# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6acf2c83-2327-59fb-81aa-2ff49f60abfc
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-06-30
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 30.06.2005 R 2004 127
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_R-2004-127_2005-06-30.pdf

## Full Text

R 04 127
2. Kammer 

URTEIL
vom 30. Juni 2005

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Widerruf Subventionszusage

1. Am 19. April 2000 ersuchte die … AG (nachfolgend: …) die Regierung um 

einen Beitrag aus dem Meliorationsfonds für die Erweiterung des 

Käsereifungslagers der Käserei in …. Mit Beschluss Nr. 869 vom 16. Mai 2000 

sicherte die Regierung des Kantons Graubünden der … für den Ausbau einen 

Beitrag von pauschal Fr. 400'000.-- zu. Dem Dispositiv ist unter anderem zu 

entnehmen, dass eine Anmerkung betreffend Zweckentfremdungsverbot, 

Unterhalts- und Bewirtschaftungspflicht sowie die Erstattungspflicht, falls die 

gesetzlichen Voraussetzungen für die Rückforderung ordentlicher Beiträge 

von Bund und Kanton erfüllt sind, im Grundbuch eingetragen wurde. Nach 

Abnahme des Umbaus durch das Meliorations- und Vermessungsamt am 13. 

August 2001 wurde am 14. August 2002 ein erster Teilbetrag von Fr. 200'000.-

- an die … ausbezahlt.

2. Am 22. September 2002 wurde – vor Auszahlung der restlichen Fr. 200'000.-- 

- die provisorische Nachlassstundung über die … angeordnet. In der Folge 

erwarb die Genossenschaft … (nachfolgend: …) von der … die Liegenschaft 

und die zum Käsereibetrieb gehörenden mobilen Einrichtungen in ... Um diese 

Transaktion zu ermöglichen, gewährte die Regierung der … ein zinsloses 

Darlehen in mehrfacher Millionenhöhe. Das Warenlager, die Rezepturen, 

Zulassungen und Bewilligungen wurden durch die … AG (nachfolgend: …) 

übernommen. Vor Abschluss dieser Kaufverträge stimmte das Amt für 

Landwirtschaft, Strukturverbesserungen und Vermessung mit Schreiben an 

die … vom 30. Januar 2003 der Eigentumsübertragung an die … zu, sofern 

diese bereit sei, die auf den beiden Grundstücken lastende 

meliorationsrechtliche Grundbuchanmerkung zu übernehmen.

3. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2003 erklärte das Departement des Innern 

und der Volkswirtschaft Graubünden (nachfolgend: DIV) der …, dass der 

Restbetrag von Fr. 200'000.-- nicht mehr ausbezahlt werde. Am 15. Juni 2004 

liess das DIV der … den Entwurf betreffend Wiedererwägung des 

Regierungsbeschlusses vom 16. Mai 2000 zukommen, mit der Aufforderung 

sich vernehmen zu lassen. In ihrer Stellungnahme vom 30. August 2004 

beantragte die … den Verzicht auf den Subventionswiderruf. Am 30. 

November 2004 entschied die Regierung, Ziff. 1 des Regierungsbeschlusses 

vom 16. Mai 2000 wie folgt abzuändern: „Dem obgenannten Beitragsgesuch 

wird entsprochen und unter Vorbehalt der Restfinanzierung an die effektiven 

Ausführungskosten ein Beitrag aus dem Meliorationsfonds von pauschal Fr. 

200’000.-- zugesichert“. Zur Begründung führte sie aus, dass die …, nachdem 

sie in Nachlassliquidation gefallen sei, die Anlagen in … nicht mehr 

zweckkonform selber nutzen konnte, weshalb ein Nachfolger gesucht werden 

musste. Eine Übernahme durch Käufer, welche gewillt gewesen wären, die 

Anlagen dem Beitragszweck entsprechend zu nutzen, sei erst zustande 

gekommen, als der … seitens des Kantons ein zinsloses Darlehen in 

mehrfacher Millionenhöhe gewährt worden war. Hätten die Kaufverträge nicht 

abgeschlossen werden können, so wäre ein Rückforderungstatbestand 

gemäss Art. 51 Abs. 1 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden 

(MelG; BR 915.100) erfüllt gewesen. Da die … das Käsereifungslager nicht 

mehr selber betreibe, habe sie keinen Anspruch mehr auf die Gewährung der 

Beiträge. Zudem habe der Kanton dank seiner Aufwendungen die 

Nachfolgeregelung ermöglicht, und gleichzeitig die … von der Pflicht der 

Rückerstattung befreit. Unter diesen Umständen sei der teilweise Widerruf 

des Regierungsbeschlusses zulässig. Der Widerruf erfolge gestützt auf die 

gesetzliche Grundlage von Art. 10 des Gesetzes über das Verfahren in 

Verwaltungs- und Verfassungssachen (VVG; BR 370.500).

4. Dagegen liess die … am 22. Dezember 2004 frist- und formgerecht Rekurs 

beim Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag um kostenfällige Aufhebung 

der Ziff. 1 des Regierungsbeschlusses Nr. 1675 vom 30. November 2004. Die 

Rekursgegnerin sei zu verpflichten, der Rekurrentin den mit 

Regierungsbeschluss vom 16. Mai 2000 zugesprochenen Beitrag von Fr. 

400'000.-- im noch ausstehenden Umfang von Fr. 200'000.-- auszuzahlen. Im 

Wesentlichen führte sie aus, dass der Widerruf ohne hinreichende gesetzliche 

Grundlage erfolgt sei. Zudem würden die Voraussetzungen für einen Widerruf 

nicht erfüllt, da sich der relevante Sachverhalt nicht massgebend verändert 

habe. Die Gewährung des zinslosen Darlehens stehe nämlich in keinem 

direkten Zusammenhang mit der Subventionszusicherung. Eine 

Verpflichtung, den Betrieb selber zu führen, habe nie bestanden. Auch die 

Begründung des Subventionswiderrufs mit der Finanzknappheit sei 

unzulässig. Weiter führte die Rekurrentin aus, dass der Widerruf eine 

widerrechtliche Gläubigerschädigung bewirke, dass er unverhältnismässig sei 

und einer Interessenabwägung (öffentliches Interesse versus 

Vertrauensinteresse der Rekurrentin) nicht Stand halte. Abschliessend sei 

darauf hinzuweisen, dass der Widerruf verfassungswidrig sei. Verletzt seien 

die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV; SR 101]), der 

Vertrauensgrundsatz (Art. 9 BV), das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) und 

das Willkürverbot (Art. 9 BV).

5. In ihrer Vernehmlassung vom 8. Februar 2005 beantragte die Regierung 

Abweisung des Rekurses. Zur Begründung verwies sie zunächst auf den 

angefochtenen Beschluss. Weiter brachte sie vor, dass der Einwand der 

Rekurrentin, dem Widerruf mangle es an einer hinreichenden gesetzlichen 

Grundlage, unbegründet sei. Der Widerruf einer Subventionsverfügung könne 

auch auf die allgemeine Vorschrift von Art. 10 VVG gestützt werden, es 

bedürfe keiner speziellen gesetzlichen Grundlage. Der Widerruf sei deshalb 

erfolgt, weil die Liegenschaft in … an andere Eigentümer übergegangen sei 

und diese Übernahme durch den Kanton finanziell unterstützt worden sei. 

Damit habe die Regierung auch im Interesse der Rekurrentin gehandelt. 

Primärer Anknüpfungspunkt für die Frage des Widerrufstatbestandes sei die 

Unterstützung des Kantons beim Veräusserungsgeschäft und nicht die 

Veräusserung. Ohne die Leistung durch den Kanton wäre der Verkauf nicht 

möglich gewesen, da die … keine anderen Kaufinteressenten zur Hand 

gehabt habe. Einen Gegenbeweis vermöge die Rekurrentin nicht zu 

erbringen. Weiter bestehe ein enger Konnex zwischen dem Darlehen an die 

… und der Fortführung des Betriebs in … Die Kaufverträge mit der … und der 

… hätten sich nämlich in dem Sinne gegenseitig bedingt, dass kein Vertrag 

ohne den Abschluss des anderen Gültigkeit erlangen sollte. Entgegen der 

Ansicht der Rekurrentin liege keine Gläubigerschädigung vor. Weiter führte 

die Rekursgegnerin aus, bei der Interessenabwägung sei zu berücksichtigen, 

dass die Rekurrentin dank der Unterstützung durch den Kanton nicht zur 

Rückzahlung der bereits ausbezahlten Fr. 200'000.-- verpflichtet worden sei. 

Eine Verfassungsverletzung liege ebenfalls nicht vor.

6. In einem zweiten Schriftenwechsel erhielten die Parteien nochmals die 

Gelegenheit, ihre Argumentation zu vertiefen und zu präzisieren.

Auf die weiteren Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist der Regierungsbeschluss 

Nr. 1675 vom 30. November 2004. Nachfolgend ist zu prüfen, ob überhaupt 

eine gesetzliche Grundlage für den Widerruf der Subventionsverfügung 

gegeben ist. Alsdann stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen für einen 

allfälligen Widerruf erfüllt sind. 

2. a) Wenn die Voraussetzungen des Widerrufs ausdrücklich in einem 

Spezialgesetz geregelt sind, kann die verfügende Behörde auch eine 

ursprünglich fehlerfreie Verfügung abändern. Regelt die lex specialis einen 

Widerruf nicht, ist dieser gestützt auf eine allgemeine Verfahrensnorm möglich 

(lex specialis derogat generali). Gemäss Bundesgerichtspraxis wird durch 

eine in Verfügungsform zugesprochene Subvention ein subjektives Recht 

geschaffen (BGE 101 Ib 81, 93 I 675). Nach einhelliger Lehre und Praxis 

können selbst subjektive Rechte entzogen werden (BGE 121 II 276; 

Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, Rz.1002 ff.).

b) Die Rekurrentin bringt vor, dass gemäss Rechtsprechung des 

Bundesgerichtes beim Widerruf von Subventionszusicherungen eine 

ausdrückliche gesetzliche Grundlage verlangt werde. Ihre Argumentation 

leitet sie aus den beiden Bundesgerichtsentscheiden BGE 93 I 666 f. und ZBl 

1978, 550 f. ab. Die Rekurrentin verkennt, dass es in den beiden Urteilen um 

den Tatbestand der Zweckentfremdung von Subventionen ging. Das 

Bundesgericht verlangt für solche Fälle, dass sich ein allfälliger Widerruf auf 

eine klare und eindeutige Rechtsgrundlage stützen muss. Das Erfordernis der 

klaren und eindeutigen Rechtsgrundlage bezieht sich jedoch nur auf die 

Umschreibung der Verhaltenspflicht des Empfängers und nicht auf die 

Widerrufsbefugnis an sich. Zur Begründung wird angeführt, dass der 

Empfänger der Subvention die Verpflichtung übernehme, die Subvention 

zweckentsprechend zu verwenden. Es handle sich dabei um eine Bedingung. 

Handle der Empfänger dieser Bedingung zuwider, so könne die Subvention 

grundsätzlich in dem Umfange, in welchem der angestrebte Zweck nicht 

erreicht werden könne, zurückgefordert werden. (vgl. ZBl 1978, S. 552; 

Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 1976, Bd. II, 

Nr. 156 B II). Vorliegend ist unbestritten, dass die Rekurrentin den aus dem 

Subventionsverhältnis fliessenden Zweck nicht verletzt hat. Die Anlagen in … 

werden nach wie vor dem Subventionszweck entsprechend genutzt. Der 

Widerruf erfolgte vielmehr deswegen, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse 

inzwischen geändert haben. Somit ist die vorgebrachte Rechtsprechung für 

den Fall nicht einschlägig.

c) Art. 51 MelG regelt gemäss Wortlaut die Rückerstattung von bereits 

ausbezahlten Subventionsbeiträgen. Wie dem Sachverhalt zu entnehmen ist, 

ging es der Rekursgegnerin nicht darum, die bereits erstatteten Fr. 200'000.-

- zurückzufordern. Vielmehr wollte sie – da sich der Sachverhalt seit Erlass 

der Subventionsverfügung in erheblichem Masse geändert habe - von der 

Auszahlung der restlichen Fr. 200'000.-- absehen, weshalb sie ihren 

Beschluss von 16. Mai 2000 teilweise widerrufen hat. Im Meliorationsgesetz 

findet sich keine Norm, welche den Widerruf einer Verfügung regelt, weshalb 

dafür die allgemeine Verfahrensnorm von Art. 10 VVG zur Anwendung 

gelangt. Demnach besteht eine genügende gesetzliche Grundlage für den 

Widerruf der Subventionsverfügung.

3. a) Gemäss Art. 10 Abs. 1 VVG können Entscheide durch die in erster Instanz 

zuständige Behörde von Amtes wegen oder auf Begehren des Betroffenen 

hin geändert oder widerrufen werden, wenn eine von der ursprünglichen 

Entscheidgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder Rechtslage besteht 

und nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Widerruf 

entgegenstehen.

b) Zunächst ist zu prüfen, ob sich der Sachverhalt im Moment des Widerrufs 

gegenüber jenem zum Zeitpunkt des Erlasses der Subventionsverfügung 

wesentlich geändert hat. Am 16. Mai 2000 beschloss die Regierung, der … 

einen Beitrag aus dem Meliorationsfond für die Erweiterung des 

Käsereifungslagers der Käserei in … zuzusprechen. Dem Dispositiv des 

Beschlusses ist u.a. zu entnehmen, dass die Parteien eine Garantieerklärung 

betreffend Zweckentfremdungsverbot sowie Unterhalts- und 

Bewirtschaftungspflicht vereinbart haben, welche im Grundbuch angemerkt 

wurde. Knapp zweieinhalb Jahre später, nämlich am 22. September 2002, 

wurde über die Rekurrentin die provisorische Nachlassstundung angeordnet. 

Eine Weiterführung des Käsereifungslagers durch die Rekurrentin war nicht 

mehr möglich, weshalb ein Nachfolger gesucht werden musste. Unbestritten 

ist, dass der Betrieb auch nach Verkauf dem Subventionszweck entsprechend 

genutzt wird. Durch den Verkauf des Käsereifungslagers kam es allerdings zu 

einem Wechsel der durch die Subvention begünstigten Rechtssubjektes. Als 

der Beschluss gefällt wurde, einen Beitrag für die Erweiterung des 

Käsereifungslagers zuzusichern, stand der Regierung eine Firma gegenüber, 

die ohne weiteres in der Lage war, den Betrieb zu führen. Zu jenem Zeitpunkt 

zeichnete sich keineswegs ab, dass sich die Rekurrentin zwei Jahre später in 

Nachlassstundung befinden würde – ansonsten die Regierung mit Sicherheit 

keinen Beitrag gesprochen hätte. Sie durfte davon ausgehen, dass das 

Käsereifungslager in den folgenden 20 Jahren (Art. 47 und 51 MelG i.V.m. 

Art. 102 Abs. 1 LwG) ohne weitere Finanzhilfen seitens des Kantons 

weitergeführt würde. Im Jahr 2004 stand die Rekursgegnerin aber vor völlig 

neuer Sachlage. Die Rekurrentin war nicht mehr in der Lage, den Betrieb 

weiter zu führen und ihre Nachfolgerin, die die GRKB – einzige 

Kaufinteressentin der betreffenden Liegenschaften – war nicht finanzkräftig 

genug, um die Anlage überhaupt übernehmen zu können. Ihre Annahme, der 

Betrieb in … werde den Subventionsvoraussetzungen entsprechend während 

der nächsten 20 Jahre ohne weitere finanzielle Unterstützung fortgeführt, 

entpuppte sich als Irrtum. Wollte die Rekursgegnerin eine Stilllegung des 

Käsereifungslagers verhindern, so war eine weitere Finanzspritze durch den 

Kanton unvermeidlich. Zwar behauptet die Rekurrentin, dass sich nebst der 

… noch weitere Käufer für die Liegenschaften interessiert hätten. Einen 

entsprechenden Beweis blieb sie jedoch schuldig.

In Anbetracht dieser Tatsache muss vorliegend von einer wesentlichen 

Änderung der Sachlage gesprochen werden. Es ist klar, dass die 

Rekursgegnerin unter diesen veränderten Umständen keine Subvention an 

die Erweiterung des Käsereifungslagers gesprochen hätte. Anzumerken 

bleibt, dass keine wesentliche Sachverhaltsänderung vorgelegen hätte, wenn 

der neue Erwerber genügend solvent gewesen wäre, um den Betrieb ohne 

Hilfe der öffentlichen Hand fortführen zu können.

c) Weiter stellt sich die Frage, ob ein öffentliches Interesse den teilweisen 

Widerruf rechtfertigt und keine überwiegenden privaten Interessen dagegen 

sprechen. Ziel der Subvention ist es, eine wirtschaftliche Tätigkeit, die im 

öffentlichen Interesse liegt, zu unterstützen. Da sich die Rekurrentin in 

Liquidation befindet, ist klar, dass der noch ausstehende Beitrag in der Höhe 

von Fr. 200'000.-- einzig dazu verwendet werden würde, den Schaden der 

Gläubiger zu mindern. Folglich würde genannter Betrag nicht mehr seinem 

Zweck entsprechend eingesetzt. Eine Auszahlung würde demzufolge nicht im 

öffentlichen Interesse liegen. Private Interessen der Gesellschaft in 

Liquidation, welche die öffentlichen Interessen am Widerruf zu überwiegen 

vermögen, liegen keine vor. Bezüglich der Gesellschaftsinteressen ist zu 

bemerken, dass die Rekurrentin an sich gar keine eigenen Interessen mehr 

hat, da sie sich ja in Nachlassliquidation befindet. Vielmehr nimmt sie die 

Interessen ihrer Gläubiger – den Schaden so klein wie möglich zu halten – 

wahr. Diese Interessen überwiegen aber das öffentliche Interesse an 

zweckgemässer Verwendung der Subventionen nicht. Die privaten Interessen 

stehen somit einem Teilwiderruf nicht entgegen.

d) Auch der Einwand der Rekurrentin, die Subventionsverfügung - aufgrund 

deren er bereits disponiert habe - könne nur widerrufen werden, wenn ihm in 

Analogie zum Widerruf von Bauverfügungen sein Vertrauensschaden ersetzt 

werde, ist unbegründet. Zwar ist der Rekurrentin dahingehend beizupflichten, 

dass die Einräumung einer Befugnis, von der der Berechtigte bereits 

Gebrauch gemacht hat, einem Widerruf entgegenstehen kann. Im 

vorliegenden Fall verhält es sich jedoch anders als beim Widerruf von 

Baubewilligungen. Dort muss das erstellte oder im Bau befindliche Gebäude 

bei einem allfälligen Widerruf wieder abgerissen werden, weshalb 

Investitionen des Bauherrn zunichte gemacht werden. Durch den 

Subventionswiderruf werden jedoch keine Investitionen der Rekurrentin 

vernichtet, weshalb es sich nicht rechtfertigt, den Widerruf nur unter 

erschwerten Bedingungen zuzulassen.

e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es sich aufgrund der veränderten 

Sachlage und überwiegen der öffentlichen Interessen rechtfertigt, den noch 

ausstehenden Betrag in der Höhe von Fr. 200'000.-- nicht mehr auszuzahlen.

4. a) Im Folgenden ist noch auf den Einwand der Rekurrentin einzugehen, der 

Subventionswiderruf komme einer rechtswidrigen Gläubigerschädigung 

gleich und überdies verstosse er auch noch gegen ihre verfassungsmässigen 

Individualrechte.

b) Die Frage der Gläubigerschädigung erübrigt sich, wenn gestützt auf eine 

gesetzliche Grundlage der Widerruf einer Subventionsverfügung möglich und 

rechtens ist. Da Subventionen nur unter bestimmten Voraussetzungen 

zugesprochen werden, rechtfertigt sich ihr Widerruf, wenn die 

Voraussetzungen nicht mehr erfüllt werden. Vorliegend hat die 

Rekursgegnerin zu Recht den teilweisen Widerruf der Subvention ex tunc 

verfügt, da nicht mehr alle Voraussetzungen für ihre Zusprechung erfüllt 

waren. Deshalb konnte dieser Beitrag gar nicht in die Konkursmasse fallen. 

Folglich können die Gläubiger durch den zulässigen Widerruf der 

Subventionsverfügung überhaupt nicht geschädigt werden.

c) Im Widerruf der Subventionsverfügung sieht die Rekurrentin u.a. die 

Eigentumsgarantie verletzt, da für einen solchen Eingriff weder eine 

gesetzliche Grundlage noch ein überwiegendes öffentliches Interesse 

vorliegen würden. Wie bereits ausgeführt, stützt sich der Widerruf und folglich 

auch die Einschränkung der Eigentumsgarantie auf Art. 10 VVG. Ferner liegt, 

wie gezeigt, ein überwiegendes öffentliches Interesse vor. Somit wurde weder 

die Eigentumsgarantie noch der ebenfalls geltend gemachte 

Vertrauensgrundsatz verletzt. Ferner beanstandet die Rekurrentin die 

Verletzung des rechtlichen Gehörs, da sie im Verfahren betreffend 

Subventionierung der GRKB nicht angehört wurde. Da diese 

Subventionierung die Rekurrentin nicht betrifft, ist nicht ersichtlich, weshalb 

ihr rechtliches Gehör verletzt sein soll. Schliesslich beruft sich die Rekurrentin 

auch noch auf das Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV. Willkür ist dann 

anzunehmen, wenn ein Entscheid offensichtlich falsch ist. Wie die 

Ausführungen gezeigt haben, kann vorliegend keineswegs von einer 

willkürlichen Rechtsanwendung gesprochen werden.

5. a) Dem Gesagten nach ergibt sich, dass der Teilwiderruf des 

Regierungsbeschlusses vom 16. Mai 2000 gestützt auf Art. 10 VVG, welches 

eine genügende gesetzliche Grundlage darstellt, gerechtfertigt war. Die 

privaten Interessen der Rekurrentin überwiegen die öffentlichen Interessen 

nicht, weshalb der Widerruf zulässig war. Da durch den Teilwiderruf zudem 

weder Gläubiger geschädigt noch Grundrechte verletzt wurden, ist der 

angefochtene Beschluss Nr. 1675 der Regierung des Kantons Graubünden 

vom 30. November 2004 rechtens, was zu dessen Bestätigung und zur 

Abweisung des Rekurses führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 75 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

Graubünden (VGG, BR 370.100) zu Lasten der Rekurrentin.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Der Rekurs wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3’000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 204.--

zusammen Fr. 3'204.--

gehen zulasten der … AG in Nachlassliquidation und sind innert 30 Tagen seit 

Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons 

Graubünden, Chur, zu bezahlen.

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Beschwerde wurde am 

2. Juni 2006 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (2P.291/2005/bie).