# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 302231a6-8066-53f2-911c-be0078c18e06
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_93_98_100.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_93_98_100.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_93_98_100.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  14  novembre  2000.  Statuant  sur  les 
recours  interjetés  le  27  juillet  1993  (2A  93  98  et  2A  93  100)  par  Daniel 
Waeber, à Villaz-St-Pierre, représenté par Me Albert Nussbaumer, avocat à 
Fribourg;  contre  les  décisions  prises  le  28  juin  1993  par  la  Direction  des 
travaux  publics  et  par  la  Direction  de  l'intérieur  et  de  l'agriculture; 
(Assainissement d'une installation; art. 80 LEaux)  

En fait: 

A. 

En  1881,  Joseph  Jacquat,  meunier,  était  propriétaire  de  trois  bâtiments 
industriels à Villaz-St-Pierre, à savoir un moulin, une scierie et une machine 
à battre le grain, dont les rouages étaient mis en mouvement par les eaux de 
la Glâne. Par décision du Conseil d'Etat du 22 juillet 1881, il a été autorisé à 
établir  un  canal  couvert  amenant  l'eau  de  la  Glâne  "qui  a  servi  à  faire 
mouvoir  le  mécanisme  de  la  machine  à  battre".  Il  a  aussi  été  autorisé  à 
abaisser  le  lit  de  la  Glâne  dégressivement  sur  une  longueur  de  200  mètres 
pour obtenir l'écoulement nécessaire. 

En  1940,  les  Entreprises  électriques  fribourgeoises  ont  dénoncé  à  la 
Direction  des  travaux  publics  Max  Waeber,  alors  propriétaire  de  trois 
bâtiments,  car  il  utilisait  l'eau  de  la  Glâne  pour  produire  de  l'électricité.  En 
décembre  1940,  la  Direction  des  travaux  publics  lui  a  interdit  d'employer  la 
force hydraulique pour actionner une dynamo. 

Le  16  décembre  1966,  le  Service  cantonal  des  eaux  et  endiguements  (ci-
après, Service des eaux) écrivait à un mandataire de Max Waeber que son 
client  était  au  bénéfice  d'une  concession  illimitée  résultant  d'un  ancien  droit 
d'eau accordé pour faire fonctionner un moulin mis en exploitation en 1777. 

Le 27 avril 1971, Max Waeber s'est vu octroyer par l'Ingénieur cantonal et le 
Service des eaux une autorisation d'effectuer des travaux de remise en état 
du  barrage  et  d'installer  une  seconde  vanne  en  rive  droite  pour  améliorer 
l'écoulement  par  hautes  eaux  et  assurer  une  alimentation  continue  de  la 
Glâne  en  aval  du  barrage.  Cette  autorisation  réservait  expressément  les 
dispositions de la future loi sur le domaine public. 

B. 

Depuis 1984, il a été constaté à plusieurs reprises que le débit de la rivière 
en aval du barrage alimentant le canal de la dérivation d'eau pour le "Moulin 
Waeber"  était  insuffisant.  Les  frères  Max  et  Daniel  Waeber, exploitants, ont 
alors été contactés. A la suite d'une mise à sec de la Glâne sur environ 500 

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mètres  en  automne  1985,  une  inspection  des  lieux  le  26  février  1986  a 
permis  de  constater  que  les  installations  du  moulin  se  composaient  de 
"broyeurs  datant  de  1917  ou  1919  qui  ne  semblent  pas 
travailler 
fréquemment,  ainsi  que  d'une  génératrice  électrique  d'une  puissance 
indiquée de 47 kW (= 64 CV), respectivement 500 V et 55 A, soit 27,5 kW (= 
37,4  CV)  d'installation  relativement  récente".  L'absence  d'une  concession 
pour la génératrice a été relevée. Une lettre du Service des eaux du 18 avril 
1986  demandant  des  renseignements  au  propriétaire  est  restée  sans 
réponse.  Cette  lettre  précisait  que  des  mises  à  sec  de  la  rivière  étaient 
intolérables  et  qu'il  fallait  fixer  un  débit  minimum  de  restitution,  mais  qu'il 
n'était  pas  envisagé  de  remettre  en  question  l'existence  et  le  principe  de 
l'utilisation des installations. 

Le 7 mai 1986, le Service cantonal de la chasse et de la pêche a écrit à la 
Fédération  fribourgeoise  des  sociétés  de  pêche  (la  Fédération)  que  les 
installations  étaient  "au  bénéfice  d'un  droit  d'eau  (et  non  pas  d'une 
concession) datant de 1777 ... droit existant et reconnu qui ne peut pas être 
aboli". 

Le  27  janvier  1989  et  le  8  janvier  1990,  le  même  service  a  ordonné  aux 
exploitants de rétablir un débit suffisant dans la Glâne. 

Le 14 mai 1990, la Fédération a dénoncé à la Direction des travaux publics 
plusieurs assèchements de la Glâne sur plus de 500 mètres (hiver 1988/89, 
août 1989, octobre 1989 et janvier 1990), causés par la dérivation du moulin 
Waeber. La Fédération a constaté, avis techniques à l'appui, des dommages 
dus à ces mises à sec. Elle estimait la dérivation illicite car non autorisée et 
non conforme au but initial et demandait la modification du barrage de façon 
à permettre à nouveau le passage du poisson et éviter tout assèchement. 

C. 

Un  entretien  a  eu  lieu  sur  place  le  28  août  1990  pour  "obtenir  les 
renseignements  relatifs  au  droit  d'eau",  permettre  une  appréciation  de  la 
situation et aider à la recherche d'une solution conciliant les intérêts publics 
et privés. Il est ressorti de l'entretien que le moulin fonctionne 2 à 5 heures 
par jour pour préparer la nourriture du  bétail et même toute la journée pour 
du  floconnage.  Une  génératrice  indépendante  du  réseau  des  Entreprises 
électriques, utilisée continuellement, couvre en partie les besoins ménagers 
et ceux du rural en électricité. Max et Daniel Waeber ont affirmé ne pas avoir 
à garantir, de débit minimum dans le lit de la Glâne et avoir droit, de longue 
date,  à  l'exploitation  actuelle  ou  potentielle  d'une  batteuse,  d'une  scierie  à 
façon, du moulin avec toutes ses machines et d'une génératrice de 40 kVA. 

Le  27  septembre  1990,  une  nouvelle  rencontre  sur  les  lieux,  qui  avait  pour 
but  de  déboucher  sur  des  propositions  d'utilisation  des  eaux  de  la  Glâne 

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D. 

satisfaisant  tous  les  intérêts  en  présence,  n'a  que  peu  éclairci  la  situation. 
L'illégalité  des  mises  à  sec  ainsi  que  l'absence  de  possibilité  de  compromis 
sur  le  débit  ont  cependant  été  constatées.  Les  services  cantonaux  ont 
signalé  qu'une  décision  serait  prise  et  signifiée  par  l'Etat.  Le  2  juin  1993,  la 
Direction des travaux publics a averti les exploitants d'une prochaine décision 
qui  tiendrait  compte  de  la  nouvelle  loi  fédérale  sur  la  protection  des  eaux 
(LEaux; RS 814.20). 

Par  décision  du  28  juin  1993,  la  Direction  des  travaux  publics  a  interdit  la 
dérivation de l'eau, ordonné sa condamnation et la démolition du barrage aux 
frais du propriétaire. Elle a appliqué les art. 47 let. a et b, 49 al. 1 et 3 de la 
loi  sur  l'aménagement  des  eaux  (LAE;  RSF  743.0.1)  pour  interdire  la 
dérivation,  et  les  art.  20,  21  al.  1  et  35  al.  1  de  la  loi  sur  le  domaine  public 
(LDP;  RSF  750.1)  qui  exigent  une  concession  pour  l'utilisation  exclusive  et 
durable  des  eaux  d'une  rivière.  La  Direction  des  travaux  publics  a  constaté 
également  l'absence  d'autorisation  pour  utiliser  l'eau  pour  actionner  la 
génératrice qui serait le principal motif de l'installation actuelle. De plus, elle a 
affirmé qu'aucun droit d'eau n'est inscrit au registre foncier, contrairement à 
ce qu'avait prétendu Max Waeber, et que, même si le doit d'eau devait être 
reconnu, l'art. 80 LEaux permettrait d'interdire la dérivation. 

Le même jour, la Direction de l'intérieur et de l'agriculture a pris une décision 
au dispositif identique sur la base des art. 24 et 26 de l'ancienne loi fédérale 
sur la pêche du 14 septembre 1973 (actuellement remplacée par la loi du 21 
juin 1991; RS 923.0) et des art. 6 et 37 de la loi cantonale sur la pêche (RSF 
923.1).  Cette  autorité  a  constaté  notamment  que  la  longueur  du  tronçon 
touché par la dérivation du cours d'eau (500 m) est importante et représente 
une  valeur  biologique  et  écologique 
indéniable  qui  nécessite  d'être 
préservée.  Le  débit  de  la  Glâne  dans  la  région  étant  bas,  un  prélèvement, 
aussi peu important soit-il, est préjudiciable à cette rivière, à la qualité de son 
eau,  au  biotope  qu'elle  constitue  et  à  la  pêche.  Cette  décision  parallèle  et 
simultanée  avait  pour  but  de  respecter  le  principe  de  coordination  des 
décisions entre les Directions concernées. 

E. 

Agissant  le  27  juillet  1993,  Daniel  Waeber,  seul  propriétaire  depuis  1972,  a 
contesté  devant  le  Tribunal  administratif  la  décision  de  la  Direction  des 
travaux  publics,  dont  il  requiert  l'annulation.  Il  demande  également  la 
constatation par le Tribunal administratif d'un "droit ancien" lui permettant de 
maintenir  la  dérivation  telle  quelle;  il  conclut  aussi  à  ce  que  les  frais  soient 
mis à la charge de l'Etat. A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir 
que  la  Direction  des  travaux  publics  s'est  basée  sur  des  faits  inexacts  pour 
prononcer  la  décision  querellée,  que  le  recourant  doit  être  protégé  dans  sa 
bonne  foi  puisqu'on  lui  avait  écrit  que  l'utilisation  de  son  installation  n'était 

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pas  discutée,  que  son  droit  d'être  entendu  n'a  pas  été  respecté  dans  la 
procédure  qui  a  abouti  à  la  décision  de  démolition  du  barrage,  qu'il  est  au 
bénéfice d'un droit ancien dont le régime est prévu à l'art. 8 LDP, comme le 
confirment deux lettres provenant de services étatiques, que l'installation de 
production  d'électricité  -  qui  ne  fournit  qu'un  appoint  -  n'est  aujourd'hui  plus 
illicite  car  tolérée  par  les  Entreprises  électriques,  même  si  elle  avait  été 
contestée  en  1940,  que  l'art.  80  LEaux  ne  s'applique  pas  au  cas  d'espèce, 
que  la  décision  attaquée  est  de  toute  façon  disproportionnée  car  elle 
entraînerait  des  frais  exorbitants  pour  l'exploitant  et  que  son  application,  à 
savoir la démolition du barrage, aggraverait encore la situation actuelle.  

Le  27  juillet  1993  également  et  dans  un  mémoire  séparé,  Daniel  Waeber  a 
contesté  devant  le  Tribunal  administratif  la  décision  de  la  Direction  de 
l'intérieur et de l'agriculture, dont il requiert l'annulation. Le recourant reprend 
principalement  les  conclusions  et  motifs  du  recours  contre  la  décision  de  la 
Direction  des  travaux  publics,  en  affirmant  en  plus  avoir  toujours  laissé  un 
débit suffisant à la survie de la faune. 

Le 18 août 1993, la Direction de l'intérieur et de l'agriculture a communiqué 
ses observations au recours intenté contre sa décision. Elle conclut au rejet 
du  recours,  indépendamment  de  l'existence  du  droit  d'utiliser  le  domaine 
public,  sur  laquelle  elle  ne  se  prononce  pas.  Cette  autorité  constate  que  le 
recourant  a  constamment  refusé  d'entrer  en  matière  sur  la  mise  en  place 
d'un  dispositif  assurant  un  débit  minimal  suffisant  et  a  toujours  prétendu 
pouvoir utiliser tout le débit de la Glâne. Cette attitude d'obstruction a conduit 
à prononcer la mesure la plus rigoureuse, l'interdiction totale de dériver l'eau 
et  la  démolition  des  ouvrages  existants.  Il  n'y  avait  pas  d'autre  moyen 
d'assurer le respect de l'art. 37 al. 1 de la loi sur la pêche. 

Le  3  décembre  1993,  la  Direction  des  travaux  publics  a  déposé  ses 
observations au recours qu'elle propose de rejeter. Elle conclut à ce que les 
frais  soient  mis  à  la  charge  du  recourant  et  demande  une  indemnité  de 
partie.  Elle  confirme  sa  version  des  faits  en  concédant  tout  de  même 
l'existence  de  la  dérivation  en  1862  déjà.  Elle  conteste  toujours  le  droit 
ancien  du  recourant  qui  n'est  pas  inscrit  au  RF,  alors  qu'il  était  d'usage 
depuis le XIVe siècle d'inscrire dans des registres aussi bien les droits d'eau 
que  les  concessions.  La  servitude  d'entretien  inscrite,  constituée  sur  une 
partie du canal, n'accorde pas, selon la Direction des travaux publics, un droit 
de dérivation et d'appropriation de l'eau. Et même si le droit d'eau devait être 
reconnu, elle estime que l'art. 80 LEaux resterait applicable et interdirait une 
dérivation  de  cette  importance;  de  plus,  en  fonction  des  modifications 
profondes qui ont affecté le débit de la Glâne dans le sens d'une diminution 

F. 

G. 

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profonde  de  celui-ci,  un  tel  droit  d'eau,  même  s'il  était  reconnu,  serait 
aujourd'hui sans objet. 

La valeur juridique de la lettre de 1966 et de celle du 7 mai 1986, parlant de 
"droit d'eau", est contestée: l'appréciation juridique des deux auteurs de ces 
lettres,  non  juristes,  serait  erronée  et  la  Direction  des  travaux  publics 
considère  que  l'existence  d'un  droit  ancien  n'a  pas  encore  été  prouvée. 
Quant à la lettre du 18 avril 1986, qui assure que l'utilisation des installations 
ne  saurait  être  remise  en  question,  elle  est  précédée  de  la  remarque  que 
"des  mises  à  sec  en  aval  du  barrage  ne  sont  pas  tolérables".  La  Direction 
des travaux publics n'accepte pas de protéger la bonne foi de quelqu'un qui 
refuse tout simplement de discuter et de renseigner l'autorité.  

Il est de plus toujours illicite, selon la Direction des travaux publics, d'utiliser 
de  l'eau  comme  force  hydraulique  sans  concession.  Les  Entreprises 
électriques  n'auraient  jamais  toléré  de  génératrice,  contrairement  à  ce 
qu'affirme  le  recourant.  La  Direction  des  travaux  publics  nie  la  violation  du 
droit  d'être  entendu  et  conteste  également  le  caractère  accessoire  de  la 
génératrice  dans  l'installation  puisque  toutes  les  autres  machines  sont 
désuètes.  

La Direction des travaux publics insiste encore sur la gravité de chaque mise 
à  sec  de  la  Glâne  à  cet  endroit  et  sur  cette  distance,  précise  que  la 
démolition  du  barrage  aux  frais  de  Daniel  Waeber  sera  très  largement 
subventionnée  et,  s'il  s'avérait  que  le  coût  effectif  de  la  remise  en  état  des 
lieux était réellement exorbitant, le recourant pourrait alors toujours attaquer 
la décision spécifique relative aux travaux à réaliser.  

Le  18  mars  1994,  le  recourant  a  communiqué sa réplique aux observations 
de  la  Direction  des  travaux  publics  du  2  décembre  1993.  Il  y  confirme  son 
recours  sur  tous  les  points  et  constate  que  la  Direction  des  travaux  publics 
reconnaît  que  certains  faits  à  la  base  de  sa  décision  sont  erronés.  En 
particulier,  le  recourant  tient  l'ancien  droit  d'eau  comme  prouvé  sur  la  base 
des deux lettres de services étatiques qui le mentionnent. 

Le 30 mai 1994, la Direction des travaux publics a déposé une duplique en 
se référant à ses observations du 3 décembre 1993. Le fait que le droit d'eau 
n'est  pas  inscrit  au  RF  est  pour  la  Direction  des  travaux  publics  la 
confirmation  qu'il  n'existe  pas  car,  même  si  son  inscription  n'est  pas  une 
condition  de  son  existence,  de  tels  droits  sur  le  domaine  public  des  eaux 
exigeaient,  à  l'époque  déjà,  une  inscription  dans  un  document  officiel, 
inscriptions qui ont toujours été retranscrites au RF. 

H. 

I. 

 - 6 -

J. 

K. 

L.  

La Direction des travaux publics contestant toujours qu'un droit d'eau ait été 
concédé  (l'octroi  de  ce  droit  daterait  de  1777),  le  recourant  a  demandé  et 
obtenu  un  délai  pour  tenter  de  le  prouver  ou  de  retrouver  ce  texte.  Le  30 
septembre  1994,  Daniel  Waeber  a  reconnu  ne  pas  avoir  pu  mettre  la  main 
sur la décision de 1777, mais il a expliqué le contexte historique qui rend très 
difficile la preuve de concessions pour de très vieux moulins, comme celui de 
Daniel Waeber, qui date au moins du XVIe siècle. Il a produit tout de même 
un  extrait  des  manuaux  de  1772  attestant  la  cession  d'une  source  par  la 
commune  de  Massonnens  à  celui  qui  était  alors  meunier  à  Villaz-St-Pierre 
ainsi qu'une lettre de 1922 où un archiviste exposait les problèmes liés aux 
droits d'eau et affirmait qu'ils n'étaient pas systématiquement réglementés ou 
inscrits au moyen-âge.  

Le 16 novembre 1995, le Juge délégué à l'instruction des recours a procédé 
à  une  inspection  des  lieux.  Il  a  constaté  que  le  recourant  utilise  la  force 
hydraulique  pour  faire  fonctionner  une  mélangeuse  et  une  machine  pour  le 
floconnage  de  céréales  (ces  deux  machines  sont  destinées  à  préparer 
l'affouragement  de  son  bétail),  ainsi  qu'une  génératrice  pour  produire  son 
électricité domestique. 

Suite  à  l'inspection  des  lieux,  les  parties  ont  déposé  des  observations,  puis 
ont  décidé  de  négocier.  La  procédure  a  dès  lors  été  suspendue,  à  compter 
du  16  juillet  1996.  Cette  suspension  a  été  régulièrement  prolongée,  à  la 
demande  des  parties,  jusqu'au  11  juillet  2000,  date  à  laquelle  l'échec  des 
négociations a été constaté. 

Compte tenu de l'écoulement du temps, les parties ont été invitées à déposer 
leurs ultimes observations. 

Le  4  septembre  2000,  la  Direction  des  travaux  publics  s'est  déterminée  en 
corrigeant les valeurs du débit d'étiage Q347 et du débit résiduel minimal Qr. 
Ces valeurs s'établissent à Q347 = 180 l/s et Qr = 139 l/s. Elle a souligné par 
ailleurs - exemples à l'appui - qu'en raison de l'état biologique, biocénique et 
piscicole  fortement  déficitaire  de  sections  importantes  de  la  Glâne  et  de 
certains  de  ses  affluents,  et  en  regard  de  leur  potentiel  important  de 
revalorisation,  l'Etat  y  a  entrepris  ces  dernières  années,  et  en  priorité  par 
rapport  aux  autres  bassins  versants,  des  efforts  importants  en  matière 
d'assainissement  en  application  des  dispositions  de  la  LEaux  et  en  matière 
de revitalisation de cours d'eau.  

Pour l'autorité, l'accent mis d'une manière générale sur les intérêts publics de 
revalorisation  piscicole  et  de  revitalisation  du  cours  d'eau  dans  le  bassin 
versant de la Glâne y stipule des actions cohérentes sur l'ensemble du cours 
d'eau,  à  plus  forte  raison  sur  la  Glâne  en  tant  qu'émissaire  principal  du 

 - 7 -

bassin. Il est, à ce titre, prépondérant pour l'autorité d'y prendre toute mesure 
propre  à  concourir  à  l'effort  de  réhabilitation  général,  notamment  par  un 
rétablissement du continuum du débit à la hauteur du moulin Waeber. C'est, 
en  effet,  à  l'amont  de  celui-ci  que  sont  notamment  situées  les  frayères  à 
graviers fins. 

Or,  face  à  cet  intérêt  public,  l'intérêt  privé  du  recourant  au  maintien  de  son 
exploitation  est  faible,  la  perte  économique  due  à  l'achat  d'énergie  et  aux 
équipements  électriques  complémentaires  à  acheter  étant  estimée  par  la 
Direction entre 11'000 et 15'000 fr. 

M. 

Le  6  septembre  2000,  le  recourant  a  déposé  lui  aussi  ses  ultimes 
observations.  A  son  avis,  du  moment  que l'existence de l'ancien droit d'eau 
est admise, les décisions attaquées doivent être annulées.  

En droit: 

1. 

2. 

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 
en  vertu  de  l’art.  114    al.  1  let.  a  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) auquel renvoient les art. 62 LAE, 58 LDP 
et 44ter de la loi cantonale sur la pêche. Le Tribunal administratif peut donc 
entrer en matière. 

Dans la mesure où en matière d'assainissement des installations litigieuses, 
le  Tribunal  administratif  revoit  librement  les  faits  et  le  droit,  une  éventuelle 
violation  du  droit  d'être  entendu  devant  les  instances  inférieures  a  été 
largement  réparée  par  les  multiples  échanges  d'écritures  et  mesures 
d'instruction ordonnés dans la présente procédure où le recourant a eu tout 
loisir  d'expliquer  son  point  de  vue  et  d'apporter  les  preuves  qu'il  estime 
nécessaires. 

3.  a)  Selon  l'art.  8  LDP,  les  droits  acquis  sur  les  choses  du  domaine  public, 
notamment les droits d'eau généralement appelés "droits anciens" (Ehehafte 
Rechte), existant à l'entrée en vigueur de la présente loi, sont maintenus (al. 
1). La preuve de leur existence incombe à celui qui y prétend (al. 2). 

b)  Dans  le  cas  particulier,  le  recourant  n'est  pas  parvenu  à  apporter  la  preuve 
directe  de  l'existence  d'un  droit  ancien  lui  permettant  d'utiliser  l'eau  de  la 
Glâne  à  des  fins  privées.  De  nombreux  indices  convergeants  attestent 

 
 
 
 - 8 -

toutefois  que  les  exploitants  successifs  du  moulin  de  Villaz-St-Pierre  ont 
utilisé  l'eau  de  la  Glâne  à  leur  profit  pendant  plusieurs  siècles.  Notamment, 
l'autorisation  de  1881  permettant  un  abaissement  du  lit  de  la  Glâne  et  la 
création  d'un  canal  de  dérivation  pour  une  machine  à  battre  le  grain  laisse 
supposer 
faire 
fonctionner les installations de l'époque. 

l'existence  parallèle  d'un  droit  d'eau  nécessaire  pour 

Si, face à cette situation, l'existence d'un droit ancien est plausible, il faut de 
toute manière constater que la portée de ce droit est largement indéterminée. 
On  ne  sait  pas  en  particulier  si  la  dérivation  de  l'eau  était  limitée  à  une 
certaine  quantité  en  fonction  d'un  certain  type  d'exploitation  ou  si  des 
restrictions  étaient  apportées  par  le  concédant  afin  de  garantir  par  exemple 
ses droits de pêche en aval du barrage. 

Dans  la  mesure  où  la  prescription  acquisitive  d'un  droit  d'eau  était  possible 
dans le canton de Fribourg jusqu'au 1er mars 1880 (Message relatif au projet 
de  loi  sur  le  domaine  public,  ad  art.  60,  BGC  1971  p.  290),  il  est 
vraisemblable  que  le  propriétaire  du  moulin  de  Villaz-St-Pierre  ait  pu  en 
profiter  pour  acquérir  un  droit  d'utiliser  la  force  hydraulique  nécessaire  au 
fonctionnement  de  ce  qui  existait  à  l'époque,  soit  un  moulin,  une  scierie  et 
une machine à battre le grain. En revanche, il est exclu qu'il ait pu bénéficier 
de  la  prescription  acquisitive  pour  étendre  son  droit  à  l'exploitation  d'une 
turbine  visant  à  la  production  d'électricité.  Le  développement  de  l'électricité 
est postérieur à 1880 et les machines en cause remontent à 1917 ou 1919. 
En  d'autres  termes,  du  moment  que  le  recourant  ne  peut  pas  prouver  avoir 
jamais  obtenu  une  concession  d'exploitation  hydroélectrique,  il  ne  peut  pas 
se prévaloir de son droit d'eau ancien pour utiliser une génératrice électrique 
avec  l'eau  publique  de  la  Glâne.  Cette  situation ressort d'ailleurs clairement 
de  la  décision  -  non  contestée  -  de  la  Direction  des  travaux  publics  de 
décembre 1940 qui a formellement interdit à Max Waeber d'employer la force 
hydraulique pour actionner une dynamo. Le fait que le recourant ait continué 
malgré  tout  à  exploiter  l'énergie  électrique  sans  réaction  de  la  part  de 
l'autorité  ne  signifie  pas  que  son  droit  d'eau  ait  été  étendu.  L'éventuelle 
tolérance de l'autorité ne permet pas de créer ou de modifier par l'usage un 
droit privé sur le domaine public. 

En résumé, il apparaît que le droit ancien dont se prévaut le recourant n'a au 
mieux  qu'une  portée 
l'exploitation  de  quelques  machines, 
actuellement  complètement  désuètes,  mues  par  la  force  hydraulique  et  ne 
concerne pas la production d'électricité. 

limitée  à 

4.  a)  Selon  l'art.  80  LEaux,  lorsqu'un  cours  d'eau  est  sensiblement  influencé  par 
un  prélèvement,  il  y  a  lieu  d'assainir  son  cours  aval,  conformément  aux 
prescriptions  de  l'autorité,  sans  que  les  droits  d'utilisation  existants  soient 

 - 9 -

atteints  d'une  manière  qui  justifierait  un  dédommagement  (al.  1).  L'autorité 
ordonne  des  mesures  d'assainissement  supplémentaires  lorsqu'il  s'agit  de 
cours d'eau qui traversent des paysages ou des biotopes répertoriés dans un 
inventaire  national  ou  cantonal  ou  que  des  intérêts  publics  prépondérants 
l'exigent.  La  procédure  de  constat,  et  le  cas  échéant,  la  détermination  du 
montant de l'indemnité sont régis par la loi fédérale sur l'expropriation. 

b)  Dans 

la  mesure  où 

il  a  été  vu  ci-dessus  que 

le  recourant  peut 
vraisemblablement bénéficier d'un droit d'eau ancien de portée limitée qui a 
subsisté  en  application  de  l'art.  8  LDP,  on  peut  admettre  qu'il  dispose  de 
"droits  d'utilisation  existants"  au  sens  de  l'art.  80  LEaux.  Il  convient  donc 
d'examiner  dans  quelle  mesure  un  assainissement  des  installations  est 
possible en application de cette dernière disposition. 

c) 

Il  n'est  pas  nécessaire  de  déterminer  si,  en  l'espèce,  l'assainissement  du 
barrage  par  la  suppression  pure  et  simple  du  droit  d'eau  constitue  une 
mesure d'assainissement ordinaire au sens de l'art. 80 al. 1 LEaux réalisable 
sans indemnisation du recourant ou une mesure supplémentaire au sens de 
l'art.  80  al.  2  LEaux  qui  justifie  une  indemnisation  pour  expropriation 
matérielle. En effet, il ressort du dossier que les conditions légales pour des 
mesures supplémentaires - plus incisives dans les droits du recourant - sont 
de toute manière réunies. 

d)  Les  mesures  supplémentaires  d'assainissement  peuvent  être  ordonnées 
notamment  lorsque  des  intérêts  publics  prépondérants  l'exigent.  Elles  ne 
doivent  être  prises  que  si  elles  sont  indispensables  pour  procéder  à  une 
amélioration  impérativement  nécessaire  (FF  1987  II  1194).  Vu  leur  nature 
particulière,  elles  n'ont  pas  pour  but  de  réaliser  complètement  les  objectifs 
prévus  aux  art.  31  ss  LEaux,  mais  uniquement  d'atteindre  un  niveau 
d'assainissement minimal apte à préserver les intérêts publics en cause (B. 
Frei, Die Sanierung nach Art. 80ff Gewässerschutzgesetz vom 24.1.1991 bei 
der Wasserkraftnutzung; rechtliche Probleme, Schriftenreihe Umwelt Nr. 163 
p.  31  ss;  JAB  1998  p.  122).  Ces  intérêts  publics  à  préserver  ne  sont  pas 
uniquement  des  préoccupations  de  pure  police,  mais  peuvent  concerner 
d'autres domaines, comme par exemple ceux mentionnés à l'art. 31 al. 2 ou 
à l'art. 33 al. 3 LEaux (JAB 1998 p. 122). 

e)  Sous  l'angle  de  l'examen  des  intérêts  publics  en  jeu,  il  faut  constater 
d'emblée  que  les  effets  dommageables  des  installations  litigieuses  du  point 
de  vue  de  la  protection  des  eaux  et  de  la  faune  sont  importants.  Les 
aménagements  en  cause  provoquent  régulièrement  la  mise  à  sec  de  la 
Glâne  sur  une  distance  d'environ  500  m  (dénonciations  en  automne  1985, 

 
 
 
 
- 10 -

hiver  1988/89,  août  1989,  octobre  1989  et  janvier  1990;  de  plus,  un 
assèchement  complet  n'a  souvent  été  évité  que  grâce  à  des  défauts 
d'étanchéité  du  barrage  et  des  infiltrations).  En  raison  de  la  dérivation,  le 
débit résiduel minimal de 139 l/s prescrit pour la Glâne n'est pas respecté en 
aval  du  barrage  en  périodes  de  basses  eaux.  La  situation  de  non  ou  sous-
dotation de la Glâne est identique lorsque les installations du moulin ne sont 
pas  en  fonction;  la  dérivation  de  l'eau  dans  le  canal  est  en  effet  maintenue 
constamment, de sorte que, lorsque les machines ne fonctionnent pas, l'eau 
du canal est restituée à la Glâne en aval par le trop-plein proche du moulin, 
laissant un débit insuffisant dans le lit de la rivière entre la prise d'eau et sa 
restitution. Cette situation a conduit à un appauvrissement sensible de l'état 
biologique,  biocénique  et  piscicole  du  secteur.  En  plus  de  cette  situation 
catastrophique liée à la retenue d'eau, le barrage est muni d'un vieil ouvrage 
de  franchissement  pour  poissons  qui  ne  remplit  même  pas  son  rôle.  Outre 
que  cet  ouvrage  n'est  alimenté  qu'en  situation  de  hautes  eaux  et  se  trouve 
dès lors souvent à sec, sa conception même ne permet pas la remontée du 
poisson (attrait insuffisant, absence de fosse à la base de l'ouvrage, bassin 
intermédiaire  trop  petit,  turbulences,  chutes  intermédiaires  trop  importantes 
en forme de toboggan, passage prévu que pour les espèces ayant la faculté 
de  sauter).  Cette  barrière  infranchissable  que  constitue  le  barrage  pour  la 
faune  aquatique  est  spécialement  dommageable  dans  la  mesure  où  en 
amont de celui-ci se situent des zones de frayères à graviers fins. 

Sur  un  plan  plus  général,  ce  barrage  fait  obstacle  aux  efforts  concrets  de 
revalorisation  piscicole  et  de  revitalisation  des  cours  d'eau  entrepris 
actuellement  par  les  autorités  dans  le  bassin  versant  de  la  Glâne.  Le  but 
poursuivi  est  notamment  de  garantir  un  continuum  du  débit  de  la  Glâne  en 
tant  qu'émissaire  principal  du  bassin.  Les  démarches  concernant  le  moulin 
Waeber s'inscrivent dès lors dans une perspective plus large concrétisée par 
l'assainissement  en  cours  des  barrages de St-Appoline, à Villars-sur-Glâne, 
et  du  Moulin-Neuf,  à  Posieux,  ainsi  que  par  la  démolition  du  barrage  de  la 
scierie  d'Autigny  et  le  réaménagement  du  lit  de  la  Glâne  dans  ce  secteur. 
D'autres  actions  de  gestion  concertées  et  des  interventions  coordonnées 
sont entreprises dans divers affluents, soit, notamment, la réhabilitation des 
méandres  de  la  Neirigue  dans  la  zone  alluviale  à  Chavannes-sous-
Orsonnens, en phase finale de projet, la revitalisation du ruisseau des Brêts, 
à  Villariaz  et  Vuisternens-devant-Romont,  en  cours  d'exécution,  et  la 
revitalisation  du  rio  St-Anne,  à  Romont,  dont  l'exécution  va  débuter 
incessamment. 

Vu  les  efforts  entrepris  concrètement  sur  les  cours  d'eau  du  bassin  versant 
de  la  Glâne,  on  doit  constater  que  l'assainissement  du  moulin  Waeber  est 
impérieux et qu'il n'est plus possible d'en retarder la mise en oeuvre. 

 
- 11 -

f)  Face aux intérêt publics importants mis en péril par l'exploitation du barrage 
et  de  la  dérivation,  le  recourant  ne  peut  faire  valoir  qu'un  intérêt  privé  dont 
l'importance économique est minime. Il a été vu précédemment que son droit 
d'eau ancien ne porte pas sur une exploitation hydroélectrique de l'eau de la 
Glâne, mais, au mieux, uniquement sur l'usage de l'eau nécessaire pour faire 
tourner  quelques  machines  par  la  force  hydraulique.  Ces  machines  sont  au 
demeurant complètement dépassées et désuètes. Leur emploi nécessite des 
installations  de  dérivation  disproportionnées  par  rapport  aux  bénéfices  que 
peut  en  retirer  le  recourant.  L'utilisation  d'un  barrage  provoquant  de  telles 
nuisances sur les eaux et la faune aquatique pour faire simplement tourner - 
selon  le  constat  d'inspection  des  lieux  du  16  novembre  1995  -  une 
mélangeuse  et  une  machine  à  floconnage  désuètes  (l'utilisation  de  la 
génératrice  n'est  pas  au  bénéfice  du  droit  d'eau)  est  intolérable.  Quant  à 
l'intérêt  public  tendant  à  éviter  l'obligation  de  devoir  payer  une  éventuelle 
indemnité  pour  expropriation matérielle (cf. B. Frei, op.cit. p. 31), il apparaît 
d'emblée  que  la  faible  importance  économique  du  droit  éventuellement  en 
cause, d'un ordre de grandeur de 15'000 fr. selon l'autorité intimée, n'est pas 
de  nature  à  prévaloir  sur  la  nécessité  impérieuse  d'assainir  les  installations 
sous l'angle de la protection de la rivière et de sa faune. 

g)  Le  principe  de  l'existence  d'intérêts  publics  prépondérants  justifiant  une 
mesure d'assainissement au sens de l'art. 80 al. 2 LEaux étant admis, reste 
à déterminer le contenu de la mesure. 

A  cet  égard,  l'autorité  a  produit  un  rapport  du  15  juin  1999  qui  examine  les 
variantes 
techniques  disponibles  pour  garantir  un  débit  convenable 
permanent dans la Glâne et la libre migration du poisson. Ces variantes, qui 
s'en tiennent aux buts essentiels de la loi sur la protection des eaux et de la 
le  cadre  d'un 
loi  sur 
assainissement  minimal  et  non  pas  dans  une  perspective  d'un 
assainissement optimal. 

la  pêche,  s'inscrivent  donc  clairement  dans 

Or,  on  doit  constater  avec  l'autorité  intimée  que  seule  la  variante  de  la 
démolition  permet  de  sauvegarder  les  intérêts  publics  menacés  tout  en 
restant proportionnée à l'importance économique réelle du barrage. 

S'il  est  vrai  qu'il  serait  possible  de  créer  un  canal  latéral  reliant  les  plans 
d'eau amont et aval en contournant le barrage, il faut cependant remarquer 
qu'une  telle  solution  serait  d'un  coût  élevé  dès  lors  que,  pour  garantir  un 
débit de dotation suffisant dans le nouveau canal, il faudrait, en plus des frais 
de  construction  du  canal  (estimés  à  61'000  fr.),  installer  des  équipements 
complémentaires onéreux pour l'asservissement de la puissance ou du débit 
dérivé  au  niveau  de  la  retenue.  Il  s'agirait  d'équipements  et  de  dépenses 
déraisonnables par rapport à l'état et à l'usage des installations.  

 
 
 
- 12 -

Quant à la solution de garantir la dotation de la Glâne par ouverture partielle 
permanente  d'une  vanne  ou  création  d'un  orifice  dans  le  barrage,  elle  ne 
permet pas la migration du poisson et présente en outre le désavantage de 
ne pas garantir en permanence le débit de dotation minimal requis en raison 
des risques importants de colmatage par des alluvions, branches, et par des 
actes de malveillance. 

Compte tenu de la valeur estimée du droit d'eau allégué - quelques milliers, 
voire  quelques  dizaines  de  milliers  de  francs  -  ,  la  seule  solution  applicable 
pour  assainir  l'installation  est  sa  démolition.  Il  ne  vaut  pas  la  peine  de  faire 
des  frais  supplémentaire  importants  pour  maintenir  des  aménagements 
désuets  et  dépassés  dont  la  remise  en  état  implique  des  dépenses  sans 
commune  mesure  avec  l'usage  économique  qu'en  fait  le  recourant.  Cette 
démolition ne préjuge en rien du maintien des bâtiments et de l'installation de 
la meunerie, susceptible d'être actionnée par un moteur. 

Du  moment  qu'elle  respecte  les  conditions  légales,  notamment  sous  l'angle 
de  la  proportionnalité,  il  importe  peu  que,  pour atteindre son but, la mesure 
d'assainissement conduise à la démolition de l'ouvrage. 

h) 

Il apparaît ainsi que la décision de la Direction des travaux publics du 28 juin 
1993 est bien fondée. L'ordre de démolition du barrage et de fermeture de la 
dérivation  est  confirmé,  de  même  que  l'interdiction  de  dériver  l'eau  de  la 
Glâne pour faire fonctionner les installations du moulin Waeber. 

Le recourant doit procéder à la démolition dans un délai d'un mois à compter 
de  l'entrée  en  force  du  présent  arrêt.  A  défaut,  l'autorité  compétente 
ordonnera  l'exécution  de  la  mesure  par  voie  de  contrainte  en  chargeant  un 
tiers de réaliser la démolition aux frais du recourant. 

Si  le  recourant  estime  que  la  suppression  du  droit  d'eau  ancien  allégué 
justifie  le  paiement  d'une  indemnité,  il  lui  incombe  de  saisir  l'autorité 
compétente  en  vertu  des  art.  57  ss  de  la  loi  fédérale  sur  l'expropriation  (cf. 
art. 80 al. 2, dernière phrase, LEaux). La Direction des travaux publics n'est 
pas  obligée  de  saisir  elle-même  cette  autorité,  dans  la  mesure  où 
l'assainissement  n'ouvre  pas  une  procédure  d'expropriation  formelle.  Seule 
entre  éventuellement  en  considération  une  expropriation  matérielle  (B.  Frei, 
op. cit. p. 51 ss), initiée par celui qui prétend à une atteinte à son droit.  

5. 

Dès lors que la mesure d'assainissement fondée sur l'art. 80 LEaux aboutit à 
la  suppression  du  barrage  et  de  la  dérivation  nonobstant  l'existence  d'un 
éventuel  droit  d'eau  ancien,  il  n'y  a  pas  lieu  d'examiner  si  la  même  mesure 
ordonnée en application de la loi sur la pêche est conforme ou non au droit. 
Le rejet du recours visant la décision de la Direction des travaux publics du 

 
 
 
- 13 -

28  juin  1993  rend  sans  objet  le  recours  visant  la  décision  rendue  le  même 
jour par la Direction de l'intérieur et de l'agriculture. 

6. 

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure 
en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour  le  même  motif,  il  n'a  pas  droit  à  une  indemnité  de  partie  (art.  137 
CPJA). En tant que collectivité publique dotée d'un service juridique, l'Etat n'a 
pas droit non plus à une telle indemnité (art. 139 CPJA). 

Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

Le  recours  visant  la  décision  de  la  Direction  des  travaux  publics  du  28  juin 
1993 est rejeté dans le sens des considérants. Celui visant la décision de la 
Direction de l'intérieur et de l'agriculture du même jour est déclaré sans objet. 

Le recourant doit procéder à la démolition dans un délai d'un mois à compter 
de  l'entrée  en  force  du  présent  arrêt.  A  défaut,  l'autorité  compétente 
ordonnera  l'exécution  de  la  mesure  par  voie  de  contrainte  en  chargeant  un 
tiers de réaliser la démolition aux frais du recourant. 

1. 

2. 

206.36