# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1ce51ca2-146d-5e14-839a-6629f526314c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-17
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 17.01.2024 603 2023 140
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2023-140_2024-01-17.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2023 140

Arrêt du 17 janvier 2024

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Dina Beti, Johannes Frölicher 
Greffier : Pascal Tabara

Parties A.________, recourant, représenté par Me Jean-Christophe a 
Marca, avocat

contre

COMMISSION DE SURVEILLANCE DES PROFESSIONS DE LA 
SANTÉ ET DES DROITS DES PATIENTS ET PATIENTES, autorité 
intimée

et

COMMUNAUTÉ HÉRÉDITAIRE DE FEU B.________, intéressée

Objet Santé publique – Droit d'être entendu

Recours du 11 septembre 2023 contre la décision du 20 juin 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le Dr A.________, spécialisé en médecine palliative, est médecin adjoint et médecin 
responsable des soins palliatifs auprès de C.________.

B. Feu B.________, né en 1940, souffrait d'un cancer du pancréas à un stade avancé, 
diagnostiqué en été 2020. Le 14 octobre 2021, il a été admis dans l'unité de soins palliatifs de 
C.________ où son état s'est péjoré rapidement. Dans la nuit du 17 au 18 octobre 2022, feu 
B.________ est décédé.

Le 4 mars 2022, la communauté héréditaire de feu B.________, et pour elle ses filles D.________ 
et E.________, a déposé une plainte, rédigée en langue allemande, auprès de la Commission de 
surveillance des professions de la santé et des droits des patients et patientes à l'encontre du 
Dr A.________, en lien avec l'hospitalisation de feu B.________ du 14 au 18 octobre 2021. Il lui était 
reproché d'avoir effectué des soins inadaptés au patient et d'avoir ainsi favorisé son décès. Il lui était 
en outre reproché de ne pas avoir accordé suffisamment de considération à sa famille.

Par courrier du 14 juin 2022, adressé à la Direction médicale de C.________, la Commission de 
surveillance a informé celui-ci du dépôt de la plainte et l'a invité à entreprendre les démarches 
nécessaires afin de délier du secret médical les professionnel de la santé ayant été impliqués dans 
la prise en charge de feu B.________. Le 2 août 2022, la Direction de la santé et des affaires sociales 
(DSAS) a rendu une décision de levée du secret médical en faveur des professionnels de la santé 
ayant été directement impliqués dans la prise en charge de feu B.________ lors de son 
hospitalisation, en particulier le Dr A.________. En date du 29 novembre 2022, le Secrétaire général 
de C.________ a adressé à la Commission de surveillance la détermination de l'institution, rédigée 
en allemand, relative à la plainte déposée le 4 mars 2022 par la communauté héréditaire de feu 
B.________ à l'encontre du Dr A.________.

Le 20 juin 2023, la Commission de surveillance a rendu sa décision, rédigée en langue allemande. 
Elle a rejeté les reproches en lien avec les soins prodigués au patient, mais a retenu en revanche 
un déficit dans la communication entre le Dr A.________ et la famille de feu B.________, déficit 
constitutif d'une violation des règles professionnelles relatives à l'accompagnement des personnes 
en fin de vie. La Commission de surveillance a en conséquence retenu que le Dr A.________ avait 
violé ses obligations et prononcé un avertissement à son encontre. Elle a en outre mis la moitié des 
frais de procédure à sa charge. Cette décision a été notifiée à la plaignante, au Secrétariat général 
de C.________ ["C.________, Generalsekretariat (für Dr. med. A.________)"], à la DSAS et au 
Service de la santé publique.

C. Par acte du 11 septembre 2023, A.________ interjette un recours, en langue française, au 
Tribunal cantonal contre la décision précitée. Il conclut principalement à l'annulation de la décision 
et à la clôture définitive de la procédure ouverte à la suite de la plainte du 4 mars 2022, frais et 
indemnité de partie à la charge de D.________ et E.________. Subsidiairement, Il conclut à 
l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la Commission de surveillance pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants. A l'appui de son recours, A.________ se prévaut d'une 
violation de ses droits dans le cadre de la procédure ayant conduit au prononcé de la décision 
attaquée. Il fait ainsi valoir que ladite décision a été rendue en violation de son droit d'être entendu 
en tant qu'elle a été rendue en allemand au terme d'une procédure qui s'est déroulée dans cette 

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langue, qu'il ne maîtrise pas, et dès lors qu'il n'a à aucun moment été entendu par la Commission 
de surveillance. Le recourant reproche également à cette dernière de s'être fondée uniquement sur 
la plainte du 4 mars 2022 et la détermination de C.________, sans avoir entendu aucun des 
membres du personnel soignant ayant participé à la prise en charge de feu B.________. Il relève à 
cet égard que les filles du défunt étaient dans un profond déni de la fin de vie de leur père. Compte 
tenu de leur état d'esprit et de leur mécompréhension du caractère urgent de la situation, elles ont 
mal interprété le ton autoritaire utilisé par le recourant le soir du 17 octobre 2022, sans pour autant 
que celui-ci, qui n'avait aucune intention de les heurter, n'ait été malveillant ou n'ait outrepassé ses 
obligations professionnelles.

Après avoir donné à la Commission de surveillance l'occasion de se déterminer sur la question de 
la langue de la procédure, la Juge déléguée a informé, par courriers des 31 octobre 2023 et 
3 novembre 2023, toutes les personnes intéressées, que la procédure de recours sera menée en 
langue française, chacun pouvant cependant adresser ses écritures au Tribunal cantonal dans la 
langue officielle de son choix.

En date du 29 novembre 2023, la Commission de surveillance a produit le dossier de la cause 
(affaire 2022-02) et indiqué qu'elle n'avait pas d'observations particulières à formuler sur le recours.

D.________, au nom de la communauté héréditaire de feu B.________, s'est déterminée le 
29 novembre 2023. Elle a confirmé l'intégralité des faits décrits dans la plainte du 4 mars 2022 et 
indiqué conclure à la confirmation de la décision attaquée.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Les arguments des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant qu'ils soient 
pertinents pour la résolution du litige.

en droit

1.

1.1. Les décisions prises par la Direction compétente en matière de santé ou la Commission de 
surveillance en vertu de la loi fribourgeoise du 16 novembre 1999 sur la santé (LSan; RSF 821.0.1) 
et de ses dispositions d'exécution sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal (art. 127i 
LSan en relation avec l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois de procédure et de juridiction 
administrative [CPJA; RSF 150.1]).

En tant que personne atteinte par la sanction prononcée, le recourant est particulièrement touché 
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; la 
qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue en application de l'art. 76 al. 1 let. a CPJA.

Le recours ayant été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA) – et l'avance 
des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le Tribunal peut entrer en matière sur ses 
mérites.

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1.2. En ce qui concerne les droits procéduraux de la communauté héréditaire de feu B.________, 
et en particulier des filles de ce dernier, les remarques suivantes s'imposent.

1.2.1. Selon l'art. 112 CPJA – intitulé dénonciation ou plainte –, chacun peut dénoncer en tout 
temps à l'autorité supérieure les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une 
autorité soumise à son pouvoir hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun 
des droits reconnus à la partie. L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa 
dénonciation (al. 2). Les procédures particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont 
réservées (al. 3). L'art. 112 CPJA ne fait que reprendre au niveau fribourgeois la solution de principe 
retenue en droit administratif (cf. arrêts TC FR 601 2021 180 du 29 novembre 2022; 601 2008 125 
du 8 septembre 2008; 601 2017 26 du 30 mai 2017, avec références à la doctrine).

Le dénonciateur, au sens de l'art. 112 CPJA, est toute personne qui alerte l'autorité compétente sur 
le comportement contraire au droit d'un agent ou d'une collectivité publique, qu'elle soit lésée par le 
comportement en cause, auquel cas on parle de plaignant, ou qu'elle considère l'intervention de 
l'autorité souhaitable, eu égard à l'intérêt public (arrêt TC FR 601 2022 82 du 20 février 2023 consid. 
1.3 et les références). En principe, l'administré n'a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie 
d'effets, car l'autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite; le 
dénonciateur n'a même pas de droit à ce que l'autorité prenne une décision au sujet de sa 
dénonciation. Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le 
droit de recourir contre la décision prise à la suite de la dénonciation et ne confère donc pas la qualité 
de partie dans cette procédure; pour jouir d'une telle qualité, le dénonciateur doit non seulement se 
trouver dans un rapport étroit et spécial avec la situation litigieuse, mais aussi pouvoir invoquer un 
intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne.  (arrêt TF 2C_472/2021 du 
1er mars 2022 consid. 5.5; ATF 139 II 279 consid. 2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 468 consid. 2). 

1.2.2 L'art. 112 al. 3 CPJA réserve les procédures particulières de plainte instituées par la 
législation spéciale.

L'art. 43 LSan prévoit que toute personne qui a sujet de se plaindre d'une violation d'un droit que 
cette loi reconnaît aux patients et patientes peut saisir la Commission de surveillance conformément 
aux art. 127a ss LSan. Aux termes de l'art. 1 LSan, la loi régit les soins et les autres activités 
exercées dans le domaine de la santé par des personnes physiques ou morales, de droit privé ou 
de droit public (al. 1 LSan). Par soin, on entend tout service fourni à une personne, à un groupe de 
personnes ou à la population, dans le but de promouvoir, d’améliorer, de protéger, d’évaluer, de 
surveiller, de maintenir ou de rétablir la santé (al. 2). Selon le Message du Conseil d'Etat du 23 mars 
1999 (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil du canton de Fribourg, 1999, p. 545 ss; ci-
après: le Message) accompagnant le projet de loi sur la santé, le terme de "patient" ne doit pas 
s'interpréter de manière restrictive. La qualité de partie revient ainsi au patient dans les procédures 
de dénonciation, à la condition qu'il ait reçu un soin (arrêt TC FR 603 2016 112 du 16 février 2018 
consid. 2a et les références). En conséquence, selon l'art. 127c al. 1 LSan, le patient ou la patiente 
qui se plaint de la violation d'un droit qui lui est reconnu par cette loi a qualité de partie.

Dans le domaine médical, la qualité de partie, dans la procédure devant la Commission de 
surveillance, a en revanche été niée au conjoint et au fils d'une patiente traitée dans un hôpital et 
décédée d'un cancer. Il en est allé de même pour les parents d'une patiente hospitalisée qui s'était 
défenestrée et dont la chute lui avait été fatale. Par ailleurs, alors que la loi genevoise applicable 
reconnaît la qualité de partie, notamment, au patient qui saisit la commission de surveillance, les 

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parents ont été considérés comme des tiers. Toutes ces personnes ont par conséquent été 
qualifiées de dénonciateurs (arrêt TF 2C_472/2021 du 1er mars 2022 consid. 5.5 et les références).

1.2.3. En l'occurrence, ce n'est pas le patient, qui est décédé, qui a déposé la dénonciation, mais 
ses filles et héritières. Dans leur acte du 4 mars 2022, elles faisaient valoir à cet égard qu'elles 
avaient un intérêt digne de protection au dépôt de la plainte en tant que héritières, membres de la 
famille du patient et personnes directement touchées par les actes mis en cause. Cet intérêt leur 
donne en effet la qualité de dénonciatrices, mais ne saurait leur conférer la qualité de partie, ni dans 
la procédure par-devant la Commission de surveillance, ni dans la procédure de recours. En effet, 
même si l'art. 42 al. 2 LSan donne aux proches des personnes en fin de vie le droit d'obtenir une 
assistance et les conseils nécessaires, seuls les patients peuvent se prévaloir de la qualité de partie 
en cas de violation de ces droits. Ainsi, dans la mesure où leur qualité de dénonciatrices leur donne 
le droit de savoir si une suite a été donnée à leur dénonciation, elles ont la qualité d'intéressées au 
résultat de la présente procédure de recours et seront informées de son résultat. La Commission de 
surveillance devra de son côté, les informer si une suite a été donnée à leur dénonciation.

1.3. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation expresse, le Tribunal 
cantonal ne peut pas examiner, en l'espèce, le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

Le recourant se prévaut d'une violation de son droit d'être entendu.

2.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 
al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), le droit d'être entendu garantit 
notamment aux justiciables le droit d'être informés et de s'exprimer sur les éléments pertinents du 
litige avant qu'une décision touchant leur situation juridique ne soit prise, d'obtenir l'administration 
des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration des preuves 
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision 
à rendre. Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une 
faculté de la partie, en rapport avec sa personne, de participer au prononcé de décisions qui lèsent 
sa situation juridique. Le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant qu'une décision soit 
prise s'applique sans restriction pour les questions de fait (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 et les 
références).

Le droit d’être entendu, en tant que droit à la participation et à la collaboration, englobe l’ensemble 
des possibilités qui doivent être accordées à une partie pour lui permettre de faire valoir efficacement 
son point de vue dans le cadre d’une procédure. La condition préalable au droit d’exprimer son point 
de vue est une connaissance suffisante du déroulement de la procédure, ce qui équivaut au droit 
d’être informé à l’avance de manière appropriée d'une procédure et de son contenu essentiel (ATF 
144 I 11 consid. 5.3). Le droit d'être entendu est un droit procédural lié à la personnalité des 
intéressés et les protège d'être réduits à un simple objet de la procédure (STEINMANN/SCHINDLER/ 
WYSS, in St. Galler Kommentar der Bundesverfassung, 4e éd. 2023, art. 29 n. 58). 

2.2. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en 
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 144 IV 302 consid. 3.1 et les références). Sa violation peut cependant être réparée 

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lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours disposant d'un 
pouvoir d'examen complet en fait et en droit (arrêt TF 9C_407/2022 du 24 novembre 2022 consid. 
3.3 et les références). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce 
vice procédural devant l'autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité 
inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait 
est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans 
un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2). Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation 
du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée, 
sous peine de prolonger inutilement la procédure (arrêt TF 2C_759/2017 du 16 mai 2018 consid. 
3.4). 

2.3. Les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale soumise à la 
surveillance de l'Etat ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer 
le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette 
profession, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer 
des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le 
destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la 
profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci (ATF 149 II 109 consid. 9.1). L'art. 127c 
al. 1 LSan prévoit d'ailleurs à cet égard qu'ont qualité de partie dans les procédures ayant pour objet 
des mesures administratives et disciplinaires non seulement le patient qui se plaint de la violation 
d'un droit qui lui est reconnu par la loi, mais aussi le professionnel ou l'institution mis en cause.

La responsabilité disciplinaire est une responsabilité fondée sur la faute. Celle-ci joue un rôle décisif 
pour la fixation de la peine et donc dans l'analyse de la proportionnalité de la mesure. Il ne suffit 
donc pas qu'un comportement soit objectivement fautif (illicéité), c'est-à-dire contraire à une 
injonction, il faut aussi que l'auteur de l'acte puisse subjectivement se voir imputer un manquement 
fautif. Cette faute peut être commise sans intention, par négligence, par inconscience et donc 
également par simple méconnaissance d'une règle (ATF 149 II 109 consid. 9.2).

Compte tenu de ce qui précède, une sanction disciplinaire ne peut par conséquent être prononcée 
qu'après que la personne visée a pu exercer son droit d'être entendue (voir aussi DUBEY/ZUFFEREY, 
Droit administratif général, 2014, n. 2247).

2.4. En l'espèce, il ressort du dossier de la Commission de surveillance que le recourant, alors 
même que la plainte du 4 mars 2022 le concernait au premier chef et que la décision attaquée 
sanctionne exclusivement le recourant et non l'institution pour laquelle il travaille, n'a pas été informé 
directement du dépôt de la plainte, n'en a pas reçu copie et n'a pas été invité à déposer une 
détermination. En outre, la décision qui lui infligeait un avertissement ne lui a pas été notifiée 
directement. L'interlocuteur de l'autorité intimée a été, tout au long de la procédure, exclusivement 
C.________, par son Secrétariat général. 

La violation du droit d'être entendu est par conséquent manifeste.

2.5. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne 
peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). En outre, dans la mesure 
où les autorités compétentes disposent d'un large pouvoir d'appréciation dans la fixation d'une 
sanction disciplinaire (voir notamment ATF 148 I 1 consid. 12.2), le Tribunal cantonal examine avec 

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retenue les décisions rendues dans ce contexte, conformément à l'art. 96a CPJA. De plus, une 
décision relative à une sanction disciplinaire rendue par le Tribunal cantonal priverait le recourant 
d'une instance de recours, ce qu'il convient d'éviter.

Compte tenu de ce qui précède, le recours est admis dans le sens des conclusions subsidiaires. La 
décision attaquée est annulée et le dossier est renvoyée à la Commission de surveillance pour 
reprise de la procédure. Elle conférera en particulier au recourant la possibilité de se déterminer sur 
la plainte du 4 mars 2022 et les autres éléments du dossier, notamment la détermination de 
C.________, et rendra, cas échéant, une nouvelle décision.

3.

Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA).

Il se justifie par ailleurs d'allouer au recourant, qui a obtenu gain de cause sur une conclusion 
formelle, une indemnité de partie entière à charge de l'Etat de Fribourg (art. 137 al. 1 CPJA), à verser 
à son mandataire (art. 141 al. 2 CPJA).

La liste de frais produite par le mandataire le 8 janvier 2024 fait état de 19.34 heures, dont 
notamment 3.5 heures pour l'étude du dossier et un entretien avec le client, et 10.5 heures pour la 
rédaction du recours, le solde étant constitué d'opérations de correspondance courante. Cette durée 
peut être admise et, au taux horaire de CHF 250.- (art. 8 al. 1 du Tarif des frais de procédure et des 
indemnités en matière de juridiction administrative du 17 décembre 1991 [Tarif JA; RSF 150.12]), 
elle donne droit à des honoraires de CHF 4'835.-. Il est précisé que les débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA), et non par un montant 
forfaitaire. Le mandataire n'ayant pas mentionné le débours effectifs dans sa liste de frais, ils seront 
fixés ex aequo et bono à CHF 50.- (art. 11 al. 1 Tarif JA). L'indemnité est par conséquent fixée à 
CHF 5'261.65, TVA par CHF 376.65 (7.7% sur CHF 4'760.- et 8.1% sur CHF 125.-) comprise.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis dans le sens des conclusions subsidiaires.

Partant, la décision du 20 juin 2023 est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour 
nouvelle décision dans le sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'000.- prestée par le 
recourant lui est restituée.

III. Une indemnité de partie de CHF 5'261.65, TVA par CHF 376.65 comprise, à la charge de l'Etat 
de Fribourg, est allouée au recourant et versée à Me Christophe a Marca.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 17 janvier 2024/dbe

La Présidente Le Greffier