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**Case Identifier:** 77286503-5063-5cda-a257-9543d3be425c
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-11-25
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsrekurskommission 25.11.2010 I/2-2009/75
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VWEK_001_I-2-2009-75_2010-11-25.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 1/8

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: I/2-2009/75

Stelle: Verwaltungsrekurskommission

Rubrik: Abgaben und öffentliche Dienstpflichten

Publikationsdatum: 02.08.2019

Entscheiddatum: 25.11.2010

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 25.11.2010
Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP (sGS 951.1). Die vorläufige Inrechnungstellung einer 
Rate für die Nachbelastung des Kanalisationsanschlussbeitrages aufgrund 
der Bauzeitversicherungssumme kann nicht mit Rekurs bei der 
Verwaltungsrekurskommission angefochten werden. Anfechtbar ist erst die 
definitive Veranlagung aufgrund der Neuschätzung 
(Verwaltungsrekurskommission, Abteilung I/2, 25. November 2010, I/
2-2009/75).

Präsident Ralph Steppacher, Mitglieder Rudolf Lippuner und Martin Würmli; 

Gerichtsschreiber Thomas Scherrer

X-Bank, Rekurrentin,

vertreten durch lic.oec. Thomas Frey, Rechtsanwalt, Rorschacher Strasse 107, 9000 

St. Gallen,

gegen

Gemeinderat S, Vorinstanz,

vertreten durch Christoph Bernet, Fürsprecher / Fachanwalt SAV, Rosenbergstrasse 

42b, 9000 St. Gallen,

betreffend

Kanalisationsanschlussbeitrag (Nachbelastung, provisorische Rechnung)

Sachverhalt:

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A.- Der Gemeinderat S entsprach am 7. September 2009 (Versand: 19. Oktober 2009) 

dem Gesuch der X-Bank, ihr Bankgebäude an der P-Strasse in S für Baukosten von 

rund Fr. 7'000'000.-- wärmetechnisch zu sanieren und den neusten 

Kundenbedürfnissen anzupassen. In Ziff. 3.10 des Beschlusses wurde festgehalten:

"Gestützt auf Art. 36 Abwasserreglement wird eine erste Rate in Höhe von 70% des 

Kanalisationsbeitrags, das sind Fr. 73'500.-- (zuzüglich Mehrwertsteuer), veranlagt. 

Dieser Betrag wird nach Baubeginn in Rechnung gestellt und ist innert 30 Tagen 

zahlbar. Die definitive Endabrechnung erfolgt nach der amtlichen Schätzung der 

Liegenschaft."

Der Berechnung lagen 3% der geschätzten beitragspflichtigen Baukosten von 

Fr. 3'500'000.-- zugrunde.

B.- Gegen diese Rechnung erhob die X-Bank durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe 

vom 2. November 2009 Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen mit dem 

Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei Ziff. 3.10 des 

Beschlusses des Gemeinderats S vom 7. September 2009 aufzuheben. Das 

Baudepartement überwies die Eingabe am 6. November 2009 zuständigkeitshalber an 

die Verwaltungsrekurskommission. Der Rekurs wurde mit Eingabe vom 15. Januar 

2010 ergänzt.

Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 9. April 2010, unter Kostenfolge sei 

auf den Rekurs nicht einzutreten und die Eingabe als Rechtsverweigerungsbeschwerde 

an das zuständige Departement weiterzuleiten, eventuell sei der Rekurs abzuweisen, 

soweit auf ihn einzutreten ist. Dazu nahm die Rekurrentin am 11. Juni 2010 Stellung. 

Die Vorinstanz entgegnete am 9. Juli 2010. Abschliessend äusserte sich die 

Rekurrentin am 15. September 2010. Die Vorinstanz teilte am 28. September 2010 mit, 

mit dem ab 1. Oktober 2010 anwendbaren Nachtrag wechsle die Bemessungsbasis für 

den Anschlussbeitrag vom Zeit- zum Neuwert.

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:

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1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.

a) Die Rekurrentin hat das Rechtsmittel beim Baudepartement eingereicht. Sie vertritt 

den Standpunkt, die Erhebung der Rate für den Anschlussbeitrag sei als "Auflage" Teil 

des Dispositivs (Ziff. 3.10) der Baubewilligung vom 7. September 2009 und keine 

selbständige Verfügung. Die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung müsse in 

einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. Abweichend 

von den Regeln des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, 

abgekürzt: VRP) sei nach Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 

700, abgekürzt: RPG) in Verbindung mit Art. 8 des Gesetzes über die 

Verfahrenskoordination in Bausachen (sGS 731.2, abgekürzt: VKoG) nicht die 

Verwaltungsrekurskommission, sondern – entsprechend der Rechtsmittelbelehrung – 

das Baudepartement zur Behandlung des Rekurses zuständig. Die Vorinstanz hält 

dieser Auffassung entgegen, bei Bewilligungen für Bauten oder Anlagen seien lediglich 

die verschiedenen Teilbewilligungen, nicht aber Abgabeverfügungen, in einer 

Gesamtbewilligung zu koordinieren.

Art. 41 und 41  in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 VRP regeln die Zuständigkeit der 

Verwaltungsrekurskommission vorbehältlich abweichender Vorschriften in 

eidgenössischen Erlassen und kantonalen Gesetzen. Gemäss Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP 

können bei der Verwaltungsrekurskommission selbständige Verfügungen und 

Entscheide der obersten Verwaltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft 

oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt über Gebühren, Taxen, Beiträge 

und andere öffentlich-rechtliche Geldleistungen Privater mit Rekurs angefochten 

werden.

Die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG, die gemäss Art. 33 Abs. 4 RPG auch 

einheitliche Rechtsmittelinstanzen verlangt, erstreckt sich grundsätzlich auf sämtliche 

kantonalen und bundesrechtlichen Verfahren, die im Zusammenhang mit Bauvorhaben 

durchgeführt werden müssen und der Bewilligungszuständigkeit der Kantone 

unterliegen (vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, N 21 zu Art. 25a 

RPG). Gegenstand der Koordination sind zwar nicht nur bau- und planungsrechtliche 

Bewilligungen, sondern alle "Verfügungen", welche die Errichtung oder Änderung einer 

Baute oder Anlage "erfordert", also neben Bewilligungen verschiedenster Art 

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insbesondere auch erforderliche Zustimmungen, Genehmigungen und Konzessionen; 

nicht erforderlich ist die Koordination hingegen mit Entscheiden, die im 

Zusammenhang mit einem Bauprojekt stehen, aber keinen direkten, gegen aussen 

verbindlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der geplanten Baute oder Anlage haben 

(vgl. A. Marti, in: Kommentar zum RPG, Loseblattsammlung, Zürich 2010, N 15 und 19 

zu Art. 25a RPG).

Weder die Erhebung noch die Begleichung der ersten Rate für den 

Kanalisationsanschlussbeitrag ist indessen für die Erteilung der – koordinierten – 

Baubewilligung und die Realisation des Bauvorhabens erforderlich. Die Teilzahlung 

wird vielmehr erst nach Baubeginn in Rechnung gestellt. Insoweit stellt sie auch nicht 

eine Auflage oder Bedingung dar, die sich auf die Wirksamkeit der erteilten Bewilligung 

auswirken könnte. Auch das st. gallische Recht zur Verfahrenskoordination in 

Bausachen dehnt den Kreis der zu koordinierenden Verfügungen nicht auf die im 

Zusammenhang mit Bauten und Anlagen stehenden öffentlich-rechtlichen Abgaben 

aus (vgl. Botschaft, in: ABl 1997 S. 1869). Dementsprechend steht die Anwendung der 

Rechtsmittelregelung gemäss Art. 8 Abs. 1 VKoG, insbesondere eine Anfechtung beim 

Baudepartement (lit. c), nicht in Frage. Soweit in Ziff. 3.10 des vorinstanzlichen 

Bewilligungsbeschlusses eine Abgabeverfügung im Sinn von Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP zu 

erblicken ist, unterliegt sie vielmehr der Überprüfung durch die 

Verwaltungsrekurskommission. Das Baudepartement hat dementsprechend die 

Rekurseingabe vom 2. November 2009 grundsätzlich zu Recht zur Behandlung an die 

Verwaltungsrekurskommission überwiesen.

b) Im Weiteren ist umstritten, ob und inwieweit es sich bei Ziff. 3.10 des 

vorinstanzlichen Bewilligungsbeschlusses um eine anfechtbare Verfügung im Sinn von 

Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP handelt.

aa) Die Rekurrentin vertritt die Auffassung, mit der "Teilverfügung" werde zum einen 

festgestellt, dass dem Grundsatz nach eine Beitragspflicht gemäss Art. 34 des 

Abwasserreglements der politischen Gemeinde S (nachfolgend: Abwasserreglement) 

bestehe; diese grundsätzliche Feststellung könne in einer allfälligen späteren 

Verfügung, welche nur mehr die definitive Beitragshöhe feststelle, nicht mehr 

angefochten werden. Zum andern werde die vorläufige Beitragshöhe festgesetzt. Die 

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Verpflichtung, vorweg nicht unerhebliche Geldbeträge zu entrichten, treffe eine 

Bauherrschaft nachteilig.

Die Vorinstanz erblickt in Ziff. 3.10 des Beschlusses demgegenüber lediglich eine 

provisorische Beitragserhebung im Sinn einer Zwischenverfügung. Ausser bei 

vorsorglichen und Vollstreckungsmassnahmen sei nach st. gallischem 

Verwaltungsverfahrensrecht erst gegen die Hauptverfügung ein ordentliches 

Rechtsmittel möglich. Die Verwaltungsrekurskommission sei erst gegen die definitive 

Beitragsverfügung als Rekursinstanz zuständig.

Die Rekurrentin entgegnet, Höhe, Fälligkeit und Zahlungsfrist würden definitiv 

festgesetzt; zahle die Bauherrschaft nicht, werde sie betrieben. Eine definitive 

Endabrechnung nach der amtlichen Schätzung der Liegenschaft werde lediglich in 

Aussicht gestellt. Es sei nicht davon auszugehen, dass darin von den nicht in den 

Erwägungen, sondern in Ziff. 3.10 des Dispositivs festgehaltenen Feststellungen 

abgewichen werde. Die Baubewilligung sei als Gesamtbeschluss ein Endentscheid. Er 

beende das Verfahren vor der Vorinstanz definitiv. Ein Zwischenentscheid liege aber 

nur dann vor, wenn ein Verfahren nicht abgeschlossen werde. Es liege auch keine 

Zwischenverfügung vor, da der Kanalisationsbeitrag "beschlossen" und der Betrag von 

Fr. 73'500.-- definitiv "veranlagt" seien.

bb) Im Gegensatz zu den verfahrenserledigenden Verwaltungsakten stehen die 

sogenannten Teilverfügungen und –entscheide (im weiteren Sinn). Sie sind ihrerseits zu 

unterteilen in Vorverfügungen und –entscheide (Teilverfügungen und –entscheide im 

engeren Sinn) einerseits sowie in Zwischenverfügungen und –entscheide anderseits. 

Jene regeln eine Teilfrage in materieller Beziehung und sind in aller Regel selbständig 

anfechtbar. Diese sind bloss verfahrensleitender Natur; als prozessuale Schritte dienen 

sie dazu, das Verfahren zu lenken und auch voranzutreiben (vgl. W.E. Hagmann, Die st. 

gallische Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem 

Regierungsrat, Zürich 1979, S. 162; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, Rz. 896).

In einer Abgabeverfügung ist ein Rechtsverhältnis verbindlich festzulegen, indem 

aufgrund bestimmter Voraussetzungen ein Abgabebetrag berechnet wird, den der 

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Verfügungsadressat leisten muss. Die in Rechtskraft erwachsene Abgabeveranlagung 

soll als Rechtsöffnungstitel ohne Weiteres vollstreckbar sein. Deshalb stellt im 

Abgaberecht eine provisorische Veranlagung, mit welcher auf der Basis der 

Bauzeitversicherung eine Teilzahlung für einen Anschlussbeitrag erhoben wird, gemäss 

Rechtsprechung keine rekursfähige Verfügung dar (vgl. GVP 1995 Nr. 53 mit 

Hinweisen). Wie ein Endentscheid anfechtbar ist eine provisorische Veranlagung 

gegebenenfalls nur dann, wenn sie materielle Fragen verbindlich entscheidet (zum 

Bundesrecht vgl. BGE 121 II 116 E. 1b/cc, 120 Ib 97 E. 1b mit weiteren Hinweisen).

cc) Art. 34 des Abwasserreglements regelt die Nachzahlung von Anschlussbeiträgen 

für Bauten und Anlagen. Erfährt eine Baute oder Anlage infolge baulicher 

Veränderungen eine Wertvermehrung, so ist eine Beitragsnachzahlung von 30‰ des 

Mehrwerts zu leisten (Abs. 1). Unter dem Randtitel Zahlungsmodalitäten hält Art. 36 

Abs. 1 des Abwasserreglements fest, mit der Baubewilligung werde eine erste Rate von 

70% des Beitrages, ermittelt auf der Basis des Bauzeitversicherungswertes, verfügt. 

Die Berechnung des definitiven Beitrages richtet sich nach Art. 34 Abs. 2 und 4 des 

Abwasserreglements, wobei seit dem 1. Oktober 2010 nicht mehr die Differenz der 

Zeit-, sondern der Neuwerte für die Berechnung massgebend ist und ein Freibetrag 

von Fr. 40'000.-- berücksichtigt wird (act. 34).

In Ziff. 3.10 des angefochtenen Beschlusses der Vorinstanz wird unter Hinweis auf Art. 

36 des Abwasserreglements eine erste Rate für die Nachzahlung eines 

Anschlussbeitrags "veranlagt". Auch wenn Ziff. 3.10 formaler Teil des Beschlusses ist, 

kommt ihr lediglich informativer Charakter zu. Die Rekurrentin hält denn auch selbst 

fest, es sei keine eigenständig anfechtbare Abgabeverfügung erlassen worden, sei 

doch keine besondere Rechtsmittelbelehrung erteilt worden (vgl. Ziff. 14.8 der 

Stellungnahme vom 11. Juni 2010, act. 24). Daraus kann allerdings nicht geschlossen 

werden, die Erhebung der Rate sei als Teil der Baubewilligung im 

Koordinationsverfahren anfechtbar (vgl. dazu vorne E. 1a). Abgesehen davon wird der 

Teilbetrag erst nach Baubeginn in Rechnung gestellt. Aber auch jener Rechnung 

kommt entsprechend der dargelegten Rechtsprechung nicht der Charakter einer 

anfechtbaren Abgabeverfügung im Sinn von Art. 41 lit. h Ziff. 5 VRP zu.

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Basis für die Berechnung der Rate ist die Bauzeitversicherung, bei welcher als 

Versicherungssumme die Baukosten gelten, soweit sie bei der Einschätzung des 

vollendeten Gebäudes zu berücksichtigen sind (vgl. Art. 12 des Gesetzes über die 

Gebäudeversicherung, sGS 873.1). Die Bemessungsgrundlage weicht damit von der 

Berechnung einer allfälligen Nachzahlung, die sich nach der Differenz zwischen dem – 

aufgewerteten – Neuwert vor den baulichen Veränderungen und dem in der amtlichen 

Grundstückschätzung nach deren Abschluss geschätzten Neuwert richtet, 

grundlegend ab. Sie ist damit nicht geeignet, die materielle Frage der 

Bemessungsgrundlage für die Nachzahlung vorab im Sinn einer anfechtbaren Vor- oder 

Teilverfügung im engeren Sinn zu entscheiden.

Die vorläufige Rechnungstellung kann wohl die Fälligkeit des Teilbetrags auslösen. Sie 

erlangt jedoch keine Rechtskraft und kann daher auch nicht auf dem Weg der 

Betreibung zwangsvollstreckt werden. Die Verfügung wird als Hoheitsakt definiert, 

durch den ein Rechtsverhältnis in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. 

Einer provisorischen Rechnungstellung mangelt es aber sowohl an der Verbindlichkeit 

als auch an der Erzwingbarkeit. Ihr ist daher der Charakter einer anfechtbaren 

Verfügung abzusprechen. An dieser Rechtslage ändert die in Art. 36 des 

Abwasserreglements vorgesehene provisorische Rechnungstellung nichts. Es handelt 

sich dabei – wie auch aus dem Randtitel "Zahlungsmodalitäten" hervorgeht – um eine 

Bezugsvorschrift, wie sie auch in den Steuergesetzen vorkommt (vgl. GVP 1995 Nr. 53 

mit Hinweis auf VerwGE vom 7. November 1983 in Sachen H.H., S. 8 f.).

c) Zusammenfassend ergibt sich, dass auf den Rekurs mangels Anfechtungsobjekts 

nicht eingetreten werden kann.

2.- Dem Verfahrensausgang entsprechend – das Nichteintreten mangels 

Anfechtungsobjekts hat die Rekurrentin zu vertreten – sind die amtlichen Kosten der 

Rekurrentin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'800.-- 

ist angemessen (vgl. Art. 13 Ziff. 522 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Der 

geleistete Kostenvorschuss von Fr. 900.-- ist zu verrechnen.

Die Vorinstanz hat die Abweisung des Rekurses unter Kostenfolge beantragt. Auch 

wenn die Wendung "unter Kostenfolge" im Zivilprozess für den Antrag auf 

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Entschädigung der Parteikosten genügt (Art. 98  VRP; vgl. Leuenberger/Uffer, 

Kommentar zur Zivilprozessordnung des Kantons st. Gallen, Bern 1999, N 6 zu Art. 264 

ZPG), darf die Formulierung dahingehend ausgelegt werden, dass der Vertreter der 

Vorinstanz keine Entschädigung ausseramtlicher Kosten beantragt hat. Es ist davon 

auszugehen, dass er nicht die übliche Formulierung "unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge" gewählt hat, weil die Rechtsprechung grundsätzlich einen 

Anspruch des Gemeinwesens auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten verneint und 

ein Ausnahmefall nicht vorliegt. Bei Kanalisationsabgaben handelt es sich um einen 

Sachbereich, in dem eine politische Gemeinde auch ohne anwaltlichen Beistand ihre 

Interessen zu wahren vermag (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem 

Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 176 f.; VerwGE vom 17. Dezember 

1998 in Sachen politische Gemeinde O., E. 3).

Entscheid:

1.  Auf den Rekurs wird nicht eingetreten.

2.  Die Rekurrentin bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 1'800.-- unter

Verrechnung des Kostenvorschusses von Fr. 900.--.

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