# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 22fbf11e-3c2f-527d-a283-675b76bda06e
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_02_6.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_02_6.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_02_6.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

Ière COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 30 juillet 2003 

Statuant sur le recours interjeté le 22 janvier 2002 
(1A 02 6) 

par 

quatre citoyens de la Commune de Sâles, 

contre 

la décision rendue le 28 décembre 2001 par le Préfet du district de la Gruyère, à 
1630 Bulle, 

(votation communale) 

 
 - 2 -

En fait: 

A. 

Le  1er  janvier  2001,  est  entrée  en  vigueur  la  fusion  de  quatre  Communes, 
formant désormais la nouvelle Commune de Sâles. 

La  convention  de fusion,  adoptée  par  chacune  des  communes  concernées, 
prévoit  en  son  art.  18:  "La  nouvelle  commune  s'engage  à  réaliser  les 
infrastructures suivantes: 

(…) 

- 
-  Construction  d'un  abri  PC  à  Maules  selon  projet  en  cours;  date  de 

réalisation: 2001-2002; coût net: environ fr. 70'000.- / fr. 100'000.-". 

B. 

Les  citoyens  de  la  Commune  de  Sâles  ont  été  convoqués  à  l'assemblée 
communale  ordinaire  du  9  octobre  2001.  L'ordre  du  jour  mentionnait,  sous 
chiffre  4,  "Construction  d'un  abri  PC  à  Maules,  financement,  rapport  de  la 
commission financière, approbation". 

Lors de cette assemblée, le syndic a indiqué que le conseil communal avait 
repris le projet d'abri PC établi par l'ancienne Commune de Maules, tel qu'il 
avait été intégré dans la convention de fusion; toutefois, selon une étude de 
l'Office  de  la  protection  civile  (ci-après:  OPC),  il  manque  443  places  sur 
l'ensemble  du  territoire  communal,  besoin  qui  devrait  être  couvert  jusqu'en 
2010. Le syndic a ajouté que le projet, très onéreux pour une construction en 
sous-sol, compromet le développement de la parcelle sur laquelle l'abri doit 
être  implanté.  S'agissant  du  financement  des  travaux,  le  coût  total  de  la 
construction,  sans  le  terrain,  a  été  estimé  à  fr.  807'000.-,  dont  un  solde  de 
fr. 70'823.-  à  charge  de  la  commune.  Le  rapporteur  de  la  commission 
financière a constaté que le projet est correct sous l'angle financier, tout en 
proposant  de  le  renvoyer  au  conseil  communal  pour  une  nouvelle  étude. 
L'assemblée a pu s'exprimer, avant de voter, à l'unanimité, le renvoi du projet 
d'abri PC au conseil communal pour une nouvelle étude. 

C. 

D. 

Par  actes  séparés  des  7,  9  et  10  novembre  2001,  quatre  citoyens  ont 
recouru auprès du Préfet du district de la Gruyère (ci-après: le Préfet) contre 
cette  décision,  en  concluant,  en  substance,  à  l'annulation  de  la  décision 
communale  et  au  respect  de  la  disposition  conventionnelle  relative  à  la 
construction de l'abri PC. 

Par décision du 28 décembre 2001, le Préfet a rejeté les recours et validé la 
décision de l'Assemblée communale de Sâles du 9 octobre 2001 relative au 
point 4 du tractanda. 

 
 
 
 
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A  l'appui  de  sa  décision,  le  Préfet  a  relevé  que  le  tractanda  ne  souffre 
d'aucune  imprécision  quant  à  la  volonté  de  soumettre  à  l'assemblée 
communale  la  construction  d'un  abri  PC  à  Maules,  comme  le  prévoit  très 
précisément  l'art.  18  de  la  convention.  Par  ailleurs,  le  déroulement  de 
l'assemblée  s'est  opéré  de  façon  tout  à  fait  normale:  le  projet  établi  par 
l'ancienne  commune de  Maules  a été présenté et  le  besoin  de  construction 
démontré, avant que la question de son financement ne soit abordée. Enfin, 
le président de la commission financière a émis son rapport et il a proposé le 
renvoi  du  projet  au  conseil  communal  en  vue  d'une  nouvelle  étude.  La 
discussion  qui  s'en  est  suivie  a  été  ouverte  et  libre.  Le  président  a  déclaré 
que  le  conseil  communal  est  en  mesure  de  présenter  un  nouveau  projet 
avant  le  31  décembre  2003  et  aucune  intervention  allant  dans  le  sens  du 
maintien  du  projet  de l'ancienne  commune  de  Maules  n'a  été faite.  Partant, 
l'assemblée  s'est  déroulée  selon  les  règles  démocratiques  et  elle  s'est 
prononcée en pleine connaissance de cause. 

Le Préfet a constaté, par ailleurs, que la décision de l'assemblée communale 
ne viole pas l'art. 18 de la convention, dont l'esprit est entièrement respecté, 
même si la réalisation de l'abri se fera en dehors de la période fixée et sur la 
base  d'un  projet  qui,  dans  un  but  de  rentabilisation,  différera  certainement 
sensiblement de celui élaboré par l'ancienne Commune de Maules. 

E. 

Par  mémoire  le  22  janvier  2002,  quatre  citoyens  de  la  Commune  de  Sâles 
ont  recouru  auprès  du  Tribunal  administratif  contre  la  décision  préfectorale, 
en  concluant  à  son  annulation  et  à  ce  qu'ordre  soit  donné  au  Conseil 
communal  de  Sâles  de  soumettre  le  projet  de  construction  de  l'abri  PC,  tel 
qu'établi par l'organe exécutif de l'ancienne Commune de Maules, lors de la 
prochaine assemblée communale, conformément à l'art. 18 de la convention. 

Les recourants font valoir que la convocation à l'assemblée communale - qui 
mentionne "approbation" du projet d'abri PC - souffre d'un vice de forme apte 
à  induire  les  citoyens  en  erreur,  dans  la  mesure  où  le  projet  n'a  pas  été 
présenté  en  séance,  contrairement  à  ce  qu'indique  le  Préfet.  En  outre,  la 
commission financière a outrepassé ses compétences en proposant le renvoi 
du projet et les arguments invoqués à l'appui de cette proposition - mauvaise 
intégration  et  coût  élevé  de  la  construction  -  sont  par  ailleurs  faux. 
Finalement, l'assemblée communale ne s'est pas prononcée sur l'objet pour 
lequel elle avait été convoquée. 

De  plus,  dans  la  mesure  où  le  projet  en  cours  a  été  écarté  et  que  la 
réalisation  d'un  abri  PC  ne  pourra  pas  intervenir  avant  plusieurs  années,  la 
décision de l'assemblée communale viole l'art. 18 de la convention de fusion, 
pourtant acceptée par les quatre communes concernées. Or, c'est bien dans 
l'intérêt  de  la  collectivité  et  à  sa  demande  que  l'ancienne  Commune  de 

 
 
 
 
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Maules avait préparé le projet de construction et l'avait inclus, avec l'accord 
des autres communes, dans la convention de fusion. C'est une atteinte à la 
démocratie  que  de  ne  pas  respecter  la  volonté  souverainement  manifestée 
par les habitants de Maules. 

F. 

Par courrier du 4 février 2002, la préfecture de la Gruyère a déclaré renoncer 
à se déterminer sur le recours. 

Dans ses observations du 28 février 2002, la Commune de Sâles a souligné, 
à  titre  préalable,  que  les  trois  premiers  recourants  n'ont  pas  participé  à 
l'assemblée  communale  alors  que  le  quatrième  n'a  pas  voté  contre  la 
proposition, ni même signifié son abstention. Elle a réaffirmé que l'assemblée 
s'était déroulée démocratiquement et que l'objet en question a été largement 
débattu avant d'être voté. Sur le fond, elle relève que la convention de fusion 
indique  l'engagement  de  construire  un  abri  PC  à  Maules,  sans  préciser  le 
type  de  construction, ni  son mode  de financement. Quant  au  projet  élaboré 
par  l'ancienne  Commune  de  Maules,  il  n'a  jamais  été  soumis  au  vote  de 
l'assemblée  communale;  de  surcroît,  sa  construction  était  prévue  sur  un 
secteur soumis au PAD, lequel n'a pas été réalisé par l'ancienne commune. 
Dans  ces  conditions,  même  si  l'assemblée  communale  avait  approuvé  ledit 
projet le 9 octobre 2001, la construction n'aurait quoi qu'il en soit pas pu être 
réalisée en 2002. De plus, le financement annoncé lors de la préparation de 
la convention n'était pas en accord avec la comptabilité de la commune, de 
sorte  qu'il  était  impératif  de  procéder  à  un  réexamen  complet  des  aspects 
financiers du projet; une nouvelle étude est d'autant plus justifiée que l'OPC 
avait relevé que la construction choisie, soit une construction de type enterré, 
était  particulièrement  onéreuse  et  ne  pouvait  pas  être  conseillée.  A  cela 
s'ajoute  que  le  projet  d'abri  a  été  prévu  sur  une  parcelle  à  bâtir  de  plus  de 
8'000m2  et  qu'il  compromet  le  développement  futur  de  cette  zone  pour 
laquelle aucune étude d'aménagement n'a encore été faite. 

G. 

H. 

Les  recourants  ont  déposé  leurs  contre-observations,  le  28  mars  2002,  et 
déclaré  confirmer  les  motifs  de  leur  recours  et  leurs  conclusions.  Ils  ont 
ajouté  que  les  dates  de  réalisation  avancées  par  le  conseil  communal  sont 
bien  divergentes  et  que  le  report  de  la  construction  risque  de  pénaliser  la 
commune, vu les nouvelles règles de subventionnement entrées en vigueur. 

Le 31 janvier 2003, la Commune de Sâles a mis à l'enquête publique un PAD 
et  les  modifications  du  plan  d'aménagement  local  au  lieudit  La  Roseyre,  à 
Maules. 

 
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Elle  a  avisé  le  Tribunal  de  céans,  le  25  février  2003,  du  fait  que  le  dossier 
définitif  de  la  construction  de  l'abri  PC  devait  être  remis  à  l'OPC  en 
septembre 2003, en vue de bénéficier des subventions, par fr. 197'363.-. 

En droit: 

1.  a)  Selon  l'art.  155  al.  2  de  la  loi  sur  les  communes  (LCo;  RSF  150.1),  les 
décisions  du  préfet  sont  sujettes  à  recours  conformément  au  code  de 
procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Dans  la 
mesure  où  l'art.  114  al.  1  let.  c  CPJA  attribue  au  Tribunal  administratif  la 
compétence  de  connaître  des  recours  contre  les  décisions  prises  par  les 
préfets, la Cour de céans est habilitée à statuer sur le présent recours. 

Sous  la  note  marginale  "recours  du  citoyen  actif",  l'art.  154  LCo  prévoit 
qu'"ont qualité pour recourir (contre une décision de l'assemblée communale) 
les membres de l'assemblée communale ou du conseil général ainsi que le 
conseil  communal".  Cette  disposition  a  fait  l'objet  de  modifications  lors  des 
débats  au  Grand  Conseil;  alors  que,  dans  son  Message  du  30  décembre 
1977 accompagnant le projet de LCo, le Conseil d'Etat entendait réserver la 
qualité  pour  recourir  aux  "seuls"  membres  de  l'assemblée  communale  en 
excluant  en  principe  les  citoyens  qui  n'y  avaient  pas  pris  part  (Bulletin  des 
séances  du  Grand  Conseil,  BGC,  1979  III  p.  993  et  960),  le  législateur 
cantonal a expressément biffé l'adjectif "seuls" pour éviter que la disposition 
ne  signifie  que  seuls  les  participants  à  l'assemblée  ont  le  droit  de  recourir 
(BGC  1980  I  p.  302).  En  réalité,  tout  citoyen  actif  de  la  commune  ayant  le 
droit  de  participer  à  une  assemblée  communale  dispose  en  principe  de  la 
qualité  pour  former  un  recours  contre  la  décision  de  cette  assemblée.  Peu 
importe  qu'il  ait  ou  non  participé  à  l'assemblée  qui  a  voté  la  décision 
litigieuse. 

Dans  la  mesure  où  les  recourants  font  partie  des  citoyens  actifs  de  la 
Commune  de  Sâles,  ils  ont  en  principe  qualité  pour  se  plaindre  des 
informalités  éventuellement  commises  par  la  commune.  C'est  donc  à  juste 
titre que le Préfet est entré en matière sur leur recours, indépendamment du 
fait que les trois premiers cités n'ont pas participé à l'assemblée communale 
en  question.  Ils  ont  également,  partant,  la  qualité  pour  recourir  devant 
l'autorité de céans contre la décision préfectorale.  

Déposé  le  22  janvier  2002  contre  une  décision  du  28  décembre  2001,  le 
recours  l'a  en  outre  été  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  (art.  79  à  81 
CPJA).  

 
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Il y a lieu, dans ces conditions, d'entrer en matière sur ses mérites. 

b)  Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal administratif peut être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents  (let.  b).  En  revanche,  dans  la  mesure  où  aucune  des  situations 
prévues  aux  let.  a  à  c  de  l'art.  78  al.  2  CPJA  n'est  réalisée,  le  Tribunal 
administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas  particulier,  revoir  l'opportunité  de  la 
décision préfectorale. 

2.  a)  L'art. 12 al. 2 LCo prévoit que la convocation contient la liste, établie par le 
conseil communal, des objets à traiter. Selon l'alinéa 3 de cette disposition, 
l'inobservation de ces formalités entraîne l'annulabilité des décisions. 

En  l'occurrence,  les  griefs  des  recourants  sur  les  prétendus  vices  de  forme 
de la convocation doivent manifestement être écartés. 

b)  D'une part, la construction d'un abri PC à Maules figure expressément dans 
le  tractanda,  sous  chiffre  4,  comme  objet  à  traiter  lors  de  l'assemblée 
communale; or, il est indéniable que ce sujet a été discuté avant d'être voté, 
comme il se doit. 

Contrairement  à  l'avis des  recourants,  les  éléments essentiels  du projet ont 
été  présentés.  En  particulier,  il  ressort  du  procès-verbal  de  la  séance  que 
des renseignements ont été donnés sur le lieu de situation de la construction, 
son  coût,  la  configuration  du  bâtiment  et  sa  capacité  d'accueil.  Ces 
informations  ont  été  suffisantes  pour  permettre  à  l'assemblée  de  se  forger 
une opinion sur le projet; celle des intervenants, largement défavorable à un 
projet  de  construction  exclusivement  en  sous-sol,  a  rapidement  conduit  au 
vote  unanime  de  renvoi  de  l'affaire au  conseil  communal pour une  nouvelle 
étude. 

Cette  manière  de  procéder,  parfaitement  démocratique,  échappe  à  toute 
critique. Il n'y en effet aucune raison de poursuivre la présentation d'un projet 
dont  le  concept  de  base  ne  satisfait  pas,  d'emblée  et  à  l'évidence,  les 
membres de l'assemblée. C'est à bon escient dans ces conditions, et vu les 
propositions des intervenants, que le président a soumis au vote le renvoi de 
l'affaire;  de  surcroît,  force  est  de  constater  qu'aucune  voix  ne  s'est  élevée 
pour  contester  cette  option,  pas  même  celle  du  recourant  présent  lors  de 
l'assemblée  qui,  comme  les  autres  participants,  a  admis  cette  procédure, 
implicitement du moins. Ce dernier est dès lors mal venu de s'opposer après 
coup  à  une  décision  à  laquelle  il  a  lui-même  adhéré.  C'est  lors  de 
l'assemblée  qu'il  aurait  dû  faire  valoir  ses  objections.  En  effet,  selon  la 

 
 
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jurisprudence  constante,  le  citoyen  perd  le  droit  d'attaquer  une  votation 
lorsqu'il néglige de contester immédiatement les irrégularités commises dans 
la  préparation  de  celle-ci  ou,  plus  généralement,  commises  avant  cette 
dernière, en vue de les faire corriger et d'éviter ainsi une possible répétition 
du  scrutin  (ATF  98  Ia  consid.  2  et  les  références).  C'est  là  un  cas 
d'application  du  principe  de  la  bonne  foi  qui  régit  le  droit  public  et 
administratif (ATF 110 Ib 336 consid. 3a; 108 Ib 385 et les références), et qui 
exige  que  celui  qui  se  prévaut  d'une 
irrégularité  de  procédure  ait 
préalablement  attiré  sur  elle  l'attention  de  l'autorité,  afin  de  permettre  la 
réparation avant qu'il ne soit trop tard. 

Pour le reste, il va sans dire que si le renvoi de l'affaire avait été rejeté par la 
majorité  des  votants  ou  si  ceux-ci  avaient  manifesté  leur  opposition  au 
principe  même  de  ce  vote  intermédiaire,  l'ancien  projet  de  la  Commune  de 
Maules  aurait  nécessairement  été  soumis  à  l'assemblée  pour  décision.  A 
l'unanimité, les citoyens en ont décidé autrement. 

c)  Dans  la  mesure  où  l'assemblée  a  décidé  de  renvoyer  le  projet  au  conseil 
communal  pour  une  nouvelle  étude,  il  est  évident  que  la  question  du 
financement  de  la  construction  n'avait  pas  à  être  discutée  plus  avant.  Elle 
sera nécessairement abordée, en temps opportun. 

3.  a)  C'est  à  tort  également  que  les  recourants  reprochent  au  rapporteur  de  la 
commission  financière  d'avoir  proposé  le  renvoi  de  l'affaire  au  conseil 
communal et, ce faisant, d'avoir outrepassé ses compétences. Selon l'art. 97 
LCo,  la  commission  financière  examine  les  propositions  de  dépenses,  fait 
rapport  à  l'assemblée  communale  et  lui  donne  son  préavis  sous  l'angle  de 
l'engagement  financier  (cf.  al.  1  let.  b  et  al.  2).  Vu  ses  attributions,  elle  est 
pleinement  légitimée  à  formuler  son  avis,  comme  en  l'espèce,  sur  la 
rentabilisation  d'un  important  projet  de  construction  et,  cas  échéant,  de 
proposer qu'il fasse l'objet d'une étude complémentaire. 

On  ne  saurait  pas  davantage  reprocher  au  syndic  d'avoir  formulé  une 
appréciation sur le projet en question. Le syndic est en effet le président de 
l'assemblée communale et il lui incombe de diriger les débats (art. 13 LCo). 
A ce titre, il a toujours le droit - et souvent le devoir - d'expliquer les projets 
soumis  au  peuple,  d'en  indiquer  le  but  poursuivi  et  les  conséquences  pour 
les citoyens, ainsi que de se prononcer sur leur opportunité (cf. J.-F. AUBERT, 
Bundestaatsrecht  der  Schweiz,  Bd  II,  Fassung  von  1967;  neubearbeiteter 
Nachtrag  bis  1994,  Basel  1995,  p.  620  no  1218).  Il  accomplit  par  là  même 
une  tâche  inhérente à  sa  fonction,  car  les  citoyens  ont  un  intérêt  légitime  à 
savoir ce que pense son autorité exécutive. 

 
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b)  Le droit de vote garanti par le droit constitutionnel donne au citoyen la faculté 
d'exiger  qu'aucun  résultat  de  votation  ne  soit  reconnu  s'il  ne  traduit,  de 
manière fidèle et sûre, la volonté librement exprimée du corps électoral (ATF 
ATF 113 Ia 46, 113 Ia 291 consid. 3a p. 294; 112 Ia 129 = JdT 1988 I 111; 
115  Ia  206).  Cela  implique  que,  dans  la  mesure  du  possible,  tous  les 
arguments puissent être émis, diffusés et discutés avec les mêmes chances 
et que les avantages et inconvénients puissent être appréciés avant que ne 
se prenne une décision (ATF 115 Ia 206, 113 Ia 295).  

En  l'espèce,  les  avis  du  président  et  du  rapporteur  de  la  commission 
financière ont certes pu inciter l'assemblée à opter pour le renvoi de l'affaire 
pour une nouvelle étude. Cela étant, il est clair qu'en manifestant leur point 
de  vue,  ces  derniers  n'ont  exercé  aucune  influence  illicite  sur  le  vote  ni 
attenté de quelque manière que ce soit à la liberté des citoyens. Ceux-ci ont 
pu  s'exprimer  en  toute  liberté  et  poser  les  questions  qu'ils  ont  jugées 
nécessaires,  notamment  sur  le  projet  de  construction.  Du  reste,  c'est  un 
membre  de  l'assemblée  qui  a  suggéré  à  l'assemblée  de  renvoyer  l'affaire, 
proposition  à  laquelle  s'est  rallié  le  conseil  communal,  et  que  personne  n'a 
contestée.  Ainsi,  l'assemblée  a  voté  en  toute  liberté  et  sur  la  base 
d'informations qu'elle a jugées suffisantes pour se forger une opinion; aucun 
élément pertinent ne permet de prétendre que sa décision ne reflète pas de 
manière  sûre  et  fidèle  la  volonté  des  citoyens  présents  de  la  Commune  de 
Sâles.  

c)  Pour le surplus, le résultat du vote ne prête pas à la discussion: à l'unanimité 
l'assemblée  a  voté  le  renvoi  du  projet  d'abri  PC  de  Maules  au  conseil 
communal pour une nouvelle étude. Or, il est établi que tous les votants ont 
pu  s'exprimer  sur  l'objet  soumis  à  son  vote  et  le  résultat  de  la  votation 
s'avère franc (ATF 108 Ia 155 consid. 6d 164). Dans de telles conditions, le 
respect dû à l'expression de la volonté populaire impose à l'évidence la plus 
grande  cautèle  s'agissant  de 
irrégularités 
pouvant  avoir  influencé  la  formation  de  l'opinion  des  citoyens.  Seuls  des 
motifs  sérieux  pourraient  être  pris  en  compte  pour  remettre  en  cause  une 
telle votation; ceux-ci sont cependant inexistants en l'espèce. 

l'appréciation  d'éventuelles 

d)  Pour  ces  motifs,  l'autorité  de  céans  constate  que  la  votation  relative  au 
renvoi de l'affaire au conseil communal ne souffre d'aucune irrégularité apte 
à justifier son annulation et, partant, le recours doit être rejeté sur ce point. 

4. 

Les autres griefs des recourants relatifs au vote de l'assemblée communale 
doivent tous être rejetés. 

 
 
 
 
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a)  En  particulier,  les  recourants  ne  peuvent  plus  invoquer,  dans  le  cadre  d'un 
recours, les qualités du projet d'abri tel qu'établi par l'ancienne Commune de 
Maules pour remettre en cause la décision de l'assemblée communale. C'est 
dans le cadre de la discussion ouverte sur ce sujet avant le vote du 9 octobre 
2002 qu'ils auraient pu intervenir, exposer leur point de vue, soutenir le projet 
et,  cas  échéant,  s'opposer  à  la  proposition  de  renvoi.  Leur  absence  à 
l'assemblée,  pour  trois  d'entre  eux,  et  le  silence  du  quatrième,  valant 
acceptation,  les  ont  privés  du  droit  de  faire  valoir  leur  appréciation. 
Désormais, leur désir de voir se réaliser le projet de construction tel qu'établi 
par  l'ancienne  Commune  de  Maules  ne  peut  plus  prévaloir  sur  la  volonté 
claire et non viciée de l'assemblée communale. 

b)  En outre, le vote de renvoi de l'assemblée communale est sans incidence sur 
la  question  de  l'utilisation  par  la  Commune  de  Sâles  des  provisions 
financières  déjà  constituées;  sur  ce  point,  le  recours  doit  être  déclaré 
irrecevable.  Au  demeurant,  les  craintes  des  recourants  paraissent  sans 
fondement,  vu  l'engagement  pris  par  la  commune  lors  de  l'assemblée 
communale et confirmé dans sa détermination du 28 février 2002. 

5.  a)  Les  recourants  prétendent  que  le  renvoi  du  projet  d'abri  PC  de  Maules  au 
conseil communal pour une nouvelle étude viole l'art. 18 de la convention de 
fusion et, partant, la décision souveraine de l'ancienne Commune de Maules. 

L'art.  18  de  la  convention  a  la  teneur  suivante:  "la  nouvelle  commune 
s'engage  à  réaliser  la  construction  d'un  abri  PC  à  Maules,  selon  projet  en 
cours;  date  de  réalisation:  2001-2002;  coût  net  environ  fr.  7'0'000.-/ 
fr. 100'000.-." 

la  volonté  de 

b)  A  l'instar  du  préfet,  il  faut  constater,  d'emblée,  que  la  votation  du  9  octobre 
2001  ne  remet  pas  en  cause  la  réalisation  d'un  abri  PC  à  Maules.  Au 
contraire,  le  vote  en  question,  comme  aussi  les  débats  qui  l'ont  précédé, 
confirment 
la  Commune  de  Sâles  de  respecter  son 
engagement tant sur le principe de la construction que sur le lieu de situation 
de l'abri et son mode de financement. Par contre, il est vrai que l'assemblée 
communale a demandé une nouvelle étude du projet et que, par conséquent, 
la  réalisation  de  la  construction  ne  pouvait  plus  intervenir  dans  les  délais 
indiqués. On ne saurait prétendre que ces divergences par rapport au texte 
de la convention constituent une violation de celle-ci. 

En effet, il importe de relever, à titre préalable, que le projet de construction 
dont fait état la convention ne se trouvait alors qu'au stade de l'avant-projet. Il 
s'avère en fait que l'abri projeté se situe dans un secteur pour lequel le plan 
l'ancienne  Commune  de  Maules  exige 
d'affectation  des  zones  de 

 
 
 
- 10 -

l'établissement  d'un  plan  d'aménagement  de  détail  (PAD).  Or,  seule  une 
esquisse  de  ce  PAD  avait  été  réalisée  par  l'ancienne  commune.  Il  va  sans 
dire  que  la  réalisation  du  PAD  pouvait  nécessairement  entraîner  des 
modifications du projet de construction, lequel ne pouvait dès lors en aucun 
cas être considéré comme définitif. 

A  cela  s'ajoute  que,  de  jurisprudence  constante,  les  dépenses  pour  la 
protection civile ne peuvent pas être exclues de la procédure démocratique, 
dès  lors  qu'il  n'existe  actuellement  pas  de  situation  urgente  ni  de  menace 
sérieuse pour la vie de la population; elles doivent, dans ces conditions, être 
décidées  par  l'autorité  communale  compétente,  l'assemblée  communale  en 
l'espèce. Celle-ci dispose d'une liberté d'action relativement grande quant au 
fond, au temps et au lieu en ce qui concerne la construction d'abris PC (cf. 
ATF 115 Ia 139 ss = JdT 1991 I 7 ss; ATA non publié du 23 juin 1994, dans 
la  cause  Commune  M.).  En  l'occurrence,  le  projet  en  question  n'a  pas  été 
soumis  au  vote  de  l'assemblée  de  l'ancienne  Commune  de  Maules;  on  ne 
peut, dans ces conditions, considérer qu'il concrétise la volonté consensuelle 
des  citoyens  de  cette  commune.  En  outre,  il  est  faux  de  penser  qu'en 
adhérant à la convention de fusion, les citoyens des communes concernées - 
et  notamment  ceux  de  Maules  -  ont  implicitement  adopté  le  projet  de 
il  devait 
construction  en  cours;  vu 
nécessairement 
l'assemblée 
communale  (art.  89  LCo).  Pour  les  mêmes  raisons,  on  ne  peut  pas 
davantage  inférer  du  texte  de  l'art.  18  de  la convention  que  ses  signataires 
se  seraient  engagés  de  manière  anticipée  à  accepter  le  projet  en  cours 
lorsqu'il  serait  soumis  au  vote;  au  demeurant,  un  tel  engagement  serait,  à 
l'évidence, contraire au droit. 

les  dépenses  qu'il 
l'objet  d'une  décision  séparée  de 

implique, 

faire 

Autrement  dit,  le  projet  de  construction  se  devait  d'être  porté  devant 
l'assemblée  de  la  nouvelle  Commune  de  Sâles,  qui  disposait  d'un  plein 
pouvoir  de  décider  son  acceptation,  son  refus  ou  son  renvoi  à  l'organe 
exécutif.  En  optant  pour  cette  dernière  alternative,  les  citoyens  de  la 
commune  ont  usé  en  toute  légalité  de  leur  plein  pouvoir  décisionnel  en  la 
matière et, ce faisant, ils n'ont pas violé leur engagement conventionnel. 

c)  Quant  au  délai  de  réalisation  de  la  construction,  il  ne  pouvait  en  aucun  cas 
être tenu pour impératif. Dans la mesure où le projet n'était pas définitif - de 
loin  s'en  faut  vu  l'absence  de  PAD  pour  ce  secteur  -  ni  approuvé  par 
l'assemblée  communale  compétente,  il  va  sans  dire  que  les  signataires 
devaient s'attendre à de possibles reports dans le processus décisionnel ou 
à  des  retards  dans  la  phase  de  construction.  Ceux-ci  ne  sont  de  nature  à 
remettre  en  cause  ni  l'engagement  de  la  nouvelle  commune  à  réaliser  la 
construction d'un abri PC, ni la convention de fusion. Au demeurant, force est 
de  constater  que,  nonobstant  les  termes  annoncés  lors  de  l'assemblée 

 
 
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communale  du  9  octobre  2001,  un  PAD  et  les  modifications  du  plan 
d'aménagement local ont été mis à l'enquête publique en janvier 2003 et que 
le  dossier  définitif  de  la  construction  de  l'abri  PC  va  être  remis  à  l'OPC  en 
septembre  2003.  Ces  échéances  attestent  de  la  célérité  avec  laquelle  la 
Commune  de  Sâles  a  traité  cet  objet,  de  sorte  que  l'on  ne  saurait  lui 
reprocher un quelconque manque de diligence dans le suivi de ce dossier. 

d)  S'agissant  enfin du  versement  des  subventions  liées  à  la  construction,  il  ne 
ressortit  pas  à  la  compétence  de  l'autorité  de  céans  de  se  déterminer  sur 
cette question dans le cadre d'un recours contre une décision de l'assemblée 
communale.  Tout  au  plus  convient-il  de  relever  que,  selon  les  informations 
transmises  par  la  Commune  de  Sâles,  la  construction  en  cause  sera 
subventionnée  par  fr.  197'393.-,  soit  dans  une  mesure  conforme  à  celle 
annoncée lors de l'assemblée communale du 9 octobre 2001. 

6.  a)  Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours doit être rejeté, dans la 

mesure du recevable, et la décision préfectorale confirmée. 

b)  En  application  de  l'art.  129  let.  c  CPJA,  il  y  a  lieu  de  remettre  les  frais  de 
procédure, dans la mesure où le recours paraissait principalement destiné à 
satisfaire l'intérêt public au respect des droits politiques. 

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