# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dabe7941-35b0-5820-8750-aa4d76545615
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2006-06-14
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) EDA, Direktion für Völkerrecht (DV) 14.06.2006 JAAC 70.69
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_006_JAAC-70-69--_2006-06-14.pdf

## Full Text

JAAC 70.69

Communication de la Direction du droit international
public du DFAE et de l’Office fédéral de la justice du

DFJP, du 14 juin 2006; Mitteilung der Direktion für
Völkerrecht des EDA und des Bundesamtes für Justiz
des EJPD vom 14. Juni 2006

La compétence des unités administratives pour conclure et dénoncer
des instruments internationaux. Droit et pratique suisses.

Art. 166 al. 2 et art. 184 al. 1 Cst. Art. 7a et art. 48a al. 1 LOGA.

- Pour déterminer la compétence de conclure, en Suisse, toute entente
internationale, il faut d’abord trancher la question de savoir si celle-ci
est destinée à produire des effets juridiques en droit international.

- Lorsque le texte d’un traité international est formulé de manière telle
que la Confédération prend des engagements concrets qui l’obligent
juridiquement, la compétence de conclusion appartient en principe
à l’Assemblée fédérale ou, s’il y a une base légale, au Conseil fédéral.
Cette compétence n’appartient à une unité subordonnée que si les
conditions légales de la (sub)délégation sont satisfaites. En droit
international, c’est la Confédération - et non pas l’unité administrative,
généralement dépourvue de la personnalité juridique - qui peut être
rendue responsable des obligations endossées.

- La compétence de conclure un instrument non contraignant appartient
en principe au Conseil fédéral. Un tel instrument peut être conclu par
un département s’il ne revêt qu’une importance très limitée sous l’angle
de la conduite de la politique étrangère de la Suisse. Elle n’appartient
aux groupements ou offices que si ceux-ci disposent d’une délégation de
compétence pour conclure également des traités en ce domaine.

- Le Conseil fédéral est en général compétent pour la dénonciation
d’un acte international. Cette compétence appartient à une unité
administrative subordonnée lorsque celle-ci a la compétence de
conclure cet acte.

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- Les actes internationaux qui ne sont pas régis par le droit
international et ceux qui sont conclus par des personnes morales de
droit public constituent des cas particuliers. La compétence de conclure
de tels actes peut, selon les circonstances, obéir à d’autres règles que
celles qui ont cours pour la conclusion de traités internationaux.

Zuständigkeit der Verwaltungseinheiten für den Abschluss und die
Auflösung internationaler Vereinbarungen. Recht und Praxis in der
Schweiz.

Art. 166 Abs. 2 und Art. 184 Abs. 1 BV. Art. 7a und Art. 48a Abs. 1 RVOG.

- Die Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen
Vereinbarung hängt in der Schweiz von der Frage ab, ob diese
Vereinbarung rechtliche Wirkungen im Sinne des Völkerrechts entfaltet.

- Ist ein völkerrechtlicher Vertrag so formuliert, dass die
Eidgenossenschaft durch den Text konkrete Verpflichtungen
eingeht, die sie rechtlich binden, so ist für den Abschluss
grundsätzlich die Bundesversammlung zuständig oder, sofern
dafür eine gesetzliche Grundlage besteht, der Bundesrat. Eine
untergeordnete Verwaltungseinheit ist nur dann zuständig, wenn die
rechtlichen Voraussetzungen für eine (Sub)Delegation erfüllt sind.
Völkerrechtlich kann die Eidgenossenschaft für die eingegangenen
Verpflichtungen verantwortlich gemacht werden, nicht hingegen eine
Verwaltungseinheit, die in der Regel keine juristische Persönlichkeit
besitzt.

- Für den Abschluss rechtlich nicht bindender Vereinbarungen ist
grundsätzlich der Bundesrat zuständig. Ein Departement kann eine
solche Vereinbarung abschliessen, wenn diese für die Führung der
Aussenpolitik der Schweiz von nur sehr beschränkter Wichtigkeit ist.
Gruppen oder Ämter können solche Vereinbarungen nur abschliessen,
wenn sie auch die Kompetenz haben, in diesem Bereich Verträge
abzuschliessen.

- Der Bundesrat ist im Allgemeinen zuständig für die Auflösung einer
internationalen Vereinbarung. Eine untergeordnete Verwaltungseinheit
ist dafür zuständig, wenn sie für den Abschluss dieser Vereinbarung
zuständig ist.

- Internationale Vereinbarungen, die nicht dem Völkerrecht unterstehen,
sowie diejenigen, die von juristischen Personen des öffentlichen Rechts
abgeschlossen werden, stellen Spezialfälle dar. Die Kompetenz, solche
Vereinbarungen abzuschliessen, kann je nachdem andern Regeln folgen
als denjenigen, die für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge gelten.

La competenza delle unità amministrative di concludere e sciogliere
intese internazionali. Diritto e prassi svizzeri.

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Art. 166 cpv. 2 e art. 184 cpv. 1 Cost. Art. 7a et art. 48a cpv. 1 LOGA.

- In Svizzera, per determinare la competenza di concludere intese
internazionali occorre dapprima stabilire se uno strumento del genere
è destinato a produrre effetti giuridici secondo il diritto internazionale.

- In linea di principio, quando il testo di un trattato internazionale è
formulato in modo tale che la Confederazione assume impegni concreti
che la vincolano giuridicamente, la competenza per la sua conclusione
è dell’Assemblea federale o, se vi è una base legale, del Consiglio
federale. Un’unità subordinata è competente solo se sono soddisfatte
le condizioni legali della (sub)delegazione. Nel diritto internazionale,
è la Confederazione - e non l’unità amministrativa, generalmente priva
di personalità giuridica - che può essere resa responsabile degli impegni
assunti.

- In linea di principio, il Consiglio federale è competente per concludere
un strumento non vincolante. Un dipartimento può concludere un tale
strumento se quest’ultimo ha un’importanza molto limitata nell’ottica
della conduzione della politica estera svizzera. I gruppi o gli uffici sono
competenti solo se dispongono di una delegazione di competenza per
concludere anch’essi trattati nell’ambito in questione.

- In generale, il Consiglio federale è competente per sciogliere un atto
internazionale. Un’unità amministrativa subordinata ha questa
competenza solo se dispone anche della competenza per la conclusione
dell’atto.

- Gli atti internazionali che non sono retti dal diritto internazionale
e quelli che sono conclusi da persone giuridiche di diritto pubblico
costituiscono casi particolari. La competenza di concludere tali atti
può, secondo le circostanze, essere retta da altre regole rispetto a quelle
previste per la conclusione di trattati internazionali.

(Version française)

A. INTRODUCTION

Les besoins grandissants de collaboration internationale à l’échelon des
administrations publiques ont mis en évidence la nécessité, pour ces unités,
de régler directement entre elles et par écrit des questions internationales
spécifiques. La présente communication a pour but de déterminer la mesure
et les conditions dans lesquelles ces unités administratives sont compétentes
pour agir en la matière.

Un traité international est un accord international conclu par écrit entre
deux ou plusieurs sujets de droit international public, par lequel ceux-ci
expriment leur volonté concordante d’assumer des obligations régies par le
droit international ou de renoncer à des droits[1]. En revanche, un instrument
non contraignant repose sur une déclaration d’intention politique commune
des parties, lesquelles n’entendent pas se lier sur le plan juridique. Par souci

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de clarté, la présente communication utilise dans la mesure du possible
le terme traité pour tout acte contraignant, l’expression instrument non
contraignant pour leur contraire et le terme acte comme vocable générique.

Pour déterminer la compétence de conclusion de tout acte international, le
droit international public renvoie au droit interne des Etats[2]. Chaque Etat
dispose ainsi de ses propres règles. En Suisse, l’analyse de la compétence
pour conclure un acte international s’effectue in concreto selon les règles
constitutionnelles et légales suisses, quel que soit le niveau de compétence
retenu par une autre partie contractante.

Il sied de préciser d’abord la distinction entre les traités internationaux et les
instruments non contraignants (B). Lors de l’examen de la législation et de la
pratique qui ont cours en Suisse en matière de compétence de conclusion, il
s’impose de suivre cette distinction entre les traités internationaux (C) et les
instruments qui n’ont aucune force contraignante (D). Enfin seront abordés
la question spécifique des conventions entre administrations (E), celle de la
compétence de dénonciation (F) et quelques cas particuliers (G).

B. DISTINCTION ENTRE TRAITÉS INTERNATIONAUX ET
INSTRUMENTS NON CONTRAIGNANTS

1. Dénomination

L’intitulé d’un acte international[3] n’est pas décisif[4], bien qu’il puisse
constituer un élément d’interprétation de l’intention des parties[5]. Il importe
en revanche de savoir si les parties entendaient conférer à leur entente un
caractère juridiquement contraignant ou non[6], ce qui ressort du texte de
l’acte.

2. Détermination du caractère contraignant ou non

En principe, un mémorandum d’entente («Memorandum of Understanding»;
MoU), contrairement à un traité international, n’est pas source de droits
et d’obligations, mais se borne à refléter la volonté politique de deux Etats
de formaliser ou de renforcer leur collaboration dans certains domaines
particuliers[7]. Il convient en principe, pour des raisons de transparence et de
sécurité juridique, de ne pas intituler MoU un authentique traité.

Il ne suffit toutefois pas qu’un acte signé par deux Etats soit formellement
intitulé MoU pour avoir une nature non contraignante. Encore faut-il que le
texte soit rédigé en des termes suffisamment généraux qui n’expriment pas
d’engagement juridique. Il s’agit d’adopter ainsi des termes comme «souhaite»
ou «peut» plutôt que «s’engage à» ou «doit»[8]. Il est même fréquent de prévoir
une disposition spécifique dans le texte d’un tel acte qui précise que celui-ci
ne crée aucune obligation juridiquement contraignante pour les parties. Il
importe cependant d’éviter qu’une telle clause excluant la volonté des parties
de créer des droits et des obligations ne soit contredite dans le même acte par
des formulations contraignantes.

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En résumé, en présence d’un acte international, il faut d’abord répondre à la
question de savoir s’il contient des obligations qui engagent juridiquement la
Confédération.

C. TRAITÉS INTERNATIONAUX

1. Compétence de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral[9]

Aux termes de l’art. 166 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101), il
appartient à l’Assemblée fédérale d’approuver les traités internationaux,
à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence
du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international[10]. La
compétence propre de l’exécutif est en effet prévue dans de nombreuses
lois spéciales ainsi que dans la LOGA, dont l’art. 7a rappelle que le Conseil
fédéral peut conclure seul des traités internationaux de portée mineure[11] ou
lorsqu’une telle compétence lui est attribuée par une loi fédérale ou par un
traité international approuvé par l’Assemblée fédérale.

2. Compétence des unités administratives subordonnées

Le Parlement peut déléguer la compétence de conclure des traités
internationaux non seulement au Conseil fédéral, mais aussi directement
aux unités administratives subordonnées. Le Conseil fédéral quant à lui peut
subdéléguer à un département la compétence de conclure un traité (art. 48a
al. 1 1ère phrase LOGA). Une norme générale et abstraite prévue dans une
ordonnance ou une autorisation individuelle ou collective concrète sous la
forme d’un arrêté du Conseil fédéral est nécessaire à cet effet. Le Conseil
fédéral peut aussi déléguer sa compétence à un groupement ou à un office s’il
s’agit de traités de portée mineure (art. 48a al. 1 2e phrase LOGA) ou si une
autre base légale expresse existe à cet effet[12]. L’art. 48a al. 1 LOGA constitue
la base légale formelle de portée générale habilitant le Conseil fédéral à
déléguer la compétence de conclure des traités à un département, voire à
un groupement ou à un office lorsqu’il s’agit de traités de portée mineure[13].

La capacité de conclure n’est d’ordinaire pas reconnue à l’unité administrative
dont la mission générale comprend l’objet de l’acte (pas de pouvoirs
implicites). Il serait dès lors faux d’autoriser par principe un département,
un groupement ou un office à conclure un traité international dans un
domaine dans lequel il a la compétence matérielle, en vertu par exemple
des ordonnances d’organisation des départements fédéraux (cf. RS 172.210
à 172.217). En application de l’art. 184 al. 1 Cst., qui charge le Conseil fédéral
des affaires étrangères, il doit en effet demeurer du ressort de l’exécutif de
décider, sur la base d’une appréciation globale de la situation des relations
internationales, quand, avec qui et sur quel sujet il estime opportun de
conclure un traité. Dans la mesure où la législation délègue des tâches à
des unités administratives en matière de traités internationaux, il ne peut
s’agir que des tâches de préparation, voire d’exécution, sauf disposition
expresse prévoyant la compétence de conclusion proprement dite[14]. En
outre, vouloir considérer qu’un département, un groupement ou un office

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dispose d’une compétence générale de conclure des traités internationaux
dans les domaines où la compétence matérielle lui appartient reviendrait à
autoriser un contournement systématique des règles constitutionnelles et
légales, tant il est vrai qu’il existe toujours une unité administrative, serait-ce
par défaut, qui dispose de la compétence matérielle dans un domaine donné.

3. Responsabilité internationale

Seul un sujet de droit international public a la capacité requise pour conclure
un traité international et devenir ainsi titulaire de droits et d’obligations
internationales. L’Etat est le sujet qui, par excellence, possède la capacité de
conclure un traité[15].

La négation des pouvoirs implicites en droit interne mérite une attention
particulière, car, en droit international, une unité administrative qui agit
est présumée compétente: lorsqu’une entité décentralisée ou administrative
subordonnée conclut un traité, la responsabilité internationale de l’Etat dont
cette entité dépend est engagée pour les obligations endossées, sauf si celle-ci
a excédé, de manière manifeste ou reconnaissable pour l’autre partie, les
compétences qui lui sont reconnues en droit interne[16].

Lorsqu’il s’agit d’attribuer à un Etat un éventuel fait internationalement
illicite, aucune distinction n’est établie entre les autorités centrales et
décentralisées[17]. «There is no difference in international law between
a treaty concluded on behalf of states and one concluded on behalf of
governments or their ministries (for this purpose the term includes other
agencies of the state, but generally not public bodies which have legal
personality separate from that of the state[18]), since a treaty entered into force
by a government or ministry binds the state, and changes of government will
not affect its binding force»[19]. Ainsi une unité administrative ne peut-elle se
voir imputer à elle-même des droits et des obligations internationales, même si
ceux-ci entrent dans son domaine d’action habituel.

En résumé, la compétence pour approuver un traité international appartient
en principe à l’Assemblée fédérale. Celle-ci peut déléguer, dans une base légale
formelle, la compétence de conclure un traité international au Conseil fédéral,
à un département, voire à un groupement ou un office pour des traités de
portée mineure.

D. INSTRUMENTS NON CONTRAIGNANTS

1. Compétence de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral

La compétence pour conclure des instruments internationaux qui ne
contiennent pas d’obligations juridiques n’est pas expressément réglée par le
droit suisse. Conformément à la pratique, le principe de base est celui de la
compétence du Conseil fédéral, en vertu de la responsabilité de celui-ci pour
la conduite des relations de la Suisse avec l’étranger. C’est en effet le Conseil
fédéral qui, selon l’art. 184 al. 1 Cst., est responsable des affaires étrangères

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ainsi que de la représentation de la Suisse à l’étranger, sous réserve des droits
de participation de l’Assemblée fédérale, l’information et la consultation des
Commissions de politique extérieure restant intactes[20].

2. Compétence des unités administratives subordonnées

Le principe de la compétence du Conseil fédéral de conclure des instruments
non contraignants doit toutefois être précisé. En effet, lorsque la compétence
de conclure des traités internationaux dans un domaine particulier est
déléguée par une base légale formelle[21] à un département, un groupement
ou un office, cette unité administrative dispose aussi de la compétence de
conclure des instruments non contraignants en ce domaine.

En l’absence d’une telle base légale, un département, un groupement ou
un office ne peut pas, de manière générale, conclure des instruments
internationaux non contraignants. Cela vaut même dans les domaines dans
lesquels ces entités disposent de la compétence matérielle en vertu par
exemple des ordonnances d’organisation[22]. Toutefois, de tels instruments
non contraignants peuvent être conclus au niveau des départements s’ils
n’ont qu’une importance très limitée en matière de conduite de la politique
étrangère - celle-ci étant réservée au Conseil fédéral. Pour juger de cette
importance, il est possible de s’inspirer partiellement des critères de l’art.
7a al. 2 let. d LOGA[23]. Ceux-ci ne constituent que des suggestions et ne sont
pas décisifs. Les départements peuvent donc, sans qu’une délégation expresse
ne soit indispensable, conclure de tels instruments non contraignants de
leur propre compétence s’il s’agit d’instruments internationaux à caractère
purement opérationnel, qui s’adressent en premier lieu aux autorités ou qui
règlent des questions administratives ou techniques, comme des échanges
d’informations non protégées de peu d’importance ou des visites réciproques,
de nature facultative. En cas de doute, il convient de solliciter l’approbation du
Conseil fédéral.

En revanche, la compétence de conclure de tels instruments non contraignants,
fussent-ils de peu d’importance, ne peut appartenir aux seuls groupements ou
offices, sauf si une base légale formelle attribue à cette entité la compétence de
conclure aussi des traités internationaux dans le domaine visé. Hormis cette
exception, la compétence demeure au minimum au niveau du département
et de son chef, l’aspect politique de l’engagement pris par la Suisse étant ainsi
assumé et contrôlé au niveau adéquat.

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En résumé, le Conseil fédéral est compétent pour conclure des instruments
internationaux non contraignants. Un département peut l’être pour des
instruments dont l’importance est très limitée pour la politique étrangère de la
Suisse. Un groupement ou un office ne l’est que s’il dispose d’une délégation de
compétence pour conclure également des traités en ce domaine.

E. CONVENTIONS ENTRE ADMINISTRATIONS

1. Définition

Une entente écrite conclue entre deux ou plusieurs Etats prend en principe soit
la forme d’un traité international soit celle d’un instrument non contraignant.
La «convention entre administrations» («Verwaltungsvereinbarung»,
«Verwaltungsabkommen») constituerait-elle une troisième catégorie?

Le droit international ne donne pas de définition précise de la convention
entre administrations. Le droit positif suisse non plus, contrairement à
celui d’autres Etats[24], ne connaît pas ce terme[25]. En pratique cependant,
le terme de convention administrative («Verwaltungsvereinbarung») est
parfois utilisé pour désigner certains accords des cantons, entre eux ou avec
la Confédération, portant sur des prestations concrètes, par opposition à la
convention législative («rechtsetzende Vereinbarung») qui pose des règles
générales et abstraites[26].

De manière générale, toute collaboration internationale convenue par écrit,
si elle n’est pas clairement contenue dans un instrument non contraignant,
implique un certain degré d’engagement, serait-ce uniquement le fait de
communiquer ou de se rencontrer. Une telle convention constitue ainsi
un traité international, source de droits et d’obligations. Soumis au droit
international public, un traité engage les sujets de droit international qui en
répondent. Les obligations endossées par toute entité étatique sont, en droit
international, imputées à l’Etat lui-même et non pas à l’unité administrative
puisque celle-ci n’est pas sujet de droit international[27].

Il n’y a donc pas lieu de faire une différence entre une convention entre
administrations et un traité international sous l’angle matériel des effets
juridiques de ces actes. C’est pourquoi il importe d’éviter le recours à la
dénomination de convention entre administrations dans le titre d’instruments
internationaux[28].

2. Droit et pratique suisse

A l’exception des clauses de délégation spécifiques contenues dans des lois
spéciales, le droit suisse ne contient pas de norme particulière qui habiliterait
les départements, les groupements ou les offices à conclure des conventions
entre administrations. Il faut dès lors partir du principe que, pour conclure de
telles ententes, constitutives de traités internationaux au sens de la Convention
de Vienne sur le droit des traités (CV, RS 0.111), il faut respecter les règles
constitutionnelles et légales de compétence. Il s’agit en principe de conditions
de validité au plan interne[29] des actes en cause, ni plus ni moins[30].

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En Suisse, il était retenu par le passé que l’obligation d’accomplir certaines
formalités administratives ne constituait pas une obligation internationale au
sens où ce terme est entendu pour l’interprétation des engagements pris dans
un traité international et que seules des obligations internationales de droit
matériel devaient être prises en considération à cet égard. Ainsi, selon un avis
de droit de 1961 du Département politique fédéral[31], l’obligation d’utiliser des
types déterminés de formules officielles et même le devoir de communiquer
à une autorité étrangère des renseignements de fait ne constituaient pas de
vraies obligations matérielles en ce sens.

Aujourd’hui, une telle affirmation ne saurait être reprise telle quelle. Des
dispositions légales expresses en matière de compétence de conclusion
ont en effet été édictées entre-temps. Depuis l’entrée en vigueur de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999, le 1er janvier 2000, le Conseil
fédéral doit se fonder sur une base légale pour conclure les traités qu’il
pouvait auparavant approuver de son propre chef en se prévalant de la
pratique constitutionnelle[32]. Ceci vaut à plus fortes raisons pour les unités
administratives subordonnées.

Ainsi, si elle ne dispose pas d’une délégation de compétence conforme
aux critères de l’art. 48a al. 1 LOGA, une telle entité ne peut en principe
pas conclure seule un acte international, même si cet acte est dénommé
convention entre administrations, même s’il est d’une importance marginale et
même si l’administration étrangère peut quant à elle le conclure seule.

Cette exigence de base légale doit toutefois être précisée. Certains
départements, groupements ou offices disposent en effet, par exemple aux
termes des ordonnances d’organisation des départements ou de lois spéciales,
de la compétence générale pour entretenir des relations internationales
dans leurs domaines[33]. Cette compétence n’inclut en principe pas la
capacité de conclure des traités internationaux[34]. Toutefois, un accord
qui se limiterait à un règlement de formalités purement administratives ou
organisationnelles, comme l’engagement de maintenir des contacts ou de
se rencontrer, peut tout de même être conclu par l’unité administrative de
sa propre compétence, sur la base de la délégation légale générale dont elle
dispose en son domaine. La disposition qui charge cette unité administrative
des relations internationales doit en effet lui permettre également, au besoin,
de formaliser cette coopération avec un partenaire étranger, dans la mesure
où l’objet de l’acte reste limité à la collaboration d’usage. Une telle solution
se justifie aussi par le fait que les effets matériels de droit international sont
excessivement restreints dans une convention entre administrations ainsi
définie. Les circonstances de conclusion démontrent d’ailleurs dans ces
situations que la volonté des unités administratives ne va pas au-delà du
souci de bien coopérer à leur niveau.

Lorsqu’une unité administrative dispose de cette compétence générale et
qu’elle se pose la question de savoir si elle jouit de la compétence de conclure
un acte précis, il faut donc examiner si les obligations endossées sont parmi
celles qui, normalement et de bonne foi, sont incontournables dans toute
collaboration internationale ou si les engagements qui y sont souscrits vont
au-delà de ceux qui résultent d’une simple collaboration administrative ou
organisationnelle. Cette analyse, qui doit être effectuée individuellement
et concrètement, est décisive pour trancher la question de la compétence

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de conclusion. Ainsi, le fait de s’obliger au versement d’une contribution
financière dépasse la compétence des administrations, contrairement à de
simples engagements à participer à des réunions ou à échanger certaines
informations de fait d’importance mineure.

La finalité de l’accord constitue souvent un élément essentiel pour savoir si
une telle base légale générale suffit pour qu’une administration dispose de
la compétence de conclusion. Un accord qui a pour but de créer une entité
particulière chargée de tâches de coordination entre les administrations
de différents Etats échappe à la compétence des unités administratives,
au contraire d’une entente destinée uniquement à entériner un échange
ponctuel de données statistiques non protégées. En outre, les domaines dans
lesquels les unités administratives peuvent se contenter d’une telle base légale
générale pour conclure seules des instruments internationaux de ce type
sont strictement limités aux objets qui se rattachent à la mission générale de
l’entité.

La question qui se pose à ces unités est de savoir si une convention entre
administrations telle que définie ici constitue l’instrument adéquat pour
formaliser la collaboration désirée. Si le degré de collaboration souhaité
est élevé - par exemple s’il s’agit d’institutionnaliser formellement cette
collaboration dans la durée - une base légale expresse pour conclure un traité
sera nécessaire.

En résumé, une unité administrative a la compétence de conclure des traités
non seulement si une base légale spécifique existe à cet effet, mais aussi,
sur la base d’une clause qui lui délèguerait la compétence générale des
relations internationales en son domaine, si les obligations souscrites se
limitent à l’accomplissement de formalités purement administratives ou
organisationnelles.

F. COMPÉTENCE DE DÉNONCIATION

De doctrine et de pratique constantes, le Conseil fédéral est compétent pour
dénoncer les traités[35], sur la base de l’art. 184 al. 1 Cst.[36]. Cependant,
lorsque la compétence de conclure un traité appartient à un département,
un groupement ou un office, cette unité administrative dispose aussi de la
compétence de dénoncer ce traité[37].

L’approbation parlementaire, voire même une soumission au référendum, ne
sauraient néanmoins être exclues. Une telle procédure pour la dénonciation
ne doit toutefois être envisagée que si elle est déjà prévue lors de la conclusion
du traité ou, à défaut, uniquement pour des traités très importants[38], sous
peine de vider partiellement de sa substance l’art. 184 al. 1 Cst., qui charge le
Conseil fédéral des affaires étrangères en général.

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S’agissant d’un instrument non contraignant, l’autorité qui l’a conclu est aussi
compétente pour le dénoncer.

G. CAS PARTICULIERS

1. Actes internationaux qui ne sont pas régis par le droit
international

Deux Etats peuvent conclure un acte qui est soustrait au droit international
public et soumis au droit interne de l’un d’eux ou d’un Etat tiers déterminé[39];
cet acte n’est pas régi par le droit international et échappe ainsi à la définition
du traité[40], sa conclusion obéit à d’autres règles de compétence.

La détermination de l’ordre juridique qui régit un acte international dépend
souvent de la nature même de l’acte et de son objet. Ainsi, en règle générale,
un achat, un emprunt ou un bail est soumis au droit privé[41]. La question peut
aussi dépendre des parties concernées ou de la volonté de celles-ci, voire de la
forme ou de la finalité de l’accord[42].

Plus difficile encore est la question de la nature juridique des actes qui
régissent en même temps des questions de pur droit privé et des questions
qui, par nature, relèvent essentiellement du droit international ou de la
souveraineté étatique.

Si les parties procèdent à une élection de droit, leur liberté de contracter selon
le droit privé d’un Etat tiers peut être limitée par le droit interne[43]. Pour des
actes qui ont une double nature, il faut en outre retenir la règle selon laquelle
un acte international dont seulement certaines dispositions renvoient au droit
privé n’en reste pas moins un authentique traité international[44].

Si les Etats parties n’ont en revanche pas procédé à une élection de droit, il
s’agit en principe d’un traité soumis au droit international, à tout le moins
lorsque, par sa nature, l’objet de l’accord relève essentiellement de l’ordre
juridique international. Si l’objet de l’acte touche avant tout au droit privé,
tel un achat, un emprunt ou un bail, la question devra éventuellement être
tranchée en considérant l’objet du contrat et les circonstances qui ont entouré

sa conclusion[45]. Pour certains auteurs néanmoins, il est légitime de partir
du principe que l’acte est soumis au droit international public, même si son
contenu relève davantage du droit privé[46]. Demeure à cet égard la question
de savoir si, lorsque les Etats parties à un acte qui relève plutôt du droit privé
se comportent comme l’auraient fait des contractants privés, leur accord peut
encore véritablement être soumis au droit des traités[47].

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Il faut ainsi retenir comme principe que seuls les actes entre Etats[48] qui
sont soumis dans leur ensemble au droit privé d’un Etat, qui peuvent l’être et
dont l’objet, par nature, ne relève pas de la souveraineté étatique, échappent
aux règles constitutionnelles et légales en matière de conclusion de traités
internationaux[49].

2. Actes internationaux conclus par des personnes morales de
droit public

Il arrive que les parties à un acte international soient des personnes morales
de droit public qui ne sont pas des sujets de droit international public. Il faut
alors examiner si ces entités ont la capacité et la mission d’engager l’Etat[50].
En voici des exemples.

En Suisse, la question se pose notamment pour les écoles polytechniques
fédérales (EPF) et les laboratoires fédéraux de recherche. Le domaine des
EPF est formé du Conseil des EPF, des EPF de Lausanne (EPFL) et de Zurich
(EPFZ) ainsi que des quatre établissements fédéraux de recherche que sont
l’Institut Paul Scherrer (IPS), l’Institut fédéral de recherches sur la forêt, la
neige et le paysage (FNP), le Laboratoire fédéral d’essai des matériaux et de
recherches (LFEM) et l’Institut fédéral pour l’aménagement, l’épuration et
la protection des eaux (IFAEPE). Ni le Conseil des EPF ni le domaine des EPF
n’ont la personnalité juridique, mais l’EPFZ et l’EPFL sont des établissements
autonomes de droit public de la Confédération qui en jouissent (art. 5 al. 1
de la loi fédérale sur les écoles polytechniques fédérales [Loi sur les EPF],
RS 414.110). Il en va de même des quatre établissements précités, afin
qu’ils puissent entretenir des rapports indépendants avec des tiers dans
l’accomplissement de leurs tâches opérationnelles[51]. Ils répondent donc
eux-mêmes des engagements qu’ils prennent par des contrats. Ils sont alors
tenus d’affirmer clairement qu’ils agissent pour leur propre compte et non pas
au nom de la Confédération. Lorsqu’ils traitent en revanche de questions qui
touchent à la souveraineté de l’Etat, et non pas aux tâches opérationnelles,
notamment par la conclusion de traités internationaux, ils doivent être
considérés comme des unités administratives rattachées au Département
fédéral de l’intérieur (art. 4 al. 1 de la loi sur les EPF). La loi sur les EPF
précise que celles-ci et les établissements de recherche peuvent de leur propre
compétence conclure des conventions de droit public ou de droit privé pour
collaborer avec d’autres institutions de formation et de recherche en Suisse
ou à l’étranger (art. 3 al. 1 et 2), mais que c’est le Conseil fédéral qui, dans le
cadre de la loi et dans les limites des crédits alloués, conclut des conventions
internationales (art. 39 al. 3).

D’une nature juridique identique, La Poste Suisse (Poste) est aussi un
établissement autonome de droit public de la Confédération. Elle est dotée
d’une personnalité juridique propre et rattachée administrativement au
Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la
communication. La loi précise que les traités internationaux sur la Poste sont
conclus par le Conseil fédéral, mais que les accords avec les administrations
postales et les fournisseurs de services postaux et de services de paiement
d’autres pays sont conclus par la Poste (art. 2 al. 1 et art. 18 de la loi fédérale

12

du 30 avril 1997 sur l’organisation de l’entreprise fédérale de la Poste, RS 783.1;
cf. aussi art. 8 al. 1 de la Constitution du 10 juillet 1964 de l’Union postale
universelle [RS 0.783.51]).

Les Chemins de fer fédéraux (CFF) sont quant à eux une société anonyme
(SA) de droit public. La Confédération est actionnaire de la SA CFF et doit
toujours détenir la majorité des voix et des actions (art. 2 al. 1 et art. 7 de la loi
fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux [LCFF], RS 742.31).
En présence d’une société anonyme, qui n’est pas sujet de droit international
public par elle-même, la question de la compétence pour conclure des traités
ne se pose pas dans les mêmes termes. La question de l’imputabilité à l’Etat
des actes d’une entreprise nationale de chemins de fer peut néanmoins
s’avérer complexe; il faut tenir compte d’abord de l’étendue du pouvoir de
représentation accordé à l’entreprise par l’Etat et de la nature étatique ou
privée des obligations endossées, mais aussi de la législation de l’Etat sur
l’entreprise en question (actionnariat, octroi de concessions, prestations de
service public requises par l’Etat, etc.)[52].

La question peut se poser pour d’autres entités encore[53], comme les
universités ou la Banque nationale suisse. Il faut alors se référer notamment
aux lois particulières[54]. La question devrait être plus facile à résoudre en
présence de personnes morales de droit privé qui accomplissent des tâches
publiques, car la procuration interne et externe pour la conclusion d’un acte
international doit alors être clairement donnée.

En résumé, la compétence de conclure des actes internationaux qui ne sont
pas régis par le droit international ou qui lient des personnes morales de droit
public peut, selon les circonstances, obéir à d’autres règles que celles qui ont
cours pour la conclusion de traités internationaux.

ANNEXE: AIDE-MÉMOIRE

Compétence, en Suisse, pour conclure un acte international A
L’acte est-il destiné à produire des effets juridiques en droit
international?

B

(= contient-il des obligations qui engagent la Confédération?) C.3
Si oui, compétence:
- de l’Assemblée fédérale en principe (art. 166 al. 2 Cst., in initio ) C.1
- du Conseil fédéral si une loi ou un traité le prévoit (art. 166 al. 2 Cst.,
in fine) ou, en particulier, si le traité est de portée mineure (art. 7a LOGA)

C.1

- des unités administratives subordonnées si les conditions légales de
la (sub)délégation sont satisfaites (art. 48a LOGA ou autre loi)

C.2

ou si l’unité dispose de la compétence générale des relations
internationales en son domaine et que les obligations se limitent
à l’accomplissement de formalités purement administratives ou
organisationnelles

E

Si non, compétence:
- du Conseil fédéral en principe (art. 184 al. 1 Cst.) D.1
- des départements si cet instrument ne revêt qu’une importance très
limitée sous l’angle de la conduite de la politique étrangère de la Suisse

D.2

13

- des groupements ou offices uniquement s’ils disposent de la
compétence de conclure également des traités en ce domaine

D.2

Compétence, en Suisse, pour dénoncer un acte international F
Cas particuliers, parfois soumis à d’autres règles, des actes
internationaux qui:
- ne sont pas régis par le droit international G.1
- sont conclus par des personnes morales de droit public G.2

(Deutsche Fassung)

A. EINLEITUNG

Das zunehmende Bedürfnis öffentlicher Verwaltungen, auf internationaler
Ebene zusammenzuarbeiten, bringt es mit sich, dass die Verwaltungseinheiten
immer mehr das Bedürfnis verspüren, spezifische internationale Fragen
direkt untereinander schriftlich zu regeln. Die vorliegende Mitteilung
soll darlegen, in welchem Ausmass und unter welchen Voraussetzungen
Verwaltungseinheiten in dieser Weise international agieren dürfen.

Ein völkerrechtlicher Vertrag ist eine in Schriftform geschlossene
internationale Vereinbarung zwischen zwei oder mehreren
Völkerrechtssubjekten, mit welcher diese ihren übereinstimmenden Willen
zum Ausdruck bringen, gewisse völkerrechtlich bindende Verpflichtungen
zu übernehmen oder auf gewisse Rechte zu verzichten[55]. Demgegenüber
beruht eine rechtlich nicht bindende Vereinbarung auf einer gemeinsamen
politischen Absichtserklärung der Parteien, durch welche sich diese rechtlich
nicht zu binden beabsichtigen. Die vorliegende Mitteilung benutzt um der
Klarheit willen soweit möglich den Ausdruck Vertrag für jeden rechtlich
bindenden Rechtsakt, den Ausdruck rechtlich nicht bindende Vereinbarung für
das Gegenstück dazu und den Ausdruck Vereinbarung als Oberbegriff.

Was die Zuständigkeit zum Abschluss internationaler Vereinbarungen betrifft,
so verweist das Völkerrecht hierfür auf das innerstaatliche Recht[56]. Jeder
Staat hat dafür seine eigenen Regeln. Welches diese Regeln in concreto für
die Schweiz sind, bestimmt sich nach schweizerischem Verfassungs- und
Gesetzesrecht; unerheblich ist dabei, wie die Kompetenzverteilung bei einer
andern Partei einer internationalen Vereinbarung aussieht.

Im Folgenden soll zunächst die Unterscheidung zwischen völkerrechtlichen
Verträgen und rechtlich nicht bindenden Vereinbarungen genauer
gefasst werden (B). Bei der Prüfung der Gesetzgebung und der Praxis
in der Schweiz folgt die Mitteilung dieser Unterscheidung zwischen
völkerrechtlichen Verträgen (C) und rechtlich nicht bindenden

14

Vereinbarungen (D). Anschliessend werden die besonderen Fragen der
Verwaltungsvereinbarungen (E) und der Zuständigkeit zur Auflösung (F)
behandelt, und schliesslich werden ein paar Spezialfälle erörtert (G).

B. UNTERSCHEIDUNG ZWISCHEN VÖLKERRECHTLICHEN

VERTRÄGEN UND RECHTLICH NICHT BINDENDEN
VEREINBARUNGEN

1. Bezeichnung

Der Titel einer internationalen Vereinbarung[57] ist nicht entscheidend[58];
gleichwohl kann er ein Auslegungselement bei der Interpretation des Willens
der Parteien darstellen[59]. Hingegen ist entscheidend, ob die Parteien
beabsichtigten, ihrer Vereinbarung einen rechtlich verbindlichen Status zu
geben[60]; dies muss dem Text der Vereinbarung entnommen werden.

2. Feststellung des rechtlich bindenden oder nicht bindenden
Charakters

Ein «Memorandum of Understanding» (MoU) begründet, im Gegensatz zu
einem völkerrechtlichen Vertrag, grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten,
sondern beschränkt sich darauf, den politischen Willen zweier Staaten
zum Ausdruck zu bringen, ihre Zusammenarbeit in bestimmten Bereichen
festzulegen oder zu verstärken[61]. Aus Gründen der Transparenz und der
Rechtssicherheit empfiehlt es sich, einen eigentlichen völkerrechtlichen
Vertrag nicht MoU zu nennen.

Es genügt jedoch nicht, eine von zwei Staaten unterzeichnete Vereinbarung
MoU zu nennen, damit sie rechtlich nicht bindend ist. Vielmehr muss der Text
hinlänglich allgemein und offen formuliert sein und darf keine rechtlichen
Verpflichtungen zum Ausdruck bringen. So sollten eher Ausdrücke wie
«wünscht» oder «kann» statt «verpflichtet sich» oder «muss» verwendet
werden[62]. Oft wird sogar eine spezielle Bestimmung in eine solche
Vereinbarung aufgenommen, die klarstellt, dass die Vereinbarung die Parteien
rechtlich nicht bindet. Es muss jedoch darauf geachtet werden, dass einer
solchen Bestimmung nicht in der gleichen Vereinbarung durch bindende
Formulierungen widersprochen wird.

15

Zusammenfassend kann man sagen: Bei einer internationalen Vereinbarung
gilt es zuerst zu prüfen, ob sie Verpflichtungen enthält, die die
Eidgenossenschaft rechtlich binden.

C. VÖLKERRECHTLICHE VERTRÄGE

1. Zuständigkeit der Bundesversammlung oder des

Bundesrates[63]

Gemäss Art. 166 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) genehmigt die
Bundesversammlung die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die
Verträge, für deren Abschluss auf Grund von Gesetz oder völkerrechtlichem
Vertrag der Bundesrat allein zuständig ist[64]. Tatsächlich ist die Zuständigkeit
des Bundesrates in zahlreichen Spezialgesetzen wie auch im RVOG vorgesehen,
dessen Art. 7a bestimmt, dass der Bundesrat selbständig völkerrechtliche
Verträge abschliessen kann, soweit diese von beschränkter Tragweite sind[65]

oder er dazu durch ein Bundesgesetz oder einen von der Bundesversammlung
genehmigten völkerrechtlichen Vertrag ermächtigt ist.

2. Zuständigkeit der untergeordneten Verwaltungseinheiten

Das Parlament kann die Zuständigkeit zum Abschluss völkerrechtlicher
Verträge nicht nur dem Bundesrat, sondern auch direkt untergeordneten
Verwaltungseinheiten übertragen. Der Bundesrat kann seinerseits die
Zuständigkeit zum Abschluss eines Vertrags einem Departement übertragen
(Art. 48a Abs. 1 erster Satz RVOG). Dazu bedarf es einer generell-abstrakten
Bestimmung in einer Verordnung oder einer konkreten Einzel- oder
Kollektivermächtigung in Form eines Bundesratsbeschlusses. Der Bundesrat
kann seine Zuständigkeit auch an eine Gruppe oder an ein Bundesamt
delegieren, wenn es sich um Verträge von beschränkter Tragweite handelt (Art.
48a Abs. 1 zweiter Satz RVOG) oder wenn dafür eine andere ausdrückliche
gesetzliche Grundlage besteht[66]. Art. 48a Abs. 1 RVOG bildet die allgemeine
formell-gesetzliche Grundlage, die den Bundesrat dazu ermächtigt, die
Zuständigkeit zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge an ein Departement
oder, wenn von beschränkter Tragweite, an eine Gruppe oder ein Bundesamt
zu delegieren[67].

Die Abschlusskompetenz wird einer Verwaltungseinheit nicht auf Grund
der blossen Tatsache zuerkannt, dass sie für den Gegenstand einer solchen
Vereinbarung zuständig ist (keine implizite Ermächtigung). Es wäre also
falsch, ein Departement, eine Gruppe oder ein Bundesamt nur schon deshalb
für prinzipiell ermächtigt zu betrachten, einen völkerrechtlichen Vertrag
in einem bestimmten Bereich abzuschliessen, weil die Verwaltungseinheit
für diesen Bereich materiell zuständig ist, zum Beispiel auf Grund der
Organisationsverordnungen für die eidgenössischen Departemente
(SR 172.210 - 172.217). In Anwendung von Art. 184 Abs. 1 BV, der dem
Bundesrat die auswärtigen Angelegenheiten überträgt, muss es Sache der
Exekutive bleiben, auf der Grundlage einer umfassenden Einschätzung
der Situation der internationalen Beziehungen zu entscheiden, wann, mit

16

wem und worüber sie es für angezeigt hält, einen Vertrag abzuschliessen.
Wo die Gesetzgebung Aufgaben im Bereich völkerrechtlicher Verträge
an Verwaltungseinheiten delegiert, kann es sich nur um Vorbereitungs-
oder Ausführungsarbeiten handeln, es sei denn, eine Bestimmung sehe
ausdrücklich auch die Zuständigkeit für den Vertragsabschluss vor[68]. Im
Übrigen würde die Auffassung, ein Departement, eine Gruppe oder ein
Bundesamt verfüge auf Grund seiner materiellen Zuständigkeit für einen
bestimmten Bereich auch über die allgemeine Vertragsabschlusskompetenz
in diesem Bereich, eine systematische Umgehung der verfassungsrechtlichen
und gesetzlichen Bestimmungen sanktionieren, denn es findet sich stets irgend
eine Verwaltungseinheit - und sei es nur mangels einer andern -, die für einen
bestimmten Bereich materiell zuständig ist.

3. Internationale Verantwortlichkeit

Einzig ein Völkerrechtssubjekt ist fähig, einen völkerrechtlichen
Vertrag abzuschliessen und dadurch Träger internationaler Rechte und
Verpflichtungen zu werden. Der Staat ist das Rechtssubjekt par excellence, das
fähig ist, einen völkerrechtlichen Vertrag abzuschliessen[69].

Die implizite Ermächtigung wird in der Schweiz insbesondere darum
abgelehnt, weil eine Verwaltungseinheit, sobald sie international handelt,
völkerrechtlich als dazu befugt betrachtet wird: Schliesst also eine
untergeordnete Verwaltungseinheit einen Vertrag, so wird der Staat, dem diese
Einheit angehört, völkerrechtlich verantwortlich für die damit eingegangenen
Verpflichtungen, es sei denn, die betreffende Einheit habe offensichtlich oder
für die andere Partei erkennbar die Kompetenzen, die ihr vom Landesrecht
her zukommen, überschritten[70].

Für die Beantwortung der Frage, ob ein Staat völkerrechtswidrig
gehandelt hat, ist eine Unterscheidung zwischen den Zentralbehörden
und dezentralisierten Einheiten unerheblich[71]. «There is no difference in
international law between a treaty concluded on behalf of states and one
concluded on behalf of governments or their ministries (for this purpose the
term includes other agencies of the state, but generally not public bodies
which have legal personality separate from that of the state[72]), since a
treaty entered into force by a government or ministry binds the state, and
changes of government will not affect its binding force»[73]. Demnach kann
eine Verwaltungseinheit sich nicht selber völkerrechtliche Rechte und
Pflichten auferlegen, selbst wenn es sich um solche in ihrem angestammten
Zuständigkeitsbereich handelt.

17

Zusammenfassend kann man sagen: Zuständig für die Genehmigung
völkerrechtlicher Verträge ist grundsätzlich die Bundesversammlung. Diese
kann die Zuständigkeit für den Abschluss in einem formellen Gesetz an
den Bundesrat oder ein Departement oder, für Verträge von beschränkter
Tragweite, an eine Gruppe oder ein Bundesamt delegieren.

D. RECHTLICH NICHT BINDENDE VEREINBARUNGEN

1. Zuständigkeit der Bundesversammlung oder des Bundesrates

Die Zuständigkeit für den Abschluss rechtlich nicht bindender Vereinbarungen
ist im schweizerischen Recht nicht ausdrücklich geregelt. In der Praxis gilt das
Prinzip der Zuständigkeit des Bundesrates, gestützt auf seine grundsätzliche
Zuständigkeit für die Beziehungen der Schweiz mit dem Ausland. Gemäss Art.
184 Abs. 1 BV besorgt der Bundesrat die auswärtigen Angelegenheiten und
vertritt die Schweiz nach aussen; vorbehalten bleiben die Mitwirkungsrechte
der Bundesversammlung sowie die Information und Konsultation der für die
Aussenpolitik zuständigen Kommissionen[74].

2. Zuständigkeit untergeordneter Verwaltungseinheiten

Der Grundsatz, dass für den Abschluss rechtlich nicht bindender
Vereinbarungen der Bundesrat zuständig ist, muss allerdings präzisiert
werden. Tatsächlich ist es so, dass dann, wenn die Zuständigkeit zum
Abschluss völkerrechtlicher Verträge in einem bestimmten einzelnen Bereich
durch ein formelles Gesetz[75] an ein Departement, eine Gruppe oder ein
Bundesamt delegiert ist, diese Verwaltungseinheit auch die Kompetenz hat, in
diesem Bereich rechtlich nicht bindende Vereinbarungen abzuschliessen.

Wo eine solche gesetzliche Grundlage fehlt, kann ein Departement, eine
Gruppe oder ein Bundesamt generell keine rechtlich nicht bindenden
Vereinbarungen abschliessen. Dies gilt auch für Bereiche, für die
die Einheit materiell zuständig ist, etwa auf der Grundlage einer der
Organisationsverordnungen[76]. Solche rechtlich nicht bindenden
Vereinbarungen können auf Departementsebene allerdings abgeschlossen
werden, wenn sie für die Führung der Aussenpolitik - für die eben der
Bundesrat zuständig ist - von nur sehr beschränkter Tragweite sind. Um die
Tragweite abschätzen zu können, kann man sich zum Teil an den Kriterien
von Art. 7a Abs. 2 Bst. d RVOG[77] orientieren. Diese Kriterien geben nur
Hinweise und ersetzen nicht den Entscheid im Einzelfall. Demnach können die
Departemente, ohne dazu notwendigerweise ausdrücklich ermächtigt worden
zu sein, solche nicht bindenden Vereinbarungen von sich aus abschliessen,
wenn es sich um rein operationelle Vereinbarungen handelt, die sich in erster
Linie an die Behörden richten oder administrativ-technische Fragen regeln,
wie etwa den Austausch nicht geschützter Daten von geringerer Wichtigkeit
oder den gegenseitigen Besuch auf freiwilliger Basis. Im Zweifelsfall ist die
Zustimmung des Bundesrates einzuholen.

18

Hingegen können Gruppen und Bundesämter nicht zuständig sein für den
Abschluss solcher rechtlich nicht bindender Vereinbarungen, seien sie auch
von beschränkter Tragweite, es sei denn, ein formelles Gesetz ermächtige
sie auch zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge im fraglichen Bereich.
Von dieser Ausnahme abgesehen liegt die Zuständigkeit im Minimum beim
Departement beziehungsweise bei dessen Vorsteherin oder Vorsteher; damit
ist garantiert, dass der politische Aspekt des Engagements, das die Schweiz mit
einer solchen Vereinbarung eingeht, auf angemessener Ebene berücksichtigt
und kontrolliert wird.

Zusammenfassend kann man sagen: Der Bundesrat ist für den Abschluss
rechtlich nicht bindender Vereinbarungen zuständig. Ein Departement kann
zuständig sein, sofern es sich um Vereinbarungen von sehr beschränkter
Tragweite für die Aussenpolitik der Schweiz handelt. Eine Gruppe oder ein
Bundesamt ist nur dann zuständig, wenn ihm auch die Kompetenz übertragen
ist, im fraglichen Bereich Verträge abzuschliessen.

E. VERWALTUNGSVEREINBARUNGEN

1. Begriff

Eine schriftliche Vereinbarung zwischen zwei oder mehren Staaten ist
entweder ein völkerrechtlicher Vertrag oder eine rechtlich nicht bindende
Vereinbarung. Stellt demgegenüber die Verwaltungsvereinbarung oder das
Verwaltungsabkommen eine dritte Kategorie dar?

Das Völkerrecht bietet keine genaue Definition der Verwaltungsvereinbarung.
Das positive schweizerische Recht kennt, im Unterschied zum Recht anderer
Staaten[78], diesen Begriff nicht[79]. Der Begriff Verwaltungsvereinbarung
wird jedoch in der Praxis ab und zu verwendet zur Bezeichnung gewisser
Vereinbarungen der Kantone, sei es der Kantone unter sich oder mit dem
Bund, die konkrete Leistungen zum Gegenstand haben, im Gegensatz zur
rechtsetzenden Vereinbarung, die generell-abstrakte Regeln statuiert[80].

Allgemein gesprochen impliziert jede schriftliche Übereinkunft über
eine internationale Zusammenarbeit, wenn sie nicht klar und eindeutig
in einer rechtlich nicht bindenden Vereinbarung festgehalten ist, ein
gewisses Mass von Verpflichtung, und sei es nur die Verpflichtung zum
Informationsaustausch oder zu Zusammenkünften. Eine solche Vereinbarung
ist ein völkerrechtlicher Vertrag, der eine Quelle von Rechten und Pflichten
darstellt. Ein solcher Vertrag untersteht dem Völkerrecht und bindet die
beteiligten Völkerrechtssubjekte. Die Verpflichtungen, die irgendeine staatliche
Einheit eingeht, binden völkerrechtlich den Staat selber und nicht die
Verwaltungseinheit, denn diese ist kein Völkerrechtssubjekt[81].

19

Es ist also - unter dem Blickwinkel der rechtlichen Wirkungen der
Vereinbarung - nicht angezeigt, eine Unterscheidung zu machen zwischen
einer Verwaltungsvereinbarung und einem völkerrechtlichen Vertrag. Deshalb
ist es wichtig, in den Titeln internationaler Vereinbarung auf die Bezeichnung
Verwaltungsvereinbarung zu verzichten[82].

2. Recht und Praxis in der Schweiz

Mit Ausnahme spezifischer Delegationsklauseln in Spezialgesetzen
kennt das schweizerische Recht keine besondere Norm, die die
Departemente, die Gruppen oder die Bundesämter ermächtigen würde,
Verwaltungsvereinbarungen abzuschliessen. Es ist demnach vom
Grundsatz auszugehen, dass für den Abschluss solcher Vereinbarungen,
die im Sinne der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK, SR 0.111),
völkerrechtliche Verträge darstellen, die verfassungsrechtlichen und
gesetzlichen Kompetenzbestimmungen zu beachten sind. Diese stellen, was
die innerstaatliche Ebene betrifft[83], im Prinzip Gültigkeitsvoraussetzungen
dar[84].

In der Vergangenheit ging man in der Schweiz davon aus, dass die
Verpflichtung, gewisse Verwaltungshandlungen zu vollziehen, keine
internationale Verpflichtung in dem Sinne darstellt, wie sie üblicherweise
aus einem völkerrechtlichen Vertrag herausgelesen werden kann; einzig die
völkerrechtlichen Verpflichtungen materieller Art seien von Belang. Gemäss
einem Gutachten des Eidgenössischen Politischen Departements von 1961[85]

stellten die Verpflichtung, bestimmte offizielle Dokumente zu verwenden, und
selbst die Verpflichtung, einer ausländischen Behörde Auskünfte zu geben,
keine materiellen völkerrechtlichen Verpflichtungen im eigentlichen Sinne
dar.

Heute kann eine solche Auffassung nicht mehr vorbehaltlos vertreten werden.
In der Zwischenzeit wurden ausdrückliche gesetzliche Bestimmungen über
die Vertragsabschlusskompetenz geschaffen. Seit dem Inkrafttreten der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 auf den 1. Januar 2000 muss der
Bundesrat sich auf eine gesetzliche Grundlage abstützen, wenn er Verträge
abschliessen will, und kann dies nicht mehr wie bis anhin unter Berufung auf
die verfassungsmässige Praxis in eigener Kompetenz tun[86]. Das gilt a fortiori
für die untergeordneten Verwaltungseinheiten.

Verfügt also eine untergeordnete Verwaltungseinheit nicht über eine
Kompetenzdelegation im Sinne von Art. 48a Abs. 1 RVOG, so kann sie
grundsätzlich nicht von sich aus eine internationale Vereinbarung
abschliessen, selbst wenn diese Verwaltungsvereinbarung genannt wird,
nur von unbedeutender Tragweite ist und selbst wenn die ausländische
Verwaltung auf der Gegenseite zum Abschluss ermächtig ist.

Dieses Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage muss allerdings präzisiert
werden. Bestimmte Departemente, Gruppen und Bundesämter haben, zum
Beispiel gestützt auf Bestimmungen in den Organisationsverordnungen
der Departemente oder in Spezialgesetzen, die allgemeine Kompetenz,
in ihrem Bereich internationale Beziehungen zu unterhalten[87]. Diese
Kompetenz schliesst im Grundsatz die Ermächtigung, völkerrechtliche

20

Verträge abzuschliessen, nicht ein[88]. Hingegen kann eine Verwaltungseinheit,
gestützt auf die allgemeine gesetzliche Delegation von Kompetenzen in
ihrem Bereich, eine Vereinbarung von sich aus abschliessen, die sich auf
rein administrative oder organisatorische Formalitäten beschränkt wie etwa
die Verpflichtung, Kontakte zu pflegen und sich zu treffen. Die gesetzliche
Bestimmung, die die Verwaltungseinheit beauftragt, den internationalen
Kontakt zu pflegen, muss ihr auch die Möglichkeit einräumen, dieser
Zusammenarbeit eine bestimmte Form zu geben, soweit sich die fragliche
Vereinbarung auf die übliche Zusammenarbeit beschränkt. Eine solche Sicht
der Dinge rechtfertigt sich auch aus dem Umstand, dass die völkerrechtlichen
Wirkungen materieller Art, die eine Verwaltungsvereinbarung entfalten
kann, ausgesprochen gering sind. Aus den Umständen, unter denen solche
Vereinbarungen abgeschlossen werden, ergibt sich im Übrigen, dass der
Wille der beteiligten Verwaltungseinheiten einzig darauf gerichtet war,
untereinander so gut als möglich zu kooperieren.

Verfügt eine Verwaltungseinheit über diese generelle Kompetenz und stellt
sich ihr die Frage, ob sie damit auch zuständig ist, eine konkrete Vereinbarung
abzuschliessen, so ist zu klären, ob die darin vorgesehenen Verpflichtungen
solche sind, die im Normalfall und in guten Treuen zu einer internationalen
Zusammenarbeit gehören, oder aber ob sie über eine einfache administrative
oder organisatorische Zusammenarbeit hinausgehen. Diese Analyse muss
für den konkreten Einzelfall vorgenommen werden; mit ihr entscheidet sich
die Zuständigkeitsfrage. So würde etwa die Verpflichtung zu finanziellen
Leistungen die Zuständigkeit der Verwaltung überschreiten, während die
blosse Verpflichtung, an Treffen teilzunehmen oder Daten über Fakten von
beschränkter Tragweite auszutauschen, im Rahmen der Zuständigkeit der
Verwaltung bliebe.

Der Zweck der fraglichen Vereinbarung ist für die Beantwortung der
Frage, ob eine Verwaltungseinheit die Kompetenz zum Abschluss einer
Vereinbarung besitzt, oft ein wichtiges Element. Eine Vereinbarung, mit
der eine bestimmte Organisationseinheit geschaffen werden soll, die mit
Aufgaben der Koordination zwischen den Verwaltungen der verschiedenen
Staaten betraut ist, übersteigt die Zuständigkeit der Verwaltungseinheiten,
im Unterschied etwa zu einer Abmachung darüber, von Fall zu Fall nicht
geschützte statistische Daten auszutauschen. Im Übrigen beschränken sich die
Bereiche, in denen die Verwaltungseinheiten gestützt auf eine solche generelle
gesetzliche Grundlage von sich aus Vereinbarungen vom genannten Typ
abschliessen können, strikte auf diejenigen, für die die Verwaltungseinheiten
generell zuständig sind.

Die Verwaltungseinheiten müssen die Frage beantworten, ob eine
Verwaltungsvereinbarung im hier definierten Sinn das geeignete Instrument
ist, um die gewünschte Zusammenarbeit zu regeln. Soll der Grad der
gewünschten Zusammenarbeit verstärkt werden - beispielsweise indem diese
Zusammenarbeit auf Dauer fest institutionalisiert wird -, so wird für eine
Vereinbarung darüber eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage vonnöten
sein.

Zusammenfassend kann man sagen: Eine Verwaltungseinheit ist nicht
nur gestützt auf eine spezifische gesetzliche Grundlage ermächtigt,
Vereinbarungen abzuschliessen, sondern auch gestützt auf eine Bestimmung,

21

die ihr die generelle Kompetenz gibt, in ihrem Bereich internationale
Beziehungen zu pflegen, solange die damit eingegangenen Verpflichtungen
sich auf die Erfüllung rein administrativer oder organisatorischer
Formalitäten beschränken.

F. ZUSTÄNDIGKEIT ZUR AUFLÖSUNG

Gemäss ständiger Lehre und Rechtsprechung liegt die Kompetenz,
völkerrechtliche Verträge aufzulösen, beim Bundesrat[89], und zwar gestützt
auf Art. 184 Abs. 1 BV[90]. Ist hingegen ein Departement, eine Gruppe
oder ein Bundesamt zuständig, einen Vertrag zu schliessen, so ist diese
Verwaltungseinheit auch kompetent, den Vertrag wieder aufzulösen[91].

Die Genehmigung durch das Parlament, ja selbst die Unterstellung unter
das Referendum, sind damit nicht ausgeschlossen. Ein solches Verfahren
für die Vertragsauflösung kommt jedoch nur in Betracht, wenn es bereits
beim Vertragsabschluss vorgesehen war oder wenn es sich um ganz wichtige
Verträge handelt[92]; andernfalls würde Art. 184 Abs. 1 BV, der den Bundesrat
generell mit den auswärtigen Angelegenheiten betraut, partiell seines Sinnes
entleert.

Bei rechtlich nicht bindenden Vereinbarungen ist diejenige Instanz, die die
Vereinbarung abgeschlossen hat, auch für deren Auflösung zuständig.

G. SPEZIALFÄLLE

1. Internationale Vereinbarungen, die nicht dem Völkerrecht
unterstehen

Zwei Staaten können eine Vereinbarung abschliessen, die dem Völkerrecht
entzogen ist und stattdessen dem Landesrecht des einen oder des andern
beteiligten Staates oder eines bestimmten Drittstaates untersteht[93]. Eine
solche Vereinbarung untersteht nicht dem Völkerrecht und fällt damit nicht
unter die Definition des Vertrags[94]; für ihren Abschluss gelten andere
Kompetenzregeln.

Die Frage, welchem Recht eine internationale Vereinbarung unterliegt,
entscheidet sich oft auf Grund der Natur der Vereinbarung und ihres
Gegenstands. Im Allgemeinen unterliegen Kauf, Leihe und Miete dem
Privatrecht[95]. Die Entscheidung kann auch von den beteiligten Parteien
oder von deren Willen abhängen, oder von der Form oder vom Zweck der
Vereinbarung[96].

Noch schwieriger zu beantworten ist die Frage nach der juristischen Natur
von Vereinbarungen, die gleichzeitig rein privatrechtliche Fragen und Fragen
regeln, die von ihrer Natur her im Wesentlichen völkerrechtlich sind oder mit
der staatlichen Hoheit zu tun haben.

Wollen die Parteien eine Rechtswahl vornehmen, so kann ihre Freiheit,
die Vereinbarung nach dem Privatrecht eines Drittstaates abzuschliessen,
vom Landesrecht eingeschränkt sein[97]. Für Vereinbarungen mit doppelter

22

Rechtsnatur gilt überdies die Regel, wonach eine internationale Vereinbarung,
von der nur einzelne Bestimmungen privatrechtlicher Natur sind, im Ganzen
dennoch ein völkerrechtlicher Vertrag bleibt[98].

Haben umgekehrt die Parteien keine Rechtswahl vorgenommen, so handelt es
sich im Prinzip um einen dem Völkerrecht unterstehenden Vertrag, jedenfalls
dann, wenn der Vertragsgegenstand imWesentlichen völkerrechtlicher Natur
ist. Ist der Gegenstand der Vereinbarung in erster Linie privatrechtlicher
Natur, wie etwa ein Kauf, eine Leihe oder eine Miete, so muss die Frage
eventuell mit Blick auf den Vertragsgegenstand und auf die Umstände der
Vertragsschliessung beantwortet werden[99]. Gewisse Autoren sind allerdings
der Ansicht, es sei legitim, vom Grundsatz auszugehen, dass die Vereinbarung
in diesem Fall dem Völkerrecht untersteht, auch wenn ihr Inhalt mehrheitlich
privatrechtlicher Natur ist[100]. Dabei stellt sich jedoch die Frage, ob ein
Vertrag mit vorwiegend privatrechtlichem Gehalt, bei dem die Staaten
als Parteien sich so verhalten, wie Private sich bei einem solchen Vertrag
verhalten würden, wirklich noch dem Völkervertragsrecht unterstehen
kann[101].

Es kann somit als Grundsatz festgehalten werden, dass einzig diejenigen
Vereinbarungen zwischen Staaten[102] nicht den verfassungsmässigen und
gesetzlichen Regeln des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge unterstehen,
die in ihrer Ganzheit dem Privatrecht eines Staates unterstellt sind, dies auch
berechtigterweise sind und deren Gegenstand von seiner Natur her nicht in
die staatliche Hoheit fällt[103].

2. Von juristischen Personen des öffentlichen Rechts
abgeschlossene internationale Vereinbarungen

Es gibt internationale Vereinbarungen, deren Parteien öffentlich-rechtliche
juristische Personen sind, jedoch keine Völkerrechtssubjekte. Die Frage stellt
sich dabei, ob diese Einheiten fähig und befugt sind, den Staat rechtlich zu
binden[104]. Dazu ein paar Beispiele:

In der Schweiz stellt sich diese Frage namentlich für die Eidgenössischen
Technischen Hochschulen (ETH) und für die eidgenössischen
Forschungsanstalten. Der ETH-Bereich besteht aus dem ETH-Rat, den ETH
Lausanne (ETHL) und Zürich (ETHZ) sowie den vier Forschungsanstalten:
dem Paul-Scherrer-Institut (PSI), der Eidgenössischen Forschungsanstalt für
Wald, Schnee und Landschaft (WSL), der Eidgenössischen Materialprüfungs-
und Forschungsanstalt (EMPA) und der Eidgenössischen Anstalt für
Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG). Weder
der ETH-Rat noch der ETH-Bereich haben Rechtspersönlichkeit, hingegen sind
die ETHZ und die ETHL autonome öffentlich-rechtliche Anstalten des Bundes
mit Rechtspersönlichkeit (Art. 5 Abs. 1 des ETH-Gesetzes, SR 414.110). Gleiches
gilt für die vier genannten Forschungsanstalten, damit sie für die Erreichung
ihrer operationellen Ziele selbständig Beziehungen mit Dritten unterhalten
können[105]. Für Verpflichtungen, die sie vertraglich eingehen, sind sie somit
selber verantwortlich. Sie sind damit verpflichtet, klarzustellen, dass sie für
sich selber handeln und nicht im Namen der Eidgenossenschaft. Behandeln
sie hingegen Fragen, die die Hoheit des Staates tangieren und nicht einfach

23

ihre operationellen Aufgaben betreffen, namentlich indem sie völkerrechtliche
Verträge abschliessen, sind sie als Verwaltungseinheiten des Eidgenössischen
Departements des Innern zu betrachten (Art. 4 Abs. 1 ETH-Gesetz). Das
ETH-Gesetz stellt klar, dass die ETH und die Forschungsanstalten in eigener
Kompetenz privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen
über die Zusammenarbeit mit andern schweizerischen oder ausländischen
Ausbildungs- und Forschungsinstitutionen abschliessen können (Art. 3 Abs.
1 und 2), dass hingegen der Bundesrat im Rahmen des ETH-Gesetzes und der
bewilligten Kredite völkerrechtliche Verträge abschliesst (Art. 39 Abs. 3).

Die Schweizerische Post (Post) hat den gleichen rechtlichen Status; auch
sie ist eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts des Bundes. Sie
verfügt über Rechtspersönlichkeit und ist administrativ dem Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation zugeordnet.
Das Gesetz hält fest, dass die Staatsverträge über das Postwesen vom
Bundesrat abgeschlossen werden, dass hingegen die Post Vereinbarungen
mit ausländischen Postverwaltungen und Anbietern von Dienstleistungen
im Post- und Zahlungsverkehr abschliesst (Art. 2 Abs. 1 und Art. 18 des
Postorganisationsgesetzes vom 30. April 1997 [POG], SR 783.1; vgl. auch Art. 8
Abs. 1 der Satzung des Weltpostvereins vom 10. Juli 1964, SR 0.783.51).

Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) sind eine Aktiengesellschaft (AG)
des öffentlichen Rechts. Der Bund ist Aktionär der SBB AG und muss jederzeit
die kapital- und die stimmenmässige Mehrheit besitzen (Art. 2 Abs. 1 und
Art. 7 des Bundesgesetzes vom 20. März 1998 über die Schweizerischen
Bundesbahnen [SBBG], SR 742.31). Bei einer Aktiengesellschaft - als solche kein
Völkerrechtssubjekt - stellt sich die Frage der Vertragsabschlusskompetenz
nicht in gleicher Weise. Dennoch kann die Frage, inwiefern eine
Eisenbahngesellschaft durch eine Vereinbarung den Staat binden
kann, komplex werden; in Rechnung zu stellen ist zunächst einmal, in
welchem Umfang der Staat dem Unternehmen Vertretungsbefugnisse
eingeräumt hat, dann die staatliche oder private Natur der eingegangenen
Verpflichtungen, schliesslich auch die staatliche Gesetzgebung über das
Unternehmen (Kapitalbeteiligung, Konzessionserteilung, vom Staat geforderte
Dienstleistungen des Service public etc.)[106].

Die Frage kann sich auch für weitere Einheiten stellen[107], wie die
Universitäten oder die Schweizerische Nationalbank. Dazu sind insbesondere
die Spezialgesetze heranzuziehen[108]. Die Frage dürfte einfacher zu
beantworten sein, wenn es sich um juristische Personen des Privatrechts
handelt, die öffentliche Aufgaben erfüllen, denn in diesem Fall muss eine
klare interne wie externe Vollmacht für den Abschluss einer internationalen
Vereinbarung gegeben sein.

24

Zusammenfassend kann man sagen: Die Zuständigkeit zum Abschluss
internationaler Vereinbarungen, die nicht dem Völkerrecht unterstehen
oder die juristische Personen des öffentlichen Rechts binden, kann je nach
dem andern Regeln folgen als jenen, die für den Abschluss völkerrechtlicher
Verträge gelten.

ANHANG: AIDE-MÉMOIRE

Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen
Vereinbarung

A

Ist die Vereinbarung dazu bestimmt, rechtliche Wirkungen im
Sinne des Völkerrechts zu entfalten?

B

(= enthält die Vereinbarung Verpflichtungen, die die
Eidgenossenschaft binden?)

C.3

Wenn ja, liegt die Zuständigkeit:
- im Grundsatz bei der Bundesversammlung (Art. 166 Abs. 2 BV, in
initio)

C.1

- beim Bundesrat, wenn ein Gesetz oder ein völkerrechtlicher Vertrag
dies vorsieht (Art. 166 Abs. 2 BV, in fine) oder insbesondere wenn die
Vereinbarung von beschränkter Tragweite ist (Art. 7a RVOG)

C.1

- bei untergeordneten Verwaltungseinheiten, wenn die gesetzlichen
Voraussetzungen der (Sub)Delegation erfüllt sind (Art. 48a RVOG oder
anderes Gesetz)

C.2

oder wenn die Einheit für ihren Bereich über die allgemeine
Kompetenz verfügt, internationale Beziehungen zu unterhalten, und
die Verpflichtungen sich auf rein administrative oder organisatorische
Formalitäten beschränken

E

Wenn nein, liegt die Zuständigkeit:
- im Grundsatz beim Bundesrat (Art. 184 Abs. 1 BV) D.1
- bei den Departementen, wenn die betreffende Vereinbarung unter
dem Gesichtspunkt der Führung der Aussenpolitik der Schweiz nur von
sehr beschränkter Tragweite ist

D.2

- bei den Gruppen oder Bundesämtern ausschliesslich dann, wenn sie
im betreffenden Bereich auch über die Kompetenz verfügen, Verträge
abzuschliessen

D.2

Zuständigkeit, eine internationale Vereinbarung aufzulösen F
Spezialfälle, für die manchmal andere Regeln gelten:
- internationale Vereinbarungen, die nicht dem Völkerrecht unterstehen G.1
- internationale Vereinbarungen, die von juristischen Personen des
öffentlichen Rechts abgeschlossen werden

G.2

[1] Voir art. 2 ch. 1 let. a de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le
droit des traités (CV, RS 0.111).
[2] Patrick Daillier/Alain Pellet, Droit international public, 7e éd., Paris 2002, p.
145 s.
[3] P. ex. traité, convention, accord, arrangement, échange de lettres ou de
notes, pacte, charte, statut, concordat, acte, déclaration, protocole, modus
vivendi, avenant, règlement, déclaration d’intention, recommandation,
résolution, décision, note verbale, lettre diplomatique, aide-mémoire,
mémorandum d’entente, procès-verbal, communiqué.
[4] Art. 2 ch. 1 let. a in fine CV.

25

[5] Les dénominations citées sous note 3, non exhaustives, sont classées
dans un ordre qui peut être retenu, à titre indicatif, comme hiérarchique
décroissant, sous l’angle de l’importance des actes et de leur portée juridique.
[6] FF 1999 V 4492, ad art. 47bisb al. 3 de l’ancienne loi sur les rapports entre
les conseils du 23 mars 1962 (LREC, RO 1962 811), actuellement art. 7a al. 2
de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de
l’administration (LOGA, RS 172.010); Antoine Favre, Principes du droit des
gens, Fribourg 1974, p. 201 s.
[7] Pour un développement, cf. p. ex. Anthony Aust, Modern Treaty Law
and Practice, Cambridge 2000, p. 17 s. et 26 ss; Dominique Carreau, Droit
international, 7e éd., Paris 2001, p. 202 ss.
[8] Pour des suggestions de formulation en anglais, cf. Aust (note 7), p. 27, 397
ss et 404.
[9] La présente communication contient un bref résumé; pour un exposé
complet des procédures ordinaire et simplifiée, cf. Conclusion des traités
internationaux, Délimitation entre la procédure ordinaire et la procédure
simplifiée, in: JAAC 51.58, p. 386 ss; Pascal Mahon, in: Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003,
n° 9 ad art. 184, p. 1394; Valentin Zellweger, Die demokratische Legitimation
staatsvertraglichen Rechts, in: Der Staatsvertrag im schweizerischen
Verfassungsrecht, Berne 2001, p. 251 ss; Jörg Paul Müller/Luzius Wildhaber,
Praxis des Völkerrechts, 3e éd., Berne 2001, p. 109 ss; Robert Baumann, Der
Einfluss des Völkerrechts auf die Gewaltenteilung, Zurich 2002, p. 368 ss.
[10] Cf. aussi art. 7a LOGA et 24 al. 2 de la loi du 13 décembre 2002 sur
l’Assemblée fédérale (LParl, RS 171.10).
[11] Aux termes de l’art. 7a al. 2 LOGA, sont considérés comme traités
de portée mineure notamment les traités qui ne créent pas de nouvelles
obligations pour la Suisse ni n’entraînent de renonciation à des droits existants
(a), servent à l’exécution de traités antérieurs, approuvés par l’Assemblée
fédérale (b), portent sur des objets relevant du pouvoir réglementaire du
Conseil fédéral dans la mesure où l’exercice de cette compétence nécessite
la conclusion d’un traité international (c), s’adressent en premier lieu aux
autorités, règlent des questions administratives ou techniques ou n’entraînent
pas de dépenses importantes (d).
[12] Cf. FF 1999 V 4492 s., avec deux exemples relativement récents de
subdélégations légales; cf. aussi JAAC 51.58, p. 400 s.; Zellweger (note 9), p.
401 s.; Baumann (note 9), p. 376.
[13] Un avis doctrinal isolé (Zellweger [note 9], p. 402 ss) admet à certaines
conditions une compétence exclusive des unités administratives subordonnées,
sans délégation légale, pour la conclusion d’actes internationaux qui régissent
des liens juridiques individuels et concrets. Cet auteur procède à une
actualisation de la distinction, fameuse en droit international, entre les
«traités-lois» («rechtsetzende Verträge») qui contiennent des normes générales
et abstraites et les «traités-contrats» («rechtsgeschäftliche Verträge») qui
règlent des rapports juridiques individuels et concrets (cf. p. ex. Favre [note
6], p. 202 ss; Paul Guggenheim, Traité de droit international public, tome I,
Genève 1967, p. 93). Dans cette hypothèse, un département, un groupement
ou un office se verrait confier la compétence de conclure des «traités-contrats»
sans qu’une délégation expresse ne soit nécessaire, p. ex. pour la construction
d’installations transfrontalières (routes, chemins de fer, hôpitaux, écoles ou
stations d’épuration), pour des projets concrets en matière de coopération au

26

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150000512.pdf?ID=150000512
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150000512.pdf?ID=150000512

développement, pour la participation de militaires suisses à des exercices à
l’étranger ou pour l’achat d’un immeuble pour une ambassade. Cette opinion
correspond à un élargissement notable de la pratique et ne peut pas être suivie.
C’est en effet toujours la responsabilité internationale de l’Etat lui-même qui
est engagée par de tels traités; nécessité s’ensuit de respecter les compétences
légales.
[14] Cf. cependant E.2 ci-dessous.
[15] Aust (note 7), p. 47 ss; Paul Reuter, Introduction au droit des traités,
Genève 1985, p. 65 ss.
[16] Art. 27 et 46 CV; cf. p. ex. Daillier/Pellet (note 2), p. 190 s.;
Ignaz Seidl-Hohenfeldern/Torsten Stein, Völkerrecht, 10e éd.,
Cologne/Berlin/Bonn/Munich 2000, n° 244 ss; pour une analyse historique
et plus complète, cf. Luzius Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution,
Bâle/Stuttgart 1971, p. 146 ss.
[17] Daillier/Pellet (note 2), p. 128 et 773 s.; cf. aussi Favre (note 6), p. 212 et 651
ss; Geneviève Burdeau, Les accords conclus entre autorités administratives ou
organismes publics de pays différents, in: Mélanges offerts à Paul Reuter, Paris
1981, p. 103 ss, 116 s. et 125 s.
[18] Cf. G.2 ci-dessous.
[19] Aust (note 7), p. 48.
[20] Cf. art. 152 LParl; Zellweger (note 9), p. 378 ss; FF 1999 V 4492; JAAC 51.58,
p. 391 ss.
[21] Cette base légale peut être générale (cf. art. 48a al. 1 LOGA) ou spéciale
(cf. p. ex. art. 25b al. 2 et 3 de la loi du 26 mars 1931 sur le séjour et
l’établissement des étrangers [LSEE], RS 142.20 ou art. 3b de la loi du 21
décembre 1948 sur l’aviation [LA], RS 748.0).
[22] Cf. C.2 ci-dessus.
[23] «Sont considérés comme traités de portée mineure notamment les traités
qui s’adressent en premier lieu aux autorités ou qui règlent des questions
administratives ou techniques...».
[24] La procédure interne de certains Etats peut autoriser la conclusion en
une forme simplifiée de conventions entre administrations, par exemple
sans qu’une approbation des organes législatif ou exécutif suprêmes ni
une délégation expresse de la compétence de conclure ne soient exigées.
Pour des exemples, cf. Paul-F. Smets, La conclusion des accords en forme
simplifiée, Bruxelles 1969, p. 101 ss; pour l’Allemagne et l’Autriche, cf. aussi
Seidl-Hohenfeldern / Stein (note 16), n° 222 ss; pour d’autres éléments de droit
comparé, cf. Wildhaber (note 16), p. 106 ss.
[25] Plusieurs avis de droit (anciens, en partie non publiés) ont néanmoins
analysé la question: Gutachten der Direktion für Völkerrecht des
Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) vom 7.
Oktober 1992 zur Reform der «Conférence européenne des administrations des
PTT», JAAC 57.82; Gutachten der Sektion für Völkerrecht vom Dezember 1980
über die Kompetenz zum Abschluss internationaler Verwaltungsabkommen
in der Schweiz; Gutachten der Justizabteilung des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement (EJPD) vom 9. März 1978 über die Beteiligung der Schweiz
am Forschungsprogramm der EURATOM auf dem Gebiete der kontrollierten
Kernfusion; Gutachten der Justizabteilung des EJPD vom 8. Juli 1977 zur
Frage der Zuständigkeit für die Genehmigung des zwischen SBB und SNCF
geschlossenen Betriebs- und Pachtvertrages Basel.

27

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150000512.pdf?ID=150000512
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001940.pdf?ID=150001940

[26] Cf. Willy Borter, Demokratiegebot und interkantonales Vertragsrecht:
Konkordate, Verwaltungsabkommen, Absprachen, Fribourg 1976, p. 140 ss.
Dans un arrêt non publié du 7 mars 1988, le Tribunal fédéral avait nommé
«accord administratif («Verwaltungsabkommen») ne contenant pas de règles
de droit» une convention entre la Suisse et l’Allemagne à propos de l’aéroport
de Zurich. Dans un arrêt de 1998 (ATF 124 II 293, consid. 4b, bb), il semble
toutefois avoir abandonné cette terminologie.
[27] Cf. C.3 ci-dessus.
[28] Même s’il n’est pas rare que des administrations de différents Etats
souhaitent utiliser le terme de convention entre administrations pour
désigner par exemple l’instrument qui formalise par écrit leur volonté
de se réunir en une entité plus ou moins organisée - sans constituer une
organisation internationale au sens du droit international public - dans
un but de coopération ou d’échange de vues et d’informations. Lorsque les
membres d’une organisation sont exclusivement des Etats, la pratique suisse
préfère le terme d’organisation intergouvernementale à celui d’organisation
internationale, pour mieux distinguer celle-ci de l’organisation (internationale)
non gouvernementale (ONG). L’organisation intergouvernementale
présuppose l’existence de plusieurs éléments constitutifs: fondement
conventionnel (traité multilatéral de droit international public); propres
organes créés par la volonté des parties (nature institutionnelle) et disposant
d’une volonté propre, distincte de celle des parties (entité distincte); les
membres sont des sujets de droit international public (en l’occurrence des
Etats); but commun, en général durable, des parties contractantes (affectio
societatis); personnalité juridique internationale de l’organisation, en
particulier capacité de conclure des traités (voir Annuaire de la Commission
du droit international 1963 II p. 175).
[29] Au niveau international, l’acte est en principe valide (cf. C.3 ci-dessus).
[30] Les exigences légales de la (sub)délégation de la compétence pour
conclure des traités internationaux ont été exposées sous C.2 ci-dessus.
[31] Aujourd’hui Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), in: JAAC
30.13, p. 35.
[32] FF 1999 V 4488 s.
[33] De nombreux départements, groupements ou offices régulièrement
appelés à collaborer avec l’étranger disposent déjà de telles compétences
en leurs domaines (cf., à titre d’exemples, art. 2 let. d de l’Ordonnance du 28
juin 2000 sur l’organisation du Département fédéral de l’intérieur [Org DFI], RS
172.212.1, art. 5 al. 2 let. d de l’Ordonnance du 14 juin 1999 sur l’organisation
du Département fédéral de l’économie [Org DFE], RS 172.216.1, et art. 10 al. 3
de l’Ordonnance du 26 novembre 2003 sur la recherche agronomique [ORAgr],
RO 2003 4899). Les unités qui ne sont pas au bénéfice de telles clauses et en
éprouveraient la nécessité doivent initier une modification législative en ce
sens.
[34] Cf. C.2 ci-dessus.
[35] Jean Monnier, Les principes et règles constitutionnels de la politique
étrangère suisse, Rapports et communications de la Société suisse des juristes,
2/1986, p. 200 et les références citées.
[36] Cf. aussi C.2 et D.1 ci-dessus.
[37] Daniel Thürer/Franziska Isliker, in: Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, Zurich 2002, n° 50 ad art. 166, p. 1645.

28

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?resolve=1&id=BGE_124%20II%20293

[38] Thürer/Isliker (note 37), n° 51 ad art. 166, p. 1644 s., qui citent les
hypothèses d’un retrait de la Convention européenne des droits de l’homme
ou de l’Organisation mondiale du commerce. Une sortie de l’Organisation des
Nations Unies appartiendrait aussi à cette catégorie.
[39] Aust (note 7), p. 24 s.; Peter Aselmann, Anwendbarkeit innerstaatlichen
Rechts auf zwischenstaatliche Verträge, Göttingen 1971.
[40] Pour trancher la question en droit international, la distinction du droit
interne entre les contrats de droit privé et de droit administratif peut être utile
(cf. à ce sujet Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung: die Rechtsgrundsätze der Verwaltungspraxis,
Bâle/Francfort, tome I, 6e éd., 1986 et tome complémentaire 1990, n° 47) de
même que la distinction traditionnelle du droit international entre les actes
iure imperii et iure gestionis (cf. Joe Verhoeven, Traités ou contrats entre
Etats? Sur le conflit de loi en droit des gens, Journal du droit international
1984, p. 20).
[41] Baumann (note 9), p. 40. La question est néanmoins contestée, un accord
entre Etats ne relevant pas exclusivement du droit privé tant il est vrai qu’il
sert à l’accomplissement de tâches étatiques; cf. Hersch Lauterpacht, Law of
treaties, Report to the International Law Commission, UN Doc. A/CN 4/63 p. 33.
[42] Aselmann (note 39), p. 82 ss; Verhoeven (note 40), p. 5 ss.
[43] Pour Reuter (note 15), p. 37, il y a aussi des règles de droit international
qui empêcheraient de contracter selon un droit étranger, quand par nature
l’objet de l’accord relève essentiellement du droit international; voir
Imboden/Rhinow/ Krähenmann (note 40), n° 47. Il est notamment interdit de
chercher à contourner l’un ou l’autre ordre juridique par une élection de droit
ainsi que de soumettre à un ordre juridique étranger, sans un strict respect des
procédures constitutionnelles, des prérogatives de puissance publique.
[44] Aust (note 7), p. 25: «The fact that some of the provisions of a treaty refer
to domestic law will not alter the status of the treaty».
[45] Reuter (note 15), p. 37.
[46] Aselmann (note 39), p. 246 s.
[47] Daillier/Pellet (note 2), p. 118 et les références.
[48] La présente communication aborde uniquement la question des contrats
entre Etats, à l’exception des «contrats d’Etats», c’est-à-dire des accords dont
l’une seule des parties est un Etat, l’autre étant un particulier ou une entité
privée; à ce sujet cf. p. ex. Charles Leben, La théorie du contrat d’Etat et
l’évolution du droit international des investissements, Recueil des cours de
l’Académie de droit international, tome 302 (2003), La Haye 2004, p. 197 ss;
Daillier/Pellet (note 2), p. 1095 ss; Carreau (note 7), p. 179 ss.
[49] Aselmann (note 39), p. 172 ss.
[50] Reuter (note 15), p. 36; Carreau (note 7), p. 177 s.
[51] Message du Conseil fédéral du 27 février 2002 concernant la révision
partielle de la loi sur les EPF, FF 2002 3251, 3253.
[52] Voir la LCFF; au surplus, le Conseil fédéral peut conclure avec d’autres
Etats des accords qui prévoient d’octroyer l’accès au réseau à des entreprises
étrangères (art. 9 al. 4 de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins
de fer [LCdF], RS 742.101). En tant qu’actionnaire de la SA CFF, le Conseil
fédéral reconnaît néanmoins que la SA peut participer à des programmes au
moyen d’accords de coopération en Suisse et à l’étranger (Objectifs stratégiques
du Conseil fédéral pour la SA CFF, 2003-2006, p. 5).

29

[53] A titre indicatif, une liste des organes fédéraux (notamment les unités
administratives de l’administration fédérale, centrale et décentralisée), ainsi
que des établissements fédéraux autonomes et des institutions fédérales
similaires, est publiée dans les annexes de l’ordonnance du 8 septembre
1999 relative à la loi fédérale sur l’archivage (RS 152.11, cf. aussi l’art. 2
de l’ordonnance en lien avec l’art. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur
l’archivage [RS 152.1]).
[54] Art. 22 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur l’aide aux universités et
la coopération dans le domaine des hautes écoles (RS 414.20); art. 1 de la loi
fédérale du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale suisse (RS 951.11).
[55] Vgl. Art. 2 Ziff. 1 Bst. a des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969
über das Recht der Verträge (Wiener Vertragsrechtskonvention [WVK], SR
0.111).
[56] Patrick Daillier/Alain Pellet, Droit international public, 7. Aufl., Paris 2002,
S. 145 f.
[57] Z. B. Vertrag, Konvention, Abkommen, Vereinbarung, Briefwechsel oder
Notenwechsel, Pakt, Charta, Satzung, Konkordat, Akte, Erklärung, Protokoll,
Modus vivendi, Zusatzvereinbarung, Verordnung, Absichtserklärung,
Empfehlung, Entschliessung, Beschluss, Verbalnote, diplomatischer Brief,
Aide-mémoire, Memorandum of Understanding, Niederschrift, Communiqué.
[58] Art. 2 Ziff. 1 Bst. a in fine WVK.
[59] Die in Fn. 57 genannten Bezeichnungen - eine nicht abschliessende
Aufzählung - werden in einer Reihenfolge genannt, die man grob als
hierarchisch absteigende bezeichnen kann, was die Wichtigkeit und die
rechtliche Tragweite der betreffenden Vereinbarung betrifft.
[60] BBl 1999 V 4827 zu Art. 47bisb Abs. 3 des früheren
Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23. März 1962 (GVG, AS 1962 773), heute Art.
7a Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März
1997 (RVOG, SR 172.010); Antoine Favre, Principes du droit des gens, Freiburg
1974, S. 201 f.
[61] Genaueres z. B. bei Anthony Aust, Modern Treaty Law and Practice,
Cambridge 2000, S. 17 f. und 26 ff.; Dominique Carreau, Droit international, 7.
Aufl., Paris 2001, S. 202 ff.
[62] Für Empfehlungen zu englischen Formulierungen vgl. Aust (Fussnote 61),
S. 27, 397 ff. und 404.
[63] Die vorliegende Mitteilung enthält eine knappe Zusammenfassung;
für eine umfassende Darstellung des ordentlichen und des vereinfachten
Verfahrens, vgl. Abschluss von Staatsverträgen, Abgrenzung zwischen
dem ordentlichen und dem vereinfachten Verfahren, in: VPB 51.58, S. 369
ff.; Pascal Mahon, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999, Zürich 2003, Nr. 9 ad Art. 184, S. 1394;
Valentin Zellweger, Die demokratische Legitimation staatsvertraglichen Rechts,
in: Der Staatsvertrag im schweizerischen Verfassungsrecht, Bern 2001, S.
251 ff.; Jörg Paul Müller/Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl.,
Bern 2001, S. 109 ff.; Robert Baumann, Der Einfluss des Völkerrechts auf die
Gewaltenteilung, Zürich 2002, S. 368 ff.
[64] Vgl. auch Art. 7a RVOG und Art. 24 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13.
Dezember 2002 (ParlG, SR 171.10).
[65] Völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite sind gemäss
Art. 7a Abs. 2 RVOG namentlich Verträge, die für die Schweiz keine
neuen Pflichten begründen oder keinen Verzicht auf bestehende Rechte

30

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150000512.pdf?ID=150000512

zur Folge haben (a), dem Vollzug von Verträgen dienen, die von der
Bundesversammlung genehmigt worden sind (b), Gegenstände betreffen, die
in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrates fallen und für die eine Regelung
in Form eines völkerrechtlichen Vertrags angezeigt ist (c) oder sich in erster
Linie an die Behörden richten, administrativ-technische Fragen regeln oder
keine bedeutenden finanziellen Aufwendungen verursachen (d).
[66] Vgl. BBl 1999 V 4827 mit zwei neueren Beispielen von Subdelegation; vgl.
auch VPB 51.58, S. 384 f.; Zellweger (Fussnote 63), S. 401 f.; Baumann (Fussnote
63), S. 376.
[67] Es gibt eine einzelne Lehrmeinung (Zellweger [Fussnote 63], S. 402
ff.), die behauptet, untergeordnete Verwaltungseinheiten hätten unter
bestimmten Voraussetzungen eine besondere, keiner gesetzlichen Grundlage
bedürfende Zuständigkeit zum Abschluss internationaler Vereinbarungen,
die individuelle-konkrete Rechtsbeziehungen regeln. Der Vertreter dieser
Lehrmeinung frischt dazu die im Völkerrecht berühmte Unterscheidung
auf zwischen rechtsetzenden Verträgen, die generell-abstrakte Normen
enthalten, und rechtsgeschäftlichen Verträgen, die individuell-konkrete
Rechtsbeziehungen regeln (vgl. z. B. Favre [Fussnote 60], S. 202 ff.;
Paul Guggenheim, Traité de droit international public, Bd. I, Genf 1967,
S. 93). Gemäss dieser Doktrin wäre ein Departement, eine Gruppe
oder ein Bundesamt - auch ohne ausdrückliche Delegation - zuständig,
«rechtsgeschäftliche Verträge» abzuschliessen, z. B. über die Errichtung
grenzüberschreitender Anlagen (Strassen, Bahnlinien, Spitäler, Schulen,
Kläranlagen), über konkrete Projekte der Entwicklungszusammenarbeit,
über die Beteiligung von Schweizer Armeeangehörigen an Übungen im
Ausland oder über den Kauf einer Immobilie für eine Schweizer Vertretung
im Ausland. Diese Lehrmeinung hätte eine beträchtliche Ausweitung der
Praxis zur Folge; sie ist abzulehnen. Durch solche Verträge wird stets der Staat
selber völkerrechtlich verantwortlich; daraus ergibt sich die Notwendigkeit,
die gesetzliche Zuständigkeitsregelung zu beachten.
[68] Vgl. allerdings Ziff. E.2 weiter unten.
[69] Aust (Fussnote 61), S. 47ff; Paul Reuter, Introduction au droit des traités,
Genf 1985, S. 65 ff.
[70] Art. 27 und 46 WVK; vgl. z. B. Daillier/Pellet (Fussnote 56), S. 190f.; Ignaz
Seidl-Hohenfeldern/Torsten Stein, Völkerrecht, 10. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/
München 2000, Nr. 244ff; für eine umfassendere geschichtliche Analyse vgl.
Luzius Wildhaber, Treaty-Making Power and Constitution, Basel/Stuttgart 1971,
S. 146 ff.
[71] Daillier/Pellet (Fussnote 56), S. 128 und 773 f.; vgl. auch Favre (Fussnote
60), S. 212 und 651ff; Geneviève Burdeau, Les accords conclus entre autorités
administratives ou organismes publics de pays différents, in: Mélanges offerts
à Paul Reuter, Paris 1981, S. 103 ff., 116 f. und 125 f.
[72] Vgl. G.2 weiter unten.
[73] Aust (Fussnote 61), S. 48.
[74] Vgl. Art. 152 ParlG; Zellweger (Fussnote 63), S. 378 ff.; BBl 1999 V 4829;
VPB 51.58, S. 375 ff.
[75] Diese gesetzliche Grundlage kann generell sein (vgl. Art. 48a Abs. 1 RVOG)
oder speziell (vgl. z. B. Art. 25b Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 26. März
1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG], SR 142.20,
oder Art. 3b des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG], SR 748.0).
[76] Vgl. C.2 weiter oben.

31

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https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150000512.pdf?ID=150000512

[77] «Als Verträge von beschränkter Tragweite gelten namentlich Verträge, die
sich in erster Linie an die Behörden richten, administrativ-technische Fragen
regeln ...».
[78] In gewissen Staaten ist ein vereinfachtes innerstaatliches Verfahren für
den Abschluss von Verwaltungsvereinbarungen vorgesehen, z. B. dass es
dafür keiner Genehmigung der obersten gesetzgebenden oder vollziehenden
Behörde und auch keiner ausdrücklichen Delegation der Zuständigkeit
bedarf. Vgl. als Beispiele Paul-F. Smets, La conclusion des accords en forme
simplifiée, Brüssel 1969, S. 101 ff.; für Deutschland und Österreich vgl. auch
Seidl-Hohenfeldern/ Stein (Fussnote 70), Nr. 222 ff.; für andere Elemente des
Rechtsvergleichs vgl. Wildhaber (Fussnote 70), S. 106 ff.
[79] Allerdings haben mehrere (ältere, zum Teil nicht publizierte) Gutachten
sich dieser Frage gewidmet: Gutachten der Direktion für Völkerrecht des
Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) vom 7.
Oktober 1992 zur Reform der «Conférence européenne des administrations des
PTT», VPB 57.82; Gutachten der Sektion für Völkerrecht vom Dezember 1980
über die Kompetenz zum Abschluss internationaler Verwaltungsabkommen
in der Schweiz; Gutachten der Justizabteilung des Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartements (EJPD) vom 9. März 1978 über die Beteiligung
der Schweiz am Forschungsprogramm der EURATOM auf dem Gebiete der
kontrollierten Kernfusion; Gutachten der Justizabteilung des EJPD vom 8. Juli
1977 zur Frage der Zuständigkeit für die Genehmigung des zwischen SBB und
SNCF geschlossenen Betriebs- und Pachtvertrages Basel.
[80] Vgl. Willy Borter, Demokratiegebot und interkantonales Vertragsrecht:
Konkordate, Verwaltungsabkommen, Absprachen, Freiburg 1976, S. 140
ff. In einem nicht publizierten Entscheid vom 7. März 1988 spricht das
Bundesgericht von einer Vereinbarung zwischen der Schweiz und Deutschland
über den Flughafen Zürich als von einem Verwaltungsabkommen, das keine
rechtlichen Bestimmungen enthält. In einem Entscheid von 1998 (BGE 124 II
293, E. 4b, bb) scheint es diesen Sprachgebrauch jedoch wieder aufgegeben zu
haben.
[81] Vgl. C.3 weiter oben.
[82] Auch wenn es nicht selten vorkommt, dass die Verwaltungen
verschiedener Staaten den Terminus Verwaltungsvereinbarung benutzen
möchten, um damit z. B. die Vereinbarung zu bezeichnen, die ihren Willen
schriftlich festhält, sich in mehr oder minder organisierter Form - ohne
damit eine internationale Organisation im Sinne des Völkerrechts zu bilden -
zusammenzuschliessen mit dem Ziel der Zusammenarbeit oder des Gedanken-
und Informationsaustauschs. Wenn die Mitglieder einer Organisation
ausschliesslich Staaten sind, zieht die schweizerische Praxis den Terminus
zwischenstaatliche Organisation dem Terminus internationale Organisation
vor, um diese Organisation besser von den Nichtregierungsorganisationen
(NGO) unterscheiden zu können. Für die zwischenstaatliche Organisation
ist eine Reihe von Elementen konstitutiv: vertragliche Basis (multilateraler
völkerrechtlicher Vertrag); eigene Organe, die mit demWillen der Parteien
eingesetzt worden sind (institutioneller Charakter) und einen eigenen Willen
haben, der sich von jenem der Parteien unterscheiden lässt (eigenständige
Einheit); die Mitglieder sind Völkerrechtssubjekte (in diesem Fall Staaten);
gemeinsames Ziel, in der Regel längerfristig, der vertragsschliessenden

32

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001940.pdf?ID=150001940
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?resolve=1&id=BGE_124%20II%20293
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?resolve=1&id=BGE_124%20II%20293

Parteien (affectio societatis); internationale juristische Persönlichkeit der
Organisation, im Besonderen die Fähigkeit, Verträge zu schliessen (vgl.
Annuaire de la Commission du droit international 1963 II S. 175).
[83] Auf internationaler Ebene ist die Vereinbarung im Prinzip gültig (vgl. C.3
weiter oben).
[84] Die gesetzlichen Voraussetzungen der (Sub)Delegation der Zuständigkeit
für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge sind unter C.2 weiter oben
ausgeführt.
[85] Heute EDA, in: VPB 30.13, S. 35.
[86] BBl 1999 V 4825 f.
[87] Zahlreiche Departemente, Gruppen und Bundesämter, zu deren
Aufgaben die internationale Zusammenarbeit gehört, verfügen heute
über diese Kompetenz in ihrem Bereich (vgl. z. B. Art. 2 Bst. d der
Organisationsverordnung vom 28. Juni 2000 für das Eidgenössische
Departement des Innern [OV-EDI], SR 172.212.1, Art. 5 Abs. 2 Bst. d der
Organisationsverordnung vom 14. Juni 1999 über die Organisation des
Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements [OV-EVD], SR 172.216.1,
oder Art. 10 Abs. 3 der Verordnung vom 26. November 2003 über die
landwirtschaftliche Forschung [VLF], SR 915.7.) Die Einheiten, die sich nicht
auf solche Bestimmungen abstützen können und die eine solche Kompetenz
bräuchten, sollten eine entsprechende Änderung der Gesetzgebung in die
Wege leiten.
[88] Vgl. C.2 weiter oben.
[89] Jean Monnier, Les principes et règles constitutionnels de la politique
étrangère suisse, Rapports et communications de la Société suisse des juristes,
2/1986, S. 200 mit weiteren Verweisen.
[90] Vgl. auch C.2 und D.1 weiter oben.
[91] Daniel Thürer/Franziska Isliker, in: Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, Zürich 2002, Nr. 50 ad Art. 166, S. 1645.
[92] Thürer/Isliker (Fussnote 91), Nr. 51 ad Art. 166, S. 1644 f., die
dies am fiktiven Beispiel eines Rückzugs von der Europäischen
Menschenrechtskonvention oder von der Welthandelsorganisation diskutieren.
Ein Austritt aus der Organisation der Vereinten Nationen gehörte auch in diese
Kategorie.
[93] Aust (Fussnote 61), S. 24 f.; Peter Aselmann, Anwendbarkeit
innerstaatlichen Rechts auf zwischenstaatliche Verträge, Göttingen 1971.
[94] Zur Klärung dieser völkerrechtlichen Problematik mag die
landesrechtliche Unterscheidung zwischen privatrechtlichen und
verwaltungsrechtlichen Verträgen helfen (vgl. hierzu Max Imboden/René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung: die
Rechtsgrundsätze der Verwaltungspraxis, Basel/Frankfurt, Bd. I, 6. Aufl., 1986
und Ergänzungsbd. 1990, Nr. 47) sowie die traditionelle völkerrechtliche
Unterscheidung zwischen den Vereinbarungen iure imperii und iure gestionis
(vgl. Joe Verhoeven, Traités ou contrats entre Etats? Sur le conflit de loi en
droit des gens, Journal du droit international 1984, S. 20).
[95] Baumann (Fussnote 63), S. 40. Dieser Punkt ist allerdings umstritten,
denn eine Vereinbarung zwischen Staaten untersteht nicht ausschliesslich
dem Privatrecht, insofern als sie der Erfüllung staatlicher Aufgaben dient;
vgl. Hersch Lauterpacht, Law of treaties, Report to the International Law
Commission, UN Doc. A/CN 4/63 S. 33.
[96] Aselmann (Fussnote 93), S. 82ff; Verhoeven (Fussnote 94), S. 5 ff.

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[97] Gemäss Reuter (Fussnote 69), S. 37, gibt es auch völkerrechtliche
Regeln, die ausschliessen, dass man einen Vertrag nach einem bestimmten
Landesrecht schliesst, wenn der Gegenstand des Vertrags wesentlich
völkerrechtlicher Natur ist; vgl. Imboden/Rhinow/Krähenmann (Fussnote
94), Nr. 47. Insbesondere ist es nicht erlaubt, durch eine Rechtswahl die eine
oder andere Rechtsordnung umgehen zu wollen, wie es auch nicht erlaubt
ist, öffentlich-rechtliche Prärogative in Missachtung der verfassungsmässigen
Verfahrensregeln einem ausländischen Recht zu unterstellen.
[98] Aust (Fussnote 61), S. 25: «The fact that some of the provisions of a treaty
refer to domestic law will not alter the status of the treaty».
[99] Reuter (Fussnote 69), S. 37.
[100] Aselmann (Fussnote 93), S. 246 f.
[101] Daillier/Pellet (Fussnote 56), S. 118 mit Verweisen.
[102] Die vorliegende Mitteilung handelt ausschliesslich von Verträgen
zwischen Staaten und nicht von Verträgen, bei denen lediglich eine Partei ein
Staat und die andere eine Einzelperson oder ein privatrechtliches Gebilde ist;
zu Letzterem vgl. z. B. Charles Leben, La théorie du contrat d’Etat et l’évolution
du droit international des investissements, Recueil des cours de l’Académie
de droit international, Bd. 302 (2003), Den Haag 2004, S. 197ff; Daillier/Pellet
(Fussnote 56), S. 1095 ff.; Carreau (Fussnote 61), S. 179 ff.
[103] Aselmann (Fussnote 93), S. 172 ff.
[104] Reuter (Fussnote 69), S. 36; Carreau (Fussnote 61), S. 177 f.
[105] Botschaft vom 27. Februar 2002 zu einer Teilrevision des ETH-Gesetzes,
BBl 2002 3465, 3467.
[106] Vgl. das SBBG; zudem kann der Bundesrat mit andern Staaten
Vereinbarungen abschliessen über den Netzzugang ausländischer
Unternehmen (Art. 9 Abs. 4 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957
[EBG], SR 742.101). Als Aktionär der SBB AG anerkennt der Bundesrat jedoch,
dass die AG über Zusammenarbeitsvereinbarungen an Programmen im In-
und Ausland teilnehmen kann (Strategische Ziele des Bundesrates für die SBB
AG, 2003-2006, S. 5).
[107] Informativ ist etwa die Liste der Bundesorgane (namentlich der
Einheiten der zentralen und der dezentralen Bundesverwaltung) sowie der
autonomen Bundeseinrichtungen und vergleichbarer Bundesinstitutionen, die
sich in den Anhängen der Archivierungsverordnung vom 8. September 1999
findet (SR 152.11, vgl. auch Art. 2 dieser Verordnung in Verbindung mit Art. 1
des Archivierungsgesetzes vom 26. Juni 1998, SR 152.1).
[108] Art. 22 des Universitätsförderungsgesetzes vom 8. Oktober 1999 (UFG),
SR 414.20; Art. 1 des Nationalbankgesetzes vom 3. Oktober 2003 (NBG), SR
951.11.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 70.69 - Communication de la Direction du droit international public du DFAE et de

l'Office fédéral de la justice du DFJP, du 14 juin 2006; Mitteilung der Direktion für

Völkerrecht des EDA und des Bundesamtes für Justiz des EJPD vom 14. Juni 2006

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de