# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0c6b9d00-d9ce-5286-b621-98495ea44994
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_1a_01_55_57_58_64_65_66_67.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_01_55_57_58_64_65_66_67.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_01_55_57_58_64_65_66_67.pdf

## Full Text

In  den 
I.  Verwaltungsgerichtshof.  Entscheid  vom  23.  Mai  2002. 
Beschwerdesachen 
(1A  01  55/57/58/64/65/66/67)  der  Gemeinden: 
Bösingen,  St.  Antoni,  Wünnewil-Flamatt,  Heitenried,  Plasselb, 
Überstorf,  Tafers,  alle  vertreten  durch  Rechtsanwalt  Elmar  Perler,  Cité 
Bellevue 6, Postfach 41, 1707 Freiburg 7, Beschwerdeführerinnen, gegen die 
Direktion  für  Erziehung  und  kulturelle  Angelegenheiten,  Spitalgasse, 
1700  Freiburg,  Beschwerdegegnerin,  betreffend  Kostenbeteiligung  der 
Gemeinde  an  den  Betrieb  der  Kindergärten  und  der  Primarschulen 
(Entscheide der Direktion vom 7. Juni, 16. und 17. Juli 2001) 

hat sich ergeben: 

A. 

Im  Kanton  Freiburg  hat  der  Staat  die  Oberaufsicht  über  die  öffentliche 
Erziehung  und  den  öffentlichen  Unterricht 
(Art.  17  Abs.  1  der 
Staatsverfassung  des  Kantons  Freiburg  vom  7.  Mai  1857,  KV,  SGF  10.1). 
Die  Gemeinden  haben  aber  gemäss  Art.  19  KV  die  Verpflichtung,  für  den 
Primarunterricht zu sorgen (Abs. 2). Das Gesetz bestimmt die Fälle und das 
Verhältnis, in welchen der Staat dazu beisteuert (Abs. 3). Das Schulwesen ist 
mithin  eine  vom  Kanton  und  den  Gemeinden  zu  erfüllende  Aufgabe,  wobei 
das  Gesetz  die  Einzelheiten,  wie  insbesondere  die  Finanzierung,  zu  regeln 
hat.  Nach  dem  Gesetz  vom  23.  Mai  1985  über  den  Kindergarten,  die 
Primarschule  und  die  Orientierungsschule  (Schulgesetz;  SGF  411.0.1) 
tragen grundsätzlich die Gemeinden alle Kosten, welche die Errichtung und 
den  Betrieb  der  Primarschulen  und  der  Kindergärten  betreffen  (Art.  87  und 
Art.  100  Schulgesetz).  Dazu  wird  in  den  Art.  88  ff.  Schulgesetz  Folgendes 
festgehalten: 

Art.  88  1Die  Gesamtheit  der  Gemeinden  trägt  65  %  der  gemeinsamen  Schulkosten, 
bestehend aus: 
a) 
b) 
c) 

den Kosten der Lehrerbesoldung und den diesbezüglichen Lasten; 
den Fahrkostenentschädigungen der Wanderlehrer; 
den  Kosten  für  Transporte,  die  im  Sinne  von  Artikel  6  unentgeltlich  sind,  jedoch  mit 
Ausnahme  der  Kosten  für  die  Schülertransporte,  die  wegen  der  besonderen 
Gefährlichkeit des Schulweges organisiert werden; 
der allfälligen Beteiligung an der Vergütung des Religionsunterrichts. 

d) 
2Der Staat trägt 35 % der gemeinsamen Schulkosten. 
Art.  89  1Der  Anteil,  der  zu  Lasten  der  Gesamtheit  der  Gemeinden  geht,  wird  wie  folgt  auf 
diese  aufgeteilt:  zu  30  %  im  Verhältnis  ihrer  gesetzlichen  Einwohnerzahl  und  zu  70  %  im 
Verhältnis dieser Zahl, multipliziert mit: 
a) 
b) 
c) 
d) 

6 für die Gemeinden der Klasse 1, 
5 für die Gemeinden der Klasse 2, 
4 für die Gemeinden der Klasse 3, 
3 für die Gemeinden der Klasse 4, 

 
- 2 -

2 für die Gemeinden der Klasse 5, 
1 für die Gemeinden der Klasse 6. 

e) 
f) 
2Entsteht durch die interkommunale Verteilung für die Gemeinden eines Primarschulkreises 
eine  höhere  Last,  als  sie  zu  tragen  hätten,  wenn  sie  alle  Kosten  ihrer  Schule,  berechnet 
aufgrund  der  mittleren  kantonalen  Kosten  einer  Klasse,  allein  bezahlten,  werden  die 
Mehrkosten  auf  die  andern  Gemeinden  des  Kantons  aufgeteilt.  Zu  diesem  Zweck  wird  die 
gesetzliche  Einwohnerzahl  der  betreffenden  Gemeinden  mit  einem  Teilkoeffizienten 
verändert. 
3Der Staatsrat legt den Begriff der «gesetzlichen Einwohnerzahl» fest. 
Art. 90 1Der Staat zahlt die gemeinsamen Schulkosten. 
2Er fordert monatlich die von jeder Gemeinde geschuldeten Beträge zurück. 
Art. 91 Das Departement erstellt pro Monat und pro Kalenderjahr die Kostenabrechnung für 
jede Gemeinde. (Bei diesem Departement handelt es  sich um das Erziehungsdepartement 
[vgl. Art. 8 Schulgesetz]). 

Das  Ausführungsreglement  vom  16.  Dezember  1986  zum  Schulgesetz 
(RSchG; SGF 411.0.11) ergänzt die gesetzlichen Bestimmungen wie folgt: 

Art.  89  Die  mittleren  kantonalen  Kosten  einer  Klasse  sind  gleich  dem  Total  der 
gemeinsamen  Schulkosten  der  Primarschulen  oder  der  Kindergärten,  geteilt  durch  die 
Anzahl der entsprechenden Klassen im Kanton. 
Art.  90  Die  gesetzliche  Einwohnerzahl  der  Gemeinden  ist  jene,  die  jährlich  vom  Staatsrat 
veröffentlicht wird. 
Art.  91  1Die  Kostenabrechnung  für  jede  Gemeinde  wird  aufgrund  der  gesetzlichen 
Einwohnerzahl  erstellt,  die  in  dem  Rechnungsjahr  vorausgehenden  Jahr  veröffentlicht 
worden ist. 
2Die Gemeinden haben die Rechnungen innert dreissig Tagen zu begleichen. 
Art.  92  1Als  massgebliche  Angaben 
für  die  Kostenabrechnung  der  Kindergärten 
(Vorhandensein  der  Schule  und  Verhältnis  der  Unterrichtszeit)  gelten  jene  zu  Beginn  des 
Schuljahres, das dem Abrechnungsjahr unmittelbar vorausgeht. 
2Wenn  in  einem  Kindergarten  teilzeitlich  unterrichtet  wird,  so  wird  die  gesetzliche 
Einwohnerzahl  der  Gemeinden  des  betreffenden  Schulkreises  nur  im  Verhältnis  zu  dieser 
Teilzeit angerechnet. 

B. 

Am  14.  Oktober  1999  stellte  die  Direktion  für  Erziehung  und  kulturelle 
Angelegenheiten  (nachfolgend:  Direktion),  Abteilung  Primarschulunterricht, 
den  Gemeinden  des  Kantons  den  Kostenvoranschlag  für  das  Jahr  2000  für 
die  Primarschulen  und  Kindergärten  zu.  Der  Begleitbrief  enthielt  unter 
anderem folgende Erwägungen: 

"Die festgehaltenen Beträge sind gültig, sofern der Staatsvoranschlag durch 
den Grossen Rat genehmigt wird. 
Die  Berechnungen  beruhen  auf  dem  Index  von  104.0  (Ref.  Mai  1998)  der 
gesetzlichen  Bevölkerungszahl  am  31.  Dezember  1998  sowie  der 
Gemeindeklassifizierung  gemäss  Staatsratsbeschluss  vom  14.  Dezember 
1998, der am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist. 
Wir  möchten  Sie  auch  darauf  hinweisen,  dass  der  Staatsrat  an  seiner 
Sitzung  vom  5.  Oktober  1999  von  einem  Bericht  Kenntnis  genommen  hat, 

 
- 3 -

der in Zusammenarbeit mit dem Verband der Gemeinden erarbeitet worden 
ist.  Dieser  ändert  die  Berechnungen  für  das  Budget  und  die  Rechnungen 
betreffend  die  Kosten  für  den  Kindergarten  und  die  Primarschule.  Was  die 
Berechnung  der  Budgets  betrifft,  wurde  diese  für  alle  Gemeinden  ohne 
Berücksichtigung eines möglichen Teilkoeffizienten vorgenommen." 

In  seiner  Sitzung  vom  November  1999  genehmigte  der  Grosse  Rat  den 
Voranschlag  des  Staates  für  das  Jahr  2000  (vgl.  Amtliches  Tagblatt  der 
Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, TGR, 1999 S. 1516f.). 
Die  Gemeinden  Bösingen,  St.  Antoni,  Wünnewil-Flamatt,  Heitenried, 
Plasselb, Überstorf und Tafers (und vermutlich auch die anderen Gemeinden 
des  Kantons)  nahmen  darauf  den  von  ihnen  geforderten  Betrag  in  ihren 
Voranschlag für das Jahr 2000 auf; die jeweiligen Gemeindeversammlungen 
genehmigten das Budget 2000. 

C. 

Am  10.  Oktober  2000  erhielten  die  Gemeinden  von  der  Abteilung  für 
Primarschulunterricht  den  Kostenvoranschlag  2001  unter  anderem  mit 
folgenden Hinweisen: 

"Die festgehaltenen Beträge sind gültig, sofern der Staatsvoranschlag durch 
den Grossen Rat genehmigt wird. 
Die  Berechnungen  beruhen  auf  dem  Index  von  105.1  (Ref.  Mai  1998)  der 
gesetzlichen  Bevölkerungszahl  am  31.  Dezember  1999  sowie  der 
Gemeindeklassifizierung  gemäss  Staatsratsbeschluss  vom  21.  September 
2000, der am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist, sowie mit der Aufhebung 
der Sparmassnahmen für das Staatspersonal." 

Der Grosse Rat genehmigte den Voranschlag 2001 in der Dezembersession 
2000  (TGR  2000  S.  1730f.)  und  auch  die  Gemeindeversammlungen  der 
erwähnten  Gemeinden  genehmigten  anlässlich  der  Budgetversammlungen 
die von der Direktion geforderten Beträge. 

D. 

Am  16.  Januar  2001  stellte  die  bereits  erwähnte  Abteilung  den  Gemeinden 
folgende 
die  Schlussabrechnung 
Mehrforderung des Staates zu Lasten der zitierten Gemeinden zur Folge: 

für  das  Jahr  2000  zu.  Diese  hat 

Gemeinde 

Mehrforderung in Fr. 

Bösingen 

St. Antoni 

220'721.-- 

96'636.30 

Wünnewil-Flamatt 

340'754.15 

Heitenried 

Plasselb 

62'000.-- 

55'831.60 

 
- 4 -

Überstorf 

Tafers 

153'097.80 

57'019.85 

Ende  Januar  2001  gelangten  diese  Gemeinden  an  die  Direktion  und 
erklärten,  mit  der  Kostenverteilung  nicht  einverstanden  zu  sein.  Sie 
für  sie  unverständlichen  Mehrforderungen,  verlangten 
kritisierten  die 
Erklärungen,  die  Aufhebung  des  Kostenentscheids  und  den  Erlass  einer 
anfechtbaren Verfügung. 

Die  Direktion  beantwortete  diese  Schreiben  nicht.  Der  Vorsteher  der 
Direktion, Staatsrat Macheret, gelangte indes am 9. Februar 2001 mit einem 
Rundschreiben  an  die  Gemeinderäte  des  Kantons  und  wies  unter  anderem 
darauf  hin,  dass  die  Abrechnungen  vom  16.  Januar  2001  einen 
"Erfassungsfehler"  aufweisen  würden.  Auch  hätte  das  Informatikprogramm 
korrigiert und die Berechnungen neu erstellt werden müssen. Er hob deshalb 
die  Abrechnungen  vom  16.  Januar  2001  auf  und  stellte  wie  folgt  neu 
Rechnung: 

Gemeinde 

Mehrforderung in Fr. 

Bösingen 

St. Antoni 

Wünnewil-Flamatt 

Heitenried 

Plasselb 

Überstorf 

Tafers 

51'256.25 

24'051.-- 

80'366.60 

14'294.04 

12'849.15 

36'001.90 

52'887.50 

Diese  Gemeinden  gelangten  wiederum  an  die  Direktion.  Einige  wiesen  auf 
ihre  Eingaben  vom  Januar  2001  hin,  die  ohne  Antwort  geblieben  sei,  und 
andere erklärten, auch mit den neuen Abrechnungen nicht einverstanden zu 
sein. 

E. 

Mit  Briefen,  so  gut  wie  identischen  Inhalts,  die  den  oben  erwähnten 
Gemeinden  an  verschiedenen  Daten,  nämlich  am  7.  Juni,  16.  und  17.  Juli 
2001,  zugestellt  wurden,  liess  die  Direktion  wissen,  dass  "der  Staatsrat 
ausdrücklich  am  getroffen  Entscheid"  festhalte  und  mithin  auf  die  Anliegen 
und  "Einsprache"  der  Gemeinden  nicht  eintrete.  Weiter  wies  sie  darauf  hin, 
dass  gegen  diesen  Entscheid  gestützt  auf  Art.  118  Abs.  1  Schulgesetz 
"Rekurs"  beim  Verwaltungsgericht  eingereicht  werden  könne.  Die  Direktion 

 
F. 

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führte insbesondere aus, dass der Staatsrat mit Brief vom 10. April 2001 dem 
Präsidenten  des  Freiburger  Gemeindeverbandes  die  Gründe  und  die 
Auswirkungen  des  Verfahrens  und  des  Systemwechsels  dargelegt  hätte. 
Dabei  habe  der  Staatsrat  am  5.  Oktober  1999  den  Bericht  einer 
Arbeitsgruppe  genehmigt  und  zwar  nach  dem  Einverständnis  des 
Gemeindeverbandes. Dieser Bericht lege fest, dass 

- 

- 

- 

ab 1. Januar 2000 die Kosten neu auf der Grundlage der sich im Laufe 
des Jahres ergebenen Gesamtkosten und nicht mehr auf der Basis des 
Testmonates Oktober berechnet werde;  
ab  1.  Januar  2000  ein 
jährliche 
Abschlussrechnung  nach  den  zwölf  monatlichen  Akontozahlungen 
erfolgen werde; 
neue  Kriterien  bezüglich  Herkunft  der  Schüler  für  die  Berechnung  des 
Berichtigungskoeffizienten angewendet würden. 

"dreizehnter  Durchgang"  als 

Gegen  diesen  Entscheid  lassen  die  Gemeinden  Bösingen,  St.  Antoni, 
Wünnewil-Flamatt,  Heitenried,  Plasselb,  Überstorf  und  Tafers  jeweils  mit 
separater Eingabe Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit den Anträgen, 
ihre  Beschwerde  gutzuheissen,  den  angefochtenen  Entscheid  aufzuheben 
und  sie  von  der  Leistung  der  zusätzlichen  Forderung  (Bösingen  Fr. 
51'256.25;  St.  Antoni  Fr.  24'051.--;  Wünnewil-Flamatt  Fr.  80'366.60; 
Heitenried  Fr.  14'294.04;  Plasselb  Fr.  12'849.15;  Überstorf  Fr.  36'001.90; 
Tafers:  Fr.  52'887.50)  zu  befreien  (Rechtsbegehren  2).  Weiter  sei  ihr 
Kontokorrent  beim  Staatsschatzamt  rückwirkend  per  15.  Februar  2001  im 
Sinne des Rechtsbegehrens 2 zu korrigieren und den Gemeinden Bösingen, 
St.  Antoni,  Wünnewil-Flamatt,  Heitenried,  Plasselb,  Überstorf  und  Tafers 
jeweils  einen  Betrag  von  Fr.  51'256.25,  Fr.  24'051.--,  Fr.  80'366.60,  Fr. 
14'294.04,  Fr.  12'849.15,  Fr.  36'001.90  beziehungsweise  Fr.  52'887.50 
gutzuschreiben (Rechtsbegehren 3). 

Die Direktion beantragt Abweisung der Beschwerde.  

Auf  die  Begründungen  der  einzelnen  Rechtsbegehren  wird,  soweit  für  die 
Rechtsfindung notwendig, in den nachfolgenden Erwägungen eingetreten. 

Der I. Verwaltungsgerichtshof 
zieht in Erwägung: 

1. 

Alle  sieben  Verwaltungsgerichtsbeschwerden  werfen  auf  der  Grundlage 
gleich gelagerter Sachverhalte die gleichen Fragen auf. Daher rechtfertigt es 
sich,  die  sieben  Verfahren  zu  vereinigen  und  in  einem  einzigen  Urteil  zu 
erledigen  (Art.  42  Abs.  1  lit.  b  des  Gesetzes  vom  23.  Mai  1991  über  die 
Verwaltungsrechtspflege, VRG, SGF 150.1).  

 
 
 
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2. 

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 16 
Abs.  1  VRG).  Die  entsprechenden  Vorschriften  sind  zwingender  Natur  und 
können  nicht  durch  Vereinbarung  oder  Stillschweigen  zwischen  den 
Behörden und den Parteien begründet oder geändert werden (Art. 15 VRG). 
lässt  kein  gesetzlich  nicht 
Eine  unrichtige  Rechtsmittelbelehrung 
vorgesehenes  Rechtsmittel  entstehen 
(Alfred  KÖLZ/Isabelle  HÄNER, 
Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  1998,  N. 
231-233  S.  85  und  N.  471  S.  171  mit  Hinweisen).  Ungeachtet  der 
Rechtsmittelbelehrung  im  angefochtenen  Entscheid  ist  somit  zu  prüfen,  ob 
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben ist. 

3.  a)  Nach Art. 117 Abs. 1 lit. a Schulgesetz ist eine Gemeinde befugt, gegen die 
vom  Departement  gestützt  auf  Art.  91  Schulgesetz  erstellte  jährliche 
Kostenabrechnung  Einsprache  zu  erheben.  Bis  zum  31.  Dezember  1991 
konnten  die  Entscheide  des  Departements  mit  Beschwerde  beim  Staatsrat 
angefochten werde; diese Regelung war ausdrücklich im Gesetz vorgesehen 
(vgl.  Art.  118  Abs.  1  Schulgesetz  [Fassung  vor  dem  1.  Januar  1992]; 
Beratungen  des  Grossen  Rates  zum  Schulgesetz  in  TGR,  1985  S.  400  zu 
Art. 
der 
Verwaltungsgerichtsbarkeit  am  1.  Januar  1992  erhielt  Art.  118  Schulgesetz 
folgenden Wortlaut: 

der  Einführung 

462).  Mit 

1984  S. 

TGR 

115, 

1Die  Entscheide  des  Oberamtmannes  oder  des  Erziehungsdepartements  können  unter 
Vorbehalt der in Artikel 117 vorgesehenen vorgängigen Einsprache mit einer Beschwerde an 
das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. 
2Hingegen  sind  ausser  den  Fällen,  die  im  Gesetz  über  die  Verwaltungsrechtspflege 
vorgesehen  sind,  Entscheide  über  die  Organisation  und  den  Betrieb  der  Schulen  und  des 
Unterrichts durch Beschwerde an den Staatsrat anfechtbar. 
3Die  Gemeinden  und  die  Gemeindeverbände  sind  bei  Entscheiden  über  die  Organisation 
und den Betrieb der Schulen und des Unterrichts beschwerdeberechtigt 
4Die Haftstrafe oder die Busse, die vom Oberamtmann wegen Verletzung der Schulpflichten 
(Art. 32) ausgesprochen wurde, ist gemäss dem Strafverfahrensrecht anfechtbar 

Die  entsprechende  Botschaft  des  Staatsrats  (nicht  veröffentlicht)  enthält  zu 
dieser Änderung keine besondere Bemerkung. Unklar ist namentlich, ob mit 
der  Neuregelung  die  Gemeinden  die  Einspracheentscheide  des 
Departements,  soweit  sie  sich  auf  die  Kostenabrechnungen  der  Schulen 
bezogen,  weiterhin  anfechten  konnten  und  gegebenenfalls  an  welche 
Instanz.  

Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes vom 17. September 1998 zur Anpassung 
der  Regeln  über  das  streitige  Verwaltungsverfahren  an  die  Anforderungen 
von  Art.  6  der  Konvention  vom  4.  November  1950  zum  Schutze  der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) wurde Art. 118 Abs. 
2  Schulgesetz  ersatzlos  aufgehoben  und  Art.  118  Abs.  3  Schulgesetz 
dahingehend geändert, dass "die Gemeinden und die Gemeindeverbände ... 
bei Entscheiden über die Organisation und den Betrieb der Schulen und des 

 
 
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Unterrichts  beschwerdeberechtigt"  sind.  Die  dazugehörende  Botschaft  des 
Staatsrats (TGR 1998 S. 748 ff.) enthält keine besondere Erwägungen.  

b)  Entscheide  über  die  jährliche  Kostenabrechnung  fallen  nicht  unter  die 
Begriffe "Organisation und den Betrieb der Schulen und des Unterrichts" (vgl. 
Art.  106a  RSchG,  wo  die  Entscheide,  welche  die  Organisation  und  den 
Betrieb  der  Schulen  und  des  Unterrichts  betreffen,  aufgezählt  sind).  Mithin 
können  die  Gemeinden  ihre  Beschwerdebefugnis  nicht  aus  Art.  118  Abs.  2 
Schulgesetz  ableiten.  Die  bis  zum  31.  Dezember  1991  geltende  Regelung, 
dass  die  Gemeinden  die  Einspracheentscheide  mit  Beschwerde  anfechten 
können,  wurde  mit  den  seither  erfolgten  Gesetzesrevisionen  nie  in  Frage 
gestellt.  Indes  gilt  es  zu  berücksichtigen,  dass  die  Befugnis  des  Staatsrats, 
Beschwerden zu beurteilen, immer mehr eingeschränkt wurde. Die Richtung 
geht  dahin,  die  Entscheide  des  Staatsrats  (und  mithin  jene  einer  Direktion) 
generell  unter  die  Kontrolle  durch  das  Verwaltungsgericht  zu  unterstellen. 
Nur noch in einigen wenigen Fällen "erscheint es wünschbar", den Staatsrat 
als vorgängige Beschwerdeinstanz beizubehalten. Das trifft dann zu, wenn er 
als  Arbeitgeber  auftritt 
in 
Personalangelegenheiten)  oder  wenn  er  auch  erstinstanzlich  ähnliche 
Entscheide  fällt  wie  als  Beschwerdeinstanz  (TGR  1998  S.  750).  Da  weder 
das Gesetz noch die Materialien die Beschwerdebefugnis der Gemeinden in 
Sachen  Schulkosten  ausschliessen,  muss  diese  bejaht  werden  und 
Beschwerdeinstanz  kann  allein  das  Verwaltungsgericht  sein,  da  dem 
Staatsrat richterliche Kompetenzen grundsätzlich entzogen werden.  

(in  Disziplinarsachen  und  allgemein 

c)  Die  Beschwerden  wurden  im  Übrigen  form-  und  fristgerecht  eingereicht;  es 

ist darauf einzutreten. 

4. 

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich grundsätzlich nach Art. 77 
VRG.  Danach  kann  mit  einer  Beschwerde  die  Verletzung  des  Rechts 
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Abs. 1 lit. a) 
sowie  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des  rechtserheblichen 
Sachverhalts  (Abs.  1  lit.  b  VRG)  gerügt  werden.  Nach  Art.  78  Abs.  2  VRG 
kann die Unangemessenheit nur gerügt werden, wenn die Angelegenheit das 
Gebiet  der  öffentlichen  Abgaben  oder  der  Sozialversicherung  betrifft  (lit.  a) 
oder  die  Angelegenheit  der  Beschwerde  an  eine  zur  Überprüfung  dieser 
Rüge  befugte  Bundesbehörde  unterliegt  (lit.  b)  oder  ein  Gesetz  diesen 
Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (lit. c).  

Im  vorliegenden  Fall  kann  das  Verwaltungsgericht  die  Angemessenheit  des 
angefochtenen  Entscheids  nicht  überprüfen,  da  keiner  der  in  Art.  78  Abs.  2 
VRG  genannten  Fälle  vorliegt.  Auch  ist  hervorzuheben,  dass  die  Aufteilung 
im 
der  Kosten  zur  Finanzierung  der  Schulen 
Ausführungsreglement 
genaue 
Berechnungsmethode.  In  diesem  Bereich  kommt  der  Direktion  somit  ein 

im  Schulgesetz  und 

geregelt 

jedoch 

sind, 

nicht 

die 

 
 
 
 
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in  der 
gewisser  Ermessensspielraum  zu  (vgl.  auch  die  Erwägungen 
Beschwerdeantwort  insbesondere  S.  3).  Diese  Ermessensbetätigung  liegt 
ausserhalb  des  verwaltungsgerichtlichen  Zuständigkeitsbereichs.  Das 
Verwaltungsgericht  hat  demnach  nur  zu  prüfen,  ob  die  gesetzlichen 
Bestimmungen  eingehalten  worden  sind.  Es  hat  sich  dabei  eine  gewisse 
Zurückhaltung  aufzuerlegen,  umso  mehr  als  es  im  Zusammenhang  mit  den 
bestrittenen  Mehrforderungen  der  Direktion  in  erster  Linie  um  rechnerische 
und mithin technische Fragen geht, über welche die Fachleute der Direktion 
(Thomas  MERKLI/Arthur 
und  des  Staats  besser  Bescheid  wissen 
AESCHLIMANN/Ruth  HERZOG,  Kommentar 
die 
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 9 zu Art. 80).  

zum  Gesetz 

über 

5.  a)  aa.  Die  Beschwerdeführerinnen  machen  geltend,  die  angefochtenen 
Entscheide der Direktion seien ungenügend begründet und unter Verletzung 
ihres  rechtlichen  Gehörs  zustande  gekommen.  Die  Materie  erscheine  recht 
komplex  zu  sein  und  das  Kostenberechnungssystem  sei  auch  neu.  Weder 
aus  den  angefochtenen  Entscheiden  noch  dem  vorausgehenden 
Briefwechsel  mit  der  Direktion  könne  entnommen  werden,  wie  die 
Forderungen  der  Direktion  berechnet  worden  seien  und  weshalb  die 
Gemeinden mehr zu bezahlten hätten. Solche Informationen wären aber bei 
einem  neuen  System  unabdingbar  gewesen.  Der  Hinweis,  der  Bericht  über 
das  neue  Kostenberechnungssystem  sei  vom  Freiburger  Gemeindeverband 
und vom Staatsrat genehmigt worden, sei keine Begründung; auch hätten die 
Beschwerdeführerinnen vom Inhalt dieses Berichts keine Kenntnis. Stossend 
seien  die  Behauptungen  der  Direktion,  dass  der  Bericht  vom 
Gemeindeverband  gutgeheissen  worden  sei,  beziehungsweise  dieser  hätte 
des 
und 
positiv  Stellung 
Gemeindeverbandes  die  Gründe  und  Auswirkungen  des  Verfahrens  und 
Systemwechsels  dargelegt  worden  seien.  Die  Direktion  verkenne  ganz 
offensichtlich,  dass  der  Gemeindeverband  keine  gesetzliche  Institution,  im 
Einspracheverfahren nicht Partei und somit nicht befugt sei, durch irgendeine 
Stellungnahme die faktische oder gar rechtliche Situation der Gemeinden zu 
belasten oder zu verändern.  

dem  Präsidenten 

genommen, 

dass 

bb.  Weiter  bringen  die  Beschwerdeführerinnen  vor,  dass  der  Direktion  oder 
allenfalls  dem  Staat 
im  Bereich  der  Finanzierung  der  Schulen  ein 
Entscheidungsspielraum zustehe. Dieser Umstand müsse zu einer genauen 
Begründung  der  Entscheide  über  die  Kostenverteilung  führen,  damit  die 
Gemeinden prüfen könnten, ob der Spielraum eingehalten oder eben verletzt 
worden  sei.  Dass  die  Direktion  selbst  davon  ausgehe,  dass  ihr  ein  grosser 
Spielraum  zustehe,  ergebe  sich  aus  der  Tatsache,  dass  sie  ohne 
Abänderung  des  Schulgesetzes  beziehungsweise  des  dazugehörenden 
Reglements  Änderungen  hinsichtlich  der  Aufteilung  der  Kosten 
vorgenommen  habe;  dieses  Vorgehen  der  Direktion  sei  für  die  Gemeinden 
von grosser Tragweite. 

 
- 9 -

sei 

nicht 

deshalb 

nachvollziehbar,  weshalb 

cc.  Unter  dem  Titel  "Rechtmässigkeit-Rechtssicherheit"  bezweifeln  die 
Beschwerdeführerinnen,  dass  der  Staatsrat  etwas  entschieden  habe.  Sie 
verlangen die Vorlage des Beschlusses des Staatsrats vom 5. Oktober 1999. 
Auch  sei  weder  das  Schulgesetz  noch  das  Ausführungsreglement  revidiert 
worden.  Es 
der 
Berechnungsmodus  abgeändert  worden  sei;  die  Rechtmässigkeit  dieser 
Änderung  würde  bestritten.  Eine  langjährige  Praxis  würde  gewissermassen 
rückwirkend  geändert.  Es  treffe  zwar  zu,  dass  mit  dem  Schreiben  vom  14. 
Oktober  1999  eine  Änderung  der  Berechnungen  angekündigt  worden  sei. 
Nachdem  aber  bei  der  nachfolgenden  Mitteilung  für  das  Budget  2001  keine 
Rede  mehr  von  einer  Abänderung  des  Berechnungssystems  gewesen  sei, 
hätten die Beschwerdeführerinnen in guten Treuen davon ausgehen können, 
dass man von der Idee der Abänderung Abstand genommen hätte. Es wäre 
ja  schwer  denkbar  gewesen,  bloss  für  das  Jahr  2000  eine  Änderung 
vorzunehmen, umso weniger als am 14. Oktober 1999 mitgeteilt worden sei, 
der  Staatsrat  hätte  von  einem  Bericht  "Kenntnis  genommen".  Von  einem 
Entscheid des Staatsrates finde sich keine Spur; die Beschwerdeführerinnen 
seien dabei auch davon ausgegangen, dass ihnen der Bericht usanzgemäss 
zur Vernehmlassung zugestellt würde.  

dd. Schliesslich weisen die Beschwerdeführerinnen auf die Bedeutung ihres 
Budgets  hin.  Die  Schulkosten  seien  der  wichtigste  Ausgabenposten.  Eine 
Veränderung  dieser  Position  könne  ohne  weiteres  zur  Verpflichtung  führen, 
die Steuern zu erhöhen. Es könne deshalb nicht angehen, dass die Direktion 
ohne  Not  und  mittels  unklarer  und  widersprüchlicher  Vorankündigung  eine 
Praxis ändere, welche eine gesetzeskonforme Budgetierung verunmögliche. 

b)  aa.  In  ihrer  Beschwerdeantwort  verweist  die  Direktion  hinsichtlich  des 
Systems  der  Aufteilung  der  Kindergarten-  und  Primarschulkosten  zwischen 
den  Gemeinden  und  dem  Staat  vorerst  auf  die  Stellungnahmen,  die  der 
Staatsrat  am  24.  April  2001  und  am  10.  Juli  2001  auf  schriftliche  Anfragen 
beziehungsweise 
Grossräte 
(Beschwerdebeilagen  19-22)  abgab;  diverse  Grossräte  wurden  wegen  den 
zusätzlichen Rechnungen für das Jahr 2000 beim Staatsrat vorstellig. 

verschiedener 

Postulat 

auf 

ein 

bb.  Dann  vertritt  die  Direktion  die  Ansicht,  dass  beim  Vorwurf,  die 
angefochtenen Entscheide seien nicht ausreichend begründet, nicht nur auf 
die  Erwägungen  in  den  Entscheiden  selbst  abgestellt  werden  dürfe. 
Zusätzlich  seien  nicht  nur  mehrere  Rundschreiben  erstellt  und  an  alle 
Gemeinden des Kantons Freiburg verteilt worden, in denen das Vorgehen im 
Detail  dargelegt  worden  sei,  sondern  der  Gemeindeverband  sei  auch 
regelmässig  über  Änderungen  informiert  worden.  Es  könne  festgestellt 
werden, dass alle, die informiert werden wollten, auch Informationen erhalten 
hätten.  Wenn  aber  angenommen  werden  sollte,  dass  die  angefochtenen 
Entscheide  hinsichtlich  der  Begründung  nicht  über  jeden  Vorwurf  erhaben 

 
 
- 10 -

seien,  so  würden  doch  Rechtsprechung  und  Rechtslehre  anerkennen,  dass 
diese Art von Verletzung nachträglich leicht behoben werden könne. 

der 

Die 

dass 

Vorwürfe 

Beschwerdeführerinnen, 

das 
cc. 
Ausführungsreglement zum Schulgesetz hätte geändert werden müssen, und 
sie  seien  zu  dieser  Sache  vorgängig  nicht  angehört  worden,  weist  die 
Direktion  von  sich:  Alle  Gemeinden  seien  angehört  wurden,  weil  der 
Gemeindeverband  zum  Bericht  habe  Stellung  nehmen  können  und  auch 
erreicht  hätte,  dass  zwei  seiner  Mitglieder  in  der  Arbeitsgruppe,  die  diesen 
Bericht  verfasst  hat,  mitwirken  konnten.  Das  Ausführungsreglement  zum 
Schulgesetz  sehe  keinerlei  Art  von  Berechnung  bezüglich  dessen  vor,  was 
im Schulgesetz in Art. 89 Abs. 2 geregelt sei; das Reglement habe seit dem 
Inkrafttreten  des  Schulgesetzes  1986  keine  diesbezüglichen  Bestimmungen 
gehabt.  Deshalb  ist  nicht  ersichtlich,  weshalb  mit  der  Änderung  des 
Berechnungsverfahrens, womit die Vorgaben des Gesetz im förmlichen Sinn 
in keiner Weise verändert werden, das dazugehörige Ausführungsreglement 
hätte geändert werden müssen. Bestritten werde zudem, dass der Staatsrat 
nicht zuständig sei, einen solchen Entscheid zu treffen, denn er sei mit dem 
Vollzug des Schulgesetzes beauftragt (Art. 134 Abs. 1 Schulgesetz). Es sei 
keineswegs  obligatorisch,  dass  jeglicher  Vollzug  des  Schulgesetzes  formell 
durch  die  Verabschiedung  eines  veröffentlichten  Staatsratsbeschlusses 
erfolge. 

dd.  Weiter  bringt  die  Direktion  vor,  dass  die  Voraussetzungen  für  eine 
Praxisänderung  eingehalten  worden  seien.  Die  neue  Berechnungsart 
entspreche - sogar noch besser als die frühere Berechnungsart - dem Willen 
des Gesetzgebers und zwar wie er es in Art. 89 Abs. 2 Schulgesetz bestimmt 
habe.  Im  Übrigen  habe  der  Gesetzgeber  nicht  angegeben,  mit  welchem 
Mittel  und  durch  welches  Instrument  die  von  ihm  im  Gesetz  verankerten 
Grundsätze  realisiert  werden  sollten;  er  überlasse  es  der  Vollzugsbehörde, 
die nötigen Berechnungen vorzunehmen. Die neue Praxis sei sofort auf alle 
Freiburger Gemeinden und Schulkreise angewandt worden. Es müsse auch 
hervorgehoben  werden,  dass  die  Gemeinden 
früh  genug  über  die 
Änderungen  informiert  worden  seien;  bereits  in  einem  Brief  von  Oktober 
1999  seien  ihnen  die  bevorstehende  Änderung  mitgeteilt  worden.  Gewiss 
seien sie nicht im Detail über die neue Berechnungsart informiert worden, sie 
hätten jedoch mit einer Änderung des Berechnungsmodus rechnen können, 
die sich auf die damals angegebenen Zahlen auswirken konnte. 

ee.  Schliesslich  will  die  Direktion  festgestellt  haben,  dass  es  bei  den 
Budgetunterschieden  zwischen  den  ersten,  den  Beschwerdeführerinnen 
mitgeteilten Informationen und der definitiven Situation um einen Unterschied 
von um die 4,5 % gehe. Es handle sich um einen annehmbaren Prozentsatz, 
angesichts  des  Umfangs  der  im  Spiel  stehenden  Summen  und  der 
Schwierigkeiten, die sich in dieser Angelegenheit aufgrund von unglücklichen 
Fehlern  ergeben  hätten.  Eine  solche  Situation  sei  in  Bezug  auf  die 
Kommunikation sowie die Budget- und Rechnungsverfahren der Gemeinden 

 
- 11 -

zwar bedauerlich, jedoch sei auf rechtlicher Ebene nicht ersichtlich, weshalb 
die getroffenen Entscheide annulliert werden sollten. 

c)  Mit der Beschwerdeantwort hat die Direktion den Beschluss des Staatsrates 
vom 5. Oktober 1999 vorgelegt. Daraus ergibt sich, dass er den Bericht und 
die Schlussfolgerungen des "Rapport relatif aux problèmes rencontrés dans 
le  calcul  du  pot  commun  de  la  scolarité  primaire  et  enfantine"  zur  Kenntnis 
nimmt  und  genehmigt  sowie  die  Direktion  einlädt,  "à  établir  une  directive 
claire et transparente au sujet du nouveau mode de calcul de pot commun". 
Gleichzeitig  hat  die  Direktion  dem  Gericht  auch  den  erwähnten  Rapport  zu 
Verfügung gestellt. 

6. 

Eine  Gemeinde  ist  in  einem  Sachbereich  autonom,  wenn  das  kantonale 
Recht  diesen  nicht  abschliessend  ordnet,  sondern  ihn  ganz  oder  teilweise 
der  Gemeinde  zur  Regelung  überlässt  und  ihr  dabei  eine  relativ  erhebliche 
Entscheidungsfreiheit  einräumt  (BGE  126  I  133  Erw.  2  S.  136).  Der 
geschützte  Autonomiebereich  kann  sich  auf  die  Befugnis  zum  Erlass  oder 
Vollzug  eigener 
kommunaler  Vorschriften  beziehen  oder  einen 
entsprechenden  Spielraum  bei  der  Anwendung  des  kantonalen  oder 
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 122 I 279 Erw. 8b S. 290).  

die  Gemeinden 

Das  Schulwesen  (Kindergarten  und  Primarschule)  ist  primär  Sache  des 
Kantons.  Die  Autonomie  der  Gemeinden  in  diesem  Bereich  ist  gering.  Eine 
gewisse  Autonomie  steht  ihnen  etwa  zu  hinsichtlich  Lehreranstellung 
(Art.  54 
(Antragsrecht,  Art.  45  Schulgesetz)  und  Schulhausbauten 
Schulgesetz).  Völlig 
im 
eingeschränkt  werden 
Zusammenhang mit der Finanzierung der Schule. Es stehen ihnen hier keine 
Befugnisse zu. Im Rahmen der Art. 87 ff. Schulgesetz haben sie alle Kosten 
der  Kindergärten  und  der  Primarschule  zu  übernehmen.  Das  Gesetz 
bestimmt  die  Aufteilung  auf  die  Gemeinden  (Art.  89  Schulgesetz)  und  das 
Departement  erstellt  die  Kostenabrechnung  für  jede  Gemeinde  (Art.  91 
Schulgesetz).  Das  kantonale  Recht  verleiht  den  Gemeinden  somit  keine 
Kompetenz hinsichtlich des Betriebs der Primarschulen und der Kindergärten 
und  somit  können  sie  nicht  etwa  behaupten,  ihnen  komme  im  Bereich  der 
Finanzierung  des  Schulbetriebs  irgendwelche  Autonomie  zu.  Ohne  Zweifel 
erleiden  sie  aufgrund  der  angefochtenen  Entscheide  eine 
finanzielle 
ihnen  Mehrbelastungen  entstehen.  Mit  diesen 
Einbusse, 
Mehrausgaben  wird  ihre  Autonomie  aber  nicht  gefährdet.  Die  Bestimmung, 
welche  sie  anfechten,  berührt  vielmehr  den  Bereich  der  Staatsfinanzen,  wo 
den  Gemeinden  grundsätzlich  keine  Autonomie  zukommt  (vgl.  dazu  Urteil 
des  Bundesgerichts  vom  14.  Juni  2001,  1P.87/2001,  1P.88/2001, 
1P.89/2001;  dieses  Urteil  kann 
in  der  Entscheid-Datenbank  des 
Bundesgerichts eingesehen werden; auch BGE 119 Ia 214 Erw. 3b S. 219). 
Die Beschwerdeführerinnen machen demnach zu Recht keine Verletzung der 
Gemeindeautonomie geltend. 

indem 

 
 
 
- 12 -

7. 

Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass die angefochtenen Entscheide 
die  "Gemeindehoheit"  in  Bezug  auf  das  Erstellen  des  Budget  verletze.  Mit 
Zahlen,  auf  welche  kein  Verlass  bestehe,  könne  kein  seriöser  Voranschlag 
gemacht  werden.  Die  Gemeinden  würden  gehindert,  andere  Entscheide 
hinsichtlich Ausgaben, Investitionen oder Steuererhöhung zu fällen. 

Dieser  Einwand,  wenn  auch  nachvollziehbar,  ist  für  die  Beurteilung  der 
vorliegenden  Angelegenheit  nicht  von  Belang.  Zwar  haben  die  Gemeinden 
nach Art. 87 ff. des Gesetzes vom 25. September 1980 über die Gemeinden 
(GG;  SGF  140.1)  jedes  Jahr  ein  Budget  zu  erstellen,  das  jeden  Ertrag  und 
jeden  Aufwand  umfasst.  Bei  den  Schulkosten  dürfte  es  sich  aber  um 
gebundene  Ausgaben  handeln  (vgl.  dazu  Daniel  ARN,  in  Kommentar  zum 
Gemeindegesetz  des  Kantons  Bern,  N.  69  und  70  Vorbemerkungen  zu  Art. 
70-79  S.  578f.),  bei  denen,  wie  schon  erwähnt,  hinsichtlich  Grundsatz  der 
Bezahlung  und  Höhe  der  Leistung  der  Gemeinde  überhaupt  kein 
Entscheidungsspielraum zusteht (Art. 88 Abs. 2 GG). Die Verweigerung der 
Genehmigung  solcher  Beträge  durch  die  Gemeinde  kann  lediglich  als 
"politische  Unmutsäusserung"  (ARN,  a.a.O.,  N.  76  Vorbemerkungen  zu  Art. 
70-79  S.  584)  gedeutet  werden  und  bleibt  rechtlich  ohne  Wirkung.  Gleich 
verhält es sich mit Nachforderungen, die der Staat allenfalls geltend machen 
muss. Solche Konflikte ergeben sich aber immer wieder, insbesondere auch 
in  Geschäften,  bei  denen  die  Gemeinde  der  Entscheidungsgewalt 
übergeordneter Organe unterworfen sind. Darin kann keine Beeinträchtigung 
oder  gar  ein  Infragestellen  der  Budgetautonomie  erblickt  werden.  Die 
Beschwerdeführerinnen machen auch nicht geltend, durch das Verhalten der 
Direktion  sei  ihre  Existenz  gefährdet  oder  mindestens  bedroht  gewesen 
(BGE 119 Ia 214 Erw. 3d S. 220; ZBl 2002 S. 201f. 1993 S. 467). Immerhin 
im  vorliegenden  Fall  gesagt  werden,  dass  eine  ordentliche 
muss 
Finanzplanung  schwierig  wird,  wenn  die  Direktion  vorerst  den  Gemeinden 
einen festen Betrag anmeldet und diesen nach der Genehmigung durch die 
im  Verlauf  des 
Gemeindeversammlungen  oder  den  Generalrat 
Rechnungsjahres  mehrmals  zu  Ungunsten  der  betroffenen  Gemeinden 
ändert.  

8.  a)  Zwischen 

und 

den  Grundsätzen 

des  Vertrauensschutzes 

der 
Rechtssicherheit  besteht  eine  enge  Verwandtschaft.  Beide  verlangen  den 
Schutz  des  Privaten,  die  auf  eine  bestimmte  Rechtslage  vertraut  haben.  Zu 
beachten ist aber, dass Vertrauensschutz im Sinne der Rechtssicherheit und 
Vertrauensschutz  im  Sinne  des  Grundsatzes  von  Treu  und  Glauben  das 
individuelle Vertrauen der Privaten schützt, das diese in einem konkreten Fall 
aus ganz bestimmten Gründen in ein Verhalten der Behörden haben, schützt 
die  Rechtssicherheit  ein  generelles  Vertrauen  der  Privaten 
in  die 
Voraussehbarkeit,  Berechenbarkeit  und  Beständigkeit  des  Rechts  ohne 
Rücksicht  darauf,  ob  es  in  einem  bestimmten  Fall  konkretisiert  worden  ist 
oder  nicht  (Ulrich  HÄFELIN/Georg  MÜLLER,  Grundriss  des  Allgemeinen 
Verwaltungsrechts,  3.  Auflage,  Zürich  1998,  N.  527).  Auch  die  Gemeinde 

 
 
- 13 -

kann sich gegenüber dem Staat auf den Vertrauensschutz berufen (Beatrice 
WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 10, 
47-53). 

b)  Entgegen  der  Ansicht  der  Beschwerdeführerinnen  kann  nicht  behauptet 
werden, die Direktion habe gegen diese Grundsätze verstossen. Sie hat sich 
jedoch  -  wenn  nicht  widersprüchlich  -  so  doch  unklar  und  missverständlich 
verhalten. Am 14. Oktober 1999 unterbreitete sie den Kostenvoranschlag für 
das  Jahr  2000  lediglich  mit  dem  Vorbehalt  der  Zustimmung  durch  den 
Grossen  Rat.  Wohl  wies  sie  gleichzeitig  darauf  hin,  dass  eine  neue 
Berechnung  erarbeitet  worden 
für  alle  Gemeinden  ohne 
Berücksichtigung eines möglichen Teilkoeffizienten vorgenommen worden ist 
und  dieser  bei  der  Fakturation 
im  Dezember  2000  berechnet  und 
angewendet wird. Dieser Vorbehalt ist so zu verstehen, dass die Gemeinden 
mit  einer  Änderung  des  Betrages  rechnen  mussten  und  die  endgültige 
Abrechnung  erst  im  Dezember  2000  erhalten  werden.  Diese  Rechnung  ist 
aber  erst  im  Januar  2001  -  ausserdem  noch  falsch  -  erfolgt  und  die  im 
Oktober 2000 erfolgte Mitteilung des Voranschlags für das Jahr 2001 enthält 
auch keinen Hinweis auf die Änderung des Berechnungsmodus.  

ist,  diese 

tief  bemessen  sein  und  müssen 

Aufgrund dieser Umstände kann der Voranschlag von Oktober 1999 nicht als 
endgültig  und  unabänderlich  betrachtet  werden.  Im  Übrigen  entspricht  es 
nicht  dem  normalen  Verlauf  der  Dinge,  dass  Beträge,  die  in  ein  Budget 
aufgenommen werden, in ihrem Umfange unwiderruflich sind. Sie können zu 
hoch  oder  zu 
im  Verlaufe  des 
Rechnungsjahres  korrigiert  werden.  In  diesem  Zusammenhang  kann  auch 
von  keiner  Rückwirkung  gesprochen  werden.  Das  bisher  geltende  Recht 
wurde  nicht  abgeändert  und  die  Gemeinden  haben  so  oder  anders  jedes 
Jahr  (unterschiedliche)  Beträge  an  den  Staat  für  die  Finanzierung  der 
Schulen  zu  bezahlen.  Die  Gemeinden  haben  keinen  Anspruch,  dass  diese 
immer  mit  der  gleichen  Methoden  berechnet  würden; 
Forderungen 
entsprechend kann auch von wohlerworbenen Rechten nicht die Rede sein. 
Die Beschwerdeführerinnen machen schliesslich auch nicht geltend, dass sie 
im  Vertrauen  der  früheren  Berechnungen  Dispositionen  getroffenen  hätten, 
die sie nicht oder nur sehr schwer wieder hätten rückgängig machen können 
(vgl. zur Frage der Rückwirkung: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., N. 266 ff.).  

Es  muss  jedoch  erwähnt  werden,  dass  die  Direktion  das  Interesse  an  der 
Wahrung  der  Rechtssicherheit,  das  zwischen  ihr  und  den  Gemeinden 
herrschen  muss,  überstrapaziert  hat.  Nicht  nur  hat  sie  sich  widersprüchlich 
verhalten,  sondern  sie  hat  auch  entgegen  allen  Gepflogenheiten  die 
Gemeinden  nicht  über  die  Änderungen  informiert  und  schriftliche  Anfragen 
der  Beschwerdeführerinnen  -  wenn  überhaupt  -  nur  mit  grosser  Verspätung 
und  auch  bloss  deklaratorisch  wirken,  beantwortet.  Von  klaren  und 
transparenten  Richtlinien,  wie  es  im  Staatsratsbeschluss  vom  5.  Oktober 

 
 
- 14 -

1999 festgehalten ist, kann keine Rede sein. Die in den Beschwerdeschriften 
geäusserte Verbitterung der Beschwerdeführerinnen ist nachvollziehbar. 

9. 

  Weiter  bestreiten  die  Beschwerdeführerinnen  die  Rechtmässigkeit  der 
Berechnungsmethode. Sie legen indes nicht dar, inwiefern die Änderung der 
bis  anhin  geltenden  Berechnung  eine  Anpassung  des  Schulgesetzes  oder 
des Ausführungsreglements benötigt hätte. Die Beschwerdeführerinnen sind 
auch nicht imstande, eine kantonale Bestimmung zu nennen, welche verletzt 
worden  sein  soll  und  welche  es  der  Direktion  verbieten  würde,  die 
Kostenregelung einseitig abzuändern. 

10.  a)  Schliesslich  machen  die  Beschwerdeführerinnen  eine  Verletzung  des 
indem  sie  vorbringen,  die  angefochtene 

rechtlichen  Gehörs  geltend, 
Entscheide seien ungenügend begründet.  

b)  Nach  Art.  66  lit.  c  VRG ist  ein  Entscheid  zu  begründen.  Diese  Pflicht  ergibt 
sich  aus  dem  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör,  der  aus  Art.  29  Abs.  2  der 
Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18.  April 
1999 (BV; SR 101) abgeleitet wird (Alfred KÖLZ/Jürg BOSSHART/Martin RÖHL, 
Kommentar  zum  Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2. 
Auflage, § 10 N. 36; ZBl 101/2000 129).  

c) 

Im vorliegenden Fall ist aus den angefochtenen Entscheiden nicht ersichtlich, 
wie sich die Forderungen der Direktion im Einzelnen zusammensetzen. Der 
Einwand  der  Direktion,  mehrere  Rundschreiben  verfasst  sowie  die 
Gemeinden  und  den  Gemeindeverband  regelmässig  über  die  Änderungen 
des Berechnungsmodus informiert zu haben, ändert daran nichts. Zum Einen 
bestreiten die Beschwerdeführerinnen, genügend informiert worden zu sein. 
Das  ist  insofern  belegt,  dass  sie  auf  ihre  Briefe  keine  oder  nicht  rechtzeitig 
Antwort  erhielten.  Zu  Anderen  können  gemäss  den  hier  bisher  gemachten 
Ausführungen  die  Gemeinden  bei  der  Rechtsmittelinstanz  nur  gerade  eine 
unrichtige  Anwendung  der  Art.  88  und  89  Schulgesetz  rügen.  Dazu 
benötigen  sie  und  das  Gericht  alle  sachdienlichen  Unterlagen,  damit  die 
Forderung überprüft werden kann. 

d)  Eine mangelhafte oder fehlende Begründung kann in bestimmten Fällen erst 
im  Rechtsmittelverfahren  ausführlich  dargelegt  werden.  Damit  kann 
nachträglich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt werden. Ob ein 
solches Vorgehen auf die vorliegende Angelegenheit anwendbar wäre, kann 
offen bleiben. Denn die Direktion hat auch im Rahmen des Schriftenwechsels 
keine  Ergänzung  der  Begründung  vorgenommen,  sondern  lediglich  ihre 
Bereitschaft  erklärt,  "mithilfe  von  vollständigen  und  hier  beigelegten 
Unterlagen  jegliche  Erklärung  zur  Berechnung  der  Aufteilung"  der  Kosten 

 
 
 
 
- 15 -

vorzulegen.  Es  bleibt  festzustellen,  dass  die  Beschwerdeführerinnen  nicht 
wissen,  wie  sich  die  Forderung  zusammensetzen  und  ob  die  Direktion 
überhaupt  die  gesetzlich  vorgeschriebene  Aufteilung  respektiert  hat;  die 
Forderungen der Direktion können nicht auf ihre Richtigkeit überprüft werden. 
Dies  ist  umso  schwerwiegender,  als  die  Gemeinden  bei  einer  Beschwerde 
gerade  nur  diese  zwei  Punkte  rügen  können.  Damit  ist  die  Kritik,  die 
angefochtene Entscheide seien ungenügend begründet, gerechtfertigt. Mithin 
sind  die  Beschwerden  gutzuheissen  und  die  Angelegenheiten  an  die 
Direktion  zurückzuweisen.  Diese  hat  im  Sinne  des  Gesagten  einen  neuen 
Entscheid zu fällen. 

11.   

Es werden keine Kosten erhoben (Art. 133 VRG). 

festgelegt 

Die  anwaltlich  vertretenen  Beschwerdeführerinnen  haben  gestützt  auf  Art. 
137 Abs. 1 VRG Anspruch auf eine Parteientschädigung. Diese wird auf Fr. 
6'135.80 
(Honorar:  Fr.  5'403.--;  Auslagen:  Fr.  299.40; 
Mehrwertsteuer: Fr. 433.38). Dieser Betrag geht über die Fr. 5'000.-- (Art. 8 
Abs.  1  des  Tarifs  vom  17.  Dezember  1991  der  Verfahrenskosten  und 
Entschädigungen  in  der  Verwaltungsjustiz,  SGF  150.12)  hinaus,  ist  aber 
gerechtfertigt, weil mehrere Beschwerden zur Beurteilung anstanden. 

Demnach entscheidet 
der I. Verwaltungsgerichtshof: 

1. 

Die  Beschwerden  werden 
teilweise  gutgeheissen,  die  angefochtenen 
Entscheide aufgehoben und die Angelegenheiten im Sinne der Erwägungen 
für  Erziehung  und  kulturelle 
zu  neuem  Entscheid  an  die  Direktion 
Angelegenheiten zurückgewiesen. 

004.1; 004.14; 006.1; 106