# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 56af682b-97ee-5a7a-9179-eba33d9ec7cd
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-05-29
**Language:** de
**Title:** Lärmschutz. Verfahren. Umfang der sachlichen Zuständigkeit des Amtes für Wirtschaft und Arbeit der Volkswirtschaftsdirektion (Praxisänderung).
**Docket/Reference:** BRKE III Nrn. 0055-0056/2002
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_III_55-56_2002_565.pdf

## Full Text

BRKE III Nrn. 55 und 56/2002 vom 29. Mai 2002 in BEZ 2002 Nr. 40

6. Nach Ziffer 3.1 des Anhanges zur Verordnung über das baurechtliche Verfahren
(Bauverfahrensverordnung  [BVV];  Fassung  vom  3.  Dezember  1997/13.  September 
2000) fällt die Überprüfung von ortsfesten Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der 
Landwirtschaft gemäss Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung (LSV), die beim Betrieb 
Aussenlärm erzeugen,  bezüglich  ihrer  Übereinstimmung  mit  den  Vorschriften  über  den 
Lärmschutz  in  die  unmittelbare  Zuständigkeit  des  Amtes  für  Wirtschaft  und  Arbeit  der 
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich. Ausgenommen sind die Städte Zürich und 
Winterthur.

Von  dieser  Zuständigkeitsordnung  erfasst  werden  neben  den  Landwirtschaftsbe-
trieben  zunächst  alle  herkömmlichen  Industrie- und  Gewerbebetriebe  bezüglich  sämtli-
cher Lärm erzeugenden Betriebsanlagen (Produktionsmaschinen, Werkstätten, Ventila-
toren, Abluftanlagen, Werkplätze, Güterumschlagflächen, Garagen, Parkplätze etc.; vgl. 
Ziffer 1 Anhang 6 LSV). Mit der Begründung, dass den meisten Gemeinden das für den 
Vollzug der Lärmschutzvorschriften erforderliche, ausgebildete Fachpersonal sowie die 
notwendigen  technischen  Ausrüstungen  fehlen,  haben  die  Baurekurskommissionen  in 
konstanter Rechtsprechung die Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion auch für die 
Beurteilung  von  ortsfesten  Anlagen  als  gegeben  erachtet,  bei  deren  Betrieb  vergleich-
barer  Aussenlärm  erzeugt  wird;  so  insbesondere  etwa  bei  Ladengeschäften,  Praxen,
Büros,  Ateliers,  Gaststätten,  Sportanlagen 
(Schwimmbäder,  Tennisplätze  etc.), 
Schiessplätzen,  Freizeit- und  Vergnügungsanlagen,  Tankstellen,  Glas- und  Altstoff-
sammelstellen und dergleichen.

Die  kommunalen  Baubehörden  waren  somit  nach  bisheriger  Auffassung zur  Beur-
teilung  von  entsprechenden  ortsfesten  Anlagen  unter  lärmschutzrechtlichen  Aspekten 
nicht befugt. Vielmehr hatten sie, soweit sich relevante Lärmfragen überhaupt stellen, im 
koordinierten  Verfahren  die  Baugesuchsakten  dem  Amt  für  Wirtschaft  und  Arbeit 
(Volkswirtschaftsdirektion)  zu  unterbreiten  und  dessen  Verfügung  zusammen  mit  der 
Baubewilligung  zu  eröffnen  (vgl.  Art.  25a  RPG,  §  318  und  §  319  Abs.  2  PBG,  §§  7  ff. 
BVV).

Die Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion zur lärmrechtlichen Beurteilung von 
Bauvorhaben  geht  auf  die  Umsetzung  des  eidgenössischen  Lärmschutzrechts,  insbe-
sondere auf den Erlass der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 zurück. Mit 
Beschluss  vom  24.  Februar  1988  statuierte  der  Regierungsrat  im  Zuge  der  Änderung 
der  Besonderen  Bauverordnung  in  Ziffer  1.2.2  Anhang  BVV  (vom  19.  April  1978)  die 
unmittelbare  Zuständigkeit  der  Volkswirtschaftsdirektion  zur  Bewilligung  von  «Anlagen 
in  Betrieben,  die  gemäss  Arbeitsgesetzgebung  einer  Plangenehmigung  bedürfen»,  be-
züglich  ihrer  Übereinstimmung  mit  den  Vorschriften  über  die  Luftreinhaltung  und  den 

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Lärmschutz. Am 5. September 1990 wurde die Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirekti-
on auf alle Betriebe ausgedehnt und die Einschränkung in Ziffer 1.2.2 Anhang BVV fal-
len gelassen (RRB Nr. 2975/1990). Der Regierungsrat führte zur Begründung an, dass 
die  im Vollzug zu lösenden technischen Probleme oft auch bei kleinen Betrieben kom-
plex  seien.  Viele  Gemeinden  (ausserhalb  der  Städte  Zürich  und  Winterthur)  könnten 
anhand der wenigen zu beurteilenden Betriebe keine Erfahrungen entwickeln, die einen 
Vollzug  ohne  unvertretbaren  administrativen  Aufwand  erst  ermöglichten.  Es  sei  daher 
angezeigt,  eine  unmittelbare  Zuständigkeit  der  Volkswirtschaftsdirektion  vorzusehen 
und  diese  auch  auf  Anlagen  in  Betrieben  auszudehnen,  die  der  Arbeitsgesetzgebung 
nicht unterstünden (Familienbetriebe, Landwirtschaftsbetriebe, gewisse öffentlichrechtli-
che Betriebe).

Mit  Beschluss  vom  21.  Juni  1995  präzisierte  der  Regierungsrat  aufgrund  der  von 
den  Baurekurskommissionen  eingeführten,  vorne  dargelegten  Praxis  (ausdehnende 
Auslegung  der  Zuständigkeit  der  Volkswirtschaftsdirektion,  vgl.  BEZ  1992  Nr.  6),  Ziffer 
1.2.2  Anhang  BVV  dahingehend,  dass  nunmehr  «Industrie-,  Gewerbe- und  Dienstleis-
tungsbetriebe»  (ohne  Gastwirtschaftsbetriebe,  die  nach  wie  vor  der  Beurteilung  durch 
die Finanzdirektion oblagen) erfasst werden sollten; dies in einem weiteren, sich an der 
Lärmproblematik orientierenden Sinne. Der Regierungsrat hielt dabei ausdrücklich fest, 
dass  die  meisten  Gemeinden  mit  dem  Vollzug  von  Lärmvorschriften  überfordert  seien, 
da ihnen das hiefür erforderliche und ausgebildete Fachpersonal sowie die notwendigen 
technischen Ausrüstungen fehlten. Nur für Lärmimmissionen, die aus nicht betrieblichen 
Tätigkeiten,  insbesondere  Wohnnutzung,  herrührten,  sollten  weiterhin  die  Gemeinden 
zuständig bleiben. Am 16. Juli 1997 wurde die Sonderzuständigkeit der Finanzdirektion 
zur Beurteilung von Gastwirtschaftsbetrieben fallen gelassen, und es wurden auch diese 
Betriebe der Beurteilung durch die Volkswirtschaftsdirektion anheimgestellt. 

Mit dem Neuerlass der Bauverfahrensverordnung am 3. Dezember 1997 wurde bei 
der  Umschreibung  der  Zuständigkeit  der  Volkswirtschaftsdirektion  in  Ziffer  3.1  Anhang 
BVV  die  Terminologie  der  eidgenössischen  Lärmschutzverordnung  übernommen  und 
«ortsfeste  Anlagen  der  Industrie,  des  Gewerbes  und  der  Landwirtschaft  gemäss  Art.  2 
Abs.  1  LSV,  die  beim  Betrieb  Aussenlärm  erzeugen»  der  Prüfung  durch  die  Volkswirt-
schaftsdirektion unterstellt. Mit Regierungsratsbeschluss vom 13. September 2000 wur-
de  schliesslich  die  Entscheidkompetenz  auf  das  Amt  für  Wirtschaft  und  Arbeit  (der 
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich) übertragen.

Die  Baurekurskommissionen  hielten  auch  unter  der  Geltung  der  total  revidierten 
Bauverfahrensverordnung  weiter  dafür,  dass  sich  mit  der  Anpassung  des  Wortlautes 
Sinn und Zweck der Bestimmung nicht geändert hätten und unterstellten weiterhin alle 
Anlagen, bei deren Betrieb Aussenlärm erzeugt wird, der mit demjenigen ortsfester An-
lagen vergleichbar ist, der lärmmässigen Überprüfung durch die Volkswirtschaftsdirekti-
on bzw. neuerdings deren Amt für Wirtschaft und Arbeit (vgl. etwa BRKE II Nr. 144/1999 
betreffend ein Beach-Volleyballfeld in einer bestehenden Sport- und Mehrzweckanlage, 
bestätigt mit VB.1999.00284 = RB 2000 Nr. 111).

An  dieser  über  den  Wortlaut  hinausgehenden  Interpretation  der  Zuständigkeits-
norm von Ziffer 1.3 Anhang BVV ist aus den folgenden Gründen nicht länger festzuhal-
ten:

Nach den Feststellungen der Baurekurskommissionen haben sich die meisten Ge-
meinden in den letzten Jahren im Rahmen der ihnen im Zusammenhang mit der Beurtei-

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lung von ortsfesten Anlagen verbliebenen und in anderen Bereichen des Lärmrechts zu-
stehenden  Kompetenzen  (Ausscheidung  und  Erschliessung  von  Bauzonen,  Erteilung 
von Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten [Art. 29 ff. LSV], Schallschutz an be-
stehenden  [Art.  10,  15  LSV]  und  neuen  Gebäuden  [Art.  32  ff.  LSV],  Festsetzung  von 
Empfindlichkeitsstufen,  Strassen- und  Fluglärmproblematik  schlechthin  etc.)  einlässlich 
mit  der  Lärmschutzgesetzgebung  befassen  müssen,  weshalb  die  erforderlichen  Kennt-
nisse nunmehr weitgehend vorausgesetzt werden dürfen.

Sodann existieren im hier relevanten Bereich allein die im Anhang 6 der LSV fest-
geschriebenen Belastungsgrenzwerte für Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der 
Landwirtschaft.  Bei  entsprechenden,  zumeist  lärmintensiven  Betrieben  und  komplexen 
Sachverhalten  hat  die  Vollzugsbehörde  die  Aussenlärmimmissionen  zu  ermitteln  oder 
deren  Ermittlung  anzuordnen  (Art.  36  Abs.  1  LSV).  In  Ausführung der den Vollzugsbe-
hörden  obliegenden  Ermittlungspflicht  wird  die  Bauherrschaft  regelmässig  angehalten, 
eine Lärmprognose oder ein Lärmgutachten einzureichen. Die rein fachtechnische Ebe-
ne  steht  bei  der  behördlichen  Prüfung  dieser  ortsfesten  Anlagen im Vordergrund. Viel-
fach stellen sich Probleme bezüglich der baulichen Schalldämmung. Es sind Expertisen 
auf ihre Schlüssigkeit hin zu prüfen und zu würdigen sowie unter Umständen auch selb-
ständig Messungen durchzuführen.

Die in Anhang 6 LSV vorgesehenen Belastungsgrenzwerte sind indessen auf typi-
schen Industrie- und Gewerbelärm zugeschnitten (z.B. Maschinenlärm) und lassen sich 
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht auf Gastwirtschaften und ähnliche 
Betriebe  anwenden.  Gerade  der  von  den  Besuchern selber und mit den von ihnen be-
nutzten  Fahrzeugen  verursachte  Lärm  (Unterhaltungen  der  Gäste,  Lachen,  Schreien, 
Zuwerfen von Autotüren, Starten von Fahrzeugen etc.) ist schwer zu erfassen. Abgese-
hen  davon,  dass  sich  der  dem  menschlichen  Lärm  immanente  Informationsgehalt,  der 
stark  störend  wirken  kann,  in  Belastungsgrenzwerten  nicht  niederschlägt,  müsste  aus-
serdem das Störpotential der fraglichen Emissionen aufgrund von breit angelegten sozi-
opsychologischen Umfragen ermittelt werden. Solche, den Schluss von einem bestimm-
ten Pegelwert auf die Störung oder Belästigung der Bevölkerung zulassenden Untersu-
chungen  fehlen  indessen.  Überdies  erscheint  auch  fraglich,  ob  der  für  Anhang  6  LSV 
massgebliche Mittelungspegel die nach Art und Stärke sehr unterschiedlichen und teil-
weise  nur  unregelmässig  auftretenden  Geräusche  angemessen  erfassen  könnte. 
Schliesslich konzentrieren sich Lärmimmissionen von Unterhaltungsstätten in der Regel 
auf  wenige  Stunden  am  Tag  bzw.  der  Nacht,  weshalb  der  in  Ziffer  31  Anhang  6  LSV 
vorgesehene gemittelte Beurteilungspegel für den Tag von 07.00 Uhr bis 19.00 Uhr und 
die Nacht von 19.00 Uhr bis 07.00 Uhr die tatsächliche Störung der Nachbarschaft nicht 
angemessen  erfassen  würde.  Aus  diesen  Gründen  ist  der  Anhang  6  LSV  weder  direkt 
noch indirekt auf solche Emissionen anzuwenden, auch wenn diese formell als Gewer-
belärm qualifiziert werden könnten (vgl. zum Ganzen BGE 123 II 74 E. 4b S. 83; BGE 
123 II 325 E. 4aa und bb S. 333 ff. mit Hinweisen; BGE 1A.86/1996 vom 24. Juni 1997 
in  URP/DEP  1997  S. 495  ff.).  Diese  im  Zusammenhang  mit  Gastwirtschaftsbetrieben 
entwickelten Überlegungen lassen sich auf eine Vielzahl ähnlicher Emissionen übertra-
gen (vgl. die nachfolgende Zusammenstellung).

Fehlen  Belastungsgrenzwerte,  haben  die  Vollzugsbehörden  unter  Orientierung  an 
den Kriterien der Art. 15, 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV) im Einzelfall zu beurteilen, 
ob  eine  unzumutbare  Störung  vorliegt.  Dabei  sind  der  Charakter  des  Lärms,  Zeitpunkt 
und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung 
der  Zone,  in  der  die  Immissionen  auftreten,  zu  berücksichtigen  (Art.  2  Abs.  5  LSV). 

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Schallpegelmessungen  können  dabei  eine  gewisse  Hilfe  bedeuten,  sind  jedoch  ange-
sichts  des  Fehlens  gesicherter  Grenzwerte  nicht  überzubewerten  (vgl.  BGE  Nr. 
1A./86/1996  in  URP/DEP  1997  S.  500).  Neue  Anlagen  haben  den  Anforderungen  von 
Art. 25 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV zu genügen, das heisst, dass mangels unmittel-
bar  anwendbarer  Planungswerte  ein  Immissionsniveau  einzuhalten  ist,  bei  welchem 
nach behördlicher Beurteilung höchstens geringfügige Störungen auftreten (BGE 123 II 
325 E. 4bb S. 335).

Bei der Beurteilung von Baugesuchen und Immissionsklagen sind, wo Belastungs-
grenzwerte fehlen, einzelfallweise Würdigungen im genannten Sinne unumgänglich (Art. 
40 Abs. 3 LSV). Dabei wie auch bei der Anwendung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 
2 USG und 7 Abs. 1 lit. a LSV) stellt sich sodann häufig die Frage nach emissionsbe-
schränkenden  Betriebvorschriften.  In  Frage  kommen  dabei  vorab  Beschränkungen  der 
Betriebs-, Öffnungs- oder Benutzungszeiten, insbesondere zum Schutz der Nacht-, Mit-
tags- oder  Sonntagsruhe.  Zur  Würdigung  der  Emissionsbeschränkungsmassnahmen 
sind regelmässig die örtlichen Polizeiverordnungen beizuziehen (BGE 126 II 366 E. 4a; 
118 Ib 590 E. 3c).

Nach  diesen  Grundsätzen  waren  in  jüngster  Zeit  zahlreiche  ortsfeste  Anlagen  zu 
überprüfen.  Zu  erwähnen  sind  etwa  Urteile  betreffend  den  Zeitpunkt  des  Frühgeläutes 
von  Kirchen  (RB  1995  Nr.  93,  VB.98.00310  und  VB.2001.00167),  die  Öffnungszeiten 
von Gastwirtschaftsbetrieben (BRKE I Nr. 64/2000 [Gartenrestaurant in Zentrumszone], 
BRKE  I  Nr.  231/2000  [Restaurationsbetrieb  im  Freien],  BRKE  II  Nr.  169  und  170/1999 
[Gastwirtschaft  in  beheiztem  Zelt],  BRKE  III  Nr.  110/1999  [nachts  benutzter  Parkplatz 
einer  Diskothek],  VB.2000.00152  [Gartenrestaurant  auf  Terrasse],  RB  1999  Nr.  132 
[Techno-Diskothek],  BRKE  I  Nr.  23/2001  [Take-away-Betrieb])  und  betreffend  Hobby-
tierställe (BRKE III Nr. 82/1989 und BRKE IV Nr. 150/1989 [Hühnerställe], BRKE III Nr. 
131/1999 [Pferdestall]); sodann Entscheide über Betriebskonzepte und -zeiten (RRB Nr. 
891/1998  [bekiester  Festplatz],  RB  1997  Nr.  105  [privater  Tennisplatz],  BRKE  III  Nr. 
7/2001  [Hobbywerkstatt  in  Wohnzone], BRKE IV Nrn. 77 und 78/2001 [Turn- und Pau-
senplatz  bei  Schulhaus],  VB.2001.00277,285  und  286  [Kulturzentrum  für  Glaubensge-
meinschaft], BRKE II Nr. 155/1999 [Wellness- und Erotik-Center], BGE 118 Ib 593 [Ju-
gendtreff], BRKE I Nr. 124/1991 [Altstoffsammelstellen]. In allen diesen Fällen war eine 
Abwägung  unter  Berücksichtigung  der  örtlichen  Verhältnisse  und  lokalen  Gegebenhei-
ten  vorzunehmen,  welche  keine  naturwissenschaftlichen  Detailkenntnisse  erforderte. 
Die  Nichtanwendbarkeit  der  Belastungsgrenzwerte  spricht  klar  für  eine  Prüfung  durch 
die lokale Behörde.

Zu  erwähnen  bleibt  vollständigkeitshalber, dass selbstredend auch bei den Belas-
tungsgrenzwerten  nach  Anhang  6  LSV  unterstehenden  Industrie- und  Gewerbebetrie-
ben  nach  Massgabe  des  Vorsorgeprinzips  Betriebszeitenbeschränkungen  geprüft  bzw. 
angeordnet  werden  können  (vgl.  VB  93/0086  =  BEZ  1994  Nr.  13  [Betonwerk,  Betrieb 
über  Mittag]  oder  VB.2001.00111  [Selbstbedienungsautowaschcenter  bei  einem  Gara-
genbetrieb, Betrieb am Abend, Samstag und Sonntag]).

Mit einer strikten Beschränkung der kantonalen Zuständigkeit auf ortsfeste Anlagen 
der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft lassen sich auch die vermehrt auf-
getretenen,  der  Rechtssicherheit  wenig  zuträglichen  Abgrenzungsstreitigkeiten  vermei-
den.  Es  ist  unergiebig  und  führt  zumeist  zu  unnötigen  Verzögerungen  der  Verfahren, 
wenn  Anordnungen  von  den  Rechtsmittelinstanzen  nur  deshalb  aufgehoben  werden 

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müssen,  weil  sie  von  der  kommunalen  Baubehörde  in  Unzuständigkeit  getroffen  bzw. 
weil die Vorhaben der zuständigen kantonalen Behörde nicht unterbreitet worden sind.

Nach  dem  Gesagten  ist  die  Kompetenz  des  Amtes  für  Wirtschaft  und  Arbeit  zur 
lärmmässigen  Beurteilung  neu  nur  mehr  bei  den  in  Ziffer  3.1  Anhang  BVV  explizit  er-
wähnten  Industrie-,  Gewerbe- und  Landwirtschaftsbetriebe  im  Sinne  von  Art.  2  Abs.  1 
LSV  in  Verbindung  mit  Anhang  6  LSV  (ausserhalb  der  Städte  Zürich  und  Winterthur) 
gegeben.  Im  übrigen  obliegt  die  Beurteilung  vom  Lärmemissionen  im  Baubewilligungs-
verfahren  den  kommunalen  Baubehörden  (ausgenommen  die  der  Baudirektion  zu  un-
terbreitenden Vorhaben in lärmbelasteten Gebieten bzw. an geplanten Strassen und Ei-
senbahnanlagen nach Massgabe von Ziffern 3.2 und 3.3 Anhang BVV). Den Baubehör-
den steht es offen, bei Bedarf die Beratung der kantonalen Fachstellen in Anspruch zu 
nehmen.