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**Case Identifier:** 8143599e-4411-509d-8d04-eadd469be099
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-11-04
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 04.11.2015 100 2015 229
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2015-229_2015-11-04.pdf

## Full Text

100.2015.229/232/233U
ARB/GSE/KIB

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 4. November 2015

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa
Gerichtsschreiberin Gschwind

100.2015.229
A.________ und B.________
Beschwerdeführende 1

100.2015.232
Verein FdU Forum der Unabhängigen Zollikofen
handelnd durch die statutarischen Organe, Heckenweg 5, 3052 Zollikofen
Beschwerdeführer 2

100.2015.233
C.________
Beschwerdeführer 3

gegen

Einwohnergemeinde Zollikofen 
handelnd durch den Gemeinderat, Wahlackerstrasse 25, 3052 Zollikofen
Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland
Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Abstimmung vom 8. März 2015 über die «Überbauung 
Schäferei» (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 
30. Juni 2015; gbv 6/2015)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2015, Nrn. 100.2015.229/
232/233U, Seite 2

Sachverhalt:

A.

Am 26. November 2014 beschloss der Grosse Gemeinderat (GGR) der 
Einwohnergemeinde (EG) Zollikofen die bau- und planungsrechtlichen 
Grundlagen für die Erstellung einer Wohnüberbauung mit öffentlicher Grün-
anlage auf dem Areal «Schäferei». An der gleichen Sitzung fasste der GGR 
den Beschluss, den Gemeinderat zum Verkauf des gemeindeeigenen Lan-
des zu ermächtigen. Dieses Geschäft unterlag der obligatorischen Volksab-
stimmung. Gegen den ersten Beschluss (Planungsvorlage) wurde erfolg-
reich das Referendum ergriffen.

Am 8. März 2015 fand die kommunale Volksabstimmung statt. Die erste 
Vorlage «Überbauung Schäferei; Planungsrechtliche Vorschriften und 
Pläne» wurde mit 1'527 Ja-Stimmen zu 1'403 Nein-Stimmen angenommen, 
während die zweite Vorlage «Überbauung Schäferei; Landverkauf» mit 
1'444 Ja-Stimmen zu 1'493 Nein-Stimmen abgelehnt wurde.

B.

Am 31. März 2015 erhoben A.________ und B.________ und am 4. April 
2015 der Verein FdU Forum der Unabhängigen Zollikofen (nachfolgend: 
FdU Zollikofen) sowie C.________ (nebst anderen) mit getrennten 
Rechtsschriften Beschwerden beim Regierungsstatthalteramt Bern-Mittel-
land (RSA). Nachdem der Regierungsstatthalter die Verfahren vereinigt 
hatte, trat er mit Entscheid vom 30. Juni 2015 auf die Beschwerde von 
A.________ und B.________ und auf jene von C.________ nicht ein. Die 
Beschwerde des FdU Zollikofen wies er in einem Punkt ab; im Übrigen trat 
er auch darauf nicht ein.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2015, Nrn. 100.2015.229/ 
232/233U, Seite 3

C.

Hiergegen haben A.________ und B.________ und der FdU Zollikofen am 
28. Juli 2015 und C.________ tags darauf mit getrennten Rechtsschriften 
Verwaltungsgerichtsbeschwerden erhoben. Sie beantragen sinngemäss, 
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zur 
materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der FdU Zolli-
kofen stellt zudem das Rechtsbegehren, soweit die vorinstanzliche Abwei-
sung betreffend sei in der Sache neu zu urteilen.

Die EG Zollikofen schliesst mit Beschwerdeantworten vom 25. August 2015 
auf Abweisung der Beschwerden. Das RSA hat auf förmliche Anträge ver-
zichtet.

Am 15. und 29. September 2015 haben sich A.________ und B.________, 
am 15. September 2015 der FdU Zollikofen und am 17. September 2015 
C.________ erneut geäussert.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt kantonal letztinstanzlich Beschwer-
den betreffend kommunale Wahl- und Abstimmungssachen (Art. 74 Abs. 2 
Bst. c des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege 
[VRPG; BSG 155.21]).

1.2 Der Regierungsstatthalter ist auf die Rechtsmittel der Beschwer-
deführenden 1 und des Beschwerdeführers 3 nicht eingetreten (vorne 
Bst. B), weshalb sich deren Beschwerdebefugnis für das verwaltungs-
gerichtliche Verfahren unmittelbar aus dem negativen Prozessentscheid 
ergibt (vgl. BVR 2015 S. 301 nicht publ. E. 1.1 [VGE 2014/130/131 vom 
8.1.2015], 2006 S. 481 E. 1.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar 
zum bernischen VRPG, 1997, Art. 79 N. 3, Art. 65 N. 6). Wird ein Nichtein-

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tretensentscheid einer Vorinstanz angefochten, ist im nachfolgenden Be-
schwerdeverfahren grundsätzlich nur Prozessthema, ob die Vorinstanz zu 
Recht oder zu Unrecht keinen Sachentscheid gefällt hat (Merkli/ 
Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 51 N. 14).

1.3 Soweit die Vorinstanz auf die Beschwerde des FdU Zollikofen nicht 
eingetreten ist, ergibt sich auch dessen Beschwerdebefugnis unmittelbar 
aus dem negativen Prozessentscheid (vorne E. 1.2). Demgegenüber ist die 
Beschwerdebefugnis des FdU Zollikofen gesondert zu prüfen, soweit das 
RSA auf die Rüge «betreffend das angeblich falsche Bild des visualisierten 
Projektes, publiziert von den befürwortenden Parteien im Mitteilungsblatt 
9/15 vom 26. Februar 2015» eingetreten ist und die Beschwerde in diesem 
Punkt abgewiesen hat (vgl. angefochtener Entscheid, E. II/8 und III/3). – In 
kommunalen Wahl- und Abstimmungssachen erfüllt der FdU Zollikofen als 
in der EG Zollikofen tätige politische Partei die Voraussetzungen des Ver-
bandsbeschwerderechts (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; 
BGE 139 II 145 nicht publ. E. 1.1 [BGer 1C_160/2012 vom 10.12.2012], 
136 II 539 E. 1.1; BVR 2015 S. 534 E. 2.3, 1997 S. 565 E. 3; Merkli/ 
Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 79 N. 1 und 4 i.V.m. Art. 65 N. 15; Markus 
Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011 [nachfolgend: 
Verwaltungsrechtspflege], S. 167 f.).

1.4 Eine Beschwerde muss von Gesetzes wegen einen Antrag und eine 
Begründung enthalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG), wobei 
an die Begründung von Laienbeschwerden praxisgemäss keine hohen An-
forderungen gestellt werden. Es reicht aus, wenn ersichtlich ist, inwiefern 
und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird. Die Begrün-
dung braucht nicht zuzutreffen, muss aber sachbezogen sein. Sie hat sich 
wenigstens in minimaler Form mit dem angefochtenen Entscheid ausei-
nanderzusetzen und muss sinngemäss darauf schliessen lassen, inwiefern 
dieser unrichtig sein soll. Rechtliche Überlegungen sind dabei nicht not-
wendig, weil das Verwaltungsgericht das Recht von Amtes wegen anzu-
wenden hat (Art. 20a Abs. 1 VRPG). Es ist indes unzureichend, bloss zu 
behaupten, der angefochtene Entscheid sei falsch (BVR 2006 S. 470 
E. 2.4.1). – Die Beschwerdeschriften enthalten Anträge und Einwendun-
gen, die den angefochtenen Nichteintretensentscheid und das vorinstanzli-

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che Verfahren betreffen, und vermögen den herabgesetzten Begrün-
dungsanforderungen an Laienbeschwerden zu genügen. Auf die form- und 
fristgerecht eingereichten Beschwerden ist somit einzutreten.

1.5 Die drei Beschwerden betreffen den gleichen Gegenstand. Die Ver-
fahren sind daher zu vereinigen (Art. 17 Abs. 1 VRPG).

1.6 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Bei der Beschwerde betreffend kommunale Wahl- und Abstimmungs-
sachen gemäss Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 bzw. Art. 74 Abs. 2 Bst. c 
VRPG geht es zum einen um Wahlen und Abstimmungen als solche, zum 
anderen um weitere Akte oder Verfügungen, welche das Stimm- und Wahl-
recht berühren (vgl. BVR 2012 S. 168 E. 2.3; Herzog/Daum, Die Umset-
zung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege, in BVR 2009, S. 1 ff., 9). Mit diesem Rechtsmittel wird eine 
Verletzung der politischen Rechte geltend gemacht, d.h. jener Rechte, die 
den Bürgerinnen und Bürgern erlauben, an den staatlichen Entschei-
dungsprozessen teilzunehmen. Dazu gehören zunächst die Verletzung des 
Stimmrechts im engeren Sinn (aktive oder passive Stimmberechtigung), 
des Initiativ- und Referendumsrechts sowie der Stimmfreiheit (freie Wil-
lensbildung und -äusserung sowie korrekte Ermittlung des Ergebnisses). 
Die politischen Rechte werden sodann verletzt durch Verfahrensfehler bei 
Wahlen und Abstimmungen, bei Missachtung eines früheren Volksent-
scheids sowie bei Vorenthaltung einer Wahl oder Abstimmung (vgl. 
BVR 2011 S. 314 E. 1.1.2 mit weiteren Hinweisen). Soweit mit der Be-
schwerde demgegenüber inhaltliche Rügen vorgebracht werden, welche 
die Rechtmässigkeit der von einer Abstimmung betroffenen kommunalen 
Vorschriften und Pläne berühren, sind diese grundsätzlich im dafür vorge-
sehenen Genehmigungsverfahren zu beurteilen (vgl. BVR 2012 S. 168 
E. 4.5 mit weiteren Hinweisen). Für die Genehmigung der die Raumord-
nung betreffenden Vorschriften und Pläne der Gemeinden ist das Amt für 
Gemeinden und Raumordnung (AGR) zuständig (Art. 61 Abs. 1 Satz 1 des 

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Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0] i.V.m. Art. 109 Abs. 3 
der Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV; BSG 721.1]). Dieses prüft, ob 
sie rechtmässig und mit den übergeordneten Vorschriften vereinbar sind 
und entscheidet zugleich mit voller Überprüfungsbefugnis über die (uner-
ledigten) Einsprachen (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 BauG; vgl. BVR 2012 S. 168 
E. 2.2). – Soweit die Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren 
inhaltliche Rügen gegen die Abstimmungsvorlagen vorgebracht haben, mit 
welchen sie die Rechtmässigkeit der geplanten Überbauungsordnung in 
bau- und planungsrechtlicher Hinsicht in Frage stellen, sind diese grund-
sätzlich im dafür vorgesehenen Einsprache- und Genehmigungsverfahren 
durch das AGR zu beurteilen. Folglich ist der Regierungsstatthalter inso-
weit zu Recht auf die Beschwerden nicht eingetreten. Nicht weiter einzuge-
hen ist daher auch auf die vor Verwaltungsgericht erneut geltend gemach-
ten Verstösse gegen bau- und planungsrechtliche Vorschriften. – Überdies 
ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführenden 1 nicht in der 
EG Zollikofen wohnhaft und daher zum vornherein nicht zur kommunalen 
Abstimmungsbeschwerde nach Art. 65b Bst. b VRPG befugt sind. Ob sie in 
ihrer Eigenschaft als Grundeigentümer gestützt auf die allgemeinen 
Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis eine Verletzung des Stimm-
rechts rügen können, erscheint fraglich, kann aber mit Blick auf das Ergeb-
nis (hinten E. 4) offenbleiben.

3.

3.1 Das Areal der «Schäferei» umfasst eine Fläche von insgesamt 
ca. 35'000 m2, wobei ein Teil davon im Eigentum der EG Zollikofen steht. 
Auf dem Areal ist eine Wohnüberbauung mit einer öffentlichen Grünanlage 
geplant. Im Februar 2012 wurde in diesem Zusammenhang ein Architek-
turwettbewerb durchgeführt, bei dem das Projekt «Am Park» obsiegte (vgl. 
Abstimmungsbotschaft vom 26.11.2014 [in act. 4A4; Abstimmungsbot-
schaft], S. 2 f. und 21). An seiner Sitzung vom 26. November 2014 befasste 
sich der GGR mit der Vorlage. Das Traktandum 3 «Überbauung Schäferei; 
Planungsrechtliche Vorschriften und Pläne» betraf die bau- und planungs-
rechtlichen Grundlagen für eine auf dem Siegerprojekt beruhende Über-
bauung. Hierzu beschloss der GGR unter Vorbehalt des fakultativen Refe-

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rendums mit 31 Ja-Stimmen gegen 6 Nein-Stimmen bei 0 Enthaltungen 
Folgendes (vgl. Beilage 2 [in act. 4A4], S. 13):

«1. Der Zonenplanänderung 'Schäferei' wird zugestimmt.

2. Der Baureglementsänderung wird zugestimmt.

3. Der Überbauungsordnung Nr. 28 'Schäferei' wird zugestimmt.

4. Der Aufhebung des Überbauungs- und Gestaltungsplans mit 
Sonderbauvorschriften Schäferei (SIBP) wird zugestimmt.»

Gegen diesen Beschluss ergriff das Referendumskomitee «NEIN zur Über-
bauung Am Park in der Schäferei – JA zur Überbauung Golden Delicious!» 
mit 666 gültigen Unterschriften erfolgreich das Referendum (vgl. Beilage 3 
[in act. 4A4]). Das ebenfalls am 26. November 2014 vom GGR behandelte 
Traktandum 4 «Überbauung Schäferei; Landverkauf» hatte die Veräusse-
rung des der EG Zollikofen gehörenden Landes zum Gegenstand. Dem-
nach wurde der Gemeinderat «zuhanden der Volksabstimmung» mit 22 Ja-
Stimmen zu 9 Nein-Stimmen bei 6 Enthaltungen ermächtigt (vgl. Beilage 7 
[in act. 4A4], S. 9):

«a) eine Bruttogeschossfläche von 3'585 m2 zum Preis von Fr. 795.00 
pro m2 an die Marti Invest AG (Sektor B) und

b) eine Landfläche von 2'535 m2 zum Preis von Fr. 800.00 pro m2 an 
verschiedene Eigentümer (Sektor C) 

zu verkaufen und die Rechtshandlungen in eigener Kompetenz 
wahrzunehmen.»

Am 8. März 2015 stimmten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über 
die beiden Vorlagen «Überbauung Schäferei; Planungsrechtliche Vor-
schriften und Pläne» und «Überbauung Schäferei; Landverkauf» ab. Sie 
nahmen erstere mit 1'527 Ja-Stimmen zu 1'403 Nein-Stimmen an, während 
sie letztere mit 1'444 Ja-Stimmen zu 1'493 Nein-Stimmen ablehnten (vgl. 
Auszüge Anzeiger Region Bern Nr. 21/15 [in act. 4A7]).

