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**Case Identifier:** 51fbe99c-a9a7-53c0-9d57-c4034db61094
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-07
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 07.11.2023 A/616/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-616-2023_2023-11-07.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/616/2023-TAXIS ATA/1201/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 7 novembre 2023 

2
ème

 section 

    dans la cause  

 

A______ recourant 
représenté par Me Guy ZWAHLEN, avocat 

contre 

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 

TRAVAIL AU NOIR intimé 
 

 

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A/616/2023 

EN FAIT 

A.     a. A______, né en 1982 et domicilié dans le canton de Genève, détient un permis 
de conduire suisse, émis le ______ avril 2018. 

b. Il est titulaire d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi, délivrée le 
______ novembre 2019 par le service de police du commerce et de lutte contre le 
travail au noir (ci-après : PCTN) du département de l’économie et de l’emploi (ci-
après : le département). 

c. Depuis le 4 février 2022, il loue une autorisation d’usage accru du domaine 
public (ci-après : AUADP) portant sur la plaque d’immatriculation n° 1______ 
détenue par un tiers. Selon un document intitulé « contrat de mise à disposition 
d’une autorisation d’usage accru du domaine public » signé le 4 février 2022, il 
bénéficiait de l’usage exclusif de l’AUADP donnant droit à l’immatriculation 
« GE 1______ » en échange du paiement d’un loyer mensuel de CHF 750.- (sic) 
TTC et d’une garantie de loyer de CHF 500.-. Une facture manuscrite datée du 8 
novembre 2022 atteste du versement d'un montant de CHF 5'000.- correspondant 
à dix loyers mensuels en 2022, soit du 4 février au 8 novembre 2022. 

Une attestation de l'office genevois compétent confirmait que le requérant était 
affilié dans le domaine du transport de personnes auprès d'une caisse genevoise de 
compensation depuis le 1er juillet 2021 en qualité d'assuré de condition 
indépendante. 

B.     a. Le 9 novembre 2022, l’intéressé a déposé auprès du PCTN, au moyen du 
formulaire correspondant, une requête en délivrance d’une AUADP au sens de 
l’art. 46 al. 13 de la loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 
28 janvier 2022 (LTVTC - H 1 31). 

b. Après l’avoir invité à exercer son droit d’être entendu et reçu ses observations, 
le PCTN a rejeté la demande par décision du 23 janvier 2023.  

L’intéressé ne remplissait pas les conditions de l’art. 46 al. 13 LTVTC puisqu’il 
n’était pas l’utilisateur effectif d’une AUADP au moment du dépôt de cette loi, 
soit le 26 février 2020. Par ailleurs, le PCTN ne se considérait pas compétent pour 
examiner le grief tiré d’une violation du principe de non-rétroactivité des lois, 
dans la mesure où il était chargé d’appliquer les normes adoptées par le 
législateur. Une telle violation ne lui semblait, cela étant, pas être réalisée in casu. 

C.     a. Par acte expédié le 22 février 2023, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
cette décision en concluant à son annulation. En outre, il a sollicité, tant à titre 
d’effet suspensif et de mesure provisionnelle qu’à titre principal, la délivrance 

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d’une AUADP au sens de l’art. 20 LTVTC et l’octroi d’une équitable indemnité 
de procédure. 

Il invoquait tout d’abord la non-conformité de l’art. 46 al. 13 LTVTC au principe 
de la non-rétroactivité des lois, ce qui empêchait l’application de cette norme. 
Seule était déterminante la date de l’entrée en vigueur de la LTVTC, fixée au 1er 
novembre 2022, et non celle de son dépôt. Comme il était utilisateur effectif d’une 
AUADP lors de l’entrée en vigueur de cette loi, il devait se voir attribuer une 
AUADP pour l’avenir. Il n’existait pas d’intérêt public prépondérant justifiant la 
position du PCTN, à savoir l’usage effectif de l’AUADP au moment du dépôt de 
la loi, position qui le privait de toute source de revenu, chauffeur de taxi 
indépendant étant sa seule profession. La loi devenait « publique » lorsqu’elle 
était « promulguée », mais non au moment de son dépôt. Seul était décisif le 
moment où la loi devenait obligatoire, c’est-à-dire lors de son entrée en vigueur. Il 
était donc insoutenable de prendre en compte les faits pertinents existant déjà au 
moment du dépôt de la loi. Il alléguait également la violation de la liberté 
économique garantie aux art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 35 de la Constitution de la République 
et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) ainsi que celle du 
principe d’égalité de traitement ancré à  
l’art. 8 Cst. par rapport aux autres chauffeurs de taxi indépendants bénéficiant 
d’une AUADP, de manière directe et non à travers une location de plaques, avant 
l’entrée en vigueur de la loi. 

b. La présidente de la chambre administrative a, par décision du 14 avril 2023, 
admis la requête de mesures provisionnelles de l’intéressé, dit qu’il continuait de 
bénéficier d’une AUADP jusqu’à droit jugé au fond et réservé le sort des frais de 
la procédure. 

c. Le PCTN a conclu au rejet du recours. 

d. Dans sa réplique, le recourant a encore fait grief au PCTN de ne pas avoir 
démontré l’existence d’un intérêt public prépondérant pour faire rétroagir au jour 
du dépôt de la loi, et non de son entrée en vigueur, la condition de l’usage effectif 
d’une AUADP. Il s’est aussi prévalu d’une violation du principe de la 
proportionnalité parce qu’il ne pouvait, à l’avenir, plus exercer son activité 
lucrative et qu’il était de ce fait privé d’un droit acquis « dès lors qu’il l’exerçait 
auparavant ». Le fait d’exercer cette activité comme employé ou comme chauffeur 
de VTC comportait plusieurs inconvénients (trouver un employeur, perdre les 
avantages de l’AUADP ainsi que l’accès à l’aéroport et à la gare) et l’empêchait 
de pouvoir choisir et exercer librement son activité dans le cadre d’un marché 
assurant une libre et équitable concurrence, en violation des garanties 
constitutionnelles précitées. Il n’aurait par ailleurs pas le droit au chômage en 
raison de son statut d’indépendant et risquait de devoir recourir à l’aide sociale. 
Cela le mettrait dans une situation économique difficile et le contraindrait à 

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s’« ubériser », alors qu’il remplissait les autres conditions de l’art. 46 al. 13 
LTVTC et celles de l’art. 13 al. 5 LTVTC pour voir son AUADP maintenue. 

e. Sur ce, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur le bien-fondé du refus de délivrer une AUADP au recourant, en 
application du régime transitoire prévu par la LTVTC. 

3. De jurisprudence constante, la chambre administrative est habilitée à revoir, à titre 
préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des normes 
de droit cantonal au droit fédéral (ATA/675/2021 du 29 juin 2021 consid. 6 ; 
Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit 
administratif, vol. 1, 3e éd., 2012, p. 345 ss n. 2.7.3). Cette compétence découle du 
principe de la primauté du droit fédéral sur le droit des cantons, ancré à l’art. 49 
Cst. (ATF 138 I 410 consid. 3.1 ; ATA/397/2021 du 13 avril 2021 consid. 6). 
D’une manière générale, les lois cantonales ne doivent rien contenir de contraire à 
la Cst., aux lois et ordonnances du droit fédéral (ATF 145 IV 10 consid. 2.1 ; 
ATA/1299/2020 du 15 décembre 2020 consid. 4a ; Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER/ Maya HERTIG RANDALL/Alexandre 
FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 4e éd., 2021, p. 33 ss n. 1982 
ss). Le contrôle préjudiciel permet de déceler et de sanctionner la violation par 
une loi ou une ordonnance cantonale des droits garantis aux citoyens par le droit 
supérieur. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle concret, seule la décision 
d'application de la norme viciée peut être annulée (ATA/1367/2019 du 10 
septembre 2019 consid. 6b ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent 
MARTENET, op. cit., p. 352 ss n. 2.7.4.2). 

La juridiction constitutionnelle suisse consacre de façon générale le système 
diffus de contrôle de constitutionnalité. Toute autorité chargée de l’application des 
normes doit examiner si celles-ci sont conformes au droit supérieur et, si tel n’est 
pas le cas, refuser de les mettre en œuvre. Cette obligation est désignée par 
l’expression « contrôle préjudiciel général » (Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/ Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., p. 
733 n. 1982). Le contrôle préjudiciel général s’exerce également sur les actes 
législatifs cantonaux, en tout cas dans la mesure où leur conformité au droit 
fédéral et au droit international est en cause. Cette conclusion s’impose en vertu 
du principe de la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal (art. 49 al. 1 Cst. ; 

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Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya HERTIG 
RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, op. cit., p. 736 n. 1991). Le PCTN pouvait 
ainsi examiner le grief tiré d’une violation du principe de non-rétroactivité des 
lois. 

4. La LTVTC, actuellement en vigueur depuis le 1er novembre 2022, résulte du 
projet de loi (ci-après : PL) n° 12'649 sur les taxis et les voitures de transport avec 
chauffeur, déposé par le Conseil d’État devant le Grand Conseil le 26 février 
2020. Ce projet a été renvoyé à la commission parlementaire des transports qui a 
rendu deux rapports, respectivement le 16 août 2021 (ci-après : Rapport A) et le 
11 janvier 2022 (ci-après : Rapport B). 

4.1 Dans sa présentation du projet de loi, le département a apporté les précisions 
suivantes. En raison du numerus clausus des AUADP, le délai d’attente pour leur 
obtention pouvait atteindre plusieurs années, ce qui augmentait leur valeur 
économique et permettait à leurs titulaires de gagner de l’argent en vivant de la 
rente résultant de la location de leurs plaques pour un loyer dépassant parfois plus 
de dix fois le montant de la taxe annuelle. De nombreux chauffeurs voulant 
exercer la profession de taxi étaient ainsi contraints de louer une AUADP, ce qui 
les rendait dépendants et économiquement vulnérables. Il était apparu que 53 
personnes détenaient 150 AUADP, dont une personne qui en avait dix. En 
l’absence d’outils permettant de contrôler les prix, le PL prévoyait de supprimer la 
cession des plaques, en recourant à leur location ou au bail à ferme. Ainsi, selon le 
PL, le détenteur d’une AUADP pouvait soit l’utiliser lui-même, soit engager un 
chauffeur pour l’utiliser, qui devenait contractuellement son employé, soit céder 
définitivement l’AUADP. 

4.2 Il ressort des débats que la commission parlementaire a voulu supprimer la 
location des plaques, qui conférait une rente de situation aux titulaires d’une 
AUADP, lesquels les louaient à un prix abusif. Le bail à ferme, tel qu’il était 
pratiqué par certaines personnes, restait un système exploitant une certaine 
dépendance, qui permettait la réalisation de marges excessives par rapport à l’outil 
de travail proposé, en tirant profit d’un avantage octroyé par l’État pour le 
monnayer. Il convenait de supprimer cette possibilité, une indemnisation étant 
introduite dans les dispositions transitoires en faveur des personnes rendant leur 
AUADP. 

4.3 À l’issue de la séance du 28 janvier 2022, le Grand Conseil a adopté la 
LTVTC (loi 12'649), publiée le 4 février 2022 dans la Feuille d’avis officielle de 
la République et canton de Genève (ci-après : FAO) fixant le délai référendaire au 
16 mars 2022. 

4.4 Vu l’expiration du délai référendaire, le Conseil d’État a, par arrêté du 23 
mars 2022 publié dans la FAO du 25 mars 2022, promulgué la LTVTC pour être 
exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de la publication dudit arrêté, 

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l’entrée en vigueur de la loi devant être fixée ultérieurement par le Conseil d’État. 
Lors de son communiqué hebdomadaire du 19 octobre 2022, le Conseil d’État a 
annoncé que la LTVTC et son règlement d’application entreraient en vigueur le 
1er novembre 2022. 

5. Le recourant considère que l’art. 46 al. 13 LTVTC n’est pas conforme au principe 
de la non-rétroactivité des lois, dans la mesure où il prend en compte la date du 
dépôt de ladite loi, et non son entrée en vigueur, pour examiner la condition de 
l’usage effectif de l’AUADP. Cet argument semble confondre deux questions 
distinctes, à savoir, d’une part, celle de la non-rétroactivité des lois et, d’autre 
part, celle des modalités du régime transitoire. Il convient de les examiner l’une 
après l’autre. 

5.1 L’art. 46 al. 13 LTVTC dispose, sous l’intitulé « Attribution des autorisations 
restituées ou caduques », que : « Le département peut attribuer l’autorisation 
d’usage accru du domaine public à la personne physique ou morale qui en était 
l’utilisateur effectif au moment du dépôt de la présente loi, s’il en est toujours 
l’utilisateur au moment de l’adoption de la loi, en fait la requête et réalise les 
conditions de délivrance visées à l’article 13, alinéa 5, de la présente loi ». 

5.2 Selon un principe général de droit intertemporel, rappelé dans l’arrêt 
2C_339/2021 du Tribunal fédéral du 4 mai 2022 (consid. 4.1), les dispositions 
légales applicables à une contestation sont celles en vigueur au moment où se sont 
produits les faits juridiquement déterminants pour trancher celle-ci (ATF 146 V 
364 consid. 7.1 ; 140 V 41 consid. 6.3.1). Liée aux principes de sécurité du droit 
et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit à 
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et de la 
protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). L'interdiction de la rétroactivité 
(proprement dite) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement 
révolus avant son entrée en vigueur (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1), car les 
personnes concernées ne pouvaient, au moment où ces faits se sont déroulés, 
connaître les conséquences juridiques découlant de ces faits et se déterminer en 
connaissance de cause. Une exception à cette règle n'est possible qu'à des 
conditions strictes, soit en présence d'une base légale suffisamment claire, d'un 
intérêt public prépondérant et moyennant le respect de l'égalité de traitement et 
des droits acquis (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1 ; 146 V 364 consid. 7.1 ; 138 I 
189 consid. 3.4). La rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans 
le temps (ATF 147 V 156 consid. 7.2.1 ; 146 V 364 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_366/2016 du 13 février 2017 consid. 2.1). 

5.3 En l’espèce, la requête – c’est-à-dire le fait juridiquement déterminant – du 
recourant auprès du PCTN en vue de l’obtention d’une AUADP date du 
9 novembre 2022, soit après l’entrée en vigueur de la nouvelle LTVTC. Cette 
demande doit donc s’examiner au regard de la nouvelle réglementation, 
conformément au principe général du droit intertemporel rappelé par la 

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jurisprudence fédérale susmentionnée. Contrairement à ce que semble penser le 
recourant, sa requête ne soulève pas de question sous l’angle de la rétroactivité 
des lois puisqu’elle a été déposée après l’entrée en vigueur de la nouvelle LTVTC. 
Ce grief doit être écarté. 

6. Le recourant soulève aussi la question des modalités du régime transitoire. Celle-
ci implique au préalable d’examiner si la nouvelle réglementation entrée en 
vigueur le 1er novembre 2022 exige la mise en place d’un régime transitoire en 
faveur du recourant, chauffeur de taxi louant une AUADP depuis février 2022, 
après avoir obtenu la carte professionnelle de chauffeur de taxi en novembre 2019. 

6.1 L'ordre juridique suisse peut être modifié à tout moment, conformément aux 
principes régissant la démocratie. Il n'existe pas, selon le Tribunal fédéral, de droit 
au maintien d'une certaine législation (arrêt du Tribunal fédéral 2E_3/2020 du 
11 novembre 2021 consid. 9.7.2 et arrêts cités). Dans certaines circonstances, la 
jurisprudence a toutefois déduit des principes de l'égalité de traitement, de la 
bonne foi, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, l'obligation pour 
le législateur de prévoir un régime transitoire (ATF 145 II 140 consid. 4 ; 134 I 23 
consid. 7.6.1 ; 130 I 26 consid. 8.1 ; 128 I 92 consid. 4). Un tel régime doit 
permettre aux administrés de s'adapter à la nouvelle réglementation, et non pas de 
profiter le plus longtemps possible de l'ancien régime plus favorable (ATF 145 II 
140 consid. 4 ; 134 I 23 consid. 7.6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2E_3/2020 précité 
consid. 9.7.2). 

Il n'y a pas de droit constitutionnel à cet égard (ATF 118 Ib 241 consid. 5e et 9b ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2E_3/2020 précité consid. 9.7.2). L'auteur de la 
réglementation dispose d'une large marge d'appréciation (ATF 128 I 92 consid. 4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_482/2020 du 28 septembre 2021 consid. 7.2). Il faut, 
le cas échéant, procéder à une pesée des intérêts entre la protection de la bonne foi 
et le principe de la légalité qui exige que, sauf motif particulier, les lois ou 
ordonnances entrent en vigueur sans retard (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_158/2012 du 20 avril 2012 consid. 3.8 ; 1A.196/1999 du 24 novembre 1999 
consid. 6a). La question de savoir quand le nouveau droit doit entrer en vigueur et 
selon quelles modalités dépend du but poursuivi par la norme. Une entrée en 
vigueur immédiate se justifie lorsqu'il s'agit d'éviter qu'à la faveur de certains 
délais, les intéressés ne se hâtent de faire ce que le nouveau droit tend à interdire, 
privant ainsi la loi de son effet (ATF 114 Ib 17 consid. 4 et 6b ; 104 Ib 205 consid. 
5b). 

En revanche, lorsque le changement de législation conduit les particuliers à des 
sacrifices trop importants au regard du but visé, il peut se justifier d'aménager 
l'entrée en vigueur, par exemple en publiant la loi assez tôt pour permettre aux 
personnes visées de prendre leurs dispositions, ou en prévoyant une entrée en 
vigueur par paliers, la possibilité d'octroyer des autorisations exceptionnelles ou 
encore des délais d'adaptation. Il convient toutefois de faire preuve de retenue à 

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cet égard et de n'agir qu'en présence d'intérêts dignes de protection, car, outre 
l'intérêt public à une application immédiate du nouveau droit, les principes de 
l'égalité de traitement et de la sécurité du droit commandent que les anciens 
rapports juridiques soient rendus conformes au nouveau droit dans les meilleurs 
délais (arrêt du Tribunal fédéral 2E_3/2020 précité consid. 9.7.2 et arrêts cités). 

6.2 La présente espèce se distingue des affaires ayant donné lieu aux 
ATA/525/2023 du 23 mai 2023 et ATA/687/2023 du 27 juin 2023. Celles-ci 
concernaient respectivement un chauffeur de taxi louant une AUADP depuis mai 
et juillet 2022, soit une période postérieure tant à la publication de l’adoption, le 
28 janvier 2022, de la nouvelle LTVTC dans la FAO du 4 février 2022 qu’à la 
promulgation de cette loi, publiée dans la FAO du 25 mars 2022. Cette seconde 
publication constatait, d’une part, l’expiration du délai référendaire sans 
utilisation du référendum contre la nouvelle LTVTC et annonçait, d’autre part, sa 
future entrée en vigueur à une date à fixer ultérieurement par le Conseil d’État. 

Le recourant loue une AUADP depuis le 4 février 2022, après avoir obtenu la 
carte professionnelle de chauffeur de taxi le 7 novembre 2019 et signé le 4 février 
2022 le contrat « de mise à disposition » y relatif. La première de ces deux dates 
correspond à une période antérieure aux deux publications précitées, et la seconde 
à la date de la publication de la loi, ce qui constitue une différence importante 
avec les affaires susmentionnées. 

6.3 Ainsi, les situations exigeant l’instauration d’un régime transitoire par le 
législateur résultent d’une pesée des intérêts entre la protection de la bonne foi et 
le principe de la légalité impliquant, en général, une entrée en vigueur immédiate 
du nouveau droit. À cet égard, la jurisprudence précitée rappelle que cette mise en 
balance s’effectue uniquement s’il existe des intérêts dignes de protection, eu 
égard non seulement au principe de la légalité mais également à ceux de l’égalité 
de traitement et de la sécurité du droit. Tel n’est pas le cas si le but de l’administré 
est de profiter le plus longtemps possible de l’ancien régime plus favorable. 

Conformément aux deux conditions cumulatives découlant de la jurisprudence 
susmentionnée, la mise en place d’un régime transitoire présuppose d’abord 
d’avoir bénéficié de l’application de l’ancien droit, ce qui a été le cas du recourant 
dès février 2022. La seconde condition implique que le recourant ait dû supporter 
un sacrifice trop important découlant du changement de législation. Il convient de 
rappeler que le législateur, auteur de la réglementation en cause, dispose d’une 
large marge d’appréciation et que le but poursuivi par la norme est un critère 
décisif pour déterminer la date d’entrée en vigueur ainsi que ses modalités, 
compte tenu de la jurisprudence précitée. Dès lors, la notion jurisprudentielle de 
« sacrifice trop important » étant une notion juridiquement indéterminée, il 
revient, en premier lieu, au législateur de la préciser à l’aune du but poursuivi par 
la nouvelle réglementation et dans le respect des principes constitutionnels, tels 
que celui de la légalité, de la bonne foi et l’égalité de traitement.  

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6.4 Une des nouveautés importantes de la nouvelle LTVTC, entrée en vigueur le 
1er novembre 2022, est la suppression de la cession des AUADP (art. 13 
al. 3 LTVTC) et de toute possibilité de location de plaque ou de bail à ferme (p. 
123 et 236 du Rapport A), rediscutée lors du deuxième renvoi en commission (p. 
3, 7, 10 ss, 20 ss et 39 ss Rapport B). Ce changement législatif a des répercussions 
tant sur les bailleurs que sur les locataires des AUADP, pour lesquels un régime 
transitoire a été prévu à l’art. 46 al. 8 à 12 pour les premiers et à l’art. 46 al. 13 
pour les seconds. Les al. 8 à 12 précités se trouvent, à l’art. 46 LTVTC, sous 
l’intitulé « Interdiction de la mise à disposition des [AUADP] » et l’al. 13 précité 
sous celui « Attribution des autorisations restituées ou caduques ».  

L’art. 46 al. 13 LTVTC pose quatre conditions que le locataire d’une AUADP 
sous l’ancien droit doit remplir : être l’utilisateur effectif de l’AUADP « au 
moment du dépôt de la présente loi », l’être « toujours […] au moment de 
l’adoption de la loi », faire la requête de l’AUADP et réaliser les conditions de 
délivrance de l’AUADP visées à l’art. 13 al. 5 LTVTC. Cette norme-ci exige entre 
autres d’être titulaire d’une carte professionnelle et d’en réaliser toujours les 
conditions d’octroi (let. a), de ne pas avoir contrevenu, dans les trois années 
précédant la requête, de manière grave ou répétée aux dispositions de la LTVTC 
ou à ses normes d’exécution (let. b) et de s’être acquitté de la taxe annuelle (let. 
c). 

Parmi les quatre conditions précitées posées par l’art. 46 al. 13 LTVTC, est en 
l’espèce litigieuse celle exigeant d’être utilisateur effectif de l’AUADP « au 
moment du dépôt de la présente loi ». Il convient ainsi d’examiner la volonté du 
législateur sur ce point à la lumière des travaux préparatoires, afin de cerner la 
notion de « sacrifice trop important » justifiant, aux yeux du législateur genevois, 
un régime transitoire en faveur des locataires des AUADP aux conditions 
susmentionnées.  

6.5 Après avoir examiné en détail les travaux parlementaires ayant précédé à 
l’adoption de la nouvelle LTVTC, la chambre administrative a récemment 
procédé à cet examen dans deux situations différentes de celles mentionnées au 
consid. 6.2 (ATA/886/2023 du 22 août 2023 et ATA/779/2023 du 18 juillet 2023). 
Dans ces arrêts, la chambre de céans a considéré que le texte formellement adopté, 
en tant qu’il se référait à l’AUADP « au moment du dépôt de la présente loi », ne 
reflétait pas la volonté du législateur genevois. À aucun moment la commission 
parlementaire, ni d’ailleurs le Grand Conseil, n’avaient voulu limiter le cercle des 
utilisateurs effectifs d’AUADP, qui avaient de bonne foi recouru à la location des 
plaques, à d’autres conditions que celles votées par la commission parlementaire à 
la fin du troisième débat du premier renvoi en commission, juste avant son vote 
final (p. 236 du Rapport A) qui prévoyaient uniquement l’utilisation d’une 
AUADP au moment de l’adoption de la loi.  

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L’introduction du critère litigieux consistant à exiger d’avoir aussi été locataire 
effectif « au moment du dépôt de la présente loi », était par ailleurs difficile à 
comprendre, compte tenu en particulier du contexte exceptionnel lié à la crise 
sanitaire survenue peu après le dépôt du PL 12'649. Celle-ci avait non seulement 
conduit au « confinement » dès mi-mars 2020 mais également à plusieurs 
restrictions affectant la population dans ses rapports sociaux et économiques, et ce 
pendant la période visée par la teneur en vigueur de l’art. 46 al. 13 LTVTC, soit 
de fin février 2020 à fin janvier 2022. Dans un contexte si singulier, il était 
surprenant qu’aucune référence n’y soit faite alors qu’était en cause un régime 
censé assurer une transition la moins abrupte possible aux locataires des AUADP. 
La formulation de la condition litigieuse était, au demeurant, erronée puisqu’au 
moment du dépôt seul existait un projet de loi, et non la loi.  

Le fait de circonscrire le cercle des locataires d’AUADP aux utilisateurs effectifs 
au moment de l’adoption de la nouvelle loi permettait d’assurer le respect du 
principe de la bonne foi, en évitant des abus consistant à louer une AUADP pour 
pouvoir bénéficier de l’application de l’art. 46 al. 13 LTVTC et ainsi court-
circuiter l’ordre prévu dans la liste d’attente. Comme déjà relevé dans les 
ATA/525/2023 et ATA/687/2023 précités, le régime transitoire ne servait pas à 
tirer profit de l’ancien droit le plus longtemps possible, mais à permettre un 
passage en douceur pour les personnes subissant des sacrifices trop importants du 
fait de la nouvelle réglementation. Considérer que tel était le cas des personnes 
utilisant effectivement les AUADP au moment de l’adoption de la LTVTC était 
soutenable au regard du but poursuivi par la nouvelle réglementation et de 
l’importance, pour les membres de la commission parlementaire, de supprimer les 
abus liés à la pratique des locations de plaques. 

En conclusion, et malgré la lettre de l’art. 46 al. 13 LTVTC, il y avait lieu de 
considérer qu’il n’était pas décisif que le recourant ait été utilisateur d’une 
AUADP au moment du dépôt du projet de loi le 26 février 2020 (ATA/886/2023 
précité consid. 6.5 ; ATA/779/2023 précité 2023 consid. 5). 

6.6 À l’aune de cette jurisprudence récente de la chambre de céans, il convient 
d’examiner si le recourant était utilisateur effectif d’une AUADP au moment de 
l’adoption de la nouvelle LTVTC, le 28 janvier 2022.  

En l’espèce, le recourant était utilisateur effectif de l’AUADP depuis le 4 février 
2022 – ce qui correspond exactement à la date de publication de la loi dans la 
FAO –, et cela de manière continue jusqu’au dépôt de sa requête au sens de l’art. 
46 al. 13 LTVTC intervenu le 9 novembre 2022. Ainsi, au moment déterminant de 
l’adoption de la LTVTC le 28 janvier 2022, le recourant n'était pas encore 
utilisateur effectif d’une AUADP. Il ne remplit dès lors pas les conditions d’octroi 
d’une AUADP au sens de l’art. 46 al. 13 LTVTC. 

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7. Le recourant invoque également la violation de la liberté économique et de 
l’égalité de traitement entre acteurs de la même branche économique, sans 
toutefois développer d’argument tiré de l’application concrète de la nouvelle 
réglementation à sa demande du 9 novembre 2022. La chambre administrative ne 
voit donc pas de raison de s’écarter de la jurisprudence de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) qui 
a tranché ces questions, incluant l’examen du respect du principe de la 
proportionnalité et celui de la question des droits acquis, dans des arrêts récents du 
22 décembre 2022 (ACST/26/2022 et ACST/27/2022) s’agissant de la nouvelle 
LTVTC et du 24 mars 2023 (ACST/15/2023) quant à son règlement d’application. 

7.1 Dans ses arrêts du 22 décembre 2022, la chambre constitutionnelle a jugé que 
le caractère strictement personnel et intransmissible des AUADP – résultant des 
nouvelles dispositions de la LTVTC, entrée en vigueur le 1er novembre 2022, et 
supprimant la possibilité de louer les plaques d’immatriculation des taxis aux 
détenteurs de celles-ci – répondait aux exigences de la proportionnalité 
(ACST/26/2022 précité consid. 5e ; ACST/27/2022 précité consid. 6). 

Une telle mesure permettait à l’autorité d’effectuer un contrôle sur l’attribution 
des AUADP et d’éviter leur commerce et, par conséquent, des spéculations sur les 
prix. Il ressortait des constats effectués par le Conseil d’État dans son rapport RD 
1'327 sur le bilan intermédiaire de l’ancienne loi sur les taxis et les voitures de 
transport de personnes avec chauffeur du 13 octobre 2016, entrée en vigueur le 1er 
juillet 2017 (ci-après : aLTVTC), ainsi que des déclarations des représentants des 
milieux des taxis devant la commission parlementaire, que de nombreux titulaires 
d’AUADP mettaient en location leurs plaques, percevant une rente pouvant 
atteindre jusqu’à CHF 2'000.- par mois par jeu de plaques, sans pour autant 
exercer eux-mêmes la profession. Ce prix à payer, ajouté à une diminution des 
revenus, plaçait les chauffeurs concernés dans une situation de précarité 
économique, qu’ils devaient compenser en augmentant leur temps de travail. 
L’intransmissibilité des AUADP permettait ainsi non seulement de mettre fin à 
une telle précarisation de la profession et à l’enrichissement correspondant des 
titulaires des AUADP, mais également d’inciter ceux n’exerçant plus comme 
chauffeur de les restituer afin de permettre l’accès à la profession de nouvelles 
personnes (ACST/26/2022 précité ch. 5 et 7b et consid. 5e). 

Par ailleurs, la chambre constitutionnelle a admis que les nouvelles dispositions 
querellées, à savoir les art. 13 al. 3 et al. 9 let. et art. 46 al. 8 à 13 LTVTC, 
poursuivaient un but d’intérêt public admissible pour ces mêmes motifs et vu 
l’exigence d’égalité entre concurrents qui supposait, pour être effective, la mise en 
place d’un système de distribution des autorisations qui soit cohérent, transparent 
et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d’ouvrir la porte à l’arbitraire 
(ACST/26/2022 précité consid. 5d). Cette juridiction a dès lors conclu que 
l’incessibilité des AUADP constituait une restriction admissible à la liberté 

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économique dans sa dimension individuelle (ACST/26/2022 précité consid. 5e ; 
ACST/27/2022 précité consid. 6). Elle a également écarté le grief tiré d’une 
inégalité de traitement entre concurrents directs, plus particulièrement entre les 
chauffeurs de taxi et les chauffeurs de voiture de transport avec chauffeur 
(ACST/26/2022 précité consid. 6 ; ACST/27/2022 précité consid. 7). 

7.2 Dans son arrêt du 24 mars 2023 (ACST/15/2023), la chambre 
constitutionnelle a jugé que l’art. 46 al. 13 LTVTC était une disposition légale 
transitoire, adoptée pour permettre aux chauffeurs de taxis exerçant leur 
profession à travers la location de plaques ou d’un bail à ferme de continuer leur 
activité, malgré l’abolition de ces pratiques par l’entrée en vigueur de la LTVTC, 
et de leur attribuer, pour autant que les conditions légales soient remplies, une 
AUADP (consid. 5.3.4). Dans ce contexte, le Conseil d’État avait indiqué que 
l’augmentation transitoire du nombre d’AUADP pendant un an (art. 57 al. 11 
RTVTC) permettait d’atténuer les effets du passage au régime de l’interdiction de 
location des autorisations. 

7.3 La chambre constitutionnelle a aussi rappelé que l’AUADP octroyée aux taxis 
ne conférait généralement pas de droits acquis, à moins de garanties 
spécifiquement obtenues concernant la poursuite de l’activité de location de 
plaques, ce qui n’était pas le cas dans les affaires dont elle était saisie 
(ACST/26/2022 précité consid. 7 ; ACST/27/2022 précité consid. 10). 

Pour les raisons qui viennent d’être évoquées, le recourant ne peut donc pas non 
plus se prévaloir de droits acquis concernant son activité de chauffeur de taxi entre 
février et octobre 2022 fondée sur la location de plaques d’autrui. 

En conséquence, le recours sera rejeté. 

8. Un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge du recourant qui succombe, 
compte tenu du présent arrêt et de la décision sur effet suspensif et mesures 
provisionnelles du 14 avril 2023 (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de 
procédure ne lui sera allouée vu l’issue du litige (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

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déclare recevable le recours interjeté le 22 février 2023 par A______ contre la décision 
du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 23 janvier 
2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de A______ un émolument de CHF 800.- ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Guy ZWAHLEN, avocat du recourant, ainsi qu'au 
service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir. 

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Sylvie DROIN, Jean-Marc 
VERNIORY, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. HÜSLER ENZ 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. KRAUSKOPF 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 

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