# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 04f3c4a1-1ac7-592e-becc-1144c760680c
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-29
**Language:** it
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 29.11.2017 V 2017 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2017-2_2017-11-29.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 17 2

1a Camera  

presidenza Racioppi
giudici Audétat, Moser 
attuario Paganini

SENTENZA
del 29 novembre 2017

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Fabrizio Keller,

ricorrente
contro 

Comune di X._____,
rappresentato dall'avvocato lic. iur. Peder Cathomen, 

convenuto 1
e

B._____ e C._____,
convocati

concernente ricorso costituzionale (diritto di voto) e d'appalto

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1. Il 23 gennaio 2014 la Regione D._____ bandiva un concorso pubblico per 

il servizio di raccolta dei rifiuti, compreso il trasporto ai centri di 

smaltimento, per il periodo dal 1° ottobre 2014 al 30 settembre 2024. Con 

decisione 20/25 agosto 2014 la Regione D._____ assegnava l'appalto alla 

società in nome collettivo B._____ e C._____ per un importo annuo di fr. 

247'556.80. Il ricorso di A._____, proprietario della ditta individuale 

E._____, contro tale decisione veniva rigettato dal Tribunale 

amministrativo con sentenza U 14 65 del 14 aprile 2015. Con sentenza 

2D_33/2015 del 1° dicembre 2015 il Tribunale federale confermava la 

sentenza del Tribunale amministrativo rigettando, per quanto ammissibile, 

il ricorso di A._____. La sentenza del Tribunale federale veniva 

comunicata alle parti in data 8 dicembre 2015. Attualmente, il servizio di 

trasporto e smaltimento dei rifiuti è gestito dalla ditta di A._____, titolare 

dell'appalto precedente. 

2. Stando alle incontestate affermazioni delle parti, la Regione D._____ 

veniva sciolta per fine 2015. Dal 1° gennaio 2016 veniva costituita la 

Regione F._____, composta – come in precedenza la Regione D._____ – 

dai Comuni di X._____ e Y._____. Durante la seduta del 5 aprile 2016 la 

Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ decideva che, nel caso in 

cui i due Comuni decidessero di demandare l'incarico per la raccolta e lo 

smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____, seguendo la richiesta della 

Regione D._____, l'incarico verrebbe conferito alla ditta B._____ e 

C._____. In tale ottica i Comuni redigevano un rispettivo accordo di 

prestazione fra essi e la Regione F._____. Giusta la cifra 4 cpv. 2 di detto 

accordo, la Conferenza dei Sindaci viene incaricata di stipulare il contratto 

con l'azienda aggiudicataria, rispettivamente di applicare la decisione di 

aggiudicazione della Regione D._____ cresciuta in forza di cosa 

giudicata. Previa approvazione del popolo, l'accordo di prestazione 

sarebbe dovuto entrare in vigore il 1° settembre 2017.

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3. Per il conferimento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla 

Regione F._____ per la durata di 10 anni secondo detto accordo, si 

prevedeva una votazione simultanea il 21 maggio 2017 in entrambi i 

Comuni di X._____ e Y._____. Nel messaggio del Comune di X._____ 

del maggio 2017, notificato dalla Posta ai cittadini il 21 e 22 aprile 2017, si 

illustrava la procedura di appalto bandita dalla Regione D._____ e la 

decisione della Conferenza dei Sindaci della Regione F._____ di dar 

seguito al decreto di aggiudicazione della Regione D._____, qualora il 

popolo avrebbe accettato di conferire il compito di raccolta e smaltimento 

dei rifiuti alla Regione F._____. Nel messaggio si esponevano gli 

argomenti del Consiglio comunale e della maggioranza della Giunta 

(legislativo) a favore della delibera del servizio di raccolta e smaltimento 

dei rifiuti alla Regione F._____, sottolineando che un concetto regionale 

sarebbe da prediligere alla soluzione comunale. Nel contempo, si 

sosteneva il conferimento del servizio in discussione per la durata di 10 

anni all'azienda valligiana al prezzo di fr. 247'556.80, siccome il decreto di 

aggiudicazione sarebbe stato confermato dal Tribunale federale con 

sentenza 1° dicembre 2015. Quindi, sempre stando al messaggio, una 

pubblicazione di un nuovo appalto a nome della Regione F._____ 

sarebbe una perdita di tempo e non porterebbe ad un diverso o miglior 

risultato. 

4. Avverso il messaggio per la votazione comunale del 21 maggio 2017 il 27 

Aprile 2017 A._____ (qui di seguito: ricorrente) inoltrava ricorso 

costituzionale nonché in materia di diritto d'appalto al Tribunale 

amministrativo del Cantone dei Grigioni con i seguenti petiti:
" In via procedurale

1. Al presente ricorso è conferito l'effetto sospensivo 

2. È fatto ordine di sospensione in via provvisionale della votazione del Comune di 

X._____ prevista per il 21 maggio 2017 relativa alla delibera del servizio di 

raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ (fino ad una decisione nel 

merito del ricorso).

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3. È fatto ordine all'esecutivo della Regione F._____ di sospendere ogni atto 

esecutivo in relazione alla delibera del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. In 

particolare è fatto divieto di procedere, anche se la votazione fosse positiva, alla 

sottoscrizione del contratto. 

In via principale
1. Il ricorso è accolto. 

1.1 È constatata giudizialmente la nullità o eventualmente è annullato il messaggio 

per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti 

(rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in 

nome collettivo). 

1.2 La votazione del Comune di X._____ prevista per il 21 maggio 2017 è annullata 

per quanto riguarda la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti 

(rispettivamente la stipulazione del contratto) a B._____ e C._____ (società in 

nome collettivo). 

1.3 È constatato giudizialmente che la delibera del 20/25 agosto 2014 relativa al 

servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti della Regione D._____ alla ditta 

B._____ e C._____ (società in nome collettivo) è decaduta. 

2. Con protesta di spese, spese ripetibili e tasse."

In via formale, il ricorrente sosteneva sostanzialmente che giusta la prassi 

del Tribunale amministrativo, il ricorso costituzionale contro il messaggio 

del Comune di X._____ per la votazione del 21 maggio 2017, notificato il 

21 aprile 2017, sarebbe ricevibile. Nel presente caso, l'oggetto del 

messaggio oltre alla delega del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti 

alla Regione F._____, integrerebbe anche l'aggiudicazione (e stipulazione 

del contratto) alla ditta B._____ e C._____. Si tratterebbe, dunque, di una 

delibera occulta senza l'esecuzione di una procedura ai sensi della Lap. 

Pertanto, anche il ricorso in materia di diritto d'appalto sarebbe ricevibile. 

Dal punto di vista materiale e costituzionale, il ricorrente asseriva, in 

sintesi, che la votazione comunale del 21 maggio 2017 concernerebbe 

due oggetti di natura diversa e con obiettivi divergenti, ovvero la delega 

del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e la 

stipulazione di un contratto con la ditta B._____ e C._____, alla quale la 

Regione D._____ avrebbe deliberato i lavori oltre due anni fa. La 

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congiunzione di questi due temi non sarebbe ammissibile. Inoltre, la 

competenza di decidere su un'aggiudicazione d'appalto, nel Comune di 

X._____ spetterebbe all'esecutivo e non al legislativo. Vi sarebbe perciò 

una violazione costituzionale (principio della separazione dei poteri). Oltre 

a ciò, il messaggio della votazione suggerirebbe che un contratto con la 

ditta aggiudicataria sarebbe la cosa più appropriata, fatto che non 

corrisponderebbe alla realtà, visto che sarebbero ormai trascorsi quasi tre 

anni dalla delibera, Il messaggio, oltretutto, non menzionerebbe il nome 

della ditta aggiudicataria, fatto che potrebbe confondere il cittadino medio 

circa l'identità dell'aggiudicatario. In più, l'argomentazione nel messaggio 

secondo cui la pubblicazione di un nuovo appalto non porterebbe ad un 

diverso o miglior risultato sarebbero tendenziosa, siccome, dopo tre anni, 

una nuova procedura potrebbe implicare l'inoltro di offerte più 

concorrenziali con relativa diminuzione del prezzo. Dal punto di vista del 

diritto d'appalto, il ricorrente sosteneva che mediante la procedura errata 

e anticostituzionale egli sarebbe stato escluso dall'appalto pubblico. A 

prescindere da ciò, la Regione F._____ secondo i propri statuti sarebbe 

stata costituita ex novo nel gennaio 2016 e non sarebbe succeduta nei 

diritti e doveri della Regione D._____ (scioltasi a fine 2015). La decisione 

di delibera non porrebbe all'ente pubblico un obbligo di contrarre. 

L'obbligazione di diritto privato nei confronti della ditta B._____ e C._____ 

si sarebbe estinta al momento dello scioglimento della Regione D._____. 

Infine, secondo il messaggio il servizio in questione durerebbe 10 anni 

(ovvero fino al 2027, mentre che la delibera della Regione D._____ si 

sarebbe limitata al periodo tra il 1° ottobre 2014 e il 30 settembre 2024). Il 

prolungamento della durata di un contratto d'appalto non potrebbe essere 

deciso senza prima effettuare una nuova procedura d'appalto. 

5. Con presa di posizione dell'8 maggio 2017 il Comune di X._____ (qui di 

seguito: convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso, per quanto sia dato 

entrarne in merito. Inoltre, al ricorso non andrebbe concesso l'effetto 

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sospensivo. Esso affermava sostanzialmente che la Regione D._____ 

non avrebbe attuato la decisione di delibera da essa presa e passata in 

giudicato siccome il popolo grigionese, nel quadro della riforma 

territoriale, con votazione del 30 novembre 2014 avrebbe deciso di 

sostituire le corporazioni regionali con le regioni. Dal momento che la 

delegazione dell'intero bando di concorso p.es. ad un ufficio specializzato, 

sarebbe ammessa, non ci sarebbe nulla da contestare se un 

organizzazione di diritto pubblico – che assume i corrispettivi compiti per 

mezzo di accordo di prestazione – assume il risultato e la decisione 

dell'organizzazione originariamente competente. Ciò a maggior ragione, 

visto che la liceità del bando e dell'aggiudicazione sarebbero state 

confermate giudiziariamente. Andrebbe poi precisato che nel caso 

concreto, gli aventi diritto al voto dei Comuni di Y._____ e di X._____ 

(comuni costituenti la Regione D._____ fino al suo scioglimento) al 

contempo costituirebbero l'organo sovrano della Regione F._____. 

