abs. 2 SBV 
gewährte) Unterschreitung des Strassenabstandes (inkl. unterirdische Gebäude-

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teilen) im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu prüfen sei. Auch der Regie-
rungsrat hat bereits im Rahmen der ersten Prüfung des Gestaltungsplanes (RRB 
Nr. 687/2023 vom 3.10.2023) ausgeführt, dass die gestaltungsplanexternen 
Grenzabstandsunterschreitungen nicht zulässig seien (E. 2.5). 

Die Prüfung eines Gestaltungsplanes auf Übereinstimmung mit den Vorgaben 
des kantonalen Rechts stellt im Übrigen keine Verletzung der Gemeindautono-
mie dar (vgl. § 28 Abs. 2 PBG). 

3.4 Ein Gestaltungsplan, welcher den gesetzlich vorgegebenen Strassenab-
stand gegenüber einer Kantonsstrasse verletzt, ist nach dem Gesagten rechts-
widrig. Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob der Regierungsrat im Ergebnis zu 
Recht aus der Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 SBV eine unzulässige Ausnahme 
von der Einhaltung des gesetzlichen Strassenabstandes gegenüber der Kan-
tonsstrasse ableitet. 

4.1 Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, die vorliegend streitige Be-
stimmung von Art. 6 Abs. 2 SBV sehe zugunsten der gesetzlichen Bestimmun-
gen ausdrücklich einen Vorbehalt vor. Es müsse in der Gestaltungsplanung je-
denfalls möglich sein, Abweichungen zu den externen Abständen dem Baubewil-
ligungsverfahren vorzubehalten, soweit solche in der Gestaltungsplanung selbst 
nicht möglich seien. 

4.2 Wie vorstehend dargelegt, wird in Art. 6 Abs. 2 SBV die Möglichkeit ein-
geräumt, dass horizontal über die Fassade vorspringende "Gebäudeteile" im 
Sinne von § 59 Abs. 2 PBG den Strassenabstand gegenüber der Kantonsstrasse 
"über die gesamte Gebäudelänge" um maximal 1.50 m überschreiten können. Im 
verbindlichen Situationsplan (Plan Nr. 0100 vom 19.12.2022) wird entsprechend 
entlang der gesamten Fassade der beiden Baubereiche A und B, welche entlang 
der C.________ verlaufen, ein "Baubereich für auskragende Bauteile" ausge-
schieden, welche den Strassenabstand von 6 m 1.5 m unterschreitet. In den im 
Situationsplan dargestellten Schemenschnitten werden diese "Baubereiche für 
auskragende Bauteile" ebenfalls verbindlich festgehalten und zwar über die ge-
samte Fassadenhöhe der Obergeschosse (Baubereich A) bzw. teilweise gar ab 
Höhe C.________ (Baubereich B), wobei diesbezüglich eine "Auskragung" nicht 
mehr erkennbar ist. Andererseits wird gegenüber der C.________ auch eine 
"Pflichtbaulinie" dargestellt, welche den Strassenabstand 
(6 m) markiert. 

Im Erläuterungsbericht wird diesbezüglich unter Hinweis auf die Zwecksetzung 
des verdichteten Bauens ausgeführt, dass an den der Kantonsstrasse zuge-

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wandten Fassaden Gebäudevorsprünge über die ganze Fassadenlänge (ausge-
nommen einer "architektonischen Fuge") erstellt würden, welche die vertikale 
Gebäudegliederung harmonisch akzentuierten (Erläuterungsbericht vom 
19.12.2022 rev. 13.11.2023 Ziff. 2.4). Im Rahmen der Begründung der Vorteile 
gegenüber der Regelbauweise wird im Erläuterungsbericht zu den Gebäudevor-
sprüngen ausgeführt, damit werde dem nachhaltigen Umgang mit der begrenzten 
Landfläche im Sinne des verdichteten Bauens Rechnung getragen (Ziff. 3.1). Im 
Projektbeschrieb wird erläutert, dass die Baukörper architektonisch jeweils in ein 
Erdgeschoss als Sockel (Baulinie) und vier respektive fünf Obergeschosse inkl. 
Attika gegliedert seien. Die dem Gestaltungsplan angefügte Visualisierung 
C.________ (Plan Nr. 0339 vom 7.7.2022) stellt die beiden Baubereiche A und B 
als einen (verbundenen) Gebäudetrakt dar, welcher über ein von der Strasse 
zurückversetztes Sockelgeschoss und darüber über die gesamte Höhe (exkl. At-
tikageschoss Baubereich B) verlaufende und im gesamten Fassadenverlauf hin-
ausragende Obergeschosse verfügt. 

In der Bewilligung des Gemeinderates vom 25. Januar 2024 wird u.a. ausgeführt, 
die strassenraumbegleitende Bebauung sei jeweils im Sockelgeschoss von der 
Strasse zurückversetzt. Durch die kubische Gestaltung mit Vor- bzw. Rücksprün-
gen werde eine ruhige Fassadenwirkung erzielt, die sich sehr gut in das Stras-
senbild einordne. Entlang der C.________ ergebe sich eine einladende Situation. 
Insgesamt entstehe ein Gebäudevolumen, welche sich städtebaulich gut in die 
bebaute Situation einfüge (Er. 2.3). 

4.3 Gemäss § 59 Abs. 2 PBG werden beim Grenzabstand über die Fassade 
vorspringende Gebäudeteile, wie Dachvorsprünge, Balkone, Erker usw. nur in-
soweit mitberechnet, als ihre Ausladung 1.50 m übersteigt. Sinn und Zweck der 
Ausnahmeregelung von § 59 Abs. 2 PBG ist es, vorspringende Gebäudeteile, die 
für sich in der Regel keine wahrnehmbaren zusätzlichen Auswirkungen bezüglich 
Licht, Aussicht usw. auf die Nachbargrundstücke haben, anderseits aber der 
Bauästhetik häufig förderlich sind, von der Abstandseinhaltung (teilweise) auszu-
nehmen (VGE III 2018 2 vom 17.5.2018 E. 4.5.1 m.H.).

Nicht von privilegierten vorspringenden Gebäudeteilen kann gesprochen werden, 
wenn sie so gestaltet sind, dass man einerseits kaum mehr erkennt, dass es sich 
um von der Fassade vorspringende Gebäudeteile handelt, und diese anderer-
seits ein Ausmass annehmen, dass nicht mehr von keinerlei zusätzlichen Einwir-
kung auf das Nachbargrundstück gesprochen werden kann, wobei "keinerlei" 
nicht absolut verstanden werden darf, zumal nur im Regelfall keine wahrnehmba-
ren zusätzlichen Auswirkungen gefordert werden (VGE III 2018 2 vom 17.5.2018 

12

E. 4.5.1; III 2017 172 vom 20.12.2017 E. 4.1.3; III 2007 173 vom 24.1.2008 
E. 4.6.2). Diesfalls ist eine (teilweise) Ausnahme von den Abstandsvorschriften 
grundsätzlich nicht gerechtfertigt (EGV-SZ 1998 Nr. 7; VGE III 2017 172 vom 
20.12.2017 E. 4.1.3).

Ob vorspringende Gebäudeteile abstandsrelevant oder abstandsprivilegiert sind, 
hängt zusammenfassend somit im Wesentlichen von ihrer optischen Erschei-
nung, insbesondere ihren horizontalen und vertikalen Dimensionen und der Rela-
tion zur Gebäudefront ab und muss im konkreten Einzelfall beurteilt werden. Je 
dominanter solche Vorbauten in Erscheinung treten, umso mehr bilden sie Teil 
der Fassade und umso weniger können sie dem Abstandsprivileg des § 59 Abs. 
2 PBG unterliegen (vgl. EGV-SZ 2009 C.2.3 S. 140; VGE III 2018 2 vom 
17.5.2018 E. 4.5.1; III 2017 172 vom 2012.2017 E. 4.1.6). Mit VGE III 2013 172 
vom 24. April 2014 E. 5.3 bestätigte das Verwaltungsgericht die vorinstanzliche 
Beurteilung, dass die Auskragung eines Obergeschosses von 1.0 m zur Fassa-
denlänge hinzuzuzählen ist, "weil dieser Bauteil optisch klar als Hauptfassade in 
Erscheinung" trat; das Verwaltungsgericht war ebenfalls der Auffassung, dass die 
Auskragung "sichtbar zum Erscheinungsbild der Nordfassade" beitrug.

4.4 Die gemäss Art. 6 Abs. 2 SBV zulässig erklärte Abstandprivilegierung ge-
genüber der Kantonsstrasse für horizontal über die Fassade vorspringende Ge-
bäudeteile über die gesamte Gebäudelänge um 1.50 m geht über die vorstehend 
dargestellte Regelung von § 59 Abs. 2 PBG hinaus. Die gemäss Art. 6 Abs. 2 
SBV zulässige und im Erläuterungsbericht sowie der Visualisierung des Richtpro-
jektes zusätzlich bestätigte (und im Gemeinderatsbeschluss vom 25.1.2024 posi-
tiv bewertete) Abstandsprivilegierung der gesamten Fassade über dem Sockel-
stockwerk ermöglicht eine Erweiterung des Baubereiches ab dem Sockelge-
schoss über die gesamte Fassadenlänge entlang der C.________. Eine solche 
Abstandsprivilegierung über die gesamte Fassadenlänge und -höhe stellt eine 
unzulässige Ausnahme von der Einhaltung des gesetzlichen Strassenabstandes 
gegenüber der Kantonsstrasse dar. Daran ändert der Umstand nichts, dass ein-
leitend in Satz 1 von Art. 6 Abs. 2 SBV festgehalten wird, die Abstandsprivilegie-
rung bestehe "unter Berücksichtigung der geltenden gesetzlichen Abstände". 
Denn anschliessend wird in Art. 6 Abs. 2 SBV die zulässige Abstandsprivilegie-
rung klar in Abweichung der gesetzlichen Abstandsvorschriften definiert und kon-
kretisiert. 

Wie vorstehend in E. 1.3 dargelegt, können die im Gestaltungsplan vorgesehe-
nen Baubereiche die Grenzabstände tangieren; ein solcher Gestaltungsplan ist 
genehmigungsfähig. Dies wird auch von der Vorinstanz korrekt erkannt. Aus den 

13

planerischen Grundlagen des Gestaltungsplanes bzw. den im Plan verzeichneten 
Baubereichen ergibt sich - auch wenn die Baubereiche Abstände tangieren - kein 
Anspruch auf eine Abstandsunterschreitung. Die auf den Gestaltungsplan ge-
stützten Bauvorhaben sind in den im Plan festgelegten Baubereichen zu platzie-
ren. Deren flächenmässige Ausdehnung wird durch die Baubereiche jedoch noch 
nicht bestimmt oder vorweggenommen; es besteht kein Anspruch auf deren voll-
umfängliche Beanspruchung. Die definitive Festlegung der Abstände erfolgt erst 
im Rahmen der Ausarbeitung des Bauprojektes für das Baubewilligungsverfah-
ren. Im Baubewilligungsverfahren ist die Einhaltung der Abstandsvorschriften 
(oder auch das Vorliegen einer Ausnahmesituation als Voraussetzung für die Er-
teilung einer Ausnahmebewilligung) abschliessend zu prüfen. Es besteht deshalb 
auch kein Anspruch auf die vollumfängliche Inanspruchnahme der Baubereiche 
(vgl. VGE III 2022 166 vom 25.4.2023 E. 1.3 m.H.; VGE III 2020 193 vom 
8.3.2021 E. 3.3; VGE III 2019 93 vom 23.1.2020 E. 4.4.2). Aus Art. 6 Abs. 2 SBV 
ergibt sich jedoch entgegen den Darstellungen der Beschwerdeführerinnen gera-
de kein Vorbehalt des gegenüber der Kantonsstrasse einzuhaltenden Strassen-
abstandes soweit er den über die gesamte Gebäudelänge als zulässig erklärten 
Fassadenvorsprung im Umfang von 1.50 m betrifft. Die Zulässigkeit dieser Ab-
standsunterschreitung wird in Art. 6 Abs. 2 SBV abschliessend bestimmt. Diese 
Prüfung kann aber erst im Baubewilligungsverfahren anhand des konkreten Pro-
jektes und unter Prüfung des Vorliegens einer Ausnahmesituation im Sinne § 73 
PBG und § 42 StraG durch die zuständige Bewilligungsbehörde vorgenommen 
werden. Nachdem in Art. 6 Abs. 2 SBV eben gerade kein Vorbehalt für eine Prü-
fung der Abstandsunterschreitung für über die gesamte Gebäudelänge verlau-
fende Vorsprünge vorbehalten wird, sondern deren Zulässigkeit bereits vorweg-
genommen wird, ist der Gestaltungsplan nicht bewilligungsfähig. Das Sicher-
heitsdepartement legt vernehmlassend deshalb korrekt dar, dass mit der umstrit-
tenen Regelung von Art. 6 Abs. 2 SBV den Beschwerdeführerinnen in den ver-
bindlichen Sonderbauvorschriften das Recht eingeräumt werde, einen horizontal 
um 1.5 m über die Fassade vorspringenden Gebäudeteil über die gesamte Fas-
sadenfront zu errichten, obwohl eine solche Auskragung nicht mehr unter § 59 
Abs. 2 PBG falle. 

4.5 Aus dem Hinweis auf diverse Gestaltungspläne in der Zentrumszone, wel-
che vom Regierungsrat trotz obergeschossigen "Auskragungen" genehmigt wor-
den seien, können die Beschwerdeführerinnen sowie auch die Gemeinde Frei-
enbach nichts zu ihren Gunsten bzw. für die Bewilligungsfähigkeit der umstritte-
nen Sonderbauvorschrift ableiten. 

14

Gemäss dem Beschluss zur Genehmigung des Gestaltungsplanes D.________ 
(Nr. 455/2015 vom 19.5.2015, GR-act. 2) wurde die Auskragung der Oberge-
schosse mit Tangierung des Strassenabstandes im orientierenden Planinhalt 
festgehalten und ausdrücklich darauf hingewiesen, dass dieser Baubereich be-
ansprucht werden könne, soweit im Baubewilligungsverfahren die zuständige 
Fachstelle einer Ausnahmebewilligung nach § 73 PBG zustimme. Es wurde kei-
ne Ausnahmebewilligung in den Sonderbauvorschriften vorweggenommen. 

Aus der Genehmigung des Gestaltungsplanes M.________ (Nr. 396/2012 vom 
17.4.2012, GR-act. 3) ergibt sich nicht, dass mit einer Sonderbauvorschrift eine 
Ausnahme von § 41 Abs. 2 StraG und § 59 Abs. 2 PBG begründet wurde; viel-
mehr wurden offenbar Baubereiche festgelegt, welche in den Strassenabstand 
hineinragen, was nach dem Gesagten jedoch zulässig ist. 

Im Beschluss zum Gestaltungsplan N.________ (Nr. 228/2010 v. 9.3.2010, GR-
act. 4) wird korrekt darauf hingewiesen, dass Hochbauten im Abstandsbereich 
zur O.________ nur soweit zulässig seien, als im Baubewilligungsverfahren eine 
Ausnahmesituation im Sinne von § 42 StraG und § 73 PBG ausgewiesen werde. 
Es wurde mithin ebenfalls keine Vorwegnahme dieses Entscheides durch Son-
derbauvorschriften bewilligt, wie dies im vorliegenden Fall von den Beschwerde-
führerinnen verlangt wird.

Auch im Beschluss zum Gestaltungsplan P.________ (RRB Nr. 328/2009 vom 
24.3.2009, GR-act. 5) wird korrekt ausgeführt, dass die Ausnahmesituation (Un-
terschreitung des kantonalen Mindestabstandes gegenüber der Kantonsstrasse) 
im Baubewilligungsverfahren nachzuweisen sei und dass diesbezüglich im Ge-
staltungsplan keine rechtsverbindlichen Anordnungen getroffen werden dürften.  

Soweit der Gemeinderat Freienbach auf zwei Beschwerdeentscheide des Regie-
rungsrates im Baubewilligungsverfahren verweist (GR-act. 6 und 7, RRB Nr. 
916/2016 vom 8.11.2016 und RRB Nr. 917/2016 vom 8.11.2016), kann daraus 
ebenfalls nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerinnen abgeleitet werden. In 
den fraglichen Entscheiden wird korrekt überprüft, ob eine Ausnahmesituation für 
die Unterschreitung des Strassenabstandes vorliegt. Es geht nicht um eine Vor-
wegnahme dieser Prüfung im Gestaltungsplanverfahren. 

Auch aus dem Hinweis auf VGE III 2019 26 vom 29. August 2019 (betr. die Ge-
meinde Freienbach) können die Beschwerdeführerinnen (sowie die Gemeinde 
Freienbach) nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dieser Entscheid betrifft das Bau-
bewilligungsverfahren und die zu Recht im Baubewilligungsverfahren vorge-
nommene Prüfung der Frage, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer 

15

Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Strassenabstandes erfüllt werden. 
Die Vorwegnahme dieser Prüfung im Gestaltungsplanverfahren war nicht Ge-
genstand dieses Gerichtsentscheides und wurde entsprechend auch nicht im 
Sinne der Beschwerdeführerinnen beurteilt. 

Im Übrigen bestünde auch dann, wenn der Regierungsrat in einem Fall das Ge-
setz bei der Genehmigung eines der vorstehend angeführten Gestaltungsplans 
nicht korrekt angewendet hätte, kein Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf 
eine Behandlung abweichend vom geltenden Recht. Ein solcher Anspruch könn-
te höchstens dann bejaht werden, wenn eine eigentliche ständige gesetzeswidri-
ge Praxis bestünde und es die Behörde ablehnte diese aufzugeben (statt vieler 
vgl. BGE 135 IV 191 E. 3.3; BGE 126 V 390 E. 6a; Urteil BGer I 389/02 vom 
20.3.2003 E. 3.5 m.H.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
8.A., Rz 599 m.H.). Solches ist vorliegend nach dem Gesagten nicht der Fall. 

5.1 Zu prüfen bleibt die Frage, ob der Regierungsrat anstelle der Beschwerde-
gutheissung und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz auch eine Auflage 
oder Ergänzung der SBV hätte vorsehen können. Die Beschwerdeführerinnen 
machen geltend, entweder hätte er die Pflichtbaulinie ausdrücklich mit Vorbehalt 
der obergeschossigen "Auskragungen" versehen oder solche Vorsprünge nur in 
einem bestimmten Ausmass ohne wesentliche Änderung des Erscheinungsbildes 
zulassen können. Dasselbe gelte für das Richtprojekt. Art. 6 Abs. 2 SBV würde 
keine Gestaltungsplanausnahme darstellen, wenn die Beurteilung im Baubewilli-
gungsverfahren vorbehalten würde. Der unnötige Leerlauf einer erneuten Rück-
weisung an die Erstinstanz sei unverhältnismässig und rechtswidrig. 

5.2  Das Sicherheitsdepartement führt vernehmlassend aus, die Aufhebung 
von Art. 6 Abs. 2 SBV hätte insbesondere auch aufgrund der Pflichtbaulinie wei-
tere Auswirkungen und offene Fragen nach sich gezogen, weshalb die Sache an 
die Vorinstanz zurückzuweisen war. Es sei nicht Aufgabe des Regierungsrates 
für die Beschwerdeführerinnen eine Projektanpassung im Sinne der Verletzung 
der Pflichtbaulinie vorzunehmen oder sonst wie zu antizipieren, wie die Be-
schwerdeführerinnen möglicherweise eine Anpassung der Sonderbauvorschriften 
und planerischen Inhalte wünschten. Der Umstand, dass die Beschwerdeführe-
rinnen mit vorliegender Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Genehmigung von 
Art. 6 Abs. 2 SBV beantragten, zeige, dass sie mit der blossen Aufhebung von 
Art. 6 Abs. 2 SBV und Genehmigung der restlichen SBV nicht einverstanden ge-
wesen wären.  

5.3 Ist ein Gestaltungsplan nicht genehmigungsfähig, ist die Genehmigung 
grundsätzlich zu verweigern. Ein reformatorisches Einschreiten kann indes bei 

16

untergeordneten Mängeln angezeigt sein oder - selbst bei Fehlen kantonal- oder 
kommunalrechtlicher Regelungen - gar geboten sein, wenn dies gestützt auf das 
Verhältnismässigkeitsprinzip einer milderen Massnahme gleichkommt (vgl. in 
diesem Sinne bezüglich Baubewilligung Urteil BGer 1C_475/2016 vom 9.3.2017 
E. 2.4). Zudem muss der untergeordnete Mangel auf einfache Weise behebbar 
sein, ohne dass dadurch in die Planungsfreiheit eingegriffen wird, weil es etwa 
mehrere verschiedene zulässige Möglichkeiten für eine Plananpassung gäbe. In 
einem solchen Fall kann der Verzicht auf einen reformatorischen Entscheid un-
verhältnismässig sein (VGE III 2020 193 vom 8.3.2021 E. 5.2 m.H.).

5.4 Vorab ergibt sich aus der Argumentation der Beschwerdeführerinnen nicht 
klar, welchen Auflagen sie überhaupt zustimmen würden. Eine Streichung von 
Art. 6 Abs. 2 SBV wird nicht beantragt und würde zudem - wie der Regierungsrat 
im angefochtenen Beschluss zu Recht festhält - relevante Auswirkungen auf das 
Richtprojekt und die Beurteilung der Fassadenwirkung gemäss der Bewilligung 
des Gemeinderates haben. Die im verbindlichen Situationsplan vorgesehenen 
und über die gesamte Fassade entlang der Kantonsstrasse verlaufenden "Ge-
bäudevorsprünge" (vgl. Erläuterungsbericht Ziff. 2.4) wären wegzulassen und es 
würde sich auch die Frage nach der Anpassung der Baubereiche stellen. Die 
Streichung der Bestimmung wäre mithin nicht ohne Auswirkungen auf das Richt-
projekt (welchem wegleitende Wirkung zukommt) und die im Situationsplan fest-
gehaltenen Baubereiche, bei denen die Auskragungen verbindlich festgehalten 
werden.  Diese Anpassung kann nicht von der Rechtsmittelbehörde vorgenom-
men werden.  

Ein Hinweis auf einen Vorbehalt der Beurteilung der Abstandsunterschreitung im 
Baubewilligungsverfahren in den Sonderbauvorschriften würde im Widerspruch 
zur Vorwegnahme der grundsätzlich vorbehaltlosen Gewährung einer Abstands-
unterschreitung über die gesamte über dem Sockelstock liegenden Fassade in 
Art. 6 Abs. 2 SBV und dem Situationsplan führen. Inwiefern dann die Prüfung der 
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung noch vorgenommen werden 
könnte, ist fraglich. Im vorliegenden Verfahren kann die Frage, ob die Vorausset-
zungen für eine Ausnahmebewilligung im Sinne von § 73 PBG und § 42 StraG 
gegeben sind, nicht geprüft werden, da diese Frage erst im Zusammenhang mit 
einem konkreten Bauprojekt geprüft werden kann. Auch die Frage, in welchem 
Ausmass Vorsprünge im Sinne von § 59 Abs. 2 PBG bewilligt werden können, ist 
gestützt auf ein konkretes Baubewilligungsprojekt zu beurteilen und kann nicht 
abstrakt mit einer durch die Rechtsmittelbehörde verfassten Auflage entschieden 
werden. 

17

Eine Behebung des gestaltungsplanerischen Mangels kann nach dem Gesagten 
nicht mit einer Nebenbestimmung behoben werden, zumal es sich auch nicht um 
einen untergeordneten Mangel handelt.  

6. Nichts zu ihren Gunsten können die Beschwerdeführerinnen auch aus dem 
Hinweis ableiten, dass geplant sei, die C.________ im Zusammenhang mit dem 
(geplanten) A3-Vollanschluss Halten in eine Gemeindestrasse (mit entsprechend 
geringeren Abstandsvorgaben) umzuklassifizieren. Positive Vorwirkungen sind 
grundsätzlich unzulässig. Gegen die Zulässigkeit der positiven Vorwirkung 
spricht neben dem Legalitätsprinzip vor allem die Tatsache, dass in der Regel 
nicht vorhergesehen werden kann, ob und wann eine neue Regelung in Kraft tritt 
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.A., Rz 299 m.H.; BGE 
136 I 142 E. 3.2; 125 V 455 E. 3; Urteil BGer 1C_274/2007 vom 1.2.2008 E. 4.1). 
Die Umsetzung des Anschlusses Halten und eine damit verbunden mögliche 
Umqualifizierung der C.________ setzt diverse noch ausstehende Planungs-, 
Baubewilligungs- und Kreditbeschlüsse auf verschiedenen Ebenen voraus, wel-
che bei der Rechtsanwendung im vorliegenden Verfahren nicht vorweggenom-
men werden können. 

7. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden des Weiteren die Kostenvertei-
lung im Beschwerdeverfahren. Die H.________ sei mit ihren Anträgen zu we-
sentlichen Teilen nicht durchgedrungen. Dennoch seien die gesamten Verfah-
renskosten den Beschwerdeführerinnen auferlegt worden. 

Gemäss § 72 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP; SRSZ 234.110) wer-
den die Kosten für den Erlass eines Entscheides oder Zwischenbescheides in 
der Regel der unterliegenden Partei überbunden. Unterliegt sie nur teilweise, 
werden die Kosten auf die Parteien anteilsmässig verteilt. Die Kostenverteilung 
erfolgt mithin grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip. Das Obsiegen und Un-
terliegen im Prozess orientiert sich einzig am Rechtsbegehren der beschwerde-
führenden Partei. Massgebend ist, ob und in welchem Umfang diese - zum Nach-
teil des Beschwerdegegners - eine Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu 
bewirken vermag (BGE 123 V 156 E. 3c m.H.). Auf die Begründetheit einzelner 
Rügen kommt es hingegen nicht an (Plüss in: Kommentar VRG, 3.A., § 13 Rz 
51). 

Im Verfahren vor Regierungsrat wurde die Beschwerde gutgeheissen und der 
Genehmigungsbeschluss des Gemeinderates Freienbach vom 25. Januar 2024 
aufgehoben. Die Verlegung der gesamten Verfahrenskosten auf die unterlege-
nen Beschwerdeführerinnen entsprechend dem Verfahrensergebnis ist mithin 
nicht zu beanstanden. 

18

8.1 Nicht weiter einzugehen ist auf die von der Beschwerdegegnerin gestellten 
Rechtsbegehren, soweit sie über den Streitgegenstand hinausgehen und insbe-
sondere gerügt wird, dass der Regierungsrat nicht sämtlichen von ihr erhobenen 
Rügen stattgegeben habe oder darauf eingetreten sei. Die Beschwerdegegnerin 
hat innert Frist keine Beschwerde gegen den vorliegend streitigen Regierungs-
ratsbeschluss vom 17. September 2024 erhoben. Der Streitgegenstand umfasst, 
was die beschwerdeführende Partei anbegehrt und die Behörde bzw. die Geg-
nerschaft nicht zugestehen will. Nicht von Belang sind in diesem Zusammenhang 
die Anträge von Nebenparteien, die selber kein Rechtsmittel erhoben haben, am 
Verfahren aber beteiligt sind. Um den Streitgegenstand zu bestimmen, ist in der 
nachträglichen Verwaltungsrechtspflege vom Anfechtungsobjekt auszugehen, 
das den Rahmen des Streitgegenstands vorgibt (Verfügung oder Rechtsmitte-
lentscheid). Innerhalb dieses Rahmens bezeichnen die Parteien den Streitge-
genstand in ihren Rechtsmitteleingaben (Daum in: Herzog/Daum, Kommentar 
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2.A., Art. 69 Rz 
5; vgl. Bertschi in: VRG-Kommentar, 3.A., Vorbem. zu §§ 19-28a, Rz 44f.). Die 
Gegenpartei kann den Streitgegenstand nicht über den Umfang hinaus erweitern, 
der mit dem Rechtsmittel bestimmt wird. Über den Streitgegenstand hinausge-
hende Begehren sind demnach unzulässig, da im verwaltungsrechtlichen Be-
schwerdeverfahren keine "Anschlussbeschwerde" o.ä. der Beschwerdegegner 
erhoben werden kann (Daum in: Herzog/Daum, a.a.O., Art. 20a Rz 5, Herzog in: 
Herzog/Daum, a.a.O., Art. 69 Rz 5, Griffel in: VRG-Kommentar, 3.A., § 29b Rz 19 
m.H., VGE III 2017 172 vom 20.12.2017 E. 2.2 m.H.). 

Auf die beschwerdegegnerischen Anträge Ziff. 2, 4 und 5 kann deshalb nicht ein-
getreten werden. Der beschwerdegegnerische Antrag Ziff. 3 (Aufhebung des 
Gemeinderatsbeschlusses Nr. 25 vom 25. Januar 2024) ist gegenstandslos, 
nachdem der fragliche Beschluss vom Regierungsrat mit dem vorliegend streiti-
gen Beschwerdeentscheid aufgehoben worden ist. 

8.2 Soweit die Beschwerdegegnerin unter Hinweis auf die vom Gemeinderat 
mit seiner Vernehmlassung eingereichten Regierungsratsbeschlüsse (Akten Gd. 
Nr. 2 - 7) die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels beantragt, ist darauf 
hinzuweisen, dass der einmalige Schriftenwechsel in der Verwaltungsrechtspfle-
ge grundsätzlich die Regel bildet. Die Rechtsmittelinstanz kann auf Antrag der 
Vorinstanz oder der Parteien oder von Amtes wegen einen zweiten Schriften-
wechsel anordnen (§ 41 VRP). Die Beschwerdeführerinnen haben mit Schreiben 
vom 24. Januar 2025 nach Durchführung des einfachen Schriftenwechsels auf 
weitere Ausführungen verzichtet. Dementsprechend besteht keine Grundlage für 
die Einholung weiterer Stellungnahmen. Die vom Gemeinderat eingereichten Bei-

19

lagen Nr. 2 - 7 sind für den Ausgang dieses Verfahrens ohne Relevanz (vgl. E. 
4.5 vorstehend). Sie werden der Beschwerdegegnerin zur Kenntnisnahme in Ko-
pie mit dem vorliegenden Entscheid zugestellt. 

9. Diesem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des verwal-
tungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) 
von Fr. 2'500.-- den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit auf-
zuerlegen (§ 72 Abs. 2 VRP). Parteientschädigungen werden keine zugespro-
chen. 

20

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, 
Kanzleikosten und Barauslagen) werden auf Fr. 2'500.-- festgesetzt und 
den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt. 
Nachdem sie am 21. Oktober 2024 einen Kostenvorschuss in gleicher 
Höhe geleistet haben, ist die Rechnung ausgeglichen.

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

4. Zustellung an:
- die Beschwerdeführerinnen (2/R)
- die Beschwerdegegnerin (R; unter Beilage der Gd-act. 2-7 in Kopie)
- den Rechtsvertreter der Gemeinde Freienbach (2/R)
- den Regierungsrat (EB)
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB)
- und an das kantonale Amt für Raumentwicklung (z.K.).

Schwyz, 28. März 2025

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin:

21

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 2. April 2025