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**Case Identifier:** 586fa1b7-723b-5d92-a843-51370be0f42f
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-26
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 26.06.2023 A/563/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-563-2023_2023-06-26.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/563/2023-INIT ACST/27/2023 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 26 juin 2023 

 

dans la cause 

 

A______ 

et 
B______ 

représentés par Mes Romain JORDAN et Stéphane GRODECKI, avocats recourants 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT intimé 
 

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 A/563/2023   

EN FAIT 

A. B______ (ci-après : B______), constituée sous forme d’association au sens du 
droit civil, est un parti politique qui a son siège à Genève (art. 1 des statuts). 
A______, citoyen suisse domicilié à Genève où il exerce ses droits politiques, est 
l’un des membres de sa direction. 

B. a.a. Le 23 mars 2022, un comité d’initiative (ci-après : le comité), dont le 
mandataire était A______, a informé le Conseil d’État du lancement de l’initiative 
constitutionnelle « OUI au recyclage des déchets non biodégradables » (ci-après : 
l’IN 188), qui visait à modifier la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) par l’ajout d’un art. 161A, dont la 
teneur était la suivante : 

« Art. 161A Mâchefers et matériaux bioactifs (nouveau) 
1 Dans la mesure permise par le droit fédéral, l’implantation de nouvelles décharges 
visant au stockage des mâchefers d’incinération et d’autres matériaux bioactifs est 
interdite sur le territoire du canton. 
2 L’État s’efforce de prendre toutes les mesures visant au recyclage ou à la 
valorisation des mâchefers d’incinération et d’autres matériaux bioactifs, en veillant 
au respect de la santé de la population et de l’environnement. » 

 a.b. Selon l’exposé des motifs figurant sur la formule de récolte de signatures, 
l’IN 188 visait à : sauver les terres agricoles (en interdisant l’enfouissement de 
mâchefers et de matériaux bioactifs, en interdisant le bétonnage et le goudronnage 
des terrains agricoles, en augmentant massivement et rapidement le taux 
d’autosuffisance alimentaire et en sécurisant un approvisionnement de denrées 
alimentaires de proximité et de qualité) ; sauver la biodiversité (en préservant les 
milieux naturels de la destruction d’arbres, de haies, de bosquets et de surface 
vitales pour la biodiversité et en préservant les surfaces proches de l’état naturel 
pour les animaux et les plantes ainsi que des terres cultivées nécessaires à la 
production alimentaire autochtone) ; sauver les eaux (en prévenant le suintement 
de matières toxiques et de métaux lourds dans les rivières, les affluents, les eaux 
souterraines et les sources et en protégeant la faune et la flore des rivières) ; 
sauver les paysage (en empêchant qu’un terrain agricole devienne un tas de 
déchets et en freinant la démesure de la construction et du mitage en zone 
agricole) ; développer l’économie circulaire (en stimulant le développement des 
techniques de tri et de recyclage, en décourageant la production de biens non 
réparables et en favorisant la production locale). 

 a.c. Le lancement, le texte de l’IN 188 et son exposé des motifs ont été publiés 
dans la FAO du 30 mars 2022 avec un délai de récolte de signatures échéant le 
2 août 2022. 

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 b. Par arrêté du 21 septembre 2022, publié dans la FAO du 23 septembre 2022, 
le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 188, les signatures ayant été 
déposées dans le délai constitutionnel et en nombre suffisant. 

 c. Invité par la Chancellerie d’État (ci-après : la chancellerie) à se déterminer 
sur la conformité au droit supérieur de l’art. 161A Cst-GE projeté ainsi que sur le 
respect des conditions d’exécutabilité et de clarté, le comité, par courrier du 
4 novembre 2022, lui a transmis un avis de droit daté du même jour. 

 Selon cet avis de droit, l’examen de la lettre de l’art. 161A Cst-GE projeté 
permettait de constater que l’al. 1 visait à interdire la construction de nouvelles 
décharges, sans interdiction des décharges déjà existantes, et l’al. 2 une obligation 
plus souple de prendre des mesures en vue de favoriser le recyclage de ces 
matériaux. Ces deux alinéas devaient s’interpréter conjointement, dans le sens le 
plus favorable aux initiants, en nuançant le principe de l’interdiction totale de 
l’al. 1 par l’objectif général de l’al. 2. L’initiative devait ainsi se comprendre 
comme une invitation faite aux autorités de favoriser le recyclage (al. 2) afin 
d’éviter de devoir créer une nouvelle décharge (al. 1), conformément à la clause 
du besoin de l’art. 30e de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 
7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). Dès lors qu’il n’existait aucune obligation 
découlant du droit fédéral d’accueillir impérativement les déchets cantonaux sur le 
territoire cantonal, l’initiative n’était pas contraire au droit supérieur. 

 L’initiative était exécutable et pouvait être mise en œuvre par l’introduction d’un 
tri mécanique ou manuel systématique de tous les déchets avant leur incinération. 
La qualité des mâchefers serait ainsi améliorée et pourrait permettre leur recyclage 
au lieu du stockage en décharge. La question économique nécessaire à sa mise en 
œuvre relevait de l’opportunité politique, et non de l’exécutabilité. 

 d. Également invité par la chancellerie à lui faire part de ses observations au 
sujet de la conformité au droit supérieur et de l’exécutabilité de l’IN 188, l’office 
fédéral de l’environnement (ci-après : OFEV) a, par courrier du 10 novembre 
2022, indiqué que des termes utilisés dans l’initiative, tels que « matériaux 
bioactifs » ou « mâchefers d’incinération », ne figuraient pas dans l’ordonnance 
sur la limitation et l’élimination des déchets du 4 décembre 2015 (OLED - 
RS 814.600) ou alors étaient obsolètes depuis son entrée en vigueur. Ainsi, si 
l’art. 161A Cst-GE projeté devait être intégré dans la Cst-GE puis transposé dans 
la loi cantonale, le texte devrait être révisé pour correspondre au droit fédéral en 
vigueur. 

 Concernant l’interdiction de toute implantation de décharge de type D sur le 
territoire genevois, les art. 31 ss LPE prévoyaient que la planification et 
l’élimination des déchets urbains relevaient de la compétence des cantons, cette 
obligation d’élimination comprenant aussi le stockage définitif des résidus 
d’incinération. La valorisation à 100 % de ces résidus n’était toutefois pas 

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possible au vu des hautes concentrations en métaux lourds qui s’y trouvaient, de 
sorte que l’espace de stockage en décharge de type D restait nécessaire, même si 
une partie de ces déchets pouvait être valorisée. L’interdiction projetée impliquait 
une sollicitation des décharges de type D des cantons voisins, pour la prise en 
charge des mâchefers et autres déchets genevois répondant à l’annexe 5 ch. 4 
OLED. Au vu de la pénurie d’espace de stockage en décharges de type D et des 
difficultés rencontrées par les autorités cantonales, en particulier en Suisse 
romande, pour la création de nouvelles décharges de ce type, il fallait s’assurer de 
la pertinence et de la faisabilité, sur le long terme, de cette manière de procéder. 
Au niveau du droit fédéral, rien ne s’opposait à cette interdiction, pour autant que 
le canton assure son obligation d’éliminer les déchets urbains. Il convenait 
toutefois de douter que ce nouvel article constitutionnel puisse être mis en œuvre 
de cette manière et du fait qu’il soit judicieux au regard de la situation actuelle. 

 La mise en œuvre, par les autorités cantonales, de mesures visant à favoriser la 
valorisation des déchets qui devraient normalement être stockés en décharge de 
type D selon l’art. 161A al. 2 Cst-GE projeté était dans l’esprit de l’art. 12 OLED, 
qui prévoyait la valorisation obligatoire des déchets selon l’état de la technique. 
L’OLED fixait les valeurs limites des concentrations en polluants acceptés dans 
les déchets à valoriser. Les possibilités d’élimination conforme à l’environnement 
et à l’état de la technique étaient régies par la LPE et l’OLED, et aucune autorité 
n’était autorisée à proposer des mesures d’élimination alternatives qui n’étaient 
pas régies par ces textes. 

 e. Le 16 novembre 2022, le comité a transmis à la chancellerie ses 
observations, persistant dans ses précédentes écritures. 

 f. Par arrêté du 18 janvier 2023, publié dans la FAO du 20 janvier 2023, le 
Conseil d’État a partiellement invalidé l’IN 188 et supprimé l’al. 1 de l’art. 161A 
Cst-GE projeté. 

 L’initiative respectait les principes de l’unité de genre, de la matière et de clarté. 

 Le texte n’était pas ambigu, de sorte qu’il n’y avait pas lieu de s’écarter de son 
sens littéral, l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté mentionnant de manière univoque 
l’interdiction de toute nouvelle décharge visant au stockage de mâchefers 
d’incinération et d’autres matériaux bioactifs. L’exposé des motifs rappelait cette 
interdiction et l’argumentaire se rapportait majoritairement à l’installation de 
nouvelles décharges et de ses éventuelles conséquences sur la nature. Si les 
initiants avaient voulu inviter les autorités à favoriser le recyclage, en vue d’éviter 
la création de nouvelles décharges, ils l’auraient mentionné, ce qui n’était pas le 
cas. Il ressortait ainsi de son texte que l’IN 188 poursuivait deux objectifs, soit 
d’une part, interdire l’installation sur le territoire genevois de nouvelles décharges 
et d’autre part, encourager l’État à prendre des mesures pour le recyclage et la 
valorisation de certains déchets. 

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 S’agissant de sa conformité au droit supérieur, l’IN 188 employait des termes, à 
savoir « matériaux bioactifs », « mâchefers d’incinération » et « déchets non 
biodégradables », qui ne figuraient ni dans la LPE, ni dans l’OLED, sauf dans 
l’annexe de cette dernière. En application du principe in dubio pro populo, il 
fallait comprendre que l’initiative, en visant principalement les mâchefers, avait 
pour objectif l’interdiction de toute implantation sur le territoire genevois des 
décharges dans lesquelles ces mâchefers devaient être stockés, soit les décharges 
de type D selon l’annexe 5 ch. 4 OLED. Le Tribunal fédéral avait considéré 
qu’une interdiction absolue de ce type de décharges par une initiative populaire 
était contraire au droit fédéral. Les principes développés par la jurisprudence 
étaient transposables à l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté, dès lors que l’art. 31 LPE 
imposait aux cantons l’obligation de planifier la gestion de leurs déchets. 
L’obligation de coopération intercantonale trouvait, en outre, sa limite dans la 
possibilité de mettre en œuvre une telle collaboration, au vu de la pénurie 
généralisée d’espaces de stockage en décharge de type D. 

 L’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté n’était pas exécutable, en l’absence de solution 
alternative au stockage en décharge de type D. La décharge sise dans le canton, à 
Châtillon, arrivait en fin d’exploitation et ne pouvait plus recevoir de nouveaux 
mâchefers, si bien que seul un exutoire en dehors du canton serait envisageable si 
l’IN 188 était acceptée. Or, la disponibilité de telles décharges en Suisse romande 
était limitée, au vu des oppositions bloquant les projets de création de nouvelles 
décharges et des refus déjà signifiés par certains cantons de recevoir les mâchefers 
en provenance d’autres cantons. Le canton de Genève avait bien conclu un accord 
avec le canton du Jura, qui devait toutefois arriver à échéance en fin d’année 
2024, sans garantie de reconduction, ni de possibilité de trouver une solution avec 
d’autres cantons. L’initiative ne pouvant être soumise au constituant, au plus tôt, 
qu’au printemps 2024, elle ne pourrait être, au mieux, que mise en œuvre durant 
quelques mois. Ainsi, à l’échéance de l’accord susmentionné, le canton de Genève 
n’aurait d’autre choix que de stocker les mâchefers sur son territoire, étant précisé 
que la Confédération pourrait l’obliger à prévoir une installation à cet effet, de 
sorte à rendre l’IN 188 inexécutable. 

 Malgré l’invalidation de l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté, l’initiative conservait un 
sens et permettait de poursuivre le but des initiants. En effet, le titre de l’initiative 
renvoyait directement aux notions de recyclage et de valorisation des déchets, de 
sorte que l’on pouvait prétendre que l’initiative aurait été signée par un nombre 
suffisant de citoyens si elle avait été amputée de sa partie contraire au droit fédéral 
et inexécutable. 

C. a. Par acte expédié le 17 février 2023, A______ et B______ ont saisi la 
chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) d’un recours contre cet arrêté, concluant à son annulation, à ce 

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que l’intégralité du texte de l’IN 188 soit déclaré valable et à l’octroi d’une 
indemnité de procédure. 

 Ils contestaient l’arrêté entrepris en tant qu’il annulait l’art. 161A al. 1 Cst-GE 
projeté, au motif qu’il était contraire au droit fédéral et inexécutable. 

 b. Le 24 mars 2023, le Conseil d’État s’est référé à son arrêté du 18 janvier 
2023, qu’il confirmait. Il précisait que la « décharge actuelle » et la « décharge 
genevoise » à laquelle se référaient les recourants était la décharge de type D sise 
sur la commune de Bernex, à Châtillon, arrivée en fin d’exploitation. 

 c. Le 25 avril 2023, les recourants ont persisté dans leur recours, précisant 
qu’ils proposaient d’autres solutions que la mise en décharge des mâchefers. Une 
appréciation politique de l’opportunité de l’initiative, comme celle à laquelle se 
livrait le Conseil d’État, n’avait pas lieu d’être au stade de l’examen de la validité 
de l’initiative populaire, étant précisé que la doctrine la plus récente avait rappelé 
que l’inexécutabilité se rapportait uniquement à une impossibilité de fait et devait 
être appliquée restrictivement. 

 d. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 

 e. Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie 
en droit du présent arrêt. 

EN DROIT 

1) 1.1 La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours 
interjetés, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la 
validité d’une initiative populaire (art. 130B al. 1 let. c de la loi sur l’organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; ACST/13/2022 du 14 octobre 
2022 consid. 1a). 

 1.2 Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de 30 jours 
(art. 62 al. 1 let. a et d de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10) s’appliquant en la matière, nonobstant le silence de la loi 
(ACST/32/2021 du 20 septembre 2021 consid. 1b). Il respecte en outre les 
conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA. 

2) Le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative rédigée de 
toutes pièces, comme l’IN 188, concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les 
votations et élections au sens de l’art. 82 let. c de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Toute personne physique ayant le 
droit de vote dans l’affaire en cause est recevable à interjeter un tel recours, de 
même que les partis politiques et les organisations à caractère politique formées 

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en vue d’une action précise, comme le lancement d’une initiative ou d’un 
référendum (ATF 147 I 206 consid. 2.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_297/2021 
du 4 janvier 2022 consid. 1 ; ACST/13/2022 précité consid. 2a). 

 Tel est le cas en l’occurrence de A______, citoyen suisse exerçant ses droits 
politiques dans le canton et membre du comité, ainsi que de B______, parti 
politique exerçant ses activités sur le territoire cantonal. 

 Le recours est par conséquent recevable. 

3) Le recours porte sur la validité de l’IN 188, une initiative constitutionnelle rédigée 
de toutes pièces qui prévoit d’introduire, dans la Cst-GE, un nouvel art. 161A 
composé d’un al. 1 visant à interdire sur le territoire cantonal l’implantation de 
nouvelles décharges (de type D) pour le stockage des mâchefers d’incinération et 
d’autres matériaux bioactifs, et d’un al. 2 requérant de l’État la prise de mesures 
pour le recyclage ou la valorisation des mâchefers d’incinération et d’autres 
matériaux bioactifs. L’autorité intimée a partiellement invalidé l’IN 188 et 
supprimé l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté, au motif qu’il n’était pas conforme au 
droit fédéral et qu’il était inexécutable, ce que les recourants contestent. 

4) Les trois conditions de validité d’une initiative, que prévoit l’art. 60 Cst-GE, sont 
l’unité du genre, l’unité de la matière et la conformité au droit supérieur, qu’il soit 
cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF 143 I 129 consid. 2.1). S’y 
ajoutent, déduites de la liberté de vote garantie par les art. 34 al. 2 Cst. et 44 Cst-
GE, l’exigence de clarté du texte de l’initiative et celle d’exécutabilité de 
l’initiative (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_638/2021 du 
16 novembre 2022 consid. 2). 

 À teneur de l’art. 60 al. 4 Cst-GE, l’initiative dont une partie n’est pas conforme 
au droit est déclarée partiellement nulle si la ou les parties qui subsistent sont en 
elles-mêmes valides. À défaut, l’initiative est déclarée nulle. 

5) Se pose la question de l’exécutabilité de l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté. 

 5.1 Une initiative populaire doit être exécutable. À défaut, elle doit être 
invalidée, même si aucune norme ne le prévoit explicitement, car il ne se justifie 
pas de demander au peuple de se prononcer sur une proposition qui n’est pas 
susceptible d’être mise en œuvre. L’invalidation ne s’impose toutefois que dans 
les cas les plus évidents. L’obstacle à la réalisation doit être insurmontable, une 
difficulté relative étant insuffisante, dès lors qu’il appartient, avant tout, aux 
électeurs d’évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de 
l’acceptation de l’initiative. Par ailleurs, l’impossibilité doit ressortir clairement 
du texte de l’initiative ; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les 
vœux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable. 
L’impossibilité peut être matérielle ou juridique. S’agissant des initiatives tendant 

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à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu’il n’y a pas 
inexécutabilité du simple fait que l’ouvrage est déjà commencé, mais qu’il y a 
impossibilité matérielle d’exécution lorsque l’ouvrage est en état d’achèvement 
(ATF 128 I 190 consid. 5 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_149/2021 du 25 août 
2022 consid. 2.2 ; 1C_146/2020 précité consid. 3.2). 

 Pour juger de l’exécutabilité, il y a lieu, compte tenu de l’objet et du caractère de 
l’initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de celle-ci, mais, au plus tôt, 
au moment où l’autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le 
plus proche possible de celui où l’initiative devrait être soumise au vote populaire. 
Le droit d’initiative n’implique aucun effet suspensif, de sorte qu’il est possible 
qu’une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible à 
réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n’ait pas été 
retardé à dessein (ATF 128 I 190 consid. 5.1 et les références citées). 

 5.2 En l’espèce, les recourants prétendent que l’initiative pourrait être mise en 
œuvre par l’introduction d’un tri mécanique ou manuel systématique de tous les 
déchets avant leur incinération, ce qui permettrait leur recyclage au lieu de leur 
stockage. La partie non recyclable pourrait néanmoins être placée dans la 
décharge existante à Genève, le Conseil d’État ayant indiqué que seule la mise en 
œuvre, à court terme, de l’initiative serait délicate. La question économique 
nécessaire à ladite mise en œuvre à moyen et long terme, notamment par un tri 
systématique, en amont de l’incinération, serait dès lors une question 
d’opportunité politique et non d’exécutabilité. 

 Il ressort des explications fournies par l’autorité intimée que l’art. 161A al. 1 Cst-
GE projeté ne pourrait être mis en œuvre au plus tôt qu’au printemps 2024 et ce 
jusqu’à l’échéance de l’accord conclu avec le canton du Jura en fin d’année 2024, 
aucune solution pour la mise en décharge des mâchefers ne pouvant se dessiner 
ultérieurement. Comme l’indiquent à juste titre les recourants, bien que la durée 
de mise en œuvre de la disposition projetée puisse être courte, elle pourrait 
néanmoins avoir lieu, rien ne permettant d’affirmer que la situation n’évoluerait 
pas favorablement d’ici là. La pénurie d’espaces de stockage en décharge de type 
D et les difficultés rencontrées par les autorités cantonales, en particulier en Suisse 
romande, pour la création de nouvelles décharges de ce type, ne la rend pas 
d’emblée inexécutable, mais relève de son opportunité, considération qui n’entre 
toutefois pas en compte dans l’examen de la validité d’une initiative. Ainsi, même 
si l’initiative ne pourrait être mise en œuvre que pour une durée limitée, elle n’en 
serait pas moins exécutable pendant ce temps. Il y a dès lors lieu d’admettre que 
l’art. 161A al. 1 Cst-GE est exécutable. 

6) Les parties divergent sur le sens à donner au texte de l’IN 188 et sur l’articulation 
des deux alinéas de l’art. 161A Cst-GE projeté. 

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 6.1 Pour déterminer le sens de normes proposées par une initiative rédigée de 
toutes pièces, qui se transforme en disposition constitutionnelle si elle est acceptée 
en votation populaire (art. 61 et 63 Cst-GE ; art. 122A et 123 de la loi portant 
règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 
13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01), il faut appliquer, pour l’essentiel, les 
mêmes principes d’interprétation qu’en matière de contrôle abstrait des normes. 
Ainsi, il y a lieu d’utiliser les méthodes habituelles d’interprétation des lois, 
également applicables aux normes constitutionnelles (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_393/2022 du 31 mars 2023 consid. 3.1), à savoir les méthodes littérale, 
systématique, historique et téléologique (ATF 147 V 35 consid. 7.1). 

 La première règle d’interprétation est donc de prendre pour point de départ le 
texte de l’initiative, qu’il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté 
des initiants. Une éventuelle motivation de l’initiative et les prises de position de 
ses auteurs peuvent être prises en considération. Bien que l’interprétation repose, 
en principe, sur le libellé, une référence à la motivation de l’initiative n’est pas 
exclue si elle est indispensable à sa compréhension. La volonté des auteurs doit 
être prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de 
l’interprétation de leur texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement 
lui attribuer (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les références citées ; arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_392/2022 du 3 mai 2023 consid. 3.3 ; 1C_638/2021 précité consid. 2). 

 L’interprétation d’initiatives fait certes aussi appel aux règles dites de 
l’interprétation la plus favorable aux initiants, qu’exprime l’adage in dubio pro 
populo, et de l’interprétation conforme au droit supérieur, mais ni l’une ni l’autre 
de ces règles n’autorise à s’écarter, à tout le moins sensiblement, du texte d’une 
initiative, ni à faire abstraction des exigences que le principe de la légalité impose. 
La marge d’interprétation en la matière est plus limitée pour des initiatives 
rédigées de toutes pièces (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les références citées ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_638/2021 précité consid. 2). 

 6.2 En l’espèce, les recourants prétendent que l’IN 188 devrait s’interpréter 
comme un tout, en nuançant le principe de l’interdiction de l’al. 1 par l’objectif 
général de l’al. 2, qui est de prendre toutes les mesures tendant au recyclage ou à 
la valorisation des déchets visés par l’initiative, afin d’éviter l’implantation de 
nouvelles décharges. 

 Comme l’a indiqué l’autorité intimée, un tel point de vue ne saurait être suivi. En 
effet, il ressort du texte clair et univoque de l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté qu’il 
vise à interdire sur le territoire cantonal l’implantation de toute nouvelle décharge 
pour le stockage des mâchefers d’incinération et d’autres matériaux bioactifs, ce 
que l’exposé des motifs rappelle également en indiquant que, pour la sauvegarde 
des terres agricoles, il convient d’interdire l’enfouissement de mâchefers et de 
matériaux bioactifs, de même que le bétonnage et le goudronnage des terres 
agricoles. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’on ne saurait ainsi 

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concevoir l’initiative comme une invitation faite aux autorités pour favoriser le 
recyclage afin d’éviter de devoir créer une nouvelle décharge. Si tel était le cas, le 
texte de l’IN 188 l’aurait précisé. Par ailleurs, le fait que le titre de l’initiative ne 
mentionne pas ladite interdiction n’est pas déterminant, vu son texte clair. Ainsi, 
en présence d’un tel texte univoque, il n’y a pas non plus lieu d’appliquer le 
principe in dubio pro populo. 

7) 7.1 D’une manière générale, une initiative populaire cantonale, quelle que soit 
sa formulation, doit respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées. Elle 
ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit supérieur, qu’il soit 
cantonal, intercantonal, fédéral ou international. En vertu du principe de la 
primauté du droit fédéral ancré à l’art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas 
autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le droit 
fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit, pour 
autant qu’elles ne violent ni le sens, ni l’esprit du droit fédéral et qu’elles n’en 
compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 129 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_297/2021 précité consid. 2). 

 7.2 En droit de l’environnement, la Confédération dispose d’une compétence 
législative générale, dotée d’un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne 
pouvant légiférer que dans la mesure où la Confédération ne l’a pas 
exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst.). Celle-ci a fait usage de cette compétence 
en promulguant la LPE, de sorte que le droit cantonal couvrant la même matière 
ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le droit cantonal conserve 
toutefois tout son sens lorsqu’il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la 
mesure où cela est autorisé, il les renforce (ATF 118 Ib 590 consid. 3a ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_576/2018 du 13 décembre 2019 consid. 4.1.2). L’art. 74 
al. 3 Cst. précise que l’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons, 
sauf disposition contraire de la loi. L’art. 36 LPE, selon lequel l’exécution de la 
LPE incombe aux cantons, transcrit cette règle, les cantons disposant d’une 
compétence d’exécution au sens strict. Cette compétence exécutive emporte la 
faculté de prendre toutes mesures nécessaires à la mise en œuvre de la LPE, en 
mettant en place le cadre nécessaire à son application (François BELLANGER / 
Valérie DÉFAGO GAUDIN in Pierre MOOR et al. [éd.], Loi sur la protection de 
l’environnement [LPE], 2012, ad art. 36 LPE, n. 7 ss). 

 7.2.1 L’art. 30 LPE énonce les principes directeurs du droit des déchets : dans la 
mesure du possible, leur production doit être limitée (al. 1) et les déchets doivent 
être valorisés (al. 2) ; ceux-ci doivent être, en outre, éliminés d’une manière 
respectueuse de l’environnement et, pour autant que cela soit possible et 
approprié, sur le territoire national (al. 3). Ce dernier principe vaut au plan 
national, mais ne s’applique pas au plan cantonal où l’art. 31a LPE prescrit, au 
contraire, la collaboration des cantons au-delà des frontières cantonales (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_139/2009 du 13 août 2009 consid. 5.2). 

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 7.2.2 L’art. 31 al. 1 LPE prévoit que les cantons planifient la gestion de leurs 
déchets en définissant, notamment, leurs besoins en installations d’élimination des 
déchets, en évitant les surcapacités et en fixant les emplacements de ces 
installations. Le plan de gestion des déchets comprend, notamment, les besoins en 
volume de stockage définitif et les sites des décharges (art. 4 al. 1 let. d OLED). 
Les cantons se consultent pour établir leurs plans de gestion des déchets et 
définissent, au besoin, des régions de planification supracantonales (art. 4 al. 2 
OLED). L’obligation de planifier porte sur tous les déchets tombant dans le 
champ d’application de la LPE. Les dispositions prises par la planification 
cantonale ne doivent pas aller à l’encontre des règles supérieures, en vertu du 
principe de la primauté et du respect du droit fédéral (art. 49 Cst. ; Alexandre 
FLÜCKIGER, in Pierre MOOR et al. [éd.], op. cit., ad art. 31 LPE, n. 27). Selon 
la jurisprudence, un plan cantonal ne peut ainsi demander à s’opposer par tous les 
moyens juridiques et politiques à l’établissement d’installations d’élimination des 
déchets spéciaux, par exemple (ATF 117 Ia 147 consid. 5b). 

 Le plan de gestion des déchets définit les besoins en capacité de traitement des 
déchets, tout en tenant compte d’une capacité de réserve suffisante pour le cas où 
l’exploitation de l’une ou de plusieurs de ces installations serait interrompue, ainsi 
que les besoins en volume de stockage définitif pour les vingt années à venir, 
notamment pour les « mâchefers » et les résidus stabilisés, le but général étant de 
procéder à une évaluation plausible des besoins réels. Les notions de capacité et 
de besoin ne doivent pas être évaluées dans le cadre local seulement, mais doivent 
être estimées à un niveau régional plus large, dans le cadre du devoir de 
collaboration intercantonal, en particulier pour les décharges, lesquelles doivent 
être planifiées sur une base régionale (Alexandre FLÜCKIGER, in Pierre MOOR 
et al. [éd.], op. cit., ad art. 31 LPE, n. 43 et 46). 

 7.2.3 L’art. 31a LPE règle la collaboration des cantons en matière de planification 
de la gestion des déchets et en matière d’élimination (al. 1). Si les cantons ne 
parviennent pas à se mettre d’accord, ils proposent des solutions à la 
Confédération, laquelle, si la médiation n’aboutit pas, peut leur ordonner (al. 2) : 
de définir pour les installations de traitement, de valorisation ou de stockage 
définitifs des zones d’apport des déchets (let. a) ; d’arrêter des emplacements pour 
la construction d’installations d’élimination des déchets (let. b) ; de mettre à la 
disposition d’autres cantons des installations d’élimination des déchets 
appropriées (let. c). 

 La collaboration implique, en particulier, de participer activement et de manière 
constructive, à la recherche de solutions communes et exige une consultation 
mutuelle avant la décision définitive sur la solution (Alexandre FLÜCKIGER, in 
Pierre MOOR et al. [éd.], op. cit., ad art. 31a LPE, n. 4). Une attitude d’opposition 
systématique de la part d’un canton serait contraire à l’exigence de collaboration. 
Le Tribunal fédéral a ainsi annulé une règle prévue dans une initiative populaire 

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ordonnant aux autorités cantonales d’empêcher par tous les moyens légaux et 
politiques la construction sur le territoire cantonal d’installations d’élimination 
des déchets spéciaux (ATF 117 Ia 147 consid. 5b). 

 Si les cantons ne parviennent pas à un accord, un mécanisme doublement 
subsidiaire est instauré. La Confédération intervient ainsi, dans un premier temps, 
à titre de médiatrice, après que les cantons ont proposé des solutions. Si la 
médiation fédérale échoue, le Conseil fédéral peut alors ordonner aux cantons, 
dans un deuxième temps, de définir des zones d’apport, d’arrêter des 
emplacements et de mettre à disposition d’autres cantons les installations 
appropriées. La loi prévoit ainsi trois compétences spécifiques en cas d’échec de 
la médiation, qui concrétisent les compétences fédérales en matière de 
surveillance. Dans ces trois hypothèses, le Conseil fédéral ne dispose que de la 
compétence d’ordonner aux cantons de prendre des mesures, sans qu’il s’agisse 
d’une décision. Les procédures cantonales pour le choix des sites ou des zones 
d’apport continuent de s’appliquer. Ces trois moyens ne sont pas limitatifs et le 
Conseil fédéral peut user de sa compétence générale de surveillance (art. 38 LPE) 
pour ordonner d’autres mesures en cas de conflit intercantonal (Alexandre 
FLÜCKIGER, in Pierre MOOR et al. [éd.], op. cit., ad art. 31a LPE, n. 13 et 18). 

 7.2.4 Selon l’art. 30e LPE, il est interdit de stocker définitivement les déchets 
ailleurs qu’en décharge contrôlée (al. 1). Quiconque veut aménager ou exploiter 
une décharge contrôlée doit obtenir une autorisation du canton, qui lui est délivrée 
s’il prouve que la décharge est nécessaire. L’autorisation définit les déchets qui 
sont admissibles dans la décharge contrôlée, en vue d’un stockage définitif (al. 2). 

 Les déchets ne peuvent être mis en décharge que s’ils satisfont aux exigences de 
l’annexe 5 OLED (art. 25 al. 1 OLED). En particulier, il est permis d’aménager et 
d’exploiter cinq types de décharges, dont les décharges de type D pour les déchets 
selon l’annexe 5 ch. 4 OLED (art. 35 al. 1 let. d OLED) dans lesquelles il est 
permis de stocker définitivement, notamment, les mâchefers provenant 
d’installations d’incinération des déchets urbains ou des déchets de composition 
analogue (ch. 4.3 de l’annexe 5 OLED). 

 7.3 En l’espèce, les recourants allèguent que l’art. 161A Cst-GE projeté serait 
conforme au droit fédéral, lequel n’obligerait pas les cantons à éliminer leurs 
déchets sur leur territoire, comme l’a confirmé l’OFEV, la question de savoir s’il 
est possible de se tourner vers les autres cantons étant de nature politique, et non 
juridique. 

 L’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté vise à interdire l’implantation de nouvelles 
décharges pour le stockage des mâchefers d’incinération et d’autres matériaux 
bioactifs sur le territoire cantonal, par quoi l’on doit comprendre qu’il vise à 
interdire sur le territoire cantonal, toute décharge de type D, selon l’annexe 5 ch. 4 
OLED, comme l’a retenu l’autorité intimée et comme l’a relevé l’OFEV, malgré 

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les termes utilisés par l’initiative, qui ne correspondent plus à ceux du droit 
fédéral. Toutefois, l’interdiction projetée ne concerne pas la décharge de même 
type existante, sise sur le territoire cantonal, laquelle arrive en fin d’exploitation. 

 L’art. 30 al. 3 LPE, qui prévoit l’élimination des déchets sur le territoire national, 
n’est pas transposable au niveau des cantons, lesquels ne sont ainsi pas tenus 
d’éliminer leurs déchets sur leur territoire, mais doivent collaborer entre eux. 

 Le droit fédéral leur impose, toutefois, une obligation de planification de la 
gestion de leurs déchets, en définissant leurs besoins en installations d’élimination 
des déchets, en évitant les surcapacités et en fixant les emplacements de ces 
installations (art. 31 al. 1 LPE). Cette planification doit s’effectuer en 
collaboration avec les autres cantons, selon l’art. 31a LPE. 

 Ainsi, si l’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté n’empêche pas le canton de Genève de 
planifier la gestion de ses déchets, il entrave sérieusement la collaboration entre 
les cantons, telle que prévue par l’art. 31a LPE. En effet, l’art. 161A al. 1 Cst-GE 
projeté obligerait systématiquement le canton à répondre défavorablement aux 
demandes des autres cantons en matière de stockage des mâchefers, le plaçant 
dans la situation dans laquelle il aurait unilatéralement décidé de ne pas créer de 
nouvelle décharge de type D alors que celle existante se trouve en fin 
d’exploitation et que, comme l’a indiqué l’OFEV, un recyclage à 100% des 
mâchefers n’est, en l’état de la technique, pas possible. La question n’est ainsi pas 
de savoir si le canton de Genève peut, ou non, se tourner vers un autre canton, ce 
qui en théorie demeure le cas, puisque l’initiative ne l’interdit pas, mais de savoir 
si un canton qui refuserait systématiquement et unilatéralement de stocker sur son 
territoire les déchets envisagés, y compris ceux des autres cantons qui le lui 
demanderaient, pourrait encore être considéré comme ouvert à la collaboration 
intercantonale requise par le droit fédéral. Tel n’est pas le cas, puisque le canton 
de Genève ne pourrait plus participer activement à la recherche de solutions 
communes, ce qui serait contraire au droit fédéral et nécessiterait alors 
l’intervention systématique de la Confédération, alors que ladite intervention n’est 
conçue que de manière subsidiaire. 

 Le fait que l’OFEV ait indiqué dans ses observations du 10 novembre 2022 que 
« rien ne s’opposait à cette interdiction, pour autant que le canton assure son 
obligation d’éliminer les déchets urbains » n’est pas déterminant, dès lors qu’il 
s’est avant tout placé sur le terrain de l’opportunité de ladite initiative, sans 
examiner la possible entrave au niveau de la collaboration entre les cantons 
comme ci-dessus mentionnée. 

 L’art. 161A al. 1 Cst-GE projeté n’est ainsi pas conforme au droit fédéral, comme 
l’a à juste titre constaté l’autorité intimée, de sorte qu’il devait être annulé, en 
application de l’art. 60 al. 4 Cst-GE. Conformément à ce qu’elle a retenu, 
l’art. 161A al. 2 Cst-GE, soit la partie non invalidée de l’initiative, pouvait être 

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soumis pour lui-même au corps électoral, ce qui ne prête pas le flanc à la critique 
et n’est pas contesté en tant que tel. 

 Il s’ensuit que le recours sera rejeté. 

8) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge solidaire 
des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de 
procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 17 février 2023, conjointement, par A______ et 
B______ contre l’arrêté du Conseil d’État du 18 janvier 2023 invalidant partiellement 
l’initiative constitutionnelle n° 188 « OUI au recyclage des déchets non 
biodégradables » ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de A______ et de B______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
30 jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours 
en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Mes Romain JORDAN et Stéphane GRODECKI, 
avocats des recourants, ainsi qu’au Conseil d’État. 

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Valérie LAUBER, 
Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, juges. 

 

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Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. GUTZWILLER 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. VERNIORY 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :