# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9f0849ea-fa3d-52c0-b380-d4bc30127a43
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.08.2017 602 2017 38
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-38_2017-08-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 38

Arrêt du 14 août 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, C.________ et D.________, 
E.________ et F.________, G.________ et H.________, 
I.________ et J.________, K.________ et L.________, recourants

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée

M.________ AG, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 7 avril 2017 contre les décisions du 8 mars 2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. La société M.________ AG a déposé une demande de permis de construire pour la 
construction de deux groupements de trois villas sur l'article nnn du Registre foncier (RF) de la 
Commune de O.________, propriété de P.________. Selon le plan d'aménagement local (PAL), 
cette parcelle, d'une surface de 3'228 m2, se situe en zone résidentielle à faible densité et à 
l'intérieur du périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) Q.________.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique par publication dans la 
Feuille officielle (FO) n° rrr.

B. Le projet a suscité neuf oppositions, dont celles de A.________ et B.________, C.________ 
et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________ et 
J.________ ainsi que K.________ et L.________.

Le 11 octobre 2016, la commune a préavisé favorablement le projet.

Suite aux préavis défavorables du Service de la nature et du paysage (SNP), du Service de la 
mobilité (SMo) et du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), l'intimée a produit 
des plans modifiés. Au final, tous les services de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables 
avec ou sans conditions. En particulier, le SeCA a rendu un préavis favorable le 21 février 2017 
(annulant et remplaçant celui défavorable du 6 janvier 2017). Il a notamment constaté que le projet 
était conforme au PAL et au PAD. Il a également relevé que la hauteur des bâtiments projetés 
respectait le PAD et le règlement communal d'urbanisme de la Commune de O.________ (ci-
après: RCU).

C. Par décision du 8 mars 2017, le Préfet du district de la Veveyse a accordé le permis de 
construire requis par M.________ AG pour la construction de deux groupements de trois villas, 
avec garage double et panneaux solaires, sur l'article nnn RF, sous réserve du droit des tiers – en 
particulier relevant du droit privé – et de l'observation stricte des plans et des conditions des 
préavis communaux et cantonaux.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté les oppositions, après avoir joint les causes. Se 
référant au préavis du SeCA, il a en particulier considéré que la hauteur des bâtiments projetés 
respectait à la fois le PAD et le RCU.

D. Par mémoire du 7 avril 2017, A.________ et B.________, C.________ et D.________, 
E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________ ainsi que 
K.________ et L.________ ont recouru contre ces décisions préfectorales. Ils concluent, sous 
suite de frais, à la modification de la décision sur opposition "en ce sens que [leurs] oppositions, 
mentionnant principalement la hauteur et le nombre de logements, soient maintenues" ainsi qu'à 
l'annulation du permis de construire et à ce que, cas échéant, le Tribunal cantonal statue lui-même 
sur l'affaire au sens des considérants ou la renvoie à l'autorité intimée, étant précisé que la 
procédure de mise à l'enquête sera reprise depuis le début.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants reprochent au préfet de s'être fondé sur le préavis du 
SeCA, lequel serait inexact en raison des obscurités et contradictions qu'il contiendrait. Ils 
soulignent en particulier que ni le SeCA ni le préfet ne se sont prononcés sur le grief relatif à 
l'ordre des constructions soulevé par G.________ et H.________ dans leur opposition. Or, selon 

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eux, le projet ne respecte pas l'ordre des constructions autorisé par le PAD, dès lors que la 
parcelle destinée à accueillir les constructions ne se situe pas dans une zone dans laquelle les 
villas contiguës sont admises (soit trois villas et plus). S'ils reconnaissent que le terme "contiguë" a 
passablement évolué depuis 1982, date de l'approbation du PAD, ils insistent sur le fait que celui-
ci est toujours en vigueur et que l'on doit se référer à la notion de contiguïté contenue dans ce 
plan, soit trois villas et plus. En outre, ils soutiennent que la hauteur de 10 m des constructions 
litigieuses ne respecte ni la hauteur maximale prévue dans le RCU ni celle autorisée par le PAD. 
Selon eux, la hauteur de façade ne serait également pas respectée. Les recourants relèvent enfin 
le manque de cohérence du projet, notamment l'interprétation et l'application "à leur gré" des 
différents règlements.

E. Le 10 mai 2017, la commune indique qu'elle maintient son préavis favorable. Elle souligne 
que le PAD date de 1982, qu'il ne répond plus à la volonté de densification du canton ainsi qu'au 
RCU en vigueur et que les terminologies ne correspondent plus à celle pratiquées actuellement. 
Elle ajoute qu'elle avait relevé des incohérences lors du contrôle du dossier mais que la séance 
qu'elle a eue avec l'architecte du SeCA "afin d'avoir une explication sur la manière d'interpréter les 
règlements" a permis "d'éclaircir certains points et de débloquer la situation".

Dans sa détermination du 12 mai 2017, l'intimée soutient que les recourants se fondent sur des 
informations et des dispositions légales qui ne sont plus applicables.

Le 17 mai 2017, le préfet indique qu'il se réfère entièrement à sa décision sur opposition.

Le 22 mai 2017, les recourants se sont prononcés spontanément sur les écritures de la commune 
et de l'intimée.

Sur demandes du Juge délégué, la commune a produit des documents en date des 7 et 9 juin 
2017.

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les 
recourants, propriétaires de parcelles voisines de l'article nnn RF et destinataires de la décision 
sur opposition, ont qualité pour recourir. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.

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2. En l'espèce, la question à résoudre est de savoir si le PAD Q.________ permet la 
construction du projet litigieux, en ce qui concerne le type d'habitations (consid. 3 ci-dessous) ainsi 
que la hauteur totale des bâtiments, respectivement, leur hauteur de façade (consid. 4 ci-dessous).

a) L'art. 62 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que les plans d'aménagement de détail règlent la 
constructibilité de secteurs du territoire communal pour compléter ou affiner le régime de 
construction de base prévu par le plan d'affectation des zones et sa réglementation  (cf. pour la 
fonction du plan d'aménagement de détail, arrêt TC FR 602 2016 88 du 5 décembre 2016 
consid. 4b et les références citées). Aux termes de l'art. 64 LATeC, un plan d’aménagement de 
détail a en particulier pour but de permettre une solution urbanistique et architecturale de qualité, 
de prévoir des installations communes et des équipements adaptés et suffisants ainsi que 
d’assurer une meilleure insertion dans le site. Selon l'art. 65 al. 1 LATeC, le plan d’aménagement 
de détail contient en particulier des prescriptions sur l’ordre des constructions, l’équipement et les 
aménagements extérieurs dans le périmètre défini.

Dès leur approbation, les plans et les règlements ont force obligatoire pour les autorités 
communales et cantonales ainsi que pour les propriétaires fonciers (art. 87 LATeC).

Lors de la révision générale de son plan d’aménagement local, la commune réexamine 
l’opportunité de maintenir les plans d’aménagement de détail en vigueur. Les plans 
d’aménagement de détail maintenus doivent être adaptés au droit en vigueur (art. 68 LATeC).

b) Le RCU (dans sa version après modifications suite aux conditions d'approbation du 
8 juillet 2015) prévoit que la zone résidentielle à faible densité est destinée aux habitations 
individuelles et aux habitations individuelles groupées (art. 11 al. 1, 1ère phrase).

A son art. 32, le RCU renvoie aux plans d'aménagement de détail en vigueur et, notamment, au 
PAD Q.________, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 21 décembre 1982.

c) Le règlement du plan de lotissement Q.________ (ci-après: règlement) est applicable 
pour l'ensemble des terrains situés à l'intérieur du périmètre du plan de lotissement Q.________ 
(art. 1). Il y est précisé que, pour tout ce qui n'est pas prévu dans le règlement, les dispositions 
ordinaires des règlements communaux sur le plan des zones et la police des constructions et 
celles de la législation cantonale et fédérale sont applicables (art. 2).

L'art. 3 du règlement définit les différentes zones du PAD. Parmi celles-ci, figurent notamment la 
zone de constructions (let. d; en blanc sur le plan) et la zone de villas contiguës (let. e; hachures 
vertes sur le plan). L'art. 7 du règlement dispose que la zone de constructions comprend le solde 
du terrain non compris dans la zone de circulations, la zone publique de détente et la zone 
d'équipement technique. Ce terrain, réservé exclusivement aux résidences primaires, est affecté à 
l'implantation des villas et des maisons familiales, à leurs aménagements extérieurs, à 
l'arborisation et à la verdure. Selon l'art. 9 du règlement, les ordres de construction suivants sont 
admis:
" - l'ordre non contigu

- les villas jumelées (2 villas mitoyennes)
- les villas contiguës (3 villas et plus)

Les villas contiguës ne sont autorisées que dans les zones précisées sur le plan.

Les maisons mitoyennes (jumelées ou contiguës) seront réalisées simultanément".

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Quant à l'art. 12 du règlement, relatif à la hauteur des bâtiments, il a la teneur suivante:
"La hauteur totale admissible aux faîtes des bâtiments, respectivement à la corniche, est délimitée par un 
plan parallèle mesuré à la verticale du terrain naturel. Les points considérés doivent s'inscrire entièrement à 
l'intérieur de cet espace (cf. schéma annexé).

La hauteur au faîte ne dépassera pas:

- 7.50 m pour les bâtiments comprenant un rez-de-chaussée plus un étage dans les combles;
- 10.00 m pour les bâtiments comprenant un étage sur rez-de-chaussée plus un étage dans les combles.

La hauteur à la corniche ne devra pas excéder 5.50 m pour les habitations comprenant rez-de-chaussée et 
combles habitables et 7.00 m pour les habitations comprenant un étage sur rez-de-chaussée et combles 
habitables.

On entend par corniche le point d'intersection de la façade avec la couverture". 

3. En l'occurrence, il convient dans un premier temps d'examiner si la réglementation en 
vigueur autorise la construction de deux groupements de trois villas sur la parcelle article nnn RF. 

a) Selon les recourants, ce projet ne peut pas être implanté sur la parcelle nnn RF, dès lors 
que celle-ci ne se situe pas dans une zone où les villas contiguës sont admises. Bien que cet 
aspect ait été relevé par certains des opposants recourants dans le cadre de leurs oppositions, on 
doit constater que le préfet n'a pas traité cette question dans sa décision sur opposition. De même, 
ni la commune ni le SeCA ne se prononcent sur ce point dans leurs préavis. Si ce dernier soutient 
que le projet est conforme au PAD Q.________, il n'explique toutefois pas en quoi l'ordre de 
constructions tel que prévu dans le PAD serait respecté.

Cette problématique a en revanche été abordée dans le cadre de la séance de conciliation du 
7 septembre 2016, à laquelle ont notamment participé des représentants de la commune et de 
l'intimée ainsi que des opposants. Il ressort du procès-verbal de cette séance que:
"(…) 

Cependant, l'art. 9 du PAD Q.________ stipule que les villas de 3 logements ou plus ne sont autorisées que 
dans les zones précisées sur le plan (hachures vertes sur le plan du lotissement Q.________), mais la 
parcelle art. nnn ne se trouve pas dans cette zone. La commune de O.________ devrait procéder à 
l'ajustement des PAD selon l'approbation du Plan d'aménagement local – PAL du 8 juillet 2015.

Dans le cadre de la révision du PAL, la première étape était l'approbation partielle de ce dernier, le 8 juillet 
2015. Deuxièmement, cette année ont été publiées les compensations ainsi que les modifications de la gare 
suscitant de nouvelles oppositions. Le PAL sera transmis d'ici un à deux mois à la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions pour approbation définitive. Effectivement, les PAD 
doivent être ajustés, cependant, en accord avec les services cantonaux, ce travail sera fait à la suite du PAL, 
informe M. S.________ [représentant de la commune].

Le projet doit, donc, être adapté au PAL existant, relève M. H.________.

La zone résidentielle à faible densité permet un indice de construction de 0.6 et la construction de villas 
individuelles. Par contre, le PAD limite la possibilité de construction, relève M. T.________ [représentant de 
la commune].

Lors de l'adaptation du PAD, la commune de O.________ voudra certainement densifier. Les propriétaires 
voisins essayeront de maintenir les propos actuels du PAD, dit M. H.________. Le but de la commune de 
O.________ est de densifier mais pas forcément dans ce secteur étant une zone résidentielle, dit
M. S.________ [représentant de la commune].

Les opposants souhaitent que le requérant modifie le projet en construisant des groupements de 2 villas.

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Selon les services cantonaux, ce projet est autorisé dans ce secteur, relève M. U.________ [architecte du 
projet]. Il confirme que le projet ne sera pas modifié.

M. H.________ maintiendra, donc, son opposition. Le PAD doit être adapté avant une éventuelle 
construction.

Les services cantonaux se prononceront, il s'agit d'un problème d'interprétation, dit M. S.________ 
[représentant de la commune].

(…)".

b) Il convient d'emblée de rappeler que les plans d'affectation spéciaux définissent de 
façon détaillée les possibilités de construction sur un périmètre limité. En l'occurrence, l'art. 9 du 
règlement définit de manière précise ce qu'il entend par "villas contiguës". Il s'agit de trois villas et 
plus. En outre, cette disposition indique que les villas contiguës ne sont autorisées que dans les 
zones précisées dans le plan, à savoir celles hachurées en vert (cf. art. 3 let. e du règlement); 
ainsi, leur implantation n'est a contrario pas permise hors de la zone de villas contiguës. 
Parfaitement claires, ces dispositions ne laissent aucune place à l'interprétation. Partant, trois 
villas contiguës et plus ne peuvent être implantées que dans la zone de villas contiguës.

Il ressort du plan de lotissement du PAD Q.________ que la parcelle nnn RF (issue de la division 
en sept parcelles de l'ancien article vvv RF) destinée à accueillir les constructions litigieuses ne se 
trouve pas dans une zone de villas contiguës hachurée en vert, mais dans une zone de 
constructions. En application du PAD en vigueur, des villas contiguës ne sont ainsi pas autorisées 
sur la parcelle nnn RF.

L'intimée fait toutefois valoir, en se référant au préavis du SeCA, que les recourants se basent sur 
des articles de loi qui ne sont plus applicables. Or, sur ce point, on constate que, si le SeCA a 
considéré que les art. 11 (surface construite) et 13 (surface des parcelles) du règlement n'étaient 
plus applicables, il ne s'est cependant pas prononcé dans le même sens quant à l'application des 
art. 3 let. e et 9.

Certes, le PAD Q.________ est très ancien; plus de trente ans se sont en effet écoulés depuis son 
approbation le 21 décembre 1982. Cela étant, du moment que les règles du PAD – interprétées 
strictement en fonction de la LATeC – permettent malgré tout d'organiser l'urbanisation finale du 
secteur – celui-ci étant pour l'essentiel déjà construit –, l'ancienneté du PAD ne s'oppose pas à sa 
mise en œuvre (cf. arrêt TC FR 602 2014 111 et 112 du 15 janvier 2015 consid. 6). En outre, force 
est de constater que la commune a récemment procédé à la révision générale de son PAL, 
approuvée le 8 juillet 2015 par la DAEC. Dans ce cadre, elle a réexaminé l'opportunité de sa 
planification et, plus particulièrement, celle de maintenir les plans d'aménagements de détail en 
vigueur, conformément à l'art. 68 LATeC. Le PAD litigieux a été maintenu; il est d'ailleurs 
expressément mentionné à l'art. 32 du nouveau RCU. Il ressort du document intitulé "Plans 
d'aménagements de détail – Modifications pour adaptation au PAL révisé et à la nouvelle LATeC 
et ReLATeC" que la commune a soumis la modification du PAD Q.________ à l'approbation de la 
DAEC. Or, selon ce document, les art. 3 et 9 du règlement demeuraient inchangés; il semble que 
la commune n'avait alors pas l'intention de modifier le PAD s'agissant des types de construction 
autorisés sur l'article nnn RF. Quoi qu'il en soit, on doit relever que, dans sa décision 
d'approbation, la DAEC n'a pas admis les modifications de PAD intégrées au dossier, dont celui de 
Q.________, en raison de l'absence d'analyse – relevée par le SeCA – et de la délimitation du 
périmètre du PAD, et a requis de la commune un réexamen sur ce point. Compte tenu de ces 
circonstances, le Juge délégué a procédé à une mesure d'instruction – par deux courriers – auprès 

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de la commune afin qu'elle l'informe de l'évolution de ce dossier; celle-ci n'a cependant pas 
répondu. La Cour de céans ignore ainsi à quel stade se situe la modification du PAD en question 
et quels sont les changements envisagés.

Par ailleurs, la lecture du procès-verbal de la séance de conciliation du 7 septembre 2016 (cité 
ci-dessus au consid. 3a) montre que la commune était en soi consciente du fait que le projet de 
construction litigieux n'était pas conforme à l'art. 9 en lien avec l'art. 3 let. e du règlement, 
puisqu'elle a souligné que le PAD devait être ajusté; elle a cependant précisé que ce travail se 
ferait à la suite du PAL, en accord avec les services cantonaux. Or, comme constaté ci-dessus, le 
PAD actuellement en vigueur n'autorise pas l'implantation de villas contiguës sur la parcelle 
nnn RF. Pour ce seul motif, le projet devait partant être refusé. Le fait que la commune envisage 
de modifier ce PAD dans un avenir plus ou moins proche ne permet manifestement pas d'autoriser 
actuellement la réalisation d'un projet non conforme au droit en vigueur, ce d'autant plus qu'on ne 
connaît pas précisément les changements souhaités par celle-ci – un de ses représentants ayant 
du reste mentionné qu'une densification n'était pas forcément envisagée dans ce secteur –, 
lesquels devront encore être approuvés par la DAEC. 

Au vu de ce qui précède, le projet litigieux prévoyant la construction de deux groupements de trois 
villas n'est pas conforme au PAD Q.________. Partant, le recours doit être admis, les décisions du 
préfet du 8 mars 2017 annulées et le permis de construire refusé.

4. Dans la mesure où le permis de construire doit être refusé pour les raisons qui précèdent, il 
est inutile de se prononcer sur le grief des recourants relatif à la hauteur des bâtiments. Cela étant, 
à toutes fins utiles et par économie de procédure, il est souligné que le règlement fixe la hauteur 
maximale à 10 m pour les bâtiments de trois niveaux (sous-sol non compris), à savoir un rez-de-
chaussée et deux étages dont un dans les combles (cf. art. 12, 2ème §, 2ème tiret), et à 7.50 m pour 
les bâtiments de deux niveaux, soit un rez-de-chaussée et un étage dans les combles (cf. art. 12, 
2ème §, 1er tiret). Dès lors que la hauteur totale maximale est réglementée dans le PAD, le RCU ne 
s'applique pas pour cet aspect (cf. art. 2 du règlement). Par ailleurs, selon les schémas figurant 
dans le règlement, la hauteur à la corniche ne s'applique pas aux toits plats. Quant à la hauteur de 
façade maximale, elle est réglée à l'art. 11 ch. 5 RCU (6.20 m pour les maisons individuelles).

5. Au vu de l'issue du litige, les frais de procédure sont mis, pour trois quarts, à la charge de 
l'intimée qui succombe, dès lors que, par le simple maintien de son projet de construction, elle 
s'oppose au recours (art. 131 et 132 al. 1 CPJA; cf. arrêt TF 1C_233/2009 du 30 septembre 2009 
consid. 3). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais de 
CHF 2'500.- est restituée aux recourants.

N'ayant pas fait appel à un avocat pour défendre leurs intérêts, les recourants n'ont pas droit à une 
indemnité de partie; ils ne l'ont d'ailleurs pas demandée.

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la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions du Préfet du district de la Veveyse du 8 mars 2017 sont annulées. Le 
permis de construire requis par M.________ AG est refusé.

II. Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis, pour trois quarts, soit CHF 1'875.-, à la 
charge de l'intimée. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants leur est 
restituée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 14 août 2017/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure