# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 802f8d8d-68cb-592b-bec4-1782029c2472
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-07-15
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.07.2009 A-5237/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5237-2008_2009-07-15.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-5237/2008
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 5 .  J u l i  2 0 0 9

Richter Beat Forster (Vorsitz), Richter André Moser, 
Richterin Marianne Ryter Sauvant, 
Gerichtsschreiber Mario Vena.

Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
Klägerin,

gegen

Schweizerische Rettungsflugwacht (Rega), 
Rega Center, Postfach 1414, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Klaus Neff und 
Rechtsanwältin Dr. Sarah Theuerkauf, Schützengasse 1, 
Postfach 1230, 8021 Zürich,
Beklagte,

Kostentragungspflicht.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-5237/2008

Sachverhalt:

A.
Der Kanton Zürich, vertreten durch die Flughafendirektion Zürich, und 
die Schweizerische Rettungsflugwacht (Rega) schlossen mit Wirkung 
ab 1. Januar 1996 einen "Vertrag [...] über die Einräumung eines Son-
dernutzungsrechts für den Bau eines Betriebsgebäudes und über des-
sen Erschliessung" (Sondernutzungsvertrag vom 1./19. Januar 1996) 
ab.

Gemäss diesem bis zum 31. Dezember 2030 gültigen Vertrag wurde 
der  Rega  "im Sinne  der  Erteilung  einer  Sondernutzungskonzession" 
gestattet,  auf  einem  im  Eigentum  des  Kantons  Zürich  befindlichen, 
nördlich der Piste 28 gelegenen Flughafengrundstück bestimmte Bau-
ten und Anlagen (Betriebsgebäude, bestehend aus Flugzeugwerft und 
Büroanbau;  büroanbauseitige  Fahrzeugmanövrier-  und  Abstellplätze; 
Hangarvorplatz [Vorfeld])  zu erstellen und sie "im Rahmen der allge-
meinen Vorschriften für den Flughafen Zürich" sowie im Rahmen ihres 
Rettungsflugbetriebes zu betreiben, "namentlich zum Zwecke der Re-
paratur, des Unterhalts, der Wartung und der Abfertigung ihrer eigenen 
Luftfahrzeuge sowie der allgemeinen Zentralverwaltung" (Ziff. I/1.1). 

Zur Abfertigung im Besonderen legt der Vertrag in Ziff. I/1.2 unter an-
derem Folgendes fest: 

"[...] 

Das Recht [der Rega] zur Abfertigung ihrer eigenen Luftfahrzeuge umfasst 
auch deren Betankung sowie die Abfertigung von deren Besatzungen, Pati-
enten, Angehörigen und ihres Gepäcks. 

[...]

Jede Person, die den luftseitigen Bereich der Rega-Anlage (Ziff. I/4.2.2) be-
treten will, untersteht der Zutrittskontrolle durch die zuständigen Flughafen-
organe gemäss den allgemeinen Vorschriften über den Flughafen sowie der 
Zutrittsregelung zum nichtöffentlichen Gebiet des Flughafens Zürich. 

Von der Rega abgefertigte Besatzungen, Patienten, Angehörige und deren 
mitgeführtes Gepäck unterstehen der Sicherheitskontrolle nach den Vorga-
ben der Kantonspolizei Zürich (vgl. Anhang Nr. 1 [...]) und der Zollverwaltung 
(vgl. Anhang Nr. 2 [...]) zu diesem Vertrag.

Die Sicherheitskontrolle des aufgegebenen Gepäcks erfolgt nach den Vorga-
ben der Kantonspolizei (vgl. Anhang Nr. 1 [...]) und der Zollverwaltung (vgl. 
Anhang Nr. 2 [...]) zu diesem Vertrag.

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[...]" 

In  dem in  Ziff.  I/1.2  erwähnten  Anhang  Nr. 1  zum Vertrag ("Anhang 
Grenzkontrolle  und Sicherheitskontrolle  zum Vertrag FDZ/Rega" vom 
25. August  1995)  erklärt  die  Flughafenpolizei,  im Rega-Center  unter 
Vorbehalt spezieller Sicherheitsmassnahmen auf die Durchführung ei-
ner systematischen Sicherheitskontrolle von Passagieren und Gepäck 
zu verzichten (Ziff. 5). 

Weiter wird in Ziff. I/4.2.2 des Vertrags im Sinne "baulicher Auflagen 
für die Durchführung der Abfertigung" vorgesehen:

"Die Anlage der Rega [...] muss den landseitigen (Zollinlands-)Bereich vom 
luftseitigen (Zollauslands-)Bereich gemäss den zollrechtlichen, grenzpolizei-
lichen und sicherheitsmässigen Anforderungen trennen.

Die Trennung [...] erfordert
- die Umzäunung des Rega-Vorfeldes vom Rega-Gebäude bis zur beste-

henden Flughafenumzäunung; [...]
- die bauliche Abschliessung der beiden Bereiche im Gebäudeinnern (Zoll-

durchgang mit Anschluss an das Zutrittskontrollsystem des Flughafens). 

Die  Rega  hat  in  ihrer  Anlage  in  zweckmässiger  Anordnung  je  einen 
Büroraum für das Zollinspektorat des Flughafens und die Kantonspolizei so-
wie einen gemeinsam benutzbaren Untersuchungsraum [...] vorzusehen."

Was die "Bau- und Betriebskosten im Zusammenhang mit der Abferti-
gung" betrifft, enthält Ziff. I/4.2.3 folgende Regelung:

"Die Rega trägt die gesamten Kosten

a) der  Planung  und  Verwirklichung  der  baulichen  Auflagen  gemäss 
Ziff. I/4.2.2;

b) der für die Zoll-, Grenz- und Sicherheitskontrolle erforderlichen Ausstat-
tungen nach den Vorgaben der Kantonspolizei Zürich (vgl. Anhang Nr. 1 
[...]) und der Zollverwaltung (vgl. Anhang Nr. 2 [...]);

c) des Personaleinsatzes des Zollinspektorats des Flughafens und der Kan-
tonspolizei im Rahmen der Abfertigung in ihrer Anlage;

d) der Einrichtungen der Zutrittskontrolle.

Die Rega hat die Räume gemäss Ziff. I/4.2.2 Abs. 3 den entsprechenden Be-
hörden unentgeltlich zur Verfügung zu stellen und für ihren ordentlichen Un-
terhalt auf eigene Kosten zu sorgen."

Gestützt auf diesen Sondernutzungsvertrag nimmt die Rega auf ihrem 
Betriebsgelände am Flughafen Zürich (nördlich der Piste 28) unter an-

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derem auch Wartung und Unterhaltsdienste für ihre Luftfahrzeuge vor. 
Das  Betriebsgebäude  der  Rega  ist  einseitig  an  das  Gebäude  der 
Z. Business Aviation Center AG (vormals Limess) angebaut, das von 
der Ruag Aerospace und der Execujet Europe AG betrieben wird. Der 
Hangarvorplatz der Rega grenzt an den Hangarvorplatz des Nachbar-
gebäudes an.

B.
Durch Zusammenschluss der Flughafendirektion Zürich mit  der Flug-
hafen-Immobilien-Gesellschaft wurde per 30. März 2000 die Flughafen 
Zürich AG (Unique) gebildet, die dabei in all jene laufenden Verträge 
eintrat,  bei  welchen  der  Kanton  Zürich  als  Vertragspartei  durch  die 
Flughafendirektion  Zürich  vertreten  war  (vgl.  Ziff.  5  der  "Ergänzung 
zum Vertrag vom 14. Dezember 1999 über den Zusammenschluss der 
Flughafendirektion  [FDZ]  mit  der  Flughafen-Immobilien-Gesellschaft 
[FIG]", Beilage 3 zur Klageschrift), und damit auch in den Sondernut-
zungsvertrag mit der Rega. 

Änderungen  der  massgeblichen  Sicherheitsvorschriften  veranlassten 
Unique ab 2005 zur Umsetzung entsprechender Sicherheitsmassnah-
men ("Staff Screening II und III") auf dem Flughafen Zürich. So wurden 
im  Anschluss  an  Verhandlungen  mit  der  Rega  insbesondere  auch 
Planungen im Hinblick darauf aufgenommen, am Rande ihres Hangar-
vorplatzes  (Vorfelds)  ein  von  Sicherheitspersonal  zu  bewachendes 
Schiebetor  zu  erstellen,  welches das  von ihr  genutzte  Gelände vom 
Sicherheitsbereich  des  Flughafens  abgrenzen  sollte.  In  diesem  Zu-
sammenhang  machte  Unique  gegenüber  der  Rega  geltend,  diese 
habe auch die mit  der Realisierung dieses Projekts verbundenen In-
vestitions- und Betriebskosten zu übernehmen. 

Die Rega bestritt zwar nicht, dass neue Sicherheitsvorkehrungen ge-
troffen werden müssten, nahm "zur Kenntnis", dass hierfür die Installa-
tion eines Schiebetors die "beste Lösung" sei, und erklärte sich auch 
bereit, entsprechende bauliche Massnahmen auf ihrem Gelände zuzu-
lassen. Eine Kostenbeteiligung an Installation,  Betrieb und allfälligen 
weiteren  Aufwendungen  im  Zusammenhang  mit  der  neuen  Sicher-
heitsanlage  sowie  zusätzlichen  Sicherheitsvorkehrungen  lehnte  sie 
jedoch ab. Diese Kosten seien von Unique zu tragen. 

C.
Unique  (Klägerin)  erhob  am  12.  August  2008  beim  Bundesverwal-

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tungsgericht Klage gegen die Rega (Beklagte). Die Klägerin stellt fol-
gende Rechtsbegehren: 

"Die Beklagte sei zu verpflichten, Betriebskosten von Fr. 124'482.55 für den 
Zeitraum von Januar bis Juli 2008 einschliesslich zukünftige Betriebskosten 
und die Investitionskosten von Fr. 882'000.-- gemäss Kostenvoranschlag für 
im  Rahmen  ihrer  Abfertigungskonzession  gesetzlich  erforderliche  Sicher-
heitsmassnahmen, die in ihrem Betriebsgebäude und auf ihrem Grundstück 
Kat. Nr. 4882 notwendig sind, zu bezahlen.

Unter Überbindung der Verfahrens- und Parteikosten zu Lasten der Beklag-
ten."

Die Klägerin begründet ihre Begehren im Wesentlichen wie folgt: Sie 
habe im gesamten Areal des Flughafens die  – verschärften  – Sicher-
heitsvorschriften  umsetzen  müssen,  welche  auf  der  Verordnung 
Nr. 2320/2002/EG des  Europäischen  Parlaments  und  des  Rates  zur 
Festlegung  gemeinsamer  Vorschriften  für  die  Sicherheit  in  der 
Zivilluftfahrt (hiernach: Verordnung 2320/2002/EG; Amtsblatt Nr. L 355 
vom  30.  Dezember  2002,  S.  1  ff.)  und  den  darauf  basierenden, 
ergänzenden Verordnungen beruhen würden. Per 1. Juli 2008 sei auf 
dem Flughafen Zürich  die  letzte  Etappe  dieser  Massnahmen ("Staff 
Screening III") umgesetzt worden, die unter anderem eine vollständige 
Sicherheitskontrolle aller Passagiere, Besatzungen und Mitarbeiter vor 
dem Eintritt in den nicht öffentlichen, sicherheitskontrollierten Bereich 
des Flughafens (gesamtes Flughafenvorfeld) umfasse.

Im Rahmen der Planungen zur Umsetzung dieser Sicherheitsvorschrif-
ten habe die Beklagte erklärt, eine Lösung zu bevorzugen, die ein Tor 
am Rande ihres Vorfeldes vorsehen und deshalb auf die betrieblichen 
Prozesse die  geringsten Auswirkungen zeitigen würde. Unique habe 
die  Beklagte  informiert,  dass  dieses  Lösungsmodell  umsetzbar  sei, 
jedoch  mit  erheblich  grösseren Investitionskosten zu rechnen sei  im 
Vergleich zur  ursprünglich geplanten Lösung eines Grenzverlaufs  im 
Gebäude  selbst  beziehungsweise  einer  gemeinsamen  Hangartorlö-
sung in Zusammenarbeit mit den Nutzern des angrenzenden Gebäu-
des. 

Bereits ab 30. Juni 2007 seien auf dem Flughafen Zürich alle Durch-
gänge für  Personal  und Fahrzeuge mit  Kontrollpersonal  ausgestattet 
worden. Bei der Beklagten habe die Klägerin ab 1. Januar 2008 eine 
Kontrolllinie mit Sicherheitspersonal ausrüsten lassen. Seit 1. Juli 2008 
werde  die  Sicherheitskontrolle  von  der  Kantonspolizei  durchgeführt. 
Zwischen dem 1. Januar 2008 und Ende Juli 2008 hätten sich die in 

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diesem Zusammenhang entstandenen Kosten auf Fr. 124'482.55 (inkl. 
MwSt) belaufen. Die Sicherheitsanforderungen von Staff Screening III 
verlangten die Präsenz einer Kontrollperson während 24 Stunden und 
365  Tagen  im  Jahr,  bis  das  Schiebetor  gebaut  sei.  Dies  seien 
Betriebskosten  von  Fr.  499'565.30  im  Jahr.  Sobald  das  Schiebetor 
bestehen würde, könne die Präsenz auf die Betriebszeiten der Beklag-
ten reduziert werden.

Die  Beklagte  habe  der  Klägerin  zwar  mehrfach  bestätigt,  dass  die 
Schiebetorlösung  von  ihr  betrieblich  als  sinnvoll  akzeptiert  würde. 
Gleichwohl  habe sie  –  entgegen früherer  Zusicherungen –  auf  dem 
Standpunkt beharrt, keine Kosten für die Erstellung und den Betrieb zu 
übernehmen noch die bereits seit 1. Januar 2008 laufenden Kosten für 
das Kontrollpersonal zu bezahlen.

Gemäss Sondernutzungsvertrag und der darin erteilten Abfertigungs-
konzession  habe  die  Beklagte  aber  die  Kosten  für  die  Sicherheits-
massnahmen auf  ihrem Gelände  zu  tragen. Dies  gelte  auch  für  die 
baulichen und betrieblichen Änderungen, die aufgrund der verschärf-
ten Sicherheitsvorgaben erforderlich seien. Eine entsprechende Kos-
tentragungspflicht  ergebe  sich  aus  Sinn  und  Zweck  des  Sondernut-
zungsrechtvertrags,  aus  dem  historischen  Zusammenhang  und  aus 
den  besonderen  Gegebenheiten  des  Abfertigungsprozesses  der  Be-
klagten.

Im Sinne eines "Eventualstandpunkts"  –  das heisst für den Fall, dass 
das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, dass der 
Sondernutzungsvertrag nicht im Sinne der Ausführungen der Klägerin 
auszulegen  wäre  beziehungsweise  dass  das  Gesetz  keine  Überbin-
dung der Kosten für  Sicherheitsmassnahmen in dem von ihr geltend 
gemachten Umfang zulasse – sei auf dem Wege richterlicher Vertrags-
ergänzung beziehungsweise Vertragsanpassung die Klägerin "zu ver-
pflichten, maximal einen Drittel der Kosten [...] an die Beklagte zu be-
zahlen",  die mit  einem "hypothetischen",  von der Beklagten und den 
Unternehmen im Nachbargebäude gemeinsam benutzten Durchgang 
verbunden wären. 

D.
Die Beklagte beantragt mit ihrer Klageantwort vom 31. Oktober 2008 
die Abweisung der klägerischen Anträge, unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zu Lasten der Klägerin. Sie stellt sich dabei vorab auf den 
Standpunkt,  das  Bundesverwaltungsgericht  sei  zur  Beurteilung  der 

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vorliegenden Streitsache nicht zuständig. Für den Fall, dass das Bun-
desverwaltungericht seine Zuständigkeit bejahen sollte, sei die Klage 
aber "auch in der Sache" abzuweisen. 

In der Sache führt sie aus, der Sondernutzungsvertrag vom 1./19. Ja-
nuar 1996 sehe, anders als von der Klägerin behauptet, eine Überwäl-
zungsmöglichkeit  der  Kosten  der  aktuell  erforderlichen  Sicherheits-
massnahmen auf die Beklagte nicht vor. Gemäss diesem Vertrag hät-
ten die (damals erst noch) zu erstellenden Betriebsgebäude und -anla-
gen der Beklagten im Vertrag genau definierte bauliche Auflagen erfül-
len müssen. Die Beklagte habe entsprechend nur diejenigen Kosten zu 
tragen,  die nach den damaligen Vorgaben der Kantonspolizei  Zürich 
und  der  Zollverwaltung  angefallen  seien.  Mit  Blick  auf  die  geringen 
Flugbewegungen  und  Passagierzahlen  der  Beklagten  seien  die  von 
der Klägerin geplanten "Staff  Screening III"-Massnahmen im Zusam-
menhang  mit  den  Aktivitäten  der  Beklagten  am  Flughafen  Zürich 
ohnehin als unverhältnismässig zu qualifizieren.

E.
Die Klägerin hält mit Replik vom 3. Dezember 2008 an ihren Rechtsbe-
gehren fest und beantragt die Gutheissung der Klage.

F.
Die Beklagte hat am 30. Januar 2009 eine Duplik eingereicht. Sie be-
streitet  erneut  die  Zuständigkeit  des Bundesverwaltungsgerichts  und 
bekräftigt ihren Antrag auf Abweisung der Klage.

G.
Auf  Anfrage  des  Instruktionsrichters  haben  sowohl  die  Klägerin  als 
auch die Beklagte mit Schreiben vom 13. beziehungsweise 20. Febru-
ar 2009 auf die Durchführung einer mündlichen Vorbereitungsverhand-
lung und einer Hauptverhandlung verzichtet.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Nach Art. 35 Bst. a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Ju-
ni 2005 [VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht auf 
Klage als erste Instanz Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträ-
gen, an denen der Bund, seine Anstalten oder Betriebe oder Organisa-

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tionen im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG – also Organisationen ausser-
halb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffent-
lich-rechtlicher  Aufgaben  des  Bundes  verfügen – beteiligt  sind.  Die 
Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz die Erledigung 
des  Streits  einer  in  Art.  33  VGG  erwähnten  Behörde  überträgt 
(Art. 36 VGG). 

Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  seine  Zuständigkeit  von  Amtes 
wegen (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 
über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273] i.V.m. Art. 44 Abs. 1 VGG). 

1.2 Die Klägerin hält  die  Zuständigkeitsvoraussetzungen von Art. 35 
Bst. a VGG für erfüllt. Sie zähle zu den Organisationen im Sinne von 
Art. 33 Bst.  h  VGG und  sei  im  Rahmen ihrer  Gründung  als  Rechts-
nachfolgerin  des  Kantons  Zürich  in  den  Sondernutzungsvertrag  mit 
der  Beklagten  eingetreten. Dieser  Vertrag  sei  öffentlich-rechtlich,  je-
denfalls soweit er der Beklagten – neben dem Sondernutzungsrecht – 
eine  Abfertigungskonzession  (ein  Selbstabfertigungsrecht)  einräume 
und Sicherheitsmassnahmen im Zusammenhang mit  der  Abfertigung 
regle. Die  Ausnahmebestimmung  von  Art.  36  VGG greife  vorliegend 
nicht. 

1.3 Die Beklagte bestreitet die Zuständigkeit des Bundesverwaltungs-
gerichts, gestützt auf Art. 35 Bst. a VGG über die vorliegende Klage zu 
befinden.

Sie  macht  geltend,  die  mittelbar  Streitgegenstand  bildenden  Sicher-
heitsmassnahmen  und  die  damit  verbundenen  baulichen  Vorkehrun-
gen der Klägerin hätten keinen Einfluss auf die betrieblichen Abläufe 
bei der Beklagten. Mit dem vorgesehenen Schiebetor werde lediglich 
eine zusätzliche Sicherheitsgrenze geschaffen, die von den Fluggerä-
ten der Beklagten überschritten werden müsse. Diese Sicherheitsgren-
ze liege allein in der Verantwortung der Klägerin. Die Beklagte habe 
mit diesen Sicherheitsmassnahmen ansonsten nichts zu tun. Die neu-
en, von der Klägerin vorgesehenen  Sicherheitsmassnahmen stünden 
daher  mit  dem Abfertigungsrecht  der  Beklagten  gemäss  Sondernut-
zungsvertrag  in  keinem  Zusammenhang.  Entsprechend  könne  auch 
die Überwälzung von damit verbundenen Kosten auf die Beklagte im 
Sondernutzungsvertrag "nicht enthalten sein". Da sich die Klägerin mit 
ihrem  Begehren  "vollständig  ausserhalb  des  Regelungsgegenstands 
des Sondernutzungsvertrags" bewege und der Streitgegenstand sich 
daher gar nicht auf den Vertrag beziehe, bestehe kein Raum für eine 

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Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts. Ob die in Streit stehen-
de Vereinbarung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag sei, sei hier "eigent-
lich unerheblich", da jedenfalls über ausserhalb der Vereinbarung lie-
gende Streitigkeiten entweder im Rahmen des regulären Verwaltungs-
verfahrens (soweit öffentliches Recht tangiert sei) oder im Zivilverfah-
ren (soweit zivilrechtliche Ansprüche zur Diskussion stünden) zu ent-
scheiden wäre.

Es sei aber ohnehin nicht einzusehen, weshalb die Überwälzung von 
Kosten, die mit der zusätzlichen eigenen Sicherheitsstruktur der Klä-
gerin generiert würden, öffentlich-rechtlicher Natur sein solle. So hät-
ten die Flughafengebühren, über welche ebenfalls Kosten für Sicher-
heitsmassnahmen an Private weitergegeben würden, keinen öffentlich-
rechtlichen Charakter. Die Klägerin erwirtschafte mit den Flughafenge-
bühren denn auch einen Gewinn, was in offensichtlichem Widerspruch 
zum  öffentlich-rechtlichen  Kostendeckungsprinzip  stehe.  Wenn  aber 
schon die Flughafengebühren nicht  dem öffentlichen Recht  zuzuord-
nen  seien,  gebe  es  auch  keine  öffentlich-rechtliche  Möglichkeit  zur 
Überbindung von Sicherheitskosten auf private Flugunternehmen. Die 
in  der  Betriebskonzession der  Klägerin  vorgesehene Zuweisung von 
Vertragsbeziehungen  mit  Dritten  zum  öffentlichen  Recht  sei  wegen 
Kompetenzüberschreitung  des  Eidgenössischen  Departements  für 
Umwelt,  Verkehr,  Energie  und Kommunikation  (UVEK) nichtig.  Über-
dies würden weder  das kantonale Recht  noch das öffentliche Recht 
des Bundes Normen enthalten, die eine entsprechende Überwälzung 
von Kosten durch die Klägerin vorsehen würden. Es bleibe dem Flug-
platzhalter damit allein die Möglichkeit einer privatrechtlichen Überwäl-
zung durch Vereinbarung. 

1.4
1.4.1 Ein Flughafenhalter  nimmt mit  dem Betrieb eines dem öffentli-
chen Verkehr dienenden Flughafens (Art. 36a Abs. 1  des Luftfahrtge-
setzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]) eine öffentliche Auf-
gabe des Bundes wahr (vgl. Art. 87 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen  Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999  [BV, SR 101]). Mit 
der Konzessionierung wird ihm das Recht eingeräumt, einen Flugha-
fen  gewerbsmässig  zu  betreiben  (Art. 36a  Abs.  2  erster  Satz  LFG; 
Art. 10  Abs.  1  der  Verordnung  vom  23. November  1994  über  die 
Infrastruktur  der  Luftfahrt  [VIL,  SR 748.131.1]).  Damit  sind  "gewisse 
hoheitliche  Befugnisse"  verbunden,  die  er  für  die  Erfüllung  der  ihm 
übertragenen Aufgaben benötigt. Unerheblich ist dabei, ob der betref-

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fende Flughafenhalter öffentlich- oder – wie vorliegend die als Aktien-
gesellschaft nach Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 
(OR,  SR  220)  konstituierte  Klägerin  – privatrechtlich  organisiert  ist 
(zum  Ganzen:  BGE  129  II  331  E.  2.3.1,  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.3, BVGE 2008/41 E. 6.4 und Ur-
teil  des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-137/2008 vom 21. Au-
gust  2008  E. 5.1; vgl. auch  TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, Luftverkehrsrecht 
Teil  I:  Infrastruktur  der  Luftfahrt,  in:  Georg  Müller  (Hrsg.),  Verkehrs-
recht, Basel 2008, S. 354 Rz. 29 und S. 363 Rz. 58). 

Dass die Klägerin über gewisse hoheitliche Befugnisse verfügt, steht 
auch für die Beklagte "ausser Frage" (Duplik, S. 6 Rz. 12). Wie weit die 
durch die Konzession abgedeckten hoheitlichen Befugnisse von Flug-
hafenhaltern reichen, kann nicht in allgemeiner Weise bestimmt wer-
den (Urteil  des BVGer A-137/2008 vom 21. August 2008 E. 5.2),  an 
dieser  Stelle  aber  auch  offen  bleiben.  Ebenso  wenig  braucht 
abschliessend  bestimmt  zu  werden,  inwieweit  die  Klägerin  befugt 
wäre,  ihre  Rechtsbeziehungen  zur  Beklagten  einseitig  durch  Verfü-
gung zu regeln (vgl. hierzu immerhin E. 8 nachfolgend). Entscheidend 
ist vorliegend nämlich, dass die Klägerin aufgrund der ihr zumindest in 
gewissen  Bereichen  zukommenden  hoheitlichen  Befugnisse  grund-
sätzlich zu den "Organisationen" im Sinne von Art. 35 Bst. a i.V.m. Art. 
33 Bst. h VGG gezählt werden kann (BVGE 2008/41 E. 6.5; vgl. auch 
Urteile  des  BVGer  A-137/2008  vom  21.  August  2008  E.  5.1  und 
A-7171/2008 vom 12. Mai 2009 E. 2) und sie vorliegend nicht verfügt 
hat,  sondern  in  eine  vertragliche  Regelung  mit  der  Beklagten  ein-
getreten  ist  (vgl.  allgemein  zur  Abgrenzung  zwischen  [verwaltungs-
rechtlichem] Vertrag und Verfügung  ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf 
2006, Rz. 1053 f.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 33 Rz. 4 ff.).

1.4.2 Wird  die  Rechtsnatur  eines  Vertrags  nicht  durch  das  Gesetz 
selbst  bestimmt,  ist  das  massgebliche  Kriterium für  die  Unterschei-
dung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag 
der  Gegenstand  der  dadurch  geregelten  Rechtsbeziehungen  oder 
Rechtsverhältnisse. Es kommt auf die Funktion der Regelung oder die 
damit verfolgten Interessen an. Der verwaltungsrechtliche Vertrag dient 
unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe; die Wahl des pri-
vatrechtlichen Vertrags erfolgt im Hinblick auf die Erreichung privater 
Interessen der  Vertragsparteien. Die  Rechtsnatur  hängt  mit  anderen 

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Worten davon ab, zu welchem Zweck der Vertrag abgeschlossen wird. 
Keine  Rolle  spielt  die  Organisationsform  oder  die  Stellung  der  Ver-
tragsparteien  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 1057  ff.; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 33 Rz. 7 ff.; AUGUST MÄCHLER, Vertrag und Verwal-
tungsrechtspflege,  Zürich/Basel/Genf  2005,  S.  118;  BERNHARD WALD-
MANN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag – Eine Einführung, in: Isabelle 
Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag 
in der Praxis, Zürich 2007, S. 6 ff.;  FRANK KLEIN, Die Rechtsfolgen des 
fehlerhaften  verwaltungsrechtlichen  Vertrags,  Zürich  2003,  S.  11  ff.; 
BGE  134  II  297  E.  2.2,  BGE  128  III  250  E.  2b;  vgl.  dazu  kritisch 
ANDREAS ABEGG, Der Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und 
Privaten, Zürich/Basel/Genf 2009, S. 54 ff., 75 f.).

1.4.2.1 Vorliegend  wurde  der  Beklagten  im  Vertrag  aus  dem  Jahre 
1996 in erster Linie ein "Sondernutzungsrecht" erteilt, das heisst das 
Recht  zur  Sondernutzung  eines  bestimmten  Flughafengrundstücks 
(vgl.  Ziff.  I/1.1  des  Vertrags).  Ob  dieses  Sondernutzungsrecht  als 
öffentlich-rechtlich  zu  betrachten  ist,  kann  offen  bleiben,  weil  dieser 
Vertragsbestandteil selbst nicht Gegenstand der Klage ist.

1.4.2.2 Der  Beklagten  wurde  mit  dem  Sondernutzungsvertrag  auch 
ein Recht zur "Abfertigung ihrer eigenen Luftfahrzeuge" (Ziff. I/1.1 und 
1.2)  eingeräumt. Das Verhältnis  zwischen  einem Flughafenhalter  als 
Konzessionär  und  den  Erbringern  von  Bodenabfertigungsdiensten  – 
unter  Einschluss  von Fluggesellschaften,  die  ihre  Abfertigung selbst 
vornehmen (sogenannte Selbstabfertigung) – ist angesichts der damit 
verbundenen  Übertragung  von  "Rechten  und  Pflichten"  beziehungs-
weise "Aufgaben" aus der Betriebskonzession (Art. 36a Abs. 3 LFG; 
Art. 15 VIL) öffentlich-rechtlicher Natur (vgl. Urteil des Bundesgerichts 
2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 4.1; Urteil des BVGer A-137/2008 
vom 21. August 2008 E. 5.3; MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Aus-
gestaltung  von  Flughafengebühren  im  schweizerischen  Recht,  Bern 
2005, S. 99 ff.). Die der Klägerin erteilte Konzession sieht denn auch 
ausdrücklich vor, dass die Rechtsverhältnisse zu Dritten, denen sie die 
Erfüllung  "flughafenspezifischer  Aufgaben"  wie  Treibstoffausschank, 
Flugzeugabfertigung,  Passagier-,  Gepäck-,  Post-  und  Frachtabferti-
gung sowie Catering übertragen hat, dem öffentlichen Recht unterlie-
gen (Ziff. 2.3 der Konzessionsverfügung des UVEK vom 31. Mai 2001).

Der Sondernutzungsvertrag regelt im Zusammenhang mit dem Selbst-
abfertigungsrecht  der Beklagten auch Fragen der Sicherheit. Im Ein-

Seite 11

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zelnen wird die Beklagte verpflichtet,  sich an bestimmte Sicherheits-
vorgaben zu halten (Ziff. I/1.2), bauliche Vorkehrungen "für die Durch-
führung der Abfertigung" gemäss den "[...] sicherheitsmässigen Anfor-
derungen" zu treffen (Ziff. I/4.2.2) und bestimmte "Bau- und Betriebs-
kosten im Zusammenhang mit der Abfertigung" zu übernehmen (Ziff. I/
4.2.3). Bedeutung und Tragweite dieser vertraglichen Regelungen be-
treffend die Sicherheit bilden den eigentlichen Kern der vorliegenden 
Streitsache, leitet doch die Klägerin die von ihr gegen die Beklagte er-
hobenen  Ansprüche  in  erster  Linie  gerade  aus  diesen  vertraglichen 
Regelungen ab. Ob sich die Klägerin zu Recht darauf beruft, ist eine 
Frage, von der die Begründetheit ihres Begehrens, nicht aber die Zu-
ständigkeit  des Bundesverwaltungsgerichts  nach Art. 35  Bst. a  VGG 
abhängt. Fehl geht daher der Einwand der Beklagten, das Bundesver-
waltungsgericht sei vorliegend nicht zuständig, weil  sich die Klägerin 
mit  ihrem  Begehren  "vollständig  ausserhalb  des  Regelungsgegen-
stands des Sondernutzungsvertrags" bewege (Duplik, S. 5 Rz. 11).

Sachlich hat die Luftfahrtgesetzgebung namentlich alle Bereiche zu er-
fassen, die für die Sicherheit erforderlich sind (MARTIN LENDI, in: Bern-
hard  Ehrenzeller/Philippe  Mastronardi/Rainer  J.  Schweizer/Klaus 
A. Vallender  [Hrsg.],  Schweizerische  Bundesverfassung,  Kommentar, 
2. Aufl.,  Zürich  2008,  Rz.  37  zu  Art.  87  BV).  Gemäss  Art.  36a 
Abs. 2 LFG ist  der  Flughafenhalter  unter  anderem verpflichtet,  einen 
"sicheren"  Flughafenbetrieb  zu  gewährleisten.  Art.  122a  ff.  der  Luft-
fahrtverordnung vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.01) schreiben 
den  Flugplatzhaltern  beziehungsweise  den  Luftverkehrsunternehmen 
bestimmte  "Sicherheitsmassnahmen"  vor.  Die  nähere  Ausgestaltung 
dieser Sicherheitsmassnahmen und die Verteilung der damit verbunde-
nen Kosten ist in der Verordnung des UVEK vom 31. März 1993 über 
Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (VSL, SR 748.122) geregelt. 

Daraus wird deutlich, dass sich der Sondernutzungsvertrag von 1996 
mit seinen Bestimmungen über die Sicherheit und die damit verbunde-
nen Kosten auf Fragen von öffentlichem Interesse bezieht, die entspre-
chend auch öffentlich-rechtlich geregelt sind. Was die Beklagte gegen 
den öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Vertragsbestimmungen vor-
bringt, vermag nicht zu überzeugen. So ist ihre Ansicht, die Flughafen-
gebühren,  über welche ebenfalls  Kosten für  Sicherheitsmassnahmen 
an Private weitergegeben würden, seien nicht dem öffentlichen Recht 
zuzuordnen, zumindest in dieser allgemeinen Form unzutreffend (vgl. 
BGE 129  II  331  E. 2.3,  BGE 125  I  182  E. 4  sowie  BVGE 2008/41 

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E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen), ganz abgesehen davon, dass sich 
vorliegend der Streit um Sicherheitskosten dreht, welche die Klägerin 
gegenüber der Beklagten selbständig, also gerade nicht mit den Flug-
hafengebühren, geltend macht. Von vornherein ohne Bedeutung für die 
Frage  der  Zuständigkeit  ist  daher  auch,  ob  die  Höhe  der  von  der 
Klägerin erhobenen Flughafengebühren zulässig ist.

1.4.2.3 Ob ein Vertrag teilweise dem Privatrecht – hier gegebenenfalls 
die "Sondernutzung" des betreffenden Flughafengrundstücks durch die 
Beklagte (vgl. E. 1.4.2.1 hiervor) – und zugleich teilweise dem öffentli-
chen Recht – hier die vertraglichen Bestimmungen betreffend Sicher-
heitsmassnahmen und damit verbundene Kosten (vgl. E. 1.4.2.2) – zu-
geordnet werden kann, ist zwar umstritten. Da dies aber jedenfalls bei 
lose  zusammenhängenden  Komplexen  von  öffentlich-rechtlichen  und 
privatrechtlichen Rechtsverhältnissen als unbedenklich eingestuft wird 
(zum Ganzen: KLEIN, a.a.O., S. 11 mit zahlreichen Hinweisen), spricht 
vorliegend nichts dagegen, den Sondernutzungsvertrag von 1996 zu-
mindest mit Bezug auf die im Zentrum des Rechtsstreits stehenden 
Fragen dem öffentlichen Recht  zuzuordnen und gestützt darauf  von 
der  Zuständigkeit  des  Bundesverwaltungsgerichts  nach  Art.  35 
Bst. a VGG  auszugehen,  zumal  eine  Zuständigkeit  einer  anderen 
Bundesbehörde nicht ersichtlich ist (vgl. Art. 36 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist daher zur Beurteilung der Klage zuständig. 

2.
2.1 Das Klageverfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich ge-
mäss Art. 44 Abs. 1 VGG grundsätzlich nach Art. 3–73 sowie Art. 79–
85 BZP. 

2.2 Die Klageschrift hat gemäss Art. 23 Bst. b BZP das Rechtsbegeh-
ren des Klägers zu enthalten. Im Klageverfahren hat die Dispositions-
maxime grössere Bedeutung als im Beschwerdeverfahren (nach dem 
VGG und dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren  [VwVG,  SR  172.021])  vor  Bundesverwaltungsge-
richt.  Der  Streitgegenstand  wird  ausschliesslich  durch  die  gestellten 
Anträge  (und  allenfalls  die  entsprechende  Begründung)  definiert 
(BVGE 2008/16 E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Das Rechtsbegehren 
kann auf Leistung, Gestaltung oder Feststellung lauten und ist so ab-
zufassen,  dass  es  unverändert  zum  Urteil  erhoben  werden  könnte, 
was  namentlich  bedeutet,  dass  Forderungen  auf  Geldleistungen 
grundsätzlich zu beziffern sind (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

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KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel 
2008, S. 238 Rz. 5.10 mit weiteren Hinweisen).

Die Klägerin führt mit Bezug auf die von ihr geltend gemachten Investi-
tionskosten aus, gemäss dem durch ein externes Planungs- und Inge-
nieurbüro ermittelten Kostenvoranschlag (vom 5. August 2008) würden 
sich  die Kosten für  die Erstellung des Schiebetors auf  Fr. 882'000.-- 
belaufen (Klageschrift,  S. 21 f. Rz. 30). Auf die Höhe der zukünftigen 
Betriebskosten soll  sich die Erstellung des Schiebetors insofern aus-
wirken, als ab diesem Zeitpunkt nur noch eine reduzierte Präsenz von 
Sicherheitspersonal erforderlich sei (Klageschrift, S. 21 Rz. 29). 

Soweit die Klägerin vorliegend Kosten im Zusammenhang mit der ge-
planten Erstellung eines Schiebetors geltend macht,  ist  ein aktuelles 
Rechtsschutzinteresse  an  einer  gerichtlichen  Entscheidung,  mit  der 
die Beklagte zur Leistung eines bestimmten Betrags verpflichtet wür-
de,  nicht  ohne  weiteres  ersichtlich,  bevor  überhaupt  feststeht,  dass 
das Schiebetor in der von der Klägerin geplanten Weise gebaut wer-
den darf (vgl. zur dazu erforderlichen Plangenehmigung Art. 37 ff. LFG 
und  Art. 27a ff.  VIL).  Sollte  die  Klägerin  diesbezüglich  bloss  die  ge-
richtliche Feststellung verlangen, dass die Beklagte die mit Erstellung 
und Bewachung des geplanten Schiebetors verbundenen Kosten – un-
abhängig  von  ihrer  Höhe  –  zu  tragen  habe,  hätte  sie  ein  aktuelles 
rechtliches  Interesse  an  sofortiger  Feststellung  gemäss  Art. 25 BZP 
nachzuweisen (zum Ganzen:  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,  S. 238 
Rz. 5.10 Fn. 20, und BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar – Bun-
desgerichtsgesetz, Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wi-
prächtiger [Hrsg.], Basel 2008, Rz. 7 und 29 zu Art. 120 BGG). 

Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der Klägerin kann aber jedenfalls 
mit  Bezug auf die von ihr geltend gemachten, gemäss ihren Ausfüh-
rungen  seit  1.  Januar  2008  bereits  angefallenen  Betriebskosten  an-
genommen werden, weshalb auf ihre Klage zumindest insoweit einzu-
treten ist. Ob die Klägerin auch darüber hinaus ein aktuelles Rechts-
schutzinteresse hat, braucht nicht abschliessend beurteilt  zu werden, 
weil die Klage – wie noch darzulegen ist – ohnehin abzuweisen ist.

3.
Die Klägerin  leitet  ihre  Forderungen gegen  die  Beklagte  unmittelbar 
aus dem Sondernutzungsvertrag von 1996 ab. Dieser Vertrag ist nach 
Ansicht der Klägerin so auszulegen, dass die Beklagte die Kosten für 
Sicherheitsmassnahmen auf ihrem Gelände generell  und damit auch 

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im  Zusammenhang  mit  den baulichen  Vorkehrungen  zur  Umsetzung 
von Staff  Screening III  zu tragen habe. Dies wird von der Beklagten 
bestritten. Im Folgenden ist daher die Bedeutung der betreffenden Ver-
tragsbestimmungen durch Auslegung zu ermitteln (vgl. E. 4 f. nachfol-
gend).

4.
4.1 Die Klägerin macht geltend, der Vertrag sei so auszulegen, dass 
nicht nur die im Zeitpunkt von 1996 bei Vertragsabschluss geltenden 
und  umgesetzten  Sicherheitsvorschriften  "relevant"  seien,  sondern 
dass die Beklagte dazu verpflichtet werden sollte, auch alle zukünftig 
massgebenden  Sicherheitsvorschriften  einzuhalten.  Auch  wenn  dies 
der  Vertrag  seinem  Wortlaut  nach  nicht  explizit  erwähne, werde  im 
Grundsatzartikel (Ziff. I/1.1) der Beklagten ausdrücklich die Pflicht auf-
erlegt, den Betrieb "im Rahmen der allgemeinen Vorschriften für den 
Flughafen  Zürich"  vorzunehmen. Damit  werde  die  Beklagte  generell 
diesen Vorschriften unterworfen, wie sie jeweils für den Flughafen Zü-
rich gelten würden. Selbstredend seien auch Änderungen dieser Vor-
schriften miterfasst. 

Eng verknüpft mit dieser Unterstellung unter die allgemeinen Vorschrif-
ten des Flughafens Zürich sei aber auch die Zuweisung der Pflicht an 
die Beklagte, "die Kosten der baulichen Massnahmen, die Installatio-
nen  und  die  Betriebskosten  für  das  Personal  und  die  Anlagen  für 
Grenzkontrolle, Zutrittskontrolle und Sicherheitskontrolle selbst zu tra-
gen" (Klageschrift, S. 24 Rz. 35). Dieses Verständnis ergebe sich aus 
der exklusiven Zuweisung eines selbständig nutzbaren Gebiets inner-
halb des Flughafenareals. Das Gebäude der Beklagten bilde nach sei-
ner Lage und Ausgestaltung ein autonomes, nicht in die Betriebsab-
läufe des Flughafens Zürich integriertes System. Diese Autonomie sei 
von  den  Vertragsparteien  mit  entsprechenden  Auflagen  verbunden 
worden,  indem die  Beklagte  verpflichtet  worden  sei,  selbständig  die 
Vorgaben  der  Grenz-,  Zutritts-  und  Sicherheitskontrolle  einzuhalten 
und zu finanzieren, das heisst für Sonderkosten im Sicherheitsbereich 
und bezüglich Zoll und Grenzpolizei aufzukommen. Wenn von der Be-
klagten heute die Bezahlung der neu anfallenden Investitions- und Be-
triebskosten verlangt werde, würden ihr keine Auflagen gemacht, die 
diese bei  Vertragsschluss  vernünftigerweise  nicht  habe voraussehen 
können und die deshalb nicht  vom Vertrauensschutz gedeckt wären. 
Vielmehr seien sich die Parteien im Rahmen der Vertragsverhandlun-
gen  potenzieller  Verschärfungen  der  Sicherheitsvorschriften  bewusst 

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gewesen  und hätten  sich  über  mögliche  Folgekosten sehr  detailliert 
unterhalten. Die Beklagte sei bereits ab 1994 auf künftig zu erwarten-
de Verschärfungen bei den Sicherheitsmassnahmen und die entspre-
chenden, auf Schätzungen beruhenden Kosten hingewiesen worden.

4.2 Die Beklagte hält dem entgegen, der Sondernutzungsvertrag ent-
halte seinem Wortlaut nach einen abschliessenden Katalog der von ihr 
zu  tragenden  Kosten.  Sie  habe  insbesondere  auch  sämtliche  in 
Ziff. I/4.2.3 aufgelisteten Bau- und Betriebskosten im Zusammenhang 
mit  der  Abfertigung  übernommen. Für  die  Überbindung  zusätzlicher 
Kosten  biete  der  Vertrag  keinen  Raum.  Die  relevanten  Vertrags-
bestimmungen  seien  nicht  offen  formuliert  und  enthielten  keinen 
"dynamischen  Verweis"  auf  die  Anforderungen  nach  dem  jeweils 
geltenden Recht. Vielmehr stelle der Vertrag in Ziff. I/4.2.3 Bst. b durch 
den  Verweis  auf  Anhang  Nr.  1  klar,  dass  die  Beklagte  "in  einem 
statischen Sinne" nur Kosten übernehmen müsse, die gemäss dem im 
Zeitpunkt des Vertragsabschlusses geltenden Recht anfallen würden. 

Das  Sicherheitskonzept  gemäss  Staff  Screening  III  sprenge  den  im 
Sondernutzungsvertrag vereinbarten Rahmen bei  weitem. Hätten die 
Parteien tatsächlich gewollt, dass in diesem Zusammenhang die zu ir-
gendeinem Zeitpunkt in der Zukunft anwendbaren Anforderungen gel-
ten sollten, so hätte dies der Vertrag ausdrücklich reflektieren müssen. 

Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte 
des Vertrags und insbesondere aus dem Verhalten der Beklagten in 
den Vertragsverhandlungen. Der Umstand, dass die Parteien selbst in 
Anbetracht  möglicher  Verschärfungen  der  Sicherheitsbestimmungen 
die erforderlichen Klarstellungen im Vertrag nicht  vorgenommen hät-
ten, mache klar, dass sie eine Überbindung solcher Kosten nicht ver-
einbart hätten. 

4.3 Soweit  der tatsächliche Wille  der  Vertragsparteien  nicht  nachge-
wiesen ist, sind öffentlichrechtliche Verträge – gleich wie privatrechtli-
che – nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) aus-
zulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu ge-
ben ist,  den ihr  der  Empfänger  aufgrund der  Umstände,  die  ihm im 
Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müs-
sen,  in  guten  Treuen  beilegen  durfte  und  beilegen  musste.  Bei  der 
Auslegung  öffentlichrechtlicher  Verträge  ist  besonders  zu  beachten, 
dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen 
Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu ver-

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muten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit  den von 
ihr  wahrzunehmenden  öffentlichen  Interessen  in  Widerspruch  steht, 
und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab. Indes-
sen  wäre  es  verfehlt,  in  allen  Fällen  der  dem öffentlichen Interesse 
besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des 
öffentlichen Interesses findet  ihre  Schranke vielmehr  gerade im Ver-
trauensprinzip, das heisst  sie darf  nicht  dazu führen,  dass dem Ver-
tragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen 
gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht 
voraussehen konnte (BGE 122 I 328 E. 4e mit weiteren Hinweisen; vgl. 
aus der neueren Budesgerichtsrechtsprechung BGE 132 I 140 E. 3.2.4 
und Urteil 2A.296/2006/2A.301/2006 vom 19. März 2008 E. 8.2).

Bei der Auslegung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags ist primär von 
seinem Wortlaut  auszugehen. Anderen Umständen im Zeitpunkt  des 
Vertragsabschlusses kommt die Bedeutung ergänzender Auslegungs-
mittel zu, soweit sie dazu dienen können, den wirklichen oder – in An-
wendung des Vertrauensprinzips – zumindest den mutmasslichen Wil-
len der Parteien zu ermitteln (vgl. zum entsprechenden "Vorrang des 
Wortlauts"  bei  der  Auslegung privatrechtlicher  Verträge  PETER GAUCH/ 
WALTER R. SCHLUEP/JÖRG SCHMID/SUSAN EMMENEGGER, Schweizerisches Ob-
ligationenrecht, Allgemeiner Teil, 9. Aufl., 2008, Rz. 1205 ff. und insbe-
sondere 1220). 

4.3.1 Vorliegend  kann  offen  bleiben,  ob  der  Sondernutzungsvertrag 
von  1996  von  den  Parteien  so  verstanden  wurde  beziehungsweise 
werden musste, dass die Beklagte im Zusammenhang mit Sicherheits-
massnahmen auf ihrem Gelände auch sämtliche Kosten zu tragen ha-
ben würde, die in Zukunft – aufgrund verschärfter Sicherheitsvorschrif-
ten – nötig würden (so die Klägerin), oder aber im Gegenteil nur Kos-
ten übernehmen musste, die gemäss dem im Zeitpunkt des Vertrags-
abschlusses geltenden Recht anfielen (so die Beklagte). Für die Beur-
teilung  der  Begehren  der  Klägerin  genügt  nämlich  die  Feststellung, 
dass  jedenfalls  die  von  ihr  geltend  gemachten  Kosten  nicht  vom 
Wortlaut des Vertrags erfasst sind. 

Das  von  der  Klägerin  geplante  Schiebetor  ist  Teil  der  Sicherheits-
massnahmen von Staff Screening III. Bei Staff Screening III geht es 
ausschliesslich um die Kontrolle (Durchsuchung) von Mitarbeitenden 
von  auf  dem  Flughafen  tätigen  Unternehmen  ("Staff",  in  einem 
engeren,  Besatzungsmitglieder  nicht  umfassenden Sinne)  und ihrer 

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mitgeführten Waren beim Übertritt  von der Landseite in den Sicher-
heitsbereich  ("Critical  Part") des  Flughafens (vgl.  insbesondere  Bei-
lage 21 zur Klageschrift). Entsprechende Kontrollen werden durch die 
Verordnung  2320/2002/EG  (vgl.  dort  insbesondere  Anhang  Ziff.  2.2 
und 2.3) vorgeschrieben, die aufgrund des Abkommens vom 21. Juni 
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Euro-
päischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in 
der Schweiz Anwendung findet (vgl. den Anhang des Abkommens in 
Verbindung mit dessen Art. 1 Abs. 2, Art. 18 und Art. 32). 

Die  Beklagte  hatte  gemäss  Ziff.  I/4.2.2  des  Sondernutzungsvertrags 
bestimmte bauliche Auflagen für  die  Durchführung der  "Abfertigung" 
zu erfüllen und ist gemäss Ziff. I/4.2.3 zur Zahlung einzeln aufgelisteter 
Bau- und Betriebskosten "im Zusammenhang mit der Abfertigung" ver-
pflichtet.  Der  Begriff  "Abfertigung"  wird  in  Ziff.  I/1.2  Abs.  2  näher 
umschrieben,  wo festgehalten wird,  das Recht  der Rega zur Abferti-
gung  ihrer  eigenen  Luftfahrzeuge  umfasse  auch  deren  "Betankung" 
sowie  die  Abfertigung  von  deren  "Besatzungen,  Patienten,  Ange-
hörigen  und  ihres  Gepäcks".  Keine  Rede  ist  dabei  von  Mitarbeiter-
kontrollen, wie sie nun auf dem Flughafen Zürich im Rahmen von Staff 
Screening  III  durchgeführt  werden.  In  Ziff.  I/1.2  Abs. 4  wird  zwar 
festgelegt, jede Person, die den luftseitigen Bereich der Rega-Anlage 
betreten wolle, unterstehe der "Zutrittskontrolle" durch die zuständigen 
Flughafenorgane  gemäss  den  allgemeinen  Vorschriften  über  den 
Flughafen  sowie  der  "Zutrittsregelung"  zum  nichtöffentlichen  Gebiet 
des Flughafens Zürichs. Damit wird aber lediglich bekräftigt, dass die 
Beklagte  bei  der  Ausübung  ihres  Selbstabfertigungsrechts  die 
allgemein für  den Flughafen geltenden Regeln zu beachten hat,  wie 
dies bereits mit  dem Vorbehalt  der "allgemeinen Vorschriften für den 
Flughafen  Zürich"  in  Ziff.  I/1.1  zum  Ausdruck  gebracht  wird.  Darauf 
lässt  sich  allenfalls  die  Pflicht  der  Beklagten  abstützen,  die  Um-
setzung  der  Sicherheitsmassnahmen  von  Staff  Screening  III  auf 
ihrem Gelände  dulden zu  müssen,  nicht  aber  auch eine Verpflicht-
ung, die damit verbundenen Kosten zu tragen, die in keinem Zusam-
menhang mit der Abfertigung stehen. Hinzuweisen ist zudem darauf, 
dass Kontrollen von Mitarbeitenden  auch nicht unter den Begriff der 
Abfertigung fallen, wie er im Luftfahrtrecht gemeinhin verwendet wird 
(vgl.  etwa  das  Verzeichnis  der  Bodenabfertigungsdienste  in  der 
Richtlinie  96/67/EG  des  Rates  vom  15.  Oktober  1996  über  den 
Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen 
der Gemeinschaft).

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Die Klägerin selbst bestreitet nicht, dass der Vertrag keine ausdrückli-
che  Regelung  darüber  enthält,  wer  die  Kosten  für  entsprechende 
Mitarbeiterkontrollen und die Bereitstellung der dazu nötigen Anlagen 
und  Einrichtungen  zu  tragen  habe. Sie  führt  diesbezüglich  aus,  der 
Vertrag erwähne "nicht explizit", dass künftige gesetzliche Änderungen 
einzuhalten seien (Klageschrift, S. 24 Rz. 34). Zukünftige Sicherheits-
massnahmen seien zwar absehbar und Gegenstand von Diskussionen 
gewesen,  jedoch  "nicht  weiter  im  Vertrag  ausformuliert  worden" 
(Klageschrift,  S.  8  Rz.  12).  Obwohl  höhere  Kosten  für  Sicherheits-
massnahmen zu erwarten gewesen seien,  hätten die Parteien "nicht 
bereits vertraglich festgehalten",  wie verschärfte Sicherheitsvorschrif-
ten umzusetzen sein würden (Klageschrift, S. 11 Rz. 16). Die Klägerin 
leitet  die  Massgeblichkeit  künftiger  Sicherheitsvorschriften  aber  aus 
dem Grundsatzartikel (Ziff. I/1.1) ab, wo der Beklagten "ausdrücklich" 
die Pflicht auferlegt werde, ihren Betrieb "im Rahmen der allgemeinen 
Vorschriften für den Flughafen Zürich" vorzunehmen.

Mit  diesen  Ausführungen  verkennt  die  Klägerin  jedoch  den  Unter-
schied zwischen neuen rechtlichen  Anforderungen an die  Sicherheit 
des  Flughafenbetriebs,  wie  sie  sich  etwa  aus  der  Verordnung 
2320/2002/EG ergeben, und der Erhöhung der finanziellen Leistungen 
der Beklagten. Im ersten Fall geht es um grundlegende öffentliche In-
teressen,  weshalb es sich von selbst  versteht,  dass auch neue, das 
heisst  erst  nach Vertragsabschluss in Kraft  getretene Sicherheitsvor-
schriften  anderslautenden  vertraglichen  Regelungen  stets  vorgehen 
müssen. Im zweiten  Fall  ist  unmittelbar  das  Leistungsverhältnis  zwi-
schen  den  Vertragsparteien  betroffen  und  damit  die  Substanz  des 
Vertrags  selbst.  Änderungen  dieses  Leistungsverhältnisses  bedürfen 
daher einer klaren Grundlage im Vertrag, die jedoch nicht bereits im 
allgemeinen  Vorbehalt  der  "Vorschriften  für  den  Flughafen  Zürich" 
(Ziff. I/1.1)  erblickt  werden  kann  (vgl.  BGE  126  II  171  E.  4b).  Die 
Beklagte bestreitet denn auch nicht, dass sie "die Vorschriften für den 
Flughafen  Zürich"  einhalten  und  die  Umsetzung  neuer  Sicherheits-
massnahmen  auf  ihrem  Gelände  grundsätzlich  hinnehmen  müsse, 
macht aber zu Recht geltend, allein daraus lasse sich nicht ableiten, 
dass ihr die dabei anfallenden Kosten überwälzt werden könnten (vgl. 
Klageantwort, S. 18 Rz. 68 und S. 20 Rz. 73, und Duplik, S. 8 Rz. 22). 

4.3.2 Nichts anderes ergibt sich aus den dem Vertragsabschluss vor-
angegangenen Verhandlungen (vgl. zu deren Bedeutung für  die Ver-
tragsauslegung BGE 103 Ia 505 E. 2c und  GAUCH/SCHLUEP/SCHMID/EM-

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MENEGGER,  a.a.O,  Rz.  1214).  Die  Klägerin  macht  zwar  geltend,  Ver-
schärfungen der Sicherheitsvorschriften seien bereits damals abseh-
bar  gewesen,  weshalb  im Rahmen der  Vertragsverhandlungen  auch 
über zukünftige Sicherheitsmassnahmen und die damit  verbundenen 
Kosten diskutiert worden sei (vgl. E. 4.1 hiervor). Sie räumt aber selbst 
ein, zu jenem Zeitpunkt sei nicht bekannt gewesen, wie sich Verschär-
fungen im Bereich der Sicherheit genau auf die Betriebsabläufe ("die 
Prozesse") auswirken würden (Klageschrift, S. 11 Rz. 16). Davon hing 
aber die Höhe zukünftiger Sicherheitskosten entscheidend ab. 

Nicht  vorauszusehen waren für  die Beklagte  jedenfalls  die  künftigen 
Kosten  bei  der  Umsetzung  der  Sicherheitsmassnahmen  von  Staff 
Screening III. Die Klägerin  verweist  auf  die Protokolle  verschiedener 
Sitzungen, die im Vorfeld des Vertragsabschlusses zwischen den Ver-
tragsparteien  stattfanden.  Gerade  aus  diesen  Protokollen  wird  aber 
deutlich, dass von möglichen Verschärfungen der Sicherheitsvorschrif-
ten und damit  verbundenen Kosten nur im Zusammenhang mit  dem 
der  Beklagten  einzuräumenden  Selbstabfertigungsrecht  gesprochen 
wurde (vgl. etwa das Protokoll  der Sitzung vom 25. November 1994, 
Beilage 12 zur Klageschrift, S. 2 f.). Mitarbeiterkontrollen im Rahmen 
von Staff Screening III haben jedoch keinen unmittelbaren Bezug zur 
Abfertigung, wie sie schliesslich im Sondernutzungsvertrag (Ziff. I/1.2) 
definiert wurde (vgl. bereits E. 4.3.1 hiervor). 

Mit Blick auf die Interessenlage der Parteien bei Vertragsabschluss ist 
insbesondere  zu  berücksichtigen,  dass  die  Beklagte  angesichts  der 
von ihr zu tätigenden, beträchtlichen Investitionen darauf angewiesen 
war, im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses Sicherheit über die finan-
ziellen Lasten aus dem Vertrag zu haben. Sie weist denn auch in nach-
vollziehbarer Weise auf die unerwünschten Folgen für die "Planungs- 
und Rechtssicherheit" hin, die sich ergeben würden, wenn der Kosten-
rahmen bei Infrastrukturvorhaben wie der Erstellung ihres Betriebsge-
bäudes nicht bereits bei Vertragsabschluss ("von vornherein") festste-
hen würde, sondern über die Jahre immer wieder aufgrund nicht kon-
trollierbarer  Faktoren nach oben korrigiert  werden könnte  (Klageant-
wort, S. 19 Rz. 71; vgl. allgemein dazu BGE 127 II 69 E. 5a und BGE 
126 II 171 E. 4b am Ende). Von Bedeutung ist  dabei auch, dass die 
Beklagte in erster Linie Rettungsflugeinsätze durchführt  und entspre-
chend kaum Passagiere befördert. Zudem starten vom Flughafen Zü-
rich aus keine Luftfahrzeuge der Beklagten zu Rettungseinsätzen. Das 
Betriebsgebäude am Flughafen Zürich dient  ihr  vielmehr vorwiegend 

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als Einsatzzentrale und Unterhaltswerkstätte. Gemäss Erhebungen der 
Klägerin wickelt die Beklagte pro Tag Übertritte von der Land- auf die 
Luftseite von weniger als 10 Personen (Passagiere und Besatzung) ab, 
während gleichzeitig 50 ihrer rund 150 am Flughafen Zürich beschäf-
tigten  Mitarbeiter  und  Mitarbeiterinnen  betriebsbedingt  auf  die  Luft-
seite gelangen müssen (Klageschrift, S. 17 Rz. 23). Vor diesem Hinter-
grund wird deutlich, dass Mitarbeiterkontrollen und damit verbundene 
Kosten für  die  Beklagte  betrieblich  und  finanziell  erheblich  grössere 
Auswirkungen  haben  können  als  entsprechende  Kontrollen  von 
Passagieren  und  Besatzungsmitgliedern.  Es  ist  deshalb  davon 
auszugehen, dass Kosten im Zusammenhang mit Mitarbeiterkontrollen 
eine  ausdrückliche  Regelung  im  Sondernutzungsvertrag  gefunden 
hätten, wenn sie bereits im Rahmen der Vertragsverhandlungen vor-
aussehbar gewesen wären. 

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Beklagte vertraglich ver-
pflichtet ist, für das Sondernutzungsrecht eine jährliche Entschädigung 
an die Klägerin zu entrichten (vgl. im Einzelnen Ziff. I/3 des Sondernut-
zungsvertrags).  Es  lässt  sich  den  Akten  aber  nicht  entnehmen  und 
wird  auch  von  der  Klägerin  nicht  behauptet,  dass  diese  Sonder-
nutzungsentschädigung etwa besonders  tief  angesetzt  worden wäre, 
weil  die  Vertragsparteien künftige, von der Beklagten zu bezahlende 
Kosten für Mitarbeiterkontrollen vorausgesehen hätten.

4.3.3 Das  Verhalten  der  Vertragsparteien  nach  Vertragsabschluss 
lässt, was die hier interessierenden Fragen betrifft, keine eindeutigen 
Schlüsse auf ihren tatsächlichen oder mutmasslichen Vertragswillen zu 
(vgl. allgemein  zur  Bedeutung dieses Aspekts für  die  Vertragsausle-
gung  BGE  126  II  171  E.  4c.cc;  GAUCH/SCHLUEP/SCHMID/EMMENEGGER, 
a.a.O., Rz. 1215). 

Die Klägerin beruft sich darauf, die Beklagte habe im Vorfeld der Um-
setzung der Sicherheitsmassnahmen von Staff Screening III die Über-
nahme entsprechender Kosten zugesichert. Sie verweist dabei auf ein 
Treffen vom 17. April 2007 und macht geltend, der Finanzchef der Be-
klagten habe damals erklärt, "einen eigenen Durchgang zu besetzen 
und zu bezahlen". Dies zeige, dass die Beklagte die vertraglichen Ver-
pflichtungen im gleichen Sinn verstanden habe wie die Klägerin (Kla-
geschrift S. 17 f. Rz. 24 f.; Replik, S. 14 f. Rz. 34).

Die Beklagte wendet demgegenüber ein, sie habe der Klägerin keine 
rechtlich relevanten Zusicherungen abgegeben, Kosten im Zusammen-

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hang mit Sicherheitsmassnahmen, die über den Stand von 1996 hin-
ausgehen würden, zu übernehmen (Klageantwort, S. 20 Rz. 75). Ins-
besondere  bestreitet  sie, sich  anlässlich  der  Sitzung  vom  17.  Ap-
ril 2007  zur  Übernahme der  Kosten  der  neuen  Sicherheitsmassnah-
men bereit erklärt zu haben (Klageantwort, S. 12 Rz. 42; Duplik, S. 9 
Rz. 24 f.). 

Aufgrund der Akten können die von der Klägerin behaupteten Zusiche-
rungen  der  Beklagten  nicht  als  hinreichend  belegt  erachtet  werden. 
Gerade was das Treffen vom 17. April  2007 angeht, befinden sich in 
den Akten lediglich Handnotizen eines Vertreters der Klägerin, die von 
der Beklagten in keiner Weise genehmigt wurden (vgl. Beilage 19 zur 
Klageschrift). Bereits aus diesem Grund kann diesen Handnotizen kein 
entscheidender Beweiswert zukommen. Da in diesem Zusammenhang 
insbesondere  auch  von  einer  Befragung  der  Parteien  keine  erhebli-
chen neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, erübrigen sich weitere Be-
weiserhebungen nach Art. 36 ff. BZP.

5.
Als  Zwischenergebnis  ist  damit  festzuhalten,  dass  der  Sondernut-
zungsvertrag von 1996 nicht regelt, wer die von der Klägerin geltend 
gemachten Kosten im Zusammenhang  mit  den Sicherheitsmassnah-
men von Staff  Screening III  zu  übernehmen hat. Die  Beklagte  stellt 
sich  zwar  auf  den  Standpunkt,  die  Vertragsparteien  hätten  bewusst 
keine Regelung getroffen (Duplik, S. 7 Rz. 18) beziehungsweise "sich 
[..] nachgerade darüber geeinigt [...], dass solche Kosten nicht [der Be-
klagten]  überbunden werden"  könnten  (Klageantwort,  S. 10  Rz. 36). 
Den Akten lässt sich jedoch nichts entnehmen, das diese Behauptung 
stützen könnte. Nicht zuletzt angesichts der Tatsache, dass die betref-
fenden Kosten im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses nicht vorausseh-
bar waren (vgl. E. 5.4.2 hiervor), ist davon auszugehen, dass diesbe-
züglich  eine  Vertragslücke  vorliegt,  weil  die  Vertragsparteien  eine 
Rechtsfrage, die den Vertragsinhalt betrifft, nicht geregelt haben (vgl. 
BGE 115 II 484 E. 4a).

6.
6.1 Im Privatrecht ist umstritten, ob lückenhafte Verträge vom Gericht 
durch  dispositives  Gesetzesrecht  oder  gestützt  auf  den  "hypotheti-
schen Parteiwillen" zu ergänzen sind. Das Bundesgericht spricht sich 
für den Vorrang des dispositiven Rechts aus (BGE 115 II  484 E. 4b; 
nicht in jeder Hinsicht klar dagegen BGE 131 III  467 E. 1.2, wonach 

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unter bestimmten Voraussetzungen der "subsidiäre Parteiwille" vorge-
hen  soll;  ebenfalls  für  den  Vorrang  des  dispositiven  Rechts  GAUCH/ 
SCHLUEP/SCHMID/EMMENEGGER,  a.a.O., Rz. 1249 ff. mit Hinweisen auf Ge-
genmeinungen in der Lehre). 

Verwaltungsrecht  als  öffentliches  Recht  ist  in  der  Regel  zwingender 
Natur  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  88).  Verwaltungsrechtliche 
Verträge können entsprechend im Einzelfall in einem gewissen Span-
nungsverhältnis zum Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) stehen (vgl. 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1071 ff.;  TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., 
§ 33 Rz. 20 ff.;  WALDMANN, a.a.O., S. 13 ff.;  KLEIN, a.a.O., S. 51 ff. und 
75 ff.;  ABEGG,  a.a.O.,  S. 102,  185  f.,  195  f.).  Erweist  sich  ein  ver-
waltungsrechtlicher  Vertrag  als  lückenhaft,  ist  er  daher  primär  nach 
dem anwendbaren  öffentlichen  Recht  zu  ergänzen,  es  sei  denn,  es 
stellen sich ausschliesslich Fragen des allgemeinen Vertragrechts, die 
– mangels spezifischer Regelung im öffentlichen Recht – grundsätzlich 
unter Heranziehung der Regeln des Obligationenrechts zu beurteilen 
sind  (vgl. zu  letzterem Fall  BGE 122 I  328 E. 7b;  WALDMANN,  a.a.O., 
S. 12 f.). 

6.2 Die Finanzierung von Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr  ist 
in  Art.  23  ff.  VSL  geregelt  (vgl.  bereits  E.  1.4.2.2  hiervor),  die  eine 
Verteilung der damit verbundenen Kosten zwischen dem Bund (Art. 23 
und Art. 23a VSL), den Flugplatzhaltern (Art. 24 VSL) und den Luft-
verkehrsunternehmen (Art. 25 und Art. 26 VSL) vorsehen.

Die Luftverkehrsunternehmen tragen nach Art. 25 VSL insbesondere 
die Kosten für:

a. die Kontrolle des Zutritts zu ihren Luftfahrzeugen und ihren betrieblichen 
Einrichtungen,  die  dem  Unterhalt  von  Luftfahrzeugen  dienen 
(Art. 15 VSL); 

b. die Kontrolle des Einstiegs der Fluggäste (Art. 16 VSL); 
c. die Durchsuchung ihrer Luftfahrzeuge (Art. 17 VSL); 
d. die  Kontrolle  der  Bordverpflegung  und  der  anderen  Versorgungsgüter 

(Art. 18 VSL);
e. die Kontrolle der Fracht, soweit diese Kontrolle nicht von einem zugelas-

senen Spediteur vorgenommen wird (Art. 19 VSL);
f. die Kontrolle der Post, soweit diese Kontrolle nicht von einem zugelasse-

nen Postunternehmen vorgenommen wird (Art. 19 VSL).

Von den Luftverkehrsunternehmen sind überdies  die  Kosten von Si-
cherheitskontrollen zu tragen, die auf deren Gesuch für bestimmte be-
sonders gefährdete Flüge vorgenommen werden (Art. 26 Abs. 1 VSL 
i.V.m. Art. 22 Abs. 2 VSL).

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In Art. 25 und Art. 26 VSL kann idessen keine genügende Grundlage 
für die Überwälzung der Kosten von Staff Screening III auf die Beklag-
te  erblickt  werden. Etwas anderes  wird  denn  auch  von der  Klägerin 
selbst  nicht  behauptet  (vgl. Klageschrift,  S. 27 Rz. 38). Die Beklagte 
kann daher auch auf dem Wege richterlicher Vertragsergänzung nicht 
zur Zahlung der von der Klägerin geltend gemachten Kosten verpflich-
tet werden.

7.
Ausser Betracht fällt im Übrigen eine richterliche Vertragsanpassung in 
analoger  Anwendung  der  Regeln  der  "clausula  rebus sic  stantibus", 
wie sie von der Klägerin in ihrem "Eventualstandpunkt" beantragt wird 
(Klageschrift, S. 30 f. Rz. 44–47; vgl. bereits Bst. C hiervor). Nicht im 
Einzelnen geprüft  zu werden braucht  dabei,  ob die Voraussetzungen 
für  eine  –  im  Vergleich  zum Privatrecht  allenfalls  erleichterte  –  An-
wendbarkeit  der  "clausula  rebus sic  stantibus"  erfüllt  sind  (vgl. dazu 
KLEIN, a.a.O., S. 204 ff.; WALDMANN, a.a.O., S. 12; BGE 122 I 328 E. 7d). 
Ebenso  wenig  braucht  darauf  eingegangen zu werden,  ob mit  einer 
Vertragsanpassung allenfalls ein Eingriff in wohlerworbene Rechte der 
Beklagten verbunden sein könnte (vgl. zu den vertraglich begründeten 
wohlerworbenen Rechten HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1008 und 
1079). Entscheidend ist  nämlich bereits,  dass das betreffende Even-
tualbegehren die erforderliche Bestimmtheit  (vgl. zu den Anforderun-
gen E. 2.2 hiervor) in jeder Hinsicht vermissen lässt, wird doch von der 
Klägerin  –  auf  der  Grundlage  einer  "hypothetischen  Ausgestaltung" 
des von der Beklagten genutzten Geländes (Klageschrift, S. 30 Rz. 45) 
– beantragt, sie selbst (sic!) sei "zu verpflichten, maximal einen Drittel 
der Kosten [...] eines hypothetischen Durchgangs [...] an die Beklagte 
zu bezahlen" (Klageschrift, S. 31 Rz. 46). Es bleibt damit unklar, wel-
chen konkreten Betrag sie von der Beklagten fordert. Auf das Even-
tualbegehren ist daher nicht weiter einzugehen. 

8.
Nach  dem  Gesagten  ist  festzuhalten,  dass  die  Beklagte  vertraglich 
nicht verpflichtet ist, die von der Klägerin eingeforderten Investitions- 
und  Betriebskosten  zu  bezahlen.  Soweit  zwischen  den  Parteien 
weiterhin strittig sein sollte, wer diese Kosten zu tragen hat, wäre die 
Klägerin  nicht  befugt,  darüber  einseitig  zu  verfügen. Vielmehr  dürfte 
wohl  auch  hier  der  vom Bundesgericht  im  Urteil  2C_715/2008  vom 
15. April 2009 aufgezeigte Weg massgeblich sein: Im Streitfall müsste 
das  Bundesamt  für  Zivilluftfahrt  (BAZL)  angerufen werden,  das  eine 

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anfechtbare  Verfügung  zu  erlassen  hätte  (vgl.  a.a.O.  E.  4.4). Die 
vorliegende  Klage  ist  entsprechend  abzuweisen,  soweit  auf  sie 
einzutreten ist (vgl. E. 2 und 7 hiervor). 

9.
9.1 Gemäss Art. 69 Abs. 1 BZP entscheidet das Gericht über die Pro-
zesskosten von Amtes wegen nach den Art. 65, 66 und 68 des Bun-
desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Der Ver-
weis in Art. 69 Abs. 1 BZP auf die Regelungen des Bundesgerichtsge-
setzes hat zur Folge, dass das Reglement vom 21. Februar 2008 über 
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht 
(VGKE, SR 173.320.2) im Klageverfahren nicht unmittelbar zur Anwen-
dung gelangt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 193 Rz. 4.7 und 
S. 240 Rz. 5.16). 

9.2 Die Klägerin unterliegt vollumfänglich. Sie hat im vorliegenden Ver-
fahren eigene Vermögensinteressen geltend gemacht, weshalb Art. 66 
Abs. 4 BGG nicht anwendbar ist. Vielmehr sind ihr gestützt auf Art. 66 
Abs. 1 BGG die Gerichtskosten aufzuerlegen. Diese sind  auf  insge-
samt  Fr.  10'000.--  festzusetzen  (vgl.  Art.  65  Abs.  2  und  Abs.  3 
Bst. b BGG i.V.m. Ziff. 1 des Tarif vom 31. März 2006 für die Gerichts-
gebühren im Verfahren vor  dem Bundesgericht  [SR 173.110.210.1]). 
Dieser  Betrag ist  mit  dem geleisteten Kostenvorschuss in  derselben 
Höhe zu verrechnen.

9.3 Nach Art. 68 Abs. 2 BGG sind der obsiegenden Partei,  hier  der 
Beklagten, alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kos-
ten nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts zu ersetzen. 

Mit Eingabe vom 13. März 2009 haben die Rechtsvertreter der Beklag-
ten eine Kostennote im Betrag von Fr. 48'574.90 (inkl. Auslagen und 
MwSt) eingereicht. Dieser Betrag erscheint als nicht angemessen und 
ist daher vom Bundesverwaltungsgericht zu kürzen. 

Bei Streitsachen mit Vermögensinteresse richtet sich das Anwaltsho-
norar  in  der  Regel  nach  dem Streitwert,  wobei  dieser  aufgrund  der 
streitigen Begehren zu ermitteln ist. Lässt sich der Streitwert nicht be-
ziffern, so ist das Honorar nach der Wichtigkeit der Streitsache, ihrer 
Schwierigkeit sowie dem Umfang der Arbeitsleistung und dem Zeitauf-
wand des Anwalts oder der Anwältin zu bemessen (Art. 3 des Regle-
ments vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Ent-

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schädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundes-
gericht [Entschädigungsreglement BGer, SR 173.110.210.3]). 

Vorliegend ist von einem Streitwert von mindestens 1 Million Franken 
auszugehen, der indessen nicht genauer beziffert  werden kann,  weil 
die Höhe der von der Klägerin geltend gemachten Investitionskosten 
und zukünftigen Betriebskosten unter anderem davon abhängt, ob das 
Schiebetor  in  der  von ihr  geplanten Weise erstellt  werden darf  (vgl. 
Bst. C und E. 2.2 hiervor). Der von den Rechtsvertretern der Beklagten 
ausgewiesene  Zeitaufwand  (insgesamt  103.2  Stunden)  lässt  sich  – 
nicht  zuletzt  angesichts des Aufwands auf  klägerischer Seite (insge-
samt 62.7 Stunden) – nicht mit der gewissen Wichtigkeit und Schwie-
rigkeit der Streitsache rechtfertigen, zumal er sich zum Teil auf die Zeit 
vor Klageeinreichung bezieht und daher insoweit  bereits aus diesem 
Grund nicht  zu entschädigen ist. Zudem beruht  die Berechnung des 
Honorars gemäss eingereichter Kostennote zu einem erheblichen Teil 
auf  einem  Stundenansatz  von  Fr. 500.--,  der  den  üblicherweise  vor 
Bundesverwaltungsgericht geltenden Höchstbetrag von Fr. 400.-- (vgl. 
Art. 10 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten 
und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE, 
SR 173.320.2]) bei weitem überschreitet. Die der Beklagten zuzuspre-
chende  Parteientschädigung  ist  damit  aufgrund  der  massgeblichen 
Bemessungskriterien (Art. 1–3, Art. 5 und Art. 12 Entschädigungsreg-
lement BGer) auf insgesamt Fr. 30'000.-- (inkl. MwSt) festzusetzen. 

(Dispositiv nächste Seite)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Klage wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist. 

2.
Die Verfahrenskosten von  Fr. 10'000.-- werden der Klägerin auferlegt. 
Sie werden mit  dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe 
verrechnet. 

3.
Der Beklagten wird eine durch die Klägerin nach Eintritt  der Rechts-
kraft  des  vorliegenden  Urteils  zu  entrichtende  Parteientschädigung 
von Fr. 30'000.-- zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Klägerin (Gerichtsurkunde)
- die Beklagte (Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Beat Forster Mario Vena

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14, Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

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