# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d7ce1757-24ac-5977-a9af-2438756b9822
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2011-08-12
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 12.08.2011 C-8730/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-8730-2010_2011-08-12.pdf

## Full Text

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t

T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l

T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e

T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l

Abteilung III
C­8730/2010

U r t e i l   v om   1 2 .   Augus t   2 0 1 1

Besetzung Richterin Franziska Schneider (Vorsitz),
Richter Francesco Parrino, Richterin Madeleine Hirsig­
Vouilloz,   
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.

Parteien Kantonales Labor X._______, 
Beschwerdeführer, 

gegen

Y._______ GmbH, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub, 
Beschwerdegegnerin, 

Bundesamt für Gesundheit BAG,  
Vorinstanz. 

Gegenstand Bewilligung von nach ausländischen technischen 
Vorschriften hergestellten Produkten (Hart­ und 
Weichkaramellen).

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Sachverhalt:

A. 
Am  24.  August  2010  ersuchte  die  Y._______  GmbH,  handelnd  durch 
Z._______, beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) um die Bewilligung, in 
Deutschland hergestellte zuckerfreie Rahmbonbons mit Süssungsmitteln 
nach dem Cassis­de­Dijon­Prinzip  in der Schweiz  in Verkehr bringen zu 
dürfen (vgl. Vorakten S. 1­38).

B. 
Mit Verfügung vom 25. November 2010 (Vorakten S. 57­60) gab das BAG 
dem  Gesuch  statt  und  erklärte  die  Ziff.  1.  bis  4.  seiner 
Allgemeinverfügung  Nr.  1045  vom  25.  November  2010  über  die 
Bewilligung  von  nach  ausländischen  technischen  Vorschriften 
hergestellten  Produkten  nach  Art. 16c  des  Bundesgesetzes  vom 
6. Oktober  1995  über  die  technischen  Handelshemmnisse  (THG,  SR 
946.51)  zum  integrierenden  Bestandteil  der  Individualverfügung  vom 
25. November 2010.

C. 
Am  21.  Dezember  2010  erhob  das  Kantonale  Labor  X._______  beim 
Bundesverwaltungsgericht  (BVGer)  Beschwerde  gegen  die 
Allgemeinverfügung Nr. 1045 des BAG vom 25. November 2010 mit den 
Anträgen, die Allgemeinverfügung bezüglich Hart­ und Weichkaramellen 
sei  ersatzlos  aufzuheben,  die  aufschiebende Wirkung  der  Beschwerde, 
welche mit der Verfügung entzogen worden sei, sei wieder herzustellen, 
dem Kantonalen Labor X._______ seien die vollständigen Unterlagen des 
Gesuchs  zwecks  Ergänzung  der  Einsprache,  insbesondere  der 
Begründung zuzustellen, dem Kantonalen Labor X._______ sei eine Frist 
von  30  Tagen  nach  Eingang  der  angeforderten  Dokumente  für  die 
Ergänzung  der  Einsprache  zu  gewähren,  die  Dokumentation  der  Firma 
Y._______ sei auf Vollständigkeit zu überprüfen; sollte sich herausstellen, 
dass  wesentliche  Dokumente  fehlen  würden,  wäre  ein  Strafverfahren 
gemäss Art.  24 bzw.  25 THG zu prüfen,  das Verfahren und die Art  der 
Veröffentlichung  der  Bewilligungserteilung  des  BAG  sei  auf  seine 
Rechtmässigkeit  zu  überprüfen,  und  es  sei  darauf  zu  verzichten,  dem 
Kantonalen  Labor X._______  im Zusammenhang mit  dieser Einsprache 
Kosten zu auferlegen.

D. 
Das  BAG  äusserte  sich  auf  Verfügung  des  BVGer  vom  22.  Dezember 
2010  hin  zum  Antrag  des  Kantonalen  Labors  X._______  um 

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Wiederherstellung  der  aufschiebenden  Wirkung  der  Beschwerde  mit 
Stellungnahme vom 13. Januar 2010 (recte: 2011) wie  folgt: Der Antrag 
auf  Wiederherstellung  der  aufschiebenden  Wirkung  sei  abzuweisen, 
soweit darauf einzutreten sei. Weil  davon auszugehen sei, dass auf die 
Beschwerde  aller  Voraussicht  nach  nicht  eingetreten  werden  könne, 
dringe der Beschwerdeführer mit prozessualen Anträgen von vornherein 
nicht  durch.  Sofern  das  BVGer  nicht  bereits  gestützt  auf  die  fehlende 
Beschwerdelegitimation das Begehren des Beschwerdeführers abweise, 
sei  beim  Entscheid  über  die  Wiederherstellung  der  aufschiebenden 
Wirkung  das  Interesse  an  einer  gewissen  Einheit  und  Kontinuität  zu 
beobachten: Eine einmal  entzogene aufschiebende Wirkung  solle  "nicht 
leichthin"  wiederhergestellt  werden.  Die  Nachteile,  welche  die 
Konsumentinnen  und  Konsumenten  unter  der  heutigen  Rechtslage  zu 
gewärtigen  hätten,  seien  minimal  und  ein  Zuwarten  bis  zum  Entscheid 
wäre  vertretbar.  Würde  hingegen  die  aufschiebende  Wirkung 
wiederhergestellt  und  würde  die  Beschwerde  hernach  trotzdem 
abgewiesen,  würde  den  Unternehmern  durch  den  Verkaufsstopp,  die 
Umetikettierung  und  das  anschliessende  "Wieder­Inverkehrbringen"  ein 
dem Sinn und Zweck des THG widersprechender Aufwand zugemutet. 

E. 
Mit  Eingabe  vom  3.  Februar  2011  beantragte  die  Y._______  GmbH, 
nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Staub, als Partei  zum 
Beschwerdeverfahren  zugelassen  zu  werden.  Diesem  Begehren  wurde 
entsprochen,  indem  die  Y._______  GmbH  fortan  als 
Beschwerdegegnerin in das Verfahren einbezogen wurde.

F. 
Vom BVGer mit Verfügung vom 3. Februar 2011 aufgefordert, zur Frage 
der  Beschwerdelegitimation  Stellung  zu  nehmen,  äusserte  sich  das 
Kantonale  Labor  X._______  mit  Stellungnahme  vom  1.  März  2011 
folgendermassen: Grundsätzlich stelle sich die Frage, ob eine spezifische 
Legitimation überhaupt nötig sei, wenn wie in der Beschwerde aufgezeigt, 
der  Entscheid  des  BAG  auf  falschen  Annahmen  beruhe,  nämlich  dass 
eine  Schrift  von  1  mm  Höhe  in  Deutschland  gesetzeskonform  sei.  Die 
Beschwerdelegitimation des Kantonalen Labors beurteile sich vorliegend 
nach Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über 
das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR  172.021).  Das  Kantonale  Labor 
sei  ein  Amt  der  Gesundheitsdirektion  des  Kantons  X._______,  das  für 
den Vollzug des Lebensmittelrechts im Kanton zuständig sei. Es habe im 
gesamten Aufgabengebiet Entscheidkompetenz  in  eigenem Namen. Ein 

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Gemeinwesen  könne  gestützt  auf  die  allgemeine 
Legitimationsbestimmung  in  Art. 48  Abs.  1  VwVG  nicht  nur  dann 
Beschwerde  führen, wenn  es  gleich  oder  ähnlich  betroffen  sei wie  eine 
Privatperson,  sondern  auch,  wenn  es  durch  die  fragliche  Verfügung  in 
seinen  hoheitlichen  Befugnissen  und  Aufgaben  berührt  werde. 
Schliesslich bejahe die Praxis die Legitimation des Gemeinwesens, wenn 
es  diesem  um  spezifische  öffentliche  Anliegen  wie  zum  Beispiel  den 
Schutz  der  Einwohner  vor  Immissionen  gehe.  Mit  "Immissionen"  seien 
Eingriffe  gemeint,  deren  Auswirkungen  die  Gesamtheit  oder  einen 
Grossteil der Einwohnerschaft unmittelbar treffen könnten. Das Kantonale 
Labor  X._______  vertrete  die  Anliegen  der  Bevölkerung  des  Kantons 
X._______ hinsichtlich der Abwehr von Gesundheitsgefährdungen durch 
im  Verkauf  stehende  Lebensmittel  und  sorge  für  den  Schutz  der 
Konsumentinnen  und  Konsumenten.  Zweifelsfrei  sei  der  Text  auf  den 
Bonbons  von  einem  durchschnittlichen  Verbraucher  mit  normaler 
Sehkraft  auf  Anhieb  nicht  ohne  grosse  Konzentration,  erhöhte 
Anstrengung  und  unter  Inkaufnahme  eines  deutlich  verlangsamten 
Lesetempos erfassbar. Beachtenswert sei dabei auch, dass aufgrund der 
angefochtenen  Allgemeinverfügung  für  die  Kennzeichnung  sämtlicher 
Bonbons  in  der  Schweiz  eine  Schriftgrösse  von  1  mm  genüge.  Unter 
Umständen könne dies gar zur Unlesbarkeit des Textes führen. Wichtige 
Angaben  betreffend  die  Inhaltsstoffe  würden  daher  im  Geschäft 
überlesen.  Allergiker,  Diabetespatientinnen  und  Kinder  seien  davon 
besonders  betroffen.  Die  Interessen  eines  Grossteils  der  (…) 
Bevölkerung  seien  unmittelbar  tangiert,  weshalb  die  Legitimation  des 
Kantonalen Labors gegeben sei.

Darüber hinaus sei das Kantonale Labor durch seine tägliche Arbeit auch 
selbst vom Entscheid betroffen wie übrige Privatpersonen. So gehöre das 
Lesen von Kennzeichnungen von Lebensmitteln zur täglichen Arbeit und 
sei  eine  der  Hauptvoraussetzungen  zur  Erfüllung  des  Vollzugsauftrags. 
Insofern  ergebe  sich  die  Legitimation  auch  aus  der  persönlichen 
Betroffenheit.

G. 
Mit  Beschwerdeantwort  vom  8.  April  2011  beantragte  die  Y._______ 
GmbH,  auf  die Beschwerde  sei  nicht  einzutreten;  eventualiter  sei  diese 
vollumfänglich  abzuweisen,  soweit  darauf  eingetreten  werde.  Der 
Beschwerdeführer  sei  zur  Beschwerde  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht  weder  aufgrund  von  Art.  48  Abs.  2  VwVG 
(Behördenbeschwerde)  noch  von Art.  48  Abs.  1  VwVG  legitimiert.  Eine 

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gesetzliche Grundlage für die Beschwerdebefugnis kantonaler Behörden 
sei  nicht  ersichtlich,  und  der  Beschwerdeführer  erleide  durch  die 
angefochtene Verfügung keinen persönlichen und unmittelbaren Nachteil. 
Ein  bloss  allgemeines  öffentliches  Interesse  wie  jenes,  das  der 
Beschwerdeführer behaupte, berechtige noch nicht zur Beschwerde.

Im Übrigen machte die Y._______ GmbH Ausführungen zum materiellen 
Teil  der  Streitsache  und  beantragte  für  den  Fall  ihres  Obsiegens 
einstweilen eine Entschädigung von Fr. 10'000.­.

H. 
Das  Kantonale  Labor  X._______  bezahlte  den  mit  Zwischenverfügung 
vom  13.  April  2011  einverlangten  Kostenvorschuss  vom  Fr.  2'000.­  am 
6. Mai 2011.

I. 
Mit  Stellungnahme  vom  10.  Mai  2011  hielt  das  Kantonale  Labor 
X._______  an  seinen  Begehren  fest  und  beantragte,  trotz  bereits 
geleistetem  Kostenvorschuss  seien  ihm  keine  Verfahrenskosten  zu 
auferlegen.  Das  Kantonale  Labor  X._______  habe  vorliegend  keine 
vermögensrechtlichen  Interessen,  weshalb  es  als  Behörde  die 
Verfahrenskosten  gemäss  Art.  63  Abs.  2  des  Bundesgesetzes  vom 
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) 
nicht zu tragen habe.

Das  Kantonale  Labor  sei  zudem  irritiert  darüber,  dass  die 
Beschwerdegegnerin  bereits  eine  gesamte  Beschwerdeantwort  habe 
verfassen  müssen,  solange  die  Frage  der  Legitimation  noch  zur 
Diskussion  gestanden  habe.  Aus  den  Ausführungen  in  der 
Beschwerdeantwort vom 8. April 2011 müsse geschlossen werden, dass 
der  Beschwerdegegnerin  die  Ausführungen  des  Kantonalen  Labors 
X._______  vom  1.  März  2011  betreffend  Legitimation  nicht  vorgelegen 
hätten. Würde auf  die Beschwerde nicht  eingetreten,  sei  das Kantonale 
Labor nicht bereit, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung für 
diesen unnötigen Aufwand zu bezahlen.

J. 
Der Schriftenwechsel wurde mit Verfügung vom 18. Mai 2011 einstweilen 
abgeschlossen  mit  dem  Hinweis,  weitere  Instruktionsmassnahmen 
blieben vorbehalten.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

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1. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  prüft  von  Amtes  wegen,  ob  die 
Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten 
ist (BVGE 2007/6 E. 1 mit Hinweisen).

1.1.  Anfechtungsgegenstand  bildet  die  Allgemeinverfügung  der 
Vorinstanz  Nr.  1045  vom  25.  November  2010  betreffend  Hart­  und 
Weichkaramellen  (Vorakten  S.  61­63).  Gemäss  Art.  31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  (VGG,  SR  173.32) 
beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  –  unter Vorbehalt  der  in Art.  32 
VGG  genannten  Ausnahmen –  Beschwerden  gegen  Verfügungen  nach 
Art.  5  VwVG,  welche  von  Vorinstanzen  gemäss  Art.  33  VGG  erlassen 
wurden.

Nach  der  Lehre  stellen  Allgemeinverfügungen  als  generell­konkrete 
Hoheitsakte  Verfügungen  im  Sinn  von  Art.  5  Abs.  1  VwVG  dar mit  der 
Besonderheit,  dass  anstatt  eines  oder  mehrerer  Verfügungsadressaten 
eine  unbestimmte  Zahl  von  Adressaten  angesprochen  wird.  Der  offene 
Adressatenkreis  ändert  jedoch  nichts  am  Charakter  der 
Allgemeinverfügung  als  Einzelakt,  weil  damit  ein  konkreter  Sachverhalt 
geregelt wird und das Element "im Einzelfall" gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG 
durch  den  Sachverhalt  bestimmt  wird  (zum  Begriff  der 
Allgemeinverfügung vgl. PIERRE TSCHANNEN  / ULRICH ZIMMERLI  / MARKUS 
MÜLLER,  Allgemeines Verwaltungsrecht,  3. Aufl.,  Bern  2009, S.  239  ff.). 
Daher  ist der angefochtene Entscheid als Verfügung  im Sinn von Art.  5 
Abs. 1 Bst. a VwVG zu qualifizieren, gegen die gemäss Art. 20a Abs. 2 
THG Beschwerde  beim BVGer  geführt  werden  kann. Das BAG  ist  eine 
Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d VGG, und eine sachliche Ausnahme 
im  Sinn  von  Art. 32  VGG  liegt  nicht  vor.  Das  BVGer  ist  somit  für  die 
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2. 
Im Folgenden  ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur Erhebung der 
Beschwerde  legitimiert  ist.  Gemäss  Art.  48  Abs.  1  VwVG  ist  zur 
Beschwerde  berechtigt,  wer  vor  der  Vorinstanz  am  Verfahren 
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. 
a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt  ist (Bst. b) und 
ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat 
(Bst. c). Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen 
und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt 
(Art. 48 Abs. 2 VwVG).

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Der  Beschwerdeführer  hat  am  Verfahren  vor  der  Vorinstanz  nicht 
teilgenommen; deren Verfügung wurde ihm jedoch eröffnet (vgl. Vorakten 
S. 60). Er ist somit sekundärer Verfügungsadressat, und die Beschwerde 
ans BVGer stellt eine Drittbeschwerde dar. Demgemäss ist eine formelle 
Beschwer  im  Sinn  von  Art.  48  Abs.  1  Bst.  a  VwVG  vorliegend  nicht 
erforderlich. 

2.1. Der Beschwerdeführer ist ein kantonales Amt. Er beruft sich zu Recht 
nicht  auf  das  Beschwerderecht  von  Behörden  gemäss  Art.  48  Abs.  2 
VwVG, denn weder im THG noch im Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 
über  Nahrungsmittel­  und  Gebrauchsgegenstände  (LMG,  SR  817.0) 
findet  sich  eine  Bestimmung,  welche  kantonale  Vollzugsorgane  zur 
Beschwerdeführung gegen Verfügungen des BAG betreffend das Cassis­
de­ Dijon­Prinzip  berechtigen würde.  Art.  20a  Abs.  3  THG  räumt  einzig 
der  Wettbewerbskommission  ein  Beschwerderecht  gegen 
Allgemeinverfügungen im Bereich der Marktüberwachung ein.

2.2. Es ist daher zu prüfen, ob der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 48 
Abs.  1  VwVG  zur  Beschwerde  befugt  ist.  Sinngemäss  macht  der 
Beschwerdeführer geltend,  im vorliegenden Verfahren als Gemeinwesen 
aufzutreten.  Nach  der  Lehre  ist  die  Legitimation  von  Gemeinwesen  zu 
bejahen, wenn sie gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder  in 
schutzwürdigen  eigenen  hoheitlichen  Interessen  berührt  sind  (VERA 
MARANTELLI­SONANINI  /  SAID  HUBER,  in:  Bernhard  Waldmann  /  Philippe 
Weissenberger  [Hrsg.],  VwVG,  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz 
über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich  /  Basel  /  Genf  2009  [hiernach: 
Praxiskommentar  VwVG],  Art.  48,  Rz.  21;  ähnlich  ISABELLE  HÄNER,  in: 
Christoph Auer / Markus Müller / Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar 
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren  [VwVG], Zürich  / St. 
Gallen  2008  [hiernach:  VwVG­Kommentar],  Art.  48,  Rz.  24). 
Beschwerdeführende Partei  ist  jedoch stets das Gemeinwesen, nicht die 
Behörde selbst (BGE 123 II 371 E. 2d; ANDRÉ MOSER / MICHAEL BEUSCH / 
LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht, 
Basel  2008  [hiernach:  Prozessieren],  Rz.  2.90;  ALFRED KÖLZ  /  ISABELLE 
HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
2.  Aufl.,  Zürich  1998,  Rz.  566).  Eine  Behörde  als  solche  ist  nicht 
rechtsfähig,  sondern  handelt  für  das  Gemeinwesen  (RENÉ  RHINOW  / 
HEINRICH KOLLER  / CHRISTINA KISS  / DANIELA TURNHERR  / DENISE BRÜHL­
MOSER,  Öffentliches  Prozessrecht,  2. Aufl.,  Basel  2010,  Rz.  867). 
Vorliegend  hat  nicht  der  Kanton  X._______,  sondern  das  Kantonale 
Labor X._______  in eigenem Namen Beschwerde erhoben und dies mit 

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Replik  vom  1.  März  2011  bekräftigt.  Nach  dem  Gesagten  ist  der 
Beschwerdeführer  als  kantonale  Behörde  ohne  eigene 
Rechtspersönlichkeit  auch  nach  Art.  48  Abs.  1  VwVG  nicht  legitimiert, 
gegen die Allgemeinverfügung der Vorinstanz Beschwerde zu führen. 

Aufgrund  der  vorstehenden  Ausführungen  stellt  sich  die  Frage,  ob  der 
Beschwerdeführer befugt  ist, den Kanton X._______ in der vorliegenden 
Beschwerdesache zu vertreten. Der Beschwerdeführer geht anscheinend 
davon aus, seine Vertretungsbefugnis ergebe sich aus seiner sachlichen 
Zuständigkeit  im Bereich des Lebensmittelrechts. Diese Auffassung geht 
aus  der  in  der  Replik  vom  1.  März  2011  verwendeten  Formulierung 
hervor,  wonach  der  Beschwerdeführer  im  gesamten  Aufgabengebiet 
Entscheidkompetenz  in  eigenem  Namen  habe.  Jedoch  beinhaltet  die 
sachliche  Zuständigkeit  in  einem  bestimmten  Bereich  keine  allgemeine 
Befugnis,  den  Kanton  diesbezüglich  auch  in  prozessualer  Hinsicht  zu 
vertreten  (Urteil  des BVGer A­7385/2007  vom 12. März  2008 E.  2.2.1). 
Die  Prozessführung  betrifft  die  Vertretung  des  Gemeinwesens  nach 
aussen  und  wird  daher  grundsätzlich  durch  dessen  Regierung  selbst 
vorgenommen,  sofern  sie  nicht  durch  Beschluss  im  Einzelfall  oder  auf 
dem Gesetzesweg an eine andere Instanz delegiert worden ist. Will eine 
nachgeordnete  Behörde  namens  des  Kantons  Beschwerde  führen,  hat 
sie  ihre  Vertretungsbefugnis  explizit  darzutun,  sei  es  durch  einen 
entsprechenden  Ermächtigungsbeschluss  der  Kantonsregierung  oder 
durch  Angabe  der  sie  zur  Prozessführung  namens  des  Kantons 
berechtigenden kantonalen Vorschriften (BGE 135 II 12 E. 1.2.3).

Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer weder bei Einreichung der 
Beschwerde  noch  replikweise  dargetan,  worauf  er  seine 
Vertretungsmacht  stützt.  Die  Frage  der  Prozessführungsbefugnis  kann 
jedoch  offen  bleiben.  Denn  selbst  wenn  der  Beschwerdeführer  den 
entsprechenden  Nachweis  erbracht  hätte,  wäre  seine  Legitimation  zu 
verneinen, wie sogleich darzulegen ist.

Im Folgenden wird weiterhin  der Begriff  "Beschwerdeführer"  verwendet, 
wenngleich wie erläutert nicht das Kantonale Labor, sondern der Kanton 
X._______ als beschwerdeführende Partei hätte auftreten sollen.

2.3.  Zunächst  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  nach  der  Lehre  und 
Rechtsprechung  die  Legitimation  von  Gemeinwesen  und  anderen 
Trägern  öffentlicher  Aufgaben  besonders  behandelt  wird  (vgl.  ISABELLE 
HÄNER,  in:  VwVG­Kommentar,  Art.  48  Rz.  23;  BGE  135  V  2  E.  1.1). 

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Tendentiell  wird  die  Legitimation  öffentlich­rechtlicher  Institutionen 
zurückhaltender  bejaht  als  diejenige  von  Privaten  (BGE  135  V  382  E. 
3.3.1).

Die allgemeine Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist 
herkömmlicherweise  hauptsächlich  auf  Private  zugeschnitten.  Nach  der 
Praxis  des Bundesgerichts  ist  jedoch  auch  ein Gemeinwesen  nach Art. 
48  Abs.  1  VwVG  zur  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  legitimiert,  soweit 
es gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist. Das gilt insbesondere 
dann, wenn es  in  seinen  vermögensrechtlichen  Interessen  betroffen  ist. 
Darüber  hinaus  ist  ein  Gemeinwesen  legitimiert,  wenn  es  durch  die 
angefochtene  Verfügung  in  seinen  hoheitlichen  Befugnissen  berührt  ist 
und  ein  schutzwürdiges  eigenes  Interesse  an  der  Aufhebung  oder 
Änderung des angefochtenen Entscheids hat, so etwa als Gläubiger von 
Gebühren,  als  Inhaber  der  Baupolizeikompetenz,  als  Projektant  einer 
öffentlichen Sportanlage oder einer Deponie, als Subventionsempfänger 
oder  wenn  es  als  kostenmässig  involvierte  Partei 
Gewässerschutzmassnahmen  anordnet.  Desgleichen  wird  die 
Legitimation des Gemeinwesens bejaht, wenn es diesem um spezifische 
öffentliche Anliegen geht, z.B. den Schutz seiner Einwohner vor Fluglärm, 
den Schutz des Grundwassers oder die Umwandlung einer bedienten  in 
eine  unbediente  Bahnstation.  Demgemäss  wird  auch  in  der  neueren 
Lehre  die Ansicht  vertreten,  die  allgemeine Beschwerdelegitimation  des 
Gemeinwesens  sei  zu  bejahen,  wenn  dieses  als  Träger  öffentlicher 
Aufgaben  schutzwürdige,  spezifische  öffentliche  Interessen  geltend 
machen könne und  in einem Masse betroffen sei, das die Bejahung der 
Rechtsmittelbefugnis  im  als  verletzt  gerügten  Aufgabenbereich 
rechtfertigen lasse (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c mit zahlreichen Hinweisen 
auf  Rechtsprechung  und  Literatur;  BGE  131  II  743  E.  4.3.1;  Urteil  des 
BVGer A­4207/2007 vom 26. Februar 2008 E. 3).

2.3.1. Zur Begründung, warum er gestützt auf Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c 
VwVG  zur Beschwerdeführung  befugt  sei, macht  der Beschwerdeführer 
zunächst  öffentliche  Interessen,  insbesondere  den  Schutz  der 
Gesundheit der (…) Bevölkerung geltend. Dazu führt er aus, ein Grossteil 
der Bevölkerung des Kantons X._______ sei durch das Inverkehrbringen 
der  Karamellen  gesundheitlich  gefährdet,  weil  deren  Kennzeichnung  in 
einer schwer lesbaren Schrift erfolgen dürfe und somit nicht gewährleistet 
sei, dass alle Konsumenten von den Inhaltsstoffen des Produkts Kenntnis 
nehmen könnten. 

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Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Der Schutz der Gesundheit 
ist zwar ein öffentliches Anliegen. Der Durchsetzung solcher Ziele dient in 
erster Linie die Behördenbeschwerde im Sinn von Art. 48 Abs. 2 VwVG; 
über ein derartiges Beschwerderecht verfügt der Beschwerdeführer wie in 
E.  2.1  gezeigt  nicht.  Um  zu  vermeiden,  dass  die  Behördenbeschwerde 
auf  dem  Umweg  über  das  allgemeine  Beschwerderecht  des 
Gemeinwesens de facto trotzdem eingeführt wird, ist die in E. 2.3 zitierte 
Rechtsprechung  zur  Legitimation  des  Gemeinwesens  betreffend  den 
Schutz  der  Bevölkerung  vor  Immissionen  restriktiv  anzuwenden.  Ein 
Beschwerderecht  des  Gemeinwesens  zum  Schutz  von  öffentlichen 
Anliegen  ist  daher  nicht  leichthin  anzunehmen,  wenn  dafür  keine 
bundesgesetzliche Grundlage besteht. Zu beachten ist ferner, dass selbst 
die  Behördenbeschwerde  kein  rein  "abstraktes",  vom  spezifischen 
Eigeninteresse  des  Gemeinwesens  losgelöstes  Beschwerderecht 
vermittelt.  So  ist  nach  der  Lehre  die  gesetzlich  normierte 
Gemeindebeschwerde  nur  zuzulassen,  wenn  die  Gemeinde  die 
Verletzung  von  schutzwürdigen  kommunalen  Interessen  rügt  und 
überdies  engere  Beziehungen  zum  Streitgegenstand  hat  als  andere 
Gebietskörperschaften (vgl. ATTILIO R. GADOLA, Die Behördenbeschwerde 
in  der  Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes  –  ein  "abstraktes" 
Beschwerderecht?, in: AJP 12 [1993], S. 1458­1471, hier S. 1464). Wenn 
sogar  das  spezialgesetzlich  verankerte  Beschwerderecht  für  kantonale 
Behörden  oder  Gemeinwesen  nach  Art. 48  Abs. 2  VwVG  nur  dadurch 
gerechtfertigt  wird,  dass  die  betreffende  Aufgabe  eine  kantonale  bzw. 
kommunale  ist  (vgl.  KÖLZ  / HÄNER,  a.  a. O.,  Rz.  584), muss  dies  umso 
mehr  für  das  allgemeine,  ohnehin  nur  ausnahmsweise  anzunehmende 
Beschwerderecht  kantonaler  Gemeinwesen  nach  Art. 48  Abs. 1  Bst. c 
VwVG gelten. Als Vollzugsorgan, welches lediglich mit der Durchführung 
der  bundesrechtlichen  Lebensmittelgesetzgebung  betraut  ist  (vgl.  §  1 
Abs.  1  der  (…)  Einführungsverordnung  vom  2.  Mai  2007  zum 
eidgenössischen  Lebensmittelgesetz  […]),  kann  sich  der 
Beschwerdeführer somit nicht auf öffentliche kantonale oder kommunale 
Anliegen berufen. 

Gegen  eine  Beschwerdelegitimation  des  Beschwerdeführers  spricht 
letztlich  auch  die  Tatsache,  dass  Art. 20a  Abs. 3  THG  der 
Wettbewerbskommission  – und  nur  dieser ­  in  bestimmten  Fällen  ein 
Beschwerderecht  gegen  Allgemeinverfügungen  nach  diesem  Gesetz 
einräumt. Hätte der Bundesgesetzgeber weiteren Behörden – in casu den 
kantonalen  Vollzugsorganen  – das  Beschwerderecht  einräumen  wollen, 
so hätte er dies ebenfalls spezialgesetzlich verankern müssen.

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Als  Zwischenfazit  bleibt  festzuhalten,  dass  die  Legitimation  des 
Beschwerdeführers  gestützt  auf  öffentliche  Anliegen  verneint  werden 
muss. 

2.3.2.  Weiter  macht  der  Beschwerdeführer  geltend,  er  sei  durch  die 
angefochtene Verfügung betroffen wie übrige Privatpersonen. So gehöre 
das Lesen von Kennzeichnungen von Lebensmitteln zur täglichen Arbeit 
und  sei  eine  der  Hauptvoraussetzungen  für  die  Erfüllung  des 
Vollzugsauftrags. Durch die prinzipielle Möglichkeit, die Beschriftung von 
Bonbons in einer Schriftgrösse von 1 mm vorzunehmen, werde die Arbeit 
des Beschwerdeführers sehr erschwert oder gar verunmöglicht. 

Nach  der  Praxis  des  BGer  ist  ein  Gemeinwesen  zur 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde  legitimiert,  soweit  es  durch  die 
angefochtene Verfügung gleich oder ähnlich wie ein Privater berührt  ist. 
Dies  gilt  insbesondere  dann,  wenn  es  in  seinen  vermögensrechtlichen 
Interessen  betroffen  ist  (BGE  123  II  371  E.  2c).  Die  unmittelbare 
Betroffenheit  von  Gemeinwesen  und  anderen  Trägern  öffentlicher 
Aufgaben  besteht  somit  –  wenn  auch  nicht  ausschliesslich  –  in  erster 
Linie in finanziellen Konsequenzen, welche sich aus dem angefochtenen 
Entscheid ergeben. So hat das BGer die Legitimation von Gemeinden als 
Gläubiger  von  Kausalabgaben,  als  Projektant  eines  öffentlichen  Werks 
oder als kostenmässig in Gewässerschutzmassnahmen involvierte Partei 
bejaht (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.3.1). Die Beispiele zeigen, dass in jedem 
Fall gewichtige Interessen des betroffenen Gemeinwesens auf dem Spiel 
stehen  müssen,  damit  die  Legitimation  unter  dem  Titel  "gleich  oder 
ähnlich betroffen wie ein Privater" bejaht werden kann. 

Im  vorliegenden  Fall  ist  diese  Voraussetzung  nicht  erfüllt.  Dem 
Beschwerdeführer  erwächst  aus  der  Tatsache,  dass  Beschriftungen 
gewisser Lebensmittelverpackungen schwerer lesbar sein dürften als vor 
dem Erlass der angefochtenen Verfügung, kein unmittelbarer  finanzieller 
Nachteil.  Insbesondere  wird  nicht  dargetan,  dass  aufgrund  der 
angefochtenen  Verfügung  zusätzliche  Ressourcen  benötigt  würden.  Im 
Übrigen  ist  nicht  dargetan,  inwiefern  die  angefochtene Verfügung  einen 
immateriellen Nachteil bewirken könnte. 

Aus  dem  Gesagten  ergibt  sich,  dass  die  Legitimation  des 
Beschwerdeführers  gemäss  Art.  48  Abs.  1  VwVG  auch  in  der  Variante 
"gleich oder ähnlich betroffen wie ein Privater" zu verneinen ist.

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2.3.3.  Indem  der  Beschwerdeführer  ausführt,  das  Lesen  von 
Beschriftungen  auf  Lebensmittelverpackungen  gehöre  zur  täglichen 
Arbeit und diese werde durch die Zulassung der nur 1 mm grossen Schrift 
sehr  erschwert  oder  gar  verunmöglicht  (vgl.  die  in  E.  2.3.2  genannte 
Begründung,  warum  er  wie  eine  Privatperson  vom  Entscheid  betroffen 
sei),  macht  er  zugleich  sinngemäss  geltend,  durch  die  angefochtene 
Verfügung in der Ausübung seiner hoheitlichen Befugnisse eingeschränkt 
zu werden.

In  dieser  Variante  der  allgemeinen  Beschwerdebefugnis  wird 
vorausgesetzt, dass das Gemeinwesen in seiner Autonomie betroffen ist 
und ein schutzwürdiges  Interesse an der Aufhebung oder Änderung der 
angefochtenen Verfügung hat (vgl. KÖLZ /HÄNER, a. a. O., Rz. 570). Weil 
der  Beschwerdeführer  im  Bereich  des  Lebensmittelrechts  nicht  über 
Autonomie  verfügt,  scheitert  seine  Legitimation  bereits  an  dieser 
Voraussetzung.  Schliesslich  kann  der  Beschwerdeführer  auch  kein 
eigenes,  in  der  kantonalen Aufgabenerfüllung begründetes  Interesse an 
der Aufhebung der angefochtenen Verfügung dartun. Dies aber wäre für 
die Legitimation des Gemeinwesens erforderlich, wie die in E. 2.3 zitierte 
Rechtsprechung  zeigt  (vgl.  das  in  BGE  123  II  371  E.  2c  genannte 
Beispiel, wonach das Gemeinwesen als Projektant einer Anlage auftritt). 
Der  Umstand,  dass  eine  bundesrechtlich  normierte  Aufgabe  des 
Beschwerdeführers  allenfalls  etwas  mehr  Zeit  oder  den  Einsatz  von 
Hilfsmitteln beanspruchen wird, vermag kein schutzwürdiges Interesse im 
Sinn von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG zu begründen (vgl. auch Urteil des 
BVGer C­7165/2010 vom 24. Februar 2011 E. 5.4).

Soweit der Beschwerdeführer (sinngemäss) eine Beeinträchtigung in der 
Ausübung seiner hoheitlichen Tätigkeit rügt, dringt er damit nicht durch.

3. 
Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  der  Beschwerdeführer  weder 
aufgrund  von Art.  48 Abs.  1 VwVG noch  von Art.  48 Abs.  2 VwVG zur 
Beschwerde  berechtigt  ist.  Auf  die  Beschwerde  ist  daher  nicht 
einzutreten.

4. 
Zu  befinden  bleibt  über  die  Verlegung  der  Kosten  dieses  Verfahrens 
sowie über die Zusprechung allfälliger Parteientschädigungen.

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4.1.  Der  Beschwerdeführer,  auf  dessen  Rechtsmittel  nicht  eingetreten 
wird  und  der  mit  seinen  Anträgen  somit  nicht  durchdringt,  gilt  als 
unterliegende Partei (zum Begriff des Unterliegens vgl. MARCEL MAILLARD, 
in: Waldmann / Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 63, 
Rz.  14).  Gemäss  Art.  63  Abs.  2  VwVG  werden  anderen  als 
Bundesbehörden,  die  Beschwerde  führen  und  unterliegen, 
Verfahrenskosten  auferlegt,  soweit  sich  der  Streit  um 
vermögensrechtliche  Interessen  von  Körperschaften  oder  autonomen 
Anstalten  dreht.  Da  dies  vorliegend  nicht  der  Fall  ist,  hat  der 
Beschwerdeführer  keine  Verfahrenskosten  zu  tragen.  Der  einbezahlte 
Kostenvorschuss ist ihm daher zurückzuerstatten.

4.2. Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat gemäss Art. 7 Abs. 1 des 
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) Anspruch auf 
eine  Parteientschädigung  für  die  ihr  erwachsenen  notwendigen  Kosten. 
Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat mit Beschwerdeantwort 
vom 8. April 2011 einen Betrag von Fr. 10'000.­ geltend gemacht, ohne 
diese  Forderung  näher  zu  begründen.  Die  Parteientschädigung  für 
Beschwerdeverfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  umfasst 
gemäss  Art.  8  VGKE  die  Kosten  der  Vertretung  sowie  allfällige weitere 
notwendige  Auslagen  der  Partei.  Das  Anwaltshonorar  wird  nach  dem 
notwendigen Zeitaufwand des Vertreters oder der Vertreterin  bemessen 
ist  und  der  Stundenansatz  für  Anwälte  und  Anwältinnen  beträgt 
mindestens  200  und  höchstens  400  Franken  zuzüglich  Mehrwertsteuer 
(Art. 10 VGKE).

Im  vorliegenden  Fall  wurde  der  Beschwerdegegnerin  die 
Vernehmlassung  der  Vorinstanz  vom  13.  Januar  2011,  in  welcher  die 
Beschwerdelegitimation  verneint  wird,  mit  der  Einladung  zur 
Beschwerdeantwort  zugestellt.  Daraufhin  reichte  die 
Beschwerdegegnerin  eine  umfangreiche  Beschwerdeantwort  ein,  in 
welcher  im  Hauptpunkt  beantragt  wird,  auf  die  Beschwerde  sei  nicht 
einzutreten  (vgl.  Beschwerdeantwort  vom 8.  April  2011). Ungefähr  zwei 
Drittel  der Rechtsschrift  sind  dem Eventualbegehren  gewidmet, wonach 
die Beschwerde abzuweisen sei. Mit Blick auf diese Ausgangslage hätte 
der  Rechtsvertreter  zur  Vermeidung  unnötigen  Aufwands  auf  eine 
einlässliche Begründung des Eventualbegehrens verzichten und  für den 
Fall,  dass  dem  Hauptantrag  nicht  stattgegeben  würde,  die  Ansetzung 
einer Frist zur Begründung des Eventualantrags beantragen können. Der 
in  Bezug  auf  den materiellen  Teil  der  Beschwerde  geltend  gemachte – 

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nicht  näher  ausgewiesene  –  Aufwand  kann  daher  nicht  berücksichtigt 
werden. Das Anwaltshonorar ist somit auf Fr. 3'000.­ (10 Std. à Fr 300.­) 
festzusetzen,  zuzüglich  pauschal  Fr. 100.­  für  Auslagen  sowie  8 % 
Mehrwertsteuer (Fr. 248.­). Demgemäss beträgt die Parteientschädigung 
Fr. 3'348.­. Sie ist vom unterliegenden Beschwerdeführer zu bezahlen.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. 
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. 
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben.  Der  einbezahlte 
Kostenvorschuss  von  Fr.  2'000.­  wird  dem  Beschwerdeführer 
zurückerstattet.

3. 
Der  Beschwerdeführer  hat  der  Beschwerdegegnerin  eine 
Parteientschädigung von Fr. 3'348.­ zu bezahlen.

4. 
Dieses Urteil geht an:

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde; Beilage: Stellungnahme der 
Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2011)

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref­Nr. […]; Gerichtsurkunde; Beilage: Stellungnahme 

der Beschwerdegegnerin vom 26. Mai 2011)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Franziska Schneider Susanne Genner

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR  173.110]).  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, 
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel  und die Unterschrift  zu 
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit 
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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