# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7ef7cf52-40e4-5ac7-a8e1-ef6a9227db33
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR cap_2006_78_14_12_06.pdf
**Docket/Reference:** cap_2006_78_14_12_06.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/cap_2006_78_14_12_06.pdf

## Full Text

CAP 2006-78 

COUR D'APPEL PENAL 

14 décembre 2006 

__________________________ 

La Cour, vu le recours interjeté le 21 septembre 2006 par  

X, prévenue et recourante, 

contre le jugement rendu le 24 mai 2006 par le Juge de police de l’arrondissement de la Sarine 
dans la cause qui l’oppose au 

MINISTERE PUBLIC DE L’ETAT DE FRIBOURG, rue de Zaehringen 1, 1700 Fribourg, 

[arrêté du Conseil d’Etat du canton de Fribourg du 4 septembre 1920 ordonnant des mesures 
pour assurer le maintien de la tranquillité et de l’ordre] 

_________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Vu les pièces du dossier d'où ressortent les faits suivants : 

A.    Le  jeudi  23  juin  2005,  entre  7  h  30  et  11  h  30  environ,  X  a  participé  à  une 
manifestation regroupant une dizaine de membres ou sympathisants du mouvement "Appel au 
peuple"  qui  s'est  déroulée  à  Fribourg,  d'abord  sur  la  place  de  l'Hôtel-de-Ville  puis  au  centre-
ville.  Les  participants  portaient  une  pancarte  autour  du  cou  et  distribuaient  des  tracts  pour 
dénoncer  ce qui  constituait  à  leurs  yeux  des  dysfonctionnements  et/ou  des  irrégularités  de  la 
Justice. 

Le  samedi  25  juin  2005  entre  9  heures  et  9  h  40,  X  a  participé,  avec  une  dizaine  de 
membres ou sympathisants du mouvement «  Appel au peuple » , à une manifestation organisée 
d’abord  devant  le  domicile  de  l’avocat  A.,  puis  devant  celui  de  l’ancien  magistrat  B.  Les 
participants  chantaient,  d’autres  scandaient  des  slogans  et  dénonçaient  de  prétendus 
dysfonctionnements et/ou irrégularités de la Justice. Aux deux endroits, les gendarmes ont dû 
demander  à  plusieurs  reprises  aux  participants  de  cesser  leur  action  et  de  s’en  aller ;  ils  ont 
essuyé plusieurs refus avant que ceux-ci ne s’exécutent. 

Le  samedi  9  juillet  2005,  entre  9  h  30  et  11  h  30  environ,  X  a  participé  à  une 
manifestation réunissant quatre membres ou sympathisants du mouvement "Appel au peuple" 
qui  s'est  à  nouveau  déroulée  successivement  devant  les  domiciles  de  A.  et  de  B.  Les 
participants  distribuaient  des  tracts  dans  les  boîtes  aux  lettres  alentour,  et  portaient  des 
pancartes jaunes autour du cou. L'un d'eux a crié des slogans à l'encontre de la Justice. 

Aucune autorisation n'a été requise pour ces manifestations. 

X ne conteste pas les faits. 

B. Par ordonnance rendue le 28 octobre 2005, le juge d’instruction spécial a reconnu X 
coupable d’infraction à l’arrêté du Conseil d’Etat du canton de Fribourg du 4 septembre 1920 
ordonnant  des  mesures  pour  assurer  le  maintien  de  la  tranquillité  et  de  l’ordre,  ainsi  que 
d’infractions à la loi d’application du code pénal ; il l’a condamnée à une amende de 600 francs.  

Par pli du 29 novembre 2005 improprement intitulé «  recours »  et adressé par erreur au 

Tribunal  cantonal,  X  a fait  opposition  à  l’ordonnance  pénale  du  28  octobre  2005  qui  lui  a  été 
notifiée le 4 novembre 2005.  

C.  Par jugement rendu le 24 mai 2006, le juge de police de l’arrondissement de la Sarine 
a acquitté X du chef de prévention de contravention à la loi d’application du code pénal tout en 
la reconnaissant coupable de contravention à l’arrêté du Conseil d’Etat du canton de Fribourg 
du 4 septembre 1920 ordonnant des mesures pour assurer le maintien de la tranquillité et de 
l’ordre,  motif  pour  lequel  il  l’a  condamnée  à  une  amende  de  400 francs ainsi  qu’au  paiement 
des frais pénaux. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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D.  Par courrier du 28 juin 2006 parvenu le lendemain au greffe du Tribunal de la Sarine, 
X  a  requis  la  rédaction  intégrale  de  ce  jugement  dont  le  dispositif  lui  a  été  notifié  le  24  juin 
2006. 

E.    Par  mémoire  du  21  septembre  2006,  X  a  déposé  un  recours  en  appel  au  Tribunal 
cantonal contre le jugement du 24 mai 2006, dont la rédaction intégrale lui a été notifiée le 23 
août 2006. Elle conteste notamment la constitutionnalité de l’arrêté du 4 septembre 1920 sur la 
base duquel elle a été condamnée [… ]. 

Le 9 octobre 2006, le Ministère public a informé la Cour d’appel qu’il renonçait à déposer 

des observations. 

[… ]  

c o n s i d é r a n t  : 

1.  L’appel est recevable contre les jugements rendus par le juge de police d’un tribunal 
d’arrondissement (art. 211 al. 1 CPP). Le jugement motivé a été notifié à l’accusée le 23 août 
2006.  Déposé  le  21  septembre  2006,  le  recours  a  été  interjeté  en  temps  utile  (art. 214  al.  1 
CPP) ; dûment motivé, il est recevable en la forme. 

b)  Non  contesté  en  appel  par  le  Ministère  public  (qui  n’a  pas  recouru),  l’acquittement 
prononcé par le juge de police en ce qui concerne une éventuelle infraction à la loi d’application 
du code pénal (notamment aux ch. 2 et 6 de son art. 8) est définitif : en effet l’art. 221 CPP, qui 
proscrit la modification d’un jugement au détriment du condamné lorsqu’il n’a été attaqué qu’en 
sa faveur, interdit à la Cour d’appel de revenir sur cet aspect de la cause, en dépit de l’intérêt 
jurisprudentiel qu’il pourrait présenter. 

2.  [… ] 

3. a)  La recourante conteste la constitutionnalité de l'arrêté du Conseil d’Etat du canton 
de Fribourg du 4 septembre 1920 ordonnant des mesures pour assurer le maintien de la tran-
quillité et de l’ordre (RSF 550.14) sur lequel s’est fondé le juge de police pour la condamner. 
Cet  arrêté  interdit  les  réunions  publiques  et  les  cortèges  qui  n’ont  pas  été  autorisés  par  le 
préfet  (art.  1),  permet  à  ce  magistrat  de  dissoudre  les  rassemblements  et  les  attroupements 
(art. 3) et prévoit (art. 4 al. 1) que celui qui enfreint l’interdiction prévue à l’article 1, n’observe 
pas les conditions auxquelles la préfecture subordonne son autorisation ou ne se conforme pas 
aux ordres donnés en vertu de l’article 3 sera puni, en tant que des dispositions pénales plus 
rigoureuses ne seront pas applicables, de l’emprisonnement jusqu’à deux ans ou de l’amende 
jusqu’à 5000 francs, les deux peines pouvant être cumulées. L'art. 4 al. 1  in fine précise que 
les mêmes sanctions seront applicables à celui qui provoque l’une de ces infractions ; quant à 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
         
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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l’art. 4 al. 2, il dispose que le bannissement pour vingt ans au plus pourra être prononcé contre 
les étrangers. 

4.  La validité de la base légale sur laquelle s’est fondé le juge de police  pour condamner 
la  recourante,  savoir  l’arrêté  de  1920  évoqué  ci-dessus,  doit  être  examinée  sous  plusieurs 
aspects. En effet, se posent en l’espèce les questions de savoir d’une part si l’arrêté litigieux 
est suffisant au regard du principe de la légalité applicable en droit pénal (nullum crimen, nulla 
poena  sine  lege  scripta,  cf.  infra consid.  6)  et  d’autre  part  s’il  respecte  les  garanties  constitu-
tionnelles selon lesquelles une base légale est nécessaire pour toute restriction des droits fon-
damentaux (art. 36 al. 1 Cst. féd. ; art. 38 al. 1 Cst./FR, cf. infra consid. 7) de même que pour 
soumettre à autorisation l’organisation de réunions et manifestations sur le domaine public (art. 
24 al. 2 Cst./FR, cf. infra consid. 8). Avant d’examiner ces questions, il n’est pas inutile de rap-
peler la genèse du texte dont la recourante remet en cause la constitutionnalité (cf. consid. 5).  

5.  Selon son préambule, l’arrêté du 4 septembre 1920 a été édicté par le Conseil d’Etat 
du  canton  de  Fribourg  sur  la  base  des  dispositions  générales  du  droit  public  fribourgeois,  de 
l’arrêté du Conseil fédéral du 12 juillet 1918 concernant les mesures à prendre par les gouver-
nements  cantonaux  pour  le  maintien  de  l’ordre  et  de  la  tranquillité,  et  de  l’arrêté  du  Conseil 
d’Etat du 2 novembre 1918 sur la même matière, le gouvernement cantonal d’alors considérant 
qu’«  il  y  a  lieu  d’édicter  de  nouvelles  dispositions  pour  assurer  le  maintien  de  l’ordre  et  de  la 
tranquillité [et qu’] une réglementation plus sévère des réunions publiques et des cortèges est 
justifiée  par  les  circonstances » .  Cette  réglementation  a  été  adoptée  dans  un  contexte 
historique  particulier,  soit  les  pleins  pouvoirs  accordés  le  3  août  1914  au  Conseil  fédéral  par 
l'Assemblée fédérale (cf. Recueil des lois suisses, N° 25 du 3 août 1914, p. 347-348) au début 
de la Première Guerre Mondiale. L'arrêté fédéral du 3 août 1914 a permis au Conseil fédéral 
d'édicter de nombreux arrêtés sur la base de l'art. 102 ch. 9 et 10 de la Constitution fédérale du 
29  mai  1874  (aujourd'hui:  art.  185  al.  1  et  2  Cst.  féd.),  notamment  l'arrêté  du  12  juillet  1918 
concernant  les  mesures  à  prendre  par  les  gouvernements  cantonaux  pour  le  maintien  de 
l’ordre  et  de  la  tranquillité    (Recueil  des  lois  suisses,  N° 43  du  15  juillet  1918,  p.  777  ss).  Se 
fondant sur cet arrêté fédéral, le Conseil d'Etat fribourgeois a édicté un premier arrêté daté du 
2  novembre  1918  qui  interdisait  toutes  les  réunions  publiques  et  les  cortèges,  jusqu'à  nouvel 
ordre,  sans  l'autorisation  de  la  Direction  de  la  Police  cantonale  et  prévoyait  des  sanctions 
pénales  contre  les  contrevenants  (cf.  BL,  vol.  LXXXVII,  1918,  p.  286-290).  Par  arrêté  du  4 
septembre 1920, le Conseil d'Etat a abrogé cet arrêté et a soumis les réunions publiques et les 
cortèges  à  autorisation,  dans  chaque  district,  du  préfet  concerné,  compétent  également  pour 
dissoudre  les  rassemblements,  et  a  prévu  les  sanctions  pénales  (cf.  art. 4)  contestées  par  la 
recourante.  Force est de constater que l’arrêté du Conseil fédéral du 12 juillet 1918, sur lequel 
se  fonde  l’arrêté  du  Conseil  d’Etat  du  4  septembre  1920,  est  aujourd’hui  abrogé  (cf.  Jean-
François  AUBERT,  Traité  de  droit  constitutionnel  suisse,  Neuchâtel  1967,  n.  1540-1541).  En 
effet,  l’arrêté  de  portée  générale  urgent  du  3  août  1914  de  l’Assemblée  fédérale  donnant 
«  pouvoir  illimité  au  Conseil  fédéral  de  prendre  toutes  les  mesures  nécessaires  à  assurer  la 
sécurité,  l’intégrité  et  la  neutralité  de  la  Suisse,  et  à  sauvegarder  le  crédit  et  les  intérêts 
économiques  du  pays,  et,  en  particulier,  à  assurer  l’alimentation  publique »   a  été  abrogé 
définitivement le 14 octobre 1921 (à ce sujet, cf. AUBERT, op. cit., n. 1541).  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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6. a)  Le droit pénal est dominé par le principe de la légalité. Celui-ci, qui découle déjà du 
droit  constitutionnel  (ATF  73  IV  132  consid.  5)  et  du  droit  international  (art.  7  §  1  CEDH ;  cf. 
PIQUEREZ,  Traité  de  procédure  pénale  suisse,  2e  édition,  Zurich  2006,  §  47-49,  p.  17-21), 
trouve son expression en droit fédéral dans l’article premier du Code pénal qui prescrit, sous le 
titre  marginal  «  Pas  de  peine  sans  loi » ,  que  nul  ne  peut  être  puni  s’il  n’a  commis  un  acte 
expressément réprimé par la loi (ATF 118 Ia 137 consid. 1c, JdT 1995 IV 59; SJ 1990 p. 256). 
En  droit  pénal  cantonal  fribourgeois  (seul  en  cause  en  l’espèce,  et  auquel  l’art.  1  CP  ne 
s’applique  pas formellement),  ce même  principe  est  ancré  à  l’art.  2  CPP,  selon  lequel  nul  ne 
peut être poursuivi, arrêté, jugé ou contraint à subir une peine ou une mesure que dans les cas 
prévus  par  la  loi,  selon  les  formes  qu’elle  prescrit  et  par  les  autorités  qu’elle  institue.  Ce 
principe  fondamental  de  la  légalité  des  délits  et  des  peines,  dont  le  juge  examine  d’office  le 
respect  (art.  144  al.  2  et  171  al.  2  let.  a  CPP;  PILLER/POCHON,  Commentaire  du  Code  de 
procédure pénale du canton de Fribourg du 14 novembre 1996, Fribourg 1998, ad 144.19 ; cf. 
sous l’ancien droit: Extraits 1983 p. 54 et 1977 p. 113), est violé lorsqu'un citoyen est poursuivi 
pénalement  pour  un  acte  que  la  loi  n'indique  pas  comme  punissable,  ou  lorsqu'un  acte  pour 
lequel  le  citoyen  est  poursuivi  pénalement  est  certes  légalement  réprimé  mais  que  la  loi  en 
question ne peut pas être considérée comme valable, ou enfin lorsque le juge réprime un acte 
selon  une  loi  pénale  à  laquelle  il  ne  peut  pas  être  soumis  d'après  les  principes  généraux  du 
droit pénal, et cela même dans le cadre d'une interprétation extensive (ATF 118 Ia 305, consid. 
7a, JdT 1994 I 650; Tribunal fédéral, arrêt n.p. du 29 octobre 2001, 2P.302/2000, consid.2.1). 