3.2 Am 31. März 2015 erhoben die Beschwerdeführenden 1 und am 
4. April 2015 der FdU Zollikofen und der Beschwerdeführer 3 mit getrenn-
ten Rechtsschriften Beschwerde beim RSA. Die Beschwerdeführenden 1 
machten geltend, durch die unzutreffende Darstellung der (negativen) Fol-
gen für die Anwohnerschaft bei Ablehnung der Vorlage «Überbauung 
Schäferei; Planungsrechtliche Vorschriften und Pläne» in der Abstim-
mungsbotschaft seien Stimmberechtigte verunsichert und eingeschüchtert 
worden (vgl. act. 4A, pag. 1 f.). Auch der FdU Zollikofen stellte sich auf den 

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Standpunkt, in der Botschaft würden die Folgen der Ablehnung dieser 
Vorlage «sehr schwarzfärberisch» aufgezählt, was als «Drohgebärde» 
erscheine. Darüber hinaus habe der Gemeindepräsident anlässlich einer 
Orientierungsversammlung für die politischen Parteien am 12. November 
2014 «sträflich falsch» informiert. Schliesslich seien die Stimmbürgerinnen 
und Stimmbürger durch ein falsch visualisiertes Bild in der Abstim-
mungsbotschaft in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Dieses stelle 
die Wohnhäuser in einer Ebene dar, obwohl die drei wie eine Stadtmauer 
wirkenden Wohnblöcke von je 80 m Länge und 14 m Höhe am Hang 
«Schnyderhoger» vorgesehen seien. Das dahinter liegende «Kleinquartier 
Jungfrauweg und Höheweg» werde dadurch vom Rest des Siedlungsge-
biets abgeschnitten und verdeckt. Das irreführende Bild sei später auch 
noch von den befürwortenden Parteien im Mitteilungsblatt Zollikofen veröf-
fentlicht worden (vgl. act. 4A, pag. 7). Der Beschwerdeführer 3 beanstan-
dete ebenfalls die Abstimmungsbotschaft und machte geltend, die teilweise 
unvollständigen und unrichtigen Informationen und insbesondere die Dro-
hung, wonach bei Ablehnung der Vorlage der ganze Erschliessungsverkehr 
zu einer (anders gestalteten) zukünftigen Überbauung über die Quar-
tierstrassen laufen werde, hätten die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger 
stark beeinflusst und zur knappen Annahme der Vorlage beigetragen. Fer-
ner hätte nicht getrennt über die beiden Vorlagen abgestimmt werden dür-
fen (vgl. act. 4A, pag. 12 ff.).

4.

4.1 Im vorinstanzlichen Verfahren ist der Regierungsstatthalter wegen 
Verspätung auf die Beschwerden nicht eingetreten, soweit die Vorbringen 
überhaupt Gegenstand des Verfahrens bildeten bzw. das Nichteintreten 
nicht bereits wegen sachlicher Unzuständigkeit erfolgte (vgl. dazu vorne 
E. 2). Er erachtete einzig die Beschwerde des FdU Zollikofen in einem 
Punkt als rechtzeitig erhoben und behandelte diesen materiell (vgl. dazu 
hinten E. 5). Sein Nichteintreten begründete der Regierungsstatthalter da-
mit, dass die Beschwerdeführenden die für die Anfechtung der Abstim-
mungsbotschaft als Vorbereitungshandlung geltende zehntägige Frist ver-
passt hätten (angefochtener Entscheid, E. II/4.2 f.). Was die getrennte Ab-

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stimmung über die beiden Vorlagen «Überbauung Schäferei; Planungs-
rechtliche Vorschriften und Pläne» und «Überbauung Schäferei; Landver-
kauf» anbelange, hätte auch dagegen innert zehn Tagen nach Erhalt der 
Abstimmungsbotschaft Beschwerde geführt werden müssen, soweit dieses 
Vorgehen den Beschwerdeführenden nicht bereits früher bekannt gewesen 
sei (vgl. angefochtener Entscheid, E. II/5). Auch das Vorbringen des FdU 
Zollikofen, der Gemeindepräsident habe am 12. November 2014 im Vorfeld 
der Abstimmung Falschaussagen gemacht, sei verspätet (vgl. angefochte-
ner Entscheid, E. II/4.3).

4.2 In ihren Verwaltungsgerichtsbeschwerden bestreiten die Beschwer-
deführenden diese Erwägungen der Vorinstanz nicht grundsätzlich. Im Zu-
sammenhang mit den verpassten Fristen berufen sie sich vielmehr – wie 
bereits vor der Vorinstanz – auf Rechtsunkenntnis und machen geltend, die 
verspätete Anfechtung könne ihnen aus diesem Grund nicht entge-
gengehalten werden (vgl. dazu hinten E. 4.4).

4.3 Soweit kommunale Abstimmungssachen betreffend ist im verwal-
tungsinternen Beschwerdeverfahren grundsätzlich innert dreissig Tagen 
(nach der Abstimmung) Beschwerde zu erheben. Für die Anfechtung von 
Vorbereitungshandlungen beträgt die Frist allerdings lediglich zehn Tage 
(Art. 67a Abs. 2 VRPG). Werden Handlungen im Zusammenhang mit der 
Vorbereitung einer Wahl oder einer Abstimmung gerügt und endet die 
zehntägige Beschwerdefrist nicht erst nach dem Wahl- oder Abstim-
mungstermin, so ist (zwingend) gegen die Vorbereitungshandlung Be-
schwerde zu führen (Art. 67a Abs. 3 Satz 1 VRPG). Die kurze Frist be-
zweckt, dass allfällige Mängel im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen 
möglichst noch vor dem Urnengang von der zuständigen Behörde behoben 
werden, damit dieser nicht wiederholt zu werden braucht. Falls die stimm-
berechtigte Person – obschon es ihr möglich gewesen wäre – nicht unver-
züglich handelt, verwirkt sie grundsätzlich ihr Recht zur Anfechtung der 
Abstimmung (BGE 140 I 338 E. 4.4; BVR 2011 S. 529 E. 1.4.1). Die Be-
schwerdefrist beginnt am Tag nach der Eröffnung oder Veröffentlichung 
des angefochtenen Akts zu laufen (Art. 67a Abs. 3 Satz 2 VRPG). Wird 
eine Abstimmungsbotschaft angefochten, ist die Zustellung bzw. deren 
Eintreffen bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern massgebend (vgl. 

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Markus Müller, in Kommentar zum GG, 1999, Art. 97 N. 23 mit Hinweis auf 
BVR 1996 S. 501 E. 2). Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Regierungs-
statthalter zu Recht insoweit auf die Beschwerden nicht eingetreten ist.

4.3.1 An der Instruktionsverhandlung vor dem RSA erklärte der Gemein-
depräsident, die Abstimmungsbotschaft sei am 5. Februar 2015 bei der 
Schweizerischen Post zum Massenversand per B-Post aufgegeben wor-
den. Die Post garantiere die Zustellung an die Stimmbürgerinnen und 
Stimmbürger bis spätestens 13. Februar 2015 (vgl. Protokoll der Instrukti-
onsverhandlung vom 27.4.2015, act. 4A pag. 41 ff. [Protokoll], pag. 43; vgl. 
auch Art. 29 Abs. 1 des Reglements vom 26. November 1986 über Abstim-
mungen und Wahlen in Gemeindeangelegenheiten der Einwohnerge-
meinde Zollikofen [nachfolgend: kommunales Reglement]). Gestützt auf 
diese Ausführungen und die Aussagen der Beschwerdeführenden (vgl. 
Protokoll, pag. 43) durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass die Abstim-
mungsbotschaft spätestens am 13. Februar 2015 bei den Beschwerde-
führenden eingetroffen ist, was im Übrigen von keiner Seite (auch nicht von 
den Beschwerdeführenden 1) bestritten wird. Demnach hat die zehntägige 
Beschwerdefrist für die Anfechtung der Abstimmungsbotschaft spätestens 
am 14. Februar 2015 zu laufen begonnen (vgl. Art. 41 Abs. 1 VRPG). Sie 
endete am 23. Februar 2015 und damit fast zwei Wochen vor dem Abstim-
mungstermin vom 8. März 2015. Allfällige Rügen gegen die Abstim-
mungsbotschaft hätten folglich unter Einhaltung der zehntägigen 
Beschwerdefrist geltend gemacht werden müssen (Art. 67a Abs. 2 und 3 
VRPG). Die am 31. März 2015 bzw. am 4. April 2015 der Schweizerischen 
Post übergebenen Beschwerden sind nach Ablauf der zehntägigen Rechts-
mittelfrist eingereicht worden (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 VRPG). Damit ist 
die Vorinstanz wegen Verspätung zu Recht auf die Rechtsmittel nicht 
eingetreten.

4.3.2 Die beiden Vorlagen «Überbauung Schäferei; Planungsrechtliche 
Vorschriften und Pläne» und «Überbauung Schäferei; Landverkauf» wur-
den bereits an der Sitzung des GGR am 26. November 2014 als getrennte 
Geschäfte behandelt. Der Beschluss betreffend die bau- und pla-
nungsrechtlichen Vorschriften und Pläne musste der Volksabstimmung 
unterbreitet werden, weil dagegen das Referendum ergriffen worden war. 

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Demgegenüber lag der Beschluss hinsichtlich des Landverkaufs von vorn-
herein in der Zuständigkeit der Stimmberechtigten (vorne E. 3.1). Offenbar 
war der Gegnerschaft des Projekts «Am Park» im Vorfeld der Abstimmung 
denn auch bekannt, dass über die beiden Vorlagen getrennt abgestimmt 
werden sollte (vgl. undatiertes Dokument «Überbauung Schäferei» «2x 
NEIN» [act. 4A2]). Mit Sicherheit Kenntnis darüber erhielten die Stimmbür-
gerinnen und Stimmbürger spätestens mit der Zustellung der Ab-
stimmungsbotschaft am 13. Februar 2015. Die getrennte Unterbreitung der 
Vorlagen ging bereits aus dem Deckblatt der Botschaft hervor, wo unter 
dem Titel «Abstimmungsvorlagen» als Ziff. 1 die «Überbauung Schäferei; 
Planungsrechtliche Vorschriften und Pläne» und als Ziff. 2 die «Überbau-
ung Schäferei; Landverkauf» aufgeführt wurden. Sodann enthielt die Ab-
stimmungsbotschaft den ausdrücklichen Hinweis, dass betreffend die 
Wohnüberbauung in der «Schäferei» «den Stimmberechtigten zwei Ge-
schäfte unterbreitet» würden (Abstimmungsbotschaft, S. 2). Der Beschwer-
deführer 3 hätte folglich spätestens innert zehn Tagen nach Zustellung der 
Abstimmungsbotschaft Beschwerde einreichen müssen (vorne E. 4.3.1). 
Seine diesbezüglichen Rügen waren ebenfalls verspätet, wie die Vor-
instanz zutreffend erwogen hat. 

4.3.3 Die strittigen Äusserungen des Gemeindepräsidenten erfolgten 
nach Angaben des FdU Zollikofen anlässlich einer Orientierungsversamm-
lung für die politischen Parteien am 12. November 2014. Zwei Wochen 
später beschloss der GGR die bau- und planungsrechtlichen Grundlagen 
für die Erstellung der Wohnüberbauung auf dem Areal «Schäferei» und die 
Ermächtigung des Gemeinderats zum Verkauf des gemeindeeigenen Lan-
des. Diese Beschlüsse bildeten anschliessend Gegenstand der Urnenab-
stimmung vom 8. März 2015 (vgl. vorne E. 3.1). Die Äusserungen des Ge-
meindepräsidenten können demnach keine Vorbereitungshandlung im Hin-
blick auf die Volksabstimmung darstellen, waren doch die Beschlüsse des 
GGR, welche den Stimmberechtigten vorzulegen waren, in diesem Zeit-
punkt noch gar nicht ergangen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass alle 
seitens der Gemeindebehörden als wesentlich erachteten Informationen 
und Argumente betreffend die geplante Wohnüberbauung in der «Schäfe-
rei» Eingang in die vom GGR beschlossene Botschaft gefunden haben. 
Diese soll den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern ein umfassendes Bild 

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der zur Abstimmung gelangenden Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen 
vermitteln, um ihnen eine Beurteilung des Geschäfts zu ermöglichen (vgl. 
betreffend Abstimmungserläuterungen RRB 10.11.2004, in BVR 2005 
S. 385 E. 2.2 f.; VGE 2010/262 vom 30.7.2010, E. 4.1.1; BGE 135 I 292 
E. 4.2). Insbesondere werden darin auch die vom Gemeindepräsidenten 
offenbar am 12. November 2014 angesprochenen Folgen einer Ablehnung 
der planungsrechtlichen Vorschriften und Pläne thematisiert (vgl. vorne 
E. 3.2). Der FdU Zollikofen, der damit inhaltlich nicht einverstanden war, 
hätte in jedem Fall spätestens innert zehn Tagen nach Zustellung der Bot-
schaft dagegen Beschwerde führen müssen (vorne E. 4.3.1). Der Regie-
rungsstatthalter ist daher im Ergebnis zu Recht auch insoweit auf die Be-
schwerde nicht eingetreten.

4.4 Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten nicht ge-
wusst, dass sog. Vorbereitungshandlungen innert zehn Tagen angefochten 
werden müssten. Ihnen könne das Fristversäumnis nicht vorgeworfen wer-
den, zumal sie von keiner Behörde auf diese kurze Frist aufmerksam ge-
macht worden seien und die Abstimmungsbotschaft keine Rechtmittelbe-
lehrung enthalten habe.

4.4.1 Im Rahmen der Erfüllung der durch Verfassung und Gesetzgebung 
zugewiesenen Aufgaben wird die Verwaltung in vielfältiger Weise tätig. 
Beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen sind Verfügungen und 
andere Akte im Zusammenhang mit der Vorbereitung, der Durchführung 
und dem Ergebnis von Abstimmungen und Wahlen anfechtbar (vgl. vorne 
E. 2; Markus Müller, Verwaltungsrechtspflege, S. 145, auch zum Folgen-
den). Verfügungen müssen gemäss Art. 52 Abs. 1 Bst. d VRPG eine 
Rechtsmittelbelehrung enthalten, die das zulässige ordentliche Rechtsmit-
tel mit Angabe von Frist und Instanz bezeichnet. Für die anderen Hand-
lungsformen – namentlich für Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von 
Wahlen und Abstimmungen – besteht demgegenüber keine Pflicht zur 
Rechtsmittelbelehrung. Aus diesem Grund muss auch eine Abstimmungs-
botschaft nicht mit einer solchen versehen werden.

4.4.2 Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben müssen im Vorfeld 
einer Abstimmung festgestellte Mängel – unabhängig vom Bestehen einer 
entsprechenden gesetzlichen Regelung – unverzüglich geltend macht wer-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2015, Nrn. 100.2015.229/ 
232/233U, Seite 13

den. Ein Zuwarten bis zum Vorliegen des Abstimmungsergebnisses gilt als 
treuwidrig und verdient keinen Rechtsschutz (vgl. BVR 2011 S. 529 
E. 1.4.1, 2005 S. 385 E. 1.2; VGE 2015/48 vom 24.4.2015, E. 3.2.1). Ge-
mäss Art. 67a Abs. 2 Satz 2 VRPG beträgt die Beschwerdefrist für die An-
fechtung von Vorbereitungshandlungen in Abstimmungssachen zehn Tage 
(vgl. auch Art. 79 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 80 des kommunalen Regle-
ments). Die Konsultierung dieser Verfahrensbestimmung hätte ausgereicht, 
um die in solchen Fällen geltende Rechtsmittelfrist in Erfahrung zu bringen 
(vgl. VGE 2014/289/290 vom 23.2.2015, E. 3.2.1). Schliesslich hätten die 
Beschwerdeführenden beim RSA oder bei der Gemeinde anfragen können, 
ob und unter welchen Voraussetzungen eine Beschwerdemöglichkeit ge-
gen die strittigen Vorbereitungshandlungen im Vorfeld der Abstimmung 
vom 8. März 2015 bestand. Die verpassten Fristen sind den Beschwer-
deführenden aus diesen Gründen entgegenzuhalten. Daran vermag nichts 
zu ändern, dass die damalige Präsidentin des GGR auf inhaltliche Kritik an 
der Abstimmungsbotschaft gesagt haben soll, dass «die Botschaft bereits 
in Druck gegangen sei und […] deshalb am Text nichts mehr geändert wer-
den könne». Sie hat damit offensichtlich nicht zur Frage Stellung genom-
men, ob und allenfalls wie gegen die Botschaft rechtlich vorgegangen wer-
den könne. Insofern liegt von vornherein keine Irreführung der Beschwer-
deführenden vor. Zusammenfassend ist nicht zu beanstanden, dass der 
Regierungsstatthalter wegen Verspätung auf die Beschwerden nicht einge-
treten ist.

5.

5.1 Der FdU Zollikofen machte in seiner Beschwerde an das RSA gel-
tend, die in der EG Zollikofen vertretenen grösseren politischen Parteien 
hätten im Mitteilungsblatt Zollikofen vom 26. Februar 2015 ein Bild publizie-
ren lassen, das die geplante Überbauung nicht richtig visualisiere (vgl. 
vorne E. 3.2). Obwohl das gleiche Bild bereits in der Abstimmungsbotschaft 
enthalten war, ist die Vorinstanz insofern auf die Beschwerde eingetreten. 
Ihr Eintreten begründete sie damit, dass die erneute Publikation fristauslö-
send gewirkt habe. Die zehntägige Frist sei am 9. März 2015 und damit 
nach dem Abstimmungstag vom 8. März 2015 abgelaufen, weshalb der 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.11.2015, Nrn. 100.2015.229/
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FdU Zollikofen berechtigt gewesen sei, die entsprechende Rüge mit der 
Anfechtung des Abstimmungsergebnisses geltend zu machen (vgl. ange-
fochtener Entscheid, E. II/4.3). Im Rahmen der materiellen Prüfung erwog 
der Regierungsstatthalter sodann, den Stimmbürgerinnen und Stimmbür-
gern der EG Zollikofen seien die örtlichen Verhältnisse bekannt, weshalb 
sie das Bild nicht massgeblich habe beeinflussen können. Hinzu komme, 
dass den Interessierten unbenommen gewesen sei, sich einen persönli-
chen Eindruck von den tatsächlichen Verhältnissen vor Ort zu verschaffen. 
Zudem handle es sich beim publizierten Inserat «offensichtlich um eine 
private Kampagne im Abstimmungskampf», an die weniger strenge Anfor-
derungen gestellt würden als an behördliche Informationen. Die strittige 
private Äusserung sei für den Abstimmungskampf nicht derart von Bedeu-
tung, dass der Anspruch auf freie Willensbildung und auf unverfälschte 
Stimmabgabe verletzt worden seien (angefochtener Entscheid, E. III/1 ff.). 
– Dagegen bringt der FdU Zollikofen im Wesentlichen die gleichen Argu-
mente vor wie im vorinstanzlichen Verfahren.

5.2 Am 26. Februar 2015 wurde im wöchentlich erscheinenden Mittei-
lungsblatt Zollikofen Nr. 9/15 auf S. 5 eine Anzeige der politischen Parteien 
SP, BDP, CVP, FDP und SVP mit dem Titel «2x JA zur Überbauung 'Schä-
ferei'» publiziert. Darauf war insbesondere ein Bild mit einer Visualisierung 
eines Teils des Projekts «Am Park» zu sehen. Dabei handelte es sich um 
die gleiche Abbildung, die bereits in der Abstimmungsbotschaft vom 
26. November 2014 abgedruckt worden war (vgl. Abstimmungsbotschaft, 
S. 3). Da die Ortsparteien lediglich das bereits früher publizierte Bild ver-
wendeten, enthielt das Inserat in dieser Hinsicht keine neuen Elemente. 
Soweit der FdU Zollikofen darin eine Irreführung der Stimmberechtigten 
sieht, hätte er dies grundsätzlich mit Beschwerde gegen die Abstim-
mungsbotschaft innert der dafür geltenden Frist vorbringen müssen, was er 
unterlassen hat. Ob der erneuten Publikation des Bildes eine selbständige 
Bedeutung zukommt – wovon die Vorinstanz ausgeht – ist fraglich, kann 
hier allerdings angesichts der nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.

