# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a9cf7418-1720-5e5d-8c8c-4f9fb619afe8
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2009_20_27_06_111.pdf
**Docket/Reference:** 602_2009_20_27_06_111.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf33/602_2009_20_27_06_111.pdf

## Full Text

602 2009-20 

Arrêt du 27 juin 2011 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 
Greffier-stagiaire : 

Christian Pfammatter 
Josef Hayoz, Gabrielle Multone 
Savio Michellod 

PARTIES 

PRO NATURA FRIBOURG - Ligue fribourgeoise pour la protection de 
la  nature,  à  Fribourg,  et  PRO  NATURA  –  Ligue  suisse  pour  la 
protection  de  la  nature,  à  Bâle,  recourantes,  représentées  par  Me 
Louis-Marc  Perroud,  avocat,  rue  du  Progrès  1,  case  postale  1161,  1701 
Fribourg, 

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

PREFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYERE, Le Château, case postale 
192, 1630 Bulle, autorité intimée,  

X., intimé, représenté par Me René Schneuwly, avocat, bd de Pérolles 4, 
case postale 1431, 1701 Fribourg. 

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 12 mai 2009 contre la décision du 8 avril 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Après  avoir  obtenu,  le  17  avril  2008,  une  réponse  favorable  du  Service  des 
A. 
constructions et de l'aménagement (SeCA) à une demande préalable, X. a déposé en mai 
2008  une  demande  de  permis  de  construire  afin  de  transformer  l'étable  existante  en 
restaurant  et  gîte  d'alpage  au  lieu-dit  "Tissiniva",  sur  le  territoire  de  la  Commune  de 
Charmey.  Ce  chalet,  qui  était  jusqu'alors  affecté  à  la  garde  de  génisses  pendant  la 
période  estivale,  est situé au milieu des pâturages, hors de la zone à bâtir, à quelques 
centaines de mètres du restaurant d'altitude "Les Dents Vertes" (Vounetz) et de l'arrivée 
de la télécabine Rapido Sky, en provenance de Charmey. 

Le  projet  de  transformation  prévoit  l'aménagement  d'un  restaurant  de  66  places,  d'un 
dortoir de 11 places et de 4 chambres individuelles. 

En plus de l'accès par la télécabine, le restaurant est desservi par une route alpestre et 
l'aménagement d'un sentier pédestre y menant est prévu. 

Lors  de  la  mise  à  l'enquête  publique  du  projet  du  9  au  23  mai  2008,  plusieurs 
B. 
oppositions ont été formulées, dont une notamment par Pro Natura, qui estimait que, vu 
la  proximité  de  l'établissement  "Les  Dents  Vertes",  qui  bénéficie  déjà  d'infrastructures 
similaires  à  celles  projetées,  l'activité  de  restauration  et  d'hébergement  prévue  à 
Tissinivia  ne  se  justifiait  ni  sur  le  plan  économique,  ni  sur  le  plan  environnemental.  De 
plus, les installations en cause n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone agricole 
et  ne  constituaient  pas  des  activités  accessoires  non  agricoles  au  sens  de  la  loi  sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Enfin, dans la mesure où la problématique de 
l'accès  à  l'infrastructure  n'avait pas  été  développée  dans  le  projet,  l'opposante  craignait 
que  sa  réalisation  n'entraîne  une  augmentation  du  trafic  motorisé  au  détriment  de  la 
télécabine. 

La  Commune  de  Charmey,  l'Union  fribourgeoise  du  tourisme  ainsi  que  tous  les  services 
spécialisés  de  l'Etat  qui  ont  été  consultés  ont  préavisé  favorablement  le  projet,  souvent 
avec conditions. Le préavis de l'Union fribourgeoise du tourisme du 16 octobre 2008 est 
spécialement succinct dès lors qu'il se limite à indiquer qu'il émet "un préavis favorable".  

C. 
Par décision du 13 février 2009, la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des  constructions (DAEC) a accordé à X. une autorisation spéciale de construire hors 
de  la  zone  à  bâtir  en  considérant  que  l'implantation  de  son  projet  était  imposée  par  sa 
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, dès lors que l'aménagement du restaurant et 
du gîte s'inscrivait dans le développement de l'offre touristique envisagée dans le secteur 
et  qu'il  répondait  donc  à  un  besoin  compte  tenu  de  la  diversification  des  activités 
estivales  et  hivernales  (tourisme  doux)  mises  en  place.  L'autorité  a  estimé  par  ailleurs 
qu'aucun  intérêt  public prépondérant  ne  s'opposait au  projet  (art.  24  let.  b  LAT)  et  que 
les  problèmes  d'accès,  de  circulation  et  de  parcage  seront  gérés  par  les  partenaires 
(requérant,  commune,  syndicat  d'améliorations  foncières)  dans  le  sens  des  objectifs  de 
tourisme doux et du futur parc naturel régional (PNR) dans lequel s'intégrera le site. 

Le 8 avril 2009, compte tenu de l'octroi de l'autorisation spéciale, le Préfet du district de 
la Gruyère a accordé le permis de construire sollicité et a écarté les oppositions. 

 
 
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D.  Agissant le 12 mai 2009, Pro Natura – Ligue fribourgeoise pour la protection de la 
nature et Pro Natura – Ligue suisse pour la protection de la nature ont contesté devant le 
Tribunal  cantonal  les  décisions  de  la  DAEC  du  13  février  2009  et  de  la  préfecture  du 
8 avril 2009 en demandant leur annulation sous suite de frais et dépens. Elles concluent 
au refus des autorisations litigieuses. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourantes  font  valoir  tout  d'abord  que  l'installation 
projetée  n'est  pas  conforme  à  la  zone  agricole  dans  laquelle  elle  se  situe.  Même  si  les 
exploitants du chalet projettent de fabriquer et de vendre du fromage "à l'ancienne", il ne 
s'agit cependant que d'une activité secondaire, l'essentiel des installations devant servir à 
l'hébergement  et  à  la  restauration  des  visiteurs  et  non  au  commerce  du  fromage.  De 
plus, le projet de l'intimé ne peut pas non plus être autorisé au titre de l'exercice d'une 
activité  accessoire  non  agricole  au  sens  de  l'art.  24b  LAT,  vu  l'ampleur  de  l'activité 
annexe et le fait que le bénéficiaire des autorisations n'est pas agriculteur. 

Examinant le projet sous l'angle de l'art. 24 let. a LAT, en tant que restaurant d'altitude, 
les  recourantes  estiment  que  la  DAEC  a  retenu  à  tort  que  celui  répondait  à  un  besoin 
fondé sur le développement de l'offre touristique. Elles soulignent que l'autorité a passé 
complètement  sous  silence  l'existence  du  restaurant  "Les  Dents  Vertes"  à  proximité 
immédiate.  De  plus,  elle  ne  rend  pas  vraisemblable  que  l'offre  proposée  par  cet 
établissement existant serait insuffisante pour répondre à la demande du tourisme doux. 
La seule référence à la diversification des activités estivales et hivernales ne permet pas 
de  retenir  l'existence  d'un  réel  besoin.  Dans  ces  conditions,  la  DAEC  a  retenu  de  façon 
arbitraire que l'installation projetée était imposée par sa destination. De plus, à supposer 
qu'un  besoin  existe,  il aurait  encore  fallu  examiner  si  la  construction  était  adaptée  à  ce 
besoin  et  si  elle  n'était  pas  surdimensionnée.  Le  dossier  accompagnant  la  demande  de 
permis  de  construire  ne  rend  pas  suffisamment  vraisemblable  la  nécessité  d'accroitre 
dans la mesure projetée l'offre de services hôteliers dans la région. 

S'agissant de l'absence d'intérêt prépondérant s'opposant au projet (art. 24 let. b LAT), 
les  recourantes  considèrent  que  les  problèmes  d'accès,  de  circulation  et  de  parcage  ne 
sont pas résolus et que la présence d'un établissement public facilement atteignable par 
la route va augmenter la pression sur l'environnement en incitant les usagers à venir en 
voiture  plutôt  que  par  la  télécabine.  L'interdiction  générale  de  circuler  "Ayants  droit 
exceptés" apposée au début de la route d'accès n'offre pas un effet dissuasif suffisant de 
ce point de vue. De plus, le parking de 7 places seulement prévu à cet endroit n'est pas 
apte à contrer efficacement le parking sauvage, étant rappelé que le restaurant pourrait 
accueillir  plus  de  70  personnes.  Un  intérêt  prépondérant  lié  à  la  protection  de 
l'environnement s'oppose dès lors également à l'octroi de l'autorisation spéciale. 

Le  1er  juillet  2009,  la  Commune  de  Charmey  a  déposé  ses  observations  sur  le 
E. 
recours  dont  elle  conclut  au  rejet.  Elle  relève  que,  suite  à  l'abandon  de  l'ancien  dortoir 
dans  le  restaurant  "Les  Dents  Vertes",  le  projet  litigieux  comble  une  lacune  en  matière 
d'hébergement  à  Vounetz.  Situé  sur  le  sentier  le  plus  fréquenté  pour  se  rendre  du 
restaurant  "Les  Dents  Vertes"  au  village,  en  été  par  les  promeneurs  et  en  hiver  par  les 
amateurs  de  marche  en  raquettes,  le  chalet  de  Tissiniva  est  distant  d'une  dizaine  de 
minutes de la station supérieure de la télécabine. Le site de Vounetz a été dévolu à des 
activités  sportives  dans  un  premier  temps,  puis,  vu  la  nécessité  d'un  développement 
d'une  activité  touristique  estivale,  d'autres  équipements  sont  venus  s'y  greffer,  avec 
Charmey  Aventures.  La  transformation  et  l'agrandissement  du  restaurant  "Les  Dents 
Vertes" ne visent pas du tout à satisfaire la même clientèle. Outre l'absence de possibilité 

 
 
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d'hébergement, ce nouveau restaurant est destiné à accueillir une masse importante de 
skieurs  avant  tout  et,  à  l'occasion,  de  recevoir  des  manifestations  importantes  durant 
l'été (Fête des patoisants, cinéma Open Air, 1er août, désalpe). Quant aux problèmes de 
circulation  soulevés  par  les  recourantes,  ceux-ci  ont  été  résolus  par  le  panneau 
d'interdiction  de  circuler  "ayants  droits  exceptés"  qui  a  été  posé  au  début  de  la  route 
d'accès. 

Le 8 juillet 2009, X. a  déposé  sa réponse au  recours dont il conclut au rejet, sous 

F. 
suite de frais et dépens. 

Il souligne d'emblée que la problématique de cette affaire concerne uniquement la mise 
en  œuvre  de  l'art.  24  LAT.  Il  n'a  jamais  prétendu  que  son  projet  serait  conforme  à  la 
zone agricole, de sorte que toute l'argumentation des recourants concernant les art. 24a 
et 24b LAT est d'emblée dénuée d'intérêt. 

En ce qui concerne l'implantation nécessaire de son établissement public hors de la zone 
à  bâtir,  l'intimé  rejoint  la  commune  pour  indiquer  que,  dans  le  cadre  d'une  rénovation, 
les  propriétaires  du  restaurant  de  Vounetz  "Les  Dents  Vertes"  ont  renoncé  à  offrir  des 
possibilités  d'hébergement  sur  place  en  remplaçant  l'ancien  dortoir  par  un  appartement 
pour le gérant. Il apparaît dès lors que, de ce point de vue, le chalet de Tissiniva comble 
une  lacune  dans  l'offre  touristique.  Par  ailleurs,  étant  situé  sur  le  tracé  d'un  important 
réseau de sentiers affectés au tourisme pédestre, ainsi que sur la liaison reliant les futurs 
parcs  naturels  régionaux  du  Gantrisch  et  de  la  Gruyère-Pays  d'Enhaut,  il  contribue  de 
manière  sérieuse  au  développement  du  tourisme  pédestre  en  offrant  aux  randonneurs 
une infrastructure minimale. La proximité du restaurant "Les Dents Vertes" ne constitue 
pas un obstacle dès lors que, pour l'intimé, l'offre est différente et ne vise pas la même 
clientèle.  Les  deux  établissements  sont  complémentaires.  Il  relève  à  cet  égard  que  la 
Commune  de  Charmey  et  l'Union  fribourgeoise  du  tourisme  soutiennent  sans  réserve  le 
projet. 

L'intimé  estime  également  qu'aucun  intérêt  prépondérant  ne  s'oppose  à  la  construction 
hors de la zone à bâtir. Il indique qu'après avoir contesté la réfection de la route d'accès 
au chalet, Pro Natura a retiré son opposition, de sorte que les travaux ont pu être menés 
à bien. Le problème de circulation a été entièrement réglé à satisfaction des recourantes 
et la route est interdite au trafic motorisé. Dans la mesure où l'aspect extérieur du chalet 
a  été  maintenu,  X.  ne  voit  pas  en  quoi  le  fait  d'offrir  gîte  et  couvert  aux  randonneurs 
pourrait porter préjudice au paysage ou à la nature.  

G. 
Le  4  septembre  2009,  les  recourantes  ont  déposé  un  mémoire  de  réplique.  Elles 
relèvent que, dans la mesure où le restaurant "Les Dents Vertes", situé à l'arrivée de la 
télécabine  en  provenance  de  Charmey,  bénéficie  d'un  emplacement  plus  favorable,  la 
création de nouvelles structures au chalet Tissiniva n'est pas admissible.  Elles ne voient 
pas  en  quoi  les  deux  établissements  seraient  complémentaires.  En  effet,  les  sites, 
éloignés de quelques centaines de mètres, situés au cœur du parc naturel régional et le 
long du réseau de sentiers pédestres, présentent le même attrait pour les randonneurs. 
Elles relèvent que ni l'intimé, les autorités intimées n'ont démontré à satisfaction que les 
infrastructures  du  restaurant  "Les  Dents  Vertes"  ne  permettent  pas  de  répondre  à  la 
demande existante. 

Les recourantes font également valoir que l'ouverture d'un établissement de restauration 
et d'hébergement implique une série de nuisances pour l'environnement, notamment en 

 
 
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matière de circulation et de bruit. De plus, la transformation du chalet s'accompagne de 
travaux  importants,  de  sorte  qu'on  ne  peut  pas  raisonnablement  prétendre  que  l'aspect 
extérieur de celui-ci ne sera pas modifié. De toute manière, elles relèvent qu'il existe un 
intérêt  public  prépondérant  à  éviter  la  prolifération  de  buvettes,  restaurants  et  gîtes 
d'alpage dans nos montagnes. 

H. 
Le  30  septembre  2009,  la  Commune  de  Charmey  s'est  prononcée  sur  la  réplique 
des  recourantes.    Elle  confirme  tout  d'abord  que  le  restaurant  "Les  Dents  Vertes"  ne 
dispose plus d'un dortoir. Dans cette perspective, elle estime que l'établissement litigieux 
offre  une  alternative,  avec  un  hébergement  simple  et  correct  en  montagne  et  s'avère 
totalement  complémentaire  à  l'infrastructure  existante.  Rappelant  que  la  Commune  de 
Charmey est un des pôles touristiques du canton, selon la loi sur le tourisme, elle affirme 
que l'offre du restaurant "Les Dents Vertes" vise le tourisme de masse durant les fortes 
affluences.  La  possibilité  d'accueil  en  dortoir  dans  la  région,  en  limite  des  futurs  parcs 
naturels  régionaux,  permettra  d'étoffer  l'offre  du  tourisme  pédestre  qu'elle  tente  de 
développer.  Il  s'agira  d'une  étape  bienvenue  avant  l'arrivée  du  randonneur  dans  le 
secteur des vallons donnant sur le Lac Noir. Le Chalet de Tissiniva est situé sur l'une des 
pistes  de  ski  figurant  au  plan  directeur  communal  et,  de  plus,  le  sentier  conduisant  de 
Vounetz  au  village  par  l'itinéraire  de  la  Vatia  est  le  plus  fréquenté  par  les  promeneurs, 
après  l'itinéraire  du  tour  du  Lac  de  Monsalvens.  Quant  aux  problèmes  de  circulation,  la 
commune considère qu'ils sont résolus avec la pose d'une signalisation restrictive. Il n'y a 
aucune raison de mettre en doute le respect de ces dispositions par les propriétaires de 
véhicules. L'autorité communale, le garde-faune et le forestier de la corporation de triage 
veilleront à l'application de cette interdiction. 

Le  7  décembre  2009,  l'intimé  a  déposé  une  duplique  dans  laquelle  il  reprend  en 
I. 
substance les arguments déjà avancés dans sa réponse ainsi que dans les interventions 
de la commune. 

Le 24 décembre 2009, les recourantes ont produit une copie d'un article du journal 
J. 
"La  Gruyère"  du  19  novembre  2009  d'où  il  ressort  que  la  réfection  du  restaurant  "Les 
Dents Vertes" est terminée et que le bâtiment a doublé sa capacité, portée à 500 places. 

Par mesure superprovisionnelle du 16 juin 2009, le Juge délégué à l'instruction du 
K. 
recours a autorisé X. à effectuer les travaux indispensables à l'estivage du bétail et à la 
consolidation du bâtiment pour éviter que ce dernier ne s'écroule en cas d'intempéries. 

Lors  d'une  inspection  des  lieux  effectuée  le  12  mai  2010,  il  est  apparu  cependant  que, 
contrairement  à  ce  qui  avait  été  provisoirement  autorisé,  l'intimé  avait  procédé,  pour 
plus  d'un  million  et  demi  de  francs,  à  la  transformation  complète  du  chalet  en  un 
véritable restaurant disposant de toute l'infrastructure moderne (cuisine, salle à manger, 
bar).  X.  a  expliqué  qu'il  y  a  eu  confusion  et  qu'il  a  mal  compris  la  portée  des 
autorisations  délivrées  par  les  différentes  autorités,  notamment  suite  à  la  patente 
accordée  par  la  Direction  de  la  sécurité  et  de  la  justice  pour  l'exploitation  de 
l'établissement  en  date  du  6  octobre  2010.    Il  a  été  constaté  qu'à  l'étage  supérieur,  le 
chalet dispose d'un dortoir pour 12 personnes, 6 chambres à deux lits, deux douches et 
deux  toilettes.  En  ce  qui  concerne  l'écurie,  transférée  au  niveau  inférieur  du  bâtiment, 
l'intimé  a  indiqué  que  le  bétail  qu'il  est  prévu  d'abriter  ne  lui  appartient  pas.  Il  est 
propriété  de  l'exploitant  de  l'alpage  de  Vounetz  et  une  convention  règle  l'utilisation  de 
l'écurie  par  les  animaux.  La  production  de  fromage qui  se  fera  à  l'intérieur  du  bâtiment 

 
 
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est  une  simple  démonstration  qui  devrait  se  faire  à  raison  d'une  fois  par  semaine  et  a 
vocation touristique et folklorique. 

 Par  ordonnance du 1er  juin 2010, le Tribunal cantonal  a admis une requête de mesure 
provisionnelle  déposée  par  l'intimé  et  l'a  autorisé  à  exploiter  son  chalet  jusqu'au  25 
septembre 2010, soit pendant la saison d'alpage. Un recours de Pro Natura contre cette 
décision incidente a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral le 18 août 2010.  

Le 21 mars 2011, constatant que la cause n'avait pas pu être traitée avant le début de la 
nouvelle  saison  d'estivage,  le  Tribunal  cantonal  a  renouvelé  la  mesure  provisionnelle  du 
1er juin 2010 et a autorisé X. à exploiter son chalet du 15 mai au 15 octobre 2011. Il lui a 
interdit  cependant  de  procéder  ou  de  faire  procéder  à  un  transport  automobile  de 
personnes à destination de son établissement.  

e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
1. 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. 
a  et  c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

b) Selon l'art. 176 de loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions  (LATeC;  RSF  710.1),  entrée  en  vigueur  le  1er  janvier  2010,  les  demandes 
de permis mises à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la loi sont traitées sur 
la  base  de  l'ancienne  loi  du  9  mai  1983  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions. 

Dès  lors  qu'en  l'espèce,  la  demande  de  permis  de  construire  a  été  mise  à  l'enquête 
publique en mai 2008, l'ancien droit reste applicable à la présente affaire. Cette précision 
n'a  cependant  qu'une  portée  limitée  à  la  procédure  dès  l'instant  où,  sur  le  fond,  la 
construction litigieuse hors de la zone à bâtir est de toute manière soumise directement 
au droit fédéral. 

c) En vertu de l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé 
pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et 
pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents  (lettre  b).  En  revanche,  à 
défaut  d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

2. 
  a) Comme l'intimé l'a souligné à juste titre, le projet litigieux n'est pas conforme à 
la zone  agricole  et  il n'a  jamais  été  discuté  d'accorder  une  autorisation  fondée  sur  l'art. 
22 LAT en relation avec les art. 16 ss LAT ou au titre d'activités accessoires non agricoles 
hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24b LAT. La seule question à résoudre est celle 
de  savoir  si  le  restaurant  avec  gîte  d'altitude  en cause  peut  bénéficier  d'une  dérogation 
au sens de l'art. 24 LAT.   

b)  Selon  l'art.  24  LAT,  des  autorisations  peuvent  être  délivrées  pour  de  nouvelles 
constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation non conformes à la 
zone agricole si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir 

 
 
 
 
 
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est  imposée  par  leur  destination  (let.  a)  et  si aucun intérêt  prépondérant  ne  s'y  oppose 
(let. b).  

La reconnaissance que l'implantation d'un bâtiment est nécessaire hors de la zone à bâtir 
au  sens  de  l'art.  24  let.  a  LAT  est  soumise  à  des  exigences  très  strictes,  de  manière  à 
lutter  contre  le  mitage  du  territoire  (ATF  124  II  252  consid.  4a  p.  256  avec  les 
références).  Selon  une  jurisprudence  constante,  il  faut  qu'une  nécessité  particulière, 
fondée  sur  des  raisons  techniques,  des  motifs  d'exploitation,  sur  la  configuration  du 
terrain ou sur l'impossibilité d'implanter l'ouvrage en zone à bâtir impose de construire à 
l'endroit  prévu.  Certes,  seule  la  démonstration  d'une  implantation  nécessaire  relative 
(relative  Standortgebundenheit)  est  exigée,  en  ce  sens  que  le  requérant  ne  doit  pas 
établir qu'aucun autre emplacement n'entre en considération pour son projet. Il suffit que 
des  motifs  particulièrement  importants  et  objectifs  fassent  apparaître  l'implantation 
prévue  hors  de  la  zone  à  bâtir  comme  étant  plus  favorable  en  comparaison  avec  des 
emplacements  à  l'intérieur  de  la  zone  à  bâtir  (ATF 136  II  214  consid.  2.1  p.  218  et  les 
références).  S'agissant  des  restaurant  de  montagne,  il  est  admis  que,  selon  les 
circonstances, leur emplacement hors de la zone à bâtir peut être reconnu comme étant 
imposé par leur destination (ATF 1C_328/2010, consid. 3.2 et les références; RDAF 1998 
p.  210).  Cela  étant,  il  va  de  soi  que  ces  installations  d'altitude  ne  peuvent  pas  être 
construites  librement,  sans  limitation  de  quantité,  hors  de  la  zone  à  bâtir  (ZBl  1989  p. 
540).  Il  appartient  au  requérant  de  l'autorisation  de  prouver  l'existence  d'un  besoin 
compte  tenu  des  possibilités  d'hébergement  existantes  dans  le  proche  et  moyen 
voisinage.  Dans  les  domaines  skiables,  ces  aménagements  n'apparaissent  en  principe 
adéquats  qu'à  proximité  des  stations  de  départ  ou  d'arrivée  des  remontées  mécaniques 
dès  lors  que  seule  cette  proximité  permet  d'éviter  une  atteinte  supplémentaire  au 
paysage  et  de  limiter  les  difficultés  d'équipement  (CH.  BANDLI,  Bauen  ausserhalb  der 
Bauzonen [art. 24 RPG], Coire/Zurich, 1991, p. 180 n° 226; RVJ 1995 p. 4; ZBl 1989 p. 
540).  La  preuve  du  besoin  est  également  exigée  dans  les  secteurs  de  randonnée 
pédestre, étant entendu cependant que, dans ce cas, vu la densité des constructions en 
Suisse et la proximité d'établissements existants qui en découle, cette preuve ne pourra 
que  difficilement  être  rapportée  (CH.  BANDLI,  p.  180).  Dans  le  périmètre  à  prendre  en 
considération  pour  calculer  le  besoin,  il  convient  d'intégrer  l'infrastructure  existante 
facilement  atteignable  par  les  transports  publics  (ATF  1C_328/2010,  consid.  3.3), 
notamment par une télécabine.   

l'Union 

fribourgeoise  du  tourisme.  Il  apparaît  cependant  d'emblée  que 

c) Dans le cas particulier, la DAEC a admis l'existence d'une implantation nécessaire 
hors de la zone à bâtir en se fondant  essentiellement sur les préavis de la commune  et 
de 
la 
détermination  de  l'Union  fribourgeoise  du  tourisme  du  16  octobre  2008  n'a  aucun 
contenu matériel et se limite indiquer "préavis favorable". Dans le cadre de la demande 
préalable,  cette  même  autorité  s'était  bornée  à  souligner  le  11  mars  2008  "que  la 
buvette  projetée  s'ajoutera  à  l'offre  du  restaurant  de  Vounetz  en  passe  d'être  agrandi" 
avant  d'approuver  sans  autre  indication  le  projet  de  l'intimé.  Faute  d'éléments  concrets 
établissant  l'existence  d'un  besoin,  les  prises  de  position  de  l'Union  fribourgeoise  du 
tourisme ne sont donc d'aucune utilité pour statuer sur le respect de l'art. 24 let. a LAT. 
Quant  aux  préavis  de  la  commune,  il  faut  constater  que  les  arguments  invoqués  en 
faveur  du  projet  restent  vagues  et    constituent  pour  l'essentiel  des  affirmations  non 
étayées,  notamment  sur  la  complémentarité  des  offres  du  chalet  de  Tissiniva  et  du 
restaurant "les Dents Vertes". On ne voit pas pourquoi, à ce propos, des promeneurs ou 
des randonneurs en raquette ne pourraient pas utiliser les infrastructures existantes sous 
prétexte  qu'elles  sont  dimensionnées  pour  un  tourisme  de  masse.  Si  certaines 

 
 
 
- 8 - 

remarques,  en  particulier  celles  relatives  à  l'absence  de  possibilités  d'hébergement  aux 
"Dents Vertes", ne semblent pas, à première vue, dénuées de pertinence – il y a lieu de 
tenir compte cependant du fait que le village de Charmey est aisément atteignable par la 
télécabine  et  offre  de  nombreux  lits  dont  pourraient,  cas  échéant,  bénéficier  les 
promeneurs  –  ces  éléments  éparses  et  livrés  de  manière  brute  ne  sont  pas  suffisants 
pour  donner  une  vue  complète  de  la  situation  et  pour  trancher  sur  l'existence  véritable 
d'un besoin. Enfin, l'intimé lui-même n'a déposé aucun rapport économique de faisabilité  
qui  établirait  dans  la  région  le  besoin  d'un  établissement  public  supplémentaire  à 
proximité de Vounetz, que ne couvriraient pas les établissements existants, y compris à 
Charmey même.  

Dans la mesure où, face aux carences manifestes du dossier sur la question du besoin, la 
DAEC  n'a  ordonné  aucune  mesure  d'instruction  spécifique  apte  à  apporter  les 
informations  indispensables  pour  statuer  en  toute  connaissance  de  cause,  il  faut 
constater qu'en l'état, l'existence d'un besoin n'est pas établie. 

Il se justifie dès lors d'annuler l'autorisation spéciale et le permis de construire accordés 
sans  que  la  réalisation  des  conditions  de  l'art.  24  LAT  n'ait  été  dûment  établie  et  de 
renvoyer  la  cause  à  la  DAEC  afin  qu'elle  reprenne  l'instruction  de  cette  affaire.  Dans  ce 
cadre,  elle  pourra  requérir  elle-même  un  rapport  circonstancié  auprès  d'une  autorité 
spécialisée en matière  de tourisme ou exiger du requérant qu'il produise un tel rapport, 
établi  de  manière  professionnelle.  Cet  acte  devra  prendre  en  considération,  de  manière 
chiffrée, l'infrastructure existante de la région ainsi que les taux d'utilisation de celle-ci, 
que  ce  soit  du  point  de  vue  de  l'hôtellerie-restauration  ou  du  point  de  vue  des  accès 
(télécabine,  routes,  sentiers  pédestres),  étant  entendu  qu'il  faudra  déterminer  si,  en 
raison de l'existence de la télécabine, les possibilités d'hébergement à Charmey doivent y 
être  intégrées.  Dans  cette  perspective,  il  est  exclu  de  se  prononcer  sans  entendre  les 
responsables  de  la  télécabine  et  du  restaurant  "Les  Dents  Vertes",  en  particulier  sur  la 
flexibilité  de  l'exploitation  de  la  télécabine  (horaires,  etc.)  et  sur  le  taux  d'utilisation  de 
l'ancien dortoir. Le rapport devra enfin intégrer les perspectives chiffrées découlant de la 
prochaine  création  des  parcs  naturels  régionaux.  Tant  que  ces  informations  de  base, 
dûment  mises  en  relation,  ne  seront  pas  disponibles,  il  est  exclu  d'accorder  une 
autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir au requérant. 

3.  Manifestement  bien  fondé,  le  recours  doit  être  admis.  Du  moment  que  la  Cour  a 
ainsi tranché le litige, les mesures provisionnelles accordées le 21 mars 2011 tombent. Il 
ressort  désormais  de  la  compétence  de  la  DAEC,  à  qui  retourne  la  présente  affaire,  de 
décider  si  l'intimé  peut  ou  non  continuer  l'exploitation  de  son  restaurant  jusqu'à  droit 
connu sur sa requête d'autorisation spéciale et, si oui, à quelles conditions.  

Il appartient à l'intimé qui succombe de supporter les frais de justice en application 

4. 
de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, il lui incombe de verser une indemnité de partie aux recourantes qui 
ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA). Rien 
ne justifie cependant de dépasser la limite maximale de 10'000 francs d'honoraires fixée 
par  l'art.  8  al.  1  du  tarif  des  frais  de  procédure  et  des  indemnités  en  matière  de 
juridiction administrative (RSF 150.12). 

 
 
 
 
- 9 - 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours  est  admis.  L'autorisation  spéciale  du  13  février  2009  et  le  permis  de 
construire  du  8  avril  2009  sont  annulés.  La  cause  est  renvoyée  à  la  Direction  de 
l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions  pour  instruction  dans  le 
sens des considérants et nouvelle décision concernant l'autorisation spéciale. 

II. 

Les frais de procédure sont mis par 1'500 francs à la charge de l'intimée. 

III.  Un montant de 11'306 fr. 10 (y compris 798 fr. 60 de TVA) à verser à Me Perroud à 

titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'intimé. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un 
délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque 
seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). 

201.21 Restaurant de montagne