Tramite l'approvazione dell'accordo di prestazione risp. incaricando la 

Regione F._____ di applicare il decreto della Regione D._____ 

nell'ambito di una votazione nei rispettivi Comuni, gli stessi aventi diritto di 

voto manifesterebbero la loro intenzione di voler mantener valida una 

decisione d'aggiudicazione, confermata in ultima istanza, di una 

precedente autorità competente (ovvero la Regione D._____) per ragioni 

giuridico-transitorie. Dal punto di vista del diritto d'appalto non ci sarebbe 

nulla da ridire siccome i diritti dei concorrenti, in special modo le vie di 

ricorso, sarebbero state garantite. Inoltre, non avrebbe importanza che 

originariamente l'inizio del servizio sarebbe stato fissato per il 2014 e la 

fine per il 2024. Come noto al giudice, a causa di procedure di ricorso 

ecc. l'inizio verrebbe posticipato. L'offerta rimarrebbe valida per 10 anni. 

Come nel caso di modifiche minori di progetti, il rinvio della prestazione 

dovuta non comporterebbe un nuovo bando di gara. Stando alla ditta 

aggiudicataria, essa intenderebbe mantener valida la propria offerta. 

L'applicazione della decisione di aggiudicazione prevista non sarebbe 

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perciò volta ad aggirare le disposizioni in materia d'appalto. Oltre a ciò, il 

principio dell'unità di materia non sarebbe leso. Nel caso di votazioni su 

progetti autoritativi, l'autorità avrebbe un margine discrezionale più ampio 

rispetto ai casi di testi di iniziative. Nel caso concreto, il Comune avrebbe 

potuto combinare la votazione con un'unica domanda visto che sarebbe 

dato un legame intrinseco. Il legame intrinseco sostanziale tra il 

trasferimento della prestazione e il prezzo consisterebbe nel fatto che il 

cittadino dovrebbe sapere quali costi genera il trasferimento della 

prestazione. Di conseguenza, nell'accordo di prestazione sarebbe 

perdipiù definito che i Comuni si farebbero carico dell'indennizzo per la 

Regione in ragione di metà ciascuno. Il cittadino non avrebbe diritto che 

ogni punto importante dell'accordo di prestazione venga sottoposto 

separatamente a votazione. Parimenti, non sarebbe data una violazione 

della separazione dei poteri. Qui non si tratterebbe di decidere a chi 

aggiudicare l'appalto, bensì di rispondere alla domanda se la decisione 

passata in giudicato dell'allora competente Regione D._____ debba 

essere attuata oppure no. Il messaggio informerebbe poi in modo 

obiettivo, esaustivo e non fuorviante. Per il cittadino sarebbe 

fondamentale sapere a che prezzo e per quale durata venga svolto il 

servizio di smaltimento dei rifiuti attraverso la Regione. Irrilevante sarebbe 

invece il fatto di sapere quale azienda valligiana svolgerà detto servizio. 

Pertanto non sarebbe necessario un riferimento al nome dell'azienda 

aggiudicataria. In più, andrebbe ricordato che una rapida soluzione dello 

smaltimento dei rifiuti permetterebbe dei risparmi di ca. fr. 50'000.-- in 

rapporto all'indennizzo ora dovuto al ricorrente per il mandato perdurante. 

Il convenuto conclude perciò che ai cittadini competenti di stabilire le 

competenze della Regione F._____ e di decidere sulla delegazione dei 

compiti comunali di smaltimento dei rifiuti, spetterebbe la competenza di 

dichiarare determinante la decisione della Regione D._____. Indifferente 

sarebbe se ciò avviene nel quadro delle disposizioni transitorie degli 

statuti della Regione F._____ oppure nel caso singolo, poiché gli aventi 

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diritti al voto di entrambi i Comuni sarebbero competenti per entrambe le 

questioni. Difatti, diverse nuove Regioni avrebbero portato avanti dei 

vecchi contratti cambiando soltanto la denominazione delle parti. Dal 

momento che il popolo sovrano competente deciderebbe di voler 

applicare un atto amministrativo della corporazione regionale sciolta, esso 

dal punto di vista transitorio-giuridico stabilirebbe implicitamente che detto 

atto debba essere osservato. Tenendo presente che la decisione di 

aggiudicazione sarebbe stata emanata nel 2014, e la sua applicazione 

procrastinata da procedure giudiziarie cosicché la conferma della 

decisione di aggiudicazione da parte del Tribunale federale sarebbe 

avvenuta con decisione comunicata meno di un mese prima dell'inizio 

dell'attività operativa della Regione F._____, ciò sarebbe comprensibile. 

Questo modo di procedere sarebbe pragmatico ed economico, a maggior 

ragione visto che in caso di approvazione dell'accordo di prestazione in 

entrambi i comuni, ciò verrebbe richiesto dagli aventi diritto di voto 

competenti. Infine, il convenuto sottolinea che la decisione di 

aggiudicazione non decadrebbe eo ipso o col trascorrere del tempo a 

seguito della fondazione della Regione F._____.

6. Con decreto procedurale 10 maggio 2017 il Giudice istruttore sospendeva 

la procedura fino al 22 maggio 2017 (giorno dopo la votazione). Inoltre, 

indipendentemente dall'esito della votazione, egli interdiceva al convenuto 

di sottoscrivere l'accordo di prestazione con la Regione F._____ 

concernente il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Infine, egli 

chiedeva al ricorrente un anticipo delle spese pari a fr. 5'000.-- (che 

veniva debitamente versato da quest'ultimo). 

7. Il 21 maggio 2017 la maggioranza dei votanti votava a favore dell'accordo 

di prestazione e quindi al trasferimento del compito di raccolta e 

smaltimento dei rifiuti alla Regione F._____ e all'applicazione della 

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decisione di assegnazione tramite stipulazione di un contratto con la ditta 

aggiudicataria.

8. Con scritto inoltrato il 31 maggio 2017 i proprietari della società in nome 

collettivo B._____ e C._____ (qui di seguito: convocati) comunicavano di 

non voler partecipare al procedimento amministrativo precisando, a titolo 

informativo, di reputarsi vincolati alla loro offerta confermata in ultima 

istanza dal Tribunale federale.

9. Con replica del 19 giugno 2017 il ricorrente confermava i propri petiti di 

ricorso. Egli puntualizzava le proprie argomentazioni. In special modo, 

specificava che la Regione D._____ avrebbe avuto un mese a 

disposizione per la stipulazione del contratto d'appalto risp. per 

regolamentare il trapasso della procedura d'appalto. Visto che la Regione 

F._____ non sarebbe subentrata nei diritti e negli obblighi della Regione 

D._____, quest'ultima non avrebbe consapevolmente stipulato un 

contratto con la ditta aggiudicataria. Oltretutto, il Presidente del convenuto 

stesso, durante la Conferenza dei Sindaci del 5 aprile 2016, avrebbe 

riscontrato la possibilità di attuare una procedura non conforme alle 

disposizioni di legge. Prima dello scioglimento della Regione D._____ 

sarebbe occorso in primo luogo un trapasso di diritti ed obblighi dalla 

Regione D._____ alla Regione F._____. La prima avrebbe quindi dovuto 

decretare il trapasso all'ultima della procedura d'appalto pubblico 

pendente. In secondo luogo, la Regione F._____ avrebbe dovuto 

accettare prima dello scioglimento della Regione D._____ il trapasso di 

detta procedura. Si tratterebbe di due persone giuridiche diverse. 

L'organo legislativo della Regione F._____ ora non potrebbe riesumare 

un atto esecutivo decaduto emanato da un ente pubblico sciolto. Con 

l'estinzione di una persona giuridica, decadrebbero anche le procedure in 

corso. Non contestato sarebbe invece che eventuali procedure di ricorso 

possano ritardare l'inizio di un appalto. Tuttavia, tale argomento non 

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rappresenterebbe un motivo valido atto a giustificare il procrastinamento 

della conclusione del contratto per un lasso di tempo di quasi un anno e 

mezzo. Inoltre, i due oggetti della votazione perseguirebbero obiettivi 

distinti. La delega alla Regione F._____ sarebbe tesa ad assicurare un 

compito pubblico mentre che la procedura d'appalto sarebbe retta da 

scopi quali l'investimento parsimonioso dei fondi pubblici. Dal profilo 

formale poi, da una parte ci sarebbe un atto legislativo, ovvero la delega 

del servizio alla Regione F._____, dall'altra un atto esecutivo, ossia la 

delibera alla ditta dei convocati. Una valutazione dei costi generati 

dall'attività in questione, tuttavia, non esigerebbe necessariamente la 

delibera di un appalto pubblico. Di regola, basterebbe che gli elettori 

possano farsi un'idea generale sui costi d'esercizio mediante un 

preventivo. 

10. Con duplica del 12 luglio 2017 anche il convenuto confermava i propri 

petiti di ricorso. Esso sottolineava in particolare che la legalità del bando 

di concorso e della decisione di aggiudicazione sarebbero state decise in 

ultima istanza. Quindi ora non farebbe alcuna differenza se la nuova 

Regione subentra nei diritti e obblighi della Regione D._____ nel quadro 

di una disposizione statutaria transitoria, o se lo fa caso per caso nel 

quadro di un accordo di prestazione. Il fatto che i comuni a partire 

dall'emendamento trasferiscano alle regioni compiti comunali tramite degli 

accordi di prestazione corrisponderebbe al piano cantonale. A decidere 

sugli statuti o sugli accordi di prestazione nel caso di specie sarebbero gli 

stessi aventi diritto di voto. Al momento del rilascio degli statuti non si 

sarebbe ancora saputo quali compiti si sarebbe dovuto trasferire alla 

nuova regione nel quadro di accordi di prestazione. L'allegazione circa il 

mutamento delle circostanze sarebbe infondata. Né la quantità di rifiuti 

prevista né l'organizzazione dei rifiuti sarebbero cambiate in modo 

sostanziale. Oltretutto, ripetere il bando di gara senza validi motivi in 

conoscenza delle offerte degli altri concorrenti significherebbe indire un 

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(illecito) giro di offerte al ribasso. Il mero argomento che tra la decisione di 

aggiudicazione e la stipulazione del contratto trascorra una considerevole 

quantità di tempo non giustificherebbe un nuovo bando, soprattutto in 

questo caso dove a livello comunale, a causa della riorganizzazione delle 

regioni, bisognerebbe elaborare statuti e accordi di prestazione da 

sottoporre all'organo sovrano. Infine, il convenuto ribadisce che una 

decisione dell'esecutivo di un consorzio sciolto non diventerebbe nulla eo 

ipso. Decisivo sarebbe piuttosto se i votanti dei due Comuni decidono di 

conferire al nuovo ente pubblico per intero (o in parte) i diritti e obblighi 

del predecessore legale. 

Sulle argomentazioni delle parti si ritornerà, per quanto utile ai fini di 

giudizio, nei considerandi seguenti. 

Considerando in diritto:

1. Il ricorrente ha interposto sia ricorso costituzionale sia ricorso giudiziario. 

L'art. 57 cpv. 3 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 

370.100) specifica che il ricorso costituzionale è escluso se è dato un 

altro rimedio giuridico cantonale. Il ricorrente intravede oltre al ricorso 

costituzionale un motivo per un ricorso in materia d'appalto (art. 25 cpv. 1 

della legge sugli appalti pubblici [Lap; CSC 803.300] in unione con l'art. 

49 cpv. 1 LGA), siccome la procedura di delibera adottata dal convenuto 

contrasterebbe con la Lap. I presupposti per un ricorso giudiziario ai sensi 

dell'art. 25 cpv. 1 Lap in unione con l'art. 49 segg. LGA sono dati. Da 

valutare è infatti una presunta delibera occulta di un appalto pubblico e 

quindi l'esclusione da una procedura ai sensi della Lap per mezzo della 

votazione del 21 maggio 2017, il che, in base all'art. 25 cpv. 2 lett. c Lap, 

rappresenta un atto impugnabile dinanzi a questo Tribunale. Il ricorso 

giudiziario è tempestivo (cfr. art. 26 Lap) e il ricorrente è indubbiamente 

legittimato a ricorrere (cfr. art. 50 LGA), per cui il ricorso giudiziario è 

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ricevibile. Qui di seguito si entrerà perciò nel merito del ricorso giudiziario. 

Soltanto qualora non venga accertata una lesione delle norme sul diritto 

d'appalto si esaminerà la ricevibilità del ricorso costituzionale e, in caso 

affermativo, le relative censure. 

2. Principalmente si pone la questione se la decisione di aggiudicazione 

della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014 sussista ancora risp. sia 

stata validamente ripresa attraverso la votazione del 21 maggio 2015 

dalla neocostituita Regione F._____, oppure, come sostenuto dal 

ricorrente, sia decaduta e non riprendibile. 

3. a) La legge sulla suddivisione del Cantone dei Grigioni in regioni (CSC 

110.200) è entrata in vigore il 1° gennaio 2016. Giusta l'art. 103c cpv. 1 

della legge cantonale sui comuni (LCom; CSC 175.050) le corporazioni 

regionali possono svolgere i compiti loro delegati al massimo per due anni 

dopo l'entrata in vigore della suddivisione del Cantone in regioni. Secondo 

il cpv. 2 di detto articolo le corporazioni regionali che non svolgono più 

alcun compito verranno sciolte con effetto a questa data, le disposizioni di 

cui al capoverso 1 non saranno quindi valide per loro. 

b) Nel caso di specie, con la costituzione il 1° gennaio 2016 della Regione 

F._____, composta dai Comuni di X._____ e Y._____ (cfr. art. 38 dello 

Statuto della Regione F._____) – stando alle incontestate affermazioni 

delle parti – la Regione D._____ è stata formalmente sciolta con effetto al 

31 dicembre 2015 (rientrando così nella categoria delle corporazioni 

regionale senza più alcun compito da svolgere giusta l'art. 103c cpv. 2 

LCom sopra menzionato). 

