# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 53539ea2-3403-5497-a4b3-7331e5c75764
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_02_113.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_02_113.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_02_113.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

Ière COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 23 mai 2003 

Statuant sur le recours interjeté le 18 décembre 2002 
(1A 02 113) 

par 

l’Association  des  communes  de  la  Sarine  pour  les  services  médico-sociaux, 
agissant par son Comité de direction, 10, av. Jean-Paul II, à Villars-sur-Glâne, 

contre 

la décision rendue le 25 novembre 2002 par le Département des communes dans 
le litige qui l’oppose à B., à Fribourg, représentée par Me S., avocat à Fribourg; 

(Allocation d’employeur pour enfants) 

 
 
 - 2 -

En fait: 

A. 

B. 

C. 

B.  a  été  engagée  par  l’Association  des  communes  de  la  Sarine  pour  les 
services  médico-sociaux  (ci-après,  l’ACSMS)  par  contrat  du  26  novembre 
1994  avec  effet  au  12  décembre  1994.  Elle  a  exercé  la  fonction  de 
collaboratrice  auprès  du  Service  d’ambulance  de  la  Sarine.  Par  lettre  du 
29 septembre 1998, elle a résilié son contrat pour le 31 décembre 1998. 

Le  30  avril  2001,  B.  a  demandé  à  l’ACSMS  de  lui  verser  les  allocations 
d’employeur  pour  enfants  qu’elle  n’avait  pas  touchées  durant  la  période 
pendant laquelle elle avait travaillé à son service. 

Le Directeur du Service d’ambulance de la Sarine, le Directeur de l’ACSMS, 
puis  le  Comité  de  direction  de  la  même  association  ont  rejeté  la  requête, 
respectivement le 3 mai, le 16 mai et le 11 juin 2001, en indiquant que, pour 
avoir  droit  à  l’allocation  d’employeur  pour  enfants,  le  collaborateur  engagé 
par  l’ACSMS  doit  recevoir  personnellement  l’allocation  cantonale  pour 
enfant, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. 

Se fondant sur une indication erronée des voies de droit, B. a saisi, le 21 juin 
2001,  le  Tribunal  administratif  d’un  recours  visant  la  décision  du  Comité de 
direction  de  l’ACSMS.  A  l’issue  de  la  procédure  d’instruction,  ce  recours  a 
été  transmis  le  16  mai  2002  au  Département  des  communes  comme  objet 
de sa compétence. 

Par décision du 25 novembre 2002, le Département des communes a admis 
le  recours,  annulé  la  décision  attaquée  et  renvoyé  la  cause  à  l’ACSMS,  à 
charge  pour  elle  de  procéder  au  calcul  des  allocations  employeur  pour 
enfants dues à la recourante pour la période pendant laquelle elle a travaillé 
à son profit. Se fondant sur le renvoi général contenu dans le règlement du 
personnel de l’association (qui ne contient aucune règle pour le traitement et 
les  allocations  sociales  des  collaborateurs),  l’autorité  a  appliqué  à  titre 
subsidiaire  la  réglementation  cantonale  sur  le  statut  du  personnel  de  l’Etat. 
Elle a constaté que le droit à l’allocation employeur pour enfants ne dépend 
pas du point de savoir si le collaborateur reçoit personnellement l’allocation 
cantonale  pour  enfant,  mais  uniquement  de  la  condition  qu’il  assume 
l’entretien  de  l’enfant.  Le  Département  des  communes  a  relevé  par  ailleurs 
que  l’ACSMS  ne  s’est  jamais  prévalue  de  la  prescription  de  la  créance,  de 
sorte  qu’il  n’appartient  pas  à  l’autorité  de  recours  d’y  suppléer  d’office,  la 
recourante  étant  ainsi  en  droit  d’obtenir  le  bénéfice  des  allocations  pour 
toute la période de son engagement. 

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D. 

Agissant  le  18  décembre  2002,  l’ACSMS  a  contesté  devant  le  Tribunal 
la  décision  du  25  novembre  2002  dont  elle  demande 
administratif 
l’annulation. Elle conclut principalement à ce que soit nié le droit de l’intimée 
à une allocation d’employeur pour enfants pendant toute la période au cours 
de laquelle elle a été employée par l’ACSMS. Subsidiairement, la recourante 
demande  que,  si  elle  doit  payer  une  allocation,  le  versement  rétroactif  de 
celle-ci  soit  limité  à  la  prescription  de  5  ans  dès  la  demande,  soit  pour  la 
période courant du 1er mai 1996 au 31 décembre 1998. 

A l’appui de ses conclusions, la recourante fait valoir tout d’abord que, pour 
la  période  12  décembre  au  31  décembre  1994  (!),  l’ancien  règlement  de 
1991  était  effectivement  en  vigueur  même  s’il  n’avait  pas  été  approuvé  par 
l’Assemblée des délégués dès lors que le Comité de direction était de toute 
manière  compétent  pour  les  questions  de  personnel.  Or,  à  son  avis,  en 
prévoyant  le  paiement  de  l’allocation  litigieuse  aux  seuls  collaborateurs  qui 
contribuent  de  manière  « notable »  à  l’entretien  des  enfants,  l’art.  49  de 
l’ancien règlement exclurait les collaborateurs travaillant à 50% à l’instar de 
l’intimée.  De  plus,  dans  la  mesure  où,  en  tant  que  fonctionnaire  fédéral,  le 
mari  de  celle-ci  avait  droit  à  l’allocation  de  ménage  versée  par  la 
Confédération  en  même  temps que l’allocation familiale, l’intéressée n’avait 
droit à aucune prestation. 

Pour la période postérieure au 1er janvier 1995, la recourante admet que le 
nouveau  règlement  renvoie  pour  ce  qui  est  du  personnel  au  règlement  du 
personnel  de  l’Etat  et  que,  par  conséquent,  les  normes  cantonales  sont 
déterminantes. Rappelant que l’art. 31 al. 1 du règlement sur les traitements 
du personnel de l’Etat (LTP; RSF 122.72.1) subordonne le droit à l’allocation 
d’employeur  pour  enfants  à  la  condition  que  le  collaborateur  assume 
l’entretien  des  enfants,  la  recourante  affirme  qu’en  travaillant  à  50%,  sa 
collaboratrice ne pouvait pas assumer financièrement l’entretien de ses trois 
enfants.  Partant,  c’était  son  mari  qui,  travaillant  à  plein  temps,  assumait  de 
manière  prépondérante  cet  entretien.  Le  revenu  du  couple  servait  à 
l’entretien des enfants. Or, comme le mari bénéficiait de l’allocation fédérale 
de ménage, une allocation supplémentaire ne saurait être versée à l’intimée. 

Invoquant par ailleurs la séparation des époux, la recourante indique ne pas 
savoir  si,  vu  sa  nouvelle  situation  financière,  B.  assumait  effectivement 
l’entretien de ses enfants ou si ceux-ci n’étaient pas à la charge exclusive du 
père. La recourante reproche à l’intimée de ne lui avoir jamais communiqué 
sa situation effective, de sorte qu’elle n’est pas en mesure de savoir jusqu'à 
quel  point  l’intéressée  assumait  l’entretien.  Dans  la  mesure  où  le  mari 
remplissait  les  conditions  d’octroi  d’allocation  employeur  pour  enfants,  la 
recourante  s’estime  déchargée  de  toute  responsabilité  de  verser  sa  propre 
allocation. 

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A l’appui de sa conclusion subsidiaire, la recourante invoque la prescription 
de  5  ans  prévue  par  l’art. 49 LTP pour limiter les paiements rétroactifs à la 
période comprise entre le 1er mai 1996 et le 31 décembre 1998. 

E. 

Dans  ses  observations  la  Direction  des  institutions,  de  l’agriculture  et  des 
forêts conclut au rejet du recours. 

L’intimée  conclut  au  rejet  du  recours  sous  suite  de  frais  et  dépens.  Elle 
produit  un  extrait  de  l’ordonnance  de  mesures  provisionnelles  du  Président 
de  la  Sarine  du  3  février  1999  montrant que, pour la période de séparation 
précédant le divorce, elle a été astreinte à verser une pension mensuelle de 
700 fr. pour l’entretien de ses trois enfants. Elle a démontré également que 
sa  fille  aînée  était  encore  à  charge  des  parents  pendant  toute  la  période 
litigieuse. 

En droit: 

1.  a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 
recevable  en  vertu  de  l’art.  131  de  la  loi  sur  les  communes  (LCo;  RSF 
140.1). Le Tribunal administratif peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

b)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
le  grief 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

2.  a)  Lorsque, comme en l'espèce, la collectivité publique est actionnée en qualité 
de débiteur, l'art. 142 du code des obligations, qui prévoit que le juge ne peut 
suppléer  d'office  à  l'exception  de  prescription,  est  une  règle  générale  du 
droit,  applicable  également  dans  les  rapports  de  droit  public  (A.  GRISEL, 
Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1994 p. 661; rem: voir la distinction - 
sans importance dans la présente affaire - que fait le Tribunal fédéral lorsque 
le  débiteur  est  un  administré  et  non  pas  l'Etat;  ATF  106  Ib  364,  A.  GRISEL, 
p. 662). 

 
 
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La  prescription  n'est  pas  un  moyen  de  procédure;  elle  regarde  le  droit 
matériel  puisqu'elle  est  conçue  comme  un mode d'extinction de l'obligation. 
Le  droit  cantonal  reste  toutefois  compétent  pour  dire  si  l'exception  est  un 
novum  admissible  (P.  ENGEL,  Traité  des  obligations  en  droit  suisse,  Berne 
1997 p. 799; ATF 119 III 108). 

Dans  le  cas  particulier,  l'ACSMS  a  attendu  le  recours  devant  le  Tribunal 
administratif pour invoquer la première fois l'exception de prescription. 

S'il  ne  fait  pas  de  doute  qu'en  invoquant  formellement  l'exception,  la 
recourante  permet  à  la  Cour  de  se  prononcer  sur  la  prescription  (art.  142 
CO),  la  question  reste  entière  de  savoir  si  cette  exception  est  recevable 
lorsqu'elle n'est invoquée qu'en instance de recours. 

Comme  il  a  été  dit  précédemment,  ce  problème  doit  être  résolu  par 
l'application  du  droit  cantonal  concernant  l'admissibilité  des  nova.  Or,  à  la 
différence de la procédure civile, la procédure administrative ne pose aucune 
restriction à la recevabilité des nova. Devant l'instance de recours, une partie 
peut invoquer tous les faits et moyens de preuve nouveaux qu'elle juge utiles 
à  sa  cause.  La  seule  pénalité  qu'elle  encourre  est  de  supporter  les  frais 
inutiles  qu'elle  provoque  si  elle  fait  valoir  des  faits    ou    moyens  de  preuve 
qu'elle aurait déjà pu invoquer dans la procédure antérieure (art. 131 al. 2 et 
135  al.  2  CPJA).  Au  demeurant,  les  faits  étant  clairs  déjà  devant  l'instance 
inférieure  (les  délais  applicables  à  l'obligation  sont  connus),  invoquer  la 
prescription en procédure de recours revient à soulever un simple moyen de 
droit  nouveau,  dont  rien  ne  s'oppose  à  la  recevabilité  en  procédure  de 
recours de droit administratif. 

L'exception de prescription est donc recevable. 

b)  Dans  la  mesure  où,  selon  l'art.  49  LTP  (applicable  en  raison  du  renvoi 
général  contenu  à  l'art.  12  du  règlement  de  l'ACSMS  de  1994),  la 
prescription  de  la  créance  d'allocation  se  prescrit  par  5  ans  et  considérant 
que la demande d'allocation a été introduite la première fois le 30 avril 2001, 
seuls  peuvent entrer en considération des paiements rétroactifs couvrant la 
période  comprise  entre  le  1er  mai  1996  et  le  31  décembre  1998.  Les 
prétentions  de  l'intimée  pour  les  années  antérieures  sont  manifestement 
prescrites. 

3. 

Vu la prescription des créances antérieures à 1996, il est inutile d'examiner 
les  griefs  de  la  recourante  concernant  la  validité  de  l'ancien  règlement  de 
1991,  abrogé  le  31  décembre  1994,  et  la  manière  dont  ces  règles 
organisaient les allocations d'employeur pour enfants.  

 
 
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4.  a)  Comme  il  a  déjà  été  dit  (et  cela  n'est  pas  contesté),  la  réglementation 
cantonale applicable aux collaborateurs de l'Etat s'applique à titre subsidiaire 
au personnel de l'ACSMS en vertu du renvoi contenu à l'art. 12 du règlement 
de 1994. 

Or, s'agissant des allocations d'employeur pour enfants, l'art. 31 LTP prévoit 
ce qui suit: 

1Le  collaborateur  a  droit  à  une  allocation  d'employeur  pour  enfants,  à 
condition qu'il assume leur entretien. 

2Sont  considérés  comme  enfants  pouvant  donner  droit  à  l'allocation 
d'employeur: a) les enfants du collaborateur; b) les enfants du conjoint du 
collaborateur; c) les enfants adoptés ou recueillis. 

3Donnent droit à l'allocation les enfants jusqu'à l'âge de 15 ans révolus; le 
droit  à  l'allocation  est  prolongé  jusqu'à  l'âge  de  25  ans  révolus  pour  les 
enfants en formation ou invalides. 

4Le  Conseil  d'Etat  règle  la  répartition  du  droit  à  l'allocation  lorsque  deux 
collaborateurs  peuvent  prétendre  une  allocation  pour  le  même  enfant. 
Dans  tous  les  cas,  il  ne  peut  être  versé  plus  d'une  allocation  entière  par 
enfant. 

L'art.  32  al.  2  LTP  précise  en  outre  que  le  collaborateur  qui  exerce  une 
activité partielle reçoit une allocation en proportion de son degré d'activité. 

b) 

Il  ressort  clairement  des  dispositions  susmentionnées  que  le  droit  aux 
allocations  d'employeur  pour  enfants  n'est  pas  subordonné  à  la  condition 
que l'ayant droit perçoive parallèlement les allocations familiales cantonales. 

Quant à la condition de l'art. 31 al. 4 LTP, il saute aux yeux qu'elle s'applique 
uniquement  si  les  deux  parents  travaillent  pour  le  même  employeur,  le  but 
étant  que  ce  dernier  ne  paie  pas  deux  allocations  pour  le  même  enfant. 
Cette  limitation  n'entre  pas  en  considération  si  l'autre  conjoint  travaille  pour 
un autre employeur; peu importe que cet autre employeur verse ou non une 
allocation  pour  enfant.  Il  n'y  a  pas  de  coordination  de  ce  type  d'allocations 
(relevant  du  statut  du  personnel  et non pas des assurances sociales) entre 
employeurs. 

Le grief de la recourante doit par conséquent être rejeté. 

c) 

Il ne saurait être question non plus d'admettre que l'intimée n'assumerait pas 
l'entretien  de  ses  enfants  sous  prétexte  qu'elle  ne  travaillait  qu'à  temps 
partiel.  En  édictant  l'art.  32  al.  2  LTP  qui  prévoit  expressément  la  situation 
législateur  a 
des  collaborateurs  exerçant  une  activité  partielle, 

le 

 
 
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manifestement admis que le fait de contribuer à l'entretien d'un enfant donne 
droit  à  l'allocation,  même  si  le  montant  de  celle-ci  doit  être  modulé  en 
fonction du taux d'activité. 

d)  Du moment que l'intimée a établi être mère de trois enfants en âge d'ouvrir 
le  droit  aux  allocations  litigieuses  et  qu'elle  a,  parallèlement,  travaillé  au 
service de la recourante, on doit admettre qu'en application de son obligation 
légale d'entretien, elle a contribué à assurer l'entretien de sa progéniture au 
sens de l'art. 31 LTP et qu'elle a donc droit aux allocations. 

Si  la  recourante  estime  qu'en  réalité,  l'intimée  n'a  pas  satisfait  à  son 
obligation  d'entretien  de  ses  enfants,  il  lui  appartient  d'apporter  les preuves 
aptes à renverser cette présomption. Ce qu'elle n'a pas fait en l'espèce. 

Au  contraire,  l'intimée  a  produit  un  extrait  de  l'ordonnance  de  mesures 
provisionnelles  du  Président  du  Tribunal  de  la  Sarine  du  3  février  1999 
prouvant  qu'après  la  séparation  du  couple  (son  époux  ayant  la  garde  des 
enfants), elle a versé une pension pour l'entretien des enfants à compter du 
1er janvier 1998. 

Il apparaît dès lors clairement que l'intimée a droit à l'allocation litigieuse et 
que les allégations de la recourante sont dépourvues de pertinence. 

5.  a)  Les  conclusions  principales  du  recours  doivent  ainsi  être  rejetées.  En 
revanche, comme il a été vu, la conclusion subsidiaire tendant à opposer à 
la créance l'exception de prescription est recevable et fondée. 

Le recours doit donc être admis partiellement. 

103.7; 06.13