# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 92e2a3bc-2ef0-5f7d-a312-9418d6459844
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-07-13
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 13.07.2010 A-4751/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-4751-2007_2010-07-13.pdf

## Full Text

Corte I
A-4751/2007
{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  1 3  l u g l i o  2 0 1 0

Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del 
collegio), Jérôme Candrian, Markus Metz,
cancelliere Davide Gozzer.

1. USIC, Sezione Ticino, Gruppo Carrozzieri Ticinesi, 
rappresentata da A._______ e da B._______,
2. B1._______,
3. B2._______,
4. B3._______,
5. B4._______,
6. B5._______,
7. B6._______,
8. B7._______,

9.Camera di commercio, dell'industria e dell'artigia-
nato del Canton Ticino, rappresentata da C._______,
10. C1._______,
11. C2._______,

12. Unione Professionale Svizzera dell'Automobile, 
Sezione Ticino, rappresentata da D._______ e da 
E._______,
13. E1._______,
14. E2._______,
15. E3._______,
16. E4._______,
17. E5._______,
18. E6._______,
19. E7._______,

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

A-4751/2007

20. Automobile Club Svizzero, Sezione Ticino,
rappresentato da F._______ e da G._______,
21. G1._______,

22. Touring Club Svizzero, Sezione Ticino, 
rappresentato da H._______ e da I._______,
23. I1._______,
24. I2._______,
25. I3._______,
26. I4._______,
27. I5._______,
28. I6._______,
29. I7._______,
30. I8._______,
31. I9._______,
32. I10._______,
33. I11._______,
34. I12._______,
35. I13._______,

tutti patrocinati da K._______,

contro

Repubblica e Cantone Ticino, 
Dipartimento del territorio, viale Stefano Franscini 17, 
6500 Bellinzona,
controparte,

Ufficio federale delle strade USTRA, 3003 Berna,
autorità inferiore.

decisione del 12 giugno 2007, riduzione della velocità 
massima sull'autostrada N2, tratta Chiasso-Bissone, 
Cantone Ticino.

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Oggetto

A-4751/2007

Fatti:

A.
Con  scritto  del  31  maggio  2005,  la  Repubblica  e  Cantone  Ticino, 
Dipartimento  del  territorio,  Divisione  delle  Costruzioni  (Cantone, 
controparte)  ha  chiesto  all'Ufficio  federale  delle  strade  (USTRA, 
autorità inferiore) di consentire la riduzione generale a 100 km/h della 
velocità massima sull'autostrada N2 tra Chiasso e Bissone, nelle due 
direzioni  di  marcia,  alfine  di  contenere  l'inquinamento  atmosferico 
della regione.

La domanda del Cantone poggiava sul "Piano di risanamento dell'aria 
del  Mendrisiotto"  (PRAM,  febbraio  2005)  e  su  una  perizia  di  IFEC 
Consulenze  SA  del  28  aprile  2005  "Valutazione  delle  immissioni  di 
NO2".

B.
L'USTRA  ha  respinto  la  domanda  cantonale  l'11  gennaio  2006,  in 
quanto, sulla base della documentazione allora esaminata, ha ritenuto 
che  le  condizioni  legali  per  derogare  alla  limitazione  generale  della 
velocità non fossero adempiute.

C.
A seguito del diniego dell'autorità federale, il Cantone ha chiesto il 24 
gennaio  2006  al  Dipartimento  federale  dell'ambiente,  dei  trasporti, 
dell'energia  e  delle  comunicazioni  (DATEC)  di  riesaminare  la 
fattispecie.  In  occasione  di  una  riunione  organizzata  dal  DATEC,  il  
Cantone  ha  avuto  nuovamente  la  possibilità  di  esprimere  le  sue 
argomentazioni  dinanzi  agli  Uffici  federali  toccati,  ovvero  l'USTRA e 
l'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM). A ulteriore sostegno delle sue 
argomentazioni,  il  Cantone  ha  prodotto  agli  atti  il  documento 
denominato  "Approfondimento  autostrada  A2  –  No2"  del  9  agosto 
2006, elaborato da IFEC Consulenze SA.

D.
Il 30 maggio 2007, l'USTRA ha riconsiderato la sua decisione dell'11 
gennaio  2006  e  ha  deciso  per  ragioni  ambientali  la  riduzione  della 
velocità  massima  da  120  km/h  a  100  km/h  sull'autostrada  N2  tra 
Chiasso e Bissone nelle due direzioni di marcia. La decisione è stata 
notificata per  lettera raccomandata al  Cantone (richiedente) e il  suo 
dispositivo è stato pubblicato sul Foglio federale no. 24 del 12 giugno 
2007 a pagina 3903.

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E.
In data 12 luglio 2007, sono stati interposti 5 ricorsi contro la decisione 
dell'USTRA. Hanno adito il Tribunale amministrativo federale (TAF) sia 
delle  persone  giuridiche  (associazioni),  sia  un  certo  numero  di 
persone fisiche.

Le cause fanno riferimento a situazioni di fatto e di diritto identiche. In  
sunto,  i  ricorrenti  lamentano  la  violazione  del  diritto  federale, 
l'accertamento incompleto o inesatto dei fatti giuridicamente pertinenti 
e  infine  l'inadeguatezza  della  decisione  dell'USTRA  alla  situazione 
concreta.  I  ricorrenti  concludono,  protestate  spese  e  ripetibili, 
all'annullamento della decisione impugnata.

F.
Con ordinanza del 30 agosto 2007, lo scrivente Tribunale ha proceduto 
per  economia  processuale  alla  riunione  delle  cause  in  un'unica 
procedura  e  ha  impartito  un  termine  all'autorità  inferiore  e  alla 
controparte per inoltrare la loro risposta ai ricorsi.

Nelle risposte del 25 e 26 ottobre 2007, il Cantone e l'USTRA hanno 
preso posizione sulle censure sollevate dai ricorrenti, in particolare per 
quanto  attiene  la  presunta  inadempienza  delle  condizioni  legali 
previste per la riduzione della velocità massima, e hanno concluso alla 
reiezione dei ricorsi, nella misura in cui questi siano ammissibili.

Il  31  ottobre  2007,  il  TAF ha  trasmesso  le  risposte  del  Cantone  e 
dell'USTRA  ai  ricorrenti,  che  hanno  replicato  il  7  gennaio  2008 
reiterando  le  loro  argomentazioni  e  chiedendo  che  venga  giudicato 
come alle conclusioni dei ricorsi.

Mediante  ordinanza  del  9  gennaio  2008,  lo  scrivente  tribunale  ha 
concesso  all'USTRA  e  al  Cantone  facoltà  di  duplica.  Le  dupliche, 
datate  rispettivamente  5  e  7  marzo  2008,  confermano  le  loro 
precedenti risposte.

Il 12 marzo 2008, il  TAF ha impartito un termine all'UFAM, in quanto 
autorità federale specializzata in materia di protezione ambientale, per 
pronunciarsi  sulla  fattispecie. Nella  presa  di  posizione  del  21  aprile 
2008, l'UFAM ha concluso che la decisione dell'USTRA è conforme al  
diritto federale.

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Le dupliche e la presa di posizione dell'UFAM sono state sottoposte ai  
ricorrenti per conoscenza.

In data 20 maggio 2010, lo scrivente Tribunale ha comunicato alle parti  
che non sarebbero stati  ordinati  altri  atti  istruttori  e  che la  causa è 
pronta per essere giudicata.

Ulteriori  fatti  ed argomenti  addotti  dalle parti  nei  vari  scritti  verranno 
ripresi nei considerandi,  qualora risultino giuridicamente determinanti 
per l'esito della vertenza.

Diritto:

1.

1.1 Fatta  eccezione  delle  decisioni  previste  all'art.  32  della  Legge 
federale  del  17  giugno  2005  sul  Tribunale  amministrativo  federale 
(LTAF, RS 173.32),  il  TAF in  virtù  dell'art.  31  LTAF, giudica  i  ricorsi 
contro  le  decisioni  ai  sensi  dell'art.  5  della  Legge  federale  del  20 
dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) prese 
dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. Per decisione si intendono i 
provvedimenti dell'autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico 
federale,  intesi  a  disciplinare  in  maniera  coercibile  un  concreto 
rapporto  di  diritto  amministrativo,  in  particolare  mediante  la  sua 
costituzione o la sua constatazione. Nella summenzionata definizione 
di  decisione  rientrano  anche  i  provvedimenti  con  validità  generale, 
ovvero  diretti  a  una  cerchia  indeterminata  di  destinatari,  che 
regolamentano  però  una  particolare  fattispecie  (DTF  126  II  302, 
consid.  1a;  BLAISE KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  4a ed., 
Basilea/Francoforte sul Meno 1991, pag. 199 segg.; PIERRE MOOR, Droit 
administratif, vol. II, 2a ed., Berna 2002, pag. 173 segg.).

1.2 Nel caso in esame, la riduzione della velocità massima consentita 
sull'autostrada fra Chiasso e Bissone costituisce una decisione,  con 
validità  generale,  ai  sensi  dell'art. 5  PA, emessa  dall'USTRA, che  è 
un'autorità ai sensi dell'art. 33 lett. d LTAF. Ne consegue che il TAF è 
competente per giudicare il presente ricorso.

2.

2.1 Giusta  l'art.  48  PA ha  diritto  di  ricorrere  chi  ha  partecipato  al 
procedimento  dinanzi  all'autorità  inferiore  o  è  stato  privato  della 

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possibilità di farlo (cpv. 1, lett. a), chi è particolarmente toccato dalla 
decisione impugnata (cpv. 1,  lett. b)  e chi  ha un interesse degno di  
protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa (cpv. 1, 
lett. c). Inoltre,  ha diritto di  ricorrere ogni  persona, organizzazione o 
autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto (cpv. 2).

2.2 Nella fattispecie, hanno adito lo scrivente Tribunale:

-  il  Touring Club  Svizzero  (TCS),  Sezione Ticino,  e  13 soci,  a  titolo 
personale, che risiederebbero tutti nel Mendrisiotto e sarebbero spinti  
per  ragioni  lavorative  e  professionali  a  percorrere  quotidianamente 
l'autostrada (ricorso 1);

- l'Automobile Club Svizzero (ACS), Sezione Ticino, e il suo presidente 
a  titolo  personale,  che  percorrerebbe  molto  frequentemente 
l'autostrada (ricorso 2);

-  l'Unione  Professionale  Svizzera  dell'Automobile  (UPSA),  Sezione 
Ticino,  e  7  soci,  a  titolo  personale,  che  risiederebbero  tutti  nel  
Mendrisiotto o nel Luganese e sarebbero spinti per la natura delle loro 
attività  lavorative  e  professionali  a  percorrere  quotidianamente 
l'autostrada (ricorso 3);

- l'USIC – Sezione Ticino – Gruppo carrozzieri ticinesi, e 7 soci, a titolo 
personale, che risiederebbero nel Mendrisiotto e sarebbero portati  a 
percorrere  quotidianamente  l'autostrada  per  ragioni  lavorative  e 
professionali (ricorso 4);

- la  Camera di commercio, dell'industria e dell'artigianato del Canton 
Ticino (Ccia-Ti),  e 2 soci,  a titolo personale, che risiederebbero uno 
nel  Mendrisiotto  e  l'altro  nel  Luganese  e  le  cui  attività  lavorative  e 
professionali li indurrebbero a percorrere quotidianamente l'autostrada 
(ricorso 5).

I  ricorsi  1-5, che fanno stato dei medesimi gravami e che sono stati  
congiunti dal TAF in una sola procedura, sono a tal punto identici da 
poter essere di fatto considerati come un unico ricorso sottoscritto da 
numerose parti, peraltro tutte rappresentate dallo stesso avvocato.

Nella  fattispecie,  né  le  associazioni  né  le  persone  private  ricorrenti 
hanno partecipato alla procedura davanti all'autorità inferiore. Tuttavia, 
si  deve  ammettere  che  gli  insorgenti,  ignorando  l'esistenza  della 

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procedura,  non  hanno  avuto  alcuna  possibilità  di  partecipare  alla 
stessa, per cui le condizioni dell'art. 48 cpv. 1 lett. a PA devono essere 
ritenute  adempiute  (ISABELLE HÄNER, in:  CHRISTOPH AUER/MARKUS 
MÜLLER/BENJAMIN SCHINDLER [ed.],  Kommentar  zum Bundesgesetz  über 
das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zurigo-San Gallo 2008, pag. 643; 
BERNHARD WALDMANN, in:  NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER, Kommentar BGG, 
art. 89 no 9).

Alla luce di quanto precede, resta da esaminare se le associazioni e/o 
i  privati  sono particolarmente toccati  dalla decisione impugnata e se 
hanno un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua 
modificazione (art. 48 cpv. 1 lett. b e c PA).

2.2.1 Sulla  base  di  una  giurisprudenza  consolidata,  sono  da 
considerare  toccati  da  una  limitazione  del  traffico  quei  privati  che 
circolano  più  o  meno  regolarmente  sulla  strada  in  questione.  La 
regolarità  è  data  quando  la  percorrenza  si  protrae  su  di  un  lungo 
periodo  e  se,  durante  questa  durata,  la  strada  viene  utilizzata  con 
frequenza, ossia a intervalli più o meno corti. Di regola, un interesse 
degno di protezione deve essere riconosciuto a coloro i quali circolano 
sulla  strada  oggetto  della  limitazione  per  ragioni  professionali  o  di 
domicilio  (cfr.  in  particolare  Giurisprudenza  delle  autorità 
amministrative  della  Confederazione  [GAAC]  65.114,  consid.  5b; 
GAAC 61.22, consid. 1c-d).

Nella fattispecie, come risulta dalle tabelle riassuntive versate agli atti  
dai ricorrenti, i privati insorti dinanzi al TAF risiedono nel Mendrisiotto 
e/o  nel  Luganese. È  quindi  assai  verosimile  che,  come preteso  dai 
ricorrenti,  essi  utilizzino  regolarmente,  ai  sensi  della  giurisprudenza 
succitata, il tratto di autostrada in questione per recarsi al lavoro e/o 
raggiungere  il  loro  domicilio,  adempiendo  di  conseguenza  i  requisiti  
richiesti all'art. 48 cpv. 1 PA per interporre ricorso. Comunque, poiché 
dovrà essere riconosciuta la legittimazione a ricorrere di TCS, ACS e  
UPSA  (cfr.  consid.  seguente  2.2.2)  e  quindi  si  deve  in  ogni  caso 
entrare nel merito della causa, lo scrivente Tribunale può dispensarsi 
dall'approfondire ulteriormente la questione.

2.2.2 Le sezioni ticinesi di TCS, ACS e UPSA sono delle associazioni 
ai  sensi  degli  art.  60  e  seguenti  del  Codice  civile  svizzero  del 
10 dicembre 1907 (CC, RS 210) [cfr. statuti versati agli atti].

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In  quanto  né  la  legislazione  in  materia  di  circolazione  stradale,  né 
un'altra  legislazione  contemplano  un  diritto  particolare  di  ricorso  in 
favore di  tali  associazioni  (art. 48  cpv. 2 PA), la  legittimazione delle  
stesse deve pertanto essere valutata solo in virtù dell'art. 48 cpv. 1 PA. 
Le  condizioni  poste  all'art.  48  cpv. 1  lett.  a,  b,  c  PA devono essere 
adempiute cumulativamente (ISABELLE HÄNER, in:  CHRISTOPH AUER/MARKUS 
MÜLLER/BENJAMIN SCHINDLER [ed.], op. cit., pag. 641).

La  giurisprudenza  ha  già  avuto  modo  di  precisare  quando  ad 
un'associazione può essere riconosciuta la qualità di parte. Si tratta di  
adempiere  in  modo  cumulativo  le  premesse  del  cosiddetto  ricorso 
collettivo  nell'interesse  dell'associazione  ("egoistische 
Verbandsbeschwerde"). A tal fine è necessario che l'organismo abbia 
la  personalità  giuridica,  che gli  statuti  prevedano esplicitamente che 
l'organismo abbia per scopo la difesa degli interessi in questione, che 
gli interessi dei membri o della maggior parte di loro siano toccati dalla  
decisione  impugnata  e  che  questi  membri  -  presi  individualmente  - 
abbiano  il  diritto  di  ricorrere  (DTF  6c.1/2008  del  9  maggio  2008, 
consid. 2.1; DTF 123 II  376, consid. 5b/dd; DTF 119 Ib 374, consid. 
2a/aa; DTF 113 Ib 363; consid. 2a; BLAISE KNAPP, op. cit., pag. 408).

Questo  dispositivo  -  assai  restrittivo -  di  condizioni  da adempiere  è 
stato predisposto per evitare che il ricorso di un'associazione sia volto 
al semplice rispetto delle normative vigenti,  rispettivamente alla pura 
tutela di interessi di terzi, non essendo l'azione popolare contemplata 
dal diritto svizzero (DTF 125 I 7, consid. 3a-c; DTF 123 II 425, consid.  
2).

Conformemente  ai  loro  statuti,  il  TCS,  l'ACS  e  l'UPSA  sono  delle 
persone giuridiche,  aventi  in  particolare quale scopo la salvaguardia 
degli  interessi  della  circolazione  stradale,  la  promozione  del 
commercio dell'automobile e di un sano sviluppo della motorizzazione 
- segnatamente con iniziative di autodifesa - e la tutela degli interessi  
dei loro soci. Inoltre, si può ragionevolmente supporre che, se non tutti, 
almeno la maggior parte dei loro membri sia toccata dalla decisione 
dell'USTRA di limitare la velocità a 100 km/h,  in quanto il  segmento 
autostradale litigioso costituisce un tratto nevralgico della rete stradale 
ticinese,  per  cui  lo  stesso  è  sicuramente  utilizzato  da  un  numero 
importante di soci. Infine, anche alla luce di quanto già evidenziato al 
considerando 2.2.1 precedente, i loro membri - presi individualmente – 
hanno il diritto di ricorrere.

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Ne consegue che TCS,  ACS e UPSA sono legittimate ad interporre 
ricorso.

2.2.3 Anche l'USIC e la Ccia-Ti sono delle associazioni ai sensi degli 
art. 60 e seguenti CC. Ma queste, differentemente dalle associazioni 
precedentemente  esaminate,  non  contemplano  specificatamente  nei 
loro statuti la salvaguardia degli interessi della circolazione stradale e 
degli  automobilisti.  Siffatte  associazioni  difendono  degli  interessi  più 
generali (Ccia-Ti) o comunque diversi (USIC) da quelli connessi con la 
decisione impugnata. Ammettere la loro legittimazione a ricorrere nella 
presente  fattispecie,  equivarrebbe  a  riconoscere  l'azione  popolare, 
che, come detto, non è contemplata dal diritto svizzero. Già per tale 
considerazione,  si  deve  negare  la  legittimazione  a  ricorrere  delle 
associazioni  in  esame. Inoltre,  non  è  per  niente  comprovato  che  la 
maggior parte dei loro membri sia toccata dalla decisione impugnata.

2.2.4 In  via  riassuntiva,  poiché  è  perlomeno  riconosciuta  la 
legittimazione a ricorrere di TCS, ACS e UPSA, il TAF deve entrare nel  
merito  della  vertenza.  I  requisiti  relativi  ai  termini,  alla  forma  e  al 
contenuto dei ricorsi sono parimenti soddisfatti (art. 51 e 52 PA).

3.
Con ricorso al  TAF, possono essere  invocati  la  violazione del  diritto 
federale,  l'accertamento inesatto o incompleto  di  fatti  giuridicamente 
rilevanti  e  l'inadeguatezza  (art.  49  PA). In  linea  di  massima,  il  TAF 
esamina con piena cognizione le censure di cui sopra.

Nella fattispecie, i ricorrenti contestano la decisione dell'USTRA del 12 
giugno 2007. I gravami sollevati nell'atto ricorsuale sono riassunti qui 
di seguito.

Innanzitutto,  a  detta  dei  ricorrenti,  la  decisione  dell'USTRA  del  12 
giugno  2007,  notificata  alle  parti  mediante  pubblicazione  sul  Foglio 
federale  (art. 36  lett. d  PA),  difetta  di  motivazione. Trattandosi  di  un 
vizio  di  natura  formale,  la  sua  constatazione  comporterebbe 
l'annullamento della decisione impugnata.

In  seguito,  i  ricorrenti  -  protestate  spese  e  ripetibili  -  lamentano  la 
violazione dell'art. 32 cpv. 3 della Legge federale del 19 dicembre 1958 
sulla circolazione stradale (LCStr, RS 741.01) e dell'art. 108 cpv. 2 e 4 
dell'Ordinanza del 5 settembre 1979 sulla segnaletica stradale (OSStr, 
RS 741.21). A detta  dei  ricorrenti,  la  decisione di  ridurre  la  velocità 

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massima sull'autostrada tra  Chiasso  e  Bissone non  adempirebbe le 
specifiche  condizioni  previste  dalla  legislazione  testé  citata.  In 
particolare, viene contestata l'esistenza di una perizia, che dimostri la 
necessità, l'opportunità e la proporzionalità del provvedimento deciso 
dall'autorità di prime cure.

In  sunto,  gli  insorgenti  lamentano  l'infondatezza  della  decisione 
impugnata, che riposerebbe su un accertamento incompleto e inesatto 
di  fatti  rilevanti,  violerebbe  il  diritto  federale  e  sarebbe  comunque 
inadeguata alla situazione concreta.

4.
L'obbligo di motivazione deriva dal diritto di essere sentito. Il diritto di 
essere sentito, sancito dagli art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale 
del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) e 6 no 3 della Convenzione del 4 
novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà 
fondamentali  (CEDU, RS 0.101), costituisce  un aspetto importante e 
specifico del principio generale di un equo processo giusta gli art. 29  
cpv. 1 Cost. e 6 no 1 CEDU. Il diritto di essere sentito è una garanzia 
di natura formale. Una sua lesione comporta di regola l'annullamento 
della  decisione  impugnata,  indipendentemente  dalla  fondatezza 
materiale  del  ricorso.  Si  rende  quindi  necessario  esaminare 
immediatamente se la medesima sia stata disattesa (DTF 124 V 183,  
consid. 4a; DTF 122 II 469, consid. 4a con rinvii; DTF 2P.67/2000 del  
19 settembre 2000; DTAF A-2013/2006 dell'11 dicembre 2009, consid. 
6).

4.1 Negli affari amministrativi, l'estensione del diritto di essere sentito 
è definita dagli art. 26 segg. PA, la quale lo garantisce espressamente 
(cfr. segnatamente  art. 35  PA; DTF  117 Ib 481,  consid. 5a/aa).  Esso 
garantisce  a  tutte  quelle  persone  che  sono  toccate  di  più  che  la 
collettività  dall'esito  di  una  procedura,  il  diritto  di  cooperare  ed 
influenzare  la  procedura  (LORENZ KNEUBÜHLER,  Gehörsverletzung  und 
Heilung in: ZBI 1998, pag. 97 segg., soprattutto pag. 100, con rinvio a 
DTF  116  Ia  94,  consid.  3b;  cfr.  anche:  MICHELE ALBERTINI,  Der 
verfassungsmässige  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  im 
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag. 225).

E'  sufficiente  che  la  motivazione  si  esprima  sulle  circostanze 
significative,  atte  ad  influire  in  un  modo  o  nell'altro  sul  giudizio  di 
merito, così  da permettere all'interessato di  afferrare le ragioni  della 
decisione e di impugnarla in piena coscienza di causa (DTF 129 I 232, 

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consid. 3.2, DTF 126 I 97, consid. 2b; DTF 124 II 146, consid. 2a, DTF 
123  I  31,  consid.  2c).  Ovvero,  l'autorità  non  è  tenuta  a  prendere 
posizione su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi ad esporre le 
sole circostanze rilevanti per la decisione (DTF 130 II 530, consid. 4.3; 
DTF  129  II  232,  consid.  3.2.;  DTF  126  I  97,  consid.  2b; 
RHINOW/KOLLER/KISS,  Oeffentliches  Prozessrecht,  n.  437;  LORENZ 
KNEUBÜHLER,  Die  Begründungspflicht.  Eine  Untersuchung  über  die 
Pflicht  der  Behörden  zur  Begründung  ihrer  Entscheide, 
Berna/Stoccarda/Vienna 1998, pag. 29 segg.). Peraltro, la motivazione 
non deve necessariamente trovarsi  nella decisione stessa; essa può 
discendere  da  uno  scritto  separato  o  dal  rinvio  a  una  presa  di 
posizione di  un'altra autorità  (DTF 123 I  31; DTF 113 II  204;  BENOÎT 
BOVAY, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 267).

4.2 Inoltre,  a  titolo  eccezionale,  la  violazione  dell'obbligo  di 
motivazione   può essere sanata nella procedura di ricorso, se i motivi  
determinanti sono stati addotti in risposta dall'autorità, se il ricorrente 
ha potuto commentarli in una successiva memoria e, soprattutto, se il  
potere  d'esame della  giurisdizione competente  non è  più ristretto  di 
quello appartenente all'istanza inferiore (DTF 126 I 72, consid. 2 con 
numerosi  rinvii;  DTF 116 V 28,  consid. 3;  BLAISE KNAPP,  op. cit.,  pag. 
150-151).

4.3 La  decisione  dell'USTRA  è  stata  notificata  alle  parti  mediante 
pubblicazione in  un foglio  ufficiale,  ai  sensi  dell'art. 36 lett. d  PA. In 
questi  casi,  la  pubblicazione  ufficiale  deve  contenere  tutte  le 
informazioni  necessarie affinché gli  eventuali  ricorrenti  possano farsi 
un'idea della  portata  della  decisione e  possano quindi  valutare  se i  
loro  interessi  sono toccati  dall'atto  in  questione. Oltre  all'indicazione 
dell'autorità  decidente,  nella  pubblicazione  deve  sempre  figurare  il 
dispositivo della decisione e, se sono dati, i rimedi giuridici. Per contro, 
non si deve pubblicare una motivazione minuziosa. È sufficiente che la 
motivazione possa essere esaminata, se si da il caso, presso l'autorità  
decisionale  (LORENZ KNEUBÜHLER, in:  CHRISTOPH AUER/MARKUS 
MÜLLER/BENJAMIN SCHINDLER [ed.],  op.  cit.,  pag.  522-523  con  numerosi 
rinvii).

4.4 Nella presente fattispecie, la decisione dell'USTRA del 12 giugno 
2007, pubblicata sul foglio federale no 24 a pag. 3903, ottempera alle 
esigenze menzionate al considerando precedente. A questo proposito, 
occorre  in  particolare  evidenziare  che  la  motivazione risulta  da uno 

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scritto separato ai sensi della dottrina e della giurisprudenza succitate 
(cfr.  consid.  4.1),  ovvero  dalla  decisione  del  30  maggio  2007 
dell'USTRA notificata al Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone 
Ticino,  in  quanto  richiedente  della  misura  di  protezione  ambientale. 
Tale motivazione poteva essere esaminata presso l'autorità  di  prime 
cure,  da chi  si  fosse  ritenuto  toccato  dalla  decisione. L'esistenza di  
un'argomentazione alla base della decisione impugnata, ma separata 
dalla stessa, non poteva, in buona fede, essere ignorata dai ricorrenti - 
peraltro  rappresentati  da  un  avvocato  -   visto  il  metodo  adottato 
dall'USTRA per la notificazione di siffatto atto.

In considerazione di quanto precede, la censura dei ricorrenti in merito  
alla violazione dell'obbligo di motivazione è priva di fondamento e deve 
quindi essere respinta.

4.5 Per di più, nella denegata ipotesi in cui si ammettesse la carenza 
di  motivazione  della  decisione  impugnata,  la  stessa  sarebbe 
comunque  stata  sanata  nell'ambito  della  presente  procedura 
ricorsuale.  In  effetti,  i  motivi  determinanti  della  decisione  sono  stati 
reiterati e approfonditi nella risposta al ricorso, datata 26 ottobre 2007, 
dell'autorità inferiore. Tale risposta è stata sottoposta ai ricorrenti, che 
hanno  potuto  commentarla  nella  loro  replica  del  7  gennaio  2008. 
Inoltre,  lo  scrivente  Tribunale  dispone  di  un  potere  d'esame 
equivalente a quello dell'autorità inferiore (cfr. consid. 3 precedente).

5.
Secondo  la  Norma  svizzera  640  040b  dell'Unione  dei  professionisti  
svizzeri della strada (VSS), la funzione dell'autostrada è di garantire la  
circolazione fluida, sicura e ad alta velocità  di autoveicoli  e motocicli 
superiori a una data cilindrata.

L'art.  32  cpv.  2  LCStr  prescrive  che  il  Consiglio  federale  limita  la 
velocità dei veicoli  a motore su tutte le strade. L'art. 4a cpv. 1 lett. d 
dell'Ordinanza del  13 novembre 1962 sulle  norme della  circolazione 
stradale (ONC, RS 741.11) precisa che la velocità massima generale 
dei  veicoli  può  raggiungere,  se  le  condizioni  della  strada,  della 
circolazione  e  della  visibilità  sono  favorevoli,  120  km/h  sulle 
autostrade.

Giusta l'art. 32 cpv. 3 LCStr, la velocità massima stabilita dal Consiglio 
federale  può  essere  ridotta  o  aumentata,  per  determinati  tratti  di 
strada,  dall'autorità  competente  soltanto  in  virtù  di  una  perizia.  Il 

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principio di una riduzione della velocità è precisato all'art. 108 OSStr  
intitolato "deroghe alle limitazioni generali della velocità".

Secondo l'art. 108 cpv. 2 OSStr: le  limitazioni  generali  della  velocità  
possono  essere  ridotte  se  un  pericolo  è  percepibile  difficilmente  o 
troppo  tardi  e  non  può  essere  eliminato  altrimenti  (lett.  a);  se 
determinati utenti della strada necessitano di protezione speciale non 
altrimenti  conseguibile  (lett.  b);  se  le  limitazioni  consentono  di 
migliorare la fluidità del traffico su tratti molto frequentati (lett. c); se le 
emissioni  eccessive  a  carico  dell'ambiente  (rumore,  sostanze 
inquinanti)  possono  essere  ridotte  ai  sensi  della  legislazione  sulla 
protezione  dell'ambiente,  nel  rispetto  tuttavia  del  principio  della 
proporzionalità (lett. d).

Giusta  l'art.  108  cpv.  4  OSStr,  prima  di  fissare  una  deroga  a  una 
limitazione generale della velocità si procede a una perizia per chiarire  
se  il  provvedimento  è  necessario,  opportuno  oppure  se  sono  da 
preferire  altre  misure.  Occorre  esaminare  in  particolar  modo  se  il 
provvedimento può essere limitato alle ore di punta. Siffatto capoverso 
enuncia, per quanto attiene lo specifico ambito normativo, i contenuti 
del  principio  di  proporzionalità,  altrimenti  consacrato  all'art. 5  cpv. 2 
Cost..

5.1 Le  deroghe  al  regime  giuridico  generalmente  applicabile  hanno 
quale scopo di evitare che la sua applicazione troppo "rigida" conduca, 
in  casi  particolari  e  circostanziati,  ad  urtarsi  con  interessi  pubblici  
legittimi e preponderanti o che risulti oltremodo invasiva nei confronti 
di interessi privati, rispetto allo scopo perseguito dalla norma (PIERRE 
MOOR, Droit administratif, vol. I, 2a ed., Berna 1994, pag 319 segg.). Le 
deroghe  non  devono  essere  a  tal  punto  numerose  che  la  norma 
generale, alla quale si fa eccezione, sia svuotata di ogni contenuto. Si  
deve  evitare  di  creare  un  diritto  ad  hoc ("Sonderrecht") per  delle 
categorie  di  eccezioni  (DTF  117  Ib  125).  In  effetti,  l'eccezione  si  
giustifica proprio per il suo carattere individuale, che deve risultare da 
un'analisi specifica ed approfondita del caso (DTF 107 Ib 116; DTF 99 
Ia 35). Inoltre,  l'interesse alla  deroga,  per  quanto importante,  non è 
sufficiente:  siffatto  interesse  deve  essere  ponderato  con  l'interesse 
perseguito dalla  norma dalla  quale ci  si  vuole discostare. Talvolta,  il 
legislatore "anticipa" il lavoro dell'amministrazione e procede lui stesso 
alla  ponderazione  degli  interessi,  stabilendo  con  esattezza  le 
condizioni  da  adempiere  per  ammettere  una  deroga  (MOOR,  op. cit., 

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pag. 323; DTF 107 Ib 116; DTF 112 Ib 51). Infine, la particolarità del 
caso,  che  giustifica  l'eccezione  alla  regola,  dovrà  essere 
accuratamente  stabilita,  alfine  di  evitare  l'estensione  inattesa  delle 
eccezioni,  quale  conseguenza  del  principio  costituzionale 
dell'uguaglianza di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.).

5.2 Spetta ora allo scrivente Tribunale appurare se le premesse per le 
eccezioni alla velocità massima, poste agli  art. 32 cpv. 3 LCStr, 108 
cpv. 2 e cpv. 4 OSStr, sono adempiute nella presente fattispecie.

La riduzione della velocità sull'autostrada N2 tra Chiasso e Bissone è 
stata decisa dall'USTRA quale misura di  protezione ambientale (art. 
108 cpv. 2 lett. d OSStr). Si deve pertanto verificare:

- se è data una perizia;

- se è dato un eccessivo carico ambientale;

- se grazie al  provvedimento deciso il  carico ambientale può essere 
ridotto in misura rilevante;

-  se il  provvedimento  è proporzionato  e  non sono da preferire  altre 
misure.

Le  premesse  summenzionate  devono  essere  soddisfatte 
cumulativamente.

5.2.1 La perizia, secondo gli art. 32 cpv. 3 LCStr e 108 cpv. 4 OSStr, 
ha quale scopo di  fornire all'autorità competente gli  elementi di fatto  
utili  per  decidere  in  merito  alla  riduzione  della  velocità.  Essa  deve 
pronunciarsi sulla necessità, opportunità e proporzionalità della misura 
che  si  intende  adottare.  Non  è  rilevante  se  la  perizia  sia  stata 
elaborata  internamente  all'amministrazione  chiamata  a  decidere 
oppure  da  terzi.  Il  contenuto  e  l'estensione  della  perizia  dipendono 
dallo  scopo  della  deroga  e  dalla  situazione  locale  e  variano  quindi  
necessariamente  di  caso  in  caso.  Inoltre,  gli  elementi  peritali  non 
devono essere necessariamente contenuti in un unico documento, ma 
bensì  possono  risultare  da  documenti  distinti,  che  insieme 
costituiscono la  perizia  (DTF 2A.38/2006,  consid. 2.3; GAAC 59.63, 
consid. 4; GAAC 55.31, consid. 5a; GAAC 65.87, consid. 6a).

Nella  presente  fattispecie,  la  decisione  dell'USTRA  si  è  basata  sul 
"Piano di risanamento dell'aria del Mendrisiotto" (PRAM, del febbraio 
2005, adottato dal Consiglio di  Stato del Cantone Ticino il  1° marzo 

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2005),  su  una  perizia  di  IFEC  Consulenze  SA  del  28  aprile  2005 
"Valutazione  delle  immissioni  di  NO2"  e  sul  documento  denominato 
"Approfondimento  autostrada  A2  –  No2"  del  9  agosto  2006,  pure 
elaborato da IFEC Consulenze SA.

5.2.1.1 Nel  PRAM,  elaborato  dal  Dipartimento  del  Territorio  del 
Cantone  Ticino  giusta  l'art.  44a  della  Legge  federale  del  7  ottobre 
1983  sulla  protezione  dell'ambiente  (LPAmb,  RS  814.01),  sono 
innanzitutto riassunte le valutazioni e gli  approfondimenti  relativi  allo 
stato  dell'aria  nel  Mendrisiotto  (emissioni,  immissioni,  esposizione 
della popolazione). Tali valutazioni poggiano in particolare su due studi  
riguardanti l'igiene dell'aria del Distretto:

- catasto delle emissioni di ossidi di azoto (NOx) e di idrocarburi (VOC) 
provenienti dai veicoli stradali, Ecocontrol, giugno 2001;

-  valutazione  delle  immissioni  di  diossido  di  azoto  (NO2),  IFEC 
Consulenze SA, maggio 2001.

Partendo da questi studi (stato di partenza 1997), tenendo conto degli  
scenari di mobilità preconizzati dal Piano dei trasporti del Mendrisiotto 
(PTM), di  cui il  PRAM può essere considerato un'appendice, e delle 
misure di risanamento individuate (gruppi di misure), sono quindi state 
fatte  delle  previsioni  concernenti  l'evoluzione  futura  della  qualità 
dell'aria (orizzonte temporale 2010). Le elaborazioni effettuate si sono, 
in particolare, concentrate sull'inquinante NO2, in quanto, secondo la 
documentazione  consegnata  agli  atti,  questo  gas  verrebbe  prodotto 
principalmente  dal  traffico  stradale  e  sarebbe  quindi  una  preziosa 
"cartina  di  tornasole"  dell'efficacia  ambientale  di  misure  incentrate 
sulla  moderazione  stradale  (es.  riduzione  della  velocità).  Il  capitolo 
4.4.2  del  PRAM,  pag.  92-93  -  Sottogruppo  misure  M2/gestione  del 
traffico autostradale - tratta della riduzione a 100 km/h della velocità 
massima  consentita  sulla  tratta  autostradale  Chiasso-Bissone  e 
indica, in modo riassuntivo, i presunti benefici ambientali di tale misura 
per la popolazione residente nella regione.

Né al capitolo 4.4.2 summenzionato, né altrove nel PRAM si analizza 
se la riduzione della velocità sia proporzionata allo scopo perseguito;  
in particolare, non appare quali altre misure siano state eventualmente 
analizzate e per quali ragioni siano state scartate.

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Si impone ora al TAF di verificare se la restante documentazione su 
cui  poggia  la  decisione  impugnata  tratti  della  proporzionalità  della 
misura ambientale preconizzata.

5.2.1.2 La perizia del 28 aprile 2005 "Valutazione delle immissioni di  
NO2",  il  cui  perimetro  di  studio  coincide  con  la  regione  del 
Mendrisiotto, ha quali obiettivi:

- il calcolo delle emissioni stradali di NOx;

- il calcolo e la rappresentazione grafica delle immissioni totali di NO 2 
nel Mendrisiotto;

- il calcolo dell'esposizione della popolazione all'inquinamento NO2.

I  calcoli  presentati  si  riferiscono sia ad una situazione di  riferimento 
(1997),  sia  a  diversi  scenari  futuri  (2010).  I  valori  e  le  mappe 
rappresentano sempre una situazione media annua.

I  dati  presentati  nell'ambito  della  perizia  in  esame costituiscono  un 
aggiornamento dei calcoli svolti nell'ambito del PRAM. Siffatta perizia 
illustra  nuovamente  il  presunto  beneficio  ambientale  derivante  dalla 
riduzione della velocità (cfr. in particolare la tabella riassuntiva a pag.  
14).  A  pag. 12  del  documento  viene  enunciato,  senza  comprovarlo, 
che "considerando la facilità tecnica ed economica del provvedimento 
il rapporto costi-benefici sembra essere estremamente positivo".

5.2.1.3 Infine,  il  documento  del  9  agosto  2006  intitolato 
"Approfondimento  autostrada  A2-NO2"  estrapola  dai  precedenti 
documenti i dati più significativi, per chiarire alcuni aspetti puntuali e 
agevolare l'USTRA nel processo decisionale. Esso ha segnatamente 
quali obiettivi:

-  quantificare  per  ogni  singolo  scenario  futuro  di  traffico  (orizzonte 
temporale  2010)  la  riduzione delle  emissioni  NOx nel  comparto  del 
Mendrisiotto,  ipotizzando  una  limitazione  della  velocità  a  100  km/h 
lungo il tratto autostradale A2 Chiasso-Bissone;

-  verificare l'ubicazione delle aree beneficiarie  del provvedimento, in 
termini  di  rispetto  del  valore  limite  fissato  dall'Ordinanza  del 
16  dicembre  1985  contro  l'inquinamento  atmosferico  (OIAt, 
RS 814.318.142.1).

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Neppure questo documento fa stato di quali  altre misure, alternative 
alla riduzione della velocità, siano state analizzate e per quali ragioni  
siano state scartate. Il solo elemento aggiuntivo rispetto ai precedenti  
documenti,  attinente  all'esame  della  proporzionalità,  concerne 
l'incremento del tempo di percorrenza di ca 90 secondi a seguito della 
riduzione della velocità (cfr. pag. 6, "Conclusioni").

5.2.2 Da quanto precede, risulta che l'insieme della documentazione 
sottoposta  all'USTRA  tratta  della  necessità  e  dell'opportunità  del 
provvedimento;  per  contro  la  riduzione  della  velocità  non  è  stata 
esaminata sotto il profilo della proporzionalità.

Dal punto di vista puramente formale, la documentazione sottoposta 
all'USTRA è quindi lacunosa e in quanto tale non è costitutiva di una 
perizia, quantomeno non di una perizia completa, ai sensi degli art. 32 
cpv. 3 LCStr e 108 cpv. 4 OSStr.

Già per questa ragione, la decisione impugnata viola il diritto federale.

5.2.3 Inoltre,  poiché  la  documentazione  menzionata  non  fa stato  di 
quali altre misure di protezione ambientale, in alternativa alla riduzione 
della velocità, siano state eventualmente analizzate e per quali ragioni 
siano  state  scartate,  la  decisione  impugnata,  oltre  a  non  poggiare 
formalmente  su  una  perizia  (consid.  precedente),  viola  anche  una 
delle  condizioni  materiali  poste  per  la  deroga:  l'esame  della 
proporzionalità del provvedimento.

Il principio della proporzionalità è rispettato quando la misura ordinata 
è adeguata a  realizzare  lo  scopo d'interesse pubblico previsto  dalla 
legge; quando è necessaria per giungere allo scopo perseguito; infine, 
quando tra le varie possibili  al raggiungimento di detto scopo, risulta 
essere  quella  che  tutela  al  meglio  gli  interessi  di  terzi  (ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5a ed.,  Zurigo 2006, no. 581,  con riferimenti  alla  giurisprudenza del 
Tribunale federale).

La decisione dell'USTRA si limita a affermare che la  "proporzionalità 
del  provvedimento  è  garantita", senza  comprovare  tale  conclusione. 
Questo modo di procedere non è conforme alla specifica legislazione 
applicabile in materia.

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In  effetti,  nella  fattispecie,  la  valutazione  degli  interessi  in  gioco 
avrebbe dovuto  mettere  in  risalto  vantaggi  e  svantaggi  della  misura 
preconizzata.  Da  un  lato,  si  dovevano  evidenziare  gli  obiettivi 
perseguiti  di  miglioramento  della  qualità  dell'aria;  dall'altro  i  costi 
sopportati,  le  eventuali  perdite  finanziarie,  il  disturbo  causato  agli 
utenti  della  strada,  le  conseguenze  sulla  fluidità  del  traffico  e  sulla 
sicurezza stradale. Inoltre, si  sarebbe dovuto verificare se il  risultato 
auspicato avrebbe potuto essere raggiunto con mezzi più parsimoniosi 
e  soprattutto  meno  invasivi  nei  confronti  degli  interessi  degli  utenti  
della strada.

Ciò non è avvenuto. Pertanto, anche in virtù di  questa mancanza, la 
decisione dell'USTRA lede il diritto federale.

5.3 Resta  da  appurare  se  le  mancanze  constatate  possono  essere 
"sanate" nell'ambito della presente procedura ricorsuale.

Il  ricorso  di  diritto  amministrativo  è  dominato  largamente  dalla 
massima  inquisitoria  (art.  12  PA  in  relazione  con  art.  37  LTAF). 
Secondo questa massima, il  giudice dirige la procedura, determina i 
fatti  pertinenti  e  ordina  l'assunzione  delle  prove  necessarie  per 
accertare i fatti in modo giusto e completo (DTF 116 V 23, consid. 3c;  
DTAF C-3519/2007 del 30 giugno 2008, consid. 3.2). Inoltre, come già 
detto, il potere di cognizione del TAF è pieno, ovvero costitutivo della  
medesima latitudine d'esame dell'autorità di prima istanza.

Tuttavia, quanto precede non significa che il TAF possa, o addirittura 
debba, sostituirsi all'autorità di prime cure colmando eventuali lacune 
della  decisione  impugnata. In  effetti,  il  TAF deve solo  esaminare  la 
decisione  dell'istanza  inferiore,  non  mettersi  al  suo  posto  e  rifare  il  
processo  decisionale  (BENJAMIN SCHINDLER, in:  CHRISTOPH AUER/MARKUS 
MÜLLER/BENJAMIN SCHINDLER [ed.],  op. cit.,  pag. 659; DTAF C-2561/2007 
del 30 novembre 2007).

Nella  fattispecie,  anche  se  si  ammettesse  che  nell'ambito  della 
presente procedura sono stati  riuniti  tutti  gli  elementi  di  fatto utili  ad 
esaminare  la  riduzione  della  velocità  sotto  il  profilo  della 
proporzionalità, il TAF dovrebbe comunque procedere ad un esame ab 
ovo di  tale  principio.  Si  tratterebbe  allora  di  una  vera  e  propria 
sostituzione  decisionale  dell'autorità  giudiziaria  all'autorità  di  prima 
istanza,  per  di  più  in  un  ambito  tecnico  nel  quale  lo  scrivente 
Tribunale, per ovvio difetto di  competenze specialistiche, di norma si 

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impone  comunque  già  un  certo  riserbo  (BENJAMIN SCHINDLER, in: 
CHRISTOPH AUER/MARKUS MÜLLER/BENJAMIN SCHINDLER [ed.], op. cit., pag. 661 
segg.;  BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berna 2000, pag. 397-
398; DTAF A-3029/2008, consid. 1.3; DTAF A-2422/2008, consid. 7.2).

Siffatto modus operandi da parte del TAF deve essere escluso.

Inoltre,  nonostante  il  fatto  che  l'art.  30  cpv.  1  Cost.  non  sancisca 
espressamente il  principio della doppia istanza, nella giurisprudenza 
si  trova  menzionata  una  cosiddetta  "garanzia  di  doppia  istanza",  in 
particolare  con riferimento  al  diritto  di  essere  sentito  (art. 29  cpv. 2 
Cost.). Se il TAF si pronunciasse sulla questione della proporzionalità 
al  posto dell'USTRA, questi  priverebbe i ricorrenti della possibilità di 
sottoporre  i  loro  argomenti  a  due  istanze  giudiziarie.  Nel  caso  di 
specie, la mancata garanzia del doppio grado di giurisdizione potrebbe 
configurare  una  violazione  del  diritto  di  essere  sentito  (DTF 
5P.45/2007 del 5 aprile 2007, consid. 5.1).

Infine,  occorre  evidenziare  che  dagli  atti  istruttori  non  risultano 
comunque tutti  gli  elementi  di  fatto  necessari  alla  ponderazione  dei 
contrapposti  interessi  in  presenza  (cfr. consid. 5.2.3  precedente). In 
effetti, in sede processuale l'autorità inferiore, la controparte e l'UFAM 
hanno soprattutto reiterato e semmai sviluppato gli argomenti propri a 
fondare  la  necessità  e  l'opportunità  del  provvedimento.  Le  sole 
allegazioni  inerenti  l'esame  della  proporzionalità  sono  consistite 
nell'affermare  perentoriamente,  quindi  senza  comprova,  che  per 
limitare  le  emissioni  inquinanti  lungo  le  strade  nazionali  l'unico 
strumento a disposizione è la riduzione della velocità (UFAM, presa di  
posizione  del  21  aprile  2008,  pag.  3),  che  la  misura  preconizzata 
permette da sola di  ridurre le emissioni con celerità e a costi  esigui 
(UFAM, presa di posizione del 21 aprile 2008, pag. 4), che la perdita di 
tempo  –  da  1  a  2  minuti  -  subita  dagli  automobilisti  è  sostenibile 
(Cantone  Ticino,  risposta  al  ricorso  del  25  ottobre  2007,  pag.  16; 
UFAM, presa di posizione del 21 aprile 2008, pag. 4), che sulla tratta 
autostradale in questione - in particolare dalle 7.00h alle 20.00h - non 
esiste alcuna ora di punta del traffico (Cantone Ticino, duplica del 7 
marzo 2008, pag. 4), che limitare la velocità massima durante le ore di 
punta  sarebbe  meno  efficace  e  nuocerebbe  alla  chiarezza  delle 
informazioni destinate ai conducenti (UFAM, presa di posizione del 21 
aprile 2008, pag. 3).

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Si osserva che, a ben vedere, gli  argomenti supplementari addotti in 
sede ricorsuale, invece di dirimere definitivamente la questione della 
proporzionalità  della  misura  ambientale  preconizzata,  suscitano  dei 
quesiti  ai  quali  si  deve,  secondo  il  TAF, necessariamente  dare  una 
risposta.  Ad  esempio,  si  dovrebbe  appurare  se  la  riduzione  della 
velocità  si  giustifica  veramente  su  tutta  la  tratta  autostradale  tra 
Chiasso  e  Bissone  (ca  18  km  e  16  comuni  toccati),  visto  che  -  in 
termini  di  popolazione  esposta  -  il  provvedimento  porterebbe  a  dei 
benefici  soprattutto  nei  comuni  di  Capolago,  Mendrisio,  Rancate, 
Coldrerio e Balerna, i quali sono raggruppati in un'area ben delimitata 
(cfr.  IFEC  Consulenze  SA,  Approfondimento  autostrada  A2  –  N2, 
pag.  5).  O ancora,  riservata  la  prova "scientifica"  che  l'intensità  del 
traffico tra le 7.00h e le 20.00h sia costantemente alta e quindi non vi  
siano ore di punta, non è comunque dato di capire per quale ragione 
la  riduzione  della  velocità  debba  protrarsi  tra  le  22.00h  e  le  7.00h, 
ovvero  in  una  fascia  oraria  dove  il  traffico,  come  si  evince  dalle 
allegazioni del Cantone, è meno intenso. Infine, la deroga alla velocità 
massima  non  può  prescindere  dall'approfondimento,  in  tutti  i  suoi 
aspetti,  delle  conseguenze  per  gli  automobilisti  della  misura 
preconizzata.

5.4 Alla  luce  di  quanto  precede,  la  decisione  dell'USTRA  del  12 
giugno 2007 lede il diritto federale e poggia su di un accertamento dei 
fatti, se non inesatto, perlomeno incompleto. La stessa decisione deve 
pertanto  essere  annullata.  I  ricorsi  sono  accolti  ai  sensi  dei 
considerandi.

6.
A  titolo  puramente  abbondanziale,  si  osserva  che  neppure  le 
condizioni  della  necessità  e  opportunità  della  misura  appaiono 
inequivocabilmente soddisfatte.

In effetti, facendo riferimento in particolare al bilancio dell'USTRA sulla  
situazione  dell'aria  senza  e  con  il  provvedimento  di  riduzione  della 
velocità, incluso nella decisione del 3 gennaio 2006, poi riconsiderata 
dalla stessa autorità limitatamente alle sue conclusioni, si rileva che:

-  necessità  della  misura  (immissioni  eccessive):   "dalla  perizia  IFEC 
Consulenze SA risulta che nel raggio di azione delle misure oggetto 
della  richiesta  sussiste  un  eccessivo  carico  di  NO2.  I  valori  relativi 
all'NO2 superavano  nel  2004  i  valori  limite  d'immissione,  indicati  
all'allegato 7 OIAt, in 7 delle complessive 22 località per le quali sono 

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stati rilevati i valori di immissione. 3 delle 7 località si trovano nell'area 
di Chiasso, dove la velocità massima consentita è già di 80 km/h. In 3  
località  (Mendrisio  Brech,  Mendrisio  stazione  e  Capolago  Casa 
comunale) dei restanti 4 siti, il superamento è minimo, cioè conforme 
alle  raccomandazioni  stilate  dall'ufficio  federale  dell'ambiente,  delle 
foreste e del paesaggio (UFAFP, ora UFAM) del 2004  concernenti  la 
misurazione  delle  immissioni  di  sostanze  inquinanti,  e  rientra  nella 
percentuale  del  10%  dell'incertezza  della  misurazione  per  media 
annua.  A  ciò  va  aggiunto  che  tutte  le  22  stazioni  di  misurazione 
registrano negli ultimi 10 anni una chiara riduzione del carico di No 2. 
Questo netto calo è attestato anche nel rapporto Nabel (risultati delle 
misurazioni  della  Rete  nazionale  d'osservazione  degli  inquinanti 
atmosferici),  edito  nel  2005  dall'allora  UFAFP  e  dal  Laboratorio 
federale  di  prova  dei  materiali  e  di  ricerca  (LPMR).  Infine,  la 
disposizione  delle  stazioni  di  misurazione  non  prova  l'esistenza  del 
problema sull'intera tratta,  per la quale è richiesta la  riduzione della 
velocità";

- opportunità della misura (efficacia del provvedimento):   "dalla perizia 
IFEC Consulenze SA, mediante un raffronto tra uno scenario con e 
uno senza limitazione della velocità, risulta che le immissioni di NO 2 
diminuiscono soltanto lievemente se sulla tratta in esame la velocità è 
ridotta a 100 km/h (cfr. pag. 13, raffronto scenari Zt+al – Zt+al 100)".

In  merito  all'efficacia,  ci  si  può  anche  riferire  all'Approfondimento 
autostrada  A2  -  NO2 di  IFEC  Consulenze  SA,  dalla  cui  tabella 
riassuntiva  a  pag.  6  si  desume  che  grazie  al  provvedimento 
preconizzato  la  parte  di  popolazione  che  presenterà  ancora  dei 
superamenti del limite legale di 30 µg/m3 diminuirà dell'1% (dal 40% al 
39%).  In  numero  di  persone,  si  passerebbe  da  ca  19'000  con 
superamenti  dei  valori  legali  a  ca  18'200  con  la  limitazione  della 
velocità. Quindi,  solo 800 delle 19'000 persone con dei superamenti 
saranno ricondotte al di sotto del limite legale.

Conviene  infine  evidenziare  che  i  dati  sull'NO2 versati  agli  atti  della 
procedura  -  particolarmente  significativi  nella  fattispecie  in  quanto 
questo  gas  viene  principalmente  prodotto  dal  traffico  stradale  - 
risalgono  agli  anni  precedenti  al  2006  e  non  sono  di  conseguenza 
aggiornati  alla  situazione  attuale.  Tuttavia,  come  evidenziato  anche 
dall'UFAM, negli ultimi anni si assiste tendenzialmente in Svizzera alla 
riduzione  del  carico  di  NO2. Nel  Medrisiotto  questa  tendenza  viene 

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confermata  dal  Rapporto  2009  del  Dipartimento  del  Territorio  sulla 
qualità dell'aria in Ticino (pubblicazione giugno 2010,  www.ti.ch/aria  ), 
pag. 56 "dati dei campionatori passivi NO2". Si osserva addirittura che 
presso alcune stazioni di rilevamento, differentemente dalla situazione 
2006,  ora  i  valori  limite  imposti  dall'OIAt  sono  rispettati  (cfr. ad  es.  
Balerna,  Mendrisio Brech). Alla  luce del  documentato  miglioramento 
della  situazione  dell'aria  tra  il  2006  e  il  2009,  le  previsioni  di  IFEC 
Consulenze  SA,  su  cui  poggia  la  decisione  impugnata  dell'USTRA, 
sono quindi da considerare come uno scenario pessimistico e, almeno 
in parte, superato.

7.
In  applicazione  degli  art.  63  cpv.  1  e  cpv.  2  PA  e  2  segg.  del  
regolamento del  21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle  spese ripetibili 
nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF; RS 
173.32),  non sono prelevate spese processuali. Il Servizio finanziario 
del Tribunale restituirà ai ricorrenti, parte vincente, gli anticipi da loro 
versati.

8.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA, se ammette il  ricorso, l'autorità giudicante 
assegna al ricorrente un'indennità per le spese che ha sopportato. I  
ricorrenti hanno agito nella presente procedura facendosi assistere da 
un legale iscritto nel  registro degli  avvocati  del  Cantone Ticino. Con 
riferimento  all'art. 7  segg.  TS-TAF, vista  la  memoria  di  ricorso  e  di 
replica, la controparte verserà ai ricorrenti l'importo complessivo di fr. 
3'500.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili per la procedura di ricorso.

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http://www.ti.ch/aria

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1.
I  ricorsi  sono  accolti  ai  sensi  dei  considerandi  e  la  decisione 
dell'USTRA del 12 giugno 2007 è annullata.

2.
Non  si  prelevano  spese  processuali.  Il  Servizio  finanziario  del 
Tribunale restituirà ai  ricorrenti  gli  anticipi  spese versati,  ossia 2'000 
franchi a ciascuno dei gruppi di ricorrenti.

3.
Ad  avvenuta  crescita  in  giudicato  del  presente  giudizio,  l'autorità 
inferiore  corrisponderà  ai  ricorrenti  l'importo  complessivo  di  3'500 
franchi a titolo di ripetibili.

4.
Comunicazione a: 

- ricorrenti (atto giudiziario)
- controparte (raccomandata)
- autorità inferiore (raccomandata)
- UFAM (copia, posta A)

Il presidente del collegio: Il cancelliere:

Claudia Pasqualetto Péquignot Davide Gozzer

Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia 
di  diritto  pubblico  al  Tribunale  federale,  1000  Losanna  14,  entro  un 
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. 
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 
173.110]. Gli  atti  scritti  devono  essere  redatti  in  una lingua ufficiale, 
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed 
essere  firmati.  La  decisione  impugnata  e  – se  in  possesso  della 
parte ricorrente  –  i  documenti  indicati  come  mezzi  di  prova  devono 
essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione:

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