# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0db5b27e-ff43-5b0b-b10f-a2987576ef5c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-09-21
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 21.09.2005  VB.2005.00062
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2005-00062_2005-09-21.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2005.00062	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 21.09.2005
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Administrativmassnahmen im Strassenverkehr
	Betreff: 

	Führerausweisentzug

	
Vorsorglicher Führerausweisentzug. Zustellung von behördlichen Anordnungen im Ausland. Aufforderung zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz.

Kautionserlass und Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (E. 2).
Zur Frage der Nichtigkeit der Zustellung des angefochtenen Nichteintretensbeschlusses:
Der vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss wurde dem Beschwerdeführer, der sich während mehrerer Monate in einem Therapiezentrum in Spanien aufhält, offensichtlich direkt auf postalischem Weg zugestellt, obschon im Bereich des Verwaltungsrechts keine Abkommen bestehen, die ein solches Vorgehen zuliessen. Solche völkerrechtswidrigen Zustellungen werden jedoch nach zürcherischem Recht nicht ohne weiteres als nichtig betrachtet. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer keinen Rechtsnachteil erlitten, da er in der Lage war, den vorinstanzlichen Nichteintretensbeschluss rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anzufechten, und er hat die Nichtigkeit der Zustellung nicht geltend gemacht (E. 4.2). 

Zur Frage der Rechtmässigkeit der vorinstanzlichen Fristansetzung zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz:
Bei der Auslegung des Wohnsitzbegriffs gemäss § 6b VRG ist aufgrund der Zweckvorstellung, die mit der Rechtsnorm verbunden ist, und aus praktischen Gründen auf den Aufenthaltsort abzustellen, also auf jene Örtlichkeit, wo eine Person während der Prozessdauer voraussehbar für längere Zeit tatsächlich verweilt. Dem Beschwerdeführer ist daher zu Recht Frist zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz angesetzt worden, verbunden mit der Androhung, dass bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. Da der Beschwerdeführer innert der angemessenen Frist von 30 Tagen dieser Anordnung nicht nachgekommen ist, durfte die Vorinstanz androhungsgemäss verfahren und auf den Rekurs nicht eintreten (E. 5.2). Abweisung (E. 6).

			 	
				Stichworte:
	
						AUFENTHALTSDAUER
AUFENTHALTSORT
AUSLAND
AUSLANDAUFENTHALT
ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG
KAUTIONSERLASS
POSTALISCHE ZUSTELLUNG
STRASSENVERKEHRSRECHT
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
UNENTGELTLICHE PROZESSFÜHRUNG (UP)
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
VÖLKERRECHT
VÖLKERRECHTSVERSTOSS
WOHNSITZ
WOHNSITZ IM AUSLAND
ZUSTELLUNG
ZUSTELLUNG IM AUSLAND
ZUSTELLUNGSDOMIZIL

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 6b VRG
§ 15 Abs. II lit. a VRG
§ 16 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2005 Nr. 6

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

Mit Verfügung vom 8. September
2004 entzog die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich
(Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A den Führerausweis
vorsorglich mit Wirkung ab 16. September 2004 bis zur Abklärung von Ausschlussgründen
und untersagte ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien. Er wurde
unter anderem verpflichtet, sich auf seine Kosten einer verkehrsmedizinischen
Abklärung der Fahreignung durch das Institut für Rechtsmedizin der Universität
Zürich (IRM) zu unterziehen. 

II.  

Gegen diese Verfügung erhob A rechtzeitig Rekurs an den
Regierungsrat. Weil der Beschwerdeführer in der Schweiz keinen Wohnsitz habe,
forderte ihn die Staatskanzlei mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 gestützt
auf §§ 6b und 15 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) auf, die Verfahrenskosten durch Leistung eines Kostenvorschusses
sicherzustellen sowie eine Zustelladresse oder einen Vertreter in der Schweiz
zu bezeichnen und ordnete an, es sei eine auf dessen Person lautende Vollmacht
einzureichen, falls ein Vertreter bestimmt werde. Gleichzeitig eröffnete sie A,
dass der Regierungsrat im Fall der Nichterfüllung dieser Auflagen innert Frist
auf den Rekurs nicht eintreten würde. A hat zwar innert Frist den Kostenvorschuss
überwiesen, jedoch die übrigen Auflagen nicht erfüllt, weshalb der
Regierungsrat mit Beschluss vom 19. Januar 2005 auf den Rekurs
androhungsgemäss nicht eintrat. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Beschwerde
an das Verwaltungsgericht wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.  

Gegen diesen Beschluss gelangte A mit Beschwerde vom 3. Februar
2005 an das Verwaltungsgericht und beantragte, auf den Rekurs sei einzutreten,
der vorsorgliche Entzug des Führerausweises sei zu "annulieren" und
auf eine verkehrsmedizinische Untersuchung durch das IRM sei zu verzichten.

Mit Präsidialverfügung vom 10. Februar 2005 wurde A
zur Leistung eines Kostenvorschusses in der Höhe von Fr. 3'000.-
verpflichtet. Am 8. März 2005, mithin vor Ablauf der Frist zur Bezahlung
der Kaution, stellte die von A zur Wahrnehmung seiner Interessen am
Verwaltungsgericht bevollmächtigte Sozialarbeiterin B ein Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege, wobei sinngemäss von einem Gesuch um Erlass des Kostenvorschusses
und um unentgeltliche Prozessführung auszugehen ist.

Die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons
Zürich am 11. April 2005 und die Staatskanzlei im Auftrag des
Regierungsrats am 13. April 2005 beantragten Abweisung der Beschwerde. Zum
Gesuch um Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege liessen sie sich nicht
vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im
Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 VRG. Die
Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 Abs. 2
lit. a VRG durch den Einzelrichter. Gemäss § 38 Abs. 3
Satz 2 VRG ist jedoch die einzelrichterliche Zuständigkeit ausgeschlossen,
wenn Entscheide des Regierungsrats angefochten sind. Vorliegend ist Letzteres
der Fall, weshalb die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen hat
(vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

2.  

2.1 Gemäss § 16
Abs. 1 VRG kann privaten Beschwerdeführern, welchen die nötigen Mittel
fehlen und deren Rechtsbegehren nicht als offensichtlich aussichtslos
erscheint, die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen erlassen
werden. Unter den nämlichen Voraussetzungen haben sie nach § 16 Abs. 2
VRG Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters, wenn sie
nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

Dem Gesuchsteller obliegt der Nachweis seiner
Mittellosigkeit, indem er seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse umfassend
darstellt und soweit möglich auch belegt. (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 16 N. 29). Ein Rechtsmittel ist dann nicht aussichtslos,
wenn die Rechtslage nicht von vornherein klar ist. Hingegen sind solche Begehren
als aussichtslos anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart
viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als
ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren als
aussichtsreich, wenn sich die Aussichten auf Gutheissung oder aber auf
Abweisung ungefähr die Waage halten oder nur geringfügig differieren.
Massgebend ist, ob ein Selbstzahler, der über die nötigen Mittel verfügt, sich
bei vernünftiger Überlegung und Abwägung der Aussichten zu einem Verfahren entschliessen
würde oder davon Abstand nähme. Der Private soll ein Verfahren, das er auf
eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können,
weil es ihn nichts kostet (BGE 124 I 306, 122 I 271; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 16 N. 32).

Die Erfolgsaussichten eines Begehrens sind im Zeitpunkt
von dessen Einreichung zu beurteilen (BGE 122 I 6, 101 Ia 37). Dazu bedarf
es regelmässig einer summarischen Prüfung der Angelegenheit, die auch eine antizipierte
Beweiswürdigung umfassen darf. Hingegen ist es unzulässig, den Entscheid über
das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege hinauszuschieben, um dieses
gegebenenfalls aufgrund erhobener Beweise rückwirkend als aussichtslos abweisen
zu können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 34).

2.2 Die
Mittellosigkeit des Beschwerdeführers, der zurzeit für seine Therapiekosten von
den Sozialen Diensten der Stadt Zürich unterstützt wird, geht aus den Akten
hinreichend hervor. Sie ist auch in der Beschwerdeantwort und in der Vernehmlassung
der Vorinstanz unbestritten geblieben. Ferner erweist sich das Rechtsbegehren
des Beschwerdeführers im vorliegenden Fall, in welchem die Rechtslage nicht als
von vornherein klar zu beurteilen ist, nicht als offensichtlich aussichtslos. Damit
ist dem Beschwerdeführer die Bezahlung des mit Präsidialverfügung vom 10. Februar
2005 angeordneten Kostenvorschusses und der Kosten des Beschwerdeverfahrens zu
erlassen.

3.  

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet
einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs des
Beschwerdeführers nicht eingetreten ist. Auf die materiellen Anträge 2 und 3
des Beschwerdeführers betreffend vorsorglichen Führerausweisentzug und
verkehrsmedizinische Untersuchung ist deshalb von vornherein nicht einzutreten.

4.  

4.1 Die
Verpflichtung gemäss § 6b VRG zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils
oder eines Vertreters in der Schweiz dient unter anderem dazu, den Behörden die
völkerrechtskonforme Zustellung ihrer Anordnungen zu ermöglichen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 6b N. 2). Die Zustellung von gerichtlichen Akten stellt nach dem
traditionellen völkerrechtlichen Verständnis in der Schweiz eine Amtshandlung
dar, die auf ausländischem Staatsgebiet nicht ohne Zustimmung des fremden
Staates vorgenommen werden darf. Deswegen ist grundsätzlich der diplomatische
oder konsularische Weg für die Zustellung zu wählen (BGr, 2. August 2004,
1P.187/2004, www.bger.ch, mit weiteren Nachweisen). Die direkte Zustellung
durch die Post setzt voraus, dass sie mit dem betreffenden Staat vertraglich vereinbart
ist oder von diesem geduldet wird. Andernfalls hat sie indirekt durch
Vermittlung der zuständigen ausländischen Behörde zu erfolgen. In Abweichung
von diesem Grundsatz ist die postalische Zustellung von behördlichen
Mitteilungen informativen Charakters gemäss Völkergewohnheitsrecht zulässig und
von den meisten Staaten geduldet (RB 1983 Nr. 54 = ZBl 84/1983,
S. 329 = ZR 82 Nr. 78). Zu den Mitteilungen informativer Natur
gehört namentlich auch die Aufforderung zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils
oder eines Vertreters in der Schweiz gemäss § 6b VRG, indem
Verfahrensbeteiligte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland lediglich auf die ihnen
gemäss Abs. 1 obliegende Verpflichtung und die damit verbundenen
Säumnisfolgen gemäss Abs. 2 hingewiesen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6b
N. 2; vgl. zum Ganzen auch VPB 66/2002 Nr. 128).

4.2 Im
vorliegenden Fall wurde der angefochtene Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats
vom 19. Januar 2005 – wie schon die Verfügung betreffend vorsorglichen
Entzug des Führerausweises vom 8. September 2004 – dem Beschwerdeführer
offensichtlich direkt auf postalischem Weg zugestellt, obschon im Bereich des
Verwaltungsrechts keine Abkommen bestehen, die ein solches Vorgehen zuliessen.
Damit ist unzulässigerweise ein Hoheitsakt auf fremdem Staatsgebiet gesetzt und
der völkerrechtliche Grundsatz der Gebietsausschliesslichkeit verletzt worden
(vgl. VPB 66/2002 Nr. 128). Völkerrechtswidrige Zustellungen werden jedoch
nach zürcherischem Recht nicht ohne weiteres als nichtig betrachtet (RB 1983
Nr. 54 = ZBl 84/1983, S. 329 = ZR 82 Nr. 78). Geht man
davon aus, dass die völkerrechtlich nicht regelkonforme Zustellung eine
mangelhafte Eröffnung des vorinstanzlichen Beschlusses bewirkt hat, so führt
dieser Schluss zu nichts anderem, als dass dem Adressaten durch die mangelhafte
Eröffnung keinerlei Rechtsnachteil erwachsen darf (VGr, 21. September
1993, VB 93/0020; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 62 f.). Hat
der Beschwerdeführer durch die fehlerhafte Zustellung keinen Nachteil erlitten
und keine Einwendungen dagegen erhoben, so ist die Verfügung jedenfalls nicht
als nichtig zu betrachten (vgl. auch BGr, 2. August 2004, 1P.187/2004,
www.bger.ch; a. M. Jürg Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen,
St. Gallen 1994, S. 214). Im vorliegenden Fall hat der
Beschwerdeführer vom Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats vom 19. Januar
2005 Kenntnis erhalten, und er war in der Lage, diesen rechtzeitig mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anzufechten. Er hat demnach keinen
Nachteil erlitten. Ferner hat er in der Beschwerdeschrift die
Völkerrechtswidrigkeit bzw. Nichtigkeit der Zustellung nicht geltend gemacht.

5.  

Eine andere Frage ist diejenige, ob die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer zu Recht mit Verfügung vom 11. Oktober 2004 Frist gemäss
§ 6b VRG angesetzt hat.

5.1 In der in Y/Spanien
verfassten Rekursschrift vom 7. Oktober 2004 führte der Beschwerdeführer
aus, er sei "vormals wohnhaft in X, L-Strasse" gewesen. Seit dem 20. Juni
2004 befinde er sich im Therapiezentrum C in Spanien. Die Verfügung betreffend
verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung vom 23. Juni 2004 habe er
deshalb nie erhalten. Ferner führte er aus: "Da die jetzige Verfügung c/o
Therapiezentrum C adressiert ist, nehme ich an, dass von meinem Zürcher Domizil
gemeldet wurde, dass ich mich aktuell in Spanien befinde und deswegen im IRM
nicht vorsprechen kann." Sodann hielt er fest, er beabsichtige, bis auf
weiteres in Spanien zu bleiben.

In der Beschwerdeschrift macht er nun geltend, seine
Ausführungen in der Rekursschrift habe er so verstanden, dass die Behörde sein
Zürcher Domizil, wo er immer noch angemeldet sei, kenne. "So lang ich mich
in einer behandelnden Institution (z.B. Spital, Klinik, Therapiezentrum)
befinde, behalte ich mein Zürcher Domizil, da es nicht üblich ist, sich in einem
Spital oder einer ähnlichen Institution anzumelden. Da Sie an mich dort Post
schon adressiert haben, ging ich davon aus, dass das auch in Zukunft so sein
wird und verstand leider nicht, dass ich es ausdrücklich erwähnen muss. Es wäre
also als Zustelladresse mein Zürcher Domizil (X, L-Strasse) weiterhin zu
benützen."

5.2 Im Fall
von § 15 Abs. 2 lit. a VRG betreffend Kostenvorschuss bestimmt
sich der Begriff des Wohnsitzes bei natürlichen Personen nach Art. 23 des
Zivilgesetzbuchs (ZGB), mithin nach dem privatrechtlichen Wohnsitz. Weil § 15
Abs. 2 lit. a VRG bezweckt, das Gemeinwesen davor zu schützen,
Verwaltungsaufwand zugunsten einer Person zu erbringen, gegen die ein
Kostenentscheid nicht vollstreckt werden kann, genügt zur Befreiung von der
Vorschusspflicht nur ein tatsächlicher Wohnsitz in der Schweiz. Ein
fiktiver Wohnsitz im Sinn von Art. 24 ZGB ist unbeachtlich
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 15 N. 23).

Ob im Fall von § 6b Abs. 1 VRG ebenfalls auf den
privatrechtlichen Wohnsitz abzustellen ist, muss aufgrund einer autonomen
Auslegung dieser Gesetzesbestimmung festgestellt werden. Die Norm dient nicht
nur dazu, den Behörden die völkerrechtskonforme Zustellung ihrer Anordnungen zu
ermöglichen, sondern auch der Verfahrensvereinfachung und 

-beschleunigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6b N. 2). Dazu ist
erforderlich, dass die behördlichen Anordnungen dem Adressaten zur Kenntnis
gebracht werden können. Der Zweckvorstellung, die mit der Rechtsnorm verbunden
ist, entspricht mithin am besten die Anknüpfung an den Aufenthaltsort,
also an jene Örtlichkeit, wo eine Person während der Prozessdauer voraussehbar
für längere Zeit tatsächlich verweilt. Diese Anknüpfung drängt sich
schon aus praktischen Gründen auf, wie gerade der vorliegende Fall eines
mehrmonatigen Aufenthalts in einem ausländischen Therapiezentrum zeigt, der
zwar in der Regel nicht zur Begründung eines neuen zivilrechtlichen Wohnsitzes
führen wird, jedoch Schwierigkeiten betreffend die Zustellung am Schweizer
Wohnsitz verursachen muss. So behauptete der Beschwerdeführer in der
Rekursschrift ja selbst, die Verfügung betreffend verkehrsmedizinische
Abklärung der Fahreignung vom 23. Juni 2004 deshalb nie erhalten zu haben,
weil er sich im Therapiezentrum in Spanien befinde. Als widersprüchlich
erscheint es dann, wenn er in der Beschwerdeschrift ausführt, dass schon
Zustellungen an seine Zürcher Adresse vorgenommen worden seien und er deshalb
davon ausgegangen sei, dass das auch in Zukunft so sein würde, weshalb er keine
Zustelladresse bezeichnet habe. Aufgrund der Tatsache, dass er nach eigener
Aussage die Verfügung betreffend verkehrsmedizinische Abklärung der Fahreignung
nicht erhalten hatte, hätte er die Notwendigkeit der Angabe eines
Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz erkennen müssen. 

Wo der Beschwerdeführer, in Bezug auf dessen Zürcher
Wohnadresse offenbar ebenfalls Unklarheit herrschte, im Zeitpunkt der
Rekurserhebung seinen zivilrechtlichen Wohnsitz hatte, kann demnach offen
bleiben, da er ab dem 16. Juni 2004 jedenfalls in Y/Spanien verweilte. Mit
Verfügung der Staatskanzlei vom 11. Oktober 2004 ist ihm daher zu Recht
gemäss § 6b VRG Frist zur Bezeichnung eines Zustellungsdomizils oder eines
Vertreters in der Schweiz angesetzt worden, verbunden mit der Androhung, dass
bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. Da der Beschwerdeführer
innert der angemessenen Frist von 30 Tagen dieser Anordnung nicht nachgekommen
ist, durfte die Vorinstanz androhungsgemäss verfahren und auf den Rekurs nicht
eintreten.

6.  

Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang wird
der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 70 VRG). Indessen ist ihm die unentgeltliche
Prozessführung zu gewähren, weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu
nehmen sind.

Demgemäss  die Kammer:

Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung bewilligt;

und entscheidet:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellungskosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, zufolge Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung jedoch auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden, soweit eine Vereitelung von
Bundesverwaltungsrecht geltend gemacht wird.

5.    Mitteilung an …