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**Case Identifier:** 2d6fe73a-c792-56b7-a8aa-fff9dda025c0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-15
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 15.03.2016 A/3889/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3889-2015_2016-03-15.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3889/2015-FPUBL ATA/230/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 15 mars 2016 

 

   dans la cause 

 

SYNDICAT A______  
et  
SYNDICAT B______ 

représentés par Me Christian Bruchez, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ ET DE L'ÉCONOMIE 
 

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EN FAIT 

1)  Dans un communiqué de presse du 8 septembre 2015, le Conseil d’État a 
annoncé que son projet de budget 2016 affichait un déficit de CHF 70 millions. 
Afin d’assurer l’équilibre financier et de maîtriser la dette, il entendait prendre des 
mesures structurelles et se fixait ainsi « pour objectif de diminuer de 5 % les coûts 
de personnel au cours des trois prochains exercices ». Il a par ailleurs indiqué qu’il 
engagerait, dès le lendemain, des discussions avec les partenaires sociaux sur les 
modalités de mise en œuvre de cette réduction de 5%. 

2)  Le 22 septembre 2015, l’assemblée des délégués du cartel intersyndical du 
personnel de l’État et du secteur subventionné (ci-après : le cartel) a adopté une 
résolution. Elle exigeait le retrait des mesures du Conseil d’État, demandait 
l’ouverture sans délai de véritables négociations et appelait, notamment, à un 
mouvement de grève du personnel de l’État et des secteurs subventionnés pour le 
mois de novembre en cas de refus ou d’échec des négociations. 

3)  Le 27 octobre 2015, le président du cartel a informé le Conseil d’État que 
son assemblée des délégués du même jour avait, à l’unanimité, confirmé le 
préavis de grève reconductible pour le 10 novembre 2015. Cette décision était 
motivée par le constat qu’après deux séances, le Conseil d’État n’avait manifesté 
aucune intention d’entrer en matière sur ses revendications. Il réitérait sa demande 
d’ouverture immédiate de véritables négociations. 

4)  Le 30 octobre 2015, par l’intermédiaire de leur avocat, A______ (ci-après : 
A______) et B______ (ci-après : B______ ; ci-après : les syndicats C______) ont 
demandé aux hiérarchies concernées, à savoir D______, E______ et F______ (ci-
après : F______), l’ouverture immédiate de négociations sur les modalités du 
service minimum lors de la grève du 10 novembre 2015 afin que celui-ci, dans le 
respect du principe de la proportionnalité, se limite aux prestations indispensables 
pour assurer la sécurité de l’État et de la population genevoise. 

  Lors des précédentes grèves, les 16 décembre 2014 et 29 janvier 2015, ces 
mêmes hiérarchies avaient refusé de négocier les contours du service minimum. 
Elles en avaient imposé un qui était largement supérieur au service offert durant 
les nuits, les week-ends et les ponts puisqu’il correspondait aux prestations 
ordinaires assurées par la police et la prison en temps normal. Une telle manière 
d’agir portait une atteinte inadmissible au droit de grève. 

  En cas de refus de négocier, ils entendaient déposer un recours devant la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative). Les hiérarchies étaient dès lors invitées à leur notifier, d’ici le  

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4 novembre 2015, une décision formelle motivant ce refus et fixant les modalités 
concrètes du service minimum prévu lors de la grève du 10 novembre 2015. 

5)  Le 3 novembre 2015, le secrétaire général du département de la sécurité et 
de l’économie (ci-après : le département ou le DSE) a répondu aux syndicats 
C______. 

  Il déplorait l’approche syndicale consistant à s’adresser à l’employeur par 
l’intermédiaire d’un avocat et à prétendre lui imposer un délai de réponse. Ce type 
de pression était inacceptable. La police et F______ informeraient le personnel 
des contours du service minimum dans le délai qu’ils jugeraient utile.  

  Il incombait aux hiérarchies de fixer les périmètres du service minimum sur 
la base de critères objectifs, afin de respecter la mission sécuritaire dont les entités 
concernées étaient investies. Il s’agissait de décisions opérationnelles qui ne 
concernaient pas les syndicats et n’avaient pas à être négociées. Selon les 
spécificités des secteurs et si les besoins du service le justifiaient, les directions se 
réservaient la possibilité de consulter le personnel, mais les décisions finales leur 
appartenaient, sous réserve, de celle du chef du département. 

6)  Le 5 novembre 2015, les syndicats C______ ont répondu au secrétaire 
général. 

  Ils étaient choqués que le département pût considérer que les syndicats 
n’étaient pas concernés par la question du service minimum. Ils étaient titulaires 
du droit de grève et donc directement touchés par les modalités d’exercice de la 
grève. 

  Ils persistaient à demander qu’une décision formelle fixant les modalités 
concrètes du service minimum prévu lors de la grève du 10 novembre 2015 leur 
soit notifiée. À défaut de recevoir copie de cette décision d’ici le 6 novembre 2015 
à 9h00, ils se verraient contraints de saisir la chambre administrative. 

7)  Le 9 novembre 2015, les syndicats C______ ont recouru contre le refus de 
négocier et le refus de statuer par voie de décision du département auprès de la 
chambre administrative. Ils ont préalablement conclu à l’octroi de mesures 
provisionnelles urgentes. Sur le fond, « sous suite de dépens », la chambre 
administrative devait : 

 -  dire que le département avait commis un déni de justice en refusant de leur 
notifier une décision formelle concernant les modalités du service minimum en 
vue de la grève du 10 novembre 2015 ; 

 - dire que le département et la hiérarchie de D______, de E______ et de 
F______ devaient négocier avec eux les modalités du service minimum suite au 
dépôt du préavis de grève ; 

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 - faire interdiction au chef du département et à tous ses subalternes : 
d’imposer aux membres des corps de police et au personnel de F______, lors de 
grèves, un service minimum dépassant le service assuré durant les week-ends, les 
jours fériés et les ponts ; d’ordonner au personnel de D______ l’ouverture au 
public de plus de deux postes de gendarmerie lors de grèves ; d’imposer au 
personnel de E______, lors de grèves, un service minimum dépassant le service 
de « pool » (un sixième de l’effectif complet) appliqué durant les  
week-ends, les jours fériés et les ponts ; d’imposer au personnel de F______, lors 
de grèves, un service minimum excédant le service assuré durant les samedis. 

 a. En tant qu’organisations syndicales de […], ils étaient titulaires de la liberté 
syndicale et du droit de grève. Lorsqu’une mesure était imposée par l’autorité 
pour limiter l’exercice du droit de grève dans la police, ils étaient touchés dans 
leur droit. La fixation d’un service minimum constituait une telle limitation de la 
liberté syndicale et du droit de grève qui concernaient les syndicats. 

 b. Pour qu’un examen judiciaire de la conformité au droit du service minimum 
concret imposé lors d’une grève soit possible, il était nécessaire qu’une décision 
formelle, motivée et susceptible de recours soit rendue par l’autorité. 

 c. Malgré l’absence dans le canton de Genève d’une loi permettant d’interdire 
la grève ou d’imposer un service minimum, ils n’avaient jamais contesté le 
principe de la mise en place d’un service minimum. Ils ne pouvaient toutefois pas 
tolérer que, sous couvert de service minimum, le droit de grève soit limité de 
manière disproportionnée. Pour respecter le principe de la proportionnalité, le 
service minimum ne devait pas être imposé unilatéralement mais devait faire 
l’objet d’une négociation avec les syndicats. La Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) 
prévoyaient le recours à la médiation et à la négociation pour résoudre les conflits. 
Pour permettre une participation effective du personnel à la grève prévue le  
10 novembre 2015, les syndicats avaient sollicité une négociation avec leur 
employeur. Lors de grèves précédentes, en décembre 2014 et janvier 2015, le 
service minimum mis en place avait en effet dépassé les impératifs de sécurité. 

