# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 01959cd8-9734-5507-ab2f-af578ee20b6d
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.11.2017  VB.2016.00523
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2016-00523_2017-11-23.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2016.00523	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.11.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Beschlagnahmung

	
Beschlagnahmung

[Aufgrund des Verdachts der Berufsausübung trotz rechtskräftig entzogener Bewilligung führte die Beschwerdegegnerin eine Kontrolle der Räumlichkeiten durch und beschlagnahmte diverse Gegenstände.]

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.2). Vor Durchführung der Kontrolle versuchte die Beschwerdegegnerin zwar, F telefonisch zu erreichen, nicht jedoch die Beschwerdeführerinnen. Nachdem F nicht erreichbar war, wurde die Tür aufgebrochen und die Kontrolle in Abwesenheit der betroffenen Personen durchgeführt (E. 3.4). Geschäftsräume, die der Berufsausübung dienen, sind durch die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit geschützt (E. 4.1). Rechtsgrundlagen für unangemeldete Kontrollen und Inspektionen sowie die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch die Gesundheitsdirektion (E. 4.2 f). Die Anwendung unmittelbaren Zwangs muss verhältnismässig sein (E. 4.4). Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin war nicht verhältnismässig, hätten doch die Praxisräume einstweilen versiegelt werden können. Es scheint zudem fraglich, ob eine zeitliche Dringlichkeit bestanden hat. Obwohl die Anwesenheit der betroffenen Personen nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist, hätte die Beschwerdegegnerin angesichts des Grundrechtseingriffs wenigstens versuchen müssen, die Beschwerdeführerinnen telefonisch zu erreichen (E. 4.5 f.).

Teilweise Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BESCHLAGNAHME
DRINGLICHKEIT
EIGENTUMSGARANTIE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
HAUSDURCHSUCHUNG
INSPEKTION
KONTROLLE
SIEGELUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 26 BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 6 EMRK
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 2 GesundheitsG
§ 5 GesundheitsG
§ 59 GesundheitsG
§ 59 Abs. II GesundheitsG
§ 31 VRG
§ 31 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2016.00523

 

 

 

Urteil

 

 

 

vom 23. November 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichterin
Nicole Tschirky, Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A AG, 

 

2.    B AG, 

 

beide vertreten durch RA C,

 

Beschwerdeführerinnen,

 

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend
Beschlagnahmung,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich kontrollierte am 22. Juli 2015
unter Beizug der Kantonspolizei Zürich und in Begleitung einer Urkundsperson
des Stadtammannamtes die Räumlichkeiten an der D-Strasse 01 in E, die
unter anderem auf "F, G AG" ausgeschildert waren. Gleichentags beschlagnahmte
die Gesundheitsdirektion mit superprovisorischer Verfügung die Hinweistafeln am
Hauseingang, für die ärztliche Diagnose und die Behandlung von Patienten
verwendete Gegenstände, Akten, Computer sowie elektronische Datenträger.

Gegen diese Verfügung erhoben F, die A AG und die B AG
mit separaten Eingaben vom 24. August 2015 sowie vom 1. und 10. September
2015 Rekurse an den Regierungsrat. Sie beantragten im Wesentlichen die
Nichtigerklärung bzw. Aufhebung der Verfügung und die Rückgabe der beschlagnahmten
Gegenstände.

B. Mit
Verfügung vom 10. September 2015 setzte die Gesundheitsdirektion F eine
Frist von zehn Tagen zur Bekanntgabe von Passwörtern und Einstellungen an, um
damit das Lesen der Daten auf einem Computer und einem Netzwerkspeicher zu ermöglichen.

Gegen diese Verfügung erhob F mit Eingabe vom 2. Oktober
2015 Rekurs an den Regierungsrat.

C. Am
28. September 2015 ordnete die Gesundheitsdirektion an, dass die am
22. Juli 2015 beschlagnahmten Gegenstände vorläufig beschlagnahmt bleiben.
Die Anträge von F, der A AG und der B AG um Rückgabe bzw. auf
Siegelung der Kopien von Dokumenten und Dateien wurden abgewiesen. Die
Gesundheitsdirektion setzte F, der A AG und der B AG erneut eine
Frist von zehn Tagen an zur Mitteilung von Passwörtern und Einstellungen, um
das Lesen der Daten auf einem Computer und zwei Netzwerkspeichern zu
ermöglichen. Dem Lauf der Rekursfrist und einem Rekurs gegen diese Verfügung
entzog die Gesundheitsdirektion die aufschiebende Wirkung.

Gegen diese Verfügung erhoben F, die A AG und die B AG
mit Eingaben vom 19. Oktober und 5. November 2015 Rekurse an den
Regierungsrat. Sie beantragten erneut die Nichtigerklärung bzw. Aufhebung der
Verfügung und die sofortige Rückgabe der beschlagnahmten Gegenstände.
Allfällige erstellte Kopien der Fahrhabe und Datenverarbeitungsanlage seien zu
versiegeln bzw. zu löschen. 

II.  

A. Mit
Verfügung vom 1. Dezember 2015 vereinigte der Präsident des
Regierungsrates die Rekurse der B AG und hiess ihr Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung teilweise gut. Die
Gesundheitsdirektion wurde angewiesen, während des Rekursverfahrens
beschlagnahmte Computer, Datenträger und Akten der B AG unter in den in
den Erwägungen festgelegten Bedingungen insoweit (teilweise) zugänglich zu
machen, als dies die Verfolgung des Gesellschaftszwecks der B AG
erfordert. 

B. Gegen
diese Verfügung erhob die B AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht, welche
dieses mit Entscheid vom 30. März 2016 abwies. 

C. Mit
Entscheid vom 22. Juni 2016 vereinigte der Regierungsrat die weiteren Rekursverfahren.
Er nahm davon Vormerk, dass die Rekursverfahren gegen die Verfügungen der
Gesundheitsdirektion vom 22. Juli und 10. September 2015 aufgrund der
Verfügung vom 28. September 2015 im Hauptpunkt gegenstandlos geworden
seien und schrieb diese insoweit als erledigt ab. Die Kosten dieser Verfahren
wurden auf die Staatskasse genommen. Die Rekurse gegen die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 28. September 2015 wies der Regierungsrat ab und
auferlegte die Kosten F und der A AG zu je einem Viertel und der B AG
zu drei Achteln. Ein Achtel der Kosten wurden auf die Staatskasse genommen.

III.  

Gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 22. Juni
2016 erhoben die A AG und die B AG mit Eingabe vom 6. September
2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, es sei in
Gutheissung der Beschwerde die Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts
festzustellen und die Eingabe an das zuständige Zivilgericht zu überweisen.
Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrates vom 22. Juni 2016
aufzuheben und die Vorinstanz bzw. die Gesundheitsdirektion anzuweisen, der A AG
und der B AG das Eigentum an sämtlichen von der Gesundheitsdirektion
entwendeten bzw. beschlagnahmten Sachen (Computer, Datenträger, Unterlagen,
Akten, Türschilder etc.) umgehend zurückzugeben. Allfällig erstellte Kopien der
von der Gesundheitsdirektion beschlagnahmten Fahrhabe und
Datenverarbeitungsanlagen seien zu versiegeln bzw. zu löschen. Weiter seien die
Vorakten sowie die Akten bezüglich des Entzugs der Berufsausübungsbewilligung
von F beizuziehen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich
8 % MWST zulasten der Gesundheitsdirektion bzw. der Staatskasse. 

Der Regierungsrat beantragte mit Eingabe vom 4. Oktober
2016 die Abweisung der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion ersuchte am
11. Oktober 2016 ebenfalls um Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der A AG und der B AG. Mit Replik vom
11. November 2016 wiederholten die A AG und die B AG ihren
Hauptantrag und ersuchten überdies um Akteneinsicht, welche anschliessend
gewährt wurde. Am 8. Dezember 2016 wurden die A AG und die B AG
über die Besetzung des Verwaltungsgerichts orientiert.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b
Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2 Die
rechtsanwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen beantragen mit Eingabe vom
6. September 2016, es sei in Gutheissung der Beschwerde die Unzuständigkeit
des Verwaltungsgerichts festzustellen und die Eingabe an das zuständige
Zivilgericht zu überweisen. Sie begründen die gerügte Unzuständigkeit der
Beschwerdegegnerin für die Beschlagnahme von Gegenständen
mit dem Hinweis auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Da es sich bei der Bewilligung
zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit um eine Zivilangelegenheit im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK handle, seien die Zivilgerichte und nicht
die Beschwerdegegnerin als Verwaltungsbehörde zuständig. 

