# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b838e9d-1da4-5f8d-a2b7-573d59cc77ea
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-20
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 20.10.2017 CDP.2016.171 (INT.2017.543)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2016-171_2017-10-20.html

## Full Text

A.                           
La Commune de St-Blaise (ci-après : la commune) a élaboré une
planification directrice sur l’avenir de la zone sportive et de détente des
Fourches, qui s’est concrétisée en 2013 dans un projet d’aménagement nécessitant
une modification partielle du plan d’aménagement local de St-Blaise au lieu-dit
"Les Fourches" (ci-après : plan d’aménagement), une modification
partielle du plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts, une modification
du plan de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir sur la Commune
de St-Blaise, secteur Les Fourches, et une demande de défrichement,
reconstruction bâtiment et mise aux normes du terrain de football des Fourches.
Dans le cadre de leur mise à l’enquête publique coordonnée du 24 janvier au 24
février 2014, ces actes ont soulevé l’opposition de WWF Suisse (ci-après :
WWF), d’une part, et de Pro Natura – Ligue suisse pour la protection de la
nature (ci-après : Pro Natura), d’autre part.

Après
avoir tenté la conciliation, le Service juridique de l’Etat a proposé que le
Conseil communal de St-Blaise (ci-après : le conseil communal) et le
Département du développement territorial et de l’environnement (DDTE) statuent
d’abord dans leur domaine de compétence, puis que le Conseil d’Etat statue
simultanément sur les oppositions de WWF et Pro Natura à la modification
partielle du plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts et sur
les éventuels recours de ces associations à l’encontre des décisions du conseil
communal et du DDTE.

Par
décision du 22 janvier 2015, le DDTE a levé les oppositions de WWF et de Pro
Natura à la demande de défrichement et à la modification du plan de
délimitation des forêts dans le secteur des Fourches, a autorisé la commune à
défricher 3012 m2 de forêts et a défini les mesures de reboisements
compensatoires. Par deux décisions séparées du 13 mai 2015, le conseil communal
a pour sa part rejeté les oppositions de WWF et Pro Natura à la modification
partielle du plan et du règlement d’aménagement de St-Blaise (ci-après :
règlement d’aménagement).

Saisi
conjointement par ces deux associations d’un recours contre ces décisions, le
Conseil d’Etat a, par prononcé du 13 avril 2016, annulé celles-ci après avoir
admis les oppositions des associations précitées à la modification partielle du
plan d’affectation cantonal de la zone de crêtes et forêts. Ayant écarté les
griefs tirés de la violation de la force obligatoire du plan directeur cantonal
et de la hiérarchie des plans, le Conseil d’Etat a considéré que le moratoire
sur l’augmentation des zones à bâtir (art. 38a LAT) s’appliquait, que le projet
d’aménagement contesté entraînait une augmentation de la zone à bâtir de 4531 m2
et, qu’en l’état du dossier, mise à part une surface de 1289 m2,
sise sur la parcelle 1561, qui était soustraite à la zone de sport et loisirs
(ZSL) et intégrée à la zone de crêtes et forêts, il ne lui était pas possible
de vérifier si l’extension de la zone à bâtir était intégralement compensée.
Pour ce motif, il a renvoyé la cause au conseil communal pour que celui-ci
complète son dossier sur ce point, puis détermine s’il peut maintenir son
projet, cas échéant en le redimensionnant. Ce renvoi pouvant par ailleurs avoir
un impact sur l’importance et le lieu du défrichement, respectivement sur la
modification du plan de délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir
dans le secteur Les Fourches, le Conseil d’Etat a renoncé à se prononcer sur
ces points, par économie de procédure, et annulé les décisions y relatives.

B.                           
Le 18 mai 2016, la Commune de St-Blaise interjette recours
contre cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal en
concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à son annulation et,
statuant au fond, à ce que la Cour de céans rejette les oppositions de WWF et
Pro Natura à la modification partielle du plan et du règlement d’aménagement,
au défrichement et à la délimitation de la forêt, ainsi qu’à la modification de
la zone de crêtes et forêts du décret concernant la protection des sites
naturels du canton. Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à
l’autorité précédente pour nouvelle décision. Elle fait valoir que c’est à tort
que le dossier lui est renvoyé attendu qu’il contient les informations
nécessaires pour retenir que l’extension de la zone à bâtir par 4531 m2
est intégralement compensée par le classement en ZSL, inconstructible, de plus
de 15000 m2 situés sur la parcelle 1561, actuellement en ZSL
constructible selon la réglementation de la zone d’habitation de moyenne
densité. Elle relève par ailleurs une contradiction entre le dispositif de la
décision qui admet les oppositions de WWF et Pro Natura concernant la
modification de la zone de crêtes et forêts et le défrichement, alors même
qu’il écarte les griefs y relatifs, respectivement qu’il renonce à se
prononcer.

C.                           
Sans formuler d’observations et se référant intégralement aux
considérants de leur décision respective, le Conseil d’Etat et le DDTE
concluent au rejet du recours.

Dans leurs
observations communes, WWF Suisse et Pro Natura concluent au rejet du recours,
avec suite de frais et dépens.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

2.                           
L’article 14 LAT prévoit que les plans d’affectation règlent
le mode d’utilisation du sol et délimitent en premier lieu les zones à bâtir,
les zones agricoles et les zones à protéger. Le
nouvel article 15 LAT,
entré en vigueur le 1er mai 2014, prévoit notamment que les zones à
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles
pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en particulier
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3
in fine). Son alinéa 4 stipule que de nouveaux terrains peuvent être classés en
zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies : ils sont propres à la
construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction
dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation
des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et
construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas
morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let.
d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). Avec cette
révision de la LAT, le législateur a entendu durcir la législation
préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions
permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner
ces zones (Message 10.019 du 20.01.2010 relatif à une révision partielle de la loi
sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959 ss ch. 1.1). Si le nouvel article 15
LAT a essentiellement codifié
la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que
l’exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des
zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des
besoins (ATF 141 II 393 cons. 2). A titre transitoire, l'article 38a LAT impose aux cantons d’adapter leurs plans directeurs
au nouveau droit dans les cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du nouvel
article 15 LAT.
Dans l'intervalle, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas
augmenter dans le canton concerné (art. 38a al. 2 LAT). Le Tribunal fédéral a
reconnu que l’article 38a al. 2 LAT répondait à un intérêt public majeur
justifiant une application immédiate, y compris aux causes pendantes devant la
dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 cons. 3). Selon l’article 52a al. 2 OAT, durant la période transitoire prévue à l'article 38a
al. 2 LAT un classement en
zone à bâtir ne peut être approuvé qu'aux conditions suivantes: une surface au
moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de
cette disposition ou est déclassée par la même décision (let. a); des zones
affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des
infrastructures qui sont d'une très grande importance et présentent un
caractère urgent sont créées (let. b) ou d'autres zones d'importance cantonale
sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de
l'approbation au sens de l'article 26 LAT, des mesures de planification déterminent et
sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement
tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu (let. c).

3.                           
 a) En l’espèce, le litige porte sur la question de savoir si
le dossier dont disposait le Conseil d’Etat permettait de vérifier si une
surface au moins équivalente à la surface classée en zone à bâtir (4531 m2)
était déclassée simultanément, conformément au moratoire de l’article 38a LAT et
à l’article 52a al. 2
let. a OAT. Le Conseil d’Etat a considéré que tel n’était pas
le cas. Toutefois, avec la recourante, il faut retenir que le dossier
permettait de trancher ce point et qu’un renvoi pour ce motif ne se justifie
pas.

b) Se
référant au rapport d’aménagement au sens de l’article 47 OAT (ci-après :
rapport 47 OAT) établi par Urbaplan le 17 octobre 2013, la recourante fait, à
juste titre, valoir que le projet d’aménagement litigieux étend la zone à bâtir
globalement de 4531 m2 (219 m2 sur la parcelle 2065; 2801
m2 sur la parcelle 3195 et 1511 m2 sur la parcelle 3196).
Par ailleurs, il n’est pas contesté par les parties que cette extension est
partiellement compensée par l’intégration à la zone de crêtes et forêts d’une
surface de 1289 m2 de la parcelle 1561 actuellement en ZSL. Il reste
donc une surface de 3242 m2 (4531 m2 – 1289 m2)
à compenser. A cet égard, la recourante soutient que la surface de la parcelle
1561 actuellement classée en ZSL (soit à peu près 16394 m2, desquels
il y a lieu de soustraire 1289 m2 que le projet prévoit de rattacher
à la zone de crêtes et forêts) peut servir de compensation dès lors que, selon
le nouveau règlement d’aménagement, la ZSL deviendra inconstructible. Pour
pouvoir déterminer s’il y a une compensation suffisante de la surface classée
en zone à bâtir, il convient donc d’examiner si la ZSL, dans laquelle est
située une partie de la parcelle 1561, répond présentement à la notion de zone
à bâtir – ce que WWF et Pro Natura contestent pour ce qui concerne les surfaces
actuellement non construites de cette zone – puis, de vérifier si le projet de
modification du règlement d’aménagement procède à un déclassement de cette zone
qui pourrait servir de compensation.

c) Les
cantons étant libres de considérer les zones de sport comme des zones constructibles
ou non constructibles, le canton de Neuchâtel a procédé à ce choix (Waldmann/Hänni,
Raumplanungsgesetz – Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG),
Berne 2006, n. 30 ad art. 18 LAT; Brandt/Moor, in Commentaire de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, n. 21 ad art. 18 LAT). Selon
l’article 46 LCAT,
la commune délimite sur son plan d'aménagement la zone d'urbanisation, la zone
agricole, la zone viticole, la zone à protéger et toutes autres zones
spécifiques selon les besoins. L'article 47 LCAT
prévoit que les zones destinées notamment à l'habitat, aux activités
économiques, aux sports et aux espaces verts, la zone d'utilité publique (par
renvoi à l'art. 49 LCAT), ainsi que les terrains propres à la construction qui
sont largement occupés par des bâtiments et ceux qui seront nécessaires à la construction
dans les quinze ans à venir font partie de la zone d’urbanisation. Pour sa
part, l’article 12.01 du règlement d’aménagement actuel prévoit que la zone
d’urbanisation est subdivisée en plusieurs zones, dont la zone de sport et de
loisirs. Cette zone est destinée à des installations de sport et loisirs (art.
12.11 al. 1) et la réglementation de la zone (d’habitation) de moyenne densité
(ZMD) est applicable (al. 2).

 Partant,
il convient de considérer que la ZSL est actuellement entièrement constructible
– qu’elle soit effectivement construite ou non – selon les prescriptions de la
ZMD relatives notamment à l’ordre des constructions, au degré d’utilisation des
terrains, ou encore aux dimensions des constructions (art. 12.04 al. 3 à 8 du
règlement d’aménagement).

 d) Le
plan et le règlement d’aménagement mis à l’enquête modifient dans une certaine
mesure le statut de la ZSL qui, de constructible selon les prescriptions de la
ZMD, devient, selon les termes utilisés "inconstructible", "hormis
dans les secteurs constructibles 1 et 2 indiqués en plan" (art. 12.11 ch.
2 al. 1). La surface de la parcelle 1561 située en ZSL (sa plus grande surface
est classée en zone de crêtes et forêts) n’étant pas intégrée aux deux secteurs
constructibles (situés exclusivement sur les parcelles 1076 [clubhouse] et 3195
[buvette et vestiaires]), elle pourrait en principe servir de compensation à
l’extension de la zone à bâtir. Son inconstructibilité n’est toutefois pas
totale, l’article 12.11 ch. 2 al. 1 du projet de règlement d’aménagement
précisant que : "Seuls des aménagements et installations répondant à
la destination de la zone (aménagements des terrains de sports, installations
d’abris de touche, etc.) sont autorisés ainsi que les accès et places de
stationnement" (rapport 47 OAT, annexe 1). Il apparaît donc que si
deux secteurs constructibles bien définis sont créés dans la ZSL, le solde de
cette zone, qui intègre une partie de la parcelle 1561, n’est pas rendu
totalement inconstructible puisqu’elle pourra toujours accueillir les
aménagements et installations répondant à sa destination (rapport 47 OAT, p.
20). S’appuyant sur la "note relative aux zones à constructibilité
restreinte (voire inconstructible) à l’intérieur du périmètre du territoire urbanisé"
(ci-après : note) élaborée par le Service du département territorial du
canton de Vaud (SDT), et approuvée par l’Office fédéral du développement
territorial (ARE), la recourante soutient que la surface de la parcelle 1561
sise en ZSL doit être colloquée en code 49 selon les "Modèles de
géodonnées minimaux" établis par l’ARE, c’est-à-dire en zone de verdure
avec activités de sport et de loisirs en plein air et jardins familiaux, qui se
rattache à l’article 18 LAT (autres zones et territoires) et ne relève pas de
la zone à bâtir. On ne saurait la suivre. Certes, le but de cette note est non
seulement "de savoir si la création de zones à constructibilité restreinte
voire inconstructible, dans le périmètre du territoire urbanisé, exige une
compensation ou non, mais aussi d’en déduire implicitement si le déclassement
de telles zones offre des possibilités de compensation pour développer de
nouvelles zones à bâtir" (note, p. 1). Dans le cas particulier, la
question se pose de savoir si, tel que prévu par le projet de règlement d’aménagement,
le "déclassement" de la ZSL (hormis les secteurs 1 et 2 indiqués en
plan) rend celle-ci inconstructible au point de pouvoir servir de compensation
à l’extension de la zone à bâtir. La réponse est clairement négative. Une zone
à constructibilité restreinte est une zone située à l’intérieur du périmètre du
territoire urbanisé, qui doit rester libre de constructions à l’exception de
celles liées à son entretien ou à la réalisation de son but. Dites
constructions devant néanmoins rester modestes, une zone dont la
constructibilité va au-delà de petites constructions liées à l’entretien ou à
son but (telles qu’une gloriette ou un WC dans un parc public) doit être
considérée comme une quasi zone à bâtir (note, p. 2 et 3).

En
l’occurrence, le projet prévoit que la ZSL pourra accueillir des aménagements
et des installations répondant à sa destination, tels que, par exemple, des
terrains de sports, des abris de touche, des places de stationnement et des
accès, soit des aménagements qui excèdent manifestement ce qu’il faut entendre
par petites constructions. Il s’en suit que cette zone, et singulièrement la
surface en ZSL de la parcelle 1561, ne saurait servir à compenser l’extension
projetée de la zone à bâtir. Le projet d’aménagement mis à l’enquête, qui a suscité
les oppositions du WWF et de Pro Natura, ne déclassant pas une surface de zone
à bâtir équivalente à cette extension (1289 m2 au lieu de 4531 m2),
il ne peut pas, en l’état, être approuvé ce qui rend les oppositions à ce
projet bien fondées. La décision attaquée doit ainsi être, d’une part, réformée
en son chiffre 4, en ce sens que le recours de WWF et Pro Natura contre les
décisions du conseil communal du 13 mai 2015 est admis et celles-ci sont
purement et simplement annulées, sans renvoi, et, d’autre part, confirmée pour
le surplus. Il appartiendra à la commune d’adapter son projet d’aménagement de
la ZSL des Fourches à la lumière des considérants qui précèdent puis de procéder
conformément aux dispositions de l’article 95 al. 1 LCAT.

4.                           
Vu l'issue du litige, il est statué sans frais, les autorités
cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA).

WWF et
Pro Natura qui sont intervenues dans la procédure de recours par le biais d’un
mandataire professionnel ont droit à une indemnité de dépens à la charge de la
recourante. Leur mandataire n’ayant pas déposé un état des honoraires et des
frais (art. 66 al. 1 TFrais),
les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Son
activité, qui a consisté essentiellement à se déterminer sur le recours, peut
être évaluée à quelque 3 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la
Cour de céans de l’ordre de 250 francs de l’heure (750 francs), des débours à
raison de 10 % des honoraires (75 francs; art. 65 TFrais)
et de la TVA au taux de 8 % (66 francs), l’indemnité de dépens est fixée à 891
francs.

Par ces motifs,

la cour de droit public

1.    Rejette le
recours.

2.    Réforme le
chiffre 4 de la décision litigieuse en ce sens que le recours de WWF et Pro Natura
contre les décisions du Conseil communal de St-Blaise du 13 mai 2015 est admis
et celles-ci sont purement et simplement annulées, sans renvoi, les oppositions
devant être admises au sens des considérants.

3.    Confirme la
décision litigieuse pour le surplus.

4.    Alloue à WWF et
Pro Natura une indemnité de dépens de 891 francs à la charge de la recourante.

5.    Statue sans
frais.

Neuchâtel, le  20 octobre 2017

 

Art. 151LAT

Zones
à bâtir

 

1 Les zones à
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles
pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement
et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement
du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.

4 De nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont
réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à
la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les
possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils
seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas
morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur
le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en oeuvre le
plan directeur.

5 La
Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques
relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de
calculer la surface répondant aux besoins.

	
		

 

1 Nouvelle teneur
selon le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er
mai 2014 (RO 2014
899;
FF 2010
959).

Art. 26 LAT

Approbation
des plans d'affectation par une autorité cantonale

 

1 Une autorité cantonale approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations.

2 Elle examine s'ils sont
conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.

3 L'approbation des plans
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

 

Art. 38a1LAT

Dispositions
transitoires de la modification du 15 juin 2012

 

1 Les cantons adaptent
leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à
compter de l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012.

2 Jusqu'à l'approbation de cette
adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des
zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

3 A l'échéance du délai prévu à
l'al. 1, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant
que l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil
fédéral.

4 Dans les cinq ans à compter de
l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons établissent
une compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des
exigences de l'art. 5.

5 A l'échéance du délai prévu à
l'al. 4, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans les cantons qui
ne disposent pas d'un régime de compensation équitable répondant aux exigences
de l'art. 5. Le Conseil fédéral désigne ces cantons après les avoir entendus.

	
		

 

1 Introduit par
le ch. I de la LF du 15 juin 2012, en vigueur depuis le 1er mai 2014
(RO 2014
899;
FF 2010
959).

 

Art. 52a1OAT

Dispositions
transitoires relatives à la modification du 2 avril 2014

 

1 Si, à l'entrée en vigueur de la
modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision rendue par
l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir
conformément à l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a, al. 2, LAT ne
s'applique pas à ce classement si le recours n'induit ni un réexamen ni une
correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a été
déposé de façon téméraire.

2 Durant la période transitoire
prévue à l'art. 38a, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir ne peut
être approuvé qu'aux conditions suivantes:

a. une surface au moins équivalente a
été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette disposition ou
est déclassée par la même décision;

b. des zones affectées à des besoins
publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont d'une
très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou

c. d'autres zones d'importance cantonale
sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment de l'approbation
au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et
sécurisent la surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement
tombe si le plan directeur approuvé le rend superflu.

3 Dans les cantons ayant conféré
aux communes la compétence exclusive de déterminer des zones réservées (art. 27
LAT), le gouvernement cantonal dispose également de cette compétence jusqu'à
l'approbation de l'adaptation du plan directeur au sens de l'art. 38a,
al. 2, LAT.

4 Le gouvernement cantonal conserve
la compétence d'abroger et de prolonger la validité des zones réservées déterminées
selon l'al. 3, y compris après l'approbation de l'adaptation du plan directeur.

5 La désignation des cantons
prévue à l'art. 38a, al. 5, 2e phrase, LAT se fait à l'échéance
du délai sous forme d'annexe à la présente ordonnance.

6 Tant que le
plan directeur incluant les objets désignés conformément à l'art. 32b,
let. f, n'a pas été approuvé par la Confédération, le gouvernement cantonal
peut fixer provisoirement par décision simple la liste des biens culturels
d'importance cantonale, avec un effet de cinq ans au plus à compter de l'entrée
en vigueur de la présente modification.

	
		

 

1 Introduit par
le ch. I de l'O du 2 avr. 2014, en vigueur depuis le 1er mai 2014 (RO 2014
909).