# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e334efa-edb6-5658-a9a6-a7cc75d536b4
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-12-01
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 01.12.2010  VB.2008.00176
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2008-00176_2010-12-01.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2008.00176	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 01.12.2010
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.06.2012 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Festsetzung Strassenprojekt

	
Zürcher Oberlandautobahn: Frage der Übernahme in das Nationalstrassennetz des Bundes und der Beeinträchtigung der Moorlandschaft.

Die Zürcher Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht geplant, obschon der Regierungsrat anerkennt, dass der Kanton das Projekt aus Kostengründen nicht selber verwirklichen kann. Beim Bund sind allerdings Gesetzesänderungen geplant, welche die Übernahme eines rechtskräftigen kantonalen Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz ermöglichen sollen. Die entsprechenden Bestimmungen sind zwar noch nicht verabschiedet, und es bestehen für die Realisierung der Oberlandautobahn als Nationalstrasse noch verschiedene weitere Hürden. Das Gericht anerkennt jedoch, dass der Kanton ein vitales Interesse hat, das kantonale Projektierungsverfahren zu Ende zu führen, um von der erwarteten Gesetzesänderung des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese Möglichkeit bietet. Für die Betroffenen bedeutete das allerdings, dass sie gegen ein Strassenprojekt Beschwerde führen mussten, für dessen Realisierung zurzeit gar keine Rechtsgrundlage besteht. Zum Ausgleich dafür auferlegt das Gericht die gesamten Verfahrenskosten dem Kanton (E. 5).

Bezüglich der gerügten Beeinträchtigung der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil werden unter anderem Auswirkungen auf die Landschaft, auf den Wasserhaushalt der Moore sowie auf Pflanzen und Tiere beanstandet. Die heikelste Kontroverse betrifft dabei die Frage, ob die Grenze der geschützten Moorlandschaft im Raum Hellberg richtig gezogen wurde. Bei der Festsetzung des Schutzgebiets war ursprünglich vorgesehen, zusätzliche Flächen einzubeziehen, die heute nicht in der Moorlandschaft liegen. Sie waren auf Intervention des Zürcher Regierungsrats aus dem Perimeter ausgeschlossen worden, um den Bau der Oberlandautobahn nicht zu behindern. Diese Abgrenzung, die in einer Verordnung des Bundesrats bestätigt wurde, wurde beim Verwaltungsgericht ebenfalls angefochten.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf die Festlegung der Moorlandschaft nicht von Rücksichten auf den Strassenbau abhängig gemacht werden. Trotz der problematischen Entstehungsgeschichte betrachtet die Mehrheit des Gerichts jedoch die bestehende Grenzziehung dennoch als gültig, weil dem Bundesrat bei seinem Entscheid ein weites Ermessen zustand. Eine Minderheit vertritt dagegen die Meinung, der Perimeter der Moorlandschaft im Raum Hellberg sei nicht gesetzeskonform, weil das dortige Flachmoor mit dem angrenzenden Gebiet ebenfalls zur Moorlandschaft gehöre. Nach dieser Auffassung läge der oberirdische Autobahnabschnitt vom Tunnelportal bei Hellberg bis zum Kreisel Betzholz in der Moorlandschaft und wäre damit nicht zulässig (E. 10).

Teilweise Gutheissung einer Beschwerde betreffend strengeren Massnahmen gegen Staub und andere Luftbelastungen während der Bauarbeiten für ein unmittelbar neben dem Bauareal gelegenes Grundstück. Abweisung der übrigen Beschwerden.

			 	
				Stichworte:
	
						ERMESSEN
FESTSETZUNG DES GRENZPERIMETERS
GRENZZIEHUNG
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LEGITIMATION
LINIENFÜHRUNG (STRASSE)
LUFTREINHALTUNG
MOORLANDSCHAFT
MOORLANDSCHAFTSSCHUTZ
MOORSCHUTZ
OBERLANDAUTOBAHN
PERIMETER DER MOORLANDSCHAFT
STICKSTOFF-DEPOSITIONEN
STRASSENPROJEKT
TUNNELBAU
ÜBERNAHME INS NATIONALSTRASSENNETZ
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERHÄLTNIS ZUM ENTEIGNUNGSVERFAHREN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 30 BV
Art. 78 Abs. V BV
Art. 83 BV
Art. 5 Abs. III FMV
Art. 103 Abs. II KV
Art. 104 Abs. I KV
Art. 17 LRV
Art. 18 LRV
Art. 7 Abs. I lit. a LSV
Art. 4 MLV
Art. 5 Abs. II MLV
Art. 3 NHG
Art. 6 NHG
Art. 7 NHG
Art. 8 NHG
Art. 12 NHG
Art. 12A Abs. II NHG
Art. 14 NHG
Art. 18a NHG
Art. 18c NHG
Art. 23a NHG
Art. 14 NHV
Art. 20 NHV
Art. 8a NSG
Art. 11 Abs. I NSG
Art. 13 NSG
Art. 19 NSG
Art. 21 Abs. II NSG
Art. 21 Abs. II lit. a NSG
Art. 28 NSG
Art. 62a Abs. V NSG
§ 21 NaturschutzV
§ 26 NaturschutzV
§ 244 PBG
Art. 25a RPG
§ 15 StrassG
Art. 11 USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 25 USG
Art. 44 USG
Art. 44a USG
Art. 55 USG
Art. 55B USG
Art. 6 UVPV
§ 13 Abs. II VRG
§ 49 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 1
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  1.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2008.00175

VB.2008.00176

VB.2008.00177

VB.2008.00181

VB.2008.00189

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 1. Dezember 2010

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf, Gerichtssekretär
Martin Knüsel.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A AG, vertreten durch RA B,

 

2.    C, 

 

3.    D AG,

 

2–3 vertreten
durch RA E,

4.    Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz, 

vertreten durch ZVS/Birdlife Zürich, 

 

5.    ZVS/BirdLife Zürich,

 

6.    Pro Natura Schweiz,

vertreten durch Pro Natura Zürich, 

 

7.    Pro Natura Zürich, 

 

8.    F, vertreten durch RA G,

 

9.    Stockwerkeigentümergemeinschaft
Hofstrasse 112, bestehend
aus:

16 Beschwerdeführenden,

 

10.  Stockwerkeigentümergemeinschaft
Hofstrasse 114, bestehend aus:

11 Beschwerdeführenden,

 

11.  Miteigentümergemeinschaft
Tiefgarage, 

bestehend aus den Beschwerdeführenden 9
und 10; 

vertreten durch die Delegation der Stockwerkeigentümergemeinschaften,

 

9–11 vertreten durch
RA H,

Beschwerdeführende, 

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich, 

vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend
Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben: 

I.  

Der Kanton
Zürich plant als Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher Oberlandautobahn) die Erstellung
einer Hochleistungs-Strassenverbindung vom Anschluss Uster Ost (km 40.100)
bis zum Kreisel Betzholz (km 50.300). Das Ausführungsprojekt wurde in den
betroffenen Gemeinden Gossau, Seegräben, Uster, Hinwil und Wetzikon vom
7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich aufgelegt; innerhalb der
Einsprachefrist gingen 177 Einsprachen ein. In der Folge wurden in den
Gemeinden Wetzikon und Gossau vom 19. März bis 19. April 2007 drei
Projektänderungen erneut aufgelegt, gegen welche weitere 23 Einsprachen eingingen.

Mit Beschluss vom 5. März 2008
entschied der Regierungsrat:

I.       Das
bereinigte Ausführungsprojekt zur Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher
Oberlandautobahn; Uster Ost–Kreisel Betzholz;

km 40.100–km 50.300) wird gemäss den bei den Akten liegenden Plänen
und Unterlagen festgesetzt. 

II.      Über die
gegen das Ausführungsprojekt eingereichten Einsprachen wird im Sinne der Erwägungen
entschieden. 

III.    In Bezug auf
die enteignungsrechtlichen Anträge werden die Einsprecher auf das Landerwerbsverfahren
verwiesen. 

IV.    Von den
Eingaben des Stadtrats Uster, des Gemeinderats Seegräben, des Gemeinderats Hinwil,
des Gemeinderats Wetzikon sowie des Amts für Verkehr, der Kantonspolizei, des
TBA (Unterhaltsregion IV), der Natur- und Heimatschutzkommission des
Kantons Zürich sowie des Vereins Pro Natura wird im Sinne der Erwägungen Vormerk
genommen. 

V.      Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, den Bericht über die
Umweltverträglichkeit, die Beurteilung der Umweltschutzfachstellen sowie den Entscheid,
soweit er die Ergebnisse der Prüfung betrifft, nach Massgabe von Art. 20
UVPV während 30 Tagen öffentlich aufzulegen. 

VI.    Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, das Projekt dem Bundesamt für
Strassen (ASTRA) zur materiellen Prüfung einzureichen. 

VII.   Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, die zur Durchführung des Landerwerbs
notwendigen finanziellen Mittel zu beantragen. Für das Landerwerbsverfahren
wird sie ermächtigt, Verträge abzuschliessen, Prozesse zu führen, Vergleiche zu
treffen sowie Enteignungsverfahren durchzuführen, falls ein freihändiger Erwerb
von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen nicht möglich ist. 

VIII. Es werden
keine Kosten erhoben.

IX.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.

X.      (Rechtsmittelbelehrung)

XI.    (Mitteilung)

II.
 

A.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom
5. März 2008 wurden in der Zeit vom 25. April bis 8. Mai 2008
sechs Beschwerden an das Verwaltungsgericht erhoben: 

VB.2008.00175

Beschwerdeführerin Nr. 1 (A AG)

VB.2008.00176

Beschwerdeführerinnen Nrn. 2 und 3 (C, D AG)

VB.2008.00177

Beschwerdeführer Nrn. 4–7 (Schweizer Vogelschutz u.a.)

VB.2008.00181

Beschwerdeführerin Nr. 8 (F) und J 

VB.2008.00189

Beschwerdeführende Nrn. 9–11 (Stockwerkeigentümergemeinschaften und
Miteigentümergemeinschaft Hofstrasse 112 und 114 in Wetzikon)

VB.2008.00205

Beschwerdeführer I 

Mehrere Beschwerdeführende beantragten die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, teils unter Rückweisung an den Regierungsrat.
Des Weiteren wurden verschiedene Begehren betreffend Details des Projekts und
zum Verfahren gestellt, auf die weiter hinten zurückzukommen ist. 

B.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Mai 2008 wurden
die sechs Beschwerdeverfahren vereinigt. Da einzelne Beschwerdeführende
beantragt hatten, das Beschwerdeverfahren im Hinblick auf die vorgesehene
Aufnahme der Zürcher Oberlandautobahn in das Nationalstrassennetz zu sistieren,
wurde der Beschwerdegegner gleichzeitig aufgefordert, einstweilen eine
beschränkte Beschwerdeantwort zu dieser Frage einzureichen. Nach Eingang seiner
Stellungnahme vom 9. September 2008 wurde das Sistierungsbegehren mit Präsidialverfügung
vom 29. September 2009 abgewiesen. 

C. Mit Beschwerdeantwort vom
29. Januar 2009 stellte der Beschwerdegegner Antrag auf Abweisung aller Beschwerden
mit Ausnahme eines Teilantrags der Beschwerdeführerin 8 (Erstellung eines
Rissprotokolls ihrer Gebäude und periodische Prüfung in der Bauphase), unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. 

In ihren vom 6. März bis 15. April
2009 datierenden Repliken hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen
fest. Die Beschwerdeführerin 1 verzichtete auf eine Replik. Mit Duplik vom
5. Juni 2009 hielt der Beschwerdegegner ebenfalls an den Anträgen seiner Beschwerdeantwort fest. 

D. Nachdem der Beschwerdegegner in der Duplik beantragt hatte, das
Verfahren zu sistieren, um eine technische Aktualisierung des Projektdossiers
nach Vorgaben des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) vorzunehmen, wurde mit Präsidialverfügung
vom 20. August 2009 eine Sistierung bis Ende Dezember 2009 angeordnet. Am
18. Dezember 2009 wurde die Sistierung auf Begehren des Beschwerdegegners
bis Ende März 2010 verlängert. Mit Eingabe vom 18. Februar 2010 stellte
der Beschwerdegegner das Gesuch, die Sistierung sei aufzuheben und das
Verfahren fortzusetzen; dem Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 22. Februar
2010 entsprochen. 

Nachdem die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 in einer
Eingabe vom 15. März 2010 die Frage aufgeworfen hatten, ob in der
Zwischenzeit Anpassungen des Projekts erfolgt bzw. noch geplant seien, reichte
der Beschwerdegegner am 28. Mai 2010 eine Stellungnahme zu dieser Frage
ein. Dazu äusserten sich die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wiederum mit Eingabe
vom 9. Juni 2010. 

E.
Am 15. März 2010 zog I seine Beschwerde zurück.
Das Verfahren VB.2008.00205 wurde infolge des Rückzugs mit Verfügung vom
26. März 2010 als erledigt abgeschrieben. 

F.
Im Jahr 2009 verstarb der Beschwerdeführer J.
Gemäss Mitteilungen der Rechtsvertreterin vom 7. und 17. September
2010 wird die Beschwerde VB.2008.00181 von seiner Ehefrau (Beschwerdeführerin 8)
weitergeführt; weitere Erben treten nicht in das Verfahren ein. 

G. Am 16. September 2010 führte das
Gericht unter Teilnahme der Parteien einen Augenschein durch. Mit Präsidialverfügung
vom 28. September 2010 erhielten die Parteien Gelegenheit, zum Protokoll
Stellung zu nehmen. Davon machten die Beschwerdeführenden 2, 3 und 9–11
sowie der Beschwerdegegner Gebrauch.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Zuständigkeit, Verfahren

1.
 

Gegen kantonale Strassenprojekte kann gemäss § 17 Abs. 1
des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September
1981 (StrassG) binnen der Auflagefrist von 30 Tagen (§ 16
StrassG) Einsprache erhoben werden. Über die Einsprachen wird mit der Projektfestsetzung
befunden; dieser Entscheid ist nach den Vorschriften über die
Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17 Abs. 4 StrassG). 

Am 1. Juli 2010 sind die revidierten Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in
Kraft getreten. Die Zuständigkeit richtet sich für hängige Verfahren
nach bisherigem Recht (RB 2004 Nr. 8; VGr, 8. September 2010,
VB.2010.00290, E. 1.1, www.vgrzh.ch). Im Übrigen ist das neue
Verfahrensrecht nach den intertemporalen Regeln sofort anzuwenden (BGE
126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1). 

Legitimation

- Grundeigentümer

2.
 

2.1 Zur
Beschwerde ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese
Voraussetzungen entsprechen inhaltlich denjenigen von Art. 89 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG). Sind sie
erfüllt, so ist der Beschwerdeführer mit allen in § 50 VRG vorgesehenen Beschwerdegründen
zugelassen; er kann insbesondere auch die Verletzung von Normen rügen, welche
den Schutz öffentlicher Interessen oder der Interessen Dritter bezwecken (vgl. Bernhard
Waldmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,
Art. 89 N. 3). 

Vorliegend sind die Beschwerdeführenden 1–3 und 8–11
durch das angefochtene Strassenprojekt zweifellos in erheblichem Ausmass
berührt; sie müssen mit beträchtlichen Immissionen während und zum Teil auch
nach der Erstellung der Anlage rechnen, und ihre Liegenschaften werden dauernd
oder zumindest vorübergehend in Anspruch genommen. Damit sind sie grundsätzlich
zur Beschwerde legitimiert. Die Legitimation der Beschwerdeführer 4–7, die
sich auf das Verbandsbeschwerderecht berufen, ist gesondert zu prüfen. 

2.2 Der Beschwerdegegner
bezweifelt die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 bezüglich
der Fragen des Moorlandschaftsschutzes und beantragt, auf ihre diesbezüglichen
Rügen nicht einzutreten. Nach seiner Auffassung würde den Beschwerdeführerinnen
selbst dann kein tatsächlicher Vorteil erwachsen, wenn ihre Einwendungen
teilweise zuträfen und entsprechende Projektanpassungen erforderlich würden, da
die Linienwahl und der Halbanschluss Wetzikon-Ost auch bei einem geänderten
Projekt nicht wegfielen. 

Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 sind durch die
unmittelbare Nachbarschaft zu den Tunnelportalen des Tunnels Alt Hellberg, zum
Kreisel und den Anschlussbauwerken des Halbanschlusses Wetzikon-Ost sowie durch
eine Landabtretung von 207 m2
offenkundig in erheblichem Mass vom Ausführungsprojekt betroffen
(Situation 1:1000, Dok. Nr. 712; Landerwerbsplan 1:1000, Dok.
Nr. 779). Sie sind somit grundsätzlich zur Beschwerdeführung gegen das
Projekt legitimiert, was auch der Beschwerdegegner nicht bestreitet. 

Haben die Einwendungen der Beschwerdeführerinnen lediglich
zum Ziel, Projektänderungen herbeizuführen, die ihnen keinen Nutzen bringen,
das Gesamtprojekt aber unberührt lassen, entfällt insoweit ihre Legitimation.
Zu Einwendungen, welche auf die Aufhebung des angefochtenen Ausführungsprojekts
insgesamt abzielen, sind sie dagegen legitimiert, da mit dem Dahinfallen des
Projekts auch die sie betreffenden Nachteile entfallen. Ob danach ein neues
Projekt ausgearbeitet wird und dieses für sie allenfalls vergleichbare
Nachteile bringt, ist für die Beschwerdebefugnis nicht von Belang. 

Wie der Beschwerdegegner zutreffend feststellt, stellt
sich die Frage der Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 unter
anderem, soweit sie die Linienführung des Halbanschlusses Wetzikon-Ost beanstanden
(Beschwerdeschrift, Rz. 57 ff.). Denn eine Verschiebung dieses
Halbanschlusses in nordwestlicher Richtung zur Entlastung des Naturschutzgebietes
müsste die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen wohl umso mehr in Mitleidenschaft
ziehen. Die Beschwerdeführenden verlangen jedoch gestützt auf ihre Ausführungen
zum Moorschutz in erster Linie die Aufhebung des gesamten Festsetzungsbeschlusses
einschliesslich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost, wozu sie nach dem Gesagten
legitimiert sind. Die Frage ist im Übrigen für den Ausgang des Verfahrens nicht
entscheidend, da entsprechende Rügen auch von den Beschwerdeführern 4 und
5 erhoben werden. 

- Verbände

3.
 

3.1 Die
Beschwerdeführer 5 und 7 (ZVS/BirdLife Zürich [im Folgenden: ZVS] und Pro
Natura Zürich) erhoben je einzeln Einsprachen an den Regierungsrat. Während der
Regierungsrat die Einsprache des ZVS materiell behandelte, trat er auf jene von
Pro Natura Zürich nicht ein, weil sie verspätet eingereicht worden sei; er nahm
sie daher bloss als Stellungnahme entgegen (angefochtener Entscheid,
S. 54, 126). 

Mit der Beschwerde beantragen die Beschwerdeführer, auch
die Einsprache von Pro Natura Zürich als rechtzeitig zu anerkennen. Überdies
beteiligen sich am Beschwerdeverfahren neu auch die gesamtschweizerischen
Organisationen Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz [im Folgenden: SVS]
und Pro Natura Schweiz (Beschwerdeführer 4 und 6). 

Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde von Pro
Natura Zürich wegen der verspäteten Einsprache nicht einzutreten. Auf die Beschwerden
des SVS und von Pro Natura Schweiz sei ebenfalls nicht einzutreten, weil diese
am vorinstanzlichen Einspracheverfahren nicht teilgenommen hätten. 

3.2
Pro Natura Zürich ist ohne Weiteres zur Beschwerde gegen den
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats legitimiert. Ob das Nichteintreten
berechtigt war, ist Sache der materiellen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht.

Das Ausführungsprojekt wurde in den
betroffenen Gemeinden vom 7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich
aufgelegt. Einsprachen konnten innert dieser Auflagefrist erhoben werden
(§ 17 Abs. 1 StrassG). Pro Natura Zürich reichte seine
Einsprache datiert vom 14. Dezember 2005 und damit klarerweise zu spät
ein. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, dass er vom Beschwerdegegner mit
Schreiben vom 14. November 2005 um eine Stellungnahme bis
16. Dezember 2005 gebeten worden sei. Auf diese Rechtsmittelbelehrung habe
er sich verlassen dürfen, zumal er nicht anwaltlich vertreten sei. 

Das besagte Schreiben vom 14. November 2005 betraf eine
Stellungnahme, welche Pro Natura Zürich im Rahmen seiner Tätigkeit als Mitglied
der Begleitgruppe Behörden abzugeben hatte. Die für Einsprachen massgebliche
Frist der Planauflage war demgegenüber bereits mit schriftlicher Mitteilung an
die betroffenen Grundeigentümer vom 18. Oktober 2005 und Publikationen vom
4. und 11. November 2005 bekannt gegeben worden; die schriftliche Mitteilung
hatte auch der Beschwerdeführer als Grundeigentümer in der Gemeinde Wetzikon
erhalten. Überdies wurde in dem Schreiben an die Mitglieder der Begleitgruppe
Behörden vom 14. November 2005 nochmals darauf hingewiesen, dass bis zum
7. Dezember 2005 das ordentliche Planauflageverfahren im Gang sei, wenn
auch die Bedeutung dieses Termins für die Erhebung von Einsprachen dort nicht
mehr erwähnt wurde. 

Für Empfänger dieser Mitteilungen war mit genügender
Deutlichkeit erkennbar, dass Einsprachen innert der Planauflage vom 7. November bis 7. Dezember 2005 zu erheben waren. Dass sich
die im Schreiben vom 14. November 2005 genannte Frist
nicht auf die Einsprache, sondern auf die Mitwirkung in der
Begleitgruppe Behörden bezog, war bei der gebotenen Aufmerksamkeit ebenfalls
nicht zu übersehen. Das gilt zumal für den Beschwerdeführer, der
regelmässig an politischen Prozessen teilnimmt und dessen Vertretern solche
Zusammenhänge nicht fremd sind. Dass er mit dem Schreiben des
Beschwerdegegners vom 14. November 2005 geradezu irregeführt worden sei,
wie er angibt, trifft zweifellos nicht zu. Wenn der Beschwerdeführer
schliesslich anführt, es sei gar nicht so ungewöhnlich, dass Fristen zu
verschiedenen Zeitpunkten ablaufen, hätte ihn dieses Wissen umso mehr dazu veranlassen
müssen, der Frage des Fristablaufs bei einer Mehrheit von infrage kommenden
Terminen erhöhte Aufmerksamkeit zu schenken. 

Die am 14. Dezember 2005 eingereichte Einsprache
erweist sich damit als verspätet und der Regierungsrat ist zu Recht nicht auf
sie eingetreten. Die Beschwerde von Pro Natura Zürich ist daher abzuweisen. 

3.3 Gesamtschweizerische
Organisationen, die von ihrem Beschwerderecht Gebrauch machen wollen, müssen
sich von Beginn weg am betreffenden Verfahren beteiligen; wird nach Bundesrecht
oder kantonalem Recht ein Einspracheverfahren durchgeführt, besteht die Pflicht
zur Teilnahme bereits in diesem (Art. 55b des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 [USG] bzw. Art. 12c des Bundesgesetzes vom
1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG], je Abs. 1 und 2
in der Fassung vom 20. Dezember 2006, in Kraft seit 1. Juli 2007).
Eine entsprechende Regelung galt bereits seit der Revision des
Verbandsbeschwerderechts von 1995 (Art. 55 Abs. 5 USG bzw.
Art. 12a Abs. 2 NHG, je in der Fassung gemäss BG vom 24. März
1995, in Kraft seit 1. Februar 1996). 

Die Beschwerdeführer 4 und 6 (SVS und Pro Natura
Schweiz) haben nicht selber am Einspracheverfahren teilgenommen, sondern treten
erst vor Verwaltungsgericht als Beschwerdeführer auf. Sie machen jedoch
geltend, dass sie im Einspracheverfahren durch ihre örtlichen Sektionen
vertreten worden seien. Nach der Praxis des Bundesgerichts (BGE 123 II 289) sei
dies zulässig, auch wenn die Sektionen nicht ausdrücklich in ihrem Namen gehandelt
hätten; vielmehr genüge eine erkennbare enge Bindung zwischen der gesamtschweizerischen
Organisation und der prozessführenden Sektion. 

3.3.1
Nach der älteren Praxis des Bundesgerichts, die unter anderem in dem von
den Beschwerdeführern zitierten Entscheid aus dem Jahr 1998 zum Ausdruck
gelangt, konnten sich die gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen
Verfahren durch ihre lokalen Sektionen vertreten lassen, ohne dass dafür eine
ausdrückliche Ermächtigung erforderlich war; die statutarisch festgelegte
Aufgabenteilung bzw. die erkennbare enge Bindung zwischen der
gesamtschweizerischen Organisation und der prozessführenden Sektion wurden als
ausreichend anerkannt (BGE 123 II 289 E. 1e/aa; vgl. die
Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 125 II 50 E. 2a; dazu Andreas
Seitz/Willi Zimmermann, Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz NHG:
Bundesgerichtliche Rechtsprechung 1997–2007, URP 2008 S. 103, 148 f.).
Ursprünglich hatte es die Rechtsprechung sogar als zulässig erachtet, dass die
beschwerdeberechtigte Organisation sich erst am letztinstanzlichen kantonalen
Verfahren beteiligte (Seitz/Zimmermann, a.a.O.). 

Nachdem der Gesetzgeber die Beschwerdebefugnis der
Verbände 1995 dahingehend präzisiert hatte, dass diese an einem kantonalen
Verfahren von Beginn weg – wo möglich bereits in einem allfälligen
Einspracheverfahren – teilzunehmen hatten, liess das Bundesgericht offen, ob
und unter welchen Voraussetzungen sich die gesamtschweizerischen Organisationen
in den kantonalen Verfahren weiterhin durch ihre Sektionen vertreten lassen
konnten (BGE 125 II 50, E. 2b; Seitz/Zimmermann, S. 149 f.). In
der Lehre wurde die Auffassung vertreten, dass kein Anlass bestehe, die
bisherige Praxis des Bundesgerichts aufzugeben (Theo Loretan, in: Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2002, Art. 55 N. 20).
Allerdings zeigt sich, dass gesamtschweizerische Organisationen vermehrt dazu
übergingen, von Beginn weg selber an kantonalen Verfahren teilzunehmen
(vgl. BGr, 1. Juni 2006, 1A.168/2005, E. 1.3; 11. März 2008,
1A.50/2007, E. 1.3; VGr, 10. März 2004, VB.2003.00054; 20. Dezember
2006, VB.2005.00347; 3. September 2008, VB.2008.00132 [alle unter
www.vgrzh.ch]). 

3.3.2
Seit der neusten Revision des Verbandsbeschwerderechts vom
20. Dezember 2006 (in Kraft seit 1. Juli 2007) enthalten Art. 55
USG und Art. 12 NHG in den Absätzen 4 und 5 gleichlautende
Bestimmungen des folgenden Wortlauts:

          4 Zuständig für die Beschwerdeerhebung ist das oberste Exekutiv-organ
der Organisation.

          5 Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen
und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet
generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von
Beschwerden ermächtigen.

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft
erläuterte, hatte eine Auswertung bestehender interner Reglemente der wichtigeren
Umweltschutzorganisationen ergeben, dass praktisch alle gesamtschweizerischen
Organisationen, die über regionale oder kantonale Unterorganisationen verfügen,
diesen das Recht zur Erhebung von Einsprachen übertrugen; keine einheitliche
Regelung bestehe dagegen für das Recht zur Erhebung von Beschwerden. Mehrere
Kantone hätten sich in der Vernehmlassung dahingehend geäussert, dass der
Kontakt mit den lokalen Sektionen begrüsst werde, vor allem wegen der grösseren
Vertrautheit dieser Unterorganisationen mit den Gegebenheiten vor Ort (BBl 2005
5351, 5371). In einer ergänzenden Stellungnahme vom 24. August 2005 bestätigte
der Bundesrat diese Auffassung: Die Möglichkeit, die Erhebung von Einsprachen
an rechtlich selbständige kantonale und überkantonale Unterorganisationen zu
delegieren, entspreche einem Bedürfnis der Praxis. Demgegenüber gehe es bei der
eigentlichen Beschwerdetätigkeit eher um die Sicherstellung eines einheitlichen
Bundesrechtsvollzugs (BBl 2005 5391, 5395). 

Eine generelle Bevollmächtigung der
Unterorganisationen ist somit nach dem neuen Recht weiterhin zulässig für
Einsprachen, wogegen für das Erheben einer Beschwerde eine Ermächtigung im
Einzelfall erforderlich ist (vgl. Isabelle Häner, Neuerungen im USG unter
besonderer Berücksichtigung des Verbandsbeschwerderechts, PBG aktuell,
3/2007, S. 5, 9; Reinhard Zweidler, Vereinfachung der UVP –
Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts, URP 2007, S. 520, 534). Wie
anhand der neuen Bestimmungen "Einsprachen" von
"Beschwerden" und andern Rechtsmitteln abzugrenzen sind, braucht
vorliegend nicht näher geklärt zu werden. 

3.3.3
Der ZVS erhob am 23. November 2005 Einsprache gegen das
Gesamtprojekt  und am 17. April 2007 gegen die Projektänderung. Beide Einsprachen
erfolgten somit vor der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen letzten
Gesetzesrevision. Zu jener Zeit war nach dem Gesagten aufgrund der
Rechtsprechung nicht deutlich, wieweit kantonale Sektionen ihre
gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen Verfahren vertreten konnten,
ohne dafür eine ausdrückliche Ermächtigung zu besitzen; immerhin wurde diese
Möglichkeit vom Bundesgericht nicht ausgeschlossen und von der Lehre
befürwortet. Auch nach der Rechtsänderung vom 1. Juli 2007 ist eine
generelle Ermächtigung der kantonalen Sektionen zum Erheben von Einsprachen
weiterhin zulässig. Ob die Ermächtigung noch immer ohne ausdrückliche
Anordnung, allein aufgrund der statutarischen Aufgabenteilung bzw. der engen
Bindung zwischen gesamtschweizerischer Organisation und prozessführender
Sektion, angenommen werden darf, steht allerdings nicht fest. 

Die Beschwerdeführer machen in der Replik geltend, der ZVS
sei als Kantonalverband seit über 30 Jahren Mitglied des SVS; es bestehe eine
offensichtliche enge Bindung zwischen ZVS und SVS. Die eingereichten Statuten
des ZVS sowie diejenigen des SVS (nicht eingereicht, jedoch im Internet
verfügbar) bestätigen ohne Weiteres die enge Verbindung zwischen
Kantonalverband und gesamtschweizerischer Organisation sowohl in organisatorischer
Hinsicht wie auch bezüglich der Zielsetzung. Die Statuten enthalten allerdings
keinerlei Hinweis auf eine Ermächtigung der kantonalen Unterorganisation zur
Erhebung von Einsprachen. In Anbetracht dessen, dass vor dem Inkrafttreten der
revidierten Gesetzesbestimmungen am 1. Juli 2007 keine eindeutige
Rechtslage bestand und diese Unsicherheit sich nicht zu Ungunsten der
Einsprecher auswirken darf, ist jedoch davon auszugehen, dass der ZVS befugt
war, auch im Namen des SVS Einsprache zu erheben, ohne diesen ausdrücklich zu
erwähnen. Ob die besagten Statuten auch unter heute geltendem Recht
(Art. 55 Abs. 5 USG und Art. 12 Abs. 5 NHG) eine
ausreichende Grundlage für die Einspracheermächtigung der kantonalen
Unterorganisation ergäben, braucht hier nicht entschieden zu werden. 

Die Einsprache des ZVS ist somit auch dem SVS zuzurechnen,
und dieser ist daher berechtigt, Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben.
Für das Beschwerdeverfahren wiederum hat der
SVS die Zürcher Sektion ausdrücklich bevollmächtigt. 

3.3.4 Nach
denselben Grundsätzen konnte sich grundsätzlich auch Pro Natura Schweiz im
Einspracheverfahren durch ihre Sektion Pro Natura Zürich vertreten lassen.
Nachdem die lokale Organisation jedoch ihre Einsprache verspätet eingereicht
hat, besitzt auch der gesamtschweizerische Verband keine Möglichkeit,
nachträglich in das Verfahren einzugreifen. Die Beschwerdebefugnis der
gesamtschweizerischen Organisationen ist wie erwähnt seit der Gesetzesrevision
von 1995 davon abhängig, dass diese sich bereits an einem allfälligen
Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben. Auf die Beschwerde von Pro
Natura Schweiz ist daher nicht einzutreten. 

Rechtliches
Gehör 

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführenden machen in verschiedenen Punkten eine Verweigerung des
rechtlichen Gehörs geltend, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid
nicht auf alle Einwände ihrer Einsprachen eingegangen sei. Der Beschwerdegegner
hat jedoch im Beschwerdeverfahren detailliert zu den Beschwerden Stellung
genommen, und die Beschwerdeführenden hatten im Rahmen der Replik Gelegenheit,
sich zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Einspracheverfahren allenfalls
eingetretene Verletzungen des rechtlichen Gehörs wurden damit geheilt. Eine
Rückweisung an den Regierungsrat rechtfertigt sich angesichts der eher
geringfügigen Mängel und der klar überwiegenden Interessen der Verfahrensökonomie
nicht. 

4.2 Die
Beschwerdeführer 4 und 5 beantragen zu zahlreichen Fragen die Anordnung gerichtlicher
Expertisen, so zur Abgrenzung der Moorlandschaft, zu deren Beeinträchtigung
durch die Verkehrsanlagen, zur Stickoxidbelastung der Moore aus der
Tunnelluftabsaugung Hellberg, zur Rechtswidrigkeit derselben und zur
Linienführung im Bereich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost. In allen genannten
Punkten stellen sich jedoch in erster Linie Fragen rechtlicher Art, deren
Klärung Sache des Gerichts ist und keinen Beizug von Gutachtern erfordert. Die
tatsächlichen Grundlagen lassen sich aufgrund der Akten und des Augenscheins
ausreichend feststellen, sodass auch insoweit auf Expertisen verzichtet werden
kann. 

Übernahme ins Nationalstrassennetz

5.
 

Die Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 8 machen geltend,
die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat entspreche
keinem öffentlichen Interesse. Bekanntlich sei vorgesehen, die Oberlandautobahn
ins Nationalstrassennetz aufzunehmen; wenn die Bundesversammlung der Aufnahme
zustimme, müsse anschliessend ein Planungsverfahren nach dem Nationalstrassengesetz
durchgeführt werden, und die kantonale Planung werde nutzlos.

5.1 Die
Planung der Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht durchgeführt.
Im angefochtenen Entscheid wurde das Ausführungsprojekt für eine Staatsstrasse
(K 53.3) gemäss § 15 StrassG festgesetzt und über Einsprachen im Sinn
von § 17 StrassG entschieden. Der Regierungsrat hat jedoch stets auf die
Schwierigkeiten einer alleinigen Finanzierung durch den Kanton Zürich
hingewiesen (vgl. den angefochtenen Entscheid, S. 40), und er geht
auch in der vorläufigen Beschwerdeantwort vom 9. September 2008 nicht
davon aus, dass der Kanton das Projekt selbständig finanzieren werde. 

Kantonsrat und Regierungsrat setzten sich schon während
des Planungsverfahrens dafür ein, dass der fragliche Strassenabschnitt in das
Nationalstrassen-Programm des Bundes aufgenommen wird, um eine Finanzierung
durch den Bund zu ermöglichen. Auf Antrag des Kantons Zürich wurde die Oberlandautobahn,
Abschnitt Oberuster–Betzholz, in dem vom Bundesrat am 26. April 2006 verabschiedeten
Sachplan Verkehr als Vorhaben 3-122 mit dem Vermerk
"Zwischenergebnis" als Teil des Grundnetzes der Nationalstrassen aufgenommen
(UVEK, Sachplan Verkehr, Teil Programm, 26. April 2006, Ziff. 6.3,
S. 29; dazu Detailkarte A). Auch in der Vernehmlassungsvorlage vom
9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das
Nationalstrassennetz (Publikation vom 15. Juli 2008, BBl 2008 6014)
wird vorgeschlagen, den Abschnitt A53 Brüttisellen–Wetzikon–Rüti ins
Nationalstrassennetz aufzunehmen (Vernehmlassungsentwurf, Anhang 1,
S. 44 und 47). Für den definitiven Entscheid (sog. Netzbeschluss,
SR 725.113.11) ist die Bundesversammlung zuständig (Art. 11
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen
[NSG]). 

Der Streckenabschnitt der Zürcher Oberlandautobahn ist im
Vernehmlassungsentwurf zur Netzvorlage allerdings nur als Nationalstrasse
dritter Klasse vorgesehen, was nicht dem vorgesehenen Ausbau als vierspurige
Autobahn entspricht. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Netzbeschlusses ist der
Bundesrat jedoch ermächtigt, die Klassierung im Einvernehmen mit dem Kanton zu
ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es erfordern
(vgl. die Vernehmlassungsvorlage vom 9. Mai 2008 zur Anpassung des
Bundesbeschlusses, S. 25). Wie die Unterlagen des Beschwerdegegners
zeigen, erfolgte die Planung der Zürcher Oberlandautobahn denn auch stets in
Zusammenarbeit mit den zuständigen Amtsstellen des Bundes.

5.2 Wird ein
Strassenabschnitt ins Nationalstrassennetz aufgenommen, gelten für dessen
Planung und Bau die Bestimmungen des NSG, welche in verschiedener Hinsicht von
jenen des kantonalen Strassenrechts abweichen: 

-      Für
die Planung gilt ein dreistufiges Verfahren (mit dreistufiger UVP): Die Bundesversammlung
entscheidet über die allgemeine Linienführung (Art. 11 Abs. 1
NSG), wobei mit dem Antrag des Bundesrats an die Bundesversammlung die
erste Stufe der UVP durchgeführt werden muss. Der Bundesrat genehmigt
sodann das generelle Projekt (Art. 20 NSG), welches das Bundesamt
für Strassen (ASTRA) zusammen mit der zweiten Stufe der UVP vorbereitet
(Art. 13 und 19 NSG). Schliesslich erarbeitet das ASTRA ein Ausführungsprojekt,
das vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) genehmigt wird. Das Departement entscheidet mit der
Plangenehmigung zugleich über Einwände und Einsprachen (Art. 27d und 28
NSG) und erteilt sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen;
kantonale Bewilligungen oder Pläne sind nicht erforderlich (Art. 26 NSG). 

-      Die
Plangenehmigung des UVEK ist mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar, im Gegensatz zum Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats im kantonalen
Verfahren, welcher wie vorliegend an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden kann. 

-      Für
die Bauausführung ist das ASTRA zuständig (Art. 40a lit. b NSG). Zusammen
mit dem UVEK führt es den Landerwerb nach dem Enteignungsrecht des Bundes durch
(Art. 32 Abs. 1 NSG, Art. 26 der Nationalstrassenverordnung vom
7. November 2007 [NSV]; unter Vorbehalt kantonaler Vorschriften über die
Landumlegung gemäss Art. 32 Abs. 2 NSG, Art. 21 f. NSV) und
vergibt die Bauaufträge nach den Bestimmungen des Bundesrechts über das
öffentliche Beschaffungswesen (Art. 41 Abs. 2 NSG; vgl. die
Botschaft vom 7. September 2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und
Kantonen [NFA], BBl 2005 6029, 6149). 

Bis Ende 2007 galten insoweit andere Vorschriften, als die
Ausarbeitung des Ausführungsprojekts und der Bau der Nationalstrassen
einschliesslich des Landerwerbs und der Vergabe der Bauaufträge den Kantonen
oblag. Mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die
Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA; AS 2007
5779), welches am 1. Januar 2008 in Kraft trat, wurden diese Aufgaben
jedoch auf den Bund übertragen. Das neue Recht enthält Übergangsbestimmungen
für Strassenabschnitte, welche noch im Rahmen der Fertigstellung des
beschlossenen Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind
(Art. 21 Abs. 2 lit. a NSG betreffend Ausführungsprojekte;
Art. 40a lit. a NSG für den Bau der Strassen). Vorliegend gelangen
diese jedoch nicht zur Anwendung, da das strittige Strassenprojekt von Beginn
weg als kantonale Strasse geplant wurde. Deshalb war hier der Regierungsrat zur
Festsetzung des Ausführungsprojekts zuständig, wogegen bei der Projektierung
eines Nationalstrassenabschnitts schon nach älterem Recht das UVEK zur
Genehmigung des Ausführungsprojekts einschliesslich Erledigung der Einsprachen
zuständig war (Art. 26 und 28 NSG in der Fassung gemäss BG vom
18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren,
in Kraft seit 1. Januar 2000). Dementsprechend zählt die Oberlandautobahn
auch nicht zu den vom Bundesrat gemäss Art. 62a Abs. 5 NSG
bezeichneten Strecken, die noch im Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen
Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind (vgl. Art. 32
und Anhang 1 NSV). 

5.3 Aufgrund
der dargestellten Rechtslage musste bisher davon ausgegangen werden, dass ein
Strassenprojekt, das zunächst nach kantonalem Recht festgesetzt und erst dann
ins Nationalstrassennetz übernommen wird, nicht ohne Weiteres gestützt auf die
Nationalstrassengesetzgebung realisiert werden kann. Die dargestellten Unterschiede
im Planungsverfahren und insbesondere die Tatsache, dass die massgeblichen
Entscheide durch kantonale Behörden getroffen wurden, die keine Zuständigkeit
nach Nationalstrassenrecht besitzen, sprachen gegen diese Möglichkeit.
Dementsprechend hat auch der Bundesrat bei anderer Gelegenheit erklärt, dass
bei einem kantonalen Strassenprojekt, das vor Baubeginn in eine Nationalstrasse
umklassiert werde, das mehrstufige Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss
Nationalstrassenrecht nachgeholt werden müsse, weil nicht einfach ein kantonales
Hauptstrassenprojekt als Nationalstrasse gebaut werden könne (Stellungnahme des
Bundesrats vom 3. Mai 2000 zur parlamentarischen Initiative betreffend Umklassierung
der Prättigauerstrasse, BBl 2000 3224, 3231). 

Falls das fertige Projekt der Zürcher Oberlandautobahn
nicht für den späteren Bau als Nationalstrasse nach Bundesrecht verwendet
werden kann, der Kanton aber anderseits auch nicht beabsichtigt, die Strasse
nach kantonalem Recht zu realisieren, besteht tatsächlich die von den
Beschwerdeführenden aufgezeigte Gefahr, dass das für alle Beteiligten aufwendige
Planungs- und Rechtsmittelverfahren
nutzlos wird. 

5.4 Die Vernehmlassungsvorlage vom
9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz
sieht indessen eine Ergänzung des Nationalstrassengesetzes vor, gemäss welcher
ein neuer Art. 8a NSG die Übernahme von Projekten der Kantone regeln soll
(Vernehmlassungsbericht, Anhang 2, S. 48). Nach diesem Entwurf lautet
Art. 8a Abs. 3 NSG wie folgt: 

       "Liegt
für eine neu ins Nationalstrassennetz aufgenommene Strecke ein rechtskräftig
bewilligtes kantonales Projekt vor, so entscheidet die Bundesversammlung, ob
das Projekt vom Bund übernommen wird. Für solche Projekte ist keine
bundesrechtliche Plangenehmigung erforderlich. Dem Bund steht das
Enteignungsrecht zu."

Gemäss dem Bericht zur Vernehmlassung soll diese
Bestimmung dem Bund ermöglichen, rechtskräftig bewilligte kantonale Projekte,
die sich noch nicht im Bau befinden, zu übernehmen, ohne dass das Planungs- und
Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht nachgeholt werden muss.
Vorausgesetzt wird jedoch, dass die Projekte den bundesrechtlichen Normen und
Standards entsprechen. Auch bleibt die Bundesversammlung frei, mit Blick auf
die übergeordneten Interessen des Bundes über die Übernahme jedes einzelnen
Projekts zu entscheiden (Vernehmlassungsbericht, S. 29). 

Als rechtskräftig bewilligt
gelten kantonale Projekte gemäss dem Vernehmlassungsbericht nur, wenn mit der
Plangenehmigung, ebenso wie im bundesrechtlichen Verfahren nach Art. 28
Abs. 1 NSG, auch über die enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden
wurde. Wo das kantonale Recht die enteignungsrechtlichen Einsprachen in ein
separates Verfahren verweist, sei das Projekt noch nicht rechtskräftig
bewilligt; in diesem Fall seien die bundesrechtlichen Verfahren zu durchlaufen
(Vernehmlassungsbericht, S. 28). 

5.5 Der
Beschwerdegegner weist in seiner Beschwerdeantwort vom 9. September 2008
darauf hin, dass bei der Entwicklung des Projekts Oberlandautobahn die
Richtlinien des Bundes für den Bau von Nationalstrassen berücksichtigt worden
seien. Auch würden im kantonalen Verfahren die Mitwirkungsrechte der
Betroffenen ebenso gewahrt wie in jenem des Bundes, und die durchgeführte
Umweltverträglichkeitsprüfung gewährleiste die Einhaltung des
Bundesumweltrechts. Das nach kantonalem Recht festgesetzte Projekt biete daher
die Grundlage für einen Strassenbau nach Nationalstrassenrecht und es sei mit
grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass das strittige
Ausführungsprojekt vom Bund übernommen und realisiert werde, sofern es beim
Inkrafttreten des neuen Netzbeschlusses rechtskräftig sei. Für den Kanton sei
es daher von hohem Interesse, möglichst rasch eine rechtskräftige Erledigung
des Verfahrens herbeizuführen, um eine Wiederholung des langwierigen
Festsetzungsverfahrens auf Stufe Bund zu vermeiden. 

Mit der Duplik vom 5. Juni 2009 teilte der
Beschwerdegegner sodann mit, das ASTRA habe das kantonale Ausführungsprojekt
einer eingehenden technischen Beurteilung unterzogen und diesem eine hohe
Qualität attestiert. Im Hinblick auf neuere technische Standards hätten sich
jedoch einige Projektanpassungen als notwendig erwiesen. Für die Dauer dieser
Überarbeitung beantragte er damals die einstweilige Sistierung des Beschwerdeverfahrens.
Mit der Eingabe vom 18. Februar 2010 ersuchte der Beschwerdegegner dann darum,
die Sistierung aufzuheben und das Verfahren weiterzuführen. Er verwies dabei
auf eine Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010, welche
mit Bezug auf die Zürcher Oberlandautobahn u.a. festhält: 

       "Der Bundesrat hat die festgestellten Abweichungen von den
Nationalstrassenstandards zur Kenntnis genommen und nach Erwägung der Vor- und
Nachteile am 27. Januar 2010 entschieden, diese Abweichungen zu
akzeptieren. Der Bundesrat wird dem Parlament im Rahmen einer allfälligen
Botschaft über die Anpassung des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 über
das Nationalstrassennetz (SR 725.113.11) vorschlagen, das kantonale
Projekt zur 'Zürcher

Oberlandautobahn' zu übernehmen, sofern es in Rechtskraft erwachsen ist." 

Eine Überarbeitung des kantonalen Projekts sei daher nicht
mehr erforderlich. 

Unter Bezugnahme auf Einwendungen der
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 präzisierte der Beschwerdegegner mit
Stellungnahme vom 28. Mai 2010, dass am vorliegend strittigen
Ausführungsprojekt keine auflagerelevanten Anpassungen erforderlich seien; das
Projekt könne im Fall seiner Übernahme durch den Bund in der heutigen Form realisiert
werden. Allfällige Anpassungen untergeordneter Bedeutung könnten noch im Rahmen
der Detailprojektierung – innerhalb der Festlegungen des vorliegenden Ausführungsprojekts
und ohne erneute Projektauflage – vorgenommen werden. Diese Angaben werden in
einem Schreiben des ASTRA vom 5. Mai 2010 bestätigt. 

5.6 Aufgrund der dargestellten Rechts- und Sachlage
besteht eine realistische Chance, dass das kantonale Ausführungsprojekt der
Zürcher Oberlandautobahn, sofern dessen Festsetzung rechtskräftig wird, als
Grundlage für die Übernahme dieser Verkehrsanlage ins Nationalstrassennetz und
deren anschliessenden Bau als Nationalstrasse verwendet werden kann. Dabei
bestehen allerdings weiterhin erhebliche Unsicherheiten: 

-      Ob
es zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz mit der
erwarteten Aufnahme des Streckenabschnitts Zürcher Oberlandautobahn kommt,
steht noch nicht fest. Gemäss der vom Beschwerdegegner eingereichten
Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010 ist zurzeit noch
offen, ob der Bundesrat überhaupt eine entsprechende Botschaft vorlegen wird;
dies hänge insbesondere von einer Einigung zwischen den Kantonen und dem Bund
in derzeit noch nicht geklärten Finanzierungsfragen ab. Sofern es zu einer
Vorlage kommt, ist für den definitiven Entscheid die Bundesversammlung zuständig.

-      Sodann
bedarf es einer entsprechenden Klassierung dieser Strecke durch den Bundesrat,
damit sie als vierspurige Autobahn erstellt werden kann. 

-      Des
Weiteren steht nicht fest, ob der neue Art. 8a NSG, der dem Bund die
Übernahme rechtskräftig bewilligter kantonaler Projekte ermöglichen soll, ohne
das Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht
nachzuholen, mit dem vorgesehenen Inhalt ins Gesetz aufgenommen wird
(vgl. den Fragenkatalog zur Vernehmlassung, der u.a. nach der Beurteilung
der vorgesehenen Rechtsänderungen bezüglich der Übernahme laufender Projekte
fragt). Sofern diese Bestimmung Gesetz wird, steht es der Bundesversammlung
überdies nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Bestimmung frei, die Übernahme
eines kantonalen Projekts zu genehmigen oder abzulehnen. 

-      Als
problematisch könnte sich schliesslich die im Bericht zur Vernehmlassung vom
9. Mai 2008 betreffend Anpassung des Bundesbeschlusses über das
Nationalstrassennetz vertretene Auffassung erweisen, wonach ein kantonales
Projekt im Sinn von Art. 8a Abs. 3 NSG nur dann als rechtskräftig
bewilligt gelte, wenn mit der kantonalen Plangenehmigung auch über die
enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden wurde. Nach dem Strassenrecht
des Kantons Zürich ist es zwar möglich, bei der öffentlichen Auflage eines
Strassenprojekts festzulegen, dass Einsprachen gegen die Enteignung sowie
Entschädigungsbegehren innert der Auflagefrist eingereicht werden müssen (§ 17
Abs. 2 StrassG); in diesem Fall wird mit der Festsetzung des Projekts auch
über solche Einsprachen entschieden (§ 17 Abs. 4 StrassG). Beim
Projekt Oberlandautobahn wurde dieser Weg jedoch nicht gewählt, sondern der
Regierungsrat verwies die Einsprecher mit Bezug auf ihre enteignungsrechtlichen
Anträge auf das Landerwerbsverfahren (Dispositiv III). Ob dieses Vorgehen den
Anforderungen von Art. 8a Abs. 3 NSG genügen wird, falls die
Bestimmung in der vorgesehenen Fassung in Kraft tritt, steht somit noch nicht
fest. 

In Anbetracht dieser Ungewissheiten kann nicht ausgeschlossen
werden, dass das kantonale Verfahren sich letzten Endes als nutzlos erweist.
Auf der andern Seite besteht jedoch ein grosses Interesse des Kantons, das
kantonale Projektierungsverfahren bald rechtskräftig abzuschliessen, um von den
erwarteten Rechtsänderungen des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese
Möglichkeit bietet. Das Interesse des Beschwerdegegners an einer beförderlichen
Behandlung der Beschwerde geht daher den entgegenstehenden Interessen der
Beschwerdeführenden, welche in erster Linie einen allenfalls nutzlosen Aufwand
im Beschwerdeverfahren vermeiden möchten, klarerweise vor. Der Auffassung der Beschwerdeführenden,
dass die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat keinem
ausreichenden öffentlichen Interesse entspreche, kann daher nicht gefolgt werden.
Dass die Beschwerdeführenden bei diesem Vorgehen gezwungen sind, für eine noch
ungewisse Planung des Kantons an einem aufwendigen Beschwerdeverfahren teilzunehmen,
ist bei der Verlegung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen. 

5.7 Die
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 beanstanden in einer Eingabe vom
9. Juni 2010, dass der Beschwerdegegner auch in seiner ergänzenden
Stellungnahme vom 28. Mai 2010 nicht deutlich erklärt habe, ob noch
weitere Projektanpassungen vorgenommen worden seien. Mit der Aussage, es seien
keine Anpassungen erfolgt, die eine erneute Projektauflage zur Folge hätten,
bringe er nur seine eigene Auffassung bezüglich der Auflagepflicht zum
Ausdruck. Auch gebe die Aussage, es seien keine Projektanpassungen geplant,
keine Antwort auf die Frage, welche Anpassungen bereits erfolgt seien. 

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das
Ausführungsprojekt, welches der Regierungsrat mit dem angefochtenen Beschluss
festgesetzt hat. Abgesehen von den Änderungen, welche der Regierungsrat in
seinem Entscheid ausdrücklich angeordnet hat, entspricht dieses den Plänen und
den weiteren Unterlagen der durchgeführten öffentlichen Projektauflagen. Falls
die mit der Projektierung befassten Amtsstellen inzwischen die Planung weitergeführt
und in Detailfragen ergänzende oder abweichende Lösungen ausgearbeitet haben
bzw. in Zukunft noch ausarbeiten, ist dies für das vorliegende Verfahren nicht
massgeblich. Sollte es sich dabei um auflagerelevante Änderungen handeln, so
erlangen diese nach kantonalem Recht keine Rechtswirkung, solange sie nicht
mittels öffentlicher Auflage als Projektänderungen bekannt gemacht werden.
Gegen solche Änderungen könnten wiederum die entsprechenden Rechtsmittel
ergriffen werden. Für die allfällige Übergabe des Projekts an den Bund ist
ebenfalls nur das vom Regierungsrat festgesetzte Ausführungsprojekt – nebst
allfälligen aus dem vorliegenden Beschwerdeverfahren sich ergebenden Änderungen
– massgebend. Ob dieses den Anforderungen des Bundesrechts genügt bzw. in welchem
Verfahren allenfalls notwendige Anpassungen nach der Übernahme durch den Bund
genehmigt werden müssen, beurteilt sich nach Bundesrecht und wird von den dafür
zuständigen Bundesbehörden zu prüfen sein. 

Der Einwand der Beschwerdeführerinnen erweist sich damit
als unbegründet. 

Verhältnis zum Enteignungsverfahren

6.
 

6.1 Das
Projektierungsverfahren gemäss Strassengesetz übernimmt seit der Anfang 1998 in
Kraft getretenen Gesetzesrevision auch Aufgaben des Enteignungsverfahrens. Mit
der Projektauflage kann angeordnet werden, dass Einsprachen gegen die
Enteignung sowie Entschädigungsbegehren etc. innert der Auflagefrist
eingereicht werden müssen (§ 17 Abs. 2 StrassG); diesfalls sind im
anschliessenden Enteignungsverfahren, das gemäss dem Gesetz betreffend die
Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) durchgeführt
wird (§ 21 StrassG) keine Einsprachen gegen die Enteignung mehr zulässig
(§ 17 Abs. 3 lit. b StrassG; vgl. VGr, 24. Mai 2006,
VB.2005.00567, E. 2.1). Vorliegend wurde allerdings auf eine entsprechende
Anordnung verzichtet, sodass das Einspracheverfahren getrennt vom
Enteignungsverfahren durchgeführt wird (vgl. den Entscheid des Regierungsrats,
S. 39, 41 f.); über Einsprachen gegen die Enteignung sowie
Entschädigungsbegehren wird daher erst anlässlich der Enteignung entschieden.
Bereits im Einspracheverfahren sind jedoch alle Einsprachen zu beurteilen, die
sich gegen das Projekt richten (§ 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG). Mit
diesen ist der Betroffene im nachfolgenden Enteignungsverfahren ausgeschlossen
(§ 17 Abs. 3 lit. a StrassG). 

Im angefochtenen Entscheid
beauftragte der Regierungsrat die Volkswirtschaftsdirektion, den Landerwerb
vorzunehmen, und er ermächtigte sie zur Durchführung von Enteignungsverfahren,
falls ein freihändiger Erwerb von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen
nicht möglich sei (Disp.-Ziff. VII). Gemäss den Erwägungen des Regierungsrats
wird das Enteignungsverfahren bei grossen Projekten mit komplexen
Landerwerbsverhältnissen erst nach der Rechtskraft des Entscheids über das
Ausführungsprojekt eröffnet (S. 41 f.). 

6.2 Die
Beschwerdeführerin 8 macht geltend, durch die Trennung des
Enteignungsverfahrens vom Projektierungsverfahren werde die Rechtsposition der
Eigentümer geschwächt. Anhand der Pläne des Ausführungsprojekts sei nicht ohne
Weiteres ersichtlich, in welchem Ausmass ihr Grundeigentum durch den
Strassenbau tangiert werde; dementsprechend laufe sie Gefahr,
Projekteinsprachen zu unterlassen. Die Abtrennung des Enteignungsverfahrens
widerspreche den Grundsätzen der Koordination zusammenhängender Entscheide. 

6.2.1
Bei der Errichtung einer Anlage, welche Entscheide mehrerer Behörden
erfordert, ist gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) für eine ausreichende Koordination zu sorgen (Abs. 1). Es sind
alle Gesuchsunterlagen gemeinsam öffentlich aufzulegen (Abs. 2
lit. b), die Entscheide sind möglichst gemeinsam oder gleichzeitig zu
eröffnen (Abs. 2 lit. d) und dürfen keine Widersprüche enthalten
(Abs. 3). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für das
Nutzungsplanungsverfahren (Abs. 4). Strassenprojekte sind
Sondernutzungspläne (VGr, 1. Juli 2010, VB.2010.00130, E. 5.4;
23. März 2006, VB.2005.00576, E. 2.3, www.vgrzh.ch), auf welche diese
Vorschriften zur Anwendung gelangen (Arnold Marti, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a N. 43). Ein
koordiniertes Vorgehen ist daher z.B. notwendig, wenn für den Bau einer Strasse
zusätzlich eine Rodungsbewilligung gemäss Waldgesetz oder eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 38 Abs. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar
1991 erforderlich ist (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006, E. 2.2,
www.bger.ch). 

Die formelle Koordination dient der materiellen
Koordination der Entscheide; sie ist erforderlich, wenn untrennbar miteinander
verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind (Peter Hänni, Planungs-­, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 458; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Art. 25a
N. 25, 32 f.). Das ist insbesondere dann der Fall, wenn eine
umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden muss, in welche Gesichtspunkte
der parallelen Verfahren einfliessen (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006,
E. 2.2.3, www.bger.ch). Dagegen begründet die Tatsache allein, dass
mehrere Verfahren dieselbe Anlage betreffen, noch keine Koordinationspflicht
(VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00367, E. 4, www.vgrzh.ch; Hänni,
S. 458 f.). 

6.2.2 Im Zusammenwirken von Strassenprojektierung
und Enteignung ist eine Koordination insoweit erforderlich, als über die Zulässigkeit
des Projekts (öffentliches Interesse, Vereinbarkeit mit den massgeblichen
Bestimmungen des Raumplanungs- und Umweltrechts etc.) und über die Zulässigkeit
der Enteignung gleichzeitig zu entscheiden ist; in beiden Verfahren ist eine
umfassende Interessenabwägung erforderlich, welche nicht getrennt vorgenommen
werden kann. 

Dieser Anforderung wird mit der Regel, dass Einsprachen,
die sich gegen das Projekt richten, bereits im Einspracheverfahren zu erheben
und zu beurteilen sind (vgl. § 17 Abs. 3 lit. a StrassG),
entsprochen. Dagegen können Fragen des Landerwerbs und der Entschädigung ohne
Weiteres abgetrennt und im Enteignungsverfahren behandelt werden. Das
Strassengesetz lässt zwar auch im Enteignungsverfahren noch Einsprachen
"gegen die Enteignung" zu, sofern diese nicht aufgrund ausdrücklicher
Anordnung bereits im Einspracheverfahren eingereicht werden mussten (§ 17
Abs. 2 und Abs. 3 lit. b StrassG). Dabei kann es sich jedoch
offensichtlich nicht mehr um Einsprachen handeln, welche das Projekt infrage
stellen; denkbar sind noch Streitpunkte betreffend den Umfang und die Dauer der
erforderlichen Landabtretung, nicht aber betreffend Linienführung, Dimensionen
oder Höhenlage der projektierten Verkehrsanlagen. Wird die Regelung des
Strassengesetzes in diesem Sinn verstanden, ist sie ohne Weiteres mit dem
Koordinationsgebot von Art. 25a RPG vereinbar. 

Dass der Bund für seinen
Zuständigkeitsbereich eine andere Lösung getroffen hat, bei welcher im selben
Entscheid sowohl über das Projekt wie auch über die enteignungsrechtlichen
Einwendungen geurteilt wird (Nationalstrassen: Art. 28 Abs. 1 NSG;
Eisenbahnanlagen: Ueli Stückelberger/Christoph Haldimann,
Schienenverkehrsrecht, in Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Basel 2008,
S. 251, N. 26; Flugplatzanlagen: Tobias Jaag/Julia Hänni, Luftverkehrsrecht,
Teil I, in Georg Müller, a.a.O., S. 339, N. 49), spricht nicht gegen
die vom Zürcher Strassengesetz getroffene Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat bewusst
darauf verzichtet, das im Bund praktizierte Modell der Entscheidkonzentration
auch den Kantonen vorzuschreiben (Marti, Art. 25a N. 5, 20). 

6.2.3
Zutreffend ist der Einwand der Beschwerdeführerin 8, dass der Umfang
der Inanspruchnahme ihres Eigentums aus den Plänen und Unterlagen des
Ausführungsprojekts noch nicht in allen Einzelheiten ersichtlich ist. Der
Beschwerdegegner bestätigt dies in seinen Stellungnahmen, indem er zu
verschiedenen Einwendungen der Beschwerdeführenden darauf hinweist, dass die
vorgebrachten Anliegen erst im Rahmen der Detailprojektierung abschliessend
beurteilt werden könnten. So stellt er der Beschwerdeführerin 1 mit Blick
auf die von ihr angestrebte Parkierungsanlage eine Zufahrt sowie weitere
Unterstützung anlässlich der Detailprojektierung in Aussicht. Der Beschwerdeführerin 8,
welche Vorkehrungen gegen Baulärm entsprechend der Massnahmenstufe C der Baulärm-Richtlinie
des Bundesamts für Umwelt verlangt, entgegnet er, dass aufgrund der bisherigen
Abklärungen im Rahmen des Ausführungsprojekts die Massnahmenstufe B
ausreiche; verfeinerte Angaben seien erst im Rahmen der Detailprojektierung
möglich. Für den Fall, dass sich dabei eine relevante Verschlechterung zeige,
werde dannzumal die Massnahmenstufe C angeordnet. Mit Bezug auf die
Luftbelastung während der Bauphase verweist er ebenfalls auf den Zeitpunkt der
Detailprojektierung. Den Beschwerdeführenden 9–11 sichert er zu, die von
ihnen beanstandete Linienführung im Bereich der Hofstrasse und Grüningerstrasse
im Rahmen der Detailprojektierung nochmals im Sinn ihrer Anliegen zu überprüfen.

Die genannten Vorbehalte betreffen zwar nur zum geringeren
Teil eine flächenmässige Inanspruchnahme von Eigentum der Beschwerdeführenden;
für den Entzug von Abwehrrechten gegen Immissionen gelten jedoch dieselben
Grundsätze. 

6.2.4 Das
Gebot der Koordination verlangt nicht, dass sämtliche Details eines Projekts im
Rahmen eines Gesamtentscheids (bzw. gleichzeitiger, koordinierter Entscheide)
beurteilt werden. Über einzelne Punkte untergeordneter Bedeutung kann auch
separat entschieden werden, sofern kein Abstimmungsbedarf mit dem koordinierten
(Haupt­)Entscheid besteht, die Rechte der Betroffenen nicht beeinträchtigt werden
und die Abtrennung aufgrund des kantonalen Rechts zulässig ist (BGr, 31. Januar
2003, 1A.172/2002, E. 2.3.1; BGE 124 II 293 E. 19b; vgl. Marti, Art. 25a
N. 17; Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 31). 

Dass bei einem Projekt vom Umfang und der Komplexität der
Zürcher Oberlandautobahn nicht jedes Detail der Bauausführung bereits bei der
Festsetzung des Gesamtprojekts abschliessend geregelt werden kann, leuchtet
ohne Weiteres ein. In der Regel handelt es sich bei diesen Details auch nicht
um Fragen, welche die Grundeigentümer und Anwohner in ihren geschützten
Interessen betreffen. Trifft dies trotzdem zu, wie es hier zum Teil der Fall
ist, muss es zulässig sein, diese Fragen von der Festsetzung des Gesamtprojekts
abzutrennen und separat zu entscheiden. Mit Bezug auf den Koordinationsbedarf
gelten auch hier die zum Entschädigungsverfahren genannten Grundsätze: Eine
Abtrennung kommt nur infrage für Details, die keinen Einfluss auf das
festzusetzende Projekt zeitigen können. 

6.2.5 Besonderer Beachtung bedarf dabei die Frage
des Rechtsschutzes. Wird über Anliegen der Beschwerdeführenden erst im Rahmen
der Detailprojektierung entschieden, stehen ihnen dannzumal die Rechtsmittel,
mit denen das Ausführungsprojekt wie vorliegend angefochten werden kann, nicht
mehr zur Verfügung. Ihr Rechtsschutz darf jedoch dadurch, dass einzelne Punkte
ihrer Einsprachen von der Festsetzung des Ausführungsprojekts abgetrennt und in
die Detailprojektierung verlagert werden, nicht beschnitten werden; das gilt
für alle Anordnungen, welche die Beschwerdeführenden in ihrer Eigenschaft als
Grundeigentümer oder in sonst wie rechtlich relevanter Weise treffen
(vgl. auch Art. 29a BV). 

Als Verfahren zur Gewährleistung des Rechtsschutzes eignet
sich in diesen Fällen das Enteignungsverfahren. In demselben sind zwar
grundsätzlich Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen, da über diese
bereits mit der Festsetzung zu entscheiden ist (§ 17 Abs. 3 und 4 StrassG).
Können jedoch bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts Einsprachen zu
untergeordneten Belangen aus den genannten Gründen nicht abschliessend
beurteilt werden, ist der Rechtsschutz nachträglich im Rahmen des
Enteignungsverfahrens zu gewähren. Diese Aufgabe ist dem Enteignungsverfahren
nicht fremd, kann doch bei Strassenprojekten von untergeordneter Bedeutung auch
gänzlich auf das Einspracheverfahren verzichtet werden, sodass Begehren um
Projektänderung direkt im Enteignungsverfahren zu behandeln sind (§ 17
Abs. 5 StrassG); diese Regelung ist für untergeordnete Aspekte eines
grösseren Projekts sinngemäss anwendbar. In beiden Fällen muss das Enteignungsverfahren
den Rechtsschutz auch dann gewährleisten, wenn keine Inanspruchnahme von Privateigentum
im Streit steht; die Rechtslage ist insofern mit jener vor der Revision des
Strassengesetzes von 1997 vergleichbar, als das Enteignungsverfahren ebenfalls
für den Rechtsschutz von Anwohnern herangezogen wurde, die von keiner Enteignung
betroffen waren (VGr, 24. Mai 2006, VB.2005.00567, E. 2.1;
25. Januar 1990, BEZ 1990 Nr. 1). 

6.2.6
Der Rechtsschutz nach kantonalem Recht gelangt freilich, wie die
Beschwerdeführenden zu Recht einwenden, nicht zur Anwendung, nachdem das
Projekt durch die Übernahme ins Nationalstrassennetz auf den Bund übergegangen
ist. Offenbar ist vorgesehen, die Detailprojektierung erst nach der Übergabe an
den Bund unter der Federführung des Bundesamts für Strassen (ASTRA) vorzunehmen
(Technischer Bericht, Zusammenfassung Lose 1+2, Fassung vom 22. November
2007, S. 20; ebenso die Beschwerdeantwort, N. 32). Soweit der
Beschwerdegegner Lösungen im Rahmen der Detailprojektierung in Aussicht stellt,
bedeuten diese Ausführungen daher Versprechen zulasten eines Dritten, der zu
den fraglichen Punkten soweit ersichtlich noch keine Zustimmung signalisiert
hat und von diesen wohl auch keine Kenntnis besitzt. 

Diese Fragen sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens. Sofern bei der Übergabe des Projekts an den Bund nicht
alle strittigen Aspekte der Einsprachen geklärt sind, wird es Sache des
Bundesrechts sein, den Rechtsschutz im erforderlichen Umfang zu gewährleisten.
Ebenfalls nicht hier zu beurteilen ist, ob unerledigte Punkte von Einsprachen
allenfalls ein Hindernis für die Übernahme des Projekts ins Nationalstrassennetz
darstellen. 

6.3 Die
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wenden ein, dass es nicht zulässig sei,
Enteignungen vorzunehmen, solange nicht feststehe, dass das Projekt tatsächlich
realisiert wird. 

Mit Bezug auf die Realisierung der Zürcher
Oberlandautobahn verbleiben, wie erwähnt, auch nach rechtskräftiger Festsetzung
des Ausführungsprojekts noch Unsicherheiten. Ob diese der Enteignung der
benötigten Flächen einstweilen entgegenstehen, ist jedoch vorliegend nicht zu
entscheiden. Nachdem Einwendungen gegen die Enteignung nicht im Einspracheverfahren
anzumelden waren, werden sie grundsätzlich erst im Enteignungsverfahren
behandelt; anders verhält es sich nur bei Fragen, welche die Festsetzung des
Ausführungsprojekts beeinflussen können (vorn, E. 6.2.2). Mit Bezug auf
den Zeitpunkt der Landabtretung besteht kein derartiger Koordinationsbedarf.
Die benötigten Flächen sind mit den Baulinien, die das Ausführungsprojekt
entlang den projektierten Verkehrsanlagen festsetzt, ausreichend gesichert
(§§ 99 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG]). 

Die der Volkswirtschaftsdirektion im angefochtenen
Beschluss erteilte Ermächtigung zur Durchführung von Enteignungsverfahren
bezieht sich lediglich auf die Einleitung dieser Verfahren und nimmt deren
Ergebnis nicht vorweg. Sie ist daher nicht zu beanstanden. 

6.4 Eine gegenteilige Beanstandung erhebt die
Beschwerdeführerin 8, welche bemängelt, durch die Abtrennung des
Enteignungsverfahrens vom Einspracheverfahren werde die Ungewissheit für die zu
Enteignenden in unzumutbarer Weise verlängert. Sie verlangt daher, dass der
Beschwerdegegner den Landerwerb auf jeden Fall möglichst bald durchführe. 

Mit ihrem Einwand zieht die Beschwerdeführerin die
Regelung von § 17 StrassG in Zweifel, welche die Zweiteilung des
Verfahrens ausdrücklich vorsieht. Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte für
die Annahme, dass das hier eingeschlagene zweistufige Vorgehen länger dauert
als ein kombiniertes Verfahren, bei welchem Einsprachen gegen die Enteignung
zugleich mit der Projektfestsetzung zu behandeln wären. Zu befürchten wäre vielmehr,
dass enteignungsrechtliche Einwendungen einzelner Beteiligter auch die
Projektfestsetzung verzögern würden, sodass für die Mehrzahl der zu Enteignenden
ein insgesamt längeres Verfahren resultierte. Die in § 17 StrassG
ermöglichte Abspaltung des Enteignungsverfahrens ist daher auch unter diesem
Gesichtspunkt nicht zu beanstanden. 

Wahl der Linienführung

7.
 

Mehrere Beschwerdeführende beanstanden die generelle
Linienführung der Autobahn im Bereich Wetzikon–Kreisel Betzholz. Sie
verlangen, dass eine andere Variante gewählt werde, welche die Moorlandschaft
Wetzikon/Hinwil grossräumig umfahre, und machen geltend, der angefochtene
Entscheid schenke den diesbezüglichen Einwänden keine ausreichende Beachtung. 

7.1 Wie der
Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, wurde die dem
Ausführungsprojekt zugrunde liegende Linienführung (Variante "Mitte
plus") im kantonalen Richtplan Verkehr behördenverbindlich festgelegt
(Beschluss des Kantonsrats vom 26. März 2007; Richtplantext S. 10,
Objekt Nr. 29; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen S. 25 f.,
Ziff. 54). Da den Beschwerdeführenden jedoch anlässlich der Festsetzung
des Richtplans kein Rechtsmittel zur Verfügung stand, haben sie im
Beschwerdeverfahren noch die Möglichkeit, Festlegungen des Richtplans zu
beanstanden (BGE 119 Ia 285 E. 3b; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer, Basler
Kommentar Bundesgerichtsgesetz, Art. 82 N. 37; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum RPG, Zürich 2010, Art. 33
Rz. 49; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 26). 

Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
VRG können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder
Ermessensunterschreitung sowie unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist nur zulässig,
wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG), was vorliegend nicht
zutrifft. 

Bei planungsrechtlichen Entscheiden, zu denen das
vorliegend strittige Strassenprojekt zählt, müssen zahlreiche, oft
widerstreitende Interessen gegeneinander abgewogen werden. Im Rahmen der ihm
obliegenden Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht nicht zu prüfen, welche
der von den Parteien verfochtenen Planungsvarianten den Vorzug verdient; seine
Aufgabe beschränkt sich auf die Untersuchung, ob das mit dem angefochtenen Beschluss
festgesetzte Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletzt. Hat
die fachkundig beratene Behörde in Kenntnis der wesentlichen Sachumstände eine
vertretbare Lösung getroffen, so hat das Verwaltungsgericht ihren Beurteilungsspielraum
zu respektieren (BGE 129 II 331 E. 3.2, RB 1981 Nr. 29;
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 83; Aemis-egger/Haag,
Art. 33 Rz. 77). Auch steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, die
mit dem Planungsentscheid verbundenen politischen Wertungen zu hinterfragen,
solange diese innerhalb des vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmens liegen.
Hinsichtlich der Auswirkungen eines Strassenprojekts auf die Umwelt ist eine
Gesamtbeurteilung vorzunehmen (VGr, 21. Juni 2007, VB.2006.00555, E. 2.3;
RB 2003 Nr. 20; BGE 118 Ib 599 E. 8). 

7.2 Der
Regierungsrat hat die Gründe, die zur Wahl der Variante "Mitte plus"
führten, im angefochtenen Entscheid zusammengefasst (S. 44 ff.) und
in der Beschwerdeantwort ergänzend erläutert (N. 22 ff.). Ferner
reichte er zwei Berichte zur Zweckmässigkeitsbeurteilung ein, die als Teil der
Projektunterlagen ausgearbeitet wurden (Bericht Phasen 1 und 2:
Variantenprüfung und Überprüfung technische Machbarkeit, Dok. Nr. 627/750;
Bericht Phase 3: Gesamtbeurteilung, Dok. Nr. 628/751; beide Dokumente
datieren vom 22. No-vember 2007). Der erste Bericht prüft und bewertet
verschiedene Varianten der Linienführung im Hinblick auf eine Mehrzahl von
Kriterien (Nutzen für den Verkehr, Sicherheit, Landbedarf, Beeinträchtigung der
Landschaft, Lärm, Grundwasser, Realisierbarkeit, Kosten). Der zweite vergleicht
das Projekt Zürcher Oberlandautobahn als Ganzes mit allfälligen Alternativen
(völliger Verzicht auf die Autobahn; Förderung des öffentlichen Verkehrs) und
beurteilt gestützt darauf die Frage nach der generellen Zweckmässigkeit des
Bauvorhabens.

7.3 Nach den
genannten Grundsätzen müssten die Beschwerdeführenden, um die Wahl der
Linienführung ernsthaft infrage zu stellen, darlegen, inwiefern die bei der
Festsetzung des Richtplans getroffenen Festlegungen unhaltbar seien. Dafür
genügt es nicht, auf Nachteile hinzuweisen, welche die vorliegend gewählte
Variante für einzelne Umweltaspekte mit sich bringt. Bei einem Strassenbau
dieser Art weist jede Linienführung Vor- und Nachteile in verschiedenen
Bereichen auf, und die Aufgabe der zuständigen Behörden ist es, diese
Interessen gesamthaft zu prüfen und gegeneinander abzuwägen. 

Eine in diesem Sinn substanziierte Auseinandersetzung mit
dem Variantenentscheid des Richtplans findet sich in den meisten Beschwerden
nicht. Die im zweiten Bericht behandelte Grundsatzfrage wird von den
Beschwerdeführenden nicht explizit zum Thema ihrer Beschwerden gemacht und sie
wäre denn auch höchstens beschränkt justiziabel. Die Wahl der grossräumigen
Linienführung wird nur von der Beschwerdeführerin 8 in einer den genannten
Anforderungen entsprechenden Weise gerügt. Andere Beschwerdeführende haben sich
mit einzelnen Teilaspekten näher auseinandergesetzt. 

7.4 Die
Beschwerdeführerin 8 beanstandete in ihrer Beschwerde vor allem, dass die
Erwägungen des angefochtenen Entscheids keine zureichende Begründung der
Variantenwahl enthielten. Nachdem der Beschwerdegegner die Berichte zur
Zweckmässigkeitsbeurteilung eingereicht hatte, setzte sie sich in der Replik
mit diesen auseinander: 

-      Zum
einen bezeichnet sie die Aussagen des ersten Berichts bezüglich der Auswirkungen
der Variante Süd auf das Grundwasser als widersprüchlich. 

Beim Vergleich der Varianten
(Phase 1) rechnet der Bericht für die von der Beschwerdeführerin
befürwortete Variante "Süd" in Bezug auf das Grundwasser mit gewissen
Schwierigkeiten, jedoch mit keiner erheblichen Beeinträchtigung (S. 22).
Die Variante wird in diesem Punkt ebenso wie die vom Regierungsrat bevorzugte
Variante "Mitte plus" als schwach negativ (Note -1) bewertet
(Tabellen S. 18 und 23). Der Abschnitt über die technische Machbarkeit
(Phase 2) erwähnt dann jedoch für die Variante Süd grosse Schwierigkeiten
mit Bezug auf den Bau im Grundwasser, welche deren Machbarkeit infrage stellen
(S. 28 f.). 

Offenbar wurden die beiden
Teile des Berichts zu verschiedenen Zeiten oder von verschiedenen Mitarbeitern
erstellt. Zu beachten ist jedoch, dass die Varianten Süd und Mitte plus im
ersten Teil des Berichts unter Berücksichtigung sämtlicher Kriterien insgesamt
gleich gut abschnitten. In Anbetracht des grossen Ermessens, welches dem Regierungsrat
und insbesondere dem Kantonsrat bei der Wahl der Linienführung zusteht, war es
daher auch ohne die erwähnten Schwierigkeiten der technischen Machbarkeit ohne
Weiteres zulässig, der Variante "Mitte plus" den Vorzug zu geben.
Diese Behörden sind denn auch nicht an eine genaue tabellarische Bewertung und
Benotung der Vor- und Nachteile gebunden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen,
dass die vorgenommene Bewertung angesichts des unterschiedlichen Gegenstands
der Phasen 1 und 2 sowie der Umschreibung des Indikators
"Wasser" in Phase 1 nicht als widersprüchlich zu beurteilen ist.
Wie es sich mit den genannten Schwierigkeiten verhält, braucht daher nicht
näher abgeklärt zu werden; der beantragte Beizug der Machbarkeitsstudie und die
Anordnung einer Oberexpertise zur Variante Süd sind nicht erforderlich. 

-      Sodann
beanstandet die Beschwerdeführerin 8, im zweiten Bericht werde die
Variante "Mitte plus" bezüglich der Eingriffe in die Landschaft zu
günstig beurteilt (S. 11 f.). Dieser zweite Bericht befasst sich
jedoch, wie erwähnt, mit der Grundsatzfrage, ob die Zürcher Oberlandautobahn
überhaupt zweckmässig sei, wobei für das Bauprojekt die Variante "Mitte
plus" zugrunde gelegt wird. Ein Vergleich verschiedener Varianten der
Linienführung wird damit nicht angestrebt, und für diesen lässt sich aus dem Bericht
auch nichts ableiten. 

-      Dass
es sich bei beiden Berichten, wie die Beschwerdeführerin 8 ausführt, um
keine unabhängigen Expertisen handle, trifft insofern zu, als diese Abklärungen
– ebenso wie die gesamte Projektierung der Verkehrsanlage und auch der UVB –
vom Kanton im Hinblick auf dieses Projekt in Auftrag gegeben wurden und nicht
die Stellung gerichtlicher Gutachten beanspruchen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, dass der
Variantenentscheid ohne vertiefte Abklärungen getroffen worden sei. 

7.5 Die
Beschwerdeführenden 2–5 verlangen insbesondere den Verzicht auf den Halbanschluss
Wetzikon-Ost. Nebst Bedenken des Moor- und Landschaftsschutzes machen sie
geltend, dieser Halbanschluss sei auch verkehrstechnisch nicht sinnvoll. Der
Vertreter der Beschwerdeführerin 3 führte am Augenschein aus, für den
Lastwagenverkehr führe der geplante Zubringer zunächst über einen rund 1 bis
2 km langen Umweg durch Wohnquartiere und erst anschliessend zurück ins
Industriegebiet. Angesichts der grossen Nachteile (Lärmbelastung, Verlust von
Landreserven) und des geringen Nutzens sei die Verhältnismässigkeit dieser
Strassenbaute fraglich. 

Der Halbanschluss Wetzikon-Ost ist ein wesentlicher
Bestandteil der Variante "Mitte plus"; er ist das Merkmal, welches
diese von der Variante "Mitte minus" unterscheidet und ihr im
Variantenvergleich zu einer günstigeren Bewertung verhalf (Zweckmässigkeitsbeurteilung,
Bericht Phasen 1 und 2, S. 17 ff., 24 f.). Die Berechtigung
des Halbanschlusses kann daher nur im Gesamtzusammenhang der Vor- und Nachteile
der Varianten beurteilt werden, mit welchen sich die Beschwerdeführenden jedoch
nicht in der erforderlichen Weise substanziiert auseinandersetzen. Im Übrigen
ist ohne Weiteres deutlich, dass die verkehrstechnische Bedeutung des
Halbanschlusses weit über die Erschliessung des Industriegebiets an der
Hofstrasse hinausgeht und nicht allein am Nutzen für dieses Gebiet gemessen werden
kann. 

7.6 Die
Beschwerdeführer 4 und 5 schlagen schliesslich eine neue Variante der
Linienführung vor, die zwischen den Varianten Süd und Mitte plus zu liegen
käme. Der Beschwerdegegner hat in der Beschwerdeantwort auf verschiedene
Nachteile dieses Vorschlags hingewiesen (N. 85 ff.). 

Zu dieser Variante liegen noch keine vertieften
Abklärungen vor. Die Beschwerdeführer setzen sich aber ohnehin nicht
substanziiert mit der Festlegung des Richtplans und den dort berücksichtigten
Kriterien auseinander. Der von ihnen genannte Vorteil der vorgeschlagenen
Streckenführung – diese würde den Bau der Autobahn vollständig ausserhalb des
strittigen (gemäss ihren Vorstellungen erweiterten) Perimeters der
Moorlandschaft ermöglichen – genügt nach dem Gesagten nicht, um die mit der
Richtplanfestsetzung getroffene Interessenabwägung insgesamt infrage zu stellen.

7.7 Auf
Einwände bezüglich der gewählten Linienführung ist damit im Beschwerdeverfahren
nicht weiter einzugehen. Zu prüfen ist hingegen, ob das Ausführungsprojekt, das
auf dieser Linienführung beruht, mit den anwendbaren Rechtsnormen vereinbar
ist. 

Formelle Fragen bezüglich Umwelt- und
Landschaftsschutz

8.
 

8.1 Einzelne
Beschwerdeführende weisen darauf hin, dass für die Zürcher Oberlandautobahn,
würde diese gemäss dem Nationalstrassenrecht des Bundes projektiert, eine mehrstufige
UVP durchgeführt werden müsste. Sie leiten daraus jedoch keine konkreten
Forderungen für das kantonale Verfahren ab. Tatsächlich ist dieser Aspekt
vorliegend nicht von Bedeutung. Ob der Bund das nach kantonalem Recht
festgesetzte Projekt dereinst übernehmen kann und welche ergänzenden Massnahmen
dannzumal allenfalls erforderlich sind, wird durch die zuständigen Bundesbehörden
aufgrund der anwendbaren Bestimmungen des Nationalstrassenrechts zu beurteilen
sein und ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Dass für Nationalstrassen eine mehrstufige UVP
durchgeführt wird, beruht im Übrigen darauf, dass die Projektierung dort in
einem mehrstufigen Entscheidungsprozess durchgeführt wird, auf welchen die
Prüfung der Umweltverträglichkeit entsprechend dem Grundsatz von Art. 6
UVPV abzustimmen ist. Dass die mehrstufige UVP deswegen gründlicher oder
zuverlässiger sei als die im Kanton durchgeführte einstufige, kann daraus nicht
abgeleitet werden. 

8.2 Mehrere
Beschwerdeführende vertreten die Auffassung, das strittige Strassenprojekt
hätte der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) zur
Begutachtung unterbreitet werden müssen. Für Nationalstrassenprojekte sei diese
Begutachtung zwingend, und da vorgesehen sei, das Projekt dem Bund zu übergeben
und als Nationalstrasse zu realisieren, sei diese Anforderung auch hier zu
beachten. Die zuständigen Fachstellen des Kantons stellten denselben Antrag. 

Gemäss Art. 7 NHG ist die Begutachtung durch die ENHK
zwingend erforderlich, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt
beeinträchtigt werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist. Die
"Drumlinlandschaft Zürcher Oberland" ist im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) als Schutzobjekt verzeichnet (Verordnung
vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler,
VBLN, SR 451.11, Objekt Nr. 1401). Der Perimeter des Schutzobjekts
wird in seinem nördlichsten Bereich von der zum Halbanschluss Wetzikon-Ost gehörenden
Brücke Schwändi überspannt, wobei ein Brückenpfeiler innerhalb des Perimeters
gesetzt wird. Die Voraussetzung, dass durch den Strassenbau ein Objekt gemäss
Bundesinventar beeinträchtigt werden könnte, ist damit erfüllt. 

Würde die Zürcher Oberlandautobahn vorliegend als
Nationalstrasse projektiert, wäre eine Begutachtung, wie die
Beschwerdeführenden zutreffend feststellen, demnach zwingend erforderlich, denn
der Bau einer Nationalstrasse gilt als Erfüllung einer Bundesaufgabe. Die Autobahn
wurde und wird indessen nach kantonalem Recht als kantonale Verkehrsanlage
projektiert; die Übernahme ins Nationalstrassennetz ist zwar vorgesehen, aber
bis heute weder definitiv beschlossen noch vollzogen. Für das vorliegende Verfahren
ist daher auch mit Bezug auf die Begutachtung durch die ENHK vom bisherigen
Rechtszustand auszugehen. 

Bei dieser Ausgangslage ist weder eine obligatorische
Begutachtung nach Art. 7 NHG vorzunehmen noch kommt eine fakultative nach
Art. 8 NHG (dazu BGE 136 II 214 E. 4.1) infrage, denn auch diese
findet nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe statt (Jörg Leimbacher,
Kommentar NHG, Art. 8 N. 2). Denkbar wäre hingegen eine freiwillige Begutachtung
gemäss Art. 17a NHG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 lit. e
NHV; nach diesen Bestimmungen kann die ENHK mit Zustimmung des Kantons ein
Gutachten erstatten, "sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach
Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt beeinträchtigen könnte, das in einem
Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG aufgeführt oder anderweitig von
besonderer Bedeutung ist" (Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV).
Diese Voraussetzung wäre hier erfüllt. 

Der Beschwerdegegner hätte somit zwar die Möglichkeit, ein
Gutachten der ENHK zu veranlassen. Er ist dazu jedoch nicht verpflichtet, und der
Verzicht auf die Begutachtung steht in seinem Ermessen, welches vom Verwaltungsgericht
nicht überprüft wird. Ob das Gutachten der ENHK eine Voraussetzung für die
spätere Übernahme des Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz darstellt, ist
hier nicht zu entschieden. 

8.3 Die
Beschwerdeführenden berufen sich in zahlreichen Punkten auf Stellungnahmen
kantonaler Fachstellen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die einzelne
Aspekte des Ausführungsprojekts negativ beurteilten. 

Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch
die Umweltschutzfachstelle gemäss Art. 9 Abs. 5 USG wird von der
Rechtsprechung einer "amtlichen Expertise" gleichgestellt, von
welcher die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf. Das
gilt jedoch nur hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen; die rechtliche
Würdigung ist nicht Sache der Fachstelle (BGr, 3. April 1996, URP 1996
S. 382, E. 10a; Heribert Rausch/Helen Keller, Kommentar USG,
Art. 9 N. 124 mit Hinweisen). Auch kommt diese Bedeutung in erster
Linie dem Bericht der (zentralen) kantonalen Umweltschutzfachstelle
(Art. 12 Abs. 1 UVPV) zu, d.h. im Kanton Zürich jenem der Koordinationsstelle
für Umweltschutz (KofU). Die Stellungnahmen von "weiteren Personen, Kommissionen,
Organisationen oder Behörden" (Art. 17 lit. f UVPV), die der
Fachstelle als Grundlage ihrer Prüfung dienen (vgl. Rausch/Keller,
N. 120), haben nicht denselben Stellenwert. 

Die von den Beschwerdeführenden zitierten Fachstellen
äusserten sich verschiedentlich zu Rechtsfragen, insbesondere zur Vereinbarkeit
des Projekts mit Art. 78 Abs. 5 BV und zu dessen
"Umweltverträglichkeit" insgesamt. Solche Aussagen waren für den
Regierungsrat nach dem Gesagten nicht verbindlich, und sie stammten zumeist
auch nicht von der zentralen Fachstelle KofU. An diese Stellungnahmen war der
Regierungsrat daher bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts nicht gebunden.
Auch die Anträge der Fachstellen musste er nicht fraglos übernehmen; wo er von
ihnen abgewichen ist, hat er dies in seinem Beschluss summarisch begründet. 

Aufgabe des Regierungsrats war es, seinen Entscheid in
gesamthafter Abwägung aller infrage stehenden Interessen zu treffen, soweit die
Gesetzgebung eine Abwägung zulässt und erfordert. Diese Interessenabwägung ist
Rechtsfrage. Neben den Anliegen des Umwelt- und Landschaftsschutzes waren dabei
Gesichtspunkte der Verkehrsführung, Fragen der Verkehrssicherheit und der
Bautechnik, die Bau- und Betriebskosten und Weiteres zu berücksichtigen. Dass
die Fachstellen sich auf die Anliegen ihres Bereichs konzentrieren und die dort
zutage tretenden Nachteile hervorheben, entspricht ihrer Aufgabe und dient der
Optimierung des Projekts. Die Rechtmässigkeit des angefochtenen
Ausführungsprojekts hängt jedoch nicht davon ab, dass es von sämtlichen
Fachstellen positiv beurteilt wird. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der
Beschwerdeführerinnen ist daher nur einzugehen, soweit darin konkrete Einwendungen
zu rechtlich relevanten Fragen erhoben werden. 

Moorschutz 

- Allgemein 

9.
 

9.1 Die
projektierte Verkehrsanlage liegt im Bereich mehrerer Schutzobjekte des Moorschutzes
und Moorlandschaftsschutzes: 

-      Die
Moorlandschaft Nr. 106 "Wetzikon/Hinwil" verläuft nordöstlich
des Tunnels Alt Hellberg und reicht im Nordwesten nahe an den Halbanschluss
Wetzikon-Ost, im Südosten an den Kreisel Betzholz heran. Der westlichste
Abschnitt der Moorlandschaft soll von der Autobahn in einem Tunnel durchquert
werden. 

-      Die
Hochmoore Nr. 104 "Ambitzgi/Böhnlerriet" und Nr. 105
"Oberhöfler Riet" sowie die Flachmoore Nr. 57
"Ambitzgi" und Nr. 58 "Wetziker Riet/Oberhöfler Riet/
Schwändi/Hiwiler Riet", die sich an manchen Stellen bis in die
unmittelbare Nähe der geplanten Verkehrsanlagen erstrecken. 

Die befürchteten Auswirkungen der Verkehrsanlage auf die
Moorlandschaft und die Moore wurden bei der Prüfung der Umweltverträglichkeit
von verschiedenen Stellen thematisiert und waren wesentlicher Anlass für die
Projektänderungen, welche die ergänzende Projektauflage von 2007 erforderlich
machten. 

9.2 Gemäss
Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung sind Moore und Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es
dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden.
Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen
landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Mit diesem
beinahe absoluten Veränderungsverbot geniessen Moore und Moorlandschaften von
Verfassungs wegen einen strengeren Schutz als andere Schutzobjekte des Umwelt-
und Landschaftsschutzes; auch eine Interessenabwägung im Einzelfall zwischen
dem verfassungsrechtlichen Veränderungsverbot und Nutzungsinteressen kommt
nicht infrage (BGE 127 II 184 E. 5 b/aa). 

Das NHG unterstellt die Moore
den Vorschriften über den Biotopschutz (Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a,
18c und 18d NHG), wobei Moore jedoch insofern einem strengeren Schutz
unterliegen, als das unmittelbar anwendbare Veränderungsverbot von Art. 78
Abs. 5 BV keine Interessenabwägung nach Art. 18 Abs. 1ter
NHG zulässt (BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996 S. 815,
E. 6a; Seitz/Zimmermann, S. 179). Die Umschreibung der Moore von
nationaler Bedeutung und der zu gewährleistende Schutz ergeben sich aus der
Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 (HMV) und der Flachmoorverordnung
vom 7. September 1994 (FMV). 

Den Schutz der Moorlandschaften regeln die
Art. 23b–23d NHG sowie die Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996
(MLV). Nach Art. 23d Abs. 1 NHG sind Gestaltung und Nutzung von
Moorlandschaften zulässig, "soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften
typischen Eigenheiten nicht widersprechen"; Absatz 2 enthält eine
nicht abschliessende Aufzählung zulässiger Nutzungen. Das Gesetz ersetzt damit
die verfassungsrechtliche Voraussetzung, wonach solche Nutzungen nur zulässig
sind, wenn sie der Moorlandschaft dienen, durch eine weniger einschränkende,
nach welcher sie mit dem Schutz der Moorlandschaft bloss verträglich
sein müssen (BGr, 7. September 2005, 1A.40/2005, E. 4.1, www.bger.ch;
BGE 124 II 19 E. 5c; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und
Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 249 f.). Die
Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung ist umstritten (Arnold Marti, Kommentar
BV, 2. A., 2008, Art. 78 N. 17; Keller, Kommentar NHG,
Art. 23d N. 4; Waldmann, S. 283 f.). Auf jeden Fall ist sie
möglichst verfassungskonform anzuwenden (BGE 123 II 248 E. 3 a/cc); insbesondere
bleibt für weitere Ausnahmen, die über die in Art. 23d Abs. 2 NHG
aufgezählten hinausgehen, trotz des nicht abschliessenden Charakters der
Aufzählung nur sehr wenig Raum (BGr, 23. September 2003, 1A.124/2003,
E. 4.4; 7. März 2000, 1A.14/1999, E. 3b, beide unter
www.bger.ch). 

9.3 Im
Zusammenhang mit der Projektierung der Zürcher Oberlandautobahn liessen die kantonalen
Behörden zwei Rechtsgutachten zu Fragen des Moorschutzes ausarbeiten: 

-      Im Hinblick auf die Erstellung des
Ausführungsprojekts erstattete Dr. Peter M. Keller, Bern, am
7. September 2000 ein Rechtsgutachten zur "Linienführung im Bereich
der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil". 

-      Im
Anschluss an die Projektänderungen von 2007 erstellte Prof. Dr. Bernhard Waldmann,
Freiburg, im Mai 2007 ein Gutachten "Rechtliche Beurteilung der Relevanz
von Stickstoff-Depositionen in Mooren von nationaler Bedeutung". 

- Perimeter der Moorlandschaft 

10.
 

Die Beschwerdeführer 4 und 5 beanstanden vorweg die
Abgrenzung des Perimeters der Moorlandschaft Nr. 106
"Wetzikon/Hinwil". 

10.1 Der
Beschwerdeführer 5 hatte diesen Einwand in seiner Einsprache vom
23. No-vember 2005 noch nicht vorgebracht. Der Beschwerdeführer 7
hatte ihn mit Einsprache vom 14. Dezember 2005 zwar erhoben, doch war
diese verspätet und daher nicht zulässig (vorn, E. 3.2). Da es sich jedoch
um eine Rechtsfrage handelt, kann diese noch im Beschwerdeverfahren zur Sprache
gebracht werden. Auch die zugehörigen neuen Tatsachenbehauptungen sind zulässig,
nachdem das Verwaltungsgericht hier als erste gerichtliche Instanz entscheidet
(§ 52 Abs. 2 VRG). 

10.2 Das
Bundesinventar der Moorlandschaften ist eine Verordnung des Bundesrats und kann
von den Gerichten akzessorisch auf ihre Verfassungs- und Gesetzeskonformität
überprüft werden. Soweit jedoch Verfassung und Gesetz dem Bundesrat einen
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum einräumen, haben die Gerichte diesen zu
respektieren und dürfen sie nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen des
Bundesrats setzen (BGE 127 II 184, E. 5a; BGr, 29. November 1994, ZBl
97/1996 S. 122, E. 5a; Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997,
Art. 18a N. 12; Waldmann, S. 152 ff.). 

Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung
betont, dass der Gesetzgeber den Bundesrat und damit
ein politisches Organ mit der Inventarisierung der Moorlandschaften und der
Festlegung der Grenzen der Moorlandschaften beauftragt habe. Als
Verordnungsgeber sei der Bundesrat für die normative Konkretisierung des
Moorschutzes verantwortlich. Dies lege die Annahme nahe, dass ihm auch bei der
Handhabung der unbestimmten Gesetzesbegriffe von Art. 23b NHG ein gewisser
Konkretisierungsauftrag im Einzelfall und damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt
worden sei; dafür spreche auch die ausdrückliche Verpflichtung des Bundesrats
in Art. 23b Abs. 3 NHG, bei der Bezeichnung der Moorlandschaften eng
mit den Kantonen zusammenzuarbeiten. Die Kantone hätten zwar kein Vetorecht,
doch sei die hier vorgesehene Zusammenarbeit enger als bei den anderen Bundesinventaren
und gehe über eine blosse Anhörung hinaus (unter Hinweis auf Keller, Art. 23b
N. 14; Waldmann, S. 143 f.). Wohl habe sich der Bundesrat an die
gesetzlichen Kriterien zu halten, doch seien diese nicht so präzis gefasst,
dass sie in jedem Einzelfall zu klaren und eindeutigen Ergebnissen führten. Das
gelte vor allem für die Abgrenzung des Perimeters am Rand einer Moorlandschaft:
Die Frage, ob ein bestimmter Landschaftsteil noch eine hinreichend enge
Beziehung zu den Mooren besitze, lasse sich oft nicht eindeutig beantworten, sodass
es mehrere mit dem Gesetz vereinbare, vertretbare Lösungen geben könne (unter
Hinweis auf Keller, Kommentar NHG, Art. 23b N. 14 und 17; Waldmann,
S. 143 f., 172 f.; Urs Hintermann, Inventar der Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, BUWAL-Schriftenreihe
Umwelt Nr. 168, Bern 1992, S. 21). Wenn sich der
Bundesrat im Einvernehmen mit dem betroffenen Kanton für eine mit dem Gesetz
vereinbare Grenzziehung entschieden habe, sei diese Abgrenzung von den anwendenden
Behörden und Gerichten zu respektieren. Diese dürften die Grenzziehung nur korrigieren,
wo der Bundesrat seinen Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht
habe (BGE 127 II 184, E. 5a bb). 

Einschränkend fügte das Bundesgericht bei, der Spielraum des
Bundesrats dürfe nicht so weit verstanden werden, dass eine effektive
gerichtliche Kontrolle nicht mehr möglich sei. Die Aufnahme einer Parzelle in
ein Moor- oder Moorlandschaftsinventar könne einschneidende
Eigentumsbeschränkungen zur Folge haben, und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie
Art. 30 Abs. 1 BV verlangten daher zumindest eine nachträgliche,
akzessorische gerichtliche Überprüfung der bundesrätlichen Festlegung. Das kantonale
Gericht müsse und dürfe somit prüfen, ob der Bundesrat sich an die gesetzlichen
Vorgaben in Art. 23b NHG gehalten und seinen Beurteilungsspielraum nach
dem Zweck des Gesetzes, im Sinn des verfassungsrechtlichen Moorschutzes,
ausgeübt habe. Es dürfe auch einschreiten, wenn der Bundesrat von einem
falschen Sachverhalt ausgegangen sei. Dagegen dürfe es nicht eine vertretbare
Abgrenzung der Moorlandschaft durch eine andere ersetzen (BGE 127 II 184,
E. 5a/cc und dd). 

10.3 Gemäss Art. 23b
Abs. 1 NHG ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Mass
durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft, deren
moorfreier Teil zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller
oder geschichtlicher Beziehung steht. Um von besonderer Schönheit und
nationaler Bedeutung zu sein, muss die Moorlandschaft zudem gemäss Art. 23b
Abs. 2 NHG in ihrer Art einmalig sein oder in einer Gruppe von vergleichbaren
Moorlandschaften zu den wertvollsten gehören. 

Dass die Moorlandschaft Nr. 106
"Wetzikon/Hinwil" als Ganzes diese Kriterien erfüllt und zu Recht
inventarisiert wurde, ist unbestritten. Strittig ist dagegen ihre Ausdehnung,
wobei sich die Kritik unter anderem auf das Vorgehen bei der Festlegung des
Perimeters bezieht. In einem Vernehmlassungsentwurf des Bundes von 1991 war
vorgesehen, der Moorlandschaft Nr. 106 im Süden und Norden zusätzliche
Flächen zuzuweisen, die über den heutigen Perimeter hinausgingen und die
vorgesehene Linienführung der Zürcher Oberlandautobahn behindert hätten. Im
Rahmen einer Einigung des Zürcher Regierungsrats mit dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt BAFU) von 1993 wurde dann
der heutige Perimeter bestimmt, welcher ermöglicht, dass alle oberirdischen
Teile der Verkehrsanlage ausserhalb der Moorlandschaft erstellt werden können.
Diese Grenzziehung wurde vom Bundesrat 1996 bestätigt. 

Die damals vorgenommenen Reduktionen betrafen drei
Teilbereiche: 

-      das
Gebiet Schwändi im nördlichsten Teil des Perimeters, über welches ein
Viadukt des Halbanschlusses Wetzikon-Ost führen soll;

-      das
westlich davon gelegene Gebiet Allenberg, in welchem die Autobahn
zwischen den Tunnels Grüt-Morgen und Alt Hellberg oberirdisch geführt wird (mit
Abzweigungen für den Halbanschluss Wetzikon-Ost): 

-      das
Gebiet Hellberg nordwestlich des Kreisels Betzholz, welches für die
oberirdische Strecke zwischen dem Tunnel Alt Hellberg und dem Kreisel Betzholz
beansprucht wird. 

Würden diese Gebiete heute vom Perimeter der
Moorlandschaft Nr. 106 umfasst, wäre das strittige Strassenprojekt, das in
diesen Bereichen oberirdische Verkehrsanlagen vorsieht, mit dem Schutz der
Moorlandschaft zweifellos nicht vereinbar. Das machen die Beschwerdeführer denn
auch geltend. 

10.4 Die
Beschwerdeführer stützen sich bei ihrer Kritik im Wesentlichen auf den seinerzeitigen
Vernehmlassungsentwurf, der von Fachleuten des Bundes ausgearbeitet worden sei
und eine landschaftlich logische Abgrenzung vorgenommen habe: 

-      In
den Gebieten Schwändi und Allenberg habe der Entwurf einen Perimeterverlauf
"nach den bestehenden naturräumlichen Gegebenheiten" vorgesehen.
Unter anderem bilde der Wald einen Teil der Moorlandschaft, weshalb deren
Grenze dem Waldrand entlang verlaufen müsse; der jetzt festgelegte Perimeter
befinde sich jedoch rund 30 m tief im Wald. Für den Bereich Allenberg
verweisen die Beschwerdeführer auf die Begründung des ursprünglichen Entwurfs,
wonach beide Seiten des Allenbergs aus dem Moor einsehbar seien, weshalb der
nächste Drumlin mit einbezogen werde. Der Einbezug in die Moorlandschaft sei
auch nötig, um eine weitere Überbauung dieses gut einsehbaren Hügels zu
verhindern. 

-      Im Gebiet Hellberg umfasste die Moorlandschaft
gemäss dem Entwurf zusätzlich Teile des Flachmoors Nr. 58, nämlich eine
kleine Moorfläche unmittelbar südwestlich der Eisenbahnlinie und eine etwas
grössere nordöstlich von Hellberg (Flachmoor Hellbergriet, auch Chliriet
genannt). Der Perimeter der Moorlandschaft reichte noch über diese Flächen
hinaus; der Entwurf begründete die Grenzziehung damit, dass der Sichthorizont
des Flachmoors bei Hellberg durch den Rand des Sennwaldes und anschliessend
durch den Drumlin gebildet werde, auf dem die Siedlung Hellberg steht. Die Beschwerdeführer
beanstanden, dass von diesem gut nachvollziehbaren Verlauf ohne sachlichen
Grund abgewichen werde und die genannten Moorflächen nun ausserhalb der Moorlandschaft
zu liegen kämen. 

10.5 Wenn der
Entwurf eine grosszügigere Grenzziehung zugunsten der Moorlandschaft vorsah und
der heutige Perimeter von diesem abweicht, bedeutet dies noch nicht, dass die
definitive Grenzziehung rechtswidrig ist; ein ähnlicher Sachverhalt lag auch
dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts BGE 127 II 184 zugrunde. Die im Entwurf
genannten Gründe für die vorgeschlagene Grenzziehung sind zweifellos von
Bedeutung, doch sind sie nicht allein massgeblich. Für die Abgrenzung einer
Moorlandschaft bestehen weniger klare Kriterien als für Moore, bei welchen der
Biotopschutz im Vordergrund steht. Auch aus der Tatsache, dass die Gründe, die
den Bundesrat zum Abweichen von den Vorschlägen der vorbereitenden Kommission
bewogen haben, nicht aktenkundig sind, kann nicht ohne Weiteres geschlossen
werden, dass er auf eine gesetzeskonforme Prüfung verzichtet habe (BGE 127 II
184 E. 5b cc). 

Der Gutachter Keller hat zu den drei Bereichen, in welchen
die Grenzen der Moorlandschaft Nr. 106 gegenüber dem
Vernehmlassungsentwurf enger gezogen wurden, Stellung genommen und ist dabei zu
folgender Beurteilung gelangt (Gutachten, S. 16 f.): 

-      Beim
Gebiet Schwändi entstehe weder vom dort gelegenen Flachmoorteil noch von
einem der umliegenden Punkte aus der Eindruck einer Moorlandschaft. Dieses
könne daher nicht als Teil der Moorlandschaft Nr. 106 gelten.

-      Beim
Gebiet Allenberg liege der aus dem Perimeter ausgeschlossene Bereich
hinter dem Allenberg und damit hinter dem letzten Drumlin praktisch am
Siedlungsrand von Wetzikon, der sich an dieser Stelle durch hässliche
Industriebauten kennzeichne. Er umfasse keine Moore und stehe zu diesen soweit
ersichtlich auch nicht in enger ökologischer, visueller, kultureller oder
geschichtlicher Beziehung. Auch aufgrund der bestehenden Besiedlung und Nutzung
und aufgrund der Verwendung natürlicher Grenzen erscheine die heutige
Grenzziehung nachvollziehbar. 

-      Kritischer äussert sich der Gutachter zum Gebiet Hellberg.
Er verweist auf die im Bericht zum Vernehmlassungsentwurf genannten wichtigen
Gründe für dessen Einbezug in die Moorlandschaft: Einbezug des Flachmoors
Hellbergriet, Rand des Sennwalds als Sichthorizont, herkömmliche
landwirtschaftliche Nutzung und Bauweise ausserhalb der Siedlung Hellberg,
Einbezug des unbewaldeten Drumlins Zil. Nach den Aussagen des BUWAL in dessen
Stellungnahme vom 4. November 1993 gehöre diese Landschaftskammer
ebenfalls zur Moorlandschaft, wenn auch nicht zu deren Kerngebiet. In
landschaftlicher Hinsicht sei sie durch einen Drumlin sowie nach den Angaben
der kantonalen Fachstelle Naturschutz durch das gemeinsame hydrologische Einzugsgebiet
der Moore Hellbergriet und Oberhöfler Riet mit dem geltenden Perimeter der
Moorlandschaft verbunden. Der Gutachter bezeichnet es daher als "mehr als
fraglich", ob dieser Bereich zu Recht aus dem Perimeter der Moorlandschaft
ausgeklammert worden sei, und schlägt vor, die Frage durch eine Fachperson des
Moorlandschaftsschutzes vertiefter beurteilen zu lassen. 

10.6
 

10.6.1
Im Gebiet Schwändi ist zu unterscheiden zwischen der nördlichsten
Ecke in der Verzweigung der Bahnlinien und der südwestlich anschliessenden
Perimetergrenze, die durch den Wald verläuft. 

Im Dreieck zwischen den Bahntrassees besteht eine
widersprüchliche Situation, indem der Perimeter der Moorlandschaft dort sogar
weniger weit geht als jener des Flachmoors Schwändi (Teil des Flachmoorobjekts
Nr. 58); dieses reicht in nordwestlicher Richtung ca. 40 m über die
Moorlandschaft hinaus. Der Widerspruch dürfte darauf zurückzufüh