# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e21a66bf-e898-57df-9082-dd1aae45a134
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-12-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 18.12.2012 U 2012 114
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2012-114_2012-12-18.pdf

## Full Text

U 12 114
1. Kammer 

URTEIL
vom 18. Dezember 2012

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. a) Es geht hier um die Vergabe der Baumeisterarbeiten im Zusammenhang mit 

dem Neubau des Regionalspitals … in ..., wobei für die Vergabe das offene 

Verfahren nach GATT/WTO gewählt wurde. Als Zuschlagskriterien wurden in 

dieser Reihenfolge und Gewichtung genannt:

- Preis 50%

- Qualität 30%

- Termine 20%

b) Es gingen insgesamt 8 Offerten ein. Nach der Offertbereinigung ergab sich 

folgendes Bild der Offertbeträge:

1) Gebr. ... AG (Pauschalangebot) Fr. 6‘980‘000.00 100%

2) … AG (Beschwerdeführerin) Fr. 6‘989‘607.20 100.13%

3) … AG Fr. 7‘047‘744.55 100.97%

4) Gebr. … (Beschwerdegegnerin 2 ) Fr. 7‘198‘091.70 103.12% 

usw.

c) Die drei erstplatzierten Angebote wurden bezüglich der Qualität und der 

Termine mit der Maximalnote gleich bewertet. Ausschlaggebend war daher das 

Preiskriterium. 

d) Mit Beschluss von 9. Oktober 2012 vergab die … (Beschwerdegegnerin 1) 

(nachfolgend Vergabeinstanz) den Auftrag an die Beschwerdegegnerin 2 

(berücksichtigte Anbieterin) zum offerierten und erstrangierten 

Pauschalangebot.

2. Dagegen erhob die … AG (Beschwerdeführerin) am 19. Oktober 2012 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den 

Begehren um Aufhebung des angefochtenen Vergabeentscheides und 

Arbeitszuschlag direkt an sie; eventuell um Feststellen der Rechtswidrigkeit des 

Vergabeentscheides.

Die Vergabeinstanz habe die Baumeisterarbeiten auf der Basis der SIA-Norm 

118 ausgeschrieben. Sie habe sich dabei zur Ausschreibung eines 

Einheitspreisvertrages entschlossen, bei dem für alle oder für einen Teil der 

Leistungen Einheitspreise vereinbart seien (Art. 42 Abs. 2 SIA-Norm 118). Ein 

Gesamtpreisvertrag (pauschal oder global) sei nicht ausgeschrieben worden. 

Die Ausschreibungsunterlagen sähen auch keine Möglichkeit vor, zusätzlich zu 

den Einheitspreisen einen Gesamtpreis zu offerieren. Trotzdem habe die 

Vergabeinstanz den Zuschlag dem einzigen Gesamtpreisangebot erteilt und 

nicht dem wirtschaftlich günstigsten Einheitspreisangebot.

Auf Nachfrage hin habe die Vergabeinstanz ihren Entscheid damit 

gerechtfertigt, dass sie das Gesamtpreisangebot als gültige 

Unternehmervariante im Sinne von Art. 20 der kantonalen 

Submissionsverordnung (SubV) betrachte. Nach konstanter 

verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung könne jedoch ein Angebot nur dann 

als zulässige Variante betrachtet werden, wenn es die verlangte Leistung 

anders umschreibe, als dies in der Leistungsumschreibung vorgesehen sei 

(VGU U 02 80, U 01 111).  Wenn sich das Pauschalangebot aber vom 

Grundangebot zu Einheitspreisen einzig in der Vergütungsart unterscheide, sei 

es keine Unternehmervariante im Sinne von Art. 20 SubV.

Das Handbuch „öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden“ 

befasse sich im Kapitel 8.6 unter dem Titel „Unternehmervarianten“ eingehend 

mit der beschriebenen Thematik. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung 

des Verwaltungsgerichts heisse es dort, dass eine Vergabeinstanz, welche 

neben der im Leistungsverzeichnis vorgesehenen Einheitspreisofferte 

zusätzlich an einem Festpreisangebot interessiert sei, einen entsprechenden 

Hinweis  in den Ausschreibungsunterlagen anbringen müsse. Vorliegend fehle 

ein solcher Hinweis.

Auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich habe sich verschiedentlich 

mit dieser Frage auseinandergesetzt. Es sei dabei zum Schluss gekommen, 

dass Pauschal- und Einheitspreisangebote nicht oder höchstens bedingt 

miteinander vergleichbar seien, weil die Preisbestimmung bei den 

verschiedenen Preisarten nach ganz anderen Grundsätzen erfolge.

Für die bündnerische und die zürcherische Praxis gebe es gute Gründe. 

Tatsächlich sei die Risikoverteilung bei Gesamtpreisverträgen und bei 

Einheitspreisverträgen eine völlig andere. Das gelte insbesondere dann, wenn 

wie im vorliegenden Falle die SIA-Norm 118 als verbindlich erklärt werde. So 

verlange diese in Art. 6 Abs. 2 ausdrücklich, dass in den 

Ausschreibungsunterlagen die Art des zu vereinbarenden Preises anzugeben 

sei und Pauschalpreise ausdrücklich als solche zu bezeichnen seien. Beim 

Einheitspreisvertrag werde gemäss Art. 39 SIA-Norm 118 die Vergütung für die 

einzelne Leistung bestimmt, die im Leistungsverzeichnis als besondere Position 

vorgesehen sei. Der Einheitspreis werde je Mengeneinheit festgesetzt, so dass 

sich die für die Leistung geschuldete Vergütung nach der festgestellten Menge 

ergebe. Demgegenüber sei bei den Gesamtpreisverträgen die tatsächliche 

Menge unerheblich (Art. 40 Abs. 1 SIA-Norm 118).

Die unterschiedliche Ausgangslage führe dazu, dass Offerten für 

Einheitspreisverträge nicht oder nur bedingt mit Offerten zu 

Pauschalpreisverträgen verglichen werden könnten. Die Offerte für 

Einheitspreisverträge basiere auf dem Leistungsverzeichnis. Dieses enthalte 

Vorausmasse, in die in der Regel eine gewisse Ausmassreserve eingebaut sei 

(in der Regel 3 – 5 %). Für die Abrechnung seien diese Vorausmasse nicht 

massgebend, da in der Regel die tatsächlichen Ausmasse als preisbestimmend 

vereinbart seien. In der Regel seien die tatsächlichen Ausmasse schlussendlich 

kleiner als die Vorausmasse, so dass sich in der Endabrechnung bei den 

Einheitspreisverträgen eine Preisreduktion ergebe. Beim Pauschalpreis sei dies 

nicht so, dort gebe es bei Mindermassen keine Auswirkungen auf den Preis.

In Bezug auf einzelne Positionen, welche in den Plänen vermasst seien, lasse 

sich die Massdifferenz leicht ermitteln.

Der Umstand, dass die berücksichtigte Anbieterin ein Pauschalpreisangebot 

eingereicht habe, welches gegenüber seinem eigenen Grundangebot zu 

Einheitspreisen um 3.12% billiger sei, sei ein Indiz dafür, dass dieser genau mit 

den Ausmassreserven spekuliert habe.

3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vergabeinstanz (Beschwerdegegnerin 

1) die Abweisung der Beschwerde.

Gemäss Ziff. 2.8 der Ausschreibung … seien Varianten zugelassen. Diese 

seien separat einzureichen und es müsse darin die Gleichwertigkeit der 

technischen Spezifikationen und der Qualität nachgewiesen werden.

Die Beschwerdeführerin rüge einzig, die Vergabeinstanz habe ein 

ausschreibungswidriges Angebot berücksichtigt, das gemäss Art. 22 des 

kantonalen Submissionsgesetzes (SubG) vom Verfahren hätte ausgeschlossen 

werden müssen. Das treffe indessen nicht zu.

Die Beschwerdegegnerin 2 (berücksichtigte Anbieterin) habe neben dem 

Einheitspreisangebot ein Gesamtangebot eingereicht, welches als 

Unternehmervariante im Sinne von Art. 20 SubV qualifiziert und als gültig 

betrachtet worden sei. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass das 

Pauschalangebot gar keine Unternehmervariante darstelle, erstaune. Man habe 

dem Vertreter der Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2012 anlässlich der 

Akteneinsicht das Urteil des Verwaltungsgerichts U 07 58 übergeben, und in 

diesem Urteil, an dessen Verfahren auch die nun berücksichtigte Anbieterin 

beteiligt gewesen sei, habe das Verwaltungsgericht ein solches 

Pauschalangebot für zulässig erklärt.

Ein Pauschalangebot berge bekanntlich Chancen und Risiken. Der Vorstand 

habe festgehalten, dass mit einer Pauschalvergabe für die Bauherrschaft eine 

grosse Preissicherheit bestehe. Positiv falle ebenfalls ins Gewicht, dass bei 

einem Pauschalvertrag nach der Erstellung des Werkes auf die vielen Stunden 

Ausmassarbeit verzichtet werden könne. Vorliegend umfasse das 

Leistungsverzeichnis nicht weniger als 236 Seiten. Die Einsparung an 

Ausmassarbeiten müsse sich finanziell auswirken. Das habe die vorliegend 

berücksichtigte Anbieterin mit dem gegenüber dem Einheitspreisangebot 

günstigeren Pauschalangebot berücksichtigt.

Die Vergabeinstanz habe eine Stellungnahme bei der … AG zu vorliegender 

Beschwerde eingeholt. Diese habe in ihren Ausführungen vom 30. Oktober 

2012 festgehalten, dass vorliegend das Pauschalangebot auf Grund der 

genauen Angaben ohne weiteres mit den Einheitspreisangeboten verglichen 

werden könne. Zudem habe sie unter dem Aspekt der Kostensicherheit 

erwähnt, dass es sich bei der Pauschalofferte der hier berücksichtigten 

Anbieterin bei einer umfassenden Beurteilung aller Gesichtspunkte klar um das 

wirtschaftlich günstigste Angebot handle.

Auf die Praxis des Verwaltungsgerichts Zürich sei nicht näher einzugehen. Hier 

sei das bündnerische Submissionsrecht anwendbar.

Eine Rückfrage beim Ingenieurbüro … AG, welches den hauptsächlichsten Teil 

des Leistungsverzeichnisses der Baumeisterarbeiten erstellt habe, habe 

bestätigt, dass im Leistungsverzeichnis Ausmassreserven eingebaut seien. Bei 

der Ziff. 23 seien aber nicht Ausmassreserven von 18 bis 20 Prozent, sondern 

lediglich solche von rund 3 Prozent enthalten. Grund dafür sei, dass kurz vor 

Fertigstellung des Leistungsverzeichnisses noch in der Schwebe gewesen sei, 

ob man die Stützmauer um ca. 50 cm erhöhen wolle. Zur Sicherheit habe der 

Ingenieur die Vorausmasse der Stützmauer mit der Erhöhung berechnet (ohne 

dabei allerdings den Submissionsplan anzupassen). In der Zwischenzeit sei 

entschieden worden, die Mauer tatsächlich um ca. 50 cm zu erhöhen, so dass 

die theoretische Preisdifferenz von Fr. 2‘939.-- gar nicht zum Tragen komme.

4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die berücksichtigte Anbieterin 

(Beschwerdegegnerin 2) ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. 

Die Behauptung, im Kanton Graubünden seien Pauschalvarianten nicht 

zulässig, sei unzutreffend und erfolge gegen besseres Wissen.

In den WTO-Bestimmungen und in der Interkantonalen Vereinbarung über das 

öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) fehlten Bestimmungen zu den Varianten. 

In Art. 20 SubV würden aber Varianten ausdrücklich zugelassen. 

Voraussetzung sei lediglich, dass diese zusätzlich zur Einheitsofferte 

eingereicht würden. Die Art und Weise der Variante sei nicht beschränkt. Der 

offene Wortlaut des Gesetzes lasse Varianten hinsichtlich des Projektes, der 

Ausführung und der Preisart zu.

Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin seien Pauschalofferten auch 

ohne Erwähnung in der Ausschreibung prinzipiell zulässig. Wenn die 

Vergabebehörde die Möglichkeit von Varianten einschränken wolle, müsse sie 

dies ausdrücklich in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen 

vorsehen.

Die Beschwerdeführerin berufe sich zu Unrecht auf das Handbuch öffentliches 

Beschaffungswesen im Kanton Graubünden. Dort werde nämlich unter Ziffer 

8.15 festgehalten, dass in den Ausschreibungsunterlagen die Zulässigkeit bzw. 

Unzulässigkeit von Unternehmervarianten geregelt werden könne und 

ausdrücklich die „Möglichkeit von Pauschalangeboten“ erwähnt werde. Auch 

nach dem Handbuch sei die Pauschalofferte somit eine Unternehmervariante.

Unbeachtlich sei der Hinweis auf die Zürcher Rechtsprechung. Das Bündner 

Verwaltungsgericht habe die Zulässigkeit eines Pauschalangebotes in Kenntnis 

des singulären Entscheides des Zürcher Verwaltungsgerichts im Jahre 2003 

bejaht. Inzwischen habe sich auch im Kanton Zürich die Auffassung 

durchgesetzt, dass Pauschalofferten zulässig seien (vgl. Beitrag von RA lic. iur. 

Nicole Zumstein Bonvin in der Zeitschrift „Kriterium, Informationen zur 

Submissionspraxis für das öffentliche Beschaffungswesen des Kantons Zürich, 

Nr. 30/Mai 2011).

Die Argumentation der Beschwerdeführerin sei widersprüchlich. Sie erkläre 

zwar, dass Pauschalofferten zulässig seien, führe dann aber aus, dass wenn 

sich das Pauschalangebot einzig in der Vergütungsart vom Grundangebot 

unterscheide, keine Unternehmervariante in Sinne von Art. 20 SubV vorliege. 

Das Postulat der Beschwerdeführerin, mit einer Pauschalofferte müsse stets 

eine Projektänderung verbunden sein, widerspreche diametral dem von der 

Beschwerdeführerin angerufenen Kriterium der Vergleichbarkeit.

In der Ausschreibung seien Unternehmervarianten ausdrücklich für zulässig 

erklärt worden.

Das Urteil U 07 58 des Verwaltungsgerichts Graubünden betreffe im 

Wesentlichen den gleichen Sachverhalt, in welchem dieselbe  Vergabeinstanz 

bei der Vergabe der Baumeisterarbeiten beim Altersheim … zum Nachteil der 

nun berücksichtigten Anbieterin den Zuschlag an eine Pauschalofferte erteilt 

habe.

Die Vergabeinstanz sei unterstützt durch Fachleute im Bereich der Bautechnik 

und Kostenkontrolle auf Grund einer umfassenden Überprüfung aller relevanten 

Faktoren zum Schluss gelangt, dass die Vergleichbarkeit zwischen 

Einheitspreisofferte und Pauschalofferte gegeben sei und dass der Vergleich zu 

Gunsten der Pauschalofferte der nun auch berücksichtigten Anbieterin ausfalle. 

Die Vergleichbarkeit sei durch das ausserordentlich detaillierte und umfassende 

Leistungsverzeichnis gewährleistet. Sowohl die kostenmässige Einschätzung 

der Offerten in ihrer gesamten Komplexität wie auch deren Auswirkungen im 

Rahmen des Bauverlaufs seien eindeutig im ökonomisch-technischen 

Anforderungsbereich angesiedelt, der im Ermessen der Vergabebehörde stehe 

und vom Verwaltungsgericht nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür überprüft 

werden könne.

Die Pauschalofferte der berücksichtigten Anbieterin sei das Angebot mit dem 

tiefsten offerierten Preis hinsichtlich der Gesamtheit der ausgeschriebenen 

Baumeisterarbeiten. Der Zuschlag sei daher zu Recht an diese Mitbewerberin 

erfolgt. Mit dieser Pauschalofferte sei zudem das Risiko einer 

Kostenüberschreitung gebannt; denn es sei gerichtsnotorisch, dass öffentlichen 

Bauvorhaben eine gewisse Tendenz von Kostenüberschreitungen anhafte. 

Zudem entfalle mit dem Pauschalpreis der äusserst aufwändige Prozess der 

Aufwandsaufnahme und der damit zusammenfallenden Berechnungen und 

Begehungen. Es würde damit auch das mögliche und tatsächliche 

Konfliktpotential reduziert.

5. Die Beschwerdeführerin entgegnete dazu mit nachträglicher Stellungnahme 

vom 23. November 2012 noch:

Das Verwaltungsgerichtsurteil U 07 58 sei nicht einschlägig. In jenem Fall habe 

die Unternehmervariante nicht einfach einen Pauschalpreis umfasst, sondern 

auch diverse Projektoptimierungen, insbesondere im Bereich 

Baugrubenabschlüsse und Baugrubenaushub. Hier liege der entscheidende 

Unterschied, indem eben vorliegend keine Ausführungsvarianten vorgelegt, 

sondern nur ein Pauschalpreis genannt worden sei. Aus VGU U 07 58 könne 

daher für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden.

Aber selbst wenn man entgegen der verwaltungsgerichtlichen Praxis 

Pauschalpreisangebote als zulässig erachten wollte, wären die Angebote zu 

Einheitspreisen mit jenen zu Pauschalpreisen nur eingeschränkt oder gar nicht 

vergleichbar. Das gelte hier umso mehr, als vorliegend Ausmassreserven von 

3% eingerechnet worden seien. Offensichtlich habe die berücksichtigte Firma 

auf diese Ausmassreserven spekuliert.

Es treffe zu, dass bei einem Pauschalvertrag das Ausmessen wegfalle. Das 

gelte allerdings nur so lange, als es keine Bestellungsänderungen gebe. Gebe 

es solche, so seien diese Abweichungen zu vergüten und zwar zu den 

Einheitspreisen gemäss Leistungsverzeichnis. Bestellungsänderungen seien 

bei derartigen Bauvorhaben zudem die Regel und nicht die Ausnahme. Im 

vorliegenden Falle müsse daher damit gerechnet werden, dass trotz des 

Pauschalpreisangebotes zumindest teilweise ausgemessen werden müsse.

Aber selbst wenn keine Bestellungsänderungen auftreten würden, wäre die 

Einsparung wesentlich geringer als die Ausmassreserven von 3%.

Der Vergabeinstanz sei bei der Zuschlagserteilung die Problematik der 

Ausmassreserven offensichtlich nicht bewusst gewesen. 

Im Vergabeprotokoll sei vermerkt, dass sich die Beschwerdegegnerin beim 

Pauschalpreisangebot ausbedungen habe, dass auf zusätzliche Positionen 

auch der Rabatt von 3% gewährt würde. Dieser Rabatt sei offenbar nachträglich 

ausgehandelt worden. Solche Nachverhandlungen seien aber nicht zulässig.

Im Protokoll sei zudem vermerkt, dass die berücksichtigte Anbieterin bei den 

Subunternehmeraufträgen mehrheitlich Firmen aus der Region berücksichtige, 

was von den Vorstandsmitgliedern als positiv beurteilt werde. Hier handle es 

sich aber um vergabefremdes Kriterium, das nicht ausgeschrieben worden sei 

und das den Diskriminierungsgrundsatz verletze.

6. Hierzu äusserte sich die Beschwerdegegnerin 2 noch wie folgt: 

Der Verwaltungsgerichtsentscheid U 07 58 beruhe auf einer Pauschalofferte für 

drei ausgeschriebene Teilleistungen. Irgendwelche Abweichungen von den 

Vorgaben im Offertdevis seien nicht offeriert worden. Der Entscheid sei daher 

einschlägig.

Die Pauschalofferte nehme ausdrücklich Bezug auf die Ausmassofferte und 

beinhalte dieselben Leistungen. Auf dieser Basis werde auch der künftige 

Werkvertrag abgeschlossen. Bei einer Bestellungsänderung sei das Ausmass 

massgebend und nicht die Projektpläne.

Es seien keine Nachverhandlungen geführt worden.

Es treffe zu, dass sie (berücksichtigte Anbieterin) vermehrt im Tal ansässige 

Subunternehmer beschäftige. Den Vergabeentscheid habe dies aber nicht 

beeinflusst.

7. Die darauf eingegangene Stellungnahme der Beschwerdegegnerin 1 enthielt 

sodann keine neuen Aspekte.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt ist hier der Beschluss vom 9. Oktober 2012, worin die 

Beschwerdegegnerin 1 (Vergabeinstanz) die öffentlich ausgeschriebenen 

Baumeisterarbeiten an die Beschwerdegegnerin 2 (berücksichtigte Anbieterin) 

für Fr. 6‘980‘000.-- (Pauschalofferte) vergab und damit das Angebot der 

Beschwerdeführerin über Fr. 6‘989‘607.20 (Einheitspreisofferte) 

unberücksichtigt liess. Beschwerdegegenstand bildet dabei die Frage, ob die 

eingereichte Pauschalofferte zu Recht als Unternehmervariante im Sinne von 

Art. 20 der kantonalen Submissionsverordnung (SubV) gewertet wurde oder 

andernfalls als ausschreibungswidrig nach Art. 22 lit. c des kantonalen 

Submissionsgesetzes (SubG) taxiert und somit vom freien Wettbewerb hätte 

ausgeschlossen werden müssen, was vorliegend dann zur Auftragsvergabe an 

die zweitrangierte Beschwerdeführerin geführt hätte.

2. a) Unbestritten ist, dass die Bestimmungen gemäss GATT/WTO-Überein-kommen 

über das Vergabeverfahren im öffentlichen Beschaffungswesen (GAP) und die 

Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) 

keine eigenen Vorschriften über die sich hier stellende Rechtsfrage 

(Zulässigkeit Pauschalangebot als Unternehmervariante) kennen, weshalb hier 

allein auf die kantonalen Vorschriften (SubG; SubV) und die dazu entwickelte 

Rechtsprechung im Kanton Graubünden (vgl. insbesondere 

Verwaltungsgerichtsurteil vom 16. August 2007 [VGU U 07 58] E. 3a-c; 

Handbuch für das öffentliche Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Ziff. 

8.15, zur Zulässigkeit/Unzulässigkeit von Unternehmervarianten) abzustellen 

ist.

b) Die Beschwerdeführerin beruft sich für ihre Argumente (Aufhebung des 

Zuschlagsentscheids und Direktvergabe an sie) im Wesentlichen auf den 

Ausschlussgrund laut Art. 22 lit. c SubG, wonach ein Angebot dann von der 

Berücksichtigung auszuschliessen ist, sofern ein Angebot eingereicht wird, das 

unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. 

Demgegenüber stellen sich die Beschwerdegegnerinnen auf den Standpunkt, 

dass das berücksichtigte (wirtschaftlich nachweislich günstigste) 

Pauschalangebot als Unternehmervariante gestützt auf Art. 20 SubV sowie die 

dazu einschlägige Gerichtspraxis (VGU 07 58) sehr wohl zulässig und möglich 

gewesen sei, weshalb der strittige Arbeitszuschlag zu Recht an das Angebot 

der Beschwerdegegnerin 2 ergangen sei. Diese  habe laut Stellungnahme bzw. 

fachlicher Expertise der extra noch zu Rate gezogenen X. AG vom 30. Oktober 

2012 eine mit den restlichen Offerten (Einheitspreise pro Stückzahl) durchaus 

vergleichbare Offerte (Pauschalangebot ohne Ausmassreserven in der 

Grössenordnung von ca. 3% laut Auskunft Ingenieurbüro Y. AG) eingereicht 

und mit total Fr. 6‘980‘000.-- das wirtschaftlich günstigste Gesamtangebot 

gemäss Art. 21 Abs. 1 SubG gemacht. Für die abschliessende Beurteilung der 

aufgeworfenen Rechtsfrage ist vom Wortlaut und einer rechtskonformen 

Auslegung von Art. 20 SubV auszugehen, welcher lautet: Den Anbietern steht 

es frei, zusätzlich zum Grundangebot Vorschläge für Varianten einzureichen 

(Abs. 1). Der Auftraggeber kann diese Möglichkeit in der Ausschreibung oder in 

den Ausschreibungsunterlagen beschränken oder ausschliessen (Abs. 2). Im 

Lichte dieser Vorgaben gilt es nun über die Rechtmässigkeit der Vergabe vom 

9. Oktober 2012 an die Beschwerdegegnerin 2 zu entscheiden. 

c) Im Zentrum steht vorliegend die Frage der Zulässigkeit einer Pauschalofferte in 

der Art und Ausgestaltung, wie sie die Beschwerdegegnerin 2 eingereicht hat, 

nämlich als Variante zur Offerte mit den Einheitspreisen. Die 

Beschwerdeführerin vertritt dazu offensichtlich die (irrige) Auffassung, dass die 

verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nur ein solches Angebot als Variante 

zulasse, das die ausgeschriebene Leistung anders umschreibe, als dies in der 

Leistungsbeschreibung vorgesehen sei, ohne dass es deshalb zur Ausführung 

einer anderen als der geforderten Leistung komme. Die Beschwerdeführerin 

verweist dafür auf die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2002 

(VGU U 02 80/85) und vom 13. November 2001 (VGU U 01 111), die hier 

jedoch nicht als „einschlägig“ bezeichnet werden können. Die 

Beschwerdeführerin hat daraus nämlich zu Unrecht abgeleitet, dass ein 

Pauschalangebot – das sich vom ausgeschriebenen Grundangebot zu 

Einheitspreisen einzig in der Vergütungsart unterscheidet – überhaupt keine 

Unternehmervariante im Sinne von Art. 20 SubV darstelle und deshalb als 

ausschreibungswidriges Angebot vom Wettbewerbsverfahren auszuschliessen 

sei. Aus den Begründungen in den beiden zitierten Urteilen des 

Verwaltungsgerichts (VGU 02 80/85 und 01 111) lässt sich die behauptete 

Unzulässigkeit eines Pauschalangebotes als denkbare Untervariante zur 

Offerte nach Einheitspreisen jedenfalls nicht herleiten. Im Gegensatz dazu hatte 

sich das Verwaltungsgericht im Urteil vom 16. August 2007 (VGU 07 58) bereits 

einmal exakt mit der Frage der Zulässigkeit eines solchen Pauschalangebots zu 

befassen. Anders als die Beschwerdeführerin es heute darzustellen versucht, 

hatte die Pauschalofferte in jenem Falle keinerlei Projektoptimierungen 

enthalten; vielmehr wurden keine Ausführungsvarianten angeboten, sondern 

lediglich für die im Leistungsverzeichnis aufgeführten Leistungen eine 

pauschale Entschädigung angeboten. In jenem Streitfall hat das 

Verwaltungsgericht eine ähnliche Pauschalofferte als zulässig erklärt und es 

gibt vorliegend mit Entschiedenheit keinen Grund, wieso das Gericht hier 

anders entscheiden sollte (N.B. Die heutige Beschwerdegegnerin 2 war damals 

auf der Seite der Beschwerdeführerin). Die Kriterien der Rechtssicherheit und 

Beständigkeit gerichtlicher Urteile würden einer gegenteiligen Interpretation von 

Art. 20 SubV somit hier diametral entgegenstehen.  

d) Die Beschwerdegegnerin 1 hat auch nicht ihr naturgemäss weites Ermessen 

bei der Vergabe der fraglichen Auftragsarbeiten überschritten, indem sie die 

Vergleichbarkeit der Offerten zu Einheitspreisen mit der Pauschalvariante klar 

bejahte und der Pauschalofferte wegen des tieferen Realisationspreises und 

der geringeren Gefahr von Kostenüberschreitungen letztlich den Vorzug gab. 

Auch unter diesem Blickwinkel gibt es am kritisierten Vergabebeschluss folglich 

nichts auszusetzen.

3. a) Der angefochtenen Vergabe-/Zuschlagsentscheid vom 9. Oktober 2012 ist 

demzufolge rechtmässig und vertretbar, was zu seiner Bestätigung und zur 

Abweisung der Beschwerde vom 19. Oktober 2012 führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 

73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) 

vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Die Beschwerdeführerin 

hat die anwaltlich vertretene, obsiegende Beschwerdegegnerin 2 

(berücksichtigte Anbieterin) zudem aussergerichtlich nach Art. 78 Abs. 1 VRG 

angemessen zu entschädigen, wobei das Gericht hier ermessensweise eine 

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 10‘000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) für 

gerechtfertigt erachtet. Eine solche aussergerichtliche Parteientschädigung 

steht der Beschwerdegegnerin 1 (Vergabeinstanz) hingegen gemäss Art. 78 

Abs. 2 VRG nicht zu, da diese lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis 

obsiegte.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 10‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 352.--

zusammen Fr. 10‘352.--

gehen zulasten der Beschwerdeführerin und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

3. Aussergerichtlich hat die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin 2 mit 

insgesamt Fr. 10‘000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.

Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 18. Juni 2013 

abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (2D_2/2013).