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**Case Identifier:** b2603925-b3b0-58ff-a91a-04b9318e9858
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.10.2023 A/515/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-515-2023_2023-10-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/515/2023-EXPLOI ATA/1149/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 19 octobre 2023 

1
ère

 section 

    dans la cause  

 

A______ recourante 

représentée par Me Michel CABAJ, avocat 

 

contre 

 

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 

TRAVAIL AU NOIR intimé 

- 2/16 - 

A/515/2023 

EN FAIT 

A.     a. A______ (ci-après : la société) est inscrite au registre du commerce du canton 

de Genève depuis le 30 janvier 2015 et a notamment pour but l’exploitation d’un 
établissement public, le cas échéant d'un établissement de saunas, bains, culture 

physique, massages, relaxation et soins corporels, ainsi que tout service y relatif. 

B______ dispose de la signature individuelle.  

b. La société exploite un établissement à l’enseigne « C______ » (ci-après : le 
club) à ______, déployant une activité de salon de massage érotique. 

B.     a. Le 26 août 2022, les services de police ont procédé à un contrôle de 

l’établissement précité et ont notamment constaté, à teneur des rapports établis les 
14 et 20 septembre 2022, que la société exploitait une buvette permanente 

accessoire au club sans autorisation préalable, en infraction à l’art. 8 al. 1 de la loi 
sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le divertissement du 
19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22).  

b. Le 3 octobre 2022, le service de police du commerce et de lutte contre le travail 

au noir (ci-après : PCTN) a informé la société qu’il entendait prononcer 
notamment une sommation de fermeture de la buvette et l’a invitée à faire usage 
de son droit d’être entendue à ce sujet.  

c. Le 7 octobre 2022, la société, en tant que propriétaire de l’établissement et 
B______, en sa qualité d’exploitant désigné, ont déposé une requête en 
autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire au salon de massage, 
sur laquelle le PCTN n’est pas entré en matière au motif qu’elle était incomplète. 

d. Le 17 octobre 2022, la société s’est déterminée sur le courrier du 3 octobre 
2022, contestant exploiter une buvette accessoire. Depuis son ouverture en 2015, 

l’établissement appliquait un tarif d’entrée de CHF 50.-, qui permettait de « trier 
la clientèle », ainsi qu’aux clients d’accéder aux locaux, de profiter des 
installations, et de passer du temps avec les hôtesses dans une salle de 

présentation avant de faire leur choix, temps pendant lequel ils se voyaient offrir 

un verre. Si cette salle comportait des tables, des chaises et un bar, aucune boisson 

n’était vendue. Cette pratique n’avait jamais fait l’objet de critique des services de 
police ayant procédé, au cours des sept dernières années, à de nombreux contrôles. 

La police des mœurs ayant suggéré à B______ de clarifier la situation auprès des 
autorités, la société avait décidé, bien que n’exploitant pas de buvette permanente, 
de déposer une demande d’autorisation. 

e. Par sommation du 19 octobre 2023, le PCTN a intimé à la société l’ordre de 
cesser immédiatement l’exploitation de la buvette accessoire au club, laquelle 

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devait en conséquence rester fermée jusqu’à l’obtention d’une autorisation de 
l’exploiter. Une amende administrative serait notifiée par décision séparée.  

f. Le 20 octobre 2022, la société et B______ ont déposé une nouvelle requête en 

autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire à l’établissement, sur 
laquelle le PCTN n’est pas entré en matière au motif qu’elle était incomplète.  

g. Le 9 novembre 2022, la société et B______ ont à nouveau déposé une requête 

en autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire au club. 

h. Le 14 novembre 2022, le PCTN a demandé au département du territoire 

(ci-après : DT) si l’affectation des locaux de l’établissement était validée pour le 
salon de massage et sa buvette. 

i. L’inspection de la construction et des chantiers (ci-après : ICC) a répondu au 
PCTN que le projet DD 1______, soumis à examen, n’avait pas été autorisé par le 
département, ni s’agissant des affectations annoncées, ni s’agissant des diverses 
transformations effectuées. Seule la précédente affectation de « restaurant » avait 

été autorisée, sans les aménagements et agrandissements récemment réalisés sans 

droit. Une procédure d’infraction dans ce contexte faisait actuellement l’objet 
d’un recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : 
TAPI).  

j. Le même jour, la société a demandé au PCTN, dans l’hypothèse où il persistait 
dans son interprétation visant à interdire toute forme de consommation de 

boissons au sein de l’établissement, de rendre une décision sujette à recours. 

k. Le 23 novembre 2022, le PCTN a indiqué qu’une décision concernant 
l’assujettissement de la buvette du club à la LRDBHD serait prochainement 
rendue. 

l. Le même jour, le PCTN a informé la société et B______ de ce qu’il entendait 
rejeter la requête du 9 novembre 2022, au motif que l’attestation de conformité 
requise par les art. 11 let. a et b LRDBHD cum 20 al. 4 let. b du règlement 

d'exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons, l'hébergement et le 

divertissement du 28 octobre 2015 (RRDBHD - I 2 22.01) n’était pas produite et 
ne pouvait l’être en l’état, compte tenu de la situation exposée par l’ICC. Les 
intéressés étaient invités à exercer leur droit d’être entendus.  

m. Le 12 décembre 2022, la société a sollicité préalablement du PCTN l’audition 
de B______. Elle a conclu principalement à l’octroi d’une autorisation d’exploiter 
une buvette permanente accessoire au club, subsidiairement à ce qu’il soit 
confirmé que des boissons pouvaient être servies à titre gratuit aux clients du club, 

très subsidiairement à ce qu’il soit confirmé que des boissons pouvaient être 
livrées sur commande par les hôtesses du club et encore plus subsidiairement à ce 

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qu’une décision sujette à recours soit rendue en cas de refus des conclusions 
précédentes.  

n. B______ n’a pas fait usage de son droit d’être entendu.  

o. Le 23 décembre 2022, la société a demandé qu’il soit donné suite à ses 
conclusions subsidiaires et très subsidiaires par voie de mesures 

superprovisionnelles et a mis en demeure le PCTN de statuer sans délai.  

p. Par décision du 12 janvier 2023, déclarée exécutoire nonobstant recours, le 

PCTN a rejeté la requête du 10 (recte 9) novembre 2022 visant l’octroi d’une 
autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire au club, dit que le 
service de boissons, même à titre gratuit, au sein de la buvette précitée, de même 

que le service de boissons livrées par un autre établissement, étaient soumis à 

l’obtention préalable d’une autorisation d’exploiter, et refusé par conséquent 
d’autoriser, par voie de mesures provisionnelles, le service au sein de la buvette 
de boissons à titre gratuit ou livrées par un autre établissement.  

Aucune attestation de conformité valable n’ayant été produite, les conditions de la 
délivrance d’une autorisation d’exploiter au sens des art. 11 let. a et b LRDBHD 
cum 20 al. 4 let. b RRDBHD n’étaient pas remplies. Le document intitulé 
« Certification de conformité pour une buvette permanente » daté du 7 novembre 

2022 et signé par D______, architecte, ne faisait référence à aucune autorisation 

de construire et en particulier pas à une autorisation validant le changement 

d’affectation des lieux en salon de massage et buvette. L’attestation de conformité 
ne pouvait en l’état se fonder sur la DD 1______, laquelle était toujours en cours 
d’instruction.  

Il n’était pas démontré que l’entier de la surface du salon de massage et de la 
buvette était au bénéfice d’une autorisation en tant qu’affectation « restaurant ». 
En tout état, une autorisation d’exploiter ne pouvait pas être délivrée en l’absence 
d’une attestation de conformité valable et il était inconcevable d’autoriser une 
buvette accessoire alors même que l’activité principale à laquelle elle était 
rattachée, soit un salon de massage, n’était pas autorisée. Le fait que la partie des 
locaux dans laquelle se trouvait la buvette ne serait, selon la société, pas 

concernée par le litige devant le TAPI ne remettait pas en cause les éléments 

précités. 

L’établissement disposait d’une salle faisant office de buvette, comprenant un bar, 
des chaises, des tables et un billard. Il n’était pas question d’une simple boisson 
offerte en guise d’accueil ou dans le cadre d’une vente, mais bien d’un service de 
boissons. Lors du contrôle du 26 août 2022, la police avait constaté que des clients 

étaient attablés avec des travailleuses du sexe et consommaient des boissons 

alcoolisées. Une animation musicale non autorisée avait été organisée, avec un 

volume de musique élevé, ce qui avait donné aux agents l’impression qu’il 

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s’agissait davantage d’un dancing que d’un salon de massage. Les activités de 
salon de massage et de service de boissons étaient liées, ce dernier permettant 

notamment le rapprochement entre les travailleuses du sexe et les clients. Ainsi, 

dans l’hypothèse où des boissons étaient servies au sein de l’établissement, même 
à titre gratuit et sans tarif d’entrée, elles le seraient toujours à titre professionnel, 
de sorte que cette activité était soumise à autorisation. Pour les mêmes motifs, un 

service de boissons livrées par un autre établissement, dès lors qu’elles seraient 
consommées sur place et seraient servies à titre onéreux, ou à tout le moins à titre 

professionnel si elles étaient servies gratuitement, serait également soumis à 

autorisation. Dans ces circonstances, le service de boissons à titre gratuit ou 

livrées par un autre établissement ne pouvait pas être autorisé à titre provisionnel.  

B______ n’ayant pas donné suite à l’invitation d’exercer son droit d’être entendu 
et la société, pour laquelle le précité bénéficiait d’un pouvoir de signature 
individuelle, s’étant déterminée par écrit, il n’y avait pas lieu de l’auditionner.  

C.     a. Le 13 février 2023, la société a recouru auprès de la chambre administrative de 

la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision 

précitée, concluant à ce qu’elle soit réformée et l’autorisation d’exploiter une 
buvette permanente accessoire au club délivrée, et au renvoi de la cause au PCTN 

pour nouvelle décision. Sur mesures provisionnelles, l’effet suspensif devait être 
accordé au recours, à savoir que le service des boissons par l’établissement aux 
clients devait être autorisé à titre gratuit jusqu’à droit jugé voire, subsidiairement, 
que les boissons commandées et servies par les hôtesses indépendantes aux clients 

à titre gratuit soient autorisées jusqu’à droit jugé. Elle sollicitait préalablement 
l’audition de B______.  

L’établissement se situait en périphérie de la ville et comportait une surface 
d’accueil et de rencontre d’environ 170 m2, avec une surface de buvette d’environ 
83 m

2
 dont un bar d’environ 15 m2. Les lieux étaient appréciés tant des hôtesses 

qui exerçaient un métier difficile que des clients enclins à parcourir cette distance. 

L’activité du club conservait son attractivité pour autant qu’un service de boissons 
puisse s’y exercer sous quelque forme que ce soit. Suite à la cessation du service 
de boissons prononcée par le PCTN, le chiffre d’affaires du club avait diminué de 
près de 70%, mettant en péril la continuation de l’exploitation.  

La procédure pendante par-devant le TAPI en lien avec l’interdiction d’exploiter 
le salon de massage prononcée par le DT avait été suspendue et l’effet suspensif 
au recours restitué. L’obligation de rétablir une situation conforme au droit pour 
des aménagements effectués plus de 30 ans auparavant disparaîtrait ainsi sous 

peu, étant relevé que ces aménagements ne concernaient pas la partie des locaux 

pour laquelle était sollicitée l’autorisation d’exploiter une buvette accessoire.  

Le club était exploité depuis plusieurs années avec un service de boissons à titre 

gratuit, ce que le PCTN n’avait jamais remis en cause malgré une centaine de 

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contrôles réguliers. Ce dernier tolérait que certains établissements genevois 

offrent des boissons à leur clientèle dans le cadre d’une vente ou simplement en 
guise d’accueil, à l’instar de certaines boutiques de luxe, de concessionnaires 
automobiles ou autres commerces. Il était par ailleurs d’usage de servir des 
boissons gratuites aux clients des salons de massage genevois. Au vu de cette 

pratique répandue, il était surprenant, sous l’angle de l’égalité de traitement, 
qu’une autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire au club soit 
refusée.  

Il était par ailleurs choquant d’interdire à l’établissement l’exploitation d’une 
buvette accessoire, dès lors que le local exploitant le club connaissait l’affectation 
de « restaurant » sur l’entier de sa surface et pouvait vendre et servir des boissons.  

Toutes les conditions de la délivrance d’une autorisation d’exploiter une buvette 
accessoire étaient remplies, l’attestation de conformité du 7 novembre 2022 
répondant en tous points aux normes applicables.  

b. Le 27 février 2023, le PCTN a conclu au rejet de la demande de restitution de 

l’effet suspensif au recours, respectivement d’octroi de mesures provisionnelles.  

c. Le 27 mars 2023, la recourante a répliqué sur mesures provisionnelles.  

d. Le 14 avril 2023, le PCTN s’est déterminé sur le fond du recours, concluant à 
son rejet.  

Il sollicitait préalablement l’appel en cause du DT, soit pour lui l’ICC, dont la 
situation juridique serait susceptible d’être affectée par l’issue de la présente 
procédure. En effet, celui-ci n’avait pas autorisé le changement d’affectation en 
salon de massage et en buvette et une procédure était en cours au TAPI. 

Bien que la recourante alléguait sans le démontrer que le club aurait fait l’objet de 
nombreux contrôles, le PCTN n’avait reçu que trois rapports suite à des contrôles 
effectués au sein de l’établissement, dont un en 2019 qui avait été annulé en 
raison de l’apparence de partialité de l’inspecteur ayant procédé au contrôle, puis 
les deux rapports des services de police des 14 et 20 septembre 2022 qui avaient 

notamment donné lieu à la sommation de fermeture de la buvette prononcée le 19 

octobre 2022.  

Les allégués de la recourante en lien avec la procédure l’opposant au DT n’étaient 
pas pertinents. À l’heure actuelle, ni la recourante ni B______ n’étaient en mesure 
de fournir l’attestation de conformité requise pour la délivrance de l’autorisation 
d’exploiter une buvette, ce qui était le seul élément relevant dans le cadre de la 
présente procédure. Concernant l’attestation de l’architecte du 7 novembre 2022, 
il ne s’agissait pas d’un simple problème de forme, comme le soutenait la 
recourante, mais d’un vrai problème de fond, dès lors qu’aucune autorisation de 
construire validant le changement d’affectation en salon de massage et buvette 

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n’avait été accordée. Il n’était en outre pas possible de prédire si la condition des 
art. 11 let. a et b LRDBHD cum 20 al. 4 let. b RRDBHD serait remplie dans le 

futur, ni quand, de sorte qu’un délai pour le dépôt d’une nouvelle requête en 
autorisation d’exploiter ne serait pas pertinent.  

Contrairement à l’interprétation de la recourante des dispositions légales 
applicables, l’activité de service de boissons au sein de la buvette, y compris à 
titre gratuit, était soumise à la LRDBHD. En l’occurrence, cette activité était bien 
exercée dans un but commercial, dès lors que la recourante alléguait une 

diminution de son chiffre d’affaires dans le cas où elle ne pouvait plus servir de 
boissons. 

L’activité de la recourante n’était pas comparable à celle d’un magasin offrant une 
boisson gratuite à ses clients dans le cadre d’une vente ou en guise d’accueil. Il ne 
faisait aucun doute que les CHF 50.- du tarif d’entrée au club comprenaient 
notamment une boisson. Le service de boisson, même à titre gratuit et même s’il 
était effectué par des hôtesses ayant elles-mêmes commandé les boissons, serait 

toujours effectué à titre professionnel, en ce sens que la salle en question était 

dédiée uniquement au service de boissons et devait être considérée comme un 

établissement voué au débit de boissons à consommer sur place au sens de l’art. 1 
al. 1 LRDBHD. Tant la surface des lieux que les 50 places dont ils disposaient et 

la présence d’un billard étaient révélateurs, tout comme les constats opérés par les 
services de police lors du contrôle du 26 août 2022. La recourante ne démontrait 

par ailleurs pas qu’il était d’usage de servir des boissons gratuites aux clients dans 
les salons de massage genevois et, le cas échéant, ignorait si ceux-ci disposaient 

d’une buvette au bénéfice d’une autorisation d’exploiter. La décision attaquée 
respectait ainsi l’égalité de traitement.  

En tout état, l’ensemble des conditions de délivrance de l’autorisation d’exploiter 
sollicitée n’étaient pas réalisées, de sorte qu’il avait à bon droit rejeté la requête du 
10 (recte 9) novembre 2022. 

e. Par décision du 19 avril 2023, la présidence de la chambre administrative a 

refusé d’octroyer les mesures provisionnelles. 

La recourante, qui ne contestait pas ne pas être au bénéfice d’une autorisation 
d’exploiter une buvette, se prévalait d’une pratique ancienne de sept ans 
qu’aucune pièce n’établissait. La gratuité des boissons étant contestée par 
l’autorité intimée, elle devait faire l’objet d’un examen au fond. L’autorisation en 
lien avec le restaurant était au nom d’une autre société et n’était pas pertinente. 
Alors que seule se posait la question des mesures provisionnelles, et non de la 

restitution d’un effet suspensif, les mesures sollicitées ne devaient pas anticiper le 
jugement définitif. En l’occurrence, l’espace de 83 m², comprenant des chaises et 
des tables ainsi qu’un bar, à rigueur du plan déposé, pouvait être appréhendé 

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prima facie comme un débit de boissons, de sorte qu’octroyer des mesures 
provisionnelles revenait à autoriser son exploitation et à anticiper l’issue du litige. 

f. Le 31 juillet 2023, la recourante a répliqué, persistant dans ses conclusions. 

Compte tenu de l’actuelle affectation de « restaurant » de l’établissement, il n’y 
avait pas matière à l’intervention du DT, lequel n’avait aucun intérêt digne de 
protection à son appel en cause.  

Le PCTN contestait qu’une centaine de contrôles avait eu lieu au sein de 
l’établissement au cours des sept dernières années, se limitant à mentionner les 
trois rapports qu’il avait reçus. Or, un contrôle n’entraînant pas systématiquement 
l’établissement d’un rapport, ce nombre ne reflétait pas la fréquence ni le nombre 
de contrôles qui avaient été effectués au sein du club par différents agents et 

services. Le fait que les nombreux contrôles n’avaient donné lieu qu’à trois 
rapports, dont l’un avait été annulé, démontrait l’irréprochabilité des activités du 
club. L’intimé, qui n’avait pas pu ignorer l’existence d’un service de boissons à 
titre gratuit, n’avait auparavant jamais émis de réserve à ce sujet. Il était ainsi 
contraire au principe de la bonne foi de ne pas autoriser l’exploitation d’une 
buvette permanente accessoire dans un établissement bénéficiant à ce jour d’une 
affectation « restaurant ».  

Dans la mesure où la loi ne définissait pas ce qu’était une activité exercée « contre 
rémunération » ou « à titre professionnel », il y avait lieu de l’interpréter. En 
l’occurrence, le club ne se vouait pas à la commercialisation de boissons, il 
s’agissait seulement d’offrir un ou deux verres aux clients afin de favoriser 
l’échange. Les consommations offertes n’étaient pas comprises dans le prix 
d’entrée. Il n’apparaissait pas que l’établissement tenait à la disposition des clients 
un accès au bar moyennant paiement. Dans leurs rapports, les inspecteurs 

n’avaient pas fait mention, à juste titre, de carte des boissons ni de prix affichés 
pour les consommations.  

Il était notoire que les établissements genevois et salons de massage servaient des 

boissons gratuites à leurs clients. B______, dont l’audition était toujours 
sollicitée, avait eu un entretien téléphonique avec l’association ASPASIE, qui lui 
avait confirmé cet usage. L’activité du club était en outre comparable à celle de 
certains commerces qui offraient des boissons gratuites sans contreprestation 

évidente. Même à considérer que les boissons seraient incluses dans le prix 

d’entrée, leur part serait marginale. Le PCTN devait considérer que servir jusqu’à 
trois verres avec prix d’entrée, subsidiairement sans prix d’entrée, vu la pratique 
genevoise, ne relevait pas d’un service commercial ou à titre professionnel.  

Enfin, le PCTN ne pouvait pas supposer que l’absence de prévisibilité quant à 
l’issue de la procédure avec le DT ne rendait pas pertinent l’octroi d’un délai pour 

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le dépôt d’une nouvelle requête, que la recourante pouvait au demeurant déposer 
en tout temps.  

g. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.  

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 

(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 

05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 

1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le PCTN sollicite l’appel en cause du DT, soit pour lui l’ICC. 

2.1 L’autorité peut ordonner, d’office ou sur requête, l’appel en cause de tiers dont 
la situation juridique est susceptible d’être affectée par l’issue de la procédure ; la 
décision leur devient dans ce cas opposable. L’appelé en cause peut exercer les 
droits qui sont conférés aux parties (art. 71 LPA). 

2.2 En l’espèce, la situation du DT n’est pas susceptible, en tant que telle, d’être 
influencée par l’issue du présent litige, vu ce qui suit et étant relevé qu’il est partie 
à la procédure l’opposant à la recourante par-devant le TAPI. Il ne sera dès lors 
pas donné suite à la demande d’appel en cause. 

3. La recourante sollicite préalablement l’audition de B______. 

3.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 

18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit 

pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il y soit donné suite 

(ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b). Ce droit ne s'étend qu'aux 

éléments pertinents pour l'issue du litige et n'empêche pas le juge de renoncer à 

l'administration de certaines preuves et de procéder à une appréciation anticipée 

de ces dernières, s'il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à 

modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant 

du dossier (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 ; 131 I 153 consid. 3). En outre, il 

n'implique pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de 

témoins (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1). 

3.2 En l’espèce, B______, exploitant désigné de l’établissement, dispose du 
pouvoir de signature individuelle pour représenter la recourante. S’il n’a pas fait 
usage de son droit d’être entendu avant que ne soit rendue la décision attaquée, la 
recourante a eu l’occasion de faire valoir son point de vue à plusieurs reprises, tant 
auprès du PCTN que dans le cadre de la présente procédure. La chambre de céans 

dispose par ailleurs d’un dossier complet lui permettant de trancher le litige en 

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toute connaissance de cause. Dans ces circonstances, il ne sera pas donné suite à 

la mesure d’instruction sollicitée.   

4. Le présent litige porte sur le refus de l’autorité intimée de délivrer à la recourante 
une autorisation d’exploiter une buvette permanente accessoire à l’établissement 
concerné. 

5. La recourante estime que les conditions de délivrance d’une autorisation 
d’exploiter une buvette permanente accessoire au salon de massage seraient 
réalisées. 

5.1 La LRDBHD a pour but de régler les conditions d’exploitation des entreprises 
vouées à la restauration et/ou au débit de boissons à consommer sur place, à 

l’hébergement, ou encore au divertissement public (art. 1 al. 1 LRDBHD). Elle 
vise à assurer la cohabitation de ces activités avec les riverains, notamment par 

leur intégration harmonieuse dans le tissu urbain, et à développer la vie sociale et 

culturelle et sa diversité, dans le respect de l’ordre public, en particulier la 
tranquillité, la santé, la sécurité et la moralité publiques (art. 1 al. 2 LRDBHD). 

Elle a également pour but d'offrir aux propriétaires et exploitants d'établissements 

des conditions commerciales loyales, une sensibilisation aux produits du terroir 

genevois et à leurs modes d'approvisionnement et d'assurer une protection 

optimale des consommateurs et des travailleurs, notamment par la formation des 

exploitants (art. 1 al. 3 LRDBHD). Enfin, les dispositions en matière de 

construction, de sécurité, de protection de l’environnement, de tranquillité 
publique, d’utilisation du domaine public, de protection du public contre les 
niveaux sonores élevés et les rayons laser, de prostitution, de protection contre la 

fumée et l’alcool, d’âge d’admission pour des spectacles ou divertissements 
(protection des mineurs), de denrées alimentaires et d’objets usuels, d’hygiène, de 
santé, ainsi que de sécurité et/ou de conditions de travail prévues par d’autres lois 
ou règlements sont réservées. Leur application ressortit aux autorités compétentes 

(art. 1 al. 4 LRDBHD). 

5.2 Aux termes de l’art. 3 let. a LRDBHD, constitue une  entreprise toute forme 
d'exploitation d'une activité vouée à la restauration et/ou au débit de boissons à 

consommer sur place, à l’hébergement, ou encore au divertissement public, 
exercée contre rémunération ou à titre professionnel. 

L'exploitation de toute entreprise vouée à la restauration, au débit de boissons et à 

l'hébergement est soumise à l'obtention préalable d'une autorisation d'exploiter 

(art. 8 al. 1 LRDBHD). Cette autorisation doit être requise lors de chaque 

création, changement de catégorie ou de lieu, agrandissement et transformation, 

changement d'exploitant ou de propriétaire de l’entreprise, ou modification des 
conditions de l'autorisation antérieure (art. 8 al. 2 LRDBHD).  

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L’art. 2 al. 1 RRDBHD précise que toute forme d’exploitation d’une entreprise 
vouée à la restauration et/ou au débit de boissons à consommer sur place, à 

l’hébergement, ou encore au divertissement public, exercée contre rémunération 
ou à titre professionnel, est soumise à autorisation ainsi qu’aux droits et 
obligations prévus par la loi et le présent règlement, sous réserve d’avoir fait 
l’objet de la décision visée à l’art. 2 al. 3 de la loi. 

 

5.3 Selon l’art. 11 LRDBHD, l’autorisation d’exploiter est délivrée à condition, 
notamment, que les locaux de l’entreprise ne soient pas susceptibles de troubler 
l’ordre public, la sécurité, l'environnement et la tranquillité publique, du fait 
notamment de leur construction, de leur aménagement et de leur implantation 

manifestement inappropriés, à teneur des préavis des autorités compétentes dans 

les domaines visés à l'art. 1 al. 4 (let. a) et qu’ils soient conformes à la vocation de 
la catégorie à laquelle l’entreprise appartient et contiennent uniquement 
l'équipement autorisé, tel que défini par le règlement d'exécution (let. b).  

L’art. 20 al. 4 let. b RRDBHD précise que, dans le cadre de l’instruction d’une 
requête, doivent être joints, selon les cas, lorsque l’examen des conditions 
relatives à l’entreprise est nécessaire, un certain nombre de documents, dont une 
attestation de conformité établie par un mandataire professionnellement qualifié 

ou permis d'occuper au sens de l’art. 7 al. 1 à 3, respectivement 4, de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).  

5.4 À teneur de l’art. 31 RRDBHD, le service s’assure que les conditions d’octroi 
de l’autorisation sollicitée sont remplies, au vu des pièces produites par le 
requérant et des informations figurant sur le formulaire (al. 1). Il rend une 

décision de rejet de la requête si les conditions prévues par la loi ne sont pas 

réalisées ou si des intérêts publics prépondérants l’exigent (al. 13).  

5.5 En l’espèce, il ressort du dossier que la recourante exploite un établissement 
déployant une activité de salon de massage, dans des locaux comprenant 

notamment une surface d’accueil et de rencontre d’environ 170 m2, avec un 
espace dédié au service de boissons d’environ 83 m2, dont un bar d’environ 15 m2, 
des tables et une cinquantaine de chaises, ainsi qu’un billard. Selon les 
explications fournies par la recourante, cet espace permet aux clients de 

consommer une ou plusieurs boissons, alcoolisées ou non, éventuellement de 

jouer au billard, tout en échangeant avec les travailleuses du sexe présentes avant, 

le cas échéant, de porter leur choix sur l’une d’elles et de s’isoler pour une 
prestation en lien avec le salon de massage. Il appert ainsi que les activités de 

salon de massage et de service de boissons sont étroitement liées.  

Dans ces circonstances, c’est à bon droit que le PCTN considère que la buvette est 
accessoire au club et doit être qualifiée d’entreprise vouée au débit de boissons à 

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consommer sur place, soumise à la LRDBHD et au RRDBHD, dont l’exploitation 
requiert une autorisation. Contrairement à ce qu’allègue la recourante, le texte des 
art. 3 let. a LRDBH et 2 al. 1 RRDBHD est clair et ne nécessite pas 

d’interprétation. En effet, que le service de boissons aux clients du club soit 
effectué avec ou sans l’application d’un tarif d’entrée de CHF 50.-, à titre gratuit 
ou non, il l’est en l’occurrence à tout le moins à titre professionnel au sens des 
dispositions précitées. 

Le refus de l’autorité intimée de délivrer à la recourante l’autorisation d’exploiter 
une buvette accessoire au salon de massage est motivé, à juste titre, par le fait que 

celle-ci n’est, en l’état, pas en mesure de produire à l’appui de sa requête une 
attestation de conformité à la vocation de la catégorie à laquelle l’entreprise 
appartient, établie par un mandataire professionnellement qualifié, au sens des 

art. 11 let. a et b LRDBHD cum 20 al. 4 let. b RRDBHD. En effet, au vu du litige 

opposant la recourante au DT dans le cadre de la DD 1______, la question de 

l’autorisation d’un changement d’affectation des locaux de « restaurant » en 
« salon de massage » ou « buvette » n’est, en l’état, pas tranchée, l’activité du 
club étant actuellement autorisée à titre provisoire, suite à la restitution de l’effet 
suspensif par le TAPI et la suspension de la procédure dans l’attente que le DT et 
la recourante parviennent à un accord. Dès lors, l’attestation d’architecte du 7 
novembre 2022 ne peut tout simplement pas valablement indiquer que 

l’affectation des locaux est conforme à la vocation d’un salon de massage, le cas 
échant d’une buvette, le changement d’affectation n’ayant pas encore été autorisé. 

Ainsi, le PCTN était fondé à retenir qu’à défaut d’une attestation de conformité 
valable, la requête du 9 novembre 2022 ne réalisait pas les conditions de la 

délivrance de l’autorisation d’exploiter une buvette et devait, par conséquent, être 
rejetée.  

6. Selon la recourante, la décision attaquée contreviendrait aux principes de la bonne 

foi et de l’égalité de traitement. 

6.1 Une décision viole le principe de l’égalité de traitement garanti par l’art. 8 Cst 
lorsqu’elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de 
faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances. Cela suppose que le 
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 

importante. La question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif 

raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les 

conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 145 I 73 consid. 5.1 ; 142 I 

195 consid. 6.1). 

6.2 Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux 

art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de 
manière loyale (arrêts du Tribunal fédéral 6B_266/2020 du 27 mai 2020 ; 

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1C_173/2017 du 31 mars 2017 consid. 2.3 ; Jacques DUBEY, Droits 

fondamentaux, vol. 2, 2018, p. 642 n. 3454). En particulier, l’administration doit 
s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer 
aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part 
(ATF 138 I 49  

consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4). 

6.3 En l’espèce, la recourante reproche à l’autorité intimée de lui refuser 
l’autorisation d’exploiter une buvette accessoire au club alors que celle-ci 
n’ignorait pas qu’elle offrait un service de boissons à ses clients depuis plusieurs 
années et n’avait jamais émis de réserve à ce sujet, que cette pratique serait 
d’usage dans les salons de massage genevois et que plusieurs boutiques de luxe, 
commerces, concessionnaires automobiles et autres magasins offraient également 

des boissons gratuites à leur clientèle. 

Le point de vue de la recourante ne saurait toutefois être suivi. Si le PCTN ne lui 

avait pas interdit auparavant l’exploitation d’une buvette permanente accessoire 
au salon de massage, il ne l’avait pas non plus autorisée. De plus, il n’est pas 
contesté que, même à considérer que plusieurs contrôles auraient été effectués au 

cours des sept dernières années, seul le contrôle de police du 26 août 2022 a 

donné lieu à l’établissement de deux rapports transmis au PCTN. La recourante ne 
peut ainsi pas affirmer avoir été autorisée durant plusieurs années à se trouver en 

infraction à la LRDBHD. Par ailleurs, elle ne démontre pas que l’autorité intimée 
s’écarterait d’une pratique bien établie en conditionnant l’exploitation de sa 
buvette à l’obtention d’une autorisation. En effet, aucun élément au dossier ne 
permet de retenir que les établissements mentionnés ne seraient pas eux-mêmes au 

bénéfice d’une telle autorisation. Dans l’hypothèse où tel ne serait pas le cas, le 
fait que certaines enseignes se trouveraient en infraction ne permet pas à la 

recourante d’en déduire un droit à l’être également. Il y a enfin lieu de relever, en 
tout état, que dans les boutiques et commerces cités à titre d’exemples, qu’il 
s’agisse d’un concessionnaire automobile, d’un magasin de meubles, d’une 
boutique de luxe ou d’une galerie d’art, le service d’une coupe de champagne ou 
d’une boisson non alcoolisée dans un espace restreint pouvant éventuellement 
disposer de quelques tables ou chaises est sans commune mesure avec celui 

proposé par la recourante accessoirement au salon de massage, dans un espace de 

plus de 80 m
2
 spécialement dédié à cette activité, comprenant une cinquantaine de 

places et des installations spécifiques telles qu’un bar de 15 m2 ou un billard.  

Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.  

7. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne 

sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).  

 

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* * * * * 

  

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 13 février 2023 par A______ contre la décision 

du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 12 janvier 

2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 800.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 

jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 

matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 

moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 

adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 

électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 

du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Michel CABAJ, avocat de la recourante, ainsi qu'au 

service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir. 

Siégeant : Valérie LAUBER, présidente, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN et 

Fabienne MICHON RIEBEN, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière : 

 

 

P. HUGI 

 

 la présidente siégeant : 

 

 

V. LAUBER 

 

 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  

 

 

 

 

 

 la greffière :