# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d7880a54-1b4c-551b-b517-edfa592fe218
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-12-02
**Language:** de
**Title:** Natur- und Heimatschutz. Inventarnachführung im Sinne von § 8 NHV. Voraussetzungen für den Erlass von Schutzentscheiden.
**Docket/Reference:** BRKE III Nrn. 0216-0253/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_III_0216-0253_2009_226.pdf

## Full Text

BRKE III Nrn. 0216/2009 - 0253/2009 vom 2. Dezember 2009 in BEZ 2010 Nr. 8

6. Der Gemeinderat X hat mit dem angefochtenen Beschluss das Inventar um-
fassend  überarbeitet  und  dabei  neben  Neuaufnahmen  auch  51  Objekte  aus  dem 
Inventar entlassen. (…)

8. Es stellt sich die Frage, ob das von der Gemeinde X gewählte Vorgehen, bei
der Überarbeitung ihres Inventars nicht mehr als (potentiell) schutzwürdig eingestuf-
te Objekte aus dem Inventar zu entlassen, zulässig ist oder nicht.

8.1  Als  bekannt  kann  vorausgesetzt  werden,  dass  zahlreiche Gemeinden breit 
angelegte  Inventare  aufweisen.  Dies  auch  deswegen,  weil  vor  der  Einführung  des 
Verbandsbeschwerderechts  die  von  den  Gemeinden  verfassten  Inventare  aus-
schliesslich  die  Bedeutung  behördeninterner  Arbeitsinstrumente  hatten.  Nicht  nur 
Inventaraufnahmen,  sondern  auch  Inventarentlassungen  konnten  formlos  erfolgen, 
was  es  unproblematisch  erscheinen  liess,  die  Inventare  vorsorglicherweise  eher 
breit anzulegen. 

Seit der Einführung des Verbandsbeschwerderechts (§ 338a Abs. 2 PBG) am 1. 
Januar  1987  ist  die  Entlassung  eines  Objektes  aus  dem  Inventar  demgegenüber 
nicht  mehr  formlos  möglich.  Die  Entlassung  wird  dem  definitiven  Verzicht  auf 
Schutzmassnahmen  gleichgesetzt,  damit  dergestalt  das  Verbandsbeschwerderecht 
überhaupt  zum  Zuge  kommen  kann, indem die  einschlägig  legitimierten  Verbände 
gegen die Inventarentlassung Rekurs mit dem Ziel erheben können, dass das betref-
fende  Objekt  ganz  oder  teilweise  unter  Schutz  gestellt  wird.  Daher  hat  die  Entlas-
sung aus dem Inventar mit einem formellen Beschluss zu erfolgen (RB 1990 Nr. 13); 
zudem sind diese Beschlüsse zur Wahrung des Verbandsbeschwerderechts zu pub-
lizieren. 

8.2  Der  III.  Titel  des  Planungs- und  Baugesetzes  ist  inhaltlich  so  konzipiert, 
dass  – ein  dem  gesetzlichen  Auftrag  der  Erhaltung  von  Schutzobjekten  entspre-
chendes  Verhalten  des  Gemeinwesens  vorausgesetzt  (vgl.  §  204  PBG)  – eine  Be-
einträchtigung inventarisierter Objekte ausgeschlossen ist, indem das Gemeinwesen 
bei drohender Beeinträchtigung vorsorgliche Schutzmassnahmen anordnen kann (§ 
209 f.  PBG).  Dies  kann  etwa  dann  erforderlich  sein,  wenn  ein  Objekt  durch  Witte-
rungseinflüsse  beeinträchtigt  werden  könnte,  namentlich  aber  dann,  wenn  ein 
Grundeigentümer beabsichtigt, ein Objekt baulich zu verändern oder gar zu beseiti-

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gen.  Der  vorsorglichen  hat  hernach  die  definitive  Unterschutzstellung  zu  folgen, 
wenn  das  betreffende Objekt im Sinne von § 203 Abs. 1 PBG schutzwürdig ist und 
auch  die  übrigen  Voraussetzungen,  namentlich  jene  der  Verhältnismässigkeit  der 
Unterschutzstellung, erfüllt sind. Die zuständige Behörde hat also regelmässig dann 
einen definitiven Schutzentscheid zu fällen, wenn ein Schutzobjekt gefährdet ist, sei 
es, dass sie Schutzmassnahmen trifft oder aber hierauf verzichtet (RB 1991 Nr. 60; 
VB.1999.00128 = BEZ 2000 Nr. 22). 

Das Verbandsbeschwerderecht dient dazu, unrichtigen Negativentscheiden von 
Gemeinden auf dem Wege der Rechtsmittelergreifung entgegenzutreten und so die 
angemessene Erhaltung der Schutzobjekte zu gewährleisten.

Die Interessen des Grundeigentümers werden verfahrensmässig dergestalt ge-
wahrt, dass er unter Glaubhaftmachung eines aktuellen Interesses von der Gemein-
de  jederzeit  einen  Entscheid  über  die  Schutzwürdigkeit  des  Gebäudes  verlangen 
kann (Provokationsbegehren). Das Gemeinwesen trifft den Schutzentscheid spätes-
tens  innert  Jahresfrist;  in  Ausnahmefällen  kann  es  die  Behandlungsdauer  um  ein 
Jahr erstrecken (§ 213 PBG).

8.3 Vorliegend wurde von der Vorinstanz ein Entscheid über die Schutzwürdig-
keit der streitbetroffenen Objekte gefällt, ohne dass diesen irgendeine Beeinträchti-
gung  gedroht  hätte  oder  ein  Provokationsbegehren  gestellt  worden  wäre.  Es  stellt 
sich  die  Frage,  ob  dieses  Vorgehen  unter  dem  Aspekt  des  Verhältnismässigkeits-
prinzips zulässig ist.

Staatliches Handeln, namentlich auch die Einschränkung von Grundrechten wie 
der  Eigentumsgarantie  (Art.  26  der  Bundesverfassung  [BV])  oder  der  Wirtschafts-
freiheit  (Art.  27  BV),  muss  verhältnismässig  sein  (Art.  5  Abs.  2  und  Art.  36  Abs.  3 
BV).  Damit  wird  zunächst  verlangt,  dass  staatliche  Massnahmen  notwendig  und 
zwecktauglich sind (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinne). Alsdann muss auch die 
Verhältnismässigkeit  im  engeren  Sinne  gewahrt  sein.  Dies  bedeutet,  dass  ein  ver-
nünftiges  Verhältnis  zwischen  dem  angestrebten  Ziel  und  dem  mit  der  Massnahme 
verbundenen  Eingriff  in die  Rechtsstellung  der  betroffenen  Person  bestehen  muss 
(vgl.  zum  Ganzen  U.  Häfelin/G.  Müller/F.  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. A., 2006, Rz. 581 ff.).

Zunächst ist festzustellen, dass die Entlassung eines Objektes aus dem Inven-
tar  für  sich  betrachtet  selbstverständlich  noch  keinen  Eingriff  in  das  Eigentum  dar-
stellt,  sodass  sich  insoweit  die  Frage  nach  der  Verhältnismässigkeit  nicht  stellen 
kann. Indes ist zu bedenken, dass durch eine Inventarentlassung die Möglichkeit der 
Verbandsbeschwerde  (und  nach  neuerer  Rechtsprechung  im  Übrigen  auch  des 
Nachbarrekurses; VB.2006.00067 = BEZ 2006 Nr. 45) eröffnet wird. So wurde denn 
auch vorliegend von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz Rekurs erho-
ben.  Dies  mit  der  Konsequenz,  dass  sich  die  betroffenen  Grundeigentümer  einem 
gerichtlichen  Verfahren  ausgesetzt  sehen,  welches  die  (teilweise)  Aufhebung  der 
angefochtenen  Verfügung  und  die  Unterschutzstellung  des  einen  oder  andern  Ob-
jektes  zur  Folge  haben  könnte.  Diese  Folge,  so  sie  denn  eintritt,  rührt daher,  dass 
eine  Inventarentlassung  selbst  dann,  wenn  sie  nur  der  Nachführung  des  Inventars 
dient,  wie  dargelegt  einen  endgültigen  Verzicht  auf  Schutznahmen  darstellt.  Damit 
kann ein gegenteiliger materieller Rechtsmittelentscheid nicht in der blossen «Rück-

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führung» des Objektes in das Inventar und damit in der Wiederherstellung des sta-
tus  quo  ante,  sondern  nur  in  der  Anordnung  von  Schutzmassnahmen  bzw.  in  der 
Einladung  der  Gemeinde  zu  deren  Anordnung  bestehen.  Solche  Schutzmassnah-
men  stellen  in  aller  Regel einen  erheblichen  Eingriff  in  das  Grundeigentums  dar, 
was von der blossen Inventarisierung nicht gesagt werden kann; diese zeitigt für den 
Eigentümer keine unmittelbaren Rechtsfolgen (und kann daher auch nicht angefoch-
ten werden; RB 1992 Nr. 8). 

Ist eine Inventarüberarbeitung dergestalt geeignet, gegebenenfalls rechtskräftig 
in  einen  erheblichen  Eingriff  in  das  Eigentum  zu  münden,  ist  sie  offenkundig  auch 
unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit zu beurteilen. Damit ist insbesondere zu 
verlangen,  dass  die förmliche Entlassung aus dem Inventar als Massnahme der In-
ventarüberarbeitung  überhaupt  notwendig  ist,  andernfalls  die  Gefahr  eines  nicht 
notwendigen  und  damit  per  se  unverhältnismässigen  Eigentumseingriffes  besteht. 
An dieser Notwendigkeit fehlt es vorliegend. Den aus dem Inventar entlassenen Ob-
jekten  drohte  weder  eine  Beeinträchtigung  noch  wurden  seitens  der  Grundeigentü-
mer  Provokationsbegehren  gestellt.  Es  bestand  daher  keinerlei  Notwendigkeit,  die 
strittigen Entlassungen anzuordnen. 

Dass  Schutzentscheide  nicht  ohne  Notwendigkeit  zu  fällen  sind,  zeigt  alsdann 
auch  die  Überlegung,  dass  es  andernfalls  auch  zulässig  sein  müsste,  «flächende-
ckend»  positive  Schutzentscheide  zu  fällen,  also  Schutzmassnahmen  anzuordnen. 
Solches  würde  dann  nicht  nur  ohne  Notwendigkeit  erfolgen,  sondern  wäre  zudem 
auch noch unzweckmässig, weil sich in der Praxis oftmals erst anhand von Umbau-
absichten  zeigt,  wie  die  Schutzmassnahmen  einschliesslich  Vorschriften  über  die 
zulässigen  baulichen  Änderungen,  welche  ebenfalls  zum  notwendigen  Inhalt  von 
Schutzverfügungen gehören, im Einzelnen festzulegen sind.

Ob allenfalls noch weitere Gründe als die genannten (Provokationsgesuch, Ge-
fährdung  des  Schutzobjektes) für die Fällung von Schutzentscheiden denkbar sind, 
kann  offen  bleiben;  zu  erkennen  sind  grundsätzlich  keine.  Dies  jedenfalls  nicht  bei 
einem die Regeln des III. Titels respektierenden Vorgehen der Gemeinde, welches 
es ausschliesst, dass – wie vorliegend in der Gemeinde X indes effektiv geschehen 
– inventarisierte Gebäude ohne vorgängigen Schutzentscheid abgebrochen werden. 
Dass  hernach,  nach  Wegfall  eines  Gebäudes,  dieses  nicht  länger  im  Inventar  ver-
zeichnet sein muss, liegt auf der Hand; der Wegfall des Gebäudes bildet gleichsam 
einen andauernden Anlass für dessen förmlich eröffnete Streichung aus dem Inven-
tar.

Der  von  der  Vorinstanz  getroffene  Entscheid  erweist  sich  schon  aus  diesem 

Grund als rechtsfehlerhaft.

8.4  Dieser  Befund  wird  alsdann  auch  dadurch  gestützt,  dass  andernfalls  die 
Möglichkeit  bestünde,  Objekte  auch  in  sehr  grosser  Zahl  aus  dem  Inventar  zu  ent-
lassen,  wie  es  vorliegend  denn  auch  geschehen  ist.  Wie  eine  quantitative  Ober-
grenze zu ziehen wäre, ist nicht zu erkennen, womit die Anzahl nach oben offen ist. 
Auch grosse Gemeinden wie die Städte Zürich oder Winterthur könnten ihre Inventa-
re  somit  mit  einem  einzigen  Entscheid  umfassend  «bereinigen».  Eine  sorgfältige 
Prüfung  der  Schutzwürdigkeit  der  einzelnen  Objekte  durch  die  Gemeinden  ist  bei 
solchen  «Massenentlassungen»  nicht  mehr  gewährleistet.  Die  Bestimmung  von  § 

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209 Abs. 3 PBG statuiert eine einjährige Frist (mit zusätzlicher Verlängerungsoption; 
§ 213 Abs. 3 PBG) ab Eröffnung des Inventars an den Grundeigentümer, um die not-
wendigen  Schutzabklärungen  vorzunehmen  und  alsdann  Anordnungen  zu  treffen 
oder  aber  hierauf  zu  verzichten. Wenn die Gemeinden bereits bei einem einzelnen 
Objekt,  allenfalls  bei  mehreren  gleichzeitig  zu  beurteilenden  Objekten,  mindestens 
ein  Jahr  Zeit  für  die  Prüfung  haben,  ist  es  offensichtlich,  dass  bei  «Massenentlas-
sungen»  eine  sorgfältige  Prüfung  der  einzelnen  Objekte  auf  ihre  Schutzwürdigkeit 
hin  illusorisch  ist.  So  räumte  die  Vorinstanz  vernehmlassungsweise  denn  auch 
selbst ein, es sei aus Zeit- und Kostengründen nicht möglich gewesen, die Schutz-
würdigkeit aller Einzelobjekte im Detail zu überprüfen, weshalb für die Untersuchung 
ein vereinfachtes Verfahren mit primär visuellem Eindruck gewählt worden sei. Eine 
sachgerechte  Wahrnehmung  des  den  zuständigen  Behörden  mit  dem  III.  Titel  des 
Planungs- und Baugesetzes zugewiesenen Auftrages, dessen Ausführung mit einer 
genügenden  sachverhaltlichen  Untersuchung  und  einer  umfassenden  Würdigung 
sämtlicher  beschlussesgegenständlicher  Objekte  (vgl.  §  7  VRG)  verbunden  wäre, 
kann in einem solchen Vorgehen nicht mehr erkannt werden.

Hinzu  kommt,  dass  mit  einer  gleichzeitigen  Entlassung  einer  Vielzahl  von  Ob-
jekten auch das Verbandsbeschwerderecht unterlaufen würde, ist es doch für einen 
Verband praktisch unmöglich, innert der Rekursfrist von 30 Tagen bezüglich zahlrei-
cher  Objekte  substantiiert  darzulegen,  weshalb  diese  schutzwürdig  sein  sollen  und 
daher nicht aus dem Inventar entlassen werden dürfen. Mithin ist der angefochtene 
Beschluss  auch  mit  Sinn  und  Zweck  von  §  338a  Abs.  2  PBG  nicht  vereinbar  und 
auch insofern gesetzeswidrig.

8.5 Dem Gesagten kann nicht eine Pflicht zur Überarbeitung und Aktualisierung 
der  Inventare  entgegengehalten  werden,  wie  sie  etwa  bei  Bau- und  Zonenordnun-
gen  besteht,  kommt  doch  im  Gegensatz  zu  planerischen  Erlassen  der  Inventarisie-
rung wie dargetan keine grundeigentümerverbindliche Wirkung zu. Die Bestimmung 
von § 8 der Natur- und Heimatschutzverordnung (NHV), welche besagt, die Inventa-
re seien «nach Bedarf nachzuführen», steht dieser Auffassung nicht entgegen. Be-
sagte Bestimmung stammt aus der Zeit vor der Einführung des Verbandsbeschwer-
derechts  und  der  damit  verbundenen  Änderung  der  Rechtsprechung,  als  die  Strei-
chung eines Objektes aus dem Inventar noch nicht einem Verzicht auf Schutzmass-
nahmen  gleichzusetzen  war.  Davon,  dass  die  Bestimmung  von  §  8  NHV  nunmehr 
die Ausfällung von förmlichen Schutzentscheiden als Massnahme der Inventarnach-
führung  verlangen  würde,  kann  offenkundig  keine  Rede  sein.  Vielmehr  will  diese 
Bestimmung nach wie vor nicht mehr und nicht weniger, als dass die Inventare aktu-
ell gehalten werden und damit ihre Zwecke als Arbeitsinstrument der Denkmalpflege 
erfüllen können; dies einerseits (und wohl vor allem) mit – vorbehältlich der Anord-
nung  vorsorglicher  Schutzmassnahmen  (§  209  PBG)  nicht  zu  eröffnenden  – Auf-
nahmen  von  neu  als  potentiell  schutzwürdig  erkannten  Objekten  und  andererseits 
mit gleichermassen nicht zu eröffnenden Streichungen. Damit wird der Vorschrift von 
§  8  NHV  unter  allen  Titeln  vollumfänglich  genügt.  Weshalb  Streichungen  aus  dem 
Inventar nicht intern gehalten werden könnten, ist nicht zu erkennen. Auch Auf- oder 
Abstufungen im Rahmen der Inventarbewertungen, wie sie manche Gemeinden bei 
der  Überarbeitung  ihrer  Inventare  vornehmen,  müssen  nicht  förmlich  eröffnet  wer-
den. Die Streichung als potentiell schutzwürdiges Objekt kommt damit einer grösst-
möglichen Abstufung gleich.

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8.6 Auch der Einwand, Inventarentlassungen ohne Anlass seien deswegen ge-
boten, weil dadurch Verzögerungen für den bauwilligen Grundeigentümer vermieden 
werden  könnten,  erweist  sich  nicht  als  stichhaltig.  Indem  das  Gesetz  den  Grundei-
gentümer  für  «jederzeit»  berechtigt  erklärt,  einen  Schutzentscheid  zu  verlangen, 
wenn er ein aktuelles Interesse «glaubhaft» macht, sind die diesbezüglichen Anfor-
derungen  zur  Erlangung  eines  Schutzentscheides  offenkundig  sehr  tief  angesetzt. 
Dies umso mehr, als die fragliche Anforderung – die Glaubhaftmachung eines aktu-
ellen  Interesses  – lediglich  dem Schutz  der  Behörde  dient,  welcher  damit  unnötige 
Mühewaltung  erspart  werden  soll.  Nachdem  nun  Gemeinden  dazu  übergegangen 
sind,  sogar  schon  von  sich  aus  (negative)  Schutzentscheide  zu  fällen,  ist  dieser 
Schutz vollends niederschwellig zu veranschlagen. Damit erscheint der Grundeigen-
tümer  schon  weitestgehend  kraft  seiner  Rechtsstellung  zum  Schutzentscheid  be-
rechtigt.  Schutzmassnahmen  stellen  erhebliche  Einschränkungen  des  Grundeigen-
tums  dar,  die  gegebenenfalls  sogar  das  Heimschlagrecht  bewirken  können  (§  214 
PBG).  Die  Gemeinden  müssen  damit  nur  dann  auf  ein  Provokationsgesuch  nicht 
eintreten,  wenn  dieses  überhaupt  nicht  begründet  wird  oder  gar  missbräuchlich  er-
scheint.

Liegt eine hinreichende interne Überarbeitung der Inventare im vorstehend dar-
gelegten  Sinne  vor,  kann  alsdann  im  Falle  eines  Negativbefundes  sehr  rasch  ent-
schieden werden. Allfällige Zeitverluste zufolge eines nachfolgenden, verbandsseitig 
angestrengten  Rechtsmittelverfahrens  können  damit  weitestgehend  kompensiert 
werden.

Zugleich ist mit diesem Vorgehen gewährleistet, dass es (vorbehältlich seltener 
Fälle  etwa  witterungs- oder  alterungsbedingter  Einflüsse  auf  ein  Objekt)  richtiger-
weise einzig der Grundeigentümer in der Hand hat, ein Unterschutzstellungsverfah-
ren  – mit  prinzipiell  offenem Ausgang und damit mit dem Risiko einer Unterschutz-
stellung – auszulösen, indem er ein Provokationsbegehren stellt. Da jede Form von 
drohender  Veränderung  inventarisierter  Objekte  durch  den  Grundeigentümer  die 
Gemeinde zum Einschreiten nicht nur berechtigt, sondern wie gesagt auch verpflich-
tet, ist jedenfalls bei gesetzmässigem Handeln der Gemeinde zugleich auch der er-
forderliche Schutz der Inventarobjekte vollumfänglich gewährleistet. 

Soweit es um ein grundeigentümerverbindliches Einschreiten der Behörde geht, 
erweist sich der III. Titel des Planungs- und Baugesetzes mithin als ein System der 
«reaktiven»  und  nicht  etwa  der  «proaktiven»  Denkmalpflege;  ein  «proaktiver»  Stel-
lenwert kommt einzig der (nicht grundeigentümerverbindlichen) Inventarisierung zu. 
Damit verstösst der angefochtene Beschluss auch unmittelbar gegen die einschlägi-
ge Ordnung des III. Titels des Planungs- und Baugesetzes.

8.7  Die  Gemeindeautonomie  (Art.  85  der  Kantonsverfassung  [KV];  Art.  50  der 
Bundesverfassung  [BV])  steht  dem  vorliegenden  Entscheid  nicht  entgegen.  Zwar 
kommt  den  zürcherischen  Gemeinden  im  Bereich  des  Natur- und  Heimatschutzes 
ein geschützter Autonomiebereich zu, womit sich die Rekursinstanz bei der Überprü-
fung diesbezüglicher Entscheide entgegen ihrer grundsätzlich umfassenden Kogniti-
on  (§  20  Abs.  1  VRG)  Zurückhaltung  aufzuerlegen  hat  und  somit  nicht  in  eine  ver-
tretbare Ermessensausübung eingreifen darf. Vorliegend ist indes auf Rechtswidrig-
keit des angefochtenen Beschlusses zu schliessen, was auch unter dem Aspekt der 
Gemeindeautonomie keinen Schutz verdient.

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(Mit dieser Begründung wurde der angefochtene Beschluss in Gutheissung des Re-
kurses aufgehoben.)