# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 64f77927-cb23-528c-9a0a-251d36f53fcb
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-09-17
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 17.09.2010 TA.2010.264 (INT.2010.342)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-2010-264_2010-09-17.html

## Full Text

Réf. :
TA.2010.264-FONC

A.                           
X., domiciliée à La Chaux-de-Fonds, a été
engagée à partir du 11 novembre 2009 en qualité de collaboratrice
administrative, à titre provisoire, à l'office […] (lettre du service des
ressources humaines du 04.11.2009). Par décret du 25 mai 2010 (ci-après : le
décret), le Grand Conseil a institué une Commission d'enquête parlementaire
"pour enquêter sur les allégations rapportées par les médias depuis le
jeudi 29 avril 2010 ainsi que par le contenu de deux pétitions des 22 février
et 29 avril 2010, mettant en cause M. le Conseiller d'Etat Frédéric Hainard et
le fonctionnement de certains des services du Département de l'économie qu'il
dirige" (FO no 22 du 04.06.2010). Parmi les missions confiées à ladite
commission d'enquête figurent "les circonstances et conditions dans
lesquelles la collaboratrice à laquelle les médias font allusion a été engagée
par le service des ressources humaines au sein de l'administration cantonale
et, plus particulièrement, au sein du service de surveillance et des relations
du travail; l'enquête doit également porter sur les compétences de cette
collaboratrice et sur leur adéquation en regard du poste qui était à
repourvoir" (art.3 al.1 litt.b du décret). X. est la collaboratrice dont
il est ici question.

Par
message électronique du 11 août 2010 à 14 heures, elle a été convoquée dans le
bureau de M. Philippe Gnaegi, conseiller d'Etat, pour le lendemain à
15 h 30. Selon la prénommée, c'est à l'occasion de ce rendez-vous
qu'elle s'est vu remettre une décision du Conseil d'Etat du 11 août 2010 qui
lui ordonne de suspendre immédiatement son activité professionnelle jusqu'au 31
octobre 2010 inclusivement, le versement de son traitement étant cependant
maintenu.

B.                           
Le 19 août 2010, X. saisit le Tribunal
administratif d'un recours contre cette décision dont elle demande
l'annulation. Elle sollicite en outre la restitution de l'effet suspensif du
recours, le tout sous suite de frais et dépens. En résumé, la recourante se
plaint d'une violation de son droit d'être entendue et conteste la
proportionnalité de la mesure qu'elle attaque.

C.                           
Dans ses observations sur le recours, le
Conseil d'Etat, représenté par le service juridique, conclut à son rejet.

D.                           
La seule pièce déposée par l'intimé étant la
décision attaquée, le greffe du Tribunal administratif a téléphoniquement
invité le service juridique à produire le dossier de la cause. Il lui a été répondu qu'il n'existe pas d'autres pièces, hormis le dossier que le
service des ressources humaines constitue pour tout fonctionnaire.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
Sur le plan formel, la recourante se plaint
de n'avoir pas été entendue avant que ne soit prise la décision attaquée. Quoi
qu'il en soit, selon une jurisprudence constante, le Tribunal administratif
examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la
procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN
1996, p.245, p.246 cons.2, 205
cons.2a, 1991, p.164 cons.2a, 1987, p.271 cons.1a, 1986, p.116).

3.                           
a) Le droit d'être entendu,
au sens des articles 29 al.2 Cst.féd. et 21 LPJA, est
la faculté accordée aux administrés de pouvoir s'exprimer avant qu'une décision
qui les touche ne soit prise par une collectivité publique. Plus encore, c'est
le droit de prendre part au processus aboutissant à la décision, à savoir de s'exprimer
sur les éléments pertinents, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit
donné suite à des offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497
cons.2.2, 127
III 576 cons.2c, 124 II 137
cons.2b; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.96 ss ad
art.21 LPJA; Steffen, Le
droit d'être entendu du collaborateur de la fonction publique : juste une
question de procédure ? in RJN 2005, p.57 ss).
En invitant l'employé à se prononcer, il faut clairement indiquer l'intention
de décision. Le fonctionnaire ne présentera en effet probablement pas les mêmes
arguments s'il pense qu'il ne va être confronté qu'à des reproches ou s'il sait
que des mesures sont envisagées à son encontre (Steffen, op.cit., p.65
et les références).

b) La
violation du droit d'être entendu entraîne l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment de toute considération sur le fond. En raison du
pouvoir de cognition limité de l'autorité de recours en matière de statut de la
fonction publique, une réparation du vice n'est en effet pas possible (art.33
litt.d LPJA; RJN
1999, p.258; Schaer, op.cit., p.100; Steffen, op.cit.,
p.61-62).

c)
Le droit d'être entendu n'est pas absolu. Il peut être limité par des intérêts
privés ou publics prépondérants. Tel est le cas notamment lorsque la décision à
prendre est urgente ou que l'audition compromettrait le but de la mesure
envisagée (v. la jurisprudence relative à l'art. 4 aCst.; ATF 111 Ia 273
cons.2b, p.274; v. aussi Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol.II, Berne 2000 no 1311). Autrement dit, lorsque des
intérêts prépondérants sont en jeu ou qu'il y a péril en la demeure, les
autorités compétentes peuvent prendre des mesures surperprovisoires sans
entendre préalablement la personne concernée, à condition toutefois que le
droit d'être entendu puisse être exercé ultérieurement (arrêt du TF du 13.11.2001
[6A.71/2001] cons.3b; Auer/Malinverni/Hottelier,
op.cit., no 1313).

D'une
manière générale, plus la décision envisagée est de nature à porter gravement
atteinte aux intérêts de l'administré, plus le droit d'être entendu de ce
dernier doit être accordé et reconnu largement (ATF 105 Ia 193
cons.2b/cc, p.197). En outre, il y a également lieu de tenir compte des
garanties que la procédure offre globalement à l'intéressé pour sa défense; en
particulier, l'on se montrera généralement moins exigeant avec le strict
respect du droit d'être entendu si la possibilité existe de porter la
contestation devant une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir
d'examen (ATF 123
I 63 cons.2d, p.69/70, 111 Ia 273
cons.2b et les arrêts cités; Bovay, Procédure administrative, Berne
2000, p.200-201).

4.                           
a) En l'occurrence, il convient en premier
lieu d'examiner dans quel cadre est intervenue la décision attaquée.

b)
Selon l'article 51 de la loi
sur le statut de la fonction publique (LSt), lorsque la bonne marche de
l'administration ou des établissements d'enseignement public l'exige,
l'autorité de nomination peut, à titre provisoire, ordonner à un titulaire de
fonction publique de suspendre immédiatement son activité (al.1). Si les faits
invoqués paraissent constituer une violation grave des devoirs de service, la
suspension d'activité peut être accompagnée de la privation partielle ou totale
du traitement (al.2). Si la suspension s'avère ensuite injustifiée, le
titulaire de fonction publique a droit au traitement dont il a été privé, avec
intérêts moratoires (al.3). En dérogation à l'article 40 de la loi sur la
procédure et la juridiction administratives, les recours contre les décisions
concernant la suspension provisoire n'ont pas d'effet suspensif (al.4). Ces
dispositions s’appliquent au fonctionnaire engagé à titre provisoire (v. titre
II, chapitre premier, de la LSt, spécialement l’art.12).

Selon
la jurisprudence du Tribunal administratif, l'article 51 al.1 LSt ne fait pas
dépendre la suspension immédiate d'une violation grave des devoirs de service.
Il suppose uniquement qu'une telle mesure soit exigée par la bonne marche de
l'administration. A cet égard, les dispositions actuelles se distinguent du
régime en vigueur sous l'ancienne loi concernant le statut général du personnel
relevant du budget de l'Etat, dans lequel la suspension à titre préventif était
en principe liée à une enquête disciplinaire (RJN
2002, p.226, p.230 cons.3a, 1997,
p.222 cons.5c et la référence).

Toutefois,
cette jurisprudence doit être précisée. Il découle en effet du contenu des dispositions
de l'article 51 al.1 à 3 LSt
ainsi que de la place que cet article occupe dans la systématique de la loi,
c'est-à-dire dans le chapitre 3 consacré à la cessation des rapports de
service, que la suspension provisoire est ordonnée avant – ou pendant – le déroulement
d'une procédure administrative pouvant aboutir à la fin des rapports de service.
Cette mesure ne constitue dès lors qu'une étape dans le cadre d'une telle procédure
(v. arrêt du TF du 24.01.2000
[1P.613/1999] cons.2b, rendu au sujet d'une disposition du droit cantonal
vaudois similaire à l'article 51 LSt).

c)
Selon l'article 28o de la loi d'organisation du Grand Conseil (OGC, RSN 151.10), lorsque le
Grand Conseil a décidé d'instituer une commission d'enquête, aucune autre commission
n'est plus autorisée à procéder à des investigations sur les événements qui
font l'objet des missions confiées à cette commission (al.1). L'institution
d'une commission d'enquête n'empêche pas l'engagement ou la poursuite d'une
procédure judiciaire, civile ou administrative, d'une enquête pénale
préliminaire ou d'une procédure pénale (al.2). Une enquête disciplinaire ou
administrative de l'Etat ne peut être engagée qu'avec l'autorisation de la
commission d'enquête si elle concerne des affaires ou des personnes qui sont ou
ont été visées par l'enquête de la commission. Les procédures en cours doivent être interrompues jusqu'à ce que la commission d'enquête autorise leur reprise
(al.3).

d)
En l'espèce, on ignore, notamment en raison de l'indigence du dossier qui a été
communiqué à la Cour de céans, si une enquête administrative a effectivement
été ouverte par le Conseil d'Etat à l'encontre de la recourante, quels seraient
la nature de cette enquête et son objectif, si une autorisation a été donnée
pour cela par la Commission d'enquête parlementaire, voire si cette dernière a
sollicité de la part du gouvernement cantonal qu'il prononce la mesure de
suspension litigieuse. Ces questions peuvent toutefois demeurer indécises au
regard des considérants ci-après.

5.                           
a) Se référant à la mise en œuvre d'une
enquête parlementaire par le Grand Conseil, le Conseil d'Etat motive la
décision attaquée de la manière suivante :

" Aucune mesure
immédiate n'a été prise par le Conseil d'Etat durant les premières semaines de
l'enquête. Mais les jours passant, le Conseil d'Etat s'est rendu compte des
problèmes de confiance et de confidentialité que pose votre présence à l'office
durant l'enquête de la CEP, tant dans l'organisation du travail que dans la
gestion du personnel. Le maintien d'un climat de travail serein et des bonnes
relations entre les collaborateurs de l'office est également rendu difficile.

   Dans ces
circonstances, nous décidons, en application de l'article 51 al.1 de la loi sur
le statut de la fonction publique (LSt), du 28 juin 1995, de vous ordonner de
suspendre immédiatement votre activité professionnelle, dès réception de la
présente décision, jusqu'au 31 octobre 2010 inclusivement. Le versement de votre
traitement est maintenu durant cette période. Les modalités de votre suspension
relèvent de votre chef de service.

   Cette décision est
une mesure provisionnelle urgente, ordonnée à titre préventif et de durée
limitée à celle de l'enquête de la CEP. Il ne s'agit en aucun cas d'un
(pré)jugement de votre situation. La décision de vous suspendre provisoirement
est en effet dictée non seulement par la nécessité de veiller à la bonne marche
du SSRT et plus spécialement de l'office concerné, mais également par le souci
de vous préserver durant le mandat de la CEP jusqu'au dépôt de son rapport au
plus tard à fin octobre 2010.

   Le Conseil d'Etat
devrait normalement vous entendre préalablement à votre suspension provisoire.
Il y a toutefois lieu d'y renoncer à ce stade, dans la mesure où il incombe à
la CEP et à elle seule d'instruire le dossier et de vous entendre dans le cadre
de son enquête."

Au
regard de cette motivation, il apparaît que la suspension litigieuse est une
mesure censée s'inscrire non seulement dans le cadre d'une hypothétique procédure
menée par le gouvernement cantonal ou par les services de l'administration cantonale,
mais aussi par la Commission d'enquête parlementaire. Le point de savoir si une
suspension, au sens de l'article 51 LSt, peut intervenir dans le cadre d'une
enquête parlementaire, au sens des articles 28b ss OGC, et celui de savoir
quelle autorité serait compétente pour l'ordonner peuvent demeurer ouverts car,
de toute façon, la décision attaquée doit être annulée en raison de la violation
du droit d'être entendu.

b)
En effet, en l'espèce, il est constant que le Conseil d'Etat n'a pas donné à la
recourante l'occasion de s'exprimer avant de prononcer la décision attaquée.
Selon la jurisprudence constante, malgré son caractère provisoire, la
suspension à titre préventif porte une grave atteinte aux intérêts du
fonctionnaire visé, de sorte qu'elle ne doit pas être prononcée sans que
celui-ci ait été préalablement entendu; mais, compte tenu de la nature de cette
mesure, cette condition peut être considérée comme satisfaite lorsque l'intéressé
est informé oralement de la mesure envisagée et des motifs invoqués, et que le
fonctionnaire a la possibilité de s'expliquer sur les faits concrets qui lui
sont reprochés. Le fonctionnaire qui est convoqué à un entretien dont le but
est, en définitive, uniquement de lui remettre une décision préparée à
l'avance, comme en l'espèce, peut faire valoir une violation de son droit
d'être entendu, car il n'a pas eu l'occasion de défendre sa position avant que
la décision ne soit prise (RJN
1999, p.256, 1990, p.101 cons.4a, 1982, p.112-113 cons.2; v. aussi; Schaer,
op.cit., p.102; Steffen, op.cit., p.60).

Bien
qu'il qualifie la mesure litigieuse d'urgente, le Conseil d'Etat ne saurait
soutenir qu'il y avait péril en la demeure, circonstance qui aurait
éventuellement permis de ne pas entendre la recourante préalablement (art. 21
al.2 litt.e LPJA;
RJN 1990, p.101 cons.4a in fine et la référence). En effet, l'intimé mentionne
lui-même dans sa décision qu'il s'est rendu compte "les jours
passant" de problèmes de confiance et de confidentialité que posait la
présence de la recourante à son poste. Cette considération exclut toute situation
d'extrême urgence.

Par
ailleurs, le Conseil d'Etat ne pouvait s'affranchir de l'audition préalable de
la recourante au motif qu'une autre autorité était chargée de l’entendre,
puisque pareille audition doit porter sur le principe ainsi que sur les raisons
de la suspension elle-même et non pas sur l'objet de l’enquête parlementaire –
en l’espèce bien défini par le décret. La décision attaquée ne fait d’ailleurs
référence à aucune audition ayant porté sur cet objet. A plus forte raison
l’intimé devait-il entendre l’intéressée lui-même, ou sur délégation,  s’il
menait ou s’apprêtait à mener une procédure administrative indépendante de
l’enquête parlementaire.

Enfin,
comme cela a été relevé plus haut (cons.3b), le vice de procédure que constitue
la violation du droit d'être entendu n'est pas réparable devant le Tribunal
administratif en matière de rapports de service.

c)
Il suit de ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée. Cela
étant, il n'est pas utile d'examiner le mérite des autres griefs formulés par
la recourante.

La
cause ayant été tranchée au fond, la question de l'effet suspensif du recours
est sans objet.

6.                           
Il est statué sans frais, les autorités
cantonales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). La recourante agissant seule
devant le Tribunal administratif, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens
(art.48 LPJA).

Par ces motifs,

 LA Cour de droit public

1.    Admet
le recours et annule la décision du Conseil d'Etat du 11 août 2010.

2.    Dit
que la requête en restitution de l'effet suspensif du recours est sans objet.

3.    Statue
sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 septembre
2010