# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b5231241-35d6-503b-8682-df3ccf4cbb3c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 03.06.2021  VB.2020.00876
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2020-00876_2021-06-03.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2020.00876	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 03.06.2021
	Spruchkörper: 	1. Abteilung/1. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.08.2022 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung

	
Off-Airport-Parkanlage: Gesetzliche Grundlage für kommunalen Richtplanvorbehalt; bundesrechtliche Richtplanpflicht.

Entgegen der Vorinstanz kann sich Art. 12.3 Abs. 2 BZO grundsätzlich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht stützen. (...) Gemäss § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG setzt der Ausschluss bestimmter Betriebsarten "planerische oder infrastrukturelle Gründe" voraus. Ob solche Gründe gegeben sind, ist eine Frage, die sich weitgehend mit jener nach dem Vorliegen eines hinreichenden öffentlichen Interesses an der streitbetroffenen Regelung bzw. Nutzungsbeschränkung deckt. Dies ist im Folgenden genauer zu betrachten (E. 3).

Im Ergebnis ist mit Blick auf die von der Praxis im Zusammenhang mit der Richtplanpflicht herangezogenen Kriterien davon auszugehen, dass Off-Airport-Parkplätze als Teil des – im nationalen Interesse liegenden – Gesamtsystems Flughafen Zürich aufgrund des damit zusammenhängenden erheblichen raumplanerischen Koordinationsbedarfs und der damit einhergehenden erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Richtplangrundlage im Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG bedürfen. Insgesamt ist bei diesen Parkplätzen von einer erheblichen Flächenbeanspruchung, ausgeprägten Konflikten zwischen verschiedenen Nutzungsinteressen, sowie von der Erzeugung grosser Verkehrsströme auszugehen (E. 5.3.3). 

Das Verbot von Off-Airport-Parkplätzen ausserhalb der im regionalen Richtplan festgelegten Gebieten nach Art. 12.3 Abs. 2 BZO findet seine Grundlage bereits in § 56 Abs. 3 PBG; ein legitimes planerisches Motiv ist zweifellos gegeben. Ob sich diese Bestimmung – die wie gesehen der Umsetzung der bundesrechtlichen Richtplanpflicht dient – überdies auch unmittelbar auf Art. 8 Abs. 2 RPG abstützen liesse und ob die Baubewilligung im vorliegenden Fall mangels Vorliegen einer genügenden Richtplangrundlage gar direkt gestützt auf Art. 8 Abs. 2 RPG zu verweigern wäre, kann offenbleiben. 

Art. 12.3 BZO erweist sich indes angesichts der damit einhergehenden erheblichen raumplanungs- und umweltrechtlichen Interessen an einer regionalen Planung und Koordination als zweifellos verhältnismässig (E. 6.2).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						EIGENTUMSGARANTIE
FLUGHAFEN
KOORDINATIONSBEDARF
PARKPLÄTZE
PLANUNGSPFLICHT
RICHTPLAN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VORBEHALT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 56 Abs. 3 PBG
Art. 8 Abs. 1 RPG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  1. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2020.00876

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 3. Juni 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser, Gerichtsschreiber
Jonas Alig.

 

 

 

In Sachen

 

 

Politische Gemeinde Rümlang, vertreten durch RA A, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

B AG, vertreten durch RA C, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend
Baubewilligung,

hat sich ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 11. Februar 2020 verweigerte die
Baukommission Rümlang der B AG die nachträgliche Baubewilligung für die
teilweise Umnutzung eines Lagers für Fahrzeuge von Mietwagenfirmen auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02 in eine
Off-Airport-Parkierungsanlage und befahl die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands bis 31. Dezember 2020. 

II.  

Mit Eingabe vom 19. März 2020 erhob die B AG
Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. 

Mit Entscheid vom 5. November 2020 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs gut, hob den Beschluss der Baukommission Rümlang
auf und wies die Sache an die Baukommission Rümlang zurück, wobei diese
eingeladen wurde, die Baubewilligung unter den allenfalls erforderlichen
Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern das Bauvorhaben auch den übrigen
einschlägigen Vorschriften entspricht.

III.  

Dagegen erhob die politische
Gemeinde Rümlang mit Eingabe vom 10. Dezember 2020 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin, der Entscheid der
Vorinstanz vom 5. November 2020 sei aufzuheben und der Beschluss der
Baukommission Rümlang vom 11. Februar 2020 zu bestätigen.

Am 22. Dezember 2020 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 1. Februar 2021 stellte die B AG den Antrag, die Beschwerde sei –
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin –
abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werde. Mit Replik vom 8. März 2021
hielt die politische Gemeinde Rümlang an ihren Anträgen fest. Am 24. März
2021 duplizierte die B AG. Daraufhin äusserte sich die politische Gemeinde
Rümlang mit Triplik vom 19. April 2021. In der Folge liess sich die B AG
nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. 

1.2 Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin – die durch
die Aufhebung des Beschlusses ihrer Baukommission vom 11. Februar 2020 in
ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf eine
Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur
Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich
besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGr, 15. Januar 2018,
1C_290/2017, E. 1.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3 Angefochten
ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Wenn – wie hier – der
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, beim neuen Entscheid ein
Ermessensspielraum verbleibt, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid
im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG,
dessen Anfechtung sich sinngemäss nach Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Gemäss Art. 93
Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und
Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b). Ein solcher
Nachteil ist zu bejahen, weil die Beschwerdeführerin durch den
Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten
materiellrechtlichen Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu
leisten (BGr, 15. März 2021, 1C_289/2020, BGE 133 II 409 E. 1.2).

1.4 Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.
 

2.1 Streitbetroffen ist die Frage, ob die Umnutzung von
336 der 769 im Gewerbehaus "E" (Vers.-Nr. 03) auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 in Rümlang vorhandenen Fahrzeugabstellplätze zu
einer Off-Airport-Parkierungsanlage (sogenanntes Valet-Parking) zulässig ist.
Das Baugrundstück liegt gemäss der geltenden
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rümlang (BZO) in der Industrie- und
Gewerbezone III B. Bisher waren die Parkplätze für den Umschlag und die
Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen verwendet worden. Die strittige
Umnutzung hängt mit der Übernahme der F GmbH (inzwischen: G AG) durch
die Beschwerdegegnerin zusammen, welche gemäss der unbestrittenen Feststellung
der Vorinstanz auch in der aktuellen Rechtsform eine "hundertprozentige
Tochterfirma" der Beschwerdegegnerin ist. Dieses Tochterunternehmen ist
eines der beiden von der Flughafen Zürich AG zugelassenen
Drittunternehmen, die Off-Airport-Parking-Services mit eigener Infrastruktur
(spezielle Umschlagparkplätze sowie Schaltereinrichtungen) im Parkhaus P3
direkt am Flughafen Zürich anbieten. Die am Flughafen von Flugreisenden
entgegengenommenen bzw. an diese retournierten Kundenfahrzeuge werden dabei
ausserhalb des Flughafenareals parkiert (sogenanntes Valet-Parking). 

2.2 Die
Vorinstanz hielt fest, dass die Nutzung der Fahrzeugabstellplätze für einen
komplett anderen Zweck (Valet-Parking-Dienstleistungen) als ursprünglich
bewilligt (Umschlag und Lagerung von Fahrzeugen von Mietwagenfirmen) der
Baubewilligungspflicht unterworfen werden durfte. Dies wird im vorliegenden
Verfahren zu Recht nicht mehr infrage gestellt. Nach Art. 22 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) dürfen
Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert
werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich geschaffenen und auf
Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden
stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu
beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die
Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3
mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese Bewilligungspflicht in § 309
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b der Bestimmung erwähnt
explizit auch "Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen
baurechtliche Bedeutung zukommt". Entscheidend ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der baulichen Massnahme nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass
ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen
Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dies ist mit Blick auf die neue
Nutzung als sogenannte Off-Airport-Fahrzeugabstellplätze für den Flughafen
Zürich der Fall.

Indes kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die Bestimmung
nach Art. 12.3 Abs. 2 BZO, mit der die Beschwerdeführerin ihre
Bauverweigerung begründet hatte, nicht kompetenzgemäss erlassen worden sei,
nicht zwingend auf einem gut begründeten öffentlichen Interesse beruhe und
darüber hinaus "mit Sicherheit" keine Verhältnismässigkeitsprüfung bestünde.

3.
 

Art. 12.3 BZO – mit der Marginalie
"Fahrzeugabstellplätze" – hält in Absatz 2 fest, dass gewerblich
genutzte Parkierungsanlagen, die nicht durch die bauliche Nutzung des
Grundstücks begründet sind, nicht zulässig sind. Davon ausgenommen sind
Parkierungsanlagen, welche in rechtsgültigen Richtplänen festgelegt sind.

Entgegen der Vorinstanz kann sich Art. 12.3 Abs. 2
BZO grundsätzlich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage im kantonalen
Recht stützen (vgl. RB 2002 Nr. 72
E. 5; VGr, 7. April 2005, VB.2004.00358, E. 5.1). Nach § 56
Abs. 3 PBG kann die Bau- und Zonenordnung auch Handels- und
Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen
Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten ausschliessen. Gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung können die Gemeinden gestützt auf § 56
Abs. 3 Halbsatz 2 PBG mit oder ohne Zulassung von Handelsbetrieben
bestimmte Betriebsarten – mithin auch solche, die den Industrie- und
Gewerbebetrieben im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnen sind –
ausschliessen (RB 2002 Nr. 72
E. 5 mit Hinweis auf Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 287). Somit ist
grundsätzlich auch ein Verbot der genannten gewerblich genutzten
Parkierungsanlagen möglich.

Es schadet auch nicht, dass sich Art. 12.3 Abs. 2
BZO ausserhalb von Art. 6 BZO – den Bestimmungen zu Industrie- und
Gewerbezonen – findet. Die von Art. 12.3 Abs. 2 BZO erfassten
gewerblich genutzten Parkierungsanlagen kommen in der Gemeinde Rümlang nämlich
ohnehin nur in Industrie- und Gewerbezonen infrage. In den Wohnzonen sind
höchstens nicht störende Betriebe, welche hinsichtlich Erscheinung und
Verkehrsaufkommen zulässigen Gewerbebetrieben in Wohnzonen
entsprechen und die üblichen Arbeitszeiten beachten (Art. 4.2 BZO),
zulässig. Auch in den übrigen Bauzonen, namentlich den Kernzonen (Art. 2.1
Abs. 3 BZO), der Zentrumszone (Art. 3.2 BZO) sowie der Wohn- und Gewerbezone
(Art. 5.2 Abs. 2 BZO) sind höchstens mässig störende Betriebe, welche
hinsichtlich Erscheinung und Verkehrsaufkommen herkömmlichen
Gewerbebetrieben entsprechen und die üblichen Arbeitszeiten beachten,
erlaubt. Dass die Zone für Öffentliche Bauten (Art. 7 BZO mit
Verweis auf § 60 PBG) für derartige Vorhaben nicht zur Verfügung steht,
bedarf keiner weiteren Ausführungen. Kommerzielle Parkierungsanlagen, die nicht
durch die bauliche Nutzung des Grundstücks begründet sind, entsprechen
hinsichtlich Erscheinung und Verkehrsaufkommen generell weder "zulässigen
Gewerbebetrieben in Wohnzonen" noch "herkömmlichen
Gewerbebetrieben". 

Hinzu kommt, dass betreffend Parkierungsanlagen eine
langjährige Praxis besteht: Ein einzelner Abstellplatz wie auch eine ganze
Parkierungsanlage erfüllt in aller Regel keinen Selbstzweck, sondern hat
dienende Funktion. Die Beurteilung der Zonenkonformität eines Abstellplatzes
oder einer ganzen Parkierungsanlage ist also grundsätzlich mit derjenigen der
zugehörigen Baute oder Anlage verknüpft. Solange die Hauptbaute in der Zone, in
welcher zugehörige Abstellplätze erstellt werden sollen, zonenkonform ist, sind
es auch die entsprechenden Parkplätze (VGr, 3. September 2008,
VB.2008.00188, E. 2 = RB 2008 Nr. 65 = BEZ 2008 Nr. 47). Eine
selbständige Beurteilung der Zonenkonformität einer Parkierungsanlage ist nur
dort angezeigt, wo die Parkierungsanlage – ohne einen Zusammenhang im genannten
Sinn aufzuweisen – gewerblich genutzt wird (grundlegend: VGr, 11. Juni
1985, VB 2/1985 = BEZ 1985 Nr. 21 = RB 1985 Nr. 85; VGr, 23. November
2011, VB.2011.00432, E. 3 betreffend eine Parkierungsanlage für den
Spitalbetrieb Männedorf; Christoph Fritzsche et al., 6. A., Wädenswil
2019, S. 983). Ein dienender Charakter von Off-Airport-Parkplätzen (für den
Flughafen Zürich) – auf die die Regelung von Art. 12.3 BZO zugeschnitten
ist (vgl. E. 5.1) – lässt sich heute nicht mehr in Abrede stellen (vgl. E. 5.3;
BEZ 2016 Nr. 42; anders noch VGr, 23. März 2017, VB.2016.00472, E. 4.3).
Indes ist daraus, dass der Betrieb eines Landesflughafens in kommunalen Zonen
gänzlich unzulässig wäre – gerade mit Blick auf das Grundrecht der
Wirtschaftsfreiheit – nicht etwa abzuleiten, dass entsprechende
Parkierungsanlagen in kommunalen Zonen generell untersagt wären (so noch BEZ
2016 Nr. 42 E. 11.2). Vielmehr hat die Verknüpfung einer
Parkierungsanlage mit einer – in kommunalen Bauzonen nicht bewilligungsfähigen –
Grossanlage zur Folge, dass Parkierungsanlagen allein in den am wenigsten immissionsempfindlichsten
kommunalen Bauzonen (üblicherweise den Gewerbe- und Industriezonen) zulässig
sind. Damit lässt es sich mit Blick auf die Funktion der Bauzonen verhindern,
dass die übrigen – regelmässig auch zum Wohnen dienenden – Zonen zum
Erschliessungsbereich der entsprechenden Grossanlage (im vorliegenden Fall: des
Flughafens Zürich) werden.

Gemäss § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG setzt der
Ausschluss bestimmter Betriebsarten ''planerische oder infrastrukturelle
Gründe'' voraus. Ob solche Gründe gegeben sind, ist eine Frage, die sich
weitgehend mit jener nach dem Vorliegen eines hinreichenden öffentlichen
Interesses an der streitbetroffenen Regelung bzw. Nutzungsbeschränkung deckt (RB 2002 Nr. 72 E. 5).
Dies ist im Folgenden genauer zu betrachten.

4.
 

4.1 Die
Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden
Baubewilligungs- und allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in
dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Die Richtpläne der Kantone (Art. 6 ff.
RPG) zeigen in den Grundzügen auf, wie sich das Gebiet räumlich entwickeln
soll. Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG) ihrerseits ordnen die zulässige
Nutzung des Bodens für jede Parzelle und unterscheiden vorab Bau-,
Landwirtschafts- und Schutzzonen. Das Baubewilligungsverfahren schliesslich
dient der Abklärung, ob Bauten und Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten
räumlichen Ordnungsvorstellungen entsprechen. Das Bundesrecht verlangt mithin,
dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw.
Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (zum Ganzen: BGE 140 II 262 E. 2.3.1
mit Hinweisen).

4.2 Gemäss
Art. 8 Abs. 1 RPG zeigen Richtpläne mindestens, wie sich der Kanton
räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die
anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher
zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu
erfüllen. Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen nach
Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im Richtplan.

4.3
 

4.3.1
Bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung
ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit
des Vorhabens wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden
Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung
notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert
werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht
bejahte die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die Ausdehnung
und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (a.a.O, E. 4 mit
Hinweisen). Ebenfalls einer Richtplanrundlage bedurfte angesichts seiner Ausdehnung
von fast 4 km, der Dimensionen der einzelnen Windenergieanlagen, der
erheblichen Abweichung von der Grundordnung (Land- und Forstwirtschaft), der
Situierung in einem Regionalen Naturpark, der Notwendigkeit von Rodungen und
dem Bau von Erschliessungsstrassen der Windpark Schwyberg (BGr, 26. Oktober
2016, 1C_346/2014, E. 2.5). Schliesslich bejahte das Bundesgericht das
Erfordernis einer Richtplangrundlage auch für die Erweiterung des
Grimselstausees. Für Vorhaben von nationaler Bedeutung im Sinn von Art. 12
des Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG) sei ein
Richtplanvorbehalt unentbehrlich (BGr, 4. November 2020, 1C_356/2019 [zur
Publikation vorgesehen], E. 3.2 a.E.). Dagegen erachtete das Bundesgericht
eine Richtplangrundlage für den Bau eines Kleinwasserkraftwerks angesichts
seiner geringen Dimensionen als entbehrlich, obwohl es innerhalb eines
Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung zu liegen kommen sollte (BGE
140 II 262 E. 2.3.4). Hinsichtlich des Lausanner Museumsviertels
"pôle muséal" verneinte das Bundesgericht die Notwendigkeit einer
Richtplangrundlage ebenso. Wesentlich für diese Beurteilung waren insbesondere
die Fläche des Projekts (21'000 m2), die Situierung im
Stadtzentrum mit bestehender guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und das
Absehen vom Bau von einem Parkhaus bzw. von Besucherparkplätzen. Die räumlichen
Auswirkungen wichen unter diesen Voraussetzungen nicht von der im kantonalen
Richtplan bereits vorgesehenen Nutzung ab und die zu erwartenden Immissionen
verlangten ebenfalls nicht nach einer Abstimmung auf kantonaler oder regionaler
Ebene (BGr, 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 6.2). In Bezug auf die
Erstellung eines mit Rest- und Altholz betriebenen Heizkraftwerks in Küssnacht
am Rigi von bloss regionaler Bedeutung verneinte das Bundesgericht das
Erfordernis einer Richtplangrundlage ebenfalls. Entscheidend sei in erster
Linie, dass das Heizkraftwerk keine gewichtigen Auswirkungen auf Raum und
Umwelt habe. Es werde keine grosse Fläche beansprucht, es würden keine grossen
Verkehrsströme erzeugt und es seien auch keine hohen Umwelt- und
Landschaftsbelastungen zu erwarten (BGr, 6. Februar 2018, 1C_139/2017, E. 4.7).

Im Zusammenhang mit der Prüfung
des Bestehens einer Richtplanpflicht nach Art. 8 Abs. 2 RPG hielt das
Bundesgericht fest, dass den Kantonen bei der Bestimmung der Richtplaninhalte
grundsätzlich ein grosser Spielraum zustehe (BGr, 6. Februar 2018,
1C_139/2017, E. 4.6.1 mit Hinweis; vgl. dazu Arnold Marti,
Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 6. Februar
2018, 1C_139/2017, ZBl 2018 595 ff. [Marti, Urteilsbesprechung
1C_139/2017], S. 603). 

4.3.2
Der Bundesrat führte in der einschlägigen Botschaft zu Art. 8 Abs. 2
RPG aus, gewichtige Auswirkungen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 RPG seien
insbesondere eine grosse Flächenbeanspruchung, ein bedeutender Einfluss auf die
Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons, die Erzeugung grosser
Verkehrsströme oder die Verursachung hoher Umwelt- und Landschaftsbelastungen.
Typisch für solche Vorhaben werde normalerweise auch ein hoher Zusammenarbeits-
und Abstimmungsbedarf auf kantonaler Ebene, mit Nachbarkantonen oder dem Bund
sein. Als ein Beispiel für unter den Richtplanvorbehalt fallende Projekte nennt
der Bundesrat unter anderem Verkehrs- und Energieinfrastrukturen von zumindest
regionaler Bedeutung (Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision
des Raumplanungsgesetzes, BBl 2009 1049 ff., Ziff. 2.3.3 S. 1068;
vgl. zum Ganzen BGr, 26. Oktober 2014, 1C_346/2014, E. 2.4). Weiter legte
er in der Botschaft dar, dass mit dem Richtplanvorbehalt von Art. 8 Abs. 2
RPG insbesondere auch auf eine optimale Koordination von Raumplanung und
Umweltschutz in einem frühen Stadium der Planungsarbeiten hingewirkt werden
solle (a.a.O., Ziff. 2.3.3 S. 1069).

Gemäss dem Bundesamt für Raumentwicklung ARE sind für
einen Richtplanvorbehalt insbesondere verlangt: eine grosse
Flächenbeanspruchung; ausgeprägte Konflikte zwischen verschiedenen
Nutzungsinteressen; einen bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und
Versorgungsstrukturen des Kantons; die Erzeugung grosser Verkehrsströme; hoher
Kulturlandverlust sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastung oder
ausgeprägter kantonaler bzw. überkantonaler Koordinationsbedarf aus räumlichen,
organisatorischen oder politischen Gründen (ARE, Ergänzung des Leitfadens
Richtplanung vom März 2014, S. 29).

4.4 Am 15. Januar
2018 hielt das Bundesgericht in Bezug auf Off-Airport-Parkplätze fest, eine
Gesamtbetrachtung der Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region sei
geboten, um zu verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen
(Parkplatzbeschränkung und -bewirtschaftung, Förderung des öffentlichen
Verkehrs) auf dem Flughafenareal durch Off-Airport-Parkplätze mit Valet-Service
unterlaufen werden. Aus diesem Grund fordere auch das Objektblatt des Sachplans
Verkehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt (SIL) eine restriktive Bewilligung von
Off-Airport-Parkflächen. Sodann wies das Bundesgericht ausdrücklich auf den
kantonalen Richtplan hin, bemerkte dazu aber, dass diese Vorgaben den
Gesuchstellern nicht unmittelbar entgegengehalten werden könnten, sondern
zuerst von den Gemeinden in ihrer Bau- und Nutzungsordnung bzw. ihren
Parkierungsreglementen umgesetzt werden müssten (BGr, 15. Januar 2018,
1C_290/2017, E. 7.4). Wie dargelegt, widerspreche es dem kantonalen
Richtplan, Parkierungsanlagen für Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb
des Flughafenperimeters an einem Standort zu bewilligen, der nicht im
regionalen Richtplan festgelegt sei. Gemeinden, die in ihrer Bau- und
Zonenordnung keine derartige Planungspflicht vorsehen würden, müssten ihre
Nutzungsplanung anpassen (a.a.O., E. 6)

In der Literatur wird mit Bezug auf das genannte Urteil
vertreten, dass Richtplanvorbehalte im Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG zonenkonformen
Vorhaben innerhalb des Siedlungsgebiets nicht direkt entgegengehalten werden
können, sondern zunächst in den Nutzungsvorschriften umgesetzt werden müssen
(Marti, Urteilsbesprechung 1C_139/2017, S. 603; vgl. Arnold Marti,
Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 15. Januar
2018, 1C_290/2017, ZBl 2018 490 ff. [Marti Urteilsbesprechung
1C_290/2017], S. 499).

5.
 

5.1 Art. 12.3
Abs. 2 BZO könnte die Umsetzungsvorschrift eines Richtplanvorbehalts im
Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG darstellen. In den Bemerkungen zur
Einführung der Bestimmung wird erläutert: "Das Thema
Off-Airport-Parkplätze soll neu in der BZO geregelt werden. Rein gewerblich
genutzte Parkierungsanlagen sollen ausgeschlossen werden können (Ausnahme:
Parkierungsanlagen der öffentlichen Hand wie Park an[d] Ride usw.)."
Darauf, ob zuerst die kommunale Norm oder die Richtplaneinträge statuiert
wurde(n), kommt es heute entgegen der Beschwerdegegnerin nicht an.

5.2 Der kantonale
Richtplan (Kanton Zürich,
Richtplantext, Stand: 28. Oktober 2019) hält fest, dass die
Regionen Glattal und Unterland mit Zustimmung der betreffenden Gemeinden in den
regionalen Richtplänen Standorte für Parkplätze ausserhalb des
Flughafenperimeters festlegen können, die Passagieren des Flughafens Zürich
dienen (Ziff. 4.5.3 lit. b). Die Gemeinden bewilligen
Parkierungsanlagen für Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters für
Passagiere des Flughafens Zürich nur an den in den regionalen Richtplänen
festgelegten Standorten, wobei die Betreiber zur Berichterstattung über das mit
den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortgemeinde, der
Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons zu
verpflichten sind (Ziff. 4.5.3 lit. c). Im Übrigen enthält der
Richtplan die Vorgabe, dass sich der Umfang und die Bewirtschaftung der Parkierungsanlagen
im Flughafenperimeter am Ziel zu orientieren hat, wonach bis zum Jahr 2020 42 %
und bis zum Jahr 2030 46 % aller Personenwege im Ziel- und Quellverkehr zu
den Flughafen- und zu den Nebenanlagen mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu
erfolgen haben (Ziff. 4.5.2). Hierfür wird ein Gesamtverkehrscontrolling
des Kantons vorgesehen. Der Einfluss von ausserhalb des Flughafenperimeters
gelegenen Parkierungsanlagen auf die Verkehrsanteile muss separat ausgewiesen
werden (Ziff. 4.5.3 lit. a).

Im regionalen Richtplan der Region Glattal (Kanton Zürich,
Regionaler Richtplan Glattal, Richtplantext, festgesetzt mit Beschluss des
Regierungsrats vom 14. Februar 2018) ist festgehalten, dass Ausserhalb des
SIL-Perimeters keine Valet-Parkings (Parkierung für Dritte gegen Entgelt)
zulässig seien ohne regionalen Richtplaneintrag (Ziff. 4.3.1 lit. c).
Entsprechende Gebiete wurden indes noch nicht ausgeschieden.

5.3
 

Die Beschwerdegegnerin bestreitet indes, dass betreffend
Off-Airport-Parkplätze eine Richtplanpflicht nach Art. 8 Abs. 2 RPG
besteht.

5.3.1
Die Off-Airport-Parkplätze bilden einen heterogenen Kreis von
Parkierungsanlagen im Umfeld des Flughafens Zürich. Es handelt sich um
Parkplätze in offensichtlichem Zusammenhang (allein) mit dem Flughafen Zürich,
bei dem es sich um den grössten und wichtigsten Landesflughafen der Schweiz
handelt, dem eine zentrale gesellschaftliche und volkswirtschaftliche Bedeutung
zukommt und der eine Schlüsselinfrastruktur für die Befriedigung der Nachfrage
nach Mobilität von Wirtschaft und Gesellschaft darstellt (Bundesamt für
Zivilluftfahrt BAZL, Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt [SIL], Teil IIIC
Objektblatt Flughafen Zürich, Anpassung mit Erläuterungs- und Prüfungsbericht
vom 23. August 2017, S. 30). Art. 37u des Bundesgesetzes über
die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG) hält sodann
fest, dass an der Nutzung der Landesflughäfen als Drehscheiben des
internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems ein nationales
Interesse besteht.

5.3.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Emissionen des
motorisierten Individualverkehrs bei diesen Off-Airport-Parkierungsanlagen –
jedenfalls soweit es um Valet-Parking mit Umschlag-Parkplätzen und Schalter am
Flughafen Zürich geht – dem Flughafen Zürich zuzurechnen (BGE 146 II 36 E. 5).
Gemäss nachvollziehbarer Kritik in der Lehre sollten indes auch weitere
Parking-Dienste im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich in die Prüfung des
Flughafens miteinbezogen werden: Auch diese Off-Airport-Parkplätze bestehen
ausschliesslich wegen des Flughafens Zürich und dienen nur dem Flughafenbetrieb
(Alain Griffel, Urteilsbesprechung Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche
Abteilung, Urteil vom 9. Oktober 2019 [1C_308/2018]; BGE-Publikation, URP
2020 173 ff. [Griffel, Urteilsbesprechung 1C_308/2018], S. 189).

Insgesamt ist davon auszugehen,
dass es sich um tausende Parkplätze im Umkreis des Flughafens Zürich handelt.
Die Rede ist davon, dass ein regelrechter Wildwuchs rund um den Flughafen
entstanden sei; beispielsweise allein im näheren Raum ''Balsberg/Rohr/Platten''
(Gebiet der Städte Kloten und Opfikon) würden über 2'000 solche Parkplätze
bestehen, für deren Betrieb oft gar keine Bewilligungsgesuche eingereicht
worden seien. Viele neue Anbieterinnen und Anbieter drängten überdies mit
Dumping-Preisen in den Markt und würden damit auch die Bemühungen der Flughafen
Zürich AG unterlaufen, die strengen Umweltvorgaben hinsichtlich des
Modalsplits (Anteil des öffentlichen Verkehrs am gesamten Verkehrsaufkommen
aller Flughafen-Benutzer) umzusetzen (Marti, Urteilsbesprechung 1C_290/2017, S. 498
mit Hinweisen). 

5.3.3
In der Gesamtheit gehen von diesen Parkplätzen – insbesondere von den im
vorliegenden Verfahren relevanten Valet-Parkplätzen – erhebliche Auswirkungen
auf die Umwelt (Strassenlärm, Luftschadstoffe) und die Raumordnung (u. a. Strassenkapazität)
aus. Valet-Parkplätze führen insgesamt – im Vergleich zu Parkplätzen, die
Flugreisenden auf dem Flughafenareal zur Verfügung stehen – zu einer grösseren
Verkehrsbelastung in den betroffenen Regionen, zumal bei diesen Parkplätzen
Fahrten für das Abholen vom Flughafen bzw. Bringen zum Flughafen sowie Fahrten
für allfällige Zusatzdienstleistungen wie die Fahrzeugreinigung dazukommen.
Eine Koordination der verschiedenen Anlagen, die mit dem UVP-pflichtigen – eine
Infrastrukturanlage von nationalem Interesse darstellenden – Flughafen Zürich
in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen bzw. eine
betriebliche Einheit im Sinne einer gegenseitigen Ergänzung bilden (vgl. Griffel,
Urteilsbesprechung 1C_308/2018, S. 187; vgl. auch Alain Griffel/Heribert
Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 10a
N. 23; Daniela Thurnherr, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch
Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 7.169) und daher dem Flughafen
Zürich zuzurechnen sind, ist unabdingbar. Entgegen der Beschwerdegegnerin
besteht durchaus eine räumliche Relevanz einer solchen Planung. Damit lässt es
sich in den betroffenen Regionen überkommunal festlegen, welche Standorte
hinsichtlich Strasseninfrastruktur und Strassenauslastung sowie mit Blick auf
Vorbelastungen mit Luft- und Lärmimmissionen für Off-Airport-Parkanlagen
geeignet sind. Zudem lassen sich mit Blick auf bestehende Zentrums- bzw.
Siedlungsstrukturen sowie mit Blick auf die kommunale, regionale und kantonale
Entwicklungsabsicht Probleme – und damit ausgeprägte Konflikte zwischen
verschiedenen Nutzungsinteressen – vermeiden, bezüglich derer auf kommunaler
Ebene allein keine Handhabe bestünde.

Im Ergebnis ist nach dem
Gesagten mit Blick auf die von der Praxis im Zusammenhang mit der
Richtplanpflicht herangezogenen Kriterien (vgl. E. 4.3) davon auszugehen,
dass Off-Airport-Parkplätze als Teil des – im nationalen Interesse liegenden (vgl.
a.a.O.) – Gesamtsystems Flughafen Zürich aufgrund des damit zusammenhängenden
erheblichen raumplanerischen Koordinationsbedarfs und der damit einhergehenden
erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Richtplangrundlage im Sinn
von Art. 8 Abs. 2 RPG bedürfen. Insgesamt ist bei diesen
Parkplätzen von einer erheblichen Flächenbeanspruchung, ausgeprägten Konflikten
zwischen verschiedenen Nutzungsinteressen, sowie von der Erzeugung grosser
Verkehrsströme auszugehen. Zu Recht wird in der Literatur konstatiert, dass die
Richtplanpflicht, welche für den betreffenden Bereich auch die
Grundsatzvorschrift von Art. 8 Abs. 2 RPG konkretisiere, aus
übergeordneter Sicht angesichts der erheblichen Raum- und Umweltauswirkungen
solcher Anlagen ohne Zweifel sinnvoll sei (Marti, Urteilsbesprechung
1C_290/2017, S. 499).

Die erforderliche Richtplangrundlage besteht im Kantonalen
Richtplan und soll in den regionalen Richtplänen räumlich konkretisiert werden
(vgl. E. 5.2).

5.3.4
In Anbetracht des soeben Ausgeführten, erstaunt es nicht, dass das
Bundesgericht davon ausging, dass Gemeinden, die in ihrer BZO keine dem
Richtplan entsprechende Planungspflicht (Verbot, Parkierungsanlagen für
Passagiere des Flughafens Zürich ausserhalb des Flughafenperimeters an einem
Standort zu bewilligen, der nicht im regionalen Richtplan festgelegt ist)
vorsehen würden, ihre Nutzungsplanung anpassen müssten (BGr, 15. Januar
2018, 1C_290/2017, E. 6) und erwog, es sei eine Gesamtbetrachtung der
Parkierungsanlagen für Flughafenbenützer in der Region geboten, um zu
verhindern, dass die emissionsbegrenzenden Massnahmen auf dem Flughafenareal
durch Off-Airport-Parkplätze mit Valet-Service unterlaufen werden (a.a.O., E. 7.5).

5.3.5
Es besteht nach dem Gesagten mit Blick auf Off-Airport-Parkanlagen – gerade
auch in Anbetracht des grundsätzlich grossen Spielraums der Kantone bei der
Bestimmung der Richtplaninhalte (vgl. E. 4.3.1) – eine Richtplanpflicht
nach Art. 8 Abs. 2 RPG.

5.4 Die
Beschwerdeführerin lässt verlauten, dass sie inzwischen zusammen mit der
Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) die Positivplanung für die Festlegung
allenfalls geeigneter Valet-Parking-Standorte im Regionalen Richtplan Glattal
aufgenommen habe. 

6.
 

6.1 Das Verbot
von Off-Airport-Parkplätzen ausserhalb der im regionalen Richtplan festgelegten
Gebieten nach Art. 12.3 Abs. 2 BZO findet seine Grundlage bereits in § 56
Abs. 3 PBG (vgl. E. 3); ein legitimes planerisches Motiv ist
zweifellos gegeben (vgl. E. 5). Ob sich diese Bestimmung – die wie gesehen
der Umsetzung der bundesrechtlichen Richtplanpflicht dient – überdies auch
unmittelbar auf Art. 8 Abs. 2 RPG abstützen liesse (vgl. E. 4.4)
und ob die Baubewilligung im vorliegenden Fall mangels Vorliegen einer
genügenden Richtplangrundlage gar direkt gestützt auf Art. 8 Abs. 2
RPG zu verweigern wäre, kann offenbleiben. 

6.2 Es besteht
nach dem Gesagten eine realistische Möglichkeit, dass die regionale Planung an
die Hand genommen wird. Art. 12.3 Abs. 2 BZO erscheint zwar als nicht
unerheblicher Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit betroffener Unternehmer. Die
Bestimmung erweist sich indes angesichts der damit einhergehenden erheblichen
raumplanungs- und umweltrechtlichen Interessen an einer regionalen Planung und
Koordination als zweifellos verhältnismässig. Mildere Mittel sind für die
Erreichung der raumplanungs- und umweltrechtlichen Ziele nicht ersichtlich
(vgl. E. 5.3.3). Zwischen dem Eingriffszweck und der Eingriffswirkung
besteht sodann kein Missverhältnis. Wird die Planung an die Hand genommen, worauf
die aktuellen Bekundungen der Beschwerdeführerin hindeuten (vgl. E. 5.4),
kann die Beschwerdegegnerin ihr Gewerbe wohl nicht nur im bereits bewilligten
Rahmen (Stichwort: Besitzstandsgarantie; vgl. § 357 PBG) weiterführen,
sondern allenfalls gar noch ausbauen. Ein Eingriff in den wirtschaftlichen
Wettbewerb unter dem Deckmantel der Raumplanung ist dabei nicht ersichtlich.
Als Eigentümerin der streitbetroffenen Parzelle verbleiben der Beschwerdegegnerin
im Übrigen unabhängig von der strittigen Einschränkung unzählige gewerbliche
und industrielle Nutzungsmöglichkeiten, inklusive der aktuell bewilligten
Nutzung, weswegen auch nicht von einer schweren Einschränkung der
Eigentumsgarantie auszugehen ist.

7.
 

Der erstinstanzliche Entscheid erweist sich damit als
rechtmässig. Dadurch, dass die Vorinstanz Art. 12.3 Abs. 2 BZO als rechtswidrig
qualifizierte und den kommunalen Bauabschlag aufhob, verletzte sie die
Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin.

8.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und das
vorinstanzliche Urteil aufzuheben. Die Sache ist an die Baubewilligungsbehörde
zur Ansetzung einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zurückzuweisen, zumal der Ausgang der in Aussicht gestellten
regionalen Planung noch zu wenig absehbar ist. Angesichts des Umstands, dass
sich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands allein in einer Umnutzung
ohne bauliche Massnahmen erschöpft, ist die Verhältnismässigkeit klar gegeben,
was von der Beschwerdegegnerin denn auch nicht infrage gestellt wird. 

9.
 

Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich,
die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser sind ferner die der
obsiegenden Beschwerdeführerin auferlegten Rekurskosten zu überbinden.

Eine
Parteientschädigung steht der Beschwerdegegnerin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen
stellt einen Ausnahmefall dar (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich 2014, § 17 N. 50 ff.). Da der Beschwerdeführerin
vorliegend kein übermässiger Aufwand entstanden ist, ist auch ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Baurekursgerichts vom 5. November
2020 wird aufgehoben. 

       Die
Sache wird an die Baukommission Rümlang im Sinne der Erwägungen zur Festsetzung
einer neuen Frist für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zurückgewiesen.

2.    Die
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    170.--     Zustellkosten,

Fr. 4'170.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des Urteils.

5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an …