# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a27480d4-1c72-54bc-9e0b-f97419eff5ed
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-02
**Language:** de
**Title:** Aargau Verwaltungsbehörden Department Bau, Verkehr und Umwelt 02.09.2015 BVURA.15.458
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_BV_001_BVURA-15-458_2015-09-02.pdf

## Full Text

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 437  

gendwelcher Art) zulässig (vgl. RRB Nr. 2009-000186 vom 18. Feb-
ruar 2009, S. 6). Der Gemeinderat hat diese Eigentumsbeschränkung 
(fehlende Besitzstandsgarantie) – analog der neueren Praxis der 
Abteilung für Baubewilligungen BVU (vgl. RRB Nr. 2014-001387 
vom 17. Dezember 2014, S. 7) – auf Kosten des Beschwerdegegners 
im Grundbuch anmerken zu lassen (vgl. betreffend die Anmerkung 
von öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen im Grundbuch 
auch Art. 962 ZGB sowie § 163 BauG). …  

Bemerkung: Die Belastung ist im Grundbuch wie folgt angemerkt worden:  

"(L) Eigentumsbeschränkung gem. § 163 BauG (fehlende Besitzstandsgarantie 

Pergolabaute)" 

 

79 Asylunterkunft; Verneinung der Baubewilligungspflicht und Entzug der 

aufschiebenden Wirkung 

- Die Umnutzung eines Hotels in eine Asylunterkunft ohne bauliche 

Massnahmen ist nicht baubewilligungspflichtig (Erw. 3). 

- Hebt die Beschwerdeinstanz den vorinstanzlichen Entscheid auf, da 

die strittige Nutzung nicht baubewilligungspflichtig ist, ist einem all-

fälligen Rechtsmittel dagegen die aufschiebende Wirkung zu entzie-

hen (Erw. 5). 

Aus dem Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom 

2. September 2015 (BVURA.15.458). 

Aus den Erwägungen 

2.3 
Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist somit einzig die 

Frage, ob die Nutzung von Räumlichkeiten des Gasthofs «S.» … als 
Unterkunft für Asylsuchende der Baubewilligungspflicht unter-
liegt… 

3. Bewilligungspflicht 

2015 Verwaltungsbehörden 438  

3.1 
Bauten und Anlagen dürfen nur mit behördlicher Bewilligung 

errichtet oder geändert werden (Art. 22 Abs. 1 RPG). Alle Bauten 
und Anlagen und ihre im Hinblick auf die Anliegen der Raument-
wicklung, des Umweltschutzes oder der Baupolizei wesentliche 
Umgestaltung, Erweiterung oder Zweckänderung sowie die Beseiti-
gung von Gebäuden bedürfen der Bewilligung durch den Gemeinde-
rat (§ 59 Abs. 1 BauG). Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme 
erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unter-
werfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage 
im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wich-
tige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffent-
lichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht 
(BGE 139 II 139 f.; 120 Ib 384; AGVE 2007, S. 426; 2001, S. 288; 
VGE III/73 vom 4. Juni 2015, S. 9, mit Hinweisen). 

Zweckänderungen liegen vor, wenn sich die in einer Baute 
ausgeübte Nutzung wandelt. Zweck- bzw. Nutzungsänderungen kön-
nen wegen vermehrter Einwirkungen auf die Umgebung, wegen er-
höhter Anforderungen an die Erschliessung oder aus andern Gründen 
einer baupolizeilichen Bewilligung bedürfen, auch wenn mit ihnen 
bauliche Änderungen nicht verbunden sind. Ob eine Zweckänderung 
vorliegt, entscheidet sich durch Vergleich der neuen mit der ur-
sprünglich bewilligten Nutzung (AGVE 1993, S. 357; 1990, S. 246; 
ERICH ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 
2. Auflage, Aarau 1985, § 150 N 2d; ANDREAS BAUMANN, Kom-
mentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 59 N 17). 
Auch für Zweckänderungen gilt, dass sie keiner Baubewilligung 
bedürfen, wenn sie nur nebensächlicher Natur sind. Der Begriff der 
Zweckänderung ist dabei nicht kleinlich auszulegen. Keine solche 
Änderung liegt vor, wenn die neue Nutzung weder anderen Bau-
vorschriften unterliegt noch erhöhte, gegebenenfalls auch neue Ge-
fahren, Nachteile oder Auswirkungen für die Nachbarschaft mit sich 
bringt (AGVE 1993, S. 357; 1991, S. 544; 1990, S. 246; VGE III/73 
vom 4. Juni 2015, S. 9, mit Hinweisen). 

