# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5c1d3594-4e01-53f5-9efd-81117fe2516b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.04.2022 601 2021 181
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-181_2022-04-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 181
601 2021 182

Arrêt du 7 avril 2022

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Yann Hofmann

Christian Pfammatter
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel

Parties A.________, recourante, représentée par Me Jennifer Tapia, 
avocate

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée, 

ASSOCIATION B.________, intimée, représentée par Me Eric 
Bersier, avocat

Objet Agents des collectivités publiques - licenciement avec effet immédiat 
- heures supplémentaires - application de la LTr - égalité dans 
l'illégalité

Recours (601 2021 181) du 24 novembre 2021 contre la décision du 
22 octobre 2021 et requête (601 2021 182) de mesures 
provisionnelles du même jour

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considérant en fait

A. Dès le 1er janvier 2014, voire dès le 1er janvier 2015 - selon que l'on se fie aux allégués de 
A.________ ou au certificat de travail intermédiaire établi à l'endroit de celle-ci en date du 22 juillet 
2020 - la précitée a été engagée par la commune de C.________ en qualité de curatrice à un taux 
de 50%. Depuis le 1er juin 2015, son taux a augmenté à 60%, réparti à raison de 50% en tant que 
curatrice et de 10% en qualité de responsable du service des curatelles. 

Le 1er janvier 2017, la commune de C.________ a rejoint l'Association B.________. Par contrat du 
12 septembre 2016, A.________ a été réengagée par dite Association, avec entrée en fonction dès 
le 1er janvier 2017, également en tant que curatrice à 50% et responsable du service à 10%. Entre 
le mois d'août 2019 et février 2020, son taux a temporairement été fixé à 80%, dans le cadre d'un 
remplacement.

B. A la mi-mars 2020, un confinement a été ordonné, suite à la crise de pandémie de Covid-19. 
Pendant cette période, la collaboratrice a été régulièrement absente, au motif que sa fille a dû être 
hospitalisée à deux reprises et qu'elle a connu elle-même des périodes d'incapacité médicalement 
attestée, la première fois pour suspicion de contamination au Covid-19, en avril 2020, la deuxième, 
du 18 mai 2020 au 24 mai 2020, suite à une complication de sa grossesse, annoncée au comité 
directeur de B.________ par courriel du 18 mai 2020. A cette occasion, elle a requis qu'un entretien 
soit organisé avec sa hiérarchie. Par courriel du 25 mai 2020, elle a informé le comité que, suite à 
son hospitalisation, elle se trouvait au bénéfice d'une nouvelle incapacité de travail jusqu'au 22 juin 
2020. Il ressort du dossier que la grossesse de l'intéressée a dû être interrompue entre le 21 et le 
22 mai 2020.

C. Le 22 juin 2020, la collaboratrice n'étant plus en arrêt de travail, la séance requise par celle-ci 
dans son courriel du 18 mai 2020 a eu lieu en présence de la présidente et du vice-président du 
comité directeur. Aucun procès-verbal n'a été établi. Il ressort du compte-rendu rédigé par 
A.________ qu'à cette occasion elle a été informée que B.________ mettait fin à son contrat suite 
à une rupture du lien de confiance. Les membres du comité lui auraient exposé que cela faisait 
plusieurs mois qu'il y avait des conflits au sein du service et qu'il n'était plus possible de continuer 
ainsi. Ils auraient également précisé qu'un renvoi avec effet immédiat aurait pu être prononcé, mais 
qu'ils optaient pour un licenciement ordinaire avec trois mois de délai, soit jusqu'au au 30 septembre 
2020. Un retour au service ne semblait plus possible, vu les plaintes des collaboratrices.

Lors de cet entretien, la collaboratrice aurait contesté le caractère justifié de son licenciement, 
exposé que la période de pandémie avait été difficile et qu'elle avait toujours assumé ses fonctions 
par télétravail. En outre, elle aurait signifié que son poste de responsable de service représentait un 
10% et que son travail en tant que curatrice, à 50%, avait toujours donné entière satisfaction.

D. Par courrier du 24 juin 2020 adressé à l'intéressée, B.________ s'est référée à la séance du 
22 juin 2020 et a confirmé sa décision de licenciement, avec effet au 30 septembre 2020. La 
collaboratrice a en outre été avertie qu'elle était libérée de son obligation de travailler.

Dès le 25 juin 2020, celle-ci a été mise au bénéfice d'une incapacité de travail médicalement attestée 
jusqu'au 10 juillet 2020, prolongée ensuite jusqu'au 30 septembre 2020.

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En juillet 2020, l'intéressée a requis qu'on lui indique les motifs de son licenciement, ce que 
B.________ a fait par réponse du 18 juillet 2020.

Le 22 juillet 2020, une nouvelle rencontre a eu lieu, sans que celle-ci ne soit protocolée. A cette 
occasion, selon le compte-rendu rédigé par la collaboratrice, celle-ci aurait demandé à pouvoir 
accéder à sa session professionnelle, ce qui lui a été refusé.

E. Le 30 juillet 2020, A.________ a interjeté recours contre la décision de licenciement du 24 juin 
2020 devant la Préfecture du district de D.________ (ci-après: le Préfecture) et a conclu, sous suite 
de frais et dépens, à son annulation, à ce qu'il lui soit versé une indemnité compensatoire non sujette 
à cotisations sociales correspondant à sept mois de traitement, treizième salaire compris. A titre de 
mesures provisionnelles, elle a requis qu'ordre soit donné à B.________ de réactiver - sans en 
modifier le contenu - sa session professionnelle et d'autoriser cette dernière à y accéder à distance.

En substance, elle a fait valoir que son droit d'être entendue n'avait pas été respecté, dès lors qu'elle 
avait été mise devant le fait accompli lors de la séance du 22 juin 2020 - initiée par ses soins -, 
qu'elle n'avait pas pu faire valoir sa position de manière concrète et qu'elle n'avait pas pu consulter 
le dossier constitué. A cela s'ajoutait que la décision du 24 juin 2020 ne comportait aucune 
motivation. Sur le fond, elle a considéré qu'il n'était pas limpide de savoir si elle avait fait l'objet d'une 
procédure de renvoi ordinaire ou extraordinaire et qu'en tout état de cause, aucune des deux n'était 
justifiée. Concernant le licenciement ordinaire, elle a rappelé que ses évaluations étaient 
satisfaisantes et qu'aucun avertissement ne lui avait été notifié. S'agissant d'un renvoi avec effet 
immédiat, elle a contesté avoir commis les manquements graves énumérés dans le courrier de 
B.________ du 18 juillet 2020 et a considéré que la décision ne respectait pas le principe de la 
proportionnalité. Concernant en particulier le reproche qui lui avait été fait d'avoir été absente du 
service durant la période de confinement, elle a exposé que cette remarque était hautement 
déplacée au vu du contexte sanitaire et de sa vulnérabilité avérée, tout en soulignant qu'elle avait 
toujours été à disposition de l'équipe et du comité par téléphone et par courriel, aussi bien lorsqu'elle 
était en télétravail que lorsqu'elle se trouvait en incapacité. A cet égard, elle a fait valoir qu'elle avait 
besoin d'accéder à sa session professionnelle pour pouvoir produire les échanges de courriels 
qu'elles avaient eus avec ses collaboratrices.

Par courrier du 5 août 2020, le Lieutenant de Préfet a donné ordre à B.________, à titre de mesure 
superprovisionnelle, de préserver le contenu de la messagerie professionnelle de la collaboratrice 
dans son état au 24 juin 2020.

Par mémoire concis du 1er septembre 2020, B.________ a conclu au rejet de la requête de mesure 
provisionnelle, arguant qu'elle se tenait à disposition pour donner suite à toutes injonctions de 
l'autorité préfectorale relatives à la production de moyens de preuve, notamment d'échanges de 
courriels entre la collaboratrice et des tiers.

Par décision du 7 octobre 2020, le Lieutenant de Préfet a admis partiellement la requête de mesures 
provisionnelles et donné ordre à B.________ de préserver le contenu de la session professionnelle 
de A.________ dans son état au 24 juin 2020, conformément à la décision de mesures 
superprovisionnelles prise par courrier du 5 août 2020. Un délai a été accordé à B.________ pour 
se déterminer sur le fond du recours.

Par réponse du 9 novembre 2020, l'Association a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du 
recours du 30 juillet 2020, considérant en substance que la collaboratrice avait pu valablement 

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s'exprimer lors de la séance du 22 juin 2020, et ce quand bien même les reproches à son encontre 
ne lui avaient pas été communiqués au préalable. En outre, les motifs de son renvoi avaient été 
ensuite détaillés par écrit. Dans ces conditions, la violation de son droit d'être entendue, pour autant 
qu'avérée, pouvait être réparée par-devant la Préfecture. En outre, B.________ a exposé qu'aucun 
membre du comité directeur n'était juriste et qu'ils avaient été en proie à une certaine confusion 
quant à la procédure de licenciement. Ils avaient bien eu la volonté de résilier les rapports avec effet 
immédiat mais avaient souhaité faire un geste en permettant à l'intéressée de bénéficier de trois 
mois de salaire supplémentaires. En l'espèce, c'était l'accumulation des manquements perpétrés 
par la collaboratrice, soit la violation répétée de ses devoirs liés notamment à sa fonction de cheffe 
de service, qui était à l'origine de la décision du 24 juin 2020. A l'appui de ses déclarations, 
B.________ a produit, entre autres, un document non daté et non signé, listant les reproches faits 
par les collaboratrices à l'endroit de leur cheffe de service.

Par courriel du 13 novembre 2020, le Lieutenant de Préfet a requis de B.________ qu'elle produise 
diverses preuves, qu'elle indique les mesures prises par le comité directeur par rapport à la crise de 
Covid-19 et qu'elle explique dans quel contexte les déclarations des collaboratrices du service, 
contenues dans le document précité, non daté et non signé, avaient été récoltées.

Par réponse du 7 décembre 2020, B.________ a donné suite aux injonctions du Lieutenant de Préfet 
et a notamment exposé que les mesures liées à la pandémie avaient été discutées lors d'une séance 
organisée le 17 mars 2020, en l'absence de la collaboratrice, qui se trouvait en incapacité à ce 
moment-là, mais qui s'était vue notifier le procès-verbal établi à cette occasion. Quant à la liste des 
reproches établie par les collaboratrices du service, elle avait été rédigée par celles-ci, sur demande 
du comité directeur, après que le recours du 30 juillet 2020 ait été déposée.

Un deuxième échange d'écritures a été ordonné, lors duquel plusieurs nouvelles réquisitions de 
preuves ont été déposées. 

F. Par décision du 27 janvier 2021, sur requête de A.________, son employeur lui a reconnu un 
droit à l'indemnisation d'un solde d'heures de 11.85 et d'un solde de vacances de 17.5 jours. 

Pour l'essentiel, le comité directeur a rappelé la nuance entre les heures supplémentaires et le solde 
positif accumulé dans le contexte d'un horaire flexible, a souligné que la collaboratrice ne pouvait 
ignorer les règles en la matière et, en tant que responsable, pouvait organiser son temps de travail 
relativement librement. Elle connaissait le risque de ne pas pouvoir compenser le solde excédentaire 
en cas de résiliation. Nonobstant cela, le comité directeur a accepté d'entrer en matière sur la 
demande de la collaboratrice mais a réduit ses prétentions. Se référant à la réglementation en la 
matière, il a considéré que seules 24 heures pouvaient être reportées d'une année civile à l'autre, 
que les heures effectuées par la collaboratrice alors qu'elle était en incapacité de travail devaient 
être retranchées en totalité et a déduit 7h15 pour tenir compte des pauses de midi non enregistrées.

Agissant le 2 mars 2021, la collaboratrice a interjeté recours contre cette décision devant la 
Préfecture et a conclu, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, à ce qu'elle 
se voie rétribuer un solde de 30.74 d'heures supplémentaires, avec intérêts à 5% dès la fin des 
rapports de service et, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à la commune pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants.

En substance, elle a fait valoir qu'elle transmettait chaque mois au comité directeur un rapport 
établissant les heures de présence, la prises de vacances et les absences de l'ensemble des 

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collaboratrices du service, y compris d'elle-même. Le comité n'avait jamais opposé le quota d'heures 
supplémentaires aux reports d'heures excédant en fin d'année civile. Lors de l'évaluation des 
prestations 2019, il aurait même, implicitement à tout le moins, avalisé dit report. La décision 
attaquée créait une inégalité de traitement entre elle-même et les autres collaboratrices du service, 
lesquelles avaient pu compenser les heures supplémentaires qu'elles avaient effectuées alors que 
la recourante, renvoyée, n'avait pas eu la possibilité de le faire. En outre, A.________ estimait que 
B.________, qui avait critiqué son manque de présence pendant le confinement et l'avait renvoyée, 
entre autres, pour cette raison, était malvenue, à ce stade, de lui reprocher d'avoir effectué des 
heures lorsqu'elle était en incapacité de travail. Pour le reste, elle a relevé qu'elle était dans 
l'impossibilité de se prononcer sur les réductions opérées à titre de pauses de midi puisqu'elle n'était 
pas en possession des décomptes y afférents. Elle considérait que sa manière de faire avait toujours 
été la même et que son employeur n'avait jamais procédé à des déductions de ce type. 

Par écrit du 7 avril 2021, B.________ a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens, 
ensuite de quoi les parties ont été invitées à un second échange d'écritures, dans le cadre duquel 
elles n'ont pas modifié substantiellement leurs positions.

G. Par décision incidente du 12 avril 2021, le Lieutenant de Préfet a ordonné la jonction des 
recours du 30 juillet 2020 et du 2 mars 2021.

Par décision incidente du 12 août 2021, l'autorité précitée a fait partiellement droit à certaines 
réquisitions de preuves formulées par A.________ dans ses deux recours, et a notamment exigé la 
production de divers documents. Elle a en revanche et en particulier refusé de donner accès à la 
collaboratrice à son ancienne session professionnelle, retenant que cette requête était 
disproportionnée, du moment que B.________ avait produit les documents nécessaires à la 
résolution du litige se trouvant sur dite session, que cette réquisition s'apparentait à une recherche 
indéterminée de moyens de preuves ("fishing expedition") et que celle-ci contribuerait à alourdir la 
procédure, qui comprenait déjà plusieurs échanges d'écriture.

H. Par décision du 22 octobre 2021, le Lieutenant de Préfet a rejeté les recours interjetés par 
A.________ les 30 juillet 2020 et 2 mars 2021 et, partant, confirmé la décision de renvoi du 24 juin 
2020 et celle relative au décompte des soldes d'heures et de vacances du 27 janvier 2021.

Sur le plan formel, l'autorité précitée a retenu en substance que B.________ avait violé le droit d'être 
entendu de la collaboratrice en ne constituant pas un dossier, en ne permettant pas à cette dernière 
de s'exprimer avant son renvoi et en lui communiquant les motifs de celui-ci seulement a posteriori, 
par courrier du 18 juillet 2020. Fort de ce constat, le Lieutenant de Préfet a considéré cependant que 
la violation avait été réparée devant lui, A.________ ayant eu l'occasion de s'exprimer et de faire 
valoir ses griefs, d'autant qu'un renvoi à l'autorité d'engagement aurait constitué une vaine formalité. 

S'agissant du licenciement en particulier, le Lieutenant de Préfet s'est référé aux observations de 
B.________ du 20 novembre 2020 et a relevé que celle-ci avait toujours eu la volonté de résilier les 
rapports de service de la collaboratrice avec effet immédiat et qu'il fallait dès lors examiner 
exclusivement si les conditions d'une telle procédure étaient réalisées. Pour l'essentiel, il a retenu 
qu'en dépit du fait que les doléances des collaboratrices du service avaient été exprimées par écrit 
postérieurement à la décision attaquée, il fallait leur donner un certain crédit. En outre, le Lieutenant 
de Préfet a considéré que, même si certains reproches faits à la cheffe de service étaient la 
conséquence en partie du contexte particulier de la pandémie de Covid-19 et liés également aux 
difficultés familiales et médicales rencontrées par la collaboratrice, l'on se trouvait en présence d'une 

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accumulation de manquements suffisante pour prononcer un renvoi avec effet immédiat, étant 
souligné que le bon fonctionnement du service était en jeu. L'attitude passive de la collaboratrice 
dans le contexte spécifique de la pandémie de Covid-19, cumulée aux autres manquements 
constatés, ne permettait pas de prononcer un avertissement préalable.

S'agissant du nombre d'heures rémunérées par l'association intimée, le Lieutenant de Préfet a 
estimé que la règlementation de B.________ en la matière était claire, en particulier quant au report 
d'heures admis par année civile. Dans ces conditions, il a estimé que la recourante ne pouvait pas 
prétendre à une égalité dans l'illégalité. Ensuite, il a été retenu qu'aucune pièce du dossier ne 
confirmait, comme le soutenait l'intéressée, qu'elle aurait été autorisée à travailler pendant ses 
périodes d'incapacité de travail. Au contraire, son devoir de fidélité lui imposait de recouvrer la santé. 
Enfin, les déductions opérées pour les pauses de midi étaient conformes à la législation fédérale en 
la matière.

I. Agissant le 26 novembre 2021, A.________ interjette recours devant le Tribunal cantonal 
contre la décision préfectorale du 22 octobre 2021 et prend des conclusions similaires à celles 
formulées dans son recours formé devant le Préfet le 30 juillet 2020, à savoir principalement que la 
décision préfectorale soit annulée, à ce qu'il lui soit versé une indemnité compensatoire non sujette 
à cotisations sociales correspondant à sept mois de traitement, treizième salaire compris, et 
subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée pour instruction complémentaire et nouvelle 
décision. A ce stade, elle ne prend cependant aucune conclusion formelle quant à son décompte 
d'heures. A titre de mesures provisionnelles, elle requiert qu'ordre soit donné à B.________ de 
réactiver - sans en modifier le contenu - sa session professionnelle et d'autoriser cette dernière à y 
accéder à dires de justice. En outre, elle demande la tenue de débats et une audience d'instruction 
lui permettant d'être confrontée à ses collègues ainsi qu'à son employeur et la production de diverses 
preuves documentaires.

En substance, sur le plan procédural, elle fait valoir que c'est à tort que le Lieutenant de Préfet a 
considéré que la violation de son droit d'être entendue avait été valablement réparée, arguant qu'elle 
a été privée de l'administration de preuves pertinentes et valablement requises. Au vu du poids 
accordé aux plaintes des collaboratrices, rédigées après le dépôt du recours du 30 juillet 2020, 
l'autorité d'engagement se devait de les répertorier séance tenante, d'autant que la recourante 
considère qu'elle est désormais dans l'impossibilité d'établir si ces doléances ont véritablement 
fondé son renvoi ou si cette liste est le fruit d'une réflexion mûrie. Elle estime qu'elle se trouve, à ce 
stade, démunie pour contester les accusations portées à son encontre qui n'ont pas fait l'objet d'une 
instruction et auxquelles elle n'a pas pu se confronter. En outre, elle considère que l'appréciation 
anticipée de certaines preuves faite par l'autorité intimée lui a également causé du tort. A cet égard, 
elle relève notamment qu'en lui ayant refusé l'accès à son ancienne session professionnelle, le 
Lieutenant de Préfet l'a privée de la possibilité de jouir d'un procès équitable et de celle de disposer 
des moyens de preuves essentiels à sa défense.

S'agissant de son renvoi à proprement parler, elle relève le contexte particulier dans lequel elle a dû 
évoluer avant son licenciement, se référant notamment à la pandémie, à ses absences 
médicalement attestées et à sa grossesse complexe. Elle considère que si le comité directeur avait 
des reproches à lui faire, il aurait dû agir en ordonnant une mesure disciplinaire, un audit ou un 
coaching. Dans le même ordre d'idées, il aurait dû interpeller la recourante, de manière à respecter 
le principe de la proportionnalité. Quant au dernier reproche listé dans le courrier de B.________ du 
18 juillet 2020, relatif à la mauvaise gestion d'un dossier (cas E.________), la collaboratrice rappelle 

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que les faits remontent à l'automne 2019 et que, même si elle a reconnu ses torts dans cette affaire, 
cet incident ne peut pas constituer un manquement suffisamment grave justifiant une rupture du lien 
de confiance.

Concernant la décision du 27 janvier 2021, la recourante fait valoir que le report d'heures en fin 
d'année civile était largement toléré depuis la création de B.________, et ce en dépit de la 
réglementation sur le sujet. Elle requiert à ce titre que les décomptes de ses collaboratrices soient 
produits. Pour le reste, elle relève que l'association intimée était au courant du fait qu'elle travaillait 
pendant ses périodes d'incapacité de travail et ne l'a pas empêchée de le faire. Dans ces conditions, 
elle doit être protégée dans sa confiance et les heures effectuées doivent être rétribuées. A cela 
s'ajoute que si elle pouvait avoir accès à son ancienne session, elle pourrait apporter la preuve que 
ses interventions, à ce moment-là, étaient nécessaires.

J. Par courrier du 30 novembre 2021, l'Autorité de céans enjoint B.________ à conserver le 
compte de messagerie professionnelle de la recourante.

Par courrier du 17 décembre 2021, A.________ rectifie sa conclusion principale en ce sens qu'en 
plus de l'indemnité requise, aucune réduction du solde d'heures ne soit opérée, arguant que dite 
précision s'inscrit fidèlement dans le cadre de la motivation de son recours déposé devant le Tribunal 
cantonal le 26 novembre 2021.

Invité à se déterminer, le Lieutenant de Préfet conclut au rejet du recours et au rejet de la requête 
de mesures provisionnelles par courrier du 10 janvier 2022, renvoyant à la motivation figurant dans 
la décision querellée. 

Dans ses observations du 25 janvier 2022, B.________ conclut également au rejet du recours, sous 
suite de frais et dépens. Elle fait valoir en substance qu'aucun vice procédural ne peut être retenu. 
L'association intimée relève en particulier que le droit d'être entendu de la collaboratrice a été 
valablement réparé devant le Lieutenant de Préfet, preuve en est que celle-ci a pu s'exprimer de 
manière détaillée sur les reproches formulés, aussi bien lors de la séance du 22 juin 2020 que, par 
la suite, lorsque la liste des doléances de ses subordonnées a été produite devant la Préfecture. A 
cet égard, elle précise également que dite liste n'est pas la principale raison de son renvoi; le comité 
directeur avait déjà relevé des manquements auparavant et les doléances des collaboratrices n'ont 
fait que confirmer son sentiment. En outre, B.________ considère qu'aucune violation du droit d'être 
entendu ne peut être retenu en lien avec l'appréciation anticipée des preuves opérée par le 
Lieutenant de Préfet. Pour le reste, sur le fond, le renvoi est justifié par les circonstances découlant 
de l'attitude de la collaboratrice lors de la pandémie de Covid-19, cumulée aux autres manquements 
constatés et, comme l'a relevé le Lieutenant de Préfet, ces circonstances ne permettaient pas de 
prononcer un avertissement préalable. S'agissant enfin du report d'heures, l'intimée admet qu'avant 
le licenciement de la recourante, le comité directeur n'opposait pas le quota d'heures règlementaires 
aux reports d'heures supplémentaires excédant la limite en fin d'année civile mais qu'au travers de 
sa décision contestée du 27 janvier 2021, l'association intimée avait clairement démontré sa volonté 
de ne plus perpétuer sa pratique illégale et celle de se conformer à son propre règlement. Partant, 
aucun motif ne justifie que la recourante soit traitée de manière égale dans l'illégalité. Enfin, la 
collaboratrice avait le devoir général de fidélité de ne pas travailler pendant ses arrêts maladie, 
d'autant qu'il serait absurde que les travailleurs au bénéfice d'une incapacité médicalement attestée 
puissent accumuler des heures supplémentaires - en invoquant des urgences à liquider - alors que 
leurs heures (normales) sont déjà décomptées.

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Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérant en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

Aux termes de l’art. 70 LCo, applicable aux associations de communes en vertu de l’art. 126 LCo, 
sous réserve des dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un règlement de portée 
générale, leurs propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un règlement communal de 
portée générale et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la loi cantonale du 17 octobre 
2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 1 et 2 et 
133 al. 1, ainsi que son règlement d’exécution du 17 décembre 2002 (RPers; RSF 122.70.11) 
s’appliquent par analogie au personnel communal à titre de droit communal supplétif (al. 2).

En l'occurrence, B.________ est dotée d'un règlement du personnel du 1er septembre 2016, entré 
en vigueur le 1er janvier 2017 (ci-après : RP).

3.

3.1. Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et les 
art. 57 ss CPJA, le droit d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne 
concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé 
de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables 
offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat 
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt TF 
8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2). 

Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation entraîne l'annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, 
une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. Une telle réparation dépend de la gravité et de 
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut également 

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se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait 
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie 
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. arrêt TF 8C_541/2017 du 
14 mai 2018 consid. 2.2; 8C_381/2021 considl. 4.2).

3.2. L'art. 19 RP, intitulé "procédure de résiliation ou de renvoi", consacre le droit d'être entendu. 
Aux termes de cette disposition, l'autorité d'engagement est compétente pour mener la procédure. 
Elle peut confier la conduite de la procédure à une autre personne, interne ou externe à 
l'administration. Le licenciement est communiqué par pli recommandé ou en main propre avec 
accusé de réception (al. 1). Avant de rendre une décision, il est procédé à la constitution du dossier. 
Le collaborateur ou la collaboratrice en est informé-e, avec indication des motifs. Le collaborateur 
ou la collaboratrice doit être entendu-e (al. 2). Toutefois, dans les cas graves, lorsque le motif est 
d'emblée prouvé ou qu'il est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, la décision de renvoi 
peut être prononcée immédiatement par le Comité directeur après avoir entendu oralement le 
collaborateur ou la collaboratrice (al. 3). 

En matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de 
s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être 
entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en 
ligne de compte à son encontre. Afin que l'employé puisse exercer son droit de manière complète, 
la personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit 
également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard. Il 
n'est pas admissible, sous l'angle du droit d’être entendu, de remettre à l'employé une décision de 
résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire 
(cf. arrêts TF 8C_79/2021 du 9 septembre 2021 consid. 2.1; 8C_257/2019 du 12 mai 2020 
consid. 4.3;  8C_419/2017 du 16 avril 2018 consid. 4.3; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 3.2).

D’après la jurisprudence, l'autorité compétente ne peut dans tous les cas parvenir à sa décision 
(définitive) qu'après avoir eu connaissance de la situation d'espèce pertinente et avoir entendu la 
personne concernée. Le droit d'être entendu est violé lorsque le licenciement est dans les faits déjà 
certain et établi avant même d'entendre l'employé concerné (arrêt TAF A-4054/2015 du 15 février 
2016 consid. 5.2.2, qui se réfère aux arrêts TF 8C_340/2014 du 15 octobre 2014 consid. 5.2, non 
publié in ATF 140 I 320, et 8C_187/2011 du 14 septembre 2011 consid. 6.2). Cela étant, il est dans 
la nature des choses qu'à ce moment, l'employeur ait en principe déjà l'intention de dissoudre les 
rapports de travail. Dans le cas contraire, il n'y aurait en effet aucun motif d'entendre l'employé. Il ne 
peut pas non plus être évité que l'employeur maintienne le plus souvent son avis initial, qui résulte 
lui-même des éléments qu'il a pu rassembler pour établir son projet de décision. Il est néanmoins 
essentiel que la décision de résiliation des rapports de travail ne soit pas déjà définitive au moment 
de donner la possibilité à l'employé d'exercer son droit d'être entendu et, partant, qu'il ne soit pas 
exclu que l'employeur revienne sur son projet. Cela suppose une attention particulière de 
l'employeur à l'égard de son agent (arrêt TAF A-4054/2015 du 15 février 2016 consid. 5.2.2, avec 
renvoi à arrêt TAF A-6277/2014 du 16 juin 2015 consid. 7.2.1).

3.3. Dans le cas particulier, il paraît important, à titre préliminaire, de resituer le contexte dans 
lequel le renvoi litigieux a été prononcé. A la mi-mars 2020, la crise de Covid-19 a été élevée au 
rang de pandémie par l'Organisation mondiale de la santé et un confinement a été ordonné par le 
Conseil fédéral. S'agissant de la situation personnelle de la collaboratrice, elle a dû être arrêtée à 
plusieurs reprises pendant cette période. Elle a été absente une première fois, du 16 au 20 mars 

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2020, sa fille devant se faire hospitaliser. Début avril, cette dernière a dû être réopérée, ce qui a 
nécessité l'absence de la précitée pour au moins une journée. Dès le 9 avril 2020, A.________ a 
elle-même été mise au bénéfice d'une incapacité médicalement attestée pendant 10 ou 12 jours, 
pour suspicion de contamination au Covid-19. Ensuite, dès le 18 mai 2020, elle a informé le comité 
qu'elle était enceinte de trois mois et que suite à des complications, son médecin l'avait mise en 
arrêt jusqu'au 24 mai 2020. Il ressort du dossier qu'elle a ensuite été hospitalisée et qu'elle a dû 
subir un curetage entre le 21 et le 22 mai 2020. Pour cette raison, l'arrêt maladie de l'intéressée a 
été prolongé jusqu'au 22 juin 2020, jour où s'est tenue la séance, qu'elle avait elle-même requise au 
préalable, et lors de laquelle on lui a signifié son renvoi.

Lors de cette rencontre, il lui a été exposé par les membres du comité qu'ils pourraient la licencier 
avec effet immédiat mais qu'ils avaient décidé de lui donner plus de temps, donc de rompre le contrat 
avec effet au 30 septembre 2020. Cette confusion a ensuite été reprise dans le courrier du 24 juin 
2020, par lequel le comité directeur réitérait qu'il était mis un terme à son contrat avec un délai de 
trois mois.

Le véritable objet de cette séance du 22 juin 2020 n'a pas été annoncé et celle-ci n'a pas été 
protocolée. Ce n'est que par courrier du 18 juillet 2020, suite à la requête de motivation de la 
collaboratrice, que cette dernière a pu prendre connaissance des griefs qui lui étaient reprochés. Le 
10 novembre 2020, l'employeur a encore produit devant le Lieutenant de Préfet un document, non 
daté et non signé, tendant à énumérer les manquements de la cheffe de service. Il s'avère que ce 
document a été établi par les collaboratrices du service, à la demande de B.________, suite au 
dépôt du recours de A.________ (cf. courrier du 7 décembre 2020 de B.________ au Lieutenant de 
Préfet). Aucune confrontation n'a eu lieu entre les déclarations de la cheffe de service et de ses 
subordonnées.

3.4. Il est incontestable que cette façon de procéder pose déjà de sérieux doutes sous l'angle 
procédural.

L'intimée a fait fi des étapes à suivre en matière de renvoi et a bafoué le droit d'être entendu de la 
collaboratrice, celle-ci n'ayant pas été informée de l'ouverture d'une procédure licenciement et de la 
constitution d'un dossier à son endroit, ni mise clairement au fait des manquements qui lui étaient 
reprochés, du moins pas avant la notification du courrier du 18 juillet 2020, respectivement de celle 
de la liste des reproches établie par les collaboratrices, documents signifiés plusieurs semaines 
après son renvoi. A cela s'ajoute une confusion quant au choix de la procédure de licenciement 
menée, ordinaire ou extraordinaire. A cet égard, B.________ ne peut se retrancher derrière le 
manque de connaissances juridiques des membres de son comité, étant relevé qu'une simple 
lecture de son propre règlement du personnel - limpide - aurait été suffisante pour appréhender les 
cautèles imposées en matière de procédure de résiliation en droit de la fonction publique.

Cela étant, dès lors que le renvoi litigieux est vicié à d'autres égards également (cf. consid. 5), il 
n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la violation du droit d'être entendu - avérée 
et du reste reconnue par le Lieutenant de Préfet - a valablement pu être réparée devant lui, comme 
le retient la décision attaquée.

4.

4.1. Sur le fond, à l'instar de la législation cantonale en matière de personnel, le RP applicable 
prévoit deux procédures de licenciement distinctes, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire.

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A teneur de l'art. 17 RP, lorsque le collaborateur ou la collaboratrice ne répond pas ou plus aux 
exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement, le comité 
directeur peut résilier les rapports de service trois mois à l'avance pour la fin d'un mois (al. 1). 
Lorsque la résiliation est motivée par le comportement ou les aptitudes du collaborateur ou de la 
collaboratrice, elle doit être précédée d'un avertissement écrit de la part du comité directeur ayant 
donné la possibilité au collaborateur ou à la collaboratrice de s'amender (al. 2).

Selon l'art. 18 RP, en cas de manquement graves ou répétés aux devoirs de service, pour d'autres 
raisons grave ou pour d'autres motifs entraînant notamment une rupture du lien de confiance et qui, 
selon les règles de la bonne foi, ne permettent plus la continuation des rapports de service, le comité 
directeur peut ordonner le renvoi du collaborateur ou de la collaboratrice avec effet immédiat (al. 1). 
Lorsque les circonstances le permettent, le renvoi est précédé d'un avertissement écrit au sens de 
l'art. 17 al. 2 (al. 2).

4.2. Comme en droit privé, la résiliation pour de justes motifs, en tant que mesure exceptionnelle, 
doit être admise de manière restrictive. Par manquement du travailleur, on entend en règle générale 
la violation d'une obligation découlant du contrat de travail mais d'autres incidents peuvent 
également justifier une résiliation immédiate. Ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à 
l'appui du congé immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement 
du contrat de travail (arrêts TF 8C_535/2019 du 2 novembre 2020 consid. 3.1; 8C_301/2017 du 
1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Il ne suffit donc pas que la continuation du 
contrat soit simplement insupportable pour la partie qui le résilie. Bien plutôt, ce ressenti doit aussi 
apparaître soutenable d'un point de vue objectif (arrêt TAF A-6627/2016 du 11 avril 2017 consid. 4.2, 
confirmé in arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018). Savoir si le comportement incriminé atteint la 
gravité nécessaire dépend des circonstances du cas concret (arrêts TF 8C_535/2019 du 2 novembre 
2020 consid. 3.1; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Selon la 
doctrine et la jurisprudence, la résiliation pour de justes motifs n'est légitime que si la poursuite des 
rapports de service est intolérable pour l'autorité. En d'autres termes, cette résiliation n'est possible 
que si la poursuite des rapports de service met en cause l'intérêt public et surtout la confiance de 
l'autorité dans ses agents, ainsi que le bon fonctionnement du service. Le critère de savoir ce que 
l'autorité peut tolérer est essentiel (arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 3.1; KNAPP, 
La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux in RDS 
103/1984 I p. 511).

Les justes motifs peuvent être de toute nature (cf. arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 2021 consid. 
6.2; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Certains sont des 
évènements ou des circonstances que le collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, 
des comportements, des situations imputables à l'intéressé (arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 
2021 consid. 6.2; TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 
consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.1). Ainsi, le renvoi pour de justes motifs 
n'implique pas nécessairement une faute de l'agent (cf. arrêt TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 
consid. 4.2). On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait du 
collaborateur (incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenants à la 
personne) des causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le 
fonctionnaire perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au 
sein d'un même service (arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 3.1; KNAPP, p. 645 s.; 
ATF 126 I 33 consid. 3; RDAF 1997 I p. 81).

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4.3. Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de 
toutes les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la 
responsabilité de l'agent, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de 
l'importance du manquement (arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 2021 consid. 6.2; TF 
2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références citées; cf. 8C_301/2017 du 1er mars 
2018 consid. 4.3.2). Elle dispose, en présence de justes motifs, d'une liberté d'appréciation dans le 
choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois 
subordonnée au principe de proportionnalité. Une mesure y contrevient si elle excède le but visé et 
qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, 
compromis (arrêt TF 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.; WYLER/BRIGUET, La fin des 
rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 20).

En droit de la fonction publique, le principe de la proportionnalité est notamment concrétisé par 
l’obligation ou non pour l’autorité de signifier à son collaborateur un avertissement (cf. arrêt TAF 
A-5420/2015 du 11 décembre 2015 consid. 5.4.1). Le Tribunal fédéral considère en effet que seul 
un manquement particulièrement grave du travailleur justifie un licenciement avec effet immédiat; si 
le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une telle résiliation que s’il a été répété malgré 
un avertissement (ATF 142 III 579 consid. 4.2 et les arrêts cités; arrêts TF 8C_535/2019 du 
2 novembre 2020 consid. 3.1; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2; cf. ROSELLO in 
DUNAND/MAHON [éd.], Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 
2016, p. 244).

Dans la réglementation en cause, à l'instar de ce que prévoit la législation cantonale (cf. art. 39 et 
44 al. 2 LPers), l'avertissement est obligatoire en procédure ordinaire de licenciement (cf. art. 17 al. 
2 RP) et peut être imposé dans certaines circonstances en cas de renvoi avec effet immédiat (cf. 
art. 18 al. 2 RP). 

4.4. Dans le cas d'espèce, B.________ a soutenu, de manière constante, qu'elle avait toujours 
voulu prononcer un renvoi avec effet immédiat, mais qu'elle avait été en proie à une confusion, 
souhaitant faire un geste envers la collaboratrice. Dans ces circonstances, et du moment surtout 
que les conditions d'un renvoi ordinaire ne sont à l'évidence pas réalisées, vu le défaut de 
signification d'un avertissement préalable (cf. art. 17 al. 2 RP), il convient de limiter le présent 
examen - comme l'a du reste fait le Lieutenant de Préfet - à la question de savoir si la décision de 
résiliation répond aux exigences du renvoi extraordinaire (cf. art. 18 RP).

5.

5.1. Sur le fond, dans son courrier du 18 juillet 2020, le comité directeur a exposé ce qui suit en 
termes de manquements reprochés:

"Madame,

Faisant suite à votre demande du 15 juillet courant, nous vous adressons ci-après les éléments 
demandés qui ont conduit à votre licenciement. Celui-ci s'appuie sur l'article 337.1 CO, ainsi que 
l'art. 18 alinéa 1 du Règlement du personnel.

La perte de confiance progressive à votre égard comme Responsable du service, tant par le Comité 
directeur, que par les collaboratrices [du service] ont amené à la décision de votre licenciement. La 
période difficile qui vient de se dérouler depuis le mois de février (COVID) a confirmé de manière 
révélatrice votre incapacité à assumer à satisfaction vos responsabilités de cheffe de service.

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Votre attitude initiale de défiance envers le Comité directeur n'a cessé de croître ces derniers mois. 
Cette attitude s'est également développée envers vos collègues du Service social, ainsi qu'auprès 
de vos propres collaboratrices. Ce comportement ne permet plus les rapports de confiance 
nécessaires à une saine relation professionnelle, et surtout nuit au bon fonctionnement du service.

Nous relevons plus particulièrement: 

 Votre absence, ne serait-ce que téléphonique ou par visio-conférence, auprès de vos 
collaboratrices pendant la période de confinement

 Votre manque de communication, parfois double langage

 Votre défiance constante et régulière envers le Comité directeur: (derniers exemples en date: 
votre mise en demeure le 24 janvier dernier du paiement de votre prime de fidélité, reproche 
d'avoir organisé certaines mesures de prévention pendant votre congé maladie)

 Le flou au sujet de votre situation personnelle avec un certificat médical (malade ? pas malade? 
Vos enfants malades ?)

 Votre tendance à traiter certains dossiers de personnes concernées (exemple entre autres, cas 
E.________,) de façon péremptoire, et ce sans privilégier toute discussion préalable avec qui de 
droit, afin d'éviter ou à tout le moins, de limiter les conflits (…)".

Le 10 novembre 2020, B.________ a également produit devant le Lieutenant de Préfet un document, 
intitulé "liste des faits reprochés à la recourante établie par les collaboratrices du service", relatant 
notamment un manque de cadre dans l'organisation du service et de l'équipe, une présence limitée 
en raison d'un agenda surchargé en lien avec sa fonction de curatrice, des absences régulières et 
inattendues, une incapacité de changement d'attitude face aux demandes répétées des 
collaboratrices, un manque de contribution et de cohérence ainsi qu'une mauvaise transmission des 
informations données par le comité directeur. S'agissant de la période de pandémie de Covid-19, 
les collaboratrices du service ont relevé en particulier une absence totale d'information et aucune 
prise d'initiative de la part de la responsable du service; elles ont également reproché à cette 
dernière son absence physique, durant tout le confinement, lors du tournus hebdomadaire de 
l'équipe.

Cela étant, il ressort du dossier que:

- par message WhatsApp (ci-après: message) du 12 mars 2020, la collaboratrice s'est adressée 
à la présidente du comité directeur et a requis un entretien téléphonique pour parler des 
directives à mettre en place compte tenu du contexte sanitaire; 

- par le même biais, le 14 et 15 mars 2020, la collaboratrice a également demandé qu'on lui 
communique les recommandations du comité par rapport aux collaboratrices de son service qui 
avaient des enfants scolarisés, étant rappelé que les écoles étaient fermées à cette période. Par 
message du 15 mars 2020, la présidente du comité a pris acte et répondu à l'intéressée 
s'agissant de la garde des enfants. Elle lui a indiqué que le comité se positionnerait dans les 
jours à venir concernant l'organisation du service;

- le 17 mars 2020, une séance a été organisée par le comité directeur, ayant pour but de discuter 
des mesures à mettre en place par rapport au Covid-19. A.________ n'a pas participé à cette 
séance, étant donné que sa fille était hospitalisée à cette date. Le procès-verbal de cette séance 

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lui a toutefois été transmis. Par courriel du 19 mars 2020, la précitée s'est adressée au vice-
président pour lui faire part de son étonnement sur la façon dont cette séance avait été mise en 
place, en son absence, estimant que la hiérarchie n'était pas respectée. Par courriel du 21 mars 
2020, le vice-président lui a exposé qu'"à situation particulière, mesures particulières". Il lui a 
également demander de préciser si elle serait ou non au travail le lendemain;

- par courriel du 22 mars 2020, le vice-président s'est adressé à l'ensemble des collaboratrices du 
service, y compris à l'intéressée en les termes suivants: "Au vu de l'évolution de la situation de 
Covid-19, il y a lieu de prendre des mesures afin de garantir votre santé, tout en veillant à un 
fonctionnement des services assurant les prestations encore nécessaires. A partir de ce lundi 
23 mars 2020, et jusqu'à nouvel avis, le télétravail est préconisé dans la mesure du possible 
pour l'ensemble du personnel. Un service de piquet sur le lieu de travail, assuré par une seule 
personne par service est requis. Ceci afin d'assurer une permanence téléphonique et la bonne 
gestion du courrier entrant. L'organisation se fait en mode tournus. Pour le [service des 
curatelles], ce tournus est d'ores et déjà établi: (…) Au vu de sa situation familiale actuelle, 
A.________ n'est pas concernée par ce tournus dans l'immédiat. (…)". Par retour de mail du 
même jour, la précitée s'est adressée au vice-président et l'a notamment informé qu'en 
application des directives du comité qui lui avaient été transmises, elle ferait du télétravail et 
passerait au service deux soirs par semaine. Quant à la question de savoir si elle serait au travail 
le lundi suivant, elle a répondu par l'affirmative, précisant qu'elle avait travaillé la semaine d'avant 
également, en dépit de son arrêt maladie;

- par message du dimanche 22 mars 2020, la cheffe de service a informé ses collaboratrices 
qu'elle se rendrait au travail dans l'après-midi et ensuite tous les mercredis soirs. Elle a 
également précisé que, dès la semaine du 30 mars, elle pourrait venir une matinée par semaine 
et a proposé à cet effet de commencer par le 31 mars 2020. Une des collaboratrices lui a répondu 
que la semaine du 30 était déjà organisée. Pour cette raison, elle suggérait de maintenir le 
tournus transmis par le comité directeur et d'attendre les prochaines directives de celui-ci;

- par courriel du 2 avril 2020, la cheffe de service s'est adressée au vice-président et lui a transmis 
son certificat médical pour la période du 16 au 20 mars 2020, relative à l'hospitalisation de sa 
fille. A.________ a informé le comité que sa fille devait se faire réopérer le lendemain et 
demandé s'il était bien juste que son absence soit compensée par ses heures supplémentaires. 
Par réponse du 3 avril 2020, le vice-président lui a indiqué que le comité renonçait à lui faire 
décompter ses heures à titre exceptionnel, vu qu'elle avait partiellement travaillé pendant la 
période du 16 au 20 mars 2020, et ce en dépit du fait qu'elle était sous couvert d'un certificat 
médical et "qu'il en sera certainement de même ces prochains jours (…)";

- par courriel du 7 avril 2020, la collaboratrice a indiqué au comité que ses médecins estimaient 
qu'elle devait rester confinée pendant deux semaines à la maison à cause du Covid-19. A cette 
occasion, elle a précisé qu'elle continuait de travailler depuis la maison et se rendait deux soirs 
par semaine au service. Par courriel du 8 avril 2020, le comité directeur lui a répondu qu'il 
s'opposait à sa venue au service, même en l'absence des autres collaboratrices, dès lors que le 
corps médical avait ordonné son isolement dans la mesure où il était probable qu'elle soit 
porteuse du virus;

- par courriel du 3 mai 2020, le vice-président s'est adressé au comité directeur, s'agissant de 
l'affaire E.________, et a informé ses membres, à la fin du courriel que, "[d]'une manière plus 

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générale, j'ai pu constater que A.________ n'a pas revu le personnel du [service] depuis 
plusieurs semaines. Elle ne vient à F.________ qu'en soirée!";

- le 3 mai 2020, A.________ a écrit à ses collaboratrices le WhatsApp suivant: "Bonjour à toutes, 
j'espère que vous vous portez bien, ainsi que vos familles. A la demande de G.________ en lien 
avec vos remarques lors de vos discussions, je vous rappelle que j'ai été et suis toujours 
atteignable pour toutes. Comme mentionné sur le plan, je passe au [service] les mercredis soir 
et une fois durant le week-end. Même si je ne suis pas au service, j'assure mon travail depuis la 
maison (…). Si vous avez des remarques ou suggestions, je suis toujours ouverte à la 
discussion. Un bon dimanche à toutes et prenez bien soin de vous". Suite à cet échange, une 
des collaboratrices a proposé qu'une séance soit organisée. Par message du 4 mai 2020, la 
cheffe de service a répondu qu'elle avait prévu d'organiser une séance avec son équipe, ainsi 
qu'une autre avec le comité directeur. Selon les captures d'écran figurant au dossier, il semble 
qu'une séance ait été agendée le 14 mai 2020. D'après les dires de la recourante (cf. son 
mémoire de recours du 24 novembre 2020, ch. 10, p. 4), lors de celle-ci, les collaboratrices ont 
pu faire des remarques au sujet de leurs besoins de directives de la part de la cheffe de service 
et en relation avec son absence du bureau;

- par message du 4 mai 2020, la collaboratrice a transmis à ses subordonnées les directives 
prescrites par le comité directeur par rapport à l'organisation du service dès le 11 mai 2020, 
correspondant au moment où le confinement a été levé. S'en sont suivis plusieurs messages 
entre la cheffe de service et son équipe, au sujet des horaires et disponibilités de chacune. A 
cette occasion, A.________ a écrit à ses collègues, à une date inconnue pendant le mois de mai 
2020: "coucou à toutes, contente d'avoir de vos nouvelles. Je partage pleinement vos idées pour 
la modification de jours de congé et de travail. L'union fait la force et il est primordial de garder 
l'unité et la cohésion d'équipe. Je propose de maintenir les jours que vous avez opté y compris 
vos vacances. On attend la suite en fonction des directives du comité directeur. Courage à vous 
toutes et encore un grand merci pour votre engagement ! Gros mimis de bonne fin de semaine";

- par courriel du 18 mai 2020, la recourante a informé le comité qu'elle était enceinte de trois mois 
et que suite à une complication de sa grossesse, elle se trouvait au bénéfice d'un certificat 
médical pendant une semaine. A cette occasion, elle a requis qu'une séance soit organisée. Par 
courriel du 25 mai 2020, elle a prévenu le comité que, suite à sa sortie d'hôpital, son incapacité 
de travail médicalement attestée était prolongée jusqu'au 22 juin 2020. A cette occasion, elle a 
informé les membres du comité qu'elle avait mis à jour ses dossiers et préparé les directives 
pour ses collègues afin qu'elles puissent entreprendre les démarches nécessaires en faveur des 
personnes dont elle était responsable;

- par message du 20 mai 2020, elle a prévenu son équipe qu'elle rencontrait des problèmes de 
santé liés à sa grossesse et que son arrêt maladie devait se prolonger. Le 22 mai 2020, elle a 
informé les collaboratrices de son service qu'elle avait dû subir un curetage entre le 21 et le 
22 mai 2020. Le 23 mai 2020, elle a remercié ces dernières pour leurs messages de soutien et 
les a informées qu'elle passerait au service dans quelques jours, un mercredi soir.

5.2. Sur le vu de ce qui précède, B.________, respectivement le Lieutenant de Préfet, ne peuvent 
pas être suivis lorsqu'ils considèrent - sans autre - que la cheffe de service était totalement absente 
pendant la période de confinement. L'on constate en effet, sur base des WhatsApp et des courriels 
précités, qu'elle communiquait aussi bien avec le comité directeur qu'avec ses subordonnées. A cet 
égard, l'on ne peut au demeurant s'empêcher de relever le ton cordial des échanges entre la cheffe 

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de service et ces dernières, leur régularité et l'attitude constructive de la recourante, prête 
notamment à mettre sur pied une séance à leur demande. 

A cela s'ajoute le contexte particulier qui régnait au printemps 2020. Force est de considérer que 
l'organisation du service était, à cette période insolite, largement dépendante des mesures prises 
par le comité directeur, et ce d'autant plus que A.________ n'exerçait la fonction de cheffe qu'à un 
taux réduit de 10%, incontestablement insuffisant pour assurer la direction d'un service en situation 
exceptionnelle de pandémie. Ainsi, dans ces circonstances, sa hiérarchie se devait de se positionner 
formellement par rapport à ses attentes vis-à-vis de sa cheffe de service. Cela vaut d'autant plus 
qu'il ressort du dossier et en particulier des échanges précités que la recourante a toujours été 
transparente, aussi bien envers le comité qu'envers ses subordonnées, par rapport à la question de 
sa présence sur son lieu de travail, à savoir deux soirs par semaine, voire le week-end (cf. 
notamment courriel de A.________ au vice-président du 22 mars 2020; message de A.________ à 
ses collaboratrices du 22 mars 2020; message de A.________ à ses collaboratrices du 3 mai 2020). 
Par message du 22 mars 2020, A.________ a en outre proposé de revenir au service la semaine 
du 30, ce à quoi une de ses subordonnées lui a répondu que dite semaine était déjà organisée et 
qu'il valait mieux attendre les prochaines directives. Quant au comité directeur, l'on ne peut 
s'empêcher de relever qu'il a été formellement informé, par courriel du vice-président du 3 mai 2020, 
que l'intéressée se rendait au service qu'en soirée. Fort de ce constat, il n'a ni interpellé la 
recourante, ni ne lui a donné des instructions claires quant à ses exigences concernant l'horaire de 
sa présence sur son lieu de travail. 

En outre, la situation personnelle singulière de la collaboratrice aurait également dû être considérée. 
Pour rappel, après avoir dû être arrêtée plusieurs jours pour s'occuper de sa fille accidentée, la 
recourante a encore été elle-même mise au bénéfice d'incapacités de travail médicalement attestée, 
la première en avril 2020, pendant 10 ou 12 jours, pour suspicion de contamination au Covid-19 et 
la deuxième, dès le 18 avril 2020, prolongée ensuite jusqu'au 22 juin 2020, suite à des complications 
de sa grossesse. A cet égard, quand bien même le comité n'a été informé que par courriel du 18 mai 
2020 du fait que l'intéressée était enceinte de trois mois - ce qui impliquait, vu les circonstances 
sanitaires, le statut de personne à risque -, il doit en tous les cas lui être reproché de n'avoir, a 
posteriori, pas tenu compte de ce facteur lorsqu'il a, le 22 juin 2020, décidé de la licencier séance 
tenante, étant rappelé qu'il lui reprochait, en particulier, son absence de sa place de travail. 

Ainsi, si le comportement de la recourante et sa gestion du service n'ont peut-être pas été exempts 
de reproches, notamment par rapport à son insertion dans le tournus mis en place suite à son retour 
d'arrêt maladie à la fin du mois mars 2020, l'attitude passive qu'on lui reproche d'avoir adoptée lors 
de la période de confinement doit être contrebalancée et relativisée par ses arrêts maladie, par sa 
situation personnelle, ainsi que surtout par le défaut d'injonctions du comité.

Quant aux autres manquements relatés dans le courrier du 18 juillet 2020, soit notamment le 
manque de communication de la collaboratrice (double langage), sa défiance envers le comité, le 
flou par rapport à sa situation médicale ou la gestion du cas E.________, il sied de relever que ces 
griefs - tantôt appellatoires - relèvent du comportement ou des aptitudes de la collaboratrice au sens 
de l'art. 17 RP et qu'eux aussi n'ont pas été thématisés clairement, voire remontent à plusieurs mois 
avant le prononcé du renvoi. En outre, vu les échanges de courriels relatés ci-avant et les certificats 
médicaux figurant au dossier, l'on peine à comprendre le comité directeur lorsqu'il a considéré que 
la situation personnelle de la recourante, par rapport à ses incapacités de travail, n'était pas claire. 
Quant au document produit le 10 novembre 2020, exposant les doléances des collaboratrices, si 

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l'on ne peut pas lui retirer tout crédit, il doit être apprécié avec retenue, étant rappelé qu'aucune 
confrontation n'a eu lieu entre la cheffe de service et ses subordonnés et que les griefs ici listés n'ont 
ont été communiqués à cette dernière que plus de quatre mois après son renvoi. Enfin, il ressort 
des évaluations figurant au dossier que A.________ répondait aux exigences de ses fonctions, en 
particulier par rapport à son activité de curatrice, qu'elle exerçait à un taux de 50%, soit de façon 
majoritaire.

Dans ce contexte, on cherche en vain l'existence de manquements particulièrement graves, aptes 
à fonder une résiliation immédiate et sans avertissement préalable, étant rappelé que le renvoi pour 
de justes motifs doit être prononcé à titre exceptionnel. 

Partant, force est de conclure que le renvoi pour de justes motifs, ordonné par B.________ et 
confirmé par le Lieutenant de Préfet, s'avère injustifié.

6.

6.1. En l'occurrence, le RP ne règle pas la question des conséquences liées à une procédure de 
renvoi injustifié, de sorte que les dispositions de la législation cantonale y relatives sont cas échéant 
appliquées par analogie selon l’art. 70 al. 2 LCo. Aux termes de l’art. 41 LPers, lorsque les motifs 
de licenciement se révèlent injustifiés, le collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa 
fonction. Toutefois, s’il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu’une réintégration du 
collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une indemnité 
dont le montant maximal est égal à une année de traitement.

A ce stade, il convient de préciser que la cheffe de service n'a jamais souhaité être réintégrée, ce 
qu'elle avait du reste précisé formellement dans ses premières conclusions prises devant la 
Préfecture dans le cadre de son recours du 30 juillet 2020. Dans ces conditions, et étant au 
demeurant rappelé qu'elle a été éloignée de sa place de travail depuis environ vingt-deux mois, il y 
a lieu de renoncer à une réintégration et d'examiner les conséquences de son renvoi uniquement 
sous l'angle de l'indemnité de l'art. 41 LPers. 

Selon la jurisprudence de la Cour, cette indemnité revêt un caractère sui generis et s'apparente à 
une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité. Compte tenu de sa fonction punitive et 
réparatrice (cf. art. 336a CO ou 337c al. 3 CO), l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la gravité 
de la faute de l'employeur, la mesure de l'atteinte portée aux droits de la personnalité du travailleur 
et la manière dont la résiliation a été annoncée; d'autres critères tels que la durée des rapports de 
travail, l'âge du lésé, sa situation sociale, une éventuelle faute concomitante et les effets 
économiques du licenciement entrent aussi en considération  (arrêt TF 8C_468/2019 du 28 février 
2020 consid. 5.4; cf. arrêts TC FR 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 3; 601 2016 252 du 2 février 
2017; 601 2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2). Cette indemnité est franche de cotisations, 
et doit dès lors être calculée sur la base du traitement brut du collaborateur ou de la collaboratrice 
(cf. arrêt TAF A-5703/2018 du 24 mai 2019 consid. 6.2, confirmé in arrêt TF 8C_468/2019 du 
28 février 2020, cité notamment dans arrêt TC FR 601 2020 160/161 du 9 mars 2021).

6.2. En l'occurrence, il n'incombe manifestement pas au Tribunal cantonal, en tant que deuxième 
instance de recours, de fixer dite indemnité. Partant, en application de l'art. 98 al. 2 CPJA, la cause 
est renvoyée sur ce point à la Préfecture, charge à elle d'apprécier, dans les limites de ce qui 
précède, l'ensemble des circonstances et de fixer l'indemnité due à la collaboratrice, licenciée dans 

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des conditions choquantes et au terme d'une procédure qui a ignoré les règles les plus élémentaires 
en la matière.

Le recours doit dès lors être admis en tant qu'il conteste la légalité du renvoi pour juste motif.

7.

Reste à trancher la question de la rétribution des heures réclamées par la recourante. 

A cet égard, il sied d'emblée de relever qu'il n'est pas nécessaire de déterminer si la conclusion y 
afférente - prise par la recourante postérieurement au dépôt de son recours, par courrier du 
17 décembre 2021 - est recevable ou non, celle-ci devant de toute manière être rejetée pour d'autres 
motifs.

7.1. Aux termes de l'art. 36 RP, sauf dispositions contraires, la durée normale de travail est de 
42 heures par semaine, pour tout le personnel (al. 1). Le comité directeur arrête l'horaire de travail 
après consultation du personnel intéressé. Chaque collaborateur remet son décompte d'heures 
mensuel au responsable du service, qui les transmet au comité directeur (al. 2). Selon l'art. 37 RP, 
10 minutes de pause sont accordées durant la matinée et l'après-midi.

Selon l'art. 38 RP, lorsque les besoins du service l'exigent, tout collaborateur ou toute collaboratrice 
peut être astreint-e à l'accomplissement d'heures supplémentaires (al. 1). L'état des heures 
supplémentaire est arrêté mensuellement par le ou la supérieur-e hiérarchique sur la base de 
rapports (al. 2). Ne sont considérées comme heures supplémentaires que celles dépassant l'horaire 
hebdomadaire contractuel et qui ont été autorisées par le comité directeur (al. 3). La compensation 
des heures supplémentaires doit s'effectuer le plus rapidement possible, mais dans un délai idéal 
de 3 mois, selon une plannification établie d'entente entre le collaborateur ou la collaboratrice et son 
supérieur. Le comité directeur garde un droit de regard (al. 4). Le maximum des heures 
supplémentaires ne devra pas dépasser 30 heures à la fin d'un mois, sauf circonstances 
exceptionnelles dûment autorisées par le comité directeur (al. 5). Le report d'heures 
supplémentaires sur l'année suivante est admis jusqu'à concurrence de 30 heures (base taux 
d'activité 100%). Les heures supplémentaires ne seront pas rémunérées et seront compensées 
autant que possible en congé, à moins que les circonstances ne l'exigent, selon décision du comité 
directeur. Chaque heure supplémentaire non compensée donne alors droit à une rétribution égale 
au salaire horaire (al. 6).

7.2. D'après l'art. 15 al. 1 de la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le 
commerce (LTr; RS 822.11), le travail sera interrompu par des pauses d’au moins un quart d’heure, 
si la journée de travail dure plus de cinq heures et demie (let. a), d'une demi-heure, si la journée de 
travail dure plus de sept heures (let. b) et d'une heure, si la journée de travail dure plus de neuf 
heures (let. c).

En vertu de l’art. 71 let. b LTr, sont en particulier réservées les dispositions fédérales, cantonales et 
communales sur les rapports de service de droit public; toutefois, les prescriptions en matière de 
protection de la santé, de temps de travail et de repos ne peuvent faire l'objet de dérogations qu'en 
faveur des travailleurs, de sorte que peu importe ce que prévoit le droit cantonal, les garanties 
fédérales doivent être octroyées dans ces domaines. Aux termes de l’art. 2 al. 1 let. a LTr, la 
législation fédérale ne s’étend pas aux administrations fédérales, cantonales ou communales, sous 
réserve de l’al. 2, lequel prévoit que l’ordonnance désignera les établissements publics à assimiler 

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aux administrations de la Confédération, des cantons et des communes, ainsi que les entreprises 
fédérales, cantonales et communales auxquelles la loi est applicable.

L’art. 7 al. 1 de l’ordonnance 1 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT 1; RS 822.111) 
indique que les dispositions concernant la durée du travail et du repos ne sont applicables ni aux 
établissements de droit public dépourvus de la personnalité juridique ni aux corporations de droit 
public, pour autant que la majorité des travailleurs qu’ils occupent soient liés par des rapports de 
travail de droit public.

7.3. Selon la jurisprudence rendue en droit privé, mais applicable en droit de la fonction publique 
(cf. arrêt TAF A-5705/2014 consid. 6 ss), il convient de faire une distinction entre les heures 
supplémentaires et le solde positif accumulé dans le contexte d'un horaire de travail flexible. Les 
parties peuvent ainsi convenir que le travailleur, dans un cadre prédéfini, détermine librement la 
durée de son temps de travail journalier, pourvu qu'à l'issue d'une période de référence, il ait 
accompli le nombre d'heures contractuellement dues. Généralement, des heures de présence 
obligatoire (plages " bloquées ") doivent être respectées, le travailleur pouvant s'organiser librement 
le reste du temps. En contrepartie de cette autonomie, le travailleur doit spontanément compenser 
par un congé le solde de travail excédentaire qu'il a librement accumulé. S'il laisse croître ce solde 
positif dans une mesure importante, il assume le risque de ne pas pouvoir le compenser en cas de 
résiliation du contrat, laquelle peut survenir en tout temps. Une indemnisation du travail effectué en 
plus n'entre en considération que si les besoins de l'entreprise ou des directives de l'employeur 
empêchent le travailleur de récupérer ses heures en dehors des plages bloquées, à l'intérieur de 
l'horaire de travail flexible; il ne s'agit alors plus de solde positif dans l'horaire flexible, mais de 
véritables heures supplémentaires. S'il peut paraître délicat de délimiter les heures supplémentaires 
du solde bénéficiaire dans le cadre d'un horaire flexible, il faut garder à l'esprit que les premières 
sont imposées par les besoins de l'entreprise ou les directives de l'employeur, tandis que le solde 
excédentaire est librement accumulé par la volonté du travailleur (arrêt TF 4A_227/2016 du 
24 octobre 2016 consid. 4.2 et les références citées).

7.4. En l’occurrence, se basant sur son décompte d'heure au 30 septembre 2020, correspondant 
au moment auquel les rapports de services ont été concrètement résiliés, la collaboratrice a réclamé, 
par courriers du 8 octobre 2020 et du 17 novembre 2020, le paiement de 32 heures, ainsi qu'un 
solde de vacances. 

Par décision du 27 janvier 2021, après avoir rappelé la distinction entre le solde excédentaire 
accumulé dans le cadre d'un horaire flexible et les heures supplémentaires à proprement parler, le 
comité directeur a notamment concédé à rétribuer à l'intéressée 11.85 heures ainsi qu'un solde de 
vacances de 17.5 jours, étant précisé que ce dernier n'a pas été contesté par la recourante devant 
la Préfecture. Sur les 32 heures réclamées par l'intéressée, B.________, confirmée par le Lieutenant 
de Préfet, a retranché:

- 3.63 d'heures en vertu de l'art. 38 al. 6 RP, stipulant que seul un report de 30 heures 
supplémentaires, pour un taux de 100%, peut être reportée sur l'année civile suivante;

- 6.75 heures réclamées par la recourante alors qu'elle se trouvait en incapacité de travail, 
notamment du 18 au 24 mai 2020, et ensuite du 25 mai 2020 au 22 juin 2020;

- 7.25 heures pour les pauses de midi non enregistrées, dès décembre 2019, allant de 15 minutes 
à une heure, suivant la longueur de la journée de travail effectuée par la collaboratrice;

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- 2.52 heures (2 x 1.26 heures) afin de corriger l'erreur du système qui a compté des heures 
supplémentaires pour les mois de juillet et août 2020, alors que la collaboratrice se trouvait en 
incapacité de travail. Dans son recours du 2 mars 2021 formé devant la Préfecture, la 
collaboratrice concède qu'il s'agit d'une erreur du système, mais ne prend toutefois en compte 
que 1.26 heures, et non 2 x 1.26 heures.

7.5. Dans un premier grief, la recourante persiste implicitement à faire valoir une inégalité de 
traitement, vis-à-vis des heures décomptées par ses autres collègues.

A cet égard, il est rappelé que la jurisprudence prescrit que le principe de la légalité de l'activité 
administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390 consid. 
6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité 
de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, 
de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir 
les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y 
a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 
consid. 9 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le Tribunal 
fédéral présumera qu'elle se conformera au jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 
et les références citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au respect 
de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au détriment de l'égalité de traitement, 
ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c; 
115 Ia 81 consid. 2 et les références citées). La jurisprudence a également précisé qu'il était 
nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs 
cas, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485 consid. 8.6). C'est seulement lorsque toutes 
ces conditions sont remplies que le citoyen est en droit de prétendre, à titre exceptionnel, au bénéfice 
de l'égalité dans l'illégalité (arrêt TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018 consid. 4.1, cité in arrêt TF 
8C_107/2019 du 4 juin 2019 consid. 4.3, rendu en droit de la fonction publique). En résumé, pour 
bénéficier de l'égalité dans l'illégalité, trois conditions doivent être réunies: l'autorité doit avoir adopté 
une pratique contraire à la loi, l'autorité ne manifeste pas l'intention de se conformer à l'avenir à la 
loi et d'abandonner sa pratique illégale et aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose 
(DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 683).

Se basant sur dite jurisprudence, le Tribunal cantonal se rallie à la position du Lieutenant de Préfet 
selon laquelle, en l'espèce, la collaboratrice ne peut pas prétendre à l'égalité dans l'illégalité. Par sa 
décision du 27 janvier 2021, il est vrai que B.________ a manifesté sa volonté de se conformer aux 
dispositions de son RP en matière de temps de travail, ce que l'association intimée a encore 
confirmé expressément devant la Cour de céans, dans ses observations du 25 janvier 2022. Dans 
ces conditions, la recourante ne peut pas être suivie - sans autres - lorsqu'elle soutient qu'elle peine 
à croire que son ancien employeur ait concrètement pris les mesures y afférentes, étant rappelé que 
la jurisprudence fédérale prescrit que même en l'absence de communication claire - ce qui n'est pas 
le cas en l'espèce - il peut être présumé que l'autorité se conformera à la décision rendue (cf. 
consid. 7.4). Partant, force est de retenir que la seconde condition cumulative pour prétendre à 
l'égalité dans l'illégalité n'est pas réalisée ici et qu'il n'est, dès lors, pas nécessaire de déterminer si 
la manière de faire de B.________, de 2017 à 2019, est constitutive d'une pratique au sens de la 
jurisprudence ou si un intérêt public prépondérant peut être retenu, comme l'a notamment considéré 
le Lieutenant de Préfet. 

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Sur le vu de ce qui précède, les réquisitions de preuves de la recourante en lien avec ce grief 
d'égalité de traitement, tendant notamment à ordonner la production par B.________ de l'ensemble 
des fiches d'heures des autres collaboratrices, sont rejetées (cf. sur ce point ég. consid. 8.1).

7.6. Pour le reste, il est incontestable que, de par sa fonction, la cheffe de service connaissait la 
réglementation ainsi que la politique établie en matière d'heures supplémentaires, et en particulier 
la limite fixée à l'art. 38 al. 6 RP s'agissant du report d'heures autorisé sur l'année civile suivante. 
Ainsi, cette dernière, qui se trouvait à la fin de l'année 2019 à 80%, n'était pas en droit de reporter 
27.63 heures sur l'année 2020, mais uniquement 24 heures (30x80/100). 

En outre, il est évident que la collaboratrice ne peut pas prétendre au paiement des heures 
supplémentaires qu'elle a, de son propre chef, effectuées alors qu'elle se trouvait au bénéfice 
d'incapacités de travail médicalement attestées, étant souligné que, pendant ces périodes, ses 
heures (normales) étaient décomptées. S'il est incontestable que le comité était au courant qu'elle 
effectuait l'une ou l'autre démarches pendant ses différents arrêts maladie, force est de souligner 
que la collaboratrice n'a jamais expressément requis que ses heures soient prises en compte, pas 
plus qu'elle y a été formellement autorisée (cf. art. 38 al. 3 RP). Contrairement à ce qu'elle soutient, 
le comité directeur, au travers notamment de son courriel du 3 avril 2020, a pris acte du fait qu'elle 
continuait de faire le nécessaire pour que le suivi de ses dossiers soit assuré par ses collègues, et 
que l'organisation du service soit maintenue. Dans le contexte particulier de la pandémie, et compte 
tenu de son rôle de cheffe de service, force est de retenir que cela n'avait rien d'insolite, étant relevé 
que, quand bien même il ne peut en principe pas être imposé à un collaborateur sous couvert de 
certificat médical de travailler, une période transitoire, pour la passation des informations et des 
dossiers, est généralement inévitable, tant que faire se peut. Ainsi, si l'on peut saluer la conscience 
professionnelle de la recourante l'ayant poussé, pendant ces périodes, à effectuer certaines tâches, 
rien n'autorisait cette dernière à introduire ses heures dans son décompte et à revendiquer des 
heures supplémentaires. 

S'agissant enfin des pauses de midi retranchées, il sied avant tout de relever que l'association 
dispose de la personnalité morale de droit public (cf. art. 1 al. 2 des statuts de B.________, qui 
renvoie à l'art. 109bis al. 2 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes, LCo; RSF 
140.1). Ainsi, a contrario de l'art. 7 OLT 1, la LTr est applicable au personnel de l'intimée, en 
particulier son art. 15.

Partant, si l'on peut s'étonner du fait que B.________ n'ait jamais, à notre connaissance, donné 
d'instructions sur ce point et rappelé aux collaboratrices, et en particulier à la recourante, qu'elles se 
devaient de prendre une pause d'une certaine durée par jour, force est de constater que les 
retranchements opérés dans la décision du 27 janvier 2021 - limités dans le temps - sont conformes 
à l'art. 15 LTr, hormis celui du 12 décembre 2019, qui concerne bien plutôt le 13 décembre 2019. 

Fort de ces constats, le solde d'heures retenu par l'association, et confirmé par le Lieutenant de 
Préfet, échappe à la critique, de sorte que le recours est rejeté sur ce point.

8.

8.1. Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours (601 2021 181) doit être partiellement 
admis dans le sens des considérants.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de donner suite aux mesures d'instruction requises, les 
auditions ou les preuves documentaires demandées par la recourante n'étant notamment pas de 

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nature à modifier l'opinion de la Cour (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 145 I 167 
consid. 4.1; arrêts TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2; TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 
2016 consid. 5; cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; cf. JAÏCO 
CARRANZA/MICOTTI, CPJA annoté, 2006, art. 59, n. 59.4).

Pour ce même motif, il n'y a pas lieu d'autoriser la recourante à accéder à sa session professionnelle, 
pour autant que sa requête revêt encore un intérêt actuel vu l'issue du recours concernant son 
renvoi. Quant à cette même demande formulée en lien avec son décompte d'heures, elle est 
également rejetée, vu le rejet manifeste du recours sur ce point. Aussi la requête de mesures 
provisionnelles (601 2021 181) est-elle rejetée.

8.2. Enfin, il est rappelé que la tenue de débats publics doit, sauf circonstances exceptionnelles, 
avoir lieu devant les instances judiciaires précédant le Tribunal fédéral. Il appartient à ce titre au 
recourant, sous peine de forclusion, de présenter une demande formulée de manière claire et 
indiscutable. Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y donner suite. Il peut cependant 
s'en abstenir dans les cas prévus par l'art. 6 par. 1, deuxième phrase, CEDH, lorsque la demande 
est abusive, chicanière, ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, 
irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou encore lorsque l'objet du litige porte sur 
des questions hautement techniques (ATF 141 I 97 consid. 5.1; 136 I 279 consid. 1; 134 I 331 
consid. 2.3; cf. ég. art. 91 al. 1bis CPJA). 

En l'occurrence, la recourante a requis la tenue de débats, arguant que "la cause se résum[e] à 
I'opposition de versions diamétralement divergentes. Une audience d'instruction permettrait dès lors 
à la recourante d'être confrontée à ses accusatrices ainsi qu'à son employeur, possibilité dont elle a 
été privée depuis son licenciement".

S'agissant des auditions requises, il est renvoyé au consid. 8.1 et à l'appréciation anticipée des 
preuves opérée par la Cour. Concernant la tenue de débats publics en particulier, il est relevé que 
la recourante obtient gain de cause sur la question du renvoi et qu'une nouvelle décision, sujette à 
recours, devra être rendue par la Préfecture quant au montant de l'indemnité qui lui est due. Dans 
ces conditions, vu l'admission partielle de son recours sur ce point, il n'y a pas lieu de faire droit à 
sa requête de débats publics. Par rapport à son recours portant sur son décompte d'heures établi 
par B.________ et avalisé par le Lieutenant de Préfet, force est de constater, sur le vu de ce qui 
précède (cf. consid. 7), que la cause était manifestement mal fondée, pour autant que recevable. A 
cet égard, il convient de relever, au demeurant, que la décision attaquée était dûment motivée, 
notamment sur la question des conditions permettant de se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité.

9.

9.1. La recourante ayant conclu à l’octroi d’une indemnité équivalant à sept mois de traitement, 
la valeur litigieuse de CHF 30'000.- est nécessairement atteinte, de sorte que des frais de procédure 
doivent être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario, en lien avec les art. 113 al. 2 let. d et 114 let. c 
du code de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). 

L’Association intimée, ayant agi comme employeur, ne bénéficie ni de l'exonération des frais de 
procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l’indemnité de partie de l’art. 139 CPJA (cf. arrêt 
TC FR 601 2016 167 du 27 octobre 2017 consid. 9 et les références citées).

9.2. En l'occurrence, vu l’admission partielle de son recours, il se justifie de considérer que la 
collaboratrice obtient gain de cause pour 4/5, et l’Association intimée pour 1/5, étant rappelé que la 

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conclusion la plus importante de la recourante portait sur la question du principe de son renvoi. Les 
frais de procédure sont ainsi mis à charge des parties, dans cette même mesure, soit CHF 200.- à 
charge de la recourante et CHF 800.- à charge de l’Association intimée.

Pour la même raison, la recourante et respectivement l’association intimée ont toutes deux droit à 
une indemnité de partie réduite (cf. art. 137 et 138 al. 2 CPJA), fixée dans les limites du tarif cantonal 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.1), lequel prévoit en particulier à son art. 8 al. 1 un tarif horaire de 
CHF 250.- et à son art. 9 al. 2 un remboursement de CHF 0.40 par photocopie ainsi que des débours 
au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 Tarif JA).

L'art. 11 al. 1 Tarif JA prévoit en outre que celui qui demande une indemnité doit faire parvenir à 
l'autorité un récapitulatif des opérations effectuées et, au besoin, les pièces justificatives des 
débours engagés. Si l'autorité ne reçoit pas ce récapitulatif avant le prononcé de la décision, elle 
fixe l'indemnité d'office et selon sa libre appréciation. Elle en fait de même si le récapitulatif ne répond 
pas aux exigences fixées en la matière.

9.3. En l'espèce, en dépit du courrier du 27 janvier 2022 ainsi que de l'appel à son secrétariat du 
28 mars 2022, Me Jennifer Tapia n'a pas produit de liste de frais. Dans ces conditions, en application 
de la disposition précitée, il y a lieu de fixer forfaitairement les dépens à allouer à la recourante, étant 
souligné que cette dernière obtient gain de cause pour 4/5. L'indemnité de partie est ainsi chiffrée à 
CHF 3'000.-, débours compris, étant relevé que Me Jennifer Tapia n'est pas soumise à la TVA.

Quant à la liste de frais produite par Me Eric Bersier le 9 février 2022, elle comptabilise un temps 
total de 14.92 heures, comprenant 12.67 heures effectuées par sa stagiaire au tarif horaire de 
CHF 180.-, pour un montant d'honoraires de CHF 2'280.60. En application du tarif horaire de 
CHF 250.- imposé par le Tarif JA, les honoraires dus à Me Eric Bersier doivent être fixés à 
CHF 562.50. Compte tenu de l'admission partielle du recours, ces derniers doivent ensuite être 
réduits à 1/5, soit ramenés à un total de CHF 568.60 ([CHF 2'280.60 + CHF 562.50)] x 1/5). Partant, 
l'indemnité réduite due à l'association intimée se chiffre ainsi à CHF 612.40 (CHF 568.60 + 
CHF 43.80 de TVA à 7.7%), étant souligné que Me Eric Bersier n'a pas fait valoir de débours.

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (601 2021 181) est admis en tant qu'il conteste le renvoi immédiat pour de justes 
motifs. Il est rejeté pour le surplus.

Partant, la décision du Lieutenant de Préfet du 22 octobre 2021 est annulée en tant qu'elle 
rejette le recours de A.________ du 24 juin 2020 et est confirmée en tant qu'elle rejette le 
recours de la précitée du 27 janvier 2021.

La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle fixe l'indemnité à allouer à la recourante 
en raison du renvoi injustifié. 

II. La requête (601 2021 182) de mesures provisionnelles est rejetée.

III. Les frais judiciaires, par CHF 1'000.-, sont mis par CHF 200.- à charge de la recourante et par 
CHF 800.- à la charge de B.________.

IV. Il est alloué à la recourante à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 3'000.-, à 
la charge de B.________.

V. Il est alloué à B.________ à titre d'indemnité de partie réduite un montant de CHF 612.40 (TVA 
de CHF 43.80 comprise), à la charge de la recourante.

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours 
dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 7 avril 2022/smo

La Présidente :
La Greffière-rapporteure :