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**Case Identifier:** aff0f5bb-08ba-5099-af83-2bab313a0500
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-09-06
**Language:** fr
**Title:** Waadt Tribunal neutre 06.09.2004 GE.2002.0048
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TN_001_GE-2002-0048_2004-09-06.html

## Full Text

CANTON
DE VAUD

 

 

DECISION
DU

 

 

TRIBUNAL
NEUTRE

 

 

du 6
septembre 2004

 

 

 

Le Tribunal neutre,
composé de Mmes et MM. Suzette Sandoz, présidente, Imogen
 Billotte, secrétaire, Catherine Jaccottet-Tissot,
Christian Bettex, André Jomini, Jean-Claude Perroud et Baptiste Rusconi,

 

mis en œuvre par le Tribunal cantonal et le
Tribunal administratif du canton de Vaud, en application par analogie de la loi
du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif
et judiciaire, à la suite du dépôt d’une requête en attribution de compétence
par 

 

la société Coopérative
des exploitants de taxi de la région lausannoise, dont le siège est à
Renens, représentée par Me Christian Bacon, avocat à Lausanne, 

 

vu le conflit de
compétence entre le Tribunal cantonal et le Tribunal administratif dans le
litige opposant la coopérative requérante à 

 

la Commune de
Lausanne, représentée par sa Direction de la sécurité publique, au nom de
qui agit Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne, 

 

après avoir pris
connaissance des dossiers et délibéré à huis-clos, 

 

 

considère :

 

I.

 

1.         La Commune de Lausanne (ci-après : la
« Commune ») est propriétaire d’un central téléphonique et radio
(central d’appel), installation technique utilisée par les exploitants de taxis
dont les véhicules sont autorisés à stationner sur les emplacements désignés à
cet effet dans la ville (taxis de place). Le 2 mai 1960, la Commune a confié
l’exploitation de ce central d’appel à une société, la Coopérative des
exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la
« Coopérative »). Par lettre du 1er juin 1960, la
Direction de police de la Commune a fixé à la Coopérative des conditions
relatives à l’exploitation du central d’appel. La Commune a conclu le 2 mai
1973 avec la Coopérative une convention écrite par laquelle les conditions
précédemment posées ont reçu une nouvelle formulation (art. II de la
convention) ; d’autres modalités d’exploitation ont été réglées à cette
occasion. Les parties ont prévu une tacite reconduction de la convention, de deux
ans en deux ans à partir de la première échéance au 31 décembre 1973, sauf
dénonciation notifiée six mois à l’avance (art. XII). La Commune se réservait
par ailleurs de retirer en tout temps à la Coopérative l’exploitation du
central d’appel en cas d’abus ou s’il apparaissait que les installations
n’étaient pas exploitées de la manière la plus favorable au public (art. XIII).
La convention a fait l’objet d’un avenant entré en vigueur le 30 août 1996,
modifiant le préambule ainsi qu’un article concernant l’abonnement téléphonique
(auprès des PTT). 

 

2.         La Commune s’est dotée, avec d’autres
communes de l’agglomération lausannoise, d’un Règlement intercommunal sur le
service des taxis (RIT), qui est entré en vigueur le 1er novembre
1964. Ce règlement institue des procédures d’autorisation pour exploiter un
service de taxis (autorisation d’exploiter, art. 12ss RIT), pour conduire
professionnellement un taxi d’une entreprise de l’arrondissement (autorisation
de conduire, art. 20ss RIT) et pour exploiter un central d’appel téléphonique
ou radio. Le régime de cette dernière autorisation est défini à l’art. 23bis
RIT – adopté lors d’une révision du règlement en vigueur dès le 1er
avril 1978 –, dans les termes suivants : 

 

« Nul ne peut exploiter un central d’appel téléphonique ou
radio sans en avoir obtenu préalablement l’autorisation. 

Est réputé central d’appel téléphonique ou radio au sens du présent
règlement, le dispositif destiné à recueillir les commandes de la clientèle, à
les diffuser par téléphone ou par radio et à les faire exécuter au moyen de
plusieurs taxis.

L’autorisation est délivrée par la Commission administrative, à
condition que :

a)                            
les principales installations
techniques et l’appareil administratif inhérent à l’exploitation du central
soient situés dans l’arrondissement ;

b)                            
le requérant ait une bonne
réputation.

Le requérant adresse au préposé intercommunal une demande écrite à
laquelle il joint un acte de bonnes mœurs, un extrait du casier judiciaire
vaudois et, s’il est confédéré ou étranger, du casier judiciaire central.

L’article 17 est applicable par analogie».

            

3.         Le règlement contient également une norme
concernant l’exploitation du central d’appel des taxis de place. Il s’agit de
l’art. 69 RIT, qui a la teneur suivante : 

 

« La Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé
l’exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place. 

En cas d’abus ou de mauvaise gestion, elle peut, sur préavis de la
Conférence des          directeurs de police, ordonner, avec effet immédiat,
l’exploitation provisoire par la Direction de police de Lausanne. 

La Direction de police de Lausanne a le droit de
procéder à tous les contrôles qu’elle estime utiles concernant l’activité de
l’organisme privé chargé de l’exploitation. »

 

4.         Le 16 mai 2002, la Direction de la sécurité
publique de la Commune a adressé à la Coopérative la lettre suivante :

            

« Cession
du central d’appel des taxis de place

 

Messieurs, 

 

Revenant
aux correspondances échangées au sujet de l’objet mentionné sous rubrique, nous
vous informons que, lors de sa séance de ce jour, la Municipalité a, en
fonction des offres produites par les diverses parties concernées et sachant
qu’Intertaxis SA s’engage à accepter tout indépendant, que ce soit comme
actionnaire ou simple abonné, pris les décisions suivantes :

 

1.     
de laisser à la Coopérative, à bien plaire et
transitoirement, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2002, l’exploitation du
central d’appel actuel, moyennant que la situation du personnel ne se dégrade
pas davantage ;

2.     
d’accorder à la société Intertaxis SA
l’autorisation d’exploiter un central d’appel, au sens de l’art. 23 bis
RIT ;

3.     
de charger la société Intertaxis SA de mettre en
œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d’appel
répondant aux exigences de l’OFCOM et permettant d’assurer la fourniture de
l’ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l’arrondissement de
Lausanne et environs ;

4.     
de confier à la société Intertaxis SA, dès le 1er
janvier 2003, au sens de l’art. 69 al. 1 RIT, l’exploitation du futur central
d’appel des taxis de place ;

5.     
d’autoriser la direction de la sécurité publique à
mandater un avocat, aux fins de rédiger l’accord à passer avec Intertaxis SA
pour régler les modalités d’exploitation du nouveau central d’appel des taxis
de place ;

6.     
de charger la direction de la sécurité publique de
communiquer ces décisions à Intertaxis SA, à la Coopérative 0800'810'810 et à
M. Philippe Besson.

 

Ces
décisions, dans la mesure où elles sont sujettes à un éventuel recours, peuvent
être contestées auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014
Lausanne, par le dépôt d’un mémoire motivé, dans le délai de vingt jours, dès
réception de la présente.

 

[Salutations]»

 

5.   La Coopérative a recouru le 4 juin 2002 contre cet
acte auprès du Tribunal administratif, en demandant qu’il soit annulé (cause GE
02/0048). Par arrêt du 1er novembre 2002, le Tribunal administratif
a décliné sa compétence. Il a considéré, en substance, que la Commune avait
choisi de régler de manière conventionnelle les modalités de la cession de
l’exploitation du central d’appel ; le « retrait » de
l’exploitation n’était donc pas une décision sujette à recours (ou une décision
d’une autorité usant de ses prérogatives de puissance publique) mais un acte
juridique, fondée sur la convention, manifestant la volonté de la Commune de
mettre un terme à dite convention (qualifiée de contrat de droit
administratif). Le Tribunal administratif a en conséquence exclu sa compétence
en application de l’art. 1er al. 3 let. d de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur
en vigueur à la date de son arrêt.

 

6.   La Coopérative a formé contre cet arrêt un recours
de droit public que le Tribunal fédéral a rejeté pour défaut d’arbitraire, dans
la mesure où il était recevable (arrêt 2P.288/2002 du 24 février 2003).

 

7.   Entre le 28 novembre et le 6 décembre 2002, la
Coopérative a adressé des demandes de mesures provisionnelles au Tribunal des
baux et à la Cour civile du Tribunal cantonal. Les mesures requises tendaient à
lui permettre de poursuivre l’exploitation du central d’appel au-delà du 31
décembre 2002, la Commune et la société Intertaxis étant de leur côté empêchées
d’accomplir certains actes en relation avec cette exploitation.

 

8.   Par ordonnances des 17 décembre et 23 décembre
2002, la Présidente du Tribunal des baux et le Juge instructeur de la Cour
civile du Tribunal cantonal ont respectivement pris les mesures provisionnelles
requises, après avoir admis la compétence des juridictions civiles concernées.
La Commune a recouru contre ces deux ordonnances auprès de la Chambres des
recours du Tribunal cantonal, en contestant cette compétence. Elle concluait
donc principalement à l’admission du déclinatoire.

 

9.   La Chambre des recours a statué sur ces deux
recours dans sa séance du 11 février 2004 (arrêt n° 62 ad ordonnance de la
Présidente du Tribunal des baux ; arrêt n° 63 ad ordonnance du Juge
instructeur de la Cour civile). Elle a admis le recours dans les deux cas et
réformé l’ordonnance de mesures provisionnelles dans le sens de l’admission du
déclinatoire et de l’éconduction d’instance de la Coopérative. En substance, la
Chambre a considéré que la Commune avait rendu, le 16 mai 2002, une décision
d’attribution d’une concession de service public à une société concurrente de
la Coopérative ; elle avait ainsi exercé un pouvoir administratif de
décision donné par une réglementation spéciale (le RIT). Seule le voie du
recours au Tribunal administratif était partant ouverte.

 

10. Le 27 février 2004, la Coopérative a requis du
Conseil d’Etat la mise en œuvre d’un Tribunal neutre pour résoudre le conflit
de compétence, conformément à la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de
compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire (ci-après : LCC). Après
un échange de vues entre le Tribunal administratif et le Chef du Département
des institutions et des relations extérieures, l’application par analogie de la
loi a été confirmée dans le sens où le Conseil d’Etat n’intervenait plus dans
la procédure. Le Tribunal neutre a ainsi été constitué conjointement par le
Tribunal administratif et le Tribunal cantonal. Il a tenu séance le 30 juin
2004 pour nommer son président et son secrétaire (art. 18 LCC) et pour un
premier examen du dossier (art. 19 LCC). Il s’est ajourné afin que ses membres
puissent prendre connaissance, par voie de circulation, du dossier complet. Il
a fixé au Tribunal cantonal et au Tribunal administratif un délai pour le dépôt
d’observations écrites. Le Tribunal administratif a communiqué ses
déterminations le 13 août 2004. Le Tribunal cantonal s’est simplement référé
aux arrêts de la Chambre des recours. La seconde séance du Tribunal neutre
(art. 20 LCC), le 6 septembre 2004, a été consacrée à la délibération.

 

II.

 

11. Le Tribunal administratif et le Tribunal cantonal
(par sa Chambre des recours) ayant chacun décliné leur compétence, la
Coopérative est privée de la possibilité d’obtenir un contrôle judiciaire d’un
acte de la Commune modifiant des droits et obligations dont elle pouvait auparavant
se prévaloir pour l’exercice de son activité commerciale. La Coopérative a le
droit de soumettre la contestation à un juge ordinaire, civil ou administratif
(art. 6 § 1 CEDH). Nous nous trouvons donc dans un cas de conflit de compétence
négatif, qui ne peut être résolu que par la désignation d’une juridiction
cantonale chargée de statuer dans la présente contestation. Dans ses arrêts du
11 février 2004, la Chambre des recours reconnaît l’existence d’un tel conflit
de compétence, qui doit selon elle être tranché par le Tribunal neutre prévu
par la loi du 26 janvier 1832 (LCC). L’art. 6 al. 3 LJPA renvoie à cette loi,
applicable par analogie, en cas de conflit de compétence. Il est vrai que cette
ancienne loi réglait à l’origine les conflits de compétence entre le Tribunal
d’appel (ou les tribunaux judiciaires) et le Conseil d’Etat (ou l’ordre
administratif - cf. art. 2 LCC). Depuis la création du Tribunal administratif,
cette loi s’applique également aux conflits de compétence entre ce tribunal et
le Tribunal cantonal, ce qui résulte clairement du renvoi de l’art. 6 al. 3
LJPA.

 

12. Il s’agit de déterminer si la lettre de la Commune,
du 16 mai 2002, contient une décision administrative dont la Coopérative serait
la destinataire. Selon la définition de l’art. 29 al. 2 LJPA – qui correspond à
la définition de l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative
(PA) –, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas
d’espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou
des obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits ou d’obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (let. c). En vertu de l’art. 29 al. 1 LJPA, la décision
peut faire l’objet d’un recours. Si la décision a été prise par une autorité
administrative communale – telle la municipalité ou, le cas échéant, une
direction communale –, le Tribunal administratif connaît en principe du recours
(art. 4 al. 1 LJPA).

 

13. La lettre municipale du 16 mai 2002 cite les art.
23bis et 69 RIT, normes du droit public ou administratif. Il n’est pas
nécessaire d’examiner plus avant la portée ni le fondement de ces normes ;
il suffit de relever que l’exploitation des taxis, en raison de l’usage accru
du domaine public et des analogies entre ce service et un service public, fait 
généralement l’objet de réglementations de droit public cantonal ou communal.

 

14. L’art. 23bis RIT donne à l’autorité administrative
un pouvoir de décision. Il ressort clairement de la lettre du 16 mai 2002 que
la Commune a octroyé une autorisation fondée sur l’art. 23bis RIT à la société
Intertaxis. Une telle autorisation est une décision fondée sur le droit public,
en vertu d’une règle qui octroie expressément à l’administration un pouvoir de
décision. Comme la Coopérative exploite depuis plusieurs années un central
d’appel, elle était nécessairement titulaire d’une autorisation selon l’art.
23bis RIT, autorisation conçue pour l’exploitation du central visé à l’art. 69
RIT. Compte tenu de l’octroi d’une telle autorisation à un tiers (Intertaxis),
la lettre du 16 mai 2002 doit être interprétée comme un retrait ou une
révocation de l’autorisation de la Coopérative, ce dès le 1er
janvier 2003. Il s’agit ainsi d’un acte administratif qui modifie ou annule des
droits ou des obligations de la Coopérative, c’est-à-dire une décision au sens
de l’art. 29 LJPA.

 

15. En présence d’une décision au sens de la disposition
précitée, le litige relève de la compétence de la juridiction administrative,
en l’occurrence le Tribunal administratif. Nous ne sommes pas ici dans le cadre
de l’exception visée par l’art. 1 al. 3 LJPA, que ce soit dans sa teneur
actuelle ou antérieure à la novelle du 26 novembre 2002.

 

16. Il s’ensuit que si la Coopérative voulait contester
cette mesure la privant de l’exploitation du central d’appel, elle devait agir
devant le Tribunal administratif – ce qu’elle a du reste fait. 

 

17. La Chambre des recours était donc fondée à admettre
le déclinatoire dans ses arrêts du 11 février 2004. L’arrêt du Tribunal
administratif du 1er novembre 2002 ne peut en revanche être maintenu
mais doit être annulé et la cause doit lui être renvoyée pour qu’il reprenne la
procédure en l’état avant son arrêt. La présente décision du Tribunal neutre
n’est pas en contradiction avec l’arrêt du Tribunal fédéral du 24 février 2003
puisque, faute d’un grief recevable sur ce point, l’examen n’avait pas porté,
dans cette procédure de recours de droit public, sur la nature de l’acte
communal du 16 mai 2002. 

 

 

 

Par ces motifs,

 

LE TRIBUNAL NEUTRE,

 

vu les art. 19ss de la loi
cantonale du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs
exécutif et judiciaire, 

 

prononce à
l’unanimité et à huis clos :

 

1.     
Le Tribunal administratif est compétent pour statuer sur
le recours formé par la Coopérative des exploitants de taxis de la région
lausannoise contre la décision du 16 mai 2002 de la Commune de Lausanne, par sa
Direction de la sécurité publique, portant sur la cession du central d’appel
des taxis de place.

 

2.     
L’arrêt rendu par le Tribunal administratif le 1er
novembre 2002, par lequel cette juridiction décline sa compétence dans la cause
GE 02/0048, est annulé. 

 

3.     
L’affaire doit être reprise en l’état où elle se trouvait
avant l’arrêt annulé.

 

4.     
Le présent arrêt est communiqué au Tribunal cantonal et au
Tribunal administratif qui en informeront les parties.

 

Lausanne, le 6
septembre 2004 

 

 

 

Suzette Sandoz, Présidente                        Imogen
Billotte, Secrétaire et membre

 

 

 

Christian Bettex,
membre               Catherine Jaccottet Tissot, membre

 

 

 

André Jomini, membre                              Jean-Claude
Perroud, membre

 

 

 

Baptiste Rusconi, membre

 

 

 

La présente décision, dont la
rédaction a été approuvée à huis-clos, est notifiée ce 27 septembre 2004.

 

La secrétaire du Tribunal neutre :