  Le service minimum que le département entendait imposer dépassait 
largement les intérêts vitaux de l’État et de la population, lesquels correspondaient 
aux prestations réduites normalement assurées par la police durant les week-ends, 
les jours fériés et les ponts. Il n’y avait aucune raison que la police assure, pendant 
la grève, des prestations qui n’étaient pas urgentes. 

8)  Le 9 novembre 2015, la présidence de la chambre administrative a rejeté la 
requête de mesures provisionnelles. 

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9)  Le 4 décembre 2015, le département a conclu, principalement, à 
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. 

 a. La mise en place d’un service minimum dans la perspective d’un 
mouvement de grève constituait une mesure organisationnelle de l’État. Il 
s’agissait pour la police et F______ de définir les besoins en effectif en tenant 
compte des paramètres usuels, liés aux questions sécuritaires et, dans les limites 
de ces impératifs pratiques, de la faculté pour les collaborateurs de prendre part à 
la grève. La définition des modalités d’exécution du service minimum était liée, 
dans le cadre d’une appréciation globale des besoins, à la faculté pour l’employeur 
de fixer les horaires et la dotation en personnel des différentes unités. Chaque 
mise en œuvre ne pouvait faire l’objet d’une décision attaquable, sauf à paralyser 
les services concernés. Il n’y avait dès lors pas matière à rendre une décision 
puisqu’il n’y avait pas de recours contre les actes internes en tant que tels. Il n’y 
avait en conséquence pas de déni de justice et le recours était irrecevable. 

 b. Dans l’hypothèse où le recours serait recevable, il devait être rejeté. 

  Le législateur genevois n’avait pas ancré le principe général du service 
minimum dans une loi. Cela ne le rendait pas pour autant illégal. Le maintien 
d’une certaine part de l’activité étatique lors d’un mouvement de grève devait être 
mis en relation avec l’ordre public et la sécurité. Il était inconcevable que toute la 
police ou le personnel d’un établissement pénitentiaire décide de cesser son 
travail. Les syndicats ne le revendiquaient d’ailleurs pas. Le droit de participer à la 
grève n’était pas remis en cause dans son principe. Les fonctionnaires étaient dans 
un rapport de droit public avec leur employeur, ce qui impliquait parfois des 
contraintes plus importantes, notamment s’agissant des horaires et des 
disponibilités et donc des conséquences sur la participation à la grève. 

  Les textes faisant foi dans le canton de Genève étaient « l’arrêté du Conseil 
d’État du 28 janvier 2015, complété par celui du 28 novembre 2012 listant les 
entités concernées ». Ces textes avaient été édictés sur la base du pouvoir 
réglementaire du Conseil d’État découlant de plusieurs dispositions légales 
concernant les rapports de travail de la fonction publique. Une directive 
départementale du 14 janvier 2009 fixait « de façon relativement générale » 
certains contours du service minimum. 

  La mesure du service minimum respectait le principe de la proportionnalité 
et il ne réduisait pas à néant « l’essence du droit de grève », puisqu’il s’agissait 
d’une mesure moins incisive que l’interdiction pure et simple de faire la grève. Le 
service minimum mis en place était ainsi conforme à l’ordre juridique. 

  La négociation du service minimum n’était pas en soi un gage de respect de 
la proportionnalité. Elle garantissait uniquement une situation acceptée par toutes 
les parties. S’agissant des références aux dispositions constitutionnelles prônant la 

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médiation et la négociation, elles n’étaient pas convaincantes, celles-là devant 
intervenir avant que le conflit n’éclate et non au stade du service minimum, même 
si le recours à la négociation n’était alors pas à exclure. Le législateur n’imposait 
pas à l’employeur de mettre en œuvre obligatoirement une négociation pour 
définir comment la grève allait se dérouler, l’État étant libre de négocier ou non le 
service minimum. 

  Dans la mesure où la mise en œuvre du service minimum relevait d’un acte 
interne de l’administration, les syndicats n’étaient pas fondés à demander à la 
chambre administrative de fixer les limites du service minimum. Il n’était pas 
possible d’arrêter une fois pour toutes ce que devait être le service minimum, les 
besoins opérationnels étant tributaires des circonstances et l’administration 
disposant d’un large pouvoir d’appréciation pour son organisation interne. Les 
références aux divers échanges intervenus en novembre et décembre 2014 
n’étaient pas pertinentes, les besoins étant redéfinis lors de chaque mouvement de 
grève annoncé.  

  Dans les limites des impératifs pratiques, les plannings étaient préparés « en 
tenant compte au mieux des souhaits de prendre part à la grève », et rien de 
concret ne permettait d’étayer l’allégation selon laquelle le droit de grève était 
empêché de façon importante. Le conseiller d’État en charge du département, leur 
avait par ailleurs l’ensemble des règles applicables au service minimum dans un 
courrier du 21 janvier 2015. 

10)  Le 29 janvier 2016, les syndicats C______ ont persisté dans leur motivation 
et leurs conclusions. 

11)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

12)  Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, 
dans la partie en droit ci-après. 

EN DROIT 

1)  Les syndicats C______ sollicitent l’audition de témoins devant attester de la 
véracité d’éléments de fait qu’ils énoncent dans leur recours (ouverture de tous les 
postes de gendarmerie selon les horaires normaux - partie en fait ch. 9 -  et service 
minimum supérieur au service assuré les autres jours de la semaine à 
[établissement pénitentiaire] lors des grèves précédentes - partie en fait ch. 12). 

 a. Tel que garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 6 § 1 de la Convention de 
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 
1950 (CEDH - RS 0.101), qui n’a pas de portée différente dans ce contexte, le 
droit d’être entendu comprend, notamment, le droit pour l’intéressé de produire 

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des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre. Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant 
pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de 
procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert 
la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion 
(ATA/157/2016 du 23 février 2016 consid. 3a et les nombreux arrêts cités). 

 b. Dans le cas d’espèce, les éléments de fait en question ne sont pas remis en 
cause par le département. Dans son écriture du 4 décembre 2015, ce dernier admet 
en effet que, lors des précédentes grèves, le dispositif prévoyait l’ouverture « des 
postes de gendarmerie nécessaires à assurer la mission de service public » ainsi 
que la mise en place d’un service minimum « tenant compte de la situation 
actuelle » à [établissement pénitentiaire]. Il n’y a dès lors pas lieu d’entendre des 
témoins à ce propos, la chambre administrative disposant au surplus d’un dossier 
complet lui permettant de trancher le présent litige en toute connaissance de cause. 

2)  La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Elle examine d’office sa compétence, qui est 
déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 
et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 
10).  

3)  Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à 
se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA). Une 
autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de 
procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, 
normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même 
pour l’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a l’obligation. 
Un tel déni constitue une violation de l’art. 29 al. 1 Cst. (ATF 135 I 6 ; 134 I 6 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 2C_409/2013 du 27 mai 2013 consid. 5.1 ; 
5A_279/2010 du 24 juin 2010 consid. 3.3). 

  Une partie peut recourir en tout temps pour déni de justice ou retard non 
justifié si l’autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure 
prévue à l'art. 4 al. 4 LPA (art. 62 al. 6 LPA). Toutefois, lorsque l'autorité 
compétente refuse expressément de rendre une décision, les règles de la bonne foi 
(art. 5 al. 3 Cst.) imposent que le recours soit interjeté dans le délai légal, sous 
réserve éventuelle d'une fausse indication quant audit délai (arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.16/2002 du 18 décembre 2002 consid. 2.2 ; ATAF 2008/15  
consid. 3.2). 

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4)  Dans le cas d’espèce, les syndicats C______ ont interpellé les hiérarchies de 
la police et de F______ le 30 octobre 2015. Ils les ont mises en demeure de leur 
notifier une décision d’ici le 4 novembre 2015. Le département leur a répondu le  
3 novembre 2015. Il ressort clairement de ce courrier signé par le secrétaire 
général du DSE, que le département n’entendait pas notifier la décision sollicitée. 
Le 5 novembre 2015, les syndicats C______ ont toutefois persisté dans leur 
demande d’obtenir une décision. Ils ont mis en demeure le département de leur en 
notifier une d’ici le 6 novembre 2015. Le département ne s’est cette fois pas 
manifesté et les syndicats C______ ont déposé leur recours devant la chambre de 
céans le 9 novembre 2015. 

  La question de la date à partir de laquelle le délai légal de trente jours  
(art. 62 al. 1 let. a LPA) a commencé à courir peut rester ouverte, les syndicats 
ayant agi six jours après la réponse du département du 3 novembre 2015 et trois 
jours après la date fixée au département pour leur notifier une décision. 

5)  Le droit d’obtenir une décision formatrice ou constatatoire, suite à une 
requête en ce sens, dépend de la qualité de partie à la procédure non contentieuse 
menant à cette décision. A ainsi droit au prononcé d’une décision celui qui est 
susceptible d’être touché dans un intérêt digne de protection par cette décision. Le 
droit au prononcé d’une décision doit aussi, logiquement, être conféré à ceux qui 
disposent d’un droit de recours spécial contre la décision à prendre 
(Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1497), y compris 
aux associations disposant d'un droit de recours dans l'intérêt de la loi 
(ATA/796/2014 du 14 octobre 2014 consid. 2c et les arrêts cités ATA/777/2013 
du 26 novembre 2013 consid. 7b ; ATA/578/2013 du 3 septembre 2013). 

  Selon l’art. 28 Cst., les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont 
le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations 
et d’y adhérer ou non (al. 1), la grève et le lock-out étant licites quand ils se 
rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver 
la paix du travail ou de recourir à une conciliation (al. 3). Droit social, le droit de 
grève appartient par définition aux travailleurs et aux organisations syndicales. 
Selon la jurisprudence, le droit de grève ne compte pas au nombre des droits 
fondamentaux individuels. Seules les organisations de travailleurs ont donc le 
droit de la décréter (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème éd., 2013, p. 725 n. 1644 
et 1645). Le droit de grève doit être le fait d’un groupement organisé. Il s’agit de 
l’exercice d’un droit collectif (SJ 1995 687).  

6) a. À teneur des art. 2 de leurs statuts, A______ et B______ constituent des 
associations. A______ a pour but de veiller au respect des droits syndicaux de ses 
membres par une couverture en assurance juridique et à la défense de leurs 
conditions de travail et salariales. Les membres de A______ sont notamment les 

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fonctionnaires du corps de police et les agents de détentions, rattachés à un statut 
de fonctionnaire normal ou particulier (art. 3 et 7 des statuts de A______). 

  B______ a pour but, d’une part, la culture de l’esprit de camaraderie et de 
solidarité, d’autre part, la défense professionnelle de ses membres. Peuvent être 
admis comme membres actifs, les inspecteurs et gradés de E______, de l’état-
major de la police et du commissariat de police (art. 3 et 4 des statuts du 
B______). 

 b. Les syndicats C______ sont membres du cartel, dénomination sous laquelle 
les groupements du personnel s’unissent pour la défense des intérêts du personnel. 
Le cartel constitue un interlocuteur reconnu par le Conseil d’État (statuts du cartel 
consultables en ligne, art. 1 al. 1 et 2). Il ressort par ailleurs des pièces versées à la 
procédure, que le département, les hiérarchies de la police et les syndicats 
C______ échangent régulièrement s’agissant des questions relatives aux 
conditions de travail. C’est en outre entre ces trois parties qu’ont eu lieu les 
échanges relatifs à la mise en œuvre du service minimum en vue de la grève de 
décembre 2014 (procès-verbal de la séance du 27 novembre 2014 ; courrier du 
B______ du 11 décembre 2014 ; courriel du chef de E______ du 11 décembre 
2014), puis de celle de novembre 2015. Le chef du département s’est par ailleurs 
adressé aux présidents du groupement des associations de police, dont A______ et 
B______ sont des composantes, lorsqu’il a défini, le 21 janvier 2015, le service 
minimum au sein du corps de police. 

 c. Les syndicats C______ sont ainsi des groupements organisés ayant la 
faculté de décréter la grève. Ils représentent valablement leurs membres, 
s’agissant en particulier de la mise en œuvre du droit de grève. Si le département 
avait rendu une décision en la matière, il l’aurait à l’évidence notifiée aux 
syndicats de police. Ceux-ci disposeraient alors d'un droit de recours et doivent 
ainsi se voir reconnaître la qualité pour recourir par-devant la chambre de céans 
contre le refus de statuer imputé au DSE, étant précisé que tout recours pour refus 
de statuer présuppose que la décision dont le prononcé est refusé ou tarde à venir 
est elle-même susceptible de recours (ATA/796/2014 précité consid. 3 ; Alfred 
KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungs verfahren und 
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd., 2013, n. 1308, qui se réfèrent 
notamment à l'art. 46a de la loi fédérale sur la procédure administrative du  
20 décembre 1968 - PA - RS 172.021). 

  Le recours est donc recevable, sous réserve encore de ce qui suit. 

7)  Si la juridiction administrative admet le recours pour déni de justice ou 
retard injustifié, elle renvoie l’affaire à l’autorité inférieure en lui donnant des 
instructions impératives  (art. 69 al. 4 LPA). En d’autres termes, en cas de recours 
pour déni de justice ou retard injustifié, les conclusions ne peuvent tendre qu’à 

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contraindre l’autorité à statuer et la juridiction qui admet alors un tel recours 
renvoie l’affaire à l’autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives. 

 a. Il découle tout d’abord de ce qui précède que seule la conclusion portant sur 
le constat de la commission d’un déni de justice par le département est recevable. 
Les autres conclusions des syndicats de police (faire obligation au département et 
aux hiérarchies de négocier les modalités du service minimum et leur faire 
interdiction d’imposer diverses mesures lors de grèves) sont en revanche 
irrecevables. 

 b. En outre, selon l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la 
procédure ayant abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui 
est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de 
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b). Les let. a et b de cette 
disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir 
un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, 
même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/65/2016 du  
26 janvier 2016 consid. 3a et les arrêts cités).  

  Si comme cela vient d’être examiné (supra consid. 6) les syndicats C______ 
ont la qualité pour recourir devant la chambre de céans, la question se pose de 
savoir s’ils conservent un intérêt digne de protection à obtenir une détermination 
de la chambre de céans. La grève de novembre est en effet terminée et, dans 
l’hypothèse où la chambre de céans contraindrait le DSE à statuer, le renvoi de 
l’affaire au département serait sans effet, le service minimum ayant fini de 
déployer ses effets avec la fin de cette grève.  

  Selon la jurisprudence, le recourant doit avoir un intérêt pratique à 
l'admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un 
avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Un intérêt digne de 
protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée. 
L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du 
recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours. La condition de 
l’intérêt actuel fait défaut lorsque, par exemple, la décision attaquée a été exécutée 
et a sorti tous ses effets (ATA/65/2016 précité consid. 3b et c et les nombreux 
arrêts cités). 

  Il est toutefois renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque cette 
condition de recours fait obstacle au contrôle de la légalité d’un acte qui pourrait 
se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables et qui, en raison de 
sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi toujours à 
la censure de l’autorité de recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208 ; 136 II 101 
consid. 1.1 p. 103 ; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_477/2012 du 27 mars 2013 consid. 2.3 ; 1C_9/2012 du 7 mai 2012 
consid. 1.2 ; ATA/236/2014 du 8 avril 2014 consid. 2d) ou lorsqu’une décision 

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n’est pas susceptible de se renouveler mais que les intérêts des recourants sont 
particulièrement touchés avec des effets qui vont perdurer (ATF 136 II 101 
consid. 1.1 p. 103 ; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81). Cela étant, l’obligation d’entrer en 
matière sur un recours, dans certaines circonstances, nonobstant l’absence d’un 
intérêt actuel, ne saurait avoir pour effet de créer une voie de recours non prévue 
par le droit cantonal (ATF 135 I 79 consid. 1 p. 81 ; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 
128 II 34 consid. 1b p. 36 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_133/2009 du 4 juin 2009 
consid. 3 ; 1C_76/2009 du 30 avril 2009 consid. 2). 

 c. En l'espèce, si le mouvement de novembre 2015 est maintenant terminé, on 
ne peut exclure que les syndicats C______ exercent à nouveau, dans un avenir 
plus ou moins proche, leur droit de grève. Ils conservent ainsi un intérêt à ce que 
la chambre de céans tranche le présent litige portant sur le refus du DSE de statuer 
et leur recours sera en conséquence déclaré recevable. 

8)  La reconnaissance d’un tel refus ne peut être admise que si l’autorité mise 
en demeure avait le devoir de rendre une décision ou, vu sous un autre angle, si 
les recourants avaient un droit à en obtenir une de sa part (ATF 135 II 60  
consid. 3.1.2 ; ATA/796/2014 précité consid. 6 et les arrêtés cités). 

  Il convient donc d’examiner si le DSE, lequel a été émis en demeure de le 
faire, devait rendre une décision comme le prétendent les recourants.  

9) a. À teneur de l’art. 28 Cst., la grève et le lock-out sont licites quand ils se 
rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de préserver 
la paix du travail ou de recourir à une conciliation (al. 3). La loi peut interdire le 
recours à la grève à certaines catégories de personnes (al. 4). 

 b. À Genève, le droit de grève et le droit de mise à pied collective sont garantis 
s’ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux obligations de 
préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation (art. 37 al. 1 Cst-GE). 
La loi peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes ou 
limiter son emploi afin d’assurer un service minimum (art. 37 al. 2 Cst-GE). 

10)  Même si l’art. 28 Cst. ne le mentionne pas, l’interdiction de la grève doit se 
justifier par un motif d’ordre public (Andreas AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., p. 727 n. 1653). L’interdiction 
légale de faire grève doit enfin respecter le principe de la proportionnalité. Le 
respect de ce principe empêche que, sous couvert de service minimum, la grève 
soit interdite à des fonctionnaires dont la présence n’est en réalité pas absolument 
nécessaire (SJ 1995 687).  

11) a. Dans le cas d’espèce, il n’est pas contesté que la grève du mois de novembre 
2015 était licite. Les parties ne remettent pas non plus en cause la nécessité d’un 
service minimum.  

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 b. Si, comme le soutient le département, les mesures qu’il entendait mettre en 
œuvre au titre du service minimum ne relevaient que de la seule organisation 
interne de l’administration, les recourants ne pourraient prétendre à la notification 
d’une décision et leur recours devant la chambre de céans serait irrecevable, cette 
opportunité n’étant pas offerte aux actes de portée purement interne à 
l’administration (art. 2 let. a LPA). 

 c. Or, à l’appui de leur recours, les syndicats reprochent au département de ne 
pas se limiter à de tels actes mais, sous couvert d’un service minimum trop 
étendu, de porter une atteinte disproportionnée voire d’empêcher l’exercice de 
leur droit de grève. Pour étayer leurs dires, ils se référèrent en premier lieu à la 
façon dont le département et les hiérarchies ont géré et imposé le service 
minimum lors des grèves de décembre 2014 et janvier 2015. Ce service minimum 
aurait, selon eux, dépassé les impératifs de sécurité en leur imposant d’assurer les 
prestations normalement offertes à la population et qui ne revêtaient aucun 
caractère d’urgence (par exemple l’ouverture de tous les postes de police, la 
mobilisation du tiers de l’effectif global de E______ ou la mise en place d’un 
service excédant le service réduit du samedi dans les établissements de détention). 

  Les recourants ont en outre versé à la procédure la copie d’un courrier du 
conseiller d’État en charge du DSE du 21 janvier 2015. Ce courrier concernait le 
service minimum au sein du corps de police lors d’actions syndicales. Le 
conseiller d’État y indiquait que « s’agissant plus précisément des critères de 
définition du service minimum au sein du corps de police, c’est à une directive 
départementale du 14 janvier 2009 qu’il convient à se référer ». Dans son écriture 
du 4 décembre 2015 devant la chambre de céans, le département s’est une 
nouvelle fois référé à cette directive, rappelant que la police y était soumise, 
qu’elle était toujours en vigueur et qu’elle « définit ce qu’implique le service 
minimum ».  

  La directive du 14 janvier 2009 en question, également versée à la 
procédure par les syndicats, a été signée par le conseiller d’État en charge du 
département à cette époque. Elle porte sur le service minimum au sein du corps de 
police en cas de grève ou d’arrêt de travail. Elle ne se réfère à aucune disposition 
légale, mais à un arrêté du Conseil d’État du 23 septembre 1996 relatif à une 
retenue de salaire en cas de grève et à un extrait de procès-verbal de la séance du 
21 avril 2004 de ce même Conseil d’État. Le département y ordonne notamment 
que le service minimum au sein du corps de police implique que la protection des 
personnes et des biens est assurée (let. a) et que « les prestations à la population ne 
subissent aucune modification (possibilités d’atteindre les centrales, ouverture des 
postes de police, réquisitions, etc…) » (let. b). 

 d. Dans leur courrier du 30 octobre 2015 au département, les syndicats n’ont 
pas simplement revendiqué l’ouverture de négociations s’agissant du service 
minimum. Ils ont aussi fait état de leurs craintes, à la lumière de la gestion par les 

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hiérarchies et le département des grèves précédentes, qu’il soit porté une atteinte 
disproportionnée à leur droit de grève, voire que l’exercice de ce dernier soit 
empêché. Une telle issue était plus que probable, puisqu’en mettant en œuvre la 
directive du 14 janvier 2009, les hiérarchies et le département ne pouvaient que 
gravement porter atteinte au droit de grève des syndicats. Dès lors que cette 
directive, toujours en vigueur, ordonne un service minimum impliquant que les 
prestations à la population ne subissent aucune modification, elle revient en réalité 
à vider la grève de toute substance. On ne voit en effet pas comment une grève 
pourrait se dérouler sans que les prestations offertes à la population ne subissent, 
même dans une moindre mesure, des modifications. 

  Le service minimum fondé sur la directive du 14 janvier 2009 ne pouvait 
ainsi pas être mis en œuvre sur la base de simples mesures d’organisation interne. 
Dès lors que leur droit à la grève était objectivement menacé, les syndicats étaient 
en droit d’obtenir une décision du département. En refusant de statuer, le DSE a 
en effet empêché les syndicats de faire contrôler la légalité, la proportionnalité et 
l’intérêt public des atteintes et limitations à leur droit constitutionnellement 
protégé. Le département a en conséquence commis un déni de justice. 

12)  Au vu de ce qui précède, le recours, en tant qu’il porte sur la reconnaissance 
d’un déni de justice par le DSE, sera admis. Le recours portant sur des 
événements qui ont eu lieu au mois de novembre 2015 et qui sont aujourd’hui 
terminés, il n’y a pas lieu de renvoyer l’affaire au département en lui donnant des 
instructions impératives. 

  Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). Une 
indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à chacun des recourants, à la 
charge de l’État de Genève (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 
 
 
 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

admet, dans la mesure où il est recevable, le recours pour déni de justice interjeté le  
9 novembre 2015 par A______ et B______ contre le refus de statuer du département de 
la sécurité et de l’économie du 3 novembre 2015 ;  

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

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alloue une indemnité de CHF 1'000.- à A______, à la charge de l’État de Genève ; 

alloue une indemnité de CHF 1'000.- à B______, à la charge de l’État de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Christian Bruchez, avocat des recourants, ainsi qu'au 
département de la sécurité et de l'économie. 

Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, M. Dumartheray, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 

 la greffière :