# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a69370a3-5fc4-5d22-a15c-6d7f54ef9e43
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-08-26
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 26.08.2003 A/817/2002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-817-2002_2003-08-26.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/817/2002-CE et A/1023/2002-CE 
 

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 26 août 2003 

 

 

 

dans la cause 

 

 

SOCIETE X. 

représentée par Me Jean-Pierre Wavre, avocat 

 

 

 

 contre 

 

 

 

CONSEIL D'ETAT 

 

et 

 

Ville de Y., appelée en cause 

représentée par Me Dominique Burger, avocate 

 

 

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 _____________ 
 
A/817/2002-CE et A/1023/2002-CE 
 

 EN FAIT 
 

 

1.  La société X. (ci-après: la recourante) est 
propriétaire des parcelles nos 2887, 2888 et 2889 du 
registre foncier de la commune de Carouge (ci-après: la 
commune). 

 
  Les parcelles ... et ... sont situées en zone 

ordinaire 4A, à l'intérieur du périmètre de la zone 
protégée du  ... ; la parcelle ... se trouve en zone 4A 
de développement 3, conformément à la loi modifiant le 
régime des zones de construction sur le territoire de la 
commune de Y. du 13 septembre 1969, entrée en vigueur le 
1er mars 1970 (ROLG 1969 pp. 430s.).  

 
  Ces trois parcelles, qui se jouxtent, ont une 

superficie totale de 5'501 m2. Un bâtiment d'habitation 
d'une surface au sol de 537 m2 est érigé sur la parcelle 
..., d'une superficie de 957 m2. Quant à la parcelle ..., 
d'une superficie de 3612 m2, elle abrite un bâtiment de 
158 m2 de surface au sol. La surface brute totale de 
plancher de ces deux constructions s'élève à 1'495 m2, ce 
qui correspond à un indice d'utilisation du sol 
(ci-après: IUS) moyen d'environ 0,35. 

 
2.  Une pétition du comité ... a été remise à la 

commune en 1992; elle visait à empêcher la réalisation de 
projets de construction de logements sociaux de la 
recourante et demandait la sauvegarde du secteur concerné 
par son classement en zone de verdure. La commune, 
désireuse de s'associer à la paroisse pour une 
construction comportant des logements et des équipements 
publics, a classé la pétition en 1996. 

 
3. a. Le 25 juin 1996 était dès lors déposée une 

initiative municipale poursuivant le même but que la 
pétition précitée. Elle demandait au conseil municipal de 
la commune "d'adopter un plan localisé d'utilisation du 
sol ainsi que son règlement d'application conformément 
aux articles 15A et 15C de la loi sur l'extension des 
voies de communication et l'aménagement des quartiers ou 
localités du 9 mars 1929 et de l'article 30 alinéa 1 
lettre p) de la loi sur l'administration des communes du 
13 avril 1984, correspondant au périmètre délimité par le 
plan ci-contre joint à la présente initiative et 
comportant ... , la place ..., le parc ... et le parc de 

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... dans leurs limites actuelles. Ce plan d'utilisation 
du sol [devait avoir] pour but d'affecter les terrains 
marqués par des hachures et compris à l'intérieur du 
périmètre précité en espaces verts, privés ou publics, au 
sens de l'article 15B alinéa 1 lettre b de la loi sur 
l'extension des voies de communication et l'aménagement 
des quartiers ou localités du 9 mars 1929. En conséquence 
aucune construction nouvelle ne sera admise sur ces 
terrains et le règlement d'application fixera le taux 
maximum d'utilisation du sol de la parcelle de la cure 
catholique." 

  
 b. Dans sa séance du 15 mai 1997, le conseil 

municipal de la commune a déclaré l'initiative 
irrecevable. Par arrêté du 28 juillet 1998 rendu sur 
recours, le Conseil d'Etat a annulé cette délibération, 
considérant notamment que l'autorité intimée aurait dû en 
vertu du principe in dubio pro populo envisager une étude 
visant à la préparation d'un projet de plan d'utilisation 
du sol (ci-après: PUS) à l'assiette territoriale plus 
étendue. À la lecture de l'initiative, il apparaissait en 
effet que celui-ci n'interdisait en rien que la surface 
qui devrait être classée en zone de verdure soit 
considérée comme un des secteurs d'un PUS s'étendant à un 
espace plus étendu. Cette zone de verdure pourrait alors 
s'intégrer dans une conception plus générale de 
l'aménagement du territoire de la commune. 

 
 c. Le 24 septembre 2000, l'initiative a été approuvée 

par le corps électoral de la commune. 
 
4.  Le Grand Conseil a adopté le 17 novembre 2000 la 

loi modifiant les limites de zones sur le territoire de 
la commune de Y. (création d'une zone de verdure et 
abrogation d'une zone de développement 3 au lieu dit 
...). Il a ainsi déclassé une surface d'environ 13'312 m2 
comprise à l'intérieur du périmètre du plan annexé à 
l'intiative. Les parcelles de la recourante n'ont 
cependant pas été touchées par ce déclassement. 

 
5.  Les architectes et urbanistes J.-P. et A. O. ont 

élaboré en juillet 2001 un projet de plan d'utilisation 
du sol suite à l'acceptation de l'initiative. 

 
  Le 7 février 2002, le conseil municipal de la 

commune a adopté le PUS n° ... et son règlement 
d'utilisation du sol, n'apportant que des corrections 
mineures au projet précité. 

 

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  Le périmètre de ce PUS est plus étendu que celui 
visé par l'initiative, car il se situe entre la rue ... , 
le Passage ..., le Boulevard ...et la rue ... Ce PUS 
répartit les logements, activités, IUS et taux d'espaces 
verts en cinq îlots distincts, les parcelles de la 
recourante formant l'îlot III dudit plan. L'article 8 du 
règlement fixe à l'îlot III un IUS maximum de 0,9 
(actuellement, l'IUS effectif est d'environ 0,35), tandis 
que son article 9 lui attribue un taux d'espaces verts 
minimum de 60% (actuellement: plus de 80%).  

 
6.  Formulant diverses observations, la recourante a 

demandé le 15 mars 2002 au Conseil d'Etat d'annuler la 
délibération du 7 février 2002 adoptant le PUS et de ne 
pas approuver ce dernier. 

 
  Le 24 juillet 2002, le Conseil d'Etat a adopté un 

arrêté, publié dans la Feuille d'avis officielle du 26 
juillet 2002, approuvant le plan d'utilisation du sol n° 
... et son règlement situé entre la rue ..., le passage 
..., le boulevard ... et la rue ..., sur le territoire de 
la commune de Y.  

 
  Par courrier du même jour, le directeur de la 

division de l'intérieur du département de l'intérieur, de 
l'agriculture et de l'environnement (ci-après: DIAE) a 
répondu aux observations de la recourante, l'informant 
que l'annulation de la délibération du 7 février 2002 ne 
se justifiait pas. 

 
7.  Le 26 août 2002, la recourante a déposé un recours 

auprès du Tribunal administratif contre l'arrêté du 
Conseil d'Etat du 24 juillet 2002.  

 
  Le PUS adopté par la commune et approuvé par le 

Conseil d'Etat étendait de quelque 919 m2 la zone verte 
définie par l'initiative et ne répondait dès lors pas à 
la volonté populaire. Une telle extension ne 
correspondait à aucune logique urbanistique et ne 
répondait à aucun intérêt public. En effet, la commune de 
Y. et plus particulièrement la zone touchée par le PUS 
étaient largement recouvertes d'espaces verts (place ..., 
parc ... et parc ...); l'augmentation de la zone verte ne 
correspondait ainsi en rien à un besoin de la population 
de Y. Par aileurs, le règlement d'application du PUS 
imposait des contraintes de constructions totalement 
inacceptables, prévoyant notamment un taux maximum 
d'utilisation du sol de 0,9, alors que les autres 
parcelles touchées par le PUS, soit les îlots I, II et V, 

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bénéficiaient d'un indice de 1,8 non remis en cause par 
le PUS. Le règlement imposait également des contraintes 
quant au nombre d'immeubles à construire et quant à leur 
implantation géographique, contraintes qui rendraient 
quasiment impossible toute construction. 

 
  La recourante conclut ainsi à l'annulation du PUS, 

subsidiairement à sa modification en ce sens que seul le 
périmètre prévu en zone verte par l'initiative, 
c'est-à-dire le parc ..., soit compris dans le PUS, à 
l'exclusion des 919 m2 supplémentaires présentement 
englobés. 

 
8.  Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat, 

soit pour lui le DAEL, a souligné la conformité du plan 
litigieux au plan directeur cantonal et ses objectifs 
d'intérêt public, à savoir prévoir un espace de 
respiration et de détente entre les deux secteurs très 
densifiés du quartier de Y. et des ... de Y.. Le plan 
devait par ailleurs être considéré comme conforme à 
l'initiative et au plan de zone existant. De même, 
l'argument de la recourante selon lequel elle subirait 
une atteinte gravissime à ses droits suite à l'adoption 
du PUS litigieux procéderait d'une mauvaise appréciation 
de la portée du plan litigieux; celui-ci ne modifiait en 
effet en rien l'affectation des parcelles en zone 4A, 
respectivement en zone de développement 3. Enfin, la 
recourante ne subissait aucune inégalité de traitement. 

 
  Le Conseil d'Etat, soit pour lui le DAEL, conclut 

dès lors au rejet du recours. 
 
9.  Suite à une erreur de transmission, la version des 

plan et règlement annexés à l'arrêté du Conseil d'Etat du 
24 juillet 2002 ne correspondait pas exactement à celle 
adoptée le 7 février 2002 par le conseil municipal de la 
commune. Le Conseil d'Etat a donc rendu le 9 octobre 2002 
un nouvel arrêté précisant que l'approbation du Conseil 
d'Etat portait sur le plan et le règlement dans leur 
version approuvée par le conseil municipal de la commune 
le 7 février 2002; le dispositif de l'arrêté du 24 
juillet 2002 était maintenu pour le surplus. 

 
10.  La société X. a dès lors déposé le 7 novembre 2002 

un second recours contre l'arrêté précité; sa teneur est 
identique au premier. 

 
  Dans sa réponse, le Conseil d'Etat, soit pour lui 

le DAEL, conclut à l'irrecevabilité du recours. Le second 

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arrêté ne portait en effet que sur la rectification d'une 
erreur matérielle et ne constituait dès lors pas une 
nouvelle décision.  

 
11.  Par décision du 26 novembre 2002, le Tribunal 

administratif a ordonné la jonction des causes 
A/817/2002-CE et A/1023/2002-CE sous la cause 
A/817/2002-CE. 

 
12.  Le 29 novembre 2002, le Grand Conseil a modifié 

l'article 15C LExt, supprimant ainsi la compétence des 
communes de définir les IUS dans les règlements 
d'application de leurs PUS. L'article 15C LExt modifié 
est entré en vigueur le 25 janvier 2003. 

 
13.  La Ville de Y., appelée en cause, a présenté des 

observations le 7 janvier 2003.  
 
  En étendant le périmètre du PUS au-delà de celui 

prévu par l'initiative, elle n'avait fait que suivre les 
indications données par le Conseil d'Etat dans l'arrêté 
relatif au recours dirigé contre l'annulation de 
l'initiative. Reprenant et développant par ailleurs 
l'argumentation présentée par le DAEL, qu'elle déclarait 
au demeurant faire sienne, elle conclut au rejet du 
premier recours et à l'irrecevabilité du second. 

 
14.  Les réplique et dupliques des parties portent sur 

les divers projets de construction de la recourante et 
n'intéressent pas directement la présente espèce. 

 
15.  Le 17 avril 2003, les parties ont été informées 

que la cause était gardée à juger. 
 
 
 

 EN DROIT 
 

 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 
compétente, le recours déposé le 26 août 2002 est 
recevable de ce point de vue (art. 15F al. 1 de la loi 
sur l'extension des voies de communication et 
l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 - 
L 1 40 - LExt - et 56A de la loi sur l'organisation 
judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 
al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Il reste à 
déterminer si la recourante a qualité pour se plaindre 

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des violations qu'elle allègue. 
 
  Quant au second recours, interjeté le 7 novembre 

2002, il porte sur un arrêté qui ne fait que rectifier 
une imprécision contenue dans l'arrêté du 24 juillet 
2002. Ce second arrêté ne constitue donc pas une nouvelle 
décision susceptible de recours. Le second recours sera 
donc déclaré irrecevable.  

 
2.  Selon la recourante, l'extension du PUS par la 

commune va au-delà de ce que demandait l'initiative et 
viole donc la volonté populaire. Au demeurant, 
l'initiative ne donnait pas mandat à la commune 
d'élaborer un PUS quelconque. 

 
 a. La recourante se plaint de la violation de la 

volonté populaire. C'est invoquer là la violation d'un 
droit politique que la recourante ne peut pas avoir, 
n'étant pas une personne physique ou un parti politique 
(AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse. 
vol. I, Berne, 2000, n° 2009, p. 723). Le recours est dès 
lors irrecevable sur ce point. Le grief est au demeurant 
infondé.  

 
 b. Outre le fait que l'initiative demande 

explicitement au conseil municipal d'adopter un tel PUS, 
il y a lieu de relever qu'en droit genevois, l'initiative 
communale "ne peut être présentée qu'en termes généraux, 
sous les traits de l'initiative dite non formulée, à 
l'exclusion de l'initiative formulée, c'est-à-dire celle 
qui est rédigée de toutes pièces" (ATF du 29 janvier 2001 
in SJ 2001 I 253, consid. 2a, p. 255; cf. ég. MGC 1992 
41/V 5047). Elle implique donc nécessairement une 
concrétisation de la part du conseil municipal, dans les 
limites suivantes, dégagées par la jurisprudence: 
"l'initiative ne met pas seulement en mouvement 
l'autorité législative, mais lui trace aussi une voie 
dont elle ne peut s'écarter ni pour modifier le sens de 
la proposition, ni pour régler d'autres matières que 
celles visées par la demande. Le législateur n'agit pas 
en toute liberté, mais dans l'exécution d'un mandat 
conféré par le peuple ou par les électeurs signataires de 
l'initiative. Il n'est certes pas un simple agent de 
transmission entre les auteurs de l'initiative et le 
peuple, et le texte qu'il doit soumettre à celui-ci est 
élaboré en vertu de sa propre compétence. Mais [...] il 
est tenu de mettre sur pied un projet qui réponde aux 
intentions des initiants et exprime leur pensée. La marge 
de manoeuvre du législateur est ainsi limitée par 

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l'obligation d'adopter des règles équivalentes par leur 
contenu à celles dont les auteurs de l'initiative 
requièrent l'adoption" (ATF 115 Ia 148, 154s., cité par 
GRISEL, Initiative et référendum populaires. Traité de la 
démocratie semi-directe en Suisse, 2e éd., Berne, 1997, 
n° 572, p. 224). 

 
 c. En l'espèce, l'initiative en cause demande au 

conseil municipal d'adopter un PUS ayant pour but 
"d'affecter les terrains marqués par des hachures et 
compris à l'intérieur du périmètre précité en espaces 
verts, privés ou publics, au sens de l'article 15B alinéa 
1 lettre b LExt. En conséquence aucune construction 
nouvelle ne sera admise sur ces terrains et le règlement 
d'application fixera le taux maximum d'utilisation du sol 
de la parcelle de la ...".  

 
  Ainsi que le relève le Conseil d'Etat, le PUS 

n'aurait pas pu prévoir un IUS de 0, seule mesure à même 
d'interdire toute construction nouvelle. En effet, le 
Tribunal fédéral a jugé dans une cause semblable que les 
articles 15A ss LExt ne prévoyaient pas la possibilité 
pour les communes de désigner des secteurs 
inconstructibles (ATF du 29 janvier 2001 précité, consid. 
3b, p. 258). En revanche, il était possible d'interpréter 
cette clause de l'initiative comme une volonté de créer 
dans ce secteur fortement bâti un espace de détente ou au 
moins de faible densité, quitte à élargir le périmètre du 
PUS. Car, comme l'a relevé le Conseil d'Etat dans son 
arrêté sur recours du 29 juillet 1998, "à la lecture du 
texte de l'initiative, il apparaît en effet que celui-ci 
n'interdit en rien que la surface qui devrait être 
classée en zone de verdure soit considérée comme un des 
secteurs d'un PUS s'étendant à un espace plus étendu. 
Cette zone de verdure pourrait alors s'intégrer dans une 
conception plus générale de l'aménagement du territoire 
de la commune de Y." (ACE précité, consid. 7d, p. 11). La 
volonté populaire aurait ainsi été violée si le PUS avait 
prévu un périmètre plus restreint que celui indiqué par 
l'initiative, mais non, comme en l'espèce, parce que le 
périmètre retenu est plus grand; le grief de la 
recourante est dès lors sans fondement. 

 
3.  De l'avis de la recourante, l'extension de la zone 

verte imposée par le PUS ne correspondrait à aucune 
logique urbanistique et ne répondrait à aucun intérêt 
public. En effet, la commune et plus particulièrement la 
zone touchée par le PUS seraient largement recouvertes 
d'espaces verts, de zorte que l'augmentation de 919 m2 de 

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la zone verte, imposée par le PUS, ne correspondrait en 
rien à un besoin pour la population de Y.  

 
  Selon le Conseil d'Etat au contraire, suivi en 

cela par la Ville de Y., l'intérêt public poursuivi par 
le plan se confond avec ceux visés par la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire, du 22 juin 1979 (RS 700 
- LAT) et le plan directeur cantonal. Ces motifs 
d'intérêt public, au demeurant largement soutenus par la 
population carougeoise lors de la votation du 24 
septembre 2000, l'emportent sur les restrictions 
apportées par le plan litigieux aux parcelles de la 
recourante. Enfin, le périmètre du plan ayant été 
déterminé en référence à d'anciens plans d'aménagement, 
on ne saurait dire qu'il a été déterminé de manière 
arbitraire. 

 
 a. Aux termes de l'article 3 alinéa 3 lettre e LAT, 

il convient de ménager dans le milieu bâti de nombreux 
aires de verdure et espaces plantés d'arbres. 

 
  L'article 3 LAT n'est cependant pas directement 

applicable. Il contient des principes, obligatoires pour 
les autorités, qu'il y a lieu de prendre en compte lors 
de l'élaboration des plans d'aménagement et de la prise 
de décision. Il s'agit donc d'une norme programmatique, 
les décisions proprement dites étant prises sur la base 
du droit cantonal (TSCHANNEN in Commentaire de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, n° 9s, 11ss ad 
art. 3 LAT). 

 
 b. Quant au plan directeur cantonal, adopté le 21 

septembre 2001 par le Grand Conseil et approuvé le 14 
mars 2003 par le Conseil fédéral, il a parmi d'autres 
objectifs celui d'assurer un développement cohérent de 
l'agglomération urbaine en préservant et en améliorant la 
qualité de l'espace urbain, en particulier par la mise en 
valeur du patrimoine, la lutte contre le mitage urbain, 
la protection de l'arborisation et du patrimoine bâti, la 
reconnaissance et le développement d'espaces libres, la 
structuration par des centralités et des axes (Plan 
directeur cantonal, ch. 2.11, p. 35). Il y a de même lieu 
de maintenir et de mettre en valeur un ensemble 
diversifié de pénétrantes de verdure reliant les grands 
parcs à la couronne rurale et assurant le maintien de la 
flore et de la faune au coeur de la ville et de 
développer, dans le tissu urbain, un maillage des espaces 
verts et publics qui relie les pénétrantes de verdure 
(id., ch. 2.13 et 2.14, p. 40ss), ce qui passe notamment 

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par le classement en zone de verdure des espaces 
existants, par le maintien ou la création de parcs et de 
squares, insérés dans les quartiers d'habitation (fiche 
3.05 des projets et mesures du plan directeur cantonal). 

 
 c. Pour les auteurs du projet de PUS, l'îlot III a 

ceci de particulier qu'aménagé en partie en parc, il 
constitue un pendant arborisé au parc Cottier qui forme 
l'îlot IV. De plus, le renforcement de la structure verte 
en ce lieu sensible de Y. en regard des fortes densités 
qui s'y sont développées ne peut être qu'un facteur 
positif et seul l'îlot III peut encore y contribuer, car 
il est encore faiblement bâti. Les auteurs formulent 
ainsi deux variantes permettant des constructions d'une 
surface totale de plancher d'environ 4'600 m2, pour un 
IUS de 0,9, avec une proportion d'espaces verts d'environ 
60%, correspondant à la proportion d'espaces verts de 
l'îlot IV (parc Cottier) dont l'îlot III est le pendant. 

 
 d. En l'espèce, les constructions existantes ne 

représentent qu'environ 20% de la surface des parcelles 
de la recourante. Le PUS se borne donc à maintenir une 
importante zone de verdure sur ces parcelles, la 
réduisant même (60% au lieu de 80%) pour permettre à la 
recourante d'édifier des constructions nouvelles sur sa 
parcelle. La zone de verdure instituée par le PUS 
considéré répond ainsi aux objectifs d'intérêt public de 
maintien et de développement des espaces verts fixés par 
le plan directeur cantonal et au demeurant largement 
soutenus par la population carougeoise lors de la 
votation populaire du 24 septembre 2000, tout en 
autorisant un développement mesuré des constructions 
existantes. 

 
  Enfin, le PUS illustrant la proportion d'espaces 

verts à conserver sur l'îlot 3 et fournissant deux 
exemples de disposition des constructions assurant une 
certaine cohérence avec les constructions alentour, il 
contribue à un "développement cohérent de l'agglomération 
urbaine [...] préservant et améliorant la qualité de 
l'espace urbain, en particulier par la mise en valeur du 
patrimoine, la lutte contre le mitage urbain, la 
protection de l'arborisation et du patrimoine bâti, la 
reconnaissance et le développement d'espaces libres", tel 
que préconisé par le plan directeur cantonal. On ne 
saurait dès lors nier sa logique urbanistique. 

 
  Ces deux griefs de la recourante sont dès lors 

également mal fondés.  

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4.  Le règlement d'application du PUS imposerait à la 

recourante des contraintes de construction rendant 
quasiment impossible toute construction, fixant notamment 
un taux maximum d'utilisation du sol de 0,9. 

 
  Pour le Conseil d'Etat, ces considérations 

procèdent d'une mauvaise appréciation de la portée du 
plan litigieux. 

 
 a. Il importe en premier lieu de définir quel est le 

droit applicable. En effet, l'article 15C LExt a été 
modifié depuis que le PUS litigieux a été adopté par la 
commune, respectivement approuvé par le Conseil d'Etat. 
Alors que l'ancienne teneur de l'article 15C LExt donnait 
aux communes la compétence de définir les IUS, la 
nouvelle la leur a enlevée. 

 
  De manière générale, le nouveau droit ne 

s'applique pas aux faits antérieurs à sa mise en vigueur 
- la rétroactivité n'est admise qu'exceptionnellement; de 
même, il ne déploie pas d'effets juridiques avant 
d'entrer en vigueur. En ce qui concerne les autorisations 
en revanche, le droit déterminant est celui qui est en 
vigueur le jour où l'autorité statue; la nouvelle 
législation est donc applicable aux affaires pendantes, 
parce que la demande d'autorisation vise un comportement 
futur (sur cette question, cf. MOOR, Droit administratif 
: Les fondements généraux, vol. 1, 2e éd., Berne 1994, 
pp. 170ss). 

 
  En l'espèce cependant, il ne s'agit pas d'une 

demande d'autorisation, de telle sorte que c'est sur la 
base des règles générales qu'il faut déterminer si la 
commune avait ou non la compétence de définir des IUS 
comme elle l'a fait. La réponse ne peut être que 
positive. En effet, lorsqu'elle a adopté le PUS et 
lorsque le Conseil d'Etat l'a approuvé, l'article 15C 
nouveau LExt n'était pas encore entré en vigueur, ni même 
adopté. C'est donc sur la base de l'article 15C LExt 
ancienne teneur qu'il convient de trancher le présent 
litige. 

 
 b. Les plans d'utilisation du sol s'insèrent au 

niveau intermédiaire de la planification, c'est-à-dire 
entre le plan de zone (art. 12ss de la loi d'application 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 
juin 1987 - L 1 30 - LaLAT) et les plans localisés de 
quartiers (art. 1ss LExt), qui règlementent 

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respectivement l'affectation générale du territoire et la 
planification de détail d'un territoire restreint. Le PUS 
ne change donc en rien l'affectation d'une parcelle dans 
telle ou telle zone. Ainsi, les parcelles ... et ... 
relèvent comme déjà dit de la zone 4A ordinaire et du 
plan de site du quartier de Y., qui ne prévoit cependant 
pas de restrictions particulières concernant ces 
parcelles qui sont donc soumises aux restrictions 
ordinaires de la zone protégée du quartier de Y., telle 
que régie par les articles 94ss de la loi sur les 
constructions et les installations diverses, du 14 avril 
1988 (L 5 05 - LCI). De même, la parcelle ... est située 
en zone 4A de développement 3. En l'absence d'un plan de 
quartier que le Conseil d'Etat est libre d'adopter ou 
non, cette parcelle reste régie par les conditions de la 
zone de fond, soit ici la zone 4A (MAUNOIR, Les zones de 
développement à Genève, Genève 1999, pp. 15s. et 24). 

  
  Le PUS n'a dès lors pas modifié l'affectation des 

parcelles de la recourante. Or, le plan directeur 
cantonal fixe notamment pour objectif de densifier les 
zones à bâtir actuelles de manière différenciée, ce qui 
implique de mettre un frein à la densification du centre 
et de densifier les quartiers périphériques de manière 
modulée, ce qui pourra notamment se faire par des 
densifications intermédiaires prévoyant une nouvelle 
urbanisation tout en laissant une large part au respect 
de la structure du territoire et à la verdure. Ainsi, 
dans les sites sensibles de la zone 3 de développement, 
il pourra être fait application de densités 
intermédiaires, inférieures à 1,2 - ou comprises entre 
0,5 et 1, lorsque par exemple le tissu bâti des quartiers 
environnants est surdensifié -, ce qui permet des formes 
d'urbanisation de bas gabarits et une réalisation par 
étapes, alors que pour les zone 4A et 4A de 
développement, situées dans la couronne suburbaine, il y 
aura lieu de respecter, si possible, l'indice usuel de 
0,8 (id., ch. 2.12, pp. 36ss). L'IUS de 0,9 fixé par le 
PUS pour l'îlot III est ainsi légèrement supérieur à 
celui préconisé par le plan directeur pour la zone 4A, 
alors qu'il est compris dans la fourchette de 0,5 à 1 
prévue par les projets et mesures pour la zone de 
développement 3, lorsque le tissu bâti des quartiers 
environnants est surdensifié. Le taux d'IUS fixé par le 
plan est dès lors tout à fait conforme aux différents 
plans d'affectation et ne saurait être critiqué. 

 
5.  La recourante se plaint également d'une violation 

du principe de l'égalité de traitement. En effet, le 

  - 13 - 
 
 

 

règlement d'application du PUS fixe pour ses parcelles un 
taux maximum d'utilisation du sol de 0,9, alors que les 
autres parcelles touchées par le PUS, soit les îlots I, 
II et V, bénéficient d'un indice de constructibilité de 
1,8. 

 
 a. Il y a inégalité de traitement interdite par 

l'article 8 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. féd. - RS 101) lorsqu'on est en présence de deux ou 
de plusieurs décisions, émanant d'une même autorité, qui, 
bien que conformes à la loi sont contradictoires 
(AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
Berne, 2000, vol. II, p. 499).  

 
 b. Une décision viole le principe de l'égalité de 

traitement lorsqu'elle établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif 
raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions 
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière 
identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas 
de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une 
situation de fait importante. La question de savoir si 
une distinction juridique repose sur un motif raisonnable 
peut recevoir une réponse différente selon les époques et 
suivant les conceptions, idéologies et situations du 
moment (ATF 118 Ia 3). 

 
 c. Dans le domaine de l'aménagement du territoire le 

principe de l'égalité de traitement ne peut recevoir 
qu'une application restreinte, car la délimitation entre 
les divers modes d'utilisation du sol repose sur des 
pronostics incertains et conduit nécessairement à traiter 
inégalement des biens-fonds de mêmes situation et qualité 
(MÜLLER in Commentaire de la Constitution fédérale, état 
mai 1995, art. 4, n° 33 et 40). La délimitation des zones 
repose sur un certain nombre de principes : c'est par 
rapport à ces objectifs que, dans l'espace concret qu'il 
doit classer, l'aménagiste arrêtera l'extension de chaque 
zone. L'égalité de traitement entre les propriétaires, en 
fonction des caractéristiques intrinsèques de leurs 
fonds, ne peut y jouer qu'un rôle secondaire, dès lors 
que l'aménagement général du périmètre en cause présente 
en lui-même et par rapport à l'ensemble une cohérence 
suffisante (P. MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., 
Berne, 1994, p. 463). L'analyse comparative de parcelles 

  - 14 - 
 
 

 

considérées isolément est donc remplacée par un examen 
plus large, celui des motifs justifiant des différences 
de classement dans la cohérence du plan dans son ensemble 
et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux 
buts, principes et objectifs de l'aménagement du 
territoire (P. MOOR, Commentaire LAT, 1999, art. 14 n° 
42). Le Tribunal fédéral n'accorde ainsi qu'une portée 
relative au principe constitutionnel de l'égalité de 
traitement, celui-ci se confondant avec l'interdiction de 
l'arbitraire (ATF n.p. du 29 novembre 2001 1P.444/2001; 
n.p. du 3 octobre 2000 1P.416/2000). En matière 
d'aménagement du territoire, il suffit que la 
planification soit objectivement défendable pour qu'elle 
ne soit pas arbitraire (ATF 117 Ia 434, consid. 3e = JdT 
1993 I 435).  

 
 d. En l'espèce, il ne saurait y avoir d'inégalité de 

traitement à soumettre des parcelles non bâties à un IUS 
inférieur à d'autres déjà fortement bâties, alors même 
que le but d'intérêt public poursuivi par le plan 
directeur cantonal (et l'initiative communale) est 
d'éviter une trop grande densification de la couronne 
suburbaine, objectif qui ne peut être atteint qu'en 
prévoyant des IUS plus faibles pour les parcelles non 
bâties, comme c'est le cas en l'espèce. La planification 
entreprise répond ainsi à un objectif d'intérêt public; 
on a vu également qu'elle se fondait également sur une 
certaine logique urbanistique. Elle n'est donc pas 
arbitraire. Partant, le grief d'inégalité de traitement 
doit être écarté. 

 
6.  La recourante reproche ensuite au règlement 

d'application du PUS d'imposer des contraintes quant au 
nombre d'immeubles à construire et quant à leur 
implantation géographique.  

 
 a. Comme le relève le Conseil d'Etat, le taux 

d'espaces verts, fixé à 60%, laisse également à la 
recourante, la possibilité de construire sur les 40% 
restants. Les constructions existantes représentant un 
indice d'utilisation du sol d'environ 0,35, elle a encore 
la possibilité de construire plus de 2'500 m2 de surfaces 
brutes de plancher (0,9 - 0,35 de 5'051 m2 = IUS 
disponible de 0,55; 0,55 x 5'051 m2 = 2'778 m2).  

 
 b. L'article 10 du règlement d'application du PUS 

prévoit qu'afin de respecter les caractéristiques 
spatiales de l'îlot carougeois, où l'espace libre se 
situe au centre, les constructions nouvelles seront, en 

  - 15 - 
 
 

 

principe, implantées sur les limites extérieures de 
l'îlot considéré ou légèrement en retrait, au maximum 2m. 
Quant à la proportion d'espaces verts à maintenir, elle 
n'est illustrée qu'à titre indicatif sur le plan, seul le 
taux de 60% étant impératif. Dans la mesure où la LExt ne 
permet pas aux communes d'imposer l'implantation des 
constructions, mais seulement de définir les taux de 
répartition entre les différents secteurs (cf. art. 15C 
LExt), la disposition précitée indiquant l'implantation 
des bâtiments est à comprendre comme une recommandation 
sans valeur obligatoire. L'argumentation de la recourante 
tombe dès lors à faux. 

 
7.  Enfin, le PUS considéré respecte la garantie de la 

propriété. En effet, il se fonde sur une base légale, 
soit sur les articles 15A ss LExt, et repose sur les 
intérêts publics décrits ci-dessus. Il respecte également 
le principe de la proportionnalité, car, comme déjà 
relevé, il n'est possible de ménager des espaces verts 
dans le secteur considéré qu'en définissant des indices 
de construction plus faibles et en fixant un taux 
d'espaces verts relativement élevé sur les parcelles peu 
bâties; enfin, le PUS ne viole pas le noyau intangible de 
cette liberté, car la recourante conserve la possibilité 
de construire des bâtiments sur ses parcelles. 

                                                               
8.  Le recours étant entièrement mal fondé, il sera 

dès lors rejeté. 
 
  Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge 

de la recourante. Nonobstant l'issue du recours, aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée à l'intimée, d'une 
taille suffisante pour disposer d'un service juridique et 
qui est par conséquent apte à assumer sa défense sans 
recourir aux services d'un  avocat de la place (cf. dans 
ce sens ATA HUG du 23 juillet 2003 et les références 
citées). 

 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare partiellement recevable le 

recours interjeté le 26 août 2002 par la société X. 
contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 24 juillet 2002 
approuvant le plan d'utilisation du sol no ... et son 
règlement portant sur le périmètre compris entre la rue 
..., le passage ..., le boulevard ... et la rue ..., sur 

  - 16 - 
 
 

 

le territoire de la commune de Y.; 
 
   déclare irrecevable le recours 

interjeté le 7 novembre 2002 par la société X. contre 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 octobre 2002 rectifiant 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 24 juillet 2002 approuvant 
le plan d'utilisation du sol no ... et son règlement 
portant sur le périmètre compris entre la rue ..., le 
passage ..., le boulevard ... et la rue ..., sur le 
territoire de la commune de Y.; 

 
 
   au fond : 
 
   rejette le premier recours, dans 

la mesure où il est recevable; 
 
   met à la charge de la recourante 

un émolument de CHF 2'000.-; 
 
   dit qu'aucune indemnité de 

procédure ne sera allouée à la Ville de Y.; 
 
   communique le présent arrêt à Me 

J.-P. Wavre, avocate de la recourante, au Conseil d'Etat 
et à Me Dominique Burger, avocat de la Ville de Y.. 

 

Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le vice-président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist    F. Paychère 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme N. Mega