# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6926c127-befb-591b-9ff1-d054322e443a
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-05-27
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 27.05.2005 U 2004 83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2004-83_2005-05-27.pdf

## Full Text

U 04 83
1ª Camera

SENTENZA
del 27 maggio 2005

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente estrazione di inerti

1. Il Comune patriziale di … è proprietario della particella no. 1004, iscritta a 

Registro fondiario (RF) quale bene di congodimento, che conta 12’252'512 

m2 di superficie. Il fondo si trova in ..., una vallata posta di fronte al villaggio 

di ... sull’altro lato della ... e il cui corso d’acqua, che si forma solo durante 

i periodi con delle abbondanti precipitazioni, si immette nella ... in 

prossimità dei piloni portanti del ponte … dell’autostrada A 13. In 

considerazione dell’ingente pendenza della valle, che passa da 580 a 1'500 

m s.l.m. entro poco più di 1 km di lunghezza, col passare degli anni il cono 

di deiezione in prossimità della foce del ruscello ... ha accumulato sassi e 

ghiaia. Attualmente, l’accumulo, raggiunge nel punto più ampio una 

larghezza di un centinaio di metri ed è coperto da vegetazione ed in 

particolare da alberi, mentre al fiume, secco durante gran parte dell’anno, 

è riservato un letto che corre a metà del cono di deiezione e che in certi 

punti raggiunge una profondità di alcune decine di metri. Giusta il piano 

direttore cantonale e regionale, la zona alla foce del ruscello che scende 

dalla ... è stata indicata come una zona per estrazione di materiali e nel 

piano delle zone comunale l’accumulo, che è parte integrante della 

particella no. 1004, è stato assegnato alla zona per estrazione d’inerti con 

sovrapposta in larga misura una zona forestale. Poiché però sia il piano 

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direttore cantonale che quello regionale non sono ancora stati varati 

definitivamente, la panificazione locale non ha ancora potuto essere 

approvata. 

2. Il 30 aprile 2003, il Comune politico di ... introduceva domanda per edifici e 

impianti fuori dalle zone edificabili (EFZ) per un intervento di sistemazione 

della ... comprendente l’estrazione di materiale per il fabbisogno locale e il 

rimboschimento del sito. La domanda era accompagnata da uno scritto 

della sovrastanza del comune patriziale che si dichiarava d’accordo 

sull’introduzione della domanda di dissodamento. Il 25 giugno 2003, il 

Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni (DCTF) accoglieva 

la domanda e autorizzava il dissodamento. Per contro, da parte del 

Dipartimento dell’interno e dell’economica pubblica dei Grigioni (DIEP) non 

era possibile rilasciare un’autorizzazione per EFZ per il progetto 

presentato, non essendosi ancora conclusa la pianificazione locale. In 

seguito, il comune politico contattava alcune ditte interessate all’estrazione 

d’inerti e valutava le differenti offerte presentate. Nell’ambito 

dell’assemblea comunale dell’8 luglio 2004, alla trattando no. 3, il Sovrano 

decideva di concedere l’estrazione di materiale d’inerti sulla particella no. 

1004 al ...impresa di costruzioni ..., malgrado il rappresentate del comune 

patriziale, presente alla seduta, avesse richiamato agli astanti 

l’impossibilità per il comune politico di disporre di un fondo del comune 

patriziale, senza il beneplacito del proprietario. 

3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 10 

agosto 2004, il comune patriziale chiedeva l’annullamento della decisione 

di delibera presa dall’assemblea comunale. In qualità di proprietario del 

fondo, il patriziale reputava essere solo competente per decidere della 

concessione in parola, trattandosi di un intervento che alienerebbe una 

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parte del fondo e che dovrebbe conseguentemente essere considerato 

come un intervento duraturo.

4. Nella propria presa di posizione il comune politico concludeva 

principalmente all’irricevibilità del ricorso ed eventualmente alla sua 

reiezione. Il ricorso sarebbe irricevibile, non essendo stata formalmente 

presa alcuna decisione da parte dell’assemblea patriziale in merito alla 

conduzione di un processo. Ma anche materialmente il ricorso sarebbe 

infondato. Il comune patriziale avrebbe da sempre dato il proprio accordo 

in vista dell’intervento previsto e l’attuale atteggiamento contrario 

contravverrebbe al principio della buona fede. Inoltre, si tratterebbe di un 

mero intervento di mantenimento, volto a liberare l’area da materiale 

alluvionale, che rientrerebbe pertanto indubbiamente nelle competenze di 

cui disporrebbe il comune politico. 

5. Dal canto suo, il consorzio appaltante concludeva alla reiezione del ricorso. 

Il materiale alluvionale in oggetto sarebbe da considerarsi come una cosa 

destinata all’uso pubblico e quindi di proprietà del comune politico. 

L’intavolazione a RF sarebbe avvenuta molto sommariamente, dal 

momento che la particella comprenderebbe tutti i terreni sulla sponda 

sinistra della .... Questa mancanza di precisione sarebbe unicamente da 

ascrivere al fatto che essendo i fondi in oggetto del patriziato, non si 

sarebbe sentita alcuna necessità di differenziare specificatamente le cose 

destinate all’uso pubblico. Il risultato sarebbe d’altro canto lo stesso anche 

volendo considerare il fondo del patriziato come bene di congodimento, 

giacché l’intervento di estrazione di materiale andrebbe comunque 

considerato come un intervento di semplice amministrazione e quindi di 

competenza del comune politico. 

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6. Replicando, il comune patriziale confermava la propria legittimazione al 

ricorso dopo la risoluzione presa in occasione dell’assemblea patriziale del 

9 luglio 2004. In merito alle dichiarazioni rilasciate dall’organo esecutivo in 

carica precedentemente, queste, oltre a non poter essere intese nel senso 

di un accordo incondizionato a favore del comune politico, non sarebbero 

del resto vincolanti non essendo state ratificate dal competente organo che 

sarebbe l’assemblea patriziale. Per il resto, l’intervento non concernerebbe 

cose destinate all’uso pubblico quali le acque della ... o l’alveo 

dell’adiacente ruscello. La facoltà di concedere a terzi il diritto di estrarre 

materiali dal fondo del patriziato, quale atto suscettibile di intaccare la 

sostanza stessa del bene, non potrebbe in tale situazione che spettare al 

proprietario di diritto del fondo. 

7. Nella propria duplica, il comune convenuto rinunciava a proporre 

l’inammissibilità del ricorso, ma confermava il petito eventuale. Il comune 

patriziale avrebbe dato il proprio consenso all’intervento e quindi 

l’atteggiamento ora assunto violerebbe le regole della buona fede. Non 

trattandosi poi di un’alienazione o di una concessione di oneri permanenti, 

dovrebbe essere riconosciuta la competenza del comune politico a 

decidere sull’attribuzione della concessione per l’estrazione d’inerti. 

8. Per il consorzio convenuto, i beni in discussione sarebbero di esclusiva 

competenza del comune politico e anche se non lo fossero, il comune 

patriziale avrebbe già acconsentito formalmente alle disposizioni prese. 

9. Nell’ambito della successiva istruttoria, le parti avevano ancora una volta 

modo di esporre il loro punto di vista sulla documentazione prodotta a 

questo Giudice e in data 4 aprile 2005, il Tribunale esperiva un sopralluogo. 

Su quanto si è visto e sentito in sede di sopralluogo come pure sull’ulteriore 

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documentazione richiesta, si dirà, per quanto utile ai fini del giudizio, nelle 

considerazioni di merito che fanno seguito.  

Considerando in diritto:

1. La controversia verte sulla questione di sapere se la decisione di assegnare 

la concessione per l’estrazione d’inerti, presa dell’assemblea comunale, sia 

valida o se invece sulla questione era tenuto a determinarsi anche o 

esclusivamente il comune patriziale. Per quanto riguarda la concessione, è 

bene in questa sede precisare che, indipendentemente dalla decisione che 

ha conferito al ricorso l’effetto sospensivo, un’estrazione d’inerti non può 

attualmente ancora aver luogo, qualsiasi possa essere l’esito del presente 

ricorso. Fino a quando il competente DIEP non avrà rilasciato 

l’autorizzazione EFZ richiesta, è escluso che il consorzio convenuto o 

eventualmente dei terzi possano iniziare con l’estrazione di materiali. Per il 

resto, non è più in questa sede contestato che il comune patriziale detenga 

la necessaria legittimazione al ricorso in virtù del mandato conferito alla 

sovrastanza dello stesso da parte dell’assemblea patriziale. 

Evidentemente, la questione di sapere se all’assemblea del patriziato siano 

stati effettivamente invitati tutti gli aventi diritto di voto esula 

manifestamente dal contesto della presente vertenza, non avendo il 

comune politico alcun interesse a perorare la causa di eventuali patrizi, 

presuntamente non convocati all’assemblea. 

2. a) Non è contestato che il comune patriziale sia debitamente iscritto a RF in 

qualità di proprietario del fondo, il quale a sua volta è intavolato come bene 

di congodimento. Per le parti convenute non sarebbe però possibile avere 

la proprietà su di una parte del demanio pubblico. Occorre pertanto in primo 

luogo stabilire se l’area in parola possa essere considerata una proprietà 

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privata o se invece debba essere definita come una cosa appartenente al 

demanio pubblico, che soggiace alla sovranità dell’ente pubblico. Giusta 

l’art. 664 del Codice civile (CC), le cose di dominio pubblico sono soggette 

alla sovranità dello Stato sul cui territorio si trovano (cpv. 1). Non sono 

soggetti alla proprietà privata, salvo la prova del contrario, le acque 

pubbliche, i terreni non coltivabili, come le rupi, le franate, i ghiacciai, i nevai 

e le sorgenti che ne scaturiscono (cpv. 2). Il diritto cantonale emana le 

necessarie disposizioni circa l’occupazione delle terre senza padrone ed il 

godimento e l’uso di dominio pubblico, come le strade, le piazze, i corsi 

d’acqua e il letto dei fiumi (cpv. 3). In merito alle cose di dominio pubblico, 

l’art. 119 della legge cantonale d’introduzione al Codice civile svizzero 

(LICCS), precisa che le acque (fiumi, laghi, ruscelli), le strade e le piazze 

che comprovatamente non sono di proprietà privata, sono cose destinate 

all’uso pubblico e vengono considerate proprietà del comune sul cui 

territorio si trovano (cpv. 1 e 2). Nell’evenienza, le parti concordano nel 

considerare di dominio pubblico il ruscello e il sottostante fiume con i 

rispettivi alvei, ma mentre i due convenuti considerano che tutto il cono di 

deiezione sia demanio pubblico, il ricorrente reputa che gli inerti facciano 

invece oramai parte della particella no. 1004 e che vadano pertanto 

considerati di sua proprietà. 

b) Sia in primo luogo precisato che la competenza per stabilire dove corrano 

esattamente i confini tra un fondo privato e un fondo di dominio pubblico 

spetta al giudice civile e non a quello amministrativo. Nell’evenienza 

occorre però solo stabilire se l’estrazione degli inerti in questione avesse 

potuto essere decisa dal comune politico, senza che fosse determinante la 

questione di sapere dove l’eventuale linea di demarcazione tra i due tipi di 

proprietà venisse a correre. Giusta la giurisprudenza dominante, la 

delimitazione tra un fondo privato e il letto di un fiume o ruscello di dominio 

pubblico è lasciata al diritto cantonale. In base a questa concezione, i 

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cantoni possono stabilire simile limite prendendo a fondamento il livello 

medio o massimo di spostamento delle acque alle piene ordinarie o 

tracciare tali confini amministrativamente. Se manca una relativa 

disposizione cantonale, il diritto svizzero prevede una delimitazione che sia 

indipendente dalla variazione del livello delle acque e che venga stabilita in 

base al livello medio dell’acqua (DTF 93 II 178 cons. 7 e riferimenti e 123 

III 454 cons. 5). 

c) La fissazione dei confini tra le acque pubbliche e il terreno appartenente a 

privati o a corporazioni è stato nel nostro cantone oggetto del decreto 

governativo del 15 luglio 1913 (CS 217.400). In base a questa normativa, 

lungo i corsi di fiumi e torrenti non incanalati (non corretti) il confine del 

terreno agricolo o del terreno con rivestimento vegetale deve costituire 

anche il confine del corso d’acqua (cifra 1). Nell’evenienza, onde procedere 

all’estrazione d’inerti prevista, è stata necessaria una domanda di 

dissodamento. Per questo non possono al riguardo esservi dubbi sul fatto 

che parte del terreno della particella no. 1004 abbia un rivestimento 

vegetale e che pertanto questa sia di proprietà del privato intavolato come 

tale a RF. Del resto il relativo piano delle zone 1:2'500 “Estrazione ...” 

conferma questo fatto. Al perimetro e alla zona estrazione d’inerti è in 

ampia parte (circa per ¾) sovrapposta una zona forestale. Per questo, forza 

è di constatare che, almeno per la parte del sedime no. 1004 ricoperto da 

bosco, la proprietà del fondo è del comune patriziale e non di quello politico 

a titolo di demanio pubblico.

d) Il fatto che la ghiaia e il terriccio che ricoprono la particella no. 1004 siano 

degli accumuli formatisi con il successivo trasporto di materiali da parte del 

ruscello è ai fini del giudizio ininfluente. Spostamenti di materiali di poca 

entità, causati da abbondanti piogge o da interventi dell’uomo, cadono sotto 

la normativa di cui all’art. 660 e 660b CC (ZBG-Laim, Art. 660, marginali 1-

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8) e giusta l’art. 660 cpv. 1 CC non producono alcuna modifica dei confini 

della proprietà. Il proprietario del fondo è semplicemente tenuto a 

permettere all’avente diritto la ripresa delle cose trasportate sul proprio 

fondo dall’acqua (cfr. art. 700 CC). Se non vi è però ripresa, il proprietario 

acquista la proprietà su queste parti di terreno per accessione per quanto 

questi materiali si uniscano al suolo e vengano pertanto a far parte 

integrante del fondo. Come si è già detto nel considerando che precede, gli 

alberi che coprono la particella del ricorrente non fanno che confermare 

l’avvenuta completa integrazione di questi spostamenti di terreno a favore 

del fondo del comune patriziale, che ne ha pertanto anche acquisito la 

piena proprietà.

3. a) In base all’accordo stipulato tra il comune patriziale e quello politico in data 

12 giugno 1984, la particella no. 1004 costituisce patrimonio di 

congodimento ai sensi dell’art. 79 lett. d della legge cantonale sui comuni 

(LC). Giusta questa disposizione, rientrano nelle proprietà del comune 

patriziale i patrimoni di congodimento dei quali il comune patriziale è già 

iscritto a RF federale quale proprietario o la cui proprietà gli è stata 

riconosciuta da almeno 30 anni in forma sufficientemente deducibile da un 

punto di vista legale ed è rimasta incontestata. In merito alle competenze, 

l’art. 81 LC precisa che il comune patriziale decide dell’alienazione, della 

costituzione in pegno e degli oneri permanenti del patrimonio di sua 

proprietà (lett. c). E’ per contro necessario solo il consenso del comune 

patriziale per l’alienazione, la costituzione in pegno e la concessione di 

oneri permanenti su proprietà fondiarie che al 1. settembre 1874 

appartenevano già al patrimonio di congodimento del comune o che sono 

stati acquisiti a titolo di compenso in natura in sostituzione di simili proprietà 

(lett. d). Contrariamente a quanto pretende il consorzio convenuto, la lettera 

d dell’art. 81 LC non trova nell’evenienza alcuna applicazione, non 

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pretendendo alcuna delle parti in causa che si tratti di un fondo di 

congodimento appartenente già al comune politico il 1. settembre 1874.

b) Per le parti convenute, una concessione non potrebbe comunque cadere 

sotto le nozioni di alienazione o di onere permanente previste all’art. 81 lett. 

c LC. Quando ad un privato viene permesso un uso particolare di un bene 

pubblico d'uso comune, ossia una disponibilità esclusiva e particolarmente 

intensa, viene più precisamente utilizzato lo strumento della concessione 

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen 

Verwaltungsrechts, 4a ed., Zurigo 2002, marginale 2418 ss.). Fino alla fine 

del 19. e anche agli inizi del 20. secolo, la concessione, in particolare quella 

per i diritti sulle acque, sottostava al diritto privato ed era vista come un 

diritto reale limitato, non necessariamente limitato nel tempo. Nella 

concezione moderna della concessione invece, l’ente pubblico non può 

accordare dei diritti particolari sul demanio pubblico per un tempo 

indeterminato, giacché un simile agire equivarrebbe a rinunciare alla 

sovranità su tale bene ed ad una periodica ponderazione dell’interesse 

pubblico al mantenimento della concessione (cfr. sul tema DTF 127 II 74 

cons. 4b e c). Non è pertanto dato, come pretendono le due parti 

convenute, qualificare la concessione come un onere giusta l’art. 81 lett. c 

LC e misconoscere l’applicazione di questo disposto insistendo sulla 

mancanza di permanenza dello stesso. In effetti, non potendo essere un 

onere permanente, la concessione in parola non cade sotto questa 

nozione. Considerato però che una concessione accordata a titolo 

permanente equivale ad una alienazione (DTF 127 II 75 cons. 4c in fine), 

forza è di constatare che tale tipo di disposizione va equiparata ad una 

alienazione parziale. Questa conclusione è poi suffragata dal fatto che 

l’intervento in parola verrà ad incidere in modo sostanziale sulle 

caratteristiche stesse del fondo esteticamente e morfologicamente. Non va 

dimenticato che la vertenza riguarda l’alienazione di circa 90'000 m3 di 

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ghiaia, che attualmente formano un imponente accumulo coperto da piante 

d’alto fusto. Pretendere che l’intervento non verrà ad intaccare la sostanza 

stessa del fondo non è in tali condizioni sostenibile. Anche se l’accumulo 

dovesse effettivamente riformarsi (cosa non del tutto evidente dopo 

l’intervento di bonifica e rimboschimento previsto), il processo 

richiederebbe comunque forzatamente parecchi decenni. 

4. a) Per i due convenuti, anche se il fondo fosse proprietà del comune patriziale 

e la concessione per l’estrazione d’inerti un negozio giuridico che 

richiederebbe l’accordo del proprietario fondiario, l’atteggiamento assunto 

dal ricorrente contravverrebbe comunque alle regole della buona fede e in 

tutti i casi un consenso per la concessione sarebbe già stato dato. In effetti, 

il 10 marzo 2003, la sovrastanza del comune patriziale dichiarava al 

comune politico di prendere conoscenza “della domanda di dissodamento 

inoltrata dal comune politico relativamente alla ..., come pure di essere 

d’accordo con la procedura messa in atto. Inoltre dichiara di essere 

d’accordo con la domanda per oggetti siti FZ inerente l’intervento inteso 

alla sistemazione paesaggistica/estrazione d’inerti.” Da questa 

dichiarazione però il comune politico non può dedurre diritti a suo favore 

riguardo la decisione di concessione presa. Intatti, oggetto del presente 

ricorso non è l’avvio di una procedura di dissodamento o di licenza per EFZ, 

ma unicamente la decisione di dare ad una ditta il diritto di estrarre degli 

inerti da un determinato fondo. Sostanzialmente, la sovrastanza del 

patriziale aveva dato il proprio benestare in vista dell’ottenimento dei 

necessari permessi e di più non avrebbe comunque potuto fare, in difetto 

di una risoluzione della competente assemblea patriziale giusta l’art. 19 

cifra 8 dello statuto del comune patriziale. 

b) I convenuti si appellano ancora alle regole della buona fede, dopo che da 

anni il comune politico si adopererebbe per la messa in atto del progetto di 

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rivitalizzazione della zona golenale senza alcun dissenso da parte del 

comune patriziale. La censura, anche se a tratti comprensibile, non 

modifica certo le sorti del giudizio. Oggetto del presente ricorso è la 

questione di sapere chi aveva la qualità per prendere la decisione 

riguardante la concessione e a questa prerogativa il ricorrente non ha mai 

espressamente rinunciato. In qualità di proprietario del fondo, il comune 

patriziale restava evidentemente in ogni momento legittimato a decidere 

sulle sorti della concessione. Il presidente del comune patriziale aveva 

comunque in sede assembleare resi attenti i presenti sull’impossibilità di 

disporre come previsto di un fondo di proprietà altrui e il comune politico 

aveva deliberatamente ritenuto di poter ignorare l’obiezione. Il fatto che il 

presidente del comune patriziale non avesse espressamente bocciata la 

proposta è ininfluente, giacché anche un patrizio neppure presente 

all’assemblea avrebbe potuto impugnare il provvedimento. Per il resto è 

nella natura delle cose che possano magari venir presi degli accordi con il 

proprietario di un fondo in vista di un determinato progetto senza che per 

questo il proprietario di diritto possa essere considerato rinunciare alle 

proprie facoltà sul fondo o al diritto di ritornare sui propri passi e di non dare 

il proprio accordo anche in seguito. Nell’evenienza poi, il comune patriziale 

potrebbe anche rimanere tuttora interessato all’effettiva attribuzione della 

concessione, nel rispetto però del proprio diritto di decidere esclusivamente 

su tale questione.

5. Per il comune politico, l’estrazione d’inerti non sarebbe che uno degli 

aspetti dei più ampi interventi in vista della rivitalizzazione della zona 

golenare della ..., da un lato, e di bonifica di una zona che con la successiva 

formazione di detriti avrebbe assunto un alto rischio per la sicurezza dei 

ponti autostradali in caso di piene del ruscello ..., dall’altro. In quest’ottica 

sarebbe discutibile pretendere che il comune politico venga ad assumersi 

tutti i costi degli interventi, mentre i ricavi dell’estrazione d’inerti vadano poi 

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a esclusivo tornaconto del patriziato. Anche questi argomenti non 

modificano le sorti del giudizio. Se la pulizia del sito e il suo imboschimento 

si rivelano indispensabili nell’ottica della sicurezza e dell’interesse pubblici, 

al comune politico restano evidentemente a disposizione altri strumenti 

giuridici per intervenire efficacemente. Tali strumenti possono essere la via 

dell’espropriazione della zona o l’avvio di una procedura perimetrale per le 

opere di bonifica previste, alla quale il comune patriziale potrebbe essere 

tenuto a partecipare in parte corrispondente ai vantaggi ottenuti. 

6. In conclusione, il comune politico non era legittimato a decidere sulla 

concessione per l’estrazione d’inerti su un fondo di proprietà del comune 

patriziale. Per questo, la decisione presa dall’assemblea comunale l’8 luglio 

2004 al punto 3 dell’ordine del giorno è annullata. L’esclusiva competenza 

per decidere in merito alla concessione spetta al comune patriziale in virtù 

dell’art. 81 lett. c LC. L’esito della controversia giustifica l’accollamento 

delle spese occasionate dal presente procedimento alle parti soccombenti, 

le quali sono pure tenute a rifondere al comune patriziale, avvalsosi della 

collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di 

ripetibili (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la risoluzione assembleare presa in data 8 luglio 2004 

alla trattanda no. 3 annullata. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 252.--

totale fr. 2'252.--

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il cui importo sarà versato per metà dal Comune di ... e per l’altra metà dal 

...impresa di costruzioni ..., responsabili in solido, entro trenta giorni dalla 

notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 

Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Il Comune di ... e il ...impresa di costruzioni ..., solidalmente responsabili,  

versano in ragione della metà ciascuno al Comune patriziale di ... 

complessivamente fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili. 

L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto 

ammissibile, respinto il 7 giugno 2006 (2P.212/2005 und 2P.213/2005/biz).