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**Case Identifier:** dc006384-c596-56fd-89c5-3485e6d16d61
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-05-09
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 09.05.2006 B 2005/202
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2005-202_2006-05-09.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2005/202

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 09.05.2006

Entscheiddatum: 09.05.2006

Entscheid Verwaltungsgericht vom 9. Mai 2006
Verfassungsrecht, Schutz der Privatsphäre, Art. 13 Abs. 2 BV (SR 101). Eine 
Bestimmung im städtischen Polizeireglement, wonach öffentliche Strassen 
und Plätze mit Videokameras überwacht werden können, welche eine 
Personenidentifikation zulassen, wobei die Aufnahmen während 100 Tagen 
aufbewahrt, aber erst in einem konkreten Verfahren eingesehen werden, 
erweist sich im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht 
als unverhältnismässiger Eingriff in das Recht auf informationelle 
Selbstbestimmung (Verwaltungsgericht, B 2005/202).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

 

Politische Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

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Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Moosbruggstrasse 11, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

 

und

 

X.Y.,

Beschwerdegegner,

 

betreffend

 

Polizeireglement der Stadt St. Gallen

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Mit Beschluss vom 16. November 2004 erliess der Grosse Gemeinderat (seit 1. 

Januar 2005: Stadtparlament) der Stadt St. Gallen ein totalrevidiertes Polizeireglement 

(abgekürzt: PR), welches von der städtischen Bürgerschaft in der Volksabstimmung 

vom 5. Juni 2005 angenommen wurde und jenes vom 20. Oktober 1964 ersetzt. Art. 3 

PR regelt die Überwachung des öffentlichen Grundes. Nach Art. 3 Abs. 1 PR können 

öffentliche Strassen und Plätze mit Videokameras überwacht werden, welche eine 

Personenidentifikation nicht zulassen. Gemäss Abs. 2 kann der Stadtrat die örtlich 

begrenzte Ueberwachung mit Videokameras bewilligen, welche die 

Personenidentifikation zulassen, wenn der Einsatz solcher Videokameras zur Wahrung 

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der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geeignet und erforderlich ist und wenn die 

Oeffentlichkeit mit Hinweistafeln auf diesen Einsatz aufmerksam gemacht wird. Nach 

Abs. 3 wird das Aufzeichnungsmaterial von Überwachungseinrichtungen nach 100 

Tagen vernichtet; vorbehalten bleibt die Weiterverwendung in einem Strafverfahren. 

Nach Abs. 4 ist eine missbräuchliche Verwendung des Bildmaterials durch geeignete 

technische und organisatorische Massnahmen auszuschliessen.

Mit Eingabe vom 20. Juni 2005 erhob der in St. Gallen wohnhaft Stimmbürger X.Y. 

beim Departement des Innern Kassationsbeschwerde und beantragte, Art. 3 Abs. 3 PR 

sei insofern abzuändern, als das Aufzeichnungs- material von 

Überwachungseinrichtungen nicht nach 100 Tagen, sondern bereits nach zwei Tagen 

vernichtet werde, unter Kostenfolge. Zur Begründung brachte er im wesentlichen vor, 

die Ueberwachung des öffentlichen Raumes durch Videokameras, welche eine 

Personenidentifikation zulassen, tangiere die durch Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 

der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) geschützte Persönlichkeitssphäre des 

Einzelnen. Die Kassationsbeschwerde richte sich allein gegen die zulässige 

Aufbewahrungsdauer. Diese sei mit 100 Tagen völlig übermässig.

In der Folge überwies das Departement des Innern die Angelegenheit dem in der Sache 

zuständigen Justiz- und Polizeidepartement. Dieses überwies die Sache seinem 

Stellvertreter, dem Gesundheitsdepartement, weil es bereits eine Vorprüfung des 

Reglements und der streitigen Bestimmung vorgenommen hatte.

Mit Entscheid vom 26. Oktober 2005 hiess das Gesundheitsdepartement die 

Kassationsbeschwerde teilweise gut, hob Art. 3 Abs. 3 PR auf und wies die Sache zur 

Neuregelung an das Stadtparlament zurück. Es erwog im wesentlichen, die 100-tägige 

Aufbewahrungsfrist sei unverhältnismässig und verletze sowohl das informationelle 

Selbstbestimmungsrecht nach Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 BV sowie 

die Garantie von Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, 

abgekürzt EMRK).

B./ Mit Eingaben vom 8. November und 1. Dezember 2005 erhob die Politische 

Gemeinde St. Gallen Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der 

Entscheid des Gesundheitsdepartements sei aufzuheben und die gegen Art. 3 Abs. 3 

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PR erhobene Kassationsbeschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung bringt sie im 

wesentlichen vor, die Videoüberwachung mit einer Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen 

diene einem erheblichen öffentlichen Interesse. Sie führe nach der gesamten 

Ausgestaltung lediglich zu einem leichten Eingriff in den geschützten 

Grundrechtsbereich und sei nicht unverhältnismässig.

In seiner Vernehmlassung vom 15. Dezember 2005 beantragt das 

Gesundheitsdepartement, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen.

In seiner Stellungnahme vom 6. Februar 2006 beantragt X.Y. ebenfalls, die Beschwerde 

sei abzuweisen.

Auf die einzelnen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Politische Gemeinde St. Gallen ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE B 

2005/150 vom 6. Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., publ. in: www.gerichte.sg.ch). 

Gemäss Art. 10 des kantonalen Polizeigesetzes (sGS 451.1) erlässt die politische 

Gemeinde durch Reglement die nach den örtlichen Verhältnissen erforderlichen 

Vorschriften zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Beschlüsse der 

Bürgerversammlung über die Annahme solcher Reglemente berühren zweifellos die 

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Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist. 

Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht und entspricht formal und 

inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 

1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2./ Umstritten ist ausschliesslich, ob die in Art. 3 Abs. 3 PR festgelegte 

Aufbewahrungsfrist von 100

Tagen dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht.

a) Hintergrund der Vorschrift über die Aufbewahrungsfrist ist Art. 3 Abs. 2 PR, welcher 

dem Stadtrat die Kompetenz einräumt, die örtlich begrenzte Ueberwachung mit 

Videokameras zu bewilligen, welche die Personenidentifikation zulassen, wenn der 

Einsatz solcher Kameras zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 

geeignet und erforderlich ist und wenn die Oeffentlichkeit mit Hinweistafeln auf diesen 

Einsatz aufmerksam gemacht wird. Gegenstand dieser Bestimmung ist demnach die 

sog. dissuasive Ueberwachung, mit welcher präventiv öffentliche Plätze und Räume 

überwacht werden und die sich, im Gegensatz zur sog. invasiven Ueberwachung, auf 

eine Vielzahl unbestimmter Personen richtet, die sich auf diesen Plätzen oder in diesen 

Räumen bewegen. Weil sich die dissuasive Ueberwachung ohne Tatverdacht gegen 

eine unbestimmte Zahl von Personen richtet, dabei auf die Erkennbarkeit dieser 

Personen ausgerichtet ist und ohne richterliche Ueberprüfung stattfindet, wird sie als 

Eingriff in ein Grundrecht der Betroffenen betrachtet, und zwar in das aus Art. 13 Abs. 

2 BV - danach hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen 

Daten - abgeleitete sog. Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl. Jörg Paul 

Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 44 ff.; Markus Schefer, 

Ergänzungsband, Bern 2005, S. 34 mit Hinweisen; vgl. auch Rainer J. Schweizer, St. 

Galler Kommentar zu Art. 13 Abs. 2 BV, Rz. 38 ff.). Ob auch das Recht auf persönliche 

Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV und die Garantie des Privat- und Familienlebens berührt 

sind, wie das Gesundheitsdepartement ohne eingehendere Begründung annahm (vgl. 

E. 5 des angefochtenen Entscheids), kann offen bleiben.

b) Unbestritten ist, dass die in Art. 3 PR geregelte dissuasive Ueberwachung eine 

genügende gesetzliche Grundlage hat. Das PR ist ein Gesetz im formellen Sinn; es 

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wurde von der Bürgerschaft der Stadt St. Gallen mit 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037 

Nein-Stimmen angenommen. Die Videoüberwachung und die zeitweilige Aufbewahrung 

des gewonnenen Bildmaterials bezwecken u.a. die Verhinderung von Straftaten und die 

Erleichterung von deren Aufklärung. Damit liegt die Massnahme im öffentlichen 

Interesse (vgl. BGE 128 II 275). Unbestritten ist weiter, dass der Kerngehalt des 

Grundrechts gewahrt bleibt. Insoweit sind die Anforderungen nach Art. 36 Abs. 1, 2 

und 4 BV erfüllt. Dagegen ist streitig, ob der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach 

Art. 36 Abs. 3 BV gewahrt ist. Die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 

bedeutet, dass sich der Grundrechtseingriff eignen muss, den im öffentlichen Interesse 

liegenden Zweck herbeizuführen, dass der Eingriff erforderlich ist bzw. dass keine 

gleichermassen geeignete, aber mildere Massnahme zur Verfügung steht und dass die 

negativen Wirkungen des Eingriffs im konkreten Fall das öffentliche Interesse am 

Eingriff nicht überwiegen (vgl. statt vieler Schweizer, a.a.O., Rz. 21 zu Art. 36 BV mit 

Hinweis auf BGE 124 I 115; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. 

Aufl., Zürich 2005, Rz. 320 ff.).

c) aa) Die Vorinstanz erwog, eine Aufbewahrung von 100 Tagen sei weder erforderlich 

noch verhältnismässig im engeren Sinn. Dem öffentlichen Interesse an der Aufklärung 

von Straftaten werde Genüge getan, wenn das Ueberwachungsmaterial solange 

aufbewahrt werde, bis üblicherweise Strafantrag gestellt werde. Zwar fehlten hiezu 

kriminalstatistische Erfahrungswerte, doch sei offensichtlich, dass "für gewöhnlich" 

nicht 90 Tage vergehen würden, bis Strafantrag gestellt werde. Auch der Stadtrat sei in 

seiner Vorlage an das Stadtparlament davon ausgegangen, dass die meisten Anzeigen 

bei Antragsdelikten innerhalb eines Monats gestellt würden. Zudem bestätige der 

Auszug aus der Kriminalstatistik des Kantons St. Gallen vom 15. August 2005, dass der 

weitaus grösste Teil der polizeilich erfassten Straftaten in Unterführungen der Stadt St. 

Gallen von 1997 bis 2004 Sachbeschädigungen mit Farbe oder Spray (292) und 

Betäubungsmitteldelikte (232) umfasst habe und dass Entreissdiebstähle (31), 

Körperverletzungen (11), sexuelle Belästigungen und sexuelle Nötigungen (3) mit 

grossem Abstand folgten. Bei der Mehrheit der Delikte bräuchten die Opfer keinesfalls 

eine 90-tägige Frist zur Willensbildung. Im weiteren werde das Recht auf 

informationelle Selbstbestimmung, welches den Bürgern den Anspruch gewähre, 

selber über Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen, durch die 

Speicherung der Videos über 100 Tage erheblich beeinträchtigt. Wer täglich einen 

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überwachten Ort passiere, müsse in Kauf nehmen, dass über ihn grosse Datenmengen 

angelegt und aufbewahrt würden, ohne dass ein konkreter Tatverdacht gegen ihn 

vorliege. Für eine kürzere Aufbewahrungsfrist spreche auch ein gewisses 

Missbrauchsrisiko, welches nicht restlos ausgeschlossen werden könne. Schliesslich 

zeige ein Vergleich mit anderen Regelungen, dass keine gesetzgebende Gewalt eine 

Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen als erforderlich bzw. zumutbar erachte.

bb) Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, mit der Aufbewahrung während 100 

Tagen wolle sichergestellt werden, dass Straftaten an Stellen des öffentlichen Grundes, 

die häufig als unsicher erachtet würden, möglichst umfassend aufgeklärt und geahndet 

werden könnten. Mit einer erhöhten Aufklärungsrate werde zugleich eine präventive 

Wirkung erzielt. Wenn die Aufbewahrungsdauer so festgelegt sei, dass sie 

grundsätzlich jene Frist abdecke, die - gerechnet ab dem Tag der Tat - für die Stellung 

eines Strafantrags vorgesehen sei, so gehe die gesetzliche Regelung nicht weiter, als 

es für die Erreichung des gesetzgeberischen Ziels erforderlich sei. Es verhalte sich mit 

der Verhältnismässigkeit der Aufbewahrungsfrist nicht anders als mit der 

Verhältnismässigkeit der Strafantragsfrist. Auch diese betrage drei Monate, auch wenn 

der Strafantrag wohl in den meisten Fällen weit früher eingereicht werde. Die 

Aufbewahrung während 100 Tagen erreiche das im öffentlichen Interesse liegende Ziel 

besser als eine Aufbewahrung während lediglich 30 Tagen. Die Aufbewahrungsfrist von 

100 Tagen sei darüber hinaus notwendig, weil die Videoaufnahmen lediglich permanent 

und lückenlos erstellt, nicht aber permanent und lückenlos überprüft würden. Ob das 

aufgezeichnete Material für ein Strafverfahren benötigt werde, hänge daher in 

zahlreichen Fällen vom Verhalten der betroffenen Personen ab, wobei zu 

berücksichtigen sei, dass gerade Anzeigen wegen Verletzung der sexuellen Integrität 

oder wegen Uebergriffen gegen Jugendliche aus Scham oder Furcht oft erst nach 

längerer Zeit erfolgten. Auch diene die Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen nicht nur der 

Ahndung von Antragsdelikten, sondern auch von Offizialdelikten. Schliesslich ziele die 

Videoüberwachung darauf ab, die Sicherheit an neuralgischen Stellen des öffentlichen 

Grundes und das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung zu verbessern, um die Stadt 

als Begegnungs- und Lebensraum für alle Einwohner zu erhalten. Es bestehe ein 

erhebliches und durch eine Bevölkerungsbefragung nachgewiesenes öffentliches 

Interesse daran, eine "Verslumung" der Stadt, wie sie sich an einzelnen neuralgischen 

Orten abzeichne, zu verhindern. Deshalb würden die mit der Aufbewahrung der 

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Videoaufzeichnungen während 100 Tagen verbundenen Beschränkungen keineswegs 

in einem Missverhältnis zur Bedeutung des verfolgten öffentlichen Interesses stehen. 

Die Ueberwachung würde nur an bestimmten, örtlich begrenzten Stellen des 

öffentlichen Grundes erfolgen, bei denen eine besondere Gefährdungslage bestehe. 

Die Massnahme betreffe mithin Orte, bei denen eine Vielzahl von unbescholtenen 

Bürgern ohne die vorgesehene Videoüberwachung in ihrer Freiheit, sich im öffentlichen 

Raum zu bewegen, wegen Furcht vor strafbaren Handlungen eingeschränkt wäre. 

Zudem würden die Passanten auf die Videoüberwachung hingewiesen. Auch beinhalte 

das aufgezeichnete Material mit Ausnahme der Videoaufnahme keine zusätzlichen 

personenbezogenen Daten, insbesondere keine Namen. Schliesslich sei das Material 

nach der Aufzeichnung ausserhalb eines Ermittlungsverfahrens nicht mehr einsehbar 

und durch technische und organisatorische Vorkehren gegen eine missbräuchliche 

Verwendung geschützt.

cc) Der Beschwerdegegner bringt dagegen vor, dass eine Strafverfolgung auch bei 

einer Vernichtung des aufgezeichneten Materials nach 30 Tagen noch möglich sei. 

Unter Umständen würde sich lediglich die Beweislage verschlechtern. Dem Opfer eines 

Antragsdelikts sei es aber zuzumuten, innert 30 Tagen Strafanzeige zu erstatten, wenn 

es die Verwendung des aufgezeichneten Materials für Beweiszwecke sichern wolle. 

Darüber hinaus möge es zutreffen, dass für die Beweissicherung bei der Verfolgung 

von Offizialdelikten auch nach mehr als 30 Tagen ein Interesse am aufgezeichneten 

Material bestehe. Mit dieser Argumentation liesse sich allerdings auch eine 

Aufbewahrungsdauer von weit über 100 Tagen rechtfertigen, was aber im Hinblick auf 

das Uebermassverbot als Teilgehalt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht mehr 

begründet werden könne. Dadurch, dass die Oeffentlichkeit und somit auch potentielle 

Straftäter mit Hinweistafeln auf den Einsatz der Videokameras aufmerksam gemacht 

würden, sei ein markanter Rückgang der Delinquenz zu erwarten bzw. werde sich diese 

an nicht überwachte Orte verlagern. Unter diesen Umständen sei das im 

Zusammenhang mit der Aufbewahrung des Ueberwachungsmaterials vorgebrachte 

Strafverfolgungsinteresse von geringer Natur, was ebenfalls gegen eine lange 

Aufbewahrungsdauer spreche. Bei einer Aufbewahrung von 100 Tagen bestehe zudem 

die Gefahr, dass personenbezogene Daten in grossem Umfang akkumuliert würden 

und deshalb ganze Persönlichkeitsprofile erstellt werden könnten. Dabei zeige die 

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Erfahrung, dass es gerade im polizeilichen Bereich trotz entsprechender Regulative 

immer wieder zu missbräuchlicher Verwendung von Daten komme.

d) aa) Der Stadtrat orientierte sich in seiner Vorlage an das Stadtparlament an der 

Strafantragsfrist von drei Monaten gemäss Art. 29 StGB. Er ging davon aus, dass die 

meisten Anzeigen bei Antragsdelikten innerhalb eines Monats erfolgen würden. Eine 

Aufbewahrungsfrist von 30 Tagen stelle einen Mittelweg zwischen den Interessen der 

verletzten Person und den Interessen des Datenschutzes dar. Stadtparlament und 

Bürgerschaft gewichteten die Interessen der Deliktsprävention und der Strafverfolgung 

höher. Sie wollten sicherstellen, dass an gewissen Oertlichkeiten Straftaten möglichst 

umfassend aufgeklärt und geahndet werden können und die öffentliche Sicherheit 

vermehrt gewährleistet wird. Diese Ausdehnung lag in der Kompetenz von 

Stadtparlament und Bürgerschaft. Dass der Stadtrat eine Frist von 30 Tagen vorschlug, 

stellt die Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit einer Frist von 100 Tagen nicht a 

priori in Frage. Im übrigen waren Stadtparlament und Bürgerschaft in ihrer 

Entscheidung frei, auch andere Aspekte als die Beweissicherung in einem 

Strafverfahren zu berücksichtigen, insbesondere etwa die Gewährleistung der 

öffentlichen Sicherheit.

Sowohl die Frist von 30 Tagen als auch jene von 100 Tagen orientieren sich an der 

Strafantragsfrist von drei Monaten gemäss Art. 29 StGB. Das Gesundheitsdepartement 

wie auch der Beschwerdegegner halten dafür, dass bei näherer Betrachtung kein 

Zusammenhang zwischen der Strafantrags- und der Aufbewahrungsfrist bestehe, 

zumal der Beginn der beiden Fristen nicht identisch sei. Das Gesundheitsdepartement 

qualifizierte es gar als "unsachlich", bei der Aufbewahrungsfrist auf die Strafantragsfrist 

von drei Monaten abzustellen und diese um eine zusätzliche Frist von zehn Tagen zu 

ergänzen, um sicherzustellen, dass die Polizei bis zum Löschungszeitpunkt Kenntnis 

von einem Strafantrag erhält. Das Verwaltungsgericht kann diesen Standpunkt nicht 

teilen. Es ist legitim, dass die Beweiserleichterung mittels Videoüberwachung möglichst 

allen Opfern von Straftaten zuteil wird, und zwar nicht nur jenen, die innert eines 

Monats Strafantrag stellen, sondern auch jenen, welche die gesetzliche 

Strafantragsfrist voll ausschöpfen. Ohnehin ist nicht genau bekannt, wie viele 

Strafanträge bereits im ersten Monat nach der Tat und wie viele erst im zweiten oder 

dritten Monat gestellt werden.

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Das Strafgesetzbuch gewährt bei Antragsdelikten den Verletzten ausdrücklich das 

Recht, die Bestrafung des Täters innerhalb von drei Monaten zu verlangen (Art. 29 

StGB). Soweit sich die Aufbewahrungsfrist an die Strafantragsfrist anlehnt, erscheint 

die Frist von 100 Tagen sowohl sachgerecht wie auch erforderlich, und zwar 

unabhängig davon, dass diese Frist bereits mit dem Zeitpunkt der Erstellung der 

Videoaufnahme zu laufen beginnt und nicht erst nach erfolgtem Strafantrag. Hinzu 

kommt, dass bei Antragsdelikten entgegen der Ansicht der Vorinstanz ein Strafantrag 

auch gegen Unbekannt möglich ist (Chr. Riedo, in: Basler Kommentar, StGB I, N 39 f. 

zu Art. 28 StGB mit Hinweisen).

Wenn das Opfer den Täter kennt, beginnen die beiden Fristen gleichzeitig zu laufen. 

Die Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen gewährleistet somit, dass nicht nur ein 

erheblicher Teil, sondern möglichst alle Antragsberechtigten in die Lage versetzt 

werden, bei der Wahrnehmung ihrer Rechte als Opfer einer Straftat auf die 

Aufzeichnungen zurückzugreifen. Namentlich in jenen Fällen, in denen sich Täter und 

Opfer kennen, wird das Opfer häufig längere Zeit für den Entscheid benötigen, ob es 

überhaupt Strafantrag stellen will oder nicht. Dies kann auf verschiedenen Motiven 

beruhen. Möglicherweise will das Opfer eine ihm bekannte Person nicht mit einem 

Strafverfahren belasten, oder aber es befürchtet Repressionen des ihm bekannten 

Täters. Wenn ein Täter weiss, dass eine Aufzeichnung vor Ablauf der Strafantragsfrist 

gelöscht wird, dürfte dies vermehrt zu Repressalien gegenüber einem Opfer führen. Im 

übrigen trifft es zwar zu, dass die Strafantragsfrist und die Aufbewahrungsfrist nicht 

gleichzeitig zu laufen beginnen, wenn ein Opfer den bzw. die Täter nicht kennt. Dies 

berechtigt aber nicht zur Folgerung, die Frist von 100 Tagen sei unsachgemäss 

festgelegt. Die Frist deckt jenen Bereich ab, in dem die Täterschaft dem Opfer bekannt 

ist, und in den übrigen Fällen gewährleistet sie den Rückgriff auf die Aufzeichnungen, 

wenn ein Opfer nach der Tat innert der gesetzlichen Frist Strafantrag gegen Unbekannt 

stellt. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass die Anknüpfung an die 

Strafantragsfrist unsachlich ist. Das Stadtparlament beabsichtigte, eine möglichst 

weitgehende Beweissicherung bei Antragsdelikten wie auch bei anderen Straftaten zu 

gewährleisten. Die Stimmberechtigten bestätigten diese Entscheidung mit einer 

überwiegenden Mehrheit von 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037 Nein-Stimmen. Die Frist 

von 100 Tagen ist daher erforderlich, um das vom Gesetzgeber gesteckte Ziel zu 

erreichen. Mit einer kürzeren Frist wäre dies nicht gewährleistet. Somit ist die 

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Massnahme sowohl geeignet als auch erforderlich, um das gesetzgeberische Ziel zu 

erreichen.

In präventiver Hinsicht anerkennt im übrigen auch der Beschwerdegegner, dass an den 

überwachten Orten ein massiver Rückgang der Delinquenz zu erwarten ist.

bb) Zu prüfen bleibt, ob das Kriterium der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn 

gewahrt ist, das heisst ob kein Missverhältnis zwischen dem gesteckten 

gesetzgeberischen Ziel und dem zu seiner Erreichung erforderlichen Eingriff in das 

Grundrecht besteht. Das Gesundheitsdepartement hat diesen Aspekt nicht geprüft, da 

es bereits die Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit der Massnahme im engeren Sinn 

verneint hat.

Beim Erlass der streitigen Massnahme berücksichtigte der Gesetzgeber unter anderem 

die Tatsache, dass das Sicherheitsempfinden erheblicher Teile der Bevölkerung in den 

letzten zwei Jahren vor dem Erlass des PR abgenommen hatte. Dabei gaben über die 

Hälfte der Befragten an, bestimmte Orte oder Ortstypen in der Stadt St. Gallen aus 

Sicherheitsgründen zu meiden. Sodann gab jede zehnte befragte Person an, in den 

letzten fünf Jahren an einem öffentlichen Ort in St. Gallen körperlich bedroht, 

angegriffen, überfallen oder beraubt worden zu sein.

Die streitige Massnahme bezweckt neben der Beweissicherung zur Strafverfolgung 

auch die Steigerung der öffentlichen Sicherheit und des subjektiven 

Sicherheitsempfindens der Bevölkerung. Dazu ist die Massnahme geeignet, weil sie 

den Betroffenen erlaubt, die neuralgischen Orte zu passieren, im Wissen darum, dass 

diese Bereiche überwacht werden und die gespeicherten Aufzeichnungen in einem 

Strafverfahren zur Verfügung stehen werden.

Gemäss Art. 3 Abs. 2 PR ist die Überwachung mit Videokameras, welche die 

Personenerkennung ermöglichen, nur örtlich begrenzt zulässig. Diese Einschränkung 

mildert den Eingriff in das geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung. 

Wird die Ueberwachung auf solche Orte beschränkt, wo die öffentliche Ordnung 

besonders gefährdet ist und welche von der Bevölkerung als besonders unsicher 

wahrgenommen werden, so stellt ausserdem die Ueberwachung nicht nur eine 

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Einschränkung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar, vielmehr 

ermöglicht sie erst breiten Kreisen den Aufenthalt an Orten, welche sonst wegen der 

gefährdeten öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemieden werden. Die 

Ueberwachung hat somit nicht nur Eingriffscharakter; sie gewährleistet auch das Recht 

auf Bewegungsfreiheit im öffentlichen Raum, welches ebenfalls zu den von der 

Verfassung geschützten Grundrechten gehört (Art. 10 Abs. 2 BV). Hinzu kommt, dass 

die Bevölkerung mittels Hinweistafeln auf die Ueberwachung aufmerksam gemacht 

wird. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Aufzeichnungen keiner Echtzeitkontrolle 

unterliegen; vielmehr werden sie erst bei Einleitung eines Ermittlungsverfahrens 

verwendet. Schliesslich sind technische und organisatorische Massnahmen 

vorgesehen, welche eine missbräuchliche Verwendung der Aufzeichnungen 

ausschliessen (Art. 3 Abs. 4 PR). Damit wird sichergestellt, dass die Aufzeichnungen 

grundsätzlich ohne jegliche Bearbeitung gespeichert werden. Selbst wenn über 

bestimmte Personen grosse Datenmengen aufgezeichnet werden, weil sie die 

überwachten Örtlichkeiten regelmässig passieren, erwiese sich aufgrund der konkreten 

Umstände die Intensität des Eingriffs als gering. Ob und welches Bildmaterial zu einer 

bestimmten Person aufgezeichnet wurde, wäre zudem erst in demjenigen Zeitpunkt 

ersichtlich, in welchem das Material aufgrund eines Ermittlungsverfahrens überprüft 

wird. Sodann sind zusätzliche Ermittlungen, insbesondere zu den Personalien der 

betroffenen Person, notwendig, da die Aufzeichnungen lediglich Bildmaterial enthalten.

All diese Vorkehrungen mindern die Schwere des Eingriffs in den 

grundrechtsgeschützten Bereich der Betroffenen. Des weitern sind die Aufnahmen - 

deren Verwendung in einem Strafverfahren vorbehalten - zwingend nach Ablauf von 

100 Tagen zu löschen, weshalb stets nur eine beschränkte Datenmenge vorhanden ist. 

Schliesslich erweist sich auch die von der Vorinstanz und vom Beschwerdegegner 

geltend gemachte Missbrauchsgefahr als unbegründet. Das Polizeireglement hält 

ausdrücklich fest, dass das Bildmaterial durch technische und organisatorische 

Massnahmen vor missbräuchlicher Verwendung zu schützen ist (Art. 3 Abs. 4 PR). 

Daran ist die Verhältnismässigkeit zu messen, nicht an einem bei jedem staatlichen 

Eingriff in Grundrechte bzw. bei jedem Zwangsmittel theoretisch bestehenden 

Missbrauchspotential.

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Die Vorinstanz hat im Sinne einer ergänzenden Erwägung auf andere 

Ueberwachungsregelungen auf Bundes- und Kantonsebene sowie auf ausländische 

Erlasse verwiesen und kam zum Schluss, bis anhin habe keine gesetzgebende Gewalt 

eine Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen als erforderlich bzw. zumutbar erachtet. Diese 

Ueberlegungen sind nicht schlüssig. Auf Bundesebene befinden sich die besagten 

Regelungen ausschliesslich in Verordnungen, nicht in Gesetzen. In welcher Form die 

angeführten ausländischen Regelungen erlassen wurden, legt die Vorinstanz nicht im 

einzelnen dar. Lediglich in einem Fall wird auf ein Gesetz im formellen Sinn verwiesen. 

Auch machte die Vorinstanz keine näheren Angaben, ob bei den zum Vergleich 

herangezogenen Regelungen ähnliche Restriktionen bestehen, wie sie in Art. 3 PR 

verankert sind. Bei einzelnen Erlassen ist jedenfalls ausdrücklich vorgesehen, dass eine 

Sichtung des Bildmaterials vorgeschrieben ist. Demgegenüber wird im vorliegenden 

Fall das Bildmaterial erst anlässlich eines konkreten Verfahrens geprüft. Es ist geradezu 

eines der bezeichnenden Merkmale der streitigen Regelung, dass die Videoaufnahmen 

nicht ohne Anlass bzw. permanent visioniert werden, sondern dies erst im Falle eines 

Verfahrens geschieht. Darin unterscheiden sich die von der Vorinstanz herangezogenen 

Regelungen des Bundes oder anderer Kantone oder gar des Auslandes zumindest 

teilweise.

e) Die Beschwerdeführerin macht abschliessend geltend, die Vorinstanz habe im 

Rahmen der abstrakten Normenkontrolle entschieden. Dabei gelte der Grundsatz, dass 

eine Norm nur aufzuheben sei, wenn ihr nach den anerkannten Auslegungsregeln kein 

Sinn beigemessen werden könne, der sich mit der Verfassung vereinbaren lasse. Die 

Vorinstanz habe ungeachtet der Bestimmung, wonach eine missbräuchliche 

Verwendung des Bildmaterials durch geeignete technische und organisatorische 

Massnahmen auszuschliessen sei, ohne weitere Begründung angenommen, dass ein 

gewisses Missbrauchsrisiko nicht auszuschliessen sei. Dies widerspreche nicht nur den 

Grundsätzen der abstrakten Normenkontrolle, sondern sei auch in der Sache selber 

einem öffentlichen Gemeinwesen gegenüber inakzeptabel.

Im Rahmen des Kassationsbeschwerdeverfahrens ist die abstrakte Normenkontrolle 

bei Erlassen von Gemeinden zulässig (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 578). Im Rahmen der 

abstrakten Normenkontrolle gilt der Grundsatz, dass eine angefochtene Bestimmung 

nicht aufgehoben wird, wenn ihr nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn 

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beigelegt werden kann, der sie mit den angerufenen verfassungsrechtlichen oder 

staatsvertraglichen Rechten vereinbar erscheinen lässt. Nur wenn sie sich jeder 

verfassungsmässigen Auslegung entzieht, wird sie aufgehoben (vgl. statt vieler BGE 

130 I 86 mit Hinweisen). Von Bedeutung sind dabei die Tragweite des 

Grundrechtseingriffs sowie die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten 

Normenkontrolle, d.h. im Anwendungsfall, einen hinreichenden verfassungsrechtlichen 

Schutz zu erhalten. Es ist deshalb zu beachten, unter welchen Umständen die 

betreffende Bestimmung zur Anwendung gelangen wird. Der Verfassungsrichter hat die 

Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen, 

sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen. 

Dabei dürfen die Erklärungen der Behörde über die künftige Anwendung der Vorschrift 

mitberücksichtigt werden (BGE 130 I 86).

Nach Art. 3 Abs. 2 PR setzt die Ueberwachung mit Personenidentifikation voraus, dass 

der Stadtrat einen entsprechenden Beschluss fasst, welche Oertlichkeit zu überwachen 

ist. Dabei hat er mit bezug auf die konkrete Oertlichkeit zu prüfen, ob der Einsatz 

solcher Kameras zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung geeignet und 

erforderlich ist, und es sind entsprechende Hinweistafeln anzubringen. Wie ein solcher 

Beschluss zu charakterisieren ist, muss im vorliegenden Fall nicht abschliessend 

geprüft werden. Es dürfte sich wohl um eine Allgemeinverfügung handeln (vgl. etwa 

BGE 126 II 300 ff.). Als solche wäre sie anfechtbar, da die Möglichkeit der Prüfung der 

Erforderlichkeit und Geeignetheit der Anordnung und die Zweckmässigkeit der 

Orientierung der Betroffenen auch im konkreten Anwendungsfall gegeben sein müssen. 

Auch muss der Stadtrat Anordnungen über die geeigneten technischen und 

organisatorischen Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 4 PR erlassen. Diese können in der 

Form einer Verwaltungsverordnung bzw. Dienstanweisung verfasst werden. Da diese 

einen Eingriff bzw. einen Einzelaspekt eines Eingriffs in einen grundrechtsgeschützten 

Bereich berührt, wird ihr zweifellos Aussenwirkung zukommen, weshalb sie wiederum 

mit einem Rechtsmittel angefochten werden kann (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1947 mit 

Hinweisen). Standort und Handhabung der Ueberwachung mit Personenidentifikation 

unterliegen daher einer hinreichenden verfassungsrechtlichen 

Ueberprüfungsmöglichkeit.

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Im weiteren ist aufgrund der Aeusserungen des Stadtrates davon auszugehen, dass die 

Ueberwachung mit Personenidentifikation an neuralgischen Stellen des öffentlichen 

Grundes zum Einsatz kommt, welche eine hohe Rate von Delikten aufweisen oder an 

denen das subjektive Sicherheitsempfinden bei einer relativ grossen Zahl von Personen 

beeinträchtigt ist. Ausserdem darf anerkannt werden, dass der Stadtrat bei der 

Umsetzung der Ueberwachung hinreichend wirksame technische und organisatorische 

Massnahmen erlässt, welche einen Missbrauch ausschliessen.

f) Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass eine 

Aufbewahrungsfrist von 100 Tagen aufgrund der im formellen Gesetz selbst geregelten 

Rahmenbedingungen zumindest im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu 

einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung führt, welcher mit 

den vom Gesetzgeber angestrebten Zielen in einem Missverhältnis steht. Die 

Verhältnismässigkeit von Art. 3 PR ist daher zu bejahen. Die Bestimmung lässt sich 

zudem in einer verfassungskonformen Art und Weise anwenden, was zweifelsohne 

auch dem Willen der Stimmbürgerschaft entsprach, welche das revidierte 

Polizeireglement mit 15'437 Ja-Stimmen gegen 8'037 Nein-Stimmen angenommen hat. 

Das Gesundheitsdepartement hat daher zu Unrecht im Rahmen der abstrakten 

Normenkontrolle die gesetzliche Regelung der Stadt St. Gallen als verfassungswidrig 

qualifiziert. Folglich ist die Beschwerde der Stadt St. Gallen gutzuheissen, und der 

vorinstanzliche Entscheid ist aufzuheben.

3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens zulasten des Beschwerdegegners (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 

941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten, da das Verwaltungsgericht die Frage des 

Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mittels Videoüberwachung 

erstmals zu beurteilen hatte (Art. 97 VRP).

Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis und Art. 98ter VRP, Art. 

263 Abs. 3 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

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1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des 

Gesundheitsdepartements vom 26. Oktober 2005 aufgehoben.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden dem 

Beschwerdegegner auferlegt. Auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet.

3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V. R. W.

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

 

Zustellung dieses Entscheides an:

 

 

 

 

am:

die Beschwerdeführerin–

die Vorinstanz–

den Beschwerdegegner–

die Regierung, z.K.–

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	Entscheid Verwaltungsgericht vom 9. Mai 2006
	Verfassungsrecht, Schutz der Privatsphäre, Art. 13 Abs. 2 BV (SR 101). Eine Bestimmung im städtischen Polizeireglement, wonach öffentliche Strassen und Plätze mit Videokameras überwacht werden können, welche eine Personenidentifikation zulassen, wobei die Aufnahmen während 100 Tagen aufbewahrt, aber erst in einem konkreten Verfahren eingesehen werden, erweist sich im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht als unverhältnismässiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Verwaltungsgericht, B 2005/202).

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