# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3eb15605-b2d9-5c54-b085-6fb2266a7516
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-12-02
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 02.12.2016 100 2015 160
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2015-160_2016-12-02.pdf

## Full Text

100.2015.160U
HAT/RED/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 2. Dezember 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa
Verwaltungsrichter Häberli, Keller und Rolli
Gerichtsschreiber Rechsteiner 

Einwohnergemeinde Köniz 
Direktion Bildung und Soziales, Sägestrasse 65, 3098 Köniz
Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern 
handelnd durch die Gesundheits- und Fürsorgedirektion, Rathausgasse 1, 
3011 Bern
Beschwerdegegner

betreffend Abgeltung der kommunalen Dienste im Bereich Kindes- und 
Erwachsenenschutz für das Jahr 2013 (Entscheid der Gesundheits- und 
Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 23. April 2015; 2014-11449)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 02.12.2016, Nr. 100.2015.160U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Die Gemeinden arbeiten im Bereich des Kindes- und Erwachsenen-
schutzes (KES) in verschiedener Hinsicht mit den (kantonalen) Kindes- und 
Erwachsenenschutzbehörden (KESB) zusammen. Hiefür werden sie vom 
Kanton entschädigt. Mit Verfügung vom 31. Mai 2014 bestimmte das 
Sozialamt (SOA) der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons 
Bern (GEF) unter anderem die entsprechende Entschädigung der Ein-
wohnergemeinde (EG) Köniz für das Jahr 2013 und sprach dieser 
Fr. 2'487'372.25 zu, wobei Fr. 41'400.-- auf «private Mandatstragende» und 
Fr. 2'445'972.25 auf «Besoldungskosten Sozialdienste KES» entfielen.

B.

Gegen diese Verfügung gelangte die EG Köniz soweit den Anteil für «Be-
soldungskosten Sozialdienste KES» betreffend am 26. Juni 2014 an die 
GEF. Mit Entscheid vom 23. April 2015 wies diese die Beschwerde ab.

C.

Hiergegen hat die EG Köniz am 20. Mai 2015 Verwaltungsgerichts-
beschwerde erhoben und die folgenden Anträge gestellt:

«1. Der angefochtene Beschwerdeentscheid vom 23. April 2015 sei auf-
zuheben. 

2. Der Frankenbetrag der Abrechnung des Kantons für Aufwendungen 
der Gemeinde Köniz im Kindes- und Erwachsenenschutz (KES) für 
das Jahr 2013 (bisher bezeichnet als „Besoldungskosten Sozial-
dienst KES“) sei gerichtlich auf einen Betrag von CHF 3'191'972.25 
festzusetzen (= CHF 2'445'972.25 gemäss Verfügung vom 31. Mai 
2014 zuzüglich CHF 746'000.00, so dass im Ergebnis die Voll-
kosten gedeckt sind). 

3. Eventualiter: Der Frankenbetrag der Abrechnung des Kantons für 
die Aufwendungen der Gemeinde Köniz im Kindes- und Erwachse-
nenschutz (KES) für das Jahr 2013 sei auf einen gerichtlich zu be-
stimmenden Betrag festzulegen, so dass das Total in unmittelbarer 
Nähe der Vollkosten liegt.»

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Mit Beschwerdeantwort vom 10. Juni 2015 beantragt die GEF die Abwei-
sung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. 

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt 
und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung 
(Art. 79 Abs. 1 VRPG). 

1.2 Der Kanton bemängelt, das Rechtsbegehren 2 weiche von den Be-
gehren ab, die die Gemeinde vor der Vorinstanz gestellt habe; deshalb sei 
ein Eintreten «fraglich» (Beschwerdeantwort, S. 1). Sinngemäss wird damit 
geltend gemacht, der betreffende Antrag sei unzulässig, weil er über den 
Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens hinausgehe (vgl. 
BVR 2011 S. 391 E. 2.1). Mit dieser Argumentation verkennt der Kanton, 
dass sich die Abweichung auf die Art und Weise beschränkt, in der die 
Quantifizierung des bereits vor der GEF verlangten Ersatzes der Vollkosten 
formuliert wird (vgl. act. 3A pag. 1). Mithin geht das Rechtsbegehren 2 nicht 
über den Streitgegenstand hinaus, sodass auf die form- und fristgerecht 
eingereichte Beschwerde ohne Einschränkung einzutreten ist. 

1.3 Da eine Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, urteilt 
das Gericht in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 
11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats-
anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

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2.

Umstritten ist die Höhe der Abgeltung der «Besoldungskosten Sozial-
dienste KES» im Jahr 2013 an die EG Köniz. Dabei stellt die Gemeinde 
nicht die korrekte Anwendung der gesetzlichen Regelung, sondern die 
Vereinbarkeit der Verordnung vom 19. September 2012 über die Zusam-
menarbeit der kommunalen Dienste mit den Kindes- und Erwachsenen-
schutzbehörden und die Abgeltung der den Gemeinden anfallenden 
Aufwendungen (ZAV; BSG 213.318) mit dem übergeordneten Recht bzw. 
die Gesetzmässigkeit von Art. 7 Bst. a und Art. 8 ZAV in Frage.

2.1 Für die Wahrnehmung der Aufgaben im Bereich des Kindes- und 
Erwachsenenschutzes bestehen elf kantonale sowie eine burgerliche 
KESB (Art. 2 ff. des Gesetzes vom 1. Februar 2012 über den Kindes- und 
Erwachsenenschutz [KESG; BSG 213.316]). Die zuständigen Dienste der 
Gemeinden arbeiten in verschiedener Hinsicht mit diesen zusammen. Dazu 
bestimmt Art. 22 KESG: 

Art. 22 Kommunale Dienste
1 Die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden arbeiten mit den Sozial- 
und Abklärungsdiensten sowie den Berufsbeistandschaften zusammen.
2 Die kommunalen Dienste sind auf Anordnung der Kindes- und Er-
wachsenenschutzbehörde verpflichtet,

a Sachverhaltsabklärungen gemäss Artikel 446 Absatz 2 ZGB vorzu-
nehmen,

b Beistandschaften und Vormundschaften für Minderjährige sowie 
Beistandschaften für Erwachsene zu führen (Art. 35) und

c andere Massnahmen des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts 
zu vollziehen.

3 Der Kanton gilt den Gemeinden die im Rahmen der Tätigkeiten nach 
Absatz 2 anfallenden Kosten ab.
4 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten der Zusammenarbeit und der 
Abgeltung nach Absatz 3 durch Verordnung.

Gestützt auf Art. 22 Abs. 4 KESG hat der Regierungsrat die ZAV erlassen, 
welche die Abgeltung der kommunalen Leistungen wie folgt regelt:

Art. 7 Pauschalbeträge und effektive Kostenanteile

Der Kanton bezahlt den Gemeinden

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a Pauschalen an ihre Aufwendungen für die Besoldung und Weiter-
bildung des zum Vollzug des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts 
benötigten Fach- und Administrativpersonals,

b Pauschalen für die Ausbildung, Beratung und Unterstützung der pri-
vaten Beiständinnen und Beistände,

c den anteilmässig auf die Vollzugsaufgaben im Kindes- und Erwach-
senenschutz entfallenden Teil der effektiv ausgerichteten Kinder- 
und Betreuungszulagen,

d den anteilmässig auf die Vollzugsaufgaben im Kindes- und Erwach-
senenschutz entfallenden Teil der effektiven Besoldungsaufwendun-
gen für Personen, welche in einer Fachausbildung im Sozialbereich 
stehen und bei einem kommunalen Dienst ein Praktikum absolvie-
ren.

Art. 8 Festlegung von Fach- und Administrativpersonalstellen
1 Das Sozialamt (SOA) legt jährlich für jeden kommunalen Dienst die 
Zahl der Fach- und Administrativpersonalstellen fest, die für den Vollzug 
des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts benötigt werden. Für jede 
bewilligte und besetzte Stelle wird eine Pauschale ausgerichtet, deren 
Höhe sich nach den Artikeln 34 und 40 der Sozialhilfeverordnung vom 
24. Oktober 2001 (SHV) bestimmt.
2 Die Festlegung der Anzahl Stellen und der Pauschalen erfolgt grund-
sätzlich nach den gleichen Regeln wie die Festlegung der lastenaus-
gleichsberechtigten Besoldungs- und Weiterbildungsaufwendungen der 
Gemeinden für das im Bereich der individuellen Sozialhilfe benötigte 
Fach- und Administrativpersonal. Soweit diese Verordnung keine Re-
gelung enthält, finden die entsprechenden Vorschriften der SHV ergän-
zend und sinngemäss Anwendung.

2.2 Im angefochtenen Entscheid führt die GEF aus, Art. 22 Abs. 4 
KESG räume dem Regierungsrat bei der Regelung der Abgeltung ein «er-
hebliches Ermessen» ein, welches nur durch die Mindestvorgaben von 
Art. 22 Abs. 2 und 3 KESG begrenzt werde. In Auslegung dieser Bestim-
mungen kam sie zum Schluss, dass gesetzlich nicht eine Abgeltung von 
Vollkosten vorgeschrieben sei, weshalb es dem Regierungsrat freistehe, 
nur eine Abgeltung der Besoldungskosten vorzusehen. Mit dem Erlass der 
ZAV sei der Regierungsrat seinem Regelungsauftrag nachgekommen, wo-
bei er zulässigerweise auf die lastenausgleichsberechtigen Pauschalen im 
Bereich der individuellen Sozialhilfe verweise. Damit seien die Mindestvor-
gaben von Art. 22 KESG eingehalten und die einschlägigen Bestimmungen 
der ZAV gesetzeskonform (angefochtener Entscheid, E. 2.4 f.; vgl. auch 
hinten E. 4.2). 

2.3 Die Gemeinde wendet ein, dass der unterschiedliche Wortlaut von 
Art. 22 Abs. 3 KESG und Art. 80 Bst. b des Gesetzes vom 11. Juni 2001 
über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1) gegen 

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eine übereinstimmende Konkretisierung beider Bestimmungen spreche. Im 
Wortlaut von Art. 22 KESG fehle jegliche Einschränkung, was darauf hin-
deute, dass die Abgeltung der vollen Kosten gemeint sei. Auch in der be-
triebswirtschaftlichen Fachsprache umfasse der Begriff der Kosten nicht 
nur Besoldungs-, sondern unter anderem auch Infrastrukturkosten. Somit 
meine Art. 22 Abs. 3 KESG die vollen Kosten. Dieses Ergebnis der gram-
matikalischen Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte der 
Regelung bestätigt. Der Grosse Rat habe das KESG bewusst anders aus-
gestaltet als das SHG und eine volle Kostenabgeltung verankert. Die 
fraglichen Verordnungsbestimmungen seien deswegen gesetzeswidrig 
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 15 ff., insb. 21, 30, 32 und 40; vgl. 
auch hinten E. 4.2).

3. 

Zunächst ist die gesetzliche Regelung von Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG aus-
zulegen. Dabei interessiert insbesondere, ob diese eine Abgeltung der vol-
len Kosten der Gemeinden vorschreibt oder dem Regierungsrat bezüglich 
des Umfangs der zu ersetzenden Aufwendungen einen Regelungsspiel-
raum belässt. 

3.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikali-
sches Element). Ist der Normtext nicht klar und sind verschiedene Aus-
legungen möglich, so muss unter Einbeziehung aller Auslegungselemente 
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Zu berücksichtigen sind 
der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (systematisches 
Auslegungselement), die Entstehungsgeschichte (historisches Ausle-
gungselement) sowie der Sinn und Zweck der Norm (teleologisches Aus-
legungselement). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwal-
tungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der 
keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es 
muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Metho-
denkombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit 
Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten überzeugt 
(statt vieler BVR 2016 S. 167 E. 3.1, mit Hinweisen).

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3.2 Art. 22 Abs. 3 KESG bestimmt, dass der Kanton den Gemeinden 
die für die Tätigkeiten nach Art. 22 Abs. 2 KESG anfallenden Kosten abzu-
gelten hat; gemäss Art. 22 Abs. 4 KESG regelt der Regierungsrat die Ein-
zelheiten dieser Abgeltung. 

3.2.1 Im Wortlaut dieser Regelung wird der Begriff der «Kosten» in allge-
meiner Art verwendet und nicht näher definiert. Gemäss Duden sind damit 
finanzielle Ausgaben bzw. «alles, was für eine Sache aufgewendet wird» 
gemeint (Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 4. Aufl. 2010, S. 573 f.). Dies 
legt nahe, dass der Begriff «Kosten» in Art. 22 KESG für alle finanziellen 
Ausgaben und nicht nur für einzelne Elemente steht. Zudem wird dem Be-
griff «Kosten» der bestimmte Artikel «die» vorangestellt. Dieser steht für 
eine Generalisierung (vgl. Duden, Die Grammatik, 8. Aufl. 2009, N. 385 ff., 
insb. 390; vgl. auch Duden, Bedeutungswörterbuch, a.a.O., S. 270), was 
ebenfalls darauf hindeutet, dass mit «Kosten» ungeteilt alle Kosten gemeint 
sind, zumal der Gesetzeswortlaut diese nicht weiter eingrenzt oder präzi-
siert. Die französische Fassung des Gesetzeswortlauts spricht ebenso all-
gemein von einer «indemnité pour les coûts engendrés par les activités 
prévues à l’alinéa 2». Mit «coût» ist der Preis einer Sache bzw. die für 
deren Erlangen erforderlichen Aufwendungen gemeint («somme que coûte 
une chose»; Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Paris 2002, 
S. 578). Auch der französische Wortlaut der Bestimmung legt deshalb 
keine Einschränkung der abzugeltenden Kosten nahe. 

3.2.2 Die Regelungskompetenz des Regierungsrats beschlägt nach dem 
Wortlaut von Art. 22 Abs. 4 KESG die Einzelheiten der Abgeltung. Als Ein-
zelheit wird gemäss Duden ein «einzelner Teil» oder ein «Umstand eines 
grösseren Ganzen» (Duden, Bedeutungswörterbuch, a.a.O., S. 318) be-
zeichnet. Die Formulierung der Bestimmung spricht mithin gegen grosse 
Spielräume des Regierungsrats bei der konkreten Regelung der Abgeltung. 
Allenfalls kann im Umstand, dass der Regierungsrat ausdrücklich angewie-
sen wird, die Einzelheiten der Abgeltung der kommunalen Dienste zu re-
geln, die Delegation einer Kompetenz zu gewissen gesetzesergänzenden 
oder gesetzesvertretenden Bestimmungen gesehen werden. Dies, weil er 
angesichts seiner allgemeinen Befugnis gemäss Art. 90 Bst. d der Verfas-
sung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1), gesetzliche Regelungen auf Ver-

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ordnungsstufe näher auszuführen (vgl. BVR 2015 S. 450 E. 4.4, 1998 S. 49 
E. 3c; vgl. dazu auch Walter Kälin, Gesetz und Verordnung, in Kälin/Bolz 
[Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, S. 133), kei-
ner ausdrücklichen Ermächtigung zum Erlass einer reinen Vollzugsordnung 
bedürfte (vgl. auch Art. 75 KESG). Entgegen den Ausführungen der Vor-
instanz ist jedoch nicht ersichtlich, inwiefern diese Umschreibung der dele-
gierten Kompetenzen in Art. 22 Abs. 4 KESG Anlass geben könnte, den 
Ersatz nur eines Teils der Aufwendungen vorzusehen, welche die Gemein-
den zu tätigen haben, und die restlichen Kosten von der Abgeltung auszu-
nehmen. Die französische Fassung der Bestimmung, die ausdrücklich von 
einer Regelung blosser Details spricht («Le Conseil-exécutif règle les 
modalités de détail»), verdeutlicht dieses Ergebnis zusätzlich.

3.2.3 Das grammatikalische Auslegungselement lässt somit darauf 
schliessen, dass mit den Kosten gemäss Art. 22 Abs. 3 KESG grundsätz-
lich alle den Gemeinden für die Tätigkeiten im Bereich des Kindes- und 
Erwachsenenschutzes entstandenen bzw. die vollen Kosten gemeint sind, 
ohne dass der Regierungsrat gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 22 
Abs. 4 KESG Einschränkungen bestimmen könnte.

3.3 Die Entstehungsgeschichte von Art. 22 KESG präsentiert sich wie 
folgt: 

3.3.1 Der Regierungsrat hatte dem Grossen Rat ursprünglich beantragt, 
im neuen Recht die bestehende kommunale Zuständigkeit im Kindes- und 
Erwachsenenschutz beizubehalten. Demnach hätte jede Gemeinde alleine 
oder zusammen mit anderen Gemeinden eine KESB betrieben, oder sich 
einer Gemeinde mit einer solchen Behörde angeschlossen (Vortrag des 
Regierungsrats an den Grossen Rat zum KESG und zum Dekret über die 
Anpassung von Dekreten an das KESG, S. 3 und 6 sowie Art. 2 Abs. 1 E-
KESG, in Tagblatt des Grossen Rates 2011, Beilage 30, S. 33). Die vor-
beratende Kommission lehnte diese Lösung indes ab und beantragte dem 
Grossen Rat ihrerseits die (in der Folge Gesetz gewordene) Schaffung von 
elf kantonalen KESB. Ihr Gesetzesentwurf enthielt auch bereits Bestim-
mungen zur Zusammenarbeit zwischen den kommunalen Diensten und 
den KESB, ohne aber die Abgeltung der Leistungen der Gemeinden explizit 
zu regeln (Vortrag der Kommission an den Grossen Rat zum KESG und 

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zum Dekret über die Anpassung von Dekreten an das KESG, S. 3 und 6 f. 
sowie Art. 22 E-KESG, in Tagblatt des Grossen Rates 2011, Beilage 31, 
S. 45). 

3.3.2 In einer Eintretens- und Modellwahldebatte entschied sich der 
Grosse Rat für den Antrag der Kommission und damit für das kantonale 
Modell. In der anschliessenden ersten Lesung des KESG stellten die 
Grossräte Antener und Kneubühler den Antrag, Art. 22 KESG um den heu-
tigen Abs. 3 («Der Kanton gilt den Gemeinden die im Rahmen der Tätig-
keiten nach Absatz 2 anfallenden Kosten ab.») zu ergänzen. Zur Begrün-
dung führten die Antragsteller aus, der Kindes- und Erwachsenenschutz 
werde neu zu einer reinen Kantonsaufgabe, zu der die Gemeinden – an-
ders als bei Verbundsaufgaben wie der individuellen Sozialhilfe – nichts 
mehr zu sagen hätten. Darum habe der Kanton «alle Kosten, inklusive jene 
der Massnahmen, zu übernehmen». Der Regierungsrat und einige Mitglie-
der des Grossen Rates sprachen sich zwar gegen eine solche Abgeltung 
der Kosten der Gemeinden durch den Kanton aus, die Ratsmehrheit 
stimmte dem Antrag jedoch zu und wies die Bestimmung insoweit an die 
Kommission zurück (Tagblatt des Grossen Rates 2011, S. 1037 und 
1261 f.). In der Folge konnten sich Kommission und Regierungsrat nicht auf 
eine gemeinsame Haltung verständigen: Während die Kommission Art. 22 
Abs. 3 KESG für die zweite Lesung entsprechend dem Antrag 
Antener/Kneubühler formulierte, schlug der Regierungsrat seinerseits eine 
Regelung vor, gemäss welcher der Kanton den Gemeinden nur die Kosten 
für die Massnahmen des Kindes- und Erwachsenenschutzes, nicht aber 
jene für die erforderlichen Sachverhaltsabklärungen zu ersetzen hatte (vgl. 
Gemeinsamer Antrag des Regierungsrats und der Kommission für die 
zweite Lesung vom 11.1.2012/15.12.2011, in Tagblatt des Grossen Rates 
2012, Beilage 5, S. 15). Zudem brachte die EVP-Fraktion einen dritten 
Vorschlag in die Beratung ein, wonach zugunsten der bis anhin über den 
Lastenausgleich praktizierten hälftigen Kostenteilung zwischen Kanton und 
Gemeinden gänzlich auf Art. 22 Abs. 3 KESG zu verzichten sei (Tagblatt 
des Grossen Rates 2012, S. 269). In der folgenden Debatte gingen die 
Befürworterinnen und Befürworter des Kommissionsantrags davon aus, 
dass «der Kanton sämtliche Kosten übernehmen solle» (Votum 
Kommissionspräsidentin Schwarz-Sommer, Tagblatt des Grossen Rates 

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2012, S. 269; vgl. auch Votum Mentha, S. 274) bzw. dass die Gemeinden 
keine Kosten mehr tragen sollen, weil sie im Kindes- und 
Erwachsenenschutz auch über keine Entscheidbefugnisse mehr verfügen 
(Voten Messerli und Kneubühler, Tagblatt des Grossen Rates 2012, S. 270 
u. 272 f.; vgl. auch Votum Feller, S. 274). Der Grosse Rat entschied sich 
schliesslich mit grossem Mehr für den Antrag der Kommission und 
verabschiedete das Gesetz mit dem heutigen Art. 22 Abs. 3 KESG 
(Tagblatt des Grossen Rates 2012, S. 277 und 280). 

3.3.3 Aus dem Verlauf der parlamentarischen Beratung ergibt sich, dass 
der Grosse Rat von einer rein kantonalen Finanzierung des Kindes- und 
Erwachsenenschutzes ohne Beteiligung der Gemeinden ausging. Welches 
Verständnis der Kosten er Art. 22 Abs. 3 KESG genau zugrunde legte bzw. 
ob und inwieweit er dem Regierungsrat in Art. 22 Abs. 4 KESG bezüglich 
der Abgeltung einen Regelungsspielraum überlassen wollte, lässt sich den 
Materialien indes nicht eindeutig entnehmen. Vor dem Hintergrund des 
(angepassten) Antrags des Regierungsrats bezogen sich die Voten in der 
zweiten Lesung des KESG vorab auf die Frage, ob der Kanton alle gemäss 
Art. 22 Abs. 2 KESG den Gemeinden übertragenen Aufgaben abzugelten 
habe oder nur jene nach Bst. b und c; zum Gehalt des Kostenbegriffs 
mussten sich die Ratsmitglieder dabei nicht explizit äussern. So ergibt sich 
aus den Voten nicht zwingend, dass Art. 22 Abs. 3 KESG die Abgeltung 
sämtlicher Kosten der Gemeinden durch den Kanton vorschreiben soll. 
Andererseits fehlen aber auch Hinweise dafür, dass der Regierungsrat im 
Rahmen der von ihm zu erlassenden Regelung gewisse Teile der Gesamt-
kosten von der Abgeltung ausnehmen dürfte. Letztlich legt die Ent-
stehungsgeschichte der Bestimmung doch nahe, dass der Gesetzgeber 
alle direkt bei den Gemeinden entstehenden Aufwendungen für den Kin-
des- und Erwachsenenschutz auf den Kanton überwälzen wollte. Ange-
sichts des regierungsrätlichen Widerstands gegen eine ausschliesslich 
kantonale Finanzierung und des zähen Ringens um die Formulierung von 
Art. 22 Abs. 3 KESG im Parlament deutet nichts darauf hin, dass dem Re-
gierungsrat bezüglich der Abgeltung von gewissen Teilen der Kosten ein 
Regelungsspielraum belassen werden sollte. Eine Delegation entspre-
chender Kompetenzen an die Exekutive hätte in der parlamentarischen 
Beratung zur Sprache kommen und in einer Anpassung des Wortlauts von 

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Art. 22 Abs. 3 oder 4 KESG Niederschlag finden müssen. Das historische 
Auslegungselement deutet deshalb ebenfalls darauf hin, dass mit den 
Kosten gemäss Art. 22 Abs. 3 KESG die vollen den Gemeinden entstehen-
den Kosten gemeint sind, ohne dass der Regierungsrat gestützt auf die 
Delegationsnorm von Art. 22 Abs. 4 KESG Einschränkungen bestimmen 
könnte.

3.4 Das systematische Auslegungselement fragt danach, wie eine Norm 
in ihrem Gesamtkontext zu verstehen ist.

3.4.1 Art. 22 KESG trägt die Überschrift «Kommunale Dienste». Sein 
Abs. 1 hält fest, dass die KESB mit den Sozial- und Abklärungsdiensten 
sowie den Berufsbeistandschaften zusammenarbeiten. Abs. 2 bestimmt, 
dass die kommunalen Dienste auf Anordnung der KESB Sachverhaltsab-
klärungen vornehmen, Beistandschaften führen und andere Massnahmen 
des Kindes- und Erwachsenenschutzes vollziehen müssen. Der Artikel ist 
Teil des 5. Titels «Zusammenarbeit der Kindes- und Erwachsenenschutz-
behörden mit Verwaltungsstellen und Trägern öffentlicher Aufgaben». Des-
sen übrige Bestimmungen regeln die Zusammenarbeit mit den Regie-
rungsstatthalterinnen und Regierungsstatthaltern, der Polizei, weiteren 
Personen und Stellen sowie Privaten (Art. 23-26 KESG). Art. 24-26 KESG 
enthalten jedoch keine Regelung über die Tragung allfälliger Kosten, wes-
wegen aus ihnen für die vorliegend interessierende Auslegungsfrage nichts 
abgeleitet werden kann. 

3.4.2 Die vom Regierungsrat gestützt auf Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG er-
lassene Regelung der Abgeltung kommunaler Dienste im Kindes- und Er-
wachsenenschutz (Art. 7 Bst. a und Art. 8 ZAV) lehnt sich an die Abgeltung 
der Kosten der Sozialdienste nach der Sozialhilfegesetzgebung an (Vortrag 
der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion an den Regierungsrat zur 
ZAV, S. 1, einsehbar unter <http://www.rr.be.ch>, Rubriken «Schnellzu-
griffe/Suche nach Beschlüssen», RRB Nr. 1374/2012 vom 19.9.2012; vgl. 
Art. 34 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozial-
hilfe [Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111]). Diese fusst auf Ge-
setzesstufe im SHG auf folgender Regelung: 

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Art. 80 Aufwand der Gemeinden 

1. Grundsatz

Lastenausgleichsberechtigt sind folgende Aufwendungen der Gemein-
den:

[…]

b die anrechenbaren Besoldungs- und Weiterbildungsaufwendungen 
für das Fach- und Administrativpersonal der Sozialdienste im Be-
reich der individuellen Sozialhilfe und der Aufgaben gemäss der be-
sonderen Gesetzgebung,

[…]

Während Art. 22 Abs. 3 KESG bloss ganz allgemein von abzugeltenden 
Kosten spricht, wird der Umfang der zu berücksichtigenden Kosten im 
Sozialhilferecht bereits auf Gesetzesstufe konkret umschrieben. Zudem 
handelt es sich bei der Sozialhilfe unstrittig um eine Verbundaufgabe, wel-
che von Kanton und Gemeinden gemeinsam finanziert wird (Art. 11 SHG; 
Vortrag des Regierungsrates zum SHG, in Tagblatt des Grossen Rates 
2001, Beilage 16, S. 6 ff.; Coullery/Meyer, Gesundheits- und Sozialhilfe-
recht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, 
S. 735, N. 141), während der Kindes- und Erwachsenenschutz heute eine 
Kantonsaufgabe ist (Tagblatt des Grossen Rates 2012, S. 270 [Votum 
Messerli], S. 272 [Votum Kneubühler], S. 273 [Votum Antener] und S. 274 
[Votum Mentha]; vgl. auch Ueli Friederich, Gemeinderecht, in Müller/Feller 
[Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 211, N. 167). Dem-
zufolge fällt nur die Sozialhilfe in den Anwendungsbereich des Lastenaus-
gleichs (Art. 22 des Gesetzes vom 27. November 2000 über den Finanz- 
und Lastenausgleich [FILAG; BSG 631.1]), nicht aber die Aufwendungen 
für den Kindes- und Erwachsenschutz. Aufgrund der stark unterschiedli-
chen Konzeption der einschlägigen Gesetzesbestimmungen und der ande-
ren Natur der Aufgabe scheint es nicht angezeigt, die gemäss Art. 22 
Abs. 3 und 4 KESG vom Kanton abzugeltenden kommunalen Kosten gleich 
zu verstehen wie die Umschreibung der lastenausgleichsberechtigten 
kommunalen Aufwendungen im Bereich der Sozialhilfe. Es ist im Gegenteil 
davon auszugehen, dass die Regelung von Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG 
eine andere Bedeutung hat als jene von Art. 80 Bst. b SHG. Dies legt den 
Schluss nahe, dass der Umfang der Kostenabgeltung des Kantons nach 
Art. 22 Abs. 3 KESG ein anderer bzw. grösser ist als die konkret umschrie-
bene Kostenübernahme nach Art. 80 Bst. b SHG. 

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3.4.3 Schliesslich ist im Rahmen der systematischen Auslegung noch ein 
Blick auf das übergeordnete Recht zu werfen. Art. 43a der Bundesverfas-
sung (BV; SR 101) stellt für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Auf-
gaben unter anderem den Grundsatz der fiskalischen Äquivalenz auf 
(Abs. 2 und 3). Dieser auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen 
anwendbare Grundsatz muss gemäss Art. 3 der Rahmenvereinbarung vom 
24. Juni 2005 für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich 
(Rahmenvereinbarung, IRV; BSG 632.1-1) sinngemäss auch im innerkan-
tonalen Verhältnis beachtet werden (vgl. BGer 2C_902/2012 vom 5.5.2013, 
E. 3.4; Nuspliger/Mäder, Bernisches Staatsrecht und Grundzüge des Ver-
fassungsrechts der Kantone, 4. Aufl. 2012, S. 159). Er besagt, dass Nutz-
niessende, Kostentragende und Entscheidungstragende jeweils dieselbe 
staatliche Einheit sein soll (Schweizer/Müller, in 
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische 
Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 43a N. 14). Vorliegend von Interesse 
ist die Finanzierungsverantwortung, wonach die Entscheidungs- und 
Finanzierungsebene deckungsgleich zu sein haben (Botschaft des 
Bundesrats zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben 
zwischen Bund und Kantonen [NFA], in Bundesblatt 2002 S. 2291 ff., 
2306). Dies wird etwa auch mit der Aussage «Wer bestellt, zahlt» 
umschrieben und bedeutet, dass kantonale Aufgaben durch den Kanton 
und kommunale Aufgaben durch die Gemeinden zu finanzieren sind (Ueli 
Friederich, a.a.O., S. 211, N. 166). Beim Kindes- und Erwachsenenschutz 
handelt es sich heute um eine rein kantonale Aufgabe, bei welcher alle 
Entscheidungsträger Teil des Kantons sind (vgl. vorne E. 3.4.3). Werden 
Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG im Licht des Grundsatzes der fiskalischen 
Äquivalenz ausgelegt, so ist der Kanton für die gesamte Finanzierung 
dieses Bereichs bzw. zur Übernahme aller hierfür anfallenden Kosten 
zuständig.

3.5 Aus teleologischer Sicht lässt sich Folgendes ergänzen: Nahezu 
alle Befürworter des obsiegenden Antrags der Kommission zu Art. 22 
Abs. 3 KESG haben unter anderem mit dem Ausspruch «Wer befiehlt, 
zahlt» argumentiert (Tagblatt des Grossen Rates 2012, S. 266 [Votum 
Kommissionspräsidentin Schwarz-Sommer], S. 270 [Votum Messerli] und 
S. 274 [Votum Mentha]) und damit sinngemäss auf den Grundsatz der fis-

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kalischen Äquivalenz verwiesen (vgl. E. 3.4.4 hiervor). Somit bezweckt die 
strittige Bestimmung, diesen Grundsatz – soweit möglich – zu verwirkli-
chen. Sinn und Zweck der Regelung decken sich also mit dem Ergebnis 
des historischen und des systematischen Auslegungselements.

3.6 Nach dem Gesagten legen alle untersuchten Auslegungselemente 
nahe, dass Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG die Übernahme sämtlicher Kosten 
im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes vorschreibt. Anhalts-
punkte dafür, dass gewisse Teile der Kosten den Gemeinden überbunden 
bleiben können oder dem Regierungsrat diesbezüglich ein Regelungsspiel-
raum zusteht, lassen sich keine finden.

4.

Unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Auslegung von Art. 22 Abs. 3 
und 4 KESG ist nachfolgend zu prüfen, ob die vom SOA und der Vor-
instanz unstreitig korrekt angewandten Art. 7 Bst. a und Art. 8 ZAV geset-
zeskonform sind.

4.1 Diese Verordnungsbestimmungen sehen vor, dass der Kanton den 
Gemeinden Pauschalen an ihre Aufwendungen für die Besoldung und 
Weiterbildung des zum Vollzug des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts 
benötigten Personals ausrichtet, deren Höhe sich nach Art. 34 und 40 SHV 
richtet. Die Zahl der für den Vollzug des Kindes- und Erwachsenenschutz-
rechts benötigten Fach- und Administrativpersonalstellen wird dabei jährlich 
für jeden kommunalen Dienst vom SOA festgelegt (Art. 7 Bst. a und Art. 8 
ZAV). Eine Abgeltung der weiteren Kosten, die im Rahmen des Vollzugs 
des KESG anfallen, aber keinen Personalaufwand darstellen, wird durch 
diese Regelung implizit ausgeschlossen. 

4.2 Die Vorinstanz führte aus, Art. 22 Abs. 4 KESG schreibe keine Ab-
geltung von Vollkosten vor, sondern räume dem Regierungsrat ein Ermes-
sen ein. Beim Erlass von Art. 7 Bst. a und Art. 8 ZAV habe er dieses kor-
rekt ausgeübt, weswegen die Verordnungsbestimmungen gesetzeskonform 
seien (angefochtener Entscheid, E. 2.5.3 f.). – Die Gemeinde wendet ein, 
dass den Gemeinden gemäss Art. 22 Abs. 3 KESG die vollen Kosten ab-

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zugelten seien. Zwar sei eine Pauschalisierung zulässig, aber gemäss den 
strittigen Verordnungsbestimmungen seien nur die Besoldungs- und Wei-
terbildungskosten, nicht aber Leitungskosten, Mietzinse, Kosten für Infor-
matik und weitere Aufwendungen abzugelten. Deswegen seien Art. 7 Bst. a 
und Art. 8 ZAV gesetzeswidrig (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 11 
und 42 ff.). 

4.3 Diese Vorbringen der Gemeinde sind zutreffend: Die Auslegung von 
Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG hat gezeigt, dass dem Regierungsrat keine 
Kompetenzen delegiert wurden, die wesentlich über eine Ausführung des 
Gesetzes im Sinn von Art. 90 Bst. d KV und Art. 75 KESG hinausgehen 
würden. Soweit dem Regierungsrat bei der Regelung der Einzelheiten der 
Abgeltung der kommunalen Dienste ein «Ermessen» bzw. eine Befugnis 
zukommen sollte, auch gesetzesergänzende oder gesetzesvertretende 
Bestimmungen zu erlassen (vorne E. 3.2.2), müssten sich solche jedenfalls 
innerhalb der Vorgaben des Gesetzgebers bewegen (zu den Voraus-
setzungen für eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vgl. sodann 
Art. 69 Abs. 4 KV). Nach dem Gesagten hat dieser den Kanton verpflichtet, 
den Gemeinden deren gesamte Aufwendungen für den Kindes- und Er-
wachsenenschutz zu erstatten. Deshalb verstösst die Regelung von Art. 7 
Bst. a und Art. 8 ZAV gegen Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG, soweit sie lediglich 
die Besoldungs- und Weiterbildungskosten abgilt und eine Übernahme der 
weiteren Verwaltungsaufwendungen der Gemeinden ausschliesst. Zu prü-
fen bleibt, ob dieser Verstoss der streitbetroffenen Regelung gegen über-
geordnetes Recht zur Gutheissung der gestellten Anträge führt.

5.

Die Gemeinde beantragt, den Kanton zu verpflichten, ihre Dienste im Kin-
des- und Erwachsenenschutz für das Jahr 2013 mit insgesamt 
Fr. 3'191'972.25 zu entschädigen (Hauptantrag) bzw. gerichtlich einen Be-
trag festzulegen, der «in unmittelbarer Nähe der Vollkosten» liegt (Eventu-
alantrag). 

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5.1 Gemäss Verfügung vom 31. Mai 2014 wurde der Gemeinde für 
«Besoldungskosten Sozialdienste KES» Fr. 2'445'972.25 zugesprochen 
(act. 3A pag. 12; vorne Bst. A). Es ist unbestritten, dass diese Summe le-
diglich die Besoldungs- und Weiterbildungskosten im Sinn von Art. 7 Bst. a 
ZAV, nicht aber die weiteren Verwaltungskosten (insb. Infrastrukturkosten, 
allgemeiner Sachaufwand) umfasst. Der angefochtene Entscheid, welcher 
diesen Betrag bestätigt, verstösst somit gegen Art. 22 Abs. 3 und 4 KESG. 
Nach dem Gesagten stützt er sich auf gesetzeswidriges Verordnungsrecht 
und ist aufzuheben. 

5.2 Hebt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid oder die 
angefochtene Verfügung auf, so urteilt es in der Sache oder weist die Akten 
zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück (Art. 84 Abs. 1 VRPG). Vor-
liegend ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, anstelle des Verord-
nungsgebers eine neue gesetzmässige Regelung der Abgeltung kommu-
naler Dienste im Kindes- und Erwachsenenschutz aufzustellen. Ebenso 
wenig ist angezeigt, dass das Verwaltungsgericht in Unkenntnis dieser zu 
erlassenden Regelung die der Gemeinde für das Jahr 2013 zustehende 
Abgeltung bestimmt und die hiefür wohl erforderlichen ergänzenden Er-
hebungen selber vornimmt. Die Sache ist vielmehr zu neuem Entscheid an 
das SOA als zuständige Fachbehörde zurückzuweisen. Soweit die Ge-
meinde die betragsmässige Festlegung der Abgeltung durch das Verwal-
tungsgericht beantragt, ist die Beschwerde folglich abzuweisen.

6.

Zusammenfassend erweisen sich Art. 7 Bst. a und Art. 8 ZAV als geset-
zeswidrig und sind nicht anzuwenden. Da der gestützt auf diese Regelung 
zugesprochene Betrag nicht die gesamten Aufwendungen der EG Köniz im 
Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzes für das Jahr 2013 abgilt, ist 
der angefochtene Entscheid in teilweiser Gutheissung der Beschwerde 
aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurück-
zuweisen. Soweit weitergehend ist die Beschwerde abzuweisen.

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7. 

7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens dringt die Gemeinde mit ihrem 
Rechtsbegehren nur teilweise durch. Nach der Praxis des Verwaltungs-
gerichts ist indes im Kostenpunkt von einem vollumfänglichen Obsiegen 
auszugehen, sofern bei Vorliegen eines reformatorischen (Haupt-)Antrags 
ein Rückweisungsentscheid ergeht und die infolge Rückweisung vorzu-
nehmende Neubeurteilung – wie hier – noch zu einer vollständigen Gut-
heissung des Begehrens führen kann (BVR 2016 S. 222 E. 4.1; Praxis-
festlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015). Demnach 
ist die Gemeinde für die Kostenverlegung als gänzlich obsiegend zu be-
trachten und sind für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine 
Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Ersatzpflichtige Partei-
kosten sind nicht angefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).

7.2 Die vorinstanzlichen Kosten sind nach denselben Grundsätzen neu 
zu verlegen.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid der Ge-
sundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 23. April 2015 
aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid an das kantonale 
Sozialamt zurückgewiesen wird. Soweit weitergehend, wird die Be-
schwerde abgewiesen.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.

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3. Zu eröffnen:
- der Einwohnergemeinde Köniz
- der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern
- dem Sozialamt der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons 

Bern

Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.