# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 78fd7d5a-71ef-5362-bf50-6545cf8babc3
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-02-23
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 23.02.2007 V 2006 10
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2006-10_2007-02-23.pdf

## Full Text

V 06 10

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 23. Februar 2007

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Gastwirtschaftsbewilligung (Öffnungszeiten)

1. Die Stimmbürgerschaft der Stadt Chur nahm am 24. September 2000 ein 

neues Gastwirtschaftsgesetz (GWC) an, welches der Stadtrat auf den 1. April 

2001 in Kraft setzte. Im vorliegenden Zusammenhang sind folgende 

Bestimmungen von Interesse:

"Art. 11 Grundsatz
Gastwirtschaftsbetriebe dürfen von 06.00 Uhr bis 24.00 Uhr geöffnet sein.

Art. 12 Ausnahmen
a) Verlängerung
1 Der Stadtrat kann auf spezielles Gesuch hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb 

dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen.
2 Die Stadtpolizei kann für einzelne Tage, Anlässe und Betriebe längere 

Öffnungszeiten bewilligen, wenn das Gesuch bis spätestens 24.00 Uhr 

vorliegt.

b) Auflagen

Die Bewilligung längerer Öffnungszeiten kann für einzelne oder gemeinsam 

für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe von einem Konzept zur 

Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht und 

mit Auflagen verbunden werden.

c) Verkürzung

Sofern Nachtruhe, öffentliche Ordnung und Sicherheit oder berechtigte 

Interessen des Jugendschutzes es erfordern oder die Auflagen gemäss lit. b 

nicht erfüllt werden, können vom Stadtrat auch kürzere Öffnungszeiten als in 

Art. 11 vorgesehen festgelegt oder gewährte Verlängerungen wieder 

entzogen werden. Die Verkürzung ist auch für mehrere nahe beieinander 

liegende Betriebe, ganze Strassenzüge, Quartiere oder für Teilbereiche von 

Betrieben möglich."

Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat überdies Ausführungsbestimmungen 

erlassen, wovon er auch mit der entsprechenden Ausführungsverordnung 

(ABzGWC) Gebrauch gemacht hat. Insbesondere erliess er am 2. Oktober 

2006 folgende revidierte Fassung von Art. 5:

"1 Die Stadtpolizei kann dem Inhaber oder der Inhaberin einer 

Gastwirtschaftsbewilligung pro Kalenderjahr höchstens sechs 

Einzelbewilligungen für längere Öffnungszeiten bis max. 04.00 Uhr erteilen. 

Allgemeine Freinächte oder Verlängerungen nach Art. 14 GWC werden nicht 

angerechnet.
2 Können Ruhe, Ordnung und Sicherheit nicht gewährleistet werden, wird

die Bewilligung verweigert."

Mit Beschluss vom 10. Oktober 2006 gab er im Amtsblatt der Stadt Chur vom 

20. Oktober 2006 schliesslich Folgendes kund:

"1. Die Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe sowie die entsprechende 

Rayon-Einteilung werden wie folgt angepasst:

Rayon 1: Altstadt und Lindenquai (neu) inkl. übriges Wohngebiet

Sonntag bis Donnerstag 24.00 Uhr

Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 02.00 Uhr

Rayon 2: Welschdörfli (Obertor - St. Margrethenstrasse bis 

Seilerbahnweg)

Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr

Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 03.00 Uhr

Rayon 3: Industriegebiet

Sonntag bis Donnerstag 02.00 Uhr

Freitag/Samstag mit permanenter Bewilligung bis maximal 04.00 Uhr

2. Die neue Regelung tritt ab 1. Januar 2007 in Kraft."

2. Dagegen erhoben die im Rubrum aufgeführten Parteien am 9. November 

2006 Rekurs und Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht mit 

dem Antrag, es seien der Beschluss vom 10. Oktober 2006 hinsichtlich der 

neuen Öffnungszeiten sowie Art. 5 Abs. 1 ABzGWC aufzuheben. Offenbar sei 

der Stadtrat der Meinung, dass es sich beim Beschluss vom 10.10.2006 um 

eine Allgemeinverfügung handle. Diese Würdigung sei aber falsch. Eine 

Allgemeinverfügung (generell konkrete Norm) richte sich an einen nicht 

individuell bestimmten Personenkreis, ordne aber eine konkrete Situation. 

Davon könne hier aber nicht gesprochen werden, da die Öffnungszeiten für 

das ganze Wohngebiet der Stadt Chur geregelt würden. Eine solche 

Regelung könne nicht Gegenstand einer Allgemeinverfügung sein. Schon 

deshalb sei der Beschluss aufzuheben. Auch wenn das Gericht hier eine 

Allgemeinverfügung für zulässig erklären sollte oder wenn das Gericht den 

Beschluss in eine generell abstrakte Verordnung umdeuten sollte, erwiese 

sich der Inhalt als rechtswidrig; denn Art. 12 GWC sehe ausdrücklich vor, dass 

die permanente Verlängerung der Öffnungszeit vom Stadtrat einzelfallweise 

geprüft und entschieden werde. Der Stadtrat müsse eine individuelle 

Interessenabwägung vornehmen, und eben die Verlängerung jeweils im 

Einzelfall festlegen, eventuell verbunden mit konkreten Auflagen. Dieses 

Konzept der Einzelfallprüfung ergebe sich nicht nur aus dem 

Gesetzeswortlaut, sondern auch aus den Materialien. Der Gesetzgeber habe 

die Rayonbildung explizit verworfen und eine Einzelfallbeurteilung 

vorgesehen. Die Allgemeinverfügung/ Verordnung erweise sich daher als 

rechtswidrig. Schon bisher habe der Stadtrat die Verlängerungspraxis 

schematisch nach dem Standort des Betriebes gehandhabt, was eben 

rechtswidrig sei. Die verschiedenen Betriebe leisteten sehr unterschiedliche 

Beiträge zum Hauptproblem der alkoholisierten unter 20-jährigen 

Jugendlichen. In einzelnen Baren würden diese Jugendlichen 

uneingeschränkt mit Alkohol versorgt, zu anderen Baren hätten solche 

Jugendlichen gar keinen Zutritt. Die Cabarets verursachten überhaupt keine 

Verletzung der Nachtruhe. Art. 5 Abs. 1 ABzGWC verletze ebenfalls 

übergeordnetes Recht, da auch für Einzelbewilligungen die 

Einzelfallbeurteilung gelte. Das Gesetz erlaube es dem Stadtrat nicht, die Zahl 

der Einzelbewilligung auf 6 zu beschränken.

2. Die Stadt Chur beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des 

Rekurses. Beim angefochtenen Beschluss vom 10. Oktober 2006 handle es 

sich um eine Allgemeinverfügung, also um eine Verwaltungsmassnahme, die 

zwar einzig eine konkrete Situation ordne, sich aber an einen grösseren, nicht 

individuell bestimmten Personenkreis richte. Die Rechtsform sei daher 

korrekt. Sollte das Gericht anderer Meinung sein, müsste der Beschluss als 

Verordnung verstanden werden; denn der Stadtrat sei im Rahmen des ihm 

zugewiesenen Vollzugs städtischer Gesetze auch berechtigt, generell-

abstrakte Regelungen zu erlassen (Art. 33 der Stadtverfassung). Das GWC 

sehe in Art. 22 noch einmal eine entsprechende Kompetenz des Stadtrates 

vor. Der angefochtene Beschluss widerspreche auch nicht übergeordnetem 

Recht. Grundsätzlich gelte eine maximale Öffnungszeit bis 24.00 Uhr (Art. 11 

GWC). Ausnahmsweise könne der Stadtrat generelle Verlängerungen 

bewilligen. Dabei sei nicht eine ausschliessliche Einzelfallbeurteilung 

vorgesehen. Art. 12 lit. b GWC sehe ausdrücklich vor, dass eine solche 

Bewilligung von einem Konzept zur Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung 

und Sicherheit abhängig gemacht werden könne, wobei dieses allenfalls 

gemeinsam für mehrere nahe beieinander liegende Betriebe festzulegen sei. 

Art. 12 lit. c GWC sehe sogar die Möglichkeit einer Verkürzung der 

Öffnungszeiten vor. Diese Verkürzung sei auch für mehrere nahe beieinander 

liegende Betriebe, ganze Strassenzüge oder Quartiere möglich. Die 

Gesetzesmaterialien stützten die von den Rekurrenten vorgenommene 

Auslegung der strikten Einzelfallbeurteilung nicht. Der Einwand der 

Rechtswidrigkeit von Art 5 Abs. 1 ABzGWC sei unbegründet Auf Grund von 

Art. 22 GWC sei der Stadtrat befugt, die Zahl der Einzelbewilligungen zu 

beschränken. 

3. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten 

fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Am 1. Januar 2007 ist das neue Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege 

(VRG; BR 370.100) in Kraft getreten, welches das bisherige 

Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; BR 370.100) abgelöst hat. Die 

Übergangsbestimmung in Art. 85 Abs.2 VRG legt fest, dass 

Rechtsmittelverfahren sich nach neuem Recht richten, wenn bei dessen In-

Kraft-Treten die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist. Da im 

vorliegenden Fall die Rechtsmittelfrist noch im Jahre 2006 geendet hat, sind 

hier noch die bisherigen Bestimmungen des Verwaltungsgerichtsgesetzes 

anwendbar.

2. Ob vorliegend auch der Wirteverein zur Rechtsmittelerhebung legitimiert ist, 

kann offen bleiben, da sowohl der Rekurs als auch die 

Verfassungsbeschwerde als unbegründet abzuweisen sind, wie im Folgenden 

darzulegen ist. 

3. a) Die Rekurrenten sind der Ansicht, der angefochtene Stadtratsbeschluss sei 

als Rechtssatz und nicht als Allgemeinverfügung zu qualifizieren. 

Demgegenüber sei der Stadtrat der Auffassung, er habe eine 

Allgemeinverfügung erlassen. Da der im Beschluss geregelte Sachverhalt gar 

nicht Gegenstand einer Allgemeinverfügung bilden könne, sei er schon 

deshalb aufzuheben. 

b) Als Rechtssätze gelten alle generellen und abstrakten Regelungen 

bestimmten Inhaltes, selbst wenn sie sich nur auf einen beschränkten Kreis 

von Personen oder Sachen beziehen. Demgegenüber charakterisiert sich die 

Einzelverfügung als behördliche Anordnung in einem konkreten Einzelfall, die 

sich an einen bestimmten Adressaten wendet (PVG 1999 Nr. 1; 1989 Nr. 2). 

Zwischen dem generell abstrakten Rechtsatz und der individuell konkreten 

Verfügung haben Lehre und Rechtsprechung das Institut der 

Allgemeinverfügung erkannt. Diese regelt zwar einen konkreten Sachverhalt, 

richtet sich aber an eine unbestimmte Zahl von Adressaten, nämlich an all 

diejenigen, welche den normierten Tatbestand erfüllen (vgl. Fritz Gygi, 

Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 90.). In der bundesgerichtlichen Praxis ist 

etwa eine örtlich begrenzte Verkehrsmassnahme als Allgemeinverfügung und 

nicht als Rechtssatz bezeichnet worden, weil durch sie eine unbestimmte Zahl 

von Personen gehalten wird, sich in einer konkreten Verkehrssituation gleich 

zu verhalten (BGE 101 Ia 74; 108 IV 58). Demgegenüber hat das 

Bundesgericht eine allgemeine Bewilligungssperre für den Erwerb von 

Grundstücken als Rechtssatz bezeichnet, weil davon alle Grundstücke gleich 

betroffen waren (BGE 112 Ib 249f.). In konstanter Rechtsprechung setzt das 

Bundesgericht in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege die 

Allgemeinverfügung der Einzelverfügung gleich (PVG 1999 Nr. 1 mit 

Hinweisen). Zwischen Allgemeinverfügung und Rechtssatz können sich 

Abgrenzungsprobleme ergeben, wie gerade die unterschiedlichen 

Auffassungen im vorliegenden Fall aufzeigen. Diese sind indessen von 

geringer praktischer Bedeutung. Die Unterscheidung zwischen Rechtssatz 

und Allgemeinverfügung diente vor der Einführung der 

Verfassungsgerichtsbarkeit in erster Linie der Überprüfung der Zuständigkeit 

des Verwaltungsgerichtes für die Beurteilung einer behördlichen Anordnung. 

Je nachdem, ob eine Anordnung als Rechtssatz oder als Allgemeinverfügung 

zu qualifizieren war, eröffnete sich der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht 

oder an die Regierung. Seitdem das Gericht auch für die Beurteilung von 

Verfassungsbeschwerden zuständig ist, wird der gerichtliche Rechtsschutz 

nicht nur bei Allgemeinverfügungen, sondern eben auch bei Rechtssätzen 

gewährleistet. Es kann daher letztlich offen bleiben, ob der angefochtene 

Beschluss als Rechtssatz oder als Allgemeinverfügung einzustufen ist. So 

oder anders können die von den Rekurrenten aufgeworfenen Fragen einer 

gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden. Es besteht daher kein Anlass, 

den angefochtenen Beschluss allein deshalb aufzuheben, weil er nach 

Ansicht der Rekurrenten fälschlicherweise in die Form einer 

Allgemeinverfügung gekleidet ist. 

4. a) Die Rekurrenten bezweifeln zu Recht nicht die grundsätzliche Kompetenz des 

Stadtrates, sowohl Allgemeinverfügungen als auch 

Ausführungsbestimmungen zu erlassen, sofern und soweit sie sich auf 

entsprechende kommunale Gesetze und das übergeordnete Recht stützen 

lassen. Sie sind aber der Auffassung, dass der Stadtrat das 

Gastwirtschaftsgesetz falsch angewendet bzw. mit seinen Anordnungen 

darüber hinausgegangen ist. 

b) Gemäss Art. 22 kann der Stadtrat Ausführungsbestimmungen zum GWC 

erlassen. Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des 

Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen 

und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie 

dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder 

aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen 

und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits 

im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen, also ergänzen 

und spezifizieren (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. 

Aufl., Rz. 1860 S. 549; Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 

Bd. I, Bern 2000, Rz. 1503 S. 523). Auch wenn eine gesetzliche Regelung in 

der Sache vollständig ist, kann es sich doch als zweckmässig erweisen, auch 

die weiteren Einzelheiten rechtssatzmässig zu regeln. Die 

Vollziehungsverordnung kommt diesem Bedürfnis entgegen, indem sie das 

im Gesetz grundsätzlich Gesagte soweit verdeutlicht, dass eine sichere und 

gleichmässige Anwendung des Gesetzes gewährleistet ist. Damit dient die 

Vollziehungsverordnung nicht nur den Verwaltungsinteressen der 

verfügenden Behörden, sondern auch den Rechtssicherheits- und 

Rechtsgleichheitsinteressen der Verfügungsadressaten. Passend zu ihrer 

Funktion als Instrument der Verwaltungspraxis muss die 

Vollziehungsverordnung den Inhalt des Gesetzes entfalten; ein blosses 

Abschreiben des Gesetzes wäre nicht sinnvoll. Deshalb wird jede 

Vollziehungsverordnung unweigerlich ein gewisses Mass an Regeln 

enthalten, die in dieser Weise nicht im Gesetz stehen. Das schadet der 

Vollziehungsverordnung nicht. Entscheidend ist, dass sie sich im Verhältnis 

zum zugehörigen Gesetz auf sekundäres Recht beschränkt 

(Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., § 14 Rz. 21und 

22, S. 91). Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger 

grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese 

durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (BGE 124 I 127 E. 3b S. 132 mit 

Hinweisen; Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1860 S. 543). Diese Überlegungen zur 

Vollziehungsverordnung gelten mutatis mutandis sinngemäss auch für 

Allgemeinverfügungen. 

5. Gemäss Art. 9 des kantonalen Gastwirtschaftsgesetzes ist der Erlass von 

Vorschriften über die Dauer von bewilligungspflichtigen Tätigkeiten 

(Öffnungszeiten) gemäss Artikel 3 Sache der Gemeinden. Das kantonale 

Recht lässt also den Gemeinden völlig freie Hand bei der Regelung der 

Öffnungszeiten von Gastwirtschaftsbetrieben. Da das kantonale Recht im 

fraglichen Sachbereich demnach keine Ordnung trifft, sondern ihn den 

Gemeinden zur Regelung überlässt, geniessen sie diesbezüglich den Schutz 

der Gemeindeautonomie (vgl. BGE 113 Ia 205). Die Gemeindeautonomie 

bezieht sich dabei nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die 

Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem 

selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich 

dann bei der Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung 

aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder 

in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den 

Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und 

Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen 

kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten 

hat. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch 

auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann 

eingreifen, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene 

Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts- 

und Verfassungsgrundsätze verstösst. Die Festsetzung der Öffnungszeiten 

für Gastwirtschaften mit dazu gehörigen Ausnahmeregelungen sowie deren 

Anwendung und Auslegung sind nun geradezu typische Beispiele für den 

Erlass autonomen Gemeinderechtes. Die Rekursgegnerin hat denn auch in 

diesem Bereiche von der ihr gestützt auf das kantonale Recht zustehenden 

Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht, indem sie das bereits erwähnte 

Gastwirtschaftsgesetz erlassen hat. Zu prüfen ist im Folgenden, ob der 

Stadtrat mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses im Rahmen der ihm 

vom Gesetzgeber erteilten Befugnisse geblieben ist und dabei auch kein 

Verfassungsrecht verletzt hat. 

6. Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits im Jahre 1994 mit den 

Öffnungszeiten für Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Chur zu befassen. 

Schon das damals geltende Gastwirtschaftsgesetz sah vor, dass generelle 

Verlängerungen der allgemeinen Polizeistunde (24.00 Uhr) gewährt werden 

konnten. Das Gericht hat dazu in VGE 125/94 Folgendes ausgeführt:

"Art. 31 Abs. 2 BV sieht für die Kantone die Möglichkeit vor, zur Wahrung 

öffentlicher Interessen, unter Beachtung allgemeiner Grundsätze, polizeiliche 

Eingriffe in die freie Gewerbeausübung vorzunehmen. Die Festlegung von 

Schliessungszeiten für Wirtschaftsbetriebe verfolgt in mehrfacher Hinsicht 

polizeiliche Motive. So bezweckt sie, insbesondere durch die Gewährleistung 

einer angemessenen Nachtruhe der Bevölkerung, den Schutz der öffentlichen 

Ordnung und Ruhe sowie den Schutz der öffentlichen Gesundheit des im 

Gastgewerbe beschäftigten Personals. Des weiteren dienen sie durch die 

Verhinderung eines zeitlich unbegrenzten Alkoholmissbrauchs der 

Volksgesundheit und darüber hinaus sicherheits-, verkehrs- und 

sittenpolizeilichen Überlegungen, welche die Verhinderung von Auswüchsen 

und Missständen verfolgen sollen, die die Gelegenheit zum Genuss 

alkoholischer Getränke zeitigen kann. Die Einführung einer zeitlichen 

Einschränkung der Gewerbeausübung in Form einer gesetzlich 

vorgeschriebenen Schliessungszeit ist somit durch sachgerechte und 

polizeilich einwandfreie Erwägungen hinreichend gerechtfertigt, so dass 

gegenüber der in Art. 31 Abs. 1 BV verfassungsrechtlich garantierten 

Handels- und Gewerbefreiheit grundsätzlich keine Bedenken bestehen. Diese 

polizeilichen Massnahmen sind zweifellos erforderlich, um bedeutende 

Rechtsgüter der Allgemeinheit vor Gefahren zu schützen, die ihnen von einer 

uneingeschränkten Berufsausübung her drohen könnten (vgl. Mangisch, Die 

Gastwirtschaftsgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handels- und 

Gewerbefreiheit, Diss. Freiburg, 1982, S.188). Der Rekurrent beanstandet 

denn auch völlig zu Recht nicht, dass die Stadt Chur die generelle 

Polizeistunde für grundsätzlich alle Gastwirtschaftsbetriebe auf 24.00 Uhr im 

Sinne einer allgemein gültigen Regel festgelegt hat. Die vorgesehenen 

Möglichkeiten für generelle Polizeistundenverlängerungen für bestimmte 

Betriebe stellen somit Ausnahmen von der allgemeinen gesetzlichen 

Regelung dar. Bei der Erteilung von solchen Ausnahmebewilligungen hat die 

Behörde einen weiten Ermessensspielraum, weil der Einzelne grundsätzlich 

keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung hat. Der 

Ermessensspielraum der Verwaltung ist aber nicht unbeschränkt. 

Selbstverständlich ist die Verwaltung auch für die Erteilung von 

Ausnahmebewilligungen an die gesetzlichen Kriterien gebunden. Darüber 

hinaus gibt es verfassungsrechtliche Grundsätze, die beachtet werden 

müssen. Von zentraler Bedeutung ist dabei insbesondere der Grundsatz der 

rechtsgleichen Behandlung der verschiedenen Gesuchsteller (vgl. dazu: 

Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen 

Verwaltungsrechtes, S.164 f.). Für die generelle Polizeistundenverlängerung 

gilt es dabei insbesondere folgendes zu beachten:

Eine derartige Abweichung von der gesetzlichen 

Wirtschaftsschliessungsstunde lässt sich nur dann vertreten, wenn eine 

solche im Interesse der Allgemeinheit angezeigt erscheint. Da nämlich die 

Öffnungszeiten von Wirtschaftsbetrieben ihrerseits aus Gründen der 

öffentlichen Ruhe, Ordnung und Gesundheit auf eine bestimmte Dauer 

beschränkt werden, erfordert ein Abweichen von der generellen Polizeistunde 

seinerseits ein überwiegendes, entgegengesetztes Interesse. Die speziellen 

öffentlichen Interessen für eine abweichende Schliessungsfestsetzung 

müssen das generelle Interesse an der Einhaltung des in der Polizeistunde 

liegenden Verbotes übertreffen. Verlangt wird somit eine sachgerechte 

Abwägung zwischen den entgegenstehenden Interessen, die einerseits in der 

Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung, insbesondere im 

Hinblick auf die  Vermeidung von Unzuträglichkeiten für die Nachbarn, 

bestehen, und die andererseits aus Forderungen bestimmter 

Bevölkerungskreise, wie beispielsweise der Theater- und Kinobesucher, der 

vergnügungshungrigen Touristen und Benützer von der Allgemeinheit 

dienenden Einrichtungen, gebildet werden. Für die Beurteilung der 

Interessenlage im konkreten Einzelfall wird es neben der Geltendmachung 

eines hinreichenden speziellen Bedürfnisses entscheidend auf die örtlichen 

Verhältnisse und damit auf die nähere und weitere Umgebung des Betriebes 

ankommen (Mangisch, a.a.O., S.188 f.)."

Diese Überlegungen können auch heute noch Geltung beanspruchen, zumal 

die Bundesverfassung 2000, mit welcher die in Art. 31 aBV gewährleistete 

Handels- und Gewerbefreiheit durch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 

BV) abgelöst wurde, weiterhin im öffentlichen Interesse begründete 

Beschränkungen der Wirtschaftsfreiheit wie namentlich polizeilich oder 

sozialpolitisch motivierte Eingriffe zulässt (BGE 124 I 310 Erw. 3a, 123 I 12 

Erw. 2a mit Hinweisen). Hinzuzufügen ist in dieser Hinsicht nur noch, dass in 

den letzten Jahren der Jugendschutz stark an Bedeutung gewonnen hat. Der 

angefochtene Stadtratsbeschluss ist deshalb vor dem Hintergrund dieser 

grundsätzlichen Erwägungen zu würdigen.

7. a) Wie bereits mehrfach erwähnt, ist in der Stadt die allgemeine Polizeistunde 

wie schon seit Jahrzehnten immer noch auf 24.00 Uhr festgelegt. Es ist daher 

mit aller Deutlichkeit festzuhalten, dass jede Verlängerung der Öffnungszeit 

über diesen Zeitpunkt hinaus, handle es sich nun um einmalige oder generelle 

Bewilligungen, eine Ausnahme vom Grundsatz ist, die besonderer 

Rechtfertigung bedarf. Der im Sachverhalt wiedergegebene Art. 12 GWC 

erlaubt es nun dem Stadtrat, Ausnahmen von der allgemeinen Polizeistunde 

zu bewilligen. Lit. a Abs. 1 sieht vor, dass der Stadtrat auf spezielles Gesuch 

hin jedem Gastwirtschaftsbetrieb dauernd längere Öffnungszeiten bewilligen 

kann. Insofern schreibt das Gesetz dem Stadtrat vor, dass jeder einzelne Fall 

einer gesonderten Beurteilung zu unterziehen ist. Überdies kann die 

Bewilligung für längere Öffnungszeiten von einem Konzept zur 

Aufrechterhaltung von Ruhe, Ordnung und Sicherheit abhängig gemacht 

werden, wobei dieses allenfalls gemeinsam für mehrere nahe beieinander 

liegende Betriebe festzulegen ist (Art. 12 lit. b GWC). Weiterhin sieht Art. 12 

lit. c GWC vor, dass kürzere Öffnungszeiten festgelegt oder gewährte 

Verlängerungen wieder entzogen werden können. Die Verkürzung - in der 

Form von kürzeren Öffnungszeiten oder durch den Entzug gewährter 

Verlängerungen - ist gemäss Art. 12 lit. c GWC auch für mehrere nahe 

beieinander liegende Betriebe, ganze Strassenzüge oder Quartiere, also nicht 

nur auf den Einzelfall bezogen, möglich. Das Gesetz erteilt also dem Stadtrat 

nach seinem klaren Wortlaut durchaus die Kompetenz, für die Erteilung von 

generellen Polizeistundenverlängerungen Rayons zu bilden. Daneben kommt 

den von den Rekurrenten für die Untermauerung ihres Standpunktes 

angeführten Materialien keine ausschlaggebende Bedeutung mehr zu. Das 

Gesetz ist nämlich in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der 

Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss 

nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller 

Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text 

zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm 

im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen 

Wortlaut darf indessen nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann 

nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den 

wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der 

Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder 

aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49 

E. 3.2 S. 53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V 

130 E. 5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen; VGU R 06 11). Entgegen der Ansicht 

der Rekurrenten bieten die Materialien vorliegend keinen Anlass, vom klaren 

Gesetzeswortlaut abzuweichen. Die Materialien sprechen ohnehin nicht für 

den Standpunkt der Rekurrenten, wie die Stadt zu Recht geltend macht. Zwar 

wurde bei den Beratungen des Gemeinderates die ursprünglich im Gesetz 

vorgesehene Rayonbildung fallengelassen. Dies geschah aber zugunsten der 

im Gesetz nun vorgesehenen flexibleren Regelung, die dem Stadtrat die 

Anordnung situationsgerechter Massnahmen für verschiedene Stadtgebiete 

ermöglicht. 

b) Die Rekurrenten unterliegen sodann einem Irrtum, wenn sie behaupten, durch 

den angefochtenen Beschluss sei die im Gesetz verlangte einzelfallbezogene 

Beurteilung von permanenten Polizeistundenverlängerungen praktisch 

ausser Kraft gesetzt worden. Mit dem umstrittenen Beschluss hat sich der 

Stadtrat vielmehr nur einen Rahmen für die Erteilung von Einzelbewilligungen 

gesetzt. Dabei ist er differenziert vorgegangen und hat für verschiedene 

Quartiere bzw. Teilgebiete des Stadtterritoriums unterschiedliche 

Maximalöffnungszeiten für die Gewährung genereller 

Polizeistundenverlängerungen als Ausnahme von der allgemeinen 

Polizeistunde festgelegt. Eine solche Regelung dient nicht nur den 

wahrzunehmenden öffentlichen Interessen, sondern gewährleistet zugleich 

auch die sichere und gleichmässige Anwendung des Gesetzes. Der 

angefochtene Beschluss bildet insofern lediglich eine Konkretisierung des 

Gesetzes. Dadurch werden für die Inhaber von Gastwirtschaftsbewilligungen 

keine neuen, vom Gesetz abweichenden oder nicht vorgesehenen 

Belastungen geschaffen. Vielmehr hat sich die gesetzesvollziehende Behörde 

damit nur darüber ausgesprochen, in welchem Rahmen sie von ihrer 

Kompetenz, Ausnahmebewilligungen zu erteilen, in allgemeiner Weise 

Gebrauch machen will. Dazu war sie nach dem Gesagten ohne weiteres 

befugt. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass sie dabei das ihr als 

Vollzugsbehörde bei der Anwendung des autonomen Gemeinderechtes 

zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat, und zwar 

gleichviel, ob der umstrittene Beschluss als Allgemeinverfügung oder als 

Ausführungsverordnung qualifiziert wird. Selbstverständlich bedeutet dieser 

Beschluss nicht, dass nun jeder Gastwirtschaftsbetrieb, der sich in einem der 

verschiedenen Gebiete mit unterschiedlicher Maximalverlängerungszeit 

befindet, diese automatisch für sich in Anspruch nehmen kann. Vielmehr hat 

jeder Bewilligungsinhaber, der seinen Betrieb dauernd länger als bis um 24.00 

Uhr offen halten will, beim Stadtrat ein spezielles Gesuch zu stellen, das 

einerseits anhand der im angefochtenen Beschluss statuierten 

Rahmenregelung und andrerseits anhand der konkreten Umstände des 

jeweiligen Betriebes zu beurteilen ist. Es ist klar und wird von der Stadt auch 

mit keinem Wort in Abrede gestellt, dass ein Rechtsanspruch auf die Prüfung 

dieser Gesuche besteht. Der angefochtene Beschluss erweist sich demnach 

in formeller Hinsicht als rechtmässig.

8. a) Die Rekurrenten sind weiter der Ansicht, dass die umstrittenen Anordnungen 

auch in materieller Hinsicht zu weit gingen bzw. nicht erforderlich und 

unverhältnismässig seien. Auch hierbei übersehen sie, dass die allgemeine 

Polizeistunde schon vom Gesetz für das ganze Stadtgebiet auf Mitternacht 

festgelegt wurde. Wenn der Stadtrat für das Gebiet Altstadt und Lindenquai 

(neu) inkl. übriges Wohngebiet von Montag bis Donnerstag an der 

allgemeinen Polizeistunde festhält, ist dies schon allein deswegen nicht zu 

beanstanden, ist dies doch auch zum Schutz der Anwohner vor Belästigungen 

aller Art angezeigt. Dass der Stadtrat überdies bereit ist, an den 

Wochenenden Öffnungszeiten bis 02.00 Uhr grundsätzlich zu bewilligen, 

wenn die Voraussetzungen dafür im Einzelfall gegeben sind, muss vor dem 

Hintergrund der gesetzlichen Regelung und der zu wahrenden öffentlichen 

Interessen als entgegenkommend bezeichnet werden. Insbesondere ist diese 

Lösung mit Blick darauf, dass sich nebst dem übrigen Wohngebiet auch in der 

Altstadt und in der Umgebung des Lindenquais nicht wenige Anwohner 

befinden, die in ihrer Nachtruhe zu schützen sind, als grosszügig zu 

bezeichnen. Es war schon früher das erklärte Ziel des Stadtrates, den 

nachmitternächtlichen Vergnügungsbetrieb im Welschdörfli - und soweit dort 

solche Betriebe vorhanden sind - im Industriegebiet zu konzentrieren (vgl. 

VGE 125/94). Dies ist als städteplanerisches Ziel legitim, dient es doch dem 

Schutz der Bewohner aller übrigen Zonen, die zum Wohnen bestimmt sind, 

vor nachmitternächtlichem übermässigen menschlichen Lärmäusserungen, 

die nach der allgemeinen Lebenserfahrung von Besuchern von 

Vergnügungsstätten verursacht werden, und handelt es sich einerseits beim 

Welschdörfli um das historisch gewachsene Vergnügungsviertel der Stadt 

Chur, während andrerseits im Industriegebiet kaum jemand wohnt. Mit 

anderen Worten erweist es sich durchaus als statthaft, in der Altsstadt bzw. 

um den Lindenquai und den übrigen Wohnzonen, soweit sie dort überhaupt 

zulässig sind, den Betrieben - mit Ausnahme der Wochenenden - nur zu 

gestatten, im Rahmen der üblichen allgemeinen Polizeistunde ihrer Tätigkeit 

nachzugehen, um so die Belästigung der Anwohner auf einen zeitlich 

vertretbaren Rahmen zu begrenzen. Dies verstösst weder gegen die 

Wirtschaftsfreiheit noch gegen die Rechtsgleichheit, da die Unterscheidung 

nach dem oben Gesagten auf sachlich vertretbaren Kriterien beruht, bereits 

verschiedene Lokale mit genereller Polizeistundenverlängerung im 

Welschdörfli und im Industriegebiet bestehen und somit dem nicht 

schwergewichtig zu bewertenden Interesse gewisser Bevölkerungskreise an 

nachmitternächtlichem Vergnügungstreiben schon anderweitig Genüge getan 

wird. Ein das öffentliche Interesse an der Einhaltung der allgemeinen 

Polizeistunde überwiegendes Interesse an der Offenhaltung der Lokale nach 

Mitternacht in diesem Gebiet ist somit nicht auszumachen. Es ist im Gegenteil 

schon schwer mit den Interessen der Anwohner in Einklang zu bringen, dass 

an den Wochenenden der Betrieb bis 02.00 Uhr verlängert werden kann. 

b) Was das Welschdörfli selber betrifft, wo künftig generelle Verlängerungen 

noch bis 02.00 bzw. an den Wochenenden bis 03.00 Uhr im Einzelfall gewährt 

werden sollen, ist an sich unbestritten, dass es in diesem Gebiet unter dem 

bisherigen Regime mit noch längeren Öffnungszeiten immer wieder zu 

Ausschreitungen randalierender und teils stark alkoholisierter Jugendlicher 

kommt. Die Rekurrenten bestreiten denn auch nicht ernsthaft, dass eine 

etwas restriktivere Handhabung der permanenten Verlängerungen im 

Welschdörfli zur Entschärfung der Situation und im Interesse des 

Jugendschutzes geboten ist. Sie stören sich allerdings daran, dass in diese 

Massnahme auch jene Lokale einbezogen werden, deren Besucher eher die 

erotische denn die alkoholische Stimulation suchen. Diese Gäste legten 

nämlich Wert auf Diskretion. Dem mag wohl so sein. Indessen kann nicht 

übersehen werden, dass ohne einheitliche Regelung für das ganze 

Welschdörfli eben wenn nicht in diesen Cabarets, dann doch vor ihnen 

Probleme entstehen würden, weil schon alkoholisierte Vergnügungssuchende 

versuchen würden, Einlass in diese noch geöffneten Lokale zu erlangen. 

Damit würde das angestrebte Ziel geradezu vereitelt, ganz abgesehen davon, 

dass es dann auch mit der Diskretion für die Gäste der Cabarets vorbei wäre. 

Schliesslich ist auch hier noch einmal auf die allgemeine Polizeistunde 

hinzuweisen. Wenn es an Wochentagen bis 02.00 Uhr und an den 

Wochenenden bis 03.00 Uhr gestattet wird, den einschlägigen Vergnügungen 

nachzugehen, kann dies jedenfalls nicht als unverhältnismässige 

Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit der solche Vergnügungen anbietenden 

Lokalbetreiber qualifiziert werden. Ein überwiegendes Interesse der 

Rekurrenten an einer weitergehenden Abweichung von der allgemeinen 

Polizeistunde ist jedenfalls nicht zu sehen und wurde von ihnen auch nicht 

nachgewiesen. Die für das Industriegebiet vorgesehene Regelung haben die 

Rekurrenten schliesslich nicht konkret beanstandet, sodass sich 

Ausführungen dazu erübrigen. Der angefochtene Stadtratsbeschluss erweist 

sich damit in jeder Beziehung als rechtmässig.

9. Die Rekurrenten erachten endlich Art. 5 Abs. 1 der ABzGWC für 

verfassungswidrig, weil die Kompetenz der Stadtpolizei, für einzelne Tage, 

Anlässe und Betriebe längere Öffnungszeiten zu bewilligen, auf sechs 

Anlässe pro Jahr beschränkt werde, was durch das Gesetz nicht gedeckt sei. 

Auch dieser Vorwurf ist unbegründet. Zunächst kann auf das oben Gesagte 

verwiesen werden. Sodann anerkennen auch die Rekurrenten, dass der 

Stadtrat als oberste Exekutivbehörde befugt ist, mit einer 

Ausführungsbestimmung die permanenten Verlängerungsbewilligungen des 

Stadtrates von den Einzelbewilligungen der Stadtpolizei durch eine 

zahlenmässige Beschränkung voneinander abzugrenzen. Nichts anderes hat 

die Vorinstanz getan. Nach wie vor sind die Gesuche für solche 

Einzelbewilligungen an die Stadtpolizei zu richten, welche sie zu behandeln 

hat, wie bereits in VGU U 06 54 ausgeführt wurde. Dabei ist es vom Gesetz 

durchaus gedeckt, wenn die Exekutive festlegt, dass insgesamt von der 

Polizei pro Betrieb nicht mehr als sechs Einzelbewilligungen erteilt werden 

dürfen, da durch eine zahlenmässig unbegrenzte Bewilligungserteilung die 

Kompetenzen des Stadtrates für die permanenten Verlängerungen 

unterlaufen würde. Die Verfassungsbeschwerde ist auch in diesem Punkt 

abzuweisen.

10. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer 

Haftbarkeit zulasten der Rekurrenten. Eine Parteientschädigung ist der Stadt 

praxisgemäss nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Rekurs und Verfassungsbeschwerde werden abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 8'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 410.--

zusammen Fr. 8'410.--

gehen unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten und sind innert 30 

Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des 

Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.