# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 32b8b9ff-4e10-5bd8-bae0-191a8da4635f
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-12-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.12.2017  VB.2017.00447
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00447_2017-12-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00447	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.12.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/Einzelrichter
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Fürsorgerecht
	Betreff: 

	Nothilfe

	
Nothilfe (aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen).

[Der Beschwerdegegner öffnete den Rechtsweg nach § 10c VRG und wies das Gesuch des Beschwerdeführers ab. In einem Zwischenentscheid wies die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen ab.]

Der Beschwerdeführer wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob er diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz; Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren (E. 2.3). Bei der Verfügung des Beschwerdegegners handelt es sich um eine negative Anordnung, bei welcher die aufschiebende Wirkung nicht greift (E. 6.1). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt der Beschwerdeführer denn auch nicht substanziiert dar. Insbesondere sind die von ihm dargelegten gesundheitlichen Beschwerden gemäss einem Arztbericht nicht erheblich. Mangels eines drohenden schweren Nachteils fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 6.2). Gewährung UP/URB (E. 7.2). 

Abweisung der Beschwerde, soweit nicht gegenstandslos geworden.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG UND VORSORGLICHE MASSNAHMEN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWEGUNGSFREIHEIT
GEHÖRSVERLETZUNG
GRUNDRECHT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
NOTHILFEBEDÜRFTIGKEIT
RECHTLICHES GEHÖR
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 93 BGG
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 10 BV
Art. 10 Abs. II BV
Art. 12 BV
Art. 29 BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 6 VRG
§ 10c VRG
§ 10c Abs. II VRG
§ 19a VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2017.00447

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 27. Dezember 2017

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder. 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

Sozialamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend
Nothilfe,

hat sich ergeben: 

I.  

A. A,
geboren 1985, reiste am 22. Juni 2003 in die Schweiz ein, wo er
gleichentags um Gewährung von Asyl ersuchte. Mit rechtskräftigem Urteil vom 11. November
2004 wies das Bundesamt für Migration das Gesuch von A ab und verfügte dessen
Wegweisung. Seit dem 30. Juli 2015 befindet sich A in der Notunterkunft
(NUK) C, wo ihm Nothilfe gewährt wird. Seit dem 1. Februar 2017 sieht das
"Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den kantonalen
Notunterkünften" (fortan Merkblatt) des Kantonalen Sozialamts, tägliche
Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag und am Abend, vor. Wer nicht
anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung. Dies wurde A zudem
mündlich von einem Mitarbeiter der D AG mitgeteilt. 

B. Am
8. März 2017 beantragte A beim Kantonalen Sozialamt, die Leitung der
Notunterkunft sei anzuweisen, ihm die finanzielle Nothilfe ab sofort dreimal
wöchentlich am Montag, Mittwoch und Freitag zu je Fr. 20.- zu leisten.
Eventualiter sei festzustellen, dass die über die in Ziffer 1 hiervor
erwähnten hinausgehenden Einschränkungen des Anspruchs auf finanzielle Nothilfe
rechtswidrig seien. Subeventualiter sei A eine anfechtbare Verfügung bezüglich
allfällige über die in Ziffer 1 hiervor erwähnten hinausgehenden
Einschränkungen des Anspruchs auf finanzielle Nothilfe zu eröffnen. Sodann sei
ihm Einsicht in die vollständigen Akten sowie die unentgeltliche Prozessführung
und unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit Verfügung vom
21. März 2017 wies das Kantonale Sozialamt das Gesuch von A ab. 

II.
 

Dagegen erhob A am 21. April 2017 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich und stellte unter anderem ein Gesuch um Erlass vorsorglicher
Massnahmen, wobei das Kantonale Sozialamt und die D AG ohne Verzug
anzuweisen seien, dem Rekurrenten für die Dauer des Rekursverfahrens die
finanzielle Nothilfe dreimal wöchentlich am Montag, Mittwoch und Freitag zu je
Fr. 20.- zu leisten. Mit Schreiben vom 6. Juni 2017 wies die
Sicherheitsdirektion die Anträge auf Erlass vorsorglicher Massnahmen ab. Der
Entscheid in der Hauptsache ist noch ausstehend.

III.  

Dagegen gelangte A am 10. Juli 2017 mit Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Zwischenentscheids
vom 6. Juni 2017. Es sei festzustellen, dass die vorliegende Beschwerde
aufschiebende Wirkung habe. Das Kantonale Sozialamt und die D AG seien
anzuweisen, dem Beschwerdeführer die finanzielle Nothilfe dreimal wöchentlich
jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag zwischen 9.00 Uhr und
12.00 Uhr zu je Fr. 20.- unabhängig von weiteren Präsenzpflichten zu
leisten. Eventualiter seien das Kantonale Sozialamt und die D AG im Sinn
von vorsorglichen Massnahmen anzuweisen, dem Beschwerdeführer die finanzielle
Nothilfe dreimal wöchentlich jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag zwischen
9.00 Uhr und 12.00 Uhr zu je Fr. 20.- unabhängig von weiteren
Präsenzpflichten zu leisten. Sodann sei ihm eine angemessene
Prozessentschädigung zulasten der Staatskasse zuzusprechen und für das
vorliegende Beschwerdeverfahren ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu
bestellen. 

Die Sicherheitsdirektion übermittelte am 18. Juli
2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Am
2. August 2017 reichte das Kantonale Sozialamt die Beschwerdeantwort ein
und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die
Beschwerde abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und auf eine
positive Anordnung erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die
aufschiebende Wirkung nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag) beschlage;
unter Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers. A replizierte am
28. August 2017. Das Kantonale Sozialamt reichte am 7. September 2017
die Duplik ein. Mit Eingaben vom 22. September 2017 und 12. Oktober
2017 liessen sich die Parteien erneut vernehmen. Am 27. Oktober 2017
verzichtete A auf eine weitere Vernehmlassung. Auf telefonische Aufforderung
hin reichte der Rechtsvertreter von A am 29. November 2017 seine
Honorarnote ein.

Der
Einzelrichter erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gestützt
auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
VRG zuständig. Auch wenn es nicht als solcher bezeichnet ist, stellt das
Schreiben der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion vom 6. Juni 2017
einen Zwischenentscheid im Rekursverfahren dar. So erfüllt es die inhaltlichen
und formalen Anforderungen von § 28 Abs. 1 VRG und enthält zumindest
eine Art Rubrum, aus welchem das Datum des Entscheids, die Geschäftsnummer, die
zuständige Rekursinstanz sowie die Verfahrensbeteiligten hervorgehen. Sodann
enthält das Schreiben Erwägungen bzw. eine Begründung, den Entscheid, keine
vorsorglichen Massnahmen anzuordnen (Dispositiv), sowie eine
Rechtsmittelbelehrung (vgl. Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 2 ff.; Regina Kiener, Kommentar
VRG, § 41 N. 15 f.).

Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Sache beanstandet der Beschwerdeführer die seit
1. Februar 2017 geltenden Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine
Missachtung der von ihm als rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte
zur Folge, dass er keine Nothilfegelder erhalten würde. Der Beschwerdeführer
selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.- pro Woche. Da der
Streitwert somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und darüber hinaus kein
Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter zum
Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit c und Abs. 2 VRG). 

1.2 Der
Entscheid vom 6. Juni 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar (vorn E. 1.1). Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1
lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur
dann angefochten werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken kann oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung
offensichtlich nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und
Verweigerung vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht
wiedergutzumachender Nachteil. Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden
Nachteils ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche
Nachteil ist allerdings zu substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist
(Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 47 f.). 

Der Beschwerdegegner macht geltend, der Beschwerdeführer lege
die Eintretensvoraussetzung (nicht wiedergutzumachender Nachteil) nicht dar.
Diesbezüglich ist allerdings festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in seiner
Beschwerde ausführt, die ihm neu auferlegten massiven Präsenzpflichten
schränkten sein verfassungsmässiges Recht auf Bewegungsfreiheit sowie auf Hilfe
in Notlagen ein. Der mögliche Nachteil ergibt sich damit aus der
Beschwerdeschrift und dürfte darüber hinaus ohnehin offensichtlich sein. 

Durch die im Merkblatt vorgeschriebenen
und ihm mündlich mitgeteilten Auszahlungsmodalitäten hat der Beschwerdeführer
seine Präsenz am Morgen und Abend sowie durch die Übernachtung in der
Notunterkunft zu bestätigen, ansonsten er das Nothilfegeld nicht ausbezahlt
erhält. Dadurch wird der Beschwerdeführer in seiner Bewegungsfreiheit
eingeschränkt. Auch wenn sich der Beschwerdeführer täglich in der Notunterkunft
aufhalten und dort übernachten würde, würde er durch die Präsenzkontrollen in
seiner Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese zu festgelegten
Zeiten am Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen Zeitrahmens – stattfinden.
Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann er sich nicht ausserhalb des
Notunterkunft bewegen, sofern er nicht die Auszahlung seines Nothilfegeldes
riskieren will. Zwar ist dem Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich
abgewiesene Asylbewerber in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den
Behörden befinden und daher gewisse Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen
(BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert aber
nichts daran, dass der Beschwerdeführer durch die Auszahlungsmodalitäten
grundsätzlich in seiner Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird und dadurch einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage, ob der
Beschwerdeführer diese Einschränkung aufgrund eines besonderen
Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen
der Eintretensfrage nicht zu prüfen. 

Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die
Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar im Sinn von § 19a
Abs. 2 VRG.

1.3 Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten. 

2.
 

2.1 Der
Beschwerdeführer rügt eine Gehörsverletzung, weil die Vorinstanz sein Gesuch um
Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen habe, ohne sich auch nur im Ansatz
mit seinen Argumenten auseinanderzusetzen. 

2.2 Aus dem Anspruch
auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht der von einem
Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die (Rechtsmittel-)Behörde
ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln,
sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I
232 E. 5.1; VGr, 24. Mai 2017, VB.2016.00657, E. 3.2; ausführlich
Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 344 ff. und
402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

Das Recht, angehört zu werden,
ist formeller Natur; die Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher
grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der
Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (statt vieler VGr,
28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung
des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes eine obere Instanz
die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht
schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen
uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer
Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133
I 201 E. 2.2, BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751,
E. 2.4).

2.3 Tatsächlich
ist der vorliegend angefochtene Zwischenentscheid äusserst knapp begründet.
Über die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ist zwar in einem einfachen und
raschen Verfahren mit einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage
zu befinden. Dies entbindet die Behörde aber nicht davon, den Entscheid so zu
begründen, dass dem Adressaten die sachgerechte Anfechtung der Verfügung
möglich ist (Kiener, § 6 N. 31 ff.). Die Vorinstanz erwog lediglich,
entgegen der Eingabe des Beschwerdeführers weise die angefochtene Verfügung
keine klaren und offensichtlichen Schwachpunkte auf, die es sofort zu
beseitigen gälte. Zudem verwies sie auf einen früheren, dem Vertreter des
Beschwerdeführers bekannten Rekursentscheid und die Ausführungen des
Beschwerdegegners. Mit den Vorbringen des Beschwerdeführers zum Gesuch um
vorsorgliche Massnahmen setzte sich die Vorinstanz damit nicht genügend auseinander.
Sie hätte mindestens kurz festhalten müssen, weshalb sie die Vorbringen des
Beschwerdeführers als unbegründet erachtet. Mit dem blossen Verweis auf einen
früheren Rekursentscheid wird der Begründungspflicht nicht Genüge getan, auch
wenn dieser dem Beschwerdeführer bekannt sein sollte. Damit verletzte die
Vorinstanz das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers. 

Angesichts seiner Anträge vor Verwaltungsgericht geht der anwaltlich
vertretene Beschwerdeführer offenbar davon aus, dass die geltend gemachte
Gehörsverletzung nicht durch eine Rückweisung an die Vorinstanz zu korrigieren
sei. Eine Rückweisung würde denn auch zu einer Verzögerung führen, an der der Beschwerdeführer
kein Interesse haben kann, zumal es um die Feststellung der aufschiebenden
Wirkung bzw. die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen geht. Da die Gehörsverletzung zudem insgesamt nicht allzu schwer
wiegt, steht einer Heilung im Beschwerdeverfahren nichts entgegen (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1175 f.). Dem
ist aber immerhin im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen (hinten
E. 7.1).

3.
 

Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses
kommt grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG).
Greift die aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung
vorsorglicher Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung
vorsorglicher Massnahmen bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche
Massnahmen sind dem Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst
dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren
sind und der definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich
getroffen werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer
bloss summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den
Erlass einer vorsorglichen Massnahme kann die Hauptsachenprognose
berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tatsächlichen oder
rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf. Vorsorgliche
Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben, wenn das Begehren in der
Hauptsache als aussichtslos erscheint (Kiener, § 6 N. 16 f.; Regina
Kiener, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen
2008, Art. 56 N. 8; BGE 130 II 149 E. 2.2). 

4.
 

4.1 Die
Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, es bestünde nur Anlass zum Erlass
vorsorglicher Massnahmen, wenn die angefochtene Verfügung klar unhaltbar wäre.
Eine erste Sichtung der Verfügung ergebe, dass diese wohl keine klaren und
offensichtlichen Schwachpunkte aufweise, die es sofort zu beseitigen gälte.
Bezüglich des Intervalls der Ausrichtung von Barbeträgen der Nothilfe verwies
die Vorinstanz auf ihren Rekursentscheid 2017.0067, bezüglich der Höhe des
Nothilfebetrags verwies sie auf die Ausführungen des Beschwerdegegners. 

4.2 Der
Beschwerdeführer macht geltend, gemäss dem Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 sei von einer positiven
Anordnung auszugehen, weshalb der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende
Wirkung zukomme. Diese Erwägungen liessen sich ohne Weiteres auf den
vorliegenden Fall übertragen, wobei nach Ansicht des Beschwerdeführers nicht
nur der Auszahlungsrhythmus, sondern auch die Anwesenheitspflichten als
positive Anordnungen zu qualifizieren seien. Der Beschwerdegegner habe dem Lauf
der Rekursfrist und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht entzogen. Dem
Rekurs komme somit von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu. Hinsichtlich
der vorsorglichen Massnahmen sei kein öffentliches Interesse ersichtlich, das
es rechtfertigen würde, den Beschwerdeführer während des laufenden Verfahrens
dem für ihn wesentlich nachteiligeren Nothilfe-Regime zu unterwerfen, das
Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Die ihm neu auferlegten massiven
Präsenzpflichten schränkten seine verfassungsmässigen Rechte auf
Bewegungsfreiheit sowie auf Hilfe in Notlagen ein. Dabei sei von Bedeutung,
dass Schutzbereich und Kerngehalt des Rechts auf Hilfe in Notlagen
zusammenfallen, weshalb eine Einschränkung des Rechts auf Hilfe in Notlagen
nicht zulässig sei. Nach dem Gesagten würden die privaten Interessen des
Beschwerdeführers am Erlass der vorsorglichen Massnahmen überwiegen. 

4.3 Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, dass die
Vorfrage, ob die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle,
Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne
auch die aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine
Wirkung zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive
Anordnung darstelle. Daran ändere auch der Zwischenentscheid des
Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 nichts. Sodann sei dem
Beschwerdeführer nicht zu folgen, wenn er dafürhalte, die angefochtene
Verfügung vom 21. März 2017 stelle sowohl mit Bezug auf den
Auszahlungsrhythmus als auch hinsichtlich der Präsenzkontrollen eine positive
Anordnung dar, die der aufschiebenden Wirkung von § 25 Abs. 1 VRG
unterliege. Die Abweisung des Antrags um Erlass vorsorglicher Massnahmen durch
die Vorinstanz sei zu Recht erfolgt, da weder Dringlichkeit noch ein schwerer
nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliege.

5.
 

Der Beschwerdeführer beruft sich unter anderem auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299. Hierzu
ist vorab festzuhalten, dass Zwischenentscheide nicht in materielle Rechtskraft
erwachsen. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im Verfahren VB.2017.00299
ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen ist (vgl. Bertschi,
§ 19a N. 31). Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht im
betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich beim Merkblatt um eine
anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich offengelassen, ob das Vorgehen
der Vorinstanz [im Hinblick auf die Qualifikation der Rekursvernehmlassung als
Anordnung im Sinn von § 10c Abs. 2 VRG] korrekt war. Es war lediglich
"einstweilen" von einer anfechtbaren, positiven Anordnung ausgegangen.
Unter diesen Umständen hat der Zwischenentscheid im Verfahren VB.2017.00299
keine präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren.

6.
 

6.1 Dem
vorinstanzlichen Verfahren liegt eine Verfügung des Beschwerdegegners zugrunde,
mit welcher dieser den Rechtsweg gemäss § 10c VRG geöffnet und das Gesuch
des Beschwerdeführers abgewiesen hat. Im Verfahren um Erlass einer Anordnung
gemäss § 10c Abs. 2 VRG besteht keine aufschiebende Wirkung. Wird die
Anordnung mit einem Rechtsmittel angefochten, kommt diesem grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG und § 55 in Verbindung
mit § 25 VRG; vgl. Griffel, § 10c N. 32). Allerdings greift die
aufschiebende Wirkung bei negativen Anordnungen, d. h. Anordnungen, mit welchen ein Begehren um
Änderung der geltenden Rechtslage oder um Begründung von Rechten abgelehnt oder
darauf nicht eingetreten wird, nicht (Kiener, § 25 N. 17). Mit seinen
Anträgen vor dem Beschwerdegegner ersuchte der Beschwerdeführer um Aufhebung
bzw. Änderung der seit dem 1. Februar 2017 geltenden
Auszahlungsmodalitäten. Der Beschwerdegegner wies diese Begehren ab, weshalb
eine negative Verfügung vorliegt. Die aufschiebende Wirkung soll nicht
gestaltend auf das Rechtsverhältnis einwirken, sondern lediglich den
bestehenden Rechtszustand für die Verfahrensdauer erhalten. Dementsprechend hat
die aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall nicht zur Folge, dass dem
Beschwerdeführer die Nothilfe wie vor der Änderung der Auszahlungsmodalitäten,
d. h. dreimal
wöchentlich, ausbezahlt wird. Aus diesem Grund hat der Beschwerdeführer kein
Rechtsschutzinteresse an der Feststellung der aufschiebenden Wirkung. Insofern
ist die Beschwerde abzuweisen. 

6.2 Da die
aufschiebende Wirkung im vorliegenden Fall nicht greift, stellt sich die Frage,
ob die Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen. 

Die Anordnung von vorsorglichen
Massnahmen setzt einen schweren, nicht wiedergutzumachenden Nachteil voraus.
Der Beschwerdeführer sieht einen schweren Nachteil in der Einschränkung seines
Rechts auf Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV sowie auf Hilfe
in Notlagen gemäss Art. 12 BV. Diesbezüglich ist allerdings zu
berücksichtigen, dass sich der Beschwerdeführer als abgewiesener Asylbewerber
in einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befindet. Dies
führt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch
auf (Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich der Betroffene gewissen
Zwängen unterziehen, die seine Freiheit einschränken können. Dies darf aber
nicht zu schwerwiegenden Verletzungen von Grundrechten führen (BGE 139 I
272 = Pra 103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Der Beschwerdeführer legt in der
Beschwerde nicht substanziiert dar, dass und inwiefern ihn die zweimal täglich
stattfindenden Anwesenheitskontrollen in schwerer Weise in seiner
Bewegungsfreiheit einschränken würde. Im Rekursverfahren machte er geltend, er
leide seit Jahren an unspezifischen Beschwerden wie Kopfschmerzen, Schwindel,
kardiologischen Beschwerden, etc. Ausserdem habe er in der Vergangenheit
chronisch an Augenentzündungen gelitten. Als Folge dieser gesundheitlichen
Beeinträchtigungen sei es ihm nicht möglich, ununterbrochen in der
Notunterkunft zu übernachten. Allerdings geht aus einem Arztbericht vom
30. Juni 2015 hervor, dass keine erheblichen gesundheitlichen
Einschränkungen diagnostiziert worden sind. Es ist deshalb davon auszugehen, dass
die gesundheitlichen Probleme des Beschwerdeführers leichterer Art sind und
nicht gegen eine Übernachtung in der Notunterkunft sprechen. Hinzu kommt, dass
er 32 Jahre alt und ledig ist sowie keinen Unterhaltspflichten nachkommen
muss. Unter diesen Umständen ist es dem Beschwerdeführer durchaus zumutbar, die
Nacht in einer Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I 272 = Pra
103 [2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe an den
von den Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82 Abs. 4
des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Dabei ist ausserdem zu
bedenken, dass er aufgrund seiner Stellung als illegal anwesender und
mittelloser Staatsangehöriger gewissen Zwängen unterliegt und dass nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen Asylbewerber, der die
Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und Ausrichtung der
Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte
Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2). Übernachtet
der Beschwerdeführer auswärts bei Freunden oder Bekannten, darf zudem vermutet
werden, dass ihm mit der Übernachtungsmöglichkeit auch eine Waschgelegenheit
und Nahrung geboten werden. Entsprechend ist er für diesen Tag nicht bedürftig.
Der Gegenbeweis steht ihm jedoch offen (vgl. VGr, 27. Oktober 2017,
VB.2017.00299, E. 3.9 f.). Unter diesen Umständen ist vorliegend keine
schwerwiegende Beeinträchtigung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit oder des
Anspruchs auf Hilfe in Notlagen im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieser
Grundrechte durch die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe zu erkennen.

Vor diesem Hintergrund erübrigt
es sich, die weiteren Voraussetzungen für die Anordnung von vorsorglichen
Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist die vorinstanzliche Verfügung
nicht zu beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen
mangels eines drohenden schweren Nachteils abzuweisen. 

6.3 Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen. Mit dem vorliegenden Entscheid erübrigt sich die
Anordnung von vorsorglichen Massnahmen durch das Verwaltungsgericht, da solche
ohnehin nur bis zum Entscheid Bestand gehabt hätten (vgl. Kiener, § 6
N. 29). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Erlass vorsorglicher Massnahmen
ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben. 

7.
 

7.1 Der Heilung
einer Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren muss bei der Kostenregelung für
das Beschwerdeverfahren durch eine angemessen reduzierte Gerichtsgebühr und bei
der Verlegung der Parteikosten Rechnung getragen werden (BGr, 20. Januar
2017, 1C_233/2016, E. 6.2; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014 E. 7.3;
vorn E. 2.3). Vorliegend rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nach dem
Unterlieger- und dem Verursacherprinzip je zur Hälfte dem Beschwerdeführer und
der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem
Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). 

7.2 Zu prüfen
bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.

7.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als
jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender
Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher
Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern
(Plüss, § 16 N. 80 f.).

7.2.2
Der Beschwerdeführer ist nothilfeabhängig, weshalb von seiner Mittellosigkeit
auszugehen ist. Die Beschwerde erschien zumindest nicht als geradezu
offensichtlich aussichtslos, zumal umstritten war, ob dem Rechtsmittelverfahren
eine positive oder negative Anordnung zugrunde liegt und die Wirksamkeit der
aufschiebenden Wirkung von dieser strittigen Frage abhängt. Dem
Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die
ihm aufzuerlegenden Gerichtskosten sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu
nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs eines Rechtsvertreters seitens des
Beschwerdeführers ist angesichts seiner fehlenden Rechtskenntnisse sowie der
nicht als einfach zu qualifizierenden Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen.
Demnach ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der
Person seines derzeitigen Vertreters zu gewähren. 

7.2.3
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 (GebV VGr) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der
notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei der notwendige Zeitaufwand, die Bedeutung der
Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen
separat entschädigt werden. Letztere umfassen namentlich bezahlte
Gerichtskosten sowie erforderliche Reisespesen, Porti, Kosten für
Telekommunikation und Fotokopien. Für die Bemessung der Entschädigung nicht
relevant sind hingegen Kosten, die zur Wahrnehmung der Interessen der
Klientschaft nicht notwendig sind, insbesondere Kosten für übermässigen,
unnützen oder überflüssigen Aufwand (Plüss, § 16 N. 88 ff.;
§ 22 Abs. 1 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren
vom 8. September 2010 [AnwGebV]). Der Anwalt hat sorgfältig darauf bedacht
zu sein, dass nicht unzweckmässige Auslagen auf Kosten des Auftraggebers
anfallen. Massgebend ist, was ein gewissenhafter Anwalt in der Lage des
Beauftragten vernünftigerweise für erforderlich hält. Betreibt der Anwalt mehr
Aufwand, als bei sorgfältigem Vorgehen nötig gewesen wäre, kann er dafür keinen
Ersatz beanspruchen. Zu ersetzen sind daher nur die tatsächlich angefallenen
erforderlichen Auslagen des Anwalts (Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2. A.,
Bern 2017, Rz. 1414 f.). 

7.2.4
Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers weist in seiner Honorarnote vom
29. November 2017 einen Stundenaufwand von 18 Stunden und
10 Minuten zu Fr. 220.- aus sowie Auslagen in Höhe von Fr. 106.70
Für das Verfassen der Beschwerdeschrift macht der Rechtsvertreter einen Aufwand
von fünf Stunden geltend. Dies erscheint angesichts der Schwierigkeit des
vorliegenden Falls angemessen. Hingegen erscheint der geltend gemachte Aufwand
für die Stellungnahmen vom 28. August 2017 und 22. September 2017 von
je 4,5 Stunden als zu hoch, zumal die Eingaben eher kurz sind und das Aktenstudium
separat ausgewiesen ist. Es rechtfertigt sich deshalb, den Stundenaufwand für
diese beiden Eingaben um je 2 Stunden zu kürzen. Demgemäss ergibt sich ein
Stundenaufwand von insgesamt 14 Stunden und 10 Minuten. Die
Barauslagen sind ausgewiesen. Nach dem Gesagten ist der Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'116.65 plus
Barauslagen von Fr. 106.70 zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % auf den
Gesamtbetrag (Fr. 257.85), also mit total Fr. 3'481.20, zu
entschädigen.

7.2.5
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht,
wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die
unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet
ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn
Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

8.
 

Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid, der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann (vorn E. 1.1;
VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).

Demgemäss erkennt der
Einzelrichter:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellkosten,

Fr. 1'220.--     Total der Kosten.

3.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Sicherheitsdirektion des
Kantons Zürich je zur Hälfte auferlegt. Der Anteil des Beschwerdeführers wird
einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht nach
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der
Person von RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren bestellt.

7.    RA B
wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'223.35, zuzüglich
8 % Mehrwertsteuer (Fr. 257.85), insgesamt Fr. 3'481.20, aus der
Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

8.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

9.    Mitteilung an …