# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6bd78622-d730-53ab-84d7-b64764304aea
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-22
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 22.04.2024 602 2024 37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-37_2024-04-22.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 37
602 2024 38

Arrêt du 22 avril 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Rémy Terrapon et 
Me Simon Mailler, avocats

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Mesures d'exécution – 
Fixation d'un délai – Frais de procédure

Recours du 11 mars 2024 contre la décision du 28 février 2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. En date du 10 janvier 2011, la Préfecture de la Veveyse a délivré à A.________ un permis de 
construire pour la construction d'une villa individuelle avec pergola, une piscine, un jacuzzi et un 
garage pour trois voitures sur l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de C.________. 
Le 24 mai 2011, la préfecture a autorisé la constructrice à apporter certaines modifications au permis 
de construire initial.

Par courrier du 10 novembre 2021, la commune a dénoncé auprès de la préfecture le fait que la 
constructrice avait, sans autorisation, installé deux cuisines supplémentaires à celle autorisée dans 
le cadre du permis de construire et qu'elle n'avait pas donné suite à l'ordre de dépôt de dossier de 
permis de construire.

S'en sont suivis de nombreux échanges entre la préfecture et la constructrice. Par décision du 
10 janvier 2023, le Préfet a ordonné le rétablissement de l'état de droit et a imparti à la constructrice 
un délai pour s'y conformer. Par arrêt du 9 octobre 2023 (602 2023 9), le Tribunal cantonal a rejeté 
le recours interjeté par la constructrice contre cette décision et lui a fixé un délai pour qu'elle dépose 
une demande en vue de légaliser les travaux litigieux ou pour remettre en état la construction 
conformément aux plans initiaux. Par arrêt du 15 janvier 2024 (1C_610/2023), le Tribunal fédéral a 
déclaré le recours de la constructrice irrecevable.

B. Par décision du 28 février 2024, le Préfet a imparti à la constructrice un délai pour déposer 
une demande de permis de construire en procédure ordinaire dans le but de légaliser les travaux 
litigieux, à savoir les deux cuisines supplémentaires créées au rez-de-chaussée et au premier étage, 
avec pour conséquence la création d'une unité de logement supplémentaire. A défaut, il lui a imparti 
un second délai pour procéder aux travaux destinés à rendre conforme la construction aux plans. Il 
a encore mis à sa charge des frais de procédure, par CHF 500.-, au motif que la constructrice avait 
provoqué sa décision.

C. Le 11 mars 2024, la précitée recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, 
concluant, sous suite de frais et dépens, à sa nullité ou à son annulation (602 2024 37). Elle 
requiert, en outre, que l'effet suspensif soit octroyé à son recours (602 2024 38).  

A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'abord de ce que l'autorité intimée n'aurait pas 
respecté l'autorité de chose jugée de l'arrêt cantonal en lui impartissant de nouveaux délais fixés 
sous forme de termes. Elle rappelle que le Tribunal cantonal lui avait déjà fixé des délais, en jours, 
qu'elle entendait bien respecter. Elle se plaint ensuite de ce que le Préfet l'oblige à déposer une 
demande de permis en la procédure ordinaire et qu'il constate déjà à ce stade que cela conduit à la 
création d'unités de logement supplémentaires. Elle rappelle que la décision préfectorale a été 
rendue sans qu'elle ne soit entendue au préalable et que le Préfet devait lui donner l'occasion de 
s'exprimer. Enfin, elle conteste la mise à sa charge de frais de CHF 500.-, estimant qu'elle n'avait 
pas pu provoquer la décision préfectorale, puisque le Préfet avait statué sans lui donner l'occasion 
de se déterminer.

D. Par courrier du 25 mars 2024, la recourante a informé le Juge délégué à l'instruction qu'elle 
avait déposé une demande de permis de construire en date du 20 mars 2024 dans le but de légaliser 
les travaux litigieux.

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E. Le 3 avril 2024, la Lieutenante de Préfet conclut au rejet du recours. Elle conteste, en 
substance, les arguments de la recourante et nie s'être éloignée des considérants de l'arrêt cantonal.

F. Dans ses contre-observations du 11 avril 2024, la recourante souligne que l'arrêt cantonal ne 
tranche pas la question de la procédure applicable au dépôt du permis. Elle renvoie, pour le surplus, 
aux griefs développés dans le cadre de son recours.

G. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.

en droit

1.

1.1. Conformément à l'art. 113 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours n'est notamment pas recevable à l'encontre des 
mesures relatives à l'exécution et des décisions définitives en vertu du code ou d'une autre loi. Selon 
la jurisprudence, l'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est 
une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une telle décision s'impose toutefois si un 
acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une 
nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc; arrêt TC FR 
602 2018 125 du 17 février 2020 consid. 2.1; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, 
p. 388 s.). 

Selon l'art. 76 let. a CPJA, a notamment qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'intérêt digne de 
protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui 
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision 
attaquée lui occasionnerait.

1.2. En l'occurrence, on doit d'abord constater que le recours n'est pas recevable s'agissant de 
la question de la prolongation du délai fixé dans l'arrêt précédent. Il s'agit manifestement d'une 
mesure d'exécution prise conformément à l'art. 71 al. 2 CPJA. De plus, il faut bien admettre qu'il est 
plutôt insolite de voir une partie se plaindre de ce que l'autorité lui a prolongé un délai. Rien 
n'obligeait la recourante à attendre le dernier jour dudit délai pour s'exécuter, ce qu'elle n'a d'ailleurs 
pas fait non plus. Elle n'a donc également pour ce motif aucun intérêt à recourir sur ce point.

Au surplus, comme considéré, la recourante a déposé une demande de permis de construire pour 
la légalisation des travaux litigieux en date du 20 mars 2024. Il appartient maintenant aux autorités 
concernées d'examiner cette demande, y compris ses aspects procéduraux et sa recevabilité. Elles 
rendront nécessairement les décisions qu'elles jugent pertinentes sur la base des éléments produits 
à son appui, notamment selon qu'elles estiment que la demande peut être soumise à la procédure 
simplifiée ou à la procédure ordinaire. Ce n'est qu'alors que la Cour de céans pourra, sur recours et 
le cas échéant, effectuer son contrôle. Une telle façon de procéder est d'autant plus importante que 

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la décision attaquée a été rendue sans que la recourante ne soit entendue sur les conséquences 
qu'elle entendait tirer de l'arrêt du Tribunal fédéral et de l'entrée en force de l'arrêt cantonal.

Partant, dans ces circonstances, il faut constater que la décision attaquée n'a plus réellement de 
portée propre concernant la suite à donner à l'arrêt cantonal, dès lors que la recourante s'est 
exécutée par le dépôt d'une demande de permis de construire le 20 mars 2024. Autre est la question 
de savoir si cette demande peut être admise, mais il n'appartient aucunement à la Cour de se 
prononcer à ce stade. Elle violerait autrement sa compétence fonctionnelle. Par conséquent, la Cour 
estime que les griefs de la recourante en ce sens sont devenus sans objet.

En revanche, en tant que la décision attaquée met également à la charge de la recourante des frais 
de procédure, son recours, interjeté dans le délai et les formes prescrits par la propriétaire concernée 
par la décision litigieuse, est recevable en vertu des art. 79 ss CPJA.

2.

La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir mis à sa charge des frais de procédure de 
CHF 500.- au motif qu'elle a provoqué la décision attaquée, alors que la décision a été prise sans 
qu'elle n'ait été entendue.

2.1. D'emblée, il y a lieu de relever que les frais de CHF 500.- mis à charge de la recourante ne 
portent pas sur l'examen de la demande de permis de construire. Il ne s'agit manifestement pas d'un 
acompte et ils couvrent uniquement la décision attaquée qui porte sur les suites à donner à l'arrêt 
du Tribunal fédéral du 15 janvier 2024 et à l'arrêt cantonal précédent.

Dans ce contexte, le droit à ce qu'une cause soit jugée dans une procédure judiciaire par un tribunal 
indépendant et impartial est garanti à l'art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la 
Confédération suisse (Cst.; RS 101). Comme tout droit fondamental, ce droit n'est pas absolu et 
peut être limité aux conditions de l'art. 36 al. 1 Cst. Il n'est toutefois pas seulement susceptible d'être 
restreint de manière directe. Peuvent également être envisagées des atteintes indirectes en raison 
de la réaction subséquente des autorités à l'exercice de ce droit. Développée essentiellement en 
lien avec les droits fondamentaux dits "idéaux", cette doctrine dite de l'effet dissuasif ("chilling effect"; 
cf. arrêt CourEDH n° 17488/90 Goodwin c. Royaume-Uni du 27 mars 1996 § 39; ATF 143 I 147 
consid. 3.3; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 3e éd. 2018, p. 221 et 226 s.) se fonde sur le principe selon 
lequel l'exercice des droits fondamentaux ne doit pas être limité par des effets secondaires négatifs 
au point que l'on puisse parler d'un effet dissuasif ou d'un effet d'intimidation. Le respect du principe 
de la proportionnalité est décisif dans ce contexte (cf. ATF 143 I 147 consid. 3.3).

2.2. En l'occurrence, en retenant que la recourante a provoqué la décision attaquée, sans 
toutefois l'entendre au préalable sur ce point et sans qu'elle n'ait sollicité la fixation de délais 
supplémentaires, la motivation préfectorale ne résiste pas à la critique. Elle sanctionne par des frais 
le seul exercice par la recourante de son droit de recours. Elle constitue ainsi manifestement une 
atteinte indirecte à l'exercice de ses droits fondamentaux. Au surplus, rien ne justifiait une décision 
de sept pages dans le seul but de fixer un nouveau délai à terme pour que la recourante se conforme 
aux obligations fixées par la Cour de céans dans son précédent arrêt, ce d'autant plus qu'elle avait 
elle-même fixé un délai en jours dont l'échéance pouvait aisément être calculée. Partant, le montant 
des frais est également manifestement disproportionné.

2.3. Au vu de ce qui précède, la mise à la charge de la recourante de frais à hauteur de CHF 500.- 
viole l'art. 130 al. 1 CPJA. Le recours doit donc être admis dans la mesure de sa recevabilité et dans 

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la mesure où il n'est pas sans objet (cf. supra consid. 1). Compte tenu du dépôt de la demande de 
permis du 20 mars 2024, la décision du 28 février 2024 peut toutefois être entièrement annulée dès 
lors que, hormis la question des frais, elle n'a plus de portée propre. Pour ce motif, la requête de la 
recourante tendant à ce que l'effet suspensif soit octroyé à son recours (602 2024 38) est sans objet.

3.

3.1. Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de procédure (art. 133 CPJA). 
L'avance de frais d'un montant de CHF 500.-, prestée par la recourante le 18 mars 2024, lui sera 
restituée.

3.2. Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante, qui obtient 
gain de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Elle est fixée conformément 
aux art. 8 ss du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en 
matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). A cet effet, seuls les frais nécessaires à 
la défense des intérêts de la recourante qui sont liés à la présente procédure de recours sont 
susceptibles d'entrer en ligne de compte. Il ne s'agit aucunement de prendre en considération les 
frais liés au dépôt de la demande de permis du 20 mars 2024.

Or, la Cour constate que la liste de frais produite par le mandataire de la recourante n'est pas établie 
conformément au Tarif JA. Elle ne détaille pas les opérations effectuées et se limite, en substance, 
à un bloc de 4 heures pour les opérations antérieures au dépôt du recours, à un bloc de 9 heures 
pour la rédaction du recours et à un dernier bloc de 5 heures pour les opérations postérieures au 
recours. Une telle façon de faire ne permet d'abord pas de déterminer précisément les frais qui sont 
liés à la présente procédure et les frais engendrés par le dépôt de la demande de permis de 
construire du 20 mars 2024. Rien ne justifie notamment que des frais liés à une conférence avec 
l'architecte de la recourante soient nécessaires à la défense de ses intérêts dans le cadre de la 
présente procédure qui porte uniquement sur des aspects purement juridiques. Le mandataire fait 
ensuite état de 5 heures de travail pour des correspondances avec le Tribunal, y compris la réception 
des observations de la préfecture, la rédaction de déterminations sur ces observations, et des 
courriels et téléphones avec la recourante, sans qu'il ne soit toutefois précisé combien. Or, la Cour 
relève que le mandataire se réfère en réalité uniquement à une correspondance du 25 mars 2024 
informant le Tribunal, sur une page, que sa mandante avait déposé une demande de permis le 
20  mars 2024, ainsi qu'à ses contre-observations du 11 avril 2024 qui s'étendent uniquement sur 
deux pages et qui se contentent de répéter ce qui avait déjà été exposé dans le cadre du recours. 
Dans ces circonstances, la Cour estime que 5 heures de travail sont manifestement excessives. Il 
n'en va pas autrement des 9 heures annoncées pour le dépôt du recours. Il convient en effet de 
rappeler qu'un grand nombre de griefs soulevés dans le cadre de cette écriture se rapportait à la 
question de la prolongation de délai octroyée par la préfecture et aux suites à donner à l'entrée en 
force de l'arrêt cantonal précédent. Or, sur ce point, le recours est irrecevable. Enfin, la fixation à 
forfait de débours, valable en matière civile, ne correspond pas aux exigences du Tarif JA.

Dans ces circonstances, lorsque la liste de frais ne répond pas aux exigences fixées en la matière, 
le Tribunal fixe l'indemnité d'office et selon sa libre appréciation (art. 11 al. 1 Tarif JA). Sur le vu des 
écritures produites, de la nature et de la complexité de la cause, la Cour estime qu'un total de 
7 heures apparaît très amplement suffisant pour le travail nécessaire à la défense des intérêts de la 
recourante. Au tarif de CHF 250.-/h, l'indemnité de partie se monte donc à CHF 1'750.-, à laquelle il 
faut toutefois ajouter un supplément pour la TVA au taux de 8.1%, soit CHF 141.75. L'indemnité 
totale de CHF 1'891.75 est mise à la charge de l'Etat de Fribourg.

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2024 37) est admis dans la mesure de sa recevabilité et dans la mesure où il 
n'est pas devenu sans objet.

Partant, la décision du 28 février 2024 est annulée.

II. La requête d'effet suspensif (602 2024 38), sans objet, est rayée du rôle.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de CHF 500.- prestée par la 
recourante lui est restituée.

IV. Un montant de CHF 1'891.75 (dont CHF 141.75 de TVA à 8.1%) est alloué à la recourante. 
Il est à verser à Me Rémy Terrapon et Me Simon Mailler et mis à la charge de l'Etat de Fribourg.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 22 avril 2024/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur