# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5cb2663a-0801-526d-a661-c9ed691889ce
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.12.2023 602 2022 55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-55_2023-12-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 55

Arrêt du 5 décembre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christophe Claude 
Maillard, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

COMMUNE DE BULLE, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions - révision du PAL de Bulle 
- obligation d'aménager des surfaces pour des jardins potagers 

Recours du 1er février 2022 contre la décision du 22 décembre 2021

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considérant en fait

A. Le 1er janvier 2006, les Communes de Bulle et de La Tour-de-Trême ont fusionné pour former 
la Commune de Bulle. L'harmonisation et la révision de l'aménagement local de la nouvelle 
commune ont donné lieu à une première mise à l'enquête publique en janvier 2010, puis d'une mise 
à l'enquête complémentaire en février 2011. Suite à la décision d'approbation du 19 décembre 2012 
de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), depuis le 
1er février 2022 et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement (DIME), la commune a adapté son PAL aux conditions d'approbation 
et prévu en outre des modifications supplémentaires. Les adaptations et modifications ont été 
publiées dans les Feuilles officielles (FO) n° 46 du 18 novembre 2016 (modification PAL "ancienne 
ville"), n° 20 du 18 mai 2018 et n° 10 du 8 mars 2019. 

En particulier, dans le cadre de la révision du "PAL 2018", la commune a introduit, à l'art. 175 al. 4 
de son règlement communal d'urbanisme (RCU), l'obligation d'aménager des jardins potagers à 
raison d'au moins 5 m2 par logement lors de la construction de bâtiments d'habitations collectives 
situées dans toutes les zones, à l'exception des zones de l'ancienne ville et du centre. L'art. 176 
al. 1 RCU a quant à lui été modifié en ce sens qu'il impose le prélèvement d'une contribution de 
remplacement en cas de non-réalisation desdits jardins.

B. Le 18 juin 2018, A.________, copropriétaire de l'art. bbb du registre foncier (RF) de la 
Commune de Bulle situé en zone résidentielle à haute densité (ZRHD) I sur lequel est érigé une 
habitation collective, a formé opposition à la révision du "PAL 2018". Pour l'essentiel, il a contesté 
l'obligation d'aménager des jardins potagers et a fait valoir que les dispositions du RCU précitées 
vont engendrer des contraintes dans l'implantation des bâtiments, soulignant qu'ils devraient 
nécessairement être orientés au sud pour garantir le meilleur ensoleillement possible. Il a en outre 
relevé que les surfaces à aménager ne seraient pas négligeables, compte tenu également des 
chemins d'accès et d'un espace pour ranger le matériel. En outre, il a évoqué les nuisances induites 
par ces jardins pour les logements du rez-de-chaussée ainsi que les éventuelles conséquences si 
ceux-ci étaient laissés à l'abandon. Enfin, il a également critiqué la taxe de remplacement, dont 
l'application suscite beaucoup de questions.

Par décision du 30 avril 2019, la Commune de Bulle, après avoir constaté l'échec de la conciliation 
suite à la séance du 10 octobre 2018, a rejeté l'opposition du précité et transmis le dossier de révision 
du PAL pour approbation à la DIME, retenant en substance qu'il existait une demande croissante de 
jardins potagers qu'elle ne pouvait satisfaire uniquement sur ses propres terrains. Cette 
préoccupation était donc actuelle et d'intérêt public, en lien avec le développement durable et 
l'agriculture urbaine, et répondait au principe de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), selon lequel de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres doivent être 
aménagés dans le milieu bâti. Elle a considéré que, ce faisant, elle ne portait pas atteinte à la 
garantie de la propriété, dès lors que c'était dans le cadre de la définition de l'usage des espaces 
extérieurs que ces surfaces seraient définies, à l'instar de ce qui était fait pour les places de jeux. 
Elle a précisé encore que la disposition du RCU n'imposait pas la culture vivrière et qu'il pouvait 
s'agir d'une culture florale, par essence saisonnière.

Agissant le 3 juin 2019, A.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la DIME et 
a conclu à l'annulation des art. 175 al. 4 et 176 al. 1 RCU, relevant en substance faire obligation aux 

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habitants d'une parcelle d'entretenir un jardin potager était inadmissible et que dans le cas de figure 
où personne n'accepterait cette tâche, ces jardins seraient nécessairement laissés à l'abandon. Or, 
le RCU n'établissait aucune disposition pour réglementer une telle situation. En outre, le précité a 
relevé que la taxe de remplacement n'était pas soutenable, puisqu'elle impliquait des problèmes 
pratiques non résolus, en plus d'être contraire à certains droits fondamentaux, tels l'égalité de 
traitement ou la garantie de la propriété. 

La commune a formulé des observations le 27 septembre 2019. Pour l'essentiel, elle a relevé que, 
conformément au principe qui prévaut en droit administratif, le nouveau droit s'applique à toutes les 
situations qui interviennent depuis son entrée en vigueur, de sorte que les constructions collectives 
déjà bâties bénéficieraient de la garantie de la situation acquise. En outre, elle a exposé que le 
Conseil communal n'avait pas à s'immiscer dans les relations entre les copropriétaires ou locataires 
et sur les conséquences pratiques de l'exploitation des jardins. La réglementation avait pour but de 
donner la possibilité aux personnes qui le souhaitaient de pouvoir faire pousser des plantations telles 
que notamment des légumes, des petits fruits ou des fleurs.

Un second échange d'écritures a eu lieu dans le cadre de ce recours, sans que les parties ne 
modifient substantiellement leur position.

Le 29 novembre 2019, le Service de l'environnement s'est déterminé et a souligné que la 
problématique des odeurs en lien avec l'utilisation d'engrais et du compostage de cette envergure 
relevait de la compétence de la commune en cas de plaintes. Toutefois, selon l'expérience, de telles 
installations n'étaient pas une source d'immissions excessives au sens de la législation.

C. Le 19 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) - dans le cadre 
de son préavis de synthèse d'examen final - s'est exprimé en faveur de l'art. 175 al. 4 RCU, mais en 
défaveur de l'art. 176 al. 1 RCU.

Par publication dans la FO n° 8 du 26 février 2021, la DIME a fait publier les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver. Parmi ces mesures figuraient notamment l'art. 175 al. 4 RCU ainsi que 
la mention des jardins potagers dans l'art. 176 al. 1 RCU.

Le 12 avril 2021, la commune s'est déterminée dans le cadre du droit d'être entendu. L'intéressé 
s'est également prononcé le 17 juin 2021.

D. Par décision du 22 décembre 2021, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL avec des réserves et des conditions. Elle a en particulier approuvé l'art. 175 al. 4 RCU, mais 
pas l'art. 176 al. 1 RCU, considérant que celui-ci ne reposait en l'état sur aucune base légale.

Par décision du même jour, la DIME a partiellement admis le recours de A.________ du 3 juin 2019. 
A titre préliminaire, l'autorité précitée a rappelé que la commune jouissait d'une certaine autonomie 
dans l'élaboration des PAL et qu'elle-même n'était fondée à intervenir que si la planification 
apparaissait inopportune du point de vue des intérêts publics supra-communaux ou si elle ne 
respectait pas, ou pas suffisamment, les principes et les buts de l'aménagement du territoire. 
S'agissant de la garantie de la propriété, l'autorité a relevé que l'obligation d'aménager des jardins 
potagers figurant à l'art. 175 al. 4 RCU reposait sur une base légale suffisante, soit la législation 
fédérale, et se justifiait par un intérêt public, tel que défini dans le préavis favorable du SeCA ainsi 
que dans le rapport explicatif, relevant au surplus que la mesure envisagée visait également à 
orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité 
de l'habit appropriée ainsi qu'à favoriser la vie sociale. En outre, l'art. 175 al. 4 RCU ne posait pas 

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de problème sous l'angle de la proportionnalité. Concernant l'égalité de traitement, la DIME a 
considéré que la commune était en droit d'opérer une distinction entre les types de zones, 
respectivement entre les types d'habitations, sans enfreindre la garantie constitutionnelle précitée, 
dès lors que les situations y relatives étaient différentes. A cet égard, elle a relevé que les zones de 
l'ancienne ville et les zones de centre, tant par leur typologie que par leur affectation, ne se prêtaient 
pas à la création de jardins potagers. En outre, les habitations individuelles et individuelles groupées 
comprenaient moins de résidents amenés à avoir des contacts plus rapprochés et se situaient dans 
des zones à indice de construction plus bas présentant forcément plus de surfaces de verdure. 
Enfin, elle a retenu que les questions d'ordre pratique soulevées par l'intéressé ne relevaient pas de 
sa compétence. 

E. Agissant le 1er février 2022, A.________ interjette recours contre ces décisions auprès du 
Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, à la suppression de l'art. 175 al. 4 RCU. 
A titre liminaire, il expose en substance que la compréhension qu'a la DIME de son pouvoir d'examen 
n'est pas tout à fait correcte, en ce sens qu'elle devait statuer avec un plein pouvoir de cognition, ce 
qu'elle n'a pas fait. Dès lors qu'elle a restreint son pouvoir d'appréciation, il appartient désormais à 
l'Instance de céans d'examiner la cause en opportunité. Sur le fond, il fait valoir que la disposition 
litigieuse entrave de manière injustifiée la mise en œuvre du principe de densification en violation 
du droit fédéral et conduit à des résultats incohérents et disproportionnés, rendant impossible la 
pondération des intérêts en présence dans chaque cas concret. A titre d'exemple, il se réfère à un 
complexe immobilier de la commune, appelé "La Spirale", lequel comporte nonante logements. Il 
fait valoir que si celui-ci avait été réalisé sous l'empire de l'art. 175 al. 4 RCU, cela aurait conduit à 
affecter 450 m2 de la parcelle en potagers, ce qui n'aurait, d'après lui, pas été possible sans 
compromettre le projet. De l'avis de ce dernier, l'art. 175 al. 4 RCU est propre à créer des situations 
insolubles et à restreindre l'emprise au sol des bâtiments, avec le risque d'entrer en conflit avec 
d'autres dispositions du RCU, en particulier les indices d'occupation. A cela s'ajoute que cette 
obligation est inopportune, dès lors qu'il faut admettre que toute personne désireuse d'habiter en 
zone urbaine, et plus encore dans une habitation collective, n'a pas forcément ni l'envie ni la force 
de cultiver un potager. En outre, il expose que la commune, par le biais de cette mesure, fait peser 
sur les propriétaires le poids de créer sur leurs parcelles des zones libres, propres aux espaces 
verts, qu'elle n'est en réalité pas capable de concrétiser dans son PAL. Enfin, il considère que la 
disposition viole la garantie de la propriété, sous l'angle de la proportionnalité en particulier.

Invitée à se déterminer, la Commune de Bulle conclut au rejet du recours dans son écrit du 12 mai 
2022, relevant à titre préliminaire qu'elle a elle-même déposé un recours (602 2022 47) contre la 
décision de la DIME du 22 décembre 2021, en tant que celle-ci admet le recours de A.________ sur 
la question de l'art. 176 al. 1 RCU. S'agissant de la présente procédure, elle expose que le libre 
examen auquel a procédé la DIME n'exclut pas que celle-ci doive s'imposer une certaine retenue 
lorsqu'il s'agit d'affaires locales et lorsque l'autorité de niveau inférieur bénéficie d'une certaine 
marge de manœuvre, comme c'est le cas dans le cadre de son activité de planification. Dans le 
présent litige, dès lors que l'autorité intimée a correctement examiné la situation, le Tribunal cantonal 
n'est pas habilité à procéder à un contrôle en opportunité. En outre, la commune relève que la qualité 
et la mise à disposition d'espaces extérieurs est une condition essentielle du développement vers 
l'intérieur du milieu bâti et que la création de zones libres, comme le suggère le recourant, aurait 
pour conséquence que de larges surfaces devraient être laissées libres de construction, ce qui 
impacterait précisément un développement en ce sens. S'agissant du complexe immobilier "La 
Spirale", pris en exemple par le recourant, elle produit un schéma et fait valoir qu'il aurait été 

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largement possible de consacrer une étendue de 450 m2 à des jardins potagers, sans remettre en 
cause l'implantation des bâtiments, pour autant que ce paramètre ait été intégré dès la conception 
du projet. L'objectif de la commune est de mettre à disposition des surfaces spécialement dédiées 
à la culture, de légumes ou de fleurs, pour ceux qui ont en envie, mais en aucun cas de contraindre 
les résidents à exploiter un jardin potager s'ils ne le désirent pas. Elle considère au surplus que 
l'obligation d'aménager des jardins ne constitue pas une atteinte grave au droit de la propriété et 
respecte le principe de la proportionnalité.

Le 15 juin 2022, le recourant dépose une détermination spontanée. Pour l'essentiel, il conteste que 
la DIME se devait d'apprécier la situation avec retenue au motif qu'il s'agirait d'affaires locales, 
répétant à cet égard que le centre urbain de Bulle ne se distingue pas foncièrement d'autres centres 
urbains et que le territoire de cette commune ne présente aucune autre spécificité dont il y aurait 
par ailleurs lieu de tenir compte. S'agissant de l'exemple de "La Spirale", il fait valoir que la 
réglementation litigieuse aurait été impossible à mettre en pratique, dès lors que la solution imaginée 
par la commune dans ses observations du 12 mai 2022 reviendrait à juxtaposer immédiatement la 
zone potagère à la voie d'accès d'urgence ce qui serait, pour des questions élémentaires de sécurité, 
inenvisageable. Elle impliquerait également d'empiéter sur les parties privatives des locataires, en 
permettant d'implanter les jardins à proximité immédiate des terrasses, voire sous les fenêtres. Le 
recourant relève également, concernant ce complexe immobilier qui comprend déjà un potager de 
190 m2, soit moins de la moitié de la surface exigée par l'art. 175 al. 4 RCU, que les bacs sont 
largement sous-utilisés; sur les vingt-six surfaces mises à disposition, il n'est fait usage que de  
douze seulement. Dans ces conditions, il considère que l'affectation voulue par la commune est 
déraisonnable et disproportionnée. Enfin, s'il ne conteste pas qu'il existe un certain intérêt public 
quant à l'aménagement d'espaces verts, l'intéressé répète qu'il convient cependant de prendre en 
compte d'autres intérêts dans la pesée à effectuer, notamment celui relatif à la densification en milieu 
urbain - et sa prévalence - ainsi que l'intérêt des propriétaires au respect de la garantie de propriété.

Dans son courrier du 20 juillet 2022, la DIME renonce à formuler de plus amples observations et 
conclut au rejet du recours.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

F. Par arrêt du même jour rendu en la cause 602 2022 47, le Tribunal cantonal rejette le recours 
de la Commune de Bulle du 1er février 2022 et confirme la non-approbation de l'art. 176 al. 1 RCU 
instaurant une contribution de remplacement dans le cas où les jardins potagers ne seraient pas 
aménagés.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), et l'avance de frais ayant été versée 
en temps utile, le recours est en soi recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let a CPJA comme aussi 

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selon la règle particulière de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 

S'agissant de l'intérêt au recours de A.________ au sens de l'art. 76 let. a CPJA, il y a lieu de 
souligner que ce dernier est copropriétaire d'une parcelle (art. bbb RF, situé en ZRHD I), déjà 
construite et qui n'est, partant, pas soumise à l'obligation d'aménager des jardins potagers. Se pose 
dès lors la question de savoir si le recourant peut se prévaloir d'un tel intérêt, ce d'autant plus qu'il 
n'indique pas qu'il entend démolir et reconstruire sur son bien-fonds. Cette question peut toutefois 
souffrir de rester indécise, sur le vu de l'issue du recours. 

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. LAT, lequel impose aux cantons d'instituer 
au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. 
également arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut - sur le principe - dès lors 
également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées). 

Sur le principe, le fait que l'autorité de recours doive laisser aux autorités de rang inférieur la marge 
de manœuvre nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches n'y change rien. L'autorité de recours 
doit en effet vérifier - sans perdre de vue qu'elle n'est pas une autorité de planification - que cette 
marge de manœuvre a été utilisée de manière juste et adéquate. Elle doit en particulier s'imposer 
une certaine retenue lorsque sont en jeu des intérêts locaux pour la sauvegarde desquels la 
proximité, la connaissance des lieux, la démocratie locale et l'autonomie communale sont 
déterminantes (AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique LAT, Autorisation de construire, 
protection juridique et procédure, 2020, art. 33 n. 88).

2.3. En l'occurrence, il ressort de la décision sur recours rendue le 22 décembre 2021 par la DIME 
que celle-ci a vérifié sans restriction l'application du droit et procédé librement à une pesée des 
intérêts publics et privés en présence - y compris ceux relatifs à la garantie de propriété et au principe 
de l'égalité de traitement. 

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Ce faisant, elle a considéré que la décision communale s'inscrivait dans le cadre de son autonomie 
et qu'elle respectait les intérêts majeurs de l'aménagement du territoire. L'obligation d'aménager des 
jardins potagers était pertinente et se trouvait dans la continuité de la stratégie communale 
concernant les espaces verts. En outre, elle lui apparaissait opportune. Lors de son examen, 
l'autorité intimée n'a pas restreint son pouvoir d'appréciation, mais a néanmoins fait preuve de 
retenue, à juste titre, étant rappelé que l'obligation qu'a l'autorité de recours de procéder à un libre 
examen n'exclut pas que celle-ci s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit d'affaires locales et 
lorsque l'autorité de niveau inférieur bénéfice d'une certaine marge de manœuvre dans le cadre de 
son activité de planification. 

En l'espèce, la mesure litigieuse doit être appréciée au regard de l'ensemble de la planification 
entreprise par la Commune de Bulle, qui a notamment pour objectif une amélioration qualitative 
générale pour accompagner le développement urbain et la densification par la mise en place 
d'espaces verts plus généreux et d'un réseau d'espaces publics de meilleure qualité. Cet objectif se 
traduit par exemple, non seulement par la création de jardins potagers remis en cause ici, mais aussi 
par la réalisation de parcs urbains. Contrairement à ce que soutient le recourant, la volonté de la 
commune de devenir une ville plus verte relève des circonstances locales. La DIME a dès lors statué 
valablement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, comme on va le voir ci-dessous. 

Par ailleurs, la DIME ayant jugé, sur recours, en disposant d'une pleine cognition, le Tribunal de 
céans n'a partant pas à revoir, en application de l’art. 78 CPJA, le grief d'inopportunité. 

3.

3.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). 

Aux termes de l'art. 39 LATeC, le plan d'aménagement local est l'instrument par lequel la commune 
choisit l'orientation de son développement et fixe ses choix par des mesures concrètes. Il comprend 
le dossier directeur, le plan d'affectation des zones, la réglementation afférente au plan d'affectation 
des zones et les éventuels plans d'aménagement de détail. Un rapport explicatif et de conformité au 
sens du droit fédéral accompagne le plan d'affectation des zones et sa réglementation. 

Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune 
et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). 

3.2. La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon 
lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du 
sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils 
coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient 
à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble 
du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi 
que des besoins de la population et de l'économie. Aux termes de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, 
les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont 
entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu 
bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) ou de favoriser la vie sociale, 
économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation 
judicieuse de l’urbanisation et de l’économie (let. c).

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A titre de principes régissant l'aménagement, l'art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à 
l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la 
population et leur étendue limitée. Il convient notamment de prendre les mesures propres à assurer 
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des 
possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) et de ménager dans le milieu bâti de 
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e). 

3.3. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, a notamment pour 
objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en premier lieu, par une densification 
de qualité favorisant les déplacements en transports publics et en mobilité douce. A ce titre, il est 
question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et équipées existantes avant de proposer 
de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition 
de mesures en faveur de la densification et de la requalification (cf. PDCant T103. Densification et 
requalification, p. 1). Il prévoit également d'intégrer des espaces favorables à la biodiversité dans le 
processus de densification et des espaces publics de qualité, notamment des espaces verts (cf. 
PDCant, T103. Densification et requalification, p. 2). A cet effet, le plan directeur communal doit 
notamment mettre en évidence les mesures nécessaires pour la densification et la requalification 
(mobilité, protection contre le bruit, valorisation de l'espace public et du patrimoine etc.) (cf. PDCant, 
T103. Densification et requalification, p. 3). Quant au règlement communal d'urbanisme, il doit 
prévoir des dispositions réglementaires favorisant la requalification de milieu bâti (indice de surface 
verte, aménagement des abords, etc.) sur la base des résultats de l'étude de densification et 
requalification (cf. PDCant T103. Densification et requalification, p. 3).

La nature en milieu bâti participe fortement à la qualité de la densification. Il s’agit dès lors de la 
préserver et de la valoriser. La planification de la densification ne doit ainsi pas se faire au détriment 
des poumons verts intégrés dans le tissu bâti, qui jouent un rôle important de corridor écologique 
(cf. PDCant T103. Densification et requalification, 2. Principes, p. 6). 

3.4. Sur le plan régional, le projet d'agglomération bulloise "Mobul", regroupant les Communes 
de Bulle, Morlon, Le Pâquier, Riaz et Vuadens, est directement à l'origine du plan directeur 
d'agglomération (PA), adopté par l'Assemblée des délégués de l'agglomération bulloise le 20 mars 
2012 et approuvé par le Conseil d'Etat en 2016. En l'état, le projet d'agglomération en est à sa 
quatrième génération. Il constitue un plan 
directeur régional au sens de l'art. 27 al. 1 LATeC (cf. www.mobul.ch/images/image/agglomeration
/pda/PDA%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGUES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, 
consulté la dernière fois le 2 octobre 2023, p. 4) et lie notamment les autorités cantonales comme 
les autorités communales qui ont par ailleurs l'obligation d'adapter leur plan d'aménagement local 
en conséquence (cf. art. 32 al. 1 et 2 LATeC). 

Le PA prévoit, afin de tirer parti au mieux de la qualité de l'environnement naturel de l'agglomération, 
notamment d'intégrer les espaces verts aux projets d’urbanisation. Il retient que c’est donc 
notamment en façonnant les limites entre le bâti et les espaces verts que le bâti profitera au mieux 
de la présence de ces espaces (p. ex. allées en bordure de certains parcs urbains). Lorsque 
l’urbanisation est en bordure d’un parc urbain, cela pourrait conduire à une densification de la limite, 
permettant de tirer parti au mieux de la présence du parc. Il prévoit également de créer des "parcs 
de quartiers". En complément à ces espaces paysagers "majeurs", des plus petits espaces verts 
seront intégrés à l’urbanisation. En effet, si l’agglomération bulloise est riche en grands espaces 
verts, on peut constater une certaine pauvreté de plus petits espaces verts, parcs de quartiers… 

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Des parcs existent (p. ex. Jardin anglais, parc du Château) mais des secteurs entiers de 
l’agglomération souffrent d’un déficit de ce type d’espaces. Il s’agit dès lors de les intégrer aux 
différentes planifications, souvent à titre d’équipements de quartiers 
(www.mobul.ch/images/image/agglomeration/pda/PDA%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGU
ES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, ch. 4.3 Paysage, p. 16 et 18, consulté la dernière fois le 
2 octobre 2023). 

4.

4.1. En vertu de l'art. 1 al. 1 LATeC, la présente loi a pour but de contribuer au développement 
durable de l'ensemble du canton, en veillant à garantir l'équilibre entre les besoins économiques, 
sociaux et environnementaux.

Selon l'art. 1 al. 2 LATeC, elle a également pour but (a) de veiller à un aménagement rationnel du 
territoire et à une utilisation mesurée du sol, (b) de permettre le développement harmonieux du 
canton, des régions et des communes, (d) de permettre des solutions coordonnées entre la mobilité, 
l'urbanisation et l'environnement, (i) de contribuer à la mise en place d'un milieu construit de qualité 
en vue de satisfaire les besoins de ses utilisateurs et (j) de garantir la sécurité, la salubrité et la 
fonctionnalité des constructions.

En vertu de l'art. 60 al. 1 LATeC, le conseil communal édicte la réglementation afférente au plan 
d'affectation des zones qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction 
applicables dans les zones définies. 

D'après l'art. 26 ReLATeC, les prescriptions de la réglementation communale fixent notamment les 
possibilités, les restrictions et les interdictions de construire, ainsi que les autres limitations du droit 
de la propriété (al. 1 let. c).

La Déclaration de Davos, à laquelle ont adhéré les Ministres européens de la culture en 2018, à 
l’initiative de la Suisse, vise à instaurer les conditions nécessaires à un bâti de qualité au niveau 
politique et stratégique. Elle prévoit en particulier une approche adaptative pour façonner notre 
environnement: une approche enracinée dans la culture, qui renforce la cohésion sociale, assure la 
durabilité de l’environnement et contribue à la santé et au bien-être de tous (cf. Déclaration de Davos 
2018, p. 5, n. 7; Mémorandum de Davos, p. 4, n. 1, https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukult
ur/konzept-baukultur/erklaerung-von-davos-und-davos-prozess.html, consulté le 14 novembre 
2023).

4.2. Des restrictions en matière d'usage et de constructions d’un d’immeuble consistent en des 
atteintes au droit de la propriété. La conformité à l'art. 26 Cst. est admise si la restriction répond à 
un véritable intérêt public; elle ne peut pas, sans être intégrée dans un concept de développement 
du territoire, poursuivre un but général comme la conservation de surfaces vertes ou d'espaces 
publics ou concrétiser uniquement les vœux de la population d'un quartier donné. 

L'examen de la proportionnalité est en général absorbé par celui de la balance des intérêts lorsqu'il 
s'agit de planification territoriale. En effet, la validité d'un plan d'affectation est appréciée non parcelle 
par parcelle, mais en fonction de la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut en 
principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire. Il en va autrement lorsque la mesure 
entraîne des effets localisés ou individualisés, de telle sorte que le sacrifice subi par le propriétaire 
n'entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même, par exemple 
en cas de restrictions découlant d'un plan de quartier ou d'une route prévue par un plan d'affectation 

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(arrêt TC NE CDP.2017.117-AMTC du 7 juin 2018 consid. 9.3, confirmé in arrêt TF 1C_344/2018 
du 14 mars 2019). 

5.

5.1. Au niveau communal, la commune a introduit dans son RCU l'art. 175 qui se présente comme 
suit:

1 Lors de la construction d'un bâtiment d'habitation ou d'un changement d'affectation, des espaces de jeux 
réservés aux enfants doivent être aménagés aux conditions prévues par la réglementation cantonale.

2 Ces espaces peuvent être réalisés en commun ou par plusieurs propriétaires.

3 Dans ce cas, une servitude au profit de la commune doit être inscrite au Registre foncier avant la délivrance 
du permis d'occuper.

4 En plus de ces espaces, tout bâtiment d'habitation collective qui n'est pas situé en zone de l'ancienne ville 
ou en zone de centre doit disposer de jardins potagers à raison d'au moins 5m2 par logement. Les jardins 
potagers doivent être mis à disposition de tous les logements.

Le rapport explicatif du 30 avril 2019 à l'appui du nouveau plan d'aménagement communal, élaboré 
en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) 
(ci-après: rapport 47 OAT), relève que le PAL approuvé en 2012 entérinait le choix d'un 
développement vers l'intérieur. Pour ce faire, il se basait principalement sur une densification de 
certains secteurs de la ville, en particulier centraux. Désormais, la Ville entend axer ses efforts sur 
une amélioration qualitative générale. Elle cherche à mieux intégrer les différentes interventions, et 
accompagne le développement urbain, notamment la densification, par des espaces verts plus 
généreux ainsi qu'un réseau d'espace public de meilleure qualité (rapport 47 OAT, p. 17). Le rapport 
insiste sur la volonté de la Commune de Bulle - qui a connu une croissance rapide très marquée - 
de s'engager dans un processus progressif pour une ville plus "verte", visant à favoriser le végétal 
(rapport 47 OAT, p. 43 et 54). Il expose également que la commune dispose de structures 
paysagères et d'espaces naturels qui doivent être mis en valeur et protégés. Les espaces en bordure 
d'urbanisation et les pénétrantes vertes constituent des espaces de proximité de valeur. La 
préservation d'espaces verts au sein des futures zones urbanisées permet également de créer des 
espaces de référence (rapport 47 OAT, p. 19). 

5.2. En l'espèce, le recourant conteste sur le principe l'obligation faite aux propriétaires de 
bâtiments d'habitation collective de disposer d'un jardin potager par logement.

L'obligation en question s'applique à toutes les habitations collectives situées dans les différentes 
zones à bâtir de la commune, exception faite de la zone de l'ancienne ville et de la zone de centre. 
Elle ne repose pas sur une nouvelle typologie de zone à bâtir mais consiste en une obligation 
imposée au sein de la zone à bâtir. Si la commune peut introduire des zones de verdure ou de 
délassement, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, elle peut à l'évidence aussi imposer certaines obligations 
aux propriétaires via la réglementation de chacune des zones à bâtir prévue dans son plan 
d'affectation. Reste à savoir si une telle restriction du droit à la propriété répond aux conditions qui 
le permettent.

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5.2.1. Il sied de constater que la restriction contestée repose incontestablement sur une base légale 
suffisante. En effet, il incombe à la commune de règlementer à l’intérieur des zones à bâtir la 
constructibilité des parcelles (art. 60 LATeC).

5.2.2. Il s’agit ensuite d’examiner si l’obligation de prévoir des espaces pour installer des jardins 
potagers repose sur un intérêt public.

A cet égard, il convient d'emblée de rappeler que l'art. 175 al. 4 RCU doit être apprécié au regard 
de l'ensemble de la planification entreprise, qui vise notamment une amélioration qualitative 
générale du milieu bâti pour mieux accompagner le développement urbain de la Ville de Bulle. 

La mesure litigieuse s'inscrit manifestement dans la volonté de la commune de devenir une ville plus 
verte. Elle permet de créer des espaces publics de qualité et d'inclure la nature en ville afin 
d'augmenter l'attractivité et la qualité de vie, soit le principe cardinal poursuivi par l'art. 3 al. 3 let. e 
LAT. En tant qu'elle intègre des espaces favorables à la biodiversité dans le processus de 
densification, directement dans les projets d'urbanisation, dite restriction répond au surplus aux 
objectifs du PDCant et est conforme au demeurant au plan directeur régional, plus précisément au 
PA. Elle favorise en outre la vie sociale (art. 1 al. 2 let. c et a al. 1 let. i LATeC). 

En soi, l'art. 175 al. 4 RCU permet la création d'espaces verts, lesquels s'insèrent dans le milieu bâti. 
En plus d'améliorer le tissu urbain, l'obligation d'aménager des jardins potagers contribue également 
à la santé des habitants, tout en favorisant les liens sociaux (cf. préavis d'examen final de synthèse 
du SeCA du 19 février 2021, p. 12). En ce sens, la mesure litigieuse se trouve également en 
conformité avec la Déclaration de Davos précitée.

L'obligation de prévoir des surfaces vertes (jardins potagers) peut participer aux mesures pour 
l'adaptation au changement climatique, ainsi que l'admet désormais le Tribunal fédéral. La création 
d'espaces verts répond dès lors incontestablement à des intérêts publics importants, même de plus 
en plus importants, notamment en lien avec la densification du milieu bâti, dans la mesure aussi où 
elle vise le respect des buts et principes de l'aménagement du territoire précités; elle en constitue 
en quelque sorte le corollaire bienvenu voire nécessaire.

Le recourant fait valoir à cet égard - se référant à un arrêt vaudois du 10 décembre 2018, relatif à 
un projet de construction de plusieurs logements après démolition d'un autre bâtiment - que la 
densification est entravée par la restriction imposée par le RCU. Dans cette affaire, il a été retenu 
que, compte tenu de l'intérêt public à densifier les constructions dans le secteur, la municipalité, se 
fondant sur le régime dérogatoire prévu, pouvait renoncer à exiger, s'agissant de la nouvelle 
construction, notamment la réalisation de la totalité des espaces verts imposés selon la 
réglementation communale, afin d'éviter d'arriver à un résultat peu satisfaisant (cf. arrêt TC VD 
AC.2017.0298 du 10 décembre 2018 confirmé in TF 1C_55/2019).

Or, si le Tribunal fédéral a confirmé la décision de la municipalité, puis ensuite l'arrêt du Tribunal 
cantonal, relevant que l'appréciation de celui-ci n'était pas arbitraire (arrêt TC VD AC.2017.0298 du 
10 décembre 2018 confirmé in TF 1C_55/2019), l'on ne saurait toutefois en déduire, comme le fait 
le recourant, une règle intangible selon laquelle le développement vers l'intérieur dans les centres 
régionaux, tels que Bulle, doit primer sur la qualité et les surfaces vertes à aménager, étant relevé 
au surplus qu'il s'agissait là d'une affaire de construction, et non de planification. Il faut bien plutôt 
admettre que l'un ne va désormais pas sans l'autre et que les réflexions menées doivent se fonder 
sur une juste pesée des intérêts en présence et une appréciation globale de la situation. 

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En ce sens, le recourant ne peut dès lors pas être suivi lorsqu'il sous-entend que l'intérêt à la création 
d'espaces verts a été poursuivi aveuglément par la Commune de Bulle face à celui de la 
densification; comme rappelé ci-avant, le PAL doit être considéré dans son ensemble. Or, il ne fait 
nul doute que le principe de densification a été pris en compte dans le cadre de la planification 
litigieuse, comme d'ailleurs déjà lors des précédentes révisions du PAL, ne serait-ce que pour tenir 
compte de l'accroissement exponentiel de la population bulloise. Force est par ailleurs de constater 
que la Ville de Bulle a développé tout un concept pour devenir plus verte, à côté du développement 
du milieu bâti, prévoyant, en sus des jardins potagers, la répartition dans toute la ville de sept parcs 
de quartier. Soulignons que l'aménagement de tels jardins permet de satisfaire à l'art. 3 al. 3 let. e 
LAT et qu'il contribue dès lors à la qualité de l'habitat densifié, sans pour autant imposer des mesures 
plus restrictives en terme d'urbanisation, telles l'instauration de zones libres de construction ou des 
déclassements. 

5.2.3. Quoiqu'en pense le recourant, la mesure est au surplus apte à remplir les buts d'intérêt 
publics précités et n'impose pas un sacrifice particulier aux propriétaires concernés. 

Seule une surface d'au moins 5 m2 par logement est dédiée à l'aménagement des jardins litigieux. 
Or, compte tenu des buts poursuivis, une telle étendue n'apparaît pas disproportionnée. D'après la 
DIME, bien plus encore au regard des droits à bâtir et des zones concernées, l'impact de ces jardins 
pour les propriétaires demeure limité. Contrairement à ce que prétend le recourant en particulier, la 
densification à laquelle peuvent prétendre les propriétaires n'est pas mise à mal par ces surfaces 
destinées à des jardins potagers, compte tenu notamment de l'IOS qui laisse inconstructible le 60 % 
d'une parcelle affectée à la ZRHD I, telle celle du recourant. En effet, la réglementation prévoit quoi 
qu'il en soit notamment des indices d'occupation du sol (0,40 pour la ZRHD I et la ZRHD II; cf. art. 
89 RCU) et brut d'utilisation du sol (IBUS) (1,15 pour la ZRHD et 1,00 pour la ZRHD II; cf. art. 88 
RCU) qui restreignent la constructibilité d'un bâtiment, eu égard à la surface du terrain. Autant dès 
lors prévoir que certaines de ces surfaces, de toute manière non constructibles, puissent être mises 
à disposition des habitants comme jardins potagers. 

Le fait que la surface affectée à ce titre sur la parcelle du complexe de "La Spirale", pris comme 
exemple par le recourant, ne soit pas totalement utilisée ne modifie en rien l'appréciation qui 
précède. La commune est en droit de modifier les règles de constructibilité sans égard aux 
constructions déjà réalisées qui ne pourraient désormais plus être exécutées. L’argumentation du 
recourant qui veut déduire de ce projet déjà construit que la disposition du RCU est illégale repose 
ainsi sur une prémisse erronée. Sur ce point, l'on ne saurait en outre remettre en cause l'allégation 
de la commune faite à l'appui de ses observations du 12 mai 2022 selon laquelle le projet n'aurait 
pas été compromis s'il avait été fait application de la nouvelle disposition du RCU, pour autant que 
ce paramètre eût été pris en compte dès sa conception. 

Enfin, si la commune a choisi de prévoir, pour la zone résidentielle à faible densité (ZRFD), un indice 
de surface verte, tel que suggéré par le recourant, fixé au minimum à 0,40 pour l'habitation 
individuelle et l'habitation individuelle groupée (cf. art. 73ter RCU), elle n'en a pas fait de même pour 
la ZRHD dans laquelle se situe l'habitation collective du recourant. Cela étant, ce choix lui appartient 
et il convient de le respecter. La commune a voulu, pour les bâtiments d'habitation collective qui, au 
contraire des habitations individuelles ou individuelles groupées, ne disposent pas d'accès à un 
espace extérieur privatif (cf. art. 55 et 56 ReLATeC a contrario), et qui se situent dans des quartiers 
plus denses, contribuer à une qualité de vie supérieure pour leurs habitants, en prévoyant pour eux 
également la possibilité de disposer d'un lopin de terre individuel et "privatif" à cultiver. Le but 

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poursuivi par cette mesure va ainsi au-delà de la finalité de l'indice de surface verte prévu pour les 
habitations individuelles, qui tend à instaurer des espaces verts dans la Ville, autrement dit des 
poumons dans le milieu bâti, à l'instar des parcs de quartier. Enfin, les surfaces mises à disposition 
par la commune pour des jardins familiaux risquent d’être insuffisantes face à la demande 
croissante.

Dans ces conditions, force est de retenir que la mesure litigieuse ne contrevient pas au principe de 
la proportionnalité.

5.2.4. C'est le lieu de relever encore, comme le précise la commune intimée dans ses écritures, 
qu'il n'est en aucun cas question, contrairement à ce que soutient le recourant, de contraindre les 
résidents des habitations collectives concernées à cultiver des légumes. Seul un espace doit être 
prévu à cet effet; qu'il soit utilisé ou non n'est pas déterminant, à l’instar par exemple de la mise à 
disposition de places de parc qui n’oblige pas les locataires à acheter une voiture pour la stationner 
à cet endroit. En outre, il est relevé que la culture vivrière n'est pas imposée et qu'il est dès lors 
également possible de planter des fruits ou des fleurs (décision communale du 30 avril 2019, consid. 
2c). Le but de la disposition consiste donc, en plus d'intégrer la nature et la diversité biologique en 
ville, à permettre à ceux qui le souhaitent de pouvoir s'adonner au jardinage sous quelle que forme 
que ce soit, sur un lopin de terre "privatif", et ce à proximité de leurs domiciles. Quant aux anciennes 
constructions, elles ne seront pas concernées par l'art. 175 al. 4 RCU et bénéficieront de la situation 
acquise, sous réserve d'un changement d'affectation (cf. détermination de la commune du 15 juin 
2022). 

Au demeurant, il convient de préciser, comme le retient la décision attaquée, qu'il ne relève pas de 
la compétence de la commune, ni de celle de la DIME d'ailleurs, de réglementer les questions d'ordre 
pratique qui sont liées à l'aménagement des jardins litigieux; en particulier, il n'incombe pas au 
planificateur local d'établir des règles de répartition ou de prévoir des mesures pour le cas où les 
lopins de terre ne seraient pas suffisamment utilisés, voire laissés à l'abandon. Il appartient bien 
plutôt aux propriétaires de s'organiser pour que l'entretien de leurs immeubles, intérieur comme 
extérieur, soit assuré. La tonte de la pelouse s'étendant devant une habitation collective n'est, par 
exemple et à l'évidence, pas du ressort du planificateur local, mais bien plutôt des propriétaires, 
chargés de s'en occuper eux-mêmes ou de mandater une personne pour le faire. Il doit en aller de 
même des jardins potagers litigieux.

Les griefs du recourant sur ce point sont ainsi rejetés.

5.2.5. C'est enfin le lieu de préciser que, malgré l'absence de réglementation communale en la 
matière et quand bien même la contribution de remplacement n'est pas légale et ne pourra dès lors 
pas être implémentée (cf. arrêt TC FR 602 2022 47 rendu également ce jour), l'art. 148 LATeC, qui 
permet notamment des dérogations à la réglementation des plans à certaines conditions strictes, 
pourra cas échéant trouver application.

5.2.6. Dans ces conditions, sur le vu de tout ce qui précède, force est de conclure que la mesure 
litigieuse répond aux exigences de la LAT, qu'elle est fondée sur une base légale, répond à un intérêt 
public et respecte le principe de la proportionnalité. Partant, la restriction, tendant à l'aménagement 
de jardins potagers à raison de 5 m2 au moins par logement, respecte la garantie de la propriété. 

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6.

Le recours, mal fondé, doit ainsi être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l'avance de frais du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 décembre 2023/ape/smo

Le Président La Greffière-rapporteure