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**Case Identifier:** faca5a3d-e2f3-5619-8c99-7028e0e3f562
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-04-30
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 30.04.2020 A/4334/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4334-2018_2020-04-30.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4334/2018-LDTR ATA/422/2020  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 30 avril 2020 

 

   dans la cause 

 

A______ 
représentée par Me Nathalie Thürler, avocate  

et 

B______ 
représentée par Me Nathalie Thürler, avocate 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du  
22 août 2019 (JTAPI/751/2019) 

- 2/24 - 

A/4334/2018 

EN FAIT 

1)  B______ (ci-après : la SI) est propriétaire de la parcelle n° 1______, feuille 
2______ de la commune de C______ à l’adresse chemin D______, sur laquelle 
est édifié un immeuble construit en 1978. 

2) a. Le 16 juin 2015, un inspecteur de l’office cantonal du logement et de la 
planification foncière (ci-après : l’OCLPF) s’est rendu dans un appartement de 
cinq pièces situé au 3ème étage de l’immeuble (ci-après : l’appartement) où il a 
constaté que des travaux d’aménagement intérieur avaient été réalisés sans 
autorisation. Étaient notamment jointes au rapport de visite quinze photographies 
prises durant le contrôle.  

 b. Le 6 janvier 2016, le département de l’aménagement, du logement et de 
l’énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le 
département), a informé la régie A______ (ci-après : la régie), en charge de la 
gérance de l’immeuble, des constatations faites par son inspecteur. La cuisine 
avait subi une rénovation complète : changement du carrelage, de la faïence, des 
meubles « haut et bas », d’une armoire haute, des deux plans de travail, de l’évier, 
de la batterie, de l’électricité, de la lumière, de la cuisinière, du four, de la hotte et 
du lave-vaisselle. Dans la salle de bains, le carrelage, la faïence, le lavabo, la 
baignoire, les accessoires et batteries, la peinture et l’électricité avaient été 
changés. Il y avait également eu une rénovation des « locaux secs » s’agissant de 
la peinture des sols, des murs, des plafonds et des menuiseries. Le loyer annuel 
était passé de CHF 14’700.- à CHF 26’160.-. 

  Tous les documents relatifs aux travaux et à leurs coûts devaient être fournis 
dans le délai imparti. 

 c. Le 22 janvier 2016, la régie a exposé que les travaux effectués en 2010 pour 
un montant de CHF 34’245.25 TTC n’excédaient pas l’entretien courant, 
l’appartement n’ayant pas changé de standing. Le loyer avait été fixé selon les 
loyers usuels du quartier et n’avait pas été contesté par les locataires. Les travaux 
n’étaient pas soumis à autorisation.  

  Étaient annexées : 

- les factures des travaux réalisés en 2010 ; 

- les factures des travaux réalisés entre 2003 et 2007, soit la pose d'une nouvelle 
peinture à la suite de dégâts d'eau, la pose de nouveaux joints dans la salle de 
bains, la dépose d'une moquette et la pose d'un parquet dans une chambre, ainsi 
que le remplacement d'un WC dans la salle de douches. 

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3)  Par décision du 13 juillet 2016, le département a ordonné à la régie de 
requérir une autorisation de construire relative aux travaux constatés dans un délai 
de trente jours, toutes mesures ou sanctions étant réservées.  

4)  Par jugement du 14 mars 2017 (JTAPI/273/2017), le TAPI a déclaré 
irrecevable le recours de la SI du 14 septembre 2016 contre la décision du 
13 juillet 2016, dans la mesure où elle n’avait pas démontré l’existence d’un 
préjudice irréparable, alors qu’elle recourait contre une décision incidente. 

  Par arrêt du 8 mai 2018 (ATA/433/2018), la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) a confirmé le jugement du 
TAPI. 

5)  Le 13 août 2018, la régie a déposé auprès du département, au moyen du 
formulaire idoine, une demande d’autorisation de construire en procédure 
accélérée (ci-après : APA) portant sur des « travaux d'entretien courant – 
logement de 5 pièces au 3ème ».  

  Elle a notamment indiqué que les travaux effectués n'étaient pas assujettis à 
une autorisation de construire, ni aux règles de la loi sur les démolitions, 
transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 
(LDTR - L 5 20), dans la mesure où il s'agissait de travaux que le propriétaire était 
tenu de réaliser en vertu de son obligation d'entretien de la chose louée. 

  Le 16 juillet 2010, Madame E______ et Monsieur F______ avaient 
emménagé dans l’appartement, avec un loyer annuel net fixé à  
CHF 26'160.-. Les précédents locataires étaient Madame Martine et  
Monsieur G______, lesquels avaient versé un loyer annuel net de  
CHF 14'700.- à compter du 16 mai 2005. 

  Les travaux réalisés avant l’entrée de Mme E______ et M. F______ étaient 
les suivants :  

- remplacement de l’agencement de cuisine ;  

- remplacement de l’équipement électroménager (cuisinière, four et 
réfrigérateur) ; 

- installation d’une hotte en remplacement de l’ancienne ;  

- réfection du câblage électrique cuisine et salon ; 

- pose d’un carrelage sur l’existant (cuisine et salle de bains) ;  

- pose de faïence sur l’existant (cuisine et salle de bains) ;  

- remplacement d’un lavabo (sinistre locataire sortant) ; 

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- remplacement du mélangeur et de la batterie de bain, coupure, vidange et 
dépose des installations sanitaires en attendant la réfection du carrelage de la 
salle de bains ;  

- réfection du tub de douche ;  

- rafraîchissement de la peinture (cuisine, salon, chambre, entrée et boiseries) ;  

- ponçage et imprégnation du parquet.     

  Le coût total des travaux s’élevait à CHF 34'254.25 TTC  
(CHF 32'048.65 HT), ce qui représentait un coût par pièce de CHF 6'409.-. 
S'agissant de la cuisine, l'agencement avait été remplacé à l'identique par du 
mobilier neuf d'un standard équivalent et aucun meuble n'avait été ajouté. Le 
tableau électrique du logement n'avait pas non plus été modifié, seul un câble 
avait été tiré dans la cuisine. Les nouvelles faïences aux murs de la cuisine et de la 
salle de bains avaient été collées sur les anciennes. Un lavabo dans la salle de 
bains avait dû être remplacé en raison d'une fissure. Le tub de douche avait été 
réparé et la peinture de l'appartement rafraîchie. Finalement, le parquet avait 
uniquement été imprégné et vitrifié, à l'exclusion de quelques plinthes abîmées qui 
avaient été changées. Ces travaux avaient été réalisés après treize ans d'occupation 
par les précédents locataires. Il ne s'agissait ni d'un entretien différé, ni d'un 
changement de standing.  

6)  Dans le cadre de l'instruction de cette demande, les instances de préavis 
consultées se sont prononcées favorablement.  

  Le 3 octobre 2018, l'instance LDTR a notamment émis un préavis favorable, 
sous conditions que les dispositions de la LDTR soient respectées et que le loyer 
de l'appartement n'excède pas CHF 17'025.- par an après travaux, soit CHF 3'405.- 
la pièce par an. Ce loyer devait être appliqué pour une durée de trois ans après 
travaux, à la date de la mise en location pour M. F______ et Mme E______, soit 
le 16 juillet 2010. 

7)  Par décision du 13 novembre 2018 (APA 301'172), le département a délivré 
l'autorisation de construire sollicitée, sous réserves que les conditions figurant 
dans le préavis de l'instance LDTR soient strictement respectées. Elles faisaient 
partie intégrante de l'autorisation (ch. 6). 

8)  Par courrier du 16 novembre 2018, la régie a réclamé que le département lui 
indique la raison pour laquelle les travaux avaient été assujettis à la LDTR, alors 
même qu'il ne s'agissait que de travaux d'entretien. La décision n'était pas 
motivée, de sorte qu'elle était dans l'incapacité d'en comprendre les fondements. Il 
n’était fait nullement référence à son courrier explicatif du 13 août 2018. Dans 
l’intervalle, la décision du 13 novembre 2018 devait être retirée ou considérée 
comme nulle.  

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9)  Par décision du 26 novembre 2018, le département a ordonné à la régie de 
rétablir, dans un délai de trente jours, une situation conforme au droit en 
établissant un nouveau contrat de bail à loyer dans le respect de l'APA 301'172 et 
en remboursant le loyer trop-perçu aux locataires concernés sur une durée de trois 
ans depuis le 16 juillet 2010.  

  Une amende administrative de CHF 8'400.- lui était également infligée, 
laquelle tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l'infraction 
commise, du montant du loyer trop-perçu ainsi que de son statut de 
professionnelle de l'immobilier. 

10)  Par acte du 7 décembre 2018, la régie et la SI ont interjeté recours contre les 
décisions du département des 13 et 26 novembre 2018 par-devant le Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : TAPI) en concluant à leur annulation 
et à ce qu'il soit constaté que les travaux réalisés dans l'appartement ne 
nécessitaient pas d'autorisation de construire et n'étaient pas assujettis à la LDTR, 
le tout sous suite de frais et dépens. 

  L’audition des parties ainsi que du gérant technique de l'immeuble et des 
représentants des entreprises intervenues pour les travaux était sollicitée.  

  La surface de l'appartement était de 90 m² et le nouveau loyer, de  
CHF 26'160.- par an charges non comprises, avait été fixé sur la base du critère 
des loyers usuels du quartier et non sur la base des travaux réalisés. Les locataires 
n'avaient d'ailleurs pas contesté ledit loyer, de sorte qu'il était admis que la hausse 
était justifiée. Le loyer pratiqué jusqu'en 2010 était largement inférieur au prix du 
marché pour un logement similaire, indépendamment de la réalisation des travaux 
en question. 

  L'absence de motivation de l'autorisation de construire concernant 
l'assujettissement des travaux à la LDTR constituait une violation du droit d'être 
entendu, laquelle était toutefois « guérie » par la voie de recours. Cependant, cela 
démontrait que la soumission des travaux à ladite loi n'était pas justifiable. Le 
descriptif des travaux et les factures démontraient qu'il s'agissait de travaux 
d'entretien (remise en état d'installations atteintes par l'usure normale), sans 
grande ampleur et qu'aucune plus-value n'avait été apportée. Il n'y avait pas non 
plus eu de modifications du nombre de pièces ou de la configuration de 
l'appartement propres à entraîner un changement de standing. Par ailleurs, le coût 
des travaux par pièce, de CHF 6'409.-, était très inférieur au montant de  
CHF 10'000.- fixé par la jurisprudence pour être soumis à la LDTR. Le 
département ne pouvait pas se fonder sur l'augmentation de loyer pour assujettir 
les travaux à la LDTR, dans la mesure où ce raisonnement impliquait qu'un 
propriétaire se verrait dans l'obligation de solliciter une autorisation de construire 
pour des travaux de peinture s'il décidait d'augmenter le loyer pour l'adapter aux 
conditions du marché.  

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A/4334/2018 

  Les mesures et sanctions prévues par la décision du 26 novembre 2018 
n'avaient pas lieu d'être, puisque la LDTR n'était pas applicable aux travaux 
réalisés. Quoi qu'il en soit, les locataires concernés avaient quitté le logement le 
31 juillet 2016, de sorte que l'ordre d'établir un nouveau contrat de bail et un 
nouvel avis de fixation de loyer n'était pas fondé. En outre, l'ordre de rembourser 
le trop-perçu de loyer, mal dirigé dès lors que la régie A______ n'était pas la 
bénéficiaire des loyers, était prescrit, puisque le département n’était intervenu que 
le 6 janvier 2016. Finalement, le département n'avait pas fait un usage correct de 
son pouvoir d'appréciation en fixant le montant de l'amende. 

  Étaient notamment joints les documents suivants : 

 - une facture de l'entreprise H______ du 17 juillet 2010 portant, entre autre, 
sur la « démolition de la partie du mur entre cuisine et salon » ; 

 - un plan de l'appartement laissant apparaître un pan de mur entre la cuisine et 
le salon du côté des fenêtres qui permettait de recevoir la porte coulissante.   

11)  Par courriel du 12 décembre 2018 faisant suite au courrier du 26 novembre 
2018, un architecte de l’OCLPF a indiqué qu’il avait été considéré, à la lecture des 
différentes pièces au dossier, que les travaux effectués dans le logement étaient 
soumis à la LDTR, compte tenu de leur ampleur, du type de rénovation et de 
l’augmentation de loyer de 78 %. 

12)  Dans sa réponse du 12 février 2019, le département a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation des décisions entreprises. 

  Conformément aux photographies prises lors du contrôle sur place et de la 
facture de l'entreprise H______, les travaux portaient notamment sur la démolition 
partielle du mur situé entre la cuisine et le salon. Or, cela constituait des travaux 
de transformation qui entraient dans le champ des travaux soumis à autorisation.  

   Les autres travaux réalisés représentaient, pris dans leur ensemble et non 
pas isolément, des travaux de transformation. Par ailleurs, seuls de menus travaux 
d'entretien avaient été effectués les années précédentes (peinture dans deux pièces 
de l'appartement, changement des joints, pose d'un parquet dans une des chambres 
et travaux de remplacement à la suite de divers sinistres ou casses). Les travaux ne 
pouvaient ainsi être considérés autrement que comme des travaux d'entretien 
différés dans le temps, et donc des travaux de rénovation, compte tenu de leur 
incidence sur le loyer. Finalement, le loyer avant travaux de CHF 2'940.- la pièce 
l'an correspondait aux besoins prépondérants de la population, ce qui n'était plus 
le cas du nouveau loyer de CHF 5'232.- la pièce l'an. Il y avait donc un intérêt 
public à ce que les travaux, dépassant très clairement l'entretien stricto sensu, 
soient soumis à autorisation. 

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  S'agissant de la décision du 26 novembre 2018, il était justifié de demander 
la conclusion d'un nouveau contrat de bail et la restitution du trop-perçu aux 
locataires, afin de rétablir une situation conforme au droit. Finalement, le montant 
de l'amende avait été fixé en tenant compte du fait que la régie était un 
professionnel de l'immobilier et ne pouvait donc pas ignorer que les travaux 
devaient être soumis à autorisation. Elle avait cherché à faire du profit en 
augmentant le loyer après travaux de 77 % et en évitant le contrôle de celui-ci par 
la LDTR.  

13)  Par réplique du 7 mars 2019, la régie et la SI ont persisté dans leurs 
conclusions.  

  Les travaux effectués n'avaient pas consisté en la réfection complète de la 
cuisine et de la salle de bains, il n'y avait pas eu non plus de rénovation du 
système électrique. Le parquet avait uniquement été poncé et imprégné. Les 
faïences et les carrelages de la cuisine et de la salle de bains avaient uniquement 
été posés sur les anciennes. La peinture n'avait pas été refaite dans toutes les 
pièces. Le pan de la porte coulissante qui séparait le séjour de la cuisine avait été 
démonté, mais cela ne modifiait pas la distribution intérieure de l'appartement. 
Compte tenu de leur coût bas, de leur ampleur très relative et de l'absence de 
répercussion concrète sur le loyer, les travaux ne relevaient pas d'une rénovation. 

  Le département n'avait pris en compte ni l'entretien régulier du logement 
attesté par pièces ni les statistiques démontrant que la hausse de loyer était adaptée 
aux conditions du marché. 

  En outre, compte tenu de la faiblesse du coût des travaux et du loyer 
objectivement bas de l'appartement, l'amende était disproportionnée. 

14)  Par duplique du 28 mars 2019, le département a également persisté dans ses 
conclusions. 

  Si les travaux n'avaient pas été effectués, le loyer n'aurait pas pu être adapté 
au prix du marché. C'était clairement son état rénové qui permettait la location à 
un prix bien plus élevé. En tout état, la démolition du pan de cloisonnement entre 
la cuisine et le salon modifiait la configuration de l'appartement et une 
autorisation était dès lors nécessaire. 

15)  Dans leurs observations spontanées du 10 avril 2019, la régie et la SI ont 
indiqué que seul le pan de mur recevant la structure avait été démonté, de sorte 
que la cuisine n'était pas ouverte sur le séjour. 

16)  Par jugement du 22 août 2019, le TAPI a confirmé la décision du  
13 novembre 2018 et annulé celle du 26 novembre 2018, dans la mesure où elle 
imposait le remboursement du trop-perçu de loyer au locataire concerné. Il a par 
ailleurs confirmé le principe de l’amende mais diminué celle-ci à hauteur de  

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CHF 4'000.-. Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- était octroyée à la régie 
et la SI.  

  Les photographies, les plans de l'appartement et les factures des entreprises 
intervenues lors des travaux permettaient de statuer sur le dossier sans qu’il soit 
nécessaire de donner suite aux auditions sollicitées. Il n’y avait par ailleurs aucune 
violation du droit d’être entendu dès lors que les décisions étaient motivées, même 
si elles l’étaient succinctement.  

  Un pan de la cloison séparant la cuisine du salon, en plus de la porte, avait 
été supprimé, permettant ainsi d'agrandir le salon et d'y annexer la partie de la 
cuisine non aménagée. De tels travaux représentaient à tout le moins des travaux 
de rénovation importants, voire des travaux de transformation soumis à 
autorisation au sens de la LDTR, puisqu'ils modifiaient la typologie des pièces à 
vivre. Par ailleurs, l'appartement avait subi d'importants travaux en 2010 dans 
chaque pièce, à savoir dans la cuisine, la salle de bains et les locaux secs. Si, 
considérés isolément les uns des autres, les travaux étaient, quant à leur nature, 
des travaux d'entretien, ils représentaient ensemble des travaux dont l'ampleur 
équivalait à des travaux de rénovation. Des travaux d'entretien avaient certes été 
effectués pendant l’occupation par l’ancien locataire, mais de manière sporadique. 
Il ne ressortait pas des documents produits que l'appartement avait été 
régulièrement entretenu. Les travaux effectués en 2010 constituaient donc bien 
des travaux d'entretien différés dans le temps qui avaient très clairement pour but 
de remettre à neuf l’appartement à l’occasion d’un changement de locataire. 
Finalement, les travaux avaient eu un impact majeur sur le loyer lequel avait 
augmenté de 77 %. Cela tendait à démontrer que les travaux apportaient des 
prestations supplémentaires au locataire et justifiaient une répercussion de leurs 
coûts sur le loyer. Même si le nouveau loyer se situait dans la moyenne des loyers 
usuels pratiqués dans le quartier, ce simple élément cumulé aux autres, n'était pas 
de nature à démontrer qu'il s'agissait de travaux d'entretien. Le calcul du loyer 
LDTR n’avait fait l'objet d'aucune critique de sorte que cette question n’avait pas 
à être examinée. L'autorisation de construire était par conséquent confirmée. 

  La régie ne pouvait plus faire l'objet d'un ordre de restitution du trop-perçu 
de loyer car elle n'était plus en possession des loyers qu'elle avait reversés à la 
propriétaire. L'établissement d'un nouveau contrat de bail était essentiel puisque 
ledit loyer devait servir de base aux éventuelles modifications contractuelles 
ultérieures. L'ordre de remise en conformité devait être confirmé s'agissant de 
l'établissement d'un nouveau contrat de bail et annulé s'agissant de la restitution 
du loyer trop-perçu. 

  En agissant comme elle l'avait fait, la régie s'était purement et simplement 
affranchie de ses obligations légales, mettant ainsi l'autorité devant le fait 
accompli. Cependant, les travaux entrepris, bien qu'enfreignant de manière 
évidente la LDTR, n'étaient pas d'une ampleur particulière. Il ne ressortait pas non 

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plus du dossier qu’elle avait commis auparavant des infractions du même type. Ce 
n'était pas la régie mais la propriétaire qui avait agi avec cupidité en opérant une 
majoration du loyer de 77 %. Compte tenu de ces éléments, il convenait de 
ramener l'amende à un montant de CHF 4'000.-. 

17)  Par acte mis à la poste le 26 septembre 2019, la SI et la régie ont interjeté 
recours par-devant la chambre administrative contre le jugement précité en 
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation en tant qu’il confirmait la 
décision du 13 novembre 2018, l’amende fixée à hauteur de CHF 4'000.- et qu’il 
fixait l’émolument et les dépens en leur faveur à CHF 1'000.-. Il devait par ailleurs 
être dit et constaté que les travaux réalisés dans l’appartement litigieux ne 
nécessitaient pas une autorisation de construire et n’étaient pas assujettis à la 
LDTR. Les décisions des 13 et 26 novembre 2018 devaient ainsi être annulées, les 
frais de procédure mis à la charge de l’État et une indemnité de procédure devait 
leur être allouée.     

  Reprenant leur précédente argumentation, les recourantes ont précisé que les 
travaux litigieux relevaient de l’entretien par nature et avaient été entrepris à un 
moment où les éléments remplacés étaient amortis, c’est-à-dire atteints par une 
usure normale, sans aboutir à un changement qualitatif ou de standing du 
logement. L’entretien courant de l’appartement n’avait par ailleurs pas été négligé 
et il n’y avait aucun regroupement abusif des travaux tendant à obtenir une hausse 
importante du loyer. Le logement avait été régulièrement entretenu, comme 
l’attestaient les factures des travaux effectués entre 2003 et 2007. Il n’y avait pas 
d’obligation de remplacer des éléments avant la fin de leur durée de vie moyenne. 
Le Tribunal fédéral avait de toute manière considéré que le critère de l’entretien 
différé était d’une pertinence douteuse. Si la chambre administrative doutait de 
ces éléments, elle devait faire procéder à l’audition du gérant technique de 
l’immeuble, lequel pouvait détailler la nature précise des travaux réalisés, ainsi 
que celle des représentants des entreprises intervenues. Le TAPI avait violé leur 
droit à la preuve en estimant être suffisamment informé par les pièces produites, 
tout en relevant par la suite qu’il s’agissait de travaux d’ampleur. Le département 
n’avait jamais relevé une prétendue modification d’importance de la typologie 
concernant le pan du mur avant sa première détermination écrite dans la présente 
procédure. Il y avait pourtant toujours eu une ouverture entre la cuisine et le salon 
puisqu’il y avait une porte coulissante.  

  Le nouveau loyer avait été uniquement fixé sur la base du critère des loyers 
usuels et non sur la base du coût des travaux. Le loyer pratiqué jusqu’en 2010 était 
inférieur au prix du marché pour un logement similaire. Dans un arrêt récent, la 
chambre des baux et loyers avait d’ailleurs relevé que le loyer d’un appartement 
de cinq pièces situé en ville de Genève dans un immeuble des années septante, qui 
avait été porté en 2014 de CHF 1'409.- à CHF 2'160.-, n’était pas abusif. Le 

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département ne pouvait se fonder uniquement sur l’existence d’une hausse de 
loyer pour soumettre les travaux à la LDTR.  

  S’agissant de la décision ordonnant l’établissement d’un nouveau bail et 
d’un nouvel avis de fixation du loyer initial, elle était sans fondement, dès lors que 
les locataires avaient quitté le logement, et ne reposait sur aucune base légale. Le 
département ne pouvait intervenir dans une relation de bail conclu en dehors de 
toute période de contrôle de l’État et sans travaux réalisés. L’ordre de rembourser 
le trop-perçu était par ailleurs prescrit.  

18)  Le 7 octobre 2019, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d’observations.  

19)  Dans sa réponse du 31 octobre 2019, le département a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation du jugement du TAPI.  

  Les travaux réalisés en 2003 faisaient suite à des dégâts d’eau et semblaient 
avoir été couverts par une assurance. Plusieurs travaux dataient du changement de 
locataire survenu en 2005. Une facture avait par ailleurs été prise en charge à 
hauteur d’un tiers par le locataire. Les travaux étaient donc intervenus suite à des 
dégâts des eaux et des dégâts occasionnés par les locataires, et ne relevaient donc 
pas de l’entretien courant. Par ailleurs, bien que la longévité des différents 
matériaux d’un appartement soit différente, il était piquant de relever qu’ils 
avaient tenu trente-deux ans, soit entre 1978 et 2010, avant de bénéficier d’une 
rénovation au même moment. Il s’agissait donc bien de travaux d’entretien 
différés qui avaient pour but de remettre l’appartement à neuf à l’occasion d’un 
changement de locataire. S’agissant de l’augmentation du loyer, la question 
litigieuse n’était pas de savoir si elle était ou non abusive. Selon les dispositions 
de la LDTR, il ne pouvait être recouru aux statistiques cantonales qu’à titre 
subsidiaire. Le requérant devait en premier lieu démontrer que le propriétaire 
n’était pas en mesure de supporter économiquement le coût des travaux sans 
majoration de loyer. Or, en l’occurrence, le département avait accepté une 
augmentation de loyer de CHF 14'700.- à CHF 17'025.- par an, et les recourantes 
n’alléguaient aucunement ne pas être en mesure de supporter le montant des 
travaux. Il s’en rapportait enfin à ses observations faites devant le TAPI s’agissant 
de l’établissement d’un nouveau bail et d’un nouvel avis de fixation du loyer 
initial.   

20)  Dans leur réplique du 6 décembre 2019, les recourantes ont relevé que le 
département considérait que le simple démontage d’un pan du mur entre la cuisine 
et le séjour nécessitait le dépôt d’une APA et soumettait les travaux à la LDTR, et 
que l’entretien courant du logement ne justifiait pas la suppression de cette 
cloison. Or, le système de coulissement de la porte était endommagé et la structure 
recevant la porte détériorée, raison pour laquelle le pan avait dû être démonté. Ces 
allégués n’étaient pas contestés par le département et bien que les recourantes 

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aient proposé l’audition du gérant technique ou de l’entreprise ayant supervisé les 
travaux, le TAPI n’avait pas sollicité celle-ci. 

  Il ne pouvait être retenu que l’entretien courant de l’appartement avait été 
abusivement négligé. Le département n’exposait pas en quoi les travaux litigieux 
conduisaient à un changement qualitatif du logement. Le coût des travaux, soit en 
l’occurrence CHF 6'409.- par pièce et par an, était pertinent car plus le coût était 
élevé plus on pouvait présumer qu’il y avait un accroissement du confort. Le 
critère du prix du marché était enfin adapté dès lors que l’immeuble était ancien.    

21)  Le 10 décembre 2019, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger.  

22) a. Parallèlement à cette procédure, le département a, par décision du  
31 octobre 2019, ordonné à la SI de rétablir, dans un délai de trente jours, une 
situation conforme au droit en établissant, ou en faisant établir par la régie, un 
nouveau contrat de bail à loyer dans le respect de l'APA 301'172 et en 
remboursant le loyer perçu en trop aux locataires concernés sur une durée de trois 
ans depuis le 16 juillet 2010. 

 b. Par acte du 29 novembre 2019, la SI a interjeté recours par-devant le TAPI 
contre la décision précitée, en concluant à son annulation. Le recours a été 
enregistré sous le numéro de cause A/4396/2019.  

 c. Par décision du 16 janvier 2020 (DITAI/31/2020), le TAPI a suspendu la 
cause A/4396/2019 jusqu’à ce qu’une partie sollicite la reprise par écrit, mais à 
tout le moins à l’échéance d’un délai d’une année.  

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Le litige porte, à ce stade, sur la qualification des travaux effectués dans 
l’appartement et sur la question de savoir s'ils sont soumis à la LDTR, ainsi que 
sur l’obligation faite à la régie d’établir un nouveau contrat de bail et sur l’amende 
‒ réduite à CHF 4'000.-  par le TAPI ‒ qui lui a été infligée par le département. 
L’obligation faite à la régie de rembourser le trop-perçu des loyers aux locataires 
concernés, annulée par le TAPI, n’est ici plus litigieuse compte tenu de l’absence 
de recours du département sur ce point.    

- 12/24 - 

A/4334/2018 

3)  Sans y conclure formellement, les recourantes relèvent qu’en cas de doutes 
sur la nature précise des travaux réalisés dans l’appartement litigieux, la chambre 
administrative devait auditionner le gérant technique de l’immeuble et les 
représentants des entreprises étant intervenues. Elles semblent également 
reprocher au TAPI de ne pas avoir procédé auxdites auditions.  

 a. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu 
comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes (arrêts du Tribunal fédéral 2C_545/2014 du 9 janvier 2015 
consid. 3.1 ; 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3). Le droit de faire 
administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à 
l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier s'il acquiert la certitude que celles-ci ne 
l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 140 
consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_119/2015 du 
16 juin 2015 consid. 2.1 ; 2C_481/2013 du 30 mai 2013 consid. 2.1 ; 
ATA/476/2016 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités).  

  Le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement 
(ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_551/2015 du 22 mars 
2016 consid. 2.2), ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425  
consid. 2.1). 

  De plus, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui 
sont déterminants pour décider de l'issue du litige (ATF 135 I 279 consid. 2.3 ; 
132 V 368 consid. 3.1). L'autorité de décision peut donc se livrer à une 
appréciation anticipée de la pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de 
preuve offert et, sur cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit 
d'être entendu que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée 
d'arbitraire (art. 9 Cst. ; ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 136 I 229 consid. 5.3). 

 b. En l'espèce, la décision du TAPI de ne pas donner suite à la demande 
d'instruction complémentaire n'est pas critiquable. Les pièces figurant au dossier, 
soit notamment les photographies jointes au rapport de visite, les devis et factures 
des entreprises ayant effectué des travaux dans l’appartement entre 2003 et 2007, 
respectivement en 2010, ainsi que les plans du logement, sont suffisants pour 
permettre à la chambre de céans d’apprécier l’étendue et la nature des travaux 
litigieux. Par ailleurs, tout au long de la procédure, tant devant le TAPI que la 
chambre de céans, les recourantes ont eu l'occasion de se déterminer par écrit et se 
sont exprimées de manière circonstanciée sur l’objet du litige et en particulier sur 
la nature précise des travaux réalisés dans l’appartement. 

- 13/24 - 

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  Pour les raisons qui précèdent, la chambre de céans ne donnera pas non plus 
suite aux demandes d’auditions sollicitées par les recourantes.  

4)  Les recourantes contestent le fait que les travaux litigieux réalisés en 2010 
soient assujettis à la LDTR et soumis à autorisation, dans la mesure où il s’agirait 
de travaux d’entretien régulier et non de transformation.    

5) a.  La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants, 
ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la 
loi (art. 1 al. 1 LDTR). Elle prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la 
protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la 
démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons 
d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute 
transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation  
(art. 9 al. 1 LDTR). Le département accorde l’autorisation si les logements 
transformés répondent, quant à leur genre, leur loyer ou leur prix, aux besoins 
prépondérants de la population (art. 9 al. 2 1ère phrase LDTR).  

  Plus spécifiquement, la LDTR vise à éviter la disparition de logements à 
usage locatif (arrêt du Tribunal fédéral 1P.406/2005 du 9 janvier 2006  
consid. 3.3 ; ATA/675/2017 du 20 juin 2017) et correspond à un intérêt public 
évident (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4 ; 113 Ia 126 consid. 7a ; 111 Ia 23  
consid. 3a et les arrêts cités). 

 b. Les travaux qui doivent être qualifiés de travaux de transformation sont 
ceux décrits à l'art. 3 al. 1 et 2 LDTR. Parmi ceux-ci figurent les travaux de 
transformation proprement dits qui modifient l’architecture, le volume, 
l’implantation, la destination, la distribution intérieure de tout ou partie d’une 
maison d’habitation (art. 3 al. 1 let. a LDTR), la création d’installations nouvelles 
d’une certaine importance, telles que chauffage, distribution d’eau chaude, 
ascenseur, salles de bains et cuisines (art. 3 al. 1 let. c LDTR), mais aussi les 
travaux de rénovation, soit la remise en état, même partielle, de tout ou partie 
d’une maison d’habitation, en améliorant le confort existant sans modifier la 
distribution des logements (art. 3 al. 1 let. d LDTR) sous réserve qu'il ne s'agisse 
pas de travaux d'entretien. Ces derniers, non assujettis à la LDTR, sont les travaux 
courants faisant partie des frais d'exploitation ordinaires d'une maison 
d'habitation, pour autant qu'ils n'engendrent pas une amélioration importante du 
confort existant. En revanche, des travaux d’entretien différés dans le temps, 
rendus nécessaire par les carences du propriétaire sont assimilés à des travaux de 
transformation soumis à la LDTR (Emmanuelle GAIDE et Valérie DEFAGO 
GAUDIN, La LDTR : démolition, transformation, changement d'affectation et 
aliénation. Immeubles de logement et appartements, 2014, p. 192 n. 2.5.3). 

6)  De jurisprudence constante, il y a lieu, pour distinguer entre des travaux 
d’entretien courant non soumis à la LDTR et des travaux de rénovation assimilés à 

- 14/24 - 

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des travaux de transformation au sens de l’art. 3 LDTR, de tenir un raisonnement 
en deux temps, à savoir : 

 -  examiner d'abord si, de par leur nature, les travaux en cause relèvent de 
l'entretien ou, au contraire, consistent en des travaux de rénovation. En 
prolongement de cette distinction, la jurisprudence a admis que des travaux 
d'entretien sont susceptibles d'aboutir à une rénovation ou à une transformation 
soumise à la LDTR, en raison d'une incidence directe de ceux-ci sur le loyer du 
logement (ATA/307/2017 du 21 mars 2017 consid. 4c ; ATA/694/2016 du 23 août 
2016 consid. 5a ; ATA/328/2013 du 28 mai 2013, confirmé par l'arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_624/2013 du 13 février 2014), ou lorsque n'ayant pas été exécutés 
périodiquement ou par rotation tout au long de l'existence de l'immeuble, ou 
encore parce qu'ils n'ont pas été exécutés du tout pendant de nombreuses années, 
leur accumulation, même en tenant compte d'une exécution rationnelle 
commandant un regroupement, leur confère une incidence propre à engendrer un 
changement de standing de l'immeuble (ATA/694/2016 précité consid. 5a ; 
ATA/584/2015 du 9 juin 2015 et la référence ; Alain MAUNOIR, La nouvelle 
LDTR au regard de la jurisprudence, in RDAF 1996 p. 314 et la référence). On 
parle alors aussi de travaux d'entretien différés dans le temps (Emmanuelle 
GAIDE et Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., 2014, p. 193) ; 

    - puis s'attacher à l'ampleur et, partant, au coût desdits travaux et à leur 
répercussion sur le montant du loyer, dès lors qu'il pourrait en résulter un 
changement d'affectation qualitatif des logements, au risque que ces derniers ne 
répondent plus aux besoins prépondérants la population (ATA/694/2016 précité 
consid. 5b ; ATA/645/2012 du 25 septembre 2012 ; ATA/646/2010 du  
21 septembre 2010 et les références). 

  En rapport avec ce dernier point, un logement correspond en principe par 
son genre ou par son loyer aux besoins prépondérants de la population lorsque son 
loyer est compris entre CHF 2'536.- et CHF 3'405.- la pièce par année (arrêté du 
Conseil d'État du 24 août 2011 relatif à la révision des loyers répondant aux 
besoins prépondérants de la population - ArRLoyers - L 5 20.05), ou lorsque ce 
logement entre dans la catégorie des appartements dans lesquels règne la pénurie 
au sens de l’art. 25 LDTR. Selon l'arrêté déterminant les catégories de logements 
où sévit la pénurie en vue de l’application des art. 25 à 39 de la loi sur les 
démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (ArAppart -  
L 5 20.03) déterminant au moment des faits, comme selon celui actuellement en 
vigueur, il y a pénurie dans toutes les catégories d'appartements de une à sept 
pièces inclusivement (ATA/307/2017 précité consid. 4c). 

7)  La chambre administrative a certes pu retenir à certaines occasions que 
n’étaient pas soumis à la LDTR des travaux d’entretien différés ou non dans le 
temps, dont le coût par pièce était inférieur à CHF 10’000.- (ATA/642/2013 du  
1er octobre 2013 ; ATA/40/2010 du 26 janvier 2010 ; ATA/96/2007 du 6 mars 

- 15/24 - 

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2007 ; Emmanuelle GAIDE/Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., p. 193/194). Il 
ne s’agit cependant pas d’une règle générale. Récemment, la chambre 
administrative a encore précisé, en rapport avec l’argument du coût des travaux 
par pièce, qu’il ne lui appartenait pas de dicter au département de ne pas requérir 
de demande d’autorisation de construire pour des travaux de moins de  
CHF 10’000.- par pièce (ATA/694/2016 précité consid. 6d ; ATA/574/2014 du  
29 juillet 2014 ; ATA/334/2014 du 13 mai 2014 consid. 14). 

  Le critère du coût par pièce constitue un critère auquel le département peut 
recourir, mais qui doit être relativisé. En réalité, pour déterminer la qualification 
de travaux entrepris dans des logements situés dans des bâtiments visés à 
l’art  2 LDTR et, partant, la nécessité de demander une autorisation de les 
effectuer au département, il convient de prendre en compte la situation dans son 
ensemble et d’appliquer à celle-ci les différents critères abordés précédemment : 
la nature des travaux, leur ampleur dans leur ensemble, le moment auquel ils 
interviennent, leur répercussion sur le loyer précédent ou futur et leur conformité 
aux besoins prépondérants de la population, sans que les travaux entrepris ne 
conduisent à un changement d’affectation qualitatif du logement, ainsi que leur 
rapport avec la valeur de l’immeuble de manière proportionnelle, tout en évaluant 
dans quelle mesure les travaux effectués permettent raisonnablement et de 
manière ordinaire de conserver la chose en bon état (ATA/694/2016 consid. 6d).  

  Le Tribunal fédéral a ainsi tenu pour non arbitraire le fait de soumettre à la 
LDTR des travaux d'entretien différés dans le temps, de grande ampleur et qui 
avaient été suivis d'importantes hausses de loyer (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_405/2015 du 6 avril 2016 consid. 4.3 ; 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 
consid. 7.2 ; 1C_624/2013 précité consid. 2.6). Même s'il s'agit de travaux 
d'entretien différés dans le temps, il faut tenir compte, selon la pratique cantonale, 
des critères de l'ampleur des travaux et de la répercussion des coûts sur les loyers. 
Dans les cas où les travaux ont déjà été effectués et les loyers modifiés à l'issue 
des travaux, il n'est pas arbitraire de tenir compte de la manière dont le bailleur a 
effectivement répercuté les frais engagés sur le locataire. Lorsqu'une importante 
hausse de loyer suit les travaux, le bailleur peut difficilement prétendre n'avoir 
effectué que des travaux d'entretien courant, qu'il n'est en principe pas autorisé à 
faire supporter au locataire. En définitive, il n'est en principe pas arbitraire de 
retenir que ces différents critères, cumulés, démontrent que les travaux litigieux 
vont au-delà de travaux d'entretien courant n'apportant aucune amélioration du 
confort (arrêt du Tribunal fédéral 1C_405/2015 précité consid. 4.3). 

8)  Le Tribunal administratif, dont les compétences ont été reprises par la 
chambre de céans, a relevé dans une affaire que les travaux effectués, soit la pose 
de paille d’avoine dans tout le logement, la peinture complète de l’appartement, le 
ponçage et la vitrification des parquets, la mise en conformité des installations 
électriques et sanitaires, le remplacement du carrelage et des faïences dans la 

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cuisine, la salle de bains et les toilettes constituaient manifestement des travaux 
d’entretien différés et, comme tels, ils devaient être considérés comme des travaux 
de transformation. Quand bien même le tribunal avait pu constater que les travaux 
entrepris n’avaient rien de somptuaire, ils étaient toutefois suffisants pour que leur 
coût et leur impact sur le loyer ‒ passé de CHF 1’692.- la pièce par an avant 
travaux à CHF 4’868,50 par an après travaux ‒ entraînaient un changement ayant 
pour conséquence une modification de l’affectation qualitative de l’appartement 
concerné. Le fait que le loyer en lui-même s’inscrivait dans les limites de ceux 
usuellement pratiqués dans le quartier n’était pas pertinent dans l’examen du 
dossier sous l’angle de la LDTR (ATA/372/2007 du 31 juillet 2007) 

  La chambre administrative a également retenu que les travaux comprenant 
la réfection complète des peintures, papiers peints et parquets, avec la pose de 
radiateurs, l’installation d’un agencement de cuisine et de nouveaux sanitaires et 
la mise en conformité des installations électriques devaient faire l’objet d’une 
autorisation au sens de la LDTR (ATA/645/2012 précité consid. 11 ; 
ATA/328/2013 du 28 mai 2013 consid. 7, confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral 
1C_624/2013 du 13 février 2014). Des travaux ne constituaient pas du pur 
entretien quand bien même ils s’élevaient à CHF 8'750.- / la pièce, ce qui se 
situait dans la fourchette inférieure généralement retenue pour qualifier les 
travaux de grande ampleur (ATA/334/2014 du 13 mai 2014, confirmé par l’arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_323/2014 du 10 octobre 2014). 

  Plus récemment encore, la chambre de céans a confirmé que des travaux 
ayant pour but, à l’occasion d’un changement de locataire, le rafraîchissement des 
peintures (plafonds, murs, boiseries et radiateurs de toutes les pièces), la réfection 
de l’ensemble des installations sanitaires (remplacement de la baignoire, du 
mélangeur de lavabo, de l’évier, de la robinetterie et des divers accessoires), 
l’installation d’un nouvel agencement de cuisine, le remplacement du carrelage et 
des faïences, l’installation d’un nouveau système électrique, le ponçage et la 
vitrification différés des parquets et la pose de vannes thermostatiques, devaient 
être assimilés à des travaux de rénovation, constat confirmé par le coût des 
travaux, soit CHF 26'240.- pour un trois pièces, et de leur impact sur le loyer, qui 
avait augmenté de 54 % suite à ces derniers (ATA/440/2015 précité consid. 10). 

9) a. Dans un arrêt du 19 novembre 2019, la chambre de céans a relevé que les 
travaux consistant à enlever des cloisons séparant une pièce de deux petites pièces 
annexes de façon à l'agrandir ne constituaient pas des travaux courants d'entretien 
puisqu'ils impliquaient une modification de la distribution du logement 
(ATA/1678/2019 consid. 6).  

 b. Une partie de la doctrine estime quant à elle que consiste en des travaux 
mineurs assimilables à de l’entretien non soumis à autorisation la suppression 
d’un mur non porteur entre deux pièces pour en créer une grande, si la typologie 
du reste de l’appartement reste identique et si cette modification a pour but 

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d’adapter l’appartement au style de vie actuel. Relèvent ainsi de l’entretien la 
création d’une grande cuisine à la place d’une petite cuisine et de la chambre de 
bonne attenante ou la suppression du mur de la cuisine donnant sur le salon et/ou 
la salle à manger (Emmanuelle GAIDE et Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., 
2014, p. 207-208). 

10)  En l’espèce, les travaux litigieux, effectués en 2010 à l’occasion d’un 
changement de locataires, portaient sur le remplacement de l’agencement de la 
cuisine, le remplacement de l’équipement électroménager (cuisinière, four et 
réfrigérateur), l’installation d’une hotte en remplacement de l’ancienne, la 
réfection du câblage électrique de la cuisine et du salon, la démolition du pan de la 
cloison séparant la cuisine du salon, la pose d’un carrelage sur l’existant à la 
cuisine et à la salle de bains, la pose de faïence sur l’existant à la cuisine et à la 
salle de bains, le remplacement d’un lavabo, le remplacement du mélangeur et de 
la batterie de bain ainsi que la coupure, la vidange et la dépose des installations 
sanitaires en attendant la réfection du carrelage de la salle de bains, la réfection du 
tub de douche, le rafraîchissement de la peinture (cuisine, salon, chambre, entrée 
et boiseries) ainsi que le ponçage et l’imprégnation du parquet.  

  À titre préalable, la question de savoir si la démolition du pan de la cloison 
séparant la cuisine du salon doit à elle seule être considérée comme relevant de 
travaux de rénovation soumis à la LDTR peut souffrir de rester indécise compte 
tenu de ce qui suit.  

  Les travaux réalisés en 2010 ont concerné toutes les pièces de 
l’appartement, à plus au moins grande échelle, ceux-ci ayant par exemple été 
beaucoup plus importants dans la cuisine que dans les chambres. Pris 
indépendamment les uns des autres, ils relèvent certes de l’entretien courant de 
l’appartement. Ils représentent toutefois ensemble des travaux dont l'ampleur 
équivaut à des travaux de transformation, étant relevé que leur nature et leur 
étendue sont quasiment identiques à celles relevées dans les arrêts de la chambre 
de céans précités.  

  Les recourantes insistent sur la modicité du coût par pièce ‒ soit  
CHF 6'850.- par pièce (CHF 34'254.25 / 5) ‒ de ces travaux qui la soustrairait aux 
obligations d’autorisation découlant de la LDTR. Cette position ne peut être 
suivie. Comme susmentionné, le critère du coût par pièce constitue un critère 
auquel le département peut recourir, mais qui doit être relativisé, le seul fait que le 
coût soit inférieur à CHF 10'000.- n’empêchant en particulier pas le département 
de requérir une demande d’autorisation de construire pour de tels travaux.  

  Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, les seules 
factures relatives à des travaux effectués entre 2003 et 2007 ne sont pas 
suffisantes pour admettre que l’appartement a été régulièrement entretenu. Il 
ressort en effet du dossier que les travaux réalisés en 2003 l’ont été en raison d’un 

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dégât des eaux, impliquant dès lors obligatoirement une réfection. Les travaux 
réalisés en 2005 portaient uniquement sur le changement des joints des sanitaires 
ainsi que la dépose d’une moquette et la pose d’un parquet dans l’une des 
chambres de l’appartement. Enfin, les travaux réalisés en 2007, soit le 
changement du sanitaire dans la salle de douches, semblent être intervenus en 
raison de dégâts occasionnés par les locataires, dès lors que la facture y relative a 
été partiellement mise à la charge de ces derniers. Il ne ressort ni du dossier ni des 
allégués des recourantes que d’autres travaux auraient été effectués dans 
l’appartement depuis sa construction en 1978, ce qui explique l’importance des 
sommes qui ont dû être investies durant en 2010. Il s'agit donc bien de travaux 
d'entretien différés dans le temps, assujettis à la LDTR et soumis à autorisation. 

  Au demeurant, dans le cas d’espèce, une soumission à la LDTR se justifie 
d’autant plus que l’impact des travaux entrepris a été important sur le loyer de 
l’appartement. Si, avant travaux, celui-ci, d’un montant de CHF 2’940.- la 
pièce/l’an se situait en dessous du loyer minimum correspondant aux besoins 
prépondérants de la population, celui-ci est passé après travaux à  
CHF 5’232.-la pièce/l’an, soit un montant bien supérieur au maximum de la 
fourchette prévue par l’ArRLoyers, le faisant changer de catégorie d’appartements 
locatifs. Or, un tel changement de typologie, visé expressément à l’art. 9 al. 2  
let. a LDTR, nécessite la mise en œuvre des mécanismes de contrôle instaurés par 
cette loi. En outre, quand bien même les travaux entrepris n’apparaissent pas 
somptuaires, ils sont toutefois suffisants pour que leur coût et leur impact sur le 
loyer entraînent un changement ayant pour conséquence une modification de 
l’affectation qualitative de l’appartement concerné. 

  Pour le surplus, l’argumentation des recourantes visant à faire valoir que le 
loyer litigieux ne serait pas abusif sous l’angle des dispositions de la loi fédérale 
du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - 
RS 220) n’est pas pertinente dans le cadre du présent litige dès lors qu’elle 
ressortit au droit privé et ne relève pas de la compétence de la chambre de céans.  

  Ainsi que le TAPI l’a constaté, c’est donc à juste titre que le département a 
considéré que l’on était en présence de travaux assujetti à la LDTR et soumis à 
autorisation.  

11)  Le montant du loyer LDTR fixé à CHF 17'025.- par an durant trois ans à 
compter du 16 juillet 2010 par l’autorisation de construire du  
13 novembre 2018 n’a fait l’objet d’aucune contestation de la part des 
recourantes, de sorte qu’il sera confirmé.  

12)  La régie conteste par ailleurs l’obligation qui lui est faite d’établir un 
nouveau contrat de bail, étant précisé que la question du remboursement du  
trop-perçu de loyer aux locataires concernés n’est plus litigieuse devant la 
chambre de céans.   

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13)  Selon l'art. 44 LDTR, celui qui contrevient aux dispositions de la LDTR est 
passible des mesures et sanctions administratives prévues par les art. 129 à 139 de 
la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI – 
L 5 05), sous réserve des peines plus élevées prévues par le Code pénal suisse du  
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). Le département notifie aux intéressés par 
lettre recommandée les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution 
(art. 130 LCI). Les propriétaires ou leurs mandataires sont tenus de se conformer 
aux mesures ordonnées par cette autorité (art. 131 LCI). 

14) a. Parmi les mesures administratives à disposition de l'autorité compétente, 
figure l'ordre de remise en conformité (art. 129 let. e LCI). L'objectif d'une telle 
mesure est de rétablir une situation conforme au droit. 

  De jurisprudence constante, une mesure visant les loyers, notamment le 
remboursement du trop-perçu de loyer et l'établissement d'un nouveau bail 
conforme aux conditions de l'autorisation de construire accordée, constitue une 
forme de remise en état au sens de l'art. 129 let. e LCI (ATA/269/2012 du 8 mai 
2012 consid. 5 ; ATA/152/2010 du 9 mars 2010 consid. 5 et les références citées). 

  À cet égard, le Tribunal fédéral considère que le contrôle des loyers sous 
l'angle de l'art. 12 LDTR implique que le propriétaire doit rectifier les baux 
indiquant un loyer qui ne correspond pas à celui fixé par le département (arrêts du 
Tribunal fédéral 1C_184/2013 du 8 janvier 2014 consid. 2.1 ; 1C_496/2012 du  
12 février 2013 consid. 3.2.2; 1C_468/2008 du 15 décembre 2008). 

 b. En cas de pénurie de logements, les cantons peuvent exiger que, lors de la 
conclusion d’un nouveau bail, le propriétaire fasse usage d’une formule officielle 
de même teneur que celle mentionnée à l’art. 269d CO (art. 270 al. 2 CO). Il s’agit 
de celle prévue pour la notification des hausses de loyer en cours de bail. Dite 
formule est celle agréée par le canton. Toute situation de hausse de loyer 
impliquant l’utilisation de cette formule est nulle si elle n’est pas faite au moyen 
de celle-ci (art. 269d al. 1 CO). 

  Le canton de Genève a fait usage de cette faculté (art. 109 de la loi 
d’application du code civil et du code des obligations du 28 novembre 2010 - 
LaCC - RS E 1 05, entrée en vigueur le 1er janvier 2011), mais cette règle existait 
sous l’égide de l’art. 24 LaCC du 7 mai 1981 (aLaCC - E 1 05). 

 b. La chambre administrative a déjà eu l’occasion de considérer, dans une 
affaire similaire, que l’injonction d’établir la formule officielle de fixation du 
loyer initial s’agissant de locataires ayant quitté le logement après la fin de la 
période du contrôle étatique n’avait plus d’objet (ATA/269/2012 du 8 mai 2012 
consid. 7). 

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A/4334/2018 

  Selon une partie de la doctrine, le département ne peut en effet pas imposer 
au propriétaire d’établir un nouveau bail corrigé et de notifier une nouvelle 
formule de fixation du loyer s’agissant de locataires ayant déjà quitté 
l’appartement en cause, dès lors qu’un tel ordre n’aurait aucun sens et serait 
excessif (Emmanuelle GAIDE et Valérie DÉFAGO GAUDIN, op. cit., 2014,  
p. 482). 

15)  En l’espèce, il ressort du dossier que les locataires entrés dans l’appartement 
après la réalisation des travaux litigieux ont quitté le logement le 31 juillet 2016. Il 
ne peut dès lors être ordonné à la régie d’établir un nouveau bail corrigé, soit un 
contrat bilatéral, alors même que les locataires concernés n’ont plus aucun lien 
avec l’objet du bail.  

  La chambre de céans considère, revenant ainsi partiellement sur sa 
précédente jurisprudence (ATA/269/2012 précité), que la solution serait toutefois 
autre s’agissant de la formule de fixation du loyer, laquelle est nécessaire lors de 
l’établissement de tout nouveau bail ou de toute modification du montant du 
loyer. Dès lors que cette dernière résulte d’un acte unilatéral du bailleur, le départ 
des locataires précités n’empêcherait aucunement la régie d’établir une nouvelle 
formule, document essentiel puisqu’à même de documenter l’augmentation du 
loyer de l’appartement litigieux. La notification, selon les règles du droit du bail, 
d’une nouvelle formule indiquant le loyer fixé à CHF 17'025.- pendant trois ans 
selon la décision litigieuse serait une mesure nécessaire pour le rétablissement 
d’une situation conforme au droit au sens de l’art. 129 let. e LCI. Néanmoins, et 
bien que les parties aient discuté de l’établissement de ladite formule dans leurs 
écritures, l’ordre de remise en état matérialisé par la décision litigieuse n’impose 
pas expressément l’établissement d’une nouvelle formule de fixation du loyer, 
contrairement à ce qui a pu être ordonné dans d’autres décisions du département 
telle notamment celle ayant fait l’objet de l’ATA/26/2012 précité. Au vu de 
l'interdiction de la reformatio in pejus, la chambre de céans ne pourra dès lors 
ordonner l’établissement de ladite formule.  

  Le grief de la régie sera dès lors admis.   

16)  Reste à déterminer si le principe de l’amende et son montant, réduit à  
CHF 4'000.- par le TAPI, sont conformes au droit.   

17)  Selon l'art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y 
avoir été autorisé, notamment élever tout ou partie une construction ou une 
installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un 
garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a); 
modifier même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, 
la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation (let. b), 
démolir, supprimer ou rebâtir une construction ou une installation (let. c), 
modifier la configuration du terrain (let. d). 

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A/4334/2018 

  Lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose 
n'est pas conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu'elle prévoit ou 
des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou 
réglementaires, le département peut notamment ordonner, à l'égard des 
constructions, des installations ou d'autres choses, la suspension des travaux  
(art. 129 let. a et 130 LCI). 

  Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont 
tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application 
des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par 
lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur 
exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 

18) a.  Aux termes de l'art. 137 LCI, est passible d'une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux 
arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu'aux ordres donnés par le département 
dans les limites de ladite loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-
ci (al. 1). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une 
construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans 
autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). 
Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de 
l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des 
prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, 
par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation, 
au sens de l'art. 7, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction 
administrative se prescrivent par sept ans (al. 5). 

 b.  Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/440/2019 du 16 avril 2019). 

 c.  En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif. 
On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/440/2019 précité et les références citées). 

  Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous 
la forme d'une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, 
l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et 
jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de 
céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le 

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A/4334/2018 

principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité et les 
références citées). 

  L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la 
mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 
al. 2 CP ; ATA/440/2019 précité et les références citées). 

 d.  S'agissant de la quotité de l'amende, la jurisprudence de la chambre de céans 
précise que le département jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour en fixer le 
montant. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès. Sont pris en 
considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le 
respect du principe de proportionnalité (ATA/440/2019 précité ; ATA/19/2018 du 
9 janvier 2018 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_80/2018 du 23 mai  
2019 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013). 

  Dans sa jurisprudence, la chambre administrative a plusieurs fois confirmé 
qu'un montant de CHF 5'000.- était a priori adapté aux ressources financières 
d'une personne morale et correspondait à une pratique relativement régulière du 
département (ATA/694/2016 du 23 août 2016 ; ATA/1015/2014 du 16 décembre 
2014 ; ATA/260/2014 du 15 avril 2014 ; ATA/789/2012 du 20 septembre 2012). 

19)  Bien que les recourantes concluent à l’annulation de la décision du  
26 novembre 2018, au demeurant exclusivement adressée à l’attention de la régie, 
leur recours ne traite à aucun moment ‒ outre le fait qu’elles considèrent que les 
travaux n’étaient pas soumis à la LDTR ‒ du principe ou du montant de l’amende.  

  Cela étant, la régie a fait procéder aux travaux litigieux sans avoir au 
préalable requis et obtenu une autorisation de construire, ni même avoir consulté 
le département en cas de doute sur la nature des travaux prévus. Elle a ainsi mis 
l'autorité devant le fait accompli, sans pouvoir ignorer, en qualité de 
professionnelle de l’immobilier, qu’elle violait la loi. Ainsi, le principe de 
l’amende administrative à son encontre est acquis. 

  Dans le cadre de la fixation de la quotité de l’amende, il convient de relever 
que des travaux ont effectivement été réalisés sans droit dans l’appartement 
litigieux. Le TAPI a toutefois retenu, à raison, qu’il ne ressortait pas du dossier 
que la régie ait commis auparavant des infractions du même type et que 
l’augmentation de loyer ne pouvait être retenue à sa charge, dès lors que ce n’était 

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pas elle mais la propriétaire qui avait agi avec cupidité en majorant celui-ci de  
77 %. Dès lors, l’instance précédente a, à juste titre, réduit le montant de l’amende 
à CHF 4'000.-, lequel sera confirmé. 

20)  Compte tenu de ce qui précède, le recours sera très partiellement admis.  

  Le jugement querellé sera intégralement confirmé, sous réserve de la 
confirmation de l’injonction faite à la régie d’établir un nouveau contrat de bail, 
qui sera annulée. La décision du département du 26 novembre 2018 sera ainsi 
également annulée en tant qu’elle ordonne à la régie d’établir un nouveau contrat 
de bail.   

21)  Vu l'issue du litige, un émolument réduit de CHF 700.- sera mis à la charge 
des recourantes, conjointement et solidairement, qui succombent pour une large 
part (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 300.- sera allouée 
aux recourantes, conjointement et solidairement, à la charge de l'État de Genève, 
soit pour lui le département du territoire (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 26 septembre 2019 par A______ et B______ 
contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du  
22 août 2019 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du  
22 août 2019 et la décision du département du 26 novembre 2018 en tant qu’il confirme 
l’ordre, respectivement ordonne à la régie d’établir un nouveau contrat de bail ;  

rejette le recours pour le surplus ;  

met à la charge de A______ et B______ un émolument de CHF 700.-, prises 
conjointement et solidairement ; 

alloue à A______ et B______, prises conjointement et solidairement, une indemnité de 
procédure de CHF 300.-, à la charge de l'État de Genève (département du territoire) ; 

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dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Nathalie Thürler, avocate des recourantes, au 
département du territoire, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, MM. Thélin et Verniory,  
Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière : 
 
 

C. Meyer 
 
 

 
la présidente siégeant : 

 
 

F. Krauskopf  
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :