# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4ace84d8-cce3-510c-b34b-3180aa9a9f0f
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-09-11
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 11.09.2008 U 2008 68
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_U-2008-68_2008-09-11.pdf

## Full Text

U 08 68
2. Kammer 

URTEIL
vom 11. September 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. a) Die … AG, mit Sitz in …, ist seit 6 ½ Jahren Vertragspartnerin der … im 

Zusammenhang mit der Reinigung aller Gebäude und Räume. Der Vertrag 

läuft am 31.12.2008 aus. Im Hinblick auf einen neuen Vertrag wurde der 

„Reinigungsauftrag KS“ im Präqualifikationsverfahren neu ausgeschrieben, 

wobei die 5 besten Firmen auserkoren und darauf zur Offerte eingeladen 

wurden. Als Zuschlagskriterien wurden in den Devisunterlagen folgende 

Elemente samt Gewichtung genannt: Preis (70%), Qualitätssicherung (20%) 

und Präsentation (10%). Von den eingereichten Angeboten war diejenige der 

… AG mit total Fr. 14'226'169.85 (Laufzeit 5 Jahre) am tiefsten, die zweit 

günstigste Anbieterin war die … mit Fr. 14'644'720.95.   

b) Mit Schreiben vom 10.07.2008 gelangte die Vergabebehörde (KS Chur) an 

die preisgünstigste Anbieterin … AG mit dem Hinweis, dass im Zuge der 

Angebotspräsentation die Frage gestellt worden sei, ob die 

Regiestundenpauschalen/Poolstunden (Abschnitt Leistungen und 

Leistungsverzeichnisse, Kapitel 3.1-3.3) mit rund 21'000 zu leistenden 

Jahresstunden in ihrem Angebot eingerechnet worden seien. Damals sei 

diese Frage verneint worden. Umgekehrt sei mit der Unterzeichnung des 

eingereichten Angebots die Vollständigkeit der Offerte bestätigt worden. Auf 

Grund dieses Widerspruchs ersuche die Vergabebehörde die preiswerteste 

Anbieterin zu bestätigen, dass die offerierte Angebotssumme alle Leistungen 

umfasse, also auch die geforderten Poolstunden. Sollte die Antwort 

unzureichend ausfallen, werde das Angebot aus dem Verfahren 

ausgeschlossen. In ihrer Antwort vom 14.07.2008 führte die Angeschriebene 

aus, dass in ihrer Angebotssumme von Fr. 14'226'169.85 die Poolstunden für 

die Austrittsreinigungen (18'600 Stunden) nicht enthalten seien. Eingerechnet 

seien hingegen die Stunden für die Zusatzarbeiten im Kantonsspital 

Hauptstandort (KSH) und Zusatzarbeiten im Operationsbereich (OP). 

Zurückzuführen sei dies auf die widersprüchlichen Anweisungen in den 

Ausschreibungsunterlagen. Im einführenden Text zu Kapitel 3 werde darauf 

hingewiesen, dass die Poolstunden in die Angebotssumme eingerechnet 

werden sollten, allerdings ohne klare Kalkulationsanweisungen. Unter Kapitel 

3.1 werde dann explizit festgehalten, dass die Regiestunden für die 

Austrittsreinigung monatlich mit detaillierter Abrechnung verrechnet würden. 

Eine Pauschalverrechnung für die Kategorie sei somit nicht vorgesehen und 

das mühsame Einkalkulieren auch nicht sinnvoll.

c) Darauf erklärte die Vergabebehörde die Offerte der … AG für ungültig mit 

Auftragsvergabe an die ….

2. Dagegen erhob die - vom Wettbewerb ausgeschlossene - Anbieterin am 

08.08.2008 frist- und formgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden mit den Anträgen um kostenfällige Aufhebung des 

angefochtenen Vergabeentscheids sowie direkter Auftragsvergabe an sie 

(preisgünstigste Anbieterin); evtl. Ungültigerklärung des ganzen 

Ausschreibungsverfahrens und Anweisung der Vorinstanz, das Verfahren zu 

wiederholen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgebracht, dass der 

Ausschluss nur rudimentär begründet worden sei. Im Dokument 021 heisse 

es in Kapitel 3, dass der kalkulierte Angebotspreis (garantierter Teil) 

zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung auch noch die Kosten für 

die Poolstunden (Regiearbeiten) der Bereiche Austrittsreinigung, 

Zusatzarbeiten KSH und Zusatzarbeiten OP beinhalten müsse. Diese 

Unterscheidung zwischen Einheitspreisen und Regiestunden sei geläufig. 

Klar sei aber, dass Regiearbeiten nicht Teil des sich nach Einheitspreisen 

richtenden Gesamtangebots bilden könnten. In Ziff. 3.1 des Dokuments 021 

werde ausdrücklich festgehalten, dass der Reinigungsdienstleiter je nach 

Bedarf von den verantwortlichen Personen auf Seiten des KS beauftragt 

werde. Innerhalb eines Monats habe der Reinigungsdienstleiter die 

entsprechenden Regiestundenzettel zur Abrechnung vorzulegen und dabei 

der Verrechnung der Austrittsreinigungen eine detaillierte Aufstellung über 

alle gereinigten Zimmer beizulegen. Es sei darum für sie klar gewesen, dass 

solche Regiearbeiten nicht Teil eines verbindlichen Gesamtangebots sein 

könnten. Anders habe es bei den Regiearbeiten unter Ziff. 3.2 (Zusatzarbeiten 

KSH) und Ziff. 3.3 (Zusatzarbeiten OP-Bereich) ausgesehen, da der 

Ausschreibungstext dort ausdrücklich angewiesen habe, dass „die 

nachfolgend aufgeführte Pauschale in den Angebotspreis einzukalkulieren 

sei“ (Ziff. 3.2) bzw. „ diese sind mittels nachfolgender Stundenpauschale in 

den Angebotspreis einzukalkulieren“ (Ziff. 3.3). Eine vergleichbare 

Formulierung finde sich in Ziff. 3.1 gerade nicht. Auch finde sich im 

Offertformular keine Position für den Ausweis und die Kalkulation der für die 

Austrittsreinigungen aufzuwendenden Stunden. Dies sei erstaunlich, da der 

Aufwand für die Austrittsreinigungen immerhin rund 25% des garantierten 

Teils des Angebotspreises ausmache. Die Ausschreibung sei deshalb 

widersprüchlich und verletze den Grundsatz der Transparenz. Ihr Angebot sei 

demnach vollständig; zugleich sei es das preisgünstigste, so dass der 

Zuschlag klar an sie erfolgen müsse. Andernfalls sei das ganze 

Submissionsverfahren für ungültig zu erklären sowie die Vergabebehörde 

anzuweisen, das Verfahren zu wiederholen. Die Einrechnung von 

Regiearbeiten in den garantierten Teil des Angebotspreises sei an sich bereits 

unsinnig, zumal wenn nach den gleichen Unterlagen verlangt werde, dass 

über die Austrittsreinigung anhand von Regierapporten monatlich 

abgerechnet werde. Das zur Verfügung gestellte Leistungs- und 

Kalkulationsmodell „Reinigung“ sei nicht geeignet, dem KS die für eine 

vergleichende Beurteilung der eingegangenen Angebote erforderliche 

Übersichtlichkeit zu verschaffen. Der Verfasser der 

Ausschreibungsunterlagen habe hier wie andernorts bewiesen, dass er über 

keine Kenntnisse betreffend Spitalreinigung verfüge. Im Übrigen sei auch die 

Gewichtung des Preises mit 70% als Hauptzuschlagskriterium viel zu hoch 

ausgefallen bzw. unhaltbar.

3. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Vergabebehörde die kostenfällige 

Abweisung der Beschwerde. Den Einwänden und Vorbringen der 

Beschwerdeführerin hielt sie darin entgegen, dass in den 

Ausschreibungsunterlagen klarerweise zwischen Einheitspreisen und 

Leistungen zum Nachweis (Regieleistungen) differenziert worden sei. Dabei 

sei ganz klar festgelegt worden, dass der kalkulierte Angebotspreis zusätzlich 

zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch jene für die Poolstunden 

(Regiearbeiten) der Bereiche „Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten KSH und 

OP“ in der vorgegebenen Höhe beinhalten müsste. Diese Zusammensetzung 

des Gesamtangebotspreises sei im Anschluss gar noch grafisch dargestellt 

worden. Der Umfang der einzukalkulierenden Regiearbeiten sei ebenso fixiert 

gewesen, nämlich 18'600 Jahresstunden (JS) für die Austrittsreinigungen, 

1'560 JS für die Zusatzarbeiten KSH und 840 JS für jene im OP-Bereich. Die 

Beschwerdeführerin habe nun in den zwei letzten Positionen die 

Regiestunden miteinkalkuliert (insgesamt 2'400 JS), nicht aber die 18'600 JS 

für die Austrittsreinigungen. Würde man jenen zusätzlichen Aufwand zum 

offerierten Stundenansatz von Fr. 34.-- aufrechnen, ergäbe sich aber für die 

Beschwerdeführerin ein jährlicher Mehrpreis von Fr. 632'400.--, umgerechnet 

auf die Vertragslaufzeit von 5 Jahren von Fr. 3'162'000.--. Ihr Gesamtangebot 

würde sich damit aber auf Fr. 17'388'169.85 erhöhen und wäre damit rund Fr. 

2.8 Mio. höher als das letztlich berücksichtigte Angebot von Fr. 14'644'720.95. 

Die geäusserten Bedenken bezüglich der Zuschlagskriterien (Gewichtung 

Preis: 70%) seien unbegründet, da sie alle sachgerecht erfolgt seien. Der 

Ausschluss der Offerte der Beschwerdeführerin sei genügend begründet 

worden, da das Schreiben der Vergabebehörde vom 10.07.2008 inhaltlich 

keine Zweifel offen gelassen habe. Auch sei die Ausschreibung in keiner Art 

unklar oder unwidersprüchlich gewesen. Im Gegenteil sei ganz klar verlangt 

worden, dass die Poolstunden der Bereiche Austrittsreinigung, 

Zusatzarbeiten KSH und OP in den Angebotspreis einbezogen werden 

müssten. In der anschliessenden Grafik sei dies noch einmal bestätigt 

worden. Der Einwand, es habe eine Position für den Ausweis der 

Austrittsreinigung gefehlt, erweise sich ebenso als unbegründet; denn es 

habe keine praktische Notwendigkeit bestanden, um den Angebotspreis nach 

Einheitspreisen und Regieaufwand zu unterteilen. Für eine Wiederholung des 

Submissionsverfahrens bestehe somit kein Anlass, da die Ausschreibung 

weder unklar noch widersprüchlich gewesen sei. Ausserdem erweise sich 

auch die Behauptung als völlig falsch, dass das zur Anwendung gebrachte 

Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ nicht sachdienlich gewesen 

sei.  

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 22 lit. c des vorliegend unbestritten zur Anwendung gelangenden 

Submissionsgesetzes des Kantons Graubünden (SubG; BR 803.300) ist ein 

Angebot unter anderem dann von der Berücksichtigung auszuschliessen, 

wenn die Anbieterin ein Angebot einreicht, das den Anforderungen der 

Ausschreibung nicht entspricht. Gemäss Rechtsprechung wird ein strenger 

Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen 

in der Ausschreibung und den eingereichten Offerten gelegt, wollen besagte 

Bestimmungen doch sicherstellen, dass nur ein solches Angebot 

berücksichtigt werden kann, das vollständig und den Anforderungen 

genügend eingereicht wurde. Den Anbietern soll so gewährleistet werden, 

dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer bevorteilt wird bzw. alle mit gleich 

langen Spiessen kämpfen, während für die Vergabebehörde andererseits 

damit eine klare, übersichtliche und zu keinen Diskussionen Anlass gebende 

Ausgangslage geschaffen wird. Allein durch die den Submissionsunterlagen 

genau und vollständig entsprechenden Angebote wird nämlich der 

Vergabeinstanz ein aussagekräftiger Überblick über Materialpreise, 

Materialmengen, Qualität, Löhne, Arbeitszeiten usw. geboten und können die 

eingegangenen Angebote auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander 

verglichen werden. Nur das Vorliegen deviskonformer Offerten ermöglicht es 

mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Angebote 

seriös und rechtsgleich zu prüfen (vgl. statt vieler: PVG 2005 Nr. 33, 2004 Nr. 

27, 2001 Nr. 41, 1991 Nr. 9 und Nr. 10).

2. Die Beschwerdeführerin ist vorliegend der Ansicht, dass die Vorinstanz ihr 

Angebot zu Unrecht für ungültig erklärt habe. Dies trifft offensichtlich nicht zu. 

Zum Einwand der ungenügenden Begründung kann selbstredend auf die 

Vorkorrespondenz (Schreiben 10.07.2008) verwiesen werden, worin der 

Beschwerdeführerin unmissverständlich und nachvollziehbar dargetan wurde, 

wann und wieso ihr Angebot allenfalls für ungültig erklärt und vom Wettbewerb 

ausgeschlossen werden könnte. Der dort angeführte Widerspruch bezog sich 

dabei klarerweise auf die Beantwortung der Frage, ob der offerierte 

Gesamtangebotspreis die „Regiestunden für die Austrittsreinigungen“ bereits 

beinhaltet habe (im Devis ausdrücklich Vollständigkeit der Offerte mit 

Unterschrift bestätigt) oder ob dies eben nicht so gemeint gewesen sei 

(mündliche Auskunft anlässlich Angebotspräsentation) und somit jene 

Leistungs-/Rechnungsposition noch zusätzlich anfallen würde. Überdies hat 

die Beschwerdeführerin durch die Einreichung ihrer einlässlichen 

Beschwerdeschrift (26 Seiten) selbst bewiesen, dass sie über die Streitfrage 

(Missverständlichkeit/Verständlichkeit einer Devisformulierung) ganz genau 

Bescheid wusste und deshalb auch einwandfrei in der Lage war, ihre Rechte 

im Beschwerdeverfahren zu artikulieren und zu wahren.

Alsdann erweist sich auch der (materielle) Einwand als völlig haltlos, wonach 

die Ausschreibungsunterlagen unsinnig und in sich widersprüchlich gewesen 

seien. Mit aller nur notwendigen bzw. erforderlichen Deutlichkeit wurde im 

Dokument 021 in Kapitel 3 verlangt, dass der kalkulierte Angebotsreis 

(garantierter Teil) zusätzlich zu den Kosten der Unterhaltsreinigung noch die 
Kosten für die Poolstunden (Regiearbeiten) der Bereiche 
Austrittsleistung, Zusatzarbeiten OP und Zusatzarbeiten KSH in der 
nachfolgend ausgeführten Höhe […] beinhalten müssten (S. 8). In der 
Grafik auf Seite 9 (Abbildung 1) wurde die Zusammensetzung und Gliederung 

des Gesamtangebotspreises noch einmal klar visualisiert. Die 

Beschwerdeführerin ist dieser Aufforderung bezüglich der Poolstunden für die 

Zusatzarbeiten OP und die Zusatzarbeiten KSH denn auch nachweislich 

nachgekommen, nicht aber bezüglich der Austrittsreinigung, wofür auf Seite 

10 insgesamt 18'600 Jahresstunden (JS) vorgesehen waren. Die Tatsache, 

dass im Offertenformular keine spezielle Leistungs- bzw. Rechnungsposition 

reserviert worden war, erweist sich in diesem Zusammenhang als 

unerheblich, da der Ausschreibungstext ja ausdrücklich besagte, dass diese 

Poolstunden in den Gesamtangebotspreis einzubauen seien. Der Hinweis auf 

den Text in Ziff. 3.1, wo – im Unterschied zu den Ziff. 3.2 und 3.3 - keine 

Anweisungen für die Kalkulation enthalten seien, ist bei näherer Betrachtung 

ebenso ohne Belang. Der Text in Ziff. 3 braucht nicht weiter präzisiert zu 

werden. Dort heisst es eben gerade, dass der Gesamtangebotspreis auch die 

Poolstunden der Bereiche Austrittsreinigung, Zusatzarbeiten OP und 

Zusatzarbeiten KSH umfassen müsste. Folglich ist weder einzusehen noch 

zu verstehen, wieso die Beschwerdeführerin dies bei den letzten beiden 

Bereichen gemacht hatte, nicht aber bei der Austrittsreinigung, die immerhin 

fast 25% des Gesamtaufwands ausmachte (plus Fr. 3.162 Mio.; statt Fr. 

14.226 Mio. also effektiv Fr. 17'388 Mio.). Die Beschwerdeführerin verkennt 

ferner, dass es hier nicht um die monatliche Abrechnung der 

einzukalkulierenden Regiestunden geht, sondern darum, eine 

Vergleichbarkeit der Angebotspreise herzustellen, indem für die 

leistungsabhängigen Rechnungspositionen eine feste Poolstundenschätzung 

vorgegeben wurde, anhand welcher dann der voraussichtliche Regieaufwand 

errechnet und deklariert werden konnte. Nur so war die Vergleichbarkeit und 

Transparenz der einzelnen Angebote gewährleistet. Schliesslich erweisen 

sich auch die übrigen Einwände als unbegründet; namentlich die 

Beanstandung der Gewichtung des Preises (mit 70%) gibt zu keinen 

Korrekturen Anlass, weil es sich bei den zu erledigenden Reinigungsarbeiten 

offensichtlich nicht um sehr komplexe und besonders anspruchsvolle 

Tätigkeiten handelt. Bei jeder Auftragsvergabe gilt indes der Grundsatz, dass 

das Kriterium des Preises umso höher gewichtet werden darf, je einfacher der 

Schwierigkeitsgrad der zu erfüllenden Aufgaben ist (vgl. Art. 21 Abs. 4 SubG; 

und PVG 2002 Nr. 36). Im Weiteren stimmt es auch nicht, dass das von der 

Vorinstanz verwendete Leistungs- und Kalkulationsmodell „Reinigung“ 

irreführend oder unsachlich gewesen wäre.

3. a) Der angefochtene Vergabeentscheid der Vorinstanz erweist sich damit in 

jeder Beziehung als rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung und zur 

Abweisung der Beschwerde führt. 

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich zu Lasten der Beschwerdeführerin. Auf die 

Gewährung einer aussergerichtlichen Entschädigung gemäss Art. 78 Abs. 2 

VRG wird jedoch verzichtet, da die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin 

(Vorinstanz/Vergabebehörde) in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte und 

sich die berücksichtigte Anbieterin zur Sache gar nicht vernehmen liess.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 20'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 257.--

zusammen Fr. 20'257.--

gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.