# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 47346b28-05ec-53dc-9f33-4fe5d6dcfbcd
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-06-09
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 09.06.1997 90.1996.54
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1996-54_1997-06-09.html

## Full Text

Incarto n.

  90.96.00054

  	
  Lugano

  9 giugno 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 22 maggio 1996 di

 

	
   

  	
  __________ __________,
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 17 aprile 1996 del Consiglio di Stato
  che approva le varianti al PR di __________ e respinge i ricorsi di prima
  istanza

  	
  

  

  

 

                                         viste le osservazioni 31
luglio 1996 del Consiglio di Stato e 8 luglio 1996 del Municipio di __________ 

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ é proprietaria della  part. n.__________ RFD di __________, situata
in località __________. 

                                         La proprietà é costituita
da un vasto appezzamento di natura prativa posto sotto una collina; sulla parte
alta del fondo sorgono alcuni edifici, tra i quali l’abitazione della
ricorrente; nella parte inferiore sgorga invece un piccolo ruscello ed il
terreno é in parte paludoso. 

 

                                  b.   Il PR di __________ é
stato adottato dal Consiglio di Stato il 18 ottobre 1988; in seguito é stato
oggetto di varianti approvate il 26 gennaio 1993. 

                                         Nelle sedute del
29.12.1994 e 13.2.1995 il Consiglio comunale di Cademario ha deciso l’adozione
di un’ulteriore serie di varianti. In quella sede, la zona di protezione della
natura denominata “ZPN2”, proposta dal Municipio sul fondo dell’insorgente per
tutelare un prato umido, é stata ridotta ad una piccola striscia lungo il
ruscello che transita a valle del mappale.

 

                                   c.   Con decisione 17
aprile 1996 il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di PR proposte dal
Comune. Operando una modifica d’ufficio, ha tuttavia ripristinato l’originario
perimetro della “ZPN 2” fino a comprendere l’intera proprietà __________. 

                                         Dopo aver ricordato il
prevalente interesse pubblico alla conservazione del prato umido esistente, ha
osservato come il vincolo non pregiudichi la continuazione dell’utilizzo a
scopo agricolo del fondo.

 

                                  d.   Dissentendo da tale
decisione __________ __________ é insorta dinanzi al TPT, chiedendo di
stralciare la zona di protezione naturalistica istituita sul suo fondo e di
attribuirlo alla zona agricola.

                                         A sostegno della sua
impugnativa osserva che la presenza di tale vincolo ostacolerebbe il prosieguo
dell’attività agricola sinora espletata (pascolo bovino) e che in realtà non vi
sarebbe nessun biotopo degno di tutela sul f.n. __________.

 

                                   e.   Nelle sue
osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del gravame. Il
Consiglio di Stato, al contrario, ne chiede la reiezione, ricordando come lo
studio delle componenti naturali del territorio, eseguito da uno specialista,
ha individuato sul fondo dell’insorgente la presenza di un’importante (e
vieppiù raro) biotopo costituito da un prato umido.

 

                                    f.   In data 24 ottobre
1996 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione l’arch.
__________, rappresentante dell’Ufficio cantonale protezione della natura, si é
impegnato ad illustrare alla proprietaria le possibili forme di utilizzazione
agricola compatibili con il vincolo naturalistico istituito. Per il resto le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

                                  g.   Con scritto del 29
aprile 1997 l’Ufficio protezione natura ha fatto pervenire le proprie
osservazioni all’insorgente e al Tribunale; in esse si afferma che lo sfalcio
autunnale del prato e la pratica del pascolo estensivo sarebbero compatibili
con il vincolo di tutela naturalistica della zona, a condizione che non vengano
toccate le aree più umide stimate in ca. 12,5 are. 

 

                                  h.   Preso atto delle
precisazioni dell’UPN, l’insorgente ha comunicato al TPT di non avere nessuna
osservazione in merito e di voler mantenere il proprio ricorso.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la potestà ricorsuale
dell’insorgente dall’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT. Presentato nei termini
statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il gravame è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Per consolidata
giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle
materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma
lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una
notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce
di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT;
Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art.
33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo
del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente
è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed
approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo
della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia 
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Se l’autorità di
approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in
consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione
della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

                                         (Cfr. sul tema Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

                                         Il TPT, dal canto suo, non
dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se come nella
fattispecie col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF
23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).

                                         Il ricorso al TPT è solo
proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o
mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALP).

                                         Concetti tutti e principi
che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 1. giugno 1995 in
re Comune di __________.

 

                                   3.   protezione della natura
- base legale

 

                                3.1   La protezione della
natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost
che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di
rispettare nell'esecuzione dei suoi compiti le caratteristiche del paesaggio,
l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i
monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante. Il disposto costituzionale conferisce alla
Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della
flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito
dell'iniziativa di __________, le paludi e le zone palustri di particolare
bellezza e di importanza nazionale (protezione sancita anche dalla modifica
24.3.1995 degli art. 23 e 24 LPN, in vigore dal 1.1.1997). 

                                         La protezione della natura
e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla  legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966, fondata sul citato art.
24sexies Cost.

                                         Giusta l'art. 18 cpv. 1
LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere
prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e
altri provvedimenti adeguati. Secondo il cpv. 1bis (introdotto dall'art. 66 no.
1 della L del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente, in vigore dal
1.1.1985) devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a
carice (= prati umidi) e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le
siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che
nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano
condizioni favorevoli alle biocenosi (risalto ns.)".

                                         Secondo l'art. 18a cpv.
1 LPN (introdotto dal n. 1 della LF del 19 giugno 1987, in vigore dal 1.
febbraio 1988) il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi
d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi
della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di
disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza
nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare
alla loro esecuzione.

                                         Quanto ai biotopi
d'importanza regionale e locale spetta ai cantoni, a norma dell'art. 18b
cpv. 1 LPN (pure introdotto dalla LF del 19 giugno 1987) provvedere alla
loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un
mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss).

                                         I biotopi non sono
direttamente designati dall'art. 18 LPN; la loro protezione non deriva
direttamente dal diritto federale (DTF 116 Ib 209 ss, consid. 5). 

                                         La Confederazione - e,
trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono
anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone
la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco. 

                                                                                

                                3.2   La natura e il
paesaggio sono parimenti protetti dalla legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost.

                                         L'art. 3 cpv. 2 LPT
proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d)
occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale
dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette
comprendenti tra l'altro “i biotopi per gli animali e vegetali degni di
protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto
cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). 

                                         L’art. 28 LALPT cpv. 2
dispone alla lett. f che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in
particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici,
paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h, “i vincoli
speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per
la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti
naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o
della vista panoramica”.

                                         I conflitti tra i diversi
interessi, pubblici e privati, devono  essere coordinati e composti a livello pianificatorio:
il piano direttore, di cui i cantoni devono dotarsi ai sensi dell'art. 6 LPT,
offre a questo fine la piattaforma ideale.

                                         E’ del pari possibile
affidare la protezione della natura a piani di utilizzazione cantonale (PUC),
ma si tratta di istituto poco frequentato dal diritto cantonale. 

                                         E' finalmente nel Piano
regolatore (da conformarsi al piano direttore, ai sensi dell'art. 9 LPT e, in
generale al diritto cantonale) che i biotopi degni di protezione devono trovare
adeguata tutela. Lo strumento deputato è qui l'istituzione di zone di
protezione giusta il cennato art. 17 LPT, ma sono possibili altre misure. Nella
scelta degli strumenti i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118
Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib
215). 

                                         Occorre a questo punto
ricordare che l’Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN)
del 16 gennaio 1991 specifica all’art. 26 quali sono i compiti assegnati ai
cantoni dalla LPN. Nelle loro attività d’incidenza territoriale (art. 1 OPT)
essi devono prendere in considerazione le misure per le quali la confederazione
accorda aiuti finanziari o sussidi e soprattutto devono vigilare affinché i
piani e le prescrizioni disciplinanti l’utilizzazione ammissibile del suolo
secondo la legislazione sulla pianificazione del territorio tengano conto delle
misure di protezione. Nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto
legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del
lontano 16 gennaio 1940, il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio
1974 e il regolamento sulla protezione della flora e della fauna del 1. luglio
1975. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di
assicurare la tutela dei rispettivi beni. 

                                         Ciò può avvenire
direttamente con gli strumenti del PR comunale, sia per iniziativa del
Consiglio di Stato (art. 31 LALPT) sia, con la sua intesa, del comune.

                                         E’ su questa base che il
comune di __________ ha istituito le zone di protezione della natura, tra le
quali la ZPN2, e le ha disciplinate a norma dell’art. 29 NAPR.

 

                                   4.   Interesse pubblico -
proporzionalità

                                         La ricorrente non
contesta, giustamente, la base legale del provvedimento; nega invece che vi
siano i presupposti sostanziali per poterlo giustificare. In particolare non
riconosce la qualità di “prato umido” al suo fondo, citando che altrove nel
Comune di __________ esistono dei terreni assai più qualificati del suo per un
eventuale protezione naturalistica.

 

                                4.1   Lo studio delle
componenti naturali dell’Ufficio protezione natura, dopo aver riferito che gli
obiettivi del PD postulano “la salvaguardia dell’ambiente di vita animale e vegetale
per il maggior numero possibile di comunità (biocenosi) e quindi per tutte le
specie animali che le compongono”, avverte al pto. 3.2.2 che “i prati umidi
si distinguono a causa della presenza costante di specie erbacee igrofile,
legate cioè alla costante umidità del suolo. Le speci più comuni appartengono
ai generi Carex, Juncus e Scirpus ..Questi biotopi, presenti prevalentemente in
zone in cui si pratica un’agricoltura di tipo estensivo, sono diventati rari in
tutta la Svizzera a causa della loro sistematica bonifica, soprattutto avvenuta
negli anni 30. Avendo un alto valore ecologico i prati umidi vengono
esplicitamente protetti tramite la LPN.”

                                         In concreto, con
riferimento al comprensorio di __________, il rapporto precisa: “Nella parte
superiore del comune, nelle località __________ e __________ troviamo due prati
umidi. Il primo (quello sul fondo della ricorrente) si trova a ridosso del
limite della zona edificabile, lungo il ruscello e ha dimensioni ragguardevoli
(5000 mq)”. La valutazione del prato umido esistente sul mapp. n. __________RFD
é ripresa, con maggiore dovizia di particolari, a pag. 17 del Rapporto. Qui si
evidenzia come una potenziale zona di conflitto é caratterizzata dalla presenza
di una discarica di materiali edili (che funge da posteggio di mezzi meccanici)
tra il menzionato ruscello e la strada cantonale. Ora, l’estensione di questa
discarica (constatata “de visu” anche durante il sopralluogo), tramite il
continuo apporto di nuovo materiale, costituisce una grave minaccia per il
vicino prato umido, che “deve essere assolutamente mantenuto allo stato
naturale”. Il Rapporto continua affermando che “gli ambienti umidi sono biotopi
particolari protetti per legge, in cui vivono delle specie vegetali ed animali
che non hanno possibilità di sopravvivere in altri ambienti. “Queste zone, un
tempo frequenti in tutto il Cantone, vanno scomparendo sempre più a causa della
loro bonifica. Il prato umido sopra citato ha notevole valore in quanto si
trova fuori del limite della zona edificabile ed é posto tra il bosco situato a
monte ed il ruscello posto a valle. Questa sua situazione é senz’altro
favorevole in quanto dovrebbe minimizzare il pericolo di una sua manomissione.”

                                         

                                         Non fa dubbio, alla luce
di queste circostanze (che, per quanto possibile, sono state verificate in sede
di sopralluogo), che ci sono le premesse di fondo per l'istituzione della zona
contestata. 

                                         A questo punto bisogna
operare la ponderazione degli interessi.

                                         L’interesse pubblico alla
protezione del biotopo in questione si scontra con quello privato della
proprietaria ricorrente a poter liberamente disporre del suo fondo. Va però
subito rilevato che il part. __________non è mai stato ritenuto edificabile.
Non è dunque togliendo il vincolo che il fondo può essere edificato. La
ricorrente fa però valere il conflitto tra la zona di protezione e l’attività
agricola finora espletata sul fondo, vale a dire il pascolo bovino. Ora, le
precisazioni fornite dall’UPN a tale riguardo sono rassicuranti; lo sfalcio
annuale del prato, da effettuarsi in autunno, é infatti ritenuto compatibile
con il vincolo istituito, come pure la pratica del pascolo estensivo, a patto
di escluderlo dalle zone più umide del prato (stimate in 12,5 are) per il
tramite di una cinta mobile. A ciò si aggiunga che per la gestione del prato
umido la proprietaria potrebbe usufruire di un contributo della Confederazione
e del Cantone stimato tra i 300 e gli 800 franchi annui, ciò che costituisce un
reddito non privo di interesse per un fondo non coltivato.

                                         Tutto ben considerato
l’interesse pubblico a proteggere il prato umido in discussione prevale su
quello privato e merita tutela in questa sede né vi sono peraltro motivi per
porne in dubbio la proporzionalità. Il provvedimento è idoneo a conseguire lo
scopo, non si vede quale altra misura meno incisiva potrebbe raggiungere lo
stesso risultato e infine tra scopo e mezzo per conseguirlo corre un rapporto
ragionevole (zumutbar).

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   La ricorrente é condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.--
(cinquecento).

                                   3.   Intimazione:                  -
__________. __________, __________ 

                                       - Municipio di __________  - Consiglio
di Stato, ____________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ____________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario