# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f52dc2f7-02e4-5940-a8b1-c8949bbe9faa
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-11-01
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 01.11.2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-STENFO--v_2018-11-01.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 1. November 2018 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragstellerin) 
 

und 
 

Stilllegungsfonds für Kernanlagen und  
Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke STENFO 

 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Am 20. Februar 2018 ersuchte die Antragstellerin (Interessenvertreterin) gestützt auf das 

Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 

152.3) beim Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke 

STENFO um Zugang zu einer Reihe von Dokumenten im Zusammenhang mit der Kostenstudie 

2016, gestützt auf welche die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 

für jede Kernanlage festgelegt werden.1 

2. Mit einem als „Verfügung“ bezeichneten Schreiben vom 16. März 2018 teilte der STENFO der 

Antragstellerin mit, dass der Entscheid des Eidg. Departements für Umwelt, Verkehr, Energie 

und Kommunikation UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten gemäss der 

Kostenstudie 2016 noch ausstehe. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ könne 

der Zugang zu den gewünschten Dokumenten zurzeit nicht gewährt werden. Das 

Zugangsgesuchverfahren werde bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheids des UVEK 

sistiert und erst danach materiell beurteilt werden. Der STENFO gab der Antragstellerin mit 

diesem Schreiben zudem Gelegenheit, sich zur beabsichtigten Sistierung des Verfahrens zu 

äussern. 

3. Mit Schreiben vom 28. März 2018 erklärte sich die Antragstellerin mit dieser Sistierung 

einverstanden. Sie wies jedoch darauf hin, dass diese Zustimmung ausdrücklich „nur bis zum 

Vorliegen des erstinstanzlichen Verwaltungsentscheides, nicht hingegen für ein allfälliges 

Rechtsmittelverfahren“ gelte. 

4. Mit einer weiteren „Verfügung“ vom 10. April 2018 sistierte der STENFO wie angekündigt das 

Verfahren auf Zugang zu den verlangten Dokumenten bis zum Vorliegen des Entscheids des 

UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage gemäss 

Kostenstudie 2016. 

 

                                                   
1  Vgl. Art. 4 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (SEFV; SR 732.17).  

 

 

 

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5. Am 11. Mai 2018 informierte der STENFO die Antragstellerin darüber, dass die betroffenen 

Betreiberinnen der Kernanlagen gegen die am 12. April 2018 ergangene Verfügung des UVEK 

Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht haben. Demzufolge sei diese 

Verfügung des UVEK noch nicht rechtskräftig und die Behandlung des Zugangsgesuchs werde 

weiterhin aufgeschoben. 

6. Daraufhin verlangte die Antragstellerin mit Schreiben vom 23. Mai 2018 beim STENFO eine 

begründete, einem Schlichtungsantrag zugängliche Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 4 

BGÖ. 

7. Mit Schreiben vom 12. Juni 2018 liess der STENFO der Antragstellerin eine solche 

abschliessende Stellungnahme zukommen und erklärte, dass der Zugang zu der Kostenstudie 

2016 und den zudienenden Unterlagen aufgrund der hängigen Verfahren vor 

Bundesverwaltungsgericht im jetzigen Zeitpunkt gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 

Abs. 2 BGÖ bis zu einem rechtskräftigen Entscheid aufgeschoben werde. 

8. Am 29. Juni 2018 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Sie stellte sich auf den 

Standpunkt, dass die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ für einen 

weiteren Aufschub nicht gegeben seien. Der interne Meinungs- und Willensbildungsprozess sei 

mit dem Entscheid des UVEK als für die Kostenfestlegung zuständige Behörde abgeschlossen. 

Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Zugänglichmachung der ersuchten Dokumente zum 

jetzigen Zeitpunkt eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung 

im Sinne eines erheblichen Schadensrisikos darstelle, zumal die Unabhängigkeit der 

richterlichen Entscheidbehörde ohnehin verfassungsrechtlich garantiert sei. Bis ein 

rechtskräftiger Entscheid über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten vorliege, 

könne es Jahre dauern. So werde ihr Zugangsanspruch auf nicht absehbare Zeit 

hinausgeschoben. Selbst wenn ein Zugangsaufschub grundsätzlich gerechtfertigt wäre, so sei 

nicht davon auszugehen, dass sämtliche verlangten Dokumente davon betroffen wären. Zudem 

habe der STENFO ihr trotz ausdrücklichem Ersuchen bislang keine Liste mit den vom 

Zugangsgesuch betroffenen Dokumenten zugestellt. So wisse sie bis heute nicht, welche 

Dokumente effektiv von ihrem Zugangsgesuch erfasst seien. 

9. Mit Schreiben vom 3. Juli 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den 

Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags den STENFO dazu auf, die 

betroffenen Dokumente und bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

10. Am 13. Juli 2018 reichte der STENFO eine Auflistung der vom Zugangsgesuch betroffenen 

Dokumente und eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin bekräftigte der STENFO nochmals 

seine Haltung, wonach der Zugang bis zur Rechtskraft der Verfügung des UVEK aufgeschoben 

werde. Angesichts des hängigen Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht bestehe im jetzigen 

Zeitpunkt kein Zugangsanspruch in Bezug auf die Kostenstudie 2016 sowie ihrer 

Überprüfberichte, da sie wesentliche Grundlage des Verfahrens vor dem 

Bundesverwaltungsgericht bildeten (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ). Auch die weiteren vom 

Zugangsgesuch betroffenen Unterlagen, die allesamt im Zusammenhang mit der Kostenstudie 

2016 bzw. ihrer Überprüfung stünden, könnten jeweils einzeln sowie in ihrer Gesamtheit eine 

öffentliche Debatte auslösen, wodurch der Willensbildungsprozess beeinflusst werden könne. 

Erst wenn die Aufschubgründe weggefallen seien, würden die materiellen Voraussetzungen der 

Zugangsgewährung im Einzelnen zu prüfen und die betroffenen Dritten anzuhören sein. Ein 

Rechtsnachteil erwachse der Gesuchstellerin mit diesem beabsichtigten Vorgehen nicht. 

 

 

 

 

 

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11. Am 20. Juli 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien in der 

Sache nicht einigen konnten. Allerdings erklärte sich der STENFO bereit zu prüfen, ob für 

diejenigen Dokumente, die nicht Teil des hängigen Verfahrens sind, eine Auflistung der 

vorhandenen Dokumente erstellt und der Antragstellerin zugestellt werden kann. 

12. Mit Schreiben vom 11. September 2018 teilte der STENFO der Antragstellerin mit, dass keine 

Möglichkeit ersichtlich sei, auf die Zustellung einer Dokumentenliste bzw. auf die Eröffnung 

eines Verfahrens zur partiellen Offenlegung gewisser Dokumente einzutreten, solange in der 

Sache selbst kein rechtskräftiger Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ergangen sei. Bei 

der Mehrheit der identifizierten Unterlagen handle es sich um Verfahrensakten des 

Beschwerdeverfahrens gegen die Verfügung des UVEK. Doch auch die übrigen Unterlagen 

stünden allesamt in einem engen Zusammenhang mit der Kostenstudie 2016 und damit auch 

mit den besagten Verfahrensakten, indem sie Passagen aus den Verfahrensakten wiedergeben 

oder darauf Bezug nehmen würden. Allein mit der Anfertigung einer Liste, welche Aktenstücke 

im Verfahren seien und welche nicht, wäre es nicht getan, vielmehr müsste eine solche 

Unterscheidung laut STENFO auch auf inhaltlicher Ebene erfolgen. Er sehe sich deshalb 

ausserstande, eine solche Liste mit vertretbarem Aufwand, der überdies der Antragstellerin 

verrechnet werden müsste, herzustellen. Deshalb werde an besagtem zeitlichen Aufschub des 

Zugangs festgehalten. 

13. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des STENFO sowie auf die 

eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

14. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim STENFO ein. Dieser 

verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als 

Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines 

Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde 

formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 

Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

15. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3 

 

                                                   
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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17. Die Antragstellerin verlangte Zugang zu einer Vielzahl von Dokumenten im Zusammenhang mit 

der Kostenstudie 2016 (KS 2016). Sie ersuchte überdies sowohl im Zugangsgesuchverfahren 

als auch im Schlichtungsverfahren um Zustellung einer Liste mit den von ihrer Anfrage 

betroffenen Dokumenten zwecks einer möglichen Eingrenzung des Zugangsgesuchs und 

besserer Nachvollziehbarkeit des Zugangsaufschubs. Der STENFO hat dies wiederholt 

abgelehnt (vgl. Ziff. 12). 

18. Gemäss Art. 3 Abs. 1 VBGÖ hat die Behörde den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern über 

die verfügbaren amtlichen Dokumente Auskunft zu geben und sie bei ihrem Vorgehen zu 

unterstützen. Dies bedeutet, dass sie ihnen in angemessenem Rahmen dabei behilflich sein 

muss, ihr Gesuch klar zu formulieren, das gewünschte Dokument zu ermitteln und nötigenfalls 

die Behörde zu bestimmen, die für die Bearbeitung des Gesuchs zuständig ist. Die zuständige 

Behörde verfügt bezüglich der Unterstützung der Gesuchstellenden über einen gewissen 

Ermessensspielraum.4 Diese Unterstützungspflicht der Behörde ist ein wesentlicher Aspekt des 

Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten und besteht unabhängig vom konkreten 

Streitgegenstand in einem Schlichtungsverfahren. 

19. Eine Auflistung der zu einem konkreten Thema vorhandenen Dokumente ist gerade in Fällen 

von umfangreichen bzw. relativ allgemein formulierten Zugangsgesuchen wie dem vorliegenden 

ein von der Lehre und Rechtsprechung anerkanntes Vorgehen im Hinblick auf eine mögliche 

Präzisierung oder Eingrenzung eines Zugangsgesuchs.5 Die Erstellung eines solchen 

Dokumentenverzeichnisses im Rahmen der Unterstützungspflicht bedingt entgegen der Ansicht 

des STENFO grundsätzlich keine Beurteilung auf inhaltlicher Ebene und insbesondere keine 

Aussonderung der Verfahrensakten. Die Frage nach Inhalt des Dokuments und dessen 

Zugänglichkeit stellt sich erst im Rahmen der eigentlichen materiellen Behandlung des Gesuchs 

und nicht bereits bei der Erstellung einer blossen Dokumentenliste. Mit letzterer wird zum 

jetzigen Zeitpunkt lediglich die Existenz der Dokumente belegt. Für den Beauftragten ist nicht 

ersichtlich, weshalb nicht bekannt werden dürfte, welche Dokumente im Zusammenhang mit 

der Verwaltungstätigkeit des STENFO im Rahmen der KS 2016 vorhanden sind. Der 

Beauftragte stellt nicht in Abrede, dass die Erstellung einer solchen Auflistung mit einem 

Aufwand für die Behörde verbunden ist. Allerdings ist dieser gemäss Rechtsprechung 

grundsätzlich in Kauf zu nehmen, sofern dadurch der Geschäftsgang der Behörde nicht 

geradezu lahmgelegt wird.6 Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass ein solches Verzeichnis 

bereits erstellt worden ist und demnach der Aufwand bereits angefallen ist. 

20. In diesem Sinne empfiehlt der Beauftragte dem STENFO, der Antragstellerin mittels 

Dokumentenverzeichnis oder in sonst geeigneter Weise Auskunft über alle Dokumente 

entsprechend ihrem Zugangsgesuch zu geben und ihr Gelegenheit einzuräumen, das 

Zugangsgesuch zu präzisieren bzw. einzugrenzen (Art. 7 Abs. 3 und 4 VBGÖ). 

21. Da sich die Antragstellerin vorbehält, ihr umfangreiches Zugangsgesuch noch einzugrenzen 

bzw. zu präzisieren und demnach die vom Gesuch erfassten Dokumente noch nicht 

abschliessend feststehen, äussert sich der Beauftragte nachfolgend lediglich in allgemeiner Art 

und Weise zur Frage der materiellen Zugänglichkeit. Der STENFO machte geltend, die 

inhaltliche Prüfung des Zugangsgesuchs und damit auch der Zugang zu den Dokumenten sei 

angesichts des hängigen Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht bis zum Vorliegen eines 

rechtskräftigen Entscheides aufzuschieben.  

 

                                                   
4  Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 3.2. 
5  HÄNER, Handkommentar BGÖ, Art. 10, Rz 34; BGE 142 II 324 E. 3.5. 
6  BGE 142 II 324 E. 3.5; Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.6.6. 

 

 

 

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22. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu 

amtlichen Dokumenten betreffend Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege. 

Vorliegend ist unbestritten, dass die Verfügung des UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und 

Entsorgungskosten gemäss der Koststudie 2016 vor Bundesverwaltungsgericht angefochten 

wurde und das Verfahren aktuell – soweit für den Beauftragten erkennbar – noch hängig ist. 

Damit besteht in Bezug auf diejenigen Dokumente, die Eingang in die Verfahrensakten 

gefunden haben, zurzeit kein Anspruch auf Zugang gemäss Öffentlichkeitsgesetz, da diese 

während des Verfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen sind. 

23. In Bezug auf die übrigen Dokumente, die nicht Teil der Verfahrensakten sind, hat der STENFO 

das Gesuch aber grundsätzlich materiell zu beurteilen und den Zugang nach Massgabe des 

Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren. Dabei ist ohne weiteres denkbar, dass zumindest 

teilweise die vom STENFO vorgebrachten Ausnahmen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a bzw. Art. 8 

Abs. 2 BGÖ (sowie weitere Ausnahmetatbestände) tatsächlich zur Anwendung gelangen 

können. Ein genereller Zugangsaufschub ohne Einzelfallprüfung auch für alle übrigen 

Dokumente erscheint aber unverhältnismässig, zumal dessen Dauer nicht absehbar ist. 

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung 

drohende Verletzung der angeführten öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit 

Sicherheit eintreten, aber auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen. 

Zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme 

Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann.7  

24. Folglich empfiehlt der Beauftragte dem STENFO, die materielle Zugänglichkeit der verlangten 

Dokumente, soweit diese zum jetzigen Zeitpunkt nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 

BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes und damit vom 

Zugangsanspruch ausgenommen sind, zu prüfen und dabei dem Verhältnismässigkeitsprinzip 

das nötige Gewicht einzuräumen. Im Hinblick auf möglicherweise enthaltene Personendaten 

sind gegebenenfalls die betroffenen Drittpersonen nach Art. 11 BGÖ anzuhören. Wird der 

Zugang zu einzelnen Dokumenten oder gewissen Teilinhalten weiterhin aufgeschoben oder 

verweigert, ist dies hinreichend zu begründen. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

25. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke stellt der 

Antragstellerin eine Dokumentenliste mit allen von ihrem Zugangsgesuch betroffenen 

Dokumenten zu oder gibt ihr in sonst geeigneter Weise Auskunft über die verfügbaren 

Dokumente. Er gibt der Antragstellerin sodann Gelegenheit, ihr Zugangsgesuch zu präzisieren 

bzw. einzugrenzen. 

26. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke prüft 

anschliessend die Zugänglichkeit derjenigen Dokumente, die zum jetzigen Zeitpunkt nicht 

aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ dem sachlichen Geltungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes entzogen sind, entsprechend den Erwägungen in den Ziffern 23 und 24 

erneut und gewährt den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. 

Gegebenenfalls sind vorgängig betroffene Drittpersonen anzuhören. 

 

 

                                                   
7  BGE 144 II 77 E. 3. 

 

 

 

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27. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 

Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke den Erlass einer 

Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung 

nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

28. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke erlässt eine 

Verfügung, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

29. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke erlässt die 

Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines 

Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

30. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 

Abs. 3 VBGÖ). 

31. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Stilllegungsfonds für Kernanlagen und  

Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke, 

vertreten durch: 

Wenger Plattner 

Jungfraustrasse 1 

3000 Bern 6 

 

 

 

 

 

 

 

 

Reto Ammann