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**Case Identifier:** 4017bb8c-cecb-5774-b5f0-729b84e7c3dd
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-08-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.08.2008 B 2007/103
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2007-103_2008-08-19.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2007/103

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 19.08.2008

Entscheiddatum: 19.08.2008

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2008
Bau- und Planungsrecht, Art. 22 Abs. 1, Art. 24 und Art. 24c RPG (SR 700), 
Art. 41 und Art. 42 RPV (SR 700.1), Art. 78 Abs. 2 lit. g BauG (sGS 731.1). Eine 
Böschungsmauer von bis zu 5 m Höhe und rund 60 m Länge ist eine 
bewilligungspflichtige Geländeanpassung. Die Identität einer 
Blocksteinmauer von rund 55 m Länge, die Bestandesschutz geniesst, ist 
nicht gewahrt, wenn sie um rund das Doppelte verlängert wird. Falls die 
künstlich geschaffene unbefestigte Böschung vor dem 1. Juni 1972 
rechtmässig aufgeschüttet worden ist, sind ihr Wiederaufbau und ihre 
Stabilisierung mit Massnahmen, die ihre Identität und diejenige des 
Landschaftsbildes wahren, unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c Abs. 2 
RPG bewilligungsfähig (Verwaltungsgericht, B 2007/103).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. 

Haltinner-Schillig

_______________

 

In Sachen

V.Z.,  

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. T.

gegen

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Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

 

Politische Gemeinde F.,

Beschwerdegegnerin,

 

betreffend

Baubewilligung/Wiederherstellung

(Böschungsmauer mit Blocksteinen)

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ V.Z., G., ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. . .., Grundbuch F.. Gemäss 

Zonenplan der Politischen Gemeinde F. vom 30. August 1995 liegt die Parzelle in der 

Landwirtschaftszone. Sie ist mit einem Wohnhaus (Assek.-Nr. 000), einem Pferdestall 

(Assek.-Nr. 000), einer Reithalle (Assek.-Nr. 0000), einem kleinen Gewächshaus 

(Assek.-Nr. 0000) und zwei Unterständen überbaut. Südöstlich des Wohnhauses 

befindet sich eine Gartenanlage mit Schwimmbassin.

a) Am 12. November 2004 stellte die Baukommission F. fest, dass V.Z. mit dem Bau 

einer Stützmauer entlang ihres Grundstücks begonnen hatte und dass die Bauarbeiten 

bereits weit fortgeschritten waren. Am 15. November 2004 wurde sie aufgefordert, 

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diese unverzüglich einzustellen und bis 30. November 2004 ein Baugesuch 

einzureichen.

Am 15. Dezember 2004 teilte V.Z. der Baukommission F. durch ihren Rechtsvertreter 

mit, das Schreiben der Baukommission sei ihr am 16. November 2004 zugestellt 

worden, am Tag, als die fragliche Böschungsmauer fertig gestellt worden sei. In der 

Sache handle es sich um die Verlängerung der Böschungssicherung mit Blocksteinen, 

die auf einer Länge von rund 44 m bereits vorhanden gewesen sei, als sie die 

Liegenschaft im Jahr 2001 erworben habe. V.Z. beantragte, die baulichen 

Massnahmen, die sie vorgenommen habe, seien nachträglich zu bewilligen.

b) In der Folge wurde ein Baugesuch eingereicht. Danach ist die bestehende Mauer im 

südöstlichen Teil des Grundstücks Nr. 1474 an der Parzellengrenze mit einer 

Bruchsteinmauer von 4 bis 5 m Höhe um rund 60 m verlängert worden. Am 10. Februar 

und am 4. März 2005 forderte die Bauverwaltung F. V.Z. auf, Angaben über die 

Entwässerung zu machen und ein statisches Gutachten einzureichen. Nachdem V.Z. 

am 9. März 2005 dazu Stellung genommen und ein Schreiben des Trax- und 

Baggerunternehmens A. eingereicht hatte, wurde das nachträgliche Baugesuch in der 

Zeit vom 21. März bis 4. April 2005 öffentlich aufgelegt. Es wurden keine Einsprachen 

erhoben.

c) Am 22. April 2005 reichte V.Z. weitere Unterlagen ein. Dazu gehört ein Situationsplan 

M 1:500 mit Querprofilen M 1:200, erstellt von der P. AG, Geoinformatik und 

Vermessung, Wil. Die Gesuchstellerin hielt fest, daraus ergebe sich, dass ausser den 

Bruchsteinen im Ausmass von rund 87 m kein Material zugeführt worden sei.

d) Am 10. Mai 2005 fand ein erster Augenschein statt, an dem ein Vertreter des Amtes 

für Umweltschutz (heute: Amt für Umwelt und Energie), Landwirtschaftlicher 

Umweltschutz, teilnahm. In der Folge beauftragte die Bauverwaltung F. das 

Ingenieurbüro H. mit der Begutachtung der Natursteinmauer. Nach dem Bericht des 

Ingenieurbüros vom 27. Mai 2005 ist ein statischer Nachweis ohne Kenntnis des 

Baugrundes und des genauen Mauerquerschnitts schwer zu erbringen und es ist zu 

vermuten, dass die nach SIA geforderten Sicherheiten nicht eingehalten sind. Am 20. 

Juli 2005 wurde V.Z. von der Einschätzung des Ingenieurbüros H. in Kenntnis gesetzt. 

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Sie wurde aufgefordert, bis 2. September 2005 ein Gutachten eines ausgewiesenen 

Geologen einzureichen.

Am 5. Oktober 2005 reichte V.Z. ein geotechnisches Gutachten der G. AG, St. Gallen, 

ein. Die Gutachter gehen davon aus, dass die Bruchsteinmauer mit grosser 

Wahrscheinlichkeit ohne unvorhersehbare äussere Einwirkungen nicht einstürzt, dass 

ein kollapsartiges Versagen der Stützkonstruktion somit sehr unwahrscheinlich ist. Aus 

ihrer Sicht würde eine Anordnung, wonach die Mauer abzubrechen ist, den Grundsatz 

der Verhältnismässigkeit erheblich strapazieren. Zur langfristigen Gewährleistung ihres 

Bestandes muss die Mauer aber durch periodische fachmännische Kontrollen 

sorgfältig überwacht werden (sog. Beobachtungsmethode). Dabei geht es in erster 

Linie darum, sich aus ihrem Verbund lösende Steine und allfällige andere Mängel 

rechtzeitig zu erkennen und die erforderlichen Sanierungsmassnahmen umgehend 

einzuleiten. Diese Aufgabe gehört zum normalen "Unterhalt" jeder vergleichbaren 

Stützmauer. Dies vorausgesetzt besteht nach dem Gutachten in geotechnischer 

Hinsicht keine Veranlassung, die nachträgliche Baubewilligung zu verweigern.

e) Am 20. Oktober 2005 teilte die Bauverwaltung F. V.Z. mit, die weitere Prüfung der 

Unterlagen habe ergeben, dass eine Begründung für eine Ausnahmebewilligung 

betreffend Waldabstand und ein Kanalisationsbegehren mit Planunterlagen für den 

Anschluss der Liegenschaft an die öffentliche Kanalisation nachzureichen seien. Am 1. 

Dezember 2005 wurde ein Situationsplan übermittelt und gleichzeitig mitgeteilt, die 

Frist zur Einreichung eines Kanalisationsbegehrens sei als gegenstandslos zu 

betrachten.

f) Am 22. März 2006 fand in Anwesenheit der Beteiligten und eines Vertreters des 

Amtes für Raumentwicklung (ARE; heute Amt für Raumentwicklung und 

Geoinformation, AREG) ein Augenschein statt. Gemäss Augenscheinprotokoll des ARE 

konnte festgestellt werden, dass die Blocksteinmauer auf einer Länge von rund 36 m 

(richtig: rund 60 m) und einer maximalen Höhe von rund 5 m in der Landschaft als 

eingreifende Veränderung wahrgenommen wird.

g) Am 24. März 2006 stellte das Kantonsforstamt fest, die Bestockung auf der Parzelle 

Nr. 1475 sei Wald. Die von V.Z. erstellte Böschungsmauer reiche bis zum Wald und es 

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gebe keine stichhaltigen Gründe, die eine Unterschreitung des Waldabstandes 

rechtfertigen würden. Für den Fall, dass dennoch eine Ausnahmebewilligung für die 

Unterschreitung des Waldabstandes erteilt werde, sei ein minimaler Abstand von 5 m 

einzuhalten. Andernfalls nehme der Wald Schaden.

h) Nachdem V.Z. am 13. April 2006 Stellung genommen hatte, verweigerte das ARE am 

20. April 2006 die nachträgliche Zustimmung zur Baubewilligung für die Umgestaltung 

des Geländes (Auffüllung mit Bruchsteinmauer von rund 60 m Länge). Massgebende 

Unterlagen waren das Baugesuch vom 15. Dezember 2004, der Situations- und der 

Ansichtsplan vom 15. Dezember 2004 und das Geotechnische Gutachten der G. AG 

vom 4. Oktober 2005. Sodann wurde die Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung 

des gesetzlichen Waldabstandes verweigert. Im weiteren wurde die zuständige 

Gemeindebehörde angewiesen, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 

anzuordnen. Schliesslich wurde die zuständige Gemeindebehörde aufgefordert, für die 

beiden zusammenhängenden Unterstände (Wagenschuppen) und für das 

Gewächshaus südlich des Pferdestalls (Assek.-Nr. 000) ein ordentliches 

Baubewilligungsverfahren durchzuführen, für den Fall, dass diese Bauwerke nicht 

innert 3 Monaten nach Rechtskraft dieser Baubewilligung (richtig: Verfügung) 

abgebrochen worden seien.

i) Am 24. Mai 2006 fasste die Baukommission F. folgenden Beschluss:

"1. Gestützt auf …………… wird die Zustimmung zur Baubewilligung für die 

Umgebungsgestaltung (Auffüllung mit Bruchsteinmauer) verweigert.

2. Im Sinne der Erwägungen und gestützt auf …………. und die kantonale Beurteilung 

des Gesuchs ist der rechtmässige Zustand wieder herzustellen.

     Die Baukommission verfügt, dass die genannte Auffüllung sowie die 

Bruchsteinmauer bis spätestens 3 Monate nach Rechtskraft dieser Verfügung 

vollständig zurückzubauen sind und das Terrain wieder möglichst natürlich zu gestalten 

ist. Der Abschluss der Abbrucharbeiten ist der Bauverwaltung mittels Meldeformular 

unverzüglich anzuzeigen.

3.      Ersatzvornahme

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Kommt der Pflichtige der Aufforderung der zuständigen Behörde zur Einstellung der 

Arbeiten, zur Schaffung des rechtmässigen Zustandes oder zur Entfernung der Baute 

oder Anlage nicht nach, so wird die Baukommission gestützt auf ………. in Verbindung 

mit ……… , die erforderlichen Massnahmen auf dessen Kosten ergreifen oder von 

einem Dritten durchführen lassen.

4.      Bei den Abbrucharbeiten hat die Bauherrschaft dafür besorgt zu sein, dass alle 

notwendigen Massnahmen getroffen werden, damit die Nachbarn vor Staub und Lärm 

möglichst verschont bleiben und dass die gesetzlichen Ruhezeiten eingehalten werden. 

Im Übrigen wird auf die rechtskräftigen Entsorgungsvorschriften für die 

Abbruchmaterialien aufmerksam gemacht.

5.      Gebühr

Die Verfügungsgebühr beträgt Fr. 1'075.-- (Pos. 50.24.08 des kantonalen 

Gebührentarifs).

6.      Die Verfügungen der übrigen Amtsstellen bilden integrierende Bestandteile dieser 

Abbruchverfügung und sind vollumfänglich zu beachten.

7.      Die Bauherrschaft wird aufgefordert, die beiden zusammengebauten Unterstände 

(Wagenschuppen) und das Treibhaus südlich des Pferdestalles (Assek.-Nr. 000) innert 

3 Monaten nach Rechtskraft dieser Verfügung vollständig zurückzubauen. Ansonsten 

ist für diese Bauwerke das ordentliche Baubewilligungsverfahren durchzuführen."

B./ Am 22. Juni 2006 erhob V.Z. gegen den Entscheid der Baukommission F. vom 24. 

Mai 2006 und gegen die Verfügung des ARE vom 20. April 2006 Rekurs beim 

Baudepartement. Sie stellte die Rechtsbegehren, die angefochtenen Entscheide seien 

aufzuheben und die Streitsache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanzen 

zurückzuweisen. Eventuell sei die umstrittene Böschungsmauer im bestehenden 

Zustand für zulässig zu erklären und zu bewilligen, subeventuell sei die 

Abbruchverfügung aufzuheben. Am Augenschein, den das für die Regierung handelnde 

Baudepartement am 26. September 2006 durchführte, nahmen auch je ein Vertreter 

des ARE, des Kantonsforstamtes und des Tiefbauamtes (Abteilung Gewässer) teil. Am 

12. Juni 2007 hiess die Regierung den Rekurs im Sinn der Erwägungen gut, soweit sie 

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darauf eintrat (Ziff. 1). Ziff. 2 bis 4 des Entscheides des Gemeinderats (richtig: der 

Baukommission) F. betreffend bereits erstellte Böschungs- bzw. Stützmauer wurden 

aufgehoben (Ziff. 2 lit. a) und die Streitsache wurde an den Gemeinderat (richtig: an die 

Baukommission) F. zum Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustands zurückgewiesen (Ziff. 2 lit. b). Auf die Erhebung einer Entscheidgebühr wurde 

verzichtet (Ziff. 3) und die Politische Gemeinde F. wurde verpflichtet, V.Z. mit 

Fr. 2'500.-- (zuzüglich MWSt) ausseramtlich zu entschädigen (Ziff. 4). Der Entscheid 

wird im Wesentlichen damit begründet, das nachträgliche Baugesuch sei zu Recht 

abgewiesen worden. In Bezug auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 

sei indessen eine Gesamtbeurteilung aller Umstände vorzunehmen, damit das 

Ausmass der Wiederherstellung festgelegt werden könne.

C./ Am 22. Juni 2007 erhob V.Z. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte 

folgende Rechtsbegehren: Ziff. 1 und 2 des angefochtenen Rekursentscheides der 

Regierung seien insoweit aufzuheben, als der Rekurs, soweit darauf eingetreten 

worden sei, im Sinn der Erwägungen nicht vollständig gutgeheissen worden sei (Ziff. 1 

lit. a), Ziff. 1 des Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 nicht aufgehoben 

worden sei (Ziff. 1 lit. b), die Streitsache an die Baukommission zum Entscheid über die 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes und nicht zur Erteilung der 

Baubewilligung zurückgewiesen worden sei (Ziff. 1 lit. c). Es seien in Änderung von Ziff. 

2 lit. a und Ziff. 2 lit. b des Rekursentscheides der Regierung auch Ziff. 1 des 

Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 aufzuheben und die Streitsache 

sei der Baukommission F. zur Erteilung der Baubewilligung zurückzuweisen.

a) Auf Antrag von V.Z. wurde das Beschwerdeverfahren in der Folge bis 31. Januar 

2008 ausgesetzt.

b) Am 8. Februar 2008 wurde die Beschwerde begründet und am 3. März 2008 nahm 

die Regierung Stellung und hielt dafür, sie sei abzuweisen. Die Baukommission F. liess 

sich am 25. März 2008 vernehmen und beantragte ebenfalls, der Beschwerde sei keine 

Folge zu geben. Sie stellte zudem das Begehren, der angefochtene Entscheid sei 

insofern zu korrigieren, als die Abbruchverfügung der Baukommission F. zu schützen 

sei.

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c) Am 9. April 2008 machte V.Z. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen 

tatsächlichen und rechtlichen Argumenten der Regierung und der Baukommission F. zu 

äussern.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:

1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache befugt (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann 

wurden die Beschwerdeschrift vom 22. Juni 2007 und ihre Ergänzung vom 8. Februar 

2008 innert Frist eingereicht, und sie entsprechen formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP). Weiter hat V.Z. unter Vorbehalt von Ziff. 1.2 hienach ein eigenes 

schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheides der 

Regierung vom 12. Juni 2007.

1.2. Eine Verfügung oder ein Entscheid sind Prozessvoraussetzung, ohne die auf die 

Rechtsmittel der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege nicht eingetreten werden 

kann. Sie bilden zugleich den Anlass und die Begrenzung des Wirkungsbereichs der 

nachträglichen Verwaltungsrechtspflege (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum 

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, §§ 19-28 N. 

86; vgl. auch F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 44).

1.2.1. Die Regierung hat den Rekurs von V.Z. im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, 

soweit darauf eingetreten wurde (Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids). Ziff. 2 bis 4 

des Entscheids der Baukommission F. vom 24. Mai 2006 betreffend die bereits erstellte 

Böschungsmauer wurden aufgehoben und die Streitsache wurde an die 

Baukommission F. zum Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustands im Sinn einer Gesamtbeurteilung zurückgewiesen (Ziff. 2 des angefochtenen 

Entscheids). Ziff. 2 bis 4 des erstinstanzlichen Entscheids betrafen die Pflicht zum 

Rückbau der Böschungsmauer bis spätestens drei Monate nach Rechtskraft des 

Entscheids, die Androhung der Ersatzvornahme und die Modalitäten der 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

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Zu prüfen ist, ob diese Anordnungen der Regierung selbständig anfechtbar sind bzw. 

ob auf die Beschwerde eingetreten werden kann, soweit damit beantragt wird, der 

angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit die Streitsache damit zum Entscheid 

über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und nicht zur Erteilung der 

Baubewilligung an die Baukommission F. zurückgewiesen worden sei.

1.2.2. Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110, abgekürzt BGG) befasst sich 

mit der Anfechtbarkeit von Vor- und Zwischenentscheiden mit Beschwerde (zur 

Anfechtung eines Zwischenentscheids in Form eines Rückweisungsentscheids vgl. 

BGE 133 II 409 ff. E. 1.2). Die Beschwerde gegen "andere selbständig eröffnete Vor- 

und Zwischenentscheide" ist insbesondere zulässig, wenn sie einen nicht wieder 

gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Der Nachteil 

muss rechtlicher Natur sein. Ein bloss tatsächlicher Nachteil wie z.B. Verlängerung oder 

Verteuerung des Verfahrens, genügt nicht. Sodann ist ein Nachteil nur dann rechtlicher 

Natur, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Entscheid in 

Zukunft nicht mehr behoben werden kann (Spühler/Dolge/Vock, Kurzkommentar zum 

Bundesgerichtsgesetz, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 93 N 4).

Innerkantonal bestimmt sich die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden nach dem 

kantonalen Recht und insbesondere nach dem VRP. Es ordnet die Anfechtbarkeit von 

Zwischenverfügungen nicht allgemein. Das VRP sieht vor, dass gewisse 

Zwischenverfügungen selbständig anfechtbar sind (vorsorgliche Massnahmen, 

Vollstreckungsmassnahmen von Verwaltungsbehörden, einschliesslich der Androhung 

des Vollstreckungszwangs, Verfügungen über unentgeltliche Rechtspflege und 

Rechtsverbeiständung). Für andere Zwischenverfügungen trifft dies indessen nicht zu 

(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, 

Rz. 564 und 565).

1.2.3. Wird ein Endentscheid aufgehoben und zu neuer Entscheidung zurückgewiesen, 

so stellt sich die Frage nach der Bindungswirkung des Rückweisungsentscheids. Nach 

der Rechtsprechung sind die Instanz, die den Rückweisungsentscheid erlässt, und die 

Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wird, an die Erwägungen, mit denen die 

Rückweisung begründet wird, gebunden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1036 mit 

Hinweisen; vgl. auch Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 

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des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 449 und 694 f.). Auf Grund  dieser 

Bindungswirkung wird ein Rückweisungsentscheid insoweit als Endentscheid 

betrachtet, als er die im Verfahren aufgeworfenen Streitfragen entscheidet und 

verbindliche Weisungen für die Neubeurteilung erlässt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1036 

mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 15 zu Art. 49 VRPG). Ein 

Rückweisungsentscheid ist aber dann als Zwischenentscheid zu betrachten, wenn die 

Angelegenheit zu neuer Entscheidung zurückgewiesen wird, ohne dass bestimmte 

Streitfragen abschliessend entschieden werden und der Vorinstanz für ihren Entscheid 

eine gewisse Entscheidungsfreiheit bleibt. Dies ist insbesondere bei unvollständigen 

Sachverhaltsfeststellungen der Fall, aber auch in Bausachen, in denen die 

Rückweisung zur Beseitigung von noch bestehenden Bauhindernissen erfolgt (Cavelti/

Vögeli, a.a.O., Rz. 1036 mit Hinweisen).

1.2.4. Nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRP ist die Beschwerde in Angelegenheiten 

der Staatsaufsicht unzulässig, wenn nicht Verletzung der Autonomie geltend gemacht 

wird (vgl. dazu auch GVP 2006 Nr. 78).

1.2.5. Die Baukommission F. hatte angeordnet, die "genannte Auffüllung", d.h. die 

Verlängerung der bestehenden Bruchsteinmauer um rund 60 m in Richtung 

Südwesten, sei spätestens drei Monate nach Rechtskraft der Verfügung vollständig 

zurückzubauen, ansonsten werde dies ersatzweise auf Kosten von V.Z. vorgenommen. 

Nach den Erwägungen der Regierung erweist sich der Abbruch der rechtswidrig 

erstellten Mauer zwar als zweckmässige Massnahme. Offen ist ihrer Ansicht nach 

indessen, ob die Mauer vollständig oder nur teilweise abgebrochen werden muss, 

damit die Identität der Umgebung gewahrt bleibt. Sie vertritt den Standpunkt, dass 

gewichtige Anhaltspunkte dafür bestehen, dass weitere Bauten und Anlagen, 

namentlich eine weitere Stützmauer im Norden, ohne Baubewilligung erstellt worden 

sind und dass eine Gesamtbeurteilung unter Berücksichtigung dieser Bauten und 

Anlagen im erstinstanzlichen Verfahren zu Unrecht unterblieben ist. Weil die 

Baukommission F. die Streitsache nach Ansicht der Regierung in dieser Hinsicht nicht 

geprüft hat, erachtete sie es als gerechtfertigt, die Angelegenheit zum Entscheid über 

das Ausmass der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an diese 

zurückzuweisen. Die Baukommission F. ist angewiesen worden, genau abzuklären, 

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welche Bauten und Anlagen auf dem Grundstück von V.Z. realisiert worden sind und 

welche Wiederherstellungsmassnahmen sich als die mildesten erweisen, um die 

Identität der Umgebung zu wahren. Allfällige Vorschläge der Grundeigentümerin sind 

angemessen zu berücksichtigen, und zwecks Abklärung der vorgenommenen 

baulichen Vorkehren kann die Baukommission Luftbilder und Steuerrechnungen von 

V.Z. beiziehen.

1.2.6. Die Regierung hat die Sache an die Baukommission F. zum (neuerlichen) 

Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zurückgewiesen. 

Sie hat die Baukommission F. wie vor ihr das ARE am 20. April 2006 in diesem 

Zusammenhang angewiesen, Abklärungen betreffend die Rechtmässigkeit anderer 

Bauten und Anlagen auf dem Grundstück von V.Z., die bisher nicht Gegenstand des 

Verfahrens waren, vorzunehmen. Im Anschluss daran ist die Baukommission im 

Rahmen einer Gesamtbeurteilung gehalten, über Massnahmen zur Wiederherstellung 

des rechtmässigen Zustands zu befinden. Dies gilt nicht nur bezüglich der strittigen 

Verlängerung der Blocksteinmauer, die ursprünglich als einzige Gegenstand des 

Baubewilligungs- und des Wiederherstellungsverfahrens war, sondern gegebenenfalls 

auch bezüglich weiterer baubewilligungspflichtiger und ohne Baubewilligung erstellter 

Bauten und Anlagen auf dem Grundstück Nr. 1474. V.Z. ist von diesen Vorgaben, die 

die Regierung der Baukommission F. macht, zwar berührt. Es fragt sich aber, ob es 

sich dabei nicht um aufsichtsrechtliche Anordnungen im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a 

VRP handelt, gegen die eine Beschwerde nicht zulässig wäre. Dies kann indessen offen 

gelassen bleiben, da der Entscheid, wie zu zeigen sein wird, ohnehin aufgehoben 

werden muss. Nicht beantwortet werden muss aus diesem Grund ebenfalls, ob ein 

Endentscheid vorliegt.

2. Die Beschwerdegegnerin vertritt in ihrer Vernehmlassung vom 25. März 2008 zwar 

den Standpunkt, die Beschwerde sei abzuweisen. Sie stellt indessen den Antrag, es sei 

eine Korrektur des Entscheids der Regierung vom 12. Juni 2007 insofern vorzunehmen, 

"als der Entscheid der Baukommission F. (Abbruchverfügung) zu schützen" sei. Sie 

begründet dies damit, die Feststellung weiterer widerrechtlich erstellter Bauten und 

Anlagen auf dem Grundstück Nr. 1474 könne nicht zur Folge haben, dass die 

Verlängerung der Böschungsmauer bestehen bleiben könne.

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Das VRP lässt die Möglichkeit einer Anschlussbeschwerde grundsätzlich nicht zu (Art. 

63 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 945). Will sich ein Betroffener mit der 

Rechtsstellung, die er auf Grund  eines Rekursentscheides erlangt hat, nicht abfinden, 

muss er selbständig Beschwerde führen. Tut er das nicht, so muss er sich darauf 

beschränken, Abweisung der Beschwerde und Bestätigung des vorinstanzlichen 

Entscheids zu verlangen (VerwGE vom 15. März 2007 i.S. Pol. Gde. S., in: 

www.gerichte.sg.ch). Auf den in der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin 

gleichsam als Anschlussbeschwerde formulierten Antrag auf teilweise Aufhebung des 

Rekursentscheides ist daher nicht einzutreten.

3. Die Beschwerdeführerin hält dafür, der angefochtene Entscheid sei bezüglich der 

Verweigerung der Baubewilligung für die Verlängerung der Böschungssicherung mit 

Blocksteinen aus formellen Gründen aufzuheben, weil die Vorinstanz ihr rechtliches 

Gehör verletzt habe. Sie begründet diesen Vorwurf damit, sie habe im Rahmen des 

Rekursverfahrens die Befragung des Eigentümers und des Pächters des 

unterliegenden Grundstücks Nr. 871 als Zeugen beantragt. Damit habe sie beweisen 

wollen, dass sie die Böschungsmauer zwecks Wiederherstellung und Sicherung der auf 

das Nachbargrundstück abgerutschten Böschung auf Anraten des beigezogenen 

Unternehmers in gutem Glauben habe erstellen lassen, um einem berechtigten 

Anliegen des Eigentümers und des Pächters des unterliegenden Grundstücks 

Rechnung zu tragen. Die Vorinstanz habe diesem Antrag nicht entsprochen und 

behaupte im angefochtenen Entscheid, es bestehe kein objektiver Grund, die 

Böschung, die nicht standortgebunden sei, zu sichern. Zudem werde ihr der gute 

Glaube bezüglich der Bewilligungspflicht abgesprochen.

3.1. Nach Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte 

Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch 

Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von 

Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere 

geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen 

Erhebungen nötig, so sind nach Art. 12 Abs. 2 VRP nur die von den Beteiligten 

angebotenen und leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen 

aufzunehmen.

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Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig 

angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht 

erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache 

Beweis zu erbringen (BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).

3.2. Im Rahmen des Rekursverfahrens hat die Beschwerdeführerin eine "Erklärung und 

Bestätigung" des Eigentümers und des Pächters des Grundstücks Nr. 871 eingereicht. 

Die beiden Personen bestätigen, "dass die von Seiten der damaligen Grundeigentümer 

auf Parz. Nr. 1474 zu einer dortigen Aufschüttung erstellte Böschung im Verlaufe 

vergangener Jahre zunehmend abrutschte und zu Verschüttungen und Vernässungen 

über die Grundstückgrenze hinaus auf Parz. Nr. 871 führte". Sodann halten sie fest, der 

Bau der Böschungsmauer aus Blocksteinen, die sicherstellen solle, dass die 

rückgeführte Böschung nicht erneut abrutsche, sei im Einverständnis und in Absprache 

mit ihnen erfolgt. Somit bestand kein Anlass, den Eigentümer und den Pächter des 

Grundstücks Nr. 871 in diesem Zusammenhang als Zeugen zu befragen. Hinzu kommt, 

dass nicht ersichtlich ist, inwiefern die beantragte Zeugeneinvernahme zur Klärung der 

Frage hätte beitragen können, ob die Beschwerdeführerin in gutem Glauben davon 

ausgegangen sei, die Erstellung der Blocksteinmauer sei nicht bewilligungspflichtig. Es 

erübrigt sich demzufolge auch, dem Antrag der Beschwerdeführerin, der Eigentümer 

und der Pächter des Grundstücks Nr. 871 seien im Rahmen des 

Beschwerdeverfahrens als Zeugen zu befragen, zu entsprechen.

4. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der angefochtene Entscheid sei aus 

formellen Gründen aufzuheben, weil die Vorinstanz ihre Rüge, im Rahmen des 

Rekursverfahrens sei der Grundsatz der prozessualen Gleichbehandlung verletzt 

worden, nicht geprüft habe.

4.1. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Parteien ("Waffengleichheit") verpflichtet 

die Behörden, die Prozessparteien einander im wesentlichen gleichzustellen und die 

Rechte, Pflichten und Lasten gleichmässig unter sie aufzuteilen. Dieser Grundsatz 

ergibt sich aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) 

und Art. 8 der Bundesverfassung (SR 101). Es muss den Parteien insbesondere 

Gelegenheit gegeben werden, ihre Sache je in angemessener Form vorzutragen. Sie 

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sollen die gleichen prozessualen Chancen haben, mit ihren Standpunkten 

durchzudringen (Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 128).

4.2. Die Beschwerdeführerin hatte sich in ihrer Stellungnahme vom 15. März 2007 an 

die Vorinstanz auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September/8. Oktober 

1969 (B l968/34) berufen und geltend gemacht, von Seiten des ARE sei ausserhalb des 

ordentlichen Verfahrensverlaufs Einfluss auf die mit der Rekursinstruktion betraute 

Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements genommen worden. Dies 

ergebe sich zum einen daraus, dass das ARE Luftbilder in das Rekursverfahren 

eingebracht habe und zum anderen, dass der Vertreter des ARE und die 

Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements gemeinsam am 

Rekursaugenschein erschienen seien. Somit sei davon auszugehen, dass die beiden 

Personen die Rekursangelegenheit auf der Hin- und Rückfahrt besprochen hätten.

4.3. Aus der Tatsache allein, dass die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des 

Baudepartements der Beschwerdeführerin am 8. Februar 2007, nachdem der 

Rekursaugenschein am 26. September 2006 durchgeführt worden war, mitgeteilt hat, 

es sei (in der Zwischenzeit) festgestellt worden, dass auf ihrem Grundstück andere 

bewilligungspflichtige bauliche Massnahmen (Abgrabungen, Stützmauer zwecks 

Erstellung eines Wegs nördlich des Pferdestalls) ohne Bewilligung vorgenommen 

worden seien, kann nicht geschlossen werden, ihre prozessualen Rechte seien verletzt 

worden. Die Regierung entscheidet, ohne an die Anträge der Beteiligten gebunden zu 

sein (Art. 56 Abs. 1 VRP), und die Beschwerdeführerin hat Gelegenheit erhalten, zu den 

neuen Erkenntnissen Stellung zu nehmen. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass 

das genannte Schreiben möglicherweise auf Grund  einer Mitteilung des ARE ergangen 

ist und dass die Luftbilder, die der Beschwerdeführerin am 15. Februar 2007 zugestellt 

worden sind, ebenfalls vom ARE stammen dürften. Auch der Umstand, dass 

unwidersprochen geblieben ist, dass der Vertreter des ARE und die Sachbearbeiterin 

der Rechtsabteilung des Baudepartements gemeinsam zum Rekursaugenschein 

angereist und dass sie im Anschluss daran auch gemeinsam abgereist sind, führt nicht 

zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Zutreffend ist zwar, dass dieses 

Vorgehen unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf ein faires Verfahren 

problematisch ist. Es lässt sich indessen mit demjenigen, das dem Urteil des 

Verwaltungsgerichts vom 4. September/8. Oktober 1969 zu Grunde liegt, nicht 

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vergleichen. Das Gericht hat damals eine unzulässige prozessuale Begünstigung 

angenommen, weil die Vorinstanz dem Beschwerdebeteiligten und dem Gemeinderat 

Wittenbach, nicht aber dem Beschwerdeführer Gelegenheit gegeben hatte, an einer 

Besichtigungsfahrt teilzunehmen und sich anlässlich eines gemeinsamen Mittagessens 

zum Sachverhalt zu äussern. Entscheidend fällt im vorliegenden Fall indessen ins 

Gewicht, dass die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung des Baudepartements, unter 

deren Leitung der Rekursaugenschein durchgeführt worden war, das Rekursverfahren 

nicht zu Ende geführt hat. Wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, ist die 

Instruktion des Verfahrens später auf eine andere Person übertragen worden.

5. Unbestritten ist, dass es sich bei einer Böschungsmauer von bis zu 5 m Höhe und 

rund 60 m Länge, wie sie hier zur Diskussion steht, um eine bewilligungspflichtige 

Geländeanpassung handelt (Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes, SR 700, 

abgekürzt RPG, Art. 78 Abs. 2 lit. g des Baugesetzes, sGS 731.1, abgekürzt BauG und 

Art. 27 des Baureglements der Beschwerdegegnerin; vgl. dazu auch BGE 119 Ib 226, 

GVP 1998 Nr. 28). Sodann macht die Beschwerdeführerin mit Recht nicht geltend, die 

Mauer sei zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 der 

Raumplanungsverordnung, SR 700.1, abgekürzt RPV).

6. Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, die Böschungsmauer sei 

standortgebunden und die Streitsache sei aus diesem Grund zur Erteilung der 

Baubewilligung an die Beschwerdegegnerin oder eventuell an die Vorinstanz 

zurückzuweisen.

6.1. Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt die Erteilung einer Bewilligung voraus, dass die 

Bauten und Anlagen dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entsprechen. 

Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG können nach Art. 24 RPG im Sinn einer 

Ausnahme Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren 

Zweck zu ändern, wenn: der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb 

der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. 

b).

Das Erfordernis der Standortgebundenheit verlangt, dass eine Baute oder Anlage auf 

eine bestimmte Lage ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Ob dies zutrifft, beurteilt 

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sich allein nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven 

Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit 

oder Bequemlichkeit ankommen. Generell sind bei der Standortgebundenheit strenge 

Anforderungen zu stellen, um der Zersiedelung der Landschaft entgegenzuwirken 

(Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 RPG N 8 mit Hinweisen 

auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Positive Standortgebundenheit bedeutet 

Angewiesensein auf eine bestimmte Lage. Sie kann technischer oder 

betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie kann sich auch aus der Bodenbeschaffenheit 

ergeben. Negative Standortgebundenheit liegt vor, wenn Bauten und Anlagen einen 

Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern, weil sich ihr Zweck innerhalb der 

Bauzonen nicht verwirklichen lässt (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 

Bern 2003, Rz. 426 mit Hinweisen; vgl. auch GVP 1991 Nr. 13).

6.2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe das Grundstück Nr. 1474 im Jahr 

2001 mit der bestehenden Überbauung und der bestehenden Terraingestaltung, 

namentlich was die steile Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer 

anbetreffe, gekauft. Die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer seien vom 

vormaligen Eigentümer des Grundstücks rechtmässig erstellt worden. Aus diesem 

Grund sei es nicht zulässig, die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer 

zum Gegenstand oder zum Teil des zu beurteilenden Sachverhalts in den zur 

Diskussion stehenden Bewilligungs- und Rechtsmittelverfahren zu machen. Die 

umstrittene Böschungsmauer diene einzig der Rückführung und Sicherung der 

abgerutschten Böschung. Der Bau der Mauer habe deshalb einem berechtigten 

Anliegen des Eigentümers und des Pächters des unterliegenden Grundstücks Nr. 871 

entsprochen, auf das die Böschung im Verlauf der Jahre abgerutscht sei und dort zu 

Verschüttung, Vernässung und Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen 

Bewirtschaftung geführt habe. Es sei sachfremd, zu argumentieren, künstlich 

geschaffene Böschungen und damit auch Massnahmen zu deren Sicherung seien in 

der Landwirtschaftszone nicht standortgebunden. Sodann sei es willkürlich, zu 

behaupten, es gebe keinen objektiven Grund für die Sicherung der Böschung (Ziff. 7c 

des angefochtenen Entscheids) bzw. es sei nicht ersichtlich, weshalb die 

Böschungsmauer in technischer oder betrieblicher Hinsicht oder aus Gründen der 

Bodenbeschaffenheit auf den Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei (Ziff. 5 

b und c des angefochtenen Entscheids).

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Die Vorinstanz vertritt im angefochtenen Entscheid den Standpunkt, die zur Diskussion 

stehende Böschungsmauer sei nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone 

angewiesen. Sie begründet dies damit, die steile Böschung sei nicht natürlich 

gewachsenes Terrain, sondern "irgendwann aufgeschüttet und gestaltet worden". Es 

sei bei normaler Bodenbeschaffenheit, wie sie hier vorliege, nicht möglich, derartige 

Böschungen ohne Befestigung langfristig zu erhalten. Erfahrungsgemäss würden derart 

steile künstlich geschaffene Böschungen abrutschen, bis ein Gefälle von 2:3 erreicht 

sei. Derartige Geländeveränderungen seien in der Landwirtschaftszone nicht 

standortgebunden. Demzufolge gelte dies auch für Massnahmen zu deren Sicherung. 

An dieser Beurteilung vermöge das Missfallen des Eigentümers und des Pächters des 

Nachbargrundstücks nichts zu ändern. Es sei nicht ersichtlich, warum die Stützmauer 

aus technischer oder betrieblicher Sicht oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit 

auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sei.

Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass die umstrittene Böschungsmauer einer 

künstlich geschaffenen Böschung bzw. einer Aufschüttung vorgelagert ist. Sie macht 

zudem geltend, als sie das Grundstück Nr. 1474 im Jahr 2001 erworben habe, seien 

die Böschung und die vorbestandene Böschungsmauer bereits seit langem vorhanden 

gewesen. Diese seien von den vormaligen Grundeigentümern im Zusammenhang mit 

der Überbauung (Baubewilligung vom 30. März 1965 für Wohnhaus und Pferdestall und 

Baubewilligung vom 5. April 1972 für Wohnhauserweiterung) rechtmässig erstellt 

worden. Weiter vertritt die Beschwerdeführerin den Standpunkt, die Böschung, die sie 

nun rückgeführt und gesichert habe, habe ursprünglich ein Gefälle von weit mehr als 

2:3 aufgewiesen, weshalb eine Befestigung erforderlich geworden sei.

Auch wenn die Behauptung der Beschwerdeführerin, die zur Diskussion stehende steile 

Böschung sei vor Jahren rechtmässig erstellt worden, zutrifft, bedeutet dies indessen 

nicht, dass sie standortgebunden ist. Es ist nicht ersichtlich, weshalb der 

Terrainveränderung auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin in Form einer 

aussergewöhnlich steilen unbefestigten Böschung aus technischen oder betrieblichen 

Gründen oder aus Gründen der Bodenbeschaffenheit negative oder positive 

Standortgebundenheit zugebilligt werden könnte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass 

die massive Aufschüttung, die ursprünglich nur teilweise mit einer Mauer gesichert war, 

mit dem Zweck vorgenommen worden ist, den Eigentümern des Grundstücks Nr. 1474 

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eine bessere Nutzung der dem Wohnhaus vorgelagerten Fläche zu ermöglichen und 

diese zu vergrössern. Demzufolge ist die Vorinstanz mit Recht davon ausgegangen, 

dass auch Massnahmen zur Stabilisierung und Sicherung des bisher nicht befestigten 

Teils der Böschung nicht standortgebunden sein können. An dieser Beurteilung ändert 

nichts, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die künstlich geschaffene 

Böschung sei zunehmend auf das unterliegende Grundstück Nr. 871 abgerutscht. Es 

entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass steile Böschungen, die ein Gefälle von 

mehr als 2:3 aufweisen, ohne Befestigung nicht langfristig erhalten bleiben.

6.3. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit 

geltend gemacht wird, die Verlängerung der Böschungsmauer sei standortgebunden.

7. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, für 

die Verlängerung der Böschungsmauer könne unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c 

RPG keine Ausnahmebewilligung erteilt werden.

7.1. Nach Art. 24c RPG sind bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen 

ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand 

grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung 

der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder 

wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In 

jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung 

vorbehalten (Abs. 2).

Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass Art. 24c RPG inhaltlich im 

Wesentlichen Art. 24 Abs. 2 aRPG entspricht, weshalb die bisherige Rechtsprechung 

zum zulässigen Mass der Änderung bzw. Erweiterung weiter anwendbar sei (BGE 127 II 

215 E. 3b S. 219; Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 6.3.2 und Urteil 161/2004 

vom 1. Februar 2005 E. 3.1). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 

aRPG kannte keine starre quantitative Begrenzung, sondern stellte darauf ab, ob die 

Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Bedeutung sei; 

hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung musste die 

Wesensgleichheit der Baute gewahrt werden und durften keine wesentlichen neuen 

Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen 

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werden (BGE 127 II 215 E. 3a S. 218 f. mit Hinweisen). Massgebend waren demnach 

nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumwirksamen Elemente im Zusammenwirken 

(Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005).

7.2. Nach Art. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die 

seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert 

wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch 

rechtswidrig geworden sind. Für den Stichtag für die Bestimmung der "altrechtlichen" 

Bauten und Anlagen ist in erster Linie auf das Inkrafttreten des früheren 

Gewässerschutzgesetzes, also auf den 1. Juni 1972, abzustellen. Nach diesem 

Stichtag erstellte Bauten und Anlagen fallen nur dann in den Anwendungsbereich von 

Art. 24c RPG, wenn sie auf Grund  einer Zonenplanänderung von der Bauzone in eine 

Nichtbauzone gelangen (VerwGE vom 30. April 2008 i.S. R. H., in: www.gerichte.sg.ch; 

vgl. auch BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 mit Hinweisen). Keine Anwendung findet 

Art. 24c RPG hingegen auf Bauten und Anlagen, die gestützt auf das RPG ausserhalb 

der Bauzone infolge gegebener Zonenkonformität oder Standortgebundenheit erstellt 

worden sind (VerwGE vom 30. April 2008 i.S. R. H., in: www.gerichte.sg.ch mit Hinweis 

auf Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 24c RPG N 4 mit Hinweisen).

7.3. Änderungen an Bauten und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind 

nach Art. 42 Abs. 1 RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage 

einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. 

Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Massgeblicher Vergleichszustand für 

die Beurteilung der Identität ist nach Art. 42 Abs. 2 RPV der Zustand, in dem sich die 

Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand. Ob die Identität 

der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der 

gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3 RPV). In jedem Fall gelten folgende 

Regeln: Innerhalb des bisherigen Gebäudevolumens darf die anrechenbare 

Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden (lit. a). Ist eine 

Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nicht möglich oder nicht 

zumutbar, so kann sie ausserhalb erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall 

weder 30 Prozent der zonenwidrig genutzten Fläche noch 100 m  überschreiten; die 

Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb 

angerechnet (lit. b).

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Die in Art. 42 Abs. 3 lit. a und b RPV vorgesehenen Grenzwerte beziehen sich auf die 

Nutzfläche einer bestehenden Baute oder Anlage. Das Bundesgericht hat entschieden, 

dass sie auf einen Drahtmaschenzaun nicht anwendbar seien und erwogen, 

massgebend sei in diesem Fall allein, ob die Identität der Baute oder Anlage 

einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibe. Ob dies 

zutreffe, sei jeweils unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Urteil 1A.

202/2003 vom 17. Februar 2004). Dasselbe muss gelten wenn, wie im vorliegenden 

Fall, strittig ist, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für 

die massvolle Erweiterung einer Blocksteinmauer im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG in 

Verbindung mit Art. 42 RPV erfüllt sind.

7.4. Nach den Ausführungen der Vorinstanz zum angefochtenen Entscheid kann eine 

Ausnahmebewilligung für die im Jahr 2004 errichtete Blocksteinmauer gestützt auf 

Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV nicht erteilt werden. Die Vorinstanz 

hat ihren Entscheid damit begründet, die Erweiterung der bestehenden Mauer um mehr 

als das Doppelte wahre deren Identität in wesentlichen Zügen nicht und sei mit den 

wichtigen Anliegen der Raumplanung, insbesondere mit der Trennung von Bau- und 

Nichtbauland, nicht vereinbar. Die rund 115 m lange und bis zu 5 m hohe Mauer steche 

von weither ins Auge. Sie trete als künstlich geschaffenes, fremdes Element in 

Erscheinung und verändere den Raum massgeblich. Die Verlängerung der Mauer führe 

zu einer erheblichen optischen und baulichen Ausweitung der genutzten Fläche.

7.4.1. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Verlängerung der Böschungsmauer 

bewilligungsfähig, weil die Argumentation der Vorinstanz auf einer unrichtigen 

Feststellung des Sachverhalts und auf einer unzureichenden Begründung beruht. Sie 

bestreitet, dass die Böschungsmauer sowohl als Ganzes als auch was die 

Verlängerung anbetrifft, von weither ins Auge steche. Ihrer Ansicht nach ist sie einzig 

vom unterliegenden Grundstück aus einsehbar. Die Beschwerdeführerin argumentiert 

weiter, es stehe nicht die ganze Böschungsmauer mit einer Länge von 115 m zur 

Diskussion, sondern lediglich die Befestigung einer vorbestandenen steilen Böschung 

mittels Verlängerung der Böschungsmauer um rund 56 m. Sodann vertritt sie den 

Standpunkt, von einem künstlich geschaffenen, fremden Element könne keine Rede 

mehr sein, sobald die Mauer bepflanzt und überwachsen sei. Im übrigen entbehre die 

Behauptung der Vorinstanz, die Verlängerung der Böschungsmauer führe zu einer 

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"baulichen Ausweitung der genutzten Fläche" jeder Grundlage. Wie ausgeführt (vgl. 

Ziff. 6.2 hievor) führt die Beschwerdeführerin weiter aus, Terraingestaltung und 

Böschungsmauer seien von Seiten der vormaligen Eigentümer im Zusammenhang mit 

der Überbauung (Baubewilligung vom 30. März 1965 für Wohnhaus und Pferdestall und 

Baubewilligung vom 5. April 1972 für Wohnhauserweiterung) rechtmässig erstellt 

worden. Daher sei es nicht zulässig, Terraingestaltung und Böschungsmauer zum 

Gegenstand des zu beurteilenden Sachverhalts zu machen.

7.4.2. Unbestritten ist, dass das Grundstück Nr. 1474 seit dem Jahr 1966 nicht mehr 

landwirtschaftlich genutzt wird. Sodann geht die Vorinstanz in den Erwägungen zum 

angefochtenen Entscheid davon aus, dass die bestehende rund 55 m lange 

Böschungsmauer vor dem Jahr 1972 in Übereinstimmung mit dem damaligen 

materiellen Recht errichtet worden ist und dass sie deshalb nach Art. 24c Abs. 1 RPG 

Bestandesschutz geniesst. Weiter wird festgehalten, es sei nicht ersichtlich, dass die 

bestehende Stützmauer bereits zu einem früheren Zeitpunkt erweitert, teilweise 

geändert oder ersetzt worden sei, so dass Art. 24c RPG zur Anwendung gelange.

7.4.3. Es ist offensichtlich, dass die Identität der vorbestandenen Blocksteinmauer 

dadurch, dass sie um knapp 60 m verlängert wird, nicht mehr gewahrt wird, weshalb 

auf die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten Augenscheins 

verzichtet werden kann. Dies ergibt sich vorab daraus, dass die Verlängerung einer 

Mauer um das Doppelte, im konkreten Fall auf eine Länge von insgesamt knapp 120 m, 

ihr Erscheinungsbild wesentlich verändert. Hinzu kommt, dass die Blocksteinmauer 

nicht nur sehr lang, sondern auch sehr hoch ist. Unbestritten ist, dass sie eine Höhe 

von bis 5 m aufweist. Von einer massvollen Erweiterung der vorbestandenen Mauer 

bzw. von einer Änderung von untergeordneter Bedeutung kann deshalb keine Rede 

sein. Die Mauer stellt in der ländlichen Umgebung, in der sie errichtet worden ist, einen 

wuchtigen Fremdkörper dar. Zutreffend ist zwar, dass das Erscheinungsbild eines 

künstlichen Landschaftselements durch Begrünung positiv beeinflusst werden kann. 

Auch wenn die Verlängerung der Blocksteinmauer durch Bepflanzung teilweise 

verdeckt würde, würde die Mauer indessen auf Grund ihrer Dimensionierung als 

wuchtige künstlich geschaffene Terraingestaltung sichtbar bleiben. Selbst wenn die 

Behauptung der Beschwerdeführerin, die nunmehr fast 120 m lange Blocksteinmauer 

könne nur vom unterliegenden Grundstück Nr. 871 aus gesehen werden, zutrifft, wahrt 

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die raumgestalterische Veränderung, die durch die Verlängerung der vorbestandenen 

Blocksteinmauer bewirkt worden ist, die Identität der Umgebung in den wesentlichen 

Zügen nicht. Hinzu kommt, dass die Verlängerung der Mauer das ländliche Umfeld 

auch dadurch optisch verändert, dass der Beschwerdeführerin auf ihrem Grundstück 

nun mehr nutzbare Fläche zur Verfügung steht, die nicht landwirtschaftlichen Zwecken 

dient. Dieser Umstand ist mit einem wesentlichen Ziel der Raumplanung, der Trennung 

von Bau- und Nichtbaugebiet, nicht vereinbar (BGE 132 II 21 ff. E. 6.4 mit Hinweis; 

Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14 RPG N 7).

7.4.4. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde auch unbegründet 

ist, soweit geltend gemacht wird, die Verlängerung der Blocksteinmauer, wie sie im 

Jahr 2004 erstellt worden ist, sei unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c RPG 

bewilligungsfähig. Offen bleiben kann deshalb, ob die Vorinstanz mit Recht 

angenommen hat, die Anlage verletze die Waldabstandsvorschrift (Art. 58 Abs. 1 lit. b 

BauG) und die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zwecks 

Unterschreitung des Waldabstandes seien nicht erfüllt (Art. 77 BauG).

8. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die aus ihrer Sicht unzutreffende 

Auffassung, wonach die bereits erstellte Verlängerung der Blocksteinmauer nicht 

bewilligungsfähig sei, hätte nicht zur Verweigerung der Bewilligung für die gesamte 

Verlängerung der Böschungsmauer führen dürfen. Es hätte geprüft und darüber 

entschieden werden müssen, in welchem beschränkten Ausmass die Erweiterung der 

vorbestandenen Mauer bewilligt werden könne.

Nach Art. 87 Abs. 1 BauG ist die Baubewilligung zu erteilen, wenn keine im öffentlichen 

Recht begründeten Hindernisse vorliegen. Für baubewilligungspflichtige Bauten und 

Anlagen ist vor Baubeginn beim Gemeinderat ein Baugesuch einzureichen (Art. 80 Abs. 

1 BauG). Es muss die für die baupolizeiliche Beurteilung notwendigen Unterlagen, wie 

Situationsplan, Grundriss, Ansichten, Schnitte und Kanalisationspläne enthalten (Art. 80 

Abs. 2 BauG).

Der Entscheid der Bewilligungsbehörde darf nur nach einer Gesamtbeurteilung des 

Bauvorhabens aufgrund des Baugesuchs und der dazugehörenden Unterlagen 

ergehen. Die Aufteilung in "Teilbewilligungen" widerspricht diesem Grundsatz. Die 

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Baubewilligungsbehörde hat lediglich die Wahl, das Baugesuch als Ganzes entweder 

gutzuheissen, sei es unverändert oder mit Nebenbestimmungen, oder abzuweisen 

(Heer, a.a.O., Rz. 852 mit Hinweis auf E. Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des 

Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985 S. 373 und GVP 2000 Nr. 79; vgl. auch Chr. 

Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 225 f.).

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob eine Blocksteinmauer mit einer Höhe von 

4-5 m und einer Länge von rund 60 m nachträglich bewilligt werden kann. Es war 

deshalb grundsätzlich sachgerecht, die Anlage als Ganzes auf ihre 

Bewilligungsfähigkeit hin zu prüfen. Zu berücksichtigen ist im vorliegenden Fall 

indessen einerseits, dass die Beschwerdeführerin behauptet, derjenige Teil der 

künstlichen Böschung, den sie im Jahr 2004 mit dieser Mauer wiederhergestellt und 

gesichert habe, sei vor dem 1. Juni 1972 in dieser "sicherungsbedürftigen" 

Ausgestaltung rechtmässig erstellt worden und geniesse deshalb Bestandesgarantie 

im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG und dass die Beschwerdegegnerin andererseits über 

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu entscheiden hat. Auch wenn die 

bereits erstellte Blocksteinmauer, wie dargelegt, nicht bewilligt werden kann, stellt sich 

in diesem Zusammenhang dennoch die Frage, ob eine weniger einschneidende 

Massnahme unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c RPG gegebenenfalls zulässig sein 

könnte. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, ob derjenige 

Teil der Böschung, der neuerlich wiederhergestellt und gesichert worden ist, wie 

derjenige Teil der Böschung, dem die rund 55 m lange Böschungsmauer seit Jahren 

vorgelagert ist, vor dem 1. Juni 1972 mit sehr steilem Gefälle - die Beschwerdeführerin 

behauptet, die Böschung sei massiv steiler als 2:3 gewesen - rechtmässig 

aufgeschüttet worden ist.

Im angefochtenen Entscheid wird die Frage offen gelassen, ob die Böschung, der die 

Beschwerdeführerin im Jahr 2004 eine massive Blocksteinmauer vorgelagert hat, vor 

dem 1. Juni 1972 in dieser "sicherungsbedürftigen" Ausgestaltung rechtmässig erstellt 

worden ist. Wie ausgeführt (vgl. Ziff. 6.2. hievor) hält die Vorinstanz in diesem 

Zusammenhang lediglich fest, am Rekursaugenschein habe festgestellt werden 

können, dass es sich bei der streitigen Böschung nicht um natürlich gewachsenes 

Terrain handle, sondern dass sie "irgendwann aufgeschüttet und gestaltet worden" sei. 

Auch die Vernehmlassung vom 3. März 2008 gibt diesbezüglich keinen Aufschluss. Die 

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Vorinstanz führt zwar aus, sie habe die Behauptung der Beschwerdeführerin, mit der 

Verlängerung der Blocksteinmauer werde eine rechtmässig erstellte vorbestandene 

Böschung gesichert, mit den zur Verfügung stehenden Quellen geprüft, nachdem der 

Augenschein in dieser Hinsicht keine Erkenntnisse gebracht habe. Als Quellen zur 

Abklärung der örtlichen Verhältnisse, wie sie sich im Verlauf der Jahre präsentiert 

haben, seien das Geoportal der Kantone St. Gallen und Appenzell A.Rh. und I.Rh., die 

Webseite des Bundesamtes für Landestopographie und Luftbilder aus dem Archiv des 

Baudepartements beigezogen worden. Auf Grund dieser Unterlagen zog die Vorinstanz 

entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid indessen lediglich den 

Schluss, die Bewilligungsfähigkeit der streitigen Bruchsteinmauer könne auf Grund der 

vorzunehmenden Gesamtbeurteilung zur Zeit nicht beurteilt werden. Bezüglich der 

Frage, ob der zur Diskussion stehende Böschungsteil vor oder nach dem 1. Juni 1972 

aufgeschüttet worden ist und, für den Fall, dass dies vor dem 1. Juni 1972 war, ob dies 

rechtmässig geschah, enthält die Vernehmlassung keine Aussagen. Die Vorinstanz 

muss sich deshalb den Vorwurf gefallen lassen, den Sachverhalt in dieser Hinsicht 

nicht vollständig abgeklärt zu haben. Sie hat wesentliche Beurteilungsgrundlagen erst 

im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht genannt, ohne sie aber so 

auszuwerten, dass sie als Entscheidgrundlage gelten könnten. Die Angelegenheit wird 

deshalb an die Vorinstanz zurückgewiesen. Diese hat den Sachverhalt weiter 

abzuklären, wenn nötig auch mittels Begutachtung des zur Verfügung stehenden 

Fotomaterials. Sodann ist der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör zu gewähren. 

Sollte sich erweisen, dass die künstlich geschaffene ausserordentlich steile 

unbefestigte Böschung, deren Rückführung und Sicherung zur Diskussion steht, vor 

dem 1. Juni 1972 rechtmässig aufgeschüttet worden ist, wären ihr Wiederaufbau und 

ihre Stabilisierung mit Massnahmen, die ihre Identität und diejenige des 

Landschaftsbilds wahren, unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c Abs. 2 RPG 

bewilligungsfähig, andernfalls nicht. Die Vorinstanz hat darüber zu entscheiden und 

festzulegen, wie der rechtmässige Zustand im Bereich der strittigen Blocksteinmauer 

wiederherzustellen ist. Eine Gesamtbeurteilung unter Einbezug anderer Bauten und 

Anlagen, die nicht Gegenstand des Verfahrens sind, ist nicht vorzunehmen. Für den 

Fall, dass sich erweist, dass der zur Diskussion stehende Böschungsteil 

Bestandesgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG geniesst, hat die Vorinstanz 

darüber zu befinden, wie dessen Rückführung und Sicherung konkret zu erfolgen hat. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 25/27

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Demgegenüber hat die Baukommission F. abzuklären, ob auf dem Grundstück 

Nr. 1474 weitere Bauten und Anlagen ohne Baubewilligung erstellt worden sind und sie 

hat die Beschwerdeführerin gegebenenfalls aufzufordern, entsprechende Baugesuche 

einzureichen.

9. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde im Sinn der Erwägungen 

teilweise gutzuheissen ist. Die Streitsache wird zur Prüfung der Frage, ob die steile 

unbefestigte Böschung, die im Jahr 2004 mit einer knapp 60 m langen und bis zu 5 m 

hohen Blocksteinmauer stabilisiert worden ist, vor dem 1. Juni 1972 rechtmässig 

erstellt worden ist und zum anschliessenden Entscheid über die Bewilligungsfähigkeit 

einer Befestigung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin teilweise (Cavelti/

Vögeli, a.a.O., Rz. 762). Entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens, mit Ausnahme der Kosten der Sistierungsverfügung vom 

10. September 2007, dem Staat aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- für den Beschwerdeentscheid und von Fr. 700.-- für 

die Sistierungsverfügung vom 10. September 2007 ist angemessen (Ziff. 381 und 382 

des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Die Kosten für die Sistierungsverfügung werden 

mit dem Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- verrechnet. Der Rest von Fr. 1'300.-- wird 

der Beschwerdeführerin zurückerstattet.

Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine

ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht, 

weshalb die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung 

für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Das Gericht 

erachtet eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- (inkl. Barauslagen, zuzüglich MWSt) für 

angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO).

                                                                  Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 26/27

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1./    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der 

angefochtene Entscheid der Regierung vom 12. Juni 2007 wird aufgehoben und die 

Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen zum neuen Entscheid an die Vorinstanz 

zurückgewiesen.

2./    Auf das Begehren der Beschwerdegegnerin um teilweise Aufhebung des 

Rekursentscheides wird nicht eingetreten.

3./    Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- (exkl. die 

Kosten für die Sistierungsverfügung vom 10. September 2007) gehen zu Lasten des 

Staates. Auf die Erhebung wird verzichtet.

4./    Die amtlichen Kosten von Fr. 700.-- für die Sistierungsverfügung vom 

10. September 2007 bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem 

geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.--. Der Rest von Fr. 1'300.-- wird ihr 

zurückerstattet.

5./    Der Staat hat die Beschwerdeführerin für das Bechwerdeverfahren mit Fr. 2'000.-- 

(zuzüglich MWSt) ausseramtlich zu entschädigen.

V.          R.           W.

 

Der Präsident:                                                                                                                   

Die Gerichtsschreiberin:

 

Versand dieses Entscheides an:

-       die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt lic. iur. T.)

-       die Vorinstanz

-       die Beschwerdegegnerin

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 27/27

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-       Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art.  82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2008
	Bau- und Planungsrecht, Art. 22 Abs. 1, Art. 24 und Art. 24c RPG (SR 700), Art. 41 und Art. 42 RPV (SR 700.1), Art. 78 Abs. 2 lit. g BauG (sGS 731.1). Eine Böschungsmauer von bis zu 5 m Höhe und rund 60 m Länge ist eine bewilligungspflichtige Geländeanpassung. Die Identität einer Blocksteinmauer von rund 55 m Länge, die Bestandesschutz geniesst, ist nicht gewahrt, wenn sie um rund das Doppelte verlängert wird. Falls die künstlich geschaffene unbefestigte Böschung vor dem 1. Juni 1972 rechtmässig aufgeschüttet worden ist, sind ihr Wiederaufbau und ihre Stabilisierung mit Massnahmen, die ihre Identität und diejenige des Landschaftsbildes wahren, unter dem Gesichtspunkt von Art. 24c Abs. 2 RPG bewilligungsfähig (Verwaltungsgericht, B 2007/103).

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		2025-07-19T15:28:49+0200
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