# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ed74eb52-87f5-5857-95fe-9e0c1f131dff
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-06
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.03.2015 602 2014 73
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-73_2015-03-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 73

Arrêt du 6 mars 2015

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire: Leonardo Roux

Parties A.________, recourant      

contre

PRÉFET DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée, 

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée    

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 11 juin 2014 contre les décisions du 23 avril et du 28 mai 
2014

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Facteur de flûtes à becs et occasionnellement facteur d'orgues, A.________ est propriétaire 
de l’art bbb (anciennement ccc et ddd) du registre foncier (RF) de la Commune de E.________, 
situé hors de la zone à bâtir. Ce terrain est construit d'une ferme édifiée avant 1972 que le 
propriétaire a transformée au bénéfice d'un permis de construire accordé le 10 août 1983 et qui 
autorisait l'extension de l'ancienne partie habitable et la création d'un nouveau logis à l'intérieur 
des combles. Un troisième logement a été aménagé en 1990; aucune trace d'un permis de 
construire autorisant ces derniers travaux n'a toutefois été retrouvée par les autorités et le 
propriétaire, qui affirme en avoir obtenu un, n'a pas été en mesure de le produire.

B. Le 7 juillet 2012, A.________ a déposé une demande de permis de construire afin de 
procéder à la rénovation d'une remise à bois non chauffée et à la pose de deux abris-tunnels sur 
sa parcelle. Il a cependant entrepris immédiatement les travaux sans attendre le résultat de sa 
requête en démontant notamment les parois de la remise, en coulant une dalle sur une surface 
importante et en installant les abris-tunnels dans un pré, à l'arrière de la ferme.

Le 23 novembre 2012, sur dénonciation de l’autorité communale, le Préfet de la Sarine a ordonné 
à l’intéressé de suspendre les travaux, qui étaient déjà bien avancés. Le 22 février 2013, le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis négatif sur la demande 
de permis en considérant que le dossier était incomplet et manifestement non conforme.

C. Après avoir mandaté un architecte, A.________ a déposé, le 24 juin 2013, une nouvelle 
demande de permis de construire pour le même objet en précisant vouloir rénover la remise à bois 
en dépôt pour instruments de musique (de 66,29 m2) et implanter deux abris-tunnels.

Sur la base d'un préavis négatif du SeCA du 24 février 2014, la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC) a refusé le 23 avril 2014 l’autorisation spéciale 
nécessaire pour la réalisation du projet hors de la zone à bâtir. 

Cette autorité a constaté que, dans la mesure où les transformations de 1983 avaient épuisé les 
possibilités d'augmentation de la surface brute habitable liées au changement d'affectation de la 
ferme, la rénovation de la remise n'était pas conforme au droit fédéral et à l'art. 42 l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). De plus, les plans actuels remis par 
le recourant divergeaient considérablement des documents mis à l’enquête en 1983. Ainsi, la 
DAEC a relevé que le plan nouvellement fourni faisait mention d’un agrandissement de 40 m2 
supplémentaire de la remise, d’une surface de 9 m2 supplémentaires bordant le local de finition et 
d’un escalier construit à l’extérieur du bâtiment. Ces aménagements qui n’étaient pas au bénéfice 
d’une décision de permis ont été jugés illégaux. Pour le surplus, la DAEC a relevé que, de toute 
manière, la remise, trop endommagée, n’était pas utilisable conformément à sa destination, ne 
bénéficiait pas de la garantie de la situation acquise et ne pouvait donc pas être rénovée en 
application de l’art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Les abris-
tunnels, non conformes à la zone agricole, ne remplissaient pas non plus les conditions de l'art. 24 
LAT pour être autorisés. 

Du moment que les travaux étaient déjà réalisés, la DAEC a expressément réservé l'ouverture 
d'une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit, en vertu de l’art. 167 al. 4 de la  Loi 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Le 28 mai 2014, le Préfet du district de la Sarine a refusé d’accorder le permis de construction 
sollicité vu l’absence d’autorisation spéciale de la DAEC.

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D. Le 24 juin 2014, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal contre la décision 
préfectorale du 28 mai 2014 et le refus d’autorisation spéciale de la DAEC du 23 avril 2014. Après 
avoir reproché aux autorités intimées de nombreux manquements, des appréciations abusives, 
des erreurs administratives ainsi qu’une procédure trop lente, il conclut à une modification du 
registre foncier en sa faveur et au classement de son terrain en zone à bâtir. Si par impossible ses 
requêtes n’étaient pas réalisables, le recourant demande à la Cour de céans de trouver une 
alternative à ses issues juridiques.

A l’appui de ses conclusions, le recourant remet en cause l’appréciation de la DAEC concernant la 
remise et précise qu’il est impossible, sur la seule base de photographies et en l’absence de vision 
locale, d’évaluer l’état de celle-ci. Il estime qu’elle n’était pas à l’abandon puisque elle faisait l’objet 
d’une utilisation professionnelle journalière et que sa rénovation permettrait plus qu’une simple 
amélioration esthétique. Il affirme que sa rénovation aurait été autorisée verbalement en 1987 par 
le syndic de l’époque. Le recourant souligne n’avoir eu aucune intention d’effectuer des 
agrandissements illégaux.

L'intéressé insiste également sur le fait que les abris-tunnels lui sont nécessaires afin de 
poursuivre son activité de lutherie (stockage du bois) et de permettre à son locataire apiculteur de 
conserver son matériel isolé de l’extérieur. Ces nouvelles installations devraient donc être au 
bénéfice d’un permis de construire sur la base de l’art. 24d LAT. De plus, afin de justifier la 
séparation des abris-tunnels de sa ferme, le recourant fait valoir tant des motifs pratiques (la 
nature de la construction ne permet pas de les accoler) que des motifs  esthétiques. Il est ainsi 
convaincu que les abris-tunnels litigieux respectent l’identité de la construction et de ses abords. Il 
maintient également que l’art. 24e LAT serait applicable pour l’un des abris-tunnels, étant donné 
que ce dernier sert parfois d’abri pour chevaux.

Finalement, le recourant évoque encore le fait qu’il a effectué une demande de modification du 
PAL à la Commune de E.________ afin d'intégrer son terrain à la zone à bâtir.

E. Par courrier du 1er septembre 2014, le préfet conclut au rejet du recours et se réfère, au 
surplus, aux considérants de la décision entreprise. La DAEC a également formulé ses 
observations le 19 septembre 2014. Elle relève l’irrecevabilité du recours pour absence de 
conclusions et de motivation, conformément aux exigences de forme de l’art. 81 du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). De plus, elle relève que, par rapport 
au permis accordé en 1983 (procédure 83/1489) des éléments non autorisés ont été ajoutés et 
qu'à défaut de production d'un permis de construire, il appartient au propriétaire de supporter 
l'échec de la preuve.

F. Dans ses contre-observations du 1er octobre 2014, le recourant se réfère encore à l’art. 82 
CPJA et précise qu’il agit de bonne foi. Il ajoute également au dossier les plans du 12 juillet 1990 
concernant l’installation d’un 3ème appartement dans sa ferme.

G. Le 3 décembre 2014, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une inspection 
des lieux. Il ressort en particulier de celle-ci que la remise rénové est désormais une pièce 
habitable, destinée à une activité, isolée, dotée de fenêtres et d'une porte vitrée et qui était 
chauffée au moment de la visite. Elle n'a plus rien à voir avec une remise à bois.

Le 6 décembre 2014, le recourant a déposé ses observations suite aux enquêtes pour affirmer une 
nouvelle fois sa bonne foi et indiquer qu'il n'a pas touché à la charpente, ni aux dimensions de 
l'ancienne remise. Il estime s'être limité à l'entretien de la construction existante. Il se plaint 
également du fait que l'administration n'a pas gardé la trace du permis de construire qu'il prétend 

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avoir obtenu pour les travaux effectués en 1990 lors de l'aménagement d'un troisième 
appartement dans sa ferme.

en droit

1. a) Déposé dans le délai prescrit par l’art. 79 CPJA, le recours est recevable aussi bien en 
vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC qu'en application de l'art. 114. al. 1 let. a et c CPJA. Le recourant a 
manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA) et l'avance des frais de procédure a 
été versée en temps utile.

b) Il ressort clairement du mémoire de recours que le recourant entend contester le refus du 
permis de construire et de l'autorisation spéciale en lien avec la rénovation de la remise à bois et 
l'aménagement des abris-tunnels. Du moment que ses conclusions ressortent ainsi implicitement 
du mémoire de recours, cet acte est conforme à l'art. 81 CPJA et le Tribunal cantonal peut en 
principe entrer en matière sur ses mérites.

Cela étant, il faut rappeler que la procédure de recours est limitée par l'objet du litige, soit en 
l'occurrence le refus du permis de construire et, parallèlement, le refus de l'autorisation spéciale 
pour construire hors de la zone à bâtir. Du moment que le terrain en cause est classé en zone  
agricole, ce sont les règles relatives à cette zone qui s'appliquent à la présente affaire. Les 
requêtes du recourant visant à ce que son terrain soit transféré à la zone à bâtir sortent 
manifestement de l'objet du litige et sont ainsi irrecevables. Il en va de même avec ses demandes 
visant à obtenir une "modification" du registre foncier en sa faveur et qui sont sans aucun rapport 
ni influence sur sa situation juridique

c) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal cantonal peut revoir la légalité de la décision attaquée 
ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la 
violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation 
inexacte et incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en matière 
de permis de construire.

2. a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT souligne que pour tous 
les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si 
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 
16a al. 1 LAT prévoit notamment que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture 
productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

b) Il n’est pas contesté que la parcelle bbb RF est située hors zone à bâtir et que les 
installations construites ne sont pas conformes à une affectation agricole. Partant, il convient 
d’analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée.

L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant donné 
que des travaux ont été réalisés (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à 
une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu’il n’est pas prévu de changer l’affectation d’une 
habitation agricole (art. 24d al. 1 LAT), que le bâtiment en question n’est pas jugé digne d’être 
protégé (art. 24d al. 2 LAT), que les travaux intérieurs ne sont pas effectués afin de détenir des 

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animaux (art. 24e al. 1 LAT) et que les abris-tunnels ne sont pas des aménagements extérieurs 
non couverts (art. 24e al. 2 LAT). Il convient dès lors de vérifier si la rénovation du bâtiment 
concerné et la pose de deux abris-tunnels peuvent être autorisées sous l'angle des exigences 
fixées par les art. 24 et 24c LAT. 

3. a) Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à 
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. L'autorité 
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation 
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient 
été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de 
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites.

En outre, l’art. 24c LAT ne saurait être interprété extensivement voire même avec souplesse. 
L'art. 42 OAT pose au contraire des limites claires aux modifications qui peuvent être apportées 
aux constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise (sur ces questions, voir arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_333/2010 du 2 février 2011 consid. 5.1). L'identité de la construction et de ses 
abords doit ainsi être respectée pour l'essentiel (art. 42 al. 1 OAT). La surface brute de plancher 
ne peut être augmentée de plus de 60% à l'intérieur du volume bâti (art. 42 al. 3 let. a OAT). Un 
agrandissement extérieur ne peut dépasser le 30% de la surface déterminante ou 100 m² (art. 42 
al. 3 let. b OAT). 

La surface à prendre en considération comprend ainsi non seulement la surface brute de plancher 
utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de 
chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au 
logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la zone (Arrêt du Tribunal fédéral 
1A_298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.3).

Au niveau cantonal, l'art. 136 LATeC dispose que tout projet de construction, d'agrandissement ou 
de transformation d'un bâtiment ou d'une installation hors de la zone à bâtir est soumis à une 
autorisation spéciale de la Direction, délivrée dans le cadre de la procédure de demande de 
permis de construire.

b) En l’occurrence, il saute aux yeux que le recourant a d'ores et déjà épuisé les 
possibilités de transformation de l'ancienne ferme qu'il habite hors de la zone à bâtir.

Les trois appartements qu'il a aménagés dans cette bâtisse occupent une surface qui dépasse de 
beaucoup le maximum autorisable en application de l'art. 42 OAT. Même si, comme il le prétend, il 
a, contre toute vraisemblance, bénéficié d'un permis de construire pour les transformations de 
1990 qui ont conduit à la création du troisième appartement (affirmations qui ne sont toujours pas 
prouvées), il n'en demeure pas moins que l'intéressé ne saurait encore ajouter à l'état existant un 
nouvel accroissement de 66 m2 de la surface de plancher non conforme à la zone agricole, pour la 
remise. Ainsi que la DAEC l'a constaté à juste titre, les seuils d'agrandissement de la surface brute 
de plancher étaient déjà largement dépassés avec la délivrance du permis du 10 août 1983 qui 
prévoyait l'extension de la partie habitable et la création d'un nouveau logis à l'intérieur des 
combles. Si l'on considère qu'en plus, le propriétaire a ajouté un troisième logement en 1990, il est 
exclu que la rénovation/transformation de la remise puisse être admise sous l'angle de l'art. 42 
OAT.

Par ailleurs, ainsi qu'il est ressorti de l'inspection des lieux, le recourant ne s'est pas limité - et de 
loin - à un simple entretien de l'ancienne remise. Ainsi qu'il a été constaté, le nouveau local n'a 
plus rien à voir avec une remise à bois. Il a été entièrement isolé et transformé. Doté de 

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nombreuses fenêtres; il peut servir non seulement à la conservation d'un orgue, mais aussi 
comme local de travail. Il a perdu son affectation d'origine de simple bûcher pour constituer une 
sorte d'atelier, qui était chauffé lors de la visite. Le requérant a d'ailleurs indiqué "local tempéré" 
sur les plans qu'il a produits.

Dans ces conditions, vu la violation évidente de l'art. 42 OAT et des surfaces maximales qui y sont 
prescrites, aucune autorisation spéciale fondée sur l'art. 24c LAT ne peut être accordée pour 
légaliser la transformation de la remise. Pour le même motif, d'ailleurs, une autorisation fondée sur 
l'art. 24d LAT n'entre pas non plus en considération à supposer que les autres conditions aient été 
remplies (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.20/2005 du 4 août 2005, consid. 3.1).

Du moment que l'autorisation spéciale doit être refusée en raison du dépassement des surfaces 
maximales permises, il est inutile d'examiner si le refus peut aussi se justifier au motif qu'avant sa 
transformation/rénovation la remise était une ruine qui ne pouvait plus être utilisée conformément à 
sa destination au sens de l'art. 24c LAT.

4. a) Selon l’art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à l’art. 22 al. 2 
let. a LAT pour de nouvelles constructions et installations ou pour tout changement d’affectation si 
l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur 
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).

b) En l'occurrence, il tombe sous le sens que l'implantation d'une remise tempérée à 
instruments de musique, respectivement d'un atelier, hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par 
sa destination. Dès l'instant où une transformation du local existant n'est pas admise en vertu de 
l'art. 24c LAT, on doit constater que l'ouvrage aurait pu être construit dans la zone à bâtir et 
qu'aucune raison objective ne justifie sa présence en zone agricole, de sorte que l'octroi d'une 
autorisation spéciale fondée sur l'art. 24 LAT n'entre pas en considération.

c) Les abris-tunnels, quant à eux, ont été récemment installés sur la parcelle bbb RF. Dans 
la mesure où leur affectation n'est pas agricole, leur présence hors de la zone à bâtir ne peut être 
admise qu'au bénéfice d'une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24 LAT. Or, sous cet angle 
également, il faut constater qu'aucun motif objectif n'impose cet aménagement à l'endroit prévu. Ni 
les raisons personnelles invoquées par le recourant (stockage du bois de lutherie et abris pour 
chevaux), ni celles de son locataire (stockage de matériel indispensable à l’apiculture) ne peuvent 
être retenues comme des justifications suffisantes permettant l’application de l’art. 24 LAT. En 
réalité, il est possible d’implanter ces abris sur une parcelle sise en zone constructible et rien 
n'impose leur présence en zone agricole; les questions de convenance personnelle invoquées, en 
tant que non-agriculteur, par le recourant qui entend utiliser un emplacement disponible qu'il 
possède en zone agricole sont sans pertinence à cet égard. Son procédé n'est pas conforme au 
droit fédéral et aucune autorisation spéciale ne peut être accordée pour l'implantation des abris-
tunnels.

5. a) Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté. Partant, les décisions des autorités 
intimées de refuser l’octroi d’une autorisation spéciale et d'un permis de construire sont 
confirmées.

Du moment que le recourant n'a pas attendu l'issue de la procédure de permis de construire avant 
de réaliser les ouvrages litigieux et considérant que ceux-ci sont désormais des constructions 
illégales en zone agricole, il appartient à la DAEC d'engager une procédure de rétablissement de 
l'état de droit en application de l'art. 167 al. 4 LATeC.

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b) Les frais de la procédure sont mis la charge du recourant qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. Pour cette même raison, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 
CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté Dans la mesure où il est recevable. Les décisions attaquées de la 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions  et du préfet sont 
confirmées.

II. Les frais de procédure fixés à 2'500 francs sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l’avance de frais qu’il a versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 6 mars 2015/cpf/lro

Président Greffier-stagiaire