# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8756456-2568-59f3-9c19-162b67efcbe9
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-15
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 15.11.2023 B 2023/68
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-68_2023-11-15.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/68

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 03.01.2024

Entscheiddatum: 15.11.2023

Entscheid Verwaltungsgericht, 15.11.2023
Art. 109 PBG. Die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf einer materiell 
baurechtswidrig erstellten Gewerbehalle verstärkt vorliegend die 
Rechtswidrigkeit, die in der Verletzung einer Einordnungsbestimmung 
besteht. Abweisung des Baugesuchs bestätigt. (Verwaltungsgericht, B 
2023/68)

Entscheid vom 15. November 2023

Besetzung

Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Geertsen

Verfahrensbeteiligte

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Olivia Zurkinden, Senior Counsel, c/o Swisscom (Schweiz) AG, 

Alte Tiefenstrasse 6, Postfach, 3050 Bern Swisscom,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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A.__ und B.__,

C.__ und D.__,

E.__ und F.__,

Beschwerdegegner,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Christoph Bürgi, SchochMaierPartner, 

Bogenstrasse 9, 9000 St. Gallen,

Politische Gemeinde G.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Die Swisscom (Schweiz) AG, Ittigen, ersuchte am 28. Mai 2018 (Datum Posteingang: 

23. August 2018, act. 10.11.A; zu den Planunterlagen siehe act. 10.7) die politische 

Gemeinde Z.__ um Erteilung der Bewilligung für den Neubau einer Mobilfunkanlange 

auf dem bestehenden Gebäude (Gewerbehalle; Versicherungs-Nr. 0000_) der H.__ AG, 

Grundstück Nr. 0001_, Grundbuch Z.__, I.__ 001_, J.__. Das Grundstück liegt gemäss 

geltendem Zonenplan der Politischen Gemeinde Z.__ vom 9. September 2016 in der 

zweigeschossigen Wohn-Gewerbezone WG2 und im Perimeter des Überbauungsplans 

K.__ (siehe hierzu act. 10). Gegen das Baugesuch erhoben u.a. C.__ und D.__ 

(I.__ 002_, J.__), A.__ und B.__ (I.__ 003_, J.__) sowie F.__ und E.__ (I.__ 003_, J.__) 

fristgerecht Einsprache. Sie beantragten, das Baugesuch sei abzuweisen; eventuell sei 

es zur Nachbesserung an die Baugesuchstellerin zurückzuweisen (act. 10.11.D).

Die Baubehörde der politischen Gemeinde Z.__ erteilte mit Beschluss vom 19. Mai 

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2020 die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen. Die Einsprachen wies sie ab 

(act. 10.11.A).

B.

Gegen den Beschluss der politischen Gemeinde Z.__ vom 19. Mai 2020 erhoben A.__ 

und B.__, C.__ und D.__ sowie F.__ und E.__ am 11. Juni 2020 Rekurs (act. 10.1), den 

sie am 17. Juli 2020 begründeten. Sie stellten den Antrag, die Baubewilligung samt 

Einspracheentscheid vom 19. Mai 2020 für den Neubau der Mobilfunkantenne auf dem 

Gebäude Versicherungs-Nr. 0000_, Grundstück-

Nr. 0001_ sei aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. 10.5).

Nach der Durchführung eines mehrfachen Schriftenwechsels und eines Augenscheins 

am 29. April 2021 (siehe hierzu das Protokoll vom 30. April 2021, act. 10.21) hiess das 

Bau- und Umweltdepartement (BUD) den Rekurs mit Entscheid Nr. 35/2023 vom 

21. März 2023 gut und hob den angefochten Beschluss der politischen Gemeinde Z.__ 

samt Einspracheentscheid auf; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der 

Swisscom (Schweiz) AG. Zur Begründung führte es zusammengefasst aus, die 

bestehende Gewerbehalle sei zwar formell rechtmässig erstellt worden, stelle jedoch 

eine (ursprünglich) materiell rechtswidrige Baute dar, weil sie die einschlägigen 

Einordnungsvorschriften insbesondere des Überbauungsplans I.__ verletze. Das auf 

dem Dach der Gewerbehalle geplante Bauvorhaben der Swisscom (Schweiz) AG führe 

zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit und sei daher unzulässig 

(act. 2).

C.

Gegen den Entscheid des BUD (Vorinstanz) Nr. 35/2023 vom 21. März 2023 erhob die 

Swisscom (Schweiz) AG (Beschwerdeführerin) am 5. April 2023 Beschwerde. Sie 

beantragte dessen Aufhebung und die integrale Bestätigung des 

Baubewilligungsentscheids der Baubehörde der politischen Gemeinde Z.__ 

(Beschwerdebeteiligte). Eventualiter sei der angefochtene Rekursentscheid aufzuheben 

und die Angelegenheit zur Neubeurteilung 

an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kostenfolgen. Zur Begründung ihrer 

Beschwerde führte die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz habe mit ihrem 

Entscheid die Gemeindeautonomie verletzt, indem sie in die Beurteilungsspielräume 

eingegriffen habe, die der kommunalen Baubehörde in Bezug auf die Einordnung der 

streitgegenständlichen Gewerbehalle (Versicherungs-Nr. 0000_) zukomme; die 

Gewerbehalle könne überdies auch in der Sache nicht als (ursprünglich) materiell 

baurechtswidrig bezeichnet werden, zumal primäre Baubegrenzungsvorschriften (z.B. 

zur Gebäudelänge oder der Gebäudebreite) nicht durch sekundäre Bauvorschriften 

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betreffend die Einordnung und Gestaltung ausgehebelt werden dürften. Das Vorgehen 

der Vorinstanz, welches darauf hinauslaufe, eine 40-jährige Baubewilligung aus den 

Angeln zu heben, gefährde die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Einmaligkeit 

des Rechtsschutzes. Selbst wenn man im Übrigen von materieller Baurechtswidrigkeit 

ausgehe, führe das Bauvorhaben nicht zu einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit, weil 

es nicht mit einer Vergrösserung des umbauten Raums einhergehe; die kantonalen 

Bestimmungen zur erweiterten Besitzstandsgarantie seien im Lichte der 

bundesverfassungsrechtlich verankerten Eigentumsgarantie auszulegen (act. 1).

Die Vorinstanz beantragte in der Vernehmlassung vom 15. Mai 2023 die Abweisung der 

Beschwerde (act. 9). Die Beschwerdebeteiligte teilte mit Schreiben vom 2. Juni 2023 

mit, auf eine Vernehmlassung zu verzichten (act. 12). A.__ und B.__, C.__ und D.__ 

sowie F.__ und E.__ (Beschwerdegegner) beantragten in der Stellungnahme vom 

30. Juni 2023 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

(act. 15). Mit Eingabe vom 11. September 2023 hielt die Beschwerdeführerin 

unverändert an ihrer Beschwerde fest (act. 19).

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet der Entscheid der 

Vor-instanz Nr. 35/2023 vom 21. März 2023 (act. 2). Streitgegenstand bildet das 

Gesuch der Beschwerdeführerin um Bewilligung ihres Bauvorhabens vom 23. August 

2018 (Datum Posteingang; act. 10.11.A; zu den Planunterlagen siehe act. 10.7).   

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde vom 

5. April 2023 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt die formellen und inhaltlichen 

Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Die 

Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids zu dessen 

Anfechtung legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die 

Beschwerde ist daher einzutreten.

2.

Inhaltlich umstritten ist die Bewilligungsfähigkeit des von der Beschwerdeführerin 

geplanten Bauvorhabens (Neubau einer Mobilfunkanlage auf der Gewerbehalle der 

H.__ AG, Versicherungs-Nr. 0000_, Grundstück-Nr. 0001_, Grundbuch Z.__, I.__ 001_, 

bis

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J.__; act. 10.11.A).   

Der erstinstanzliche Entscheid der kommunalen Baubehörde erging am 19. Mai 2020 

(act. 10.11.A) und damit nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes 

(sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049). Auf das strittige Bauvorhaben 

sind somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar (Art. 173 

Abs. 1 PBG). Die Anwendung des neuen Rechts setzt allerdings gemäss der Praxis im 

Kanton St. Gallen voraus, dass die ans PBG angepassten kommunalen 

Rahmennutzungspläne in Kraft sind (vgl. Planungs- und Baugesetz, Botschaft und 

Entwurf der Regierung vom 11. August 2015, in: ABl 2015 2399 ff., 2531, sowie das 

Kreisschreiben des Baudepartements, Übergangsrechtliche Bestimmungen im 

Planungs- und Baugesetz, vom 8. März 2017, S. 1-3 Ziff. 1). Das Baureglement der 

Beschwerdebeteiligten vom 9. September 2016 (BauR; Datum Genehmigung durch 

das damalige Baudepartement) mit dazugehörendem Zonenplan wurde noch nicht an 

das neue Recht angepasst. Von den neuen Regelungen kann daher praxisgemäss 

vorerst nur Gebrauch gemacht werden, sofern sie direkt anwendbar sind (vgl. dazu den 

Anhang des zitierten Kreisschreibens). Ist dies nicht der Fall, ist das bis 30. September 

2017 gültig gewesene Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht 

(BauG; nGS 32-47, in der Fassung vom 1. Januar 2015) heranzuziehen (vgl. zum 

Ganzen VerwGE B 2019/140 vom 22. April 2020 E. 2).

3.

In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegner hätten die 

materielle Baurechtswidrigkeit des streitigen Vorhabens erst nach dem Augenschein 

vom 29. April 2021 vorgetragen; ganz generell hätten sie ihre Argumentation ständig 

nachgebessert, obschon sie rechtskundig vertreten gewesen seien. Diesem 

prozessualen Verhalten sei unter dem Gesichtspunkt von Art. 29 Abs. 1 BV Rechnung 

zu tragen (act. 1, Rz. 22). Welche Rechtsfolge die Beschwerdeführerin aus dem 

prozessualen Verhalten der Beschwerdegegner ableiten will, geht aus der 

Beschwerdeschrift nicht deutlich hervor und ist auch nicht ohne Weiteres 

nachvollziehbar. Das BUD als Rekursinstanz hat – wie das im Rechtsmittelverfahren 

nachgelagerte Verwaltungsgericht (Art. 110 des Bundesgesetzes über das 

Bundesgericht, SR 173.110, BGG) – das Planungs- und Baurecht von Amtes wegen 

und nicht nur auf entsprechende Rüge hin anzuwenden (vgl. VerwGE B 2022/101 vom 

23. März 2023 E. 10.1 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung und 

Literatur). Gemäss jüngster Praxisänderung des Verwaltungsgerichts ist es ausserdem 

im Rekursverfahren zulässig, neue Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel im 

Rahmen des Streitgegenstands bis zum Abschluss des Verfahrens vorzutragen; die 

Parteien sind daher auch nach Durchführung eines Augenscheins durch die 

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Rekursinstanz noch berechtigt, neue Tatsachenbehauptungen oder Beweismittel 

vorzubringen, solange sich diese im Rahmen des Streitgegenstands bewegen (vgl. 

VerwGE B 2022/173 vom 12. Juli 2023 E. 3.1). Das prozessuale Verhalten der 

Beschwerdegegner ist allein schon mit Blick auf diese Praxis nicht zu beanstanden. 

Der Vollständigkeit halber ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass die 

Beschwerdegegner schon in der Begründung ihres Rekurses vorbrachten, es müsse 

geprüft werden, ob das Ensemble von Gebäude und Antenne den besonderen 

Vorschriften gemäss Überbauungsplan I.__ entspreche (vgl. act. 10.5 Ziff. III.4 und III.

5.d.i der Rekursbegründung). Von ständigem Nachbessern kann also auch in der 

Sache nicht die Rede sein.

4.

Die Vorinstanz verneinte die Bewilligungsfähigkeit in der Sache zusammengefasst mit 

der Begründung, bei der Gewerbehalle der H.__ AG handle es sich um eine materiell 

baurechtswidrige Baute und der darauf geplante Neubau einer Mobilfunkanlage würde 

zu einer Verstärkung der Rechtswidrigkeit führen (act. 2).

Umstritten und zu klären ist in diesem Zusammenhang zunächst, ob es sich bei der 

vom Bauvorhaben betroffenen Gewerbehalle um eine materiell rechtswidrige Baute 

handelt.

Bei der Erstellung der am 3. August 1984 bzw. 28. Februar 1985 bewilligten (act. 10.31) 

Gewerbehalle auf dem Grundstück Nr. 0001_ war der bis heute gültige 

Überbauungsplan mit besonderen Vorschriften I.__ anwendbar. Art. 2 besV bestimmt: 

«Im Überbauungsplangebiet haben sich die Bauten bezüglich Stellung, Gebäudehöhe, 

Traufhöhe, Firsthöhe, Geschosszahl, Dachform, Fassadengestaltung und Materialien 

dem Dorfbild gut einzuordnen. Bei Neu- und Umbauten ist im besondern auf eine 

harmonische Eingliederung in die bestehende Überbauung, in Rücksichtnahme auf den 

Charakter des Dorfes und die vorhandenen Baukörper, zu achten.»

4.1. 

Die Vorinstanz hat in Übereinstimmung mit den für die damalige Baubewilligung 

massgebenden Akten (siehe act. 10.31 und act. 10.37 f.) dargelegt, dass die 

Gewerbehalle auf dem Grundstück Nr. 0001_ aufgrund ihres Erscheinungsbilds 

offensichtlich nicht mit der in Art. 2 besV geforderten Einordnung ins Dorfbild bzw. 

harmonischen Eingliederung in die bestehende Überbauung zu vereinbaren und daher 

(materiell) rechtswidrig ist (act. 2, E. 3.1.1 f. und E. 3.2.2; siehe auch act. 9, Rz 4 f.). 

Insbesondere wies sie in E. 3.1.2.1 f. des angefochtenen Entscheids (act. 2) zutreffend 

4.2. 

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darauf hin, dass die Erteilung der Baubewilligung auf der Grundlage einer als 

notwendig angesehenen Umzonung («anstelle WG 2 WG 3»; Beschluss des 

Gemeindesrates der Beschwerdebeteiligten vom 29. November 1983, act. 10.38; siehe 

auch Ziffer 1 «Zonung» des Protokollauszugs der Baukommissionssitzung vom 23. Mai 

1984, act. 10.37) angestrebt worden war, zu der es in der Folge jedoch nicht 

gekommen ist. Stattdessen war nach der nicht näher begründeten späteren Auffassung 

des Gemeinderates vom 6. Januar 1984 das «Bauvorhaben H.__ über eine 

Ausnahmebewilligung zu beschliessen» (act. 10.40, Urkunde 40). Allerdings ergibt sich 

weder aus dem betreffenden Protokollauszug noch aus der von der Baukommission 

der Beschwerdebeteiligten am 11. Mai 1984 erlassenen Baubewilligungsverfügung, 

dass die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung überhaupt geprüft worden 

wären. Die Verfügung vom 11. Mai 1984 verweist denn auch einzig auf den Entscheid 

des Gemeinderats vom 29. November 1983, und die Baukommission trug dem 

Beschluss des Gemeinderats vom 6. Januar 1984 bezüglich Ausnahmebewilligung 

nicht ersichtlich Rechnung (act. 10.37). Abgesehen davon verletzte die Baukommission 

– entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin (act. 1, Rz 23, S. 14, drittletzter 

Abschnitt am Schluss) – die ihr obliegende Begründungspflicht (siehe zur 

Begründungspflicht bei Ausnahmebewilligungen B. Heer, St. Gallisches Bau- und 

Planungsrecht, 2003, Rz 741 mit Hinweis auf VerwGE vom 29. Juni 1995 i.S. A. R.).

Entgegen der Sichtweise der Beschwerdeführerin (act. 1, S. 14) umfasst Art. 2 besV 

sodann nicht nur die vertikale Ausdehnung, sondern das gesamte Erscheinungsbild 

einer Baute oder Anlage und damit namentlich auch deren horizontale Raumwirkung, 

wie sich nicht nur aus dem Zweck (harmonisches Ortsbild der Kleinsiedlung), sondern 

auch aus dem Wortlaut ergibt («Stellung», «Dachform», «Fassadengestaltung und 

Materialien»). Dass mit Art. 2 besV das gemäss primären Baubegrenzungsvorschriften 

zulässige Ausmass von Bauvorhaben allenfalls herabgesetzt wird, ist zulässig. Im 

Übrigen wies die Vorinstanz zutreffend (und unwidersprochen) darauf hin, dass die 

Gewerbehalle H.__ das nach den primären Baubegrenzungsvorschriften zulässige 

Maximum ohnehin überschreitet (siehe zum Ganzen act. 9, Rz 4, und E. 3.2 hiervor; zur 

Kritik der Beschwerdeführerin siehe act. 1, S. 13).

4.3. 

Die Beschwerdeführerin vermag aus ihrem Verweis auf die Gemeindeautonomie 

gemäss Art. 50 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(SR 101, BV) (act. 1, Rz 22, S. 12) und auf Art. 99 PBG (Verunstaltungsverbot) allein 

schon deshalb nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, da die Gemeindeautonomie die 

4.4. 

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Beschwerdebeteiligte nicht von der Beachtung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) 

und damit von Art. 2 besV entbindet. Die konkreten Umstände, unter denen die 

damalige (Ausnahme-)Bewilligung erging (siehe vorstehende E. 4.2), schliessen eine 

pflichtgemässe Ermessensausübung bei der Anwendung des kommunalen Rechts aus 

(zum grossen Ermessensspielraum der Gemeinde bei Anwendung des kommunalen 

Rechts in einem autonomen Sachbereich siehe BGer 1C_172/2020 vom 24. März 2021 

E. 6.5 mit Hinweisen; VerwGE B 2023/67 vom 13. November 2023 E. 5.2 f.). Vielmehr 

wurden die einschlägigen Bestimmungen von Art. 2 besV offenkundig ignoriert, und 

auch die damit verbundene Interessenabwägung wurde nicht vorgenommen. Zudem 

hat die Beschwerdebeteiligte weder in der Baubewilligung vom 19. Mai 2020 

(act. 10.11.A) noch in den anschliessenden Rechtsmittelverfahren zur Rechtmässigkeit 

der bewilligten Gewerbehalle Stellung genommen (vgl. act. 10.7, act. 10.21, act. 10.31 

und act. 12), womit sie den Bewilligungsentscheid vom 11. Mai 1984 auch nachträglich 

nicht plausibel erklärte. Unter diesen Umständen kann nicht die Rede davon sein, die 

Vorinstanz habe unter mehreren verfügbaren und angemessenen 

Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer 

kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzt (vgl. zu 

diesem Massstab BGer 1C_5/2016 vom 18. Mai 2016 E. 3.3).

Weder aus den damaligen Akten (act. 10.31, act. 10.37 f. und act. 10.40) noch aus den 

Ausführungen der Beschwerdeführerin (siehe insbesondere act. 1, Rz 23, S. 14) geht 

hervor, dass die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung (sei es nach Art. 77 

aBauG oder nach Art. 108 PBG) für die Gewerbehalle erfüllt (gewesen) wären, womit 

die Vorinstanz zu Recht von deren materiellen Baurechtswidrigkeit ausging. Für die 

Bewilligungsfähigkeit der Erstellung der Mobilfunkanlange ist deshalb Art. 109 PBG 

massgebend, was die Beschwerdebeteiligte bzw. deren Baubehörde – wie von der 

Vorinstanz zutreffend festgestellt – im Bewilligungsentscheid vom 19. Mai 2020 

(act. 10.11.A, insbesondere E. 3 letzter Abschnitt) ausser Acht gelassen hat.

4.5. 

Die Kritik der Beschwerdeführerin, die vor rund 40 Jahren erteilte Baubewilligung für 

die Gewerbehalle werde aus den Angeln gehoben, was mit der Rechtssicherheit und 

der «Einmaligkeit des Rechtsschutzes» nicht zu vereinbaren sei (act. 1, S. 14 f.), zielt 

ins Leere. Art. 109 Abs. 1 PBG schützt nämlich den Bestand und die Erneuerung der 

formell rechtmässig erstellten Gewerbehalle und trägt damit dem Interesse der 

Rechtssicherheit wie von der Verfassung geboten (Art. 5 Abs. 3 BV) Rechnung. Des 

Weiteren fällt die materielle Rechtswidrigkeit allein aufgrund des Zeitverlaufs nicht 

4.6. 

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5.

Zu prüfen ist damit, ob der Bewilligung des von der Beschwerdeführerin geplanten 

Bauvorhabens eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG 

entgegensteht.

Vorwegzunehmen ist diesbezüglich, dass Art. 109 PBG übergangsrechtlich direkt 

anwendbar ist (Anhang des zitierten Kreisschreibens, Lit. B, Ziff. II). Die Bestimmung 

entspricht im Wesentlichen der früheren, in Art. 77  des Gesetzes über die 

Raumplanung und das öffentliche Baurecht (BauG; in Kraft bis 30. September 2017, 

nGS 2017-049) normierten Regelung (ABl 2015 2399 ff., 2497; siehe auch Botschaft 

und Entwürfe der Regierung vom 5. Oktober 2021 zum II. und III. Nachtrag zum 

Planungs- und Baugesetz, S. 31 oben, ABl 2021-00.056.425; siehe auch M. Looser, , 

in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons 

St. Gallen, 2020, N 1 zu Art. 109 PBG).

dahin. Mit der Anwendung von Art. 109 PBG wird sodann vorliegend nicht rückwirkend 

in die ursprüngliche Baubewilligung für die Erstellung der Gewerbehalle eingegriffen, 

sondern lediglich die neu anbegehrte Installation einer Mobilfunkanlage unter dem 

Aspekt der Verstärkung der Rechtswidrigkeit beurteilt, weshalb das Vorbringen der 

«Einmaligkeit des Rechtsschutzes» von vornherein unbehelflich ist.

bis

Gemäss Art. 109 Abs. 1 PBG sind Bestand und Erneuerung von formell rechtmässig 

erstellten Bauten und Anlagen, die den geltenden Vorschriften oder Plänen 

widersprechen, gewährleistet. Von dieser Bestimmung werden auch ursprünglich 

materiell rechtswidrige Bauten und Anlagen erfasst (vgl. VerwGE B 2021/147 vom 

7. Januar 2022 E. 2.2.3 und M. Looser, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 6 zu 

Art. 109 PBG). Umbauten, Zweckänderungen und Erweiterungen sind zulässig, soweit 

dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird. Keine 

Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn Bauten und Anlagen ohne 

Vergrösserung des umbauten Raums umgebaut oder in ihrem Zweck geändert werden, 

sowie beim Anbringen einer Wärme- und Schalldämmung (Art. 109 Abs. 2 PBG).

Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die Änderung zu einer Verletzung 

zusätzlicher Vorschriften führt. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit ist gegeben, 

wenn eine bereits verletzte Vorschrift in noch stärkerem Mass verletzt wird (Looser, in: 

Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 11 zu Art. 109 PBG). Wann die Verstärkung der 

Rechts-widrigkeit wesentlich ist, beurteilt sich zum einen nach der Schwere der 

5.1. 

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Verletzung des Schutzzwecks der Norm und zum anderen nach dem Ausmass, in dem 

ein bestehender rechtswidriger Gebäude- oder Anlageteil erweitert werden soll. 

Unwesentlich ist eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit nur, wenn weder der 

Schutzzweck der Norm wesentlich beeinträchtigt wird, noch die Erweiterung des 

bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein oder zusammen mit dem weiteren 

Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss (vgl. Heer, a.a.O., Rz 752 zur 

inhaltlich identischen altrechtlichen Regelung; siehe E. 5.2 hernach). Zur Beurteilung, 

ob die geplante Erweiterung zu einer wesentlichen Verstärkung der Rechtswidrigkeit 

führt, ist auf jenen Bereich abzustellen, der die Baute zur materiell rechtswidrigen Baute 

macht (vgl. GVP 2001 Nr. 95).

Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, es liege keine Verstärkung einer 

Rechtswidrigkeit im Sinne von Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG vor, da die Errichtung der 

Mobilfunkantenne auf der Gewerbehalle nicht zu einer Vergrösserung des umbauten 

Raumes führe (act. 1, Rz 24; zur gegenteiligen Auffassung der Vorinstanz siehe act. 9, 

Rz 7).

5.2. 

Der Tatbestand «ohne Vergrösserung des umbauten Raums» in Art. 109 Abs. 2 Satz 2 

PBG ist vom Gesetzgeber aus Art. 77  Abs. 2 Satz 2 aBauG übernommen worden. 

Nach dieser Bestimmung lag keine Vermehrung oder Verstärkung der Rechtswidrigkeit 

vor, «wenn Bauten und Anlagen, die eine festgelegte Baumassenziffer überschreiten, 

aber vor deren Erlass rechtmässig erstellt wurden, ohne Vergrösserung des 

anrechenbaren Raumes umgebaut oder in ihrem Zweck geändert werden» (zur 

grundsätzlichen Übernahme der Bestimmungen zur Bestandes- und 

Erweiterungsgarantie von Art. 77  aBauG siehe ABl 2015 2399 ff., 2497).

5.2.1. 

bis

bis

Das PBG enthält keine Begriffsbestimmung zum «umbauten Raum» im Sinn von 

Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG, weshalb auf diejenige im aBauG abzustellen ist, zumal 

diese altrechtliche Regelung gerade mit Blick auf Dachaufbauten und technisch 

bedingte Bauteile auch unter der Herrschaft des PBG fortgeführt wird (Ch. Bernet, in: 

Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 152 zu Art. 73-89 PBG). Laut der 

Baumassenzifferdefinition in Art. 63  Abs. 2 aBauG galt das gesamte Bauvolumen im 

Aussenmass, das über einer durch den Niveaupunkt verlaufenden horizontalen Ebene 

lag, als anrechenbarer umbauter Raum. Angerechnet wurden auch überdeckte 

Terrassen und offene Erdgeschosshallen sowie einspringende Bauteile wie Nischen 

5.2.2. 

bis

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und Loggien. Nicht angerechnet wurden: a) offene vorspringende Balkone; 

b) Vordächer; c) Dachaufbauten wie Gauben, Lukarnen, Liftaufbauten und dergleichen; 

sowie d) technisch bedingte Bauteile wie Kamine, Lüftungsrohre und dergleichen.

Bei der vorliegend zu beurteilenden Mobilfunkantenne handelt es sich weder um eine 

mit Gauben, Lukarnen oder Liftaufbauten vergleichbare Dachaufbaute noch um einen 

technisch bedingten Bauteil der Gewerbehalle. Die Gewerbehalle bzw. deren 

bestimmungsgemässe Nutzung setzt keine darauf installierte Mobilfunkanlage voraus. 

Mobilfunkanlagen sind nicht mit einem Gebäude untrennbar verbunden, sondern 

können grundsätzlich auch auf dem Boden fest verankert werden, ohne dass ein 

Gebäude notwendig ist. Die Mobilfunkantenne stellt auch kein offenes Gebäudeteil dar. 

Die mit deren Erstellung verbundene erhebliche Ausdehnung des Baukörpers gilt 

deshalb als Vergrösserung des umbauten Raums.

5.2.3. 

Eine andere Betrachtungsweise wäre ausserdem mit dem Sinn und Zweck von Art. 109 

PBG nicht zu vereinbaren, worin einzig der Bestand und die Erneuerung von formell 

rechtmässig, jedoch materiell rechtswidrig erstellten Bauten und Anlagen geschützt 

wird. Dieser baurechtliche Bestandesschutz leitet sich aus dem Grundsatz des 

Vertrauensschutzes ab (BGer 1C_347/2021 vom 6. September 2021 E. 4.1). Die 

Erstellung einer Mobilfunkantenne fällt – anders als die Errichtung technisch bedingter 

Bauteile oder mit der Nutzung der bisherigen Baute oder Anlage zusammenhängender 

(geringfügiger) Dachaufbauten – offenkundig nicht darunter, kann doch keine Rede 

davon sein, mit der ursprünglichen Baubewilligung für die Gewerbehalle sei hinsichtlich 

einer Jahrzehnte später beabsichtigten Errichtung einer Mobilfunkanlage eine 

schützenswerte Vertrauensgrundlage geschaffen worden.

5.2.4. 

Selbst wenn im Übrigen davon ausgegangen würde, die Mobilfunkanlage vergrössere 

den umbauten Raum im Sinn von Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG vorliegend nicht, könnte 

die Beschwerdeführerin daraus nichts zugunsten ihres Baugesuchs ableiten, wie sich 

aus nachfolgenden Gründen ergibt.

5.3. 

Gemäss klarem Wortlaut und dem in den Materialien festgehaltenen Regelungszweck 

erfasste Art. 77  Abs. 2 Satz 2 aBauG ausschliesslich Bauten und Anlagen, die vor der 

Einführung einer Baumassenziffer rechtmässig erstellt worden waren, die neu geltende 

Baumassenziffer jedoch überschritten. Durch den inneren Ausbau oder die 

5.3.1. 

bis

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Zweckänderung solcher Bauten und Anlagen «wird die Baumassenziffer nicht 

verändert, die Rechtswidrigkeit also weder vermehrt noch verstärkt. Weil diese 

Betrachtungsweise in Bezug auf die Baumassenziffer jedoch umstritten sein könnte, 

der Regierungsrat aber den Ausbau und/oder die Zweckänderung solcher Bauten und 

Anlagen unter den erwähnten Umständen zulassen will, wird dieser Fall ausdrücklich 

geregelt» (ABl 1994 2245 ff., 2255 unten). Zwar fand die «festgelegte Baumassenziffer» 

keinen Eingang mehr in den Wortlaut von Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG. Es ergeben sich 

indessen keine Hinweise aus den Materialien, dass mit dieser grammatikalischen 

Anpassung des Tatbestands («wenn Bauten und Anlagen ohne Vergrösserung des 

umbauten Raums umgebaut […] werden») eine Zweckänderung oder Ausweitung des 

Anwendungsbereichs einhergegangen wäre. Eine andere Rechtsanwendung würde 

darüber hinaus zu willkürlichen Folgen führen, wie die Vorinstanz in ihrer 

Vernehmlassung am Beispiel der Verstärkung einer rechtswidrigen Fassadengestaltung 

schlüssig darlegt (act. 9, Rz 7).

Die materielle Baurechtswidrigkeit der Gewerbehalle (Versicherungs-Nr. 0000_) liegt 

nicht in der Missachtung einer Baumassenziffervorschrift begründet, sondern in der 

davon unabhängigen, darüber hinausgehenden Einordnungs- bzw. 

Eingliederungsbestimmung gemäss Art. 2 besV (siehe E. 4.2 hiervor). Deshalb findet 

Art. 109 Abs. 2 Satz 2 PBG keine Anwendung auf die vorliegend zu beurteilende 

Anlage und es liegt auch dann eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit vor, wenn mit der 

(zusätzlichen) Baute oder Anlage keine 

Vergrösserung des umbauten Raums einherginge.

5.3.2. 

Zu prüfen bleibt damit die Frage, ob die Erstellung der Mobilfunkanlage auf der 

Gewerbehalle der H.__ AG zu einer wesentlichen Verstärkung der bereits durch die 

Gewerbehalle begründeten Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 109 Abs. 2 Satz 1 PBG 

führt.

5.4. 

Die Rechtswidrigkeit der Gewerbehalle liegt in der ungenügenden Einordnung in die 

Kleinsiedlung I.__ bzw. der fehlenden harmonischen Eingliederung in die bestehende 

Überbauung begründet (E. 4.2 und 5.3.2 hiervor).

5.4.1. 

U.a. gestützt auf die anlässlich des Augenscheins vom 29. April 2021 gewonnenen 

Eindrücke (siehe hierzu das Protokoll vom 30. April 2021, act. 10.21, und die 

5.4.2. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/15

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Fotodokumentation, act. 10.22; siehe im Übrigen auch die Abbildung in act. 9, Rz 5) 

zeigte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid schlüssig auf, dass der Mast der 

geplanten Mobilfunkanlage den First des Hallendachs um knapp 8 m (zuzüglich 

Mastspitze) überragen würde. In der näheren Umgebung der Gewerbehalle befinden 

sich neben der landwirtschaftlich geprägten Kleinsiedlung grössere Wiesenflächen. Die 

geplante Mobilfunkanlage wäre aus verschiedenen Himmelsrichtungen und aus 

unterschiedlichen Entfernungen gut erkennbar. Hinzu kommt, dass die bereits 

ortsbildfremde Gewerbehalle mit der Mobilfunkanlage um ein zumindest gewerblich, 

allenfalls sogar industriell anmutendes Element ergänzt würde. Gemäss Feststellungen 

am Augenschein sind sodann auf den Dächern der übrigen Gebäude in der 

Kleinsiedlung I.__ keine Antennenanlagen (auch keine Einzelantennenanlagen) 

erkennbar. Auch sonst existieren keine ähnlich gearteten Bauten oder Anlagen im 

näheren Umfeld der Gewerbehalle, womit der geplanten Mobilfunkanlage eine noch 

stärker ortsbildstörende Wirkung zukommt (siehe zum Ganzen die in act. 2, E. 3.2.3 

enthaltenen Sachverhaltsfeststellungen und Würdigungen).

Weder aus der von der Beschwerdeführerin erstellten Fotodokumentation (act. 1, 

Abbildungen 1 bis 5) noch aus ihren – diesbezüglich wenig substanziierten – 

Ausführungen in der Beschwerdeschrift (siehe act. 1, S. 13 f.) ergeben sich 

Anhaltspunkte, die Zweifel an der Richtigkeit und Vollständigkeit der vorinstanzlichen 

Feststellungen bzw. der darauf gestützten Würdigung wecken würden. Insbesondere 

lässt sich aus der von der Beschwerdeführerin wiedergegebenen anpreisenden 

Selbstdarstellung der Beschwerdebeteiligten auf ihrer Website mit allgemeinem 

Hinweis auf mehrere tausend Arbeitsplätze in Gewerbe und Industrie und die feste 

Verankerung im Wirtschafts- und Lebensraum der Region Z.__ (act. 1, S. 14 oben) 

nichts Konkretes für die Kleinsiedlung I.__ bzw. gegen deren Würdigung als ländlich 

und naturnah geprägte Kleinsiedlung ableiten. Im Übrigen beinhaltet die 

Selbstdarstellung auch eine «schöne Landschaft der voralpinen Hügelzone», und es 

wird die durch Natur und Landschaft hohe Lebensqualität hervorgehoben. Soweit die 

Beschwerdeführerin bei der Würdigung des Ortsbilds bzw. des Charakters der 

Kleinsiedlung I.__ die Gewerbehalle der H.__ AG ins Feld führt (act. 1, S. 13 Mitte), lässt 

sie deren – gerade unter dem Aspekt der Einordnung begründete – materielle 

Baurechtswidrigkeit ausser Acht (siehe hierzu E. 4.2 hiervor).

5.4.3. 

Vor diesem Hintergrund leuchtet der von der Vorinstanz gezogene Schluss ein, dass 

die projektierte Mobilfunkanlage zu einer zusätzlichen und ins Gewicht fallenden 

5.4.4. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/15

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6.  

Disharmonie für das Orts- und Landschaftsbild führen würde und dass der bereits von 

der Baukommission im Bewilligungsverfahren für den Bau der Gewerbehalle 

festgestellte «schwerwiegende Eingriff ins heutige Ortsbild» (siehe hierzu 

Protokollauszug der Baukommissionssitzung vom 23. Mai 1984, Ziffer 9, act. 10.31) 

durch den Bau der Mobilfunkanlage insgesamt in einer wesentlichen Weise verstärkt 

wird (act. 2, E. 3.2.3 am Schluss). Dies gilt umso mehr, als bereits eine an sich wenig 

bedeutsame Erweiterung dazu führen kann, dass die Verstärkung der Rechtswidrigkeit 

insgesamt als wesentlich bezeichnet werden muss, wenn – wie vorliegend (siehe E. 4.2 

hiervor) – bei einer (ursprünglich) materiell rechtswidrigen Baute oder Anlage eine 

bestimmte Norm bereits erheblich verletzt ist (VerwGE B 2021/147 vom 7. Januar 2022 

E. 2.2.3 mit Hinweis auf GVP 2011 Nr. 18). Die mit der Verstärkung der materiellen 

Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 109 Abs. 2 PBG begründete Abweisung des 

Baugesuchs der Beschwerdeführerin bedeutet nicht, dass im örtlichen 

Anwendungsbereich von Art. 2 besV die Erstellung von Mobilfunkanlagen grundsätzlich 

verboten wäre, was mit der Fernmeldegesetzgebung des Bundes wohl nicht vereinbar 

wäre (BGE 141 II 245). Die Beschwerdeführerin legt sodann weder konkret dar noch ist 

ersichtlich, dass die vorliegend bejahte Verstärkung der Rechtswidrigkeit mit dem 

Gebot der Trennung des Siedlungs- vom Nichtsiedlungsgebiet (act. 1, S. 15 f.) in 

Konflikt geriete.

Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.

6.1. 

Diesem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin (Art. 95 

Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 erscheint angemessen (Art. 7 

Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der von der Beschwerdeführerin 

geleistete Kostenvorschuss von CHF 4'000 ist daran anzurechnen und der 

verbleibende Betrag von CHF 1'000 an sie zurückzuerstatten.

6.2. 

Die Beschwerdeführerin ist durch eine bei ihr angestellte Juristin vertreten und stellte 

auch keinen Antrag um Entschädigung ausseramtlicher Kosten (act. 1, S. 2 oben). Ein 

solcher Anspruch fällt infolge Unterliegens ohnehin ausser Betracht (Art. 98 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 98  VRP). Demgegenüber haben die Beschwerdegegner einen 

Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. In der Verwaltungsrechtspflege 

6.3. 

bis

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/15

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 3'000 werden der 

Beschwerdeführerin auferlegt. Der von ihr geleistete Kostenvorschuss von CHF 4'000 

wird daran angerechnet und ihr im Restbetrag von CHF 1'000 zurückerstattet.

3.

Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegner für das 

Beschwerdeverfahren ausseramtlich mit CHF 3'120 (inklusive Barauslagen, zuzüglich 

Mehrwertsteuer).

beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der 

Honorarordnung (sGS 963.75, HonO) pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Der 

Rechtsvertreter der Beschwerdegegner hat keine Kostennote eingereicht. Mit Blick auf 

den erforderlichen Aufwand und vergleichbare Fälle (siehe etwa VerwGE B 2021/210 

vom 19. April 2022 E. 7) erscheint eine pauschale Entschädigung der ausseramtlichen 

Kosten für das Beschwerdeverfahren von CHF 3'000 zuzüglich CHF 120 Barauslagen 

(Art. 28  HonO) und Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO) angemessen.bis

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 15.11.2023
	Art. 109 PBG. Die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf einer materiell baurechtswidrig erstellten Gewerbehalle verstärkt vorliegend die Rechtswidrigkeit, die in der Verletzung einer Einordnungsbestimmung besteht. Abweisung des Baugesuchs bestätigt. (Verwaltungsgericht, B 2023/68)

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