5.3 Aus der in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) ver-
ankerten Abstimmungsfreiheit ergibt sich der Anspruch, dass kein Abstim-
mungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimm-

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berechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll 
garantiert werden, dass jede stimmberechtigte Person ihren Entscheid ge-
stützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Mei-
nungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck 
bringen kann. Geschützt werden die Stimmberechtigten durch dieses 
Grundrecht insbesondere vor unzulässiger behördlicher Beeinflussung (vgl. 
statt vieler BGE 135 I 292 E. 2, 130 I 290 E. 3.1, 98 Ia 73 E. 3a; BVR 2012 
S. 1 E. 2.1, 2011 S. 529 E. 2.2). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird damit nament-
lich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende In-
formation im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (BGE 140 I 338 E. 5.1, 
129 I 232 E. 4.2.1, 121 I 138 E. 3). Dagegen stehen private Äusserungen – 
etwa von politischen Parteien – unter dem Schutz der Meinungsäusse-
rungs- und Pressefreiheit und führen nur ausnahmsweise, bei einer 
schwerwiegenden Irreführung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger 
über zentrale Abstimmungsinhalte, zu einer Interventionspflicht der Behör-
den oder zu einer Aufhebung der Abstimmung (vgl. BGE 140 I 338 E. 5.3). 
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird etwa dann von einer 
unzulässigen Einwirkung gesprochen, wenn mittels privater Publikation in 
einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden 
Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimm-
berechtigten nach den Umständen unmöglich ist, sich aus anderen Quellen 
ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen. Da 
insbesondere gewisse übertreibende oder gar unwahre Behauptungen 
kaum vermieden werden können und weil den Stimmberechtigten ein Urteil 
über die bekundeten Meinungen und Übertreibungen zugetraut werden 
darf, fällt die Aufhebung einer Abstimmung nur unter grösster Zurückhal-
tung und bei ganz schwerwiegenden Verstössen in Betracht (vgl. 
BGE 135 I 292 E. 4.1, 119 Ia 271 E. 3c, 118 Ia 259 E. 3).

5.4 Es ist nicht ersichtlich, inwiefern vorliegend eine solche unzulässige 
private Einwirkung im Abstimmungskampf stattgefunden haben könnte: 
Dem FdU Zollikofen ist zwar insofern zuzustimmen, als das kleinformatige 
Bild die Einbettung der Bauten in das Gelände nicht wiedergibt, was darauf 
zurückzuführen ist, dass damit in erster Linie ein Eindruck über die Gestal-
tung der Gebäude und der Grünfläche vermittelt werden soll. Zu diesem 
Zweck wurde ein (beschränkter) Ausschnitt gewählt, auf dem die Gebäude 

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gut zu erkennen sind. Das Bild ist jedoch – auch für sich alleine betrachtet 
– weder unwahr noch irreführend. Jene Stimmbürgerinnen und Stimmbür-
ger, denen der Aspekt der Einbettung in der Landschaft und der sorgfältige 
Umgang mit der Topografie ein Anliegen ist, waren zudem zweifellos in der 
Lage, sich zu dieser Frage eine Meinung zu bilden. Sei es gestützt auf ihre 
eigenen Ortskenntnisse, sei es anhand der in der Abstimmungsbotschaft 
zusätzlich wiedergegebenen Modellaufnahmen (S. 3). Letztere lassen er-
kennen, dass das Areal im hinteren Bereich eine Neigung aufweist und 
dass die grossen Baukörper in diesem Bereich exponiert platziert werden 
sollen. Von einer unzulässigen Einwirkung in den Abstimmungskampf im 
Zusammenhang mit dem hier interessierenden Inserat kann daher keine 
Rede sein, weshalb die Abweisung der Beschwerde durch den Regie-
rungsstatthalter – sollten die Eintretensvoraussetzungen erfüllt gewesen 
sein (vgl. vorne E. 5.2) – ohne weiteres der Rechtskontrolle standhält. 

6.

6.1 Aus den Erwägungen folgt, dass sich der entscheidwesentliche 
Sachverhalt ohne weiteres aus den Akten ergibt. Es kann deshalb auf die 
von den Beschwerdeführenden 1 beantragte Befragung der «6 anwesen-
den Mitglieder des Referendumskomitees» verzichtet werden. Der Beweis-
antrag wird daher abgewiesen (vgl. zur antizipierten Beweiswürdigung statt 
vieler BVR 2012 S. 252 E. 3.3.3).

6.2 Die Beschwerden erweisen sich gestützt auf diese Ausführungen 
als offensichtlich unbegründet und sind abzuweisen. Das Verwaltungsge-
richt beurteilt solche Rechtsmittel in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des 
Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden 
und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

6.3 Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwer-
deführenden und werden grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 
VRPG). Gemäss Art. 108a Abs. 1 VRPG werden jedoch in kommunalen 
Abstimmungsstreitigkeiten grundsätzlich keine Kosten erhoben. Parteikos-

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ten sind keine zu sprechen (vgl. Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 4 
VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Verfahren 100.2015.229, 100.2015.232 und 100.2015.233 werden 
vereinigt.

2. Die Beschwerden werden abgewiesen.

3. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.

4. Zu eröffnen:
- den Beschwerdeführenden im Verfahren 100.2015.229
- dem Beschwerdeführer im Verfahren 100.2015.232
- dem Beschwerdeführer im Verfahren 100.2015.233
- der Einwohnergemeinde Zollikofen
- dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.