# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9b0ae16b-ede0-5165-8271-a5c3bd0b1518
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-08-25
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 25.08.2009  VB.2009.00043
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2009-00043_2009-08-25.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2009.00043	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 25.08.2009
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/Einzelrichter
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Abgaberecht ohne Steuern
	Betreff: 

	Heimtaxen

	
Pflegeheim: Kostenzuschlag für erhöhten Pflegeaufwand

Das Verwaltungsgericht ist nur für die Beurteilung der Frage der Rechtmässigkeit des für nicht KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts zuständig (E. 1.2).
Das Reglement und die Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren des Stadtrats bzw. des Departements Soziales Winterthur finden die formellgesetzliche Grundlage in den §§ 5 und 39 aGesundheitsG, und die Bemessung der Gebühren ist anhand des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips möglich; keine Verletzung des Legalitätsprinzips (E. 2.3).
Der verstorbene Ehemann der Beschwerdeführerin war unter BESA 4 eingestuft, erhielt Hilflosenentschädigung und bedurfte umfassender Betreuung; auf den erhöhten Pflegeaufwand fiel nur ein geringer Betrag pro Tag, so dass die Grundsätze des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips gewahrt sind. Somit waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der erhaltenen Hilflosenentschädigung erfüllt (E. 3.2.1 + 3.2.2).
Die vom Bezirksrat auferlegten Verfahrenskosten sind nicht zu beanstanden (E. 4)

Abweisung der Beschwerde

			 	
				Stichworte:
	
						ALTERS- UND/ODER PFLEGEHEIM
ÄQUIVALENZPRINZIP
BENÜTZUNGSGEBÜHR
BETREUUNGSBEDÜRFTIGKEIT
GEBÜHREN
GEBÜHRENBEMESSUNG
HILFLOSENENTSCHÄDIGUNG
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
PFLEGEBEDÜRFTIGKEIT
PFLEGEHEIM
VERFAHRENSKOSTEN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 43bis AHVG
Art. 164 Abs. I lit. d BV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2009.00043

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der Einzelrichterin

 

 

 

vom 25. August 2009

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Andreas
Conne. 

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

 

gegen

 

 

 

Stadt Winterthur, vertreten durch den Stadtrat, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend Heimtaxen,

hat
sich ergeben: 

I.  

A.
Mit Beginn ab 21. August 2000 kam zwischen B,
gestorben 2006, und dem Krankenheim C in Winterthur ein "Vertrag für
Krankenheime" zustande. Bezüglich des Leistungsumfangs und der Taxen wurde
auf das Reglement für die städtischen Krankenheime vom 3. Dezember 1997
und die Taxordnung für die städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom 23. Januar
1998 der Stadt Winterthur verwiesen. Gestützt darauf wurde B eine
Tages-Grundtaxe für ein 2er-Zimmer von Fr. 145.- verrechnet.

B.
Am 1. Januar 2004 trat eine neue Taxordnung der
Stadt Winterthur für die städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom 14. November
2003 in Kraft. Für ein 2er-Zimmer wurde neu pro Person und Tag eine Grundtaxe
von Fr. 155.- verrechnet.

C.
Am 1. Januar 2005 traten ein neues Reglement für
die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und
eine neue Taxordnung für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie
die Tagesklinik D vom 11. November 2004 in Kraft. Danach wurde für
ein 2er-Zimmer nur noch eine Grundtaxe pro Tag von Fr. 110.- verrechnet
(A.1). Hinzu kamen aber nach BESA (BewohnerInnen-Einstufungs- und Abrechnungssystem)
abgestufte Taxen für nicht KVG-pflichtige Betreuung, welche bei einer
BESA-Einstufung 4 Fr. 85.- im Tag ausmachten. Weiter wurde – wie schon in
den früheren Erlassen – festgehalten, für Leistungen, welche durch Hilflosigkeit
in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen abgegolten seien,
werde ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinne des Bundesgesetzes
über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959 (IVG) oder des
Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember
1946 (AHVG) erhoben, sofern die Bewohnerin oder der Bewohner Anspruch auf die
Hilflosenentschädigung habe (Art. 13 Abs. 2 beider Reglemente,
Bestimmung A.4 der Taxordnungen).

Mit Verfügung
vom 28. Januar 2008 forderten die Zentralen Dienste Alter und Pflege, Finanzen,
der Stadt Winterthur von A, Alleinerbin von B, Fr. 10'243.95 aus nicht
bezahlten Hilflosenentschädigungen ein. Der Betrag setzt sich wie folgt zusammen:
Nichtbezahlte Hilflosenentschädigung für die Monate März 2004 bis und mit
August 2004 à je Fr. 844.- (6 x Fr. 844.- = Fr. 5'064.-) sowie für August und
September 2006 à je Fr. 860.- (2 x Fr. 860 = 1'720.-) und für Oktober 2006
Fr. 810.85 (anteilsmässig) zuzüglich Fr. 1'790.- betreffend Leistungen im
Januar 2005 (Fr. 6'938.60 ./. bezahlte Fr. 5'148.60) sowie Fr. 859.10 im
Februar 2005 (Fr. 6'349.90 abzüglich bezahlte Fr. 5'490.80).

II.
 

A erhob am 23. Februar 2008 beim
Stadtrat Winterthur Einsprache gegen die Verfügung vom 28. Januar 2008.
Sie machte unter anderem die Verletzung des Tarifschutzes nach Art. 44 des
Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG)
geltend bzw. hielt fest, die durch Hilflosigkeit in Anspruch genommenen
Leistungen seien durch andere Taxen bereits abgegolten. Die Stadt Winterthur
wies die Einsprache am 18. Juni 2008 ab und verpflichtete A zur Bezahlung
von Fr. 10'243.95 nebst 5% Zins ab 15. Februar 2008. Bezüglich des
Tarifschutzes verwies die Stadt auf die abschliessende Aufzählung in den Art. 25
– 31 KVG der durch die obligatorische Krankenpflegeversicherung zu erbringenden
Leistungen. Weiter setze der Anspruch auf Hilflosenentschädigung eine
qualifizierte Hilflosigkeit voraus. Die dadurch in Anspruch genommenen
Leistungen seien nicht bereits durch andere Taxen abgegolten. Die Stadt
Winterthur trage jährlich 6 Mio. Franken aus dem Betrieb der städtischen
Alters-, Wohn- und Pflegezentren. Damit stehe auch fest, dass das Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip durch die Taxordnung gewährleistet und der Zuschlag in
der Höhe der Hilflosenentschädigung gerechtfertigt sei.

III.
 

Gegen den Beschluss des Stadtrats Winterthur
vom 18. Juni 2008 gelangte A mit Rekurs vom 20. Juli 2008 an den
Bezirksrat Winterthur. Sie beantragte die Aufhebung sowohl des Beschlusses vom
18. Juni 2008 als auch der vorangegangenen Verfügung vom 28. Januar
2008, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat wies den Rekurs am
12. Dezember 2008 ab und auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 1'010.-
(Fr. 600.- Staatsgebühr, Fr. 390.- Schreibgebühr und Fr. 20.- Porti) A.

IV.
 

Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats
Winterthur vom 12. Dezember 2008 erhob A am 2. Februar 2009
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des
Rekursentscheids des Bezirksrats, des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom
18. Juni 2008 und der Verfügung des Departements Soziales vom 28. Januar 2008,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Im Weiteren beantragte sie, auf alle
Fälle seien die Verfahrenskosten der Vorinstanz angemessen zu reduzieren, da
sie mit rund Fr. 1'000.- ungewöhnlich hoch seien, namentlich in Relation
zum ausstehenden Betrag von Fr. 10'000.-. Mit Beschwerdeantwort vom 9. April
2009 (beim Gericht am 14. April 2009 eingegangen) beantragte die Stadt
Winterthur die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Winterthur hatte am 9. Februar
2009 auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
Angesichts des deutlich unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt die
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde in die einzelrichterliche Zuständigkeit
(§ 38 Abs. 2 VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2 Nach Art. 24
KVG übernimmt die obligatorische Krankenpflegeversicherung die Kosten für die
Leistungen gemäss den Art. 25 – 31 nach Massgabe der in den Art. 32 –
34 KVG festgelegten Voraussetzungen. Die Leistungen umfassen unter anderem
Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen, die ambulant, bei
Hausbesuchen, stationär, teilstationär oder in einem Pflegeheim durch Personen
durchgeführt werden, die auf Anordnung oder im Auftrag eines Arztes oder einer
Ärztin Leistungen erbringen (Art. 25 Abs. 2 lit. a Ziff. 3
KVG). Der Leistungsbereich wird in Art. 7 der Krankenpflege- und
Leistungsverordnung vom 29. September 1995 (KLV) näher umschrieben. Bei
Aufenthalt in einem Pflegeheim (Art. 39 Abs. 3 KVG) vergütet der
Versicherer gemäss Art 50 KVG die gleichen Leistungen wie bei ambulanter
Krankenpflege und bei Krankenpflege zu Hause; er kann mit dem Pflegeheim
pauschale Vergütungen vereinbaren. Für die Leistungen der Pflegeheime
vereinbaren die Vertragspartner oder setzen die zuständigen Behörden Tarife
fest, die nach dem Pflegebedarf abzustufen sind, wobei mindestens vier
Pflegebedarfsstufen vorzusehen sind (Art. 9 Abs. 4 KLV; vgl. Urteil
des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2007,
KV.2006.00040, E. 1.1, unter www.sozialversicherungsgericht.zh.ch). 

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung
versicherungsrechtlicher Fragen wie die Entschädigung von Pflichtleistungen im
Rahmen des Tarifschutzes gemäss Art. 44 KVG oder die Einhaltung der
Abrechnungsmodalitäten nach Art. 42 KVG nicht zuständig. Ebenso wenig hat
das Verwaltungsgericht über den Pflegeheimvertrag vom 1. April 2007 zu
befinden, in welchen Regelungsbereich die Abgeltung der Pflichtleistungen der
Krankenversicherer an die Behandlung und Pflege gemäss Art. 7 KLV
hineingehört. Vorliegend geht es somit allein um die Frage der Rechtmässigkeit
des für nicht KVG-pflichtige Leistungen verrechneten Entgelts bzw. inwieweit
die dem verstorbenen B ausbezahlten Hilflosenentschädigungen nach Art. 43bis
AHVG dafür beansprucht werden durften. Demnach musste der Bezirksrat auf die
aufgeworfene Frage, wer letztlich für den Anteil der KVG-pflichtigen Leistungen
aufkomme, welche nicht von den Krankenkassen übernommen werde, nicht weiter
eingehen. Dasselbe trifft auch für das Verwaltungsgericht zu.

Auch bilden die gestützt auf das Reglement vom 10. November
2004 und die Taxordnung vom 11. November 2004 neu aufgrund der
BESA-Einstufung ermittelten Taxerhöhungen ab 1. Januar 2005 als solche
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. B hat denn auch vom 1. Januar
2005 bis zu seinem Tod die erhöhten Taxen grundsätzlich bezahlt. Der abgeschlossene
"Vertrag für Krankenheime" hatte somit unter Berücksichtigung der
veränderten Erlasse weiterhin Gültigkeit bzw. blieb unangefochten. In Frage
steht daher nur, inwieweit die Nachforderung von Zuschlägen bzw. der
Hilflosenentschädigung seitens der Beschwerdegegnerin berechtigt ist. 

2.
 

2.1 Die Beschwerdeführerin
stellt sich auf den Standpunkt, die diversen Regelungen, auf welche sich die
Beschwerdegegnerin stütze, hätten dem Legalitätsprinzip nicht genügt. So seien
ab Eintritt von B in das Heim das Reglement für die städtischen Krankenheime
der Stadt Winterthur vom 3. Dezember 1997 und die Taxordnung für die
städtischen Krankenheime und Tagesklinik des Departements Soziales der Stadt
Winterthur vom 23. Januar 1998 gültig gewesen. Im Jahr 2004 sei die
Taxordnung vom 14. November 2003 anwendbar gewesen. Ab dem 1. Januar
2005 bis zum Hinschied von B hätten sodann das neue Reglement für die
städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 sowie
die neue Taxordnung vom 11. November 2004 gegolten. Die Regelungen hätten
dem Legalitätsprinzip nicht genügt. 

Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass die genannten
Reglemente und Taxordnungen das Legalitätsprinzip verletzen würden.

2.2 Das
Verwaltungsgericht hat sich bezüglich einer Verordnung des Stadtrats von Zürich
über die Aufnahme von Patientinnen und Patienten in die städtischen
Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März 1998 sowie vom 22. Mai
2002 ausführlich zur Frage der formellen gesetzlichen Grundlage geäussert (VGr,
26. Oktober 2006, VB.2006.00323, E. 4, www.vgrzh.ch):

Das Gericht hielt fest, nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung bedürften öffentliche Abgaben – abgesehen von Kanzleigebühren –
einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiere das Gesetz die Kompetenz
zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so müsse er zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren
Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d
der Bundesverfassung vom 8. April 1999). Für gewisse Arten von
Kausalabgaben könnten jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen
Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt werde und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfülle. Die mögliche Lockerung betreffe in diesen Fällen allerdings nur die
formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des
Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe (BGE 130 I 113
E. 2.2, mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff., S. 516; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
2006, Rz. 2703). Nach dem Kostendeckungsprinzip (Prinzip der
Gesamtkostendeckung) sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den
Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen. Das
Äquivalenzprinzip, das für den Bereich der Kausalabgaben das
Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiere, verlange, dass
eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven
Wert der bezogenen Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen dürfe und
sich in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Wo es sich um auch
privatwirtschaftlich angebotene Güter handle, könne als Massstab der Marktwert
herangezogen werden. Bei Gebühren bemesse sich der Wert der Leistung sonst nach
dem Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringen, oder nach dem Kostenaufwand des
konkreten Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und
Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürften; es sei
nicht erforderlich, dass die Gebühren in jedem Fall – im Sinn eines
Einzelkostendeckungsprinzips – genau dem Verwaltungsaufwand entsprächen; sie
sollten indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht
Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich seien
(Hungerbühler, S. 520 und 522 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2704).

Weiter führte das Gericht aus, bei den gestützt auf die
stadtzürcherische Taxverordnung in Rechnung gestellten Beträgen handle es sich
um so genannte Benützungsgebühren. Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage
in den §§ 5 und 39 des (damals geltenden) Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962 (aGesundheitsG), in § 63 des Gemeindegesetzes vom 4. November
1962 (GemeindeG) in Verbindung mit § 9 der regierungsrätlichen Verordnung
über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 sowie in § 139
GemeindeG (diese letztere Bestimmung wurde mittlerweile aufgehoben durch das
Gesetz über Controlling vom 9. Januar 2006, in Kraft seit 1. Oktober
2008) in Verbindung mit § 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG). Diese Vorschriften regelten allerdings lediglich die objektive und
subjektive Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe und den Kreis der
Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich in den vom
Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber im
Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe bezüglich
ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzips möglich sei.
Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung anhand der Benützungsgebühren
für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten zur Anwendung; neben
dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher ebenfalls geeignet, die
Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom betreffenden Pflegezentrum erbrachten
Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der Region Zürich
zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten.

Das Bundesgericht hat den Entscheid des
Verwaltungsgerichts geschützt (BGr, 26. Juni 2007, 2P.7/2007, www.bger.ch).
In Bezug auf § 8 FHG, wonach die Nutzniesser besonderer Leistungen die
zumutbaren Kosten tragen sollen, hielt das Bundesgericht fest, zwar werde in
dieser Bestimmung oder in einem anderen formellen Gesetz ein bestimmter Betrag
oder ein Berechnungsmodus nicht festgelegt. Mit Blick auf das bestehende
Angebot privater Institutionen mit gleichen Leistungen komme diesen allerdings
ein Marktwert zu. Damit könne die gebotene Begrenzung aus dem Äquivalenzprinzip
abgeleitet werden, wonach eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen dürfe und sich
in vernünftigen Grenzen bewegen müsse. Es bedürfe demzufolge keiner Regelung
der Bemessung in einem formellen Gesetz (E. 4.5 mit Hinweisen).

2.3 Nicht
anders verhält es sich im vorliegenden Fall. Da sich B zwischen 21. August
2000 und 29. Oktober 2006 im Krankenheim C aufhielt, kommen die
obgenannten Bestimmungen zur Anwendung, mithin auch die §§ 5 und 39 aGesundheitsG.
Die vom Stadtrat Winterthur bzw. vom Departement Soziales erlassenen
Bestimmungen, nämlich das Reglement für die städtischen Krankenheime vom 3. Dezember
1997 sowie die Taxordnung für die Städtischen Krankenheime und Tagesklinik vom
23. Januar 1998 und jene vom 14. November 2003 bzw. das ab 1. Januar
2005 geltende Reglement für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren
vom 10. November 2004 und die Taxordnung für die städtischen Alters-,
Wohn- und Pflegezentren sowie die Tagesklinik D vom 11. November 2004
finden somit die formellgesetzliche Grundlage in den genannten
kantonalrechtlichen Bestimmungen. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin
ist auch nicht zu beanstanden, wenn sich die Taxen für nicht KVG-pflichtige
Leistungen an einem auf Durchschnittserfahrungen beruhenden Massstab bzw.
Pauschalen orientieren, ist doch ein solches Vorgehen schon aus Gründen der
Praktikabilität erforderlich. Auf die einzelnen in Frage stehenden Regelungen
wird im Folgenden eingegangen.

3.
 

3.1 Die
Beschwerdeführerin bestreitet, dass die B zustehende Hilflosenentschädigung von
der Beschwerdegegnerin pauschal verrechnet werden durfte. Mit der
Hilflosenentschädigung würden auch persönlich bedingte Leistungen, zum Beispiel
wegen der Hilflosigkeit benötigte Schuhe und Kleider, gedeckt. Die
pflegerischen Leistungen seien entweder mit der Pflege- oder aber mit der
Betreuungstaxe erfasst worden. Ausserdem habe sie zu keinem Zeitpunkt damit
rechnen müssen, dass die Hilflosenentschädigung eingefordert werde.

Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, es
sei von jeher klar gewesen, dass Bewohner und Bewohnerinnen des Heims, welche
Anspruch auf Hilflosenentschädigung hätten, diese neben den anderen Taxen als
Zuschlag zu bezahlen hätten. Die Einforderung der Hilflosenentschädigung sei
sachlich gerechtfertigt und gewährleiste eine rechtsgleiche Behandlung der
Bewohner und Bewohnerinnen. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung setze einen
besonderen Betreuungs- und Überwachungsaufwand voraus. Daraus folge zwingend,
dass Bezüger und Bezügerinnen von Hilflosenentschädigungen zusätzliche
Leistungen benötigten und einen Mehraufwand verursachten. Diese zusätzlichen
Leistungen seien in den anderen Taxen, insbesondere in jenen für nicht
KVG-pflichtige Betreuung, nicht berücksichtigt. 

3.2 Da sich
das Reglement und die Taxordnung während des Aufenthalts von B im Krankenheim C
geändert haben, ist zeitlich zu differenzieren, wie dies auch der Bezirksrat getan
hat:

3.2.1
Ab Eintritt von B bis Ende 2003 galten wie erwähnt das Reglement für die
städtischen Krankenheime vom 3. Dezember 1997 sowie die entsprechende
Taxordnung vom 23. Januar 1998. Nach der Bestimmung A.1 der Taxordnung
wurde für ein 2er-Zimmer eine Grundtaxe von Fr. 145.- pro Tag verrechnet. Darin
inbegriffen waren folgende Leistungen: Wohnen, Verpflegung, Hauswirtschaft,
Alltags- und Freizeitgestaltung, inklusive einfache Aktivierung und Betreuung
und vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen (Art. 12 Abs. 1 des
Reglements und Bestimmung A.2 der Taxordnung). Mit der Taxordnung vom 14. November
2003 wurde die Grundtaxe im Jahr 2004 auf Fr. 155.- pro Tag erhöht. Sowohl aus
dem Reglement als auch den Taxordnungen geht hervor, dass für Leistungen,
welche durch Hilflosigkeit in Anspruch genommen werden und nicht durch andere
Taxen "abgegolten" sind, ein Zuschlag in der Höhe der
Hilflosenentschädigung im Sinne des Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes
erhoben werde, sofern die Patientin oder der Patient Anspruch auf die Hilflosenentschädigung
habe (Art. 13 Abs. 2 des Reglements und Bestimmung A.4 der Taxordnungen).

"Abgelten" bedeutet: "ausgleichen",
"eine empfangene Leistung durch eine gleichwertige andere ersetzen";
"mit dieser Zahlung sind alle Ansprüche abgegolten" (Duden, Deutsches
Universalwörterbuch, 6. A.). Somit sind Art. 13 Abs. 2 des Reglements
vom 3. Dezember 1997 bzw. die Bestimmung A.4 der Taxordnungen vom 23. Januar
1998 und vom 14. November 2003 dahingehend auszulegen, dass nicht
KVG-pflichtige Betreuungsleistungen, welche nicht durch die Grundtaxe und
allfällige Zuschläge (bei BESA-Stufe 4, Pflegewohngruppe, wurden im Jahr 2004
pro Tag Fr. 10.- zusätzlich verrechnet) gedeckt werden, über die Hilflosenentschädigung
zu finanzieren sind. 

Das Verwaltungsgericht hat in einem ähnlich gelagerten
Fall festgehalten, eine den Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43bis
AHVG begründende schwere Hilflosigkeit bei hospitalisierten Patienten bedinge in
der Regel eine besonders aufwändige Pflege. Der Anspruch auf
Hilflosenentschädigung (zusätzlich zur Heimtaxe) werde damit als Massstab für
das Bedürfnis nach einer besonders aufwändigen Pflege genommen; zugleich diene
die Höhe der Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu
erhebende Zusatztaxe. Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder Art. 43bis
AHVG noch Art. 76 der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV); vielmehr stehe sie im Einklang
mit dem Zweck der Hilflosenentschädigung, welche zum Unterhalt der Berechtigten
verwendet werden müsse (VGr, 31. Januar 1990, VB 89/0129, teilweise
veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109). Daran hielt das Verwaltungsgericht
auch im Urteil vom 26. Oktober 2006 fest (VB.2006.00323, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
Das Bundesgericht hat dies bestätigt und ausgeführt, wenn und soweit jemand von
der Sozialversicherung wegen seines Gesundheitszustands, der vermehrten
Betreuungsaufwand verursache, Zusatzleistungen erhalte, so sei es durchaus als
im Sinne von § 8 FHG "zumutbar" anzusehen, dass er diese zur
Abgeltung des im Krankenheim insoweit angefallenen erhöhten Aufwands verwende
und nicht persönlich einbehalte (BGr, 26. Juni 2007, 2P.7/2007, E. 4.5,
www.bger.ch). 

Gleichermassen präsentieren sich die Umstände im
vorliegenden Fall. B war unstreitig schwer pflegebedürftig und bedurfte daher
einer umfassenden Betreuung, welche weit über eine gewöhnliche Alltags- und
Freizeitgestaltung ausging. Dies ergibt sich auch aus der Einstufung unter BESA
4 sowie der Tatsache, dass er eine Hilflosenentschädigung erhielt. Der durch seinen
Zustand verursachte Mehraufwand schlug sich selbstredend auch in den nicht
KVG-pflichtigen Pflegeleistungen nieder. Dass diese letzteren Leistungen mit
den von B dafür bezahlten Fr. 55.- pro Tag nicht abgedeckt sein konnten,
versteht sich von selbst. Wie der Vergleich mit der per 1. Januar 2005 in
Kraft getretenen Taxordnung vom 11. November 2004 zeigt, waren in der
Grundtaxe von Fr. 155.- (per 2004) lediglich einfachere nicht
KVG-pflichtige Betreuungsleistungen von Fr. 45.-, welche alle Bewohner und
Bewohnerinnen zu bezahlen hatten, inbegriffen. Hinzu kam der erwähnte
"Pflegezuschlag BESA 4 Pflegewohngruppe" von Fr. 10.-. Somit
waren die Voraussetzungen für die Erhebung eines Zuschlags in der Höhe der erhaltenen
Hilflosenentschädigung klar erfüllt. Art. 13 Abs. 2 des Reglements
und der gleich lautenden Bestimmung A.4 der Taxordnungen konnte gar keine
andere Bedeutung zukommen. Dies musste auch B bzw. seiner Ehefrau aufgrund des
deutlichen Hinweises im Vertrag für Krankenheime, wonach das Reglement und die
Taxordnung integrierende Bestandteile des Vertrags seien, bewusst sein.
Entsprechend wurde die Hilflosenentschädigung in Rechnung gestellt und
jahrelang auch bezahlt. Somit wurden B bzw. seiner Ehefrau die aufgrund eines
EDV-Fehlers irrtümlich nicht in Rechnung gestellte Hilflosenentschädigung für
die Monate März bis August 2004 à Fr. 844.- (6 x Fr. 844.- = Fr. 5'064.-)
zu Recht nachträglich verrechnet. Daran ändert auch nichts, dass die
Beschwerdeführerin den ausstehenden Betrag nicht auf die Seite gelegt hat,
musste sie doch mit dem Kostenaufwand rechnen. In den Fr. 83.-, welche täglich
für die nicht KVG-pflichtigen Pflegeleistungen zur Verfügung standen (Fr. 45.-
+ Fr. 10.- Zuschlag + Fr. 28.- anteilsmässige Hilflosenentschädigung), waren
wie erwähnt Fr. 45.- für die einfachere Aktivierung und Betreuung sowie für
vereinzelte Anlässe und Veranstaltungen inbegriffen, welcher Betrag allen
Bewohnern verrechnet wurde. Damit blieben für den erhöhten Pflegeaufwand
lediglich noch Fr. 38.- pro Tag übrig. Dieser Betrag erscheint angesichts der
in solchen Fällen aufwändigen Pflegeleistungen, und zwar auch in Bezug auf die
nicht KVG-pflichtigen Leistungen, als sehr tief und nicht ausreichend, um die
genannten Aufwendungen zu decken. Die Grundsätze des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips sind daher gewahrt. Jedenfalls kann nicht die Rede davon
sein, dass damit in Verletzung des Tarifschutzes nicht gedeckte KVG-pflichtige
Leistungen abgegolten worden seien. Es ist nochmals festzuhalten, dass die in
Rechnung gestellten Taxen aufgrund schematischer, auf Wahrscheinlichkeit und
Durchschnittserfahrungen beruhender Massstäbe angelegt werden durften. Somit
vermag weder eine Minder- noch die Mehrbeanspruchung der bereit gestellten
Leistungen im Einzelfall ein Abweichen von den anzuwendenden Taxen zu rechtfertigen,
und es ist auf die von B im Detail in Anspruch genommenen nicht KVG-pflichtigen
Leistungen nicht weiter einzugehen. 

3.2.2
Am 1. Januar 2005 traten sodann das neue Reglement für die städtischen
Alters-, Wohn- und Pflegezentren vom 10. November 2004 und die Taxordnung
für die städtischen Alters-, Wohn- und Pflegezentren sowie die Tagesklinik D
vom 11. November 2004 in Kraft. Unter Art. 12 Abs. 1 und 2
des Reglements wurde festgehalten, dass nebst den Grundleistungen für Wohnen,
Verpflegung und hauswirtschaftliche Leistungen weiter insbesondere
betreuerische, pflegerische, ärztlich/medizinische und therapeutische
Leistungen geboten würden. Dafür stehe entsprechend ausgebildetes Personal zur
Verfügung. Pflichtleistungen gemäss Krankenversicherungsgesetz würden mit einem
von den Krankenkassen anerkannten System erhoben und verrechnet. In Art. 13
Abs. 1 wurde sodann ausgeführt, dass für die Grundleistungen Grundtaxen
erhoben würden. Für die Betreuungs- und Pflegeleistungen würden Taxen für nicht
KVG-pflichtige Betreuung, Pflegetaxen und Taxen für ärztliche
Betreuung/Therapie erhoben. Weiter wurde wie schon im früheren Reglement unter Abs. 2
derselben Bestimmung festgehalten, dass für Leistungen, welche durch
Hilflosigkeit in Anspruch genommen würden und nicht durch andere Taxen abgegolten
seien, ein Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung im Sinn des
Invalidenversicherungs- oder AHV-Gesetzes erhoben werde, sofern die Bewohnerin
oder der Bewohner Anspruch auf die Hilflosenentschädigung habe (ebenso die
Bestimmung A.4 der Taxordnung). Gestützt auf Art. 13 Abs. 3 erliess
das Departement Soziales sodann die erwähnte neue Taxordnung. Als Grundtaxe für
ein 2er-Zimmer wurde eine Grundtaxe pro Tag von nur noch Fr. 110.- verrechnet
(Bestimmung A.1.1). Dafür wurden neu für die nicht KVG-pflichtigen
Betreuungsleistungen nach BESA abgestufte Taxen erhoben, und zwar bei einer
Einstufung 0 und 1 in der Höhe von Fr. 45.-, bei der Einstufung 2 und 3 von Fr.
65.- und bei der Einstufung 4 von Fr. 85.- pro Tag. 

Bei der hier interessierenden Einstufung unter BESA 4
hatte die neue Regelung somit eine Erhöhung der nicht KVG-pflichtigen Betreuung
um Fr. 40.- zur Folge (neu Fr. 85.- im Vergleich zu den früher allen Bewohnern
verrechneten Fr. 45.-). Somit hatte B für die nicht KVG-pflichtige Betreuung
insgesamt eine Taxe von Fr. 85.- pro Tag zu bezahlen, während er bis Ende 2004
lediglich Fr. 55.- bezahlt hatte. In diesen Fr. 85.- waren weiterhin Fr.
45.-, welche auch Bewohner mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 zu entrichten
hatten, inbegriffen. Somit blieben für die allein durch den schlechten
Gesundheitszustand von Johann Winkler zusätzlich erforderlichen nicht KVG-pflichtigen
Pflegeleistungen Fr. 40.- im Tag. 

Gemäss der Taxordnung waren die Aktivierung, Betreuung und
weitere Tätigkeiten des Personals "im nicht KVG-pflichtigen Bereich"
sowie nicht spezifische Gemeinkosten und Aufwand für Verwaltung, Hausdienst usw.
im Leistungsumfang der nicht KVG-pflichtigen Betreuungstaxen enthalten (A.3.2
in Verbindung mit A.2 der Taxordnung vom 11. November 2004). Es fragt sich
nun, welche Leistungen unter dieser allgemeinen Umschreibung nicht
KVG-pflichtiger Leistungen noch zu verstehen sind, nachdem zur KVG-pflichtigen
Grundpflege nach Art. 7 KLV umfangreiche Leistungen wie beispielsweise
Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Lagern,
Bewegungsübungen, Mobilisieren, Dekubitusprophylaxe, Massnahmen zur Verhütung
oder Behebung von behandlungsbedingten Schädigungen der Haut, Hilfe bei der
Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim Essen und Trinken
gehören. Dennoch sind aber immer noch erhebliche nicht KVG-pflichtigen
Betreuungsleistungen zu erbringen. An dieser Stelle ist auf den im Auftrag des
Bundesamts für Gesundheit erstellten INFRAS-Schlussbericht betreffend
"Pflegefinanzierung: Ermittlung der Pflegekosten" (Anna Vettori,
Judith Trageser, Rolf Iten) vom 16. Mai 2007 zu verweisen (abrufbar unter www.bag.admin.ch/themen/

krankenversicherung/00305/04216; nachfolgend als Schlussbericht bezeichnet).
Darin wird auch auf die Problematik hingewiesen, dass zwischen
Leistungserbringern und Versicherungen seit jeher Uneinigkeit darüber besteht,
welche konkreten Tätigkeiten tatsächlich als KVG-pflichtige Leistungen gelten.
Von Seiten der Krankenversicherungen würden diverse Tätigkeiten nicht als
Pflichtleistungen akzeptiert (z.B. Unterstützung in der Mobilität ohne
therapeutische Zielsetzung [Begleitung in die Cafeteria; S. 62],
Pflegerapporte, Pflegeberichte verfassen etc.; S. 29). Allein dies belegt,
dass die verbleibenden nicht KVG-pflichtigen Leistungen nicht zu unterschätzen
sind. Es leuchtet ein, dass die nicht KVG-pflichtigen Leistungen, welche eine
nach BESA 4 eingestufte Person benötigt, jene einer nach BESA 0 oder 1
eingestuften Person um ein Mehrfaches übersteigen und auch mit einem
Zusatzbetrag von Fr. 40.- im Tag nicht gedeckt werden können.

Es ergibt sich somit, dass vorliegend – trotz Erhöhung der
Betreuungstaxe auf neu Fr. 85.- – die Voraussetzungen für die Erhebung eines
Zuschlags in der Höhe der Hilflosenentschädigung gestützt auf Art. 13 Abs. 2
des neuen Reglements vom 10. November 2004 bzw. die Bestimmung A.4 der
Taxordnung vom 11. November 2004 grundsätzlich weiterhin gegeben waren.
Bei einem Zuschlag in der Höhe der Hilflosenentschädigung von damals Fr. 860.- im
Monat machte dies einen zusätzlichen Betrag von rund Fr. 28.50 aus
(Fr. 860.- verteilt auf 30 Tage). Es fragt sich aber, ob die B bzw. der
Erbin für nicht KVG-pflichtige Betreuungsleistungen verrechneten Fr. 113.50 (Fr. 85.-
+ 28.50) pro Tag – im Vergleich mit einer BESA-Einstufung 0 + 1 also das
Zweieinhalbfache – immer noch dem Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip
entsprachen. Dies kann bejaht werden. Würde von Betriebskosten von Fr. 45.- pro
Stunde bzw. einem Pflegekostensatz von Fr. 0.76 pro Minute ausgegangen,
wie dies santésuisse für die Normkostenkalkulation für Pflegeheime
vorgeschlagen hatte (welche tiefe Veranschlagung CURAVIVA Schweiz aber als
"Affront" gegenüber den Pflegeheimen bezeichnete, vgl. Schlussbericht
S. 67 und 73), so ergäbe sich ein Aufwand für nicht KVG-pflichtige
Leistungen von rund zweieinhalb Stunden im Tag (Fr. 113.50 dividiert durch Fr.
45.-). Dies machte im Vergleich zu einer nach BESA 0 + 1 eingestuften Person
einen Mehraufwand von eineinhalb Stunden aus. Ob ein Stundenansatz von Fr. 45.-
überhaupt gerechtfertigt ist oder ein höherer Betrag eingesetzt werden sollte,
braucht hier nicht weiter abgeklärt zu werden, interessiert doch primär der
Mehraufwand verhältnismässig gesehen. Zieht man die recht umfangreichen nicht
KVG-pflichtigen Leistungen in Betracht, welche bei einer auf umfassende
Unterstützung angewiesenen Person, wie es B war, ohne Zweifel anfallen, so
erscheint ein solcher Mehraufwand im Vergleich mit einer nach BESA 0 + 1
eingestuften und damit weitgehend selbständigen Person gerechtfertigt und im
Sinn von § 8 FHG zumutbar. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die
Beschwerdegegnerin habe mit ihrer Taxpolitik einen Gewinn erzielen können. 

Somit wurden der Beschwerdeführerin zu Recht die
Hilflosenentschädigung für B auch für die Monate August, September und Oktober
2006 (2 x Fr. 860.- + Fr. 810.85) sowie betreffend weitere ausstehende
Zahlungen für Januar und Februar 2005 über Fr. 1'790.- und Fr. 859.10 in Rechnung
gestellt.

4.
 

Die Beschwerdeführerin beantragt, auf jeden Fall seien die
ihr vom Bezirksrat auferlegten Kosten über Fr. 1'010.- angemessen zu
reduzieren. Die Vorinstanz habe lange Ausführungen gemacht, die gar nicht zum
Thema gehörten.

Gemäss § 5 der Gebührenordnung für die
Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (GebührenV) betragen die Staatsgebühren
für Entscheide im Rechtsmittelverfahren Fr. 50.- bis Fr. 4'000.-. Die von der
Vorinstanz erhobene Staatsgebühr von Fr. 600.- lag somit im gesetzlichen Rahmen
und kann vorliegend nicht korrigiert werden. Angesichts der Komplexität der
aufgeworfenen Fragen erscheinen auch die fundierten Ausführungen im
Rekursentscheid gerechtfertigt.

Nach § 7 Abs. 1 lit. a GebührenV werden für
die erste Ausfertigung je Seite Fr. 15.- bzw. für höchstens bis zur Hälfte
beschriebene Seiten (ohne Unterschriftenteil und Kostenaufstellung) Fr. 5.- –
10.- verrechnet, wobei sich die Gebühr für engbeschriebene oder gedruckte Seiten
um 50% erhöht. Gemäss lit. b werden für die 2.-10. Ausfertigung je Seite
kopiert Fr. 3.- bzw. gedruckt Fr. 7.- verrechnet. Massgebend für die
Berechnung der Schreibgebühren ist die Zahl der Ausfertigungen gemäss
Mitteilungssatz des Dispositivs unter Einschluss eines Aktenexemplars.
Mitteilungen an Amtsstellen fallen nur in Betracht, wenn es sich um die
Vorinstanz handelt oder wenn die Zustellung gesetzlich vorgeschrieben ist (Abs. 2).
Für Korrespondenzen werden Schreibgebühren verrechnet, wenn eine Staatsgebühr
zu erheben ist (Abs. 3). 

Der Bezirksratsentscheid umfasst 15 Seiten, wobei die
letzte Seite nur bis zur Hälfte beschrieben ist. Allerdings können die Seiten
3, 4 und 6 als engbeschrieben gelten, weisen die Seiten doch keine
unbeschriebenen Stellen in Form von Absätzen oder Abschnitten auf. Geht man von
14 Seiten à Fr. 15.- sowie einer zur Hälfte beschriebenen Seite à Fr. 10.- und
einem Zuschlag von Fr. 22.50 (3 x Fr. 7.50) für das Erstexemplar aus,
ergibt sich ein Betrag von Fr. 242.50. Für die 2. Ausfertigung an die Stadt
Winterthur, die in gedruckter Form erfolgte, ergibt sich ein Betrag von Fr.
105.- (15 x Fr. 7.-). Schliesslich ist für das bei den Akten verbleibende
Exemplar von Fr. 3.- pro Seite, somit von Fr. 45.-, auszugehen. Dies ergibt ein
Total von Fr. 392.50, weshalb die verrechnete Schreibgebühr nicht zu
beanstanden ist. Zu beachten ist zudem, dass in dieser Berechnung
Schreibgebühren für Korrespondenzen ausser Acht gelassen wurden.

Die in Rechnung gestellten Portokosten von Fr. 20.- sind
ebenfalls nicht zu beanstanden (Fr. 13.- für eingeschriebene Zustellung des
Endentscheids an die Parteien, inklusive Zuschlag für Rückschein betreffend
Zustellung an die Beschwerdeführerin; Fr. 5.- für eingeschrieben zugestellte
Einladung zur Vernehmlassung an den Stadtrat Winterthur; sodann zweimal Fr. 1.-
für Zustellung via A-Post (Kopie an Beschwerdeführerin betreffend die genannte
Vernehmlassung, Fristerstreckung).

Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Beschwerde
abzuweisen ist.

5.
 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§§ 70 in
Verbindung mit 13 Abs. 2 und 17 Abs. 2 VRG; § 3 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).

 

 

Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:

 

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten
werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung
an…