Le  rang  hiérarchique  de  la  base  légale  pouvant  valablement  fonder  une  condamnation 
pénale varie en fonction de la peine encourue. Ainsi, toute peine privative de liberté constitue 
une atteinte si profonde aux intérêts personnels du condamné qu’elle ne peut intervenir qu’en 
vertu d’une disposition claire et nette, dont les conséquences sont reconnaissables pour tous, 
contenue  dans  une  loi  au  sens  formel,  soit  une  loi  adoptée  par  le  législateur  formellement 
institué  par  la  Constitution  fédérale  ou  cantonale  et  soumise  à  référendum  (ATF  112  Ia  107 
consid. 3b, JdT 1986 IV 149 ; 130 I 360 consid. 14.2 , JdT 2005 IV 176 ; 125 III 391 consid. 3d; 
Pascal MAHON, in AUBERT / MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confé-
dération  suisse  du  18  avril  1999,  Zurich  2003,  p.  323  §  8 ;  Pierre  MOOR,  Droit  administratif, 
vol. I,  Berne  1994,  n.  3.2.2.1  p.  205 ;  AUER /  MALINVERNI /  HOTTELIER,  Droit  constitutionnel 
suisse, vol. II, 2e édition, Berne 2006, p. 88, n. 190). Des dispositions pénales édictées par voie 
d’ordonnance de portée générale sont admissibles (ATF 96 I 24 c. 4a) et compatibles avec le 
principe de la légalité pour autant que la loi (au sens formel) les autorise ou, à défaut, lorsqu’il 
s’agit de contraventions de peu d’importance.  

b)  L’arrêté du Conseil d’Etat de 1920 ne constitue à l’évidence pas une loi au sens for-
mel,  n’étant  ni  le  fruit  d’un  organe  législatif  ni  un  acte  soumis  à  référendum.  De  surcroît,  il 
ressort  de  la  genèse  de  l’arrêté  telle  que  rappelée  plus  haut  (consid.  5)  que  ce  texte  est 
aujourd’hui  privé  (et  cela  depuis  plus  de  85  ans)  du  fondement  légal  qui  le  légitimait,  savoir 
l’arrêté du Conseil fédéral du 12 juillet 1920 lui-même fondé sur les pleins pouvoirs accordés 
au  Conseil  fédéral  par  arrêté  fédéral  urgent  du  3  août  1914  et  abrogé  le  14  octobre  1921.  Il 
s’ensuit  qu’en  tout  cas  pour  les  peines  privatives  de  liberté  qu’il  institue,  l’arrêté  litigieux  ne 
constitue pas une base légale suffisante. La question de savoir s’il pourrait malgré tout fonder 
valablement des peines d’amendes sanctionnant des contraventions de peu d’importance peut 
demeurer indécise au regard des considérants 7 et surtout 8 ci-dessous. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
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7.  L’art. 38 al. 1 Cst./FR, qui reprend l’art. 36 al. 1 Cst. féd., prévoit que toute restriction 
d’un droit fondamental ou social doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves 
doivent être prévues par la loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (cf. 
à ce sujet: Markus SCHEFER, Die Beeinträchtigung von Grundrechten, Zur Dogmatik von Art. 36 
BV,  Berne  2006,  p.  53  ss.).  Ainsi,  une  atteinte  grave  exige  en  principe  une  base  légale 
formelle,  claire  et  précise,  alors  qu'une  atteinte  plus  légère  peut  figurer  dans  des  actes  de 
niveau  inférieur  à  la  loi,  par  le  biais  de  la  délégation  législative  si  la  Constitution  fédérale  ou 
cantonale  ne  l’interdit  pas,  si  elle  est  prévue  dans  une  loi  formelle,  limitée  à  une  matière  dé-
terminée et si la loi elle-même énonce les grandes lignes de la réglementation (ATF 128 I 327 
consid. 4.1, JdT 2003 I 309 ; AUER / MALINVERNI / HOTTELIER, op. cit., p. 91, n. 194), ou encore 
trouver son fondement dans une clause générale (ATF 123 I 1 consid. 4b, JdT 1999 I 457).   

En tant que droits fondamentaux, la liberté d'opinion (art. 16 Cst. féd. ; art. 19 Cst./FR) et 
la liberté de réunion (art. 22 Cst. féd. ; art. 24 Cst./FR) bénéficient de la garantie contenue aux 
art. 36 al. 1 Cst. féd. et 38 al. 1 Cst./FR. Quant à la liberté spécifique de manifester, il convient 
de rappeler que, bien qu’elle ne soit pas expressément garantie par la Constitution fédérale ni 
reconnue au plan fédéral comme droit constitutionnel non écrit (ATF 127 I 164 consid. 3a, JdT 
2003  I  291),  elle  n’en  demeure  pas  moins  implicitement  protégée  par  une  combinaison  des 
libertés d'opinion et de réunion, qui figurent au catalogue fédéral des droits fondamentaux (art. 
16 et 22 Cst. féd. ; Peter UEBERSAX, La liberté de manifestation, RDAF 2006 I pp. 28-29) ; qui 
plus  est,  elle  figure  de  manière  explicite  dans  la  Constitution  fribourgeoise  (art.  24  al.  1 
Cst./FR). Toutefois, seuls les rassemblements paisibles bénéficient de ce droit constitutionnel, 
de sorte que les manifestations qui ont pour but de créer des actes de violence, de proférer des 
propos  racistes  ou  des  injures  personnelles  justifient  des mesures  préventives  ou  éventuelle-
ment des interventions de police (cf. UEBERSAX, op.cit., p. 36 et la doctrine citée ; cf. également 
Pra 2002 N° 19 p. 83 consid. 3b).  

La réglementation instituée par l’arrêté du Conseil d’Etat du 4 septembre 1920 restreint 
gravement  la  liberté  de réunion  et  de  manifestation  garantie  par  l’art.  24  Cst./FR :  non seule-
ment elle instaure un régime d’autorisation pour les manifestations publiques, mais encore elle 
prévoit  des  peines  allant  jusqu’à  deux  ans  d’emprisonnement  ou/et  l’amende  jusqu’à  5'000 
francs. Elle doit dès lors reposer sur une loi au sens formel, conformément aux exigences de 
l’art. 36 al. 1, 2e phrase, Cst./FR. Comme on l’a vu (cf. consid. 6b), l’arrêté litigieux ne remplit 
pas cette condition. Par ailleurs, le Conseil d'Etat n'a aucun pouvoir normatif indépendant dans 
les matières de police (contrairement par exemple au canton de Genève, cf. art. 125 Cst./GE; 
arrêt du TF n.p. du 29 octobre 2001, 2P.302/2000, consid. 2.4 ; Andreas AUER, La notion de loi 
dans la Constitution genevoise, in SJ 1981 p. 297, n° 52). Enfin, il n'existe aucune délégation 
législative  valable  en  la  matière,  l'arrêté  fédéral  du  12  juillet  1918  ayant  été  abrogé  et  une 
délégation législative cantonale faisant défaut. Rappelons à cet égard que, selon le principe de 
la séparation des pouvoirs, il est interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce 
n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 118 Ia 305 
consid.  1a,  JdT  1994  I  650).  L’analyse  du  problème  sous  l’angle  de  l’art.  38  Cst./FR 
(respectivement de l’art. 36 Cst. féd.) aboutit au même résultat que celle fondée sur le principe 
de  la  légalité  en  droit  pénal,  savoir  que  l’arrêté  litigieux  ne  constitue  pas  une  base  légale 
suffisante  pour  les  atteintes graves  aux  libertés visées,  laissant  ouverte la  question  de  savoir 
s’il pourrait éventuellement fonder des atteintes plus limitées (en l’occurrence l’instauration d’un 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
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régime  d’autorisation  préfectorale  des  manifestations,  dans  la  mesure  où  il  ne  serait 
sanctionné, comme en l’espèce, que par de modestes amendes).  

8.    Selon  la  Constitution  fédérale  telle  que  l’interprète  la  doctrine  récente,  et  contrai-
rement à ce qui ressortait de la jurisprudence antérieure (ATF 105 Ia 91 consid. 2 , JdT 1981 I 
78),  la  faculté  laissée  à  l’Etat  de  soumettre  à  autorisation  l'usage  accru  du  domaine  public 
suppose  l’existence  d’une  base  légale  (M AHON,  op.  cit.,  ad  art.  36  p.  325  §  11  et  ad  art.  22 
p. 193 § 8; MAHON/PULVER, note sur l'ATF 127 I 164, RDAF 2002 I pp. 282 ss.; UEBERSAX, op. 
cit., p. 35). Si la Constitution fédérale n’exige pas à cet égard une loi au sens formel, certaines 
constitutions cantonales récentes ont franchi le pas (MAHON, ad art. 22 § 8 p. 193). Tel est le 
cas  de  l’art.  24  de  la  Constitution  fribourgeoise  du  16  mai  2004  (applicable  dès  le  1er  janvier 
2005, cf. art. 146 Cst./FR), qui garantit à toute personne le droit d’organiser une réunion ou une 
manifestation  et  d’y  prendre  part  (al.  1),  et  prescrit  que  seule  la  loi  peut  soumettre  à 
autorisation  les  réunions  et  les  manifestations  organisées  sur  le  domaine  public  (al.  2).  La 
genèse  de  cette  disposition  révèle  en  effet  que  le  constituant  a  expressément  renoncé  à  ce 
qu’un règlement communal puisse instituer un tel régime d’autorisation pour les manifestations 
organisées sur le domaine public : n’entre donc en considération comme base légale que la loi 
cantonale au sens de l’art. 91 al. 1 Cst./FR (cf. GÖKSU / PETRIG, Die Grund- und Sozialrechte, 
in  La  nouvelle  Constitution  fribourgeoise,  RFJ  Numéro  spécial  2005,  n.  28  p.  138-139).  Or, 
comme on l’a vu (cf. supra consid. 6b), l’arrêté de 1920 en cause dans le présent recours ne 
constitue pas une loi au sens formel. De surcroît, cette insuffisance n’est pas guérie par l’art. 
19 al. 2 de la loi du 4 février 1972 sur le domaine public (RSF 750.1) puisque celui-ci, quand 
bien  même  il  figure  dans  une  loi  au  sens  formel,  ne  prévoit  pas  la  nécessité  absolue  d’une 
autorisation  pour  l’usage  accru  du  domaine  public  (“En  règle  générale,  [l’usage  accru  du 
domaine  public]  est  l’objet  d’une  autorisation”)  et  surtout  ne  définit  pas  clairement  quelles 
formes d’usage accru pourraient justifier l’exigence d’autorisation (voir à ce sujet l’ATF 117 Ia 
472  cité  par  GÖKSU / PETRIG, loc.  cit.).  Dans  l’état  actuel  de  la  législation  fribourgeoise, force 
est de constater que les manifestations se déroulant sur le domaine public, même si elles en 
entraînent  un  usage  accru,  n’ont  pas  à  être  autorisées  (dans  ce  sens,  GÖKSU  /  PETRIG,  loc. 
cit.).  Il  s'ensuit  logiquement  qu’aucune  sanction  pénale,  si  modique  soit-elle,  ne  saurait  être 
infligée  au  seul  motif  de  l’absence  de  l’autorisation  requise  par  l'arrêté  du  Conseil  d'Etat  de 
1920,  le  régime  d’autorisation  préfectorale  institué  par  ledit  arrêté  n’étant  plus  conforme  à  la 
Constitution cantonale. 

La Cour d’appel ne peut dès lors qu’admettre le recours et acquitter la prévenue du seul 
chef  de  prévention  qui  pesait  encore  sur  elle,  la Cour  rappelant qu’elle  n’est  pas  saisie  de  la 
question d’une éventuelle infraction à l’art. 8 ch. 2 et 6 de la loi d’application du code pénal.  

9.  Vu le sort du recours, les frais judiciaires des deux instances sont mis à la charge de 

l’Etat.  

Il ne sera en revanche alloué aucune indemnité de partie au sens de l’art. 241 CPC, la 
recourante n’ayant pas eu recours aux services d’un avocat ni fait valoir d’autres frais suscep-
tibles  d’indemnisation  au  sens  du  tarif  du  16.11.1998  des  indemnités  de  partie  en  matière 
pénale (RSF 32.16).  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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a r r ê t e  : 

I. 

Le  recours  de  X  est  admis.  Partant,  le  jugement  rendu  par  le  Juge  de  police  de 
l’arrondissement de la Sarine le 24 mai 2006 est réformé comme suit : 

" 1.  X est acquittée. 

  2.  Les  frais  de  justice,  comprenant  un  émolument  de  100  francs  et  des  débours  à 

déterminer, sont mis à la charge de l’Etat." 

II. 

Pour  la  procédure  d’appel,  les  frais  de  justice,  qui  s’élèvent  à  680  francs  (émolument : 
600 francs ; débours : 80 francs) sont mis à la charge de l’Etat. 

Fribourg, le 14 décembre 2006