# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 124d8d84-2ef0-5bb8-b656-e398b5d83afe
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-21
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 21.08.2025 B 2025/34
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2025-34_2025-08-21.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2025/34

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 04.11.2025

Entscheiddatum: 21.08.2025

Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 
BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret 
angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der 
Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, 
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/34)

Entscheid siehe pdf.

Kanton St.Gallen 

Gerichte 

 
 

 

Verwaltungsgericht 

Abteilung II 

 

 

 

 

 

 

 Entscheid vom 21. August 2025  

Besetzung  Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungs-

richter Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen  

   

Geschäftsnr.   B 2025/34 

 

   

Verfahrens- 

beteiligte 

 

 Mobiler Betreuungsdienst A.__, Frau B.__,  

 

Beschwerdeführerin,  

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Burkhalter,  

Burkhalter Rechtsanwälte, Elfenstrasse 19, Postfach 1010, 3000 Bern 6,  

 

 

  gegen 

  Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,  

Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,  

Vorinstanz,  

 

 

  

Gegenstand  Ausbildungsverpflichtung: Vorgabewert 2025-2027 

 

 

 

 

 

B 2025/34 

 

2/14 

Das Verwaltungsgericht stellt fest: 

A.  

a. 

B.__ liess am __. Oktober 20__ (Datum Tagebucheintrag) als Inhaberin mit Einzelunter-

schrift das Einzelunternehmen «Mobiler Betreuungsdienst A.__, B.__» ins Handelsregister 

eintragen. Zweck des Einzelunternehmens bildet die ambulante, psychiatrische Kranken-

pflege auf ärztliche Verordnung (siehe zum Ganzen den Handelsregistereintrag, abrufbar 

unter www.zefix.admin.ch). B.__ verfügt über ein vom Schweizerischen Roten Kreuz (SRK) 

anerkanntes Diplom als Pflegefachfrau bzw. eine entsprechende Berufsausübungsbewilli-

gung vom __. Januar 199_ (act. 8.5, E. 2).  

 

Nachdem das Gesundheitsdepartement dem Mobilen Betreuungsdienst A.__ mit Verfü-

gung vom 17. November 2014 die Betriebsbewilligung als Organisation der Krankenpflege 

und Hilfe zu Hause bis 31. Dezember 2021 verlängert hatte, gewährte es ihm mit Verfügung 

vom 30. Dezember 2021 erneut eine Verlängerung der Bewilligung als Spitex-Organisation, 

und zwar bis am 31. Dezember 2028 (act. 8.5). 

b. 

Mit Informationsschreiben vom 19. Juni 2024 («Ausbildungsverpflichtung und Vorgabewert 

2025») orientierte das Gesundheitsdepartement B.__ über den sie betreffenden Inhalt des 

am 1. Januar 2025 in Kraft tretenden Konzepts «Ausbildungsverpflichtung in den nicht-uni-

versitären Gesundheitsberufen (KNUG)», insbesondere hinsichtlich der Grundlagen für die 

Berechnung der Ausbildungsverpflichtung, die im Fall der Spitex-Organisation B.__s für das 

Jahr 2025 sieben Ausbildungswochen betragen werde: Zugunsten der Betriebe werde wäh-

rend der Einführungsphase auf eine finanzielle Abrechnung verzichtet. Unabhängig davon 

würden gleichwohl sämtliche Daten zur Monitorisierung erhoben. Im ersten Quartal 2025 

werde B.__ die Vorgabewerte für die Jahre 2026 und 2027 erhalten. Die erstmalige finan-

zielle Abrechnung der Ausbildungsverpflichtung in den Spitex-Organisationen erfolge im 

Herbst 2027 für das Ausbildungsjahr 2026 (act. 8.6; zu den einzelnen Berechnungsgrund-

lagen siehe auch act. 8.7). 

c. 

Mit Verfügung vom 27. Januar 2025 verpflichtete das Gesundheitsdepartement die Einzel-

unternehmerin B.__, im Bereich der nicht-universitären Gesundheitsberufe folgende Aus-

bildungsleistungen (Mindestanzahl Ausbildungswochen) zu erbringen: für das Kalenderjahr 

2025 sieben Ausbildungswochen, für das Kalenderjahr 2026 sieben Ausbildungswochen 

und für das Kalenderjahr 2027 acht Ausbildungswochen (act. 2). 

 

B 2025/34 

 

3/14 

B.  

a. 

Gegen die Verfügung des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 27. Januar 2025 er-

hob die Einzelunternehmerin B.__ (Beschwerdeführerin) am 11. Februar 2025 Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und 

sie sei von der Ausbildungsverpflichtung zu befreien; eventualiter sei die Sache zur Neube-

urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge). 

Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin zusammengefasst aus, die verfügte Ausbil-

dungsverpflichtung trage den spezifischen Verhältnissen ihres Betriebs nur unzureichend 

Rechnung; damit verletze sie kantonales Recht und verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit. 

Ihr Einzelunternehmen könne aus objektiven Gründen (Anzahl geleisteter Pflegestunden 

und fehlender Nachweis als Berufsbildnerin) die geforderte Ausbildungsleistung bzw. -

plätze gar nicht erbringen bzw. zur Verfügung stellen. Ausserdem sei eine Ausbildungsver-

pflichtung für psychiatrische Spitex-Organisationen nicht sachgerecht, weil die psychiatri-

sche Krankenpflege vor Ort wegen der verschiedenen schweren Krankheitsbilder eine be-

sondere Herausforderung, Vertrautheit, Professionalität und absolute Verschwiegenheit vo-

raussetze. Da die verfügte Ausbildungsverpflichtung rechtswidrig sei, schulde die Be-

schwerdeführerin auch keine Ersatzabgabe. Eine solche wäre im Übrigen auch nicht ver-

hältnismässig (act. 1). 

b. 

Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 31. März 2025 die Abweisung der Be-

schwerde. Sie hielt der Sichtweise der Beschwerdeführerin entgegen, dass die Ausbil-

dungsverpflichtung gesetz- und verhältnismässig sei und unabhängig davon gelte, ob der 

konkret davon betroffene Betrieb die geforderten Voraussetzungen zur Erbringung von Aus-

bildungsleistungen bereits erfülle. Die Ausbildungsverpflichtung könne eine Spitex-Organi-

sation nicht nur am eigenen Betriebsstandort, sondern auch in einem Ausbildungsverbund 

erbringen. Ausserdem stelle das Vertrauensverhältnis zwischen Pflegebedürftigen und 

Pflegefachperson in jedem Behandlungssetting die zentrale Grundlage pflegerischen Han-

delns dar, nicht nur bei psychisch kranken Menschen. Ein psychisch bedingter Pflege- oder 

Betreuungsbedarf schliesse den Einbezug von Auszubildenden oder mehreren Personen 

nicht per se aus. Vielmehr seien Auszubildende gerade in diese vertrauensvollen Bezie-

hungen zu integrieren, damit sie die entsprechenden Fähigkeiten und Kompetenzen erler-

nen können. Anzufügen sei, dass eine Ersatzabgabe bei Spitex-Organisationen erstmals 

für das Kalenderjahr 2026 (d.h. im Januar 2028) erhoben werde, damit den Betrieben ge-

nügend Zeit verbleibe, in der sie eine geeignete Lösung aufbauen und sicherstellen könn-

ten. Da die Ersatzabgabe nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung bilde, würden 

sich weitere Ausführungen hierzu erübrigen (act. 7). 

 

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c. 

Mit Stellungnahme vom 10. Juni 2025 hielt die Beschwerdeführerin unverändert an ihrer 

Beschwerde fest. Ergänzend machte sie geltend, gemäss Rahmenlehrplan für den Lehr-

gang «dipl. Pflegefachfrau/Pflegefachmann HF» müsse ein einzelnes Praktikum die Min-

destdauer von 16 Wochen aufweisen. Die angefochtene Ausbildungsverpflichtung bein-

halte jedoch bloss sieben bzw. acht Wochen, womit in ihrem Betrieb sinnvollerweise gar 

kein Praktikumsplatz im Sinn des Rahmenlehrplans angeboten werden könne. Ihr Spitex-

Betrieb verfüge zudem bloss über 140 Stellenprozente, womit sie nicht einmal die gemäss 

Rahmenlehrplan erforderliche Mindestgrösse für einen Ausbildungsplatz von 150 Stellen-

prozente erfülle (act. 12). 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Ein Einzelunternehmen 

stellt kein von seiner Inhaberin getrenntes Rechtssubjekt dar, sondern ist Bestandteil ihres 

Vermögens. Mangels Rechtspersönlichkeit ist das Einzelunternehmen Mobiler Betreuungs-

dienst A.__, B.__ somit weder partei- noch prozessfähig. Als Partei auftreten kann einzig 

B.__ selbst als handlungsfähige Inhaberin dieses Einzelunternehmens. Als solche ist sie 

zur Beschwerde gegen die Verfügung vom 27. Januar 2025 legitimiert (Art. 64 in Verbin-

dung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. zum Ganzen BGer 2C_602/2018 vom 16. September 

2019 E. 1.2.2). Die Beschwerde vom 11. Februar 2025 wurde rechtzeitig erhoben. Sie er-

füllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbin-

dung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP), weshalb darauf einzutreten ist.  

2.  

Umstritten und nachfolgend zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von der Vorinstanz ver-

fügten Ausbildungsverpflichtung betreffend die Kalenderjahre 2025 bis 2027. Wie bereits 

die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat (act. 7, Ziffer 5), bildet die Frage der Ersatzabgabe 

nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung; sie ist damit auch einer Erörterung im 

Beschwerdeverfahren nicht zugänglich. Entsprechend ist auf die diesbezüglichen Ausfüh-

rungen der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 18 ff., und act. 12, Rz 15), die nicht in ein eigen-

ständiges Rechtsbegehren mündeten, im Folgenden nicht weiter einzugehen. Die Ermitt-

lung der von der Vorinstanz geforderten Mindestanzahl Ausbildungswochen für die Jahre 

2025 bis 2027 an sich wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen zu Recht nicht  

bestritten. 

 

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3.  

3.1.  

Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestandteil der Ge-

sundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher 

Qualität (Art. 117b Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

SR 101, BV). Sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachper-

sonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen 

Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden 

(Art. 117b Abs. 2 BV). Gestützt auf Art. 117b BV statuiert Art. 2 des Bundesgesetzes über 

die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22; FAPG), dass die Kantone 

den Bedarf an Plätzen für die praktische Ausbildung u.a. zur Pflegefachfrau oder zum Pfle-

gefachmann höhere Fachschule («HF») festlegen. Sie berücksichtigen dabei die vorhan-

denen Bildungs- und Studienplätze sowie die kantonale Versorgungsplanung (Art. 2 

FAPG). Die Kantone legen zudem die Kriterien fest für die Berechnung der Ausbildungska-

pazitäten von Organisationen, die Pflegefachpersonen beschäftigen, von Spitälern und von 

Pflegeheimen (Akteure im Bereich der praktischen Ausbildung von Pflegefachpersonen); 

Kriterien sind dabei insbesondere die Anzahl der Angestellten, die Struktur und das Leis-

tungsangebot (Art. 3 FAPG). 

3.2.  

Art. 2 des kantonalen Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förderung der 

Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) bestimmt, dass das Gesundheits-

departement den Bedarf an Ausbildungsplätzen im Kanton gestützt auf eine kantonale Ver-

sorgungsplanung festlegt. Es berücksichtigt dabei die bestehenden und die geplanten Bil-

dungs- und Studienplätze. Gemäss Art. 3 Abs. 1 EG-BFAP haben Listenspitäler, Pflege-

heime und Spitex-Betriebe Ausbildungsplätze zur Verfügung zu stellen, wenn sie einen Be-

triebsstandort im Kanton haben. Als Spitex-Betrieb gilt eine Organisation der Krankenpflege 

und Hilfe zu Hause (Art. 1 lit. h EG-BFAP in Verbindung mit Art. 51 der eidgenössischen 

Verordnung über die Krankenversicherung [SR 832.102, KVV]). Die Adressaten von Art. 3 

Abs. 1 EG-BFAP können die Ausbildungsplätze am eigenen Betriebsstandort im Kanton 

oder in einem Ausbildungsverbund anbieten. Ein Ausbildungsverbund ist ein organisatori-

scher Zusammenschluss von wenigstens zwei Betrieben, die gemeinsam Ausbildungs-

plätze anbieten (Art. 1 lit. c EG-BFAP). Er bietet die Ausbildungsplätze an einem innerkan-

tonalen Betriebsstandort an (Art. 3 Abs. 2 EG-BFAP).  

 

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3.3.  

Die Regierung hat gestützt auf Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP die Einzelheiten der Ausbildungs-

verpflichtung in der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die För-

derung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.21, nachfolgend VO zum EG-BFAP) 

geregelt. Der Ausbildungsverpflichtung untersteht u.a. der Pflegeberuf der dipl. Pflegefach-

frau HF (Art. 2 lit. a Ziffer 2 VO zum EG-BFAP).   

 

Nach Art. 1 Abs. 1 VO zum EG-BFAP bestimmt das Gesundheitsdepartement als zustän-

dige Stelle des Kantons durch Verfügung oder Leistungsauftrag die Mindestanzahl Ausbil-

dungswochen, die ein Betrieb im Kanton erbringen muss (Art. 3 Abs. 3 EG-BFAP; siehe zur 

Form und zum Zeitpunkt Art. 3 VO zum EG-BFAP). Als Ausbildungswoche gilt eine Zeitein-

heit von fünf Vollzeit-Arbeitstagen (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 VO zum EG-BFAP). Die Mindestan-

zahl Ausbildungswochen bemisst sich nach der Anzahl Vollzeitäquivalente (VZÄ) oder Pfle-

gestunden, dem Normwert und dem Wachstumsfaktor (Art. 5 VO zum EG-BFAP). Die Be-

rechnungsformel für die Mindestanzahl Ausbildungswochen bei Spitex-Betrieben lautet: 

Normwert x Anzahl Pflegestunden Betrieb / 1’000 x Wachstumsfaktor (vgl. Art. 9 lit. c VO 

zum EG-BFAP; KNUG, S. 11). Im Einzelnen: 

3.3.1.  

Der Normwert (Ausbildungspotenzial) im häuslichen Setting gibt Auskunft darüber, wie viele 

Ausbildungswochen je 1'000 abgerechneter KLV-Stunden geleistet werden können (KNUG, 

S. 10 unten). Er berechnet sich für Spitex-Betriebe nach der Summe der Ausbildungswo-

chen, welche die Spitex-Betriebe in den letzten fünf Kalenderjahren an Betriebsstandorten 

im Kanton erbracht haben, geteilt durch die (durchschnittliche) Summe der KVG-Pflege-

stunden (Bundesgesetz über die Krankenversicherung, SR 832.10), die diese Spitex-Be-

triebe in den letzten fünf Kalenderjahren im Kanton geleistet haben (Art. 7 Abs. 1 lit. c VO 

zum EG-BFAP), geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 10 unten). Der Normwert wird alle fünf Jahre 

vom Gesundheitsdepartement festgelegt (Art. 7 Abs. 3 VO zum EG-BFAP). Für die Jahre 

2025 bis 2030 beträgt er für Spitex-Betriebe 3.2 (KNUG, Anhang 3, S. 20).  

3.3.2.  

Für den Faktor Anzahl Pflegestunden Betrieb sind in sachlicher Hinsicht die Anzahl Pflege-

stunden nach Art. 7 ff. der eidgenössischen Verordnung über Leistungen in der obligatori-

schen Krankenpflegeversicherung (SR 832.112.31, KLV) massgebend, die der Spitex-Be-

trieb in einem Kalenderjahr im Kanton geleistet hat (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP), 

geteilt durch 1'000 (KNUG, S. 7). In zeitlicher Hinsicht ist bei einem Spitex-Betrieb auf die 

Anzahl KVG-Pflegestunden gemäss Spitex-Statistik abzustellen, die der Spitex-Betrieb im 

Kalenderjahr zwei Jahre vor dem Verfügungserlass geleistet hat (Art. 6 Abs. 2 lit. c VO zum 

EG-BFAP). 

 

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3.3.3.  

Der Wachstumsfaktor wird von der Regierung im Anhang zur VO zum EG-BFAP festgelegt. 

Er richtet sich nach den Normwerten in Kantonen mit vergleichbaren Versorgungsstrukturen 

und nach dem Bedarf an Ausbildungsplätzen gemäss Bedarfsplanung (Art. 8 VO zum EG-

BFAP). Der Wachstumsfaktor für Spitex-Betriebe beträgt im Jahr 2025 1.2. Er steigt bis ins 

Jahr 2029 jährlich um den Faktor 0.2 bis auf 2.0 (Anhang zur VO zum EG-BFAP, Ziffer 3). 

3.4.  

Die Ausbildungsverpflichtung ist erfüllt, wenn die Summe der – nach Art. 11 Abs. 1 VO zum 

EG-BFAP gewichteten – geleisteten Ausbildungswochen eines Betriebs wenigstens 

90 Prozent der Mindestanzahl Ausbildungswochen des Betriebs beträgt (Art. 11 Abs. 2 VO 

zum EG-BFAP). 

4.  

Aus der Sicht der Beschwerdeführerin verletzt die angefochtene Ausbildungsverpflichtung 

die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 BV; act. 1, Rz 26 ff.). Die Kritik der Be-

schwerdeführerin richtet sich dabei gegen die kantonalen Regelungen an sich; gegen deren 

Anwendung auf den konkreten Einzelfall werden in der Beschwerde demgegenüber keine 

substanziierten Rügen vorgebracht (vgl. E. 2 hiervor). Die kantonalen Regelungen zur Aus-

bildungsverpflichtung sind deshalb nachfolgend im Rahmen einer inzidenten Normenkon-

trolle (Art. 81 der Verfassung des Kantons St. Gallen [SR 131.225; KV/SG]) auf ihre Ver-

einbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 Abs. 1 BV) zu überprüfen, ohne dass separat 

auch eine (selbständige) Verletzung kantonalen Rechts geprüft werden müsste. Die Frage, 

ob die Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen im konkreten Einzelfall im 

Ergebnis als verhältnismässig erscheint, ist in dieser Prüfung miterfasst. 

4.1.  

Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet (Art. 27 Abs. 1 BV); sie umfasst insbesondere die 

freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstä-

tigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV).   

 

Bund und Kantone dürfen nach Art. 94 BV grundsätzlich nur solche Vorschriften erlassen, 

die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen. Als grundsatzkonform 

gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische Vorschrif-

ten und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht wirtschaftspolitisch motiviert sind 

(BGer 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hin-

weis auf u.a. BGE 147 V 432 E. 5.1.3). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffes in 

die Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, bleibt zu prüfen, ob er vor der allgemeinen Schran-

kenordnung von Art. 36 BV standhält. Nach dieser bedürfen Einschränkungen von 

 

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Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich 

durch ein öffentliches Interesse rechtfertigen lassen (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismäs-

sig, d.h. für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erfor-

derlich sowie in Anbetracht der Eingriffsschwere für die Betroffenen zumutbar sein (Art. 36 

Abs. 3 BV). Der Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV; BGer 2C_113/2024 vom 

3. Dezember 2024 E. 4.2 [zur BGE-Publ. vorgesehen], mit Hinweisen). 

4.2.  

Bei der vorliegend umstrittenen Ausbildungsverpflichtung handelt es sich nicht um eine wirt-

schaftspolitisch motivierte Massnahme. Ihr liegen vielmehr sozial- und gesundheitspoliti-

sche Motive zugrunde (BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.3), in-

dem der Fachkräftemangel im Bereich der medizinischen Gesundheitsversorgung be-

kämpft und damit letztlich die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung sichergestellt wer-

den soll. Die für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vorausgesetzte Grundsatzkonformi-

tät ist vor diesem Hintergrund ohne Weiteres zu bejahen. 

4.3.  

Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Frage, dass die vorliegend umstrittene Aus-

bildungsverpflichtung auf einer gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV beruht 

(act. 1, Rz 13 und Rz 28; zu den gesetzlichen Grundlagen siehe E. 3.2 ff. hiervor). Nicht zu 

beanstanden ist insbesondere das für die Ausbildungsverpflichtung bzw. deren Umfang 

massgebende Kriterium der von der konkreten Spitex-Organisation erbrachten Pflegestun-

den nach Art. 7 ff. KLV (Art. 6 Abs. 1 lit. c VO zum EG-BFAP; zur Delegationsnorm siehe 

Art. 3 Abs. 4 EG-BFAP): Dieses bildet die konkrete Leistungsfähigkeit eines Spitex-Betriebs 

aussagekräftig ab und trägt der individuellen Betriebsgrösse und -gestaltung Rechnung. 

Dies gilt jedenfalls mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin geführten Spitex-Betrieb, 

in dem keine Leistungen abgerechnet werden, die durch Angehörige ohne pflegerische 

Fachausbildung bzw. durch Laien ausgeführt werden (siehe die Sachverhaltsdarstellung 

der Beschwerdeführerin in act. 1, Rz 7; vgl. zum Ganzen BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 

vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3). 

4.4.  

Wie bereits erwähnt und von der Beschwerdeführerin auch anerkannt (act. 1, Rz 28), bildet 

die umstrittene Ausbildungsverpflichtung eine sozial- und gesundheitspolitisch motivierte 

Massnahme zur Bekämpfung des Fachkräftemangels im Bereich der medizinischen Ge-

sundheitsversorgung (E. 4.2 hiervor). Die damit einhergehenden Einschränkungen der 

Wirtschaftsfreiheit gründen damit auf einem gewichtigen öffentlichen Interesse (Art. 36 

Abs. 2 BV). 

 

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4.5.  

Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) der konkret angeordneten Aus-

bildungsverpflichtung von sieben bzw. acht Wochen. 

4.5.1.  

Was den Aspekt der Eignung anbelangt, so liegt auf der Hand, dass die Einführung einer 

Ausbildungsverpflichtung (samt «Sanktionierungsmöglichkeit» durch die vorgesehene Er-

satzabgabe) taugt, zusätzliche bzw. genügende Ausbildungsplätze für Pflegefachpersonen 

zu generieren (siehe auch BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.1); 

dies wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht in Abrede gestellt.  

4.5.2.  

Die Beschwerdeführerin bestreitet demgegenüber die Erforderlichkeit der angeordneten 

Ausbildungsverpflichtung, da – als (mildere) Alternative – Anreize für das Anbieten von 

Ausbildungsplätzen geschaffen werden könnten, etwa durch spezifische Förderung oder 

Unterstützung bei der Integration von Ausbildungsplätzen (act. 1, Rz 31). Diese Argumen-

tation überzeugt nicht: Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführerin nicht näher sub-

stanziiert, wie (freiwillige) Anreizmöglichkeiten auszugestalten wären, damit sie ihr Ziel er-

füllten, erscheint unwahrscheinlich, dass sie für sich allein den grossen Bedarf an Ausbil-

dungsplätzen für die Sicherstellung der medizinischen Pflegeversorgung zu gewährleisten 

vermöchten. Der Bundesrat ging in der Botschaft über die Förderung der Ausbildung im 

Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022 davon aus, dass Kantone bzw. Gemeinden, die zu 

jenem Zeitpunkt noch keine Ausbildungsverpflichtungen für alle Spitäler, Pflegeheime und 

Spitex-Organisationen statuiert hatten, solche Verpflichtungen spätestens mit Erlass des 

FAPG einführen müssten (BBl 2022 1498 Ziffer 4.3.1 und 6.2.1; siehe BGer 9C_401/2024, 

9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.2). Auch die Fachorganisationen gehen davon aus, 

dass  Ausbildungsverpflichtungen für die Sicherstellung einer hinreichenden Anzahl an Aus-

bildungsplätzen von wesentlicher Bedeutung sind (vgl. OBSAN Bericht 03/2021, Gesund-

heitspersonal in der Schweiz – Nationaler Versorgungsbericht 2021, S. 88, Ziffer 11.2.1, 

nachfolgend: OBSAN-Bericht 03/2021, Download unter: <https://www.obsan.ad-

min.ch/sites/default/files/2021-10/Obsan_03_2021_BERICHT_0.pdf>, Stand: 5. August 

2025). 

4.5.3.  

Schwergewichtig zielen die Einwände der Beschwerdeführerin auf die Frage der Zumutbar-

keit der Ausbildungsverpflichtung. Sie bringt insbesondere vor, die psychiatrische Kranken-

pflege vor Ort setze ein besonderes Vertrauensverhältnis zwischen Pflegebedürftigen und 

Pflegeleistenden voraus. In der Regel seien auszubildende Personen aufgrund der fehlen-

den Berufserfahrung, Reife und Verantwortung der damit verbundenen Herausforderung 

 

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nicht gewachsen. Die Pflegebedürftigen liessen eine psychiatrische Krankenpflege in Be-

gleitung von Auszubildenden auch nicht zu. Dies gelte umso mehr in kleinräumigen Ver-

hältnissen wie dem A.__, wo auf absolute Verschwiegenheit, Vertrautheit und Professiona-

lität zu achten sei. Dies führe dazu, dass die von ihr geforderte Ausbildungsverpflichtung 

gar nicht umgesetzt werden könne. Mangels Ausbildungspotenzials ihres Spitex-Betriebs 

sei es unverhältnismässig und rechtswidrig, von ihr sieben bzw. acht Ausbildungswochen 

zu verlangen (act. 1, Rz 15 f.). Die Beschwerdeführerin kritisiert ausserdem, es sei ihr auch 

aufgrund der geringen Grösse ihres Betriebs und der fehlenden persönlichen Vorausset-

zungen für eine Ausbildungsbewilligung nicht möglich (bzw. nicht zumutbar), die von ihr 

geforderten Ausbildungsverpflichtungen zu erfüllen (act. 1, Rz 14 ff.).  

 

Diese Einwände der Beschwerdeführerin zielen ins Leere: 

4.5.3.1.  

Wie vorstehend (E. 3.2 hiervor) aufgezeigt und von der Vorinstanz vernehmlassungsweise 

zu Recht ins Feld geführt (act. 7, Ziffer 2), steht der Beschwerdeführerin zur Erfüllung ihrer 

Ausbildungsverpflichtung die Möglichkeit eines Anschlusses an einen Ausbildungsverbund 

offen (vgl. zum Stellenwert von Ausbildungsverbunden bzw. -kooperationen hinsichtlich 

Ausbildungspflichterfüllung gerade für kleine Spitex-Betriebe BGer 9C_401/2024, 

9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3 und OBSAN Bericht 03/2021, S. 88, Ziffer 11.2.1 

am Schluss). Mit dieser – unter Umständen finanziell geförderten (Art. 8 f. EG-BFAP) – or-

ganisatorischen Zusammenschlussmöglichkeit hat der kantonale Gesetzgeber den von der 

Beschwerdeführerin ins Feld geführten (act. 12, Rz 2) wirtschaftlichen Gegebenheiten  

kleiner Spitex-Betriebe bei der Erfüllung ihrer Ausbildungsverpflichtung Rechnung getra-

gen. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Rügen allein schon deshalb nicht durchzu-

dringen, weil sie in ihren Rechtsschriften nicht aufzeigt, dass es ihr nicht zugemutet werden 

könnte, sich einem solchen Ausbildungsverbund anzuschliessen (zu den im Kanton  

St. Gallen bereits bestehenden zahlreichen Ausbildungsverbunde siehe die Darstellung 

des Vereins OdA Gesundheit Soziales SG AR AI FL im Dokument «Ausbildungsstellen  

HF-Pflege»; verfügbar unter <https://www.odags.ch/app/uploads/Ausbildungsstellen_HF-

Pflege_Stand_Mai_2025.pdf>; abgerufen am 5. August 2025). Die Behauptung der Be-

schwerdeführerin, ihr stehe lediglich die Wahl offen zwischen der Bereitstellung von Aus-

bildungsplätzen, was eine vorgängige Betriebsumstrukturierung und personelle Ressour-

cen erfordere, und der Ersatzabgabe (act. 1, Rz 27; siehe auch act. 1, Rz 30), erweist sich 

als unzutreffend. 

 

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4.5.3.2.  

Mit Blick auf die im Kanton St. Gallen bestehenden Ausbildungsmöglichkeiten in einem 

Ausbildungsverbund (vgl. E. 3.2 und 4.5.3.1 hiervor) kann die Beschwerdeführerin sodann 

nichts daraus ableiten, dass gemäss Rahmenlehrplan für den Lehrgang «dipl. Pflegefach-

frau/Pflegefachmann HF» ein einzelnes Praktikum die Mindestdauer von 16 Wochen auf-

weisen müsse, was die ihr auferlegte Ausbildungsverpflichtung von sieben bzw. acht Wo-

chen übersteige (act. 12, Rz 3; Download des am 24. September 2021 genehmigten Rah-

menlehrplans unter: <https://www.odasante.ch/fileadmin/odasante.ch/docs/Hoehere_Be-

rufsbildung_und_Hochschulen/PflegeHF/RLP_Pflege_HF_2021_d.pdf>; abgerufen am 

5. August 2025). Dasselbe gilt hinsichtlich ihres Standpunkts, dass ihr Spitex-Betrieb ledig-

lich 140 Stellenprozente und nicht die vom Rahmenlehrplan mindestens geforderten 

150 Stellenprozente pro Ausbildungsplatz aufweise (act. 12, Rz 4; vgl. zum Ganzen 

BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 E. 5.4.4.3).  

4.5.3.3.  

Wie sodann bereits die Vorinstanz u.a. mit Verweis auf die ebenfalls regelmässig die Intim-

sphäre bzw. den Kernbereich der Privatsphäre betreffende Pflege der an somatischen 

Krankheitsbildern leidenden Personen schlüssig dargelegt hat (act. 7, Ziffer 4 und Ziffer 

4.1 ff.), ist – jedenfalls bei gefestigtem Vertrauensverhältnis zwischen (ausbildender) Pfle-

gefachperson und Patienten, deren Pflegebedürftigkeit auf psychischen Gründen beruht – 

nicht ersichtlich, dass die zusätzliche Anwesenheit bzw. der Einbezug von – insbesondere 

im streitbetroffenen Bildungsgang bereits fortgeschrittenen – Auszubildenden bei der am-

bulanten psychiatrischen Pflege- und Betreuung nicht zumutbar bzw. nicht möglich wäre. 

Zudem gehen somatische Krankheitsbilder nicht selten mit – bei der Pflege und Betreuung 

zu berücksichtigenden – psychischen und psychosozialen Belastungen einher, was eben-

falls gegen die Ansicht der Beschwerdeführerin spricht, dass sich die psychiatrische Pflege 

hinsichtlich der vorausgesetzten Tiefe des Vertrauensverhältnisses von der somatischen 

Pflege grundlegend unterscheide (act. 12, Rz 7 f.). Sodann ist dem bereits erwähnten Rah-

menlehrplan für den Bildungsgang «Pflege» (siehe E. 4.5.3.2 hiervor) zu entnehmen, dass 

die Ausbildung die Pflege und Betreuung von physisch und/oder psychisch kranken und 

behinderten Menschen gleichermassen umfasst (Rahmenlehrplan, S. 7). Bei der Pfle-

geanamnese ist jeweils der körperlichen, kognitiven, psychischen und sozialen Situation 

Rechnung zu tragen (Rahmenlehrplan, S. 9). Die Ausbildung beinhaltet das Erlernen einer 

Beziehungsgestaltung, die der Situation angepasst ist, den Bedürfnissen der Patienten und 

deren Angehörigen gerecht wird, das allgemeine Wohlbefinden fördert und Ängste sowie 

andere psychische Stress-Phänomene situationsgerecht auffängt (Rahmenlehrplan, 

S. 10 f.). Zwar bestehen Vertiefungsrichtungen, etwa die Pflege und Betreuung psychisch 

oder somatisch erkrankter Menschen; allerdings müssen während der praktischen Ausbil-

dung berufliche Erfahrungen im gesamten Spektrum des Kontinuums der Pflege erworben 

 

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werden (Rahmenlehrplan, S. 16). Dies spricht ebenfalls für die Gleichwertigkeit der Vertie-

fungsrichtungen hinsichtlich Empathie, Vertrauen und Verschwiegenheit. Im Übrigen ist das 

von Pflegefachpersonen (und deren Hilfspersonen, worunter auch Praktikanten fallen; 

siehe hierzu N. OBERHOLZER, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Straf-

recht II, 4. Auflage, 2019, N 10 zu Art. 321 StGB) zu wahrende Berufsgeheimnis ungeach-

tet der Krankheitsform gleichermassen geschützt (siehe Art. 321 Ziffer 1 des Schweizeri-

schen Strafgesetzbuchs, SR 311.0, StGB), womit die Bedenken der Beschwerdeführerin 

bezüglich der Beachtung der Verschwiegenheit ebenfalls nicht zu teilen sind.  

4.5.3.4.  

Insgesamt erscheinen die Ausbildungsverpflichtungen, die das kantonale Recht für Be-

triebe wie denjenigen der Beschwerdeführerin vorsieht, nicht unzumutbar. Auch wenn Aus-

bildungsverpflichtungen für Spitex-Organisationen, die (noch) nicht über eine darauf aus-

gerichtete Organisationsstruktur verfügen (und sich nicht einem Ausbildungsverbund an-

schliessen können oder wollen), eine Belastung bedeuten können, wird damit ein wichtiger 

Beitrag zur Sicherstellung einer genügenden Anzahl Fachkräfte im Pflegebereich geleistet; 

die (politische) Würdigung, dass die damit verbundenen Lasten breit zu verteilen und ins-

besondere auch Kleinbetrieben aufzuerlegen seien, ist ohne Weiteres vertretbar. Das 

grosse öffentliche Interesse an der Behebung des Mangels an Pflegepersonal durch eine 

Ausbildungsverpflichtung überwiegt das private Interesse der Beschwerdeführerin an der 

Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen einer bestimmten Organisationsstruk-

tur. Dass eine solche unter Umständen nicht mehr frei gewählt werden kann, stellt keine 

Verletzung der Wirtschaftsfreiheit dar und steht im Übrigen auch nicht mit der Eigentums-

garantie (Art. 26 BV) in Konflikt (vgl. BGer 9C_401/2024, 9C_535/2024 vom 4. Juni 2025 

E. 5.4.3). Für die Zumutbarkeit der hier zu beurteilenden Massnahmen spricht im Übrigen 

auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin bereits mit Informationsschreiben vom 

19. Juni 2024 über die anstehende Ausbildungsverpflichtung aufgeklärt worden ist 

(act. 8.6), mithin bevor die Ausbildungsverpflichtung bzw. die entsprechenden Bestimmun-

gen der VO zum EG-BFAP in Vollzug gesetzt worden sind  (1. Dezember 2024 bzw. teil-

weise rückwirkend ab 1. Juli 2024). Hinzu kommt, dass Art. 39 Abs. 3 VO zum EG-BFAP 

übergangsrechtlich vorsieht, dass für Spitex-Betriebe die Ersatzabgabe erstmals für das 

Jahr 2026 erhoben wird, mithin erst ab dem Jahr 2026 das Nichterfüllen der Ausbildungs-

verpflichtung finanzielle Konsequenzen zeitigt. Mit der Vorinstanz (act. 7, Ziffer 5) ist des-

halb von einem zumutbaren Anpassungszeitraum auszugehen. 

 

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4.6.  

Zusammengefasst erfüllt die vorliegend umstrittene Ausbildungsverpflichtung für die Jahre 

2025 bis 2027 sämtliche Voraussetzungen für eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. 

Es ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt, dass die 

konkret angeordneten Ausbildungsverpflichtungen von sieben bzw. acht Wochen aus an-

deren Gründen fehlerhaft wären. 

5.  

5.1.  

Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. 

5.2.  

Amtliche Kosten von CHF 1'500 erscheinen in der vorliegend zu beurteilenden Angelegen-

heit angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Dem Aus-

gang des Verfahrens (vgl. E. 5.1 hiervor) entsprechend sind sie vollumfänglich der Be-

schwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP) und mit dem von ihr in gleicher Höhe 

geleisteten Kostenvorschuss zu begleichen. 

5.3.  

Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche 

Entschädigung (Art. 98bis VRP). 

  

 

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14/14 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden der Beschwerde-

führerin auferlegt und sind mit dem von ihr in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss 

beglichen. 

3.  

Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt. 

 

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 21.08.2025
	Ausbildungsverpflichtung im Spitex-Bereich, Vorgabewert. Art. 27 BV, Art. 36 BV und Art. 117b BV, Art. 2 f. FAPG und Art. 2 f. EG-BFAP. Der konkret angeordnete Vorgabewert für die Ausbildungsverpflichtung der Beschwerdeführerin stellt eine zulässige, insbesondere verhältnismässige, Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. (Verwaltungsgericht, B 2025/34)

		2026-01-28T04:12:05+0100
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen