# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 44573476-11b1-5c27-ad5b-075eb91ee5e5
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-02-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.02.2018 B-4387/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4387-2017_2018-02-08.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-4387/2017 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  8 .  F e b r u a r  2 0 1 8  

Besetzung 
 Richter Hans Urech (Vorsitz), 

Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard, 

Gerichtsschreiber Reto Finger. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ AG,  

vertreten durch die Rechtsanwälte 

Dr. iur. Christoph Jäger und/oder Thomas Geiger,  

Kellerhals Carrard Bern KIG,  

Effingerstrasse 1, Postfach, 3001 Bern,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Schweizerische Bundesbahnen SBB,  

Konzerneinkauf Verbrauchsgüter,  

Hilfikerstrasse 1, 3000 Bern 65 SBB, 

Vergabestelle.  

 

 
 

 
 

Gegenstand 
 Beschaffungswesen - Ausschreibung - Lieferauftrag für  

Reinigungs- und Pflegeprodukte zur Innenreinigung von 

Schienenfahrzeugen und Immobilien –  

SIMAP Meldungsnummer 973607 (Projekt-ID: 157205). 

 

 

B-4387/2017 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 18. Juli 2017 schrieb die Schweizerische Bundesbahn SBB, Kon-

zerneinkauf Verbrauchsgüter (nachfolgend: Vergabestelle) einen Lieferauf-

trag mit dem Projekttitel „Reinigungs- und Pflegeprodukte zur Innenreini-

gung von Schienenfahrzeugen und Immobilien“ im offenen Verfahren aus 

(Meldungsnummer 973607; Projekt-ID 157205). Die Ausschreibung sah 

vor, dass bis zum 18. August 2017 schriftliche Fragen gestellt und bis zum 

8. September 2017 Angebote eingereicht werden konnten.  

B.  

Mit Eingabe vom 7. August 2017 reichte die X._______ AG (nachfolgend: 

Beschwerdeführerin) Beschwerde ein und beantragte, die Ausschreibung 

vom 18. Juli 2017 sei aufzuheben und nach Vornahme der notwendigen 

Verbesserungen erneut zu publizieren. Zudem sei der Beschwerde die auf-

schiebende Wirkung zu erteilen. Zur Begründung führte die Beschwerde-

führerin zusammenfassend aus, zentrale Angaben zu den Eigenschaften 

der ausgeschriebenen Produkte würden fehlen, die Mengenangaben seien 

falsch und die Verpackungsanforderungen ungenügend beschrieben. 

Komme dazu, dass das Auswahlverfahren unklar sei und deshalb die Qua-

lität nicht im umschriebenen Umfang berücksichtigt werde. Das Verfahren 

berge die Gefahr, dass nach Vertragsschluss zu Lasten des Anbieters kor-

rigiert werde. Im Übrigen seien auch die Angaben zu den Applikationshilfen 

und Dosieranlagen unzureichend. Eine sachgerechte Offertstellung sei 

nicht möglich.  

C.  

Mit Instruktionsverfügung vom 8. August 2017 wurde die Vergabestelle er-

sucht, zu den prozessualen Anträgen innert Frist Stellung zu nehmen. Das 

Gesuch zur aufschiebenden Wirkung wurde einstweilen abgewiesen.  

D.  

Am 18. August 2017 reichte die Vergabestelle ihre Stellungnahme zu den 

prozessualen Anträgen ein und beantragte deren definitive Abweisung. Der 

Vorwurf der unzureichenden technischen Spezifikation sei nicht nachvoll-

ziehbar. Die Ausschreibung und die damit verbundene Gewichtung der 

Qualität seien klar dargelegt. Offene Fragen hätten zwischenzeitlich im 

Fragenforum geklärt werden können. Die Beschwerde sei in allen vorge-

brachten Punkten zum Vornherein aussichtlos. 

B-4387/2017 

Seite 3 

E.  

Mit Zwischenverfügung vom 23. August 2017 wurde der Vergabestelle 

einstweilen untersagt, die zu erwartenden Offerten nach Eingang zu öff-

nen. Im Übrigen wurde der Antrag auf aufschiebende Wirkung definitiv ab-

gewiesen und Frist zur materiellen Stellungnahme gestellt.  

F.  

Am 8. September 2017 gingen bei der Vergabestelle insgesamt neun An-

gebote ein, unter anderem ein Angebot der Beschwerdeführerin.  

G.  

In ihrer materiellen Stellungnahme vom 12. September 2017 ergänzte die 

Vergabestelle ihr Rechtsbegehren wie folgt:  

„Rechtsbegehren:  

1.  Die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.  

Prozessuale Anträge:  

2.  Die in den Akten zuhanden des Bundesverwaltungsgerichts (Mappe 1) 

speziell gekennzeichneten Aktenstücke seien von der Akteneinsicht 

auszunehmen.  

3. Der Vergabestelle sei im Falle einer Stellungnahme der Beschwerde-

führerin die Gelegenheit zur Ergänzung ihrer Stellungnahmen und 

Rechtsbegehren einzuräumen.  

4.  Es sei der Vergabestelle zu erlauben, die im vorliegenden Vergabever-

fahren frist- und formgerecht eingereichten Offerten zu öffnen und das 

Vergabeverfahren weiterzuführen. 

Alles unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.“ 

Die zwischenzeitlich eingegangenen Angebote hätten gezeigt, dass es – 

entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin – möglich gewesen 

sei, aufgrund der Ausschreibung Angebote auszuarbeiten. Die Offertöff-

nung und der Start zur Evaluation seien gutzuheissen, auch weil sie nicht 

zu einem Nachteil für die Beschwerdeführerin führten.  

H.  

Mit Replik vom 3. Oktober 2017 passte die Beschwerdeführerin ihr Rechts-

begehren wie folgt an:  

  

B-4387/2017 

Seite 4 

„Rechtsbegehren:  

1. Die Ausschreibung vom 18. Juli 2017 und die Ausschreibungsunterla-

gen seien aufzuheben und zur Verbesserung gemäss den in der Be-

schwerde vom 7. August 2017 sowie in der Replik vom 3. Oktober 2017 

gemachten Ausführungen an die Vergabestelle zurückzuweisen.  

2. Die verbesserte Ausschreibung und die verbesserten Ausschreibungs-

unterlagen seien anschliessend nochmals zu publizieren und das Be-

schaffungsverfahren „Lieferauftrag für Reinigungs- und Pflegeprodukte 

zur Innenreinigung von Schienenfahrzeugen und Immobilien“ erneut 

durchzuführen.  

3. Verfahrensantrag betreffend Offertöffnung und Weiterführung des 

Vergabeverfahrens: Ziff. 4 der von der Vergabestelle mit Stellung-

nahme vom 12. September 2017 gestellten prozessualen Anträge sei 

vollumfänglich abzuweisen und es sei der Vergabestelle bis zum 

rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Beschwerdeverfahrens 

vorsorglich zu untersagen, die Offerten zu öffnen und das Vergabever-

fahren fortzuführen. Die Vergabestelle sei vorsorglich gerichtlich anzu-

weisen, die eingereichten Offerten und Sendungen von Produktmus-

tern, wie erhalten, verschlossen und unverzüglich und bis zum rechts-

kräftigen Abschluss des vorliegenden Beschwerdeverfahrens an die 

Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (EMPA) zur 

Aufbewahrung zu senden. Weiter sei es der Vergabestelle bis zum 

rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden Beschwerdeverfahrens 

vorsorglich zu untersagen, irgendwelche Vollzugsvorkehrungen, wel-

che den Ausgang des Beschwerdeverfahrens präjudizieren könnten, 

vorzunehmen, insbesondere den Zuschlag zu erteilen und/oder den 

Vertrag für den Lieferauftrag für Reinigungs- und Pflegeprodukte zur 

Innenreinigung von Schienenfahrzeugen und Immobilien (SIMAP 

Nr. 973607 / Projekt-ID: 157205) abzuschliessen und/oder die Be-

schwerdeführerin vom Verfahren auszuschliessen.  

4.  Eventualantrag zu Ziff. 3 hiervor: Sollte der Vergabestelle die in Ziff. 4 

ihrer Stellungnahme vom 12. September 2017 beantragte Öffnung der 

Offerten und Weiterführung des Vergabeverfahrens gerichtlich erlaubt 

werden, so sei ihr bis zum rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden 

Beschwerdeverfahrens vorsorglich zu untersagen, irgendwelche wei-

tere Vollzugsvorkehrungen, welche den Ausgang des Beschwerdever-

fahrens präjudizieren könnten, vorzunehmen, insbesondere den Zu-

schlag zu erteilen und/oder den Vertrag für den Lieferauftrag für Reini-

gungs- und Pflegeprodukte zur Innenreinigung von Schienenfahrzeu-

gen und Immobilien (SIMAP Nr. 973607 / Projekt-ID: 157205) abzu-

schliessen und/oder die Beschwerdeführerin vom Verfahren auszu-

schliessen. 

5.  Verfahrensantrag betreffend Akteneinsicht: Die Vergabestelle sei ge-

richtlich aufzufordern, der Beschwerdeführerin das vollständige Be-

weismittelverzeichnis offen zu legen und die Gründe für die in Ziff. 2 

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Seite 5 

der Stellungnahme vom 12. September 2017 beantrage Entfernung 

darzulegen.  

6.  Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vergabe-

stelle.“ 

Zur Erläuterung verwies die Beschwerdeführerin auf ihre Beschwerde vom 

7. August 2017. Auch die zwischenzeitlich erfolgte Beantwortung der meis-

ten im SIMAP-Forum gestellten Fragen habe zu keiner Klärung geführt.  

Zentrale Angaben zur Qualität bzw. zu den Produktanforderungen fehlten. 

Es gehe nicht an, für die preiswerte Beschaffung bewusst keine Mindest-

anforderungen an die Produkte zu publizieren, um allenfalls nachträglich 

und wohl vor allem zu Lasten der Anbieter kostenintensive Anpassungen 

vorzunehmen.  

Gestützt auf ihre langjährige Erfahrung als Hauptlieferantin halte sie, die 

Beschwerdeführerin, viele der Mengenangaben für falsch. So würden unter 

anderem die Angaben für Glasreiniger (sieben Mal höhere Menge als bis-

her), Seife flüssig (sechs Mal höhere Menge als bisher) und für Sanitärrei-

niger (zehn Mal höhere Menge als bisher) noch immer deutlich von den 

Erfahrungswerten der Beschwerdeführerin abweichen. 

Die Angabe der Vergabestelle, wonach zwischen 0.01 – 10 Liter/Gebinde 

„alles“ zulässig sei, verfälsche die Angebote zusätzlich, weil Grossverpa-

ckungen preisgünstiger offeriert werden könnten, auch wenn sie nicht 

praxistauglich seien.  

Weiter würden auch Angaben zu den Verträglichkeitsanforderungen mit 

Bioreaktoren fehlen. Eine fachmännische Anwendung der Produkte ohne 

entsprechende Applikationshilfen sei nicht möglich. Solange keine weite-

ren Angaben zu den Bestellvolumen und Bestellrhythmen vorliegen wür-

den, könne auch nicht betreffend Transport- und Kommissionierungskos-

ten kalkuliert werden. 

Insgesamt werde dadurch eine sachgerechte Offertstellung unmöglich, 

was zu nachfolgenden Rügen führe:  

H.a Zuschlags- und Bewertungskriterien: Das Qualitätskriterium werde in 

der Ausschreibung „verwässert“, indem die verlangte Qualität und Eignung 

weder in den Ausschreibungsunterlagen ausreichend definiert, noch in der 

Evaluationsphase angemessen überprüft werde. Die in der Ausschreibung 

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vorgesehene Gewichtung mit 25 % erscheine vor diesem Hintergrund irre-

führend und stehe auch im Widerspruch zum Transparenzgebot. 

H.b Vergaberechtlich unzureichender Leistungsbeschrieb: Die Vergabe-

stelle sei verpflichtet, die Anforderungen an die geforderte Leistung, insbe-

sondre deren technische Spezifikation, in hinreichender Klarheit und Aus-

führlichkeit zu beschreiben (Festlegung der Merkmale des Beschaffungs-

gegenstandes wie Funktion, Leistung, Qualität, Sicherheit und Abmessung 

oder Produktionsverfahren sowie Regelung zur Kennzeichnung und Ver-

packung). Es sei vergaberechtlich unzulässig, die technische Spezifikation 

„bewusst weniger detailliert“ zu beschreiben, zumal die beabsichtigte Stan-

dardisierung der Reinigungs- und Pflegeprodukte wegen der technischen 

Besonderheiten einzelner Eisenbahnkomponenten unweigerlich an Gren-

zen stossen werde.  

H.c Fragepflicht bei unklaren Ausschreibungsunterlagen: Die Beschwerde-

führerin sei ihrer Pflicht zur Nachfrage bei unklaren Ausschreibungsunter-

lagen nachgekommen. Die im SIMAP-Frageforum gestellten Fragen wür-

den die Lücken und Fehler der Ausschreibung deutlich machen. Im Gegen-

satz zu ihren Ausführungen sei es der Vergabestelle bis heute nicht gelun-

gen, durch die Beantwortung der Fragen diese Lücken zu schliessen und 

die Fehler zu beheben. Auch könne die Vergabestelle aus der Tatsache, 

dass zwischenzeitlich Offerten eigereicht worden seien, nichts für sich ab-

leiten. Eine realistische Einschätzung der Produkteanforderungen und der 

Menge seien schlicht nicht möglich gewesen. Alle Anbieter hätten in erheb-

lichem Masse eigene Annahmen treffen müssen. Der Vorwurf der Verga-

bestelle, die Beschwerdeführerin versuche das Verfahren mit allen Mitteln 

zu verzögern, sei zurückzuweisen.  

H.d Verstoss gegen das vergaberechtliche Gleichbehandlungs- und Trans-

parenzgebot sowie Verletzung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes: Auch 

das Fragerecht habe die Unklarheiten und Unvollständigkeiten nicht behe-

ben können. Die Ausschreibung verstosse insgesamt gegen das vergabe-

rechtliche Gleichbehandlungs- und Transparenzgebot und verletze den 

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit. Ein allfälliger Versuch der Vergabestelle, 

die auf einem ungenügend genauen Leistungsbeschrieb beruhenden nicht 

(genügend) vergleichbaren Angebote im Rahmen der Offertbereinigung 

nachträglich vergleichbar zu machen, sei unzulässig. Der Leistungsbe-

schrieb gemäss Ausschreibung müsse die direkte Grundlage für den mit 

dem erfolgreichen Anbieter abzuschliessenden Vertrag bilden. Der Wett-

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bewerb unter den Lieferanten werde letztendlich verzerrt, weil die Verga-

bestelle als Folge der fehlenden Qualitäts- und Mengenvorgaben „Äpfel mit 

Birnen“ vergleiche. Komme dazu, dass kurz vor Fristende mit der Frage 

135 im SIMAP-Forum die Ausschreibung abgeändert worden sei (Verzicht 

auf RID-Daten [Gefahrgutangaben für den Internationalen Eisenbahntrans-

port], Sicherheitsdatenblatt reicht aus). 

I. Mit Duplik vom 23. Oktober 2017 hielt die Vergabestelle an ihren Anträ-

gen fest. Es stehe ihr, der Vergabestelle, grundsätzlich frei, welche Mittel 

sie in welcher Qualität zu welchem Zweck beschaffen wolle. Ihre strategi-

sche Entscheidung, die Reinigungsmittel von Innenräumen von 500 Spe-

zialprodukten auf 33 Standartprodukte zu reduzieren, sei mit dem Verga-

berecht vereinbar. Bei der Beschaffung von Standartprodukten liege es in 

der Natur der Sache, dass die technische Spezifikation weniger detailliert 

ausfalle. Zudem würden sich durch die Reduktion der Produkte die einzel-

nen Bestellmengen erhöhen, was sie Beschwerdeführerin bisher nicht be-

rücksichtigt habe. 

J. Mit Instruktionsverfügung vom 26. Oktober 2017 ersuchte das Bundes-

verwaltungsgericht die Vergabestelle, auch zu den prozessualen Anträgen 

Ziff. I 3 Satz 2 und Ziff. I.5 der Replik der Beschwerdeführerin vom 3. Ok-

tober 2017 Stellung zu nehmen.  

K. Am 3. November 2017 legte die Vergabestelle das Beweismittelver-

zeichnis gegenüber der Beschwerdeführerin offen und ersuchte um Abwei-

sung des Gesuches, die eingegangenen Offerten und Muster an dritter 

Stelle aufzubewahren.  

L. Mit Instruktionsverfügung vom 27. November 2017 wies das Bundesver-

waltungsgericht den Antrag der Vergabestelle ab, die frist- und formgerecht 

eingereichten Offerten zu öffnen und ebenso den Antrag der Beschwerde-

führerin, die eingegangen Offerten und Muster an dritter Stelle aufzube-

wahren.  

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier 

Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und/oder ob auf eine 

Beschwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1, m.H.).  

