# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f9bf6fbd-d4c9-5f35-8f3c-dd1fb7368771
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-04
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 04.10.2023 U 2023 33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2023-33_2023-10-04.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 23 33

1. Kammer 

Vorsitz Audétat

RichterIn Paganini und von Salis

Aktuar Gross

URTEIL

vom 4. Oktober 2023

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ag,

Beschwerdeführerin

gegen

B._____Stiftung,

vertreten durch Rechtsanwältin MLaw Sabrina Brunner Seres,

Beschwerdegegnerin

und

C._____AG,

Beigeladene

betreffend Submission

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I. Sachverhalt:

1. Die B._____ Stiftung D._____ schrieb am 9. Februar 2023 auf Simap und 

im kantonalen Amtsblatt im offenen Verfahren die Beschaffung von 

Laboranalysen und die Installation eines LIS mit Schnittstelle der 

definierten Labor-Geräten sowie weiteren Schnittstellen aus. 

Als Eignungskriterien definierte die Vergabebehörde, dass der Anbieter in 

der Lage sei, den Auftrag als Gesamtdienstleiter auszuführen; weiter hat 

der Anbieter das Vorhandensein der finanziellen Leistungsfähigkeit als 

Gesamtleister nachzuweisen.

In den Ausschreibungsunterlagen wurden zudem die Zuschlagskriterien 

und deren Gewichtung wie folgt formuliert:

- Qualitätsstandard- und Spektrum von Laboranalysen 30%

- Proben-Abholservice 10%

- Anbindung LIS, Unterhalt und Support LIS 20%

- Preis 40% 

Innert Eingabefrist reichten drei Anbieterinnen ihre Offerten ein. Anlässlich 

der Offertöffnung am 28. März 2023 bot sich folgendes Bild:

- C._____ AG CHF 226'200.00

- A._____ ag CHF 250'000.00

- Dr. E._____ CHF 387'800.00

Bei der anschliessenden Prüfung und Auswertung der Offerten ergab sich 

folgende Reihenfolge:

- C._____ AG 9.60 Punkte

- A._____ ag 8.77 Punkte

- Dr. E._____ 4.74 Punkte

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2. Mit Vergabeentscheid vom 6. April 2023 erteilte die B._____ Stiftung der 

C._____ AG den Zuschlag. Der Entscheid wurde zunächst per E-Mail und 

ohne Begründung und Rechtsmittelbelehrung zugestellt. Mit Schreiben vom 

14. April 2023 stellte die B._____ Stiftung den Anbieterinnen den Entscheid 

mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung erneut zu.

3. Gegen diese Vergabeverfügung erhob die A._____ ag (Beschwerdeführerin) 

am 26. April 2023 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden. Sie beantragte die Aufhebung des angefochtenen 

Entscheids, den Ausschluss der Zuschlagsempfängerin und die Erteilung 

des Zuschlags an sich selber, eventualiter die Rückweisung der 

Angelegenheit an die Vergabebehörde zur Neuvergabe an die 

Beschwerdeführerin und subeventualiter die Wiederholung der 

Ausschreibung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte die 

Beschwerdeführerin die aufschiebende Wirkung inkl. Superprovisorium, die 

Verpflichtung der Vergabebehörde, die vollumfänglichen Akten einzureichen 

und Gewährung umfassender Akteneinsicht an die Beschwerdeführerin; das 

Angebot der Beschwerdeführerin sei hingegen gegenüber der Beigeladenen 

vertraulich zu behandeln; schliesslich sei der Beschwerdeführerin mit der 

Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels Gelegenheit zur Ergänzung 

ihrer Beschwerde zu geben. Die Beschwerdeführerin rügte die fehlende 

Begründung und eine ungültige Unterzeichnung des Zuschlagsentscheids, 

die Verletzung von Ausstandsvorschriften, den nicht erfolgten Ausschluss 

der Zuschlagsempfängerin aus dem Vergabeverfahren, sowie eine 

willkürliche Angebotsbewertung. Ihre Beschwerde begründete die 

Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass die Vergabebehörde in 

mehrfacher Weise formelle und materielle Vorschriften des Vergaberechts 

verletzt habe, weshalb der angefochtene Entscheid rechtsfehlerhaft, 

willkürlich und ausserhalb des zulässigen Ermessens erfolgt sei.

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4. Mit Schreiben vom 9. Mai 2023 ersuchte die Beschwerdeführerin um 

Aufschluss über den Umfang der gegenüber der Beigeladenen gewährten 

Akteneinsicht. Mit Schreiben vom 11. Mai 2023 teilte der Instruktionsrichter 

der Beschwerdeführerin mit, dass beiden Gegenparteien je eine 

Beschwerdeschrift und die von ihr für die Gegenparteien vorbereiteten 

Beilagen 1 – 8 versandt worden seien. 

5. In ihrer Vernehmlassung vom 17. Mai 2023 beantragte die Vergabebehörde 

die Abweisung der Beschwerde und die Anordnung adäquater 

Schutzmassnahmen zur Geheimhaltung der Offerten. Ihre Rechtsbegehren 

begründete sie im Wesentlichen damit, dass sie den angefochtenen 

Vergabeentscheid unter Einhaltung der vergaberechtlichen Vorgaben erteilt 

habe; so sei die Bewertung willkürfrei und nach sachlichen Kriterien erfolgt, 

weshalb sich die Zuschlagserteilung als rechtmässig erweise. 

6. Die Zuschlagsempfängerin beteiligte sich nicht am Beschwerdeverfahren. 

7. Mit prozessleitender Verfügung vom 30. Mai 2023 hiess der 

Instruktionsrichter den Antrag der Beschwerdeführerin auf vollständige 

Akteneinsicht gut.

8. Die Beschwerdeführerin bestätigte in ihrer Replik vom 13. Juli 2023 ihre 

materiellen Rechtsbegehren und vertiefte ihre vorgebrachten Rügen. Zudem 

brachte sie weitere Rügen vor, zum einen betreffend Nichteinhaltung eines 

Eignungskriteriums (Kriterium Gesamtleister), zum anderen aber vor allem 

betreffend falsche Bewertung von verschiedenen Zuschlagskriterien bzw. 

Unterkriterien. Schliesslich rügte die Beschwerdeführerin auch eine 

rechtsfehlerhafte Unterzeichnung der Angebotsunterlagen durch die 

Zuschlagsempfängerin, einen unzulässigen Informationsaustausch sowie 

eine unzulässige Angebotsvariante derselben. 

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9. In ihrer Duplik vom 26. Juli 2023 hielt die Vergabebehörde an ihren 

Rechtsbegehren fest und hielt den Rügen der Beschwerdeführerin ihre 

Argumente entgegen. 

10. Im dritten Schriftenwechsel vertiefen die Parteien ihre Standpunkte.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet der 

Zuschlagsentscheid vom 6. April, offiziell mitgeteilt am 14. April 2023, worin 

die Beschwerdegegnerin (B._____ Stiftung) die ausgeschriebene 

Beschaffung von Laboranalysen samt Installation eines Laborinstituts (LIS) 

an die am besten bewertete Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) mit einer 

Gesamtpunktzahl von 9.60 (Preisangebot CHF 226'200.--) und nicht an die 

zweitrangierte Beschwerdeführerin (8.77 Punkte; Preisangebot CHF 

250'000.--) erteilte, wogegen die Beschwerdeführerin am 26. April 2023 

(Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden erhob. Die Beschwerdeführerin beantragte darin die Aufhebung 

des angefochtenen Entscheids, den Ausschluss der Zuschlagsempfängerin 

und die Erteilung des Zuschlags an sich selber, eventualiter die Rückweisung 

der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur Neuvergabe an sie 

(Beschwerdeführerin) und subeventualiter die Wiederholung der 

Ausschreibung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte die 

Beschwerdeführerin die aufschiebende Wirkung inkl. Superprovisorium, die 

Verpflichtung der Beschwerdegegnerin, die vollumfänglichen Akten 

einzureichen und Gewährung umfassender Akteneinsicht an die 

Beschwerdeführerin. Ihr Angebot sei hingegen gegenüber der Beigeladenen 

vertraulich zu behandeln. Beschwerdethema bzw. Streitgegenstand ist der 

Zuschlag für den Auftrag 'externe Laborleistung inkl. Anbindung LIS'.

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1.2. Das anwendbare Recht bilden die Bestimmungen der Interkantonalen 

Vereinbarung zum öffentlichen Beschaffungswesen (IVöB) vom 15. 

November 2019, in Kraft gesetzt am 1. Oktober 2022, weil das 

Beschaffungsverfahren bezüglich Laboranalysen [inkl. Installation LIS] am 9. 

Februar 2023 und somit zeitlich nach dem Inkrafttreten der totalrevidierten 

IVöB eingeleitet wurde und daher (laut intertemporaler Regelung in Art. 64 

Abs. 1 IVöB) auf den vorliegenden Fall das neue Recht anwendbar ist. Nach 

Art. 55 IVöB richtet sich das Verfügungs- und Beschwerdeverfahren nach 

den Bestimmungen der kantonalen Gesetze über die 

Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG]; BR 

370.100). 

1.3. An der schriftlich eingereichten Beschwerde vom 26. April 2023 gibt es 

bezüglich ihrer Form (Erfordernis an Rechtsschriften gemäss Art. 38 VRG) 

als auch der Einhaltung der 20-tätigen Beschwerdefrist nach Art. 56 Abs. 1 

IVöB nichts auszusetzen. Die Beschwerde ist somit frist- und formgerecht 

eingereicht worden.

1.4. Nach Art. 52 IVöB ist gegen Verfügungen (Entscheide) der Auftraggeber 

mindestens ab dem für das Einladungsverfahren massgebenden 

Auftragswert die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht als 

einzige kantonale Instanz zulässig. Auch nach Art. 49 Abs. 1 lit. a) VRG 

beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von 

Gemeinden, anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des 

kantonalen Rechts, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten 

werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht 

endgültig sind. Der Zuschlagsentscheid der Beschwerdegegnerin (als 

Körperschaft mit 10 Trägergemeinden) ist ein solcher Entscheid, der weder 

andernorts angefochten werden kann noch auf Kantons- oder Bundesebene 

endgültig ist. Er bildet daher – im Einklang mit Art. 52 IVöB – ein taugliches 

Anfechtungsobjekt vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 

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und das angerufene Gericht ist damit sowohl sachlich, funktionell wie auch 

örtlich zur Streitentscheidung befugt.

1.5. Zur Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer 

durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 50 VRG). Die 

Beschwerdeführerin wird durch die Auftragsvergabe der Laborarbeiten inkl. 

Anbindung LIS an die Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) offenkundig 

wirtschaftlich nachteilig berührt, weil nicht sie die ausgeschriebenen 

Laborarbeiten mit Installation LIS erledigen darf. Es entgeht ihr damit ein 

lukrativer Auftrag in der Grössenordnung von ca. CHF 250'000.-- laut eigener 

Preisofferte. Die Beschwerdeführerin ist als ausgeschlossene von drei 

Anbietern mit dem preislich zweitgünstigeren Angebot (Drittfirma 

Preisangebot CHF 387'800.--) legitimiert, den Zuschlag anzufechten, 

bestehen doch aufgrund des zweitgünstigeren Preisangebots erhebliche 

Chancen, dass sie im Falle der Aufhebung ihres Ausschlusses selber den 

Zuschlag anstelle der Beigeladenen erhalten würde, sofern sie eine höhere 

Gesamtpunktzahl erzielen würde oder das Verfahren anderweitig an 

schweren Mängeln gelitten hätte, so dass die Beigeladene (recte) vom 

Wettbewerb hätte ausgeschlossen werden müssen.     

1.6. Der Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung für die eingereichte 

Beschwerde entfällt mit der materiellen Beurteilung des Streitfalles U 23 33.

1.7. Zur Kognition (Überprüfungsbefugnis) des Verwaltungsgerichts ist noch 

klarzustellen, dass sich diese bei Vergabeentscheiden nach Art. 56 Abs. 3 

IVöB auf Rechtsverletzungen zzgl. Überschreitung oder Missbrauch des 

Ermessens und auf unvollständige oder unrichtige 

Sachverhaltsfeststellungen beschränkt. Die Angemessenheit des 

angefochtenen Entscheids kann im Rahmen des Beschwerdeverfahrens 

aber nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB). Das Verwaltungsgericht 

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kann daher sein Ermessen nicht an die Stelle jenes der Vorinstanz 

(Vergabebehörde) setzen. Vielmehr hat es, so die verwaltungsgerichtliche 

Rechtsprechung, Lösungen der Vergabebehörde zu akzeptieren, die mit 

sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als 

zweckmässiger erschiene (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts [VGU] U 23 

39 vom 29. August 2023 E.1.4 m.w.H.). Gerade bei Fragen der Bewertung 

der einzelnen Angebote aufgrund der ausgewählten Zuschlagskriterien 

kommt der Vergabebehörde praxisgemäss ein weiter Ermessensspielraum 

zu und auch bei Fragen technischer, technologischer, (bau-)physikalischer 

und methodologischer Art oder bei Eignungs- und Angebotsbewertungen ist 

die Kognition praktisch auf Willkür begrenzt (vgl. PVG 2001 Nr. 45; VGU U 22 

64 vom 13. Dezember 2022 E.4.6, U 21 53 vom 26. Oktober 2021 E.1.5, 

U 21 14 vom 24. Juni 2021 E.3). Das Gericht kann nur dort eingreifen, wo 

eine Bewertung erwiesenermassen falsch und sachlich nicht haltbar ist. 

Voraussetzung für ein Eingreifen und eine Korrektur ist der Nachweis einer 

willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bewertung eines Kriteriums 

(VGU U 23 39 vom 29. August 2023 E.1.4 m.w.H.).

1.8. Zum Ausstandsbegehren bringt die Beschwerdeführerin vor, die Laborleiterin 

der Beschwerdegegnerin sei freundschaftlich mit dem 

Verwaltungsratspräsidenten der Beigeladenen verbunden und hätte deshalb 

nicht am Vergabeverfahren und Zuschlagsentscheid mitwirken dürfen. Die 

Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass kein Ausstandsgrund im 

Sinne von Art. 13 Abs. 1 IVöB vorliege und ein solcher zudem verspätet 

vorgebracht worden wäre.

Art. 13 Abs. 1 IVöB sieht vor, dass am Vergabeverfahren auf Seiten des 

Auftraggebers oder eines Expertengremiums keine Personen mitwirken 

dürfen, welche (a) an einem Auftrag ein persönliches Interesse haben, (b) 

mit einem Anbieter oder mit einem Mitglied seiner Organe durch Ehe oder 

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eingetragene Partnerschaft verbunden sind oder eine faktische 

Lebensgemeinschaft führen, (c) mit einem Anbieter oder mit einem Mitglied 

eines seiner Organe in gerader Linie oder bis zum dritten Grad in Seitenlinie 

verwandt oder verschwägert sind, (d) Vertreter eines Anbieters sind oder für 

einen Anbieter in der gleichen Sache tätig waren, oder (e) aufgrund anderer 

Umstände die für die Durchführung öffentlicher Beschaffungen erforderliche 

Unabhängigkeit vermissen lassen. Gemäss Art. 13 Abs. 2 IVöB ist ein 

Ausstandsbegehren unmittelbar nach Kenntnis des Ausstandsgrundes 

vorzubringen. 

Im vorliegenden Fall ist die Ausstandseinrede nicht verspätet erfolgt, da sich 

erst im Rahmen des Schriftenwechsels für die Beschwerdeführerin die 

Gewissheit ergeben hat, dass die Laborleiterin am Vergabeentscheid 

mitgewirkt hat. Dennoch ist die Ausstandseinrede abzuweisen, weil keiner 

der in Art. 13 Abs. 1 IVöB aufgezählten Gründe zutrifft, insbesondere auch 

nicht der Auffangtatbestand der fehlenden Unabhängigkeit. Die 

Beschwerdeführerin behauptet bloss eine freundschaftliche Beziehung 

zwischen den genannten Personen und führt weiter in der Replik einen 

angeblich heimlichen Informationsaustausch, das Bestreiten jeglichen 

Kontakts und die qualifizierte Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Entscheids 

an, um die Befangenheit der Laborleiterin zu belegen. Was den angeblichen 

Informationsaustausch betrifft, wird dieser später separat abgehandelt (siehe 

E.2.4, hiernach). Unter dem Aspekt des Ausstandes vermögen dieser und 

die weiteren Gründe das Gericht nicht vom Vorliegen einer rechtlich 

relevanten Befangenheit zu überzeugen. Die Rüge wird unter diesem 

Gesichtspunkt folglich abgewiesen.          

2. In materieller Hinsicht gilt es die Rügen betreffend Gehörsverletzung wegen 

ungenügender Begründungspflicht (E.2.1, hiernach), Mängel im 

Verfahrensablauf wegen Nichteinholens eines Evaluationsberichts (E.2.2), 

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fehlende Zeichnungsberechtigung beim Angebot der Zuschlagsempfängerin 

(E.2.3) sowie Ungereimtheiten im Verfahrensablauf infolge 

Informationsvorsprungs (E.2.4) auf ihre Berechtigung zu prüfen. 

Beschwerdethema bzw. Streitgegenstand ist somit die Rechtmässigkeit des 

angefochtenen Vergabeentscheids.  

2.1. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde geltend, dass der 

angefochtene Entscheid nicht genügend begründet worden sei. Die 

Beschwerdegegnerin entgegnet dem, dass sie in ihrem Schreiben vom 14. 

April 2023 mit dem Zuschlagsentscheid auch mitgeteilt habe, dass die 

Bewertung mit den Dienstleistungen und der LIS-Integration auf die 

kommenden sechs (6) Jahre durchgeführt worden sei ohne Berücksichtigung 

der Rabatte für stationäre Leistungen. Die Bewertung sämtlicher 

Zuschlagskriterien habe ergeben, dass die Zuschlagsempfängerin 

(Beigeladene) die höchste Punktzahl erreicht und damit das vorteilhafteste 

Angebot eingereicht habe. Weiter sei dem Angebot die Bewertungsmatrix der 

Angebote beigefügt gewesen. 

Nach Art. 51 IVöB hat die Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin) 

Verfügungen durch Veröffentlichung oder durch individuelle Zustellung an die 

Anbieter zu eröffnen. Die Anbieter haben vor Eröffnung der Verfügung keinen 

Anspruch auf rechtliches Gehör. Beschwerdefähige Verfügungen wie etwa 

der Zuschlag sind summarisch zu begründen, konkret unter Nennung der Art 

des Verfahrens und Nennung des berücksichtigten Anbieters, dem 

Gesamtpreis des berücksichtigten Angebots sowie der massgebenden 

Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebots. Die massgebenden 

Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebots, welche zum Zuschlag 

geführt haben, können durch die Aushändigung einer Bewertungsmatrix, 

welcher sich nur die Punktebewertung und nicht die Information zu den 

konkreten Inhalten der Angebote entnehmen lässt, mitgeteilt werden (vgl. 

dazu PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des 

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öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. Zürich et al. 2013, Rz 1367). Im 

vorliegenden Fall entspricht die strittige Verfügung bzw. die Art und Weise 

von deren Mitteilung den vorgenannten Kriterien; die Beschwerdegegnerin 

ist daher ihrer Begründungspflicht rechtskonform nachgekommen und diese 

Rüge abzuweisen.

2.2. In der Replik bringt die Beschwerdeführerin vor, dass der von der 

Beschwerdegegnerin selber erwähnte Evaluationsbericht nicht in den Akten 

sei. Gemäss Art. 40 Abs. 1 IVöB sei die Beschwerdegegnerin indes 

verpflichtet, die Evaluation zu dokumentieren. Aus dieser Dokumentation 

müssten die wesentlichen Gründe für die Bewertung, d.h. die Vorteile des 

berücksichtigten Angebots gegenüber den unterliegenden Anbietern, klar 

und zweifelsfrei nachvollziehbar sein. Die Beschwerdegegnerin hält dem 

entgegen, dass sie mit der Erstellung der Bewertungsmatrix der genannten 

Dokumentationspflicht rechtsgenüglich nachgekommen sei. 

Der Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin ist zuzustimmen. So 

entspricht eine Bewertungsmatrix bereits grundsätzlich den Anforderungen 

gemäss Guide romand (vgl. dazu TRIAS, Leitfaden für öffentliche 

Beschaffungen 2022, Kapitel 6.2 und Musterbotschaft IVöB, S. 80). Es trifft 

nicht zu, dass eine Vergabebehörde für ihre Vergaben einen spezifisch 

gearteten Bericht zu verfassen hätte, aus welchem in der Gegenüberstellung 

der Angebote deren Vor- und Nachteile dargestellt werden und in 

zweifelsfreier Art und Weise die einzelnen Bewertungen ersichtlich sind. So 

ergibt sich auch im vorliegenden Fall in genügendem Masse, wie die 

Zuschlagskriterien geprüft worden sind. Es trifft daher nicht zu, dass die 

Nichteinholung eines Evaluationsberichts unerlässlich gewesen sein soll und 

daher ein Verfahrensfehler bei der Auswertung und Mitteilung der 

Zuschlagskriterien geschehen sei.

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2.3. In ihrer Replik bringt die Beschwerdeführerin vor, dass die Offertunterlagen 

der Zuschlagempfängerin bzw. Beigeladenen an keiner Stelle unterzeichnet 

seien. Dieser Formmangel müsse zum Ausschluss des Angebots führen. Die 

Beschwerdegegnerin entgegnete in ihrer Duplik, dass die mit der 

Vernehmlassung eingereichten Unterlagen lediglich den Ausdruck der 

digitalen Kopie des Angebots darstellten. Gleichzeitig reichte sie eine Kopie 

der (Original-) Offerte mit Unterschriften ein. Die Beschwerdeführerin wies in 

ihrer Triplik darauf hin, dass die Offerte an sämtlichen zu unterzeichnenden 

Stellen einzig durch Dr. F._____ unterzeichnet seien, der jedoch gemäss 

Handelsregister nur kollektiv zu zweien zeichnungsberechtigt sei. 

Zunächst ist festzuhalten, dass die Darstellung der Beschwerdeführerin 

zutrifft: Die Offerte, die Selbstdeklaration, das Preisblatt Optionen etc. wurde 

jeweils einzig von Dr. F._____ unterzeichnet, welcher im Handelsregister St. 

Gallen für die Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) mit einer 

Kollektivunterschrift zu zweien aufgeführt ist (vgl. Akten der 

Beschwerdeführerin [Bf-act.] 3 bzw. www.zefix.ch). Das Vorhandensein einer 

gültigen Unterschrift ist offenkundig ein wichtiger Bestandteil und ein 

Erfordernis für die Vollständigkeit einer Offerte im Vergabeverfahren. Nach 

gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons 

Graubünden wird ein strenger Massstab an das Erfordernis der 

Übereinstimmung zwischen den Grundlagen der Ausschreibung und den 

tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt (vgl. PVG 1999 Nr. 61, 1997 Nr. 60, 

2001 Nr. 41, 2004 Nr. 27, 2005 Nr. 33). Diese streng gehabte Praxis erfährt 

aber eine Einschränkung, insbesondere durch das Verbot des überspitzten 

Formalismus und den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Grundsätzlich 

besteht ein gewisser Ermessensspielraum der Vergabestelle, ob sie ein 

unvollständiges Angebot von der Vergabe überhaupt ausschliessen oder 

aber die fehlenden Angaben und Unterlagen nachträglich noch einholen bzw. 

vorhandene Unklarheiten durch entsprechende Rückfragen beseitigen will. 

http://www.zefix.ch

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Die Vergabebehörde muss jedoch vermeiden, dass mit der nachträglichen 

Behebung des Mangels eine Ungleichbehandlung oder Bevorzugung 

einzelner Anbieter entsteht. Die Tendenz in Lehre und Rechtsprechung geht 

denn auch dahin, in Beachtung des Gleichbehandlungsgebots in solchen 

Fällen eine strenge Haltung einzunehmen und auch in nur geringem Masse 

unvollständige oder veränderte Angebote konsequent von der Vergabe 

auszuschliessen. Von einem überspitzten Formalismus ist eher dann 

auszugehen, wenn der Mangel auf eine Unklarheit der 

Ausschreibungsunterlagen oder ein offensichtliches Versehen des Anbieters 

zurückzuführen ist, als wenn er von diesem bewusst in Kauf genommen 

wurde (vgl. VGU U 17 7 vom 22. März 2017 E.3c m.H.a. VB.2014.0021 des 

Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. August 2014 E.6; U 19 93 

vom 24. Oktober 2019 E.4.3). Dieses Gericht hat etwa bereits einen 

Ausschluss rückgängig gemacht, obschon die Anbieterin die 

Selbstdeklaration nicht unterzeichnet hatte (so in VGU U 17 7 vom 22. März 

2017). Dort hatte die Anbieterin aber an drei gleichzeitig stattfindenden 

Ausschreibungen derselben Vergabebehörde teilgenommen und in den zwei 

anderen die Selbstdeklaration unterzeichnet, sodass es überspitzt 

formalistisch gewesen wäre, diesen Flüchtigkeitsfehler mit einem Ausschluss 

zu ahnden; im Übrigen war das Angebot andernorts (nämlich auf dem 

Deckblatt des Leistungsverzeichnisses) rechtsgültig unterzeichnet. Im 

vorliegenden Verfahren ist die Situation nicht vergleichbar, da es hier um die 

einzige Unterschrift geht, welche die Bewerbung legitimieren kann. Wenn 

diese nicht rechtsgültig erfolgt ist bzw. kein Nachweis erfolgt ist, dass eine 

interne Vollmacht besteht, die diese Unterschriftsform legitimiert, so ist es 

grundsätzlich nicht überspitzt formalistisch, das Angebot der Beigeladenen 

aus dem Verfahren auszuschliessen (vgl. vergleichbare Rechtslage und 

gleicher Entscheid in VGU U 19 122 E.4.5). Ob die Beschwerde bereits aus 

diesem Grund gutzuheissen wäre, kann indes mit Verweis auf nachstehende 

Erwägung offen gelassen werden. 

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2.4. Als gravierend und besonders triftig für einen allfälligen Ausschlussgrund 

erachtet das Gericht die Rüge der Beschwerdeführerin in ihrer Replik, 

wonach sich aus den Offertunterlagen der Zuschlagsempfängerin eine 

Laborbegehung und ein Informationsaustausch am 16. Februar 2023 ergebe, 

die offenbar bilateral zwischen der Beschwerdegegnerin und der 

Beigeladenen stattgefunden hätten und nicht allen potentiellen Anbietern 

offen gestanden hätten. Eine solche Vorgehensweise sei in einem laufenden 

Vergabeverfahren nicht zulässig und müsse zum Ausschluss der 

Zuschlagsempfängerin führen.

In ihrer Duplik verwies die Beschwerdegegnerin auf die 

Ausschreibungsunterlagen, gemäss denen als letzter Termin für die 

Einreichung von Fragen der 22. Februar festgelegt war, wobei die 

Beantwortung der Fragen bis am 3. März erfolgen sollte (vgl. Akten des 

Beschwerdegegners [Bg-act.] 11 S. 4 Ziff. 1.5). Die Beschwerdeführerin habe 

ihre Fragen am 21. Februar 2023 und die dritte Anbieterin am 22. März 2023 

gestellt; diese Fragen seien von der Beschwerdegegnerin beantwortet 

worden. Die Fragen der Beigeladenen seien am 16. Februar 2023 mündlich 

geklärt worden. Eine Laborbegehung habe nicht stattgefunden.

Die Feststellungen anhand der Akten und Korrespondenzen lassen aus Sicht 

des Gerichts folgende Schlussfolgerungen und Erkenntnisse zu: Während 

die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeführerin und der dritten 

Anbieterin deren Fragen auf dem vorgesehenen Weg via E-Mail und damit in 

Schriftform geklärt hat (vgl. E-Mail-Verkehr [Bf-act. 9]), legte sie mit der 
Beigeladenen eine andere Vorgehensweise an den Tag. So will sie deren 

Fragen am 16. Februar mündlich geklärt haben. Eine solche 

Vorgehensweise ist im Rahmen eines laufenden Vergabeverfahrens schon 

unter den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Transparenz nicht 

haltbar. So bleibt es nicht nachvollziehbar, welche Fragen die Beigeladene 

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gestellt hat und welche Antworten sie darauf erhalten hat. Der Verdacht eines 

unzulässigen Informationsaustausches ist auch durch die folgende 

Erwähnung in der Offerte der Beigeladenen erhärtet: 'Auf der Basis des KHS-

Analyse-Spektrums, den Angaben in der Offerte und dem Input aus dem 

Informationsaustausch am KHS (16.02.2023) erlauben wir uns zwei 

Angebots-Alternativen vorzustellen'; Offerte Beigeladene 

'Lösungsbeschreibung zur Offerte der LDGSW an die B._____-Stiftung, 

Spital D._____', zu Ziff. 2.2.1. Laboranalytik [Bg-act.] 8 und 11). Auch der 

Vorwurf einer Laborbegehung (einzig) durch die Beigeladene scheint sich 

aus diesen Unterlagen zu erhärten, wenn diese schreibt: 'Die Begehung des 

KHS-Labors am 16.02.2023 durch die LDSGW hat eine hervorragende und 

in sich stimmige Qualitäts-Politik gezeigt'; Offerte a.a.O., Ziff. 2.2.3: 

Qualitätsmanagement [QM]). Diese Korrespondenz führt das Gericht zu 

folgender Beurteilung:  Eine selektive, ungleiche und gänzlich intransparente 

Informationspolitik durch die Beschwerdegegnerin während eines laufenden 

Vergabeverfahrens ist auf jeden Fall unzulässig. Das Vergabeverfahren 

leidet besonders schwer unter diesem unheilbaren Mangel, weshalb die 

Beschwerde – wenn nicht bereits gestützt auf E.2.3 – aufgrund der jetzigen 

E.2.4 gutzuheissen ist. Der nicht dokumentierte Informationstransfer muss 

zwingend zum Ausschluss der Beigeladenen führen.

2.5. Als Fazit lässt sich damit festhalten, dass die Beschwerde bereits wegen 

gravierender und unheilbarer Verfahrensmängel (unzulässiger 

Informationsaustausch/Hauptausschlussgrund) als auch wegen der 

Verletzung von Formvorschriften (fehlende Zeichnungsberechtigung/ 

eventuell Ausschlussgrund) gutzuheissen ist. Somit ist den Rechtsbegehren 

1 und 2 der Beschwerdeführerin stattzugeben, worin die Aufhebung des 

Zuschlagsentscheids und der Ausschluss der Zuschlagsempfängerin 

(Beigeladenen) vom Vergabeverfahren beantragt wurden. Darüber, ob dies 

zum Zuschlag an die Beschwerdeführerin führt oder nicht, hat praxisgemäss 

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nicht das Verwaltungsgericht zu befinden. Vielmehr wird die Streitsache bei 

dieser Konstellation an die Vorinstanz zu neuem Entscheid zurückgewiesen. 

Dieser neue Entscheid kann entweder – unter Ausschluss der Beigeladenen 

– zu einem Zuschlag im laufenden Verfahren oder zum Abbruch des 

Verfahrens mit neuer Ausschreibung führen. Das jetzige Urteil ist folglich 

kassatorischer und nicht reformatorischer Natur, was bedeutet, dass der 

Beschwerdegegnerin ein nennenswerter Ermessensspielraum verbleibt, wie 

sie in dieser Angelegenheit weiter vorgehen möchte. 

2.6. Der Vollständigkeit halber sei lediglich noch erwähnt, dass das Gericht 

weitere Unzulänglichkeiten im Verfahrensablauf festgestellt hat, so zum 

Beispiel bezüglich Punktezuteilung im Verhältnis zur Gewichtung der 

Zuschlagskriterien, Proben-Abholservice oder Bewertung der 

Datensicherheit.

3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 

73 Abs. 1 VRG der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Weil sich die 

Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) nicht am Verfahren beteiligt hat, wird 

sie vorliegend auch nicht kostenpflichtig. Angesichts des Auftragswerts von 

rund CHF 1.2 Mio. und des erheblichen Aufwands des Gerichts durch drei 

Schriftenwechsel erscheint eine Staatsgebühr in der Höhe von CHF 6'000.-- 

als angemessen und gerechtfertigt (vgl. VGU U 16 61 vom 22. November 

2016: Staatsgebühr CHF 6'000.-- bei einer Auftragssumme von etwas über 

CHF 1 Mio. bei gleichem Thema: Laboranalytik, Ausschluss vom Verfahren).

3.2. Aussergerichtlich steht der obsiegenden Beschwerdeführerin gemäss Art. 78 

Abs. 1 VRG keine Parteientschädigung zu, weil sie keine externe 

Rechtsvertretung beansprucht hat und ihr deshalb keine Fremdkosten 

entstanden sind. Der zeitliche und finanzielle Aufwand der 

Beschwerdeführerin im eigenen Interesse und auf eigene Rechnung fällt 

nicht unter die erwähnte Bestimmung.

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III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Vergabeentscheid vom 6. April 

2023 der B._____ Stiftung aufgehoben und die C._____ AG vom 

Vergabeverfahren ausgeschlossen.  

2. Die Angelegenheit wird zu neuem Entscheid an die B._____ Stiftung 

zurückgewiesen,

3. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF         6'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 424.--

zusammen CHF 6'424.--

gehen zu Lasten der B._____ Stiftung. 

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. [Rechtsmittelbelehrung]

6. [Mitteilung]