# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 93cf1da8-41f3-5628-b4b6-1ed344c15463
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-07-29
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 29.07.1999 90.1998.155
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-155_1999-07-29.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00155

  	
  Lugano

  29 luglio 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo
sul ricorso del 20 novembre 1998 di

 

	
   

  	
  C.E. F.lli __________
  __________ /__________ __________ __________, __________,  

  rappr. da: avv. __________
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  Contro

  	 

 

	
   

  	
  le
  risoluzioni 19 novembre 1997 e 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato in
  merito alla proposta di zona dei nuclei, di zona residenziale e di zona
  residenziale speciale soggetta a RT nel PR del comune di __________ 

  

 

 

                                         viste le osservazioni 2
febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di
__________;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti,

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   La CE F.lli.
__________ è proprietaria della part. n. __________RFD di __________, situata
nella parte meridionale della località di “Castello”. Il fondo è costituito da
un pendio a balze piuttosto ripido, compreso fra la strada cantonale a valle e
quella comunale a monte. La sua superficie è di ca. 700 mq.

                                  b.   Nella sua seduta del
8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR.
Questo ha incluso il mappale n. __________ nella zona residenziale R2.

 

                                   c.   Con decisione 19
novembre 1997 (n. __________) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non
voler approvare l’ampliamento della zona edificabile in località “__________ ”
nella misura proposta dal comune. 

                                         Nel rispetto del diritto
di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha
intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo
loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.

 

                                  d.   Nella risoluzione 28
ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle
osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente
decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non
sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di
conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a
formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art.
15 LPT.

 

                                    f.   Dissentendo da tale
decisione la CE F.lli __________ é insorta dinanzi al TPT, chiedendone
l’annullamento.

                                         A sostegno della loro
impugnativa essi osservano che la particella è situata dirimpetto ad una zona
già largamente edificata, è dotata delle necessarie infrastrutture di
urbanizzazione e si presta, per la posizione soleggiata e tranquilla, ad
un’edificazione di qualità.

 

                                  g.   Nelle sue
osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del ricorso
senza formulare particolari osservazioni

                                         Da parte sua il Consiglio
di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata,
chiedendone la reiezione.

 

                                  h.   In data 23 marzo 1999
é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale. 

 

 

 

 

 

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. c) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopi
e principi della pianificazione

 

                                         Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.) 

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

                                         In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.

 

                                   4.   Zone di utilizzazione

 

                                         La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

                                         Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già
edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).

                                         Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Infine l'art. 17 indica i
valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone. 

                                         Queste le zone prescritte
dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art.
18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune
di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate
all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti
ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali
quelle destinate al turismo o allo svago".

                                         Occorre tener presente che
la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il
difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.

                                         In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                                   5.   Zona edificabile 

 

                                         Gli insorgenti postulano
l’inclusione del loro fondo in zona edificabile osservando come questo possieda
già tutti i requisiti legali per farne parte (idoneità, urbanizzazione,
preesistente ampia edificazione,..). Di fronte a questi incontestabili
requisisti, anche le considerazioni espresse dal CdS sull’eccessivo
dimensionamento del piano non sarebbero decisive per decretarne lo stralcio dal
comparto edificabile. 

                                         Da parte sua il Consiglio
di Stato si oppone all’attribuzione del fondo alla ZE osservando come il
comparto sia tuttora quasi del tutto libero da costruzioni, ed è separato dalla
zona più densamente edificata da una netta delimitazione quale la strada
cantonale, per cui non è sostenibile l’esistenza di una preesistente ampia
edificazione ai sensi dell’art. 15 LPT.

 

                               5.1.   Il fondo n. __________
RF è situato all’estremità meridionale del comparto di “__________ ”, vale a
dire nella sezione più vicina al nucleo di __________ e immediatamente a monte
del comparto largamente edificato di “__________ ”, dal quale lo separa il
tracciato della strada cantonale. Sul suo lato meridionale confina con una
particella già edificata (f.n. __________RF). 

                                         Forma, con i vicini f.n.
__________, __________e __________un piccolo comprensorio delimitato a valle
dalla cantonale, a monte dalla strada comunale, a nord da una lingua boschiva e
a sud dal confine con la zona nucleo di __________ (zona Chiesa e cimitero).

                                         Ciò premesso, se ci
limitiamo a considerare questo ristretto comprensorio (in tutto circa 5300 mq)
non è irragionevole considerarlo (come a fatto il Consiglio di Stato) come una
“fascia verde” con funzione di stacco tra il grosso dell’area edificata a est e
a sud e il vicino bosco a nord e nord-ovest. Le differenze morfologiche con la
sottostante area di “__________ ”, tutta in piano, e soprattutto la netta
delimitazione costituita dalla strada cantonale, propendono per la scelta
governativa. Fa ugualmente difetto il requisito della preesistente ampia
edificazione dell’art. 15 lett. a) LPT, dal momento che in tutto il comparto
sorge un’unica costruzione (la già citata casa sul mappale n. __________),
situata perdipiù in posizione decentrata, quasi al limite della zona nucleo di
__________ (cfr. planimetria in atti).

 

                               5.2.   Fin qui le
argomentazioni a suffragio della tesi governativa di escludere il fondo degli
insorgenti (e altri 3 nelle immediate vicinanze) dal comprensorio edificabile.

                                         Esistono tuttavia a nostro
parere degli argomenti più che validi a sostegno dell’attribuzione dei fondi
alla zona edificabile, decisa in un primo tempo dal Comune e qui postulata dai
proprietari della zona.

                                         Un primo, evidente, punto
è costituito dall’idoneità della zona all’edificazione; come ben si é potuto
constatare durante il sopralluogo, i fondi, costituiti da prati in declivio,
sono tutti situati in posizione panoramica e tranquilla e godono di ottima
insolazione. Il loro accesso è garantito a monte e a valle dalla cantonale e
dalla strada comunale che porta al Municipio di __________; dispongono inoltre
delle necessarie opere di urbanizzazione. Si tratta insomma di terreni ideali
per un’edificazione residenziale di qualità.

 

                                         A prescindere dal
requisito dell’idoneità, soddisfatto in specie, è però soprattutto tramite un
attenta lettura del territorio allargata all’intero comprensorio formato delle
località di “__________ ”, “__________ ” e della zona nucleo (in pratica tutta
la zona “alta” del comune di __________) che traspare l’opportunità di
includere questi fondi in zona edificabile. 

                                         La località di “__________
”, situata immediatamente a valle della strada cantonale, dirimpetto il fondo
degli insorgenti, ha conosciuto negli ultimi anni un notevole sviluppo
edilizio; dalla rappresentazione grafica in atti si deduce che gran parte dei
mappali sono occupati da villette unifamiliari o bifamigliari, e durante il
sopralluogo si è potuto constatare l’attività di altri cantieri nella zona. E’
indubbiamente un’area molto appetibile per l’insediamento, a tal punto che, se
il trend edilizio degli ultimi anno venisse confermato anche in futuro (ma non
vi sono al momento indicazioni contrarie), rischia di raggiungere già nei
prossimi anni un grado di saturazione più o meno elevato. Né vi sarebbero a
questo punto altre alternative valide nei dintorni, dato che nella zona nucleo
di __________ (quella designata in azzurro sulla planimetria) non è permesso
l’insediamento di altre costruzioni (o lo è solo in misura estremamente
limitata). 

                                         In simile evenienza, come
visto non poi tanto remota o fantasiosa, la zona “alta” del paese (ad
esclusione quindi della frazione di __________) risulterebbe paradossalmente a
corto di terreni edificabili, benché il nuovo piano regolatore di __________
risulta più che abbondantemente dimensionato sotto questo profilo. Va a questo
proposito segnalato che il conclamato sovradimensionamento del nuovo PR non è
dovuto tanto all’estensione delle zone edificabili nelle località di
“__________ ” e “__________ ” (estensioni che il CdS per questo motivo non ha
accettato), quanto alla presenza nelle zona “bassa” del paese di vaste aree
edificabili non ancora sfruttate, alcune di pertinenza già del vecchio PR. Ci
si riferisce in particolare alla comparto residenziale a “edificazione
raggruppata soggetta a RT” a est del nucleo di __________ e alle zone
residenziali speciali soggette a RT a nord e nord-ovest dello stesso nucleo. Il
fatto stesso che queste specifiche zone, già incluse nel perimetro edificabile
del precedente PR, siano rimaste sinora inutilizzate dovrebbe far riflettere il
legislatore comunale sull’opportunità di mantenerle tali, vista la loro scarsa
appetibilità (a scapito di altre molto più interessanti), e spingerlo se del
caso ad  adottare i necessari correttivi nel corso dell’esistenza di questo PR
(10-15 anni).

 

                               5.3.   In definitiva,
l’attribuzione alla zona edificabile dei fondi n. __________ (Eredi __________)
__________, __________ e __________alla zona edificabile risponde ad un chiaro
interesse pubblico e non lede i principi fondamentali della pianificazione del
territorio. Questo piccolo comparto si configura come una modesta estensione
delle zone edificabili situate immediatamente a ovest (loc. __________) e sud
(zona nucleo), risultandone legato funzionalmente, anche se non
morfologicamente. Le ragioni che sottendono all’inclusione in zona edificabili
elencate al paragrafo precedente prevalgono senz’altro su quelle legate alla
conservazione di territorio agricolo, vista la scarsa idoneità agricola dei
terreni, limitata tuttalpiù ad operazioni sporadiche di sfalcio. L’esiguità dei
terreni e la loro forte pendenza non giocano certo a favore di questa tesi, e
va anche ricordato che il CdS aveva decretato lo stralcio di quest’area dalla
zona edificabile più per ragioni di dimensionamento del PR che per la loro
funzione agricola. 

 

                                   6.   Assodato il
principio dell’attribuzione del comparto alla zona edificabile, resta da
esaminare se i criteri di edificazione previsti originariamente dal Comune
siano compatibili con un uso razionale del suolo e la tutela paesaggistica. In
sede di sopralluogo sono infatti emerse, per bocca degli stessi rappresentanti
del Municipio di __________, alcune perplessità su questo specifico punto. 

                                         La normativa approvata dal
Consiglio comunale di __________ prevedeva in questa zona la possibilità di
costruire sino a 3 piani. Considerata la particolare posizione panoramica del
comparto, che domina la sottostante zona di “__________ ”, sarebbe tuttavia più
ragionevole limitare l’altezza massima degli edifici a 2 piani e assoggettare
l’edificazione della zona a un Piano di quartiere (PQ) o quantomeno a un Piano
particolareggiato (PP). 

                                         E’ d’altronde questa la
soluzione ventilata in sede di udienza.

 

                                   7.   Alla luce di queste
considerazioni il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata è
annullata nelle misura in cui non approva l’estensione della zona residenziale
in località “__________ ” limitatamente ai mapp. n. __________, __________,
__________e __________RFD. Gli atti vengono tuttavia rinviati al Comune
affinché provveda all’allestimento di un piano particolareggiato o di un Piano
di quartiere che regoli in modo dettagliato le possibilità edificatorie del
comparto.

                                         Vista la particolarità del
caso, si prescinde dall’assegnazione di tasse di giustizia e spese.

 

 

 

 

 

 

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto nel
senso dei considerandi.

 

                                   2.   Non si prelevano né spese
né tasse di giudizio.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________, per la CE                                             __________.
__________ 

                                       - Municipio di _____

                                       - Consiglio di Stato, ______

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario