# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0eb53934-9d89-5045-a6c3-059727df7a51
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-10
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 10.07.2019 VD.2018.165 (AG.2019.523)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2018-165_2019-07-10.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2018.165

 

URTEIL

 

vom 10. Juli 2019 

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.
André Equey, Dr. Andreas Traub 

und Gerichtsschreiber
Dr. Urs Thönen 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                                   Rekurrent

[...]  

vertreten durch [...], Advokat,

[…]   

 

gegen

 

Büro des Grossen Rates des
Kantons Basel-Stadt        Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel 

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Beschluss
des Büros des Grossen Rates 

vom 10. September 2018

 

betreffend Überführung der Stelle
„Mandatsleiter/-in (Leitende/-r 

Revisor/-in)“ im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003

Sachverhalt

 

A____
(Rekurrent) besetzt die Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ in
der Finanzkontrolle. Diese Stelle wurde mit Beschluss des Büros des Grossen
Rates auf der Grundlage der Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003 per 1. Februar
2015 in die Richtposition 6213.18 in Lohnklasse 18 überführt. Auf entsprechenden
Antrag des Rekurrenten vom 15. April 2015 erliess das Büro des Grossen Rates am
3. Mai 2016 eine entsprechende Verfügung. Die dagegen vom Rekurrenten erhobene
Einsprache wies das Büro des Grossen Rates mit Beschluss vom 10. September
2018 ab. 

 

Gegen diesen
Beschluss richtet sich der mit Eingaben vom 24. September und 12. November
2018 erhobene und begründete Rekurs, mit dem der Rekurrent die vollständige
sowie kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
sowie der Verfügung vom 3. Mai 2016 betreffend Überführung der Stelle „Mandatsleiter/-in
(Leitende/-r Revisor/-in)“ im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003,
und die Überführung der vorerwähnten Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 in
die Richtposition 6213.19 in Lohnklasse 19 beantragt.

 

Das Büro des
Grossen Rates beantragt mit Vernehmlassung vom 11. Januar 2019 die
kostenfällige Abweisung des Rekurses. Hierzu äusserte sich der Rekurrent mit
Eingabe vom 12. März 2019. Die Einzelheiten der Parteivorbringen ergeben sich,
soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden
Erwägungen. Das Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Der
angefochtene Beschluss des Büros des Grossen Rates vom 10. September 2018 unterliegt
dem Rekurs an das Verwaltungsgericht, dessen Zuständigkeit sich aus § 1 Abs. 1
und 3 sowie § 10 Abs. 1 des Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRPG, SG 270.100) ergibt und das grundsätzlich als Dreiergericht entscheidet (§ 92
Abs. 1 Ziff. 11 Gerichtsorganisationsgesetz [GOG, SG 154.100]). 

 

1.2

1.2.1   Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung
von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vor­instanz
den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem
ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber
hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung
einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Gesetz betreffend Einreihung und
Entlöhnung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt
(Lohngesetz [LG, SG 164.100]) die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung
nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2).

 

1.2.2   Bei
der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass
das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener
Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung
einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungs­systems tangiert
ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und
Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen
und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des hier
zuständigen Büros des Grossen Rates und drängt sich eine besondere
Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8,
121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom
20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht
befasst sich daher regelmässig nicht mit den an die Einreihungsbehörde delegierten
Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und
ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur
Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das
Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen
Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

 

1.2.3   Sodann
gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht
prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungs­obliegenheit
gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in
Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten
konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substanziiert
vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen
(Wullschleger/Schröder, Praktische
Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277,
305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit,
in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons
Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2017.23 vom 2. Mai
2017 E. 1.2, VD.2016.158 vom 12. April 2017 E. 1.2.2, VD.2016.66
vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

 

1.3      Als
Adressat des angefochtenen Beschlusses und Inhaber der in Frage stehende Stelle
ist der Rekurrent von der angefochtenen Überführung unmittelbar berührt und hat
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung des Beschlusses,
weshalb er gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und
formgerechten Rekurs ist somit einzutreten.

 

1.4

1.4.1   Gemäss
§ 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche
Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) eine mündliche
Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. 

 

1.4.2   Der
Rekurrent hat nach entsprechender Fristansetzung durch den Instruktionsrichter keinen
Antrag auf Durchführung einer Parteiverhandlung gestellt und in der Folge mit
Eingabe vom 12. März 2019 auf eine inhaltliche schriftliche Replik verzichtet.
Wie in der Verfügung vom 15. Januar 2019 angekündigt, ist somit von einem
Verzicht auf die Durchführung einer Parteiverhandlung auszugehen. Der
vorliegende Entscheid kann daher auf dem Zirkulationsweg ergehen.

 

2.

Mit seinem
Rekurs hält der Rekurrent an seiner Rüge einer Verletzung seines Anspruchs auf
rechtliches Gehör fest.

 

2.1      Zur
Begründung verweist er auf seine Einsprachebegründung und rügt, dass die
Einreihungsverfügung nur äusserst rudimentär begründet worden sei und er vor
Erlass der Einreihungsverfügung keine Gelegenheit zur Äusserung erhalten habe. 

 

2.2      Ob
und inwiefern das rechtliche Gehör des Rekurrenten im ursprünglichen
Verfügungsverfahren verletzt worden ist, kann vorliegend offen bleiben. Diesem
Verfahren schloss sich das Einspracheverfahren vor der nämlichen Instanz an.
Das Einspracheverfahren dient der umfassenden Klärung des rechtserheblichen
Sachverhalts und damit auch dem rechtlichen Gehör. Dabei bestehen grundsätzlich
keine Kognitionsbeschränkungen. In diesem Verfahren konnte sich der Rekurrent
umfassend äussern und zur Begründung der angefochtenen Einreihung Stellung
nehmen. Damit konnte eine allfällige Gehörsverletzung geheilt werden (VGE VD.2017.52
vom 23. Juli 2018 E. 2.2). Soweit der Rekurrent als Gehörsverletzung rügt,
in einzelnen Punkten der Quervergleiche sei der angefochtene Beschluss des
Büros des Grossen Rates nach wie vor vollständig unbegründet geblieben und von ihm
beantragte Quervergleiche nicht durchgeführt worden, wird dies im Zusammenhang
mit der Behandlung seiner entsprechenden materiellen Rügen zu prüfen sein.

 

3.

3.1      Art. 8
Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verlangt nur, aber immerhin,
dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411
E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1,
VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom
27. Februar 2017 E. 2). Der Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 8
Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis
gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1
S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Den politischen Behörden wird diesbezüglich ein grosser Spielraum in der
Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zugestanden. Ob verschiedene Tätigkeiten
als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die
unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418;
VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom
15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind
die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die
Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend
sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418,
131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist
nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der zu leistenden Arbeit
bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird.
Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich
haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV
nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter,
Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene
Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1
S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75
vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

 

3.2      Gemäss
§ 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die
Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk,
Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3.
Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen;
5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und
Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese
sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem
Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem
Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse
einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau,
umso höher die Lohnklasse. Für jede zweite Richtposition innerhalb der
Funktionskette wird mit einer Modell­umschreibung beschrieben, welches
Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (vgl. Zentraler Personaldienst, Einreihungsplan
und Modell­umschreibungen, Erläuterungen auf S. 3). Massgebend für die
Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die
Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz
(Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations-
und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung),
Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige
besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (vgl. Zentraler Personaldienst,
Systempflege, Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 4).
Die genannten Dokumente des Zentralen Personaldienstes (ZPD) sind im kantonsinternen
Netzwerk und auch im Internet abrufbar (https://intranet.bs.ch/arbeiten-bs/rund-um-ihre-anstellung/lohn-leistungen/system-pflege.html bzw. https://www.
arbeitgeber.bs.ch/ueber-uns/einspracheverfahren/grundlagen.html).  

 

3.3      Bei
der Prüfung der Einreihung einer Stelle geht es allein um die Bewertung der
Stelle, nicht aber um eine Beurteilung der individuellen Tätigkeit der
Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber. Allfälligen Abweichungen zwischen der
bewerteten Stelle und der Tätigkeit der Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber
ist entweder durch individuelle Regelungen (etwa ad personam-Einreihungen) oder
durch Anpassung der Stellenbeschreibung Rechnung zu tragen. Bei der Prüfung der
Korrektheit einer Einreihung ist von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche
Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser
Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als
Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt
werden (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom
23. März 2018 E. 3.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.2,
VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Darüber hinaus kann mit einem
Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht
gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2017.49
vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). 

 

4.

Nachfolgend ist
die Überführung der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ anhand
der Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003, der in den Modell­umschreibungen
beschriebenen Anforderungen und der Einbettung der Stelle in die Organisation im
Umfang der jeweiligen Rügen zu prüfen. 

 

4.1

4.1.1   Den
generellen Auftrag der Stelle des Rekurrenten bildet gemäss der genannten
Stellenbeschreibung die selbstständige Bearbeitung sämtlicher wichtiger und
komplexer Problem- und Fragestellungen im Fach- und Sachbereich interne und
externe Revision (Staatsrechnungsprüfungen, Pflichtmandate, Zwischenrevisionen
und Beratung) und Finanzaufsicht mit abschliessender Verantwortung für die
Revisionsleitung und -durchführung im bzw. in den zugeteilten Departement/-en (Rekursbeilage
5, Ziff. 4). Dies beinhaltet insbesondere die Erbringung anspruchsvollster
Revisionsdienstleistungen gemäss den Anforderungen des Revisionsaufsichtsgesetzes
(RAG, SR 221.302) sowie im Rahmen der Finanzaufsicht und Verwaltungskontrolle
gemäss dem Finanz- und Verwaltungskontrollgesetz (FVKG, SG 610.200) auf der
Ebene des Kantons, der Anstalten oder Organisationen und der Personen, denen
der Kanton öffentliche Aufgaben überträgt oder kantonale Leistungen
(Subventionen) ausrichtet, sowie im Bereich des Bundes, wo die
Prüfungstätigkeiten an die Kantone delegiert werden. Weiter obliegt den
Stelleninhabenden die Leitung und Durchführung von anspruchsvollen Wirtschaftlichkeits-,
Wirksamkeits-, Ergebnis-, System-, Projekt- und Vertragsprüfungen unter
Beachtung der massgebenden Bundesgesetze, insbesondere des RAG sowie der
Vorgaben der Treuhand-Kammer (Schweizer Prüfungsstandards) und im Bereich der
internen Revision der Standards des Institute of Internal Auditors
(IIA-Standards) sowie das selbstständige Erstellen von Revisionsberichten und
Verfassen von Expertisen zu Fragen der Finanzaufsicht für interne und externe
Instanzen (Geschäftsprüfungskommission, Finanzkommission, Regierungsrat, Departemente,
Dienststellen sowie Anstalten und Organisationen) unter Einschluss der Führung
der Schlussbesprechungen über die Empfehlungen, deren Auswirkungen und
Handlungsumsetzungen. Schliesslich obliegt der Stelle die selbstständige
Beratung interner und externer Instanzen (Grosser Rat, Regierungsrat,
Departementsleitung, Anstalts- und Dienststellenleitung und Fachpersonal), die
Mitarbeit und Leitung in Fachgremien des Kantons wie auch des Bundes und der Fachvereinigungen
sowie die personelle und fachliche Führung der unterstellten Mitarbeitenden.

 

4.1.2   Nicht
bestritten ist die Einreihung der Stelle in die Funktionskette 6213 „Fachbearbeitung“
in der Funktionskategorie RWC (Rechnungswesen und Controlling), Finanzen, Steuern.
Anerkannt ist im Weiteren die Bewertung jener Unterkompetenzen, die die Vorinstanz
der Modell­umschreibung 6213.19 zuordnete. Dies betrifft die Unterkompetenzen
Führungsunterstützung sowie Kenntnisse und Fertigkeiten. Strittig sind indessen
noch die Bewertung der Anforderungen der Stelle des Rekurrenten hinsichtlich
der Unterkompetenzen Selbständigkeit, Flexibilität, Kommunikationsfähigkeit,
Kooperations- und Teamfähigkeit sowie Wissen. Darauf ist somit im Folgenden
einzugehen.  

 

4.2      Unterkompetenz
Selbständigkeit

Strittig sind
vor dem Hintergrund der in E. 4.1.1 beschriebenen Aufgaben zunächst die Anforderungen
betreffend die Unterkompetenz Selbständigkeit. Diese wird über den der Stelle
zugeteilten Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben
(vgl. Erläuterungen des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 6). Gemäss dem
angefochtenen Entscheid werden die Anforderungen der Stelle an die
Selbstständigkeit mit der „Fähigkeit, mit unterschiedlicher Unterstützung zu
arbeiten, unterschiedlich grosse Handlungsfreiräume wahrzunehmen und darin
eigenverantwortlich zu handeln, Chancen und Risiken zu erkennen und nach neuen
Lösungen zu suchen“, umschrieben. 

 

In der
Funktionskette 6213 setzt die Modell­umschreibung 6213.17 bezüglich der
Unterkompetenz Selbständigkeit die Wahrnehmung von „teilweise“ konzeptionellen
Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum
voraus. Demgegenüber verlangt die Modell­umschreibung 6213.19 die Wahrnehmung
von „mehrheitlich“ konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit
grösserem Entscheidungsfreiraum. Die beiden Modell­umschreibungen unterscheiden
sich somit bezüglich der Anforderungen an den Gestaltungs- und den
Entscheidungsfreiraum.

 

4.2.1   Mit
Bezug auf die Unterkompetenz Selbständigkeit bezieht sich der Rekurrent auf die
Betonung der Selbständigkeit des Stelleninhabers in seiner Stellenbeschreibung.
Der Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum der Stelle müsse „grundsätzlich
grösstmöglich“ sein, zumal § 2 Abs. 4 FVKG der Finanzkontrolle als
oberstem Fachorgan der Finanzaufsicht des Kantons die fachliche Unabhängigkeit
und Selbstständigkeit einräume und sie in ihrer Prüfungstätigkeit nur auf Verfassung
und Gesetz verpflichte. Aus § 2 FVKG gehe demnach hervor, dass der
Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum der Finanzkontrolle per
Gesetz gerade nicht eingeschränkt sei, damit die Finanzkontrolle ihre Aufgabe
wahrnehmen könne. 

 

Darin kann dem
Rekurrenten nicht gefolgt werden. Fachlich-professionelle Vorgaben beschränken
die Unabhängigkeit und Selbständigkeit der kontrollierenden Aufgabenerfüllung
nicht, sondern ermöglichen sie erst. Eine ungebundene, quasi politische
Tätigkeit vermöchte im Zusammenspiel mit der verwaltungsinternen Aufsicht und
der vom Parlament ausgeübten Oberaufsicht keinen Mehrwert zu generieren. Darauf
verweist der Rekurrent selber zu Recht, wenn er auf seine Bindung an Gesetze
und Standards „zwecks Professionalität und Qualitätsanforderungen“ und die
verlangte Integrität, Objektivität, Vertraulichkeit, Professionalität und
Sorgfalt bei der Aufgabenerfüllung verweist. Daraus ergeben sich entgegen der
Auffassung des Rekurrenten Richtlinien für die Aufgabenerfüllung, worauf zurückzukommen
ist. Nach § 2 Abs. 4 FVKG ist die Finanzkontrolle als oberstes Fachorgan
fachlich unabhängig und selbständig und legt ihr eigenes Prüfungsprogramm
selber fest. Diese gesetzliche Qualifikation steht einer fachlichen Einbettung ihrer
Tätigkeit gerade nicht entgegen.

 

4.2.2

4.2.2.1  Die
Vor­instanz hat mit Bezug auf den Gestaltungsfreiraum der Stelle „Mandatsleiter/-in
(Leitende/-r Revisoren)“ erwogen, der oder dem Stelleninhabenden sei zur
Aufgabenerfüllung ein loser Rahmen mit klaren Zielen vorgegeben. Die
Problemlösungen erfolgten nach definierten Richtlinien oder generellen Zielen
bzw. nach der gängigen Praxis. Der Lösungsweg sei in der Regel durch Beispiele
wie vorangegangene Prüfungen bzw. Revisionen und den daraus gewonnenen
Erfahrungen sowie aufgrund anerkannter Methoden bekannt. Die Bearbeitung der
Aufgaben erfolge zum Teil individuell, was gemäss der Systematik der
Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten entspreche. Teilweise fielen jedoch
auch konzeptionelle Tätigkeiten an, bei denen umfassende planerische, in der
Regel mehrere Themen bzw. Fachbereiche umfassende Aufgaben zu erfüllen seien
und die Lösung weitgehend nach eigenem Ermessen mit teilweise bekannten
Methoden erfolge. Solche konzeptionellen Tätigkeiten fielen in der Regel bei
sehr grossen, mehrere Themen bzw. Fachbereiche umfassenden Revisionen an. Die
Umsetzung einer Lösung der in der Prüfung bzw. Revision erkannten Mängel sei
aber nicht Aufgabe der bzw. des Stelleninhabenden. Damit seien gemäss
Systematik teilweise konzeptionelle Tätigkeiten wahrzunehmen.

 

4.2.2.2  Mit
seiner Rekursbegründung macht der Rekurrent diesbezüglich geltend, die
Feststellung der Vor­instanz, wonach sich die gängige Praxis an definierten
Richtlinien oder generellen Zielen orientiere und der Lösungsweg durch
Beispiele bekannt sei, möge zwar für den Aufgabenbereich der externen Revision
teilweise stimmen (Abschlussprüfungen), nicht aber für den Aufgabenbereich der
internen Revision und mithin das Hauptaufgabengebiet der Finanzkontrolle. Mit Verweis
auf die Definition der internen Revision durch das Institute of Internal
Auditors (IIA) habe sich im Gegensatz zu den klassischen Zielen der Arbeit der
internen, auf Fragen der Ordnungsmässigkeit und Wirtschaftlichkeit konzentrierten
Revision eine wesentliche inhaltliche und konzeptionelle Ausweitung des
Aufgabenumfangs der Überwachungsfunktion der internen Revision ergeben. Neben
den Aspekten des Risikomanagements stünden auch Fragen der Führungskultur und
der Integrität der Führungskräfte und Mitarbeiter im Fokus der Tätigkeit. Es
sei daher davon auszugehen, dass die Anforderungen an die Stelle des
Rekurrenten der Wahrnehmung von mindestens mehrheitlich konzeptionellen
Tätigkeiten entsprächen. 

 

4.2.2.3  Bei
dispositiven Tätigkeiten ist gemäss den Erläuterungen des ZPD zur
Stellenzuordnung (S. 5 f.) ein „loser Rahmen mit klaren Zielen“ vorgegeben. Die
Problemlösungen erfolgen nach definierten Richtlinien oder generellen Zielen
etwa aufgrund beispielhafter Problemlösungen oder gängiger Praxis, wobei die
Lösungswege durch Beispiele bekannt sind, sodass eine analoge Vorgehensweise
möglich ist. Es erfolgt eine teilweise individuelle Bearbeitung von Aufgaben.
Eine konzeptionelle Tätigkeit liegt dann vor, wenn strategische, qualitative
Ziele vorliegen, Ziele und Randbedingungen aber auch häufig selbst und
Problemlösungen weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum
erarbeitet werden müssen. Der Lösungsweg ist dabei weitgehend nach freiem Ermessen
zu bestimmen und es erfolgt eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben
(vgl. VGE VD.2017.52 vom 23. Juli 2018 E. 4.1.2). 

 

Unter Verweis
auf diese Grundsätze verlangt eine konzeptionelle Tätigkeit nach Ansicht der
Vorinstanz (Vernehmlassung S. 7, Ziff. 17) etwa, dass Konzepte unter
veränderten Rahmenbedingungen mit einer Vielzahl von Zielkonflikten und der
Notwendigkeit eigener schöpferischer Tätigkeit erarbeitet werden. Dabei werde
nicht bestritten, dass der Rekurrent im Rahmen von sehr grossen, mehrere
Fachbereiche umfassenden Revisionen erweiterte Prüfungen vorzunehmen habe, was
fraglos vielfältig und sehr anforderungsreich sei. Dies entspreche jedoch
hinsichtlich des Gestaltungsfreiraums nur teilweise konzeptionellen Tätigkeiten
und ergebe sich vor allem aus dem komplexen Inhalt dieser Revisionen, während
das Gestalterische, „Schöpferische“ der Natur der Arbeit nach weniger
ausgeprägt sei. Der Rekurrent sei daher in Wahrnehmung seiner Aufgaben häufig
dispositiv tätig. Die durchzuführenden Prüfungen entsprächen der Vorgabe eines
losen Rahmens mit relativ klaren Zielen bis hin zu strategischen, qualitativen
Zielen. Die Problemlösungen erfolgten nach definierten Richtlinien oder
generellen Zielen und zu erheblichen Teilen nach eigenem Ermessen. Der
Lösungsweg sei teilweise bekannt, es gebe oftmals Ähnlichkeiten aufweisende,
bereits in der Vergangenheit bearbeitete Sachverhalte, an denen man sich nicht
selten orientieren könne. Mögliche Lösungswege seien daher teilweise bekannt
und die Bearbeitung erfolge zum Teil sehr individuell. 

 

Zur Illustration
verweist die Vor­instanz darauf, dass die Aufgabe die Erstellung von
Revisionsberichten, das Verfassen von Expertisen und die Abgabe von
Empfehlungen im Rahmen der Schlussbesprechungen umfasse und deren Auswirkungen
und Handlungsumsetzungen aufzuzeigen seien, ohne dass die Umsetzung der Lösung
der erkannten Mängel zur Aufgabe gehöre. Die im Rahmen der internen Revisionen
ebenfalls im Fokus der Tätigkeit stehenden Aspekte der Führungskultur und
Integrität der Führungskräfte und Mitarbeitenden würden zwar das klassische
Prüfungsspektrum erweitern, basierten letztlich jedoch auf diesem. Auch in
diesem Bereich erfolgten die Prüfungen wie bei sonstigen, klassischen Aspekten
der Revision auf der Basis objektiv prüfbarer Sachverhalte. Im Kern gehe es bei
der Revision immer um die Sicherstellung der Integrität der Verwaltung, weshalb
die Aspekte der Führungskultur und Integrität der Führungskräfte vor dem
Hintergrund der Ziele der Revision nichts gänzlich Neues darstellten. 

 

Diesen
Ausführungen kann sich das Gericht in allen Teilen anschliessen. Die Vor-instanz
hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Anforderungen an den
Gestaltungsfreiraum als „teilweise“ konzeptionelle Tätigkeit zu klassifizieren
sind. 

 

4.2.3

4.2.3.1  Mit
Bezug auf den Entscheidungsfreiraum bei der Aufgabenerfüllung hat die Vor­instanz
erwogen, dass ein erhöhtes Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen
bestehe. Die bzw. der Stelleninhabende trage die Verantwortung für sich und das
jeweilige Mandat und somit für die betroffene Organisationseinheit im geprüften
Bereich. Unter Einhaltung der Prüfstandards und unter Beachtung des RAG, den
Vorgaben der Treuhandkammer sowie den Standards des Institute of Internal Auditors
obliege der bzw. dem Stelleninhabenden die Erbringung von
Revisionsdienstleistungen und damit die Leitung und Durchführung von internen
und externen Revisionen mit selbstständiger Risikobeurteilung, Planung,
Durchführung und Berichterstattung. Unter Berücksichtigung aller in der
Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003 genannter Anforderungen entspreche
dies gemäss Systematik einem mittleren Entscheidungsfreiraum.

 

4.2.3.2  Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent, dass die Vor­instanz nicht begründe, weshalb
das ihm attestierte erhöhte Mass an Autonomie beim Treffen von Entscheidungen
bloss einem mittleren Entscheidungsfreiraum entsprechen solle. Seine
Prüfungstätigkeit erfordere trotz gewisser Standardisierung beim Ablauf ein
höchstes Mass an Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit sowie die ständige
Anwendung pflichtgemässen Ermessens (professional judgement), namentlich wenn
es darum gehe, basierend auf den im Einzelfall identifizierten Risiken eine
Prüfstrategie zu entwickeln und die Prüfungsschwerpunkte sowie die Prüfmethodik
festzulegen. Für Abschlussprüfungen durch den Mandatsleiter seien Grundsätze in
Form von Prüfungsstandards vorhanden, an welche sich der Mandatsleiter halten
müsse. Für alle anderen Prüfungen (Wirtschaftlichkeits-, Wirksamkeits-,
Ergebnis-, System-, Projekt- oder Vertragsprüfungen sowie Prüfungen im Bereich
der Corporate Governance) sei er vollkommen frei. Die Vorgehensweise liege in
seinem eigenen Ermessen. Zudem müsse er laufend kontrollieren, ob und wie er
seine Prüftätigkeit gegebenenfalls anpassen müsse (Rekursbegründung
Ziff. 16). 

 

4.2.3.3  Der
Entscheidungsfreiraum definiert sich über den Grad der Ergebnisbeeinflussung
und das Ausmass von Autonomie beim Treffen von Entscheidungen. In der
Systematik wird zwischen sehr kleinem, kleinem, kleinerem, kleinerem bis
mittlerem, mittlerem, grösserem, grossem und sehr grossem Entscheidungsfreiraum
unterschieden. Die Wertungen entsprechen dabei nicht dem üblichen Verständnis,
sondern sind jeweils im Verhältnis zu einer Stelle in der jeweiligen Lohnklasse
zu sehen (VGE VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 5.1). Von einem
mittleren Entscheidungsfreiraum spricht man bei einem erhöhten Mass an
Autonomie beim Treffen von Entscheidungen, beim Tragen von Verantwortung für
sich und die betroffene Organisationseinheit sowie bei mittelfristigen
Konsequenzen des eigenen Handelns. Ein grosser Entscheidungsfreiraum setzt
demgegenüber ein hohes Mass an Autonomie, die Verantwortung für einen gesamten
Unternehmensbereich sowie mittel- bis langfristige Konsequenzen der eigenen
Aufgabenerfüllung voraus (vgl. Erläuterungen des ZPD zur Stellenzuordnung, S.
6).  

 

Nach den
Ausführungen der Vorinstanz trägt der Rekurrent die Verantwortung für sich und
das jeweilige Mandat und somit für die betroffene Organisationseinheit. Das
Vorliegen von festzustellenden Fehlern bestimmt sich in erster Linie anhand von
Prüfstandards gemäss dem RAG, den Vorgaben der Treuhandkammer sowie den Standards
des IIA. Entscheidungen werden im Kontext von Prüfungen gefällt, oftmals indem
die geprüften Sachverhalte als korrekt oder nicht korrekt klassifiziert werden.
Wie die Vor­instanz zutreffend ausführt, ist das zwar sehr anforderungsreich,
weist aber eine andere Charakteristik auf als z.B. eine relativ frei getroffene
Entscheidung im Rahmen einer Amtsleitung, welche aufgrund autonomer
Entscheidung des Entscheidungsträgers zu umfassendem und zuweilen folgenschwerem
Verwaltungshandeln in unmittelbarer Konsequenz des Entscheids führt. Die
Autonomie des Rekurrenten beschränkt sich auf die Prüfung und das Vorgehen in
diesem Rahmen. Dies schränkt den Grad der Ergebnisbeeinflussung somit etwas
ein. Zudem entscheidet der Rekurrent nicht über das weitere Vorgehen der
geprüften Institution hinsichtlich der erkannten Mängel. Dementsprechend liegt nach
zutreffender vorinstanzlicher Einschätzung ein mittlerer und nicht ein
grösserer Entscheidungsfreiraum vor.

 

Soweit der Rekurrent
auf seinen Spielraum bei der Vorgehensweise und der Auswahl der zu prüfenden
Sachverhalte verweist, ist ihm von der Vor­instanz zu Recht ein „grösserer“
Handlungsfreiraum attestiert worden. 

 

4.2.4   Daraus
folgt, dass die Vor­instanz mit Bezug auf die Unterkompetenz Selbständigkeit
der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ aufgrund der
Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs-
und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum die Anforderungen der Modell­umschreibung
6213.17 zu Recht als vollumfänglich erfüllt erachtete. 

 

4.3      Unterkompetenz
Flexibilität 

4.3.1   Die
Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Flexibilität werden über die
Aufgabenvielfalt, den Bekanntheitsgrad der Aufgaben und die Häufigkeit der
Arbeitsunterbrechungen beschrieben (vgl. Erläuterungen des ZPD zur
Stellenzuordnung, S. 8). In der Funktionskette 6213 setzt die Modell­umschreibung
6213.17 bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität die Bearbeitung von Aufgaben
mit „mehrheitlich“ unterschiedlichen Inhalten und „gewissem“ Bekanntheitsgrad
sowie häufigen zeitlichen Wechseln voraus. Demgegenüber verlangt die Modell­umschreibung
6213.19 die Bearbeitung von Aufgaben mit „vorwiegend“ unterschiedlichen
Inhalten und „relativ geringem“ Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen
Wechseln. Die beiden Modell­umschreibungen unterscheiden sich somit bezüglich
der Anforderungen an die Aufgabenvielfalt und den Bekanntheitsgrad der
Aufgaben.

 

4.3.2   Gemäss
den Feststellungen des Büros des Grossen Rates entsprechen die Anforderungen
der Stelle aufgrund der Aufgaben gemäss der Stellenbeschreibung bezüglich der
Aufgabenvielfalt gemäss Systematik der Bearbeitung von Aufgaben mit
mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten. Die wahrzunehmenden Aufgaben hätten auf
der Grundlage der Revisionstätigkeit einen relativ hohen Bekanntheitsgrad. Die
Revisionsaufgaben bewegten sich in Finanzthemen und seien als solche bekannt. Soweit
der Rekurrent auf die Bearbeitung von betriebswirtschaftlichen und juristischen
Themen im Bereich der internen Revisionen mit geringem Bekanntheitsgrad
verweise, seien auch diese auf der Grundlage der Revisionstätigkeit zu
bearbeiten bzw. prüfen. Bei der Bearbeitung von neuen Aufgaben respektive der
Beurteilung unbekannter Sachverhalte stellten sich jedoch auch neue
Herausforderungen, was einen gewissen Grad an Unsicherheit bzw. Ungewissheit
mit sich bringe. Daraus schloss die Vor­instanz, dass auch unter
Berücksichtigung der Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen die Anforderungen
der Stelle bezüglich Flexibilität jenen der Modell­umschreibung 6213.17
entsprächen.

 

4.3.3   Mit
seinem Rekurs hält der Rekurrent an seinem Standpunkt fest, dass sich aufgrund
der Verschiedenartigkeit von Auftraggeber (Parlamentarische
Untersuchungskommissionen, Finanz- und Geschäftsprüfungskommission,
Regierungsrat, Departemente, Appellationsgericht und selbstständige öffentlich-rechtliche
Anstalten) und der erteilten Prüfungsaufträge eine grosse Vielfalt bezüglich Themengebiete
und Aufgaben ergäbe. Diese gingen gemäss dem gesetzlichen Aufgabenkatalog der Finanzkontrolle
gemäss den § 14 f. in Verbindung mit § 3 FVKG inhaltlich weit über
den klassischen Bereich der internen und externen Revisionstätigkeit hinaus.
Hinzu komme die Ausübung der Finanzaufsicht bei den verschiedenartigen
Anstalten, Betrieben und sonstigen Organisationen des Kantons sowie bei
unterschiedlichsten Empfängern von Staatsbeiträgen. Dies unterstreiche die
Aufgabenvielfalt bzw. die Anforderungen an die inhaltliche Flexibilität. Bei
der Finanzkontrolle existiere überdies ein internes Rotationsprinzip für die
Mandatsleiterinnen und -leiter. Jeder Auftrag sei einzigartig und stelle die
Stelleninhabenden immer wieder vor neue Herausforderungen. Insbesondere die
Aufgaben im Bereich der internen Revision hätten immer unterschiedliche Inhalte
und Bezug zu den unterschiedlichsten Politikbereichen. Der Mandats­leiter müsse
sich in abwechselnde Fachgebiete in jedem Verwaltungsbereich mit häufig
geringem Bekanntheitsgrad einarbeiten, sie verstehen und seine unabhängige
Beurteilung in die Berichterstattung einfliessen lassen. Dabei gehe es gerade
im Bereich der internen Revision vorwiegend um betriebswirtschaftliche und auch
juristische Themen wie z.B. Organisation, Führung, Personal bzw. Themenbereiche
im öffentlichen Recht und dem Zivilrecht. Daraus folge, dass die Stelle des
Rekurrenten die Bearbeitung von Aufgaben mit vorwiegend unterschiedlichen
Inhalten und relativ geringem Bekanntheitsgrad sowie häufigen zeitlichen
Wechseln beinhalte, sodass in Bezug auf die Kompetenz Flexibilität die
Anforderungen der Modell­umschreibung 6213.19 erfüllt seien (Rekursbegründung
Ziff. 17 ff.).

 

4.3.4   Im
Rahmen der Umschreibung der Anforderungen an die Aufgabenvielfalt stellen „mehrheitlich“
unterschiedliche Inhalte erhöhte Anforderungen im Bereich der mittleren
Aufgabenvielfalt. Von mittlerer Aufgabenvielfalt wird dabei bei
unterschiedlichen Aufgaben mit einer gewissen Polyvalenz ausgegangen (Erläuterungen
des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 8). Wie das Büro des Grossen Rates mit
seiner Vernehmlassung (Ziff. 27) zu Recht ausführt, erfolgen die Prüfungen
stets anhand derselben Regeln und unterliegen denselben Richtlinien, auch wenn
sich die Auftraggeber unterscheiden und die Themengebiete variieren. Daraus
folgt mit den Erwägungen der Vor­instanz, dass nicht von sehr unterschiedlichen
Aufgaben und einer hohen Polyvalenz ausgegangen werden kann, wie sie für eine
grosse Aufgabenvielfalt und damit auch für deren Umschreibung mit „vorwiegend“
unterschiedlichen Aufgaben vorausgesetzt wäre. 

 

Auch bezüglich
des Bekanntheitsgrads kann der Zuordnung der Vor­instanz gefolgt werden (Vernehmlassung
Ziff. 28). Wie sie zutreffend ausführt, werden alle zu prüfenden Themen
auf der Grundlage und im Kontext der Revisionstätigkeit bearbeitet bzw.
geprüft. Von den Stelleninhabenden wird erwartet, dass sie aufgrund der
Ausbildung und Kenntnisse die Prüfungen vornehmen können, ungeachtet eines
variierenden Sachverhalts. Gerade mit Bezug auf die betriebswirtschaftlichen
und juristischen Themen, auf die sich der Rekurrent bezieht, unterscheiden sich
die Prüfungsaufträge der verschiedenen departementalen Auftraggeber grundsätzlich
wenig. Auch wenn die Gerichte und die selbständigen Anstalten diesbezüglich
teilweise andere Voraussetzungen kennen, die zu berücksichtigen sind, erscheint
die Umschreibung der Anforderungen an den Bekanntheitsgrad mit einem gewissen
und mithin einem mittleren Bekanntheitsgrad als vertretbar. Es handelt sich
dabei um Aufgaben mit einem gewissen Grad an Unsicherheit bzw. Ungewissheit,
die ab und zu neue Herausforderungen mit sich bringen (Erläuterungen des ZPD
zur Stellenzuordnung, S. 8). Das Büro des Grossen Rates lässt daher zu
Recht ausführen, dass die Themen im Detail immer wieder anders und neu, im Kern
jedoch oftmals verwandt und in Teilen wiederholend seien, während die
Revisionstätigkeit als solche bekannt sei und nach bewährten Grundsätzen und
Abläufen vollzogen werde. Es handelt sich demnach um „mehrheitlich“
unterschiedliche Inhalte. Zusammen mit den unbestrittenen „häufigen“ zeitlichen
Wechseln entsprechen damit die Anforderungen an die Unterkompetenz Flexibilität
denjenigen der Modell­umschreibung 6213.17. 

 

4.4      Unterkompetenz
Kommunikationsfähigkeit

4.4.1   Strittig
ist weiter die Bewertung der Anforderungen der Stelle des Rekurrenten
hinsichtlich der Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit. Die diesbezüglichen
Anforderungen werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden
Botschaft, die Brisanz der Botschaft und die Heterogenität der Zielgruppe
beschrieben (vgl. Erläuterungen des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 9;
VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 4.2.1). 

 

In der
Funktionskette 6213 setzt die Modell­umschreibung 6213.17 bezüglich der
Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit die Übermittlung von „teilweise“
komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis
mit grösserer Heterogenität voraus. Demgegenüber verlangt die Modell­umschreibung
6213.19 die Übermittlung von „mehrheitlich“ komplexen Inhalten mit teilweise
sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer Heterogenität. Die
beiden Modell­umschreibungen unterscheiden sich somit lediglich bezüglich der
Anforderungen an den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften.

 

4.4.2   Die
Vor­instanz hat mit Bezug auf den strittigen Schwierigkeitsgrad der zu
übermittelnden Botschaften erwogen, dass gemäss der Stellenbeschreibung
Nr. 10492.000003 Revisionsberichte selbstständig zu erstellen sowie
Expertisen zu Fragen der Finanzaufsicht für interne und externe Instanzen zu
verfassen seien. Dazu gehörten auch das Führen von Schlussbesprechungen und das
Aussprechen von Empfehlungen sowie das Aufzeigen der daraus resultierenden
Auswirkungen und Handlungsumsetzungen. Hinzu komme die Beratung interner und
externer Instanzen. Der Übermittlungsinhalt der zu übermittelnden Botschaft sei
aufgrund dieser Aufgaben als anspruchsvoll bis komplex zu werten. Dabei werde
berücksichtigt, dass unter anderem auch Revisionsberichte zu schwierigen Finanzfragen
mit komplexen Zusammenhängen und Handlungsempfehlungen im Rahmen der Schlussbesprechung
zu übermitteln seien. Die zu kommunizierenden Botschaften wurden als schwierig
beurteilt. Sie erforderten eine erhöhte Abstraktionsfähigkeit. Gemäss der
Systematik sei somit von der Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten
auszugehen. Im Falle der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“
sei folglich von der Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit
teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grösserer
Heterogenität auszugehen. Dies entspreche der Modell­umschreibung 6213.17.

 

4.4.3   Der
Rekurrent beanstandet diesbezüglich, dass die Vor­instanz trotz der Anerkennung
der Kommunikation schwieriger Botschaften, welche eine erhöhte
Abstraktionsfähigkeit erfordern würden, zum Schluss gelangt sei, dass gemäss
der Systematik von der Übermittlung von lediglich teilweise komplexen und nicht
von mehrheitlich komplexen Inhalten auszugehen sei. Der Abstraktionsgrad der zu
kommunizierenden Inhalte sei immer hoch, da es mehrheitlich um komplexe Finanzfragen
und zudem auch um betriebswirtschaftliche und juristische Themen gehe. Daher
seien in Bezug auf die Kompetenz Kommunikationsfähigkeit die Anforderungen der Modell­umschreibung
6213.19 erfüllt (Rekursbegründung Ziff. 21 ff.).

 

4.4.4   Bei
der Sozialkompetenz Kommunikationsfähigkeit unterscheidet man bezüglich des
Schwierigkeitsgrads der zu übermittelnden Botschaft zwischen einfachen,
anspruchsvollen und komplexen bis sehr komplexen Übermittlungsinhalten.
Anspruchsvolle Übermittlungsinhalte qualifizieren sich durch schwierige
Botschaften mit einem gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte. Komplexe bis sehr
komplexe Übermittlungsinhalte zeichnen sich darüber hinaus durch sehr
schwierige Botschaften mit hohem Abstraktionsgrad der Inhalte aus. Sowohl teilweise
wie auch mehrheitlich komplexe Übermittlungsinhalte werden dabei noch zum
mittleren Bereich der anspruchsvollen Inhalte gezählt (Erläuterungen des ZPD
zur Stellenzuordnung, S. 9 f.). 

 

Die Vor­instanz
anerkennt mit ihrer Vernehmlassung (Ziff. 35 ff.), dass die
Übermittlungsinhalt der zu kommunizierenden Botschaften aufgrund der teilweise
komplexen Inhalte grösstenteils schwierig sei und die Kommunikation eine
erhöhte Abstraktionsfähigkeit erfordere. Bei den zu übermittelnden Botschaften
handelt es sich meist um einen anspruchsvollen bis komplexen
Übermittlungsinhalt. Dabei werde auch berücksichtigt, dass es sich u. a. auch
um Revisionsberichte zu schwierigen Finanzfragen mit komplexeren Zusammenhängen
handeln könne. Daneben würden aber auch Themen und Bereiche revidiert, die
nicht grundsätzlich sehr komplex bzw. schwierig seien. Dies wird allerdings für
die Annahme mehrheitlich komplexer Inhalte als qualifizierteste Form eines
anspruchsvollen Übermittlungsinhalts auch gar nicht vorausgesetzt. 

 

Daraus folgt,
dass vor dem Hintergrund der vorgenommenen Begründung die Annahme bloss „teilweise“
komplexer Inhalte nicht zu überzeugen vermag. Vielmehr muss aufgrund der
Ausführungen des Büros des Grossen Rates auf die Übermittlung von „mehrheitlich“
komplexen Inhalten mit teilweise sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis
mit grösserer Heterogenität geschlossen werden, was der Modell­umschreibung
6213.19 entspricht. 

 

4.5      Unterkompetenz
Kooperations- und Teamfähigkeit

4.5.1   Die
für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den
Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die
Interessen und Standpunkte der Partner und Partnerinnen beschrieben (vgl. Erläuterungen
des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 11). In der Funktionskette 6213 setzt die
Modell­umschreibung 6213.17 bezüglich der Unterkompetenz Kooperations- und
Teamfähigkeit die Bearbeitung von „anspruchsvolleren“ Problemstellungen in
einer grossen Gruppe mit Partnern mit teilweise unterschiedlichen Interessen
und Standpunkten voraus. Darüber hinaus verlangt die Modell­umschreibung
6213.19 bei ansonsten gleichen Voraussetzungen die Bearbeitung von „anspruchsvollen
und teilweise komplexen“ Problemstellungen. Die beiden Modell­umschreibungen
unterscheiden sich somit lediglich bezüglich den Anforderungen an den Schwierigkeitsgrad
der zu lösenden Aufgaben. 

 

4.5.2   Die
Vor­instanz hat dazu erwogen, bezogen auf den Schwierigkeitsgrad der
Revisionsaufgaben und die damit einhergehenden komplexen Finanzfragen würden mit
den in der Stellenbeschreibung umschriebenen Handlungsempfehlungen Anstösse zu
Problemlösungen sowie Veränderungs- bzw. Optimierungsvorschläge zu bestehenden
Prozessen gegeben. Das entspreche gemäss Systematik der Bearbeitung
anspruchsvollerer Problemstellungen. Sie wies darauf hin, dass in den Modell­umschreibungen
der Anforderungsgrad über 28 Lohnklassen hinweg in einer Expertensprache beschrieben
werde, womit die Anforderungskriterien im Gesamtkontext der Bandbreite der
Lohnklassen 1 bis 28 zu betrachten seien. Die Formulierung einer selbstständigen
Bearbeitung sämtlicher wichtigen und komplexen Problem- und Fragestellungen
bedeute daher nicht, dass anspruchsvollste und teilweise komplexe
Problemstellungen im Sinne der Modell­umschreibung 6213.19 vorlägen, sondern im
Fall der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ anspruchsvollere
Problemstellungen entsprechend den Anforderungen der Modell­umschreibung 6213.17
zu bearbeiten seien.

 

4.5.3   Dem
hält der Rekurrent entgegen, in den Ziff. 4 und 5 der Stellenbeschreibung werde
teilweise sogar ausdrücklich ausgeführt, dass die Bearbeitung der Problem- und
Fragestellungen komplex und die Aufgabenerbringung anspruchsvoll sei. Weshalb
dies gleichwohl nicht bedeute, dass anspruchsvollste und teilweise komplexe
Problemstellungen im Sinne der Modell­umschreibung 6213.19 zu bearbeiten seien,
werde nicht begründet. 

 

4.5.4   Der
Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgabe bestimmt sich mit Bezug auf die
Kooperations- und Teamfähigkeit aufgrund der Schwierigkeit der Zusammenarbeit
zur Erfüllung der Aufgaben gemäss Stellenbeschreibung. Sie reicht von
Absprachen über die gemeinsame Bearbeitung von Problemstellungen bis hin zu
komplexen Problemstellungen. Innerhalb der Bearbeitung von Problemstellungen
werden Problemstellungen und komplexe Problemstellungen unterschieden. Die
Bearbeitung von Problemstellungen wird dabei durch Anstösse für Modifikationen
bei bestehenden Methoden und Verfahren charakterisiert. Die Bearbeitung
komplexer Problemstellungen verlangt darüber hinaus Anstösse für grundlegende
Veränderungen von Strategien, Konzepten, Methoden und Verfahren (vgl. Erläuterungen
des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 11; VGE VD.2018.43 vom 1. März 2019
E. 4.5).

 

Wie der
Rekurrent zutreffend ausführt, umfasst bereits der generelle Auftrag seiner
Stelle gemäss der Stellenbeschreibung komplexe Problem- und Fragestellungen (Rekursbeilage
5, Ziff. 4). Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass Stellenbeschreibungen
dezentral formuliert werden. Die entsprechenden Formulierungen müssen daher im
Rahmen der Herstellung gesamtkantonaler Lohngerechtigkeit durch das Projekt
Systempflege gleichsam in dessen Systematik übersetzt und hinterfragt werden.
Zudem gilt es, die Formulierung der Stellenbeschreibung mit den einzelnen, für
eine Stelle vorausgesetzten Kompetenzen in Bezug zu setzen. Gleichwohl darf die
fachliche Einschätzung der Aufgabe durch die entsprechende Organisationseinheit
nicht ausser Acht gelassen werden. 

 

Mit seiner
Vernehmlassung äussert sich das Büro des Grossen Rates als Vorinstanz nicht
mehr zum Aspekt des Schwierigkeitsgrads der gemeinsam zu lösenden Aufgabe. In
anderem Zusammenhang anerkennt die Vorinstanz aber die Komplexität im Rahmen
der Aufgabenerfüllung. So spricht sie bezogen auf den Gestaltungsfreiraum bei
der Aufgabenerfüllung von einem komplexen Inhalt gewisser Revisionen (vgl. oben
E. 4.2.2.3) oder von komplexen Übermittlungsinhalten hinsichtlich der
Kommunikationsfähigkeit (vgl. E. 4.4). Die Komplexität bezieht sich dabei
auf die selbständige Aufgabendefinition einerseits und die Kommunikation mit
den zu revidierenden Stellen. Diese Komplexität wird in der Zusammenarbeit mit
anderen Fachpersonen und ‑stellen wie der Eidgenössischen
Finanzkontrolle, den kantonalen Finanzkontrollen und Revisionsgesellschaften (Finanzaufsicht)
demgegenüber reduziert. 

 

Vor diesem
Hintergrund kann sich das Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung des
fachlichen Beurteilungsspielraums der Vor­instanz (vgl. dazu oben
E. 1.2.2) der Bewertung des Büros des Grossen Rates anschliessen, wonach
die Kooperations- und Teamfähigkeit die Bearbeitung „anspruchsvollerer“
Problemstellungen beinhaltet. Die Einstufung dieser Unterkompetenz auf dem
Niveau der Modell­umschreibung 6213.17 ist vertretbar, zumal auch eine abweichende
Einschätzung dieser Unterkompetenz in der Gesamtbeurteilung nicht zu einem
anderen Resultat führen würde (vgl. dazu unten E. 4.7) 

 

4.6      Unterkompetenz Wissen

4.6.1   Mit
der Unterkompetenz Wissen werden das für die Stelle notwendige Niveau in Bezug
auf Ausbildungen und Zusatzwissen sowie die Anforderungen an die
Wissensaktualisierung beschrieben. Eine Stelleninhaberin bzw. ein
Stelleninhaber kann dabei auch auf einem anderen als dem konkret beschriebenen
Weg das entsprechende Niveau erreichen (z.B. durch einen anderen Bildungsweg
und/oder einschlägige Berufs- und/oder Lebenserfahrung). Umgekehrt erfolgt
jedoch nicht eine höhere Zuordnung, falls ein Stelleninhaber im Einzelfall das
geforderte Niveau übertrifft. Dies setzt die Übernahme einer Stelle mit höheren
Anforderungen voraus (vgl. Erläuterungen des ZPD zur Stellenzuordnung, S. 14;
VGE VD.2018.43 vom 1. März 2019 E. 4.8). Die Modell­umschreibungen
6213.17 und 6213.19 verlangen eine „Ausbildung auf Niveau Universität/ETH Master“,
also einer Hochschule mit Masterabschluss. Bezüglich Weiterbildung lässt
erstere das Niveau DAS (Diploma of Advanced Studies) genügen, während die
zweite das Niveau MAS (Master of Advanced Studies) verlangt. 

 

4.6.2   Die
Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003 setzt unter Hinweis auf die
Anforderungen gemäss Art. 4 RAG Diplome als eidgenössisch diplomierte
Wirtschaftsprüferinnen und Wirtschaftsprüfer, als eidgenössisch diplomierte
Treuhandexpertinnen und Treuhandexperten, als Steuerexpertinnen und
Steuerexperten oder als Expertinnen und Experten in Rechnungslegung und
Controlling voraus. Zugelassen ist auch ein Universitäts- oder
Fachhochschulstudium in Betriebs-, Wirtschafts- oder Rechtswissenschaften an
einer schweizerischen Hochschule, eine Ausbildung zur Fachperson mit eidgenössischem
Fachausweis oder zur Treuhänderin und Treuhänder mit eidgenössischem
Fachausweis. Als Zusatzausbildung wird ein Certified Internal Auditor-Abschluss
(CIA) verlangt. Daraus schloss die Vor­instanz, dass die Mindestanforderungen
an die Grundausbildung gemäss der Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003
einem Abschluss auf dem Niveau Höhere Fachprüfung als Wirtschaftsprüferin bzw. ‑prüfer
entsprächen. Dass der Weg zur Zulassung als Revisions­expertin bzw. ‑experte
neben diplomierten Wirtschaftsprüferinnen und ‑prüfern auch Universitäts-
und Fachhochschulabsolventinnen bzw. -absolventen mit Fachpraxis offenstehe,
habe keinen Einfluss auf die Bewertung, da hierfür die Mindest­anforderungen
massgebend seien. Da in allen Modell­umschreibungen der Funktionskette 6213
eine Ausbildung auf Niveau Universität / ETH Master gefordert werde und die
Mindestanforderungen für die Ausübung der Stelle „Mandatsleiter/-in
(Leitende/-r Revisor/-in)“ darunter lägen, würden weder die Anforderungen der Modell­umschreibung
6213.17 noch jene der darunter liegenden Modell­umschreibung 6213.15 erfüllt.

 

4.6.3   Dem
hält der Rekurrent mit seiner Rekursbegründung entgegen, dass er als Inhaber
der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ bei der
Finanzkontrolle gemäss Ziff. 10 der Stellenbeschreibung als
Revisionsexperte im Revisionsaufsichtsregister eingetragen bzw. als
Revisionsexperte gemäss RAG zugelassen sein müsse. Der Weg zur Zulassung als
Revisionsexperte stehe auch Universitäts- und Fachhochschulabsolventen mit
Fachpraxis offen. Das Diplom der Wirtschaftsprüfer/-innen (früher „Bücherexperte“)
sei vom Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) im Nationalen
Qualifikationsrahmens (NQR) auf dem höchstmöglichen Niveau von
Berufsabschlüssen auf Stufe 8 eingestuft worden. Auf dieser Stufe seien im
europäischen Qualitätsrahmen (EQR) auch Doktorate von Universitäten eingestuft
worden. Dieser Qualifikationsrahmen müsse bewertungsrelevant sein. Zudem sei es
bis zu einem gewissen Grad widersprüchlich, dass die Vor­instanz in Bezug auf das
Kriterium Kenntnisse und Fertigkeiten zum Schluss gelange, dass die
Anforderungen der Modell­umschreibung 6213.19 erreicht seien, währenddessen
bezüglich des Kriteriums Wissen nicht einmal die Anforderungen der Modell­umschreibung
6213.15 erreicht sein sollen. 

 

4.6.4   Wie
das Büro des Grossen Rates mit seiner Vernehmlassung unter Hinweis auf die
Stellungnahme von swissuni vom 7. Mai 2012 (Vernehmlassungsbeilage 3) aber
zutreffend ausführt, unterscheiden sich die Qualifikationsrahmen für Berufsbildungsabschlüsse
und im Hochschulbereich insbesondere bei den Deskriptoren, weshalb es nicht
angemessen sei, Qualifikationen der Berufsbildung und der Hochschulen
niveaumässig gleichzustellen. Dem kann sich das Gericht anschliessen. Selbst
wenn aber entgegen der anzuwendenden Systematik nicht auf die
Mindestanforderungen der Stellenbeschreibung, sondern auf den alternativ
vorausgesetzten Hochschulabschluss abgestellt würde, so erfüllte dieser
zusammen mit der notwendigen Zusatzausbildung bloss die Anforderungen, wie sie
bereits von der Modell­umschreibung 6213.17 vorausgesetzt werden. Schliesslich
kann der Rekurrent aus der Bewertung der für die Unterkompetenz Kenntnisse und
Fertigkeiten verlangten Praxis-, Prozess- und Ablaufkenntnisse und erworbenen
Fertigkeiten nichts für die Bewertung der Grund- und Zusatzausbildung für sich
ableiten. Der Schluss, dass die Mindestanforderung eines
Berufsbildungsabschlusses die Wissensanforderungen einer „Ausbildung auf Niveau
Universität/ETH Master“ gemäss Modell­umschreibungen 6213.15 und 6213.17 nicht
erreicht, ist zutreffend.  

 

4.7      Zusammenfassend
entsprechen die Anforderungen an die Stelle „Mandats­leiter/-in (Leitende/-r
Revisor/-in)“ gemäss Stellenbeschreibung Nr. 10492.000003 jenen der Modell­umschreibung
6213.17 vollumfänglich, mit Ausnahme der Anforderungen an das Wissen, die jene der
Funktionskette 6213 nicht erreichen. Demgegenüber werden die Anforderungen der Modell­umschreibung
6213.19 allein bei den Unterkompetenzen Kommunikationsfähigkeit,
Führungsunterstützung sowie Kenntnisse und Fertigkeiten erreicht. Vor diesem
Hintergrund ist die Überführung der streitgegenständlichen Stelle in die
zwischen diesen beiden umschriebenen Richtpositionen liegende, nicht
umschriebene Richtposition 6213.18 nicht zu beanstanden. 

 

5.

Diesem Ergebnis
stehen auch die vorgenommenen Quervergleiche nicht entgegen. 

 

5.1      Mit
seinem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz ihre Quervergleiche auf
Stellen aus Dienstbereichen beschränkt, die ebenfalls dem Grossen Rat
zugeordnet sind.

 

5.1.1   Die
Vorinstanz stellt sich dabei in grundsätzlicher Hinsicht auf den Standpunkt,
aufgrund der unterschiedlichen Einreihungskompetenz des Regierungsrates (gemäss
§ 6 LG) einerseits und des Büros des Grossen Rates (gemäss § 18
Abs. 2 lit. i des Gesetzes über die Geschäftsordnung des Grossen Rates
[GO, SG 152.100]) andererseits sei ein Quervergleich zwischen den Stellen in
der kantonalen Verwaltung und jenen, die dem Grossen Rat unterstellt oder
zugeordnet sind, nicht angezeigt. Die Entscheidungsgremien seien nicht an die
Zuordnungsvorschläge der Abteilung Vergütungsmanagement des ZPD gebunden, der
beide Entscheidungsgremien berate. Dennoch sei das Bewertungsergebnis für die
Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r Revisor/-in)“ mittels Quervergleichen
mit anderen Stellen im Sinne einer Konsolidierung überprüft worden. Der
Quervergleich mit den beiden Stellen „Spezialrevisor/-in – IT und Wirtschaftlichkeits-/Wirksamkeitsprüfungen“
(Stellenbeschreibung Nr. 10495. 000001) und „Revisionsleiter/-in
Informationssicherheit und Datenschutz beim Datenschutzbeauftragten“ (Stellenbeschreibung
Nr. 12934.000001) zeige dabei, dass die Stelle des Rekurrenten auch im
Hinblick auf diese Quervergleiche korrekt überführt worden sei.

 

5.1.2   Mit
seinem Rekurs rügt der Rekurrent diese Beschränkung des Quervergleichs auf
andere Stellen innerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Grossen Rates und den
Verzicht auf Quervergleiche aus dem Bereich Rechnungswesen und Controlling
sowie Finanzen der Departemente und Dienststellen des Kantons, welche am
meisten Parallelen zu seiner Stelle hätten. Eine nähere Konkretisierung dieser
Stellen sei ihm mangels Kenntnis der entsprechenden Stellenbeschreibungen aber
nicht möglich. Als Beispiele nennt er aber eine grosse Anzahl an Stellen,
welche mit „Controller/-in“ bezeichnet würden, deren Arbeit er als Inhaber der
Stelle „Mandatsleiter/in (Leitende/-r Revisor/-in)“ regelmässig prüfe und
beurteile. Diese Stellen seien ebenfalls der Modell­umschreibung 6213
zugeordnet und mehrere auch in die Lohnklasse 18 überführt worden. Der
Verzicht auf weitere Quervergleiche mit solchen Stellen, die nicht dem Grossen
Rat zugeordnet sind, stelle nicht nur eine unrichtige und unvollständige
Ermittlung und Feststellung des Sachverhaltes dar, sie verletze auch § 5 LG.
Danach erfolge die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der
Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter
Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund
abteilungsübergreifender Quervergleiche. Damit müsse der Grundsatz „gleicher
Lohn für gleichwertige Arbeit“ innerhalb der Verwaltung sichergestellt werden.
Dieser Verpflichtung sei die Vor­instanz mit den zwei ungeeigneten Quervergleichen
mit Stellen ausserhalb der kantonalen Verwaltung nicht nachgekommen und habe so
das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Tatsächlich habe die Abteilung
Vergütungsmanagement des Zentralen Personaldienstes als beratende Dienststelle
in anderen Einspracheverfahren im Rahmen der Systempflege bezüglich Stellen,
deren Einreihung nicht in den Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates falle,
schon Quervergleiche mit Stellen der kantonalen Verwaltung vorgenommen. Diese
uneinheitliche Praxis stelle eine Ungleichbehandlung von Kantonsmitarbeitern im
Lohneinreihungsverfahren dar. 

 

5.1.3   Zutreffend
an der Argumentation der Vor­instanz erscheint, dass mit § 18 Abs. 2
lit. i GO und § 5 Abs. 4 FVKG bezweckt wurde, ihr die abschliessende
Einreihungskompetenz im eigenen Dienststellenbereich zu übertragen. Dem Ratsbüro
kommt bei dieser Stelleneinreihung im eigenen Bereich wie dem Regierungsrat ein
gewisses Ermessen zu (vgl. dazu oben E. 1.2.2). Dieses Ermessen darf nicht
durch Vergleiche mit Einreihungsentscheiden beschränkt werden, die auf der
Ermessensausübung anderer Organe wie dem Regierungsrat oder Gerichtsrat beruhen.
Es ist dem Grossen Rat daher wie dem Gerichtsrat unbenommen, sein Ermessen in
Anwendung des Lohngesetzes anders auszuüben als der Regierungsrat. Dieser wird
andererseits auch nicht durch die Einreihungsentscheide des Büros des Grossen
Rates oder des Gerichtsrats in seinem eigenen Einreihungsermessen beschränkt.

 

Gleichwohl
entbindet diese Kompetenz das Büro des Grossen Rates nicht von der Anwendung
der Grundsätze der Arbeitsbewertung gemäss § 5 LG, findet das Lohngesetz
doch auf alle beim Kanton Basel-Stadt beschäftigten Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter (§ 1 Abs. 1 LG) und mithin auch auf jene der dem Grossen
Rat zugeordneten Dienstabteilungen einerseits sowie jene der Gerichte
andererseits Anwendung, auch wenn die Einreihungskompetenz in diesen Bereichen
aufgrund spezialgesetzlicher Bestimmungen nicht gemäss § 6 Abs. 1 LG
dem Regierungsrat zusteht. Entgegen der Auffassung des Grossen Rates beschränkt
sich die Pflicht zur Konsolidierung der eigenen Einreihungsentscheide durch
abteilungsübergreifende Quervergleiche gemäss § 5 Abs. 1 LG aber
nicht zwingend auf die vom gleichen Organ eingereihten Stellen. Dies könnte
nämlich trotz Geltung der gleichen Lohnsystematik für das Personal der drei
Gewalten des gleichen Kantons (Legislative, Exekutive und Judikative) zu einer
ungleichen Entlöhnung gleicher Arbeit führen. Solchen Differenzen muss auch
durch gewaltenübergreifende Vergleiche begegnet werden können, die jedoch nur vorzunehmen
sind, wo Anhaltspunkte für eine im Quervergleich offensichtliche und erhebliche
Ungleichbehandlung vergleichbarer Stellenprofile vorliegen. 

 

5.1.4   Dabei
gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Anwendung von § 18
VRPG grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig
von Beweisanträgen der Parteien „die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu
erforschen“. Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale
Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt. In Anwendung von § 16
Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts
bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt
werden (bezüglich Rekurse gegen Entscheide im Rahmen der Systempflege:
VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 4.9.2; VD.2017.49 vom 20. Juni
2018 E. 1.3). 

 

Mit seiner
Rekursbegründung bezieht sich der Rekurrent insbesondere auf den Vergleich mit „Controller/-innen“
in den Departementen und Dienststellen des Kantons, deren Arbeit er regelmässig
prüfe und beurteile. Wie er selber geltend macht, seien diese ebenfalls der Modell­umschreibung
6213 zugeordnet worden und mehrere davon auch in die Lohnklasse 18 überführt
worden. Dass aber vergleichbare Stellenprofile in die Lohnklasse 19 oder höhere
Lohnklassen überführt worden wären, macht der Rekurrent nicht substanziiert und
konkretisiert geltend. Insoweit ist eine offensichtliche Überschreitung des Ermessens
des Büros des Grossen Rates bei der Überführung der Stelle des Rekurrenten im
Rahmen der Einreihung der Stellen in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich nicht
substanziiert worden. 

 

5.1.5   Vor
diesem Hintergrund ist der Verzicht auf die Vornahme weiterer Quervergleiche
mit Stellen aus dem Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates nicht zu
beanstanden.

 

5.2      Vorgenommen
hat die Vor­instanz zwei Quervergleiche mit den Stellen „Spezialrevisor/-in I –
IT und Wirtschaftlichkeits- / Wirksamkeitsprüfungen“ einerseits und der Stelle „Revisionsleiter/-in
Informationssicherheit und Datenschutz“ andererseits, welche vom Rekurrenten
als ungeeignet bezeichnet werden.

 

5.2.1   Verglichen
wurde die Einreihung der Stelle des Rekurrenten zunächst mit der ebenfalls in
der Finanzkontrolle angesiedelten Stelle „Spezialrevisor/-in I – IT und
Wirtschaftlichkeits-/Wirksamkeitsprüfungen“ auf die gleiche Richtposition
6213.18 in Lohnklasse 18. 

 

5.2.1.1  Der
Rekurrent hält mit seinem Rekurs diesbezüglich an seinem Standpunkt fest,
dieser Quervergleich sei deshalb ungeeignet, da der Stelleninhabende jener
Stelle zwar eine Verfügung zur Überführung seiner Stelle verlangt habe, aber
vor deren Versand in Pension gegangen sei. Dessen Nachfolger sei in der Folge
nicht einsprache­legitimiert gewesen. Daraus folgt entgegen der Auffassung des
Rekurrenten aber keine mangelnde Eignung des angestellten Quervergleichs.
Vielmehr steht damit fest, dass die Überführung der Quervergleichsstelle
rechtskräftig erfolgt ist und unter diesem Aspekt ohne Weiteres zum
Quervergleich herangezogen werden kann.

 

5.2.1.2  In
materieller Hinsicht rügt der Rekurrent, dass die Aufgaben und Anforderungen
der verglichenen Stelle trotz gleicher Einreihung wesentlich unter dem Niveau
seiner eigenen Stelle lägen. 

 

Die Stelle „Spezialrevisor/-in
I – IT und Wirtschaftlichkeits- /Wirksamkeitsprüfungen“ unterstütze seine
eigene Stelle während der Prüfung der Staatsrechnung und sei ihm fachlich
unterstellt. Die Prüfung werde von der Stelle „Mandatsleiter/-in (Leitende/-r
Revisor/-in“) geleitet, während die Stelle „Spezialrevisor/-in I – IT“ ihren
Teil beitrage. Die Gesamtverantwortung liegt beim Mandatsleiter resp. der
Mandatsleiterin. Beide Stellen führten selbständige Wirtschaftlichkeits- und
Wirksamkeitsprüfungen sowie Systemprüfungen durch. Die Bezeichnung „Informatikrevisor“
sei zudem nicht geschützt, während die Mandatsleiterinnen und Mandatsleiter
gemäss ihrer Stellen­beschreibung die Voraussetzungen zum Eintrag in das
Register der eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) erfüllen müssten,
um den geschützten Titel „Revisionsexperte“ tragen zu dürfen. Entgegen der
Auffassung der Vor­instanz lägen die Mindestanforderungen an das Wissen der
Vergleichsstelle nicht höher als bei seiner Stelle. Zudem sei für seine Stelle
als Zusatzausbildung ein anspruchsvoll zu erwerbendes internationales Zertifikat
aus dem Bereich der internen Revision vorausgesetzt. Dass seine Stelle nicht
höher bewertet bzw. in eine höhere Lohnklasse eingestuft worden sei als die Vergleichsstelle,
verletze das Gleichbehandlungsgebot.  

 

Wie das Büro des
Grossen Rates erläutert, führt die Quervergleichsstelle in eigener
Verantwortung selbstständige Spezialrevisionen im Bereich IT sowie
Wirtschaftlichkeits- und Wirksamkeitsprüfungen durch. Sie unterstützt den
Rekurrenten während der Staatsrechnungsprüfung, erstellt wie der Rekurrent Revisionsberichte
und Expertisen, berät die Departments-, Anstalts-, und Dienststellenleitung wie
auch das Fachpersonal und führt selbstständige Risiko- und
Wirtschaftlichkeitsbeurteilungen durch. Weiter obliegt ihr die Planung,
Durchführung und Berichterstattung der zu prüfenden Bereiche mit derselben
Vorgabe wie beim Rekurrenten. Danach müssen wesentliche Fehler mit angemessener
Sicherheit unter Einhaltung und Durchsetzung der Grundsätze erkannt werden.
Schliesslich hat sie Revisionsaufgaben mit Schwerpunkt IT-Spezialrevisionen
unabhängig von der Mandatsleitung zu erbringen und zu verantworten.
Vorausgesetzt ist dabei als Mindestanforderung in Bezug auf die Unterkompetenz
Wissen ein FH Bachelor in Informatik bzw. Wirtschaftsinformatik, ein
eidgenössischer Fachausweis für IT-Fachleute sowie eine Zusatzausbildung auf
dem Niveau Diploma of Advanced Studies (DAS). In Bezug auf die Unterkompetenz
Kenntnisse und Fertigkeiten sind Kenntnisse der Aufbau- und Ablauforganisation
sowie des Rechnungswesens und der Rechnungslegung im öffentlichen Sektor auf
Niveau Bilanzsicherheit gefordert. Hierfür werden Projektleitungserfahrung im
IT-Bereich wie eine fünfjährige Fachpraxis auf dem Gebiet des Rechnungswesens,
der Rechnungsrevision oder der Wirtschaftlichkeits- und Wirksamkeitsprüfung
vorausgesetzt. Dementsprechend liegen die Anforderungen an das Wissen etwas
höher, dafür diejenigen an die Führung tiefer, da die Vergleichsstelle im
Unterschied zur Stelle des Rekurrenten keine Führungsaufgaben umfasst.  

 

Vor diesem Hintergrund
der Aufgaben der beiden Stellen ist deren Einreihung in dieselbe Lohnklasse
nicht zu beanstanden. Daran ändert auch die Kritik des Rekurrenten an der
Bewertung seiner Stelle hinsichtlich der Unterkompetenz Wissen nichts, zumal
dieser nicht gefolgt werden konnte (vgl. oben E. 4.6.4).

 

5.2.2   Einen
weiteren Quervergleich stellte die Vor­instanz mit der Stelle „Revisionsleiter/-in
Informationssicherheit und Datenschutz beim Datenschutzbeauftragten“ an, welche
ebenfalls auf die Richtposition 6213.18 in Lohnklasse 18 überführt worden ist. 

 

5.2.2.1  Der
Rekurrent hält diesem Quervergleich mit seiner Rekursbegründung entgegen, er
scheitere schon an der Grösse des auf den Bereich Informationssicherheit und
Datenschutz beschränkten Aufgabengebiets. Der Verantwortungsbereich dieser
Stelle liege bei „Kontrollen bzw. Revisionen bei öffentlichen Organen“. Deren
Aufgaben und Anforderungen lägen wesentlich unter dem Niveau der Stelle „Mandatsleiter/-in
(Leitende/-r Revisor/-in)“. Die „Revisionen“ des Quervergleichs unterlägen
keinen Standards bzw. gesetzlichen Grundlagen, wie sie der Revisionsexperte bei
seinen externen und internen Revisionsdienstleistungen anwenden müsse (PS,
IPSAS, IIA, OR etc.). Aus diesem Grund würden beim Quervergleich immer
gleichartige Kontrollen durchgeführt, für welche keinerlei Anforderungen der
Revisionsbranche in Bezug auf Person und Produkt erfüllt werden müssten. Es
bestünden zudem wie bei der anderen Quervergleichsstelle keine gesetzlichen
Zulassungsvoraussetzungen für die Durchführung von Revisionen im Bereich
Informationssicherheit und Datenschutz, weshalb die höhere Bewertung der
Mindestanforderungen an das Wissen bei der Vergleichsstelle eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebotes darstelle.

 

5.2.2.2  Das
Büro des Grossen Rates hat dazu mit dem angefochtenen Entscheid und seiner
Vernehmlassung (Ziff. 60 f.) erwogen, die Quervergleichsstelle sei
verantwortlich für Revisionen bzw. Kontrollen bei öffentlichen Organen in den
Bereichen Informationssicherheit (technisch und organisatorisch) und
Datenschutz. Zudem würden in Fragen der Informationssicherheit die
Departements-, die Anstalts-, die Dienststellenleitung wie auch das
Fachpersonal beraten, Konzepte auf der Grundlage einer risikobasierten
Gesamtplanung erarbeitet und der Datenschutzbeauftragte bei der Selektion
unterstützt. Es erfolge ebenfalls eine Mitwirkung bezüglich Sensibilisierung
zur Informationssicherheit. Aufgrund der Kontrollaufgaben des
Datenschutzbeauftragten nehme dessen Revisionsleiter die Leitung oder Mitwirkung
der Kontrolltätigkeit auf der Grundlage des Informations- und
Datenschutzgesetzes bei öffentlichen Organen bis hin zur Durchführung der
Schlussbesprechung wahr. Darüber hinaus nehme sie bzw. er Beratungsaufgaben des
Datenschutzbeauftragten sowie Vorabkontrollen von Vorhaben mit besonderen
Risiken für die Rechte und Freiheit betroffener Personen wahr, zudem die
Beurteilung der Umsetzung von rechtlichen Vorgaben im IT-Bereich,
fachspezifische Unterstützung hinsichtlich des Umgangs mit Informationen bzw.
mit dem Datenschutz bei der Vernehmlassung von Erlassen des Kantons Basel-Stadt
und des Bundes. Hinzu komme das Leiten bzw. Begleiten von komplexen kantonalen
Projekten mit grosser Tragweite und das Verfassen bzw. Erstellen von
Stellungnahmen, Berichten und Expertisen. Wie der Rekurrent nehme auch der
Revisionsleiter des Datenschutzbeauftragten Kontroll- und Revisionsaufgaben
wahr und führe die Schlussbesprechung im zu verantwortenden Bereich durch. Er
sei aufgrund der Projektleitungsaufgabe auch für die Umsetzung von Vorhaben
verantwortlich. Aufgrund der Bezogenheit der Aufgabe auf IT-Fragen sei der
Themenbereich der Quervergleichsstelle breiter als jener der Stelle des
Rekurrenten, wiesen doch nahezu alle Themen einen Bezug zu Fragen der
Informationssicherheit und des Datenschutzes auf. Aufgrund des verlangten
Fachhochschulabschlusses und der verlangten Wissensaktualisierung im
dynamischen Bereich der IT seien die Mindestanforderungen der
Quervergleichsstelle im Bereich Wissen höher als bei der Stelle des Rekurrenten.
Insgesamt sei das Aufgabenniveau der beiden Stellen vergleichbar. 

 

Dieser
Beurteilung kann sich das Verwaltungsgericht anschliessen. Entgegen der
Auffassung des Rekurrenten besteht aufgrund des Querschnittscharakters der
IT-Prüfung im Vergleich zu jener des Rekurrenten kein „beschränkter
Aufgabenbereich“ bei der Quervergleichsstelle. Wie ein Mandatsleiter der Finanzkontrolle
geht der Revisionsleiter beim Datenschutzbeauftragten wohl tatsächlich
gleichartig an die zu prüfenden Sachverhalte heran, deren Herausforderungen und
Lösungswege unterscheiden sich aber in ähnlichem Umfang wie jene bei der
Aufgabenerfüllung durch den Rekurrenten. Soweit der Rekurrent das Fehlen von
Standards für die Prüfungstätigkeit der Vergleichsstelle rügt, so erhöht dies
gerade die Anforderungen bezüglich der Selbständigkeit der Quervergleichsstelle
im Vergleich zur Stelle des Rekurrenten. 

 

5.3

5.3.1   Schliesslich
macht der Rekurrent geltend, die Überführung seiner Stelle in die Lohnklasse 18
berücksichtige auch das Gesamtgefüge der Organisationseinheit Finanzkontrolle
nicht ausreichend. Damit sei nun die seiner Stelle vorgesetzte Stelle, der „Abteilungsleiter
kfm. Revision / Stv. Leiter Finanzkontrolle“, zwei Klassen höher in Lohnklasse
20 eingereiht, während in den vergangenen Jahrzehnten der Abstand immer bei
einer Lohnklasse gelegen sei. Der Abstand von nunmehr zwei Lohnklassen sei
nicht gerechtfertigt und veranschauliche zusätzlich, dass die von der Vor­instanz
vorgenommene Überführung seiner Stelle nicht korrekt erfolgt sei und eine
Verletzung des Gleichbehandlungsgebotes darstelle.

 

5.3.2   Wie
die Vor­instanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend ausführt, kann der
Rekurrent aus diesem Vergleich nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die auf der
Grundlage der Stellenbeschreibung Nr. 10219.000001 (Vernehmlassungsbeilage
6) in die Richtposition 6270.20 überführte Stelle „Leiter kaufmännische
Revision/ stv. Leiter der Finanzkontrolle“ beinhaltet neben Aufgaben der
Mandatsleitung auch die Stellvertretung der Leitung der Finanzkontrolle, weitergehende
Führungsaufgaben sowie die Gesamtverantwortung für die kaufmännische Revision.
Aufgrund dieser zusätzlichen Aufgaben und der dadurch gegebenen Anforderungen ist
der Abstand von zwei Lohnklassen nicht zu beanstanden.

 

6.

Daraus folgt,
dass die angefochtene Überführung keine Rechtsmängel aufweist und der dagegen erhobene
Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Rekurrent
dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1’500.–. 

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs wird
abgewiesen. 

 

Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’500.–, einschliesslich Auslagen.

 

            Mitteilung an:

-      
Rekurrent

-      
Büro des Grossen Rats  

-      
Zentraler Personaldienst

-      
Überführungskommission

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Urs Thönen

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.