# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 68acf9d6-994f-5a98-b4c3-df51de01b656
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-11-19
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.11.2025 A-6444/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6444-2020_2025-11-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-6444/2020 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 9 .  N o v e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Alexander Misic (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richter Maurizio Greppi,    

Gerichtsschreiber Benjamin Strässle. 
 

 
 

Parteien 
 1. Digitale Gesellschaft,  

2. A._______,  

3. B._______, 

4. C._______, 

5. D._______, 

6. E._______, 

7. F._______,  

alle vertreten durch  

lic. iur. Viktor Györffy, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführende,   
 

 
gegen 
 
 
 
 
 
  

 
Nachrichtendienst des Bundes NDB,   

Vorinstanz,  

 

sowie 

 

Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen 

CEA, 

Beigeladener.  

  

 
 

Gegenstand 
 Funk- und Kabelaufklärung. 

 

 

 

A-6444/2020 

Seite 3 

Sachverhalt: 

Erster Rechtsgang 

A.  

A.a Der Verein Digitale Gesellschaft und sieben Privatpersonen (nachfol-

gend: Gesuchstellende) wandten sich am 31. August 2017 an den Nach-

richtendienst des Bundes NDB (nachfolgend: Nachrichtendienst) und stell-

ten folgende Rechtsbegehren: 

1. Der Betrieb der Funk- und Kabelaufklärung durch den NDB und weitere 

Stellen, namentlich durch das Zentrum für elektronische Operationen der 

Armee (ZEO) sowie jegliche Tätigkeiten, die dem Betrieb der Funkaufklä-

rung und Kabelaufklärung dienen, seien zu unterlassen. 

2. Der NDB habe jegliche in den Betrieb der Funk- und Kabelaufklärung in-

volvierten Stellen und Personen anzuweisen, ihre diesbezügliche Tätigkeit 

zu unterlassen. 

3. Es sei den GesuchstellerInnen mitzuteilen, ob und in welcher Weise Kom-

munikation von ihnen Gegenstand der Funk- oder Kabelaufklärung ist oder 

gewesen ist, und es sei ihnen mitzuteilen, welche sie betreffenden Daten, 

welche aus der Funk- oder Kabelaufklärung stammen, vom NDB oder vom 

ZEO bearbeitet werden, einschliesslich der Auskunft über weitere Daten, 

welche im Zusammenhang mit diesen aus der Funk- oder Kabelaufklärung 

stammenden Daten bearbeitet werden. 

4. Es sei festzustellen, dass die Funk- und Kabelaufklärung die Gesuchstel-

lerInnen in ihren Grundrechten verletzt, namentlich ihrem Recht auf Ach-

tung des Intim-, Privat- und Familienlebens, auf Schutz der Privatsphäre, 

einschliesslich Achtung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs, auf 

Schutz vor Missbrauch der persönlichen Daten und die informationelle 

Selbstbestimmung (Art. 13 BV, Art. 8 EMRK, Art. 17 UNO-Pakt II, Überein-

kommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung 

personenbezogener Daten [Konvention Nr. 108 des Europarates, 

SR 0.235.1]), in ihrer Freiheit der Meinungsäusserung, der Meinungs- und 

Informations- sowie die Medienfreiheit (Art. 16 BV, Art. 10 EMRK, Art. 19 

UNO-Pakt II) und der Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV, Art. 11 EMRK), in 

ihrer persönlichen Freiheit und der Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV, 

Art. 8 EMRK) sowie ihre Unschuldsvermutung (Art. 6 EMRK, Art. 32 BV). 

5. Es sei festzustellen, dass die Funk- und Kabelaufklärung die Gesuchstel-

lerInnen 4, 5 und 6 als JournalistInnen in ihrem Anspruch auf Medienfreiheit 

und auf Quellenschutz (Art. 17 BV und Art. 10 EMRK) verletzt. 

6. Es sei festzustellen, dass die Funk- und Kabelaufklärung den Gesuchstel-

ler 8 [Beschwerdeführer 7] im Berufsgeheimnis als Rechtsanwalt und 

dadurch in seinem Recht auf Achtung des Privatlebens, auf Schutz der 

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Seite 4 

Privatsphäre, einschliesslich Achtung des Brief-, Post- und Fernmeldever-

kehrs, auf Schutz vor Missbrauch der persönlichen Daten und die informa-

tionelle Selbstbestimmung (Art. 13 BV, Art. 8 EMRK, Art. 17 UNO-Pakt II, 

Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verar-

beitung personenbezogener Daten [Konvention Nr. 108 des Europarates, 

SR 0.235.1]) und in seiner Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt; 

[…] 

Die Gesuchstellenden waren der Ansicht, die Funk- und Kabelaufklärung 

durch den Nachrichtendienst verletzte sie in schwerwiegender Weise in ih-

ren verfassungs- und konventionsrechtlich geschützten Rechten. Sie be-

antragten aus diesem Grund, es sei die Aufklärung zu unterlassen und zu-

dem die Verletzung ihrer Rechte festzustellen.  

A.b Der Nachrichtendienst antwortete mit Schreiben vom 28. September 

2017, er könne der Forderung, jegliche Tätigkeiten im Bereich der Funk- 

und Kabelaufklärung zu unterlassen, nicht entsprechen, da er das geltende 

Nachrichtendienstgesetz anwenden und vollziehen müsse und hierdurch 

keine durch Verfassung und EMRK garantierte Grundrechte offensichtlich 

verletzt würden. Darüber hinaus hätten die Gesuchstellenden kein schutz-

würdiges Interesse an der Einstellung der Funk- und Kabelaufklärung; sie 

seien durch die fraglichen Aufklärungsmassnahmen nicht stärker betroffen 

als jedermann. Der Nachrichtendienst trat entsprechend auf die Rechtsbe-

gehren Ziffn. 1, 2, 4, 5 und 6 nicht ein. Das Rechtsbegehren Ziff. 3 wurde 

als Begehren um Auskunft über die Bearbeitung von Personendaten der 

Gesuchstellenden durch den Nachrichtendienst entgegengenommen. Es 

bildete nicht mehr Gegenstand des weiteren Verfahrens.  

B.  

Mit Beschwerde vom 30. Oktober 2017 gelangten die Gesuchstellenden 

(nachfolgend: Beschwerdeführende) an das Bundesverwaltungsgericht. 

Sie beantragten zur Hauptsache, es sei der Nachrichtendienst des Bundes 

NDB (nachfolgend: Vorinstanz) zu verpflichten, ihre Rechtsbegehren vom 

31. August 2017 materiell zu behandeln und darüber mit Verfügung zu ent-

scheiden. Als Eventualbegehren stellten sie mehrere, mit ihren Rechtsbe-

gehren vom 31. August 2017 übereinstimmende Anträge in der Sache.   

Die Vorinstanz teilte in seiner Vernehmlassung vom 12. Januar 2018 mit, 

die Abklärungen hätten ergeben, dass keiner der Beschwerdeführenden im 

Zusammenhang mit einem Funk- oder Kabelaufklärungsauftrag in der ein-

schlägigen nachrichtendienstlichen Datenbank verzeichnet sei. Im Weite-

ren führte sie aus, die Funk- und Kabelaufklärung könne zwar mit Eingriffen 

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in grundrechtlich geschützte Positionen einhergehen, die nötigen gesetzli-

chen Grundlagen seien jedoch vorhanden und allfällige Eingriffe hielten vor 

Art. 36 BV und Art. 8 EMRK stand.  

Mit Urteil A-6143/2017 vom 4. Juni 2019 wies das Bundesverwaltungsge-

richt die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es ging davon aus, die 

Vorinstanz sei auf das Begehren der Beschwerdeführenden im Ergebnis 

nicht eingetreten. Somit sei einzig zu prüfen, ob den Beschwerdeführenden 

ein Anspruch auf materielle Beurteilung ihrer Rechtsbegehren zukomme. 

Das Bundesverwaltungsgericht verneinte dies mit der Begründung, die Be-

schwerdeführenden seien von den streitbetroffenen Aufklärungsmassnah-

men nicht in stärkerem Mass betroffen als die Allgemeinheit und ihre Be-

gehren daher als unzulässige Popularbeschwerde zu qualifizieren. Es ging 

sodann auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Men-

schenrechte (EGMR) ein, der im Zusammenhang mit geheimen Überwa-

chungsmassnahmen ausnahmsweise die Beschwerde in abstracto gegen 

gesetzliche Bestimmungen zulasse, um effektiven Rechtsschutz zu ge-

währleisten. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass innerstaatlich kein 

wirksamer Rechtsbehelf gegen die behauptete Konventionsverletzung be-

stehe. Dies sei hier nicht der Fall, stünde den Beschwerdeführenden mit 

dem datenschutzrechtlichen Auskunftsrecht einschliesslich der (daran an-

schliessenden) weiteren datenschutzrechtlichen Ansprüche doch ein 

Rechtsbehelf zur Verfügung, der effektiven Grundrechtsschutz ermögliche. 

Die Vorinstanz sei daher auf die Begehren der Beschwerdeführenden zu 

Recht nicht eingetreten.  

C.  

C.a Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6143/2017 vom 

4. Juni 2019 erhoben die Beschwerdeführenden am 8. Juli 2019 Be-

schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. 

Sie beantragten, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Vor-

instanz sei zu verpflichten, ihre Rechtsbegehren vom 31. August 2017 ma-

teriell zu behandeln und über die Anträge mittels Verfügung zu entschei-

den. 

C.b Das Bundesgericht hiess die Beschwerde mit Urteil 1C_377/2019 vom 

1. Dezember 2020 (Urteil teilweise publiziert als BGE 147 I 280) im Sinne 

der Erwägungen gut. Es hob das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts  

A-6143/2017 vom 4. Juni 2019 auf und wies die Sache zur materiellen Be-

urteilung an dieses zurück.  

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Seite 6 

Das Bundesgericht hielt zunächst fest, die Rechtsbegehren der Beschwer-

deführenden – Unterlassung von Massnahmen der Funk- und Kabelaufklä-

rung – seien auf Art. 25 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den 

Datenschutz (aDSG, AS 1993 II 1953 f.) abzustützen und es sei zu prüfen, 

ob den Beschwerdeführenden gestützt darauf ein Anspruch auf materielle 

Beurteilung ihrer Begehren zukomme. Hierfür werde unter anderem ein 

schutzwürdiges Interesse vorausgesetzt. In Abgrenzung zur Popularbe-

schwerde müssten die Gesuchstellenden mithin vom angefochtenen Akt 

besonders, das heisst stärker als jedermann, betroffen sein. Wo die 

Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verlaufe, sei für jedes 

Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen. Ein hinreichendes schutzwürdiges 

Interesse sei insbesondere dann zu erkennen, wenn dies zur Gewährleis-

tung eines hinreichenden Grundrechtsschutzes erforderlich sei.  

Bei der streitbetroffenen Funk- und Kabelaufklärung handle es sich um 

eine anlasslose Massenüberwachung von grenzüberschreitenden Tele-

kommunikationsströmen, bei der auch ein Grossteil der inländischen Kom-

munikation erfasst werde. Von entsprechenden Überwachungsmassnah-

men seien sodann Trägerinnen und Träger von (verfassungsrechtlich) ge-

schützten Berufsgeheimnissen, beispielsweise Medienschaffende und 

Rechtsanwälte, speziell betroffen. Bei der verdachtsunabhängigen Mass-

enüberwachung bestehe die Gefahr, dass auch solche, besonders vertrau-

liche Kommunikationen erfasst, durchsucht und ausgewertet werde, jeden-

falls wenn keine besonderen Anordnungen, Verfahren und Kontrollen zu 

ihrem Schutz vorgesehen seien. Dies könne zu einem sogenannten «chil-

ling effect» führen, da Betroffene nicht mehr auf die Vertraulichkeit ihrer 

Kommunikation vertrauten. Das Bundesgericht bejahte insofern das Beste-

hen eines besonderen, sich vom Interesse der Allgemeinheit abhebenden 

Schutzbedürfnisses, liess die Frage der besonderen Betroffenheit im Kon-

text der vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen Popularbe-

schwerde letztlich jedoch offen, da alle Beschwerdeführenden einen An-

spruch auf materielle Behandlung aus Art. 13 EMRK ableiten könnten.  

Die Bestimmung von Art. 13 EMRK gewährleiste mindestens, dass eine 

Person, die in vertretbarer Weise behaupte, Opfer einer Konventionsver-

letzung zu sein, bei einer nationalen Instanz eine wirksame Beschwerde 

einlegen könne. Die Wirksamkeit beurteile sich nach den Befugnissen der 

Behörde, den angefochtenen Akt gegebenenfalls aufzuheben, sowie nach 

der Gewährleistung der notwendigen minimalen Verfahrensrechte. In Be-

zug auf die in Frage stehenden geheimen Überwachungsmassnahmen er-

wog das Bundesgericht sodann (BGE 147 I 280 E. 7.1): 

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Seite 7 

Im Zusammenhang mit geheimen Überwachungsmassnahmen kann der An-

spruch auf wirksamen Rechtsschutz eingeschränkt oder aufgeschoben wer-

den, wenn und solange überwiegende Geheimhaltungsinteressen dies recht-

fertigen und das Überwachungssystem insgesamt mit Art. 8 EMRK vereinbar 

ist […]. Dazu ist jeweils eine Gesamtschau vorzunehmen. Zu prüfen ist, ob 

das Gesetz angemessene und wirksame Garantien gegen Missbrauch vor-

sieht, unter Berücksichtigung nicht nur der materiellen Garantien (Umfang, 

Dauer und Art der Überwachungsmassnahmen, Voraussetzungen ihrer An-

ordnung, usw.), sondern auch der innerstaatlich zur Verfügung stehenden 

Kontroll- und Beschwerdemöglichkeiten und ihrer Effizienz […]. Insofern las-

sen sich die materiellen und formellen Anforderungen an geheime Überwa-

chungssysteme nur schwer trennen; dies erschwert die Formulierung von all-

gemeingültigen Aussagen zum minimalen Rechtsschutz […]. Dieser muss je-

denfalls so wirksam wie möglich ausgestaltet werden […]. 

Nach den weiteren Erwägungen des Bundesgerichts ist das Recht auf eine 

wirksame Beschwerde vor dem Hintergrund der Subsidiarität der Individu-

albeschwerde an den EGMR gemäss Art. 35 Ziff. 1 EMRK zu sehen. Jede 

Person, die gemäss Art. 34 EMRK befugt sei, Beschwerde wegen der Ver-

letzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, müsse die Mög-

lichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen Gericht 

oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde überprüfen 

zu lassen. Zur Individualbeschwerde an den EGMR sei jede Person be-

rechtigt, die in vertretbarer Weise behaupte, in einem durch die EMRK an-

erkannten Recht verletzt zu sein. Grundsätzlich werde hierbei eine direkte 

Betroffenheit durch einen Vollzugsakt verlangt. Die Rechtsprechung lasse 

jedoch ausnahmsweise und insbesondere im Zusammenhang mit gehei-

men Überwachungsmassnahmen, die jedermann betreffen könnten, die 

Anfechtung von Gesetzen in abstracto zu. Dabei differenziere der EGMR 

hinsichtlich der Anforderungen an die Beschwerdebefugnis (Opfereigen-

schaft) danach, ob innerstaatlich wirksamer Rechtsschutz bestehe. Sei 

dies nicht der Fall, so sei jedermann, der in den Anwendungsbereich des 

Gesetzes falle, befugt, hiergegen Beschwerde vor dem EGMR zu erheben 

(Anfechtung in abstracto), ohne auch nur behaupten zu müssen, konkret 

Opfer von Überwachungsmassnahmen geworden zu sein. Andernfalls, 

wenn innerstaatlich wirksamer Rechtsschutz bestehe, müsse die Person 

darlegen, mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit dem Risiko einer 

Überwachung ausgesetzt zu sein (probabilité raisonable), damit die Opfer-

eigenschaft bejaht werden könne (vgl. Art. 34 EMRK).  

Vorliegend würden die Beschwerdeführenden in vertretbarer Weise eine 

Verletzung ihrer durch die EMRK und inhaltlich übereinstimmend durch die 

Bundesverfassung geschützten Grundrechte geltend machen: Die Funk- 

und Kabelaufklärung seien als Mittel zur anlasslosen Massenüberwachung 

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Seite 8 

ausgestaltet, die einen Grossteil der inländischen Kommunikation erfasse. 

Zudem würden bereits das Erfassen und Durchsuchen von vertraulicher, 

durch das Fernmeldegeheimnis und – teilweise – durch Berufsgeheim-

nisse besonders geschützter Kommunikation einen Eingriff in die Grund-

rechte darstellen. Es bestehe somit eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, 

dass Daten der Beschwerdeführenden von geheimen Massnahmen der 

Funk- und Kabelaufklärung betroffen seien, weshalb ihre Opfereigenschaft 

zu bejahen sei. Zu beachten sei auch, dass das datenschutzrechtliche Aus-

kunftsrecht, auf welches das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde-

führenden hinsichtlich des Rechtsschutzes verwiesen habe, keinen wirk-

samen Grundrechtsschutz sicherzustellen vermöge: Nach den nachrich-

tendienstlichen Bestimmungen zum Datenschutz könne die Auskunft dar-

über, ob Daten einer Person bearbeitet würden, aufgeschoben werden, 

wenn etwa überwiegende Interessen an einer Geheimhaltung bestünden, 

maximal bis zum Ende der Aufbewahrungsdauer. Und falls nach Wegfall 

der Geheimhaltungsinteressen Auskunft erteilt werde, sei ungewiss, ob 

diese umfassend sei und Angaben etwa auch zur Herkunft der Daten ein-

schliesse. Zudem stellten die in den Informationssystemen des NDB ge-

speicherten Daten nur einen Bruchteil der im Rahmen des mehrstufigen 

Prozesses der Funk- und Kabelaufklärung bearbeiteten Daten dar und zu 

Beginn des Prozesses seien die erfassten Daten noch nicht nach Perso-

nen aufgeschlüsselt. Über die Datenbearbeitung, die zu Beginn der Über-

wachungsmassnahmen erfolge, könnte daher gar nicht (ohne Weiteres) 

Auskunft erteilt werden. Zwar würden die nachrichtendienstlichen Bestim-

mungen zum Datenschutz für die Dauer des Aufschubs der Auskunft ein 

indirektes Auskunftsrecht vorsehen. Dieses gewährleiste jedoch per se 

keine wirksame Beschwerdemöglichkeit im Sinne von Art. 13 EMRK, son-

dern stelle einen objektiven Kontrollmechanismus darf, welcher den Auf-

schub der Auskunft teilweise kompensieren könne. Daraus schloss das 

Bundesgericht (BGE 147 I 280 E. 9.3): 

Unter diesen Umständen ist es den Beschwerdeführenden nicht möglich, kon-

krete, sie betreffende Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung anzufech-

ten. Sie sind deshalb darauf angewiesen, das "System" der Funk- und Ka-

belaufklärung in der Schweiz überprüfen zu lassen.  

[…] 

Dabei handle es sich nicht um eine abstrakte Normenkontrolle. Gegen-

stand der Überprüfung sei vielmehr, ob die vermutete Bearbeitung von Da-

ten der Beschwerdeführenden in Rahmen der Funk- und Kabelaufklärung 

deren Grundrechte verletze. Dabei müssten nicht nur die gesetzliche 

Grundlage, sondern auch allfällige interne Richtlinien und Weisungen, die 

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effektive Vollzugspraxis sowie die tatsächliche Kontrollpraxis der Aufsichts-

behörden berücksichtigt werden. Zwar seien gemäss Art. 190 BV Bundes-

gesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsan-

wendenden Behörden massgebend. Im Falle eines echten Normkonfliktes 

zwischen Bundes- und Völkerrecht gingen jedoch grundsätzlich die völker-

rechtliche Verpflichtung der Schweiz vor und eine dem Völkerrecht entge-

genstehende Bundesgesetzgebung bleibe regelmässig unanwendbar. 

Dies gelte uneingeschränkt für Abkommen wie die EMRK. 

Nach den weiteren Erwägungen des Bundesgerichts seien im Rahmen ge-

heimer Überwachungsmassnahmen zwar gewisse Einschränkungen des 

Rechtsschutzes zulässig. Voraussetzung hierfür sei jedoch, dass das be-

treffende System insgesamt den grund- und konventionsrechtlichen Anfor-

derungen genüge; das Gesetz habe im Zusammenhang mit geheimen 

Überwachungsmassnahmen angemessene und wirksame Garantien ge-

gen Missbrauch vorzusehen. Ob das System insgesamt den Anforderun-

gen von Bundesverfassung und EMRK genüge, müsse auf entsprechende 

Rüge hin mindestens von einer unabhängigen Behörde überprüft werden 

können, bevor die betroffenen Personen mit Individualbeschwerde an den 

EGMR gelangten. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EGMR 

schloss das Bundesgericht sodann (BGE 147 I 280 E. 9.4):  

[…] 

Im Urteil Big Brother Watch (§ 255 f.) [Kammerurteil des EGMR Big Brother 

Watch und andere gegen Vereinigtes Königreich vom 13. September 2018, 

58170/13, 62322/14 und 24960/15] betonte der EGMR die zentrale Bedeutung 

des innerstaatlichen Rechtsschutzes bei der Überprüfung von geheimen Mas-

senüberwachungssystemen. Ohne die sorgfältige Prüfung von Funktions-

weise und Umfang solcher Systeme durch die innerstaatlichen Gerichte, unter 

Berücksichtigung auch von vertraulichen Unterlagen zur Vollzugspraxis, sei es 

dem Gerichtshof unmöglich, die EMRK-Konformität solcher Regime zu kon-

trollieren. Es sei Aufgabe der nationalen Gerichte, die schwierige Abwägung 

der auf dem Spiel stehenden Interessen vorzunehmen, bevor diese vom 

EGMR überprüft würden. Dies setzt vorliegend voraus, dass auf die Gesuche 

der Beschwerdeführenden nach Art. 25 Abs. 1 DSG [heute: aDSG] eingetreten 

wird. 

[…] 

Schliesslich prüfte das Bundesgericht, auf welche der Rechtsbegehren ein-

zutreten sei. Es hielt fest, die Beschwerdeführenden würden mit Rechtsbe-

gehren Ziffn. 1 und 2 die Unterlassung der Funk- und Kabelaufklärung ver-

langen. Das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführenden be-

schränke sich jedoch auf den Schutz ihrer eigenen Daten und allenfalls der 

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Daten ihrer Quellen beziehungsweise ihrer Klientschaft. Es erscheine je-

doch zweifelhaft, ob es technisch möglich sei, die Daten einzelner Perso-

nen von den Aufklärungsmassnahmen auszunehmen. Entsprechend 

könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Einstellung der Funk- und 

Kabelaufklärung das einzige Mittel sein könnte, um einen wirksamen 

Grundrechtsschutz für die Beschwerdeführenden sicherzustellen. Unter 

diesen Umständen sei auf Rechtsbegehren Ziffn. 1 und 2 einzutreten und 

im Rahmen der materiellen Beurteilung zu entscheiden, ob und inwieweit 

die Unterlassungsansprüche begründet seien. Die Feststellungsbegehren 

seien als Eventualbegehren entgegenzunehmen.  

Zweiter Rechtsgang 

D.  

Das Bundesverwaltungsgericht nahm das Beschwerdeverfahren unter der 

Verfahrensnummer A-6444/2020 wieder auf. Es gab den Beschwerdefüh-

renden Gelegenheit, zum Urteil des Bundesgerichts 1C_377/2019 Stellung 

zu nehmen und Beweisanträge zu stellen.  

E.  

Die Beschwerdeführenden reichten am 10. Mai 2021 eine Stellungnahme 

ein und stellten verschiedene Beweisanträge. Sie verlangten unter ande-

rem die (schriftliche) Befragung von verschiedenen, ihrer Ansicht nach 

sachverständigen im In- und Ausland wohnhaften Privatpersonen sowie 

der Geschäftsprüfungsdelegation GPDel, der unabhängigen Aufsichtsbe-

hörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten AB-ND, der für die Ge-

nehmigung von Aufträgen zur Kabelaufklärung zuständigen Richterinnen 

und Richtern des Bundesverwaltungsgerichts und des Zentrums für elekt-

ronische Operationen ZEO (heute: Dienst für Cyber- und elektromagneti-

sche Aktionen CEA; nachfolgend: Beigeladener).  

Die Beschwerdeführenden verweisen sodann auf den Rückweisungsent-

scheid des Bundesgerichts sowie die (darin zitierte) Rechtsprechung des 

EGMR und verlangen, es sei in Bezug auf die Massnahmen der Funk- und 

der Kabelaufklärung auf der Grundlage der technischen Gegebenheiten 

die effektive Vollzugspraxis zu würdigen. Hierzu sei zu untersuchen, wel-

che Datenströme tatsächlich von Aufklärungsmassnahmen erfasst würden, 

welche Selektoren auf die erfassten Daten angewendet würden und was 

in der Folge mit den betreffenden Daten geschehe. Im Rahmen der Unter-

suchung sei auch die Tätigkeit der Genehmigungs- und Aufsichtsorgane in 

Betracht zu ziehen und zu prüfen, ob diese die Aufklärungstätigkeit effektiv 

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Seite 11 

auf das grund- und konventionsrechtlich zulässige Mass zu begrenzen ver-

mögen. Hierbei sei die spezifische Betroffenheit einzelner der Beschwer-

deführenden als Journalistin beziehungsweise Journalist (Beschwerdefüh-

rende 4, 5 und 6) beziehungsweise als Rechtsanwalt (Beschwerdeführer 7; 

vormals Gesuchsteller 8 [vgl. hierzu nachfolgend Sachverhalt Bst. G]) zu 

berücksichtigen und zu prüfen, inwieweit die streitbetroffenen nachrichten-

dienstlichen Überwachungsmassnahmen als solche der verdachtsunab-

hängigen Massenüberwachung einen Eingriff in den Schutz des Redakti-

onsgeheimnisses, den Quellenschutz und das Anwaltsgeheimnis zu recht-

fertigen vermögen.  

Im Hinblick auf die zu beantwortenden Fragen sei durch (schriftliche) Be-

fragung der von den Beschwerdeführenden genannten sachverständigen 

Privatpersonen insbesondere der Aufbau und die Funktionsweise des In-

ternets zu eruieren. Damit verbunden sei sodann zu klären, an welchen 

Punkten des Internets Massnahmen der Kabelaufklärung ansetzen können 

und welche Möglichkeiten bestünden, festzustellen, ob es sich bei Signa-

len um grenzüberschreitende Signale handelt. Schliesslich seien die sach-

verständigen Personen zur Effektivität der Verwendung von Suchbegriffen, 

sogenannten Selektoren, zu befragen sowie zu den Möglichkeiten, bei der 

Durchführung der Kabelaufklärung die Einhaltung der gesetzlichen Vorga-

ben effektiv sicherzustellen. Von den vorgenannten Behörden seien Anga-

ben zur Anzahl der Kommunikationsverbindungen zu machen, die von 

Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung betroffen sein könnten und 

effektiv betroffen seien. Weiter seien die Vorinstanz und der Beigeladene 

unter anderem dahingehend zu befragen, an welcher Stelle des Datenver-

kehrs Massnahmen der Kabelaufklärung effektiv ansetzen würden, welche 

Art von Ausstrahlungen von Telekommunikationssystemen im Ausland von 

der Funkaufklärung erfasst würden, wie Selektoren festgelegt würden und 

welche Massnahmen bestünden und eingesetzt würden, um die Datenbe-

arbeitung effektiv auf das gemäss Gesetz zulässige Mass zu begrenzen. 

Das Bundesverwaltungsgericht als Genehmigungsbehörde sei dahinge-

hend zu befragen, inwieweit die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben 

überprüft werde beziehungsweise überprüft werden könne und welche Vor-

kehren im Hinblick auf einen effektiven Schutz von Grundrechten und Be-

rufsgeheimnissen getroffen würden. Und schliesslich seien die Geschäfts-

prüfungsdelegation GPDel und die unabhängige Aufsichtsbehörde über die 

nachrichtendienstlichen Tätigkeiten AB-ND als Aufsichtsbehörden zu ersu-

chen, Auskunft darüber zu geben, inwieweit sie sich mit (konkreten) Mass-

nahmen der Funk- und Kabelaufklärung befassen würden und inwieweit 

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Aufklärungsmassnahmen in der Praxis effektiv auf das gesetzlich zulässige 

Mass begrenzt würden.  

F.  

Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 14. September 2021 auf 

Abweisung der von den Beschwerdeführenden gestellten Beweisanträge.  

Die Vorinstanz äussert sich sodann zunächst zur gesetzlichen Grundlage 

der Funk- und Kabelaufklärung sowie zu den Grundsätzen der nachrich-

tendienstlichen Informationsbeschaffung. Im Weiteren legt sie den Gegen-

stand der Funk- und der Kabelaufklärung dar und weist darauf hin, dass 

Aufträge zur Kabelaufklärung einer Genehmigung durch das Bundesver-

waltungsgericht und einer Freigabe durch den Vorsteher des Departemen-

tes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS bedürften. Das 

Bundesverwaltungsgericht überprüfe insbesondere, ob die Kabelaufklä-

rung (voraussichtlich) geeignet und notwendig ist, für den im Auftrag ge-

nannten Zweck relevante Informationen zu gewinnen. Eine Genehmigung 

gelte sodann längstens für sechs Monate, wobei die Möglichkeit einer Ver-

längerung um jeweils drei Monate bestehe. Eine Verlängerung müsse 

ebenfalls vom Bundesverwaltungsgericht genehmigt werden, wobei die 

Vorinstanz in einem solchen Fall anhand aller bislang gewonnenen Ergeb-

nisse konkret darzulegen habe, ob diese auf gültigen Suchbegriffen beru-

hen, sich in hinreichendem Mass auf sicherheitspolitische Vorgänge im 

Ausland beziehen und der Auftrag in seiner konkreten Umsetzung verhält-

nismässig ist. Im Weiteren äussert sich die Vorinstanz zur Durchführung 

der Aufträge durch den Beigeladenen, zur Kontrolle von Personendaten 

vor der Erfassung in einem der nachrichtendienstlichen Informationssys-

teme, die Vernichtung nicht benötigter Kommunikationsdaten sowie die 

Aufsicht und Kontrolle, wobei die Vorinstanz im Wesentlichen auf die ent-

sprechenden gesetzlichen Bestimmungen verweist.  

Die Vorinstanz gibt sodann einen Überblick zum technischen Vorgehen, 

indem sie getrennt für die Funk- und die Kabelaufklärung das Vorgehen 

darlegt und fiktive Beispiele zur Veranschaulichung macht. Demnach wer-

den für die Kabelaufklärung in einem ersten Schritt auf der Grundlage ins-

besondere der sogenannten Geolokalisierung gezielt jene Fernmelde-

dienstanbieterinnen angebunden, die relevante grenzüberschreitende Sig-

nale führen. Die Fernmeldedienstanbieterinnen würden dem Beigeladenen 

sodann eine Kopie der Signale übergeben. Gelinge es, die einzelnen Da-

tenpakete zusammenzusetzen, erstelle eine Software aus den Rohdaten 

verwertbare Daten (E-Mails, Sprachnachrichten, Dokumente, Bilder etc.), 

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Seite 13 

die zunächst automatisch durch Anwendung der im Auftrag genannten 

Suchbegriffe (nachfolgend: Selektoren) durchsucht würden. Die hierfür 

verwendeten Programme würden mit einer reinen Textsuche arbeiten. Bei 

den Selektoren handle es sich regelmässig nicht um allgemeine Begriffe 

wie «Bombe», sondern um spezifische Namen oder Identifikatoren wie Te-

lefonnummern von verdächtigen Personen oder Organisationen im Aus-

land oder von bestimmten Sachbezeichnungen wie Bestellnummern be-

stimmter sogenannter Dual-Use-Güter. Ein Grossteil der übermittelten Da-

tenmenge könne auf diese Weise ausgeschieden werden; weiterbearbeitet 

werde deutlich weniger als ein Promille der insgesamt erhobenen Daten. 

Jene Daten, für welche die automatische Suche einen Treffer ergeben 

habe, würden sodann durch einen Analysten des Beigeladenen manuell im 

Sinne einer Vorauswertung auf ihre Relevanz für den jeweiligen Auftrag 

untersucht. Tauchten in den Daten Namen von Personen oder Organisati-

onen in der Schweiz auf, würden diese anonymisiert. Alsdann würden die 

auf diese Weise aufbereiteten Daten und nur diese der Vorinstanz für die 

nachrichtendienstliche Auswertung übergeben. Im Rahmen der nicht ge-

nehmigungspflichtigen Funkaufklärung würden mit entsprechenden Emp-

fangsanlagen Funksignale aufgefangen beispielsweise von Kommunikati-

onssatelliten, deren Funkkegel auch die Schweiz abdecken würden. Be-

troffen seien spezielle Kommunikationsformen wie Satellitentelefonie, See-

funk und militärischer Funk, wobei das Vorgehen ab der automatischen 

Datenfilterung mit jenem bei der Kabelaufklärung identisch sei.  

Zusätzlich zu den Angaben über die Funktionsweise der Funk- und Ka-

belaufklärung bietet die Vorinstanz die Befragung eines zu Handen des 

Bundesverwaltungsgerichts namentlich genannten technischen Experten 

an und stellt einen entsprechenden Beweisantrag.  

Die Vorinstanz äussert sich schliesslich zur Konventionskonformität der 

Funk- und Kabelaufklärung, wobei sie zunächst auf die in der Rechtspre-

chung des EGMR im Zusammenhang mit Massnahmen zur geheimen 

Überwachung der Kommunikation entwickelten Mindestanforderungen ein-

geht. Nach diesen müssten im innerstaatlichen Recht angemessene Hin-

weise auf die Umstände enthalten sein, unter denen die Behörde zur Über-

wachung befugt ist, es müsse ersichtlich sein, wer von entsprechenden 

Überwachungsmassnahmen betroffen sein könne, deren Dauer sei zu be-

grenzen, es seien Vorkehren in Bezug auf die Bearbeitung und Löschung 

der Daten zu treffen und schliesslich müssten ausreichende Kontrollme-

chanismen zum Schutz vor Missbrauch vorhanden sein. Diesen Anforde-

rungen genügten die Regelungen zur Funk- und Kabelaufklärungen in der 

A-6444/2020 

Seite 14 

Schweiz; in der nachrichtendienstlichen Gesetzgebung seien der Zweck 

der Aufklärungsmassnahmen und die Umstände der Aufklärung geregelt, 

die Dauer von Überwachungsmassnahmen sei begrenzt, das Verfahren 

einschliesslich der Genehmigungspflicht klar und einschränkend geregelt, 

ebenso wie die Löschung der Kommunikationsdaten und die richterliche 

Kontrolle von Überwachungsmassnahmen.  

G.  

Mit Teilentscheid vom 8. Dezember 2021 wurde das Beschwerdeverfahren 

in Bezug auf G._______ als durch Tod des Beschwerdeführers gegen-

standslos geworden abgeschrieben.  

H.  

Die Beschwerdeführenden reichten mit Schreiben vom 7. Januar 2022 

eine Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 14. Septem-

ber 2021 ein. An ihren Beweisanträgen gemäss der Stellungnahme vom 

10. Mai 2021 hielten sie fest: Bei der Beurteilung, ob die Massnahmen der 

Funk- und Kabelaufklärung mit ihren Grund- und Konventionsrichten in Ein-

klang zu bringen seien, habe gemäss dem Rückweisungsentscheid des 

Bundesgerichts auch die effektive Genehmigungs- und Vollzugspraxis so-

wie die Effektivität der vorgesehenen Kontrollmechanismen Beachtung zu 

finden. Es sei mithin erforderlich, die Praxis in Bezug auf die Funk- und 

Kabelaufklärung zu untersuchen. Die lückenhaften und teils unzutreffen-

den Erläuterungen der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung würden jeden-

falls nicht ausreichen, um den massgeblichen Sachverhalt zu erstellen. 

Den Beweisantrag der Vorinstanz unterstützen die Beschwerdeführenden 

(sinngemäss).   

In der Sache wiesen die Beschwerdeführenden erneut darauf hin, dass im 

Rahmen der Funk- und Kabelaufklärung Personendaten unterschiedslos, 

massenhaft und anlasslos erfasst würden. Die Voraussetzungen für  

Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung seien dabei zu weit und zu 

vage formuliert, als dass sich daraus ein wirksamer Schutz vor Missbrauch 

ergäbe. Im Prinzip könnten sie jedermann in der Schweiz betreffen. Die 

Vertraulichkeit der Kommunikation sei nicht mehr gewährleistet. Die Folge 

sei ein «chilling effect». Hinzu komme, dass die Vorinstanz, wie insbeson-

dere die Jahresberichte der Geschäftsprüfungsdelegation GPDel aus den 

Jahren 2019 und 2020 zeigen würden, keine Gewähr dafür zu bieten ver-

möge, dass die gesetzlichen Schranken für die Informationsbeschaffung 

eingehalten werden. Die Beschwerdeführenden kritisieren sodann die Aus-

führungen der Vorinstanz zum technischen Vorgehen im Rahmen einer 

A-6444/2020 

Seite 15 

Kabelaufklärung als zu wenig konkret und zumindest teilweise unzutref-

fend. Die Datenübermittlung erfolge etwa beim E-Mail-Verkehr oder bei 

Suchanfragen im Internet serverbasiert, so dass vorab keine Lokalisierung 

des Empfängers möglich sei. Eine Einschränkung der Aufklärungsmass-

nahmen, wie sie die Vorinstanz unter dem Stichwort der Geolokalisierung 

zu suggerieren versuche, sei daher – wenn überhaupt – nur eingeschränkt 

möglich. Weiter bestünden Unklarheiten in Bezug auf den von der Vor-

instanz verwendeten Begriff der Fernmeldedienstanbieterin, der in den ge-

setzlichen Bestimmungen zum Nachrichtendienst keine Erwähnung finde; 

gemäss den Bestimmungen des Nachrichtendienstgesetzes (NDG, 

SR 121) könne jede Betreiberin von leitungsgebundenen Netzen und von 

Telekommunikationsdienstleistungen von der Kabelaufklärung betroffen 

sein. Somit bleibe offen, ob etwa Anbieterinnen von Interkonnektions-

dienstleistungen ebenfalls angebunden würden, obschon sie nicht als 

Fernmeldedienstanbieterinnen im Sinne des Fernmelderechts gelten wür-

den. Das effektive Vorgehen der Vorinstanz bei der Kabelaufklärung im 

Kontext der gesetzlichen Vorgaben bleibe in wesentlichen Aspekten wei-

terhin nicht fassbar.  

I.  

Am 18. Februar 2022 wurde den Verfahrensbeteiligten mitgeteilt, dass der 

bisherige Instruktionsrichter aus betrieblichen Gründen durch Instruktions-

richter Alexander Misic ersetzt wird.  

Am 11. Mai 2022 wurde den Verfahrensbeteiligten sodann die Zusammen-

setzung des Spruchkörpers für den Entscheid in der Sache mitgeteilt und 

den Beschwerdeführenden Gelegenheit gegeben, ein allfälliges Aus-

standsbegehren gegen die betreffenden Personen einzureichen. Der In-

struktionsrichter wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass gemäss 

dem Geschäftsreglement für das Bundesverwaltungsgericht (VGR, 

SR 173.320.1) die Abteilung I unter anderem für die Verfahren nach dem 

damals geltenden aArt. 65 NDG (AS 2017 4124) zuständig sei und diese 

Verfahren in der Regel von der Präsidentin oder dem Präsidenten der da-

maligen Kammer 1 geführt würden. Es ging kein Ausstandsbegehren ein. 

J.  

Die Vorinstanz reichte am 18. August 2022 eine weitere Vernehmlassung 

ein, in der sie vor dem Hintergrund der Vorbringen der Beschwerdeführen-

den insbesondere zur serverbasierten Kommunikation erneut auf das 

(technische) Vorgehen bei der Kabelaufklärung einging. Sie hielt fest, dass 

nach der gesetzlichen Konzeption der Kabelaufklärung sämtliche grenz-

A-6444/2020 

Seite 16 

überschreitende Kommunikation erfasst werden dürfe. Werde jedoch (spä-

ter, etwa im Rahmen der manuellen Untersuchung durch den ausführen-

den Dienst) erkannt, dass sich sowohl der Sender als auch der Empfänger 

in der Schweiz befinden würden, dürften die betreffenden Daten nicht ver-

wendet werden. Die Vorinstanz wies in diesem Zusammenhang zudem da-

rauf hin, dass im Gegensatz zu Ländern, die nachrichtendienstlich von be-

sonderem Interesse seien, in der Schweiz sowie in den europäischen Län-

dern und den USA ein Grossteil der Datenübertragung verschlüsselt er-

folge. Der Inhalt der betreffenden Kommunikation sei daher der Vorinstanz 

nicht zugänglich; gespeichert würden in solchen Fällen allein die Randda-

ten der Kommunikation. 

K.  

K.a Mit Verfügung vom 9. September 2022 hat das Bundesverwaltungsge-

richt den Verfahrensbeteiligten unter Bezugnahme auf den Rückweisungs-

entscheid des Bundesgerichts bekannt gegeben, dass es seiner Entschei-

dung in materieller Hinsicht insbesondere die beiden zwischenzeitlich er-

gangenen Urteile der Grossen Kammer des EGMR Big Brother Watch und 

andere gegen Vereinigtes Königreich vom 25. Mai 2021 sowie Centrum för 

rättvisa gegen Schweden vom 25. Mai 2021 zu Grunde legen werde. Es 

verfügte sodann zum Zweck der umfassenden Beurteilung der tatsächli-

chen Funktionsweise der Funk- und Kabelaufklärung die folgenden Instruk-

tionsmassnahmen (Instruktionsverfügung vom 9. September 2022, 

act. 44): 

1. 

Die Vorinstanz wird aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 

12. Oktober 2022 eine Stellungnahme in 2 Exemplaren zu den Prüfungspunk-

ten gemäss den Urteilen des EGMR [Grand Chamber] in Sachen Centrum för 

rättvisa gegen Schweden vom 25. Mai 2021, 35252/08, § 275 und Big Brother 

Watch gegen Grossbritannien vom 25. Mai 2021, 58170/13, 62322/14 und 

24960/15, § 361, einzureichen. 

2.  

Das Zentrum für elektronische Operationen ZEO [heute: Dienst für Cyber- und 

elektromagnetische Aktionen CEA], das Bundesverwaltungsgericht (Abteilung 

I, Kammer NDG [heute: Fachgebiet NDG]), der Eidgenössische Datenschutz- 

und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB, das Bundesverwaltungsgericht (Abtei-

lung I, Kammer 1 [heute: Fachgebiete 1–6]), die unabhängige Kontrollinstanz 

für die Funk- und die Kabelaufklärung UKI, die unabhängige Aufsichtsbehörde 

über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten AB-ND sowie die Geschäftsprü-

fungsdelegation GPDel erhalten Gelegenheit, dem Bundesverwaltungsgericht 

bis zum 12. Oktober 2022 eine Stellungnahme zu den Prüfungspunkten ge-

mäss den Urteilen des EGMR [Grand Chamber] in Sachen Centrum för 

A-6444/2020 

Seite 17 

rättvisa gegen Schweden vom 25. Mai 2021, 35252/08, § 275 und Big Brother 

Watch gegen Grossbritannien vom 25. Mai 2021, 58170/13, 62322/14 und 

24960/15, § 361, einzureichen. 

3.  

[...] 

4.  

Die Vorinstanz, das Zentrum für elektronische Operationen ZEO [heute: 

Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen CEA], das Bundesverwal-

tungsgericht (Abteilung I, Kammer NDG), der Eidgenössische Datenschutz- 

und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB, das Bundesverwaltungsgericht (Abtei-

lung I, Kammer 1), die unabhängige Kontrollinstanz für die Funk- und die Ka-

belaufklärung UKI, die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichten-

dienstlichen Tätigkeiten AB-ND sowie die Geschäftsprüfungsdelegation 

GPDel werden aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 12. Ok-

tober 2022 eine Stellungnahme in 3 Exemplaren zum jeweiligen beiliegenden 

Fragenkatalog einzureichen. Sofern aus Gründen etwa der Geheimhaltung er-

forderlich, ist zusätzlich eine (nötigenfalls zusammenfassende) Stellung-

nahme ebenfalls in 3 Exemplaren einzureichen, die parteiöffentlich gemacht 

werden kann. 

5.  

5.1. Die Vorinstanz wird aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 

12. Oktober 2022 folgende Unterlagen einzureichen, wobei vertrauliche Un-

terlagen als solche zu kennzeichnen sind und die Vertraulichkeit zu begründen 

ist: 

- Liste der für die Kabelaufklärung verwendeten Kategorien von Suchbegrif-

fen (Art. 41 Abs. 1 Bst. c NDG); 

- Vereinbarung mit dem Zentrum für elektronische Operationen (ZEO) 

[heute: Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen CEA] über die 

Grundsätze der Zusammenarbeit sowie der Auftragserteilung und -erledi-

gung (Art. 26 Abs. 2 NDV); 

- Richtlinien zum Verständnis der Begriffe gemäss Art. 6 Abs. 1 NDG; 

- die internen Reglemente, Weisungen und Richtlinien in Bezug auf das 

Speichern, Bearbeiten, Verwenden und Vernichten von Daten aus Auf-

trägen zur Kabelaufklärung sowie aus der Funkaufklärung und insbeson-

dere zu den Themenbereichen gemäss dem beiliegenden Fragen-katalog 

vom 9. September 2022, insbesondere die Richtlinie bzw. Weisung in Be-

zug auf das Anonymisieren von Personendaten. 

5.2. Das Zentrum für elektronische Operationen (ZEO) [heute: Dienst für Cy-

ber- und elektromagnetische Aktionen CEA] wird aufgefordert, dem Bundes-

verwaltungsgericht bis zum 12. Oktober 2022 die internen Richtlinien bzw. 

Weisungen in Bezug auf die Bearbeitung von Daten aus Aufträgen zur 

A-6444/2020 

Seite 18 

Kabelaufklärung sowie aus der Funktaufklärung und insbesondere zu den 

Themenbereichen gemäss dem beiliegenden Fragekatalog vom 9. September 

2022 einzureichen. Vertrauliche Unterlagen sind als solche zu kennzeichnen 

und die Vertraulichkeit ist zu begründen.  

5.3. Das Bundesverwaltungsgericht (Abteilung I, Kammer NDG) wird aufge-

fordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 12. Oktober 2022 die zuhan-

den der Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) erstellten Tätigkeitsberichte 

(Art. 29 Abs. 8 NDG) für die Jahre 2019, 2020 und 2021 zuzustellen. Vertrau-

liche Unterlagen sind als solche zu kennzeichnen und die Vertraulichkeit ist zu 

begründen.  

5.4. Die unabhängige Kontrollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI 

wird aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 12. Oktober 2022 

die zuhanden des Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und 

Sport VBS erstatteten Berichte über ihre Prüfungen (Art. 10 Abs. 3 VAND [Ver-

ordnung über die Aufsicht über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten 

(SR 121.3)]) für die Jahre 2019, 2020 und 2021 zuzustellen. Vertrauliche Un-

terlagen sind als solche zu kennzeichnen und die Vertraulichkeit ist zu begrün-

den.  

5.5. Die Geschäftsprüfungsdelegation GPDel wird aufgefordert, dem Bundes-

verwaltungsgericht bis zum 12. Oktober 2022 folgende Unterlagen einzu-

reichen, wobei vertrauliche Unterlagen als solche zu kennzeichnen sind und 

die Vertraulichkeit zu begründen ist:  

- die von der GPDel im Zusammenhang mit der Funk- und Kabelaufklärung 

sowie der Bearbeitung von Daten in den nachrichtendienstlichen Informa-

tionssystemen an das Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz 

und Sport VBS gerichtete Empfehlungen; 

- das von der GPDel beim Bundesamt für Justiz (BJ) zur Freitextsuche ein-

geholte Gutachten vom 21. September 2021 sowie allfällige weitere im 

Zusammenhang mit der Bearbeitung von Personendaten in den nachrich-

tendienstlichen Informationssystemen eingeholte Gutachten. 

[…]  

K.b Mit Schreiben vom 5. Oktober 2022 reichte die unabhängige Kontrol-

linstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI dem Bundesverwaltungs-

gericht eine Stellungnahme zum Fragenkatalog sowie die Berichte über 

ihre Prüfungen in den Jahren 2019, 2020 und 2021 ein. Sie wies darauf 

hinwies, dass die Jahresberichte vertrauliche Informationen über die Funk- 

und die Kabelaufklärung enthielten und aus diesem Grund nicht öffentlich 

seien. 

A-6444/2020 

Seite 19 

K.c Mit Schreiben vom 11. Oktober 2022 hat die unabhängige Aufsichts-

behörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten AB-ND dem Bundes-

verwaltungsgericht ihre Antworten zum Fragenkatalog eingereicht.  

K.d Mit Schreiben vom 11. Oktober 2022 hat das Bundesverwaltungsge-

richt (Abteilung I, Fachgebiete 1–6 [vormals Kammer 1]) eine Stellung-

nahme zum Fragenkatalog eingereicht. 

K.e Am 12. Oktober 2022 reichte das Bundesverwaltungsgericht (Abtei-

lung I, Fachgebiet NDG [vormals Kammer NDG]) seine Antworten zum Fra-

genkatalog ein. In Bezug auf die Tätigkeitsberichte aus den Jahren 2019, 

2020 und 2021 hielt es fest, diese seien entsprechend der gesetzlichen 

Bestimmungen ausschliesslich zu Handen der Geschäftsprüfungsdelega-

tion GPDel erstellt worden. Über die Herausgabe der drei Berichte habe 

daher die Geschäftsprüfungsdelegation GPDel zu befinden.  

K.f Mit Schreiben vom 28. Oktober 2022 reichte die Geschäftsprüfungs-

delegation GPDel dem Bundesverwaltungsgericht ihre Stellungnahme zum 

Fragenkatalog sowie die zwei Gutachten beziehungsweise Stellungnah-

men des Bundesamtes für Justiz (BJ) vom 9. September 2015 und vom 

21. September 2015 ein.  

K.g Am 11. November 2022 überbrachte der Beigeladene dem Bundesver-

waltungsgericht persönlich seine Stellungnahme zum Fragenkatalog vom 

10. November 2022 in einer parteiöffentlichen Version mit einer parteiöf-

fentlichen sowie vier als vertraulich klassifizierte Beilagen, welche einzig 

für das Bundesverwaltungsgericht bestimmt sind.  

K.h Ebenfalls am 11. November 2022 überbrachte die Vorinstanz dem 

Bundesverwaltungsgericht persönlich die Stellungnahme vom 11. Novem-

ber 2022 in einer parteiöffentlichen und in einer ausschliesslich für das 

Bundesverwaltungsgericht bestimmten Version. Der Stellungnahme lagen 

22 als vertraulich beziehungsweise geheim klassifizierte Dokumenten bei. 

Die Vorinstanz nahm zudem parteiöffentlich zu den Prüfpunkten des 

EGMR Stellung. 

K.i Mit Schreiben vom 11. November 2022 reichte der Eidgenössische Da-

tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB dem Bundesverwaltungs-

gericht seine Stellungnahme zum Fragenkatalog ein.   

A-6444/2020 

Seite 20 

L.  

Zwischenzeitlich, mit Schreiben vom 19. Oktober 2022, reichten die Be-

schwerdeführenden eine Stellungnahme ein. 

Die Beschwerdeführenden wiesen erneut darauf hin, dass die gesetzlich 

vorgesehene Einschränkung – der Ausschluss einer Datenbearbeitung in 

Fällen, in denen sich sowohl der Sender als auch der Empfänger in der 

Schweiz befinden – technisch nicht umgesetzt werden könne; die Adresse 

im Internetprotokoll (sog. IP-Adresse) gebe im E-Mail-Verkehr lediglich Auf-

schluss über den Standort des empfangenden Servers, nicht aber über den 

Aufenthaltsort des Empfängers selbst. Für die Architektur des Internets 

hätten Landesgrenzen nur eine beschränkte Bedeutung. Viele in der 

Schweiz tätige Internetprovider würden Server im Ausland nutzen und 

auch die von der Vorinstanz beschrieben Suchanfrage mit Google bleibe 

fernmeldetechnisch nicht in der Schweiz, sondern werde entgegen der 

Ausführungen der Vorinstanz über einen Server in den Vereinigten Staaten 

von Amerika abgewickelt, wie eine Geolokalisierung der von der Vorinstanz 

angegebenen IP-Adresse zeige. Noch einmal komplexer und nicht vorher-

sehbar sei sodann die Abwicklung des Datenverkehrs zwischen verschie-

denen Internetprovidern (in der Schweiz). Die Schwierigkeiten im Zusam-

menhang mit der Lokalisierung von Sender und Empfänger aufgrund des 

dynamischen Routings habe auch der Gesetzgeber erkannt, weshalb der 

Vorinstanz mit der Revision des Nachrichtendienstgesetzes die Möglichkeit 

gegeben werden solle, erfasste Signale zu analysieren, um technische An-

gaben über Datenströme zu gewinnen. Das gezielte Auswählen grenzüber-

schreitender Datenströme zur Überwachung sei daher nicht möglich. Im 

Ergebnis werde im Rahmen der Kabelaufklärung vielmehr auch die inlän-

dische Kommunikation mitüberwacht. Und selbst wenn inländische Kom-

munikation als solche erkannt werde, würden die betreffenden Daten re-

gelmässig unverändert und damit nicht anonymisiert an die Vorinstanz 

übermittelt. Eine effektive Überprüfung des Systems der Kabelaufklärung 

sei ohne substantielle Kenntnisse darüber, bei welcher Art von Providern 

und bei was für Datenleitungen beziehungsweise auf welchem Layer die 

Kabelaufklärung ansetze und welche Arten von Daten ausgewertet wür-

den, nicht möglich. 

M.  

Das Bundesverwaltungsgericht stellte die eingegangenen parteiöffentli-

chen Stellungnahmen beziehungsweise Antworten zu den Fragekatalogen 

den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz zu (Verfügungen vom 

8. und 22. Dezember 2022). Gleichzeitig wurden die Beschwerdeführen-

A-6444/2020 

Seite 21 

den darüber orientiert, welche nicht parteiöffentliche Stellungnahmen be-

ziehungsweise Antworten und Beilagen zu den Akten genommen worden 

waren.  

N.  

N.a Die Beschwerdeführenden reichten mit Schreiben vom 24. März 2023 

eine Stellungnahme ein. Sie kritisierten insbesondere, die Vorinstanz und 

der Beigeladene würden sich zur Praxis im Zusammenhang mit der Funk- 

und Kabelaufklärung nur pauschal und in allgemeiner Weise äussern, je-

denfalls soweit deren Ausführungen zu den Fragenkatalogen und die zu 

den Akten gegebenen Beilagen parteiöffentlich seien. Zudem seien die 

Ausführungen gerade in technischer Hinsicht teilweise unzutreffend. 

Schliesslich reichten die Beschwerdeführenden an die Vorinstanz und an 

den Beigeladenen gerichtete Ergänzungsfragen ein. 

N.b Der Beigeladene reichte am 8. Juni 2023 eine Stellungnahme zu den 

Ergänzungsfragen der Beschwerdeführenden ein. Er wies einleitend da-

rauf hin, dass es sich bei der Funk- und Kabelaufklärung um Massnahmen 

zur Informationsbeschaffung und damit um technische Quellen handle. 

Diese seien zu schützen, das heisst, Informationen über technische Fähig-

keiten, Systemkapazitäten und konkrete Ausführungsmethoden der Funk- 

und Kabelaufklärung müssten geheim bleiben und könnten nicht (partei-

)öffentlich gemacht werden. 

N.c Die Vorinstanz reichte am 11. Juli 2023 eine Stellungnahme zu den 

Ausführungen und Ergänzungsfragen der Beschwerdeführenden ein. 

Die Vorinstanz begründete (weitergehend) insbesondere die Auslassun-

gen in ihren Ausführungen zum Fragenkatalog des Bundesverwaltungsge-

richts und wies zudem ergänzend darauf hin, dass die zu den Akten gege-

benen nicht parteiöffentlichen Beilagen die nachrichtendienstliche Informa-

tionsbeschaffung betreffen würden und daher geheim zu halten seien.  

O.  

Mit Schreiben vom 11. August 2023 lehnte die Geschäftsprüfungsdelega-

tion GPDel das Gesuch des Bundesverwaltungsgerichts um Edition der 

Tätigkeitsberichte der Genehmigungsinstanz für Aufträge zur Kabelaufklä-

rung ab. 

Die Geschäftsprüfungsdelegation GPDel hielt fest, die Tätigkeitsberichte 

seien eine wichtige Grundlage für die Oberaufsicht über die genehmi-

A-6444/2020 

Seite 22 

gungspflichtigen Beschaffungsaufträge und die Kabelaufklärung. Die Infor-

mationen seien ausschliesslich für die Geschäftsprüfungsdelegation 

GPDel bestimmt. Das Editionsgesuch des Bundesverwaltungsgerichts sei 

daher abzuweisen und dieser Entscheid abschliessend.  

P.  

Am 7. September 2023 reichte die unabhängige Kontrollinstanz für die 

Funk- und Kabelaufklärung UKI dem Bundesverwaltungsgericht den als 

vertraulich bezeichneten Bericht über ihre Prüfungen im Jahr 2022 ein. Die 

Beschwerdeführenden wurden darüber orientiert, dass der Jahresbericht 

2022 zu den Akten genommen wurde. 

Q.  

Am 14. September 2023 überbrachte die Vorinstanz dem Bundesverwal-

tungsgericht die als geheim klassifizierten Leistungsausweise COMINT – 

der Begriff steht für Communication Intelligence beziehungsweise Fern-

meldeaufklärung – für die Jahre 2019 – 2022. Den wesentlichen Inhalt der 

Berichte hatte die Vorinstanz in einer parteiöffentlichen Stellungnahme vom 

5. September zusammengefasst. 

Die Beschwerdeführenden wurden darüber orientiert, dass das Bundesver-

waltungsgericht die als geheim klassifizierten Leistungsausweise COMINT 

für die Jahre 2019 – 2022 zu den Akten genommen hat.  

R.  

Die Beschwerdeführenden reichten am 20. September 2023 eine Stellung-

nahme ein. Diese bezog sich auf die Ausführungen der Vorinstanz und des 

Beigeladenen zu ihren Ergänzungsfragen.  

Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, die Geheimhaltung 

einzelner Ausführungen der Vorinstanz und des Beigeladenen sowie be-

stimmter Dokumente sei weder hinreichend begründet noch verhältnis-

mässig. Die Vorinstanz und auch der Beigeladene würden die Praxis zur 

Funk- und Kabelaufklärung entgegen der Anordnung im bundesgerichtli-

chen Rückweisungsentscheid bisher nicht hinreichend konkret und (damit) 

nachvollziehbar darlegen. Dies gelte insbesondere hinsichtlich der Effizi-

enz und Zielgerichtetheit der Funk- und Kabelaufklärung sowie des Um-

gangs mit besonders schützenswerter Kommunikation etwa von Rechts-

anwälten und Journalisten. In diesem Sinne seien auch die von ihnen ge-

stellten Zusatzfragen nicht hinreichend konkret beantwortet worden. Die 

Beschwerdeführenden stellen (erneut) Beweisanträge und verlangen 

A-6444/2020 

Seite 23 

insbesondere den Beizug externer Experten. Diese hätten Angaben zu ma-

chen zur tatsächlichen Funktionsweise der Funk- und Kabelaufklärung im 

Kontext der gesetzlichen Vorgaben sowie zu den mit der Funk- und Ka-

belaufklärung verbundenen technischen Implikationen.  

S.  

S.a Am 26. September 2023 verfügte das Bundesverwaltungsgericht die 

folgenden Instruktionsmassnahmen: 

1.  

[...] 

2.  

[...] 

3. 

Ein Verzeichnis über die Akten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens geht 

an die Beschwerdeführenden. 

4. 

4.1 Die Vorinstanz, das Zentrum für elektronische Operationen ZEO 

[heute: Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen CEA], das Bundes-

verwaltungsgericht (Abteilung I, Kammer NDG), die unabhängige Kontrol-

linstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI sowie der Eidgenössische Da-

tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB werden aufgefordert, dem 

Bundesverwaltungsgericht bis zum 27. Oktober 2023 eine Stellungnahme in 3 

Exemplaren zum jeweiligen beiliegenden Katalog mit Ergänzungsfragen ein-

zureichen und die im Katalog bezeichneten Unterlagen einzureichen, wobei 

eine allfällige Vertraulichkeit der betreffenden Unterlagen zu begründen ist. 

Sofern aus Gründen etwa der Geheimhaltung erforderlich, ist zusätzlich eine 

(nötigenfalls zusammenfassende) Stellungnahme in ebenfalls 3 Exemplaren 

einzureichen, die parteiöffentlich gemacht werden kann.  

4.2 Die Beschwerdeführenden erhalten je ein Exemplar der Kataloge mit Er-

gänzungsfragen (Version mit Auslassungen). 

4.3 Die Vorinstanz erhält je ein Exemplar der Kataloge mit Ergänzungsfragen 

(Version ohne Auslassungen und Version mit Auslassungen). 

5.  

Die Vorinstanz wird aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 

27. Oktober 2023 folgende Unterlagen einzureichen, wobei vertrauliche Un-

terlagen als solche zu kennzeichnen sind und die Vertraulichkeit zu begründen 

ist: 

A-6444/2020 

Seite 24 

- Bericht der Qualitätssicherungsstelle der Vorinstanz zur Einhaltung der 

Datenbearbeitungsschranke bei der Bearbeitung von nicht strukturiert er-

fassten Daten in IASA NDB vom 11. September 2020  

- Richtlinien/Weisungen über die Anonymisierung von Personendaten im 

nachrichtendienstlichen Informationssystem IASA NDB  

- Bericht mit einer Bilanz zur Kabelaufklärung während der Aufbauphase 

(sofern vorliegend; vgl. hierzu den Jahresbericht der unabhängigen Kon-

trollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI für das Jahr 2022, S. 5)  

- Richtlinien/Weisungen für die Ablage und Erfassung von Daten (ein-

schliesslich Kasuistik) im nachrichtendienstlichen Informationssystem 

IASA NDB 

- Bearbeitungsreglemente für alle nachrichtendienstlichen Informations-

systeme, in denen Daten aus der Funk- und Kabelaufklärung bearbeitet 

werden können 

6. 

Das Zentrum für elektronische Operationen ZEO [heute: Dienst für Cyber- und 

elektromagnetische Aktionen CEA] wird aufgefordert, dem Bundesverwal-

tungsgericht bis zum 27. Oktober 2023 folgende Unterlagen einzureichen, wo-

bei vertrauliche Unterlagen als solche zu kennzeichnen sind und die Vertrau-

lichkeit zu begründen ist: 

- Richtlinien/Weisungen zur Analyse von Resultaten aus der Funk- und Ka-

belaufklärung durch Mitarbeitende des Zentrums für elektronische Opera-

tionen ZEO 

- Richtlinien/Weisungen zur Sicherstellung, dass die Erfüllung eines Auf-

trags zur Kabelaufklärung im Rahmen der Genehmigung bleibt (vgl. Stel-

lungnahme des Zentrums für elektronische Operationen ZEO vom 10. No-

vember 2022, S. 6) 

S.b Am 24. Oktober 2023 nahm das Bundesveraltungsgericht (Abteilung I, 

Fachgebiet NDG) zum Katalog mit Ergänzungsfragen Stellung. 

S.c Mit Schreiben vom 26. Oktober 2023 reichte die unabhängige Kontrol-

linstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI eine Stellungnahme zum 

Katalog des Bundesverwaltungsgerichts mit Ergänzungsfragen ein.  

S.d Mit Schreiben vom 27. Oktober 2023 reicht der Eidgenössische Daten-

schutz- und Öffentlichkeitsbeauftrage EDÖB seine Stellungnahme zum 

Katalog des Bundesverwaltungsgerichts mit Ergänzungsfragen ein.  

A-6444/2020 

Seite 25 

S.e Mit Schreiben vom 28. November 2023 brachte die Vorinstanz ihre 

Stellungnahme zum Katalog mit Ergänzungsfragen bei; die Stellungnahme 

wurde in einer parteiöffentlichen und in einer Version für das Bundesver-

waltungsgericht eingereicht. Zudem reichte die Vorinstanz dem Bundes-

verwaltungsgericht mehrere als vertrauliche bezeichnete Dokumente ein.  

Am 5. Dezember 2023 überbrachte die Vorinstanz dem Bundesverwal-

tungsgericht den als geheim klassifizierten Bericht mit einer Bilanz zur Ka-

belaufklärung während der Aufbauphase. Die Verfahrensbeteiligten wur-

den darüber orientiert, dass das Bundesverwaltungsgericht den Bericht 

und weitere als vertraulich bezeichnete Dokumente zu den Akten genom-

men hat.  

S.f Mit Schreiben vom 19. Januar 2024 nahm der Beigeladene zum Kata-

log des Bundesverwaltungsgerichts mit Ergänzungsfragen Stellung.  

T.  

T.a Mit Schreiben vom 11. März 2024 reichte der Beigeladene dem Bun-

desverwaltungsgericht seine Stellungnahme vom 8. März 2024 zur Stel-

lungnahme der Beschwerdeführenden vom 20. September 2023 sowie 

verschiedene als vertrauliche bezeichnete Dokumente ein. Dabei äusserte 

sich der Dienst auf entsprechende Aufforderung durch das Bundesverwal-

tungsgericht hin insbesondere sowie unter Angabe technischer Gegeben-

heiten zu bestimmten Ausführungen der Beschwerdeführenden in dessen 

Stellungnahme vom 20. September 2023, zur Funktionsweise sowie zu 

den Eigenheiten des Internets sowie zur Übertragung von Signalen über 

leitungsgebundene Netzte (zwischen verschiedenen Anbietern von Tele-

kommunikationsdienstleistungen). 

T.b Am 12. April 2024 reichte die Vorinstanz eine Stellungnahme zu jener 

der Beschwerdeführenden vom 20. September 2023 ein.  

U.  

Die Beschwerdeführenden reichten am 26. Juni 2024 eine abschliessende 

Stellungnahme ein.  

Die Beschwerdeführenden machen unter anderen und zusammengefasst 

geltend, die Ausführungen des Beigeladenen insbesondere in dessen Stel-

lungnahme vom 19. Januar 2024 seien in technischer Hinsicht nicht nach-

vollziehbar und/oder unzutreffend. Überdies seien sie rechtlich problema-

tisch. Das gilt nach Ansicht der Ansicht der Beschwerdeführenden insbe-

A-6444/2020 

Seite 26 

sondere für den Begriff des grenzüberschreitenden Signals gemäss Art. 39 

Abs. 1 NDG. Dabei handle es sich eigentlich – nach dem Willen des Ge-

setzgebers – um eine Schranke beziehungsweise eine Begrenzung der 

Kabelaufklärung als ein Mittel zur anlasslosen Massenüberwachung. Nach 

dem Begriffsverständnis des Beigeladenen setze jedoch die Kabelaufklä-

rung nicht nur beziehungsweise erst dort an, wo Signale effektiv, das heisst 

physisch, die Grenze der Schweiz überqueren würden. Vielmehr könnten 

die Signale jeder Datenübertragungsleitung in der Schweiz ausgeleitet 

werden und damit auch in grosser Menge inländische Kommunikationen, 

die nicht das Ziel der Kabelüberwachung sein dürfe. Die gesetzlich vorge-

sehene Begrenzung der Kabelaufklärung auf grenzüberschreitende Sig-

nale und damit eine Massnahme zum Schutz vor Missbrauch bleibe unter 

diesen Umständen ohne Wirkung. Die Beschwerdeführenden halten 

schliesslich an ihren Beweisanträgen auf weitergehende Offenlegung der 

den Beschwerdeführenden bisher nicht zugänglich gemachten Unterlagen 

sowie auf Beizug eines externen Experten fest; zur Begründung machen 

sie (weiterhin) geltend, die Ausführungen der Vorinstanz und des Beigela-

denen seien insbesondere in Bezug auf die technischen Gegebenheiten 

und die effektive Praxis nicht nachvollziehbar beziehungsweise unzutref-

fend.  

V.  

V.a Am 5. Februar 2025 verfügte das Bundesverwaltungsgericht folgende 

Instruktionsmassnahme: 

1.  

Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB wird 

aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 10. März 2025 eine 

Stellungnahme einzureichen zur Vollzugspraxis betreffend die geänderten da-

tenschutzrechtlichen Bestimmungen im Nachrichtendienstgesetz und sich 

hierbei insbesondere zu folgenden Fragen zu äussern: 

- Mit welcher Prüfungsdichte und unter Vornahme welcher Prüfungshand-

lungen nimmt der EDÖB die Prüfung nach Art. 63 Abs. 3 NDG seit dem 

1. September 2023 praxisgemäss vor? 

- Wie viele Prüfungen nach Art. 63 Abs. 3 NDG hat der EDÖB seit dem 

1. September 2023 durchgeführt? 

- In wie vielen Fällen hat der EDÖB eine unrechtmässige Datenbearbeitung 

und/oder einen Fehler betreffend den Aufschub der Auskunft festgestellt 

und eine Verfügung erlassen? 

A-6444/2020 

Seite 27 

- Welche Begründungsdichte weisen Verfügungen des EDÖB praxisge-

mäss auf? 

- Welches ist seit dem 1. September 2023 die durchschnittliche Bearbei-

tungszeit für Prüfungen gemäss Art. 63 Abs. 3 NDG? 

[...] 

V.b Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte 

EDÖB reichte mit Schreiben vom 7. März 2025 eine Stellungnahme zu den 

Fragen des Bundesverwaltungsgerichts ein.  

W.  

W.a Am 12. März 2025 verfügte das Bundesverwaltungsgericht folgende 

Instruktionsmassnahmen: 

[...] 

2. 

Die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkei-

ten AB-ND wird aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 14. April 

2025 eine einlässliche Stellungnahme in 4 Exemplaren zu der folgenden Fra-

gestellung einzureichen: 

Prüft die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tä-

tigkeiten AB-ND im Rahmen ihrer Tätigkeit die Bearbeitung von Daten aus der 

Kabelaufklärung durch den NDB auf seine Rechtmässigkeit hin (Prüfung der 

Einhaltung von Datenbearbeitungsschranken, Protokollierungspflichten, Auf-

bewahrungsfristen etc.)? Was ist hierfür gegebenenfalls der Prüfungsrahmen 

und -umfang? 

3. 

Die Vorinstanz und der Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen 

CEA werden aufgefordert, dem Bundesverwaltungsgericht bis zum 14. April 

2025 eine einlässliche Stellungnahme ein 4 Exemplaren zu den Ausführungen 

der Beschwerdeführenden in ihren Schlussbemerkungen vom 26. Juni 2024 

(insbesondere Randziffern 3–52 und 101–104) einzureichen, wobei nicht par-

teiöffentliche beziehungsweise vertrauliche Ausführungen als solche zu kenn-

zeichnen sind und die Vertraulichkeit zu begründen ist. 

4. 

Die Vorinstanz und der Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen 

CEA werden aufgefordert, dem Bundesveraltungsgericht bis zum 12. April 

2025 eine Stellungnahme in 4 Exemplaren zu der Frage einzureichen, ob der 

Dienst für Cyber- und elektromagnetische Aktionen CEA und/oder die Vor-

instanz in der Lage sind, verschlüsselte E-Mail-Kommunikation zu entschlüs-

seln und (damit) inhaltlich lesbar zu machen, wobei nicht parteiöffentliche 

A-6444/2020 

Seite 28 

beziehungsweise vertrauliche Ausführungen als solche zu kennzeichnen sind 

und die Vertraulichkeit zu begründen ist. 

W.b Die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen 

Tätigkeiten AB-ND reichte am 8. April 2025 eine Stellungnahme ein. Sie 

äusserte sich darin insbesondere zum bisherigen Umfang und Inhalt ihrer 

aufsichtsrechtlichen Tätigkeit gegenüber der Vorinstanz und dem Beigela-

denen.  

W.c Mit Schreiben vom 11. April 2025 reichte der Beigeladene eine Stel-

lungnahme ein. Der Stellungnahme war ein als vertraulich bezeichnetes 

Dokument betreffend die operativen Fähigkeiten des Beigeladenen beige-

legt, verschlüsselte E-Mail-Kommunikation zu entschlüsseln.  

Der Beigeladene äusserte sich insbesondere zum Begriff des grenzüber-

schreitenden Signals gemäss Art. 39 Abs. 1 NDG sowie zu den Möglich-

keiten und Vorkehren, inländische Kommunikation von der Kabelaufklä-

rung möglichst auszuschliessend beziehungsweise entsprechende Daten 

zu erkennen, auszusondern und zu vernichten.  

W.d Die Vorinstanz äusserte sich in ihrer Stellungnahme vom 11. April 

2025 insbesondere zu den Vorgaben und zum Vorgehen bei der Ausson-

derung von inländischer Kommunikation, das heisst von Kommunikation, 

bei der sich sowohl der Sender als auch der Empfänger in der Schweiz 

befinden (Art. 39 Abs. 2 NDG) im Rahmen der Kabelaufklärung.  

X.  

Die Beschwerdeführenden reichten am 23. Mai 2025 ergänzende Schluss-

bemerkungen ein. 

Die Beschwerdeführenden äusserten sich zunächst zu den technischen 

Gegebenheiten des Internets sowie zur Übertragung elektronischer Kom-

munikation. Sie hielten vor diesem Hintergrund sodann an ihrer Auffassung 

fest, dass es technisch nicht möglich sei, im Rahmen der Kabelaufklärung 

bei der Ausleitung oder spätestens im Rahmen einer automatischen Filte-

rung der ausgeleiteten Daten inländische Kommunikation zuverlässig aus-

zuscheiden. Der Begriff des grenzüberschreitenden Signals gemäss 

Art. 39 Abs. 1 NDG vermöge daher keine begrenzende Wirkung zu entfal-

ten und die Kabelaufklärung sei entgegen der Auffassung von Vorinstanz 

und Beigeladenem weder effizient noch effektiv.  

A-6444/2020 

Seite 29 

Die Beschwerdeführenden hielten schliesslich in grundsätzlicher Weise an 

ihrer Auffassung fest, wonach die für die Funk- und Kabelaufklärung gel-

tende formellgesetzliche Grundlage zu unbestimmt sei. Das gelte insbe-

sondere für die Gründe, aus denen eine Funk- oder Kabelaufklärung erfol-

gen dürfe, die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung einer 

Kabelaufklärung, die Vorgaben bezüglich der zulässigen Suchbegriffe und 

die Tätigkeit der Aufsichtsbehörden. Das Gesetz bilde daher keine zu-

reichende Hürde, um die Funk- und Kabelaufklärung auf ein zulässiges 

Mass zu begrenzen. Zudem bestehe kein effektiver nachträglicher Rechts-

schutz. Unter diesen Umständen könne nicht gesagt werden, das anwend-

bare Recht biete hinreichenden und wirksamen Schutz vor Missbrauch.  

Y.  

Y.a Am 30. Juli 2025 reichte die unabhängige Kontrollinstanz für die Funk- 

und Kabelaufklärung UKI dem Bundesverwaltungsgericht die als vertrau-

lich bezeichneten Berichte über ihre Prüfungen in den Jahren 2023 und 

2024 ein. Mit Schreiben vom 25. August 2025 gab die unabhängige Kon-

trollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI die Berichte über ihre 

Prüfungen für die Jahre 2019 – 2024 in einer teilweise geschwärzten und 

damit parteiöffentlichen Version zu den Akten.  

Mit Verfügung vom 1. September 2025 stellte das Bundesverwaltungsge-

richt in Aussicht, das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in die 

erwähnten Berichte für die Jahre 2019 – 2024 im Umfang der Schwärzun-

gen abzuweisen und den Beschwerdeführenden den wesentlichen Inhalt 

der geschwärzten Textpassagen bekannt zu geben. Das Bundesverwal-

tungsgericht gewährte der unabhängigen Kontrollinstanz für die Funk- und 

Kabelaufklärung UKI hierzu das rechtliche Gehör.  

Die unabhängige Kontrollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI 

erklärte sich mit Stellungnahme vom 8. September 2025 mit der Bekannt-

gabe des wesentlichen Inhalts gemäss der Verfügung vom 1. September 

2025 teilweise einverstanden und legte im Übrigen eigene Vorschläge zur 

Bekanntgabe des wesentlichen Inhalts vor. 

Mit Zwischenverfügung vom 9. September 2025 hiess das Bundesverwal-

tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in die von 

der unabhängigen Kontrollinstanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI 

über ihre jährlichen Prüfungen erstatteten Berichte teilweise gut, wies sie 

im Umfang der Schwärzungen jedoch ab und gab den Beschwerdeführen-

den unter Berücksichtigung der Vorschläge der unabhängigen Kontroll-

A-6444/2020 

Seite 30 

instanz für die Funk- und Kabelaufklärung UKI zugleich den wesentlichen 

Inhalt der geschwärzten Textpassagen bekannt. Es gab den Beschwerde-

führenden zudem Gelegenheit, eine Stellungnahme einzureichen und Be-

weisanträge zu stellen.  

Die Beschwerdeführenden verlangten mit Stellungnahme vom 10. Oktober 

2025 unter Verweis insbesondere auf die durch die Funk- und Kabelaufklä-

rung berührten Grundrechte eine weitergehende Offenlegung der Jahres-

berichte der unabhängigen Kontrollinstanz für die Funk- und Kabelaufklä-

rung UKI. Hinreichende beziehungsweise überwiegende Gründe, den Be-

schwerdeführenden jegliche konkreten Informationen zur Vorgehensweise 

der Vorinstanz und des Beigeladenen sowie zur Tätigkeit der Kontrolli-

nstanz vorzuenthalten, seien weder ersichtlich noch würden solche vorge-

bracht. Demgegenüber sei es für die Beschwerdeführenden immanent 

wichtig, die Effektivität der Tätigkeit der Kontrollinstanz abschätzen zu kön-

nen, weshalb eine weitergehende Offenlegung geboten sei.   

Y.b Zwischenzeitlich, mit Verfügung vom 20. August 2025, stellte das Bun-

desverwaltungsgericht in Aussicht, das Gesuch der Beschwerdeführenden 

um (weitergehende) Einsicht in bestimmte nicht parteiöffentliche Vernehm-

lassungen und Stellungnahmen der Vorinstanz sowie als vertraulich be-

zeichneten Unterlagen abzuweisen und den Beschwerdeführenden den 

wesentlichen Inhalt der betreffenden Unterlagen bekannt zu geben. Es ge-

währte der Vorinstanz und dem Beigeladenen hierzu das rechtliche Gehör.  

Die Vorinstanz und der Beigeladene erklärten je am 26. August 2025, mit 

der Bekanntgabe des wesentlichen Inhalts entsprechend der Verfügung 

vom 20. August 2025 einverstanden zu sein.  

Mit Zwischenverfügung vom 2. September 2025 wies das Bundesverwal-

tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden um Einsicht in be-

stimmte Vernehmlassungen und Unterlagen ab und teilte den Beschwer-

deführenden zugleich den wesentlichen Inhalt der betreffenden Vernehm-

lassungen und Unterlagen mit, beides im Sinne der Erwägungen. Es gab 

den Beschwerdeführenden Gelegenheit, eine Stellungnahme einzureichen 

und Beweisanträge zu stellen. 

Die Beschwerdeführenden reichten am 3. Oktober 2025 eine Stellung-

nahme ein. Sie sind in grundsätzlicher Weise der Ansicht, die durch die 

Funk- und Kabelaufklärung berührten Grundrechte würden eine weiterge-

hende Offenlegung der als geheim beziehungsweise vertraulich bezeich-

A-6444/2020 

Seite 31 

neten Vernehmlassungen und Unterlagen verlangen. Andernfalls könnten 

sie sich nicht effektiv äussern. Eine derart weitgehende Geheimhaltung 

vermöge auch der technische Quellenschutz nicht zu rechtfertigen; weder 

die Vorinstanz noch der Beigeladene würden konkret darlegen, weshalb 

jegliche weitergehenden insbesondere technischen Angaben geheimhal-

tungsbedürftig seien. Entsprechend sei auch die zur Einschränkung des 

Anspruchs auf rechtliches Gehör erforderliche Abwägung der berührten In-

teressen nicht in rechtsgenüglicher Weise möglich. Die Beschwerdefüh-

renden äusserten sich sodann zu dem mit Zwischenverfügung vom 2. Sep-

tember 2025 mitgeteilten wesentlichen Inhalt und stellten Beweisanträge.  

Y.c Mit Schreiben vom 19. September 2025 kündigte die Vorinstanz an, 

dem Bundesverwaltungsgericht die als geheim klassifizierten jährlichen 

Leistungsausweise COMINT für die Jahre 2023 und 2024 per Kurier zu 

übermitteln. Die Vorinstanz begründete zudem die Geheimhaltung der bei-

den Dokumente.  

Am 22. September 2025 liess die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsge-

richt per Kurier die Leistungsausweise COMINT der Vorinstanz für die 

Jahre 2023 und 2024 überbringen. 

Das Bundesverwaltungsgericht orientierte die Beschwerdeführenden mit 

Verfügung vom 23. September 2025 darüber, dass es die Leistungsaus-

weise COMINT der Vorinstanz für die Jahre 2023 und 2024 zu den Akten 

genommen hat.  

Z.  

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den 

Akten liegenden Unterlagen wird, sofern für den Entscheid relevant, in den 

nachfolgenden Erwägungen eingegangen.  

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Mit Urteil 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 hat das Bundesgericht den 

Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts A-6143/2017 aufgehoben und 

die Sache zur materiellen Beurteilung an das Bundesverwaltungsgericht 

zurückgewiesen; der Nachrichtendienst war auf die Begehren der Be-

schwerdeführenden nicht eingetreten und das Bundesverwaltungsgericht 

A-6444/2020 

Seite 32 

hatte mit besagtem Urteil den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz be-

stätigt.  

Gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts leitet sich ein Anspruch auf 

materielle Beurteilung aus Art. 13 EMRK ab. Die Bestimmung sei vor dem 

Hintergrund der Subsidiarität der Individualbeschwerde an den EGMR zu 

sehen und es sei aus diesem Grund jeder Person, die nach Art. 34 EMRK 

befugt ist, Beschwerde an den EGMR zu führen, zuvor die Möglichkeit zu 

geben, ihre Ansprüche von einem innerstaatlichen Gericht oder mindes-

tens einer unabhängigen Behörde überprüfen zu lassen. Das Bundesge-

richt referenziert im Weiteren die Rechtsprechung des EGMR zur Be-

schwerdebefugnis im Zusammenhang mit geheimen Überwachungsmass-

nahmen und kommt in Bezug auf die Beschwerdeführenden zum Ergebnis, 

dass deren Opfereigenschaft grundsätzlich zu bejahen ist. Auf die Rechts-

begehren Ziffn. 1 und 2 der Beschwerdeführenden sei daher einzutreten 

und die Feststellungsbegehren Ziffn. 4 bis 6 seien als Eventualbegehren 

entgegenzunehmen. Die gebotene Prüfung, ob das geltende Regime der 

Funk- und der Kabelaufklärung angemessenen und wirksamen Schutz vor 

Missbrauch bietet, hat gemäss den Erwägungen des Bundesgerichts an-

hand der Prüfpunkte zu erfolgen, die der EGMR in seinem Kammerurteil 

Big Brother Watch und andere gegen Vereinigtes Königreich vom 13. Sep-

tember 2018 entwickelt hat (vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 

vom 1. Dezember 2020 E. 7–11). 

Die erwähnte Rechtssache Big Brother Watch und andere gegen Vereinig-

tes Königreich war zum Zeitpunkt der bundesgerichtlichen Entscheidung 

vor der Grossen Kammer des EGMR anhängig. Zwischenzeitlich, am 

25. Mai 2021, hat diese ihr Urteil erlassen (Urteil des EGMR [Grosse Kam-

mer] Big Brother Watch und andere gegen Vereinigtes Königreich vom 

25. Mai 2021, 58170/13, 62322/14 und 24960/15). Ebenfalls am 25. Mai 

2021 entscheid die Grosse Kammer die Streitsache Centrum för rättvisa 

gegen Schweden, die ebenfalls geheime Überwachungsmassnahmen zum 

Gegenstand hatte (Urteil des EGMR [Grosse Kammer] Centrum för rättvisa 

gegen Schweden vom 25. Mai 2021, 35252/08). Soweit fortan auf die bei-

den Urteile Big Brother Watch und andere und Centrum för rättvisa Bezug 

genommen wird, sind damit die jeweiligen Urteile der Grossen Kammer 

des EGMR gemeint.  

Die Grosse Kammer hat in den zwei Urteilen Big Brother Watch und andere 

und Centrum för rättvisa die von ihr zur Beschwerdebefugnis entwickelte 

Praxis und damit auch die beiden Kammerurteile (implizit) bestätigt. 

A-6444/2020 

Seite 33 

Gemäss dem Grundsatzurteil der Grossen Kammer in Sachen Roman 

Zakharov gegen Russland ist hinsichtlich der Beschwerdebefugnis zu dif-

ferenzieren, je nachdem, ob innerstaatlich wirksamer Rechtsschutz gegen 

geheime Überwachungsmassnahmen besteht. Ist dies nicht der Fall, ist je-

dermann, der in den Anwendungsbereich eines entsprechenden Gesetzes 

fällt, befugt, dagegen Beschwerde vor dem EGMR zu erheben, ohne auch 

nur behaupten zu müssen, konkret Opfer von Überwachungsmassnahmen 

geworden zu sein. Andernfalls, wenn innerstaatlich wirksamer Rechts-

schutz besteht, muss die Beschwerde führende Person darlegen, mit einer 

hinreichenden Wahrscheinlichkeit dem Risiko einer Überwachung ausge-

setzt zu sein. Das Bundesgericht hatte dies für die Beschwerdeführenden 

bejaht (Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 

E. 8; vgl. auch zit. Urteil Centrum för rättvisa, §§ 166 ff. unter Verweis auf 

das Urteil des EGMR [Grosse Kammer] Roman Zakharov gegen Russland 

vom 4. Dezember 2015, 47143/06, §§ 166 ff, insbes. §§ 169–171). 

Es besteht unter diesen Umständen kein Anlass, die Beschwerdebefugnis 

der Beschwerdeführenden, die im Urteilszeitpunkt gegeben sein muss, ge-

stützt auf die beiden zwischenzeitlich ergangenen Urteile der Grossen 

Kammer des EGMR neu zu beurteilen. Auf die Beschwerde ist mithin im 

Sinne des Rückweisungsentscheids des Bundesgerichts 1C_377/2019 

einzutreten und es sind die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden 

materiell zu beurteilen. Hierbei ist davon auszugehen, dass die Beschwer-

deführenden zur Hauptsache die Einstellung der Funk- und Kabelaufklä-

rung und damit ein Unterlassungsbegehren gestellt haben. Die Feststel-

lungsbegehren der Beschwerdeführende sind entsprechend dem Rückwei-

sungsentscheid des Bundesgerichts als Eventualanträge entgegenzuneh-

men (vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 

E. 10). Das Bundesgericht hat in seinem Rückweisungsentscheid offen ge-

lassen, ob Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung, wie die Be-

schwerdeführenden geltend machen, zusätzlich zum Anspruch auf Ach-

tung des Privatlebens und der Medienfreiheit weitere Grundrechte berüh-

ren und beeinträchtigen. Darauf wird zurückzukommen sein.  

2.  

Dem Bundesverwaltungsgericht kommt bei seiner Entscheidung grund-

sätzlich eine uneingeschränkte Prüfungsbefugnis zu. Es überprüft insbe-

sondere die Feststellung zum rechtserheblichen Sachverhalt und die Ein-

haltung von Bundes- sowie Völkerrecht. Zulässig ist auch die Rüge der 

Unangemessenheit (Art. 49 VwVG).  

A-6444/2020 

Seite 34 

Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann den Sachverhalt unter Vorbe-

halt der Mitwirkungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und 

Art. 13 VwVG) und wendet das Recht grundsätzlich frei und von Amtes 

wegen an, ohne an die rechtliche Begründung der Parteibegehren gebun-

den zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es würdigt die Beweise grundsätzlich 

frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln, sowie umfassend und 

pflichtgemäss (Urteil des BVGer A-3484/2018 vom 7. September 2021 E. 8 

mit Hinweisen).  

Streitgegenstand 

3.  

3.1 Näher zu bestimmen ist zunächst der Streitgegenstand. 

3.2 Weist das Bundesgericht eine Angelegenheit zur Neubeurteilung an die 

untere Instanz zurück, so ist diese bei ihrer neuen Entscheidung an den 

Rückweisungsentscheid gebunden. Wie weit diese Bindung reicht, ergibt 

sich aus der Begründung der Rückweisung, die – abgesehen von zulässi-

gen Noven – den Rahmen sowohl für neue Tatsachenfeststellungen als 

auch für die neue rechtliche Begründung vorgibt. Neue Tatsachenfeststel-

lungen können grundsätzlich nur zu Streitpunkten berücksichtigt werden, 

die Gegenstand der Rückweisung waren. Darüber hinaus ist es der unte-

ren Instanz untersagt, der Beurteilung des Rechtsstreits einen anderen 

Sachverhalt zu Grunde zu legen oder die Sache unter rechtlichen Ge-

sichtspunkten zu würdigen, die im Rückweisungsentscheid ausdrücklich 

abgelehnt oder überhaupt nicht in Erwägung gezogen worden sind. Die 

Bindungswirkung gilt für die Parteien gleichermassen; auf Begehren, die 

über den Gegenstand der Rückweisung hinausgehen, ist nicht einzutreten 

und Vorbringen, die das Bundesgericht bereits verworfen hat oder die nicht 

Gegenstand der Beurteilung durch das Bundesgericht waren, sind im zwei-

ten Rechtsgang nicht mehr zu berücksichtigen (BGE 135 III 334 E. 2 und 

Urteil des BGer 2C_890/2018 vom 18. September 2019 E. 3.2 f., je mit 

Hinweisen; Urteil des BVGer A-5464/2023 vom 7. Januar 2025 E. 3.2 mit 

Hinweisen auf die Rechtsprechung). 

3.3  

3.3.1 Die Beschwerdeführenden verlangen mit ihren Rechtsbegehren 

Ziffn. 1 und 2 gemäss dem Schreiben vom 31. August 2017 die Unterlas-

sung der Funk- und Kabelaufklärung. Zudem sei die Verletzung von Grund- 

und Konventionsrechten festzustellen (Rechtsbegehren Ziffn. 4–6 gemäss 

dem Schreiben vom 31. August 2017).  

A-6444/2020 

Seite 35 

3.3.2 Nach den Erwägungen des Bundesgerichts im Rückweisungsent-

scheid sind die Unterlassungsansprüche der Beschwerdeführenden auf 

Art. 25 aDSG zu stützen (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. C.b). Gemäss 

Abs. 1 dieser Bestimmung könne, wer ein schutzwürdiges Interesse habe, 

vom verantwortlichen Bundesorgan verlangen, dass es das widerrechtliche 

Bearbeiten von Personendaten unterlässt (Bst. a), die Folgen eines wider-

rechtlichen Bearbeitens beseitigt (Bst. b) oder die Widerrechtlichkeit des 

Bearbeitens feststellt (Bst. c). Die Bestimmung gebe mithin einen Anspruch 

auf Unterlassung, Folgenbeseitigung und – subsidiär – auf Feststellung der 

Widerrechtlichkeit (vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. De-

zember 2020 E. 5.2). 

Das Bundesgericht liess die Frage, ob den Beschwerdeführenden – in Ab-

grenzung zur Popularbeschwerde – im Sinne von Art. 25 Abs. 1 aDSG ein 

schutzwürdiges Interesse an den gestellten Begehren zukomme, letztlich 

offen (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. C.b). Es erwog, das Erfassen, 

Durchsuchen, Speichern und Weiterleiten von Daten stelle einen Eingriff in 

das Fernmeldegeheimnis und das Recht auf informationelle Selbstbestim-

mung dar, die durch Art. 8 EMRK und Art. 13 BV geschützt seien; die er-

forderliche minimale Intensität werde bereits mit dem Erfassen und Durch-

suchen erreicht. Im Rahmen der Funk- und der Kabelaufklärung würden 

zudem breite Funk- und Datenströme erfasst, womit das Risiko bestehen, 

dass auch Daten der Beschwerdeführenden bearbeitet würden. Sofern 

Kommunikationen von Medienschaffenden betroffen seien, sei ferner auch 

Art. 10 EMRK und Art. 17 BV berührt. Es bestehe mithin eine hinreichende 

Wahrscheinlichkeit (probabilité raisonable), dass Daten der Beschwerde-

führenden von geheimen Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung be-

troffen würden, weshalb ihre Opfereigenschaft (Art. 34 EMRK) und damit 

die Beschwerdebefugnis grundsätzlich zu bejahen sei (vgl. Rückweisungs-

entscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 8).  

Nach den weiteren Erwägungen des Bundesgerichts ermöglichen weder 

das direkte datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8 aDSG 

(AS 1993 II 1947 f.) noch das sogenannte indirekte Auskunftsrecht gemäss 

aArt. 64 f. NDG (AS 2017 4124 f.) einen wirksamen Rechtsschutz zur 

Durchsetzung der Ansprüche gemäss Art. 25 aDSG. Die Auskunft gestützt 

auf Art. 8 aDSG sei, wenn sie nicht aufgeschoben werde, beschränkt auf 

die verfügbaren Informationen und umfasse somit nicht den gesamten Pro-

zess der Funk- und Kabelaufklärung. Den Beschwerdeführenden sei es 

mithin gestützt auf Art. 8 in Verbindung mit Art. 25 aDSG nicht möglich, 

konkrete, sie betreffende Massnahmen der Funk- und Kabelaufklärung 

A-6444/2020 

Seite 36 

anzufechten. Eine solche Überprüfung ermögliche auch das indirekte Aus-

kunftsrecht nicht. Dieses gewährleiste keine wirksame Beschwerdemög-

lichkeit im Sinne von Art. 13 EMRK, sondern stelle einen objektiven Kon-

trollmechanismus dar, welcher den Aufschub beziehungsweise die Ein-

schränkung des Beschwerderechts teilweise kompensieren könne 

(vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 

E. 9.1 f.). 

Das Bundesgericht kommt zum Ergebnis, dass die Beschwerdeführenden 

unter den vorliegenden Umständen darauf angewiesen sind, das System 

der Funk- und Kabelaufklärung als solches überprüfen lassen zu können. 

Dabei handle es sich nicht um eine abstrakte Normenkontrolle. Gegen-

stand der Prüfung sie nicht das Gesetz als solches, sondern die (vermu-

tete) Bearbeitung von Daten der Beschwerdeführenden im Rahmen der 

Funk- und Kabelaufklärung. Dies entspreche dem Vorgehen bei der Über-

prüfung der Speicherung und Aufbewahrung der Telekommunikationsrand-

daten in BGE 144 I 126. Auch in jenem Verfahren hatten die Privatpersonen 

verlangt, es sei die Bearbeitung ihrer Personendaten zu unterlassen. Der 

Dienst Überwachung Post und Fernmeldeverkehr ÜPF sei auf die Unter-

lassungsbegehren eingetreten und habe so eine unabhängige gerichtliche 

Überprüfung des Systems der sogenannten Randdatenspeicherung er-

möglicht (vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 

2020 E. 9.3 f.).  

3.3.3 Gemäss dem Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts sieht das 

geltende Recht keine Möglichkeit vor, konkrete Überwachungsmassnah-

men anzufechten – und in diesem Rahmen die Funk- und Kabelaufklärung 

als solche vorfrageweise einer Überprüfung zuzuführen. Zwar sind, so das 

Bundesgericht im Weiteren, gewisse Einschränkungen des Rechtsschut-

zes bei geheimen Überwachungsmassnahmen zulässig. Solche Ein-

schränkungen setzten jedoch voraus, dass das Gesamtsystem der Funk- 

und Kabelaufklärung den Anforderungen insbesondere von Art. 8 EMRK 

und Art. 13 BV genüge (vgl. auch Urteile des EGMR Leander gegen 

Schweden vom 26. März 1987, 9248/81, § 78–84 und Klass und andere 

gegen Deutschland vom 6. September 1978, 5029/71, § 68). Die Be-

schwerdeführenden seien darauf angewiesen, das System der Funk- und 

Kabelaufklärung in der Schweiz überprüfen zu lassen. Sie müssten mithin 

und in Nachachtung der Subsidiarität der Individualbeschwerde an den 

EGMR die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor vor einem innerstaat-

lichen Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Be-

hörde geltend zu machen (vgl. Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 

A-6444/2020 

Seite 37 

1. Dezember 2020 E. 7.2 unter Verweis auf BGE 138 I 6 E. 1.3.2). Andern-

falls würde effektiver Rechtsschutz vereitelt und (damit) Art. 13 EMRK ver-

letzt (vgl. in diesem Zusammenhang auch das zit. Urteil Klass, §§ 61 ff., 

insbes. § 64).  

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist somit die Frage, ob die 

(vermutete) Bearbeitung von Daten der Beschwerdeführenden im aktuel-

len System der Funk- und Kabelaufklärung deren Grundrechte verletzt. 

Hierbei ist zu prüfen, ob das Gesamtsystem der Funk- und Kabelaufklärung 

den grund- und konventionsrechtlichen Anforderungen genügt. Ergibt die 

Prüfung, dass dieses nicht konform ist mit den konventions- und grund-

rechtlichen Ansprüchen der Beschwerdeführenden, so hätten diese – wie 

anbegehrt – Anspruch auf Unterlassung, Folgenbeseitigung und – sub-

sidiär – auf Feststellung der Widerrechtlichkeit der (vermuteten) Bearbei-

tung ihrer Personendaten (vgl. zum anwendbaren Recht nachfolgend E. 4). 

Anwendbares Recht 

4.  

4.1 In einem nächsten Schritt ist zu bestimmen, welche Rechtsgrundlagen 

einschlägig ist. 

4.2  

4.2.1 Gemäss dem Rückweisungsentscheid ist zu prüfen, ob die (vermu-

tete) Bearbeitung von Daten der Beschwerdeführenden im aktuellen Sys-

tem der Funk- und Kabelaufklärung deren Grundrechte verletzt. Die 

Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden – allen voran das Begehren 

auf Unterlassung der Funk- und Kabelaufklärung – sind dabei materiell-

rechtliche auf Art. 25 aDSG zu stützen (Rückweisungsentscheid 

1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 5 und 9.3).  

4.2.2 Zwischenzeitlich, am 1. September 2023, ist das totalrevidierte Da-

tenschutzgesetz vom 25. September 2020 (DSG, SR 235.1) in Kraft getre-

ten. Die vormals in Art. 25 aDSG festgelegten Ansprüche und das Verfah-

ren im Zusammenhang mit einer widerrechtlichen Datenbearbeitung sind 

neu in Art. 41 DSG geregelt.  

Das totalrevidierte Datenschutzgesetz enthält in Art. 70 eine Übergangs-

bestimmung für laufende Verfahren. Gemäss dieser ist das totalrevidierte 

Gesetz nicht anwendbar auf hängige Beschwerden gegen erstinstanzliche 

A-6444/2020 

Seite 38 

Entscheide, die vor seinem Inkrafttreten ergangen sind. Entsprechende 

Fälle unterstehen dem bisherigen Recht.  

4.2.3 Das vorliegende Beschwerdeverfahren war zum Zeitpunkt des In-

krafttretens des totalrevidierten Datenschutzgesetzes bereits hängig; die 

Beschwerde datiert vom 30. Oktober 2017. Gemäss der Übergangsrege-

lung in Art. 70 DSG ist somit die Prüfung, ob die (vermutete) Bearbeitung 

von Daten der Beschwerdeführenden im aktuellen System der Funk- und 

Kabelaufklärung deren Grundrechte verletzt, auf die vormals geltenden 

Bestimmungen des aDSG zu stützen.  

An diesem Ergebnis ändert vorerst nichts, dass mit der Totalrevision des 

Datenschutzgesetzes auch die datenschutzrechtlichen Bestimmungen im 

NDG geändert wurden und dem NDG unmittelbar keine Übergangsbestim-

mungen entnommen werden kann. Das NDG enthält keine abschliessende 

beziehungsweise umfassende datenschutzrechtliche Regelung. Vielmehr 

gilt dort, wo keine abweichenden Spezialbestimmungen bestehen, das 

DSG auch für die Vorinstanz (vgl. Botschaft vom 19. Februar 2014 zum 

Nachrichtendienstgesetz [nachfolgend: Botschaft NDG], Bundesblatt [BBl] 

2014 2105, 2235). Unter diesen Umständen ist die Anwendung der geän-

derten nachrichtendienstlichen Bestimmungen ebenfalls gemäss der Über-

gangsbestimmung von Art. 70 DSG und nicht nach den allgemeinen inter-

temporalrechtlichen Grundsätzen (vgl. hierzu BGE 144 II 273 E. 2.2.4 [be-

treffend neue Verfahrensbestimmungen] und BGE 148 I 233 E. 4.4.1 [be-

treffend das materielle Recht]) zu beurteilen. Dieses Ergebnis gebietet be-

reits der allgemeine Grundsatz der Einheit der Rechtsordnung. 

Gemäss dem Rückweisungsentscheid ist die Prüfung auf das aktuelle Sys-

tem der Funk- und Kabelaufklärung zu beziehen (Rückweisungsentscheid 

1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 9.3). Welche Bedeutung dem 

Wort «aktuell» beizugeben ist, ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Rück-

weisungsentscheid. Es fällt jedoch in Betracht, dass das totalrevidierte Da-

tenschutzgesetz zum Urteilszeitpunkt bereits erlassen war; Erlassdatum ist 

der 25. September 2020. Zudem ist der besondere Charakter der vorlie-

genden Prüfung zu beachten: Auf der Grundlage von Art. 13 EMRK und 

unter Beachtung der Subsidiarität der Individualbeschwerde an den EGMR 

ist zu prüfen, ob das System der Funk- und Kabelaufklärung insgesamt den 

Anforderungen insbesondere von Art. 8 EMRK und Art. 13 BV genügt 

(Rückweisungsentscheid 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 7.2 und 

9.4). Es erscheint daher weder als vom Bundesgericht beabsichtigt noch 

als zweckmässig, die Prüfung – entsprechend der Übergangsbestimmung 

A-6444/2020 

Seite 39 

– auf das alte Recht abzustützen; die Beschwerdeführenden wären unter 

diesen Umständen auf ein neues Begehren um Unterlassung der Funk- 

und Kabelaufklärung gemäss dem geltenden Recht zu verweisen. Der Prü-

fung, ob die (vermutete) Bearbeitung von Daten der Beschwerdeführenden 

im aktuellen System der Funk- und Kabelaufklärung deren Grundrechte 

verletzt, ist somit gestützt auch auf das zum Urteilszeitpunkt geltende 

Recht vorzunehmen. Dies wurde bei der Instruktion des vorliegenden Be-

schwerdeverfahrens berücksichtigt. Dort, wo das vormals und gemäss der 

Übergangsbestimmung von Art. 70 DSG anwendbare Recht abweichende 

beziehungsweise insbesondere weitergehende Ansprüche gewährte, ist 

die Prüfung auch auf das vormalige aDSG zu stützen. 

4.3  

4.3.1 Das NDG soll revidiert werden. Beabsichtigt ist in einem ersten Revi-

sionspaket insbesondere eine komplette Neuregelung der Bestimmungen 

des vierten Kapitels zur Datenbearbeitung. Diese Änderungen gehen zu-

rück auf Empfehlungen und Vorschläge der Geschäftsprüfungsdelegation 

GPDel betreffend den Umgang mit nachrichtendienstlichen Daten. Zudem 

sollen die Aufgaben der unabhängigen Kontrollinstanz für die Funk- und 

Kabelaufklärung UKI an die unabhängige Aufsichtsbehörde über die nach-

richtendienstlichen Tätigkeiten AB-ND übertragen werden. Die Vernehm-

lassung zur geplanten Gesetzesrevision fand im Jahr 2022 statt und bis 

Ende 2025 soll der Bundesrat die Botschaft zum ersten Revisionspaket 

zuhanden des Parlaments verabschieden (vgl. den Bericht des Departe-

mentes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS vom 1. Okto-

ber 2024, < www.vbs.admin.ch > Sicherheit > Nachrichtendienst > Nach-

richtendienstgesetz, abgerufen am 16. Oktober 2025).  

4.3.2 Die parlamentarischen Beratungen zur Revision des NDG haben 

noch nicht begonnen. Der im Rahmen der Vernehmlassung vorgelegte Ge-

setzesentwurf vermag daher von vornherein keine – grundsätzlich ohnehin 

unzulässige – Vorwirkung zu entfalten (vgl. zur Vorwirkung BGE 149 IV 135 

E. 2.4 und Urteil des BGer 1B_221/2023 vom 23. Mai 2023 E. 1.2.4 mit 

Hinweisen).  

Vorarbeiten zu Gesetzesentwürfen, die noch nicht in Kraft getreten sind, 

können bei der Auslegung einer geltenden Gesetzesbestimmung unter 

Umständen berücksichtigt werden. Dabei handelt es sich um eine Ausprä-

gung der geltungszeitlichen Auslegung. Eine solche Berücksichtigung ist 

jedoch nur möglich, wenn das geltende System nicht grundsätzlich geän-

dert, sondern nur eine Konkretisierung des bestehenden Rechtsverhältnis-

A-6444/2020 

Seite 40 

ses angestrebt wird oder Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden 

sollen; die Vorarbeiten können unter solchen Umständen (unter geltungs-

zeitlichen Gesichtspunkten) zum Verständnis des geltenden Rechts beitra-

gen (vgl. Urteile des BGer 4A_84/2021 vom 2. Februar 2022 E. 5.2.1 und 

2C_784/2018 vom 11. November 2019 E. 5.7, je mit Hinweisen u.a. auf 

BGE 141 II 297 E. 5.5.3; zur sogenannten authentischen Interpretation, 

das heisst der Berücksichtigung künftigen Rechts im Rahmen der Recht-

sprechung vgl. Urteil des BGer 1B_221/2023 vom 23. Mai 2023 E. 1.2.3).  

4.3.3 Gemäss dem erläuternden Bericht vom Mai 2022 zur geplanten Re-

vision des NDG erfolgt an verschiedenen Stellen eine Konkretisierung des 

bestehenden Rechtszustandes (Erläuternder Bericht vom Mai 2022 zur 

Revision des Bundesgesetzes vom 25. September 2015 über den Nach-

richtendienst [nachfolgend: Erläuternder Bericht Revision NDG],  

< www.fedlex.admin.ch > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehm-

lassungen > 2022 > VBS, abgerufen am 16. Oktober 2025). Die Bestim-

mungen des vierten Kapitels über die Datenbearbeitung durch den Nach-

richtendienst des Bundes NDB soll jedoch grundlegend neu geregelt wer-

den. Bereits aus diesem Grund drängt sich mit Blick auf die dargestellte 

Rechtsprechung Zurückhaltung bei der Berücksichtigung der Vorarbeiten 

zum Gesetzesentwurf auf. Eine solche ist umso mehr zu üben, wenn – wie 

hier – erst das Vernehmlassungsverfahren durchgeführt worden ist und die 

parlamentarischen Beratungen noch nicht begonnen haben.  

Erneut ist jedoch auf den bereits erwähnten besonderen Charakter der vor-

zunehmenden Prüfung hinzuweisen (vgl. vorstehend E. 3.3.3 und 4.2.3). 

Auch wenn sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der Be-

rücksichtigung der Vorarbeiten zum Gesetzesentwurf auferlegt, scheint es 

angebracht, dort, wo die geplante Revision des NDG – soweit dies gestützt 

auf die Vernehmlassungsunterlagen beurteilt werden kann – im Wider-

spruch zu den Anforderungen insbesondere gemäss Art. 8 EMRK und 

Art. 13 BV steht, einen entsprechenden Hinweis anzubringen.  

Gesetzliche Regelung der Funk- und Kabelaufklärung 

5.  

5.1 Die Beschwerde richtet sich gegen die Funk- und Kabelaufklärung des 

Nachrichtendienstes des Bundes NDB.  

5.2 Die Hauptaufgabe der Vorinstanz besteht im Beschaffen und Beurtei-

len von Informationen und deren Weitergabe an berechtigte Empfänger 

A-6444/2020 

Seite 41 

(vgl. Botschaft NDG, BBl 2014 2105, 2141). Die Funk- und die Kabelauf-

klärung sind Teil der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung. 

Das NDG unterscheidet zunächst zwischen genehmigungsfreien 

(Art. 13 ff. NDG) und genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen 

(Art. 26 ff. NDG) im Inland. Diese Bestimmungen gelten auch, wenn Infor-

mationen über Vorgänge im Ausland im Inland beschafft werden (Art. 36 

Abs. 2 NDG). Für Beschaffungsmassnahmen im Ausland – zu denen auch 

die Funk- und die Kabelaufklärung gehören – gelten anderen Regeln. Sie 

unterliegen mit Ausnahme der Kabelaufklärung keiner Genehmigungs-

pflicht und werden vom Nachrichtendienst des Bundes NDB in eigener Ver-

antwortung eingesetzt. Die Funk- und Kabelaufklärung sind mithin Teil ei-

nes Spektrums von Möglichkeiten der Informationsbeschaffung und die un-

terschiedlichen Massnahmen können, was für die nachfolgende Beurtei-

lung der Funk- und Kabelaufklärung zu beachten ist, zusammenwirken.  

5.3 Die Funkaufklärung erfasst gemäss Art. 38 Abs. 1 NDG elektromagne-

tische Ausstrahlungen von Telekommunikationssystemen (insbesondere 

Telekommunikationssatelliten und Kurzwellensender) im Ausland (vgl. Bot-

schaft NDG, BBl 2014 2105, 2177). Sie dient der Beschaffung sicherheits-

politisch bedeutsamer Informationen über Vorgänge im Ausland und die 

Wahrung wichtiger Landesinteressen nach Art. 3 NDG (Art. 38 Abs. 2 

NDG). Zuständig ist der Beigeladene (Art. 1 der Verordnung über die elekt-

ronische Kriegführung und die Funkaufklärung [VEKF, SR 510.292]). Der 

Nachrichtendienst des Bundes NDB und der Nachrichtendienst der Armee 

können dem Beigeladenen Funkaufklärungsaufträge für die in Art. 3 Abs. 3 

VEKF genannten Zwecke erteilen (Art. 3 Abs. 1 VEKF). Eine Genehmi-

gungspflicht und eine gesetzliche Befristung der Beschaffungsmassnahme 

ist nicht vorgesehen.  

Der Beigeladene leitet Informationen über sicherheitspolitisch bedeutsame 

Vorgänge im Ausland an den Nachrichtendienst des Bundes NDB weiter 

(Art. 38 Abs. 4 Bst. a NDG). Im Rahmen der Funkaufklärung erhaltene Da-

ten können auch Informationen über Personen im Inland enthalten. Solche 

Informationen darf der Beigeladene, sofern sie nicht auf eine Gefährdung 

der inneren Sicherheit hinweisen, nur anonymisiert an den Nachrichten-

dienst des Bundes NDB weiterleiten (Art. 38 Abs. 4 Bst. b und Abs. 5 

NDG). Andernfalls sind die Daten über Personen und Vorgänge im Inland 

umgehend zu vernichten, wenn sie als solche erkannt worden sind (Art. 5 

VEKF). 

A-6444/2020 

Seite 42 

5.4 Die Kabelaufklärung betrifft grenzüberschreitende Signale aus lei-

tungsgebundenen Netzen (Art. 39 Abs. 1 NDG) und damit in erster Linie 

die Datenübertragung im Internet. Wie die Funkaufklärung dient auch die 

Kabelaufklärung der Beschaffung von Informationen über sicherheitspoli-

tisch bedeutsame Vorgänge im Ausland (Art. 6 Abs. 1 Bst. b NDG). Hierzu 

werden bestimmte Datenströme auf internationalen Fernmeldekabeln er-

fasst, anhand von Suchbegriffen (Selektoren) nach Inhalten abgesucht und 

der Auswertung zugeführt (Botschaft NDG, BBl 2014 2105, 2178).  

Die Kabelaufklärung wird ebenfalls vom Beigeladenen durchgeführt 

(Art. 26 Abs. 1 der Nachrichtendienstverordnung [NDV, SR 121.1]). Auf-

träge zur Kabelaufklärung sind sodann genehmigungspflichtig (Art. 40 

Abs. 1 NDG). Bevor der Nachrichtendienst des Bundes NDB dem Dienst 

einen Auftrag zur Kabelaufklärung erteilt, muss er die Genehmigung des 

Bundesverwaltungsgerichts sowie die Freigabe durch die Vorsteherin oder 

den Vorsteher des VBS einholen (Art. 40 Abs. 2 NDG). Die Genehmigung 

gilt für höchstens sechs Monate und kann um jeweils höchstens drei Mo-

nate verlängert werden (Art. 41 Abs. 3 NDG). Die Einführung der Geneh-

migungspflicht wird damit begründet, dass die Kabelaufklärung nur mit der 

Beteiligung schweizerischer Anbieterinnen von Fernmeldediensten durch-

geführt werden kann, denen eine rechtsgültige Anordnung für das Weiter-

leiten der entsprechenden Datenströme an den Beigeladenen übergeben 

werden muss. Das Gesetz sieht daher ein analoges Genehmigungsverfah-

ren wie bei den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen im 

Inland vor (Botschaft NDG, BBl 2014 2105, 2178; vgl. auch nachfolgend 

E. 6.3.4).  

Der durchführende Dienst verpfli