# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6134397d-908a-5227-b05d-850d417848fb
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-02-08
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 08.02.2007 U 2006 124
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_U-2006-124_2007-02-08.pdf

## Full Text

U 06 124

2. Kammer 

URTEIL
vom 8. Februar 2007

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. Am 26. März 2006 hat die Rhätische Bahn AG (RhB) die Lieferung und 

Installation von Billetautomaten auf dem Netz der RhB inkl. Softwarelösung 

für Abrechnung sowie die Demontage und Entsorgung der alten 

Billettautomaten im offenen Verfahren gemäss GATT/WTO aus. 

In den Ausschreibungsunterlagen wurden zum einen verschiedene 

Eignungskriterien aufgeführt. Zum andern wurden die für die Ermittlung des 

wirtschaftlich günstigsten Angebots massgebenden Zuschlagskriterien sowie 

deren Gewichtung wie folgt angegeben:

Zweckmässigkeit, Qualität, Erprobtheit und Funktionalität

der offerierten Billettautomaten und Softwarelösung 40%

Billettautomaten 60%

Softwarelösung 40%

Investitionskosten (Preis und Aufwand Auftraggeber) 40%

Unterhalt und Service après vente 20%

Innert Frist gingen 6 Offerten ein. Die Bewertung der Offerten anhand der 

Zuschlagskriterien und deren Gewichtung ergab folgendes Bild:

1. … AG Fr. 3'537'307 92.0 Punkte

2. … Fr. 3'487'000 83.0 Punkte

3. … Fr. 3'825'565 78.3 Punkte

4. … Fr. 3'278'140 76.5 Punkte

5. … Fr. 4'040'134 76.1 Punkte

6. … Fr. 5'572'000 50.0 Punkte

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2006 vergab die RhB den Auftrag an die 

erstrangierte … AG zum Preis von Fr. 3'537'307 (excl. MWST). Der 

Vergabebeschluss wurde allen Anbietern am 30. Oktober 2006 mitgeteilt. 

2. Dagegen reichte die … am 10. November 2006 beim Verwaltungsgericht frist- 

und formgerecht Beschwerde ein. Im Wesentlichen stellte sie dabei die 

Anträge um Aufhebung der angefochtenen Zuschlagsverfügung und Erteilung 

des Zuschlages an sie. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die 

Vorinstanz zur Neuausschreibung des Verfahrens zu verpflichten. 

Subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache zur 

Neubeurteilung der Offerten und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz 

zurückzuweisen. Zur Begründung machte sie eine nicht haltbare, willkürliche 

Bewertung und Punktevergabe geltend. So beim Zuschlagskriterium A, wo sie 

in der Benotung bei den Unterkriterien „Banknotenverarbeitung“, 

Behindertengerechtigkeit“ und „Display“ krass unterbewertet worden sei. 

Beim Zuschlagskriterium C machte sie eine unkorrekte Berechnungsweise 

geltend, welcher sie eine eigene Berechnungsweise entgegenstellte. Als 

besonders krass erachtete sie sodann die vorinstanzliche Bewertung ihres 

Angebotes beim Zuschlagskriterium D (Wartung, Service). Ferner brachte sie 

vor, die Beurteilung ihres Angebotes sei ausschliesslich gestützt auf 

Erkenntnisse eines Messebesuches erfolgt, welcher nach der Offertabgabe 

durchgeführt worden sei. Mit einem solchen Vorgehen werde nun aber der 

Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Die Vergabestelle hätte den 

Messebesuch korrekt anmelden müssen. Unzulässig sei aber auch, wenn für 

die Bewertung andere Kriterien beurteilt würden, als noch in der 

Ausschreibung vorgesehen. Die vorgenommene Bewertung sei insgesamt 

ohnehin nicht nachvollziehbar. Überdies seien auch die Kosten für die 

Schulung mit 6 Punkten unverhältnismässig hoch gewichtet. worden, zumal 

diese im Verhältnis zu den Investitions- und Betriebskosten äusserst gering 

seien. Auch beim Kriterium Demontage und Entsorgung sei die Bewertung 

ebenfalls nicht nachvollziehbar, weil sei die verschiedenen Angebote sich in 

diesem Punkte gar nicht unterscheiden würden, weshalb auch kein Grund 

ersichtlich sei, warum sie hier nicht die Maximalnote erhalten habe. Die 

Bewertung weise im Übrigen aber auch noch weitere Ungereimtheiten auf.

3. a) Die Rhätische Bahn AG liess Abweisung der Beschwerde beantragen. Es sei 

nicht ersichtlich, weshalb es unzulässig sein solle, unzureichende und 

fehlende Angaben der Anbieterinnen mit Punkteabzügen zu ahnden. Dies 

umso mehr, als die Offerentinnen in den Ausschreibungsunterlagen 

ausdrücklich aufgefordert worden seien, das von ihnen offerierte Produkt 

näher zu umschreiben. Wenn die Beschwerdeführerin in einzelnen Punkten 

davon abgesehen habe, habe sie die daraus resultierenden Folgen selber zu 

vertreten. Der Vorwurf, die Offerten seien nach subjektiven Gesichtspunkten 

beurteilt worden, entbehre jeder Grundlage. Zutreffend sei, dass Mitarbeiter 

der RhB Augenscheine vorgenommen und Messen besucht hätten. Die dabei 

gewonnen Eindrücke seien jedoch für die Nutzwertanalyse nicht verwendet 

worden. Bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums A, bzw. dem 

Unterkriteriums „Banknotenverarbeitung“, sei aus den Unterlagen der 

Offerentin nicht klar hervorgegangen, ob eine gemischte Noteneinnahme von 

CHF und EUR möglich sei. Daher sei das Kriterium als nicht erfüllt gewertet 

worden. Hinsichtlich des Kriteriums „Behindertengerecht“ habe die 

Beschwerdeführerin nur zu einem von vier verlangten Punkten Angaben 

gemacht. Daher sei die Offerte dort als nicht erfüllt bewertet worden. Beim 

„Display“ liege die tiefere Bewertung darin begründet, dass die 

Beschwerdeführerin ein Display von nur 300 CD/m3 offeriert habe, 

wohingegen die berücksichtigte Firma ihrem Angebot einen solchen mit 600 

CD/m3 zugrund gelegt habe. Als Option habe auch die Beschwerdeführerin 

einen Bildschirm mit 500 CD/m3 angeboten, was allerdings eine Aufpreis von 

Fr. 768.-- pro Automat, bzw. Mehrkosten von Fr. 73‘728.--, zur Folge haben 

würde. Die Rügen beim Zuschlagskriterium C zielten ins Leere. So werde der 

Einwand, dass fehlende Elemente bei einem Anbieter in der Folge bei allen 

Anbietern aus der Offerte entnommen worden seien, gar nicht näher 

substantiiert. Im Übrigen sei es legitim, dass die Offerten auf eine 

vergleichbare Basis gestellt würden, zumal damit eine Bewertung transparent 

und nachvollziehbar werde. Bei nochmaliger Betrachtung des 

Zuschlagskriteriums D müsse eingeräumt werden, dass das hier angewandte 

Bewertungssystem nicht vollends überzeuge. Es sei daher richtig, die 

Bewertung auf eine transparentere und nachvollziehbarere Basis zu stellen, 

was sie nun in der Zwischenzeit auch getan habe. Neu erhalte das Angebot 

der Beschwerdeführerin beim Kriterium D 7.0 Punkte, die berücksichtigte 

Firma 17.7 Punkte. Insgesamt werde damit die Offerte der 

Beschwerdeführerin mit 74.4 Punkten, die Offerte der Beschwerdegegnerin 2 

mit 90.6 Punkten bewertet. Der entscheidende Hauptunterschied bei der 

Bewertung liege bei den Servicekosten. Die Beschwerdeführerin habe die 

jährlichen Wartungskosten pauschal mit Fr. 559‘012.-- offeriert, die 

berücksichtigte Firma bloss mit Fr. 76‘680.--. Auf 4 Jahre hochgerechnet 

betrage die Differenz fast Fr. 1‘929‘328.--.

b) Die … AG wies in ihrer Zuschrift auf die Vertraulichkeit ihrer 

Angebotsunterlagen hin, ohne aber materiell zu den Vorbringen der 

Beschwerdeführerin Stellung zu beziehen.

4. In einem zweiten Schriftenwechsel erhielten die Parteien die Gelegenheit, die 

von ihnen eingenommenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und zu vertiefen. 

Die Beschwerdeführerin wies zusätzlich darauf hin, dass die inzwischen 

vorgenommene Neubewertung des Kriteriums Wartung und Service 

grundsätzlich nicht zulässig sei. Zudem sei selbst diese Bewertung willkürlich; 

dies vor allem deshalb, weit sich die einzelnen  Leistungsangebote gar nicht 

vergleichen liessen. Die Ausschreibungsunterlagen seien in Bezug auf die 

Wartungsanforderungen unklar gewesen, sodass die Angebote gar nicht 

vergleichbar seien. Aus diesem Grunde müsste das ganze 

Submissionsverfahren wiederholt werden. Die Beschwerdegegnerin 1 wies 

ergänzend darauf hin, dass bei den Leistungsinhalten (Unterhalt und Service) 

die Beschwerdeführerin das Maximum von 9 Punkten erhalten 

(Beschwerdegegnerin 2: 6 Punkte). Dabei sei zu bemerken, dass die 

Beschwerdeführerin Leistungen angeboten habe, welche das Bedürfnis der 

RhB weit überstiegen. Die grosse Bewertungsdifferenz entstehe bei den 

Wartungskosten.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.  

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Auf das vorliegende Verfahren gelangen neben dem GATT/WTO-

Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA), das 

kantonale Submissionsgesetz (SubG) sowie die hierzu erlassene 

Submissionsverordnung (SubV) zur Anwendung. Die Zuständigkeit des 

Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde ist unbestritten; sie 

ergibt sich ohne weiteres aus Art. 25 SubG.

2. Hinsichtlich der Beschwerdegründe und damit der der Beschwerdeinstanz 

zustehenden Kognition enthält das SubG in Art. 27 eine eingehende 

Regelung, die sich wörtlich mit Art. 53 VGG deckt und zudem noch 

ausdrücklich festhält, dass Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden 

kann. Die Überprüfung beschränkt sich somit auf Rechtsverletzungen 

einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des Ermessens sowie auf 

unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das 

Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz 

setzen, sondern hat Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit 

sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als 

zweckmässiger erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer, 

(bau)physikalischer und methodologischer Art oder bei 

Angebotsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf 

Willkür begrenzt (VGU U 01 111 und 128). Im Folgenden ist daher zu prüfen, 

ob die Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Angebote einen 

haltbaren Entscheid getroffen hat.  Den Vergabebehörden kommt 

insbesondere bei der Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der 

ausgewählten Eignungs- und Zuschlagskriterien ein weiter 

Ermessensspielraum zu (VGU U 06 98). Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob 

die Vorinstanz bei der Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid 

getroffen hat. 

3. a) Was die Beschwerdeführerin vorbringt, erschöpft sich im Wesentlichen in rein 

appellatorischer Kritik am angefochtenen Vergabeentscheid. Sie bringt in ihrer 

weitschweifigen Eingabe nichts vor, was darauf schliessen lassen würde, 

dass die Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat, 

sondern legt  in ihrer Eingabe lediglich dar, weshalb aus ihrer Sicht die 

Erfüllung der einzelnen Zuschlagskriterien bei ihrem Angebot anders hätte 

bewertet werden sollen. Im Einzelnen ist dazu Folgendes festzuhalten:

aa) Die Beschwerdeführerin rügt, es seien nicht alle Bewertungspunkte offen 

gelegt worden. Ihr Einwand zielt ins Leere. Wie seitens der 

Beschwerdegegnerin 1 in diesem Zusammenhang zutreffend ausgeführt 

worden ist, waren aufgrund der von den Anbietern einverlangten Unterlagen 

und Angaben sowie der Umschreibung der Zuschlagskriterien (und deren 

Gewichtung) die entscheidrelevanten Aspekte ohne weiteres ersichtlich. Die 

in dem von der Vergabeinstanz zusammengestellten Offertvergleich 

enthaltenen Begriffe lassen sich jedenfalls problemlos und eindeutig den in 

den Ausschreibungsunterlagen aufgeführten Kriterien zuordnen. 

bb) Vorweg ist festzuhalten, dass es in der Natur einer Bewertung liegt, wenn 

fehlende oder unzureichende Angaben in einer Offerte einen Punkteabzug 

zur Folge haben. Eine Anbieterin, die bei der Abfassung ihrer Offerte vom 

Anbringen von verlangten Angaben abgesehen hat, hat die daraus 

resultierenden Folgen selbst zu vertreten und sachlich gerechtfertigte Abzüge 

lassen sich unter solchen Voraussetzungen zweifellos nicht beanstanden, 

was bei der nachstehenden Betrachtung der einzelnen Rügen zu beachten 

ist.

cc) Kategorie A „Funktionale Anforderungen“ (Gewichtung 24%)

- Der allgemeine Einwand, dass die Ergebnisse von „Augenscheinen und 

Messebesuchen“ direkt Eingang in die Bewertung/Benotung der einzelnen 

Offerten gefunden haben, trifft - wie bereits ein Vergleich der bei den Akten 

liegenden Nutzwertanalyse aufzeigt - offensichtlich nicht zu. Vielmehr ist 

bei der Bewertung/Benotung allein auf die von den Anbietern gemachten 

(bzw. nicht gemachten) Angaben abgestellt worden. Von einer 

vergaberelevanten, unzulässigen Ungleichbehandlung der Anbieter kann 

bereits aus dieser Sicht betrachtet keine Rede sein. Etwas anderes lässt 

sich im Übrigen auch dem Evaluationsbericht nicht entnehmen. Dort hat es 

die Geschäftsleitung lediglich als angezeigt erachtet, die anlässlich der von 

Mitarbeitern getätigten Ausstellungsbesuche gewonnenen Eindrücke im 

Sinne einer Plausibilitätsprüfung in den dem Verwaltungsrat gestellten 

Antrag einfliessen zu lassen. 

- Beim Unterkriterium „Banknotenverarbeitung“ hat die Beschwerdeführerin 

wegen fehlender bzw. ungenügender Angaben (gemischte 

Notenannahme) in der Offerte keine Punkte erhalten. Sie bringt im 

vorliegenden Verfahren nichts vor - und ihrer Offerte lässt sich auch nicht 

anderes entnehmen - was die Qualifikation der Vorinstanz als unzutreffend 

erscheinen liesse. Ihr Einwand erweist sich bereits daher als unbehelflich.

- Nicht willkürlich ist sodann auch die Bewertung der Unterposition 

„Behindertengerecht“. Wie sich den bei den Akten liegenden 

Offertunterlagen der Beschwerdeführerin ohne weiteres entnehmen lässt, 

fehlen unter dieser Position verschiedene, von der Vergabeinstanz 

verlangte Angaben. Diese Mängel in der Deklaration hat die 

Beschwerdeführerin selbst zu vertreten und damit auch die daraus 

resultierende tiefere Bewertung ihrer Offerte. 

- Auch die Bewertung der Unterposition „Display“ lässt sich nicht 

beanstanden. Aus den Akten ergibt sich ohne weiteres, dass die 

Beschwerdeführerin in ihrer Hauptofferte ein Display mit 300 CD/m3 

offeriert hat. Dass ein solches angesichts der in den 

Ausschreibungsunterlagen enthaltenen Vorgaben (extreme 

Witterungsbedingungen, grosse Temperaturunterschiede, direkte 

Sonneneinstrahlung)  im Vergleich mit einem Display (z.B. einem solchen 

mit 550 CD/m3) tiefer bewertet werden musste, ist offenkundig und sicher 

nicht zu beanstanden. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin als 

Option ein Display mit 500 CD/m3 offeriert hat, vermag an diesem Ergebnis 

wenig zu ändern. Die Beschwerdeführerin scheint zu übersehen, dass sich 

diesfalls ihre Offertsumme um ca. Fr. 73'728.--  erhöhen würde, was 

wiederum eine Schlechterbewertung des offerierten Preises zur Folge 

haben würde. Letztlich kann ihr unter diesem Titel so oder anders nicht 

geholfen werden.

dd) Kategorie C „Investitionskosten“

Die Beschwerdeführerin bemängelt, ohne aber dafür konkrete Beispiele 

aufzuzeigen, die Vergabeinstanz habe im Rahmen der von ihr 

vorgenommenen Preisbewertung vergaberechtliche Grundsätze verletzt. 

Welcher Art die Verletzungen sein sollen, legt sie nicht dar. Die Rüge ist 

entsprechend mangels Substantiierung nicht nachvollziehbar. Die 

Beschwerdeführerin verkennt im Übrigen, dass im Rahmen des 

ausgeschriebenen Auftrages die eingereichten Angebote bereinigt und auf 

eine vergleichbare Basis gestellt werden dürfen. Die der Preisbewertung im 

konkreten Fall zugrunde gelegte Matrix erscheint auf jeden Fall weder 

willkürlich noch als diskriminierend. Entsprechend erweisen sich die von der 

Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Berechnungen zur Beurteilung des 

Preises als nicht relevant und für die streitige Vergabe als unbeachtlich. Was 

die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, ist nicht 

entscheidend.

ee) Kategorie D „Wartung und Service“ (Gewichtung 20%)

Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens hat die Vergabeinstanz 

eine Neubewertung dieses Zuschlagskriterium vorgenommen. Hierzu war sie 

- entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - auch ohne weiteres 

berechtigt. Die Neubewertung erfolgte unter Berücksichtigung folgender von 

den Anbietern einverlangten Angaben (Konzept „Unterhalt und Service“; 

Kosten für „Unterhalt und Service“; Konzept „Schulung“; Kosten Schulung“). 

Wie sich nun der bei den Akten liegenden Bewertungstabelle, deren bessere 

Transparenz und Überschaubarkeit offenkundig ist, ohne weiteres 

nachvollziehbar und glaubhaft entnehmen lässt, erreicht das Angebot der 

Beschwerdeführerin unter diesem Titel nunmehr 7 Punkte, wohingegen jenes 

der bevorzugten Firma 17,7  Punkte erzielt. In diese Bewertung sind, 

entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin, nicht nur die 

preisrelevanten Aspekte der Wartung, sondern auch die unterschiedlichen 

Leistungsinhalte der offerierten Serviceverträge miteinander verglichen und 

als gleichwertig qualifiziert worden. Zutreffend ist aber, dass der grosse 

Punkteunterschied bei der Bewertung im Wesentlichen aus dem Teilkriterium 

„Wartungskosten“ resultierte, was im Lichte der entsprechenden, von den 

Anbietern gemachten Angaben auch ohne weiteres richtig ist. Diesbezüglich 

ergibt sich nämlich aus den Akten ohne weiteres, dass die 

Beschwerdeführerin jährliche Wartungskosten von pauschal Fr. 559’512.-- 

offeriert hat; hochgerechnet auf 4 Jahre (Zulässigkeit des Hochrechnens 

bejaht: VGU U 06 110) belaufen sich die Wartungskosten mithin auf Fr. 2.23 

Mio. Im Vergleich zu den von der bevorzugten Firma offerierten, auf 4 Jahre 

hochgerechneten Wartungskosten von Fr. ca. 306'000.-- ergibt sich somit 

unter diesem Titel eine Preisdifferenz von gegen 1,9 Mio. Fr. Dass dieser 

grossen Preisdifferenz bei den Servicekosten (ebenso wie bei den 

Anschaffungskosten) auch mit einer deutlichen Differenzierung in der 

Bewertung Rechnung zu tragen war, ist offenkundig. Dies umso mehr, wenn 

man sich die relativ kurze Lebensdauer der Automaten (ca. 10 Jahre), die 

Gesamtinvestitionskosten (ca. 3,5 Mio. Fr.; Gewichtung: 40%) und den 

Umstand, dass der relative geringe Preisvorteil bei den durch die 

Beschwerdeführerin offerierten Investitionskosten durch die massiv höheren 

Wartungskosten in kürzester Zeit zu Nichte gemacht würde, vor Augen hält. 

Nicht beanstanden lässt sich in diesem Zusammenhang auch, dass die 

Vergabeinstanz auf die eingereichte Pauschalofferte abgestellt hat. Was die 

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang noch vorbringt, zielt ins Leere.

b) Der angefochtene Vergabeentscheid erweist sich auch aus dieser Sicht 

betrachtet, als nicht willkürlich und nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist 

daher vollumfänglich abzuweisen.

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerin, welche überdies die anwaltlich vertretene 

Beschwerdegegnerin 1 angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat. 

Der Beschwerdegegnerin 2 ist praxisgemäss mangels anwaltlicher Vertretung 

keine aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 15'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 295.--

zusammen Fr. 15'295.--

gehen zulasten der … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

3. Die … hat die Rhätische Bahn AG aussergerichtlich mit Fr. 5'000.-- (inkl. 

MWST) zu entschädigen.

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 31. Mai 2007 

zufolge Rückzuges abgeschrieben (2C_84/2007/bie).