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**Case Identifier:** c860171d-1c48-5307-bc2c-61d4237f5b32
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-04-05
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.04.2022 BVGE 2022 I/1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2022-I-1_2022-04-05.pdf

## Full Text

Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

2022 I/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 1 

 

2022 I/1 

Extrait de l'arrêt de la Cour II 
dans la cause Ville de X. contre Office fédéral des assurances sociales 

B–600/2021 du 5 avril 2022 

Aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants. Aides finan-

cières destinées aux structures d'accueil parascolaire existantes. No-

tion d'augmentation significative de l'offre. Contrôle de la légalité de 

l'ordonnance révisée. 

Art. 1, art. 2 al. 2, 2ème phrase LAAcc. Art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc. 

1. Interprétation de l'art. 2 al. 2, 2ème phrase LAAcc. Est significative 
une augmentation manifeste et sans ambiguïté de l'offre dans le 

but de favoriser la conciliation entre vie privée et vie profession-

nelle (consid. 5.5). 

2. Rappel de la jurisprudence. Pour évaluer le besoin en places d'ac-
cueil, l'OFAS ne peut pas se fonder sur un seul calcul tenant 

compte de tous les blocs horaires (matin, midi et après-midi); il 

doit au contraire examiner chaque bloc séparément (consid. 4.4.2). 

3. Interprétation et effets de l'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc entré en 
vigueur le 1er février 2019. Un calcul de l'offre existante selon la 

moyenne du nombre de places d'accueil occupées sur la journée 

réduit l'importance des places créées pour la période de midi 

(consid. 5.6–5.8). 

4. Contrôle des normes. L'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc se révèle 
contraire tant à l'art. 2 al. 2, 2ème phrase LAAcc qu'à l'art. 1 

LAAcc (consid. 5.9). 

Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung. Finanzhilfen 

für bestehende Einrichtungen für die schulergänzende Betreuung. Be-

griff der wesentlichen Erhöhung des Angebots. Prüfung der Gesetz-

mässigkeit der revidierten Verordnung. 

Art. 1, Art. 2 Abs. 2 zweiter Satz KBFHG. Art. 7 Abs. 3 erster Satz 

KBFHV. 

1. Auslegung von Art. 2 Abs. 2, zweiter Satz KBFHG. Eine wesentli-
che Erhöhung des Angebots ist eine offensichtliche und eindeutige 

2022 I/1 Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

 

 

2 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

Erhöhung des Angebots an Betreuungsplätzen zur Förderung der 

besseren Vereinbarkeit von Privat- und Berufsleben (E. 5.5). 

2. Darstellung der bisherigen Rechtsprechung. Zur Beurteilung des 
Bedarfs an Betreuungsplätzen darf das BSV nicht allein auf eine 

Mischberechnung über alle Betreuungseinheiten hinweg (Morgen, 

Mittag und Nachmittag) abstellen, sondern es hat diesbezüglich 

auch jede Betreuungseinheit für sich allein zu prüfen (E. 4.4.2). 

3. Auslegung und Wirkungen von Art. 7 Abs. 3, erster Satz KBFHV, 
der am 1. Februar 2019 in Kraft getreten ist. Eine Berechnung des 

Angebots, die auf den Durchschnitt der Betreuungsplätze der drei 

Betreuungseinheiten abstellt, reduziert die Bedeutung der Plätze, 

die für die Mittagsbetreuung neu geschaffen werden (E. 5.6–5.8). 

4. Normenkontrolle. Art. 7 Abs. 3, erster Satz KBFHV widerspricht 
sowohl Art. 2 Abs. 2, zweiter Satz KBFHG als auch Art. 1 KBFHG 

(E. 5.9). 

Aiuti finanziari per la custodia di bambini complementare alla fami-

glia. Aiuti destinati alle strutture di custodia parascolastiche esistenti. 

Concetto di aumento significativo dell'offerta. Controllo della legalità 

dell'ordinanza riveduta. 

Art. 1, art. 2 cpv. 2 seconda frase LACust. Art. 7 cpv. 3 prima frase 

OACust. 

1. Interpretazione dell'art. 2 cpv. 2 seconda frase LACust. Per au-
mento significativo si intende un aumento manifesto e inequivoca-

bile dell'offerta, volto a favorire la conciliabilità tra vita privata e 

professionale (consid. 5.5). 

2. Richiamo della giurisprudenza. Per valutare il bisogno di posti  
per la custodia di bambini, l'UFAS non può fondarsi su un calcolo 

unico basato su tutti i blocchi orari (mattino, mezzogiorno e 

pomeriggio); deve invece esaminare separatamente ogni blocco 

(consid. 4.4.2). 

3. Interpretazione ed effetti dell'art. 7 cpv. 3 prima frase OACust, 
entrato in vigore il 1° febbraio 2019. Il calcolo dell'offerta esistente 

in base alla media del numero di posti di custodia occupati durante 

la giornata riduce l'importanza dei posti creati per l'orario di mez-

zogiorno (consid. 5.6–5.8). 

Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

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BVGE / ATAF / DTAF I 3 

 

4. Controllo delle norme. L'art. 7 cpv. 3 prima frase OACust si rivela 
contrario sia all'art. 2 cpv. 2 seconda frase LACust sia all'art. 1 

LACust (consid. 5.9). 

 

Par formulaire daté du 22 juillet 2019 et enregistré le 25 juillet 2019, la 

Ville de X. a adressé à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS; ci-

après: autorité inférieure) une demande d'aides financières pour une struc-

ture d'accueil parascolaire portant sur une augmentation de l'offre d'ac-

cueil, passant de 75 places d'accueil le matin, 95 places à midi et 7 places 

l'après-midi, 5 jours par semaine, à 95 places d'accueil le matin, 160 places 

à midi et 105 places l'après-midi, 5 jours par semaine pendant la période 

scolaire, dès le 19 août 2019. 

Par décision du 11 janvier 2021, l'autorité inférieure a rejeté cette demande 

d'aides financières. A l'appui de cette décision, elle retient que l'offre aug-

mentée est de 75 places le matin, 150 à midi et 95 l'après-midi. Sur cette 

base, elle calcule une augmentation de l'offre globale de 81.7 places (75+ 

95+75/3 = 81.7) à 106.7 places (75+150+95/3 = 106.7) en moyenne 

pendant la période scolaire. Ainsi, cette augmentation ne s'élève qu'à 25 

places, alors que la législation sur les aides financières à l'accueil extra-

familial pour enfants en requerrait 27.2, c'est-à-dire une augmentation d'un 

tiers de l'offre existante. 

Par acte du 10 février 2021, X. (ci-après: recourante) a déposé un recours 

contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. 

Le Tribunal administratif fédéral admet le recours et réforme la décision 

attaquée dans ce sens que la demande d'aides financières déposée par la 

recourante est admise pour une augmentation significative de 55 places 

d'accueil pour le bloc horaire de midi. 

Extrait des considérants: 

4.  
4.1 Selon l'art. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 2002 sur les aides 
financières à l'accueil extra-familial pour enfants (LAAcc, RS 861), la 

Confédération entend favoriser une meilleure conciliation entre vie fami-

liale et vie professionnelle ou formation (al. 1). Dans ce but, elle octroie, 

dans la limite des crédits ouverts, des aides financières à la création de 

places d'accueil extra-familial pour enfants (al. 2 let. a), à l'augmentation 

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des subventions cantonales et communales à l'accueil extra-familial pour 

enfants, à condition que les frais à la charge des parents pour la garde des 

enfants par des tiers puissent ainsi être réduits (let. b) et aux projets visant 

une meilleure adéquation de l'offre d'accueil extra-familial aux besoins des 

parents (let. c). Il n'y a pas de droit à ces aides financières (entre autres, 

arrêts du TAF B–4608/2013 du 16 juin 2015 consid. 3.1 et B–2482/2013 

du 10 avril 2015 consid. 4 et réf. cit.). 

4.2 Les aides financières concernent notamment les structures d'ac-
cueil parascolaire pour enfants jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire 

(art. 2 al. 1 let. b LAAcc; art. 7 ss de l'ordonnance du 25 avril 2018 sur les 

aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants [OAAcc, RS 

861.1]). Sont considérées comme des structures d'accueil parascolaire les 

structures qui accueillent des enfants d'âge scolaire en dehors du temps 

consacré à l'enseignement (art. 7 al. 1 OAAcc). 

4.3 Selon l'art. 2 al. 2 LAAcc, les aides financières sont destinées en 
priorité aux structures nouvelles; elles peuvent être allouées également aux 

structures existantes qui augmentent leur offre de façon significative. 

4.4  
4.4.1 Jusqu'au 30 juin 2018, la notion d'augmentation significative de 
l'offre se retrouvait à l'art. 5 al. 3 de l'ordonnance du 9 décembre 2002 sur 

les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (RO 2003 258; 

ci-après: ancienne ordonnance) qui était ainsi rédigé: 

Est considérée comme une augmentation significative de l'offre: 

a. une augmentation d'un tiers du nombre de places d'accueil, mais au 

minimum de 10 places, ou 

b. une extension des heures d'ouverture par l'augmentation d'un tiers 

du nombre de blocs horaires, mais au minimum de 50 blocs ho-

raires par année. 

L'OAAcc a repris cette règle à l'identique à l'art. 7 ancien al. 3 entre le 

1er juillet 2018 et le 31 janvier 2019 (RO 2018 2251). 

4.4.2 Sur cette base, le Tribunal a, dans l'arrêt B–3091/2016 du 8 fé-
vrier 2018 consid. 4.9, établi que l'évaluation du besoin ne saurait être le 

résultat d'un calcul tenant compte de l'occupation de tous les blocs horaires 

concernés; il convient bien plus de déterminer le besoin pour chacun des 

blocs horaires de manière séparée puisque les blocs horaires du matin, de 

midi et de l'après-midi peuvent chacun faire l'objet d'une demande et être 

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subventionnés. Par conséquent, si l'existence d'un besoin n'est pas attestée 

pour l'un des blocs horaires, mais qu'il l'est pour un autre, l'autorité infé-

rieure ne peut pas rejeter entièrement la demande en se fondant sur un seul 

calcul tenant compte de tous les blocs horaires; elle doit au contraire 

examiner séparément chaque bloc horaire. Il en découle qu'une aug-

mentation de l'offre d'au moins 10 places dans l'un des blocs horaires du 

matin, de midi ou de l'après-midi est significative au sens de l'art. 2 al. 2  

LAAcc en lien avec l'art. 5 al. 3 let. a de l'ancienne ordonnance (art. 7 al. 3, 

2ème phrase OAAcc). Ces 10 places doivent cependant en même temps 

constituer un tiers des places existant avant l'augmentation pour que l'aug-

mentation de l'offre soit significative au sens de l'art. 5 al. 3 let. a de l'an-

cienne ordonnance (art. 7 al. 3, 2ème phrase let. a OAAcc; voir aussi ar- 

rêts du TAF B–3819/2017 du 3 mai 2018 consid. 4.4.2; B–1311/2017 du 

11 juillet 2018 consid. 5.5 ou encore B–198/2018 du 30 janvier 2019 

consid. 10.1). 

4.5  
4.5.1 Par ordonnance du 7 décembre 2018, en vigueur depuis le 1er fé-
vrier 2019 (RO 2019 339), le Conseil fédéral a ajouté, au début de l'art. 7 

al. 3 OAAcc, la première phrase suivante: 

L'existence d'une augmentation significative de l'offre se détermine 

par une comparaison avec l'offre existante prise dans sa globalité. 

La même exigence a été introduite à l'art. 4 al. 3, 1ère phrase pour ce qui 

est de l'accueil préscolaire. 

4.5.2 Pour justifier l'ajout de cette phrase, le Commentaire de  
l'OFAS de la modification du 7 décembre 2018 de l'ordonnance sur les 

aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants (art. 7 al. 3 p. 3,  

ci-après: Commentaire, < www.bsv.admin.ch/dam/bsv/fr/dokumente/ 

familie/gesetze/Erlaeuterungen_Verordnungsaenderung_181207.pdf.dow

nload.pdf/Commentaire_de_la_modification_de_l_ordonnance_de_dece

mbre_2018.pdf >, consulté le 21 février 2022), explique ce qui suit: 

Les structures d'accueil parascolaire peuvent proposer des blocs ho-

raires le matin, à midi ou le soir (art. 7, al. 2, let. c). La question de 

l'augmentation significative, en ce qui concerne les institutions propo-

sant plusieurs blocs horaires, a donné lieu ces derniers temps à des 

incertitudes. Des requérants ne savaient pas trop si l'augmentation de-

vait être significative par rapport à l'ensemble de l'offre existante, ou 

s'il suffisait d'augmenter d'un tiers ou de dix au moins le nombre de 

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places pour un seul bloc horaire. Afin de respecter la volonté du légis-

lateur de ne soutenir que des augmentations significatives de l'offre, 

il est indispensable de comparer l'augmentation prévue avec l'en-

semble de l'offre existante. Si donc une institution proposait jusqu'ici 

plusieurs blocs horaires, la question à examiner est celle de savoir s'il 

y a vraiment une augmentation significative justifiant une aide finan-

cière, toujours par rapport à l'ensemble de l'offre actuelle. Il ne suffit 

donc pas qu'une structure existante, qui propose par exemple 30 

places le matin, 30 à midi et 30 l'après-midi crée uniquement 10 places 

supplémentaires à midi. Dans ce cas, l'offre existante, de 30 places en 

moyenne par jour ([30+30+30]/3) ne passe qu'à 33,3 places ([30+40+ 

30]/3). Par rapport à l'ensemble de l'offre, une telle augmentation reste 

modeste et les charges qu'elle implique ne justifient pas une aide fi-

nancière. 

5.  
Les tribunaux peuvent examiner à titre préjudiciel la légalité et la 

constitutionnalité des ordonnances du Conseil fédéral (ATF 146 II 56 

consid. 6.2.2; 142 II 182 consid. 2.3.3 et 139 II 460 consid. 2.1 entre 

autres). 

5.1 Pour procéder à ce contrôle, il faut commencer par qualifier 
l'OAAcc. Placé sous l'intitulé « Dispositions d'exécution » dans la sec-

tion 5 de la LAAcc, dédiée aux dispositions finales, l'art. 9 LAAcc dispose 

que le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution. Cette clause est 

cependant dépourvue de portée propre, car elle rappelle simplement 

l'art. 182 al. 2 Cst. et ne constitue pas une clause de délégation (dans un 

cas semblable: arrêt du TF 2C_923/2014 du 22 avril 2016 consid. 7.2 s.; 

PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

5ème éd. 2021, § 46 no 1668; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit admi-

nistratif, vol. I, 3ème éd. 2012, p. 251 s. et nbp 712). Cela amène à conclure  

que l'OAAcc est une ordonnance d'exécution (voir aussi arrêt du TAF  

B–5252/2014 du 27 juillet 2016 consid. 5.2). 

5.2  
5.2.1 Une ordonnance d'exécution ne peut disposer que dans le cadre 
de la loi dont elle dépend et de la finalité qu'elle poursuit (intra legem). 

Elle peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et dé-

tailler certaines dispositions de la loi, et éventuellement combler de véri-

tables lacunes; en revanche, elle ne peut pas introduire des règles ayant 

pour effet de restreindre les droits des particuliers ou de leur imposer  

des obligations au-delà de ce que prévoient les dispositions de la loi 

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(secundum legem), même si ces règles concourent au but de ces dis-

positions (ATF 142 V 26 consid. 5.1; 141 II 169 consid. 4.3.1; 139 II  

460 consid. 2.2; 136 I 29 consid. 3.3; 134 I 269 consid. 4.2; 130 I 140 

consid. 5.1; ATAF 2014/8 consid. 2.3 et 3.2; 2011/11 consid. 5; 2009/6 

consid. 5.1; ULRICH HÄFELIN et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 

10ème éd. 2020, no 1860 s.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 

2014, no 306). 

5.2.2 Les ordonnances d'exécution sont soumises à un contrôle de léga-
lité et de constitutionnalité. Sous l'angle de la légalité, le Tribunal examine 

si l'ordonnance d'exécution reste dans le cadre de la loi, si elle se contente 

d'en préciser le contenu ou d'en définir les termes sans contenir de règles 

primaires modifiant le champ d'application de la loi. Sous l'angle de la 

constitutionnalité, le Tribunal vérifie que l'ordonnance d'exécution soit 

conforme aux droits et principes de nature constitutionnelle. En cas de 

violation originaire de la Constitution, le juge doit refuser d'appliquer l'or-

donnance (ATF 142 II 415 consid. 2.2; arrêt du TAF A–1405/2014 du 

31 juillet 2015 consid. 2.2.3; GIORGIO MALINVERNI et al., Droit constitu-

tionnel suisse, vol. I, 4ème éd. 2021, no 2004 s.; WIEDERKEHR/RICHLI, Pra-

xis des allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, no 407 et 582 s.). 

5.3 En l'espèce, il faut examiner si la phrase: « L'existence d'une 
augmentation significative de l'offre se détermine par une comparaison 

avec l'offre existante prise dans sa globalité » insérée à l'art. 7 al. 3 OAAcc 

est conforme à l'art. 2 al. 2, 2ème phrase LAAcc qui prévoit que « [d]es 

aides financières peuvent être allouées aux structures existantes qui aug-

mentent leur offre de façon significative ». 

Il est vrai que la notion d'augmentation significative de l'offre n'est préci-

sée nulle part ailleurs dans la loi fédérale. Le Conseil fédéral pouvait donc 

préciser cette disposition légale par une ordonnance d'exécution. Encore 

faut-il que le Conseil fédéral, en précisant que l'offre existante devait être 

appréciée dans sa globalité, soit resté dans le cadre de la loi (consid. 5.2). 

Pour s'en assurer, il faut interpréter la notion d'augmentation significative 

de l'offre telle qu'elle résulte de la loi elle-même (consid. 5.5), puis la no-

tion d'offre prise dans sa globalité inscrite dans l'ordonnance (consid. 5.6), 

et vérifier que la solution résultant de l'application de l'ordonnance est 

compatible avec celle issue de la loi (consid. 5.7–5.8). 

5.4 Conformément à la jurisprudence constante, la loi s'interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas 

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absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 

rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les élé-

ments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interpréta-

tion historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur 

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 

téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 

(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune mé-

thode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour re-

chercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la compréhension 

littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matérielle-

ment juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5; 142 II 80 consid. 4.1; 140 II 289 

consid. 3.2; 139 II 49 consid. 5.3.1). 

5.5 Interprétation de la loi:  
L'art. 2 al. 2, 2ème phrase LAAcc dispose que des aides financières peuvent 

être allouées aux structures existantes qui augmentent leur offre de façon 

significative. C'est ici la notion d'augmentation significative de l'offre qui 

nécessite une interprétation. 

5.5.1 Interprétation littérale:  
Si la notion d'augmentation est claire, il est nécessaire de s'arrêter sur les 

mots « offre » et « significatif ». 

Le substantif « offre » renvoie à la quantité d'un bien ou d'un service qui 

peut être proposé sur le marché à un prix donné (dictionnaire Larousse en 

ligne, < www.larousse.fr >, consulté le 21 février 2022). En soi, ce terme 

est clair. On doit en revanche souligner à ce stade que la loi ne qualifie pas 

cette offre. Elle ne contient en particulier pas la notion d'offre prise dans 

sa globalité, introduite dans l'ordonnance. Sans cette qualification, toute 

offre augmentée est ouverte aux aides financières, à condition qu'elle soit 

significative. 

A ce propos, « significatif » (wesentlich, significativo) est l'adjectif qui 

qualifie quelque chose nettement, sans ambiguïté; c'est un synonyme de 

manifeste, clair, marquant (dictionnaire Larousse en ligne). Appliqué à 

l'augmentation de l'offre en places d'accueil, cet adjectif signifie que des 

aides financières peuvent être accordées dès que cette augmentation est 

manifeste et sans ambiguïté. 

5.5.2 Interprétation historique:  
En son temps, le législateur avait précisé que  

Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
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BVGE / ATAF / DTAF I 9 

 

L'aide sera destinée en priorité aux structures qui se créent. Toutefois, 

celles qui existent et augmentent leur offre pourront également rece-

voir le soutien financier de la Confédération […]. Le but étant d'ac-

croître le nombre de places d'accueil, il ne serait pas opportun de se 

limiter au financement des seules nouvelles structures […]. L'aug-

mentation de l'offre devra cependant être significative, un accroisse-

ment mineur n'entraînant évidemment pas des charges à même de 

justifier un soutien financier [Rapport du 22 février 2002 de la Com-

mission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil na-

tional relatif à l'initiative parlementaire Incitation financière pour la 

création de places d'accueil pour enfants en dehors du cadre familial, 

FF 2002 3925, 3937; ci-après: Rapport (mise en évidence ajoutée)]. 

Seront considérées comme augmentant leur offre de façon significa-

tive les structures qui l'augmentent au minimum d'un tiers par rapport 

à leur capacité d'accueil initiale, mais d'au moins 10 places d'accueil 

au total (Rapport, FF 2002 3925, 3947). 

Autrement dit, selon le législateur historique, cette règle (augmentation 

d'un tiers, mais au moins de 10 places) garantissait déjà que l'on n'aide pas 

financièrement les augmentations mineures de l'offre; il n'envisageait au-

cune autre restriction, notamment en ce qui concerne la détermination de 

l'offre existante. 

5.5.3 Interprétation téléologique:  
Le but poursuivi par le législateur a un peu évolué avec le temps. A l'ori-

gine, les travaux préparatoires de la loi fédérale permettent de rappeler que 

« [le] projet de loi proposé se veut un véritable programme d'impulsion à 

la création de places d'accueil pour enfants. Le principe est d'octroyer une 

aide financière complémentaire pour financer la création de places d'ac-

cueil » (Rapport, FF 2002 3925, 3936). 

Selon l'actuel art. 1 al. 1 LAAcc, modifié par la loi fédérale du 16 juin 

2017, en vigueur depuis le 1er juillet 2018 (RO 2018 2247), la Confédéra-

tion entend favoriser une meilleure conciliation entre vie familiale et vie 

professionnelle ou formation. Selon le Message du 29 juin 2016 concer-

nant la modification de la loi fédérale sur les aides financières à l'accueil 

extra-familial pour enfants (FF 2016 6161), la Confédération veut inciter 

les cantons et les communes à investir davantage dans l'accueil extra-fami-

lial des enfants, afin d'améliorer la conciliation entre vie familiale et vie 

professionnelle. Elle entend aussi soutenir des projets qui visent à adapter 

l'offre d'accueil aux besoins des parents qui exercent une activité lucrative 

(FF 2016 6161, 6162). Insistant sur l'adéquation nécessaire de l'offre aux 

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l'accueil extra-familial 

 

 

10 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

besoins des parents, le Message déplore que certaines plages horaires sont 

parfois tellement fréquentées que des listes d'attente doivent être mises en 

place au sein des structures, plus particulièrement pour l'accueil de midi 

(FF 2016 6161, 6172). Plus loin, évoquant la flexibilité grandissante et  

les modes et horaires de travail très variés, le Message explique que les 

parents devraient disposer d'une offre plus étoffée en places d'accueil 

flexibles (jours de garde variables, accueil en dehors des horaires habi-

tuels, places d'accueil disponibles à court terme; FF 2016 6161, 6173 s.). 

Il faut donc à ce stade retenir que le but du législateur fédéral est essentiel-

lement la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle. C'est à 

cette lumière que la LAAcc doit être interprétée. 

5.5.4 Interprétation systématique:  
Comme le Tribunal l'a déjà relevé, la LAAcc ne contient aucune autre réfé-

rence à l'augmentation significative de l'offre. Cette notion se concrétise 

seulement à l'art. 7 al. 3 let. a OAAcc qui édicte notamment la règle selon 

laquelle est considérée comme une augmentation significative de l'offre, 

une augmentation d'un tiers du nombre de places d'accueil, mais au mini-

mum de 10 places (voir l'art. 5 al. 3 let. a de l'ancienne ordonnance). On 

retrouve également cette notion à l'art. 4 al. 3, 1ère phrase OAAcc à propos 

de l'accueil préscolaire. Autrement dit, en exigeant que l'offre existante soit 

prise dans sa globalité, l'ordonnance a ajouté une restriction à ce qu'il faut 

comprendre comme une augmentation significative de l'offre. 

Sur un autre plan, l'ordonnance dispose que peuvent être subventionnées 

les structures qui accueillent les enfants pendant des blocs horaires du ma-

tin, de la pause de midi ou de l'après-midi (art. 7 al. 2 let. c OAAcc et art. 5 

al. 2 let. c de l'ancienne ordonnance; voir aussi art. 9 al. 2 et l'annexe 2 de 

l'OAAcc pour le calcul des aides financières qui se base sur ces trois blocs 

horaires). C'est d'ailleurs sur ce fondement que l'arrêt B–3091/2016 

consid. 4.9 avait conclu que chaque bloc horaire pouvait faire l'objet d'une 

demande et être subventionné en tant que tel (consid. 4.4.2). Cette disposi-

tion est restée inchangée dans l'OAAcc modifiée au 1er février 2019. Par 

conséquent, le droit en vigueur donne à la notion de bloc horaire (et non à 

la moyenne de ceux-ci) une grande importance dans le mécanisme de sub-

ventionnement des places d'accueil. 

5.5.5 Conclusion:  
Le Tribunal retiendra que la LAAcc prévoit des aides financières lorsque 

Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

2022 I/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 11 

 

l'offre en places d'accueil est augmentée de manière manifeste et sans am-

biguïté, dans le but de favoriser la conciliation entre la vie privée et la vie 

professionnelle. Le législateur n'a pas voulu qualifier l'offre existante et 

son mode de détermination. Il est précisé que le montant des aides finan-

cières est calculé par bloc horaire. 

5.6 Interprétation de l'ordonnance:  
L'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc dispose que l'existence d'une augmenta-

tion significative de l'offre se détermine par une comparaison avec l'offre 

existante prise dans sa globalité. C'est ici le mot « globalité », qui n'est pas 

précisé ailleurs, qui prête à discussion. 

5.6.1 Interprétation littérale:  
Le mot « globalité » (gesamt, complessivo) renvoie à la qualité de ce qui 

constitue un tout (dictionnaire Larousse en ligne). Appliqué à l'offre, ce 

substantif signifie qu'elle doit être prise dans son ensemble. 

5.6.2 Interprétation téléologique et historique:  
Pour comprendre ce mot, il faut se référer au Commentaire précité où l'on 

peut lire l'explication suivante: « Afin de respecter la volonté du législateur 

de ne soutenir que des augmentations significatives de l'offre, il est indis-

pensable de comparer l'augmentation prévue avec l'ensemble de l'offre 

existante » (op. cit. art. 7 al. 3 p. 3; consid. 4.5.2). Concrètement, le Com-

mentaire explique, exemple à l'appui, qu'il faut calculer cette augmentation 

globale en faisant la moyenne du nombre de places d'accueil occupées 

dans chaque bloc horaire (matin, midi et après-midi). 

5.6.3 Conclusion:  
La révision de l'OAAcc avait pour but de modifier le calcul de l'offre 

existante, en procédant dorénavant à une moyenne du nombre de places 

d'accueil occupées, en contradiction avec la jurisprudence du Tribunal 

(consid. 4.4.2). 

5.7  
5.7.1 Pour comprendre les effets de la première phrase de l'art. 7 al. 3 
OAAcc, on peut repartir du calcul exposé dans le Commentaire précité 

(consid. 4.5.2), à savoir: 

 Ancienne offre Nouvelle offre 

insuffisante 

Nouvelle offre 

suffisante 

Matin 30 30  30  

Midi 30 40 +10 60 +30 

2022 I/1 Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

 

 

12 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

Après-midi 30 30  30  

Moyenne 30 33.3 +3.3 40 +10 

Selon ce Commentaire, l'offre en places d'accueil passant de 30 à 40 places 

à midi est insuffisante pour être qualifiée de significative, alors même que, 

pour la période de midi, elle remplit la double condition de l'augmentation 

d'un tiers et au moins 10. Pour que l'offre augmentée soit suffisante, il 

faudrait, si l'on suit l'OAAcc en calculant l'offre existante moyenne, un 

doublement de l'offre à midi (de 30 à 60 places d'accueil). 

5.7.2 Il faut ici rappeler que les structures d'accueil parascolaires, qui 
accueillent des enfants jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire, connaissent 

une réalité particulière en ce qui concerne des repas de midi. Elles doivent 

être en mesure de proposer un accueil et des repas à des enfants scolarisés, 

dont les parents travaillent et ne peuvent que difficilement être à la maison 

pour la pause de midi. Par conséquent, ces enfants n'occupent pas de places 

d'accueil le matin et l'après-midi, puisqu'ils sont alors à l'école. Or, cette 

nécessité d'accueil à midi s'inscrit dans le but de la LAAcc, à savoir la 

conciliation entre la vie privée et la vie professionnelle par une offre plus 

étoffée, ce qui était le but du législateur fédéral (consid. 5.5.3). 

Il n'est pas soutenable de prétendre comme le fait le Commentaire précité 

que, « [par] rapport à l'ensemble de l'offre, une telle augmentation [de 30 

à 40 places à midi] reste modeste et les charges qu'elle implique ne justi-

fient pas une aide financière ». Ne serait-ce qu'en raison des infrastructures 

supplémentaires (cuisine pour les repas, agencement, etc.) et des coûts de 

personnel, une telle augmentation est susceptible d'entraîner des coûts sup-

plémentaires non négligeables pour la structure d'accueil concernée. Or, ce 

sont ces investissements que le législateur fédéral entendait soutenir. Il n'y 

a pas de raison pour qu'une augmentation limitée à la période de midi re-

çoive moins d'aides financières qu'une augmentation des places d'accueil 

sur l'ensemble de la journée. 

Cette incohérence vient de ce que l'OAAcc a déjà tenu compte de la vo-

lonté du législateur historique de ne pas subventionner les augmentations 

mineures par la règle de l'accroissement d'un tiers du nombre de places 

d'accueil, mais au minimum de 10 places (consid. 5.5.2). En ajoutant la 

prise en compte globale de l'offre existante, l'OAAcc a posé une exigence 

excessive au regard du but de la loi. 

Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

2022 I/1 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 13 

 

5.7.3 En conclusion, faire la moyenne des places occupées de chaque 
bloc horaire (matin, midi et après-midi) réduit considérablement l'impor-

tance des places créées à midi. Ce faisant, l'OAAcc entrave la création de 

places d'accueil à midi et s'écarte du but principal de la loi, à savoir une 

meilleure conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée. 

5.8 En l'espèce, le cas de la recourante permet d'arriver aux mêmes 
conclusions. Sa situation est la suivante: 

 Ancienne offre Nouvelle offre Différence 

Matin 75 75 +0 

Midi 95 150 +55 

Après-midi 75 95 +20 

Moyenne 81.7 106.7 +25.0 

Augmentation moyenne d'un tiers 

(selon le calcul de l'autorité inférieure): 

+27.0 

(81.7/3) 

Il apparaît donc que l'augmentation de l'offre à midi de la recourante est 

de 55 places. Encore une fois, une appréciation objective conduit à consi-

dérer que cette augmentation est significative au sens de la LAAcc, car elle 

est manifeste et sans ambiguïté. La recourante se propose de créer des 

places d'accueil dans une proportion de 58% supérieure à l'offre existante 

à midi (55 places créées, par rapport à 95 places existantes). De même, 

parce qu'elle a lieu sur la période de midi, elle contribuera grandement à 

la conciliation de la vie privée et de la vie professionnelle de nombreux 

parents. Au regard des travaux préparatoires de la loi, le législateur fédéral 

n'envisageait pas que des aides financières soient refusées dans un tel cas. 

5.9 En ayant pour résultat de refuser des aides financières à des 
projets qui augmentent leur offre de manière significative, la première 

phrase de l'art. 7 al. 3 OAAcc se révèle contraire à l'art. 2 al. 2, 2ème phrase 

LAAcc. Elle est également contraire à l'art. 1 LAAcc en ce qu'elle fait obs-

tacle au but de la loi, à savoir la conciliation de la vie privée et de la vie 

professionnelle. 

5.10 Comme exposé plus haut (consid. 4.4.2), la jurisprudence a re-
connu aux structures qui augmentaient leur offre en places d'accueil sur un 

seul bloc la possibilité d'obtenir des aides financières. Imposer une déter-

mination globale de l'offre a pour effet de restreindre un droit existant dans 

2022 I/1 Contrôle de la légalité d'une ordonnance. Aides financières à 
l'accueil extra-familial 

 

 

14 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

la loi, ce qui n'est pas admissible en soi (consid. 5.2.1). Cela constitue un 

motif supplémentaire d'illégalité de l'art. 7 al. 3, 1ère phrase OAAcc. 

5.11 En rejetant la demande d'aides financières déposée par la recou-
rante sur le fondement de la première phrase de l'art. 7 al. 3, 1ère phrase 

OAAcc, la décision attaquée se révèle illégale.