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**Case Identifier:** 722912aa-16bc-5560-9274-426932d910ec
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-13
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 13.09.2016 A/3114/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3114-2015_2016-09-13.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3114/2015-FPUBL ATA/765/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 13 septembre 2016 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 

et  

SYNDICAT DE LA POLICE JUDICIAIRE  
tous deux représentés par Me Jacques Roulet, avocat  

contre 

 DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE 
 
 

https://intrapj/perl/decis/ATA/765/2016

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EN FAIT 

1)  Monsieur A______ est fonctionnaire de police, inspecteur au sein de la 
police judiciaire, dans la brigade de lutte contre la migration illicite (ci-après : 
BLMI). Il est également vice-président du Syndicat de la police judiciaire 
(ci-après : SPJ). 

2)  Le SPJ est une association professionnelle regroupant les policiers de la 
police judiciaire genevoise, ayant pour but, d'une part, la culture de l'esprit de 
camaraderie et de solidarité et, d'autre part, la défense professionnelle de ses 
membres. 

3)  Le 16 décembre 2009, le Conseil d'État et le Groupement des associations 
de police (ci-après : GAP) – regroupant l'Union du personnel du corps de police 
(ci-après : UPCP), le SPJ et le Syndicat de la police de la sécurité internationale 
(ci-après : SPSI) – ont signé un protocole d'accord concernant la nouvelle 
rémunération des fonctionnaires de police applicable dès le 1er janvier 2010 et 
jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 10’541 modifiant la loi sur la police du 
26 octobre 1957 (aLPol - F 1 05) (ci-après : le protocole de 2009). Le protocole 
formalisait un accord des parties au sujet de différents aspects de la rémunération 
des policiers (grille salariale de la gendarmerie et de la police judiciaire, 
traitement des agents de la police de la sécurité internationale, traitement de 
certains fonctionnaires de police en cas d’adoption d’une modification de 
l’art. 44 aLPol introduite par la L 10'541) ainsi que la durée du travail, les horaires 
de service, les heures supplémentaires et les congés, les indemnités pour 
inconvénient de service, et pour service de nuit et responsabilités spéciales, la 
compensation pour le service de « piquet ». De même, le protocole réglait 
certaines questions relatives aux gardiens de prison et surveillants de maisons 
d’arrêt. Un groupe de suivi technique a été mis sur pied pour le suivi et la mise en 
œuvre du protocole, qui devait faire rapport à la délégation du Conseil d’État aux 
affaires du personnel.  

  Concernant certains éléments non encore réglés, les parties s’engageaient à 
poursuivre et à mener en toute bonne foi des négociations portant sur l'évolution 
et la simplification du mode de rémunération des policiers et à renoncer à toute 
mesure de lutte, tant que des négociations seraient en cours.  

  Parmi les questions non encore réglées, figuraient les indemnités forfaitaires 
pour débours, pour lesquelles les parties s’engageaient à trouver un accord d’ici 
au 31 janvier 2010. 

  La loi no10'541 précitée est entrée en vigueur le 1er juin 2010. 

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4)  Le 29 juin 2010, le Conseil d’État et le GAP ont signé un second protocole 
d’accord (ci-après : le protocole de 2010) aux termes duquel, notamment, dès le 
1er juin 2010, une indemnité forfaitaire pour débours était versée aux 
fonctionnaires de la police et aux agents de la PSI lorsqu’il s’avérait 
disproportionné de demander un justificatif pour le remboursement de frais 
effectifs qu’ils engageaient afin de mener à bien leurs missions opérationnelles. 
Les frais de représentation n’étaient pas couverts par cette indemnité. Dite 
indemnité n’était pas fiscalisée. Son versement était effectué sur la base des jours 
effectivement travaillés et son montant était adapté au taux d’activité, ainsi qu’à la 
nature et à la fréquence des frais liés à l’activité des collaborateurs au sein des 
différentes unités et brigades. 

