# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2df0479b-733f-548d-83a5-e48c7564d748
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-05-31
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 31.05.1999 90.1998.82
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-82_1999-05-31.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00082

  	
  Lugano

  31 maggio 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

statuendo
sul ricorso del 16 marzo 1998 di

 

	
   

  	
  __________ di
  __________, __________,  

  rappr. da: avv. __________.
  __________, __________ __________,

   

  
	
   

  	
  contro
  la risoluzione 19 dicembre 1997 (n° __________) del Consiglio di Stato che approva
  la revisione totale del PR di __________;

  	 

 

	
   

  	
  viste
  le osservazioni 9 giugno 1998 del Consiglio di Stato e 10 giugno 1998 del
  Municipio di __________;

  

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   In data 1° aprile
1996 il Consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione totale del
suo PR, prevedendo in particolare in località __________ l’inserimento in zona
residenziale estensiva RE di una fascia lunga ca. ml 220 e larga ca. ml 20
posta a valle della vecchia strada cantonale. Il comparto, definito come SAC
dal PD, era attribuito dal vecchio PR alla zona agricola.

 

                                  b.   Con ris. gov. 19
dicembre 1997 (n° 6565) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR
di __________, apportandovi tuttavia alcune correzioni e stralciando in
particolare il comparto di cui sopra dalla zona RE.

 

                                   c.   Avverso tale
decisione, ritenuta arbitraria, la Parrocchia di __________, proprietaria del mapp.
n° __________RFD, insorge ora davanti al TPT, chiedendo il ripristino dell’azzonamento
previsto dal Comune: anzitutto la decisione del Governo denoterebbe una scarsa
conoscenza dei luoghi, che non si presterebbero in alcun modo allo sfruttamento
agricolo; inoltre l’edificazione del comparto, su cui sorgono già alcune
costruzioni, permetterebbe di completare l’assetto urbanistico della zona RE
sul fronte della strada.

 

                                  d.   Nelle osservazioni il
Comune chiede l’accoglimento del ricorso mentre il Consiglio di Stato ne
postula la reiezione.

 

                                   e.   In data 25 agosto
1998 è stata esperita l’udienza in contraddittorio, durante la quale le parti
si sono riconfermante nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o,

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e i proprietari dei fondi la cui situazione è stata
modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, la
legittimazione attiva della ricorrente, insorta in seguito alla mancata
approvazione da parte del Consiglio di Stato dell’azzonamento previsto dal
Comune per il comparto dove insiste il suo fondo, è data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. c) LALPT. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   II Comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (art. 16 CF; DTF 115 Ia
44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21
novembre 1990 in re Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta.
Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Esso non
può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

                                         Tranne nel caso in cui,
giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, con il ricorso venga impugnata una
modifica d’ufficio del PR, il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità: il ricorso è infatti proponibile solo
contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT). Sia qui puntualizzato che anche nella presente vertenza
lo scrivente Tribunale non dispone del sindacato d’opportunità: infatti
malgrado la decisione impugnata annoveri a p. 42, p.to 6 d), la mancata
approvazione dell’ampliamento della zona RE in località Amelogna fra le
modifiche d’ufficio e “reinserisca” i fondi in zona agricola SAC (cfr. allegato
7), in realtà il Governo non ha emendato carenze o errori pianificatori
evidenti, modificando su questo punto il piano (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d),
ma si è limitato a non approvarlo.

                                      

                                   3.

                               3.1.   Entrando nel merito
della vertenza, occorre anzitutto ricordare che a norma dell'art. 15 LPT la
zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in
larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro
quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In
simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista,
elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una
ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448
segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                                3.2   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                                3.3   Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare
assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116
Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).

 

                                3.4   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

                                         Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.

                                         Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

 

                                3.5   Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’idoneità all’edificazione e le altre
caratteristiche dei comparti territoriali all’esame saranno singolarmente
esaminate di seguito. L’eccessivo dimensionamento
delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della
mancata attribuzione delle zone in questione al territorio edificabile. 

                                         Dal rapporto di
pianificazione risulta che il nuovo PR di __________ è dimensionato per una contenibilità
teorica di circa 3’250 unità insediative, ciò che corrisponde a quasi la triplicazione
della situazione attuale che conta 1166 unità insediative.

Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe
quindi verificare, nei prossimi 10,15 anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento
del 178% della popolazione attuale . Situazione questa difficilmente
ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione demografica
registrata nel comune negli ultimi decenni rende altamente improbabile
l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente nel
comune è passata da 521 unità nel 1970 a 582 nel 1980 e a 712 nel 1990, pari
quindi ad un aumento del 22,3% nell’ultimo decennio.

Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per i prossimi 10-15 anni dal
nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo
decennio la popolazione del Comune di __________ triplichi.

Importante rilevare che la contenibilità è in concreto stata calcolata
considerando un grado di attuazione del 50%, quindi un valore molto basso
rispetto agli usuali parametri, rispettivamente che il Comune ha tolto l’indice
di sfruttamento massimo (reinserito d’ufficio dal Consiglio di Stato almeno per
la zona residenziale estensiva (RE e RSE vedi decisione impugnata pag. 23), ciò
che comporta pure un considerevole aumento del potenziale edificatorio.

                                3.6   In simili circostanze
altro non si può concludere che l’assegnazione del comparto all’esame alla zona
edificabile non risponde evidentemente ai precetti degli art. 1 e in
particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della
popolazione) e nel contempo è contraria al requisito di cui all’art. 15 lett. b
LPT. La sua adozione da parte del Comune è quindi contraria al diritto federale
(cfr. DTF 114 Ia 255) e pertanto non può trovare conferma in questa sede.

Inoltre ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata
giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad
impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo
vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino
rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF
117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369). Anche
il presupposto di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett.
a LPT, non è in concreto adempiuto. In effetti, salvo per pochi edifici sparsi,
tutti i fondi situati in località Amelogna risultano ancora liberi da
costruzioni. Meritano quindi di venir pienamente condivise le riflessioni del
Consiglio di Stato, il quale sottolinea a p. 15 della decisione impugnata, la
necessità di mantenere l’edificazione confinata nella zona RE a monte della
strada, evitando di invadere un nuovo comparto agricolo e assicurando così un
disegno pianificatorio più chiaro. 

 

                                   4.   Per una completa
ponderazione degli interessi in gioco deve tuttavia essere ancora verificato se
esistono altre ragioni a supporto dell’impugnata risoluzione.

                                         A mente di questo
Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono anche motivi di
natura agricola, che concorrono a giustificare lo stralcio del comparto all’esame
dalla zona RE. Secondo le norme che presiedono all’istituzione delle zone
agricole, queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei
all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse
generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile
devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art.
3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive
idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che
rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità
dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento
alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva
di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione
di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della
sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi. 

                                         Il legislatore ticinese ha
avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione
del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e
purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei
all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le
SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che
nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett.
c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la
giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti
territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le
aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei
possono però senz’altro esservi inclusi. Orbene nel caso concreto lo stralcio
del comparto all’esame della zona RE trova piena conferma anche nelle
indicazioni del PD, che attribuisce tutta l’area alla zona SAC (“superfici di
avvicendamento culturale”; scheda di coordinamento 3.1 e 10.1). Considerate
queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale
sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. a LTAgr. prevede infatti che i terreni
di cui alla scheda di PD n° 3.1 devono essere inseriti in zona agricola.

                                         Per tutti questi motivi la
decisione impugnata merita quindi di venir confermata.

                                         Le spese e la tassa di
giudizio, nonché le ripetibili seguono la soccombenza.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso è respinto.

 

                                   2.   La ricorrente è condannata
al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 400.--
(quattrocento).

Non si assegnano ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                   -
avv. __________. __________, ____________________, 

                                        - Municipio di __________,

                                        - Consiglio di Stato, __________

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                        ___________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                            Il
segretario