# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b8d85d23-3295-5f05-9a5b-2ac02054c305
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-01-05
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.01.2021 B-86/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-86-2020_2021-01-05.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-86/2020 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  5 .  J a n u a r  2 0 2 1  

Besetzung 
 Richter Christian Winiger (Vorsitz), 

Richter David Aschmann, Richter Jean-Luc Baechler,    

Gerichtsschreiber Thomas Reidy. 
 

 
 

Parteien 
 A._______ AG,  

vertreten durch Prof. Dr. Simon Schlauri, Rechtsanwalt,  

Ronzani Schlauri Anwälte,  

Technoparkstrasse 1, 8005 Zürich,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK,  

Eigerplatz 1, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 
 Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht  

bewilligten Online-Spielangeboten. 

 

 

 

B-86/2020 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 3. September 2019 veröffentlichte die Eidgenössische Spielbanken-

kommission ESBK (nachfolgend: Vorinstanz) eine Allgemeinverfügung be-

treffend die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten 

Online-Spielangeboten (BBl 2019 5823) mit folgendem Inhalt: 

"Der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen, die in der Schweiz nicht 

bewilligt sind, ist entsprechend Artikel 86 Absatz 1-4 BGS durch die schwei-

zerischen Fernmeldedienstanbieterinnen zu sperren.  

Die zu sperrenden Domains können der Sperrliste betreffend die Angebote im 

Zuständigkeitsbereich der Eidgenössischen Spielbankenkommission entnom-

men werden (www.esbk.admin.ch/esbk/de/home/illegalesspiel/zugangssper-

ren.html). 

Rechtsmittelbelehrung" 

[…] 

B.  

Mit Einsprache vom 3. Oktober 2019 gelangte die A._______ AG (nachfol-

gend: Beschwerdeführerin) an die Vorinstanz und verlangte die Nichtigkeit, 

eventualiter die Aufhebung der Allgemeinverfügung vom 3. September 

2019.  

C.  

Mit Einspracheentscheid vom 20. November 2019 wies die Vorinstanz 

sämtliche Anträge der Beschwerdeführerin ab, soweit sie darauf eintrat. 

Zur Begründung führte sie zusammenfassend aus, die Sperrliste sei durch 

die Publikation im Bundesblatt rechtskonform eröffnet worden. Die Domain 

Name System Sperre (nachfolgend: DNS-Sperre) sei zurzeit die einfachste 

und angemessenste Lösung für das Sperren nicht bewilligter Spiel-Inter-

netseiten.  

D.  

Mit Beschwerde vom 4. Januar 2020 gelangte die Beschwerdeführerin an 

das Bundesverwaltungsgericht mit nachfolgenden Rechtsbegehren: 

1. "Der Einspracheentscheid der Vorinstanz vom 20. November 2019 sei 

aufzuheben.  

B-86/2020 

Seite 3 

2. Es sei festzustellen, dass die Allgemeinverfügung der Vorinstanz vom 

3. September 2019 insoweit nichtig ist, als sie Pflichten der Beschwer-

deführerin zu begründen versucht.  

3. Eventualiter sei die Allgemeinverfügung der Vorinstanz vom 3. Sep-

tember 2019 insoweit aufzuheben, als sie Pflichten der Beschwerde-

führerin begründet.  

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu 

Lasten der Vorinstanz."  

Gemäss eigenen Angaben ist die Beschwerdeführerin ein Unternehmen 

mit Sitz in […]. Sie bietet Privaten und Unternehmen Zugang zum Internet 

an, ist also ein "Internetprovider" bzw. eine "Anbieterin von Fernmelde-

diensten" nach Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 3 Bst. b des Fernmeldegesetzes (FMG) 

und gemäss Art. 88 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Geldspiele (BGS). 

Sie ist ein KMU mit rund […] Mitarbeitenden. 

Die Beschwerdeführerin machte eine fehlerhafte Zustellung der Allgemein-

verfügung vom 3. September 2019 geltend, was die Nichtigkeit bzw. Un-

wirksamkeit der Allgemeinverfügung zur Folge habe, zumindest soweit 

diese Pflichten der Beschwerdeführerin begründen wolle. Weiter rügte die 

Beschwerdeführerin, die von der Vorinstanz verfügten Netzsperren liessen 

sich aufgrund des für die Umsetzung vorausgesetzten hohen betrieblichen 

Aufwandes und damit aus Gründen der Verhältnismässigkeit nicht recht-

fertigen. 

E.  

Mit Vernehmlassung vom 5. März 2020 beantragte die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. 

Soweit die Beschwerdeführerin die Feststellung der Nichtigkeit der Allge-

meinverfügung beantrage, bestehe aufgrund des subsidiären Charakters 

einer Feststellungsverfügung kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse, 

da die Beschwerdeführerin ihre Rechte mit einem Leistungs- oder Gestal-

tungsbegehren wahren könne. Zudem sei mit der Veröffentlichung im Bun-

desblatt das einzig korrekte Verfahren durchgeführt worden. Schliesslich 

würden die Vorbringen der Beschwerdeführerin betreffend die Unverhält-

nismässigkeit aus betrieblicher und technischer Sicht sowie zur angebli-

chen Verletzung der Wirtschaftsfreiheit fehl gehen. 

  

B-86/2020 

Seite 4 

F.  

Im Rahmen ihrer Schlussbemerkungen vom 20. Mai 2020 bzw. 24. Juni 

2020 hielten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die Vorinstanz an 

ihren Rechtsbegehren fest.  

G.  

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un-

terlagen wird – soweit erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen 

näher eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-

nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Be-

schwerde einzutreten ist (Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes 

vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]; BVGE 2007/6 E. 1).  

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-

gen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, welche von einer der in Art. 33 VGG 

aufgeführten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in Art. 32 

VGG genannten Ausnahmen gegeben ist.  

2.1 Der Rechtsschutz im Bereich des Geldspielgesetzes richtet sich grund-

sätzlich nach den allgemeinen Vorschriften der Bundesverwaltungsrechts-

pflege, doch unterliegen Verfügungen der Vorinstanz im vorliegend interes-

sierenden Zusammenhang (Sperrfirsten) vor dem Weiterzug an das Bun-

desverwaltungsgericht zunächst einer Einsprache (Rechtsmittelfrist 

30 Tage) an die Vorinstanz, sofern die Fernmeldedienstanbieterinnen gel-

tend machen, eine Massnahme, die für die Sperrung des Zugangs zu den 

Angeboten erforderlich sei, sei aus betrieblicher oder technischer Sicht un-

verhältnismässig (Art. 88 Abs. 3 des Geldspielgesetzes vom 29. Septem-

ber 2017 [BGS, SR 935.51]). Der angefochtene Einspracheentscheid der 

Vorinstanz vom 20. November 2019 stellt eine Verfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 2 

VwVG dar. Er kann im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen der Bun-

desverwaltungsrechtspflege beim Bundesverwaltungsgericht angefochten 

werden (Art. 44 VwVG i.V.m. Art. 31 ff. VGG; vgl. auch die Botschaft zum 

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Seite 5 

Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015, BBl 2015 8387 ff., insbesondere 

S. 8480; nachfolgend: Botschaft BGS). 

2.2 Die Beschwerdeführerin hat vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-

nommen, ist von der angefochtenen Verfügung besonders betroffen und 

hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung 

(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Sie ist somit zur Beschwerdeführung legitimiert.  

2.3 Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der 

Rechtsvertreter hat sich rechtsgenügend durch schriftliche Vollmacht aus-

gewiesen (Art. 11 VwVG), der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt 

(Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen 

vor (Art. 11 und 44 ff. VwVG). 

2.4 Nicht einzutreten ist auf das Begehren der Beschwerdeführerin, wo-

nach festzustellen sei, die Allgemeinverfügung der Vorinstanz vom 3. Sep-

tember 2019 sei insoweit nichtig, als sie Pflichten der Beschwerdeführerin 

zu begründen versuche. Die (Leistungs-)Begehren, den Einspracheent-

scheid der Vorinstanz (vollumfänglich) und die Allgemeinverfügung vom 

3. September 2019 insoweit aufzuheben, als sie Pflichten der Beschwer-

deführerin begründe, umfasst dieses bereits und es fehlt somit vorliegend 

an einem schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesse (zur Subsidiarität von 

Feststellungsbegehren vgl. statt vieler BGE 132 II 382 E. 1.2.2 m.w.H.; Ur-

teil des BVGer B-1841/2019 vom 16. Dezember 2019 E. 1.4). 

Im Rahmen der Leistungsbegehren ist auf die Beschwerde einzutreten. 

3.  

3.1 In Umsetzung von Art. 106 der Bundesverfassung vom 8. April 1999 

(BV, SR 101) regelt das am 1. Januar 2019 bzw. 1. Juli 2019 (Art. 86-93) 

in Kraft getretene Geldspielgesetz die Zulässigkeit und die Durchführung 

der Spiele, bei denen gegen Leistung eines Einsatzes ein Gewinn in Aus-

sicht steht und die Verwendung von deren Ertrag (Art. 1 Abs. 1 BGS; Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8388; nach Ergreifung des Referendums fand die 

Volksabstimmung am 10. Juni 2018 statt; vgl. E. 5.4.2 hiernach).  

Das Geldspielgesetz löste das Spielbankengesetz vom 18. Dezember 

1998 (SBG, AS 2006 677) und das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betref-

fend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG, BS 10 255) ab 

und führte diese beiden Erlasse in einem Bundesgesetz zusammen, um 

eine kohärente sowie zweck- und zeitgemässe Regelung des Geldspiels 

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in der Schweiz zu bewirken. Das Gesetz bezweckt, die Bevölkerung ange-

messen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen ausgehen. 

Daneben soll es dafür sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent 

durchgeführt werden (Botschaft BGS, BBl 2015 8388). Eine der wichtigsten 

Neuerungen war die Aufhebung des Verbots, Spielbankenspiele online 

durchzuführen. Da diese Ausweitung neue Herausforderungen für den 

Schutz der Spielerinnen und Spieler vor exzessivem Geldspiel mit sich 

brachte, wurden verschiedene Massnahmen zum Schutz der Spielerinnen 

und Spieler vorgesehen (vgl. Art. 71 ff. BGS; z.B. Belegung mit einer Spiel-

sperre [Art. 80 BGS]). Zudem will das Gesetz Spielerinnen und Spieler vor 

exzessivem Spiel schützen, welche die Ausweitung der zulässigen Spiel-

angebote gerade auch im Online-Bereich mit sich bringt (Botschaft BGS, 

BBl 2015 8389).  

3.2 Unter dem 7. Kapitel "Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz 

nicht bewilligten Online-Spielangeboten" ist gemäss Art. 86 Abs. 1 BGS der 

Zugang zu online durchgeführten Geldspielen zu sperren, wenn die Spiel-

angebote in der Schweiz nicht bewilligt sind. Gesperrt wird ausschliesslich 

der Zugang zu Spielen, deren Veranstalterinnen ihren Sitz oder Wohnsitz 

im Ausland haben oder ihn verschleiern und die von der Schweiz aus zu-

gänglich sind (Art. 86 Abs. 2 BGS).  

Die Vorinstanz und die interkantonale Behörde (Comlot; vgl. 

https://www.comlot.ch/de/die-comlot/auftrag; zuletzt abgerufen: 8. Dezem-

ber 2020) führen und aktualisieren jeweils eine Sperrliste betreffend die 

Angebote in ihrem Zuständigkeitsbereich (Art. 86 Abs. 3 BGS). Die Fern-

meldedienstanbieterinnen (FDA) sperren den Zugang zu den Spielange-

boten, die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind (Art. 86 Abs. 4 BGS).  

Gemäss Art. 87 Abs. 1 BGS veröffentlichen die Vorinstanz und die Comlot 

gleichzeitig ihre Sperrlisten und deren Aktualisierungen mittels eines Ver-

weises im Bundesblatt. Diese Veröffentlichung gilt als Eröffnung der 

Sperrverfügung. Die Vorinstanz und die Comlot informieren über ihre 

Sperrlisten auf ihrer Website mit einem Link auf die Website der anderen 

Behörde (Art. 88 Abs. 1 BGS). 

Die Vorinstanz und die Comlot setzen die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 des 

Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) gemeldeten 

Fernmeldedienstanbieterinnen mittels eines einfachen und gesicherten 

Verfahrens über die Sperrlisten in Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS).  

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Gemäss Art. 92 der Geldspielverordnung vom 7. November 2018 (VGS, 

SR 935.511) sperren die Fernmeldedienstanbieterinnen den Zugang zu 

den von der Vorinstanz und der Comlot gemeldeten Spielangeboten innert 

höchstens fünf Arbeitstagen.  

Die Fernmeldedienstanbieterinnen können bei der verfügenden Behörde 

innert 30 Tagen ab Mitteilung schriftlich Einsprache gegen die Verfügung 

erheben, wenn sie die Massnahme, die für die Sperrung des Zugangs zu 

den Angeboten erforderlich ist, aus betrieblicher oder technischer Sicht als 

unverhältnismässig ansehen (Art. 88 Abs. 3 BGS). 

4.  

In einem ersten Schritt ist auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur 

fehlerhaften Zustellung der Allgemeinverfügung einzugehen. 

4.1  In diesem Zusammenhang führt die Beschwerdeführerin aus, dass ihr 

als Anbieterin von Fernmeldediensten die streitgegenständliche Allgemein-

verfügung vom 3. September 2019 nicht direkt mitgeteilt worden sei, son-

dern nur mittels einer nicht gesetzeskonformen Publikation im Bundesblatt, 

unterstützt mit einer Information per E-Mail, deren Eingang die Beschwer-

deführerin bestreitet. Damit seien die verfassungsmässigen Rechte der 

Beschwerdeführerin (Gehörsanspruch und Rechtsweggarantie), die nicht 

damit habe rechnen müssen, im Bundesblatt eine an sie gerichtete Allge-

meinverfügung vorzufinden, verletzt worden. Die Beschwerdeführerin habe 

nur zufällig aus der Presse erfahren, dass eine solche Allgemeinverfügung 

vorliege. Somit habe die Vorinstanz bisher die Beschwerdeführerin noch 

nicht formell über die Publikation der Sperrlisten und das konkrete, für die 

Publikation vorgesehene einfache und gesicherte Verfahren informiert, zu-

mal dies mittels einer individuell-konkreten Verfügung hätte geschehen 

müssen. Zudem habe die Allgemeinverfügung die Beschwerdeführerin 

nicht als Adressatin genannt. Beide Fehler würden zur Nichtigkeit, eventu-

ell zur Anfechtbarkeit führen. 

4.2 Die Vorinstanz vertritt dagegen die Ansicht, dass die Ausführungen der 

Beschwerdeführerin zur Nichtigkeit infolge fehlerhafter Zustellung sowie 

des Verzichts auf die Nennung der Beschwerdeführerin als Adressatin in 

der Allgemeinverfügung ins Leere stossen würden. Vielmehr sei mit der 

Publikation im Bundesblatt das einzig korrekte Verfahren durchgeführt wor-

den. 

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Seite 8 

4.3 Bezüglich der Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten ist grundsätzlich 

davon auszugehen, dass eine fehlerhafte Verfügung im Allgemeinen an-

fechtbar und nicht nichtig ist. Eine Verfügung, die geltendem Recht wider-

spricht, wird somit – vorbehältlich eines allfälligen Widerrufs – auf Rekurs 

oder Beschwerde von der zuständigen Rechtsmittelbehörde aufgehoben. 

Wird sie nicht angefochten, so wird sie rechtskräftig (vgl. BGE 139 II 243 

E. 11.2; Urteil des BVGer B-1966/2018 vom 23. August 2019 E. 3.1.1; 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 

2014, § 31 Rz. 13).  

4.3.1 In Ausnahmefällen kann die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung jedoch 

auch deren Nichtigkeit bewirken. Nichtigkeit bedeutet absolute Unwirksam-

keit einer Verfügung. Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt 

Rechtswirkungen, sie sind rechtlich inexistent. Entsprechend ist Nichtigkeit 

jederzeit und von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu 

beachten (vgl. BGE 139 II 243 E. 11.2 und 138 II 501 E. 3.1; Urteil des 

BGer 2C_827/2015 vom 3. Juni 2016 E. 3.3 [nicht publ. E. in BGE 142 II 

411]). Auf eine gegen einen nichtigen Entscheid oder nichtige Teile eines 

Entscheids erhobene Beschwerde ist mangels eines tauglichen Anfech-

tungsobjekts nicht einzutreten. Gegebenenfalls ist die Nichtigkeit der Ver-

fügung im Dispositiv festzustellen (vgl. BGE 132 II 342 E. 2.3, 

BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteil B-1966/2018 E. 3.1.1 m.w.H.).  

Ob im Einzelfall Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich nach der Evidenztheo-

rie: Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler vorhanden sein, der Fehler 

muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme 

der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssi-

cherheit führen. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Als 

Nichtigkeitsgründe fallen vorab schwerwiegende Zuständigkeitsfehler und 

schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler in Betracht (vgl. statt vieler 

BGE 138 II 501 E. 3.1; BGE 132 II 342 E. 2.1; Urteil B-1966/2018 E. 3.1.2 

je m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 31 Rz. 13).  

Inhaltliche Mängel haben in aller Regel lediglich die Anfechtbarkeit der Ver-

fügung zur Folge (vgl. BGE 138 II 501 E. 3.1; BGE 137 I 273 E. 3.1). In 

Ausnahmefällen können jedoch auch ausserordentlich schwerwiegende in-

haltliche Mängel zur Nichtigkeit der Verfügung führen. Dies kann nach der 

Rechtsprechung namentlich dann der Fall sein, wenn ein solcher Fehler 

eine Verfügung praktisch wirkungslos, unsinnig oder unsittlich macht 

(vgl. Urteil des BGer 8C_1065/2009 vom 31. August 2010 E. 4.2.3 [nicht 

publ. E. in BGE 136 I 332]; Urteil des BGer 2P.76/1992 vom 15. Juli 1992 

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E. 2.a) oder wenn die Verfügung bei einer Grundrechtsverletzung das 

Grundrecht in seinem Kerngehalt trifft (z.B. Verhängung einer Körperstrafe, 

vgl. Urteil des BGer 8C_1065/2009 vom 31. August 2010 E. 4.2.3 [nicht 

publ. E. in BGE 136 I 333]). Als nichtig ist sodann auch eine Verfügung 

anzusehen, die einen unmöglichen Inhalt hat und bei der die Fehlerhaf-

tigkeit an ihr selbst zum Ausdruck kommt. Ferner ist Nichtigkeit bei tatsäch-

licher Unmöglichkeit des Vollzugs sowie bei einer unklaren oder unbe-

stimmten Verfügung gegeben (vgl. Urteil des BGer 5P.178/2003 vom 

2. Juni 2003 E. 3.2; Urteil B-1966/2018 E. 3.1.2).  

4.3.2 Nach einem allgemeinen, aus Art. 29 Abs. 1 und 2 BV fliessenden 

Rechtsgrundsatz darf einer betroffenen Partei aus der mangelhaften Eröff-

nung eines Entscheids kein Nachteil entstehen (so auch Art. 38 VwVG 

i.V.m. Art. 37 VGG; BGE 122 I 97 E. 3a/aa; Urteile des BGer 9C_398/2018 

vom 13. September 2018 E. 3.3.1, 9C_418/2017 vom 30. Oktober 2017 

E. 2.1 und 4A_141/2015 vom 25. Juni 2015 E. 3). Daher beginnt für zu 

Unrecht nicht in das Verfahren einbezogene Personen die Anfechtungsfrist 

regelmässig erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme des Entscheids zu 

laufen. Aus Gründen der Rechtssicherheit und nach dem Grundsatz von 

Treu und Glauben, welche auch Privaten rechtsmissbräuchliches und wi-

dersprüchliches Verhalten verbietet, dürfen diese Personen die Kenntnis-

nahme bzw. den Beginn des Fristenlaufs nicht beliebig hinauszögern, 

wenn sie auf irgendeine Weise vom Erlass der sie berührenden Entschei-

dung Kenntnis erhielten (BGE 134 V 306 E. 4.2, m.w.H.).   

4.3.3 Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang geltend, 

sie habe aus der Presse erfahren, dass im Internet Listen mit Internetad-

ressen publiziert worden seien, die sie als Anbieterin von Fernmeldediens-

ten künftig sperren müsse. Nachdem eine Recherche im Bundesblatt 

nichts zutage geführt habe, habe sie von einem Journalisten den entspre-

chenden Link zugesendet erhalten. Als KMU habe sie keine Zeit und kei-

nen Anlass gehabt, täglich das Bundesblatt zu studieren. Die Vorinstanz 

mache zwar geltend, die Anbieterinnen von Fernmeldediensten per E-Mail 

über die bevorstehende Publikation der Sperrlisten und später über den 

Erlass einer Allgemeinverfügung informiert zu haben. Der Eingang dieser 

E-Mail, welche offenbar an die allgemeine Mailbox der Beschwerdeführerin 

gesandt worden sei, werde bestritten.   

Es ist somit unbestritten, dass die Beschwerdeführerin vom Inhalt der All-

gemeinverfügung Kenntnis genommen und gestützt darauf zuerst eine Ein-

sprache bei der Vorinstanz eingereicht hat und nun gegen deren Entscheid 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=3&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=BGE+122+I+97&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F122-I-97%3Ade&number_of_ranks=0#page97
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=3&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=BGE+122+I+97&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F134-V-306%3Ade&number_of_ranks=0#page306

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Seite 10 

Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht führt. Der geltend gemachte 

angebliche Eröffnungsmangel erfüllt damit die genannten Voraussetzun-

gen für die Annahme der Nichtigkeit der Verfügung wegen mangelhafter 

Zustellung nicht (vgl. E. 4.3.1 f. hiervor). Selbst wenn ein Eröffnungsmangel 

vorliegen würde, ist der Beschwerdeführerin daraus kein Nachteil erwach-

sen, sodass sie sich nicht in guten Treuen auf den angeblichen Mangel 

berufen kann (Urteil des BGer 2C_712/2018 vom 21. März 2019 E. 3.3).   

4.4 Da die Beschwerdeführerin die Vorgehensweise der Vorinstanz betref-

fend die erstmalige Information der Anbieterinnen von Fernmeldediensten 

und der Spieleanbieterinnen über die Internetadresse der Sperrlisten ge-

nerell rügt, ist darauf kurz einzugehen. Nicht gerügt und somit nicht Streit-

gegenstand ist die anschliessende regelmässige elektronische Publikation 

der laufend aktualisierten Sperrlisten unter der genannten Adresse im In-

ternet.   

4.4.1 Die Eröffnung der Sperrlisten im Zusammenhang mit der Einschrän-

kung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangebo-

ten ist in Art. 87 Abs. 1 BGS geregelt. Danach veröffentlichen die Vor-

instanz und die Comlot ihre Sperrlisten und deren Aktualisierungen gleich-

zeitig mittels eines Verweises im Bundesblatt, wobei diese Veröffentlichung 

als Eröffnung der Sperrverfügung gilt.  

Gemäss der Botschaft des Bundesrats soll die Bestimmung von Art. 85 des 

Entwurfs zum BGS (heute Art. 87 BGS) gewährleisten, dass die Verfügung 

allen betroffenen Parteien eröffnet wird und sie über ihren Anspruch auf 

rechtliches Gehör in Kenntnis gesetzt werden. Dabei gelte die in Absatz 1 

vorgesehene Publikation im Bundesblatt als Eröffnung der Verfügung (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8475 f.).  

Obwohl sich diese Bestimmung in erster Linie auf die Anbieter nicht bewil-

ligter Angebote im Ausland bezieht und die Fernmeldedienstanbieter nicht 

direkte Adressaten einer Sperrverfügung sind, werden die Rechte und 

Pflichten letzterer trotzdem davon betroffen, da sie gesetzlich verpflichtet 

sind, die Sperrung vorzunehmen, was für sie mit gewissen finanziellen, 

operativen und administrativen Kosten verbunden ist (Botschaft BGS, 

BBl 2015 8475 und 8477).   

4.4.2 Die Kommunikation der Sperrlisten ist in Art. 88 BGS geregelt. Die 

Vorinstanz und die Comlot haben über ihre Sperrlisten auf ihrer Webseite 

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Seite 11 

mit einem Link auf die Webseite der anderen Behörde zu informieren 

(Abs. 1).  

Diese Listen müssen zu Informationszwecken für alle interessierten Perso-

nen und Stellen leicht zugänglich sein. Das gelte sowohl für die Anbieterin-

nen als auch für potentielle Spieler und für ausländische Aufsichtsbehör-

den. Deshalb sei vorgesehen, dass die ESBK und die interkantonale Be-

hörde ihre jeweilige Sperrliste auf ihrer Webseite veröffentlichten. An-

schliessend würden die Fernmeldedienstanbieterinnen (nachfolgend: 

FDA) beauftragt, die Sperrung vorzunehmen (Botschaft BGS, BBl 2015 

8477). 

Zudem setzen die Vorinstanz und die Comlot die im Sinne von Art. 4 Abs. 1 

des Fernmeldegesetzes gemeldeten Fernmeldedienstanbieterinnen mit-

tels eines einfachen und gesicherten Verfahrens über die Sperrfristen in 

Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS).   

4.4.3 Gemäss Botschaft soll die Art und Weise wie die Vorinstanz und die 

Comlot die Listen den Fernmeldedienstanbieterinnen mitteilen (auf elekt-

ronischem Weg oder auf andere Art) in der Verordnung geregelt werden, 

sollte aber elektronisch gut lesbar und auswertbar sein. Für die Kommuni-

kation der Sperrlisten sei das System vorgesehen, das jenem der Koordi-

nationsstelle zur Bekämpfung der Internetkriminalität (KOBIK) im Bereich 

der Internet-Pädokriminalität entspreche. Die aktualisierte Liste werde sich 

auf einem gesicherten Server befinden, auf den die Fernmeldedienstan-

bieterinnen direkten Zugang hätten. Diese Kommunikation und die Veröf-

fentlichung auf der Internetseite der zuständigen Behörden hätten keine 

Rechtswirkung. Massgebend sei einzig die Eröffnung der Liste gemäss Ar-

tikel 85 des Entwurfs (neu: Art. 87 BGS; vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 

8477). 

4.4.4 Die Verordnung sieht bezüglich der Koordination der Behörden vor, 

dass die ESBK und die interkantonale Behörde für eine koordinierte Veröf-

fentlichung ihrer Sperrlisten im Bundesblatt sorgen. Beide Behörden kön-

nen eine Anpassung ihrer Liste auch dann veröffentlichen, wenn die andere 

Behörde ihre Liste nicht anpasst (Art. 94 Abs. 1 VGS). Sodann erarbeiten 

die ESBK und die interkantonale Behörde eine gemeinsame Einrichtung 

zur Information der Benutzerinnen und Benutzer und setzen die Fernmel-

dedienstanbieter darüber in Kenntnis (Art. 94 Abs. 2 VGS).  

B-86/2020 

Seite 12 

4.4.5 Die Vorinstanz führt hierzu in der Vernehmlassung aus, die Mittei-

lungspflicht beinhalte die Publikation der Sperrliste im maschinenlesbaren 

Format (txt-Format), damit die automatische Einrichtung der FDA erkennen 

könne, wenn eine neue Publikation erfolgt sei. Auf einer eigens dafür ein-

gerichteten Zone stehe den Providern die Sperrliste im txt-Format zur Ver-

fügung. Gleich wie bei der KOBIK-Methode sei es somit den Providern 

möglich, eine entsprechende Programmierung (Script) vorzunehmen. Da-

mit würden sie automatisch eine Nachricht erhalten, sobald die Behörde 

diese Sperrliste aktualisiert habe. 

4.4.6 Hinsichtlich der erstmaligen Information der Anbieterinnen von Fern-

meldediensten über die Internetadresse der Sperrlisten enthält weder das 

Geldspielgesetz noch die Geldspielverordnung eine klare Regelung. Im-

merhin ergibt sich die Verpflichtung der Fernmeldedienstanbieterinnen, 

den Zugang zu den Spielangeboten, die auf einer der Sperrlisten aufge-

führt sind, zu sperren, direkt aus dem Geldspielgesetz (Art. 86 Abs. 4 BGS).   

Gemäss der Botschaft zu Art. 86 des Entwurfs (nun Art. 88 BGS; Botschaft 

BGS, BBl 2015 8477 f.) wird zu der Kommunikation der Sperrlisten ausge-

führt, dass abgesehen von der offiziellen Veröffentlichung der Sperrlisten, 

die als Eröffnung gegenüber den Anbietern gilt, diese Listen zu Informati-

onszwecken auch für alle interessierenden Personen und Stellen leicht zu-

gänglich sein müssen. Anschliessend würden die Fernmeldedienstanbie-

terinnen beauftragt, die Sperrung vorzunehmen. Dass dieser Auftrag nicht 

mit einer separaten Verfügung erteilt werden muss, ergibt sich deutlicher 

aus der französischen Version der Botschaft: "Ce sont ensuite les fournis-

seurs de service de télécommunications qui seront chargés de mettre en 

oeuvre le blocage." Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers hat die 

Kommunikation und die Veröffentlichung auf der Internetseite der zustän-

digen Behörden keine Rechtswirkungen. Massgebend ist einzig die Eröff-

nung der Liste gemäss Artikel 85 (heute Art. 87; vgl. Botschaft BGS, 

BBl 2015 8477).  

Entsprechend richtete sich die Allgemeinverfügung der Vorinstanz vom 

3. September 2019 betreffend die Einschränkung des Zugangs zu in der 

Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten nicht nur an die Veran-

stalterinnen, sondern auch an die Fernmeldedienstanbieterinnen, weshalb 

die Vorinstanz nicht gehalten war, letzteren mittels separater Verfügung 

speziell zu beauftragen, die Sperrung vorzunehmen.  

B-86/2020 

Seite 13 

4.4.7 Schliesslich ist auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz für 

die Eröffnung der Allgemeinverfügung auch gegenüber den Fernmelde-

dienstanbieterinnen die amtliche Publikation im Bundesblatt gewählt hat.  

4.4.7.1 Gemäss Art. 36 VwVG kann die Behörde ihre Verfügungen durch 

Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt unter anderem in einer Sache mit 

zahlreichen Parteien (Bst. c) oder in einer Sache, in der sich die Parteien 

ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen 

(Bst. d), eröffnen. 

4.4.7.2 Nach Art. 4 Abs. 1 FMG muss, wer einen Fernmeldedienst erbringt, 

dies dem Bundesamt für Kommunikation (Bundesamt) melden. Dieses re-

gistriert die gemeldeten Anbieterinnen von Fernmeldediensten. Auf der ent-

sprechenden Liste waren per 29. August 2019 gegen 300 Fernmelde-

dienstanbieterinnen, darunter die Beschwerdeführerin vermerkt (vgl. Ver-

nehmlassungsbeilage 1). Unter Beizug dieser Liste liessen sich die Fern-

meldedienstanbieterinnen wohl mit einem zumutbaren Aufwand bestim-

men, auch wenn die Anzahl der Anbieterinnen jeder Zeit ändern kann und 

somit nicht konstant ist. Entsprechend wäre es zumindest fraglich, ob sich 

gestützt auf Art. 36 Bst. d VwVG eine amtliche Publikation rechtfertigen 

liesse. 

4.4.7.3 Hingegen ist bei rund 300 registrierten Fernmeldeanbieterinnen 

ohne Weiteres von "zahlreichen" Personen bzw. Parteien im Sinne von 

Art. 30a Abs. 1 bzw. Art. 36 Bst. c VwVG auszugehen, ohne dass entschie-

den werden müsste, ob dabei auf den in Art. 11a Abs. 1 VwVG (diese Be-

stimmung wurde zusammen mit Art. 30a und der Änderung von Art. 36 

Bst. c VwVG ins Gesetz aufgenommen; vgl. AS 1992 337 Art. 2 Bst. b so-

wie BBl 1991 II 465, 577 f.) verankerten Grenzwert von 20 Personen abzu-

stellen ist (Urteil des BVGer A-2415/2016 vom 16. Oktober 2017 E. 3.2 mit 

Hinweisen auf die Botschaft des Bundesrates vom 18. März 1991 betref-

fend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bun-

desrechtspflege […], BBl 1991 II 536 f., wo in den Ausführungen zu 

Art. 30a und Art. 36 Bst. c VwVG auf die Ausführungen zu Art. 11a VwVG 

verwiesen wird; bejahend UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, in: Wald-

mann/Weissenberger [Hrsg.], VwVG Praxiskommentar, 2. Aufl. 2016, 

Art. 36 N 23 ff., insb. N 26; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in: Auer/Müller/Schind-

ler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 36 N 14). 

Die Vorinstanz war demnach grundsätzlich berechtigt, die Allgemeinverfü-

gung betreffend die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht 

B-86/2020 

Seite 14 

bewilligten Online-Spielangeboten mit dem Hinweis auf das entsprechende 

Auffinden der Sperrlisten auf ihrer Homepage im Sinne von Art. 36 Bst. c 

VwVG im Bundesblatt zu veröffentlichen. Auf der amtlichen Publikation ba-

siert schliesslich die unwiderlegbare Vermutung, dass die Verfügung allen 

möglichen Adressatinnen und Adressaten eröffnet worden ist, mit den da-

mit verbundenen Rechtsfolgen (z.B. Beginn des Fristenlaufs für die Recht-

mittelfrist; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, a.a.O., Art. 36 N 2).  

4.4.7.4 Aber selbst wenn die Eröffnung gegenüber der Beschwerdeführerin 

mangelhaft gewesen wäre, wie sie geltend macht, so hätte dies nur Kon-

sequenzen, wenn der Beschwerdeführerin daraus ein Nachteil erwachsen 

wäre (Art. 38 VwVG). Insbesondere dürfte eine mangelhafte Eröffnung 

nicht dazu führen, dass der Verfügungsadressat des Rechtsmittels verlus-

tig ginge, weil es ihm nicht möglich war, dieses rechtzeitig zu ergreifen 

(vgl. BGE 102 Ib 91 E. 3).  

Eine mangelhafte Eröffnung oder Publikation hätte somit nicht generell die 

Nichtigkeit der Verfügung gegenüber der Beschwerdeführerin zur Folge, 

zumal der Beschwerdeführerin daraus nicht automatisch ein Rechtsnach-

teil erwachsen wäre (vgl. Urteil des BGer 1C_217/2010 vom 3. Februar 

2011 E. 2.4).  

4.4.7.5 Auch wenn die Vorinstanz grundsätzlich berechtigt war, die Anbie-

terinnen von Fernmeldediensten mittels Allgemeinverfügung über die 

Sperrlisten gemäss Art. 88 BGS in Kenntnis zu setzen, ist nicht von der 

Hand zu weisen, dass die erstmalige Information der FDA nicht optimal 

erfolgt ist. Insbesondere erscheint der Mailversand an die allgemeine Fir-

menadresse ohne vorgängiges Nachfragen, ob diese E-Mailadresse für of-

fizielle Informationen benutzt werden kann, nicht ohne weiteres zuverläs-

sig.   

Im Ergebnis wurde die Beschwerdeführerin indes nicht gehindert, innert 

Frist mit Einsprache gegen die Allgemeinverfügung vom 3. September 

2019 an die Vorinstanz zu gelangen. Somit ist ihr kein Nachteil erwachsen, 

selbst wenn die Verfügung ihr gegenüber mangelhaft eröffnet worden wäre.  

5.  

Die Beschwerdeführerin macht in materieller Hinsicht weiter geltend, die 

von der Vorinstanz in der Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 auf-

erlegten Pflichten seien sowohl aus betrieblicher als auch in technischer 

B-86/2020 

Seite 15 

Sicht unverhältnismässig. Die eingesetzten technischen Verfahren für 

Netzsperren seien ungeeignet, um den Gesetzeszweck zu verfolgen.  

Demgegenüber führt die Vorinstanz aus, die von der Beschwerdeführerin 

geltend gemachten Unzulänglichkeiten seien dem Gesetzgeber bekannt 

gewesen, und auch die Mehrheit der Stimmbevölkerung habe diese an-

lässlich des Referendumsentscheids vom 10. Juni 2018 hingenommen. 

5.1 Die Vorinstanz verpflichtet die schweizerischen Fernmeldedienstanbie-

terinnen mit der Allgemeinverfügung vom 3. September 2019 bestimmte 

Internet-Domains, die auf einer Sperrliste aufgeführt sind, zu sperren.  

Diese technische Zugangssperre zu einzelnen Websites sollen auf dem 

Weg eines Eingriffs in das sogenannte "Domain Name System (DNS)" des 

Internets erfolgen. Das "Domain Name System" ist einer der wichtigsten 

Dienste in vielen IP-basierten Netzwerken. Seine Hauptaufgabe ist die Be-

antwortung von Anfragen zur Namensauflösung. Entsprechend funktioniert 

das DNS ähnlich wie eine Telefonauskunft. Der Benutzer kennt die Domain 

(den für Menschen merkbaren Namen eines Rechners im Internet) – zum 

Beispiel example.org. Diese sendet er als Anfrage in das Internet. Die Do-

main wird dann dort vom DNS in die zugehörige IP-Adresse (die "An-

schlussnummer" im Internet) umgewandelt (vgl. https://de.wikipe-

dia.org/wiki/Domain_Name_System; zuletzt abgerufen: 8. Dezember 

2020).  

Jedes Gerät, das an das Internet angebunden ist, wie z.B. auch jeder Ser-

ver von Spiele-Veranstalterinnen, hat eine IP-Adresse und ist unter dieser 

für andere Geräte im Internet erreichbar (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 99; 

https://de.wikipedia.org/wiki/IP-Adresse [zuletzt abgerufen: 8. Dezember 

2020]). Ein "Nameserver" bietet dabei ein Verfahren an, das es ermöglicht, 

Namen von Rechnern bzw. Diensten in eine vom Computer bearbeitbare 

Adresse aufzulösen (z. B. www.wikipedia.org in 91.198.174.192). Die 

meisten Nameserver sind Teil des Domain Systems, das auch im Internet 

benutzt wird.  

Die Schnittstelle zwischen Anwendung und Nameserver sind sogenannte 

"Resolver", einfach aufgebaute Software-Module, die auf dem Rechner ei-

nes DNS-Teilnehmers installiert sind und die Informationen von Nameser-

vern abrufen können. Sie bilden die Schnittstelle zwischen Anwendung und 

Nameserver (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Domain_Name_System; zu-

letzt abgerufen: 8. Dezember 2020). Mit anderen Worten kennt der 

https://de.wikipedia.org/wiki/Internet_Protocol
https://de.wikipedia.org/wiki/Rechnernetz
https://de.wikipedia.org/wiki/Namensaufl%C3%B6sung
https://de.wikipedia.org/wiki/Domain_(Internet)
https://de.wikipedia.org/wiki/IP-Adresse
https://de.wikipedia.org/wiki/Internet

B-86/2020 

Seite 16 

"DNS-Resolver" das "Telefonbuch" des Internet, das die Verbindungen zwi-

schen den "Internet-Domains" (d.h. den für den Menschen merkbaren Na-

men einer Website im Internet) und den zugehörigen IP-Adressen enthält 

(vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 100). 

Diese technischen Ausführungen, wie sie auch die Beschwerdeführerin 

vorbringt, sind bis hierher - soweit aus den Akten ersichtlich - unbestritten, 

so dass sich hierzu weitergehenden Sachverhaltsabklärungen mittels der 

vorgebrachten Beweisofferten (Expertengutachten, Parteiauskunft) erübri-

gen.  

5.2 Mit einer technischen Zugangssperre sollen Anbieterinnen von Fern-

meldediensten Abfragen bei ihrem DNS-Resolver, die bestimmte Internet-

Domains von Veranstalterinnen von Spielbankenspielen betreffen, blockie-

ren und die Kunden auf eine andere Website umleiten.  

Wie die Beschwerdeführerin richtig umschreibt, soll die Browsersoftware 

so nicht mehr in Erfahrung bringen können, welches die korrekte IP-Ad-

resse des Spiels im Internet ist, weshalb der Kunde das Spiel im Internet 

nicht mehr erreichen kann (Beschwerdeschrift Ziff. 107).  

5.3 Die Beschwerdeführerin macht nun geltend, dass der Benutzer oder 

die Benutzerin die Adresse des DNS-Resolvers sehr einfach selber in der 

Netzwerkkonfiguration seines bzw. ihres Computers (auch Mobiltelefons, 

Tablets) einstellen könne. Anleitungen, wie die dafür benötigten fünf 

Schritte ausgeführt werden müssten, liessen sich problemlos finden und in 

weniger als einer Minute umsetzen (Beschwerdeschrift Ziff. 105 f.). Die ver-

fügten Netzsperren seien somit de facto wirkungslos, da jeder der ein Inte-

resse habe, diese mit einem einfachen Handgriff umgehen könne. Entspre-

chend bestehe kein öffentliches Interesse daran, dass die Provider Do-

main-Sperren einsetzen würden, und selbst wenn von einem solchen Inte-

resse ausgegangen werde, fehle es an der Eignung der DNS-Sperren, um 

ein solches zu erreichen (Beschwerdeschrift Ziff. 121). 

5.4 Die technische Wirksamkeit dieser Netzsperren ist in der Tat umstritten. 

So hat bereits der Bundesrat in der Botschaft zum Geldspielgesetz (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8475) Folgendes eingeräumt: 

"Es ist einzuräumen, dass keine hundertprozentige Wirksamkeit gewährleistet 

werden kann. Doch der blosse Umstand, dass der Zugang zu nicht bewilligten 

Websites durch diese Sperrmassnahmen erschwert wird, dürfte bei durch-

B-86/2020 

Seite 17 

schnittlichen Spielerinnen und Spielern ausreichen, um sie zu legalen Ange-

boten zu leiten. Ausserdem haben die Sperrmassnahmen auch eine Informa-

tionsfunktion: Mit der automatischen Umleitung zur Informationseinrichtung 

(…) werden die Benutzerinnen und Benutzer darauf aufmerksam gemacht, 

dass es sich bei der Internetseite, auf die sie zugreifen wollen, um eine nicht 

bewilligte Spiel-Website handelt. Gleichzeitig werden ihnen Links zu bewillig-

ten angeboten zur Verfügung gestellt." 

5.4.1 Des Weiteren geht aus den Wortprotokollen des National- und Stän-

derats zur Botschaft zum Geldspielgesetz hervor, dass die Netzsperren 

(pro und kontra) explizit Gegenstand der parlamentarischen Debatten wa-

ren (AB 2017 N 83 ff., AB 2017 S 626). In der Schlussabstimmung vom 

29. September 2017 nahmen die eidgenössischen Räte das Geldspielge-

setz und somit auch die Bestimmungen über die Netzsperre nach Durch-

führung einer Einigungskonferenz klar an.  

 

Nach Ergreifung des Referendums fand die Volksabstimmung am 10. Juni 

2018 statt. Über das Geldspielgesetz im Allgemeinen und über Netzsper-

ren im Besonderen wurde in den Medien vor der Abstimmung breit debat-

tiert (vgl. z.B. https://netzpolitik.org/2018/volksabstimmung-ueber-netz-

sperren-schweiz-entscheidet-am-10-juni-ueber-internet-zensur/; 

https://www.fuw.ch/article/das-geldspielgesetz-schottet-den-markt-ab/; zu-

letzt abgerufen: 8. Dezember 2020). Auch in den Erläuterungen des Bun-

desrates zu dieser Volksabstimmung ("Abstimmungsbüchlein"; S. 21) wird 

zu den Zugangssperren Folgendes ausgeführt:  

"Der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen ist zu sperren, wenn die 

Spielangebote in der Schweiz nicht bewilligt sind". Damit setzt das Gesetz die 

bisherige Praxis fort: Nicht bewilligte Angebote werden in der Schweiz nicht 

geduldet, auch nicht im Internet.  

Die Behörden teilen dem Anbieter eines nicht bewilligten Online-Spiels mit, 

dass sein Angebot nicht zulässig ist. Sie fordern ihn auf, das Angebot für Spie-

lerinnen und Spieler aus der Schweiz zu sperren. Andernfalls wird das nicht 

bewilligte Spiel in eine Sperrliste aufgenommen, die öffentlich ist. Zudem rich-

ten die Internet-Provider eine Zugangssperre ein.  

Wer von der Schweiz aus auf ein solches Spiel zugreifen will, wird auf eine 

Seite weitergeleitet, die darüber informiert, dass das Spiel in der Schweiz nicht 

bewilligt ist. Obwohl eine solche Zugangssperre umgangen werden kann, 

dürfte sie bei durchschnittlichen Nutzerinnen und Nutzern Wirkung entfalten – 

so wie dies auch eine Abschrankung um eine Baugrube oder ein Zaun um eine 

Weide tun. Die Zugangssperre wirkt aber auch bei den Anbietern: Die bisheri-

gen Erfahrungen in Ländern mit solchen Sperren zeigen, dass die meisten 

Anbieter ihr nicht bewilligtes Angebot dort selber unzugänglich machen.  

B-86/2020 

Seite 18 

5.4.2 Wie auch die Vorinstanz zu Recht vorbringt, haben die Schweizer 

Stimmberechtigten am 10. Juni 2018 nach einer intensiv und kontrovers 

geführten Abstimmungskampagne die Totalrevision des Geldspielgesetzes 

mit 1'326'207 Ja-Stimmen gegen 492'024 Nein-Stimmen deutlich ange-

nommen (vgl. Art. 1 des Bundesratsbeschlusses vom 14. Dezember 2018 

über das Ergebnis der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018, BBl 2018 

7755). Mit anderen Worten hat also der Gesetzgeber im Wissen, dass die 

vorgesehenen Zugangssperren relativ einfach umgangen werden können, 

trotzdem mit grossem Mehr (72.9 %) dem neuen Geldspielgesetz zuge-

stimmt. Damit hat der Gesetzgeber unter anderem zum Ausdruck gebracht, 

dass er die von den Gegnern in der Abstimmungskampagne geltend ge-

machte Untauglichkeit der Massnahmen bewusst in Kauf nehmen will.  

5.5 Als Zwischenfazit ist deshalb festzuhalten, dass Zugangssperren 

grundsätzlich auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (vgl. Art. 86 BGS).  

5.6 Nebst dem Zweck, die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu 

schützen, die von den Geldspielen ausgehen und dafür zu sorgen, dass 

die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden, indem Nutze-

rinnen und Nutzer zu legalen Angeboten hingeführt werden, soll sicherge-

stellt werden, dass ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweize-

rischen Gemeinwesen zugutekommt und nicht den Anbieterinnen im Aus-

land (vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8388 und 8473). Schliesslich dienen 

die Zugangssperren auch der Bekämpfung von Kriminalität (polizeiliche In-

teressen, Schutz der Rechtsordnung) und liegen somit grundsätzlich im öf-

fentlichen Interesse (vgl. THOUVENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, 

Keine Netzsperren im Urheberrecht, in: sic! 2017, S. 714 f.). 

5.7 Das Geldspielgesetz schreibt keine bestimmte Technik zur Umsetzung 

der Sperrung vor, auch wenn in der Botschaft festgehalten wird, dass die 

DNS-Sperre "oft die einfachste und angemessenste Lösung für das Sper-

ren nicht bewilligter Spiel-Internetseiten" sei, wobei sie in technischer Hin-

sicht nicht perfekt sei und von Benutzerinnen und Benutzern mit den not-

wendigen technischen Kenntnissen umgangen werden könne (Botschaft 

BGS, BBl 2015 8475). Die von der Beschwerdeführerin behauptete Un-

wirksamkeit dieser DNS-Sperren ist unter dem Gesichtspunkt der Verhält-

nismässigkeit zu prüfen. 

5.8 Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) verlangt, dass eine 

Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse 

liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in 

B-86/2020 

Seite 19 

Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar er-

weist (BGE 140 I 2 E. 9.2.2, m.w.H.; Urteil des BGer 1C_241/2019 vom 

19. August 2019 E. 5.1; Urteil des BVGer A-6880/2018 vom 17. Oktober 

2019 E. 7.6.1).     

5.8.1 Eine Massnahme ist nur dann verhältnismässig, wenn sie geeignet 

ist, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen (sog. 

Zwecktauglichkeit einer Massnahme). Dem Gesetzgeber steht in diesem 

Zusammenhang ein grosszügiger Bemessungsmassstab zu. Gemessen 

daran erweisen sich diejenigen Massnahmen als unverhältnismässig, die 

"keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfalten 

oder die Erreichung dieses Zwecks sogar erschwert oder verhindert 

(vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 

2020 Rz. 522, m.w.H.). 

5.8.1.1 Wie in der Botschaft erwähnt, ist davon auszugehen, dass eine 

Netzsperre bei durchschnittlichen Nutzerinnen und Nutzern die ge-

wünschte Wirkung entfalten wird und die verhaltenspsychologischen Phä-

nomene ausreichend stark wirken, um eine gesperrte Website nicht zu be-

suchen bzw. von der Umgehung der Sperre abzusehen (vgl. UHL-

MANN/STALDER, "Unverhältnismässig, weil unwirksam"? Zur Verhältnismäs-

sigkeit von Zugangssperren im Internet, in: sic! 2018, S. 368 ff.). Dies legen 

auch Studien nahe, wonach Netzsperren den Datenverkehr zur betroffenen 

Website um 70-90 % reduzierten (vgl. Y. BENHAMOU, Website blocking in-

junctions under Swiss law. From civil and administrative injunctions to crim-

inal seizure or forfeiture, Expert Focus 2017, 885 ff., 890. mit dem Hinweis 

auf DANAHER /SMITH /TELANG, Website Blocking Revisited: The Effect of the 

UK November 2014 Blocks on Consumer Behavior, Pittsburg 2016, <pa-

pers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2766795>, besucht am 

8. Dezember 2020. 

Es ist aber auch nicht von der Hand zu weisen, dass die Wirksamkeit von 

Netzsperren bei Spielsüchtigen beschränkter sein dürfte und in diesen Fäl-

len eher damit zu rechnen ist, dass die Hürden zur Umgehung von Netz-

sperren überwunden werden. Dasselbe könnte auch für Nutzer gelten, die 

ein nicht konzessionierte Geldspielangebot bewusst wählen, da beispiels-

weise das Angebot oder die Gewinnmöglichkeiten höher sind (vgl. THOU-

VENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., S. 714 f.; UHL-

MANN/STALDER, a.a.O., S. 369 f.).  

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=verh%E4ltnism%E4ssigkeitsprinzip+Eignung+Erforderlichkeit+&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F140-I-2%3Ade&number_of_ranks=0#page2

B-86/2020 

Seite 20 

5.8.1.2 Netzsperren wurden auch in anderen Gesetzesrevisionen themati-

siert, so z.B. in Art. 46a Abs. 3 des revidierten Fernmeldegesetzes (FMG) 

im Kampf gegen Kinderpornografie (vgl. AS 2020 6175; BBl 2017 6705, 

6719 f.).   

In der Revision vom 27. September 2019 des Urheberrechtsgesetzes vom 

9. Oktober 1992 wurde anstelle von Netzsperren eine "Notice-and-take-

down-Pflicht" eingeführt. Doch illustriert Art. 39c Abs. 1-3 i.V.m. Art. 69a 

Abs. 1 Bst. c URG, wonach Informationen für die Wahrnehmung von Urhe-

ber- und verwandten Schutzrechten nicht entfernt oder geändert werden 

dürfen, wie die von der Beschwerdeführerin erwähnten Umgehungshand-

lungen rechtlich untersagt werden können. 

Die Technik des Internets befindet sich in verhältnismässig raschem Wan-

del und verändert sich alle paar Jahre. Die Eignung der Netzsperren im 

neuen Geldspielgesetz darf darum nicht nur am aktuellen Adressierungs-

system mit IP-Adressen gemessen werden, sondern Netzsperren sind zum 

Schutz vor Spielsucht, Kinderpornografie, terroristischen Zugriffen und an-

deren unerwünschten internetbasierten Handlungen auch darum rechtlich 

geeignet, weil die technischen Schutzmöglichkeiten mit der Entwicklung 

ebenfalls zunehmen werden. 

Schliesslich entfalten Netzsperren bei öffentlich zugänglichen oder ausge-

liehenen Informatikumgebungen ihre Wirkung, bei denen Nutzerinnen oder 

Nutzer über keine Administratorenrechte verfügen. Hier wäre eine Umge-

hung der Netzsperren weitaus schwieriger zu bewerkstelligen. 

5.8.1.3 Im Ergebnis werden DNS-Zugangssperren mit Bezug auf schwei-

zerische Nutzerinnen und Nutzer einen gewissen Lenkungseffekt hin zu 

legalen Angeboten entfalten und für das Gemeinwesen höhere Erträge ge-

nerieren. Das Instrument der Zugangssperren dürfte deshalb Wirkungen 

im Hinblick auf den angestrebten Zweck, nämlich das Hinführen der Nut-

zerinnen und Nutzer zu legalen Angeboten sowie die Sicherstellung, dass 

ein möglichst grosser Teil der Gewinne dem schweizerischen Gemeinwe-

sen zugutekommt und nicht den Anbieterinnen im Ausland, bis zu einem 

gewissen Grad erfüllen. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit 

erscheinen DNS-Zugangssperren somit als geeignet bzw. erweisen sich 

für die Zielerreichung nicht als völlig ungeeignet. 

B-86/2020 

Seite 21 

5.8.1.4 Schliesslich haben sich im Rahmen der Vernehmlassung zu den 

Ausführungsverordnungen des BGS auch der Verband für Kommunikati-

onsnetze (SUISSEDIGITAL; vgl. Vernemlassungsbeilage 3) und der 

Schweizerische Verband der Telekommunikation (asut; vgl. Vernemlas-

sungsbeilage 4) für die DNS-Sperrmethode ausgesprochen. Selbst die Be-

schwerdeführerin hat sich am 15. Juni 2018 (vgl. Vernemlassungsbeilage 

6) dahingehend vernehmen lassen, dass sich die Sperrmethode auf 

DNS-Sperren sowie eine Umleitung auf eine Informations-Website be-

schränken solle, da IP- oder weitergehende Sperren unverhältnismässig 

seien, weil sie Kollateralschäden verursachen würden (sog. Overblocking).  

5.8.2 Die Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen 

Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein. Massnahmen erfüllen die Vor-

aussetzung der Erforderlichkeit nicht, wenn das Ziel mit einem gleicher-

massen geeigneten aber milderen Mittel ebenso gut erreicht werden kann 

(BGE 140 I 353 E. 8.7; Urteil des BVGer A-645/2020 vom 19. August 2020 

E. 7.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 527). 

5.8.2.1 Bei der Frage, ob es alternative Massnahmen zu der DNS-Zu-

gangssperren gibt, geht der Bundesrat in der Botschaft zum Geldspielge-

setz (BBl 2015 8472 f.) davon aus, dass Massnahmen gegen den Verhal-

tensstörer regelmässig nicht zum Ziel führen dürften. Dieser Meinung, die 

auch von der Lehre geteilt wird (vgl. THOUVENIN/STILLER/HET-

TICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., S. 715 f., UHLMANN/STALDER, a.a.O., 

S. 370 f.) ist beizupflichten. Insbesondere wäre die Rechtsverfolgung im 

Ausland mit erheblichen praktischen Schwierigkeiten verbunden und 

Rechtshilfeersuchen dürften scheitern, da die in der Schweiz verbotenen 

Geldspiele in den Ländern aus denen sie angeboten werden, oft legal oder 

gar konzessioniert sind. Da auch eine Unterbindung von Finanzströmen an 

ausländische Geldspielanbieter und eine Unterdrückung von Suchergeb-

nissen von Internetsuchmaschinen kaum wirksam wären, blieben noch die 

freiwillige Erfüllung als Alternative zu einer staatlichen Massnahme. Aber 

auch damit dürfte nicht ein genügender Wirkungsgrad erzielt werden (UHL-

MANN/STALDER, a.a.O., S. 371). 

5.8.2.2 Auch ein Verweis auf die Website der eidgenössischen Spielban-

kenkommission, Empfehlungen oder Sperrungen auf freiwilliger Basis vor-

zunehmen (vgl. THOUVENIN/STILLER/HETTICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., 

S. 715) dürften, obwohl es sich um mildere Massnahmen handeln würde, 

nicht gleich wirksam sein, wie eine staatlich verfügte DNS-Zugangssperre. 

B-86/2020 

Seite 22 

Ohnehin bestünde für den Gesetzgeber keine Pflicht, zunächst eine mil-

dere Massnahme zu versuchen, bei der fraglich ist, ob sie gleich wirksam 

wäre (UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 371).  

Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismässigkeit erscheinen gesetzlich 

geregelte und sodann verfügte DNS-Zugangssperren somit auch als erfor-

derlich.  

5.8.3 Als dritte Voraussetzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist so-

dann die Zumutbarkeit zu prüfen. 

5.8.3.1 Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die 

DNS-Sperren seien nicht zumutbar, da sie wirkungslos seien und für sie 

erhebliche betriebliche und technische Aufwände verursachten. Es be-

stehe kein öffentliches Interesse an der Einrichtung einer von vornherein 

dysfunktionalen Technologie. Sie begründet die Unverhältnismässigkeit mit 

dem erheblichen betrieblichen Aufwand, die Netzsperren einzurichten und 

sie regelmässig innert einer kurzen Frist von fünf Tagen aufzudatieren. 

Weiter sei es technisch gar nicht möglich, Netzsperren und die Umleitung 

auf die Informationsseite des Bundes so auszugestalten, dass beim Nutzer 

nicht irreführende Fehlermeldungen auftauchen würden.  

Die Vorinstanz verweist im Hinblick auf die geltend gemachte hohe finan-

zielle Belastung auf Art. 92 BGS, wonach die FDA für die zur Umsetzung 

der Sperre notwendigen Einrichtungen sowie für den Betrieb von den ver-

fügenden Behörden vollumfänglich entschädigt würden. Zudem sei davon 

auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die technischen Fähigkeiten 

besitze, die Sperrungen umzusetzen, zumal die restlichen FDA bis anhin 

keine Probleme bei der Umsetzung gemeldet hätten. 

5.8.3.2  Eine staatliche Massnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn eine 

angemessene Zweck-Mittel-Relation (sog. Zumutbarkeit) besteht, d.h. der 

damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen im Ver-

gleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen nicht unvertret-

bar schwerer wiegt (vgl. BGE 136 I 29 E. 4.2; Urteile des BVGer 

A-1178/2020 vom 27. Oktober 2020 E. 6.3 und A-3021/2015 vom 1. März 

2016 E. 8.1).  

Die FDA müssen die DNS-Zugangssperren einrichten. Dadurch können sie 

ihren Nutzerinnen und Nutzern gewissen Dienstleistungen (hier den Zu-

gang zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten) nicht 

B-86/2020 

Seite 23 

mehr vermitteln. Andererseits müssen sie den Anbietern dieser Spielange-

bote den Zugang zu den Nutzerinnen und Nutzern sperren. Mit diesen 

Sperren wird somit in die Vertragsfreiheit als Bestandteil der Wirtschafts-

freiheit eingegriffen (UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 372). Diesem Eingriff in 

die Wirtschaftsfreiheit der Fernmeldedienstanbieterinnen ist relativ geringe 

Bedeutung zuzumessen, wenn sich ihr zeitlicher, personeller und finanzi-

eller Aufwand für die Ausführung der Sperre in engen Grenzen hält (UHL-

MANN/STALDER, a.a.O., S. 372 m.w.H.).  

5.8.3.3 Von Gesetzes wegen ist die Zumutbarkeit für die Fernmeldedienst-

anbieterinnen nicht gegeben, wenn die Massnahme, die für die Sperrung 

des Zugangs zu den Angeboten erforderlich ist, aus betrieblicher oder tech-

nischer Sicht unverhältnismässig wäre (vgl. Art. 88 Abs. 3 BGS). Dies 

könnte gemäss der Botschaft zum Beispiel der Fall sein, wenn die Sper-

rung technisch so schwierig ist, dass die Kosten für die Fernmeldedienst-

anbieterinnen die üblichen Kosten für eine Sperrung übersteigen. Mit an-

deren Worten wäre dies der Fall, wenn deren Umsetzung für sie mit einem 

unverhältnismässig hohen Aufwand verbunden ist, weil die zu ergreifenden 

technischen Massnahmen zu hohe Kosten verursachen oder in techni-

scher Hinsicht zu kompliziert sind (Botschaft BGS, BBl 2015 8478).  

Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten übermäs-

sigen finanziellen Belastung ist auf Art. 92 Abs. 2 BGS zu verweisen, wo-

nach die Fernmeldedienstanbieterinnen für die zur Umsetzung der Sperre 

notwendigen Einrichtungen sowie für deren Betrieb von der verfügenden 

Behörde vollumfänglich entschädigt werden sollen. Die Entschädigung 

wird durch die zuständige Aufsichtsbehörde in Absprache mit den Fernmel-

dedienstanbieterinnen unter Berücksichtigung des Kostendeckungsprin-

zips bestimmt. Bei Uneinigkeit entscheidet die Aufsichtsbehörde (Art. 95 

Abs. 1 VGS). Die Aufsichtsbehörde kann von den Fernmeldedienstanbie-

terinnen eine detaillierte Kostenabrechnung verlangen (Art. 95 Abs. 2 

VGS). 

Gemessen an der im Gesetz vorgegebenen vollumfänglichen Entschädi-

gung der Fernmeldedienstanbieterinnen ist nicht davon auszugehen, dass 

die geltend gemachte finanzielle Belastung der Beschwerdeführerin durch 

die Massnahme unzumutbar wäre. An dieser Einschätzung vermögen auch 

die Ausführungen der Beschwerdeführerin bezüglich der Entschädigungen 

im Zusammenhang mit der Überwachung des Post- und Fernmeldever-

kehrs nichts zu ändern, wonach der Bund bei weitem nicht mehr – wie im 

Gesetz gefordert – die tatsächlich anfallenden Kosten entschädige. Auf 

B-86/2020 

Seite 24 

diese Rüge ist im vorliegenden Verfahren nicht weiter einzugehen, zumal 

die konkrete Entschädigungssumme nicht Gegenstand der angefochtenen 

Verfügung ist. 

5.8.3.4 Weiter ist auf den Vorhalt der Beschwerdeführerin einzugehen, 

dass die mit den DNS-Sperren verbundenen betrieblichen und technischen 

Aufwendungen unverhältnismässig gross und somit unzumutbar seien. 

5.8.3.4.1 Nach Art. 93 VGS bestimmen die Fernmeldedienstanbieterinnen 

die Sperrmethode unter Berücksichtigung des Stands der Technik und des 

Verhältnismässigkeitsprinzips im Einvernehmen mit der ESBK und der in-

terkantonalen Behörde. In den Erläuterungen des Bundesamtes für Justiz 

vom 22. Oktober 2018 (Ziff. 4.7) zu den Verordnungen zum Geldspielge-

setz (https://www.esbk.admin.ch/ejpd/de/home/aktuell/news/2018/2018-

11-08.html; zuletzt abgerufen: 8. Dezember 2020) wird hinsichtlich der 

Sperrmethode (DNS-Sperrung, Sperrung der IP-Adresse oder andere Me-

thode) festgehalten, dass diese durch die Fernmeldedienstanbieterinnen 

namentlich unter Berücksichtigung der technischen Möglichkeiten und der 

Gefahr einer überschiessenden Sperrung in Absprache mit den Aufsichts-

behörden bestimmt werden müssen.  

5.8.3.4.2 Bereits in den Stellungnahmen zu den Verordnungsentwürfen 

zum Geldspielgesetz vertrat SUISSEDIGITAL die Ansicht, dass die 

DNS-Sperre die einzige Massnahme darstelle, um Internetsperren aktuell 

nach den Vorgaben des Bundesrates bzw. dessen Äusserungen in der Bot-

schaft zum Geldspielgesetz umzusetzen (vgl. Vernehmlassungsbeilage 3). 

Gleicher Auffassung war auch der Schweizerische Verband der Telekom-

munikation (asut; vgl. Vernehmlassungsbeilage 4). Dieser führte in seiner 

Stellungnahme zu den Verordnungen weiter aus, dass die DNS-Sperre die 

einzige auf absehbare Zeit vernünftige, dem Stand der Technik entspre-

chende Sperrmethode sei. Zudem seien DNS-Sperren für die FDA mit ver-

hältnismässigem Aufwand realisierbar und minimierten die Risiken eines 

Overblocking. Beide Verbände forderten aber, dass auch die Situation der 

kleineren FDA zu berücksichtigen sei, welche die Umsetzung der Sperrlis-

ten nicht automatisiert, sondern allenfalls noch manuell vornehmen müss-

ten. Um den Aufwand und die entstehenden Kosten auch für diese FDA's 

tief zu halten, sei das Verfahren möglichst einfach zu gestalten. So sollten 

nicht mehrere Sperrlisten von verschiedenen Behörden umgesetzt werden 

müssen, sondern nur eine, die via einer zentralen (Schnitt-)Stelle zu bezie-

hen sei. Von dieser Forderung, die auch von der Beschwerdeführerin im 

Rahmen des Beschwerdeverfahrens vorgebracht wird, traten die beiden 

B-86/2020 

Seite 25 

Verbände im Rahmen einer eingesetzten Arbeitsgruppe zur Umsetzung 

der Zugangssperren, gemäss den Ausführungen der Vorinstanz in der Ver-

nehmlassung, wieder zurück, da ein unerwünschtes Overblocking befürch-

tet worden sei. In der Folge sei eine Lösung gewählt worden, welcher die 

KOBIK für die Sperrung von Seiten pädophilen Inhalts verwende. Dies be-

inhalte, dass neben der Publikation der Sperrlisten im PDF-Format für die 

Öffentlichkeit ebenfalls eine maschinenlesbare Liste im Textformat publi-

ziert werde, damit die FDA die einzelnen zu sperrenden Domains nicht ma-

nuell in ihre DNS-Server einspeisen müssten. Anhand eines einmalig zu 

programmierenden Scripts könnten die Dateien der Sperrliste im Textfor-

mat automatisch verarbeitet werden. Bei der Ausarbeitung der technischen 

Spezifikationen sei den spezifischen Wünschen der Verbände der FDA 

ebenfalls weitgehend Rechnung getragen worden, so beispielsweise, was 

die Verwendung signierter Daten betreffe.  

5.8.3.4.3 Die Vorinstanz skizziert sodann bezugnehmend auf die aktuell 

vorliegenden Formate in ihrer Vernehmlassung folgende mögliche Vorge-

hensweise:  

"Ein Skript, welches einmal pro Tag aufgerufen wird und die Liste der Comlot 

und der ESBK abholt, kann anhand der veröffentlichten Befehlsketten über-

prüft und mit der zuletzt geladenen Liste auf Änderungen überprüft werden. 

Beim Vorliegen von Änderungen kann die neue Liste in den eigenen DNS-

Server eingespielt werden." 

Die Vorinstanz erarbeitete am 29. Mai 2019 zuhanden der FDA ebenfalls 

das Dokument "Technische Spezifikationen der Sperrliste der Eidgenössi-

schen Spielbankenkommission", welches die auf der Webseite publizierte 

Sperrliste erläuterte. Die Vorinstanz machte in der Vernehmlassung weiter 

geltend, das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) habe 

den Zugang zu den gesperrten Angeboten für ihre internen und externen 

Kunden ebenfalls gesperrt. Für die Programmierung einer entsprechenden 

Automatisierung seien einmalig ca. elf Stunden aufgewendet worden. Für 

die anschliessenden Aktualisierungen, welche aufgrund der Anpassung 

der Sperrlisten erforderlich seien, betrage der Zeitaufwand maximal eine 

halbe Stunde.  

5.8.3.4.4 Gestützt auf die Aussagen der Branchenverbände im Rahmen 

des Vernehmlassungsverfahrens zu den Verordnungsentwürfen zum Geld-

spielgesetz und den Ausführungen und Hilfestellungen der Vorinstanz ist 

nicht davon auszugehen, dass die mit den DNS-Sperren verbundenen be-

trieblichen und technischen Aufwendungen unverhältnismässig gross und 

B-86/2020 

Seite 26 

somit unzumutbar sind. Diese Auffassung wird denn auch in der Lehre ver-

treten (vgl. UHLMANN/STALDER, a.a.O., S. 372; THOUVENIN/STILLER/HET-

TICH/BOCEK/REUTIMANN, a.a.O., S. 716 [hier mit der Einschränkung, dass 

der Aufwand überschaubar bleibt und die Internet Service Provider ent-

schädigt werden]). 

Diese Auffassung wird schliesslich auch durch den Umstand gestützt, dass 

von den rund 300 von der Sperrverfügung betroffenen FDA, darunter auch 

weitere KMU's wie die Beschwerdeführerin, einzig die Beschwerdeführerin 

ein Rechtsmittel ergriffen hat, um geltend zu machen, die mit den Sperren 

verbundenen betrieblichen und technischen Aufwendungen seien unver-

hältnismässig gross.  

5.8.3.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Umleitung auf 

die Informationseinrichtung nach Art. 89 Abs. 2 BGS sei technisch nicht 

möglich. Die Vorgehensweise verursache Internetausfälle bei den Kunden, 

welche den Fehler bei der Beschwerdeführerin vermuten würden. Dies 

habe wiederum für die Beschwerdeführerin unzumutbare Auswirkungen 

hinsichtlich des Supportaufwands und hinsichtlich ihrer Reputation als leis-

tungsfähige Anbieterin. 

5.8.3.5.1 Gemäss Art. 89 Abs. 2 BGS leiten die Fernmeldedienstanbiete-

rinnen die Benutzerinnen und Benutzer, die auf die gesperrten Angebote 

zugreifen möchten, auf die Informationseinrichtung weiter, soweit dies 

technisch möglich ist. 

In der Botschaft zum BGS (BBl 2015 8478) wird in diesem Zusammenhang 

ausgeführt, dass nach dem damaligen Stand der Technik die Informations-

einrichtung die Form einer "Stopp-Seite" habe. Es sei jedoch nicht ausge-

schlossen, dass die Form je nach technischer Entwicklung angepasst 

werde. Weiter lässt sich der Botschaft entnehmen: 

"Durch die Informationseinrichtung werden die Benutzerinnen und Benutzer 

darauf hingewiesen, dass das Online-Spielangebot, auf das sie zugreifen 

möchten, in der Schweiz nicht zulässig ist. Sie werden ebenfalls darüber infor-

miert, dass die Tatsache, dass sie nicht auf die betreffende Webseite zugrei-

fen können, nicht auf eine Funktionsstörung des Systems oder einen Ent-

scheid der Fernmeldedienstanbieterinnen, sondern auf eine von den Behör-

den angeordnete Massnahme zurückzuführen ist."  

(…) 

B-86/2020 

Seite 27 

"Beim gegenwärtigen Stand der Technik funktioniert die Umleitung auf die In-

formationseinrichtung nicht, wenn die Benutzerinnen und Benutzer über eine 

Applikation für Mobiltelefone auf nicht bewilligte Angebote zugreifen. In sol-

chen Fällen erhalten sie eine Fehlermeldung. Die Sperrung selbst wird 

dadurch nicht beeinträchtigt, doch die Benutzerinnen und Benutzer werden 

nicht direkt über den Grund der Sperrung in Kenntnis gesetzt. Um den Grund 

zu erfahren, müssen sie sich an ihren Provider oder an den Anbieter der be-

treffenden Applikation für Mobiltelefone wenden." 

Laut Vorinstanz hat sich seit der Publikation der Botschaft an diesem Stand 

der Technik nichts geändert (vgl. Einspracheentscheid E. 4.4). Die Nutzer 

müssten auch heute noch auf die erwähnte Stopp-Seite weitergeleitet wer-

den. Die Stopp-Seite sei eingerichtet und werde auf dem Bundesserver 

verwaltet.  

Der Botschaft zum BGS kann somit entnommen werden, dass es dem Ge-

setzgeber bei Verabschiedung dieser Bestimmung bekannt war, dass die 

Umleitung auf die Informationseinrichtung nicht funktioniert, wenn die Nut-

zer über eine Applikation für Mobiltelefone auf nicht bewilligte Angebote 

zugreifen wollen. In diesem Bewusstsein wurde der Zusatz bzw. Einschrän-

kung in Art. 89 Abs. 2 BGS aufgenommen, dass Fernmeldedienstanbiete-

rinnen die Benutzer in den erwähnten Fällen nur auf die Informationsein-

richtung weiterleiten müssen, soweit dies technisch möglich ist. Auch wenn 

nicht ausgeschlossen wird, dass die Form je nach technischer Entwicklung 

in Zukunft angepasst werden wird, gibt es auch gemäss Vorinstanz heute 

noch keine Alternative zum etablierten HTTPS-Verschlüsselungsstandard. 

Von der Beschwerdeführerin wird somit nicht verlangt, sicherzustellen, 

dass die Umleitung auf die Informationseinrichtung auch bei Mobiltele-

fonapplikationen gelingt. Da die Fernmeldedienstanbieterinnen die Mög-

lichkeit haben, die "Stopp-Seite" auf ihren eigenen Servern zu verwalten 

und die Inhalte und Grafiken aus derselben Rubrik beziehen können 

(vgl. Einspracheentscheid E. 4.4), ist nicht einzusehen, weshalb die Umlei-

tung der Kundinnen und Kunden aus technischer Sicht unverhältnismässig 

oder gar unmöglich ist. 

5.8.3.6 Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, dass das von der Vor-

instanz gewählte System zur Mitteilung der zu sperrenden Internet-Do-

mains an die Anbieterinnen von Fernmeldediensten eine unverhältnismäs-

sige Belastung mit sich bringe, da die technischen Systeme unnötig kom-

pliziert seien. Insbesondere könnten sich beim manuellen Übernehmen der 

Informationen aus dem Quelldokument leicht Fehler einschleichen. Auch 

B-86/2020 

Seite 28 

wäre es für die Vorinstanz ein Leichtes, die Daten von vornherein im kor-

rekten und allgemein üblichen Format von DNS-Zonefiles zur Verfügung 

zu stellen. 

Wie die Vorinstanz zurecht anmerkt, hat sie nie eine manuelle Übernahme 

der Liste verlangt. Wie bereits ausgeführt (vgl. E. 5.8.3.4.3 hiervor), hat sie 

vielmehr die Vorgehensweise publiziert, wie die Liste automatisiert verar-

beitet werden kann. Entsprechend ist der mit den DNS-Sperren verbun-

dene betriebliche und technische Aufwand nicht als unverhältnismässig 

gross zu beurteilen. 

5.8.4 Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen erweisen sich die 

DNS-Zugangssperren im Ergebnis als verhältnismässig. Denn sie sind ge-

eignet, einen Teil der Nutzerinnen und Nutzer von einem unzulässigen An-

gebot fernzuhalten bzw. zu einem rechtmässigen Angebot hinzuführen. 

Überdies sind sie mangels gleich wirksamer Alternativen erforderlich und 

auch zumutbar.   

5.9 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Allgemeinverfügung ver-

letze den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität des Staatshandelns, weil 

die Betreiberinnen von öffentlichen DNS-Resolver-Diensten im Internet 

(wie B._______ und C._______) im Gegensatz zu den FDA nicht erfasst 

würden und die Massnahmen nicht umsetzen müssten. 

5.9.1 Die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV schützt jede gewerbsmässig 

ausgeübte private, nicht hoheitliche, wirtschaftliche Betätigung, die der Er-

zielung eines Gewinns oder Erwerbs- bzw. Geschäftseinkommens dient 

(Urteil des BGer 2C_276/2019 vom 8. Mai 2020 E. 2.2, m.w.H.). Hierzu ge-

hört auch die freie Ausübung eines Berufes (Art. 27 Abs. 2 BV). Eine Ein-

schränkung der Wirtschaftsfreiheit muss sowohl den Voraussetzungen von 

Art. 36 BV als auch Art. 94 BV genügen. Art. 36 BV verlangt, dass Ein-

schränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, 

durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten 

Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein müssen. Dabei bleibt der 

Kerngehalt der Grundrechte unantastbar. Art. 94 BV statuiert den Grund-

satz, dass Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich wettbewerbs-

neutral sein müssen, es sei denn, die Bundesverfassung oder kantonale 

Regalrechte sehen Ausnahmen vor (Art. 94 Abs. 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3; 

Urteil des BVGer B-4757/2017 vom 27. Februar 2020 E. 14.2.2).  

B-86/2020 

Seite 29 

Da gemäss Art. 190 BV, Bundesgesetze ohnehin massgebend sind, wäre 

selbst eine allenfalls verfassungswidrige Norm durch das Bundesverwal-

tungsgericht grundsätzlich anzuwenden (vgl. BGE 137 I 128 E. 4.3.2; 

136 II 120 E. 3.5). 

5.9.2 Das BGS stützt sich auf Art. 106 Abs. 1 BV, der den Bund ermächtigt, 

unter Berücksichtigung der Interessen der Kantone Vorschriften über die 

Geldspiele zu erlassen. Nach Art. 106 Abs. 2 BV ist für die Errichtung und 

den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich. 

Das vorgesehene Konzessionssystem (Art. 5 ff. BGS) stellt eine Abwei-

chung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 94 Abs. 4 

BV dar, da es keinen freien Wettbewerb zulässt. Da diese Abweichung je-

doch in der Bundesverfassung selbst vorgesehen ist, erfüllt sie die Zuläs-

sigkeitsvoraussetzungen nach Art. 94 Abs. 4 BV und ist verfassungsmässig 

(vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8529). 

Die gesetzlich vorgesehenen Zugangssperren liegen zudem im öffentli-

chen Interesse, da unter anderem bezweckt wird, Spielerinnen und Spieler 

und die Gesellschaft von Gefahren zu schützen, die mit Geldspielen ver-

bunden sind (vgl. E. 5.6 hiervor; Botschaft BGS, BBl 2015 8529). 

5.9.3 Die Vorinstanz führt in diesem Zusammenhang in der Vernehmlas-

sung aus, sie habe vom BAKOM eine Liste aller gemäss Art. 4 Abs. 1 FMG 

registrierter FDA, die einen Internetzugang anbieten, erhalten. Diese seien 

in der Folge über die Veröffentlichung der Allgemeinverfügung informiert 

worden. B._______ habe sich dabei nicht auf der Liste befunden. 

Gemäss Art. 86 Abs. 4 BGS richtet sich die Verpflichtung, den Zugang zu 

den Spielangeboten, die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind, einzig an 

die Fernmeldedienstanbieterinnen. Nicht erwähnt sind die Betreiber von 

Nameserver-Diensten wie B.______, die zwar DNS-Dienste öffentlich 

nutzbar machen, aber selbst nicht auf das Anbieten von Internetzugängen 

fokussiert sind. Die Frage einer allfälligen gesetzlichen Grundlage im Hin-

blick auf diese DNS-Dienste braucht vorliegend nicht geprüft zu werden, 

da die Beschwerdeführerin, unabhängig von der Beantwortung dieser 

Frage, wie nachfolgend aufgezeigt wird, nichts zu ihren Gunsten ableiten 

kann.  

5.9.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht der Grundsatz 

der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf eine 

gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in 

B-86/2020 

Seite 30 

anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt den 

Bürgern grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom 

Gesetz behandelt zu werden. Ausnahmsweise und unter strengen Bedin-

gungen wird jedoch im Rahmen des verfassungsmässig verbürgten 

Gleichheitssatzes ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aner-

kannt (Art. 8 Abs. 1 BV). Vorausgesetzt ist, dass die zu beurteilenden Fälle 

in den erheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, dass dieselbe 

Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen 

gibt, auch inskünftig nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen 

(BGE 146 I 105 E. 5.3.1 und BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61; je m.H.).   

Diese Voraussetzungen liegen hier offensichtlich nicht vor und werden von 

der Beschwerdeführerin auch nicht behauptet.  

5.10 Die Beschwerdeführerin stellt auch unter dem Titel "Unverhältnismäs-

sigkeit aus betrieblicher und technischer Sicht" mehrere Beweisbegehren. 

Er verlangt insbesondere die Einvernahme von D._______, CEO der Be-

schwerdeführerin, und eine Zeugeneinvernahme von Verbandsvertretern 

von "SUISSEDIGITAL" und "asut" sowie ein Expertengutachten.  

5.10.1 Aus dem Gebot der Gewährung des rechtlichen Gehörs folgt u. a. 

der Anspruch auf Abnahme der von einer Partei angebotenen Beweise 

(BGE 127 I 54 E. 2b; Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 33 Abs. 1 VwVG). Diese Be-

weismittel sind von der Behörde abzunehmen, wenn die ihr angebotenen 

Beweise zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen (Beweisab-

nahmepflicht; Urteil des BGer 2C_483/2013 vom 13. September 2013 

E. 3.1.1). Angebotene Beweise müssen nicht abgenommen werden, wenn 

sie eine für die rechtliche Beurteilung unerhebliche Frage betreffen (Urteil 

des BGer 2C_1019/2013, 2C_1027/2013, 2C1051/2013 vom 2. Juni 2014 

E. 4.1). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn eine Be-

hörde auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil die anti-

zipierte Beweiswürdigung ergibt, dass die Beweisanträge eine nicht erheb-

liche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind, etwa weil ihnen 

die Beweiseignung an sich abgeht oder die betreffende Tatsache aus den 

Akten bereits genügend ersichtlich ist und angenommen werden kann, 

dass die Durchführung des Beweises im Ergebnis nichts ändern wird 

(BGE 130 II 425 E. 2.1; Urteile des BGer 2C_712/2011 vom 19. Januar 

2012 E. 2.2 und 2C_115/2007 vom 11. Februar 2008 E. 2.2). Soweit der 

Sachverhalt nicht bestritten wird, ist kein Beweis abzunehmen. 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=01.01.2019&to_date=02.12.2020&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Gleichbehandlung+im+unrecht%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-II-49%3Ade&number_of_ranks=0#page49

B-86/2020 

Seite 31 

5.10.2 Da der Sachverhalt in technischer Hinsicht in grössten Teilen nicht 

bestritten ist, der CEO der Beschwerdeführerin seine Überlegungen zwei-

fellos in die Eingaben der Beschwerdeführerin einbringen konnte und zwei 

Gutachten in zitierte Publikationen (vgl. THOUVENIN/STILLER/HET-

TICH/BOCEK/REUTIMANN [Gutachten: Netzsperren von Stiller/Thouvenin; 

Beschwerdebeilage 4] und UHLMANN/STALDER, je a.a.O.) eingeflossen und 

somit in die Würdigung einbezogen worden sind, kann daraus geschlossen 

werden, dass die beantragten Beweisbegehren im Ergebnis nichts zu än-

dern vermögen, zumal in erster Linie die rechtliche Würdigung des Sach-

verhalts umstritten ist.  

Entsprechend ist in antizipierter Beweiswürdigung auf die hier beantragten 

Beweismittel zu verzichten, weshalb diese Beweisanträge abzuweisen 

sind.  

Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz im Ein-

spracheverfahren die Beweisanträge ihrerseits mit den gleichen Überle-

gungen abgewiesen hat. Entsprechend stösst auch die Rüge der Be-

schwerdeführerin, die Vorinstanz habe diesbezüglich das rechtliche Gehör 

verletzt, ins Leere.  

6.  

Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde damit als unbegründet, weshalb 

sie abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. 

7.  

Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin 

die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie werden unter 

Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Streitsache auf 

Fr. 5'000.– festgesetzt (vgl. Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).  

Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zu-

zusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). 

 

  

B-86/2020 

Seite 32 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.– werden der Beschwerdeführerin auf-

erlegt. Nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird der ge-

leistete Kostenvorschuss in gleicher Höhe zur Bezahlung der Kosten ver-

wendet. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. S411-0146; Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Christian Winiger Thomas Reidy 

 

 

 

 

B-86/2020 

Seite 33 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss 

Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn 

die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht 

eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer 

schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung überge-

ben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer 

Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An-

gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene 

Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende 

Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 6. Januar 2021