# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 66135f46-6231-56d7-a9d3-b1d70f7c65a9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2006 PVG 2006 3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2006-3_2006-12-31.pdf

## Full Text

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Staatsorganisation 2
Organizzazione dello Stato

Kantonsverfassung. Übergangsrecht für den Erlass eines 
regionalen Richtplanes. Auslegungsgrundsätze für Inter- 
temporalrecht. Regionalverband.
– Anwendbares Recht (E.2).
– Auslegungsgrundsätze für Intertemporalrecht (E.3).
– Verhältnis des Übergangsrechtes der Kantonsverfas- 

sung und des Raumplanungsrechtes; Anforderungen an 
einen Regionalverband (E.4, 5).

Costituzione cantonale. Diritto transitorio per l’emana- 
zione di un piano direttore regionale. Principi dell’inter- 
pretazione di norme intertemporali. Organizzazione regio- nale.
– Diritto applicabile (cons. 2).
– Principi dell’interpretazione di norme intertemporali 

(cons. 3).
– Rapporto tra il diritto transitorio della costituzione can- 

tonale e quello della normativa in materia di pianifica- 
zione; esigenze che deve soddisfare un’organizzazione 
regionale (cons. 4, 5).

Erwägungen:
2. a) Vorliegend geht es einzig um die übergangsrechtliche

Frage, ob der regionale Richtplan Zweitwohnungen nach der bis- 
herigen Zuständigkeitsordnung bzw. dem bisherigen Verfahrens- 
recht des Kreises zu erlassen sei oder ob darauf schon die zwin- 
genden Normen des KRG über die Zuständigkeit und das  
Verfahren zum Erlass regionaler Richtpläne anzuwenden sei.

b) Nach Art. 2 Abs. 2 der geltenden Kreisverfassung gehört 
die Regionalplanung zu den Kreisaufgaben. Der Kreis hat zur Er- 
füllung dieser Aufgabe im Jahre 1991 das Regionalplanungsge- 
setz (RPGOE) erlassen. Art. 10 RPGOE sieht im hier interessieren- 
den Zusammenhang vor, dass der vom Kreisrat erlassene 
Richtplan den mittelbar und unmittelbar betroffenen Gemeinden 
zur Genehmigung vorgelegt werde. Genau dieses Verfahren zum 
Planerlass ist im angefochtenen Kreisratsbeschluss vorgesehen.

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Demgegenüber bestimmt Art. 18 Abs. 2 des am 1. November 2005 
in Kraft getretenen KRG, dass für Beschlüsse über Erlass und Än- 
derungen von regionalen Richtplänen die Delegierten des Regio- 
nalverbandes (Regionalversammlung) zuständig sind. Dem ent- 
spricht nach Ansicht der Rekurrenten im Kreis der Kreisrat. In Art. 
108 Abs. 2 KRG wird sodann übergangsrechtlich bestimmt, dass 
dort, wo zur Erfüllung regionaler Planungsaufgaben noch kein Re- 
gionalverband besteht, sich Zuständigkeit und Verfahren für re- 
gionale Richtpläne weiterhin nach den von der Regierung geneh- 
migten Organisationsstatuten richten. Weiter verlangen Art. 69 
und 72 KV sowie die Art. 50 ff. GG, insbesondere die Art. 50 Abs. 3 
und Art. 57 GG, dass sich die Gemeinden zu öffentlich-rechtlichen 
Regionalverbänden zusammenschliessen, die Aufgaben regiona- 
ler Bedeutung von einem Regionalverband erfüllt werden und  
jede Gemeinde einem Regionalverband angehört. Wiederum 
übergangsrechtlich sieht Art. 107 Abs. 1 KV vor, dass regionale Or- 
ganisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei In- 
krafttreten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im 
Sinne der Verfassung seien, bis zum 31. Dezember 2006 wie Re- 
gionalverbände behandelt würden. Im Folgenden ist zu untersu- 
chen, ob die Anwendung und Auslegung der erwähnten Bestim- 
mungen es erfordern, den angefochtenen Kreisratsbeschluss 
aufzuheben.

3. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut aus- 
zulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Ausle- 
gungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht 
werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, na- 
mentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zu Grunde lie- 
genden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im 
Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissver- 
ständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen wer- 
den, u. a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass 
der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. 
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der 
Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusam- 
menhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49 E. 3.2 S. 
53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V 130 E. 
5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen; VGU R 06 11). Diese allgemeinen, an- 
erkannten Auslegungsgrundsätze sind auch bei der Ermittlung des 
Bedeutungsgehaltes von intertemporalrechtlichen Bestimmungen 
massgebend. Zu berücksichtigen ist dabei, dass Übergangsbe- 
stimmungen erlassen werden, um die Ablösung von altem Recht

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zu erleichtern. Im Interesse der Rechtssicherheit sollen etwa uner- 
wünschte Auswirkungen der neuen Normen auf Tatsachen ver- 
mieden werden, die sich bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts 
realisiert haben, aber noch eine altrechtliche Behandlung rechtfer- 
tigen. Übergangsbestimmungen sind vor diesem  Hintergrund 
nicht für sich allein zu verstehen, sondern stets zusammen mit den
– materiell-rechtlichen – Neuerungen auszulegen (Meyer/Arnold, 
Intertemporales Recht, S. 126 f. in ZSR 124 I 115 ff.). Nach der 
Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts sind 
neue Verfahrensvorschriften grundsätzlich mit dem Tag des In- 
krafttretens sofort und in vollem Umfange anwendbar, es sei 
denn, das neue Recht kenne anders lautende Übergangsbestim- 
mungen. Dieser intertemporal-rechtliche Grundsatz kommt dort 
nicht zur Anwendung, wo hinsichtlich des verfahrensrechtlichen 
Systems zwischen altem und neuem Recht keine Kontinuität be- 
steht und mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfah- 
rensordnung geschaffen worden ist (Meyer/Arnold, a.a.O., S. 135 
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

4. a) Das neue KRG hat gegenüber dem bisherigen Raum- 
planungsrecht hinsichtlich der Zuständigkeit und des Verfahrens 
zum Erlass regionaler Richtpläne einen wesentlichen Wandel ge- 
bracht. Gemäss Art. 53 der alten Raumplanungsverordnung 
(aKRVO) oblag es den Regionalverbänden, die sowohl öffentlich- 
als auch privatrechtlich organisiert sein konnten, für die Erstellung 
regionaler Richtpläne ein Organisationsstatut zu erlassen, welches 
das Verfahren regelte. Die Gemeinden ihrerseits regelten die Zu- 
ständigkeit für ihre Mitwirkung im Richtplanverfahren autonom. 
Demgegenüber ist die Organisationsfreiheit der Gemeinden und 
Regionalverbände durch das neue Recht stark eingeschränkt wor- 
den. Die regionalen Richtpläne sind nach Art. 18 Abs. 2 KRG nun- 
mehr ausschliesslich von den Regionalversammlungen zu erlas- 
sen. Den Gemeinden kommt damit kein direktes Mitwirkungsrecht 
mehr zu. Damit wurde für den Erlass von Regionalplänen eine 
grundlegend neue Zuständigkeits- und Verfahrensordnung getrof- 
fen. Der Gesetzgeber hat dem durch den Erlass von Art. 108 Abs. 2 
KRG insoweit Rechnung getragen, dass er vorsieht, dass sich die 
Zuständigkeit und das Verfahren für regionale Richtpläne weiter- 
hin nach den von der Regierung genehmigten Organisationsstatu- 
ten richtet, wo zur Erfüllung regionaler Planungsmassnahmen 
noch kein Regionalverband besteht. Diese Bestimmung unter- 
scheidet nach ihrem Wortlaut nicht, ob es sich bei der bisherigen 
Trägerschaft der Regionalplanung um eine solche des Privatrech-

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tes oder des öffentlichen Rechtes handelt, sondern stellt einfach 
darauf ab, dass noch kein Regionalverband besteht. Diese Rege- 
lung erweist sich als sinnvoll und zweckmässig. Was unter einem 
Regionalverband zu verstehen ist, ergibt sich aus den erwähnten 
Bestimmungen der Kantonsverfassung und des Gemeindegeset- 
zes. Diesen Regelungen lässt sich entnehmen, dass nicht nur bei 
privaten, sondern auch bei öffentlich-rechtlichen regionalenTräger- 
schaften ein namhafter Anpassungsbedarf vorliegen kann, bis aus 
einer bestehenden Organisationsform ein Regionalverband im 
Sinne von Verfassung und Gemeindegesetz werden kann. Zu den- 
ken ist dabei etwa an die Gebietsabgrenzung oder die Gewährlei- 
stung der politischen Rechte usw. Bis die Gemeinden bzw. die Re- 
gionen darüber entschieden haben, in welcher Weise sie ihren 
Regionalverband diesbezüglich ausgestalten wollen, soll deshalb 
gemäss Art. 108 Abs. 2 KRG eben das bestehende Organisations- 
und Verfahrensrecht für die Richtplanung weiterhin gelten. Diese 
Übergangsbestimmung steht in Einklang mit dem erwähnten in- 
tertemporalrechtlichen Grundsatz, dass bei Kontinuitätsbrüchen 
das neue Verfahrensrecht nicht unvermittelt gelten soll. Dem steht 
auch Art. 107 KV nicht entgegen. Danach werden regionale Orga- 
nisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei Inkraft- 
treten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im 
Sinne der Verfassung sind, bis zum 31. Dezember 2006 wie Regio- 
nalverbände behandelt. Zunächst wird auch hier gemäss dem 
Wortlaut bei den bestehenden Trägerschaften nicht zwischen pri- 
vat- und öffentlich-rechtlichen Organisationen unterschieden. Mit 
dieser Bestimmung ging es darum, bestehenden Trägerschaften 
eine Frist zur Anpassung ihrer Organisationsstrukturen zu ver- 
schaffen. Ohne diese Übergangsregelung hätten Trägerschaften, 
die sich bei Inkrafttreten der neuen Verfassung noch nicht entspre- 
chend organisiert hätten, ihre regionalen Aufgaben nicht mehr 
wahrnehmen dürfen, da sie dann eben keine Regionalverbände  
im Sinne der Verfassung mehr gewesen wären. Dank der Über- 
gangsbestimmung können sie dagegen bis Ende 2006 wie Regio- 
nalverbände behandelt werden, obwohl sie ihr Organisationsrecht 
noch nicht angepasst haben. Dies bedingt aber gerade, dass ihr ei- 
genes Organisations- und Verfahrensrecht bis dann weiterhin an- 
wendbar ist. Damit besteht kein Widerspruch zu Art. 108 Abs. 2 
KRG. Diese Bestimmung gestattet vielmehr im Gegenteil ebenfalls 
die Anwendung des bisherigen Verfahrens- und Organisations- 
rechtes von Trägerschaften, die sich noch nicht förmlich als Regio- 
nalverband konstituiert haben, im Bereich der Regionalplanung.

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Die Auslegung der massgebenden Normen nach ihrem Wortlaut 
und ihrem Sinn ergibt demnach, dass das kantonale Recht die An- 
wendung von Art. 18 Abs. 2 KRG für regionale Organisationen, die 
noch kein Regionalverband sind, noch nicht erfordert.

b) Die Rekurrenten sind nun freilich der Auffassung, aus 
den Gesetzesmaterialien, insbesondere den regierungsrätlichen 
Botschaften, ergebe sich das gegenteilige Resultat. Tatsächlich 
können die Materialien dahin verstanden werden, dass im Ge- 
setzgebungsprozess das Augenmerk vor allem auf bestehende 
privatrechtliche Trägerschaften gerichtet war und die Auffassung 
herrschte, dass bei den öffentlich-rechtlichen Organisationen kein 
Anpassungsbedarf bestand. Daraus lässt sich indessen nur, aber 
immerhin entnehmen, dass im Zuge der Gesetzgebung überse- 
hen wurde, dass eine Überführung bestehender öffentlich-rechtli- 
cher Trägerschaften in verfassungskonforme Regionalverbände 
notwendig werden könnte. Dagegen kann daraus nicht auf einen 
gesetzgeberischen Willen im Sinne der Rekurrenten geschlossen 
werden. Selbst wenn dem so wäre, könnte darauf nicht abgestellt 
werden, da die Auslegung nach dem Wortlaut ergeben hat, dass 
die Übergangsregelung von KV und KRG auf alle bestehenden Re- 
gionalorganisationen zu einem sinnvollen Ergebnis führt, da da- 
durch eben auch die öffentlich-rechtlichen Trägerschaften in die 
Lage versetzt werden, die notwendigen Anpassungen innert einer 
gewissen Frist umzusetzen.

c) Schliesslich stellen sich die Rekurrenten auf den Stand- 
punkt, der Kreis erfülle ohnehin alle verfassungsrechtlichen An- 
forderungen an einen Regionalverband und sei damit bereits ein 
solcher. Es ist in der Tat nicht von der Hand zu weisen, dass der 
Kreis so organisiert ist, dass er wesentliche Elemente erfüllt, die 
einen Regionalverband kennzeichnen. Nach der neuen Verfassung 
und dem revidierten Gemeindegesetz ist indessen erforderlich, 
dass die Gemeinden bzw. Regionen förmlich einen Regionalver- 
band gründen. Dabei ist es keineswegs ausgeschlossen, dass ein 
Kreis zugleich auch als Regionalverband konstituiert wird. Das be- 
darf jedoch der demokratischen Beschlussfassung in den Gemein- 
den, werden doch Regionalverbände gemäss Art. 69 KV von ihnen 
gegründet. Es ist dabei durchaus denkbar, dass eine bestehende 
Regionalträgerschaft, auch wenn sie mit einem Kreis identisch ist, 
sowohl in ihrer Gebietsabgrenzung als auch bezüglich der demo- 
kratischen Rechte der Regionaleinwohner nicht mehr im gleichen 
Rahmen weitergeführt wird. Bevor darüber nicht beschlossen 
worden ist, liegt noch kein Regionalverband im Sinne der neuen

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Kantonsverfassung vor. Dies scheint auch der Rekursgegner er- 
kannt zu haben, ist doch im Entwurf zur neuen Kreisverfassung 
ausdrücklich vorgesehen, dass der Kreis künftig alle regionalen 
Aufgaben als Regionalverband erfüllt. Zum heutigen Zeitpunkt 
kann indessen nach dem Gesagten noch nicht davon ausgegan- 
gen werden, dass es sich beim Kreis um einen Regionalverband 
im Sinne der Verfassung handelt.

5. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der 
Kreisrat zu Recht beschlossen hat, den regionalen Richtplan zu- 
handen der Genehmigung durch die Kreisgemeinden zu verab- 
schieden, entspricht doch dieses Verfahren unbestritten Art. 10 
RPGOE und ist diese Bestimmung nach dem Gesagten weiterhin 
anwendbar. Der Rekurs ist infolgedessen abzuweisen.
V 06 6 Urteil vom 27. November 2006