# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 80a4be9e-3e0b-52f5-9ab1-5d87c085f571
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_99_2.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_99_2.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_99_2.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  24  août  1999.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté le 4 janvier 1999 (2A 99 2) par G, à X, contre la décision rendue le 
4 décembre  1998  par  le  Préfet  du  district  de  la  Broye  refusant  un  permis 
de construire et ordonnant le rétablissement de l'état antérieur; (art. 24 al. 2 
LAT; art. 193 al. 3 LATeC) 

En fait: 

A. 

G est propriétaire de la parcelle n° 536, plan n° 19, du registre foncier de la 
Commune de X. Ce terrain de 1'985 m2, construit d'une ferme et d'un rural 
attenant, est situé dans la zone agricole. 

En 1993, G a présenté une demande préalable afin de déterminer s'il pouvait 
créer  un  deuxième  logement  à  l'étage,  ses  parents  habitant  au  rez-de-
chaussée.  Son  projet  dépassant  de  26,80  m2  la  limite  maximale  autorisée 
par  les  directives  de  la  Direction  des  travaux  publics  du  30  décembre  1987 
(ci-après,  les  directives  de  1987),  il  a  été  invité  à  le  redimensionner  en 
conséquence; ce qu'il a fait. 

B. 

C.. 

Par décision du 14 juin 1994, la Direction des travaux publics a accordé à G 
une  autorisation  spéciale  pour  la  transformation  et  l'extension  de  la  partie 
habitable  de  l'ancienne  ferme,  notamment  par  la  création  d'un  deuxième 
logement  au  1er  étage.  Compte  tenu  d'une  surface  habitable  d'origine  brute 
de 152 m2 (rez-de-chaussée: 100 m2 et 1er étage: 52 m2), les directives de 
1987 autorisaient une extension de 45 m2 complémentaires, soit 197 m2. Le 
Préfet du district de la Broye a accordé le permis de construire sollicité le 13 
juillet 1994. 

Mal conseillé par un dessinateur en bâtiment qu'il croyait, à tort, placé sous 
la surveillance d'un architecte chevronné, G a vu les travaux de rénovation et 
de transformation se prolonger pendant deux ans. En particulier, l'excavation 
du  sous-sol  a  provoqué 
l'effondrement  du  mur  de  séparation  entre 
l'habitation et le rural, entraînant une distorsion complète de la charpente sur 
la  travée  entre  l'habitation  et  le  pont  de  grange.  Dans  la  mesure  où  cette 
partie devait impérativement être reconstruite à neuf, le propriétaire a décidé 
de  récupérer  cette  nouvelle  surface  neuve  inexploitée  pour  l'habitation, 
amortissant  de  ce  fait  le  surcoût  résultant  de  cet  imprévu.  Ce  faisant, 
l'intéressé  revenait  au  projet  présenté  à  l'examen  préalable  en  1993  et  qu'il 

 - 2 -

C. 

D. 

savait  surdimensionné.  Il  a  cependant  cru  son  mandataire  qui  lui  assurait 
pouvoir "s'arranger" avec la commune et le préfet. 

Il  s'est  également  écarté  des  plans  en  aménageant  dans  les  combles  une 
galerie donnant accès à deux balcons. 

Au cours d'un contrôle effectué par le conseil communal, le 31 août 1996, le 
non-respect des plans a été constaté et, le 20 mars 1998, le préfet a invité G 
à  déposer  une  demande  de  permis  de  construire  complémentaire  assortie 
des plans conformes aux travaux réellement effectués. 

Ayant choisi un nouvel architecte, G a présenté la demande d'autorisation de 
construire  complémentaire  le  15  avril  1998.  Selon  les  plans,  il  ressort  que, 
par  rapport  à  la  surface  brute  de  plancher  habitable  autorisée  en  1994 
(202,40 m2 selon l'architecte ou 197 m2 selon la Direction), l'extension illicite 
est de 80,60 m2, soit 43,24 m2 pour le salon, 14,36 m2 pour le local annexe 
et 23 m2 pour la galerie comble. 

Face à cette situation, la Direction des travaux publics a refusé l'autorisation 
spéciale  requise  par  décision  du  16  novembre  1998  et  a  invité  le  préfet  à 
ordonner la démolition des aménagement litigieux et une remise en état des 
lieux selon le permis délivré en 1994. 

Le 4 décembre 1998, prenant acte de la décision du 16 novembre 1998, le 
préfet a refusé l'autorisation de construire et a enjoint G de restituer à l'état 
antérieur la nouvelle surface habitable. 

E. 

Agissant  le  4  janvier  1999,  G  a  contesté  devant  le  Tribunal  administratif    la 
décision  préfectorale  du  4  décembre  1998  en  tant  que  celle-ci  exige  le 
rétablissement de l'état antérieur. 

Estimant la mesure disproportionnée, le recourant argue de sa bonne foi en 
prétendant qu'il ne connaissait pas la réglementation en vigueur pour ce qui 
est de l'augmentation de surface habitable dans les anciennes maisons hors 
zone.  Selon  lui,  la  désaffectation  de  la  surface  excédentaire  est  impossible 
sans  altérer  complètement  l'appartement  qui  serait  rendu  inutilisable.  Il 
relève cependant que le volume du bâtiment et son expression architecturale 
n'ont pas changé et que la désaffectation ne modifierait en rien la volumétrie 
du  bâtiment  ni  son  affectation.  En  revanche,  cette  mesure  le  mettrait  dans 
une  situation  financière  inextricable.  Invoquant  la  prochaine  entrée  en 
vigueur  de  la  modification  de  la  loi  fédérale  sur  l'aménagement  du  territoire 
(LAT;  RS  700),  il  affirme  que  la  pratique  des  autorités  va  changer  et  qu'il 
financière 
serait  sévère  de  contraindre  à 

la  démolition,  avec  perte 

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irrémédiable,  un  aménagement  qui,  peut-être,  pourra  être  toléré  dans 
quelques années. 

Dans ses observations, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. 

F. 

Le 20 mai 1999, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une 
inspection des lieux. 

Le 9 juin 1999, le recourant a déposé ses observations suite aux enquêtes. Il 
relève  que  les  conditions  posées  pour  une  transformation  partielle  sont 
réunies  dès  lors  que  le  volume,  l'apparence  extérieure  et  la  destination  de 
l'ouvrage restent, dans l'ensemble, inchangés et qu'il n'en résulte pas d'effet 
notable  sur  l'affectation  du  sol,  l'équipement  ou  l'environnement.  Il  admet 
certes que l'agrandissement est plus grand que prévu; toutefois, à son avis, il 
convient  de  relativiser  cette  violation  car  elle  s'est  produite  dans  des 
conditions  très  spéciales  en  raison  de  l'incompétence  de  son  premier 
mandataire  et  des  assurances  que  celui-ci 
fournissait  quant  à 
l'admissibilité  du  procédé  choisi.  Au  départ,  il  n'avait  pas  prévu  de  déroger 
aux  plans  comme  en  atteste  le  fait  qu'auprès  de  la  Banque  cantonale  de 
Fribourg,  l'agrandissement  était  initialement  devisé  à  351'000  fr.  et  que, 
finalement, il a coûté environ 220'000 fr. de plus. 

lui 

La désaffectation des locaux et le rétablissement de l'état antérieur seraient 
absolument disproportionnés par rapport à leur effet, et surtout aux coûts que 
cela représenterait (environ 200'000 fr. selon l'architecte actuel). Ils seraient 
également injustifiés en raison de l'attitude du recourant qui, en réalité, s'est 
fait prendre au piège par un mandataire peu scrupuleux. 

En droit: 

1.  a)  L'examen du mémoire de recours du 4 janvier 1999 montre clairement que le 
recourant ne conteste que la décision préfectorale du 4 décembre 1998, plus 
précisément  le  point  2  du  dispositif  ordonnant  le  rétablissement  de  l'état 
antérieur,  qu'il  juge  disproportionné.  Il  ne  remet  pas  en  cause  le  refus  de 
l'autorisation  spéciale  prononcé  le  16  novembre  1998  par  la  Direction  des 
travaux  publics.  L'objet  du  présent  litige  est  donc  limité  aux  questions  de 
désaffectation et de remise en état des locaux. 

b)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  visant  la 
décision  préfectorale  fondée  sur  l'art.  193  de  la  loi  sur  l'aménagement  du 

 
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territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) est recevable en vertu de 
l'art.  114  al.  1  let.  c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative 
(CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal administratif peut donc entrer en matière sur 
ses mérites. 

c)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche,  à  défaut  d’habilitation  légale  expresse,  le 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

2.   a)  L'art. 24 al. 2 LAT prévoit que "le droit cantonal peut autoriser la rénovation 
de  constructions  ou  d'installations,  leur  transformation  partielle  ou  leur 
reconstruction  pour  autant  que  ces  travaux  soient  compatibles  avec  les 
exigences  majeures  de  l'aménagement  du  territoire".  Les  notions  de 
rénovation,  de  transformation  partielle  et  de  reconstruction  relèvent  du  droit 
fédéral  qui  fixe  d'emblée  les  limites  de  l'attribution  de  compétence  aux 
cantons  prévue  par  l'art.  24  al.  2  LAT  et,  partant,  le  cadre  dans  lequel  une 
autorisation dérogatoire peut être octroyée à ce titre (ATF 113 Ib 305, 112 Ib 
95/96).  

Selon  le  Tribunal  fédéral,  une  transformation  peut  être  considérée  comme 
partielle dans la mesure où l'identité de la construction est conservée et où la 
transformation  ne  crée  aucune  incidence  nouvelle  majeure  sur  le  mode 
d'utilisation,  l'équipement  et  l'environnement  (ATF  113  Ib  305/306,  110  Ib 
265).  Bien  que,  dans  ce  cadre,  le  Tribunal  fédéral  se  refuse  à  appliquer  de 
manière  rigide  une  limite  fixe  unique  à  ce  qu'il  entend  par  "transformation 
partielle"  (ATF  112  Ib  97;  107 Ib 241 s.), il tient largement compte toutefois 
des  critères  quantitatifs  pour  juger  si  l'identité  de  la  construction  est 
conservée  (cf.  Th.  Müller,  Die  erleichterte  Ausnahmebewilligung,  Zurich 
1991, p. 118 s. et les exemples cités; Wyss, Les constructions hors zones à 
bâtir, in: L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 
1990,  p.  150);  il  a  ainsi  considéré  qu'un  agrandissement  de  17  m2  sur  une 
surface d'origine de 96 m2 (ATF 112 Ib 98) ou de 73 m2 sur une surface de 
200 m2 (ZBl 1984 p. 78 ss) était d'une importance telle qu'on ne pouvait plus 
admettre  l'existence  d'une  transformation  partielle  (voir  aussi  Bandli,  Bauen 
ausserhalb  der  Bauzonen,  Coire  1991,  p.  202  et  les  références  qu'il 
mentionne). 

b)  Faisant  usage  de  la  compétence  attribuée  par  l'art.  24  al.  2  LAT,  le 
législateur fribourgeois a édicté notamment l'art. 58 al. 2 LATeC, selon lequel 
"la transformation à des fins d'habitation d'un bâtiment (situé hors de la zone 

 
 
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à  bâtir)  ne  peut  être  autorisée  que  dans  la  mesure  où  ce  dernier  est  déjà 
affecté  en  tout  ou  en  partie  à  l'habitation,  et  à  condition  que  le  volume 
existant,  s'il  se  révèle  insuffisant,  ne  soit  pas  considérablement  augmenté". 
Lors  des  délibérations,  invoquant  les  particularités  cantonales,  le  législateur 
cantonal  a  spécialement  insisté  sur  la  souplesse  dont  devaient  pouvoir 
bénéficier les propriétaires désireux de transformer leur bâtiment inutilisé et, 
notamment,  sur  l'abandon  de  la  limite  rigide  de  25%  d'augmentation  du 
volume  qui  découlait  de  l'Ordonnance  générale  du  19  juin  1972  sur  la 
protection des eaux (cf. Bulletin officiel des séances du Grand Conseil, 1982 
p. 1266).  

Cette  souplesse  s'est  concrétisée  par  l'adoption des directives de 1987 qui, 
s'agissant  des  possibilités  d'agrandissement  offertes  en  cas  de 
transformation  partielle,  prévoient  une  échelle  dégressive  en  fonction  de  la 
surface  habitable  d'origine;  alors  qu'un  agrandissement  de  100%  peut  être 
autorisé  en  cas  de  surface  habitable  de  50  m2,  cette  faculté  se  réduit 
progressivement  jusqu'à  disparaître  complètement  en  cas  de  surface 
habitable  de  350  m2  ou  de  240  m2  selon  que  l'extension  est  souhaitée 
respectivement  à  l'intérieur  ou  à  l'extérieur  du  volume.  En  particulier,  pour 
une  surface  habitable  d'origine  de  150  m2,  l'agrandissement  maximum  est 
de 30%, soit de 45 m2, lorsque la transformation est prévue à l'intérieur du 
volume  existant.  Ces  directives  ont  été  confirmée  par  la  jurisprudence  du 
Conseil d'Etat (ACE n° 550 du 10 mars 1987 et ACE n° 715 du 31 mars 1987 
publiés in: Extraits 1987 p.64/65). 

c)  En  l'espèce,  il  n'est  pas  contesté  que  l'agrandissement  de  la  surface  brute 
habitable dans la ferme du recourant dépasse de 81 m2 le maximum prévu 
par la pratique concrétisée dans les directives de 1987.  

Compte  tenu  de  l'augmentation  très  importante  de  la  surface  habitable  (en 
tout cas plus de 126 m2 par rapport à l'habitation d'origine), il est exclu que la 
nouvelle construction soit une transformation partielle au sens de l'art. 24 al. 
2  LAT.  Un  tel  agrandissement  de  l'habitation  provoque  un  changement 
d'affectation notable du rural et ne peut donc pas bénéficier de l'art. 24 al. 2 
LAT. 

C'est donc à juste titre que le préfet, suivant la Direction des travaux publics, 
a refusé le permis de construire et a abordé l'examen du rétablissement de 
l'état de droit. 

3.  a)  Le  fait  qu'un  bâtiment  ait  été  érigé  sans  permis  de  construire  et  qu'il  ne 
puisse pas obtenir après coup l'autorisation nécessaire en raison des défauts 
matériels  dont  il  est  affecté  n'implique  pas  encore  qu'il  faille  forcément 
ordonner  sa  démolition.  Une  telle  conséquence  ne  peut  être  admise  qu'à 

 
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l'issue d'une appréciation circonstanciée fondée sur le respect des principes 
administratifs  et  en  particulier  sur  celui  de  la  proportionnalité.  Il  est  en  effet 
possible de renoncer à la démolition lorsque les vices de la construction sont 
insignifiants ou lorsque la destruction de l'objet n'est pas dans l'intérêt public; 
on peut également tolérer le bâtiment lorsque le propriétaire a considéré de 
bonne  foi  qu'il  était  habilité  à  exécuter  la  construction et que le maintien de 
l'état illégal n'est pas contraire à un intérêt public prépondérant (ATF 111 Ib 
221 et les arrêts cités). 

b)  En  l'espèce,  le  recourant  ne  peut  pas  sérieusement  prétendre  avoir  agi  de 
bonne  foi.  Certes,  malgré  la  troublante  coïncidence  qui  veut  qu'un  mur  de 
soutènement  s'écroule  en  cours  de  travaux  et  crée  les  conditions  pour 
agrandir la surface habitable, on peut admettre, faute d'éléments contraires, 
que l'intéressé n'avait pas d'emblée l'intention de ne pas respecter les plans 
faisant  l'objet  du  permis  de  construire  de  1994  et  qu'il  n'a  adopté  un 
comportement  fautif  qu'au  moment  de  l'écroulement,  semble-t-il  fortuit,  du 
mur.  Cette  absence  de  préméditation  ne  signifie  pas,  cependant,  que 
l'intéressé  était  de  bonne  foi.  Dans  le  cadre  de  la  demande  préalable  de 
1993,  l'Office  cantonal  des  constructions  et  de  l'aménagement  du  territoire 
avait  expressément  attiré  son  attention  sur  le  fait  que  son  projet  était 
surdimensionné  et  ne  pouvait  pas  être  admis.  Il  savait  donc  pertinemment 
qu'il violait la loi en réalisant le projet refusé en 1993. Que son mandataire lui 
ait  indiqué  qu'il  arriverait  à  "s'arranger"  avec  les  autorités  placées  devant  le 
fait  accompli  ne  change  rien  à  cette  constatation.  Tout  au  plus  peut-on 
admettre que les mauvais conseils reçus ont pu fausser le calcul des risques 
qu'impliquait ce comportement. Il n'en demeure pas moins que le recourant a 
accepté  sciemment  de  violer  la  loi  en  s'écartant  des  plans  approuvés,  de 
sorte qu'il ne saurait être question de bonne foi.  

c)  Selon la jurisprudence, même s'il ne peut pas se prévaloir de la bonne foi, un 
propriétaire  est  en  droit  d'invoquer  le  principe  de  la  proportionnalité  pour 
s'opposer  à  la  démolition.  Dans  ce  cas,  toutefois,  il  doit  être  conscient  que 
les  autorités,  soucieuses  de  préserver  l'égalité  devant  la  loi  et  l'ordre 
juridique  de 
importance  accrue  au 
rétablissement  de  l'état  de  droit,  sans  se  préoccuper  outre  mesure  des 
inconvénients de la situation pour le propriétaire touché (ATF 123 II 255, 111 
Ib 224, 108 Ib 218; JAB 1998 p. 307). 

la  construction,  attachent  une 

d)  En 

l'occurrence,  contrairement  aux  affirmations  du 

le 
l'état  de  droit  n'entraîne  pas  nécessairement  des 
la  décision  de 

rendant  disproportionnée 

recourant, 

rétablissement  de 
conséquences  excessives 
désaffectation des locaux illégaux. 

 
 
 
 - 7 -

Tout d'abord, il faut constater que la violation du droit commise par l'intéressé 
est  très  grave  puisque  la  surface  brute  de  plancher  dépasse  le  maximum 
admissible  de  81  m2;  face  à  un  tel  abus,  une  tolérance  ne  peut  entrer  en 
considération  que  si  des  motifs  impérieux  rendent  incontournables  le 
maintien  des  aménagements  contraires  au  droit.  L'intérêt  public  lié  au 
respect des principes de l'aménagement du territoire, dont l'art. 24 al. 2 LAT 
constitue  en  l'espèce  la  concrétisation,  comme  aussi  l'intérêt  public  à  éviter 
un précédent indésirable en matière de construction hors de la zone à bâtir 
priment d'emblée - et de loin - dans le cas particulier les inconvénients de la 
situation  pour  le  recourant  (pour  un  exposé  de  la  pratique  des  tribunaux 
suisses,  voir  Magdalena  Ruoss  Fierz,  Massnahmen  gegen  illegales  Bauen, 
Zurich 1999, p. 153 et ss). 

En effet, la perte du salon, du local attenant et de la galerie ne provoque pas 
l'inhabitabilité  du  logement.  Amputé  de  ces  pièces,  le  1er  étage  reste 
utilisable  et  fonctionnel  puisqu'il  dispose  encore  de  trois  chambres,  d'une 
cuisine et d'une salle de bain. Certes, l'attractivité du logement va en pâtir, de 
même  que  la  répartition  rationnelle  des  pièces.  Cela  n'empêchera  pas, 
toutefois, le recourant de pouvoir quand même utiliser l'appartement pour se 
loger, les pièces condamnées servant de débarras.  

S'agissant  des  coûts  de  rétablissement  de  l'état  de  droit,  il  faut  également 
constater  qu'ils  ne  sont  pas  insupportables  pour  le  recourant.  Il  suffit,  pour 
désaffecter  les  pièces  litigieuses,  de  supprimer  les  velux  concernés,  de 
murer les fenêtres et d'installer une paroi sur la limite maximale d'extension 
de  la  surface  habitable  (en  pointillé  sur  le  plan  d'implantation).  De  tels 
aménagements,  qui  suffisent  pour  supprimer  l'adéquation  des  lieux  à 
l'habitation,  ne  sont  pas  de  nature  à  grever  sérieusement  la  situation 
financière du recourant. 

Lors de la séance d'inspection des lieux, le représentant de la Direction des 
travaux  publics  a  souligné  la  difficulté  d'assurer  la  désaffectation  effective 
des  pièces.  En  d'autres  termes,  il  craint  que,  dès  que  les  autorités  auront 
procédé au contrôle des travaux de désaffectation, le recourant ne recrée les 
aménagements illégaux. Il s'agit là cependant d'une question de contrôle par 
les  autorités  communales.  Dans  la  mesure  où  sont  exigés  la  fermeture  des 
ouvertures  dans  le  toit  et  le  murage  des  fenêtres,  la  surveillance  depuis 
l'extérieur  est  relativement  aisée.  Seul  le  contrôle  du  maintien  de  la  paroi 
séparant le salon du reste de l'appartement suppose un examen de l'intérieur 
de  la  maison.  Les  mesures  de  désaffectation  sont  ainsi  susceptibles  d'être 
aisément  contrôlées  par  les  autorités  et  répondent  donc  au  principe  de  la 
proportionnalité. 

Pour  le  surplus,  aucun  autre  argument  ne  s'oppose  sérieusement  au 
rétablissement de l'état de droit. Le nouvel art. 24c LAT, adopté le 20 mars 

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1998 et qui entrera vraisemblablement en vigueur au début 2000, ne modifie 
pas  les  règles  de  l'actuel  art.  24  al.  2  LAT  concernant  la  transformation 
partielle  d'une  maison  individuelle  hors  de  la  zone  à  bâtir  (cf.  Service  de 
presse de l'Association suisse pour l'aménagement du territoire n° 329). 

4. 

Le recours doit ainsi être rejeté. 

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure 
en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour  le  même  motif,  il  n'a  pas  droit  à  une  indemnité  de  partie  (art.  137 
CPJA). 

Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours est rejeté. 

2. 

Un délai au 30 novembre 1999 est imparti au recourant: 

-  pour  supprimer  tout  accès  de  lumière  naturelle  dans  le  salon,  notamment 
en  supprimant  les  velux  qui  l'éclairent,  en  murant  la  fenêtre  et  en 
construisant  une  paroi  le  long  de  la  ligne  traitillée  du  plan  d'implantation  n° 
100; 

- pour murer la fenêtre du "local dispo" du 1er étage; 

- pour murer les fenêtres des balcons des combles et pour supprimer le velux 
qui éclaire la galerie.  

3. 

La  Commune  de  X  est  invitée  à  contrôler  le  respect  de  ces  mesures  de 
rétablissement  de  l'état  de  droit.  Elle  répétera  son  contrôle  à  plusieurs 
reprises ces prochaines années.