# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a4981794-d5a7-5d45-a517-6bd9a664c15b
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-14
**Language:** de
**Title:** Überbauungsziffer. Unterschiedliche Festlegung für Haupt- und Besondere Gebäude (Praxisänderung). § 357 Abs. 1 PBG.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0167/2014
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_i_nr._0167-2014_vom_14._november_2014.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
1. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE I Nr. 

R1S.2014.05061 
0167/2014 

Entscheid vom 14. November 2014 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Felix  Hess,  Baurichter  Bruno  Grossmann,  Baurichter 
Walter Baumann, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes     

in Sachen 

Rekurrent 

A. M., [….]  

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Bausektion der Stadt Zürich, Amtshaus IV, 8021 Zürich  
2.  H. B., [….]  

betreffend 

Bausektionsbeschluss Nr. BE 804/14 vom 27. Mai 2014; Baubewilligung für 
Kleintiergehege mit Schopf 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 27. Mai 2014 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich H. 

B.  die  baurechtliche  Bewilligung  für  die  Erstellung  eines  Kleintiergeheges 

mit Schopf, Pergola und Grillstation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 00 an der 

X-Strasse in Zürich. 

B. 

Hiergegen wandte sich A. M. mit Eingabe vom 7. Juli 2014 fristgerecht an 

das  Baurekursgericht  und  beantragte  die  Aufhebung  des  angefochtenen 

Beschlusses,  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der  Re-
kursgegnerschaft.  

C. 

Mit  Präsidialverfügung  vom  9.  Juli  2014  wurde  vom  Rekurseingang  Vor-

merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

Die  Vorinstanz  schloss  in  ihrer  Stellungnahme  vom  19.  August  2014  auf 

Abweisung des Rekurses. Die Bauherrin liess sich nicht vernehmen. 

D. 

Sowohl  der  Rekurrent  in  seiner  Replik  vom  14.  September  2014  als  auch 

die Vorinstanz  in ihrer Duplik vom 6. Oktober 2014 hielten an ihren Anträ-

gen fest. Die Bauherrin äusserte sich am 7. Oktober 2014.  

E. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-

derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. 

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Es kommt in Betracht: 

1. 

Das mit einem Wohnhaus überstellte Baugrundstück ist nach der geltenden 

Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich der Wohnzone W2bI zugeschie-

den. Geplant ist die Erstellung eines Kleintiergeheges mit Schopf für Meer-

schweinchen  und  Kaninchen  sowie  eines  Gartencheminées  im  rückwärti-

gen Grundstücksbereich. Gleichzeitig soll das im Jahre 1999 bewilligte alte 

Tiergehege abgebrochen werden.  

2. 

Der  Rekurrent  ist  Eigentümer  der  an  die  Ostgrenze  des  Baugrundstücks 
anstossenden,  mit  einem  Wohngebäude  überstellten  Parzelle  Kat.-Nr.  01. 

Er ist angesichts der engen nachbarlichen Beziehung und der vorgebrach-

ten  Rügen  (Überschreitung  der  zulässigen  Überbauungsziffer,  Verletzung 

der Gebäudelänge) zur Rekursergreifung ohne weiteres legitimiert (§ 338a 

des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).  

3. 

Der Rekurrent moniert in seiner Rekursschrift, dass sich die Baubewilligung 

nicht dazu äussere, ob das Bauvorhaben den geltenden Grenzabstand, die 

maximale  Gebäudelänge  oder  die  zulässige  Überbauungsziffer  einhalte. 

Dies könne nur heissen, dass die Einhaltung der geltenden Bestimmungen 

nicht  geprüft  worden  sei.  Im Weiteren  seien  diese  Vorschriften  verletzt.  In 

seiner  Replik  hält  der  Rekurrent  am  Einwand  der  fehlenden  Überprüfung 

des  Bauprojekts  sowie  an  der  gerügten  Grenzabstandsverletzung  nicht 

mehr fest. Eine Behandlung der Rügen erübrigt sich demnach. 

4.1. 

Der Rekurrent ist der Auffassung, dass durch das geplante Kleintiergehege 

die maximal zulässige Überbauungsziffer überschritten werde. Zur Begrün-

dung  führt  er  an,  dass  die  Bau-  und  Zonenordnung  entgegen  den  Erwä-

gungen  im  angefochtenen  Beschluss  keine  "für  Hauptgebäude"  zulässige 
Überbauungsziffer  kenne.  Wenn  Besondere  Gebäude  ausnahmsweise 

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nicht  an  die  "Überbauungsziffer  max."  von  22 %  gemäss  Art. 13  Abs. 1 

BZO anzurechnen seien, gebe die Bau- und Zonenordnung das eigens und 

explizit an. Eine "Überbauungsziffer (ohne Besondere Gebäude) max." gel-

te  in  den  Kernzonen  Unteraffoltern  (Art. 61  BZO)  und  Mittelleimbach 

(Art. 63  BZO)  und  in  keiner  anderen  Bauzone  sonst.  Wo  immer  also  die 

BZO eine "Überbauungsziffer max." ohne den Zusatz "(besondere Gebäu-

de)"  festlege,  sei  die  Fläche  auch  Besonderer  Gebäude  an  die  Über-

bauungsziffer  anrechenbar.  Die  in  der  vorliegenden  Wohnzone  W2bI  vor-

geschriebene  Überbauungsziffer  von  22 %  dürfe  gemäss  Art.  17  BZO  für 

Besondere  Gebäude  eines  bestimmten  Ausmasses  um  höchstens  5 % 

überschritten  werden  und  somit  maximal  27 %  betragen.  Das  Baugrund-
stück  habe  eine  Grundfläche  von  1'085 m2;  die  anrechenbare  Fläche  des 
bestehenden Gebäudes betrage 282 m2. 25,99 % der Bauparzelle sei also 
bereits  mit  dem  bestehenden  Gebäude  überbaut.  Durch  das  eine  Fläche 
von  45 m2  umfassende  Kleintiergehege  werde  die  Überbauungsziffer  um 
4,2 % auf rund 30,2 % erhöht, was der BZO widerspreche.   

Demgegenüber  vertritt  die  Vorinstanz  die  Auffassung,  dass  die  geltende 

Überbauungsziffer nicht verletzt werde. Besondere Gebäude (§§ 49 Abs. 3 

und 273 PBG) seien gemäss Art. 17 BZO abstandsprivilegiert, wenn sie ei-

ne  Überbauungsziffer  von  5 %  der  massgeblichen  Grundfläche  einhielten. 

Die maximale Überbauungsziffer von 22 % gemäss Art. 13 Abs. 1 BZO be-

ziehe  sich  nur  auf  Hauptgebäude.  Besondere  Gebäude  dürften  zusätzlich 

eine Überbauungsziffer von 5 % in Anspruch nehmen. Diese Privilegierung 

für Besondere Gebäude gelte auch, wenn die maximale Überbauungsziffer 

von  Hauptgebäuden  bereits  überschritten  sei.  Die  massgebliche  Grundflä-
che des Baugrundstücks betrage 1'085 m2. Das Kleintiergehege mit Schopf 
weise eine Fläche von 45,4 m2 auf. Da sich auf dem Baugrundstück keine 
weiteren Besonderen Gebäude befänden, werde die zulässige Fläche von 
5 % bzw. 54,25 m2 für Besondere Gebäude eingehalten.  

In  der  Replik  hält  der  Rekurrent  an  seinem  Standpunkt  fest.  Aus  Art. 17 

BZO  lasse  sich  weder  entnehmen  noch  ableiten,  dass  es  eine  "zulässige 

Fläche  von  5 %  für  Besondere  Gebäude"  gebe.  Das  würde  heissen,  dass 

Besondere Gebäude nur auf 5 % der massgeblichen Grundfläche errichtet 

werden dürften, und das sei eindeutig falsch. Einerseits sei nirgends in der 

BZO angegeben, wie viele Prozent der massgeblichen Grundfläche mit Be-

sonderen  Gebäuden  überstellt  werden  dürften.  Andererseits  setze  Art. 17 
BZO  geradezu  voraus,  dass  es  Besondere  Gebäude  mit  einer  Über-

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bauungsziffer von insgesamt mehr als 5 % gebe und geben dürfe, indem es 

die Erlaubnis, die maximale Überbauungsziffer zu überschreiten, ausdrück-

lich nur für Besondere Gebäude erteile, die insgesamt eine Überbauungs-

ziffer  von  5 %  einhielten.  Gemäss  Art.  17  BZO  sei  die  Überbau-ungsziffer 

von 27 % die absolute und nicht überschreitbare Obergrenze in der Wohn-

zone  W2bI.  Was  darüber  hinausgehe,  könne  nicht  bewilligt  werden.  Auf 

welche rechtlichen Bestimmungen die Vorinstanz ihre zentrale und offenbar 

ausschlaggebende  Behauptung  stütze,  wonach  die  Privilegierung  für  Be-

sondere  Gebäude  auch  gelte,  wenn  die  maximale  Überbau-ungsziffer  von 

Hauptgebäuden überschritten sei, werde nicht erwähnt.  

Duplicando hält die Vorinstanz an ihrer Auffassung fest.  

4.2. 

Vorliegend sind sich die Parteien in den Masszahlen einig; das bestehende 
Wohnhaus belegt gemäss Grundbuchauszug 282 m2 bzw. knapp 26 % des 
1'085 m2  grossen  Baugrundstücks  (act. 7.5)  und  das  als  Besonderes  Ge-
bäude zu qualifizierende Kleintiergehege 45,4 m2 bzw. 4,2 %. Strittig ist, ob 
die beiden Masszahlen zusammengezählt nicht mehr als 27 % der Grund-

stücksfläche  überstellen  dürfen  oder  ob  die  Bau-  und  Zonenordnung  die 

Überbauungsziffer  in  der  Wohnzone  W2bI  für  Haupt-  und  Besondere  Ge-

bäude gesondert regelt bzw. die Privilegierung für Besondere Bauten auch 

dann  beansprucht  werde  darf,  wenn  bereits  eine  polizeiwidrige  Übernut-

zung durch Hauptgebäude vorliegt.  

Das Planungs- und Baugesetz räumt den Gemeinden in verschiedenen Be-

reichen  Regelungskompetenzen  ein.  So  etwa  bei  der Wahl  der Nutzungs-

ziffern (§ 49 Abs. 2 lit. a PBG) oder der Abstände (§ 49 Abs. 2 lit. b PBG). 

Für  Gebäude  oder  Gebäudeteile,  die  nicht  für  den  dauernden  Aufenthalt 

von Menschen bestimmt sind und deren grösste Höhe 4 m, bei Schrägdä-

chern  5 m,  nicht  übersteigt,  kann  von  den  kantonalen  Mindestabständen 

abgewichen und der Grenzbau erleichtert werden (§ 49 Abs. 3 PBG). Sol-

che Gebäude werden gemäss der Marginalie zu § 273 PBG als Besondere 

Gebäude  definiert.  Darunter  fallen  zum  Beispiel  Einstellgaragen,  Geräte-

räume oder Gebäude für die Unterbringung von Tieren. 

Das  kantonale  Recht gibt  den  Gemeinden  einen  abschliessenden Katalog 

von  Nutzungsziffern  vor.  Gemäss  §  254  Abs.  1  PBG  geben  die  Ausnüt-
zungsziffer,  die  Überbauungsziffer  und  die  Freiflächenziffer  das  Verhältnis 

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der  anrechenbaren  Fläche  zur  massgeblichen  Grundfläche  wieder.  Die 

Baumassenziffer  bestimmt,  wie  viele  Kubikmeter  anrechenbaren  Raums 

auf den Quadratmeter Grundfläche entfallen dürfen (Abs. 2). In den folgen-

den  Bestimmungen  wird  die  anrechenbare  Fläche  bzw.  der  anrechenbare 

Raum  definiert. Gemäss  §  255  Abs.  1  PBG sind für  die Ausnützungsziffer 

alle dem dauernden Aufenthalt dienenden oder hierfür verwendbaren Räu-

me in Vollgeschossen unter Einschluss der dazugehörigen Erschliessungs-

flächen  und  Sanitärräume  anrechenbar.  Die  für  die  Überbauungsziffer  an-

rechenbare  Fläche  ergibt  sich  gemäss  § 256  PBG  aus  der  senkrechten 

Projektion  der  grössten  oberirdischen  Gebäudeumfassung  auf  den  Erdbo-

den,  wobei  oberirdische  Vorsprünge  kleineren  Ausmasses  ausser  Ansatz 

fallen. Die Baumassenziffer geht anstelle einer anrechenbaren Fläche von 

einem  Volumen,  nämlich  dem  oberirdisch  umbauten  Raum  aus  (§ 258 

PBG).  

Gemäss  Art. 13  Abs. 1  BZO  gilt  in  der  vorliegenden  Zone  eine  Überbau-

ungsziffer  von  22 %.  Für  Besondere  Gebäude,  die  insgesamt  eine  Über-

bauungsziffer von 5 % einhalten, sind gemäss Art. 17 BZO nur die kantona-

len  Abstandsvorschriften  zu  beachten  und  darf  eine  gemäss  Art. 13  BZO 

vorgeschriebene Überbauungsziffer überschritten werden. 

4.3. 

Das  bestehende  Wohnhaus  überstellt  unbestrittenermassen  mit  knapp 

26 % bereits mehr als das erlaubte Mass von 22 % gemäss Art. 13 Abs. 1 

BZO und erweist sich damit als baurechtswidrig. Die Zulässigkeit von Ände-

rungen an vorschriftswidrigen Bauten innerhalb der Bauzonen beurteilt sich 

nach der allgemeinen Vorschrift von § 357 Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung 

verlangt,  dass  Umbauten  oder  Erweiterungen  von  Bauten  oder  Anlagen, 

die den Bauvorschriften widersprechen, keine neuen oder weiter gehenden 

Abweichungen  von  Vorschriften  zur  Folge  haben,  es  sei  denn,  es  könne 

von der Einhaltung der betreffenden Vorschriften dispensiert werden (§ 220 

PBG).  Auch  eine  bloss  untergeordnete  Abweichung  von  einer  Vorschrift 

bedarf der Erteilung eines Dispenses (VB.2001.00375 in BEZ 2002 Nr. 21). 

Das Gesetz behandelt bauliche Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten 

insoweit  gleich  wie  bauliche  Änderungen  an  vorschriftskonformen  Bauten 

oder wie die Erstellung von Neubauten.  

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Ein weiter gehender Verstoss gegen Bauvorschriften läge im vorliegenden 

Fall offenkundig  dann vor,  wenn  –  wie  der Rekurrent behauptet  – das  be-
stehende Wohnhaus und das geplante Besondere Gebäude zusammenge-

rechnet nicht mehr als 27 % der Grundstücksfläche beanspruchen dürften. 

Einer Ausschöpfung des Überbauungsziffer-Bonus für Besondere Gebäude 

von  5  %  stünde  hingegen  dann  nichts  entgegen,  wenn  die  Bau-  und  Zo-
nenordnung – wie die Vorinstanz dafürhält – zusätzlich zur Überbauungszif-
fer für Hauptgebäude eine gesonderte Überbauungsziffer für die Errichtung 

privilegierter  Besonderer  Gebäude  gewähren  würde,  also  für  Räume,  wel-

che nicht für den dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. In ei-

nem solchen Fall dürften die separaten Ziffern nicht einfach zusammenge-

zählt werden, weil diese unterschiedliche Nutzungsarten beträfen. 

Wo  der  Gesetzeswortlaut  nicht  klar  ist,  oder  wo  Zweifel  bestehen,  ob  ein 

scheinbar  klarer  Wortlaut  den  wahren  Sinn  der  Norm  wiedergibt,  ist  eine 

Auslegung  notwendig.  Die  Gründe  für  die  Auslegungsbedürftigkeit  von 

Rechtsnormen liegen einerseits in der Unzulänglichkeit der Sprache; ande-

rerseits  kann  die  Tragweite  einer  abstrakten  Regelung  bezüglich  zukünfti-

ger Anwendungsfälle oft nur unvollkommen vorausgesehen werden (Ulrich 

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auf-

lage, Zürich 2010, Rz 214). Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten 

die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen 

die grammatikalische, historische, zeitgemässe, systematische und teleolo-

gische  Auslegungsmethode,  wobei  die  verschiedenen  Methoden  kombi-

niert,  d.h.  nebeneinander berücksichtigt  werden. Es  muss  dann  im  Einzel-

fall  abgewogen  werden,  welche  Methode  oder  Methodenkombination  ge-

eignet  ist,  den  wahren  Sinn  der  auszulegenden  Norm  wiederzugeben 

(Häfelin/Müller,  Rz.  216  ff.).  Abzustellen  ist  namentlich  auf  die  Entste-

hungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die 

der  Norm  im  Zusammenhang  mit  anderen  Bestimmungen  zukommt.  Die 

Gesetzesmaterialien  dienen  besonders  bei  neueren  Texten  als  Hilfsmittel, 

um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 130 II 202 E. 5.1).  

Bei  der  Bestimmung  von  Art.  13  und  17  BZO  handelt  es  sich  um  kompe-

tenzgemäss  erlassenes  kommunales  Recht  (§  49  PBG),  dessen  Anwen-

dung in erster Linie der kommunalen Baubehörde obliegt, welche die Ver-

hältnisse am besten kennt und die Gesetzgebung seinerzeit beratend bzw. 

antragstellend begleitet hat. Gemäss Lehre und bisheriger Rechtsprechung 
hatte  sich  die  Rekursinstanz  bei  kommunalen  Auslegungsfragen  unbese-

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hen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der Ge-

meindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zür-

cher Kantonsverfassung [KV]) Zurückhaltung aufzuerlegen. 

Im Zusammenhang mit der Anwendung von § 238 PBG erkannte das Ver-

waltungsgericht mit Entscheid vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468 in 

BEZ 2014  Nr.  3)  in  Änderung  seiner  bisherigen  Praxis,  das  Baurekursge-

richt  sei  nicht  nur  berechtigt,  sondern  auch  verpflichtet,  seine  gesetzliche 

Überprüfungsbefugnis  (§  20  Abs.  1  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes 

[VRG]) auszuschöpfen. Dies in Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung 

(grundlegend: VB.2010.00127 vom 30. Juni 2010 in BEZ 2010 Nr. 28), wo-

nach sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung diesbezüglicher baurecht-

licher Entscheide auf Grund der Gemeindeautonomie Zurückhaltung aufzu-

erlegen hatte.  

Das Verwaltungsgericht hat sich allerdings nicht  dazu geäussert, ob diese 

Änderung  der  Rechtsprechung  auch  bei  der  Auslegung  und  Anwendung 

von  kommunalem  Baurecht  zur  Anwendung  kommt,  oder  ob  diesfalls  die 

Gemeindeautonomie  der  uneingeschränkten  Entscheidüberprüfung  unver-

ändert vorgeht. Diese Frage kann indes hier offen bleiben, ist doch der Ent-

scheid  der  Vorinstanz,  wie  sich  aus  den  nachstehenden  Erwägungen 

ergibt,  auch  bei  einer  Prüfung  mit  uneingeschränkter  Kognition  zu  schüt-

zen. 

4.4. 

Die Auslegung der Vorinstanz ist vorab im Lichte der kantonalen Grundla-

gen  zu  prüfen.  Es  stellt  sich  insbesondere  die  Frage,  ob  die  Gemeinden 
− gleich  wie  bei  der  Baumassenziffer –  überhaupt  berechtigt  sind,  die 
Überbauungsziffer für Haupt-  und  Besondere  Gebäude  separat  zu  regeln. 

Im  Entscheid  BRGE  III  Nr.  0014/2012  vom  8.  Februar  2012  (publiziert  in 

BEZ 2012  Nr.  29)  hat  sich  das  Baurekursgericht  mit  dieser  Fragestellung 

befasst und ist zum Schluss gelangt, dass die Aufteilung der Überbauungs-

ziffer für Hauptgebäude und Besondere Gebäude gegen kantonales Recht 

verstosse (vgl. E. 5.3). Begründet wurde diese Ansicht mit einem Umkehr-

schluss  aus  §  13  der  Allgemeinen  Bauverordnung  (ABV),  welche  Bestim-
mung  die  gesonderte  Festlegung  der Baumassenziffer für  Haupt-  und  Be-
sondere  Gebäude  ausdrücklich  vorsieht.  An  dieser  Rechtsauffassung  ist 

nicht festzuhalten.  

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Die  vom  Regierungsrat  am  14.  Mai  2003  unter  dem  Randtitel  "Aufteilung 

der  Baumassenziffer"  als  § 13  in  die  Allgemeine  Bauverordnung  vom 

22. Juni  1977  eingefügte  und  seit  1.  Januar  2004  in  Kraft  stehende  Be-

stimmung lautet wie folgt: 

"Die  Gemeinden  können  die  Baumassenziffer  aufteilen  und  je  gesondert 
regeln für 
a)  Hauptgebäude 
b)  besondere Gebäude im Sinne von § 273  PBG und  
c)  verglaste  Balkone,  Veranden  und  andere  Vorbauten  ohne  heiztechni-

sche Installationen, soweit sie dem Energiesparen dienen."  

Wie den Gesetzesmaterialien zu entnehmen ist, war der Grund für die Er-

gänzung  der  Allgemeinen  Bauverordnung  in  erster  Linie  der  Wunsch,  für 

nicht  beheizte  Gebäudeteile  eine  Regelung  zu  treffen,  welche  eine  Un-

gleichbehandlung  in  der  Anwendung  der  Baumassenziffer  gegenüber  der 

Ausnützungsziffer ausschliesst. Denn im Unterschied zur Ausnützungsziffer 

sind verglaste Vorbauten bei der Baumassenziffer nicht schon nach kanto-

nalem Recht von der Anrechenbarkeit ausgenommen (vgl. § 10 lit. c ABV). 

Ferner  sollte  mit  der Einfügung  von  §  13  ABV  Transparenz  und  Rechtssi-

cherheit  mit  Bezug  auf  die  Genehmigungspraxis  des  Regierungsrates  ge-

schaffen  werden,  welcher  die  gesonderte  Festlegung  von  Baumassenzif-

fern für Haupt- und Besondere Gebäude in den Bau- und Zonenordnungen 

für statthaft erachtete (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 14. Mai 2003 

betreffend die Ergänzung der Allgemeinen Bauverordnung um einen § 13).  

Diese Entstehungsgeschichte erhellt, dass bereits vor Inkrafttreten von § 13 

ABV  den  Gemeinden  eine  Legiferierungskompetenz  für  die  Aufteilung  der 

Baumassenziffer  zuerkannt  wurde.  Diese  Auffassung  wurde  auch  in  der 

Praxis  vertreten.  So  gelangte  die  ehemalige  Baurekurskommission II  mit 

Urteil BRKE II Nr. 0203/2002 vom 10. September 2002 zum Schluss, dass 

eine  zusätzliche  Baumassenziffer  für  Besondere  Gebäude  der  kantonalen 

Regelung  zur  Berechnung  der  Baumassenziffer  nicht  widerspreche.  Das 

Verwaltungsgericht  hat  diese  Frage  mit  Urteil  VB.2005.00518  vom 

25. Januar 2006 (publiziert in BEZ 2006 Nr. 31 = RB 2006 Nr. 67) zwar of-

fen  gelassen,  jedoch  immerhin  festgehalten,  dass  ungeachtet  des  absolut 

formulierten Wortlauts von § 258 PBG eine teleologische Auslegung dieser 

Bestimmung  für  ein  offenes  Verständnis  spreche,  wie  es  mit  §  13  ABV 
nunmehr  verankert  worden  sei.  Denn  die  Baumassenziffer  nehme  auf  die 
unterschiedliche  Ausgestaltung  von  Wohnbauten  keine  Rücksicht,  was  zu 

nicht gerechtfertigten und vom Gesetzgeber wohl nicht beabsichtigten Un-

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gleichheiten gegenüber der Bestimmung der baulichen Dichte mit der Aus-

nützungsziffer führe (E. 4.3.3).  

Aus der mit § 13 ABV nunmehr ausdrücklich zugelassenen Differenzierung 

für die Baumassenziffern kann somit nicht mittels Umkehrschluss auf eine 

fehlende  Legiferierungskompetenz  der  Gemeinden  bezüglich  der  Über-

bauungsziffer  geschlossen  werden.  Wie  die  Entstehungsgeschichte  der 

Norm zeigt, kann aus dem Schweigen der Verordnungsvorschrift nicht eine 

bewusste  negative  Entscheidung  des  Gesetzgebers  abgeleitet  werden. 

Hierfür  fehlen  entsprechende  Anhaltspunkte.  Eine  abschliessende  Rege-

lung,  d.h. ein  qualifiziertes  Schweigen  des  Gesetzes,  liegt  somit  nicht  vor. 

Vielmehr  ist  mit  Hilfe  der  Auslegung  zu  prüfen,  ob  eine  entsprechende 

kommunale  Norm  gegen  die  kantonale  Regelung  von  §  256  PBG  zur  Be-

rechnung der Überbauungsziffer verstösst (vgl. § 45 Abs. 2 PBG). Ein sol-

cher  Widerspruch  ist  nicht  erkennbar.  Mit  der  Überbauungsziffer  können 

ausreichende  Freiflächen  zwischen  den  Bauten  sichergestellt  werden,  um 

eine  genügende  Belichtung  und  Besonnung  sowie  die  Einordnung  in  die 

Umgebung  zu  gewährleisten.  Im  Gegensatz  zur  Ausnützungsziffer  (§ 255 

PBG) ist bei der Überbauungsziffer die oberirdische Gebäudefläche grund-

sätzlich  unabhängig  von  der  Nutzung  der  einzelnen  Räume  anrechenbar. 

