# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 781f4135-1fa2-5456-882f-e0c846a9abdd
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-05-27
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 27.05.2019 III 2018 127
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2018-127_2019-05-27.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2018 127 + 128

Entscheid vom 27. Mai 2019 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin
Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien 1. A.________,

2. B.________,

3. C.________, 

4. D.________,

5. E.________,
6. F.________, O.________, 8808 Pfäffikon,

Beschwerdeführer (Verfahren III 2018 127),
Ziff. 1-6 vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. G.________,

7. W.________, 
Beschwerdeführerin (Verfahren III 2018 128),
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. X.________, 

gegen

1. Gemeinderat Freienbach, Unterdorfstrasse 9, Postfach 140, 
8808 Pfäffikon,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. H.________, 

2. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Post-

2

fach 1260, 6431 Schwyz,

3. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14, Postfach 
1186, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

4. I.________ AG, 
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. J.________,J.________, 

5. K.________, 

6. L.________,
Beigeladene,

Gegenstand Planungs- und Baurecht (Baubewilligung)

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Sachverhalt:

A. Mit Gesuch vom 21. Juli 2016 ersuchte die I.________ den Gemeinderat 
Freienbach um Bewilligung für den Bau einer Zufahrt ab dem Autobahnanschluss 
Pfäffikon über eine Hochbrücke zum Seedamm-Center. Das Projekt betrifft die 
Grundstücke KTN M.________ (im Eigentum der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft, Bundesamt für Strassen, ASTRA) und KTN N.________ (im Eigentum der 
K.________). Das Gesuch wurde publiziert (Abl 2016 S. 1815 und 1816) und öf-
fentlich aufgelegt. 

Gegen das Gesuch erhoben am 17. August 2016 A.________ sowie fünf weitere 
Eigentümer der Liegenschaft KTN P.________ (O.________,) Einsprache beim 
Gemeinderat mit dem Antrag, auf das Baugesuch sei nicht einzutreten oder die 
Baubewilligung sei zu verweigern. Mit Eingabe vom 18. August 2016 erhob auch 
die W.________ als Eigentümerin der Liegenschaften KTN Q.________ 
(Y.________,) und als Baurechtsnehmerin der Liegenschaft KTN R.________ 
(im Eigentum der K.________) Einsprache mit dem Antrag, die Baubewilligung 
für eine Brücke zum Seedamm-Center mit Strassenanpassungen sei zu verwei-
gern. Eine weitere Einsprache erfolgte von der K.________ (Eingabe vom 
18.8.2016).  

B. Mit Beschluss vom 24. Mai 2017 hat der Gemeinderat Freienbach unter 
gleichzeitiger Eröffnung des kantonalen Gesamtentscheides des ARE vom 27. 
April 2017 was folgt entschieden: 

1. Die Einsprache von A.________, B.________, Angela Minuz, D.________, 
E.________ und F.________ wird abgewiesen. 

2. Die Einsprache der W.________ wird abgewiesen. 

3. Die Einsprache der K.________ wird zufolge Rückzugs als gegenstandslos 
geworden abgeschrieben. 

4. Die Bewilligung für Brücke zum Seedamm-Center mit 
Strassenanpassungen, KTN S.________, Gwattstrasse, Eichrain, Pfäffikon, 
mit nachfolgenden Auflagen, Bedingungen und Vorbehalten erteilt:

4.1-4.6 (diverse Auflagen und Nebenbestimmungen)

5. Der Bauherrschaft werden der Gesamtentscheid des Amtes für 
Raumentwicklung vom 27.4.2017, die Stellungnahme des Bundesamtes für 
ASTRA vom 30. August 2016 und das Ergebnis der abwassertechnischen 
Prüfung vom 4. April 2017 eröffnet. Die darin enthaltenen Auflagen bilden 
Bestandteil dieser Bewilligung und sind in allen Teilen zu beachten, ebenso 
die Allgemeinen Bauvorschriften. 

6.-9. (Baufreigabe, Gebühren, Rechtsmittelbelehrung, Zustellung).

4

C. Am 19. Juni 2017 erhoben F.________ und die fünf weiteren Einsprecher 
Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz, mit dem Hauptantrag, die 
Bewilligung des Gemeinderates Freienbach vom 24. Mai 2017 sei aufzuheben 
(Verfahren VB 163/2017). 

Am 22. Juni 2017 liess auch die W.________ gegen den Gemeinderatsbe-
schluss vom 24. Mai 2017 Beschwerde erheben beim Regierungsrat des Kan-
tons Schwyz mit dem Antrag, es seien die Verfügung des Bundesamtes für 
Strassen vom 30. August 2016, der kantonale Gesamtentscheid des Amtes für 
Raumentwicklung vom 27. April 2017 und der Beschluss des Gemeinderates 
Freienbach vom 24. Mai 2017 aufzuheben und die Bewilligung für das Strassen-
bauprojekt sei zu verweigern (Verfahren VB 169/2017). 

D. Mit Beschluss Nr. 477/2018 vom 26. Juni 2018 (Versand 3.7.2018) verei-
nigte der Regierungsrat die beiden Beschwerdeverfahren und wies beide Be-
schwerden ab, soweit er darauf eingetreten ist. 

E. Gegen diesen Beschluss liessen am 24. Juli 2018 A.________ und die fünf 
weiteren Parteien des Verfahrens VB 163/2017 beim Verwaltungsgericht des 
Kantons Schwyz fristgemäss Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen (Ver-
fahren III 2018 127):

1. Der Beschluss Nr. 477/2018 (Verfahren I VB 163/2017) des Regierungsrats 
des Kantons Schwyz vom 26.6.2018 sei vollumfänglich aufzuheben. 

2. Die Baubewilligung und der Einspracheentscheid des Gemeinderats 
Freienbach vom 24.5.2017 sowie die Gesamtbewilligung des Amtes für 
Raumentwicklung vom 17.4.2017 betreffend Neubau Hochbrücke zum 
Seedamm-Center mit Strassenanpassungen Nationalstrasse N03 seien 
aufzuheben und das Baugesuch sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanzen sowie der 
Beschwerdegegnerin. 

Mit Eingabe vom 24. Juli 2018 liess auch die W.________ fristgemäss Be-
schwerde erheben gegen den Regierungsratsbeschluss mit folgenden Anträgen 
(Verfahren III 2018 128): 

1. Es seien der angefochtene Beschluss und demgemäss auch die Verfügung 
des Bundesamtes für Strassen, ASTRA, vom 30.  August 2016, der Kantonale 
Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung vom 27. April 2017 sowie 
der Beschluss des Gemeinderates Freienbach Nr. 189 vom 24. Mai 2017 
aufzuheben und es seien die Bewilligungen für das Strassenbauprojekt zu 
verweigern; 

2. Die Vernehmlassungen der Vorinstanzen sowie weiterer Behörden oder Dritter 
seien der Beschwerdeführerin umgehend zur Stellungnahme zuzustellen; 

3. Es sei ein Augenschein durchzuführen;

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4. Der Beschwerdeführerin sei für dieses und für das vorinstanzliche Verfahren je 
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen, 

alles unter Kostenfolge zulasten der Vorinstanzen bzw. der Staatskasse. 

F. Mit Vernehmlassung vom 7. August 2018 nahm das ARE zu den beiden 
Beschwerden Stellung. 

Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 13. August 
2018 die Abweisung der Beschwerde III 2018 127. Mit separater Vernehmlas-
sung vom 13. August 2018 beantragt es auch die Abweisung der Beschwerde III 
2018 128, soweit darauf eingetreten werden könne. 

Gemäss Mitteilungen vom 20. August 2018 verzichtet das ASTRA auf eine Stel-
lungnahme zu den beiden Beschwerden. 

Der Gemeinderat Freienbach lässt mit Vernehmlassung vom 11. Oktober 2018 
die Abweisung der Beschwerde III 2018 127 beantragen. Mit Vernehmlassung 
gleichen Datums lässt er auch die Abweisung der Beschwerden III 2018 128 be-
antragen, soweit darauf einzutreten sei. 

Die Beschwerdegegnerin lässt mit Vernehmlassung vom 19. Oktober 2018 die 
Abweisung der Beschwerde der Beschwerdeführer Ziff. 1-6 beantragen, soweit 
darauf einzutreten sei. Mit separater Vernehmlassung vom 19. Oktober 2018 
lässt sie auch die Abweisung der Beschwerde III 2018 128 beantragen, soweit 
darauf einzutreten sei. 

Mit Replik vom 31. Dezember 2018 äussert sich die Beschwerdeführerin Ziff. 7 
zu den Vernehmlassungen der Vorinstanzen und der Beschwerdegegnerin, wo-
bei sie an ihren Anträgen festhielt. 

Mit Duplik vom 20. Februar 2019 äussert sich die Beschwerdegegnerin zur Re-
plik der Beschwerdeführerin Ziff. 7. Gleichentags lässt sie sich auch zu den Ver-
nehmlassungen der Vorinstanzen vernehmen. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Im Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; SRSZ 234.110) wird 
die Verfahrensvereinigung nicht ausdrücklich erwähnt. Nach konstanter Recht-
sprechung können Beschwerden vereinigt werden, wenn das Gericht für zwei 
oder mehrere Verfahren in der gleichen Verfahrensart zuständig ist und sich die 
verschiedenen Beschwerden im Wesentlichen auf die gleichen Tatsachen 
(Sachverhalt) und die gleichen Rechtsgründe (Rechtsfragen) stützen (vgl. VGE 
603 + 606/92 vom 23.9.1992 Erw. 1, Prot. 1018; VGE 116 + 129/94 vom 
23.11.1994 Erw. 1, Prot. 1497f.; VGE 121 + 196/94 vom 11.1.1995 Erw. 1, Prot. 

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8f.; VGE 1025 + 1026/99 vom 15.7.1999 Erw. 1). Die Beschwerden richten sich 
gegen den gleichen Regierungsratsbeschluss und beinhalten im Wesentlichen 
die gleichen Rügen, weshalb eine Verfahrensvereinigung offenkundig gerechtfer-
tigt ist.

2.1 Wie schon im Verfahren vor dem Regierungsrat beantragt die Beschwerde-
führerin Ziff. 7 die Durchführung eines Augenscheins. Der Regierungsrat hat auf 
die Durchführung eines Augenscheins verzichtet mit der Begründung, die für den 
Entscheid wesentlichen Grundlagen würden sich aus den Akten und den Partei-
eingaben ergeben. Im Übrigen würde die Beurteilung der zu prüfenden Rechts-
fragen keinen Augenschein erfordern. Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 wendet ein, 
aus den Projektunterlagen sei die gestalterische Wirkung des Strassenprojektes 
auf die Nachbarparzellen nicht ersichtlich. 

2.2 Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 
Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) räumt den Verfahrensbeteiligten das Recht 
ein, Beweismassnahmen zu beantragen, und verpflichtet die Behörden, rechtzei-
tig und formgerecht angebotene Beweismittel zu behaupteten rechtserheblichen 
Tatsachen auch abzunehmen. Auf ein beantragtes Beweismittel kann nur dann 
verzichtet werden, wenn es eine nicht erhebliche Tatsache betrifft oder offen-
sichtlich untauglich ist, wenn die Behörden den Sachverhalt aufgrund eigener 
Sachkunde oder nach den Akten hinreichend würdigen oder wenn sie in vorweg-
genommener Beweiswürdigung annehmen können, dass ihre Überzeugung 
durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 124 I 208 Erw. 4a 
S. 211 und 124 I 241 Erw. 2 mit Hinweisen). Wird ein Augenschein beantragt, 
steht der Entscheid, ob ein solcher angeordnet werden soll, im pflichtgemässen 
Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht be-
steht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt 
werden können. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur geboten, 
wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden 
können (Urteile BGer 1C_281/2015 v. 28.6.2016 Erw. 2; 1C_581/2014 v. 
23.6.2015 Erw. 1.3; 1P.327/2004 v. 5.1.2005 Erw. 4 m.H.).

2.3 In den Akten befinden sich neben den Planunterlagen Visualisierungen des 
Projektes, Modellabbildungen und Photos der Beschwerdeführer, auf welchen 
(zumindest teilweise) auch das Baugespann ersichtlich ist. Ein Augenschein vor 
Ort vermöchte keine weitergehenden Erkenntnisse zur gestalterischen Wirkung 
der geplanten Zufahrt erbringen. Es ist mithin nicht zu beanstanden, dass der 
Regierungsrat auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet hat. Entspre-

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chend besteht auch im vorliegenden Verfahren kein Anlass, einen Augenschein 
durchzuführen. 

3.1 Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 rügt den Regierungsratsbeschluss vorab in-
soweit, als der Regierungsrat auf ihre Beschwerde nicht eingetreten ist. 

Das Nichteintreten des Regierungsrates bezieht sich auf die Rüge, die "Verfü-
gung" des ASTRA vom 30. August 2016 sei aufzuheben. Der Regierungsrat hat 
im angefochtenen Beschluss offen gelassen, ob dem fraglichen Schreiben Ver-
fügungscharakter zukommt. Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit von Verfü-
gungen von Bundesämtern im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens sei er nicht 
zuständig. Soweit die Beschwerdeführerin Ziff. 7 mithin die Aufhebung der "Ver-
fügung" des ASTRA vom 30. August 2016 verlange, könne auf die Beschwerde 
nicht eingetreten werden. 

Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 ist demgegenüber der Ansicht, wenn dem Schrei-
ben des ASTRA vom 30. August 2016 keine Verfügungswirkung zukomme, kön-
ne es auch nicht Grundlage für die vom Gemeinderat in seinem Beschluss fest-
gesetzten Auflagen bilden, weshalb der Gemeinderatsbeschluss insofern hätte 
aufgehoben werden müssen. 

3.2 Dass es sich beim fraglichen Schreiben des ASTRA vom 30. August 2016 
nicht um eine selbständige Verfügung handelt, wurde zwischenzeitlich auch 
höchstrichterlich festgehalten (Urteil BGer 1C_132/2018 vom 24.9.2018). Es 
handelt sich um eine Stellungnahme in einem Meinungsaustauschverfahren über 
die Zuständigkeit. Das ASTRA hält gegenüber dem kant. ARE fest, (1.) dass es 
als Grundeigentümerin dem Bauvorhaben zustimme, dass es sich aber um ein 
privates Bauvorhaben handle, (2.) dass Auflagen und Bedingungen gegenüber 
der privaten Bauherrin zu formulieren seien und (3.) dass es nach Erteilung der 
kantonalen/kommunalen Baubewilligung mit der Bauherrin eine Nutzungsbewilli-
gung abschliessen werde, um die hoheitlichen Aspekte im Detail zu regeln. Die 
Bauherrin sei daher im Rahmen der Baubewilligung zu verpflichten, vor Baube-
ginn beim ASTRA eine Nutzungsbewilligung und -vereinbarung abzuschliessen.

Der Gemeinderat hat entsprechend in Dispositiv Ziff. 5 der Baubewilligung vom 
24. Mai 2017 festgehalten, dass die im Schreiben des ASTRA vom 30. August 
2016 enthaltene Auflage Bestandteil der Bewilligung bildet. Damit wird die Bau-
herrschaft verpflichtet, vor Baubeginn mit dem ASTRA eine Nutzungsbewilligung 
und -vereinbarung abzuschliessen.  Dies ist nicht zu beanstanden. Auch wenn 
dem Schreiben des ASTRA vom 30. August 2016 kein selbständiger Verfü-
gungscharakter zukommt, ist nicht ersichtlich, weshalb der vom ASTRA vorge-
brachte Vorbehalt nicht in die kommunale Verfügung übernommen werden kann. 

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In Baubewilligungen werden regelmässig Nebenbestimmungen aufgenommen, 
welche auf Obliegenheiten des Gesuchstellers hinweisen, um Rechtsverletzun-
gen vorzubeugen (Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Rz 446). Zudem sollte 
sich aus Gründen der Rechtssicherheit ein baurechtlicher Entscheid darüber 
aussprechen, ob und welche Sonderbewilligungen vor Baubeginn erforderlich 
sind (Mäder, a.a.O., Rz 457). Diesen Grundsätzen ist der Gemeinderat mit dem 
Hinweis auf die Stellungnahme des ASTRA vom 30. August 2016 nachgekom-
men. 

4.1 Die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 machen geltend, das bewilligte Strassen-
projekt tangiere überregionale Interessen und das Nationalstrassennetz. Gestützt 
auf Art. 21 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG, SR 
725.11) liege die Zuständigkeit für den Bau einer solchen Anlage beim Bund. Der 
Regierungsrat verkenne den Umfang des Strassenbauvorhabens (Abbruch und 
Wiederaufbau Anschluss Pfäffikon der N03 zwischen Knoten Etzelpark und Ein-
fahrt bzw. Ausfahrt mit Verschiebung der Fahrbahnen der Zubringerstrasse und 
Erstellung neuer Rampenbauwerke, neuer direkter Anschluss zum Seedamm-
Center ab der Autobahn). Es handle sich nicht um blosse untergeordnete Stras-
senanpassungen im Zusammenhang mit den Brückenneubau. Die Beschwerde-
führer weisen im Weiteren darauf hin, dass bereits in einem früheren Verfahren 
für den direkten Anschluss des Seedamm-Centers das Plangenehmigungsver-
fahren gemäss Nationalstrassengesetz durchgeführt werden musste. Die erteilte 
kommunale und kantonale Baubewilligung verletze die Kompetenzabgrenzung 
zwischen Bund und Kanton/Gemeinde und sei bundesrechtswidrig.

Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 qualifiziert das Bauprojekt ebenfalls als Bestand-
teil einer Nationalstrasse. Ein Anschluss sei per Definition Bestandteil einer Nati-
onalstrasse (Art. 6 Ziff. 1 NSG). Der Ersatzneubau des Nationalstrassenan-
schlusses sei Bestandteil der Nationalstrasse; die Fahrbahnen samt Rampen der 
Aus- und Einfahrten dienten der Nationalstrasse. Auch die Brücke zum See-
damm-Center bilde Bestandteil der Nationalstrasse. Die Brücke bilde mit der be-
stehenden Strassenfläche eine Einheit und sei nicht unabhängig davon realisier-
bar. Das Brückenbauwerk zweige unmittelbar von den Fahrbahnen des neu zu 
erstellenden Nationalstrassenanschlusses Pfäffikon ab. Die Brücke diene der 
Verkehrssicherheit auf der Nationalstrasse, indem sie Rückstaus verhindern hel-
fe solle. Die Brücke sei daher neuer Bestandteil der Ausfahrt Pfäffikon und nicht 
eine bauliche Umgestaltung einer bestehenden Einmündung im Sinne von Art. 
44 Abs. 1 NHG. Auch die Beschwerdeführerin Ziff. 7 verweist in diesem Zusam-
menhang auf ein bereits früher durchgeführtes Verfahren zum Ersatzneubau des 
Anschlusses Pfäffikon; dazumal sei ein Plangenehmigungsverfahren durch den 

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Bund durchgeführt worden (Plangenehmigung durch UVEK mit Entscheid vom 
28. November 2014 aufgehoben; das ganze Verfahren wurde in der Folge abge-
schrieben, nachdem der Kanton Schwyz seiner Pflicht zur Planung der kantona-
len Anschlussstrassen nicht nachkam und das ASTRA deshalb das Plangeneh-
migungsgesuch zurückgezogen hatte). Das Auflageprojekt 2016 für den Ersatz-
neubau des Autobahnanschlusses Pfäffikon weiche vom Auflageprojekt 
2011/2012 nur insofern ab, als die Fahrbahnen (zwischen Knoten Etzelpark und 
Unterführung Gwatt) im Vergleich zum heutigen Zustand noch mehr verschoben 
würden. Die Zufahrtsrampe Richtung Zürich und die Ausfahrtsrampe aus Rich-
tung Chur müssten daher neu aufgebaut werden. Es würden zwei neue Fahr-
bahnen für die Anschlüsse an die Hochbrücke zum Seedamm-Center notwendig. 
Auch die bestehende Zufahrt zum Seedamm-Center ab der Autobahn werde 
verbreitert. Es liege offensichtlich ein Ersatzneubau des Autobahnanschlusses 
Pfäffikon vor. Der Umstand, dass der Ersatzneubau des Autobahnanschlusses 
durch die private Beschwerdegegnerin geplant und bezahlt werde, ändere nichts 
an der Planungspflicht gemäss NSG.  

4.2 Der Regierungsrat weist im angefochtenen Beschluss zunächst darauf hin, 
dass ursprünglich die Direkterschliessung des Seedamm-Centers ab dem N03 
Anschluss Pfäffikon zeitlich mit der Umgestaltung des Anschlusses durch das 
ASTRA geplant worden sei. Ende 2014 habe das ASTRA aber beschlossen, das 
Auflageprojekt für die Umgestaltung des Anschlusses Pfäffikon zurück zu ziehen. 
In der Folge habe auch die Beschwerdegegnerin ihr Gesuch für den Direktan-
schluss über eine Hochbrücke zurückgezogen und in überarbeiteter Form jetzt 
als alleinige Bauherrin aufgelegt.

Im Weiteren weist der Regierungsrat korrekt drauf hin, dass die geplante Hoch-
brücke zum Seedamm-Center im geltenden Erschliessungsplan Pfäffikon (vom 
Regierungsrat am 26.4.2005 genehmigt) unter dem Titel "orientierender Planin-
halt" als Feinerschliessungsstrasse "Neubau/Ausbau 1. Etappe" eingetragen ist. 
Wie der Regierungsrat ferner richtig festhält, richtet sich das Baubewilligungsver-
fahren für Bauten der Groberschliessung und der Feinerschliessung nach dem 
Planungs- und Baugesetz (PBG; SRSZ 400.100; vgl. § 39 Abs. 5 und 40 Abs. 2 
PBG), soweit nicht übergeordnetes Recht ein anderes Verfahren vorsieht. Der 
Regierungsrat verneint in der Folge unter Hinweis auf einen Meinungsaustausch 
mit dem UVEK (Schreiben des UVEK vom 25.1.2018) die Notwendigkeit der 
Durchführung eines Planungsverfahrens nach NSG für die geplante Erschlies-
sung. Die Hochbrücke diene lediglich der Erschliessung des Seedamm-Centers 
und damit einem rein privaten Zweck. Für den Betrieb der Nationalstrasse sei sie 
nicht notwendig. Am Bestand der Ein- und Ausfahrten der Nationalstrasse werde 

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grundsätzlich nichts geändert. Die bestehenden Anschlusspunkte würden weiter-
hin im bisherigen Umfang befahrbar sein. Hinzu kämen lediglich zwei neue Fahr-
spuren, bei den bestehenden Ausfahrten, welche dann über die Hochbrücke zum 
Seedamm-Center führten. Ausserdem werde die bestehende Zufahrt zum See-
damm-Center ab der Autobahneinfahrt Pfäffikon ausgebaut bzw. etwas verbrei-
tert und leicht verschoben. Der bestehende Nationalstrassenkörper werde insge-
samt kaum angetastet. Entsprechend schützt der Regierungsrat das Vorgehen 
der Vorinstanzen, das Bauprojekt gemäss dem kantonalen Bewilligungsverfahren 
zu beurteilen.   

4.3 Mit Schreiben vom 25. Januar 2018 ans Sicherheitsdepartement hielt das 
UVEK unter Bezugnahme auf die Beschwerden gegen das Strassenprojekt fest 
(Vi-act. VB 63/2017 V/01):

Im vorliegenden Verfahren geht es um eine Zufahrt zu einem Einkaufszentrum, 
welche die I.________ AG zu bauen beabsichtigt. Es handelt sich um ein 
Bauprojekt eines privaten Bauherren, welches teilweise auf einem Grundstück der 
Nationalstrasse zu liegen kommt und an diese anschliesst. 

Es handelt sich nicht um einen Bestandteil der Nationalstrasse. (…). In seinem 
Urteil 1A.141/2006 führt das Bundesgericht aus, dass die Abgrenzung von Anlagen 
der Nationalstrasse zu Anlagen, welche nicht zur Nationalstrasse gehören 
grundsätzlich danach zu treffen sei, "ob die Baute oder Anlage von ihrem Zweck 
her hauptsächlich der Erfüllung einer Bundesaufgabe diene und ob sie für die 
ordnungsgemässe und reibungslose Erfüllung dieser Aufgabe nicht bloss 
zweckmässig oder nützlich, sondern notwendig sei". (…). Vorliegend ist die 
Hochbrücke für den Betrieb der Nationalstrasse jedoch nicht notwendig. 

Die Zufahrt stellt des Weiteren keinen Anschluss i.S.v. Art. 2 Bst. C NSV dar, da 
sie auf ein privates Grundstück führt und nicht zu einer untergeordneten, 
leistungsfähigen Strasse. Im Übrigen bilden Kunstbauten, einschliesslich Über- 
und Unterführungsbauwerke nur dann einen Nationalstrassenbestandteil, wenn 
diese beim Bau der Nationalstrasse erforderlich wurden (Art. 2 Bst. B NSV), was 
vorliegend ebenso nicht der Fall ist. 

Aufgrund dieser Ausführungen ergibt sich, dass es sich bei diesem Vorhaben 
weder um eine Nationalstrasse noch um einen Bestandteil einer solchen handelt. 
Damit fällt das Plangenehmigungsverfahren nach NSG ausser Betracht. 

Die Erstellung der Zufahrt stellt vielmehr eine bauliche Umgestaltung im Bereich 
von Nationalstrassen i.S.v. Art. 44 Abs. 1 NSG dar. Solche Vorhaben sind im 
kommunalen rsp. kantonalen Verfahren zu bewilligen, benötigen jedoch zu 
gegebener Zeit eine Bewilligung des ASTRA (Art. 30 Abs. 1 NSV). 

4.4 Gemäss Art. 6 NSG gehören zu den Nationalstrassen neben dem Stras-
senkörper alle Anlagen, die zur technischen Ausgestaltung der Strassen erfor-
derlich sind, insbesondere Kunstbauten, Anschlüsse, Rastplätze, Signale, Ein-
richtungen für den Betrieb und Unterhalt der Strassen, Bepflanzungen sowie Bö-
schungen, deren Bewirtschaftung dem Anstösser nicht zugemutet werden kann. 

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Die Nationalstrassen stehen unter der Strassenhoheit und im Eigentum des Bun-
des (Art. 8 Abs. 1 NSG). Für die Erstellung von Nationalstrassen ist ein Projektie-
rungsverfahren im Sinne von Art. 12 NSG durchzuführen. Allerdings sieht das 
Gesetz auch vor, dass im Bereich der Nationalstrassen bauliche Umgestaltungen 
möglich sind (vgl. Art. 44 Abs. 1 NSG), die nicht für den Betrieb der National-
strasse als solches erforderlich sind; diese dürfen die Strassenanlage (und deren 
Ausbau) jedoch nicht beeinträchtigen. Das erforderliche Verfahren wird durch 
den Bundesrat geregelt. In der entsprechenden Verordnung (Nationalstrassen-
verordnung, NSV, SR 725.111) werden u.a. die Nutzung des Areals im Eigentum 
der Nationalstrasse durch Dritte (Art. 29 NSV) und Bauvorhaben Dritter im Be-
reich der Nationalstrassen (Art. 30 NSV) geregelt. Solche Bauvorhaben oder 
Nutzungen durch Dritte bedürfen der Bewilligung des ASTRA (Art. 29 Abs. 1 
NSV und Art. 30 Abs. 1 NSV).  

Der geplante Direktanschluss Seedamm Center führt über das im Eigentum der 
Eidgenossenschaft stehende Autobahngrundstück KTN M.________ innerhalb 
der Baulinien für Nationalstrassen zum Grundstück KTN N.________, auf wel-
chem das Seedamm Center liegt und welches der Gewerbezone zugeordnet ist. 
Das Bauprojekt sieht die Errichtung von zwei Zufahrten ab dem Autobahnan-
schluss (Zufahrt ab Ausfahrt Zürich und ab Ausfahrt Chur) über eine Hochbrücke 
zum Seedamm Center vor. Zudem wird die bereits bestehende Zufahrt ab der 
Autobahnauffahrt in Richtung Chur verändert (leichte Verbreiterung und Ver-
schiebung). Die bestehenden Autobahnanschlüsse bleiben unverändert beste-
hen. Beim Bauprojekt handelt es sich nicht um eine Anlage im Sinne von Art. 6 
NSG, welche zur technischen richtigen Ausgestaltung einer Nationalstrasse er-
forderlich ist. Es geht auch nicht um die Schaffung einer neuen bzw. weiteren 
Nationalstrassen-Ausfahrt (vgl. BGE 106 Ib 22) und es geht nicht um die Schaf-
fung einer Verbindungsstrecke zur nächsten leistungsfähigen Kantons-, Regio-
nal- oder Lokalstrasse. Bei der geplanten Zufahrt handelt es sich weder um einen 
Be- standteil der Nationalstrasse im Sinne von Art. 2 NSV noch um eine Neben-
anlage im Sinne von Art. 6 NSV. Mit der geplanten Zufahrt soll vielmehr - wie der 
Regierungsrat und auch das UVEK im obzitierten Schreiben festhalten - eine pri-
vate Zufahrt zu einem Einkaufszentrum errichtet werden, welche für den Verkehr 
der Nationalstrasse nicht notwendig ist, auch wenn die verbesserte Zufahrt posi-
tive Auswirkungen auf den Autobahnanschluss haben wird (Entlastung und Ent-
flechtung des Verkehrs).  Insgesamt kann daher dem Regierungsrat und dem 
UVEK gefolgt werden, wonach die geplante Zufahrt als bauliche Umgestaltung 
im Bereich von Nationalstrassen im Sinne von Art. 44 Abs. 1 NSG zu qualifizier-
ten ist, welche nach kantonalem bzw. kommunalen Recht zu bewilligen ist und 
für welche gemäss Art. 30 Abs. 1 NSV eine Bewilligung des ASTRA eingeholt 

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werden muss, jedoch kein Projektgenehmigungsverfahren im Sinne von Art. 12 
NSG durchzuführen ist. 

5.1.1 Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 macht im Weiteren geltend, die geplante Zu-
fahrt mit Hochbrücke sei zumindest als Groberschliessung zu qualifizieren und im 
entsprechenden Nutzungsplanverfahren und nicht im Baubewilligungsverfahren 
zu planen (§ 13 Abs. 2 Strassengesetz, StraG, SRSZ 442.11; § 39 Abs. 1 PBG).   

5.1.2 Mit der Frage, ob die geplante Zufahrt zu Recht als Feinerschliessungs-
strasse qualifiziert wird, oder ob diese als Groberschliessungsstrasse zunächst 
im Rahmen der Erschliessungsplanung hätte festgelegt werden müssen, setzt 
sich der Regierungsratsbeschluss nicht auseinander. Vernehmlassend führt das 
Sicherheitsdepartement jedoch aus, das verlangte Nutzungsplanverfahren sei mit 
der Erschliessungsplanung durchgeführt worden, da die geplante Hochbrücke im 
Erschliessungsplan als Feinerschliessung eingetragen sei. Der Gemeinderat 
verweist ebenfalls auf den rechtskräftigen Erschliessungsplan.

5.2.1 Die Frage der Planungspflicht (ausserhalb des nationalstrassenrechtlichen 
Planungsverfahrens) steht in Zusammenhang mit dem weiteren Einwand der Be-
schwerdeführerin Ziff. 7, wonach das geplante Strassenbauwerk zum grössten 
Teil ausserhalb der Bauzone liege (im Zonenplan der Gemeinde Freienbach als 
weisse Fläche eingetragen). Die Darstellung des Baugrundstückes als weisse 
Fläche im Zonenplan zeige auf, dass die betroffenen Grundstücksflächen aus-
serhalb der Bauzone lägen. Es könne keine Baubewilligung im Sinne von Art. 22 
des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; RPG; SR 
700) vom 22. Juni 1979  erteilt werden. Die Voraussetzungen für eine Ausnah-
mebewilligung nach Art. 24 RPG seien jedoch auch nicht erfüllt, da das See-
damm-Center bereits erschlossen sei und die geplante Erschliessung nicht not-
wendig sei. Zudem sei für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG kein Ge-
such gestellt worden. 

5.2.2 Mit der Thematik des Erfordernisses einer Ausnahmebewilligung im Sinne 
von Art. 24 RPG setzt sich der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss eben-
falls nicht auseinander. Vernehmlassend hält das Sicherheitsdepartement jedoch 
fest, die Tatsache, dass das Strassengrundstück KTN M.________ im Zonenplan 
der Gemeinde Freienbach dem übrigen Gemeindegebiet zugeschlagen worden 
sei, bedeute nicht, dass sich das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone befinde. 
Der vorgesehene Standort sei nahezu vollständig von überbautem Gebiet umge-
ben und deshalb dem Baugebiet zuzurechnen. 

13

Der Gemeinderat hält vernehmlassend ebenfalls fest, die weissen Flächen im 
Zonenplan seien nicht als Nichtbauzone zu qualifizieren. Er verweist auf die Aus-
führungen im Gemeinderatsbeschluss (Baubewilligung), wo allerdings einleitend 
festgehalten wird, dass sich das Bauvorhaben teilweise innerhalb der Bauzone 
(Gewerbezone G) und andererseits ausserhalb der Bauzone befinde. In den Er-
wägungen wird dann aber ausgeführt (Erw. 10.5), dass das Autobahngrundstück 
KTN M.________ im fraglichen Bereich über weite Strecken von Bauzonen ge-
säumt sei, weshalb das Strassengrundstück zum Siedlungsbereich gezählt wer-
den könne. 

Die Beschwerdegegnerin weist vernehmlassend darauf hin, dass es sich gemäss 
Angaben im ÖREB-Kataster (Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbe-
schränkungen) bei der fraglichen Fläche um eine "Verkehrsfläche innerhalb der 
Bauzone" handle. 

5.3.1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen 
Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 
RPG). Raumwirksame Tätigkeiten sind Tätigkeiten, welche die Nutzung des 
Bodens oder die Besiedlung des Landes verändern oder dazu bestimmt sind, die 
jeweilige Nutzung des Bodens oder die jeweilige Besiedlung des Landes zu 
erhalten (Art. 1 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1] vom 
28.6.2000).

Eine Planungspflicht kann sich nicht nur aus Art. 2 Abs. 1 RPG, sondern auch 
aus der Spezialgesetzgebung ergeben. Die Erschliessung von Land ist eine öf-
fentliche Aufgabe, deren Erfüllung räumliche Auswirkungen hat und daher 
gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG grundsätzlich über die raumplanerischen Instrumente 
erfolgen muss (vgl. Jeannerat in: Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Art. 
19 Rz 54; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006 Art. 19 Rz 22). Das 
Nutzungsplanverfahren sorgt für eine umfassende Abwägung der Interessen und 
koordiniert die Anwendung der Vorschriften über die Raumplanung und den Um-
weltschutz (Jeannerat, a.a.O., Art. 19 Rz 54). Das kantonale Recht sieht ent-
sprechend in § 13 Abs. 2 des Strassengesetzes (StraG; SRSZ 442.110, vom 
15.9.1999) vor, dass die Gemeinden Strassen im Nutzungsplanverfahren nach 
dem PBG planen, wobei auf eine haushälterische Nutzung des Bodens Rück-
sicht zu nehmen ist (§ 37 Abs. 2 PBG).

5.3.2 Die Erschliessungsanlagen werden entsprechend ihrer Funktion in Grund- 
bzw. Basiserschliessung (Haupt- und Verbindungsstrassen), in Groberschlies-
sung und in Feinerschliessung unterteilt, ohne dass diese Begriffe einheitlich 
Verwendung finden würden (Rey in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz 3.274). Im 

14

kantonalen Recht definieren § 37 Abs. 4 und 5 PBG die Begriffe der Grob- und 
Feinerschliessung. Die Groberschliessung besteht in der Ausstattung des Bau-
gebietes; die Feinerschliessung verbindet die einzelnen Baugrundstücke mit den 
Anlagen der Groberschliessung. Die Groberschliessung, in der Verantwortlichkeit 
der Gemeinden, wird auf die Bauzonen bezogen (§ 38 Abs. 1 PBG; vgl. § 39 
Abs. 3 PBG). Die Feinerschliessung der Baugrundstücke obliegt den Grundei-
gentümern (§ 40 Abs. 1 PBG; vgl. VGE III 2016 8 v. 13.10.2016 Erw. 4.3.1). Im 
Weiteren findet sich im Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG, SR 
843, vom 4.10.1974) die Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung. 
Unter Groberschliessung wird die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets 
mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden (Art. 4 Abs. 1 
WEG). Die Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke 
an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich 
zugänglichen Quartierstrassen (Art. 4 Abs. 2 WEG). Die Unterscheidung 
zwischen Grob- und Feinerschliessung ist v.a. deshalb relevant, weil das 
kantonale Recht die Kosten für die Feinerschliessung den Grundeigentümern 
überbinden und für diese auch die Ersatzvornahme durch öffentlichrechtliche 
Körperschaften vorsehen kann (Art. 5 Abs. 2 WEG; Hänni, a.a.O., S. 281). 
Anzumerken ist, dass diese drei Stufen (Grund- bzw. Basiserschliessung, 
Groberschliessung, Feinerschliessung) nicht immer und überall vorhanden sein 
müssen, da es durchaus Fälle geben kann, wo eine Feinerschliessungsstrasse 
direkt ins übergeordnete Strassennetz einmündet, oder Fälle, in denen 
Grundstücke direkt ans übergeordnete Strassennetz angeschlossen sind. Im 
Übrigen gilt hinsichtlich der Erschliessungsanforderungen in der Regel, dass den 
Gemeinden ein gewisser Beurteilungsspielraum und damit ein autonomer 
Bereich zugestanden wird (VGE 625/97 v. 15.12.1997 Erw. 2c m.H.). 

5.3.3 Gemäss § 23 Abs. 1 PBG legt der Erschliessungsplan die Groberschlies-
sung der Bauzonen gesamthaft oder für Teile davon fest. Die Gemeinden sind für 
die Groberschliessung der Bauzonen verantwortlich. Sie bezeichnen die Anlagen 
der Groberschliessung in den Erschliessungsplänen (§ 38 Abs. 1 PBG). Die   
Feinerschliessung obliegt den Grundeigentümern, soweit sie nicht nach den ein-
schlägigen Gemeindevorschriften oder durch Ersatzvornahme von der Gemeinde 
besorgt wird (§ 40 Abs. 1 PBG). Das kantonale Recht sieht mithin für Grober-
schliessungsanlagen eine Planungspflicht vor, für Feinerschliessungsanlagen 
besteht demgegenüber nach kantonalem Recht keine Planungspflicht. 

Allerdings kann aufgrund des Planungsgrundsatzes von Art. 2 Abs. 1 RPG auch 
für eine Feinerschliessungsanlage eine Planungspflicht bestehen. Diesbezüglich 
ist darauf hinzuweisen, dass sich die Frage der Planungspflicht bei Vorhaben in-

15

nerhalb und ausserhalb der Bauzonen in unterschiedlicher Art und Weise stellt 
(Stalder/Tschirky in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz 2.117). Für Bauten und An-
lagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst 
werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein 
nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeu-
tende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es 
nicht nach Art. 24 RPG, sondern erst nach einer entsprechenden Änderung des 
Zonenplans bewilligt werden (Urteil BGer 1A.73 - 77/2002 vom 6.10.2003 Erw. 
4.1). Somit ist für ein Strassenbauvorhaben ausserhalb der Bauzone - auch 
wenn es sich um eine Feinerschliessungsanlage handelt - unter Umständen eine 
Planungspflicht zu bejahen, sofern es relevante Auswirkungen auf Nachbar-
schaft, bestehende Nutzungsordnung oder Umwelt hat; dabei werden in der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung und in der Literatur bestimmte Kriterien ge-
nannt, welche in der Regel zu einer Bejahung der Planungspflicht für zonenwidri-
ge Bauten und Anlagen - mithin auch Strassen - ausserhalb der Bauzone führen 
(z.B. räumliche Ausdehnung von über 5000 m2, Intensität der geplanten Nut-
zung, UVP-Pflicht, Bedarf nach aufwendiger Erschliessung; vgl. dazu Jäger in: 
FHB Öffentliches Baurecht, Rz 3.107 m.H.; Hänni, Planungs-, Bau- und beson-
deres Umweltschutzrecht, 6.A., S. 279). 

5.3.4 Demgegenüber ist es eine Frage des kantonalen Rechts, ob ein Vorhaben 
in der Bauzone im Baubewilligungsverfahren realisiert werden kann oder ob es 
einer vorgängigen Sondernutzungsplanung bedarf. Es obliegt dementsprechend 
dem kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber, festzulegen, welche Vorhaben 
aufgrund ihrer besonderen Art im Rahmen der Grundordnung bewilligt werden 
können und welche aufgrund ihres Abstimmungsbedarfs zwingend einer vorgän-
gigen Sondernutzungsplanung bedürfen. Zu denken ist dabei etwa an eine Pla-
nungspflicht für Einkaufszentren (Stalder/Tschirky in: FHB Öffentliches Baurecht, 
Rz 2.118). 

5.4.1 Das Bauprojekt umfasst den Perimeter zwischen dem Knoten Etzelpark 
und der N03 Einfahrt Zürich respektive N03 Ausfahrt Zürich/Chur. Eine neue 
Brücke mit einer Länge von ca. 160 m und einer Fahrbahnbreite von 4.8 m führt 
von den beiden Ausfahrtsspuren der N03 über die bestehenden Anschlussram-
pen zum Seedammcenter. Die Brücke weist eine Höhe von bis zu 10 m über 
dem bestehenden Terrain auf. Durch den Neubau der Brücke werden die beste-
henden Fahrbahnen (des Anschlusses) horizontal und vertikal verschoben, was 
den Bau einer neuen Stützmauer bedingt. (vgl. Technischer Bericht vom 
29.4.2916, S. 3-4, S. 9). Die Kosten für die geplante Zufahrt werden auf Fr. 21 
Mio. geschätzt und werden vollständig von der Baugesuchstellerin getragen. 

16

Die geplante Zufahrt dient einzig der Erschliessung des Seedamm-Centers. Da-
mit eine zweckfremde Nutzung (Schleichverkehr) verhindert werden kann, hat 
das ARE die Empfehlung des Tiefbauamtes, geeignete Massnahmen vorzuse-
hen, um solches zu verhindern, als Auflage in die Bewilligung vom 27. April 2017 
aufgenommen (Dispositiv Ziff. 1 i.V.m. Auflage gemäss Kap. II/2, wonach die 
notwendigen Vorrichtungen für die Installation von Parkplatzschranken im Rah-
men des Baus der Brücke vorzusehen sind). In der Baubewilligung der Gemein-
de wird ebenfalls festgehalten, dass die Zufahrt zum Seedamm-Center über die 
Brücke geregelt wird, indem eine Schranke den Zugang ausserhalb der Öff-
nungszeiten unterbindet (Erw. 6). 

Wie bereits erwähnt führt die geplante Zufahrt ab dem Nationalstrassengrunds-
tück KTN M.________ zum Grundstück KTN N.________. Das Nationalstras-
sengrundstück KTN M.________ ist im Zonenplan Freienbach wie alle anderen 
Strassengrundstücke (oder auch die Bahnlinien, mithin sämtliche Verkehrs-
flächen) als weisse Fläche verzeichnet. Im Bereich der geplanten Zufahrt grenzt 
das Nationalstrassengrundstück nördlich und westlich sowie teilweise auch süd-
lich unmittelbar an die Gewerbezone. Südöstlich grenzt es an den Wald. Das 
Grundstück KTN N.________ liegt in der Gewerbezone. Im Bereich des Grunds-
tücks KTN M.________ führt die geplante Zufahrt vorwiegend über bereits über-
baute Strassenflächen. 

5.4.2 Vorab ist gestützt auf diese konkreten Umstände nicht zu beanstanden, 
dass die Gemeinde die geplante Zufahrt als Feinerschliessungsstrasse qualifi-
ziert hat. 

Mit der geplanten Zufahrt soll einzig das Areal des Seedamm-Centers erschlos-
sen werden. Es geht mithin - wie die Vorinstanzen zu Recht ausführen - um eine 
in erster Linie privaten Interessen dienende Erschliessung eines einzelnen 
Grundstückes, wobei die Kosten vollumfänglich von Privaten übernommen wer-
den. Mit der geplanten Zufahrt soll nicht der Verkehr aus verschiedenen Feiner-
schliessungsstrassen gesammelt und dem übergeordneten Strassennetz zuge-
führt werden. Entsprechend ist nicht zu beanstanden, dass die geplante Zufahrt 
von der Gemeinde als Feinerschliessungsstrasse qualifiziert wird. 

5.4.3 Als Feinerschliessungsstrasse ist die geplante Zufahrt planerisch ausrei-
chend erfasst. Sie ist im rechtskräftigen Erschliessungsplan der Gemeinde Frei-
enbach (Erschliessungsplan Pfäffikon, vom Regierungsrat mit Beschluss vom 26. 
April 2005 genehmigt) als geplante Feinerschliessungsstrasse aufgeführt. Auch 
wenn die geplante Strasse als Feinerschliessungsstrasse nur "zur Orientierung" 
erfasst wurde, ist massgebend, dass die Bevölkerung im Rahmen der Erschlies-

17

sungsplanung über die neue Zufahrt orientiert und dadurch in die Phase der poli-
tischen Meinungsbildung einbezogen wurde. Der Gemeinderat hatte die Öffent-
lichkeit über die Zielsetzungen seiner Planungen informiert und es konnten dazu 
Einwendungen und Vorschläge eingebracht werden (§ 25 Abs. 1 PBG). Nach 
Prüfung dieser Eingaben arbeitete er den Entwurf für Zonen- und Erschlies-
sungspläne sowie für die zugehörigen Vorschriften aus und unterbreitete ihn dem 
zuständigen Departement. Über den Stand der Planung war periodisch zu infor-
mieren (§ 25 Abs. 1 PBG). Hernach war der Entwurf im Amtsblatt öffentlich auf-
gelegt (§ 25 Abs. 2 PBG) und jedermann konnte dagegen Einsprache erheben (§ 
25 Abs. 3 PBG). Damit wurde dem Prinzip der demokratischen Mitwirkung der 
Bevölkerung am Planungsprozess auch in Bezug auf den bloss orientierenden 
Planinhalt Nachachtung geschenkt (vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar 
RPG, 2006, Art. 2 Rz 26 und Art. 4 Rz 2 f.; BGE 111 Ia 164 Erw. 2d, Urteil BGer 
1A.25/2007 vom 11.5.2007 Erw. 3.2). 

5.4.4 Im Weiteren entspricht die geplante Zufahrt zum Seedamm-Center der 
Testplanung Pfäffikon Ost. Die Testplanung Pfäffikon Ost erfolgte im Auftrag der 
Gemeinde Freienbach durch verschiedene Planungsteams. Die Resultate wur-
den durch ein Beurteilungsgremium unter Mitwirkung von Planern, Vertretern der 
Gemeinde, des Kantons, der Grundeigentümer und des Bundes (SBB, ASTRA, 
Bundesamt für Umwelt) und weiteren Beteiligten beurteilt und es wurden konkre-
te planerische Empfehlungen abgeben, wobei die geplante Zufahrt diesen Emp-
fehlungen entspricht. Im entsprechenden Planungsbericht (Vertiefung 2015, 
Empfehlungen) wird u.a. festgehalten, dass die Variante Hochbrücke (des Teams 
mrs) mit Direktanschluss an das Seedamm-Center im Vordergrund stehe und mit 
den möglichen städtebaulichen Nutzungen zu optimieren sei. Der Direktan-
schluss des Seedamm-Centers an die Autobahn (Hochbrücke) sei verbindliche 
Voraussetzung für die Erweiterung des Seedamm-Centers. Die Hochbrücke sei 
damit unabhängig vom übrigen Verkehrssystem zu realisieren (S. 7 und 10). Im 
genehmigten Kantonalen Richtplan wird das Gebiet "Testplanung Pfäffikon Ost", 
in welchem sich das Seedamm-Center (sowie auch die für die Hochbrücke zu 
beanspruchende Fläche) befindet, planerisch ausgewiesen und im Richtplantext 
wird verschiedentlich auf die Testplanung Ost hingewiesen. Zudem wird die 
Überprüfung des Strassensystems Pfäffikon Ost im Beschluss V-2.3 festgehal-
ten. In der Richtplananpassung 2018 (Entwurf), für welche das öffentliche Mitwir-
kungsverfahren abgeschlossen ist (Abl 2018 Nr.40 S. 2231),  welche aber noch 
nicht genehmigt wurde, ist eine Umsetzung des Strassensystems Pfäffikon Ost 
gemäss der Testplanung vorgesehen.  

18

Insgesamt entspricht die geplante Privaterschliessung mithin den übergeordne-
ten kommunalen und kantonalen Plänen. Dadurch wird die systematische und 
haushälterische Erschliessung auch im Rahmen der geplanten Privaterschlies-
sung sichergestellt (vgl. Rey in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz 3.326). 

5.5 Des Weiteren ist festzuhalten, dass die geplante Erschliessungsanlage 
nicht ausserhalb der Bauzone liegt. 

Wie bereits erwähnt sind die Verkehrsträger mit Basiserschliessungs- oder Grob-
erschliessungsfunktion im Zonenplan der Gemeinde Freienbach nicht eingefärbt 
und werden keiner Zone zugewiesen. Auch das Grundstück KTN M.________ ist 
als Teil des Nationalstrassenareals als weisse Fläche verzeichnet. Dies bedeutet 
aber nicht, dass es ein Bauvorhaben in diesem Bereich grundsätzlich nach den 
Regeln über das Bauen ausserhalb der Bauzone und damit nach Art. 24 ff. RPG 
zu beurteilen wäre. Strassen, Schienen, Leitungen und weitere Infrastrukturanla-
gen werden innerhalb der Bauzone in der Regel nicht einer besonderen Zone 
zugewiesen, sondern den angrenzenden Bauzonen zugerechnet. Daran ändert 
nichts, dass sie häufig in den Zonenplänen farblich anders dargestellt werden - 
sie liegen deswegen nicht ausserhalb der Bauzone. Sie werden oft im Rahmen 
eines bundesrechtlichen oder kantonalen Planerlassverfahrens festgelegt (Mugg-
li, Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Art. 18 Rz 16). Dass das National-
strassengrundstück KTN M.________ im Zonenplan der Gemeinde Freienbach 
weiss eingefärbt ist, resultiert daraus, dass die Nationalstrasse im Plangenehmi-
gungsverfahren nach den Vorschriften des NSG bewilligt wird. Die entsprechen-
de Fläche untersteht dann den Nutzungsvorschriften des NSG (und der entspre-
chenden Verordnungen; vgl. Muggli, Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, 
Art. 18 Rz 33). Gemäss Art. 24 Abs. 1 NSG sind bauliche Massnahmen innerhalb 
der Baulinien von Nationalstrassen unter Vorbehalt strengerer Bestimmung des 
kantonalen Rechts zu bewilligen, wenn die gemäss Art. 22 NSG zu wahrenden 
öffentlichen Interesse nicht verletzt werden. Gemäss Art. 30 Abs. 2 NSV dürfen 
Bauvorhaben Dritter im Bereich der Nationalstrassen die Sicherheit des Stras-
senverkehrs, die Zweckbestimmung der Anlage und einen allfälligen künftigen 
Ausbau der Strasse nicht beeinträchtigen. Es ist eine Bewilligung des ASTRA 
einzuholen (Art. 30 Abs. 1 NSV). In casu hat das ASTRA die Einwilligung zur ge-
planten Zufahrt im Schreiben vom 30. August 2016 ausgesprochen, allerdings 
noch eine Nutzungsbewilligung und -vereinbarung nach Erteilung der kantonalen 
bzw. kommunalen Baubewilligung vorbehalten. Insgesamt wird für das fragliche 
Projekt gestützt auf die nationalstrassenrechtliche Gesetzgebung keine Ausnah-
mebewilligung nach Art. 24 RPG verlangt. 

19

Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht im Weiteren davon aus, dass die 
Zugehörigkeit von zu Infrastrukturanlagen gehörenden Flächen zur Bau- oder 
Nichtbauzone nach objektiven Kriterien zu beurteilen ist, wobei eine parzellen-
übergreifende, gebietsbezogene Sichtweise massgebend ist (Urteil BGer 
1C_452/2007 v. 22.4.2008 Erw. 3.1 m.H. = URP 2008 S. 390). In casu ist dabei 
massgeblich, dass das Nationalstrassengrundstück KTN M.________ im fragli-
chen Bereich nördlich und westlich sowie teilweise auch südlich unmittelbar an 
die Gewerbezone grenzt. Südöstlich grenzt es an den Wald. Die geplante Zufahrt 
verläuft im Wesentlichen im nördlichen und im westlichen Bereich, welche an die 
Gewerbezone grenzen. Ausgehend von einer parzellenübergreifenden, gebiets-
bezogenen Beachtung verletzt es kein Bundesrecht, wenn die Vorinstanzen die 
Parzelle KTN M.________ im fraglichen Bereich sinngemäss zum Baugebiet 
gehörend qualifiziert haben (vgl. Urteil BGer 1C_452/2012 v. 18.11.2013 Erw. 
3.3; 1A.31/2003 vom 18.8.2003 Erw. 1; vgl. VGE III 2012 26 + 27 vom 20.6.2012 
Erw. 2.5.2 betr. Nationalstrassengrundstück KTN U.________ Wollerau).  

Wird mithin zu Recht von einem Standort innerhalb des Baugebietes ausgegan-
gen, ist das Kriterium der Planungspflicht nicht entsprechend den für Bauvorha-
ben ausserhalb der Bauzone geltenden Grundsätzen zu beurteilen. Den für ein 
Projekt innerhalb der Bauzone massgeblichen planungsrechtlichen Vorgaben 
vermag das Projekt gestützt auf den kommunalen Erschliessungsplan und die 
weiteren, nicht grundeigentümerverbindlichen Pläne (Richtplan, Testplanung 
Pfäffikon Ost) zu genügen. Die Planungspflicht ist dementsprechend auch im 
Hinblick auf Art. 2 RPG sowie das kantonale Recht nicht verletzt. Eine Ausnah-
mebewilligung nach Art. 24 RPG ist nicht erforderlich.  

6.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 wie bereits im 
Verfahren vor dem Regierungsrat, das Baugespann für die Hochbrücke habe die 
räumliche Ausdehnung der Baute nicht korrekt aufgezeigt. Mit dem Baugespann 
seien nur die Unterkanten der projektierten Hochbrücke aufgezeigt worden. 
Massgebend für die Anstösser sei indes die Fahrbahnhöhe inklusive deren Be-
grenzungen und Umfassungsmauern. Die effektive Höhe liege mithin erheblich 
oberhalb der Profilierung, zumal die Brücke mit LKW's mit einer Höhe von min-
destens 2.40 m befahren werde. 

6.2 Der Regierungsrat lässt im angefochtenen Beschluss die Frage, ob das er-
richtete Baugespann den gesetzlichen Anforderungen genügte, offen, da sich ein 
allfälliger Mangel des Baugespannes nicht negativ auf das Verfahren ausgewirkt 
habe. Sämtliche Beschwerdeführer hätten sich offensichtlich ein zuverlässiges 
Bild der geplanten Anlage verschaffen und gestützt darauf Einsprache erheben 

20

könne. Sodann deute nichts darauf hin, dass Dritte wegen eines angeblichen 
Mangels der Profilierung von einer Einsprache abgehalten worden seien. 

6.3 Nach § 78 Abs. 1 PBG legt die Gemeinde das Baugesuch während 20 Ta-
gen öffentlich auf. Sie gibt die Auflage im Amtsblatt und in ortsüblicher Weise be-
kannt. Auf den Zeitpunkt der Publikation des Baugesuchs hin ist ein Baugespann 
zu erstellen, das die künftige Gestalt und räumliche Ausdehnung der Baute oder 
Anlage sowie die Terrainveränderungen aufzeigt (§ 78 Abs. 2 Satz 1 PBG). Für 
Strassenbauten und Wasserverbauungen ist kein Baugespann erforderlich (§ 78 
Abs. 2 Satz 2 PBG). Das Baugespann muss bis zur rechtskräftigen Erledigung 
des Baugesuches stehengelassen werden (§ 78 Abs. 3 Satz 1 PBG).

Die Errichtung des Baugespannes soll das Bauvorhaben veranschaulichen. Es 
gibt dem Nachbarn einen Hinweis auf mögliche Beeinträchtigungen durch die 
Baute. Dieser darf sich darauf verlassen, dass die wesentlichen Abmessungen 
ersichtlich sind. Über den exakten Umfang und die präzise Lage kann sich der 
Nachbar dagegen mit Hilfe der öffentlich aufliegenden Pläne orientieren (vgl. 
auch BGE 1C_118/2010 vom 20.10.2010 Erw. 3.4; BGE 1C_506/2008 vom 
12.5.2009 Erw. 2.2.2; ZBl 1985, S. 123 unten mit weiteren Hinweisen; VGE III 
2011 61 v. 21.9.2011 Erw. 3.1.1). Soweit die konkrete räumliche Ausgestaltung 
der Hochbaute für den Nachbarn von Interesse ist, kann der Nachbar sich aber 
nicht damit begnügen, auf das Baugespann abzustellen, welches lediglich eine 
Hilfsfunktion in dem Sinne aufweist, dass das Volumen der geplanten Baute un-
gefähr aufgezeigt wird. Für die Beurteilung eines konkreten Bauvorhabens ist 
mithin primär auf die Baueingabepläne abzustellen (Fritzsche/Bösch/Wipf, Zür-
cher Planungs- und Baurecht, 5.A., Band 1, S. 310). 

Dementsprechend ist der regierungsrätlichen Argumentation zuzustimmen. Die 
Beschwerdeführer waren gestützt auf die vorhandenen Pläne offenkundig in der 
Lage, sich von der geplanten Zufahrt ein hinreichendes Bild zu machen und de-
taillierte Einwendungen dagegen zu erheben. Auch wenn die Profilierung einen 
Mangel aufweisen würde - was offen bleiben kann - bestünde kein Grund, die 
Bewilligung deswegen aufzuheben. 

7.1 Die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 rügen, das Strassen- und Brückenprojekt 
verletze die Vorgabe von Art. 13 der Nationalstrassenverordnung (NSV, SR 
725.111), da der erforderliche Mindestabstand von 25 m im Bereich der Liegen-
schaft der Beschwerdeführer (KTN P.________) erheblich unterschritten werde.

7.2 Der Regierungsrat weist im angefochtenen Beschluss korrekt darauf hin, 
dass das Projekt vollständig innerhalb des Nationalstrassen-Grundstückes KTN 

21

M.________ liege und sich dementsprechend an die bestehenden Baulinien hal-
te.

Die geplante Zufahrt verläuft vollumfänglich innerhalb des bereits überbauten 
Strassenraumes. Die geplante Hochbrücke, welche bis zu 10 m über dem Terrain 
verlaufen wird, hält gegenüber den Gebäuden in der nördlich angrenzenden Ge-
werbezone einen Abstand von mindestens 18 m (und mehr) ein. Gegenüber den 
Grundstücksgrenzen der nördlich anschliessenden Gewerbezone hält die Hoch-
brücke einen Abstand von mindestens 10 m ein. 

Die Bestimmung von Art. 13 NSV regelt die Abstände der Baulinien von Natio-
nalstrassen. Beim fraglichen Zufahrtsprojekt handelt es sich nicht um eine Natio-
nalstrasse, weshalb die fragliche Bestimmung nicht zur Anwendung gelangt. Im 
Übrigen verläuft die geplante Zufahrt vollständig innerhalb der für die National-
strasse im fraglichen Bereich festgelegten Baulinie. 

Weiters sehen das kantonale und kommunale Recht keine allgemeinen Grenz- 
und Gebäudeabstandsvorschriften für Anlagen vor. Bezüglich dem Abstand ge-
genüber öffentlichen Strassen verweist § 65 PBG auf die Strassengesetzgebung. 
Gemäss § 40 StrG wird der Strassenabstand mit Baulinien festgelegt. Fehlen 
Baulinien gilt gemäss § 41 Abs. 1 lit. a StrG für Gebäude und ähnlich wirkende 
Anlagen gegenüber Hauptstrassen ein Abstand von 6 m, gegenüber Verbin-
dungsstrassen ein Abstand von 4 m und gegenüber Nebenstrassen ein Abstand 
von 3 m. Diese Abstände werden klarerweise eingehalten. Der Grenzabstand, 
welcher gelten würde, wenn es sich bei der Hochbrücke um eine Gewerbebaute 
in einer reinen Gewerbezone handeln würde (wie die südlich angrenzenden 
Grundstücke der Beschwerdeführer), betrüge bei einer Brückenhöhe von 10 m 
gemäss Art. 43 Abs. 2 BauR 5 m und wäre ebenfalls eingehalten. 

Insgesamt ist nicht ersichtlich, dass eine Abstandsvorschrift verletzt wird. 

8.1 Die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 wenden ein, das Strassenprojekt stehe in 
engem Zusammenhang mit dem Gestaltungsplanverfahren für die Erweiterung 
des Seedamm-Centers. Die Center-Erweiterung sei nur möglich, wenn auch die 
verkehrsmässige Erschliessung sichergestellt sei. Gemäss Art. 25a Abs. 2 RPG 
seien die beiden Verfahren (Erschliessung und Gestaltungsplanverfahren) zu ko-
ordinieren. Der Regierungsrat sei mit RRB Nr. 576 vom 26. März 1996 ebenfalls 
noch davon ausgegangen, dass die Änderung und Erweiterung des Gestaltungs-
planes und neue Erschliessungsanlagen in materieller und formeller Hinsicht zu 
koordinieren seien. Zudem verletze auch die Auflage des ASTRA vom 30. Au-
gust 2018 betreffend Abschluss einer Nutzungsbewilligung und Vereinbarung zur 
Regelung hoheitlicher Aspekte das Koordinationsgebot. Es gehe nicht an, Teilbe-

22

reiche des Baubewilligungsverfahrens in ein späteres Separatverfahren (unter 
Ausschluss der Einsprecher) zu verschieben. Im Übrigen sei auch aufgrund der 
umweltrechtlichen Aspekte eine Koordination des Strassenbauprojektes mit der 
Gestaltungsplanerweiterung zwingend geboten. Es liege auf der Hand, dass die 
geplante Erweiterung der Verkaufsfläche um 15'000 m2 und zusätzliche Park-
plätze (für 672 Fahrzeuge) zu erheblichen Emissionen führen würden. 

Die Verletzung des Koordinationsgebots wird auch von der Beschwerdeführerin 
Ziff. 7 gerügt. Es hätte insbesondere auch eine die Immissionen aus beiden Ver-
fahren berücksichtigende Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden 
müssen. Die neuen Erschliessungsbauwerke dienten der Erschliessung der Er-
weiterung des Seedamm-Centers. 

8.2 Gemäss den Ausführungen des Sicherheitsdepartements in der Vernehm-
lassung drängt sich eine Koordination mit dem Gestaltungsplanverfahren nicht 
auf, da das Strassenbauprojekt nicht Gegenstand der derzeit pendenten Ände-
rung des Gestaltungsplanes Seedamm-Center sei. Zwar sei die vorhandene Ver-
kehrsinfrastruktur eine Voraussetzung für die Erweiterung des Seedamm-
Centers. Die verkehrsmässigen Auswirkungen der Erweiterung des Seedamm-
Centers seien jedoch erst zusammen mit einem allfälligen Baugesuch betr. Er-
weiterung des Seedamm-Centers darzulegen. 

Der Gemeinderat führt aus, im RRB Nr. 576 vom 26.3.1996 sei nicht das vorlie-
gende Projekt Gegenstand des Verfahrens gewesen. Die erforderliche Koordina-
tion sei erfolgt. Bei der Änderung des Gestaltungsplanes Seedamm-Center hand-
le es sich um ein Planungsverfahren und nicht um eine Baubewilligungsverfahren 
wie vorliegend umstritten. Zwischen diesen beiden Verfahren finde aber insofern 
eine Koordination statt, als mit dem Hochbrückenprojekt eine hinreichende Er-
schliessung für das erweiterte Gestaltungsplangebiet realisiert werden solle. 

Die Beschwerdegegnerin führt vernehmlassend aus, zwischen dem Bauprojekt 
"Hochbrücke" und der Änderung und Erweiterung des Gestaltungsplanes See-
damm-Center habe (in Übereinstimmung mit RRB Nr. 576 vom 26.3.1996) eine 
Koordination stattgefunden, indem eine zeitgleiche Auflage der massgeblichen 
Unterlagen stattgefunden habe. Die noch separat abzuschliessende Nutzungs-
bewilligung mit dem Bund betreffe einzig Aspekte, welche sich aus der Nutzung 
des Grundeigentums des ASTRA und der Wahrung der Interessen am sicheren 
und reibungslosen Betrieb der Nationalstrassen ergeben würden. Die Nutzungs-
bewilligung sei vom Baubewilligungsverfahren unabhängig und könne sodann 
auch als zweiseitiger Nutzungsvertrag (Miete, Pacht, Gebrauchsleihe) oder als 
Dienstbarkeitsvertrag ausgestaltet werden. Folglich würden keine Teilbereiche, 

23

bei denen die Beschwerdeführer ein Mitspracherecht hätten, auf ein späteres 
Separatverfahren verschoben. 

8.3 Die geplante Änderung des Gestaltungsplanes Seedamm-Center sieht 
neue Verkaufsflächen im Umfang von ca. 15'000 m2 und ein neues Bürogebäude 
mit ca. 6820 m2 Nutzfläche, sowie eine neue Tiefgarage mit 672 Parkplätzen vor 
(insgesamt sollen dann 1795 Autoabstellplätze vorhanden sein). Ein früheres 
Gesuch vom 20. März 2012 um Erteilung der Bewilligung für die Erstellung einer 
Hochbrücke und einer Strassenanpassung ab dem Autobahnanschluss Pfäffikon 
wurde insofern mit dem Gesuch um Änderung und Erweiterung des Gestaltungs-
plans Seedamm-Center koordiniert, als dass diese beiden Gesuche gleichzeitig 
publiziert und öffentlich aufgelegt wurden (vgl. SID-act. zu III 2018 128, Gd-act. 
zu Gesuch Nr. 012-0064). Das Gesuch um Erteilung einer Baubewilligung für die 
Erstellung der Hochbrücke und einer Strassenanpassung wurde in der Folge 
wieder zurückgezogen und ein neues (vorliegend zu beurteilendes) Gesuch wur-
de am 21. Juli 2016 wieder eingereicht. Das Gesuch um Änderung des Gestal-
tungsplans Seedamm-Center wurde demgegenüber nicht zurück gezogen, son-
dern es wurden am 18. März 2014 und am 23. Dezember 2014 nochmals ergän-
zende Unterlagen eingereicht. Am 28. September 2017 hat der Gemeinderat 
dann die Änderung Erweiterung des Gestaltungsplans Seedamm-Center unter 
verschiedenen Auflagen bewilligt (Rechtsmittelverfahren noch hängig / Verfahren 
III 2018 198 und 201), nachdem er am 24. Mai 2017 die vorliegend umstrittene 
Bewilligung für die geplante Erschliessungsanlage erteilt hatte. Im Beschluss 
vom 24. Mai 2017 führt der Gemeinderat u.a. aus, das Bauvorhaben bilde Teil 
der Verkehrsabwicklung des Seedamm-Centers im Zusammenhang mit dem Ge-
staltungsplan "Änderung und Erweiterung Seedamm-Center" sowie dessen Um-
weltverträglichkeitsberichts. Mit diesem Projekt werde die Verkehrsführung nach-
gewiesen (Erw. 6). 

8.4 Art. 25a RPG legt die Grundsätze der Koordination fest. Erfordert die 
Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer 
Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination 
sorgt (Abs. 1). Die für die Koordination verantwortliche Behörde kann die 
erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen, sorgt für eine 
gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen, holt von allen 
beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfassende 
Stellungnahmen zum Vorhaben ein und sorgt für eine inhaltliche Abstimmung 
sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der 
Verfügungen (Abs. 2). Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten 
(Abs. 3). Diese Grundsätze sind auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss 

24

anwendbar (Abs. 4).  Art. 25a Abs. 4 RPG betrifft in erster Linie Bauten und 
Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren erfasst werden 
können (Sondernutzungspläne) sowie die Einzonung von Wald. Die 
Koordinationspflicht will die Grenzen zwischen den einzelnen Rechts- und 
Sachgebieten, nicht aber zwischen den einzelnen Verfahrensphasen überwinden 
(vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 25a RPG Rz 73; Urteil 
BGer 1C_139/2017 v. 6.2.2018 Erw. 6.2). 

Nach der Rechtsprechung ist eine Koordinationspflicht zu bejahen, wenn für die 
Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften zu 
beachten sind, zwischen denen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, 
dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen 
(Urteil BGer 1C_564/2012 v. 19.11.2013 Erw. 5.1 m.H. auf BGE 126 II 26 Erw. 
5d). Sind die massgeblichen Fragen Gegenstand verschiedener Verfahren, sind 
diese zeitlich zu koordinieren, wenn wegen des Erfordernisses einer inhaltlich 
abgestimmten Anwendung des materiellen Rechts keine Möglichkeit besteht, 
eines davon vorzuziehen (Urteil BGer 1C_564/2012 v. 19.11.2013 Erw. 5.1 
m.H.).  

Der Koordinationsgrundsatz schliesst eine Aufteilung eines Bauvorhabens in ver-
schiedene Teilschritte und Bewilligungsverfahren allerdings nicht aus. Gerade bei 
komplexen Vorhaben ist es unter Umständen unumgänglich, dass der Grundsat-
zentscheid über die Zulässigkeit eines Vorhabens vor dem Entscheid über weite-
re Bewilligungen getroffen werden muss. Es muss jedoch sicher gestellt werden, 
dass bei einer solchen Aufteilung die Gesamtauswirkungen des Vorhabens ge-
prüft werden bzw. die erforderliche materielle Koordination der Entscheide nicht 
vereitelt wird (vgl. Urteil BGer 1C_658/2017 v. 18.9.2018 Erw. 3.3; 1C_156/2012 
v. 12.10.2012 Erw. 6.2.2; BGE 126 II 26 Erw. 5d). 

8.5.1 Vorliegend geht es um die Bewilligung einer Erschliessungsanlage, welche 
Voraussetzung ist für die Änderung und Erweiterung des Gestaltungsplanes 
Seedamm-Center. Gerade wenn die für ein Gestaltungsplangebiet erforderliche 
Erschliessung umstritten ist, macht es Sinn, vorgängig über die Erschliessung zu 
beschliessen, um unnötige Planungsarbeiten zu vermeiden (vgl. Gisler, Ausge-
wählte Fragen zum Gestaltungsplan im Kanton Schwyz, ZBl 101/2000 S. 411 f.), 
auch wenn im Rahmen der Gestaltungsplanung in der Regel lediglich die Er-
schliessbarkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nachgewiesen werden 
muss (VGE 1030/03 v. 6.8.2003 Erw. 3a, III 2013 197 v. 24.4.2014 Erw. 4.1.3). 
Ein gestaffeltes Vorgehen ist daher sinnvoll und auch zulässig, sofern dadurch 
die erforderliche materielle und soweit möglich formelle Koordination der Ent-
scheide nicht vereitelt wird (VGE III 2018 171 v. 15.10.2018 Erw. 2.4.2 m.H.).  

25

Bei einem Gestaltungsplan, welcher zur Errichtung eines Einkaufscentrums (oder 
auch die Vergrösserung eines solchen) erlassen wird, handelt es sich um einen 
projektbezogenen Sondernutzungsplan (Urteil BGer 1P.532/2006 v. 16.2.2007 
Erw. 3.4). Während die vorliegend zu beurteilende Zufahrt für sich keine UVP-
pflichtige Anlage darstellt, unterliegt die vorgesehene Änderung und Erweiterung 
des Gestaltungsplanes der UVP-Pflicht (vgl. Art. 10a Abs. 2 USG i.V.m. Anhang 
zur UVPV Ziff. 11.4), wobei das für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit 
massgebliche Verfahren das Gestaltungsplanverfahren ist (BGE 131 II 103 Erw. 
2.4.1). 

Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist dazu da, möglichst frühzeitig die voraus-
sehbaren Auswirkungen einer projektierten Anlage auf die Umwelt zu erkennen 
und diese Auswirkungen in den Entscheid einfliessen zu lassen. Das Instrument 
der UVP stellt verfahrensmässig sicher, dass eine materielle Koordination zwi-
schen den für ein Bauvorhaben zuständigen Behörden erfolgt. Die UVP dient 
damit der Vorbereitung einer umfassenden Interessenabwägung, welche alle 
Auswirkungen eines Bauvorhabens zu berücksichtigen hat (Hänni, Planungs-, 
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6.A., S. 485 f.). Insofern stellt die UVP 
die materielle Koordination sicher. 

8.5.2 Der Regierungsrat hat die Änderung und Erweiterung des Gestaltungspla-
nes Seedamm-Center mit Beschluss Nr. 740/2018 vom 16. Oktober 2018 bewil-
ligt (vgl. Verfahren III 2018 198 und 201, wobei sämtliche Parteien des vorliegen-
den Verfahrens auch Partei des Verfahrens III 2018 198 bzw. 201 sind). Aus dem 
Beschluss ergibt sich, dass gemäss Art. 3 der Sonderbauvorschriften Baubewilli-
gungen gestützt auf den vorliegenden Gestaltungsplan erst erteilt werden dürfen, 
wenn die Realisierung der Umgestaltung des Autobahnanschlusses Pfäffikon/ 
Gwatt und die Hochbrücke rechtlich und finanziell gesichert und baulich umge-
setzt sind. Damit ist die erforderliche Koordination zwischen Erschliessung und 
Änderung/Erweiterung des Gestaltungsplanes Seedamm-Center grundsätzlich 
sicher gestellt. Die im Rahmen der Gestaltungsplanänderung durchzuführende 
Umweltverträglichkeitsprüfung stellt im Weiteren eine umfassende Interessenab-
wägung und eine Prüfung der Gesamtauswirkungen des Vorhabens in diesem 
Verfahren sicher; im Gestaltungsplanverfahren werden mithin auch die Auswir-
kungen des Vorhabens in Bezug auf den Verkehr zu beurteilen sein. Wider-
sprüche zwischen dem Strassenprojekt und der Gestaltungsplanänderung dro-
hen bei dieser Sachlage grundsätzlich nicht, sofern und soweit im Gestaltungs-
planverfahren der gesetzlich vorgegebenen Verpflichtung der Durchführung einer 
Umweltverträglichkeitsprüfung nachgekommen und dabei auch die Auswirkun-
gen des Verkehrs - entsprechend der im Gestaltungsplan verbindlich vorausge-

26

setzten Erschliessung - geprüft werden. Allfällige Mängel bei der Prüfung der 
verkehrsmässigen Auswirkungen einer Änderung und Erweiterung des Gestal-
tungsplanes Seedamm-Center wären im Gestaltungsplanverfahren zu prüfen. 
Insgesamt ist damit ein Verstoss gegen das Koordinationsgebot rein gestützt auf 
die vorgenommene separate Verfahrensführung für den Bau der Erschliessungs-
anlage einerseits und die Änderung des Gestaltungsplanes andererseits nicht er-
sichtlich. 

9.1.1 Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, das Strassenprojekt verstosse 
gegen umweltschutzrechtliche Bestimmungen. Die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 
machen diesbezüglich geltend, bereits heute seien in der Umgebung der geplan-
ten Zufahrt die Überschreitungen der Alarm- und Immissionsgrenzwerte ausge-
wiesen. Durch den Ausbau des Seedamm-Centers würden diese Überschreitun-
gen noch erhöht. Das Strassenprojekt bilde zusammen mit der geplanten Erwei-
terung des Seedamm-Centers eine einheitliche Anlage im Sinne von Art. 7 USG. 
Es müssten alle voraussichtlichen Nutzungen und deren Umweltauswirkungen, 
welche innerhalb dieses UVP-pflichtigen Sondernutzungsplanes realisiert werden 
könnten, in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden. In diesem Zu-
sammenhang verweisen die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 auf Umweltverträglich-
keitsberichte vom Februar 2012 und vom Februar 2013. Darin sei auf Verkehrs-
zahlen von 2006 abgestellt worden. Auch die Umweltnotiz zum Hochbrückenpro-
jekt vom 29. April 2016 basiere auf diesen Zahlen, wobei die zwischenzeitlich 
eingetretene Verkehrszunahme nur ungenügend berücksichtigt worden sei. 

Die Beschwerdeführerin Ziff. 7 macht geltend, die Erweiterung des Gestaltungs-
planes Seedamm-Center stelle entweder eine neue Bauzone im Sinne von Art. 
29 LSV oder dann eine für die vorgesehene Kapazität noch unerschlossene 
Bauzone im Sinne von Art. 30 LSV dar, ansonsten die neuen Erschliessungs-
werke unnötig wären. Die neuen Erschliessungswerke dürften daher nur erstellt 
werden, wenn der Nachweis erbracht würde, dass die Planungswerte gemäss 
Anhang LSV eingehalten werden könnten. Dieser Nachweis werde aber nicht er-
bracht. Aufgrund der vorbestehenden Belastungen durch die N3 sowie durch die 
Z.________ seien die Planungswerte im Gestaltungsplanareal vielmehr erheblich 
überschritten. 

9.1.2 Die Beschwerdegegnerin hält vernehmlassend (Vernehmlassung zum Ver-
fahren III 2018 128) fest, die Planungswerte für die Gewerbezone mit Empfind-
lichkeitsstufe III würden eingehalten. Soweit eine Überschreitung der Alarm- und 
Immissionsgrenzwerte geltend gemacht werden, sei darauf hinzuweisen, dass 
die N03 lärmrechtlich saniert worden sei. Durch die geplanten Leitmauern auf der 
Hochbrücke werde im Vergleich zu heute eine Lärmreduktion resultieren. Im 

27

Rahmen der Vernehmlassung zum Verfahren III 2018 127 hält die Beschwerde-
gegnerin fest, die Umweltbelastung sei bereits im noch laufenden Verfahren be-
treffend die Änderung/Erweiterung des Gestaltungsplanes Seedamm-Center ab-
geklärt worden. Es sei ein Umweltverträglichkeitsbericht (vom 29.2.2012) erstellt 
worden. Die Hochbrücke sei Bestandteil dieses Umweltverträglichkeitsberichts. 
Da das Auflageprojekt 2016 lediglich in der Linienführung und dem Landbedarf 
vom vorangegangenen Projekt abweiche und es dadurch weder zu einer Kapa-
zitätserweiterung noch zu einer höheren Verkehrsbelastung komme, sei dieser 
Umweltverträglichkeitsbericht nicht zu ergänzen. Eine allfällige zwischenzeitlich 
eingetretene Verkehrszunahme stehe nicht im Zusammenhang mit dem aufge-
legten Projekt und könne diesem nicht zum Nachteil gereichen. 

9.2.1 Gemäss Art. 25 Abs. 1 USG dürfen ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, 
wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungs-
werte in der Umgebung nicht überschreiten; die Bewilligungsbehörde kann eine 
Lärmprognose verlangen. Besteht ein überwiegendes öffentliches, namentlich 
auch raumplanerisches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der 
Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, 
so können gemäss Art. 25 Abs. 2 USG Erleichterungen gewährt werden. Dabei 
dürfen jedoch (unter Vorbehalt von Art. 25 Absatz 3 USG) die Immissionsgrenz-
werte nicht überschritten werden.

Gemäss Art. 7 Abs. 1 LSV müssen die Lärmemissionen einer neuen ortsfesten 
Anlage nach Anordnungen der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden: a. als 
dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und b. dass 
die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte nicht 
überschreiten. Gemäss Art. 7 Abs. 2 LSV gewährt die Vollzugsbehörde Erleichte-
rungen, soweit die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen 
Belastung für die Anlage führen würde und ein überwiegendes öffentliches, na-
mentlich raumplanerisches Interesse an der Anlage besteht. Die Immissions-
grenzwerte dürfen jedoch nicht überschritten werden. 

In Art. 8 LSV regelt die Emissionsbegrenzung bei der Änderung einer ortsfesten 
Anlage. Wird eine bestehende ortsfeste Anlage geändert, so müssen die 
Lärmemissionen der neuen oder geänderten Anlageteile nach den Anordnungen 
der Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich 
möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 8 Abs. 1 LSV). Wird die Anlage 
wesentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage 
mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht 
überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche Änderungen ortsfester 
Anlagen gelten Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage 

28

verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage 
selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar 
stärkere Lärmimmissionen erzeugen. Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in 
jedem Fall als wesentliche Änderung (Art. 8 Abs. 3 LSV). Wird eine neue 
ortsfeste Anlage geändert, so gilt Artikel 7 LSV (Art. 8 Abs. 4 LSV). 

9.2.2  Der Regierungsrat hält im angefochtenen Beschluss fest, bei der geplan-
ten Zufahrt (mit Hochbrücke) handle es sich um eine ortsfeste Anlage im Sinne 
von Art. 25 Abs. 1 USG. Der mutmassliche Mehrverkehr, welcher die künftige 
Erweiterung des Seedamm-Centers mit sich bringen werde, müsse jedoch nicht 
bereits im vorliegenden Verfahren, sondern mit dem Baugesuch betr. Erweite-
rung des Seedamm-Centers berücksichtigt werden. Das vorliegend zu beurtei-
lende Projekt stelle aus lärmrechtlicher Sicht keine wesentliche, sondern lediglich 
eine "einfache" Änderung einer ortsfesten (Alt-)Anlage dar. Dies bedinge, dass 
die Lärmemissionen der geänderten Anlageteile so weit begrenzt würden, als 
dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar sei. Ein spezi-
fischer Belastungsgrenzwert müsse nicht eingehalten werden. Es kämen somit 
weder die Planungs- noch die Immissionsgrenzwerte zur Anwendung. 

9.2.3 Bei der bestehenden Autobahnausfahrt Pfäffikon handelt es sich um eine 
vor dem Inkrafttreten des USG bewilligte und errichtete Anlage, weshalb es sich 
diesbezüglich um eine bestehende Anlage i.S.v. Art. 8 LSV handelt. Gemäss den 
Akten handelt es sich um eine lärmrechtlich sanierte Anlage, wobei Erleichterun-
gen gewährt wurden.

9.2.4 Bei der geplanten Zufahrt zum Seedamm-Center handelt es sich um eine 
ortsfeste Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 2 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV, bei deren Betrieb 
unvermeidlich Lärmemissionen verursacht werden. Fraglich ist, ob es sich beim 
streitigen Vorhaben um eine neue Anlage (im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 
LSV), um eine wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage (Art. 8 Abs. 2 
und 3 LSV) oder um eine unwesentliche Änderung einer bestehenden Anlage (im 
Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV) handelt. Von der Beantwortung dieser Frage hängt 
ab, welche Grenzwerte einzuhalten sind. Alle nach dem 1. Januar 1985 
bewilligten und erstellten Anlagen gelten als neu, auch wenn viele Jahre später 
über eine Änderung zu befinden ist. Die Bezeichnung einer Anlage als "neu" oder 
"bestehend" hat auch keinen Bezug zum Zustand der Anlage im Zeitpunkt des 
aktuellen Bewilligungsverfahrens (Urteil BGer 1A.195/2006 v. 17.7.2007 Erw. 
2.2). 

9.3.1 Bezüglich der Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen 
Änderungen im Sinne von 8 Abs. 1 und 2 LSV führte das Bundesgericht im Urteil 

29

1C_372/2009 vom 18. August 2010 Erw. 3.2 (in: URP 2010 S. 723; 2011 I         
S. 466) aus, dass die vorhersehbare Erhöhung der Lärmimmissionen nicht das 
einzige Kriterium für eine wesentliche Änderung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV 
sei. Es verwies auf die weiteren Kriterien der Literatur (weitreichender Eingriff in 
die Bausubstanz oder erhebliche Kosten), ohne dazu Stellung zu nehmen. Es 
verneinte im konkreten Fall eine erhebliche Änderung des Flugfelds, weil die 
streitigen Bauten keine Änderung des Flugbetriebs bewirken könnten, solange 
das Betriebsreglement nicht geändert worden sei. Die Prüfung sei daher im 
Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des neuen Betriebsreglements 
vorzunehmen (Erw. 3.3). In verschiedenen Urteilen wurde eine wesentliche 
Änderung - unabhängig von einer Erhöhung der Lärmimmissionen - bejaht, wenn 
die Änderung nicht nur der Sanierung, sondern auch der Kapazitätserweiterung 
diente (zum Ganzen Urteil BGer 1C_506/2014 v. 14.10.2015 = BGE 141 II 483 
Erw. 4.2 m.H. auf BGE 133 II 181 Erw. 7.2 S. 201; 119 Ib 463 Erw. 5d S. 470 f. 
und Erw. 7a S. 476; 117 Ib 101 Erw. 4 S. 104 betreffend Schiessanlagen; BGE 
124 II 293 Erw. 16b S. 328 betreffend Flughafen).  

Werden demgegenüber bestehende ortsfeste Anlagen in konstruktiver oder funk-
tionaler Beziehung so verändert, dass das, was von der bisherigen Anlage wei-
terbesteht, von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil, so ist von 
einer neuen Anlage auszugehen und Art. 7 LSV einschlägig (BGE 133 II 181 
Erw. 7.2; 1C_10/2010 vom 16.9.2010 Erw. 4 m.H.). Für die Abgrenzung sind 
nebst umweltrelevanten Kriterien, im Speziellen solchen des Lärmschutzes, das 
Ausmass der baulichen Änderung sowie eine Betrachtung der Nutzungsart vor 
und nach der Änderung massgebend (Urteil BGer 1C_544/2008 u.w. vom 
27.8.2009 Erw. 8.1; BGE 116 Ib 435 Erw. 5d/bb). Abzustellen ist somit auf eine 
funktionale Betrachtungsweise, wobei das Bundesgericht von einem Wechsel zu 
einer neuen Anlage dann ausgeht, wenn die Änderung mit einem Charakter-
wechsel verbunden ist (Urteil BGer 1E.15/2001 vom 21.5.2002 Erw. 4; Urteil 
BVGer A-1251/2012 v. 15.1.2014 Erw. 21.2). Entgegen den Ausführungen der 
Vorinstanzen kommt es bei der Unterscheidung, ob eine wesentliche oder unwe-
sentliche Änderung einer Anlage vorliegt, nicht allein auf die lärmmässigen Aus-
wirkungen der Änderungen an. 

9.3.2 Als Neubau im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 LSV wurden demgegenü-
ber etwa der Bau eines Wendegleises auf dem bestehenden Streckengleis mit 
Baukosten von ca. Fr. 30 Mio (Urteil BVGer A-3826/2013 v. 12.2.2015 Erw. 6.7.3 
ff. ), die Errichtung einer neuen Strassenunterführung im Rahmen eines umfas-
senden Verkehrsprojektes mit dem Neubau eines Kreisels und eines Strassen-
stückes sowie einer Unterführung (Urteil BGer 1.A.1672006 u.w. vom 11.6.2007 

30

Erw. 91; demgegenüber wurde die im Rahmen desselben Projektes geplante 
Strassenumgestaltung als wesentliche Änderung einer Anlage qualifiziert, vgl. 
Erw. 9.2), der Neubau einzelner Strassenabschnitte zur Änderung der Linien-
führung einer vorbestehenden Strasse (vgl. VG ZH 20017.00372 Erw. 7.2.2), die 
Erweiterung einer Aussenwirtschaft (VG ZH VB.20017.00803 Erw. 2.2) oder der 
Ersatz einer veralteten Betonaufbereitungsanlage (BGE 116 Ib 435 Erw. 5d/bb) 
qualifiziert. 

9.3.3 Es ist nicht ganz klar, ob die Änderung an einer bereits sanierten Anlage - 
für welche wie im vorliegenden Fall Erleichterungen gewährt wurden - ebenfalls 
nach den Massstäben nach Art. 8 Abs. 2 und 3 LSV zu beurteilen ist. Die Unter-
scheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen ist im Hin-
blick auf die Sanierungsbestimmung von Art. 18 USG von Belang. Gemäss Art. 
18 Abs. 1 USG darf eine sanierungsbedürftige Anlage nur umgebaut oder erwei-
tert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 
USG. Bei der Autobahn bzw. beim Autobahnanschluss, an welche das Baupro-
jekt anschliesst, handelt es sich wie bereits erwähnt um eine sanierte Anlage, für 
welche Erleichterungen gewährt wurden. 

9.3.4 Der Regierungsrat geht im angefochtenen Beschluss sinngemäss davon 
aus, dass es sich bei der umstrittenen Zufahrt mit Hochbrücke um eine "einfache" 
Änderung einer ortsfesten (Alt-)Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV handle, so 
dass keine Planungs- oder Immissionsgrenzwerte zur Anwendung gelangten. 
Diese Schlussfolgerung ist zunächst insoweit widersprüchlich, als er im 
Beschluss zunächst grundsätzlich anerkennt, dass es sich bei der geplanten 
Baute um eine neue Anlage im Sinne von Art. 25 USG handelt. 

Soweit sich der Regierungsrat auf die unstreitig geringfügigen Änderungen an 
der bestehenden Autobahnausfahrt bezieht, kann der Argumentation, wonach 
eine bloss "einfache" Änderung einer Anlage im Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV 
vorliegt, gefolgt werden. Allerdings umfasst das Bauprojekt auch eine 
Hochbrücke über eine Länge von ca. 160 m und mit geschätzten Baukosten von 
insgesamt Fr. 21 Mio. Insofern stellt sich die Frage, ob nur von einer 
unwesentlichen Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage im Sinne von Art. 
8 Abs. 1 LSV gesprochen werden kann. Das Amt für Umweltschutz ging offenbar 
zunächst von einer neuen Anlage im Sinne von Art. 25 USG und Art. 7 LSV aus.  
So ergibt sich aus dem Schreiben des ARE vom 8. September 2016 unter 
Bezugnahme auf die von der Beschwerdegegnerin eingereichten 
Lärmberechnungen, dass aus Sicht des Amtes für Umweltschutz in Bezug auf 
den Lärm eine Beurteilung im Sinne von Art. 7 LSV vorzulegen sei. Dem wurde - 
soweit aus den Akten ersichtlich - in der Folge jedoch nicht nachgekommen. 

31

Im Gesamtentscheid des ARE vom 27. April 2017 wird die Argumentation in den 
Baugesuchsunterlagen übernommen, wonach die neue Brücke nur eine unwe-
sentliche Änderung einer ortsfesten Anlage darstelle, da die Lärmimmissionen 
gleich bleiben würden. Somit müsse die neue Brücke nur den Immissionsgrenz-
wert im Sinne von Art. 8 Abs. 2 LSV einhalten. Gemäss den im Lärmschutz-
nachweis vom 1. Dezember 2016 berechneten Daten gehe das AfU davon aus, 
dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten würden. Dem Vorsorgeprinzip werde 
zudem Rechnung getragen. Allerdings verkannte das ARE einerseits, dass bei 
einer unwesentlichen Änderung die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten 
werden müssen (vielmehr genügt eine Begrenzung der Lärmemissionen der 
neuen oder geänderten Anlageteile nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde 
im Sinne von Art. 8 Abs. 1 LSV) und andererseits, dass bei der Anwendung von 
Art. 8 Abs. 2 LSV die Immissionsgrenzwerte der gesamten Anlage eingehalten 
werden müssen, d.h. die Immissionsgrenzwerte müssen auch durch den Verkehr 
auf den vorbestehenden, alten Anlageteilen eingehalten werden. Diese Anforde-
rung kann in casu gar nicht erfüllt werden, da die Immissionsgrenzwerte in den 
an die Autobahn bzw. den Autobahnanschluss angrenzenden Gebäuden teilwei-
se überschritten werden. Im Übrigen ist nicht klar, gestützt auf welche Berech-
nungen oder welche Überlegungen das AfU zum Schluss gelangt sein soll, dass 
die Immissionsgrenzwerte eingehalten würden. 

9.3.5 Die Vorinstanzen gehen zu Recht davon aus, dass es sich bei der geplan-
ten Erschliessungsanlage um eine private Zufahrt zu einem Einkaufszentrum und 
nicht um einen Bestandteil der Nationalstrasse handelt (Erw. 4). Die private Er-
schliessung führt mittelbar zu einer Entlastung der Nationalstrasse bzw. ihres 
Anschlusses, hat allerdings in erster Linie eine neue Verkehrsfunktion, nämlich 
die Erschliessung der geplanten Erweiterung des Seedamm-Centers. Es geht 
nicht um die Verbesserung bzw. Änderung oder Sanierung der bestehenden In-
frastruktur, sondern um eine Neuanlage (vgl. Urteil BVGer A-3826/2013 v. 
12.2.2015 Erw. 6.7.4; URP 2001 S. 654). Die private Zufahrt ist für den Betrieb 
der Nationalstrasse nicht erforderlich. Entsprechend wäre es widersprüchlich,  
einerseits die geplante private Erschliessung mit Hochbrücke als unwesentliche 
Änderung der bestehenden Nationalstrasse bzw. des bestehenden National-
strassenanschlusses zu qualifizieren und andererseits die Hochbrücke nicht als 
Bestandteil der Nationalstrasse zu beurteilen (Erw. 4 vorstehend). Die private Er-
schliessungsanlage stellt vielmehr eine Neuanlage im Sinne von Art. 25 USG 
und Art. 7 LSV dar; diese Anlage hat - für sich - die Planungsgrenzwerte einzu-
halten.

32

9.4 Nach den Akten wurden in Bezug auf den Lärm der geplanten Zufahrt 
folgende Abklärungen vorgenommen: 

9.4.1 Gemäss dem Technischen Bericht der IG T.________ v. 29. April 2016 (S. 
24 f.) stehen bei den Modellberechnungen zu den Lärmemissionen die 
Differenzen zur bestehenden Lärmsituation und nicht die absoluten Belastungen 
gemäss Lärmschutzverordnung im Fokus, da in erster Linie geklärt werden solle, 
ob die Anpassungen einen positiven oder negativen Effekt auf die Lärmsituation 
haben. Aktuelle Verkehrsdaten waren offenbar nicht vorhanden, weshalb eine 
Modellrechnung gestützt auf die Verkehrsanalyse A3-Anschluss Pfäffikon, 
Erschliessungskonzept Seedamm-Center, V.________ vom 24. April 20017, 
erstellt wurde. Dabei wurde ein DTV von 36'000 angenommen. In der 
Berechnung wird von gleichbleibendem Lärm bzw. bei einigen 
Berechnungspunkten von einer Lärmreduktion um 1 bis 2 dB(A) ausgegangen. 
Die Lärmreduktion könne durch folgende Eigenschaften des Projektes erreicht 
werden: Leitmauer von 0,8 m entlang der Brücke, Brücke als Lärmhindernis für 
Lärm der N03, grössere Distanz der Axen 101 und 201 gegenüber den 
betroffenen Liegenschaften als heute, Stützmauern mit schallabsorbierender 
Verkleidung, reduzierte Geschwindigkeit auf Brücke (50 km/h anstatt 60 km/h auf 
der bestehenden Zufahrt), lärmarmer Belag). Ein weiterer positiver Einfluss auf 
die Lärmsituation ergebe sich im Übrigen aus dem Umstand, dass mit der neuen 
Überführung die Verkehrsführung von der Ausfahrt zum Seedamm-Center 
erheblich verkürzt werde.

9.4.2 Die Baugesuchsunterlagen enthalten im Weiteren eine "Umweltnotiz" der 
IG T.________ vom 24. April 2016. Darin wird u.a. festgehalten, dass der 
Anschluss Pfäffikon mit dem Knoten Etzelpark in Spitzenzeiten überlastet sei, 
was zu Rückstaus auf die Autobahn führe. Die durch die Brücke bedingten 
Anpassungen am Anschluss Pfäffikon würden die Verkehrsproblematik 
entschärfen und sollten einen Rückstau auf die Autobahn verhindern. Da das 
Projekt unwesentlich von der vorhandenen Strassenanlage abweiche und kaum 
eine verkehrliche Mehrbelastung entstehe (vielmehr eine Minderbelastung auf 
dem Zubringer in Richtung Seedamm und auf dem Knoten Etzelpark entstehe, 
bestehe auch keine Pflicht zur Erstellung eines Umweltverträglichkeitsberichts. 
Bezüglich des Ist-Zustandes wird darauf hingewiesen, dass bei einigen 
Liegenschaften an der Z.________ die Alarmwerte überschritten würden. Im 
Rahmen eines Lärmsanierungsprojektes seien 2000/2002 Erleichterungen 
gewährt worden. Aus lärmrechtlicher Sicht stelle das vorliegende Projekt eine 
unwesentliche Änderung einer lärmrechtlich bereits sanierten ortsfesten Anlage 
dar. 

33

9.4.3 Aus den "Akustischen Modellberechnungen" der IG T.________ v. 29. April 
2016 (mit Änderungen vom 1.12.2016) ergibt sich wiederum, dass die 
Differenzen zur bestehenden Lärmsituation im Vordergrund stünden. Es wurden 
allerdings (auf Ersuchen des AfU) konkrete Berechnungen dazu erstellt. Daraus 
ergibt sich die heutige Lärmbelastung an den Standorten Z.________ 154 bis 
168 und die Lärmbelastung an denselben Standorten bei Erstellung der 
projektierten Zufahrt. Die Lärmbelastung nach Erstellung der projektierten Zufahrt 
geht an den Standorten Z.________ 154 bis 160b um 1 bis 2 dB(A) zurück; an 
den weiteren Standorten bleibt sie gleich. Eine Erhöhung der Immissionen wurde 
an keinem der Standorte ermittelt. Aus der Berechnung ergibt sich im Weiteren, 
dass sich auf den überbauten Grundstücken im nördlich der Zufahrt 
anschliessenden Siedlungsgebieten (Gewerbezone mit Empfindlichkeitsstufe III, 
wo der Planungswert [Tag/Nacht] 60/50, der Immissionsgrenzwert 65/55 und der 
Alarmwert 70/65 dB(A), beträgt, vgl. Anhang 3 LSV) im heutigen Zeitpunkt die 
Immissionsgrenzwerte überall und teilweise auch die Alarmwerte überschritten 
werden (Z.________ 162-168). Mit der projektierten Zufahrt kann die Situation 
etwas entschärft werden, die Immissionsgrenzwerte und auch die Alarmwerte 
werden aber immer noch an verschiedenen Standorten überschritten (Akustische 
Modellberechnungen S. 7). Allerdings wird in der Modellberechnung 
fälschlicherweise die Überschreitung dieser entsprechenden Grenzwerte nicht 
erkannt. 

9.4.4 Auf Aufforderung des AfU hin hat dann die IG T.________ am 24. 
November 2016 eine Ergänzung der Lärmbeurteilung vorgenommen. Die 
Ergebnisse entsprechen den in Erw. 9.4.2 aufgeführten Berechnungen. 

9.5.1 Die Beschwerdegegnerin behauptet, "die massgebenden Planungswerte 
für Wohn- und Betriebsräume" seien "ausnahmslos und deutlich eingehalten" 
(Beschwerdeantwort vom 19.10.2018 im Verfahren III 2018 128 S. 9 f.) und be-
zieht sich zum Beweis auf die akustischen Modellberechnungen der IG 
T.________. Indes war der Fokus der Lärmbeurteilung zum einen nicht auf die 
absoluten Lärmbelastungen gerichtet, sondern auf die Beurteilung eines allfälli-
gen negativen oder positiven Effekts der konzipierten Zufahrt zum Seedamm-
Center über eine Hochbrücke (vgl. vorstehend Erw. 9.3.1). Zum andern wird im 
Bericht der IG T.________ vom 29.4.2016/1.12.2016 vielmehr festgehalten, bei 
vielen Liegenschaften werde der Planungs- oder gar der Immissionsgrenzwert 
überschritten (S. 11 Ziff. 6). Ob die Planungsgrenzwerte eingehalten werden 
(können), lässt sich mithin weder aufgrund dieser Lärmbeurteilungen noch der 
übrigen Gesuchsunterlagen abschliessend beurteilen. Anderweitige Belege für 
ihre Behauptung führt die Beschwerdegegnerin nicht an. 

34

Wie bereits erwähnt hat das AfU zwar im Rahmen des Bewilligungsverfahrens 
einen entsprechenden Nachweis verlangt, einen solchen aber nicht erhalten und 
auch nicht insistiert, dass die entsprechenden Beurteilungen nachzureichen 
wären, was nicht nachvollziehbar ist. 

9.5.2 Entsprechend kann gestützt auf die vorhandenen Akten nicht beurteilt wer-
den, ob die lärmrechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Die Sache ist des-
halb an den Regierungsrat zurückzuweisen, damit nach Abklärung der Frage, ob 
die durch die geplante Verkehrsanlage allein erzeugten Lärmimmissionen die 
Planungswerte in der Umgebung einhalten und - falls diese Frage zu verneinen 
ist - ob allenfalls Erleichterungen im Sinne von Art. 25 Abs. 2 oder 3 USG zu ge-
währen sind. 

9.5.3 Die geplante Erschliessung erfolgt - wie bereits erwähnt - einzig im Hinblick 
auf eine mögliche Vergrösserung des Seedamm-Centers bzw. die dieser voran-
gehende erforderliche Änderung des entsprechenden Gestaltungsplanes und 
steht in unmittelbarem Zusammenhang zu diesem. Die Realisierung der Brücke 
ist Voraussetzungen dafür, dass dereinst Baubewilligungen gestützt auf den 
rechtskräftig geänderten Gestaltungsplan erteilt werden dürfen (vgl. vorstehend 
Erw. 8.5.2). Auch wenn es grundsätzlich zulässig ist, in einem separaten Verfah-
ren über den Bau der erforderlichen Erschliessung zu befinden, ist im Hinblick 
auf die erforderliche materielle Koordination zu berücksichtigen, dass die Tren-
nung der Verfahren nicht dazu führen darf, dass höhere Grenzwerte (z.B. anstatt 
der Planungswerte die Immissionsgrenzwerte) zur Anwendung gelangen. Die-
sem Umstand wird bei den weiteren Sachverhaltsabklärungen Rechnung zu tra-
gen sein, sofern er nicht bereits im Rahmen der Gestaltungsplanänderung 
berücksichtigt wird. 

10.1 Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich auch auf die weite-
re Einwendung der Beschwerdeführer Ziff. 1-6 und 7 einzugehen, wonach die 
Hochbrücke sich nicht in die Umgebung einordne. Im Vergleich mit dem Ist-
Zustand bringe das Brückenbauwerk keine Verbesserung, die unbefriedigende 
Situation mit Verschandelung des Landschafts- und Strassenbildes werde weiter 
verschlechtert und negativ zementiert. Der Regierungsrat habe die ihm zukom-
mende Kognition in Bezug auf die Frage der Einordnung unzulässigerweise un-
terschritten. Das Bauwerk sei im Übrigen weder filigran noch höhenmässig be-
scheiden. Die Brücke sei bis 10m hoch und 160 m lang; es gehe zudem nicht um 
eine notwendige Infrastrukturanlage der öffentlichen Hand sondern um ein priva-
tes Bauprojekt. Die gestalterische Vorbelastung durch die Nationalstrassenbau-
ten spreche gegen eine noch weitere Verschlechterung der Situation. Die Brücke 

35

liege auch gestalterisch zu nahe bei den Gebäuden der Beschwerdeführer. Die 
Berufung auf die Baulinie gehe fehl, da ja der Regierungsrat behaupte, es liege 
kein Nationalstrassenprojekt vor. 

10.2 Der Regierungsrat hält vorab korrekt fest, dass der kommunalen Bewilli-
gungsbehörde in Fragen der Ästhetik und des Ortsbildschutzes ein erheblicher 
Beurteilungsspielraum zusteht (VGE III 2014 11 vom 22.5.2014 Erw. 4.4 mit 
Hinweisen auf VGE III 2013 186+191 vom 12.3.2013 Erw. 2.2; VGE III 2010 73 
vom 18.8.2010 Erw. 2.1, 2.2; VGE III 2007 38 vom 24.5.2007 Erw. 1.2; Urteile 
BGer  1A.11/2007 + 1P.23/2007 vom 16.5.2007 Erw. 4.5; 1C_265/2014 v. 
22.4.2015; 1C_5/2016 und 1C_9/2016 v. 8.5.2016 Erw. 5.3 je m.H.). Die Über-
prüfung der mit dem Ortsbildschutz und der Einordnung zusammenhängenden 
unbestimmten Rechtsbegriffe hat grundsätzlich zurückhaltend zu erfolgen. 

Im Weiteren legt der Regierungsrat zutreffend dar, dass das zu bebauende Ge-
biet durch die bestehende Nationalstrasse bzw. den Nationalstrassenanschluss 
sowie die angrenzenden Gewerbebauten bereits stark geprägt sei. Die vorgese-
hene Hochbrücke vermöge das Erscheinungsbild kaum zu beeinträchtigen. Zu-
dem liege das Projekt vollständig innerhalb des Nationalstrassen-Grundstückes 
und innerhalb der entsprechenden Baulinien. Dem kann gefolgt werden. Anzufü-
gen ist, dass es sich bei der Hochbrücke um einen Funktionsbau handelt, für 
welchen nur ein eingeschränkter Gestaltungsspielraum besteht. Eine Verletzung 
des Einordnungsgebotes wurde zu Recht verneint. 

11.1 Zusammenfassend ist die Beschwerde insofern gut zu heissen, als dass 
der angefochtene Regierungsratsbeschluss aufgehoben und die Sache zur er-
gänzenden Sachverhaltsabklärung im Sinne der Erwägungen und zum neuen 
Entscheid an den Regierungsrat zurückgewiesen wird. 

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die Kosten des vorliegenden 
Verfahrens je zu einem Drittel zu Lasten der Vorinstanzen (Kanton und Gemein-
de) und der Beschwerdegegnerin. 

Der Kanton, die Gemeinde Freienbach und die Beschwerdegegnerin haben den 
beanwalteten Beschwerdeführern je zu gleichen Teilen eine Parteientschädigung 
auszurichten. Diese wird in Beachtung des kantonalen Gebührentarifs für 
Rechtsanwälte (GebTRA; SRSZ 280.411, vom 27.1.1975), der ordentlicherweise 
für das Honorar in Verfahren vor dem Verwaltungsgericht in § 14 einen Rahmen 
von Fr. 300.--  bis Fr. 8'400.--  vorsieht und in § 2 die Bemessungskriterien er-
wähnt, unter Ausübung des pflichtgemässen Ermessens für die Beschwerdefüh-
rer Ziff. 1-6 auf insgesamt Fr. 2'400.-- (inkl. Barauslagen und MwSt) und für die 
Beschwerdeführerin Ziff. 7 auf Fr. 3'300.-- (inkl. Barauslagen und MwSt) festge-

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legt, wovon jeweils ein Drittel (Fr. 800.-- bzw. Fr. 1'100.--). zu Lasten des Ge-
meinderates Freienbach, des Kantons Schwyz und der Beschwerdegegnerin ge-
hen. 

11.2 Dem vorliegenden Verfahrensausgang entsprechend sind auch die Kosten 
des regierungsrätlichen Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'400.-- neu je zur Hälfte 
(Fr. 1'200.--) der Beschwerdegegnerin und der Gemeinde Freienbach aufzuerle-
gen. 

Die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Freienbach haben der im Verfahren 
vor dem Regierungsrat beanwalteten Beschwerdeführerin Ziff. 7 für das regie-
rungsrätliche Verfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 1'250.--, insgesamt 
Fr. 2'500.-- zu entrichten (die Beschwerdeführer Ziff. 1-6 waren bei Erhebung der 
Verwaltungsbeschwerde nicht anwaltlich vertreten). 

12. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass es sich beim vorliegenden 
Entscheid um einen beim Bundesgericht nicht anfechtbaren Zwischenentscheid 
handelt (Art. 93 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichts-
gesetz, BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005; vgl. BGer 1C_372/2007 vom 
6.6.2008 Erw. 1.3 i.Sa. K. vs. Gemeinde Lachen). Um allen Eventualitäten ge-
recht zu werden, wird dieser Entscheid dennoch mit einer Rechtsmittelbelehrung 
versehen. Hieraus können die Parteien bei einem Weiterzug indes nichts zu ih-
ren Gunsten herleiten. 

37

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene RRB Nr. 477/2018 
vom 26. Juni 2018 aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägun-
gen zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie zur anschliessenden Neu-
beurteilung an den Regierungsrat zurückgewiesen. 

2.1 Die Kosten des regierungsrätlichen Verfahrens von Fr. 2'400.-- werden neu 
je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Gemeinde Freienbach aufer-
legt. 

2.2 Die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Freienbach haben der Be-
schwerdeführerin Ziff. 7 für das regierungsrätliche Verfahren eine Parteien-
tschädigung von je Fr. 1'250.--, insgesamt Fr. 2'500.--, zu bezahlen.

3. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, 
Kanzleikosten und Barauslagen) werden auf insgesamt Fr. 4'500.-- festge-
setzt und je zu einem Drittel (je Fr. 1'500.--) der Beschwerdegegnerin, dem 
Kanton sowie der Gemeinde Freienbach auferlegt. 

Die Beschwerdeführer Ziff.1-6 sowie die Beschwerdeführerin Ziff. 7 haben 
je einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- geleistet, welcher ihnen aus der 
Gerichtskasse zurückzuerstatten ist. 

Die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Freienbach haben ihre Treff-
nisse von je Fr. 1'500.-- innert 30 Tagen seit Zustellung des Entscheids auf 
das Postkonto 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts zu überweisen. 

Auf die kantonsinterne Verrechnung wird verzichtet. 

4. Die Beschwerdegegnerin, der Kanton und die Gemeinde Freienbach haben 
den Beschwerdeführern je zu einem Drittel und unter solidarischer Haftung 
für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung zu be-
zahlen, wobei sich der Anspruch der Beschwerdeführer Ziff. 1-6 auf insge-
samt Fr. 2'400.-- (je Fr. 800.--) und derjenige der Beschwerdeführerin Ziff. 7 
auf insgesamt Fr. 3'300.-- (je Fr. 1'100.--) beläuft (je inkl. Barauslagen und 
MwSt). 

5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

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Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

6. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer Ziff. 1-6 (2/R)
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin Ziff. 7 (2/R)
- den Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin (2/R)
- den Rechtsvertreter der Gemeinde Freienbach (2/R)
- den Regierungsrat
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst
- und das kantonale Amt für Raumentwicklung. 

Schwyz, 27. Mai 2019

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 6. Juni 2019