# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2d192e5f-2955-53ce-a6f4-966a4f3a87d3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-06
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.03.2015 602 2014 96
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-96_2015-03-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 96

Arrêt du 6 mars 2015

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire               .Alkis Passas 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Fabien Morand, avocat

contre

PRÉFET DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,     

B.________, intimé, représenté par Me Pierre Mauron, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 25 juillet 2014 contre la décision du 18 juin 2014

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considérant en fait

A. L’article ccc du RF de la Commune de D.________, secteur E.________, supporte un 
bâtiment qui comprend un hôtel ainsi qu’un restaurant. Alors que l’hôtel est exploité par les 
propriétaires du fonds, F.________ et G.________, le restaurant est remis à bail à B.________ 
depuis 2012. L’immeuble comporte deux terrasses. L’une, d’une capacité d’environ douze places, 
est située au rez-de-chaussée, direction Sud-Ouest et donne sur la place du Carré ; elle n’est 
actuellement pas exploitée. L’autre, d’une capacité d’environ 40 places, se situe au premier étage, 
direction Nord-Est ; elle a commencé à être utilisée pour les besoins du restaurant à partir de l’été 
2013.

B. Suite à une annonce parue dans La Gruyère en 2013 mentionnant la terrasse située au 
premier étage, le Service de la police du commerce de l’Etat de Fribourg (ci-après : SPoCo) a 
informé B.________, par lettre du 31 juillet 2013, que la patente au bénéfice de laquelle il était ne 
lui permettait pas l’exploitation de ladite terrasse et que s’il désirait l’utiliser à l’avenir, il devait 
déposer une demande d’extension de patente accompagnée de l’accord du propriétaire, d’un 
descriptif détaillé (ou plan) et du permis de construire autorisant l’aménagement de cet espace, 
jusqu’au 16 août 2013.

C. Par lettre du 8 août 2013, B.________ a formellement requis du SPoCo l’extension de sa 
patente. Il a joint à sa demande l’accord écrit de F.________ ainsi qu’un plan de situation.

A la même date, la Préfecture de la Gruyère a informé le SPoCo par courriel que le préfet 
autorisait, à titre exceptionnel et provisoire, B.________ à exploiter la terrasse du premier étage à 
midi pendant la durée de la procédure (ordinaire) de demande de permis de construire que le 
précité s’apprêtait à entamer.

D. A.________ est propriétaire de l’immeuble no hhh RF. Il y administre plusieurs baux 
d’habitation. Les fenêtres des chambres à coucher de certains des appartements de cet immeuble 
donnent sur la terrasse (du premier étage) du restaurant de B.________, qui n’en est distante que 
de quinze mètres au maximum.

Par courriel du 22 août 2013, A.________ s’est plaint auprès du préfet du fait que l’exploitation de 
cette terrasse par B.________ ne lui permettrait pas de respecter ses obligations vis-à-vis des ses 
locataires en raison des émissions, notamment auditives et olfactives, qui en provenaient. Ce 
faisant, il a enjoint le préfet de lui fournir l’autorisation dont disposait ce restaurateur pour utiliser 
l’espace en question, afin d’analyser la situation.

Le lendemain, le préfet lui a répondu qu’il pourrait faire valoir ses droits au cours de la procédure 
de mise en conformité qui était « en route ». En outre, il a précisé avoir oralement donné au 
restaurateur l’autorisation d’employer la terrasse dans l’intervalle, pour les dernières soirées de la 
saison.

E. Suite au dépôt d’une demande de permis de construire le 23 octobre 2013, le projet de 
B.________ a été mis à l’enquête publique le 6 décembre 2013. 

Par acte déposé le 20 décembre 2013 et complété le 7 avril 2014, A.________ a fait opposition à 
ce projet. Il a conclu au refus du permis pour quatre motifs. Premièrement, l’opposant a reproché 
au dossier de comporter des inexactitudes. D’une part, il a considéré que la nature du projet 
différait de la description présentée dans la demande. En effet, à son avis, il s’agissait d’un 
changement d’affectation de l’objet (au sens de l’art. 135 al. 2 de la loi sur l’aménagement du 

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territoire et les constructions [LATeC ; RSF 710.1]) plutôt que d’un simple aménagement. D’autre 
part, il a critiqué le fait que l’objet de la requête, et les nuisances qui pouvaient en découler, ne 
pouvaient pas être précisément saisis en raison d’un écart entre le nombre de places indiqué sur 
la demande (46) et celui figurant sur le plan de détail (40). Deuxièmement, partant du principe que 
le projet constituait un changement d’affectation de la terrasse litigieuse, A.________ s’est basé 
sur les art. 165 ss du Règlement communal d’urbanisme (ci-après : RCU) pour arguer que le projet 
devait prévoir un nombre adéquat de places de stationnement pour les véhicules automobiles et 
les deux-roues afin de ne pas déséquilibrer l’offre en cases de stationnement dans le secteur. 
Troisièmement, il s’est plaint du bruit excessif qu’engendrerait la réalisation du projet. Selon lui, 
l’ouverture de la terrasse à la clientèle du restaurant causera une pollution sonore dépassant la 
limite admise par la législation y relative, en raison notamment de sa proximité avec les fenêtres 
de ses habitations. Enfin, il a reproché au projet de comporter des lacunes sous l’angle de la loi 
fédérale sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand ; RS 151.3) 
étant donné qu’un accès suffisant au sens de l’art. 2 al. 3 de cette même loi ne sera pas garanti et 
a demandé que, dans le cas où les travaux d’accessibilité seraient jugés disproportionnés, une 
contribution de remplacement soit imposée, et que celle-ci soit comptabilisée comme « frais de 
rénovation » au sens de l’art. 12 al. 1 LHand.

F. Par acte du 28 février 2014, B.________ s’est déterminé sur cette opposition. Il a contesté, 
compte tenu du fait que la terrasse était déjà existante et utilisée par les clients de l’hôtel, que son 
aménagement puisse correspondre à un changement d’affectation, à un changement du concept 
d’exploitation, ou même à une transformation. De plus, il a nié le fait que son projet puisse causer 
un problème de stationnement dans le secteur dans la mesure où, la terrasse du premier étage 
étant sensée remplacer celle du rez-de-chaussée, le restaurant ne devrait pas connaitre une 
augmentation sensible de sa clientèle. Enfin, concernant la problématique du bruit, il a précisé qu’il 
considérait que son projet impliquait au plus une modification simple de l’installation au sens de 
l’art. 8 al. 1 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB ; RS 814.41) et que par 
conséquent la limitation à laquelle l’opposant faisait référence ne pouvait s’appliquer dans le cas 
d’espèce étant donné qu’elle ne concernait que les nouvelles installations au sens des art. 2 al. 2 
et 7 al. 1 OPB.

G. Le 28 mars 2014, le Conseil communal de la Ville de D.________ a rendu un préavis 
favorable sur le projet litigieux.

La plupart des services spécialisés de l'Etat consultés ont émis un préavis favorable, certains avec 
conditions. En particulier le Service de l’environnement (ci-après : SEn) a subordonné son accord 
au respect de plusieurs exigences. Il a requis du bénéficiaire du permis une attention particulière 
quant aux nuisances sonores, de sorte qu’aucune musique ne soit diffusée à l’extérieur après 
20h00, et que dès 22h00, plus aucune musique ne soit audible dans les locaux sensibles de 
l’opposant. Il a invité par ailleurs le requérant à respecter les directives topiques de l’association 
« Cercle Bruit ».

Pour sa part, le Service de la mobilité (ci-après : SMo) a émis un préavis négatif, au motif qu’il 
n’avait pas pu analyser le dossier dans la mesure où celui-ci était incomplet. De même, la 
Commission d’accessibilité a proposé le rejet de la demande de permis car le projet ne prévoyait 
pas d’accès pour les personnes handicapées à la terrasse, en violation de l’art. 129 LATeC. 
Compte tenu des déterminations défavorables formulées par les deux services précités, le Service 
des constructions et de l’aménagement (ci-après : SeCA) a formulé un préavis de synthèse 
défavorable quand bien même, de son point de vue, le projet était conforme aux lois et aux 
règlements en vigueur. 

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H. Par décision du 18 juin 2014, le préfet a accordé le permis de construire requis par 
B.________, sous réserve du respect de certaines conditions. Il a notamment exigé que le projet 
respecte les recommandations énoncées dans le préavis du SEn. Il a précisé cependant que la 
diffusion de musique à l’extérieur n’était pas limitée, mais totalement interdite.

Par décision séparée du 18 juin 2014, le préfet a rejeté l'opposition formée par A.________. Il a 
considéré en particulier que les modifications envisagées dans le projet n’étaient pas constitutives 
d’un changement d’affectation, mais plutôt de « travaux de nature à modifier de façon sensible la 
configuration du sol » (art. 84 let. i du règlement d’exécution de la loi sur l’aménagement du 
territoire et les constructions [ReLATeC ; RSF 710.11]) conformément au Guide des constructions 
de l’Etat de Fribourg (4.V. Tableau, p. 3). En outre, il a estimé que le nombre de places indiquées 
dans la demande ne portait pas à confusion, étant donné que les six places soi-disant manquantes 
étaient disposées en haut de la première rampe d’escalier autour de deux tables hautes ne 
servant pas à la restauration. Concernant la problématique du stationnement, le préfet a relevé, 
qu’aux dires du requérant, la nouvelle terrasse était destinée à remplacer celle du rez-de-chaussée 
et, qu’en période estivale, la clientèle avait plutôt tendance à délaisser les places à l’intérieur, de 
sorte que le projet ne causerait pas d’augmentation sensible de la clientèle. Par conséquent, 
l’aménagement de nouvelles places de stationnement n’était pas nécessaire. Par ailleurs, il a 
relevé que le grief relatif à la LHand invoqué par l’opposant dans son écriture complémentaire du 7 
avril 2014 était sans influence sur le sort de la cause, si bien qu’il n’était pas tenu de prendre 
position à ce sujet, conformément à la jurisprudence. Enfin, au sujet des nuisances sonores, le 
préfet a tenu à rappeler que, l’établissement en question bénéficiant d’un degré III de sensibilité au 
bruit, la situation exigeait de la part des voisins une tolérance accrue de manière générale. Compte 
tenu du caractère calme et respectueux de la clientèle du restaurant concerné, il semblait d’autant 
moins probable que les locataires de l’opposant aient à subir des désagréments liés à l’exploitation 
de la terrasse. Pour le surplus, il s’est référé au préavis favorable du SEn, autorité compétente en 
matière de bruit.  

I. Par mémoire du 25 juillet 2014, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal contre les 
décisions préfectorales du 18 juin 2014, concluant à leur annulation. A l’appui de ses conclusions, 
le recourant relève que la terrasse objet du litige n’a jamais été exploitée par l’intimé auparavant et 
que, par conséquent, la réalisation du projet en question engendre un changement d’affectation, 
qui déploie plusieurs conséquences néfastes sur son fond. Le précité en dénombre quatre, la 
plupart ayant déjà été mises en avant dans son opposition. Le recourant reproche à l’intimé de ne 
prendre aucune mesure pour gérer la demande en stationnement que génère son projet, en 
violation de l’art. 165 RCU. Il estime que dix nouvelles places sont nécessaires sur la base de la 
norme VSS 640 281, compte tenu de l’augmentation estimée de la clientèle. L’intimé contribue 
ainsi à aggraver la pénurie en cases de stationnement qui frappe déjà le secteur. Par ailleurs, à 
supposer qu’une pression supplémentaire puisse être exercée sur cette offre, une contribution de 
remplacement d’un montant de 50'000 francs devrait être exigée des propriétaires de l’immeuble, 
Mme et M. F.________ et G.________, en application des art. 17 ss RCU et 7 al. 2 du règlement 
concernant les émoluments administratifs et les contributions de remplacement en matière 
d’aménagement du territoire et de constructions de la Commune de D.________. Par ailleurs, 
A.________ se plaint des nuisances sonores qui seront causées à ses locataires par l’ouverture 
de la terrasse. Selon lui, l’intensité du bruit généré par l’exploitation de cet espace ne respecte pas 
les limites imposées, à savoir celles de la directive du 10 mars 1999 sur la détermination et 
l’évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (ci-après : la 
directive) établie par l’Association « Cercle Bruit ». Selon le recourant, cette directive est applicable 
au cas d’espèce étant donné que l’on se trouve en présence d’une « nouvelle installation » au 
sens des art. 2 al. 2 et 7 OPB. Dans la mesure où le bruit d’une terrasse n’est régi par aucune 

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annexe de cette ordonnance, les immissions doivent être évaluées directement à l’aune de l’art. 15 
de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE ; RS 814.01). Dans ce contexte, il 
rappelle que le Tribunal fédéral a considéré que la directive en question était « un outil approprié 
pour apprécier l’admissibilité du bruit lié à un établissement public ». De plus, il souligne que le 
SEn (dont le préavis fait partie intégrante de la décision attaquée) a exigé que cette directive soit 
respectée. Subsidiairement, il réclame que l’exploitation de la terrasse soit limitée à 22h00, si 
celle-ci ne pouvait être interdite. Sous un autre angle, le recourant affirme que le permis ne peut 
être délivré, faute d’assainissement du système d’épuration des eaux de l’établissement. 
L’assainissement doit être exigé en vertu du ch. 7 de l’aide à l’exécution pour l’évacuation et le 
traitement des eaux de cuisines professionnelles du SEn, dans la mesure où un cas d’inondation 
est déjà survenu à cause d’un bouchon de graisse formé par l’utilisation de la cuisine du 
restaurant. Enfin, A.________ se plaint d’une violation du droit d’être entendu en lien avec le grief 
relatif à la LHand qu’il avait soulevé dans son opposition. Il estime que c’est à tort que le préfet a 
jugé que ce grief était manifestement sans influence sur le sort de la cause. Pour le recourant, le 
permis de construire ne peut être octroyé car le projet est contraire aux exigences de la LHand et 
que s’il devait être accordé, une contribution de remplacement comptabilisée au titre de « frais de 
rénovation » devrait être exigée de l’intimé.

J. Dans ses observations du 9 septembre 2014, l’autorité intimée propose le rejet du recours. 
S’agissant de la problématique de la LHand, elle relève n’avoir pris position que sur la question de 
la contribution de remplacement, seul point soulevé formellement dans l’opposition. A son avis, ce 
grief est effectivement sans influence sur l’issue de la cause car la disposition invoquée (art. 12 
LHand) est inapplicable en l’espèce, du moment qu’il ne concerne que les entreprises 
concessionnaires ou les collectivités publiques. En outre, le projet précise, au sujet de la question 
de l’accessibilité proprement dite de la terrasse, qu’il serait manifestement disproportionné d’exiger 
l’aménagement d’un accès pour personnes handicapées de la part de l’intimé, et que d’ailleurs, ce 
point n’a pas formellement été soulevé dans l’opposition.

K. Par écrit du 10 septembre 2014, B.________ conclut aussi au rejet du recours. Il relève tout 
d’abord que la terrasse du premier étage a depuis toujours été exploitée à des fins publiques 
(d’abord par les anciens propriétaires puis par le gérant actuel de l’hôtel), contrairement à ce 
qu’avance le recourant. Ensuite, l’intimé explique que l’exploitation de la terrasse ne va pas 
provoquer de hausse de la clientèle du restaurant car elle ne servira qu’à compenser, tant que 
faire se peut, le manque à gagner subi pendant la période estivale du fait que la clientèle privilégie 
nettement les établissements offrant un espace ouvert en été, délaissant par la même occasion 
ceux n’étant dotés que de salles situées à l’intérieur. Par conséquent, la réalisation du projet 
litigieux ne sera pas à l’origine d’une augmentation de la demande en places de stationnement 
dans le secteur tourain. D’ailleurs, il précise que, conformément au chapitre 3 du Concept de 
gestion du stationnement de la Commune de D.________ (ci-après : Concept), il a été constaté 
que « l’offre actuelle [en cases de stationnement] serait suffisante pour répondre aux besoins des 
habitants et des différentes activités », au vu des estimations effectuées (à moyen et long terme). 
Concernant la problématique du bruit, l’intimé considère que l’aménagement de sa terrasse 
constitue une modification simple de l’installation au sens de l’art. 8 al .1 OPB – et non pas une 
nouvelle installation (art. 7 OPB) – étant donné que celle-ci est déjà existante et ne causera pas 
une augmentation notable des immissions sonores perçues (art. 8 al. 3 OPB). Ainsi, ces dernières 
ne doivent être limitées que dans la mesure où cela s’avère économiquement supportable et 
réalisable sur le plan technique et de l’exploitation. Il y a donc lieu de se référer au préavis positif 
du SEn énonçant les conditions à respecter en l’espèce, en gardant à l’esprit que l’immeuble est 
situé en zone de sensibilité III et que par conséquent, une certaine indulgence doit être requise 
des locataires dans les environs au vu du niveau de pollution sonore inhérent au lieu. Au sujet du 

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grief lié aux eaux usées, l’intimé se contente de relever que l’allégation relative à l’inondation 
survenue dans les locaux du recourant n’est pas prouvée et de toute manière sans pertinence, 
étant donné que l’ouverture de la terrasse n’amènera pas d’augmentation de la clientèle et que 
l’équipement de la cuisine est suffisant et aux normes. Enfin, quant à la LHand, l’intimé explique 
que bien que l’installation ne soit vraisemblablement pas adaptée à l’accès de personnes 
handicapées, il serait disproportionné d’exiger une mise en conformité  notamment au vu du 
surcoût économique lié à l’adaptation, de la faible part des clients du restaurant que cet espace est 
destiné à accueillir ainsi que de son importance réduite pour les personnes handicapées, étant 
donné qu’elles peuvent toujours profiter des autres salles de l’établissement (art. 11 al .1 LHand et 
6 de l’ordonnance sur l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées [OHand ; 
RS 151.31]).

L. Dans sa lettre du 17 septembre 2014, la Ville de D.________ fait part de ses observations, 
en proposant également le rejet du recours. Ce faisant, elle précise, en accord avec le SMo (qui 
avait initialement émit un préavis négatif), qu’il n’est pas nécessaire de fournir des renseignements 
sur le nombre de places de stationnement lors de la mise à l’enquête d’une terrasse, dans la 
mesure où il s’agit « d’appliquer la clause de complémentarité entre les places assises à l’intérieur 
de l’établissement et les places assises situées sur la terrasse ». Ainsi, il apparait que la 
fréquentation du restaurant n’augmentera pas, respectivement que des places de stationnement 
supplémentaires ne sont pas nécessaires.

M. Dans ses contre-observations du 27 octobre 2014, A.________ relève d’une part que le 
raisonnement de l’intimé, selon lequel l’ouverture de la terrasse servira à compenser la différence 
de fréquentation qui existe entre la saison estivale et les autres saisons et n’occasionnera donc 
pas d’augmentation de la clientèle, est erroné. A son avis, une demande plus importante en places 
de stationnement résulte de la réalisation du projet. D’ailleurs, selon lui, l’offre est déjà insuffisante 
dans le secteur et ne va pas en s’améliorant, contrairement à ce que l’intimé semble avancer sur la 
base du Concept, qui entre temps a été refusé par le SMo et le SeCA. D’autre part, le recourant 
nie le fait que la terrasse du premier étage ait été exploitée par le passé de quelque manière que 
ce soit et affirme que sa récente exploitation a effectivement causé des plaintes, bien qu’elles 
n’aient été qu’orales pour l’instant.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA ; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 LATeC. Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il n’y a pas de contrôle de l’opportunité en 
matière de permis de construire. 

2. Le recourant se plaint du fait que l’ouverture au public de la terrasse litigieuse par l’intimé 
viole la législation sur la protection contre le bruit dès lors que son exploitation engendrera des 
nuisances sonores dépassant les limites autorisées par la loi. 

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a) Aux termes de l’art. 8 al. 1 OPB, lorsqu’une installation fixe déjà existante est modifiée, 
les émissions de bruit en résultant devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur 
le plan de la technique et de l’exploitation, et économiquement supportable. Si la modification est 
« notable », ces émissions ne devront en tous les cas pas dépasser les valeurs limites d’immission 
(art. 8 al. 2 OPB).

Par installation « fixe », il faut comprendre toute construction, infrastructure destinée au trafic, 
équipement de bâtiment et autre installation non mobile dont l’exploitation produit un bruit extérieur 
(art. 2 al. 1 OPB) ; définition à laquelle correspond la terrasse d’un café-restaurant selon le 
Tribunal fédéral (arrêt du 23 juillet 2008 1C_460/2007 consid. 2.1). Une installation est 
« existante » au sens de l’art. 8 OPB, en principe, si elle a été construite avant le 1er janvier 1985 
(ATF 123 II 325 = JdT 1998 I 459 consid. 4c/cc). La modification d’une installation est considérée 
comme « notable » si lors de transformations, agrandissements et modifications d’exploitation 
provoqués par le détenteur, il y a lieu de s’attendre à ce que l’installation même ou l’utilisation 
accrue des voies de communications existante entraînera la perception d’immissions de bruit plus 
élevées (art. 8 al. 3 OPB). A ce sujet, il sied de préciser que selon la doctrine et la jurisprudence, le 
bruit des clients sur la terrasse d’un restaurant, les allées et venues dans la rue, le bruit 
occasionné par le comportement et la voix des clients à la sortie d’un établissement public, de 
même que le parcage des véhicules sur une aire immédiate, équivalent à une nuisance de 
l’installation elle-même (Michel HOTTELIER, Commentaire de l’ATF 1C_26/2007 in PJA 2008, p. 
904 ss, p. 909).

En principe, les immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes sont évaluées sur 
la base des valeurs limites d’exposition prévues aux annexes 3 et suivantes de l’OPB (art. 40 al. 1 
OPB). Toutefois, lorsque de telles valeurs font défaut – comme notamment en ce qui concerne les 
bruits de comportement dus à l’exploitation d’un restaurant ou de tout autre établissement public – 
ces immissions doivent être évaluées au sens de l’art. 15 LPE (art. 40 al. 3 OPB). Les valeurs 
limites d’immissions propres à de tels bruits sont donc fixées selon l’état de la science et 
l’expérience, en examinant si elles sont propres à gêner de manière sensible la population dans 
son bien-être (art. 15 LPE). En retenant ce critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue 
objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la 
limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes 
particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se 
déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (DEP 1999 p. 734). Le Tribunal fédéral a 
reconnu que la directive du Cercle Bruit est un instrument approprié pour préciser les critères à 
l’aide desquels la détermination et l’évaluation de ces nuisances sonores doivent être appréciées 
(ATF 137 II 30, rés. JdT 2012 I p. 393 consid. 3.4 ; arrêt 1A.180/2006 consid. 5.4 et 5.8). 
Cependant, en tant que telle, cette directive n'a pas valeur de réglementation d'exécution. Il s'agit 
d'une simple aide à la décision, qui ne constitue pas une règle de droit et qui ne lie pas le juge. 
L'autorité judiciaire peut prendre cette directive en considération si elle concerne des questions 
techniques et si les principes posés n'excèdent pas le pouvoir d'appréciation accordé par le droit 
fédéral sur la manière d'évaluer les immissions (A.-C. FAVRE, Le bruit des établissements publics, 
in : RDAF 2000 p. 15). La directive en question recommande des valeurs limites pour les 
transmissions par voies aériennes du bruit (p. 4, tableau 2). Pour la période entre 7 et 19 heures, 
la valeur limite est de 50 dB(A), 45 dB(A) pour la période entre 19 et 22 heures et 40 dB(A) pour la 
période entre 22 et 7 heures. Lorsque ces valeurs sont respectées, il faut partir du principe que 
l’on est en présence d’une gêne légère uniquement (ATF 137 II 30, rés. JdT 2012 I p. 393 consid. 
3.5).

La question de savoir s’il y a lieu d’admettre un dépassement des valeurs limites d’exposition (art. 
36 al. 1 OPB) nécessite un examen préliminaire de l’état du bruit. Si la réponse à cette question 

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est positive, l’autorité n’a alors plus de pouvoir d’appréciation et elle est tenue de diligenter une 
procédure de preuves et d’investigation au sens des art. 36 ss OPB. A cet égard, on ne saurait 
fixer des exigences élevées quant à la vraisemblance d’un dépassement des valeurs limites (ATF 
137 II 30 = JdT 2012 I p. 393 consid. 3.4). L’autorité se doit d’entreprendre des investigations sous 
la forme d’un pronostic de bruit déjà lorsque ledit dépassement paraît possible, c’est-à-dire lorsqu’il 
ne peut pas être exclu sur la base de la connaissance que l’on a de la situation (arrêt du 9 août 
2007 1A.180/2006 consid. 5.5).

b) Dans le cas d’espèce, force est de constater que la terrasse litigieuse est une 
installation fixe, déjà existante, et faisant l’objet d’une modification notable. En effet, conformément 
à la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée, la terrasse d’un « Café-Restaurant » doit être 
considérée comme une installation fixe au sens de l’art. 8 OPB. Par ailleurs, du moment où la 
construction de la terrasse concorde avec celle de l’immeuble où elle se trouve, celle-ci doit être 
assimilée à une installation existante antérieure au 1er janvier 1985 (ATF 123 II 325 = JdT 1998 I 
459 consid. 4c/cc). Il ne fait pas de doute également que, malgré l’absence de travaux, cette 
installation a fait l’objet d’une modification notable (au sens de l’art. 8 al. 3 OPB) en raison du 
changement d’exploitation et de l’augmentation de la perception de nuisances sonores qui s’en 
suit. Le fait d’ « ouvrir » une terrasse pouvant accueillir près de 50 personnes change la 
destination de l’installation, d’une part, et d’autre part, constitue une source de bruit importante 
dans la mesure où les bruits de comportement associés à l’installation sont assimilés à des 
nuisances de celle-ci.

Dès lors que la terrasse litigieuse a été notablement modifiée, son exploitation doit se faire dans le 
respect des valeurs limites d’immission y relatives (art. 8 al. 3 OPB). Cependant, étant donné que 
l’OPB ne prévoit pas ce type de bruits dans ses annexes, c’est principalement sur la base des 
valeurs établies par l’association Cercle Bruit que la détermination du plafond autorisé doit être 
faite. Selon la directive topique, les immissions sonores émanant d’une telle terrasse ne devraient 
en aucun cas dépasser 50 dB(A). Or, dans la mesure où le bruit de comportement  lié à 
l’exploitation d’une terrasse d’établissement public avec discussions normales et bruits de service 
s’élève à 63 dB(A), et sachant que les fenêtres de certaines des habitations du recourant sont 
situées à moins de 10 mètres de la terrasse, il ne peut pas d’emblée être exclu que l’exploitation 
de la terrasse par l’intimé soit de nature à provoquer des nuisances sonores dépassant les valeurs 
limites prévues dans la directive, respectivement dans les exigences du SEn.

c) Dans ces conditions, il s’avère nécessaire pour l’autorité d’exécution de déterminer, ou 
de faire déterminer, le degré des immissions de bruit induites par cette installation, conformément 
au prescrit de l’art. 36 al. 1 OPB ; faute de disposer de données concrètes résultant d’une 
investigation spécifique, la conformité du projet à la législation sur la protection contre le bruit ne 
peut pas être établie. 

Dans la mesure où, en l’espèce, cette investigation n’a pas été menée, il se justifie de renvoyer la 
cause à l’autorité inférieure pour complément d’enquête. Dans ce cadre, il y aura lieu d’accorder à 
l’intimé une autorisation provisoire d’exploitation de la terrasse pour une période de six mois, au 
cours desquels il sera procédé à un pronostic de bruit selon les directives du SEn. Il va de soi que, 
pour que les données collectées soient pertinentes, la période choisie pour accorder cette 
autorisation devra être représentative d’une exploitation ordinaire de l’installation. En outre, 
l’exploitation se fera dans le respect des conditions imposées par la décision querellée. Il ne sera 
notamment pas diffusé de musique à l’extérieur.    

3. Le recourant se plaint également d’une violation de la LHand. 

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a) Aux termes de l’art. 129 al. 1 LATeC, en cas de construction ou de rénovation portant 
notamment sur des bâtiments ou installations accessibles au public, il doit être démontré que 
l’accès des personnes handicapées à ces ouvrages et aux prestations qui y sont fournies est 
possible sans difficulté. Cette règle est complétée par l’art. 74 ReLATeC, qui prescrit que de tels 
ouvrages doivent être conçus selon les normes techniques applicables en matière de construction 
adaptée aux besoins des personnes handicapées. La norme technique relevante pour les 
constructions ouvertes au public est la norme SIA 500.

Pour le surplus, le droit fédéral est réservé (art. 129 al. 3 LATeC), de sorte que les dispositions de 
la LHand viennent compléter la réglementation cantonale. Le but de la LHand est de prévenir, 
réduire ou éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 1 al. 1 LHand). Est 
notamment considérée comme inégalité, l’impossibilité ou la difficulté pour une personne 
handicapée d’accéder à une construction ou à une installation pour des raisons d’architecture (art. 
2 al. 3 LHand). Cette loi s’applique, entre autres, aux constructions et installations accessibles au 
public pour lesquelles l’autorisation de construire ou de rénover des parties accessibles au public a 
été accordée après son entrée en vigueur (art. 3 let. a LHand). Par « construire ou rénover », on 
entend l’action d’édifier des constructions et installations ou de les transformer, dans la mesure où 
cette action est soumise à une procédure, ordinaire ou simplifiée, d’autorisation cantonale (art. 2 
let a OHand). En d’autres termes, les changements d’affectation soumis à autorisation de 
construire entraînent, eux aussi, une obligation de prendre des mesures d’adaptation aux besoins 
des personnes handicapées, car ils équivalent, du point de vue fonctionnel, à une nouvelle 
construction ou à une transformation (Markus SCHEFER / Caroline HESS-KLEIN, Droit de l'égalité 
des personnes handicapées, Berne 2013, p. 15). Toutefois, selon l’art. 11 al. 1 LHand, l’élimination 
de l’inégalité n’est pas ordonnée lorsqu’il y a disproportion entre l’avantage qui serait procuré aux 
personnes handicapées et notamment la dépense qui en résulterait (let. a), l’atteinte qui serait 
portée à l’environnement, à la nature ou au patrimoine (let. b) ou l’atteinte à la sécurité du trafic ou 
de l’exploitation (let. c). Partant, il est nécessaire d’effectuer une pesée des intérêts, sur la base 
d’éléments concrets, afin de pouvoir déterminer si la construction (ou l’installation) est en 
conformité avec la LHand. 

b) En l’occurrence, l’aménagement de la terrasse litigeuse représente une construction, 
étant accessible au public, et dont le changement d’affectation est soumis à une autorisation de 
construire. De plus, cette autorisation a été accordée le 18 juin 2014, soit après l’entrée en vigueur 
de la LHand (13 décembre 2002). Par conséquent, le projet de l’intimé est soumis à cette loi. Il est 
dès lors nécessaire de déterminer dans un premier temps s’il engendre une inégalité (au sens de 
l’art. 2 al. 3 LHand), puis cas échéant, si l’élimination de celle-ci peut être exigée en vertu du 
principe de la proportionnalité. En l’occurrence, la configuration des lieux rend l’accès à la terrasse 
difficile (si ce n’est impossible) pour les personnes à mobilité réduite, (cf. préavis de la Commission 
d’accessibilité). Pour déterminer si cette inégalité doit être éliminée ou non, il convient de mettre en 
balance l’avantage qui serait procuré aux personnes handicapées avec notamment le coût qui 
résulterait de la mise en conformité. Il apparaît cependant qu’aucun élément du dossier ne permet 
d’estimer de près ou de loin la dépense qu’engendreraient de tels travaux. Il manque des devis 
crédibles pour le coût des solutions techniques et/ou architecturales à mettre en œuvre. De plus, il 
ressort de l’annexe 1 du RCU que l’article ccc RF est considéré comme immeuble de valeur 
urbanistique, de sorte que toute transformation ou reconstruction apportée à cet édifice doit 
respecter son implantation et sa volumétrie existante (art. 178 al. 1 RCU). Une qualité 
architecturale élevée est en outre exigée lors de tels travaux, de manière à permettre une bonne 
intégration au contexte (art. 178 al. 2 RCU). Au vu des exigences requises, l’opinion du Service 
des biens culturels (ci-après : SBC) semble nécessaire pour apprécier si les travaux impliqués par 
l’éventuelle suppression de l’inégalité seraient en adéquation avec les dispositions du RCU. 

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c) Pour ces motifs également, la cause est renvoyée à l’autorité inférieure pour instruction 
complémentaire. Dans ce contexte, il appartient à l’intimé de mandater trois sociétés spécialisées 
dans le domaine en question afin d’avoir un échantillon représentatif, et qu’elles établissent 
chacune un devis pour les travaux projetés. Pour sa part, le SBC se prononcera sur la 
compatibilité de ces travaux avec le statut particulier de l’immeuble, une fois le projet défini.

Vu le renvoi de la cause sous l’angle de la LHand, le grief de violation du droit d’être entendu 
invoqué à ce propos par le recourant est devenu sans objet.

4. Le recourant reproche en outre au projet de l’intimé d’aggraver la demande en places de 
stationnement dans le secteur, dans la mesure où l’ouverture de la nouvelle terrasse risque 
d’accroître la fréquentation de l’établissement.

a) Aux termes de l’art. 165 RCU, toute construction ou installation nouvelle ou faisant 
l’objet d’importantes transformations ou d’un changement d’affectation doit disposer, sur fonds 
privé et à proximité immédiate, de places de stationnement pour les véhicules automobiles et pour 
les deux-roues (al. 1). Le nombre de places de stationnement est fixé par le Conseil communal, en 
application des normes VSS en vigueur et du plan communal d’application de ces normes, qui 
figure en annexe au concept de gestion de stationnement (al. 2). 

La norme VSS 640 281, relative à l’offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme, 
prescrit, à titre de valeur indicative, que pour chaque place assise d’un restaurant (café, bar) 0.2 
places de stationnement doivent être prévues (tableau 1, p. 14) ; ce nombre est en suite pondéré 
en fonction du type de localisation dans laquelle l’établissement se trouve (tableaux 2 et 3, p. 16). 
Toutefois, la norme n’apporte aucune précision sur l’éventuelle distinction à faire entre places 
intérieures et extérieures.

b) En l’espèce, la demande de permis de construire porte sur l’aménagement d’une 
terrasse existante. Les nouvelles places assises créées ne permettront de servir les clients qu’à 
l’extérieur du restaurant. Partant, la Cour de Céans estime que c’est à raison que le Conseil 
communal de la ville de D.________ a considéré qu’aucune place de stationnement 
supplémentaire ne devait être créée au motif que l’ouverture de la terrasse n’est pas susceptible 
de causer une hausse concrète de la fréquentation du restaurant. En effet, compte tenu des lieux 
et de l’emplacement de l’établissement public, il faut considérer les places extérieures comme 
complémentaires aux places intérieures en ce sens que, suivant la saison, la clientèle privilégiera 
les unes, en délaissant les autres. Ainsi, l’ajout de celles-ci n’augmente pas véritablement la 
capacité totale d’accueil de l’établissement. Ce dernier public dispose ainsi d’un nombre de places 
de stationnement conforme aux normes VSS et à la réglementation communale.

5. Enfin, le recourant se plaint d’une violation de la LEaux. Aux dires du précité, l’augmentation 
de la fréquentation due à l’aménagement de la terrasse justifierait que l’intimé procède à un 
assainissement de sa cuisine.

Ce grief s’avère manifestement infondé dans la mesure où l’aménagement de la dite terrasse ne 
causera pas un accroissement concret de la clientèle du restaurant (cf. consid. 4b).

6. a) Il ressort des considérants qui précèdent que le projet litigieux n'a, à tort, fait l’objet ni 
d’un pronostic de bruit de la part du SEn, ni d’un devis du coût d’éventuels travaux nécessaires à 
garantir l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite, à supposer que ce type de travaux soit 
compatible avec d’éventuelles exigences liées à la protection du patrimoine. Partant, le recours 
doit être admis. Les décisions préfectorales du 18 juin 2014 sont annulées. La cause est renvoyée 
au préfet pour instruction complémentaire dans le sens des considérants et nouvelle décision.

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b) Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis à la charge de l'intimé qui succombe 
(art. 131 al. 1 CPJA).

Le recourant a droit à une indemnité de partie. La liste de frais qu’il fait parvenir doit être corrigée 
pour tenir compte du tarif horaire en vigueur. En effet, conformément à l'art. 8 al. 1 du Tarif des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (ci-après : Tarif), les 
honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 200 et 10'000 
francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à 
40'000 francs. Le tarif horaire est de 230 francs pour les honoraires (art. 65 du règlement du 30 
novembre 2010 sur la justice ; RSF 130.11, applicable par analogie) alors que les débours 
nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix coûtant, les photocopies effectuées 
par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du Tarif).

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions préfectorales du 18 juin 2014 sont annulées. La cause est renvoyée au 
préfet pour instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.

II. Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis à la charge de l'intimé. L’avance du même 
montant versée par le recourant lui est restituée.

III. Un montant de 4'864.40 francs (TVA comprise) à verser à Me Morand à titre d'indemnité de 
partie est mis à la charge de l'intimé.

IV. Communication.

A supposer qu’elle soit considérée comme finale, cette décision peut faire l'objet d'un recours 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 6 mars 2015/cpf/apa

Président Greffier-stagiaire