# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6b321a5c-b9cc-5989-91a1-76c8723c41cb
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_04_48.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_04_48.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_04_48.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Séance du 17 août 2004 

Statuant sur le recours interjeté le 14 juin 2004 
(2A 04 48) 

par 

l'Association  des  intérêts  de  la  rue  de  Romont  et  des  rues  adjacentes,  à 
Fribourg, représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat à Fribourg,  

contre 

la décision prise le 2 juin 2004 par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg rejetant 
la demande de récusation déposée par la recourante à l'encontre du Lieutenant de 
Préfet du district de la Sarine dans le cadre du recours déposé le 29 avril 2004; 

(récusation) 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
En fait: 

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A. 

Le  19 mars  2004, le  Conseil  communal  de  la Ville  de  Fribourg  a  décidé de 
mettre  en  sens  unique  l'avenue  de  la  Gare,  du  boulevard  de  Pérolles  au 
carrefour du Temple. 

Cette décision a fait l'objet de 140 recours devant la Préfecture du district de 
la  Sarine.  A  cette  occasion,  plusieurs  recourants,  dont  l'Association  des 
intérêts de la rue de Romont et des rues adjacentes (ci-après, l'Association), 
ont requis la récusation du préfet et de tous les membres de la préfecture. Ils 
ont fait valoir qu'en sa qualité de président de la communauté régionale des 
transports  de  Fribourg  (CUTAF),  le  préfet  est  directement  impliqué  dans  la 
nouvelle  organisation  de  la  circulation.  Les  autres  collaborateurs  de  la 
préfecture,  notamment  le  lieutenant  de  préfet,  ne  peuvent  pas  non  plus,  à 
leur avis, s'occuper des recours dès lors qu'ils sont subordonnés au préfet ou 
en dépendent.  

B. 

Le Préfet de la Sarine a décidé de se récuser d'office en application de l'art. 
21  al.  1  let.  b  et  c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative 
(CPJA; RSF 150.1). 

Pour sa part, le lieutenant de préfet a contesté sa récusation et a transmis le 
dossier au Conseil d'Etat pour décision sur la demande le concernant.  

Par  décision  du  2  juin  2004,  le  Conseil  d'Etat  a  rejeté  la  demande  de 
récusation  visant  le  lieutenant  de  préfet.  Il  a  considéré  que  les  recourants 
n'avaient invoqué aucun motif pertinent  permettant de constater  qu'agissant 
dans le cadre de l'autonomie donnée par la loi (art. 10 al. 2 de la loi sur les 
préfets;  RSF  122.3.1),  le  lieutenant  de  préfet,  en  tant  que  suppléant  du 
préfet, ne disposerait pas d'une entière liberté par rapport au préfet, même si 
dans le cadre de l'organisation des préfectures le lieutenant apparaît comme 
le  second  dans  la  hiérarchie.  Le  gouvernement  a  indiqué  n'avoir  pas 
connaissance de cas où un lieutenant de préfet aurait statué sur instructions 
du préfet dans une affaire qui lui était confiée à titre de suppléance.   

C. 

Agissant  le  14  juin  2004,  l'Association  a  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  la  décision  du  Conseil  d'Etat  dont  elle  demande  l'annulation, 
sous suite de frais et dépens. Elle conclut à ce que la récusation de tous les 
membres  de  la  préfecture  soit  prononcée.  A  l'appui  de  ses  conclusions,  la 
recourante  estime  qu'en  raison  du  rapport  de  dépendance  existant  entre  le 
préfet  et  son  lieutenant,  ce  dernier  ne  peut  se  charger  de  statuer  sur  le 
recours impliquant le préfet. Elle considère que la situation du lieutenant de 
préfet  présente  une  apparence  de  prévention  ou  de  partialité  qui  justifie  sa 
récusation.  Il  est  difficile  d'imaginer  que  le  subordonné  désavoue  son 

 
- 3 - 

supérieur  hiérarchique;  peu  importe  que  lorsqu'il  remplace  le  préfet,  le 
lieutenant agit de manière autonome. 

Dans  leurs  observations  respectives,  le  Conseil  d'Etat  et  le  lieutenant  de 
préfet  concluent  au  rejet  du  recours,  le  dernier  nommé  soulignant  en 
particulier ne jamais avoir secondé le préfet dans sa tâche de président de la 
CUTAF et ne s'être jamais occupé de ce dossier ou d'en avoir parlé avec le 
préfet. 

En droit: 

1. 

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 
en  vertu  de  l’art.  114    al.  1  let.  a  CPJA.  Il faut  constater  par  ailleurs  que  la 
défense des intérêts des membres de l'Association figure dans ses statuts et 
que  la  mesure  de  circulation  contestée  est  de  nature  à  toucher  tous  ses 
membres ou en tous cas la majorité de ceux-ci. L'Association a donc qualité 
pour  recourir  au  sens  de  l'art.  76  al.  1  CPJA  (RFJ  1994  p.167),  ce  que  ne 
conteste d'ailleurs pas l'autorité intimée.  

2.  a)  L'art. 21 CPJA a la teneur suivante: 

1  La  personne  appelée  à  instruire  une  affaire,  à  prendre  une  décision  ou  à 

collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d’office ou sur requête: 

a)  si elle-même, son conjoint, son fiancé, ses parents ou alliés en ligne directe, ou 
jusqu’au  quatrième  degré  inclusivement  en  ligne  collatérale,  le  mari  de  la  sœur 
ou  la  femme  du  frère  de  son  conjoint,  la  personne  dont  elle  est  le  tuteur  ou  le 
curateur  ou  qui  fait  ménage  commun  avec  elle,  sont  directement  intéressés  à 
l’affaire; 

b)  si  elle  appartient  à  un  organe  d’une  personne  morale  ou  d’une  société 

directement intéressée à l’affaire; 

c)  si elle est intervenue précédemment dans l’affaire à un autre titre; 

d)  si elle est le mandataire d’une partie ou le parent ou l’allié en ligne directe ou le 

conjoint du mandataire; 

e)  si  elle  se  trouve  avec  une  partie  dans  un  rapport  d’amitié  étroite  ou  d’inimitié 

personnelle, d’obligation ou de dépendance particulière; 

f)  si d’autres motifs sérieux sont de nature à faire douter de son impartialité. 

 
 
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2   La dissolution du mariage ne fait point cesser le motif de récusation pour cause 

d’alliance. 

3   Les membres du Conseil d’Etat ou de l’organe exécutif d’une corporation de droit 
public n’ont pas à se récuser dans les affaires non contentieuses concernant des 
institutions à l’administration desquelles ils appartiennent en leur qualité officielle. 

En l'occurrence, la  demande de récusation  du lieutenant de préfet se fonde 
sur le motif spécial prévu par l'art. 21 al. 1 let. e CPJA, à savoir le rapport de 
dépendance vis-à-vis du préfet, et sur le motif général de l'art. 21 al. 1 let. f 
CPJA. 

b)  Selon l'art. 30 al. 1 Cst. - qui, de ce point de vue, a la même portée que l'art. 
6  par.  1 CEDH  (ATF  127 I  198  consid.  2b)  -,  toute  personne  dont  la  cause 
doit être jugée  dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit 
portée  devant  un  tribunal  établi  par  la  loi,  compétent,  indépendant  et 
impartial.  Le  droit  des  parties  à  une  composition  régulière  du  tribunal  et, 
partant, à des juges à l'égard desquels il n'existe pas de motif de récusation, 
impose  des  exigences  minimales  en  procédure  cantonale  (ATF  123  I  51 
consid.  2b).  Cette  garantie  permet,  indépendamment  du  droit  cantonal, 
d'exiger la récusation d'un juge dont la situation et le comportement sont de 
nature à faire naître un doute sur son impartialité (ATF 126 I 73 consid. 3a); 
elle  tend  notamment  à  éviter  que  des  circonstances  extérieures  à  la  cause 
ne  puissent  influencer  le  jugement  en  faveur  ou  au  détriment  d'une  partie. 
Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du 
juge  est  établie,  car  une  disposition  interne  de  sa  part  ne  peut  guère  être 
prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention 
et 
les 
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; 
les impressions  purement individuelles  d'une  des  parties  au  procès  ne  sont 
pas  décisives  (ATF  128  V  82  consid.  2,  127  I  198  consid.  2b,  125  I  122 
consid. 3a, 124 I 261 consid. 4a). 

redouter  une  activité  partiale  du  magistrat.  Seules 

fassent 

Dans  la  mesure  où  les  garanties  cantonales  en  matière  de  récusation  ne 
vont pas plus loin que ce qui vient d'être énoncé ci-dessus, c'est à la lumière 
de  la  jurisprudence  fédérale  citée  qu'il  convient  d'interpréter  l'art.  21  al.  1 
let. e et f CPJA. 

3.  a)  Selon  l'art.  10  de  la  loi  sur  les  préfets,  le  Conseil  d'Etat  nomme  et 
assermente, pour la période de cinq ans, un lieutenant de préfet par district; 
celui-là peut être désigné à plein temps, là où le volume des affaires l'exige 
(al. 1). Lorsque le lieutenant seconde le préfet, il lui est subordonné; lorsqu'il 
le remplace, il agit de manière autonome (al. 2). 

 
 
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Il  ressort  de  ce  qui  précède  que,  la  plupart  du  temps,  le  lieutenant  est 
subordonné  hiérarchiquement  au  préfet.  Si  cette  situation  ne  pose  pas  de 
problème lorsque le lieutenant est appelé à remplacer son chef direct en cas 
d'absence ou de maladie, la suppléance en cas de récusation est critique. Vu 
la  situation  objective  créée  par  la  loi,  un  justiciable  peut  raisonnablement 
douter que cet agent de l'Etat jouisse d'une indépendance suffisante vis-à-vis 
du préfet pour juger d'une manière impartiale un recours visant une décision 
mettant  en  cause  une  association  où  le  préfet  exerce  une  fonction.  Sous 
l'angle  des  apparences,  seules  à  prendre  ici  en  considération,  on  peut 
légitimement avoir des doutes quant à l'impartialité du collaborateur qui est la 
plupart  du  temps  sous  les  ordres  du  préfet  et  qui  -  changeant  de  rôle  à 
l'occasion  d'une  suppléance  -  est  appelé  à  se  prononcer  sur  une  affaire  où 
son chef est impliqué et doit se récuser. 

En  plaçant  un  subordonné  dans  la  position  de  juge  de  son  supérieur 
hiérarchique  ordinaire,  la  loi  crée  un  doute  objectif  sur  l'impartialité  de  celui 
qui  est  appelé  à  statuer.  Même  si  l'intéressé  n'a  pas  reçu  de  directive  du 
préfet,  un  justiciable  peut  raisonnablement  craindre  que  le  lieutenant  se 
prononce  dans  un  sens  favorable  à  son  chef  ordinaire  par  sentiment  de 
fidélité  ou,  tout  simplement,  pour  éviter  un  conflit  qui  pourrait  avoir  des 
conséquences  dans  leur  rapport  hiérarchique  ultérieur  (cf.  prise  de  position 
du Tribunal administratif du 13 octobre 2003 dans le cadre de la consultation 
relative  à  la  révision  partielle  de  la  loi  sur  les  communes).  Le  risque  de 
partialité ne relève pas ici d'impressions individuelles d'une partie; il s'appuie 
sur  des  circonstances  objectives  puisqu'il  découle  du  système  légal  lui-
même.  Partant,  un  justiciable  peut,  pour  ce  motif,  valablement  requérir  la 
récusation  du 
le 
comportement  concret  adopté  jusqu'à  ce  jour  par  ce  dernier.  Tel  qu'il  est 
organisé  par  l'art.  10  al.  2  de  la  loi  sur  les  préfets,  le  système  de  la 
suppléance du préfet par son lieutenant attribue à ce dernier - même s'il est 
d'une probité totale - une tâche où son impartialité pourra toujours être mise 
en doute. 

lieutenant  de  préfet,  quel  que  soit,  par  ailleurs, 

Dans  la  mesure  où  le  système  légal  lui-même  crée  une  situation  donnant 
l'apparence de la prévention, la règle cantonale prévoyant la suppléance du 
préfet  par  son  lieutenant  ne  saurait  primer  les  garanties  constitutionnelles 
découlant de l'art. 30 al. 1 Cst.  

b)  La  situation  du  lieutenant  de  préfet  -  subordonné  formellement  au  préfet  la 
plupart  du  temps  -  n'est  pas  comparable  à  celle  des  autres  préfets  qui 
peuvent aussi être appelés à suppléer leur collègue. Même s'ils sont souvent 
amenés  à  travailler  ensemble  et  à  se  concerter  régulièrement  sur  des 
dossiers de portée générale, il n'en demeure pas moins qu'ils ne sont jamais 
dans une situation de dépendance vis-à-vis de la personne récusée et n'ont 
pas  de  comptes  à  lui  rendre  dans  d'autres  affaires.  Sous  l'angle  des 
apparences, cette différence est fondamentale. 

 
 
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c) 

Il  est  également  sans  pertinence  que  le  lieutenant  de  préfet  concerné  n'ait 
jamais traité d'affaire en relation avec la CUTAF ou discuté du dossier avec 
le préfet. Comme il a déjà été dit, c'est sa situation ordinaire de subordonné 
hiérarchique  du  préfet  qui  pose  problème.  Un 
justiciable  peut 
raisonnablement douter qu'une personne dans sa position puisse trancher de 
manière  impartiale  un  procès  impliquant  son  chef  direct.  Peu  importe 
l'indépendance  réelle  dont  l'intéressé  peut  faire  preuve  concrètement  dans 
l'exercice d'une suppléance.  

4. 

Du  moment  que  la  récusation  du  lieutenant  de  préfet  s'impose,  il  en  va  a 
fortiori  de  même  pour  ce  qui  concerne  les  autres  collaborateurs  de  la 
préfecture. 

5. 

Bien fondé, le recours doit être admis. 

Dans  la  mesure  où  les  intérêts  patrimoniaux  de  l'Etat  ne  sont  pas  ici  en 
cause, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 133 CPJA). 

Il  appartient  en  revanche  à  l'Etat  de  verser  une  indemnité  de  partie  à  la 
recourante  qui  obtient  gain  de  cause  et  a  fait  appel  à  un  avocat  pour 
défendre ses intérêts (art. 137 CPJA).  

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