# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 752968ef-23ad-5c56-9d1c-6a26cd136afd
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-29
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 29.05.2017 CDP.2016.275 (INT.2017.266)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2016-275_2017-05-29.html

## Full Text

A.                           
Le 6 février 2014, Y2, propriétaire de
l'article [bbb] du cadastre de A., sis en zone d'habitation à faible densité, a
déposé une demande de permis de construire une habitation mitoyenne minergie
sur sa parcelle. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a estimé que
des demandes de dérogation étaient nécessaires. Mis à l'enquête publique du 27
juin au 28 août 2014, le projet a fait l'objet de l'opposition de B.X. et A.X.,
voisins immédiats du requérant. Ils s'en prenaient notamment à la toiture
plate, au nombre de logements et au taux d'occupation du sol.

Par décision du 30 octobre 2014, le Département du développement
territorial et de l'environnement (ci-après : le département) a octroyé une
dérogation à la distance des places de parc prévues à la route communale,
moyennant la signature d'une convention de précarité. Par décision du 12
janvier 2015, ledit département a levé l'opposition précitée et accordé des
dérogations s'agissant de la toiture, du taux d'occupation du sol, de la
densité et de la longueur.

Par décision du 17 février 2015, la Commune de Y1 (dont fait
partie A.) a levé l'opposition des époux X., soit rejeté leurs griefs relatifs au
risque de nuire au cèdre se trouvant sur la parcelle de Y2, à
l'atteinte portée à leur intimité et aux émissions excessives qui pourraient
résulter des terrassements nécessaires aux travaux.

Les époux X. ont déféré la décision communale au Conseil d'Etat en
invoquant une violation de leur droit d'être entendus au motif qu'ils n'avaient
jamais eu connaissance de la décision du département du 12 janvier 2015 levant
leur opposition. Invitée à formuler des observations, la Commune de Y1
a remplacé sa décision du 17 février 2015 par une nouvelle décision, le 15
octobre 2015, qui a été notifiée aux époux X. accompagnée des décisions
spéciales du département.

La décision communale et les décisions du département ont fait l'objet
d'un recours des époux X. auprès du Conseil d'Etat. Ce dernier, par décision du
20 juin 2016, l'a rejeté. Il a retenu que l'absence d'une séance de
conciliation, qui ne découle pas de manière contraignante de la loi, et le fait
que les opposants n'ont pas été amenés à se prononcer sur les éventuelles
déterminations de leur voisin quant aux griefs soulevés à l'encontre du projet,
ne constituaient pas une violation de leur droit d'être entendus. Il a relevé
que le SAT avait considéré que le projet n'entrait pas dans la notion
d'habitations individuelles groupées prévues par le règlement sur les
constructions de la Commune de A. et que dites dérogations étaient justifiées
par le fait que les éléments nouveaux prolongeaient une construction existante
et étaient en partie sous terre. D'autre part, la toiture plate végétalisée venait
en prolongement de la terrasse et respectait la distance réglementaire à la
parcelle des opposants. Dès lors, des circonstances particulières dues à la
volonté de maintenir l'harmonie du quartier justifiaient les dérogations dont
l'impact n'était pas préjudiciable à ces derniers. Concernant la distance
minimale par rapport à l'axe de la route, il a avalisé les considérations du
département selon lesquelles le projet n'avait aucun impact sur la route, cette
dernière étant bordée au nord d'un mur de soutien sur lequel sont construites
des habitations. Il n'y avait aucun besoin d'élargissement de la chaussée à cet
endroit, la sécurité et la visibilité n'étant pas impactées par le projet.
Concernant le grief des époux X. relatif à la qualité de vie et la tranquillité
que la zone à faible densité leur procure, il a retenu que c'est la longueur du
bâtiment qui constituait la dérogation la plus importante et qu'elle était
masquée de la vue de ces derniers par deux plantations, soit un cèdre et une
barrière végétale. Enfin, en ce qui concerne la perte de valeur immobilière, il
a précisé qu'elle ne saurait être examinée dans le cadre d'une procédure de permis
de construire étant donné qu'elle relève du droit civil.

B.                           
B.X. et A.X. interjettent recours devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat
en concluant à son annulation et au rejet de la demande de permis de
construire, sous suite de frais et dépens. Ils invoquent une violation de leur
droit d'être entendus étant donné que, suite à leur opposition, ils n'ont pas
été appelés à se prononcer sur les déterminations de leur voisin et que les
autorités communales n'ont pas mis sur pied une séance de conciliation. Ils
constatent que le projet viole les dispositions légales relatives à la toiture
plate, à la densité et au taux d'occupation au sol ainsi qu'à la distance à la
route et estiment que l'octroi de dérogations ne se justifiait pas vu l'absence
de circonstances particulières, le seul but du requérant étant de rentabiliser
au maximum son bien immobilier en violation des règles applicables à la zone
d'habitation à faible densité. Ils allèguent par ailleurs l'intérêt public au
respect des normes en faisant mention de précédents lors desquels la commune a
refusé la construction de toits plats, conformément au règlement communal. Ils
estiment qu'un respect des normes relatives à la faible densité et à
l'interdiction des toits plats serait mieux à même de protéger les intérêts
publics. Concernant la distance à la route, ils allèguent que l'octroi d'une
dérogation crée une situation dangereuse en raison d'un manque de visibilité
pour la construction. Ils qualifient cette dernière de démesurée et comme
portant atteinte à la valeur de leur bien. Enfin, ils requièrent la production
par la commune de tous les dossiers de permis de construire relatifs à des
constructions érigées au sud de la voie de chemin de fer dans le but de
démontrer une violation du principe de l'égalité de traitement.

C.                           
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours
dans la mesure où il est recevable. Le département en fait de même avec suite
de frais et dépens. Dans ses observations, la Commune de Y1 conclut
également au rejet du recours, sous suite de frais. Quant à Y2, il
s'en remet aux observations déposées précédemment et explique l'attitude des époux
X. par un conflit qu'ils auraient avec la Commune de A. suite à la construction
de leur villa en 2012.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est
garanti à l'article 29 al. 2 Cst. féd., comprend notamment le droit pour
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne
soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286
cons. 5.1, 129
II 497 cons. 22.2 et les références citées).

b) En vain, les recourants allèguent qu'une fois leur opposition
déposée, ils n'ont pas été invités à se prononcer sur les déterminations de
leur voisin quant aux griefs soulevés à l'encontre du projet. En effet, ce
dernier n'a pas pris position sur dite opposition.

Le droit d'être entendu n'est pas non plus violé par l'absence de
séance de conciliation. En effet, ni les articles 34 ss LConstr., ni
les articles 52 ss RELConstr.
qui ont trait à l'information et l'opposition (perches-gabarits et enquête
publique) n'imposent que l'autorité communale mette sur pied une séance de
conciliation.

3.                           
En vertu de l'article 40 al. 1 de la loi sur
les constructions (LConstr.), du
25 mars 1996, des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi
peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont
remplies : elles sont justifiées par des circonstances particulières (let. a),
elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à
l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier,
d'une rue ou d'un bâtiment (let. b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux
aux voisins (let. c). Les dérogations sont accordées par le conseil communal,
après l'approbation du département (art. 40 al. 2 LConstr.).
Cela signifie que l'octroi ou le refus d'une dérogation relève de la compétence
du département (RJN
2006, p. 236 cons. 3).

b) Selon la jurisprudence et la doctrine (RJN
2006, p. 231 cons. 2 et les références citées), savoir si les conditions
d'une dérogation sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit
en principe librement. Les limites entre les notions de "circonstances
particulières", "intérêt public important" et "préjudice
sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient
avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation
d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant
à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité
(laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles
d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de
déroger, ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et
l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent
eux-mêmes observer. Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre
en considération, le refus d'une dérogation est la règle, son octroi
l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations
exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son
octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas
où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a
pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont
précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées (arrêt du TF du 18.11.2015
[1C_92/2015] cons. 4.4.4 et les références citées; RJN 1988, p. 179 et les
références). De ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de
déroger à certaines règles ne constitue qu'une application particulière du
principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif.
L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit,
c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement. En
matière de constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une
commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même
dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un
propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison
qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien. Le fait que le
requérant ait des motifs économiques à la réalisation du projet peut constituer
une circonstance particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est
cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut également examiner les
solutions alternatives envisageables. En effet, des considérations économiques
sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles
ne créent pas automatiquement des situations particulières qui justifieraient
une autorisation exceptionnelle. En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt
privé du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage
économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus
d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante. Des
raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution
architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à
elles seules à justifier une dérogation (arrêts du TF du 20.10.2005
[1P.342/2005] cons. 5.1 et du 14.09.2007
[1C_159/2007] cons. 3.3). De même, l'intérêt financier éventuel de la
collectivité publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt fiscal,
ne crée pas un intérêt public justifiant une dérogation.

4.                           
Il n'est pas contesté que la construction d'un
toit plat, contraire au règlement communal sur les constructions, doive en
l'occurrence faire l'objet d'une dérogation.

L'architecte du requérant a proposé deux variantes, soit une toiture
plate ou une toiture à trois pans à faible pente. Il a justifié la première
alternative par le fait que le bâtiment adjacent est élevé et à toiture en
pente complexe (avec pignons et lucarnes) l'application du règlement ne
favorisant dès lors pas une solution architecturale de qualité. Il mentionnait
notamment : "Comme le bâtiment présente un caractère de socle sous forme
de terrasse accessible complétée par un corps avancé sur un niveau,
l'application d'une toiture en pente ne favoriserait pas une solution
architecturale de qualité". Force est de constater que, même si
l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ne constitue pas
en soi une circonstance exceptionnelle au sens de la jurisprudence précitée, il
apparaît qu'une toiture à trois pans s'intégrerait de façon beaucoup moins
harmonieuse dans l'environnement en cause. En effet, la toiture plate prévue
est ici intégrée dans le terrain en ce sens qu'il s'agit pour une partie de la
terrasse actuelle de la construction existante, l'autre partie étant
végétalisée.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat a considéré avec raison que ce cas n'est
pas similaire à celui des recourants qui se sont vus refuser une toiture plate,
leur construction étant un cube monolithique entièrement recouvert d'une
toiture. Il ne s'agit dès lors pas d'un bâtiment implanté sur un seul étage
dont une partie est enterrée et dont le toit est constitué d'une terrasse et de
végétation. Les recourants ne prétendent pas que dans une situation similaire
la construction d'un toit plat avait été refusée. Quoi qu'il en soit, cette
question peut rester ouverte, le recours devant être admis pour les motifs
développés ci-après.

5.                           
a) Pour justifier les dérogations au taux
d'occupation du sol (24,15 % au lieu de 20 %), à la densité (1,4 m3/m2 au lieu
de 1,2 m3/m2) et à la longueur du bâtiment (25 m au lieu de 20 m), le
département retient, à titre de circonstances particulières, l'intégration du
projet, la préservation du bâtiment existant et le maintien de l'arbre situé
sur la parcelle du requérant. Il mentionne que "l'implantation du projet
sur un seul étage, de même que la végétalisation du toit plat du projet et son
enterrement partiel permettent un important décrochement vertical qui garantit
la préservation du bâtiment existant et des dégagements de verdure dont jouit
le quartier. Ces contraintes esthétiques et urbanistiques ne permettent pas de
respecter les valeurs d'aménagement de l'habitation individuelle aux niveaux du
taux d'occupation du sol, de la densité, et de la longueur". Il relève
également qu'indépendamment de la typologie du projet, les valeurs maximales de
la zone pour l'habitat groupé seraient respectées par le projet, si bien qu'il
ne dénature pas ni ne vide de son sens la substance et le caractère de la zone.
Il ajoute que l'implantation du bâtiment et sa végétalisation permettent de
rendre la longueur totale imperceptible et bien moins invasive qu'une
construction implantée à distance du bâtiment existant.

Quant au Conseil d'Etat, il relate que les éléments nouveaux qui
prolongent la construction existante sont en partie sous terre et que la
toiture plate végétalisée vient en prolongement de la terrasse. Il indique par
ailleurs que la commission d'urbanisme de la commune a préavisé favorablement
le projet et qu'il n'y a pas lieu de se distancer de l'avis des commissions
consultatives d'experts.

b) La doctrine citée à cet égard par le Conseil d'Etat (Chassot,
La clause d'esthétique en droit des constructions in RFJ 1993, p. 105 et SJ
1989, p. 405) a trait principalement à la clause d'esthétique et se réfère à
l'avis des experts ayant des connaissances techniques approfondies. Outre le
fait qu'il est douteux que la commission d'urbanisme communale puisse être
assimilée à un expert spécialiste, aucune considération d'ordre technique qui
justifierait les dérogations précitées ne se trouve au dossier. Par ailleurs,
les circonstances exceptionnelles retenues par le département puis le Conseil
d'Etat ont trait à l'intégration de la construction projetée, son implantation
étant moins invasive qu'une construction implantée à distance du bâtiment
existant.

Dites considérations reviennent à autoriser la construction d'un
bâtiment qui ne peut, quel que soit l'endroit de la parcelle choisi pour son
implantation, être autorisée sans dérogation. En particulier, la densité (soit
le rapport entre le volume apparent des bâtiments et la surface constructible
d'un bien-fonds au sens de l'article 15 al. 1 RELCAT)
maximale autorisée est d'ores et déjà presque atteinte par la construction
existante de 1'594 m3, une parcelle constructible de 1'333 m2 permettant
un bâtiment de 1'599,6 m3 (1'333 x 1,2). On ne saurait dès lors
retenir, pour justifier une circonstance exceptionnelle, que le projet
permettrait d'éviter une construction qui respecterait le règlement mais ne
s'intégrerait pas au bâtiment actuel et ne garantirait pas le maintien des
dégagements de verdure du quartier et de l'arbre sis sur la parcelle. Enfin, le
fait que le projet respecte les valeurs maximum de la zone pour l'habitat
groupé ne relève pas d'une circonstance exceptionnelle étant donné qu'il s'agit
ici, comme le développe le département dans sa décision, d'une habitation
individuelle. Dès lors, hormis des considérations d'ordre économique, on ne
voit pas quelles circonstances particulières permettraient d'avaliser lesdites
dérogations. Ces dernières ne pouvaient être accordées. Il n'est dès lors pas
nécessaire d'examiner les arguments relatifs à l'intérêt public et au préjudice
éventuel créé aux voisins.

6.                           
Les recourants se plaignent par ailleurs d'une
violation de l'article 56 de la loi sur les routes et voies publiques, du 21
août 1849 (LRVP).

Peut se poser la question de la recevabilité de ce grief à mesure que
les recourants n'indiquent pas en quoi ils seraient touchés en leur qualité de
voisins, se bornant à indiquer que la construction de deux places de parc
créerait une situation dangereuse en raison d'un manque de visibilité pour la
circulation. Quoi qu'il en soit, le projet ne pouvant être réalisé, la question
de la distance des places de stationnement à la route ne se pose plus et la
décision du DDTE du 30 octobre 2014 doit être annulée.

7.                           
Pour ces motifs, le recours doit être admis. Les
frais de justice seront mis à charge du tiers intéressé qui succombe (art. 47
al. 1 LPJA).
Une indemnité de dépens sera allouée aux recourants qui procèdent avec l'aide
d'un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce
dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais (art. 66 al. 1 TFrais), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout
bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait déjà
les recourants dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat, les
dépens peuvent être équitablement fixés à 1'200 francs, frais et TVA compris.
Le Conseil d'Etat sera invité à statuer sur les frais et dépens de la première
instance de recours.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Conseil d'Etat du 20 juin 2016, les décisions du
DDTE des 30 octobre 2014 et 12 janvier 2015 ainsi que la décision de la Commune
de Y1 du 15 octobre 2015.

3.    Met à la charge de Y2 les frais de justice par 1'320 francs
et restitue aux recourants leur avance de frais.

4.    Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'200 francs à charge
de Y2.

5.    Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la
première instance de recours.

Neuchâtel, le 29 mai 2017