# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fa3dbb24-4bf3-57d3-9a21-63db715f6cc6
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-05-17
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 17.05.2013 CDP.2012.152 (INT.2013.206)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2012-152_2013-05-17.html

## Full Text

Arrêt du Tribunal Fédéral

  Arrêt du 07.05.2014
  [8C_461/2013]

  

 

 

 

A.                           
X. a été engagée par
contrat de droit privé du 5 mars 2007 en qualité d'agente de détention en formation
à 100 % dès le 1er avril 2007 pour une durée maximale de 5 ans.
Le 14 décembre 2007, elle a conclu un nouveau contrat de travail de droit privé
pour le poste de collaboratrice administrative à temps partiel (70 %) à
partir du 1er janvier 2008 à l'Office d'application des peines
(ci-après : OAP) pour une durée indéterminée. Son taux d'activité a été
augmenté à 90 % dès le 1er juillet 2009.

Selon l'intéressée, le chef du Service
pénitentiaire et le chef de l'OAP lui auraient communiqué, le 31 mai 2010,
qu'elle ne faisait plus partie du personnel et l'auraient priée d'intégrer les Établissements
A, à […], où elle avait postulé. Le 7 juin 2010, lors d'une entrevue avec un
collaborateur du Service des ressources humaines de l'Etat (ci-après : SRHE), X.
a confirmé à celui-ci qu'elle commençait un nouvel emploi le jour-même auprès
des Établissements A. et lui a remis ses clefs professionnelles. Le 10 juin
2010, le SRHE lui a transmis pour signature une convention constatant la fin
des rapports de service au 4 juin 2010. L'intéressée n'a pas retourné la
convention signée au SRHE. En septembre 2010, par le biais de son mandataire,
elle a notamment requis que la mention "nous a quittés de son plein gré le
4 juin 2010 (…)" figurant sur le certificat de travail soit supprimée. Par
courrier du 30 septembre 2010, elle a demandé la modification de son certificat
de travail, estimant qu'il n'était pas conforme à la réalité.

Le 8 novembre 2010, le SRHE a informé
l'intéressée qu'il envisageait de constater par écrit la fin des rapports de
service depuis le 7 juin 2010. Le 10 décembre 2010, X. a formulé des
observations dans lesquelles elle a expliqué qu'elle était restée au poste de
l'OAP jusqu'au 31 mai 2010, date à laquelle on l'a priée de ne plus revenir travailler
jusqu'à son engagement aux Établissements A.. Faisant valoir qu'elle aurait dû
être engagée à l'OAP par un contrat de droit public, elle a réclamé une indemnité
de deux mois de salaire pour licenciement immédiat injustifié ainsi qu'une
indemnité pour tort moral en raison du mobbing qu'elle a subi de la part de sa
formatrice au sein de l'OAP et de ses supérieurs. Elle a en outre requis qu'il
soit indiqué dans son certificat de travail qu'elle avait travaillé à l'OAP du
1er septembre 2007 au 31 mai 2010.

Par décision du 18 janvier 2011, le SRHE a constaté
la fin des rapports de service au 4 juin 2010 suite à l'acceptation de la
demande de départ immédiat de l'intéressée. Il a admis que la relation de
travail en cause ne relevait pas du droit privé. En revanche, les rapports de
service n'avaient pas pris fin par une résiliation injustifiée puisque c'était l'intéressée
elle-même qui avait demandé à être libérée au 4 juin 2010, ce qui lui a été
accordé à partir du 1er juin 2010 déjà. En outre, s'il existait vraisemblablement
des problèmes relationnels au sein de l'office, aucun élément ne permettait de
retenir un acte de mobbing à l'encontre de l'intéressée. Des mesures avaient
d'ailleurs été prises afin de stabiliser la situation. Enfin, la demande de
correction du certificat de travail a été rejetée.

X. a recouru contre cette décision devant le
Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après : le département) en concluant principalement
à ce qu'il soit constaté que les rapports de travail n'avaient pas pris fin, subsidiairement
à l'octroi d'une indemnité pour résiliation abusive et pour résiliation
immédiate injustifiée. Elle a encore réclamé une indemnité pour tort moral en
raison du mobbing qu'elle a subi de la part de sa formatrice et de ses
supérieurs et qu'un certificat de travail conforme à la réalité lui soit
délivré. Elle a fait principalement valoir que dans la mesure où ses rapports
de travail n'avaient pas été résiliés valablement, les dispositions sur la
résiliation des rapports de service des titulaires de la fonction publique
n'ayant pas été respectées, les relations de travail n'avaient pas pris fin.
Elle devait par conséquent toujours être considérée comme membre du personnel
de l'Etat de Neuchâtel et devait pouvoir bénéficier à ce titre de la mobilité
interne.

Par décision du 18 avril
2012, le département a rejeté le
recours. En substance, il a considéré que l'engagement de l'intéressée aurait effectivement
dû être de droit public et que le statut provisoire ou définitif de
l’intéressée pouvait rester indécis dans la mesure où elle avait abandonné son poste.
Par conséquent, les rapports de travail avaient pris fin au 4 juin 2010. Le
certificat de travail de la recourante était donc conforme à la réalité sur ce
point et n'avait pas à être modifié. Enfin, l'intéressée n'avait pas subi de
mobbing. D'une part, ses supérieurs avaient résolu le problème relationnel qu'elle
rencontrait avec sa collègue en la plaçant dans un autre bureau, mesure avec laquelle
elle s'était elle-même déclarée satisfaite. D'autre part, ses supérieurs l'avaient
seulement invitée à se conformer à ses obligations résultant du rapport de
travail.

B.                           
X. recourt contre
cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement,
à ce qu'il soit constaté que les rapports de travail n'ont pas pris fin et, subsidiairement,
à l'octroi d'une indemnité de 26'120.50 francs pour résiliation abusive et de
15'672.30 francs au moins pour résiliation immédiate injustifiée et, en tout
état de cause, à ce qu'un montant de 5'224.10 francs lui soit alloué pour tort
moral pour mobbing et à ce qu'un certificat conforme à la réalité lui soit délivré.
En substance, elle reprend les motifs soulevés devant le département,
contestant en sus avoir abandonné son poste dans la mesure où elle a été priée
de partir et où elle n'a jamais manifesté de volonté de quitter volontairement
son emploi.

C.                           
Sans formuler d'observations, le SRHE et le
département concluent au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
a) Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable.

b) Les
conclusions pécuniaires portant sur les indemnités pour licenciement abusif et
pour résiliation immédiate injustifiée relevant de l'article 58 let. a LPJA
(cf. notamment arrêt du 11.10.2012 CDP.2011.463),
celles-ci sont converties en conclusions condamnatoires à examiner dans le
cadre d'une action de droit administratif. La conclusion portant sur l'octroi
d'une indemnité pour tort moral
en raison de mobbing est également convertie en conclusion
condamnatoire relevant de l'action de droit administratif pour les motifs qui
seront exposés au considérant 6a.

 Introduites dans les formes légales (art. 60 al. 1 LPJA), les
conclusions relevant de l'action de droit administratif sont également
recevables.

2.                           
a) La loi sur le statut de la fonction publique
(LSt), du 28 juin
1995, détermine le statut général, en particulier, du personnel de
l'administration cantonale (art. 3 al.1 let. a LSt). Selon l'article 7 al.
1 LSt, le Conseil d'Etat ou l'autorité qu'il désigne à cet effet peut, à titre
exceptionnel, engager du personnel par contrat de droit privé, notamment pour
l'exécution de tâches spéciales, ou de durée limitée, ou encore pour assurer le
remplacement temporaire d'un titulaire de fonction publique. Selon le rapport
du 3 mai 1995 du Conseil d'Etat au Grand Conseil relatif à la LSt, l'article 7
a pour fonction de permettre à l'Etat de ne pas soumettre à un statut de
fonctionnaire certaines personnes engagées pour une durée limitée ou dans un
but clairement défini qui nécessite de ce fait une réglementation spéciale. Ce
type d'engagement doit rester exceptionnel et n'être utilisé que lorsqu'il
correspond au but poursuivi. Il n'est pas prévu d'engager par contrat de droit
privé des personnes pour occuper des postes nécessaires au fonctionnement de
l'Etat, sous réserve des personnes engagées à un taux d'activité très partiel
(BGC 1995/161 I 811-812).

Selon la jurisprudence relative à la disposition précitée, cette base
légale et une mention expresse dans l'acte d'engagement suffisent à rendre le
droit privé applicable, dans les limites énoncées par la loi. Il faut donc
examiner de cas en cas si les conditions prévues par l'article 7 al. 1 LSt sont
remplies, en fonction des circonstances concrètes, la soumission du litige au
droit public ou au droit privé étant par ailleurs déterminante pour la
compétence juridictionnelle (RJN
1998, p. 199, 1997,
p. 214 et les références citées; cf. aussi RJN
2003, p. 242, 2000,
p. 126 cons. 1). L'Instance de céans a ainsi déjà eu l'occasion de
dire que ne relevaient pas du droit public les rapports de travail d'une
géologue (ATA du 16.03.2004 [2003.70])
ou d'une archéologue (ATA non publié du 23.08.2006 [2006.230] engagées par
contrats de droit privé, dont l'activité s'exerçait dans le cadre d'un ouvrage
spécifique d'une importance exceptionnelle, de durée certes longue mais
limitée, telle que la construction de la route nationale 5. Elle en a fait
de même s'agissant de l'engagement par contrat de droit privé d'une vétérinaire
cantonale adjointe (RJN 1997, p. 214) en raison de la réorganisation du service
vétérinaire cantonal et de la mise à l'épreuve du nouvel organigramme de ce
service. Elle a en revanche retenu que les conditions légales pour conclure un
contrat de droit privé n'étaient pas données dans le cas d'un juriste et
adjoint de direction, dont l'activité au sein de l'ECAI n'était ni limitée dans
le temps ni exceptionnelle (RJN 1998, p. 199), dans celui d'un collaborateur
spécialisé dont les tâches relevaient toutes des activités ordinaires de
l'office de la procédure d'asile (ATA non publié du 19.11.2004 [2004.236]) ou
encore dans celui de recteur de l'Université de Neuchâtel,
cette fonction étant nécessaire au fonctionnement de cette institution et
certaines des compétences du recteur requérant qu'il soit investi de la
puissance publique, ce qui s'accommoderait mal avec un engagement par contrat
de travail de droit privé (TA.2007.59).

b) En l'espèce, par contrat du 14 décembre 2007, X. a été engagée comme collaboratrice administrative à temps partiel à
l'OAP depuis le 1er janvier
2008 pour une durée indéterminée. Ce poste ne présentait donc
pas un caractère provisoire. Il ne portait pas sur une mission spéciale et n'était
pas d'une importance particulière. L'engagement de l'intéressée n'avait ainsi
rien d'exceptionnel ou de singulier. Les circonstances exceptionnelles définies
par la loi pour fonder la conclusion d'un contrat de droit privé faisant
défaut, c'est à juste titre que le SRHE et le département ont admis que les relations
de travail nouées entre les parties relevaient du droit public. Partant, la
recourante était soumise aux dispositions de la loi sur le statut de la
fonction publique.

3.                           
a) D'après la loi sur le
statut de la fonction publique (LSt), les titulaires de
fonctions publiques sont en principe nommés pour une durée indéterminée
(art. 11 al. 1). Sauf disposition légale contraire, ils sont nommés
par le Conseil d'Etat (art. 9 al. 1). Celui-ci désigne l'autorité
subordonnée chargée de procéder à l'engagement provisoire qui précède sauf
exception toute nomination (art. 9 al. 3). La nomination est précédée
d'un engagement provisoire d'une durée de deux ans qui constitue la période
probatoire (art. 12 al. 1).

b) La cessation des
rapports de service des titulaires de fonction publique est régie par le
chapitre 3 du titre II de la LSt. L'article 37 LSt énumère six
causes. Il s'agit du décès, de la retraite, de l'invalidité, de la démission,
de la suppression de poste, du renvoi pour justes motifs ou pour raisons graves
et de la démission résultant d'une incompatibilité de
fonction. Il faut ajouter à cette
liste le simple congé pendant la période probatoire, institué à l'article 12
al. 3 LSt. Chaque cause répond à des conditions qui lui sont propres et suit
une procédure particulière définie dans la loi (RJN
2007, p. 204).

Durant la période probatoire, chaque partie
peut signifier son congé à l'autre moyennant un avertissement donné par écrit
au moins deux mois à l'avance pour la fin d'un mois. Le congé ne doit pas être
abusif, au sens de l'article 336 du code des obligations
(art. 12 al. 3 LSt). En vertu de son droit d'être entendu, le
collaborateur engagé à titre provisoire doit préalablement être averti de
l'intention de l'administration de résilier les rapports de service (RJN 2007,
p. 204). Dans le cas des titulaires de fonction publique nommés, le renvoi peut
être prononcé pour de justes motifs ou pour raisons graves (art. 37
let. f LSt), c'est-à-dire en cas d'inaptitude, de prestations insuffisantes,
de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons
graves, ne permettant plus la poursuite des rapports de service (art. 45
al. 1 LSt), en principe après un avertissement préalable avec fixation
d'un délai pour s'améliorer (art. 46 ss LSt). L’autorité de nomination doit notifier la
décision de renvoi moyennant un préavis de trois mois pour la fin d'un mois
(art. 48 al. 2 LSt). En cas de violation grave des devoirs de service, le titulaire de
fonction publique peut être renvoyé avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement
préalable (art. 48 al. 3 LSt).

c) En cas de démission, les titulaires de fonctions publiques
avertissent par écrit l'autorité qui les a nommés trois mois à l'avance pour la
fin d'un mois (art. 43 al. 1 let. c LSt). Si l'intérêt de l'administration ne s'y
oppose pas, l'autorité qui a nommé peut accepter une démission donnée pour un
terme plus court (art. 43 al. 2 LSt). La démission d'un fonctionnaire n'a pas
d'effet constitutif et doit donner lieu à une décision d'acceptation de
l'autorité de nomination (arrêt du TF du 16.09.2004
[2P.121/2004] cons. 5.2). Une déclaration unilatérale de rupture des rapports
de service ne déployant aucun effet juridique immédiat, son auteur peut donc la
retirer unilatéralement aussi longtemps que l'autorité compétente ne l'a pas
approuvée au moyen d'une décision formelle (ZBl 1975, p. 479). En
revanche, dès le moment où sa démission est acceptée par l'employeur, le
fonctionnaire ne peut plus en principe décider de la retirer unilatéralement;
en d'autres termes, sa démission n'est plus révocable, à moins qu'elle ne soit
entachée de vices de procédure ou de la volonté (arrêt du TF du 10.04.2003
[2P.183/2002] cons. 3).

4.                           
En l'espèce, il est constant, et les parties
sont d'accords sur ce point, qu'aucune
procédure de licenciement répondant aux dispositions prévues aux
articles 12 ou 45ss LSt
n'a formellement été entamée à l'encontre de X. Il apparaît en outre que, quel
que soit le statut de celle-ci au sein de la fonction publique,
l’administration ne lui a notifié aucun congé ou décision écrite par laquelle elle
a résilié unilatéralement les rapports de service. A supposer que la fin des
relations de travail lui ait été signifiée oralement, comme l'allègue
l'intéressée, une telle communication n'avait aucune valeur dans la mesure où
elle aurait impérativement dû être formalisée par une décision écrite. Dans
cette éventualité, X. aurait dû réclamer qu'une décision soit rendue en bonne
et due forme, et dans l'intervalle, se présenter à son poste ou, du moins,
offrir ses services. Il s'ensuit qu'à défaut d'une telle décision, les demandes
d'indemnités pour résiliation abusive et résiliation immédiate injustifiée sont
d'emblées mal fondées.

5.                           
En l'absence de résiliation en bonne et due
forme, de démission écrite ou d'accord écrit, il y a lieu d'examiner si les
rapports de service entre la recourante et l'intimé ont néanmoins pris fin et,
le cas échéant à quelle date.

a) Il ressort du dossier que les parties ont tenté de mettre fin de
manière conventionnelle aux rapports de service, tentative qui a échoué suite
au refus de la recourante de signer la convention qui lui a été soumise. En
mettant fin d'un commun accord aux rapports de travail, les parties concluent
un contrat de droit administratif (arrêt du TF du 20.05.2010 [8C_283/2010] cons. 2). Or le contrat de droit administratif
est soumis à la forme écrite, sous peine de nullité, sous réserve de l'abus de
droit (Moor, Droit administratif, volume II, 3e  éd., 2011,
p. 462; Grisel, Traité de droit administratif, t. I, 1984, p. 453).
Par conséquent, en l'absence de convention écrite, on ne peut retenir une
éventuelle résiliation conventionnelle intervenue par actes concluants. Il
s'ensuit qu'à défaut de signature de la convention, de décision acceptant une
démission ou de décision de résiliation intervenues à ce stade, les rapports de
service n'avaient pas formellement pris fin le 7 juin 2010. Partant, dans la
mesure où elle contestait qu'une résiliation conventionnelle soit intervenue,
la recourante aurait dû soit se présenter à son poste ou offrir ses services,
soit donner son congé (art. 12 al. 3 LSt) ou sa démission (art. 37 et 43 al.
1 let. c LSt) par écrit et dans les délais légaux.

b) L'abandon d'emploi n'est pas énuméré par l'article 37 LSt comme cause de cessation
des rapports de service. Cette liste n'est cependant pas exhaustive. On doit
notamment y ajouter le congé de l'article 12 al. 3 LSt (RJN 2007, p. 204) et la fin
conventionnelle des rapports de travail, fréquemment utilisée en pratique. Le
Tribunal administratif a d'ailleurs déjà eu l'occasion d'admettre que l'abandon
de poste pouvait constituer une cause de cessation des rapports de service qui
devait être constatée par une décision sujette à recours (arrêt du TA du
30.11.2009 [TA.2009.55]). Par conséquent, il y a lieu d'examiner s'il y a eu abandon d'emploi.

En matière de résiliation pour justes motifs, les principes jurisprudentiels dégagés en droit privé
peuvent être appliqués par analogie au droit de la
fonction publique (arrêt du TF du 08.11.2012
[8C_195/2012] cons. 7.2 et les références citées). On peut procéder de même à propos de l'article 337d
CO. Il y a abandon d'emploi selon cette
disposition lorsque le travailleur quitte son poste abruptement sans justes
motifs. L'application de cette disposition présuppose un
refus conscient, intentionnel et définitif du travailleur d'entrer en service
ou de poursuivre l'exécution du travail confié. Lorsque l'abandon d'emploi ne
résulte pas d'une déclaration expresse du salarié, il faut examiner s'il
découle du comportement adopté par l'intéressé, c'est-à-dire d'actes concluants.
Dans cette hypothèse, on se demandera si, compte tenu de toutes les
circonstances, l'employeur pouvait, objectivement et de bonne foi, comprendre
que le salarié entendait quitter son emploi. Selon la jurisprudence, une
absence de plusieurs mois doit être considérée comme un refus intentionnel et
définitif de poursuivre les rapports de travail, même si, après coup, le
travailleur offre subitement et inopinément de reprendre le travail. Dans ce
cas, la durée de l'absence suffit en soi pour admettre que le salarié a
démontré sa volonté d'abandonner son emploi (ATF 121 V 277
cons. 3a p. 282 et arrêt du TF non publié du 14.03.2002
[4C.370/2001], cons. 2a).

c) En l'espèce, il est incontesté que la recourante a été engagée par
contrat de durée indéterminée à l'Etat de […], où elle a commencé ses fonctions
le 7 juin 2010 (mail du 7.6.2010
et lettre du SRHE du 8.11.2010; D. 5a/20) et où elle travaillait
encore le 8 septembre 2011 en tout cas, qu'elle a restitué les clefs de son
poste à l'OAP en date du 7 juin 2010 et qu'elle n'y a plus travaillé au moins
depuis cette date. Comme le
retient à juste titre le département, son absence de plus de 20 mois au moment
de la décision du département et de plus de 7 mois au moment de la décision du
18 janvier 2011, peut à elle seule être considérée comme un refus conscient, intentionnel
et définitif de poursuivre les rapports de service. A cela s'ajoute que les titulaires de fonctions publiques n’étant pas
autorisés à exercer une activité accessoire rémunérée (art. 30 LSt), le fait
que la recourante travaille depuis
le 7 juin 2010 à plein temps et pour une durée indéterminée dans un autre
canton, suffit également à retenir l'abandon d'emploi. La recourante allègue ne
pas avoir manifesté la volonté de quitter volontairement son emploi, n'avoir
jamais indiqué qu'elle ne voulait plus revenir travailler, n'avoir cessé de
dire qu'elle voulait rester au sein du personnel neuchâtelois et avoir demandé
au SRHE de lui transmettre les offres de mobilité interne.
D'une part, ces éléments ne sont pas décisifs dans la mesure où on ne voit pas
en quoi ils démontreraient sa volonté de travailler au sein de l'OAP depuis le
7 juin 2010. D'autre part, si
elle allègue avoir dit le 31 mai 2010 qu'elle se tenait à disposition, il ne
ressort pas du dossier que depuis le 7 juin 2010 elle ait proposé ses services au sein de
l'OAP, ce qu’elle n'aurait quoi qu'il en soit pas effectivement pu faire au vu
de son nouvel emploi. Le dernier jour des rapports de
service entre les parties a donc été le 4 juin 2010.

En droit privé, lorsque l'abandon d'emploi résulte d'une déclaration
expresse du salarié, ou qu'il découle du comportement adopté par celui-ci, le
contrat de travail prend fin immédiatement, sans que l'employeur doive adresser
au salarié une résiliation immédiate de son contrat (Wyler, Droit du travail, 2e éd., p. 520
ss). En
revanche, en droit de la fonction publique, l'abandon d'emploi ne met pas fin
ipso facto aux rapports de travail, mais doit faire l'objet d'une décision susceptible de recours (arrêt du TA du 30.11.2009 [TA.2009.55]). La fin des rapports de service a donc été à juste titre formalisée par décision du 18 janvier 2011. Le droit
d'être entendu de la recourante a par ailleurs été respecté par l'envoi du
courrier du 8 novembre 2010 dans lequel il lui a été donné l'occasion de
s'exprimer. Le certificat de travail n'avait dès lors pas à être modifié.

Au surplus, les éléments figurant au dossier permettant à la Cour de
céans de former sa conviction sur la cause, les moyens de preuve proposés ne
sont pas nécessaires.

6.                           
X.
se plaint d'avoir été victime de mobbing et réclame pour ce motif une indemnité
pour tort moral.

a) Dans l'arrêt reproduit dans le RJN
2003, p. 248, le Tribunal administratif a déclaré irrecevable l'action
intentée contre l'Etat par un fonctionnaire qui se plaignait de mobbing et qui
concluait à ce qu'il fut ordonné à l'Etat de prendre des mesures et/ou
sanctions pour faire cesser les atteintes à la personnalité dont il s'estimait
victime ainsi qu'à la mise en œuvre d'une expertise destinée à déterminer les
circonstances du mobbing. Dans cette affaire, le tribunal a exclu la voie de
l'action de droit administratif au motif que l'objet du litige ne concernait ni
des prestations pécuniaires découlant des rapports de service ni des prestations
découlant d'un contrat de droit public (art. 58 let. a LPJA), étant précisé
que la voie du recours était ouverte dans la mesure où un titulaire d'une fonction publique devait pouvoir
disposer de moyens juridictionnels susceptibles de garantir la protection
offerte par les articles 6 al. 1 LTr et 2 al.1 1re phrase OLT 3. Dans un arrêt isolé (arrêt du TA
du 15.12.2003 [2003.265]), le
Tribunal administratif a considéré, en se référant à l'arrêt susmentionné,
qu'en droit de la fonction publique, l'indemnité pour tort moral pour mobbing
se réclamait par la voie de la décision administrative. Selon
la Cour de céans, cet arrêt étend par trop la jurisprudence publiée au le RJN
2003, p. 248, dans la mesure où, dans ce cas, l'objet du litige n'avait pas
trait à une indemnité pour mobbing. La législation en matière de statut des
fonctionnaires ne prévoyant pas la faculté pour l'administration de trancher un litige concernant une indemnité
pour mobbing par la voie de la décision (art. 59 2e phrase LPJA a contrario; RJN
2009, p.395 cons. 2a), une telle indemnité doit dorénavant se réclamer par la voie de
l'action de droit administratif, contrairement à ce que le Tribunal
administratif avait admis dans l'arrêt susmentionné. La question de savoir si
l'action doit être intentée par le biais de l'article 58 let. a ou let. g
(LResp) LPJA peut en l'occurrence rester ouverte, la demande étant quoi qu'il
en soit mal fondée pour les motifs qui suivent.

b) Selon la définition qu'en donne la
jurisprudence (qui vaut pour les relations de travail fondées tant sur le droit
privé que sur le droit public), le harcèlement psychologique, ou mobbing, se
définit comme un enchaînement de propos et/ou d'agissements hostiles, répétés
fréquemment pendant une période assez longue, par lesquels un ou plusieurs individus
cherchent à isoler, à marginaliser, voire à exclure une personne sur son lieu
de travail. La victime est souvent placée dans une situation où chaque acte
pris individuellement, auquel un témoin a pu assister, peut éventuellement être
considéré comme supportable alors que l'ensemble des agissements constitue une
déstabilisation de la personnalité, poussée jusqu'à l'élimination
professionnelle de la personne visée. Il n'y a pas harcèlement psychologique du
seul fait qu'un conflit existe dans les relations professionnelles ou qu'il
règne une mauvaise ambiance de travail, ni du fait qu'un membre du personnel
serait invité - même de façon pressante, au besoin sous la menace de sanctions
disciplinaires ou de licenciement - à se conformer à ses obligations résultant
du rapport de travail, ou encore du fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait
pas satisfait pleinement et toujours aux devoirs qui lui incombent à l'égard de
ses collaborateurs. Il résulte
des particularités du mobbing que ce dernier est généralement difficile à
prouver, si bien qu'il faut admettre son existence sur la base d'un faisceau
d'indices convergents, mais aussi garder à l'esprit qu'il peut n'être
qu'imaginaire, sinon même être allégué abusivement pour tenter de se protéger
contre des remarques et mesures pourtant justifiées (arrêt du TF du 17.05.2010
[4A_32/2010] cons. 3.2 et les références citées).

En droit privé, les actes de mobbing sont
prohibés par l'article 328 al. 1 CO (arrêt du TF du 04.04.2003
[2C.2/2000] cons. 2.3). L'article 328 CO n'est pas applicable comme tel aux
rapports de droit public entre un fonctionnaire cantonal et l'Etat
(art. 342 al. 1 CO). Les dispositions du code des obligations
seraient tout au plus applicables par analogie, en cas de lacune dans les
dispositions de droit public. Cependant, comme en droit privé, l'Etat a le
devoir de protéger ses agents pour leur permettre d'exercer leurs fonctions; il
doit notamment éviter qu'ils ne subissent une atteinte illicite à leur
personnalité, au sens des articles 28ss CC (ATF 125 III 70
cons. 3c; arrêt du TF du 11.08.2005
[2P.57/2005/2P.58/2005] et les références citées). Le
fonctionnaire est également protégé par l'article 6 al. 1 de la loi fédérale
sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr), applicable
également aux administrations cantonales (art. 3a let. a LTr), qui prévoit que,
pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur est tenu de prendre toutes
les mesures dont l'expérience a démontré la nécessité, que l'état de la
technique permet d'appliquer et qui sont adaptées aux conditions d'exploitation
de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes les mesures nécessaires pour
protéger l'intégrité personnelle des travailleurs. L'ordonnance 3 relative à la
loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur est tenu de prendre toutes
les mesures nécessaires afin d'assurer et d'améliorer la protection de la santé
et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs (art. 2 al.1
1re phrase) (RJN 2003, p. 248).

c) X. se plaint du fait que sa collègue et formatrice
lui répétait sans cesse qu'elle n'était pas à sa place et qu'elle aurait dû
rester à son ancien poste, qu'elle ne lui permettait aucune erreur, qu'elle n'était
pas ouverte au dialogue et qu'elle lui reprochait des erreurs commises alors
qu'elle était absente et que ses dossiers avaient été transmis à un stagiaire.
Elle affirme également avoir souffert des constantes mises à l'épreuve de ses
supérieurs, de leurs reproches totalement injustifiés, d'une charge de travail
toujours plus importante en totale inadéquation avec ses horaires, ainsi que de
directives reflétant un autoritarisme déplacé, dur, injuste, blessant,
rabaissant et vexatoire.

Le 2 décembre 2008, l'intéressée a sollicité
les services du Groupe de confiance "harcèlement", en raison de
mauvaises relations avec une collègue ainsi que du fait que son chef de service
lui aurait appris que son poste était menacé. Elle n'a cependant rencontré ce
groupe qu'à une reprise le 10 décembre 2008, puis ne l'a plus sollicité. Il
ressort du compte-rendu d'entretien du 30 juin 2009 au Service pénitentiaire,
relatant notamment les précédents entretiens, les éléments suivants : Lors de
ces divers entretiens (2.4.2008, 11.6.2008, 23.6.2008, 8.7.2008, 18.7.2008, 7.8.2008,
9.10.2008, 1.12.2008, 12.12.2008), il lui a été reproché un retard dans la
gestion du travail ainsi que la commission de diverses erreurs. Plusieurs
objectifs lui ont ainsi été fixés. La recourante s'est plainte depuis avril
2009 de rencontrer des problèmes de mésentente avec la responsable des courtes
peines, ce qui créait selon elle un climat très peu propice à un bon travail.
Le 1er juin 2009, elle a été déplacée dans un autre bureau. Depuis,
elle ne s'est plus plainte de problèmes relationnels dans son secteur. En date
du 30 juin 2009, elle considérait que le climat était favorable et que le
déplacement avait motivé son bien-être. Elle s'entendait même mieux avec la responsable
des courtes peines (sa formatrice). Au terme de l'entretien, elle a été invitée
par le chef de service et de l'office à faire ses preuves en fonction de
nouveaux objectifs fixés, lesquels seraient évalués chaque mois par le chef
d'office et tous les 3 mois par le chef de service. Un bilan final serait effectué
à la fin de l'année 2009. Si les objectifs étaient atteints, son contrat serait
transformé en contrat de doit public. A l'inverse, il serait mis un terme aux
rapports de service. Un certificat médical du 14 juillet 2010 émanant d'un médecin
généraliste mentionne que la recourante l’a consulté à partir du 29 juillet
2009 pour un traitement médical. Un certificat médical du 10 septembre 2010
émanant du même médecin précise que l'intéressée a suivi des consultations
depuis le 29 juillet 2009 pour une affection directement liée à des problèmes
relationnels sur sa place de travail.

Il ressort de ce qui précède que X. s'est plainte en avril
2009 à ses supérieurs et que ces derniers ont sans tarder donné suite à ses
plaintes en la déplaçant dans un autre bureau. Depuis lors, elle s'est déclarée
satisfaite du climat de travail. Le rappel de cette chronologie suffit à démontrer que ses supérieurs ne
sont pas restés inactifs dès l’instant où l'intéressée s’est plainte de
mauvaises relations de travail avec sa collègue. S'agissant du comportement
qu'elle reproche à ses supérieurs, il est vrai qu'entre 2008 et 2009, son
travail a été évalué à de nombreuses reprises et qu'elle a ressenti comme un certain acharnement le
fait de rechercher et communiquer toute éventuelle erreur de sa part. Il ne ressort toutefois pas du compte-rendu d'entretien, ni d'autres
éléments du dossier, que ces évaluations ou ces entretiens aient été une
tentative de l'isoler, de la marginaliser
ou de l'exclure de son lieu de travail, d'autant plus que son taux de travail a
été augmenté à 90 % dès le 1er juillet 2009. Certaines erreurs qui lui ont été reprochées n'apparaissent
en outre pas totalement infondées dans la mesure où l'intéressée en a admis une partie et qu'elle a déclaré
avoir besoin d'un cours d'organisation du travail. Il apparaît plutôt que
plusieurs opportunités lui ont été données pour se conformer aux exigences du
poste. Si la situation a peut-être été difficile pour X. pour des motifs relationnels dans le cadre d'un
nouvel emploi, on ne discerne toutefois pas d'éléments constitutifs de mobbing.
Le fait qu'elle n'ait consulté
qu'à une reprise le groupe de confiance confirme que tel n'était pas le cas. Le certificat médical du 10 septembre 2010 de son médecin généraliste ne permet
pas d'en douter.

7.                           
La décision entreprise ne prête ainsi pas flanc
à la critique, ce qui conduit au rejet du recours. Par ailleurs, la demande est
également mal fondée et doit être rejetée. La procédure en matière de rapports
de service est onéreuse lorsque la valeur litigieuse de l'action dépasse 30'000
francs (arrêts de la CDP du 21.04.2011
[CDP.2008.184], du 18.05.2011
[CDP.2010.191] cons. 6b). X. ayant conclu au paiement d'un montant
total de 47'016.90 francs, les frais mis à sa charge s'élèveront à 1'500 francs
(art. 48 et 12 al. 1 TFrais). Vu le sort de la cause, il n'y a pas lieu à
allocation de dépens.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Rejette la demande pour le surplus.

3.    Met les frais à la charge de X., à hauteur de 1'500 francs.

4.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 17 mai 2013