# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 688bddd8-c39f-54bc-967f-e98d776d197a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-11-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.11.2022 B-786/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-786-2014_2022-11-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid teilweise bestätigt durch 

BGer mit Urteil vom 19.02.2025 

(2C_75/2023) 

 
 
    
 

  

  

 

 Abteilung II 

B-786/2014 

 

 
Korrekturen  

   

U r t e i l  v o m  1 6 .  N o v e m b e r  2 0 2 2  

 
Besetzung 

 Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Martin Kayser, Richter Pascal Richard,  

Gerichtsschreiber Said Huber. 
 

 
 

Parteien 
 1. A._______,  

[…],   

2. B._______,  

[…],   

beide vertreten durch […],  

[…],  

Beschwerdeführerinnen,   
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

[…],    

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013  

(Abreden im Bereich Luftfracht, Untersuchung 81.21-0014). 

 

 

B-786/2014 

Seite 2 

Inhaltsverzeichnis 

1. Prozessvoraussetzungen und Kognition des BVGer ...................................................... 9 

2. Parteistandpunkte zum Sachverhalt und zur Rechtsanwendung ................................ 10 

2.1 Preisabrede (Vorinstanz) ............................................................................................. 10 

2.2 Widerspruch zum Kommissionsentscheid (Beschwerdeführerinnen) ........................... 11 

2.3 Gleichzeitige Anwendung von Abkommen und Gesetz (Vorinstanz) ........................... 12 

2.4 Ausschliessliche Anwendung des europäischen Rechts (Beschwerdeführerinnen) ..... 12 

3. Auslegung des Luftverkehrsabkommens ...................................................................... 13 

3.1 Geltung von EU-Kartellrecht ........................................................................................ 13 

3.2 Auslegung des Luftverkehrsabkommens ..................................................................... 14 

3.3 Sachlicher Geltungsbereich des LVA CH-EU .............................................................. 15 

3.4 Räumlicher Geltungsbereich des LVA CH-EU ............................................................. 16 

4. Verhältnis von Luftverkehrsabkommen und Kartellgesetz........................................... 16 

4.1 Verbots- und Sanktionsnormen nach LVA CH-EU und KG .......................................... 16 

4.2 Sanktionierbarkeit ....................................................................................................... 18 

4.3 Kompetenzzuweisung nach Art. 10 LVA CH-EU ......................................................... 19 

4.4 Kompetenzzuweisung nach Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU .............................................. 20 

4.5 Kompetenzzuweisung nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU .............................................. 21 

4.6 Zwischenfazit .............................................................................................................. 21 

5.  ..................................................... 22 

5.1 Standpunkte der Verfahrensbeteiligten zur Auslegung ................................................. 22 

5.2 Wortlautgestützte Auslegung (Offenheit des Wortlauts) ................................................ 24 

5.3 Systematische Auslegung (fehlende Sanktionsordnung) .............................................. 24 

5.4 Vertragszielorientierte Auslegung (Integration der Schweiz) ......................................... 25 

6. Vorbehaltene Vorschriften (erlaubte Tarifkoordination) ............................................... 29 

7. Streitgegenstand ............................................................................................................. 29 

8. Sachverhalt ...................................................................................................................... 32 

8.1 Sicht der Vorinstanz: Beteiligung an einer weltweiten Gesamtabrede zu diversen 

Preisbestanteilen (1,1284-1319) ....................................................................................... 32 

8.2 Entgegnung der Beschwerdeführerinnen (2[…],15,109,188 ff.,238 ff.) .......................... 34 

B-786/2014 

Seite 3 

8.3 Vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung ....................................................................... 36 

8.4 "Einheitliche, fortgesetzte Zuwiderhandlung" (Gesamtabrede) oder eine (bzw. mehrere) 

Einzelabrede(n)? ............................................................................................................... 38 

9. Beweisrecht ..................................................................................................................... 46 

9.1 Grundsätze .................................................................................................................. 46 

9.2 Selbstanzeigen im beweisrechtlichen Kontext ............................................................. 50 

10. Wettbewerbsabreden i.S.v. Art. 4 Abs. 1 KG ............................................................... 52 

10.1 Tragweite des Abredebegriffs .................................................................................... 52 

10.2 Informationsaustausch als Abredeform? ................................................................... 53 

11. Treibstoffzuschläge ....................................................................................................... 59 

11.1 Parteistandpunkte zur Beweislage und deren Würdigung ......................................... 59 

11.2 Würdigung der Beweislage durch das Bundesverwaltungsgericht ............................. 63 

11.2.1 April/Mai 2004 (neue Schwellenwerte, Anpassung FSC) ................................. 63 

11.2.2 Juni 2004 (Z._______-Kontakte) ..................................................................... 70 

11.2.3 September/Oktober 2004 (Anstieg auf Stufen 6+7) ......................................... 71 

11.2.4 November 2004 (Stufen 8+9) .......................................................................... 72 

11.2.5 Kontakte im Dezember 2004/Januar 2005 (Stufe 6) ........................................ 73 

11.2.6 Frühjahr bis Sommer 2005 (Anstieg auf Stufen 7, 8 + 9) ................................. 74 

11.2.7 September/Oktober 2005 (Stufen 11+12) ........................................................ 77 

11.2.8 November 2005 (Treibstoffpreis-Rückgang, Stufen 11+10) ............................. 79 

11.2.9 Dezember 2005 (Stufe 9) ................................................................................ 81 

11.2.10 Ende 2005/Anfang 2006 ................................................................................ 82 

11.2.11 Februar 2006 ................................................................................................. 83 

11.2.12 Keine Kontakte auf Stufe Hauptquartier ......................................................... 86 

11.2.13 Schlussfolgerung ........................................................................................... 86 

11.3 Parteistandpunkte zum Vorliegen einer Wettbewerbsabrede .................................... 87 

11.4 Würdigung des Bundesverwaltungsgerichts (Wettbewerbsabrede) ........................... 89 

12. Nicht-Kommissionierung von Zuschlägen .................................................................. 93 

12.1 Beweislage und deren Würdigung durch die Verfahrensbeteiligten ........................... 93 

12.1.1 Jahr 2003 ........................................................................................................ 94 

B-786/2014 

Seite 4 

12.1.2 Mai 2004 ......................................................................................................... 95 

12.1.3 März 2005 ....................................................................................................... 95 

12.1.4 Januar-Juli 2005 .............................................................................................. 96 

12.1.5 Oktober 2005 ................................................................................................. 104 

12.1.6 Jahr 2006 ...................................................................................................... 104 

12.1.7 Kontakte auf Stufe Hauptquartier ................................................................... 104 

12.1.8 Beweisergebnis und rechtliche Würdigung durch die Vorinstanz ................... 105 

12.1.9 Entgegnung der Beschwerdeführerinnen ....................................................... 106 

12.2 Würdigung des Bundesverwaltungsgerichts (Wettbewerbsabrede) ......................... 109 

13. Unzulässigkeit der Wettbewerbsabreden (Art. 5 KG) ................................................ 111 

13.1 Standpunkt der Verfahrensbeteiligten ..................................................................... 111 

13.2 Vorliegen von Preisabreden i.S.v. Art. 5 Abs. 3 KG ................................................. 113 

13.3 Prüfung von Effizienz- oder Rechtfertigungsgründen ............................................... 116 

14. Sanktion (Art. 49a KG) ................................................................................................. 118 

14.1 Bemessungsgrundsätze und vorinstanzliche Sanktionsbemessung ........................ 118 

14.2 Rügen der Beschwerdeführerinnen und deren rechtliche Würdigung ...................... 121 

14.2.1 Verjährung des staatlichen Sanktionsanspruchs? ......................................... 121 

14.2.2 Sanktionsreduktion wegen Verletzung des Beschleunigungsgebotes? ................ 122 

14.2.3 Unverhältnismässiger Basisprozentsatz von 8 %?......................................... 128 

14.2.4 Erhöhungsgrund: Dauer des Verstosses ....................................................... 129 

14.2.5 Weitere erschwerende oder mildernde Umstände? ....................................... 130 

14.3 Ergebnis: Sanktionsreduktion .................................................................................. 130 

14.4 Sanktionierbarer Adressatenkreis ............................................................................ 131 

15. Dispositiv Ziffer 1: angeordnetes Verbot von Preisabsprachen ............................... 132 

16. Verfahrenskostenliquidation vor der Vorinstanz ....................................................... 135 

17. Zusammenfassung ...................................................................................................... 138 

18. Nebenfolgen ................................................................................................................. 138 

Dispositiv .......................................................................................................................... 140 

  

B-786/2014 

Seite 5 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Am 23. Dezember 2005 reichte […] beim Sekretariat der Wettbewerbs-

kommission eine Selbstanzeige ein. Diese ergänzte sie in der Folge münd-

lich (protokolliert vom Sekretariat am 2., 23., 27. Februar, 24. März, 

31. Mai, 26.-28. September 2006, 13. Juni 2007 sowie 19. Dezember 

2008). 

A.b Am 13. Februar 2006 eröffnete das Sekretariat eine Untersuchung zu 

Abreden über Zuschläge im Bereich Luftfracht. Diese Untersuchung rich-

tete sich zuerst gegen den (als einfache Gesellschaft konstituierten) 

Z._______, […] und […] und umfasste später folgende 14 Luftfahrtunter-

nehmen: 

1.  […];  

2.  […];  

3.  […];  

4.  […];  

5.  […];  

6.  […];  

7. […];  

8.  […];  

9.  […];  

10. […];  

11. […];  

12. […];  

13. […];  

14. […].  

B-786/2014 

Seite 6 

A.c Am 14. Februar 2006 fanden Hausdurchsuchungen beim Z._______, 

bei […], […], […] und […] statt. Die Eröffnung der Untersuchung wurde am 

2. März 2006 im Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB Nr. 43, S. 41) 

und am 7. März 2006 im Bundesblatt (BBl 2006, 2707) publiziert. 

A.d In der Folge reichten folgende Unternehmen Selbstanzeigen (inkl. Er-

gänzungen) ein:  

1.  […], am 6. März 2006 (19. Januar, 9. August 2007);  

2.  […], am 27. März 2006 (11. Mai 2007, 14./17. November 2008);  

3.  […], am 30. Oktober 2006 (14. Dezember 2006, 13. Oktober 2008); 

4.  […], am 8. Mai 2007 (27. Oktober 2008); 

5.  […], am 3./4. September 2008 (9. Oktober 2008). 

A.e Am 8. November 2012 stellte das Sekretariat den Parteien seinen An-

trag zu einer Sanktionsverfügung zur Stellungnahme zu. In der Folge fan-

den vor der Vorinstanz Anhörungen statt: am 9. September 2013 mit […], 

[…], […] und […] sowie am 16. September 2013 mit […], […], […], […] und 

[…]. 

A.f In einer 412-seitigen Verfügung vom 2. Dezember 2013 (vgl. RPW 

2022/1, S. 84-268) untersagte die Vorinstanz allen Parteien, sich aus-

serhalb des eigenen Konzernverbandes bezüglich Luftfrachtdienstleistun-

gen gegenseitig über Preise, Preiselemente und Preisfestsetzungsmecha-

nismen abzusprechen oder entsprechende Informationen auszutauschen, 

soweit dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrück-

lich erlaubt sei oder im Rahmen einer Allianz erfolge, für die eine Freistel-

lung gemäss EU-Luftverkehrsabkommen der zuständigen Behörde vor-

liege (Dispositiv Ziff. 1). Elf Luftfahrtunternehmen (ausser […]) wurden mit 

unterschiedlich hohen Beträgen, insgesamt rund Fr. 11'000'000.–, sanktio-

niert (Dispositiv Ziff. 2, mit dem Wortlaut: "Folgende Parteien werden für das 

in den Erwägungen beschriebene Verhalten wegen Beteiligung an der gemäss 

Artikel 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eid-

genossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 

0.748.127.192.68) in Verbindung mit Artikel 5 Absatz 1 und 3 Buchstabe a KG 

unzulässigen Preisabrede mit folgenden Beträgen belastet"). 

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Seite 7 

 

Quelle: WEKO in "Presserohstoff" vom 10. Januar 2014 (vgl. unten unter A.h) 

Zudem wurden, mit Ausnahme von […], allen Parteien Verfahrenskosten 

von je Fr. 96'588.– auferlegt (unter solidarischer Haftung für den Gesamt-

betrag von Fr. 1'313'630.–); […] wurden Verfahrenskosten von Fr. 57'987.– 

auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von 

Fr. 811'818.– (Dispositiv Ziff. 4). Im Übrigen wurde das Verfahren einge-

stellt (Dispositiv Ziff. 3). 

A.g Am 9. Januar 2014 wurde die Sanktionsverfügung an alle Untersu-

chungsadressaten versandt.  

A.h Am 10. Januar 2014 veröffentlichte die Vorinstanz auf ihrer Website 

eine Medienmitteilung ("WEKO büsst mehrere Fluggesellschaften"), wel-

che den Parteien vorab zur Kenntnis gebracht worden war. Gleichzeitig 

wurde eine neun Seiten umfassende Darstellung der Sanktionsverfügung 

öffentlich aufgeschaltet (mit dem Titel "81.21-0014: Abreden im Bereich 

Luftfracht Presserohstoff"). 

B.  

Am 12. Februar 2014 fochten die Beschwerdeführerinnen die vorinstanzli-

che Verfügung vom 2. Dezember 2013 beim Bundesverwaltungsgericht an. 

In ihrer Beschwerde stellen sie folgende Rechtsbegehren: 

B-786/2014 

Seite 8 

"1.  Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Dezember 2013 sei voll-

umfänglich aufzuheben; 

 2. alles unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz."  

C.  

Mit Vernehmlassung vom 12. April 2014 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei (unter Kostenfol-

gen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen) und hält an der angefochtenen 

Verfügung fest. 

D.  

Mit Replik vom 24. September 2014 halten die Beschwerdeführerinnen an 

ihren Beschwerdeanträgen fest. 

E.  

Mit Duplik vom 29. Oktober 2014 hält die Vorinstanz an der angefochtenen 

Verfügung sowie an ihrer Vernehmlassung fest.  

F.  

F.a Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit für das vor-

liegende Urteil erheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

F.b Angesichts der Verfahrenskomplexität werden im Interesse der besse-

ren Lesbarkeit und Verständlichkeit des Urteils nachfolgend, wo nötig, die 

Eingaben der Verfahrensbeteiligten und die eingereichten Aktenstücke (in 

den Klammern) mit Zahlen vor Komma/Doppelpunkt wie folgt abgekürzt: 

1 = angefochtene Sanktionsverfügung; 2 = Beschwerde; 3 = Vernehmlas-

sung der Vorinstanz; 4 = Replik der Beschwerdeführerinnen; 5 = Duplik der 

Vorinstanz. Auf ein Komma folgende Zahlen bedeuten je nachdem Rz., Ziff. 

oder Seite – Doppelpunkt steht vor act. oder Beilage. Ferner werden die 

fraglichen Luftfahrtunternehmen (bzw. Gruppe), wo nötig vereinfacht, in An-

lehnung an den IATA-Code wie folgt abgekürzt: […], […], […], […], […], […], 

[…], […], […], […], […], […] (Beispiele: 1,52 = Sanktionsverfügung, Rz. 52; 

1:559:1 = Sanktionsverfügung, act. 559, Beilage 1; 1:9,3 = act. 9, Ziff. 3 der 

Sanktionsverfügung; 4[…],3 = Replik von […], Rz. 3; 2[…]:15,7 = Beschwerde 

von […], Beilage 15, Rz. 7). 

 

 

B-786/2014 

Seite 9 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1. Prozessvoraussetzungen und Kognition des BVGer 

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Prozessvoraussetzungen von 

Amtes wegen (Urteil des BVGer B-581/2012 vom 16. September 2016 

E. 1). 

1.1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die vorinstanzliche 

Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 und damit gegen ein Be-

schwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 VGG in Verbindung mit Art. 5 VwVG. 

Das Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 33 Bst. f VGG in Verbindung 

mit Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsa-

che zuständig, zumal keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. 

1.1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer am 

vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme erhalten hat und durch die angefochtene Verfügung besonders be-

rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat. 

Schutzwürdig ist das Interesse, wenn ein Beschwerdeführer aus einer all-

fälligen Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids einen 

praktischen Nutzen ziehen beziehungsweise einen materiellen oder ideel-

len Nachteil vermeiden kann, den dieser Entscheid mit sich bringen würde 

(vgl. für viele: BGE 140 II 214 E. 2.1). 

In der angefochtenen Verfügung wird den Beschwerdeführerinnen verbo-

ten, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes über Preise, Preise-

lemente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen und entspre-

chende Informationen auszutauschen (Dispositiv Ziffer 1). Zudem werden 

sie zur Bezahlung eines Sanktionsbetrags von Fr. […] (Dispositiv Ziffer 2) 

sowie von Verfahrenskosten von Fr. 96'588.– (in solidarischer Haftung für 

den Gesamtbetrag von Fr. 1'313'630.–, Dispositiv Ziffer 4) verpflichtet. 

Als materielle Verfügungsadressatinnen sind die Beschwerdeführerinnen 

durch diese Anordnungen besonders berührt und zur Beschwerdeführung 

legitimiert. Insoweit ist, da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen 

erfüllt sind, auf die Beschwerde einzutreten. 

1.1.3 Den Beschwerdeführerinnen, welche die vollumfängliche Aufhebung 

der angefochtenen Verfügung beantragen, fehlt indessen die Beschwer in-

soweit, als ihr uneingeschränkter Antrag auch die gegenüber den übrigen 

B-786/2014 

Seite 10 

Verfügungsadressatinnen (vgl. die Übersicht unter B.a) ausgesprochenen 

Sanktionsbeträge umfassen sollte. Da sie auch als Drittbeschwerdeführe-

rinnen "pro Verfügungsadressatinnen" kein schutzwürdiges Interesse an 

der Aufhebung dieser Sanktionen geltend zu machen vermögen (VERA MA-

RANTELLI/SAID HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskom-

mentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 48 Rz. 10-12, 28 ff.), wäre auf die Be-

schwerde insoweit nicht einzutreten. 

1.2  Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Sanktions-

verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvoll-

ständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-

ler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem 

prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es 

wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der 

Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat das Bundesverwal-

tungsgericht sein Urteil zu begründen und dabei die Rügen Punkt für Punkt 

zu behandeln (BGE 139 I 72 E. 4.5); unter verfassungsrechtlichen Vorga-

ben (Art. 29 Abs. 1 BV) ist jedoch nicht erforderlich, dass es sich mit allen 

noch so unbegründeten Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt. 

Vielmehr kann es sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte be-

schränken (BGE 141 III 28 E. 3.2.4; Urteil des BGer 2C_192/2019 vom 

11. März 2020 E. 5.1 m.H.). 

2. Parteistandpunkte zum Sachverhalt und zur Rechtsanwendung 

Die Parteien sind sich zunächst zur Feststellung des Sachverhalts uneinig 

(E. 3.1 f.). Strittig ist sodann die Frage, in welchem Verhältnis das Abkom-

men vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (Luftverkehrs-

abkommen CH-EG, LVA CH-EU, SR 0.748.127.192.68) zum innerstaatli-

chen Recht steht (E. 3.3 f., 4 ff.). 

2.1 Preisabrede (Vorinstanz) 

Zum Sachverhalt legt die Vorinstanz dar, heutzutage würden viele Waren 

per Luftfracht befördert. Auf den Cargo-Märkten operierten zwei Anbieter-

gruppen: (1.) Luftverkehrsunternehmen, welche mit Luftfracht-Speditionen 

zusammenarbeiten, und (2.) integrierte Systemanbieter, wie DHL, UPS, 

TNT oder FedEx. Vorliegend gehe es um die erste Gruppe: Für den Wa-

B-786/2014 

Seite 11 

renversand wende sich die verladende Wirtschaft an einen Spediteur (Be-

förderer), der den Transport übernehme, entweder selbst oder unter Zuhil-

fenahme beauftragter Frachtführer, wie Lkw-Unternehmen, Reedereien, 

Eisenbahn- oder Luftverkehrsunternehmen. 

Ungefähr sechzig Luftfrachtunternehmen seien "Mitglieder" des Z._______ 

(vgl. A.b), darunter […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […], […] 

und […]. Der Z._______ verfolge als Ziel, die Interessen von Fluggesell-

schaften, welche Frachttransporte in und aus der Schweiz betreiben wür-

den, voranzubringen. Seit 1994 behandle der Z._______ Luftfrachtangele-

genheiten stellvertretend für […] die nach oder aus der Schweiz operierten 

oder hierzulande ein Verkaufsbüro betrieben. 

Mehrere Luftverkehrsunternehmen hätten sich über längere Zeit an einer 

horizontalen Preisabrede beteiligt und sich über Frachtraten, Treibstoffzu-

schläge, Kriegsrisikozuschläge und Zollabfertigungszuschläge für die USA 

sowie über die Nicht-Kommissionierung dieser Zuschläge abgesprochen 

oder ihr Verhalten entsprechend abgestimmt. Im Rahmen eines Netzwer-

kes, insbesondere unter dem Dach des Z._______, hätten sie in zahlrei-

chen Kontakten ihr Preisverhalten für die Bereitstellung von Luftfrachtleis-

tungen koordiniert. Dies werde durch zahlreiche Selbstanzeigen, E-Mails, 

Sitzungsprotokolle, Notizen, Medienmitteilungen, lnformationsschreiben 

(etc.) belegt.  

Diese Zuwiderhandlungen seien als "einzige und fortdauernde Zuwider-

handlungen" im Sinne der EU-Rechtsprechung aufzufassen. Sie bezweck-

ten, im Bereich Luftfracht den Wettbewerb schweizweit und im europäi-

schen Wirtschaftsraum zu verhindern und einzuschränken, und seien auch 

geeignet gewesen, den Handel "Schweiz – EU" zu beeinträchtigen. 

2.2 Widerspruch zum Kommissionsentscheid (Beschwerdeführerinnen) 

Aus Sicht der Beschwerdeführerinnen konnte die Vorinstanz weder eine 

fortgesetzte und dauernde Zuwiderhandlung noch eine Beteiligung an Ab-

reden zu Frachtraten, Treibstoffzuschlägen, Kriegsrisikozuschlägen, US-

Zollabfertigungszuschlägen oder die Nicht-Kommissionierung von Zu-

schlägen nachweisen. Zu Frachtraten habe die EU-Kommission das Ver-

fahren eingestellt. Dies hätte auch in der Schweiz geschehen müssen, da 

die Verfahren in der EU und in der Schweiz auf weitgehend identischen 

Selbstanzeigen mit im wesentlich gleichen Informationen und Beweismit-

teln beruht hätten.  

B-786/2014 

Seite 12 

Zu beurteilen seien ausschliesslich die fünf von der Vorinstanz als mass-

geblich bezeichneten Strecken zwischen der Schweiz und Nicht-EU-Län-

dern (USA, Singapur, Tschechische Republik [bis 30. April 2004], Pakistan, 

Vietnam). 

2.3 Gleichzeitige Anwendung von Abkommen und Gesetz (Vorinstanz) 

Aus Sicht der Vorinstanz ist auf den vorliegend zu beurteilenden Sachver-

halt sowohl das Luftverkehrsabkommen als auch das Kartellgesetz (KG, 

SR 251) anwendbar. Mit dem LVA CH-EU übernehme die Schweiz alle 

wettbewerbsrechtlichen Luftfahrt-Vorschriften der EU. Die hier zu beurtei-

lende Abrede habe weltweite Geltung gehabt, sofern eine bestimmte Des-

tination, wie beispielsweise die Schweiz, nicht ausdrücklich ausgenommen 

worden sei. Dementsprechend lägen unabhängig vom Ort der Kontakte 

Auswirkungen auf die Schweiz vor. 

Kartellrechtlich sanktionsrelevant sind aus Sicht der Vorinstanz die Stre-

cken zwischen der Schweiz und den USA, Singapur, der Tschechischen 

Republik (bis 30. April 2004), Pakistan und Vietnam. Für diese bestünden 

in keinem Luftverkehrsabkommen kartellgesetzausschliessende Frei-

räume für zulässige Tarifabsprachen. 

Erlaubten Luftverkehrsabkommen mit Drittstaaten eine vertragsmässige 

Vereinbarung von Tarifen, wie z.B. für Strecken zwischen der Schweiz und 

Deutschland (bis 1.6.2002), Korea, Südafrika, Italien (bis 1.6.2002), Öster-

reich (bis 1.6.2002), Dänemark (bis 1.6.2002), Norwegen, Schweden (bis 

1.6.2002), Japan, Hong Kong, Luxemburg (bis 1.6.2002), Grossbritan-

nien/Nordirland (bis 1.6.2002), den Niederlanden (bis 1.6.2002), Indien, In-

donesien, Philippinen, Thailand, China, Kanada, Belgien (bis 1.6.2002), 

Ungarn (bis 1.5.2004), Türkei, Sri Lanka, den Vereinigten Arabischen Emi-

raten und Ägypten, sei eine entsprechende Tarifkoordination zulässig. 

2.4 Ausschliessliche Anwendung des europäischen Rechts (Beschwerde-

führerinnen) 

Die Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die Vorinstanz über-

schreite ihre Zuständigkeit für die rechtliche Beurteilung. Der von ihr unter-

suchte Sachverhalt falle in den ausschliesslichen Anwendungsbereich des 

LVA CH-EU. Die angefochtene Sanktion entbehre einer gesetzlichen 

Grundlage, da das LVA CH-EU der Vorinstanz für den fraglichen Sankti-

onszeitraum keinerlei Sanktionskompetenz einräume. Die Vorinstanz sei 

B-786/2014 

Seite 13 

nach LVA CH-EU nur dafür zuständig, über die Zulässigkeit von Vereinba-

rungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen zu entscheiden. 

Da das KG nur noch bei rein intranationalen Sachverhalten greife, sei eine 

Sanktion gestützt auf das KG ausgeschlossen.  

3. Auslegung des Luftverkehrsabkommens 

3.1 Geltung von EU-Kartellrecht 

Das LVA CH-EU ist eine internationale Übereinkunft zwischen der Schweiz 

und der EU (vgl. ANDREAS GLASER, Umsetzung und Durchführung des 

Rechts der Bilateralen Verträge in der Schweiz, in: Glaser/Langer [Hrsg.], 

Die Verfassungsdynamik der europäischen Integration und demokratische 

Partizipation, 2015, S. 154). Es legt für beide Vertragsparteien Regeln für 

die Zivilluftfahrt fest (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 LVA CH-EU), konkret für die 

Bereiche Liberalisierung des Luftverkehrs, Wettbewerb, Technische Har-

monisierung, Flugsicherheit, Luftsicherheit, Flugverkehrsmanagement, 

Umwelt sowie Lärm- und Verbraucherschutz (vgl. Anhänge 2-8 LVA CH-

EU). Dabei regelt es den Zugang schweizerischer Fluggesellschaften zum 

liberalisierten europäischen Luftverkehrsmarkt auf der Grundlage der Ge-

genseitigkeit. 

Im Unterschied zu anderen Abkommen wird beim LVA CH-EU das beste-

hende relevante EU-Recht auf die Schweiz ausgedehnt. Die Schweiz über-

nimmt in der Substanz in etwa die gleichen Bestimmungen wie im Falle 

eines EU-Beitritts, allerdings mit einer Einschränkung im Bereich der Ver-

kehrsrechte, welche schweizerischen Fluggesellschaften etappenweise 

zugestanden werden (vgl. Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Ab-

kommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999, Botschaft 

Bilaterale I, BBl 1999, 6128, 6150; BGE 138 II 42 E. 2.1, 3.1; COTTIER ET 

AL., Die Rechtsbeziehungen der Schweiz und der Europäischen Union, 

2014, Rz. 142; REGULA DETTLING-OTT, in: Hobe/von Ruckteschell [Hrsg.], 

Kölner Kompendium des Luftrechts, Bd. 1, 2008, S. 26, Rz. 81). 

Das LVA CH-EU übernimmt als partieller Integrationsvertrag das gesamte 

relevante Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich als die gemeinsamen 

Bestimmungen der Parteien und überträgt den Gemeinschaftsinstitutionen 

die Kontrolle sowie Überwachung der Anwendung der Wettbewerbsregeln 

(Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6150, 6156 ff.; GLASER, a.a.O., 

S. 150 f.; allgemein zur Berücksichtigung des EU-Kartellrechts BGE 143 II 

297 E. 6.2.3). Mit dem LVA CH-EU wird die Schweiz luftrechtlich von einem 

B-786/2014 

Seite 14 

Drittland zu einem EU-Binnenmarktland. Der hohe Integrationsgrad des 

LVA CH-EU spiegelt sich nicht nur in der weitgehenden Übernahme des 

EU-Rechts und der Rechtsprechung wider, sondern auch darin, dass Ver-

letzungen der Regelungen dieses Abkommens der Wettbewerbsbehörde 

der EU (Kommission) und der Europäischen Gerichtsbarkeit unterstellt 

werden (vgl. Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6158; COTTIER ET AL., 

a.a.O., Rz. 142). 

Für die vorliegende Streitsache heisst dies, dass nach Massgabe des LVA 

CH-EU in der Schweiz EU-Kartellrecht gilt. 

3.2 Auslegung des Luftverkehrsabkommens 

Für die Auslegung und Anwendung des LVA CH-EU ist auf die Wiener Ver-

tragsrechtskonvention vom 23. Mai 1969 (VRK, SR 0.111, in Kraft am 

6. Juni 1990) als Ausdruck gewohnheitsrechtlicher Standards abzustellen 

(1,971-980), insbesondere auf die Art. 31 VRK ("Allgemeine Auslegungs-

regel"), Art. 32 VRK ("Ergänzende Auslegungsmittel") und Art. 26 VRK 

("Pacta sunt servanda"), auch wenn die EU nicht Partei dieser Konvention 

ist (vgl. BGE 146 II 150 E. 5.3.1; Urteil des BGer 2C_534/2019 vom 4. Feb-

ruar 2020 [nicht in BGE 146 II 145 publizierte] E. 3.2.5, je m.w.H., je auch 

zum Folgenden). 

Ausgangspunkt der Auslegung ist gemäss Art. 31 Abs. 1 VRK der Wortlaut 

der vertraglichen Bestimmung. Der Text der Vertragsbestimmung ist aus 

sich selbst heraus gemäss seiner gewöhnlichen Bedeutung zu interpretie-

ren. Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter 

Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des 

Vertrags zu bestimmen. 

Art. 31 Abs. 1 VRK bestimmt bei der Berücksichtigung der verschiedenen 

Auslegungselemente eine Reihenfolge, ohne dabei eine feste Rangord-

nung unter diesen festzulegen (BGE 146 II 150 E. 5.3.2, auch zum Folgen-

den). Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die tele-

ologische Auslegung den effet utile des Vertrags sicher. Letzterer kommt 

mittelbar in Art. 17 LVA CH-EU zum Ausdruck, wonach die Vertragsparteien 

zur Erfüllung der sich aus diesem Abkommen ergebenden Verpflichtungen 

alle geeigneten Massnahmen treffen und sich aller Massnahmen enthalten, 

die die Erreichung der mit diesem Abkommen verfolgten Ziele gefährden. 

Vorbereitende Arbeiten ("travaux préparatoires") und die Umstände des 

B-786/2014 

Seite 15 

Vertragsabschlusses könnten aufgrund von Art. 32 VRK nur ausnahms-

weise herangezogen werden. 

3.3 Sachlicher Geltungsbereich des LVA CH-EU 

Nach Art. 2 LVA CH-EU gelten die Bestimmungen dieses Abkommens und 

des Anhangs im Umfang, in dem sie den Luftverkehr oder unmittelbar da-

mit zusammenhängende Angelegenheiten wie im Anhang aufgeführt be-

treffen. Die hier zu beurteilenden Luftfrachttransporte durch die Beschwer-

deführerinnen betreffen den Luftverkehr und fallen damit grundsätzlich in 

den Geltungsbereich des Abkommens. 

Art. 2 LVA CH-EU schränkt dabei den Anwendungsbereich auf den Luftver-

kehr ein. Transporte auf dem Landweg fallen grundsätzlich unter das Ab-

kommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Euro-

päischen Gemeinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene 

und Strasse vom 21. Juni 1999 (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72, in 

Kraft ab 1. Juni 2002). Die Beschränkung im LVA CH-EU erweist sich als 

erforderlich, da einzelne Bestimmungen nicht nur die Luftfahrt berühren 

könnten (vgl. Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6255). 

Für den für die Sanktion als massgebend erachteten Zeitraum zwischen 

1. April 2004 und (spätestens) Februar 2006 (vgl. 1,1677) ist der Anhang 

heranzuziehen, der Bestandteil des Abkommens bildet (vgl. Art. 32 LVA 

CH-EU; dazu REGULA DETTLING-OTT, Das sektorielle Luftverkehrsabkom-

men zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft: Aspekte 

der Anwendbarkeit und eine erste Bilanz, ZSR 125 [2006] 3, S. 6 ff. und zu 

den Änderungen der Beschluss Nr. 1/2019 des Luftverkehrsauschusses 

Europäische Union/Schweiz zur Ersetzung des Anhangs in AS 2019 2979). 

Der Anhang verweist in der Ziffer 2 auf folgende Verordnungen: 

o Nr. 17/62 (Verordnung des Rates vom 6. Februar 1962: Erste Durch-

führungsverordnung zu den Art. 81 und 82 des EWG-Vertrags in der 

durch Verordnung Nr. 59, Verordnung Nr. 118/63/EWG, Verordnung 

[EWG] Nr. 2822/71 geänderten und ergänzten Fassung und durch 

Verordnung [EG] Nr. 1216/1999 des Rates vom 10. Juni 1999. Art. 1-

9, 10 Abs. 1-2, Art. 11-14, 15 Abs. 1-2, 4-6, Art. 16 Abs. 1-2, Art. 17-

24); 

 

B-786/2014 

Seite 16 

o Nr. 141/62 (Verordnung des Rates vom 26. November 1962 über die 

Nichtanwendung der Verordnung Nr. 17 des Rates auf den Verkehr, 

geändert durch die Verordnungen Nr. 165/65/EWG und 

1002/67/EWG. Art. 1-3); 

o Nr. 3975/87 (Verordnung des Rates vom 14. Dezember 1987 über die 

Einzelheiten der Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Luftfahrtun-

ternehmen, geändert durch die Verordnung Nr. 1284/91 des Rates 

vom 14. Mai 1991 [Art. 1] und durch die Verordnung Nr. 2410/92 des 

Rates vom 23. Juli 1992 [Art. 1]. Art. 1-7, 8 Abs. 1-2, Art. 9-11, 12 Abs. 

2, 4-5, Art. 13 Abs. 1-2, Art. 14-19). 

3.4 Räumlicher Geltungsbereich des LVA CH-EU 

Das LVA CH-EU gilt gemäss Art. 34 "für die Gebiete, in denen der Vertrag 

zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft angewendet wird, und nach 

Massgabe jenes Vertrags einerseits und für das Hoheitsgebiet der Schweiz 

andererseits". 

4. Verhältnis von Luftverkehrsabkommen und Kartellgesetz 

4.1 Verbots- und Sanktionsnormen nach LVA CH-EU und KG 

4.1.1 Mit dem LVA CH-EU unvereinbar und verboten sind nach Art. 8 Abs. 1 

Bst. a LVA CH-EU in materieller Hinsicht alle Vereinbarungen zwischen Un-

ternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander 

abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen den Ver-

tragsparteien zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Ein-

schränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs im räumlichen Geltungs-

bereich dieses Abkommens bezwecken oder bewirken, insbesondere die 

unmittelbare oder mittelbare Festsetzung der An- oder Verkaufspreise oder 

sonstiger Geschäftsbedingungen. 

Dieser Vorschrift entsprechen im Schweizerischen Recht folgende Normen: 

o Art. 4 Abs. 1 KG, wonach als Wettbewerbsabreden rechtlich er-

zwingbare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufei-

nander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher 

oder verschiedener Marktstufen gelten, die eine Wettbewerbsbe-

schränkung bezwecken oder bewirken. 

B-786/2014 

Seite 17 

o Art. 5 Abs. 1 KG, wonach Abreden unzulässig sind, die den Wett-

bewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen er-

heblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirt-

schaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen, sowie Abreden, die zur 

Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, sowie 

o Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG, wonach die Beseitigung wirksamen Wett-

bewerbs insbesondere bei Abreden über die direkte oder indirekte 

Festsetzung von Preisen vermutet wird, sofern sie zwischen Un-

ternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder der Möglichkeit 

nach miteinander im Wettbewerb stehen. 

4.1.2 Ob allfällige Wettbewerbsverstösse (gemäss Art. 8 Abs. 1 Bst. a LVA 

CH-EU bzw. Art. 5 Abs. 1, Abs. 3 Bst. a KG) im vorinstanzlich sanktionierten 

Zeitraum zwischen 1. April 2004 bis (spätestens) Februar 2006 (vgl. 

1,1677) überhaupt sanktionierbar sind, ist je nach Rechtsgrundlage unter-

schiedlich zu beantworten: 

Vorab ist zu Recht unbestritten, dass sich im LVA CH-EU selbst (im Unter-

schied zu Art. 103 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäi-

schen Union [AEUV, konsolidierte Fassung ABI. C 202 vom 7. Juni 2016 

S. 1 ff.]) keine Norm findet, welche zur Sanktionierung einer allfälligen Ver-

letzung der statuierten Verbote die Erhebung von Geldbussen oder 

Zwangsgeldern vorsieht. Vielmehr werden im Anhang europarechtliche 

Bestimmungen mit wettbewerbsrechtlichem Bezug aufgeführt, die nach 

dem Willen der Vertragspartner grundsätzlich auch in der Schweiz direkt 

angewendet werden sollen (vgl. Art. 2 LVA CH-EU). Hierzu ist anzumerken, 

dass EU-Verordnungen im Gegensatz zu Richtlinien verbindliche, generell-

abstrakte, in jedem Mitgliedstaat unmittelbar geltende Regelungen sind, 

weshalb es regelmässig weder nötig noch zulässig ist, sie in einem Erlass 

des innerstaatlichen Rechts umzusetzen (vgl. BGE 138 II 42 E. 3.1). 

Wie die Beschwerdeführerinnen zutreffend festhalten, wäre die Vorinstanz 

für den fraglichen Sanktionszeitraum nicht zur Sanktionierung ermächtigt 

gewesen, wenn hier ausschliesslich das LVA CH-EU massgebend wäre. 

Auch die Vorinstanz räumt ein, dass gestützt auf das LVA EU-CH allein nur 

ein Verbot, aber keine Geldsanktion ausgesprochen werden dürfte. Zwar 

sieht das LVA CH-EU als partieller lntegrationsvertrag eine vollständige 

Übernahme des acquis communautaire vor, aber nur bezogen auf den Zeit-

punkt des Vertragsabschlusses (vgl. Art. 1 Abs. 2 LVA CH-EU). Beim In-

B-786/2014 

Seite 18 

krafttreten des LVA CH-EU waren daher die wettbewerbsrechtlichen Rege-

lungen massgeblich, die nach Art. 32 LVA CH-EU als Anhang Bestandteil 

des Abkommens waren. Die dort aufgeführten verfahrensrechtlichen Ver-

ordnungen Nr. 17/62, Nr. 141/62, Nr. 3975/87 und Nr. 2410/92 enthielten 

keinerlei Sanktionskompetenz. Dies wird zu Recht von niemandem bestrit-

ten. 

In den Anhang des LVA CH-EU aufgenommen wurde eine Sanktionskom-

petenz (vgl. Verordnung Nr. 1/2003 vom 16. Dezember 2002 zur Durchfüh-

rung der in den Art. 81 und 82 EG-Vertrag niedergelegten Wettbewerbsre-

geln [anwendbar auf den Luftverkehr seit 1. Mai 2004]) erst mit Beschluss 

Nr. 1/2007 des Luftverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz vom 

5. Dezember 2007 (ABl. L-34/19 vom 8. Februar 2008). Sie trat für die 

Schweiz somit erst am 1. Februar 2008 in Kraft, also rund zwei Jahre nach 

Beendigung der sanktionierten (angeblichen) Wettbewerbsabreden. 

4.2 Sanktionierbarkeit 

Für das inländische Recht wurde die Sanktionierbarkeit unzulässiger Wett-

bewerbsbeschränkungen im Rahmen der Kartellgesetzrevision von 2004 

(vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes 

vom 7. November 2001, BBl 2002, 2022) mit der Inkraftsetzung von Art. 

49a KG am 1. April 2004 eingeführt (AS 2004 1385): 

Gemäss Abs. 1 von Art. 49a KG wird ein Unternehmen, das u.a. an einer 

unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 beteiligt ist, mit einem Betrag bis 

zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz er-

zielten Umsatzes belastet. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und 

der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den 

das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. 

Die Massnahme nach Art. 49a KG verfügt über einen strafrechtsähnlichen 

Charakter (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.1 m.w.H.). Das Verhalten ist nur für 

denjenigen Zeitraum zu sanktionieren, in welchem es praktiziert wurde und 

unzulässig war (BEAT ZIRLICK/CHRISTOPH TAGMANN, in: Amstutz/Reinert 

[Hrsg.], BSK KG, 2. Aufl. 2021, Art. 26 Rz. 151 und TAGMANN/ZIRLICK, BSK 

KG, a.a.O., Art. 49a Rz. 31 ff.). 

Nach der Schlussbestimmung zur Änderung vom 20. Juni 2003 entfällt eine 

Belastung, wenn eine bestehende Wettbewerbsbeschränkung innert eines 

Jahres nach Inkrafttreten von Art. 49a gemeldet oder aufgelöst wird (AS 

B-786/2014 

Seite 19 

2004 1385, BBl 2002, 2022, 5506, vgl. hierzu das Urteil des BGer 

2A.287/2005 vom 19. August 2005). 

Dieser Sanktionsausschluss bezieht sich auf im Zeitpunkt des Inkrafttre-

tens der Gesetzesänderung am 1. April 2004 existierende Wettbewerbsbe-

schränkungen. Er kann insbesondere auch durch zeitgerechte Auflösung 

der fraglichen Wettbewerbsbeschränkung herbeigeführt und – zumindest 

dem Wortlaut nach – nicht durch einen Widerspruch der Vorinstanz besei-

tigt werden (Urteil des BGer 2A.287/2005 vom 19. August 2005 E. 3.1, insb. 

mit dem Hinweis, wonach der Gesetzgeber an den intertemporalrechtli-

chen Sanktionsausschluss weniger hohe Anforderungen stellt als an jenen 

gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG, vgl. TAGMANN/ZIRLICK, BSK KG, a.a.O., 

SchlB Rz. 31 f.). 

4.3 Kompetenzzuweisung nach Art. 10 LVA CH-EU 

Nach Art. 10 LVA CH-EU unterliegen Vereinbarungen, Beschlüsse und auf-

einander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Ein-

schränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewir-

ken, sowie die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stel-

lung, die sich nur auf den Handel innerhalb der Schweiz auswirken können, 

schweizerischem Recht und der Zuständigkeit schweizerischer Behörden. 

Hierzu hält die Botschaft des Bundesrates fest, dass – angesichts der aus-

sergewöhnlichen Rechtswirkung des LVA CH-EU, alle anwendbaren Best-

immungen der EU in diesem Bereich in gemeinsame Regeln der Vertrags-

parteien zu überführen – das betreffende schweizerische Recht lediglich 

noch auf Verhaltensweisen anwendbar bleibt, welche ausschliesslich Aus-

wirkungen in der Schweiz haben (Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 

6158; COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 709). 

Im innerstaatlichen Recht wird – im Rahmen des vom KG beabsichtigten 

Schutzes des nationalen Wettbewerbs – in Art. 2 Abs. 2 KG zum räumli-

chen Geltungsbereich das Auswirkungsprinzip statuiert: Demnach ist das 

KG auf Sachverhalte anwendbar, die sich in der Schweiz auswirken, auch 

wenn sie im Ausland veranlasst werden. Insofern fallen auch Auslands-

sachverhalte unter das KG, wenn sie sich in der Schweiz auswirken kön-

nen (BGE 143 II 297 E. 3.2; MARC AMSTUTZ/RAMIN SILVAN GOHARI, BSK 

KG, a.a.O., Art. 2 Rz. 155 ff.; VINCENT MARTENET/PIERRE-ALAIN KILLIAS, in: 

Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], CR Concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 2 

Rz. 91, 94; RETO HEIZMANN/MICHAEL MAYER, in: Zäch et. al. [Hrsg.], DIKE-

B-786/2014 

Seite 20 

KG, 2018, Art. 2 Rz. 55 f.,74 ff.). Dabei ist nach höchstrichterlicher Recht-

sprechung die Prüfung einer bestimmten Intensität der Auswirkungen im 

Rahmen von Art. 2 Abs. 2 KG weder notwendig noch zulässig (BGE 143 II 

297 E. 3.7 m.w.H.; HEIZMANN/MAYER, DIKE-KG, a.a.O., Art. 2 Rz. 70; AM-

STUTZ/GOHARI, BSK KG, a.a.O., Art. 2 Rz. 191 f.). 

Die Notwendigkeit von inlandsbezogenen Auswirkungen ergibt sich auch 

implizit aus Art. 49a Abs. 1 KG, wonach fehlbare Unternehmen mit einem 

Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der 

Schweiz erzielten Umsatzes belastet werden. So muss ein (zur Sanktions-

bemessung heranzuziehender) Umsatz durch einen Wettbewerbsverstoss 

erzielt worden sein, der sich hierzulande ausgewirkt hat, was ihn erst räum-

lich dem Wettbewerbsgebiet der Schweiz zurechenbar macht und dadurch 

die Zuständigkeit der Vorinstanz begründet (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.2 f.; 

TAGMANN/ZIRLICK, BSK KG, a.a.O., Art. 49a Rz. 44; ROTH/BOVET, CR Con-

currence, a.a.O., Art. 49a Rz. 25; PATRICK KRAUSKOPF, DIKE-KG, a.a.O., 

Art. 49a Abs. 1-2 Rz. 33). Dies räumt richtigerweise auch die Vorinstanz 

ein (vgl. 1,800 sowie 1,1637 ff. unter Bezugnahme auf die Auswirkungen 

auf den sachlich relevanten Markt, d. h. die untersuchten und einzig sank-

tionierten fünf Strecken in Drittstaaten). 

4.4 Kompetenzzuweisung nach Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU 

Nach Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU wenden die Organe der Gemeinschaft 

Art. 8 und 9 LVA CH-EU an und kontrollieren Zusammenschlüsse zwischen 

Unternehmen gemäss den im Anhang aufgeführten Rechtsvorschriften der 

Gemeinschaft, wobei dem Erfordernis einer engen Zusammenarbeit zwi-

schen den Organen der Gemeinschaft und den schweizerischen Behörden 

Rechnung getragen wird. 

Gemäss der Botschaft des Bundesrats wird die Kompetenz für die Über-

prüfung von Sachverhalten nach Art. 8 LVA CH-EU, welche Auswirkungen 

auf den Gemeinschaftsmarkt oder auf den Handel zwischen den Vertrags-

parteien haben könnten, den Gemeinschaftsinstitutionen übertragen: 

"Dabei werden allerdings die Gemeinschaftsinstitutionen in Absprache 

mit den schweizerischen Behörden vorgehen. Gestützt auf das Auswir-

kungsprinzip betrachtet sich die EU-Kommission bereits heute als zu-

ständig für alle Sachverhalte die, wenngleich sie von schweizerischen 

Unternehmen ausgehen, sich auf den Wettbewerb innerhalb der Ge-

meinschaft auswirken" (Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6255 f.). 

B-786/2014 

Seite 21 

 

Gemäss Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU haben die Kommission und die schwei-

zerischen Wettbewerbsbehörden für Sachverhalte, die den Handel zwi-

schen den Vertragsparteien zu beeinträchtigen geeignet sind, konkurrie-

rende Zuständigkeiten. Dies ergibt sich aus Art. 9 Abs. 3 der EU-Verord-

nung 17/62 und Art. 7 Abs. 2 der EU-Verordnung 3975/87; diese Verord-

nungen sind angesichts des Verweises im Anhang zum LVA CH-EU (mit 

dem Wortlaut: "Verweise in den folgenden Rechtsakten auf die Artikel 87 

und 82 EG-Vertrag sind als Verweise auf Artikel 8 und 9 dieses Abkom-

mens zu verstehen") vorliegend für die Rechtsanwendung des LVA CH-EU 

anwendbar. Soweit die EU-Kommission ein Verfahren eingeleitet hat, sind 

die schweizerischen Wettbewerbsbehörden für den entsprechenden Sach-

verhalt nicht mehr zuständig, wie die VO 17/62 (Art. 9) und VO 3975/87 

(Art. 7) festhielten, als sie für den hier massgeblichen Sanktionszeitraum 

im Anhang des LVA CH-EU figurierten. Die Schweizer Behörden sind in 

einem solchen Fall, unabhängig von der Frage des anwendbaren Rechts, 

nicht mehr zuständig. Deshalb ist ihnen diesfalls – im Lichte der klaren 

Kompetenzübertragung an die sachzuständigen EU-Wettbewerbsbehör-

den – ein Rückgriff auf nationales Recht verwehrt. 

4.5 Kompetenzzuweisung nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU 

Nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU entscheiden die schweizerischen Behör-

den gemäss den Art. 8 und 9 LVA CH-EU über die Zulässigkeit von Verein-

barungen, Beschlüssen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen 

sowie über die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stel-

lung in Bezug auf Strecken zwischen der Schweiz und Drittländern. 

Gemäss der Botschaft des Bundesrats bleibt im Verhältnis der Schweiz zu 

Drittstaaten die ausschliessliche Zuständigkeit der schweizerischen Behör-

den gewahrt (Botschaft Bilaterale I, a.a.O., BBl 1999, 6256). Mit anderen 

Worten geht es dabei um den Vollzug in Fällen mit "lediglich landesinternen 

Auswirkungen" (so COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 709; vgl. auch das Urteil des 

EuG T-324/17 vom 30. März 2022 Rz. 44, 248). 

4.6 Zwischenfazit 

Die Vorinstanz hat im vorliegenden Fall angeblich vorgefallene Vereinba-

rungen (i.S.v. Art. 8 Abs. 1 Bst. a LVA CH-EU bzw. Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. 

a KG) zu grenzüberschreitenden Luftverkehrsstrecken im internationalen 

Luftfrachtmarkt beanstandet und sanktioniert. 

B-786/2014 

Seite 22 

Diese Abreden beschlagen unbestrittenermassen nicht den rein inner-

schweizerischen Luftfrachtmarkt, wie er in der Formulierung des auf inner-

staatliche Handlungen bezogenen Art. 10 LVA EU-CH "nur auf den Handel 

der Schweiz auswirken können" klar zum Ausdruck kommt und eine direkte 

Anwendbarkeit des KG zur Folge hätte. 

Somit erweist sich hier die Kompetenzzuweisungsregel nach Art. 11 Abs. 2 

LVA CH-EU als einschlägig, die vorsieht, dass die schweizerischen Behör-

den gemäss Art. 8 LVA CH-EU insbesondere über die Zulässigkeit von Ver-

einbarungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen in Bezug 

auf Strecken zwischen der Schweiz und Drittländern entscheiden. 

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (2[…],211) durfte sich die 

Vorinstanz gestützt auf Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU grundsätzlich für zustän-

dig erachten, die in der angefochtenen Verfügung aufgeführten und sank-

tionierten angeblichen Abreden zu Strecken zwischen der Schweiz und 

fünf Drittländern (vgl. 1,1637 f.) wettbewerbsrechtlich zu beurteilen, zumal 

die EU-Kommission die Beurteilung dieser Sachverhalte nicht an sich ge-

zogen hatte. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Erwägungen der Vor-

instanz verwiesen werden (vgl. 1,963-968). Die von der Vorinstanz aufge-

worfene und offengelassene Frage nach allenfalls konkurrierenden Zu-

ständigkeiten zwischen der Schweiz und der EU stellt sich in diesem Zu-

sammenhang nicht (1,968). 

5. Folgen der Zuständigkeit für die Sanktionskompetenz 

Ob die hier beanstandeten Wettbewerbsbeschränkungen ausschliesslich 

nach LVA CH-EU oder auch nach KG zu beurteilen sind, was erst einen 

Rückgriff auf die kartellgesetzliche Sanktionsordnung erlauben würde, 

hängt somit entscheidend davon ab, ob die Kompetenzzuweisung nach 

Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU auch eine Normierung des in der Sache anwend-

baren Sanktionsrechts miteinschliesst. 

Die Verfahrensbeteiligten vertreten hierzu unterschiedliche Auffassungen. 

5.1 Standpunkte der Verfahrensbeteiligten zur Auslegung 

5.1.1 Die Vorinstanz verweist auf die in Art. 1 LVA CH-EU festgehaltene 

Zielrichtung, nach der die Schweiz im Rahmen dieses Abkommens EU-

Recht vollumfänglich übernehmen und anwenden muss und sich beim Er-

lass und der Anwendung nationalen Rechts am Abkommen und Gemein-

B-786/2014 

Seite 23 

schaftsrecht als Harmonisierungsbestimmungen zu orientieren hat. Zu-

sammen mit dem Wortlaut lasse dies keine klare Schlussfolgerung zum 

Verhältnis des Abkommens, Gemeinschaftsrecht und Kartellgesetz zu. 

Bei Abschluss des LVA CH-EU sei das europäische Wettbewerbsrecht 

nicht auf den Luftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern 

anwendbar gewesen. Daher könne eine Harmonisierung nicht bedeuten, 

dass europäisches Wettbewerbsrecht auf den Luftverkehr zwischen der 

Schweiz und Drittländern Anwendung finden sollte. Eine solche Auslegung 

von Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU würde sonst über das Harmonisierungsziel 

hinausgehen. Angesichts von Ziel und Zweck des Abkommens sei Art. 11 

Abs. 2 LVA CH-EU, welcher den auf den EU-Raum und die Schweiz be-

schränkten räumlichen Geltungsbereich des LVA CH-EU sprenge, restriktiv 

auszulegen, ja sogar teleologisch zu reduzieren. In diesem Sinne gehe die 

Konzeption des LVA CH-EU davon aus, dass die Schweiz – wie ein EU-

Mitgliedstaat damals – auch für den Luftverkehr in Drittstaaten ihr nationa-

les Recht habe anwenden dürfen (1,1011). 

Als Auslegungsergebnis fasst die Vorinstanz Folgendes zusammen: 

Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU lasse hinsichtlich der anwendbaren Bestimmun-

gen einen gewissen Spielraum offen. Als partieller Integrationsvertrag 

komme dem LVA CH-EU eine besondere Bedeutung zu, weshalb eine An-

lehnung an das in der VO 1/2003 geregelte Verhältnis zwischen dem Kar-

tellrecht der EU und den Wettbewerbsregeln ihrer Mitgliedstaaten ange-

zeigt sei. Demzufolge hätten die schweizerischen Wettbewerbsbehörden 

und Gerichte im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-

EU sowohl die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des LVA CH-EU als 

auch schweizerisches Kartellrecht anzuwenden, wobei das Abkommen 

Vorrang geniesse: So dürfe einerseits ein nach LVA CH-EU zulässiges Ver-

halten nicht nach KG verboten werden. Andererseits könne auch keine 

nach LVA CH-EU verbotene Verhaltensweise durch das KG gerechtfertigt 

werden. Sei aber ein Verhalten nach LVA CH-EU und KG unzulässig, 

stünde das LVA CH-EU einer Sanktion nach KG nicht entgegen. Das LVA 

CH-EU lasse die Zulässigkeit von Sanktionen durch schweizerische Be-

hörden offen (1,1025). 

5.1.2 Dem entgegnen die Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen, die 

Vorinstanz verfüge über keine Rechtsgrundlage für die ausgesprochene 

Sanktion. Der untersuchte Sachverhalt falle in den ausschliesslichen An-

wendungsbereich des LVA CH-EU. Nach dessen Art. 11 Abs. 2 müsse die 

B-786/2014 

Seite 24 

Vorinstanz "gemäss den Art. 8 und 9" LVA CH-EU entscheiden. Nach An-

sicht der Beschwerdeführerinnen darf die Vorinstanz angesichts des klaren 

Wortlauts von Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU ihren Entscheid materiell-rechtlich 

einzig auf die Art. 8 und 9 LVA CH-EU und nicht auf das KG stützen. Das 

KG sei nur noch im Rahmen von Art. 10 LVA CH-EU anwendbar. Aber 

selbst bei einer fehlenden Anwendbarkeit des LVA CH-EU käme das KG 

mangels Auswirkungen auf die Schweiz gemäss Art. 2 Abs. 2 KG nicht zum 

Tragen (2[…],210 ff.). 

5.2 Wortlautgestützte Auslegung (Offenheit des Wortlauts) 

5.2.1 Der Wortlaut des Vertrags resp. von Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU spricht 

auf den ersten Blick für den Standpunkt der Beschwerdeführerinnen, wel-

che einzig das LVA CH-EU als anwendbar betrachten. Der Passus "ent-

scheiden ... über die Zulässigkeit" wird im LVA CH-EU scheinbar gleichbe-

deutend wie "anwenden" verstanden. Ebenso wird in Art. 11 Abs. 1 des Ab-

kommens "kontrollieren ... gemäss" offenbar ohne Unterschied verwendet. 

Bei näherem Hinsehen führt der Wortlaut der anzuwendenden Normen al-

lerdings zu keinem klaren Resultat. Lediglich Art. 10 LVA CH-EU schreibt 

vor, dass wettbewerbsrechtliche Sachverhalte, die sich nur auf den Handel 

innerhalb der Schweiz auswirken können, schweizerischem Recht unter-

liegen. Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU erwähnt die Anwendung schweizerischen 

Rechts demgegenüber nicht ausdrücklich. Dass eine Behörde, wie in 

Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU festgehalten, "gemäss" zweier Bestimmungen 

(Art. 8 und 9 LVA CH-EU) "zu entscheiden" hat, liesse sich auch so verste-

hen, dass alle anderen Bestimmungen (insbesondere solche innerstaatli-

cher Natur) auszublenden seien. 

Die Frage nach dem anwendbaren Sanktionsrecht bzw. der Sanktionskom-

petenz bleibt damit bei einer Auslegung allein nach dem Wortlaut offen. 

5.3 Systematische Auslegung (fehlende Sanktionsordnung) 

In systematischer Hinsicht könnte die Tatsache, dass das LVA CH-EU an-

fänglich, insbesondere für den hier relevanten Zeitraum, keine Sanktions-

kompetenz enthielt, für eine Gleichbedeutung von "gemäss ... entschei-

den" (Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU) und "anwenden" (Art. 11 Abs. 1 LVA CH-

EU) sprechen (wie bereits erwähnt, kam eine Sanktionskompetenz erst mit 

der Erweiterung des Anhangs zum Übereinkommens hinzu, der nun seit 

dem Februar 2008 auf eine sanktionsbewehrte Verordnung verweist 

[E. 4.1]). 

B-786/2014 

Seite 25 

Doch scheint der in Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU verwendete Begriff "Zuläs-

sigkeit" eher nahe zu legen, dass nicht sämtliche Rechtsfragen durch das 

LVA CH-EU geregelt sind, zumal Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU nur Vorgaben 

bezüglich der eigentlichen Zulässigkeit von Verhaltensweisen macht und 

deshalb die Möglichkeit einer parallelen Anwendung von LVA CH-EU und 

KG – hinsichtlich Massnahmen und Sanktionen – nicht zwingend ausge-

schlossen wird. 

Eine klare Antwort erlaubt jedoch auch eine systematische Betrachtung 

nicht. 

5.4 Vertragszielorientierte Auslegung (Integration der Schweiz) 

5.4.1 Das LVA CH-EU integriert die Schweiz partiell in den europäischen 

Kontext bzw. macht sie zumindest im Ergebnis zum EU-Binnenmarktland 

(vgl. E. 3.2). Damit integriert es die Schweiz insgesamt stärker in den ac-

quis communautaire als andere bilaterale Abkommen. Ziel und Zweck des 

LVA CH-EU könnten daher auf den ersten Blick ebenfalls nahelegen, die 

Worte "anwenden" und "über die Zulässigkeit entscheiden" gleichbedeu-

tend zu verstehen und daher nicht auszuschliessen, dass die Vertragspar-

teien auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt europäisches Kar-

tellrecht zur Anwendung bringen wollten. 

Nach der Präambel des LVA CH-EU, welche nach Art. 31 Abs. 2 VRK zu 

berücksichtigen ist, waren die Vertragsparteien "vom Wunsche geleitet, die 

Vorschriften für den Luftverkehr innerhalb Europas einander anzugleichen" 

und "Regeln für die Zivilluftfahrt innerhalb des Gebietes der Gemeinschaft 

und der Schweiz aufzustellen". Im Zeitpunkt des Vertragsschlusses (1999) 

gelangte europäisches Wettbewerbsrecht nur im innereuropäischen Ver-

hältnis zur Anwendung. Indem die Schweiz gleichsam zu einem EU-Bin-

nenmarktland wurde, verpflichtete sie sich zwar, das Recht der Union im in-

nereuropäischen Verhältnis zu beachten. Ein "Harmonierungsziel", das 

dasselbe auch für den Luftverkehr mit einem Drittland vorsehen würde, 

lässt sich dem LVA CH-EU in seiner ursprünglichen Fassung aber nicht 

entnehmen. 

Eine auf die Präambel abgestützte vertragszielorientierte Auslegung legt 

es somit nahe, "anwenden" und "über die Zulässigkeit entscheiden" unter-

schiedlich zu verstehen: 

B-786/2014 

Seite 26 

Die in Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU verwendete Formulierung "anwenden" 

verpflichtet die Gemeinschaftsorgane zu einer ausschliesslichen Anwen-

dung des europäischen Wettbewerbsrechts, weshalb für andere Vorschrif-

ten kein Raum bleibt. 

5.4.2 Der Entscheid über die Zulässigkeit im Sinn von Art. 11 Abs. 2 LVA 

CH-EU hat demgegenüber "gemäss" den Art. 8 und 9 LVA CH-EU zu erfol-

gen, die beide ohne weiteres self-executing sind. 

Dass das LVA CH-EU in Art. 11 Abs. 2 auch Flüge zwischen der Schweiz 

und Drittstaaten erwähnt, führt somit nicht dazu, dass diese von seinem 

räumlichen Geltungsbereich (Art. 34 LVA CH-EU) im engeren Sinn erfasst 

werden. Letzteres würde bereits dem Zweck des LVA CH-EU zuwiderlau-

fen, den acquis communitaire allein im innereuropäischen Verhältnis (ein-

schliesslich der Schweiz) zur Anwendung zu bringen. 

Letztlich geht es bei diesen Flügen um Sachverhalte, die gerade nicht das 

binnenmarktbezogene Auswirkungskriterium von Art. 8 Abs. 1 LVA CH-EU 

erfüllen, gemäss dem Wettbewerbsabreden oder abgestimmte Verhaltens-

weisen geeignet sein müssen, den Handel zwischen den Vertragsparteien 

zu beeinträchtigen, wobei sie zudem eine Verhinderung, Einschränkung 

oder Verfälschung des Wettbewerbs im räumlichen Geltungsbereich des 

LVA CH-EU bezwecken oder bewirken. 

5.4.3 Trotz dieser Sachlage hat sich die Schweiz in Art. 11 Abs. 2 LVA CH-

EU verpflichtet, sich abweichend von der innerstaatlichen Definition des 

Abrede-Tatbestandes nach Art. 5 Abs. 1 KG (i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG) nach 

der Umschreibung von Art. 8 Abs. 1 LVA CH-EU zu richten, d. h. nach dem 

für den EU-Binnenraum verbindlichen Massstab, der auch dort für Dritt-

staatenverhältnisse gilt und Art. 101 AEUV entspricht. 

Eine Selbstverpflichtung der Schweiz, in solchen Luftstreckenverhältnissen 

zu Drittländern allfällige Rechtsfolgen einzig nach LVA CH-EU zu beurtei-

len, wie dies der Wortlaut von Art. 11 Abs. 1 LVA CH-EU (mit dem Anwen-

dungsgebot hinsichtlich Art. 8 LVA CH-EU sowie den in Anhang aufgeführ-

ten Rechtsvorschriften) nahelegen könnte, lässt sich indessen weder 

Art. 11 noch einer anderen Norm des LVA CH-EU entnehmen. 

Es sind auch keine Hinweise dafür ersichtlich, dass die Schweiz sich bei 

Abschluss des LVA CH-EU, also zu einer Zeit als hierzulande unzulässige 

Wettbewerbsbeschränkungen noch nicht direkt sanktionierbar waren, 

B-786/2014 

Seite 27 

staatsvertragsrechtlich dazu hätte verpflichten wollen, im Zuständigkeits-

bereich Schweizerischer Behörden liegende unzulässige Wettbewerbsbe-

schränkungen einzig mit dem damaligen Instrumentarium (d. h. nur unter 

Sanktionsdrohung gestellte Verbote) zu ahnden. Dass die Schweiz vor-

sorglich auf eine innerstaatlich wirksame Sanktionsordnung nach Mass-

gabe des Auswirkungsprinzips hätte verzichten wollen, ist nicht ersichtlich. 

Auch aus der Zusatzbotschaft vom 14. Juni 2002 (zur Botschaft zur Ände-

rung des Kartellgesetzes [Untersuchungen in Verfahren nach dem Luftver-

kehrsabkommen Schweiz-EG], BBl 2002, 5506) lassen sich keine gegen-

teiligen Schlussfolgerungen ziehen: Zur Frage, ob schweizerische Behör-

den im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU schwei-

zerisches oder das EU-Luftverkehrsabkommen anwenden, äussert sie sich 

nicht. 

Zutreffend hält die Vorinstanz denn auch fest, dass in der Schweiz bei Ab-

schluss des LVA CH-EU das KG von 1995 galt, das keine direkten Sankti-

onen kannte und grundsätzlich auch keine Unterscheidung zwischen Bin-

nensachverhalten und internationalen Sachverhalten traf, vorbehältlich all-

fälliger staatsvertraglicher Regelungen (1,1005). Zutreffend ist auch ihr 

Hinweis, dass der Luftverkehr zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und 

Drittländern nicht in den Zuständigkeitsbereich der EU-Kommission fiel 

(1,1006). War europäisches Wettbewerbsrecht im Zeitpunkt des Abschlus-

ses des LVA CH-EU zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern nicht an-

wendbar, ist nicht ersichtlich, weshalb im Interesse des vom LVA CH-EU 

angestrebten Harmonisierungsziels im Luftverkehr zwischen der Schweiz 

und Drittländern ausschliesslich Europäisches Wettbewerbsrecht Anwen-

dung finden müsste. Es kann zustimmend auf die entsprechenden Erörte-

rungen der Vorinstanz verwiesen werden (1,1006-1011). Die von der Vor-

instanz zitierte Sicht des Bundesrates (Botschaft Bilaterale I, zitiert in 

1,1023), dass "das betreffende schweizerische Recht im Bereich Luftver-

kehr lediglich noch auf Verhalten anwendbar sei, welche ausschliesslich 

Auswirkungen in der Schweiz haben", erweist sich unter diesen Umstän-

den allerdings als zu eng. 

5.4.4 Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU verpflichtet somit die schweizerischen 

Wettbewerbsbehörden zwar über die Zulässigkeit von Vereinbarungen und 

aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen "gemäss" den Art. 8 und 9 

LVA-EU zu entscheiden. Die Anwendung des KG wird aber nicht ausge-

schlossen. 

B-786/2014 

Seite 28 

Bei Strecken zwischen der Schweiz und Nicht-EU-Ländern erweist sich da-

her Art. 11 Abs. 2 LVA CH-EU als reine Kompetenzzuweisungsregel für sich 

in der Schweiz auswirkende Wettbewerbsbeschränkungen. Art. 8 LVA CH-

EU legt den materiellrechtlichen Beurteilungsmassstab fest. Das LVA CH-

EU, insbesondere die dort allenfalls verankerte Sanktionsordnung ist im 

Übrigen nicht anwendbar. 

Im Sinne der Vorinstanz besteht insofern durchaus Raum für eine Anwen-

dung des KG, insbesondere seiner innerstaatlichen Sanktionsordnung (vgl. 

E. 4.1 f.) und der in Art. 30 Abs. 1 KG vorgesehenen Massnahmen. Weitere 

Auslegungselemente, die einen eindeutig anderen Schluss erlauben wür-

den, finden sich nicht, wie die Vorinstanz überzeugend darlegt, weshalb 

auf die entsprechenden Ausführungen verwiesen werden kann (vgl. 

1,1017-1024). 

Eine allfällige Sanktionierung von Preisabsprachen, die sich auf die unter-

suchten fünf Drittlandstrecken auswirken, oder von abgestimmten Verhal-

tensweisen, die sich als Auswirkungen auf den fraglichen Drittlandstrecken 

manifestieren, beurteilt sich daher zwar einzig nach Art. 49a KG. Die Aus-

legung der in Abs. 1 von Art. 49a KG festgelegten Tatbestandsmässigkeit 

(der Beteiligung an einer unzulässigen Abrede nach den Art. 5 Abs. 3 und 

4 KG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 KG) hat sich aber am Art. 8 Abs. 1 LVA CH-EU zu 

orientieren. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt (1,1025,1119), könnte 

nach LVA CH-EU zulässiges Verhalten nicht nach KG verboten oder nach 

LVA CH-EU verbotenes Verhalten nicht gestützt auf das KG gerechtfertigt 

werden. 

Dass die Anwendung innerstaatlicher Vorschriften im Verhältnis zu Dritt-

staaten den effet utile gefährden würde, der in Art. 17 LVA CH-EU (mittel-

bar) zum Ausdruck kommt (E. 3.3), ist nicht ersichtlich. 

5.4.5 Eine den vorangehenden Ausführungen entsprechende Interpreta-

tion der anwendbaren Normen mussten im Übrigen auch die Fluggesell-

schaften zumindest in Betracht ziehen. Es ist daher nicht davon auszuge-

hen, dass sie von der Auslegung des LVA CH-EU in ihren Geschäftsbezie-

hungen zu Drittländern völlig überrascht wurden. Eine Verletzung des sich 

aus Treu und Glauben (Art. 9 BV) bzw. des Grundsatzes nulla poena sine 

lege (Art. 7 EMRK) ergebenden Bestimmtheitsgebots (vgl. hierzu das Urteil 

B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 Rz. 1448 ff. m.H.) ist somit ebenfalls 

nicht erkennbar. 

B-786/2014 

Seite 29 

6. Vorbehaltene Vorschriften (erlaubte Tarifkoordination) 

Nach Art. 3 Abs. 1 KG entfällt die Anwendung des KG bzw. sind Vorschrif-

ten vorbehalten, soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder 

Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die 

eine staatliche Markt- oder Preisordnung begründen (Bst. a) oder die ein-

zelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen 

Rechten ausstatten (Bst. b). Ein Ausschluss der Anwendung des KG ist 

jedoch nur gestützt auf eine klare gesetzliche Grundlage möglich, die ein 

wettbewerbsbehinderndes Verhalten verordnet oder zulässt (BGE 141 II 

66 E. 2.2.3). 

Erlauben (oder gebieten) bilaterale Luftverkehrsabkommen mit Nicht-EU-

Staaten ausdrücklich, dass Luftfahrtunternehmen ihre Tarife koordinieren 

(d. h. einvernehmlich absprechen, bisweilen unter dem Vorbehalt behörd-

licher Genehmigung, vgl. 1,946), so wird damit im betreffenden Luftver-

kehrsverhältnis staatsvertraglich Preiswettbewerb ausgeschlossen und in-

soweit die wettbewerbsrechtliche Ordnung im vom entsprechenden Luft-

verkehrsabkommen geregelten Streckenverhältnis modifiziert. 

Die Vorinstanz hat daher unter Hinweis auf Botschaft, Rechtsprechung und 

Lehre mit eingehender Begründung zu Recht erkannt, dass der Gesetzge-

ber mit dem – nach Abschluss bilateraler Luftverkehrsabkommen erfolgten 

– Erlass des KG nicht von wettbewerbswidrigen Regeln in solchen Abkom-

men hätte abweichen wollen (vgl. COTTIER ET AL., a.a.O., Rz. 79 f.). Mit der 

Vorinstanz (1,958) und den Beschwerdeführerinnen (2[…],51 ff.,66, 347) ist 

daher davon auszugehen, dass alle bilateralen Luftverkehrsabkommen 

zwischen der Schweiz und Nicht-EU-Staaten, soweit sie eine streckenbe-

zogene, wettbewerbsausschliessende Tarifkoordination vorsehen, dem KG 

vorgehen beziehungsweise dessen Anwendung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 

Bst. a KG ausschliessen. 

7. Streitgegenstand 

7.1 Streitgegenstand einer gerichtlichen Prüfung ist das Rechtsverhältnis, 

das Gegenstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegen-

standes – bildet, soweit es im Streite liegt. Innerhalb des Anfechtungsge-

genstandes bestimmen die Anträge der beschwerdeführenden Partei den 

Streitgegenstand (THOMAS FLÜCKIGER, in: Praxiskommentar VwVG, 

2. Aufl. 2016, Art. 7 Rz. 19; CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in: 

DIKE-Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 12 Rz. 11). Massgebend für die 

B-786/2014 

Seite 30 

Bestimmung des Streitgegenstandes ist lediglich die rechtliche Wirkung, 

nicht die Begründung oder Herleitung (FLÜCKIGER, Praxiskommentar 

VwVG, a.a.O., Art. 7 Rz. 19). 

Dies setzt voraus, dass das Verfügungsdispositiv aus sich heraus klar ver-

ständlich ist, so dass für den Verfügungsadressaten deutlich erkennbar 

wird, welches Rechtsverhältnis für ihn gelten soll (vgl. Urteil des BVGer 

A-391/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 5.6.1, auch zum Folgenden). Dem-

entsprechend müssen Dispositivziffern – im Sinne individuell-konkreter An-

ordnungen – so formuliert sein, dass der Verfügungsadressat nicht lange 

nach dem Sinn suchen muss, sondern genau erkennen kann, welche kon-

kreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehungen rechtsgestaltend oder 

feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werden. Bei 

Unklarheit des Dispositivs ist der Entscheid nach seinem tatsächlichen Be-

deutungsgehalt zu verstehen, mithin ist auf die Begründung zurückzugrei-

fen, um die Tragweite des Dispositivs richtig erfassen zu können. Dessen 

Auslegung hat dabei nach Treu und Glauben zu erfolgen (vgl. Urteile des 

BVGer B-2203/2018 vom 12. August 2019 E. 5.3.1; B-7972/2008 vom 

4. März 2010 E. 4.3.1; PHILIPPE WEISSENBERGER, Praxiskommentar 

VwVG, a.a.O., Art. 61 Rz. 44; KENJI IZUMI/SIMONE KRIMMER, DIKE-KG, 

a.a.O., Art. 30 Rz. 34). 

Da nur das Dispositiv einer Verfügung angefochten werden kann und ge-

gebenenfalls in formelle Rechtskraft erwächst, sind die Erwägungen recht-

lich nicht verbindlich und insofern auch nicht selbständig anfechtbar (vgl. 

für viele: BGE 145 II 259 E. 2.5.3; 137 II 199 E. 6; Urteil des BGer 

2C_524/2018 vom 8. Mai 2019 E. 2.5.3; Urteil B-2203/2018 E. 5.3.1, je 

auch zum Folgenden). Sie spielen insoweit eine Rolle, als sie die verfas-

sungsrechtlich geforderte Begründung des Verfügungsdispositivs enthal-

ten müssen und zudem allenfalls unerlässlich sind, um den Inhalt dieses 

Dispositivs zu verdeutlichen. 

7.2 Im vorliegenden Verfahren erstreckt sich der Streitgegenstand ange-

sichts der Anträge der Beschwerdeführerinnen, soweit darauf einzutreten 

ist (E. 1.1.3), auf drei Fragen:  

o auf den ihnen in der Dispositiv Ziffer 2 auferlegten Sanktionsbetrag 

von Fr. […],  

B-786/2014 

Seite 31 

o auf das ihnen in der Dispositiv Ziffer 1 auferlegte, angeblich zu 

weitreichende Verbot des Preisinformationsaustauschs aus-

serhalb des eigenen Konzernverbandes sowie  

o auf die Auferlegung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten von 

Fr. 96'588.– (unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag 

von Fr. 1'313'630.–) in der Dispositiv Ziffer 4. 

Zu bemerken ist in diesem Kontext, dass in keiner der angefochtenen Dis-

positivziffern die "Unzulässigkeit eines bestimmten Verhaltens" konkret 

umschrieben beziehungsweise festgestellt wird. Ebenso wenig findet sich 

im Dispositiv eine Feststellung zur angeblichen Gesamtabrede in Bezug 

auf sämtliche angeblich abgesprochenen Preiselemente, welche den Un-

tersuchungsgegenstand der Vorinstanz bildeten.  

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung käme im Kontext von Sankti-

onsverfügungen solchen, einzig auf Sachverhaltskomplexe bezogenen 

Unzulässigkeitsfeststellungen Dispositiv-Charakter zu (vgl. Urteile des 

BGer 2C_63/2016 vom 24. Oktober 2017 [teilweise publiziert in BGE 143 

II 297] sowie 2C_524/2018 vom 8. Mai 2019 E. 2.5.3 mit Verweis auf das 

Urteil des BGer 2C_73/2014 vom 28. Januar 2015). Mit dieser Rechtspre-

chung (BGE 137 II 199 E. 6; Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 

2012 E. 14, nicht publiziert in BGE 139 I 72; vgl. hierzu IZUMI/KRIMMER, 

DIKE-KG, a.a.O., Art. 30 Rz. 26; ZIRLICK/TAGMANN, BSK KG, a.a.O., Art. 30 

Rz. 58a m.H.) wird die selbständige Feststellung eines nach Art. 49a Abs. 

1 KG sowohl sanktionsfähigen als auch sanktionierten Wettbewerbs-

verstosses im Dispositiv der Verfügung zugelassen (a.M. ZIRLICK/TAG-

MANN, BSK KG, a.a.O., Art. 30 Rz. 58a ff.,106a). So hat auch das Bundes-

gericht einen nach Art. 49a Abs.1 KG sanktionsfähigen, jedoch mangels 

reformatorischen Antrags im konkreten Einzelfall nicht sanktionierbaren 

Wettbewerbsverstoss – als Sachverhaltskomplex – selbst im Urteilsdispo-

sitiv festgestellt (Urteil des BGer 2C_101/2016 vom 18. Mai 2018 E. 16.3 

und Dispositiv Ziffer 2, nicht publiziert in BGE 144 II 246). 

Zulässige Unzulässigkeitsfeststellungen fehlen in der angefochtenen 

Sanktionsverfügung jedoch gänzlich. Auch im in der Dispositiv Ziffer 2 ent-

haltenen Pauschalverweis  

"für das in den Erwägungen beschriebene Verhalten wegen Beteiligung an 

der gemäss (…) unzulässigen Preisabrede"  

B-786/2014 

Seite 32 

sind keine solchen erkennbar, da er es nicht erlaubt, die in der angefoch-

tenen Sanktionsverfügung zahlreich aufgezählten Kontakte zwischen den 

Luftfahrtunternehmen klar den in der Verfügung dargestellten Märkten und 

Strecken zuzuordnen. 

Die Beschwerdeführerinnen machen daher zu Recht geltend, dass die Dis-

positiv Ziffer 2 nicht erkennen lässt, welches Verhalten ihnen konkret vor-

geworfen und deshalb sanktioniert wird (2[…],48,128). 

8. Sachverhalt  

8.1 Sicht der Vorinstanz: Beteiligung an einer weltweiten Gesamtabrede zu 

diversen Preisbestanteilen (1,1284-1319) 

Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz haben sich international tätige 

Luftverkehrsunternehmen im Luftfrachtbereich über längere Zeit zu Treib-

stoffzuschlägen, Kriegsrisikozuschlägen, US-Zollabfertigungszuschlägen, 

Frachtraten und zur Kommissionierung von Zuschlägen koordiniert (in te-

lefonischen und persönlichen Gesprächen, multilateralen Treffen und über 

E-Mail). Zudem habe im Rahmen des Z._______ ein geordneter Informa-

tionsaustausch stattgefunden. Der Z._______ habe für seine "Mitglieder" 

systematisch Informationen über Treibstoffzuschläge gesammelt und ver-

breitet. 

Aus Sicht der Vorinstanz haben die Luftverkehrsunternehmen daher nicht 

nur ein einzelnes Preiselement koordiniert, sondern beschlossen, neu auf-

tretende gemeinsame exogene Kostenfaktoren an Kunden weiterzugeben. 

So sei Zusammenarbeit an die Stelle von Wettbewerb getreten. Bei einer 

länger dauernden Gesamtabrede würden nicht nur die Teilnehmer ändern, 

sondern diese könnten unterschiedlich engagiert sein oder unterschiedli-

che Rollen einnehmen. Bei divergierenden Interessen käme kein vollstän-

diger Konsens über sämtliche Teilaspekte des Kartells zustande. Die eine 

oder andere Partei könne Vorbehalte zu Aspekten der Abrede haben und 

dennoch am Gesamtunterfangen festhalten, auch wenn sie die einzelnen 

Bestandteile der Abrede unterschiedlich konsequent umsetze. Auch in-

terne Konflikte kämen vor, wobei einzelne Kartellmitglieder zeitweise die 

Umsetzung aussetzten, um andere Mitglieder zu konkurrenzieren. Biswei-

len werde die Gesamtabrede weiterentwickelt oder an neue Gegebenhei-

ten angepasst. Diesfalls bestünde sie weiterhin, sofern ein einheitlicher 

und fortdauernder Zweck verfolgt werde. Daran Teilnehmende könnten 

auch dann zur Verantwortung gezogen werden, wenn sie nicht an allen 

Bestandteilen der Gesamtabrede mitgewirkt hätten.  

B-786/2014 

Seite 33 

Zum Konzept der "einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung" nach Eu-

ropäischer Rechtsprechung erkläre das Gericht der Europäischen Union: 

"Es wäre gekünstelt, durch ein einziges Ziel gekennzeichnete kontinuierli-

che Verhalten zu zerlegen und darin mehrere selbständige Zuwiderhand-

lungen zu sehen" (vgl. z.B. das Urteil des EuG T-6/89 vom 17. Dezember 

1991, Slg. 1991 11-01623, Rz. 204). Eine Beteiligung an einem Komplex 

integrierter Systeme, die eine einheitliche Zuwiderhandlung darstellten und 

sich nach und nach sowohl in rechtswidrigen Vereinbarungen als auch in 

rechtswidrigen abgestimmten Verhaltensweisen konkretisierten, könne als 

eine einzige Zuwiderhandlung aufgefasst werden. 

Ziel der Gesamtabrede sei es gewesen, sich über Preiselemente zu koor-

dinieren. Nicht alle Untersuchungsadressaten seien gleichermassen an 

der Koordination zu sämtlichen Preiselementen beteiligt gewesen. Die auf 

Ausschaltung von Wettbewerb gerichteten Wettbewerbsabreden über all 

diese Preiselemente beträfen den gleichen Preis, weshalb die einzelnen 

Abreden eine einzige Wettbewerbsabrede über den Preis darstellten. 

Durch den Informationsaustausch seien die Unternehmen über die geplan-

ten Schritte der Wettbewerber informiert gewesen. Das planmässige 

Gleichverhalten aufgrund ausgetauschter Marktinformationen habe das Ri-

siko im wirtschaftlichen Handeln beseitigt oder reduziert. 

Die den Beschwerdeführerinnen vorgeworfenen Zuwiderhandlungen seien 

als "einzige und fortdauernde Zuwiderhandlungen" aufzufassen. Diese 

"Gesamtabrede" bezwecke, im Bereich Luftfracht den Wettbewerb 

schweizweit und im europäischen Wirtschaftsraum zu verhindern bezie-

hungsweise einzuschränken – sie sei auch geeignet gewesen, den Handel 

zwischen der Schweiz und der EU zu beeinträchtigen. 

Die Abreden seien grundsätzlich mit weltweiter Geltung getroffen worden. 

Deshalb hätten die Abreden auch Luftfracht auf Strecken zwischen der 

Schweiz und Drittländern betroffen. Es sei unerheblich, auf welche Stre-

cken die einzelnen Elemente dieser Abrede Anwendung gefunden hätten. 

Vielmehr werde der individuelle Umfang der Beteiligung der Luftverkehrs-

unternehmen an einzelnen Elementen der Gesamtabrede im Rahmen der 

Sanktionsbemessung gebührend berücksichtigt (1,928,1721). 

Kein anderes Ergebnis ergäbe sich, selbst wenn die einzelnen Preisele-

mente je getrennt geprüft würden. Denn auch die Kontakte zu den einzel-

nen Elementen und die hierzu getroffenen Absprachen stellten Wettbe-

werbsabreden dar (vgl. 1,1321-1382). 

B-786/2014 

Seite 34 

8.2 Entgegnung der Beschwerdeführerinnen (2[…],15,109,188 ff.,238 ff.)  

Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Vorinstanz nehme zu Unrecht eine 

"einzige und fortdauernde Zuwiderhandlung" unter dem LVA CH-EU bezie-

hungsweise eine Gesamtabrede unter dem KG an, ohne dies überzeugend 

zu belegen. Die Vorinstanz habe unreflektiert und zusammenhanglos 

Sachverhaltsdarstellungen aus den Selbstanzeigen übernommen im Ver-

such, diese in der Rechtsfigur einer einheitlichen und weltweiten "einzigen 

und fortdauernden Zuwiderhandlung" beziehungsweise einer "Gesamtab-

rede" unterzubringen und in der Hoffnung, dass einzelne Sachverhaltsele-

mente als Rechtsverletzung "hängen bleiben" würden. Das Konstrukt einer 

weltweiten "Gesamtabrede" ergebe sich eben gerade nicht aus den Selbst-

anzeigen. Gäbe es sie, so wäre zu erwarten gewesen, dass sie von den 

Selbstanzeigern vorgebracht worden wäre. Das Fehlen jedes diesbezügli-

chen Hinweises hätte auch der Vorinstanz auffallen müssen, die sich we-

sentlich auf die Selbstanzeigen stütze. 

Gegen das Bestehen eines weltweiten Kartells spreche vorab, dass die 

Preise von Luftfahrtdienstleistungen am Ursprungsort festgesetzt würden. 

Kontakte der lokalen Vertreter in der Schweiz hätten nur die Preissetzung 

in der Schweiz zum Inhalt. Die Vorinstanz zeige keine Verbindung zwi-

schen den behaupteten Verhaltensweisen in den verschiedenen, von we-

sentlichen Unterschieden geprägten lokalen nationalen Märkten oder zwi-

schen den verschiedenen Kategorien (Zuschläge, Frachtraten etc.) auf. Al-

lein der Zusammenhang mit Luftfrachtdienstleistungen reiche für die be-

hauptete Verbindung nicht aus. 

Nach Darstellung der Beschwerdeführerinnen werden in der Luftfracht-

branche die Verhandlungen zwischen dem Verkäufer (der Fluggesell-

schaft) und dem Kunden am Absendeort (Herkunftsort) der Fracht geführt. 

Kunde sei ein Frachtspediteur. Der Spediteur verhandle die Raten mit der 

Fluggesellschaft; er bereite die notwendige Dokumentation vor und stelle 

die Luftfrachtbriefe aus, welche von der Fluggesellschaft übernommen 

würden. Der Spediteur sei stets ein im Land des Absendeortes tätiges Un-

ternehmen, das am entsprechenden Flughafen operiere, und zwar unab-

hängig davon, wo der Verlader oder der Empfänger seinen Sitz habe. Dies 

sei entscheidend dafür, dass kein weltweites Kartell bestanden haben 

könne, weil die Kontakte in verschiedenen Märkten stattgefunden hätten 

und voneinander unabhängig gewesen seien. 

B-786/2014 

Seite 35 

Zudem erlaubten eine überwiegende Mehrheit der bilateralen Luftverkehrs-

abkommen zwischen der Schweiz und Drittländern ausdrücklich die Koor-

dination von Tarifen unter den Fluggesellschaften. Viele der vorinstanzlich 

erwähnten Kontakte seien zu solchen Ländern erfolgt. Unverständlich sei 

daher, weshalb die Vorinstanz solche Kontakte (z.B. betreffend Türkei, Ja-

pan, Thailand, Korea, Indien, Sri Lanka, Indonesien) den Beschwerdefüh-

rerinnen vorwerfe. Wenn überhaupt, würde es sich möglicherweise um lo-

kale Abreden handeln, deren rechtliche Beurteilung nicht der Vorinstanz, 

sondern den zuständigen Behörden obliegen würde. 

Die zum Beweis eines angeblich weltweit bestehenden Kartells herange-

zogenen Kontakte auf Stufe Hauptquartier bestünden einzig aus den Kom-

munikationen lokaler Angestellter in verschiedenen Ländern, die ihre loka-

len Aktivitäten an die Hauptverwaltung der Unternehmen rapportierten. Ab-

gesehen von einer kleinen Gruppe europäischer Fluggesellschaften gebe 

es gar keine richtigen Kontakte zwischen den Hauptquartieren zu Zuschlä-

gen oder Frachtraten. Genau dies müsste aber bei einem weltweit beste-

henden Kartell vorliegen. Innerhalb Europas habe es eine Kerngruppe ge-

geben, die zu Frachtraten und Treibstoffzuschlägen lokale Kontakte ge-

pflegt habe. Die Beschwerdeführerin 2 sei nie "Mitglied" dieser Kerngruppe 

gewesen und habe auch nichts von deren Aktivitäten gewusst.  

Mit der Behauptung, auf Stufe der Hauptquartiere habe eine weltweite Ko-

ordination stattgefunden, welche in lokalen Märkten implementiert worden 

sei, werde der Anschein geweckt, dass ein komplexes Kartell bestanden 

habe. Zwar hätten zahlreiche unabhängige lokale Kontakte in eigenständi-

gen Märkten bestanden, in welchen jede Fluggesellschaft lokal entschie-

den habe, welches Vorgehen in den Einzelmärkten Sinn mache. Dies er-

kläre die wesentlichen Unterschiede auf den lokalen Märkten und zwischen 

den Fluggesellschaften. Eine weltweite Preiskoordination habe es aber nie 

gegeben und kein Selbstanzeiger habe dies je behauptet. 

Beim Konzept der "einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung" handle 

es sich um ein rein prozedurales Instrument, das nicht dazu benutzt wer-

den dürfe, voneinander unabhängige lokale Tatsachen miteinander zu ver-

binden, die ausserhalb der Schweiz vorgefallen seien und die, wenn über-

haupt, sich nur auf Märkten ohne Verbindung zur Schweiz ausgewirkt hät-

ten. Diese Rechtsfigur ziehe die Vorinstanz einzig heran, um ihre unzu-

reichende tatsächliche und rechtliche Analyse zu stützen. Zu Unrecht weite 

die Vorinstanz ihre räumliche Zuständigkeit gestützt auf die Anrufung des 

B-786/2014 

Seite 36 

Konzepts der "einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung" beziehungs-

weise der Gesamtabrede auf Sachverhalte ausserhalb ihrer Zuständigkeit 

aus. Ihr sei es nicht erlaubt, sich für einen theoretischen Sachverhalt zu-

ständig zu erklären, wenn sie dafür – mangels Auswirkung oder ausdrück-

licher Zuständigkeitszuweisung – keine Rechtsgrundlage im nationalen 

Recht oder in den bilateralen Verträgen habe. 

8.3 Vorinstanzliche Sachverhaltsermittlung 

Der vorliegende Streit liegt in einem Spannungsfeld landes- und völker-

rechtlicher Vorschriften, welche nach Massgabe des Auswirkungsprinzips 

unterschiedliche Behördenzuständigkeiten (EU, Schweiz und Drittstaaten) 

und Sanktionskompetenzen vorsehen. Deswegen waren die genaue Kom-

petenzabgrenzung wie auch die Frage des anwendbaren Rechts vor der 

Vorinstanz unklar. Das zeigt sich nicht nur anhand der vergleichsweise lan-

gen Untersuchungsdauer, sondern auch anhand der Struktur der ange-

fochtenen Verfügung. 

In der Verfügung werden die Wettbewerbsverhältnisse im Luftfrachtverkehr 

sowohl chronologisch (1,755-783) wie auch thematisch behandelt (im Ein-

zelnen 1,210-745,1321-1370). Sodann werden bei den Preiselementen 

verschiedene Aspekte auseinandergehalten (Grundraten für den Luft-

frachttransport, 1,619-704, Treibstoffzuschläge, 1,210-505, Kriegsrisikozu-

schläge, 1,558-584 sowie Zollabfertigungszuschläge für die USA, 1,585-

618). Als weiteren "Preisbestandteil" untersuchte die Vorinstanz die angeb-

liche Weigerung der Luftfahrtunternehmen, den Spediteuren Entschädi-

gungen für das Einziehen der Zuschläge zu Gunsten der Luftfahrtunter-

nehmen (1,717-754) zuzugestehen. Schliesslich werden auch Sachver-

haltselemente erörtert, die ausserhalb der Beurteilungskompetenz der Vor-

instanz liegen, ebenso Kontakte, die sich als zulässig erwiesen oder Zeit-

räume vor Einführung direkter Sanktionen betreffen. 

Hierzu erklärt die Vorinstanz, es sei ihr nicht verwehrt, internationale Sach-

verhalte abzuklären. Vielmehr müsse sie diese umfassend betrachten. In-

sofern dürfe sie Feststellungen treffen, ob bestimmte (wettbewerbserheb-

liche) Kontakte stattgefunden hätten (vgl. 1,798, 800, 806, 898, 1241). Ob 

sich diese aber (auch) auf die Schweiz ausgewirkt hätten und damit nicht 

einer kartellgesetzlichen Beurteilung entzogen seien, betreffe den räumli-

chen Geltungsbereich des KG. Nur wenn der Sachverhalt umfassend ab-

geklärt und dargestellt werde, liessen sich allfällige Auswirkungen dieser 

B-786/2014 

Seite 37 

Kontakte auf die Schweiz beurteilen. Fehlten solche, dann würden die frag-

lichen Sachverhalte nicht in den Geltungsbereich des KG fallen und wären 

dann auch nicht weiter zu prüfen. Doch könne nicht verlangt werden, dass 

zunächst Auswirkungen festgestellt werden müssten, bevor die dafür ur-

sächlichen Kontakte ermittelt werden dürften (1,800). 

Dies ist in der Tat richtig. Die Vorinstanz darf durchaus internationale Sach-

verhalte abklären, um allenfalls relevante "Kontakte" aufzuspüren. Doch 

gilt dies, wie die Vorinstanz zu Recht selbst einräumt, nur unter der ein-

schränkenden Bedingung, dass sie sich bei fehlenden Auswirkungen sol-

cher Kontakte auf die Schweiz von vornherein als unzuständig erachten 

muss, wie dies z.B. für alle Strecken zwischen EU-Staaten und der 

Schweiz sowie zwischen EU-Staaten und Drittländern zutrifft. Dies räumt 

die Vorinstanz korrekterweise auch ein (1,806). In diesem Sinne anerkennt 

sie, dass sie ausserhalb ihres Zuständigkeitsbereichs "keine Sachverhalte 

regeln" dürfe, wie etwa Tarifkoordinationen im Ausland ohne Auswirkungen 

auf die Schweiz. 

Zu Recht beanstanden die Beschwerdeführerinnen, dass sich die Vor-

instanz mitunter in Sachverhaltsschilderungen verliert, für welche sie nach 

ihren eigenen Feststellungen gar nicht zuständig ist oder bei denen die 

fraglichen Geschehnisse gar vor dem für die Sanktionierung massgebli-

chen Zeitraum liegen. Die Ansicht der Vorinstanz, für die Feststellung des 

Sachverhalts und für die Beurteilung der wettbewerbsrechtlichen Zulässig-

keit einer Verhaltensweise sei der sanktionsrelevante Zeitraum ohne jegli-

che Bedeutung (1,898,928,924), ist insofern – wie auch die Beschwerde-

führerinnen rügen – unzutreffend. 

Die Vorinstanz übersieht, dass die nach Art. 12 VwVG von Amtes wegen 

vorzunehmende Feststellung des Sachverhalts kein Selbstzweck ist, ins-

besondere nicht zu einer undifferenzierten Ermittlung locker zusammen-

hängender, wenn auch interessanter Vorkommnisse ausufern darf. Viel-

mehr hat die Vorinstanz nach Art. 12 VwVG nur den rechtserheblichen 

Sachverhalt zu erforschen (AUER/BINDER, DIKE-Kommentar VwVG, 

a.a.O., Art. 12 Rz. 2 f.). Entscheiderheblich sind Tatsachen nur dann, wenn 

sie die tatbeständlichen Voraussetzungen der anwendbaren Rechts-

norm(en) erfüllen (PATRICK KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER/FABIO BABEY, 

Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 12 Rz. 28; AUER/BINDER, DIKE-Kom-

mentar VwVG, a.a.O., Art. 12 Rz. 5). 

B-786/2014 

Seite 38 

Mit anderen Worten muss die Feststellung des Sachverhalts für den Aus-

gang der Streitigkeit erheblich, d. h. entscheidwesentlich, sein (BENJAMIN 

SCHINDLER, DIKE-Kommentar VwVG, a.a.O., Art. 49 Rz. 30, mit dem Hin-

weis auf das für die Rechtsfindung notwendige "Hin- und Herwandern des 

Blickes" zwischen Sachverhalt und Rechtsnormen). 

8.4 "Einheitliche, fortgesetzte Zuwiderhandlung" (Gesamtabrede) oder 

eine (bzw. mehrere) Einzelabrede(n)? 

8.4.1 Die Vorinstanz lehnt sich in ihren Überlegungen zur unterstellten "Ge-

samtabrede" an die in der EU verwendete Rechtsfigur der "einheitlichen, 

fortgesetzten Zuwiderhandlung" an (sog. "single complex and continous 

infringment" SCCI). Diese wurde 1986 von der EU-Kommission im Fall Po-

lypropylen (Entscheid vom 23. April 1986, Nr. L 230/1 vom 18. August 

1986) erstmals entwickelt, um sogenannte "komplexe Kartelle" zu erfas-

sen, welche sich dadurch auszeichnen, dass Unternehmen über längere 

Zeit hin gestützt auf einen gemeinsamen Plan wettbewerbswidrig zusam-

menwirken (hierzu kritisch GERALD BREI, Die einheitliche und fortgesetzte 

Zuwiderhandlung – eine mehr als fragwürdige Rechtsfigur im Europäi-

schen Kartellrecht, NZKart 5/2017, S. 211 ff.; MANI REINERT, BSK KG, 

a.a.O., Art. 4 Abs. 1 Rz. 255-341; KONSTANTIN SEIFERT, Die einheitliche und 

fortgesetzte Zuwiderhandlung: Komplexe Kartelle im Europäischen Kartell-

recht, Hamburg 2013, S. 56 ff., je mit Hinweisen). Bei einem wettbewerbs-

widrigen Zusammenwirken über eine längere Zeit in Richtung auf ein ge-

meinsames Ziel werden alle Teilnehmer nicht nur für ihre eigene Rolle, son-

dern auch für das Funktionieren der Vereinbarung insgesamt als verant-

wortlich erachtet (vgl. Entscheid der Kommission vom 23. April 1986, Nr. L 

230/1 vom 18. August 1986, Rz. 83). 

Seit dem Urteil des EuGH C-49/92 P vom 8. Juli 1999 i.S. Anic ist es stän-

dige Praxis der Kommission und der europäischen Gerichte, die Beteili-

gung an einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwiderhandlung und eine 

daraus resultierende Verantwortlichkeit für die Zuwiderhandlung in ihrer 

Gesamtheit unter drei Voraussetzungen zu bejahen: (1) Vorliegen eines 

Gesamtplans, mit dem ein gemeinsames Ziel verfolgt wird; (2) vorsätzlicher 

Beitrag des Unternehmens zu diesem Plan; und (3) bewiesene oder ver-

mutete Kenntnis des Unternehmens vom rechtswidrigen Verhalten der an-

deren Teilnehmer im Rahmen des Gesamtkartells (Rz. 82 ff. sowie Urteil 

des EuGH C-441/11 vom 6. Dezember 2012, Rz. 67; vgl. REINERT, BSK 

KG, a.a.O., Art. 4 Abs. 1 Rz. 273 f.; SEIFERT, a.a.O., S. 56 ff.). Dabei kann 

B-786/2014 

Seite 39 

es um eine Gesamtverantwortlichkeit zu begründen unter Umständen be-

reits ausreichen, dass ein Unternehmen zu einem beliebigen Bestandteil 

eines "Gesamtkartells" lediglich einen Beitrag leistet (SEIFERT, a.a.O., 

S. 82 f., 185 f. m.H.; REINERT, BSK KG, a.a.O., Art. 4 Abs. 1 Rz. 288 ff.). In 

der Lehre wird diese Rechtsfigur kontrovers diskutiert (BREI, a.a.O., 

S. 213 ff., insb. S. 215, mit Hinweis auf die Urteile des EuG T-48/11, 

T-46/11, T-43/11 et. al. vom 16. Dezember 2015 [vgl. zu diesen Urteilen 

CHRISTOPHER ROTHER/FELICITAS RIEGER, Bindungswirkung und Begrün-

dungsmängel von Entscheidungen der Europäischen Kommission – Das 

Urteil des EuG zum Luftfracht-Kartell, NZKart 3/2016, S. 116 m.w.H.]; MEIN-

RAD DREHER, Die komplexe und fortdauernde Zuwiderhandlung im europä-

ischen Kartellrecht, ZWeR 2007, S. 276 ff.; HANS-JOACHIM HELLMANN, in: 

Wiedemann [Hrsg.], Handbuch des Kartellrechts, 4. Auflage, München 

2020, § 46, Rz. 26, S. 2109 f.; JULIAN JOSHUA, Single continuous infringe-

ment of Article 81 EC: Has the Commission streched the concept beyond 

the limit of its logic?, ECJ 2009, S. 451 ff.; MEYRING, Uferlose Haftung im 

Bussgeldverfahren?, WuW 2010, S. 157, 162.; REINERT, BSK KG, a.a.O., 

Art. 4 Abs. 1 Rz. 22,274,283 ff.,291,296 ff.,303,305 f.,412; SEIFERT, a.a.O., 

S. 158,166 ff.,177 f.,304 ff.,320; DERSELBE, The Single Complex and Con-

tinous lnfringement,"Effet Utiliarism"?, E. C. L. R. 2008, S. 546 ff.; HEN-

RIQUE SCHNEIDER, Gesamtabrede im Wettbewerbsrecht: Eine Würdigung 

im Spannungsverhältnis zwischen der Schweiz und der EU, sic! 12/2018, 

S. 692 ff.,702).  

8.4.2 Ungeachtet ihrer Ausführungen zur Gesamtabrede hat die Vorinstanz 

aber auch eine auf Einzelabreden zu den einzelnen Preiselementen fokus-

sierte einlässliche Prüfung vorgenommen. Ferner steht, wie sich zeigen 

wird, insbesondere der Z._______ – als einfache Gesellschaft – im Fokus. 

Im vorliegenden Fall kann deshalb die Streitfrage, ob hier eine weltweite 

Gesamtabrede nicht nur zu allen massgeblichen Frachtpreisen (2[…],22), 

sondern zu allen Preiszuschlägen überhaupt möglich (gewesen) wäre, of-

fengelassen werden (die EU-Kommission verneint dies für Frachtpreise im 

parallelen Sanktionsverfahren mit der Begründung, bei Frachtraten könne 

keine einzige und fortdauernde Zuwiderhandlung vorliegen, da diese be-

stimmte Strecken beträfen und nicht allgemein gelten würden [vgl. Be-

schluss AT.39258, C{2017} 1742 vom 17. März 2017 Rz. 902, in anonymi-

sierter Form veröffentlicht unter: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/ 

cases1/202151/AT_39258_ 8068894_9177 _3.pdf; vgl. hierzu ebenso den 

vom EuG aufgehobenen Beschluss AT.39258 vom 9. November 2010, 

C{2010} 7694, Rz. 893, in anonymisierter Form veröffentlicht unter: 

B-786/2014 

Seite 40 

https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/39258/39258_ 

7008_8.pdf). 

Der entscheiderhebliche Sachverhalt  

8.4.3 Nach Ansicht der Vorinstanz waren lediglich vier von vierzehn Airlines 

in alle fünf Teilabreden, daneben aber sehr viele Luftfahrtunternehmen in 

"nur" eine, zwei, drei oder vier Abreden involviert gewesen (vgl. Tabelle 25 

in 1,1679): 

 

Wettbewerbsrelevante Kontakte der Beschwerdeführerinnen sind, wie 

vorangehend festgehalten, im vorliegenden Verfahren jedoch nur bezüg-

lich entscheiderheblicher Preiselemente zu prüfen.  

8.4.4 Von vornherein nicht weiter einzugehen ist daher auf die nicht sank-

tionsrelevanten vorinstanzlichen Erwägungen zu Sicherheitszuschlägen, 

die im Nachgang zu den Terroranschlägen vom 11. September 2001 von 

B-786/2014 

Seite 41 

etlichen Luftfahrtunternehmen für zusätzliche Sicherheitsmassnahmen 

eingeführt worden seien (1,506-557,1167), räumt doch die Vorinstanz zu 

Recht selber deren Irrelevanz ein (1,1119,1175,1200,1280,1843). Gemäss 

der Vorinstanz erfolgte eine angeblich diesbezügliche Koordinierung im 

Zeitraum September 2001 bis November 2001 unter der Mitwirkung an-

geblich zahlreicher Luftfahrtunternehmen ([…], […], […], […], […], […], […], 

[…], […], […], […], […], […] und […]) für zahlreiche Flugrouten (von und 

nach afrikanischen und südamerikanischen Ländern sowie Asien [Hong 

Kong/Japan/Thailand] und den USA) im Rahmen lokaler Kontakte (in 

Deutschland, Italien, Südamerika, Südafrika, USA, Hong Kong, Südkorea, 

Indien, Indonesien, Singapur, Japan, Thailand). Hierfür sei aber das LVA 

CH-EU mangels Rückwirkungsklausel nicht anwendbar (vgl. 1,1119). Aller-

dings sei zu den Sicherheitszuschlägen am 6. Juli 2005 ein Kontakt zwi-

schen […] und […] erfolgt für von […Land in der EU…] abgehende Flüge, 

für welche die Schweiz nicht mehr zuständig gewesen sei. Sei das LVA CH-

EU angesichts seines Geltungsbereiches auf Sicherheitszuschläge nicht 

anwendbar, brauchten die festgestellten Kontakte betreffend Sicherheits-

zuschläge nicht weiter geprüft zu werden (1,1173-1175,1200,1280,1843). 

8.4.5 Unerheblich sind auch die von der Vorinstanz gegenüber den Be-

schwerdeführerinnen erhobenen Vorwürfe zur Teilnahme an Preisabreden 

bezüglich Kriegsrisikozuschlägen: Die Vorinstanz erörtert hierzu, […], 

[…], […], […], […], […], […], […], […], […], […] und […] hätten im Jahr 2003 

nach dem Irak-Krieg kurz Kriegsrisikozuschläge eingeführt (1,558-584, 

1176-1180,1202,1206f.,1290 f.1335-1342,1378,1392,1400,1414,1679, 

1680,1839,1844,1848). Auch dieser Vorwurf hatte keinerlei Einfluss auf die 

Sanktionierung, da laut den Feststellungen der Vorinstanz die Beschwer-

deführerinnen an diesen "Abreden" nur im Zeitraum zwischen Januar 2003 

und April 2003 – also vor Einführung direkter Sanktionen – beteiligt gewe-

sen sein sollen (vgl. Tab. 25 in 1,1679). Die Beschwerdeführerinnen be-

streiten eine Beteiligung an solchen Absprachen und machen geltend, in 

der Schweiz lokal nie Kriegsrisikozuschläge erhoben zu haben (2[…],80). 

Dieser Frage ist hier nicht weiter nachzugehen. Dass im Widerspruch zu 

den Ziffern 924, 1675 f. und 1787 der angefochtenen Verfügung, wonach 

allfällige Abreden zu Kriegsrisikozuschlägen vor dem 1. April 2004 nicht 

sanktionierbar seien, in der Ziffer 1844 die Kriegsrisikozuschläge für die 

Sanktionierung erwähnt werden, vermag an der Irrelevanz der diesbezüg-

lichen Erörterungen der Vorinstanz nichts zu ändern.  

B-786/2014 

Seite 42 

8.4.6 Abreden zu Zollabfertigungszuschlägen für die USA wirft die Vor-

instanz den Beschwerdeführerinnen nicht vor (vgl. Tabelle 43 in 1,1735 und 

Tabelle 25 in 1,1679; 2[…],84,306).  

8.4.7 Näher zu betrachten ist jedoch die den Beschwerdeführerinnen vor-

gehaltene angebliche Abrede, die die Vorinstanz unter dem Titel "A.4.8 

Frachtraten" (1,619-716) beschreibt: 

Verschiedene Luftverkehrsunternehmen hätten sich zwischen dem Jahr 

2000 und November 2005 zu Frachtraten kontaktiert und sich dabei für 

ausgewählte Handelsrouten auf Mindestraten für das ad-hoc-Geschäft ge-

einigt und als gemeinsames Ziel eine Erhöhung von Raten verfolgt (1,710). 

Für die Beschwerdeführerinnen bestünden Kontaktnachweise im Zeitraum 

spätestens ab […] bis August 2005 (1,711). Der regelmässige Informati-

onsaustausch habe dazu geführt, dass die Beteiligten die Höhe von Fracht-

raten vereinbart hätten. Die in einem weltweiten Kontext stattgefundenen 

Kontakte zu Frachtraten seien telefonisch, in persönlichen Gesprächen, via 

E-Mail und an multilateralen Treffen erfolgt, insbesondere im Rahmen von 

zwei im Jahr 2005 von der Consulting-Firma Q._______ organisierten "Air-

Cargo Workshops" in F._______ (1,652-654,656,710, 

780 f.,789,1238,1264,1352). Die Beschwerdeführerinnen hätten sich im 

Rahmen der zwei "Air-Cargo Workshops" in F._______ für ausgewählte 

Handelsrouten auf Mindestraten für das ad-hoc-Geschäft geeinigt. Das ge-

meinsame Ziel der Luftverkehrsunternehmen sei die Erhöhung der Raten 

gewesen (1,1352). Bei den Kontakten zu Frachtraten sei es um deren Sta-

bilisierung und darum gegangen, eine weitere Senkung der Frachtraten zu 

verhindern (1,1356). Ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken der 

Luftverkehrsunternehmen habe stattgefunden (1358). Der Informations-

austausch habe die Wettbewerbsvariable Preis betroffen (1,1359). Die 

Luftverkehrsunternehmen seien durch den Informationsaustausch an sen-

sible Informationen über ihre Wettbewerber gelangt. Durch den Austausch 

von Informationen hätten die Unternehmen das Risiko im wirtschaftlichen 

Handeln aufgrund von Unkenntnis über das Verhalten der Wettbewerber 

reduziert. Die Unternehmen seien über die geplanten Schritte der Wettbe-

werber informiert gewesen (1,1360). Teilweise hätten die Luftverkehrsun-

ternehmen Vereinbarungen zu Frachtraten getroffen. Mit den Kontakten 

hätten die Luftverkehrsunternehmen eine Wettbewerbsbeschränkung be-

wirkt und bezweckt (1,1362). 

B-786/2014 

Seite 43 

Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die Vorwürfe (2[…],14,88-90,108, 

208) und weisen darauf hin, dass in der EU die entsprechenden Parallel-

verfahren mangels Beweisen eingestellt worden seien. Da die in der EU 

und hierzulande eingereichten Selbstanzeigen weitgehend gleich gewesen 

seien, erstaune es, wenn die Vorinstanz Wettbewerbsabreden zu Fracht-

raten für erwiesen halte, während die EU-Kommission diesbezüglich den 

Vorwurf gänzlich fallen gelassen habe (2[…],85). Die Beschwerdeführerin-

nen halten auch die vorinstanzliche Würdigung für rechtlich unhaltbar. Sie 

hätten sich immer unabhängig verhalten und seien auf dem relevanten 

Markt an keinerlei Abreden zu Frachtraten beteiligt gewesen. Bei allfälligen 

Kontakten, soweit diese nicht vor Beginn des relevanten Zeitraums erfolgt 

seien, sei es nur um einen Informationsaustausch ohne eine konkrete Ab-

rede gegangen oder um Flugstrecken ausserhalb der Kompetenz der Vor-

instanz. Die " F._______-Workshops" seien eine lokale Initiative gewesen, 

die sich auf die Dienstleistungserbringung aus […Land in der EU…] kon-

zentriert habe. Daran teilgenommen hätten auf dem […] Markt tätige lokale 

Manager. Es seien ausschliesslich aus […Land in der EU…] heraus er-