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**Case Identifier:** d9e7f2b6-4975-5bab-829f-2aecbf485389
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-12-11
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 11.12.2014 BVGE 2014/50
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2014-50_2014-12-11.pdf

## Full Text

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 863 

 

50 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung II 
i.S. X. gegen Vollzugsstelle für den Zivildienst 

B‒660/2014 vom 11. Dezember 2014 

Zivildienst. Gesuch um Umwandlung der Pflicht zur Leistung eines 

unterbruchsfreien Zivildienstes. Prüfung der Gesetzmässigkeit von 

Art. 36a ZDV. 

Art. 36a ZDV. Art. 5 und Art. 20 ZDG. Art. 164 BV. 

1. Die in Art. 36a ZDV vorgesehene Pflicht, dass Zivildienstleisten-
de, die zuvor für einen Militärdienst als Durchdiener angemeldet 

waren, ihren gesamten Zivildienst ebenfalls ohne Unterbruch 

leisten müssen, hätte ‒ soweit Eingriffsschwere und rechtspoliti-

sche Bedeutung in Frage stehen ‒ auf Stufe eines formellen Ge-

setzes geregelt werden sollen (E. 4.9). 

2. Der Gesetzgeber hat dem Bundesrat mit der Delegationsnorm 
von Art. 20 ZDG zwar die Kompetenz eingeräumt, auch für 

Zivildienstleistende die Möglichkeit des Durchdienermodells ein-

zuführen; eine Regelung, welche darüber hinausgehend gar eine 

Pflicht zum Durchdienen vorsieht, wird hingegen von dieser 

Delegation nicht gedeckt (E. 5.7). 

3. Auch in Verbindung mit Art. 5 ZDG deckt die Delegation in 
Art. 20 ZDG die in Art. 36a ZDV getroffene Regelung nicht, denn 

allein aus dem Grundsatz, dass die Belastung einer zivildienst-

leistenden Person insgesamt derjenigen eines Soldaten entspre-

chen muss, kann nicht geschlossen werden, dass die Wahl des 

Dienstmodells im Militärdienst zwingend auch für den Zivil-

diensteinsatz massgebend sein soll, solange die zeitliche Belas-

tung insgesamt gleichwertig ist. (E. 5.8). 

Service civil. Demande de dérogation à l'obligation d'effectuer le 

service civil sans interruption. Examen de la légalité de l'art. 36a 

OSCi. 

Art. 36a OSCi. Art. 5 et art. 20 LSC. Art. 164 Cst. 

1. L'obligation prévue à l'art. 36a OSCi, selon laquelle une per-
sonne astreinte au service civil qui était auparavant inscrite pour 

un service militaire en service long doive également effectuer 

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l'entier de son service civil sans interruption, aurait dû être pré-

vue dans une loi au sens formel – pour autant qu'il soit question 

de gravité de l'atteinte et d'intérêt politico-juridique (consid. 4.9). 

2. Le législateur a certes, par délégation de l'art. 20 LSC, laissé au 
Conseil fédéral la compétence d'introduire aussi pour les per-

sonnes astreintes au service civil la possibilité du modèle de 

service long; une règle qui prévoit en sus l'obligation du service 

long n'entre en revanche pas dans le champ de cette délégation 

(consid. 5.7). 

3. Même si elle est considérée en relation avec l'art. 5 LSC, la délé-
gation de l'art. 20 LSC ne couvre pas la règle de l'art. 36a OSCi 

car le principe de l'équivalence globale de la charge que repré-

sente le service civil pour la personne astreinte à celle que repré-

sentent les services d'instruction pour un soldat n'implique pas 

que le choix du modèle de service dans le cadre du service 

militaire soit déterminant pour le service civil également, pour 

autant que la charge imposée par la durée du service soit globale-

ment la même (consid. 5.8). 

Servizio civile. Domanda di deroga all'obbligo di prestare servizio 

civile senza interruzioni. Esame della legalità dell'art. 36a OSCi. 

Art. 36a OSCi. Art. 5 e art. 20 LSC. Art. 164 Cost. 

1. L'obbligo previsto all'art. 36a OSCi, secondo cui una persona 
soggetta al servizio civile precedentemente registrata per il ser-

vizio militare in ferma continuata deve parimenti assolvere 

l'integralità del suo servizio civile senza interruzione, avrebbe 

dovuto – nella misura in cui concerne la questione della gravità 

dell'ingerenza e dell'importanza giuridico-politica – essere pre-

visto in una legge in senso formale (consid. 4.9).  

2. Con la delega prevista all'art. 20 LSC, il legislatore ha sì attri-
buito al Consiglio federale la competenza di introdurre anche per 

le persone soggette al servizio civile la possibilità del modello 

della ferma continuata; una regola che prevede in sostanza 

l'obbligo della ferma continuata non rientra tuttavia nei limiti di 

questa delega (consid. 5.7).  

3. La delega di cui all'art. 20 LSC non copre neppure il disciplina-
mento previsto all'art. 36a OSCi in combinato disposto con 

l'art. 5 LSC: il principio secondo cui l'onere del civilista deve 

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corrispondere globalmente a quello di un soldato non significa 

che il modello scelto per il servizio militare debba obbligatoria-

mente valere anche per gli impieghi del servizio civile; basta che 

l'onere imposto dalla durata del servizio sia in complesso equiva-

lente (consid. 5.8). 

 

Der Beschwerdeführer wurde am 29. Juli 2013 zum Zivildienst als 

Durchdiener zugelassen. Mit Gesuch « um Umteilung ins WK-Modell » 

vom 5. Dezember 2013 ersuchte er die Vollzugsstelle für den Zivildienst 

darum, seine Zivildienstpflicht in Abweichung von Art. 36a der Zivil-

dienstverordnung vom 11. September 1996 (ZDV, SR 824.01) mit Unter-

brüchen leisten zu dürfen. Dieses Gesuch wies die Vorinstanz mit Ver-

fügung vom 8. Januar 2014 vollständig ab und stellte fest, dass die Be-

dingungen nach Art. 36a ZDV für den Zivildienstpflichtigen weiterhin 

gelten. Gemäss Art. 36a ZDV habe er den zivilen Ersatzdienst in einem 

einzigen, unterbruchsfreien Einsatz zu leisten. Mit Eingabe vom 31. Ja-

nuar 2014 erhebt der Beschwerdeführer Beschwerde an das Bundes-

verwaltungsgericht. Er beantragt die Aufhebung der vorinstanzlichen 

Verfügung sowie die Gutheissung seines Umwandlungsantrages. Der Be-

schwerdeführer bittet die Beschwerdeinstanz insbesondere zu prüfen, ob 

Art. 36a ZDV nicht « neu definiert oder umgeschrieben » werden könne, 

denn seiner Ansicht nach sollte der Zivildienst, was das Durchdienen 

angeht, nicht mit dem Militärdienst gleichgestellt werden. In ihrer Ver-

nehmlassung vom 28. März 2014 beantragt die Vorinstanz die vollstän-

dige Abweisung der Beschwerde. Gemäss Art. 20 des Zivildienstgesetzes 

vom 6. Oktober 1995 (ZDG, SR 824.0) bestehe die Verordnungskom-

petenz des Bundesrates darin, Vorschriften zur Mindestdauer und zeit-

lichen Abfolge zu erlassen, wenn der Zivildienst in einem Einsatz geleis-

tet werde. Die vom Bundesrat direkt getroffene Regelung in Art. 36a 

ZDV, wonach der Zivildienst in einem einzigen Einsatz – ohne Unter-

brechung – geleistet werden müsse, sei gesetzeskonform. 

Auch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungs-

schutz und Sport (VBS), welchem angesichts der Tragweite der zu beur-

teilenden Rechtsfrage mit Verfügung vom 11. Juli 2014 die Möglichkeit 

zur Stellungnahme eingeräumt worden ist, vertritt in seiner Stellungnah-

me vom 14. August 2014 zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von 

Art. 36a Abs. 1 ZDV die Meinung, dass sich Art. 36a ZDV, welcher seit 

dem 1. Februar 2011 in Kraft ist und sich auf Art. 20 ZDG in der seit 

dem 1. Januar 2004 stehenden Fassung stützt, mit Blick auf Art. 164 BV 

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als gesetzmässig erweist. Ausserdem sei nebst Art. 20 ZDG auch Art. 5 

ZDG zu beachten. Nach dieser Bestimmung muss die Belastung eines 

Zivildienstpflichtigen jener eines Militärdienstpflichtigen entsprechen. 

Würde man nun dem Zivildienstleistenden – anders als dem Militär-

dienstleistenden – die freie Wahl zur Art der Leistung des Zivildienstes 

einräumen, wäre der Durchdiener im Zivildienst bevorteilt, was Sinn und 

Zweck von Verfassung und Zivildienstgesetzgebung widersprechen wür-

de. 

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die 

vorinstanzliche Verfügung auf. 

Aus den Erwägungen: 

2.  
2.1 Die angefochtene Verfügung vom 8. Januar 2014 stützt sich im 
Wesentlichen auf Art. 36a ZDV, welcher am 1. Februar 2011 in Kraft ge-

treten ist (Änderung vom 10. Dezember 2010, AS 2011 151) und folgen-

den Wortlaut hat: 

1 Die zivildienstpflichtige Person, die im Personalinformationssystem 

der Armee im Zeitpunkt ihrer Zulassung zum Zivildienst als Durch-

dienerin oder Durchdiener aufgeführt wird, absolviert die erforder-

lichen Einführungs- und Ausbildungskurse und leistet unmittelbar 

danach die restlichen Diensttage ohne Unterbrechung. 

2 Die Vollzugsstelle kann in Härtefällen Ausnahmen bewilligen. 

Streitig ist insbesondere, ob sich der Bundesrat als Verordnungsgeber 

beim Erlass der ‒ unselbstständigen ‒ Verordnungsbestimmung Art. 36a 

Abs. 1 ZDV, welche für Zivildienstpflichtige, die zum Zeitpunkt ihrer 

Zulassung zum Zivildienst im Personalinformationssystem der Armee als 

Durchdiener oder Durchdienerin aufgeführt wurden, einen Zivildienst-

einsatz ohne Unterbruch normiert, auf eine formell-gesetzliche Delega-

tionsnorm stützen kann.  

2.2 Nach Art. 5 Abs. 1 BV ist Grundlage und Schranke staatlichen 
Handelns das Recht. Das Erfordernis der Rechtsgrundlage verankert 

einerseits das Prinzip der Spezialermächtigung, wonach eine staatliche 

Behörde ausschliesslich dann tätig werden darf, wenn hierzu eine 

ausreichende Rechtsgrundlage besteht. Art. 5 Abs. 1 BV fordert für das 

staatliche Handeln eine Rechtsgrundlage. Die Bestimmung verankert 

demgegenüber dem Wortlaut nach nicht das Legalitätsprinzip im formel-

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len Sinn, verlangt also nicht explizit, dass sich das staatliche Handeln 

unmittelbar oder mittelbar auf einen vom Parlament und/oder Volk be-

schlossenen Erlass stützen muss (BENJAMIN SCHINDLER, in: St. Galler 

Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 5 

Rz. 19, nachfolgend: St. Galler Kommentar). In der Botschaft über eine 

neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 wird indes auf die 

Rechtsprechung verwiesen, wonach sich eine Verordnung auf ein Gesetz 

im formellen Sinn stützen muss, damit das Legalitätsprinzip gewahrt 

bleibt, sofern ihr nicht direkt die Bundesverfassung als Grundlage dient 

(BBl 1997 I 1 ff., insb. 132). Art. 164 Abs. 1 BV sieht darüber hinaus-

gehend vor, dass auf Bundesebene alle wichtigen rechtsetzenden Bestim-

mungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind (grundlegend: 

BGE 131 II 13 E. 6.3 sowie BVGE 2014/8 E. 2; vgl. dazu ausführlich 

E. 4.3). 

2.3 Gemäss Art. 190 BV sind Bundesgesetze für das Bundesgericht 
und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Massgebend 

sind dabei rechtsetzende Bestimmungen, welche die Bundesversamm-

lung in der Form des Bundesgesetzes im Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV 

erlässt (HANGARTNER/LOOSER, St. Galler Kommentar, Art. 190 Rz. 15). 

Daraus ergibt sich, dass rechtsanwendende Behörden ein Bundesgesetz 

selbst dann anwenden müssen, wenn sie dessen Verfassungswidrigkeit 

feststellen (BGE 139 I 180 E. 2.2). Anders als ein Bundesgesetz im for-

mellen Sinn werden die rechtsetzenden Erlasse unterer Hierarchiestufen 

vom Anwendungsgebot in Art. 190 BV nicht erfasst. Dadurch sind insbe-

sondere Verordnungen des Bundesrates im Sinne von Art. 182 Abs. 1 BV 

durch die rechtsanwendenden Behörden nicht voraussetzungslos anzu-

wenden (grundlegend: BGE 104 Ib 412 E. 2 ff.). Einer Verordnung, wel-

che übergeordnetem Recht widerspricht oder in diesem keine Grundlage 

findet, ist daher von den rechtsanwendenden Behörden nach einer vor-

frageweisen Prüfung die Anwendbarkeit zu versagen, sofern sie nicht 

gesetzes- oder verfassungskonform ausgelegt werden kann (BGE 136 II 

337 E. 5.1; BVGE 2014/3 E. 2.3). In diesem Sinne kann das Bundesver-

waltungsgericht auf Beschwerde hin vorfrageweise Verordnungen des 

Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen (kon-

krete Normenkontrolle). Der Umfang der Kognitionsbefugnis hängt da-

bei davon ab, ob es sich um eine unselbstständige oder aber um eine 

selbstständige Verordnung handelt (BGE 123 II 16 E. 3a; BVGE 2010/49 

E. 8.3.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-

verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.177). Bei unselbstständigen 

Bundesratsverordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stüt-

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zen, prüft das Bundesverwaltungsgericht in erster Linie, ob sich der Bun-

desrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse 

gehalten hat. Soweit das Gesetz ihn nicht ermächtigt, von der Verfassung 

abzuweichen beziehungsweise seine Regelung nicht lediglich eine bereits 

im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt 

es auch deren Verfassungsmässigkeit. Wird dem Bundesrat durch die 

gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die 

Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum 

nach Art. 190 BV für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich. Es darf 

in diesem Fall nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundes-

rates setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob des-

sen Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen 

offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfas-

sungswidrig ist (BGE 136 II 337 E. 5.1; 131 II 162 E. 2.3; 131 II 13 

E. 6.1; 130 I 26 E. 2.2.1, je m.w.H.; BVGE 2014/3 E. 2.3.2). 

3.  
3.1 Das Zivildienstgesetz regelt in Art. 20 die Aufteilbarkeit des 
Zivildienstes. Gemäss dem ersten Satz kann der Zivildienst in einem oder 

mehreren Einsätzen geleistet werden. Im zweiten Satz sieht die Bestim-

mung vor, dass der Bundesrat die Mindestdauer und die zeitliche Abfolge 

der Einsätze regelt. Ausserdem erlässt der Bundesrat gemäss Art. 79 

ZDG die Ausführungsbestimmungen. 

In Anwendung dieser Delegationsnorm des ZDG hat der Bundesrat die 

Verordnung über den zivilen Ersatzdienst erlassen. Darin hat er gestützt 

auf Art. 20 ZDG in Art. 36a ZDV geregelt, dass jene zivildienstpflichtige 

Person, welche im Zeitpunkt ihrer Zulassung zum Zivildienst im Perso-

nalinformationssystem der Armee als Durchdiener beziehungsweise 

Durchdienerin aufgeführt wird, auch ihren Zivildienst ohne Unterbre-

chung zu leisten hat (Abs. 1). Ausnahmen sind einzig in Härtefällen zu 

bewilligen (Abs. 2). 

3.2 Vorliegend ist in Art. 20 ZDG auch in Kombination mit Art. 5 
ZDG, wonach die Belastung einer zivildienstleistenden Person insgesamt 

derjenigen eines Soldaten entsprechen müsse, keine bereits durch das 

Gesetzesrecht vorgegebene Verfassungswidrigkeit ersichtlich, weshalb 

das Bundesverwaltungsgericht die Ausführungsbestimmung in Art. 36a 

ZDV grundsätzlich auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit über-

prüfen kann (vgl. E. 2.3).  

 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 869 

 

4.  
4.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die 
Pflicht, den Zivildienst gemäss Art. 36a ZDV unterbruchsfrei leisten zu 

müssen, sofern er bereits im Militärdienst als Durchdiener gemeldet war, 

greife in schwerwiegender Weise in seine Rechtsposition ein. Damit stellt 

sich die Frage, ob die in Art. 36a ZDV statuierte Regelung des Durch-

dienerstatus mit Blick auf Art. 164 Abs. 1 BV einer formell-gesetzlichen 

Grundlage bedarf. 

4.2 In Übereinstimmung mit dem Generalsekretariat des VBS führt 
die Vorinstanz aus, gemäss Art. 20 ZDG bestehe die Verordnungskompe-

tenz des Bundesrates darin, Vorschriften zur Mindestdauer und zeitlichen 

Abfolge zu erlassen, wenn der Zivildienst in einem Einsatz geleistet 

werde. Unter diesem Aspekt erscheine die vom Bundesrat direkt getrof-

fene Regelung in Art. 36a ZDV, wonach der Zivildienst in einem einzi-

gen Einsatz ‒ ohne Unterbrechung ‒ geleistet werden müsse, als geset-

zeskonform. Um die Konformität der in Art. 36a ZDV beschlossenen 

Pflicht zur Leistung eines unterbruchsfreien Zivildienstes, wenn die 

dienstpflichtige Person im Personalinformationssystem der Armee als 

Durchdiener gemeldet war, überprüfen zu können, müsse ausserdem 

Art. 5 ZDG herangezogen werden. Demnach muss die Belastung einer 

zivildienstleistenden Person insgesamt derjenigen eines Soldaten entspre-

chen. Diese ‒ im Übrigen in der Verordnung selbst so nicht formulierte ‒ 

Zielsetzung sei umso wichtiger, als nach der Abschaffung der Gewissens-

prüfung per 1. April 2009 die Anzahl der Zivildienstgesuche unerwartet 

stark angestiegen sei. Da sich ein Militärdienstleistender nur unter be-

stimmten Bedingungen der einmal gewählten Durchdienpflicht wieder 

entziehen kann (Art. 54a des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 [MG, 

SR 510.10]), müsse dies auch für Zivildienstpflichtige beziehungsweise 

denjenigen gelten, der vom Militärdienst zum zivilen Ersatzdienst wech-

selt. Daraus ergebe sich, dass die Pflicht zur Leistung eines unterbruchs-

freien Dienstes ebenfalls im Rahmen der gesetzlichen Verordnungskom-

petenz liegt. 

4.3 Gemäss Art. 164 Abs. 1 BV sind die wichtigen rechtsetzenden 
Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Diese dem 

formellen Gesetzgeber vorbehaltenen Befugnisse dürfen nicht delegiert 

werden (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV; BGE 133 II 331 E. 7.2). Wichtiges 

gehört ins Gesetz (MÜLLER/UHLMANN, Elemente einer Rechtsset-

zungslehre, 3. Aufl. 2013, S. 151). Mit anderen Worten dürfen sich Ent-

scheidungen von rechtspolitischer Bedeutung nicht in Verordnungen 

2014/50 Zivildienst/Durchdiener 

 

 

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verstecken (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 5 f.). Art. 164 BV bezweckt, dass die 

grundlegenden Vorschriften in den für die Rechtsunterworfenen zentralen 

Belangen in einem formellen Gesetz geregelt werden und kein wichtiger 

Regelungsbereich den direkt-demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten 

entzogen bleibt (RHINOW/SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 

2. Aufl. 2009, Rz. 2676 f. und 2720 ff.; PIERRE TSCHANNEN, St. Galler 

Kommentar, Art. 164 Rz. 4). Art. 164 BV ist weitgehend eine parlamen-

tarische Neuschöpfung. Aufgrund derselben ist nach geltendem Verfas-

sungsrecht von einem « materiellen Gesetzesbegriff » beziehungsweise 

« materiellen Gesetzesvorbehalt » auszugehen (TSCHANNEN, St. Galler 

Kommentar, Art. 164 Rz. 1; vgl. zum Ganzen auch ROLAND FEUZ, Mate-

rielle Gesetzesbegriffe, 2002, insb. S. 209 ff.). Dabei ist nicht vollständig 

geklärt, inwieweit auch wichtige Regelungsinhalte in gewissem Umfang 

delegiert werden können (BGE 133 II 331 E. 7.2.2; HÄFELIN/MÜLLER/ 

UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 412 m.H.). 

4.4 Gemäss Lehre und Rechtsprechung sind vor allem folgende Kri-
terien für die Umschreibung der Wichtigkeit im Sinne des materiellen 

Gesetzesvorbehaltes massgebend (BGE 133 II 331 E. 7.2.1; TSCHANNEN, 

St. Galler Kommentar, Art. 164 Rz. 7; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., Rz. 393 ff.): 

- Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechtsstellung des 

Betroffenen, insbesondere in deren Freiheitsrechte, müssen von 

einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein; 

- Zahl der von einer Regelung Betroffenen: Eine Regelung erfordert 

eher ein Gesetz im formellen Sinne, wenn ein grosser Kreis von 

Personen davon betroffen ist; 

- Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Trag-

weite müssen eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn 

haben; 

- Akzeptanz: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen 

beziehungsweise der gesetzgebenden Organe gerechnet werden 

muss oder welche besonders umstrittene Fragen zum Gegenstand 

haben, sollten ihre Grundlage in einem ‒ demokratisch legitimier-

ten ‒ Gesetz im formellen Sinn haben. 

Dabei ist eine Gesamtbetrachtung massgebend; es genügt, wenn sich die 

Wichtigkeit aufgrund einzelner dieser Kriterien ergibt (BGE 130 I 1 

E. 3.4.2). Besondere Bedeutung kommt nach der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung dem Kriterium der Eingriffsschwere zu (BGE 133 II 331 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 871 

 

E. 7.2.1). Zu berücksichtigen ist indessen auch das Flexibilitätsbedürfnis. 

Es stellt sich daher die Frage, wieweit Verordnungen an die Stelle des 

Gesetzes treten dürfen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 

Rz. 17). So werden zum Beispiel Regelungen, die ständiger Anpassungen 

an veränderte Verhältnisse wie zum Beispiel an wirtschaftliche Entwick-

lungen bedürfen, zweckmässigerweise nicht in einem Gesetz im formel-

len Sinn getroffen, das nur unter grossem Zeitaufwand revidiert werden 

kann, sondern in einer Verordnung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 

a.a.O., § 19 Rz. 17; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 402). Der 

Gesetzgeber trifft die Grundentscheidungen; er legt die grossen Linien 

fest. Der Verordnungsgeber befasst sich dagegen mit den Detailrege-

lungen sowie mit denjenigen Fragen, die besondere Fachkenntnisse 

verlangen (Urteil des BGer 1P.363/2002 vom 7. Mai 2003 E. 2.3.2; 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 403).  

4.5 Der hier im Raum stehende Eingriff scheint bereits auf den 
ersten Blick geeignet, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers erheb-

lich zu berühren, insbesondere da Ausnahmen gemäss Art. 36a Abs. 2 

ZDV nur in Härtefällen zu bewilligen sind. Wie der Beschwerdeführer zu 

Recht vorbringt, führt eine derartige Verpflichtung zu einer langen Ab-

senz aus dem Erwerbsleben. Da der Zivildienstleistende je nach Dienst-

grad und Anzahl bereits geleisteter Militärdiensttage einen 1,1 bis 1,5 

längeren Dienst zu leisten hat (Art. 8 Abs. 1 ZDG; Art. 27 ZDV), verlän-

gert sich die unterbruchsfreie Absenz aus dem Erwerbsleben entspre-

chend diesem Faktor. Das Durchdienermodell hat ‒ im Militär- wie auch 

im Zivildienstwesen ‒ einen grossen Einschnitt in die berufliche und 

damit wirtschaftliche Situation des Dienstpflichtigen (und seiner Arbeit-

geber) zur Folge. Für die Beurteilung der Eingriffsschwere ist jedoch 

eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen, welche sich nach objektiven 

Massstäben bemisst (BGE 137 II 371 E. 6.2). 

4.6 So gilt es vorliegend zu berücksichtigen, dass die Verpflichtung 
zur Leistung eines unterbruchsfreien Dienstes gemäss der Regelung im 

Militärgesetz stets freiwillig erfolgt (vgl. Art. 54a MG). Bevor diese 

Leistung von der dienstpflichtigen Person selber nicht gewählt wird, 

kann sie zur Leistung dieser Dienstart nicht gezwungen werden. In 

gleicher Weise gilt auch gemäss Art. 20 ZDG, dass grundsätzlich jeder 

Zivildienstleistende seinen Dienst mit oder ohne Unterbrüche leisten 

kann (Art. 20 Satz 1 ZDG; vgl. dazu ausführlich E. 4.7). Die Tatsache, 

dass die Verpflichtung zur Leistung vorliegend auf einer freiwilligen 

Wahl beruht, ist bei den Anforderungen an das Erfordernis der Gesetzes-

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form dahingehend zu berücksichtigen, als die Anforderungen an Norm-

stufe und -dichte im Bereich der Eingriffsverwaltung grundsätzlich hoch 

sind (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 24), durch die 

Einwilligung in den Eingriff aber gemildert werden (vgl. im Zusammen-

hang mit einem verwaltungsrechtlichen Vertrag: GEORG MÜLLER, Zuläs-

sigkeit des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, in: Der verwaltungs-

rechtliche Vertrag in der Praxis, 2007, S. 35 m.w.H.). Damit liesse sich 

auch argumentieren, dass der Militärdienstpflichtige ‒ bei hinreichender 

Information ‒ mit der Wahl des Durchdienermodells zugleich auch für 

den Fall eines späteren Zivildienstgesuchs die Einwilligung erteilt, 

Durchdiener zu bleiben. Es ist indessen eher plausibel, dass der poten-

zielle Durchdiener bei der Wahl des Durchdienermodells nicht bereits in 

Eventualszenarien denkt und die Möglichkeit eines allfälligen Zivil-

dienstgesuchs in seinen Entscheid betreffend die Wahl des Dienstleis-

tungsmodells kaum miteinbezieht. Dies insbesondere darum, weil die 

Einwilligung mit Blick auf die (militär-)dienstlichen Erfordernisse 

beziehungsweise die damit je nach subjektiver Beurteilung verbundenen 

Vorteile für den Dienstpflichtigen und nicht mit Blick auf die mit 

Art. 36a ZDV intendierte Erschwerung der Bedingungen der Zivildienst-

leistenden erteilt wird. 

4.7 Hinsichtlich der Beurteilung der Eingriffsintensität gilt es auch 
zu beachten, dass für den Beschwerdeführer ‒ stellvertretend für alle 

Zivildienstleistenden ‒ vor Erlass der hier strittigen Verordnungsbestim-

mung beim Wechsel vom Militär- in den Zivildienst keine Pflicht zur 

Beibehaltung der unterbruchsfreien Diensterbringung bestand. So wurde 

1995 mit der Einführung des zivilen Ersatzdienstes zuerst einmal die 

Möglichkeit vorgesehen, aus Gewissensgründen zum Militärdienst einen 

Ersatzdienst zu leisten. Als Ersatzdienst ist er (möglichst) analog dem 

Militärdienst zu regeln. Zwar wurde bereits damals vom Bundesrat vor-

geschlagen, den Zivildienst ausnahmsweise auch in einem unterbruchs-

freien Stück leisten zu können (BBl 1994 1609, 1673), doch angesichts 

der Tatsache, dass das Militärgesetz zur damaligen Zeit keinen unter-

bruchsfreien Dienst vorsah, befand der Gesetzgeber, dass dies eine unge-

rechte Bevorteilung der Zivildienstleistenden wäre. Als dann im Militär-

gesetz die Möglichkeit eingeführt wurde, als sogenannter Durchdiener 

den Militärdienst in einem einzigen Einsatz leisten zu können, zog der 

Gesetzgeber auch bezüglich des Zivildienstes nach und ergänzte Art. 20 

ZDG dahingehend, dass der Zivildienst neu « in einem oder mehreren 

Einsätzen » geleistet werden könne (AS 2003 4843). Diese von der 

Bundesversammlung verabschiedete Gesetzesregelung sah aber bewusst 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 873 

 

keine Pflicht, den Dienst in einem Stück leisten zu müssen, vor, sondern 

wollte vielmehr die Möglichkeit schaffen, auch im Zivildienst das Durch-

dienermodell zu wählen. In der Botschaft wurde darauf hingewiesen, 

dass die entsprechend erforderlichen Anpassungen im Zivildienstrecht 

weitgehend auf Verordnungsstufe erfolgen würden (BBl 2001 6127, 

6153). Entsprechend wurde in der Zivildienstverordnung bis zur Einfüh-

rung der heute geltenden Regelung einzig der kurze und lange Einsatz 

geregelt. Erst mit dem vom Bundesrat direkt verabschiedeten Art. 36a 

ZDV wurde per 1. Februar 2011 jenen Zivildienstleistenden, welche zum 

Zeitpunkt ihrer Anmeldung zum Zivildienst im Informationssystem der 

Armee als Durchdiener gemeldet waren, die Pflicht zur Leistung eines 

unterbruchsfreien Dienstes auferlegt. Dabei handelt es sich klar um eine 

Verschärfung der rechtlichen Lage des Zivildienstleistenden (vgl. dazu 

ausführlich E. 5.7). 

4.8 Es kann also festgestellt werden, dass die mit Art. 36a ZDV ein-
geführte Verschärfung mit Blick auf das Ziel, den Zugang zum Zivil-

dienst zu erschweren, nachvollziehbar ist (vgl. dazu die Medienmittei-

lung des Bundesrates vom 10. Dezember 2010, « Erschwerter Zugang 

zum Zivildienst », < https://www.news.admin.ch/message/index.html? 

lang=de&msg-id=36717 >, zuletzt abgerufen am 27.10.2014). Es ist ent-

gegen der zumindest sinngemäss vertretenen Auffassung des Beschwer-

deführers nicht so, dass an einer derartigen Regelung kein öffentliches 

Interesse bestehen kann. Die Eingriffsschwere der in Frage stehenden 

Regelung ist allerdings erheblich und die Bedeutung der Einwilligung 

zum Durchdienerstatus in diesem Zusammenhang erscheint fraglich. 

Andererseits ist dem Verordnungsgeber zuzubilligen, dass Art. 36a ZDV 

wohl nur in vereinzelten Fällen zur Anwendung kommt. Es ist anzu-

nehmen, dass Durchdiener, welche ein Gesuch um Zulassung zum Zivil-

dienst stellen, nicht besonders zahlreich sind. Es erscheint indessen 

angesichts der rechtspolitischen Bedeutung der Materie ‒ so ist der 

derzeit geltende Kompromiss zur Möglichkeit der Leistung von Zivil-

dienst auf der Basis des Tatbeweises das Ergebnis einer Kompromiss-

lösung, um welche immer wieder gerungen worden ist ‒ aber gerade 

auch aus demokratischer Sicht wünschbar, einen derartigen Systemwech-

sel nicht ohne einen hohen Grad an politischer Legitimation vorzuneh-

men (vgl. mutatis mutandis zu den Normanforderungen aufgrund der 

wirtschaftspolitischen Bedeutung und der Akzeptanz einer Regelung 

BGE 131 II 13 E. 6.4.2 und BVGE 2009/17 E. 8.2; MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., Rz. 226 S. 151 m.H.; GEORG MÜLLER, Die Umschreibung des 

Inhalts der Bundesgesetze und die Delegation von Rechtsetzungsbefug-

2014/50 Zivildienst/Durchdiener 

 

 

874 BVGE / ATAF / DTAF 

 

nissen, in: LeGes ‒ Gesetzgebung & Evaluation, 2000/3, S. 29 ff., insbes. 

S. 31 und 33 f.; TSCHANNEN, St. Galler Kommentar, Art. 164 Rz. 7 f.). 

4.9 Für die Frage der Normstufe ergibt sich daher, dass ‒ wenn die 
Eingriffsschwere und die rechtspolitische Bedeutung als massgebend 

betrachtet werden ‒ mit Art. 36a ZDV eine Verordnungsbestimmung er-

lassen wurde, welche aufgrund ihrer Eingriffsschwere in Form einer 

Gesetzesnorm hätte erlassen werden sollen. Indessen kann angesichts der 

nachfolgenden Erwägungen offengelassen werden, ob die Tatsache, dass 

die in Frage stehende Regelung einen sehr kleinen Adressatenkreis be-

trifft (vgl. E. 4.8), gegen das Erfordernis einer formell-gesetzlichen 

Grundlage spricht. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Tatsache, dass der 

Zivildienstleistende für die Dauer seiner Dienstpflicht in einem Sonder-

statusverhältnis steht (vgl. dazu etwa das Urteil des BVGer B‒582/2012 

vom 25. Oktober 2012 E. 2.3), auch für die Frage relevant ist, ob es für 

das Statuieren einer Pflicht zum Durchdienen einer formell-gesetzlichen 

Grundlage bedarf.  

5.  
5.1 Stellt sich ‒ wie vorliegend ‒ die Frage nach der Gesetz-
mässigkeit einer durch den Bundesrat erlassenen, unselbstständigen 

Verordnungsbestimmung, ist zu prüfen, ob sich diese an den Umfang 

der formell-gesetzlichen Delegationsnorm hält (vgl. E. 2.2; PIERRE 

TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 

3. Aufl. 2011, § 8 Rz. 17). Ob die Verordnungsbestimmung im konkreten 

Fall von der Delegationsnorm gedeckt ist, ist durch Auslegung zu 

ermitteln, wobei sich das Gericht an den Grundsätzen und Regeln des 

übergeordneten Gesetzes zu orientieren hat (BGE 111 V 310 E. 2b; 

BVGE 2014/8 E. 3.2 f.; 2010/49 E. 8.3.1). Bei der Auslegung ist insbe-

sondere darauf zu achten, ob der Gesetzgeber dem Bundesrat einen wei-

ten Ermessensspielraum zur Regelung der Materie auf Verordnungsstufe 

gegeben hat (BGE 131 II 162 E. 2.3 und 2.4). Ist dies der Fall, muss das 

erkennende Gericht schon unter Berücksichtigung des Anwendungs-

gebots im Sinne von Art. 190 BV den formell-gesetzlich eingeräumten 

Ermessensspielraum respektieren und darf nicht sein eigenes Ermessen 

an Stelle jenes des Bundesrats setzen (vgl. E. 2.3). Sprengt die Bestim-

mung hingegen den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompeten-

zen in offensichtlicher Weise, so ist sie gesetzeswidrig und folglich nicht 

anwendbar (BGE 131 II 562 E. 3.2 und 126 II 522 E. 41); darauf 

basierende Verfügungen sind aufzuheben (vgl. zum Ganzen in Bezug auf 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 875 

 

die rechtliche Rahmenordnung für den Zivildienst das Urteil des BVGer 

B‒5589/2011 vom 5. März 2012 E. 3.3). 

5.2 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Geset-
zesbestimmung. Ist dieser nicht klar, so ist auf die übrigen Auslegungs-

elemente zurückzugreifen; abzustellen ist insbesondere auf die Entste-

hungsgeschichte einer Rechtsnorm, ihren Sinn und Zweck sowie die 

Bedeutung, die ihr im Kontext mit anderen Normen zukommt (vgl. statt 

vieler BGE 137 V 167 E. 3.1 und 131 II 697 E. 4.1; BVGE 2014/10 

E. 3.2.6.1; Urteil des BVGer A‒6086/2010 vom 16. Juni 2011 E. 4; 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 25 Rz. 3 f.; HÄFELIN/HALLER/ 

KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N. 80 ff.). 

Eine verbindliche Rangfolge der zu berücksichtigenden Auslegungsele-

mente ist der bundesgerichtlichen Rechtsprechung fremd. Vielmehr be-

kennt sich das Bundesgericht zum Methodenpluralismus, der keiner Aus-

legungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt (BGE 140 IV 

28 E. 4.3.1; 134 I 184 E. 5.1 und 134 II 249 E. 2.3; vgl. HÄFELIN/ 

MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 216 ff.; und dazu insb. in Bezug auf die 

Bedeutung der historischen Auslegungsmethode kritisch ERNST A. 

KRAMER, Juristische Methodenlehre, 4. Aufl. 2013, S. 126 ff.).  

5.3 Massgebliches Element der grammatikalischen Auslegung ist 
der Gesetzestext, wobei die Formulierungen einer Gesetzesnorm in den 

Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind.  

In allen drei Amtssprachen erscheint der Wortlaut von Art. 20 ZDG beim 

ersten Hinsehen klar: Der Bundesrat regelt die Mindestdauer und die 

zeitliche Abfolge der Zivildiensteinsätze, welche in einem oder mehreren 

Einsätzen geleistet werden können. Somit kommt dem Bundesrat eine 

Regelungskompetenz bezüglich Mindestdauer und zeitliche Abfolge der 

Diensteinsätze zu. Allerdings wird dabei in allen Landessprachen offen-

gelassen, ob eine Pflicht zur Beibehaltung des Durchdienermodells unter 

die Regelung der zeitlichen Abfolge beziehungsweise der Mindestdauer 

der Einsätze zu subsumieren ist. Es sind daher zur Ermittlung des Ge-

halts der in Frage stehenden Bestimmung die weiteren Auslegungsele-

mente heranzuziehen. 

5.4 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechts-
norm bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und durch 

den systematischen Zusammenhang, in dem sie sich in einem Gesetz be-

ziehungsweise einer Verordnung präsentiert. 

2014/50 Zivildienst/Durchdiener 

 

 

876 BVGE / ATAF / DTAF 

 

Betrachtet man den Gesetzesaufbau des ZDG näher, wird ersichtlich, 

dass die hier fragliche Bestimmung im dritten Kapitel aufgeführt ist, 

welches unter dem Titel « Leistung des Zivildienstes » Bestimmungen 

zur tatsächlichen Leistung des Zivildienstes enthält. Geregelt wird in 

diesem Kapitel die Vorbereitung der Einsätze (Art. 19), die « Aufteil-

barkeit des Zivildienstes » (Art. 20), der Beginn des ersten Einsatzes 

(Art. 21) sowie das Aufgebot (Art. 22), der Abbruch (Art. 23) und eine 

allfällige Verschiebung des Dienstes (Art. 24). Das Generalsekretariat 

VBS weist in diesem Zusammenhang richtigerweise darauf hin, dass 

dieser Abschnitt auf Art. 9 Bst. d ZDG aufbaut, wonach ordentliche 

Zivildienstleistungen zu erbringen sind, bis die Gesamtdauer nach Art. 8 

ZDG erreicht ist. Dabei fällt auf, dass innerhalb des dritten Kapitels 

einzig Art. 20 ZDG die grundsätzliche Art und Weise der Diensterbrin-

gung regelt, nämlich dass diese sowohl mit als auch ohne Unterbruch 

erbracht werden kann. Die systematische Auslegung spricht somit dafür, 

dass gestützt auf Art. 20 ZDG Bestimmungen erlassen werden dürfen, 

welche die generellen Bestimmungen des dritten Kapitels bezüglich zeit-

liche Abfolge und Dauer ergänzen und allenfalls näher ausführen. Bezüg-

lich einer Verpflichtung zur Dienstleistung ohne Unterbruch lässt sich 

hingegen auch aus der Systematik nichts ableiten. Damit kann aber auch 

nicht geschlossen werden, dass eine Regelung wie die in Art. 36a ZDV 

getroffene der Systematik des ZDG widerspricht. Es stellt sich insoweit 

die Frage, welche Bedeutung Art. 10 ZDG zukommt. Nach dieser 

Bestimmung beginnt die Zivildienstpflicht, sobald der Entscheid für die 

Zulassung zum Zivildienst rechtskräftig geworden ist; gleichzeitig er-

lischt die Militärdienstpflicht. In der Botschaft zum Bundesgesetz über 

den zivilen Ersatzdienst vom 22. Juni 1994 (BBl 1994 1609, 1663) wird 

dazu erläuternd Folgendes festgehalten: « Zivildienst und Militärdienst 

schliessen sich gegenseitig aus. Im Moment des Beginns der Zivildienst-

pflicht endet die Militärdienstpflicht automatisch. Seitens der Militärbe-

hörden wird keine Entlassung aus dem Militärdienst verfügt. » Daraus 

kann aber wohl nicht der Schluss gezogen werden, dass nach der Zu-

lassung zum Zivildienst in Bezug auf die Regelung der Zivildienstpflicht 

nicht an den militärischen Status (wie eben die Eigenschaft des Durch-

dieners) angeknüpft werden darf, was aber aufgrund der nachfolgenden 

Ausführungen letztlich offenbleiben kann. 

5.5 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den 
man einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab. Eine Norm soll so gelten, 

wie sie vom Gesetzgeber vorgesehen worden war (HÄFELIN/HALLER/ 

KELLER, a.a.O., N. 101; differenzierend KRAMER, a.a.O., S. 141 ff.). Die 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 877 

 

Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streiti-

ge Frage eine klare Antwort geben (BGE 140 IV 28 E. 4.3.1). Nament-

lich bei neueren Erlassen kommt den Materialien eine besondere Stellung 

zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis 

eine andere Lösung hier weniger nahe legen (BGE 131 II 697 E. 4.1).  

5.6 In diesem Zusammenhang verweisen die Vorinstanz und das 
VBS einerseits auf Art. 20 ZDG und machen darüber hinaus geltend, 

dass Art. 5 ZDG heranzuziehen sei. In diesem Artikel werde festgestellt, 

dass die Belastung einer zivildienstleistenden Person durch die ordent-

lichen Zivildiensteinsätze insgesamt derjenigen eines Soldaten in seinen 

Ausbildungsdiensten entsprechen müsse. Aufgrund des Grundsatzes der 

Gleichwertigkeit beider Dienste, und weil der Militärdienstleistende von 

seiner Wahl, den Dienst als Durchdiener zu leisten, nur ausnahmsweise 

zurücktreten könne (Art. 28 Abs. 3 der Weisungen des Chefs der Armee 

über das Durchdienen vom 23. Dezember 2010, abrufbar unter: < http:// 

www.vtg.admin.ch/ > Mein Militärdienst > Stellungspflichtige und Re-

kruten > Durchdiener), müsse dies zum einen auch für den Zivildienst-

leistenden gelten. Zum anderen soll der Wechsel in den Zivildienst nach 

Ansicht der Vorinstanz und des VBS nicht dazu genutzt werden können, 

sich einem unterbruchsfreien Diensteinsatz zu entziehen. 

5.7 Die Konsultation der Botschaft zur ‒ am 1. Januar 2004 in Kraft 
getretenen ‒ Änderung des Bundesgesetzes über den zivilen Ersatzdienst 

vom 21. September 2001 (AS 2003 4843 ff.) lässt einzig erkennen, dass 

bezüglich Aufteilbarkeit des Zivildienstes eine analoge Lösung zu den 

Durchdienern in der Armee bestehen soll, wobei die Anzahl der Durch-

diener ‒ anders als beim Militärdienst ‒ nicht beschränkt werden soll 

(BBl 2001 6127, 6188). Weitere Informationen lassen sich in den Materi-

alien bezüglich dem Zivildienst nicht finden. Auch im Bereich der Mili-

tärgesetzgebung lässt sich aus den Botschaften vom 7. März 2008 (BBl 

2008 3213), vom 19. August 2009 (BBl 2009 5917) sowie dem Armee-

leitbild XXI (BBl 2002 967) einzig vernehmen, dass am Durchdiener-

modell festgehalten werden soll. Die Tatsache, dass eine Zulassung zum 

Zivildienst für einen durchdienenden Militärdienstpflichtigen nicht zu 

einem Wechsel ins WK-Modell führt, ist demgegenüber im Bereich der 

Militärgesetzgebung erst in Art. 25 der Weisungen des Chefs der Armee 

über das Durchdienen vom 23. Dezember 2010 parallel zum Erlass von 

Art. 36a ZDV vermerkt. In diesem Sinne ist auch bezeichnend, dass die 

Zivildienstgesetzgebung insoweit im Rahmen der Einführung des Durch-

2014/50 Zivildienst/Durchdiener 

 

 

878 BVGE / ATAF / DTAF 

 

dienerstatus gerade nicht im Sinne des heutigen Art. 36a ZDV angepasst 

worden ist (vgl. E. 4.7). 

Vorliegend entscheidend sind die Materialien zu Art. 20 ZDG. Dazu 

heisst es in der Botschaft des Bundesrates ‒ wie unter E. 4.7 hiervor 

ausgeführt ‒ einzig, dass bezüglich Aufteilbarkeit des Zivildienstes eine 

analoge Lösung zu den Durchdienern in der Armee bestehen soll, wobei 

die Anzahl der Durchdiener ‒ anders als beim Militärdienst ‒ nicht 

beschränkt werden soll (BBl 2001 6188). Aus den Materialien geht somit 

der gesetzgeberische Wille hervor, die Dienstmodelle im Zivildienst an 

diejenigen des Militärdienstes anzupassen. Es soll also sowohl im 

Militärdienst als auch im Zivildienst möglich sein, den Einsatz 

unterbruchsfrei, das heisst als Durchdiener, oder aber im WK-Modell zu 

leisten. Als von ausschlaggebender Bedeutung erweist sich in diesem Zu-

sammenhang ‒ wie in Erwägung 4.7 bereits ausgeführt ‒ die bundesrät-

liche Botschaft zu Art. 20 ZDG, wonach « auch im Zivildienst die 

Möglichkeit bestehen soll, den Dienst ‹ am Stück › zu absolvieren » (BBl 

2001 6127, 6188; Hervorhebung durch das Gericht). Mehr und Anderes 

lässt sich aus den Materialien nicht ableiten. So lassen sich insbesondere 

keine Anhaltspunkte finden, wonach die Einteilung bezüglich der Dienst-

erbringung im Militärdienst für diejenige im Zivildienst massgebend sein 

soll. Der Gesetzgeber hat dem Bundesrat mit der Delegationsnorm von 

Art. 20 ZDG nicht die Aufgabe zugewiesen, eine Bestimmung, welche 

über die Möglichkeit hinausgehend auch eine Pflicht zum « Durch-

dienen » für Zivildienstleistende umfasst, zu erlassen. Gegen diese Aus-

legung ohne klare dahingehende Hinweise in den Materialien spricht 

auch die Eingriffsschwere der in Art. 36a ZDV getroffenen Regelung 

(vgl. dazu E. 4.5 ff.). Diese ist demnach von Art. 20 ZDG allein als Dele-

gationsnorm aufgrund der Materialien nicht gedeckt. 

5.8 Es stellt sich nun die Frage, ob Art. 20 in Verbindung mit Art. 5 
ZDG als hinreichende Delegationsnorm verstanden werden kann. Nach 

dieser Bestimmung soll die Belastung eines Zivildienstleistenden insge-

samt derjenigen eines Soldaten in seinen Ausbildungsdiensten entspre-

chen. In diesem Zusammenhang ist allerdings auf den Kontext des 

Erlasses von Art. 36a ZDV hinzuweisen. Diese Norm ist gemäss der 

bundesrätlichen Medienmitteilung vom 10. Dezember 2010 Teil eines 

Gesamtpakets mit dem Titel « Erschwerter Zugang zum Zivildienst ». 

Diese Teilrevision der ZDV bezweckt eine Reduktion der Anzahl der 

Gesuchsteller. Zur Begründung wird ausgeführt, weil auch im Jahre 2010 

7 000 Zivildienstgesuche eingehen würden beziehungsweise eingereicht 

Zivildienst/Durchdiener 2014/50 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 879 

 

worden seien, habe der Ständerat sowie die Sicherheitspolitischen Kom-

missionen beider Räte Massnahmen zur « Attraktivitätsreduktion » 

gefordert (< https://www.news.admin.ch/message/index.html?lang=de& 

msg-id=36717 >, zuletzt abgerufen am 27.10.2014). Mit dieser « Attrak-

tivitätsreduktion » wird mehr intendiert als die blosse Fairness im Ver-

gleich zur Belastung der Angehörigen der Armee, wie sie in Art. 5 ZDG 

statuiert wird. Zudem kann allein aus der Tatsache, dass die Belastung 

einer zivildienstleistenden Person insgesamt derjenigen eines Soldaten 

entsprechen muss, nicht geschlossen werden, dass die Wahl des Dienst-

modells im Militärdienst zwingend auch für den Zivildiensteinsatz mass-

gebend sein soll, wenn die zeitliche Belastung insgesamt gleichwertig ist. 

Schliesslich kann bezüglich der Frage, ob der Bundesrat mit Art. 36a 

ZDV seine Verordnungskompetenz überschritten hat oder nicht, festge-

halten werden, dass sich Art. 5 ZDG nicht zu einer Verordnungskompe-

tenz äussert und insbesondere keine Delegation enthält. Es handelt sich 

um einen Grundsatz, nicht aber um eine Delegationsnorm. In diesem 

Sinne darf die unselbstständige Verordnungsnorm keine neuen, nicht 

schon aus dem Gesetz folgenden Pflichten auferlegen, und zwar selbst 

dann nicht, wenn diese Ergänzungen mit dem Zweck des Gesetzes ‒ in 

casu also Art. 5 ZDG ‒ in Einklang stehen (BGE 136 I 29 E. 3.3; BVGE 

2014/8 E. 2.3).  

5.9 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen der verschiedenen 
Auslegungselemente kann im Ergebnis festgehalten werden, dass der Be-

trachtungsweise der Vorinstanz nicht gefolgt werden kann. Zusammen-

fassend ist demnach festzuhalten, dass sich Art. 36a ZDV, welcher für 

Zivildienstleistende, die zum Zeitpunkt ihrer Anmeldung zum Zivildienst 

als Durchdiener gemeldet waren, die Pflicht zur Leistung eines unter-

bruchsfreien Zivildiensteinsatzes vorsieht, als gesetzwidrig erweist, wes-

halb dieser Bestimmung die Anwendung zu versagen und die darauf 

basierende Verfügung der Vorinstanz vom 8. Januar 2014 aufzuheben ist. 

In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.