# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 58f32f40-5e66-50ed-85e9-3537714d5867
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-03
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 03.01.2023 VG.2022.2 (AG.2023.47)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2022-2_2023-01-03.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2022.2

 

URTEIL

 

vom 3. Januar
2023 

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Claudius
Gelzer, lic. iur. André Equey,
Dr. Andreas Traub, MLaw Manuel Kreis 

und Gerichtsschreiber
MLaw Andreas Callierotti 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                           
Beschwerdeführer 

[...]   

 

gegen

 

Staatskanzlei Basel-Stadt                                     
Beschwerdegegnerin

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Verfassungsbeschwerde 

 

betreffend Abstimmungserläuterungen
zur Volksabstimmung vom 25. September 2022 in Bezug auf die
Volksinitiative «5 statt 7 Regierungsratsmitglieder – Abschaffung des Präsidialdepartements»

 

Sachverhalt

 

Mit Eingabe vom 9. August 2022 erhob A____
(Beschwerdeführer) beim Appellationsgericht als Verwaltungsgericht «Stimmrechtsbeschwerde
betreffend Abstimmungserläuterungen zur Volksabstimmung vom 25. September
2022 in Bezug auf die Volksinitiative ‹5 statt 7 Regierungsmitglieder – Abschaffung
des Präsidialdepartements›». Mit seiner Beschwerde wendet sich der
Beschwerdeführer gegen die Absicht der Staatskanzlei, den Initianten in den
Abstimmungserläuterungen zu der genannten Volksinitiative bloss 1'600 Zeichen (inklusive
Leerschlägen) zur Verfügung zu stellen und ihre insgesamt 2'189 Zeichen (inklusive
Leerschläge) umfassende Argumentation entsprechend kürzen zu wollen. Mit
Beschwerdeantwort vom 31. Au­gust 2022 beantragt die Staatskanzlei, es sei
auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die
Verfahrenskosten seien dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und die
Vertretungskosten wettzuschlagen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt
die Staatskanzlei, es sei die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Regierungsrat
zur Beurteilung zu überweisen. Mit Replik vom 19. September 2022 beantragt
der Beschwerdeführer das Eintreten und die kostenfällige Gutheissung seiner
Beschwerde. Eine Überweisung an den Regierungsrat lehnt er ab, da der
Regierungsrat in dieser Sache direkt betroffen sei.

 

Die Initiative «betreffend Abschaffung des
Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats
von 7 auf 5 Mitglieder» war Gegenstand der kantonalen Abstimmung vom 25. September
2022. Sie wurde bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 60.6 % der
Stimmen verworfen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Wegen einer Verletzung der Volksrechte
aufgrund einer mangelhaften Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und
Abstimmungen können beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht Beschlüsse
des Grossen Rates, Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats, von der
Staatskanzlei gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum
erlassene Verfügungen sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen
Rates oder des Regierungsrats angefochten werden (§ 30a Abs. 1
lit. c, § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2 und 3 des Gesetzes über
die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege [VRPG, SG 270.100]). Gemäss § 91
Abs. 1 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG,
SG 154.100) ist eine Kammer des Appellationsgerichts zum Entscheid berufen.

 

1.2

1.2.1   Bei der Beschwerde wegen Verletzung der
Volksrechte gemäss § 30k VRPG handelt es sich um eine Beschwerde wegen
Verletzung von verfassungsmässigen Rechten. Diese ist gegenüber anderen
Rechtsmitteln subsidiär (§ 116 Abs. 1 lit. a der
Kantonsverfassung [KV, SG 111.100]; vgl. auch § 30c Abs. 1 VRPG;
Wullschleger, Bürgerrecht und
Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 177).

 

1.2.2   Das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet
sich gegen die Festsetzung des Textes der Abstimmungserläuterungen zur
kantonalen Initiative «betreffend Abschaffung des Präsidialdepartements und
Reduktion der Anzahl der Mitglieder des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder»,
über die am 25. September 2022 abgestimmt worden ist. Es zielt damit auf
die Vorbereitung von Abstimmungen. Gegen Vorbereitungshandlungen von Abstimmungen
gerichtete Beschwerden werden als gegen die Abstimmung gerichtet verstanden,
wenn – wie vorliegend – der Urnengang in der Zwischenzeit stattgefunden hat (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl., Basel 2021, Rz. 1895; BGE 145 I
282 E. 2.2.3; BGer 1C_163/2018 vom 29. Oktober 2018 E. 2.2,
1C_632/2017 vom 5. März 2018 E. 1.1 mit Hinweisen). Entsprechende Unregelmässigkeiten
können gemäss § 81 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über Wahlen und
Abstimmungen (Wahlgesetz, SG 132.100) mit Abstimmungsbeschwerde beim
Regierungsrat angefochten werden. In § 81 Abs. 1
Wahlgesetz wird das Anfechtungsobjekt einer Abstimmungsbeschwerde nicht näher
konkretisiert. Als Anfechtungsobjekt kommen daher über Verfügungen und
Entscheide hinaus alle behördlichen Akte in Frage, welche die politischen
Rechte der Stimmberechtigten betreffen oder im Zusammenhang mit einer
Abstimmung stehen. Dazu gehören auch Realakte wie die Abstimmungserläuterungen
(vgl. BGE 136 I 389; Rhinow/Koller/Kiss/Thurn­herr/Brühl-Moser,
a.a.O., Rz. 1895; Kiener/Rütsche/Kuhn,
Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl., Zürich 2021,
Rz. 1791 ff.).

 

Daraus folgt, dass die mit der vorliegend zu
beurteilenden Beschwerde erhobenen Rügen – aufgrund der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde gemäss § 30k VRPG – mit der Stimmrechtsbeschwerde
gemäss § 81 Abs. 1 lit. b Wahlgesetz hätten vorgetragen werden
können und müssen. Diese ist beim Regierungsrat zu erheben. Erst dessen
Entscheid kann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden
(§ 84 Wahlgesetz). Entsprechend beantragt die Staatskanzlei einen
Nichteintretensentscheid sowie die Überweisung der Sache an den Regierungsrat.

 

1.2.3   Der
Beschwerdeführer ist jedoch der Auffassung, die Zuständigkeit des
Verfassungsgerichts sei zu bejahen, da der Regierungsrat in dieser Sache direkt
betroffen und damit befangen sei. Im Ergebnis stellt er sich damit auf den
Standpunkt, dass vorliegend ein Fall einer Sprungbeschwerde vorliegt, bei der
vom Grundsatz der Ausschöpfung des Instanzenzugs abgewichen werden kann. Ein
solcher Fall liegt etwa dann vor, wenn sich eine Rechtsmittelinstanz ins
vorinstanzliche Verfahren eingeschaltet und der Instanz, deren Handlung
angefochten werden soll, konkrete Weisungen erteilt hat (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O.,
Rz. 1352; Rhinow/Kol­ler/Kiss/Thurn­­herr/Brühl-Mo­ser,
a.a.O., Rz. 1340; Kölz/Häner/Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.,
Zürich 2013, Rz. 1271). Über diesen Fall der bestimmenden Mitwirkung im
vorinstanzlichen Verfahren im Sinne einer Vorbefassung hinaus kommt eine
Sprungbeschwerde auch dann in Frage, wenn eine Rechtsmittelinstanz insgesamt
als befangen zu gelten hat, wie dies vom Beschwerdeführer behauptet wird.

 

Die zur Abstimmung gelangte Initiative «betreffend
Abschaffung des Präsidialdepartements und Reduktion der Anzahl der Mitglieder
des Regierungsrats von 7 auf 5 Mitglieder» betraf den Regierungsrat und
dessen Organisation zweifellos. Dies gilt aber, wenngleich mit gradueller
Abstufung, für jede Volksinitiative, welche der Regierungsrat nicht zur Annahme
empfiehlt. In diesem Sinne ist er in jedem Abstimmungskampf Partei. Dies
bedeutet aber nicht, dass er grundsätzlich nicht in der Lage wäre, eine
Beschwerde gegen die von der Staatskanzlei verfassten Abstimmungserläuterungen
zu beurteilen und deren Ausgestaltung nach Massgabe der Anforderungen aufgrund
des verfassungsrechtlichen Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte
Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) zu prüfen. Zu beachten ist dabei,
dass den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zukommt,
welche sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen und bei
der sie nicht zur Neutralität verpflichtet sind. Gebunden sind sie aber an
Gebote der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit (BGE 145
I 282 E. 5.1 S. 288, 145 I 1 E. 5.2.1 S. 9 f., 145 I
175 E. 5.1 S. 177, 143 I 78 E. 4.4 S. 82 f. und 140 I
338 E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen). Vorliegend zielen die Rügen des
Beschwerdeführers vor allem auf den Umfang der zugelassenen Stellungnahme des
Initiativkomitees in den Abstimmungserläuterungen und die von der Staatskanzlei
vorgenommenen Streichungen. Es ist nicht ersichtlich, wieso der Regierungsrat
zu dieser Prüfung nicht in der Lage gewesen wäre. Sollte er sich diesbezüglich
ausser Stande gesehen haben, so hätte er die Beschwerde gemäss § 42 des
Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrats und die Verwaltung des
Kantons Basel-Stadt (Organisationsgesetz [OG, SG 153.100]) dem
Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen können. Daraus folgt, dass die
Voraussetzungen für ein Abweichen vom gesetzlichen Instanzenzug mittels einer
Sprungbeschwerde vorliegend nicht erfüllt sind. 

 

1.2.4   Auf die Beschwerde kann daher nicht
eingetreten werden. Da der Beschwerdeführer eine Überweisung an den zuständigen
Regierungsrat explizit ablehnt, ist davon abzusehen.

 

1.3      Selbst
wenn das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde
zuständig wäre, müsste auf die materielle Beurteilung der vom Beschwerdeführer
erhobenen Rügen verzichtet werden. Nach erfolgter Abstimmung über eine
Volksinitiative kann deren Ergebnis auch bei Feststellung von Mängeln in der
Vorbereitung des Urnengangs nur aufgehoben werden, wenn diese erheblich sind
und das Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint dabei die Möglichkeit,
dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten
Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt,
so ist von einer Aufhebung der Abstimmung abzusehen (BGE 145 I 282 E. 4.2
S. 287, 145 I 1 E. 4.2 S. 5, 145 I 207 E. 4.1 S. 222,
141 I 221 E. 3.3 S. 225, 138 I 61 E. 4.7.2 S. 78, 135 I 292
E. 4.4 S. 301; BGer 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3,
in: ZBl 115/2014 S. 612; je mit Hinweisen). Davon ist aufgrund des
deutlichen Resultats der Volksabstimmung vom 25. September 2022, bei der
die Initiative bei einer Stimmbeteiligung von 56.26 % mit 33‘632
Nein-Stimmen gegenüber 21‘862 Ja-Stimmen deutlich verworfen wurde, auszugehen.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass bei einer vollumfänglichen
Übernahme des von den Initianten gewünschten Textes ein anderes Resultat im
Bereich des Möglichen läge.

 

2.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer
dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.–.

 

 

Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

 

://:        Auf die Verfassungsbeschwerde wird nicht
eingetreten.

 

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des
verfassungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–. Die
Gerichtskosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 800.–
verrechnet.

 

Mitteilung an:

-      
Beschwerdeführer

-      
Staatskanzlei Basel-Stadt

-      
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

 

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

MLaw Andreas
Callierotti

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.