# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2e062486-642a-5688-bfe3-67324115e1f4
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.03.2025  VB.2024.00094
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2024-00094_2025-03-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2024.00094	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.03.2025
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung Mobilfunkanlage

	
Mobilfunkanlage; Abnahmemessungen bei unüberbauten Grundstücken. 

Aussteckung (E. 3). Augenscheinprotokoll (E. 4). Die Mobilfunkantenne ist kein Gebäude und hat daher auch keinen Grenzabstand einzuhalten. Für die beschwerdeführerische Auffassung, wonach der Gesetzgeber übersehen hat, die Abstandspflicht von Mobilfunkanlagen zu regeln, bestehen keine Anhaltspunkte. Dem Technikschrank kommt Gebäudequalität zu, er hält den massgebenden Grenzabstand ein (E. 6). Unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips sind die Anforderungen an die Baugesuchsunterlagen insgesamt und damit auch in Bezug auf deren Vermassung nur so weit zu stellen, als diese für die Beurteilung des Bauvorhabens tatsächlich erforderlich sind (E. 7). Nach der Konzeption der NISV genügt es bei unüberbauten Grundstücken nicht, die vorsorgliche Begrenzung der Mobilfunkstrahlung auf den Zeitpunkt der Überbauung der Parzellen zu verschieben; vielmehr müssen schon im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage diejenigen Grenzwerte eingehalten werden, die im Falle einer zonen- und baurechtskonformen Überbauung der Parzellen gelten würden. Damit soll sichergestellt werden, dass die bewilligte Mobilfunkanlage auch nach der in absehbarer Zeit zu erwartenden Überbauung der benachbarten Parzellen noch den gesetzlichen Anforderungen entspricht (E. 8.2). Unüberbaute Grundstücke sind somit gleich zu behandeln wie überbaute Grundstücke; dies gilt auch bezüglich Abnahmemessungen und des Zeitpunkts der Durchführung der Messung (E. 8.4). Einordnung (E. 10).

Teilweise Gutheissung und Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSSTECKUNG
BAUGESUCHSUNTERLAGEN
EINORDNUNG
GRENZABSTAND
MOBILFUNKANTENNE
PROTOKOLL
TECHNIKSCHRANK
UNÜBERBAUTES GRUNDSTÜCK
ZEITPUNKT DER ABNAHMEMESSUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. II BV
§ 238 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 310 PBG
§ 311 Abs. II PBG
§ 7 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  1. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2024.00094

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 5. März 2025

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter José Krause, Verwaltungsrichter
Josua Raster, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

 

2.    B, 

 

3.    C, 

 

4.    D, 

 

alle vertreten durch RA E, 

Beschwerdeführende, 

 

 

gegen

 

 

1.    F AG, 

vertreten durch RA G,

 

2.    Planungs- und Baukommission der Gemeinde Zell, 

vertreten durch RA H,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Baubewilligung
Mobilfunkanlage,

hat sich
ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 17. Januar 2023 erteilte die
Planungs- und Baukommission der Gemeinde Zell der F AG die Baubewilligung
für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
westlich des Bahnhofsgebäudes an der I-Strasse in J. 

II.  

Hiergegen erhoben A, B, C, D sowie drei weitere Personen
gemeinsam mit Eingabe vom 6. März 2023 Rekurs beim Baurekursgericht des
Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs am 11. Januar 2024 ab.

III.  

Gegen diesen Entscheid gelangten A, B, C und D mit
Beschwerde vom 16. Februar 2024 an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Sie beantragten den angefochtenen Entscheid sowie die Baubewilligung
vom 17. Januar 2023 aufzuheben und dem Bauvorhaben keine Baubewilligung zu
erteilen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten sie sodann die Durchführung eines
Augenscheins. 

Das Baurekursgericht beantragte am 8. März 2024 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 18. März
2024 beantragte die F AG die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Gleiches
beantragte die Planungs- und Baukommission der Gemeinde Zell am 19. März
2024. Mit Replik vom 15. April 2024 hielten A, B, C und D an ihren
Anträgen fest. Am 29. April 2024 duplizierte die F AG. Die Planungs-
und Baukommission der Gemeinde Zell reichte ihre Duplik am 7. Mai 2024
ein. Hierauf liessen sich A, B, C und D mit Triplik vom 27. Mai 2024
erneut vernehmen. Die F AG reichte am 4. Juni 2024 eine weitere
Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeführenden sind gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

2.1 Der
Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen
Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist dann
geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist,
die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht
auf die Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine
hinreichende Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines
Augenscheins besteht jedenfalls nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 8. November 2010,
1C_192/2010, E. 3.3; 10. August 2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr,
23. Oktober 2014, VB.2014.00290, E. 2.1).

2.2 Vorliegend
ist die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn von § 7
Abs. 1 VRG mittels der bei den vorinstanzlichen Akten liegenden Pläne und
den anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erstellten Fotografien
möglich. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt
rechtsgenügend erstellt; ein Augenschein ist deshalb entbehrlich.

3.
 

3.1 Die Beschwerdeführenden rügen zunächst,
dass das Bauvorhaben nicht mehr korrekt, namentlich zu tief, ausgesteckt sei.
Die Aussteckung müsse bis zur Rechtskraft des Entscheids ordnungsgemäss
bestehen bleiben. 

3.2 Darstellbare Vorhaben sind grundsätzlich
auszustecken. Die Aussteckungen müssen mindestens während der ganzen
Auflagefrist stehen; werden sie vor der rechtskräftigen Erledigung des
Baugesuchs entfernt, kann in streitigen Fällen die Wiedererstellung angeordnet
werden (§ 311 Abs. 2 PBG). Die örtliche Baubehörde prüft vorweg, ob
die Aussteckungen den Vorschriften entsprechen und für den Entscheid ausreichen
(§ 313 Abs. 1 PBG). Die Aussteckung ermöglicht in erster Linie jenen
Personen, welche durch das Bauprojekt in ihren Interessen beeinträchtigt sein
könnten, sich über das Projekt informieren zu können. In zweiter Linie dient
die Aussteckung auch der Baubewilligungsbehörde, die sich so vor Ort ein Bild
über das Bauvorhaben machen kann. Obwohl nicht jeder einzelne Gebäudeteil
dargestellt werden muss, soll das Bauprofil eine hinreichende Visualisierung
und Wahrnehmung für die Rechtsuchenden gewährleisten. Über die genaue Gestalt
der Bauten haben sie sich anhand der öffentlich aufliegenden Pläne zu
orientieren, welche primär massgebend sind (Carmen Walker Späh, Aussteckung –
Hilfsmittel zur Visualisierung von Bauprojekten in: PBG aktuell 2010/4,
S. 5 ff.).

3.3 Die
Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass die Aussteckung des Bauprojekts
während der ganzen Auflagefrist ordnungsgemäss erfolgt war. Eine ordentliche
Visierung bis zur Rechtskraft der strittigen Baubewilligung ist demgegenüber
mit Blick auf § 311 Abs. 2
PBG nicht erforderlich, zumal vorliegend für die Herabsetzung eines
Visiers, welches instabil war und den Bahnverkehr zu beeinträchtigen drohte,
ein sachlicher Grund vorlag. Demgemäss ist die Visierung nicht zu beanstanden
und kann aufgrund des Verzichts auf einen erneuten Augenschein auch darauf
verzichtet werden, das Bauprojekt erneut in voller Höhe auszustecken. 

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführenden rügen in formeller Hinsicht weiter, die Vorinstanz habe
während des Augenscheins die Besichtigung weiterer Drittstandorte abgelehnt,
dies sei jedoch nicht im Protokoll vermerkt worden, dadurch sei ihr rechtliches
Gehör verletzt worden. 

4.2 Gemäss § 7 Abs. 1 VRG ist der
Sachverhalt von Amtes wegen zu untersuchen. Ein Mittel zur
Sachverhaltsfeststellung ist der Augenschein. Augenscheine sind namentlich die
Besichtigungen von Örtlichkeiten, die für die Beurteilung des Sachverhalts
bedeutsam sind (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 7 N. 78). Aufgrund des Anspruchs der
Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör sind die Behörden dazu
verpflichtet, ein schriftliches Protokoll der anlässlich eines Augenscheins
gemachten Feststellungen und wesentlichen Ergebnisse zu erstellen. Das
Protokoll gibt Aufschluss über die an Ort und Stelle gemachten fallrelevanten
Wahrnehmungen, wobei diese in Schriftform, als Fotografien oder in anderer Form
ins Protokoll aufgenommen
werden. Die Parteien können die Instanz, die den Augenschein durchführt, darum
ersuchen, das Protokoll zu berichtigen (Plüss, § 7 N. 88). 

Angesichts der
Beweisfunktion des Protokolls ist eine Ergänzung bei Lückenhaftigkeit nur vorzunehmen,
wenn sich beweisen lässt, dass die behaupteten Voten anlässlich des
Augenscheins tatsächlich gemacht wurden (VGr, 24. November 2015, VB.2015.00065,
E. 4.1).

4.3 Ein
solcher Nachweis für die Lückenhaftigkeit des Protokolls gelingt den
Beschwerdeführenden mit ihrer blossen Behauptung, die Ablehnung von ihnen
vorgeschlagener Drittstandorte sei im Protokoll nicht festgehalten worden,
nicht. Im Protokoll wurde hierzu allein vermerkt, dass die heutigen Beschwerdeführenden
zu Beginn des Augenscheins erläutert hätten, welche Standorte sie am
Augenschein gerne ansehen wollten. Für die beschwerdeführerische Behauptung,
dass die Besichtigung dieser (oder weiterer) Standorte (teilweise) verweigert
wurde, finden sich demgegenüber keine Hinweise. Somit liegt auch keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

5.
 

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt teilweise in der
Zentrumszone ZK/75 und teilweise in der Wohnzone WG2/40 gemäss Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde Zell vom 30. Juni 2017 (BZO). Das Baugrundstück
wird in der Mitte durch die Bahnlinie in zwei Hälften geteilt. Während der
nördliche Teil unbebaut ist, umfasst der südliche, in der Zentrumszone liegende
Teil, auf welchem die Mobilfunkanlage geplant ist, den Bahnhof J mitsamt dessen
Infrastruktur und Gebäuden sowie einen Parkplatz im Westen. An dessen westlichen
Ende soll die rund 25 m hohe freistehende Mobilfunkantenne erstellt werden. Die
Antennen sollen auf den Frequenzbändern 700−900 MHz, 1'800−2'600
MHz, 1'800 MHz, 2'100 MHz, 2'600 MHz sowie 3'600 MHz und in den Azimuten von
50°, 150° und 275° senden. 

6.
 

6.1 Die
Beschwerdeführenden rügen, die Mobilfunkanlage verletze den massgeblichen Grenzabstand.
Die Anlage bilde eine Einheit, weshalb auch der Technikschrank kein besonderes
Gebäude darstelle und den grossen Grenzabstand einhalten müsse. Das Gesetz
enthalte sodann eine Lücke betreffend die vorliegend zu beurteilende Anlage.
Bei einer Lückenfüllung, die auf den Sinn und Zweck des Grenzabstands abstelle,
müsse auch die Mobilfunkanlage den grossen Grenzabstand einhalten. Selbst wenn
lediglich ein Grenzabstand von 3,5 m einzuhalten wäre, sei nicht
rechtsgenügend erstellt, ob der Technikschrank diesen einhalte. 

6.2 In der
Zentrumszone J beträgt der grosse Grenzabstand min. 8 m und der kleine
Grenzabstand min. 5 m (Art. 23 lit. f und e BZO). Für besondere
Gebäude ist der Grenzbau auf einer Länge von max. 7 m der gemeinsamen Grenze
zulässig, wenn die Gebäudehöhe auf der Grenze, zum Nachbar hin gemessen, max. 2,50
m beträgt und bis zum Abstand von 3,5 m höchstens linear bis 4 m ansteigt
(Art. 56 BZO). Der Grenzabstand bestimmt die nötige Entfernung zwischen
Fassade und massgebender Grenzlinie (§ 260 Abs. 1 PBG in der hier anwendbaren,
bis 28. Februar 2017 in Kraft stehenden Fassung [Übergangsbestimmung
zur Änderung vom 14. September
2015, Abs. 2]). 

Der Grenzabstand ist nur von Gebäuden einzuhalten (vgl. Christoph
Fritzsche/Christian Berz in:
Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht,
7. Aufl., Wädenswil 2024, S. 1312). Gebäude sind Bauten und Anlagen, die einen Raum
zum Schutz von Menschen oder Sachen gegen äussere, namentlich atmosphärische Einflüsse
mehr oder weniger vollständig
abschliessen (vgl. § 2 Abs. 1 der Allgemeinen Bauverordnung vom
22. Juni 1977 [ABV], in
der hier anwendbaren, bis 28. Februar 2017 in Kraft stehenden Fassung
[Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 11. Mai 2016]). Wo die Bau-
und Zonenordnung nichts anderes bestimmt, dürfen Gebäude, die nicht für den
dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4 m, bei
Schrägdächern 5 m, nicht übersteigt, in einem Abstand von 3,5 m von anderen
Gebäuden errichtet werden (§ 273 PBG in der hier anwendbaren, bis 28. Februar 2017 in Kraft stehenden Fassung [Übergangsbestimmung zur Änderung vom 14. September 2015,
Abs. 2]). Obwohl die Bestimmung nur von Gebäuden, nicht auch von
Gebäudeteilen spricht, sind Letztere miterfasst. Dasselbe gilt für eine
kommunale Bauordnungsbestimmung, die nur die Formulierung "Gebäude",
nicht auch "Gebäudeteile" enthält (Fritzsche/Berz, S. 1364).

6.3 Der
Technikschrank hat Gebäudequalität (VGr, 23. März 2023, VB.2022.00308,
E. 3.1), was für die Antenne selbst nicht zutrifft. Der Technikschrank ist
sodann alleinstehend und als abgesetzter Teil der Anlage gesondert zu
beurteilen. Demgemäss hat der Technikschrank einen Grenzabstand gemäss
Art. 56 BZO einzuhalten. Für den Antennenmast, welcher keine
Gebäudequalität hat, gilt kein Grenzabstand.

6.4 Eine echte
Gesetzeslücke besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil
sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der
Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im
negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum
für eine richterliche Lückenfüllung. Ob das eine oder andere vorliegt, ist
durch Auslegung zu ermitteln. Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen, gelten
als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte
(vgl. BGE 140 III 206 E. 3.5.1 ff. mit Hinweisen). Für die beschwerdeführerische
Auffassung, wonach der Gesetzgeber übersehen hat, die Abstandspflicht von Mobilfunkanlagen
zu regeln, bestehen keine Anhaltspunkte. So werden Aussenantennen von § 1
Abs. 2 ABV als "Bauten und Anlagen", aber nicht als
"Gebäude" (§ 2 ABV) qualifiziert und unterliegen insofern
(anders als Gebäude) keiner Abstandspflicht (vgl. § 269 f. PBG). Ein
gesetzgeberisches Versehen liegt somit nicht vor und damit auch keine
Gesetzeslücke.

6.5 Gestützt
auf den Grundrissplan mit dem Massstab 1:50, auf welchem zwar der Grenzverlauf
nicht eingezeichnet ist, dafür jedoch der bestehende Parkplatz, sowie Karten
des GIS-Browsers, auf welchen der bestehende Parkplatz ebenfalls ersichtlich
ist, ist es – wie die Vorinstanz dies getan hat – möglich, den Abstand des
Technikschranks zu den Grenzen der Nachbargrundstücke zu messen. Dabei ergibt
sich ein Abstand des Technikschranks von 3,5 m. Der Sachverhalt erweist sich
als genügend erstellt. Da der Technikschrank die Höhe von 2,5 m gemäss
Art. 56 BZO nicht überschreitet, ist der Grenzabstand jedenfalls gewahrt. 

7.
 

7.1 In Bezug
auf die Baugesuchsunterlagen machen die Beschwerdeführenden geltend, dass die
Pläne fehlerhaft seien. Die Ansicht "A" sei spiegelverkehrt und die
Pläne seien nicht vermasst.

7.2 Baugesuche
haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig
sind (§ 310 Abs. 1 PBG). Unter Beachtung des
Verhältnismässigkeitsprinzips sind die Anforderungen an die Gesuchsunterlagen
insgesamt und damit auch in Bezug auf deren Vermassung nur so weit zu stellen,
als diese für die Beurteilung des Bauvorhabens tatsächlich erforderlich sind
(VGr, 11. April 2024, VB.2023.00535, E. 4). Auf den eingereichten
Plänen ist der Massstab, in welchem sie erstellt wurden, ersichtlich. Gestützt
darauf können die wichtigsten Werte aus den Plänen herausgelesen werden, was
eine effektive Überprüfung des Bauvorhabens erlaubt. Inwieweit der Umstand,
dass der Plan "Ansicht A" spiegelverkehrt ist, für das vorliegende
Verfahren von Bedeutung sein soll, ist nicht ersichtlich. Auf die
diesbezügliche rein appellatorische Kritik an besagtem Plan ist daher nicht
weiter einzugehen.

8.
 

8.1 Die
Beschwerdeführenden bringen vor, der Verzicht auf eine Abnahmemessung beim Ort
mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 8 – einem unüberbauten Grundstück – sei nicht
zulässig, es bestehe hierfür keine gesetzliche Grundlage. Sodann sei nicht
verbindlich sichergestellt, dass der OMEN 8 überprüft werde, wenn das
Grundstück überbaut werde.

