# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e286a6a5-c350-53c9-a80b-43b4f9a30ece
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 23.04.2021 608 2020 185
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_608-2020-185_2021-04-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

608 2020 185

Arrêt du 23 avril 2021

IIe Cour des assurances sociales

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Marc Sugnaux 
Greffière-rapporteure : Muriel Zingg 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Adrien de Steiger, 
avocat

contre

CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Allocations pour perte de gain, maternité, montant de l'allocation, 
revenu déterminant, activité lucrative indépendante

Recours du 24 septembre 2020 contre la décision sur opposition du 
24 août 2020

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________, née en 1987, domiciliée à B.________, travaille en qualité de coiffeuse 
indépendante à titre accessoire depuis 2009 et à titre principal depuis 2012. A ce titre, elle est affiliée 
à la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse). 

Le 23 janvier 2019, elle a donné naissance à son fils C.________. En date du 12 février 2019, elle 
a présenté une demande d'allocations de maternité auprès de la Caisse. 

Par courrier du 21 février 2019, la Caisse a reconnu son droit à des allocations de maternité pour la 
période allant du 23 janvier 2019 au 30 avril 2019 (98 jours). Le revenu par jour déterminant a été 
arrêté à CHF 89.- et le montant journalier de l'allocation a été fixé à CHF 71.20. Le montant total des 
allocations de maternité se montait dès lors à CHF 6'977.60 (98 x 71.20).

B. Par décision du 28 avril 2020, confirmée sur opposition le 24 août 2020, la Caisse a procédé 
à une correction du droit de A.________ aux allocations de maternité perçu en 2019 et a demandé 
à cette dernière la restitution d'un montant de CHF 2'008.30. Elle a justifié cette correction par le fait 
que, sur la base de la communication de l'autorité fiscale du 13 septembre 2019, le revenu 
d'indépendante effectivement perçu en 2018 s'est monté à CHF 21'024.-, alors qu'elle s'était basée 
précédemment sur le revenu déterminant de CHF 31'800.- figurant dans la décision du 25 janvier 
2018 fixant les acomptes de cotisations AVS pour l'année 2018. Procédant à un nouveau calcul de 
l'allocation, elle a retenu un montant journalier de CHF 49.60 au lieu de CHF 71.20. Pour répondre 
à l'argument de l'assurée qui faisait valoir qu'elle avait été en incapacité de travail depuis le 
15 octobre 2018 et qu'elle avait perçu des indemnités journalières de son assurance perte de gain 
en cas de maladie après un délai de carence de 45 jours, la Caisse a souligné que, conformément 
à l'art. 6 al. 2 let. b du règlement du 31 octobre 1947 sur l'assurance-vieillesse et survivants (RAVS; 
RS 831.101), les prestations d'assurance en cas d'accident, de maladie ou d'invalidité, à l'exception 
des indemnités journalières de l'assurance-invalidité et de l'assurance militaire, ne sont pas 
comprises dans le revenu provenant d'une activité lucrative.

C. Contre la décision sur opposition, A.________, représentée par Me Adrien de Steiger, avocat, 
interjette un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal en date du 24 septembre 
2020, concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de la décision querellée 
impliquant l'annulation de la restitution exigée, ainsi que, subsidiairement, à l'annulation de la 
décision querellée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et 
nouvelle décision. A l'appui de ses conclusions, elle invoque les art. 7 al. 1 et 32 du règlement du 
24 novembre 2004 sur les allocations pour perte de gain (RAPG; RS 834.11) et estime que, 
lorsqu'une nouvelle décision de cotisations est prise pour l'année déterminante, un nouveau calcul 
de l'allocation n'est effectué qu'à la demande de l'assuré, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En 
outre, elle relève qu'eu égard au but principal du régime des allocations pour perte de gain, qui est 
de compenser au plus près la perte de revenu subie du fait de l'accomplissement d'un service ou de 
l'accouchement, il apparaît difficilement envisageable dans le cas d'espèce de se référer directement 
et aveuglément aux données fiscales, puisqu'en raison de sa grossesse, elle a progressivement 
diminué son temps de travail dans le courant de l'année 2018, puis a été en incapacité de travail 
totale depuis le 15 octobre 2018. Elle estime ainsi que le premier calcul effectué par la Caisse 
représente davantage sa situation économique réelle pour l'année en cause et qu'une restitution de 
prestations ne se justifie pas. 

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Dans ses observations du 21 octobre 2020, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et se réfère 
à la décision querellée. Elle précise notamment que, conformément à l'art. 7 al. 1 RAPG, pour les 
mères exerçant une activité indépendante, l'allocation de maternité est calculée d'après le revenu, 
converti en revenu moyen, qui a servi de base à la dernière décision de cotisations à l'AVS rendue 
avant l'accouchement et que l'allocation de maternité est ajustée sur demande, si par la suite, une 
nouvelle décision de cotisation est prise pour l'année pendant laquelle s'est déroulée 
l'accouchement. Elle cite également la Circulaire de l'OFAS sur l'allocation de maternité (CAMat) qui 
renvoie aux Directives de l'OFAS concernant le régime des allocations pour perte de gain pour les 
personnes faisant du service et en cas de maternité (DAPG). Elle souligne que le chiffre 5046 DAPG 
a été modifié le 1er février 2015 et que la phrase qui prévoyait de renoncer à demander la restitution 
des allocations versées en trop dans le cas où la Caisse fixe ultérieurement une cotisation inférieure 
sur la base de la communication fiscale a été supprimée. 

Dans ses contre-observations du 1er décembre 2020, la recourante fait valoir une violation des 
principes d'égalité de traitement et d'interdiction des discriminations ancrés à l'art. 8 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101). Elle estime qu'on 
ne peut pas traiter de la même façon les mères exerçant une activité salariée et celles exerçant une 
activité indépendante, puisque ces dernières sont davantage touchées par une grossesse dans leur 
capacité de revenu. Elle maintient ainsi qu'il se justifie dans son cas de se référer au revenu 
déterminant figurant dans la décision d'acomptes provisoires pour l'année 2018 plutôt qu'au revenu 
effectivement perçu durant cette année tel que communiqué par l'Autorité fiscale, puisque celui-ci a 
été impacté par sa grossesse. 

Par courrier du 18 décembre 2020, la Caisse a informé qu'elle renonçait à se déterminer une 
nouvelle fois et qu'elle renvoyait entièrement à ses observations du 21 octobre 2020. 

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. 

Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions respectives, 
dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire 
compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. La recourante, dûment représentée, est en 
outre directement atteinte par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce 
que celle-ci soit, cas échéant, annulée ou modifiée. Partant, le recours est recevable.

2.

2.1. En vertu de l'art. 16b de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain 
en cas de service et de maternité (LAPG; RS 834.1), dans sa version en vigueur jusqu'au 
31 décembre 2020, ont droit à l’allocation les femmes qui ont été assurées obligatoirement au sens 
de la LAVS durant les neuf mois précédant l’accouchement (let. a), ont, au cours de cette période, 
exercé une activité lucrative durant cinq mois (let. b) et à la date de l’accouchement (let. c) sont 

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salariées au sens de l’art. 10 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1) – applicable par le renvoi de l'art. 1 LAPG - (ch. 1), exercent 
une activité indépendante au sens de l’art. 12 LPGA (ch. 2), ou travaillent dans l’entreprise de leur 
mari contre un salaire en espèces (ch. 3).

2.1.1. Aux termes de l'art. 16e LAPG, l’allocation est versée sous la forme d’indemnités 
journalières. L’indemnité journalière est égale à 80 % du revenu moyen de l’activité lucrative obtenu 
avant le début du droit à l’allocation. Pour déterminer le montant de ce revenu, l’art. 11, al. 1, est 
applicable par analogie.

Ainsi, selon l'art. 11 al. 1 LAPG, le revenu moyen acquis avant l’entrée en service est le revenu 
déterminant pour le calcul des cotisations dues conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1946 
sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10). Le Conseil fédéral édicte des 
dispositions relatives au calcul de l’allocation et fait établir par l’Office fédéral des assurances 
sociales des tables dont l’usage est obligatoire et dont les montants sont arrondis à l’avantage de 
l’ayant droit.

2.1.2. D'après l'art. 7 al. 1 RAPG, pour les personnes exerçant une activité indépendante, 
l’allocation est calculée d’après le revenu, converti en revenu moyen, qui a servi de base à la 
dernière décision de cotisations à l’AVS rendue avant l’entrée en service. L’allocation est ajustée 
sur demande si, par la suite, une nouvelle décision de cotisation est prise pour l’année pendant 
laquelle le service a été accompli.

L'art. 32 RAPG précise que l'art. 7 al. 1 RAPG s'applique au calcul de l'allocation revenant à une 
mère qui exerce une activité indépendante. 

La jurisprudence fédérale a souligné qu'en exigeant de se fonder sur le revenu qui a servi de base 
à la dernière décision de cotisations à l'assurance-vieillesse et survivants rendue avant 
l'accouchement, le législateur a clairement désigné le revenu de l'année qui précède 
l'accouchement, possibilité étant réservée, le cas échéant, de prendre en compte le revenu effectif 
plus important réalisé au cours de l'année de l'accouchement, dûment revalorisé sur douze mois 
(arrêt TF 9C_253/2014 du 28 juillet 2014 consid. 6.1).

2.1.3. Enfin, selon l'art. 18 al. 2 LAPG, l'allocation est fixée selon la procédure simplifiée prévue à 
l'art. 51 LPGA. En dérogation à l'art. 49 al. 1 LPGA, il en va de même pour les allocations 
importantes. 

La procédure simplifiée est une procédure particulière prévue par le législateur pour des motifs 
d'économie de procédure. En effet, en droit des assurances sociales, la procédure doit être simple 
et rapide; bon nombre de cotisations sont ainsi fixées dans des relevés et de nombreuses indemnités 
sont versées sur la base de simples décomptes. Avec cette procédure, le formalisme imposé à 
l'assureur pour la mise en œuvre de la loi en est réduit à son minimum, puisque seul un support écrit 
est exigé. Malgré son formalisme restreint, la procédure simplifiée demeure une procédure de type 
décisionnel. La prise de position de l'assureur selon la procédure simplifiée revêt en règle générale 
les qualités matérielles de la décision. De plus, l'assuré peut prétendre à la prise d'une décision 
formelle, qu'il peut ensuite contester. Enfin, si une décision formelle n'est pas demandée, le 
prononcé de l'assureur selon la procédure simplifiée entre en force et déploie ses effets au même 
titre qu'une décision. Dans ce cas, la prise de position de l'assureur ne peut être modifiée qu'aux 
conditions de la révision et de la reconsidération de l'art. 53 LPGA (cf. DÉFAGO GAUDIN in 

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Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, art. 51 n. 1, 2 et 
10). 

La prise de position de l'assureur selon cette procédure informelle n'est pas susceptible d'opposition 
ou de recours. Les droits de l'assuré sont garantis par la possibilité d'exiger qu'une décision formelle 
soit rendue (art. 51 al. 2 LPGA). La loi ne prévoit pas le délai dans lequel l'assuré peut former la 
demande tendant à obtenir une décision rendue conformément à l'art. 49 LPGA. Le législateur a 
renoncé à fixer un délai, tout en indiquant qu'il ne devrait pas excéder une année (cf. DÉFAGO 
GAUDIN, art. 51 n. 9 et 13).

2.2. Conformément au chiffre 1089 de la Circulaire de l'OFAS sur l’allocation de maternité (ci-
après: CAMat), dans sa version valable dès le 1er juillet 2005, pour les travailleuses indépendantes, 
est déterminant pour le calcul de l’allocation qui leur est due le revenu, converti en gain journalier, 
qui a été retenu pour fixer la dernière cotisation personnelle AVS avant l’accouchement. 

Si cette dernière remonte à plus d'une année entière, il faut se référer au revenu annuel précédant 
l'année de l'accouchement. Par exemple, si l'enfant est né en avril 2009, le revenu 2008 sert de 
base de calcul. Le revenu en question est celui qui a servi à fixer les acomptes de cotisations (chiffre 
1089.1).

Sur demande effectuée par la mère, on pourra également se référer au revenu réalisé durant l'année 
de l'accouchement. Dans ce cas, seul le revenu réalisé avant l'accouchement sera pris en compte. 
Celui-ci doit être attesté, par exemple, par un bilan comptable pour la période concernée. Les 
acomptes de cotisation suffisent également s'ils se réfèrent uniquement à la période concernée 
(chiffre 1089.2).

Si la communication de la taxation fiscale fait état d'un revenu supérieur à celui qui a été retenu pour 
la fixation de l'allocation de maternité, le chiffre 5046 DAPG s'applique par analogie (chiffre 1089.3).

2.2.1. Pour déterminer le revenu journalier moyen, le revenu annuel est divisé par 360 (chiffre 
1089.4).

Si le revenu est réalisé pendant moins d'une année, la conversion en revenu journalier moyen se 
fait sur la base de la période d'activité effective (ATF 133 V 431). La période d'activité effective doit 
être attestée (statut d'indépendante auprès de la caisse, bilans comptables ou autres documents 
probants) (chiffre 1089.5).

2.2.2. Selon le chiffre 5045 DAPG, si, lors de l’entrée en service, les cotisations dues pour l’année 
en cause n’ont pas encore fait l’objet d’une décision passée en force, l’allocation est calculée d’après 
le revenu que la caisse de compensation a retenu pour fixer les acomptes de cotisations pour cette 
année (voir les directives sur les cotisations des travailleurs indépendants et des non-actifs). 

Enfin, le chiffre 5046 DAPG précise que, si, ultérieurement, la caisse de compensation fixe pour 
l’année en cause une cotisation supérieure sur la base de la communication fiscale, la personne qui 
fait du service peut demander que l’allocation soit adaptée et que la différence lui soit payée après 
coup. La caisse de compensation doit fournir aux personnes intéressées une information appropriée 
quant à cette possibilité. 

Dans le Bulletin no 359 du 23 mars 2015 à l'intention des caisses de compensation AVS et des 
organes d'exécution des PC, l'OFAS donne les indications suivantes: "Conformément à la pratique 

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administrative en vigueur jusqu'au 31 janvier 2015, les caisses de compensation pouvaient, 
s'agissant des indépendants astreints au service, renoncer à une restitution des APG trop élevées 
versées lorsque la taxation fiscale définitive aboutissait à un revenu soumis à l'AVS inférieur et, 
conséquemment, à une APG moins élevée. Cette pratique administrative ne valait toutefois que pour 
des indépendants astreints au service, et non pour des femmes exerçant une activité indépendante 
et pouvant prétendre à une allocation de maternité. Ainsi, dans le cadre de l'allocation de maternité, 
une restitution est chaque fois de mise lorsque la taxation fiscale définitive aboutit à un revenu 
soumis à l'AVS moins élevé. Or, du fait qu'une telle inégalité de traitement ne pouvait plus guère se 
justifier, la dernière phrase du ch. 5046 DAPG fut supprimée. Il s'ensuit que désormais, une 
restitution doit intervenir également pour les indépendants astreints au service lorsqu'il appert qu'au 
vu de la taxation fiscale définitive, leur revenu soumis à l'AVS s'avère en définitive moins élevé".

Le Tribunal fédéral a retenu qu'il n'est pas critiquable que la caisse de compensation calcule 
(provisoirement) le montant de l'allocation de maternité sur la base du revenu pris en considération 
par la dernière décision provisoire de cotisations rendue avant l'accouchement et non pas sur la 
base du revenu retenu par la dernière décision définitive de cotisations, laquelle était trop éloignée 
de la date de l'accouchement. Il a toutefois ajouté que, le moment venu, l'administration veillera à 
ce que l'allocation définitive soit calculée exclusivement sur la base du revenu réalisé avant la 
naissance (ATF 133 V 431 consid. 6.2.2; arrêt TF 9C_253/2014 du 28 juillet 2014 consid. 4.3). 

2.2.3. Conformément à la jurisprudence fédérale, il est également relevé que l'activité indépendante 
s'accompagne par définition d'une grande liberté d'organisation dans le travail. Une interruption de 
travail ne permet pas toujours d'établir ce qui relève de la maladie ou de la simple convenance 
personnelle. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le législateur a opté pour le critère du statut au 
regard de l'AVS. Par ailleurs, les indépendants ne sont pas soumis à une obligation d'assurance 
pour perte de gain en cas de maladie ou d'accident. Si une telle assurance est conclue, le versement 
de l'indemnité souscrite est souvent soumis à un délai d'attente. En règle ordinaire, une brève 
période d'incapacité de travail avant l'accouchement n'est donc pas indemnisée. Exiger dans cette 
hypothèse un revenu de substitution aurait pour conséquence d'exclure un nombre important de 
femmes du cercle des personnes protégées. Cela irait à l'encontre du but premier de la loi qui est 
de permettre à toutes les femmes exerçant une activité lucrative qui le désirent d'avoir des enfants 
tout en restant dans le monde du travail (ATF 133 V 73 consid. 4.5).

3.

Conformément à l'art. 25 al. 1 LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La 
restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une 
situation difficile.

L'art. 3 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances 
sociales (OPGA; RS 830.11) prévoit que l'étendue de l'obligation est fixée par une décision (al. 1), 
que l'assureur indique la possibilité d'une remise dans la décision en restitution (al. 2) et que 
l’assureur décide dans sa décision de renoncer à la restitution lorsqu’il est manifeste que les 
conditions d’une remise sont réunies (al. 3). 

La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une première 
décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions d'une 
reconsidération de la décision par laquelle celles-ci étaient allouées sont réalisées; une seconde 
décision sur la restitution en tant que telle des prestations, qui comprend en particulier l'examen des 

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effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des prestations, à la 
lumière de l'art. 25 al. 1 première phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la 
remise de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1 deuxième phrase LPGA (cf. art. 3 et 4 
OPGA; arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.2).

Selon la jurisprudence, l'obligation de restituer suppose que soient remplies les conditions d'une 
reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision par laquelle les prestations en cause 
ont été allouées (ATF 129 V 110 consid. 1.1 et les références; arrêts TF C 330/05 du 11 avril 2006 
in DTA 2006 p. 218 consid. 3 et C 80/05 du 3 février 2006 in DTA 2006 p. 158). Toutes deux sont 
réglées à l'art. 53 LPGA.

Selon l'art. 53 al. 1 LPGA, les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en 
force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits 
nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits 
auparavant. 

En vertu de l'art. 53 al. 2 LPGA, l’assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur 
opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur 
rectification revêt une importance notable.

4.

Est en l'espèce litigieuse la question de savoir si la recourante doit restituer un montant de 
CHF 2'008.30, au motif que la Caisse a recalculé à la baisse le montant des allocations de maternité 
sur la base de la communication fiscale du revenu effectivement réalisé en 2018.

4.1. Il convient tout d'abord d'examiner la procédure suivie par la Caisse. 

4.1.1. Dans un précédent arrêt, la Cour de céans avait retenu que le calcul des allocations de 
maternité repose, par la volonté clairement exprimée du législateur, sur la LAVS, en particulier sur 
le système de fixation des cotisations personnelles des indépendants (arrêt TC 605 2012 36 du 
12 février 2014 consid. 2c).

Le système mis en place par le législateur pour fixer les cotisations AVS est très clair. En vertu de 
l'art. 22 al. 1 et 2 RAVS, les cotisations sont fixées pour chaque année de cotisation et l'année de 
cotisation correspond à l'année civile (al. 1). Les cotisations se calculent sur la base du revenu 
découlant du résultat de l'exercice commercial clos au cours de l'année de cotisation et du capital 
propre investi dans l'entreprise à la fin de l'exercice commercial (al. 2). Selon l'art. 23 al. 4 RAVS, 
les caisses de compensation sont liées par les données des autorités fiscales cantonales. En outre, 
conformément à l'art. 24 al. 2 RAVS, les caisses de compensation fixent les acomptes de cotisations 
sur la base du revenu probable de l'année de cotisation. Elles peuvent se baser sur le revenu 
déterminant pour la dernière décision de cotisation, à moins que la personne tenue de payer des 
cotisations ne rende vraisemblable qu'il ne correspond manifestement pas au revenu probable. 
Selon l'art. 25 RAVS, les caisses de compensation fixent les cotisations dues pour l'année de 
cotisation dans une décision de cotisation et établissent le solde entre les cotisations dues et les 
acomptes versés (al. 1). Les personnes tenues de payer des cotisations doivent verser les 
cotisations encore dues dans les 30 jours dès la facturation (al. 2). Les caisses de compensation 
doivent rembourser ou compenser les cotisations versées en trop (al. 3). 

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S'agissant des allocations pour perte de gain en cas de service ou d'accouchement, le système n'est 
pas aussi clairement défini dans la loi et le règlement. Les seules indications proviennent de l'art. 11 
LAPG, selon lequel le revenu moyen acquis avant l’entrée en service est le revenu déterminant pour 
le calcul des cotisations AVS et des art. 7 et 32 RAPG, selon lesquels l'allocation est calculée d'après 
le revenu, converti en revenu [journalier] moyen, qui a servi de base à la dernière décision de 
cotisation à l'AVS rendue avant l'entrée en service ou l'accouchement et est ajustée sur demande 
si, par la suite, une nouvelle décision de cotisation est prise pour l'année pendant laquelle a été 
accompli le service ou s'est déroulé l'accouchement. 

Selon la pratique administrative mise en place sur la base des indications figurant dans les directives 
de l'OFAS (CAMat et DAPG), lesquelles ne sont toutefois pas contraignantes pour le juge des 
assurances sociales (cf. ATF 132 V 121 consid. 4.4), en l'absence d'une décision définitive de 
cotisations pour l'année déterminante au moment de la demande, l'allocation est fixée d'abord 
provisoirement sur la base du revenu probable ayant servi à la fixation des acomptes de cotisations. 
Puis, lorsque le revenu déterminant est fixé dans une décision de cotisation sur la base de la 
communication des autorités fiscales, l'allocation est fixée définitivement. Si celle-ci est supérieure, 
la Caisse doit, sur demande, verser le solde à l'assurée. Si celle-ci est inférieure, l'allocataire doit 
rembourser les prestations reçues indûment. 

A cet égard, il convient toutefois de relever que, dans la circulaire et la directive susmentionnées, 
seule la première hypothèse est évoquée. Au vu du Bulletin no 359 du 23 mars 2015 à l'intention 
des caisses de compensation AVS et des organes d'exécution des PC, on constate que, jusqu'au 
31 janvier 2015, dans la deuxième hypothèse, la Caisse renonçait à demander le remboursement 
des prestations, ce qui figurait expressément au chiffre 5046 DAPG et n'était, semble-t-il, appliqué 
qu'aux indépendants accomplissant un service et pas aux mères ayant accouché. Cette pratique a 
été abandonnée dès le 1er février 2015 et la dernière phrase du chiffre 5046 DAPG a été supprimée.

Le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas critiquable que la Caisse fixe provisoirement le montant 
de l'allocation de maternité sur la base du revenu pris en considération pour fixer les acomptes de 
cotisations et a précisé que, le moment venu, l'administration veillera à ce que l'allocation définitive 
soit calculée exclusivement sur la base du revenu réalisé avant la naissance. Toutefois, d'une part, 
il faut relever qu'à cette époque, la directive prévoyait clairement que si la cotisation fixée après coup 
était inférieure, la restitution des allocations versées en trop n'était pas réclamée (5046 DAPG dans 
sa version en vigueur jusqu'au 31 janvier 2015). D'autre part, dans le cas qui a donné lieu à cet arrêt 
du Tribunal fédéral, la fixation provisoire sur la base des acomptes AVS était vraisemblablement 
trop basse. Enfin, on peut également mentionner qu'en vertu du principe de la bonne foi, le caractère 
provisoire de la première fixation devrait ressortir des documents adressés aux assurées.

Dans le cas de la fixation des cotisations AVS, le RAVS règle clairement tous les cas de figure. En 
outre, le caractère provisoire de la première fixation est évident, puisqu'il ne s'agit que d'acomptes 
de cotisations. 

En revanche, dans le cas de l'allocation de maternité, l'assurée reçoit un document fixant le montant 
de l'allocation et aucun élément ne lui permet de comprendre qu'il ne s'agit que d'une décision 
calculée sur un revenu estimatif et qu'une décision fondée sur le revenu proprement réalisé lui 
parviendra plus tard, lorsque la communication fiscale du revenu effectivement perçu durant l'année 
en cause aura été effectuée.

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4.1.2. Dans le cas d'espèce, dans un courrier du 21 février 2019 intitulé "Allocations de maternité 
(Amat): Feuille de calcul", l'autorité intimée a fixé la période d'indemnisation (du 23.01.2019 au 
30.04.2019) et le montant du revenu journalier (CHF 89.-). Elle a ensuite fixé le total des allocations 
de maternité à CHF 6'977.60, correspondant à 98 jours indemnisés à CHF 71.20. Le versement 
effectif s'est ensuite déroulé sur la base de trois décomptes successifs du 8 mars 2019, du 5 avril 
2019 et du 10 mai 2019. 

Ensuite, par une décision du 28 avril 2020 intitulée "Allocation de maternité (Amat): Décision de 
restitution", l'autorité intimée a exigé le remboursement d'un montant de CHF 2'008.30. Un tableau 
figure dans cette décision avec différents éléments de calcul: la période d'indemnisation est toujours 
la même (98 jours), mais figure un revenu journalier moyen ancien (CHF 89.-) et nouveau 
(CHF 62.00) ainsi qu'un taux journalier ancien (CHF 71.20) et nouveau (CHF 49.60). La restitution 
du montant de CHF 2'008.30 représente la différence entre ces deux calculs, soit CHF 2'116.80 [(98 
x 71.20) – (98 x 49.60)], moins les cotisations AVS/AI/APG, soit CHF 108.50. Figure enfin la phrase 
suivante: "Suite à votre taxation définitive 2018, nous sommes dans l'obligation de procéder à la 
correction de votre droit aux allocations fédérales de maternité perçues en 2019". 

Dans la décision sur opposition du 24 août 2020, l'autorité intimée commence par rappeler à titre 
liminaire qu'une décision d'acomptes de cotisations pour l'année 2018 a été notifiée le 26 janvier 
2018 à l'assurée et que le revenu déterminant a été fixé à CHF 31'800.-. Elle explique également 
que la communication fiscale pour l'année 2018 fait état d'un revenu de CHF 21'024.- et que la 
décision définitive de cotisations pour cette année-là retient un revenu déterminant de CHF 22'200.-
 .

4.1.3. Dans la mesure où la procédure de fixation de l'allocation de maternité est soumise à la 
procédure simplifiée de l'art. 51 LPGA, la façon de faire de l'autorité intimée est en soi correcte. En 
effet, si l'assurée désire connaître plus précisément les éléments de calculs pris en compte pour 
fixer son allocation de maternité, elle peut exiger que la Caisse rende une décision formelle, 
conformément à l'art. 51 al. 2 LPGA.

Cela étant, le prononcé de l'assureur mériterait un intitulé plus clair (p. ex. communication sur le droit 
aux allocations de maternité) et devrait au moins mentionner le revenu déterminant sur lequel la 
Caisse s'est basée pour fixer le montant de l'indemnité journalière (en l'espèce, le montant de 
CHF 31'800.-). En outre, il devrait également indiquer que l'intéressée peut exiger qu'une décision 
formelle soit rendue. Enfin, lorsque, comme en l'espèce, l'allocation est fixée sur la base du revenu 
déterminant figurant dans la décision (provisoire) fixant les acomptes de cotisations AVS pour 
l'année avant l'accouchement, la communication de la Caisse devrait contenir la mention que le 
montant de l'allocation peut être révisé dans deux hypothèses distinctes: 1) à la demande de 
l’assurée, sur la base du revenu réalisé durant l’année de l’accouchement; 2) sur la base du revenu 
ressortant de la décision (définitive) de cotisations pour l’année précédant l’accouchement, étant 
précisé que si le revenu est supérieur au montant ayant déterminé les acomptes, la révision n'a lieu 
que sur demande de l'assurée. A noter que le chiffre 5046 DAPG mentionne expressément que la 
Caisse doit fournir aux personnes intéressées une information appropriée quant à cette dernière 
possibilité. Tout cela pourrait se faire sous la forme d’informations standardisées figurant sur 
l’ensemble des communications de ce type, ce qui ne nuirait pas à la procédure simplifiée de l'art. 
51 LPGA. 

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4.1.4. En ce qui concerne la demande de restitution, celle-ci doit être communiquée sous la forme 
d'une décision formelle au sens de l'art. 49 LPGA, ce qui a certes été fait dans le cas d'espèce. 
Toutefois, on doit à nouveau relever que la façon de procéder de la Caisse n'est pas claire. 

En effet, dans la mesure où la Caisse recourt à la procédure simplifiée de l'art. 51 LPGA, il sied de 
constater que, puisque l'assurée n'a pas demandé de décision formelle dans le délai d'une année 
depuis le prononcé du 12 février 2019, celui-ci est entré en force et déploie les mêmes effets qu'une 
décision, de sorte qu'il ne peut être modifié qu'aux conditions de la révision ou de la reconsidération 
de l'art. 53 LPGA. Ainsi, au moment de sa décision du 28 avril 2020, la Caisse aurait dû, dans un 
premier temps, rendre une décision de révision du montant de l'allocation de maternité ou du moins 
une nouvelle communication en application de la procédure simplifiée faisant état de la révision. 
Puis, dans un deuxième temps, rendre une décision de restitution des prestations touchées en trop.

Dans le cas d'espèce, on peut partir de l'idée que la décision de révision du montant de l'allocation 
était englobée dans la décision de restitution du 28 avril 2020. 

Cependant, dans ce cas, l’intitulé de cet acte devrait être beaucoup plus explicite: p. ex. décision 
sur le droit aux allocations familiales – révision du montant des allocations sur la base de la décision 
définitive de cotisations – décision de restitution. En outre, il faut également souligner que les 
différents éléments de calcul pris en compte ne figurent pas clairement dans la décision et que c'est 
par déduction que l'on comprend comment l'autorité intimée est arrivée au montant à restituer. Ainsi, 
le montant du revenu par jour de CHF 89.- correspond au revenu déterminant de CHF 31'800.- divisé 
par 360 et l'indemnité journalière de CHF 71.20 correspond au 80 % de CHF 89.-. Le même calcul 
s'applique pour les nouveaux chiffres retenus: le revenu par jour de CHF 62.- correspond au revenu 
déterminant de CHF 22'200.- divisé par 360 et l'indemnité journalière de CHF 49.60 correspond au 
80 % de CHF 62.-. La restitution du montant de CHF 2'008.30 représente la différence entre les 
deux calculs d'allocations, soit CHF 2'116.80 [(98 x 71.20) – (98 x 49.60)], moins les cotisations 
AVS/AI/APG, soit CHF 108.50. 

On peut également rappeler que, dans son arrêt du 28 juillet 2014 concernant justement un cas 
fribourgeois, le Tribunal fédéral avait déjà évoqué un certain manque de motivation en mentionnant 
expressément que "la Caisse veillera à préciser dans le corps de la décision qu'elle rendra 
l'ensemble des éléments à la base de la fixation du revenu déterminant, les décisions rendues 
précédemment dans la procédure, telles que rédigées, ne contenant indubitablement pas les 
informations nécessaires permettant à un ayant droit de comprendre la manière dont le montant de 
son allocation a été fixé et, le cas échéant, de s'y opposer efficacement" (arrêt TF 9C_253/2014 du 
28 juillet 2014 consid. 6.3.2).

On doit donc conclure que, sur le plan formel, la façon de procéder de la Caisse présente certes 
plusieurs lacunes, mais que celles-ci ne sont pas suffisamment importantes pour justifier une 
annulation de la décision querellée.

4.2. Il convient dès lors d'examiner si la demande de restitution est justifiée sur le plan matériel. 

4.2.1. Comme mentionné précédemment, le prononcé du 12 février 2019 fixant l'allocation de 
maternité est entré en force. Dès lors, une restitution des prestations ne peut se justifier que si les 
conditions d'une révision ou d'une reconsidération sont remplies. 

En l'espèce, on doit reconnaître que tant la communication fiscale du revenu effectivement perçu 
durant l'année 2018 que la décision de cotisations personnelles pour l'année 2018 basée sur cette 

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communication sont des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant au 
sens de l'art. 53 al. 1 LPGA. C'est sur cette base que l'assuré peut demander que son allocation soit 
recalculée à la hausse (ce qui est expressément prévu dans la directive et la circulaire) et que la 
Caisse peut réviser la précédente décision et exiger la restitution des prestations indûment perçues.

Selon la communication du 13 septembre 2019 de l'autorité fiscale, le revenu effectivement perçu 
durant l'année 2018 se monte à CHF 21'024.-. Sur cette base, l'autorité intimée a rendu une décision 
de cotisations pour l'année 2018 et a fixé le revenu soumis à cotisations à CHF 22'200.-. Dans la 
mesure où l'allocation de maternité avait été fixée précédemment sur la base d'un revenu de 
CHF 31'800.-, la Caisse était donc en droit de réviser sa décision informelle du 12 février 2019. Or, 
on doit toutefois constater qu'en reprenant simplement le revenu soumis à cotisations de 
CHF 22'200.- comme revenu déterminant pour fixer l'allocation de maternité, la Caisse n'a pas 
suffisamment tenu compte du but de cette allocation, qui est de compenser au plus près la perte de 
revenu subie du fait de l'accouchement. 

4.2.2. En vertu de l'art. 23 al. 4 RAVS, les caisses de compensation sont liées par les données des 
autorités fiscales cantonales. Toute taxation fiscale est donc présumée conforme à la réalité; cette 
présomption ne peut être infirmée que par des faits. L'administration ou le juge ne saurait s'écarter 
des décisions de taxation entrées en force que si celles-ci contiennent des erreurs manifestes et 
dûment prouvées, s'il est possible de les rectifier d'emblée, ou s'il faut tenir compte d'éléments de 
fait sans pertinence en matière fiscale mais déterminants sur le plan des assurances sociales. De 
simples doutes sur l'exactitude d'une taxation fiscale ne suffisent pas. La détermination du revenu 
est en effet une tâche qui incombe aux autorités fiscales, et il n'appartient pas au juge des 
assurances sociales de procéder lui-même à une taxation. L'assuré exerçant une activité lucrative 
indépendante doit donc faire valoir ses droits en matière de taxation - avec les effets que celle-ci 
peut avoir sur le calcul des cotisations AVS - en premier lieu dans la procédure judiciaire fiscale 
(arrêt TF 9C_253/2014 du 28 juillet 2014 consid. 6.3.1; ATF 110 V 83 consid. 4).

Cela étant, les caisses de compensation ne peuvent pas reprendre aveuglément le revenu retenu 
par l'autorité fiscale, mais doivent s'assurer, dans chaque cas particulier, qu'il correspond au but 
principal du régime des allocations pour perte de gain, qui est de compenser au plus près la perte 
de revenu subie du fait de l'accomplissement d'un service ou de l'accouchement (cf. arrêt TF précité 
9C_253/2014 consid. 6.3.2). 

Dans le cas d'espèce, il ressort clairement du dossier que la recourante a été en incapacité de travail 
totale du 15 octobre au 31 décembre 2018 notamment. Ainsi, le revenu communiqué par l'autorité 
fiscale pour l'année 2018, soit CHF 21'024.-, n'a pu être réalisé que durant 9,5 mois. A cet égard, 
on doit rejoindre l'argument de la recourante qui relève que la situation de mères indépendantes est 
différente de celle des mères salariées en cas d'incapacité de travail, puisque le revenu des 
premières est plus impacté par la grossesse et qu'il faut donc tenir compte de cette différence. Il est 
exact, comme le relève l'autorité intimée dans la décision querellée, que, conformément à l'art. 6 al. 
2 let. b RAVS, les prestations d'assurance en cas d'accident, de maladie ou d'invalidité, ne sont pas 
comprises dans le revenu provenant d'une activité lucrative. Toutefois, cela n'a aucune incidence 
sur le fait que le revenu obtenu sur moins d'une année doit indubitablement être converti sur 12 mois 
(cf. arrêt TF précité 9C_253/2014 consid. 6.3.2). 

Le revenu de l'année 2018 à prendre en considération pour fixer l'allocation de maternité se monte 
dès lors à CHF 26'556.65 (21'024 : 9,5 x 12). Sur la base de ce revenu annualisé, il conviendra en 

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outre de déduire l'intérêt du capital propre engagé dans l'entreprise et d'ajouter les cotisations 
personnelles (annualisées) versées à l'AVS/AI/APG.

5.

5.1. Compte tenu de l'ensemble des considérants qui précèdent, le recours est donc partiellement 
admis et la décision querellée annulée. 

La cause est renvoyée à la Caisse afin qu'elle procède tout d'abord à un nouveau calcul de 
l'allocation de maternité définitive au sens de ce qui précède, puis qu'elle rende une nouvelle 
décision de restitution.

5.2. Conformément au principe de la gratuité prévalant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA, dans 
sa version ici applicable jusqu'au 31 décembre 2020), il n'est pas perçu de frais de procédure.

5.3. Compte tenu du manque de clarté démontré dans la procédure suivie par l'autorité intimée, 
la recourante a droit à une indemnité de partie qui ne sera pas réduite malgré l'admission partielle 
du recours. 

Ainsi, l'indemnité de partie à laquelle la recourante peut prétendre pour ses frais de défense est 
fixée, conformément à la liste de frais déposée le 31 mars 2021 par son mandataire, à CHF 1'812.50 
d'honoraires, soit, comme demandé, 7 heures et 15 minutes indemnisées au tarif horaire de 
CHF 250.- par heure, plus CHF 11.30 de débours et CHF 140.45 au titre de la TVA à 7,7%, soit à 
un total de CHF 1'964.25 et mise intégralement à la charge de l'autorité intimée. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est partiellement admis. 

Partant, la décision querellée est annulée et la cause renvoyée à la Caisse de compensation 
du canton de Fribourg pour qu'elle procède conformément aux considérants et rende une 
nouvelle décision.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

III. L'indemnité de partie allouée à A.________ pour ses frais de défense est fixée à CHF 1'812.50 
d'honoraires, plus CHF 11.30 de débours et CHF 140.45 au titre de la TVA à 7,7 %, soit à un 
total de CHF 1'964.25, et mise intégralement à la charge de la Caisse de compensation du 
canton de Fribourg.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 23 avril 2021/meg

Le Président : La Greffière-rapporteure :