# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e5001e51-68cc-5a60-846a-2023dfbda0db
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-08-03
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 03.08.2005 90.2004.11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2004-11_2005-08-03.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2004.11

   

  	
  Lugano

  3 agosto 2005

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della pianificazione del
  territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Raffaello Balerna, presidente,

  Lorenzo
  Anastasi, Matteo Cassina

  

 

	
  segretaria:

  	
  Sonja Federspiel, vicecancelliera

  

 

 

statuendo sul ricorso 1 marzo 2004 di

 

 

	
   

  	
   RI 1   

  patr. da:  PR 1   

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 27 gennaio 2004 (n. 321) con cui il Consiglio
  di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di PI 1;

  

 

 

viste le risposte:

-    4 maggio 2004 del
municipio di RA 1;

-    28 aprile 2004 della
divisione della pianificazione territoriale;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

 

 

 

 

ritenuto,                           in
fatto

 

 

                                  A.   Il
ricorrente è proprietario del mapp. 334 di PI 1, ubicato nell’omonimo nucleo
del paese. Il fondo, avente una superficie complessiva di 372 mq, è collocato
subito a monte della stradina che attraversa longitudinalmente la località,
dirimpetto ad una piazzetta. La particella è inedificata, fatta eccezione per
una piccola tettoia collocata all’estremità nord-ovest della stessa.

 

 

B.    
Nella seduta del 5
novembre 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione del
piano regolatore. In quella sede il mapp. 334 è stato attribuito alla zona
nucleo storico, disciplinata dall’art. 23 NAPR e, segnatamente, dalle indicazioni
risultanti dall’elaborazione grafica di dettaglio denominata “piano delle
zone e EP-AP __________”, in scala 1'000, cui l’articolo precitato fa
riferimento. Per quanto qui interessa, il terreno in parola è stato
classificato quale “verde privato”, per il quale è previsto l’obbligo di
mantenimento.

 

 

C.   
Con ricorso 12 marzo
2002 il proprietario è insorto contro questa deliberazione innanzi al Consiglio
di Stato, postulando l’attribuzione del fondo all’area suscettibile di
edificazione. Parallelamente egli ha chiesto di riformulare il concetto di “spazio
verde” espresso all’art. 23 cifra 4 NAPR.

 

 

D.  Con risoluzione 27
gennaio 2004 (n. 321) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed
ha respinto il ricorso in parola. A sostegno della propria decisone esso ha sottolineato
come la definizione di spazi verdi risponda ad una precisa e ponderata scelta
pianificatoria adottata dalle autorità comunale per i propri nuclei storici. Il
piano approvato prevede infatti per i nuclei un’analisi specifica dei contenuti
che permette di individuarne le peculiarità ed elaborare le relative misure di
tutela. Al fondo in parola va effettivamente riconosciuta, in ragione della sua
ubicazione, una importante funzione urbanistica. Parallelamente il Governo ha
rilevato come la situazione pianificatoria del fondo non sia - sostanzialmente
- mutata rispetto a quanto previsto dal piano previgente, che negava la
possibilità di costruire nuovi fabbricati all’interno della zona nucleo. 

 

 

E.    
Con ricorso 1 marzo
2004 l’insorgente menzionato in ingresso si è aggravato contro questa
risoluzione innanzi a questo tribunale, al quale ha riproposto le medesime
domande di prima istanza. Esso contesta l’importanza urbanistica del fondo; a
suo dire un’eventuale edificazione dello stesso non andrebbe infatti ad intaccare
l’assetto del nucleo. RI 1, oltre a lamentare l’assenza di una base legale
sufficiente, ritiene il vincolo privo di interesse pubblico e sproporzionato. Nel
contempo il ricorrente eccepisce una violazione del principio della parità di
trattamento, osservando come il suo fondo sia uno dei pochi ad essere toccato
in modo così importante. Da ultimo, il ricorrente si duole di una carente
motivazione della decisione impugnata.

 

 

F.    
La divisione della
pianificazione territoriale ed il municipio postulano la reiezione del gravame.
Quest’ultimo ricorda in particolare come la classificazione del fondo sia
avvenuta dopo attenta analisi delle sue peculiarità. Questo spazio inedificato deve
essere salvaguardato, in quanto concorre a valorizzare tutto il nucleo. Esso
nega altresì che le possibilità edificatorie del fondo in parola siano cambiate
rispetto alla situazione previgente. Parallelamente esso osserva come la nuova
regolamentazione permetta l’edificazione del mapp. 321 - anch’esso di proprietà
del qui ricorrente e ubicato nelle vicinanze - non edificabile secondo il piano
previgente. 

 

 

G.   
In data 12 aprile 2005
si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo
sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli
atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

 

 

 

 

Considerato,                  in
diritto

 

 

1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38
cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b
LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.

 

 

                                   2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999
n. 27 consid. 3).

 

                                         Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

 

 

3.    RI 1 si duole di una carente motivazione della decisione impugnata.
A questo proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto
pubblico e in particolare al diritto di essere sentito che i motivi della
decisione debbano essere noti all’interessato. In linea con questo
principio, l’art. 26 cpv. 1 PAmm, applicabile in forza del richiamo dell’art.
38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la
forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti
di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti
essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27, consid. 3b). Nel presente
caso il Consiglio di Stato ha esposto compiutamente i motivi principali per i
quali ha respinto il gravame in parola ed approvato i vincoli gravanti il mapp.
334. Ciò è d’altronde comprovato dal ricorso più che circostanziato presentato
da RI 1 in seconda istanza. La censura, singolarmente sollevata come ultima, va
pertanto disattesa.

 

 

                                   4.   4.1. Il ricorrente contesta la classificazione del suo fondo quale
“verde privato”. Oltre a contestare la base legale, esso ritiene il
vincolo in parola privo di interesse pubblico e sproporzionato.

 

                                         4.2. Giusta
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare
un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento
del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il
piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale, chiamato piano
regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6
e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione
(art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è
garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione
democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore,
rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore
si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di
norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le
rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del
traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano
indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). 

 

      4.3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale,
è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a
un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n.
558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito
e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT
II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). 

 

4.4. La censura secondo cui la restrizione
in esame non poggerebbe su una base legale sufficiente si rivela palesemente infondata.
Gli atti del piano regolatore, ed in particolare - per quanto qui interessa -
l’art. 23 NAPR ed il piano delle zone e EP-AP __________, in scala 1:1000, definiscono
in modo adeguato l’uso ammissibile del mapp. 334. Non resta quindi che esaminare l’interesse pubblico e la proporzionalità
dello stesso.

 

 

5.   Il nucleo di __________ è
collocato a monte della linea ferroviaria che attraversa longitudinalmente il
territorio comunale. Esso è caratterizzato dalla presenza di edifici in pietra
e in legno di 2-3 piani con tetto a falde, che hanno mantenuto sostanzialmente
inalterata nel tempo la loro struttura originaria. All’interno
dell’insediamento si snoda la tipica rete di percorsi pedonali contornata da
spazi liberi e piazzette. L’obiettivo principale perseguito dalla pianificazione
di dettaglio, prevista in seno al piano regolatore, è quello di proteggere e riqualificare le componenti
tipologiche originarie di quelle parti di tessuto urbano che conferiscono una
specifica identità all’agglomerato, in ragione delle caratteristiche ambientali,
architettoniche e spaziali che hanno i complessi edificati risalenti ai secoli
passati. Tale obiettivo viene perseguito tramite la conservazione delle qualità
urbanistiche dell’impianto edificato, la definizione degli elementi che puntualmente
vanno protetti e salvaguardati per l’unitarietà dell’immagine urbanistica del
nucleo, la riqualifica del tessuto edificato, degli spazi inedificati privati
che concorrono a garantire la qualità del nucleo e degli spazi pubblici
esistenti attualmente utilizzati in modo improprio, infine la definizione di
misure pianificatorie di protezione della chiesa __________ (cfr. rapporto di
pianificazione, pag. 12 seg. e 17; osservazioni del comune di data 4 maggio
2004). A questo scopo il piano regolatore suddivide gli edifici collocati in
zona nucleo in tre categorie: quelli che devono essere conservati nel loro
impianto urbanistico e architettonico, quelli che possono essere ricostruiti
nell’ingombro planimetrico esistente ed infine quelli che, una volta demoliti,
non possono più essere ricostruiti. Nel contempo l’area restante viene divisa in
“area edificabile”, all’interno della quale sono ammesse nuove edificazioni
subordinate alla presentazione di un progetto preliminare, e in “verde
privato”, categoria che ingloba gli spazi verdi meritevoli di conservazione.
L’area circostante la chiesa è inoltre classificata quale “zona di
protezione monumentale”. Come già spiegato, per il mapp. 334 il piano
prevede l’attribuzione alla categoria “verde privato” (cfr. elaborato
grafico in scala 1:1000 “piano
delle zone e EP-AP __________”). Per queste aree l’art. 23 cifra 4 NAPR
prevede un obbligo di mantenimento; inoltre “gli ampliamenti di edifici
esistenti all’interno degli spazi verdi possono essere realizzati solo in via
eccezionale nel caso di motivata necessità e devono essere integrati
nell’ambito di un progetto unitario per tutto l’edificio”.

 

 

6.   Le autorità comunali
hanno ritenuto che questo vincolo fosse necessario per salvaguardare la
tipologia originaria del nucleo di __________ e rispondesse ad un chiaro
interesse pubblico. Questa valutazione merita di essere condivisa. Il terreno
del ricorrente costituisce infatti una superficie prativa, sulla quale trovano posto
alcuni alberi, collocata al centro della località, in una posizione quindi
particolarmente significativa per la definizione dell’assetto urbanistico del
nucleo. Verso nord, il fondo confina con un'altra area verde (mapp. 333),
avente caratteristiche analoghe, oltre la quale sono collocate due abitazioni. Ad
ovest del mapp. 334 si apre invece un comparto urbanizzato, già in parte
edificato. Verso sud, il terreno confina con la stradina che attraversa longitudinalmente
il villaggio; pochi metri più a valle, sull’altro lato della rete viaria è
ubicata una stalla (mapp. 321), anch’essa di proprietà del qui ricorrente. Ad
est del fondo vi è infine uno spiazzo asfaltato, su cui trova posto un lavatoio
coperto. Quest’area costituisce un prolungamento verso monte della stradina che
costeggia il margine sud del mapp. 334. Il lato orientale della piazzetta è
contornato da svariati terreni liberi da costruzioni e attigue alle stesse
(mapp. 324, 325, 327, 329 e 330). In una visione d’assieme il nucleo si
presenta caratterizzato da un’alternanza tra spazi edificati e spazi liberi, il
più significativo dei quali viene a trovarsi proprio in corrispondenza della
precitata piazzetta e dei terreni verdi che le fanno da cornice, tra i quali
figura il mapp. 334. Percorrendo da ovest ad est la stradina che attraversa il
nucleo di __________ si incontrano, infatti, dapprima una serie di edifici
abitativi e poi, in corrispondenza del mapp. 334, un’apertura i cui contorni
sono definiti dal complesso di case che si è sviluppato tutt’attorno. Posto
all’estremità sud-ovest di questo spazio libero, il terreno del ricorrente
riveste indubbiamente un ruolo fondamentale per l’assetto urbanistico
dell’impianto edificatorio descritto più sopra. Un’eventuale edificazione del
fondo andrebbe ad intaccare in modo importante la struttura originaria dell’agglomerato,
compromettendo il delicato equilibrio tra spazi aperti e spazi costruiti. La
natura stessa dell’apertura ne risulterebbe alterata, senza contare che la
visibilità dell’impianto edificato verrebbe ridotta in modo significativo. Come
è stato possibile constatare in sede di sopralluogo, il terreno in parola costituisce
un tassello importante del complesso insediativo; esso deve mantenere la sua
inedificabilità, in quanto valorizza tutto il nucleo e l’edificazione che lo compone.
Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti col piano regolatore,
occorre senz’altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico
al vincolo pianificatorio che grava il fondo in oggetto. Questo vincolo è
inoltre coerentemente completato, a livello di piano del paesaggio, rimasto inimpugnato,
con l’inserimento di due alberi insistenti all’interno del fondo tra quelli
meritevoli di protezione. 

 

 

7.     
Contrariamente a quanto
sembra credere il ricorrente, la misura contestata è pure conforme al principio
di proporzionalità. Per quanto incisiva, la regolamentazione adottata per il
terreno in parola, che impone il mantenimento degli spazi verdi e permette gli
ampliamenti di edifici esistenti ubicati al loro interno solo in via eccezionale,
nel caso di comprovata necessità, è legittima. Nella sostanza essa non si discosta
neppure da quanto già stabilito dal piano regolatore previgente, approvato con
risoluzione 30 aprile 1985 (n. 2217). Il contestato vincolo è pure conforme a
quanto previsto per i terreni del nucleo aventi caratteristiche analoghe. Anche
per i mapp. 324, 325, 327, 329 e 330, ubicati sull’altro lato dello spiazzo, e
per il mapp. 333 posto a monte del fondo del qui ricorrente, il piano regolatore
ha previsto l’attribuzione alla categoria “verde privato” e, di
conseguenza, l’istituzione di un vincolo di mantenimento. In effetti -
conformemente agli obiettivi del piano (consid. 5) - la facoltà di edificare ex
novo è prevista solo per terreni collocati, a differenza del mapp. 334, alle
estremità del nucleo, in modo tale che un’eventuale edificazione degli stessi
non solo non andrebbe ad alterare l’assetto urbanistico dell’agglomerato, ma
anzi ne migliorerebbe la definizione. A torto il ricorrente ravvisa una
violazione della parità di trattamento nella scelta operata dalle autorità comunali,
tutelata dal Governo, di prevedere per il mapp. 334 un obbligo di mantenimento,
mentre per questi ultimi fondi ha previsto la possibilità di edificazione. Come più volte ribadito dalla giurisprudenza,
questo principio ha, nell’ambito di provvedimenti pianificatori, una portata
necessariamente limitata e si identifica in sostanza con il divieto
dell’arbitrio: il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori
oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, nel caso qui in
esame, gli estremi per ammettere l’arbitrarietà della misura non sono dati:
come è stato possibile appurare in occasione dell’udienza e del sopralluogo,
trattasi infatti di una scelta legittima, adottata dal comune in piena autonomia,
dopo una attenta e puntuale valutazione di tutti gli elementi edificati ed
inedificati ubicati all’interno del perimetro del nucleo; sarebbe piuttosto
risultato lesivo del principio di uguaglianza non trattare differentemente le
superfici collocate ai margini dell’agglomerato. In questo ambito vale la pensa
rilevare, incidentalmente, che la nuova concezione di nucleo informante il
piano qui in esame torna anche a benefico dell’insorgente. Il nuovo assetto
pianificatorio prevede infatti la possibilità di edificare il mapp. 321, collocato
ai margini della località e di proprietà del qui ricorrente, inedificabile
secondo il piano regolatore previgente. I provvedimenti pianificatori adottati in relazione al
fondo dell’insorgente appaiono dunque idonei al conseguimento dello scopo
prefissato e rispondono ad una reale necessità. Vincoli meno incisivi di quelli
qui in contestazione non avrebbero permesso di salvaguardare adeguatamente le
peculiarità tipologiche dell’apertura posta a monte della stradina e, di
riflesso, l'identità del borgo. Inoltre l’attribuzione del fondo all’area
suscettibile di edificazione, come postulato dal ricorrente, finirebbe per compromettere
il delicato equilibrio tra spazi costruiti e spazi vuoti. I vincoli in
contestazione devono pertanto essere ritenuti ragionevoli se confrontati con il
sacrificio imposto al privato ed ossequiosi del principio di uguaglianza.

 

 

8.     
Da ultimo il ricorrente
postula una riformulazione dell’art. 23 cifra 4 NAPR, che prevede l’obbligo di
conservazione per gli arredi e gli spazi esterni di particolare valore
ambientale. A sostegno della propria impugnativa esso lamenta una indeterminatezza
della norma. Esso asserisce che la nozione di spazio verde dovrebbe essere limitata
a superfici quali prati e giardini presenti su fondi già ampliamente edificati
e non a particelle verdi non ancora edificate. Questa tesi non può essere
accolta. La norma, oltre ad essere ben chiara, è frutto di un’attenta analisi
della situazione locale. Essa si iscrive a pieno titolo tra le misure che
permettono di concretizzare gli obiettivi che reggono il piano regolatore, segnatamente
quello di salvaguardare l’unitarietà dell’immagine urbanistica del nucleo. Essa
va ad aggiungersi agli ulteriori provvedimenti del piano tendenti a garantire
la conservazione e la valorizzazione dell’impianto edificato originario. La
norma impugnata merita dunque tutela.

 

 

                                   9.   In
considerazione di quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di
giustizia e le spese devono essere poste a carico del ricorrente (art. 28
PAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie, 

 

 

 

dichiara
e pronuncia:

 

 

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

 

                                   2.   La tassa di
giustizia e le spese, di fr. 1’000.- (mille), sono poste a carico del ricorrente.

 

 

 

 

 

	
   

                                      3.   Intimazione
  a:

  	
   

     
  

      

     

    

    .

   

  

 

 

 

	
  terzi implicati

  	
  PI 1   

  rappr. da: RA 1   

   

  CO 1   

  rappr. da: RA 2   

   

   

  

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                             La
segretaria