  Le Conseil d’État devait adopter avec effet au 1er juin 2010, une 
modification du règlement concernant les indemnités des fonctionnaires de police 
du 21 décembre 2009 (RIPol - F 1 05.10). 

  Les parties s’engageaient à poursuivre les négociations et discussions 
portant sur les indemnités pour débours et sur le solde des heures supplémentaires 
des policiers au 31 décembre 2009. 

5)  La modification du RIPol précitée n’a jamais vu le jour. En lieu et place, 
dans l’attente des dispositions réglementaires prévues à l’art. 45 aLPol, le 
24 avril 2011, l'office du personnel de l'État (ci-après : OPE) a émis une fiche 
02.03.10 dans le mémento des instructions de l’office du personnel de l’État 
(ci-après : MIOPE) intitulée « indemnités pour débours en faveur des 
fonctionnaires de police ». Cette fiche concrétisait les accords intervenus au 
travers des deux protocoles d’accords précités.  

  La fiche MIOPE précitée définit les types de débours remboursés de 
manière forfaitaire et journalière aux fonctionnaires de police des différents corps 
dont la PJ, leurs montants de base respectifs ainsi que le mode de calcul 
permettant d’arrêter le montant des débours accordé selon le type d’activité des 
policiers. 

  Ces débours étaient de quatre types :  

 Nature Montant de base 

D1 Fréquentation d’établissements publics dans le 
cadre du travail en patrouille (incluant 
consommation obligatoire d’un sandwich, casse-
croûte, etc) 

CHF 20.- 

D2 Fréquentation d’établissements publics – cherté du 
milieu (fréquentation de cabarets, dancings, hôtel 

CHF 35.- 

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de luxe à prix de consommations majorés) 

D3 Rencontre avec les informateurs CHF 10.- 

D4 Frais d’assistance aux victimes ou lors 
d’arrestations, d’auditions, d’interrogatoires, 
d’accidents, etc. (boissons, sandwich, …) 

CHF  5.- 

  À ces montants était appliqué un taux déterminé en fonction de la fréquence 
annuelle en jours (fréquence exceptionnelle : 0 %, 21 jours et moins : 10%, de 22 
à 98 jours : 25 % ; de 99 à 154 jours : 50 %, 155 jours et plus 80 %). 

  La révision de la fiche précitée s’effectuerait une fois par année dans le 
cadre de la commission paritaire des membres du corps de police avec l’accord de 
l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE). 

6)  Le 19 novembre 2014 s’est tenue une séance de la commission paritaire, à 
laquelle, outre les représentants des syndicats des corps de police précités, 
participaient le conseiller d’État en charge du département de la sécurité et de 
l’économie (ci-après : DSE) et son secrétaire général, la cheffe de la police, ainsi 
que des membres des directions desdits corps de police. Selon le procès-verbal qui 
en a été tenu, la question du montant des débours octroyés au sein de la police a 
été abordée. 

  Le directeur des ressources humaines de la police (ci-après : le DRH) y a 
présenté un tableau faisant état, pour les années 2014 et 2015, des différentes 
demandes de réexamen ou de fixation des indemnités pour débours. Tous les 
besoins exprimés par les services avaient été rassemblés, et l’État-Major de la 
police avait validé la proposition. Pour six entités, cela équivalait à une 
augmentation, pour six autres à une nouvelle indemnité, pour quatre, il n’y avait 
aucun changement et pour six entités de la PSI, il s’agirait d’un débours unique 
moyen. Pour les services de la PJ, les propositions de débours présentées 
reprenaient pour la plupart celles soutenues par le SPJ dans sa note précitée. 

  Pour le représentant du SPJ, à teneur du MIOPE, les débours étaient fixés 
par la cheffe de la police et validés par le chef du département. Il n’avait pas eu le 
temps d’étudier les chiffres présentés par le RH de la police, mais souhaitait 
déposer une note que le SPJ avait préparée à ce sujet. Il préférait l’adoption des 
propositions du DRH plutôt que le statu quo.  

  Selon le chef du département, l’indemnité pour débours devait correspondre 
à la compensation de frais effectifs. Le principe du paiement d’un débours unique 
devait concerner l’ensemble de la police et non seulement le personnel de la PSI. 
Il ne pourrait pas présenter au Conseil d’État un système combinant un débours 
moyen unique avec des débours qui varieraient d’un corps de police à l’autre. En 

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outre, l’octroi de tout nouvel « avantage », qui aurait un impact budgétaire 
significatif, serait de la compétence du Conseil d’État. Pour le surplus, le débours 
ne se négociait pas et la coexistence entre un débours unique et un débours 
variable était extrêmement problématique. 

7)   Dans la note que l’un de ses représentants a annoncée lors de la séance du 
19 novembre 2015, le SPJ formulait les demandes de débours suivantes : 

- groupe filature technique (ci-après : GFT) : le débours D1 devait passer de 50 
à 80 %, le D2 de 10 à 80 %, le D3 passer de 10 à 25 % et le D4 serait annulé ; 
le montant total du débours devait passer de CHF 15.75 à CHF 46.50 ; 

- brigade de lutte contre la migration illégale (ci-après : BLMI) : le débours D2 
devait être augmenté de 15 %,  le D3 passer de 10 à 5 %, le D4 de 35 % à 50 
% ; le montant total du débours devait passer de CHF 15.75 à CHF 21.- ; 

- groupe de détection et de suivi des opérations criminelles (ci-après : 
GDSAC) : pour ce nouveau groupe, le débours D1 devait être fixé à 25 %, le 
D2 à 10 %, le D3 à 10% et le D4 à 25% ; le montant total du débours devait 
être de CHF 10.75 ; 

- groupe des agents infiltrés Back Stopping (ci-après : CRB) : le débours D1 
devait être fixé à 25%, le D2 fixé à 10 %, le D3 à 10 % et le D4 à 25 % ; le 
montant total du débours devait être de CHF 23.75. 

8)  Le 24 juillet 2015, le Conseiller d'État en charge du DSE a adressé un 
courrier au GAP, à l'attention de Messieurs B______, (poste) de l'UPCP, 
C______, 8poste) du SPJ, et D______, 8poste)du SPSI.  

  Il avait, lors de la séance de commission paritaire le 19 novembre 2014, 
validé trois demandes de nouveaux débours pour la brigade opérationnelle mixte 
(BOM), l'inspection générale des services (IGS) et les préposés au refoulement, ce 
pour des motifs objectifs liés à l'égalité de traitement et aux spécificités des 
fonctions concernées.  

  Par ailleurs, il avait, ainsi qu'il s'y était engagé, dûment interpellé le Conseil 
d'État concernant les dix autres demandes formulées par les associations 
destinataires du courrier, soit six demandes d'augmentation de débours existants, 
trois demandes de création de débours et une demande de regroupement de 
débours actuels en un seul. Le Conseil d'État avait cependant refusé d'entrer en 
matière, principalement en raison de considérations budgétaires. Celui-ci s'était 
également interrogé sur la nature même du système de débours de la police, qui 
n'avait pas d'équivalent dans toute l'administration cantonale. Le Conseiller d'État 
suggérait alors d'aborder ce point dans le cadre des discussions du groupe de 
travail sur les composantes de la rémunération de la police ou lors d'une prochaine 

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rencontre ordinaire entre le département, la direction de la police et les 
associations membres du GAP.  

9)  Le 25 août 2015, le SPJ, sous la signature de M. A______, s'est adressé au 
Conseiller d'État en charge du DSE, lui demandant de reconsidérer sa « décision » 
du 24 juillet 2015. 

  S'il avait pris note du refus du Conseil d'État d'entrer en matière sur les dix 
demandes formulées par les syndicats, cette prise de position était néanmoins 
surprenante au vu de la manière dont la fixation des débours avait été convenue 
avec le Conseil d'État précédent, soit la détermination des taux à appliquer avec la 
cheffe de la police, leur validation par le chef du département, le paramétrage des 
nouvelles dispositions par l'office du personnel de l'État (ci-après : OPE), et une 
révision annuelle par la commission paritaire. Or, partir du principe que toute 
modification, même mineure, nécessitait l'aval du Conseil d'État revenait à 
remettre en cause chaque année l'accord signé avec les syndicats concernant les 
débours.  

  En l'occurrence, les demandes liées au personnel de la police judiciaire qui 
avaient été rejetées ne représentaient qu'un montant d'environ CHF 55'000.- par 
an. Ne pas les satisfaire semblait injuste, compte tenu de leur faible incidence 
financière et du nombre de personnes concernées, soit vingt-trois.  

  S'agissant des préoccupations du Conseil d'État quant à la nature du système 
de débours de la police, il convenait de rappeler le point 1 du protocole d'accord 
du 29 juin 2010. Cette question avait déjà été traitée puis négociée entre 2009 et 
2010, et avait fait l'objet d'un consensus et d'un accord, lequel apparaissait 
satisfaisant pour le gouvernement qui l'avait signé. Dès lors qu'il satisfaisait 
aujourd'hui toujours le personnel de la police, cet accord devait être respecté.  

10)  Le 14 septembre 2015, M. A______ et le SPJ ont recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le courrier du 24 juillet 2015, concluant principalement à 
l'annulation « de la décision du Conseiller d'État  en charge du DSE » et, cela fait, 
à ce qu'il soit dit que : 

- le forfait unique à titre d'indemnité pour débours au sein de la BLMI est de 
CHF 21.- par jour ; 

- le forfait unique à titre d'indemnité pour débours au sein du groupe GFT est 
de CHF 46.50 par jour ; 

- le forfait unique à titre d'indemnité pour débours au sein du GDSAC est de 
CHF 10.75 par jour ; 

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- le forfait unique à titre d'indemnité pour débours au sein du CRB est de 
CHF 23.75 par jour. 

  Ils concluaient subsidiairement au renvoi de la cause au département pour 
nouvelle décision. 

  Le recours devait être déclaré recevable, dans la mesure où le courrier du 
24 juillet 2015 devait être considéré comme une décision au sens de l'art. 4 de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), émanant 
de la personne compétente. Par ailleurs, tant M. A______ que le SPJ disposaient 
de la qualité pour recourir.  

  Au fond, les débours actuels ne correspondaient pas à l'activité, à la nature 
et à la fréquence des frais liés à la fonction de certains collaborateurs de la police 
judiciaire, en particulier au sein de la GFT et de la BLMI. En outre, le GDSAC et 
le CRB nouvellement créés ne se voyaient pas allouer de débours forfaitaires. Or, 
les modifications et créations proposées, lesquelles avaient été avalisées par les 
ressources humaines de la police, étaient nécessaires, justifiées et correspondaient 
aux besoins des collaborateurs concernés. Leurs montants correspondaient aux 
cahiers des charges des brigades concernées et aux activités déployées par leurs 
collaborateurs. Les propositions soumises au conseiller d'État en charge du 
département reposaient ainsi sur des éléments objectifs. Les débours devaient être 
alloués sur une base égalitaire.  

11)  Le 19 novembre 2015, le DSE a conclu à l'irrecevabilité du recours et, au 
fond, à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.  

  Le SPJ ne pouvait pas se prévaloir de la qualité pour recourir, dans la 
mesure où seules vingt-trois personnes étaient touchées par le contenu du courrier 
du 24 juillet 2015, soit une minorité des membres du syndicat, comprenant 
environ trois cent membres au total.  

  Par ailleurs, la lettre du 24 juillet 2015 n'était pas une décision, mais une 
information aux présidents des trois syndicats composant la police cantonale suite 
à l'interpellation de l'autorité compétente pour décider d'une augmentation des 
indemnités pour débours. Conformément à l'art. 45 de la loi sur la police du 
27 octobre 1957 (aLPol - F 1 05) alors en vigueur, seul le Conseil d'État était 
compétent pour fixer, par voie réglementaire, le montant des indemnités 
auxquelles avaient droit les fonctionnaires de police. Aucun règlement n'avait 
toutefois été édicté s'agissant des indemnités pour débours, ce malgré le contenu 
du protocole d'accord du 29 juin 2010. Compte tenu de cette absence, un accord 
conclu entre le Conseil d'État et le GAP était appliqué dans les faits, lequel était 
concrétisé par la fiche MIOPE 02.03.10. Dans la mesure où le Conseil d'État état 
partie à cet accord, seul celui-ci était susceptible de rendre des décisions en la 
matière. Dans l'hypothèse où le courrier du 24 juillet 2015 venait à être considéré 

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comme une décision, celle-ci devait être qualifiée de nulle, faute d'avoir été prise 
par une autorité compétente, ce que ne pouvaient ignorer les recourants. Ces 
derniers n'avaient au surplus pas requis auprès du Conseil d'État, seul compétent, 
ni auprès du DSE d'ailleurs, une décision en bonne et due forme, de sorte que le 
Conseil d'État s'était trouvé dans l'impossibilité de statuer sur leurs requêtes. Le 
fait d'utiliser une simple lettre informative du chef du département comme 
prétexte pour interjeter un recours n'était pas conforme au principe de la bonne 
foi. 

  Au fond, les recourants ne pouvaient pas se prévaloir du principe de l'égalité 
de traitement, car ils n'expliquaient pas, ni ne démontraient en quoi la situation 
des collaborateurs travaillant au sein du GFT, de la BLMI, du GDSAC ou du CRB 
serait similaire à celle de leurs collègues travaillant dans d'autres brigades, 
percevant par hypothèse une indemnité plus élevée, ce qui pouvait justifier le 
versement d'une indemnité équivalente. Chaque brigade ou unité au sein de la 
police exerçait des missions différentes, nécessitant un travail plus ou moins 
important sur le terrain. Or, la directive applicable en la matière prévoyait une 
détermination du montant des débours notamment selon la nature des activités et 
la fréquence des frais y relatifs. Il n'était de plus pas établi, factures à l'appui par 
exemple, que les indemnités pour débours que percevaient les policiers concernés 
ne suffisaient pas à rembourser leurs frais effectifs.  

  Le fait que la direction des ressources humaines de la police ait donné son 
aval aux chiffres avancés par les recourants ne signifiait pas que ceux-ci 
correspondaient à des frais effectifs, ni que les demandes avaient été validées par 
l'autorité compétente. Les directives applicables prévoyaient en effet que la cheffe 
de la police était compétente pour déterminer les taux des indemnités pour 
débours à appliquer. Le chef du département était lui compétent pour valider les 
indemnités pour débours et paramétrer les nouvelles dispositions, étant rappelé 
qu'en vertu de l'art. 45 LPol, seul le Conseil d'État avait au final la compétence de 
déterminer, dans un règlement, le montant des indemnités auxquelles les 
fonctionnaires de police avaient droit. En l'occurrence, le Conseil d'État avait 
refusé d'entrer en matière sur les demandes des syndicats.  

  Enfin, le versement forfaitaire des indemnités pour débours tel que prévu 
dans les protocoles d'accord des 16 décembre 2009 et 29 juin 2010 et dans la 
directive (fiche MIOPE 02.03.10) était voué à disparaître prochainement. Il s'était 
en effet avéré que l'indemnité octroyée couvrait davantage que les frais réels liés 
aux activités des policiers, raison pour laquelle l'employeur entendait mettre en 
place un système de remboursement sur présentation de factures, à l'instar de ce 
qui était prévu pour les autres collaborateurs de l'administration cantonale. 

12)  Le 13 janvier 2016, M. A______ et le SPJ ont persisté dans leurs 
conclusions. 

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  La qualité pour recourir du syndicat devait être reconnue. Chaque 
collaborateur actif au sein de la police judiciaire était susceptible de changer 
d'affectation, cette possibilité étant favorisée par la mise en place par le conseiller 
d'État en charge du DSE du système dit des « silos ». Tout collaborateur et, a 
fortiori tout membre du syndicat était en conséquence potentiellement touché par 
la « décision litigieuse ». 

  Les syndicats avaient interpellé plus de deux ans auparavant le Conseil 
d'État, l'OPE et les ressources humaines au sujet de la problématique des débours. 
Si la LPol invitait précisément le Conseil d'État à fixer les indemnités dues aux 
fonctionnaires par la voie réglementaire, celui-ci n'avait jamais usé de cette 
faculté, de sorte que dans les faits, c'était le protocole d'accord du 29 juin 2010 qui 
régissait la question des débours et la fiche MIOPE 02.03.10 qui précisait que le 
chef du département les validait et faisait paramétrer les nouvelles dispositions. 
Dans la mesure où les fiches MIOPE étaient validées par le Conseil d'État, il y 
avait lieu de considérer que celui-ci avait délégué sa compétence au chef du DSE. 

  En l'état, le département poursuivait la politique adoptée depuis le début des 
discussions, laquelle visait à maintenir une confusion permanente entre les 
personnes responsables des questions qui lui étaient soumises, ce comportement 
empêchant les collaborateurs concernés d'exercer leurs droits légitimes. Si le 
Conseil d'État avait signé un protocole d'accord avec les syndicats, aucun montant 
exact n'avait été défini dans le cadre de ce protocole. Les discussions à ce sujet 
avaient eu lieu avec de nombreux intervenants, notamment les ressources 
humaines de la police et l'état-major, et avaient souvent été menées par le 
Conseiller d'État en charge du département. Ce dernier avait d'ailleurs indiqué 
dans son courrier du 24 juillet 2015 : « j'ai validé [trois] demandes de nouveaux 
débours ». Il semblait en outre avoir, en sa qualité d'interlocuteur privilégié avec 
le SPJ, pris le rôle de porte-parole du Conseil d'État, rapportant au GAP et aux 
syndicats l'issue des discussions menées en son sein au sujet de leurs requêtes. Il 
fallait ainsi considérer que le Conseil d'État, qui n'avait pas informé 
personnellement les principaux intéressés de l'issue de ses discussions au sujet des 
dix demandes de débours, s'était exprimé par le biais de l'un de ses représentants. 
Par ailleurs, dès lors que le DSE avait admis sa qualité de partie dans le cadre de 
la présente procédure, il admettait sa compétence ; s'il estimait que tel n'était pas 
le cas, le département aurait dû s'abstenir de répondre au recours et transmettre le 
dossier au Conseil d'État, apparemment seul compétent selon lui.  

  Au fond, le refus d'allouer les débours sollicités, qui correspondaient à la 
réalité du terrain, maintenait des inégalités de traitement au sein de la police 
judiciaire. 

13)  Le 14 mars 2016, le département a persisté dans son écriture du 
19 novembre 2015.  

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  Il ne pouvait pas être considéré que les fiches MIOPE étaient validées par le 
Conseil d'État et que celui-ci avait délégué la compétence résultant de la LPol au 
chef du DSE s'agissant des indemnités pour débours. En effet, le MIOPE était une 
ordonnance administrative visant à expliciter une pratique de l'administration 
cantonale, laquelle devait évidemment être conforme aux lois et règlements 
pertinents. Les fiches qui figuraient dans le MIOPE n'étaient en aucun cas 
validées par le Conseil d'État. 

  Il ressortait des annexes du protocole d'accord du 29 juin 2010 que c'était 
bien le Conseil d'État qui avait déterminé les montants exacts des indemnités 
auxquelles avaient droit les policiers. Il en découlait que le conseiller d'État en 
charge du département n'avait pas la compétence pour rendre des décisions fixant 
le montant des indemnités pour débours accordées aux policiers, même si la fiche 
MIOPE 02.03.10 indiquait qu'il validait le taux à appliquer et faisait paramétrer 
les nouvelles dispositions, étant précisé qu'il ne fallait pas confondre les notions 
de qualité pour recourir et de qualité pour défendre ou de légitimation passive, 
avec celle d'autorité compétente pour rendre une décision, situation dans laquelle 
aucune représentation n'était possible.  

14)  Le 14 avril 2016, le SPJ et M. A______ ont persisté dans leurs conclusions 
et leur précédente argumentation. 

  L'attitude du département, qui persistait à décliner sa compétence pour 
éviter d'être confronté à la question de fond qui lui était soumise, était critiquable, 
heurtait le sentiment de justice, s'inscrivait dans une administration de l'autorité 
contraire au principe de la bonne foi et constituait un abus de droit manifeste. Le 
Conseil d'État ne s'était pas manifesté et son silence démontrait que la « décision » 
entreprise avait bien été prise par le chef du DSE, que celui-ci agisse en son nom 
ou en celui du Conseil d'État. Il restait quoi qu'il en soit insoutenable que le 
Conseiller d'État continue à prétendre n'avoir pas la compétence de fixer les 
montants des débours forfaitaires, alors même qu'il adoptait dans certaines 
circonstances un comportement et des propos témoignant du contraire et se 
réfugiait, entre autres justifications, derrière le Conseil d'État.  

15)  Le même jour, le DSE a persisté dans ses conclusions.  

  Une réorganisation avait eu lieu au sein de la police judiciaire le 
1er janvier 2016. La brigade des mœurs Prostitutions, la BLMI et le groupe de 
répression de la criminalité itinérante étaient devenus la brigade de lutte contre la 
traite des êtres humains et la prostitution illicite (BTPI). Les membres de cette 
brigade rattachés plus particulièrement au « groupe prostitution » allaient 
percevoir, avec leur traitement du mois d'avril 2016, un débours quotidien de 
CHF 45.40, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016. Les autres membres, dont 
M. A______, allaient quant à eux percevoir, dans les mêmes conditions, un 
débours quotidien de CHF 26.25. 

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16)  Le 19 avril 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1)  La chambre administrative est en principe compétente pour statuer sur un 
recours dirigé contre un acte qui concerne le traitement des fonctionnaires de 
police, dès le moment où sont réalisées les conditions prévues par l’art. 132 al. 2 
de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), à 
savoir notamment que l’acte litigieux soit une décision au sens de l’art. 4 LPA. 

2)  Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce, 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Ce n’est pas la forme de 
l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/509/2016 du 
14 juin 2016 consid. 4c ; ATA/15/2016 du 12 janvier 2016 consid. 2a). 

  En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral 
(art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA 
- RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus 
exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, 
de manière générale, les communications, opinions, recommandations et 
renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des 
décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts 
du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 ; 8C_191/2010 du 
12 octobre 2010 consid. 6.1 ; 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 consid. 2 ; 
ATA/932/2014 du 25 novembre 2014 consid. 2b et les arrêts cités ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, pp. 269 ss n. 783 ss ; Pierre 
MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, pp. 179 ss 
n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., 2016, p. 195 n. 874 ss).  

3)  Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un 
fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a 
application, au travers de celle-ci, de normes de droit public (Jacques 
DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 314 
n. 857 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit. p. 194 n. 2.1.1.1). De nature 
unilatérale, une décision se référait à la loi dont elle reproduit le contenu normatif 
de la règle (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, op. cit., p. 174 n. 2.1.1.1 ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., p. 274 n. 798). Une décision tend à modifier une situation 
juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets juridiques, 

https://intrapj/perl/decis/ATA/15/2016

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encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant 
qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré 
par la volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi (Jacques 
DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit. p. 320 n. 876). 

4) a. Une décision n’est formellement valable que si elle a été prise par une 
autorité habilitée par l’ordre juridique à la prononcer (Thierry TANQUEREL, 
op. cit.,  p. 302 n. 880) 

 b. Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et 
indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification 
irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). 

5)  Il s’agit de déterminer si le courrier du chef du département du 
24 juillet 2015 adressé au SPJ, dont est recours, constitue une décision au sens de 
l’art. 4 LPA. 

6)  Selon l’art. 45 aLPol, dont le principe, au demeurant, a été repris à 
l’art. 26 LPol en vigueur actuellement, il appartient au Conseil d’État de fixer par 
voie réglementaire le montant et la valeur des indemnités et compensations 
auxquels ont droit les différentes catégories de personnel de la police, une telle 
compétence réglementaire ne pouvant être déléguée au département (art. 2 al. 5 
let. a de la loi sur l'exercice des compétences du Conseil d'État et l'organisation de 
l'administration du 16 septembre 1993 - LECO - B 1 15). 

7)  Depuis le 1er juin 2010, date d’adoption de l’art. 45 aLPol, aucun règlement 
n’a été adopté par le Conseil d’État en exécution de cette disposition légale. En 
lieu et place, le cadre normatif des indemnités a fait l’objet des protocoles 
d’accord en 2009 et 2010, définissant la nature et le montant des indemnités 
auxquelles les policiers ont droit, parmi lesquels les policiers appartenant à la PJ. 

  En l’occurrence, le courrier du 24 juillet 2015 litigieux constitue un refus du 
département d’admettre la demande du SPJ tendant à l’augmentation de 
l’indemnité journalière à laquelle les policiers de la PJ peuvent prétendre. Ce 
courrier n’a toutefois pas pour objet la signification aux intéressés ou à leur 
organisation syndicale d’une décision individuelle, ni même générale, exprimant 
la position de l’autorité au regard de l’application du cadre normatif existant, mais 
son refus d’entrer en matière sur une modification de l’indemnité journalière pour 
le futur, dans le sens revendiqué par le syndicat. Une telle prise de position, dès 
lors qu’elle ne se réfère pas à l’application du droit existant, ne remplit pas toutes 
les conditions d’une décision au sens de l’art. 4 LPA. En particulier, il ne s’agit 
pas d’une décision rejetant une demande tendant à créer un droit au sens de l’art. 4 
al. 1 let. c LPA. Cette hypothèse légale vise en effet les cas de décisions par 
lesquelles l’autorité refuse de mettre un administré au bénéfice d’un droit conféré 

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par la loi, mais pas les actes d’une autorité refusant de créer de nouveaux droits 
par l’adoption de nouvelles règles de portée générale.  

  En l’absence de décision au sens précité, les conditions de l’art. 132 
al. 2 LOJ ne sont pas réunies. Aucune voie de droit n’étant ouverte pour contester 
le contenu du courrier du 24 juillet 2015, le recours doit être déclaré irrecevable, 
sans qu’il y ait besoin de traiter les autres questions de recevabilité formelle de 
celui-ci, s’agissant notamment de la qualité pour recourir de l’organisation 
syndicale, ou des questions relatives aux compétences respectives du département 
ou du Conseil d’État en matière de fixation des indemnités et débours des 
fonctionnaires de police, ou encore la légalité du système actuel arrêtant les 
indemnités de débours accordés aux policiers. 

8)  Vu l’issue du recours, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge 
conjointe et solidaire des recourants (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de 
procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 14 septembre 2015 par Monsieur A______ et 
le Syndicat de la police judiciaire contre le courrier du département de la sécurité et de 
l'économie du 24 juillet 2015 ; 

met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 500.- ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;  

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

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le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du 
recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de la sécurité et de l'économie. 

Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et 
Pagan, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :