# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 74608c82-0ba3-52ac-8ac0-2e448c34e329
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-03
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 03.02.2021 (publiziert) 60/2012/55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2012-55_2021-02-03.pdf

## Full Text

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Art. 6 Abs. 2 NHG; Art. 6 Abs. 4 RPG; Art. 17 Abs. 1 und 2, Art. 18 
BauG; Art. 10 Abs. 1 lit. b und d, Art. 24 Abs. 5, Art. 38 Abs. 1 und 5 so-
wie Art. 64b BauO Stadt Schaffhausen. Quartierplan; Bedeutung des 
ISOS; Ausnützungsübertragung, Quartierplanbonus; städtebaulich bes-
sere Lösung (OGE 60/2012/55 vom 14. Februar 2014)1 

 
Keine Veröffentlichung im Amtsbericht 

 

Das ISOS ist im Rahmen der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Die 
kommunale Bauordnung konkretisiert die Anliegen des Natur- und Heimat-
schutzes und berücksichtigt die Schutzanliegen im Sinn des ISOS (E. 3a/cc). 

Die Kombination von Ausnützungsübertragung und Quartierplanbonus 
kann zu einer übermässigen Konzentration der Bausubstanz führen 
(E. 3c/dd). 

 

 In der Stadt Schaffhausen war in einem empfindlichen Gebiet im Sinn 
von Art. 10 Abs. 1 lit. d BauO2 eine Überbauung in einem zu einer Villa ge-
hörenden Park geplant. Das Areal ist in mehrere Parzellen unterteilt. Um die 
Villa mit ihrer näheren Umgebung sowie eine weitere schützenswerte Wohn-
liegenschaft zu schützen, wurde ein Quartierplan erstellt, welcher eine kon-
zentrierte Bebauung mit zwei Baukörpern am Rand des Parks vorsah. Dabei 
hat der Stadtrat in Abweichung von der Regelbauweise eine höhere Anzahl 
Vollgeschosse zugelassen, die Ausnützungsreserven des Areals vollumfäng-
lich auf die beiden Baufelder übertragen und zusätzlich einen Quartierplan-
bonus gewährt. Gegen die vom Stadtrat erteilte und vom Regierungsrat be-
stätigte Bewilligung des Quartierplans erhob eine Nachbarin, deren Liegen-
schaft unter Denkmalschutz steht, Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das 
Obergericht hiess die Beschwerde gut und hob den Quartierplan auf. 

 

  

 
1  Zwei Beschwerden in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid hiess das 

Bundesgericht am 6. Januar 2015 gut, und es bestätigte den Regierungsratsbeschluss vom 
27. November 2012 (Urteil 1C_130/2014, 1C_150/2014). 

2  Bauordnung für die Stadt Schaffhausen vom 10. Mai 2005 (BauO, RSS 700.1). 

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Aus den Erwägungen: 

 

 3.–  a)  cc)  Auch wenn die Villa Z und die dazugehörende Gartenanlage 
nicht formell unter Schutz gestellt wurden, sind im Rahmen des Quartierplans 
denkmalpflegerische Aspekte zu berücksichtigen. 

 Sowohl die Villa Z als auch die Liegenschaft Y der Beschwerdeführerin 
sind im ISOS als Einzelelemente mit dem Erhaltungsziel A verzeichnet. Dies 
bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral zu erhalten und 
störende Eingriffe zu beseitigen sind. Das Villenquartier Z als Ganzes ist im 
ISOS als Gebiet mit dem Erhaltungsziel B verzeichnet, d.h. dass die An-
ordnung, Gesamtform und Gesamtmerkmale von Bauten und Freiräumen zu 
erhalten und besondere Vorschriften zur Eingliederung von Um- und Neu-
bauten zu erlassen sind.3 

 Das ISOS ist nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben unmittelbar an-
wendbar (Art. 6 Abs. 2 NHG4). Gemäss der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung sind indessen Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Er-
füllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Na-
tur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG5 
gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 
RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im All-
gemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als be-
sondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 
RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) 
finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in 
die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG). Infrage kommen insbesondere (über-
lagernde) Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG), Freihaltezonen (Art. 18 RPG), 
Sondernutzungspläne (Gestaltungspläne, Detailnutzungspläne, Überbauungs-
ordnungen) oder «andere geeignete Massnahmen» (Art. 17 Abs. 2 RPG), wie 
beispielsweise Schutzverfügungen oder vertragliche Lösungen. Insoweit be-
steht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichtigung von 
Bundesinventaren. Die Pflicht zur Beachtung findet ihren Niederschlag in der 
Nutzungsplanung selbst (wozu auch die Quartierplanung gehört6), sodann in 
 
3  Vgl. die gestützt auf Art. 2 Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Orts-

bilder der Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS, SR 451.12) herausgegebene Publikation 
"Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, Ortsbilder von nationaler Bedeutung, 
Kanton Schaffhausen, Bern 1986 (ISOS Schaffhausen), S. 193 und 197 sowie Plan und Er-
läuterungsblatt. 

4  Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451). 
5  Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700). 
6  Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 239. 

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der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung, 
und schliesslich darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen 
im Lichte der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden. Das ist insbeson-
dere der Fall, wenn von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll.7 

 Die Stadt Schaffhausen hat den Schutzzielen des ISOS dadurch Rech-
nung getragen, dass sie im Merkblatt für das Bauen in Gebieten mit besonde-
ren städtebaulichen und landschaftlichen Qualitäten vom Oktober 2006 Quar-
tierschutzgebiete, empfindliche Gebiete und schutzwürdige Ensembles be-
zeichnet und entsprechende Schutzziele definiert hat. Im Merkblatt sind die 
Villa Z und die Liegenschaft Y als schutzwürdige Ensembles bezeichnet. Als 
Schutzziel wird die Erhaltung der besonders markanten Villen und histori-
schen Bauten mit den dazugehörenden parkähnlichen Gärten genannt. Die 
umliegenden Gebiete V und W sind als empfindliche Gebiete verzeichnet. 
Das Schutzziel ist hier die Erhaltung und Förderung der Durchgrünung, des 
Baumbestands und der ökologischen Werte innerhalb des Baugebiets, ins-
besondere im Bereich von An- und Aussichtslagen. 

 Im Zusammenhang mit dem Merkblatt ist Art. 10 Abs. 1 lit. b und d 
BauO zu beachten, wonach Bauwerke und deren Umgebung im Sichtbereich 
von künstlerisch, städtebaulich oder geschichtlich wertvollen Stätten, Bauten 
und Bauteilen, in Quartierschutzgebieten und bei schutzwürdigen Ensembles 
sowie in den empfindlichen Gebieten besonders sorgfältig zu gestalten sind, 
und alles vorzunehmen ist, um eine einwandfreie städtebauliche Wirkung zu 
erzielen. Diese Norm enthält eine positive Ästhetikklausel und geht somit 
über ein reines Verunstaltungsverbot hinaus.8 

 Für die konkrete Beurteilung der vorliegenden Streitsache ist somit von 
der kommunalen Bauordnung auszugehen. Diese konkretisiert auf kommuna-
ler Ebene die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes und berücksichtigt 
damit die Schutzanliegen im Sinn des ISOS. Im vorliegenden Fall soll aber 
nicht die Grundnutzungsordnung angewendet, sondern ein Quartierplan er-
stellt werden. Mit einem Quartierplan wird eine städtebaulich und architek-
tonisch einwandfreie Gesamtüberbauung angestrebt und zu diesem Zweck  
eine Spezialbauordnung aufgestellt. Zu diesem Zweck sieht das kantonale 
Baugesetz, welches den Quartierplan ordnet, vor, dass von den Bestimmun-

 
7  BGE 135 II 209 S. 212 f. E. 2.1; ARE/ASTRA/BAFU/BAK (Hrsg.), Empfehlungen zur Berück-

sichtigung der Bundesinventare nach Art. 5 NHG in der Richt- und Nutzungsplanung, Bern 
November 2012, S. 9, 14. 

8  OGE vom 3. August 1990 i.S. G., E. 4c/aa, Amtsbericht 1990, S. 104; OGE 60/1998/17 vom 
19. Februar 1999, E. 2b/aa. 

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gen über die Regelbauweise abgewichen werden darf (Art. 18 BauG9). 
Gleichwohl dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch 
und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wür-
de.10 

 Zu bemerken bleibt, dass die fraglichen Liegenschaften in der (rechts-
kräftig ausgeschiedenen) Wohnzone W2 liegen, in der grundsätzlich gebaut 
werden darf. Ein vollständiger Verzicht auf eine weitere Überbauung der Gar-
tenanlage der Villa Z kann daher gestützt auf das ISOS nicht verlangt wer-
den.11 Den denkmalschützerischen Anliegen ist aber dennoch so weit als 
möglich Rechnung zu tragen. Zu fordern ist somit, dass die Villa Z mit einem 
angemessenen Umschwung, der ungefähr dem 1892/93 geplanten Garten … 
entspricht, erhalten bleibt und somit den Charakter eines Solitärs behält. Dies 
ist auch das erklärte Ziel des Stadtrats. Sodann ist auf die formell unter Schutz 
stehende Liegenschaft Y Rücksicht zu nehmen. Weiter ist darauf zu achten, 
dass die Quartierstruktur und eine genügende Durchgrünung erhalten bleiben. 
Schliesslich ist eine besonders sorgfältige Gestaltung anzustreben. 

 b)  Im kantonalen Baugesetz sind die Grundsätze zum Quartierplan ge-
regelt. Der Gemeinderat (bzw. konkret der Stadtrat) legt mit dem Quartierplan 
die Erschliessung oder Gestaltung eines Teilgebiets der Gemeinde fest. Der 
haushälterischen Nutzung des Bodens, dem umweltschonenden, energie-
sparenden sowie architektonisch und ästhetisch guten Bauen und der Gestal-
tung der Fussgänger- und Fahrradverbindungen ist besondere Aufmerksam-
keit zu schenken. Auch für überbaute Gebiete können Quartierpläne und be-
sondere Vorschriften erlassen werden (Art. 17 Abs. 1 und 2 BauG). Im Quar-
tierplan können die Bau-, Schutz-, Gestaltungs- und Nutzungsvorschriften der 
Bauordnung geändert, ergänzt oder ausser Kraft gesetzt werden. Vom Zweck 
der Zone darf nicht abgewichen werden. Die zulässigen Abweichungen von 
Vorschriften über Gebäudemasse, Abstände und Ausnützung des Baugrundes 
sind in der Bauordnung festzulegen (Art. 18 Abs. 1 und 2 BauG). 

 Die Stadt Schaffhausen hat in ihrer Bauordnung näher geregelt, welche 
Abweichungen von der Regelbauweise in einem Quartierplan zulässig sind. 
So darf im Rahmen von Quartierplänen von der grundstücksbezogenen Fest-
legung der Baudichte abgewichen werden, sofern eine gegenüber der Regel-
bauweise bessere städtebauliche und architektonische Lösung erzielt wird 
(Art. 64b BauO). Sodann dürfen zur Erreichung von städtebaulich guten Ge-
samtlösungen die Geschosszahlen im Rahmen von Quartierplänen um höchs-
 
9  Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 

1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) 
10  BGE 135 II 209 S. 219 E. 5.1, 5.2. 
11  BGE 135 II 209 S. 219 E. 5.1, S. 221 E. 5.5. 

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tens zwei erhöht werden, sofern die Nachbargrundstücke nicht durch Schat-
tenwurf in unzumutbarer Weise beeinträchtigt werden (Art. 38 Abs. 1 BauO). 
Schliesslich wird die Ausnützungsziffer zur Förderung der qualifizierten Ver-
dichtung erhöht, sofern keine schutzwürdigen öffentlichen oder privaten In-
teressen entgegenstehen (Art. 38 Abs. 5 BauO; Quartierplanbonus). Im Rah-
men von Quartierplänen wird die Ausnützungsziffer in der Wohnzone W2 auf 
0,40 erhöht, sofern gegenüber der Regelbauweise eine bessere städtebauliche 
und architektonische Lösung erzielt sowie eine zweckmässige Erschliessung 
und Ausstattung ausgewiesen wird (Art. 38 Abs. 5 lit. b BauO). 

 c)  aa)  Der Quartierplanperimeter umfasst – wie erwähnt – die Grund-
stücke GB Nrn. … Nicht mit einbezogen wurden die ebenfalls zur ursprüng-
lichen Gartenanlage von Evariste Mertens gehörenden Grundstücke GB 
Nrn. … Demgegenüber wurde auch der nicht zur ursprünglichen Garten-
anlage gehörende Teil des Grundstücks GB Nr. … (Wohnhaus X) mit ein-
bezogen. Nachdem aber die Gartenanlage nicht unter Schutz gestellt wurde, 
erscheint es nicht erforderlich, deren Grenzen genau einzuhalten. Dass die 
beiden Grundstücke GB Nrn. … (Villa Z) und … (Wohnhaus X), welche 
nicht überbaut werden sollen, ins Quartierplangebiet einbezogen werden, ist 
ebenfalls nicht zu beanstanden. Aufgrund der Zielsetzungen des ISOS und der 
Stadt Schaffhausen ist die Villa Z zumindest mit einem angemessenen Um-
schwung zu erhalten. Gemäss einem nicht in den Akten liegenden Gutachten 
sind offenbar auch das Haupthaus und der Atelierflügel der Liegenschaft X 
schutzwürdig. Mit dem Quartierplan können Ausnützungsreserven von den 
beiden Parzellen auf andere Parzellen übertragen und somit eine weitere 
Überbauung der Umgebung dieser beiden Gebäude verhindert werden. Ein 
Einbezug der beiden Parzellen in den Quartierplan ist damit gerechtfertigt. 
Insgesamt ist die Grenzziehung nicht zu beanstanden. 

 bb)  Die Abweichung von der grundstücksbezogenen Festlegung der 
Baudichte sowie die Erhöhung der Stockwerkzahl ermöglichen zudem eine 
konzentrierte Bauweise und damit die Freihaltung von grösseren Flächen in 
der Parkanlage. Der Stadtrat führt dazu aus, durch die bewusste Setzung der 
Baukörper könnten räumlich bedeutende Teile der Parkanlage erhalten und 
damit die Durchgrünung auf dem Plateau gewährleistet werden. Mit einer Be-
bauung mit Punktbauten – analog der Regelbauweise – würde dagegen die 
Parkanlage vollständig zerstört. Im Grundsatz ist dem Stadtrat darin beizu-
pflichten, dass diese beiden Abweichungen von der Regelbauweise eine bes-
sere städtebauliche Lösung ermöglichen können. Wie nachfolgend zu zeigen 
sein wird, kann aber eine übermässige Konzentration der Bausubstanz auch 
städtebaulich unerwünscht sein. 

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 cc)  Zusätzlich wurde ein Quartierplanbonus gewährt. Die maximal mög-
liche Erhöhung der Ausnützung auf 0,40 wurde mit dem vorliegenden Quar-
tierplan praktisch vollständig ausgeschöpft. 

 Mit einem Quartierplanbonus können sowohl die erbrachten Mehr-
leistungen als auch der geleistete Mehraufwand abgegolten werden.12 In emp-
findlichen Gebieten sind allerdings bereits im Rahmen der Regelbauweise 
(d.h. ohne Quartierplan) eine besonders sorgfältige Gestaltung und eine ein-
wandfreie städtebauliche Wirkung gefordert (Art. 10 Abs. 1 BauO). In emp-
findlichen Gebieten ist es daher nicht notwendig, Bauherrschaften mit einem 
Quartierplanbonus zu einer gestalterisch besseren Lösung zu motivieren. Mit 
der durch den Quartierplan ermöglichten Ausnützungsübertragung kann aber 
vorliegend grundsätzlich eine gegenüber der Regelbauweise bessere städte-
bauliche Lösung erzielt werden. Zudem kann dem in Art. 38 Abs. 1 BauO 
erwähnten öffentlichen Interesse an einer Verdichtung Rechnung getragen 
werden. Insoweit kann dem Stadtrat beigepflichtet werden, dass der Bonus 
nicht kausal für eine noch bessere städtebauliche Lösung sein muss. 
 Wie sich schon aus Art. 38 Abs. 5 BauO ergibt, muss aber zwischen dem 
öffentlichen Interesse an einer Verdichtung und allfälligen entgegenstehenden 
öffentlichen Interessen wie der Erhaltung der Durchgrünung oder der Quar-
tierstruktur eine Interessenabwägung stattfinden. Das Postulat der Verdich-
tung baulicher Nutzung – so wichtig der haushälterische Umgang mit dem 
Boden ist – kann nicht einfach als planerisches Oberziel betrachtet werden, 
dem sich alle anderen Planungsanliegen unterzuordnen haben. Massgebend 
müssen eine Gesamtsicht und Optimierung der planerischen Interessen sein.13 

 Wie erwähnt, legt die Stadt Schaffhausen in ihrem Merkblatt für das 
Bauen in Gebieten mit besonderen städtebaulichen und landschaftlichen Qua-
litäten vom Oktober 2006 für die empfindlichen Gebiete als Ziel die Er-
haltung und Förderung der Durchgrünung fest.14 Eine Erhöhung der Aus-
nützungsziffer läuft aber dem öffentlichen Interesse der Durchgrünung dia-
metral entgegen. Es ist daher fraglich, ob in empfindlichen Gebieten über-
haupt ein Quartierplanbonus gewährt werden kann. Vorliegend wird zudem 
die Zielsetzung des Quartierplans selbst – nämlich die Freihaltung möglichst 
grosser Grünflächen – durch die Gewährung eines Quartierplanbonus zu-
mindest teilweise wieder zunichte gemacht. Erschwert werden kann durch 
den Quartierplanbonus auch die gestalterische Einordnung der projektierten 
Neubauten in einem relativ locker bebauten Gebiet. 

 
12  Bauordnung der Stadt Schaffhausen, Erläuterung zu Art. 38 Abs. 5 lit. b BauO. 
13  BGer 1C_349/2011 vom 9. Januar 2012, E. 3.4. 
14  Vgl. oben E. 3b/bb. 

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 dd)  Problematisch ist vorliegend auch die Kombination von Aus-
nützungsübertragung und Quartierplanbonus. Zum einen zeigt sich aus dem 
für die Regelbauweise anwendbaren Art. 24 Abs. 5 BauO, dass schon eine 
Ausnützungsübertragung für sich allein zu einer städtebaulich unerwünschten 
Konzentration der Bausubstanz führen kann. Zum anderen ist zu beachten, 
dass die Ausnützungsziffer im Rahmen der Gewährung eines Bonus in allen 
Wohnzonen im gleichen Ausmass (um je 0,05) erhöht werden kann (Art. 38 
Abs. 3 i.V.m. Art. 38 Abs. 5 lit. b BauO), was dazu führt, dass in der Wohn-
zone W2, welche gemäss Regelbauweise am wenigsten dicht bebaut sein soll-
te, die prozentual höchste Verdichtung (um 14.29 %) möglich ist.15 Vor-
liegend ist die durch die Ausnützungsübertragung entstandene Konzentration 
zwar grundsätzlich erwünscht, jedoch darf diese nicht übermässig sein. Umso 
mehr kann die Kombination mit dem – relativ hohen – Quartierplanbonus, 
welcher vorliegend praktisch vollständig ausgeschöpft wurde, zu einer über-
mässigen Konzentration der Bausubstanz führen.  

 d)  Damit bleibt zu prüfen, ob die konkrete Ausgestaltung der Baukörper 
den denkmalpflegerischen, gestalterischen und allgemeinen baurechtlichen 
Anforderungen genügt.  

 aa)  Der längliche, schmale Baubereich A ist am Rand des Pleasure 
Ground an der Hangkante … platziert. Durch diese Anordnung wird erreicht, 
dass der Blick von der Villa Z in den Park hinein erhalten bleibt. Der Bau-
körper soll maximal drei Stockwerke aufweisen. Damit bleibt die maximale 
Gebäudehöhe unter der Traufhöhe der unmittelbar benachbarten Villa Z. Ent-
gegen der ursprünglichen Absicht des Stadtrats ragt allerdings der Baubereich 
A in die Parzelle GB Nr. … hinein. Auf die Verletzung dieser Grundbedin-
gung verwies auch das Planungs- und Naturschutzamt des Kantons Schaff-
hausen im Rahmen der Vorprüfung. An ihrer Sitzung vom 10. Januar 2011 
kam die Stadtbildkommission Schaffhausen zum Schluss, durch die Setzung 
des Baukörpers auf die Hangkante könnten auf dem Plateau räumlich be-
deutende Teile der Parkanlage erhalten werden. Die schmale Gebäudeform 
lasse die Nähe zur Villa erträglich erscheinen. Der Blick von der Z-strasse aus 
sei mitentscheidend für die Wirkung der Villa als Solitär. Der Abstand des 
Neubaus von der Villa sollte unter diesem Gesichtspunkt austariert werden. In 
einer Stellungnahme vom 11. August 2011 stellte die Denkmalpflege Schaff-
hausen fest, dass der Abstand zwischen dem Neubau A und der Villa insoweit 
genügend sei, als dass die Villa keine schwere Beeinträchtigung erfahre. Bis 
zur öffentlichen Auflage vom 20. September 2011 wurde der Abstand zwi-
schen dem Baubereich A und der Villa etwas vergrössert, wobei der Bau-

 
15  Vgl. dazu Fritzsche/Bösch/Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 2, 5. A., Zürich 2011, 

S. 737; BEZ 1986 Nr. 42. 

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bereich A immer noch ins Grundstück GB Nr. … hineinragt. Am 
19. September 2011 führte die Stadtbildkommission aus, der Quartierplan  
sehe vor, dass die Neubauten zusammen mit der schutzwürdigen Villa Z ein 
neues Ensemble bildeten, worin die Villa die zentrale Rolle spiele. Dieser 
Entwurfsansatz werde als richtig und zielführend angesehen. Der Stadtrat  
habe in seinem Grundsatzentscheid vom 29. Juli 2008 vorgesehen, dass keine 
weitere Überbauung des Grundstücks GB Nr. … erfolgen dürfe. Das vor-
liegende Projekt verletze diese Bedingung, indem der Baubereich A um rund 
8 m in das Grundstück GB Nr. … hineinrage. Würde allerdings der Abstand 
zwischen dem Neubau im Baubereich A und der Villa um das erwähnte Mass 
vergrössert, so würde das Ensemble nicht besser, im Gegenteil: Es würde zer-
fallen. Damit wäre auch der Villa nicht gedient. Sie stünde dann zwar noch al-
lein, aber in einem viel kleineren Umfeld als heute. Sie wäre in ihrer Be-
deutung zurückgeschnitten, ohne eine neue Rolle bekommen zu haben. In  
einer Stellungnahme vom 11. Mai 2012 führte die Denkmalpflege aus, das 
vorgesehene Baufeld A könne als vertretbar beurteilt werden in Anbetracht 
dessen, dass es eine konzentrierte Bebauung des Gartens an der vorderen Ge-
ländekante darstelle und damit den hinteren Teil des Gartens mit den ge-
schützten Bäumen berücksichtige.  

 Nicht nachvollziehbar erscheint die Kehrtwende der Stadtbildkommis-
sion, welche zunächst einen Erhalt der Villa als Solitär forderte und später die 
Villa als Teil eines Ensembles betrachtete. Die Denkmalpflege ihrerseits be-
trachtet die getroffene Lösung lediglich als vertretbar. Es kann daher davon 
ausgegangen werden, dass die denkmalpflegerischen Anliegen im Baubereich 
A nur gerade knapp eingehalten sind und somit die von Art. 10 Abs. 1 lit. b 
und d BauO geforderte besonders sorgfältige Gestaltung nicht erreicht wird. 
Schon hier zeigt sich zudem die Problematik einer Kombination von Aus-
nützungsübertragung und Quartierplanbonus, indem bei der Dimensionierung 
von Baufeld A die ursprünglich beabsichtigte Freihaltung des Grundstücks 
GB Nr. … nicht umgesetzt wird. 

 bb)  Der Baubereich B befindet sich im Bereich des heutigen Gärtner-
hauses … Er soll 16 x 21.20 m Grundfläche und maximal vier Vollgeschosse 
aufweisen, wobei ein allfälliges viertes Geschoss gegenüber der Hauptfassade 
gegen das Grundstück GB Nr. … um mindestens dessen Höhe zurück-
zuversetzen ist. Im Rahmen der Vorprüfung hielt das Planungs- und Natur-
schutzamt fest, die Neubebauung der Gartenanlage solle sich dem Schutz-
objekt Villa Z als Hauptelement der Anlage unterordnen und dieses aufgrund 
seiner Höhe nicht konkurrenzieren. Ebenso sei eine gute Gesamtwirkung in-
nerhalb der unmittelbaren Umgebung anzustreben, zu welcher auch das 
Schutzobjekt Y auf der gegenüberliegenden Seite des U-strässchens gehöre. 
Um die Massstäblichkeit zu wahren, sei der Baubereich B auf drei Voll-

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geschosse zu beschränken. Die Denkmalpflege führte in einer Stellungnahme 
vom 11. August 2011 aus, das Baufeld B tangiere den näheren Schutzbereich 
der Villa Z nicht. Hingegen handle es sich um einen wichtigen Aspekt der 
Quartiercharakteristik im empfindlichen Gebiet Y und einem Grundstücks-
bereich zwischen zwei geschützten Ensembles. Auch die weiteren nahe ge-
legenen wertvollen Villen … seien als ursprüngliche Bauten aus der Ent-
stehungszeit dieses Quartiers charakteristische Einzelbauten. Da die Volu-
metrie des Baufelds B eher gross scheine, sei zu empfehlen, die Dimension 
des Baukörpers und die Höhe anhand einer Aussteckung sorgfältig zu über-
prüfen und gegebenenfalls zu optimieren. Es sei darauf zu verweisen, dass 
dieser Baukörper grösser sei als die grössten Villen in der Umgebung, welche 
aber entsprechend mit einem grosszügigen Umschwung und Gartenanlagen 
umgeben seien. Die Stadtbildkommission hielt am 10. Januar 2011 fest, der 
zweite Baukörper (B) sollte, statt mit einem Attikageschoss zu arbeiten, eher 
als kompakter Kubus gestaltet werden, durchaus auch mit vier Vollgeschos-
sen. Am 19. September 2011 kam sie zum Schluss, der Baukörper B dürfe 
durchaus selbstbewusst in Erscheinung treten, er sei jedoch als hochstehender 
Wohnungsbau in der Typologie einer Stadtvilla zu konzipieren. Die Massig-
keit des Baukörpers sei durch eine qualitätsvolle, filigrane architektonische 
Gestaltung abzuschwächen. Am 11. Mai 2012 führte die Denkmalpflege in 
einer Stellungnahme aus, das vorgesehene Baufeld B sei im Hinblick auf sein 
Volumen kritisch: Dies betreffe die Grösse des Baufelds sowie die mögliche 
Dreigeschossigkeit mit Attikageschoss. Die bestehenden historischen Bauten 
des Quartiers seien in der Regel zweigeschossig und wiesen teils ein halb-
hohes Kellergeschoss auf (Hochparterre). Die Villen bestünden in der Regel 
aus aufeinander abgestimmten Bauvolumen: Der rechteckige Hauptbaukörper 
werde durch Risalite, Querflügel und Veranden vollendet. Die Dachformen 
seien Schrägdächer mit unterschiedlichen Stilanleihen. Daher nähmen die Vil-
len im Grundriss zwar eine relativ grosse Fläche ein, in der Erscheinung seien 
sie aber durch die einzelnen Baukörper elegant gegliedert. Am 12. Juli 2012 
ergänzte die Denkmalpflege, die Villen in der Umgebung seien zudem mit  
einem grosszügigen Umschwung und Gartenanlagen umgeben. 

 Auch in diesem Zusammenhang erscheinen die Stellungnahmen der 
Stadtbildkommission widersprüchlich: Zunächst erachtete sie einen Bau-
körper mit vier Vollgeschossen ohne nähere Begründung als wünschenswert; 
später erkannte sie offenbar, dass dieser massig wirken könnte, hielt es aber 
dennoch für genügend, die Massigkeit lediglich durch eine filigrane Ge-
staltung etwas abzuschwächen. Gemäss einem von der privaten Beschwerde-
gegnerin 1 in Auftrag gegebenen Schwarzplan zur Körnung der Einzelbauten 
vom 28. Juli 2012 entspricht die Grundfläche des Baubereichs B ungefähr 
denjenigen der umliegenden Villen. Auch die Abstände zu den umliegenden 
Gebäuden erscheinen nicht zu klein. Allerdings wirken die umliegenden Vil-

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len mit ihren Schrägdächern und der starken Gliederung wesentlich weniger 
massig als der Baukörper B. Gemäss einer Stellungnahme der Planer vom 
30. Juli 2012 war die Referenz bezüglich Gebäudehöhe für beide Baufelder 
die Traufe des (unteren) Hauptdachs der Villa Z. Das Konzept für die Be-
bauung des Baufelds B sehe einen dreigeschossigen Baukörper mit einem 
süd- und ostseitig fassadenbündig aufgesetzten Attikageschoss vor. Die Drei-
geschossigkeit der Hauptvolumen in den Baufeldern A und B korrespondiere 
mit der Traufhöhe der Villa Z, bzw. bleibe unter dieser Höhe. Entgegen der 
Annahme der Planer (und auch der Denkmalpflege) sind allerdings im Bau-
bereich B gemäss Art. 13 Abs. 1 der Quartierplanvorschriften nicht nur drei 
Geschosse mit einem Attikageschoss,16 sondern vier Vollgeschosse möglich, 
wobei ein allfälliges viertes Geschoss gegen das Grundstück GB Nr. … um 
mindestens dessen Höhe zurückzusetzen ist. Der mögliche Baukörper über-
ragt damit sogar die Traufe der Villa Z. Vier Vollgeschosse beeinträchtigen 
aber das Gesamtbild des Quartiers mit den umliegenden zweigeschossigen 
Villen. Auch die Fotografie des Baumodells zeigt, dass die Volumetrie des 
Baukörpers B das bei den umliegenden Villen vorherrschende Mass deutlich 
überschreitet. Daher verlangte auch das Planungs- und Naturschutzamt eine 
Beschränkung auf drei Geschosse. Damit entspricht der Baubereich B dem 
denkmalpflegerischen Anliegen der Erhaltung der Quartierstruktur nicht 
mehr. Auch hier wird somit die von Art. 10 Abs. 1 lit. b BauO geforderte be-
sonders sorgfältige Gestaltung nicht erreicht. Zudem zeigt sich bei diesem 
Baubereich besonders deutlich, dass die Kombination von Ausnützungs-
übertragung und Quartierplanbonus zu einer mit der Wohnzone W2 nicht 
mehr zu vereinbarenden Konzentration der Bausubstanz führt. 

 Nachdem die Quartierstruktur als Ganzes zu berücksichtigen ist, sind die 
Ausführungen der Vorinstanzen und der privaten Beschwerdegegnerinnen, 
soweit sie sich isoliert mit den Auswirkungen des Quartierplans auf die Lie-
genschaft Y der Beschwerdeführerin auseinandersetzen, nicht massgebend. 
Nicht massgebend ist sodann, dass sich das Quartierplangebiet und die Lie-
genschaft Y gemäss dem Merkblatt für das Bauen in Gebieten mit besonderen 
städtebaulichen und landschaftlichen Qualitäten in zwei separaten empfind-
lichen Gebieten … befinden. In beiden Gebieten gelten dieselben Schutzziele. 
Zudem sind solche Grenzziehungen bis zu einem gewissen Grad zufällig, was 
auch die Tatsache zeigt, dass die beiden Villen gemäss dem ISOS zum glei-
chen Gebiet … gehören.17  

 
16  Ein Attikageschoss darf nicht mehr als 50 % der Bruttogeschossfläche der Vollgeschosse auf-

weisen, vgl. Art. 21 Abs. 1 lit. c BauO. 
17  ISOS Schaffhausen, S. 193 sowie Plan. 

2014 

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 dd)  Zusammenfassend wird die geforderte besonders sorgfältige Ge-
staltung im Baubereich A nicht erreicht, während der Baubereich B das im 
Quartier übliche Volumen deutlich überschreitet und somit den gestalteri-
schen Anforderungen ebenfalls nicht entspricht. Die Gewährung eines Quar-
tierplanbonus macht die durch die Ausnützungsübertragung ermöglichte Frei-
haltung möglichst grosser Grünflächen zumindest teilweise wieder zunichte. 
Zudem führt die Kombination von Ausnützungsübertragung und Quartier-
planbonus im Bereich des Baufelds A zur Verletzung der ursprünglich vor-
gesehenen Schutzziele und im Bereich des Baukörpers B zu einer mit der 
Wohnzone W2 nicht mehr zu vereinbarenden Konzentration der Bausubstanz. 
Es reicht auch nicht aus, dass der Quartierplan verglichen mit einem nicht 
existenten Bauprojekt nach Regelbauweise allenfalls eine städtebaulich besse-
re Lösung ermöglicht. Dadurch allein lässt sich die Gestaltung noch nicht als 
besonders gut qualifizieren.18 Insgesamt widerspricht der Quartierplan den 
denkmalpflegerischen, gestalterischen und baurechtlichen Anforderungen in 
verschiedener Hinsicht, so dass er aufzuheben ist.  

 
18  BGer 2C_212/2011 vom 3. November 2011 mit Bemerkungen von Arnold Marti in ZBl 2012 

S. 375 ff.