8.2 Unüberbaute,
eingezonte Grundstücke, auf denen empfindliche Nutzungen zulässig sind, werden
so behandelt, als wären die Gebäude bereits errichtet. Besteht noch keine
Planung, so gilt das gesamte baurechtlich zulässige Volumen als OMEN. Im
Situationsplan soll für solche Grundstücke die Baulinie bzw. der Grenzabstand
eingezeichnet und die nach Zonenplan und Baureglement maximal zulässige
Gebäudehöhe vermerkt werden. Art. 3 Abs. 3 NISV lässt offen, wie
Nutzungsreserven in bestehenden Gebäuden oder auf bereits bebauten Grundstücken
zu behandeln sind. Diesbezüglich empfiehlt das BAFU, die zum Zeitpunkt der
Beurteilung vorliegende Nutzung von Gebäuden und Grundstücken zugrunde zu
legen. Geplante Nutzungserweiterungen, z. B. Dachausbauten, Anbauten oder
Gebäudeerhöhungen, sollen dann berücksichtigt werden, wenn entsprechende
Projekte im Baubewilligungsverfahren bereits öffentlich aufgelegt sind. Falls
nach der Bewilligung einer Mobilfunkanlage in deren Nähe neue empfindliche
Nutzungen entstehen würden, dann müsse die Mobilfunkanlage auch an diesen neuen
OMEN den Anlagegrenzwert einhalten. Es sei sinnvoll, den Anlageinhaber bereits
in der Baubewilligung für die Mobilfunkanlage auf diesen Umstand hinzuweisen
und eine Frist für die Anpassung der Anlage festzulegen für den Fall, dass am
zukünftigen, neuen OMEN der Anlagegrenzwert überschritten sein sollte (VGr, 29. Februar 2024, VB.2023.00027, E. 3.3.2 mit
Hinweisen).

Nach der
Konzeption der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom
23. Dezember 1999 (NISV) genügt es bei unüberbauten Grundstücken nicht,
die vorsorgliche Begrenzung der Mobilfunkstrahlung auf den Zeitpunkt der
Überbauung der Parzellen zu verschieben; vielmehr müssen schon im Zeitpunkt der
Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage diejenigen Grenzwerte eingehalten werden,
die im Falle einer zonen- und baurechtskonformen Überbauung der Parzellen
gelten würden. Damit soll sichergestellt werden, dass die bewilligte
Mobilfunkanlage auch nach der in absehbarer Zeit zu erwartenden Überbauung der
benachbarten Parzellen noch den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Dies
dient einerseits dem Schutz der Mobilfunkbetreiberin, die mit dem
längerfristigen Bestand einer einmal bewilligten Anlage rechnen kann. Es liegt
aber auch im Interesse der Prozessökonomie, zu verhindern, dass kurz nach
Abschluss eines – möglicherweise langwierigen –
Bewilligungsverfahrens gleich wieder ein Sanierungsverfahren eingeleitet werden
muss, sobald eine der benachbarten Parzellen überbaut wird. Schliesslich
entspricht es auch dem Interesse der Eigentümerschaft der unüberbauten
Parzellen, auf die Einhaltung der Anlagegrenzwerte der NISV bei zonen- und
baurechtskonformer Nutzung ihrer Grundstücke vertrauen zu können, ohne hierfür
Berechnungen oder Messungen durchführen und gegebenenfalls die Einleitung von
Sanierungsverfahren beantragen zu müssen. Nicht überbaute Bauzonen sind damit
grundsätzlich gleich zu behandeln, wie wenn die nach der geltenden Planung dort
möglichen Bauten bereits existieren würden (BGr, 21. Mai 2010,
1C_484/2009, E. 2.1).

8.3 Ausnahmen vom Grundsatz, dass unüberbaute
eingezonte Grundstücke so zu behandeln sind, als wären die maximal
zulässigen Gebäude bereits errichtet, sind gemäss der Rechtsprechung dann zu
machen, wenn die ihnen zugrunde liegenden Erwartungen angesichts der konkreten
Verhältnisse offensichtlich nicht gerechtfertigt sind. Diese Voraussetzung sah
das Bundesgericht beispielsweise für unüberbaute Grundstücke in der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen als erfüllt an, wenn aufgrund der Lage des
Grundstücks oder der Planungsintentionen der Gemeinde feststeht, dass das Areal
für ein Vorhaben ohne Orte mit empfindlicher Nutzung bestimmt ist (Beispiel:
Kläranlage, sofern sich dort keine ständigen Arbeitsräume befinden). Kein
Verzicht, wohl aber eine Reduktion der vorsorglichen Emissionsbegrenzung kann
sich rechtfertigen, wenn das zulässige bauliche Volumen mit Sicherheit nicht
ausgeschöpft werden wird. In diesen Fällen erschiene es unverhältnismässig und
vom Schutzzweck von Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV nicht geboten,
eine einschneidende vorsorgliche Emissionsbegrenzung für ein unüberbautes
Grundstück zu verlangen, die weit über das hinausgeht, was zum Schutz der an
dieser Stelle zu erwartenden Baute oder Anlage erforderlich wäre (VGr, 29. Februar 2024, VB.2023.00027, E. 3.3.3 mit Hinweisen).

8.4 Unüberbaute
Grundstücke sind somit gleich zu behandeln wie überbaute Grundstücke; dies gilt
auch bezüglich Abnahmemessungen und des Zeitpunkts der Durchführung der
Messung. Gerade wenn wie vorliegend beim OMEN 8 der Anlagegrenzwert mit 4,95
V/m nur knapp eingehalten ist, ist die Durchführung einer Abnahmemessung zur
Sicherstellung der Einhaltung der Grenzwerte von grosser Bedeutung. Bei der
Berechnung der elektrischen Feldstärke an einem OMEN werden Reflexionen im
Freiraumausbreitungsmodell nicht berücksichtigt. Diesem Umstand wird teilweise
mit den Abnahmemessungen Rechnung getragen, weshalb es nicht angeht,
Abnahmemessungen auf einen unbekannten späteren Zeitpunkt zu verschieben. Werden
Abnahmemessungen erst im Zeitpunkt der baurechtlichen Beurteilung eines
Baugesuchs für das unüberbaute Grundstück vorgenommen, birgt dies zudem die
Gefahr, dass bei einer Überschreitung der Grenzwerte ein Sanierungsprojekt
eingeleitet werden muss. Dem Interesse der Eigentümerschaft der
unüberbauten Parzelle, auf die Einhaltung der Anlagegrenzwerte der NISV bei
baurechtskonformer Nutzung ihrer Grundstücke vertrauen zu können, wird nur Genüge
getan, wenn die Einhaltung der Anlagegrenzwerte mittels Abnahmemessung unmittelbar
nach Inbetriebnahme der Mobilfunkanlage gewährleistet ist. Demgemäss ist die
Baubewilligung in dem Sinne anzupassen, dass die Abnahmemessung am OMEN 8
innert dreier Monate nach Inbetriebnahme zu erfolgen hat. Ausnahmegründe (vgl.
E. 8.3) wurden im Übrigen keine vorgebracht und sind auch keine
ersichtlich. 

9.
 

9.1 Die
Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die Einordnung der Mobilfunkantenne sei
in der Baubewilligung nicht begründet worden. Die Einordnungsbegründung im
Rekurs sei verspätet erfolgt. Zumindest bei den Kosten- und
Entschädigungsfolgen hätte dieser Umstand berücksichtigt werden müssen.

9.2 Die Begründung eines baurechtlichen
Entscheids genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn der
Betroffene in die Lage versetzt wird, dessen Tragweite zu beurteilen. Damit
kann er entscheiden, ob er den Entscheid anfechten will. Baubewilligungen sind
daher in der Regel nicht beziehungsweise höchstens punktuell zu begründen,
ergibt sich der Inhalt der Bewilligung doch aus der im Bewilligungsverfahren
von jedermann einsehbaren Baueingabe. Eine Erläuterung und Begründung aller im
Verlauf der Projektprüfung erfolgten Arbeiten, Feststellungen und Überlegungen
ist faktisch unmöglich und wird vom Gesetzgeber auch nicht verlangt. Eine
Pflicht zur Begründung des baurechtlichen Entscheids besteht jedoch insoweit,
als das Fehlen einer Begründung wegen der Komplexität des Bauvorhabens oder
einzelner Aspekte desselben eine Anfechtung der Bewilligung etwa durch Dritte
erheblich erschweren oder geradezu verunmöglichen würde (VGr, 28. November
2019, VB.2019.00258, E. 5.2). Nach der konstanten Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts kann die Baubehörde die Begründung der Einordnung noch
mit der Rekursantwort nachreichen. Es wäre ein bürokratischer Leerlauf, wenn
die Baubehörde immer auch dort, wo sie die Einordnung eines Bauvorhabens für
unproblematisch hält, diese Auffassung bereits in der Baubewilligung eingehend
begründen müsste. Ein anfechtungsberechtigter Nachbar kann seine gegenteilige
Auffassung anhand der Baueingabepläne und aufgrund der bekannten baulichen
Umgebung auch ohne eine solche behördliche Begründung geltend machen. Es genügt
deshalb, wenn die Baubehörde erst in der Rekursantwort (aber nicht erst im
Rahmen des zweiten Schriftenwechsels) ihre Gründe für die Beurteilung der
Einordnungsfrage näher erläutert. Aus Gründen des rechtlichen Gehörs ist aber
dem Nachbarrekurrenten Gelegenheit zu geben, zur nachgebrachten Begründung
Stellung zu nehmen (Markus Lanter/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, S. 1025; VGr, 21. September
2023, VB.2022.00648, E. 5.1; 14. März 2007, VB.2006.00532,
E. 2.1). Demgemäss war das Nachreichen der Begründung der Einordnung in
der Rekursantwort zulässig und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden
wurde nicht verletzt. Daher musste dieser Umstand auch nicht bei den Kosten-
und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden. 

10.
 

10.1 Die
Beschwerdeführenden monieren, die Vorinstanz habe die Einordnung der Antenne zu
Unrecht lediglich nach § 238 Abs. 1 PBG geprüft, ein optischer Bezug
zu Schutzobjekten sei zu bejahen und die Einordnung wäre nach § 238
Abs. 2 PBG zu beurteilen gewesen. Die Einordnung der Mobilfunkantenne
genüge den gesetzlichen Anforderungen nicht. Die Mobilfunkanlage gehöre nicht
zum Bahnhof. Sie überrage die Umgebung deutlich und sei gut sichtbar. Da sie
sich nicht auf einem Dach befinde, träte sie mit ihren 25 m Höhe in
Erscheinung, ihre Fernwirkung sei gross und die Schutzziele der Schutzobjekte
würden beeinträchtigt.

10.2 Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und
Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und
landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu
gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Auf Objekte des
Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (Abs. 2).
Diese Bestimmung wird anwendbar, sofern zwischen der projektierten Baute oder
Anlage und dem Schutzobjekt aufgrund der örtlichen Verhältnisse überhaupt
ein optischer Bezug gegeben ist, wenn also die beiden Objekte für einen neutralen Beobachter
im Zusammenhang gesehen werden. Es genügt nicht, dass Sichtdistanz besteht
(VGr, 20. August 2020, VB.2019.00821; E. 5.2; 19. März 2020,
VB.2019.00548, E. 4.2).

10.3 Zum von
den Beschwerdeführenden genannten Schutzobjekt L gehört die nur wenige Meter
von der Mobilfunkantenne entfernte Parallelunterführung des N-Bachs und des
Oberwasserkanals des Weihers. Da es sich bei diesem Schutzobjekt um eine
Unterführung handelt, die tiefer als der Fuss des Antennenmasts liegt, ist ein
optischer Bezug zur Mobilfunkanlage ausgeschlossen. Zwischen der rund 60 m
entfernten Stauschwelle des N-Bachs, welche insbesondere durch die Bahngleise
von der Mobilfunkantenne getrennt ist, fehlt es aufgrund der geringen Höhe der
Stauschwelle ebenfalls an einem optischen Bezug. Die weiteren Bestandteile des
Ensembles weisen sodann aufgrund ihrer Entfernung von rund 100 m sowie des
Umstands, dass sie auch durch mehrere Gebäude von der Mobilfunkantenne räumlich
getrennt sind, keinen optischen Bezug zu dieser auf; eine unmittelbare
Nachbarschaft ist nicht gegeben. Sodann ist auch zu den 130 bis 140 m
entfernten Flarzhäusern (Kat.-Nrn. 02, 03 und 04) kein optischer Bezug
gegeben, wird doch durch die Gleisanlage, den Bahnhof sowie die Entfernung eine
genügende Zäsur geschaffen. Weiter ist der Vorinstanz beizupflichten, dass
nicht ersichtlich ist, inwiefern das 1,5 km entfernte, im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) eingetragene Objekt
Nr. 05 "M" durch die weit entfernte, in einer Bauzone gelegenen
Mobilfunkanlage negativ beeinträchtigt werden könnte. Die Vorinstanz hat
demgemäss einen rechtserheblichen optischen Bezug zwischen den Schutzobjekten
und der Mobilfunkantenne verneint und durfte die Einordnung der Mobilfunkantenne
allein gestützt auf § 238 Abs. 1 PBG prüfen.

10.4 Das
Verwaltungsgericht darf einen Einordnungsentscheid nicht auf Angemessenheit,
sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
-überschreitung und -unterschreitung hin überprüfen (§ 50 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 VRG; vgl. zum Ganzen VGr, 19. November 2015,
VB.2015.00532, E. 3.3; 6. November 2014, VB.2014.00206, E. 4.3;
17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2 f.).

10.5 Die strittige
Mobilfunkantenne soll auf einem zum Bahnhof J gehörigen Grundstück in der
Zentrumszone erstellt werden. Der Standort der geplanten Mobilfunkanlage
befindet sich am äussersten westlichen Ende des öffentlichen Parkplatzes beim
Bahnhof. Direkt nördlich an die Mobilfunkanlage grenzt die Bahnlinie mit der
dazugehörigen Infrastruktur. Südwestlich, durch ein paar Bäume getrennt,
befinden sich einige Wohnhäuser. Südöstlich befinden sich die Bahnhofsgebäude.
In der Umgebung befinden sich diverse technische Anlagen, die teilweise
beträchtliche Höhen aufweisen. In diese technisch geprägte Umgebung fügt sich
die geplante Mobilfunkantenne ein. Zwar mag der Einwand der Beschwerdeführenden
zutreffen, dass die Mobilfunkantenne nicht zur Bahninfrastruktur gehört, dies
mindert aber ihre optische Erscheinung als Infrastrukturanlage nicht. In dieser
durch den Bahnhof und seine Infrastrukturanlagen geprägten Umgebung auf dem
Parkplatz tritt die Mobilfunkantenne nicht als Fremdkörper in Erscheinung (vgl.
auch VGr, 3. Oktober 2024, VB.2023.00724, E. 3.6; 30. November
2023, VB.2023.00193, E. 6.4). Vom O-Weg wird die Mobilfunkantenne durch
die hohe Begrünung optisch abgetrennt. Durch ihre Höhe ist die Antenne zwar
auch von weiter entfernten Standorten sichtbar; die Sichtbarkeit allein vermag
aber noch keine ungenügende Einordnung zu begründen. Auch die Höhe der
Mobilfunkanlage vermag einer befriedigenden Einordnung daher nicht im Wege
zu stehen und auch ansonsten sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, weswegen
eine befriedigende Einordnung zu verneinen wäre. So wird auch das Natur- und
Landschaftsbild nicht durch die sich in der Zentrumszone befindliche
Mobilfunkantenne beeinträchtigt, ist doch die nächstgelegene Nichtbauzone durch
die Bahnanlage sowie diverse Häuser von der geplanten Mobilfunkantenne
getrennt. Der Beschwerdegegner hat sein Ermessen rechtskonform ausgeübt, wenn
er die befriedigende Einordnung bejaht hat.

11.
 

Gestützt auf diese Ausführungen ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen und die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass
die Abnahmemessungen am OMEN 8 innert dreier Monate nach Inbetriebnahme der
Mobilfunkantenne zu erfolgen hat. Zur Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen für das Rekursverfahren ist die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen.

12.  

Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden zu vier Fünfteln und den
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zu einem Zehntel aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht den Beschwerdeführenden mangels überwiegenden
Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen sind sie zu
verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine
angemessene, reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 3 VRG). Der Beschwerdegegnerin 2
steht in der vorliegenden Konstellation, in der sich soauf beiden Seiten
private Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 8. Februar 2018, VB.2017.00615, E. 5;
4. Mai 2017, VB.2016.00238, E. 5).

Zur Regelung
der Kosten- und Entschädigungsfolgen vor der Vorinstanz ist die Sache an diese
zurückzuweisen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom
11. Januar 2024 wird teilweise aufgehoben. Der Beschluss der Planungs- und
Baukommission der Gemeinde Zell vom 17. Januar 2023 wird mit folgender
Auflage ergänzt:

       Bis
spätestens drei Monate nach Inbetriebnahme der Anlage ist am OMEN 8 eine
Abnahmemessung durchzuführen. 

       Zur
Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens wird die
Sache an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

       Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    280.--     Zustellkosten,

Fr. 4'280.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1−4 unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag zu vier Fünfteln und den
Beschwerdegegnerinnen zu je einem Zehntel auferlegt. 

4.    Die
Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer
Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine reduzierte Parteientschädigung
für das Beschwerdeverfahren von Fr. 2'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung
an:

a)    die Parteien;

b)    das Baurekursgericht;

c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).