c/aa) L'art. 103d delle disposizioni transitorie relative alle corporazioni regionali 

della LCom prevede che un eventuale patrimonio della corporazione o 

eventuali obbligazioni vanno distribuiti tra i comuni della corporazione 

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regionale secondo la loro partecipazione ai costi o al loro obbligo di 

contribuzione, salvo diversa decisione nello statuto o salvo diversa 

decisione dei comuni della corporazione regionale. Le corporazioni 

regionali comunicano al Governo la conclusione della procedura di 

liquidazione e con ciò al contempo il loro scioglimento. L'art. 103e LCom 

stabilisce, inoltre, che gli ultimi organi della corporazione regionale sono 

responsabili oltre la data dello scioglimento per una conclusione regolare 

dei lavori di scioglimento. Essi sono autorizzati e tenuti a procedere agli 

atti giuridici necessari a tale scopo e a fornire spiegazioni (cpv. 1). 

c/bb) A differenza dei casi di fusione di comuni, il disegno di legge per cui si è 

optato nell'ambito dell'attuazione della riforma territoriale prevede lo 

scioglimento delle corporazioni regionali senza che le (nuove) regioni 

diventino aventi causa (successori in diritto; cfr. messaggio del Governo 

foglio n. 10 2013/2014, p. 781). Non vi è perciò nessuna successione 

universale. In base alle indicazione nel messaggio del Governo (foglio n. 

10 2013/2014, p. 814 segg.) occorre poi distinguere tra il momento del 

formale scioglimento della corporazione regionale, in questo caso al 31 

dicembre 2015, e la fase di liquidazione successiva, in cui gli organi della 

corporazione regionale non più esistente hanno la possibilità (ma pure 

l'obbligo) di disporre i lavori necessari per liquidare al meglio la 

corporazione. 

d) Nel caso concreto, occorre innanzitutto chiarire gli effetti giuridici derivanti 

dalla decisione di aggiudicazione della Regione D._____ del 20/25 agosto 

2014. Secondo la dottrina e la giurisprudenza la decisione di 

aggiudicazione rappresenta una decisione di diritto pubblico che precede 

la conclusione di un contratto di diritto privato tra l'autorità aggiudicante e 

l'aggiudicatario (cfr. tra i molti ad es. U 16 44 dell'11 agosto 2016 cons. 

3a). La decisione di aggiudicazione, tuttavia, non costringe un ente 

pubblico alla stipulazione di detto contratto di diritto privato (cfr. DTF 129 I 

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410 cons. 3; PTA 2006 n. 11 [sentenza del Tribunale amministrativo U 06 

91 del 7 novembre 2006] cons. 2 con rinvii). Nel caso di specie, la 

Regione D._____ non ha stipulato il contratto con la ditta aggiudicataria, 

sebbene a tal proposito le fosse rimasto un debito lasso di tempo, ovvero 

dall'8 dicembre 2015 (data della comunicazione della sentenza del 

Tribunale federale con cui la decisione di aggiudicazione passava in 

giudicato) alla fine di dicembre 2015 (data di scioglimento di detta 

corporazione regionale). Siccome non è mai nato nessun obbligo di 

natura giuridica di diritto pubblico costringente l'ente aggiudicante alla 

conclusione di un contratto con la ditta aggiudicataria, bisogna valutare 

l'esistenza di un'obbligazione di diritto privato, visto che – come 

accennato sopra – la sottoscrizione del contratto d'appalto soggiace al 

diritto privato. Secondo l'art. 119 della legge federale di complemento del 

Codice civile svizzero (Libro quinto: Diritto delle obbligazioni; CO; RS 220) 

l'obbligazione si ritiene estinta se ne sia divenuto impossibile 

l'adempimento per circostanze non imputabili al debitore. Nel caso 

concreto, con lo scioglimento della Regione D._____ il 31 dicembre 2015 

è decaduto il debitore dell'obbligazione. Ciò rappresenta un motivo 

d'impossibilità d'adempimento iniziale del contratto (soggettivo ma senza 

colpa del debitore), siccome alla Regione D._____ non è subentrata 

nessuna nuova persona giuridica di diritto pubblico in successione 

universale (cfr. sopra cons. 3c). Ne consegue pertanto che l'obbligazione 

di diritto privato discendente dalla decisione di aggiudicazione si è estinta. 

Di conseguenza, non sussiste (più) alcun obbligo di attuazione del 

contratto d'appalto. 

e) Premesso quanto detto, resta da giudicare se dal profilo giuridico-

transitorio, come sostenuto dal convenuto, si giustifica una ripresa della 

decisione di aggiudicazione in discussione. Stando al convenuto, lo 

stesso organo sovrano della vecchia e della nuova Regione potrebbe 

mantener valida una decisione della vecchia Regione tramite 

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l'approvazione dell'accordo di prestazione. Come giustamente rimarcato 

dal ricorrente, tuttavia, al fine di trasferire risp. riprendere detta decisione, 

sarebbe occorso un corrispettivo trapasso di diritti ed obblighi dalla 

Regione D._____ alla Regione F._____ prima dello scioglimento della 

Regione D._____. La Regione D._____ avrebbe quindi dovuto o stipulare 

il contratto con la ditta aggiudicataria e decretarne il trapasso alla Regione 

F._____ o perlomeno decretare il trapasso alla Regione F._____ della 

decisione di aggiudicazione prima del suo scioglimento (cfr. sul tema di 

ripresa dei contratti il promemoria relativo all'attuazione della riforma 

territoriale dell'Ufficio per i comuni [doc. 3 ricorrente]). A differenza di 

quanto ritenuto dal convenuto, la decisione d'aggiudicazione (risp. nel 

caso fosse stato stipulato: il contratto) avrebbe poi dovuto essere assunta 

dalla Regione F._____ (risp. dagli aventi diritto di voto dei due Comuni 

costituenti, competenti per l'emanazione dello statuto [cfr. art. 62e cpv. 2 

lett. a LCom]) nel quadro di una disposizione statutaria transitoria. Per 

contro, un'assunzione della decisione d'aggiudicazione non poteva 

avvenire nel caso singolo, nel quadro di un accordo di prestazione, 

perché nel frattempo detta decisione si è estinta. A ciò nulla cambia il 

fatto che a decidere sull'accordo di prestazione nel caso di specie è stato 

lo stesso organo sovrano (popolo) della ex Regione D._____ tramite 

votazione nei due Comuni (cfr. per la competenza del popolo nel Comune 

convenuto l'art. 62b cpv. 1 LCom in combinato disposto con l'art. 13 lett. c 

Costituzione del convenuto). Qui si tratta semplicemente di non aver 

applicato le dovute misure di transizione. In assenza di un contratto non vi 

è infine nemmeno un'obbligazione eventualmente trasferibile in fase di 

liquidazione della sciolta Regione D._____ ai suoi due Comuni costituenti 

(obbligazione che essi, a loro volta, avrebbero potuto trasferire alla nuova 

Regione). Bisogna così concludere che la decisione di aggiudicazione 

della Regione D._____ del 20/25 agosto 2014, sebbene sia passata in 

giudicato, si è estinta il 31 dicembre 2015 e non può essere ripresa dalla 

neocostituita Regione F._____. Gli argomenti del convenuto non si 

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rivelano perciò pertinenti per una decisione, quale quella in esame, di 

aggiudicazione d'appalto. Constatato il decadimento di una decisione di 

aggiudicazione, l'appalto non può infatti che essere nuovamente 

aggiudicato in una formale procedura. La ripresa della decisione di 

aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta viola quindi le norme di 

procedura d'appalto di cui alla Lap (art. 25 cpv. 2 lett. c Lap [esclusione 

dalla procedura]). 

f) Da quanto detto ne discende che la Regione F._____ non poteva venir 

incaricata attraverso la votazione del 21 maggio 2017 di applicare la 

decisione di aggiudicazione del 20/25 agosto 2014 decaduta, ovvero di 

stipulare il contratto d'appalto con l'azienda aggiudicataria dei convocati. 

4. Resta ancora da chiarire se con l'approvazione dell'oggetto di votazione 

del 21 maggio 2017 nel Comune convenuto, la delega del servizio di 

smaltimento e raccolta dei rifiuti alla Regione F._____ possa essere 

ritenuta valida di per sé o se questo punto sottoposto a votazione, data la 

sua intrinseca relazione con la delibera del servizio all'azienda 

aggiudicataria qui ritenuta invalida, sia anch'esso da annullare.

a) A norma dell'art. 62b cpv. 1 LCom la delega di compiti dai comuni alla 

regione avviene tramite accordo di prestazioni. Essa impegna 

esclusivamente i comuni interessati. La competenza si conforma alle 

rispettive competenze finanziarie. Giusta l'art. 6 cpv. 2 dello statuto della 

Regione F._____ i Comuni della Regione possono definire i seguenti 

compiti comunali quali compiti regionali e autorizzare la Regione ad 

essere potenzialmente attiva nei seguenti settori: la raccolta e lo 

smaltimento dei rifiuti; […].

b) Analogamente alla giurisprudenza in merito alle iniziative popolari, il 

Tribunale deve limitarsi ad una dichiarazione di nullità parziale qualora si 

debba ragionevolmente ritenere che i votanti avrebbero approvato la 

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parte di votazione rimanente escludendo la parte da annullare (cfr. [circa 

le iniziative] DTF 110 Ia 176 cons. 3b,  125 I 21 cons. 2b con rinvii).

c) Il messaggio della votazione (doc. 3 convenuto) delucida come la 

Regione D._____ avrebbe aggiudicato l'incarico per lo smaltimento e la 

raccolta dei rifiuti per un periodo di 10 anni ad un'azienda valligiana 

(l'azienda dei convocati) al prezzo complessivo di fr. 247'556.80 e che la 

legittimità dell'assegnazione sarebbe stata confermata in ultima istanza 

dal Tribunale federale. Il messaggio prosegue affermando che qualora il 

popolo accetti di conferire il compito di gestione della raccolta e 

smaltimento rifiuti alla Regione F._____, la Conferenza dei Sindaci della 

Regione F._____ avrebbe deciso che darà seguito al decreto di 

aggiudicazione della Regione D._____. La decisione di ripresa del 

decreto di aggiudicazione della Regione D._____ e l'incarico alla 

Conferenza dei Sindaci di stipulare il contratto con l'azienda 

aggiudicataria è stata fissata alla cifra 4 (Costi/Finanziamento dei compiti) 

dell'accordo di prestazione (doc. 2 convenuto). In detto accordo si 

stabilisce inoltre che la ripartizione dei costi per la raccolta e lo 

smaltimento dei rifiuti ai due Comuni si basa sulla pesatura dei rifiuti 

raccolti sui due territori comunali. Oltre a ciò, le spese amministrative 

annuali pari a massimo fr. 30'000.-- accresciute alla Regione F._____ nel 

contesto dei rifiuti vengono ripartite conformemente all'art. 33 cpv. 1 dello 

Statuto e quindi suddivise fra i Comuni per metà in base al numero di 

abitanti e per metà in base al gettito fiscale. Riassumendo, il voto del 

cittadino a favore della materia in votazione il 21 maggio 2017 era teso da 

un lato, ad accettare il trasferimento del servizio dei rifiuti alla Regione 

F._____ attraverso la conclusione di un accordo di prestazione e 

dall'altro, ad approvare i costi per detto servizio durante 10 anni. Tramite 

la fissazione nell'accordo di prestazione sottoposto a votazione 

dell'attuazione (qui giudicata invalida) della decisione di assegnazione e 

quindi dell'approvazione di stipulare un contratto per l'incarico dei rifiuti 

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durante 10 anni al prezzo di fr. 247'556.80 con la ditta aggiudicataria, il 

trasferimento del compito di smaltimento e raccolta dei rifiuti da parte del 

convenuto alla Regione F._____ è stato dunque collegato a tal punto con 

i costi che si genereranno da non poter essere considerato 

separatamente. La votazione del 21 maggio 2017 non può dunque essere 

ritenuta invalida solo parzialmente, vale a dire solo in merito alla delibera 

alla ditta aggiudicataria, ma va annullata interamente. Se il Comune 

convenuto intende ripetere la votazione deve quindi sottoporre a 

votazione popolare unicamente la conclusione dell'accordo di prestazione 

sulla delibera del servizio dei rifiuti alla Regione F._____. In caso di 

approvazione, la Regione F._____ dovrà indire una nuova gara d'appalto 

per il rispettivo servizio.  

5. Per i motivi suesposti il ricorso giudiziario va accolto. La votazione del 21 

maggio 2017 nel Comune convenuto concernente la delibera del servizio 

di raccolta e smaltimento dei rifiuti per la durata di 10 anni va annullata 

poiché in violazione con le disposizioni della Lap. 

6. a) In virtù degli artt. 73 cpv. 1 e 78 cpv. 1 LGA nella procedura di ricorso la 

parte soccombente deve di regola assumersi le spese e viene obbligata a 

rimborsare alla parte vincente le spese necessarie causate della 

procedura. Dato che i convocati non hanno formulato proposte, i costi del 

procedimento vengono interamente accollati al convenuto quale parte 

soccombente. In considerazione del valore della commessa questa Corte 

reputa che le spese vadano quantificate a fr. 2'500.--. 

b) Nella propria nota d'onorario il ricorrente rivendica spese a titolo di 

ripetibili per un ammontare di fr. 5'289.05. Il dispendio preteso di 22 ore e 

10 minuti appare giustificato vista la materia in giudizio. Le spese di 

cancelleria vanno tuttavia stralciate (cfr. sentenza del Tribunale 

amministrativo U 13 95 del 9 dicembre 2014 cons. 4) e al loro posto (e a 

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quello dei disborsi postali e telefonici di fr. 35.90) va concesso un importo 

forfettario secondo la prassi pari al 3 % sull'onorario (cfr. tra i vari U 17 29 

del 10 agosto 2017 cons. 5b). Ne risulta un indennizzo a titolo di ripetibili 

pari a fr. 4'566.35 ([22.16 h x fr. 200.--] + 3 % spese). La ditta del 

ricorrente possiede un numero d'identificazione delle imprese e si 

presume dunque che sottostia all'IVA. Essa, di regola, può dedurre dal 

proprio rendiconto d’imposta, quale imposta precedente, l’imposta sul 

valore aggiunto corrisposta in base all’onorario fatturato dall’avvocato. Il 

ricorrente non può dunque pretendere che gli venga assegnato anche 

l'IVA sull’importo riconosciutogli a titolo di ripetibili. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la votazione del 21 maggio 2017 nel Comune di 

X._____ concernente la delibera del servizio di raccolta e smaltimento dei 

rifiuti alla Regione F._____ per la durata di 10 anni è annullata. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'500.--

- e le spese di cancelleria di fr. 428.--

totale fr. 2'928.--

il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla 

notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 

Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. L'anticipo delle spese di fr. 5'000.-- depositato da A._____ gli viene 

restituito.

4. Il Comune di X._____ versa ad A._____ fr. 4'566.35 a titolo di ripetibili. 

5. [Vie di diritto]

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6. [Comunicazioni]