Nach Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jede Person ein
Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen
Ansprüche und Verpflichtungen (oder über eine gegen sie erhobene
strafrechtliche Anklage) von einem unabhängigen und unparteiischen, auf einem
Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb
angemessener Frist verhandelt wird. Der Begriff der "civil rights"
umfasst dabei nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern
auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern sie
massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen
(vgl. BGE 131 I 467 E. 2.5 mit weiteren Hinweisen). Zivilrechtlichen
Charakter können daher auch solche Entscheidungen haben, mit denen einer Person
die Erlaubnis zur Ausübung eines Berufs verweigert oder entzogen wird. Dies
bedeutet allerdings nicht, dass damit auch die Zuständigkeit der
zivilrechtlichen Behörden begründet wird. In diesen Streitigkeiten sind vielmehr
von den jeweils zuständigen Zivil- oder Verwaltungsbehörden die von der EMRK
gewährleisteten Verfahrensgarantien zu beachten. Gemäss § 59 Abs. 2
lit. b des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1)
ist die Gesundheitsdirektion unter anderem befugt, verwaltungsrechtliche
Sanktionen zu ergreifen, insbesondere Praxen und Institutionen zu schliessen,
Gegenstände zu beschlagnahmen oder illegale Bekanntmachungen zu beseitigen. Art. 6 Abs. 1 EMRK hat
keinen Einfluss darauf, ob Zivil- oder Verwaltungsgerichte zuständig sind (vgl.
dazu bereits VGr, 30. März 2016, VB.2016.00033, E. 2.2.4, auf www.vgr.zh.ch nicht publiziert). Die
Sache ist daher nicht an ein Zivilgericht zu überweisen. Der Hauptantrag der
Beschwerdeführerinnen ist damit abzuweisen.

2.  

Im Eventualantrag ersuchen die Beschwerdeführerinnen in
der Beschwerdeschrift vom 6. September 2016 um Aufhebung des Entscheids
des Regierungsrates vom 22. Juni 2016. Die Vorinstanz bzw. die
Gesundheitsdirektion sei anzuweisen, den Beschwerdeführerinnen die beschlagnahmten
Sachen zurückzugeben und allfällig erstellte
Kopien der beschlagnahmten Fahrhabe und Datenverarbeitungsanlagen zu versiegeln
bzw. zu löschen. In der Replik vom 11. November 2016 führen die
Beschwerdeführerinnen lediglich aus, es sei in Gutheissung der Beschwerde die
Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts festzustellen und die Eingabe an das
zuständige Zivilgericht zu überweisen. Der Eventualantrag wurde in den Anträgen
der Replik vom 11. November 2016 nicht mehr aufgeführt. Zudem findet sich auch
in der Begründung kein Hinweis, dass an allen mit der Beschwerde vom
6. September 2016 gestellten Anträgen festgehalten wird. Gleichzeitig
fehlt es jedoch auch an einem ausdrücklichen Rückzug des Eventualantrags.

Wird unter dem Titel "Anträge" in der Replik
durch einen Rechtsvertreter der in der Beschwerde enthaltene Eventualantrag
nicht mehr aufgeführt und enthält die ganze Replik keinen Hinweis darauf, dass
an allen mit der Beschwerde erhobenen Anträgen festgehalten wird, ist unklar,
ob ein Rückzug des Eventualantrags vorliegt. Ein solcher müsste ausdrücklich
erklärt werden. Aufgrund der einschneidenden Rechtsfolgen eines (teilweisen)
Beschwerderückzugs und aufgrund der Tatsache, dass in der Replik vom 11. November
2016 lediglich der Hauptantrag erneut begründet wurde, wird davon ausgegangen,
dass die Beschwerdeführerinnen ihren Eventualantrag nicht zurückgezogen haben. 

3.  

3.1 Mit
Verfügung vom 12. September 2005 entzog die Beschwerdegegnerin F die
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung auf unbefristete Zeit. Die
von F gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht
am 13. Juli 2006 ab (VB.2005.00359), wobei dieser Entscheid vom Bundesgericht
mit Urteil vom 10. Januar 2007 bestätigt wurde. Auf den Beizug weiterer
Akten bezüglich des Entzugs der Berufsausübungsbewilligung von F kann im
vorliegenden Verfahren verzichtet werden. Die erwähnten Entscheide des
Verwaltungs- und Bundesgerichts sind öffentlich zugänglich.

3.2 Aufgrund der
Beschwerden von Patienten und Patientenorganisationen ging die
Beschwerdegegnerin davon aus, dass F trotz rechtskräftigen Entzugs der
Berufsausübungsbewilligung weiterhin als Arzt tätig war, weshalb sie zwischen
September 2007 und Mai 2011 insgesamt 17 Strafanzeigen bei den
Strafverfolgungsbehörden einreichte. 

3.3 Gestützt
auf eine Strafanzeige der Beschwerdegegnerin vom 18. September 2007 führte
die Staatsanwaltschaft I des Kantons Zürich am 22. Oktober 2009 eine
Hausdurchsuchung durch. Aus dem Bericht der Kantonspolizei über die
Hausdurchsuchung vom 22. Oktober 2009 ergibt sich, dass F trotz
Anwesenheit die Türe nicht geöffnet habe. Auch einen Anruf auf sein Mobiltelefon
habe er nicht entgegengenommen. Unter der Praxistelefonnummer habe sich ein
Telefonservice gemeldet. Es sei dort die Nachricht hinterlassen worden, dass
die Türe aufgebrochen werde, wenn sich F nicht umgehend melde. Nach dem Rückruf
und dem Eintreffen seines Rechtsvertreters habe er dann Zugang zu den
Räumlichkeiten gewährt. 

Bei den Räumlichkeiten an der D-Strasse 01 in E
handelt es sich um eine "Wohnung/Arztpraxis" im Dachgeschoss,
bestehend aus einem Schlaf- und Wohnzimmer mit einem WC/Bad, von welchem ein
"Behandlungszimmer" mit einer Patientenliege und ein Büro sowie
"Medikamentenlager" abgetrennt wurden. 

Im Kurzbericht der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom
28. Oktober 2009 wurde festgehalten, dass anhand des angetroffenen
Zustands (Arzneimittel, Medizinprodukte, Materialien, Dossiers, etc.) davon
auszugehen sei, dass F weiterhin als "Medizinalperson" selbständig
tätig sei. Die vorgefundenen Medizinprodukte und Arzneimittel seien
beschlagnahmt worden.

3.4 Mit
Schreiben vom 13. Februar 2015 orientierte die Staatsanwaltschaft die
Beschwerdegegnerin über den Verfahrensstand der Strafuntersuchung gegen F,
woraufhin die Beschwerdegegnerin Akteneinsicht verlangte und so Kenntnis vom
Bericht der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 28. Oktober 2009 erlangte.
Die Beschwerdegegnerin stellte in der Folge fest, dass F weiterhin seine
Dienste als Arzt angeboten habe. Er habe sich unter den Internetdomains "www.A1.ch",
"www.A2.ch" und "www.A3.ch" für ärztliche Hausbesuche und
Betreuung rund um die Uhr, unter Angabe der Praxisadresse D-Strasse 01, E,
Telefonnummer (…) und unter der E-Mail-Adresse (…) empfohlen. Im elektronischen
Telefonbuch "[se]arch.ch" sei zudem der Eintrag "F, Dr. med.
FMH Arzt f. Allg. Medizin, Hausbesuche u. Betreuung rund um die Uhr, D-Strasse
01, 02 E, Tel. …" vorhanden. 

Aufgrund der Hinweise darauf, dass F trotz des
rechtskräftigen Entzugs der Berufsausübungsbewilligung weiterhin als Arzt tätig
war, kontrollierte die Beschwerdegegnerin am 22. Juli 2015 unter Beizug
der Kantonspolizei Zürich und in Begleitung einer Urkundsperson des
Stadtammannamtes die Räumlichkeiten an der D-Strasse 01 in E, die unter anderem
mit "F, G AG" ausgeschildert waren. Diese Kontrolle erfolgte mit
dem Ziel, "den dringenden Verdacht der unrechtmässigen Berufsausübung
durch F zu klären und allfällige Gegenstände, die er für die Berufsausübung
benötigt, zu beschlagnahmen" (Beschlagnahme zu Sicherungs- und Beweiszwecken).

Gemäss dem Bericht der Kantonspolizei vom 23. Juli
2015 erfolgte auf das Klingeln um 8.00 Uhr keine Reaktion. Anschliessend wurde
versucht, F auf fünf verschiedenen Nummern zu erreichen (Festnetzanschluss,
Anschluss der A AG sowie auf drei Mobiltelefonnummern). Der
Festnetzanschluss wurde auf ein Call-Center umgeleitet. Der Empfänger des
Anrufs konnte das Telefon nicht an F durchstellen, gab jedoch an, er werde F
die Mitteilung weiterleiten, wonach sich dieser unverzüglich auf der Handynummer
der Polizistin melden solle, da die Beschwerdegegnerin eine Kontrolle der
Praxis durchführen wolle. Auf einer Mobiltelefonnummer konnte zudem die
Mitteilung hinterlassen werden, dass die Türe "geöffnet" werde, wenn
innerhalb von zehn Minuten keine Rückmeldung erfolge. Dahingegen wurde nicht
versucht, die Beschwerdeführerinnen telefonisch zu erreichen. Nach Ablauf von
zehn Minuten wurde der Schlüsseldienst aufgeboten, und die Türen wurden in
Anwesenheit der Urkundsperson geöffnet. 

Aus dem Bericht der Beschwerdegegnerin vom 23. Juli
2015 geht hervor, dass anlässlich der Inspektion diverse Patientenakten aus der
Zeit nach dem Entzug der Berufsausübungsbewilligung angetroffen wurden. Weiter
wurden Medikamente, Medizinprodukte, Medizinalgeräte, Rezeptformulare,
Verordnungen, Überweisungsformulare, Formulare für Arztzeugnisse und
Abrechnungen vorgefunden. Im Bericht wurde zudem festgehalten, dass eine solche
Praxis aufgrund hygienischer Mängel (Gefährdung von Patienten) direkt
geschlossen werden müsste, wenn eine Bewilligung für die Berufsausübung
bestehen würde (z. B.
keine Einmalhandtücher, keine flüssige Seife, keine adäquaten Vor­aussetzungen
für Blutentnahmen, keine entsprechenden stichfesten Behälter, kein
ersichtlicher Hygieneplan). Die Medikamente seien teilweise abgelaufen und
inadäquat gelagert gewesen. Es befinde sich weiter abgelaufener Grippeimpfstoff
im Kühlschrank, und die Temperatur werde nicht kontrolliert.
"Dormicum", ein Betäubungsmittel, sei zudem offen zugänglich gewesen.

In der Verfügung vom 28. September 2015 hielt die
Beschwerdegegnerin dazu fest, dass anlässlich der Kontrolle eine Reihe von
Objekten beschlagnahmt worden seien, die üblicherweise für die ärztliche
Diagnose und Behandlung von Patienten verwendet werden (z. B. Blutdruckmessgerät,
Fieberthermometer, Spritzen, Medikamente, Laptop), die in deren Zusammenhang
entstehen (z. B.
Patientendokumentationen) oder die der Auskündigung der ärztlichen Tätigkeit
dienen (z. B.
Hinweistafel neben dem Hauseingang). In der superprovisorischen Beschlagnahmeverfügung,
die in der Wohnung hinterlassen wurde, sind die Gegenstände im Einzelnen
aufgelistet.

4.
 

Die Beschwerdeführerinnen machen im Wesentlichen geltend,
es fehle an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin, es habe kein Hausdurchsuchungsbefehl vorgelegen und keine
zeitliche Dringlichkeit bestanden. Das Vorgehen sei zudem gegen die falschen
Adressaten gerichtet gewesen. Die Räumlichkeiten an der D-Strasse 01 in E sowie
das Mobiliar und die entsprechende Fahrhabe (mit Ausnahme der Fahrhabe der
Beschwerdeführerin 2) befänden sich im Eigentum von Frau Dr. med. H,
die jedoch an der D-Strasse 01 in E keine Praxis betreibe. Die
Beschwerdeführerin 2 habe ihrerseits keine Anknüpfungspunkte zu ärztlichen
Dienstleistungen. F habe sich schliesslich vom 17. bis 27. Juli 2015
nachweislich im Ausland befunden. Infolgedessen hätte er in der Schweiz keiner
ärztlichen Tätigkeit nachgehen können. 

4.1 Geschäftsräume, die der Berufsausübung
dienen, sind insbesondere durch die Eigentumsgarantie (Art. 26 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) und die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geschützt. Mit ihrem Vorgehen griff die
Beschwerdegegnerin in diese Grundrechte ein. Gemäss Art. 36
Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen
Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen
sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer
Gefahr. Weiter müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2
und 3 BV).

4.2 Das
Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
(MedBG, SR 811.11) regelt die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen
der Bewilligungserteilung. Gemäss Art. 41 Abs. 1 MedBG bezeichnet
jeder Kanton eine Behörde, welche die Personen beaufsichtigt, die im betreffenden
Kanton einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Diese
Aufsichtsbehörde trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen
Massnahmen (Art. 41 Abs. 2 MedBG). Für den Entzug der Bewilligung ist
gemäss § 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 GesG im Kanton Zürich
die Gesundheitsdirektion zuständig. Gemäss § 59 Abs. 2 GesG ist die
Gesundheitsdirektion auch befugt, bei Personen und Institutionen, die eine
Heiltätigkeit auskünden oder ausüben, jederzeit unangemeldet Kontrollen und Inspektionen
durchzuführen (lit. a) und verwaltungsrechtliche Sanktionen zu ergreifen,
insbesondere Praxen und Institutionen zu schliessen, Gegenstände zu
beschlagnahmen oder illegale Bekanntmachungen zu beseitigen (lit. b). 

Verwaltungsrechtliche bzw. exekutorische Sanktionen dienen
der unmittelbaren Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Pflichten und damit der
(Wieder-)Herstellung des rechtmässigen Zustands (Tobias Jaag in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vormerkungen
zu §§ 29–31 N. 8; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,
Bern 2014, § 32 N. 7). Gemäss
§ 30 Abs. 1 VRG kann die Anordnung einer Verwaltungsbehörde zwangsweise
vollstreckt werden durch Schuldbetreibung nach den Vorschriften des
Bundesrechtes, wenn die Anordnung auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung
gerichtet ist (lit. a), durch Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen
(lit. b) und durch unmittelbaren Zwang gegen den Pflichtigen oder an
Sachen, die er besitzt, wobei dafür polizeiliche Hilfe beansprucht werden kann
(lit. c). Voraussetzung ist, dass die Anordnung der Verwaltungsbehörde
nicht mehr weitergezogen werden kann oder dem Weiterzug keine aufschiebende Wirkung
zukommt. Gemäss § 31 Abs. 1 VRG muss der Ersatzvornahme und der
Anwendung unmittelbaren Zwangs grundsätzlich eine entsprechende Androhung
vorangehen. Dem Pflichtigen ist gleichzeitig eine angemessene Frist zur
Erfüllung anzusetzen. In dringlichen Fällen kann von einer Zwangsandrohung
abgesehen werden (§ 31 Abs. 3 VRG).

Unmittelbarer Zwang stellt einen schweren Eingriff in die
Rechte des Betroffenen dar (vgl. Tobias Jaag/Reto Häggi Furrer, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 41
N. 8 und zum Erfordernis einer eigenen gesetzlichen Grundlage N. 26).
Als Formen unmittelbaren Zwangs kommen bei Sachen die Siegelung, die
Schliessung, die Beschlagnahmung oder die Zerstörung von Gegenständen infrage
(Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 30 N. 39).

4.3 Vorliegend
wurde F die Berufsausübungsbewilligung entzogen. Die Sachverfügung lautet somit
auf ein Unterlassen. Ist F trotz rechtskräftigen Entzugs der
Berufsausübungsbewilligung weiterhin als Arzt tätig, kommt als exekutorische
Sanktion grundsätzlich die Anwendung von unmittelbarem Zwang infrage, um ihn an
der weiteren Ausübung zu hindern. Die Anwendung von unmittelbaren Zwang durch
die Beschwerdegegnerin findet überdies eine gesetzliche Grundlage in § 59
Abs. 2 lit. b GesG. Die Kontrolle am 22. Juli 2015 wurde gemäss
eigener Aussage der Beschwerdegegnerin zu Sicherungs- und Beweiszwecken
durchgeführt. Bei einer Massnahme zum Zweck der Beweissicherung kann es sich
jedoch nicht um eine exekutorische Sanktion handeln. Eine Beweissicherung ist
allenfalls gestützt auf § 59 Abs. 2 lit. a GesG im Rahmen einer
unangemeldeten Kontrolle oder Inspektion möglich. 

4.4 Die
Anwendung unmittelbaren Zwangs muss zudem verhältnismässig sein, das heisst
geeignet und erforderlich sein, das anvisierte Ziel – die Durchsetzung der
verwaltungsrechtlichen Pflicht oder die Beseitigung des rechtswidrigen Zustands
– zu erreichen. Zudem muss das mit der Massnahme verfolgte Ziel in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Wirkungen des unmittelbaren Zwangs stehen.
Aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips darf unmittelbarer Zwang zur
Vollstreckung von Verfügungen nur angeordnet werden, wenn eine Ersatzvornahme
nicht möglich ist oder offensichtlich nicht zum Ziel führen würde. Zudem ist
die Verhältnismässigkeit auch bei der Auswahl aus den verschiedenen
Zwangsmitteln zu berücksichtigen. Erweist sich eine Siegelung als genügend, so
ist eine Beschlagnahmung oder gar Zerstörung nicht zulässig (Wahl der mildesten
Massnahme; vgl. dazu Tobias Jaag/Reto Häggi Furrer, Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, Art. 41 N. 30; Tobias Jaag, Kommentar
VRG, § 30 N. 69 ff.; BGE 132 I 49 E. 7.2 mit weiteren
Hinweisen).

4.5 Anlässlich
der Kontrolle wurden u. a.
ein Blutdruckmessgerät, Fieberthermometer, Spritzen, Medikamente, Computer,
Patientendokumentationen und die Hinweistafel neben dem Hauseingang
beschlagnahmt. Die Beschlagnahmung dieser Gegenstände ist grundsätzlich
geeignet, F daran zu hindern bzw. zumindest zu erschweren, weiterhin als Arzt
tätig zu sein. 

Vorliegend stellt sich jedoch die Frage, ob mit einer
einstweiligen Siegelung der Praxisräumlichkeiten dieses Ziel und damit der
Schutz der Patienten nicht auch ohne Hausdurchsuchung bzw. Kontrolle in
Abwesenheit der diese Räumlichkeiten nutzenden Personen hätte erreicht werden
können. Das Kriterium der Erforderlichkeit verlangt, dass die Sanktion nicht
über das notwendige Mass zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands
hinausgeht. 

Die Vorinstanz hält dazu lediglich fest, dass mildere Massnahmen
bisher offenbar nicht zum Erfolg geführt hätten. Zwar kann wohl davon
ausgegangen werden, dass sich F über das Berufsausübungsverbot bereits
verschiedentlich hinweggesetzt hat. Dies rechtfertigt jedoch nicht, eine
Kontrolle in Abwesenheit der diese Räumlichkeiten nutzenden Personen
durchzuführen. Vielmehr hätten die Praxisräumlichkeiten einstweilen versiegelt
werden können. Damit wäre der Schutz der Patienten gewährleistet. Zudem würde
auch keine "Kollusionsgefahr" bestehen. Eine solche wird von der
Beschwerdegegnerin damit begründet, dass die Hausglockeneinrichtungen der Liegenschaft
D-Strasse 01 in E mit Videokameras ausgerüstet seien, sodass F hätte erkennen
können, dass unter anderem die Polizei Einlass in die Praxis verlangt habe, was
ihm Zeit verschafft hätte, die Gegenstände, die auf seine Berufsausübung als
Arzt hinweisen, aus der Wohnung zu schaffen. 

Auch mit einer grossen zeitlichen Dringlichkeit lässt sich
die Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin nicht rechtfertigen. Die
Beschwerdegegnerin reichte zwischen September 2007 und Mai 2011 insgesamt 17 Strafanzeigen
bei den Strafverfolgungsbehörden ein und hatte somit seit Jahren Hinweise
darauf, dass F trotz fehlender Bewilligung weiterhin als Arzt tätig war. Selbst
wenn die Beschwerdegegnerin aufgrund der Orientierung der Staatsanwaltschaft
über den Verfahrensstand mit Schreiben vom 13. Februar 2015 von einer
konkreten Gefährdung von Patienten Kenntnis erhalten haben sollte, wartete die
Beschwerdegegnerin mit der Kontrolle noch weitere fünf Monate zu. Es erscheint
daher fraglich, ob überhaupt eine zeitliche Dringlichkeit bestanden hat.

4.6 Im
Ergebnis ist somit festzuhalten, dass das gewählte Vorgehen nicht
verhältnismässig war. Ob überhaupt eine genügende gesetzliche Grundlage für eine
Beweissicherung besteht, kann deshalb im vorliegenden Fall offenbleiben. Dasselbe
gilt für die Frage, ob § 59 Abs. 2 lit. a GesG für eine
Hausdurchsuchung bzw. eine "Kontrolle" in Abwesenheit der die
Räumlichkeit nutzenden Personen eine genügende Rechtsgrundlage bildet, ist doch
in dieser Bestimmung lediglich von unangemeldeten Kontrollen und Inspektionen
die Rede (vgl. dazu auch die mit der Revision von 2003 geschaffene gesetzliche
Grundlage für Hausdurchsuchungen in Art. 42 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995; Philipp
Zurkinden/Hans Rudolf Trüeb, Das neue Kartellgesetz, Zürich/Basel/Genf 2004,
Art. 42 KG Rz. 1 S. 136 mit weiteren Hinweisen). Das
Gesundheitsgesetz schreibt zwar die Anwesenheit der betroffenen Personen nicht
ausdrücklich vor. Dies entbindet die Behörde aber nicht davon, wenigstens zu
versuchen, die betroffenen Personen vor einer unangemeldeten Kontrolle oder
Inspektion telefonisch zu erreichen. Vor diesem Hintergrund ist die
Beschwerdegegnerin anzuweisen, die am 22. Juli
2015 beschlagnahmten Gegenstände zurückzugeben sowie allfällig erstellte
Kopien der beschlagnahmten Gegenstände und elektronischen Daten zu vernichten bzw.
löschen. Auf die Prüfung der weiteren von den Beschwerdeführerinnen erhobenen
Rügen kann bei diesem Verfahrensausgang verzichtet werden.

5.  

5.1 Der Hauptantrag
der Beschwerdeführerinnen ist somit abzuweisen und der Eventualantrag
gutzuheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom 22. Juni 2016 sowie die
Verfügungen der Beschwerdegegnerin vom 22. Juli, 10. September und
28. September 2015 sind aufzuheben, mit Ausnahme der Kostenauflage an F in
Disp.-Ziff. IV des Entscheids des Regierungsrats vom 22. Juni 2016.
Die Kosten- und Entschädigungsregelung des vor­instanzlichen Entscheids ist
entsprechend dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens anzupassen. Den Beschwerdeführerinnen ist für das Rekursverfahren
eine Parteientschädigung zuzusprechen, wobei eine solche von Fr. 1'500.-
angemessen erscheint. Auf dieser Entschädigung ist keine Mehrwertsteuer
zuzusprechen; es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerinnen
vorsteuerabzugsberechtigt sind. 

5.2 Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdeführerinnen infolge der Abweisung des
Hauptantrags je 1/4 der Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen. Im
Übrigen wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels überwiegenden
Obsiegens ist den Beschwerdeführerinnen für das Beschwerdeverfahren keine
Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid
des Regierungsrats vom 22. Juni 2016 sowie die Verfügungen der
Gesundheitsdirektion vom 22. Juli, 10. September und 28. September
2015 werden aufgehoben, mit Ausnahme der Kostenauflage an den
Rekurrenten 1 in Disp.-Ziff. IV des Entscheids des Regierungsrats vom
22. Juni 2016. 

       Die Gesundheitsdirektion wird angewiesen, die am 22. Juli
2015 beschlagnahmten Gegenstände zurückzugeben sowie allfällig
erstellte Kopien der beschlagnahmten Gegenstände und elektronischen Daten zu
vernichten bzw. löschen.

       Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Kosten der Rekursverfahren Nrn. …, …, …, … …, … und … werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt, mit Ausnahme der Kostenauflage an den
Rekurrenten 1 in Disp.-Ziff. IV des Entscheids des Regierungsrats vom
22. Juni 2016.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 3'620.--     Total der Kosten.

4.    Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den
Beschwerdeführerinnen zu je 1/4, unter solidarischer Haftung für 1/2, und der
Beschwerdegegnerin zu 1/2 auferlegt.

5.    Die Beschwerdegegnerin wird
verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
zu bezahlen. Für das Beschwerdeverfahren wird keine Parteientschädigung
zugesprochen.

6.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der
Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …