# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c8a10715-1602-5d72-9d0e-929d1f57806a
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_00_233.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_00_233.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_3a_00_233.pdf

## Full Text

IIIe  Cour  administrative.  Séance  du  23  mars  2001.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  22  décembre  2000  (3A  00  233)  par  la  société  AUTOMATES  et 
JEUX  PROMS  SA,  à  Fribourg,  représentée  par  Me,  avocat  à  Fribourg, 
contre la décision rendue le 21 décembre 2000 par le Service de la police 
du  commerce  et  des  établissements  publics  par  laquelle  il  a  refusé  de 
renouveler,  pour  l'année  2001,  l'autorisation  d'exploiter  38  appareils  de  jeu 
installés  dans  19  établissements  publics  et  salons  de  jeu  du  canton,  et 
ordonné leur mise hors service à partir du 1er janvier 2001; (Renouvellement 
de l'autorisation d'exploiter des appareils de jeu; art. 60 LMJ, 135 OLMJ, 
6 et 10 de la loi sur les appareils de jeu et les salons de jeu) 

En fait : 

A. 

B. 

C. 

Le  11  décembre  2000,  Automates  et  Jeux Proms SA (ci-après: Proms SA), 
société fabriquant et exploitant des appareils de jeu, a demandé au Service 
de  la  police  du  commerce  et  des  établissements  publics  (le  service)  de 
renouveler pour l'année 2001 les autorisations d'exploiter dont elle bénéficie. 
La demande portait sur des jeux d'adresse mais également sur des jeux de 
hasard, à sous ou à jetons. 

le  21  décembre  2000, 

Statuant 
le  service  a  refusé  de  renouveler 
l'autorisation d'exploiter 38 appareils installés dans 19 établissements publics 
et salons de jeu du canton. Il a ordonné leur mise hors service à partir du 1er 
janvier  2001  et  invité  Proms  SA  à  les  retirer  dans  les  meilleurs  délais. 
Considérant  que  ces  appareils  avaient  été  mis  en  exploitation  après  le  1er 
novembre 1997, il a estimé qu'ils tombaient sous le coup de l'art. 60 al. 2 de 
la loi du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et maisons de jeu (LMJ; 
RS  935.52)  et  que,  par  conséquent,  la  continuation  de  leur  exploitation  ne 
pouvait  être  admise.  L'autorité  administrative  a  retiré  l'effet  suspensif  à  un 
éventuel recours. 

Par  mémoire  du  22  décembre  2000,  Proms  SA  a  saisi  le  Tribunal 
administratif. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la 
décision  du  21  décembre  2000  et  à  l'octroi  de  l'autorisation  d'exploiter  les 
appareils  litigieux  pour  l'année  2001.  A  titre  préliminaire  elle  demande  la 
récusation  du  Conseiller  d'Etat  Directeur  de  la  police  au  cas  où  le  Tribunal 
administratif devrait décliner sa compétence. Elle demande également, à titre 
urgent,  la  restitution  de  l'effet  suspensif  au  recours  et,  subsidiairement, 
qu'elle  soit  autorisée,  par  voie  de  mesures  provisionnelles,  à  continuer 
l'exploitation  des  appareils  visés  par  la  décision  attaquée.  La  recourante  a 

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été autorisée à compléter son mémoire de  recours. Elle s'est exécutée le 5 
février 2001. 

La recourante reproche au service de ne pas avoir respecté son droit d'être 
entendue.  Selon  elle,  l'autorité  intimée  n'a  pas  suffisamment  motivé  son 
changement  de  pratique  et  n'a  pas  indiqué  les  raisons  pour  lesquelles  elle 
s'est écartée des accords passés entre elle et la Direction de la justice, de la 
police  et  des  affaires  militaires  (la  Direction).  De  surcroît  le  service  n'a  pas 
donné à la recourante et aux établissements publics concernés l'occasion de 
s'exprimer  sur  le  non-renouvellement  des  autorisations  litigieuses.  A  cet 
égard, l'intervention de la Commission fédérale des maisons de jeux (CFMJ) 
-  qui  a  enjoint,  le  18  décembre  2000,  la  Direction  de  ne  pas  renouveler  les 
autorisations litigieuses - ne saurait justifier la précipitation dont a fait preuve 
l'autorité  intimée.  La  recourante  est  d'avis  que  l'application  de  l'art.  60  al.  2 
LMJ  relève  des  autorités  cantonales  et  non  pas  de  la  CFMJ.  En  outre,  les 
autorisations ont été délivrées en 1998 et en 1999 par l'autorité intimée à une 
ou deux reprises, à l'exception d'une seule, et ont donc déjà été renouvelées. 
Il  appartenait  dès  lors  à  l'autorité  intimée  d'inviter  la  recourante  à  se 
déterminer sur le courrier de la CFMJ du 18 décembre 2000 et, par exemple, 
d'octroyer les autorisations sollicitées en l'informant qu'elles ne seraient pas 
renouvelées en 2002 ou sous réserve de révocation. Le Tribunal administratif 
ne  pouvant  statuer  en  opportunité,  les  violations  du  droit  d'être  entendu  ne 
peuvent  être  réparées  dans  le  cadre  de  la  procédure  de  recours.  La  cause 
doit par conséquent être renvoyée à l'autorité inférieure. 

La  recourante  invoque  également  une  violation  de  l'art.  60  al.  2  LMJ.  Elle 
déduit  des  travaux  parlementaires  que  le  législateur,  en  édictant  cette 
disposition,  a  voulu  permettre  aux  cantons  d'autoriser  pendant  cinq  ans  la 
continuation de l'exploitation des appareils de jeux de hasard homologués et 
exploités non pas au 1er novembre 1997, selon l'intention initiale du Conseil 
des Etats, mais conformément au droit fédéral, en particulier à l'ordonnance 
sur les automates de jeu d'argent (OAJA; RS 935.522). Cette conception est, 
toujours selon la recourante, celle que le Conseil fédéral a suivie en édictant 
l'art.  135  de  l'ordonnance  sur  les  jeux  de  hasard  et  les  maisons  de  jeu 
(OLMJ;  RS  935.521)  qui  se  réfère  également  à  la  date  d'entrée  en  vigueur 
de l'OAJA, le 22 avril 1998, et non au 1er novembre 1997. Mais la date du 22 
avril 1998 elle-même ne saurait être considérée comme une limite absolue, 
au-delà  de  laquelle  les  autorisations  délivrées  sont  forcément  contraires  au 
droit fédéral. Des motifs tirés du principe de la bonne foi peuvent justifier des 
exceptions.  Ainsi,  en  considérant  à  tort  que  tous  les  appareils  mis  en 
exploitation  après  le  1er  novembre  1997  ne  peuvent  plus  être  exploités 
actuellement et en omettant de préciser que l'art. 135 al. 1 OLMJ se réfère à 
une  autre  date  que  celle  du  1er  novembre  1997,  l'autorité  intimée  a  violé  le 
droit.  En  outre,  la  décision  entreprise  n'indique  pas  clairement  quelles 

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circonstances  précises  ont  été  prises  en  considération  pour  délivrer  les 
diverses autorisations litigieuses. 

La  recourante  se  plaint  aussi  d'une  violation  de  l'art.  9  de  la  Constitution 
fédérale (Cst.; RS 101). Elle invoque les promesses faites par la Direction de 
renouveler les autorisations litigieuses sur la base desquelles elle a pris des 
dispositions  qui  ne  peuvent  plus  être  modifiées.  A  supposer  que  l'existence 
de  promesses  de  l'autorité  soit  niée,  le  refus  de  renouveler  les  permis 
d'exploiter  constitue  un  comportement  contradictoire  qui  entraîne  pour  la 
recourante, comme d'ailleurs pour les tenanciers des établissements publics 
concernés,  un  préjudice  en  violation  de  l'art.  9  Cst..  Enfin,  aucun  intérêt 
public  impérieux  n'exige  un  changement  de  pratique  aussi  brutal  et 
préjudiciable  aux  intérêts  légitimes  de  la  recourante  et  des  exploitants 
touchés. 

La recourante fait enfin grief à l'autorité intimée de ne pas avoir respecté le 
principe  de  la  bonne  foi  objective,  érigé  par  l'art.  5  al.  3  Cst.  Les  motifs 
exposés sous l'angle du droit à la protection de la bonne foi valent également 
dans  ce  contexte  :  la  recourante  et  ses  partenaires  contractuels  ont  investi 
des montants importants sur la base des autorisations initialement délivrées 
et  pouvaient  raisonnablement  espérer  que  celles-ci  seraient  renouvelées 
jusqu'à  la  fin  du  délai  prévu  par  l'art.  60  LMJ.  Il  serait  excessivement 
rigoureux  et  contraire  au  principe  de  la  bonne  foi  de  les  priver  sans 
avertissement et avec effet quasiment immédiat des revenus importants dont 
ils bénéficiaient grâce à ces autorisations. 

D. 

E. 

Par courrier du 29 décembre 2000, la Direction a prié le Tribunal administratif 
de se saisir directement de la cause dans la mesure où elle était intervenue à 
différentes reprises dans le contexte de l'affaire. Elle estime dès lors ne pas 
pouvoir statuer de manière indépendante sur le recours. 

Le  6  mars  2001,  l'autorité  intimée  a  déposé  ses  observations.  Elle  conclut, 
du  moins  implicitement,  au  rejet  du  recours.  En  résumé,  elle  invoque  que 
l'installation  ou  l'exploitation  de  tous  les  appareils  à  sous  concernés  sont 
postérieures  au  1er  novembre  1997  ou  au  22  avril  1998.  Le  service  a  fait 
preuve,  depuis  cette  dernière  date,  d'une  grande 
tolérance  dans 
l'appréciation  des  cas  litigieux  afin  de  tenir compte des intérêts privés de la 
recourante  qui  était  parfaitement  au  courant  du  caractère  généreux  de 
l'interprétation ainsi faite du droit fédéral. Celle-ci connaissait aussi le risque 
encouru de voir un jour cette application sanctionnée par l'intervention de la 
CFMJ spécialement chargée de la surveillance de ce secteur. Elle ne saurait 
dès  lors  invoquer  le  principe  de  la  bonne  foi  pour  contester  la  décision 
négative  que  l'autorité  cantonale  a  été  contrainte  de  prendre.  Le  service 

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relève,  au  demeurant,  que  cette  situation  ne  se  serait  sans  doute  pas 
présentée  si  certains  exploitants  de  jeu,  dans  leur  soif  d'acquérir  la  plus 
grande part du marché, n'avaient pas hésité à porter le cas d'un concurrent 
devant  la  Commission  fédérale  précitée.  En  réalité,  la  recourante  figure  en 
bonne  place  parmi  ceux  qui  ont  largement  profité  des  efforts  fournis  par  le 
canton  pour  reporter  jusqu'à  une  extrême  limite  la  mise  en  vigueur  de  la 
disposition  transitoire  contenue  dans  la  LMJ  et  adoptée  in  extremis  sur 
pression  des  parlementaires  fribourgeois.  L'autorité  intimée  constate  ainsi 
que durant cinq ans, le canton a vécu dans un régime d'exception auquel il 
faut  mettre  un  terme  en  appliquant  désormais  la  loi  de  manière  restrictive, 
sous  peine  de  vider  le  système  de  base  de  toute  substance.  Elle  reconnaît 
que,  sous  le  coup  d'interventions  politiques  et  économiques,  le  canton  de 
Fribourg  a  tardé  à  entrer  dans  cette  voie.  Or,  dans  la  mesure  où  il  a  été 
formellement  invité  à  le  faire,  il  convient  de  reconnaître  qu'une  pesée  des 
intérêts en présence plaide aujourd'hui en faveur d'une application stricte et 
immédiate  des  règles  en  vigueur.  C'est  pourquoi  un  nouveau  report,  en 
particulier par le biais d'une restitution de l'effet suspensif au recours, irait à 
l'encontre  de  l'intérêt  public  et  réduirait  fortement  le  temps  durant  lequel  la 
volonté fédérale pourrait dans les faits encore être respectée. 

Egalement  consultée,  la  CFMJ  s'est  exprimée  sur  la  prétendue  violation  de 
l'art.  60  al.  2  LMJ.  Elle  constate  qu'à  l'exception  d'un  appareil,  toutes  les 
installations  de  jeu  litigieuses  ont  été  mis  en  exploitation  après  le  22  avril 
1998.  Dès  lors,  l'argumentation  de  la  recourante  -  que  la  CFMJ  conteste  - 
selon laquelle le législateur, en édictant l'art. 60 al. 2 LMJ, a voulu permettre 
aux cantons d'autoriser pendant cinq ans la continuation de l'exploitation des 
appareils de jeux de hasard homologués et exploité non pas au 1er novembre 
1997  mais  au  22  avril  1998  tel  que  le  prescrit l'OAJA, ne serait quoiqu'il en 
soit  pas  relevante.  Cela  étant,  l'art.  60  LMJ  ne  laisse  pas  place  à 
interprétation : les appareils servant aux jeux de hasard doivent avoir été mis 
en exploitation avant le 1er novembre 1997. Ainsi, bien qu'ayant été autorisée 
par  le  canton  durant  les  années  1998,  1999  ou  2000,  leur  exploitation  est 
contraire  à  la  nouvelle  loi  fédérale  et  ils  doivent  ainsi  être  mis  hors  service. 
De  plus,  la  CFMJ  est  d'avis  que  la  recourante  ne  saurait  invoquer  des 
promesses  expresses  ou  tacites  quant  à  la  possibilité  d'exploiter  des 
appareils après l'entrée en vigueur de la LMJ. Etant l'une des huit principales 
entreprises d'importation ou de production de machines à sous en Suisse, la 
recourante savait pertinemment que le nouveau régime serait beaucoup plus 
restrictif.  Enfin,  retenir  l'argumentation  de  la  recourante  reviendrait,  selon  la 
CFMJ,  à  vider  la  loi  de  sa  substance.  Le  principe  de  la  bonne  foi  ne  peut 
trouver application dans le cas particulier.  

F. 

 - 5 -

G. 

H. 

Par  décision  super-provisionnelle  du  4  janvier  2001,  le  Juge  délégué  à 
l'instruction de la cause a autorisé Proms SA à continuer l'exploitation des 38 
appareils  de  jeu  visés  par  la  décision  entreprise  jusqu'à  droit  connu  sur  la 
question de la restitution de l'effet suspensif au recours. 

Déposés après l'échéance du délai de recours (art. 79 du code de procédure 
et  de  juridiction  administrative;  CPJA;  RSF  150.1)  et  sans  qu'un  second 
échange  d'écritures  n'ait  été  ordonné  (art.  89  al.  2  CPJA),  les  pièces  de  la 
recourante 
le  8  mars  2001  ne  peuvent  être  prises  en 
considération. 

transmises 

En droit : 

1.  a)  A teneur de l'art. 6 al. 1 let. a de la loi cantonale sur les appareils de jeu et 
les  salons  de  jeu  (RSF  946.1),  le  service  est  l'organe  d'exécution  du 
département compétent pour octroyer et retirer l'autorisation des appareils de 
jeu. 

Aux  termes  de  l'art.  118  CPJA,  le  recours  auprès  d'une  autorité  supérieure 
n'est recevable qu'après épuisement des voies préalables de réclamation ou 
de  recours.  La  Direction  compétente  pour  se  saisir  des  recours  interjetés 
contre les décisions rendues par le service (art. 116 al. 1 CPJA). Cependant, 
lorsqu'une  autorité  qui,  si  elle  était  saisie  d'un  recours,  ne  statuerait  pas 
définitivement, a prescrit, dans un cas d'espèce, à une autorité inférieure de 
prendre  une  décision  déterminée  ou  lui  a  donné  des  instructions  sur  le 
contenu  d'une  décision,  le  recours  doit  être  interjeté  auprès  de  l'autorité  de 
recours immédiatement supérieure; l'attention des parties doit être attirée sur 
ce point dans l'indication des voies de droit (art. 119 al. 1 CPJA). 

En l'occurrence, la Direction, considérant qu'elle était intervenue à plusieurs 
reprises  dans  le  contexte  de  l'affaire,  estime  qu'il  appartient  au  Tribunal 
administratif  de  se  saisir  directement  de  la  cause.  Invoquant  les  prises  de 
position  de  la  Direction,  la  recourante  demande  également  dans  ses 
conclusions  préliminaires  la  saisine  directe  du  Tribunal  administratif,  sauf  à 
ordonner la récusation du Conseiller d'Etat Directeur de la police. 

Les  conditions  d'application  de  l'art.  119  al.  1  CPJA  étant  en  l'espèce 
réunies, le présent recours ressortit à la compétence du Tribunal administratif 
nonobstant l'absence d'indication de cette voie de droit. 

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b)  Formé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  par  les  art.  79  ss  CPJA,  le 
recours  de  Proms  SA  est  recevable.  Le  Tribunal  administratif  peut  donc 
entrer en matière sur ses mérites. 

  c)  En règle générale, le Tribunal administratif ne peut pas revoir l'opportunité de 
la  décision  entreprise,  en  vertu  de  l'art.  77  CPJA.  Cependant,  lorsque  - 
comme  en  l'espèce  -  les  conditions  de  l'art.  119  al.  1  CPJA  sont  remplies, 
l'autorité  de  recours  immédiatement  supérieure  jouit  du  même  pouvoir 
d'examen  que  l'autorité  inférieure  non  saisie  (art.  119  al.  2  CPJA).  Par 
conséquent,  le  Tribunal  administratif  dispose  dans  le  cas  particulier  de  la 
pleine cognition. 

2.  a)  La  recourante  se  plaint  en  premier  lieu  d'avoir  été  privée  de  la  possibilité 
le  non-

intimée  sur 

l'autorité 

d'exprimer  son  point  de  vue  devant 
renouvellement des autorisations litigieuses. 

Selon  l'art.  29  al.  2  Cst.,  les  parties  ont  le  droit  d'être  entendues.  Le  droit 
cantonal  fribourgeois  garantit  également  ce  droit  aux  parties  avant  qu'une 
décision  ne  soit  prise  (art.  57  al.  1  CPJA).  En  particulier,  les  parties  ont  le 
droit  d'alléguer  des  faits,  d'offrir  des  moyens  de  preuve  et  d'argumenter  en 
droit (art. 59 al. 1 CPJA). 

La  violation  du  droit  d'être  entendu  est  de  nature  formelle  et  conduit  en 
principe à l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances 
de succès du recours. Il est cependant possible, par économie de procédure, 
de  renoncer  à  une  annulation  et  à  un  renvoi  lorsque  cela  aurait  pour  seul 
résultat  d'allonger  inutilement  la  procédure.  La  guérison  d'une  violation  du 
droit d'être entendu doit cependant être admise exceptionnellement. Elle ne 
sera donc possible que si le vice constaté n'est pas trop grave, si l'autorité de 
recours  dispose  d'un  pouvoir  d'examen  étendu  et  si  les  parties  ont  eu 
connaissance  des  faits  essentiels  et  ont  pu  s'exprimer  à  leur  sujet;  en 
d'autres termes, il ne doit en résulter aucun préjudice pour les parties (ATF 
125 I 209, consid. 9 p. 219; ATF 126 I 68, consid. 2 p. 72). 

b)  En l'espèce, à supposer que le droit d'être entendu de la recourante ait été 
violé, cette transgression du principe constitutionnel a pu être corrigée par le 
dépôt du recours. En effet, contrairement à ce que prétend la recourante, le 
Tribunal  administratif  a  ici  plein  pouvoir  de  cognition  (cf.  supra  consid.  1c). 
Par  ailleurs,  il  ressort  de  l'ensemble  des  pièces  du  dossier  que  l'autorité 
intimée  et  la  CFMJ  ont  donné  l'occasion  à  l'intéressée  de  s'exprimer  à 
diverses  reprises  sur  la  question  de  la  continuation  de  l'exploitation 
d'appareils,  suite  aux  modifications  législatives  (cf.  notamment  lettre  du  13 

 
 
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novembre 1998 du service concernant Coop, Plaffeien; lettre de la CFMJ du 
28 septembre 2000 concernant le Raisin d'Or, Fribourg). 

La  recourante  a  pu  s'exprimer  dans  son  recours  -  qu'elle  a  d'ailleurs  pu 
compléter - sur tous les éléments qui lui paraissent déterminants. Le Tribunal 
administratif  pouvant  en  l'espèce  porter  son  examen  sur  l'opportunité  de  la 
décision,  les  droits  de  la  recourante  sont  dès  lors  entièrement  sauvegardés 
dans  la  procédure  de  recours.  Rien  ne  justifie  de  renvoyer  la  cause  à 
l'autorité intimée et, ainsi, de prolonger inutilement la procédure. On voit mal, 
en  effet,  quelle  autre  solution  que  celle  de  confirmer  sa  décision  litigieuse 
pourrait retenir l'autorité intimée, à lire les observations au recours qu'elle a 
déposées et les conclusions qu'elle a prises. 

3.  

La  recourante  prétend  que  le  législateur,  en  édictant  l'art.  60  al.  2  LMJ,  a 
voulu permettre aux cantons d'autoriser pendant cinq ans la continuation de 
l'exploitation  des  appareils  de  jeux  de  hasard  homologués  et  exploités  non 
pas au 1er novembre 1997 mais au 22 avril 1998. Sa démonstration n'est pas 
convaincante. 

a)  L  'art.  106  al.  1  et  2  de  la  nouvelle  Constitution  fédérale  du  18  avril  1999, 
entrée en vigueur le 1er janvier 2000 mais qui a pris effet à l'entrée en vigueur 
de  la  LMJ,  soit  le  1er  avril  2000  (cf.  art.  196  ch.  8  al.  1  Cst.),  a  la  teneur 
suivante : 

1 La législation sur les jeux de hasard et les loteries relève de la compétence 
de la Confédération. 

2 Une concession de la Confédération est nécessaire pour ouvrir et exploiter 
une  maison  de  jeu.  Lorsqu'elle  octroie  une  concession,  la  Confédération 
prend en considération les réalités régionales  et les dangers que présentent 
les jeux de hasard. 

L'art. 106 al. 1 et 2 Cst. correspond à la teneur de l'ancien art. 35 Cst. 

b)  Se fondant sur l'art. 35 aCst., le Conseil fédéral a adressé, le 26 février 1997, 
le Message relatif à la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de 
jeu (FF 1997 III 137-191). Selon ce message, la nouvelle loi a pour objet de 
régler  les  jeux  de  hasard  qui  offrent  des  chances  de  réaliser  un  gain  en 
argent  ou  d'obtenir  un  autre  avantage  matériel,  ainsi  que  l'octroi  de 
concessions  aux  maisons  de  jeu,  leur  exploitation  et  leur  imposition.  Elle  a 
également  pour  objet  de  régler  l'admission  et  l'installation  des  appareils  à 
sous et a notamment pour but de prévenir la criminalité et les conséquences 
négatives du jeu sur le plan social, de garantir une exploitation des jeux sûre 

 
 
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et  transparente  et  d'empêcher  le  blanchissage  d'argent  (p.  138).  La 
concentration  des  maisons  de  jeu  tend  à  permettre  une  meilleure  vue 
d'ensemble des jeux de hasard en Suisse (p 149-150). La pratique libérale a 
perdu sa justification et doit être abolie au profit d'une réglementation claire 
applicable  dans  toute  la  Suisse;  seuls  doivent  dès  lors  être  considérés 
comme  jeux  d'adresse  les  appareils  pour  lesquels  l'adresse  d'un  joueur 
moyen constitue un facteur de gain ou de perte réellement décisif (p. 152). 

En  vue  de  l'introduction  de  la  LMJ,  le  Conseil  fédéral  a  édicté  l'ordonnance 
concernant  les  appareils  automatiques  servant  aux  jeux  d'argent  (OAJA), 
entrée en vigueur le 22 avril 1998. Elle a pour objet un retour à une pratique 
conforme à la loi et à la Constitution, dans la perspective de la nouvelle LMJ 
(ATF  125  II  152  consid.  4a  p.  161;  cf.  également  ATF  non  publié  du  24 
novembre  1999  dans  la  cause  Automates  et  Jeux  Proms  SA  et  N.A  contre 
TA, consid. 3d p. 11). Elle prévoit notamment que les appareils automatiques 
servant  aux  jeux  d'argent  et  de  systèmes  de  jackpot  déjà  en  exploitation 
dans un kursaal, dans un salon de jeux ou dans un café ou restaurant avant 
l'entrée  en  vigueur  de  l'OAJA  pouvaient  continuer  à  être  exploités  dans  les 
mêmes  locaux  et  à  raison  du  même  nombre  (art.  10  OAJA).  En  d'autres 
termes, l'exploitation dans les mêmes locaux des jeux de hasard homologués 
comme des jeux d'adresse jusqu'au 22 avril 1998 ne tombaient pas sous le 
coup de l'interdiction. Cependant, l'OAJA devait expirer à la date d'entrée en 
vigueur  de  la  LMJ,  en  particulier  de  ses  dispositions  transitoires  (cf.  art.  13 
OAJA). 

c)  Adoptée  le  18  décembre  1998  (FF  1998  V  5004  ss),  la  LMJ  est  entrée  en 
vigueur le 1er avril 2000. Elle vise à assurer une exploitation des jeux sûre et 
transparente,  d'empêcher  la  criminalité  et  le  blanchiment  d'argent  dans  les 
maisons  de  jeux  ou  par  leur  intermédiaire  et  de  prévenir  les  conséquences 
socialement dommageables du jeu (art. 2). Elle définit les jeux de hasard et 
d'adresse de manière générale (art. 3 al. 1 à 3) et charge le Conseil fédéral, 
après  consultation  des  cantons,  des  dispositions  sur  la  distinction  à  établir 
entre  jeux  de  hasard  et  d'adresse  (art.  3  al.  4  ).  Elle  prévoit  que  seules  les 
maisons de jeu qui bénéficient d'une concession peuvent proposer des jeux 
de  hasard  (art.  4  al.  1).  Selon  l'art.  60  LMJ,  les  appareils  à  sous  servant  à 
des  jeux  d'adresse  homologués  d'après  la  pratique  en  vigueur,  qui  sont 
considérés comme des appareils servant à des jeux de hasard au sens de la 
nouvelle  législation,  ne  pourront  désormais plus être exploités que dans les 
grands casinos et les casinos (al. 1). En dehors des établissements précités, 
les  cantons  pourront  autoriser,  dans  un  délai  de  cinq  ans  à  compter  de 
l'entrée  en  vigueur  de  la  présente  loi,  la  continuation  de  l'exploitation  d'un 
maximum de cinq des appareils mentionnés à l'al. 1 dans les restaurants et 
autres  locaux,  pour  autant  que  ces  appareils  aient  été  mis  en  exploitation 
avant  le  1er  novembre  1997  (al.  2).  Après  l'expiration  de  ce  délai,  seuls  les 

 
 - 9 -

appareils  à  sous  servant  aux  jeux  d'adresse  au  sens  de  la  présente  loi 
pourront encore être exploités dans les restaurants et autres locaux. 

d)  Comme  le  relève  à  juste  titre  la  recourante,  le  projet  du  Conseil  fédéral  ne 
prévoyait aucune réglementation transitoire, le principe suivi étant celui d'une 
interdiction  complète  et  immédiate  des  jeux  de  hasard  à  l'extérieur  des 
maisons de jeu (FF 1997, p. 138 ss, 151 et 186). Cependant, le législateur, 
conscient  des  problèmes  économiques  qu'une  interdiction  des  jeux  de 
hasard  sans  dispositions  transitoires  auraient  sur  les  intéressés,  a  estimé 
nécessaire  de  prévoir  un  délai  qui  permette  aux  restaurateurs  et  aux 
exploitants  de  salon  de  jeu  d'amortir  les  investissements  effectués  et  de 
s'adapter  au  changement  de  situation.  La  commission  des  Etats  a  estimé 
que pour des raisons politiques, il fallait faire preuve de générosité. Un délai 
de  trois  ou  six  mois  serait  insuffisant  alors  que  10  ans  lui  semblait  une 
période trop longue. Elle a adopté une solution de compromis raisonnable et 
a  retenu  un  délai  de  5  ans.  Pour  éviter  une  course  à  l'installation  de 
nouveaux  appareils  de  jeu  et  à  l'ouverture  de  nouveaux  établissements 
durant  ce  délai  transitoire,  la  commission  a  retenu  une  date  butoir 
(Stichdatum) pour les appareils mis au bénéfice de la disposition transitoire. 
Elle a arrêté la date au 1er novembre 1997, considérant que ce terme tenait 
compte au mieux de tous les intérêts en présence (BOCE 1997 p. 1327, 1ère 
colonne,  §  1  et  2).  Finalement,  le  Conseil  des  Etats  a  adopté  l'art.  60  bis 
(nouveau) selon la teneur suivante: 

1  Les  appareils  à  sous  servant  à  des  jeux d'adresse homologués d'après la 
pratique en vigueur, qui sont considérés comme des appareils servant à des 
jeux de hasard selon la nouvelle législation ne pourront désormais plus être 
exploités que dans les grands Casinos et les kursaals. 

2  A  l'extérieur  des  établissements  précités,  les  cantons  pourront  autoriser, 
dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, 
la continuation de l'exploitation d'un maximum de cinq appareils mentionnés 
à l'alinéa 1er dans un restaurant et les autres établissements pour autant que 
ces appareils aient été mis en exploitation avant le 1er novembre 1997. 

3  Après  l'expiration  de  ce  délai,  seuls  les  appareils  à  sous  servant  aux  jeux 
d'adresse au sens de la présente loi pourront encore être exploités dans les 
restaurants et autres établissements. 

Le projet de l'art. 60 bis LMJ (devenu par la suite l'art. 60 LMJ) a été débattu 
devant  le  Conseil  national,  le  30  septembre  1998.  La  majorité  de  la 
commission  du  National  a  proposé  diverses  modifications  à  l'alinéa  2,  en 
particulier  que  le  délai  transitoire  soit  ramené  à  quatre  ans  et  que  la  date 
butoir  pour  les  appareils  installés  dans  les  restaurants  et  autres  locaux  soit 

 
- 10 -

arrêtée  au  22  avril  1998.  Une  minorité  de  la  commission  a  proposé  de 
supprimer  toute  référence  à  une  date  butoir.  Enfin  une  proposition  Widrig 
prévoyait  également  l'abandon  de  toute  référence  aux  restaurants  et  autres 
locaux (BOCN 1998, p. 1944, 2ème colonne). 

e) 

Il ressort ainsi clairement des débats au Conseil national que le texte de l'art. 
60  bis  LMJ  discuté  était  celui  retenu  par  le  Conseil  des  Etats.  Plusieurs 
propositions  de  modifications  portant  précisément  sur  la  durée  du  délai 
transitoire et la date butoir ont été examinées. Finalement, c'est la version de 
l'art.  60  bis  LMJA  telle  que  retenue  par  le  Conseil  des  Etats  -  sans  aucune 
modification  -  qui  a  été  adoptée  par  le  Conseil  national  (cf.  BOCN  1998  p. 
1947,  2ème  colonne).  C'est  donc  à  tort  que  la  recourante  affirme  que  les 
parlementaires  partaient  de  l'idée  que  les  dispositions  transitoires  adoptées 
par le Conseil des Etats permettaient de continuer l'exploitation des appareils 
de  jeux  pour  autant  qu'ils  aient  été  mis  en  exploitation  avant  l'entrée  en 
vigueur de l'OAJA, le 22 avril 1998. 

Certes,  comme  le  relève  la  recourante,  que  l'art.  135  al.  1  de  l'ordonnance 
sur les maisons de jeu fait référence au 22 avril 1998 alors que l'art. 60 al. 2 
LMJ  litigieux  fait  référence  à  la  date  du  1er  novembre  1997.  La  recourante 
perd  cependant  de  vue  que  l'art.  60  al.  2  LMJ  autorise  l'exploitation 
d'appareils mis en exploitation avant le 1er novembre 1997 alors que l'art. 135 
al. 1 OLMJ fait référence à l'exploitation d'appareils homologués avant le 22 
avril 1998. Elle ne saurait dès lors en tirer une quelconque conclusion à son 
avantage.  Au  demeurant,  le  principe  de  la  hiérarchie  veut  qu'en  cas  de 
dispositions  contradictoires,  c'est  celle  figurant  dans  la  norme  de  rang 
supérieure  qui  l'emporte  (cf.  ANDRE  GRISEL,  Traité  de  droit  administratif, 
Volume  I,  Neuchâtel  1984,  p.  133  no  2  let.  a;  388  ss;  PIERRE  MOOR,  Droit 
administratif, Vol. I Berne 1998, p. 71 no 2.2.1.1). 

f)  Appliqués au cas d'espèce, on doit conclure des travaux du législateur que la 
recourante  peut  être  autorisée  à  continuer  l'exploitation  de  ses  appareils 
dans  les  restaurants  et  autres  locaux  pour  autant  qu'ils  aient  été  mis  en 
exploitation avant le 1er novembre 1997. 

g)  En l'occurrence, le refus de renouveler l'autorisation d'exploiter porte sur 38 
appareils  servant  à  des  jeux  de  hasard  au  sens  de  la  LMJ.  Il  n'est  pas 
contesté que toutes ces machines ont été installées dans divers restaurants 
et  un  salon  de  jeu  après  le  1er  novembre  1997.  Par  conséquent,  elles 
tombent sous le coup de l'art. 60 al. 2 LMJ. Autrement dit, leur exploitation ne 
saurait être poursuivie. A noter qu'à l'exception d'une machine, installée le 2 
février 1998 dans le restaurant Le raisin d'Or, à Fribourg, elles sont toutes en 
exploitation depuis une date postérieure au 22 avril 1998. Ainsi, même si l'on 

 
 
 
 
- 11 -

suivait  le  raisonnement  -  erroné  -  de  la  recourante,  force  est  de  constater 
que la continuation de l'exploitation de 37 des 38 appareils visés est illégale 
tant au regard de l'art. 60 al. 2 LMJ que de l'OAJA (abrogée), voire de l'art. 
135 OLMJ. 

h)  Les  appareils  litigieux  de  la  recourante  ne  remplissant  pas  les  conditions 
justifiant une exception à l'interdiction de continuer leur exploitation dans les 
restaurants  et  salons  de  jeu,  le  service  ne  pouvait  pas,  par  principe, 
renouveler les permis requis. 

3. 

Par  conséquent,  la  seule  question  à  trancher  est  celle  de  savoir  si  la 
recourante,  à  la  suite  des  autorisations  délivrées  auparavant  et  des 
prétendues  promesses  données  par  l'autorité  intimée  et  la  Direction,  peut 
invoquer le principe de la bonne foi pour exiger le renouvellement des permis 
d'exploiter malgré les dispositions légales précitées. 

a)  Selon l'art. 9 Cst., toute personne a le droit d'être traitée par les organes de 
l'Etat  sans  arbitraire  et  conformément  aux  règles  de  la  bonne  foi.  La 
jurisprudence et la doctrine développées sous l'ancien art. 4 aCst. demeurent 
applicables  pour  la  nouvelle  disposition  (cf.  ETIENNE  GRISEL,  Egalité,  les 
garanties de la constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, no 360 p. 
163  in  fine).  Valant  pour  l'ensemble  de  l'activité  étatique,  le  principe  de  la 
confiance  protège  le  citoyen  dans  la  confiance  légitime  qu'il  met  dans  les 
assurances  reçues  des  autorités  (ATF  124  II  265  consid.  4a  p.  269/270). 
Selon  la  jurisprudence  et  la  doctrine  (ATF  122  II  113  consid.  3b/cc  p.  123; 
121 II 473 consid. 2c p. 479 et les références citées; ANDRE GRISEL, op. cité, 
p.  388  ss;  BLAISE  KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  4ème  édit.,  no  509  ss; 
cf.  également  ULRICH  HÄFELIN  /  GEORG  MÜLLER,  Grundriss  des  Allgemeinen 
Verwaltungsrechts 3 Auflage, Zürich 1998, p. 128 ss), un renseignement ou 
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à 
un  administré  un  avantage  contraire  à  la  réglementation  en  vigueur,  à 
condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard 
de  personnes  déterminées,  qu'elle  ait  agi  ou  soit  censée  avoir  agi  dans  les 
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte 
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il 
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour 
prendre  des  dispositions  auxquelles  il  ne  saurait  renoncer  sans  subir  de 
préjudice,  et  que  la  réglementation  n'ait  pas  changé  depuis  le  moment  ou 
l'assurance a été donnée. Grisel y ajoute deux conditions: la promesse doit 
être  de  nature  à  inspirer  confiance  et  il  doit  y  avoir  identité  entre  les  faits 
envisagés comme décisifs et ceux qui subsistent (cf. op. cité p. 392 et 394). 

 
 
 
 
- 12 -

Cependant,  dès  lors  qu'il  protège  à  raison  d'assurances  données  dans  une 
situation  particulière  à  des  personnes  déterminées,  le  principe  de  la  bonne 
foi  n'offre  évidemment  pas  une  protection  aussi  complète  à  l'égard  du 
législateur  ou  de  l'auteur  d'une  réglementation.  Il  ne  saurait  en  principe 
permettre  à  l'administré  de  s'opposer  à  un  changement  de  réglementation, 
ou  de  se  soustraire  au  nouveau  droit,  du  simple  fait  qu'il  a  pris  certaines 
dispositions en vertu du droit antérieur (ATF 122 V 405 consid. 3b/bb p. 409 
et  les  références  citées).  Le  principe  de  la  bonne  foi  ne  trouve  application, 
dans  ce  contexte,  que  lorsque  l'auteur  de  la  réglementation  a  lui-même 
donné  des  assurances  précises,  ou 
la 
réglementation porte atteinte à des droits acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c 
p. 336). 

le  changement  de 

lorsque 

b)  En l'espèce, la recourante n'a reçu aucune promesse - et d'ailleurs elle ne le 
prétend  pas  -  de  la  part  du  Conseil  fédéral,  de  la  CFMJ  ou  d'une  autre 
autorité  fédérale  compétente,  ni  une  assurance  particulière  quant  au 
renouvellement  des  autorisations  litigieuses.  Au  contraire,  à  l'annonce  du 
moratoire décrété le 24 avril 1996, le Conseil fédéral a fait clairement savoir 
que  la  pratique  suivie  jusqu'alors  allait  être  modifiée.  La  réglementation 
transitoire  finalement  adoptée  a  été  esquissée  dans  un  communiqué  de 
presse du 28 mai 1996 (cf. ATF cité du 24 novembre 1999 consid. 5d). 

La  recourante  ne  prétend  pas  non  plus  se  trouver  au  bénéfice  d'un 
quelconque droit acquis. De tels effets ne pourraient au demeurant se fonder 
que  sur  une  loi,  un  acte  administratif  ou  un  contrat  de  droit  administratif; 
l'autorité doit avoir voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure du 
droit par une modification législative (SJ 1998 296 consid. 4b; ANDRE GRISEL, 
op. cité p. 590). Tel n'est pas le cas en l'espèce. 

4.  a)  La  recourante  invoque  la  protection  de  sa  bonne  foi  dans  la  mesure  où 
l'autorité  cantonale  d'exécution  lui  aurait  fait  des  promesses  sur  lesquelles 
elle ne saurait revenir. 

Dans  la  présente  cause,  trois  des  conditions  énumérées  sous  ch.  5a  des 
présents  considérants  méritent  d'être  analysées,  les  autres  paraissant 
remplies. 

b)  La  première  est  celle  de  la  promesse  effective.  Une  promesse  est 
l'assurance de faire, de ne pas faire ou de tolérer quelque chose. Qu'elle soit 
écrite ou verbale, son caractère ne change pas. Elle est expresse lorsqu'elle 
est formulée en toutes lettres. Elle peut cependant résulter implicitement des 
circonstances,  voire  de  la  passivité  de  l'autorité  (ANDRE  GRISEL,  op.  cité  p. 
390 et 391). 

 
 
 
- 13 -

En  l'espèce,  la  recourante  fait  référence  à  une  lettre  de  la  Direction,  du  30 
avril  1999,  et  à  une  décision  de  cette  dernière  rendue  le  17  mai  1999  (cf. 
pièces 29 et 30 recourante). 

En premier lieu, il faut constater que ces documents ne concernent que cinq 
des  38  appareils  litigieux.  Par  ailleurs,  la  recourante  perd  de  vue  que  ces 
autorisations ont été délivrées non pas en application de la LMJ - qui n'était 
alors  pas  encore  entrée  en  vigueur  -  mais  sous  l'empire  de  l'OAJA  et 
conformément à la loi cantonale sur les appareils de jeu et les salons de jeu. 
Il  s'agit  par  conséquent  d'autorisations  pour  une  période  s'étendant  du  1er 
janvier  au  31  décembre  (cf.  art.  10  al.  2  de  la  loi  cantonale).  Enfin,  ni  le 
contenu de la lettre du 30 avril 1999 ni la décision de la Direction, du 17 mai 
1999,  ne  laissent  croire,  voire  espérer,  un  renouvellement  exprès  ou  tacite 
des autorisations. 

c)  De même au regard de la condition qui veut que la loi n'ait pas changé entre 
l'émission de la promesse et l'allégation de la bonne foi, les arguments de la 
recourante ne sont pas soutenables. 

En effet, selon l'art. 10 OAJA, les appareils en exploitation dans un café ou 
salon de jeu avant le 22 avril 1998 pouvaient continuer à être exploités dans 
les mêmes locaux et à raison du même nombre. En revanche, l'art . 60 al. 2 
LMJ  -  qui  a  remplacé  l'art.  10  OAJA  depuis  le  1er  avril  2000  -  laisse  aux 
cantons  la  possibilité  d'autoriser  la  continuation  de  l'exploitation  d'un 
maximum de cinq appareils dans les restaurants et autres locaux pour autant 
qu'ils  aient  été  mis  en  exploitation  avant  le  1er  novembre  1997  et  ce  durant 
cinq  ans  à  compter  de  cette  dernière  date.  Ainsi  par  rapport  à  l'ancienne 
ordonnance,  la  loi  fixe  de  nouvelles  conditions  quant  au  nombre  des 
machines à sous, à la date de leur installation et au temps durant lequel elles 
pourront  encore  être  exploitées.  L'état  de  droit  est  donc  sensiblement 
modifié. 

d)  Enfin,  on  peut  très  sérieusement  douter  que  la  recourante  -  qui  faut-il  le 
rappeler  est  l'une  des  huit  principales  entreprises  d'importation  ou  de 
production  -  ait  pu  de  bonne  foi  déduire  des  prétendues  promesses  de 
l'autorité  qu'elles  étaient  conformes  au  droit.  Par  ailleurs,  sachant  pour  en 
avoir  réclamé  régulièrement  des  dizaines  depuis  plusieurs  années,  que 
l'autorisation  d'exploiter  un  appareil  de  jeu  est  annuelle,  il  appartenait  à  la 
recourante, en cas de doute, de s'informer sur la portée des déclarations de 
l'autorité.  A  tout  le  moins,  on  peut  raisonnablement  admettre  que  la 
recourante, en faisant preuve de la prudence élémentaire requise, aurait dû 
vérifier,  cas  échéant  faire  confirmer  par  l'autorité,  la  justesse  de  son 
interprétation. L'intervention de mandataires (cf. pièce 29 recourante) ne peut 

 
 
- 14 -

que  conforter  ce  point  de  vue.  Enfin  les  atermoiements  de  l'autorité 
administrative, qui a cédé à des pressions économiques et des interventions 
politiques  pour  prolonger  illégalement  des  autorisations,  ne  constituent  pas 
une promesse dont pourrait se prévaloir la recourante. 

5. 

recourante 

La 
contradictoire. 

reproche  également  à 

l'autorité  un  comportement 

Les  considérations  émises  ci-dessus  quant  à  l'absence  de  promesses 
effectives  de  l'autorité  répondent  également  à  ce  reproche  (cf.  consid.  5b). 
L'autorité n'a fourni aucune assurance formelle quant au renouvellement des 
autorisations pour l'année 2001, voire plus. Au demeurant, elle se devait de 
changer sa pratique si, comme en l'espèce, le droit a changé (PIERRE MOOR, 
op.  cité,  p.  361/362  no  5.3.2.2;  cf.  également  ETIENNE  GRISEL,  op.  cité,  no 
391 p. 173). 

La  recourante  invoque  finalement  une  violation  de  l'art.  5  al.  3  Cst.  La 
recourante  ne  démontre  pas  en  quoi  la  bonne  foi,  examinée  d'un  point  de 
vue objectif, c'est à dire comme norme qui dicte la conduite des personnes et 
régit leurs rapports, n'aurait pas été respectée par l'autorité. Les remarques 
émises  à  propos  de  la  prétendue  violation  du  principe  fondamental  de  la 
protection  de  la  bonne  foi,  au  sens  subjectif  du  terme  (art.  9  Cst.)  peuvent 
être  reprises  pour  ce  dernier  grief.  En  particulier,  la  recourante  ne  pouvait 
raisonnablement espérer que les autorisations seraient renouvelées, comme 
elle  le  prétend.  Le  changement  de  régime,  annoncé  dès  avril  /  mai  1996,  a 
permis dans une certaine mesure à la recourante d'amortir ses machines ou, 
à  tout  le  moins,  de  prendre  les  dispositions  nécessaires  afin  de  limiter  le 
dommage subi (cf. ATF du 24 novembre 1999 déjà cité, consid. 6d). Si elle 
ne l'a pas fait, elle ne peut s'en prendre qu'à elle-même. 

Entièrement mal fondé, le recours de Proms Automates et Jeux SA doit être 
rejeté.  Partant  la  décision  rendue  le  21  décembre  2000  par  le  service  par 
laquelle il a refusé à la recourante de renouveler l'autorisation d'exploiter les 
38  appareils  installés  dans  19  établissements  publics  et  salons  de  jeu  du 
canton,  doit  être  confirmée.  La  date  de  leur  mise  hors  service,  fixée 
initialement  au  1er  janvier  2001,  est  arrêtée  au  31  mars  2001.  La  société 
Proms SA devra les retirer jusqu'au 30 avril 2001. 

6. 

7. 

8. 

La  cause  étant  jugée,  la  demande  de  restitution  de  l'effet  suspensif  devient 
sans objet. 

 
 
 
 
- 15 -

9. 

Les  frais  de  la  procédure  sont  mis  à  sa  charge  de  la  recourante  qui 
succombe, en application de l'art. 131 CPJA et fixée selon les art. 1 et 2 du 
tarif  du  17  décembre  1991  des  frais  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative (RSF 150.12). 

Pour le même motif, elle n'a droit à aucune indemnité de partie (art. 137 al. 1 
CPJA). 

Par ces motifs, 
la IIIème Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours de Proms Automates et Jeux SA est rejeté. 

2. 

3. 

Un  délai  au  31  mars  2001  est  imparti  à  la  recourante  pour  mettre  hors 
service les 38 appareils visés par la décision du 21 décembre 2000. Proms 
Automates et Jeux SA procédera à leur enlèvement jusqu'au 30 avril 2001. 

Les  frais  de  procédure  par  1'500.-  francs  sont  mis  à  la  charge  de  la 
recourante. 

4. 

Il n'est pas octroyé d'indemnité de partie. 

La  présente  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  de  droit  administratif 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. 

Elle est communiquée à la recourante, par son mandataire, avec son dossier 
en retour, à l'autorité intimée, avec son dossier en retour, à la Direction de la 
justice, de la police et des affaires militaires et à la Commission fédérale des 
maisons de jeu, à Berne. 

5.  

6.  

305