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**Case Identifier:** 156f1933-1121-5d0d-a502-68ac8a2708b0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-06-26
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 26.06.2018 A/3715/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3715-2017_2018-06-26.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3715/2017-AMENAG ATA/659/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 26 juin 2018 

 

   dans la cause 

 

Madame Margareta BADDELEY  

et 
Madame Lauren BADDELEY 

 

contre 

GRAND CONSEIL 
 

 

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A/3715/2017 

EN FAIT 

1)  Monsieur David BADDELEY et Madame Margareta BADDELEY sont 
propriétaires de la parcelle n° 7'126 sise 9, chemin de Champ-Manon, sur la 
commune de Bernex. Madame Lauren BADDELEY est locataire de l'habitation 
située sur ladite parcelle.  

2)  Le 14 janvier 2014, le département de l'aménagement, du logement et de 
l'énergie, devenu le 1er juin 2018 le département du territoire (ci-après : DT ou le 
département) a élaboré un avant-projet de loi de modification des limites de zones 
n° 29’955-507 (ci-après : projet de loi n° 29’955-507), créant une zone de 
développement 3 au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de Chancy » de la commune de 
Bernex (ci-après : la commune). 

 a. Le périmètre, objet dudit projet, se situe à proximité du futur terminus du 
prolongement de la ligne de tramway Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) 
et en bordure sud de la route de Chancy. Ce secteur, d'une superficie de  
57'260 m2, est situé principalement sur trois parcelles privées nos 2'347, 2'408 et 
7'227, ceinturées par la route de Chancy et la route de Laconnex. Il concerne 
également deux parcelles du domaine public cantonal, soit les parcelles n° 7'556 
(chemin de Bonne) et n° 7750 (chemin du Champ-Manon pour partie). Ces  
biens-fonds sont sis en zone agricole, en continuité immédiate avec le tissu 
villageois, dont le quartier « Bernex-Soleil » en amont, date des années 80.  

 b. Le plan directeur cantonal (ci-après : PDCn) 2030, adopté par le Grand 
Conseil le 20 septembre 2013 et approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015, 
sur la base du rapport d’examen de l’office fédéral du développement territorial 
(ci-après : ARE) du 13 avril 2015, identifie le secteur de Bernex/Vailly-Sud 
comme l’un des potentiels à l’échelle du canton se prêtant à une extension sur la 
zone agricole, permettant notamment la création de logements. Le plan de zone 
visé par le projet de loi n° 29’955-507 figure parmi ceux qui sont expressément 
listés en pages 29 et 30 du rapport précité de l’ARE. 

  Ce projet de modification de zone au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de 
Chancy » a pour but de créer les conditions permettant une extension urbaine sur 
la zone agricole sur des parcelles enclavées entre le village de Bernex et la ligne 
du prolongement du tramway TCOB dans le cadre général du « grand projet 
Bernex » et des objectifs y afférents. Cette extension a pour but de créer un 
quartier mixte à forte dominante logements, avec des activités économiques et des 
services en lien avec la place située au terminus du tram. Il vise, à terme, la 
création de six cents logements et de cent cinquante emplois pour le seul 
périmètre de Vailly-Sud. 

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 c.  Le plan directeur communal (ci-après : PDCom) de Bernex, adopté le  
12 juin 2012 par le Conseil municipal de la commune, puis approuvé par le 
Conseil d'État le 25 juin 2014, fait explicitement référence à « la place du quartier 
de Vailly » (fiche 5.4).  

3)  Le 20 mars 2015, le département a soumis l’avant-projet de plan de 
modification de limites de zones à la commune et aux services concernés. Ce plan 
a fait l’objet de plusieurs préavis techniques, tous favorables ou favorables sous 
réserves. Les préavis suivants ont notamment été émis : 

 a. Le 13 avril 2015, la direction générale de l’agriculture (ci-après : DGAN) 
s’est déclarée favorable à l'avant-projet projet, sans émettre d'autres observations. 

 b. Le 13 avril 2015 également, la commission des monuments, de la nature et 
des sites (ci-après : CMNS) s'est déclarée favorable à l'avant-projet sous 
conditions. Après s'être interrogée sur le type de zone proposé, elle était 
dorénavant favorable à condition de suivre les recommandations énoncées par 
l'office de l'urbanisme dans le cadre du « grand projet Bernex ». 

 c. Le 16 avril 2016, la direction de la planification cantonale et régionale a 
émis un préavis favorable, relevant que le choix de la zone 3 de développement 
permettait de garantir une utilisation optimale des surfaces d’assolement  
(ci-après : SDA) classées en zone à bâtir selon l'art. 30 al. 1bis de l'ordonnance sur 
l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1). Le périmètre 
retenu figurait par ailleurs parmi ceux retenus dans le programme de législature et 
communiqués à la Confédération en vue de l'approbation du PDCn 2030. Le 
secteur de Vailly figurait parmi les terrains identifiés en tant que parcelles 
agricoles enclavées, dans la continuité de la zone à bâtir, susceptibles d'être 
classées en zone à bâtir.  

 d. Le 24 avril 2015, la commission de l'urbanisme s'est déclarée favorable à 
l'avant-projet, lequel permettrait la réalisation de logements, en liaison directe 
avec le village de Bernex et le prolongement futur de la ligne de tram 14.  

 e. Le 18 mai 2015, la commune s'est déclarée favorable sous réserves. Il était 
nécessaire d'assurer une continuité entre les futures constructions et le bâti actuel. 
Le respect des gabarits actuels, situés en zone 4B protégée, devait être assuré, tout 
comme les trames végétales et les vues sur le grand paysage. Ces éléments 
devaient conduire à l'élaboration d'une image directrice.  

4)  Du 17 novembre au 17 décembre 2015, la procédure d'enquête publique 
relative à l’avant-projet de loi n° 29’955-507 a été ouverte. 

 a. Cet avant-projet de loi a fait l’objet de dix observations négatives émanant 
de la commune, de l'association Bernex soleil et de riverains. Les observations 
portaient principalement sur le zonage (souhait du 4B au lieu de la zone de 

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développement 3), sur la forme urbaine du futur projet urbain et l’attribution du 
degré de sensibilité II.  

 b. Par courrier du 14 décembre 2015, Mme Margareta BADDELEY et  
M. BADDELEY ont notamment fait valoir leur déception quant à l'avant-projet 
précité lequel, par l'instauration d'une zone de développement 3, rompait 
totalement avec l'intégration du village dans la campagne genevoise. Il convenait 
de garantir que les nouvelles constructions seraient conformes aux règles de la 
zone 4B protégée, utilisées pour le développement de la commune jusqu'alors, et 
de limiter leur hauteur, tout en créant une zone d'urbanisation agréable et 
écologique.   

 c. Par courriers séparés du 18 mars 2016, l’office de l’urbanisme a répondu 
aux différentes observations. 

  Il a notamment indiqué à Mme Margareta BADDELEY et M. BADDELEY 
que le déclassement en zone 3 de développement était plus approprié pour 
permettre la réalisation d'un projet urbanistique d'ensemble en lien avec l'arrivée 
du terminus du tramway et répondre aux attentes de la Confédération et du canton. 
Les orientations d'aménagement, telles que la densité et les gabarits, seraient 
définies au stade de l'élaboration du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) et ne 
faisaient pas l'objet du présent projet.    

5)  Parallèlement à cette procédure, le Conseil d’État a déposé le 28 septembre 
2016, auprès du Grand Conseil, le projet de loi 11'980 (ci-après : PL 11'980) 
modifiant les limites de zones sur le territoire des communes de Bernex et 
Confignon (création de deux zones de développement 3, d’une zone de 
développement 4A, d’une zone de développement 4A affectée à de l’équipement 
public, d’une zone de développement industriel et artisanal également destinée, à 
titre accessoire, à de l’équipement public cantonal, de deux zones de verdure et de 
deux zones des bois et forêts, au lieu-dit « Bernex Est »). 

  Le périmètre concerné se situait à l’est de la commune de Bernex et au nord 
de la commune de Confignon. Le projet visait une densification de la zone à bâtir 
existante et à une extension de la zone urbaine sur la zone agricole, capables 
d’accueillir plus de deux mille deux cents logements et près de mille six cents 
emplois.  

6)  Le 17 octobre 2016, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil le 
projet de loi 11'985 (ci-après : PL 11'985) modifiant les limites de zones sur le 
territoire de Bernex (création d'une zone de développement 3 au lieu-dit  
« Vailly-Sud – Route de Chancy » conformément au plan n° 29’955-507.  

7)  Le PL 11’985 a fait l’objet d’une première procédure d’opposition du  
28 octobre au 28 novembre 2016, suivie d’une procédure d’opposition portant sur 

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la déclaration d’utilité publique prévue à l’art. 4 dudit projet de loi, ouverte du  
29 novembre au 9 décembre 2016. 

8)  Le 25 novembre 2016, Mme Margareta BADDELEY et M. BADDELEY 
ont formé opposition contre le PL 11'985. 

  Entre le 12 et le 27 novembre 2016, soixante-deux autres personnes ont 
également formé opposition contre le PL 11'985.  

9)  À la suite d’un important amendement à sa clause d’utilité publique, une 
deuxième procédure d’opposition au PL 11'985, annulant et remplaçant la 
première, a été ouverte du 24 février au 27 mars 2017, suivie d’une nouvelle 
procédure d’opposition à la déclaration d’utilité publique, ouverte du 28 mars au  
7 avril 2017. 

10)  Le 21 mars 2017, Mme Margareta BADDELEY et M. BADDELEY ont 
renouvelé leur opposition au PL 11'985. 

11)  Le 26 mars 2017, Mme Lauren BADDELEY a formé opposition contre le 
PL 11'985. 

12)  Le 25 avril 2017, la commission d’aménagement du canton (ci-après : CAC) 
chargée d’étudier le PL 11’985, ainsi que le PL 11'980 et une motion M 2394 
invitant le Conseil d'État à fixer un indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) de 
1.4 au minimum sur le périmètre proposé, a rendu son rapport et a notamment 
recommandé l’adoption du PL 11’985 et le rejet des oppositions. 

 a. La majorité de la CAC considérait qu’il était opportun de procéder à la 
modification des limites de zones sur les périmètres de Bernex-Est et Vailly-Sud. 
Eu égard à la pénurie de logements sévissant dans le canton, il s’agissait d’une 
contribution importante pour mettre à disposition des concitoyens les logements 
dont ils avaient besoin. En marge, la création d’une zone industrielle, puis 
d’activités et de commerce était coûteuse pour obtenir un équilibre entre les 
logements construits et les activités. L’ensemble revêtait un intérêt public 
prépondérant lorsqu’étaient pris en considération la réalisation des infrastructures 
puissantes de mobilité auxquelles ces deux nouveaux quartiers seraient 
directement reliés, ainsi que le nouveau barreau routier des Abarois qui 
permettrait une liaison directe de la zone industrielle nouvellement créée et de 
l’autoroute.  

 b. La CAC a traité dans son rapport les diverses oppositions formées à 
l’encontre du PL 11’985, soit notamment celles de Mmes  Margareta et Lauren 
BADDELEY et celle de M. BADDELEY, en concluant à leur rejet.  

  L’adoption du plan de zones visé à l’art. 1 du projet de loi discuté entrait 
pleinement dans les objectifs tant du PDCn 2030 que du PDCom de Bernex. 

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13) a. Parallèlement au PL 11’985 et au PL 11'980 précités, un avant-projet de 
PDQ n° 29'948 pour les communes de Bernex et Confignon a été élaboré. 

 b. Par arrêté du 26 avril 2017, le Conseil d’État a approuvé le PDQ n° 29'948  
« Bernex-Est » dans sa version amendée du 5 septembre 2016 et l’a déclaré PDQ 
au sens de l’art. 10 de loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).  

14)  Le 11 mai 2017, le Grand Conseil a adopté la loi 11'985, dans sa teneur à la 
suite de la modification de la clause d’utilité publique, et avec un article 
additionnel portant sur le rejet des oppositions formées contre le projet. 

15)  Par arrêté du 17 mai 2017, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 mai 2017, le Conseil 
d’État a publié la loi 11'985.  

  Le référendum n’a pas été demandé dans le délai expirant le 28 juin 2017. 

16)  Par arrêtés du 26 juillet 2017, le Conseil d’État a promulgué la loi 11'980 et 
la loi 11'985, déclarées exécutoire nonobstant recours dès le lendemain de la 
publication. 

  Lesdits arrêtés ont été publiés dans la FAO le 28 juillet 2017.  

17)  Par acte du 12 septembre 2017, déposé le 13 septembre 2017,  
Mmes Margareta BADDELEY et Lauren BADDELEY ont interjeté recours 
contre la loi 11'985 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-
après : la chambre administrative) concluant, principalement, à sa réformation « 
de sorte que le déclassement des parcelles visées se fasse en zone 4 » et, 
subsidiairement, à son annulation et au renvoi du dossier aux autorités pour une 
évaluation conforme à la loi, soit en particulier la réalisation d'une « étude sur la 
conformité de la zone 4 » sur les parcelles concernées.  

  Il n'y avait pas eu de véritable processus de concertation préalablement à 
l'adoption de la loi litigieuse, ce qui violait l'art. 4 al. 2 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Les réunions qui 
avaient été organisées par les autorités n'avaient eu pour but que de remplir 
formellement les exigences légales ; les suggestions et observations des riverains 
n'avaient toutefois eu aucun écho auprès des autorités, mis à part « quelques 
retouches insignifiantes ». 

  La loi litigieuse prévoyait par ailleurs de créer une extension urbaine en 
créant, grâce au déclassement en zone de développement 3, des bâtiments très 
hauts et massifs. Ce faisant, le projet violait les art. 3 al. 2 let. b et 3 al. 3 LAT, 
ainsi que les art. 2 al. 1 et 1 al. 3 LaLAT, en ne garantissant pas la bonne 

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intégration du nouveau quartier dans l'environnement construit et dans la zone 
agricole adjacente.  

  Le déclassement en zone de développement 3 ne permettant pas un 
développement harmonieux des lieux, notamment en raison des gabarits admis 
dans ladite zone, les autorités auraient dû étudier les possibilités de déclasser les 
parcelles visées en zone 4. Cette dernière zone était plus adéquate dès lors qu'elle 
permettait la construction d'autant de logements tout en réduisant les gabarits 
autorisés, et serait conforme tant au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex. En 
l'absence d'une telle étude, il apparaissait que les autorités avaient procédé à une 
évaluation insuffisante des alternatives.    

18)  Dans sa réponse du 23 novembre 2017, le Grand Conseil a conclu au rejet 
du recours et à la condamnation des recourantes aux frais de la procédure. 

  La population avait largement eu l'occasion de se déterminer sur la loi 
litigieuse, laquelle avait fait préalablement l'objet d'une enquête publique, donnant 
à chaque intéressé la possibilité de faire des observations, puis une procédure 
d'opposition. Les réunions auxquelles se référaient les recourantes étaient 
toutefois liées au futur PLQ et non pas à la modification des limites de zones 
querellée. 

  Les dispositions de la LAT et de la LaLAT auxquelles se référaient les 
recourantes n'étaient pas directement applicables, mais comprenaient des 
principes obligatoires pour les autorités, dont elles devaient tenir compte lors des 
prises de décisions. L'adoption du plan litigieux signifiait uniquement que 
moyennant l'adoption préalable d'un PLQ et le respect d'autres conditions, les 
parcelles visées pourraient dorénavant accueillir du logement, en lieu et place de 
la zone agricole. Le détail serait fixé dans un PLQ qui restait à être élaboré.  

  Le grief des recourantes, selon lequel la zone de développement 3 n'était pas 
à même de répondre à un développement harmonieux et que les autorités auraient 
dû étudier les alternatives, relevait de l'opportunité et était donc irrecevable au 
stade du recours. Sur le fond, ce grief était de toute manière infondé. En 
préconisant la création d'une zone 4 ou d'une zone de développement 4, les 
recourantes méconnaissaient l'objectif général d'une utilisation plus judicieuse du 
sol qui était davantage atteint avec la zone de développement 3, laquelle 
permettait l'utilisation d’indices d'utilisation du sol (ci-après : IUS) plus élevés. 

19)  Dans leur réplique du 1er janvier 2018, les recourantes ont persisté dans 
leurs conclusions. 

  Il apparaissait pour le surplus que seul le service des monuments et des sites 
(ci-après : SMS) avait été consulté sur ce projet, à défaut de la CMNS, alors que le 
coteau de Bernex relevait d'un site paysager digne d'intérêt. Selon la jurisprudence 

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du Tribunal fédéral, le contrôle de l'opportunité s'exerçait pleinement et de 
manière stricte lorsqu'il s'agissait de la prise en considération d'intérêts d'ordre 
supérieur dont la sauvegarde incombait au canton. En l'occurrence, certains grands 
principes de la LAT, tels que l'intégration dans le paysage de nouvelles zones de 
construction, n'étaient pas respectés. Le choix de la zone de déclassement n'était 
pas anodin puisqu'il avait pour effet de décrire la forme et la morphologie urbaine 
dans les grandes lignes. Il était évident que le futur PLQ ne serait pas de nature à 
proposer une urbanisation villageoise intégrée, auquel cas le choix se serait porté 
sur une zone de développement 4.     

20)  Par courrier du 10 janvier 2018, les parties ont été informées que la cause 
était gardée à juger.  

EN DROIT 

1)  Le recours est dirigé contre la loi 11’985 modifiant les limites de zones sur 
le territoire de Bernex (création d'une zone de développement 3 au lieu-dit  
« Vailly-Sud – Route de Chancy » conformément au plan n° 29’955-507. Cette 
loi, adoptée par le Grand Conseil 11 mai 2017, constitue une mesure 
d'aménagement du territoire au sens de l'art. 12 LaLAT. 

2)  Selon l'art. 35 LaLAT, la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un 
plan d'affectation du sol visé à l'art. 12 LaLAT peut fait l'objet d'un recours à la 
chambre administrative (al. 1). Le délai pour recourir est de trente jours dès la 
publication de l'arrêté de promulgation de la loi (al. 2). Le recours n'est par 
ailleurs recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée (al. 4). 
La loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) est 
applicable pour le surplus (al. 5). 

  En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente et est donc recevable de ces points de vue. 

3)  Selon l’art. 35 al. 4 LaLAT, le recours n'est recevable que si la voie de 
l'opposition a été préalablement épuisée. 

  En l'occurrence, tant Mme Lauren BADDELEY que Mme Margareta 
BADDELEY ont formé opposition contre la modification de zone litigieuse, de 
sorte que le recours est recevable de ce point de vue également. 

4)  À teneur de l’art. 60 let. b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la 
décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et 
a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, 
sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/632/2011 du 11 octobre 2011). 
S'agissant des voisins, la jurisprudence a indiqué que seuls ceux dont les intérêts 

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sont lésés de façon directe et spéciale ont l’intérêt particulier requis. Cette lésion 
directe et spéciale suppose qu’il y ait une communauté de faits entre les intérêts 
du destinataire de la décision et ceux des tiers. La qualité pour recourir est en 
principe donnée lorsque le recours émane du propriétaire ou du locataire d’un 
terrain directement voisin de la construction ou de l’installation litigieuse 
(ATA/577/2014 du 29 juillet 2014). Les voisins peuvent ainsi recourir en 
invoquant des règles qui ne leur donnent aucun droit et qui ne sont pas 
directement destinées à protéger leurs intérêts (ATF 110 Ib 398 consid. 1b p. 400 ; 
ATA/214/2007 du 8 mai 2007 ; ATA/101/2006 du 7 mars 2006 ; ATA/653/2002 
du 5 novembre 2002 ; ATA/35/2002 du 15 janvier 2002 et les références citées). 

  En l’espèce, les recourantes sont propriétaire, respectivement locataire, de la 
parcelle n° 7'126 jouxtant la parcelle n° 2'408, qui se trouve en zone agricole et est 
classée en zone de développement 3 par le projet de loi litigieux. Leur qualité pour 
recourir doit ainsi être reconnue. 

5) a. Le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus 
du pouvoir d'appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (art. 61 al. 1 let. a et b LPA et 35 al. 5 LaLAT). Les juridictions 
administratives n'ont pas de compétence pour apprécier l'opportunité de la 
décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA). 

 b. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les 
principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez 
large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement 
inopportune, mais constitue également une violation du droit (office fédéral de 
l'aménagement du territoire, Études relatives à la LAT, 1981, p. 93). Cependant, la 
présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées 
laisse à la chambre de céans une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de 
compte, par l'excès ou l'abus de celle-ci (ATA/557/2015 du 2 juin 2015 consid. 4 
et les références citées). 

 c. Aux termes de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal doit prévoir au moins 
une voie de recours contre les plans d’affectation. Parmi les autorités chargées de 
cette tâche, l'une d'elles au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen  
(art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet 
de la constatation des faits et de l'application du droit ; il comporte aussi un 
contrôle de l'opportunité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_447/2009 du 11 mars 2010 
consid. 2.1). L'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas 
nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit 
cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour 
statuer sur des oppositions, par exemple un gouvernement cantonal, peut 
également satisfaire aux exigences du droit fédéral (ATF 127 II 238  
consid. 3b/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_447/2009 précité consid. 2.1).  

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 d. Par ailleurs, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de 
la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 127 II 238  
consid. 3b/bb ; 108 Ib 479 consid. 3c) et le contrôle par le juge des choix opérés 
par le législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures 
questions d'opportunité (ATA/557/2015 précité ; ATA/397/2009 du 25 août  
2009 ; ATA/621/2004 du 5 août 2004 ; ATA/286/2004 du 6 avril 2004 et les 
références citées). À cet égard, le Tribunal fédéral a rappelé à plusieurs occasions 
que le Grand Conseil, en tant qu'autorité cantonale supérieure de planification, 
possède un large pouvoir d'appréciation (arrêts du Tribunal fédéral 1C_447/2009 
précité ; 1C_161/2008 du 15 juillet 2008 consid. 2.2 ; 1P.444/2001 du  
29 novembre 2001 consid. 3b/bb ; 1P.350/1998 du 27 septembre 2000 consid. 3). 

  La chambre de céans ne peut donc revoir un plan d'affectation que sous 
l'angle de la légalité, son opportunité étant examinée au stade de l'opposition, le 
Grand Conseil ayant un plein pouvoir d'examen (ATA/397/2009 précité ; Jean 
Charles PAULI, L'élargissement des compétences du Tribunal administratif [dont 
les compétences ont été reprises par la chambre de céans] en matière 
d'aménagement du territoire et ses premières conséquences sur la conduite des 
procédures à Genève, RDAF 2000 I p. 526 ; Thierry TANQUEREL, Le 
contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème journée du droit de la 
propriété, 2000, p. 10). Elle ne peut en particulier revoir le choix de l'autorité 
intimée de déclasser un terrain plutôt qu'un autre, et doit se borner à examiner si la 
solution adoptée est conforme à la loi (ATA/495/2018 du 22 mai 2018 consid. 7c ; 
ATA/632/2011 du 11 octobre 2011 consid. 9c). 

6)  Selon l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes 
veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties 
constructibles et non constructibles du territoire. Les plans d’affectation règlent le 
mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). Ils délimitent en premier lieu les 
zones à bâtir (définies aux art. 15 et 15a LAT), les zones agricoles (art. 16 ss 
LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT). Le droit cantonal peut prévoir d’autres 
zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT). Il peut régler le cas des territoires non 
affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT). 

7) a. À teneur de l’art. 12 LaLAT, pour déterminer l’affectation du sol sur 
l’ensemble du territoire cantonal, celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres 
sont fixés par des plans annexés à la présente loi (al. 1). Les zones instituées à 
l’alinéa 1 sont de 3 types : a) les zones ordinaires b) les zones de développement 
et c) les zones protégées (al. 2). 

 b. Parmi les zones ordinaires figurent notamment les zones à bâtir (art. 19 al. 1 
à 7 LaLAT), la zone agricole (art. 20 et 21 LaLAT), la zone de bois et forêts 
(art. 23 LaLAT) et les zones de verdure et de délassement (art. 24 et 25 LaLAT).  

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 c. Les zones de développement ne sont pas soumises à la même 
réglementation que les zones ordinaires. À teneur de l’art. 12 al. 4 LaLAT, les 
zones de développement se définissent comme suit : « En vue de favoriser 
l’urbanisation, la restructuration de certains territoires, l’extension des villages ou 
de zones existantes, la création de zones d’activités publiques ou privées, le Grand 
Conseil peut délimiter des périmètres de développement, dits zones de 
développement, dont il fixe le régime d’affectation. Le Grand Conseil peut créer 
des zones de développement vouées à des affectations spécifiques qui précisent 
celles visées aux art. 19, 30 et 30A ou au besoin s’en écartent. À l’intérieur de ces 
périmètres, le Conseil d’État peut, en vue de la délivrance d’une autorisation de 
construire, autoriser le département à faire application des normes résultant de la 
zone de développement, en lieu et place de celles de la zone à laquelle elle se 
substitue ». 

  Selon l’art. 30 LaLAT, les zones de développement sont régies, selon leur 
affectation, par la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 
(LGZD - L 1 35), et par la loi générale sur les zones de développement industriel 
ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45), cette dernière 
n’étant pas pertinente en l’espèce. 

  La LGZD fixe les conditions applicables à l’aménagement et l’occupation 
rationnelle des zones de développement affectées à l’habitat, au commerce et aux 
autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil 
d’État peut autoriser l’application des normes d’une telle zone. Le Conseil d’État 
peut également autoriser des activités artisanales dans les zones de développement 
précitées lorsqu’elles ne sont pas susceptibles de provoquer des inconvénients 
graves pour le voisinage ou le public (art. 1). Toutefois, en application de l’art. 2 
al. 1 LGZD, la délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une 
zone de développement est subordonnée, sous réserve des demandes portant sur 
des objets de peu d’importance ou provisoires, à l’approbation préalable par le 
Conseil d’État d’un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) au sens de l’art. 3, 
assorti d’un règlement (let. a) et des conditions particulières applicables au projet 
(let. b). 

8)  Dans un premier grief, les recourantes se prévalent d'une violation de l'art. 4 
al. 2 LAT, dès lors qu'il n'y aurait pas eu de véritable processus de concertation 
préalablement à l'adoption de la loi litigieuse. 

9) a. En vertu de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, 
sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; elles 
veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à 
l'établissement des plans (al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être 
consultés (al. 3).  

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 b. Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la 
participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information 
constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas 
d'une obligation légale (DFJP/OFAT, Étude relative à la LAT, n. 7 ad art. 4). 
L'art. 4 al. 1 LAT implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la 
population l'information qui lui est nécessaire pour se forger valablement une 
opinion (DFJP/OFAT, op.cit., n. 12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que 
la mise en consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit 
d'information et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités 
compétentes disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de 
l'art. 4 LAT (ATF 133 II 120 consid. 3.2 et les références citées ; ATA/436/2018 
du 8 mai 2018 consid. 10b).  

  La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la 
planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée 
irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils 
de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. 
En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure 
d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, 
voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute 
personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans 
avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4  
al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis clos ou que la 
population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen 
réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable 
influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., n. 3 ad art. 4 ; Peter 
HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 2016, p. 140). 
L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui il 
appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes  
(ATF 135 II 286 consid. 4.1 p. 290 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_266/2016 du 14 
juin 2017 consid. 2.1 ; ATA/436/2018 précité consid. 10b).  

  La participation au sens de l’art. 4 al. 2 LAT comprend toute activité dont le 
but est d’influencer la prise de décision aux différents niveaux du système 
politique, sans avoir d’effet contraignant. Elle doit être distinguée des instruments 
de la démocratie directe – au même échelon institutionnel que l’autorité 
décisionnelle – et de ceux de la protection juridique – en particulier la procédure 
d’opposition – ; son but est en effet différent : elle permet une large pesée des 
intérêts et est ainsi essentielle à la garantie d’une décision conforme aux buts et 
principes de l’aménagement du territoire. En tant que « garantie de qualité de la 
planification », la participation, comme l’information, doit être mise en œuvre 
avant la fin de la pesée globale des intérêts et la prise de décision définitive 
relative au plan (ATA/251/2018 du 20 mars 2018 consid. 5e ; ATA/170/2015 du 
17 février 2015 consid. 7 ; Rudolf MUGGLI, commentaire de la LAT, 2010, n. 5 

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et 8 s. ad art. 4 LAT, avec référence au Message du Conseil fédéral du 27 février 
1978 relatif à la LAT, in FF 1978 I 1007 ss, spéc. 1017 s.). 

 c. En l'espèce, il ressort du dossier que le projet de loi querellé a fait l'objet 
d'une enquête publique du 17 novembre au 17 décembre 2015, laquelle a donné 
lieu à dix observations émanant de la commune, de l'association « Bernex-Soleil » 
et de riverains, dont les recourantes. Par courriers séparés du 18 mars 2016, 
l’office de l’urbanisme a répondu personnellement aux différentes observations. 
Par la suite, une première, puis une deuxième procédure d’opposition ont été 
ouvertes, durant lesquelles toute personne ayant la qualité pour agir, a pu faire 
valoir ses observations sur le projet de loi querellé. Dès lors, la population de la 
commune, en particulier les propriétaires de parcelles sises dans le périmètre en 
cause, les voisins et les associations, ont pu faire valoir leurs positions respectives, 
leurs souhaits et arguments. La population a ainsi pu réellement influencer la 
pesée des intérêts effectuée par l'autorité avant sa décision, ce que reconnaissent 
implicitement les recourantes lorsqu'elles relèvent que les observations des 
riverains ont donné lieu à « quelques retouches insignifiantes ». À cet égard, il 
sera relevé que l’art. 4 LAT ne confère pas un droit à ce que les arguments 
soulevés dans le cadre de l’enquête publique conduisent nécessairement à une 
modification du plan litigieux.  

  Dès lors, l’art. 4 al. 2 LAT a été respecté et le grief des recourantes sera 
écarté. 

10)  Dans un second grief, les recourantes reprochent l'absence de réflexion sur 
un déclassement en zone 4, respectivement en zone de développement 4. Selon 
elles, ces dernières seraient plus adéquates dès lors qu'elles permettent la 
construction d'autant de logements tout en réduisant les gabarits autorisés, et 
seraient ainsi conformes tant au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex. 

 a.  En l'occurrence, les recourantes remettent implicitement en cause le choix 
d'un déclassement en zone de développement 3, plutôt qu'en zone 4, 
respectivement en zone de développement 4. Or, comme cela a été rappelé au 
consid. 5 du présent arrêt, la chambre de céans ne peut revoir une telle question 
que sous l’angle de la légalité, l’opportunité d’une telle modification devant être 
examinée au stade de l’opposition par le Grand Conseil, lequel dispose d’un plein 
pouvoir d’examen. L'opportunité du déclassement ne peut en conséquence être 
réexaminée par la chambre de céans.    

 b. Sous l'angle de la légalité, il apparaît que la loi litigieuse est conforme tant 
au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex.   

  La fiche A05 du PDCn 2030, qui traite de la mise en œuvre des extensions 
urbaines en zone agricole, précise qu'en périphérie de la structure urbaine, une 
densité élevée doit le plus souvent être recherchée dans les extensions urbaines sur 

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la zone agricole afin d’en limiter l’emprise (p. 77). La fiche P04 du PDCn 2030, 
relative au « grand projet Bernex », prévoit notamment, au titre des objectifs 
d’aménagement, de développer une urbanisation compacte, avec une densité 
élevée et des formes urbaines diversifiées (p. 302). 

  Le PDCom de Bernex prévoit que le périmètre visé par la loi litigieuse est 
un secteur stratégique à valoriser avec l'arrivée du TCOB en 2013 pour constituer 
une interface de qualité « tram/bus/mobilités douces ». Le plan de synthèse 
urbanisation/transport/paysage du PDCom de Bernex prévoit un développement à 
court terme pour le secteur de Vailly, soit à l'horizon 2015-2020. S'il relève encore 
que la planification d'un P+R provisoire de trois cents places à l'arrivée du tram 
n'est pas un dispositif satisfaisant pour la commune (fiche 5.4 du PDCom de 
Bernex), il ne contient aucun élément s'opposant à un déclassement en zone de 
développement 3. Il sera encore relevé que la portée du PDCom de Bernex doit de 
toute manière être relativisée dès lors qu'il devait, au plus tard en avril 2018, faire 
l'objet d'un réexamen, conformément à l'art. 10 al. 9 LaLAT.   

  Par ailleurs, contrairement à ce que relèvent les recourantes, la CMNS s'est 
explicitement prononcée sur le projet litigieux dans son préavis du 13 avril 2015. 
Après s'être interrogée sur le type de zone proposé, elle s'est déclarée favorable au 
projet, à condition de suivre les recommandations énoncées par l'office de 
l'urbanisme dans le cadre du « grand projet Bernex ». Enfin, tant la commission de 
l'urbanisme que la direction de la planification cantonale et régionale ont émis des 
préavis favorables, cette dernière relevant notamment que le choix de la zone de 
développement 3 permettait de garantir une utilisation optimale des SDA et que le 
périmètre retenu figurait parmi ceux retenus dans le programme de législature et 
communiqués à la Confédération en vue de l'approbation du PDCn 2030.  

  En l'état, l'adoption de la loi litigieuse  laquelle ne préjuge pas du type de 
constructions qui prendront place sur le périmètre en question  est conforme au 
droit et ne viole, en particulier, ni le PDCn 2030 ni le PDCom de Bernex. 

  Partant, ce grief sera également écarté.  

 11)  Dans un dernier grief, les recourantes exposent que la loi litigieuse violerait 
plusieurs principes de la LAT (notamment ceux figurant aux art. 1 et 3 LAT) et de 
la LaLAT, dès lors que la création d'une zone urbaine comprenant des bâtiments 
hauts et massifs, grâce au déclassement en zone de développement 3, ne 
permettrait pas la bonne intégration du nouveau quartier dans l'environnement 
construit.   

 a. À teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes 
soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris 
notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur 
du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de 

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créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de réserver à 
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les SDA, et 
de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi 
que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Les 
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront 
aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 
LAT). 

  Les art. 1 à 3 LAT ne sont pas directement applicables. Ils contiennent des 
principes, obligatoires pour les autorités, qu'il y a lieu de prendre en compte lors 
de l'élaboration des plans d'aménagement et de la prise de décision. Il s'agit donc 
de normes programmatiques, les décisions proprement dites étant prises sur la 
base du droit cantonal (ATA/197/2014 du 1er avril 2014 consid. 10b ; 
ATA/473/2009 du 29 septembre 2009 consid. 3a et les références citées ; 
ATA/441/2006 du 31 août 2006 ; ATA/618/2003 du 26 août 2003 ; Pierre 
TSCHANNEN, Commentaire LAT, art. 1 n. 3 et art. 3 n. 9 et 10). 

  Les activités des autorités qui ont des effets sur l'organisation du territoire 
doivent être guidées par les buts et les principes qui régissent l'aménagement du 
territoire. Les principes énoncent un ensemble de valeurs ou de critères qui 
doivent guider les autorités chargées de l'aménagement du territoire dans les 
décisions à prendre, vu qu'elles disposent dans ce domaine d'une marge 
d'appréciation relativement grande (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine  
GUY-ÉCABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
p. 50 et 53). Selon le Tribunal fédéral, ces principes constituent des éléments 
d'appréciation et des critères de décision (ATF 115 Ia 353 consid. 3d). Ils servent 
exclusivement à protéger des intérêts publics (ATF 117 Ia 307 consid. 4b). Ils 
sont tous de même rang, car la loi n'établit pas de hiérarchie. Ils peuvent se 
contredire, ce qui oblige alors à apprécier les principes en cause en fonction de 
leur importance respective dans le cas concret. Les principes n'ont pas, en eux-
mêmes, une portée absolue : ils n'affectent en rien la répartition des compétences 
ou la législation et ne peuvent pas abroger les plans d'affectation en vigueur 
(Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, op. cit., p. 54 et 55 ;  
FF 1978 I 1007 ad art. 3 p. 1017). 

  Les autorités cantonales et communales veillent, dans les limites de leurs 
compétences, à coordonner leurs efforts pour atteindre les buts fixés par la 
législation fédérale et cantonale sur l’aménagement du territoire (art. 2 al. 1 
LaLAT). Leurs actions se fondent sur les principes énoncés à  
l’art. 3 LAT (art. 2 al. 3 LaLAT). 

 b. Conformément à l'art. 11 al. 1 LaLAT, les autorités cantonales et 
communales appliquent les principes et les objectifs du PDCn, notamment en 
veillant à ce que les plans d'affectation du sol soient conformes au PDCn et à son 
concept de l'aménagement cantonal. 

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 c. En l'occurrence, la loi 11’985 vise la création d'une zone de développement 
3 au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de Chancy » en lieu et place d'une zone 
agricole. Comme susmentionné au consid. 10b, ce déclassement est conforme tant 
au PDCn 2030 qu'au PDCom de Bernex. Le plan litigieux est d'ailleurs 
expressément listé en pages 29 et 30 du rapport d’examen de l’ARE du 13 avril 
2015 annexé au PDCn 2030.  

  Par ailleurs, les recourantes semblent perdre de vue que le plan querellé est 
un plan d’affectation général au sens de l’art. 12 LaLAT, et non un PLQ au sens 
de l’art. 13 al. 1 let. a LaLAT. Il ne contient aucune planification de détail 
(implantation des bâtiments, volume et destination des constructions, accès, 
équipements, etc. ; ATA/642/2004 du 24 août 2004 consid. 5). Dès lors, les 
arguments relatifs à la mauvaise intégration du quartier projeté dans 
l'environnement construit ne pourront être invoqués, cas échéant, que dans le 
cadre d’une éventuelle procédure de recours contre le(s) projet(s) de PLQ qui 
concrétiseront les objectifs de la zone, ainsi que lorsque des autorisations de 
construire seront sollicitées. À ce stade, rien ne permet de retenir que la 
modification de limites de zones litigieuse violerait les dispositions et principes 
susmentionnés. En particulier, tant la direction de la planification cantonale et 
régionale, que la commission de l'urbanisme et la CMNS ont préavisé 
favorablement, respectivement favorablement sous conditions, ce projet.   

   Mal fondé, ce grief sera ainsi écarté.  

12)  En tous points mal fondé, le recours sera rejeté.  

13)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge des 
recourantes, prises conjointement et solidairement, qui succombent  
(art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 
LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 13 septembre 2017 par Madame Margareta 
BADDELEY et Madame Lauren BADDELEY contre la loi 11'985 modifiant les limites 
de zones sur le territoire de la commune de Bernex (création d’une zone de 
développement 3 au lieu-dit « Vailly-Sud – Route de Chancy ») du 26 juillet 2017 ; 
  

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au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Madame Margareta BADDELEY et 
Madame Lauren BADDELEY, prises conjointement et solidairement ;  

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Madame Margareta BADDELEY et Madame Lauren 
BADDELEY, au Grand Conseil, ainsi qu'à l’office fédéral du développement territorial 
(ARE). 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mme Krauskopf, 
MM. Pagan et Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :