# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9308fbec-86ee-5cdd-94ca-dd8143a92c9d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-13
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 13.03.2025 A-4640/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-4640-2022_2025-03-13.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-4640/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 3 .  M ä r z  2 0 2 5   

Besetzung 
 Richter Stephan Metzger (Vorsitz), 

Richterin Eva Schneeberger, Richter Jürg Marcel Tiefenthal,    

Gerichtsschreiber Thomas Ritter. 
 

 
 

Parteien 
 1. X._______ AG,  

2. Y.________ AG,  

beide vertreten durch  

Dr. François M. Bianchi, Rechtsanwalt, und  

PD Dr. Sandro Abegglen, Fürsprecher,  

Niederer Kraft Frey AG,  

Beschwerdeführerinnen, 

  
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA,  

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Datenschutz; Informationsaustausch zwischen inländischen 

Behörden. 

 

 

 

A-4640/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA führte im Bereich der Be-

kämpfung der Geldwäscherei aufsichtsrechtliche Verfahren (Enforcement-

verfahren) betreffend die X._______ AG und die Y._______ AG (nachfol-

gend: «X. und Y. AG» oder Bank) durch. Diese schloss sie mit den Verfü-

gungen vom […] (Verfahren […]) und vom […] (Verfahren […]) ab. Zur Ab-

klärung des Sachverhalts setzte sie in den Verfahren Untersuchungsbeauf-

trage im Sinne von Art. 36 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 

2007 (FINMAG, SR 956.1) ein. Das erstgenannte Verfahren betraf Ge-

schäftsbeziehungen der Bank zu Personen und Gesellschaften, die im Zu-

sammenhang mit Ermittlungen von […] Behörden in Korruptionsangele-

genheiten betreffend die Z._____ und eine staatliche […] Gesellschaft 

standen. Im Zentrum des zweiterwähnten Verfahrens standen die Ge-

schäftsbeziehungen zu einer bestimmten Gruppe von Kunden mit Verbin-

dungen zu einer […] Gesellschaft und die damit zusammenhängenden 

Transaktionen bzw. Zahlungen.  

Die FINMA gelangte in den Verfügungen vom […] zum Ergebnis, dass die 

Bank aufsichtsrechtliche Bestimmungen verletzt hatte. Sie wies die X. und 

Y. AG insbesondere an, die festgestellten Mängel in Bezug auf die Einhal-

tung der geldwäschereirechtlichen Pflichten und die Verwaltungsorganisa-

tion zu beheben und ordnete mehrere Massnahmen zur Herstellung des 

rechtmässigen Zustands an. Die Verfügungen erwuchsen unangefochten 

in Rechtskraft. 

B.  

Am 5. November 2021 erhob die FINMA beim Eidgenössischen Finanzde-

partement EFD Strafanzeige gegen die allenfalls verantwortlichen Perso-

nen der X. und Y. AG wegen Verdachts auf Verletzung der Meldepflicht 

nach Art. 37 des Geldwäschereigesetzes vom 10. Oktober 1997 (GwG; 

SR 955.0) und auf Erteilen falscher Auskünfte nach Art. 45 FINMAG. Der 

Anzeige legte die FINMA die genannten Verfügungen […] und ein Gesuch 

der X. und Y. AG um Siegelung der Akten des Verfahrens […] bei. Das 

Siegelungsgesuch hatten diese am 23. November 2020 gestellt und vor-

gebracht, die Akten dürften wegen Aussageverweigerungsrechten und Ge-

heimhaltungsinteressen nicht in einem Strafverfahren verwendet werden. 

Die Strafverfolgungsbehörde dürfe die Akten nicht ohne Rechtsschutz zur 

Kenntnis nehmen und dem Strafdossier zufügen. 

A-4640/2022 

Seite 3 

C.  

Am 25. November 2021 trat der Untersuchungsleiter des Strafrechtsdiens-

tes des EFD auf das Siegelungsgesuch vom 23. November 2020 nicht ein 

und ersuchte die FINMA um Zustellung weiterer Akten. Gegen die 

Nichteintretensverfügung gelangten die X. und Y. AG an den Rechtsdienst 

des EFD und gegen dessen Entscheid vom 9. Dezember 2021 mit Be-

schwerde an das Bundesstrafgericht, welches diese mit Beschluss vom 

3. Januar 2022 (BV.2021.42 / BV.2021.43) abwies.  

D.  

Mit Schreiben vom 3. Dezember 2021 ersuchten die X. und Y. AG die 

FINMA um eine Beschränkung der Übermittlung von Informationen an das 

EFD. Gleichentags stellten sie ein weiteres, alle Akten der FINMA betref-

fendes Siegelungsgesuch, dem das EFD mit Entscheiden des Untersu-

chungsleiters vom 24. Dezember 2021 und des Rechtsdienstes vom 

11. Januar 2022 erneut nicht entsprach. Die dagegen erhobene Be-

schwerde der X. und Y. AG wies das Bundesstrafgericht mit Beschluss vom 

12. Juli 2022 (BV.2022.1 / BV.2022.2) ab. 

E.  

Am 23. Dezember 2021 stellte die FINMA dem EFD zusätzliche Unterlagen 

zu. Es handelte sich um die Untersuchungsberichte vom 13. März 2018 

und 27. September 2019 (ohne Beilagen) und das Aktenverzeichnis aus 

dem Verfahren […] sowie den Untersuchungsbericht vom 15. Juli 2020 

(ohne Beilagen) und das Aktenverzeichnis des Verfahrens […]. Die Akten-

verzeichnisse sollten dem EFD dazu dienen, weitere benötigte Dokumente 

spezifiziert zu bezeichnen. 

F.  

Am 18. Januar 2022 ersuchten die X. und Y. AG die FINMA um Erlass einer 

Verfügung über Realakte gestützt auf Art. 25a des Verwaltungsverfahrens-

gesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) und Art. 25 des 

Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 (nachfolgend: aDSG; AS 1993 

1945). Sie verlangten im Wesentlichen, es seien die bereits übermittelten 

sowie künftig allenfalls zu übermittelnden Informationen auf das Notwen-

dige im Sinne von Art. 38 Abs. 1 FINMAG zu beschränken und die Wider-

rechtlichkeit von darüber hinaus erfolgten Datenübermittlungen festzustel-

len. Am 16. Februar 2022 reichten die X. und Y. AG der FINMA konkretisie-

rend teilweise geschwärzte Versionen der übermittelten Verfügungen und 

Untersuchungsberichte ein. 

A-4640/2022 

Seite 4 

G.  

Am 7. März 2022 teilte das EFD der FINMA mit, dass die erhaltenen Un-

terlagen im Hinblick auf die Planung einer verwaltungsstrafrechtlichen Un-

tersuchung nützlich und relevant seien. Allfällige weitere Akten würden 

spezifisch und in Absprache mit der FINMA beigezogen.   

H.  

Mit Verfügung vom 9. September 2022 trat die FINMA auf das Gesuch der 

X. und Y. AG vom 18. Januar 2022 auf Erlass einer Verfügung nicht ein, 

soweit diese sich auf Art. 25a VwVG stützten. Es fehle ein schutzwürdiges 

Interesse, weil das FINMAG den Rechtsschutz in diesem Bereich der In-

formationsübermittlung ausschliesse. Unter datenschutzrechtlichen Ge-

sichtspunkten wies die FINMA die Anträge in Anwendung von Art. 25 aDSG 

ab, soweit sie darauf eintrat. Dazu führte sie im Wesentlichen aus, es be-

stehe keine widerrechtliche Datenbearbeitung, da die übermittelten Infor-

mationen zur Erfüllung der Aufgabe des EFD gemäss Art. 38 Abs. 1 

FINMAG notwendig seien.  

I.  

Die X. und Y. AG (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) erhoben am 

13. Oktober 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit den fol-

genden Rechtsbegehren:  

Erstens sei die Verfügung vom 9. September 2022 aufzuheben und die 

FINMA (nachfolgend: Vorinstanz) zu verpflichten, die Akten der Datenüber-

mittlungen an das EFD vom 5. November 2021 bzw. 23. Dezember 2021 

und allfälliger weiterer Datenübermittlungen betreffend die genannten En-

forcementverfahren vom EFD zurückzufordern sowie deren Entfernung 

aus den Verfahrensakten zu verlangen, mit Ausnahme bestimmter Ab-

schnitte der Verfügungen und Untersuchungsberichte aus den beiden Ver-

fahren («Beseitigungsbegehren»).  

Zweitens sei die Vorinstanz zu verpflichten, künftige Datenübermittlungen 

betreffend die Enforcementverfahren auf das Notwendige im Sinne von 

Art. 38 FINMAG zu beschränken und damit künftige widerrechtliche Daten-

bearbeitungen zu unterlassen («Unterlassungsbegehren»). 

Drittens sei die Widerrechtlichkeit der erfolgten Datenübermittlungen der 

Vorinstanz an das EFD festzustellen, wiederum mit Ausnahme bestimmter 

Abschnitte der Verfügungen und Berichte («Feststellungsbegehren»). 

A-4640/2022 

Seite 5 

J.  

Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 18. November 2022 die 

Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerinnen halten mit Replik 

vom 23. Dezember 2022 und die Vorinstanz hält mit Duplik vom 3. Februar 

2023 an den gestellten Anträgen fest. Am 10. März 2023 reichten die Be-

schwerdeführerinnen Schlussbemerkungen ein. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Am 1. September 2023 trat – während des vorliegenden Beschwerdever-

fahrens – das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September 

2020 (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1) in Kraft und löste das aDSG 

(AS 1993 1945) ab. Angepasst wurden auch datenschutzrelevante Bestim-

mungen des FINMAG (Anhang 1 Ziffer 96 DSG; AS 2022 491). Intertem-

poralrechtlich werden hängige Beschwerden gegen erstinstanzliche Ent-

scheide, die vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes ergangen sind, nach 

dem bisherigen Recht beurteilt (Art. 70 DSG). Massgebend im zu beurtei-

lenden Fall ist daher grundsätzlich das aDSG, soweit zu prüfende Fragen 

in dessen Anwendungsbereich fallen (Urteile des BVGer A-516/2022 vom 

12. September 2023 E. 8.2.3 und A-1628/2023 vom 2. Juli 2024 E. 10.2).  

2.  

2.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-

gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, die unter anderem von Anstalten und 

Betrieben des Bundes erlassen werden (Art. 33 Bst. e VGG). Darunter fällt 

der angefochtene Entscheid der Vorinstanz. Eine Ausnahme nach Art. 32 

VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Behand-

lung der vorliegenden Streitsache zuständig. 

2.2  

2.2.1 Die Beschwerdeführerinnen sind Adressatinnen der angefochtenen 

Verfügung, in der die Vorinstanz ihr Gesuch mit den geltend gemachten 

datenschutzrechtlichen Ansprüchen materiell geprüft und abgewiesen hat. 

Sie sind daher in Bezug auf die datenschutzrechtlichen Begehren grund-

sätzlich zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG).  

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Seite 6 

Anders verhält es sich beim Begehren auf Feststellung einer widerrechtli-

chen Datenbearbeitung. Ein Feststellungsbegehren ist grundsätzlich nur 

zulässig, wenn das geltend gemachte schutzwürdige Interesse nicht 

ebenso gut mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren gewahrt wer-

den kann (Subsidiarität des Feststellungsentscheids; Urteil des BGer 

2C_172/2024 vom 27. Mai 2024 E. 6.4; BVGE 2015/35 E. 2.2.2, Urteile 

des BVGer A-3539/2016 vom 8. Juni 2017 E. 1.3.3 und B-1113/2021 vom 

10. August 2021 E. 1.4). Es wurde weder dargelegt noch ist ersichtlich, 

was die Beschwerdeführerinnen mit einem Feststellungsentscheid – über 

die anderen Begehren hinaus – erwirken könnten bzw. inwieweit ihnen 

dadurch ein zusätzlicher Schutz vor einer Datenbearbeitung erwüchse. Auf 

das Feststellungsbegehren ist deshalb nicht einzutreten. 

2.2.2 Soweit die Beschwerdeführerinnen um Erlass einer Verfügung nach 

Art. 25a VwVG ersuchten, trat die Vorinstanz darauf nicht ein. Wird ein 

Nichteintretensentscheid angefochten, besteht das schutzwürdige Inte-

resse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung grundsätzlich im In-

teresse an einer materiellen Prüfung der vor der Vorinstanz gestellten 

Rechtsbegehren (Urteile des BVGer A-2109/2022 vom 9. März 2023 

E. 1.3, A-4114/2020 vom 22. Februar 2021 E. 1.4 und A-4929/2017 vom 

31. Januar 2018 E. 1.2). Der Streitgegenstand bleibt grundsätzlich auf die 

Eintretensfrage beschränkt; auf Begehren in der Sache ist nicht einzutre-

ten, wenn sich die Vorinstanz in ihrer (Eventual-)Begründung nicht mit der 

materiellen Seite des Falls befasst hat (vgl. Urteile des BVGer A-2109/2022 

vom 9. März 2023 E. 4.1 und B-5146/2021 vom 25. Juli 2022 E. 1.2).  

2.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerde (Art. 50 und 

Art. 52 VwVG) ist somit im dargelegten Umfang einzutreten. 

3.  

Streitig ist, in welchem Umfang die Vorinstanz Daten aus den finanzmarkt-

rechtlichen Aufsichtsverfahren dem EFD als Strafverfolgungsbehörde be-

kanntgeben darf.  

3.1 Das Geldwäschereigesetz dient namentlich der Bekämpfung der Geld-

wäscherei und der Sicherstellung der Sorgfalt bei Finanzgeschäften 

(vgl. Art. 1 GwG). Es soll verhindern, dass Gelder verbrecherischen Ur-

sprungs in den ordentlichen Geldkreislauf gelangen, und helfen, die für die 

Geldwäscherei verantwortlichen Personen zu ermitteln und strafrechtlich 

zu belangen (Urteil des BVGer B-1576/2019 vom 29. November 2021 

E. 7.4 mit Hinweisen). Die Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 2 

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GwG, insbesondere Banken und ihre Organe, müssen der Meldestelle für 

Geldwäscherei (MROS) gemäss Art. 9 Abs. 1 GwG unverzüglich Meldung 

erstatten, wenn sie wissen oder den begründeten Verdacht haben, dass in 

die Geschäftsbeziehung involvierte Vermögenswerte aus einem Verbre-

chen herrühren oder unter einen anderen der aufgezählten Tatbestände 

fallen. Wer die Meldepflicht nach Art. 9 GwG vorsätzlich verletzt, wird mit 

Busse bis zu 500'000 Franken bestraft (Art. 37 Abs. 1 GwG), und wer fahr-

lässig handelt, mit Busse bis zu 150'000 Franken (Art. 37 Abs. 2 GwG).  

Die Aufsicht über die Einhaltung der Meldepflicht nach Art. 9 GwG obliegt 

bei Banken der FINMA (vgl. Art. 12 Bst. a i.V.m. Art. 2 Abs. 2 Bst. a GwG). 

Auf Widerhandlungen gegen Strafbestimmungen der Finanzmarktgesetze, 

insbesondere des GwG, ist das Verwaltungsstrafrecht anwendbar, soweit 

das FINMAG oder die Finanzmarktgesetze nichts anderes bestimmen; ver-

folgende und urteilende Behörde ist das EFD (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 

Abs. 1 Bst. f FINMAG; zum Ganzen Urteile des BGer 1B_604/2021 vom 

23. November 2022 E. 5.2, 1B_243/2021 vom 20. Dezember 2021 E. 3.4 

und 1B_437/2018 vom 6. Februar 2019 E. 1.2 ff.). Ein verwaltungsrechtli-

ches Aufsichtsverfahren hat keine präjudizierende Wirkung für ein allenfalls 

nachgelagertes Strafverfahren; die Verfahren sind voneinander unabhän-

gig und folgen je unterschiedlichen Prozessgrundsätzen (vgl. Urteil des 

BGer 2C_89/2010, 2C_106/2010 vom 10. Februar 2011 E. 3.3.4, Urteil des 

BVGer B-4763/2017 vom 29. Juni 2018 E. 5.3; Urteil des BStGer 

CA.2020.10 vom 2. August 2021 E. 2.1.5.2). 

3.2 Der Informationsaustausch zwischen der FINMA und den inländischen 

Strafverfolgungsbehörden ist im Gesetz – im Abschnitt zur Zusammenar-

beit der FINMA mit inländischen Behörden (Art. 38 ff. FINMAG) – ausdrück-

lich vorgesehen und vorgeschrieben (vgl. Urteil des BGer 7B_874/2023 

vom 6. August 2024 E. 3.3 und 1B_49/2021 vom 14. Dezember 2021 

E. 5.8). Die FINMA und die zuständige Strafverfolgungsbehörde tauschen 

demnach die im Rahmen der Zusammenarbeit und zur Erfüllung ihrer Auf-

gaben notwendigen Informationen aus (Art. 38 Abs. 1 FINMAG). Erhält die 

FINMA Kenntnis von gemeinrechtlichen Verbrechen und Vergehen sowie 

Widerhandlungen gegen das FINMAG und die Finanzmarktgesetze, da-

runter das GwG, so benachrichtigt sie die zuständige Strafverfolgungsbe-

hörde (Art. 38 Abs. 3 FINMAG). Der FINMA kann die Bekanntgabe nicht 

öffentlicher Informationen und die Herausgabe von Akten gegenüber Straf-

verfolgungsbehörden verweigern, wenn diese ausschliesslich der internen 

Meinungsbildung dienen, deren Bekannt- oder Herausgabe ein laufendes 

Verfahren gefährden oder die Erfüllung der Aufsichtstätigkeit 

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beeinträchtigen würde oder sie mit den Zielen der Finanzmarktaufsicht 

oder deren Zweck nicht vereinbar ist (Art. 40 FINMAG). Streitigkeiten über 

die Zusammenarbeit zwischen der FINMA und den Strafverfolgungsbehör-

den entscheidet das Bundesverwaltungsgericht auf Ersuchen einer der be-

teiligten Behörden (Art. 41 FINMAG; BGE 142 IV 207 E. 8.8 und E. 8.15).  

Die Übermittlung von Informationen der FINMA an Strafverfolgungsbehör-

den wird in der spezifischen Literatur und Praxis verbreitet als «Rechts-

hilfe» bezeichnet, während der umgekehrte Fall und der Informationsaus-

tausch zwischen Aufsichtsbehörden häufig «Amtshilfe» genannt werden 

(vgl. BGE 126 II 126 E. 5a/bb; Urteil des BGer 7B_874/2023 vom 6. August 

2024 E. 2, Urteil des BStGer BV.2021.42 vom 3. Januar 2022 E. 3.2; PHI-

LIPP LÜSCHER, Die Rechtshilfepraxis der FINMA im Lichte des DSG [nach-

folgend: Rechtshilfepraxis], GesKR 2021 277, 278; MRAZ/WEBER, Die Zu-

sammenarbeit der FINMA mit Strafverfolgungsbehörden im Lichte auf-

sichtsrechtlicher Mitwirkungspflichten, Anwaltsrevue 2022 337, 338). 

3.3 Die Vorinstanz hat vorliegend Strafanzeige (Art. 38 Abs. 3 FINMAG) 

unter Beilage bestimmter Akten erstattet; das EFD hat daraufhin um ergän-

zende Dokumente aus den aufsichtsrechtlichen Verfahren ersucht (vorne, 

Bst. B, C und E). Daten in der Strafanzeige selbst stehen nicht im Streit. 

Die Unterscheidung, ob Dokumente mit einer Strafanzeige oder auf eine 

(durch Strafanzeige veranlasste) Anfrage um Rechtshilfe hin (vgl. Art. 38 

Abs. 1 FINMAG) übermittelt werden (vgl. BENNINGER/WYSS, in: Zu-

lauf/Wyss, Finanzmarktenforcement, 3. Aufl. 2022, S. 286), ist – im kon-

kreten Fall – nicht weiter ausschlaggebend. Jedenfalls hat sich die FINMA, 

was den zulässigen Umfang und die Schranken der Bekanntgabe von In-

formationen angeht, an den geltenden Grundsätzen (vgl. Art. 38 Abs. 1 und 

Art. 40 FINMAG) zu orientieren (vgl. Urteile des BGer 1B_49/2021 vom 

14. Dezember 2021 E. 5.4 in fine, E. 5.6 und 1B_243/2021 vom 20. De-

zember 2021 E. 3.5; MRAZ/WEBER, Anwaltsrevue 2022, 337, 339, Fn. 17). 

3.4 Die Vorinstanz und die Beschwerdeführinnen sind sich im Wesentli-

chen in zwei Fragen uneins. Zum einen haben sie verschiedene Ansichten 

darüber, inwieweit die Regelung von Art. 38 ff. FINMAG den formellen 

Rechtsschutz der Beschwerdeführerinnen gegen die Übermittlung von In-

formationen ausschliesst (E. 4). Zum andern vertreten sie unterschiedliche 

Standpunkte, inwieweit die Übermittlung der betroffenen Informationen als 

notwendig im Sinne von Art. 38 Abs. 1 FINMAG zu erachten ist (E. 5). 

A-4640/2022 

Seite 9 

3.4.1 Die Vorinstanz führt aus, der Gesetzgeber habe den Rechtsschutz 

gegen den Informationsaustausch der Behörden durch Realakte bewusst 

ausgeschlossen, indem er ihr in Art. 38 Abs. 1 und Abs. 3 FINMAG eine 

Pflicht zur Rechtshilfe und Strafanzeige auferlegt sowie klargestellt habe, 

dass Entscheide, Informationen weiterzuleiten, keine anfechtbaren Verfü-

gungen darstellten. Es handle sich um einen unmittelbar aus dem Gesetz 

ergebenden Informationsanspruch des EFD, der nicht erst im Einzelfall 

durch Verfügung begründet werde. Dritte hätten kein Recht, sich an Strei-

tigkeiten zwischen den Behörden nach Art. 41 FINMAG zu beteiligen und 

die Übermittlung von Informationen in einem Verwaltungsverfahren anzu-

fechten. Der Rechtsschutz der Beschwerdeführerinnen stelle vielmehr eine 

strafprozessuale Angelegenheit dar. Sie hätten ihr Anliegen im Verwal-

tungsstrafverfahren gegenüber der Strafverfolgungsbehörde durchzuset-

zen. Strafprozessuale Instrumente wie die Siegelung gemäss Art. 248 der 

Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) dürften nicht umgangen werden, 

indem die Rechtmässigkeit der Informationsübermittlung ab Strafverfol-

gungsbehörden auf dem verwaltungsrechtlichen Weg in Frage gestellt 

werde. Aus diesen Gründen hätten die Beschwerdeführerinnen kein 

schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG. 

Der bewusste Ausschluss des Rechtsschutzes sei auch bei der Regelung 

von Art. 25a aDSG zu beachten. Im Rahmen dieser Norm dürfe ebenfalls 

kein Verwaltungsverfahren betreffend Strafanzeige oder einzelne Rechts-

hilfehandlungen als solche erzwungen werden. Gestützt auf die rein daten-

schutzrechtliche Anspruchsgrundlage sei von Vornherein nur zu prüfen, ob 

die beanstandeten Datenbearbeitungen den Grundsätzen des aDSG, ins-

besondere dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage, entsprächen. 

Aus datenschutzrechtlicher Sicht bestehe grundsätzlich ein schutzwürdi-

ges Interesse der Beschwerdeführerinnen. Ob dieses in Bezug auf die kon-

kreten Anträge genügend nachgewiesen worden sei, könne offenbleiben.  

Die kritisierte Übermittlung von Daten sei jedenfalls gesetzmässig. Sie be-

ruhe mit Art. 23 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 und Abs. 3 FINMAG auf einer 

gesetzlichen Grundlage und sei gestützt darauf rechtmässig erfolgt. 

3.4.2 Die Beschwerdeführerinnen tragen hingegen vor, der Informations-

anspruch des EFD bzw. die Pflicht der Vorinstanz zur Bekanntgabe sei 

nicht umfassend, sondern gehe gemäss Art. 38 Abs. 1 FINMAG nur soweit, 

als Informationen zur Erfüllung der Aufgabe der Strafverfolgungsbehörde 

notwendig seien. Sei dies nicht der Fall, müsse die Vorinstanz die Heraus-

gabe verweigern, zumal Art. 38 Abs. 1 FINMAG als Rechtfertigungsgrund 

im Sinne von Art. 14 des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) die 

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Seite 10 

Bekanntgabe von dem Amtsgeheimnis unterliegenden Informationen er-

laube. Eine betroffene Partei müsse gerichtlich überprüfen lassen können, 

ob der Umfang der übermittelten Informationen notwendig sei. Daran än-

dere nichts, dass deren Übermittlung keine Verfügung darstelle. Gerade für 

formloses Handeln habe der Gesetzgeber mit Art. 25a VwVG und Art. 25 

aDSG die Möglichkeit vorgesehen, eine Verfügung zu verlangen. Es gebe 

keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber den Rechtsschutz bei Re-

alakten mit Art. 38 FINMAG bewusst ausgeschlossen habe. Weiter sei die 

Beurteilung, ob die Informationsübermittlung notwendig sei, keine strafpro-

zessuale Frage. Rechte im Strafverfahren hätten nichts damit zu tun, ob 

die übermittelten Informationen nach dem FINMAG zulässig seien. Der 

Schutz der Geheimhaltungsinteressen sei ihnen vorliegend gerade nicht 

mittels strafprozessualer Rechtsbehelfe – namentlich der Siegelung – 

möglich. Im Verwaltungsstrafverfahren stehe kein effektiver Rechtsschutz 

zur Verfügung. Soweit die Vorinstanz auf das Begehren um Erlass einer 

Verfügung nicht eingetreten sei, verletze sie daher die Bestimmungen von 

Art. 25a VwVG, Art. 38 FINMAG, Art. 6 EMRK, Art. 29 und Art. 29a BV. 

Auf die Begehren nach Art. 25 aDSG sei die Vorinstanz zwar zutreffend 

eingetreten, doch habe sie zu Unrecht befunden, dass die Herausgabe der 

Informationen an das EFD in datenschutzrechtlicher Hinsicht rechtmässig 

seien. Deren Übermittlung sei nicht notwendig, weil ein grosser Teil der 

Akten keinen Zusammenhang mit dem angezeigten Verhalten habe und zu 

dessen Untersuchung offensichtlich nichts beitragen könne.  

3.5 Art. 38 Abs. 1 FINMAG wurde gemäss Anhang Ziffer 13 des Finanz-

marktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 2015 (FinfraG) revidiert (AS 2015 

5339) und trat in der bestehenden Fassung am 1. Januar 2016 in Kraft. Die 

Bestimmung soll eine rasche und formlose gegenseitige Übermittlung von 

Informationen zwischen den inländischen Strafverfolgungsbehörden und 

der FINMA sicherstellen (Botschaft zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz 

[FinfraG] vom 3. September 2014 [nachfolgend: Botschaft FinfraG], BBl 

2014 7483, 7534, 7609; vgl. Urteile des BVGer B-2683/2018 vom 4. Feb-

ruar 2022 E. 4.3.3 und B-4763/2017 vom 29. Juni 2018 E. 5.2). Sowohl die 

innerstaatliche Rechtshilfe der FINMA an die Strafverfolgungsbehörden als 

auch die Strafanzeige (Art. 38 Abs. 3 FINMAG) erfolgen durch sogenannt 

informelles Verwaltungshandeln, ohne dass darüber mit einer anfechtba-

ren Verfügung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens nach dem VwVG 

entschieden wird (vgl. BGE 136 II 23 E. 4.3.1; Urteil des BGer 

1B_268/2019 vom 25. November 2019 E. 2.2; Botschaft zum Bundesge-

setz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 1. Februar 2006 

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Seite 11 

[nachfolgend: Botschaft FINMAG], BBl 2006 2829, 2886; FLAVIO ROME-

RIO/CLAUDIO BAZZANI/DAPHNE FREI, Informationen – Vermittlung, Verwer-

tung und Verbreitung bei komplexen Verfahren, in: Romerio/Bazzani, In-

terne und regulatorische Untersuchungen II, 2016 [nachfolgend: Informati-

onen], S. 43 f.; BENNINGER/WYSS, in: Zulauf/Wyss, Finanzmarktenforce-

ment, 3. Aufl. 2022, S. 93 f., 285 f., 292 ff.; Leitlinien der FINMA zur 

Rechtshilfe gegenüber inländischen Strafbehörden vom 20. November 

2015, Ziffer 6, zugänglich unter www.finma.ch > Durchsetzung > Amtshilfe 

> Zusammenarbeit im Inland [abgerufen am 3. März 2025]). Ein formelles 

Verfahren betreffend den Informationsaustausch ist für Streitigkeiten zwi-

schen den Behörden vorgesehen, über die das Bundesverwaltungsgericht 

befindet (Art. 41 FINMAG). Parteien dieses Verfahrens sind nur die be-

troffenen Behörden. Dritte können sich daran nicht beteiligen (Art. 36a 

Abs. 2 VGG; Botschaft FINMAG, BBl 2006 2829, 2896 f.; Urteil des BVGer 

B-5740/2017 vom 30. Oktober 2018 E. 5; vgl. BGE 136 II 23 E. 4.3.1). Sie 

sind nicht berechtigt, gegen die Übermittlung von Informationen durch die 

FINMA (oder deren Verweigerung) im Verfahren nach Art. 41 FINMAG vor-

zugehen. Begründet wird der Verzicht auf ein Verwaltungsverfahren nicht 

zuletzt damit, dass die Betroffenen ihre Rechte im Verfahren vor der ersu-

chenden Behörde wahrnehmen und unter anderem vorbringen könnten, 

dass die im Rahmen des Verwaltungsverfahrens erlangten Dokumente 

strafprozessrechtlich nicht verwertbar seien. Dies zu prüfen, sei Aufgabe 

der Strafbehörde (zum Ganzen Urteil des BGer 1B_268/2019 vom 25. No-

vember 2019 E. 2.2 f. mit Hinweisen; ROMERIO/BAZZANI/FREI, Informatio-

nen, S. 44 mit Hinweisen). In der Literatur wird die formlose Übermittlung 

von Informationen kritisiert und gefordert, dass – ausserhalb des Verfah-

rens zwischen Behörden nach Art. 41 FINMAG – eine Verfügung zu erlas-

sen sei, wenn Rechte und Pflichten von Dritten berührt seien, vorab von 

Personen, die nicht Partei im Strafverfahren seien und nicht zwingend über 

beschaffte Akten informiert würden (vgl. ROMERIO/BAZZANI/FREI, Informati-

onen, S. 45; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal-

tungsrechtspflege des Bundes 3. Aufl. 2013, N. 2092; SCHWOB/WOHLERS, 

in: Watter/Bahar, Basler Kommentar Finanzmarktaufsichtsgesetz/Finanz-

marktinfrastrukturgesetz [nachfolgend: BSK FINMAG/FinfraG], 3. Aufl. 

2019, Art. 41 FINMAG Rz. 4). 

3.6 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten nicht, dass die Vorinstanz dem 

EFD grundsätzlich Akten übermitteln darf. Sie verlangen mit ihren Be-

schwerde-Begehren im Wesentlichen die Beschränkung der erfolgten und 

künftigen «Datenübermittlungen» und «Datenbearbeitungen» auf das aus 

ihrer Sicht Rechtmässige. Im vorinstanzlichen Verfahren unterschieden sie 

A-4640/2022 

Seite 12 

(unter anderem in den Schwärzungsvorschlägen) in Bezug auf den Um-

fang und Inhalt der Akten nicht zwischen Art. 25 aDSG und Art. 25a VwVG 

und verlangten letztlich dieselbe Eingrenzung der Informationen – gestützt 

auf beide Normen weitgehend mit der Begründung einer widerrechtlichen 

Datenübermittlung (vgl. Gesuch vom 18. Januar 2022, Rz. 21 f., 41, 51 f.).  

Die Bearbeitung von Daten durch Bundesorgane erfolgt regelmässig, wie 

vorliegend, durch Realakte. Art. 25a VwVG regelt den Rechtsschutz gegen 

Realakte in allgemeiner Weise. Werden Ansprüche aber im Zusammen-

hang mit einer widerrechtlichen Datenbearbeitung geltend gemacht, ist 

nach der Rechtsprechung Art. 25 aDSG als im Verhältnis zu Art. 25a VwVG 

speziellere Regel (lex specialis) anzuwenden (zum Ganzen: Urteil des 

BGer 1C_377/2019 vom 1. Dezember 2020 E. 5.2; Urteile des BVGer 

A-2201/2021 vom 29. Juni 2022 E. 6.5 und A-5921/2020 vom 29. Juli 2021 

E. 3.2.5). Abweichend von der Prüfungsabfolge der Vorinstanz, die zuerst 

die Anwendung von Art. 25a VwVG und dann von Art. 25 aDSG beurteilte, 

ist in erster Linie zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung datenschutz-

rechtliche Ansprüche der Beschwerdeführerinnen verletzt. 

4.  

4.1 Nach Art. 25 Abs. 1 aDSG kann, wer ein schützenswertes Interesse 

hat, vom verantwortlichen Bundesorgan verlangen, dass es die widerrecht-

liche Bearbeitung seiner Personendaten unterlässt (Bst. a), die Folgen ei-

nes widerrechtlichen Bearbeitens beseitigt (Bst. b) oder die Widerrechtlich-

keit des Bearbeitens feststellt (Bst. c).  

4.1.1 Ob sich die Beschwerdeführerinnen auf die Anspruchsgrundlage von 

Art. 25 Abs. 1 aDSG stützen können, hängt unter anderem von den folgen-

den beiden Fragestellungen ab, welche die Vorinstanz ungeprüft liess. 

Rechtsschutz nach Art. 25 aDSG bedingt zunächst, dass das Datenschutz-

gesetz gemäss seinem sachlichen Geltungsbereich überhaupt anwendbar 

ist (E. 4.2). Ist dies der Fall, steht an der Schnittstelle von finanzmarkt-, 

datenschutz- und verwaltungsstrafgesetzlichen Normen weiter in Frage, ob 

die Regelung des formlosen Informationsaustausches (Art. 38 ff. FINMAG) 

den formellen Rechtsschutz im Bereich der Ansprüche nach Art. 25 Abs. 1 

aDSG – über die im Verfahren nach dem VwVG entschieden wird (Art. 25 

Abs. 4 aDSG) – als Spezialvorschrift ausschliesst (E. 4.3). 

4.1.2 Auch im Fall der grundsätzlichen Anwendbarkeit von Art. 25 aDSG 

muss die gesuchstellende Person zudem über ein schutzwürdiges 

A-4640/2022 

Seite 13 

Interesse verfügen. Dieses wird bei Ansprüchen nach Art. 25 Abs. 1 aDSG 

grundsätzlich bereits bejaht, wenn das Gesuch Daten betrifft, die sich direkt 

auf die gesuchstellende Person beziehen oder Rückschlüsse auf sie zu-

lassen (BGE 147 I 280 E. 6 und E. 6.2.1; Urteil des BVGer A-2201/2021 

vom 29. Juni 2022 E. 3.4). Die Beschwerdeführerinnen wollen gemäss ih-

rem Gesuch zum einen verhindern, dass ihre Daten unrechtmässig dem 

EFD zur Kenntnis gelangen. Zum andern befürchten sie, dass im Strafver-

fahren Dritte ohne Geheimhaltungspflicht durch Akteneinsicht Kenntnis von 

den Daten nehmen und diese unkontrolliert weitergeben oder veröffentli-

chen. Sie machen geltend, es handle sich um zu schützende Angaben über 

sie direkt betreffende aufsichtsrechtliche Untersuchungen und Sanktionen. 

Es ist unstrittig, dass die dem EFD übermittelten oder allenfalls noch zu 

übermittelnden Akten aus den finanzmarktrechtlichen Verfahren Daten ent-

halten, welche die Beschwerdeführerinnen als juristische Personen betref-

fen. Deshalb hat die Vorinstanz das schutzwürdige Interesse grundsätzlich 

bejaht. Darüber hinaus ist zu prüfen, ob der Begriff des schutzwürdigen 

Interesses im Zusammenhang mit dem Informationsaustausch nach 

Art. 38 FINMAG – vorab im Hinblick auf den Rechtsschutz der Beschwer-

deführerinnen im Verwaltungsstrafverfahren (vgl. E. 4.4) – allenfalls spezi-

fisch zu konkretisieren ist, wie es in anderen Bereichen der Amts- bzw. 

Rechtshilfe zu beobachten ist (vgl. z.B. zur internationalen Steueramtshilfe 

Urteil des BGer 2C_825/2019 vom 21. Dezember 2021 E. 3.2, E. 4.2; BGE 

146 I 172 E. 7.1, E. 7.3.3; BGE 139 II 404 E. 11.1; allgemein KIENER/RÜT-

SCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, Rz. 1168). 

4.2  

4.2.1 Die Vorinstanz gilt als Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b 

aDSG (BGE 143 I 253 E. 3.4, Urteil des BVGer B-5796/2014 vom 16. März 

2016 E. 2.1). Der Datenschutz ist eine Querschnittsmaterie, das aDSG ein 

Querschnittsgesetz (BGE 126 II 126 E. 4 und E. 5a/bb, Urteil des BGer 

2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 6.1, BVGE 2012/14 E. 4.4). Be-

stimmte Verfahren, unter anderem hängige Verfahren der internationalen 

Rechtshilfe in Strafsachen, sind vom sachlichen Anwendungsbereich des 

Gesetzes ausgeschlossen (Art. 2 Abs. 2 Bst. c aDSG). Dies aufgrund der 

Überlegung, dass der Persönlichkeitsschutz durch spezialgesetzliche Ver-

fahrensnormen hinreichend gesichert sei und Kollisionen bzw. Überschnei-

dungen zwischen den prozessualen Regeln und dem aDSG vermieden 

werden sollen (BGE 138 III 425 E. 4.3; BVGE 2016/28 E. 2.2). Auf die im 

Ausschlusskatalog unerwähnte inländische Amts- und Rechtshilfe ist das 

Gesetz aber grundsätzlich anwendbar, zumindest wenn für diese, wie 

A-4640/2022 

Seite 14 

vorliegend (E. 3.5), kein spezielles Verfahrensrecht den Rechtsschutz der 

betroffenen Personen regelt und deshalb den Ausschluss des Gesetzes im 

Sinne des Art. 2 Abs. 2 Bst. c aDSG rechtfertigt (Entscheid der Eidgenös-

sischen Datenschutzkommission vom 10. Januar 1997 E. 3c/ee und E. 3d, 

in: VPB 62.40; ROSENTHAL/JÖHRI, Handkommentar zum Datenschutzge-

setz, 2008, Art. 2 Rz. 42; vgl. zur internationalen Amtshilfe BGE 126 II 126 

E. 5a/bb; Urteil des BGer 2C_825/2019 vom 21. Dezember 2021 E. 3.4). 

Das aDSG enthält mit Art. 19 Abs. 1 Bst. a denn auch eine allgemeine 

Amtshilfebestimmung, die greift, wenn keine spezialgesetzliche Vorschrift 

die Amtshilfe regelt (BGE 147 II 227 E. 4.3.1).  

4.2.2 Zu fragen ist jedoch, ob der Anwendung des aDSG entgegensteht, 

dass die Übermittlung der Daten der Vorinstanz im Hinblick auf ein Verwal-

tungsstrafverfahren des EFD erfolgt. Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c aDSG fin-

det das Gesetz keine Anwendung auf Strafverfahren, worunter Verwal-

tungsstrafverfahren fallen (vgl. Urteil des BVGer A-1628/2023 vom 2. Juli 

2024 E. 10.4 mit Hinweisen). Nach dem Zweck dieser Norm, die sich über-

lagernde Gesetze mit teils gleicher Zielrichtung und damit verbundene 

Rechtsunsicherheiten, Koordinationsprobleme und Verfahrensverzögerun-

gen verhindern soll, muss ein Strafverfahren in dem Sinn hängig sein, dass 

die Geltung der einschlägigen Verfahrensvorschriften ausgelöst wird (BGE 

138 III 425 E. 4.3; BVGE 2016/28 E. 2.2; vgl. Urteile des BVGer 

A-3144/2008 vom 27. Mai 2009 E. 3.2.2 f. und A-6603/2013 vom 1. Okto-

ber 2014 E. 4.2). Dies richtet sich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht 

(Urteil des BVGer A-1628/2023 vom 2. Juli 2024 E. 10.4). Die bezweckte 

Koordination bezieht sich auf Rechte der Betroffenen (z.B. Akteneinsichts- 

und Mitwirkungsrechte), aber auch auf prozessgesetzliche Bestimmungen 

über die Informationsbearbeitung, indem sie etwa festlegen, wie der Pro-

zessstoff gesammelt und gewürdigt wird, oder wie die Interessen der Pro-

zessbeteiligten an einer Information mit den (Geheimhaltungs-)Interessen 

einer davon betroffenen Person abzuwägen sind (vgl. Urteil BGer 

4A_188/2015 vom 31. August 2015 E. 3.2.2; Botschaft vom 23. März 1988 

zum Bundesgesetz über den Datenschutz, BBl 1988 II 413, 442). 

Im Verwaltungsstrafverfahren ist – anders als im ordentlichen Strafverfah-

ren (Art. 300 Abs. 1 Bst. b und Art. 309 Abs. 3 StPO) – ein förmlicher Eröff-

nungsakt nicht gesetzlich vorgesehen. Das VStrR regelt nicht, wodurch die 

Einleitung des Verfahrens erfolgt (vgl. Art. 37 f. VStrR; BGE 106 IV 417 

E. 2; Urteil des BStGer BV.2023.23, BV.2023.24 vom 18. August 2023 

E. 4.1 f.; HANS VEST, in: Frank et al., Basler Kommentar Verwaltungsstraf-

recht [BSK VStrR], 2020, Art. 19 Rz. 15). Diese kann, wie in der Praxis 

A-4640/2022 

Seite 15 

häufig der Fall, formell durch ein schriftliches Dokument erfolgen, aus dem 

sich ergibt, gegen wen sich die Untersuchung zufolge welchen Tatver-

dachts richtet (EICKER/FRANK/ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und Ver-

waltungsstrafverfahrensrecht [Verwaltungsstrafrecht], 2012, S. 165; LAU-

BER/PIPOZ, BSK VStrR, Art. 38 Rz. 15). Sie kann aber auch auf andere 

Weise erfolgen (materielle Verfahrenseröffnung), indem sich die Behörde 

mit dem Fall zu befassen beginnt; dies ist insbesondere der Fall, wenn die 

Behörde eine Zwangsmassnahme anordnet (vgl. Urteil des BGer 

6B_1360/2022 vom 22. Juli 2024 E. 3.7, BGE 120 IV 297 E. 3d; Urteil des 

BStGer BV.2022.41 vom 31. März 2023 E. 5.5; EICKER/FRANK/ACHER-

MANN, S. 165 f.). Reicht die Vorinstanz beim EFD eine Strafanzeige ein, hat 

der untersuchende Beamte des EFD die Strafanzeige mit Beilagen zu sich-

ten, um zunächst beurteilen zu können, ob ein hinreichender Tatverdacht 

zur Eröffnung einer Untersuchung im Sinne von Art. 50 Abs. 1 FINMAG 

i.V.m. Art. 20 Abs. 1 VStrR gegeben ist (vgl. Urteil des BGer 1B_49/2020 

vom 16. Oktober 2020 E. 2.3; Urteil des BStGer BE.2020.6 vom 21. De-

zember 2020 E. 4.3.4). Es ist nach dem Ausgeführten fraglich, ob die hier 

bekannten Handlungen des EFD – die Entgegennahme bzw. Durchsicht 

der Anzeige mit Beilagen und die Anfrage ergänzender Akten zur Prüfung, 

ob und welche Sachverhalte untersucht werden – bereits ein hängiges Ver-

fahren gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. c aDSG im Sinne einer gebotenen Koor-

dination des Verwaltungsstrafverfahrens- und Datenschutzrechts ausge-

löst haben.  

Auch ein bereits eröffnetes Verwaltungsstrafverfahren würde den sachli-

chen Anwendungsbereich des aDSG nicht von Vornherein ausschliessen. 

Nach verbreiteter Ansicht greift die Ausnahmebestimmung von Art. 2 

Abs. 2 Bst. c aDSG nur, wenn das Bundesorgan als die gestützt auf das 

aDSG angefragte Behörde am hängigen (Straf-)Verfahren beteiligt ist (und 

daher die spezialgesetzliche Normen des Verfahrens gelten), d.h. für die 

Verfahrenstätigkeit der im Rahmen der jeweiligen Prozessordnung befass-

ten Behörden und Prozessbeteiligten, nicht aber für Dritte, von denen eine 

Datenbearbeitung verlangt wird und deren Rechtsstellung das Prozess-

recht nicht regelt (vgl. Gutachten des Eidgenössischen Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragten vom 12. Juni 2001, in: VPB 65.98, zur inländi-

schen Amtshilfe; BEAT RUDIN, in: Baeriswyl/Pärli, Datenschutzgesetz, 

Stämpflis Handkommentar [SHK], 2015, Art. 2 Rz. 27, ROSENTHAL/JÖHRI, 

Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Art. 2 Rz. 43; MAURER-

LAMBROU/KUNZ, in: Maurer-Lambrou/ Blechta, Basler Kommentar Daten-

schutzgesetz, 3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BSK aDSG], Art. 2 Rz. 37, 

LÜSCHER, Rechtshilfepraxis, GesKR 2021 277, 278 f., 281; vgl. für den 

A-4640/2022 

Seite 16 

Zivilprozess Urteil des BGer 4A_188/2015 vom 31. August 2015 E. 3.2.1). 

Es steht nicht fest, wie es sich in dieser Hinsicht mit der um Datenschutz 

angefragten Vorinstanz verhält, die im Verhältnis zum EFD im Rahmen der 

informellen Zusammenarbeit gemäss Art. 38 FINMAG und grundsätzlich 

nicht gestützt auf (strafprozessuale) Verfahrensbestimmungen handelt.   

4.3  

4.3.1 Ebenfalls fraglich ist, ob und in welchem Umfang es sich bei Art. 38 ff. 

FINMAG um datenschutzrechtliche Spezialvorschriften handelt. Spezialge-

setze, die eine autonome Regelung der Datenbekanntgabe enthalten bzw. 

datenschutzrechtliche Fragen abschliessend regeln, können dem aDSG 

vorgehen. Für den Bereich der Finanzmarktaufsicht gilt dies nicht generell 

(vgl. BGE 141 I 201 E. 4.5.1; BGE 126 II 126 E. 5a/aa f.). Der Gesetzgeber 

kann aber in bereichsspezifischen Rechtsgrundlagen von vorgesehenen 

Prinzipien, Wertungen oder Ansprüchen des aDSG abweichen bzw. ihnen 

derart Rechnung tragen, dass einzelnen Bestimmungen des aDSG keine 

eigenständige materielle Bedeutung verbleibt (zum Ganzen BGE 126 II 

126 E. 5b und 5c; Urteile des BGer 2A.534/2001 vom 15. März 2002 E. 5 

und 2C_825/2019 vom 21. Dezember 2021 E. 3.4; BVGE 2012/14 E. 4.3). 

In der Literatur wird teilweise befürwortet, dass (zumindest bestimmte) da-

tenschutzrechtliche Ansprüche gegenüber der Vorinstanz grundsätzlich 

auch auf Personendaten Anwendung finden, die Gegenstand der formlo-

sen inländischen Rechtshilfe bilden (LÜSCHER, Rechtshilfepraxis, GesKR 

2021 277, 284; vgl. SCHWOB/WOHLERS, BSK FINMAG/FinfraG, Art. 41 

Rz. 4; ablehnend wohl URS ZULAUF, Finanzmarktenforcement – Verfahren 

der FINMA, GesKR 2009 46, 51). Das Bundesgericht und das Bundesver-

waltungsgericht haben bislang keinen Entscheid darüber gefällt, ob und in-

wieweit die Regelung des formlosen Informationsaustausches (Art. 38 ff. 

FINMAG) den Rechtsschutz im Bereich des Datenschutzes ausschliesst 

bzw. die Ansprüche nach Art. 25 Abs. 1 aDSG verdrängt. 

4.3.2 Das Datenschutzgesetz bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und 

der Grundrechte, vorab des Rechts auf Privatsphäre bzw. auf informatio-

nelle Selbstbestimmung (vgl. Art. 13 Abs. 1 und 2 BV, BGE 148 I 233 

E. 3.1) von Personen, deren Daten bearbeitet werden (Art. 1 aDSG; BVGE 

2024 IV/2 E. 4.3.2 mit Hinweisen, BVGE 2012/14 E. 4.1). Bei den Ansprü-

chen nach Art. 25 aDSG handelt es sich um eigenständige gesetzliche An-

sprüche, die diesem Zweck dienen (Urteil des BGer 2C_825/2019 vom 

21. Dezember 2021 E. 4.1; JAN BANGERT, BSK aDSG, Art. 25 Rz. 1 f., 

A-4640/2022 

Seite 17 

Rz. 80). Vor dem Hintergrund, dass ein Ausschluss von Art. 25 aDSG 

grundrechtliche und gesetzliche Rechtspositionen beschränkt, ist in verfas-

sungsorientierter Hinsicht zu bedenken, ob dieser sich mit hinreichender 

Bestimmtheit aus dem Gesetz ergibt (vgl. BGE 148 II 349 E. 5.3.1, im Kon-

text der Rechtsweggarantie BGE 147 I 206 E. 2.3). 

4.3.3 Für die internationale Amtshilfe der Vorinstanz an ausländische Fi-

nanzmarktaufsichtsbehörden steht nach ständiger Praxis fest, dass mit 

Art. 42 f. FINMAG eine spezifische Datenschutzregelung besteht, welche 

einer Anwendung der Bestimmungen des aDSG keinen Raum lässt 

(BVGE 2010/26 E. 5.5.2, Urteile des BVGer B-6371/2018 vom 8. März 

2019 E. 4.3.1; B-2460/2015 vom 5. November 2015 E. 3.4.3; B-307/2014 

vom 5. März 2014 E. 6.2 und B-5297/2008 vom 5. November 2008 E. 5.2).  

Die Rechtsprechung zur internationalen Amtshilfe der Vorinstanz lässt sich 

aufgrund der unterschiedlichen Regelungen nicht ohne Weiteres auf ihre 

Zusammenarbeit mit inländischen Strafbehörden übertragen. Die Bestim-

mungen von Art. 42 f. FINMAG halten eine detaillierte und explizite Rege-

lung des Rechtsschutzes Betroffener bereit. Unter anderem besteht An-

spruch auf ein formelles Verfahren nach dem VwVG mit Parteirechten nur, 

soweit die von der Vorinstanz zu übermittelnden Informationen einzelne 

Kundinnen und Kunden – z.B. Kontoinhaber von beaufsichtigten Instituten 

– betreffen (Art. 42a Abs. 2 ff. FINMAG). Für Beaufsichtigte wie Banken 

bzw. für institutsbezogene Informationen ist dies dagegen nicht der Fall 

(Botschaft FinfraG, BBl 2014 7483, 7615 mit Hinweis auf BGE 127 II 323).  

4.3.4 Für die inländische Zusammenarbeit der Vorinstanz mit Strafverfol-

gungsbehörden besteht mit Art. 38 ff. FINMAG keine ebensolche Normie-

rung. Art. 38 und Art. 40 FINMAG bestimmen, dass und inwieweit die 

Vorinstanz dem EFD Informationen – d.h. auch Daten – bekanntgeben 

muss oder verweigern darf. Die gesetzlichen Bestimmungen legen damit 

zumindest den gebotenen Umfang der Datenbekanntgabe spezifisch fest 

(dazu E. 5). Ob dies auch für den datenschutzrechtlichen Rechtsschutz der 

Fall ist oder die Art. 38 ff. FINMAG für Ansprüche nach Art. 25 Abs. 1 aDSG 

Raum lassen, regelt das FINMAG nicht explizit. Die Formlosigkeit des Be-

hördenhandelns allein (vgl. E. 3.5) spricht nicht gegen die Anwendung des 

aDSG (vgl. zur internationale Amtshilfe BGE 126 II 126 E. 5a/bb i.f. [«umso 

mehr»]; Urteil des BGer 2C_825/2019 vom 21. Dezember 2021 E. 3.4). 

Die Prüfung der gestellten Frage (vgl. oben E. 4.3.1) drängt sich indessen 

bereits mit Blick auf die Zielrichtung von Art. 38 FINMAG auf. Einerseits 

A-4640/2022 

Seite 18 

führt die Anwendung des aDSG nicht dazu, dass die Datenbekanntgabe 

stets im formellen Verfahren erfolgen müsste. Eine Verfügung auf Gesuch 

nach Art. 25 aDSG hin führt, wie die Vorinstanz zutreffend erwog, nicht zu 

einem Entscheid über die Weitergabe der Informationen insgesamt, son-

dern bleibt auf die Frage der widerrechtlichen Bearbeitung von Daten der 

gesuchstellenden Person beschränkt. Andererseits kann der datenschutz-

rechtliche Entscheid – aufgrund der potenziellen Vielzahl von Daten des 

beaufsichtigten Instituts in den Akten des finanzmarktrechtlichen Aufsichts-

verfahrens und den ähnlichen Fragestellungen (vgl. E. 5) – einen inhaltlich 

vergleichbaren Gegenstand annehmen, wenn ein Institut Ansprüche nach 

Art. 25 Abs. 1 aDSG anruft. Das Verfahren nach Art. 25 Abs. 4 aDSG kann 

daher ebenso mit dem vom Gesetzgeber angestrebten Ziel der raschen 

und rechtssicheren Zusammenarbeit zwischen den Behörden kollidieren 

wie eine umfassende Verfügung über die Rechtshilfe. Es ist daher fraglich, 

ob der Gesetzgeber den beaufsichtigten Instituten Rechtsbehelfe, anders 

als im Bereich der internationalen Amtshilfe, belassen wollte. 

4.4 Die zwischen den Beteiligten für Art. 25a VwVG streitige Bedeutung 

des Rechtsschutzes im Strafverfahren lässt sich auch im Zusammenhang 

mit den hier gestellten datenschutzrechtlichen Fragen (E. 4.1) diskutieren. 

Wie erwähnt, wird der Ausschluss des formellen Verfahrens beim Informa-

tionsaustausch (Art. 38 FINMAG) nicht zuletzt damit begründet, dass die 

Betroffenen ihre Rechte im Strafverfahren geltend machen könnten. 

Die Beschwerdeführerinnen sind, soweit ersichtlich, am in Aussicht stehen-

den Verwaltungsstrafverfahren des EFD nicht zwingend als Parteien bzw. 

als beschuldigte Personen beteiligt. Strafrechtlich zur Verantwortung gezo-

gen werden in erster Linie die natürlichen Personen, die im Unternehmen 

für Verletzungen der Meldepflicht verantwortlich sind (Art. 6 VStrR; Urteil 

des BStGer CA.2020.10 vom 2. August 2021 E. 3.2.1; 

GABARSKI/MACALUSO, in: Hsu/Flühmann, Basler Kommentar Geldwä-

schereigesetz [BSK GwG], 2021, Art. 37 Rz. 19 ff.). Eine Strafbarkeit des 

Unternehmens und entsprechende Ausweitung der Untersuchung wären 

nur unter bestimmten Voraussetzungen denkbar, z.B. wenn die verantwort-

lichen Personen nicht ermittelt werden können (Art. 49 FINMAG, Urteil des 

BStGer SK.2018.47 vom 26. April 2019 E. 5.11 mit Hinweisen). Es ist nicht 

ohne Weiteres klar, welche Rechte den Beschwerdeführerinnen als Dritte 

im Verfahren zustehen.  

4.4.1 Fest steht, dass den Beschwerdeführerinnen der strafprozessuale 

Rechtsbehelf der Siegelung (Art. 248 Abs. 1 StPO i.V.m. Art. 50 Abs. 3 

A-4640/2022 

Seite 19 

VStrR), mit dem erreicht werden kann, dass die Strafbehörde Schriftstücke 

(einstweilen) nicht einsehen kann, laut den zuständigen Behörden mangels 

schutzwürdigen Interesses nicht zur Verfügung steht. Das Bundesstrafge-

richt erwog, die Beschwerdeführerinnen seien – im Unterschied zu den be-

treffenden Bundesbehörden – nicht Inhaberinnen der behördlichen Verfah-

rensakten. Die bundesgerichtliche Praxis, wonach ausnahmsweise weitere 

Personen siegelungsberechtigt seien, greife nicht, da sie keine eigenen 

Geheimnisse nach Art. 171–173 StPO geltend machten. Das Bankkunden-

geheimnis, allgemeine «Geschäftsgeheimnisse» oder das Verbot des 

Selbstbelastungszwangs begründeten im vorliegenden Zusammenhang 

keine gesetzlich geschützten Geheimnisrechte. Im Übrigen seien die Be-

schwerdeführerinnen auch nicht zur Wahrung der Interessen von weiteren 

Drittpersonen, etwa Kunden oder Mitarbeitenden, befugt. Beim amts- oder 

rechtshilfeweisen Beizug von Akten aus anderen Verfahren handle es sich 

nicht um eine Zwangsmassnahme gegen die beschuldigte Person oder be-

troffene Dritte (Urteil des BStGer BV.2022.1 / BV.2022.2 vom 12. Juli 2022 

E. 4.2.2 ff. mit Verweis auf die Urteile des BGer 1B_243/2021 vom 20. De-

zember 2021 E. 3.6 und 1B_49/2021 vom 14. Dezember 2021 E. 5.6 f.). 

Die strafprozessuale Siegelung, die dem wirksamen Geheimnisschutz 

dient (BGE 140 IV 28 E. 4.3.4), ist von der Frage des Datenschutzes, der 

das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung konkretisiert, hin-

sichtlich der verschiedenen Zweckrichtungen zu unterscheiden.  

4.4.2 Im Verwaltungsstrafverfahren sind die Bestimmungen der StPO inso-

weit ergänzend oder sinngemäss anwendbar, als das VStrR dies ausdrück-

lich festlegt. Soweit das VStrR einzelne Fragen nicht abschliessend regelt, 

sind die Bestimmungen der StPO grundsätzlich analog anwendbar (BGE 

139 IV 246 E. 1.2). Wenngleich die Beschwerdeführerinnen nicht Partei 

des Verwaltungsstrafverfahrens sind, können sie grundsätzlich Rechte als 

mitbetroffene Drittpersonen im Rahmen von Art. 105 Abs. 1 Bst. f und 

Abs. 2 StPO ausüben (Urteil des BGer 1B_49/2021 vom 14. Dezember 

2021 E. 2). Werden sie demnach in ihren Rechten unmittelbar betroffen, 

so stehen ihnen die zur Wahrung ihrer Interessen erforderlichen Verfah-

rensrechte einer Partei zu. Unmittelbare Betroffenheit liegt etwa vor, wenn 

in die Grundrechte eingegriffen wird (BGE 143 IV 40 E. 3.6). 

4.4.3 Soweit die Beschwerdeführerinnen verhindern wollen, dass Dritte 

Einsicht in sie betreffende Daten nehmen und weiterverbreiten, fallen im 

Verwaltungsstrafverfahren die Schranken des Akteneinsichtsrechts in Be-

tracht. Für die Akteneinsicht gelten die Art. 26 ff. VwVG sinngemäss 

(Art. 36 VStrR; vgl. BVGE 2016/9 E. 6.1). Die Verfahrensleitung hat – auf 

A-4640/2022 

Seite 20 

Antrag von Betroffenen hin – gegebenenfalls zu prüfen, ob beispielsweise 

eine Einschränkung des Akteneinsichtsrechts der Parteien zur Wahrung 

von privaten Geheimhaltungsinteressen (Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG) er-

forderlich ist (vgl. Urteil des BGer 7B_313/2024 vom 24. September 2024 

E. 2.4.3 für Art. 108 Abs. 1 Bst. b StPO). Es ist anzunehmen, dass die Be-

schwerdeführerinnen, die vom behördlichen Informationsaustausch grund-

sätzlich Kenntnis haben, im Verwaltungsstrafverfahren vorbringen können, 

inwieweit die Akteneinsicht aufgrund ihrer Interessen zu verweigern sei. 

Das EFD hat mit E-Mail vom 7. März 2022 an die Vorinstanz zumindest 

bekundet, es werde zu prüfen sein, inwieweit Informationen, die sich im 

Laufe der Untersuchung allenfalls als nicht relevant herausstellen, vor der 

Einsichtnahme durch Parteien oder Behörden aus den Akten zu weisen 

oder zu schwärzen seien.  

4.4.4 Weiter fragt sich, ob im Verwaltungsstrafverfahren relevante Rechte 

auf Schutz von Daten offenstehen. Das Strafverfahrensrecht sieht beson-

dere datenschutzrechtliche Bestimmungen vor. Mit dem DSG vom 

25. September 2020 wurde die Regelung von Art. 95 ff. StPO zum «Schutz 

von Personendaten» für das Verwaltungsstrafverfahren übernommen 

(Art. 18a ff. VStrR) und den Neuerungen DSG angepasst (Botschaft DSG, 

BBl 2017 6941, 7129). Sie gilt grundsätzlich auch für betroffene Dritte 

(GERHARD FIOLKA, in: Niggli/Heer/Wiprächtiger, Basler Kommentar Straf-

prozessordnung, 3. Aufl. 2023, Vorb. zu Art. 95–99, Rz. 2; JO-

SITSCH/SCHMID, Praxiskommentar Schweizerische Strafprozessordnung, 

4. Aufl. 2023, Art. 95 Rz. 3). Die Bearbeitung von Daten juristischer Perso-

nen durch Bundesorgane untersteht indes nicht mehr dem DSG, sondern 

grundsätzlich den Art. 57r ff. RVOG (Botschaft DSG, BBl 2017 6941, 7019, 

7120). Art. 57t RVOG verweist für die Rechte juristischer Personen auf das 

anwendbare Verfahrensrecht. 

Einerseits steht mangels ersichtlicher Praxis nicht fest, ob und gestützt wo-

rauf – allenfalls übergangsrechtlich – die Daten juristischer Personen im 

Verwaltungsstrafverfahren des EFD geschützt sind (vgl. Art. 57t RVOG, 

Art. 95 ff. StPO analog i.V.m. Art. 71 DSG, Art. 13 BV) bzw. ob die Be-

schwerdeführerinnen als Dritte (vgl. Art. 105 StPO) etwa die rechtswidrige 

Beschaffung von Daten (vgl. Art. 95 StPO analog) vorbringen können. Zu-

dem enthält die Regelung von Art. 95 ff. StPO auf den ersten Blick nicht im 

Vergleich zu Art. 25 aDSG äquivalente Rechte (z.B. Beseitigungs- und Un-

terlassungsansprüche), die bewirken könnten, dass das EFD Daten aus 

den Akten entfernen bzw. diesen nicht zuführen dürfte. Die strafprozessu-

alen Rechte gehen dem Datenschutzrecht im (dereinst) hängigen 

A-4640/2022 

Seite 21 

Strafverfahren gegenüber dem EFD als Strafbehörde grundsätzlich vor 

(vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. c aDSG; Art. 2 Abs. 3 DSG).  

Andererseits sieht das Gesetz für den Informationsaustausch zwischen 

dem EFD und der Vorinstanz vor, dass sie die erhaltenen Informationen 

ausschliesslich «zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgabe» verwenden dürfen 

(Art. 38 Abs. 1 Satz 2 FINMAG). Das EFD als Strafverfolgungsbehörde 

darf somit Informationen – unabhängig davon, ob diese sich bei der straf-

rechtlichen Untersuchung als relevant herausstellen – nicht für andere 

Zwecke bearbeiten. Vom Ausgang des Verwaltungsstrafverfahrens sind die 

Beschwerdeführerinnen selbst nicht unmittelbar betroffen. Soweit die Be-

schwerdeführerinnen verhindern wollen, dass das EFD sie betreffende Da-

ten zur Kenntnis nimmt, ist möglicherweise zu argumentieren, dass ihre 

Interessen im Verwaltungsstrafverfahren durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 

FINMAG bereits hinreichend geschützt sind und das EFD Daten nicht an-

derweitig zu ihrem Nachteil verwenden darf (vgl. in anderem Kontext BGE 

146 I 172 E. 7.1.3).  

Insgesamt ist nicht ausgeschlossen, dass die Interessen der Beschwerde-

führerinnen im Strafverfahren als angemessen gewahrt gelten können.  

4.5 Zu den vorstehenden Fragen (E. 4.1) haben sich weder die Vorinstanz 

noch die Beschwerdeführerinnen geäussert. Sie können letztlich offenblei-

ben, wenn sich die konkret streitige Datenbekanntgabe nachfolgend als 

zulässig erweist und damit keine widerrechtliche Bearbeitung im Sinne von 

Art. 25 Abs. 1 aDSG vorliegt. Dasselbe würde im Übrigen für die streitige 

Anwendbarkeit von Art. 25a VwVG gelten, welcher Rechtsschutz gegen 

«widerrechtliche Handlungen» einräumt. 

5.  

Hinsichtlich der Frage der Rechtmässigkeit der Datenbekanntgabe ist strei-

tig, ob sich die Vorinstanz auf die gesetzliche Grundlage von Art. 38 

FINMAG stützen kann und die Übermittlung der Daten gemäss Art. 38 

Abs. 1 FINMAG notwendig ist.  

5.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen, die Vorinstanz habe die Wider-

rechtlichkeit der Datenbearbeitung zu Unrecht in Verletzung von Art. 17 

aDSG, Art. 25 aDSG und Art. 38 FINMAG verneint, da ein Teil der erfolgten 

bzw. ausstehenden Datenübermittlung an das EFD nicht erforderlich sei. 

Der Begriff der Notwendigkeit sei nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-

chung mit demjenigen der Unerlässlichkeit gleichzusetzen. Dass die 

A-4640/2022 

Seite 22 

Informationen für die Strafuntersuchung nur nützlich seien, reiche nicht 

aus. Gestützt auf Art. 38 Abs. 1 FINMAG entspreche es der Aufgabe und 

Verantwortung der Vorinstanz, nicht aber der anderen Behörden, festzu-

stellen, ob sich eine Datenübermittlung auf das Notwendige beschränke. 

Einzig die Vorinstanz sei, im Unterschied zur Strafverfolgungsbehörde, mit 

den zu übermittelnden Informationen vertraut und könne deren Notwendig-

keit beurteilen, zumal die Verfahrensakten äusserst umfangreich seien und 

tausende Seiten umfassten. Folge man der Vorinstanz, bedeute dies, dass 

diese jeweils die gesamten Verfahrensakten an die Strafverfolgungsbe-

hörde übermitteln würde. Letztere käme bei ihrer Prüfung höchstwahr-

scheinlich zum Schluss, dass Teile der Akten für die Strafuntersuchung 

nicht erforderlich und in Verletzung des Amtsgeheimnisses übermittelt wor-

den seien. Dies entspreche nicht dem vom Gesetzgeber gewollten Mecha-

nismus. Die Notwendigkeit der Datenübermittlung folge zudem nicht be-

reits daraus, dass die Enforcementverfahren die Bekämpfung der Geldwä-

scherei betroffen hätten. Die angezeigten strafbaren Handlungen be-

schränkten sich auf die Verletzung von Meldepflichten. Nicht Bestandteil 

der Untersuchung des EFD seien andere Abklärungen im Bereich der 

Geldwäscherei oder andere Vorkommnisse. Die Akten der Vorinstanz ent-

hielten Informationen zu Sachverhaltskomplexen, die offenkundig nichts 

mit einer Verletzung von Meldepflichten im geldwäschereirechtlichen Zu-

sammenhang zu tun hätten.  

5.2 Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, es sei Aufgabe des EFD, dar-

über zu befinden, wie es seine Funktion als unabhängige Strafverfolgungs-

behörde wahrnehme und welche Daten es dafür benötige. Welche Bedeu-

tung den übermittelten Dokumenten im Rahmen des Verwaltungsstrafver-

fahrens letztlich zukomme, sei eine vom EFD zu beurteilende strafrechtli-

che bzw. strafprozessuale Frage. Das EFD habe mit E-Mail vom 7. März 

2022 klar zum Ausdruck gebracht, die Unterlagen für die strafrechtliche 

Untersuchung zu benötigen. Es bestehe kein Anlass, an dieser Einschät-

zung zu zweifeln. Die finanzmarktrechtlichen Verfügungen und Untersu-

chungsberichte seien in ihrer Gesamtheit für die Einordnung der aufsichts-

rechtlichen Verfahren, auf denen die Strafanzeige beruhe, relevant, insbe-

sondere in Bezug auf die Art, den Umfang und das mögliche Ergebnis der 

Untersuchung. Sie würden sicherstellen, dass sich das EFD eine gesamt-

hafte Sicht verschaffen, allfällige weitere benötigte Aktenstücke identifizie-

ren und den rechtshilfeweisen Beizug verlangen könne. In Fällen der Geld-

wäschereibekämpfung sei der Konnex zwischen dem finanzmarktrechtli-

chen Aufsichtsverfahren und dem Verwaltungsstrafverfahren besonders 

ausgeprägt. Entsprechend seien die Beweismittel aus den Verfahren 

A-4640/2022 

Seite 23 

erforderlich, damit das EFD seine Aufgabe erfüllen könne. Die Anforderun-

gen an den sachlichen Zusammenhang zum Strafverfahren seien erfüllt.  

5.3  

5.3.1 Für das Bearbeiten von Personendaten durch Bundesorgane bedarf 

es einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 17 ff. aDSG; 

BGE 147 II 227 E. 4.3.1; BGE 148 II 349 E. 4.3). Gemäss Art. 19 Abs. 1 

aDSG dürfen Bundesorgane Personendaten nur bekanntgeben, wenn da-

für eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 aDSG besteht oder wenn 

bestimmte Voraussetzungen (Bst. a ff.) gegeben sind (BGE 147 II 227 

E. 4.3.1), unter anderem, wenn die Daten für den Empfänger im Einzelfall 

zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgabe unentbehrlich sind (Bst. a).  

Die Vorinstanz verfügt mit Art. 38 FINMAG über eine formell-gesetzliche 

Grundlage, die es ihr erlaubt, Personendaten, welche sie im Aufsichtsver-

fahren erlangt und bearbeitet hat (vgl. Art. 23 Abs. 1 FINMAG, BGE 141 I 

201 E. 4.5.1), an die inländischen Strafverfolgungsbehörden zu übermitteln 

(LÜSCHER, Rechtshilfepraxis, GesKR 2021 277, 280). Es handelt sich da-

bei um eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 aDSG, die den Umfang 

der bekanntzugebenden Daten im spezifischen Bereich der Zusammenar-

beit zwischen der Vorinstanz und den Strafbehörden regelt. Dabei sind «die 

im Rahmen der Zusammenarbeit und zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwen-

digen Informationen» auszutauschen. Die Vorinstanz kann die Bekannt-

gabe wie erwähnt nach Massgabe von Art. 40 FINMAG verweigern.  

5.3.2 Die relevante Aufgabe des EFD ist die strafrechtliche Verfolgung der 

strafbaren Handlungen in seinem Zuständigkeitsbereich. Das EFD hat als 

Strafverfolgungsbehörde zunächst zu prüfen, ob, gegen wen und aufgrund 

welchen Tatverdachts eine Untersuchung im Sinne von Art. 20 Abs. 1 

VStrR zu eröffnen ist. Gegebenenfalls hat die Strafverfolgungsbehörde 

eine Untersuchung durchzuführen, d.h. nach den Verfahrensvorschriften 

den Sachverhalt bzw. die materielle Wahrheit zu erforschen und Beweise 

zu sichern – unter anderem zu bestimmen, ob und welche Untersuchungs-

handlungen sowie Zwangsmassnahmen vorzunehmen sind (vgl. Art. 37 ff. 

VStrR). Dabei hat sie die belastenden und entlastenden Umstände mit glei-

cher Sorgfalt zu untersuchen (vgl. Art. 6 Abs. 2 StPO) und neutral bzw. ob-

jektiv vorzugehen (vgl. SCHENK/RENTSCH, BSK VStrR, Art. 37 Rz. 13 mit 

Hinweisen). Sie hat nicht nur die relevanten Sachverhaltselemente für die 

Strafbarkeit, sondern gegebenenfalls auch für die Strafzumessung zu er-

mitteln, d.h. diejenigen für die Schwere der Tat, das Verschulden und, bei 

A-4640/2022 

Seite 24 

einem Bussenbetrag über Fr. 5'000.–, die persönlichen Verhältnisse der 

beschuldigten Person (vgl. Art. 8 VStrR, Art. 106 Abs. 3 StGB i.V.m. Art. 2 

VStrR; statt vieler Urteil des BStGer SK.2019.41 vom 5. Dezember 2019 

E. 3.1). Die Untersuchung wird grundsätzlich mit Erlass des Schlussproto-

kolls (Art. 65 VStrR) oder, wenn keine Widerhandlung vorliegt, mit einer 

Einstellungsverfügung (Art. 62 Abs. 1 VStrR) beendet. Liegt nach Ansicht 

der Behörde eine Widerhandlung vor, erlässt sie einen Strafbescheid 

(Art. 64 und Art. 65 VStrR) oder allenfalls einen (selbständigen) Einzie-

hungsbescheid (Art. 66 VStrR). Kommt eine freiheitsentziehende Sanktion 

oder Landesverweisung in Betracht, erfolgt die Überweisung an das Ge-

richt (Art. 21 Abs. 1 VStrR; zum Ganzen EICKER/FRANK/ACHERMANN, Ver-

waltungsstrafrecht, S. 142 f., 152, 164 ff.). 

5.3.3 Die Bestimmung von Art. 38 Abs. 1 FINMAG ist derjenigen von 

Art. 31 Abs. 3 FinfraG nachgebildet. Sie soll Rechtssicherheit schaffen bei 

der Möglichkeit der Strafverfolgungsbehörden, der Vorinstanz die zur Er-

füllung der gesetzlichen Aufgaben notwendigen Informationen zu übermit-

teln und von ihr zu erlangen (Botschaft FinfraG, BBl 2014 7483, 7609). 

Diesen Informationsaustausch hat der Gesetzgeber als «für eine effiziente 

und effektive Abklärung verdächtiger Sachverhalte notwendig» erachtet 

(Botschaft FinfraG, BBl 2014 7483, 7534; vgl. BENJAMIN LEISINGER, in: 

Sethe et al., Kommentar zum Finanzmarktinfrastrukturgesetz FinfraG, 

2017, Art. 31 Rz. 48 f.). Es soll, wie erwähnt, eine rasche Übermittlung von 

Informationen erfolgen (vorne, E. 3.5; BBl 2014 7483, 7609).  

5.3.4 Weiter gilt für den behördlichen Datenaustausch, dass die Daten be-

kanntgebende Behörde nicht oder nicht ebenso wie die zuständige Be-

hörde in der Lage ist zu beurteilen, ob, wann und wie deren Aufgabe am 

besten zu erfüllen ist und ob die Daten für das von dieser zu führende Ver-

fahren zweckmässig und notwendig sind (vgl. BGE 147 II 227 E. 5.4.6). Die 

ersuchte Behörde muss zwar grundsätzlich die Notwendigkeit der ange-

fragten Informationen vor Übermittlung der Akten prüfen. Die Gewichtung 

der tatsächlichen Relevanz dieser Angaben fällt jedoch in die Zuständigkeit 

der mit der Aufgabe befassten Behörde (vgl. Urteil des BGer 1B_577/2021 

vom 25. Januar 2022 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 147 II 227 

E. 5.4.3 zur Passage «zur Erfüllung» der Aufgabe, wonach diese aus Sicht 

der übermittelnden Behörde möglich, nicht aber gewiss sein muss).   

5.3.5 Demnach ergibt sich, dass die Daten, welche die Vorinstanz dem 

EFD bekannt- und herausgibt, für die Zwecke bzw. den Ablauf des Verwal-

tungsstrafverfahrens des EFD erforderlich sein müssen (E. 5.3.2). Auf 

A-4640/2022 

Seite 25 

welche Daten dies zutrifft, ist insbesondere am gesetzlichen Ziel der effi-

zienten Abklärung des aufgabenrelevanten Sachverhalts zu messen 

(E. 5.3.3) und im Zweifel der dafür gesetzlich zuständigen Behörde zu 

überlassen (E. 5.3.4). Es ist nicht Aufgabe der Vorinstanz, straf- und straf-

prozessrechtliche Bestimmungen anzuwenden und diese im Detail zu prü-

fen. Die Daten aus den finanzmarktrechtlichen Verfahren müssen mit dem 

Gegenstand des potenziellen Verwaltungsstrafverfahrens sachlich zusam-

menhängen, soweit sich dieser vor dessen Eröffnung überhaupt eingren-

zen lässt (vgl. ROMERIO/BAZZANI/FREI, Informationen, S. 39; BENNIN-

GER/WYSS, in: Zulauf/Wyss, Finanzmarktenforcement, S. 286). Doch sind 

nach dem Erwogenen (E. 5.3.3 f.) keine hohen Anforderungen an den 

sachlichen Zusammenhang zu stellen. Er liegt zumindest vor, wenn aus 

der Perspektive der bekanntgebenden Behörde nicht auszuschliessen ist, 

dass die streitigen Daten für die verwaltungsstrafrechtliche Untersuchung 

von Bedeutung sein können, etwa weil das betreffende Dokument als rele-

vantes – betreffend Strafbarkeit oder -zumessung belastendes oder ent-

lastendes – Beweismittel gewürdigt werden könnte (vgl. BGE 129 IV 141 

E. 3.2.1, E. 3.4.2 [Pra 2003 Nr. 185]). Nach dem Sinn und Zweck von 

Art. 38 Abs. 1 FINMAG genügt ebenfalls, dass die Daten für eine effizien-

tere Planung und Durchführung der Strafuntersuchung notwendig sind, 

beispielsweise, weil sie Aufschluss über den Umfang der nötigen Sachver-

haltsfeststellungen geben und es der strafverfolgenden Behörde ermögli-

chen, auf Abklärung bestimmter Sachverhaltskomplexe oder vermeidbare 

Untersuchungshandlungen zu verzichten. Es reicht aus, wenn die Informa-

tionen grundsätzlich relevant sind. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, hat 

die Vorinstanz die Bekanntgabe von Daten zu unterlassen. Hingegen ist es 

nicht erforderlich, dass sich alle einzelnen Daten, welche die Vorinstanz 

dem EFD bekanntgibt, im Ergebnis für die Untersuchung und Beurteilung 

des angezeigten Straftatbestands als unverzichtbar herausstellen. Eine 

solche Grenzziehung wäre im gegebenen Zeitpunkt – vor den strafrechtli-

chen Abklärungen – auch nicht möglich, und die Vorinstanz muss nicht für 

jede einzelne Information beurteilen, wie es sich damit verhält. Der damit 

verbundene Prüfungsaufwand wäre im Übrigen – besonders mit Blick auf 

die regelmässig umfangreichen Akten- bzw. Datenbestände der Aufsichts-

verfahren – mit dem von Art. 38 FINMAG verfolgten Ziel der raschen und 

rechtssicheren Zusammenarbeit zwischen inländischen Behörden kaum 

vereinbar.  

Der Notwendigkeitsbegriff von Art. 38 FINMAG ist demnach, anders als die 

Beschwerdeführerinnen rügen, nicht gleichzusetzen mit den Termini «un-

erlässlich» nach der allgemeinen Regel zur grenzüberschreitenden 

A-4640/2022 

Seite 26 

Datenbekanntgabe (Art. 6 Abs. 2 Bst. d aDSG; Urteil des BGer 

4A_83/2016 vom 22. September 2016 E. 3.3.4) und «unentbehrlich» nach 

der allgemeinen Amtshilfebestimmung von Art. 19 Abs. 1 Bst. a aDSG. 

Letzterer bedeutet, dass die gesetzliche Aufgabe nur mit den betreffenden 

Daten – ohne diese aber nicht – erfüllt werden kann (BGE 147 II 227 

E. 5.4.2 mit Hinweisen).   

5.4 Vor diesem Hintergrund sind die streitigen Daten zu beurteilen.  

5.4.1 Bislang hat die Vorinstanz dem EFD die (End-)Verfügungen, die Un-

tersuchungsberichte (ohne Beilagen) und die Aktenverzeichnisse der fi-

nanzmarktrechtlichen Aufsichtsverfahren übermittelt (vorne, Bst. B und E; 

zu den übrigen Dokumenten: E. 5.5). 

Sowohl in der Verfügung vom […] als auch in derjenigen vom […] stellte 

die Vorinstanz aufsichtsrechtliche Verletzungen der Meldepflicht fest. Die 

Untersuchungsbeauftragten haben komplexe Sachverhalte mit Bezug zu 

bestimmten Geschäftsbeziehungen der Bank auf ihre geldwäschereirecht-

lichen Pflichten hin untersucht. Die Beschwerdeführerinnen weisen zwar 

zutreffend darauf hin, dass der Gegenstand der aufsichtsrechtlichen Ver-

fahren – und damit der Verfügungen und Untersuchungsberichte – nicht 

auf Fragen der Meldepflicht (Art. 9 GwG) und Erteilung von Auskünften 

(vgl. Art. 29 FINMAG) begrenzt war, sondern darüber hinaus ging. Die Ver-

fügungen und Berichte und die darin übermittelten Daten der Beschwerde-

führerinnen beschränken sich thematisch aber auf die spezifisch unter-

suchten geldwäschereirelevanten (Grund-)Sachverhalte und Geschäftsbe-

ziehungen (vorne, Bst. A), die der Strafanzeige zu Grunde liegen. Andere 

Tatsachenkomplexe ohne sachlichen Zusammenhang hierzu betreffen sie 

hingegen nicht.  

Die Meldepflicht hängt dabei mit den anderen, in den Dokumenten behan-

delten Abschnitten und Teilthemen zusammen. So steht sie in engem Zu-

sammenhang mit den Abklärungspflichten gemäss Art. 6 Abs. 2 GwG (vgl. 

Urteile des BVGer B-1576/2019 vom 29. November 2021 E. 7.4, 

B-7186/2018 vom 29. Juli 2021 E. 5.5 und B-6815/2013 vom 10. Juni 2014 

E. 4.3, E. 4.7.1). Unter anderem liegt nach der verwaltungsstrafrechtlichen 

Rechtsprechung ein "begründeter Verdacht" im Sinne der Meldepflicht von 

Art. 9 Abs. 1 GwG vor, wenn ein Verdacht im Rahmen der nach Art. 6 

Abs. 2 GwG zu treffenden Abklärungen nicht ausgeräumt werden kann, er 

sich mithin nicht als unbegründet erweist und der MROS mitzuteilen ist 

(BGE 147 IV 274 E. 2). Beide Verfügungen führen aus, ungenügende 

A-4640/2022 

Seite 27 

Abklärungen zum Zweck und Hintergrund der Geschäftsbeziehungen und 

Transaktionen hätten bewirkt, dass der Bank eine ausreichende Basis zur 

Prüfung der Meldepflicht gefehlt habe. Es liegt deshalb nahe, dass die Ab-

schnitte und Untersuchungen zu den geldwäschereirechtlichen (Sorgfalts-

)Pflichten für das Verwaltungsstrafverfahren ebenfalls relevant sein könn-

ten (vgl. zu weiteren Teilthemen: E. 5.4.2 ff.). 

Die Verfügungen und Untersuchungsberichte dienen des Weiteren der ef-

fizienten Sachverhaltsermittlung im Verwaltungsstrafverfahren. Sie geben 

einen Überblick über die von der Vorinstanz untersuchten Sachverhalte 

und den Hintergrund der Strafanzeige. Sie zeigen der Strafverfolgungsbe-

hörde auf, in welchem sachlichen, zeitlichen, örtlichen und personellen 

Umfang die Vorinstanz Umstände untersucht hat, welche Untersuchungs-

methoden und -handlungen bereits zu potenziellen (allenfalls verwertba-

ren) Beweismitteln geführt haben und in welchem Umfang und Detailgrad 

die Vorinstanz Akten zusammengestellt hat. Damit bieten sie Anhalts-

punkte dafür, welche (Teil-)Sachverhalte allenfalls strafrechtlich zu verfol-

gen sind, welche nicht näher abzuklären sind und in welcher Hinsicht Lü-

cken bestehen. Eine isolierte Betrachtung der Passagen, auf welche die 

Beschwerdeführerinnen die Datenbekanntgabe gemäss Schwärzungsvor-

schlägen beschränken wollen, wäre zur effizienten Abklärung nicht gleich-

ermassen geeignet. Mit den Schwärzungen blieben relevante Umstände 

zur Eingrenzung und Verortung des zu untersuchenden Geschehens im 

Dunkeln. Eine eingeschränkte Einsicht in die Dokumente könnte unter Um-

ständen dazu veranlassen, dieselben Umstände erneut abzuklären oder 

Ermittlungen ohne gewinnbringende Erkenntnisse in falsche Richtungen 

vorzunehmen. Dies würde die Strafuntersuchung in ineffizienter Weise er-

schweren. Denkbar ist überdies ein Verlust von potenziellen Beweismitteln.  

Die Aktenverzeichnisse der aufsichtsrechtlichen Verfahren enthalten kurze 

Umschreibungen der einzelnen Dokumente und vermitteln eine Übersicht 

über deren Existenz und deren potenzielle strafrechtliche Relevanz. Sie 

ermöglichen es der strafverfolgenden Behörde, spezifiziert um bestimmte 

Akten zu ersuchen. Damit verhindern die Verzeichnisse gerade, dass die 

Strafverfolgungsbehörde sämtliche Akten sichten und auf Relevanz über-

prüfen muss, und bewirken so tendenziell, dass die Vorinstanz weniger Da-

ten bekannt geben muss. Sie sind daher für die effiziente Erforschung des 

relevanten geldwäschereirechtlichen Sachverhalts ebenfalls notwendig. 

5.4.2 Soweit die Beschwerdeführerinnen rügen, die Dokumente enthielten 

Informationen, die mit der Verletzung von Meldepflichten offenkundig nichts 

A-4640/2022 

Seite 28 

zu tun hätten, kann diese Auffassung im Übrigen auch aus den folgenden 

Gründen nicht geteilt werden. 

5.4.3 Der Untersuchungsbericht vom 27. September 2019 hat stichproben-

haft 43 Geschäftsbeziehungen der Bank zu […] Kunden mit potenziell ho-

hen Risiken sowie mit Bezug zu einem bestimmten Mitarbeiter der Bank 

und zu den behördlichen Untersuchungen betreffend die erwähnte […] Ge-

sellschaft (vorne, Bst. A) näher geprüft. Er enthält je eine Übersicht über 

die Personen bzw. Rollen und die Auffälligkeiten im Zusammenhang mit 

den Geschäftsbeziehungen sowie eine nähere Darstellung der einzelnen 

Untersuchungen (Anhänge 2–4). Laut dem Bericht weise ein Teil der Ge-

schäftsbeziehung keine Auffälligkeiten beim Umgang der Bank mit Meldun-

gen an die MROS auf, bei einem weiteren Teil seien solche jedoch festzu-

stellen. Auch der Untersuchungsbericht vom 13. März 2018 nennt für einen 

Teil der geprüften Geschäftsbeziehungen keine Auffälligkeiten in Bezug auf 

die «MROS-Themen». Anders als die Beschwerdeführerinnen rügen, folgt 

daraus aber nicht, dass die Informationen zu Geschäftsbeziehungen ohne 

Auffälligkeiten von Vornherein nicht gemäss Art. 38 FINMAG notwendig 

sind. Erstens sind sie geeignet, in verfahrensökonomischer Weise die ein-

zelnen strafrechtlich relevanten Handlungen einzugrenzen und mögliche 

Nachforschungen des EFD in Bezug auf die erwähnten Geschäftsbezie-

hungen zu verhindern. Zweitens ist nicht auszuschliessen, dass sie zu 

Gunsten der verantwortlichen Personen entlastende oder bei der Strafzu-

messung relevante Informationen bilden können (z.B. für die Schwere der 

Pflichtverletzung bzw. die Unterscheidung zwischen systematischen und 

punktuellen Verstössen). Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Straf-

verfolgungsbehörde nicht an die Darstellung und Würdigung des Sachver-

halts durch die Untersuchungsbeauftragten und die Vorinstanz gebunden 

ist (E. 3.1), d.h. die Untersuchungsergebnisse hinsichtlich Auffälligkeiten 

betreffend Meldepflicht anders beurteilen und, zum Beispiel aufgrund von 

Lücken oder Ungereimtheiten, zusätzliche Abklärungen als nötig erachten 

kann. 

5.4.4 Nicht zu folgen ist den Beschwerdeführerinnen, wenn sie kritisieren, 

der Abschnitt 4 des Untersuchungsberichts vom 27. September 2019 ent-

halte zu Unrecht Informationen über ihre Mitarbeitenden, z.B. über deren 

Vergütungen. Im Bericht wurde die Rolle von Mitarbeitenden der Bank in 

Bezug auf die relevanten Vorkommnisse hin untersucht. Die Angaben sind, 

wie ein Blick auf die strafrechtliche Praxis zeigt, potenziell relevant für die 

Untersuchung. So hat die Strafverfolgungsbehörde zu ermitteln, wer als 

tatverdächtige natürliche Person in Betracht fällt bzw. wem die allfällige 

A-4640/2022 

Seite 29 

Meldepflichtverletzung individuell zuzurechnen ist (vgl. Art. 6 f. VStrR, Ur-

teil des BGer 2C_192/2019 vom 11. März 2020 E. 5.4.1, BGE 136 IV 188 

E. 6.3; GABARSKI/MACALUSO, BSK GwG, Art. 37 Rz. 19). Mitarbeiter kom-

men zudem als mögliche Auskunftspersonen oder Zeugen in Frage 

(vgl. Art. 40 f. VStrR). Daten aus dem Arbeitsverhältnis zwischen Bank und 

Mitarbeitenden – wie Informationen über Höhe und Zustandekommen von 

Vergütungen (z.B. Lohn- und Bonuszahlungen) – können weiter bei der 

Strafzumessung (E. 5.3.2) eine Rolle spielen. Zum Beispiel können finan-

zielle Beweggründe für die Tat und die Erfahrung bzw. Kenntnisse der be-

schuldigten Person bei der Würdigung ihres Verschuldens, und Lohnele-

mente für die Beurteilung ihrer persönlichen Verhältnisse, potenziell rele-

vant sein (Urteile des BStGer CA.2020.10 vom 2. August 2021 E. 2.2.2, 

E. 3 und SK.2019.55 vom 28. Juli 2020 E. 3.2.2). Wie ausgeführt ist nicht 

erforderlich, dass Daten, die ihrer Art nach für das Strafverfahren grund-

sätzlich bedeutsam sein können, sich für die spätere konkrete Beurteilung 

der Strafverfolgungsbehörde tatsächlich als ausschlaggebend erweisen 

(E. 5.3.5).  

5.4.5 Ebenso wenig geht über das Notwendige hinaus, dass die Untersu-

chungsberichte und Verfügungen Daten zur Organisation der Beschwerde-

führerinnen und zu den erwirtschafteten Erträgen im betreffenden […] 

Markt enthalten. Sie befassen sich mit der internen Kompetenzordnung 

und den Prozessen der Bank im Zusammenhang mit der Abwicklung der 

untersuchten Geschäftsbeziehungen, vorab dem Abwehrdispositiv im Be-

reich der Geldwäscherei. Organisatorische Aspekte (z.B. personelle Beset-

zung, Hierarchie, Zuständigkeiten, Pflichten und Befugnisse) stehen, wie 

die Rechtsprechung nahelegt, mit der Untersuchung von Verletzungen der 

Meldepflicht offensichtlich im Zusammenhang. Sie sind von Relevanz für 

das Verständnis der bankinternen Abläufe, für die individuelle Zurechen-

barkeit des strafrechtlich relevanten Verhaltens sowie die Einordnung und 

Würdigung des meldepflichtrelevanten Verhaltens im Umgang mit den be-

troffenen Geschäftsbeziehungen bzw. Transaktionen (vgl. Urteil des BGer 

1B_437/2018 vom 6. Februar 2019 Bst. A. f., E. 2.4, Urteile des BStGer 

BE.2018.4 vom 20. August 2018 E. 5.2, SK.2017.54 vom 19. Dezember 

2017 E. 2.2.4.1 und SK.2019.55 vom 28. Juli 2020 E. 2.2.6, E. 2.3.4, 

E. 2.3.9). Auch finanzielle Kennzahlen wie jene zu Erträgen der Beschwer-

deführerinnen sind für das Verwaltungsstrafverfahren nicht vorweg bedeu-

tungslos. In den Untersuchungsberichten wurden in erster Linie die Erträge 

aus den untersuchten Geschäftsbeziehungen (Bst. A) ermittelt. Der Tatbe-

stand von Art. 37 GwG dient der strafbewehrten Durchsetzung der Geld-

wäschereigesetzgebung und der Integrität des schweizerischen 

A-4640/2022 

Seite 30 

Finanzplatzes (Urteil des BGer 1B_433/2017 vom 21. März 2018 E. 4.10). 

Er leistet einen Beitrag dazu, im Sinne des Gesetzeszwecks die Aufde-

ckung und Einziehung der betroffenen Vermögenswerte zu ermöglichen 

(vgl. BGE 142 IV 276 E. 5.4.2). Unter anderem sind bei der Strafzumes-

sung die Verwerflichkeit der Tat und der Grad der Verletzung oder Gefähr-

dung des geschützten Rechtsguts zu berücksichtigen. Deshalb kann zum 

Beispiel die Höhe der involvierten Vermögenswerte strafrechtliche Bedeu-

tung erlangen (vgl. Urteil des BStGer CA.2020.10 vom 2. August 2021 

E. 2.2.1).  

5.5 Diejenigen Dokumente, die in den Aktenverzeichnissen und den Beila-

genverzeichnissen der Untersuchungsberichte aufgelistet sind, hat die 

Vorinstanz dem EFD, soweit ersichtlich, bislang nicht übermittelt. Die Be-

schwerde zielt darauf ab, dies zu verhindern (Begehren Nr. 2). Der An-

spruch auf Unterlassung gemäss Art. 25 Abs. 1 Bst. a aDSG würde 

voraussetzen, dass eine bestimmte widerrechtliche Datenbearbeitung 

durch das Bundesorgan droht, d.h. in naher Zukunft ernstlich zu befürchten 

ist (vgl. BGE 147 I 280 E. 6), etwa, weil die widerrechtliche Datenbearbei-

tung bereits stattfindet und andauert oder konkrete Hinweise dafür vorlie-

gen, dass bestimmte Daten in bestimmter Weise widerrechtlich bearbeitet 

werden könnten (BANGERT, BSK aDSG, Art. 25 Rz. 41 ff.; WALDMANN/BI-

CKEL, Datenbearbeitung durch Bundesorgane, in: Belser/Epiney/Wald-

mann, Datenschutzrecht, 2011, S. 750 f.).  

Dies ist vorliegend nicht der Fall. Erstens hat das EFD der Vorinstanz am 

7. März 2022 in Aussicht gestellt, es werde anhand der übermittelten Do-

kumente entscheiden, welche Sachverhaltskomplexe strafrechtlich zu ver-

folgen seien; ein allfälliger weiterer Beizug von Akten werde «fokussiert» 

erfolgen. Es ist daher davon auszugehen, dass das EFD, sofern erforder-

lich, gezielt um weitere Akten ersuchen wird, die als relevante Beweismittel 

bzw. für die vertiefte Abklärung der bereits übermittelten Informationen in 

Frage kommen. Zweitens kann mit Blick auf die Aktenverzeichnisse und 

deren Unterabschnitte nicht zum Vornherein ausgeschlossen werden, dass 

darin vermerkte Dokumente für die Untersuchung und Beurteilung der re-

levanten Straftatbestände von Bedeutung sein könnten, stehen diese doch 

mit den spezifischen geldwäschereirechtlich relevanten Sachverhalten und 

Geschäftsbeziehungen (Bst. A) grundsätzlich in Zusammenhang und kön-

nen der effizienten Abklärung des Sachverhalts förderlich sein. Jedenfalls 

steht nicht fest, dass sie für ein Verwaltungsstrafverfahren offensichtlich 

nutzlos sein sollen, wie die Beschwerdeführerinnen vorbringen. 

A-4640/2022 

Seite 31 

5.6 Art. 38 und Art. 40 FINMAG legen die Voraussetzungen fest, unter de-

nen die Vorinstanz Daten an die Strafverfolgungsbehörden weitergibt. Sie 

hat – wie dargelegt – einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der Frage, 

welche Daten notwendig sind. Die Vorinstanz ist jedoch zum Austausch der 

notwendigen Informationen grundsätzlich verpflichtet und darf deren Be-

kanntgabe nur unter den spezifischen Voraussetzungen von Art. 40 

FINMAG verweigern (BGE 142 IV 207 E. 8.15). Damit hat der Gesetzgeber 

die Gewichtung des öffentlichen Interesses an der Strafverfolgung im Ver-

hältnis zu entgegenstehenden Interessen in generell-abstrakter Weise be-

reits insofern vorgenommen, als die Vorinstanz die Bekanntgabe der not-

wendigen Daten nur («soweit») ablehnen kann, als sich dies aufgrund ei-

ner Abwägung mit den in Art. 40 FINMAG aufgezählten öffentlichen Inte-

ressen rechtfertigt. Die Verweigerung der Zusammenarbeit aufgrund priva-

ter Interessen sieht die Bestimmung dagegen – anders als die Strafverfah-

rensordnungen (vgl. Art. 194 Abs. 2 StPO, Art. 30 Abs. 2 VStrR) – nicht vor 

(vgl. LÜSCHER, Rechtshilfepraxis, GesKR 2021 277, 281, BENNIN-

GER/WYSS, in: Zulauf/Wyss, Finanzmarktenforcement, S. 273; MRAZ/WE-

BER, Anwaltsrevue 2022 337, 338; Botschaft FINMAG, BBl 2006 2829, 

2847, 2886; vgl. BGE 123 IV 157 E. 5b).  

5.7 Es ergibt sich somit, dass die Vorinstanz dem EFD die betroffenen Da-

ten im Einklang mit der gesetzlichen Grundlage von Art. 38 FINMAG be-

kanntgegeben hat. Eine widerrechtliche Datenbekanntgabe ohne Notwen-

digkeit ist weder erfolgt noch ernstlich zu befürchten.  

5.8 Bei diesem Ergebnis muss nicht weiter geprüft werden, ob die übrigen 

materiellen Voraussetzungen der geltend gemachten Ansprüche nach 

Art. 25 aDSG (z.B. Bestehen eines Rechts auf behördliche Rückforderung 

im Rahmen des Beseitigungsanspruchs) erfüllt sind. 

6.  

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzu-

treten ist. 

7.  

Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführerinnen als un-

terliegend. Sie haben daher die auf Fr. 3'000.-- festzusetzenden Verfah-

renskosten zu übernehmen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 1 ff. des Regle-

ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor 

dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag 

wird dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen. Eine 

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Seite 32 

Parteientschädigung ist weder den unterliegenden Beschwerdeführerin-

nen noch der Vorinstanz zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie 

Art. 7 Abs. 3 VGKE).  

A-4640/2022 

Seite 33 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen 

auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver-

fahrenskosten verwendet. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanz. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Stephan Metzger Thomas Ritter 

 

 

  

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Seite 34 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

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