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**Case Identifier:** 7ab5e302-fca6-5a66-9bca-4e31881bffd3
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-10-10
**Language:** de
**Title:** Zonenkonformität. Wohnanteilsvorschriften. Anrechnung von Alters- und Pflegewohnungen zur Wohnnutzung.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0124/2019
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nr._0124-2019_vom_10._oktober_2019.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2019.00054 
0124/2019 

Entscheid vom 10. Oktober 2019 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Reto Philipp, Ersatzrichter Daniel Dittli, Baurichter Urs 
Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster     

in Sachen 

Rekurrentin 

B., […]  

vertreten durch […]  

gegen 

Rekursgegner 

Gemeinderat X, […] 

vertreten durch […]  

betreffend 

Gemeinderatsbeschluss vom 11. März 2019; Baubewilligung bzw. teilweise 
Bauverweigerung für Überbauung S., […]  
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  Beschluss  vom  11. März  2019  erteilte  der  Gemeinderat  X  der  B.  die 

baurechtliche  Bewilligung  für  die  Überbauung  S.  auf  dem  Grundstück 

Kat.-Nr. 1 […] in X und verweigerte diese in Bezug auf die projektierte Nut-

zung des Gebäudes 5A/5B als Alters- und Pflegezentrum. 

Gleichzeitig wurden die kantonalen Bewilligungen gemäss der Gesamtver-

fügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 31. Oktober 2018 eröffnet. 

B. 

Gegen  diesen  Entscheid  erhob  die  Rekurrentin  mit  Eingabe  vom  17. April 

2019  fristgerecht  Rekurs  beim  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich  mit 

den folgenden Anträgen: 

"1.   Es  sei  die  vorinstanzliche  teilweise  Bauverweigerung,  mit  welcher  der 
Rekurrentin die von ihr beantragte Errichtung und Nutzung der Gebäu-
de 5A/5B verweigert wird, d.h. Dispositiv Ziff. 1 Abs. 1 des vorinstanzli-
chen  baurechtlichen  Entscheides,  vollumfänglich  aufzuheben  und  der 
Rekurrentin  die  Baubewilligung  für  die  mit  Baugesuch  […]  beantragte 
Errichtung  und  Nutzung  der  Gebäude  5A/5B  als  Pflege-  und  Alters-
wohnungen zu erteilen. 

2.  Eventualiter sei Dispositiv Ziff. 1 Abs. 1 des vorinstanzlichen baurecht-
lichen Entscheides insoweit aufzuheben, als damit die Ausführung der 
durch  den  vorinstanzlichen  baurechtlichen  Entscheid  erteilten  Baube-
willigung für das übrige Bauprojekt unter den Vorbehalt der Einreichung 
und  Genehmigung  eines  angepassten  Baugesuchs  für  die  Gebäude 
5A/5B  einschliesslich  der  erforderlichen  Abstellplätze  für  Fahrzeuge 
gestellt wird, und es sei die Ausführung der Baubewilligung für das üb-
rige Bauprojekt  infolgedessen ohne  einen solchen Vorbehalt  zu erlau-
ben. 

3.  Subeventualiter  sei  die  teilweise  Bauverweigerung,  d.h.  Dispositiv 
Ziff. 1  Abs. 1  des  vorinstanzlichen  baurechtlichen  Entscheides,  aufzu-
heben  und  die  Angelegenheit  zur  erneuten  Entscheidung  unter  Aus-
stand des Gemeindepräsidenten der Vorinstanz […] an die Vorinstanz 
zurückzuweisen. 

4.  Alles  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen,  einschliesslich  MWST 

von 7,7%, zulasten des Rekursgegners." 

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Seite 2 

 
 
C. 

Mit  Verfügung  vom  18. April  2019  wurde  der  Rekurseingang  vorgemerkt 

und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

D. 

Mit  Eingabe  vom  15. Mai  2019  beantragte  die  Vorinstanz  die  Abweisung 

der Rekursanträge 1, 3 und 4, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Be-

urteilung von Antrag 2 in einem separaten Entscheid oder in einer separa-

ten  Dispositivziffer;  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der 

Rekurrentin. 

E. 

Mit Replik vom 7. Juni 2019 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen fest und 

stellte zusätzlich den prozessualen Antrag, dass der Antrag der Vorinstanz, 

wonach  über  Antrag  2  der  Rekurrentin  im  Rahmen  eines  Teilentscheides 

oder in einer separaten Dispositivziffer zu entscheiden sei, abzuweisen sei, 

soweit darauf einzutreten sei. In ihrer Duplik vom 27. Juni 2019 hielt die Vo-

rinstanz an ihren Anträgen fest. 

F. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

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Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrentin ist als Eigentümerin des streitbetroffenen Grundstücks und 

als  Adressatin  des  angefochtenen  Beschlusses  im  Sinne  von  § 338a  des 

Planungs- und Baugesetzes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung le-

gitimiert.  Da  auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind,  ist  auf 

den Rekurs einzutreten. 

2. 

Das  Baugrundstück  Kat.-Nr. 1  liegt  in  der  Wohnzone W3.5  gemäss  der 

Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  X  (BZO)  sowie  im  Perimeter  des 

privaten  Gestaltungsplans  U.  Die  Rekurrentin  beabsichtigt  darauf  die  Er-

stellung  der  Arealüberbauung  S.,  welche  ein  Wohn-  und  Geschäftshaus, 

ein  Alters-  und  Pflegezentrum  sowie  sechs  Mehrfamilienhäuser  mit  einer 

gemeinsamen Tiefgarage umfasst. Geplant sind total 291 Miet-, 94 Alters- 

und  40  Pflegewohnungen.  Die  Alters-  und  Pflegewohnungen  sind  in  den 

Gebäuden 5A/5B geplant und sollen durch die S. AG betrieben werden. 

3. 

Im baurechtlichen Entscheid vom 11. März 2019 erteilte die Vorinstanz dem 

Bauprojekt  grundsätzlich  die  Bewilligung,  verweigerte  jedoch  in  Dispositiv-

ziffer 1  Abs. 1  die  Bewilligung  für  die  projektierte  Nutzung  der  Gebäude 

5A/5B als Alters- und Pflegezentrum. Die Vorinstanz stellte zudem die Aus-

führung  des  übrigen  Bauprojekts  unter  den  Vorbehalt  der  Genehmigung 

des  in  Bezug  auf  die  unzulässige  Nutzung  als  Alters-  und  Pflegezentrum 

angepassten Baugesuchs. 

4. 

Die Vorinstanz begründet ihre Verweigerung der Nutzung der Gebäude 5A 

und  5B  als  Alters-  und  Pflegezentrum  im  Wesentlichen  damit,  dass  in  der 

Zone  W3.5  […]  gemäss  Ziff. 5.6  BZO  ein  Wohnanteil  von  75 %  vorge-

schrieben sei. Dieser Wohnanteil gelte für jedes einzelne Gebäude. Betreu-

tes Alterswohnen und der Betrieb eines Pflegeheims wiesen den Charakter 

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eines  Dienstleistungsbetriebs  auf.  Dieser  könne  nicht  der  Wohnnutzung 

zugerechnet  werden.  Dadurch  werde  der  vorgeschriebene  Wohnanteil  un-

terschritten,  weshalb  die  projektierte  Nutzung  der  Gebäude 5A/5B  als  Al-

ters-  und  Pflegezentrum  nicht  bewilligungsfähig  sei.  Die  unzulässige  Nut-

zungsweise  beschlage  rund  einen  Drittel  des  gesamten  für  die  Wohnnut-

zung  projektierten  Bauvorhabens.  Das  Bauprojekt  widerspreche  insoweit 

auch  dem  Gestaltungsplan  und  damit  Ziff. 5.7  BZO,  wonach  die  prioritäre 

Nutzung Wohnen sei. 

5.1. 

Die  Vorinstanz  bringt  im  Einzelnen  vor,  sie  anerkenne,  dass  den  Alters-

wohnungen nicht per se die Wohnnutzung abzusprechen sei. So heisse es 

im angefochtenen Beschluss auch nur, dass "betreutes Alterswohnen" den 

Charakter  eines  Dienstleistungsbetriebs  aufweise.  Es  gehe  bezüglich  der 

Alterswohnungen auch nicht darum, dass deren Bewohner nicht von einer 

externen  Spitex  Pflegeleistungen  beziehen  sollten.  Es  stünden  vorliegend 

jedoch  die  projektierten  Alterswohnungen  im  betrieblichen  und  baulichen 

Zusammenhang  mit  dem  Pflegezentrum  und  den  Pflegewohnungen.  Auf-

grund der Bauunterlagen sei daher eine scharfe Abgrenzung nicht möglich. 

Die  Vorinstanz  habe  daher  die  Alters-  und  Pflegewohnungen  im  betriebli-

chen Gesamtzusammenhang des Pflegezentrums gesehen (act. 8, Rz 32). 

Die gesamte Fläche der Alterswohnungen wie auch der Pflegewohnungen 

und die dazugehörigen Dienstleistungsflächen seien daher nicht der Wohn-

nutzung im Sinne der BZO zugerechnet worden. 

Einschränkend  hält  die  Vorinstanz  dann  jedoch  vernehmlassungsweise 

fest, dass jedenfalls der Betrieb des Pflegezentrums mit 40 Pflegewohnun-

gen  gegen  die Nutzungsvorschriften bzw.  den  vorgeschriebenen Wohnan-
teil  der  BZO  verstosse.  Der  Vorinstanz  komme  bei  der  Frage,  was  der 

Wohnnutzung  zugeordnet  werde,  ein  erheblicher  Entscheidungsspielraum 

zu.  Die  Vorinstanz  hält  dazu  unter  Verweis  auf  Art. 14 ff.  des  Raumpla-

nungsgesetzes (RPG) fest, dass der Begriff der Wohnzone nicht vom Bun-

desrecht  bestimmt  werde.  Die (kantonale)  Bestimmung  gemäss § 52 PBG 

bestimme, dass Wohnzonen gemäss Abs. 1 in erster Linie für Wohnbauten 

bestimmt und gemäss Abs. 3 mässig störende Betriebe in den Wohnzonen 

gestattet  seien,  wo  die  Bau-  und  Zonenordnung  sie  zulasse.  Die  BZO  der 

Gemeinde  X  bestimme,  dass  in  allen  Wohnzonen  nicht  störende  Betriebe 

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zulässig seien (Ziff. 5.5 Abs. 1 BZO).  Zudem  unterscheide die  kommunale 

BZO zwischen Wohnzonen mit Gewerbeerleichterung und solchen, in wel-

chen auch mässig störende Betriebe zulässig seien (Ziff. 5.5 Abs. 2 und 3 

BZO).  Gemäss  ständiger  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  seien  Ge-

meinden  in  Sachbereichen  autonom,  wo  das  kantonale  Recht  diese  nicht 

abschliessend ordne, sondern teilweise oder ganz der Gemeinde zur Rege-

lung  überlasse  und  ihr  dabei  eine  relativ  erhebliche  Entscheidungsfreiheit 

einräume. Auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kan-

tonalen  Rechts  komme  der  Vorinstanz  eine  relativ  erhebliche  Entschei-

dungsfreiheit zu, wenn der erstinstanzliche Vollzug des kantonalen Rechts 

der Gemeinde übertragen sei und zudem die Art der geregelten Materie für 

ein kommunales Selbstbestimmungsrecht Raum lasse. 

§ 52 PBG enthalte den unbestimmten Rechtsbegriff "Wohnzone". Es lasse 

sich zwar nicht von der Hand weisen, dass auch bei einem Pflegeheim be-

züglich  dessen  Bewohner  eine  mit  der  gewöhnlichen  Wohnnutzung  ver-

gleichbare Nutzungsweise vorliege, doch stelle ein Pflegeheim samt dazu-

gehörigen  Einrichtungen  einen  Dienstleistungsbetrieb  dar  und  diene  den 

Angestellten  nicht  zur  Wohnnutzung.  Eine  gemischte  Nutzweise  mit  Pfle-

geheim  und  Alterswohnungen  sei  jedoch  nicht  dem  Wohnanteil  anzurech-

nen,  da  Ziff. 5.7  BZO  eine  prioritäre  Nutzung  zum  Wohnen  verlange.  Die 

zutreffende, ohne Weiteres vertretbare und durch die Gemeindeautonomie 

geschützte Auslegung von Ziff. 5.7 in Verbindung mit Ziff. 5.6 BZO ergebe 

damit,  dass  der  Betrieb  des  Pflegeheims  mit  den  40  Pflegewohnungen 

nicht als Wohnnutzung im Sinne der genannten Bestimmungen gelten kön-

ne. 

5.2. 

Wohnzonen sind gemäss § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten 
bestimmt. In diesen Zonen kommt dem Wohnen der Vorrang zu, was sich 

nicht nur im eigentlichen Zonenzweck äussert, sondern auch in der Ausge-

staltung  und  der  Lage  der  Zone,  aber  auch  in  der  Bauweise  und  der  Nut-

zung  der  Bauten  sowie  in  einem  weitgehenden  Immissionsschutz  (Chris-

toph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf/Daniel  Kunz,  Zürcher  Planungs- 

und  Baurecht,  6. Aufl.,  Wädenswil 2019,  Bd. 2,  S. 974).  Zweck  von  § 52 

Abs. 1  PBG  ist  es  in  erster  Linie,  der  Zweckentfremdung  von  Wohnraum 

entgegenzusteuern 

(VB.2015.00001 

vom  19. August 2015,  E. 2.2; 

VB.2013.00289 vom 11. Juli 2013, E. 4.1). 

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Der Begriff der "Wohnbauten", für welche gemäss § 52 Abs. 1 PBG Wohn-

zonen  in  erster  Linie  bestimmt  sind,  schliesst  auch  diejenigen  Bauten  ein, 

die  zum  Wohnen  nötig  sind  bzw.  dazu  gebraucht  werden.  Neben  den  ei-

gentlichen Wohnräumen gehören dazu etwa auch Garagen, Fahrradunter-

stände  oder  Gartenhäuser.  Eine  Wohnbaute  dient  dann  dem  Wohnen, 

wenn  sie  bestimmungsgemäss  dem  wohnbezogenen  Aufenthalt  von  Men-

schen  dienen  soll.  Dies  trifft  nicht  nur  auf  gewöhnliche  Wohnhäuser  mit 

Wohnungen  zu,  sondern  etwa  auch  auf  Unterkünfte  für  Asylsuchende 

(VB.2013.00289 vom 11. Juli 2013, E. 4.2 m.w.H. auch auf die Rechtspre-

chung  in  anderen  Kantonen;  BRKE IV  Nr. 0051/2003  vom  3. April  2003; 

BRKE III Nr. 75/2004 vom 19. Mai 2004), aber auch etwa auf Kindertages-

stätten  (BGr  1C_148/2010  vom  6. September  2010,  E. 2.2.5)  und  fraglos 

auch auf Alterswohnungen, bei welchen allfällig bezogene Spitexleistungen 

– sei es, dass diese von einer Spitex-Institution ausserhalb oder innerhalb 

des gleichen Gebäudes bezogen werden – eine höchstens untergeordnete 

Rolle spielen. Es handelt sich hierbei in erster Linie um auf die Bedürfnisse 

betagter Menschen zugeschnittene Wohnungen, welche diesen Menschen 

zum dauernden wohnbezogenen Aufenthalt dienen. 

Es  kann  damit  festgehalten  werden,  dass  die  Alterswohnungen  zur  für 

Wohnzwecke  genutzten  Geschossfläche  zu  zählen  sind.  Dass  die  Alters-

wohnungen aufgrund der Bauunterlagen nicht vom Pflegeheim abgrenzbar 

sein  sollen,  erweist  sich  beim  Blick  in  dieselben  als  nicht  nachvollziehbar 

(act. 9.13-9.16;  act. 5.36;  act. 14.4).  Auch  beim  erstellten  Bau  wird  die 

räumliche Trennung erkennbar sein (act. 5.16). 

5.3. 

Auch ein Pflegeheim dient dem wohnbezogenen Aufenthalt von Menschen, 

wobei  hier  die  angebotene  Pflegedienstleistung  einen  wesentlichen  Be-
standteil  des  Wohnens  dieser  Bewohner  bzw.  die  Inanspruchnahme  der 

Pflegedienstleistungen eine wesentliche Bedingung für die Vermietung die-

ser Wohnungen darstellt. Umgekehrt sind die Bewohner von Pflegeheimen 

aber auch auf die entsprechenden Pflegedienstleistungen angewiesen, um 

den wohnbezogenen und dauernden Aufenthalt überhaupt wahrnehmen zu 

können. Die Dienstleistungen eines Pflegeheims gehen in der Regel denn 

auch nicht darüber hinaus, älteren, in der Selbstversorgung eingeschränk-

ten  Personen  das  Wohnen  zu  ermöglichen,  und  dienen  allein  diesem 

Zweck. Anders verhält sich dies etwa in Spitälern, wo die Pflegedienstleis-

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tung  nicht  dem  Wohnen,  sondern  dem  Heilungszweck  dient,  gleich  aber 

etwa in einem Heim für geistig oder körperlich behinderte Menschen oder in 

einem  Kinderheim.  Dauernd  auf  Pflegedienstleistungen  angewiesenen 

Menschen kann kaum abgesprochen werden, dass sie an ihrem dauernden 

Aufenthaltsort  wohnen.  Hauptzweck  ist  in  diesen  Fällen  das  Wohnen  und 

nicht die dazu benötigte Unterstützung bzw. Dienstleistung. Die Heimfläche 

dient  den  Heimbewohnern  wie  eine  normale  Wohnung  zum  dauernden 

Aufenthalt.  Es  handelt  sich  deshalb  auch  bei  einem  Pflegeheim  um  eine 

Wohnnutzung. Gewisse, nicht der Wohnnutzung, sondern dem Betrieb des 

Pflegeheims  dienende  Flächen  können  bei  enger  Auslegung  des  Begriffs 

"Wohnnutzung"  aber  als  zonenkonforme,  nicht  störende  gewerbliche  Nut-

zung  gesehen  werden.  Dazu  zählen  Dienstleistungsflächen  wie  etwa  die 

Zimmer des Pflegepersonals, die Cafeteria oder die Büroräumlichkeiten. 

Der Ermessensspielraum, der den kommunalen Behörden bei der Anwen-

dung  ihres  eigenen  kommunalen  Rechts  zusteht,  ist  zwar,  wie  die  Vor-

instanz ausführt, in der Tat vergleichsweise gross. Dieser Grundsatz kommt 

jedoch  nur  dort  zum  Tragen,  wo  eine  Ermessensausübung  überhaupt  an-

gebracht ist bzw. sich nicht aufgrund des Gesetzmässigkeitsprinzips verbie-

tet, wo also entweder der kommunale Gesetzgeber den Verwaltungsbehör-

den bewusst einen Entscheidungsspielraum einräumen wollte oder wo sich 

aufgrund  von  unbestimmten  Rechtsbegriffen,  Unklarheiten  oder  Unvoll-

ständigkeiten  die  Auslegungsbedürftigkeit  einer  Norm  ergibt.  Ziff. 5.6  und 

Ziff. 5.7 BZO, auf welche sich die Vorinstanz beruft, lassen indessen keine 

Fragen  bezüglich  des  Begriffs  der  Wohnnutzung  offen.  Die  Definition  des 

Begriffs  der  Wohnnutzung  bestimmt  sich  nach  Massgabe  des  kantonalen 

Rechts. Es rechtfertigt sich vorliegend auch keine enge Auslegung des Be-

griffs  "Wohnen",  welche  es  allenfalls  erlauben  würde,  Pflegewohnungen 

nicht  unter  die  Wohnnutzung  zu  subsumieren.  Namentlich  handelt  es  sich 
vorliegend  nicht  etwa  um  eine  Kernzone,  in  welcher  die  BZO  gemäss 

Ziff. 2.5  Abs. 1  zu  Wohnzwecken  lediglich  "Wohnungen"  zulässt  und  der 

Begriff  des  Wohnens  im  Hinblick  auf  den  Zonenzweck  entsprechend  eng 

ausgelegt  werden  darf  (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,  Bd. 2,  S. 975 f.).  Viel-

mehr handelt es sich bei der Wohnzone W3.5 […], welche direkt an die […] 

Zone  für  öffentliche  Bauten  und  auf  der  anderen  Seite  an  das  Gemeinde-

haus  angrenzt,  um  eine  Zone,  die  einen  minimalen  Anteil  der  für  Wohn-

zwecke genutzten Geschossfläche von jedenfalls 75 % verlangt und damit 

neben  dem  Wohnen  auch  Flächen  für  nicht  störende  Betriebe  vorsieht 

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(Ziff. 5.6  Abs. 1  BZO).  Der  kommunale  Gesetzgeber  hat  nicht  zuletzt  für 

das  Areal  U.  bei  dessen  Einzonung  eine  Arealüberbauung  mit  entspre-

chender  Gestaltungsplanpflicht  vorgesehen  (Ziff. 5.7  BZO).  Eine  Areal-

überbauung  charakterisiert  sich  regelmässig  durch  grossvolumige,  moder-

nere  Gebäude,  in  welchen  neben  gewöhnlichen  Wohnungen  auch  Alters- 

und Pflegewohnungen untergebracht werden können, ohne den Charakter 

und Zweck der Zone zu beeinträchtigen bzw. gerade um das Areal mit der 

Durchmischung von jung bis alt aufzuwerten. 

Zusammengefasst  kann festgehalten  werden,  dass Alters-  wie Pflegewoh-

nungen bzw. ein Pflegeheim als Wohnnutzung gelten und damit Geschoss-

flächen im Sinne von Art. 5.6 Abs. 1 BZO zu Wohnzwecken nutzen. Für die 

enge  Auslegung  des  Begriffs  "Wohnzwecke"  durch  die  Vorinstanz  besteht 

kein Raum. 

Damit  würde  das  Bauprojekt  selbst  die  in  der  Auslegung  der  Vorinstanz 
gemäss  BZO  geforderte  Wohnnutzung  von  75 %  pro  Gebäude  (act. 13 
Rz 20  und  act. 14.3)  erfüllen.  Der  Rekurs  ist  schon  aus  diesem  Grunde 

gutzuheissen.  Wie  im  Folgenden  zu  zeigen  sein  wird,  bezieht  sich  der  in 

der BZO geforderte Mindestwohnanteil jedoch nicht auf jedes einzelne Ge-

bäude. 

6.1. 

Die  Rekurrentin  ist  der  Meinung,  dass  Ziff. 5.7  BZO,  welche  Bestimmung 

eine  Gestaltungsplanpflicht  für  die  Wohnzone W3.5  […]  vorschreibt  und 

gleichzeitig festhält, dass prioritäre Nutzung das Wohnen sei, Ziff. 5.6 BZO 

vorgehe. Es müsse daher auf dem Areal U. lediglich eine mehrheitliche, al-

so  über  50%ige  Wohnnutzung  eingehalten  werden,  welche  auch  nicht  in 
jedem einzelnen Gebäude, sondern über das ganze Areal gesehen einge-

halten werden müsse (act. 2, Rz 36). 

Die Vorinstanz hingegen vertritt die Auffassung, Ziff. 5.6 BZO schreibe vor, 

dass in Wohnzonen ohne Gewerbeerleichterung, wozu auch die Wohnzone 

W3.5  gehöre,  die  für  Wohnzwecke  genutzte  Geschossfläche  mindestens 

75 % betragen müsse. Für die Wohnzone W3.5 […] schreibe Ziff. 5.7 BZO 

als  prioritäre  Nutzung  das  Wohnen  vor,  womit  die  kommunale  BZO  zum 

Ausdruck bringe, dass das gesamte in der Wohnzone W3.5 gelegene Areal 

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mit der Wohnnutzung dienenden Gebäuden bebaut werden solle. Es solle 

mithin  nicht  eine  Bebauung  entstehen,  in  welcher  einzelne  Gebäude  für 

nicht störende (Dienstleistungs-)Betriebe entstünden. Es heisse denn auch 

im erläuternden Bericht zum privaten Gestaltungsplan, dass die Rekurren-

tin  das  Areal  als  "hochwertige  Wohnüberbauung  mit  einem  geringen  Ge-

werbeanteil" entwickeln wolle. Im Richtprojekt werde ebenfalls betont, dass 

es sich beim Areal U. um eine Wohnsiedlung handle. Im Erdgeschoss sei-

en  daher  in  erster  Linie  Wohnungen  angesiedelt;  zur  R.-Strasse  hin  und 

entlang  des  Vorplatzes  seien  im  Erdgeschoss  Dienstleistungsflächen  wie 

Büro,  Kleingewerbebetriebe  etc.  geplant.  Hieraus  erhelle,  dass  die  Vo-

rinstanz  Ziff. 5.7  BZO  immer  so  verstanden  habe,  dass  sich  die  prioritäre 

Wohnnutzung  auf  die  gesamte  Wohnüberbauung  der  Wohnzone W3.5  mit 

der  Gestaltungsplanpflicht  beziehe,  womit  sämtliche  Gebäude  des  vom 

Gestaltungsplan  erfassten  Areals  Wohnzwecken  dienen  müssten.  Ziff. 5.7 

BZO statuiere daher entgegen der Meinung der Rekurrentin nicht eine Er-

leichterung  der  erforderlichen  Wohnanteils  nach  Ziff. 5.6  BZO,  sondern  im 

Gegenteil eine Erschwerung, indem in sämtlichen Gebäuden der Wohnan-

teil mindestens 75 % betragen müsse. Entsprechend habe auch keine Ver-

anlassung  bestanden,  diese  Auslegung  von  Ziff. 5.7  BZO  ausdrücklich  in 

die Bestimmungen des privaten Gestaltungsplans U. aufzunehmen, da die 

zulässige  Nutzweise  durch  die  kommunale  BZO  verbindlich  und  den  Ge-

staltungsplanvorschriften  übergeordnet  bereits  abschliessend  festgelegt 

sei. Die Formulierung "Prioritäre Nutzung ist Wohnen" sei ein unbestimmter 

Rechtsbegriff  des  autonomen kommunalen  Rechts.  Dem  Baurekursgericht 

stehe  daher  nur  eine  beschränkte  Überprüfungsbefugnis  zu,  während  den 

zuständigen Gemeindebehörden bei deren Auslegung ein erheblicher Beur-

teilungsspielraum zukomme, so dass das Baurekursgericht eine vertretbare 

Auslegung zu akzeptieren habe (act. 8, Rz. 23 ff.). 

6.2. 

Wie bereits erwähnt (Erw. 5.3), geht die Vorinstanz in der Einschätzung ih-

res Beurteilungsspielraums bei der Auslegung des Begriffs "Wohnnutzung" 

fehl. 

Auslegungsspielraum  lässt  die  kommunale  BZO  hingegen  bezüglich  des 

Verhältnisses zwischen Ziff. 5.6 BZO, welche eine Wohnnutzung von 75 % 

für  alle  Wohnzonen  ohne  Gewerbeerleichterung  vorschreibt,  und  Ziff. 5.7 

BZO, welche vorschreibt, dass die Wohnnutzung auf dem in der  Wohnzo-

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Seite 10 

 
 
ne W3.5  gelegenen  Areal  U.  prioritär  sei.  Zwar  kommt  dem  Baurekursge-

richt als Rekursbehörde bezüglich der Auslegung unbestimmter Rechtsbe-

griffe  des  kommunalen  Rechts  sowie  bei  Ermessensentscheiden  gestützt 

auf  kommunales  Recht  nur  eine  beschränkte  Überprüfungsbefugnis  zu, 

was bedeutet, dass den zuständigen kommunalen Behörden bei der Ausle-

gung  ein  erheblicher  Beurteilungsspielraum  zusteht.  Indes  hat  das  Baure-

kursgericht  lediglich  vertretbare  Auslegungen  zu  respektieren,  was  vorlie-

gend nicht der Fall ist (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zü-

rich/Basel/Genf 2014,  § 20  Rz. 59 f.).  Der  Gemeindeautonomie  kommt  zu-

dem  nicht  einfach  ein  allgemeiner  Vorrang  gegenüber  anderen  verfas-

sungsrechtlichen Garantien zu. Das Baurekursgericht hat daher im konkre-

ten  Einzelfall  den  auf  dem  Spiel  stehenden  Interessen,  also  auch  dem 

Rechtsschutzbedürfnis  der  Rekurrentin,  verstärkt  Rechnung  zu  tragen.  Es 

ist  zwischen  der  Gemeindeautonomie  und  dem  Anspruch  auf  wirksamen 

Rechtsschutz (Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung [KV] bzw. Art. 29a der 

Bundesverfassung  [BV])  aufgrund  der  Interessenlage  im  Einzelfall  prakti-

sche Konkordanz herzustellen (Donatsch, § 20 Rz. 67). 

Gemäss dem Wortlaut von Ziff. 5.6 Abs. 1 BZO gilt, dass grundsätzlich für 

alle  Wohnzonen  ohne  Gewerbeerleichterung,  zu  welchen  auch  die  Wohn-

zone W3.5 […] gehört, die für Wohnzwecke genutzte Geschossfläche min-

destens  75 %  betragen  muss  (Abs. 1).  Weder  aus  dem  Wortlaut  von 

Ziff. 5.7  BZO  noch  aus  der  Systematik  der  BZO  lässt  sich  hingegen  ent-

nehmen, dass die Mindestquote zur Wohnnutzung auf dem Areal U. für je-

des  einzelne  Gebäude  gelten  sollte.  Der  unklare  Wortlaut  in  Ziff. 5.7  BZO 

("Prioritäre  Nutzung  ist  Wohnen")  kann  aufgrund  der  Systematik,  aus  wel-

cher hervorgeht, dass Ziff. 5.7 BZO als lex specialis zu Ziff. 5.6 BZO gilt, so 

verstanden  werden,  dass  eine  im  Gestaltungsplan  festgesetzte  Wohnnut-

zung  über  das  Areal  gesehen  mehr  als  50 %  der  Geschossflächen  betra-
gen  muss.  Vorliegend  wurde  im  Gestaltungsplan  jedoch  keine  solche 

Wohnquote  festgesetzt,  womit  wenigstens  die  Auslegung  der  Vorinstanz 

als  vertretbar  erscheint,  dass  die  allgemeine  Mindestquote  von  Ziff. 5.6 

BZO  (75 %  Wohnnutzung)  greift.  Nicht  vertretbar  ist  hingegen  die  Ausle-

gung  der  Vorinstanz,  dass  die  Mindestquote  gemäss  Ziff. 5.6  BZO  beim 

Areal  U.  für  jedes  einzelne  Gebäude  gelten  sollte.  Dafür,  dass  die 

Wohnquote nicht für jedes einzelne Gebäude gilt, spricht auch der Wortlaut 

von  Ziff. 5.7  BZO,  welcher  einzig  Vorschriften  für  das  gesamte  Gestal-

tungsplangebiet,  in  keiner  Art  und  Weise  jedoch  für  einzelne  Gebäude  in 

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diesem  beschreibt.  Der  kommunale  Gesetzgeber  wollte  mit  der  offenen 

Regelung  der  Wohnanteilsvorschrift  in  Ziff. 5.7  BZO  wohl  viel  eher  Raum 

lassen, um im Gestaltungsplan für das Areal U. allenfalls auch einen tiefe-

ren  Wohnanteil  festzulegen,  wobei  das  Areal  mit  der  Vorschrift,  dass  die 

Wohnnutzung prioritär sei, den Charakter eines Wohnquartiers nicht verlie-

ren  sollte.  Hätte  der  kommunale  Gesetzgeber  für  das  Areal  U.  eine  den 
Grundeigentümer  stark  einschränkende  Wohnanteilsquote  von  75 %  pro 
Gebäude vorgesehen, hätte er dies in Ziff. 5.7 BZO so festgehalten. 

Damit  kann  festgehalten  werden,  dass  für das  Areal  U.  eine  Wohnanteils-

quote von 75 % gilt. Die Auslegung der Vorinstanz, wonach diese Wohnan-

teilsquote  für  jedes  einzelne  Gebäude  gelten  soll,  erweist  sich  hingegen 

weder als nachvollziehbar noch als vertretbar. Damit hält das Bauvorhaben 

die  Wohnanteilsquote  –  selbst  wenn  die  Pflegewohnungen  als  Dienstleis-

tungsfläche  gelten  würden  –  ein  (act. 2,  Rz. 51;  act. 5.36).  Der  Rekurs  ist 

auch aus diesem Grunde gutzuheissen. 

Zusammengefasst  ist  damit  festzustellen,  dass  das  Bauvorhaben  die  für 

Wohnzwecke  mindestens  zu  nutzende  Geschossfläche  von  75 %,  welche 

nicht für die einzelnen Gebäude, sondern für das gesamte Areal U. gilt, oh-

ne Weiteres einhält. Für die in Dispositivziffer 1 Abs. 1 der Baubewilligung 

statuierte Verweigerung der projektierten Nutzung des Gebäudes 5A/5B als 

Alters- und Pflegezentrum besteht kein Raum. Dementsprechend ist Dispo-

sitivziffer 1  Abs. 1  der  Baubewilligung  in  Gutheissung  des  rekurrentischen 

Hauptantrages aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, auch bezüglich 

dieser  Nutzung  die  Baubewilligung  unter  den  allenfalls  erforderlichen  Ne-

benbestimmungen  zu  erteilen,  sofern  die  Nutzung  auch  den  übrigen  ein-

schlägigen, allenfalls noch nicht geprüften Vorschriften entspricht. Nicht er-

forderlich  ist  sodann  die  ergänzende  Einreichung  eines  "der  zulässigen 
Nutzungsweise"  angepassten  Baugesuches  betreffend  die  erforderlichen 

Abstellplätze für das Gebäude 5A/5B, sondern die – bislang zufolge unzu-

treffender  Verneinung  einer  Wohnnutzung  offenbar  noch  nicht  abschlies-

send vorgenommene – erstinstanzliche Beurteilung der von der Rekurrentin 

eingereichten Berechnung der Abstellplätze für das Alters- und Pflegezent-

rum durch die Vorinstanz. In diesem Sinne sind die Akten zur weiteren Be-

handlung an die Vorinstanz zurückweisen. 

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7.1. 

Ausgangsgemäss  sind  die  Verfahrenskosten  der  Vorinstanz  aufzuerlegen 

(§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]). 

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; 

§ 3  Abs.  3  GebV  VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der 

Rekursinstanz  ein  grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in: 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen. 

7.2. 

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte  und  schwieriger  Rechtsfragen  besonderen  Aufwand  erforderte  

oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der 

Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. 

Vorliegend  sind  die  Voraussetzungen  für  die  Ausrichtung  einer  Umtriebs-

entschädigung erfüllt. Demnach ist der Rekurrentin zulasten der Vorinstanz 

eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Angemessen erscheint ein Be-

trag  von  Fr. 2'000.--.  Da  die  Umtriebsentschädigung  pauschal  festgelegt 
wird,  entfällt  die  Zusprechung  eines  Mehrwertsteuerzusatzes  von  vornhe-

rein  (BRKE II  Nrn. 0247  und  0248/2007  in  BEZ 2007  Nr. 56;  www.bau-

rekursgericht-zh.ch). 

Demgegenüber  entfällt  die  Zusprechung  einer  Umtriebsentschädigung  an 

die Vorinstanz ausgangsgemäss von vornherein. 

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8. 

Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Dessen An-

fechtbarkeit  richtet  sich  sinngemäss  nach  Art. 91-93  des  Bundesgerichts-

gesetzes (§ 19a Abs. 2 VRG). 

[…] 

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