# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cb728fb9-7396-5ee5-8275-50ba8212445b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-07-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.07.2009 A-78/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-78-2009_2009-07-16.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-78/2009
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 6 .  J u l i  2 0 0 9

Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), Richterin Marianne 
Ryter Sauvant, Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.

Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), Postfach 299, 
8121 Benglen, und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Christopher 
Tillman, Forchstrasse 2 / Kreuzplatz, Postfach, 
8032 Zürich,
Beschwerdeführende,

gegen

Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Roland Gfeller, 
Florastrasse 44, Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Bedingte und temporäre Aktivierung der CTR Zürich 2 
sowie TMA Zürich 14 und 15.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-78/2009

Sachverhalt:

A.
Mit Gesuch vom 20. November 2008 gelangte die Flughafen Zürich AG 
(Unique)  an  das  Bundesamt  für  Zivilluftfahrt  (BAZL)  und  beantragte 
die  Zurverfügungstellung  des  notwendigen  Luftraums  für  Instrumen-
tenanflüge auf die Piste 34 (sog. Südanflüge) vom 21. November 2008 
bis  25. November 2008 auch ausserhalb der Sperrzeiten der Durch-
führungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung (DVO). Dazu 
müsse der  benötigte  Luftraum (CTR [control  zone,  Kontrollzone]  Zü-
rich 2 sowie TMA [terminal control  area, Nahkontrollbezirk]  Zürich 14 
und 15) per Notice to Airmen (NOTAM) aktiviert werden. Die NOTAM-
Publikation solle jedoch nur erfolgen,  wenn sie aufgrund der Wetter-
verhältnisse notwendig sei, wobei eine Vorlaufzeit von mindestens drei 
Stunden eingehalten werde.

Unique begründete ihr Gesuch damit, dass das Bundesamt für Meteo-
rologie  und  Klimatologie  (MeteoSchweiz)  in  den  kommenden  Tagen 
Wetterverhältnisse erwarte, die einen sicheren und effizienten Flugbe-
trieb auf dem Flughafen Zürich stark erschweren würden. Nordwestli-
che Winde in  Kombination mit  starken Schneeschauern  würden vor-
aussichtlich dazu führen, dass Ostanflüge wegen der schlechten Sicht-
verhältnisse nicht durchgeführt werden könnten, Nordanflüge dagegen 
nur mit einer zu hohen Rückenwindkomponente. Gleichzeitig sei mögli-
cherweise  mit  schwierigen  Pistenbedingungen,  insbesondere  wegen 
schlechter Bremswirkung aufgrund von Schneeschauern, zu rechnen. 
Deshalb  könnten  sich  Durchstartmanöver  und  diverse  umzuleitende 
bzw. abzusagende Flüge häufen. Unter diesen Wetterbedingungen sei-
en Anflüge von Süden her auf die Piste 34 die einzige Alternative, um 
einen sicheren und stabilen Flugbetrieb zu gewährleisten.

B.
Das BAZL hat am 21. November 2008 – nach Anhörung des Kantons 
Zürich und von Skyguide, schweizerische Aktiengesellschaft für zivile 
und militärische Flugsicherung (Skyguide) – die Aktivierung des Luft-
raums  für  Anflüge  auf  Piste 34  ausserhalb  der  DVO-Sperrzeiten  für 
den Zeitraum vom 21. November  2008 bis  zum 24. November  2008, 
12.00 Uhr, verfügt. Dies unter der Bedingung, dass (a) der Rückenwind 
für Nordanflüge zu stark sei,  (b) die Wetterbedingungen für die Lan-
dung auf Piste 28 nicht gegeben seien, das heisst die Sicht weniger 
als  4'300 Meter  betrage  oder  die  Wolkenbasis  unter  900 Fuss  liege, 

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sowie  (c)  der  Anflug  der  Piste 34  nötig  sei,  um  eine  vollständige 
Schliessung des Flughafens vermeiden zu können. Soweit  weiterge-
hend  wurde  das  Gesuch  abgewiesen. Eine  Verlängerung  der  Mass-
nahme  müsse  von  Unique  bis  zum  24. November  2008,  06.00 Uhr 
(Eingangszeit), beim BAZL beantragt werden. Zudem wurde festgehal-
ten, dass die Änderungen der Aktivierungszeiten als NOTAM gemäss 
der Gesuchsbeilage "Meldung zur Publikation NOTAM" mit einer Vor-
laufzeit  von mindestens drei Stunden zu publizieren seien. Allfälligen 
Beschwerden gegen die Verfügung entzog das BAZL die aufschieben-
de Wirkung.

Zur Begründung führte es an, dass gemäss Art. 33 des Betriebsregle-
ments für den Flughafen Zürich vom 31. Mai 2001 (nachfolgend: BR) 
der  Flugplatzleiter  verpflichtet  und berechtigt  sei,  die  Flugzeuge  auf 
den anderen als den Pisten 14 und 16 landen zu lassen, sofern insbe-
sondere aus meteorologischen Gründen eine sichere Landung auf die-
sen nicht mehr gewährleistet sei. Dies sei nach Ansicht von Skyguide 
bei Anflügen nach Instrumenten-Lande-System (ILS) auf die Piste 34 
insbesondere dann der Fall, wenn der Rückenwind für Nordanflüge zu 
stark sei und gleichzeitig eine Sicht von unter 4'300 Metern oder eine 
Wolkenbasis  unter  900 Fuss  bestehe,  wodurch  Anflüge  auf  Piste 28 
verunmöglicht  würden. Aus Gründen  der  Verhältnismässigkeit  könne 
der Luftraum aber nicht wie ersucht bis zum 25. November 2008 akti-
viert  werden,  sondern  lediglich  bis  zum  24. November  2008, 
12.00 Uhr. Anschliessend müsse Unique eine neuerliche Lagebeurtei-
lung vornehmen. Da angesichts der hohen Dringlichkeit eine Publika-
tion im Luftfahrthandbuch (aeronautical  information publication [AIP]) 
nicht möglich sei, werde die Änderung stattdessen per NOTAM publi-
ziert. Zudem würden gewichtige Gründe für die sofortige Vollstreckbar-
keit der Verfügung sprechen, weshalb allfälligen Beschwerden die auf-
schiebende Wirkung entzogen werde.

Die  Verfügung  des  BAZL  wurde  im  Bundesblatt  vom  16. Dezember 
2008 publiziert (BBl 2008 9198).

C.
Dagegen  erhoben  der  Verein  Flugschneise  Süd –  Nein  (VFSN)  und 
Mitbeteiligte  (Beschwerdeführende)  am 5. Januar  2009 mit  einer  als 
"Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des BAZL vom 
21. November 2008 sowie Aufsichtsbeschwerde gegen das BAZL" be-
zeichneten Eingabe Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und 

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beantragen die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Verfügung des 
BAZL. Eventualiter  sei  die  Beschwerde  als  Aufsichtsbeschwerde  an 
die  dafür  zuständige  Instanz  weiterzuleiten,  alles  unter  Kosten-  und 
Entschädigungsfolge  zu  Lasten  der  Schweizerischen  Eidgenossen-
schaft,  dies selbst für den Fall,  dass die Beschwerdeführenden nicht 
obsiegen sollten  oder  auf  die  Beschwerde  nicht  eingetreten  werden 
könne.

Die  Beschwerdeführenden  rügen  zunächst,  die  angefochtene  Verfü-
gung sei nicht ordentlich im Bundesblatt publiziert worden. Ausserdem 
könne sich die Verfügung auf keine rechtliche Grundlage stützen, weil 
Art. 33 Abs. 2 BR nicht mehr gültig sei. Zwar stehe für Abweichungen 
vom Betriebsreglement  bei  nicht  vorhersehbaren Notfällen eines  be-
reits zur Landung ansetzenden oder fliegenden Flugzeugs im Einzelfall 
Art. 27 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur 
der  Luftfahrt  (VIL,  SR 748.131.1)  zur  Verfügung.  Dessen  Vorausset-
zungen seien vorliegend aber nicht erfüllt. Zudem verletze die Verfü-
gung das Verhältnismässigkeitsprinzip, wesentliche Prinzipien des vor-
läufigen Betriebsregimes sowie das Zürcher Flughafengesetz. Ebenso 
würden das umweltrechtliche Vorsorgeprinzip und der Grundsatz der 
Planbeständigkeit verletzt.

D.
Das BAZL (Vorinstanz) nimmt mit  Eingabe vom 26. März 2009 Stel-
lung zur Beschwerde und beantragt deren Abweisung. Es weist darauf 
hin,  dass  die  Regelungen  des  BR,  wie  sie  der  Genehmigung  vom 
23. Juni 2003 zu Grunde gelegen seien, nach wie vor Geltung hätten. 
Gemäss Art. 33 BR könne Unique direkt gestützt darauf und ohne In-
tervention bzw. "Bewilligung" des BAZL selbständig Massnahmen er-
greifen,  wenn Situationen eintreten würden  oder  unmittelbar  voraus-
sehbar seien, welche die Sicherheit des Flugbetriebs gefährdeten. Die 
vorliegend  angefochtene  Verfügung  habe  lediglich  die  Funktion  ge-
habt, den Luftraum im Süden aus Sicherheitsgründen temporär zu ak-
tivieren. Da neben allen technischen Voraussetzungen auch das Inte-
resse für den Schutz vor potentiellen Personen- und Sachschäden so-
wie  für  die Aufrechterhaltung des Flughafenbetriebs gegenüber  dem 
Schutz vor Lärm überwiegen würden, sei der für Südanflüge notwendi-
ge Luftraum bedingt und auf lediglich drei Tage befristet aktiviert wor-
den.

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E.
Das Bundesamt  für  Umwelt  (BAFU)  führt  in  seiner  Vernehmlassung 
vom 6. April 2009 aus, die temporäre Anpassung der Luftraumstruktur 
führe unbestrittenermassen nicht  zu einer Erweiterung der Kapazität 
des Flughafens Zürich. Der  Einwand der Beschwerdeführenden,  wo-
nach  die  Verfügung  aus  umweltrechtlicher  Sicht  die  Grundsätze der 
Rechtssicherheit  und der Planbeständigkeit  verletze, sei  deshalb un-
begründet. Auch das Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2  des Um-
weltschutzgesetzes  vom  7. Oktober  1983  (USG,  SR  814.01)  werde 
durch die angefochtene Verfügung nicht verletzt, weil eine vollständige 
Schliessung des Flughafens wirtschaftlich nicht tragbar und die techni-
sche oder betriebliche Möglichkeit für den Anflug einer anderen Piste 
bei schlechten Wetterbedingungen nicht gegeben sei.

F.
In ihrer Beschwerdeantwort vom 6. April  2009 beantragt Unique (Be-
schwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein-
getreten werden könne. Sie stellt zunächst in Frage, ob überhaupt ein 
aktuelles  Rechtsschutzinteresse  der  Beschwerdeführenden  bejaht 
werden könne. In materieller Hinsicht macht sie geltend, entgegen den 
Ausführungen der Beschwerdeführenden sei das vorläufige Betriebs-
reglement (nachfolgend: vBR) zwar  bezüglich der  angeordneten und 
bereits umgesetzten Luftraumanpassungen anzuwenden, nicht aber in 
Bezug auf die Betriebszeiten und Pistenbenutzungen, für die nach wie 
vor das BR vom 31. Mai 2001 bzw. die Genehmigungsverfügung des 
BAZL  vom  23. Juni  2003  massgebend  sei.  Daher  komme  Art. 33 
Abs. 2 BR klarerweise zur Anwendung. Danach sei allein sie, die Be-
schwerdegegnerin,  kompetent  für  den  Entscheid,  ob  unter  anderem 
aus meteorologischen Gründen der Flugbetrieb temporär auf Südan-
flüge umgestellt werden müsse. Mit dieser Regelung könne insbeson-
dere verhindert  werden, dass bei aussergewöhnlichen Wettersituatio-
nen der Flughafen Zürich geschlossen werden müsse. Alles in allem 
ergebe sich, dass die vorgesehene Ermöglichung einer wetterbeding-
ten  temporären  Umstellung  auf  Südanflüge  klarerweise  verhältnis-
mässig gewesen sei.

G.
Mit  Schreiben  vom  5. Februar  2009  verzichtete  das  Bundesamt  für 
Raumentwicklung  (ARE)  auf  eine  Stellungnahme,  da  aus  Sicht  des 
Bundesrechts keine grundsätzlichen planerischen oder planungsrecht-
lichen Fragen betroffen seien.

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H.
Mit Schreiben vom 4. März 2009 trat das Eidgenössische Departement 
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) auf die Auf-
sichtsbeschwerde der Beschwerdeführenden,  welche diese gleichen-
tags  wie  die  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  an  das  Bundesverwal-
tungsgericht zuhanden des UVEK eingereicht hatten, nicht ein.

I.
Die Beschwerdeführenden halten in  ihren Schlussbemerkungen vom 
29. April 2009 an ihren Ausführungen in der Beschwerdeschrift fest. Es 
sei haltlos, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung im Rahmen 
des vBR nur für die Warteräume gelten solle. Zudem könne im vorlie-
genden Verfahren offen gelassen werden,  ob die  Südanflüge aktuell 
nach dem BR vom 23. Juni  2003  oder  nach  dem vBR durchgeführt 
würden.

J.
Auf  weitere  Vorbringen  der  Verfahrensbeteiligten  sowie  die  sich  bei 
den Akten befindlichen Unterlagen wird, soweit entscheidwesentlich, in 
den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Mit Verfügung vom 21. November 2008 genehmigte das BAZL die be-
dingte  und  temporäre  Aktivierung  des  Luftraums  CTR  Zürich 2  und 
TMA  Zürich  14  und  15.  Gemäss  Praxis  des  Bundesverwaltungsge-
richts stellen Anordnungen über die Luftraumstruktur Allgemeinverfü-
gungen dar (vgl. BVGE 2008/18 E. 1 mit Hinweisen). Die Allgemeinver-
fügung zeichnet sich dadurch aus, dass sie zwar einen Einzelfall  re-
gelt, sich dabei aber an eine individuell  nicht bestimmte Vielzahl von 
Adressaten richtet, wobei der Adressatenkreis ein geschlossener oder 
ein  offener  sein  kann  (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht,  2. Aufl.,  Bern  2005,  § 28 Rz. 47 ff.).  Sie  unterliegt 
gleich der Individualverfügung der Beschwerde.

Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG,  SR 172.021]). 
Das BAZL gehört  zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist 

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daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnah-
me, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das 
Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegen-
den Beschwerde grundsätzlich zuständig.

2.
2.1 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor 
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit 
zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung 
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung oder  Änderung hat  (Bst. c). Die  Beschwerdebefugnis 
beschränkt sich nicht auf die Adressaten einer Verfügung, zur Anfech-
tung können vielmehr auch Dritte befugt sein. Dazu müssen sie jedoch 
stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beach-
tenswerten nahen Beziehung zur Streitsache stehen (ISABELLE HÄNER in: 
Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren 
(VwVG),  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Zürich 2008,  N. 12 zu Art. 48 
VwVG). Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  in  seinem  Urteil 
A-1997/2006 vom 2. April 2008 festgehalten, dass Dritte auch bei All-
gemeinverfügungen zur  Beschwerde berechtigt  sind,  sofern  nament-
lich in örtlicher Hinsicht ein genügend enger Bezug zur strittigen Mass-
nahme besteht (BVGE 2008/18 E. 2.1).

2.2 Im Bereich von Flughäfen ist ganz generell anerkannt, dass – ein 
unmittelbares  Berührtsein  vorausgesetzt –  ein  sehr  weiter  Kreis  von 
Betroffenen zur Beschwerde legitimiert  sein kann, ohne dass bereits 
eine  Popularbeschwerde  vorliegt.  So  können  Anwohner  aus  dem 
Lärmeinflussbereich  des  Flughafens  Beschwerde  führen.  Das  Be-
schwerderecht  steht  auch Vereinigungen und Organisationen zu,  so-
fern sie die Voraussetzungen für die sog. Verbandsbeschwerde erfül-
len, das heisst als juristische Person konstituiert sind, die Wahrung der 
in Frage stehenden Interessen zu den statutarischen Aufgaben gehört 
und sie wenigstens eine Grosszahl der Mitglieder vertreten, die ihrer-
seits  beschwerdebefugt  sind  (BGE  131  I  198  E. 2.1;  zum  Ganzen 
BVGE 2008/18 E. 2.2).

2.3 Die  Beschwerdeführenden  sind  nicht  Adressaten  der  Verfügung 
des BAZL vom 21. November 2008. Indes wohnen sie resp. deren Mit-
glieder unter den temporär aktivierten Lufträumen CTR Zürich 2 und 
TMA Zürich 14 und 15, mithin im Lärmeinzugsgebiet der Anflüge auf 
die Piste 34. Hätten sich die Wetterverhältnisse zwischen dem 21. und 

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24. November 2008 derart  verschlechtert,  dass die Bedingungen ge-
mäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung erfüllt gewesen wären, wä-
ren an diesen Tagen vermehrt  Anflüge aus dem Süden durchgeführt 
worden. So wären nicht nur von 6.00 bis 7.08 Uhr werktags sowie zu-
sätzlich von 7.08 bis 9.08 Uhr an Samstagen, Sonntagen und gesetzli-
chen Feiertagen Landungen von Süden her erfolgt (vgl. Art. 33bis BR), 
sondern darüber hinaus auch während der Tageszeit. Die für die Be-
schwerdeberechtigung  notwendige  Betroffenheit  der  Beschwerdefüh-
renden kann somit bejaht werden. Dass beim VFSN die Voraussetzun-
gen für  die Verbandsbeschwerde gegeben sind,  ist  gerichtsnotorisch 
und braucht hier daher nicht geprüft zu werden.

2.4 Da die Beschwerdeführenden nicht Adressaten der angefochtenen 
Verfügung sind, mussten sie nicht vorgängig zum Erlass der Verfügung 
angehört werden (vgl. dazu BVGE 2008/18 E. 5, insbesondere 5.3). Es 
ist  daher auch nicht  zu beanstanden,  dass sie sich am vorinstanzli-
chen Verfahren nicht beteiligt haben.

2.5 Schliesslich verlangt Art. 48 VwVG, dass grundsätzlich im Urteils-
zeitpunkt nach wie vor ein aktuelles und praktisches Interesse der Be-
schwerdeführenden  besteht.  In  der  Rechtsprechung  wird  auf  dieses 
Erfordernis jedoch verzichtet, wenn sich die aufgeworfenen Fragen je-
weils unter  gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könn-
ten,  an  ihrer  Beantwortung  angesichts  ihrer  grundsätzlichen  Bedeu-
tung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine recht-
zeitige  richterliche  Prüfung  im  Einzelfall  kaum  je  stattfinden  könnte 
(BGE 128  II  34  E. 1.b;  VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER,  in:  Wald-
mann/Weissenberger,  Praxiskommentar  VwVG,  Zürich  2009,  Art. 48 
VwVG N 15).

Die vom BAZL verfügte Anordnung war zeitlich beschränkt; sie galt le-
diglich  für  den Zeitraum vom 21. November  bis  24. November  2008, 
wobei letztlich aufgrund der tatsächlichen Wetterverhältnisse nicht auf 
Südanflüge ausgewichen werden musste. Der mit der angefochtenen 
Verfügung  verbundene  potentielle  Nachteil  besteht  heute  zum  Zeit-
punkt des Entscheids somit nicht mehr, weshalb die Beschwerdefüh-
renden  kein  aktuelles  Interesse  geltend  machen  können. Indes  sind 
vorliegend  die  Voraussetzungen  gemäss  bundesgerichtlicher  Praxis 
erfüllt,  um ausnahmsweise vom Bestehen eines aktuellen Interesses 
abzuweichen:  Es  erscheint  nicht  ausgeschlossen,  dass  erneut  eine 
vergleichbare Situation eintritt und der Luftraum für den Südanflug auf 

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den  Flughafen  Zürich  temporär  aktiviert  werden  müsste,  ohne  dass 
vorher eine rechtzeitige richterliche Überprüfung der verfügten Mass-
nahme möglich wäre. Die Klärung dieser Frage ist zudem von grund-
sätzlicher Bedeutung, weshalb trotz fehlenden aktuellen Interesses die 
Legitimation der Beschwerdeführenden gemäss Art. 48 VwVG zu beja-
hen ist.

3.
3.1 Die Beschwerdeführenden stellen zunächst den Antrag, es sei die 
Widerrechtlichkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen.

Nach Art. 25 Abs. 2 VwVG ist einem Begehren um eine Feststellungs-
verfügung zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges 
Interesse nachweist. Ein solches wird im Sinne der Einheit  des Pro-
zesses gleich ausgelegt wie dasjenige zur Beschwerdelegitimation ge-
mäss Art. 48 VwVG. Das Interesse muss somit besonders, direkt und 
aktuell sein (HÄNER, a.a.O., N. 16 f. zu Art. 25 VwVG). In Bezug auf die 
Aktualität  muss das praktische Interesse an der Rechtsklärung dem-
nach grundsätzlich im Urteilszeitpunkt ebenfalls noch aktuell und darf 
nicht  weggefallen  sein.  Entsprechend  der  Beschwerdelegitimation 
kann ein Feststellungsbedürfnis jedoch ausnahmsweise trotz fehlender 
Aktualität bejaht werden, wenn eine Grundsatzfrage sonst nie geklärt 
würde (Urteil des Bundesgerichts 2A.258/2000 vom 27. Oktober 2000 
E. 2.b;  BEATRICE WEBER-DÜRLER in:  Auer/Müller/Schindler,  a.a.O.,  N. 18 
zu Art. 25 VwVG). Wie soeben dargelegt (oben E. 2.5), handelt es sich 
bei der vorliegend umstrittenen Frage der Rechtmässigkeit der Aktivie-
rung der Lufträume um eine Grundsatzfrage, die – sollte sie sich wie-
der stellen – kaum je rechtzeitig richterlich überprüft  werden könnte. 
Es kann daher – analog zur Beschwerdelegitimation – auf die Aktuali-
tät des Interesses verzichtet werden.

Das Feststellungsinteresse erfordert  des Weiteren,  dass das schutz-
würdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestal-
tungsverfügung gewahrt  werden kann (Erfordernis  der  Subsidiarität). 
Im vorliegenden Fall steht eine Leistungsverfügung nicht zur Diskussi-
on.  Eine Gestaltungsverfügung im Sinne einer  Aufhebung der  ange-
fochtenen Verfügung käme dem Anliegen der Beschwerdeführenden, 
die grundsätzliche Zulässigkeit von temporären, bedingten Aktivierun-
gen der  Luftraumstruktur  wie  sie  das  BAZL am 21. November  2008 
verfügt hatte, überprüfen zu lassen, nicht entgegen.

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Das für den Erlass einer Feststellungsverfügung erforderliche schutz-
würdige Interesse der Beschwerdeführenden ist somit gegeben.

3.2 Eventualiter  beantragen die  Beschwerdeführenden die  Weiterlei-
tung ihrer  Eingabe als  Aufsichtsbeschwerde an die dafür  zuständige 
Instanz zur Behandlung von Antrag 1, das heisst zur Feststellung der 
Widerrechtlichkeit der angefochtenen Verfügung.

Gleichzeitig mit der Beschwerdeerhebung an das Bundesverwaltungs-
gericht waren die Beschwerdeführenden mit derselben Eingabe jedoch 
auch an das UVEK gelangt. Dieses ist am 4. März 2009 nicht auf die 
Aufsichtsbeschwerde eingetreten. Gemäss dem Grundsatz der Subsi-
diarität der Aufsichtsbeschwerde könne die Aufsichtsbehörde nicht auf 
Rügen  einer  Aufsichtsbeschwerde,  die  in  anderen  Verfahren  vorge-
bracht werden könnten und in denen Rechtsmittel zur Verfügung stün-
den, eintreten. Vorliegend stehe den Beschwerdeführenden ein ordent-
liches Rechtsmittel an das Bundesverwaltungsgericht zu, das der Auf-
sichtsbeschwerde vorgehe.

Der Eventualantrag der Beschwerdeführenden ist deshalb als gegen-
standslos geworden abzuschreiben.

4.
Streitgegenstand  in  der  nachträglichen  Verwaltungsrechtspflege  ist 
das Rechtsverhältnis,  das Gegenstand der angefochtenen Verfügung 
bildet,  soweit  es  im  Streit  liegt  (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 
KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel 
2008, Rz. 2.8). Nur was durch die Verfügung geregelt wurde, kann Pro-
zessthema im Beschwerdeverfahren sein, was darüber hinaus geht je-
doch nicht (ULRICH ZIMMERLI/WALTER KÄLIN/REGINA KIENER, Grundlagen des 
öffentlichen  Verfahrensrechts,  Bern  2004,  S. 51 f.).  Anfechtbar  ist 
grundsätzlich nur das Dispositiv einer Verfügung, jedoch können auch 
Teile der Begründung zum Dispositiv gehören bzw. kann die Begrün-
dung zur  Sinnermittlung herangezogen werden,  wenn das Dispositiv 
auslegungsbedürftig  ist  (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz. 2.9 f.; 
THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz 
über  die  Verwaltungsrechtspflege  im  Kanton  Bern,  Bern  1997,  zu 
Art. 52,  N. 12,  S. 367;  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts 
A-7183/2008 vom 7. Mai 2009 E. 4.2).

4.1 Das BAZL ordnete in seiner Verfügung eine bedingte und tempo-
räre  Aktivierung  der  Lufträume  CTR  Zürich 2  und  TMA  Zürich 14 

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und 15 an. Die Änderung der Luftraumstruktur erfolgte dabei insofern 
bedingt, als sie von der Erfüllung der im Dispositiv der Verfügung fest-
gehaltenen Voraussetzungen abhängig gemacht wurde. Entgegen den 
Ausführungen  der  Beschwerdeführenden  geht  es  vorliegend  somit 
nicht um eine eigentliche Gestattung von mehr Südanflügen bzw. um 
eine  Änderung  des  entsprechenden  Betriebsreglements  (vgl.  dazu 
auch nachstehende E. 9). Zusätzliche Südanflüge können bei entspre-
chenden  Wetterbedingungen,  wie  nachfolgend  zu  sehen  ist  (vgl. 
E. 10.1), gestützt auf das BR direkt von der Beschwerdegegnerin an-
geordnet  werden.  Gegenstand  der  Verfügung  des  BAZL ist  lediglich 
die  für  die  Durchführung  von  zusätzlichen  Südanflügen  notwendige 
Aktivierung des Luftraums. Ein Teil der Anträge bzw. der vorgebrachten 
Rügen  der  Beschwerdeführenden  liegt  deshalb  bereits  aus  diesem 
Grund ausserhalb des hier massgeblichen Streitgegenstands.

4.2 So  machen  die  Beschwerdeführenden  geltend,  die  Frage  der 
Rechtmässigkeit der deutschen einseitigen DVO sei von den europäi-
schen  Gerichten  und  vom  Bundesgericht  noch  immer  nicht  geklärt 
worden. Seitens des BAZL resp. der Schweiz und Unique scheine of-
fenbar kein Interesse daran zu bestehen, nach jahrelangen Verfahren 
auf eine gelegentliche Entscheidung zu drängen. Das BAZL sei daher 
aufzufordern, seine Schritte zur Verfahrensbeschleunigung oder Wie-
deraufnahme des Verfahrens in Luxemburg dem Bundesverwaltungs-
gericht und den Beschwerdeführenden schriftlich darzulegen.

Mit  der  Problematik  der deutschen DVO und deren Einfluss auf  den 
Flugbetrieb und teilweise auf die Infrastruktur des Flughafens Zürich 
hat  sich  das  Bundesgericht  bereits  mehrfach  befasst.  Bei  der  DVO 
handelt  es  sich  demnach  nicht  um  ausländisches  Recht,  das  auf 
schweizerischem Territorium oder von eidgenössischen Gerichten an-
zuwenden wäre,  sondern  um Bestimmungen,  die  ausschliesslich  für 
den deutschen Luftraum gelten. Dass sich diese auch auf den Flugbe-
trieb im schweizerischen Luftraum auswirken, hat nicht zur Folge, dass 
sie der schweizerischen Normenkontrolle unterstehen (Urteil des Bun-
desgerichts  1A.243/2003 vom 31. März  2004  E. 3.1; vgl. auch Urteil 
des  Bundesgerichts  1A.100/2003  vom  7. Oktober  2003  E. 3.2,  Ent-
scheid  der  Rekurskommission  für  Infrastruktur  und  Umwelt 
[REKO/INUM] Z-2001-58 vom 16. Dezember 2004 E. 6). Auch vorlie-
gend  ist  die  Überprüfung  der  Rechtmässigkeit  der  DVO daher  nicht 
Verfahrensgegenstand. Auf den entsprechenden Antrag der Beschwer-
deführenden ist deshalb nicht einzutreten.

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4.3 Des Weiteren rügen die Beschwerdeführenden die Verletzung um-
weltrechtlicher und raumplanungsrechtlicher Vorschriften (insbesonde-
re des Zürcher Flughafengesetzes sowie  des Raumplanungsgesetzes 
vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700],  des USG und der Bundesverfas-
sung) und führen Sicherheitsbedenken an. Diese Rügen richten sich 
jedoch gegen die Zulässigkeit von Südanflügen an sich und bilden Ge-
genstand  des  zurzeit  beim  Bundesverwaltungsgericht  hängigen  Ver-
fahrens betreffend das vBR (Verfahren A-1936/2006). Auf diese Rügen 
kann hier deshalb ebenfalls nicht eingetreten werden.

4.4 Soweit die Beschwerdebegründungen – insbesondere den Eventu-
alstandpunkt  betreffend (Ziffer 2.7 der Beschwerdeschrift) – schliess-
lich weitschweifig sind, an der Sache vorbei gehen und Beanstandun-
gen enthalten, die mit  Rügen im Sinne von Art. 49 VwVG nichts ge-
mein haben, kann hier auf solche Ausführungen ebenfalls nicht einge-
treten werden (vgl. dazu auch Urteil des Bundesgerichts 1A.250/2003 
und 1A.262/2003 vom 31. März 2004 E. 2.2).

5.
Mit  den genannten Einschränkungen (oben E. 3 und 4)  ist  demnach 
auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 52 
VwVG)  einzutreten. Nachfolgend ist somit nur über die Rechtmässig-
keit  der  vom BAZL verfügten temporären und bedingten  Aktivierung 
des für Südanflüge auf Piste 34 benötigten Luftraums auch ausserhalb 
der DVO-Sperrzeiten zu befinden.

6.
Das  Bundesverwaltungsgericht  überprüft  die  bei  ihm angefochtenen 
Verfügungen auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder 
unvollständiger  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  und 
Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemes-
senheit  hin  (Art. 49  VwVG). Bei  technischen  Problemen,  Fachfragen 
oder  sicherheitsrelevanten  Einschätzungen  auferlegt  es  sich  jedoch 
eine  gewisse  Zurückhaltung (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf 
2006,  Rz. 446a ff.). Bei  Luftraumstrukturfestlegungen,  die  hoch tech-
nisch  und  komplex  sind,  gilt  dies  in  besonderem  Masse  (BVGE 
2008/18 E. 4).

7.
Zunächst  ist  festzuhalten,  dass  eine  Publikation  der  angefochtenen 
Verfügung  entgegen  dem  Vorbringen  der  Beschwerdeführenden  im 

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Bundesblatt vom 16. Dezember 2008 (BBl 2008 9198) erfolgt ist. Die 
entsprechende Rüge ist daher ohne weitere Begründung abzuweisen.

8.
Die Beschwerdeführenden bestreiten weiter die Rechtsgrundlage der 
Verfügung des BAZL. Art. 33 Abs. 2 BR, den das BAZL herangezogen 
habe, sei nicht mehr gültig, weshalb die angefochtene Verfügung ohne 
Rechtsgrundlage erlassen worden sei.

8.1 Die Luftraumstruktur  unterteilt  den Luftraum in Luftraumteile  von 
bestimmter  räumlicher  Ausdehnung.  Sie  wird  im  Luftfahrthandbuch 
bzw. über die Luftfahrtkarte publiziert. Die Luftraumteile werden einer 
der  international  standardisierten  Luftraumklassen  A-G  zugewiesen. 
Aus dieser  Klassifizierung ergibt  sich,  wer  im fraglichen Luftraumteil 
fliegen darf  und welche Verkehrsregeln dort  gelten. Im kontrollierten 
Luftraum,  der  die  Klassen  A-E  umfasst,  steht  ein  Flugverkehrsleit-
dienst zur Verfügung; je nach Klasse kann nach Instrumenten- (IFR) 
oder  Sichtflugregeln  (VFR)  geflogen  werden  (vgl.  Art. 1  der  Verord-
nung des UVEK vom 4. Mai 1981 über die Verkehrsregeln für Luftfahr-
zeuge  [VVR,  SR 748.121.11],  Art. 4a  VVR  und  deren  Anhänge 1 
und 2). In der Schweiz obliegt die Luftraumeinteilung dem BAZL (Art. 2 
Abs. 1 der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über den Flugsiche-
rungsdienst [VFSD, SR 748.132.1]).

Mit einer Luftraumstrukturverfügung weist das BAZL die Luftraumteile 
nicht nur einer bestimmten Klasse zu, sondern es bestimmt vor allem 
auch deren Ausdehnung, einschliesslich der Untergrenze. Nicht zu ih-
rem Regelungsinhalt gehört dagegen das Einrichten von Warteräumen 
und von Flugwegen. Warteräume sind keine Luftraumblöcke, sondern 
Bestandteil der Anflugverfahren. Die genauen An- und Abflugverfahren 
werden mithin nicht mittels Lufttraumstrukturverfügung festgelegt. Sie 
sind  vielmehr  Teil  des  Betriebsreglements  des  betreffenden  Flugha-
fens und werden mit dessen Genehmigung durch das BAZL verbind-
lich (Art. 36c Abs. 2 Bst. b LFG). Die Luftraumstruktur ist nur die Hülle, 
die es erlauben muss, diese Verfahren sicher abzuwickeln (zum Gan-
zen BVGE 2008/18 E. 3.1).

8.2 Das BAZL überprüft die Luftraumstruktur jedes Jahr, um der Luft-
fahrtentwicklung,  den  sich  ändernden  Bedürfnissen  der  Betroffenen 
und  den  anlässlich  von  periodischen  Prüfungen  entdeckten  Sicher-
heitsrisiken  Rechnung  zu  tragen.  Dass  zusätzlich  auch  zeitlich  und 
räumlich  begrenzte  Änderungen  der  Luftraumstruktur  möglich  sein 

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müssen, wird von den Beschwerdeführenden nicht bestritten. Sie ma-
chen aber geltend, Art. 33 Abs. 2 BR sei spätestens seit dem 14. März 
(recte April)  2005 nicht  mehr gültig. Vielmehr gelte seither bezüglich 
des Flugregimes das vBR vom 29. März 2005. Es ist somit als erstes 
zu prüfen, ob Art. 33 Abs. 2 BR nach wie vor in Kraft ist.

8.3 Gegenstand des teilweise genehmigten vBR sind neben Änderun-
gen des Pistenbenützungskonzepts und der Dauer der Nachtflugsper-
re u.a. auch die Neufestlegung der An- und Abflugverfahren zum und 
vom Flughafen Zürich sowie die Genehmigung des neuen Abflugver-
fahrens Wide Left  Turn. In  seiner  Verfügung vom 29. März  2005 hat 
das BAZL die aufschiebende Wirkung lediglich betreffend die im AIP 
publizierten An- und Abflugverfahren (mit Wirkung ab 14. April  2005) 
sowie betreffend das Abflugverfahren ab der Piste 16 "Wide Left Turn" 
(mit Wirkung ab 30. Oktober 2005) entzogen, wobei die REKO/INUM 
bezüglich Letzterem mit Zwischenentscheid vom 11. Juli 2005 die auf-
schiebende  Wirkung  wiederhergestellt  hat  (Zwischenentscheid  der 
REKO/INUM  B-2005-52  vom  11. Juli  2005).  Bezüglich  des  Flugbe-
triebs  und  der  Pistenbenützungsordnung  wurde  die  aufschiebende 
Wirkung dagegen nicht entzogen. Vom Regelungsinhalt des vBR sind 
daher nur die im AIP publizierten An- und Abflugverfahren seit  April 
2005 bereits gültig und anwendbar. Die restlichen Inhalte des vBR gel-
ten  wegen der  gegen deren Genehmigung erhobenen Beschwerden 
und der damit eingehenden aufschiebenden Wirkung noch nicht. Dar-
unter fällt insbesondere auch die in der Genehmigungsverfügung des 
BAZL vom 29. März 2005 enthaltene Tabelle über die Pistenbenützung 
(Ziffer 2.1  des  Dispositivs).  Diesbezüglich  gilt  nach  wie  vor  das  BR 
vom 31. Mai 2001 mit den seither zur Anpassung an die deutsche DVO 
übernommenen provisorischen Änderungen, insbesondere derjenigen 
vom  23. Juni  2003.  Den  gegen  diese  Änderungen  gerichteten  Be-
schwerden  wurde  die  aufschiebende  Wirkung  vollumfänglich  und 
rechtskräftig  entzogen, weshalb die in der Verfügung des BAZL vom 
23. Juni  2003  genehmigten  Betriebszeiten  und  Betriebsregimes  bis 
heute massgebend sind.

Das  BAZL  hat  sich  bei  Erlass  seiner  Verfügung  vom 21. November 
2008  folglich  zu  Recht  auf  Art. 33  Abs. 2  BR  in  der  Fassung  vom 
23. Juni 2003 gestützt.

9.
Weiter berufen sich die Beschwerdeführenden auf Art. 27 VIL. Danach 

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können der Flugverkehrsleitdienst oder der Flugplatzleiter vorüberge-
hend Abweichungen von den veröffentlichten Betriebsverfahren anord-
nen, wenn es besondere Umstände, namentlich die Verkehrslage oder 
die Flugsicherheit, erfordern.

Wie das BAZL und die Beschwerdegegnerin richtig ausführen, handelt 
es sich vorliegend nicht um einen Anwendungsfall von Art. 27 VIL. Die 
Südanflüge resp. die Aktivierung des Luftraums wurden – wie bereits 
vorne erwähnt – nicht in Abweichung des BR, sondern in dessen An-
wendung zugelassen (vgl. auch nachfolgende E. 10). Auf die Vorbrin-
gen der  Beschwerdeführenden,  die  das  Vorliegen der  in  Art. 27  VIL 
verlangten besonderen Umstände bei Erlass der Verfügung des BAZL 
bestreiten, braucht deshalb nicht weiter eingegangen zu werden.

10.
Nachdem, wie gesehen, Art. 33 Abs. 2 BR nach wie vor gültig ist, stellt 
sich die Frage, ob dessen Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt 
waren und das BAZL seine Verfügung zu Recht darauf abgestützt hat.

10.1 Der ordnungsgemässe Betrieb eines Flughafens setzt eine klare 
Regelung der Organisation und der Verfahrensabläufe in der Luft und 
auf dem Boden voraus. Dies geschieht durch das vom Flughafenhalter 
zu  erlassende  und  vom  BAZL  zu  genehmigende  Betriebsreglement 
(ADRIAN WALPEN,  Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen,  Zürich 2005, 
S. 178). Wie das BAZL ausführt, ist der Betrieb des Flughafens sowohl 
während der ordentlichen Lage wie auch in ausserordentlichen Situati-
onen  nach  dem  Betriebsreglement  sicherzustellen.  Gemäss  Art. 33 
Abs. 2 BR darf deshalb unter Vorbehalt von Abs. 3 auf einer anderen 
Piste  gelandet  werden,  wenn  die  Pisten 14  und 16  aus  technischen 
oder meteorologischen Gründen unbenützbar sind.

Mit den in Abs. 2 erwähnten meteorologischen Gründen werden – wie 
das BAZL zu Recht erwähnt – besondere, aussergewöhnliche Wetter-
verhältnisse angesprochen. Sind solche zu erwarten oder treten sol-
che auf, liegt es allein in der Kompetenz der Beschwerdegegnerin als 
Flugplatzhalterin  zu  entscheiden,  ob  eine  andere  als  die  Pisten 14 
und 16 für Landungen verwendet werden soll. Es liegt demnach, wie 
die Beschwerdegegnerin ausführt, an ihr zu bestimmen, wann die Wet-
tersituation eine derartige Massnahme notwendig macht. Demgegen-
über musste das BAZL im vorliegenden Fall lediglich konsultiert  wer-
den, weil es für die aus Sicherheitsgründen notwendige Vornahme der 
temporären Aktivierung der  CTR Zürich 2 sowie  der  TMA 14 und 15 

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zuständig ist. Seine Verfügung hatte somit nur die Funktion, den Luft-
raum im Süden des Flughafens aus Sicherheitsgründen zur Verfügung 
zu stellen.

10.2 Das BAZL macht  in  diesem Zusammenhang geltend,  aufgrund 
der  Wetterprognosen  sei  konkret  zu  befürchten  gewesen,  dass  mit 
starkem Rückenwind,  schlechter  Sicht  und  schlechten Pistenverhält-
nissen (reduzierte Bremswirkung infolge Schnee, Eis oder Nässe) für 
andere als Südanflüge zu rechnen gewesen sei. Das Dokument 4444 
der  Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil  Aviati-
on  Organization  [ICAO])  sehe  in  Ziffer 7.2.6  vor,  "noise  abatement 
shall not be a determining factor in runway nomination under the fol-
lowing circumstances". Lärmbekämpfung dürfe demnach insbesondere 
bei  schlechten  Pistenverhältnissen,  schlechten  Sichtminima,  Scher- 
und Seitenwinden, Böen oder Rückenwind über 5 Knoten bzw. 9 km/h 
nicht ausschlaggebend für die Bestimmung einer Piste sein.

Wie  die  Beschwerdeführenden  selbst  anerkennen,  erwartete  das 
BAZL für  den fraglichen Zeitraum Rückenwind bis zu 10 Knoten und 
darüber, schlechte Reibungskoeffizienten und schlechte Sichtminima. 
Das BAZL erachtete diese Kombination von mehreren sicherheitsrele-
vanten  Faktoren  als  entscheidend,  um den  Luftraum für  zusätzliche 
Südanflüge zu aktivieren. Diese Auffassung wurde vor Erlass der an-
gefochtenen Verfügung auch von der für  die Flugsicherung zuständi-
gen Skyguide vertreten. Anlässlich der Anhörung durch das BAZL be-
zeichnete Skyguide das Sicherheitsrisiko von Landungen mit erhebli-
chem Rückenwind auf einer allenfalls schneebedeckten Piste als hoch. 
Zudem sei davon auszugehen, dass viele der umliegenden Flughäfen 
ebenfalls  mit  Schneefall  zu  rechnen  hätten.  Eine  Schliessung  des 
Flughafens Zürich würde zum Auflaufen der Warteräume und zu einem 
sehr  grossen  Koordinationsaufwand  führen,  um  die  Flugzeuge  auf 
Ausweichflugplätze zu bringen. Dies könne dazu führen, dass Flugzeu-
ge  notfallmässig  trotzdem auf  die  Piste 34  anfliegen  müssten,  ohne 
dass die entsprechenden Lufträume per NOTAM aktiviert worden sei-
en.  Der  Anflug  würde  diesfalls  durch  den  Luftraum  der  Klassen E 
und G führen, ohne dass die anderen Luftraumbenützer informiert wä-
ren.

Die Ausführungen des BAZL wie auch von Skyguide sind überzeugend 
und stimmen mit den Empfehlungen der ICAO überein. Für den fragli-
chen Zeitraum waren für Landungen auf die Pisten 14 und 16 starke 

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Rückenwinde prognostiziert  und schlechte Sicht- wie auch Pistenver-
hältnisse infolge Niederschlags angekündigt. Das Bundesverwaltungs-
gericht sieht daher keinen Anlass, von der Einschätzung der fachlich 
zuständigen und kompetenten Behörde abzuweichen.

10.3 Die von Art. 33 Abs. 2 BR verlangten meteorologischen Gründe 
waren bei Erlass der Verfügung vom 21. November 2008 somit erfüllt. 
Zu prüfen ist deshalb nur noch, ob diese die zeitlich beschränkte und 
bedingt verfügte Luftraumstrukturänderung notwendig gemacht haben.

Das BAZL führt aus, damit zusätzliche Südanflüge möglichst gefahren-
los hätten angeordnet  werden können,  habe es eine entsprechende 
Anpassung  der  Aktivierungszeiten  des  benötigten  Luftraums  ge-
braucht. Generell würden Faktoren wie das Risiko einer Häufung von 
Durchstartmanövern, das Auflaufen des Verkehrs in den Warteräumen 
und  der  damit  einhergehende  erhöhte  Koordinationsaufwand  für  die 
Flugsicherung  sowie  das  Risiko  des  Auftretens  von Treibstoffproble-
men für wartende Flugzeuge und damit verbundene "Notmanöver" ein 
nicht  zu  unterschätzendes  Sicherheitsproblem  für  einen  geregelten 
Flugbetrieb bedeuten.

Die  Festlegung  der  Luftraumstruktur  ist  eine  hoch  technische  und 
komplexe Materie. In diesem Bereich auferlegt sich das Bundesverwal-
tungsgericht  praxisgemäss  eine  gewisse  Zurückhaltung  (vgl.  oben 
E. 6). Die vom BAZL aufgezählten Faktoren überzeugen. Es ist  nicht 
ersichtlich,  inwiefern  eine  Aktivierung  des  Luftraums  und  damit  zu-
gleich auch die Information weiterer Luftraumbenützer über das geän-
derte Anflugverfahren aus Sicherheitsgründen nicht angebracht hätte 
sein sollen. Das Bundesverwaltungsgericht sieht vorliegend daher kei-
nen Anlass, das Vorgehen des BAZL in Frage zu stellen.

11.
In  diesem  Zusammenhang  bestreiten  die  Beschwerdeführenden 
schliesslich die Verhältnismässigkeit  der vom BAZL verfügten Bedin-
gungen, die zur Aktivierung des Luftraums hätten erfüllt sein müssen. 
Sie bemängeln, das BAZL stelle nur fest, dass die Flugsicherheit aus 
meteorologischen Gründen nicht gewährleistet sei, wenn der Rücken-
wind für Nordanflüge zu stark sei. Das BAZL lege nicht fest, wann ge-
nau (ab welchem Messwert) der Rückenwind für Nordanflüge zu stark 
sei. Offenbar solle dies basierend auf Gutdünken des jeweiligen Flug-
lotsen  entschieden  werden.  Dass  Flughäfen  aus  meteorologischen 
Gründen für  kürzere Zeit  geschlossen werden müssten,  sei  auch im 

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europäischen Ausland nicht unbekannt und gehöre, da höchst selten, 
zum Rahmen des insofern Üblichen.

11.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwal-
tungsmassnahmen  zur  Verwirklichung  des  im  öffentlichen  Interesse 
liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der an-
gestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen 
stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16 E. 5).

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit knüpft unmittelbar am öffentli-
chen  Interesse  an;  die  Frage  nach  der  Verhältnismässigkeit  einer 
Massnahme stellt  sich nur, wenn an ihr überhaupt ein zulässiges öf-
fentliches Interesse besteht. Erst dann ist zu prüfen, ob sie das geeig-
nete und erforderliche Mittel ist, um dieses Interesse zu verwirklichen, 
und  ob  die  dadurch  bewirkte  Freiheitsbeschränkung  nicht  in  einem 
Missverhältnis zum angestrebten Zweck steht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., Rz. 581).

11.2 Die  Änderung  der  Luftraumstruktur  durch  das  BAZL hatte  den 
Zweck, den Luftraum im Süden des Flughafens aus Sicherheitsgrün-
den  temporär  zu  aktivieren.  Damit  sollten  potentielle  Benützer  des 
Luftraums über das geänderte Anflugverfahren informiert werden. Die 
Verfügung des BAZL diente somit der Aufrechterhaltung eines siche-
ren  und  effizienten Flugbetriebs. Gleichzeitig  sollte  damit  vermieden 
werden,  dass  Durchstartmanöver  gehäuft  durchgeführt  werden müs-
sen,  der  Verkehr  in  den Warteräumen aufläuft,  Flüge abgesagt  oder 
umgeleitet hätten werden müssen oder der Flughafen gar ganz hätte 
geschlossen werden müssen.

Gemäss dem Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt  (SIL), der die Ziele 
und Vorgaben für die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz für die 
Behörden verbindlich festlegt (vgl. Art. 3a VIL), sind die Landesflughä-
fen die nationalen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und 
Teil des Gesamtverkehrssystems. Der Flughafen Zürich soll dabei sei-
ne Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Welt-
luftverkehrs wahrnehmen können (SIL Teil III B1-B7-2 bzw. -3). Ebenso 
ist im Bericht des Bundesrates vom 10. Dezember 2004 über die Luft-
fahrtpolitik  der Schweiz 2004 (BBl  2005 II  1781 ff.)  festgehalten, der 
Flughafen Zürich sei eine Schlüsselinfrastruktur und sein reibungslo-
ses Funktionieren sei für die Schweiz von grösster Bedeutung. Er solle 
den Fluggesellschaften weiterhin die geeignete Infrastruktur bereitstel-
len, um ab Zürich möglichst gute Direktverbindungen nach Europa und 

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den wichtigen weltweiten Zentren zu unterhalten und damit die Bedürf-
nisse des Marktes zu befriedigen. Erwartet  werde auch die Ermögli-
chung eines Drehkreuzbetriebs für eine Fluggesellschaft. Der Flugha-
fen Zürich müsse Rahmenbedingungen bieten, unter denen die Flug-
gesellschaften im Wettbewerb mit ihrer Konkurrenz auf anderen Flug-
häfen bestehen könnten (Ziffer 4.1 "Flughafen Zürich").

Es ist somit einerseits im SIL vorgesehen, andererseits der Wille des 
Bundesrates,  die  Funktionsfähigkeit  des  Flughafens  Zürich  und  die 
Stabilität seines Betriebs zu erhalten. Die mit der Aktivierung des Luft-
raums verbundenen Ziele liegen somit unbestrittenermassen im öffent-
lichen Interesse. Eine Schliessung des Flughafens käme dagegen nur 
als ultima ratio in Frage.

11.3 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt zunächst, dass 
die Massnahme geeignet sein muss, das im öffentlichen Interesse an-
gestrebte Ziel zu erreichen. Zu prüfen ist folglich die Zwecktauglichkeit 
einer Massnahme. Diese Voraussetzung ist vorliegend ohne Weiteres 
gegeben, eignet sich doch die temporäre Aktivierung des Luftraums, 
einen sicheren Flugbetrieb zu erhalten und zu betreiben.

11.4 Die  Massnahme muss sodann  erforderlich  sein,  das  heisst  sie 
hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Mass-
nahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde.

Die Beschwerdegegnerin sah sich aufgrund der Wetterprognose von 
MeteoSchweiz vom 19./20. November 2008 mit einer aussergewöhnli-
chen Wettersituation konfrontiert. Insbesondere musste ab 21. Novem-
ber  2008  mit  heftigen  Nordwestwinden  in  Kombination  mit  starken 
Schneeschauern  gerechnet  werden. Zudem wurden schlechte  Sicht-
verhältnisse und eine tief liegende Wolkenbasis sowie rutschige Pisten 
erwartet.  Wie  bereits  dargelegt  (vgl.  oben  E. 10.2),  musste  mit  weit 
stärkeren Rückenwinden gerechnet werden, als die Empfehlungen der 
ICAO als zulässig vorsehen. Eine mildere Massnahme als die tempo-
räre  Aktivierung  des  Luftraums  war  angesichts  der  zu  erwartenden 
Wetterverhältnisse somit nicht angezeigt. So hätten Südanflüge zwar 
auch ohne Aktivierung des benötigten Luftraums durchgeführt werden 
können. Mangels  Information  der  Luftraumbenutzer  und  -benutzerin-
nen wäre diese Massnahme unter dem Aspekt der Sicherheit aber pro-
blematisch  gewesen.  Auch  die  Schliessung  des  Flugbetriebs  wäre 
nicht in Frage gekommen. Eine solche hätte unter dem Gesichtspunkt 
"safety  first"  zu  schwerwiegenden  Problemen  führen  können,  da  es 

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wegen  der  schlechten  Grosswetterlage  nicht  ausgeschlossen  war, 
dass  auch  andere  europäische  Flughäfen  hätten  gesperrt  werden 
müssen. Auch hätten zusätzlicher Koordinationsaufwand für die Flugsi-
cherung,  Rückstau  in  den  Warteräumen  oder  allfällige  Treibstoff-
probleme wartender Flugzeuge ein nicht zu unterschätzendes Sicher-
heitsproblem mit sich gebracht. Ausserdem wäre eine Schliessung aus 
ökologischen  Gründen  unverhältnismässig  gewesen,  da  eine  solche 
Warteschlaufen in der Luft, Durchstartmanöver und zusätzliche Flüge 
zur  Folge gehabt  hätte (vgl. hierzu auch oben E. 10.2).  Eine Schlie-
ssung des Flughafens ist  nicht  geboten,  wenn – wie dies vorliegend 
der Fall war – mit der Verwendung einer anderen Piste trotz schlechten 
Wetterverhältnissen  weiterhin  ein  sicherer  Betrieb  mit  sicheren Lan-
dungen garantiert werden kann.

An  dieser  Stelle  muss  zudem festgehalten  werden,  dass  das  BAZL 
entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführenden in seiner Verfü-
gung zu Recht keine Vorgaben in Bezug auf die Windstärke, die einen 
Anflug  aus  Süden begründen würde,  gemacht  hat. Solche Vorgaben 
sind jeweils gestützt auf die einzuhaltenden internationalen Vorschrif-
ten von der Beschwerdegegnerin bzw. von Skyguide festzulegen.

11.5 Verwaltungsmassnahmen müssen zur Wahrung des Grundsatzes 
der Verhältnismässigkeit schliesslich auch zumutbar sein. Eine Mass-
nahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwi-
schen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betrof-
fenen Privaten bewirkt, wahrt.

Die temporäre Aktivierung des Luftraums hätte angesichts ihrer vorge-
sehenen Dauer von lediglich 4 Tagen über ein Jahr gesehen nur eine 
marginale Zusatzbelastung der Südanflugschneise bewirkt. Das BAFU 
führt  in diesem Zusammenhang aus, dass die temporäre Anpassung 
der Luftraumstruktur unbestrittenermassen nicht zu einer Erweiterung 
der Kapazität des Flughafens Zürich geführt hätte. Aus umweltrechtli-
cher Sicht seien die Grundsätze der Rechtssicherheit und Planbestän-
digkeit deswegen nicht verletzt. Auch das Vorsorgeprinzip werde nicht 
verletzt, denn eine vollständige Schliessung des Flughafens sei  wirt-
schaftlich nicht tragbar und die technische oder betriebliche Möglich-
keit für den Anflug einer anderen Piste bei schlechten Wetterbedingun-
gen sei nicht gegeben.

Hinzu  kommt,  dass  die  Luftraumaktivierung  den  Schutz  der  Flugsi-
cherheit und die Aufrechterhaltung des Flughafens Zürich als zentraler 

Seite 20

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Landesflughafen der Schweiz bezweckte. Diesen öffentlichen Interes-
sen steht das Interesse der in der Südanflugschneise wohnhaften Per-
sonen gegenüber,  die  ausnahmsweise und lediglich  zeitlich  eng be-
grenzt von zusätzlichem Lärm betroffen gewesen wären. Insgesamt er-
scheinen vorliegend die  öffentlichen Interesse deutlich überwiegend, 
weshalb auch die Zumutbarkeit der verfügten Massnahme zu bejahen 
ist.

11.6 Die vom BAZL für die Zeit vom 21. bis 24. November 2008 ver-
fügte Änderung der Luftraumstruktur kann somit als verhältnismässig 
bezeichnet werden.

12.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das BAZL bei Erlass sei-
ner  Verfügung  zu  Recht  auf  das  BR  vom  31. Mai  2001  in  der  am 
23. Juni  2003 genehmigten Fassung gestützt  hat. Die Voraussetzun-
gen zur Landung auf die Pisten 14 und 16, insbesondere das Vorlie-
gen meteorologischer Gründe, waren zum fraglichen Zeitpunkt erfüllt, 
weshalb  das  BAZL aus Sicherheitsgründen eine Änderung der  Luft-
raumstruktur verfügen durfte. Die lediglich temporär und bedingt ver-
fügte Änderung kann zudem als verhältnismässig bezeichnet werden, 
weshalb die Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten ist, ab-
zuweisen ist.

13.
Das Bundesverwaltungsgericht  auferlegt  die  Verfahrenskosten in  der 
Regel der unterliegenden Partei, ausnahmsweise können sie ihr erlas-
sen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 des Reglements vom 
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 173.320.2]).  Entsprechend  dem 
Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als in der Sache 
unterliegende Partei. Entgegen ihren Ausführungen ist kein Grund im 
Sinne von Art. 6  VGKE ersichtlich,  der  den  ausnahmsweisen Erlass 
der  Verfahrenskosten rechtfertigen würde. Die  Beschwerdeführenden 
haben  daher  die  Verfahrenskosten  von  Fr. 2'000.--  zu  tragen. Diese 
sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zu verrech-
nen.

14.
Der im Beschwerdeverfahren obsiegenden Partei  steht  ein Anspruch 
auf Parteientschädigung zu für die ihr erwachsenen notwendigen und 
verhältnismässig  hohen  Kosten  (Art. 64  Abs. 1  VwVG i.V.m. Art. 7 ff. 

Seite 21

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VGKE). Vorliegend ist  die Beschwerdegegnerin als obsiegend zu be-
trachten.  Angesichts  der  weder  sonderlich  umfangreichen  noch 
schwierigen  Streitsache  erscheint  eine  Parteientschädigung  in  der 
Höhe von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) als angemessen. Die Beschwerde-
führenden haben der Beschwerdegegnerin folglich eine Parteientschä-
digung von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) zu entrichten.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird und 
sie nicht gegenstandslos geworden ist.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführen-
den auferlegt. Sie werden mit  dem geleisteten Kostenvorschuss von 
Fr. 2'000.-- verrechnet.

3.
Die Beschwerdeführenden haben der Beschwerdegegnerin nach Ein-
tritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung 
von Fr. 3'500.-- (inkl. MwSt) zu entrichten.

4.
Dieses Urteil geht an:

- die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 65-05.01; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
- das BAFU
- das ARE

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

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A-78/2009

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Kathrin Dietrich Mia Fuchs

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Frist steht still  vom 15. Juli  2009 bis 15. August 2009 (Art. 46 BGG). 
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismit-
tel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei-
zulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

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