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1.1 Gegen Verfügungen über die Ausschreibung steht die Beschwerde an 

das Bundesverwaltungsgericht offen (vgl. Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 lit. b 

des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Be-

schaffungswesen [BöB, SR 172.056.1]). Einwände, welche die Ausschrei-

bung betreffen, können im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens gegen 

einen späteren Verfügungsgegenstand grundsätzlich nicht mehr vorge-

bracht werden, soweit Bedeutung und Tragweite der getroffenen Anord-

nungen ohne Weiteres erkennbar waren (Zwischenentscheid des Bundes-

verwaltungsgerichts B-738/2012 vom 14. Juni 2012 E. 3.1 mit Hinweisen; 

Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für das öffentliche Be-

schaffungswesen, BRK, vom 16. November 2001, BRK 2001-011, publi-

ziert in: VPB 66.38, E. 2c/aa mit Hinweisen; MARC STEINER, Das Verfahren 

vor Bundesverwaltungsgericht in Vergabesachen, in: Michael Leupold et 

al. (Hrsg.), Der Weg zum Recht, Festschrift für Alfred Bühler, Zürich 2008, 

S. 405 ff., S. 412 mit Hinweisen). Dagegen sind behauptete Mängel gegen 

die Ausschreibungsunterlagen nach geltender Praxis des Bundesverwal-

tungsgerichts grundsätzlich nicht selbständig, sondern mit dem nächstfol-

genden Verfahrensschritt, in der Regel dem Zuschlag, anzufechten (BVGE 

2014/14 E.4.4 mit Hinweisen, Urteil des BVGer B-4743/2015 vom 9. De-

zember 2015). Die Verfahrensökonomie gebietet es aber, im Rahmen der 

Beschwerde gegen die Ausschreibung auch gerügte Mängel gegen die 

gleichzeitig zur Verfügung stehenden Ausschreibungsunterlagen zu hören, 

welche zwar aus der Ausschreibung selbst nicht ersichtlich sind, aber zent-

rale Punkte des nachfolgenden Vergabeverfahrens betreffen (vgl. dazu Ur-

teil des Verwaltungsgerichts Aargau vom 25. November 2008, publiziert in: 

Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2008 

S. 183 ff.). In casu rügt die Beschwerdeführerin unter anderem, das in der 

Ausschreibung publizierte Zuschlagskriterium der Qualität werde durch die 

Ausschreibungsunterlagen „verwässert“ (vgl. Ziff. 7 hiernach). Dabei han-

delt es sich zweifelsfrei um einen zentralen Punkt des gesamten Vergabe-

verfahrens, weshalb die Rüge auch gegen die Ausschreibungsunterlagen 

zu hören ist.  

1.2 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GATT/WTO-Überein-

kommen vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen 

(Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unter-

stellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1, m.H.). Es ist anwendbar, wenn die Auf-

traggeberin dem Gesetz untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), wenn der Beschaf-

fungsgegenstand sachlich erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätzte Wert 

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des zu vergebenden öffentlichen Auftrages den entsprechenden Schwel-

lenwert von Art. 6 Abs. 1 BöB erreicht und keiner der Ausnahmetatbe-

stände von Art. 3 BöB gegeben ist.  

Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 zwi-

schen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge-

meinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswe-

sens (Bilaterales Abkommen Schweiz-EG, SR 0.172.052.68) auf den 

1. Juni 2002 wurden die Anbieter von Dienstleistungen des Schienenver-

kehrs den Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt (vgl. 

Art. 3 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 Bilaterales Abkommen Schweiz-EG sowie 

Anhang II B). Im Sektorenbereich Eisenbahnen (Bau und Betrieb von  

Eisenbahnanlagen) sind die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB AG), 

diejenigen Unternehmen, bei denen die SBB AG die Aktienmehrheit be-

sitzt, sowie die anderen Betreiber von Eisenbahnanlagen, welche unter 

dem beherrschenden Einfluss des Bundes stehen, dem BöB direkt unter-

stellt (vgl. Art. 2a Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über 

das öffentliche Beschaffungswesen [VöB, SR 172.056.11]; Urteil des 

BVGer B-6350/2015 vom 23. Februar 2016 E. 3.1). Ausgenommen sind die 

Tätigkeiten dieser Unternehmen, die nicht unmittelbar etwas mit dem Be-

reich Verkehr zu tun haben (vgl. Art. 2 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 2a Abs. 2 lit. b 

VöB). Es genügt, wenn die Leistungen dem Bahnbetrieb funktionell dienen, 

wobei der Begriff „unmittelbar“ dabei nicht zu eng, sondern im Lichte des 

übergeordneten Staatsvertragsrechts auszulegen ist (vgl. PETER 

GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentli-

chen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., 2013, Rz. 158). Vorliegend ist offen-

sichtlich und unbestritten, dass die Lieferung der Reinigungs- und Pflege-

produkte für die Reinigung von Immobilien, RailClean und Personenver-

kehr, Zugvorbereitung sowie die Leihgabe inkl. Wartung der Dosieranlagen 

funktional mit dem Bereich Verkehr zu tun hat. Sie ist demnach nicht vom 

Anwendungsbereich des BöB ausgenommen.  

Gemäss Ziff. 1.8 der Ausschreibung und Ziff. 1.3 der Ausschreibungsunter-

lagen wird vorliegend ein Lieferauftrag ausgeschrieben, der in sachlicher 

Hinsicht grundsätzlich dem staatsvertraglichen Vergaberecht und damit 

auch dem BöB unterstellt ist (Art. I Ziff. 2 GPA).  

Das ausgeschriebene Auftragsvolumen liegt deutlich über dem Schwellen-

wert für Lieferungen und Dienstleistungen von Fr. 700‘000.– (Art. 2a Abs. 3 

lit. b und Abs. 4 VöB in Verbindung mit Art. 1 lit. d Ziffer 1 der Verordnung 

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des WBF über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaf-

fungswesen für die Jahre 2016 und 2017 [SR 172.056.12]). 

Ein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 3 BöB liegt nicht vor. Die vor-

liegend angefochtene Ausschreibung fällt daher in den Anwendungsbe-

reich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, 

wovon im Übrigen auch die Vergabestelle ausgeht. Das Bundesverwal-

tungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache 

zuständig.  

1.3 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren 

teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch 

die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 des 

Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 ([VwVG, 

SR 172.021]).  

Das Erfordernis der formellen Beschwer spielt im Rahmen der Anfechtung 

einer Ausschreibung keine Rolle (BVGE 2009/17 E.2 mit Hinweisen), da 

die Ausschreibung das Beschaffungsverfahren erst initiiert. Die Legitima-

tion zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

Art. 48 Abs. 1 VwVG und setzt voraus, dass die Beschwerdeführerin durch 

die angefochtene Ausschreibung besonders berührt ist und ein schutzwür-

diges Interesse an deren Aufhebung bzw. Abänderung hat (BVGE 2009/17, 

E. 3 mit Hinweisen, Urteil des BGer 2C_563/2016 vom 30. Dezember 2016, 

E. 1.3.2 mit Hinweisen).  

Die Beschwerdeführerin ist seit über 30 Jahren Hauptlieferantin der Reini-

gungsmittel an die Vergabestelle. Sie hat zwischenzeitlich auch ein Ange-

bot eingereicht. Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert.  

1.4 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 30 

BöB und Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Rechtsvertreter hat sich rechtmässig 

ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und der Kostenvorschuss wurde fristgerecht 

bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG).  

2.  

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bestimmt sich nach 

dem Verwaltungsverfahrensgesetz, soweit das BöB und das Verwaltungs-

gerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes be-

stimmen (Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann 

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Seite 11 

die Unangemessenheit vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt 

werden.  

3.  

In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Ausschreibung und 

die Ausschreibungsunterlagen würden gegen die Verpflichtung der Verga-

bestelle verstossen, die ausgeschriebene Leistung klar und ausführlich zu 

beschreiben. Die von der Vergabestelle bewusst „weniger detaillierte“ Aus-

schreibung sei nach Massgabe von Art. 16a Abs. 1 VöB vergaberechtlich 

unzulässig. Eine sachgerechte Offertstellung sei nicht möglich, weil es die 

Vergabestelle rechtsfehlerhaft versäumt habe, die technischen Lieferbe-

dingungen und chemischen Beschreibungen der angeforderten Produkte 

zu benennen. So würden beispielsweise keine oder nur ungenügende An-

gaben gemacht zur Viskosität oder zu diversen pH-Werten. Auch würden 

Angaben zu den jeweiligen Beschichtungen der zu reinigenden Unterlagen 

fehlen. Die Vergabestelle habe beispielsweise auch nicht zwischen 

„Schaumseife“ und „Crèmeseife“ unterschieden, weshalb es zu Verklebun-

gen und Verstopfungen der Membrane des Schaumgenerators kommen 

könne. Besonders störend seien die fehlenden Angaben zu den Anforde-

rungen hinsichtlich der Bioreaktoren-Tauglichkeit. Hier würde die Vergabe-

stelle bewusst Schäden in Kauf nehmen, was mit dem Grundsatz der Wirt-

schaftlichkeit nicht zu vereinbaren sei. Mit dem Verzicht der Beschaffung 

von Applikationshilfen werde überdies eine fachmännische Anwendung der 

Reinigungsmittel in Frage gestellt. Es gehe nicht an, dass die Vergabestelle 

bewusst keine Mindestanforderungen publiziere, um nachträglich und zu 

Lasten des Anbieters Anpassungen vorzunehmen. Ganz allgemein sei 

festzuhalten, dass eine Standardisierung der Reinigungs- und Pflegepro-

dukte im technisch sensiblen und hoch frequentierten Eisenbahnpersonen-

verkehr ungeeignet erscheine.  

3.1 Die Vergabestelle hält dem entgegen, sie sei bei der Beschaffung im 

Rahmen ihrer Aufgaben frei, in welcher Qualität und zu welchem Zweck sie 

Reinigungsmittel beschaffen wolle. Bereits in der Ausschreibung habe sie 

ihrer Strategieänderung – die Standardisierung der Produkte sowie eine 

Reduktion des Sortiments von heute ca. 500 Pflegeprodukte auf 33 – kom-

muniziert. Sie habe sich bewusst dafür entschieden, künftig auch handels-

übliche Standardprodukte für die Reinigung und Pflege zu verwenden. 

Dementsprechend läge es in der Natur der Sache, dass die Spezifikation 

für die einzelnen Produkte weniger detailliert ausfalle. Im Rahmen der Spe-

zifikation mache sie Ausführungen pro Produkt zu Oberflächen/Materialien, 

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Verschmutzungen, Reinigungsmethoden/Anwendungen, allfällige Prüfkri-

terien und spezifischen Eigenschaften (Anhang 6.4). Zusätzlich werde in 

den technischen Lieferbedingungen auf die Einhaltung der gesetzlichen 

Grundlagen und Verordnungen sowie auf mehrere Listen verbotener In-

haltsstoffe verwiesen (Ziff. 2, 3, 7.1, 7.2, 7.3 der technischen Lieferbedin-

gungen für Reinigungs- und Pflegeprodukte, Anhang 6.5). Damit habe sie, 

die Vergabestelle, die Anforderungen an eine ausreichende Leistungsbe-

schreibung der Produkte im Rahmen der technischen Spezifikation erfüllt. 

Im Übrigen verkenne die Beschwerdeführerin ihre Rolle: Es sei nicht ihre 

Aufgabe, die Kompatibilität von zwei verschiedenen Beschaffungsgegen-

ständen (Biorektoren-Tauglichkeit) oder die Notwendigkeit der Beschaf-

fung von Applikationshilfen zu beurteilen.  

3.2 Der öffentlichen Vergabebehörde steht es zu, frei darüber zu bestim-

men, was sie benötigt und welche konkreten Anforderungen sie bezüglich 

Qualität stellt (Zwischenentscheid des BVGer B-822/2010 vom 10. März 

2010, Entscheid der BRK 2001-011 vom 16. November 2001, publiziert in 

Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 66.38, E. 5a, BGer 2P.282/

1999). Daraus folgt, dass die Vergabestelle bei der Festlegung der techni-

schen Spezifikationen der zu beschaffenden Ware ein grosser Spielraum 

zukommt, in welchen die Rechtsmittelinstanz nicht eingreift. Stöckli spricht 

insoweit von "gesicherten Handlungsspielräumen" (BVGE 2017 IV/3 

E. 4.3.3, HUBERT STÖCKLI, Urteilsanmerkung S9 zum Urteil des Bundes-

gerichts 2P.282/1999 vom 2. März 2000, in: Baurecht 2001, S. 65).  

Für den vorliegenden Fall ist weiter entscheidend, dass die Zielsetzung der 

wirtschaftlichen Verwendung der öffentlichen Mittel gemäss Art. 1 Abs. 1 

lit. c BöB, auf welche sich die Beschwerdeführerin sinngemäss beruft, dem 

Anbieter keinen Rechtsanspruch darauf gibt, die Beschaffung des – aus 

seiner Sicht – "richtigen" Produkts zu erstreiten (Zwischenentscheid des 

BVGer B-822/2010 vom 10. März 2010).  

Entschliesst sich die Vergabestelle für die Beschaffung einer Ware, so hat 

sie diese im Rahmen der Leistungsbeschreibung nach Massgabe von 

Art. 16a VöB in hinreichender Klarheit und Ausführlichkeit zu umschreiben, 

wobei der Präzisierungs- und Detaillierungsgrad eines Ausschreibungstex-

tes jeweils von der Art des zu vergebenden Auftrages abhängt (BVGE 2017 

IV/3 E. 4.3.2, vgl. auch GALLI/ MOSER/ LANG/ STEINER, a.a.O., Rz. 384 ff.) 

B-4387/2017 

Seite 13 

3.3 Der strategische Entscheid der Vergabestelle, das Reinigungs- und 

Pflegesortiment zu standardisieren und zu reduzieren, ist aus vergabe-

rechtlicher Sicht grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt auch für 

die Entscheidung, derzeit keine Applikationshilfen zu beschaffen. Rahmen-

verträge als zusammengefasste Vielzahl von Einzelbestellungen sind zu-

lässig (Urteil des BVGer B-3526/2013 vom 20. März 2014, E. 4.2 mit Hin-

weisen). 

Die Beschwerdeführerin ist seit über 30 Jahren Hauptlieferantin von Reini-

gungs- und Pflegemittel. Sie hat in dieser Zeit erfolgreich eine Vielzahl 

hochwertiger Produkte für die Vergabestelle entwickelt, die einzelnen Pro-

dukte aufeinander abgestimmt und deren Anwendung begleitet. Sie verfügt 

ohne Zweifel über sehr viel Knowhow betreffend die fachmännische, nach-

haltige und „richtige“ Anwendung der bisherigen Produkte. Einen Rechts-

anspruch der Beschwerdeführerin, die Vergabestelle zu verpflichten, auch 

künftig die ihrer Ansicht nach „richtigen“ Produkte zu beschaffen, besteht 

jedoch nicht.  

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, eine sachgerechte Offert-

stellung sei wegen der fehlenden Produktspezifikation bzw. Leistungsbe-

schreibung nicht möglich, ist es ihr nicht gelungen, dies auch hinreichend 

zu begründen. In den Ausschreibungsunterlagen sind die Spezifikationen 

„Reinigungs- und Pflegeprodukte“ aufgelistet (Anhang 6.4). Darin werden 

sämtliche 33 Produkte in den Kategorien Oberflächen/Material, Verschmut-

zungen, Reinigungsmethoden/Anwendung, Prüfkriterien und spezifische 

Eigenschaften umschrieben (Anhang 6.5). Weitere Anforderungen an 

sämtliche Produkte werden durch die technischen Lieferbedingungen für 

Reinigungs- und Pflegeprodukte definiert (Anhang 6.5). Darin werden in 

Ziff. 2 auf mitgeltende Unterlagen (u.a. Kennzeichnungsvorschriften), in 

Ziff. 3 auf weiterführende Dokumente (u.a. Bundesgesetz über den Schutz 

von gefährlichen Stoffen und Zubereitung, Chemikalien-Risikoreduktions-

Verordnung, Biozidprodukteverordnung, Pflanzenschutzmittelverordnung, 

Verordnung über die Beförderung gefährlicher Güter, Luftreinhalteverord-

nung, Gewässerschutzverordnung, Abfallverordnung etc.) und in Ziff. 7 auf 

weitere Anforderungen (Silikonverbot, nicht zugelassene Inhaltsstoffe ge-

mäss (EG) Nr. 1272/2008, Stoffe mit Eigenschaften gemäss Art. 56 und 

Anhang XIII der REACH-Verordnung, Produktedokumentation mit den 

Qualitätsparameter Brechungsindex nD20, Dichte, Leitfähigkeit einer 50%-

igen wässrigen Lösung) verwiesen. Zudem muss der Anbieter gemäss 

Ziff. 2.8.3.1 der Ausschreibungsunterlagen im Rahmen der Muss-Zu-

B-4387/2017 

Seite 14 

schlagskriterien die Gesetzeskonformität für die Herstellung, Kennzeich-

nung und Lieferung bestätigen: Die Vorschriften und Gesetze sind einzu-

halten (Arbeitsschutz, Gewässer- und Umweltschutz, REACH etc.) und die 

Produkte sind im BAG-Register bis spätestens zur Vertragsunterzeichnung 

zu registrieren. 

3.4 Der notwendige Präzisierungs- und Detaillierungsgrad nach Massgabe 

von Art. 12 BöB in Verbindung mit Art. 16a Abs. 1 VöB ist damit erfüllt. Eine 

zusätzliche und weiterführende chemische und/oder physikalische Um-

schreibung der 33 Reinigungs- und Pflegemittel ist aus vergaberechtlicher 

Sicht nicht notwendig. Eine Verletzung des Transparenzgebotes ist vor die-

sem Hintergrund nicht zu erkennen. 

4.  

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die ausgeschriebenen Men-

gen seien mutmasslich falsch, was zu einer verzerrten Ausschreibung 

führe. Die angeforderten Mengen seien gemäss ihrer Schätzung deutlich 

höher als die bisherigen Jahresbezüge:  

 Glasreiniger Faktor sieben (40‘240 Liter ausgeschrieben, ca. 5‘490 

Liter bisheriger Jahresbedarf); 

 Scheuermilch Faktor acht (3‘360 Liter ausgeschrieben, ca. 420 

Liter bisheriger Jahresbedarf); 

 Saurer Schaumreiniger Faktor zwei (3‘250 Liter ausgeschrieben, 

ca. 1‘870 Liter bisher); 

 Beim Raumduft sei die Stückzahl mit Frage 52 im SIMAP-Fragefo-

rum von 25‘000 auf 2‘500 korrigiert worden; 

 Schaumstopp Faktor zwei (4‘250 Liter ausgeschrieben, ca. 1‘910 

Liter bisheriger Jahresbedarf); 

 „Seife flüssig“ Faktor sechs (91‘680 Liter ausgeschrieben, 

ca. 15‘930 Liter bisheriger Jahresbedarf); 

 Bei „Seife gelartig“ sei die ausgeschriebene Menge von 3‘900 Litern 

für den ausgeschriebenen Zweck unrealistisch; 

 Bindemittel Erbrochenes Faktor drei (2‘790 Liter ausgeschrieben, 

ca. 999 Liter bisheriger Jahresbedarf); 

B-4387/2017 

Seite 15 

 Sanitärreiniger Faktor zehn (67‘880 Liter ausgeschrieben, ca. 6‘600 

Liter bisheriger Jahresbedarf). 

Die Vergabestelle habe sich mit den Kalkulationen nie auseinandergesetzt, 

sondern jeweils pauschal auf interne Berechnungen verwiesen, welche an-

geblich „nach bestem Wissen und Gewissen“ erfolgt seien.  

4.1 Die Vergabestelle führt dazu aus, der Offertvergleich richte sich nach 

der ausgeschriebenen Menge und sei für alle Anbieter gleich. Eine Verzer-

rung der Angebote könne deshalb von vornherein ausgeschlossen werden. 

Komme dazu, dass die Beschwerdeführerin nicht das ganze Bestellvolu-

men der Vergabestelle kenne. So erwerbe die Vergabestelle bereits zum 

jetzigen Zeitpunkt nicht alle Seifen bei der Beschwerdeführerin. Zudem 

verkenne die Beschwerdeführerin, dass sich mit der Reduktion von 500 auf 

33 Reinigungs- und Pflegeprodukte die Bestellmenge pro ausgeschriebe-

nes Reinigungsprodukt nun stark erhöhe.  

4.2 Die Vergabestelle ist zu einer genauen Bedürfnisabklärung verpflichtet, 

dient diese doch, im Rahmen des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes, dem op-

timalen Einsatz der öffentlichen Mittel (GALLI/ MOSER/ LANG/ STEINER, 

a.a.O., Rz. 382). Allerdings bleibt ihr, auch bezüglich der zu beschaffenden 

Menge, ein erheblicher Ermessensspielraum (Zwischenentscheid des 

BVGer B-822/2010 vom 10. März 2010). Anders wäre die Umsetzung ihrer 

Strategie, sämtliche Reinigungsarbeiten neu mit 33 statt 500 Reinigungs-

mittel zu bewerkstelligen, mutmasslich nicht umzusetzen. Für die höheren 

Bestellmengen liefert sie im Übrigen eine plausible Erklärung: Durch die 

Reduktion des Gesamtsortimentes steigt die Bestellmenge der übrig ge-

bliebenen Produkte. Im Übrigen wirken die ausgeschriebenen Mengen für 

alle Angebote gleich.  

4.3 Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände vermögen 

nicht rechtsgenügend zu belegen, warum die Vergabestelle bei den Be-

stellmengen ihren Handlungsspielraum überschritten haben soll. Eine Ver-

letzung des Transparenzgebotes ist nicht zu erkennen. 

5.  

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vergabestelle habe hinsichtlich der Ver-

packung alle handelsüblichen Grössen (Standardgebinde) zwischen 

0.01 – 10 Liter/Gebinde für zulässig erklärt, was im Übrigen im Verlauf der 

Ausschreibung von ursprünglich 1 – 10 Liter/Gebinde abgeändert worden 

B-4387/2017 

Seite 16 

sei. Durch eine solche Bandbreite würden die Angebote verfälscht, weil of-

ferierte preisgünstige Grossverpackungen aufgrund ihrer fehlenden Pra-

xistauglichkeit nicht zum Einsatz kommen könnten. So sei beispielsweise 

eine Zugreinigung unter Einsatz von 10 Liter-Gebinden mit Fertigprodukten 

jeglicher Art (Raumduft, Kältespray usw.) in unverdünnter Anwendung un-

realistisch. 

5.1 Die Vergabestelle hält dagegen, die Angaben und Änderungen zu den 

Verpackungsanforderungen seien in der Ausschreibung und in Antwort 18 

des SIMAP-Frageforums ausreichend und transparent kommuniziert wor-

den. Für die Preisbewertung würden die Vorgaben der Ausschreibung und 

der Preisliste gelten. Eine Verfälschung der Preise durch die Bandbreite 

der Gebindegrösse sei ausgeschlossen, da der Preis gemäss Preisliste in 

Franken/Liter bzw. Franken/Kilo anzugeben sei. Das von der Beschwerde-

führerin erwähnte Praxisbeispiel sei abenteuerlich und entspreche nicht 

einer handelsüblichen Verpackung. 

5.2 Die Vergabestelle hat in der Ausschreibung und den Ausschreibungs-

unterlagen den Beschaffungsgegenstand und die Angaben zu den Verpa-

ckungsanforderungen klar und vollständig zu umschreiben (GALLI/ MOSER/ 

LANG/ STEINER, a.a.O., Rz. 383). Soweit die Ausschreibungsunterlagen 

nach der Publikation der Ausschreibung und vor Ablauf der Eingabefrist 

präzisiert werden müssen, sind darüber sämtliche Interessierte zu unter-

richten (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O. Rz. 393, 806).  

5.3 In der Preisliste (Anhang 3) werden als mögliche Liefergrössen „Stan-

dardgebinde zw. 0.01 – 10 Liter/Gebinde“ genannt. Der Anforderungskata-

log an die Dosierstationen sieht vor, dass Reinigungsmittel vor Ort ggf. in 

kleinere Eimer, Flaschen oder Maschinen umgefüllt werden (Ziff. 2.1 von 

Anhang 6.6). Die Preisbewertung ist im Rahmen der Ausschreibungsunter-

lagen publiziert. Die nachträgliche Änderung der zulässigen Gebindegrös-

sen von 1 – 10 Liter/Gebinde auf 0.01 –  0 Liter/Gebinde wurde am 19. Au-

gust 2017, also zwei Wochen vor Ablauf der Abgabefrist, im SIMAP-Frage-

forum allen Interessierten bekannt gegeben. Das von der Beschwerdefüh-

rerin erwähnte Beispiel für fehlende Praxistauglichkeit, ein 10-Liter/Ge-

binde mit Raumduft oder Kältespray, welches sich nicht verdünnen lässt, 

wird, sofern es überhaupt existiert, auch am Kriterium der Handelsüblich-

keit scheitern.  

5.4 Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Klarheit und der Gleichbehand-

lung liegt nicht vor. 

B-4387/2017 

Seite 17 

6.  

Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin, das in Kapitel 2.8 der Ausschrei-

bungsunterlagen formulierte Verfahren zur Bewertung der Angebote (Eva-

luationsverfahren) sei nicht transparent und bleibe unklar.  

6.1 Die Vergabestelle widerspricht dieser Darstellung. Die Ausschreibung 

sei mit ihren „Muss-Kriterien“, den genauen Abläufen der „Klein- und 

Grossversuche“ und der „Beurteilungsmatrix“ vorgängig bekannt gegeben 

worden. Die „Ausschreibungsbedingungen“ (Ausschreibungsunterlagen) 

seien klar und vollständig. Aus ihnen gehe im Übrigen auch hervor, dass 

die gesamte Produktepalette einer Anbieterin die Kleinversuche bestehen 

müsse.  

6.2 Die Zuschlagskriterien und ihre Beurteilungsmatrix sind gemäss Art. 27 

Abs. 1 VöB im Voraus bekannt zu geben. Dazu gehört auch die Bekannt-

gabe von Subkriterien, soweit diese nicht ausschliesslich dazu dienen, ein 

publiziertes Kriterium zu konkretisieren (Urteil des BVGer B-6837/2010 

vom 10. März 2011, E.3.2). Die Formulierung von sogenannten „Muss-Kri-

terien“ ist grundsätzlich zulässig, entspricht aber nicht dem Konzept der 

relativen Natur von Zuschlagskriterien (Urteil des BVGer B-4288/2014 vom 

25. März 2015 E. 4.3 mit Hinweis; Zwischenentscheid des BVGer 

B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.4; HANS RUDOLF TRÜEB, BöB-Kom-

mentar, in: Oesch/Weber/Zäch (Hrsg.), Wettbewerbsrecht II, Zürich 2011, 

Rz. 12 zu Art. 21 BöB mit Hinweisen; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., 

Rz. 863). Soweit in der Evaluierung Versuche mit Mustern zur Qualitäts-

überprüfung vorgenommen werden, sind auch diese Abläufe vorgängig be-

kannt zu geben (vgl. dazu GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O Rz. 383). 

Ausserdem dürfen die Anbietenden darauf vertrauen, dass die Vergabe-

stelle die ausgewählten Beurteilungskriterien im herkömmlichen Sinne ver-

steht (BVGE 2017 IV/3 E. 4.5, vgl. auch RECHSTEINER, IN BAURECHT 2001, 

S. 60). 

6.3 Das Verfahren zur Bewertung der Angebote ist in Kapitel 2.8 in Verbin-

dung mit Kapitel 2.4 der Ausschreibungsunterlagen geregelt. Nach Kapitel 

2.8.3.1 muss der Anbieter zusichern, dass sämtliche Produkte die „Muss-

Zuschlagskriterien“ erfüllen (Gesetzeskonformität, Einhaltung der tech-

nischen Lieferbedingungen, Anforderungen an die Dosierstationen und 

Wartung). Zudem muss er die Sicherheits- und Produktdatenblätter sämt-

licher Produkte vorlegen. Nur wenn der jeweilige Anbieter die Eignungskri-

terien und die Produkte die Muss-Kriterien erfüllen, werden die Produkte 

zu den Kleinversuchen zugelassen.   

B-4387/2017 

Seite 18 

6.3.1 Sofern die Produkte die „Muss-Zuschlagskriterien“ erfüllen, werden 

die Muster der Kleinversuche untersucht/plausibilisiert. Gemäss Kapitel 

2.8.3.1 in Verbindung mit Kapitel 2.4 der Ausschreibungsunterlangen han-

delt es sich bei den Mustern der Kleinversuche um insgesamt 11 der 33 

ausgeschriebenen Produkte: Glasreiniger, Bodenreiniger, Textilreiniger, 

Entkalker, Rolltreppenreiniger, Steinboden Produkt, Scheuermilch, Saurer 

Schaumreiniger, Glas- und Oberflächenreinniger, Bodenreiniger und Sani-

tärreiniger. Dabei wird die Identitätsprüfung der Produkte (Dokumenten-

kontrolle auf Plausibilität, ggf. Überprüfung im Zweifelsfall), die Analyse der 

Prüfzertifikate (Dokumentenkontrolle) und die Plausibilisierung der Spezi-

fikation gemäss Anhang 6.4 und 6.5 (Dokumentenkontrolle) vorgenom-

men. Darüber hinaus werden gemäss Kapitel 2.8.3.1 die Sicherheits- und 

Produktdatenblätter aller anzubietenden Produkte auf ihre Plausibilität und 

Vollständigkeit überprüft. Produktetests hinsichtlich der Reinigungswirkung 

sind zu diesem Zeitpunkt keine vorgesehen. 

6.3.2 Sofern mehr als drei Anbieter die Kleinversuche bestehen, behält 

sich die Vergabestelle die Möglichkeit vor, in einem separaten Beschrän-

kungsverfahren die Zahl der zu den Grossversuchen zugelassenen An-

bieter auf drei zu reduzieren. Dabei werden die Produkte, welche in den 

Kleinversuchen in einem ersten Schritt beurteilt wurden, in einem Zwi-

schenschritt anhand der Zuschlagskriterien ZK1 Preis (70 %) und ZK3 

Nachhaltigkeit/Umweltschutz (5 %), das heisst ohne Berücksichtigung des 

mit 25 % gewichteten ZK 2 Qualität/Grossversuche, bewertet, analog zu 

dem in Ziff. 2.8.3.2 der Ausschreibungsunterlagen beschriebenen Vorge-

hen in Bezug auf die Bewertung anhand der Zuschlagskriterien. Für die 

Grossversuche zugelassen werden die drei Anbieter, welche bei dieser Be-

wertung die höchste Punktzahl erreicht haben.  

6.3.3 In den darauf folgenden Grossversuchen werden gemäss Kapitel 

2.8.3.1 in Verbindung mit Kapitel 2.4 insgesamt 15 der 33 Produkte (Glas-

reiniger, Bodenreiniger, Textilreiniger, Entkalker, Steinboden-Produkt, 

Scheuermilch, saurer Schaumreiniger, Sprayemulsion, Beschichtung, Kle-

beentferner, Ablaufreiniger, chemischer Kaugummilöser, Glas- und Ober-

flächenreinniger, Bodenreiniger und Sanitärreiniger) an verschiedenen 

Standorten während jeweils zwei Tagen intensiv getestet. Dabei soll die 

Reinigungswirkung nach Vorgabe der Spezifikationen „Reinigungs- und 

Pflegeprodukte“ (Anhang 6.4) bewertet werden. Jedes Produkt wird dabei 

anhand von „Spezifikationskriterien“ (Subkriterien zum Zuschlagskriterium 

Qualität) bewertet und erhält dabei eine Note von 1 bis 5. Die Noten aller 

B-4387/2017 

Seite 19 

getesteten Produkte eines Anbieters werden am Schluss mittels des „Eva-

luationsbogens der Grossversuche“ (Ziff. 2.8.3.2 der Ausschreibungsunter-

lagen) zusammengezählt. Der beste Durchschnittswert erhält dabei für das 

mit 25 % gewichtete Zuschlagskriterium ZK2 Qualität /Grossversuche 5 

Punkte, der zweitbeste 4 Punkte und der schlechteste 3 Punkte 

(Ziff. 2.8.3.2.1 der Ausschreibungsunterlagen). 

6.4 Gemäss Kapitel 2.8.3.1, Absatz 4, der Ausschreibungsunterlagen wer-

den während der Kleinversuche auch die „Muss-Kriterien“ Sicherheits- und 

Produktdatenblätter (nachfolgend SDB/PDB) sämtlicher Produkte auf ihre 

Plausibilität und Vollständigkeit überprüft. Die eigentlichen Kleinversuche 

finden hingegen gemäss Ausschreibung nur mit den nach Kapitel 2.4 ein-

gereichten 11 Mustern statt.  

6.5 Soweit sich die Vergabestelle auf den Standpunkt stellt, mit dem Ver-

weis im zweitletzten Absatz des Kapitels 2.8.3.1 der Ausschreibungsunter-

lagen, würde auf die gesamte Musterpalette verwiesen, wäre dieser Sicht-

weise zu widersprechen. Aus dem Titel „Ablauf Kleinversuche“ im Kapitel 

2.8.3.1 und der Aufteilung des Kapitels 2.4 (Erster Teil mit Überschrift „Mus-

ter für Kleinversuche“, zweiter Teil mit Überschrift „Muster für Grossversu-

che“) kann und darf geschlossen werden, dass für die Kleinversuche nur 

die genannten 11 von 33 Produkte der „Muster für Kleinversuche“ geprüft 

werden. Dieser Punkt erweist sich indessen mit Blick auf die nachfolgen-

den Ausführungen als nicht fallentscheidend. 

7.  

In der Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin, nachdem sie vorab die 

hohe Gewichtung des Preises mit 70 % beanstandet hat, durch das Ver-

fahren zur Bewertung der Angebote werde das mit 25 % gewichtete Zu-

schlagskriterium ZK2 Qualität/Grossversuche insgesamt verwässert. Das 

ergebe sich namentlich aus dem Konzept der Vergabestelle betreffend die 

Bewertung der Grossversuche (vgl. E. 6.3.3 hiervor). Nach diesem würden 

die im Rennen verbleibenden Angebote so bewertet, dass „selbst qualitativ 

unbrauchbare Produkte“ noch 3 von 5 Punkten erhalten. Das sei irrefüh-

rend und stehe im Widerspruch zum Transparenzgebot.  

7.1 Die Vergabestelle führt dazu aus, im Grossversuch würden die Pro-

dukte von maximal drei Anbietern auf ihre Qualität überprüft, wobei die 

beste Qualität die höchste Punktzahl (5 Punkte) und die niedrigste Qualität 

die geringste Punktzahl (3 Punkte) erhalte. Die Zuschlagskriterien seien 

B-4387/2017 

Seite 20 

dargelegt und mit der Ausschreibung bekanntgegeben worden. Das sei 

nicht irreführend und auch ausreichend transparent.  

7.2 Das wirtschaftlich günstigste Angebot wird gemäss Art. 21 Abs. 2 BöB 

ermittelt, indem verschiedene Kriterien berücksichtigt werden, insbeson-

dere Termin, Qualität, Preis, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kunden-

dienst, Zweckmässigkeit der Leistung, Ästhetik und technischer Wert. An-

hand der Zuschlagskriterien wird der Begriff des wirtschaftlich günstigsten 

Angebots konkretisiert; diese sind im Einzelfall zu bestimmen und unter 

Angabe ihrer Gewichtung bekannt zu geben (Urteile des BVGer 

B-891/2009 vom 5. November 2009 E. 3.1 und B-4288/2014 vom 25. März 

2015 E. 4.3; MATTHIAS HAUSER, Zuschlagskriterien im Submissionsrecht, 

in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2001, S. 1405 ff., S. 1406; GALLI/MO-

SER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 831). Die Vergabestellen verfügen bei der 

Auswahl und Gewichtung der Zuschlagskriterien über einen erheblichen 

Spielraum (Urteil des BVGer B-4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.2). Das-

selbe gilt auch in Bezug auf die Ausgestaltung der Bewertungsmethode 

(Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.5; vgl. 

auch Art. 31 BöB und dazu wiederum GALLI/MOSER/ LANG/STEINER, a.a.O., 

Rz. 1388 und 1390 mit Hinweisen). 

7.3 Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung genügt bei der Bewer-

tung der Angebote anhand des Zuschlagkriteriums „Preis“ die blosse Be-

kanntgabe der Gewichtung noch nicht, um sicherzustellen, dass die Ange-

botspreise im Verhältnis zu den anderen Zuschlagskriterien in vergabe-

rechtskonformer Weise bewertet werden. Je nachdem wie hoch die Bewer-

tungsabzüge für höhere Angebotspreise im Verhältnis zum billigsten erfol-

gen, kann die gewählte Bewertungsmethode im Ergebnis die bekannt ge-

gebene Gewichtung der Zuschlagskriterien verfälschen. Mit anderen Wor-

ten kann durch die Art der Bewertung der Offerten bzw. die Preiskurve ein 

tatsächliches Gewicht bzw. eine „effektive Gewichtung“ resultieren, welche 

nicht der publizierten Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis entspricht 

(BGE 130 I 241 E. 6; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O, Rz. 884; vgl. zum 

Zusammenhang zwischen der Gefahr der Verzerrung der Gewichtung und 

der Frage nach der vorherigen Bekanntgabe der Preiskurve etwa TRÜEB, 

BöB-Kommentar, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 21 BöB mit Hinweisen). Trägt die 

gewählte Preisbewertungsmethode der publizierten Gewichtung nicht ge-

nügend Rechnung, beispielsweise weil entgegen der bekannt gegebenen 

(gleich hohen) Gewichtung zweier Zuschlagskriterien beim Preis im Ver-

gleich zum wichtigsten qualitativen Kriterium sehr unterschiedliche Maxi-

malpunktzahlen erreicht werden können, liegt ein rechtswidriger Verstoss 

B-4387/2017 

Seite 21 

gegen das Transparenzgebot vor (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kan-

tons Zürich VB.2015.00202 vom 16. Juli 2015 E. 4; vgl. zum Ganzen auch 

das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2016/168 

vom 26. Oktober 2016 E. 3.1 mit Hinweisen). 

7.4 Eine rechtswidrige Diskrepanz zwischen bekannt gegebener Gewich-

tung und „effektiver Gewichtung“ aufgrund der gewählten Bewertungsme-

thode kann sich nicht nur in Bezug auf das Zuschlagskriterium „Preis“ er-

geben. Vielmehr erweist sich das Vorgehen der Vergabestelle generell 

dann als unzulässig, wenn den Zuschlagskriterien durch die verwendete 

Bewertungsskala nicht die bekannt gegebene Gewichtung zukommen 

würde (Zwischenentscheid des BVGer 7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.5 

mit Hinweisen; DANIELA LUTZ, Die fachgerechte Auswertung von Offerten – 

Spielräume, Rezepte und Fallstricke, in: Zufferey/Stöckli (Hrsg.), Aktuelles 

Vergaberecht 2008, Zürich 2008, S. 215 ff., S. 237). Die Bewertungsmatrix 

soll ausserdem dazu dienen, die Qualität differenziert zu beurteilen (Zwi-

schenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.10; Urteil 

des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2016/116 vom 24. No-

vember 2016 E. 5.2). Das für die Preisbewertung geltende Verbot einer 

„effektiven Gewichtung“ durch die Bewertungsmethode, welche der be-

kannt gegebenen Gewichtung im Ergebnis widerspricht bzw. diese verwäs-

sert, gilt somit auch für die Methode, welche zur Bewertung der Qualität 

angewandt wird (CHRISTOPH JÄGER, Realistische Spanne der Angebote 

auch bei der Bewertung von Qualitätskriterien, in: BR 2017, Ziff. 2c, S. 233, 

GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 914). Nachfolgend ist deshalb zu 

prüfen, ob im vorliegenden Fall von einer solchen Verwässerung der Ge-

wichtung des ZK 2 auszugehen ist.  

7.5  

7.5.1 Die in Ziff. 2.8.3.2 der Ausschreibungsunterlagen beschriebene 

Punktevergabe, wonach die drei selektierten Anbieterinnen unter dem ZK 2 

Qualität/Grossversuche 3, 4 und 5 Punkte erhalten, führt dazu, dass jeder 

der drei zum Grossversuch zugelassenen Anbieter gewichtet unabhängig 

von der offerierten Qualität mindestens 75 von 125 Punkten erhält. Davon 

profitiert – worauf die Beschwerdeführerin zutreffend hinweist – eine An-

bieterin mit einem qualitativ unbefriedigenden Angebot, das zwar realisti-

scherweise unter dem ZK2 mit 2 oder weniger Punkten bewertet werden 

müsste, aber aufgrund der Vorgaben der Vergabestelle mindestens 

3 Punkte erhält. Andererseits kann auch in Bezug auf drei besonders nahe 

beieinander liegende sehr gute Anbieterinnen, welche in Bezug auf die 

B-4387/2017 

Seite 22 

Qualität Notendurchschnitte von 4.7, 4.8 und 4.9 erreicht haben, durch die 

Vorgabe der Vergabestelle eine nicht sachgerechte Differenzierung entste-

hen, weil der Anbieter mit dem Durchschnitt von 4.7 aufgrund der Vorgaben 

der Vergabestelle lediglich mit 3 Punkten bewertet wird. So oder anders 

kann die vorgegebene Spannbreite der Punktevergabe zu einer in der Sa-

che allenfalls nicht sachgerechten mangelnden oder übersteigerten Diffe-

renzierung zwischen den Angeboten in Bezug auf die Bewertung der Qua-

lität führen. 

7.5.2 Kommt dazu, dass auch das in Kapitel 2.8.3.1 der Ausschreibungs-

unterlagen erwähnte Verfahren zur Beschränkung der Teilnehmerzahl das 

Zuschlagskriterium ZK2 Qualität/Grossversuche wesentlich tangiert: Die 

Vergabestelle behält sich vor, nach den Kleinversuchen die Anbieter für die 

Grossversuche auf drei zu beschränken. Dabei sollen für sämtliche Anbie-

ter, welche die Kleinversuche bestanden haben, in einem Zwischenschritt 

die Produkte der Kleinversuche anhand von ZK1 Preis (75 %) und ZK3 

Nachhaltigkeit (5 %) analog zu Kapitel 2.8.3.2, aber eben ohne Berück-

sichtigung der Qualität, bewertet werden (vgl. E. 6.3.2 hiervor).  

7.5.3 Die Vergabestelle führt dazu aus, das besagte Beschränkungsver-

fahren sei zulässig; immerhin würde es ihr, der Vergabestelle, auch zu-

stehen, den Preis mit 100 % zu gewichten, da es sich bei den Reinigungs- 

und Pflegeprodukten um Standardprodukte handle. Diese könnten be-

kanntlich nach Art. 21 Abs. 3 BöB ausschliesslich zum niedrigsten Preis 

beschafft werden.  

7.5.4 Ob die Voraussetzungen für einen standardisierten Einkauf gegeben 

sind, ist eine Rechtsfrage. Die Behörden haben jedoch, weil es sich um 

einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, einen Beurteilungsspielraum 

(Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2003.00116 vom 

11. September 2003 E. 3c; vgl. zum Ganzen MARC STEINER, Nachhaltige 

öffentliche Beschaffung, in: Zufferey/Stöckli (Hrsg.), Aktuelles Vergabe-

recht 2014, Zürich 2014, S. 149 ff., S. 167). Dabei kommt es bei der Frage 

der Zulässigkeit der Vergabe aufgrund des niedrigsten Preises nicht auf die 

nachgefragte Leistung selbst, sondern auf die Möglichkeit ihrer Standardi-

sierung an (Urteil des Verwaltungsgericht Aargau vom 6. Juli 2005, publi-

ziert in: AGVE 2005 Nr. 50 S. 245 ff., E. 2.3).  

7.5.5 In casu kann offen gelassen werden, ob es sich um standardisierte 

Produkte handelt. Die Vergabestelle hat sich im Rahmen ihres Ermessens 

gegen die Beschaffung allein nach dem Kriterium des niedrigsten Preises 

B-4387/2017 

Seite 23 

im Sinne von Art. 21 Abs. 3 BöB entschieden: ZK2 Qualität/Grossversuche 

und ZK3 Nachhaltigkeit werden mit 25 % bzw. 5 % berücksichtigt. Damit 

hilft ihr der Umstand, dass sie allenfalls allein nach dem Preis hätte be-

schaffen können, jedenfalls nicht. 

7.6 Somit ist festzuhalten, dass das erwähnte Verfahren zur Beschränkung 

der Teilnehmerzahl auf drei Anbieterinnen (vgl. E. 6.3.2 und E. 7.5.2 hier-

vor) eine Selektion ohne Berücksichtigung der Qualität vorsieht, ohne dass 

dies übrigens in der Ausschreibung, welche ohne weitere Angaben von 

einem „offenen Verfahren“ und den beschriebenen Zuschlagskriterien un-

ter Einschluss der Qualität ausgeht, entnommen werden könnte. Die Kom-

bination einer derart knappen Beschreibung im Rahmen der Ausschrei-

bung verbunden mit dem beschriebenen Selektionsverfahren wird damit 

sui generis der Zielsetzung des Transparenzgebots nicht gerecht. Zugleich 

ist aber eine reelle Bewertung der Qualität in der letzten Phase umso wich-

tiger, womit die Vergabestelle ihr Ermessen im vorliegenden Fall jedenfalls 

überschreitet, wenn sie – wie in Erwägung 7.5.1 hiervor ausgeführt – fest-

schreibt, dass die letzten drei im Rennen verbliebenen Anbieterinnen mit 

3, 4 und 5 Punkten bewertet werden. Demnach erweist sich die entspre-

chende Rüge der Beschwerdeführerin als begründet. Dabei handelt es 

sich, wie die Vergabestelle im Ergebnis zutreffend ausführt, jedenfalls in-

soweit nicht um ein Transparenzproblem, als die Ausschreibungsunterla-

gen den Anbietenden gleichzeitig mit der Ausschreibung zur Verfügung ge-

standen haben. 

8.  

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Ausschreibung mache keine An-

gaben zu den einzelnen Bestellvolumen und Bezugsrhythmen. Dadurch 

werde die Kalkulation der Transport- und Kommissionierungskosten un-

möglich, was eine ordnungsgemässe Offertstellung verhindere.  

8.1 Auf entsprechende Nachfragen im Forum antwortete die Vergabestelle 

zusammenfassend, die Anzahl der Bestellungen sei schwer zu definieren, 

da das Produktsortiment reduziert werde, weshalb sich die entsprechen-

den Zahlen ändern würden. Die Vergabestelle wolle bewusst keine Anga-

ben zu den Mindestbestellmengen machen. Aus diesem Grund sei mit vie-

len Bestellungen und entsprechend kleinen Mengen pro Bestellung zu 

rechnen. Ein Gefahrstoffdienstleister, welcher Grossmengen an Langer 

nehme und danach stückweise an die Standorte weitersende, sei nicht ge-

plant (Antwort auf die Fragen 110, 140, 141 und 158). In der Duplik weist 

B-4387/2017 

Seite 24 

die Vergabestelle zusätzlich darauf hin, dass die Anbieter nicht davon aus-

gehen dürften, „palettenweise“ liefern zu können. 

8.2 In der Ausschreibung selbst werden zu den Bestellvolumen und Be-

zugsrhythmen keine Angaben gemacht. Der überarbeiteten Preisliste Rei-

nigungs- und Pflegeprodukte (Anhang 3) ist zu entnehmen, dass der jewei-

ligen Offerte pro Gebinde eine Übersicht über die Zusammenstellung der 

Kosten betreffend fixe Kosten, Lohn-Kosten, Materialkosten und Transport-

kosten beilzulegen ist und dass die Lieferung DDP (Schweiz) gemäss den 

Incoterms 2010 zu erfolgen habe.  

8.3 Die Vergabestelle macht auch keine ungefähren Angaben, wie sie es 

beispielsweise in Kapitel 2.2 der Anforderungen an die Dosierstationen 

(Anhang 6.6) macht: „Kombinationsmöglichkeiten von 1 bis 6 Statio-

nen/Produkt pro Standort sollten machbar sein, durchschnittlich ist mit 

4 Produkten pro Station zu rechnen“.  

8.4 Bei einer ausgeschriebenen Gesamtmenge von über 350‘000 Liter 

Reinigungs- und Pflegemittel, welche nicht „palettenweise“, sondern in klei-

nen Bestellungen geliefert werden sollen, ist davon auszugehen, dass die 

Transport- und Kommissionierungskosten einen signifikanten Faktor dar-

stellen. Dementsprechend kann er auch nicht im Sinne eines Nebenpunk-

tes nach dem Zuschlag verhandelt werden (BGE 134 II 297 E. 4.2, vgl. 

auch BEYELER, der Geltungsanspruch des Vergaberechts, Schulthess 

2012, S. 900 Rz. 1718). Kommt dazu, dass die Lieferorte in der ganzen 

Schweiz verteilt zu liegen scheinen und auch hier mindestens prozentuale 

Angaben über die Verteilung an die verschiedenen Lieferorte oder andere 

geeignete Kennzahlen fehlen (siehe Ziff. 11.3 des Rahmenvertrages, An-

hang 2 des Rahmenvertrages, Anhang 6.8 der Ausschreibung).  

8.5 Die Ausschreibung ist diesbezüglich unklar und unvollständig. Eine 

ordnungsgemässe Offertstellung betreffend die Transport- und Kommissi-

onierungskosten ist deshalb nicht möglich (GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH 

LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., 

2013, Rz. 401). Damit liegt ein Verstoss gegen das Klarheits- und Trans-

parenzgebot vor, weshalb die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzu-

heissen ist.  

9.  

Schlussendlich kritisiert die Beschwerdeführerin, die Ausschreibung gebe 

der Vergabestelle die Möglichkeit, preiswert zu beschaffen, um dann nach 

B-4387/2017 

Seite 25 

dem Zuschlag vor allem zu Lasten der Anbieterin kostenintensive Anpas-

sungen vorzunehmen. Das gehe aus Ziff. 7.4 Abs. 2 der technischen Lie-

ferbedingungen (Anhang 6.5) hervor. Demnach behalte sich die Vergabe-

stelle vor, notwendige Produkteweiterentwicklungen innerhalb von drei Mo-

naten zu verlangen.  

9.1 Die Vergabestelle hält dem entgegen, bei der vorliegenden Beschaf-

fung sei es nicht auszuschliessen, dass ein einzelnes Produkt Verbesse-

rungspotential aufweise. Für diesen Fall sehe die Vergabestelle eine Wei-

terentwicklung vor. Die Beschwerdeführerin selbst habe in der Vergangen-

heit bewiesen, dass solche Produkteanpassungen innerhalb von wenigen 

Tagen möglich seien.  

9.2 Der Vergabestelle ist es sowohl während den Detailverhandlungen wie 

auch nach dem privatrechtlichen Vertragsabschluss verboten, in erhebli-

cher Weise von der im Vergabeentscheid genannten Beschaffung abzu-

weichen, selbst wenn die angestrebten Vertragsänderungen einvernehm-

lich vorgenommen würden. Unerhebliche oder in der Ausschreibung be-

reits angekündigte Änderungen sind hingegen erlaubt (MARTIN BEYELER, 

a.a.O., S. 1585 ff., N 2900, 2903, 2904).  

9.3 Die in Ziff. 7.4 Abs. 2 der technischen Lieferbedingungen unter dem 

Titel „Rezepturstabilität“ erwähnten und gegebenenfalls auch nach dem 

Zuschlag bzw. während laufender Vertragsdauer vorzunehmenden Pro-

duktweiterentwicklung beziehen sich auf Überarbeitungsvorgänge beste-

hender Rezepturen, wie dies gemäss übereinstimmenden Angaben der 

Parteien auch bereits heute zwischen der Beschwerdeführerin und der 

Vergabestelle praktiziert wird. 

9.4 Immerhin bleibt anzumerken, dass die Vergabestelle gemäss eigenen 

Angaben für bisherige Weiterentwicklungen mit den Lieferanten jeweils nur 

wenige Tage benötigte, sich neu aber drei Monate Zeit ausbedingt, ohne 

dies zusätzlich zu begründen. Damit steigt grundsätzlich auch das Risiko 

künftiger, unzulässiger Vertragsänderungen. 

9.5 Kommt dazu, dass sich die Pflicht des Zuschlagempfängers, sämtliche 

Produkte bei Bedarf weiterzuentwickeln, entgegen der Ausschreibung nur 

auf diejenigen Produkte beziehen kann, welche der Zuschlagsempfänger 

nicht dazu gekauft hat (was ihm immerhin gemäss Ausschreibung bei 

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Seite 26 

17 der 33 Produkte ausdrücklich erlaubt ist). Inwiefern eine solche Rege-

lung unter diesen Umständen auch künftig dem Gleichbehandlungsgebot 

sämtlicher Anbieter genügen kann, bleibt offen.  

10.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde gutzuheissen 

und im Sinne der Erwägungen zwecks Verbesserung und erneuter Publi-

kation an die Vergabestelle zurückzuweisen ist. Die eingegangen Offerten 

sind ungeöffnet an die jeweiligen Anbieter zurückzuschicken. 

11.  

Die Verfahrenskosten sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterlie-

gens aufzuerlegen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. VGKE); der Vergabestelle wer-

den keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die Be-

schwerdeführerin hat sowohl beim Entscheid in der Hauptsache als auch 

beim Entscheid zu den vorsorglichen Massnahmen grösstenteils obsiegt. 

Ihr sind deshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kos-

tenvorschuss von Fr. 4'500.– ist ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-

teils aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten. 

Die Beschwerdeführerin hat nach Massgabe ihres Obsiegens Anspruch 

auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 ff. VGKE), wel-

che der Vergabestelle aufzuerlegen ist (Art. 64 Abs. 2 VGKE). Da von ihrer 

Seite keine Kostennote eingereicht wurde, setzt das Gericht die Entschä-

digung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Mit heutigem Urteil 

ergeht ein Entscheid im Hauptverfahren. Die Rechtsvertreterin wurde von 

der Beschwerdeführerin jedoch erst nach Einreichung der Beschwerde mit 

Duplik vom 3. Oktober 2017 bestellt. Es erscheint deshalb eine Parteient-

schädigung in der Höhe von Fr. 8'000.– als angemessen. 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen; die Ausschreibung vom 18. Juli 2017 

wird aufgehoben und zur Verbesserung und erneuten Publikation im Sinne 

der Erwägungen an die Vergabestelle zurückgewiesen. 

B-4387/2017 

Seite 27 

2.  

Die Vergabestelle wird verpflichtet, die in diesem Verfahren eingegangen 

Offerten ungeöffnet an die jeweiligen Anbieter zurückzuschicken. 

3.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von 

Fr. 4‘500.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft die-

ses Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.  

4.  

Der Beschwerdeführerin wird zu Lasten der Vergabestelle eine Parteient-

schädigung von Fr. 8‘000.– zugesprochen.  

5.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Rechtsvertreter; Beilage 

Rückerstattungsformular, Gerichtsurkunde) 

– die Vergabestelle (Ref-Nr. SIMAP-Projekt-ID 157205;  

Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Hans Urech Reto Finger 

 

  

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Seite 28 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 13. Februar 2018