# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b3787313-2e29-5f67-a25b-824f7b99f59b
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-30
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 30.09.2016 VD.2015.142 (AG.2016.698)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2015-142_2016-09-30.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

   

  

 

VD.2015.142

 

URTEIL

 

vom 30. September 2016  

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger,
lic. iur. André Equey, Dr. Marie-Louise Stamm 

und Gerichtsschreiber Dr.
Urs Thönen

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                                   Rekurrent

[...] 

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...] 

 

gegen

 

Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt                            Rekursgegner 

Staatskanzlei, Marktplatz 9, 4001
Basel 

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen eine
Verfügung der Staatskanzlei vom 1. Juli 2015

 

betreffend Informationszugang 

Sachverhalt

 

Am 15. September
2014 reichte der Rekurrent beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde gegen
die Justizkommission ein und machte eine Verletzung der Amtspflichten geltend,
weil die Justizkommission auf seine Eingabe vom 13. November 2012 nicht
eingetreten sei. Damals habe er einerseits um Wiedererwägung einer früheren aufsichtsrechtlichen
Anzeige vom 30. März 2009 ersucht, der die Justizkommission mit Entscheid vom
27. Oktober 2011 keine Folge geleistet hatte. Andererseits habe er am 13.
November 2012 auch neue Tatsachen vorgebracht, was als neue aufsichtsrechtliche
Anzeige hätte behandelt werden müssen. 

 

Mit Regierungsratsbeschluss
vom 31. März 2015 wurde entschieden, der Aufsichtsbeschwerde vom 15. September
2014 keine Folge zu leisten. Dieser Beschluss wurde dem Rekurrenten mit
Schreiben des Regierungsrats vom 1. April 2015 mitgeteilt (Rekursbeilage 8). 

 

Mit Informationszugangsgesuch
vom 21. April 2015 beantragte der Rekurrent bei der Staatskanzlei die
Aushändigung der schriftlichen Stellungnahme der Justizkommission unbekannten
Datums zu seiner Aufsichtsbeschwerde vom 15. September 2014. Die
Staatskanzlei lehnte dieses Gesuch mit Verfügung vom 1. Juli 2015 kostenlos ab.

 

Gegen die
Verfügung der Staatskanzlei vom 1. Juli 2015 hat A____ am 10. Juli 2015 Rekurs
angemeldet und diesen, innert erstreckter Frist, am 11. September 2015
begründet. Er beantragt die kostenfällige Aufhebung der Verfügung der
Staatskanzlei und die Anweisung des Regierungsrats bzw. der Staatskanzlei, den
Zugang zur schriftlichen Stellungnahme der Justizkommission zu gewähren. 

 

Der
Regierungsrat hat mit Vernehmlassung vom 19. November 2015 die kostenfällige
Abweisung des Rekurses beantragt und mit Eingabe vom 24. November 2015 die
Vorakten eingereicht. Alle Unterlagen wurden dem Rekurrenten zur allfälligen
Replik zugestellt, ohne dass dabei die Stellungnahme der Justizkommission vom
19. Dezember 2014 entfernt wurde. Mit Verfügung vom 7. Dezember 2015
stellte die Instruktionsrichterin fest, dass diese Stellungnahme dem
Rekurrenten irrtümlich zugesandt wurde, und kündigte an, dass das Verfahren
weitergeführt und über die strittige Frage entschieden wird. 

 

Der Rekurrent
hat mit Replik vom 28. Januar 2016, wiederum innert erstreckter Frist, ausgeführt,
sein Rechtsschutzinteresse beschränke sich auf den Kostenentscheid. Er
beantragt, die ordentlichen und ausserordentlichen Kosten dem Regierungsrat aufzuerlegen.
Im Falle des Unterliegens seien ihm die ordentlichen Kosten nur in reduziertem
Umfang aufzuerlegen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,
soweit sie für den Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. 

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus §§ 41 f. des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100)
sowie § 10 Abs. 1 und § 12 des Gesetzes über die Verfassungs-
und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Gemäss dem am 1. Juli 2016 in
Kraft getretenen totalrevidierten Gerichtsorganisationsgesetz (GOG, SG 154.100)
werden Rekurse durch das Verwaltungsgericht grundsätzlich in Dreierbesetzung beurteilt
(§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 99 GOG). 

 

1.2      Mit
der angefochtenen Verfügung der Staatskanzlei wurde das Informationszugangsgesuch
des Rekurrenten abgelehnt. Dieser ist nach § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs
berechtigt (VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober 2014 E. 1.2 mit Hinweisen;
VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1). Die verlangte Stellungnahme der Justizkommission
vom 19. Dezember 2014 wurde ihm samt Beilagen im Instruktionsverfahren irrtümlicherweise
zugestellt, womit er faktisch Einsicht erhalten hat. Auf Intervention des Verwaltungsgerichts
hin hat der Rechtsvertreter diese Stellungnahme mit den Beilagen wieder
zurückgesandt. Ein aktuelles Interesse verbleibt jedoch an der Klärung der
Rechtmässigkeit des weiteren Aufbewahrens und Verwendens allfälliger Kopien
dieser Dokumente und namentlich der darin enthaltenen Personendaten durch den
Rekurrenten und seinen Anwalt (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Datenschutz,
DSG, SR 235.1, und hiernach E. 3). Auf den Rekurs ist daher einzutreten. 

 

1.3      Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die
Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den
Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die
Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels
einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8
Abs. 5 VRPG; VGE VD.2012.102 vom 4. April 2013 E. 1.2;
VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1.1). 

 

2. 

2.1      §
75 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) verankert das
Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt. Demgemäss besteht das Recht
auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder
private Interessen entgegenstehen (Abs. 2), wobei die Vertraulichkeit von
Steuerdaten auf Verfassungsstufe ausdrücklich vorbehalten bleibt (§ 75 Abs. 3
KV, dazu BGer 1C_598/2014 vom 18. April 2016 E. 4.3). Das
Öffentlichkeitsprinzip wird – in Abstimmung mit den Anliegen des Datenschutzes –
im Wesentlichen durch das kantonale Informations- und Datenschutzgesetz (IDG,
SG 153.260) umgesetzt. Mit Verfassungsänderung von 2005 und dem Erlass des IDG
von 2010 hat der Kanton Basel-Stadt den Systemwechsel zum
Öffentlichkeitsprinzip vollzogen (Ratschlag IDG gemäss Regierungsratsbeschluss
Nr. 08.0637.01 vom 10. Februar 2009, S. 3, 22; Rudin, Datenschutz und E-Government, in:
Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 1083, 1140 f.; VGE VD.2012.153 vom 1.
März 2013 E. 2.1). Seither ist ein amtliches Dokument grundsätzlich öffentlich
zugänglich. 

 

2.2      Massgebliches
Verfahren ist vorliegend das Aufsichtsverfahren gegen die Justizkommission im
Anschluss an die aufsichtsrechtliche Anzeige des Rekurrenten an den
Regierungsrat vom 15. September 2014. Der Rekurrent beantragt die Einsicht
in die Stellungnahme der Justizkommission, mit der sich diese zur
aufsichtsrechtlichen Anzeige vom 15. September 2014 geäussert hat. Die Vor­instanz
macht geltend, der Anzeiger habe ausser dem Auskunftsrecht nach § 51
Abs. 2 OG (Auskunft über die Erledigung der aufsichtsrechtlichen Anzeige)
keine Verfahrensrechte und insbesondere kein Akteneinsichtsrecht. Damit seien
implizit weitere Informationsansprüche ausgeschlossen. Die Verfahrensregeln der
aufsichtsrechtlichen Anzeige dürften nicht über das Öffentlichkeitsprinzip
ausgehebelt werden. Der Rekurrent vertritt demgegenüber die Ansicht, das
Öffentlichkeitsprinzip gelte auch im Bereich der Aufsicht über die Notare, so
dass der Zugang zu gewähren sei. Problematische Stellen könnten allenfalls
geschwärzt werden. 

 

2.3      Gemäss
der Regelung der aufsichtsrechtlichen Anzeige in § 51 OG kann jedermann
Tatsachen, die ein Einschreiten gegen eine Behörde erforderlich erscheinen
lassen, deren vorgesetzter Behörde anzeigen (Abs. 1). Die vorgesetzte Behörde
gibt dem Anzeiger Auskunft über die Erledigung seiner Anzeige (Abs. 2). Mit der
aufsichtsrechtlichen Anzeige wird kein Verfahren im typischen Sinne eröffnet,
worin dem Anzeiger eine Parteistellung oder ein Akteneinsichtsrecht zukäme (Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 47; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 1202). In der Rechtsprechung
des Bundesgerichts wurde bestätigt, dass dem Anzeiger weder im Verfahren der
Notariatsaufsicht noch in der Anwaltsaufsicht Parteistellung zukommt (BGE 133
II 468 E. 2 S. 471; 132 II 250 E. 4.2 S. 254, je mit Hinweisen). Anders verhält
es sich aber, wenn die freie Anwaltswahl des Anzeigers betroffen ist (BGE 138
II 162 E. 2.5.2 S. 168).  

 

2.4      Beaufsichtigte
Behörde ist im hier massgeblichen Verfahren die Justizkommission, Aufsichtsbehörde
der Regierungsrat. Die Justizkommission ist eine vom Regierungsrat gewählte
Kommission, zu deren Aufgaben namentlich die Aufsicht über das Notariat und das
Disziplinarwesen gehört (§ 59 Notariatsgesetz, SG 292.100). Der Rekurrent
hat seit 2007 in einer Erbsache, teilweise gemeinsam mit seiner Ehefrau, gegen
mehrere Notare aufsichtsrechtliche Anzeigen eingereicht. Mit einer weiteren,
hier massgeblichen Anzeige vom 15. September 2014 hat er die Amtsführung der
Justizkommission in diesem Zusammenhang beanstandet. Dazu hat die Justizkommission
zuhanden des Finanzdepartements die Stellungnahme vom 19. Dezember 2014 erstattet
und diese mit dem Vermerk „persönlich/vertraulich“ versehen. Sie enthält unter
anderem Angaben zur Tätigkeit eines Notars, gegen den der Rekurrent früher
vorgegangen ist. Das Informationszugangsgesuch des Rekurrenten zielte auf
Einsicht in diese Stellungnahme vom 19. Dezember 2014 ab.

 

2.5      Nach
kantonalem Recht und im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (hiervor
E. 2.3) kommen dem Rekurrenten im Aufsichtsverfahren gegen die Justizkommission
keine Parteistellung und kein Akteneinsichtsrecht zu. Mit dem Gesuch um
Informationszugang bezweckt der Rekurrent, das fehlende Akteneinsichtsrecht im
Aufsichtsverfahren zu kompensieren. 

 

Mit der
Vorinstanz ist festzuhalten, dass die ältere und speziellere Regelung des
(eingeschränkten) Informationsanspruchs im Aufsichtsverfahren gemäss § 51 Abs.
2 OG dem erst später eingeführten allgemeinen Informationszugang nach § 25 IDG
grundsätzlich vorgeht. Somit bleibt der Informationsanspruch des Anzeigers von
Gesetzes wegen auf die Auskunft über die Erledigung seiner Anzeige beschränkt,
wie es im Organisationsgesetz von 1976 vorgesehen ist. Der Gesetzgeber zielte
bei der Einführung des Informations- und Datenschutzgesetzes im Jahr 2010 nicht
darauf ab, das aufsichtsrechtliche Verfahren anzutasten. Im Ratschlag zum IDG
vom 10. Februar 2009 finden sich keine Hinweise darauf, dass die auf
das aufsichtsrechtliche Verfahren zugeschnittene Auskunftsbestimmung von § 51
Abs. 2 OG hätte ausgeweitet werden sollen. 

 

Diese aufsichtsrechtliche
Spezialregelung kommt den Informationsinteressen des Anzeigers insoweit
entgegen, als er Auskunft über die Erledigung des Verfahrens erhält. Damit liegt
auf gesetzlicher Ebene eine vorweggenommene Interessenabwägung für die
Besonderheiten des aufsichtsrechtlichen Verfahrens vor. Dies gilt jedenfalls
für das Aufsichtswesen über die Notare, welches in § 15 des Notariatsgesetzes
unter Nennung der Justizkommission als Aufsichtsbehörde explizit geregelt wird
und, sinngemäss, auch für die Aufsicht des Regierungsrats über die
Justizkommission, soweit deren Aufgabe nach § 15 und § 59 Notariatsgesetz
betroffen ist. 

 

2.6      Für
den Bereich der Aufsicht über die Notare und die damit verbundene Tätigkeit der
Justizkommission ist der Auskunftsanspruch von § 51 Abs. 2 OG jedenfalls
sachlich gerechtfertigt. Solche Aufsichtsverfahren weisen disziplinarrechtliche
und strafrechtsähnliche Züge auf und sind von der Sache her mit Vertraulichkeit
zu behandeln. Im Falle der Advokatenaufsichtsbehörde ist sogar eine gesetzliche
Schweigepflicht der Aufsichtsbehörde verankert (§ 20 Advokaturgesetz,
SG 291.100). Die Interessenlage der Justizkommission bei
Disziplinarverfahren über Notare ist analog zu beurteilen. Die Aufsicht
beschlägt einen Bereich, in dem der Vertraulichkeit ein grosser Stellenwert
zukommt und auch die beaufsichtigten Berufsgruppen einer Schweigepflicht
unterstehen (§ 21 Notariatsgesetz, vgl. für die Advokatur Art. 13 des Bundesgesetzes
über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BGFA, SR 935.61). Es steht
dem Verwaltungsgericht nicht zu, in diesem sensiblen Bereich eigenmächtig den
Informationszugang nach IDG einzuführen und damit faktisch Parteirechte zu
gewähren. Ein solcher Paradigmenwechsel müsste vom Gesetzgeber ausdrücklich
angeordnet werden, sofern er überhaupt gewünscht wäre. Insgesamt sind mit dem
Auskunftsanspruch gemäss § 51 Abs. 2 OG die Informationsinteressen des
Anzeigers genügend berücksichtigt worden.  

 

2.7      Dasselbe
ergibt sich aus dem Vorbehalt zugunsten abweichender und ergänzender Bestimmungen
anderer Gesetze gemäss § 2 Abs. 3 IDG. Damit werden Regelungen vorbehalten, die
den Schutz der Grundrechte von Personen im Sinne des IDG sicherstellen, über
welche die öffentlichen Organe Personendaten bearbeiten. Damit wird die
„bereichsspezifische“ Vertraulichkeit des Notariats und der Advokatur zugunsten
ihrer Klientschaft erfasst (vgl. Rudin,
Praxiskommentar zum IDG, Zürich 2014, § 2 N 32). Die vor Inkrafttreten des IDG
entwickelte Aufsichtspraxis, welche die Vertraulichkeit der im Rahmen der
Notariats- und Anwaltstätigkeit bearbeiteten Daten der Klientinnen und Klienten
schützt, ist danach gemäss dem Vorbehalt von § 2 Abs. 3 IDG
weiterzuführen. 

 

2.8      Insgesamt
ist die Abweisung des Informationszugangsgesuchs des Rekurrenten zu bestätigen.
Inwieweit die vorliegenden Erwägungen im Umfeld der Notariatsaufsicht ganz
allgemein auf das Aufsichtsverfahren gemäss § 51 OG anwendbar sind, ist
vorliegend nicht zu entscheiden. Sowohl bezüglich der Aufgabe als auch seiner
Stellung zum Verwaltungskörper weist das Notariat einige Besonderheiten auf, die
einer Übertragung auf andere Aufsichtsbereiche – etwa im Verhältnis von
Departement und Amt – entgegenstehen könnten. Die Frage, welche Tragweite dem Informationszugang
gemäss IDG in anderen Aufsichtsbereichen zukomme, muss daher offen bleiben. 

 

3.

Dass dem
Rekurrenten die Stellungnahme der Justizkommission mitsamt allen Beilagen im
Instruktionsverfahren irrtümlicherweise zugestellt wurde, berechtigt diesen
nicht zur weiteren Verwendung allfälliger Kopien dieser Unterlagen. Diese Dokumente
enthalten Personendaten. Nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) ist der
Rekurrent zur Wahrung der Persönlichkeit der betroffenen Personen verpflichtet
und muss selbständig gewährleisten, dass durch seine Bearbeitung die Persönlichkeit
von allfälligen betroffenen Personen nicht widerrechtlich verletzt wird
(Art. 12 und 13 DSG). Zur Bearbeitung gehört auch das Bekanntgeben
durch das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen der Personendaten
(Art. 3 lit. e und f DSG). Diese Verantwortung trifft den Bearbeiter
unabhängig davon, woher er die Daten bezogen hat (vgl. VGE VD.2013.140 vom 7.
Mai 2014 E. 3.3). 

 

4.

Nach dem
Gesagten ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der
Rekurrent dessen Kosten zu tragen. Die Kostenpflicht richtet sich nach
§ 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der Gebührenfreiheit des
Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die Gebühr nicht prohibitiv
ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG; VGE VD.2014.100 vom 8. Oktober
2014 E. 8, VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 9, VD.2013.140 vom 7. Mai
2014 E. 6). 

 

 

Demgemäss erkennt
das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:      Der Rekurs wird abgewiesen. 

 

Der Rekurrent trägt die Kosten des Verfahrens mit einer
Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen.  

 

Mitteilung an:

- Rekurrent

- Regierungsrat 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Urs Thönen

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem
Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren
Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels
entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.