# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f757d261-d756-5e17-bc42-ace63d844a25
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-24
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 24.03.2015 B 2014/18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2014-18_2015-03-24.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2014/18

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 10.02.2020

Entscheiddatum: 24.03.2015

Entscheid Verwaltungsgericht, 24.03.2015
Baurecht, Baubewilligung islamisches Begegnungszentrum, Art. 72 Abs. 1 
BauG, Art. 49 BauG, Art. 108 Abs. 2 lit. a StrG. Bedarf an Abstellflächen für 
Motorfahrzeuge; Verweisung auf technische Normen (E. 2). Hinreichende 
Zufahrt (E. 3). Ausnahmen von Strassenabstandsvorschriften (E. 4), 
(Verwaltungsgericht, B 2014/18).

Entscheid vom 24. März 2015

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; 

Gerichtsschreiber Bischofberger

Verfahrensbeteiligte

A.Y.

und Weitere (u.W.)

Beschwerdeführer,

alle vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Rudolf Sutter, Toggenburgerstrasse 24, 

9500 Wil,

gegen

Islamischer Verein Wil, Titlisstrasse 3a, 9500 Wil,

Beschwerdegegner,

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vertreten durch Rechtsanwalt Dr. rer. publ. Markus Möhr, St. Jakob-Strasse 37, 

9000 St. Gallen,

und

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

sowie

Politische Gemeinde Wil, Marktgasse 58, 9500 Wil,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Neubau islamisches Begegnungszentrum)

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Der Islamische Verein Wil ist Eigentümer der Parzelle Nr. 104W, Grundbuch Wil. Nach 

dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Wil ist dieses Grundstück der Gewerbe-

Industrie-Zone zugewiesen. Am 25. November 2011 reichte der Islamische Verein Wil 

ein Baugesuch für den Neubau einer islamischen Begegnungsstätte ohne Minarett ein. 

Als zentrales Element ist die Erstellung eines viergeschossigen Rundbaus mit einem 

Aufenthaltsraum für 100 Männer im Erdgeschoss, einem Gebetsraum für 200 Männer 

im ersten Obergeschoss, einem Gebetsraum für 100 Frauen im zweiten Obergeschoss 

(Galerie) sowie einer Zuschauertribüne für 100 Personen (Galerie) unter der Kuppel im 

dritten Obergeschoss geplant (act. 11/9/1).

B.          

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Während der Auflagefrist vom 12. bis 27. Dezember 2011 gingen bei der Politischen 

Gemeinde Wil zahlreiche Einsprachen ein, darunter die "Sammeleinsprachen" von A.Y. 

u.W. Mit Verfügung vom 9. November 2012 wies die Baukommission der Stadt Wil die 

Einsprachen ab, soweit sie darauf eintrat und sie nicht als gegenstandslos abschrieb, 

und erteilte die Baubewilligung unter Auflagen. Am 28. November 2012 zog sie die 

Baubewilligung vom 9. November 2012 in Wiedererwägung und berichtigte das 

Dispositiv.

C.          

Gegen diese Verfügungen liessen A.Y. u.W. durch ihren Rechtsvertreter am 

4. Dezember 2012 beim Baudepartement Rekurs erheben. Mit Vernehmlassung vom 

10. April 2013 beanstandete das Amt für Umwelt und Energie, dass kein 

Lüftungskonzept für die geplante Tiefgarage vorliege. Am 29. Mai 2013 ging ein 

Amtsbericht des Tiefbauamtes ein. Daraufhin führte das Baudepartement am 27. Juni 

2013 einen Augenschein durch. Am 22. August 2013 bewilligte die Baukommission der 

Stadt Wil die Erstellung einer lüftungstechnischen Anlage für die Tiefgarage. Mit 

Entscheid vom 16. Januar 2014 hiess die Vorinstanz den Rekurs von A.Y. u.W. im 

Sinne der Erwägungen teilweise gut.

D.          

Gegen diesen Rekursentscheid liessen A.Y. u.W. (Beschwerdeführer) durch ihren 

Rechtsvertreter am 29. Januar 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit 

dem Rechtsbegehren, der Rekursentscheid sei mit Ausnahme von Ziff. 3 des 

Dispositivs (Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführer) unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners aufzuheben. 

Weiter beantragten sie, die Verfügung der Baukommission Wil vom 20. November 2012 

mitsamt der Ergänzung vom 28. November 2012 sei aufzuheben und die Bewilligung 

für den Bau des islamischen Begegnungszentrums sei zu verweigern. Eventuell sei die 

Sache zu weiterer Sachverhaltsabklärung an die Baukommission Wil zurückzuweisen. 

Am 24. Februar 2014 ergänzten die Beschwerdeführer ihre Beschwerde mit einer 

Begründung.

E.           

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Mit Stellungnahme vom 28. Februar 2014 schloss das Baudepartement (Vorinstanz) auf 

Abweisung der Beschwerde. Am 13. März 2014 nahm die Politische Gemeinde Wil 

(Beschwerdebeteiligte) Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, 

soweit darauf einzutreten sei. Am 19. März 2014 liess sich der Islamische Verein Wil 

(Beschwerdegegner) mit dem Antrag vernehmen, die Beschwerde sei unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Am 1. 

April 2014 nahmen die Beschwerdeführer zur Vernehmlassung der 

Beschwerdebeteiligten Stellung.

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und auf die Akten wird, soweit 

rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. 

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Als Adressaten des 

angefochtenen Entscheides sind die Beschwerdeführer zur Ergreifung des 

Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 29. Januar 2014 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen 

mit der Ergänzung vom 24. Februar 2014 (act. 7) die formellen Voraussetzungen 

(Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die 

Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die 

Beschwerde, soweit damit neben der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides 

zusätzlich die Aufhebung der Verfügungen der Baukommission Wil vom 20. und 

28. November 2012 beantragt wird. Diese sind durch den angefochtenen Entscheid 

ersetzt worden bzw. gelten inhaltlich als mitangefochten (sogenannter Devolutiveffekt, 

vgl. BGer 1C_85/2010 vom 4. Juni 2010 E. 1.2).

2.           

Die Beschwerdeführer monieren zunächst, die vorgesehene Anzahl Parkplätze sei nicht 

ausreichend. Das Parkplatzreglement der Politischen Gemeinde Wil (sRS 721.5, PPR) 

verweise in der Tabelle zu Art. 12 für die Berechnung der erforderlichen Parkplätze auf 

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die Norm SNV 640 601. Für die Anwendung der Norm SN 640 281 fehle es an einer 

gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz habe deshalb ihrer Beurteilung zu Unrecht die 

Norm SN 640 281 zugrunde gelegt. Daran ändere nichts, dass die SN Norm 640 601 

veraltet sei. Ungeachtet dessen falle das geplante Begegnungszentrum unter übrige 

Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums, für welche das PPR einen Bedarf 

von 0.4 Parkplätzen je Arbeitsplatz für Beschäftigte und 0.3 Parkplätzen je Arbeitsplatz 

für Besucher vorschreibe. Für das strittige Begegnungszentrum für 400 Besucher 

würde daraus ein Parkplatzbedarf von 120 Parkplätzen (400 x 0.3 Parkplätze) 

resultieren. Dazu kämen weitere vier Parkplätze für die zehn Angestellten des 

Zentrums. Insgesamt wären somit 124 Parkplätze erforderlich. Die ausgewiesenen 49 

Parkplätze würden bei weitem nicht ausreichen. Die Vorinstanz gehe überdies 

fälschlicherweise nur von 200 bis 250 Besuchern aus, obschon unter Berücksichtigung 

des zusätzlichen Raumangebots ausserhalb des Rundbaus (Büro, Unterrichtsräume, 

Aufenthaltsraum für 30 Frauen, Kinderhort, Terrassen) von einer massgeblichen 

Besucherzahl von 500 Personen auszugehen sei. Selbst wenn nur von 250 Besuchern 

ausgegangen werde, ergäbe dies einen Bedarf von insgesamt 79 Parkplätzen ([250 x 

0.3] plus vier Parkplätze für die Angestellten). Im Übrigen habe die 

Beschwerdebeteiligte am 29. Januar 2001 für den Neubau einer Kirche und am 16. 

April 2007 für die Umnutzung eines Geschäftsgebäudes in eine Kirche pro 

Kirchenbesucher 0.2 Parkplätze als erforderlich erachtet. Die Bauvorhaben für die 

Kirchen seien mit demjenigen für das islamische Begegnungszentrum vergleichbar. Der 

Faktor von 0.2 sei vorliegend angesichts der vergleichbaren Lage und Erschliessung 

mit öffentlichem Verkehr gleichermassen anwendbar. Gründe, welche eine 

Besserbehandlung des geplanten islamischen Begegnungszentrums gegenüber 

christlichen Kirchen rechtfertigen würden, seien keine ersichtlich. Für 500 Besucher 

würde sich daraus ein Bedarf von 104 Parkplätzen ergeben ([500 x 0.2] plus vier 

Angestelltenparkplätze). Im Weiteren seien die Dimensionen der geplanten Parkplätze 

zu gering. Es sei die Komfortstufe B und nicht die Komfortstufe A anwendbar. 

Sämtliche Parkplätze, mit Ausnahme derjenigen für die Angestellten, würden wie in 

einem Parkhaus oder einem Einkaufszentrum einem unbeschränkten Benutzerkreis zur 

Verfügung stehen. Der Beschwerdegegner habe dies in den Erläuterungen zum 

Betriebskonzept und zur Nutzung (act. 11/9/1) und gegenüber der Presse wiederholt 

betont, indem er ausgeführt habe, durch den Neubau würden sowohl Muslime wie 

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Nichtmuslime die Möglichkeit erhalten, sich zu begegnen und näher kennenzulernen. 

Würde die Komfortstufe B angewendet, so würde gerade einmal Raum für 25 bis 26 

Parkplätze verbleiben, weshalb das geplante Bauwerk zweifelsohne zu wenig 

Parkplätze aufweise.

2.1.       

Gemäss Art. 72 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche 

Baurecht (Baugesetz, sGS 731.1, BauG) in Verbindung mit Art. 64 des Baureglements 

der Politischen Gemeinde Wil (sRS 721.1, BauR) ist der Bauherr bei der Neuerstellung 

von Bauten und Anlagen verpflichtet, auf privatem Grund gemäss den Bestimmungen 

des kommunalen Parkplatzreglements Parkplätze zu schaffen. Für die Ausmasse der 

Parkplätze gelten nach Art. 7 PPR die Normen der Schweizerischen 

Normenvereinigung (SNV) als Richtwerte. In der Regel haben Parkplätze für 

Personenwagen folgende Masse aufzuweisen:

-       Senkrechtparkierung, offen:              5.5 m x 2.3/2.5 m;

-       Senkrechtparkierung, gedeckt:          5.0 m x 2.3/2.5;

-       Längsparkierung, offen:                     6.5 m x 2.0 m;

-       Schrägparkierung; 45°:                      5.0 x 3.25/3.55 (senkrecht gemessen).

Die Zahl der erforderlichen Parkplätze wird laut Art. 11 PPR je nach Nutzungsart der 

Baute oder Anlage, nach der Zahl und Grösse der Wohnungen, der Nutzfläche, der 

Zahl der Beschäftigen und Besucher, der Zahl von Sitzplätzen oder Betten oder 

aufgrund besonderer Erhebungen nach Massgabe von Art. 11 festgesetzt. Die 

erforderlichen Parkplätze werden nach der Tabelle zu Art. 12 festgesetzt (Art. 12 Abs. 1 

PPR). Die Abgrenzung des (Orts-)Zentrums entspricht jener der Zentrumsplanung und 

ist im Anhang dargestellt (Abs. 3). Nach der tabellarischen Auflistung unter Art. 12 PPR 

ergibt sich für Wohnungen ein Bedarf von mindestens einem Parkplatz pro Wohnung 

für die Bewohner und einem Besucherparkplatz pro fünf Wohnungen. Für übrige 

Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums sind 0.40 Parkplätze je Arbeitsplatz 

für Beschäftigte und 0.30 Besucherparkplätze je Arbeitsplatz erforderlich. Der Bedarf 

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für übrige Bauten und Anlagen wird mit folgendem Wortlaut umschrieben: "Gemäss der 

Schweiz. Normenvereinigung SNV 640 601 "Parkierungsanlagen, Bedarf an 

Parkfeldern" oder gemäss Ergebnisse besonderer Erhebungen im Einzelfall".

2.2.       

Fest steht im vorliegenden Fall, dass das geplante islamische Begegnungszentrum 

ausserhalb des Zentrums von Wil liegt und es sich dabei weder um ein 

Verkaufsgeschäft, einen Industrie- und Gewerbebetrieb, einen Gastbetrieb noch um 

einen Schalterbetrieb (öffentliche Verwaltung, Bank, Postbüro, Reisebüro etc.) im Sinne 

von Art. 12 PPR handelt. Aus der Systematik der Tabelle zu Art. 12 PPR ergibt sich 

sodann, dass Handelsbetriebe und die sonstigen, beispielhaft aufgezählten 

Dienstleistungsunternehmen wie Coiffeur und "Büros" sowie freie Berufe wie Ärzte und 

Ingenieure u.a. unter den Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des 

Zentrums" fallen. Kultusbauten, welche in den sachlichen Schutzbereich der Glaubens- 

und Gewissensfreiheit gemäss Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (SR 101, BV) fallen, wie Kirchen, Moscheen, Synagogen und 

Tempel werden demgegenüber vom Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb 

des Zentrums" offensichtlich nicht erfasst. Das vorliegend geplante islamische 

Begegnungszentrum, bestehend im Wesentlichen aus Gebetsräumen mitsamt den 

angeschlossenen Unterrichts- und Aufenthaltsräumen, fällt demnach nicht unter den 

Begriff "übrige Dienstleistungsbetriebe ausserhalb des Zentrums". Die 

Beschwerdeführer bringen nichts vor, was diese Einschätzung entkräften könnte. 

Vielmehr ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es sich dabei um übrige 

Bauten und Anlagen im Sinne des Parkplatzreglements handelt. Es ist daher weiter zu 

prüfen, ob der strittige Neubau die erforderliche Anzahl Pflichtparkplätze für übrige 

Bauten und Anlagen aufweist. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer ist dabei 

auf die vom Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung vom 19. März 2014 

deklarierten maximal 400 Besucher abzustellen (vgl. act. 14 S. 5). In der Baubewilligung 

vom 9. November 2012 hat die Beschwerdebeteiligte eine entsprechende 

Höchstbegrenzung der Besucherzahl als Auflage verfügt (vgl. act. 3 S. 24).

2.3.       

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Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act. 2 E. 3.1.2) zu Recht erwog, steht 

der Beschwerdebeteiligten bei der Parkplatzbedarfsberechnung für übrige Bauten und 

Anlagen gemäss Art. 12 PPR insofern ein Spielraum offen, als sie wahlweise auf die im 

Reglement aufgeführte Norm SNV 640 601 oder auf Erhebungen im Einzelfall abstellen 

kann. Entgegen der von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid vertretenen 

Auffassung ergibt sich aus dem Wortlaut und der Systematik der Tabelle zu Art. 12 

PPR indessen nicht, dass mit "Erhebungen im Einzelfall" die Anwendung der Norm SN 

640 281 des Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) 

gemeint ist. In der Tabelle zu Art. 12 PPR wird alternativ ausdrücklich auf die Norm 

SNV 640 601 des VSS (ehemals Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute) 

verwiesen. Wie die Norm SN 640 281 hat die Norm SNV 640 601 die Ermittlung des 

Parkplatzbedarfs für Personenwagen zum Gegenstand. Wenn "Erhebungen im 

Einzelfall" auch die Anwendung entsprechender VSS-Normen mitumfassen würde, 

hätte sich diese ausdrückliche Verweisung auf die VSS-Norm SNV 640 601 des VSS in 

der Tabelle zu Art. 12 PPR erübrigt. Anders als in der Formulierung in Art. 115 Abs. 4 

des alten Baureglements der Stadt Wil vom 10. Juli 1973, wonach die Normalien des 

VSS (ehemals Verein Schweizerischer Strassenfachmänner) alsRichtlinien beigezogen 

werden können, wird in Art. 12 PPR sodann vom Richtliniencharakter der VSS-Normen 

abgesehen und die Anwendung der Norm SNV 640 601 strikte vorgeschrieben. Der 

Passus "gemäss Ergebnisse besonderer Erhebungen im Einzelfall" kann deshalb nur 

dahingehend ausgelegt werden, als der Stadtrat dadurch die Kompetenz erhält, im 

einzelnen konkreten Fall gestützt auf Vergleiche mit ähnlichen Bauvorhaben oder 

aufgrund von eigenen Erhebungen oder Verkehrsplanungen die minimal erforderliche 

Anzahl an Parkplätzen festzulegen und dabei vom Rahmen resp. den Richtwerten der 

entsprechenden VSS-Normen abzuweichen. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass 

die Beschwerdebeteiligte im vorliegenden Fall "besondere Erhebungen" im Sinne des 

Gesagten vorgenommen hätte. Es stellt sich daher weiter die Frage, ob im Rahmen der 

Verweisung auf die SNV 640 601 auf die Norm SN 640 281 vom 31. Dezember 2013 

abzustellen ist, wovon die Vorinstanz ausgeht, oder stattdessen die Norm SNV 640 601 

vom März 1977, wie von den Beschwerdeführern geltend gemacht, anwendbar ist.

2.4.       

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Wird in einem Gesetz nicht auf ein bestimmtes Normenwerk, sondern im Sinne einer 

Generalklausel auf einen "Standard" (z. B. "Regeln der Technik") oder auf bestimmte 

Normenwerke verwiesen, die aber nur beispielhaft als Ausdruck des Standards 

erwähnt werden, handelt es sich um eine indirekte (mittelbare) Verweisung. Wird 

ausdrücklich auf ein bestimmtes Normenwerk verwiesen, handelt es sich um eine 

direkte (unmittelbare) Verweisung. Die direkte Verweisung wird wiederum in statische 

und dynamische Verweisungen unterteilt (vgl. Gesetzgebungsleitfaden des 

Bundesamtes für Justiz, 3. Aufl. 2007, S. 364 und 367). Eine statisch-direkte 

Verweisung liegt vor, wenn das Verweisungsobjekt eine bestehende Regelung ist, die 

in einer ganz bestimmten Form Anwendung finden soll. Das verweisende Organ kennt 

den Inhalt der Norm, auf die verwiesen wird, und dieser verändert sich nicht ohne 

Zustimmung des für die Verweisung zuständigen Organs. Dynamisch-direkt ist 

dagegen die Verweisung, wenn Normen nicht in einer bestimmten, sondern in der 

jeweils geltenden Fassung als anwendbar erklärt werden. Das bedeutet, dass sich die 

Norm, auf die verwiesen wird, ohne Zutun des verweisenden Organs ändern kann. 

Vorliegend wird auf eine Norm einer privatrechtlichen Organisation verwiesen. Während 

bei statisch-direkten Verweisungen private Normen zu staatlich gesetztem Recht 

werden, handelt es sich bei der dynamisch-direkten Verweisung auf private Normen 

um eine Rechtsetzungsdelegation. Diese ist nur zulässig, wenn keine wichtigen 

Normen delegiert werden und eine verfassungsrechtliche Delegationskompetenz 

vorliegt, welche Private als Rechtsetzungssubjekte und den notwendigen gesetzlichen 

Übertragungsakt (formelles Gesetz) bezeichnet. Sind Normen so unwichtig, dass sie 

Gegenstand einer Vollziehungsverordnung sein könnten (etwa rein technische Normen), 

handelt es sich funktional um Verwaltung. In diesem Fall werden Verwaltungsaufgaben 

an Private übertragen. Ob eine statisch-direkte oder dynamisch-direkte Verweisung 

vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BGE 136 I 316 E. 2.4.1).

2.5.       

Ob die fragliche Verweisung in erster Linie den rechtssicheren und rechtsgleichen 

Vollzug in Anwendung einer bestimmten Norm sicherstellen (statischer Verweis) oder 

eine Anpassung des Erlassinhaltes an den fortschreitenden Stand der Technik 

ermöglichen soll (dynamischer Verweis), lässt sich nicht sagen. Eine teleologische 

Auslegung führt deshalb zu keinem Ergebnis. Während aus systematischer und 

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historischer Sicht ebenfalls kein zusätzlicher Erkenntnisgewinn folgt, spricht der 

Wortlaut von Art. 12 PPR sodann klar für einen statischen Verweis. Daran ändert 

nichts, dass die Norm SNV 640 601, auf welche verwiesen wird, in der Tabelle zu Art. 

12 PPR nicht datiert aufgeführt ist, da keine andere VSS-Norm zum Parkplatzbedarf 

gleich bezeichnet wird (vgl. etwa die Norm SN 640 601a vom April 1982, welche die 

SNV 640 601 ersetzte, oder die davor gültige Norm SNV 641 050 vom März 1972) und 

nicht mehrere Fassungen dieser Norm existieren. Im Weiteren sah die alte, zum 

Zeitpunkt des Erlasses des PPR gültige Kantonsverfassung vom 16. November 1890 

nicht vor, dass Private mit Rechtsetzungsaufgaben betraut werden dürfen. Gemäss 

Art. 76 lit. d in Verbindung mit Art. 73 lit. b Ziff. 1 der Verfassung des Kantons 

St. Gallen vom 10. Juni 2001 (sGS 111.1, KV) kann die Regierung indessen nach 

Massgabe des Gesetzes ihre Befugnis zur Umsetzung der Verfassung, der Gesetze, 

von zwischenstaatlichen Vereinbarungen sowie von Beschlüssen des Kantonsrates 

durch Verordnung an Private übertragen. Das Gesetz regelt die Voraussetzungen für 

die Übertragung der Erfüllung von Staatsaufgaben durch Kanton oder Gemeinde an 

Private sowie den Rechtsschutz und die Aufsicht (Art. 25 Abs. 3 KV). Die 

Kantonsverfassung lässt demnach die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an 

Private im Rahmen der Verordnungskompetenz der Regierung zu, sofern sie in einem 

Gesetz vorgesehen ist (vgl. Botschaft der Verfassungskommission vom 17. Dezember 

1999, S. 187, nachstehend: Botschaft). Der Begriff "Gesetz" nach Art. 25 Abs. 3 KV 

meint Erlasse auf Kantons- und Gemeindeebene, die in den demokratischen Verfahren 

gemäss Verfassung und Gesetz zustande kommen (vgl. Botschaft S. 86 und 89). Der 

Gesetzgeber der Gemeinde ist an das Verfassungsrecht des Kantons gebunden. Auch 

auf kommunaler Stufe dürfen Rechtsetzungsbefugnisse folglich nur im Rahmen der 

Verordnungskompetenz der Gemeindeexekutive nach Massgabe des Gesetzes an 

Private delegiert werden. Das Parkplatzreglement wurde am 3. September 1980 

gestützt auf Art. 61 des alten Gesetzes über die Organisation und Verwaltung der 

Gemeinden und Bezirke und das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden vom 29. 

Dezember 1947 (Organisationsgesetz) vom damaligen Wiler Gemeinderat, dem 

heutigen Stadtrat, als Verordnung der Gemeindeexekutive erlassen. Allerdings 

erscheint fraglich, ob für eine in dieser Verordnung statuierte Delegation von 

Rechtsetzungsbefugnissen an Private eine ausreichende formell-gesetzliche Grundlage 

vorhanden ist. Beispielsweise sehen weder das Organisations- noch das Bau- oder das 

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Gemeindegesetz (sGS 151.2, GG) oder etwa das Baureglement oder die vorläufige 

Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Wil (sRS 111.1, GO) eine solche 

Delegationsbefugnis der Gemeindexekutive ausdrücklich vor. Wie es sich letztlich 

verhält, kann im vorliegenden Fall jedoch offen bleiben, da sowohl die Anwendung der 

Norm SNV 640 601 vom März 1977 als auch der Norm SN 640 281 vom 31. Dezember 

2013, was den Mindestbedarf an Parkplätzen für Kultusbauten anbelangt, zum gleichen 

Ergebnis führt. Beide Normen gehen bei Kultusbauten von einem Bedarf von 

mindestens 0.1 Parkplätzen pro Besucher resp. pro Sitzplatz aus, wobei die Norm SNV 

640 601 unter Ziff. 14 Tabelle 8 der Behörde insofern einen Ermessensspielraum 

gewährt, als ein Parkfeld pro 5 bis 10 Sitzplätzen erforderlich ist. Von diesem Ermessen 

hat die Beschwerdebeteiligte insofern Gebrauch gemacht, als sie ihrer Beurteilung, 

allerdings gestützt auf die Norm SN 640 281, den Mindestbedarf von einem Parkfeld 

pro 10 Sitzplätze zugrunde gelegt hat. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden, 

zumal dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle der Ermessensbetätigung verwehrt ist 

(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Was den Bedarf für Schulungsräume anbelangt, gehen die 

Beschwerdebeteiligte resp. der Beschwerdegegner bei ihren Berechnungen im 

Weiteren offenbar von Primar- resp. Sekundarschulverhältnissen aus, d.h. es sollen 

ausschliesslich Kinder unterrichtet werden, was von den Beschwerdeführern nicht 

bestritten wird. Diesbezüglich sieht die Norm SN 640 281 gegenüber der Norm SNV 

640 601 sogar eine Verschärfung von einem Parkfeld pro Klassenzimmer auf 1.2 

Parkfelder pro Klassenzimmer vor. Auch wenn die Vorinstanz ihrer Berechnung anstelle 

der Norm SN 640 281 die Norm SNV 640 601 zugrunde gelegt hätte, hätte demnach 

daraus ein Bedarf von 40 Parkplätzen für 400 Besucher resp. von 3 Parkplätzen für die 

Schulräume resultiert. Für die Wohnung des Hauswarts ergibt sich sodann gestützt auf 

Art. 12 PPR ein Bedarf von 1.2 Parkplätzen. Insgesamt ging die Vorinstanz deshalb zu 

Recht von einem Bedarf von rund 45 Pflichtparkplätzen aus. Diesbezüglich können die 

Beschwerdeführer auch aus dem verfassungsmässig verbürgten Gleichheitssatz 

gemäss Art. 8 Abs. 1 BV nichts zu ihren Gunsten ableiten (vgl. zu den 

Anspruchsvoraussetzungen für die Gleichbehandlung im Unrecht VerwGE B 2013/49 

vom 8. Juli 2014 E. 5.1., www.gerichte.sg.ch, bestätigt mit BGer 1C_444/2014 vom 27. 

Januar 2015 E. 4.1 ff., sowie BGer 1C_400/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 2.3). 

Unabhängig davon, ob überhaupt eine konstante, rechtswidrige Praxis der Politischen 

Gemeinde Wil vorliegt, beruft sich die Beschwerdebeteiligte sinngemäss nicht auf die 

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Beibehaltung einer solchen Praxis. Vielmehr macht sie in ihrer Stellungnahme vom 

13. März 2014 (act. 13) geltend, dass die von den Beschwerdeführern aufgeführten 

Fälle (Baubewilligungen vom 29. Januar 2001 und 16. April 2007, act. 8) keine Praxis 

begründen würden. Mit der Baubewilligung vom 9. November 2012 (act. 3) hat die 

Beschwerdebeteiligte somit implizit aufgezeigt, wie sie künftig den Parkplatzbedarf von 

Kultusbauten ausserhalb des Zentrums ermitteln will. Bei diesem Ergebnis kann im 

Übrigen offen bleiben, ob es sich bei dieser Rüge um ein unzulässiges Novum handelt. 

Zu entscheiden bleibt, ob die Dimensionen der geplanten Parkplätze zu gering sind. 

Strittig ist diesbezüglich einzig, ob gestützt auf Art. 7 PPR in Verbindung mit der VSS-

Norm 640 291a vom 1. Februar 2006 die Komfortstufe A anstelle der Komfortstufe B 

anwendbar ist. Nicht umstritten ist dagegen, dass die gemäss den Plänen "UG & EG" 

sowie "Schnitt A-A & Situationsplan" je vom 24. November 2011 (act. 11/9/1) 

ausgewiesenen 49 Parkplätze die Anforderungen, insbesondere hinsichtlich der 

Mindestbreite der Aussenparkplätze, an die Komfortstufe A erfüllen.

2.6.       

Nach der VSS-Norm 640 291a vom 1. Februar 2006 werden Parkplätze und Garagen 

für Personenwagen in zwei Komfortstufen für nicht öffentlich zugängliche (Komfortstufe 

A) und für öffentlich zugängliche (Komfortstufe B) unterschieden, wobei für die 

Komfortstufe A geringere Abmessungen angewandt werden als für die Komfortstufe B. 

Als Beispiele von möglichen Nutzungen zählt die Norm SN 640 291a für die 

Komfortstufe A Wohn- und Geschäftshäuser und für die Komfortstufe B öffentliche 

Parkhäuser, Einkaufszentren, Hotels und das Parkieren im Strassenraum auf. Im 

vorliegenden Fall bestimmt der Beschwerdegegner, wer die Parkplätze resp. die 

Tiefgarage des strittigen Begegnungszentrums benutzen darf. Insofern ist die 

Zugänglichkeit beschränkt. Daran ändert weder die geplante Zuschauertribüne noch 

die Absicht des Beschwerdegegners etwas, mindestens einmal jährlich einen "Tag der 

offenen Tür" durchzuführen sowie unter der Woche und teilweise samstags 

Moscheeführungen für verschiedene schweizerische Institutionen anzubieten (vgl. die 

Erläuterungen zum Betriebskonzept und zur Nutzung S. 1 und 4, act. 11/9/1). Wie die 

Vorinstanz zu Recht festhält, ist das strittige islamische Begegnungszentrum demnach 

mangels öffentlicher Zugänglichkeit nicht mit Nutzungen der Komfortstufe B zu 

vergleichen. Damit sind die Dimensionen der ausgewiesenen 49 Parkplätze nicht zu 

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beanstanden, weshalb das Bauprojekt mehr als die erforderlichen 45 Pflichtparkplätze 

aufweist. Die Beschwerde ist daher in dieser Hinsicht unbegründet.

3.           

Die Beschwerdeführer vertreten weiter die Meinung, bevorstehende oder auch 

mittelfristig realisierbare Bauprojekte seien nicht nur bei der Klassifizierung einer 

Strasse, sondern auch bei der Frage der ausreichenden verkehrsmässigen 

Erschliessung mit zu berücksichtigen. Die Rosenstrasse erschliesse nicht nur das 

Baugrundstück, sondern auch das südlich daran angrenzende, zur Gewerbe-/

Industriezone gehörende Gebiet entlang der A1. Dieses Gebiet sei verkehrsmässig 

nicht erschlossen und es sei daher nicht auszuschliessen, dass die zukünftige 

verkehrsmässige Erschliessung dieses Gebietes ebenfalls über die Rosenstrasse 

erfolge. Unter Berücksichtigung dieser möglichen Erschliessung sei weder eine 

hinreichende Erschliessung des Baugrundstücks gegeben noch sei das Erfordernis 

einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung gewährleistet. Die Rosenstrasse sei 

als Erschliessungsstrasse für eine Gewerbe-/Industriezone nicht geeignet. Dies 

jedenfalls dann, wenn auf dem unerschlossenen Gebiet entlang der A1 

verkehrsintensive Betriebe angesiedelt würden, was nicht ausgeschlossen werden 

könne. 

3.1.         

Damit ein Baugrundstück zonen- und baurechtskonform genutzt werden kann, muss es 

erschlossen sein (vgl. Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung 

[Raumplanungsgesetz, SR 700, RPG] und Art. 49 Abs. 1 BauG). Land ist erschlossen, 

wenn es neben den notwendigen Wasser-, Abwasser- und Energieleitungen sowie 

Anlagen zur Abfallbeseitigung über eine hinreichende Zufahrt verfügt (vgl. Art. 19 Abs. 

1 RPG und Art. 49 Abs. 2 BauG). Eine Zufahrt ist dann als hinreichend zu betrachten, 

wenn sie tatsächlich so beschaffen ist, dass sie bau- und verkehrstechnisch der 

bestehenden und der geplanten Überbauung genügt, den zu erwartenden Fahrzeugen 

und Fussgängern sicheren Weg bietet und von den öffentlichen Diensten ungehindert 

benützt werden kann. In Betracht zu ziehen sind die örtlichen Gegebenheiten sowie die 

Anlage und Zweckbestimmung der Gebäude, denen die Zufahrt zu dienen hat. Stets ist 

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das gesamte Gebiet, welches von einer Strasse erschlossen wird, zu berücksichtigen. 

Im Hinblick auf den planerischen Zweck ist eine Zufahrt nur dann als genügend zu 

betrachten, wenn sie auf die Baumöglichkeiten der geltenden Zonenordnung 

abgestimmt ist. Es wäre nicht zulässig, diejenigen Bauherren, welche in einem 

grösseren Baugebiet zuerst bauen und für ihre Vorhaben eine genügende Zufahrt 

haben, zum Bau zuzulassen, während von einem gewissen Verkehrsaufkommen an die 

Zufahrt als ungenügend qualifiziert wird (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, St. Gallen 2003, N 513 ff.).

3.2.       

Fest steht im vorliegenden Fall, dass sowohl die Rosen- als auch die Nelkenstrasse, 

welche das Baugrundstück Nr. 104W erschliessen, als Gemeindestrassen 2. Klasse 

gewidmet sind und es sich dabei nach der VSS-Norm SN 640 045 vom April 1992 um 

Quartiererschliessungsstrassen handelt. Weiter bestreiten die Beschwerdeführer die 

Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act. 2 S. 15 ff.) 

grundsätzlich nicht, wonach die Rosen- und Nelkenstrasse das zusätzliche 

Verkehrsaufkommen aufnehmen können, welches allein durch das islamische 

Begegnungszentrum verursacht wird. Hingegen vertreten sie die Ansicht, dass auch 

die unüberbauten Parzellen Nrn. 000W und 0001W südlich des Baugrundstückes für 

die Frage der hinreichenden Erschliessung einzubeziehen seien.

Sofern die Rosenstrasse Richtung Süden verlängert würde, wäre nicht 

auszuschliessen, dass die in der Gewerbe-Industrie-Zone gelegenen Parzellen Nrn. 

000W und 0001W über die Rosen- resp. Nelkenstrasse erschlossen werden könnten. 

Gemäss den unbestrittenen Angaben der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (act. 

2 S. 15) weist die Rosenstrasse eine Breite von 8 m (Fahrbahnbreite: 6 m, 

Trottoirbreite: 2 m) und die Nelkenstrasse eine Breite von 8.95 m resp. 7.50 m 

(Fahrbahnbreite von der Rosen- bis zur Glärnischstrasse: 6.95 m, von der Rosen- bis 

zur Wilerstrasse: 5.50 m, Trottoirbreite auf beiden Abschnitten: 2 m) auf. Beide 

Strassen verlaufen gerade und übersichtlich. Zudem ist auf allen Strassen eine 

Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h signalisiert. Bei dieser Sachlage ist die 

Erschliessung des Baugrundstücks Nr. 104W via die Rosen- und Nelkenstrasse unter 

Berücksichtigung sowohl des Mehrverkehrs, welcher durch das islamische 

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Begegnungszentrum selbst verursacht wird, als auch – unter der Annahme, dass die 

Rosenstrasse Richtung Süden verlängert werden würde – desjenigen Mehrverkehrs, 

welcher durch eine gewerblich-industrielle Nutzung der Grundstücke Nrn. 000W und 

0001W verursacht werden könnte, offensichtlich hinreichend. Zu keinem anderen 

Ergebnis führt das Argument der Beschwerdeführer, auf dem fraglichen Gebiet südlich 

des Baugrundstückes könnten verkehrsintensive Betriebe angesiedelt werden. Dieses 

Gebiet ist im kantonalen Richtplan nicht als Positivstandort für publikumsintensive 

Einrichtungen vorgesehen (vgl. das Koordinationsblatt IV 32 vom 12. Juni 2014). 

Deshalb wäre die Errichtung von publikumsintensiven Einrichtungen mit erheblichen 

Auswirkungen auf die Siedlungs-, Verkehrs- oder Versorgungsstruktur umliegender 

Gemeinden auf den Parzellen Nrn. 000W und 0001W nur zulässig, wenn mittels eines 

Sondernutzungsplans sichergestellt würde, dass sie gemäss Art. 69  Abs. 1 

lit. d BauG kein Verkehrsaufkommen zur Folge hätten, dem die öffentlichen Strassen, 

namentlich die Rosen- und Nelkenstrasse, nicht genügen würden (vgl. Positivplanung 

für publikumsintensive Einrichtungen – Neuer Planungsansatz für den kantonalen 

Richtplan, Grundlagenbericht des AREG vom November 2010, S. 8 sowie Art. 8 Abs. 2 

RPG). Selbst unter Einbezug der Grundstücke Nrn. 000W und 0001W erfüllt das 

geplante Begegnungszentrum demnach das Erschliessungsanfordernis, weshalb auch 

eine sichere und flüssige Verkehrsabwicklung im Sinne von Art. 71 BauG gewährleistet 

ist. Die Beschwerde ist daher auch in diesen Punkten unbegründet.

4.           

Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, Ausnahmen von 

Strassenabstandsvorschriften würden zwar nicht zwingend nach Härtefällen verlangen. 

Trotzdem sei von Ausnahmebewilligungen nur zurückhaltend und nur bei Vorliegen 

besonderer Umstände Gebrauch zu machen. Es sei weder ersichtlich noch hätten die 

Baukommission und die Vorinstanz ausgeführt, inwiefern eine Ausnahmesituation 

vorliege, welche die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nötig mache. Es seien 

durchaus planerische Massnahmen denkbar, durch welche die Erteilung einer 

Ausnahmebewilligung hätte vermieden werden können. Die Zufahrtsrampe hätte etwa 

steiler gestaltet und der Strassenabstand eingehalten werden können. Oder die Zufahrt 

hätte von Süden her erfolgen können. Die Baukommission und die Vorinstanz hätten es 

pflichtwidrig unterlassen, diesbezügliche Abklärungen vorzunehmen.

bis

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4.1.       

Laut Art. 30 BauR müssen Bauten und Anlagen gegenüber Gemeindestrassen 2. 

Klasse einen Mindestabstand von 4 m aufweisen. Kann ein Bauvorhaben nicht 

ordentlich bewilligt werden, ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung in Frage 

kommt. Strassenpolizeiliche Ausnahmen sind insbesondere dann möglich, wenn weder 

die Verkehrssicherheit noch die Strasse beeinträchtigt werden (Art. 108 Abs. 2 lit. a des 

Strassengesetzes [sGS 732.1, StrG]). Ausnahmen nach Strassenrecht sind nur 

zurückhaltend und einzig bei Vorliegen besonderer Verhältnisse zu machen. Der 

Gesetzeswortlaut verlangt jedoch nicht zwingend nach einem Härtefall im Sinne von 

Art. 77 Abs. 1 lit. a BauG. Auch dürfen solche Ausnahmebewilligungen - entgegen dem 

von den Beschwerdeführern zitierten GVP 1998 Nr. 83 - nicht nur bei Vorliegen einer 

eigentlichen Ausnahmesituation erteilt werden. Strassenabstandsvorschriften verlangen 

vielmehr, dass die zuständigen Behörden bei der Erteilung von 

Ausnahmebewilligungen einen grossen Spielraum haben. Dies gilt auch bei der 

Erteilung von Ausnahmebewilligungen von Strassenabstandsvorschriften, die in 

Anwendung des Baugesetzes erlassen werden. Das heisst aber nicht, dass 

Ausnahmebewilligungen generell und ohne Vorliegen besonderer mit dem Einzelfall 

zusammenhängender Gründe oder gar nach Gutdünken erteilt werden können, 

ansonsten die Grundordnung aufgehoben würde (vgl. VerwGE B 2011/63 vom 7. 

Dezember 2011 E. 4.4.1., www.gerichte.sg.ch). Nach der Rechtsprechung des 

Verwaltungsgerichts liegt das Vermeiden von Parkieren auf öffentlichem Grund im 

öffentlichen Interesse. Dementsprechend sind im Grundsatz besondere Verhältnisse, 

welche eine Unterschreitung des Strassenabstandes rechtfertigen, gegeben, wenn 

durch eine bauliche Massnahme erreicht wird, dass Motorfahrzeuge anstatt auf 

öffentlichem Grund auf privaten Abstellflächen abgestellt werden (vgl. VerwGE B 

2005/167 vom 21. März 2006 E. 4d/aa in: GVP 2006 Nr. 35).  

4.2.       

Im vorliegenden Fall weist die Brüstung der Einfahrtsrampe der Tiefgarage einen 

Abstand von 2 m gegenüber der Rosenstrasse auf und unterschreitet damit den 

massgeblichen Strassenabstand zur Rosenstrasse von 4 m (vgl. Plan "Schnitt A-A & 

Situationsplan" vom 24. November 2011, act. 11/9/1). Die Beschwerdeführer bestreiten 

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nicht, dass die Strasse und die Verkehrssicherheit durch diese Unterschreitung nicht 

beeinträchtigt werden. Hingegen sind sie der Auffassung, dass keine besonderen 

Umstände bzw. besonderen Verhältnisse für eine solche Unterschreitung vorliegen 

würden. Die geplante Tiefgarage bietet Platz für 35 Fahrzeuge (vgl. den Plan "UG & 

EG", act. 11/9/1). Nach dem Gesagten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse 

daran, dass 35 Fahrzeuge anstatt auf öffentlichem auf privatem Grund abgestellt 

werden, zumal diese Parkplätze unterirdisch angelegt werden sollen. Folglich ist keine 

Ermessensverletzung ersichtlich, wenn die Beschwerdebeteiligte und die Vorinstanz 

von besonderen Umständen ausgegangen sind, welche die Erteilung einer 

Ausnahmebewilligung rechtfertigen. Dies hat auch bereits die Vorinstanz in Erwägung 5 

des angefochtenen Rekursentscheids – entgegen den Vorwürfen der 

Beschwerdeführer – durchaus ausreichend und zutreffend begründet. Auch diese Rüge 

der Beschwerdeführer erweist sich daher als unbehelflich.

5.            (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.            Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.            Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten von Fr. 3500.-- unter 

Verrechnung des von ihnen geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 4000.--. Der 

Restbetrag von Fr. 500.-- wird ihnen zurückerstattet.

3.         Die Beschwerdeführer entschädigen den Beschwerdegegner ausseramtlich mit 

Fr. 2500.-- zuzüglich Mehrwertsteuer.

Der Präsident                            Der Gerichtsschreiber

Eugster                                      Bischofberger

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 24.03.2015
	Baurecht, Baubewilligung islamisches Begegnungszentrum, Art. 72 Abs. 1 BauG, Art. 49 BauG, Art. 108 Abs. 2 lit. a StrG. Bedarf an Abstellflächen für Motorfahrzeuge; Verweisung auf technische Normen (E. 2). Hinreichende Zufahrt (E. 3). Ausnahmen von Strassenabstandsvorschriften (E. 4), (Verwaltungsgericht, B 2014/18).

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