# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0eafca4d-abe4-5cf8-827f-a2e479b99c16
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.10.2020 602 2020 11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-11_2020-10-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 11

Arrêt du 12 octobre 2020

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Julien Guignard, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Report d'indice

Recours du 27 janvier 2020 contre les décisions du 10 décembre 
2019

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considérant en fait

A. La parcelle bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ est attenante à la 
parcelle ddd RF de la Commune de E.________. La limite séparant ces deux terrains constitue 
également la limite entre les Communes de C.________ et de E.________. Selon les plans 
d'aménagement local (PAL) respectifs de ces communes, ces parcelles sont situées en zone 
résidentielle à faible densité.

B. A.________ a déposé trois demandes de permis de construire pour la construction, sur 
l'article bbb RF de la Commune de C.________, de:
- une habitation (bâtiment A) avec parking souterrain et sondes géothermiques et demande de 

report d'indice entre les articles bbb/fff (ce dernier devant être détaché de l'article bbb) RF de la 
Commune de C.________ et l'article ddd RF de la Commune de E.________;

- une habitation (bâtiment B) avec sondes géothermiques et demande de report d'indice entre les 
articles bbb/fff RF de la Commune de C.________ et l'article ddd RF de la Commune de 
E.________;

- une habitation (bâtiment C) avec sondes géothermiques et demande de report d'indice entre les 
articles bbb/fff RF de la Commune de C.________ et l'article ddd RF de la Commune de 
E.________.

Ces demandes ont été mises à l'enquête par avis publiés dans la Feuille officielle (FO). Les 
conventions de report d'indice prévoient, pour l'une, un report de surface de plancher de 754 m2 de 
l'article ddd RF de la Commune de E.________ sur l'article bbb RF de la Commune de 
C.________ et, pour l'autre, un report de surface de plancher de 47 m2 de l'article fff RF de la 
Commune de C.________ sur l'article bbb RF de la Commune de C.________.

C. Ces projets ont fait l'objet d'une opposition déposée par plusieurs voisins, lesquels 
critiquaient notamment la possibilité de procéder à un report d'indice entre deux zones situées sur 
des communes différentes.

Le 7 juin 2019, la Commune de E.________ a préavisé favorablement la demande de report 
d'indice entre les articles bbb/fff RF de la Commune de C.________ et l'article ddd RF de la 
Commune de E.________.

Le 3 juillet 2019, la Commune de C.________ a rendu des préavis favorables avec conditions pour 
les trois projets. Elle a également préavisé positivement le transfert d'indice entre les parcelles 
concernées, en demandant toutefois que la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) soit 
consultée pour préavis dans le cadre de ce projet extrêmement dense.

Les trois projets ont obtenu des préavis favorables avec conditions des différents services de l'Etat 
consultés, à l'exception du Service de la mobilité (SMo) et du Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA). En particulier, dans ses préavis du 17 octobre 2019, le SeCA a considéré 
qu'un report d'indice intercommunal n'était pas possible pour les motifs suivants:

"Selon le prescrit de l'art. 131 LATeC, le report d'indice n'est possible qu'entre parcelles affectées à une 
même zone. Pour arriver à cette conclusion, non seulement l'affectation doit être la même, mais également 
les prescriptions en matière de constructions, ce qui n'est pas le cas ici.

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Par ailleurs, le fait d'accepter des reports de parcelles d'une commune sur des parcelles d'une autre pose la 
question du risque de contournement des buts et principes de l'aménagement du territoire. Il est clair que 
cette remarque pourrait sembler exagérée pour une seule opération de ce genre, mais il s'agit en fait d'une 
question de principe: en effet, dans le cadre de la procédure d'adoption, puis d'approbation des PAL, est 
effectué un calcul de dimensionnement des surfaces constructibles, de même qu'est fixé le potentiel de 
constructions des parcelles en zone à bâtir. Ce calcul et ce potentiel sont validés par le canton et entrent 
ensuite en force. S'il est acceptable de répartir les potentiels à l'intérieur du territoire communal (selon 
l'art. 131 LATeC ou dans le cadre d'un plan d'aménagement de détail / PAD), il ne semble pas admissible de 
les transférer d'une commune à l'autre. Si une telle pratique se généralisait, cela pourrait mener à la 
situation d'une commune qui n'utilise pas de manière optimale le potentiel qui lui est attribué – ce qui est 
contraire à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) – et une autre qui se 
retrouve avec un potentiel supérieur à celui qui a été approuvé – ce qui est également contraire à la LAT – et 
qui peut poser des problèmes par rapport aux conséquences d'une densification (mobilité, environnement 
etc.).

Au vu de ce qui précède, le SeCA estime que le report d'indice prévu ne peut pas être accepté. Le projet est 
de ce fait non conforme à I'IBUS."

Invité par la Préfecture du district de la Gruyère à se déterminer sur les préavis négatifs précités, 
l'architecte du constructeur a répondu le 29 octobre 2019, en relevant en particulier ce qui suit en 
lien avec la problématique du report d'indice:

"Force est de constater que les Conseils communaux de C.________ et E.________ voient au travers de ce 
projet une optimisation et une valorisation de l'usage de leurs territoires respectifs. Les quartiers de 
G.________ (C.________) et de H.________ (E.________) sont clairement réunis sur le plan urbanistique. 
La limite administrative traversant ce secteur du territoire est absolument imperceptible et les constructions 
qui s'y trouvent répondent toutes de l'application de la règlementation régissant des zones réservées à 
l'habitation individuelles. Ces deux quartiers forment un ensemble à la fois homogène et compact au sein 
duquel le projet établit pour l'art RF bbb s'inscrit avec soin et sensibilité. Ce projet démontre qu'il est possible 
au cas par cas, d'équilibrer le dimensionnement constructible de deux communes sans pour autant 
transgresser la législation qui a cours en matière d'aménagement du territoire. Ce projet de construction 
recèle une demande que la LATeC ne contredit pas. Néanmoins nous avons parfaitement conscience que 
cette démarche ne soit pas généralisée comme le mentionne le rapport de synthèse, mais soit réellement 
l'objet d'une pesée des intérêts propres à chaque cas. En l'occurrence, nous présentons des demandes de 
permis de construire qui ont reçu l'aval de toutes les parties concernées. Enfin nous tenons à rappeler le fait 
qu'à notre connaissance une démarche similaire et aboutie a eu lieu entre les communes de I.________ / 
J.________ respectivement situées sur les cantons de K.________ / L.________."

D. Par trois décisions séparées du 10 décembre 2019, le Préfet du district de la Gruyère a 
refusé l'octroi des permis de construire requis, au motif que le report d'indice ne pouvait pas être 
admis et que, partant, l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) applicable n'était pas respecté. Se 
référant au préavis défavorable du SeCA, il a en outre relevé qu'un report d'indice n'était possible 
qu'entre parcelles affectées à une même zone. Or, il a souligné que si, dans le cas d'espèce, les 
parcelles étaient situées dans la zone résidentielle à faible densité de leur commune respective, la 
réglementation de ces zones était cependant différente, en particulier en ce qui concernait l'IBUS 
(celui de C.________ étant fixé à 0.55 et celui de E.________ à 0.80), de sorte qu'on ne se 
trouvait manifestement pas en présence d'une même zone. Par ailleurs, il a ajouté qu'en 
l'occurrence, la demande de report d'indice sur l'article bbb RF de la Commune de C.________ 
concernait une surface conséquente de 801 m2 et qu'au vu de la surface de base de cette parcelle 

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de 2'017 m2, ce report d'indice permettait quasiment de doubler les possibilités constructives dudit 
fonds. Il a indiqué que, compte tenu de I'IBUS de 0.55 applicable – et sans tenir compte du bonus 
parking – la parcelle avait une capacité de 1'109 m2 (2'017 x 0.55) et qu'avec le report de 801 m2, 
cette capacité était augmentée de plus de 72% pour un total de 1'910 m2. Il a considéré qu'une 
telle situation vidait totalement de sa substance la réglementation communale de C.________ 
fixant I'IBUS de la zone à 0.55, puisque celui-ci passerait à 0.947 (2'017m2 x 0.947 = 1'910 m2) et 
confinait à l'abus de droit. Se référant à un arrêt du Tribunal cantonal (602 2014 56 du 6 mars 
2015 consid. 4c), il a rappelé que l'admissibilité même d'un report d'indice dans le cadre d'une 
zone à bâtir impliquait nécessairement que son ampleur ne pouvait dépasser une certaine 
proportion raisonnable, encore compatible avec le caractère de la zone. Or, selon lui, il est 
manifeste que le report d'indice de 801 m2 prévu en l'espèce est disproportionné.

E. Par mémoire du 27 janvier 2020, A.________ a recouru contre ces décisions auprès du 
Tribunal cantonal. Il conclut – sous suite de frais et dépens – à son admission et, principalement, à 
ce que les décisions attaquées soient réformées en ce sens que les reports d'indice des parcelles 
ddd RF de la Commune de E.________ et fff RF de la Commune de C.________ sur l'article bbb 
RF de la Commune de C.________ soient admis, qu'il soit constaté que l'IBUS applicable à la 
parcelle bbb RF de la Commune de C.________ est respecté et, partant, que les trois permis de 
construire requis soient délivrés. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions 
contestées et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants.

A l'appui de ses conclusions, le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir fait preuve 
d'arbitraire dans l'application de l'art. 131 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Selon lui, il est erroné de se 
référer uniquement aux indices pour déterminer si l'on est en présence d'une même zone ou non, 
l'intégralité des circonstances du cas devant être prise en compte. Or, il soutient qu'en 
l'occurrence, les parcelles sont contiguës et qu'elles sont affectées à une zone résidentielle à faible 
densité, dont les quartiers respectifs sont clairement réunis sur le plan urbanistique. S'agissant de 
l'argumentation de l'autorité intimée selon laquelle le report d'indice serait disproportionné, il est 
d'avis que celle-ci s'est basée sur la législation zougoise, non applicable en l'espèce. Par ailleurs, 
le recourant est d'avis que son projet est conforme aux principes de la LAT, dès lors qu'il vise une 
densification du milieu bâti en ce sens qu'il permet une meilleure utilisation des surfaces des 
parcelles concernées sur lesquelles sont pour l'instant érigées une unique villa avec piscine. Il 
soutient ainsi que les décisions du préfet – qui s'est rallié à l'avis du SeCA selon lequel un report 
d'indice intercommunal n'est pas possible – vont à l'encontre des principes de la LAT et reposent 
sur une vision dépassée de l'aménagement du territoire, qui tend depuis plusieurs années vers 
une approche plus globale. Il relève qu'une interprétation téléologique de l'art. 131 LATeC 
démontre que la volonté du législateur fribourgeois était bien de faciliter et d'élargir les possibilités 
d'utilisation du report d'indice pour les propriétaires. Or, il insiste sur le caractère particulier du cas 
d'espèce, soit deux parcelles contiguës appartenant au même propriétaire, se trouvant sur deux 
communes mais faisant partie de deux quartiers identiques sur un plan urbanistique et dont les 
communes respectives ont validé le report d'indice dans leurs préavis. Il ajoute que l'argument 
selon lequel ce type de report entre communes pourrait se généraliser et contourner les principes 
et les buts de la LAT est vide de sens et ne tient pas compte de la pesée des intérêts qui doit être 
effectuée pour chaque cas. Selon lui, refuser le report d'indice pour le motif que les parcelles 
concernées sont sises sur deux communes différentes ne repose sur aucune base légale.

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Pour le reste, le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu, en reprochant à 
l'autorité intimée de n'avoir motivé ses décisions que sur le refus du report d'indice de l'article ddd 
RF de la Commune de E.________. Il relève que la question du report de l'article fff RF de la 
Commune de C.________, plus petit et entre parcelles de la même commune, n'a été abordée à 
aucun moment, de sorte qu'il se trouve dans l'impossibilité de contester efficacement ce refus. De 
plus, le recourant critique une constatation inexacte et incomplète des faits concernant le report 
d'indice sur l'article bbb RF de la Commune de C.________; il soutient qu'après report d'indice, en 
prenant en compte un bonus de 15% pour le parking et un IBUS de 0.6 – correspondant à la 
valeur minimale selon l'art. 80 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de 
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) qui prévoit que 
dans les zones de l'ordre non contigu destinées à l'habitat, l'IBUS ne doit pas être inférieur à 0.6, 
de sorte que la commune devra selon le recourant à brève échéance adapter son règlement 
communal d'urbanisme (RCU) –, la capacité de la parcelle n'est pas augmentée de 72%, comme 
l'affirme faussement l'autorité intimée, mais de 37%. Enfin, le recourant invoque une violation du 
principe de la proportionnalité. Rappelant qu'il a déposé trois demandes de permis de construire 
distinctes sur requête de la Commune de C.________, il fait grief à l'autorité intimée de ne pas 
avoir envisagé l'alternative d'une acceptation partielle du projet, en autorisant une seule ou deux 
demandes de permis de construire; selon lui, le préfet aurait pu et dû rendre deux décisions 
positives pour, au minimum, les bâtiments A et B.

F. Le 20 mars 2020, la Commune de E.________ indique qu'elle n'a pas d'observations à 
formuler, tout en précisant confirmer son préavis positif s'agissant du report d'indice entre les 
communes.

Le 26 mars 2020, la Commune de C.________ déclare qu'elle maintient sa prise de position.

Dans ses observations du 7 avril 2020, le Lieutenant de Préfet du district de la Gruyère conclut au 
rejet du recours. Relevant que le préfet n'a nullement basé son argumentation sur la législation 
zougoise, il souligne qu'il a bien examiné la question du report des 47 m2 de l'article fff RF de la 
Commune de C.________, puisqu'il l'a intégré dans son calcul du potentiel constructible de la 
parcelle bbb RF après report d'indice. S'agissant du calcul en tant que tel, il soutient qu'il n'y a pas 
lieu de prendre en compte un éventuel bonus de 15% pour le parking et que, même dans une telle 
hypothèse, l'augmentation de la capacité constructive resterait très conséquente (+ 62.79%); il 
relève qu'il en va de même d'une potentielle future augmentation de l'IBUS de la Commune de 
C.________, dès lors que la demande doit s'examiner sur la base des règles en vigueur au 
moment de la décision et que, même s'il devait en être tenu compte, l'augmentation serait de 
57.55%, ce qui resterait trop conséquent. Enfin, il rappelle que le recourant a dans un premier 
temps déposé une demande de permis de construire englobant les trois bâtiments et que c'est sur 
demande de la Commune de C.________ qu'il a été contraint de déposer trois dossiers séparés. Il 
en conclut que, pour le recourant, le projet s'articule comme un ensemble, qui doit être examiné 
comme un projet global. Il ajoute que les indices ont été reportés sur l'article bbb RF et non 
répartis individuellement sur chaque bâtiment, de sorte qu'il ne pouvait pas choisir entre les trois 
immeubles, lequel ou lesquels pouvaient être mis au bénéfice d'un permis, ce d'autant plus encore 
qu'un parking souterrain commun aux trois immeubles est projeté. Enfin, bien qu'invité à se 
déterminer sur le préavis négatif du SeCA, le recourant n'a pas évoqué l'éventualité de la 
délivrance d'un permis partiel.

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Dans sa prise de position du 30 juin 2020, le SeCA indique maintenir le contenu de ses préavis. Il 
réitère que les règles applicables en matière de police des constructions divergent – en particulier 
en ce qui concerne l'IBUS – ce qui a pour conséquence qu'une zone offre un potentiel constructif 
plus important qu'une autre et que, pour ce seul motif, le report d'indice doit être refusé. Il précise 
en outre que:

"Le recourant ne doit en outre pas perdre de vue que la présente problématique doit également s'examiner 
au regard des buts et principes de l'aménagement du territoire, une analyse limitée à la lecture de certaines 
dispositions réglementaires (cf. destination de la zone) pouvant conduire à des résultats contraires à la loi 
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). A ce propos, le SeCA renvoie entièrement 
aux considérations émises dans ses préavis de synthèse. Il se permet néanmoins de rappeler que la 
planification des communes fait l'objet d'un examen circonstancié. Chaque commune bénéficie ainsi de 
mesures de planification spécifiques, en fonction d'un calcul de dimensionnement des surfaces 
constructibles précis et de ses besoins en développement; ces mesures sont par ailleurs accompagnées de 
dispositions réglementaires appropriées. De ce fait, accepter un report d'une parcelle d'une commune sur 
une parcelle d'une autre pose la question du risque de contournement des buts et principes de 
l'aménagement du territoire (par exemple, densification à un endroit non approprié sous l'angle 
environnemental ou de la mobilité, construction non-conforme à l'article 125 LATeC, primauté d'un intérêt 
économique et financier).

Finalement, le SeCA rappelle que le développement d'une commune passe en premier lieu par une 
planification adaptée. C'est dans le cadre de cette planification que les mesures et règles adéquates doivent 
être prises et approuvées. Par la suite, un propriétaire ne peut, sous couvert du principe de la densification, 
contraindre une autorité à valider une construction contraire aux dites mesures et règles et ce sans 
justifications objectives particulières. Une telle manière de faire viderait la règlementation communale de tout 
son sens."

G. Dans ses contre-observations du 16 septembre 2020, le recourant réitère pour l'essentiel les 
mêmes arguments que dans son recours. Il requiert en outre qu'une inspection des lieux soit 
ordonnée afin de démontrer la pertinence du report d'indice dans le cas concret.

H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits auprès de l'autorité compétente - et l'avance 
des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 LATeC.

Au moment du dépôt du recours, le requérant des permis du projet immobilier était propriétaire des 
articles bbb RF de la Commune de C.________ et ddd RF de la Commune de E.________. Selon 
les informations ressortant du RF, il a cependant vendu le bien-fonds ddd RF de la Commune de 
E.________ et n'en est donc plus propriétaire. Le recourant n'ayant pas informé le Tribunal de ce 

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changement, la question de savoir s'il a toujours un intérêt au recours peut rester ouverte, dès lors 
que celui-ci doit dans tous les cas être rejeté.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
l'espèce.

2.

2.1. Aux termes de l'art. 130 al. 1 LATeC, l'utilisation admissible des surfaces désignées dans le 
plan d'affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de 
masse, d'occupation du sol et de surface verte.

L'IBUS est le rapport entre la somme des surfaces de plancher (composée de la surface utile 
principale, de la surface utile secondaire, des surfaces de dégagement, des surfaces de 
construction et des surfaces d'installations) et la surface de terrain déterminante (cf. ch. 8.2 de 
l'annexe A à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le 
domaine des constructions [AIHC]).

2.2. L'art. 131 LATeC, qui traite du report d'utilisation du sol, a la teneur suivante:

"1 Un report de l'indice sur des terrains contigus ou à proximité affectés à une même zone peut s'effectuer 
moyennant l'inscription d'une mention au registre foncier qui ne peut être supprimée qu'avec l'accord du 
préfet, sur le préavis communal.

2 L'indice acquis et l'indice reporté doivent être indiqués dans toute demande de permis portant sur un 
immeuble touché par un tel report."

2.2.1. Avant l'entrée en vigueur en 2010 de la nouvelle LATeC, le report d'indice était réglé par 
l'ancien ReLATeC (cf. art. 58 aReLATeC) qui prévoyait que: "Le report d'indice d'utilisation 
consiste dans le transfert total ou partiel, sur une ou plusieurs autres parcelles contiguës, de 
l'indice applicable à une ou plusieurs parcelles données. L'indice pondéré, calculé sur l'ensemble 
de ces parcelles, ne doit pas dépasser la valeur admise par la réglementation communale pour la 
zone considérée." [al. 1]; "Le report d'indice d'utilisation doit s'effectuer dans le cadre d'un plan 
d'aménagement de détail." [al. 2]).

2.2.2. Dans le cadre de la révision générale de la LATeC, cette disposition relative au report 
d'indice a été intégrée dans la loi. La norme de l'aReLATeC étant considérée comme trop rigide, 
l'art. 130 du projet de loi a étendu les possibilités de report de l'indice, alors uniquement 
envisageable pour l'indice d'utilisation du sol et dans le cadre d'un PAD, en prévoyant qu'un report 
des indices mentionnés à l'art. 129 al. 1 du projet de loi est possible, moyennant l'inscription d'une 
mention au Registre foncier (cf. message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat 
accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ch. 1.3 p. 4 et 
ch. 3.09 p. 16). Le message précise encore que: "Le système permet le report de tous les indices 
mentionnés à l'article 129, pour autant qu'ils soient prévus dans la réglementation communale, 
indépendamment d'un PAD. Ce système plus adapté à des situations particulières, offre une 
grande flexibilité aux propriétaires. La jurisprudence exige que les reports d'indice ne puissent se 
faire qu'entre des terrains affectés à la même zone et pour des terrains contigus. La disposition va 
volontairement un pas plus loin, en ce sens qu'elle permettrait des reports entre des terrains à 
proximité l'un de l'autre (p. ex. s'ils sont séparés par une route). Le contrôle des reports effectués, 

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tant pour les propriétaires que pour les autorités, se fait grâce à l'inscription d'une mention au 
Registre foncier et aux documents qui doivent accompagner toute demande de permis (à préciser 
dans le règlement d'exécution). Etant donné que le préfet est l'autorité compétente pour statuer sur 
les demandes de permis de construire (procédure ordinaire), en tenant compte du préavis 
communal, il est logique que la suppression d'une mention ne puisse être levée qu'avec son 
accord, après consultation de la commune (d'autant que ces deux autorités sont également 
compétentes en matière de police des constructions)." (cf. message, commentaire ad art. 130 du 
projet de loi, p. 29).

2.3. Sur le plan fédéral, la jurisprudence considère que le transfert des possibilités de bâtir est 
admis en droit suisse, même sans disposition légale expresse, l'essentiel étant que la surface 
voisine mise à contribution pour le calcul de la surface constructible ne puisse plus servir 
ultérieurement à un tel calcul. Il en a été déduit que ceci implique pratiquement que la surface soit 
grevée d'une servitude de non-bâtir au profit de la collectivité (ATF 109 Ia 188 consid. 3; 101 Ia 
289 consid. 3a). Les indices d'utilisation du sol ont notamment pour but de concrétiser les 
principes d'aménagement du territoire, en particulier le maintien d'une certaine harmonie entre les 
constructions et l'espace non bâti (cf. art. 1 et 3 LAT). Ils ne sont toutefois pas les seuls outils à 
disposition de l'autorité pour atteindre ces objectifs. Les règles sur les distances, sur les 
dimensions (longueur, largeur, hauteur) et sur l'ordre des constructions (contigu ou non contigu) 
remplissent en effet des fonctions similaires. Elles peuvent du reste s'appliquer en combinaison 
avec les indices d'utilisation du sol (arrêt TF 1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid. 4.2). Les 
règles de densité prises isolément ont des conséquences variables selon la surface de la parcelle, 
qui peut être très petite ou très grande. La surface maximale du bâtiment à construire dépend ainsi 
du facteur tout fortuit de la taille de la parcelle (ATF 101 Ia 289 consid. 3a). Les objectifs de 
l'aménagement du territoire susmentionnés doivent donc s'analyser à l'échelle de la zone ou du 
quartier concerné et non seulement à l'échelle de la parcelle. C'est pour cette raison que l'on 
admet que le coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol peut être transféré à certaines 
conditions sur une parcelle contiguë sise dans la même zone (arrêts TF 1C_332/2007 du 13 mars 
2008 consid. 4.3; 1P.459/2004 du 9 février 2005 consid. 4.2.3; pour le tout, cf. arrêt TF 
1C_389/2013 du 25 mars 2014 consid. 4.1). 

De plus, le Tribunal fédéral a, de jurisprudence constante, nié l'admissibilité d'un transfert d'indice 
d'une zone déterminée à une autre zone dotée de différentes prescriptions d'utilisation. Un 
transfert interzonal aurait en effet pour conséquence qu'en dépit des délimitations de zones, 
différents indices d'utilisation soient valables dans la région concernée. En outre, des constructions 
avec différentes utilisations du sol verraient le jour, ce qui serait contraire à l'esprit de la loi. Cela 
voudrait également dire que les limites de zones définies dans les plans seraient méconnues et 
que des décisions administratives pourraient modifier les subdivisions opérées par le planificateur 
communal (cf. ATF 109 Ia 188 consid. 3; arrêt TF 1P.256/2006 du 19 juillet 2006 consid. 2.5).

3.

En l'espèce, les constructions projetées par le recourant seront implantées sur l'article bbb RF de 
la Commune de C.________, situé en zone résidentielle à faible densité. Il n'est pas contesté que 
l'IBUS applicable à la zone, de 0.55 pour l'habitation individuelle (cf. art. 74 let. a RCU en cours de 
révision), n'est pas respecté et que chacune des trois demandes de permis de construire était 
accompagnée de deux demandes de report d'indice, identiques dans chaque cas. Les conventions 
de report d'indice prévoient, pour l'une, un report de surface de plancher de 754 m2 de l'article ddd 

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RF de la Commune de E.________ sur l'article bbb RF de la Commune de C.________ et, pour 
l'autre, un report de surface de plancher de 47 m2 de l'article fff RF de la Commune de 
C.________ sur l'article bbb RF de la Commune de C.________.

La principale question qui se pose en l'occurrence est de déterminer si l'art. 131 LATeC permet 
des reports d'indice entre des parcelles situées sur deux communes différentes.

3.1. Il ressort de la lettre de l'art. 131 LATeC qu'un report d'indice ne peut s'effectuer que sur 
des terrains contigus ou à proximité "affectés à une même zone". Si, comme le relève le recourant, 
la volonté du législateur était certes, lors de la révision de la LATeC, d'élargir les possibilités du 
report d'indices, il apparaît clairement que l'élargissement souhaité ne visait en aucune manière à 
assouplir l'exigence selon laquelle les terrains doivent être affectés à une même zone, mais 
concernait bien plutôt essentiellement le type d'indices visés et le périmètre à considérer, à savoir 
des terrains sis à proximité l'un de l'autre en plus de ceux contigus. Or, une même zone ne peut à 
l'évidence être interprétée que comme une zone déterminée à l'intérieur d'une commune 
comportant des prescriptions identiques pour les parcelles concernées. Du reste, la teneur de 
l'art. 58 aReLATeC vient confirmer cette interprétation, puisqu'il était explicitement indiqué que 
l'indice pondéré ne devait pas dépasser la valeur admise "par la réglementation communale pour 
la zone considérée"; il en va de même des travaux préparatoires à la révision de la LATeC, dans la 
mesure où le message précise que le système permet le report de tous les indices mentionnés à 
l'art. 129 du projet de loi pour autant qu'ils soient prévus "dans la réglementation communale".

Or, en l'espèce, même si les articles bbb RF de la Commune de C.________ et ddd de la 
Commune de E.________ sont tous deux situés en zone résidentielle à faible densité dans leurs 
PAL respectifs, force est de constater que les prescriptions régissant ces deux zones diffèrent sur 
plusieurs aspects (notamment IBUS, hauteur des bâtiments, distance à la limite, forme des 
toitures; cf. art. 71 ss RCU en cours de révision de la Commune de C.________ et art. 7 RCU de 
la Commune de E.________) et que, partant, il ne s'agit à l'évidence pas d'"une même zone" au 
sens de l'art. 131 LATeC. Pour ce motif déjà, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé le 
report d'indice en question. En effet, l'IBUS applicable pour l'habitation individuelle est de 0.55 
pour la parcelle bbb RF de C.________ et de 0.80 pour la parcelle ddd RF de E.________. La 
situation de l'espèce s'apparente ainsi à un transfert interzonal – quand bien même l'intitulé des 
zones est identique – précisément non admis par le Tribunal fédéral (cf. consid. 2.3 ci-dessus), 
puisqu'un tel transfert serait contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire en 
autorisant différents indices dans la région concernée, au mépris des délimitations de zones 
opérées par le planificateur communal.

A cela s'ajoute encore en l'occurrence que le recourant souhaite procéder à un report d'indice 
entre deux parcelles non seulement situées dans des zones différentes, mais également sises sur 
deux Communes distinctes. Sur cet aspect, la Cour de céans se rallie entièrement à l'avis 
circonstancié du SeCA – auquel il est ici renvoyé – selon lequel un report d'indice intercommunal 
ne peut pas être autorisé. En effet, la planification des communes fait l'objet d'une procédure qui 
lui est propre (cf. art. 34 ss LATeC et, plus particulièrement, art. 38 ss LATeC), au terme de 
laquelle les règles et mesures adéquates doivent être approuvées par le canton. Or, c'est dans ce 
contexte qu'est effectué un calcul de dimensionnement des surfaces constructibles, de même 
qu’est fixé le potentiel de constructions des parcelles en zone à bâtir. Le report d'indice entre 
parcelles sises sur différentes communes signifie partant le transfert d'une partie du potentiel 
constructible d'une commune sur une autre, ce qui est contraire à l'esprit de la LAT. Enfin, le 

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recourant qui estime que la vision du SeCA centrée sur un aménagement du territoire à l'échelle 
communale est désuète car celle-là tend depuis plusieurs années vers une approche plus globale 
perd de vue que la nécessité de prendre en compte le développement supra-communal, régional, 
voire supra-régional s'impose dans le cadre de la planification – comme cela ressort clairement du 
message qu'il cite dans son recours – et non pas dans l'application des prescriptions communales 
en matière de construction. Au demeurant, comme l'a relevé le SeCA, les arrêts du Tribunal 
fédéral cités par le recourant (arrêt 1C_389/2013 du 25 mars 2014 et 1C_478/2015 du 8 avril 
2016) ne sont pas pertinents sur ce point, dès lors qu'ils ne concernaient pas un report d'indice 
intercommunal. 

3.2. Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que le préfet a refusé d'admettre le report 
d'indice sollicité de l'article ddd RF de la Commune de E.________ sur l'article bbb RF de la 
Commune de C.________. Dans la mesure où les trois demandes de permis de construire étaient 
accompagnées des deux mêmes conventions de report d'indice prévoyant des reports de surface 
de plancher sur l'article bbb RF de la Commune de C.________, sans répartition individuelle pour 
chaque bâtiment, les permis de construire devaient être refusés pour ce seul motif déjà.

Partant, point n'est besoin d'examiner l'admissibilité de la demande de report d'indice de l'article fff 
(à détacher de l'article bbb) RF de la Commune de C.________ sur l'article bbb RF de la 
Commune de C.________.

De même, la question de savoir si la surface dont le report est demandé dans les deux 
conventions est trop conséquente – comme l'a retenu le préfet – ou non – comme le soutient le 
recourant – peut rester ouverte, tout comme la méthode de calcul de la capacité constructive de la 
parcelle bbb RF de la Commune de C.________ après les reports d'indice. Il en découle que le 
grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit être écarté, ce d'autant plus que, contrairement 
à ce qu'allègue le recourant, le préfet a tenu compte du second report d'indice de l'article fff RF (à 
détacher de l'article bbb) RF de la Commune de C.________ dans le cadre du calcul de la 
capacité constructive de la parcelle bbb RF de la Commune de C.________ suite aux deux reports 
d'indice.

Enfin, comme déjà mentionné, les trois demandes de permis de construire étaient accompagnées 
des deux mêmes conventions de report d'indice prévoyant des reports de surface de plancher sur 
l'article bbb RF de la Commune de C.________, sans répartition individuelle pour chaque 
bâtiment. Aussi, invité par l'autorité intimée à se déterminer sur les préavis négatifs notamment du 
SeCA, il appartenait au recourant d'indiquer que si le préfet entendait suivre l'avis du SeCA, il 
maintenait ses demandes uniquement pour les bâtiments A et B. Il n'incombait à l'évidence pas au 
préfet d'examiner si un ou plusieurs permis pouvaient être octroyés sans le report d'indice de 
l'article ddd RF de la Commune de E.________, ce d'autant plus que le projet prévoit un parking 
souterrain commun aux trois bâtiments. Dans ces circonstances, le grief de violation du principe de 
la proportionnalité doit également être écarté.

Enfin, au vu des considérants qui précèdent, il peut sans autre être renoncé à ordonner une 
inspection des lieux. Dès lors que les parcelles concernées par le report d'indice sont situées sur 
deux communes différentes – dont la réglementation des zones résidentielles à faible densité est 
en outre différente – et compte tenu des arguments du recourant et des pièces du dossier de la 
cause, cette offre de preuve ne changera rien au résultat de la présente procédure.

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4.

Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions rendues le 10 décembre 2019 
par le Préfet du district de la Gruyère confirmées.

5.

Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 
CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le même 
motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 12 octobre 2020/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :