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**Case Identifier:** 2e295bde-4ff1-50d0-998a-052ed669373e
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-09-13
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 13.09.2011 A/646/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-646-2011_2011-09-13.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/646/2011-AMENAG ATA/585/2011  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 13 septembre 2011 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Dominique Burger, avocate  

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 
 

 

- 2/9 - 

A/646/2011 

EN FAIT 

1.  Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° ______ du cadastre de 
la commune de Chêne-Bourg, d’une surface de 750 m2 à l’adresse 13, avenue du 
Y______, sur laquelle est édifiée une villa. Ce terrain est situé en 5ème zone de 
développement 4 B. 

2.  Le 7 décembre 2010, M. A______ a promis de vendre ce terrain à Madame 
B______ et Monsieur O______ (ci-après : les époux O______), pour le prix de 
CHF 1'910'000.-. 

  Le lendemain, le notaire ayant instrumenté la promesse de vente a écrit au 
Conseil d’Etat, afin de savoir si l’Etat de Genève entendait exercer son droit de 
préemption. 

3.  Par plis recommandés du 23 décembre 2010, le département des 
constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département) a 
interpellé, d’une part, M. A______, et, d’autre part, les époux O______. L’Etat de 
Genève étudiait la possibilité de se porter acquéreur de la parcelle en cause et 
d’exercer son droit de préemption. Une éventuelle densification du périmètre 
concerné était envisagée. Le prix convenu entre les parties paraissait élevé et une 
expertise avait été demandée à l’office du logement (ci-après : OLO) concernant 
ce terrain. Les destinataires de ce courrier étaient invités à préciser les éléments 
constitutifs du prix. 

  Les époux O______ n’ont pas retiré ce courrier recommandé.  

4.  Le 6 janvier 2011, l’OLO a estimé la valeur de ce bien immobilier à 
CHF 1'690'000.-, soit CHF 853'230.- pour le terrain et CHF 801'935.- pour le 
bâtiment, auxquels il fallait ajouter CHF 25'000.- pour le raccordement aux 
services publics. 

5.  M. A______ a précisé, le 10 janvier 2011, que la villa était en parfait état 
d’entretien et qu’elle avait été entièrement rénovée. Elle offrait des prestations et 
des finitions de très haute qualité et le prix fixé dans la promesse de vente 
correspondait à celui des immeubles comparables du quartier. Il avait reçu, après 
s’être engagé auprès des époux O______, une offre de CHF 2'000'000.-. 

6.  Le 2 février 2011, le Conseil d’Etat a informé le notaire ayant instrumenté 
l’acte que l’Etat de Genève entendait exercer son droit de préemption, pour le prix 
de CHF 1'690'000.-. 

  La parcelle, située dans un périmètre dont la localisation, à proximité de la 
gare de Chêne-Bourg prévue dans le projet de ligne de chemin de fer 

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Cornavin/Eaux-Vives/Annemasse (ci-après : CEVA), était stratégique pour 
l’agglomération et destinée à accueillir des fonctionnalités résidentielles et 
économiques, avec une densité nettement plus importante que celle existant 
actuellement. La direction de l’aménagement du territoire avait décidé d’initier 
prochainement une procédure visant à remplacer la zone de développement 4B par 
une zone de développement 3. Depuis le début de l’année 2011, il exercerait son 
droit de préemption pour toutes les opérations de vente ne s’insérant pas dans la 
mise en œuvre des objectifs visés. Le prix avait été fixé en se fondant sur 
l’expertise de l’OLO, de manière à pouvoir traiter de façon égale tous les 
propriétaires qui se trouveraient dans des conditions identiques. S’il n’était pas 
accepté par M. A______, il serait fait application de la procédure d’estimation 
prévue par la loi fédérale sur l’expropriation du 20 juin 1930 (LEx - RS 711). 

7.  Le 2 mars 2011, M. A______ a saisi la chambre administrative de la section 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un 
recours contre la décision précitée, concluant à son annulation. 

  Construite en 1911, la villa avait été rénovée en l’an 2000, ces travaux ayant 
coûté CHF 100'000.-. Le quartier était principalement constitué de villas 
individuelles et des autorisations de transformer les bâtiments existants avaient été 
délivrées au cours des années 2009 et 2010. La procédure de modification de zone 
n’avait pas encore été initiée et l’Etat ou des promoteurs immobiliers n’étaient 
propriétaires d’aucune parcelle dans le périmètre concerné. L’objectif poursuivi 
par l’autorité, soit la construction de logements sociaux, ne pouvait être concrétisé 
avant de très nombreuses années. La décision violait en conséquence l’art. 3 de la 
loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 
(LGL - I 4 05). 

  Elle violait aussi le principe de l’égalité de traitement, dès lors que seule sa 
propriété avait fait l’objet d’une telle décision. Le changement de pratique n’avait 
pas été annoncé alors qu’une telle annonce lui aurait permis de louer son bien. 

8.  Le 4 mai 2011, le Conseil d’Etat s’est opposé au recours, reprenant et 
développant les éléments figurant dans la décision initiale.  

  Une étude d’aménagement allait être engagée en juin 2011 concernant le 
déclassement de la zone, dont la modification formelle était prévue durant 
l’automne 2011. Le plan directeur de la commune de Chêne-Bourg envisageait 
aussi une éventuelle adaptation du périmètre en vue de le densifier. 

  Depuis la modification de la pratique décidée début 2011 par le Conseil 
d’Etat, aucune autorisation n’avait été octroyée et un refus avait été notifié, fondé 
sur l’art. 13b al. 1 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). 

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9.  Le 6 mai 2011, la chambre administrative a accordé aux parties un délai 
échéant le 6 juin 2011 pour demander d’éventuels actes d’instruction 
complémentaires. 

10.  Le 18 mai 2011, M. A______ a souhaité que l’autorité intimée communique 
le nombre de cas dans lesquels l’Etat de Genève avait exercé son droit de 
préemption au cours des vingt dernières années, en précisant les dossiers dans 
lesquels l’objectif de construction poursuivi par l’exercice de ce droit avait été 
atteint. 

11.  Le 6 juin 2011, le Conseil d’Etat a relevé que le plan directeur de la 
commune de Chêne-Bourg avait été approuvé le 16 mars 2011. L’arrêté 
d’approbation précisait que la partie sud du Plateau de Bel-Air devait faire 
rapidement l’objet d’un changement de zone afin d’être fortement densifiée à 
moyenne échéance. L’exercice du droit de préemption avait été demandé à trois 
reprises dans le périmètre concerné, soit le 19 octobre 2010 (parcelle n° ______), 
le 1er décembre 2010 (parcelle n° ______), ainsi que sur la parcelle n° ______, à 
une date non précisée. 

  Il existait un intérêt public évident à la construction de logements à des prix 
abordables dans le canton de Genève et le fait qu’un délai de plusieurs années 
s’écoule entre l’exercice du droit de préemption et la concrétisation du projet ne 
permettait pas de nier l’existence de cet intérêt. 

12.  Le 5 juillet 2011, M. A______ a exercé son droit à la réplique. Le 
département avait délivré des autorisations de transformer des bâtiments dans le 
périmètre concerné en 2009 et 2010 et lui même ne pouvait s’attendre à un 
brusque changement de pratique. Le CEVA, dans le cadre duquel s’inscrivait le 
développement invoqué, était à l’étude depuis de nombreuses années. La 
jurisprudence prévoyait que la concrétisation du projet de construction permettant 
à l’Etat de préempter devait pouvoir se réaliser dans un avenir pas trop éloigné. 
Au surplus, la décision d’acquérir le bien immobilier à un prix inférieur de 
CHF 220'000.- à celui prévu par l’acte de vente violait le principe de la 
proportionnalité. 

13.  Le 6 juillet 2011, les parties ont été informées que la cause était gardée à 
juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 62 
al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - 
E 5 10). 

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2. a. Le recourant a demandé, à titre d'acte d'instruction, que l’autorité intimée 
communique la liste des cas d’exercices du droit de préemption durant les vingt 
dernières années, en précisant ceux pour lesquels les objectifs de construction 
avaient été réalisés. 

 b. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; 127 I 54 consid. 2b p. 
56 ; 127 III 576 consid. 2c p. 578 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 
septembre 2010 consid. 2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche 
cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes 
et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il 
acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si 
le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 
consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 p. 158 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C_58/2010 
du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts 
cités ; ATA/432/2008 du 27 août 2008 consid. 2b).  

  En l’espèce, les informations que le recourant souhaiterait obtenir ne sont 
pas en lien direct avec la présente procédure et ne sont pas aptes à modifier la 
solution du litige. La chambre administrative refusera d’y procéder. Elle a reçu de 
l’intimée les renseignements topiques relatifs au périmètre concerné de sorte que 
la cause est en état d'être jugée. 

3.  Selon l’art. 3 al. 1 LGL, les bien-fonds sis notamment en zone de 
développement, pouvant être affectés à la construction de logements, sont grevés 
d’un droit de préemption au profit de l’Etat et des communes intéressées. Le droit 
de préemption ne peut s’exercer qu’aux fins de construction de logements au sens 
de la LGL 

  Le propriétaire qui aliène ou promet d’aliéner un bien-fonds soumis au droit 
de préemption doit en informer immédiatement le Conseil d’Etat et la commune 
du lieu de situation, au plus tard lors du dépôt de l’acte au registre foncier. Si  le 
Conseil d’Etat envisage de préempter, il doit interpeller préalablement le 
propriétaire et le tiers-acquéreur en leur faisant part de ses intentions et leur offrir 
la possibilité de faire valoir leurs moyens (art. 4 al. 1 et 2 LGL). 

  Le Conseil d’Etat dispose d’un délai de 60 jours depuis le dépôt de l’acte au 
registre foncier pour notifier aux parties sa décision d’acquérir le bien-fonds aux 
prix et conditions fixés par lui. A défaut d’acceptation de ces conditions,  il doit 
recourir à la procédure prévue en cas d’expropriation (art. 5 al. 1 LGL), c’est-à-

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dire acquérir, par voie d’expropriation aux fins de construction de logements 
d’utilité publique, les terrains faisant l’objet du droit de préemption, 
conformément aux dispositions de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité 
publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05). 

4. a. L'exercice du droit de préemption constitue une restriction de droit public à 
la propriété qui n'est admissible que si elle repose sur une base légale, se justifie 
par un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.). 

 b. Les articles 2 et 3 al. 1 LGL disposent que, dans le cadre de leur politique 
générale d’acquisition de terrains, le canton et les communes jouissent d’un droit 
de préemption sur les bien-fonds situés en zone de développement, dans le but d’y 
construire des logements d’utilité publique. Conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral et du Tribunal administratif, cette base légale et l’intérêt public 
ainsi poursuivis, à savoir contribuer à la politique sociale du logement, permettent 
de restreindre valablement la garantie constitutionnelle de la liberté économique et 
de la garantie de la propriété, dans le respect du principe de la proportionnalité 
(ATA/591/2007 du 20 novembre 2007, confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral 
1C_30/2008 du 24 novembre 2008, et les références citées). 

 c. L’exercice du droit de préemption par une collectivité publique en 
application de la LGL n’implique pas nécessairement la présentation d’un projet 
de construction détaillé. Le Tribunal fédéral a reconnu la possibilité d’acquérir des 
terrains pour des besoins futurs, à la condition qu’il s’agisse d’un but précis et de 
besoins qui devront être satisfaits tôt ou tard, dans un avenir qui n’est pas trop 
éloigné (Arrêt du Tribunal fédéral C.R. c. Conseil d’Etat du canton de Genève du 
23 janvier 1985 consid. 5c). Lorsqu’elle acquiert un bien-fonds par voie de 
préemption, l’autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est 
opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de 
logements, en tenant compte de la situation et des caractéristiques de la parcelle et 
de ses environs. Elle doit faire un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen 
terme, des logements sur l’emplacement considéré en prenant en considération et 
éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement 
du secteur (ATF 114 Ia 17). Au stade de l'exercice du droit de préemption, 
l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un 
projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et 
tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans 
un avenir pas trop éloigné (arrêt du Tribunal fédéral 1C_30/2008 du 24 novembre 
2008, précité ; T : TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités 
publiques, in La maitrise du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, 
contrôle du prix, 2009, p. 156 et ss.). 

5.  En l'espèce, la procédure que l'autorité a suivi pour exercer son droit de 
préemption est conforme à celle prévue aux art. 3 et ss LGL. 

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  L'existence d'un intérêt public à la réalisation de logements sociaux dans le 
canton de Genève est notoire. Il est de plus confirmé par les statistiques les plus 
récentes, selon lequel le taux de vacance est de 0,25 %, (cf. communiqué de 
presse de l’office cantonal de la statistique du 9 août 2011 ; http://www.ge.ch/ 
statistique/tel/compresse/2011/geneve_cp_2011_26.pdf) soit très inférieur au seuil 
de fluidité du marché (1,5 ou 2 %). 

  D'une part, les explications données par l'autorité intimée démontrent que 
l'approche politique en faveur de la construction de logements dans ce secteur est 
cohérente. La parcelle du recourant est située dans une zone de développement 4 
B que l'autorité entend modifier en zone de développement 3, étant précisé qu’une 
forte densification du secteur est prévue dans le plan directeur communal. D'autre 
part, l'impact de la création d'une gare qui jouxte directement le secteur concerné, 
confirme aussi cette analyse.  

  Encore faut-il, selon la jurisprudence, que l'on admette que la construction 
d'immeubles puisse se réaliser "à moyen terme" ou "dans un avenir pas trop 
éloigné". A cet égard, la chambre administrative retiendra que le processus initié 
par le Conseil d'Etat vient de commencer et que cette autorité a démontré, 
notamment en indiquant les autres cas dans lesquels elle avait fait usage de son 
droit de préemption, vouloir poursuivre fermement l'urbanisation du secteur. 
Certes, cette dernière prendra plusieurs années puisqu'elle implique tant une 
modification de zone que l'élaboration d'un plan localisé de quartier. Cette durée 
ne pourra toutefois qu'être abrégée par la maîtrise foncière, par l'Etat, d'une partie 
des parcelles concernées. De plus, le fait d'exercer le droit de préemption à ce 
stade permet d'éviter une trop forte pression spéculative et dans ce sens, répond 
aussi à un intérêt public. (T. TANQUEREL, op. cit., p. 158 ad 3). 

  Dans ces circonstances, les conditions nécessaires - y compris temporelles - 
à l'exercice du droit de préemption par une collectivité publique sont remplies. 

6.  Le recourant soutient aussi que la décision litigieuse violerait le principe de 
l'égalité de traitement et serait la conséquence d'un changement de pratique qui 
n'avait pas été annoncé. 

  Selon la doctrine, une pratique désigne la répétition régulière et constante 
dans l'application d'une norme par les autorités de première instance. Bien qu’elle 
ne lie pas le juge, peut avoir indirectement des effets juridiques par le biais du 
principe de l'égalité de traitement (P. MOOR, Droit administratif, vol 1. 1994, ad 
n° 2.1.5.3). 

  En l'espèce, il est douteux que le fait d'exercer, ou de ne pas exercer, le droit 
de préemption de l'Etat lors d'une vente immobilière puisse être qualifié de 
pratique, dès lors que l'autorité doit, dans chaque cas, examiner les circonstances 
du cas d’espèce et que ce droit découle de la loi. Même si l'on devait considérer 

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que tel était le cas, une modification de la pratique sans annonce préalable n'est 
pas critiquable, dès lors qu’en zone de développement, toutes les ventes peuvent 
être soumises à cet exercice. Au surplus, l'autorité intimée a indiqué, sans être 
contredite, qu'elle avait à plusieurs reprises exercé son droit de préemption dans 
ce secteur, désignant par leur numéro les parcelles concernées. Il ressort en 
particulier de la consultation du registre foncier en ligne que l'Etat a été inscrit en 
qualité de propriétaire de la parcelle n° ______ du cadastre de Chêne-Bourg, à 
l'adresse 8, avenue des X______ - soit dans le périmètre - concerné le 16 
décembre 2010.  

7.  En dernier lieu, M. A______ critique le prix que l'Etat lui a proposé pour 
cette parcelle. Cette question est toutefois exorbitante du présent litige, dès lors 
qu'une procédure particulière a été prévue par le législateur pour la trancher (art. 5 
al. 1 LGL). 

8.  Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de procédure 
de CHF 1'500.- sera mis à la charge de M. A______, qui succombe. Vu l’issue du 
litige, il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 2 mars 2011 par Monsieur A______ contre la 
décision du 2 février 2011 du Conseil d’Etat ; 

au fond : 

le rejette ; 

met  à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 1'500.- ; 

dit qu’il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 

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conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Dominique Burger, avocate du recourant, au Conseil 
d'Etat, ainsi qu'au département des constructions et des technologies de l'information. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Junod et Hurni, juges, M Dumartheray, juge et 
M. Bonard, juge suppléant. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière de juridiction : 
 
 

M. Tonossi 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :