# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1ab8b67c-4f9b-543c-bed7-3e31cf00c813
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 18.12.2018 R 2017 78
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2017-78_2018-12-18.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 17 78

5. Kammer 

Vorsitz Meisser
Richter Audétat, Racioppi

Aktuar ad hoc Vital

URTEIL

vom 18. Dezember 2018

in der Streitsache

A._____ GmbH,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fleischhauer,

Beschwerdeführerin

gegen 

Gemeinde X._____,

Beschwerdegegnerin

betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes

- 2 -

1. Mit Kaufvertrag vom 21. März 2011 erwarb die A._____ GmbH die von Pa-

rzelle 1 abparzellierte Parzelle 2, B._____-gasse/C._____-gasse in 

X._____. Bereits früher hatte dort eine Rebfläche von 1'200 m2 bestanden, 

die jedoch nie in den Rebbaukataster aufgenommen wurde. Vor der Abpa-

rzellierung befanden sich darauf teilweise Gewächshäuser. Für diese Ge-

wächshäuser waren vor vielen Jahren Abgrabungen vorgenommen wor-

den. Im Zuge der Neuüberbauung der Parzelle 3 wurde der Aushub für die 

entsprechenden Gebäude ohne Baubewilligung auf der Parzelle 2 depo-

niert, sodass ein nach Osten ansteigender Hang entstand.

2. Am 20. September 2011 reichte die A._____ GmbH nachträglich ein Bau-

gesuch für die besagte Terrainveränderung auf der Parzelle 2 ein. Mit 

Schreiben vom 18. November 2011 zog sie dieses Baugesuch jedoch wie-

derum zurück. In der Folge erliess die Gemeinde X._____ am 13., mitgeteilt 

am 14. Dezember 2011, die Abschreibungsverfügung betreffend das 

zurückgezogene Baugesuch und setzte die A._____ GmbH darüber in 

Kenntnis, dass der gesetzmässige Zustand der Parzelle 2, welche als Erd-

materialzwischenlager diene, wiederherzustellen sei.

3. Die A._____ GmbH beantragte daraufhin die Aufnahme von ca. 1'000 m2 

der Parzelle 2 in den Rebbaukataster, mit der Begründung, dass sie Wein 

für den Eigengebrauch und zur Abgabe an Kunden produzieren wolle. Mit 

Verfügung vom 14., mitgeteilt am 16. Februar 2012, wies die Fachstelle 

Weinbau des Plantahofs das Gesuch ab, wogegen D._____ sel. beim De-

partement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (nachfolgend 

DVS) Beschwerde führte. Das DVS hiess die Beschwerde mit Departe-

mentsverfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, gut und wies die 

Sache zur neuerlichen Beurteilung an die Fachstelle Weinbau des Planta-

hofs zurück. Mit Verfügung vom 28. Juni 2013, mitgeteilt am 1. Juli 2013, 

wies die Fachstelle Weinbau des Plantahofs dieses Begehren erneut ab 

und begründete dies im Wesentlichen damit, dass mit der gegebenen Han-

- 3 -

grichtung und –neigung der betroffenen Fläche keine genügende Sonnen-

einstrahlung gegeben sei. Nach Durchführung des Beschwerdeverfahrens 

wies das DVS die Beschwerde der A._____ GmbH mit Entscheid vom 28., 

mitgeteilt am 30. Januar 2015 ab. Der Entscheid erwuchs in Rechtskraft.

4. Am 12. Januar 2016 wurde die A._____ GmbH aufgefordert, der Baukom-

mission der Gemeinde X._____ gestützt auf den bekannten Sachverhalt 

innert 10 Tagen schriftlich mitzuteilen, bis wann die ohne Baubewilligung 

erstellte Terrainveränderung auf der Parzelle 2, B._____-gasse/C._____-

gasse in X._____ in den ursprünglichen Zustand - das heisst in denjenigen 

vor der Realisierung der Überbauung auf Parzelle 3 - zurückversetzt werde.

5. Die nun anwaltlich vertretene A._____ GmbH beantragte mit Schreiben 

vom 13. April 2016 von der Anordnung einer Wiederherstellung des gesetz-

mässigen Zustandes abzusehen und an deren Stelle eine Duldungsverfü-

gung zu erlassen. Begründend wurde auf Art. 94 Abs. 2 KRG hingewiesen 

und ausgeführt, dass die Terrainveränderung auf Parzelle 2 nicht dermas-

sen schwerwiegend sei und eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zu-

standes unverhältnismässig wäre.

6. Die Baukommission X._____ beriet am 24. Mai 2016 über das weitere Vor-

gehen in dieser Angelegenheit und beantragte dem Gemeindevorstand, 

gegen die A._____ GmbH als Grundeigentümerin der besagten Parzelle 

ein Wiederherstellungsverfahren im Zusammenhang mit der darauf vorge-

nommenen Terrainveränderung einzuleiten. Gestützt auf diesen Antrag be-

schloss der Gemeindevorstand X._____ am 31. Mai 2016 ein entsprechen-

des Wiederherstellungsverfahren einzuleiten. Auf die nachträgliche Durch-

führung eines Baubewilligungsverfahrens inklusive BAB-Verfahrens ver-

zichtete der Gemeindevorstand, da das Amt für Raumentwicklung (nach-

folgend ARE) bereits mit Schreiben vom 20. September 2012 mitgeteilt 

habe, dass eine BAB-Bewilligung nicht in Aussicht gestellt werden könne.

- 4 -

7. Mit Schreiben vom 1. Juli 2016 bot der Gemeindevorstand X._____ der 

A._____ GmbH im Rahmen des rechtlichen Gehörs die Möglichkeit, zur 

beabsichtigten Einleitung eines Wiederherstellungsverfahrens sowie zum 

konkreten Sachverhalt Stellung zu nehmen. Mit Stellungnahme vom 

27. Juli 2016 teilte die A._____ GmbH dem Gemeindevorstand X._____ 

mit, dass sich weitere Ausführungen ihrerseits erübrigen würden, da der 

Sachverhalt im Schreiben des Gemeindevorstandes vom 1. Juli 2016 zu-

treffend zusammengefasst worden sei. Zudem verwies die A._____ GmbH 

auf ihre Stellungnahme vom 13. April 2016, in welcher sie aufzuzeigen ver-

sucht habe, dass eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes 

unverhältnismässig wäre. Um sich zu den einzelnen Fragen konkret äus-

sern zu können, schlug sie die Durchführung eines Augenscheins mit dem 

Gemeindevorstand X._____ vor.

8. Daraufhin fand am 14. September 2016 in Anwesenheit von D._____ sel. 

als Vertreter der A._____ GmbH, ihres Rechtsvertreters, des Gemeinde-

vorstands sowie des Gemeindeschreibers ein Augenschein statt. 

9. Am 4. Oktober 2016, mitgeteilt am 28. August 2017 verfügte der Gemein-

devorstand Folgendes:
1. Die widerrechtlich erstellte Terrainveränderung auf dem Grundstück Nr. 2, 

B._____-gasse/C._____-gasse, X._____, ist seitens der A._____ GmbH als 
Grundeigentümerin des besagten Grundstückes, innert einer Frist von 
120 Tagen seit vorliegender Mitteilung wiederum in den ursprünglichen Zu-
stand vor der Realisierung der Überbauung E._____ der Pensionskasse GR 
auf dem Nachbargrundstück Nr. 3, zurück zu versetzen;

2. Die genaue Definition des ursprünglichen Zustandes bzw. der genaue Um-
fang der Wiederherstellung des Grundstücks Nr. 2 ist seitens der A._____ 
GmbH innert 60 Tagen seit vorliegender Mitteilung mittels Planunterlagen 
abschliessend der Baukommission aufzuzeigen und durch diese genehmi-
gen zu lassen. Der Ausgestaltung des Hochwasserschutzes, der künftigen 
Erschliessung des Grundstücks Nr. 2 sowie der statischen Entlastung der 
Stützmauer ist dabei seitens der Grundeigentümerin die nötige Beachtung 
zu schenken.

- 5 -

3. Der Abschluss der Wiederherstellung ist der Baubehörde anzuzeigen. 
Kommt die A._____ GmbH den vorgenannten Anordnungen innert Frist nicht 
nach, lässt die Baubehörde die erforderlichen Massnahmen auf Kosten der 
Säumigen durch Dritte vornehmen (Ersatzvornahme). 

4. Es werden keine Kosten erhoben.

Begründend wurde in der Verfügung festgehalten, dass die maschinelle 

landwirtschaftliche Bewirtschaftung an und für sich für eine Duldung des 

heutigen Zustandes spreche. Aufgrund des Umstandes, dass teilweise 

deutlich mehr als 80 cm aufgeschüttet worden seien, habe optisch jedoch 

eine deutlich erkennbare Veränderung des Bildes stattgefunden. Die ohne 

Bewilligung erfolgte Aufschüttung auf der Parzelle 2 seitens der A._____ 

GmbH sei von Anfang an auf eigenes Risiko sowie im vollen Bewusstsein 

einer allfälligen Wiederherstellung erstellt worden. Das Argument des Ver-

trauensschutzes verfange damit nicht. Ferner habe das ARE die heute vor-

herrschende Situation als nicht genehmigungsfähig erachtet. Da der Ab-

transport des aufgeschütteten Materials ohne Weiteres über die B._____-

gasse und/oder gegebenenfalls die C._____-gasse erfolgen könne, sei 

auch die Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung ohne Weiteres gege-

ben.

10. Gegen diese Verfügung erhob die A._____ GmbH (nachfolgend Beschwer-

deführerin) am 26. September 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht 

des Kantons Graubünden und beantragte die ersatzlose Aufhebung der 

Verfügung des Gemeindevorstandes X._____ vom 4. Oktober 2016, mit-

geteilt am 28. August 2017. Zudem sei von der Anordnung der Wiederher-

stellung des ursprünglichen Zustandes nach Vornahme der Terrainverän-

derung auf dem Grundstück Nr. 2, B._____-gasse/C._____-gasse, 

X._____, abzusehen. Ferner beantragte die Beschwerdeführerin die Ge-

währung der aufschiebenden Wirkung sowie die vorläufige Sistierung des 

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens. Alles unter gesetzlicher 

Kosten- und Entschädigungsfolge. 

- 6 -

Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, die 

Duldung des gesetzwidrigen Zustandes sei unter Beachtung des Vertrau-

ensschutzes sowie der Verhältnismässigkeit angezeigt. Insbesondere be-

züglich der zulässigen Schütthöhe sei sie im Glauben gelassen worden, 

dass bei Bejahung der Fläche als Rebberg keine Abtragung erfolgen 

müsse und der Zustand im Rahmen einer Duldungsverfügung belassen 

werden könne. Sollte die Frage des Vertrauensschutzes verneint werden, 

so sei darauf hingewiesen, dass die tatsächliche Nutzung und die heutige 

Situation der Landwirtschaftsfläche klar gegen eine Abtragung von Material 

sprächen. Durch einen solchen Eingriff werde die Umgebung verunstaltet 

und das Land erscheine während Jahren als Brache. Ein Eingriff sei dem-

nach unverhältnismässig, weshalb der Erlass einer Duldungsverfügung an-

gezeigt erscheine.

Die Sistierung des Beschwerdeverfahrens begründete die Beschwerdefüh-

rerin mit der beabsichtigten Kontaktaufnahme mit dem Amt für Landwirt-

schaft und Geoinformation (nachfolgend ALG) und dem Amt für Natur und 

Umwelt (nachfolgend ANU).

11. Mit Vernehmlassung vom 31. Oktober 2017 beantragte die Gemeinde 

X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die vollumfängliche Abwei-

sung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten 

der Beschwerdeführerin. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung 

zu gewähren, das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens sei 

jedoch abzulehnen. Begründend brachte die Beschwerdegegnerin insbe-

sondere vor, die Beschwerdeführerin könne sich nicht auf den Vertrauens-

schutz berufen, zumal der Beschwerdeführerin zu keiner Zeit den Erlass 

einer Duldungsverfügung in Aussicht gestellt worden sei. Hinsichtlich der 

Verhältnismässigkeit führte die Beschwerdegegnerin hauptsächlich aus, 

eine landwirtschaftliche Nutzung der fraglichen Parzelle 2 sei vor der wi-

derrechtlichen Terrainaufschüttung möglich gewesen und müsse somit 

auch nach erfolgter Wiederherstellung wieder möglich sein, sei dies als 

- 7 -

Wiesland, als (Intensiv-)Obstkultur oder gar teilweise als Rebfläche. Es ob-

liege der Beschwerdeführerin die vom Rückbau betroffene Fläche nicht 

über Jahre als Brache in Erscheinung treten zu lassen. Zudem sei ein Ab-

transport des Erdreichs problemlos möglich und erscheine weder umfang- 

noch kostenmässig als unverhältnismässig. Überdies habe die widerrecht-

lich erstellte Terrainaufschüttung eine wesentliche Änderung des Land-

schaftsbildes zur Folge. Eine Duldung des vorliegenden Zustandes komme 

auch deshalb nicht in Frage. Hinsichtlich der Sistierung des vorliegenden 

Beschwerdeverfahrens führte die Beschwerdegegnerin aus, dass mit der 

von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Anrufung des ALG und des 

ANU in unnötiger Weise ein zusätzliches Verfahren ange-stossen werden 

würde. Abgesehen davon habe sich das ANU bereits in seinem Schreiben 

vom 22. Oktober 2012 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in Sachen 

Rebbaukataster klar gegen einen möglichen Fortbestand der Aufschüttung 

bei einer Nichtaufnahme des Geländes in den Rebbaukataster ausgespro-

chen.

12. Mit prozessleitender Verfügung vom 1. November 2017 gewährte der zu-

ständige Instruktionsrichter der Beschwerde vom 26. September 2017 die 

aufschiebende Wirkung und ordnete die Fortsetzung des Verfahrens an.

13. Am 1. Dezember 2017 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren 

Anträgen fest und vertiefte ihren Standpunkt hinsichtlich des Vertrauens-

schutzes und der Unverhältnismässigkeit einer Wiederherstellung des ur-

sprünglichen Zustandes. Ferner wies sie darauf hin, dass das Schreiben 

des ANU vom 22. Oktober 2012 als überholt bezeichnet werden müsse, da 

es im Zusammenhang mit der Anlage einer Rebbaufläche verfasst worden 

sei und es im damaligen Beschwerdeverfahren vor dem DVS um die Frage 

gegangen sei, ob auf der aufgeschütteten Fläche ein Rebberg von mehr 

als 400 m2 zulässig sei oder nicht.

- 8 -

14. Duplicando hielt die Beschwerdegegnerin am 22. Januar 2018 an ihren An-

trägen fest und verdeutlichte ihren Standpunkt. Insbesondere brachte sie 

in Bezug auf die Stellungnahme des ANU vom 22. Oktober 2012 vor, das 

ANU habe sich darin klar gegen einen möglichen Fortbestand der Aufschüt-

tung bei einer Nichtaufnahme des Geländes in den Rebbaukataster ausge-

sprochen. An dieser Sachlage habe sich seither nichts geändert.

15. Mit Schreiben vom 7. Juni 2018 forderte der Instruktionsrichter das ARE 

auf, einen Amtsbericht einzureichen. Am 2. Juli 2018 reichte das ARE sei-

nen Amtsbericht zusammen mit den Berichten des ALG vom 15. Juni 2018 

und des ANU vom 26. Juni 2018 beim Verwaltungsgericht ein und bean-

tragte die Abweisung der Beschwerde unter gesetzlicher Kostenfolge. Im 

Wesentlichen führte das ARE aus, dass sich die Parzelle Nr. 2 - auf welcher 

die Beschwerdeführerin Materialaufschüttungen im Volumen von rund 

3'900 m3 bzw. im Flächenmass von 4'150 m2 vorgenommen habe - gemäss 

geltendem Zonenplan der Gemeinde X._____ in der Intensivlandschafts-

zone (LWZ 2) befinde. Die Terrainveränderung könne aber in der Intensiv-

landwirtschaftszone nicht als zonenkonform betrachtet werden. Diesbezüg-

lich bezog sich das ARE auf den Mitbericht des ALG vom 15. Juni 2018 

sowie den Mitbericht des ANU vom 26. Juni 2018. Der gesetzmässige Zu-

stand lasse sich vorliegend nicht mehr anders als durch eine Beseitigung 

der widerrechtlichen Materialaufschüttung wiederherstellen. In Anbetracht 

der Tatsachen, dass die Abweichung vom Erlaubten keinesfalls als gering-

fügig bezeichnet werden könne, generell ein gewichtiges öffentliches Inter-

esse an der Einhaltung der baurechtlichen Ordnung bestehe, die getätigten 

Abweichungen von den Bauvorschriften nicht durch ein schützenswertes 

Interesse der Beschwerdeführerin gedeckt seien und pekuniäre Interessen 

der Bauherrschaft (wenn überhaupt) eine untergeordnete Rolle spielten, er-

weise sich der angefochtene Entscheid in jeder Hinsicht als rechtens. Die 

Materialaufschüttung sei deshalb zu beseitigen und das Boden- und Aus-

- 9 -

hubmaterial auf einer Deponie des Typus A abzulagern bzw. dieses wieder 

zu verwenden.

16. Am 21. August 2018 nahm die Beschwerdeführerin zum Amtsbericht des 

ARE vom 2. Juli 2018 Stellung und brachte hauptsächlich vor, der Amtsbe-

richt sei von formaljuristischen Würdigungen geprägt, welche einer sach-

gerechten Anwendung auf den vorliegenden Fall nicht gerecht würden. Es 

sei Sache des Gerichts, über die Anwendung von Art. 94 KRG zu befinden. 

Ferner habe die Beschwerdegegnerin zwar die Wiederherstellung verfügt, 

jedoch keine konkreten Weisungen erlassen. Sie müsse aber genaue Ko-

ten oder ähnliches erlassen. Auch der Bericht des ARE führe zur Klärung 

dieser Frage nichts bei. Zudem hätte ein Eingriff in Form einer Abtragung 

von Material massive negative Auswirkungen, da der nun gut bewirtschaf-

tete Oberboden entfernt werden müsste. Zurück bliebe der Unterboden als 

unfruchtbare Fläche, zumal keine Anordnung getroffen worden sei, Humus 

aufzutragen. Auf diese Problematik sei das ARE im Bericht vom 2. Juli 

2018 nicht eingegangen. Die Abtragung hätte zudem unerträgliche Immis-

sionen für die Anwohner zur Folge. Abgesehen davon habe das ARE in 

seinem Bericht die Frage nach dem Sinn der Massnahme völlig ausgeblen-

det. Es gehe vorliegend nicht darum, dass völlig fremdes Material illegal 

abgelagert worden sei, sondern es sei lediglich das Aushubmaterial der 

Nachbarparzelle verteilt worden. 

17. Mit Stellungnahme vom 1. Oktober 2018 äusserte sich die Beschwerde-

gegnerin zum Amtsbericht des ARE vom 2. Juli 2018 sowie zur diesbezüg-

lichen Stellungnahme der Beschwerdeführerin. Ausführungen zum Amts-

bericht des ARE erübrigten sich, zumal darin zu Recht festgehalten werde, 

dass die Materialaufschüttung nicht zonenkonform sei und damit weder 

eine ordentliche noch eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne und 

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes als verhältnismässig 

zu erachten sei. Hinsichtlich der Stellungnahme der Beschwerdeführerin 

- 10 -

brachte die Beschwerdegegnerin vor, dass bereits das ARE in seinem 

Amtsbericht vom 20. September 2012 festgehalten habe, dass die maximal 

zulässige Schütthöhe vorliegend deutlich überschritten worden sei und 

deshalb keine BAB-Bewilligung in Aussicht gestellt werden könne. Das er-

stellte digitale Geländemodell der Parzelle 2 gebe bestmöglichst die Mo-

dellierung des Geländes vor dem Jahre 2010 wieder. Dieser seinerzeitige 

Geländeverlauf sei im Rahmen der Wiederherstellung bestmöglichst wie-

derherzustellen. Eine landwirtschaftliche Nutzung der Parzelle 2 sei bereits 

vor der Terrainaufschüttung möglich gewesen, weshalb diese auch nach 

der Wiederherstellung möglich sei. Die Wiederherstellungsverfügung stehe 

einem qualifizierten Bodenaufbau mit Ober- und Unterboden zudem nicht 

entgegen. Massgebend sei einzig die Einhaltung der vor dem Jahr 2010 

vorherrschenden Geländehöhen. Hinsichtlich der Belastung der Nachbarn 

durch die Abtragung führte die Beschwerdegegnerin aus, dass der Ab-

transport der Terrainaufschüttung die unmittelbaren Anwohner nur 

während einer sehr kurzen Dauer beeinträchtigen würde. 

18. Mit Eingabe vom 12. Oktober 2018 erneuerte die Beschwerdeführerin ihren 

Antrag auf Durchführung eines Augenscheins. Dieser solle wenn möglich 

nicht im Spätherbst oder Winter durchgeführt werden. Für den Fall, dass 

die Beschwerde abgewiesen werden sollte, beantragte die Beschwerde-

führerin die Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes bis 

zum Jahr 2021 zu erstrecken. Dadurch könne gewährleistet werden, dass 

allfällige Planungsänderungen noch berücksichtigt werden könnten.

19. Am 23. Oktober 2018 forderte der Instruktionsrichter beim ARE einen zu-

sätzlichen Amtsbericht betreffend die von der Beschwerdegegnerin einge-

reichten digitalen Geländemodelle (DGM) ein.

20. In seinem zusätzlichen Amtsbericht vom 30. Oktober 2018 führte das ARE 

aus, dass nicht genau datiert werden könne, bis wann der Zustand, wie er 

- 11 -

im DGM vor der Abgrabung dargestellt werde, angedauert habe. Nach ei-

gener Kenntnis seien die Abgrabungen im Zusammenhang mit der Erstel-

lung der Gewächshäuser vorgenommen worden. Deren Entstehungszeit-

raum lasse sich auf die Jahre zwischen 1956 und 1979 eingrenzen. Wer 

die Abgrabungen vorgenommen habe und ob hierfür eine Bewilligung er-

teilt worden sei, sei dem ARE nicht bekannt. Ferner entziehe es sich der 

Kenntnis des ARE, wann die Gewächshäuser abgebrochen worden seien. 

Der Abbruch müsse jedoch aufgrund der Aktenlage zwischen den Jahren 

1997 und 2006 erfolgt sein. Das DGM 2010 stelle den Zustand des Gelän-

deverlaufes nach dem Abbruch dar. Ferner könne das ARE bestätigen, 

dass das DGM 2012 den Zustand des Geländeverlaufs nach der vorliegend 

strittigen Aufschüttung darstelle.

21. Mit Stellungnahme vom 12. November 2018 stimmte die Beschwerdegeg-

nerin den Ausführungen des ARE in dessen zusätzlichen Amtsbericht be-

züglich DGM 2010 und DGM 2012 zu. Ferner führte die Beschwerdegeg-

nerin aus, dass F._____ sel. im Jahre 1963 ein Baugesuch für das erste 

grosse Treibhaus auf der damaligen Parzelle 1 eingereicht habe. In den 

Jahren 1967, 1969, 1971 und 1979 seien weitere Baugesuche für die je-

weilige Errichtung zusätzlicher Treibhäuser auf der Parzelle 1 eingereicht 

worden. Der Rückbau der Treibhäuser auf der damaligen Parzelle 1 sei in 

den Jahren 2005 und 2006 vorgenommen worden. Im Übrigen wies die 

Beschwerdegegnerin darauf hin, dass die dem zusätzlichen Amtsbericht 

des ARE beigelegten Luftbildaufnahmen der Jahre 1956, 1967, 1979, 1997 

und 2006 ihre bisherigen Ausführungen belegen, wonach das Areal 

E._____ seit vielen Jahrzenten eine Terrassierung auf der Ostseite des 

Geländes aufweise.

22. Am 14. November 2018 führte das Verwaltungsgericht (5. Kammer) einen 

Augenschein durch, an welchem die Beschwerdeführerin vertreten durch 

deren Gesellschafter und Vorsitzenden der Geschäftsführung G._____ so-

- 12 -

wie ihr Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fleischhauer anwesend waren. Die 

Beschwerdegegnerin war durch die Gemeindepräsidentin und den Ge-

meindeschreiber vertreten. Das eingeladene ARE war durch den Leiter 

Nutzungsplanung Nord sowie einen Rechtspraktikanten vertreten. Auf Be-

gehren der Beschwerdeführerin und nach Rücksprache mit der Beschwer-

degegnerin war ferner H._____ von der Pensionskasse Graubünden als 

unbeteiligter Zuhörer anwesend. Der Augenschein fand an einem Standort 

(Übergang Strasse / Parzelle 2 an nordöstlicher Grundstücksgrenze) statt, 

wobei die Parteien und die Vertreter des ARE Gelegenheit erhielten, sich 

zur ganzen Sache zu äussern. Die Beschwerdeführerin hob insbesondere 

die Gründe hervor, aufgrund welcher eine Wiederherstellung des recht-

mässigen Zustandes unverhältnismässig erscheine. Die Beschwerdegeg-

nerin wies ihrerseits im Wesentlichen darauf hin, dass die frühere Terras-

sierung auch heute noch aufgrund der Mauern erkennbar sei.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und auf 

den angefochtenen Entscheid sowie auf die im Recht liegenden Beweis-

mittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einge-

gangen.

- 13 -

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit dies 

nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kan-

tonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Anfechtungsobjekt im 

vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren bildet der 

Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 4. Oktober 2016, mitgeteilt am 

28. August 2017, worin die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin 

verpflichtete, die widerrechtlich erstellte Terrainveränderung auf der Par-

zelle 2 innert einer Frist von 120 Tagen seit Mitteilung der Verfügung in den 

ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen. Weil der Entscheid der Be-

schwerdegegnerin weder bei einer anderen Instanz angefochten werden 

kann noch endgültig ist, stellt er ein tauglicher Anfechtungsgegenstand für 

ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht dar. Als Adressatin des ange-

fochtenen Entscheids ist die Beschwerdeführerin ohne Weiteres berührt 

und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Ände-

rung, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (vgl. Art. 50 

VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist 

somit einzutreten.

2. In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin implizit eine Verletzung 

des rechtlichen Gehörs. So führt die Beschwerdeführerin in ihrer Be-

schwerde aus, die Beschwerdegegnerin habe sich zwar mit der Frage des 

Vertrauensschutzes, jedoch nicht mit der Frage der Verhältnismässigkeit 

auseinandergesetzt.

2.1. Der durch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-

genossenschaft (BV; SR 101) gewährleistete Anspruch auf rechtliches 

Gehör umfasst insbesondere ein Mindestanspruch auf Begründung eines 

- 14 -

hoheitlichen Aktes. Die Begründungspflicht für kantonale und kommunale 

Behörden ergibt sich aus dem kantonalen Verfahrensrecht, vorliegend aus 

Art. 22 Abs. 1 VRG. Sinn und Zweck der Begründungspflicht liegt darin, 

dass der Bürger wissen soll, warum eine Behörde entgegen seinem Antrag 

entschieden hat. Die Begründung eines Entscheides muss deshalb so ab-

gefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfech-

ten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmitte-

linstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. 

In diesem Sinne müssen wenigsten kurz die Überlegungen genannt wer-

den, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Ent-

scheid stützt (PVG 2011 Nr. 31 m.w.H.). Es ist insbesondere nicht nötig, 

dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen 

Einwand auseinandersetzt, sondern sie kann sich vielmehr auf die für den 

Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 

I 270 E.3.1). Ob die Begründung dann auch rechtlich zutreffend und haltbar 

ist, ist nicht eine Frage des formellen Anspruchs auf rechtliches Gehör, son-

dern der materiellen Beurteilung der Streitfrage.

Die Verletzung des Gehörsanspruchs führt, ungeachtet der Erfolgsaussich-

ten der Beschwerde in der Sache selbst, zur Aufhebung des angefochtenen 

Entscheids (BGE 137 V 387 E.5.1). Nach der Rechtsprechung kann ein 

Verfahrensmangel, insbesondere eine Verletzung des Anspruchs auf 

rechtliches Gehör, jedoch geheilt werden, wenn die Kognition der urteilen-

den Instanz nicht eingeschränkt ist und dem Beschwerdeführer daraus 

auch kein Nachteil erwächst. Eine Heilung ist ausgeschlossen, wenn es 

sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der Parteirechte han-

delt, und sie soll die Ausnahme bleiben (BGE 126 I 68 E.2 m.w.H.; 

PVG 2008 Nr. 1). Verfügungen oder Entscheide, die unter Missachtung 

des rechtlichen Gehörs ergangen sind, sind daher grundsätzlich aufzuhe-

ben und zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verwaltungsverfah-

rens an die Verwaltungsbehörde zurückzuweisen. Wenn es sich jedoch 

- 15 -

aus verfahrensökonomischen Gründen geradezu aufdrängt, ist die Heilung 

einer allfälligen Gehörsverletzung im Rechtsmittelverfahren nach der zitier-

ten Praxis zuzulassen (PVG 2011 Nr. 31).

2.2. Vorliegend ist die Beschwerdegegnerin der sie treffenden Begründungs-

pflicht - wie nachstehend dargestellt - in hinreichendem Masse nachgekom-

men. So führt sie im angefochtenen Entscheid aus, dass der Abtransport 

des aufgeschütteten Materials ohne Weiteres über die B._____-gasse 

und/oder gegebenenfalls die C._____-gasse erfolgen könne, weshalb auch 

die Verhältnismässigkeit des für die Wiederherstellung notwendigen Ein-

griffs ohne Weiteres gegeben sei (vgl. S. 5 des angefochtenen Entscheids). 

Entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung hat sich die Beschwer-

degegnerin im angefochtenen Entscheid somit mit dem Argument der Ver-

hältnismässigkeit - wenn auch nicht besonders ausführlich - auseinander-

gesetzt. Abgesehen davon war die Beschwerdeführerin zudem ohne Wei-

teres in der Lage, den missliebigen Entscheid sachgerecht anzufechten, 

was bereits deren Beschwerdeeingabe vom 26. September 2017 zeigt. 

Nach vorstehend Gesagtem ist die Beschwerdegegnerin ihrer Begrün-

dungspflicht hinreichend nachgekommen, weshalb eine Verletzung des 

rechtlichen Gehörs zu verneinen ist.

2.3. Selbst wenn vorliegend mit Blick auf die gerügte Begründungspflicht eine 

allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs bejaht werden würde, wäre der 

Mangel nachträglich geheilt worden, weil es sich aufgrund des vorstehend 

Ausgeführten höchstens um eine leichte Verletzung der Parteirechte han-

deln würde und sich die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren im 

Rahmen des mehrfachen Schriftenwechsels sowie des durchgeführten Au-

genscheins ausführlich und mehrfach zur Frage der Verhältnismässigkeit 

hat äussern können. Gegen eine Rückweisung sprächen folglich auch ver-

fahrensökonomische Überlegungen.

- 16 -

3. In materieller Hinsicht strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin 

die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu Recht angeordnet 

hat.

3.1. Nach dem – gestützt auf Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 des Raumplanungsgesetzes 

für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) direkt anwendbaren – 

Art. 94 Abs. 1 KRG sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anord-

nung der zuständigen Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren 

Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Laut Art. 94 Abs. 3 

KRG obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 

sowohl den Eigentümerinnen und den Eigentümern als auch Personen, die 

den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt haben. Unabdingbare Voraus-

setzung für die Anordnung einer Wiederherstellungsverfügung ist mithin 

das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustandes. Dies bedeu-

tet, dass dem Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich ein 

nachträgliches Baubewilligungsverfahren vorauszugehen hat, in dessen 

Rahmen vorab die Rechtswidrigkeit des fraglichen Zustandes zu prüfen ist. 

Von einem separaten Sachentscheid über die nachträgliche Bewilligungs-

verweigerung kann aus prozessökonomischen Gründen jedoch abgesehen 

werden, wenn die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von ma-

teriellen Vorschriften offensichtlich ist und von vornherein feststeht, dass 

eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden kann (Urteil des 

Bundesgerichts 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E.2.2.5; Urteile des Verwal-

tungsgerichts [VGU] R 14 65 vom 6. Oktober 2015 E.3a; R 13 227 vom 

1. Juli 2014 E.4c m.w.H.). Die verfügende Baubehörde muss hier in der 

Wiederherstellungsverfügung auf alle massgeblichen Punkte eingehen und 

insbesondere die Frage der materiellen Baurechtswidrigkeit behandeln, so 

dass das rechtliche Gehör des Verfügungsadressaten auch in dieser Hin-

sicht gewahrt wird.

- 17 -

3.2. Im angefochtenen Entscheid führt die Beschwerdegegnerin aus, sie habe 

hinsichtlich der erstellten Terrainveränderung auf die nachträgliche Durch-

führung eines Baubewilligungsverfahrens (inkl. BAB-Verfahren) verzichtet, 

weil seitens des ARE bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Ablehnung 

eines entsprechenden Baugesuches kommuniziert worden sei und infolge-

dessen keine Baubewilligung hätte in Aussicht gestellt werden können.

3.3. Dem Schreiben des ARE vom 20. September 2012 zu Handen des DVS ist 

zu entnehmen, dass im Falle einer zulässigen Materialverwertung gemäss 

Richtplan (RIP 2000) Schüttungen eine Höhe von maximal 0.8 m umfassen 

dürften. In der Annahme, dass das DGM vor der Abgrabung 2010 den 

tatsächlichen Geländeverlauf darstelle, werde die maximal zulässige 

Schütthöhe deutlich überschritten, weshalb keine BAB-Bewilligung in Aus-

sicht gestellt werden könne. Zudem wies die Beschwerdegegnerin die Be-

schwerdeführerin mit Schreiben vom 12. Januar 2016 darauf hin, dass 

gemäss ARE keine nachträgliche Baubewilligung für die ausgeführte Ter-

rainveränderung in Aussicht gestellt werde, da die Parzelle 2 nicht in den 

Rebbaukataster aufgenommen worden sei und die entsprechende Verfü-

gung des DVS in Rechtskraft erwachsen sei. Abgesehen davon hat die Be-

schwerdeführerin ihr Bau- sowie BAB-Gesuch vom 20. September 2011 

betreffend Terrainveränderung am 18. November 2011 zurückgezogen. 

Aus prozessökonomischen Gründen ist es nach Vorstehendem nicht zu be-

anstanden, dass die Beschwerdegegnerin auf die nachträgliche Durch-

führung eines Baubewilligungsverfahrens verzichtet hat. Abgesehen da-

von, wird die materielle Baurechtswidrigkeit von der Beschwerdeführerin 

auch nicht zum Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdever-

fahrens gemacht, beantragt diese doch die Aufhebung der angefochtenen 

Wiederherstellungsverfügung sowie den Verzicht auf die Anordnung der 

Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands. Dementsprechend erüb-

rigen sich weitere Ausführungen bezüglich der materiellen Baurechtswid-

rigkeit. 

- 18 -

4. Gestützt auf Art. 94 Abs. 1 und 2 KRG ist die Beschwerdegegnerin dem-

nach grundsätzlich zuständig und befugt, diesen materiell vorschriftswidri-

gen Zustand mittels einer Wiederherstellungsanordnung zu beseitigen. 

Das Vorliegen einer materiellen Gesetzesverletzung genügt für den Erlass 

einer Wiederherstellungsverfügung indes noch nicht. Gemäss bundesge-

richtlicher Rechtsprechung ist die Anordnung der Wiederherstellung des 

rechtmässigen Zustandes im Falle einer rechtswidrig errichteten Baute im 

Einzelfall nämlich unzulässig, wenn sie allgemeinen Prinzipien des Verfas-

sung- und Verwaltungsrechts entgegensteht. Dazu gehören namentlich die 

in Art. 5 Abs. 2 und 3 BV sowie Art. 9 BV festgehaltenen Grundsätze der 

Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens (Urteil des 

Bundesgerichts 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.5.1; BGE 136 II 359 

E.6). In Einklang mit dieser Rechtsprechung statuiert Art. 94 Abs. 4 KRG, 

dass von der Anordnung einer Wiederherstellungsmassnahme abzusehen 

und stattdessen eine Duldungsverfügung zu erlassen ist, wenn dies aus 

Gründen der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes angezeigt 

ist. Anhand dieser beiden Aspekte wird nachfolgend zu prüfen sein, ob die 

Wiederherstellungsverfügung der Beschwerdegegnerin zu Recht ergangen 

ist oder ob diese – dem Antrag der Beschwerdeführerin folgend – aufzuhe-

ben und auf eine Wiederherstellungsanordnung zu verzichten wäre.

4.1.1. Das in Art. 9 BV enthaltende Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger 

einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-

sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-

halten der Behörden. Es müssen indessen verschiedene Voraussetzungen 

kumulativ erfüllt sein, damit sich der Private mit Erfolg auf den Vertrauens-

schutz berufen kann. Zunächst bedarf es eines Anknüpfungspunktes. Es 

muss mithin eine Vertrauensgrundlage vorhanden sein. Darunter ist das 

Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen 

Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (HÄFELIN/

- 19 -

MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gal-

len 2016, Rz. 624 und 627). Eine wichtige Kategorie von Vertrauensgrund-

lagen bilden (unrichtige) Auskünfte und Zusagen der Behörden. Dabei 

taugt nicht jede behördliche Auskunft als Vertrauensbasis (HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 636 und 668). Erforderlich ist gemäss bundesge-

richtlicher Rechtsprechung, dass es sich dabei um eine vorbehaltlose Aus-

kunft der Behörden handelt, sich die Auskunft auf eine konkrete, den Bür-

ger berührende Angelegenheit bezieht und die Amtsstelle, welche die Aus-

kunft erteilt hat, hierfür zuständig war oder der Bürger sie aus zureichenden 

Gründen als zuständig betrachten durfte (BGE 137 II 182 E.3.6.2). Ferner 

kann auch die behördliche Untätigkeit eine Vertrauensgrundlage begrün-

den, was namentlich dann der Fall sein kann, wenn die Behörde den 

rechtswidrigen Zustand zuvor über Jahre hinweg geduldet hatte, obschon 

ihr die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder sie diese bei Anwendung der ge-

botenen Sorgfalt hätte kennen müssen (Urteile des Bundesgerichts 

1A.19/2001 vom 22. August 2001 E.4b und 1C_176/2009 vom 28. Januar 

2010 E.2.2.1). Neben der Vertrauensgrundlage setzt der Vertrauensschutz 

voraus, dass sich die Person, welche sich darauf beruft, berechtigterweise 

auf diese Grundlage vertrauen durfte, also gutgläubig ist. Hinsichtlich einer 

behördlichen Untätigkeit als Vertrauensgrundlage gilt es diesbezüglich 

festzuhalten, dass sich die Betroffene selbst bei langjähriger behördlicher 

Duldung nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann, wenn sie selbst 

über den rechtswidrigen Zustand in bösem Glauben war (BGE 136 II 359 

E.7.1). Für die Annahme bösen Glaubens ist nicht erforderlich, dass dem 

Betroffenen die Nutzung ausdrücklich untersagt worden ist. Vielmehr 

genügt es für den Ausschluss des Vertrauensschutzes, wenn der Betrof-

fene wusste oder bei zumutbarer Sorgfalt wissen musste, dass der Zustand 

unrechtmässig war (Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2013 vom 9. Oktober 

2013 E.6.1). Weiter setzt der Vertrauensschutz voraus, dass die Betroffene 

gestützt auf die Vertrauensgrundlage nachteilige Dispositionen getroffen 

hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Die Vertrauensgrundlage 

- 20 -

muss mithin kausal für nachteilige Disposition gewesen sein. Ferner wird 

vorausgesetzt, dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die 

gleiche ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung (BGE 129 I 161 E.4.1; 

BGE 137 II 182 E.3.6.2). Doch selbst wenn die Voraussetzungen des Ver-

trauensschutzes erfüllt sind, können sich Private nicht darauf berufen, so-

fern ein überwiegendes öffentliches Interesse dem entgegensteht. Die In-

teressenabwägung im Einzelfall bleibt daher vorbehalten und bildet eine 

Schranke des Vertrauensschutzes (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

Rz. 664; BGE 129 I 161 E.4.1).

4.1.2. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, sie habe gutgläubig dar-

auf vertraut, dass die Aufschüttung des Aushubmaterials geduldet werde, 

nachdem im Verfahren betreffend Aufnahme einer Teilfläche in den Reb-

baukataster keine Beanstandungen vorgebracht worden seien. Das ARE 

habe mit Schreiben vom 20. September 2012 zur Frage der Aufschüttung 

detailliert Stellung bezogen und darauf hingewiesen, dass Terrainaufschüt-

tungen in der Landwirtschaftszone nur dann zonenkonform seien, sofern 

eine Materialverwertung vorliege. Dabei dürften Schüttungen eine Höhe 

von maximal 0.8 m umfassen. Ferner bedürfe eine Terrainaufschüttung 

von mehr als 10'000 m3 einer Nutzungsplanung. Das ARE sei davon aus-

gegangen, dass die Volumenobergrenze im konkreten Fall nicht überschrit-

ten werde, jedoch die maximal zulässige Schütthöhe deutlich überschritten 

werde. In seiner Verfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, habe das 

DVS festgehalten, es müsse geprüft werden, ob das Grundstück Nr. 2 nach 

der Aufschüttung für den Rebbau geeignet sei und in den Rebbaukataster 

aufgenommen werden könne. Danach werde über die Zulässigkeit der Auf-

schüttung befunden. Für die Beschwerdeführerin sei damit festgestanden, 

dass die Volumenobergrenze von 10'000 m3 nicht überschritten gewesen 

sei. Bezüglich der zulässigen Schütthöhe sei sie im Glauben gelassen wor-

den, dass bei Bejahung der Fläche als Rebberg keine Abtragung erfolgen 

müsse. Damit sei sie im Glauben bestärkt worden, dass auch bei einer Ab-

- 21 -

weichung der zulässigen Schütthöhe von 0.8 m der Zustand im Rahmen 

einer Duldungsverfügung belassen werden könne. - Weder der Verfügung 

des DVS vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013 noch dem Schreiben des 

ARE vom 20. September 2012 kann die Beschwerdeführerin - wie nach-

stehend dargestellt - etwas zu ihren Gunsten ableiten.

4.1.3. Vorweg sei darauf hingewiesen, dass bezüglich der Aufschüttung von der 

Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend gemacht wird, sie habe die 

fragliche Aufschüttung auf eine entsprechende Auskunft oder ein anderes 

vertrauenbegründendes Verhalten seitens der Beschwerdegegnerin, des 

ARE oder des DVS vorgenommen, zumal kein vertrauenbegründendes 

Verhalten ersichtlich ist. Mithin fehlt es an einer Vertrauensgrundlage. Ab-

gesehen davon handelte die Beschwerdeführerin vorliegend nicht gutgläu-

big. Sie wusste oder hätte bei der gebotenen Sorgfalt wissen müssen, dass 

es sich bei einer Terrainveränderung ausserhalb der Bauzone um eine be-

willigungspflichtige bauliche Massnahme handelt und sie nicht über eine 

entsprechende Bewilligung verfügte. Dass dem so ist, verdeutlicht die Be-

schwerdeführerin bereits dadurch, dass sie am 20. September 2011 für die 

fragliche Terrainveränderung ein Bau- und BAB-Gesuch bei der Beschwer-

degegnerin einreichte. Die Beschwerdeführerin kann sich hinsichtlich der 

Aufschüttung somit nicht auf den Vertrauensschutz berufen. 

4.1.4. Weil die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Aufschüttung nicht gutgläubig 

war, kann sie sich - wie gezeigt (vgl. E.4.1.1) - auch nicht auf eine vertrau-

enbegründende behördliche Untätigkeit berufen. Mithin kann die Be-

schwerdeführerin aus dem Umstand, dass im Verfahren betreffend Auf-

nahme einer Teilfläche in den Rebbaukataster hinsichtlich der fraglichen 

Aufschüttung keine Beanstandungen vorgebracht worden seien, nichts zu 

ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon gilt es festzuhalten, dass der 

von der Beschwerdeführerin angerufenen Departementsverfügung vom 

19., mitgeteilt am 21. März 2013 zu entnehmen ist, dass sich die hiesige 

- 22 -

Beschwerdegegnerin, das ARE, das ANU, der Plantahof sowie D._____ 

sel., welcher damals zugleich auch die hiesige Beschwerdeführerin vertre-

ten hat, darauf geeinigt haben, dass zunächst geprüft werden solle, ob die 

Parzelle 2 im Zustand nach der Aufschüttung in den Rebbaukataster auf-

genommen werden könne und erst danach über die Zulässigkeit der Auf-

schüttung befunden werden solle. Bereits zuvor hielt die Beschwerdegeg-

nerin in ihrer Abschreibungsverfügung vom 13., mitgeteilt am 14. Dezem-

ber 2011, betreffend des zurückgezogenen Baugesuches für die Terrain-

veränderung fest, dass der gesetzmässige Zustand auf der Parzelle 2, wel-

che als Erdmaterialzwischenlager diene, nach Beendigung des Bauvorha-

bens Nr. 2010-0061 auf der benachbarten Parzelle 3 wiederherzustellen 

sei. Offensichtlich wurde die Terrainveränderung zu keiner Zeit geduldet. 

Auch wurde der Beschwerdeführerin seitens der Beschwerdegegnerin die 

Duldung der Terrainveränderung nicht in Aussicht gestellt. Zudem sind we-

der der Departementsverfügung vom 19., mitgeteilt am 21. März 2013, 

noch dem Schreiben des ARE vom 20. September 2012 Anhaltspunkte für 

eine Duldung der unterechtmässigen Terrainveränderung zu entnehmen. 

Dementsprechend fehlt auch bezüglich der Erwartung auf Erlass einer Dul-

dungsverfügung eine entsprechende Vertrauensgrundlage. Demgemäss 

kann sich die Beschwerdeführerin selbst dann nicht auf den Vertrauens-

schutz berufen, wenn sie hinsichtlich der Aufschüttung gutgläubig gewesen 

wäre. 

4.2.1. Sodann bleibt zu prüfen, ob die angefochtene Wiederherstellungsverfü-

gung auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhält. Das Verhältnis-

mässigkeitsprinzip besagt, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustandes zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sowie erforder-

lich und dem Betroffenen zumutbar sein muss (Urteil des Bundesgerichts 

1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3). Die Notwendigkeit eines Eingriffs 

ergibt sich dabei aus dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der ver-

letzten Bauvorschriften. Sodann besagt das Übermassverbot, dass ein Ein-

- 23 -

griff nicht weiter gehen darf, als es der Zweck erheischt, mithin das mildeste 

Mittel zur Erreichung des gesetzmässigen Zustandes zu wählen ist. Dem-

entsprechend ist beispielsweise auf einen umfassenden Abbruch zu ver-

zichten, wenn der gesetzmässige Zustand durch einen Teilabbruch erreicht 

werden kann. Wenn die Notwendigkeit und die Verhältnismässigkeit im so 

verstandenen Sinne zu bejahen sind, hat schliesslich eine Abwägung zwi-

schen den öffentlichen Interessen an der Durchsetzung der Zwangsmass-

nahme und den privaten Interessen an der Erhaltung des gesetzeswidrigen 

Zustandes zu erfolgen. Diesbezüglich gilt es zu beachten, dass sich auch 

ein Bauherr auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berufen kann, der 

nicht gutgläubig gehandelt hat. Dies erhellt aus dem Umstand, dass auch 

der Bösgläubige vor nicht notwendigen und unverhältnismässigen Verwal-

tungshandlungen geschützt werden soll. Anders zu entscheiden führte 

dazu, dem Abbruchbefehl Strafcharakter zukommen zu lassen, was jedoch 

einer allfälligen Baubusse vorbehalten ist. Bösem Glauben wird mit ande-

ren Worten erst bei der Interessenabwägung Rechnung getragen, wobei 

ein bösgläubiger Bauherr alsdann in Kauf nehmen muss, dass die Behörde 

aus grundsätzlichen Erwägungen - namentlich zum Schutz der Rechts-

gleichheit und der baulichen Ordnung - dem Interesse an der Wiederher-

stellung des gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und 

dem Bauherrn allenfalls erwachsende Nachteile nicht oder nur in verringer-

tem Masse berücksichtigen werden (vgl. Urteil des Bundesgericht 

1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.1 m.w.H. sowie VGU R 15 58 vom 

4. Oktober 2016 E.5.a m.w.H.). 

4.2.2. Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, der Gemeindevor-

stand habe anlässlich des Augenscheins am 14. September 2016 festge-

halten, dass die maschinelle, landwirtschaftliche Bewirtschaftung an und 

für sich für eine Duldung des heutigen Zustandes spreche. Abgesehen da-

von werde die aufgeschüttete Fläche heute durch eine/n Pächterin/Pächter 

landwirtschaftlich genutzt. Diese habe in unzähligen Stunden das Terrain 

- 24 -

von Steinen und Grobmaterial befreit, um damit eine Verbesserung in der 

Bewirtschaftung herbeizuführen. Die tatsächliche Nutzung und die heutige 

Situation stünden einer Abtragung von Material entgegen. Ein solcher Ein-

griff würde die Umgebung verunstalten und während Jahren als Brache er-

scheinen lassen. Im Ergebnis wäre ein Eingriff deshalb unverhältnismäs-

sig.

4.2.3. Das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Baugesetzgebung ist 

bekanntlich gross. Zum einen soll verhindert werden, dass die Verletzung 

von gesetzlichen Vorschriften honoriert wird und damit letztlich die Glaub-

würdigkeit von Raumplanung und Rechtsstaat gewahrt werden (vgl. BGE 

111 1b 213 E.6b). Die im öffentlichen Interesse liegende rechtsgleiche An-

wendung und Durchsetzung der Bauvorschriften sowie des Raumpla-

nungsrechts soll mittels der angefochtenen Wiederherstellungsverfügung 

sichergestellt werden. Die angefochtene Wiederherstellungsverfügung ist 

hierzu offensichtlich eine geeignete sowie erforderliche Massnahme, zumal 

ein milderes Mittel als die Abtragung der rechtswidrig vorgenommenen Auf-

schüttung zur Erreichung des gesetzmässigen Zustandes nicht ersichtlich 

ist. Weil die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit insofern zu bejahen 

sind, hat schliesslich eine Abwägung zwischen den öffentlichen Interessen 

an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes und den privaten 

Interessen am Festhalten am gesetzeswidrigen Zustand zu erfolgen. 

Hierzu sind die mit den Wiederherstellungsarbeiten verbundenen Nachteile 

den öffentlichen Interessen gegenüber zu stellen, welche für die Wieder-

herstellung des rechtmässigen Zustands sprechen. Ein Wiederherstel-

lungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die Abwei-

chung vom Gesetz gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den 

Schaden, der dem Eigentümer durch die Wiederherstellung entstünde, 

nicht zu rechtfertigen vermögen (BGE 111 1b 213 E.6b). 

- 25 -

4.2.4. Die von der Beschwerdeführerin ausserhalb der Bauzone ohne Bewilligung 

getätigte Aufschüttung verletzt den Grundsatz der Trennung des Bauge-

bietes vom Nichtbaugebiet. Dabei handelt es sich um ein grundlegendes 

Prinzip des Raumplanungsrechts. Die Abweichung vom Gesetz kann nicht 

als geringfügig eingestuft werden, zumal gemäss Rechtsprechung das öf-

fentliche Interesse an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 

hinsichtlich des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbau-

gebiet als sehr stark zu gewichten ist, wenn es darum geht, diesem Grund-

satz Geltung zu verschaffen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_555/2013 

vom 28. März 2014 E.8.3 und 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3.2). Zu-

dem ist das öffentliche Interesse an einem ordentlichen Vollzug des Bau-, 

Planungs- und Umweltrechts durch die Kantone und den Bund gebührend 

zu berücksichtigen. Das Raumplanungsrecht kann aber nur dann ord-

nungsgemäss vollzogen werden, wenn in Fällen wie dem vorliegenden die 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes angeordnet wird. Andern-

falls würde die Landwirtschaftszone in unkontrollierbarer Weise zur Entsor-

gung von aus Ab- und Ausgrabungen stammendem Erdmaterial zweckent-

fremdet werden. 

Dem öffentlichen Interesse an der Anordnung des rechtmässigen Zustan-

des stehen vorwiegend pekuniäre Interessen der Beschwerdeführerin ent-

gegen, da die Entfernung des aufgeschütteten Materials mit Kosten ver-

bunden ist und auch die Pachteinnahmen durch die Wiederherstellung des 

rechtmässigen Zustandes betroffen sein könnten. Abgesehen davon bringt 

die Beschwerdeführerin vor, die Parzelle 2 werde durch die Abtragung über 

Jahre hinweg als Brache in Erscheinung treten. Die tatsächliche Nutzung 

und die heutige Situation der Landwirtschaftsfläche stehe einer Abtragung 

entgegen. Anlässlich des Augenscheins vom 14. November 2018 liess sich 

die Beschwerdeführerin dahingehend vernehmen, dass die Pächterin die 

Parzelle 2 als Weide für ihre Pferde nutze (vgl. Augenscheinprotokoll vom 

14. November 2018, S. 2). Diese Nachteile sind jedoch nach vorstehend 

- 26 -

Gesagtem in verringertem Masse zu berücksichtigen, zumal sich die Be-

schwerdeführerin hinsichtlich der Aufschüttung - wie gezeigt - nicht in gu-

tem Glauben befunden hat. Abgesehen davon kann die betroffene Parzelle 

auch nach der Abtragung als Weide für Pferde genutzt werden, wobei es 

an der Beschwerdeführerin liegt, die Parzelle 2 nicht zu lange als Brache 

in Erscheinung treten zu lassen. Ferner weist die Beschwerdeführerin auf 

die mit der Abtragung der Aufschüttung einhergehenden negativen Auswir-

kungen auf die Anwohner hin. Diese Auswirkungen sind jedoch nur vorü-

bergehender Natur, weshalb sie im Rahmen der Prüfung der Verhältnis-

mässigkeit nur eine untergeordnete Rolle spielen (vgl. BGE 1C_397/2007 

vom 27. Mai 2008 E.3.4). Nach vorstehend Ausgeführtem überwiegen im 

vorliegenden Fall die öffentlichen Interessen an der Einhaltung der bau-

rechtlichen Ordnung die entgegenstehenden privaten Interessen der Be-

schwerdeführerin. Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin anlässlich des 

von der Beschwerdegegnerin am 14. September 2016 durchgeführten Au-

genscheins selbst ausgeführt, dass das Erdreich ohne Weiteres in eine Zie-

gelei hätte geführt werden können (vgl. Protokollauszug vom 1. Oktober 

2016). Damit steht fest, dass die von der Beschwerdegegnerin verfügte 

Wiederherstellung auch im Hinblick auf die Verhältnismässigkeit rechtens 

ist.

5. Die angefochtene Wiederherstellungsverfügung vom 25., mitgeteilt am 

28. August 2017, erweist sich demzufolge in jeder Beziehung als rechtens, 

weshalb die vorliegende Beschwerde abzuweisen ist. Die Beschwerdegeg-

nerin wird jedoch angewiesen, der Beschwerdeführerin ab Rechtskraft der 

angefochtenen Verfügung eine angemessene Frist zur Wiederherstellung 

des rechtmässigen Zustandes anzusetzen, zumal die verfügte 120-tägige 

Wiederherstellungsfrist zum heutigen Zeitpunkt bereits abgelaufen ist. 

6. Die Staatsgebühr wird in Anbetracht der mittleren Komplexität der Streitsa-

che sowie des Umstandes, dass ein Augenschein durchgeführt wurde, er-

- 27 -

messensweise auf Fr. 2'500.-- festgelegt. Bei diesem Ausgang des Verfah-

rens werden die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollum-

fänglich der unterliegenden Beschwerdeführerin auferlegt. Nach Art. 78 

Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden in der Regel keine Partei-

entschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis 

obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 580.--

zusammen Fr. 3'080.--

gehen zulasten von A._____ GmbH und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 

Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]