# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4700d728-b0a2-5d98-9976-73f26d4b66fb
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-02-09
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 09.02.2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-AB-BA-vom_2024-02-09.pdf

## Full Text

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Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 
 

 

 

Bern, 9. Februar 2024 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

im Schlichtungsverfahren zwischen 

X 
(Antragsteller) 

und 

Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft AB-BA 

I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 26. April 2023 gestützt auf das Bundesgesetz über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der 
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) um Zugang zu folgenden Dokumenten 
ersucht: «Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz der AB-BA mit externen 
Dienstleistern im Kommunikationsbereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, 
Ausserordentliche Staatsanwälte und Bundesanwälte etc.) ab dem 2021.» 

2. Am 15. Mai 2023 verweigerte die AB-BA den Zugang. In Bezug auf die ausserordentlichen 
Bundesanwälte teilte die AB-BA dem Antragsteller mit, dass die Kompetenz zu deren Ernennung 
ausschliesslich der Bundesversammlung zustehe und bat ihn, sich dazu (und zu allfälligen 
Hilfspersonen) an die Parlamentsdienste zu wenden. In Bezug auf die restlichen verlangten 
Dokumente verweigerte die AB-BA den Zugang und stellte sich auf den Standpunkt, sie sei für die 
entsprechende Tätigkeit vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes nicht erfasst: 
«[G]emäss Art. 67 des Bundesgesetzes über die Organisation der Strafbehörden des Bundes 
(StBOG; SR 173.71) [ernennt die AB-BA] ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte 
[…] bzw. [bezeichnet] Staatsanwältinnen und Staatsanwälte der Bundesanwaltschaft. […] Die AB-
BA ist im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit hinsichtlich des Öffentlichkeitsprinzips grundsätzlich 
gleich einzustufen, wie eine dezentralisierte Verwaltungseinheit, die der Bundeskanzlei 
angegliedert ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Mit anderen Worten: Das BGÖ ist nur auf Dokumente 
anwendbar, welche die Aufsichtstätigkeit der AB-BA betreffen. Bei Art. 67 StBOG handelt es sich 
hingegen um eine ergänzende Verfahrensvorschrift, ausserhalb der eigentlichen Aufsichtstätigkeit 
der AB-BA. Die von Ihnen einverlangten Dokumente und Informationen […] sind somit nicht als 
Dokumente einzustufen, die aus der Aufsichtstätigkeit der AB-BA stammen.» 

 
 

 

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3. Am 16. Mai 2023 reichte der Antragssteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

4. Mit E-Mail vom 17. Mai 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragssteller den 
Eingang des Schlichtungsantrages. Mit E-Mail vom 20. Juni 2023 forderte der Beauftragte die AB-
BA dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme 
einzureichen. Dazu bat er die AB-BA die Gründe darzulegen, «weshalb Sie der Auffassung sind, 
dass die übrige Tätigkeit der AB-BA dem BGÖ nicht unterstellt sein sollte.» 

5. Mit Brief vom 11. Juli 2023 reichte die AB-BA die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme 
ein. Als vom Zugangsgesuch erfasste Dokumente identifizierte sie die Dossiers betreffend 
- die Einsetzung von 15 ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten 

(Dienstleistungsverträge und zum Teil Nachträge dazu; monatliche Rechnungen und Rapports 
sowie Korrespondenz, wie z.B. Einsetzungsentscheide und Zwischenberichte);  

- vier vertragliche Beziehungen in juristischen Fragen, drei mit juristischen Hilfspersonen und 
drei zur Mitarbeit Inspektionsbericht (Verträge, Rechnungen und Korrespondenz); und  

- drei vertragliche Beziehungen mit Kommunikationsspezialisten (Verträge, Rechnungen und 
Korrespondenz). 

In ihrer Stellungnahme bekräftigte die AB-BA die Auffassung, wonach lediglich ihre 
Aufsichtstätigkeit vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst werde. Sie stützte ihren Standpunkt auf ein 
Schreiben des Beauftragten vom 19. März 2021, in welchem festgehalten wurde, dass «après un 
examen sommaire de la question, le PFPDT considère que le fait […] semble indiquer que l’AS-
MPC, dans le cadre [de] son activité de surveillance, pourrait elle-aussi entrer dans le champ 
d’application à raison de la personne de la LTrans.» Im vorliegenden Verfahren würden jedoch 
«keine Dokumente verlangt, die in die Aufsichtstätigkeit der AB-BA fallen. Vielmehr will der 
Gesuchsteller Einsicht in Verträge und Abrechnungen sowie spezifische Korrespondenz mit 
Privatpersonen und ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten nehmen. Die AB-
BA verbleibt bei ihrer Haltung, dass die eingeforderten Dokumente nicht in den Geltungsbereich 
des BGÖ fallen.» 

Sollte der Beauftragte den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes anders beurteilen, sei 
durch «eine umfassende Einsichtnahme in die Verträge mit ausserordentlichen Staatsanwältinnen 
und Staatsanwälten sowie weiteren von der AB-BA mandatierten Privatpersonen gemäss Art. 7 
Abs. 2 BGÖ ohne persönlichkeitsschützende Massnahmen deren Grundrecht auf informationelle 
Selbstbestimmung verletzt (Art. 13 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV). […] Die einzelnen vom 
Einsichtsgesuch betroffenen Personen müssen selber bestimmen können, ob und wie 
personenbezogene Informationen über sich gegenüber dem Gesuchsteller offengelegt werden.» 

Gemäss der AB-BA führe die Schwärzung der Personendaten in den Verträgen und 
Abrechnungen dazu, «dass die Einsicht durch den Gesuchsteller im Generellen zwecklos wird, 
weshalb die Einsicht ganz verweigert wird. Gleiches gilt für den Kommunikationsbereich. Gemäss 
Art. 6 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) besteht 
kein offensichtliches öffentliches Interesse an diesen spezifischen Informationen, die alle 
umstandslos der parlamentarischen Oberaufsicht zugänglich sind. Dem sonstigen generellen 
öffentlichen Interesse kommt die AB-BA nach, indem sie in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 
Informationen über die Ernennung von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und 
Staatsanwälten, die Anzahl Verfahren sowie über ihren Aufwand publiziert. 

Schliesslich führte die AB-BA aus, dass, «[d]ie vom Gesuchsteller eingeforderten Abrechnungen 
der mandatierten Personen […] insbesondere im Bereich von geführten Strafverfahren wichtige 
und sensitive Hinweise auf noch andauernde Strafverfahren und Verfahrens- bzw. 
Ermittlungsstrategien offenlegen [können]. Solche Informationen sind gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a 
Ziff. 2 BGÖ ohnehin vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen.» 

6. Am 30. Oktober 2023 fand eine Schlichtungssitzung statt, in welcher die Beteiligten Folgendes 
vereinbarten: «Die AB-BA prüft bis zum 10. Dezember 2023 den Zugang zu folgenden 
Dokumenten/Informationen: 1. Vertragliche Vereinbarungen der AB-BA mit 
Beratungsdienstleistern zu Kommunikationsberatung unter Ausschluss von Gutachten, ab dem 
Jahr 2021; und 2. Eine Liste der von der AB-BA eingesetzten ausserordentlichen 

 
 

 

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Staatsanwältinnen und Staatsanwälte unter Einschluss der von dieser beigezogenen juristischen 
Hilfspersonen.» In der Folge wurde das Schlichtungsverfahren sistiert. 

7. Mit Brief vom 20. Dezember 2023 teilte die AB-BA dem Antragsteller mit, sie könne «[dem] 
Einsichtsgesuch aus grundsätzlichen Erwägungen nicht stattgeben». Sie vertritt weiterhin die 
Auffassung, sie sei als verwaltungsunabhängige Aufsichtsbehörde für die betroffenen Dokumente 
dem Öffentlichkeitsgesetz nicht unterstellt. 

8. Mit E-Mail vom 26. Dezember 2023 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, er sei an einer 
Empfehlung interessiert. 

9. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der AB-BA sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der AB-BA ein. Diese 
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an 
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) 
beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit 
eine Empfehlung abzugeben.  

12. Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020 
(Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) wurden der Schutz, die Bearbeitung und die Bekanntgabe 
von Daten juristischer Personen aus dem Datenschutzgesetz ausgenommen. Deshalb sind im 
neuen Recht nur noch die Personendaten natürlicher Personen geschützt. Im revidierten Art. 9 
Abs. 2 BGÖ wird für den Zugang von Personendaten auf das Datenschutzgesetz (neu Art. 36 
DSG) verwiesen. In Bezug auf die Daten juristischer Personen verweist das Öffentlichkeitsgesetz 
neu auf Art. 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010). 

13. Angesichts der Tatsache, dass das revidierte Datenschutzgesetz während des vorliegenden 
Schlichtungsverfahrens in Kraft getreten ist, ist vorab zu klären, welche Rechtsgrundlage zur 
Anwendung gelangt: Der Gesetzgeber hat keine Übergangsbestimmungen für das Zugangs- und 
Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht2 
hatte kürzlich einen Fall zu beurteilen, bei welchem das neue Datenschutzgesetz während des 
hängigen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist. Es weist darauf hin, dass die 
Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines 
Erlasses zu beurteilen ist, ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich eine andere 
Ordnung vor. «Es ist deshalb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu relativieren ist dieser 
Nachwirkungsgrundsatz insofern, als für den Beschwerdeführer günstigeres Recht stets 
berücksichtigt werden soll und strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für dessen 
sofortige Anwendung sprechen.» Das Gericht kommt zum Schluss, dass die Tragweite der neuen 
Bestimmungen gleich geblieben und das alte Recht anzuwenden ist. Aus diesen Gründen wendet 
der Beauftragte in diesem Schlichtungsverfahren die altrechtlichen Bestimmungen des 
Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetzes an. 

 
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), 

BBl 2003 2024. 
2  Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.2.2 m.w.H. 

 
 

 

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B. Materielle Erwägungen 

14. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3 

15. Die Kompetenz zur Ernennung von ausserordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten 
liegt bei der Bundesversammlung (Art. 17 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die 
Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10)). In Bezug auf die verlangten 
Dokumente betreffend die Einsetzung von ausserordentlichen Bundesanwältinnen und 
Bundesanwälten ist somit die AB-BA, wie sie selbst ausführt (Ziff. 2), nicht zuständig. Hier zu 
beurteilen bleibt die Zugänglichkeit der gemäss Ziffer 5 eingereichten Dokumente.  

16. Zunächst ist zu prüfen, ob die Tätigkeit der AB-BA bei der Ernennung ausserordentlicher 
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst 
ist. Die AB-BA vertritt die Auffassung, dass die AB-BA leidglich im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit 
vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst ist. Ihr Vorbringen stützt 
sie auf ein Schreiben des Beauftragten, welches sich auf die von der AB-BA zuvor gestellte Frage 
bezieht, ob sie unter den Geltungsbereich von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ falle. Da die Kernaufgabe 
der AB-BA in der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft besteht, zog der Beauftragte in seiner 
Prüfung der Frage eine Analogie zu seiner Tätigkeit als Aufsichtsorgan im Bereich des 
Datenschutzes. Der Beauftragte kam zum Schluss, dass dieser Vergleich darauf hinzudeuten 
scheint, dass die AB-BA in ihrer Aufsichtstätigkeit ebenfalls in den Anwendungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes fallen könnte. Von einem Ausschluss der übrigen Tätigkeit der AB-BA aus 
dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ist in diesem Schreiben nicht die Rede. Im 
Übrigen gibt es keine Hinweise dafür, dass der Beauftragte sich in diesem Sinne äussern wollte. 
Gegen eine solche Interpretation des Schreibens des Beauftragten spricht schliesslich die 
Tatsache, dass der Beauftragte in seinem gesamten Tätigkeitsbereich dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstellt ist. 

17. Die AB-BA stellt sich weiter auf den Standpunkt, bei der Ernennung ausserordentlicher 
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte handle es sich um eine «ergänzende Verfahrensvorschrift, 
ausserhalb der eigentlichen Aufsichtstätigkeit der AB-BA». Sie erklärt jedoch nicht, inwieweit sich 
diese Aufgabe ausserhalb ihrer «eigentlichen» Aufsichtsaufgaben befindet. Gemäss Art. 1 Abs. 2 
des Reglements über die Aufsichtsbehörde der Bundesanwaltschaft (SR 173.712.243) übt diese 
im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben eine Fach- und Dienstaufsicht über die 
Bundesanwaltschaft nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit, 
Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit aus. Zu diesem Zweck kann sie gemäss 
Abs. 3 Bst. c derselben Bestimmung ausserordentliche Staatsanwältinnen und ausserordentliche 
Staatsanwälte einsetzen. Somit bezeichnet die AB-BA selber in ihrem Reglement die Einsetzung 
von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten als Teil ihrer Aufsichtsaufgabe. 

18. Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten fällt die AB-BA in ihrer gesamten Tätigkeit unter 
den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). 

19. Weiter vertritt die AB-BA gegenüber dem Beauftragten die Auffassung, dass, selbst bei ihrer 
Unterstellung unter das Öffentlichkeitsgesetz, Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für die 
«eingeforderten Abrechnungen der mandatierten Personen» zur Anwendung käme (Ziff. 5).  

20. Nach dieser Bestimmung gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen 
Dokumenten «betreffend Strafverfahren». Der Zugang zu Dokumenten, die Teil der 
Verfahrensakten eines Strafverfahrens sind, wird in den entsprechenden Verfahrensgesetzen 
geregelt.4 Nach überwiegender Ansicht ist bereits das polizeiliche Ermittlungsverfahren unter den 
Begriff des "Strafverfahrens" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren.5 
Allerdings können nicht alle Informationen und Dokumente, welche einen Bezug zum 
Streitgegenstand eines Verfahrens aufweisen, als Dokumente eines Verfahrens qualifiziert 
werden. Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz sind Dokumente, die zwar in einem 

 
3  GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 
4  BBl 2003 1989. 
5  Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.3.4.1 mit Hinweisen. 

 
 

 

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weiteren Zusammenhang mit einem solchen Verfahren stehen, aber keinen Eingang in die 
Verfahrensakten im engeren Sinn finden, grundsätzlich nach dem Öffentlichkeitsgesetz 
zugänglich.6 Das Bundesgericht hat im Rahmen der Anwendung von Art. 69 Abs. 2 der Convention 
intercantonale du 9 mai 2012 relative à la protection des données et à la transparence dans les 
Cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-June; RS/NE 150.30) über die Merkmale eines 
Dokuments, das als Dokument im Sinne von Art. 69 Abs. 2 CPDT und Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ 
definiert werden kann, ebenso festgehalten: « Les termes «ayant trait» (art. 69 al. 2 CPDT-JUNE) 
et «concernant» (art. 3 al. 1 LTrans) se comprennent ainsi comme visant des documents qui 
concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires 
ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le 
dossier de procédure au sens large ».7 

21. Die AB-BA identifiziert in den «Abrechnungen der mandatierten Personen» Dokumente bzw. darin 
enthaltene Informationen, für welche das Öffentlichkeitsgesetz nicht gelten soll. Dabei präzisiert 
sie nicht, ob sich diese Aussage auf die Abrechnungen aller beauftragten Personen oder 
ausschliesslich auf die Abrechnungen der ausserordentlichen Staatsanwältinnen und 
Staatsanwälte bezieht. Zu klären ist, ob diese Dokumente Strafverfahren im Sinne von Art. 3 Abs. 
1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ betreffen.  

22. Die AB-BA macht andauernde Strafverfahren geltend, belegt indessen im Schlichtungsverfahren 
nicht, dass solche bzw. welche tatsächlich eröffnet worden sind. Sie vermochte bisher nicht 
aufzuzeigen, dass überhaupt und welche der betroffenen Dokumente inwieweit im 
Zusammenhang mit einem konkreten hängigen Strafverfahren gemäss dem oben erwähnten 
Urteil (Ziff. 20) stehen. Der Beauftragte schliesst nicht aus, dass bestimmte in den Abrechnungen 
enthaltene Informationen ein hängiges Strafverfahren betreffen könnten, weist aber darauf hin, 
dass Abrechnungen betreffend durchgeführte Tätigkeiten im Rahmen der betroffenen Aufträge 
kaum Eingang in Strafverfahrensakten im engeren Sinn finden können. Der Beauftragte stellt fest, 
dass die AB-BA den für die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ erforderlichen 
engen Zusammenhang zu einem hängigen Strafverfahren entsprechend des hiervor Ausgeführten 
(Ziff. 20) bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte 
nachvollziehbar dargelegt hat.  

23. Zwischenfazit: Für den Beauftragten ist im Zeitpunkt des Schlichtungsverfahrens nicht hinreichend 
dargetan, dass es sich bei den in den Abrechnungen enthaltenen Informationen um Dokumente 
(oder Teile davon) eines hängigen Strafverfahrens handelt resp. die Anforderungen des 
Bundesgerichts für die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für diese Dokumente 
(oder Teile davon) erfüllt sind. Das Öffentlichkeitsgesetz findet somit auf die betroffenen 
Abrechnungen Anwendung. 

24. Fast alle betroffenen Dokumente enthalten Personendaten. Mehrheitlich handelt es sich um Daten 
natürlicher Personen, vereinzelt aber auch um Daten juristischer Personen. Gewisse Daten 
natürlicher Personen sind nach Ansicht des Beauftragten als «besonders schützenswerte 
Personendaten» im Sinne von Art. 3 Bst. c aDSG zu qualifizieren.  

25. Personendaten dürfen nicht bekanntgegeben werden, wenn dies nicht (leicht) 
wiedergutzumachende Nachteile für die betroffene Person zur Folge hat.8 Nicht jede Bekanntgabe 
von Personendaten stellt eine Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische 
Verweigerung des Zugangs zu den ersuchten Dokumenten rechtfertigt. Die Gefahr einer 
ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen. 
Mithin muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig sein. 
Geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes 
privates Interesse geltend zu machen. Ebenso wenig ist es ausreichend, wenn eine 
Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. entfernt möglich ist.9 

 
6  BBl 2003 2008. 

7  Urteil des BGer 1C_367/2020 vom 12. Januar 2021 E. 3.4. 

8  Vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-6054/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.1.3.1 1 [recte Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1]. 

9  Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.4; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 

 
 

 

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26. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn 
durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise 
kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn 
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten 
nach Möglichkeit zu anonymisieren. Dabei gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern 
ist im Einzelfall zu beurteilen.10 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt 
ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht.11 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen 
sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt ein 
Gesuchsteller explizit Zugang zu Daten von bestimmten Personen, welche somit nicht 
anonymisiert werden können, so ist der Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19 aDSG zu 
beurteilen. 

27. Gegenüber dem Beauftragten bringt die AB-BA lediglich vor (Ziff. 5), «dass eine umfassende 
Einsichtnahme in die Verträge mit ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten 
sowie weiteren von der AB-BA mandatierten Privatpersonen [inklusiv den 
Kommunikationsbereich] gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ ohne persönlichkeitsschützende 
Massnahmen deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt (Art. 13 Abs. 2 BV 
i. V. m. Art. 36 Abs. 3 BV).» Welche konkreten Personendaten betroffen sind und welche 
konkreten privaten Interessen vorliegen könnten, wird nicht erläutert. Der Antragsteller seinerseits 
hat sich nicht dazu geäussert, ob und an welchen Personendaten er (besonders) interessiert ist 
resp. in welchem Umfang er auf den Zugang zu Personendaten verzichtet. Dies wäre mangels 
Kenntnis des Umfangs und der Art der Dokumente auch kaum möglich gewesen.  

28. Somit stellt sich die Frage, ob die in den Dokumenten enthaltenen Personendaten zugänglich zu 
machen sind. Soweit Daten von natürlichen und juristischen Personen nicht in Anwendung von 
Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können, ist das Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2 
BGÖ nach Art. 19 aDSG zu beurteilen. Relevant ist vorliegend Art. 19 Abs. 1bis aDSG.12 Demnach 
dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das 
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im 
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe 
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich 
bereits aus der Definition des amtlichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ.13 Die zweite 
Voraussetzung verlangt nach einer Interessenabwägung zwischen den privaten Interessen der 
betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang 
zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen Personendaten). 

29. Hinsichtlich des öffentlichen Interesses ist generell zu beachten, dass dem Interesse an der 
Öffentlichkeit der Verwaltung bereits per se Gewicht zu kommt.14 Der Öffentlichkeitsgrundsatz 
dient der Transparenz der Verwaltung, soll das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen 
Institutionen und ihr Funktionieren fördern und stellt ein zusätzliches, unmittelbares Instrument zur 
Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger dar (Art. 1 BGÖ). Weiter stärkt die 
Bekanntgabe der verlangten Informationen die Glaubwürdigkeit der Kontrolltätigkeit der 
Behörde.15 Die Begründung der AB-BA, wonach kein öffentliches Interesse an den verlangten 
Personendaten bestehet, weil «alle umstandslos der parlamentarischen Oberaufsicht zugänglich 
sind», erweist sich in Anbetracht dieser Ausführungen nach Ansicht des Beauftragten als 
unbeachtlich. 

30. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung können weitere besondere 
Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.16 Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das 
öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung 

 
10  Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1. 

11  FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f. 

12  Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.3. 

13  Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1. 

14  BBl 2003 1973 f.; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4. 

15  Empfehlung EDÖB vom 11. Februar 2020: BLV / Pelzdeklaration, Ziff. 30. 

16  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5. 

 
 

 

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einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse dient (Bst. a), wenn 
die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem 
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder 
wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden 
könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder 
faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). In diesem 
Zusammenhang ist zu erwähnen, dass die vorliegend betroffenen Beauftragten 
(ausserordentliche Staatsanwältinnen und Anwälte, juristische Hilfspersonen sowie 
Kommunikationsberaterinnen und Kommunikationsberater) mit der AB-BA in einem 
Auftragsverhältnis stehen oder gestanden haben.  

31. Schliesslich stellt die AB-BA in diesem Zusammenhang fest, dass sie «dem sonstigen generellen 
öffentlichen Interesse […] nach[kommt], indem sie in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 
Informationen über die Ernennung von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und 
Staatsanwälten, die Anzahl Verfahren sowie über ihren Aufwand publiziert.» Der Beauftragte weist 
darauf hin, dass es sich bei der Veröffentlichung des jährlichen Tätigkeitsberichtes um eine aktive 
Information handelt, welche die vom Antragsteller verlangten Information kaum enthält. Die aktive 
Information unterscheidet sich von der Information auf Anfrage (passive Information), indem das 
Recht auf bestimmte Informationen nur auf Antrag einer Person geprüft wird und nach dem 
Öffentlichkeitsgesetz beurteilt wird.17 Bei der passiven Information bestimmt die gesuchstellende 
Person den Umfang und den Inhalt der verlangten Information, welche somit nicht im Ermessen 
der Behörde liegen. 

32. Die Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der in Frage stehenden Daten, 
der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Personen sowie möglicher Konsequenzen der 
Bekanntgabe zu erfolgen.18 Hinsichtlich der Funktion und Stellung der betroffenen Person ist zu 
unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in 
höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und privaten 
Dritten. Die von der AB-BA identifizierten Dokumente enthalten unter anderem die Namen von 
Mitarbeitenden der AB-BA. Verwaltungsangestellte können im Zusammenhang mit ihrer 
öffentlichen Funktion ihren Privatsphärenschutz nicht im gleichen Masse geltend machen wie 
private Dritte. Es ist jedoch auch innerhalb der Verwaltungsangestellten zwischen höheren 
Führungspersonen und hierarchisch nachrangigem Behördenpersonal zu unterscheiden. 
Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich unter Umständen auch die 
Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten gefallen lassen. Hierarchisch 
nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen sich zumindest gefallen lassen, dass bekannt 
wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war. 
Vorliegend ist schliesslich zu beachten, dass einige der in Frage stehenden Personendaten 
juristische Personen betreffen, bei welchen die Schutzbedürftigkeit von Personendaten 
naturgemäss geringer ist als bei natürlichen Personen.19 

33. Allfällige private Interessen werden hauptsächlich mit der Durchführung einer Anhörung der 
betroffenen Dritten in Erfahrung gebracht (Art. 11 BGÖ). Da die AB-BA die Offenlegung der 
Personendaten nicht in Erwägung zog, hörte sie die betroffenen Dritten nicht an. Von der 
Anhörung darf gemäss Rechtsprechung unter zwei kumulativen Voraussetzungen abgesehen 
werden: Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung 
ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht erkannte private 
Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung 
des Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung mit einem 
«bergrossen Aufwand» verbunden wäre.20  

34. Für den Beauftragten ist ersichtlich, dass vorliegend durchaus private Interessen bestehen, 
welche die öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe bestimmter Personendaten überwiegen 

 
17  Mahon/Gonin, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 6, Rz 12-14. 

18  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 

19  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2. 

20  Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.4 

 
 

 

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können. Demzufolge sind Anhörungen der jeweilig der betroffenen Dritten nachzuholen. Erst mit 
den Ergebnissen dieser Anhörungen ist die AB-BA in der Lage, die in Art. 19 Abs. 1bis aDSG 
vorgesehene Interessenabwägung durchzuführen und den Zugang zu den jeweiligen 
Personendaten zu beurteilen. Ob bestimmte Personendaten in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ 
eingeschwärzt werden können, muss ebenfalls von der AB-BA abgeklärt werden (Ziff. 28). 

35. Aufgrund des Beschleunigungsgebots21 und aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der 
Beauftragte der AB-BA, nach der Durchführung der Anhörung direkt eine Verfügung im Sinne von 
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, 
VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern der Zugang zu den Dokumenten gemäss Ziffer 5 
eingeschränkt wird. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung 
des Bundesverwaltungsgerichts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest 
einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern22 und im Rahmen einer entsprechenden 
Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen geltend machen 
können. 

36. Zwischenfazit: Für die Beurteilung der Zugänglichkeit von Personendaten führt die AB-BA eine 
Anhörung der betroffenen Dritten durch und gewährt den Zugang nach der Massgabe des 
Öffentlichkeitsgesetzes und der Rechtsprechung. Es wird der AB-BA überlassen, allenfalls mit 
dem Antragsteller vorgängig abzuklären, ob gewisse Personendaten in Anwendung von Art. 9 
Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können. 

37. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte somit zu folgendem Ergebnis:  

- Die AB-BA fällt in ihrer gesamten Tätigkeit unter den persönlichen Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes;  

- Das Öffentlichkeitsgesetz findet auch auf die eingeforderten Abrechnungen der beauftragten 
Personen Anwendung, da die Ausnahme nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ bis anhin nicht 
nachvollziehbar dargelegt gemacht wurde;  

- Für die Beurteilung der Zugänglichkeit von Personendaten führt die AB-BA eine Anhörung der 
betroffenen Dritten durch und gewährt den Zugang nach den Vorgaben des 
Öffentlichkeitsgesetztes. Sie hält eine Beschränkung des Zugangs direkt in einer Verfügung 
nach Art. 5 VwVG fest. Die AB-BA klärt mit dem Antragsteller vorgängig, ob Personendaten in 
Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können. 

III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

38. Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft fällt für ihre gesamte Tätigkeit in den 
persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.  

39. Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft gewährt nach vorgängiger Anhörung der 
betroffenen Dritten den Zugang zu den in Ziffer 5 aufgeführten Dokumente gemäss den Vorgaben 
des Öffentlichkeitsgesetzes. Sie klärt allenfalls mit dem Antragsteller vorgängig, ob 
Personendaten in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können. Sie hält eine 
Beschränkung des Zugangs direkt in einer Verfügung nach Art. 5 VwVG fest. 

40. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der 
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG 
verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

41. Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der 
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

 
21  BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18. 

22  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4. 

 
 

 

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42. Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach 
Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

43. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 
VBGÖ). 

44. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- Einschreiben mit Rückschein (R)  
X 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R)  

Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft  
3003 Bern 
 

 

 

 

  

Adrian Lobsiger 
Eidgenössischer Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragter 

 

Alessandra Prinz 

Juristin Direktionsbereich  
Öffentlichkeitsprinzip