# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4fc557f6-8f30-57ea-ba3c-971299e49c4b
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-01-11
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 11.01.2001 53.2000.3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_53-2000-3_2001-01-11.html

## Full Text

Incarto n.

  53.2000.00003

   

  	
  Lugano

  11 gennaio
  2001

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente, 

  Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sulla petizione 19 novembre 1999 della

 

 

	
   

  	
  Comunione ereditaria fu __________ e __________

  rappr. da: __________

   

  
	
   

  	
  contro il 

  	 

 

	
   

  	
  Comune di __________

  

 

 

chiedente:

 

1.     
"È annullata la decisione n. 2631 del
Municipio di __________ del 9 novembre 1999 con la quale viene sancita la
scadenza della concessione in godimento perpetuo della tomba di famiglia degli
eredi fu __________ a far tempo dal 31.12.2000, e contestualmente richiesto il
pagamento di fr. 8'800.--, quale tassa per il rinnovo della concessione, per la
durata di 40 anni a decorrere dal 1° gennaio 2001.

 

2.     
Protestate tasse, spese e ripetibili."

 

vista la risposta 18 gennaio
2000 del municipio di __________, chiedente:

 

1.     
Il ricorso è respinto.

 

2.     
Tassa e spese a carico dei ricorrenti in solido.

 

letti ed esaminati gli atti;

 

 

ritenuto,                           in
fatto

 

                                  A.   Il 9 agosto
1958 il municipio di __________ ha concesso "in godimento
perpetuo" ad __________ il lotto n. __________ del cimitero comunale
(4,80 m² e 2,40 m di profondità), contro pagamento di una tassa di fr. 270.--.
L'atto si fondava sul regolamento concernente il cimitero comunale del 1942 (R
1942), che all'art. 22 prevedeva la possibilità di "cedere parcelle di
terreno a concessione perpetua per la costruzione di tombe sotterranee o per
semplici inumazioni". 

__________ è morto nel __________ ed è stato
sepolto nella tomba che si era riservato. 

 

 

                                  B.   Il 13 marzo
1981 è entrato in vigore un nuovo regolamento per il cimitero comunale (R
1981), che all'art. 24 ha limitato la durata delle concessioni per le tombe di
famiglia a 40 anni dalla prima inumazione, con possibilità di rinnovo. L'art.
33 R 1981 ha abrogato "tutte le disposizioni del vecchio regolamento ad
eccezione delle concessioni già fatte di durata illimitata." 

L'art. 24 R 1981 è stato ripreso invariato
dall'art. 27 del regolamento per il cimitero entrato in vigore il 1. gennaio
1998 (R1998), che ha abrogato il vecchio regolamento (R1981) e ogni altra norma
incompatibile . 

 

 

                                  C.   Il 25
giugno 1999 il municipio di __________ ha comunicato a __________, figlio del
defunto __________, che la concessione di cui si è detto sopra sarebbe venuta a
scadere nel 2000 e che in base al nuovo regolamento comunale la tassa per il rinnovo
della concessione per ulteriori 40 anni era fissata in fr. 8'800.--. 

L'8 ottobre 1999 l'autorità comunale ha
sollecitato gli eredi __________ a comunicarle se intendevano rinnovare la
concessione alle condizioni suindicate.

Il 29 ottobre 1999 __________ ed il fratello
__________ hanno contestato la scadenza prospettata loro dal municipio, sostenendo
che la concessione accordata a loro padre aveva carattere perpetuo e che
pertanto il municipio non era autorizzato a rompere unilateralmente gli accordi
stipulati. 

Il 9 novembre 1999 il municipio di
__________ ha ribadito che l'art. 27 del nuovo regolamento aveva abrogato il
concetto di concessioni perpetue, fissandone la durata massima in 40 anni, con
possibilità di rinnovo. La lettera indicava che contro questa determinazione
era dato ricorso al Consiglio di Stato. 

 

 

                                  D.   Il 19
novembre 1999 la comunione ereditaria fu __________ e __________ è insorta
davanti all'Esecutivo cantonale, ponendo a giudizio le domande riprodotte in epigrafe.

La comparente ha ricordato che il godimento
dei diritti sul lotto n. __________ del cimitero comunale sarebbe stato
concesso a tempo indeterminato. In quanto titolari di una concessione essa
fruirebbe di un diritto acquisito tutelato dalla garanzia della proprietà, che
potrebbe essere limitato o soppresso solo in via espropriativa. Il nuovo
regolamento non avrebbe modificato tale diritto. Vi osterebbe il divieto della
retroattività delle leggi. Al massimo, conclude, si potrebbe ammettere che i
contratti di durata indeterminata soggiacciano al limite di 100 anni previsto
dal diritto privato per il diritto di superficie (art. 779l
cpv. 1 CC). 

 

 

                                  E.   Con
risposta 18 gennaio 2000 il municipio di __________ si è opposto all'accoglimento
dell'impugnativa. 

L'espressione "godimento
perpetuo" contenuta nell'accordo del 1958 non sarebbe da intendere "ad
aeternum". Se queste fossero state le intenzioni del municipio di
allora, argomenta, l'alienazione della particella sarebbe stata sottoposta alla
procedura del pubblico concorso prevista dall'art. 141 LOC 1950. La sottoscrizione
di un semplice accordo tra le parti sarebbe stata insufficiente. Il limite di
cent'anni richiamato dagli insorgenti non sarebbe applicabile. Nel diritto
svizzero termini di durata inferiori sono assai più frequenti. Il nuovo
regolamento, adottato senza opposizioni, ha inoltre espressamente abrogato
tutte le normative in vigore sino a quel momento. Essendo entrato in vigore il
27 gennaio 1998, ossia prima della scadenza della concessione (9 agosto 1998),
l’applicazione del termine quarantennale non si porrebbe in contrasto con il
divieto di retroattività delle leggi. 

 

 

                                  F.   Il 23
febbraio 2000 il Consiglio di Stato ha trasmesso gli atti per competenza a questo
tribunale giusta l'art. 4 PAmm. 

 

 

Considerato,                  in
diritto

 

                                   1.   1.1. Le
contestazioni patrimoniali tra il titolare di una concessione e lo Stato o
altro ente di diritto pubblico inerenti agli obblighi ed ai diritti derivanti
dall'atto di concessione sono deferite al giudizio del Tribunale cantonale
amministrativo quale istanza unica (art. 71 lett. a PAmm). La natura patrimoniale
è ammessa anche quando il diritto in contestazione non ha di per sé un valore
economico, ma è direttamente connesso ad un rapporto giuridico che presenta
queste caratteristiche (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa
ticinese, ad art. 71 PAmm, n. 2). 

 

1.2. Oggetto del contenzioso, che oppone la
comunione ereditaria comparente al comune di __________, è essenzialmente la
questione relativa alla durata del diritto accordato nel 1958 dal municipio ad
__________ sul lotto n. __________ del cimitero contro pagamento di una tassa una
tantum. 

Il diritto in questione, di cui la
comparente è titolare, scaturisce incontestabilmente da una concessione (art.
19 R 1942), ovvero da un atto mediante il quale l'ente pubblico ha conferito al
de cuius un diritto esclusivo su una determinata porzione di terreno di
un bene amministrativo (DTF 113 Ia 357). 

Oltre a concernere gli obblighi ed i diritti
derivanti dall'atto di concessione, la contestazione ha rilevanza patrimoniale.
La questione relativa alla durata della concessione è infatti correlata alla
tassa che dovrebbe essere pagata nel caso in cui venisse ammessa la scadenza
del diritto d'uso e di godimento.

L'atto di ricorso, inoltrato dalla
comparente al Consiglio di Stato e da quest'ultimo trasmesso al Tribunale
cantonale amministrativo, è pertanto ricevibile in ordine come petizione.

Il giudizio può essere reso sulla base degli
atti (art. 18 PAmm).

 

 

                                   2.   2.1. Le
concessioni sono atti d’imperio unilaterali, il cui contenuto può essere liberamente
concordato nei limiti del diritto pubblico imperativo. Esse sono quindi negozi
giuridici costituiti da elementi caratteristici delle decisioni e da clausole
di natura contrattuale (DTF 109 II 77; Rhinow Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtspechung, Erg. Bd., N. 46 B IV a). 

Le concessioni conferiscono al
concessionario determinati diritti. In linea di massima, sono detti acquisiti i
diritti che non si fondano su una norma generale astratta, ma sono
riconducibili alla libera contrattazione delle parti e costituiscono parte essenziale
del rapporto, in quanto necessari per mettere il concessionario in grado di
determinarsi in merito alla sua accettazione (ZBl 1985, 498 seg.). I diritti
acquisiti sono tutelati, a seconda dei casi, dalla garanzia costituzionale
della proprietà o dal principio della buona fede. Non sono quindi intangibili,
ma possono essere limitati o soppressi mediante provvedimenti fondati su una
base legale, rispondenti un interesse pubblico e conformi al principio di proporzionalità,
dietro versamento di piena indennità (Rhinow Krähenmann, op. cit., N. 122 III).

 

2.2. Le concessioni non sfuggono
all’evoluzione delle leggi sulle quali si fondano. Nella misura in cui
concernono le parti non convenzionali del rapporto di concessione, le modifiche
della legge possono dar luogo ad adattamenti delle parti di carattere
decisionale. A tal fine, devono di principio essere dati i presupposti della
revoca delle decisioni amministrative. L’interesse all’attuazione del diritto
oggettivo deve quindi prevalere sull’interesse alla sicurezza del diritto del
concessionario (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V.
ed., N 45 B II a e 41 B II). 

 

 

 

2.3. Le concessioni per la formazione di
tombe private all'interno di cimiteri pubblici conferiscono al concessionario
un diritto d'uso esclusivo su una determinata porzione del relativo bene
pubblico per un periodo di tempo, che può essere determinato direttamente dalla
legge o stabilito mediante convenzione. 

Ipotesi, quest'ultima, che permette di
ravvisare un diritto acquisito nella durata della concessione. 

 

 

                                   3.   3.1.
Nell'evenienza concreta, il 9 agosto 1958 il municipio __________ ha accordato
al defunto __________ la particella n. __________ del cimitero “in godimento
perpetuo”. La durata della concessione si fondava sull’art. 22 R 1941, che
dichiarava espressamente perpetuo il diritto d’uso esclusivo concesso ai
privati per la costruzione di tombe di famiglia, senza riservare spazio alla
libera contrattazione delle parti. Scaturendo la durata della concessione in
esame da una norma di carattere generale ed astratta, quest’aspetto del
rapporto giuridico non è di natura convenzionale. Contrariamente a quanto
assume la comunione ereditaria comparente, non può pertanto esservi ravvisato
alcun diritto acquisito. 

 

3.2. Essendo riconducibile ad una decisione
e non ad una pattuizione fra le parti, la durata della concessione non è di
principio al riparo dalle modifiche della legge su cui si fonda. 

Un adattamento dell’aspetto decisionale del
rapporto di concessione, volto a conformarne la durata al nuovo diritto, entra
tuttavia in considerazione soltanto nella misura in cui sono dati i presupposti
della revoca delle decisioni amministrative. L'assoggettamento della
concessione al limite di durata introdotto dai nuovi regolamenti del cimitero
può, in particolare, essere ammesso soltanto se l’interesse alla corretta
attuazione del diritto oggettivo prevale sull’interesse del concessionario alla
sicurezza del diritto. 

 

3.3. La limitazione della durata delle
concessioni per le tombe di famiglia è stata introdotta dall'art. 24 del
regolamento per il cimitero comunale (R 1981) del 13 marzo 1981, che l'ha
fissata a 40 anni dalla prima inumazione, con possibilità di rinnovo. La norma
non precisava se anche le concessioni perpetue accordate in precedenza
ricadessero sotto questo limite. Considerato che la durata delle concessioni
era definita mediante decisione fondata sulla legge e non in via di
pattuizione, il limite temporale avrebbe di per sé potuto essere applicato
anche alle vecchie concessioni mediante l'adozione di provvedimenti volti ad
adattare tale aspetto del rapporto al nuovo diritto. L'art. 33 R 1981 ha
tuttavia stabilito che le disposizioni del vecchio regolamento disciplinanti le
concessioni di durata illimitata rimanessero ulteriormente in vigore. Ha quindi
escluso la possibilità di assoggettare le concessioni accordate sino a quel
momento al limite introdotto dall'art. 24 R 1981. 

La tutela dei diritti dei vecchi
concessionari, sancita dall'art. 33 R 1981, è tuttavia venuta a cadere con
l'entrata in vigore dell'attuale regolamento, che all'art. 27 ha integralmente
ripreso il limite di durata introdotto dall'art. 24 R 1981, abrogando il vecchio
regolamento ed ogni altra disposizione incompatibile. 

L'attuale regolamento ha quindi reso
possibile l'assoggettamento delle vecchie concessioni al nuovo diritto. Resta
da verificare se l'interesse generale all'attuazione del diritto oggettivo
prevalga sull'interesse della beneficiaria della concessione alla sicurezza del
diritto. 

 

3.4. L'ordinamento giuridico esclude in
linea di massima la perpetuità dei rapporti giuridici bilaterali (DTF 113 II
209; RDAT 1995 II n. 11 pag. 32 consid. 3 b e rimandi). Nel caso di concessioni
d'uso esclusivo di beni pubblici essa si tradurrebbe, infatti, nell'alienazione
dell'oggetto. Conclusione, questa, che appare incompatibile con la natura
giuridica del bene. 

Per principio, non si può quindi negare
l'esigenza di limitare la durata di tali rapporti. Nemmeno la comunione
ereditaria qui comparente pretende, del resto, che la concessione in esame
abbia accordato al defunto __________ un diritto eterno ed intangibile
sull'appezzamento di terreno messogli a disposizione dal comune per la
costruzione di una tomba di famiglia. 

Orbene, nelle circostanze concrete, non
appare fuori luogo considerare l'interesse all'attuazione del nuovo diritto più
importante dell'interesse della comunione ereditaria qui comparente al
mantenimento di un discutibile diritto perpetuo sul terreno concessole in uso
esclusivo. Tenuto conto della possibilità di rinnovo, la ponderazione degli
interessi contrapposti che ha indotto il municipio ad assoggettare la concessione
in esame al limite temporale introdotto dall'art. 27 R 1998 resiste alla
critica. 

Invano si richiama l'attrice alla DTF 113 Ia
357. Pur presentando analogie, quel caso si distingue infatti nettamente dalla
vertenza in esame, perché la durata della concessione non era definita dalla
legge. Essendo in discussione un aspetto che poteva essere definito mediante
accordo delle parti, controversa in quella fattispecie era pertanto
l'estensione di un diritto acquisito e non l'adattamento al nuovo diritto di
una clausola della concessione stabilita mediante decisione. 

Né l'assoggettamento della concessione in
esame al limite temporale introdotto dall'art. 27 R 1981 appare lesivo del
principio di proporzionalità. Contrariamente a quanto assume la comunione
ereditaria comparente, tale principio non esclude affatto la possibilità di
limitare la durata delle concessioni stipulate in perpetuo a meno di cent'anni.
Considerata la possibilità di rinnovo, un limite di durata di 40 anni, specialmente
se rapportato alla tassa di concessione (fr. 270.-) pagata a suo tempo, appare
peraltro del tutto ragionevole. 

A torto reputa infine l'attrice che
l'applicazione del controverso limite temporale alle vecchie concessioni violi
il principio della non retroattività delle leggi. L'adattamento al nuovo
diritto delle decisioni che esplicano effetti duraturi costituisce infatti un
caso di retroattività impropria ammessa dalla dottrina e dalla giurisprudenza
(Rhinow Krähenmann, op. cit., N 16 B III e 45 B II c). 

 

 

                                   4.   Sulla
scorta delle considerazioni che precedono il ricorso, trattato come petizione,
va quindi respinto.

La tassa di giustizia è posta a carico dei
membri della comunione ereditaria fu __________ e __________ in solido secondo
soccombenza. 

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 22 Regolamento e tariffe del cimitero
comunale di __________ del 1942; 3, 18, 28, 31, 71 PAmm;

 

 

dichiara
e pronuncia:

 

 

                                   1.   La
petizione è respinta.

 

 

                                   2.   La tassa di
giustizia e le spese di complessivi fr. 600.-- sono poste a carico dei membri
della comunione ereditaria fu __________ e __________ in solido. 

 

	
   

                                      3.   Intimazione
  a:

  	
   

  __________

  	 

	
   

  	
   

  

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario