# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ee13c105-ec2c-555e-8018-ae31678d3431
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2004-01-06
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Bundesamt für Justiz, BJ 06.01.2004 JAAC 68.83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_003_JAAC-68-83--_2004-01-06.pdf

## Full Text

JAAC 68.83

Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 6.
Januar 2004 zuhanden der aussenpolitischen und

staatspolitischen Kommissionen von National- und
Ständerat, überarbeitet im Mai 2004

Questions de droit constitutionnel en relation avec les traités
internationaux.

- Critères de distinction entre les traités internationaux et les
instruments «souples» de droit international public (ch. 1).

- Pratique relative aux traités de portée mineure selon l’art. 7a al. 2
LOGA (ch. 2).

- Admissibilité de la délégation au Conseil fédéral de la compétence de
conclure des traités internationaux selon l’art. 7a al. 1 LOGA (ch. 3).

- Possibilité d’une approbation subséquente par le Parlement (ch. 4).

- Compétence et possibilité d’agir en matière d’application provisoire
des traités internationaux (ch. 5).

- Portée du référendum facultatif à l’égard des traités internationaux
qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit
selon l’art. 141 al. 1 let. d ch. 3 Cst. (ch. 6).

Verfassungsrechtliche Fragen im Zusammenhang mit Staatsverträgen.

- Kriterien zur Unterscheidung von Staatsverträgen und «weichen»
völkerrechtlichen Instrumenten (Ziff. 1).

- Praxis bezüglich Verträgen von beschränkter Tragweite nach Art. 7a
Abs. 2 RVOG (Ziff. 2).

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- Zulässigkeit der Delegation von Vertragsabschlusskompetenzen an den
Bundesrat nach Art. 7a Abs. 1 RVOG (Ziff. 3).

- Möglichkeit der nachträglichen parlamentarischen Genehmigung
(Ziff. 4).

- Zuständigkeit und Zulässigkeit der vorläufigen Anwendung von
Staatsverträgen (Ziff. 5).

- Tragweite des fakultativen Referendums bei Staatsverträgen mit
wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen nach Art. 141 Abs. 1 Bst. d
Ziff. 3 BV (Ziff. 6).

Questioni di diritto costituzionale in relazione con i trattati
internazionali.

- Criteri per la distinzione fra i trattati internazionali e gli strumenti
«morbidi» del diritto internazionale pubblico (n° 1).

- Prassi inerenti i trattati di portata limitata secondo l’art. 7a cpv. 2
LOGA (n° 2).

- Ammissibilità della delegazione al Consiglio federale delle competenze
per concludere un trattato secondo l’art. 7a cpv. 1 LOGA (n° 3).

- Possibilità dell’approvazione a posteriori da parte del Parlamento
(n° 4).

- Competenza e ammissibilità dell’applicazione provvisoria di trattati
internazionali (n° 5).

- Portata del referendum facoltativo per trattati internazionali
comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto
secondo l’art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost. (n° 6).

1. Kriterien zur Unterscheidung von Staatsverträgen und
«weichen» völkerrechtlichen Instrumenten

Als völkerrechtlicher Vertrag ist ein Hoheitsakt zwischen zwei oder
mehreren Völkerrechtssubjekten zu bezeichnen, mit welchem diese ihrem
übereinstimmenden Willen Ausdruck geben, völkerrechtliche Verpflichtungen
zu übernehmen oder entsprechende Rechtspositionen aufzugeben[66].
Diplomatische oder (schieds-)gerichtliche Streitschlichtungsbestimmungen
sind für den Fall vorgesehen, dass eine Vertragspartei die vereinbarten
Pflichten nicht oder ungenügend erfüllt. Völkerrechtliche Verträge werden
sehr unterschiedlich bezeichnet (Übereinkommen, Abkommen, Vereinbarung,
Briefwechsel oder Notenaustausch, aber auch Pakt, Charta, Statut, Akte,
Deklaration oder Protokoll). Die jeweiligen Bezeichnungen sind bezüglich
der Qualifikation als völkerrechtlicher Vertrag nicht von Belang; vielmehr

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ist auf den Bindungswillen der Parteien und den Inhalt des Instrumentes
abzustellen. Die Zuständigkeit zum Abschluss von Verträgen richtet sich nach
Art. 166 BV[67].

Bei einem rechtlich nicht verbindlichen Instrument der internationalen
Zusammenarbeit - für welches ebenfalls unterschiedliche Begriffe
gebräuchlich sind wie etwa Absichtserklärung, Memorandum of Understandig,
Letter of Understanding, Agreed Minutes, Gentlemen’s Agreement oder
Verhaltenskodex - liegt eine gemeinsame politische Absichtserklärung vor.
Hingegen fehlt es den Parteien amWillen, sich rechtlich zu verpflichten. Ein
solches Instrument enthält daher in der Regel keine Bestimmungen über
Inkrafttreten und Rücktritt; Sanktionen sind nicht vorgesehen für den Fall,
dass eine Partei sich anders als ursprünglich kundgetan verhalten sollte.
Jede Partei kann aus rechtlicher Sicht frei bestimmen, ob sie sich an die
im Instrument festgelegten Grundsätze halten will. Stimmt das Verhalten
nicht mit der erklärten Absicht überein, hat dies allenfalls politische, nicht
aber rechtliche Konsequenzen. Solche Instrumente dienen zur Führung der
Aussenpolitik und werden vom Bundesrat auf der Grundlage von Art. 184
Abs. 1 BV in eigener Kompetenz eingesetzt.

Mehrfach hat der Bundesrat ein Dokument, das von seiner Bezeichnung her
lediglich politische Verbindlichkeit zu beanspruchen schien, als rechtlich
verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag betrachtet[68].

Es kommt vor, dass die Vertragsparteien einen Bindungswillen klar
manifestieren, womit an sich ein klassischer völkerrechtlicher Vertrag
vorliegt, aber dennoch auf eine Bezeichnung wie jene des «Memorandum
of Understanding» drängen. Der Grund ist meist in der innerstaatlichen
Kompetenzordnung anderer Staaten zu suchen. So unterliegen beispielsweise
in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) völkerrechtliche Instrumente,
die als Verträge bezeichnet werden, einem speziellen innerstaatlichen
Genehmigungsverfahren, welches von den zuständigen Stellen als zu
aufwändig für den Abschluss «untergeordneter» Staatsverträge erachtet wird.

2. Praxis bezüglich Verträgen von beschränkter Tragweite nach
Art. 7a Abs. 2 RVOG

Gemäss Art. 166 Abs. 2 BV kann der Gesetzgeber dem Bundesrat das
Recht einräumen, völkerrechtliche Verträge selbständig - d. h. ohne
parlamentarische Genehmigung - abzuschliessen. Mit Art. 7a Abs. 2 RVOG[69]
hat der Gesetzgeber dem Bundesrat die Befugnis erteilt, völkerrechtliche
Verträge «von beschränkter Tragweite» selbständig abzuschliessen. In nicht
abschliessender Weise versteht das Gesetz darunter u. a. Verträge, die dem
Vollzug von bereits parlamentarisch genehmigten Verträgen dienen, die
Gegenstände im Zuständigkeitsbereich des Bundesrates betreffen oder die
sich in erster Linie an die Behörden richten, administrativ-technische Fragen
regeln oder die keine bedeutende finanziellen Aufwendungen verursachen.
An die Stelle der parlamentarischen Genehmigung tritt für diese Verträge
die Berichterstattungspflicht nach Art. 48a Abs. 2 RVOG (siehe dazu unten
Ziff. 4). Zwar unterlagen diese Verträge der Pflicht zur vollständigen und
dreisprachigen amtlichen Veröffentlichung, doch ist ausnahmsweise die

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Veröffentlichung lediglich eines Verweises auf eine Bezugsquelle zulässig und
in der Praxis üblich geworden[70]. Das neue, am 18. Juni 2004 von den Räten
verabschiedete Publikationsgesetz (BBl 2004 3121 [Referendumsvorlage]) sieht
in Art. 3 Abs. 3 nun aber neu vor, dass «Verträge von beschränkter Tragweite»
amtlich nicht zu veröffentlichen sind; dem Bundesrat soll es obliegen, allfällige
Ausnahmen zu regeln.

Zweck von Art. 7a Abs. 2 RVOG ist die Entlastung des Parlaments von
unwesentlichen Geschäften[71]. Wegen der mittlerweile zahlreichen
spezialgesetzlichen Delegationsnormen (siehe dazu nachfolgend Ziff. 3) bewegt
sich die Zahl der Verträge von beschränkter Tragweite im Sinne von Art. 7a
Abs. 2 RVOG auf einem quantitativ niedrigen Niveau: Im bundesrätlichen
Bericht über die 2002 abgeschlossenen Staatsverträge[72] wurde lediglich in
sieben von 216 Fällen die damals geltende GVG[73]-Norm als Rechtsgrundlage
erwähnt. Von den verschiedenen in der Sache befassten Bundesbehörden wird
die Frage, ob tatsächlich ein Vertrag von untergeordneter Bedeutung vorliegt,
bisweilen unterschiedlich beurteilt (siehe dazu unten Ziff. 4); je grösser der
Adressatenkreis eines Vertrages und je unmittelbarer und weitreichender
die Auswirkungen auf die Rechtsstellung von verwaltungsexternen Personen
und Institutionen sind, desto weniger kann dem Vertrag eine untergeordnete
Bedeutung beigemessen werden.

Aus der jüngeren Vergangenheit kann auf folgende Beispiele hingewiesen
werden: Ein im Jahr 2003 zwischen der Schweiz und Frankreich
vollzogener Briefwechsel über die Durchführung von gemeinsamen
Polizeipatrouillen wurde als Vollzugsvereinbarung des vom Parlament 1999
genehmigten Abkommens vom 11. Mai 1998 über die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit in Justiz-, Polizei- und Zollsachen[74] qualifiziert; es
lag also ein Anwendungsfall von Art. 7a Abs. 2 Bst. b RVOG vor. Ein 2002
abgeschlossener Notenaustausch mit dem Fürstentum Liechtenstein über
die Zusammenarbeit im Bereich der Zivilluftfahrt konnte unter Art. 7a
Abs. 2 Bst. d RVOG subsumiert werden, weil er die Aufgabenverteilung
zwischen dem schweizerischen Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) und der
liechtensteinischen Dienststelle für Zivilluftfahrt regelt. Als Anwendungsfall
von Bst. a betrachtete der Bundesrat die Genehmigung des Protokolls
Nr. 13 zur EMRK[75] über die Abschaffung der Todesstrafe unter allen
Umständen[76].

3. Zulässigkeit der Delegation von Vertragsabschlusskompetenzen
an den Bundesrat nach Art. 7a Abs. 1 RVOG

Gemäss Art. 166 Abs. 2 BV kann der Gesetzgeber die Befugnis zum Abschluss
von Staatsverträgen an den Bundesrat delegieren. Das geltende Bundesrecht
kennt eine grosse Anzahl von solchen Delegationsklauseln. Zweck der
Übertragung der Vertragsabschlusskompetenz an den Bundesrat ist es, die
Bundesversammlung von einer Vielzahl von Vertragsgeschäften zu entlasten,
die einen bestimmten Themenkomplex oft technischer Natur betreffen
und sich materiell auf ein klar abgegrenztes Gebiet beschränken[77]. Der
Bundesrat darf seinerseits diese Kompetenz an die Departemente und - im
Falle von Verträgen von beschränkter Tragweite - an eine Gruppe oder ein
Bundesamt delegieren (Art. 48a Abs. 1 RVOG). Diese Subdelegation kann

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generell-abstrakt, d. h. in Form einer Bestimmung in einer bundesrätlichen
Verordnung[78], oder aus konkretem Anlass in einem bundesrätlichen
Beschluss erfolgen, mit dem beispielsweise ein Departement oder ein Amt
zum Vertragsabschluss ermächtigt wird. Über solchermassen abgeschlossene
Staatsverträge hat der Bundesrat der Bundesversammlung jährlich Bericht zu
erstatten (siehe unten Ziff. 4).

Die spezialgesetzlichen Delegationsklauseln weisen eine unterschiedliche
Dichte und Präzision auf und folgen nur bedingt einem einheitlichen Muster.
Während beispielsweise Art. 3a LFG[79] dem Bundesrat die weitreichende
Befugnis einräumt, mit ausländischen Staaten Vereinbarungen über den
grenzüberschreitenden Luftverkehr abzuschliessen, enthält beispielsweise
das Universitätsförderungsgesetz[80] in seinem Art. 22 vergleichsweise
detaillierte materielle und prozedurale Vorgaben. Ein anderer Weg wurde
jüngst mit Art. 8a IRSG[81] eingeschlagen, indem dort die dem Bundesrat
eingeräumte Befugnis auf Abkommen beschränkt wird, die den Grundsätzen
des Europarat-Übereinkommens vom 21. März 1983 über die Überstellung
verurteilter Personen[82] folgen.

Sofern in einem Spezialgesetz eine Delegationsnorm existiert, stellt sich nach
Ansicht des Bundesamtes für Justiz (BJ) die Frage nach der Unterstellung unter
das (neue) fakultative Staatsvertragsreferendum nicht - vorausgesetzt, die
fragliche Delegationsnorm ist ausreichend präzise formuliert.

4. Möglichkeit der nachträglichen parlamentarischen
Genehmigung

Gemäss Art. 48a Abs. 2 RVOG hat der Bundesrat der Bundesversammlung
jährlich über die von ihm, den Departementen, Gruppen oder Bundesämtern
abgeschlossenen Verträge Bericht zu erstatten. Dieser Bericht, der
insbesondere die gestützt auf Art. 7a Abs. 1 und 2 RVOG vom Bundesrat
abgeschlossenen Verträge umfasst, wird unter der Federführung des
Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) erstellt,
das dafür einen mittlerweile standardisierten Aufbau verwendet; der Bericht
wird in die Amtssprachen übersetzt und im Bundesblatt veröffentlicht.

Das Parlament kann bei der Beratung des Berichts des Bundesrates in Bezug
auf jeden abgeschlossenen Vertrag prüfen, ob er in die Zuständigkeit des
Bundesrates fällt oder nicht. Stellt es im Rahmen dieser Prüfung fest, dass
ein völkerrechtliches Abkommen abgeschlossen wurde, dessen Abschluss
nach seiner Beurteilung nicht in der alleinigen Zuständigkeit des Bundesrats
liegt, sondern der parlamentarischen Genehmigung bedarf, kann es vom
Bundesrat mit einer Motion verlangen, dass ihm der Vertrag nachträglich im
ordentlichen Verfahren unterbreitet wird. Die Überprüfung der Zuständigkeit
des Bundesrates durch das Parlament bedeutet indessen nicht, dass der
Vertrag nicht mehr anwendbar wäre. Ein völkerrechtlicher Vertrag ist nämlich
für einen Staat selbst dann gültig abgeschlossen, wenn keine Genehmigung
durch die innerstaatlich zuständige Behörde vorlag[83]. Art. 46 Abs. 1 der
Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969[84] besagt,
dass ein Staat sich nicht darauf berufen kann, «dass seine Zustimmung, durch
einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines

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innerstaatlichen Rechts über die Zuständigkeit zum Abschluss von Verträgen
ausgedrückt wurde und daher ungültig sei, sofern nicht die Verletzung
offenkundig war und eine innerstaatliche Rechtsvorschrift von grundlegender
Bedeutung betraf».

Die Genehmigung durch die Bundesversammlung würde nur im Nachhinein
den Abschluss des Vertrages bestätigen. Ein Vertrag, der bereits in Kraft ist,
wird weiter angewendet. Bei einer Nichtgenehmigung des Vertrages muss
dieser auf den nächstmöglichen Termin gekündigt werden. Diese Kompetenz
liegt nach Art. 184 Abs. 2 BV beim Bundesrat[85].

Mit 144 zu 8 Stimmen hat der Nationalrat in der Frühjahrssession 2004
erstmals eine Motion seiner aussenpolitischen Kommission (APK)[86]
angenommen, die den Bundesrat verpflichtet, nachträglich um die
parlamentarische Genehmigung eines von ihm bereits selbständig
abgeschlossenen Staatsvertrages zu ersuchen[87]. Die ständerätliche APK
hat sich im April 2004 indessen für die Ablehnung der Motion ausgesprochen.

5. Zuständigkeit und Zulässigkeit der vorläufigen Anwendung
von Staatsverträgen

Nach geltendem Recht und bisheriger Praxis kann der Bundesrat
völkerrechtliche Verträge vor ihrer Genehmigung durch die
Bundesversammlung vorläufig anwenden. Diese Zuständigkeit leitet sich
aus der allgemeinen Kompetenz des Bundesrates in den auswärtigen
Angelegenheiten ab (Art. 184 Abs. 1 BV). Die vorläufige Anwendung eines
Staatsvertrags wird dann beschlossen, wenn die Wahrung wesentlicher
schweizerischer Interessen oder eine besondere Dringlichkeit dies erfordern
und es demzufolge unmöglich ist, das ordentliche parlamentarische
Genehmigungsverfahren einzuhalten[88]. Die beiden Voraussetzungen
müssen dabei gemäss heutiger Praxis nicht kumulativ erfüllt sein. Es kann
beispielsweise Situationen geben, bei denen die sofortige Anwendung ein
Angebot der Schweiz im Rahmen der Vertragsverhandlungen darstellt, um
einen für unser Land insgesamt vorteilhaften Vertragsabschluss zu erreichen.
In diesem Fall ist es möglich, dass die vorläufige Anwendung des Vertrags
zwar wichtigen Interessen der Schweiz dient (nämlich dem vorteilhaften
Vertragsabschluss an sich), zugleich aber keine besondere Dringlichkeit
vorliegt.

Rein quantitativ ist die Bedeutung der vorläufigen Anwendung
völkerrechtlicher Verträge eher bescheiden. Beispielsweise wurde nur
einer der 27 im Jahr 2001 durch die Bundesversammlung genehmigten
Staatsverträge vom Bundesrat bereits vorher vorläufig angewendet[89].
Im Jahr 2002 waren es sieben der 26 von der Bundesversammlung
genehmigten Staatsverträge, welche vorläufig angewendet wurden. Dabei
stützte sich die vorläufige Anwendung im Jahr 2002 in sechs Fällen auf
Art. 2 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über aussenwirtschaftliche
Massnahmen[90]. Nur in einem Fall stützte sie sich direkt auf die
aussenpolitische Zuständigkeit des Bundesrates (Art. 184 Abs. 1 BV). Am
26. November 2003 hat der Bundesrat die vorläufige Anwendung des
novellierten Forschungsabkommens mit der EU beschlossen.

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In der Regel wirft die vorläufige Anwendung keinerlei Probleme auf. In den
letzten Jahrzehnten wurde nur das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland,
dessen vorläufige Anwendung der Bundesrat beschlossen hatte, durch die
Bundesversammlung nicht genehmigt. Die Debatte um dieses Abkommen
mündete in die Parlamentarische Initiative Spoerry, welcher der Ständerat
am 5. März 2003 Folge gab. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats
(SPK-S) hat anschliessend beschlossen, die Thematik mit einer eigenen
parlamentarischen Initiative weiterzuverfolgen[91]. Diese Initiative will
zunächst auf Gesetzesstufe die materiellen Voraussetzungen festlegen,
unter welchen der Bundesrat die vorläufige Anwendung beschliessen
kann. Verträge sollen demnach in Verschärfung der bisherigen Praxis nur
dann vorläufig angewendet werden dürfen, wenn die Wahrung wichtiger
Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit dies gebieten. Der
Bundesrat hat der Bundesversammlung innert sechs Monaten nach Beginn
der vorläufigen Anwendung den Entwurf des Bundesbeschlusses über die
Genehmigung des betreffenden Vertrags zu unterbreiten; wird diese Frist
nicht eingehalten, so endet die vorläufige Anwendung. ImWeiteren will
die Kommissionsinitiative die Bundesversammlung durch eine vorgängige
Konsultation der aussenpolitischen Kommissionen in den Entscheid
des Bundesrates einbeziehen. Mit deutlichem Mehr hat das Plenum des
Ständerates am 3. März 2004 die parlamentarische Initiative, die Ergänzungen
des RVOG und des Parlamentsgesetzes[92] vorsieht, angenommen[93].

6. Tragweite des fakultativen Referendums bei Staatsverträgen
mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen nach Art. 141
Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV

Nach dem am 1. August 2003 in Kraft getretenen Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV
unterstehen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn
sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung
den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Mit dieser Bestimmung, die auf
Vorschläge der SPK-S zurückgeht[94], hat der Verfassungsgeber das fakultative
Staatsvertragsreferendum erheblich erweitert. Die frühere Formulierung
(«völkerrechtliche Verträge, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung
herbeiführen») ist durch neue Kriterien ersetzt worden. Grundgedanke dieser
Neuerung war, dass die Volksrechte im Bereich der Staatsverträge möglichst
in gleicher Weise zum Tragen kommen sollten wie in der innerstaatlichen
Gesetzgebung (so genannter Parallelismus) - nicht die Form (Gesetz oder
Staatsvertrag), sondern die normativen Inhalte sollten massgeblich sein.

Unter rechtsetzenden Bestimmungen sind gemäss Art. 22 Abs. 4 des
Parlamentsgesetzes Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar
verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte
verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Nicht allen Bestimmungen in
Vereinbarungen zwischen Völkerrechtssubjekten kommt diese Eigenschaft
zu. Rechtsgeschäfte oder Regelungsinhalte, die nicht generell-abstrakter
Natur sind, fallen nicht darunter, ebensowenig rein programmatische
Bestimmungen. Rechtsetzenden Charakter haben aber insbesondere
Bestimmungen, die direkt anwendbar («self-executing») sind.

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Wichtige Bestimmungen sind solche, die im internen Recht im Lichte
von Art. 164 Abs. 1 BV in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen
sind. Entscheidend ist die Frage, ob ein bestimmter Regelungsinhalt
eines völkerrechtlichen Vertrags auf Gesetzesstufe angesiedelt werden
müsste, wenn er nicht völkerrechtlich vereinbart, sondern landesrechtlich
erlassen würde. Dieser Test erlaubt es, den Grundsatz der Parallelität der
direktdemokratischen Mitwirkungsinstrumente bei der Rechtsetzung
ungeachtet der Form (internationaler Vertrag oder landesrechtliches Gesetz)
zum Tragen zu bringen. Der Test bedeutet auch, dass Regelungsinhalte,
welche der Bundesrat gestützt auf seine Zuständigkeit zum Erlass von
Ausführungsbestimmungen (Art. 182 BV) auf Verordnungsstufe erlassen
könnte, keine Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum
rechtfertigen oder gar verlangen. Die Staatspolitische Kommission des
Nationalrates hat mit einer eigenen Motion die Massgeblichkeit dieser
Interpretation der Verfassungsnorm betont[95].

Der Bundesrat hat sich mit der Auslegung der neuen Verfassungsnorm
beschäftigt und seine Haltung in einzelnen Botschaften festgehalten. Der
Bundesrat war dabei der Meinung, dass für Verträge, die im Vergleich
zu früher abgeschlossenen Abkommen keine zusätzlichen, neuartigen
Verpflichtungen für die Schweiz beinhalten, keine Unterstellung unter
das fakultative Referendum gerechtfertigt sei[96]. Die Räte sind - nach
eingehender Diskussion - diesem Vorschlag anlässlich der Beratung
des Doppelbesteuerungsabkommens mit Israel gefolgt[97]. Die beiden
Voraussetzungen der neuen Verfassungsnorm waren indessen im Falle eines
Abkommens mit Frankreich über das vereinfachte Auslieferungsverfahren
erfüllt, weil das Abkommen Pflichten für Individuen schafft und den
mit der Anwendung betrauten Behörden Zuständigkeiten zuweist und
weil diese Normen, würden sie auf nationaler Ebene erlassen werden,
aufgrund von Art. 164 Abs. 1 Bst. b und c BV in Form eines Gesetzes im
formellen Sinn zu kleiden wären[98]. Weitere Anwendungsfälle waren
u. a. der Internationale Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen
für Ernährung und Landwirtschaft[99], das Freihandelsabkommen
der Europäischen Freihandelsgemeinschaft (EFTA) mit Chile[100], die
Vereinbarung mit dem Fürstentum Liechtenstein zur Regelung der
Beteiligung Liechtensteins an Markt- und Preisstützungsmassnahmen
der schweizerischen Landwirtschaftspolitik[101] und das Zusatzprotokoll
zum Übereinkommen des Europarates über die Überstellung verurteilter
Personen[102]. Für das Übereinkommen über die wissenschaftlich-technische
Zusammenarbeit im Hinblick auf die Beteiligung der Schweiz an den sechsten
EU-Rahmenprogrammen (2002-2006) hatte der Bundesrat die Unterstellung
unter das Staatsvertragsreferendum u. a. damit begründet, dass ein Anhang
zum Vertrag vorsieht, dass Personal der Europäischen Kommission «auf
schweizerischem Hoheitsgebiet Kontrollen und Überprüfungen gemäss den
im Gemeinschaftsrecht festgelegten Bedingungen und Regeln» vornehmen
darf[103].

[66] Entsprechend bedenklich sind die vereinzelten Versuche, (multilaterale)
Staatsverträge nur als Empfehlungen annehmen zu wollen statt sie zu
ratifizieren. Auf eine entsprechende Motion der ständerätlichen Kommission
für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) vom 27. November 2002
hatte der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 9. Dezember 2002 daher

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auch Folgendes geantwortet: «Internationale Abkommen üben eine wichtige
Funktion bei der Abstimmung grenzüberschreitender Massnahmen aus. Es
ist im ureigenen Interesse unseres Landes, völkerrechtlich verbindliche
Vereinbarungen zu treffen. Das Parlament und der Bundesrat haben sich
in der Vergangenheit immer wieder für verbindliche Abmachungen eingesetzt.
Ein Verzicht der Schweiz auf die Ratifizierung zugunsten einer Erklärung,
die Protokolle lediglich als Empfehlungen annehmen zu wollen, würde eine
Abkehr von dieser Politik bedeuten und auch entsprechende Bemühungen
der Schweiz in anderen internationalen Gremien ihrer Glaubwürdigkeit
berauben.»
[67] Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999, SR 101.
[68] Zum Beispiel: Memorandum of Understanding (MoU) mit den
Niederlanden betreffend den Einsatz schweizerischer Militärfluglehrer zur
Einführung von COUGAR-Helikoptern (vom Bundesrat am 25. November 1996
genehmigt), MoU auf dem Gebiet der Rüstungskooperation zwischen dem
Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und
Sport (VBS) und dem Verteidigungsministerium des Königreichs Spanien (vom
Bundesrat am 25. April 2001 genehmigt).
[69] Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (SR
172.010).
[70] Siehe Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1986 über die
Gesetzessammlungen und das Bundesblatt (PublG, SR 170.512) sowie
Art. 5 Abs. 1 des Publikationsgesetzes vom 18. Juni 2004 (BBl 2004 3121
[Referendumsvorlage]).
[71] BBl 1999 4827.
[72] BBl 2003 4063. Für das Jahr 2003 werden gesamthaft sieben von
233 Verträgen ausgewiesen, deren Abschluss allein aufgrund der Qualifikation
als Vertrag von beschränkter Tragweite erfolgt ist; für vier weitere Verträge
konnten zusätzliche Kompetenznormen beansprucht werden (BBl 2004 3319).
[73] Bundesgesetz vom 23. März 1962 über den Geschäftsverkehr der
Bundesversammlung sowie über die Form, die Bekanntmachung und das
Inkrafttreten ihrer Erlasse (GVG, SR 171.11).
[74] SR 0.360.349.1.
[75] Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (SR 0.101).
[76] Siehe BBl 2003 4209.
[77] BBl 2001 4698.
[78] Vgl. etwa Art. 3 Abs. 4 der Verordnung vom 24. April 1996 über den
Einsatz von Personal bei friedenserhaltenden Aktionen und Guten Diensten
(SR 172.221.104.4); Art. 19a der Verordnung vom 24. Mai 1995 über die
Benützung des eidgenössischen Kartenwerkes (SR 510.622.1) oder Art. 81
Abs. 2 der Verordnung vom 31. Oktober 2001 über Fernmeldedienste (FDV, SR
784.101.1). Vereinzelt finden sich solche Delegationen an untergeordnete
Verwaltungsstellen bereits im Gesetz, siehe etwa Art. 177a Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG, SR 910.1;
siehe dazu die Erläuterungen der Botschaft BBl 2002 4721, S. 4850).
[79] Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG, SR 748.0).
[80] Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 über die Förderung der Universitäten
und über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich (UFG, SR 414.20).

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[81] Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in
Strafsachen (SR 351.1.).
[82] SR 0.343.
[83] Siehe dazu BGE 120 Ib 360, S. 365 f. E. 2c.
[84] SR 0.111.
[85] Siehe dazu AB 2004 N 205 (Zapfl) und S. 208 (Bundesrätin Calmy-Rey).
[86] Motion APK des Nationalrats (03.037), Parlamentarische Genehmigung des
«Operative Working Arrangement» zwischen den Strafverfolgungsbehörden
des Bundes und der Vereinigten Staaten von Amerika. Siehe dazu BBl 2004
4216.
[87] AB 2004 N 209. Eine weitere Motion einer Minderheit der APK, welche
für drei Abkommen über Rüstungskooperationen ebenfalls die nachträgliche
parlamentarische Genehmigung forderte, wurde bei gleicher Gelegenheit mit
90 zu 64 abgelehnt.
[88] Siehe z. B. BBl 1995 IV 761, S. 767. Neuerdings hat der Bundesrat die
provisorische Anwendung des neuen Forschungsabkommens mit der
Europäischen Union (EU) beschlossen; siehe BBl 2004 261, S. 270 f.
[89] Siehe BBl 2001 1037.
[90] SR 946.201.
[91] Siehe dazu den Bericht der SPK vom 18. November 2003, BBl 2004 761.
[92] Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Bundesversammlung
(ParlG, SR 171.10)
[93] AB 2004 S 39 ff., S. 47. Die APK des Nationalrates hat sich am 22. April
zugunsten der Initiative ausgesprochen.
[94] Denen der Bundesrat anfänglich mit Skepsis begegnet war, BBl 2001
6080 ff.
[95] Motion vom 22. April 2004, «Fakultatives Staatsvertragsreferendum.
Parallelismus von staatsvertraglicher und innerstaatlicher Rechtsetzung»
(04.3203).
[96] BBl 2003 6475.
[97] Siehe AB 2003 N 2043, insbesondere S. 2044 f. (Bundesrat Villiger), und AB
2003 S 1044, insbesondere S. 1045 f. (Schmid-Sutter) und S. 1046 (Bundesrat
Villiger).
[98] BBl 2003 7103.
[99] Unterstellung vom Bundesrat bejaht, BBl 2003 7318. Im Ständerat ist die
Unterstellung fraglos akzeptiert worden; AB 2004 S 88.
[100] Unterstellung vom Bundesrat verneint, BBl 2003 7136.
[101] Unterstellung vom Bundesrat verneint, BBl 2003 6289.
[102] Unterstellung bejaht; siehe Art. 3 Abs. 1 des Bundesbeschlusses vom
19. Dezem­ber 2003, BBl 2003 8247. Die Unterstellung wurde aber primär
damit begründet, dass das Zusatzprotokoll eine Änderung des IRSG nötig
macht, welche nach Art. 141a Abs. 2 BV im gleichen (referendumspflichtigen)
Bundesbeschluss vorgenommen werden darf.
[103] BBl 2004 261, S. 270.

10

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_120_Ib_360&resolve=1

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 68.83 - Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 6. Januar 2004 zuhanden der

aussenpolitischen und staatspolitischen Kommissionen von National- und Ständerat,

überarbeitet im Mai 2004

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 2004
Année

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Band 68
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Ref. No 150 006 665

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	Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 6. Januar 2004 zuhanden der aussenpolitischen und staatspolitischen Kommissionen von National- und Ständerat, überarbeitet im Mai 2004
	1. Kriterien zur Unterscheidung von Staatsverträgen und «weichen» völkerrechtlichen Instrumenten
	2. Praxis bezüglich Verträgen von beschränkter Tragweite nach Art. 7a Abs. 2 RVOG
	3. Zulässigkeit der Delegation von Vertragsabschlusskompetenzen an den Bundesrat nach Art. 7a Abs. 1 RVOG
	4. Möglichkeit der nachträglichen parlamentarischen Genehmigung
	5. Zuständigkeit und Zulässigkeit der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen
	6. Tragweite des fakultativen Referendums bei Staatsverträgen mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen nach Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV