# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 642f13b3-0fa8-50aa-b636-97b2d14ac3ab
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-06-01
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 01.06.2017 605 2016 248
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2016-248_2017-06-01.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2016 248
605 2016 249
605 2017 41
605 2017 42

Arrêt du 1er juin 2017

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président: Marc Boivin 
Juges: Marianne Jungo, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire: Stephy-Ange Kalusivikako

Parties A.________, recourante, représentée par Me Séverine Monferini 
Nuoffer, avocate

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée  

Objet Aide sociale – refus de prise en charge, subsidiarité – validité 
formelle du processus décisionnel

Recours du 31 octobre 2016 contre la décision sur réclamation du 
29 septembre 2016

Recours du 7 mars 2017 contre la décision sur réclamation du 
6 février 2017

Requêtes d’assistance judiciaire déposées à l’appui des 
deux recours

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considérant en fait

A. A.________, née en 1991, mère d’un enfant né en 2009, est arrivée en Suisse, en 
provenance du Cameroun au mois de juin 2008. Elle était alors encore mineure et obtint un permis 
B, octroyé au titre de cas de rigueur en sa qualité de victime de la traite d’êtres humains.

Après avoir accompli une formation d’auxiliaire de santé en 2012 et trouvé un emploi à temps 
partiel lui laissant le temps de s’occuper de son fils, atteint de troubles du comportement, elle a été 
suivie par le service social communal qui lui a alloué des aides matérielles dès l’année 2013, 
celles-ci censées couvrir un budget mensuel déficitaire.

En arrêt maladie en 2015 en raison d’un état dépressif, elle a perdu son emploi et s’est inscrite à 
l’assurance-chômage, qui lui a rétroactivement versé des indemnités pour la période de septembre 
2015 à mars 2016, qu’elle a toutefois utilisées à des fins personnelles.

Suite à quoi, la Commission sociale de la Ville de Fribourg a été amenée à statuer sur son cas.

B. Après avoir dans un premier temps envisagé, le 30 juin 2016, d’accorder sur le principe une 
aide matérielle à son administrée à partir du mois de juillet 2016, elle lui a tout d’abord, par 
décision sur réclamation du 29 septembre 2016, refusé toute aide sociale pour la période du mois 
d’avril au mois de juin 2016, en raison d’un manquement au devoir de renseigner. Elle a par 
ailleurs exigé le remboursement d’un montant  CHF 10'504.-, correspond aux indemnités 
journalières de chômage non déclarées, ce second point n’ayant pas été attaqué dans la 
procédure de réclamation. 

C. Elle a également, par décision du 1er septembre 2016 confirmée sur réclamation le 6 février 
2017, refusé d’accorder une nouvelle aide matérielle à partir du mois de juillet 2016, renvoyant ici 
son administrée, sur la base au demeurant du même état de faits, au principe de la subsidiarité.

D. Représentée par Me Séverine Monferini Nuoffer, avocate, A.________ a interjeté recours 
contre l’une et l’autre de ces décisions, par actes des 31 octobre 2016 (605 2016 248) et 7 mars 
2017 (605 2017 41), concluant à leur annulation et au versement d’une aide matérielle pour 
l’intégralité de la période a priori concernée, à savoir à partir du mois d’avril 2016. Elle a toutefois 
indiqué plus tard, à l’issue de l’échange des écritures, ne plus demander une aide sociale que 
jusqu’au mois de novembre 2016 y compris, ayant par la suite retrouvé un travail et percevant 
désormais un salaire, celui-ci assorti d’allocations familiales.

Elle critique pour l’essentiel, sur le fond, la suppression de l’aide matérielle, que celle-ci ait été 
fondée sur la violation de son devoir de renseigner pour la période du mois d’avril au mois de juin 
2016 ou, pour la suite, sur l’application du principe de subsidiarité. A la limite, seule une réduction 
de l’aide matérielle aurait dû être prononcée. Elle dénonce par ailleurs également le vice de forme 
du processus décisionnel, reprochant à la Commission sociale d’avoir reconsidéré, par une 
seconde décision, son acceptation initiale de prise en charge à partir du mois de juillet 2016, ce qui 
serait contraire au droit, l’objet du litige ayant été selon elle circonscrit et figé après sa réclamation. 
Dans le même registre, elle dénonce également la validité formelle de la première décision sur 
réclamation, laquelle confirme selon elle un refus prononcé au départ par le service d’aide social 
qui n’était pas compétent pour le faire.

Elle a déposé deux requêtes d’assistance judiciaire, demandant par la suite qu’il soit statué par 
décision incidente.

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Dans ses observations du 22 novembre 2016 et du 26 avril 2017, la Commission sociale a 
proposé le rejet des deux recours.

La recourante a été invitée à se déterminer brièvement sur les observations déposées dans le 
cadre de la première procédure et a déposé plusieurs interventions spontanées dans le cadre de 
la seconde, celles-ci ayant spécialement trait à la contestation de la nouvelle politique des deux 
Cours des assurances sociales visant à abréger la durée de la procédure et consistant, dans cette 
optique, à statuer sur l’assistance judiciaire dans le cadre de l’arrêt de fond, cela sans toutefois 
exiger le versement d’une avance de frais. Elle a, quoi qu’il en soit, maintenu ses conclusions dans 
l’une et l’autre cause à l’issue des échanges des écritures.

Elle a produit ses listes de frais le 15 mai 2017.

Pour autant que cela soit utile à la solution du litige, il sera fait état du détail des arguments 
soulevés par les parties dans les considérants en droit du présent arrêt, dans lesquels seront 
examinés leurs moyens de preuve.

en droit

1. Selon l’art. 36 de la loi sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation 
sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui sollicite une aide sociale a 
qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).

Interjetés dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de juridiction 
administrative [CPJA; RSF 150.1]), les deux recours sont recevables à la forme. 

Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites.

2. Etant donné la proximité manifeste des deux causes, celles-ci sont jointes. 

3. a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 juin 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est 
dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être 
aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la 
dignité humaine. Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur 
statut du point de vue de la police des étrangers (ATF 121 I 367 consid. 2d).

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er al. 1 LASoc).

Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 
LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés sociales 
ou lorsqu'elle ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par ses 
propres moyens (art. 3 LASoc). 

Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la 
mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière 
permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend 
notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée 

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en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure 
d'insertion sociale, dans le cadre d'un contrat d'insertion sociale, permet au bénéficiaire de l'aide 
sociale de retrouver ou de développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5).

4. a) Selon l'ordonnance du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la 
loi sur l'aide sociale (RSF 831.0.12), toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son 
ménage a droit à un montant forfaitaire pour son entretien (art. 1 al. 1). Le forfait mensuel pour 
l’entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (art. 1 al. 3 
de l'ordonnance précitée).

Les montants forfaitaires sont fixés à l’art. 2 de cette ordonnance, au demeurant conforme aux 
concepts et normes de calcul de l’aide sociale fixées par la Conférence suisse des institutions 
d’action sociale (CSIAS).

Il ressort de son art. 10 al. 1 que l’aide matérielle minimale pour l’entretien (minimum vital absolu) 
est de 15% inférieure aux montants forfaitaires.

b) Toujours selon l'ordonnance du 2 mai 2006, la couverture des besoins fondamentaux 
comprend, outre le forfait mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les charges 
courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (art. 11 al. 1). 
Les frais effectifs résultant d'une activité lucrative ou d'une activité non rémunérée doivent être pris 
en compte dans les dépenses d'un budget d'aide sociale, notamment les frais de transport (cf. art. 
8). Des prestations circonstancielles peuvent être allouées pour couvrir certains besoins propres 
dus à l'état de santé, à la situation économique et familiale particulière du ou de la bénéficiaire. 
Elles ne sont accordées que si un examen approfondi en a démontré la nécessité (cf. art. 12).

5. Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne 
dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux 
dispositions du code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes 
du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

a) Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les 
prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut 
subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide 
d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de 
tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère 
complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été 
utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le 
choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit 
de l’aide sociale, 1995, p. 77).

b) Le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et 
il oblige le demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour sortir d'une situation 
d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent ici en ligne de 
compte, en particulier, l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi que des propres 
capacités de travail.

Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront 
accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été 
épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte 
notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit 

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de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les 
bourses (WOLFFERS, p. 78).

c) Ce principe général de subsidiarité de l'aide sociale implique aussi que celle-ci n'est 
fournie que pour faire face à la situation actuelle et future et non pas pour la situation passée, qui a 
pu être surmontée autrement. Ainsi, si la situation d'urgence a déjà été supprimée, elle ne doit en 
principe pas donner lieu à des prestations rétroactives même si, au moment de l'existence du 
besoin, un droit à l'aide sociale a existé. 

Le Tribunal fédéral a confirmé que l'aide sociale ne peut pas être versée pour une période 
antérieure et servir à amortir des dettes, quand bien même un droit aux prestations existait alors. 
Des exceptions peuvent certes être admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait entraîner 
une nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale pourrait remédier. Aussi, l'aide 
sociale peut-elle être amenée à prendre en charge les arriérés de loyer. L'autorité décide alors de 
la prise en charge de dettes de cas en cas, sur la base d'une pesée des intérêts (ATF 136 I 129 
consid. 7.1.3 et les références; 136 V 351 consid. 7.1; arrêts TF 8C_866/2014 du 14 avril 2015 
consid. 4.2.1, 8C_124/2016 du 23 novembre 2016 consid. 4; voir également ATC FR 
605 2016 202 du 24 novembre 2016 consid. 3a et les références).

6. Est en l’espèce litigieuse la prise en charge sociale du mois d’avril au mois de novembre 
2016 y compris, refusée par le biais des deux décisions contestées.

La recourante prétend pour l’essentiel avoir, sur le fond, droit à une telle prise en charge.

Elle dénonce par ailleurs la validité formelle des deux décisions rendues à son encontre.

Il s’agit de revenir sur le parcours de la prise en charge sociale de la recourante à l’origine du 
contentieux.

aa) Née en 1991 au Cameroun, célibataire et mère d’un enfant né en 2009, la 
recourante est arrivée en Suisse en 2008, alors qu’elle était encore mineure, dans des conditions 
semble-t-il plutôt difficiles, à savoir via un réseau de prostitution.

Elle s’est vue octroyer un permis B humanitaire, comme un cas de rigueur.

Elle a été prise en charge par l’Etat, ceci par l’entremise du Service de l’action sociale, au sens de 
l’art. 8 LASoc.

Placée sous curatelle, elle a d’abord séjourné en foyer, avec son enfant.

Parallèlement à cela, elle a accompli une formation d’auxiliaire de santé qui lui a permis de signer 
un contrat de travail à 80% au mois d’août 2012 et de gagner en indépendance.

Elle s’est adressée au service social de la Ville au mois de juin 2012, dans l’attente du versement 
de son premier salaire (cf. bref rapport social du 10 août 2008, dossier intimée, sous onglet 2).

bb) Appuyée en cela par son curateur, elle a plus tard requis la couverture de son 
budget, tout d’abord à partir du mois de mai 2013, puis de manière plus étendue encore dans le 
courant de l’automne 2013: accaparée par les problèmes rencontrés par son fils (agressivité de sa 
part envers les autres enfants et les adultes) elle s’était en effet vu contrainte de provisoirement 
réduire son taux d’activité à 50%, et ne parvenait plus à faire face à ses dépenses courantes, 
comprenant désormais également un loyer d’un peu plus de CHF 1’000.- (cf. rapport du service 
des curatelles du 19 décembre 2013).

Ces aides matérielles lui ont été octroyées.

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cc) Elle s’est rendue en Afrique à la fin de l’année 2013, réussissant à financer ce 
voyage par ses propres moyens ou avec l’aide de proches, ce qui lui a à l’époque été reproché, 
mais sans conséquences toutefois sur sa prise en charge sociale. Ce voyage aurait du reste été 
prévu avant même qu’elle ne sollicite une aide matérielle (cf. courrier du service des curatelles du 
13 mars 2014, dossier intimée, sous onglet 2).

dd) Elle a sollicité et obtenu une nouvelle aide matérielle à partir du mois d’avril 2014, 
pour à peu près les mêmes raisons que celles évoquées en 2013, à savoir une nouvelle baisse de 
son taux de travail pour s’occuper de son fils, dont les problèmes nécessitaient qu’il fasse l’objet 
d’un suivi plus intensif encore (cf. rapport du service des curatelles du 5 juin 2014, dossier intimée, 
sous onglet 2).

L’on relevait à ce moment chez elle sa grande fatigue et la présence de douleurs dans le cadre de 
son travail et face à la gestion du quotidien.

Elle faisait preuve de bonne volonté et la collaboration avec le service des curatelles se passait 
bien.

ee) A la fin de l’année 2014, la prise en charge de son fils devenait de plus en plus 
difficile et de nouvelles solutions devaient être trouvées, le début de sa scolarité obligatoire n’ayant 
pu se faire en automne et son accueil journalier devenant problématique, exigeant un placement 
en jardin d’enfants spécialisé (cf. rapport du service des curatelles du 26 février 2015, dossier 
intimée, sous onglet 2).

Epuisée, la recourante a été mise en arrêt maladie au mois de mars 2015.

ff) Elle a été licenciée pour la fin du mois d’août 2015, se retrouvant sans salaire à partir 
du mois de septembre 2015 (cf. rapport du service des curatelles du 17 septembre 2015, dossier 
intimée, sous onglet 2).

Son état s’améliorant toutefois, elle s’est mise à faire des recherches d’emploi.

Elle s’est par ailleurs inscrite au chômage.

gg) A la fin de l’année 2015, son père serait tombé malade au Cameroun, devant être 
hospitalisé, avant de finir par décéder au mois de mars 2016. Des factures seraient restées 
impayées, selon sa belle-mère (cf. rapport du service des curatelles du 6 juin 2016, dossier 
intimée, sous onglet 2).

hh) C’est précisément à cette époque que la recourante a reçu, sur son compte, des 
indemnités du chômage pour le mois de septembre 2015 à mars 2015, pour un montant de CHF 
10'698.15.

Elle aurait alors retiré tout cet argent pour le confier à une proche en partance pour le Cameroun : 
« Sous la pression de sa belle-mère et le choc causé par le décès de son père, elle a remis en 
cash l'argent du chômage à une connaissance qui partait au Cameroun. (…)  Elle avait rencontré 
cette personne dans un magasin africain. Elles auraient sympathisé étant toutes deux 
camerounaises. Elles seraient devenues copines et se sont revues plusieurs fois. Cette personne 
venait en Suisse fréquemment. Lorsque le papa de la recourante est décédé, elle partait au 
Cameroun c'est pour cela que la recourante a confié l'argent. Elle n'a aucune preuve de ce 
versement et elle n'arrive pas à obtenir des factures de la part de l'hôpital. Cette personne ne veut 
plus avoir de contact avec la recourante (…) [Quant] à sa belle-mère, elle reste injoignable depuis 
l'enterrement » (cf. rapport du service des curatelles du 6 juin 2016, dossier intimé, sous onglet 2).

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Pour le service des curatelles, la recourante aurait été manipulée par ses proches qui l’auraient 
amenée à se dessaisir de cet important montant, ceci alors même qu’elle se trouvait en état de 
faiblesse.

La recourante se retrouvait, quoi qu’il en soit, à nouveau démunie.

ii) Dans ce contexte tout particulier, la Commission sociale intimée a décidé, le 30 juin 
2016, de lui accorder une nouvelle aide matérielle, à partir du mois de juillet 2016 (cf. dossier 
intimée, sous onglet 2).

Elle a toutefois soumis cette nouvelle aide matérielle à deux conditions.

Premièrement, elle n’accordait aucun supplément minimal d’intégration (SMI) pendant six mois, 
tenant en cela compte des nombreux manquements de la recourante au devoir d’informer sur sa 
situation personnelle et financière, relevant à cet égard que les indemnités de chômage non 
reversées lui auraient permis de subvenir à ses besoins.

Deuxièmement, elle exigeait de la recourante le remboursement d’un montant de CHF 10'054.-, au 
titre de l’aide sociale indûment perçue en cachant les indemnités de chômage rétroactivement 
touchées, remboursement qui s’effectuerait par le biais d’une réduction de 15% des aides 
matérielles à venir.

jj) Parallèlement à cela, elle l’a également dénoncée au pénal (cf. acte du 11 juillet 2016, 
dossier intimée, sous onglet 2).

kk)  Le 15 juillet 2016, la Commission sociale faisait suite à sa décision et informait la 
recourante qu’elle venait d’apprendre que celle-ci avait versé un montant de CHF 3'592.- à l’une 
de ses proches au mois de mars 2016, contrairement à ce qu’elle avait précédemment prétendu, à 
savoir que l’entier des indemnités rétroactives de chômage avait été utilisé pour le paiement des 
factures laissées en souffrance au Cameroun après le décès de son père (cf. dossier intimée, sous 
onglet 2).

La recourante s’en est expliquée, via le service des curatelles, le 28 juillet 2016. La destinataire de 
ce versement était en fait sa belle-mère et aurait servi, en urgence, aux frais d’enterrement de son 
père (cf. dossier intimée, sous onglet 2).

ll) Le 29 juillet 2016, elle a déposé une « réclamation » à l’encontre de la décision du 30 
juin 2016, se plaignant de n’avoir pas reçu de décision formelle concernant sa situation pour les 
mois d’avril, de mai et de juin 2016 (cf. dossier intimée, sous onglet 2).

mm) Par décision sur réclamation du 29 septembre 2016, la Commission sociale intimée 
a refusé toute aide sociale à la recourante, pour elle et pour son fils, pour les mois d’avril à juin 
2016 (cf. dossier intimée, sous onglet 2), cela sous réserve de l’octroi d’une aide d’urgence (bons 
repas/nuitées).

nn) Parallèlement à cela, la Commission sociale avait entretemps rendu le 1er septembre 
2016 une nouvelle décision concernant l’aide matérielle à partir du mois de juillet 2016, la refusant 
désormais, invoquant les explications peu claires de la recourante et lui opposant le principe de 
subsidiarité.

Cette dernière déposa une nouvelle réclamation le 3 octobre 2016, toujours par l’entremise du 
service des curatelles qui évoquait toutefois désormais l’hypothèse qu’un montant de CHF 6'745.- 
aurait pu ne pas avoir été envoyé au Cameroun (cf. dossier intimée, sous onglet 2).

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Une deuxième décision sur réclamation fut par conséquent rendue le 6 février 2017, qui confirmait 
le refus de toute prise en charge sociale à partir du mois de juillet 2016, en application du principe 
de subsidiarité et la prise en compte, à ce titre, du dessaisissement d’un montant finalement revu à 
CHF 10'698.15 (cf. dossier intimée, sous onglet 2).

Le remboursement de ce dernier montant n’était, dans le même temps, plus exigé d’elle.

oo) En cours d’échange des écritures, la recourante a indiqué avoir retrouvé du travail à 
partir du mois de décembre 2016 et ne réclame plus qu’une aide matérielle du mois de juillet au 
mois de novembre.

Au final, la période litigieuse visée par les deux décisions sur réclamation ne court plus que du 
mois d’avril au mois de novembre 2016.

7. La recourante dénonce la validité formelle des deux décisions sur réclamation, critiquant 
l’essentiel du processus décisionnel.

a) A cet égard, une remarque s’impose d’emblée.

Si l’autorité intimée est en l’espèce également critiquée sur un plan formel, la tenue de ses 
dossiers n’y est probablement pas pour rien.

Si l’on peut certes comprendre que celle-ci soit amenée à agir dans l’urgence et à devoir décider 
de l’octroi de prestations d’aide sociale pouvant varier de mois en mois, au gré de circonstances 
souvent guidées par la précarité, il n’en demeure pas moins qu’elle doit absolument garder à 
l’esprit que toutes les mesures qu’elle est amenée à prendre sont susceptibles de faire l’objet d’un 
recours auprès de la Cour de céans.

Or, précisément, la simple présentation, dans un classeur, d’une succession de rapports et 
d’échanges de mails ne permet pas toujours à l’autorité judiciaire de se faire une idée claire des 
faits à retenir lorsque survient le litige et le travail effectué par son délégué à l’instruction s’en 
trouve grandement compliqué. 

A cela s’ajoute le fait que les décisions de la Commission sociale consistent la plupart du temps en 
un mélange de considérants et de dispositifs - sans séparation claire entre les faits et le droit - qui 
rajoutent encore à la confusion, celle-ci pouvant faire naître, comme en l’espèce, des critiques 
formelles alors même qu’au fond, la cause est souvent assez claire, le droit de l’aide sociale ne 
reposant finalement que sur l’application de grands principes établis et bien connus.

Il serait particulièrement judicieux qu’à l’avenir, l’autorité intimée revoie sa manière de constituer 
ses dossiers, ce qui permettrait à toutes les parties de mieux s’y retrouver et notamment aux 
administrés de mieux saisir le sens des décisions qui les concernent.

Cela ayant été précisé, les griefs formels soulevés en l’espèce peuvent se résumer comme suit.

b) Concernant la période allant du mois d’avril au mois de juin 2016 (605 2016 248), la 
recourante reproche à la Commission sociale d’avoir, dans sa décision sur réclamation, entériné 
un refus initialement prononcé par le service social qui n’était pas compétent pour le faire, se 
référant à une jurisprudence cantonale.

Elle ne saurait être suivie sur ce premier point, dont on peut par ailleurs se demander s’il n’est pas 
devenu sans objet dès lors que la recourante est désormais sortie de l’aide sociale et qu’elle ne 
peut plus réclamer qu’une seule prise en charge rétroactive des dettes éventuellement contractées 
sur cette première période.

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aa) Dans les faits et contrairement à ce qu’elle laisse entendre, il n’est pas établi 
clairement que le service de l’aide sociale ait prononcé, en toute incompétence, une suspension 
immédiate de l’aide matérielle dont il s’agirait de constater la nullité formelle.

D’après certaines pièces au dossier (cf. échanges de mail du mois de mai 2016 et courrier du 
26 octobre 2016 du service des curatelles), une aide matérielle pourrait même avoir été versée 
pour le mois d'avril 2016.

Quoiqu’il en soit, aucune décision n’a tout simplement été rendue à propos de l’aide matérielle 
concernant cette première période litigieuse, la décision initiale de la commission sociale du 30 juin 
2016 ne statuant qu’à partir du mois de juillet 2016.

C’était du reste l’unique raison qui l’avait poussée à déposer une réclamation.

La Commission sociale, habilitée à le faire (art. 20 et 18 al. 2 let. b LASoc), s’est donc 
formellement prononcée sur ce point pour la première fois dans le cadre d’une décision sur 
réclamation.

bb) Pour autant, cette dernière décision ne saurait être annulée au seul motif que la 
recourante aurait été privée de la voie de la réclamation.

Ayant saisi la Cour de céans, faisant à cette occasion valoir ses arguments sur le fond du litige 
devant une autorité judiciaire disposant d’un plein pouvoir de cognition, ce dernier au demeurant 
exercé dans le cadre d’une procédure régie par la maxime d’office, la recourante ne saurait se 
prévaloir en l’espèce d’une violation de ses droits procéduraux, notamment de son droit d’être 
entendu, cela d’autant moins que deux échanges d’écritures ont même été ordonnés.

Dans cette optique, un renvoi de la cause à la Commission intimée pour nouvelle décision sur 
réclamation ne se justifie nullement, à tout le moins pas sous l’angle de l’économie de procédure : 
les deux parties ont en effet campé sur leurs positions et le développement, par la suite, du litige, 
étendu au-delà même du mois de juillet 2016, donne manifestement à penser qu’au terme d’un tel 
renvoi, la Cour de céans serait à nouveau saisie.

Il s’agira dès lors d’examiner le bien-fondé de la décision de refus d’aide matérielle pour cette 
première période.

Cela étant et à côté de tout cela, il y a lieu de prendre acte que les deux objets sur lesquels la 
commission sociale n’avait pas omis de se prononcer dans le cadre de sa décision initiale du 
30 juin 2016, à savoir l’octroi d’une nouvelle prise en charge sociale à partir du mois de juillet 2016 
et le remboursement d’un montant de CHF 10'893.- à opérer sur toute aide à verser, n’ont pas été 
formellement contestés dans la réclamation déposée par la recourante.

Ce qui amène directement au second grief formel soulevé par elle, dont on peut également se 
demander s’il n’est pas et pour les mêmes raisons que le premier, devenu sans objet.

c) La recourante considère, pour ce qui a trait à la période allant du mois de juillet 2016 au 
mois de novembre 2016 y compris (605 2017 41), que la décision initiale du 30 juin 2016 était 
entrée en force et que, dans ces conditions, une décision de refus de toute aide matérielle ne 
pouvait pas être rendue le 1er septembre 2016.

Une telle nouvelle décision ne pouvait selon elle être rendue après le dépôt de sa première 
réclamation du 29 juillet 2016, qui aurait tout à la fois figé et circonscrit le litige à la seule question 
de l’octroi de l’aide matérielle avant le mois de juillet 2016.

C’est le principe de la sécurité juridique qui est implicitement invoqué ici.

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Or, à cet égard, il apparaît à la lecture du dossier que c’est sur la base d’un fait ignoré au moment 
où fut prise la décision du 30 juin 2016, que la Commission sociale a rendu une nouvelle décision 
le 1er septembre.

Cette dernière indique en effet avoir appris que, contrairement à ce que la recourante avait 
soutenu dans un premier temps, l’entier des indemnités de chômage, censément utilisé au 
règlement des factures concernant le traitement du père malade puis décédé, n’aurait pas été 
confié en liquide à une proche en partance pour l’Afrique.

Un montant de CHF 3'592.- aurait été directement versé à la belle-mère de la recourante 
demeurant en Afrique.

Ceci faisait naître un doute sérieux au sujet des précédentes déclarations de la recourante, 
amenant même le Service des curatelles à laisser entendre qu’il n’était pas exclu que le solde du 
montant rétroactif des indemnités de chômage ait été affecté à un autre but.

Cet élément constituait un fait nouveau de nature à fonder reconsidération d’une précédente 
décision entrée en force.

Il modifiait radicalement la donne : à savoir que, désormais, l’aide matérielle soumise à condition à 
partir du mois de juillet 2016 n’était plus octroyée à une personne  entièrement dessaisie d’un 
montant d’environ CHF 10'000.- pour des motifs, sinon louables, du moins compréhensibles, mais 
à une personne disposant possiblement encore de quoi subvenir à ses propres besoins.

Sur le principe, une nouvelle décision pouvait donc bien être rendue.

Il y aura ainsi lieu, également, de se pencher sur le bien-fondé de cette nouvelle décision, qui a de 
facto annulé la précédente.

L’on notera à cet égard, tout particulièrement, que la nouvelle décision n’exige plus de la 
recourante qu’elle procède au remboursement du montant détourné, celui-ci étant désormais 
fictivement affecté à l’auto-prise en charge de ses besoins, conformément au principe de la 
subsidiarité prévalant dans le domaine de l’aide sociale.

8. L’on peut désormais examiner la validité matérielle des deux décisions contestées.

Dans la mesure où, comme il a été dit, celles-ci portent sur le même objet et reposent pour 
l’essentiel sur les mêmes faits, la situation peut s’apprécier dans son ensemble.

a) L’on retiendra tout d’abord à cet égard ce qui suit.

La recourante demande une aide matérielle pour les mois d’avril à novembre 2016.

Elle le demande à titre rétroactif, ayant par la suite retrouvé un emploi et déclarant ne plus 
dépendre des services sociaux.

Pour cette période rétroactive, l’aide lui a été refusée par le biais de deux décisions qui la 
renvoyaient pour l’essentiel au principe de la subsidiarité applicable au contentieux de l’aide 
sociale.

La recourante ne conteste pas avoir pris des dispositions qui ont eu pour conséquence qu’un 
montant rétroactif de CHF 10'698.15, émanant de l’assurance-chômage et par ailleurs nullement 
remis en cause, n’a pas été affecté au couvrement de ses besoins personnels.

Dans ces conditions, elle doit en principe se laisser imputer l’entier de ce montant, d’autant moins 
qu’elle ne pouvait ignorer qu’au moment où elle le touchait, elle se trouvait en situation de précarité 
qui l’avait poussée à régulièrement dépendre du service social.

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En conséquence de quoi, il n’est pas utile de chercher à savoir si elle a ou non gardé pour elle une 
partie du montant : que celui-ci ait servi à soigner son père ou à couvrir d’autres dépenses n’a en 
effet aucune importance.

b) Sur les huit mois de la période litigieuse, avec ces CHF 10'698.15, la recourante aurait 
déjà pu disposer d’un budget mensuel d’environ CHF 1'337.-, pour elle et son enfant.

Malgré cela, il pouvait subsister un découvert au niveau de ses dépenses : les indemnités de 
chômage n’allaient a priori couvrir que 80% de son revenu assuré d’auxiliaire de santé, ce dernier, 
modeste, déjà fondé sur un taux d’activité réduit.

Sur le principe, la recourante pouvait donc prétendre à l’aide sociale, d’autant plus qu’elle se 
trouvait à côté de cela également dans une situation de grande précarité personnelle.

Pour autant, la Commission sociale devrait-elle être tenue de prester financièrement, qui plus est à 
titre rétroactif maintenant que la recourante a retrouvé un emploi et déclare ne plus prétendre à 
l’aide sociale à partir du mois de décembre 2016 ?

c) Au vu des considérants des deux décisions, et surtout de la seconde, l’on constate que 
la Commission sociale reproche à la recourante d’avoir manqué à ses devoirs de renseigner et de 
collaborer.

Un refus de toute aide sociale, qui se lirait comme une sanction, ne saurait toutefois se prononcer 
pour un tel motif.

Certes, la recourante s’est-elle indûment dessaisie de plus de CHF 10'000.-.

Mais elle l’a fait dans un contexte exposé plus haut qui mérite une nouvelle fois d’être relevé : elle 
se trouvait alors dans un état de fatigue psychique résultant tout à la fois de sa situation de 
précarité, d’une solitude personnelle, de l’exploitation de sa crédulité ou de la charge émotionnelle 
liée aux troubles de comportement de son fils, lesquels ne sont d’ailleurs peut-être pas sans lien 
avec les conditions déplorables d’arrivée de cette très jeune maman en Suisse.

Ce contexte peut aussi expliquer les déclarations contradictoires de cette dernière au sujet de 
l’affectation du montant rétroactif perçu, question dont l’importance doit cependant être relativisée.

Dans ses rapports et écritures, le service des curatelles a paru vouloir authentifier la sincérité des 
remords que sa pupille a montrés immédiatement après s’être dessaisie de cette somme qui lui 
avait été rétrocédée par l’assurance-chômage et avoir réalisé l’impact de son geste. Il est par 
ailleurs tout à fait plausible qu’elle se soit retrouvée démunie vis-à-vis de la situation de son père 
que lui rapportait alors sa belle-famille restée en Afrique. L’on sait aussi la réalité des pressions 
que peut exercer à distance le clan familial à l’encontre de ses exilés.

A la lumière de ces circonstances, l’attitude de la recourante ne peut tout à fait être assimilée à 
intention malicieuse, le Service des curatelles relevant au contraire la bonne collaboration dont elle 
avait fait jusqu’alors preuve, constance qui peut également se remarquer dans le succès, malgré 
tout, de sa formation d’auxiliaire de santé.

Un refus de toute aide ne se justifiait dès lors pas, à titre de sanction, sur le seul constat d’un 
manquement isolé à ses diverses obligations d’assistée sociale ou de ses déclarations apparues 
contradictoires en fin de compte.

Sans vouloir déresponsabiliser la recourante, l’on peut enfin sérieusement se demander comment 
un tel montant a pu être déposé directement sur le compte d’une personne sous curatelle et 
socialement endettée, ceci à sa libre disposition : il y a certainement eu là une absence de 

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vigilance de la part des services, celle-ci d’emblée susceptible de favoriser la survenance des faits 
finalement reprochés à leur administrée.

Dans ces conditions et dans la mesure où, sur le principe, le droit à une aide sociale ne pouvait 
être nié sur la période litigieuse, la recourante peut prétendre à des prestations rétroactives 
correspondant à la prise en charge d’éventuelles dettes alors contractées, susceptibles de 
fragiliser sa situation et d’engager par là même les services sociaux.

9. Compte tenu de tout ce qui précède, il s’agit d’admettre partiellement les deux recours et de 
renvoyer la cause à la Commission sociale pour la prise en charge rétroactif des éventuelles 
dettes que la recourante aurait pu contracter durant la période litigieuse et qui seraient du ressort 
de l’aide sociale.

La Cour ne dispose en effet pas de toutes les informations qui lui permettraient de procéder par 
elle-même à cette estimation.

Une telle solution se justifie se justifie en l’espèce, au vu de la jurisprudence et pour éviter que la 
recourante ne se retrouve endettée et, pour cette raison même, à nouveau rapidement démunie, 
ce qui la pousserait à s’adresser une nouvelle fois au service social.

Il reste à statuer sur les frais et dépens.

10. a) Compte tenu de la précarité dans laquelle se trouve la recourante, il n’est tout d’abord 
pas perçu de frais de justice (art. 129 let a CPJA).

b) La recourante a partiellement gain de cause et il s’agit d’en prendre acte au moment de 
fixer sa liste, de la manière suivante.

Pour une moitié, les heures strictement nécessaires à la défense de sa cause seront mises à la 
charge de la Commission sociale qui succombe.

Pour l’autre moitié, ces mêmes heures seront indemnisées par le biais de l’assistance judicaire et 
mises à la charge de l’Etat.

Il y a en effet lieu d’admettre sur ce dernier point les requêtes d’assistance judiciaire déposées par 
la recourante à l’appui de ses recours, les conditions cumulatives à son octroi étant manifestement 
réunies si l’on tient compte tout à la fois de sa situation de précarité et de l’admission partielle des 
recours qui démontre à tout le moins que les causes n’étaient pas d’emblée dépourvues de toute 
chance de succès (art. 142 al. 1 et al. 2 CPJA).

La nécessité d’un avocat se justifiait en outre dans cette affaire où des décisions successives, 
pouvant apparaître dans un premier temps contradictoires, ont été rendues.

c) La recourante a déposé deux listes de frais faisant étant d’un temps de travail global 
d’environ 35 heures et demie.

aa) Ces heures ont été effectuées dans le cadre de deux dossiers reposant sur le même 
état de fait et le nombre des heures (15 heures 48 minutes) consacrées au second recours paraît 
de ce point de vue excessif, à tout le moins au regard des griefs matériels.

C’est le lieu de préciser ici que la totalité des arguments formels ont été écartés.

Dans le même temps, une partie des écritures déposées par la mandataire visait à mettre en 
cause la manière de procéder de la Cour de céans (assistance judiciaire rendue désormais avec 
l’arrêt au fond) et visait probablement bien plus à la défense de ses propres intérêts d’avocate que 

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ceux de sa cliente, comme il lui a du reste été implicitement signalé en réponse à ses nombreuses 
demandes.

Ces envois en partie polémiques ont par ailleurs tous été déposés dans le cadre d’interventions 
spontanées.

Enfin, les écritures de la mandataire se situent dans leur ensemble à la limite de ce qui pourrait 
être considéré comme prolixe (cf. contre-observations de 8 pages du 19 décembre 2016, en 
réponse à une invitation pourtant faite de répliquer brièvement).

Toutes ces heures ainsi consacrées et librement assumées par la mandataire, sans lien véritable 
avec ce que pouvait exiger le traitement d’une telle affaire, n’ont en principe pas à être retenues 
dans la fixation d’une indemnité de partie effectuée qui plus est dans le cadre d’une procédure 
administrative régie par la maxime d’office.

Dans ces conditions, une réduction globale de 10 heures se justifie, à tout le moins.

Ce ne sont, partant, que 25 heures et demie qui seront indemnisées : 12,75 heures au tarif de 
CHF 250.- et 12,75 heures au tarif de CHF 180.-.

bb) Pour ce qui a trait aux frais (CHF 32.10 + 43.50 = 75.60), ceux-ci sont entièrement 
pris en compte.

cc) Une indemnité peut donc être globalement allouée comme suit.

Un premier montant de CHF 3'483.30 (3'187.50.- + 37.80 + TVA 8% [258.-]), mis à la charge de la 
Commission sociale qui succombe.

Un second montant de CHF 2'519.45 (2'295.- + 37.80 + TVA 8% [186.65]), mis à la charge de 
l’Etat, au titre de l’assistance judiciaire.

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la Cour arrête:

I. Les deux recours 605 2016 248 et 605 2017 41 sont partiellement admis.

Partant, les décisions querellées sont annulées et la cause est renvoyée à la Commission 
sociale pour la prise en charge rétroactives des éventuelles dettes contractées par la 
recourante entre les mois d’avril et novembre 2016, au sens des considérants.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Une première indemnité de CHF 3'483.30 (TVA comprise de CHF 258.-) est allouée à la 
recourante, en mains de sa mandataire.

Elle est mise à la charge de Commission sociale.

IV. Les requêtes d’assistance judiciaire 605 2016 249 et 605 2017 42 sont admises.

Me Séverine Monférini Nuoffer est désignée défenseur d’office.

V. Une seconde indemnité de CHF 2'519.45 (TVA comprise de CHF 186.65) est allouée à la 
recourante, en mains de sa mandataire.

Elle est mise à la charge de l’Etat.

VI. Communication.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.

Fribourg, le 1er juin 2017/mbo

Président Greffière-stagiaire