Massgebend ist ausschliesslich der Umfang dieser Fläche. Somit ist es den 

Gemeinden  zwar  untersagt,  bei  der  Frage  der  Anrechnung  Unterschiede 

nach  Zweck  und  Lage  der  grössten  oberirdischen  Gebäudeumfassung  zu 

machen,  nicht  aber  eine  eigene  zusätzliche  Überbauungsziffer  für  privile-

gierte  Besondere  Gebäude  nach  § 273  PBG  festzulegen.  Eine  entspre-

chende  Regelung  liegt  durchaus  im  Rahmen  der Kompetenz  der Gemein-

den bei der Festlegung der Überbauungsziffer.  

Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass den Gemeinden eine Le-

giferierungskompetenz für die Festlegung einer gesonderten Überbauungs-

ziffer für Haupt- und Besondere Gebäude zukommt.  

4.5. 

Zu prüfen bleibt, ob die in Frage stehenden kommunalen Vorschriften von 

§ 13 BZO i.V.m. § 17 BZO eine separate Überbauungsziffer für Haupt- und 

Besondere Gebäude beinhalten.  

Es ist nicht von der Hand zu  weisen, dass nach dem Wortlaut von Art. 13 
BZO und dem Umstand, dass in zwei Kernzonenbestimmungen von "Über-

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bauungsziffer (ohne besondere Gebäude) max." (vgl. Art. 61 und 63 BZO) 

die Rede ist, auf eine generelle Anrechenbarkeit von oberirdischen Gebäu-

deflächen  an  die  erlaubte  Überbauungsziffer  in  Wohnzonen  geschlossen 

werden könnte. Jedoch ist die fragliche Regelung nicht isoliert, sondern im 

systematischen  Zusammenhang  mit  den  anderen  Vorschriften  zu  betrach-

ten.  

Die auszulegende Norm von § 13 BZO findet sich in der Bau- und Zonen-

ordnung  der  Stadt  Zürich  unter  dem  Abschnitt  "C.  Wohnzonen"  und  trägt 

den Titel "Grundmasse".  Art. 17  BZO  regelt,  unter welchen  Voraussetzun-

gen  Besondere  Gebäude  privilegiert  sind.  Anwendung  findet  diese  Norm 

von  vornherein  nur  auf  Gebäude,  welche  nicht  für  den  dauernden  Aufent-

halt  von  Menschen  bestimmt  sind  und  deren  grösste  Höhe  4 m,  bei 

Schrägdächern 5 m, nicht übersteigt (vgl. § 49 Abs. 3 und 273 PBG). Wei-

ter  müssen  entsprechende  Gebäude  oder  Gebäudeteile  in  ihrer  äusseren 

Erscheinung  und  in  ihrem  räumlichen  Verhältnis  vom  Hauptgebäude  ab-

grenzbar  sein  (vgl.  VGr,  2. September  2002,  VB.2002.00172,  E. 2b/bb; 

RB 1984  Nr. 111;  1968  Nr.  47).  Deshalb  ist  in  Anlehnung  an  die  zur  Ab-

grenzung zwischen Hauptgebäuden auf der einen und An- und Nebenbau-

ten  auf  der  anderen  Seite  entwickelte  Rechtsprechung  eine  gewisse  kon-

struktive  und  optische  Selbständigkeit  des  Besonderen  Gebäudes  zu  ver-

langen  (Christoph  Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf,  Zürcher  Planungs- 

und Baurecht, 5. Aufl., Zürich 2011, S. 870; VB.2011.00648).  

Kumulativ  verlangt  Art.  17  BZO,  dass  Besondere  Gebäude  das  Mass  von 

5 % der anrechenbaren Grundstücksfläche respektieren müssen, damit sie 

vom  Gebäude-  und  Grenzabstandsprivileg  profitieren  können.  Legt  die 
Bau-  und  Zonenordnung  zusätzlich  –  wie  in  den Wohnzonen W2bI, W2bII 
und  W2bIII  –  eine  Überbauungsziffer  fest,  tritt  ein  Überbauungsziffer-Bo-
nus  von  5 %  hinzu.  Das  heisst  mit  anderen  Worten,  dass  Besondere  Ge-

bäude,  welche  das  anrechenbare  Flächenmass  von  5 %  überschreiten, 

nicht  nur  die  Privilegierung  bezüglich  Gebäudeabstand  und  Grenzabstand 

verlieren, sondern auch den Überbauungsziffer-Bonus nicht beanspruchen 

dürfen. Solche Bauten haben die ordentlichen Grenz- und Gebäudeabstän-

de  einzuhalten  und  sind  an  die  festgelegten  Überbauungsziffern  gemäss 

Art. 13 BZO anzurechnen. Wenn der Rekurrent somit die Ansicht vertritt, in 

der vorliegenden Zone seien die Besonderen Gebäude flächenmässig nicht 

beschränkt,  verkennt  er,  dass  die  Privilegierung  nach  Art. 17  BZO  nur 
greift, wenn sich die Baute an die nach Art. 17 BZO definierten Dimensio-

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nen hält, ansonsten die Bestimmungen für Hauptgebäude Anwendung fin-

den.  Aus  Inhalt  und  systematischem  Zusammenhang  der  beiden  Normen 

ergibt  sich  somit,  dass  Art.  13  BZO  eine  Überbauungsziffer  für  Hauptge-

bäude  beinhaltet,  zu  welcher  ein  Überbauungsziffer-Bonus  für  Besondere 

Gebäude gemäss Art. 17 BZO hinzutritt.  

Dieses Ergebnis wird auch durch die Materialien zur Entstehung der fragli-

chen  kommunalen  Bestimmung  gestützt.  So  hielt  der  Stadtrat  in  seiner 

Weisung  an  den  Gemeinderat  zur  Revisionsvorlage  Teil  II  der  Bau-  und 

Zonenordnung  vom  16.  Dezember  1998  fest,  dass  in  den  Wohnzonen 

W2bI,  II  und  III,  welche  mehrheitlich  unter  dem  Regime  einer  Über-

bauungsziffer überbaut worden seien, neu Besondere Gebäude nach § 273 

PBG  im  Ausmass  von  5  %  der Parzellenfläche  über die festgelegte  Über-

bauungsziffer  von  22  Prozent  hinaus  möglich  sein  sollen.  Die  Materialien 

wie auch die Gestzessystematik sprechen daher dafür, die Ausnützungszif-

fer gemäss § 13 BZO nur auf Hauptgebäude anzuwenden. 

Wenn  die  Vorinstanz  somit  Art.  13  BZO  ein  entsprechender  Sinngehalt 

beimisst, so ist diese Auslegung nicht zu bemängeln.  

4.6. 

Gewährt die Bau- und Zonenordnung somit zusätzlich zur Überbauungszif-

fer für Hauptgebäude eine gesonderte Überbauungsziffer für die Erstellung 
privilegierter Besonderer Gebäude, dürfen die separaten Ziffern – wie vorne 
dargelegt – nicht einfach zusammengezählt werden, da diese unterschied-
liche  Nutzungen  betreffen.  Durch  das  Kleintiergehege,  welches  alle  be-

griffsnotwenigen  Kriterien  eines  zulässigen  Besonderen  Gebäudes  erfüllt, 

werden  der  bestehenden  Rechtswidrigkeit  somit  keine  weitergehenden 

oder neuen Normverstösse hinzugefügt. Es liegt deshalb keine Verletzung 

von § 357 Abs. 1 PBG vor. 

Zu prüfen bleibt, ob dem Vorhaben überwiegende öffentliche oder nachbar-

liche  Interessen  entgegenstehen  (§  357  Abs.  1  PBG).  Ob  dies  zutrifft,  ist 

auf Grund einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung zu beurteilen, mit 

welcher  die  Interessen  der  Bauherrschaft  gegen  die  entgegenstehenden 

privaten und/oder öffentlichen Interessen abgewogen werden. Zur Beurtei-

lung  des  Gewichtes  der  nachbarlichen  Interessen  sind  die  Auswirkungen 

der geplanten baulichen Änderungen im Verein mit der bestehenden Bau-
rechtswidrigkeit den Auswirkungen einer neuen, baurechtskonformen Baute 

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auf  das  Nachbargrundstück  entgegenzustellen 

(Konrad  Willi,  Die 

Besitzstandsgarantie  für  vorschriftswidrige  Bauten  und  Anlagen  innerhalb 

der Bauzonen, Zürich 2003, S. 120 ff.). 

Das  bescheidene  Dimensionen  aufweisende  Kleintiergehege  wird  für  die 

Nachbarn  lediglich  geringfügige  Auswirkungen  haben.  Nachbarliche  Inte-

ressen,  welche  dem  Bauvorhaben  entgegenstehen,  sind  nicht  ersichtlich 

und wurden denn auch nicht geltend gemacht. Ebenso wenig sind überwie-

gende öffentliche Interessen erkennbar.  

 [….] 

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