# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 33a83f30-9864-51fa-a9e6-47111d1a0e22
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 24.08.2017 602 2016 139
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-139_2017-08-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 139

Arrêt du 24 août 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire: Elio Lopes

Parties A.________, recourant,  

contre

COMMUNE DE B.________, autorité intimée, 

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 7 novembre 2016 contre les décisions du 7 mars 2016 et 
du 4 novembre 2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l’article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
B.________, lequel est situé à cheval sur la zone à bâtir et la zone agricole telles que définies par 
le plan d’affectation des zones (PAZ) en vigueur qui a été approuvé le 4 juin 2008. 
B. A l’occasion d’une vision locale, la Commune a constaté que l’intéressé avait déposé sur son 
terrain en zone agricole un tas de terre provenant des travaux d’aménagement de ses garages. Le 
22 juillet 2014, elle l’a informé de la nécessité de soumettre une demande de permis de construire 
en cas d’agrandissement en zone agricole des places de parc existantes. 
C. Par courrier du 19 janvier 2015, la Commune a indiqué au recourant avoir constaté le 
goudronnage de la partie de la parcelle en question et lui a ordonné de déposer une demande de 
permis.
D. Le 23 janvier 2015, le propriétaire a déposé une demande de permis de construire en vue de 
légaliser l’agrandissement de la place goudronnée.
Le 28 janvier 2015, le Service de l’environnement (SEn) à émis un préavis favorable avec 
conditions.
Le 9 février 2015, le Service des biens culturels (SBC) a préavisé défavorablement 
l’agrandissement. Il a considéré que le projet portait atteinte au périmètre de protection défini à 
l’art. 15 du Règlement communal d’urbanisme (RCU) et n’était pas conforme à la zone agricole.
Le 2 mars 2015, la Commune a, également et pour les mêmes raisons, préavisé défavorablement 
le projet. 
Pour sa part, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a informé l’intéressé le
10 mars 2015 qu’il envisageait de préaviser défavorablement sa demande de permis et lui a 
imparti un délai pour qu’il puisse se déterminer à cet égard. Le SeCA a souligné en substance que 
le projet en zone agricole n’était pas lié à l’agriculture et n’était donc pas conforme à l’affectation 
de la zone. De plus, cet aménagement ne pouvait pas bénéficier des exceptions prévues hors de 
la zone à bâtir par le droit fédéral.
E. Le 7 mars 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC) a refusé l’octroi de l’autorisation spéciale, indispensable pour tout projet de construction 
situé hors de la zone à bâtir, en retenant que le projet n’était pas conforme à la zone agricole du 
fait que la construction n’est pas affectée à l’agriculture et ne répond pas à un besoin agricole. 
L’autorité a estimé qu’une dérogation basée sur les art. 24a, 24b, 24c, 24d al.1 de la loi du 22 juin 
1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) ne pouvait être admise, au motif que les 
conditions respectives n’étaient pas remplies. En outre, l'art. 24 LAT ne pouvait servir de base 
légale, du moment que la construction en zone agricole n’était pas imposée par sa destination.
F. Le 4 novembre 2016, la Commune a refusé d’accorder le permis de construire sollicité vu 
l’absence d’autorisation spéciale de la DAEC. En outre, elle a refusé d’entrer en matière sur une 
modification de la zone. Enfin, constatant que la construction était illicite, elle a ordonné la remise 
en état des lieux.
G. Par recours du 7 novembre 2016, A.________ a contesté les décisions négatives de la 
Commune de B.________ du 4 novembre 2016 et de la DAEC du 7 mars 2016 devant le Tribunal 
cantonal, en concluant à la réintégration en zone à bâtir de la partie de sa parcelle affectée à la 
zone agricole. Il demande en outre l’octroi du permis de construire sollicité.

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H. Dans ses observations du 24 novembre 2016, la commune a conclu au rejet du recours. Elle 
souligne qu'elle n'a pas l'intention d'affecter à la zone à bâtir le terrain supportant les places de 
parc litigieuses et que le recourant savait pertinemment que cette partie de sa parcelle était en 
zone agricole avant même d'entreprendre les travaux illégaux.
Le 16 janvier 2017, la DAEC a déposé ses déterminations sur le recours dont elle conclut au rejet. 
Elle maintient le refus de l'autorisation spéciale et précise que la demande adressée par le 
recourant de construire hors zone à bâtir relève de convenances strictement personnelles 
incompatibles avec le droit fédéral. Outre le fait qu'il dispose d’ores et déjà d’un nombre important 
de places de parc sur sa propriété en secteur constructible, une éventuelle extension du parking 
doit prioritairement être réalisée dans la zone à bâtir disponible avant d'envisager un 
agrandissement en zone agricole.
I. Dans ses contre-observations du 26 janvier 2017, le recourant affirme que les places de parc 
litigieuses se situent en zone à bâtir et non en zone agricole. En effet, il estime que sa parcelle se 
trouve entièrement en zone village. Subsidiairement, il ajoute que la Commune de B.________ a 
modifié l’affectation d’une partie de sa parcelle sans l’avertir. Il en déduit qu’il était illégal de 
modifier partiellement l’affectation de son terrain. Il conclut dès lors à la réaffectation en zone à 
bâtir de l’entier de sa propriété.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du 
code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) 
en relation avec l'art. 141 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal peut entrer en matière sur les 
mérites du recours.

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
matière de permis de construire, de dérogation ou de rétablissement de l'état de droit.

c) Sous l'angle procédural, c'est en vain que le recourant s'étonne que la décision de refus 
de l'autorisation spéciale lui a été notifiée en même temps que le refus du permis de construire, 
alors même qu'elle a été rendue plusieurs mois avant le prononcé communal. Ce faisant, les 
autorités n'ont cependant fait qu'appliquer l'art. 1 al. 4 LATeC qui précise qu'en raison du principe 
de coordination, les autres décisions rendues dans le cours de la procédure (en l'occurrence, la 
décision de la DAEC) sont notifiées simultanément à la décision principale (soit ici, la décision 
communale de refus du permis de construite). Le but de cette règle est de permettre à l'administré 
de recourir en une fois contre tous les prononcés qui le touchent, ce dont le recourant a bénéficié 
en l'espèce.
2. Sur le fond, le recourant soutient qu’il aurait dû être avisé personnellement du déclassement 
projeté d’une partie de sa parcelle. Il en déduit que le plan d’affectation actuellement en vigueur 
serait, au moins partiellement, nul. 

a) Une mise à l’enquête publique est requise chaque fois qu’un plan d’affectation est établi, 
modifié ou complété (art. 33 al. 1 LAT). Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours 

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contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions 
cantonales et fédérales d’exécution (33 al. 2 LAT) et détermine à quel moment le recours peut être 
formé. L’art. 83 LATeC prévoit que les plans d’affectation des zones, les plans d’aménagement de 
détail et leur réglementation sont mis à l’enquête publique pendant trente jours, par dépôt au 
secrétariat communal et à la préfecture. L’avis d’enquête est publié dans la Feuille officielle, au 
pilier public ainsi que, éventuellement, par tout autre moyen de communication disponible. Les 
plans et leur réglementation sont sujets à opposition. Une fois le délai de mise à l’enquête écoulé, 
il n’est, en principe, plus possible de s’opposer au plan d’affectation des zones.

b) La réglementation en vigueur n’ordonne pas la communication personnelle aux 
propriétaires touchés et on ne saurait l'exiger de la commune. Dans le cas d'une révision générale 
du règlement des constructions et du plan de zones, il doit suffire que les nouvelles dispositions et 
le délai pour les attaquer fassent l'objet d'une publication officielle générale. L'obligation d'aviser 
personnellement les propriétaires lors d'une révision générale du plan d'aménagement local ne 
saurait être déduite de l'art. 4 Cst. et n'existe que si elle est expressément prévue par le droit 
cantonal (cf. ATF 106 Ia 383 / JdT 1982 I 587 consid. 1). Ainsi, l’art. 33 al. 1 LAT n’octroient pas 
aux propriétaires concernés par une mesure d’aménagement du territoire un droit d’en être 
informés personnellement (AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en 
matière d‘aménagement du territoire, 2017, p. 23). La mise à l’enquête publique suffit pour 
permettre aux propriétaires d’actionner les moyens de droit donc ils disposent et faire valoir leur 
droit d’être entendus (ATF 135 II 286 consid. 5.3 / JdT 2010 I 720). 
Selon la jurisprudence, contester un plan d’affectation au stade de sa mise en œuvre, par exemple 
dans le cadre d’une procédure d’autorisation de construire, n’est admissible qu’à certaine 
conditions, à savoir : si l’intéressé n’était pas en mesure, au moment de l’adoption du plan, de 
mesurer la portée des restrictions qui seraient imposées et, par conséquent, de défendre ses 
intérêts (cf. ATF 123 II 337 / JdT 1998 I 470), ou si les circonstances de droit ou de fait se sont, 
depuis l’adoption du plan, à tel point modifiées que l’intérêt public lié au maintien du plan 
d’affectation pourrait avoir disparu (ATF 120 Ib 436 consid. 2c). Les objections matérielles relatives 
à la légalité d’un plan d’affectation doivent donc en principe être émises dans le cadre de la 
procédure de mise à l’enquête publique visée à l’art. 33 al. 1 LAT. Par la suite, il n’est plus 
possible, pour des raisons de sécurité juridique, de contester un plan en vigueur de manière 
autonome qu’aux conditions précitées (AEMISEGGER/HAAG, p. 86).

c) En l’occurrence, il ne découle pas du droit cantonal une quelconque obligation d’aviser  
individuellement  chaque  propriétaire qui pourrait  être touché par la  modification d’un plan 
d’aménagement local. Le plan en question a été mis à l’enquête par publication dans la Feuille 
officielle n°45 du 10 novembre 2006. Le 27 février 2007, il été adopté par le Conseil communal et il 
a été approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions le
4 juin 2008. Le recourant pouvait donc librement s’opposer à la révision du plan durant le délai de 
mise à l’enquête publique. Partant, son droit de participer à la procédure n’a en aucun cas été 
violé. De plus, aucune des conditions précitées permettant de contester le PAL au stade de sa 
mise en œuvre, en l’espèce à l’occasion d’une demande de permis de construire, n’est remplie. Le 
PAL  de la Commune de B.________ est donc valablement entré en vigueur et c’est sur la base 
de ce plan que sera jugée la conformité des constructions litigieuse à la zone en question ainsi 
qu’une éventuelle légalisation des travaux.
3. a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT souligne que pour tous 

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les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si 
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 
16a al. 1 LAT prévoit notamment que les constructions et installations qui sont nécessaires à 
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone 
agricole, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

b) En l'espèce, selon le PAL en vigueur au moment de la demande, la construction 
litigieuse est située hors de la zone à bâtir. Elle ne répond pas à un besoin agricole, le recourant 
n'étant pas exploitant. Par conséquent, les places de parc ne sont manifestement pas conformes à 
l’affectation de la zone. 
De plus, l’examen des conditions des articles 24a, 24b, 24c et 24d al. 1 LAT peut être d’emblée 
écarté en raison du fait qu’il ne s’agit pas d’un changement d’affectation d’une construction 
existante (art. 24a LAT), qu’on ne se trouve pas en présence d’une construction en lien avec une 
une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT) et qu’il ne s’agit pas de travaux 
de transformation partielle d’un bâtiment protégé ni d’un changement d’affectation complet d’un 
bâtiment protégé existant (art. 24c et 24d LAT).

c) Enfin, l’art. 24 LAT prévoit que des autorisations peuvent être délivrées pour de 
nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation non conforme à la 
zone agricole si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est 
imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Une 
construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT uniquement lorsque des 
raisons techniques, des motifs d'exploitation ou la nature du sol la lient à un tel endroit hors de la 
zone à bâtir, ou encore lorsque des motifs spéciaux l'empêchent en zone à bâtir. L'examen des 
conditions doit se faire selon des critères objectifs et ne peut tenir compte ni des conceptions 
subjectives ou des vœux des particuliers ni de pratiques ou de confort personnel. Cette condition 
n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas nécessaire qu'aucun autre 
emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs 
particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à 
l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus 
avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 136 II 214 consid. 2.1, 133 II 409 consid. 4.2).
Dans la situation concrète, ainsi que l'a relevé la DAEC, les motifs à l’appui de la demande 
relèvent de la convenance personnelle et présentent par conséquent un caractère subjectif. En 
effet, le recourant dispose d’ores et déjà d’un nombre important de places de parc sur sa propriété 
et aurait en outre la possibilité de déplacer les places de parc litigieuses sur la partie de sa parcelle 
affectée à la zone à bâtir selon le PAL en vigueur. Les travaux ne peuvent donc pas être 
considérés comme étant imposés par leur destination. Partant, les conditions cumulatives de l'art. 
24 LAT ne sont pas remplies.

d) Dans ces conditions et à l'évidence, la délivrance d'un permis de construire n'était pas 
possible en l'espèce. N’étant pas conforme à l’affectation de la zone et ne remplissant pas les 
conditions d’octroi d’une dérogation, c'est à bon droit que la DAEC a refusé l'octroi d'une 
autorisation spéciale de construire les places de parc hors zone à bâtir et que, sur cette base, la 
commune a rejeté la demande de permis de construire.
4. L'examen de la décision attaquée montre que la commune ne s'est pas contentée de refuser 
le permis de construire, mais a aussi invité le recourant à remettre en état les lieux en démontant 
la place aménagée illégalement.

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Or, selon l'art. 167 al. 4 LATeC, lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, c'est à la DAEC - et non pas à la 
commune - qu'appartient la compétence de prendre les mesures de rétablissement. 
Ainsi que la DAEC l'a souligné dans ses observations du 16 janvier 2017, elle entend procéder à 
ces démarches dès que la décision de refus du permis de construire sera entrée en force.
Partant, il y a lieu de constater que cette partie de la décision communale sort du cadre strict fixé 
par la demande de permis de construire, seul objet de la compétence de la commune, et n'a pas 
d'effet direct. Elle peut être considérée comme une simple prise de position dans l'attente de la 
décision formelle qui sera prise ultérieurement par la DAEC.
5. a) En résumé, il faut constater que la décision de refus de l'autorisation spéciale et celle 
rejetant la demande de permis sont bien fondées. Le recours dirigé contre ces prononcés est 
manifestement sans pertinence et ne peut être que rejeté.

b) Les frais de procédure sont à la charge du recourant qui succombe dans ses conclusions, 
conformément à l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 
137 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.
Les décisions de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions du 
7 mars 2016 et de la commune du 4 novembre 2016 sont confirmées, étant précisé que 
l'invitation de la commune de procéder à une remise en état des lieux n'a pas d'effet juridique 
propre.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 août 2017/CPF/mhe

Président Greffier-stagiaire