# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8d2827e1-932c-5c6e-bee0-89f2831a28d2
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-11-13
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 13.11.2009 B-3133/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3133-2009_2009-11-13.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-3133/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 3 .  N o v e m b e r  2 0 0 9

Richter David Aschmann (Vorsitz), 
Richter Philippe Weissenberger, 
Richter Hans Urech, 
Gerichtsschreiber Said Huber.

Bundesamt für Landwirtschaft (BLW), 
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
beschwerdeführendes Amt,

gegen

A._______, 
vertreten durch Herrn Rechtsanwalt Georges Schmid-
Favre, Brückenweg 6, 3930 Visp,
Beschwerdegegner,

Dienststelle für Landwirtschaft – Amt für 
Direktzahlungen,
Postfach 437, 1951 Sitten,
Erstinstanz,

Rekurskommission des Kantons Wallis für den 
Bereich Landwirtschaft und Landumlegungen,
Postfach 344, 3960 Siders,
Vorinstanz.

Direktzahlungen  2007  (Ausschluss  von  der  landwirt-
schaftlichen  Nutzfläche:  Festivalgelände  "Open  Air 
Gampel").

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-3133/2009

Sachverhalt:

A.

A.a A._______  beantragte  am  9.  Mai  2007 bei  der  zuständigen 
Landwirtschaftsbehörde des Kantons Wallis für das Jahr 2007 Direkt-
zahlungen  für  landwirtschaftlich  genutzte  Flächen,  die  im  Perimeter 
des alljährlich in Gampel stattfindenden Open-Air-Festivals liegen. 

A.b Mit Verfügung vom 15. November 2007 teilte ihm die Dienststelle 
für  Landwirtschaft  –  Amt  für  Direktzahlungen  (nachfolgend:  Erst-
instanz)  mit,  die  seit  dem  28.  September  2004  von  der  Burger-
gemeinde  Turtmann  an  die  Open  Air  Gampel  AG  verpachteten 
Grundstücke Nr. (...), (...), (...), (...), (...) und (...) würden als nicht bei-
tragsberechtigte  Flächen  aus  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche 
ausgeschieden,  weil  sie  nicht  ganzjährig  bewirtschaftet  werden 
könnten  und  zudem  bereits  direkt  abgegolten  würden.  Gleichzeitig 
verzichtete die Erstinstanz auf eine Rückforderung bereits geleisteter 
Beiträge. 

A.c Die  von A._______  am 14. Dezember  2007  dagegen  erhobene 
Einsprache wies die Erstinstanz mit  Entscheid vom 6. Februar 2008 
sinngemäss ab. Sie hielt fest, die angefochtene Verfügung, welche der 
Korrektur der nichtlandwirtschaftlichen Flächen im Areal des Open-Air- 
Festivals diene, bleibe aufrechterhalten. 

Zur Begründung führte die Erstinstanz an, nach dem Pachtvertrag mit 
der  Open Air  Gampel  AG müssten  die  von A._______ für  das  Jahr 
2007 deklarierten Parzellen Nr. (...), (...), (...) und (...) in den Monaten 
Juli  und  August  ausschliesslich  für  die  Bedürfnisse  des  Open-  Air-
Festivals verfügbar sein. Während dieser Zeit dürften die verpachteten 
Parzellen  nicht  landwirtschaftlich  genutzt  werden.  Der  Pachtvertrag 
regle  klar  die  Hauptzweckbestimmung  und  damit  die  starke  Ein-
schränkung der  Flächennutzung,  zumal  der  Boden nur  als  Wiesland 
bewirtschaftet werden dürfe. Die deklarierten Parzellen befänden sich 
im  Hauptareal  (Zone  1:  Bühnen,  VIP-Zelt,  Kassa-Bereich),  was  die 
landwirtschaftliche Nutzung stark einschränke. 

Zudem zählten die deklarierten Flächen nicht zur landwirtschaftlichen 
Nutzfläche,  da  deren  wirtschaftlicher  Ertrag  aus  nichtlandwirtschaft-
licher  Nutzung  denjenigen  aus  landwirtschaftlicher  Nutzung  über-

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steige. 

Da  im  Jahre  2007  auch  B._______  die  fraglichen  Grundstücke  als 
landwirtschaftlich  genutzt  für  den  Bezug  von  Direktzahlungen  ge-
meldet  habe und diesbezüglich zwischen B._______ und A._______ 
noch ein Zivilprozess hängig sei, werde darauf verzichtet, die Beiträge 
für das Jahr 2007 zu reduzieren oder zu kürzen. 

A.d Gegen  diesen  Einspracheentscheid  erhob  A._______  am 5. 
März 2008 Beschwerde bei der Rekurskommission des Kantons Wallis 
für  den  Bereich  Landwirtschaft  und  Landumlegungen  (nachfolgend: 
Vorinstanz). Er beantragte, der angefochtene Akt sei unter Kosten- und 
Entschädigungsfolge  aufzuheben,  und  es  sei  festzustellen,  dass  die 
Grundstücke  Nr. (...),  (...),  (...),  (...),  (...)  und  (...)  beitragsberechtigt 
seien. 

Zur  Begründung  führte  er  an,  die  Open  Air  Gampel  AG würde  die 
fraglichen Flächen nur  je  eine  Woche vor und nach der  Konzertver-
anstaltung  beanspruchen. Auf  diesen  Grundstücken  würden  drei  bis 
vier Schnitte pro Jahr durchgeführt (1. Schnitt anfangs April, 2. Schnitt 
im Juni, 3. Schnitt im Juli vor dem Open Air und 4. Schnitt im Oktober), 
weshalb  die  landwirtschaftliche  Nutzung  im  Vordergrund  stehe.  Mit 
Ausnahme  der  wenigen  Tage,  an  denen  das  nur  ein  verlängertes 
Wochenende  dauernde  Freiluftkonzert  stattfinde,  stünden  die  frag-
lichen Flächen das ganze Jahr zur uneingeschränkten landwirtschaft-
lichen Nutzung zur Verfügung. 

Ferner sei  der Pachtvertrag angesichts  des übersetzten Pachtzinses 
nach  den  massgeblichen  Bestimmungen  des  Bundesgesetzes  vom 
4. Oktober  1985  über  die  landwirtschaftliche  Pacht  (LPG,  SR 
221.213.2)  widerrechtlich und daher nichtig. Selbst  wenn die Verein-
barung zwischen der Open Air Gampel AG und der Burgergemeinde 
eine Nutzung während der Monate Juli und August vorsähe, wäre auch 
diese nach LPG gesetzwidrig und damit ungültig. 

Schliesslich  sei  der  angefochtene  Entscheid  willkürlich  und  wider-
spreche  dem  Gleichbehandlungsgebot.  Es  gebe  unzählige  Ver-
anstaltungen, während denen landwirtschaftlich nutzbare Flächen für 
Musik-  oder  andere  Feste  als  Spiel-,  Sport-,  Park-  oder  Zeltplätze 
tageweise  beansprucht  würden,  ohne  dass  deshalb  die  Beitrags-
berechtigung dieser Flächen entfallen würde. Es sei willkürlich, die nur 

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ein verlängertes Wochenende dauernde Beanspruchung der fraglichen 
Parzellen  für  das  Freiluftkonzert  als  deren  Hauptzweckbestimmung 
hinzustellen.

A.e Mit  Entscheid vom 21. Januar 2009 (versandt am 9. April  2009) 
hiess die Vorinstanz die Beschwerde unter  Entschädigungsfolge gut, 
hob den angefochtenen Einspracheentscheid  auf  und  wies  die  Erst-
instanz an, im Sinne der Erwägungen neu zu verfügen.

Einleitend  hält  die  Vorinstanz  fest,  während  des  Augenscheins  vom 
5. September 2008 habe der Vertreter  der Erstinstanz die Parzellen-
bewirtschaftung nicht mehr beanstandet,  sondern einzig noch darauf 
beharrt, dass die fraglichen Grundstücke wegen des höheren Ertrages 
aus  nichtlandwirtschaftlicher  Nutzung  von  der  landwirtschaftlichen 
Nutzfläche auszuschliessen seien. Anlässlich der Ortschau hätten die 
Vertreter  der  Open  Air  Gampel  AG erklärt,  der  Boden  der  Burger-
gemeinde  Gampel  werde  zwei  Wochen  vor  und  zwei  Wochen  nach 
dem Open-Air-Festival  beansprucht,  die  restlichen  Flächen  während 
rund  zwei  Wochen  mehr.  Die  Bewirtschafter  erhielten  keine  Ent-
schädigung; diese gehe an die Burgergemeinden Gampel (Fr. 0.10/m2) 
und Turtmann (Fr. 0.30/m2) sowie an private Eigentümer (Fr. 0.10/m2), 
wozu A._______ als Bewirtschafter aber nicht gehöre. 

Die  beanstandeten  Flächen  lägen  in  der  Landwirtschaftszone  von 
Gampel und Turtmann. Das in der zweiten Augusthälfte stattfindende 
Open-Air-Festival  schränke  die  landwirtschaftliche  Nutzung  während 
nur  sechs  Wochen  ein,  was  keine  starke  Einschränkung  bedeute. 
Zudem beziehe  A._______  den  wirtschaftlichen  Ertrag  lediglich  aus 
der  landwirtschaftlichen,  nicht  aber  aus  der  nichtlandwirtschaftlichen 
Nutzung.  Auch  bezahle  er  dem  Grundeigentümer  einen  Pachtzins. 
Nach Gesetz dürfe sich ein Bewirtschafter nicht durch landwirtschaft-
liche  und  nichtlandwirtschaftliche  Nutzung  derselben  Fläche  be-
reichern, was hier nicht der Fall sei. 

Ein  Flächenausschluss  käme  nur  in  Frage,  wenn  der  Hauptnutzen 
nichtlandwirtschaftlicher  Natur  wäre  und  direkt  oder  indirekt  bereits 
ausreichend abgegolten würde. Dies treffe auf unproduktive oder be-
dingt nutzbare Flächen wie Strassen- und Bahnböschungen zu, nicht 
aber – wenn wie hier – ein kurzfristiges Festival zur Diskussion stehe. 

Anlässlich  der  Ortsschau  sei  festgestellt  worden,  dass  im 

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Festivalsperimeter  anfangs  September  das  Gras  vollständig  nach-
gewachsen gewesen sei. Das Festival  bedeute daher  eine nur kurz-
fristige  Einschränkung,  weshalb  von  einem  landwirtschaftlichen 
Hauptnutzen  der  fraglichen  Flächen  auszugehen  sei.  Auch  im 
Interesse der Rechtsgleichheit  dürfe das Festivalgelände nicht anders 
beurteilt  werden  als  landwirtschaftlicher  Boden,  der  nur  vorüber-
gehend für  Feste und Kuhkämpfe benutzt werde. Daher dürfe weder 
eine Kürzung der Direktzahlungen noch ein Ausschluss der Parzellen 
von  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  im  Perimeter  des  Festivals 
erfolgen. Vorbehalten bleibe jedoch der zivilgerichtliche Entscheid über 
die Gültigkeit der Pachtverträge.

B.
Diesen  Entscheid  focht  das  Bundesamt  für  Landwirtschaft  (nach-
folgend: beschwerdeführendes Amt bzw. BLW) am 14. Mai 2009 beim 
Bundesverwaltungsgericht  an  mit  dem  Antrag,  der  vorinstanzliche 
Entscheid  sei  aufzuheben und es sei  festzustellen,  dass  die  Grund-
stücke  der  Parzellen  Nr.  (...)-(...) nicht  als  landwirtschaftliche  Nutz-
flächen gelten würden und demzufolge nicht beitragsberechtigt seien.

Zur Begründung führte es aus, nach Art. 16 Abs. 1 Bst. a der Land-
wirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 (LBV, SR 
910.91) gälten diejenigen Flächen nicht  als landwirtschaftliche Nutz-
fläche,  deren  Hauptzweckbestimmung  nicht  die  landwirtschaftliche 
Nutzung sei, was nach Abs. 2 Bst. b dieser Bestimmung dann der Fall 
sei,  wenn  der  wirtschaftliche  Ertrag  aus  der  landwirtschaftlichen 
Nutzung  kleiner  sei  als  jener  aus  der  nichtlandwirtschaftlichen 
Nutzung. 

Zwar erfolge jährlich eine landwirtschaftliche Nutzung in Form von drei 
bis vier Schnitten, wobei die Gemeinde Turtmann eine Entschädigung 
von  Fr. 0.30/m2  erhalte,  die  nicht  an  die  Bewirtschafter  gehe. Es  sei 
jedoch unerheblich, dass die Bewirtschafter keinen direkten Ertrag aus 
der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung erzielten, da sich Art. 16 Abs. 2 
Bst. b LBV nicht auf den Bewirtschafter, sondern nur auf Flächen be-
ziehe mit dem Zweck, Doppelzahlungen auf derselben Fläche zu ver-
hindern. 

Die  Abgeltung  der  fraglichen  Grundstücke  betrage  Fr. 0.30/m2,  was 
Fr. 3'000.--/ha  ausmache  –  demgegenüber  betrage  der  jährliche 
landwirtschaftliche  Ertrag  zwischen  Fr. 956.--/ha  und  Fr. 1'195.--/ha. 

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Damit  sei  der  Ausschlusstatbestand  erfüllt.  Unerheblich  sei,  wer  als 
Pächter  der  betroffenen  Grundstücke  gelte.  Nicht  entscheidend  sei 
auch, ob ein allenfalls herabgesetzter Pachtzins entrichtet werde. Auch 
könne die Frage offen gelassen werden, inwiefern die Entschädigung, 
die  die  Burgergemeinde  Turtmann  erhalte,  an  die  Bewirtschafter 
weiterfliessen  müsste.  Dies  wäre  in  einem zivilrechtlichen  Verfahren 
abzuklären. 

C.
Am  15.  Juni  2009  liess  sich  A._______  (nachfolgend:  Beschwerde-
gegner) zur Beschwerde vernehmen mit dem Antrag, diese unter Ent-
schädigungsfolge abzuweisen. 

Er hält fest, es sei ungerecht, pachtzinszahlenden Bewirtschaftern, die 
wegen der zeitweiligen nichtlandwirtschaftlichen Nutzung einen Schnitt 
verlören,  Beiträge  vorzuenthalten,  nur  weil  der  Grundeigentümer  für 
die Parzellennutzung zusätzlich entschädigt  werde. Auch verletze es 
das  Gleichbehandlungsgebot,  Bewirtschaftern,  die  keine  nichtland-
wirtschaftliche Nutzung zu dulden hätten, Beiträge auszubezahlen.

Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV bezwecke einzig zu verhindern,  dass sich 
Bewirtschafter  durch  eine  mehrfache  Nutzung  ungerechtfertigt  be-
reicherten,  was  hier  nicht  zutreffe.  Eine  nichtlandwirtschaftliche 
Nutzung  sei  nur  bei  einer  starken  Einschränkung  anzunehmen,  die 
zugleich mit einem wirtschaftlichen Ertrag aus nichtlandwirtschaftlicher 
Nutzung  verbunden  sei.  Indessen  habe  die  Vorinstanz  eine  starke 
Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung verneint. Die Bewirt-
schafter  bezahlten  unabhängig  vom  Open  Air  Festival  Pachtzinse. 
Daher sei es stossend, wenn die Bewirtschafter wegen der kurzfristig 
eingeschränkten  landwirtschaftlichen  Nutzung  Beiträge  vollständig 
verlören.  Nur  wenn  ein  Bewirtschafter  auch  für  eine  nichtlandwirt-
schaftliche  Nutzung  entschädigt  werde,  läge  eine  unzulässige 
Doppelentschädigung vor. Dies sei aber nach den Feststellungen der 
Vorinstanz nicht der Fall.

D.
Mit Schreiben vom 15. Juni 2009 verzichtete die Vorinstanz auf eine 
Stellungnahme unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid.

E.
Am 4. Juni 2009 liess sich die Erstinstanz zur Beschwerde vernehmen, 

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ohne einen Antrag zu stellen. Im Einzelnen weist sie auf offene Fragen 
hinsichtlich  der  Pachtzinshöhe  einzelner  Grundstücke  innerhalb  der 
drei Zonen des Festivalgeländes hin und erklärt, die Pachtverträge der 
Burgergemeinden Turtmann und Gampel sollten eingesehen werden.

F.
Auf die einzelnen Parteivorbringen wird, soweit sie für den Entscheid 
erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft  von Amtes wegen und mit  freier 
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und ob auf eine 
Beschwerde einzutreten ist (BVGE 2007/6 E. 1).

1.1 Der  angefochtene Rückweisungsentscheid  vom 21. Januar  2009 
stützt  sich  auf  die  Landwirtschaftsgesetzgebung  und  damit  auf 
öffentliches Recht des Bundes. Er ist als Zwischenverfügung im Sinne 
von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) zu qualifizieren (BGE 
134  II  186  E. 1.2,  BGE 133  V  477  E. 4.2;  vgl.  FELIX UHLMANN/SIMONE 
WÄLLE-BÄR,  in:  Praxiskommentar  VwVG,  Waldmann/Weissenberger 
[Hrsg.], Zürich 2009, Art. 45 N 6): 

Neben der im Rückweisungsentscheid festgehaltenen Zuordnung der 
strittigen Parzellen zur  landwirtschaftlichen Nutzfläche wird  die Erst-
instanz  beim  zu  treffenden  Auszahlungsentscheid  einen  allfälligen 
zivilgerichtlichen  Entscheid  über  die  Gültigkeit  der  Pachtverträge  zu 
berücksichtigen haben (vgl. BGE 134 II 287 E. 3. f.), weshalb der Erst-
instanz  ein  entsprechender  Entscheidungsspielraum  verbleibt  und 
daher der Rückweisungsentscheid nicht als Endentscheid aufzufassen 
ist (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3). 

1.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  unter  anderem  Be-
schwerden gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit ein 
Bundesgesetz  dies  vorsieht  (Art.  31  i.V.m.  Art.  33  Bst.  i  des  Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]). 

1.2.1 Nach Art. 166 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 
1998  (LwG,  SR  910.1)  kann  gegen  Verfügungen  letzter  kantonaler 

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Instanzen,  die  in  Anwendung  des  LwG  und  seiner  Ausführungs-
bestimmungen  ergangen  sind,  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde erhoben werden. Ausgenommen sind einzig kantonale Ver-
fügungen über Strukturverbesserungen,  die mit  Beiträgen unterstützt 
werden. Eine solche Ausnahme liegt hier nicht vor.

1.2.2 Das  beschwerdeführende  Amt  ist  nach  Art.  166  Abs.  3  LwG 
spezialgesetzlich grundsätzlich legitimiert,  gegen Verfügungen letzter 
kantonaler  Instanzen  in  Anwendung  des  LwG  und  seiner  Aus-
führungserlasse  die  Rechtsmittel  des  kantonalen  oder  eid-
genössischen Rechts zu ergreifen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 48 Abs. 2 
VwVG). 

Der  angefochtene  Rückweisungsentscheid,  der  eine  Zwischenver-
fügung darstellt (E. 1.1), bezieht sich nicht auf die Zuständigkeit oder 
den Ausstand im Sinne von Art. 45 Abs. 1 VwVG. Daher ist er nur unter 
den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 VwVG selbstständig anfecht-
bar (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.2.3, BGE 133 V 477 E. 5.1). 

Diese  Bestimmung  setzt  zunächst  voraus,  dass  die  Zwischenver-
fügung selbstständig eröffnet worden ist. Auf den hier angefochtenen 
Rückweisungsentscheid, in welchem im Kontext der Prüfung der An-
spruchsvoraussetzungen für  Flächenbeiträge für  das Jahr 2007 eine 
Teilfrage  (Nichtausschluss  der  strittigen  Parzellen  aus  der  landwirt-
schaftlichen Nutzfläche) beantwortet wird, trifft  dies zu. Nach Art. 46 
Abs. 1 Bst. b VwVG ist sodann erforderlich, dass die Gutheissung der 
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen 
bedeutenden  Aufwand  an  Zeit  oder  Kosten  für  ein  weitläufiges  Be-
weisverfahren  ersparen  würde.  Diese  Voraussetzung  ist  hier  erfüllt: 
Würde  das  Bundesverwaltungsgericht  die  Beschwerde  gutheissen, 
weil die strittigen Parzellen im Sinne des beschwerdeführenden Amtes 
nicht  zur  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  gehörten,  würde  das  vom 
Beschwerdegegner  angestrengte  Auszahlungsverfahren  für  die  ent-
sprechenden  Direktzahlungen  endgültig  hinfällig,  indem das  Gesuch 
abzuweisen wäre (vgl. hinten E. 3). Damit bliebe der Erstinstanz der 
gesamte  weitere  Instruktionsaufwand  erspart,  weshalb  hier  ein  An-
wendungsfall von Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG besteht (vgl. BGE 134 II 
142 E. 1.2.4).

1.3 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 50 sowie 52 Abs. 1 VwVG), und 

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auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

1.4 Soweit sich aber das beschwerdeführende Amt sinngemäss gegen 
den Einschluss der Parzellen Nr. (...)-(...) als landwirtschaftliche Nutz-
fläche wendet,  ist  auf die Beschwerde insofern nicht einzutreten, als 
die  Parzellen  Nr. (...) und  (...) nicht  vom  Streitgegenstand  erfasst 
werden: 

Zwar erwähnt die Verfügung der Erstinstanz vom 15. November 2007 
die  Parzellen  Nr.  (...)-(...),  welche  der  Beschwerdegegner  in  seiner 
Einsprache  vom  14.  Dezember  2007  ebenfalls  erwähnt.  Dagegen 
spricht die Erstinstanz im Einspracheentscheid nur noch von den vom 
Beschwerdegegner  im  Betriebsstrukturerhebungsformular  2007  de-
klarierten  Parzellen  Nr.  (...)-(...). Obschon  der  Beschwerdegegner  in 
seiner  dagegen erhobenen Beschwerde an die Vorinstanz wiederum 
die  Parzellen  Nr. (...)-(...) erwähnt,  vermeidet  es  die  Vorinstanz,  die 
Parzellennummern  im  angefochtenen  Entscheid  konkret  zu  nennen, 
zumal  im besagten Flächenerhebungsformular, das der Beschwerde-
gegner der Erstinstanz eingereicht hatte, einzig die Parzellen Nr. (...)-
(...) erwähnt  werden,  welche  auch  Grundlage  der  erstinstanzlichen 
Vernehmlassung vom 23. April 2008 an die Vorinstanz bildet. 

Somit  ist  im  Sinne  der  Erwägungen  im  Einsprachentscheid,  auf  die 
sich auch die Vorinstanz im Ergebnis stützt, davon auszugehen, dass 
sich  der  Rückweisungsentscheid  ebenfalls  nur  auf  die  vom  Be-
schwerdegegner  im  Betriebsstrukturerhebungsformular  2007  de-
klarierten Parzellen Nr.  (...)-(...) beziehen kann, was den hier  zu be-
urteilenden Streitgegenstand auch entsprechend eingrenzt.

2.

2.1 Das  beschwerdeführende  Amt  kann  im  Rahmen  des  Be-
schwerdeverfahrens die Verletzung von Bundesrecht unter Einschluss 
des  Missbrauchs  oder  der  Überschreitung  des  Ermessens,  die  un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts  sowie  die  Unangemessenheit  des  Entscheids  beanstanden 
(Art. 49 VwVG).

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Im vorliegenden Fall rügt das beschwerdeführende Amt einzig die Ver-
letzung von Bundesrecht (vgl. E. 6.1).

2.2 Das Bundesverwaltungsgericht  hat  das Recht  von Amtes wegen 
anzuwenden, weshalb es nicht an die Begründung der Begehren der 
Parteien gebunden ist  (Art. 62 Abs. 4 VwVG;  THOMAS HÄBERLI,  Praxis-
kommentar  VwVG,  a.a.O.,  Art. 62  N 37  f.).  Es  darf  die  Beschwerde 
auch  aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  ganz  oder 
teilweise gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis 
mit  einer  Begründung  bestätigen,  die  von  jener  der  Vorinstanz  ab-
weicht (vgl. BVGE 2007/41 E. 2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts  A-4620/2008  vom  19.  Januar  2009  E.  1.3).  Das 
Bundesverwaltungsgericht  hat  auf  den  festgestellten  Sachverhalt 
jenen Rechtssatz  anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, 
und ihm jene Auslegung zu geben,  von der  es überzeugt  ist  (ANDRÉ 
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 1.54).

3.
Die  Erstinstanz  hat,  wie  sie  in  ihrer  Vernehmlassung  vom 23.  April 
2008 an die Vorinstanz festhält, für die im Streite liegenden Parzellen 
noch  keine  Flächenbeiträge  an  den  Beschwerdegegner  ausbezahlt, 
nachdem  sie  auf  Einsprache  hin  am  6.  Februar  2008  den  am  15. 
November  2007  verfügten  Ausschluss  der  im  Festivalgelände  be-
findlichen Parzellen von der  landwirtschaftlichen Nutzfläche bestätigt 
hatte. 

Diesen Flächenausschluss hat die Vorinstanz im angefochtenen Ent-
scheid rückgängig gemacht, indem sie die vom Beschwerdegegner für 
den  Bezug  von  Direktzahlungen  deklarierten  Parzellen  Nr.  (...)-(...) 
wieder der landwirtschaftlichen Nutzfläche zuwies und die Erstinstanz 
sinngemäss  verpflichtete,  das  Auszahlungsgesuch  des  Beschwerde-
gegners zu behandeln und einen allfälligen zivilgerichtlichen Entscheid 
zur Gültigkeit der Pachtverträge zu berücksichtigen. 

Gegen diesen Rückweisungsentscheid wendet sich das beschwerde-
führende  Amt,  das  eine  Bestätigung  des  erstinstanzlich  erfolgten 
Ausschlusses der fraglichen Grundstücke von der landwirtschaftlichen 
Nutzfläche  beantragt,  was  gleichzeitig  die  Berechtigung  zu  Direkt-
zahlungen ausschlösse. Denn nach Art. 4  Abs. 1 der  Direktzahlungs-
verordnung vom 7. Dezember 1998 (DZV, SR 910.13) berechtigt einzig 

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die  landwirtschaftliche Nutzfläche zu Direktzahlungen (mit Ausnahme 
der  Flächen,  die  mit  Baumschulen,  Forstpflanzen,  Zierpflanzen,  Ge-
wächshäusern mit festem Fundament und Hanf belegt sind). 

4.
Angesichts  der  von  den  Parteien  vorgebrachten  Rügen,  die  grund-
legende Fragen zum Direktzahlungssystem aufwerfen (vgl. E. 6.1 f.), 
und der vielschichtigen landwirtschaftsrechtlichen Rahmenordnung, in 
welche  die  Streitsache  eingebettet  ist,  sind  vorab  die  einschlägigen 
Vorschriften  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eid-
genossenschaft  vom 18. April  1999  (BV, SR 101;  E.  4.1),  des  LwG 
(E. 4.2 f.) und der LBV (E. 4.4) darzustellen:

4.1 Art.  104  BV  verankert  das  Leitbild  einer  multifunktionalen  und 
nachhaltigen  Landwirtschaft,  bei  der  die  Ökologisierung  und  Land-
schaftspflege  mehr  an  Gewicht  erhält  (PAUL RICHLI,  Agrarrecht,  in: 
Richli,  Wirtschaftsstrukturrecht  –  Schweizerisches  Bundesver-
waltungsrecht Bd. XIII, Basel 2005, Rz. 361, 414 ff.; RIDHA FRAOUA, Les 
instruments  juridiques  de  la  nouvelle  orientation  de  l'agriculture 
suisse, Blätter für Agrarrecht BlAR 1994, S. 73 ff., insbes. S. 83 ff.).

Nach Abs. 1 von Art. 104 BV sorgt der Bund dafür, dass die Landwirt-
schaft  durch  eine  nachhaltige  und  auf  den  Markt  ausgerichtete 
Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur: 

"a. sicheren Versorgung der Bevölkerung; 
b. Erhaltung  der  natürlichen  Lebensgrundlagen  und zur  Pflege  der  Kultur- 

landschaft; 
c. dezentralen Besiedlung des Landes."

Nach  Abs. 2  dieser  Bestimmung  fördert  der  Bund  die  bodenbewirt-
schaftenden bäuerlichen Betriebe ergänzend zur zumutbaren Selbst-
hilfe der  Landwirtschaft  und nötigenfalls abweichend vom Grundsatz 
der Wirtschaftsfreiheit. Nach Abs. 3 von Art. 104 BV richtet der Bund 
die  Massnahmen  so  aus,  dass  die  Landwirtschaft  ihre  multi-
funktionalen  Aufgaben  erfüllt.  Er  hat  insbesondere  folgende  Befug-
nisse  und  Aufgaben:  Er  ergänzt  das  bäuerliche  Einkommen  durch 
Direktzahlungen zur  Erzielung eines  angemessenen Entgelts  für  die 
erbrachten  Leistungen,  unter  der  Voraussetzung  eines  ökologischen 
Leistungsnachweises (Bst. a).

4.2 Diesen  Verfassungsauftrag  hat  der  Bundesgesetzgeber  im  LwG 
umgesetzt, indem der Bund nach Art. 2 Abs. 1 Bst. b LwG den boden-

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bewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben  ökologische  und  gemein-
wirtschaftliche  Leistungen  mit  Direktzahlungen abgilt.  Insbesondere 
richtet  er  nach  Art.  70  Abs.  1  LwG  Bewirtschaftern  und  Bewirt-
schafterinnen  von  bodenbewirtschaftenden  bäuerlichen  Betrieben 
unter  der  Voraussetzung  des  ökologischen  Leistungsnachweises  all-
gemeine  Direktzahlungen,  Ökobeiträge und  Ethobeiträge aus.  Als 
Entgelt für die gemeinwirtschaftlichen Leistungen werden Flächenbei-
träge ausgerichtet (vgl. Art. 72 LwG). 

4.3 Zum besseren Verständnis dieser ordungs- und strukturpolitischen 
Regelungen ist das Direktzahlungssystem kurz zu vertiefen:

4.3.1 Direktzahlungen ermöglichen als eines der zentralen Elemente 
der Agrarpolitik die verstärkte Trennung von Preis- und Einkommens-
politik (RICHLI, a.a.O., Rz. 423 ff., 456 ff., 597; Bericht des Bundesrates 
vom 6. Mai 2009 betr. "Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems", 
S. 74 ff. [nachfolgend: Bericht Direktzahlungssystem], veröffentlicht im 
Internet  unter:  www.blw.admin.ch  >  Themen  >  Direktzahlungen  und 
Strukturen  >  Weiterentwicklung  des  Direktzahlungssystems).  Direkt-
zahlungen  sollen  helfen,  eine  Intensivierung  der  Landwirtschaft  zu 
verhindern, die flächendeckende und nachhaltige Bewirtschaftung zu 
fördern sowie Landwirten trotz sinkender Preise für landwirtschaftliche 
Erzeugnisse ein angemessenes Einkommen zu sichern (RICHLI, a.a.O., 
Rz. 409, 597, 608, 610).

Gemäss dem Leitbild von Art. 104 BV sind mit den gemeinwirtschaft-
lichen  Leistungen  der  Landwirtschaft  die  vom Markt  nicht  erfassten 
positiven  Auswirkungen der  landwirtschaftlichen  Produktion  gemeint. 
Diese  stellen  öffentliche  Güter  dar,  welche  unter  reinen  Markt-
bedingungen nicht im von der Gesellschaft erwünschten Ausmass er-
bracht  würden. Dazu  gehören  beispielsweise  die  Schaffung und der 
Erhalt  von  Produktionskapazitäten  im  Interesse  der  Versorgungs-
sicherheit, die Schaffung und der Erhalt von fruchtbarem Kulturboden, 
die  Förderung  der  Biodiversität  (als  Grundvoraussetzung  für  die 
Funktionsfähigkeit der Ökosysteme), die Pflege und die Offenhaltung 
der  Kulturlandschaft,  der  Schutz vor  Einwaldung,  die  dezentrale Be-
siedelung, die Förderung des Tierwohls (etc.). In diesem Zusammen-
hang  ist  anerkannt,  dass  in  der  Schweiz  angesichts  des  hohen 
Kostenumfelds  sowie  der  klimatischen  und  topografischen  Nachteile 
eine optimale Nutzung der vorhandenen natürlichen Ressourcen nur 
gewährleistet  werden  kann,  wenn  die  Landwirtschaft  staatlich  mit 

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Direktzahlungen gestützt  wird (Bericht  Direktzahlungssystem,  a.a.O., 
S.  29).  Deshalb  sind  Direktzahlungen  darauf  gerichtet,  die  von  der 
Gesellschaft geforderten Leistungen der Landwirtschaft (wie nament-
lich Landschaftspflege und Erhaltung der Kulturlandschaft)  leistungs-
gerecht  abzugelten,  um so  die  Multifunktionalität  der  Landwirtschaft 
abzusichern  (RICHLI,  a.a.O.,  Rz.  458;  Bericht  Direktzahlungssystem, 
a.a.O., S. 4, 65 ff. und 87 ff.). 

4.3.2 Unterschieden  wird  zwischen  allgemeinen  und  ökologischen 
Direktzahlungen,  welche  besonders  naturnahe,  umwelt-  und  tier-
freundliche  Produktionsformen  fördern  sollen  (Art.  70  Abs.  1  und  3 
LwG; vgl. dazu: Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der 
Agrarpolitik, nachfolgend: Botschaft Agrarpolitik 2007, BBl 2002 4721, 
insbes. S. 4918 sowie Agrarbericht 2008 des BLW, Kapitel 2.2, S. 167, 
207, veröffentlicht im Internet unter: www.blw.admin.ch > Dokumente; 
vgl. die tabellarische Übersicht  zu den flächen- bzw. tiergebundenen 
allgemeinen Direktzahlungen: Bericht Direktzahlungssystem, a.a.O., S. 
21).

Die  allgemeinen  Direktzahlungen gelten  die  gemeinwirtschaftlichen 
Leistungen der Landwirtschaft  ab, wobei  sie im Vergleich zur Markt-
leistung subsidiären Charakter  behalten (vgl. Botschaft  vom 26. Juni 
1996 zur Reform der Agrarpolitik,  nachfolgend: Botschaft  Agrarpolitik 
2002, BBl 1996 IV 201). Zu diesen zählen insbesondere die – hier in 
Frage  stehenden  –  Flächenbeiträge,  mit  denen  der  Schutz  und  die 
Pflege der Kulturlandschaft, die Sicherstellung der Nutzung und Pflege 
der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche,  die  Sicherstellung  der 
Nahrungsmittelproduktion  und die  Gesunderhaltung  unserer  Lebens-
grundlagen abgegolten werden sollen (Bericht Direktzahlungssystem, 
a.a.O., S. 77 ff., 128; Agrarbericht 2008, a.a.O., S. 168, 178; Botschaft 
Agrarpolitik 2007, a.a.O., S. 4918; Botschaft Agrarpolitik 2002, a.a.O., 
S. 207 ff.).

4.3.3 Gemäss  dem  eingangs  erwähnten  Art.  104  Abs.  3  Bst.  a  BV 
(i.V.m.  Art.  2 Abs.  1  Bst.  b  und  Art.  70  Abs.  1  LwG)  unterstehen 
Direktzahlungen  dem  Prinzip  der  Leistungsabgeltung,  indem sie  als 
leistungsorientierte  Zahlungen  grundsätzlich  nach  dem  Prinzip 
"Leistung-Gegenleistung" ausgerichtet werden (RICHLI, a.a.O., Rz. 597; 
Botschaft  Agrarpolitik  2002,  a.a.O.,  S.  202;  Botschaft  Agrarpolitik 
2007, a.a.O., S. 4821 f.). 

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Rechtlich stellen sie Finanzhilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 des Sub-
ventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) dar (BGE 134 
II  287  E.  3.5;  Bericht  Direktzahlungssystem,  a.a.O.,  S.  71  ff.).  Sie 
werden  als  geldwerte  Vorteile  Empfängern  ausserhalb  der  Bundes-
verwaltung gewährt, um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten 
Aufgabe zu fördern oder zu erhalten (RICHLI,  a.a.O.,  Rz. 631; Bericht 
Direktzahlungssystem,  a.a.O.,  S. 72  ff.,  109  ff.).  Insofern  werden  im 
heutigen Direktzahlungssystem alle Zahlungen an leistungsbezogene 
Kriterien geknüpft (Bericht Direktzahlungssystem, a.a.O., S. 134).

Zwar besteht nach dem Prinzip der Leistungsabgeltung ein grundsätz-
licher  Anspruch auf  Direktzahlungen,  wenn  gemeinwirtschaftliche 
Leistungen  von  Bewirtschaftern  von  bodenbewirtschaftenden  bäuer-
lichen  Betrieben  tatsächlich  erbracht  werden.  Indessen  hat  der 
Bundesgesetzber  in  Art.  70  Abs.  5  LwG  in  Abweichung  vom 
Leistungsabgeltungsprinzip sozialpolitisch motivierte Einschränkungen 
vorgesehen  (RICHLI,  a.a.O.,  Rz.  600,  607,  625  ff.;  vgl.  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts B-1456/2007 vom 16. Januar 2008 E. 3). 
Nach dieser Bestimmung bestimmt der  Bundesrat für den Bezug der 
allgemeinen Direktzahlungen, der Ökobeiträge und der Ethobeiträge:

"a. ein minimales  Arbeitsaufkommen in Standardarbeitskräften auf dem be-
wirtschafteten Betrieb;

b. eine Altersgrenze;
c. Grenzwerte für die Summe der Beiträge pro Standardarbeitskraft;
d. Grenzwerte bezüglich der  Fläche oder  Tierzahl je Betrieb, ab denen die 

Beitragssätze abgestuft werden; 
e. Anforderungen an die landwirtschaftliche  Ausbildung. Der Bundesrat re- 

gelt die Einzelheiten und bestimmt die Ausnahmen;
f. Grenzwerte bezüglich  steuerbarem  Einkommen und  Vermögen der  Be-

wirtschafter oder Bewirtschafterinnen, ab denen die Summe der Beiträge 
gekürzt  wird  oder  keine  Beiträge  ausgerichtet  werden. Für  verheiratete 
Bewirtschafter  oder  Bewirtschafterinnen  legt  der  Bundesrat  höhere 
Grenzwerte fest."

Diese  sozialpolitischen  Einschränkungen,  die  im  Bericht  Direkt-
zahlungssystem (a.a.O., S. 20, 132) als "strukturelle und soziale Ein-
tretens-  und  Begrenzungskriterien"  bezeichnet  werden,  hat  der 
Bundesrat in den Art. 18-26 DZV konkretisiert. Auf diese Verordnungs-
regelung ist indessen nicht näher einzugehen, da im vorliegenden Fall 
einzig die Anwendung der LBV strittig ist (vgl. hinten E. 6 ff.).

4.4  Nach Art.  1  Abs. 1  LBV gelten  die  in  der  LBV umschriebenen 
Begriffe  für  das  LwG  und  die  darauf  gestützt  erlassenen  Ver-
ordnungen.

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Die  LBV  bezweckt,  die  in  verschiedenen  Erlassen  des  Landwirt-
schaftsrechts  wiederkehrenden  Begriffe  materiellrechtlich  einheitlich 
zu fassen. Damit  soll  vermieden werden,  dass im Einzelfall  dieselbe 
Rechtsfrage  bei  der  Beurteilung  von  Leistungsansprüchen  aus  den 
verschiedenen  landwirtschaftsrechtlichen  Bereichen  unterschiedlich 
entschieden wird. 

Da im vorliegenden Fall einzig die Auslegung von Art. 16 Abs. 2 Bst. b 
LBV  und  damit  die  Abgrenzung  von  landwirtschaftlicher  und  nicht-
landwirtschaftlicher  Nutzfläche  umstritten  ist  (vgl.  hinten  E. 6 ff.),  ist 
nachfolgend  der  gesetzessystematische  Kontext  dieser  flächen-
bezogenen Bestimmung darzustellen: 

4.4.1 Nach Art. 13 LBV setzt sich die Betriebsfläche zusammen aus: 

"a. der landwirtschaftlichen Nutzfläche; 
b. dem Wald (ohne Weidefläche von Waldweiden); 
c. der landwirtschaftlich unproduktiven Vegetationsfläche; 
d. den unproduktiven Flächen wie  Gebäudeplätzen, Hofraum, Wegen oder 

nicht kultivierbarem Land; 
e. den  nicht  landwirtschaftlich  genutzten  Flächen  wie  Kiesgruben,  Stein-

brüchen oder Gewässern."

4.4.2 Nach Art. 14 Abs. 1 LBV gilt  als  landwirtschaftliche Nutzfläche 
die einem Betrieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche 
ohne die Sömmerungsfläche (Art. 24),  die dem Bewirtschafter ganz-
jährig zur Verfügung steht. Dazu gehören: 

"a. die Ackerfläche; 
b. die Dauergrünfläche; 
c. die Streuefläche; 
d. die Fläche mit Dauerkulturen; 
e. die Fläche mit Kulturen in ganzjährig geschütztem Anbau (Gewächshaus, 

Hochtunnel, Treibbeet); 
f. die Fläche mit Hecken, Ufer- und Feldgehölzen, die nicht zum Wald nach 

dem Waldgesetz vom 4. Oktober 1991 (SR 921.0) gehört; 
g. die Fläche im Uferbereich von Fliessgewässern mit einer Gerinnesohlen-

breite von höchstens 5 m, die unter Einhaltung der besonderen Voraus-
setzungen und Auflagen nach Art. 45,  47 und 48 DZV als  extensiv ge-
nutzte Wiese, Streuefläche, Ufergehölz oder als Weide bewirtschaftet wird 
und eine  Neigung  von höchstens  50  Prozent  aufweist  (Böschung),  und 
welche: 

1. sich  im  Eigentum  des  Bewirtschafters  oder  der  Bewirt-
schafterin befindet, oder 

2. unabhängig von ihrer Grösse gemäss den massgebenden Be-
stimmungen des LPG mit schriftlichem Vertrag gepachtet ist."

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4.4.3 Unter  der  Marginalie  "Ausschluss  von  Flächen  von  der  LN" 
gelten nach Art. 16 Abs. 1 LBV nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche:

"a. Flächen,  deren  Hauptzweckbestimmung  nicht  die  landwirtschaftliche 
Nutzung ist; 

b. Flächen oder Teilflächen mit einem hohen Besatz an Problempflanzen wie 
Blacken, Ackerkratzdisteln, Flughafer, Quecken; 

c. weniger  als  2  m breite  Flächenstreifen  nach  Art.  14  Abs. 1  Bst. g,  die 
durch  Wege  oder  Flächen,  welche  nicht  zur  landwirtschaftlichen 
Nutzflächezählen, isoliert sind;

d. erschlossenes Bauland; 
e. Flächen innerhalb von Golf-, Camping-, Flug- und militärischen Übungs-

plätzen  sowie  im  ausgemarchten  Bereich  von  Eisenbahnen  und 
öffentlichen Strassen; 

f. Flächen  im  Uferbereich  und  im  ausgemarchten  Bereich  von  Fliess-
gewässern mit einer Gerinnesohlenbreite von mehr als 5 m."

Nach Abs. 2 von Art. 16 LBV ist die Hauptzweckbestimmung nicht die 
landwirtschaftliche Nutzung, wenn: 

"a. diese stark eingeschränkt ist; 
b. der wirtschaftliche Ertrag aus der landwirtschaftlichen Nutzung kleiner ist 

als jener aus der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung; oder
c. der Pflegecharakter überwiegt."

4.4.4 Zur LBV hat das BLW "Weisungen und Erläuterungen 2009" er-
lassen (nachfolgend: Weisungen LBV,  veröffentlicht im Internet unter: 
www.blw.admin.ch  >  Themen  >  Direktzahlungen  und  Strukturen). 
Diese  stimmen  in  Bezug  auf  die  vorliegend  massgebenden  Ver-
ordnungsbestimmungen mit  der aktuellen Version vom Februar 2009 
überein, weshalb nachfolgend auch auf die aktuelle Version verwiesen 
werden kann. Gleiches gilt auch für die "Weisungen und Erläuterungen 
2009"  zur  DZV (veröffentlicht  im Internet  unter:  www.blw.admin.ch  > 
Themen > Direktzahlungen und Strukturen).

Diese  Weisungen  stellen  inhaltlich  –  ähnlich  wie  Merkblätter  oder 
Kreisschreiben  –  Verwaltungsverordnungen  dar,  welche  die  Durch-
führungsorgane  binden,  jedoch  im  Unterschied  zu  Rechtsver-
ordnungen  für  Private  keine  Rechte  oder  Pflichten  begründen.  Mit 
ihnen  soll  vor  allem  im  Ermessensbereich  eine  einheitliche  und 
rechtsgleiche Verwaltungspraxis  gewährleistet  werden. Auch sind sie 
in  der  Regel  Ausdruck  des  Wissens  und  der  Erfahrung  einer  Fach-
stelle. Das Bundesverwaltungsgericht ist als verwaltungsunabhängige 
Gerichtsinstanz  (Art.  2  VGG)  an  Verwaltungsverordnungen  nicht  ge-
bunden. Diese werden deshalb vom Richter bei der Entscheidfindung 
mitberücksichtigt,  sofern sie eine dem Einzelfall  angepasste und ge-
recht  werdende  Auslegung  der  anwendbaren  gesetzlichen  Be-

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stimmungen ermöglichen (BGE 132 V 200 E. 5.1.2, BGE 130 V 163 E. 
4.3.1).

5.

5.1 Unbestrittenermassen  besteht  seit  dem  28.  September  2004 
zwischen der Grundeigentümerin, der Burgergemeinde Turtmann, und 
der Open Air Gampel AG für die strittigen Grundstücke (E. 1.4) eine 
vertragliche Vereinbarung, welche die nichtlandwirtschaftliche Nutzung 
während je zwei Wochen vor und nach dem Open-Air-Festival sowie 
die dafür zu leistende Entschädigung regelt (vgl. Schreiben der Open 
Air Gampel AG vom 1. Oktober 2008 an die Vorinstanz). Im Sinne der 
Ausführungen des beschwerdeführenden Amtes ist davon abzusehen, 
auf  die  Details  der  rechtlichen  Ausgestaltung  dieser  Vereinbarung 
näher einzugehen, zumal darin die zeitlich beschränkte  nichtlandwirt-
schaftliche Nutzung der fraglichen Parzellen geregelt ist, auf die das 
LPG  –  entgegen  der  Auffassung  des  Beschwerdegegners  –  keine 
Anwendung  findet  (vgl.  BENNO STUDER/EDUARD HOFER,  Das  landwirt-
schaftliche Pachtrecht, Brugg 1987, S. 22 zu Art. 1 Abs. 1 Bst. a LPG 
und S. 52 zu Art. 4 Abs. 1 LPG).

Ferner  ist  unbestritten,  dass  einzig  die  Burgergemeinde  die  Ent-
schädigung  für  die  nichtlandwirtschaftliche  Nutzung  erhält  und  die 
einzelnen Bewirtschafter daran nicht beteiligt werden. 

5.2 Anders  als  im  Verfahren  vor  der  Vorinstanz,  wird  die  vom  Be-
schwerdegegner  geltend  gemachte  Bewirtschaftung  der  im  Streite 
liegenden  Parzellen  vor  Bundesverwaltungsgericht  von  keiner  Seite 
mehr  in  Frage gestellt. Vielmehr  anerkennt  das beschwerdeführende 
Amt die landwirtschaftliche Nutzung in Form von jährlich drei bis vier 
Schnitten. Deshalb räumt das beschwerdeführende Amt mit  der  Vor-
instanz ein, dass die Hauptzweckbestimmung der fraglichen Parzellen 
für das Jahr 2007 nicht deswegen in Abrede gestellt werden kann, weil 
die  landwirtschaftliche  Grundstücksnutzung  vor,  während  und  nach 
dem Open-Air-Festival Gampel 2007 im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Bst. a 
LBV stark eingeschränkt gewesen wäre, wie die Erstinstanz in ihrem 
Einspracheentscheid unter Bezugnahme auf den Vertrag zwischen der 
Gemeinde  Turtmann  und  der  Open  Air  Gampel  AG  angenommen 
hatte. 

Daher  ist  in Übereinstimmung mit  allen Parteien davon auszugehen, 

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dass die zeitliche Beanspruchung der fraglichen Parzellen durch das 
Freiluftkonzert  keine  starke  Einschränkung  der  landwirtschaftlichen 
Nutzung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Bst. a (i.V.m. Abs. 2 Bst. a) LBV 
darstellt. Insofern reicht der zeitliche Umfang der nichtlandwirtschaft-
lichen Nutzung nicht  aus,  um diese als  Hauptzweckbestimmung der 
fraglichen Parzellen erscheinen zu lassen (Art. 16 Abs. 2 Bst. a LBV).

5.3 Der  Beschwerdegegner  behauptet  zwar,  er  habe  die  fraglichen 
Parzellen bisher rechtmässig bewirtschaftet. Diesbezüglich lassen die 
Akten  aber  erkennen,  dass  die  zivilrechtlichen  Verhältnisse  zur  Zeit 
unklar  sind.  Es  bestehen  offenbar  Unstimmigkeiten  hinsichtlich  der 
zeitlichen  Ablösung  der  einschlägigen  landwirtschaftlichen  Pachtver-
träge, auf  die sich der Beschwerdegegner beruft  und die B._______ 
als  neuer  Pächter  zur  Grundlage  seiner  Forderung  von  Flächenbei-
trägen  für  dieselben  Grundstücke  im  Jahre  2007  erklärt  hat  (vgl. 
Sachverhalt  A.c). Den Akten lässt sich nicht entnehmen, in welchem 
Verfahrensstadium  ein  allfälliger  Zivilrechtsstreit  zwischen  dem  Be-
schwerdegegner und B._______ steht.

Zu  dieser  Frage  führt  das  beschwerdeführende  Amt  indessen  zu-
treffend aus, dass im vorliegenden Zusammenhang letztlich unerheb-
lich  ist,  wer  im Jahre  2007 der  rechtmässige Pächter  der  fraglichen 
Grundstücke gewesen war. Denn die Vorinstanz hat im angefochtenen 
Rückweisungsentscheid die Erstinstanz zu Recht dazu angehalten, bei 
einer  Auszahlung  von  Direktzahlungen  einen  allfälligen  zivilgericht-
lichen Entscheid zu den strittigen Pachtverträgen zu beachten. 

Dieses  Vorgehen  steht  im  Einklang  mit  der  bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung,  wonach  es  für  den  Anspruch  auf  Direktzahlungen 
nicht nur darauf ankommt, ob Leistungen, deren Erbringung nach Art. 
70  LwG mit  Direktzahlungen  gefördert  werden soll,  effektiv  erbracht 
worden  sind,  sondern  ob  zudem  überhaupt  ein  zivilrechtlich  hin-
reichend abgestütztes Nutzungsrecht besteht (BGE 134 II 287 E. 4). 

Indessen dürfen Behörden, die Direktzahlungen ausrichten, nicht vor-
frageweise  über  die  zivilrechtliche  Rechtmässigkeit  der  Bewirt-
schaftung befinden, wenn die Gültigkeit eines Pachtvertrages oder das 
Eigentum am Landwirtschaftsland umstritten ist: Solange ein solcher 
Streit  besteht,  sind  Direktzahlungen  nach  den  vorläufigen  Verhält-
nissen dem tatsächlichen Bewirtschafter auszurichten (BGE 134 II 287 
E. 4.1; vgl. zur  "Gebrauchsleihe"  von landwirtschaftlicher  Nutzfläche: 

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Weisungen LBV, a.a.O.,  S. 12  zu  Art.  14  Abs. 1  LBV sowie  STUDER/ 
HOFER, a.a.O., S. 38 f. zu Art. 1 Abs. 2 LPG).

6.
Bei  dieser  Ausgangslage  beschränkt  sich  der  hier  zu  beurteilende 
Streitgegenstand  im  Sinne  der  Darlegungen  des  beschwerde-
führenden Amtes einzig auf die Frage, ob die fraglichen Parzellen (E. 
1.4) gestützt auf Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV nur deshalb von der land-
wirtschaftlichen Nutzfläche auszuschliessen sind, weil der auf diesen 
Flächen  erzielte,  nichtlandwirtschaftliche  Ertrag  den  landwirtschaft-
lichen Ertrag übersteigt.

6.1 Zur  Begründung  dieses  Standpunktes  hält  das  beschwerde-
führende Amt im Einzelnen fest, ein Ausschluss der fraglichen Flächen 
von der landwirtschaftlichen Nutzfläche habe auch zu erfolgen, wenn – 
wie hier – einzig der Verpächter als Grundeigentümer Einnahmen aus 
der nichtlandwirtschaftlichen Verpachtung der Flächen erziele, welche 
die  aus  der  landwirtschaftlichen  Nutzung  stammenden  Einnahmen 
eines  Bewirtschafters  übersteigen,  unabhängig  davon  ob  er  Eigen-
tümer  oder  Pächter  sei. Denn Art. 16  Abs. 2 Bst. b  LBV richte sich 
nicht  an  den  Bewirtschafter,  sondern  beziehe  sich  lediglich  auf  die 
Flächen,  zumal  nach  Art.  16  Abs.  1  Bst.  a  LBV  Flächen  nicht  als 
landwirtschaftliche  Nutzflächen  gelten  würden,  deren  Hauptzweck-
bestimmung nicht die landwirtschaftliche Nutzung sei, was nach Abs. 2 
Bst. b dieser Bestimmung dann zutreffe, wenn der wirtschaftliche Er-
trag aus der landwirtschaftlichen Nutzung kleiner sei als jener aus der 
nichtlandwirtschaftlichen  Nutzung. Daher  sei  nicht  massgebend,  wer 
eine  Entschädigung  erhalte,  sondern  nur  dass eine  solche  aus-
gerichtet werde. 

Art.  16  Abs. 2  Bst.  b  LBV verfolge  den  Zweck  zu  verhindern,  dass 
anderweitig  abgegoltene  Flächen  beitragsmässig  als  landwirtschaft-
liche  Nutzfläche  angerechnet  werden.  Solche  Doppelzahlungen  auf 
derselben  Fläche  seien  unerwünscht.  Wäre  demgegenüber  darauf 
abzustellen, wem eine Entschädigung für eine nichtlandwirtschaftliche 
Nutzung zufalle, dann wäre es naheliegend, immer dem Grundeigen-
tümer Entschädigungen auszurichten, damit gleichzeitig auf derselben 
Fläche der Bewirtschafter Direktzahlungen beziehen könnte. Auf diese 
Weise  liesse  sich  die  Anwendung  dieser  Bestimmung  immer  leicht 
umgehen. 

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Für die Grundstücke im Festivalgelände erhalte die Gemeine Turtmann 
gemäss  Vertrag  mit  der  Open  Air  Gampel  AG  Fr. 0.30/m2,  was 
Fr. 3'000.--/ha  ausmache.  Demgegenüber  liege  gemäss  dem  Wirz-
Kalender  (Ausgabe  2009)  der  jährliche  wirtschaftliche  Ertrag  der 
landwirtschaftlichen  Nutzung  zwischen  Fr. 956.--/ha  und 
Fr. 1'195.--/ha, wenn vier Schnitte pro Jahr erfolgten und der Heupreis 
ab Feld erzielt werde. Nach dem klaren Wortlaut von Art. 16 Abs. 2 Bst. 
b LBV dürfe einzig der wirtschaftliche Ertrag aus der landwirtschaft-
lichen  Nutzung  (ohne  Aufrechnung  allfälliger  Flächenbeiträge) 
demjenigen  aus  nichtlandwirtschaftlicher  Nutzung  gegenübergestellt 
werden. Unerheblich sei insbesondere, ob ein allenfalls herabgesetzter 
Pachtzins  entrichtet  werde.  Auch  könne  die  Frage  offen  gelassen 
werden, inwiefern die Entschädigung, welche die Open Air Gampel AG 
der Burgergemeinde Turtmann bezahle, an die Bewirtschafter weiter-
fliessen müsste. Dies wäre grundsätzlich in einem zivilrechtlichen Ver-
fahren abzuklären. Massgebend sei allein, dass für die fraglichen Par-
zellen eine Entschädigung bezahlt werde, die den wirtschaftlichen Er-
trag aus der landwirtschaftlichen Nutzung deutlich übersteige.

6.2 Dem hält  der  Beschwerdegegner  vorab entgegen,  die  in  Art. 16 
Abs. 2 Bst. a und b LBV erwähnten Voraussetzungen ([a.] starke Ein-
schränkung der landwirtschaftlichen Nutzung bzw. [b.] überwiegender 
Ertrag aus nichtlandwirtschaftlicher Nutzung) müssten kumulativ erfüllt 
sein.  Denn  es  sei  vorstellbar,  dass  die  landwirtschaftliche  Nutzung 
zwar  stark  eingeschränkt  sei  wegen  witterungsbedingten  Einflüssen 
(wie  z.B. "Überschwemmungen,  Hangrutschungen"),  ohne dass  des-
halb  solche  Flächen  von  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  auszu-
schliessen wären. Daher sei eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung nur 
bei  einer  starken  landwirtschaftlichen  Nutzungseinschränkung  anzu-
nehmen, die gleichzeitig auf einem wirtschaftlichen Ertrag aus nicht-
landwirtschaftlicher Nutzung herrühre. 

Die  Vorinstanz  habe  eine  starke  Einschränkung  der  landwirtschaft-
lichen  Nutzung  wegen  des  Open-Air-Festivals  verneint.  Die  Bewirt-
schafter bezahlten unabhängig von diesem Festival die Pachtzinse an 
die  Burgerschaft.  Daher  sei  es  stossend,  wenn  die  Bewirtschafter 
wegen  des  kurzfristigen  Entzuges  der  landwirtschaftlichen  Nutzung 
ihre  Beiträge  verlören.  Nur  wenn  ein  Bewirtschafter  für  eine  nicht-
landwirtschaftliche Nutzung entschädigt würde, läge eine unzulässige 
Doppelentschädigung  vor.  Sachlich  sei  es  nicht  gerechtfertigt,  eine 
Umgehungsmöglichkeit  anzunehmen,  nachdem  eine  Entschädigung 

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für  Grundeigentum  immer  dem  Eigentümer  und  nicht  dem  Pächter 
zustehe. Ein Pächter habe nur dann Anspruch auf Ausgleich, wenn er 
wegen  einer  Drittbeanspruchung  den  Pachtgegenstand  nicht  mehr 
nutzen könne. Die vorübergehende Beanspruchung des Grundeigen-
tums  werde  ihm  entschädigt,  indem  die  Open  Air  Gampel  AG  die 
Neueinsaat  bezahle.  Mit  der  Annahme,  die  Entschädigung  werde 
bewusst an die Eigentümerin ausbezahlt, werde den Parteien zu Un-
recht unlautere Umgehungsabsichten unterstellt. 

Nach Art. 72 LwG seien die Flächenbeiträge ein Entgelt  für gemein-
wirtschaftliche Leistungen. Der in Art. 1 Bst. b und c LwG verankerte 
Zweck, die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und die Kultur-
landschaft zu pflegen, werde mit der ganzjährigen Bewirtschaftung der 
Grundstücke im Bereich des Festivalbetriebes erfüllt. Deshalb wider-
spreche  es  diesem  Zweckartikel,  wenn  Bewirtschafter,  welche  in 
Berggebieten an erschwerten  Bedingungen litten,  keine Beiträge er-
hielten, nur weil vom Verpächter Erträge aus nichtlandwirtschaftlicher 
Nutzung  erwirtschaftet  werden.  Nach  den  Feststellungen  der  Vor-
instanz entschädige der Veranstalter des Freiluftkonzertes die Bewirt-
schafter  nicht,  weshalb  sie  sich  auch  nicht  durch  die  nichtlandwirt-
schaftliche  Nutzung  bereichert  hätten.  Dies  aber  widerlege  die  den 
Bewirtschaftern  implizit  unterschobene  Bereicherungsabsicht. Art. 16 
Abs. 2 Bst. b LBV bezwecke einzig zu verhindern,  dass sich Bewirt-
schafter  durch  mehrfache  Flächennutzung  ungerechtfertigt  be-
reicherten. Dies sei hier nicht der Fall.

6.3 Das beschwerdeführende Amt und der Beschwerdegegner legen 
den  hier  interessierenden  Art. 16  Abs.  2  Bst.  b  LBV  in  genau  ent-
gegengesetztem Sinne aus: 

Während der Beschwerdegegner – wie bereits die Vorinstanz – unter 
Bezugnahme  auf  Gerechtigkeitsgesichtspunkte  für  massgeblich  er-
achtet, ob ein Bewirtschafter durch die mehrfache Nutzung derselben 
Fläche  "ungerechtfertigt  bereichert"  wird,  lässt  das  beschwerde-
führende Amt dies nicht  als  Kriterium gelten,  weil  seiner Auffassung 
nach –  gestützt  auf  eine  wortlautgebundene,  gesetzessystematische 
Auslegung – einzig an die Fläche anzuknüpfen sei. Denn sonst liessen 
sich  Umgehungsmöglichkeiten  durch  Verpächter  und  pachtende  Be-
wirtschafter  und  die  sich  daraus  ergebenden  "unerwünschten 
Doppelzahlungen" auf derselben Fläche nicht verhindern.

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6.4 Trotz  dieser  erheblichen  Divergenzen  übersehen  das  be-
schwerdeführende  Amt,  die  Vorinstanz  und  der  Beschwerdegegner, 
dass  Direktzahlungen als Anspruchssubventionen, wie erwähnt,  dem 
Leistungsabgeltungsprinzip unterstehen. Dieses Grundprinzip wird nur 
von den in Art. 70 Abs. 5 LwG – auf  formellgesetzlicher Ebene (vgl. 
Art. 164 Abs. 1 BV)  – vorgesehenen,  sozialpolitisch motivierten Ein-
schränkungen  durchbrochen  (vgl.  E. 4.3.3).  Deshalb  gehen  die  Vor-
instanz  und  der  Beschwerdegegner  auch  nicht  so  weit,  die  Gesetz-
mässigkeit  von Art. 16 Abs. 2 Bst. b  LBV zu beanstanden,  obschon 
diesbezüglich gewichtige Zweifel bestehen: 

Unter  dem  Gesichtspunkt  der  Leistungsabgeltung  vermag  es  nicht 
einzuleuchten, weshalb ein Bewirtschafter als Leistungserbringer und 
Zahlungsempfänger im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b LwG (i.V.m. Art. 
72 LwG) seinen Direktzahlungsanspruch für von ihm im Sinne der DZV 
– ohne erhebliche Einschränkungen im Sinne von Art. 16 Abs. 2 Bst. a 
(i.V.m. Art.  16  Abs. 1  Bst.  a)  LBV (vgl.  E. 5.2)  –  tatsächlich  bewirt-
schaftete Flächen auch dann verlieren sollte, wenn – wie hier – sein 
Verpächter  (als  Grundeigentümer)  noch Erträge aus einer  nichtland-
wirtschaftlichen  Verpachtung  der  Flächen  erzielt,  welche  die  Ein-
nahmen des Bewirtschafters aus dessen landwirtschaftlichen Nutzung 
übersteigen,  ohne  dass  dieser  an den  nichtlandwirtschaftlichen  Ein-
nahmen beteiligt wird. 

Da hier  unbestrittenermassen für  den Pflanzenbau landwirtschaftlich 
nutzbare (und auch tatsächlich für gemeinwirtschaftliche Leistungen in 
einem hinreichendem Ausmass genutzte)  Parzellen  in  Frage stehen, 
die  dem  Bewirtschafter  ganzjährig  zur  Verfügung  stehen  (mit  Aus-
nahme  der  kurzfristigen,  die  landwirtschaftliche  Nutzbarkeit  nicht 
wesentlich herabsetzende Einschränkung vor, während und nach dem 
Festival: vgl. Art. 13 Bst. a i.V.m. Art. 14 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 Bst. 
a LBV, sowie dazu E. 5.2), vertritt die Vorinstanz jedenfalls folgerichtig 
den  Standpunkt,  dass  ein  Flächenausschluss  nur  in  Frage  kommen 
dürfte,  wenn  der  Hauptnutzen  einer  Fläche  nichtlandwirtschaftlicher 
Natur wäre, sei es, dass die landwirtschaftliche Nutzung in sachlicher 
und zeitlicher Hinsicht stark eingeschränkt wäre (Art. 16 Abs. 2 Bst. a 
LBV) oder der Pflegecharakter überwiegen würde (Art. 16 Abs. 2 Bst. c 
LBV). 

Insofern stellt sich unabweislich die Frage, ob es den landwirtschafts-
rechtlichen  Zielsetzungen,  welche  mit  der  Ausrichtung  von  Direkt-

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zahlungen nach Art. 104 Abs. 3 Bst. a BV und Art. 2 Abs. 1 Bst. b LwG 
verbunden  sind  (vgl.  E.  4.1  ff.),  entsprechen  kann,  wenn  in  hin-
reichendem Umfang erbrachte gemeinwirtschaftliche Leistungen eines 
Bewirtschafters (E. 5.2) nur deswegen nicht abzugelten sind, weil ein 
Grundeigentümer  mit  derselben  Parzelle  auch  einen  (den  landwirt-
schaftlichen  Ertrag  übersteigenden)  nichtlandwirtschaftlichen  Ertrag 
erzielt  hat,  in  dessen Genuss  der  Bewirtschafter  (als  Pächter)  nicht 
kommt.

7.
Angesichts  dieser  Überlegungen  ist  Art.  16  Abs.  2  Bst.  b  LBV vor-
frageweise  auf  seine  Gesetzes-  und  Verfassungsmässigkeit  hin  zu 
überprüfen  (vgl.  E.  7.2),  wobei  die  vom Bundesgericht  entwickelten 
Grundsätze  zur  konkreten  Normenkontrolle  massgebend  sind  (Urteil 
des  Bundesverwaltungsgerichts  A-2482/2007  vom  26.  Juni  2007 
E. 4.2):

7.1 Verordnungen, die sich nicht direkt auf die BV abstützen und die 
gesetzliche  Regelungen  ergänzen  oder  abändern  (sog.  unselb-
ständige, gesetzesvertretende Verordnungen), bedürfen nach Art. 164 
Abs.  2  BV  einer  genügenden  gesetzlichen  Delegationsnorm.  Bei 
diesen ist zu  untersuchen, ob sich der Verordnungsgeber an die ihm 
gesetzlich übertragenen Befugnisse gehalten hat. 

Das Bundesgericht  und mit  ihm auch das Bundesverwaltungsgericht 
dürfen jedoch nach Art. 190 BV (in der seit 1. Januar 2007 geltenden 
Fassung [bis dahin Art. 191 BV]) nicht überprüfen, ob die Delegation 
ihrerseits  verfassungsmässig  ist  (BGE  131  II  271  E.  7.4;  vgl.  YVO 
HANGARTNER, Kommentar zu Art. 191 BV, in: Bernhard Ehrenzeller et al., 
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Zürich 2002, Rz. 
4  ff.  und  18).  Räumt  die  formellgesetzliche  Delegationsnorm  dem 
Bundesrat  einen  weiten  Ermessensspielraum  für  die  Regelung  auf 
Verordnungsstufe  ein,  ist  dieser  für  das  Bundesverwaltungsgericht 
ebenfalls  verbindlich.  Es  darf  in  diesem  Fall  nicht  sein  eigenes  Er-
messen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen,  zumal  für 
die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme der Bundesrat die 
Verantwortung  trägt  und  es  nicht  Aufgabe  des  Bundesverwaltungs-
gerichts ist,  sich zur wirtschaftlichen oder politischen Sachgerechtig-
keit  der  angeordneten  Massnahme  zu  äussern  (Urteil  des  Bundes-
verwaltungsgerichts A-7278/2007 vom 29. April 2008 E. 5.1).

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Insofern ist die Prüfung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Frage 
beschränkt,  ob  die  Verordnung  den  Rahmen der  dem Bundesrat  im 
Gesetz  delegierten  Kompetenzen  offensichtlich  sprengt  oder  aus 
anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist  (BGE 133 V 42 
E. 3.1, BGE 131 II 271 E. 4, BGE 129 V 327 E. 4.1, je mit Hinweisen). 
In  einem  solchen  Fall  ist  namentlich  zu  untersuchen,  ob  sich  eine 
Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9 BV 
widerspricht,  weil  sie  sinn-  oder  zwecklos  ist,  rechtliche  Unter-
scheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen 
Verhältnissen  fehlt,  oder  Unterscheidungen  unterlässt,  die  richtiger-
weise hätten getroffen werden sollen (vgl. BGE 133 V 42 E. 3.1, BGE 
131 II 271 E. 4, BGE 129 II 160 E. 2.3; Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-1723/2006 vom 19. September 2007 E. 3.4.2).

Wird  im  Rahmen  einer  akzessorischen  Normenkontrolle  festgestellt, 
dass  ein  Rechtssatz  gegen  übergeordnetes  Recht  verstösst,  dürfen 
die  Behörden  diesen  für  rechtswidrig  erklären  und  daher  nicht  an-
wenden.  Indes  ist  die  formelle  Aufhebung  bzw.  Anpassung  der 
rechtswidrigen Norm ausschliesslich Sache des zuständigen Rechts-
setzungsorgans  (ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER,  Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich 2008, Rz. 2076).

7.2 Die hier zur Diskussion stehende LBV stützt sich im Ingress einzig 
auf  Art.  177  Abs.  1  LwG,  wonach  der  Bundesrat  die  erforderlichen 
Ausführungsbestimmungen erlässt,  wo das Gesetz die Zuständigkeit 
nicht  anders regelt. Diese Bestimmung  ermächtigt  den Bundesrat im 
Kapitel  über  die Vollzugsbestimmungen (Art.  177 ff. LwG)  nicht  zum 
Erlass  ergänzender  (d.h.  gesetzesvertretender)  oder  gar  gesetzes-
derogierender Vorschriften.

Daher ist  der Bundesrat in der LBV nur ermächtigt,  Ausführungsvor-
schriften  zu  erlassen,  wie  auch der  massgebende Wortlaut  von Art. 
177 Abs. 1 LwG nahelegt. Solchen Vollzugsverordnungen kommt die 
Funktion  zu,  die  gesetzlichen  Bestimmungen  zu  konkretisieren  und 
gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit  dies für  den 
Gesetzesvollzug  erforderlich  ist.  Die  Ausführungsbestimmungen 
müssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen 
insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte 
der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst 
wenn  diese  Regeln  mit  dem  Zweck  des  Gesetzes  vereinbar  wären 
(BGE  134  I  313  E. 5.3;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A-

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1543/2006  vom  14.  April  2009  E. 3.3).  Vollzugsbestimmungen  sind 
zudem nur in dem Umfang zulässig, als das Gesetz dafür Raum lässt 
und nicht bewusst auf eine präzisere Regelung der betreffenden Frage 
verzichtet  (BGE 134 I 313 E. 5.3, BGE 124 I 127 E. 3b f., BGE 122 II 
411 E. 3d, je mit Hinweisen).

7.2.1 Soweit in den Art. 14 und 16 LBV (vgl. E. 4.4.2 f.) eine objektive 
Umschreibung der landwirtschaftlichen Nutzfläche vorgenommen wird, 
die  auf  die  Flächenbeschaffenheit  wie  auch  auf  die  tatsächliche 
Möglichkeit zur effektiven und den gemeinwirtschaftlichen Leistungen 
förderlichen Flächenbewirtschaftung Bezug nimmt, kann auch sicher-
gestellt  werden,  dass  insbesondere  Flächenbeiträge  (Art.  72  LwG), 
wie sie hier in Frage stehen, nur für tatsächlich erbrachte gemeinwirt-
schaftliche Leistungen auf produktiven Flächen ausgerichtet werden. 

Die Art. 13-26 LBV, in welchen die einzelnen für das Landwirtschafts-
recht  massgeblichen  Flächentypen definiert  werden,  dienen  der  Ab-
grenzung  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  und  stellen  Aus-
führungsvorschriften  im  Sinne  von  Art.  177  Abs.  1  LwG  dar,  deren 
inhaltlicher  Umfang  und  Zweckmässigkeit  von  den  Parteien  nicht  in 
Frage gestellt wird und nachfolgend nicht näher zu beleuchten ist. 

Im Gegensatz dazu macht der hier strittige Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV 
einen  Ausschluss  von  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  nicht  von 
der  tatsächlich  möglichen  landwirtschaftlichen  Bewirtschaftbarkeit 
oder  von  der  tatsächlich  nicht  hinreichend  erfolgten  landwirtschaft-
lichen  Nutzung  abhängig,  sondern  sieht  einen  Flächenausschluss  – 
mit  subventionsausschliessender Wirkung (Art. 4 Abs. 1 DZV) – auch 
für  den  Fall  vor,  dass  die  zusätzlich  erfolgte  landwirtschaftliche 
Nutzung einen tieferen Ertrag abwirft  als  die  nichtlandwirtschaftliche 
Nutzung. Insofern wird  die monetäre Grösse des wirtschaftlichen Er-
trages für  die Bestimmung der  "Hauptzweckbestimmung" einer land-
wirtschaftlichen Fläche als massgeblich erklärt.

Ein solches, nur am Geldwert anknüpfendes, auf die Landwirtschafts-
fläche bezogenes "Doppelentschädigungs- oder Bereicherungsverbot", 
welches trotz erbrachter gemeinwirtschaftlicher Leistungen den damit 
verbundenen  Anspruch  auf  allgemeine  Direktzahlungen  untergehen 
lässt, läuft im Ergebnis auf die Statuierung einer weiteren Ausnahme 
zum Leistungsabgeltungsprinzip hinaus, wie es in Art. 104 Abs. 3 Bst. 
a BV und Art. 70 Abs. 1 (i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b) LwG vorgesehen ist 

Seite 25

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(vgl. E. 4.3.3). Insofern entspricht das in Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV ein-
geführte Kriterium funktionell den in Art. 70 Abs. 5 LwG abschliessend 
normierten,  sozialpolitisch  motivierten  Ausnahmekategorien,  welche 
das Prinzip der Leistungsabgeltung durchbrechen. 

Indessen  müsste  ein  solches  Subventionsausschlusskriterium,  das 
erheblich  in  die  Rechte  der  Finanzhilfeempfänger  eingreift,  um  im 
Sinne von Art. 164 Abs. 1 Bst. c BV rechtsbeständig zu sein, über eine 
ausreichende gesetzliche  Grundlage im Delegationsrahmen von Art. 
70 LwG verfügen (vgl. E. 7.1). Dies ist hier aber nicht der Fall, nach-
dem in  Art.  70  LwG eine  auf  den  Geldwert  der  Nutzungsweise  be-
zogene Kategorie,  die eine Reduktion oder  gar  den Ausschluss  von 
Anspruchssubventionen  erlauben  würde,  nicht  vorgesehen  ist. 
Demzufolge  lässt  sich  entgegen  der  Auffassung  des  beschwerde-
führenden Amtes das von ihm angestrebte "Bereicherungsverbot", mit 
dem die  von ihm für  unzulässig  gehaltenen  "Doppelzahlungen"  ver-
hindert  werden sollen,  nicht  auf  Art. 70 Abs. 5 LwG abstützen. Aber 
auch Abs. 6 von Art. 70 LwG fällt  ausser  Betracht,  zumal  diese Be-
stimmung Fallkategorien betrifft, die hier nicht zur Diskussion stehen. 

Damit  verfügt  Art. 16 Abs. 2 Bst. b  LBV nicht  über die verfassungs-
rechtlich erforderliche formellgesetzliche Basis für die intendierte De-
rogation  vom  Leistungsabgeltungsprinzip.  Insofern  ist  diese  Be-
stimmung im vorliegenden Fall auch nicht anwendbar (vgl. E. 7.1). 

Bei  diesem Ergebnis  braucht  die  Frage nicht  geklärt  zu  werden,  ob 
Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV über den Wortlaut hinaus einer verfassungs-
konformen Auslegung zugänglich wäre, wie dies im Ergebnis die Vor-
instanz  und  der  Beschwerdegegner  vertreten  (vgl.  zur  verfassungs-
konformen Auslegung: BGE 135 I 161 E. 2, BGE 134 IV 297 E. 4.3.5, 
BGE 131 II 710 E. 4, je mit Hinweisen).

7.2.2 Abgesehen davon, dass es im Lichte des massgeblichen land-
wirtschaftsgesetzlichen Delegationsrahmens von Art. 70 LwG für  die 
Charakterisierung  einer  Parzelle  als  "landwirtschaftliche  Nutzfläche" 
kaum darauf  ankommen kann,  welcher  Geldertrag  mit  einer  zusätz-
lichen  nichtlandwirtschaftlichen  Nutzung  erwirtschaftet  werden  kann, 
erweist sich der in Art. 16 Abs. 2 Bst. b LBV beabsichtigte Ausschluss 
von  der  landwirtschaftlichen  Nutzfläche  wegen  anteilsmässig 
grösserem,  nichtlandwirtschaftlichem  Ertrag  weder  als  zweckmässig 
noch  als  zielgerecht.  Denn  das  vom beschwerdeführenden  Amt  als 

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wesentlich hingestellte Ziel, Doppelzahlungen auf derselben Fläche zu 
verhindern, lässt sich gar nicht umfassend erreichen: 

Art. 16 Abs. 2 Bst. b (i.V.m. Art. 16 Abs. 1 Bst a) LBV erlaubt – ohne 
jegliche  Ausschlussfolgen  –  eine  Doppelentschädigung,  solange der 
wirtschaftliche Ertrag aus nichtlandwirtschaftlicher Nutzung  kleiner ist 
als derjenige aus landwirtschaftlicher Nutzung (und zwar unabhängig 
davon, ob die Eigentümer- und Bewirtschafterstellung zusammenfallen 
oder  nicht).  Daher  lassen  sich  mit  dieser  Bestimmung  die  vom be-
schwerdeführenden  Amt  als  unerwünscht  bezeichneten  "Doppel-
zahlungen" insbesondere dann nicht verhindern, wenn der wirtschaft-
liche  Flächenertrag  aus  der  landwirtschaftlichen  Nutzung  jenen  aus 
der  nichtlandwirtschaftlichen  Nutzung  nicht  übersteigt.  In  solchen 
Fällen  wird  die  als  Geldbetrag  gemessene  landwirtschaftliche 
Nutzung, soweit sie zumindest 50 Prozent beträgt, bereits als "Haupt-
zweckbestimmung" der entsprechend mehrfach genutzten und deshalb 
auch  mehrfach  entschädigten  Flächen  angesehen  und  für  beitrags-
berechtigt anerkannt. 

Das beschwerdeführende Amt scheint,  wenn es von der Gefahr "un-
erwünschter  Doppelzahlungen"  spricht,  zu  übersehen,  dass  bereits 
Art. 70 Abs. 5 Bst. f LwG (i.V.m. Art. 22 DZV) seinem Anliegen dient, 
der "ungerechtfertigten Bereicherung" von Bewirtschaftern entgegen-
zuwirken.  In  dieser  Bestimmung  sind  entsprechende  Korrektur-
möglichkeiten in Form von Grenzwerten des steuerbaren Einkommens 
der Bewirtschafter vorgesehen. Die Bezugsgrösse "Einkommen" ist – 
wie auch der Vermögensgrenzwert (Art. 23 DZV) – ein tauglicher An-
knüpfungspunkt, wenn es im Sinne des Bundesgesetzgebers tatsäch-
lich für  wünschbar erachtet  wird,  bei  bestimmten Einkommens-  oder 
Vermögensgrenzen  das  verfassungsrechtliche  Leistungsabgeltungs-
prinzip  auszusetzen  und  Direktzahlungen  aus  "sozialpolitischen 
Gründen" zu kürzen oder ganz ausfallen zu lassen. 

7.2.3 Schliesslich  bleibt  noch  anzumerken,  dass  mit  den  materiell-
gesetzlich  vorgesehenen  Tatbeständen  der  "starken  Einschränkung" 
(Art. 16 Abs. 2 Bst. a LBV) und des "überwiegenden Pflegecharakters" 
(Art.  16  Abs.  2  Bst.  c  LBV)  einer  landwirtschaftlichen  Nutzung  hin-
reichend  zielgerechte  Kriterien  bestehen,  mit  denen  sich  die  nicht-
landwirtschaftliche Hauptzweckbestimmung einer  Fläche  hinlänglich 
umschreiben lässt,  zumal  sich die definitorische Flächenqualifikation 
(Art. 14 i.V.m. Art. 16 LBV) auf das zeitliche Ausmass der tatsächlich 

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erfolgenden,  landwirtschaftlich  sinnvollen  Nutzungsweise  von  Boden 
beziehen muss, um den sachgerechten Ausschluss einer Fläche von 
der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu erlauben:

Art. 16 Abs. 2 Bst. a LBV bildet ein auf die konkrete Nutzungsweise 
bezogenes selbständiges Kriterium, das durch sein Anknüpfen an die 
starke  Einschränkung  der  landwirtschaftlichen  Nutzung  durchaus 
tauglich  ist,  die  Hauptzweckbestimmung  einer  Fläche  erkennbar  zu 
machen. Gleiches gilt auch für den Bst. c von Art. 16 Abs. 2 LBV, der 
beim  Pflegecharakter  einer  Fläche  deren  nichtlandwirtschaftliche 
Nutzbarkeit  und  damit  nichtlandwirtschaftliche  Hauptzweck-
bestimmung  unterstellt.  Dies  ist  oft  bei  der  Pflege  von  Flächen 
zwischen  den  Spielfeldern  von  Golfbetrieben  (etc.)  der  Fall,  wo  es 
nicht  um  die  landwirtschaftliche  Nutzung,  sondern  um  die  Erfüllung 
von  Bewilligungsauflagen  geht  (vgl.  dazu:  Weisungen  LBV,  a.a.O., 
S. 13 zu Art. 16 Abs. 3 LBV).

8.
Verfügt  nach  dem  bisher  Gesagten  der  vom  beschwerdeführenden 
Amt  angerufene  Art.  16  Abs.  2  Bst.  b  LBV  über  keine  genügende 
gesetzliche Grundlage,  um einen Ausschluss der  strittigen Parzellen 
aus der landwirtschaftlichen Nutzfläche zu rechtfertigen, sind die hier 
zu  Flächenbeiträgen  grundsätzlich  berechtigenden  gemeinwirtschaft-
lichen Leistungen, soweit sie tatsächlich in hinreichendem Masse er-
bracht worden sind, auch finanziell abzugelten. 

Mit  diesem Ergebnis steht  der angefochtene Rückweisungsentscheid 
letztlich  im  Einklang,  auch  wenn  er  in  rechtlicher  Hinsicht  teilweise 
unzutreffend begründet worden ist. 

Damit aber erweist sich die Beschwerde des Bundesamtes für Land-
wirtschaft als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf 
eingetreten werden kann (E. 1.4).

9.
Die  Beschwerdeinstanz  auferlegt  die  Verfahrenskosten  in  der  Regel 
der unterliegenden Partei. Vorinstanzen oder Bundesbehörden haben 
keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Der im Beschwerdeverfahren obsiegenden Partei  steht  ein Anspruch 
auf Parteientschädigung zu für die ihr erwachsenen notwendigen und 

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verhältnismässig hohen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. 
des  Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die  Kosten  und  Ent-
schädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  VGKE,  SR 
173.320.2).

Vorliegend  obsiegt  der  Beschwerdegegner.  Angesichts  der  rechtlich 
anspruchsvollen  Streitsache  und  der  einlässlichen  Eingabe  des  Be-
schwerdegegners erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von 
Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) als angemessen. Diese hat das beschwerde-
führende  Amt  dem  Beschwerdegegner  nach  Eintritt  der  Rechtskraft 
des vorliegenden Urteils zu entrichten.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3.
Das beschwerdeführende Bundesamt für Landwirtschaft hat dem Be-
schwerdegegner nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- (inkl. MWST) zu entrichten.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- das beschwerdeführende Amt (Gerichtsurkunde);
- den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde);
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
- die Erstinstanz (Gerichtsurkunde);
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Gerichtsurkunde).

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

David Aschmann Said Huber

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht, 1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  hat  die  Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Ent-
scheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende 
Partei in Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 19. November 2009

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