3.2 

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 439  

Soweit ersichtlich hatten die kantonalen Behörden die Bewilli-
gungspflicht der Nutzung eines Hotels als Unterkunft für Asylsu-
chende bislang noch nicht zu beurteilen. In einem Entscheid be-
treffend die Umnutzung eines Mehrfamilienhauses in eine Asylunter-
kunft in der Gemeinde A., in welchem das Verwaltungsgericht 
schliesslich die Bewilligungspflicht verneinte, führte das Gericht 
Folgendes aus (VGE III/73 vom 4. Juni 2015, S. 9): 

«Der Beschwerdegegner beabsichtigt, im Mehrfamilienhaus bis 
zu 90 Asylsuchende unterzubringen. Dabei handle es sich vor allem 
um Familien oder Frauen mit Kindern, wobei die Zuweisung des 
Wohnraums abhängig von den Asylsuchenden sei, welche dem Kan-
ton durch die Bundesbehörden zugewiesen würden. Aktuell bestehe 
ein grosses Bedürfnis, Asylsuchenden aus Syrien eine Unterkunft 
anzubieten, wobei diese Entwicklung zum Teil raschen Änderungen 
unterworfen sei. Die Asylsuchenden würden auf die Wohnungen auf-
geteilt. Sie würden sich dort aufhalten und leben, sie würden dort 
schlafen, im Familienverbund kochen (keine Gemeinschaftsküche) 
und sich verpflegen. Tagsüber könnten die Asylsuchenden an Be-
schäftigungsprogrammen teilnehmen, sofern dafür ausreichend Plät-
ze vorhanden seien. Zudem könnten sie Deutschkurse besuchen. 
Schulpflichtige Kinder besuchten aufgrund der allgemeinen Schul-
pflicht die Schule. Zusätzlich zu den Wohnungen der Asylsuchenden 
sei im Erdgeschoss ein kleines Büro für die Betreuung vorgesehen. 
Dort würden tagsüber ein bis zwei Personen tätig sein (…). 

Es liegt auf der Hand, dass die beschriebene Nutzung grund-
sätzlich eine Wohnnutzung darstellt, wie dies auch z.B. bei Stu-
dentenunterkünften und bei Wohngemeinschaften der Fall ist. Im 
fraglichen Mehrfamilienhaus werden (wie bis anhin) Menschen zum 
Wohnen untergebracht. Dass zu einer Nutzungsart übergegangen 
würde, die nicht mehr dem Wohnen im eigentlichen Sinne zugerech-
net werden kann, ist nicht ersichtlich. Dass die Räumlichkeiten an-
stelle von Nichtasylsuchenden durch Asylsuchende bewohnt werden, 
bringt keine raumrelevanten Auswirkungen mit sich. Insbesondere 
kommt es nicht zu zusätzlichen Auswirkungen auf die Umwelt, die 
Erschliessung und den Verkehr. Dem Baurecht ist es zudem fremd, 
dass einzig je nach Art der Bewohner eine neue Bau- bzw. Nutzungs-

2015 Verwaltungsbehörden 440  

bewilligung einzuholen wäre. Dass eine Wohngelegenheit für Men-
schen geschaffen wird, die einer andern sozialen Gruppe angehören, 
ist unter dem rein baupolizeilichen Gesichtspunkt an sich irrelevant. 
Massgebend ist vielmehr, wie eine bestimmte Baute aufgrund ihrer 
Bauweise, Gestaltung etc. genutzt werden kann (vgl. AGVE 1991, 
S. 544). Zwar trifft es vorliegend zu, dass eine Belegung von bis zu 
90 Personen höher als eine durchschnittliche Belegung von Wohn-
räumen ist. Die Intensivierung der Wohnnutzung bildet für sich allein 
betrachtet jedoch ebenso wenig wie die Art der Bewohner eine 
Baubewilligungspflicht (vgl. AGVE 1991, S. 544 f.; Entscheid des 
BVU vom 7. Juli 2014 [BVURA.14.327], Erw. 3.3 mit Hinweisen). 
Das Verwaltungsgericht hielt dazu in einem kürzlich gefällten Ent-
scheid fest, dass die Auffassung, wonach über die Ausnützungsziffer 
eine Art Bewohnernutzungsdichte definiert würde, im Recht keine 
Grundlage finde. Eine solche Auffassung widerspräche auch den 
Raumplanungszielen, insbesondere der haushälterischen Nutzung 
des Bodens (vgl. Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG) und dem An-
sinnen, verdichtetes Bauen zu fördern (vgl. § 46 BauG; VGE III/5 
vom 23. Januar 2014, S. 14).» 

3.3 
Nach den vorstehenden Erwägungen und der zitierten Recht-

sprechung ist die beabsichtigte Nutzung des Gasthofs «S.» als Asyl-
unterkunft zweifellos als Wohnnutzung zu qualifizieren (vgl. auch 
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus 
VG.2013.00128 vom 26. Februar 2014, Erw.4.3.2 sowie Baselland-
schaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 2002, Zif-
fer 6.2.1, Erw. 3). Der Gasthof «S.» war in der Vergangenheit und 
wird auch in der Zukunft bezüglich der beiden Wohnungen im 
2. Obergeschoss und im Dachgeschoss der Wohnnutzung zugeführt, 
die Nutzungsart bleibt bezüglich dieser Wohnungen dieselbe; daran 
ändert nach der erwähnten Rechtsprechung weder der Umstand, dass 
die Räumlichkeiten nun neu durch Asylsuchende anstelle von Nicht-
asylsuchenden bewohnt werden, noch dass mit einer Mehrbelegung 
der beiden Wohnungen und diesbezüglich mit einer Intensivierung 
der Wohnnutzung zu rechnen ist. Bauliche Veränderungen an den 
Wohnungen sind nicht vorgesehen. Das Bewohnen der beiden Woh-

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 441  

nungen durch Asylsuchende unterliegt zweifellos nicht der Bewil-
ligungspflicht. 

3.4 
3.4.1 
Neben den beiden Wohnungen ist auch das Hotel mit den 16 

Hotelzimmern von der strittigen Nutzung als Asylunterkunft betrof-
fen. Diesbezüglich legt der Gemeinderat unter Berufung auf 
AGVE 1994, S. 371, ins Recht, dass ein bloss vorübergehender Auf-
enthalt von Personen in einem Hotel keine eigentliche Wohnnutzung 
darstelle. Indessen kann aus dieser Rechtsprechung keine Bau-
bewilligungspflicht für die Nutzung des Gasthofs «S.» als Asylzen-
trum abgeleitet werden: Im zitierten Entschied führt das Verwal-
tungsgericht aus, dass sich mit dem Begriff des Wohnens üblicher-
weise die Vorstellungen von Sesshaftigkeit, Ruhe, Beständigkeit usw. 
verbinden würden; grundsätzlich fehle es einem Heim oder einem 
Hotel an der Voraussetzung des dauernden Aufenthalts. In diesem 
Zusammenhang verwies das Verwaltungsgericht auf die fehlende 
Zonenkonformität eines hotelähnlichen Pensionsbetriebs in einer 
Zone für Ein- und Zweifamilienhäuser (AGVE 1994, S. 373). Daraus 
ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass eine reine Wohnnutzung wie 
die zur Frage stehende Nutzung als Asylunterkunft insgesamt mit 
geringeren räumlichen Folgen verbunden ist als ein Hotel. Dement-
sprechend vermag der (formelle) Umstand, dass der Hotelbetrieb ins-
künftig als Asylunterkunft dient und damit der reinen Wohnnutzung 
zugeführt wird, alleine für sich kein Interesse an der vorgängigen 
Kontrolle und damit keine Baubewilligungspflicht auszulösen. Viel-
mehr ist die Bewilligungspflicht anhand eines Vergleichs der beab-
sichtigten Nutzung als Asylunterkunft mit der bisherigen Nutzung 
des Hotel-/Restaurantbetriebs hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf 
die Öffentlichkeit und die Nachbarschaft im konkreten Fall vorzu-
nehmen, was nachfolgend zu prüfen sein wird. 

3.4.2 
Bisher umfasste der Hotelbetrieb 16 Zimmer, davon 11 Doppel- 

und 5 Einzelzimmer, ausmachend 27 Betten. Von diesen 27 Betten 
war unwidersprochen ein nicht unmassgeblicher Teil bereits in der 
Vergangenheit als Monatszimmer bzw. in Dauermiete bewohnt (Be-

2015 Verwaltungsbehörden 442  

rufsleute, Personen aus Osteuropa mit einer temporären Arbeitsbe-
willigung oder Sozialhilfebezüger mit überjähriger Unterbringungs-
dauer). Bezüglich dieser Zimmer bleibt die Nutzungsart ebenso wie 
bei den beiden erwähnten Wohnungen unverändert. Dabei ist nach 
der erwähnten einschlägigen Rechtsprechung irrelevant, dass neu 
Asylsuchende die Zimmer bewohnen anstelle der bisherigen 
Nichtasylsuchenden; die Art der (Dauer-) Bewohner ist baurechtlich 
ohne Bedeutung. 

Die übrigen Zimmer, welche im klassischen Sinn als Hotelzim-
mer genutzt wurden, erfahren alleine durch den Umstand, dass ins-
künftig Personen dauernd diese Räume bewohnen, ebenfalls keine 
relevante Zweckänderung: Es kann baurechtlich keinen Unterschied 
machen, ob Hotel- (Tages-) Gäste die Zimmer bewohnen oder «Dau-
ermieter», da die Hotelnutzung immer auch eine Dauernutzung zu-
lässt; insbesondere ist es Hotelgästen nicht untersagt, den ganzen 
Tag, rund um die Uhr, im Hotel zu verbringen. Käme man zu einem 
anderen Resultat, hätte der Gemeinderat schon längst gegen die Mo-
nats- und Dauermieten des Gasthofs «S.» einschreiten müssen (was 
er offensichtlich nicht getan hat). Vor allem aber ist das Gebäude als 
Hotel/Restaurant plus Wohnungen so konzipiert, dass es ohne weite-
res und ohne irgendwelche baulichen Massnahmen einer reinen 
Wohnnutzung zugeführt werden kann, was auch weder Gemeinderat 
noch Beschwerdegegner in Abrede stellen. Demgemäss vermag der 
Umstand, dass die Hotelzimmer inskünftig ständig bewohnt werden, 
keine räumliche Relevanz aufzuweisen. Sodann fallen die unter-
schiedlichen Präsenzzeiten der Hotelgäste/Dauermieter einerseits 
und der Asylsuchenden andererseits bezüglich ihrer immissions-
rechtlichen Auswirkungen nicht massgeblich ins Gewicht: Wohl ist 
zweifellos mit vermehrter Anwesenheit der Bewohner gegenüber 
dem bisherigen Hotelbetrieb zu rechnen; andererseits fallen inskünf-
tig die häufigen An- und Abreisen der Hotelgäste weg, was von 
Nachbarn grundsätzlich eher als positiv wahrgenommen wird. Zu-
dem ist zu berücksichtigen, dass die Emissionen im Zusammenhang 
mit dem Betrieb des Restaurants «S.» wegfallen, womit vor allem 
auch dem Ruhebedürfnis der Anwohner in den Abendstunden positiv 
Rechnung getragen werden dürfte. 

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 443  

Sodann wirft der Gemeinderat die Frage der Nutzungsinten-
sivierung in Folge der grösseren Zahl von Bewohnern auf. Dazu ist 
einleitend festzuhalten, dass vorliegend nur der Einzug von 60 
Asylsuchenden zu beurteilen ist und nicht von 90 – die Erhöhung der 
Bewohnerzahl auf 90 ist in einem späteren Schritt vorgesehen und 
mit baulichen Massnahmen verbunden, was dannzumal zu beurteilen 
sein wird. Wie vom Verwaltungsgericht im zitierten Entscheid dar-
gelegt, hat die Intensivierung der Wohnnutzung weder Einfluss auf 
die Baubewilligungspflicht noch ist sie ausnützungsrelevant. Das gilt 
auch im vorliegenden Fall. Mit anderen Worten zeitigt alleine der 
Umstand, dass bspw. in einem Doppel-Hotelzimmer 3 Personen 
anstelle von 2 Personen nächtigen, keine raumrelevante Wirkung, 
insbesondere nicht, wenn wie vorliegend das Mehr an Bewohnern 
keine baulichen oder strukturellen Massnahmen erfordert. Zudem ist 
die vom Gemeinderat ins Recht gelegte Mehrbelegung um 100 % 
(der Gemeinderat geht von bisher 27 Schlafgelegenheiten aus) zu 
relativieren: Die Berechnung des Gemeinderats berücksichtigt nicht, 
dass nicht alle 60 Asylsuchenden nur im Hotel untergebracht werden, 
sondern auch in den beiden Wohnungen. Damit reduziert sich die 
Differenz zwischen der geplanten und der bisherigen Hotel-Betten-
belegung. Schliesslich zielt das Argument des Gemeinderats, die 
bisherige Hotelauslastung habe lediglich 41 % betragen, und nicht 
wie vom Beschwerdeführer vorgebracht zwischen 75 und 80 %, ins 
Leere – bewilligt ist eine Belegung von 100 % und weder Nachbarn 
noch Behörden können aus dem Umstand, dass ein Betrieb nicht 
entsprechend der Baubewilligung voll ausgelastet war, irgendetwas 
zu ihren Gunsten ableiten. Nach dem Gesagten vermag der Umstand, 
dass die künftige Belegung höher ist als die durchschnittliche 
bisherige Belegung, keine Bewilligungspflicht auszulösen. 

3.4.3 
Weiter sind auch im Rahmen einer grundsätzlichen Gegenüber-

stellung der bisherigen und der neuen Nutzung keine relevanten 
räumlichen Auswirkungen zu erwarten: Zwar wird das Hotel insge-
samt eine grössere Zahl von Bewohnern mit teilweise längerer 
Aufenthaltsdauer als bisher beherbergen, was für sich alleine be-
trachtet mit einer Nutzungsintensivierung verbunden ist. Diesem 

2015 Verwaltungsbehörden 444  

Umstand ist aber gegenüberzustellen, dass durch die Einstellung des 
Restaurant- und Hotelbetriebs sämtliche im Zusammenhang mit dem 
Restaurantbetrieb entstehenden Auswirkungen auf die Umgebung 
vollumfänglich wegfallen. Der ersatzlose Wegfall eines ganzen Gast-
gewerbebetriebs mit den damit verbundenen Lärm- und Geruchs-
emissionen, den gegenüber einem üblichen Gewerbebetrieb ver-
längerten Öffnungszeiten und der Frequentierung der Erschlies-
sungsanlagen etc. fällt nun aber in der Gesamtbeurteilung bezüglich 
ihrer Auswirkungen auf die Umgebung weitaus schwerer ins Ge-
wicht als die Nutzungsintensivierung durch Mehrbelegung und 
längerem Aufenthalt der Bewohner. Insbesondere ist hinsichtlich der 
Erschliessungs- bzw. Parkplatzsituation zu berücksichtigen, dass die 
Zahl der Autofahrten im Zusammenhang mit der Nutzung als 
Asylunterkunft weitaus geringer als bei einem Hotel ist (vgl. Urteil 
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2009/131 vom 
3. Dezember 2009, Erw. 2.3); zudem wird der Wegfall des Res-
taurantbetriebs zweifellos mit einer zusätzlichen Reduktion der Fahr-
zeugbewegungen und des Parkplatzbedarfs der Liegenschaft ver-
bunden sein. Demzufolge ist mit der Nutzung als Asylunterkunft aber 
auch kein erhöhter Erschliessungs- oder Parkfelderbedarf gegenüber 
der bisherigen Nutzung verbunden, insbesondere löst die neue 
Nutzung keine Parkfeldererstellungspflicht nach § 55 BauG aus, was 
nachfolgend zu zeigen sein wird. 

§ 55 BauG legt fest, dass bei eingreifender Umgestaltung, 
Erweiterung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen genü-
gend Parkfelder für die Fahrzeuge der Benutzer und Besucher sowie 
die erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringerdienst zu schaf-
fen sind. Dabei sind Erweiterungen und Zweckänderungen hinsicht-
lich der Parkfelderstellungspflicht nur relevant, wenn die Änderung 
der Benutzung oder die Erweiterung von Bauten eine Vermehrung 
des Verkehrs und damit des Parkfelderbedarfs zur Folge hat 
(CHRISTIAN HÄUPTLI in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons 
Aargau, Bern 2013, § 55 N 30). Dass im vorliegenden Fall der Gast-
hof «S.» bereits für die bisherige Nutzung den Erschliessungs- bzw. 
Parkierungsanforderungen genügt, ist unbestritten, umso weniger be-
steht Handlungsbedarf bezüglich der Parkfelder für die weit weniger 

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 445  

verkehrsintensive Nutzung als Asylunterkunft. Zwar schliesst der 
Umstand, dass Asylsuchende nur Fr. 10.– Verpflegungs- und Ta-
schengeld je Anwesenheitstag erhalten (§ 18 der Sozialhilfe- und 
Präventionsverordnung, SPV) und dass Asylsuchende in der Regel 
zuerst einen in der Schweiz anerkannten Führerschein erwerben müs-
sen, nicht aus, dass Asylsuchende ein Motorfahrzeug erwerben bzw. 
als Halter eingetragen werden könnten; allerdings kann es sich dabei 
nur um Einzelfälle handeln, deren Parkplatzbedarf durch die frei 
werdenden Parkplätze des bisherigen Restaurant- und Hotelbetriebs 
bei weitem abgedeckt ist. Das gilt auch für den Fall, dass der Bedarf 
an dienstlich genutzten Parkplätzen die drei gemieteten Parkplätze 
übersteigen sollte. Jedenfalls zieht die neue Nutzung keinesfalls eine 
Vermehrung des Verkehrs und damit einen erhöhten Parkfelderbedarf 
nach sich. Zusammenfassend ist in erschliessungstechnischer und 
immissionsrechtlicher Hinsicht nicht mit zusätzlichen Auswirkungen 
zu rechnen, vielmehr ist von insgesamt geringeren Auswirkungen 
auszugehen. 

3.4.4 
Nach den vorstehenden Erwägungen ist verglichen mit der 

bisherigen Nutzung insgesamt eine eher weniger intensive Nutzung 
als bisher zu erwarten. Dementsprechend besteht auch keine Ver-
anlassung für eine brandschutzrechtliche Überprüfung der Liegen-
schaft: Der Gasthof «S.» hatte bisher als Beherbergungs- bzw. 
Gastgewerbebetrieb den strengen einschlägigen Brandschutzvor-
schriften zu genügen. Eine entsprechend erteilte Brandschutzbe-
willigung deckt zweifellos auch eine brandschutzrechtlich weniger 
anforderungsreiche Wohnnutzung (ohne bauliche Veränderungen) ab, 
solange sie sich im Rahmen der damaligen Bewilligung bewegt. 
Davon darf im konkreten Fall ausgegangen werden, jedenfalls be-
stehen keine Anhaltspunkte für gegenteilige Absichten. Sollten aber 
bspw. Räume, welche bisher nicht der Beherbergung bzw. dem Woh-
nen dienten, neu der Wohnnutzung zugeführt werden oder werden 
etwa Fluchtwege nicht freigehalten, Elektroinstallationen geändert 
etc., kann sich eine brandschutzrechtliche Überprüfung des Gebäu-
des aufdrängen. Dafür besteht aktuell jedoch keine Veranlassung. 
Dieselben Überlegungen gelten auch für den Einwand der Beschwer-

2015 Verwaltungsbehörden 446  

degegner, dass die Anforderungen an die Wohnhygiene gemäss § 48 
BNO (Unzulässigkeit ausschliesslich nach Norden orientierter 
Wohnräume, lichte Höhe von Wohn-, Schlaf und Arbeitsräumen, 
Fenstergrösse der Wohnräume) zu prüfen seien: Der Umstand, dass 
nun neu Asylsuchende anstelle von Nichtasylsuchenden die Hotel-
zimmer bewohnen bzw. dass mehr Personen in den entsprechenden 
Zimmern wohnen, vermag weder eine Neuausrichtung der Zimmer 
noch eine Anpassung der Raumhöhen oder der Fenstergrössen zu 
bewirken – die Anforderungen an die Wohnhygiene gemäss § 48 
BNO unterscheiden sich weder nach Art noch nach Anzahl der 
Benutzer. Eine entsprechende Überprüfung wird erst im Rahmen 
einer allfälligen Umnutzung weiterer, heute nicht als Hotelzimmer 
genutzter Räume wie etwa des Bankettsaals etc. vorgenommen 
werden müssen. … 

3.4.8 
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die zukünf-

tige Nutzung des Gasthofs «S.» als Unterkunft für Asylsuchende 
nicht mit so gewichtigen räumlichen Folgen verbunden ist, dass ein 
Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen 
Kontrolle bestünde. Insbesondere ist die neue Nutzung nicht mit zu-
sätzlichen Auswirkungen auf die Umwelt, die Erschliessung oder den 
Verkehr verbunden und es findet auch keine massgebliche Nutzungs-
intensivierung statt, die eine Baubewilligungspflicht auslösen würde. 
In diesem Zusammenhang ist aber auch mit aller Deutlichkeit festzu-
halten, dass bezüglich des Hotelbetriebs lediglich die bereits in der 
Vergangenheit bewohnten Räume (also die Hotelzimmer) ohne Bau-
bewilligung als Schlafräume bewohnt werden dürfen, nicht jedoch 
Räumlichkeiten, die dem Restaurantbetrieb dienen oder anderweitig 
nicht für die Wohnnutzung bestimmt sind. So bedarf bspw. die Nut-
zung des Büros oder des Speisesaals im ersten Stock oder des 
Bankettsaals im Erdgeschoss als (Schlaf-)Zimmer selbstverständlich 
zwingend einer vorgängigen Überprüfung und damit einer Baube-
willigung. Aber dessen ist sich auch der Beschwerdeführer bewusst, 
und er ist auf seiner Aussage, dass der Einbau von weiteren Zimmern 
und Nasszellen unbestrittenermassen der Baubewilligungspflicht 

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 447  

unterliege, weshalb ein entsprechendes Baugesuch im gegebenen 
Zeitpunkt eingereicht werde, zu behaften. 

Damit erweist sich die Nutzung des Gasthofs «S.» als Asyl-
unterkunft als nicht bewilligungspflichtig, weshalb die Beschwerde 
gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Gemeinderats auf-
zuheben ist. … 

5. Entzug der aufschiebenden Wirkung einer Verwaltungsge-
richtsbeschwerde 

5.1 
Das Verwaltungsgericht hat in verschiedenen Entscheiden näher 

erläutert, unter welchen Voraussetzungen Beschwerden gegen belas-
tende Verfügungen die aufschiebende Wirkung entzogen werden darf 
(siehe dazu und zum Folgenden: AGVE 1988, S, 414 f, mit Hinwei-
sen; VGE III/59 vom 2, Mai 2000, S. 5 f.; VGE III/30 vom 20. März 
2003, S. 2). Danach ist die Suspensivwirkung stets die Regel und ihr 
Entzug die Ausnahme. Das Gesetz will zunächst, dass das im Inte-
resse der Betroffenen eingerichtete Rechtsschutzverfahren nicht 
durch vorzeitigen behördlichen Vollzug seines Sinnes beraubt wird. 
Die Verwaltung kann ihre Anordnungen einseitig verbindlich erlas-
sen und vollstrecken; diese Vorrangstellung soll während der Dauer 
des Beschwerdeverfahrens durch ein Gleichgewicht zwischen Ver-
waltung und Rechtsuchenden abgelöst werden. Es sind nun aller-
dings Fälle denkbar, in denen der angeführte Grundsatz muss durch-
brochen werden können, sei es, weil sonst die Entscheidungsfähig-
keit in der Hauptsache nicht gewahrt bleibt (z.B. bei einer Bauein-
stellung) oder weil ganz besonders gewichtige Interessen auf dem 
Spiel stehen, deren Wahrung keinerlei Aufschub erträgt, nicht einmal 
für die Dauer der Übergangszeit bis zur Fällung des Beschwerdeent-
scheids. Noch einmal anders liegen jene Fälle, wo die Behörde nicht 
in eine durch entsprechende Bewilligung abgedeckte Rechtsposition 
des Verfügungsadressaten eingreift, sondern wo ein bewilligungs-
pflichtiges Vorhaben bereits vor rechtskräftiger Erteilung einer 
Bewilligung ganz oder teilweise verwirklicht wird bzw. werden soll. 
Dies ist verboten (was § 154 Abs. 2 des bis zum 31. März 1994 
geltenden Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 für 
den Bereich des Baubewilligungsverfahrens klar und unmissver-

2015 Verwaltungsbehörden 448  

ständlich zum Ausdruck brachte). Hier geht es im Grunde darum, 
dass der Gesuchsteller für die Dauer des Bewilligungsverfahrens eine 
vorläufige, provisorische Baubewilligung verlangt, d.h. eine Begüns-
tigung, welche betroffene Dritte – im Baubewilligungsverfahren also 
namentlich die Nachbarn – belastet. Entsprechend verändert sich die 
Optik: Das Interesse der Öffentlichkeit und der betroffenen Dritten 
an der ordnungsgemässen Abwicklung des Rechtsschutzverfahrens 
hat grundsätzlich Vorrang, und die sich hieraus ergebenden Be-
schränkungen muss der Gesuchsteller ohne weiteres hinnehmen 
(VGE III/177 vom 18. Dezember 1998, S. 6 f). Die anordnende 
Behörde hat den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu begründen 
(AGVE 2003, S. 309). 

Der von Gesetzes wegen mit der Beschwerde verbundene 
Suspensiveffekt zeitigt bei Streitigkeiten über die Bewilligungs-
pflicht von Nutzungen verschiedene Resultate, je nachdem, ob in der 
Beschwerde der Bestand eines Bewilligungsvorbehalts bestritten 
oder die Erteilung einer verweigerten Bewilligung verlangt wird. 
Sucht ein Privater um eine Bewilligung nach, die dann verweigert 
wird, so hat der mit der Beschwerde gegen den verweigernden Ent-
scheid verbundene Suspensiveffekt keine Bedeutung. Die Baube-
willigungspflicht ist ihrer rechtlichen Struktur nach ein Polizeiverbot 
mit Erlaubnisvorbehalt. Solange die Erlaubnis (Bewilligung) nicht 
erteilt ist, bleibt die betreffende Tätigkeit verboten. Die «aufschie-
bende Wirkung» der Beschwerde bedeutet nicht, dass die Bewilli-
gungspflicht für die Dauer des Bewilligungsverfahrens wegfällt. 
Sonst könnte ja der Private durch blosse Beschwerdeerhebung jedes 
Gesetz, das eine Bewilligungspflicht aufstellt, mindestens vorüber-
gehend ausser Kraft setzen. Der verweigernde Entscheid ist eine 
sogenannte negative Verfügung. Bestreitet der Private jedoch wie im 
vorliegenden Fall, dass überhaupt ein Erlaubnisvorbehalt besteht, 
besitzt die Beschwerde gegen einen Entscheid, der den Bestand eines 
Polizeiverbots feststellt, in dem Sinne aufschiebende Wirkung, dass 
die strittige Nutzung so lange frei vorgenommen werden kann, als 
deren Verbot oder Bewilligungsvorbehalt nicht rechtskräftig fest-
gestellt ist. Dieser feststellende Entscheid ist eine sogenannte 
positive Verfügung. Aus dieser Differenzierung ergibt sich, dass in 

2015 Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht 449  

solchen Fällen das Resultat des Suspensiveffekts davon abhängt, ob 
der Private den Bewilligungsvorbehalt anerkennt und um eine 
Bewilligung nachsucht oder die Bewilligungspflicht als solche 
bestreitet. Trifft letzteres zu und kann bei summarischer Prüfung die 
Bewilligungspflicht nicht klarerweise bejaht werden, so darf nach 
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die aufschiebende Wirkung 
nicht entzogen werden, wenn keine wichtigen öffentlichen Interessen 
auf dem Spiele stehen (vgl. Zwischenverfügung des Verwaltungs-
gerichts vom 27. Januar 2000 im Beschwerdeverfahren 
BE.20000.00033-K3).  

5.2 
Vorliegend ist die Baubewilligungspflicht hinsichtlich der im 

Streit liegenden Nutzung seitens des Beschwerdeführers bestritten 
und – wie unter Ziff. 3 hievor ausgeführt – auch aus Sicht der Be-
schwerdeinstanz klar nicht gegeben. Im Weiteren sind keine öffentli-
chen Interessen (etwa des Brandschutzes) ersichtlich, welche für den 
Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. für ein sofortiges Nut-
zungsverbot sprächen, zumal der bewilligte Nutzungszweck wie 
dargelegt nicht massgeblich ändert. Im Gegenteil verfolgt der Be-
schwerdeführer öffentliche Interessen; so ist die Unterbringung von 
Asylsuchenden eine öffentliche Aufgabe (Art. 2 AsylG), deren Er-
füllung wichtig, aber bekanntlich auch schwierig ist. Die Beschwer-
deinstanz hat aus diesen Gründen denn auch der vorliegenden Be-
schwerde mit Zwischenentscheid vom 24. Juli 2015 superproviso-
risch den beantragten Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht er-
teilt. 

Da der vorliegende Entscheid des BVU nunmehr wieder beim 
Verwaltungsgericht angefochten werden kann und einer solchen Be-
schwerde von Gesetzes wegen erneut aufschiebende Wirkung zu-
käme und damit das vom Gemeinderat M. beantragte faktische sofor-
tige Nutzungsverbot bis zur allfälligen gegenteiligen Anordnung des 
Verwaltungsgerichts (vgl. § 20 VRPG) gelten würde, ist mit Blick 
auf die vorstehenden Erwägungen einer allfälligen Beschwerde ans 
Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung vorsorglich zu ent-
ziehen. 

2015 Verwaltungsbehörden 450  

 

2015 Familienrecht 451 Gemeinderecht 451  

II. Familienrecht 

 

80 Art. 4 Abs. 1 lit. b PAVO 

Familienpflege 

Emotionale Bindungen und die Aufrechterhaltung gewohnter Strukturen 

können einen stärkeren Einfluss auf das Wohlbefinden und die Entwick-

lung der Kinder haben als die Grösse der Wohnung. 

Aus dem Entscheid des Departements Bildung, Kultur und Sport vom 

1. Juli 2014, i.S. L. B. und T. P. gegen Gemeinderat T. (BKSREC 14.35). 

Aus den Erwägungen 

1. a) 
Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Aufnahme 

von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, PAVO) vom 19. Okto-
ber 1977 (SR 211.222.338) benötigt eine Bewilligung, wer ein Kind 
während mehr als drei Monaten unentgeltlich in seinen Haushalt auf-
nehmen will (sog. Familienpflege). Die Bewilligung darf gemäss Art. 
5 PAVO nur erteilt werden, wenn die Pflegeeltern und ihre Haus-
genossen nach Persönlichkeit, Gesundheit und erzieherischer Eig-
nung sowie nach den Wohnverhältnissen für gute Pflege, Erziehung 
und Ausbildung des Kindes Gewähr bieten und das Wohl anderer in 
der Pflegefamilie lebender Kinder nicht gefährdet wird. Dabei gilt 
indes nicht die bestmögliche Pflege als Massstab. Gerade wenn Ver-
wandte oder gute Bekannte nicht erwerbsmässig, sondern unent-
geltlich ein Kind betreuen, ist den konkreten Umständen erhöhte Be-
achtung zu schenken. Emotionale Bindungen (Nestgefühl) und die 
Aufrechterhaltung gewohnter Strukturen können einen stärkeren Ein-
fluss auf das Wohlbefinden und die Entwicklung der Kinder haben 
als die Grösse der Wohnung etc.. Solange das Kindeswohl nicht ge-
fährdet erscheint, sind somit im Rahmen der Familienpflege unter