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**Case Identifier:** 6e64a09a-8727-56b4-b138-537be123407e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-11-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.11.2008 B-7849/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-7849-2007_2008-11-19.pdf

## Full Text

Cour II
B-7849/2007/scl

{T 0/2}

A r r ê t  d u  1 9  n o v e m b r e  2 0 0 8

Bernard Maitre (président du collège), Claude Morvant, 
Hans Urech, juges, 
Olivier Veluz, greffier.

B-7849/2007
B-7850/2007
Fondation X._______,
représentée par Maître Jean-Cédric Michel,
recourante,

contre

Service de l'emploi du Département de l'économie,
rue Caroline 11, 1014 Lausanne,
autorité inférieure,

Centre vaudois de gestion des programmes 
d'insertion (CGPI),
représenté par Maître Paul-Arthur Treyvaud,
autorité concernée.

Assurance-chômage (restitution de subventions perçues 
indûment).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

B-7849/2007

Faits :

A.

A.a Le  Centre  de  gestion  des  programmes d'insertion  (ci-après : le 
CGPI) est membre, sous la forme d'une commission, de l'Association 
de  Développement  du  Nord  Vaudois  (ci-après :  l'ADNV) ;  cette 
dernière est une association de droit privé. La mission du CGPI est de 
promouvoir  dans  le  canton  de  Vaud  l'intégration  des  demandeurs 
d'emploi  sur  le  marché  du  travail  par  la  mise  sur  pied  d'emplois 
temporaires subventionnés (ETS).

La  Commission  de  surveillance  du  Fonds  de  compensation  de 
l'assurance-chômage,  par  l'intermédiaire  du  Secrétariat  d'Etat  à 
l'économie  (seco)  et  sur  préavis  du  Service  cantonal  vaudois  de 
l'emploi  (ci-après : SDE),  a  reconnu  que  les  programmes  organisés 
par le Centre de gestion des programmes d'occupation (devenu par la 
suite le CGPI) étaient des mesures du marché du travail donnant droit 
à  une  subvention  du  1er janvier  au  31 décembre  2002.  Le  SDE  a 
obtenu  du  seco  le  renouvellement  des  subventions  accordées  au 
CGPI pour les années 2003 à 2005.

Le 16 décembre 2003, le Conseil  d'Etat du canton de Vaud a conclu 
avec le CGPI un accord de prestations pour le développement et la 
mise à disposition de mesures du marché du travail et de mesures de 
réinsertion professionnelle de type "Emploi temporaire subventionné". 
Cet accord est entré en vigueur le 1er janvier 2004. Le 5 février 2005, 
un nouvel accord de prestations similaire au précédent a été conclu 
entre le Conseil d'Etat du canton de Vaud et le CGPI ; il est entré en 
vigueur le 1er janvier 2005.

A.b La Fondation X._______ est une fondation de droit privé, dont le 
siège est à Genève. Elle a pour but de venir en aide aux chômeurs et 
autres personnes ayant des difficultés d'insertion.

Pour la mise en oeuvre opérationnelle des programmes d'insertion, le 
CGPI  a  conclu  avec  la  Fondation  X._______  les  15 février  2002, 
18 août 2003, 28 avril 2004 et 24 mars 2005 des contrats "de mise à 
disposition  de  personnel  en  emploi  temporaire  subventionné  (ETS) 
LACI ou RMR" pour les années respectivement 2002, 2003, 2004 et 
2005. Selon ces accords, la Fondation X._______ mettait sur pied un 

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programme  prédéfini  annuellement  pour  l'accueil  des  personnes 
pouvant prétendre aux mesures relatives au marché du travail. Hormis 
le  contrat  relatif  à  l'année  2002,  chaque  autre  accord  prévoyait 
notamment le nombre total de jours d'occupation et de formation, un 
budget  annuel,  un  montant  minimal  garanti  et  le  montant  des 
acomptes versés par le CGPI à la Fondation X._______.

B.
Procédure B-7849/2007

B.a En 2005, le SDE a confié à la société Y._______ SA (ci-après : la 
Fiduciaire)  le  mandat  de  contrôler  les  comptes  des  différents 
organisateurs  de  mesures  relatives  au  marché  du  travail,  dont  la 
Fondation X._______. Le rapport  établi  par la Fiduciaire a amené le 
SDE à rendre le 20 janvier 2006 une décision par laquelle il a exigé de 
la  Fondation  X._______  le  remboursement  d'un  montant  de 
Fr. 864'327.90  pour  l'année  2004,  au  titre  de  subventions  pour  des 
mesures  relatives  au  marché  du  travail  perçues  indûment,  en 
réservant une décision analogue pour les années 2002, 2003 et 2005.

B.b Conformément à l'indication des voies de droit contenue dans la 
décision entreprise, la Fondation X._______ (ci-après : la recourante) 
a porté la cause devant le Tribunal administratif du canton de Vaud par 
mémoire du 23 février 2006. Sur le fond, elle a conclu à l'annulation de 
la décision entreprise, à ce que le SDE soit débouté de toutes autres 
ou contraires conclusions et à ce que ce dernier soit condamné à tous 
les dépens de la procédure.

Sous l'angle formel, la recourante a fait valoir que les relations nouées 
avec le CGPI consistaient en un contrat de droit privé. Il n'existerait en 
revanche  aucun  rapport  de  droit  public  ni  de  droit  privé  entre  la 
Fondation X._______ et le SDE légitimant ce dernier à exiger d'elle le 
remboursement d'un montant de Fr. 864'327.90. Dans ces conditions, 
la recourante a soutenu que la décision du SDE ne saurait  déployer 
d'effets  à  son  égard.  En  outre,  en  l'assujettissant  sans  autres  aux 
dispositions de la loi et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage en 
dehors de toute relation de droit public ou de droit privé, le SDE aurait 
fort mal interprété et appliqué la loi. Par ailleurs, la recourante a relevé 
que le SDE avait d'abord nié tout lien avec elle, puis, "par une volte-
face", a décidé sans aucun fondement juridique de la rechercher en 
paiement  d'une  somme prétendument  perçue de  manière  indue. En 

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procédant ainsi, le SDE aurait violé le principe de la confiance. Pour 
ces motifs, la décision du SDE devrait être annulée.

Sous  l'angle  matériel  et  à  titre  subsidiaire,  la  recourante  a  exposé 
poste par poste "les raisons qui justifieraient que la décision du SDE 
du 20 janvier 2006 soit annulée car non fondée".

B.c Dans sa réponse du 21 avril  2006, le SDE a conclu au rejet du 
recours. Il a soutenu qu'en sa qualité d'autorité cantonale compétente, 
il  procédait  régulièrement  à  des  contrôles  visant  à  s'assurer  que 
l'usage  des  subventions  accordées  soit  conforme  à  la  loi  et  aux 
directives  de  l'organe  de  compensation. S'il  appert  qu'un  acteur  du 
dispositif  n'a pas respecté les dispositions légales et  réglementaires 
de  droit  public  auxquelles  il  serait  soumis  de  facto  en  acceptant  le 
mandat qui lui était confié, l'autorité lui notifierait toute décision visant 
à  préserver  les  intérêts  de  l'Etat.  L'existence  ou  non  d'une  relation 
contractuelle entre la Fondation X._______ et  l'autorité inférieure ne 
serait  pas  déterminante,  du  moment  que  les  dispositions  légales  et 
réglementaires s'appliquent aussi à la recourante.

B.d Le CGPI a également conclu, sous suite de dépens, au rejet du 
recours dans ses observations du 30 mai 2006.

B.e Dans  ses  observations  complémentaires  du  31 mai  2006,  la 
recourante a confirmé ses conclusions.

B.f Statuant le 24 octobre 2006, le Tribunal administratif du canton de 
Vaud  a  partiellement  admis  le  recours,  dans  la  mesure  où  il  était 
recevable et a annulé la décision querellée. Il a considéré en bref que, 
en  ce  domaine,  la  loi  ne  conférait  pas  de  pouvoir  de  décision  à 
l'autorité administrative.

B.g Par écritures du 23 novembre 2006, le SDE a formé un recours 
de droit administratif devant le Tribunal fédéral des assurances.

Par arrêt du 30 août 2007, le Tribunal fédéral a admis le recours en ce 
sens que le jugement du Tribunal administratif du canton de Vaud du 
24 octobre  2006  est  annulé  et  la  cause  transmise  au  Tribunal 
administratif fédéral comme objet de sa compétence.

B.h Le 26 septembre 2007, la Cour III du Tribunal administratif fédéral 
a repris le traitement du recours du 23 février 2006 comme objet de sa 

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compétence sous la  référence C-6318/2007 et  a  désigné le  collège 
appelé à statuer.

B.i Dans  ses  observations  du  23 novembre  2007,  le  SDE  souligne 
notamment que tant le contrat conclu avec le CGPI que celui conclu 
entre la recourante et ce dernier relèvent du droit administratif. Dans 
ces  conditions,  le  SDE  pourrait  demander  la  restitution  des 
subventions perçues indûment par voie de décision.

B.j Egalement  invitée  à  formuler  ses  observations,  la  Fondation 
X._______  confirme  par  pli  du  30 novembre  2007  les  conclusions 
formulées dans son recours du 23 février 2006 et reprend l'essentiel 
de l'argumentation développée dans ce dernier. Elle ajoute notamment 
que les versements perçus dans le cadre du contrat du 28 avril 2004 
n'étaient pas constitués de subventions, seul le CGPI ayant bénéficié 
de celles-ci  sur  la base de l'accord distinct  passé avec le SDE. Elle 
prétend  en  outre  qu'elle  n'est  pas  soumise  au  régime de  la  loi  sur 
l'assurance-chômage, qu'elle n'a jamais conclu de contrat avec le SDE 
et  que,  dans  ces  circonstances,  la  décision  attaquée  ne  pouvait 
déployer d'effets à son égard. Par ailleurs, l'assujettissement à la loi 
sur  les  subventions  impliquerait  préalablement  une  demande  de 
subvention. Or, la recourante fait valoir qu'elle n'a jamais déposé une 
telle  demande,  de  sorte  qu'elle  ne  serait  pas  soumise  à  ce  régime 
légal. Dans ces conditions, elle estime que le SDE était  incompétent 
pour rendre la décision querellée.

B.k Par  ordonnance  du  28  décembre  2007,  la  Cour  II  du  Tribunal 
administratif  fédéral  a  annoncé que,  dans le  cadre  des mesures  de 
décharge de la Cour III dudit Tribunal, elle reprenait le traitement de la 
présente affaire sous la nouvelle référence B-7849/2007 et a désigné 
le nouveau collège appelé à statuer sur le fond de la cause.

B.l Par  décision  incidente  du  29 février  2008,  la  recourante  a 
notamment été invitée à verser une avance sur les frais de procédure 
présumés.

Sur requête de la recourante, le juge instructeur a annulé le 14 mars 
2008  sa  précédente  décision  incidente  en  tant  qu'elle  concerne  le 
versement de l'avance sur les frais de procédure présumés.

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B.m Par  pli  du  31 mars  2008,  le  SDE  a  déposé  ses  observations 
complémentaires. Il a repris l'essentiel de l'argumentation développée 
dans ses précédentes écritures.

C.
Procédure B-7850/2007

C.a Par  décision  du  14 mai  2007,  le  SDE a  exigé  de  la  Fondation 
X._______  la  restitution  d'un  montant  de  Fr. 1'911'862.10  pour  les 
années  2002  à  2005,  au  titre  de  subventions  pour  des  mesures 
relatives au marché du travail perçues indûment.

C.b Conformément à l'indication des voies de droit contenue dans la 
décision entreprise, la Fondation X._______ a recouru le 13 juin 2007 
contre  cette  décision  auprès  du  Tribunal  administratif  du  canton  de 
Vaud en concluant, principalement, à son annulation, à ce que le SDE 
soit débouté de toutes autres ou contraires conclusions et condamné à 
tous  les  dépens  de  la  procédure  et,  subsidiairement,  à  ce  que  la 
recourante soit acheminée à prouver par toutes voies de droit les faits 
allégués à l'appui de son recours. Pour motifs, la recourante reprend 
en substance l'argumentation  développée dans ses  observations  du 
30 novembre  2007  déposées  dans  le  cadre  de  la  procédure 
B-7849/2007 (cf. supra let. B.j).

C.c Par décision  du 26 septembre  2007,  le  Tribunal  administratif  du 
canton de Vaud a transmis la cause au Tribunal administratif  fédéral 
comme objet de sa compétence. La Cour III de ce dernier s'est dans 
un  premier  temps  chargée  de  l'instruction  de  la  cause  sous  la 
référence C-6972/2007.

C.d Par  ordonnance  du  28  décembre  2007,  la  Cour  II  du  Tribunal 
administratif  fédéral  a  annoncé que,  dans le  cadre  des mesures  de 
décharge de la Cour III dudit Tribunal, elle reprenait le traitement de la 
présente affaire sous la nouvelle référence B-7850/2007 et a désigné 
le collège appelé à statuer sur le fond de la cause.

C.e Par  décision  incidente  du  29 février  2008,  la  recourante  a 
notamment été invitée à verser une avance sur les frais de procédure 
présumés.

Sur requête de la recourante, le juge instructeur a annulé le 14 mars 

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2008  sa  précédente  décision  incidente  en  tant  qu'elle  concerne  le 
versement de l'avance sur les frais de procédure présumés.

C.f Invité à se prononcer sur le recours, le SDE en a proposé le rejet, 
avec  suite  de  frais,  dans  sa  réponse  du  29 février  2008. Il  a  repris 
l'essentiel  de  l'argumentation  développée  dans  le  cadre  de  ses 
précédentes écritures.

C.g Dans sa réponse du 31 mars 2008, le CGPI a conclu, sous suite 
de dépens, au rejet du recours.

D.
Egalement  invité  à  se  déterminer  sur  les  recours  en  sa  qualité 
d'autorité  spécialisée,  le  seco  en  a  proposé  le  rejet  dans  ses 
observations du 26 juin 2008.

E.
Les  parties  n'ayant  pas  présenté  de  demande  formelle  pour  des 
débats publics, il est admis qu'elles y ont renoncé tacitement.

Les  arguments  avancés  de  part  et  d'autre  au  cours  de  la  présente 
procédure  seront  repris  plus  loin  dans la  mesure  où cela  se  révèle 
nécessaire.

Droit :

1.
Le  Tribunal  administratif  fédéral  examine  d'office  et  librement  la 
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 ; 
ALFRED KÖLZ /  ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 410).

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), ce dernier 
connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi 
fédérale  du 20  décembre 1968 sur  la  procédure  administrative  (PA, 
RS 172.021 ; art. 31 LTAF) prises par les autorités mentionnées aux 
art.  33  à  34  LTAF. En  particulier,  les  décisions  et  les  décisions  sur 
recours du seco ainsi que les décisions de l'organe de compensation 
peuvent  faire  l'objet  d'un  recours  devant  le  Tribunal  administratif 
fédéral  (art. 101  de  la  loi  fédérale  du  25 juin  1982  sur  l'assurance-
chômage [LACI, RS 837.0]).

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En l'espèce, les actes attaqués sont des décisions au sens de l'art. 5 
PA. Ils émanent d'une autorité au sens de l'art. 33 LTAF agissant sur la 
base d'une délégation  de compétence de l'organe de compensation 
(voir  sur  ce  point :  ATF 133  V  536  consid. 4 ss).  Le  Tribunal 
administratif fédéral est donc compétent pour connaître des présents 
recours.

1.2 La  recourante,  qui  a  pris  part  aux  procédures  devant  l'autorité 
inférieure, est spécialement atteinte par les décisions querellées et a 
un intérêt digne de protection à leur annulation ou à leur modification 
(art. 48  al. 1  PA).  La  qualité  pour  recourir  doit  dès  lors  lui  être 
reconnue.

1.3 Les  dispositions  relatives  à  la  représentation,  aux  délais  de 
recours, à la forme et au contenu des mémoires de recours (art. 11, 
50  et  52  al. 1  PA),  ainsi  que  les  autres  conditions  de  recevabilité 
(art. 44 ss PA) sont  respectées (concernant  l'avance de frais [art. 63 
al. 4 PA] voir : consid. 8.1).

Les recours sont donc recevables.

2.
Il  y  a lieu de réunir en une seule procédure et  de trancher dans un 
seul arrêt des recours présentant une étroite unité dans le contenu de 
leur état de fait et dans lesquels se posent les mêmes questions de 
droit, une telle solution répondant à l'économie de procédure et étant 
dans l'intérêt de toutes les parties (ATF 131 V 461 consid. 1.2 ; arrêt 
du  Tribunal  administratif  fédéral  A-1476/2006  du  26  avril  2007 
consid. 1.3 ;  ANDRÉ MOSER,  in  Moser/Übersax,  Prozessieren  vor 
eidgenössischen Rekurskommissionen, Bâle 1998, ch. 3.12 p. 89).

En l'espèce, les recours concernent les mêmes parties et des faits de 
même nature et portent sur des questions matérielles semblables, soit 
de savoir si c'est à bon droit que l'autorité inférieure exige la restitution 
par la  recourante de subventions prétendument perçues de manière 
indue pour les années 2002 à 2005. Il se justifie dès lors de joindre les 
causes et de statuer sur les recours dans un seul arrêt.

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3.

3.1 Le chapitre 6 de la LACI institue des mesures relatives au marché 
du  travail  (MMT).  Selon  l'art. 59  al. 1  LACI,  l'assurance  alloue  des 
prestations  financières  au titre  des mesures  relatives au marché du 
travail  en  faveur  des  assurés  et  des  personnes  menacées  de 
chômage. Les prestations dont la restitution est demandée relèvent de 
la section 3 de ce chapitre, savoir les mesures d'emploi prévues aux 
art. 64a et 64b LACI. Sont  réputés mesures d'emploi  notamment les 
emplois  temporaires  qui  entrent  dans  le  cadre  de  programmes 
organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif ; 
ces  programmes  ne  doivent  toutefois  pas  faire  directement 
concurrence  à  l'économie  privée  (art. 64a  al. 1  let. a  LACI). 
L'assurance  rembourse  aux  organisateurs  les  frais  attestés 
indispensables  à  l'organisation  de  la  mesure  d'emploi.  Elle  peut 
moduler  ce  remboursement  en  fonction  des  résultats.  Le  Conseil 
fédéral règle les modalités (art. 64b al. 1 LACI).

3.2 Les prestations dont la restitution est demandée ont été allouées, 
par  ailleurs,  à  titre  de  mesures  collectives  relatives  au  marché  du 
travail  au  sens  de  l'art. 1  al. 3  LACI  (art. 1  de  l'ordonnance  sur 
l'assurance-chômage  du  31 août  1983  [OACI,  RS 837.02]).  Par 
opposition  aux  mesures  individuelles,  dont  les  bénéficiaires  directs 
sont les assurés eux-mêmes, les mesures collectives sont accordées, 
sous la forme de subventions, à des institutions qui se voient confier 
l'exécution d'une mesure préventive en matière de chômage (THOMAS 
NUSSBAUMER,  Arbeitslosenversicherung,  in :  Schweizerisches  Bundes-
verwaltungsrecht  [SBVR],  Soziale  Sicherheit,  2e éd.,  n° 644 ;  AGNÈS 
LEU, Die arbeitsarktlichen Massnahmen im Rahmen der Arbeitslosen-
versicherung in der Schweiz, Zurich 2005, p. 15).

4.
Sous  l'angle  formel,  la  recourante  soutient  d'abord  que  l'autorité 
inférieure  n'était  pas  compétente  pour  prononcer  les  décisions 
querellées qui ne sauraient, de surcroît, produire d'effet à son égard. 
La recourante ne serait pas en relation contractuelle avec le SDE. Elle 
aurait conclu des contrats de droit privé avec le CGPI de sorte que les 
dispositions de la LACI, de l'OACI et de la loi sur les subventions du 
5 octobre 1990 (LSu, RS 616.1) ne lui seraient pas opposables. Sous 
l'angle  matériel,  la  recourante  estime  en  bref  que  les  décisions 
querellées sont mal fondées.

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Il  ressort  de  ce  qui  précède  qu'il  s'agit  dans  un  premier  temps 
d'examiner la nature juridique de la relation contractuelle nouée entre 
la  Fondation  X._______ et  le  CGPI  – qualification  qui  permettra de 
déterminer si la Fondation X._______ est soumise à la LACI, à l'OACI 
et  à  la  LSu  –,  avant  de  déterminer  si  le  SDE  est  compétent  pour 
exiger,  par  voie  de  décision,  la  restitution  de  subventions  perçues 
prétendument  de  manière  indue  par  la  Fondation  X._______.  Dans 
l'affirmative,  il  conviendra  d'établir  si  c'est  à  bon  droit  que  le  SDE 
réclame la restitution d'un montant total de Fr. 2'776'190.-.

5.
En  droit  suisse,  le  contrat  de  droit  privé  et  le  contrat  de  droit 
administratif  se distinguent essentiellement par leur objet. Un contrat 
de droit administratif est ainsi un acte bilatéral dont l'objet est régi par 
le  droit  public  (PIERRE MOOR,  Droit  administratif,  vol. II,  2e éd.,  Berne 
2002,  p. 353 ;  PIERRE TERCIER,  Les  contrats  spéciaux,  3e éd., 
Zurich/Bâle/Genève 2003,  n. 63).  L'objet  est  constitué  par  celle  des 
prestations échangées qui présente, du point de vue de la distinction à 
faire, une caractéristique particulière dont l'équivalent ne se rencontre 
d'habitude pas dans les contrats de droit privé. Il est régi par le droit 
public  lorsque  le  contrat  en  cause  s'intègre  dans  une  activité 
proprement publique. Selon le Tribunal fédéral, une convention relève 
notamment  du  droit  administratif  lorsqu'elle  met  directement  en  jeu 
l'intérêt  public,  parce  qu'elle  a  pour  objet  même  une  tâche 
d'administration  publique  ou  une  dépendance  du  domaine  public 
(ATF 105 Ia 392 consid. 3  et  les réf.,  ATF 103 Ia  31 consid. 2 ; voir 
également MOOR, op. cit., p. 363 ss).

En principe, un contrat de droit administratif lie un sujet de droit public 
avec un autre sujet de droit public ou un sujet de droit privé. Dans de 
rares  cas,  deux  sujets  de  droit  privé  peuvent  passer  entre  eux  un 
contrat  de  droit  administratif.  Il  suffit  pour  cela  que  l'un  des 
contractants  ait  reçu  la  compétence  d'appliquer  à  la  prestation 
déterminante  des  règles  de  droit  public  (ATF 93  I  506  consid. 1, 
ATF 99  Ib  115  consid. 2).  Il  en  va  notamment  ainsi  du  contrat 
d'expropriation lorsque l'expropriant est sujet de droit privé ou des cas 
de subventions prévues par le droit fédéral dont l'octroi est délégué à 
des  tiers  – celles octroyées par  le  Fonds national  suisse (FNS) par 
exemple  (art. 2  LSu ; Message du  15 décembre  1986  à  l'appui  d'un 

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projet sur les aides financières et les indemnités, in : FF 1997 I 369, 
p. 381 ; MOOR, op. cit., p. 366 s.).

6.
En  l'espèce,  la  relation  contractuelle  litigieuse  est  concrétisée  par 
quatre  contrats  successifs  de  mise  à  disposition  de  personnel  en 
emplois temporaires subventionnés LACI ou RMR. Ils ont été conclus 
par le CGPI, d'une part, et la recourante, d'autre part.

Il ressort de leur art. 1er que ces contrats sont conclus dans le cadre 
des  mesures  de  création  d'emplois  temporaires  subventionnés  par 
l'assurance-chômage  (ETS  LACI  pour  les  chômeurs  en  cours  de 
droits) et l'Etat de Vaud (ETS RMR pour les chômeurs en fin de droits). 
Ils ont pour objet la mise à disposition, par le CGPI, de participants en 
ETS  auprès  de  l'institution  d'accueil.  Selon  l'art. 1.1  par. 2  des 
conditions générales de ces contrats, l'objectif  prioritaire d'un emploi 
temporaire financé par l'assurance-chômage est de faciliter l'insertion 
ou  la  réinsertion  des  chômeurs  dans  le  monde  du  travail ; l'objectif 
n'est donc pas la productivité des participants.

Les programmes convenus correspondaient, en 2003, à 11'000 jours 
d'occupation  et  4'400  jours  de  formation,  en  2004,  à  11'200  jours 
d'occupation et 3'300 jours de formation et,  en 2005, à 14'300 jours 
d'occupation et 3'600 jours de formation. Le budget annuel prévu était 
de Fr. 1'000'000.- (montant minimal garanti de Fr. 800'000.-) en 2003, 
de Fr. 1'100'000.- (montant minimal garanti de Fr. 900'000.-) en 2004 
et  de  Fr. 1'310'000.-  (montant  minimal  garanti  de  Fr. 1'000'000.-)  en 
2005. Le contrat relatif  à l'année 2002 n'indiquait quant à lui aucune 
précision ni sous l'angle du nombre de jours des programmes ni sous 
celui des budgets.

6.1 Le CGPI – sujet de droit privé dont le but est d'intérêt public – est 
partie  à  deux  accords  de  prestations  avec  l'Etat  de  Vaud  pour  le 
développement  et  la  mise  à  disposition  de  mesures  de  marché  du 
travail,  l'un pour l'année 2004 et l'autre pour 2005. Ces accords sont 
des  contrats  de  droit  public  (cf. art. 81d  OACI).  Le  CGPI  est  un 
organisateur d'emplois  temporaires  subventionnés  (art. 2  ch. 2  des 
accords). Selon leur art. 5, les accords s'appliquent aux bénéficiaires 
d'indemnités de chômage au sens de la loi sur l'assurance-chômage, 
aux  demandeurs  d'emploi  inscrits  auprès  des  Offices  régionaux  de 
placement  et  aux  bénéficiaires  du  revenu  minimum  de  réinsertion 

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(RMR). Le SDE garantit  le paiement des places commandées (art. 6 
des accords). Selon l'art. 10 des accords, l'organisateur développe des 
mesures d'emploi temporaire et assure le suivi des participants. A cet 
effet, il acquiert des postes auprès d'institutions d'intérêt public ou en 
crée en développant  des activités propres à l'emploi  temporaire des 
demandeurs  d'emploi.  Il  conclut  un  contrat  de  partenariat  avec 
l'institution  d'accueil. Ce  contrat  spécifie  les  conditions  d'application 
des  mesures  et  les  conditions  d'accueil  des  participants. 
L'organisateur  informe  l'institution  d'accueil  du  cadre  légal  et  des 
objectifs  de  l'emploi  temporaire  subventionné.  L'art. 14  du  premier 
accord  et  l'art. 16  du  second  prévoient  que  l'organisateur  tient  une 
comptabilité analytique, en distinguant clairement les frais donnant lieu 
à une subvention des autres, conformément à la circulaire établie par 
le  seco au sujet  des  mesures  relatives au marché du travail.  Selon 
l'art. 17  du  premier  accord  (art. 19  pour  le  second  accord),  une 
enveloppe  budgétaire  globale  est  allouée  pour  les  frais  de 
l'organisateur, au titre de la subvention. Le montant de l'enveloppe est 
de Fr. 7'830'000.- ; il porte sur l'organisation de 390 mesures relatives 
au  marché  du  travail  par  an,  correspondant  à  85'800  jours 
d'occupation  au prix  de Fr. 91.25 l'unité  (art. 16 du premier  accord). 
L'art. 18 du second accord  prévoit  pour  sa part  à  son alinéa 3 que 
l'enveloppe  budgétaire  de  l'organisateur  pour  l'organisation  de 
55 places-années  auprès  de  la  Fondation  X._______  (projet 
spécifique) est fixée à Fr. 1'310'000.-, correspondant à 14'300 jours de 
mesure au prix de Fr. 91.60 par jour, y compris un taux de formation 
intégrée  de  25 %. Le  SDE verse  à  l'organisateur  un  montant  allant 
jusqu'à 80 % de celui de l'enveloppe sous forme d'acomptes, le solde 
après réception de la facture finale, mais au plus tôt le 1er janvier de 
l'année  suivante  (art. 17  al. 2,  respectivement  19  al. 2  et  3,  des 
accords).

6.2 Il  ressort  manifestement  des  considérants  qui  précèdent  que  la 
prestation déterminante des contrats  litigieux est  une tâche d'intérêt 
public consistant en la mise sur pied de mesures d'emploi temporaire 
en vue de l'insertion et de la réinsertion professionnelle des chômeurs. 
Le CGPI a reçu de l'Etat de Vaud la compétence d'appliquer à cette 
prestation des règles de droit public par l'intermédiaire des accords de 
prestations  mentionnés plus avant. Les contrats  litigieux doivent  par 
conséquent être soumis aux règles du droit public (voir dans le même 
sens :  ATF 128  III  250  consid. 2  commenté  par  YVO HANGARTNER in : 
Pratique juridique actuelle [PJA] 2002  p. 1497). De surcroît, même si 

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la  recourante  n'a  pas  formellement  demandé  des  subventions,  ces 
contrats portent également sur l'octroi de telles aides financières, tel 
que  cela  ressort  clairement  de  leur  titre  mais  également  de  leur 
contenu.  Or,  les  subventions  sont  des  prestations  qui,  de  par  leur 
nature,  relèvent  du  droit  public,  qu'elles  soient  allouées  par  acte 
administratif  ou,  comme  en  l'espèce,  par  contrat  (ATF 105  Ia  392 
consid. 3 et les réf. ; voir également : art. 19 ss LSu en relation avec 
l'art. 2  LSu).  C'est  donc  à  tort  que  la  recourante  prétend  que  les 
dispositions de droit public prévues par la LACI, l'OACI et la LSu ne lui 
sont pas opposables.

7.
Il  convient  encore  d'examiner  si  l'autorité  inférieure  avait  la 
compétence pour exiger la restitution des subventions litigieuses par 
voie de décision.

7.1 Comme nous venons de le voir, les subventions litigieuses ont été 
allouées à la recourante par des contrats de droit administratif conclus 
avec  le  CGPI.  Ces  contrats  n'ont  pas  pour  partie  le  SDE ;  ils  ne 
prévoient d'ailleurs aucun rôle pour ce dernier.

Il est vrai que, selon l'art. 8 de l'accord du 16 décembre 2003 conclu 
entre  le  CGPI  et  le  SDE,  ce  dernier  contrôle  la  réalisation  des 
mesures et l'occupation des places commandées et se réserve le droit 
de  vérifier  à  tout  moment  la  comptabilité  de  l'organisateur.  Il  n'en 
demeure pas moins que cet  accord – tout  comme celui  du 4 février 
2005 –  distingue clairement  l'organisateur  (le  CGPI)  des  institutions 
d'accueil comme la recourante. Aussi, le SDE n'a pas, selon l'accord 
du  16 décembre  2003,  de  pouvoir  de  vérification  directe  desdites 
institutions. En outre, même si l'autorité inférieure se réservait le droit 
de vérifier la comptabilité des institutions d'accueil, comme le permet 
d'ailleurs  l'art. 8  de  l'accord  de  prestations  du  4 février  2005,  le 
chapitre  6  des  deux  accords,  intitulé  "Règlement  en  cas  de  litige", 
n'indique  en  aucun  cas  que  dite  autorité  puisse  agir  directement 
contre une institution d'accueil qui ne respecterait pas ses obligations. 
Seul l'organisateur est en effet visé.

De surcroît,  l'art. 10 de ces accords stipule notamment que le CGPI 
doit  vérifier  le  respect  par  l'institution  d'accueil  des  conditions 
d'application  des  mesures  du  marché  du  travail  et  des  conditions 
d'accueil des participants. C'est dire qu'il appartient au CGPI – qui a 

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reçu  du  SDE  la  compétence  de  conclure  des  contrats  de  droit 
administratif avec la recourante – d'exiger la restitution des prestations 
financières que la recourante aurait perçues de manière indue.

7.2 S'il est vrai que le CGPI est compétent pour réclamer la restitution 
des  prestations  litigieuses,  il  n'en  reste  pas  moins  qu'il  n'a  aucun 
pouvoir  de  décision.  Cependant,  le  litige  repose  sur  un  problème 
d'exécution de contrats de droit public.

Or, aux termes de l'art. 35 let. a LTAF, le Tribunal administratif fédéral 
connaît  par voie d'action en première instance des contestations qui 
reposent sur des contrats de droit public signés par la Confédération, 
ses établissements, ses entreprises ou par des organisations visées 
par  l'art. 33  let. h.  Cette  dernière  disposition  vise  les  autorités  ou 
organisations  extérieures  à  l'administration  fédérale,  pour  autant 
qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que 
la Confédération leur a confiées.

En l'espèce, il  ressort  des considérants qui précèdent que le SDE a 
reçu de l'Organe de compensation la compétence de statuer sur les 
demandes de subventionnement des mesures collectives de formation 
ou  d'emploi  et  que,  conformément  à  l'art. 81d  OACI,  le  SDE  a  lui-
même  confié  par  contrat  au  CGPI  la  tâche  de  distribuer  des 
subventions aux institutions d'accueil. C'est dire qu'il peut être admis 
que le  CGPI  doit  être  considéré  comme une organisation  visée par 
l'art. 33 let. h LTAF. En conséquence, il lui appartient d'exiger par une 
action  auprès  du  Tribunal  de  céans  la  restitution  des  prestations 
financières  que  la  recourante  aurait  perçues  de  manière  indue  (sur 
l'action  au  Tribunal  administratif  fédéral,  voir  arrêt  B-7957/2007  du 
4 novembre 2008 consid. 4.2 s. et les réf.).

8.
Il suit déjà de ce qui précède que les recours formés par la Fondation 
X._______ doivent être admis. Dans ces conditions, point n'est donc 
besoin  d'examiner  les  autres  griefs  de  la  recourante.  Partant,  les 
décisions  du  SDE des  20 janvier  2006  et  14 mai  2007  doivent  être 
annulées.

8.1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument 
judiciaire  et  les  débours  sont  mis  à  la  charge  de  la  partie  qui 
succombe (art. 63 al. 1 PA et  art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 

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2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal 
administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Aucun frais de procédure 
n'est  mis  à  la  charge  des  autorités  inférieures,  ni  des  autorités 
fédérales recourantes et déboutées (art. 63 al. 2 PA).

Dans ses  décisions  incidentes  du 14 mars  2008,  le  juge instructeur 
avait  renoncé  à  percevoir  les  avances  sur  les  frais  de  procédure 
présumés.  Il  avait  en  outre  annoncé  que  la  question  de  savoir  s'il 
convenait  de prendre une nouvelle  décision sur dites avances serait 
tranchée ultérieurement. Cependant, au vu de l'issue de la procédure, 
la Cour de céans a exceptionnellement renoncé à percevoir  lesdites 
avances de frais afin d'éviter les coûts inutiles qu'aurait engendré leur 
remboursement.

8.2 L'autorité  de  recours  peut  allouer,  d'office  ou  sur  requête,  à  la 
partie ayant entièrement gain de cause une indemnité pour les frais 
indispensables  et  relativement  élevés  qui  lui  ont  été  occasionnés 
(art. 64 al. 1 PA et art. 7 ss FITAF). Les dépens comprennent les frais 
de représentation et les éventuels autres frais nécessaires de la partie 
(art. 8 FITAF).

En l'espèce, la  recourante n'a pas présenté de note de frais. Sur la 
base  du  dossier  (art. 14  al. 2  FITAF),  les  dépens  sont  dès  lors 
équitablement fixés à Fr. 2'500.- (TVA comprise) et mis à la charge du 
SDE qui succombe.

Compte tenu de l'issue de la procédure, il n'est pas alloué de dépens 
au CGPI.

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Il est procédé à la jonction des causes.

2.
Les  recours sont admis.  Partant,  les  décisions  du  Service  cantonal 
vaudois de l'emploi des 20 janvier 2006 et 14 mai 2007 sont annulées.

3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.

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4.
Une  somme  de  Fr. 2'500.-  (TVA  comprise),  mise  à  la  charge  du 
Service  cantonal  vaudois  de  l'emploi,  est  allouée  à  la  Fondation 
X._______ à titre de dépens.

5.
Il n'est pas alloué de dépens au Centre de gestion des programmes 
d'insertion.

6.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire ; annexe : observations du seco)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. PS.2006.0043 RZ ; Acte judiciaire ; 

annexe : observations du seco)
- à  l'autorité  concernée  (Acte  judiciaire ;  annexe :  observations  du 

seco)
- au Département fédéral de l’économie (Acte judiciaire)
- au Secrétariat d'Etat à l'économie
- au Tribunal administratif du canton de Vaud

Le président du collège : Le greffier :

Bernard Maitre Olivier Veluz

Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par la voie du recours en matière 
de  droit  public,  dans  les  trente  jours  qui  suivent  la  notification 
(art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral 
[LTF,  RS  173.110]).  Le  mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue 
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, 
et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent 
être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie 
recourante (voir art. 42 LTF).

Expédition : 26 novembre 2008

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