# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1321f865-a9f8-5147-8a61-2363db98d777
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.08.2023 601 2023 18
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-18_2023-08-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 18

Arrêt du 18 août 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Dina Beti 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par 
Me Jennifer Tapia, avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée

COMMUNE de C.________, représentée par Me Jilian Fauguel, 
avocate

Objet Ecole et formation – Transport scolaire – Dangerosité du trajet

Recours du 23 février 2023 contre la décision de la Préfecture de la 
Broye du 24 janvier 2023

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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont les parents de D.________, née en 2012, et de E.________, 
née en 2015. La famille est domiciliée à la route F.________ no kkk à G.________, hameau situé 
sur le territoire de la Commune de C.________. Les filles sont scolarisées dans le cercle scolaire 
"C.________ / H.________", lequel comprend trois écoles réparties dans les villages de I.________, 
C.________ et H.________. Avant l'année scolaire 2019/2020, le transport scolaire était assuré par 
une société privée dont le véhicule s'arrêtait au domicile de D.________ et E.________. Depuis la 
rentrée 2019/2020, les Transports publics fribourgeois se chargent du transport scolaire. La halte 
au domicile des élèves a été supprimée. Depuis lors, les filles doivent se rendre à pied jusqu'à l'arrêt 
de bus officiel pour se rendre à l'école. Cet arrêt est situé à hauteur du no jjj de la route F.________.

Le 29 août 2019, les parents se sont adressés à la Commune de C.________ pour souligner la 
dangerosité du trajet pour leurs filles et lui ont demandé de proposer une solution convenable, 
indiquant qu'ils véhiculaient désormais leurs filles jusqu'à leur école respective. Faute de réponse, 
les parents ont envoyé en date du 10 mai 2021 une seconde lettre à la Commune dans laquelle ils 
réclamaient une indemnisation pour le transport de leurs filles à l'école en vertu de la gratuité de 
l'école obligatoire.

À titre de décision, la Commune de C.________ a envoyé en date du 10 décembre 2021 une lettre 
aux parents dans laquelle elle conteste tout manquement à la loi scolaire, tout indiquant que la route 
F.________ fera l'objet d'un aménagement.

B. Par lettre du 30 décembre 2021, A.________ et B.________ ont interjeté un recours auprès 
de la Préfecture de la Broye. Ils ont fait valoir en substance qu'il est dangereux pour les enfants 
d'emprunter la route F.________ pour se rendre à l'école et ont requis la prise en charge des frais 
de transport de leurs filles.

Dans ses observations, la Commune de C.________ a indiqué qu'il existait un itinéraire alternatif à 
la route F.________ empruntant plusieurs chemins agricoles pour aller du domicile de D.________ 
et E.________ jusqu'au village de C.________, ce qui leur permet de se rendre à pied à l'école ou 
de rejoindre l'arrêt du bus scolaire. 

Statuant sur recours, le Lieutenant de Préfet de la Broye l'a rejeté par décision du 24 janvier 2023. 
Il a retenu que, selon un rapport du Service de la mobilité (SMo) du 7 décembre 2022, le tronçon de 
route emprunté par les enfants sur la route F.________ pour aller de leur domicile au centre du 
village de G.________ est reconnu comme "particulièrement dangereux pour les piétons". Cela 
étant, dès lors qu'il existe un itinéraire conforme et alternatif au trajet sur la route F.________, 
itinéraire qui passe par des chemins agricoles et rejoint l'arrêt de bus, et même l'école de 
C.________, les transports effectués par les parents n'ouvrent pas la voie à une indemnité.

C. Par mémoire du 23 février 2023, A.________ et B.________ forment recours contre la 
décision préfectorale auprès du Tribunal cantonal. À titre principal, ils concluent, sous suite de frais 
et dépens, à ce que le droit à une indemnisation kilométrique pour le transport de leurs filles et au 
remboursement de leurs frais d'accueil extrascolaire leur soit reconnu et que la Commune de 
C.________ soit condamnée à leur verser la somme de CHF 9'143.20 en raison des frais déjà 
déboursés entre août 2019 et décembre 2022, et à ce que, dès janvier 2023, la Commune  prenne 
en charge directement lesdits frais. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision 

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attaquée et au renvoi de la cause à la Préfecture pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants.

A l'appui de leurs conclusions, ils allèguent que le tracé alternatif est impraticable et dangereux. La 
partie longeant la forêt n'est en effet pas tracée et la route est empruntée par des engins agricoles. 
Le bétail l'utilise également au niveau d'une exploitation agricole. Les recourants ajoutent que la 
longueur du tracé alternatif excède ce qui est prévu dans les recommandations sur les déplacements 
d'élèves. Enfin, ils estiment que la pause de midi de leurs filles serait d'une durée trop réduite. Le 
droit à un transport scolaire gratuit dès la maison doit ainsi leur être reconnu ainsi que le 
remboursement de leurs frais d'accueil extrascolaire.

Invitée à se déterminer, le Lieutenant de Préfet s'est référé à sa décision en date du 28 mars 2023, 
concluant au rejet du recours. 

La Commune de C.________ a déposé ses observations le 4 juillet 2023. Elle conclut au rejet du 
recours, sous suite de frais, et requiert une indemnité de partie. Elle fait valoir en substance que le 
tracé alternatif n'a jamais été impraticable et n'est pas dangereux. Elle conteste par conséquent 
enfreindre les règles en matière de gratuité de l'école primaire.

Par correspondance du 18 juillet 2023, les recourants ont déposé des contre-observations 
spontanées au mémoire de la Commune. Ils ont relevé en particulier qu'avant les travaux de 
réaménagement effectués par cette dernière sur le prétendu chemin alternatif, celui-ci n'existait pas.

Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des 
art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1). L’avance des frais de procédure ayant par ailleurs été versée en temps utile, la Cour peut 
dès lors en examiner les mérites du recours.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

En vertu de l'art. 59 al. 2 CPJA, l'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer 
les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence.

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Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants demandent une inspection 
des lieux ou la réalisation d'un rapport par le Service de la mobilité (SMo) s'agissant de la 
dangerosité du trajet alternatif. Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir instruit avec soin la question 
de la dangerosité de la route F.________ en demandant un rapport officiel au SMo, mais d'avoir 
négligé cette même question s'agissant du tracé alternatif. Ils requièrent ainsi que soit établi par le 
SMo un rapport au sujet de la longueur et de la dénivellation exacte du tracé alternatif, ainsi que de 
l'éventuel caractère excessif des trajets scolaires journaliers.

Cela étant, le dossier administratif, les photographies produites par les recourants et l'utilisation du 
portail géographique fribourgeois suffisent pour apprécier la nature, la difficulté et la longueur du 
tracé alternatif et, par voie de conséquence, son impact sur les trajets scolaires journaliers. le 
complément d'instruction requis par les recourants ne se justifie donc pas et la requête y relative est 
rejetée, par appréciation anticipée des preuves (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les arrêts cités).

3.

3.1. L’art. 19 Cst. garantit le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. La règle confère 
un droit constitutionnel individuel, justiciable des tribunaux, à une prestation positive de l’Etat dans 
le domaine de la formation; elle consacre ainsi un droit fondamental social. Les assujettis et titulaires 
de ce droit sont les enfants et les jeunes, dès l’école enfantine, dans la mesure où celle-ci est 
obligatoire, et jusqu’au degré secondaire I (ATF 144 I 1 consid. 2.1). Les élèves ont ainsi un droit 
individuel à avoir une possibilité suffisante de fréquenter l'école. De ce fait, la distance entre le 
domicile de l'élève et l'établissement scolaire ne doit pas mettre en péril l'objectif d'une formation de 
base suffisante. La garantie de la gratuité de l'enseignement prévue à l'art. 19 Cst. donne donc droit 
à la prise en charge des frais de transport lorsque le trajet jusqu'à l'école est excessivement long ou 
dangereux et que l'on ne peut raisonnablement attendre de l'enfant qu'il le fasse (ATF 140 I 153 
consid. 2.3.3; arrêt TF 2C_714/2021 du 8 juin 2022 consid. 5.1). En vertu des art. 62 Cst. et 64 al. 1 
de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst. FR; RSF 10.1), ce sont l'État et les 
communes qui pourvoient à un enseignement de base obligatoire et gratuit ouvert à tous les enfants.

3.2. La loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité obligatoire (LS; RSF 411.0.1), dans sa 
teneur entrée en vigueur le 1er août 2015, règle les finalités, les buts et principes valables pour la 
scolarité obligatoire. Elle a en particulier pour but de définir les attributions des communes (art. 1 al. 
1 et 2 notamment let. a et f LS). La loi règle ainsi, parmi d'autres, les transports scolaires. Ceux-ci 
sont gratuits, selon la distance à parcourir, la nature du chemin, les dangers qui y sont liés ou encore 
selon l’âge et la constitution des élèves (art. 17 al. 1 LS). Le Conseil d'Etat fixe les conditions de la 
gratuité des transports (art. 17 al. 3 LS). Enfin, en vertu de l'art. 57 al. 2 let. g LS, il est prévu que, 
dans leur activité de gestion, les communes pourvoient au transport des élèves. 

En vertu de l'art. 10 du règlement du 19 avril 2016 de la loi sur la scolarité obligatoire (RLS; RSF 
411.0.11), dont la teneur n'a pas changé depuis août 2019, les élèves ont droit à un transport gratuit 
dans la mesure où celui-ci est reconnu. L'art. 11 al. 1 RLS prévoit qu'un transport gratuit est reconnu 
si l'élève doit parcourir, pour se rendre de son lieu de domicile ou de sa résidence habituelle à son 
établissement, une distance d'au moins 2.5 km à l'école primaire (let. a) et 4 km à l'école du cycle 
d'orientation (let. b). La longueur du trajet est calculée depuis le domicile ou la résidence habituelle 
de l'élève jusqu'à son lieu d'enseignement principal suivant l'itinéraire piétonnier le plus court (art. 
11 al. 2 LS). Conformément à l'art. 14 RLS, un transport d'élèves de l'école primaire est reconnu, 
sans égard à la distance à parcourir, si, sur le chemin du domicile ou de la résidence habituelle à 
l'établissement, la circulation piétonnière est particulièrement dangereuse. En application de l'art. 15 

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RLS, les communes sont compétentes pour reconnaître les transports gratuits au sens de l'art. 17 
LS.

3.3. Sous l’égide du SMo, les instances concernées – en particulier la Direction de la formation et 
des affaires culturelles (DFAC) – ont décidé de rassembler, dans un document de référence intitulé 
"Déplacements d'élèves: mémorandum", les directives relatives aux déplacements d'élèves. Ce 
document vise à accompagner les communes dans la planification et l'organisation des transports 
scolaires (cf. Mémorandum "Déplacements d'élèves", dans sa teneur de mai 2018, p. 4 [ci-après: 
Mémorandum], www.fr.ch, rubrique Mobilité et transport, Mobilité douce, Chemin de l'école [consulté 
le 17 août 2023]). 

Ce Mémorandum constitue une ordonnance administrative à l’intention des communes chargées de 
planifier et d'organiser des transports scolaires. Un tel acte permet notamment à l’autorité d’orienter 
son pouvoir d’appréciation vers une pratique constante, dans une optique de cohérence et d’égalité 
de traitement. Elle n'a cependant pas force de loi et ne lie ni les administrés, ni les tribunaux, ni 
même l'administration. Elle ne saurait ainsi être appliquée à la lettre et ne dispense pas les autorités 
de tenir compte des circonstances du cas d'espèce (voir notamment pour une circulaire de 
l'Administration fédérale des contribution ATF 145 II 2 consid. 4.3). Cela étant, dès lors qu'elle est 
l'expression d'une pratique de l'administration, les tribunaux ne s’en écartent pas sans motif. 
Autrement dit, dans la mesure où elle fait de la loi une interprétation correcte, il sera tenu compte 
autant d’une ordonnance administrative que d’une pratique longuement élaborée et solidement 
établie par une autorité administrative. Il n’y a lieu de s’écarter de la pratique formée par une directive 
administrative que pour des motifs pertinents, sérieux et objectifs, notamment en cas d’illégalité ou 
d’inconstitutionnalité manifeste (arrêt TC FR 601 2018 271 du 20 décembre 2018 consid. 3.1).

En l'espèce, le Mémorandum établit des critères à prendre en considération lors de l'évaluation de 
la dangerosité d'un trajet. Selon ce document, il est important d’insister sur le fait que le trajet 
piétonnier doit présenter un danger accru pour tous les piétons, la volonté du législateur n’étant pas 
de transporter l’ensemble des élèves du canton pour le seul motif qu’ils doivent emprunter la route. 
Ainsi, si un trajet peut être emprunté par les piétons, il revient aux parents d’accompagner leurs 
enfants s’ils estiment que ceux-ci ne sont pas encore aptes à le parcourir seuls. Relèvent des 
conditions de circulation notamment le trafic et le type de route, les vitesses, la visibilité et 
l'accidentologie. Relèvent des conditions de cheminement notamment l’éclairage, les obstacles 
latéraux et les traversées. Une modification temporaire des conditions de sécurité dues aux 
conditions météorologiques (enneigement, verglas, fortes pluies, etc.) ne donne pas droit à un 
transport gratuit. Dans ce cas, il revient aux parents d'assurer les déplacements (cf. Mémorandum, 
3.2.2).

4.

Demeure seule litigieuse en procédure de recours la question de la dangerosité du tracé alternatif 
retenu par la Préfecture. Il n'est en effet plus contesté par les parties que le trajet empruntant la 
route F.________ est particulièrement dangereux, au sens de l'art. 14 RLS, tant que des 
aménagements ne seront pas réalisés.

4.1. Le tracé alternatif emprunte les articles nos mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr du Registre foncier 
de la Commune de C.________ et se présente comme suit:

[plan supprimé]

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Il est constitué de plusieurs chemins d'améliorations foncières. La première partie est constituée 
d'un chemin desservant le domicile des recourants. Arrivé à la lisière de la forêt, le sol du chemin 
est en gravier. Une fois la lisière longée, le chemin débouche sur une route agricole. Peu avant 
l'entrée du village de C.________, la route passe à proximité d'une exploitation agricole. Dans le 
village de C.________, la route traverse un quartier résidentiel puis rejoint la route principale, 
laquelle est bordée d'un trottoir et ce jusqu'à l'école de C.________ ou jusqu'à l'arrêt du bus scolaire.

La longueur maximale du trajet alternatif est d'environ 1.67 km et le tracé est plat. Il est 
essentiellement utilisé par des engins agricoles.

4.2. Les recourants estiment pour divers motifs que le tracé alternatif n'est pas praticable. Ils se 
plaignent de l'absence d'éclairage public et de la limitation de vitesse à 80 km/h sur les deux-tiers 
du trajet. Ils font valoir que la présence d'un ruisseau le long d'une partie du chemin crée un risque 
d'inondation et rend les lieux peu sûrs. Selon eux, les caractéristiques du chemin font qu'il est 
régulièrement obstrué par la découpe de bois, les travaux et l'activité agricole. La présence d'une 
ferme serait en outre la source d'un trafic agricole conséquent et le passage serait coupé lorsque le 
bétail accède aux champs, ce qui entrave l'accès.

Ce faisant, les recourants perdent de vue que, selon l'art. 14 RLS, n'importe quel danger ne suffit 
pas pour justifier le droit à un transport scolaire gratuit. Il faut que le trajet soit particulièrement 
dangereux pour le cheminement piétonnier. En l'espèce, le chemin est très peu emprunté par le 
trafic, fût-il agricole. La proximité du ruisseau doit être relativisée. Il ressort en effet des 
photographies produites par les recourants qu'il se situe en réalité dans la forêt et ne longe pas 
directement le chemin. En ce qui concerne la découpe de bois et les travaux, la gêne et la fréquence 
qu'ils induisent ne sont pas établies à satisfaction par les recourants. Par conséquent, il ne peut être 
retenu que des travaux de cette nature obstruent régulièrement le chemin au point de le rendre 
inutilisable. Il est rappelé que les entraves temporaires ne sont pas prises en considération dans la 
mesure où il peut être attendu des parents qu'ils véhiculent leurs enfants durant cette période. Il 
ressort des photographies produites que le chemin a été retracé en 2021 par la Commune puis qu'il 
a été engravillonné très récemment. S'agissant de la question du bétail, il est peu vraisemblable que 
le passage des animaux ait lieu précisément au moment du passage des filles des recourants. Et si 
tel devait être régulièrement le cas, la Commune ne manquera pas de faire le nécessaire auprès de 
l'agriculteur pour que les animaux soient sortis avant ou après les horaires habituels de passage 
des filles.

En outre, dans leur courrier du 10 mai 2021, les recourants ont demandé à la Commune de procéder 
à la réhabilitation du chemin rejoignant le chemin S.________, requête à laquelle la Commune a 
donné suite comme en témoignent les photographies des recourants. Or, il s'agit précisément du 
trajet alternatif retenu par le Lieutenant de Préfet. En soutenant désormais que ce trajet est 
dangereux et impraticable, les recourants procèdent de manière contradictoire et en violation du 
principe de la bonne foi, ce qui ne saurait être protégé.

Au vu de ce qui précède, les éléments relevés par les recourants ne revêtent pas une gravité 
suffisante pour caractériser le trajet litigieux de particulièrement dangereux au sens de l'art. 14 RLS. 
Par ailleurs, la longueur du tracé alternatif est largement inférieure au seuil de 2.5 km prévu par l'art. 
11 al. 1 let. a RLS.

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En conclusion, l'autorité intimée n'a pas violé l'art. 14 RLS en retenant qu'un tracé alternatif existe 
et qu'il peut être raisonnablement exigé de D.________ et E.________ de l'emprunter pour se rendre 
à l'école ou à l'arrêt de bus scolaire.

4.3. Dans un dernier grief, les recourants font valoir que le tracé alternatif est nettement plus long 
que le tracé direct alors que, selon le Memorandum, le tracé alternatif ne doit pas excéder de 20% 
la longueur du tracé direct.

En l'occurrence, la lecture du passage citée par les recourants révèle qu'il ne s'agit que d'une 
recommandation et non d'une instruction stricte. Par ailleurs, le passage se trouve dans une partie 
du Memorandum traitant de la planification et de l'aménagement des chemins scolaires par les 
Communes. Il est patent que la recommandation mentionnée par les recourants n'a pas vocation à 
s'appliquer dans l'examen de la dangerosité ou de la longueur d'un chemin permettant de se rendre 
à l'école.

Il s'ensuit que la décision préfectorale est conforme au droit, ce qui conduit au rejet du recours.

5.

Vu le sort du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge des 
recourants qui succombent, solidairement entre eux (art. 131 al. 1 et 132 al. 2 CPJA). Pour le même 
motif, il ne leur est pas alloué de dépens.

Il n'est pas alloué de dépens non plus à la commune, la cause ne présentant pas de circonstances 
particulières rendant nécessaire de devoir faire appel à un mandataire professionnel, au sens de 
l'art. 139 CPJA. Ne sont pas non plus en cause ses intérêts patrimoniaux.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Préfecture de la Broye du 24 janvier 2023 est confirmée.

II. Les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'000.-, sont solidairement mis à la charge de 
A.________ et B.________ et compensés par l'avance de frais versée.

III. Aucune indemnité de partie n'est allouée.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 août 2023/pta

La Présidente Le Greffier