# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0499dce1-49c1-5aed-9e5b-571c33b0c254
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_5s_99_746.pdf
**Docket/Reference:** ac_5s_99_746.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_5s_99_746.pdf

## Full Text

Cour  des  assurances  sociales.  Séance  du  22  février  2001.  Statuant  sur  le 
recours interjeté le 29 novembre 1999 (5S 99 746) par la caisse-maladie X, 
à  A,  recourante,  contre  la  décision  rendue  le  29  octobre  1999  par  le 
Lieutenant de Préfet de la Sarine, case postale 96, Grand-Rue 51, à 1700 
Fribourg 2, dans le litige qui l'oppose à la commune de Y, représentée par 
son  Conseil  communal,  à  Y,  concernant  son  assuré  Z,  en  matière 
d'assurance-maladie (primes minimales impayées) 

En fait: 

A. 

Z, marié et père d'un enfant, domicilié à Y, ne s'est pas acquitté des primes 
minimales  obligatoires  d'assurance-maladie  normalement  dues  par  lui  à  sa 
caisse  d'affiliation,  soit  la  caisse-maladie  X,  (ci-après:  la  Caisse),  à  A,  pour 
les mois d'octobre à décembre 1998. 

Un acte de défaut de biens y relatif a été délivré à la Caisse le 14 juin 1999. 
Celle-ci  a  alors  requis  sa  commune  de  domicile,  soit  la  commune  de  Y  (ci-
après: la commune), de prester en vertu de son obligation légale. 

Ladite  commune  sollicitée  a  cependant  décidé,  le  20  août  1999,  qu'elle  ne 
prendrait  en  charge  que  les  primes  impayées  par  son  ressortissant  de 
décembre 1998, à l'exclusion de celles d'octobre et de novembre de la même 
année,  motif  pris  que  l'assureur  a  déposé  la  demande  de  réduction  de 
cotisations tardivement pour ces deux mois. 

B. 

Le 23 septembre 1999, la Caisse a alors requis la Préfecture de la Sarine de 
condamner  l'autorité  communale  à  lui  payer  le  montant  de  325  francs  80, 
montant  correspondant  aux  primes  dues  par  Z  pour  octobre  et  novembre 
1998. 

La  commune  a  conclu  principalement  au  rejet  de  ce  pourvoi  dans  les 
observations adressées à la Préfecture le 26 octobre 1999. 

Par décision du 29 octobre 1999, le Lieutenant de Préfet de la Sarine a rejeté 
ce recours. 

C. 

La  Caisse  défère  cette  décision  auprès  de 
le 
26 novembre 1999. Elle conclut à son annulation et à la condamnation de la 
commune  au  paiement  du  montant  de  325  francs  80.  En  reconnaissant 
implicitement  qu'elle  n'a  effectivement  pas  respecté  le  délai  de  quatre  mois 

l'Instance  de  céans 

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prévu par la loi cantonale pour engager une procédure de poursuite et pour 
déposer  une  demande  de  réduction  de  primes  en  lieu  et  place  de  l'assuré, 
elle  fait  néanmoins  valoir,  à  l'appui  de ses conclusions, que le système mis 
en place par le législateur fribourgeois n'est pas conforme au droit fédéral. 

Le  Lieutenant  de  Préfet  fait  savoir  le  11  janvier  2000  qu'il  n'a  pas 
d'observations particulières à formuler et conclut au rejet du recours. 

Dans  celles  qu'elle  dépose  quant  à  elle  le  27  janvier  2000,  la  commune 
prend  la  même  conclusion.  Elle  affirme  notamment  qu'elle  s'est  bornée  à 
appliquer  la  loi  cantonale,  dont  les  dispositions  lui  paraissent  appropriées 
(…). 

Dans  ses  contre-observations  du  9  mars  2000,  la  Caisse  recourante  ajoute 
en  particulier  qu'elle  ne  pourrait  que  maintenir  la  suspension  du  droit  aux 
prestations de son assuré au cas où la décision de la commune devrait être 
confirmée. 

Celle-ci dépose d'ultimes remarques le 17 avril 2000 et conteste notamment 
toute suspension quand l'assureur lui-même manque un délai légal. 

Il  sera  fait  état  des  arguments,  invoqués  par  les  parties  à  l’appui  de  leurs 
conclusions,  dans  les  considérants  de  droit  de  la  présente  décision,  pour 
autant que cela soit utile à la solution du litige. 

En droit: 

1.  a)  La loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) 
est  entrée  en  vigueur  le  1er  janvier  1996.  La  loi  cantonale  du  24  novembre 
1995  d'application  de  la  loi  fédérale  sur  l'assurance-maladie  (LALAMal; 
RSF 842.1.1)  de  même  que  l'arrêté  du  Conseil  d'Etat  du  17  février  1997 
relatif  au  contrôle  de  l'assurance-maladie  et  au  paiement  des  primes  (RSF 
842.1.11) sont entrés en vigueur une année plus tard, soit le 1er janvier 1997. 

Lorsqu'une commune se substitue à l'assuré pour le paiement des primes ou 
des participations aux coûts et qu'elle conteste le bien-fondé de la prétention 
d'un assureur, elle doit rendre une décision, sujette à recours au préfet (art. 7 
et  25  LALAMal).  La  Cour  de  céans  est  l'autorité  de  recours  contre  les 
décisions du préfet (art. 114 al. 1 let. c et 116 al. 2 du code du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]). 

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b)  En  l'espèce,  interjeté  dès  lors  auprès  de  l'autorité  compétente  et,  au 
demeurant,  en  temps  utile  et  dans  les  formes  légales,  le  recours  est 
recevable. 

(…) 

2.  a)  Aux  termes  de  l'art.  10  CPJA,  l'autorité  applique  le  droit  d'office  (al.  1).  Elle 
contrôle,  d'office  ou  sur  requête  la  validité  des  dispositions  applicables  au 
cas  d'espèce  (al.  2).  Elle  n'applique  pas  les  dispositions  contraires  au  droit 
fédéral,  à  la  Constitution  cantonale  ou  à  un  acte  législatif  cantonal  de  rang 
supérieur (al. 3). Toutefois, une autorité administrative inférieure, statuant en 
première  instance  ou  sur  recours,  doit  appliquer  une  disposition  légale,  à 
moins que celle-ci ne soit manifestement irrégulière (al. 4). 

La jurisprudence cantonale a également précisé que le Tribunal administratif 
n'applique pas une disposition cantonale qui serait contraire au droit fédéral 
(cf.  RFJ  1997  p.  201  consid.  2f;  1997  p.  159  consid.  3a;  1993  p.  358 
consid. 3;  arrêt  non  publié  du  16  juin  1998  en  la  cause  P.  A.  et  consorts 
[3A 96 109]). 

Le  contrôle  préjudiciel  des  ordonnances  du  Conseil  fédéral  n'appartient  pas 
exclusivement  au  Tribunal  fédéral,  mais  à  toutes  les  autorités,  fédérales 
aussi bien que cantonales, chargées de les appliquer. Il ne s'agit pas d'une 
faculté,  mais  d'une  obligation.  S'il  arrive  rarement  qu'un  tribunal  cantonal 
refuse  d'appliquer  une  ordonnance  du  Conseil  fédéral  pour  le  motif  qu'elle 
est  contraire  à  la  loi  ou  qu'elle  viole  la  Constitution,  les  cas  où  les  juges 
cantonaux  procèdent  à  l'examen requis tout en arrivant à la conclusion que 
l'ordonnance est en harmonie avec le droit supérieur sont bien plus fréquents 
(AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, Berne 2000, 
n° 1869 p. 665 et les références). 

b)  A teneur de l'art. 96 LAMal, le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la 

présente loi. Il édicte des dispositions à cet effet. 

De  lege  lata,  ni  la  LAMal  ni  une  norme  de  délégation  qui  serait  contenue 
dans cette loi ne règlent la question de l'exécution des obligations financières 
de  l'assuré  (paiement  des  primes  selon  les  art  61  ss  LAMal  et  des 
participations  selon  l'art.  64  LAMal),  de  même  que  les  conséquences  de  la 
non-exécution  de  ces  obligations  par  des  mesures  spécifiques  au  droit  de 
l'assurance-maladie. 

Le  Conseil  fédéral  a  toutefois  adopté,  en  application  de  l'art.  96  LAMal,  la 
réglementation  suivante  à  l'art.  9  de  l'ordonnance  du  27  juin  1995  sur 
l'assurance-maladie (OAMal; RS 832.102): 

 
 
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Demeure 
de l'assuré 

1 Si, malgré sommation, l'assuré ne paie pas des primes ou participations aux 
coûts  échues,  l'assureur  doit  engager  une  procédure  de  poursuite.  Si  cette 
procédure aboutit à un acte de défaut de biens, l'assureur en informe l'autorité 
compétente  d'aide  sociale.  Sont  réservées  les  dispositions  cantonales  qui 
prévoient  une  annonce  préalable  à  l'autorité  chargée  de  la  réduction  des 
primes. 

2 Après avoir reçu un acte de défaut de biens et informé l'autorité d'aide sociale, 
l'assureur peut suspendre la prise en charge des prestations jusqu'à ce que les 
primes ou participations aux coûts arriérées soient entièrement payées. Il devra 
prendre en charge les prestations pour la période de suspension dès qu'il aura 
reçu ces paiements. 

3 Lorsque l'assuré en demeure entend changer d'assureur, son assureur actuel 
ne  peut  mettre  fin  au  rapport  d'assurance  que  si  les  primes  ou  participations 
aux coûts arriérées ont été entièrement payées. 

4  Lorsqu'une  procédure  de  poursuite  ne  peut  pas  être  engagée  contre  un 
assuré  qui  n'est  pas  soumis  à  la  législation  suisse  d'aide  sociale  ou  qu'elle 
n'aboutit  pas  au  paiement  des  primes  ou  participations  aux  coûts,  l'assureur 
peut mettre fin au rapport d'assurance, après sommation écrite dans laquelle il 
avertit l'assuré des conséquences de son omission. 

Cette disposition est cependant très discutée. S'agissant du second alinéa, la 
doctrine met en doute le bien-fondé de l'obligation rétroactive pour l'assureur 
de prendre en charge les prestations pour la période de suspension dès qu'il 
aura  encaissé  les  primes  arriérées  (J.-L.  DUC,  Non-paiement des primes de 
l'assurance-maladie obligatoire et suspension du droit aux prestations selon 
la  LAMal;  compensation  dans  le  cadre  de  la  LAMal  in  LAMal-KVG,  Recueil 
de  travaux  en  l'honneur  de  la  société  suisse  de  droit  des  assurances,  A 
1997,  p.  457,  464;  G.  EUGSTER,  Kranken-versicherung  in  Schweizerisches 
Bundesverwaltungsrecht, Bâle/Genève/ Munich 1998, n. 823 p. 184; cf. aussi 
ATF 125 V 266 consid. 4 in fine). 

Le  Tribunal  fédéral  des  assurances  (ci-après:  TFA)  a  eu  l'occasion  de  se 
prononcer sur l'alinéa 3 de cette disposition, qu'il a jugé contraire à la loi en 
ce qu'il restreint le droit de changer d'assureur d'une manière contraire à l'art. 
7 LAMal et dépasse ainsi le cadre d'une norme d'exécution (RAMA 2000 p. 
236 consid. 4 / SVR 2001 KV n° 5 p. 11; ATF 125 V 266). 

Certains  auteurs  ont  en  outre  mis  en  doute  la  légalité  de  l'alinéa  4  de  cet 
article,  en  faisant  notamment  remarquer  que,  dans  la  mesure  où  la  loi  n'a 
pas  prévu  d'institution  supplétive  ni  de  sortie  obligée  pour  non-paiement  de 
cotisations, l'assureur-maladie ne peut pas mettre fin au rapport d'assurance 
aussi  longtemps  que  l'assuré  reste  soumis  à  l'assurance  obligatoire  des 
soins (P.-Y. GREBER, Quelques questions relatives à la nouvelle loi fédérale 
sur l'assurance-maladie in RDAF 1996 p. 225, 246 s.; A. MAURER, Das neue 
Krankenversicherungsrecht,  Bâle/Francfort-sur-le-Main  1996,  n.  95  p.  41, 

 
 
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cf. aussi DUC, p. 467). Le TFA a laissé indécise la question de la légalité de 
cet alinéa. Il a néanmoins rappelé que l'obligation d'assurance prévue par la 
LAMal a pour corollaire que l'exclusion d'un assuré, en particulier pour défaut 
de  paiement  des  primes,  n'est  pas  admissible  (RAMA  2000  p.  236  /  SVR 
2001 KV n° 5 p. 11 consid. 4c et les références). 

Cette  jurisprudence  va  dans  le  sens  de  l'avis  de  EUGSTER  (n.  827  p.  184). 
Selon lui, l'absence, dans la LAMal, d'une disposition sur les conséquences 
juridiques de la demeure des assurés pour le paiement des primes constitue 
une  lacune.  Le  Conseil  fédéral  l'a  comblée  par  une  solution  qu'il  a  adoptée 
pour des motifs de politique sociale, laissant à un assuré la possibilité d'avoir 
accès à la médecine nonobstant ses problèmes financiers. Cette solution, qui 
correspond au système de l'assurance obligatoire de la plupart des cantons 
sous  le  régime  de  l'ancienne  loi,  n'est  pas  contraire  à  la  LAMal  (d'un  autre 
avis:  DUC,  p.  464),  même  s'il  ne  faut  pas  oublier  que  le  non-paiement  des 
primes reste finalement sans sanction. 

c)  A teneur de l'art. 65 al. 1 et 3 LAMal, les cantons accordent des réductions 
de primes aux assurés de condition modeste. Ils ne peuvent contraindre les 
assureurs  à  une  collaboration  qui  s'étende  au-delà  de  ce  qui  est  prévu  à 
l'art. 82 al. 3. 

Selon  cette  dernière  disposition,  les  assureurs  fournissent  gratuitement  à  la 
demande  des  autorités  cantonales  compétentes  les  renseignements  et  les 
documents  nécessaires  à  l'exercice  de  l'action  récursive  prévue  à  l'art.  41 
al. 3  d'une  part  et  à  la  fixation  de  la  réduction  des  primes  prévue  à  l'art.  65 
d'autre part. 

Le  projet  de  loi  concernant  la  révision  de  l'assurance-maladie,  projet 
présenté  par  le  Conseil  fédéral  avec  le  Message  du  6  novembre  1991 
(FF 1992 p. 77), ne contenait aucune disposition comparable à l'art. 65 al. 3 
LAMal.  Celui-ci  a  été  proposé  lors  des  débats  parlementaires  par  la 
commission  du  Conseil  national  (art.  57  al.  3  du  projet).  Il  était  ainsi  libellé: 
«les cantons ne peuvent obliger sans leur accord les assureurs à collaborer 
avec eux en dehors de ce qui est prévu à l'art. 74 al. 3 [= 82 al. 3 LAMal]». 
La  commission  a  encore  précisé  que,  hormis  le  devoir  de  renseigner,  les 
assureurs  ne  seront  ainsi  tenus  de  participer  à  la  réduction  des  primes 
qu'avec leur consentement (BOCN 1993 p. 1731, 1735, 1883). Cette idée a 
été  adoptée  sans  débat  par  les  Chambres  fédérales  (BOCN  1993  p.  1892; 
BOCE 1993 p. 1082, 1085). 

d)  D'après la jurisprudence, les cantons disposent d'une importante liberté pour 
concrétiser le système de la réduction des primes, les conditions d'obtention 
de ces réductions n'étant pas réglées par le droit fédéral. Cela ne signifie pas 

 
 
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qu'ils  soient  entièrement  libres.  Ils  doivent  en  effet  s'en  tenir  au  sens  et  à 
l'esprit de la LAMal et ne pas faire échec à son but. Mais il est reconnu qu'il 
s'agit  là  de  droit  cantonal  autonome  (ATF  125  V  183  consid.  2b;  122  I  343 
consid. 3f et 4a; cf. aussi Message précité, FF 1992 p. 179). C'est donc aux 
cantons qu'il appartient de définir le cercle des assurés pouvant bénéficier de 
telles réductions, ainsi que les modalités de leur octroi, selon l'art. 65 LAMal. 
Le  législateur  a  délibérément  opté  pour  cette  solution  (R.  SPIRA,  Les 
compétences  des  cantons  en  matière  d'assurance  obligatoire  des  soins  in 
Recueil de travaux précité, p. 63, 66, 68). Il appartient de même aux cantons 
de  décider  s'ils  veulent  verser  la  réduction  des  primes  aux  assurés  ou 
directement  aux  assureurs.  Reste  la  question  de  savoir  si  c'est  l'assuré  qui 
doit faire valoir son droit à une réduction de primes ou si ce droit est constaté 
d'office (FF 1992 p. 180). 

C'est  dans  ce  même  esprit  «fédéraliste»  que  le  Conseil  fédéral  a  proposé 
une  révision  partielle  de  la  LAMal  en  1998.  S'agissant  de  la  réduction  des 
primes,  il  rappelle  qu'il  revient  à  chaque  canton  de  définir  le  cercle  des 
bénéficiaires,  le  montant,  la  procédure  et  les  modalités  de  paiement.  Une 
comparaison  entre  les  cantons  démontre  le  caractère  très  hétérogène  des 
systèmes  choisis.  Pour  savoir  qui,  de  leur  population,  est  un  ayant  droit 
potentiel  à  une  réduction  de  primes,  les  cantons  ont  opté  pour  deux 
systèmes distincts. Les uns opèrent un recensement systématique fondé sur 
les données fiscales, puis informent les intéressés de la décision d'octroi. Les 
autres  recueillent  les  demandes,  l'initiative  de  les  formuler  revenant  aux 
ayants droit potentiels (cf. Message du 21 septembre 1998, FF 1999 p. 727, 
738 s., 744 ss). 

Le  débiteur  des  primes  est  la  personne  assurée.  L'obligation  de  payer  peut 
toutefois,  en  accord  avec  l'assureur,  être  endossée  par  un  tiers,  comme 
l'employeur  ou  une  autorité  d'aide  sociale  (EUGSTER,  n°  337  p.  182).  La 
LAMal ne contient aucune obligation pour les cantons ou les communes de 
payer les primes arriérées des personnes domiciliées sur leur territoire. Mais 
les cantons ont la faculté de prévoir une telle obligation. Lorsqu'ils le font, ils 
peuvent  alors  soumettre  cette  prise  en  charge  à  certaines  conditions.  En 
outre, un système prévoyant un remboursement, par le biais de la réduction 
des primes, à l'autorité cantonale qui s'est acquittée des cotisations en lieu et 
place  d'un  assuré  en  demeure,  ne  correspond  pas  à  la  ratio  legis  (idem, 
n. 824 p. 184). 

e)  S'agissant du non-paiement des primes, la LALAMal prévoit ceci: 

Non-paiement 
des primes 
a) Demande 
de réduction 

Art. 6. Si, malgré sommation, l'assuré ne paie pas ses primes à cause de sa 
situation économique modeste, l'assureur introduit une demande de réduction 
de primes auprès de l'organe désigné à l'article 11 de la présente loi. 

 
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b) Obligation 
de la 
commune 

Art. 7. 1 La commune se substitue à l'assuré pour le paiement des primes ou 
participations  aux  coûts  lorsque  les  procédures  d'encaissement  et  de 
réduction de primes ont été menées à terme et sur présentation, aux frais de 
l'assureur, d'un acte de défaut de biens. 

2  Si  la  commune  conteste  le  bien-fondé  de  la  prétention  de  l'assureur,  elle 
rend une décision. 

c) Prescription  Art. 8. L'obligation de la commune est prescrite si l'assureur n'a pas introduit 
les  procédures  d'encaissement  et  de  réduction  de  primes  dans  les  quatre 
mois à compter de l'échéance des primes ou des participations et s'il n'a pas 
produit  l'acte  de  défaut  de  biens  dans  l'année  qui  suit  la  date  de  son 
établissement. 

Selon le Message du Conseil d'Etat du 17 octobre 1995 relatif à la LALAMal 
(BGC  1995  p.  2377),  l'assureur  doit  adresser  une  sommation  à  l'assuré  qui 
ne  paie  pas  ses  primes  à  cause  de  sa  situation  modeste  avant  de  déposer 
une  demande  de  subvention.  Cette  situation  se  justifie  par  le  fait  que  l'as-
sureur  est  le  premier  au  courant  de  la  cessation  de  paiement  de  la  part  de 
son  assuré.  Elle  est  conforme  à  l'art.  9  al.  1  OAMal  qui  réserve  les  dispo-
sitions cantonales prévoyant une annonce préalable à l'autorité chargée de la 
réduction des primes. Le délai pour adresser la sommation est indirectement 
donné  par  l'article  8,  qui  dégage  la  commune  de  sa  responsabilité  si 
l'assureur n'a pas agi dans le délai de quatre mois (ad art. 6). Il lui appartient 
d'introduire  la  procédure  d'exécution  forcée  conformément  à  l'art.  9  OAMal 
(ad art. 7). L'introduction des procédures d'encaissement et de réduction des 
primes  dans  les  quatre  mois  de  l'échéance  des  primes  ou  participations 
permet à l'assureur de grouper plusieurs créances échues (ad art. 8). 

Devant  le  Grand  Conseil,  l'art.  6  LALAMal  a  fait  l'objet  d'une  proposition 
d'amendement  ainsi  formulé:  «si,  malgré  sommation,  l'assuré  ne  paie  pas 
ses primes à cause de sa situation économique faible, l'assureur informe la 
commune afin qu'une demande de réduction de primes soit déposée auprès 
de  l'organe  désigné  à  l'art.  11  de  la  présente  loi».  Cette  proposition  était 
notamment  motivée  par  la  fait  que  la  commune  est  mieux  à  même  de 
procéder  à  des  investigations  et  que  l'assureur  reste  obligé  d'intervenir 
auprès de la commune si la prime n'est pas payée malgré sommation. Mais 
l'amendement  a  été  rejeté  (BGC  1995  p.  2626  ss).  L'art.  7  LALAMal  a  fait 
l'objet d'une simple précision avant d'être adopté sans débat. Il en est allé de 
même, sans commentaire, pour l'art. 8 de cette loi (BGC 1995 p. 2628). 

Pour préciser encore ces dispositions, le Conseil d'Etat a édicté notamment 
dans son arrêté du 17 février 1997 relatif au contrôle de l'assurance-maladie 
et au paiement des primes (RSF 842.1.11) les dispositions suivantes: 

Sommation 
(loi art. 6) 

Art. 2. L'assureur communique à la commune une copie de la sommation de 
payer  adressée  à  l'assuré,  sous  réserve  d'une  convention  passée  entre  les 

 
 
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Obligation des 
communes 
(loi art. 7) 

Réduction 
des primes 
(loi art. 7 et 8) 

communes et les assureurs-maladie. 

Art. 3. 1 La procédure d'encaissement débute par la réquisition de poursuite. 

2 (...) 

Art.  4.  La  demande  de  réduction  des  primes  est  déposée  simultanément  à 
l'ouverture de la procédure d'encaissement et selon la procédure prévue à cet 
effet,  sous  réserve  d'une  convention  passée  entre  les  communes  et  les 
assureurs-maladie. 

3.  a)  En l'espèce, la première question à résoudre est celle de savoir si l'obligation 
imposée aux assureurs d'introduire une demande de réduction de primes en 
lieu et place de leur assuré qui, malgré sommation, ne les paie pas à cause 
de  sa  situation  économique  modeste  (art.  6  LALAMal),  est  conforme  à  la 
LAMal. 

Il faut relever, à titre préliminaire, que la question de l'éventuelle suspension 
de  la  prise  en  charge  des  prestations  ou  de  l'obligation  pour  l'assureur  de 
prester  rétroactivement  dès  qu'il  perçoit  les  primes  ou  participations  (art.  9 
al. 2 OAMal) peut quant à elle rester ouverte, car elle n'est pas directement 
litigieuse in casu. 

b)  La LAMal, on l'a vu, fixe des limites bien précises aux obligations imposées 
aux assureurs dans la procédure de réduction des primes (art. 65 al. 3 et 82 
al. 3 LAMal). Les cantons ne sont donc pas libres à cet égard. 

L'art.  9  OAMal  dispose  que,  lorsqu'un  assuré  ne  paie  pas  ses  primes, 
l'assureur  doit  lui  adresser  une  sommation,  engager  une  procédure  de 
poursuite  et,  si  celle-ci  aboutit  à  un  acte  de  défaut  de  biens,  en  informer 
l'autorité  compétente  d'aide  sociale.  Les  dispositions  cantonales  qui 
prévoient  une  annonce  préalable  à  l'autorité  chargée  de  la  réduction  des 
primes sont réservées. 

En  ce  qui  concerne  l'obligation  imposée  aux  assureurs  d'informer  l'autorité 
compétente, l'art. 9 OAMal n'est contraire ni au sens ni à l'esprit de la LAMal. 
En cela, il ne va pas au-delà de l'art. 82 al. 3 LAMal. En effet, aux termes des 
débats au sein des Chambres fédérales, le législateur a souhaité que, hormis 
leur  devoir  de  renseigner,  les  assureurs  ne  soient  tenus  de  participer  à  la 
réduction des primes qu'avec leur consentement. 

c)  Le  législateur  cantonal  a  prévu  que  l'assureur  doit  non  seulement  informer 
les autorités cantonales («présentation, aux frais de l'assureur, d'un acte de 
défaut de biens», art. 7 al. 1 in fine LALAMal), mais qu'il doit aussi introduire 
une  demande  de  réduction  de  primes  auprès  du  conseil  communal,  lequel 

 
 
 - 9 -

doit la transmettre, avec son préavis, à la Caisse cantonale de compensation 
AVS (art. 6 et 11 LALAMal). 

Or  cette  procédure  impose  aux  assureurs  un  devoir  d'effectuer  un  acte 
juridique dans la procédure de réduction des primes et va en cela, à n'en pas 
douter,  au-delà  de  ce  qui  est  autorisé  par  la  LAMal.  Il  faut  en  outre  relever 
que,  dans  son  projet  de  loi  et  dans  son  Message  du  6  novembre  1991,  le 
Conseil  fédéral  a  clairement  émis  deux  hypothèses  s'agissant  de  la  qualité 
pour requérir une réduction de primes: soit le bénéficiaire (assuré) en fait la 
demande lui-même, soit ce droit est constaté d'office (FF 1992 p. 180). Il n'a 
pas prévu la possibilité que cette demande soit déposée par l'assureur. Ces 
deux hypothèses sont à nouveau les seules évoquées dans son Message du 
21  septembre  1998  concernant  la  révision  partielle  de  la  LAMal  (FF  1999 
p. 738 s., 744 ss): soit il appartient aux ayants droit potentiels de formuler la 
demande de réduction, soit les intéressés sont informés automatiquement de 
leur  droit,  déterminé  sur  la  base  d'un  recensement  systématique  fondé  sur 
les données fiscales. Il ressort clairement de ce Message que les assureurs 
ne  sont  pas  considérés  eux-mêmes  directement  comme  des  «ayants  droit 
potentiels»  et  qu'il  n'a  jamais  été  question  de  les  obliger  à  présenter  eux-
mêmes la demande de réduction. 

Une telle obligation est d'autant moins justifiée dans le système fribourgeois 
qu'il appartient à la commune de domicile de recueillir ces demandes. Aussi, 
au  moment  où  une  commune  est  informée  par  l'assureur  du  non-paiement 
des  primes  d'un  assuré  domicilié  sur  son  territoire,  elle  a  tout  loisir  de  se 
saisir  elle-même,  d'office,  d'une  demande  de  réduction  sans  imposer  cette 
complication  administrative  aux  caisses-maladie.  La  proposition  d'amende-
ment,  refusée  par  le  Grand  Conseil  lors  de  l'adoption  de  la  LALAMal,  est 
révélatrice  à  cet  égard.  D'ailleurs  l'assureur  ne  saura  souvent  pas  si, 
conformément à l'art. 6 LALAMal, c'est effectivement à cause de sa situation 
économique modeste que son assuré ne paie pas ses primes. 

Il ressort de ce qui précède que l'art. 6 LALAMal, en ce qu'il oblige l'assureur 
à  introduire  lui-même  la  procédure  de  réduction  de  primes,  est  contraire  au 
droit fédéral. 

4. 

La  seconde  question  litigieuse  concerne  la  légalité  du  délai  imparti  aux 
assureurs  pour  engager  une  procédure  d'encaissement,  soit  quatre  mois  à 
compter de l'échéance des primes ou des participations (art. 8 LALAMal). 

a)  La recourante affirme que ce délai fixé par l'art. 8 LALAMal est, «en pratique, 

insuffisant». 

 
 
- 10 -

Avant  l'entrée  en  vigueur  de  la  LALAMal  le  1er  janvier  1997,  le  canton  de 
Fribourg  connaissait  déjà  un  système  comparable,  mais  il  prescrivait  que 
l'obligation  de  la  commune  s'éteignait  si  la  caisse  n'avait  pas  entrepris  la 
procédure  de  recouvrement  de  sa  créance  dans  le  délai  d'un  an  dès  son 
échéance  (art.  15  al.  2  de  la  loi  du  11  mai  1982  sur  l'assurance  maladie 
[LCAM], 15 al. 3 et 4 du règlement d'exécution du 28 février 1983 [RCAM]). 

La  procédure  mise  en  place  par  le  législateur  fribourgeois  depuis  le 
1er janvier  1997  impose  clairement  aux  assureurs  le  dépôt  d'une  réquisition 
de  poursuite  dans  un  délai  de  quatre  mois  dès  l'échéance  de  leur  créance, 
sous  peine  de  prescription  de  l'obligation  de  la  commune.  Le  Message  du 
Conseil d'Etat à l'appui de l'art. 8 LALAMal est laconique concernant ce délai. 
Il affirme simplement que ces quatre mois permettent à l'assureur de grouper 
plusieurs créances échues. 

Il ne faut toutefois pas oublier que, avant de requérir la poursuite à l'encontre 
de son assuré, l'assureur est tenu de lui adresser une sommation (art. 9 al. 1 
OAMal) et que celle-ci est en pratique précédée d'un rappel au moins. Or, si 
le  législateur  souhaite  en  outre  laisser  la  possibilité  de  grouper  plusieurs 
créances  échues,  il  est  évident  qu'une  durée  de  quatre  mois  n'est  pas 
suffisante. Le respect d'un tel délai engendre pour l'assureur des contraintes 
administratives  importantes  et  le  prive  peut-être  même  parfois  de  la 
possibilité  d'obtenir  le  paiement  directement  de  l'assuré,  avant  d'avoir 
recours à l'exécution forcée. 

Au vu de la teneur des art. 65 al. 3, 82 al. 3 LAMal et 9 OAMal et de la ratio 
legis  rappelée  ci-dessus,  en  tenant  compte  de  la  volonté  du  législateur 
fédéral de limiter clairement les devoirs que les cantons peuvent imposer aux 
assureurs  et  en  regard  des  importantes  contraintes  pratiques  que  cela 
engendre,  le  délai  de  quatre  mois  qui  est  imparti  aux  caisses-maladie  par 
l'art.  8  LALAMal  pour  engager  la  procédure  de  poursuite  doit  lui  aussi  être 
déclaré contraire à la loi fédérale. 

La Cour de céans relève enfin que, si le délai d'un an prévu par l'ancienne loi 
cantonale était à n'en pas douter suffisant et qu'il est certainement possible 
de lege lata d'exiger de l'assureur une information sur la demeure de l'assuré 
(«annonce  préalable»,  art.  9  al.  1  OAMal)  avant  l'écoulement  de  ce  délai 
d'une  année,  l'art.  8  LALAMal,  en  ce  qu'il  fixe  un  délai  de  quatre  mois 
seulement pour engager une procédure de poursuite, n'est pas conforme à la 
LAMal. 

b)  La présente affaire illustre effectivement l'insuffisance de ce délai. La Caisse 
a informé la commune le 5 mars 1999 que son assuré n'avait pas payé ses 
primes  d'octobre  1998,  puis  elle  a  requis  une  poursuite  pour  les  primes 

 
 
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impayées  d'octobre  à  décembre  1998  en  date  du  1er avril 1999. Ce faisant, 
en  partant  du  principe  que  les  primes  sont  échues  le  premier  jour  du  mois 
pour lequel elles sont dues, elle a agi dans les six mois dès l'échéance des 
primes  d'octobre  et  dans  les  quatre  mois  dès  l'échéance  de  celles  de 
décembre. 

Sur le vu de tout ce qui précède, le droit de la Caisse recourante d'obtenir le 
remboursement des primes impayées et pour lesquelles elle a présenté à la 
commune de domicile de son assuré un acte de défaut de biens, ne saurait 
être  considéré  comme  prescrit  pour  les  mois  litigieux  d'octobre  et  de 
novembre  1998.  L'assureur  a  en  effet  rempli  son  devoir  d'informer  la 
commune  le  5  mars  1999  et  il  lui  a  transmis  l'acte  de  défaut  de  biens 
quelques  jours  après  l'avoir  obtenu,  en  juin  1999.  Il  n'est  dès  lors  pas 
possible de lui reprocher un atermoiement excessif. 

Le  recours  doit  donc  être  entièrement  admis.  La  décision  du  Lieutenant  de 
Préfet  de  la  Sarine  du  29  octobre  1999,  de  même  que  celle  prise  par  la 
commune  le  23  septembre  1999,  sont  annulées.  Cette  dernière  se 
substituant à l'assuré impécunieux, elle est condamnée à verser à la Caisse 
le montant de 325 francs 80, au titre des primes dues normalement par celui-
ci pour les mois d'octobre et de novembre 1998. 

Il n'est pas perçu de frais de justice conformément au principe de la gratuité 
valant d'une manière générale en la matière. 

(…) 

LAMal.65, 82.3, 96; OAMal.9; LALAMal.6, 7, 8; CPJA.10