# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 712d6e4b-a33e-5ab4-bc30-fe038c1898fb
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-22
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 22.12.2022  VB.2022.00285
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00285_2022-12-22.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00285	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 22.12.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.06.2024 nicht eingetreten.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Covid-19-Härtefallprogramm; 2. Zuteilungsrunde

	
[Die Beschwerdeführerin liess sich am 5. Juni 2019 ins Handelsregister eintragen und bezweckt den Betrieb eines Restaurants. Ihr Restaurant eröffnete sie jedoch erst am 29. November 2019. Der Beschwerdegegner berücksichtigte für den Umsatzrückgang den auf 12 Monate hochgerechneten Umsatz zwischen dem 5. Juni 2019 und dem 29. Februar 2020, während die Beschwerdeführerin auf den auf 12 Monate berechneten Umsatz ab der Eröffnung des Restaurants abstellen will.]

Lässt sich genau bestimmen, wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es objektive Gründe dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der formellen Gründung aufgenommen wurde, ist es nicht gerechtfertigt, für die Umsatzberechnung auf den Zeitpunkt der formellen Gründung abzustellen. Massgebend ist vielmehr der ab der Geschäftsaufnahme erzielte Umsatz, berechnet auf zwölf Monate (E. 5).

Teilweise Gutheissung.
Rückweisung an den Beschwerdegegner.

			 	
				Stichworte:
	
						COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE
UMSATZ

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 3 Abs. 2 Covid-19-Härtefallverordnung
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Härtefallverordnung

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00285

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 22. Dezember 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber
Elias Ritzi.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH, vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Kanton Zürich, 

Beschwerdegegner,  

 

 

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm;
2. Zuteilungsrunde,

hat sich
ergeben: 

I.  

Die am 5. Juni 2019 ins Handelsregister eingetragene
A GmbH mit Sitz in Zürich bezweckt den Betrieb eines Restaurants sowie die
Erbringung von sämtlichen damit zusammenhängenden Dienstleistungen im
Gastronomiebereich. Am 9. Februar 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des
Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde um Gewährung eines nicht
rückzahlbaren Betrags in Höhe von Fr. 385'673.-. Mit Verfügung vom 9. März
2021 hiess die Finanzdirektion das Gesuch im Umfang von Fr. 132'843.- gut
und wies es ansonsten ab.

Am 3. Mai 2021 stellte die A GmbH
im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von
Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren
Betrag in Höhe von Fr. 168'394.-. Die Finanzdirektion hiess das Gesuch
gut, indem sie der A GmbH mit Verfügung vom 20. Mai 2021 unter
Anrechnung der bereits in der 2. Zuteilungsrunde zugesprochenen Fr. 132'843.-
weitere Fr. 35'551.- zusprach.

II.
 

Bereits am 18. März 2021 hatte die A GmbH
beim Regierungsrat des Kantons Zürich gegen die Verfügung der Finanzdirektion
vom 9. März 2021 rekurriert und die Gewährung eines nicht rückzahlbaren
Betrags von insgesamt Fr. 385'673.- beantragt. Mit
Entscheid vom 6. April 2022 wies der Regierungsrat den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte der A GmbH die Kosten des
Rekursverfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'674.- (Dispositiv-Ziff. II).

III.
 

Die A GmbH erhob am 13. Mai 2022
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
sei der Rekursentscheid aufzuheben und ihr sei im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde
ein nicht rückzahlbarer Betrag von Fr. 217'279.- zuzusprechen.
Eventualiter sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Mit Stellungnahme vom 8. Juni 2022 schloss der
Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Beschwerdeantwort vom 13. Juni 2022 beantragte die Finanzdirektion die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 28. Juni
2022 hielt die A GmbH an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide
des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im
Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2 Der
Beschwerdegegner bringt sinngemäss vor, die Beschwerdeführerin habe kein
schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids, da
die Verfügung des Beschwerdegegners vom 20. Mai 2021 betreffend die 3. Zuteilungsrunde
denselben Streitgegenstand betroffen habe und unangefochten geblieben sei. Dem
ist nicht zu folgen. Streitgegenstand ist vorliegend nur die 2. Zuteilungsrunde.
Hierfür sind in darauffolgenden Zuteilungsrunden gewährte Beiträge nur insoweit
relevant, als diese den noch im Streit liegenden Betrag verringern. Eine
Nichtanfechtung von Beitragsentscheiden in der 3. Zuteilungsrunde führt
wie auch eine Nichtbeantragung von Beiträgen in späteren Zuteilungsrunden nicht
dazu, dass ein Zuteilungsentscheid der 2. Zuteilungsrunde trotz hängigem
Rechtsmittel rechtskräftig wird. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
 

2.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des
Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund
auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen,
die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von
Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere
Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller,
Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie
touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz
unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis
Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der
Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat die
Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20,
SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum
31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen
erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der
Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]).
Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt,
dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein
Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen
zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen
Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20
[AS 2020 4921]).

2.2 Nachdem
der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen
Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der
Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls
ja, wie sie diese ausgestalten
wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung
über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der
Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021, [Erläuterungen HFMV 20],
S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des
Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020
8819 ff., 8822 und 8824).

2.3 Der
Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit
für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der
Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die
Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer
RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen
Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im
Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den
Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms
des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29,
Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am
22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr
ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021
S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten
Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm
des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen
VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022,
VB.2022.00135, E. 3.2). 

3.
 

3.1 Das
Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem
Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen
Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des
erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden
(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1,
je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293;
VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sind
Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht
zu behandeln.

3.2 Auf das
Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen
Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am
1. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung und die
Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 in Kraft
getretenen Fassung massgebend.

4.
 

Weder die bundesrechtliche Gesetzgebung noch das kantonale
Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen,
die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt
werden, handelt es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 des
Staatsbeitragsgesetzes (VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2).
Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im
Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht
kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,
Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf
die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).

5.
 

5.1 Die nicht
rückzahlbaren Beiträge, welche an Unternehmen ausgerichtet werden, belaufen
sich auf höchstens 20 Prozent des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre
2018 und 2019 (Art. 8 Abs. 2 HFMV in der vom 1. Dezember 2020
bis zum 31. März 2021 geltenden Fassung). Für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember
2017 gegründet wurden und damit keine zwei vollen Umsatzjahre vor der
Covid-19-Pandemie aufwiesen, sah die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 eine
andere Berechnungsart der maximalen Beiträge vor. Namentlich war gemäss Art. 3
Abs. 2 HFMV 20 in der vom 1. Dezember 2020 bis zum 31. März 2021
geltenden Fassung für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017
gegründet worden sind, der durchschnittliche Umsatz, der zwischen dem
1. Januar 2018 und dem 29. Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf
zwölf Monate, massgebend (AS 2020 4920). 

5.2 Strittig
ist, welcher Zeitraum für die Berechnung des massgebenden durchschnittlichen
Jahresumsatzes herangezogen werden muss. Die Beschwerdeführerin rügt, die
Vorinstanz habe Art. 3 Abs. 2 HFMV unrichtig angewendet, indem sie
befand, der auf ein Jahr hochgerechnete Umsatz zwischen der Gründung und dem 29. Februar
2020 sei für die Berechnung der Höhe des Maximums der Härtefallbeiträge massgebend.
Sie bringt vor, die Maximalhöhe der Härtefallbeiträge hätte aufgrund des auf
ein Jahr hochgerechneten Umsatzes zwischen der Aufnahme der Geschäftstätigkeit
und dem 29. Februar 2020 berechnet werden müssen.

5.3 Das
Verwaltungsgericht entschied bereits in Fällen von Unternehmen, die zwar vor
dem 31. Dezember 2017 ins Handelsregister eingetragen wurden, ihre
Geschäftstätigkeit aber erst danach aufnahmen, dass für die Beurteilung der
Frage, ob ein Umsatzrückgang von mindestens 40 % vorliegt, der ab Aufnahme
der Geschäftstätigkeit erzielte Umsatz massgebend ist. Dasselbe muss auch für
die Frage der Höhe des massgeblichen Umsatzes für die Berechnung der maximal
zuzusprechenden Beiträge gelten. Auch vorliegend führte die Nichtberücksichtigung
des Umstands, dass die Beschwerdeführerin ihre Geschäftstätigkeit erst am 29. November
2019 aufgenommen hat, zu einer rechtsungleichen Behandlung der
Beschwerdeführerin sowohl gegenüber Konkurrenzbetrieben, welche ihr Restaurant
vor dem 1. Januar 2018 eröffneten, als auch gegenüber solchen, die die
Gründung einer Gesellschaft erst unmittelbar vor der Eröffnung des Restaurants
vornahmen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134,
E. 6.2.5; 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3). Ziel des
Gesetz- und Verordnungsgebers war es, eine differenzierte Härtefalllösung zu
schaffen, um möglichst allen direkt betroffenen (überlebensfähigen) Unternehmen
zu helfen und so gefährdete Arbeitsplätze in der Schweiz zu erhalten (vgl.
Erläuterungen HFMV 20, S. 6; VGr, 14. Juli 2022,
VB.2022.00068, E. 4.3.2; VGr, 1. September 2022,
VB.2022.00134, E. 6.2.1). Differenzierungen zulasten von jungen
Unternehmen, wie sie die Nichtberücksichtigung der faktischen Aufnahme der
Geschäftstätigkeit zu Folge hätte, entsprechen dagegen nicht dem Willen des
Gesetzgebers. Nur der nach der Aufnahme der Geschäftstätigkeit erzielte Umsatz
ist repräsentativ für ihren (hypothetischen) Umsatz in den Folgejahren (vgl.
VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 6.2.4).

5.4 Lässt sich
genau bestimmen, wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es
objektive Gründe dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der
formellen Gründung aufgenommen wurde, scheint es nicht gerechtfertigt, aus
Praktikabilitätsgründen bei der Umsatzberechnung auf die formelle Gründung
anstatt auf die Aufnahme der Geschäftstätigkeit abzustellen (vgl. VGr, 1. September
2022, VB.2022.00134, E. 6.2.5). Insgesamt ergibt sich, dass Art. 3 Abs. 2
HFMV 20 (AS 2020 4920 und AS 2021 184 S. 2) so zu verstehen ist, dass ein
Unternehmen, welches nach dem 1. Januar 2018 gegründet wurde und seine
Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der Gründung aufgenommen hat, für die
Berechnung des Umsatzrückgangs seinen ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit generierten
Umsatz auf zwölf Monate hochrechnen kann (vgl. auch VGr, 1. September
2022, VB.2022.00134, E. 6.3; 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.4).

5.5 Die
Beschwerdeführerin nahm die Geschäftstätigkeit fast sechs Monate nach ihrer
formellen Gründung auf. Ab der Eröffnung ihres Restaurants am 29. November
2019 generierte sie nach eigener Angabe bis zum 29. Februar 2020 einen
Umsatz von insgesamt Fr. 491'337.13, während sie davor keinen Umsatz
erzielte. Wird auf den von der Beschwerdeführerin seit der Gründung bis zum 29. Februar
2020 insgesamt erzielten Umsatz abgestellt und dieser auf ein Jahr
hochgerechnet, lässt sich keine zuverlässige Aussage über den tatsächlichen
Umsatzrückgang - der die Maximalhöhe
der Beiträge bestimmt - machen. Wird
hingegen nur der Umsatz der Beschwerdeführerin ab dem 29. November 2019
berücksichtigt, erscheint der resultierende Umsatzrückgang deutlich
realistischer.

5.6 Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass der durchschnittliche Jahresumsatz der
Beschwerdeführerin im Sinn von Art. 8 Abs. 2 HFMV in der vom 1. Dezember
2020 bis zum 31. März 2021 geltenden Fassung dem ab Eröffnung des
Restaurants am 29. November 2019 bis zum 29. Februar 2020 erzielten
Umsatz, hochgerechnet auf ein Jahr, entspricht. Indem die Finanzdirektion von
einem falschen Maximalbetrag ausging, übte sie ihr Ermessen rechtsfehlerhaft
aus.

6.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen und die Angelegenheit zum Neuentscheid an die Finanzdirektion
zurückzuweisen. Über den die bereits zugesprochenen Beiträge übersteigenden
Betrag hat der Beschwerdegegner neu zu entscheiden.

7.
 

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei
offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen). Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens sind somit dem
unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1
VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat
dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).

8.
 

Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).
Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.

Letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG
zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die
Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde 

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses
des Regierungsrats vom 6. April 2022 sowie die Verfügung der
Finanzdirektion vom 9. März 2021 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird
im Sinn der Erwägungen an die Finanzdirektion zurückgewiesen.

In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom 6. April
2022 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    145.--     Zustellkosten,

Fr. 7'145.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung
an:

a)    die Parteien;

b)    den Regierungsrat.