# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 12a2893b-f407-514d-b2f1-f5eaae69f674
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-08-30
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 30.08.1995 90.1994.332
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-332_1995-08-30.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00332

  	
  Lugano

  30 agosto 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 1 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  ____________ ____________
  ____________ ____________ ____________ ____________, ____________
  ____________, 

  rappr.
  da: ____________, 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione del Consiglio di Stato del 7 dicembre 1993
  che approva il PR del Comune di _______ e nel contempo respinge i ricorsi di
  prima istanza della qui insorgente;

  

 

 

                                         visto
le osservazioni 17 maggio 1994 del Comune di____________e      la risposta 18 maggio 1994 del Consiglio di
Stato 

 

                                         visto
il sopralluogo del 14 ottobre 1994

 

                                         letti
gli atti ed esperiti gli accertamenti necessari

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   La CE ricorrente è
proprietaria della part. ____________RFT ____________, sita nella frazione di
____________. Il PR di Lugano, Sezione ____________e ____________, adottato dal
Consiglio comunale il 24 febbraio 1992 e approvato dal Consiglio di Stato con
la querelata risoluzione, la inserisce nel territorio senza destinazione
specifica SDS. 

                                         La ricorrente, che già
aveva impugnato il PR in prima istanza e che aveva visto respingere il proprio
gravame dal Consiglio di Stato, insorge nuovamente in questa sede, chiedendo
che il mapp. ____________ di __________venga assegnato alla zona R2. Con protesta
di spese e ripetibili.

                                         La ricorrente rileva che
mentre a mente della giurisprudenza federale presupposto per l’attribuzione di
un terreno in zona senza destinazione specifica è l’incertezza circa la sua
utilizzazione definitiva, tale non è il motivo addotto dal comune a
giustificazione dell’inserimento in questa zona del part. ____________. “Il
differimento dell’assegnazione del mapp. ____________ ad una precisa (altra)
zona di PR non è pertanto legittimo, poiché non sorretto da sufficiente interesse
pubblico.”

                                         La ricorrente chiede che
il mapp. ____________ venga attribuito alla zona R2. In primo luogo perché
tutti i fondi non formanti parte del nucleo o boschivi si trovano in quella
zona. Sola eccezione, il terreno di sua proprietà, assegnato assieme ai
confinanti mapp ____________ e ____________  (quest’ultimo già edificato) alla
zona SDS. Già il principio della parità di trattamento imporrebbe l’inserimento
in zona edificabile di questi fondi. In secondo luogo perché il fondo,
confinante con la strada conducente a ____________, è urbanizzato e “si
presta in modo ideale all’edificazione per forma, dimensioni e morfologia del
terreno”. E’ poi escluso, dato le restrizioni edificatorie (linea di
arretramento dal nucleo, distanza dal bosco, bassi indici di sfruttamento e di
occupazione, altezza limitata), che vi si possa costruire un’edificio in grado
di incidere negativamente nel paesaggio. Nondimeno, il motivo del contestato azzonamento
è di natura paesaggistica: “tramite l’assegnazione del mapp ____________alla
zona SDS il comune vuole infatti semplicemente costringere all’inedificabilità
i fondi sovrastanti il nucleo di ____________ per meglio proteggere
quest’ultimo dal profilo paesaggistico: e questo - ed è ciò che conta - senza
dover sborsare alcunché.” Ma se questa era la vera ragione del
provvedimento, il comune avrebbe dovuto attribuire il fondo a una zona di
protezione o alla zona verde, dando così origine alle pretese risarcitorie dei
proprietari colpiti.

                                         La ricorrente contesta poi
le argomentazioni, generiche e stereotipate, addotte dal Consiglio di Stato
nella decisione che respinge il suo ricorso di prima istanza. Da decidersi in
primo luogo, afferma, non è l’assegnazione del fondo litigioso alla zona
edificabile, ma la legittimità della sua attribuzione alla zona SDS. Rileva che
i pochi mq. della particella in discussione non possono stravolgere la contenibilità
del PR e fa osservare che questa preoccupazione non ha impedito di assegnare
alla zona edificabile, nell’ambito di questa stessa revisione del PR, i terreni
(oltre un ettaro tra bosco e terreni) della __________ SA.

 

                                  b.   Nelle sue
osservazioni il Municipio contesta che tutti i fondi non assegnati alla zona
del nucleo o non considerati boschivi siano assegnati alla zona R2, a eccezione
del fondo dei ricorrenti e dei mapp. ____________e ____________. “Dal piano
delle zone si evince infatti che vi sono delle particelle inserite in zona di
ristrutturazione (Zrs), in zona di Mantenimento (M) o in zona per attrezzature
ed edifici pubblici (AP-EP).” In quest’ultima zona figurano anche terreni
appartenenti a privati, non solo proprietà comunali. Il fatto poi che un
terreno sia urbanizzato non implica che debba essere inserito in zona
edificabile. 

                                         Il comune ricorda che il
fondo in contestazione era escluso dalla zona edificabile già nel precedente
piano regolatore. La sua attuale esclusione si giustifica già per il solo
motivo che la zona edificabile va dimensionata in base ai “bisogni prevedibili
per i prossimi 15 anni.” Se si dovesse prescindere da questa considerazione la
superficie da aggiungere alla zona non sarebbe più di una manciata di mq, ma,
dovendosi ricuperare anche tutti i fondi vicini, “una superficie non
trascurabile, se si tiene conto delle modeste esigenze insediative della
frazione di ____________)” Il comune chiede quindi il rigetto del ricorso.

                                         Nelle sue osservazioni il
Consiglio di Stato espone i motivi a sostegno della propria risoluzione e
propone la reiezione dell’impugnativa. Vi torneremo più in dettaglio, occorrendo,
nei considerandi.

 

                                         In sede si sopralluogo la
ricorrente, riconfermatasi nelle proprie allegazioni e domande, chiede in via
subordinata il semplice annullamento della zona SDS.

 

c
o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

In
Ordine

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva della ricorrente, già insorta, per gli stessi motivi, in
prima sede, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   Garanzia della proprietà

                                         La ricorrente si duole che
l’inserimento dei suoi fondi in zona non edificabile violi la garanzia della
proprietà sancita dall’art. 22ter Cost.

 

                                2.1   L’art. 22ter Cost.,
adottato da popolo e Cantoni il 14 settembre 1969 in una con l’art. 22quater
sulla pianificazione del territorio, eleva la proprietà a diritto costituzionalmente
garantito. La garanzia della proprietà non è però assoluta: Confederazione e
Cantoni hanno facoltà di restringerla, risp. di espropriarla, in via
legislativa, se l’interesse pubblico lo richiede. 

                                         La garanzia ha per
oggetto:

                                         a) la proprietà in quanto
istituto (Institutsgarantie) e

                                         b) i diritti individuali
del proprietario contro gli interventi dello Stato (Bestandesgarantie)

 

                                2.2   Garanzia della proprietà
come istituto

                                         Il legislatore non può
emanare norme che sopprimono l’istituto giuridico, lo vanificano, lo svuotano
della sua sostanza, ne intaccano il nucleo vitale. Deve salvaguardare i diritti
essenziali di disposizione e di godimento inerenti alla proprietà; lasciare ai
privati un minimo di autonomia nella disposizione dei loro diritti patrimoniali
(G. Müller, Commentaire del Cost. féd. art. 22ter n. 12).

 

                                2.3   Garanzia dei diritti
individuali

                                         Sono protetti i diritti
patrimoniali concreti del proprietario, ad es. la proprietà di un determinato
fondo, una servitù, il possesso.

                                         La garanzia dell’art.
22ter Cost. vieta a tutti gli organi statali - al legislatore come agli organi
esecutivi - di limitare questi diritti, nella misura in cui la restrizione non
si fonda su una base legale sufficiente, non è giustificata da motivi
d’interesse pubblico e non è proporzionale (G. Müller, op. cit. n. 16).

 

 

 

                                   3.   Base legale

                                         Le restrizioni di diritto
pubblico della proprietà devono avere una base legale, devono cioè essere
previste da una norma generale e astratta emanata dall’organo competente. Per gli
atti normativi importanti la competenza spetta in linea di principio al
legislatore; è cioè richiesta una legge in senso formale, soggetta a
referendum. Per disposizioni di secondaria importanza basta invece una legge in
senso materiale (ordinanza o regolamento) emanata dall’esecutivo, al quale il
legislatore può peraltro delegare entro certi limiti e a certe condizioni le
proprie competenze legislative (cfr. G. Müller, Comm. Cost. fed., art. 22ter n.
27 seg.). Se poi le restrizioni della proprietà sono particolarmente incisive
la giurisprudenza federale esige una legge formale chiara ed univoca (DTF 115
Ia 288).

 

                                3.1   A proposito di
restrizioni della proprietà poste in atto da un piano regolatore va considerato
ch’esso non costituisce né una norma generale astratta né una decisione
amministrativa, ma un istituto giuridico sui generis che a seconda dei casi si
apparenta piuttosto all’una che all’altra categoria . 

                                         In adempimento del
precetto costituzionale che prescrive una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio, il PR disciplina l’uso ammissibile
del territorio comunale suddividendolo in zone e stabilendo le norme di
attuazione concernenti sia le singole zone sia l’intero territorio. 

                                         Nella misura in cui le
relative disposizioni regolano “una pluralità di situazioni concrete sumibili a
una fattispecie tipica” (DTF 90 I 352) o, in altri termini, “hanno per
destinatari una cerchia indeterminata di persone e (...) disciplinano una serie
indefinita di fattispecie prescindendo dal caso concreto e dalle persone” (Rep.
1986 302, 306; DTF 106 Ia 386), la restrizione della proprietà che ne procede
trova in esse, norme astratte e generali, adottate dal legislatore comunale e
soggette a referendum, la propria base legale. 

                                         La premessa è che il
comune tragga dal diritto cantonale la competenza di emanare simili
disposizioni. Ora i comuni possono, in genere, “essere attivi in materia di
legislazione e creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà
entro i limiti della loro autonomia " (Jagmetti, Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater no. 10). “In generale una
regolamentazione comunale costituirà una base legale sufficiente se è stata
adottata dall’organo legislativo comunale”, precisa Moor in Droit administratif,
I. vol., 2.a ed. pag. 336, attribuendo al principio della gerarchia delle norme
e non della base legale l’esigenza che il comune sia competente a legiferare
nella specifica materia secondo il diritto cantonale (cfr. inoltre op. cit., II
vol. pag. 298). Ciò vale segnatamente per l’adozione del PR (cfr. Scolari,
Diritto amministrativo, Parte speciale n. 610 e 828). Nell’ordinamento
giuridico ticinese spetta al comune adottare il PR, al Consiglio di Stato
approvarlo. Quale debba esserne il contenuto non è stabilito esaustivamente dal
diritto cantonale (LALPT) che si limita ad enunciare i principi e gli obiettivi
generali che il piano deve realizzare e, dopo aver precisato che il PR
comprende tra i suoi componenti le rappresentazioni grafiche e le norme di
attuazione, ne enumera, ma solo in modo esemplificativo, i possibili contenuti
(art. 28 LALPT). 

                                         Il comune gode dunque di
un’ampia autonomia nel definire l’assetto del proprio territorio e nel
regolarne l’uso. Tuttavia, laddove l’ordinamento comunale comporti restrizioni
particolarmente importanti della proprietà e, in particolare, se la restrizione
si presenta in forme atipiche, inconsuete, la competenza del comune di imporla
tramite il suo PR deve risultare chiaramente e senza possibili equivoci dal
diritto cantonale. Non si tratta della base legale della restrizione stessa
(tale è e rimane la disposizione del PR che prevede tale restrizione), ma
dell’attribuzione al comune della competenza di restringere in quel modo e
misura la proprietà, competenza che per l’importanza della restrizione,
rispettivamente per la singolarità del provvedimento (col pericolo che si
diffonda e faccia scuola) non possa dedursi dalla normale autonomia comunale,
che ne risulta così precisata (cfr. per analogia le considerazioni in 118 Ia
245 consid. 3c, in part. pag. 250).

 

                                   4.   Zone senza destinazione
specifica 

                                4.1   Giusta l’art. 18 cpv.
2 LPT il diritto cantonale può prevedere che determinati comprensori non
vengano attribuiti ad una specifica zona di utilizzazione, rispettivamente che
tale attribuzione sia differita. Nel primo caso abbiamo una zona senza
destinazione specifica (zona residua). Nel secondo, un zona di riserva in cui,
nell'attesa dell’azzonamento definitivo, è normalmente ammessa la continuazione
a titolo precario dell’uso attuale. L’edificazione è possibile solo in via
eccezionale, in applicazione dell’art. 24 LPT, tenuto altresì conto del
carattere transitorio del comprensorio, la cui destinazione futura non
dev’essere ostacolata o impedita. 

                                         Nel diritto cantonale
l’art. 28 cpv. 2 lett. n, LALPT menziona tra i possibili contenuti delle schede
grafiche di PR il “territorio senza destinazione specifica”, ma non ne precisa
natura e finalità. Può fornire utili lumi in proposito il richiamo alla LE 73
il cui art. 16 cpv. 2 lett. a) annoverava tra le diverse zone di utilizzazione
la zona residua. Questa zona comprendeva naturalmente ogni superficie
senza destinazione speciale, segnatamente tutto il territorio improduttivo, ma
se ne estese l’accezione fino ad abbracciare “il territorio di riserva e di
transizione che potrà successivamente venire incluso nelle future zone di
sviluppo o di verde” (Scolari, Commentario della legge edilizia n. 51
all’art. 16, cit. in DTF 114 Ia 315 consid. 3a). 

                                         Più specificamente per la
zona di riserva può essere fatto riferimento all’art. 80 LALPT. Secondo questo
disposto il proprietario di un fondo “incluso in zona edificabile ma non nel
programma di realizzazione delle opere di urbanizzazione può chiedere al Comune
rispettivamente al Cantone di anticipare l’esecuzione dell’urbanizzazione
secondo il progetto generale” (cpv. 1). Tuttavia il Comune, rispettivamente il
Cantone, “può negare questa facoltà quando la pianificazione fissa
precise tappe per l’utilizzazione razionale del territorio” (cpv. 2,
corsivo ns.). La LALPT prevede dunque da un lato la pianificazione per
tappe successive della zona edificabile (Baugebietsetappierung) e dall’altro
l’urbanizzazione per tappe (Erschliessungsetappierung). Se è data la prima, l’anticipazione
dell’urbanizzazione da parte del privato è di regola esclusa: essa dev’essere
coordinata con le tappe dell’apertura all’edificazione delle nuove aree.

                                         In questo contesto viene a
situarsi l’art. 32 NAPR del Comune di ____________.

                                         Il territorio senza
destinazione specifica SDS “comprende tutto il territorio giurisdizionale del
Comune non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale
o zona agricola” (cpv. 1). “L’utilizzazione del suolo è disciplinata dalle
norme di attuazione del piano del paesaggio e dal diritto cantonale di
applicazione della LPT” (cpv. 2). “L’edificabilità, riservate le eventuali
ulteriori limitazioni previste dalle norme di attuazione del piano del
paesaggio, è disciplinata dall’art. 24 LPT (eccezioni fuori dalle zone
edificabili), e dalla legislazione cantonale di applicazione” (cpv. 3). 

                                         Si tratta in prima linea,
come già per la zona residua dell’art. 16 cpv. 2 lett. a LE e della prima
ipotesi dell’art. 18 cpv. 2 cpv. 2 LPT (comprensori non attribuiti), di aree
che il PR rinuncia ad assegnare a una specifica zona. Si tratterà per lo più di
terreni che per la loro situazione, dimensione, natura del suolo ecc. non si
prestano a nessuna delle utilizzazioni classiche. Tuttavia, come già in regime
LE per il territorio residuo, è lecito interpretare l’art. 32 NAPR estendendolo
a zone facenti funzione di riserva, a carattere transitorio, da potersi
successivamente includere in zona edificabile. 

                                         Nella misura in cui le
zone residue o di riserva delimitate dal PR comportino restrizioni della
proprietà, la loro base legale è data dall’art. 32 NAPR, emanato dal
legislatore comunale nei limiti della competenza conferitagli dal diritto
cantonale e federale, con particolare riferimento agli art. 28 LALPT e 14-18
LPT.

 

                                4.2   Ciò premesso, va
precisato che la rinuncia ad attribuire una determinata area ad una specifica
zona di PR, rispettivamente il differimento di tale attribuzione è ammesso
dalla giurisprudenza federale solo a certe, severe condizioni.

                                         Il provvedimento deve
infatti porsi in consonanza con l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2
LPT e ripreso per il PR dall’art. 14 LPT. Il territorio comunale dev’essere
suddiviso in zone e in particolare nelle zone edificabili, agricole e protette,
definite nei loro tratti essenziali dagli art. 15, 16 e 17 LPT. La possibilità
offerta dall’art. 18 LPT di delimitare altre zone e segnatamente di non
attribuire a specifiche zone determinati comparti o di rinviarne l’azzonamento
dev’essere vista alla luce di quest'obbligo. Tutto il territorio deve avere una
destinazione chiara e definita: la costituzione di zone residue o di riserva
può essere ammessa solo se sorretta da valide ragioni di natura pianificatoria.

 

                             4.2.1   La zona residua verrà
creata in quelle porzioni del territorio che per la loro dimensione, natura,
configurazione, qualità del suolo, ecc. non rientrano nella definizione di
nessuna delle zone ordinarie del PR o non potrebbero ragionevolmente esservi
incluse. Si tratta ad esempio di scampoli di terreno, residuati da una
razionale suddivisione del territorio nelle diverse zone, i quali  non servono
per l’agricoltura, non si prestano all’edificazione né hanno funzione
protettiva. Il motivo della loro mancata inclusione in una zona ordinaria del
PR non sta nell’incertezza circa la loro definitiva destinazione, ma perché é
chiaramente escluso che possano esservi attribuiti. E’ questo il vero e proprio
territorio senza destinazione specifica. Corrisponde suppergiù ai
terreni improduttivi della LE.

                                         Pacificamente non è con
questo contenuto che è stata delimitata la zona senza destinazione specifica in
contestazione.

 

                             4.2.2   Più complessa e
problematica è la questione delle zone di riserva. 

                                         Si tratta per lo più di
zone di transizione, destinate in ultima analisi all’edificazione ma
momentaneamente tenute in riserva, nelle quali è intanto consentito solo l’uso
fin lì fattone, l’edificazione potendovi essere ammessa solo a titolo
eccezionale, a norma dell’art. 24 LPT, tenuto comunque conto della possibile destinazione
futura, da non pregiudicare.

                                         Due possono essere
essenzialmente i motivi per creare una zona di riserva.

                                         Il primo può risiedere
nell’incertezza circa l’evoluzione futura, sia demografica che edilizia:
un determinato comprensorio è di per sé atto all’edificazione ma non vi sono
elementi sufficientemente attendibili per ritenerlo verosimilmente necessario
all’edificazione nei prossimi quindici anni, anche se questa eventualità non
può essere scartata ed è in linea di massima auspicata. Può quindi essere utile
creare una zona d’attesa, non attribuendole nel frattempo una destinazione che
potrebbe entrare in conflitto con quella futura, eventuale. 

                                         Il secondo motivo è di
natura politico-insediativa. Nella grande maggioranza dei casi i comuni si trovano
difronte ad una zona edificabile largamente sovraddimensionata. Gli scopi e i
principi pianificatori fondamentali richiedono che venga ridotta. Tuttavia una
drastica amputazione non è spesso politicamente proponibile. Tra i
provvedimenti meno incisivi ma comunque utili allo scopo figura l’istituzione
di zone di riserva. Una parte del territorio, di per sé edificabile, viene
sottratta (temporaneamente) all’edificazione per eventualmente esservi ammessa
successivamente se, come è previsto,  l’evoluzione del fabbisogno lo
richiederà. L’area potenzialmente edificabile viene suddivisa in settori da
aprirsi in tappe successive all’edificazione. E’ la surricordata Baugebietsetappierung.

 

                          4.2.2.1   La giurisprudenza
federale ha ammesso già prima dell’entrata in vigore della LPT e quindi
dell’art. 18 cpv. 2 la zona di riserva. Ha ritenuto che “se il comune può
limitare l’area edificabile commisurandola al fabbisogno dei prossimi quindici
anni può anche scaglionarne nel tempo l’edificazione” (DTF 104 Ia 131 consid.
4b, pag. 141). “Nell’ampia competenza di delimitare il territorio
edificabile è chiaramente compresa quella meno estesa di liberarlo in tappe
successive all’edificazione” (DTF 108 Ia 33 consid. 3, pag. 36). “La LPT
non vieta che cantone e comuni si sdebitino in più fasi (in mehreren Schritten)
dell’obbligo di adottare il PR” (DTF 110 Ib 265 consid. 4 pag. 267). Lo
scaglionamento (Etappierung) è stato considerato l’antidoto, in alternativa al dezonamento
(Auszonung), contro il sovraddimensionamento della zona edificabile. Una
semplice urbanizzazione per tappe, la cui anticipazione i proprietari possano
chiedere a loro spese, non consentirebbe di controllare altrettanto bene
l’evoluzione né di combattere con altrettanta efficacia il fenomeno
indesiderabile e antieconomico dell’edificazione sparsa (DTF 104 Ia 131 seg. consid.
4)

                                         Non esclusa a priori dalla
giurisprudenza è inoltre la creazione di zone di riserva che, in aggiunta alla
zona edificabile prevista per i prossimi quindici anni, tengano libere da precise
destinazioni le aree presumibilmente occorrenti all’edificazione nel periodo
successivo. La condizione è che tali aree non siano già necessarie e da
urbanizzarsi nel periodo precedente. In questo caso si dà l’ipotesi dell’art.
15 lett. b LPT e le aree vanno incluse nella zona edificabile (DTF 110 Ia 53). 

 

                                         Questa ammissione in linea
di principio della zona di riserva non deve trarre in inganno. Come sopra
anticipato, la giurisprudenza federale usa criteri alquanto restrittivi nei
confronti di questo strumento. La tendenza è chiaramente di riconoscere la
compatibilità con l’obbligo di pianificare solo nei casi in cui il differimento
è dovuto all’incertezza sulla definitiva destinazione da
attribuire al comparto. 

                                         Alla luce di questo
principio non solo il Tribunale federale non ha ritenuto conforme al diritto
federale un azzonamento sotto condizione risolutoria (DTF 118 Ia 172), ma ha
inoltre precisato che “se la zona edificabile contiene solo il territorio
già ampiamente edificato o che sarà verosimilmente necessario per
l’edificazione nei prossimi quindici anni, non è compatibile con l’art. 15 LPT
suddividerla in settori da aprirsi all’edificazione solo a seguito di nuovo azzonamento
o di analoga procedura. Ciò potrebbe comprimere artificialmente l’offerta di
terreni edificabili e paralizzare il mercato” (DTF 112 Ia 155 consid. 2c).
La zona edificabile è dunque da tenere disponibile tutta intera per
l’edificazione. Ancora più esplicito il divieto in DTF 115 Ia 341: dopo aver
premesso che il differimento sine die della definizione delle zone di
utilizzazione del PR è incompatibile col dovere di pianificare dell’art. 2 LPT,
il tribunale federale ravvisa un simile rinvio nella provvisoria attribuzione
ad una zona di riserva, in occasione della prima adozione di un PR conforme
alla LPT, di terreni che, già edificabili secondo il precedente diritto,
adempiono i presupposti legali della zona edificabile, sono già ampiamente
edificati e presumibilmente occorreranno per l’edificazione nei prossimi
quindici anni. “La giurisprudenza federale ammette il differimento della
definitiva attribuzione ad una specifica zona solo se v’è incertezza circa la
sua futura utilizzazione (DTF 112 Ia 158 seg., e 316 consid. 3b).”
Ritroviamo in DTF 118 Ia 165 seg. consid. 3c pag. 173 lo stesso principio. Non
è ammesso che il terreno attribuito alla zona edificabile possa essere
edificato solo a seguito di una nuova procedura di azzonamento (Umzonungsverfahren)
o di una procedura equivalente. 

                                         “Ciò non significa,
afferma il Tribunale federale, che se sussistano incertezze non se ne debba
tener conto, ma lo si potrà fare solo se queste sono pianificatoriamente
fondate.” Così, avverte la somma istanza, nelle ipotesi dell’art. 18 cpv. 2
LPT, che consente di creare zone di PR per comprensori la cui utilizzazione non
è ancora determinata o in cui una determinata utilizzazione dev’essere ammessa
solo più tardi. Così inoltre nell’ambito della zona di pianificazione (art. 27
LPT), che vieta interventi suscettibili di pregiudicare la pianificazione in
via di formazione. Altre incertezze, non determinate da motivi pianificatori,
non giustificano remore nell’adempimento del dovere di pianificare. Si
consideri, avverte il Tribunale federale, che “per sua natura la pianificazione
è chiamata a operare in un futuro per molti versi ancora oscuro, ch’essa
contribuisce con la sua azione a formare. Ora questa funzione può essere
assolta unicamente da una pianificazione vincolante, su cui il proprietario
possa fare affidamento” (DTF 118 Ia 165 consid. 3c, pag. 173, trad. ns). 

 

                                4.3   Risulta da questo
excursus che, all’infuori dei casi in cui l’istituzione di una zona di riserva
è dettata dall’incertezza sulla destinazione da dare al comprensorio,
incertezza non superabile coi normali strumenti pianificatori, la
giurisprudenza, specie quella meno remota, tende a negare la legittimità del
provvedimento. Se il comprensorio risponde alla definizione dell’art. 15 LPT e
non vi sono motivi per attribuirlo di preferenza ad altra zona, se dunque non
possono esservi dubbi sulla sua destinazione, l’inclusione in zona di riserva
non ha in linea di principio motivo di essere (DTF 116 Ia 330).

                                         Per poter nondimeno creare
una zona di riserva ai sensi dell’art. 18 cpv. 2 LPT (e delle corrispondenti
norme cantonali e comunali), come nel caso del comune che vuole distribuire nel
tempo la costruzione di una zona edificabile già prevedibile nella sua
estensione finale, occorrono ragioni pianificatorie pertinenti e importanti,
che prevalgano sull’obbligo di conferire subito una connotazione pianificatoriamente
chiara e definitiva a tutto il territorio comunale. Può qui essere rimandato al
già citato DTF 104 Ia 142: “Non pare irragionevole di promuovere a breve
termine la concentrazione dell’edificazione nella zona edificabile definitiva,
vietando temporaneamente alla costruzione i terreni di seconda tappa fintanto
che ve ne sia di liberi nella prima” (cfr. parimenti DTF 108 Ia 36 e 110 Ib
267). Ma, come già rilevato, nella ponderazione dei vari interessi in giuoco
cui una pianificazione seria non può sottrarsi (art. 3 OPT), bisogna tener
conto tra le diverse circostanze rilevanti che tale modo di procedere può
alterare il mercato, provocare un’artificiosa rarefazione dell’offerta, fare
pressione sui prezzi, creare ingiustificate disparità di trattamento. E’ dunque
semmai da usare solo laddove la situazione locale (configurazione orografica,
stato dell’edificazione e dell’urbanizzazione, ecc.) fornisce una chiara chiave
di ripartizione in comparti da subito edificare e altri da tenere in riserva,
sempre che questa suddivisione risponda a pertinenti motivazioni pianificatorie.

                                         Una cosa è certa. La zona
di riserva non deve servire al comune per camuffare un dezonamento ritardato e
dilazionare così le indennità espropriative (cfr. DTF 110 Ia 53 consid. 4; 112
Ia 317). Altrettanto certo è che il comune non è liberato dall’obbligo di “stabilire
le zone da delimitare in priorità” (DTF 112 Ia 316)”. Non può ad es.
inserire nella zona di riserva un’area che appartiene per natura e vocazione
alla zona agricola e che come tale va subito attribuita. Né sotto le mentite
spoglie di una zona di riserva può in realtà mascherare una zona di protezione,
alle cui eventuali indennità di espropriazione tenti in tal modo di sottrarsi.
In questo senso DTF 116 Ia 330: “Andererseits darf die Reservezone nicht auf
Kosten der Bau, -Landwirtschafts - oder Schutzzone ausgeschieden werden; die Reservezonierung
setzt ein bundesrechtskonforme Ausscheidung diesere Grundnutzungszonen voraus. Insbesondere
ist Land, das nach der gesetzlichen Vorschrift in die Bauzone gehöhrt, in eine Bauzone
und nicht in eine Reservezone einzuweisen.

                                         Per concludere, se non vi
sono stringenti motivi d’ordine pianificatorio per non  attribuire subito un
comparto ad una specifica zona di PR, sia per l’impossibilità di definirne
subito la destinazione (incertezza) sia perché pertinenti ragioni
inerenti alla pianificazione giustificano il differimento, il pianificatore
comunale deve prendere partito, fare le scelte che gli competono, attribuire il
comparto ad una zona regolamentare e non rifugiarsi nel silenzio pianificatorio,
nella sospensione del giudizio. Viola altrimenti il diritto federale che
proscrive una pianificazione a macchie di leopardo.

 

                                   5.   in concreto

                                         Il piccolo nucleo di ____________è
protetto a monte e ai lati da una linea di arretramento che lo avvolge in una
larga fascia non edificabile. Ai lati è stata inoltre creata una zona verde
AP-EP. Dietro il nucleo il terreno sale assai ripido per poi formare un
pianoro, racchiuso dal bosco. Qui è situato il terreno della ricorrente,
separato dal nucleo nella parte in declivio da una particella lunga e stretta
e, su quello stesso lato, interessato per una certa profondità dalla linea di
arretramento. Sul lato opposto una sottile striscia di bosco lo separa dalla
strada che collega ____________ via ____________ a ____________. A sud il fondo
confina con la part., che il PR ha pure inserito in zona SDS, assieme alla
part. situata più in basso, a lato e quasi all’altezza del nucleo, compresa in
parte nella zona AP-EP. Su quest’ultima particella sorge una modesta abitazione
e, a breve distanza, un minuscolo rustico. A parte ciò le particelle inserite
in zona SDS non sono edificate. 

                                         Quali sono i motivi per
cui il PR ha inserito questi terreni nella zona senza destinazione specifica? 

                                         Il motivo dell’incertezza
circa l’evoluzione futura non entra in considerazione e non viene giustamente
fatto valere dal comune. 

                                         L’intento di ridurre una
zona edificabile sovraddimensionata attribuendone una porzione ad una zona
d’attesa non è in concreto ipotizzabile: i terreni in questione non facevano
parte della zona edificabile e non potevano quindi esserne distratti. 

                                         Non risulta d’altra parte
che i terreni siano tenuti in riserva in previsione di un bisogno futuro, al di
là del periodo di 15 anni, in aggiunta all’attuale zona edificabile (Bauentwicklungszone).

                                         Tanto meno risulta che
tramite la zona di riserva il comune intenda procedere ad una suddivisione per
tappe successive della zona edificabile. 

                                         Risulta piuttosto dalla
presa di posizione del comune ch’esso ritenga l’area edificabile prevista più
che sufficiente e non intenda pertanto allargarla ai fondi in discussione. A
ciò si aggiungano chiare preoccupazioni d’ordine paesaggistico. 

                                         Ora a queste
preoccupazioni poteva  essere fornita una risposta pianificatoriamente corretta
ad es. istituendo una zona di protezione o attribuendo i fondi in zona
agricola, non invece ingabbiando l’area in questione in una zona indeterminata.

                                         Nelle circostanze di
specie l’attribuzione dei terreni litigiosi alla zona SDS non trova
giustificazione e il Consiglio di Stato l’ha a torto approvata, violando il
diritto federale. Questo TPT non può che pronunciarne l’annullamento su questo
punto. Non gli compete invece stabilire a quale zona i fondi vadano assegnati,
se effettivamente alla zona edificabile come chiede il ricorrente o alla zona
agricola, a una zona protetta o ad altra zona prevista dal PR. Questa
competenza spetta unicamente al comune. 

 

                                   6.   Per i motivi
anzidetti e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è
l’inevitabile conseguenza si rende superfluo verificare la sussistenza di un
interesse pubblico preponderante e del rispetto del principio di
proporzionalità 

 

                                   7.   Tasse e spese di
giustizia, ripetibili

                                         Poiché il comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue
funzioni pubbliche va esente da spese e tasse di giustizia; poiché d’altro
canto la parte vittoriosa non è rappresentata da un avvocato il comune,
soccombente, non viene condannato a versarle le ripetibili.

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui
approva l'inserimento del part. ____________ RFD ____________ in zona SDS.

 

                                   2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Non vengono assegnate ripetibili.

                                   3.   Intimazione:                  -_____.______._____

                                       - Municipio di________

                                                                               -
Consiglio di Stato, ________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario