# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 94ed2319-2dd3-5678-948f-f6415a097e31
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-05-17
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 17.05.2021 602 2021 16
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-16_2021-05-17.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 16
602 2021 17

Arrêt du 17 mai 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, C.________, D.________ et 
E.________, F.________ et G.________, H.________ et 
I.________, J.________, K.________ et L.________, M.________ 
et N.________, recourants,

tous représentés par Me Stefano Fabbro, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

O.________ SA, intimée, représentée par Me Olivier Ferraz, avocat 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 20 janvier 2021 contre les décisions du 21 décembre 
2020

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 13

considérant en fait

A. O.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour deux chalets 
individuels jumelés sur l'article ppp du Registre foncier (RF) de la Commune de Q.________. 
Selon le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur, cette parcelle se situe en zone de chalets 
et à l'intérieur du plan d'aménagement de détail (PAD) "R.________".

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2020.

B. Le projet a suscité deux oppositions, une de I.________ et H.________ – copropriétaires de 
l'article ttt RF – et l'autre émanant de propriétaires ou locataires de chalets de la copropriété 
dépendante "R.________" parmi lesquels A.________ et B.________, C.________, D.________ 
et E.________, F.________ et G.________, J.________, K.________ et L.________ ainsi que 
M.________ et N.________.

Le 18 août 2020, la commune a préavisé favorablement le projet sous conditions. Elle a également 
donné son accord à l'effet anticipé des plans.

Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat concernés, le Service de la mobilité (SMo) a 
en particulier émis un préavis favorable le 18 septembre 2020.

Le 14 octobre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis 
défavorable. Il a notamment relevé que le projet prévoyait des mouvements de terrain 
conséquents – pouvant atteindre une hauteur de plus de 3 m – et, bien qu'une excavation 
permettant l'accès aux garages pouvait être admise, les mouvements de terrain côté Sud et Ouest 
devaient être réduits au strict minimum. Hormis sur ce point, il a considéré que le projet était 
conforme au règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Pour le reste, il a retenu que celui-là 
était conforme à la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), au PAD "R.________" et à l'accord intercantonal du 
22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 
710.7).

La requérante a produit des plans modifiés datés du 11 novembre 2020.

Le 25 novembre 2020, le SeCA a rendu un préavis complémentaire favorable. Constatant sur la 
base des plans modifiés qu'un mur de soutènement avait été créé afin de réduire les mouvements 
de terrain, il a estimé que le projet pouvait être considéré comme étant conforme à l'art. 58 
ReLATeC.

C. Par décision du 21 décembre 2020, le Préfet du district de la Veveyse a accordé le permis 
de construire requis, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et du 
respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté les oppositions. Il s'est pour l'essentiel référé aux 
préavis des services consultés pour écarter les différents griefs soulevés dans les oppositions, en 
particulier s'agissant de la typologie des habitations et de l'accès.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 13

D. Par mémoire du 20 janvier 2021, les opposants susmentionnés ont recouru contre ces 
décisions auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à leur 
annulation et, principalement, à l'admission de leur opposition, subsidiairement, au renvoi de la 
cause à l'autorité intimée pour nouvelles décisions dans le sens des considérants (602 2021 16). 
Ils requièrent de plus l'octroi de l'effet suspensif à titre superprovisoire (602 2021 18) et provisoire 
(602 2021 17). Ils sollicitent en outre la réalisation d'une inspection des lieux.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que le projet litigieux ne 
constitue pas une habitation individuelle puisqu'il prévoit la création de deux chalets individuels 
jumelés comportant chacun deux logements et qu'il viole partant tant l'art. 55 ReLATeC que 
l'art. 3.1 du plan de lotissement "R.________". Ils estiment également que, ce faisant, il dénature 
le quartier R.________ en violation de la clause d'esthétique et des dispositions spéciales prises 
par la commune pour protéger ce quartier. En outre, de l'avis des recourants, ce projet est trop 
imposant pour respecter la topologie du terrain et ainsi éviter des travaux de terrassements trop 
volumineux; à ce propos, ils relèvent que l'autorité intimée et le SeCA ont reconnu que la 
construction projetée engendrera des modifications majeures de la topographie, mais qu'elles les 
ont admis à la condition que les mouvements de terrain côté Sud et Ouest soient réduits au strict 
minimum, sans motiver cependant cette violation de l'art. 58 ReLATeC. Ils soutiennent enfin que 
l'équipement du terrain est insuffisant en ce qui concerne la route d'accès. 

E. Par mesure provisionnelle urgente du 25 janvier 2021, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2021 18).

F. Dans ses observations du 4 mars 2021, la constructrice intimée conclut, sous suite de frais 
et dépens, au rejet du recours et de la requête d'effet suspensif. Elle soutient en substance que les 
deux chalets jumelés projetés constituent deux habitations individuelles, en conformité avec les 
réglementations cantonale et communale. Elle souligne avoir soigné l'aspect de son projet pour 
qu'il s'intègre bien dans le paysage et relève que son emprise n'est pas plus étendue que la 
grande majorité des constructions environnantes qui ne sauraient par ailleurs être qualifiées 
d'esthétiquement remarquables. S'agissant des modifications de la topographie, elle rappelle 
qu'elle a modifié son projet par l'ajout d'un mur de soutènement pour réduire significativement 
l'impact sur le terrain. Elle explique que la déclivité du terrain est telle que, même à une emprise 
réduite, la construction impliquerait des mouvements de terres comparables. Enfin, elle considère 
que la construction projetée est desservie par une voie d'accès suffisante et qu'elle n'aura aucun 
impact négatif sur la situation du quartier.

Le 10 mars 2021, la commune déclare qu'elle n'a pas d'éléments complémentaires à apporter et 
qu'elle maintient son préavis favorable avec conditions.

Le 22 mars 2021, le préfet indique qu'il n'a pas d'observations à formuler et renvoie à ses 
décisions.

Le 25 mars 2021, les recourants réitèrent leur requête d'inspection des lieux.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 13

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – par des voisins, propriétaires ou locataires, 
destinataires de la décision préfectorale rejetant leurs oppositions – et l'avance des frais de 
procédure ayant été versée en temps utile, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c 
du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1). 

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la 
fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le 
requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire 
est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 
arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur 
une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du 
projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de 
construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou 
ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 
consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-
fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son 
exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et 
du droit de la police des constructions.

2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 
1A 03 61 du 12 septembre 2007).

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 13

3.

Les recourants invoquent tout d'abord une violation de l'art. 55 ReLATeC et de l'art. 3.1 du PAD 
"R.________". Ils sont d'avis que le projet litigieux comprend quatre logements et qu'il ne consiste 
ainsi pas en une habitation individuelle. Selon eux, ce bâtiment de quatre logements s'apparente à 
un immeuble collectif.

3.1. Le concept d'habitation individuelle est précisé à l'art. 55 ReLATeC. Il est défini comme des 
constructions comportant au maximum trois logements (al. 1). Ces logements peuvent être 
superposés ou juxtaposés à deux unités (habitations jumelées) ou à trois unités. Les locaux de 
service peuvent être communs (al. 2).

Par opposition, l'art. 56 ReLATeC définit les habitations individuelles groupées comme des 
constructions juxtaposées ou superposées comprenant au minimum quatre logements. Au moins 
un élément essentiel de chacun de ces logements doit être situé en relation directe et de plain-
pied, au niveau du terrain naturel ou aménagé, avec un espace extérieur d'agrément privé (al. 1). 
Pour chacun des logements, un logement complémentaire situé à un autre niveau peut être prévu, 
à la condition que sa surface utile ne dépasse pas la moitié de celle du logement principal (al. 3).

Quant aux habitations collectives, il s'agit de constructions comprenant quatre logements ou plus 
et qui n'entrent pas dans la typologie des constructions définies à l'art. 56 ReLATeC (art. 57 
ReLATeC).

3.2. Aux termes de l'art. 12 ch. 1, 1er paragraphe, RCU, la zone de chalets est réservée aux 
constructions, ayant un caractère de résidence permanente ou secondaire, individuelle ou 
individuelle groupée.

L'art. 3.1 du PAD "R.________" prévoit que:

"Le lotissement se trouve en zone de chalets. Dans les secteurs C, D, E, F, G, H et I des habitations 
individuelles sont autorisées. Des chalets mitoyens sont autorisés à condition qu'ils soient édifiés 
simultanément et que leur architecture fasse un tout.

Dans les secteurs A et B, des habitations individuelles ainsi que des habitations individuelles groupées, sont 
autorisées.

(…)."

3.3. Le SeCA considère que le projet consiste en deux unités d'habitations individuelles 
accolées, composées chacune de deux logements. Il explique que, selon la pratique, bien que ces 
deux unités soient reliées entre elles par un seul socle, composé de locaux secondaires, cette 
configuration peut être considérée comme étant conforme à l'art. 55 ReLATeC. Il précise que le 
projet est également conforme à l'art. 3.1 du règlement du PAD, selon lequel des chalets mitoyens 
sont autorisés à condition qu'ils soient édifiés simultanément et que leur architecture fasse un tout.

La commune a préavisé favorablement le projet sous conditions. S'agissant du type d'habitation, il 
ressort du procès-verbal de la séance de conciliation du 2 juillet 2020 qu'elle considère que le 
projet est officiellement constitué de chalets individuels et qu'il est conforme à l'art. 55 ReLATeC. 
Selon elle, les chalets en question auraient même pu comprendre chacun trois logements.

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 13

Quant au préfet, il retient que les chalets projetés ne peuvent pas être reconnus comme des 
habitations individuelles groupées au sens de l'art. 56 ReLATeC, dès lors que seuls les logements 
situés au rez-de-chaussée, respectivement au rez-de-chaussée supérieur disposent d'un élément 
en relation directe et de plain-pied avec l'espace extérieur. Il estime que ceux-ci ne sauraient être 
considérés comme des habitations collectives au sens de l'art. 57 ReLATeC, étant donné qu'ils ne 
comportent que deux logements par chalets. Il souligne qu'en l'occurrence, le projet prévoyant 
deux chalets individuels juxtaposés composés de deux unités chacun remplit le critère de l'art. 55 
ReLATeC. Il ajoute que le fait que chaque logement dispose de sa propre entrée donnant sur 
l'extérieur, par opposition à un seul accès commun, avec des entrées pour chaque logement 
situées à l'intérieur du bâtiment, tend à démontrer qu'il s'agit bel et bien d'habitations individuelles 
et non pas d'un immeuble.

Reprenant les arguments développés par le préfet, l'intimée soutient que la nature d'immeuble 
unique de quatre appartements alléguée par les recourants doit être écartée.

3.4. En l'occurrence, selon son intitulé, le projet prévoit la construction de deux chalets 
individuels jumelés.

Il ressort des plans que les chalets A et B sont accolés. Le sous-sol, comprenant quatre garages, 
quatre caves et un local technique, est commun aux deux chalets; se situant sous le chalet A et, 
en partie, sous le chalet B, il est accessible par un escalier extérieur. Le chalet A est composé de 
deux logements, l'un au rez-de-chaussée et l'autre réparti entre le premier et le deuxième étage. 
Le chalet B est également constitué de deux logements, l'un réparti entre le rez-de-chaussée et le 
premier étage et l'autre réparti entre le premier et le deuxième étage.

Le projet se situe dans le secteur I du PAD "R.________", dans lequel sont autorisées des 
habitations individuelles; sont également permis des chalets mitoyens pour autant qu'ils soient 
édifiés simultanément et que leur architecture fasse un tout.

L'appréciation faite par l'autorité intimée, qui se réfère en outre à l'avis du SeCA, peut être suivie. 
En effet, les constructions ici projetées ne constituent à l'évidence pas des habitations individuelles 
groupées au sens de l'art. 56 ReLATeC – et les recourants ne le prétendent du reste pas –, 
puisque tous les logements ne disposent pas d'un élément essentiel situé en relation directe et de 
plain-pied, au niveau du terrain naturel ou aménagé, avec un espace extérieur d'agrément privé. Il 
doit en revanche être constaté que chacun des chalets projetés, comprenant deux logements et 
disposant au demeurant tous d'une entrée séparée, remplit les critères de l'art. 55 ReLATeC et 
respecte les prescriptions du PAD relatives aux indices applicables aux habitations individuelles 
(cf. art. 3.2 al. 3 et 4 du règlement du PAD). Dans le cadre du périmètre d'évolution, ceux-ci 
pourraient partant être librement implantés séparément – la LATeC ne prévoyant plus de distances 
entre bâtiments, les règles de police, en particulier relatives à la protection incendie, étant 
réservées – ou, si la parcelle ppp RF étaient divisées en deux nouvelles parcelles, ils pourraient 
bénéficier de conventions de dérogation aux prescriptions sur la distance aux limites de fonds pour 
pouvoir être implantés à la limite des parcelles. Or, s'agissant de la typologie des habitations, cette 
dernière hypothèse serait conforme au PAD "R.________" dès lors que celui-ci autorise, pour le 
secteur I ici concerné, l'implantation de chalets mitoyens à condition qu'ils soient édifiés 
simultanément et que leur architecture fasse un tout. Partant, dans un tel contexte, il y a lieu 
d'admettre que le projet entre sans aucun doute dans la typologie des constructions définies à 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 13

l'art. 55 ReLATeC. Au demeurant, cette appréciation correspond – comme mentionné au 
consid. 3.3 – à l'interprétation faite par le planificateur communal. Dans ces circonstances, point 
n'est besoin d'examiner si, comme le prétendent les recourants, la pratique du SeCA – selon 
laquelle deux unités d'habitations individuelles reliées entre elles par un seul socle, composé de 
locaux secondaires, sont conformes à l'art. 55 ReLATeC – est illégale.

Enfin, pour être complet, il est encore précisé que le fait que ces deux chalets soient reliés entre 
eux par un seul socle et qu'ils disposent d'un sous-sol en commun – comprenant des locaux 
secondaires, soit quatre garages, quatre caves et un local technique – n'est pas susceptible de 
changer ce constat, puisque l'art. 55 al. 2, dernière phrase, ReLATeC, prévoit expressément que 
les locaux de service peuvent être communs.

4.

Les recourants invoquent une violation de l'art. 125 LATeC et de la réglementation communale 
visant à protéger le quartier R.________. Ils sont d'avis que la construction envisagée, de par son 
volume et sa typologie, ne peut pas s'insérer dans l'environnement. Soulignant qu'il n'y a que des 
logements individuels uniques le long du chemin R.________, ils estiment qu'autoriser la 
construction de quatre logements sur une même parcelle par le biais de deux bâtiments jumelés 
comportant chacun deux logements revient à dénaturer le quartier. Ils soutiennent que le 
règlement du PAD a prévu de n'autoriser des habitations individuelles groupées que dans les 
secteurs A et B, justement dans un but de protection et d'harmonisation des zones. Enfin, selon 
eux, l'intimée aurait sans difficulté pu développer un projet de construction raisonnable et 
réglementaire qui aurait pu s'insérer dans le quartier.

4.1. Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à 
ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations 
s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du 
territoire, LAT; RS 700).

En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui 
prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et 
leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec 
l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint 
(Message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; 
Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BO] V 2008 p. 1274).

Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction 
et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se 
trouve; elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble 
satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 
2001, n. 890).

Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont 
remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand 
bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 13

police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en 
droit des constructions, in RFJ 1993 106).

Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité; en tous les cas, l'autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; 
arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l'autorité chargée de délivrer le permis de 
construire ne doit pas s'en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des 
conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, 
avoir une valeur générale. L'opinion et les sentiments d'individus isolés qui ont une sensibilité 
particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n'entrent pas plus en ligne de compte 
que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement 
en maints endroits pour l'« opinion publique » ou le « sentiment populaire » (ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, n. 896 et les références citées).

L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal 
fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires 
apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des 
sites protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent 
entrer en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les 
références citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais 
sert uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 
602 2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique ne peut pas être un outil d'urbanisation et ne 
sert pas de correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques 
d'un quartier. Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui 
est permis ou non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la 
planification locale, qui est celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; 
JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14).

4.2. Il est d'emblée rappelé que le secteur I du PAD "R.________" dans lequel les constructions 
projetées sont prévues est réservé à l'habitation individuelle et qu'il autorise à certaines conditions 
l'implantation de chalets mitoyens. Comme exposé ci-dessus, le projet est conforme au PAD en ce 
qui concerne sa typologie. Ainsi, la construction de deux bâtiments jumelés – comportant chacun 
deux logements – ne saurait entrer en contradiction avec la condition d'une intégration 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 13

architecturale satisfaisante. Prétendre le contraire reviendrait précisément à vider la 
réglementation du PAD de sa substance. Dès lors que le planificateur communal prévoit la 
possibilité d'ériger tant des chalets "individuels" que des chalets mitoyens dans ce secteur, dont 
l'impact diffère forcément l'un de l'autre, une éventuelle incohérence architecturale ne saurait 
reposer sur ce fait.

Par ailleurs, les recourants ne démontrent aucunement que des chalets mitoyens comportant 
chacun deux logements mettraient en danger une homogénéité particulière dans le quartier, mais 
se contentent de relever que seuls des logements individuels uniques existent le long du chemin 
R.________. Or, aucun intérêt public prépondérant ne laisse apparaître l'application du PAD 
comme déraisonnable, les recourants n'en invoquant au demeurant pas.

Pour le reste, il est constaté que, hormis en ce qui concerne le volume et la typologie des 
bâtiments, ces derniers ne remettent pas en cause les choix architecturaux de l'intimée. Pour sa 
part, la commune – qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation – ne s'est pas opposée au projet 
litigieux. Enfin, le SeCA a retenu que ce dernier était conforme à la LATeC, au ReLATeC, au PAL, 
au PAD "R.________" et à AIHC.

Il résulte de ce qui précède que le grief en relation avec une prétendue violation de la clause 
d'esthétique est rejeté.

5.

Les recourants font valoir une violation de l'art. 58 ReLATeC. Ils reprochent à l'autorité intimée et 
au SeCA d'avoir reconnu que le projet engendrera des modifications majeures de la topographie 
du terrain naturel, tout en les admettant à la condition que les mouvements de terrain côté Sud et 
Ouest soient réduits au strict minimum, sans apporter de motivation ou justification à cette violation 
de l'art. 58 ReLATeC. Ils soutiennent que le projet est trop imposant pour respecter la topologie du 
terrain naturel et ainsi éviter des travaux de terrassements trop volumineux.

5.1. Aux termes de l'art. 58 ReLATeC, d'une façon générale, seules des modifications mineures 
de la topographie du terrain naturel sont admises. Le projet doit être adapté à la topographie du 
terrain. Le terrain aménagé doit être en harmonie avec les parcelles voisines (al. 1). La 
réglementation communale peut prévoir des prescriptions particulières (al. 2).

5.2. En l'occurrence, il ressort du dossier que, dans son préavis défavorable du 14 octobre 
2020, le SeCA a relevé que le projet prévoyait des mouvements de terrains conséquents, pouvant 
atteindre une hauteur de plus de 3 m. Il a indiqué que, bien qu'une excavation permettant l'accès 
aux garages pouvait être admise, les mouvements de terrain côté Sud et Ouest devaient être 
réduits au strict minimum. Il a ainsi considéré que le projet n'était pas conforme au ReLATeC sur 
cet aspect. Suite à la production par l'intimée des plans modifiés datés du 11 novembre 2020, le 
SeCA a rendu un préavis complémentaire favorable le 25 novembre 2020. Il a constaté – sur la 
base de ces plans modifiés – qu'un mur de soutènement avait été créé afin de réduire les 
mouvements de terrain et ainsi admis que le projet pouvait être considéré comme étant conforme 
à l'art. 58 ReLATeC.

Une simple comparaison des plans de façades Sud et Ouest initiaux du 5 mai 2020 et modifiés du 
11 novembre 2020 permet de constater que les modifications de terrain ont été sensiblement 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 13

réduites par la création du mur de soutènement. En considérant que, sur la base des plans 
modifiés, le projet était conforme à l'art. 58 ReLATeC, le SeCA a ainsi estimé que l'intimée avait 
donné suite à la condition qu'il avait imposée dans son préavis du 14 octobre 2020 de réduire les 
mouvements de terrain côté Sud et Ouest au strict minimum. Aucun élément au dossier n'est 
propre à mettre en doute cette appréciation du service spécialisé, les recourants n'en apportent du 
reste aucun. On peut ajouter que les mouvements de terrain dépendent de la topographie du 
terrain. Si des terrains à forte déclivité sont rendus constructibles par le planificateur local, cela 
implique par nature que des mouvements de terrain sont inévitables et on ne saurait – comme le 
font les recourants – d'une manière générale en déduire que cela consiste en une violation de 
l'art. 58 ReLATeC. Partant, il était parfaitement justifié que le SeCA ait dans son premier préavis 
exigé de réduire les mouvements au strict minimum pour constater – après modification des plans 
– que le projet est désormais en conformité avec l'art. 58 ReLATeC. 

Partant, sur la base de ce qui précède, le grief tiré de la violation de l'art. 58 ReLATeC doit être 
rejeté.

6.

Les recourants soutiennent que l'équipement du terrain est insuffisant au regard des art. 19 et 
22 LAT. Expliquant que le chemin d'accès a une largeur de 5 m sur la première partie du tronçon, 
puis de 3.52 m sur la seconde partie, ils estiment que cette largeur ne permet pas de croiser deux 
véhicules. Soulignant que le tracé du chemin R.________ n'est pas rectiligne mais tout en 
contours, ils sont d'avis que la voie d'accès ne permet pas d'accueillir le trafic de 8 à 10 nouveaux 
véhicules, sans créer de dangers excessifs pour les autres habitants du quartier.

6.1. L'art. 22 al. 1 LAT prescrit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 22 al. 2 let. b LAT pose la condition 
que le terrain doit être équipé.

A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière 
adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible 
de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que 
pour l'évacuation des eaux usées. 

L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Une voie 
d'accès est adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et 
juridique pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a). Il faut 
aussi que la sécurité des usagers – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, 
les piétons en particulier – soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en 
fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement 
soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie 
soit assuré (arrêt TF 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1 et les réf. cit.). En outre, son 
utilisation ne doit pas provoquer de nuisances incompatibles avec les exigences de la loi fédérale 
sur la protection de l'environnement et de ses ordonnances d'exécution (ATF 129 II 238 consid. 2). 
Un bien-fonds ne peut dès lors pas être considéré comme équipé, si, une fois construit 
conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic 
qui ne peut être absorbé par le réseau routier (arrêt TF 1C_36/2010 du 18 février 2011 consid. 4.1; 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 13

JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 19 LAT n. 20). 
Il en va de même si l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes 
dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 consid. 6a; 116 Ib 159 consid. 6b). Les autorités communales 
et cantonales disposent en ce domaine d'un important pouvoir d'appréciation (ATF 121 I 65 
consid. 3a in fine; 96 I 369 consid. 4).

La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des 
voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien 
qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de 
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les 
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des 
conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des 
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la 
circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêt TC FR 602 2011 
74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a; arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, 
AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). La réalisation de la voie 
d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être raccordé à une route du domaine 
public ou à une route privée que les utilisateurs du bâtiment ont le droit d'emprunter (JOMINI, art. 19 
LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 326 s.).

6.2. En l'occurrence, les recourants se limitent à invoquer une augmentation de trafic et des 
problèmes liés à la sécurité routière. Ils n'expliquent cependant pas en quoi les normes applicables 
en la matière ne seraient selon eux pas respectées. Or, il convient de relever que le SMo – service 
spécialisé en la matière –, qui avait précisément pour mission d'examiner le cas sous l'angle de 
l'aspect sécuritaire et au vu de la situation concrète, a rendu un préavis favorable le 18 septembre 
2020. Il n'a formulé aucune remarque ni concernant la largeur du chemin d'accès existant ni quant 
à l'augmentation de trafic induite par le projet. Si, malgré le constat du SMo, les recourants 
craignent que la fluidité du trafic soit gênée, il convient de renvoyer à la jurisprudence relative à la 
condition d'un accès routier adapté à l'utilisation exposée ci-dessus, qui précise que la circulation 
peut devenir moins aisée et qu'elle peut exiger des usagers une prudence accrue. Par ailleurs, il 
peut encore être relevé que le tronçon dont la largeur est de 3.52 m est d'environ 75 m et ne 
dessert que les habitations des secteurs G, H et I, ce dernier étant au bout de l'impasse.

Enfin, la crainte formulée par les recourants relatives à l'évacuation des volumes de terrassements 
par ce chemin d'accès relève de la problématique du trafic lié au chantier. Or, le Tribunal fédéral a 
déjà eu l'occasion de souligner que cette problématique relevait directement de l'application des 
règles de l'art en matière de construction et n'avait aucune incidence sur la délivrance du permis 
de construire, un éventuel litige sur ces questions relevant dès lors du droit privé (cf. arrêt TF 
1C_416/2012 du 6 décembre 2012 consid. 5).

Ce grief doit partant être rejeté.

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 13

7.

Les recourants ont enfin requis la tenue d'une inspection des lieux, en particulier en lien avec les 
griefs de violation de la clause d'esthétique et d'insuffisance de l'équipement au niveau de la voie 
d'accès.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux 
est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – en particulier les 
plans – permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés et la situation des 
immeubles concernés.

8.

Il résulte de ce qui précède que, entièrement mal fondé, le recours (602 2021 16) doit être rejeté. 
Partant, les décisions rendues par le préfet le 21 décembre 2020 sont confirmées.

L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 
17) est devenue sans objet.

9.

9.1. Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés à CHF 2'500.- selon les art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12) – sont mis solidairement à la charge des recourants qui 
succombent et compensés avec l'avance de frais versée. 

9.2. Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, l'intimée a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 
CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le 
maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la 
base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils 
sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).

La liste de frais produite par le mandataire de l'intimée ne correspondant pas au tarif applicable 
(notamment en ce qui concerne le tarif horaire et le montant des photocopies), l'indemnité de 
partie est arrêtée à CHF 2'154.- (honoraires et débours: CHF 2'000.-; TVA 7.7%: CHF 154.-), 
conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est solidairement mise à la charge des 
recourants, qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 
141 CPJA).

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 13

la Cour arrête:

I. Le recours (602 2021 16) est rejeté.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 17), devenue sans objet, est 
rayée du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des 
recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

IV. Un montant de CHF 2'154.- (dont CHF 154.- au titre de la TVA), à verser à Me Olivier Ferraz 
à titre d'indemnité de partie, est mis solidairement à la charge des recourants.

V. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 17 mai 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :