# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5be0de20-6226-513e-bae8-59a645950ff1
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_98_90.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_98_90.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_98_90.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  21  mai  1999.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  26  novembre  1998  (2A  98  90)  par  la  Commune  de  Bulle, 
représentée  par  son  Conseil  communal,  contre  la  décision  rendue  le  11 
novembre  1998  par  la  Direction  des  travaux  publics  du  canton  de 
Fribourg, (Travaux publics / répartition des frais : art. 50a LR) 

En fait: 

A. 

B. 

Par un courrier du 8 juillet 1998, le Conseil communal de la ville de Bulle a 
informé  la  Direction  des  travaux  publics  (ci-après  :  la  Direction),  par 
l'intermédiaire  du  Département  des  ponts  et  chaussées  du  canton  de 
Fribourg  (ci-après  :  le  Département),  de  sa  décision  d'aménager  à  court 
terme et de manière définitive trois carrefours giratoires du réseau routier de 
la  localité,  désignés  "Musée",  "Rieta"  et  "Denner",  tous  trois  situés  sur  la 
route  cantonale  de  la  Condémine.  Cette  décision  de  l'exécutif  bullois  a  été 
prise  nonobstant  les  éventuelles  subventions  fédérales  qui  pourraient  être 
versées pour la réfection des giratoires précités dans le cadre des mesures 
d'accompagnement de la route d'évitement Bulle - La Tour-de-Trême (A189), 
tronçon en voie de réalisation. 

Se  fondant  sur  l'art.  61  du  règlement  d'exécution  de  la  loi  sur  les  routes 
(RELR  ;  RSF  741.11),  le  Conseil  communal  a  en  outre  procédé  à  la 
répartition  des 
frais  d'assainissement  des  carrefours  susmentionnés. 
L'autorité  a  ainsi  retenu  que  la  part  financière  à  la  charge  du  canton  devait 
être celle d'un ruban continu transitant par les giratoires. Le montant de ces 
frais  a  été  estimé  à  Fr.  461'478.-,  pour  une  surface  de  2'675  m2,  auxquels 
s'ajoutent  les  frais  d'assainissement  en  cours  de  réalisation  d'un  autre 
carrefour  (désigné  "Champ  Francey"),  estimés  selon  la  même  méthode  par 
Fr. 80'821.45. 

Le Département a répondu à la Commune par courrier du 4 septembre 1998. 
A  l'exception  du  carrefour  de  la  "Rieta",  cette  autorité  a  estimé  qu'il  était 
inopportun  de  procéder  à  l'aménagement  des  giratoires  avant  la  réalisation 
de  la  A189  et  de  ses  mesures  d'accompagnement.  Le  Département  a 
toutefois pris acte de la décision de la Commune de Bulle et a requis de cette 
autorité qu'elle fasse l'avance des frais pour la part à la charge du canton, les 
budgets  de  la  Direction  ne  prévoyant  aucun  crédit  pour  financer  les 
aménagements  projetés.  Dans  le  même  courrier,  le  Département  a  informé 
la Commune de Bulle qu'il considérait que les carrefours concernés avaient 
le caractère de carrefours édilitaires communaux au sens de l'art. 50a de la 

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loi sur les routes (LR ; RSF 741.1). Dès lors et en application de l'art. 61 al. 3 
let. a RELR, l'autorité a avisé la Commune de Bulle que l'Etat ne prendrait à 
sa  charge  que  les  frais  à  l'intérieur  de  la  largeur  de  base  de  la  route 
cantonale jusqu'au cercle extérieur des giratoires, ce mode de répartition des 
frais  s'appliquant  aussi  au  giratoire  de  "Champ Francey". Sur cette base, le 
Département a estimé à Fr. 250'560.-, pour une surface de 1'470 m2, la part 
à  verser  par  l'Etat  pour  la  réfection  projetée  des  giratoires.  A  cette  somme, 
s'ajoute  la  part  des  frais  consentis  pour  l'aménagement  du  carrefour  de 
"Champ Francey" (surface : 550 m2), selon le décompte du chantier. 

Par  courrier  du  22  septembre  1998  adressé  au  Département,  la  Commune 
de  Bulle  s'est  déclarée  surprise  par  l'interprétation  de  l'art.  61  RELR 
effectuée par cette autorité. Selon l'exécutif bullois, les frais engendrés par la 
réfection  projetée  des  trois  carrefours  ne  sauraient  être  qualifiés  de 
"purement  édilitaires"  au  sens  de  la  loi,  puisque  de  tels  frais  concernent 
uniquement  les  embellissements  (par  exemple  :  les  plantations  et  la 
décoration)  et  non  pas  le  ruban  routier  dans  l'anneau  de  circulation.  De 
même,  les  giratoires  concernés  ne  sauraient  non  plus  être  qualifiés  d' 
"édilitaires" au sens de l'art. 50a let. b LR, puisqu'ils ne donnent aucun accès 
à  des  hameaux,  quartiers,  zones  industrielles,  sportives  ou  commerciales. 
L'autorité  a  ajouté  qu'en  cas  de  déviation  nécessaire  du  trafic  des  routes 
cantonales, le réseau routier communal peut être utilisé comme itinéraire de 
délestage. Elle a également relevé que la modification des routes cantonales 
et communales a été grandement favorisée par le giratoire de "Denner". 

La Commune de Bulle a donc invité le Département à revoir sa position sur 
la  base  de  ce  qui  précède,  le  cas  échéant  de  rendre  une  décision  formelle 
avec  mention  des  voies  de  recours.  Dans  le  même  courrier,  cette  autorité 
s'est  déclarée  prête  à  effectuer  l'avance  de  la  part  des  frais  à  la  charge  du 
canton et a soumis au Département une proposition concernant la gestion de 
l'ensemble du réseau routier cantonal sur son territoire. Le Département s'est 
déterminé sur cette dernière proposition en date du 29 septembre 1998. 

Par  une  décision  datée  du  11  novembre  1998  fondée  sur  sa  compétence 
tirée de l'art. 25 al. 5 LR, la Direction a confirmé le mode de répartition des 
frais  d'assainissement  tel  que  le  Département  l'avait  présenté  dans  son 
courrier  du  4  septembre  1998  au  Conseil  communal.  Selon  elle  et 
conformément  aux  art.  50a  al.  1  et  2  let.  b  LR  et  61  al.  3  let.  b  RELR,  les 
carrefours  concernés  ont  un  caractère  édilitaire  puisqu'ils  constituent  des 
aménagements  permettant  notamment  de  régler  le  problème  de  la  sécurité 
dans la desserte de quartiers, de zones d'activités et de centres d'achat de la 
ville de Bulle. Cela signifie que la participation financière de l'Etat se limite à 
la réfection du ruban routier cantonal extérieur aux giratoires (art. 61 al. 3 let. 

C. 

D. 

 - 3 -

a RELR), les autres frais d'assainissement étant à la charge de la Commune 
de  Bulle.  La  Direction  a  donc  confirmé  l'estimation  effectuée  par  le 
Département  de  la  participation  de  l'Etat  aux  frais  d'assainissement  des 
giratoires, estimation qui s'élève à Fr. 253'560.-, auxquels s'ajoute la part de 
participation cantonale à la réfection du carrefour "Champ Francey" calculée 
selon le même principe. 

E. 

Agissant le 27 novembre 1998, la ville de Bulle a contesté devant le Tribunal 
administratif la décision de la Direction du 11 novembre 1998 en concluant à 
son  annulation  et  au 
intimée  pour 
renvoi  du  dossier  à 
reconsidération de l'affaire et nouvelle décision. 

l'autorité 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  la  recourante  se  prévaut  des  mêmes 
dispositions légales que celles invoquées par la Direction, en les interprétant 
toutefois d'une manière différente. Selon l'exécutif bullois, l'autorité intimée a 
confondu la notion de "frais purement édilitaires" au sens de l'art. 61 al. 3 let. 
b RELR et la notion de "travaux ayant un caractère édilitaire" au sens de l'art. 
50a  LR.  De  l'avis  de  la  recourante,  même  si  une  partie  d'un  carrefour  peut 
avoir  un  caractère  édilitaire  (par  exemple  les  embellissements),  le  ruban 
routier qui compose l'anneau de circulation de ce carrefour ne peut en aucun 
cas être constitué de frais édilitaires. A l'appui de sa thèse, la recourante se 
prévaut des discussions intervenues le 19 novembre 1985 au Grand Conseil 
concernant  la  modification  de  la  LR,  ainsi  que  de  l'art.  76  LR,  ancienne 
version, réglant la répartition des frais d'entretien en matière de croisements 
routiers. 

F. 

G. 

Dans  ses  observations  du  22  décembre  1998,  la  Direction  a  affirmé  n'avoir 
pas  de  remarques  à  formuler  au  sujet  du  recours  du  27  novembre  1998. 
L'autorité précise toutefois qu'en se prévalant de l'art. 76 aLR, la recourante 
confond entretien et aménagement des croisements et jonction des routes. 

Le 4 mars 1999, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une 
séance  de  comparution  personnelle  au  cours  de  laquelle,  notamment,  la 
Direction des travaux publics a expliqué en détail sa pratique et a produit une 
liste de 16 giratoires construits dans le canton. 

Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal de la séance. 

Le  22  avril  1999,  la  Commune  a  déposé  un  mémoire  après  enquête. 
Refaisant  l'historique  des  dispositions  topiques  applicables,  elle  estime  que 
la loi sur les routes implique que la répartition des frais se fasse en séparant 
les travaux nécessaires au réseau routier cantonal des travaux propices aux 
intérêts locaux. En suivant le raisonnement du législateur, elle considère que 

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l'Etat doit à tout le moins payer le 50 % des travaux permettant la continuité 
du  réseau  cantonal  puisque  ceux-ci  en  cas  de  carrefour  en  croix,  par 
exemple,  profitent  pour  une  même  proportion  au  réseau  communal  et 
cantonal.  En  examinant  le  dessin  figurant  à  l'art.  61  al.  3  let.  b  RELR,  la 
commune parvient à la conclusion qu'il consacre les principes de causalité et 
des avantages, selon les intérêts des partenaires concernés, en laissant à la 
commune l'obligation d'assumer tous les autres frais à caractère "purement" 
édilitaires, tels que la décoration, par exemple. 

En droit: 

1.  a)  En l'espèce, il est douteux que la commune ait qualité pour recourir contre la 
décision  de  la  Direction  des  travaux  publics.  En  effet,  dans  la  mesure  où 
cette  décision  concerne  le  patrimoine  fiscal  de  la  recourante,  cette  dernière 
ne  peut  pas  invoquer  l'art.  76  let.  a  CPJA  pour  recourir  devant  le  Tribunal 
administratif à l'instar d'un particulier (RFJ 1992, p. 347 consid. 4a), ni pour 
invoquer une violation de son autonomie qui n'existe pas dans le domaine du 
financement des routes cantonales. Ce n'est que sur la base de l'art. 76 let. b 
CPJA  que  la  légitimation  de  la  commune  pourrait  être  reconnue.  Il  faut 
cependant qu'une loi lui accorde expressément le droit de recourir. Or, l'art. 
132a LR se borne à renvoyer de manière générale aux règles du CPJA sans 
réserver un droit de recours particulier à la commune. On cherche également 
en  vain  une  telle  compétence  dans  la  loi  sur  les  communes  (RSF  140.1). 
Tout au plus, peut-on se demander si cette lacune n'est pas due à un oubli 
du  législateur  qui  n'avait  pas  l'intention  de  fermer  la  voie  du  recours  aux 
communes dans cette matière. Il faut cependant remarquer que la loi sur les 
routes  dans  sa  version  de  1967  ne  prévoyait  pas  de  recours  communal  au 
Conseil  d'Etat.  L'ancien  art.  50  LR  se  limitait  à  prévoir  que  les  communes 
étaient entendues par le gouvernement avant la détermination des section de 
route à l'intérieur de la localité. 

Cela  étant,  la  question  de  la  qualité  pour  recourir  de  la  commune  peut 
demeurer indécise dès lors que son recours doit de toute manière être rejeté. 

b)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  (let.  a)  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  et  (let.  b)  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents.  Il  ne  peut  pas  en  revanche  revoir  la  décision  sous  l'angle  de 
l'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA, a contrario). 

 
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2. 

L'art.  46  LR  prévoit  que  les  frais  de  construction  et  d'aménagement  des 
routes  cantonales  sont  à  la  charge  de  l'Etat  à  l'exception  des  travaux, 
ouvrages et installations qui ont un caractère édilitaire. 

Selon  l'art.  50a  al.  1  LR,  les  travaux,  ouvrages  et  installations  qui  ont  un 
caractère  édilitaire  sont  ceux  qui,  par  rapport  aux  besoins  du  trafic  en 
général,  sont  provoqués,  de  façon  prépondérante,  par  les  besoins  d'un 
équipement local.  

Sont considérés comme tels, notamment (art. 50a al. 2 LR) : 

a) 

b) 

les surlargeurs de chaussée, y compris les places d'arrêt et de 
parcage; 

les carrefours, avec ou sans présélections, donnant accès à un 
hameau,  un  quartier,  à  une  zone 
industrielle,  sportive, 
commerciale; 

c) 

les trottoirs, les passages à piétons avec leur éclairage et toute 
installation servant à la protection du public; 

d) 

... 

e) 

f) 

la signalisation liée aux aménagements précités, ainsi que celle 
de régions, de lieux, d'objets, de bâtiments ou d'installations; 

les  aménagements  de  valorisation  des  espaces  routiers  en 
traversée de localités ainsi que les éléments d'embellissement, 
les plantations et les décorations; 

g) 

l'éclairage servant aux secteurs définis dans le plan des zones. 

Dans  la  mesure  où  des  travaux,  ouvrages  et  installations  ont  un  caractère 
édilitaire, les frais qui en découlent ne sont pas portés au compte de la route, 
mais restent à la charge de la commune ou des tiers intéressés (art. 49 al. 3 
LR). 

L'art. 25 al. 3 LR prévoit que, sous réserve des dispositions de l'art. 50a, les 
frais  d'assainissement  des  croisements  sont  répartis  entre  les  routes  y 
accédant,  en  proportion  du  trafic  de  chaque  branche  ainsi  que  de 
l'augmentation  de  la  sécurité  et  de  l'amélioration  dont  chacun  profite.  Le 
règlement d'exécution précise les critères d'assainissement et de répartition 
des frais, y compris ceux de l'entretien. 

Aux termes de l'art. 61 al. 3 RELR, les frais d'assainissement des giratoires 
sont répartis comme suit : 

 
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a) 

b) 

chaque route accédant au giratoire prend à sa charge les frais 
à l'intérieur de sa largeur de base, jusqu'au cercle extérieur du 
giratoire; 

tous les autres frais d'assainissement du giratoire sont répartis 
en parts égales entre chaque branche accédant au giratoire, à 
l'exclusion des frais purement édilitaires au sens de l'art. 50a de 
la  loi,  notamment  les  frais  d'embellissement  (par  exemple  les 
plantations et la décoration). 

3.  a)  En l'occurrence, le système de la loi est clair. Si les giratoires litigieux doivent 
être considérés comme des carrefours au sens de l'art. 50a al. 2 let. b LR, ils 
ne sont pas à la charge de l'Etat en vertu de l'art. 46 LR. 

Or, selon l'art. 58 al. 1 let. b RELR, un carrefour est un croisement à niveau 
de deux routes ou plus. En vertu de l'alinéa 2 let. d de la même disposition, 
un  carrefour  peut  être  aménagé  en  giratoire  accordant la priorité au trafic à 
l'intérieur  de  l'anneau.  En  d'autres  termes,  dans  la  mesure  où  les  giratoires 
en  cause  constituent  des  croisement  à  niveau  de  plusieurs  routes,  ce  sont 
bien  des  carrefours,  contrairement  aux  affirmations  de  la  recourante.  Dès 
l'instant  où  ces  carrefours  desservent  des  quartiers  de  la  Ville  de  Bulle,  ils 
ont  un  caractère  édilitaire  au  sens  de  l'art.  50a  LR  et  sont  donc  exclus  du 
compte de la route. 

b)  L'alternative  défendue  par  commune  selon  laquelle  le  ruban  de  route  à 
l'intérieur  du  carrefour  devrait  faire  l'objet  d'une  répartition  des  frais  ne 
correspond  pas  au  système  légal  clair  voulu  par  le  législateur.  L'exégèse 
qu'elle  fait  de  la  loi,  notamment  en  se  basant  sur  les  travaux  préparatoires, 
ne  permet  pas  de  s'écarter  du  sens  littéral  de  l'art.  50a  al.  2  let.  d  LR.  En 
réalité,  les  travaux  préparatoires  ne  contiennent  aucune  information  qui 
conduirait  à  admettre  que  le  sens  littéral  ne  traduit  pas  la  volonté  du 
législateur.  Dans  son  message  du  16  août  1995,  le  Conseil  d'Etat  a  même 
précisé, s'agissant de l'art. 25 LR, que "l'ajout à l'alinéa 3 a pour but de lever 
l'ambiguïté  qui  existe,  pour  l'assainissement  des  carrefours,  avec  l'art.  50a. 
Le caractère édilitaire du carrefour est ainsi clairement prioritaire" (BGC 1995 
p. 2085). Il ne fait donc pas de doute que le sens littéral de l'art. 50a LR n'a 
pas besoin d'interprétation. 

Certes,  la  commune  argumente  en  invoquant  le  fait  que  l'art.  61  al.  3  let.  b 
RELR  parle  de  frais  "purement"  édilitaires  et  cite  comme  exemple  les  frais 
d'embellissement.  Elle  estime  qu'il  s'agirait  ainsi  d'une  sous-catégorie  des 
frais  édilitaires  limitée  à  ce  qui  est  prévu  sous  l'art.  50a  al.  2  let.  f  LR.  Ce 
raisonnement  n'est  pas  pertinent  car  l'art.  63  al.  3  let.  b  RELR  renvoie 
expressément  à  l'art.  50a  LR  dans  son  ensemble  et  pas  uniquement  à  sa 

 
 - 7 -

lettre f. Au demeurant, l'art. 63 RELR n'est qu'une disposition d'exécution de 
niveau réglementaire de l'art. 25 al. 3 LR, qui, en relation avec les art. 50a et 
46  LR,  exclut  d'emblée  les  travaux  et  installations  de  caractère  édilitaire  du 
compte  de  la  route.  L'art.  63  RELR,  qui  régit  la  répartition  des  frais 
d'assainissement,  ne  concerne  pas  les  travaux  et  installations  de  caractère 
édilitaire, exclusivement traités par l'art. 50a LR. C'est donc à juste titre que 
l'autorité  intimée  a  limité  la  participation  de  l'Etat  aux  frais  jusqu'au  cercle 
extérieur  du  giratoire  conformément  à  l'art.  63  al.  3  let.  a  RELR.  Dans  la 
mesure où les carrefours litigieux sont de caractère édilitaire au sens de l'art. 
50a  al.  2  let.  b  LR,  il  est  exclu  que  les  autres  frais  d'assainissement  soient 
portés au compte de la route en application de l'art. 63 al. 3 let. b RELR. 

La solution prônée par la recourante n'est pas conforme au système légal en 
vigueur et suppose une modification de la loi.  

4. 

Le recours doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il est recevable. 

Il n'y a pas lieu de mettre des frais à la charge de la commune qui succombe 
(art. 133 CPJA). 

Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

2. 

Il n'est pas perçu de frais de justice. 

3. 

Le présent arrêt est communiqué: 

a)  à la Commune de Bulle par le biais de son Conseil communal; 

b)  à la Direction des travaux publics du canton de Fribourg, avec le dossier.