# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e299720-074a-5e5a-bd11-c782228497c9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-05-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 28.05.2024 U 2023 87
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2023-87_2024-05-28.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 23 87

1. Kammer 

Vorsitz Audétat

RichterInnen Parolini, von Salis, Righetti und Pedretti

Aktuar Gross

URTEIL

vom 28. Mai 2024            

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG, 

vertreten durch Rechtsanwalt M.A. HSG Franz Xaver Ulrich, 

Beschwerdeführerin

gegen

Regierung des Kantons Graubünden, 

vertreten durch das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität 

Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

und

ARGE B._____, bestehend aus

- C._____ AG, 

- D._____ GmbH, 

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Beigeladene

betreffend Submission

- 3 -

I. Sachverhalt:

1. Das Tiefbauamt (TBA) schrieb am 29. Juni 2023 im offenen Verfahren im 

Staatsvertragsbereich auf der Ausschreibungsplattform simap.ch und im 

Kantonsamtsblatt die Baumeisterarbeiten "H416 Tunnel E._____" 

öffentlich aus.

Für die Ermittlung des vorteilhaftesten Angebots wurden die 

Zuschlagskriterien wie folgt angegeben:

- Zuschlagskriterium Qualität des Anbieters

30% 

Unterkriterien:

• 15% Erfahrungen des TBA GR mit dem Anbieter
• 10% Unternehmerreferenzen
•   5% Baustellenkader

- Zuschlagskriterium Qualität des Angebotes 

30%

Unterkriterien:

• 10% Technische Konzepte
• 10% Plausibilität des Angebotes
•   5% Bauprogramm/Termine
•   5% übergeordnete Konzepte (QM-Konzept; Sicherheits- 

und Gesundheitsschutzkonzept)
- Zuschlagskriterium Nachhaltigkeit 

10%

Unterkriterium: Auftrags- bzw. unternehmensbezogenes 
Nachhaltigkeitskonzept
- Zuschlagskriterium Preis 

30%

linear verkürzte Skala, Preisspanne 30% 

(Angebote > 130% erhalten 0 Punkte)

Als Termin für die Offerteingabe wurde der 29. September 2023 

angegeben.

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2. Innert der Eingabefrist reichten drei Anbieterinnen ihre Angebote ein. Die 

Offertöffnung fand am 4. Oktober 2023 statt. Anlässlich der Offertöffnung 

ergab sich folgendes Bild:

1. ARGE F._____, I._____ Fr. 22'500'364.15

(J._____ SA, K._____ SA, esc costruzioni sa)

2. A._____ AG, L._____ Fr. 28'521'848.85

3. ARGE B._____, M._____ Fr. 28'673'761.95

(C._____ AG / D._____ GmbH)

3. Nach eingehender Prüfung der Angebote durch die Auftraggeberin wurden 

zwei Offerten als den gestellten Anforderungen genügend und somit als 

gültig qualifiziert. Das Angebot der ARGE F._____, I._____, wurde 

aufgrund der Tatsache, dass es nicht den Anforderungen der 

Ausschreibung entsprach und zudem in Punkten, welche für die 

Ausführung relevant sind, nicht plausibel war, für ungültig erklärt. Aufgrund 

der im Voraus bekannt gegebenen Zuschlagskriterien ergab sich sodann 

nach der Aus- und Bewertung der gültigen Angebote das folgendes Bild: 

[………………………………………………]

Gestützt darauf ergab sich die Reihenfolge wie folgt:

ARGE B._____, M._____ 3.62 Punkte

A._____ AG, L._____ 3.60 Punkte

ARGE F._____, I._____ ungültig

4. Mit Beschluss vom 4. Dezember 2023 (Prot. Nr. 938/2023) vergab die 

Regierung in Beachtung der finanzrechtlichen Ausgabenkompetenzen 

den Auftrag zum Preis von CHF 28'780'256.90 an die ARGE B._____ 

(C._____ AG / D._____ GmbH), welche unter Berücksichtigung der in den 

Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Zuschlagskriterien das 

vorteilhafteste Angebot eingereicht hatte. Zur Begründung wurde 

- 5 -

angefügt, dass das berücksichtigte Angebot insbesondere im Kriterium 

"Qualität des Angebots" Vorteile aufweise.

Gemäss Angaben der Vergabebehörde nahm die Zweitplatzierte am 18. 

Dezember 2023 an einem Debriefing beim TBA in Chur teil. Seitens der 

A._____ AG nahmen am Debriefing N._____ und O._____ teil, seitens des 

TBA waren der Leiter Bau Hauptstrassen, P._____, und der 

Submissionsverantwortliche, Q._____, anwesend. Ein Protokoll zum 

Debriefing wurde nicht erstellt. Im Debriefing werden insbesondere die 

wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung des Angebots bekannt 

gegeben (Art. 14 RVzEGzIVöB). Im Rahmen des Debriefings wird dem 

Anbieter die Bewertung seines eigenen Angebots offengelegt und 

erläutert. Ebenfalls dient das Gespräch dazu, aufzuzeigen, was der 

Anbieter bei einer künftigen Angebotseingabe verbessern könnte, um 

seine Chancen auf den Zuschlag zu erhöhen. Dieser Ablauf wurde den 

Vertretern der A._____ AG erläutert und es wurde ihnen aufgezeigt, dass 

unter der neuen IVöB ein Anrecht auf Akteneinsicht erst im 

Beschwerdeverfahren besteht. Der Leiter Bau Hauptstrassen zeigte die 

vom TBA verwendete Beurteilungs- und Bewertungssystematik auf. Es 

wurde erläutert, an welchen Stellen die A._____ AG Punkte verloren hat 

und wo die A._____ AG Punkte gewinnen konnte. Die positiven und 

negativen Aspekte des Angebots wurden aufgezeigt. Dazu stellte die 

Beschwerdeführerin verschiedene Fragen, welche ihr – soweit unter 

Wahrung der Geschäftsgeheimnisse der Zuschlagsempfängerin möglich 

– beantwortet wurden. Der A._____ AG wurde die Offertbeurteilung 

offengelegt, wobei die Detailbewertung der Zuschlagsempfängerin 

geschwärzt wurde. Auf die Abgabe von Kopien wurde praxisgemäss 

verzichtet, jedoch wurde die Möglichkeit geboten, das gezeigte Dokument 

zu fotografieren, wovon die Vertreter der A._____ AG Gebrauch gemacht 

haben.

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5. Gegen die Verfügung vom 6. Dezember 2023 erhob die A._____ AG 

(Beschwerdeführerin) am 22. Dezember 2023 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Darin beantragt sie die 

Aufhebung der Verfügung des TBA vom 6. Dezember 2023 und die 

Erteilung des Zuschlags an sich selbst; eventualiter sei die Sache zum 

neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner. Ihre Anträge 

begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass die 

Vergabestelle für die Bewertung der Angebote eine zu differenzierte 

Notenskala verwendet habe, welche aus ihrer Sicht unzulässig sei. Die 

Unterkriterien hätten mit ganzen Noten, von 0 bis 5, bewertet werden 

sollen. Insbesondere seien die für die Unterkriterien "Technische 

Konzepte" und "Plausibilität des Angebots" sowie für das 

Zuschlagskriterium "Nachhaltigkeit" erteilten Noten zu korrigieren, was 

dazu führen würde, dass das Angebot der Beschwerdeführerin an erster 

Stelle zu liegen käme. 

In Bezug auf die Akteneinsicht beanstandete die Beschwerdeführerin, 

dass sie anlässlich des Debriefings die Bewertung des Angebots der 

Zuschlagsempfängerin nicht einsehen konnte, da geschwärzt; dies 

erschwere ihr die Argumentation und stelle eine Gehörsverletzung dar. 

Gleichzeitig machte die Beschwerdeführerin ein Geheimhaltungsinteresse 

an ihrer eigenen Offerte mitsamt allen Beilagen geltend, da diese 

Geschäftsgeheimnisse enthalten; eine Offenlegung dieser Unterlagen 

würde der Zuschlagsempfängerin einen ungebührlichen 

Wettbewerbsvorteil verschaffen und Einblicke in die Preiskalkulation, aber 

auch in das technische Fachwissen der Beschwerdeführerin bieten. 

6. In ihrer Eingabe vom 25. Januar 2024 verzichtete die 

Zuschlagsempfängerin auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde, 

machte aber ein Geheimhaltungsinteresse geltend mit dem Antrag, es sei 

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der Beschwerdeführerin die Einsichtnahme in die Offerte der ARGE 

B._____, insbesondere den darin enthaltenen Technischen Bericht 

mitsamt dem Schalungskonzept zu verweigern. Sie begründet ihren 

Antrag im Wesentlichen damit, dass ebenso wie bei der 

Beschwerdeführerin in der Offerte schützenswerte Geschäftsgeheimnisse 

vorliegen würden, weshalb diese der Beschwerdeführerin als direkter 

Konkurrentin nicht herauszugeben seien. Dies gelte im besonderen Masse 

für den Technischen Bericht mit dem Schalungskonzept, in welchem 

spezifisches technisches know-how aufgeführt sei. 

7. Die Vergabebehörde beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 29. Januar 

2024 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge gemäss Gesetz. 

Hinsichtlich der Akteneinsicht weist sie darauf hin, dass gemäss ständiger 

Rechtsprechung kein allgemeiner Anspruch auf Einsichtnahme in 

Konkurrenzofferten bestehe. Private Interessen an der Geheimhaltung 

seien insbesondere dort zu berücksichtigen, wo die Aktenstücke 

vertrauliche Geschäftsinformationen enthalten, mithin Fabrikations- und 

Geschäftsgeheimnisse. Im vorliegenden Fall mache die 

Beschwerdeführerin geltend, dass die Angebote durch die Vergabestelle 

falsch bewertet worden seien. Insofern sei in die Akten insoweit Einsicht 

zu gewähren, als die Bewertungen nachvollzogen werden könnten, und 

damit keine schützenswerten Geheimhaltungsinteressen verletzt würden. 

Vor diesem Hintergrund reichte die Vergabebehörde die Vergabeakten in 

einer für das Gericht ungeschwärzten Version ein und für die 

Beschwerdeführerin in einer teilweise geschwärzten Version; geschwärzt 

seien Informationen, welche die ausgeschlossene und nicht 

verfahrensbeteiligte ARGE F._____ betreffen sowie Informationen, 

welche den Anbietern im Hinblick auf künftige Beschaffungsverfahren 

einen unrechtmässigen Wettbewerbsvorteil schaffen könnten (z.B. 

Kostenvoranschlag). 

- 8 -

8. Mit prozessleitender Verfügung vom 1. Februar 2024 legte der 

Instruktionsrichter den Umfang der Akteneinsicht fest, gewährte die 

aufschiebende Wirkung und leitete einen zweiten Schriftenwechsel ein. 

Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

9. In ihrer Replik vom 19. Februar 2024 ändert die Beschwerdeführerin ihre 

Rechtsbegehren insofern ab, als sie neu den Ausschluss der 

Zuschlagsempfängerin beantragt und anstatt die Erteilung die 

Beibehaltung der aufschiebenden Wirkung beantragt; im Übrigen hält sie 

an den gestellten Rechtsbegehren fest. Sie rügt neu, dass die 

Zuschlagsempfängerin keinen Nachweis der geforderten Erfahrung des 

Baustellenchefs vorweisen könne, weshalb das Angebot ausgeschlossen 

werden müsse. Im Weiteren betreibe die Zuschlagsempfängerin eine 

unzulässige Preisspekulation, indem sie für die Vergabebehörde 

wahrscheinliche und gravierende Nachteile in Bezug auf die Entwicklung 

der Vergütung habe; auch deshalb hätte die Zuschlagsempfängerin 

ausgeschlossen werden müssen. Weiter führt die Beschwerdeführerin 

aus, dass nach Herausrechnen der Umlagerung der Vorhaltekosten die 

Preisdifferenz zwischen ihrem Angebot und demjenigen der 

Zuschlagsempfängerin grösser geworden und entsprechend auch die 

Punktedifferenz angewachsen wäre. Weiter zieht die Beschwerdeführerin 

ihre Rüge bezüglich der von der Vergabebehörde verwendeten 

Notenskala aufgrund der Ausführungen in der Vernehmlassung zurück. 

Schliesslich wirft die Beschwerdeführerin der Vergabebehörde 

Rechnungs- und Rundungsfehler vor, sowie diverse fehlerhafte 

Bewertung einzelner Unterkriterien. 

10. Die Vergabebehörde hält in ihrer Duplik vom 20. März 2024 unverändert 

an der Abweisung der Beschwerde fest. Sie reagiert auf die einzelnen 

Rügen der Beschwerdeführerin und kommt zum Schluss, dass sie die 

Bewertung der Angebote sorgfältig und damit im Rahmen ihres 

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Ermessens vorgenommen habe; der angefochtene Zuschlagsentscheid 

erweise sich als richtig und haltbar.

11. In ihrer Stellungnahme (Triplik) vom 28. März 2024 stellt die 

Beschwerdeführerin wiederum dieselben Rechtsbegehren wie in ihrer 

Beschwerde (also abweichend von der Replik). Sie vertieft in ihrer Eingabe 

ihre Argumentation in Bezug auf die Nichteinhaltung des 

Eignungskriteriums hinsichtlich des Baustellenchefs der 

Zuschlagsempfängerin, der unzulässigen Preisspekulation, dem 

intransparenten Umgang mit dem Unterkriterium 'Erfahrungen des TBA 

GR mit dem Anbieter' und dem Unterkriterium 'Plausibilität des Angebots'. 

12. Mit Eingabe (Quadruplik) vom 10. April 2024 hält die Vergabebehörde 

nach wie vor an ihren Rechtsbegehren fest. Sie hält darin der 

Beschwerdeführerin ihre Argumente bezüglich der Einhaltung von 

Eignungskriterien entgegen.

13. Mit Stellungnahme (Quintuplik) vom 16. April 2024 äusserte sich die 

Beschwerdeführerin erneut zur Sache. Das Gesuch der Vergabebehörde 

vom 23. April 2024 um Gewährung einer Frist von 20 Tagen zur 

Entgegnung (Sextuplik) wurde von der Instruktionsrichterin mit Schreiben 

vom 24. April 2024 auf eine Frist bis zum 2. Mai 2024 gekürzt. 

14. Mit Schreiben vom 6. Mai 2024 stellte das Gericht der Beschwerdeführerin 

die Stellungnahme der Regierung (Beschwerdegegnerin) vom 2. Mai 2024 

als Beilage im Verfahren U 23 87 zur Kenntnisnahme zu. 

15. In der Folge ging keine weitere Stellungnahme mehr ein.

 

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II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet die 

Vergabeverfügung (Entscheid) vom 6. Dezember 2023, worin die 

Beschwerdegegnerin (Regierung) für die Baumeisterarbeiten "H416 

Tunnel E._____" für CHF 28'780'256.90 an die punktemässig am besten 

bewertete Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) und nicht an die 

zweitrangierte Beschwerdeführerin (mit ihrem preislich günstigeren 

Angebot von CHF 28'521'848.85; Differenz 0.906%) erteilte. Dagegen 

wehrte sich die Beschwerdeführerin mit Beschwerde vom 22. Dezember 

2023 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte 

die Aufhebung des Vergabeentscheids vom 6. Dezember 2023 und die 

Erteilung des Zuschlags an sich selbst; eventualiter sei die Sache zum 

neuen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. In der Replik 

beantragte die Beschwerdeführerin zusätzlich den Ausschluss der 

Zuschlagsempfängerin, während sie in der Triplik lediglich (wieder) an den 

Anträgen in der Beschwerde festhielt; alles unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. 

Beschwerdethema ist die Rechtmässigkeit des angefochtenen 

Vergabeentscheids betreffend "Tunnel-Baumeisterarbeiten", 

Strassenabschnitt H416.

1.2. Das anwendbare Recht bilden das Bundesgesetz über den Binnenmarkt 

(Binnenmarktgesetz [BGBM]; SR 943.02), die Bestimmungen der 

Interkantonalen Vereinbarung zum öffentlichen Beschaffungswesen 

(IVöB) vom 15. November 2019, in Kraft gesetzt am 1. Oktober 2022, weil 

das Verfahren am 29. Juni 2023 und somit zeitlich nach dem Inkrafttreten 

der totalrevidierten IVöB eingeleitet wurde und daher (laut intertemporaler 

Regelung in Art. 64 Abs. 1 IVöB) auf den vorliegenden Fall das neue Recht 

anwendbar ist. Das Einführungsgesetz zur interkantonalen Vereinbarung 

über das öffentliche Beschaffungswesen (EGzIVöB; BR 803.600) sowie 

die zugehörige Verordnung (RVzEGzIVöB; BR 803.610) sind ebenfalls zu 

- 11 -

beachten und hier anwendbar. Nach Art. 55 IVöB richtet sich das 

Verfügungs- und Beschwerdeverfahren zudem ausdrücklich nach den 

Bestimmungen der kantonalen Gesetze über die Verwaltungsrechtspflege 

(Ergo: Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG]; BR 370.100).

1.3. Die schriftlich eingereichte Beschwerde vom 22. Dezember 2023 ist 

sowohl bezüglich ihrer Form (Erfordernis an Rechtsschriften nach Art. 38 

VRG) als auch hinsichtlich der Einhaltung der 20-tätigen Beschwerdefrist 

laut Art. 56 Abs. 1 IVöB formell korrekt und ordnungsgemäss erfolgt. Die 

Beschwerde ist infolgedessen frist- und formgerecht eingereicht worden. 

1.4. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG beurteilt das Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide der Regierung, 

soweit diese nicht nach kantonalem oder eidgenössischem Recht 

endgültig sind oder bei einer anderen Instanz angefochten werden 

können. Der strittige Vergabeentscheid der Beschwerdegegnerin ist ein 

solcher Entscheid, der weder andernorts angefochten werden kann noch 

auf Kantons- oder Bundesebene endgültig ist. Er bildet daher, im Einklang 

mit Art. 52 IVöB, ein taugliches Anfechtungsobjekt vor dem 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und das angerufene Gericht 

ist folglich sowohl sachlich, funktionell wie auch örtlich zur vorliegenden 

Streitentscheidung spruchbefugt. 

1.5. Zur Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ist laut Art. 50 VRG 

legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein 

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die 

Beschwerdeführerin wird durch die Auftragsvergabe der 

Baumeisterarbeiten an die Zuschlagsempfängerin offenkundig 

wirtschaftlich nachteilig berührt, weil nicht sie die ausgeschriebenen 

Tunnelarbeiten erledigen darf. Es entgeht ihr damit ein Auftrag in der 

Grössenordnung von rund CHF 28.5 Mio. laut eigener Offerte. Als 

- 12 -

Adressatin des Entscheids ist die Beschwerdeführerin demnach auch zu 

dessen Überprüfung berechtigt.

1.6. Die Kontrolle von Vergabeentscheiden beschränkt sich laut Art. 56 Abs. 3 

IVöB auf Rechtsverletzungen inklusive Überschreitung oder Missbrauch 

des Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige 

Sachverhaltsfeststellungen. Die Angemessenheit des strittigen 

Entscheids kann im Zuge des Beschwerdeverfahrens hingegen nicht 

überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB). Das Verwaltungsgericht kann 

deshalb sein Ermessen nicht an die Stelle jenes der Vorinstanz 

(Vergabehörde) setzen. Vielmehr hat es, so die verwaltungsgerichtliche 

Rechtsprechung, Lösungen der Vergabebehörde zu akzeptieren, die mit 

sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als 

zweckmässiger erschiene (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts [VGU] U 

23 39 vom 29. August 2023 E.1.4, U 22 86 vom 11. Juli 2023 E.1.6, U 22 

54 vom 14. Februar 2023 E.1.6 und U 22 87 vom 24. Januar 2023 E.1.6). 

Gerade bei Fragen der Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der 

ausgewählten Zuschlagskriterien kommt der Vergabebehörde 

praxisgemäss ein weiter Ermessensspielraum zu und auch bei Fragen 

technischer, technologischer, (bau-)physikalischer und methodologischer 

Art oder bei Eignungs- und Angebotsbewertungen ist die Kognition 

praktisch auf Willkür begrenzt (vgl. PVG 2001 Nr. 45; VGU U 22 64 vom 

13. Dezember 2022 E.4.6, U 21 53 vom 26. Oktober 2021 E.1.5., U 21 14 

vom 24. Juni 2021 E.3). Das Gericht kann nur dort eingreifen, wo eine 

Bewertung erwiesenermassen falsch und sachlich nicht haltbar ist. 

Voraussetzung für ein Eingreifen und eine Korrektur ist der Nachweis einer 

willkürlichen, sachlich nicht zu rechtfertigenden Bewertung eines 

Kriteriums (VGU U 22 15 vom 23. Mai 2022 E.4.5, U 21 90 vom 15. 

Februar 2022 E.1.6 und U 21 53 vom 26. Oktober 2021 E.1.5, je m.w.H.).

1.7. Aus verfahrensrechtlicher Sicht sei noch klargestellt, dass die 'Ausweitung' 

des Hauptbegehrens in der Beschwerde (Aufhebung des angefochtenen 

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Entscheids und Erteilung des Zuschlags an sich selbst) samt 

Eventualbegehren (Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid an die 

Vorinstanz) im Vergleich zur Replik (zusätzlich Ausschluss der 

Zuschlagsempfängerin gefordert) grundsätzlich nicht zulässig ist (vgl. Art. 

51 Abs. 2 VRG). Vorliegend ist diese Ungereimtheit wohl als 'Versehen' zu 

werten, worauf nicht weiter einzugehen ist, weil jene Erweiterung des 

ursprünglichen Hauptbegehrens samt Eventualbegehren durch das 

Zusatzbegehren in der Replik keine (materielle) Änderung des 

Schlussergebnisses ergeben hätte.

2. Streitgegenstand und materiell zu beurteilen ist, ob die 

Zuschlagsempfängerin wegen fehlender Eignung ihres Baustellenchefs 

vom Verfahren hätte ausgeschlossen werden müssen (nachfolgend 

Erwägung 3.ff.). Weiter rügt die Beschwerdeführerin die Position 'längeres 

Vorhalten', wonach das Angebot der Zuschlagsempfängerin unzulässige 

Umlagerungen gegenüber dem Leistungsverzeichnis enthalte (E.4.ff.). Die 

Beschwerdeführerin bemängelt bezüglich der Bewertung der 

'Qualitätskriterien' im Besonderen inakzeptable 'Rechnungs- und 

Rundungsfehler' (E.5.ff.). Weiter ist die Beschwerdeführerin nicht 

einverstanden mit der Beurteilung des Unterkriteriums 'Erfahrungen mit 

dem Anbieter' (E.6.ff.) sowie des Unterkriteriums 'Technische Konzepte', 

mit den Teilaspekten 'Tunnelkonzept' und "'Schalungskonzept' (E.7.ff.). 

Dasselbe gibt es hinsichtlich des Unterkriteriums 'Plausibilität des 

Angebots' zu klären (E.8.ff.). Ein weiterer Rügepunkt betrifft die angeblich 

'fehlerhafte Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin' (E.9.ff.) und 

der Einwand der 'fehlerhaften Bewertung des Angebots der 

Zuschlagsempfängerin' (E.10.ff.). Schliesslich wird noch über die 

Bewertung des Zuschlagskriteriums der 'Nachhaltigkeit' zu befinden sein 

(E.11.ff.). Sodann wird das Fazit zum Vergabeentscheid gezogen (E.12).

3. Als Erstes ist die Rüge zum Ausschluss der Zuschlagsempfängerin wegen 

'fehlender Eignung des Baustellenchefs' zu klären:

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3.1. Die Beschwerdeführerin kritisiert zunächst, dass der von der 

Zuschlagsempfängerin vorgesehene Baustellenchef gemäss dessen 

LinkedIn-Profil gar nicht bei dieser angestellt sei, sondern bei der G._____ 

GmbH; weil diese Firma nicht als Subunternehmerin aufgeführt sei, liege 

ein unzulässiger Beizug vor, was zum Ausschluss des Angebots führen 

müsse. Nachdem die Vergabebehörde aufzeigte, dass der Baustellenchef 

seit dem 1. November 2023 bei der Zuschlagsempfängerin angestellt sei, 

änderte die Beschwerdeführerin ihre Argumentation. Neu stellt sie sich auf 

den Standpunkt, dass die Eignung der Zuschlagsempfängerin daher nicht 

gegeben sei und deren Angebot vom Vergabeverfahren auszuschliessen 

sei, weil der von ihr im Zeitpunkt der Offerteingabe aufgeführte 

Baustellenchef nicht bei ihr angestellt war. Unter Verweis auf das Urteil 

des Bundesgerichts 2D_25/2018 vom 2. Juli 2029 bringt sie vor, dass ein 

Eignungskriterium grundsätzlich bei Offerteingabe erfüllt sein muss, 

ansonsten dies in der Ausschreibung explizit angegeben sein müsse, was 

hier nicht der Fall sei.

3.2. Dazu nimmt die Vergabebehörde in ihrer Quadruplik mit der 

Argumentation Stellung, dass gemäss Art. 27 IVöB grundsätzlich die 

Eignung zu jedem Zeitpunkt während des Verfahrens und der 

Auftragserfüllung gewährleistet sein müsse; deren Prüfung könne 

jederzeit erfolgen, müsse aber zumindest einmal vor der 

Zuschlagserteilung erfolgen, da der Zuschlag nicht ungeeigneten 

Anbietern erteilt werden dürfe. Gemäss Bundesgericht müssten die 

Eignungskriterien grundsätzlich zum Zeitpunkt des Vergabeentscheides 

erfüllt sein (BGE 145 II 249). 

3.3. Aus chronologischer Sicht ist für das Gericht erstellt, dass die 

Ausschreibung am 29. Juni 2023 erfolgt und Frist für die Offerteingabe bis 

zum 29. September 2023 lief. Der Beschluss zur Vergabe erging am 4. 

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Dezember 2023 und die entsprechende Verfügung datiert vom 6. 

Dezember 2023. 

3.4. In den Ausschreibungsunterlagen definierte die Vergabebehörde das 

Eignungskriterium "E3: fachliche Eignung" wie folgt:
Technischer Leiter:

- mind. 10 Jahre Erfahrung im Untertagbau

- mind. 1 Tunnel im konventionellen Sprengvortrieb (L>400 m, Ausbruchfläche > 60m2, 

mit Innenausbau) innerhalb der letzten 5 Jahre. 

Baustellenchef:

- mind. 10 Jahre Erfahrung im Untertagbau

- mind. 1 Tunnel im konventionellen Sprengvortrieb (L>400 m, Ausbruchfläche > 60m2,

  mit Innenausbau) innerhalb der letzten 5 Jahre. 

Hinweise oder Vorgaben dazu, in welchem Zeitpunkt wesentliche 

Elemente für die Auftragserfüllung vorhanden oder nachgewiesen sein 

müssen, fehlen in den Ausschreibungsunterlagen.

3.5. Die fachliche Qualifikation des von der Zuschlagsempfängerin benannten 

Baustellenchefs ist unbestritten. Bestritten ist die Nichterfüllung der 

Eignungskriterien durch die Zuschlagsempfängerin im Zeitpunkt der 

Offerteingabe, weil zu diesem Zeitpunkt (29. September 2023) der 

Baustellenchef noch nicht bei der Zuschlagsempfängerin angestellt war. 

3.6. Das streitberufene Gericht hatte eine ähnliche Konstellation im Verfahren 

U 19 96 (Schneeräumung auf der H._____) zu beurteilen. Es hat damals 

festgestellt, dass die vom Bundesgericht am 2. Juli 2019 (!) gefällten 

Urteile 2D_25/2018 (=BGE 143 II 249) und 2C_111/2018 scheinbar 

Gegenteiliges festlegten. In U 19 96 E.6.1.8.1. und 6.1.8.2 hat das 

Verwaltungsgericht Graubünden die beiden Entscheide analysiert, um 

dann in E.6.1.8.3 zu folgender Erkenntnis zu kommen: 

In diesem Sinne kann die genannte Rechtsprechung so zusammengefasst werden, dass 

zwar grundsätzlich die Frist der Offerteneinreichung den massgeblichen Zeitpunkt 

darstellt, in welchem die Eignungskriterien und weiteren wesentlichen Elemente erfüllt 

- 16 -

sein müssen, dass aber gleichzeitig die Eignungskriterien (oder weitere Elemente) bei 

unklarer Formulierung auslegungsbedürftig und dann so auszulegen sind, dass sie die 

binnenmarktrechtlichen Vorgaben einhalten. Insofern sind die beiden Entscheide nicht 

per se als widersprüchlich, sondern als komplementär anzusehen. Das erste legt den 

Grundsatz fest, das zweite öffnet eine Möglichkeit für Ausnahmen, um das 

Binnenmarktrecht einzuhalten und insbesondere einen wirksamen Wettbewerb 

gewährleisten zu können.

3.7. Diese Erkenntnis wurde dann beim Weiterzug von U 19 96 im Urteil des 
Bundesgerichts 2D_17/2020 vom 30. November 2020, E.1.2.5 wie folgt bestätigt: 

Eignungskriterien müssen grundsätzlich im Zeitpunkt des Vergabeentscheids erfüllt sein. 

Aus der Ausschreibung kann sich aber Gegenteiliges ergeben, wobei sich dies nicht nur 

aus einer ausdrücklichen Anordnung, sondern auch aus der Auslegung der 

Ausschreibungsunterlagen ergeben kann. Das Urteil 2C_111/2018 ist nicht ein 

Widerspruch zum Urteil 2D_25/2018, sondern ein Anwendungsfall der darin genannten 

Grundsätze, indem darin die Ausschreibungsunterlagen ausgelegt werden. Bei dieser 

Auslegung sind insbesondere die binnenmarktrechtlichen Anforderungen und die dem 

Submissionsrecht zugrundeliegenden Anliegen der Gleichbehandlung der Anbieter, der 

Sicherstellung von Transparenz und einer wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel 

zu beachten. Die konkrete Anwendung dieser Grundsätze ist eine Frage der Auslegung 

der Ausschreibung im Einzelfall […].

3.8. Für den konkreten Fall bedeutet dies, dass die Nichterfüllung eines 

Eignungskriteriums zum Zeitpunkt der Offerteingabe nicht wie die 

Beschwerdeführerin ausführt, zum Ausschluss der Zuschlagsempfängerin 

führt. Der massgebliche Zeitpunkt ist laut Bundesgericht der Zeitpunkt des 

Beschlusses zur Vergabe. Da dieser am 4. Dezember 2023 gefällt wurde, 

war das Eignungskriterium zu diesem Zeitpunkt ohnehin erfüllt (Antritt 

Arbeitsverhältnis: 1. November 2023). Auf jeden Fall würde es 

insbesondere dem Grundsatz der wirtschaftlichen Verwendung 

öffentlicher Mittel zuwiderlaufen, wenn eine solche Formalität zum 

Ausschluss der Zuschlagsempfängerin führen würde – es sei denn, ein zu 

knapper Arbeitsantritt würde die Qualität der Ausführung in irgendeiner 

Weise beeinträchtigen. Diese Rüge (E.3) ist nicht zu hören.

- 17 -

4. Zur Rüge der Position 'längeres Vorhalten', wonach das Angebot der 

Zuschlagsempfängerin wettbewerbsverzerrende/unzulässige 

Umlagerungen gegenüber dem Leistungsverzeichnis der Ausschreibung 

enthalte: 

4.1. Die Beschwerdeführerin kritisiert dazu: Im Leistungsverzeichnis sei für das 

'längere Vorhalten' eine Dauer von 3 Monaten ausgeschrieben. Diese 

Position zähle aber in diesem Umfang nicht zum ausgeschriebenen 

Leistungsumfang, denn es sei im Leistungsverzeichnis für jede Position 

definiert, welche Vorhaltedauer zu offerieren sei. Ein längeres Vorhalten 

der Baustelleneinrichtung werde weder über die Gesamtbauzeit hinaus 

noch für einzelne Bauphasen verlangt. Bei längeren oder kürzeren 

Vorhalten handle es sich somit um eine hypothetische Eventualität und 

nicht um eine bestellte Leistung. Weil sie und die Zuschlagsempfängerin 

massiv unterschiedliche Preise offeriert hätten, schlage sich die Art der 

Bewertung dieser Leistungspositionen in relevanter Art und Weise auf die 

Gesamtbewertung der Angebote nieder. Die Beschwerdeführerin habe für 

das längere Vorhalten CHF 738'950.15 offeriert, während die 

Zuschlagsempfängerin dieselbe Position nur mit CHF 26'664.95 ausfüllte. 

Es sei davon auszugehen, dass die Zuschlagsempfängerin Teile dieser 

Position in andere Positionen umgelagert habe. Weil diese Umlagerung 

wesentlich sei und mit erheblicher Wahrscheinlichkeit sehr gravierende, 

für die Vergabebehörde ungewöhnliche und unverhältnismässige negative 

Folgen bezüglich der Vergütung nach sich ziehen würde, würde das 

Ergebnis der Submission verfälscht und sich das Vergaberisiko gerade 

deswegen verwirklichen. Weiter ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, 

dass die Position für längeres Vorhalten nicht in die Preisbewertung 

einfliessen dürfe, da es sich bei der längeren Vorhaltedauer um eine reine 

Eventualität handle. Aufgrund der Modalitäten in der Ausschreibung 

ergäbe sich bei einer Änderung der Vorhaltedauer nicht automatisch eine 

- 18 -

Änderung der Vergütung. Bei den Positionen für längeres Vorhalten 

handle es sich um Globalen, welche unabhängig vom effektiven Aufwand 

auszurichten seien. Deshalb hätten die offerierten Beträge nicht 

gleichwertig wie der Angebotspreis für die ausgeschriebene Leistung in 

die Preisbewertung einfliessen dürfen.

4.2. Die Vergabebehörde erläutert die Position 'längeres Vorhalten' und 

weshalb diese von den Anbieterinnen zu offerieren war. Sie führt im 

Wesentlichen aus, dass im Untertagbau der Bauherr das Baugrundrisiko 

trage; damit der Unternehmer den Risiken in der Kalkulation Rechnung 

tragen könne, sei eine vertragliche Zuordnung erforderlich. Deshalb sei im 

vorliegenden Leistungsverzeichnis in insgesamt 43 Positionen das 

längere resp. kürzere Vorhalten der einzelnen Installationen mit einer 

Vorhaltedauer von 3 Monaten berücksichtigt. Für längeres und kürzeres 

Vorhalten werde jeweils nur eine Position für längeres Vorhalten 

ausgesetzt, wobei kürzeres Vorhalten mit denselben Angebotspreisen 

abgerechnet werde wie längeres Vorhalten, jedoch mit negativem 

Vorzeichen. Diese Positionen kommen bei Bestellungsänderungen zum 

Tragen oder wenn für den Vortrieb eine Veränderung der entsprechenden 

Abrechnungs-Bauzeit (Differenz zwischen Bauzeit und 

Abrechnungsbauzeit) von mehr als einem Monat vorliegt. Aufgrund dieser 

Differenz verändern sich die bauzeitabhängigen Kosten. Dies sind 

insbesondere die Baustelleneinrichtung (längeres oder kürzeres Vorhalten 

der in der entsprechenden Arbeitsphase benötigten 

Baustelleneinrichtungen, wenn die Abrechnungs-Bauzeit mehr als ein 

Monat von der Soll-Bauzeit abweicht. Sind die Preise und Ansätze für 

Leistungen dem Werkvertrag (z.B. Leistungsverzeichnis) zu entnehmen, 

verändert sich die Vergütung entsprechend den tatsächlichen Mengen. 

Vor diesem Hintergrund sieht sich die Vergabebehörde berechtigt, wenn 

aus Sorgfaltsgründen nicht sogar verpflichtet, aufgrund der vorhandenen 

Risiken bzw. Unsicherheiten im Untertagbau eine Position für 'längeres 

- 19 -

Vorhalten' im Leistungsverzeichnis vorzusehen, womit der Unternehmer 

diese Risiken in seiner Kalkulation Rechnung tragen kann. Ansonsten 

würde sich die Vergütung nach den Selbstkosten des Unternehmers 

bemessen mit einem angemessenen Zuschlag für Risiko und Gewinn. Das 

von der Vergabebehörde gewählte Vorgehen mit dem im 

Leistungsverzeichnis ausgewiesenen Ausmass von 3 Monaten erweise 

sich im Verhältnis zur geplanten Soll-Bauzeit (Anmerkung Gericht: 41 

Monate) als angemessen. Die Vergabebehörde räumt ein, dass die 

Zuschlagsempfängerin die Kosten für das längere Vorhalten teilweise in 

andere Positionen umgelagert habe, eine solche Umlagerung aber 

zulässig sei und das Angebot der Zuschlagsempfängerin vorteilhafter sei 

als dasjenige der Beschwerdeführerin.

4.3. Für das Gericht ist in tatsächlicher Hinsicht erstellt, dass die beiden 

Anbieterinnen die Positionen für längeres Vorhalten unterschiedlich 

kalkuliert haben. Das Thema 'längeres Vorhalten' umfasst die zwei 

Aspekte 'Umlagerung' und 'Berücksichtigung der Position im 

Preiskriterium'.

4.3.1. Zur Umlagerung: Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich eine 

umfangreiche Praxis, z.B. jüngst in VGU U 23 25 vom 21. Dezember 2023 

mit Verweis auf u.a. VGU U 22 22 vom 1. November 2022 (mit der A._____ 

AG als Zuschlagsempfängerin, der von der Zweitplatzierten 

Beschwerdeführerin u.a. unzulässige Umlagerungen in Positionen der 

Baustelleninstallationen vorgeworfen wurden; Beschwerde wurde 

abgewiesen). Die dortige E.2.2.3.2. (Seite 12 von U 22 22) lautete wie 

folgt: 

Das streitberufene Verwaltungsgericht hat sich zu der hier stellenden Frage der 

Zulässigkeit und Verhältnismässigkeit von "Preisumlagerungen" bereits in seinem Urteil 

[VGU] U 13 8 vom 6. März 2014 ausgiebig befasst, welches darauf mit Urteil des 

Bundesgerichts 2D_39/2014 vom 26. Juli 2014 bestätigt wurde und worin in E. 7b was 

folgt festgehalten und bestimmt wurde:

- 20 -

Preisumlagerungen können gemäss Rechtsprechung einen Verstoss gegen die 

submissionsrechtlich relevanten Gebote der Kostenwahrheit und der Transparenz sowie 

gegen das Verbot der Wettbewerbsverfälschung darstellen (Urteile des 

Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 10 40 vom 25. Mai 2010, U 05 47 vom 

23. Juni 2005). Gegebenenfalls läge ein Ausschlussgrund gemäss Art. 22 lit. c SubG (in 

Verbindung mit Art. 24 lit. c SubG) vor. Beim Prinzip der Preisvereinbarung nach 

Einheitspreisen wird davon ausgegangen, dass sich Mengenänderungen in 

entsprechenden Preisänderungen niederschlagen. Ein Angebot, bei dem bestimmte 

Einheitspreise bewusst tief gehalten und die auf diese Positionen entfallenden Material- 

und/oder Arbeitskosten in andere Einheitspreise oder in eine Festpreisposition 

übertragen werden, widerspricht nach der Rechtsprechung dem Prinzip einer 

Preisvereinbarung nach Einheitspreisen. Zwar ist die Kalkulation der Angebotspreise 

Sache des anbietenden Unternehmers, und die Art und Weise, wie er seinen Aufwand in 

Einheitspreise umrechnet, steht ihm grundsätzlich frei. Die Verschiebung von 

Kostenteilen aus bestimmten Einheitspreisen in andere Positionen darf aber nicht 

offensichtlich einzig dem Zweck dienen, allfällige Fehler des Leistungsverzeichnisses 

zulasten des Auftraggebers auszunützen. Denn bei einer derart gestalteten Offerte 

profitiert der Auftraggeber bei allfälligen Mengenreduktionen nicht von der 

Kostenersparnis. Zudem verunmöglicht eine solche Verschiebung die korrekte Analyse 

der offerierten Preise und wird der direkte Vergleich mit den anderen eingereichten 

Angeboten erschwert oder gar verunmöglicht, was eine Verletzung des Transparenz- und 

Gleichbehandlungsgebotes darstellt (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2P.164/2002 vom 

27. November 2002; Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich 

VB.2010.00402 vom 15. Dezember 2010 E.4, VB.2007.00123 vom 12. September 2007 

E.3.4, VB.2003.00256 vom 3. Dezember 2003 E.4; Urteil des Verwaltungsgerichtes des 

Kantons Luzern LGVE II 2004 Nr. 8 vom 19. März 2004). In den erwähnten Urteilen des 

Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden wurden Offerenten ausgeschlossen, 

weil sie einerseits einen rund achtfach höheren Globalpreis für die Baustelleninstallation 

bei gleichzeitig rund 90 % tieferem Einheitspreis für Beton anboten (Urteil des 

Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 10 40 vom 25. Mai 2010) bzw. rund 

fünffach höhere Kosten für die Baustelleninstallation bei einem Sonderrabatt von 99 % 

für den Beton (Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 05 47 vom 

23. Juni 2005). Im zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (Urteil 

VB.2010.00402 vom 15. Dezember 2010) ging es um den Ausschluss eines Anbieters, 

der in seinen Ausschreibungsunterlagen Einheitspreise mit negativen Vorzeichen 

(Minuspreise) oder unrealistisch tiefe, nicht kostendeckende Preise wie z.B. Nullerpreise 

oder Einfrankenpreise (sog. Platzhalterpreise) im Grundangebot offerierte, was die 

- 21 -

Vergabestelle (und auf Beschwerde hin auch das Verwaltungsgericht des Kantons 

Zürich) nicht akzeptierte.

4.3.2. Weiter wurde in E.2.2.3.5. (Seite 16 von U 22 22) ausdrücklich bestimmt: 

Damit kann festgehalten werden, dass die hier strittigen Umlagerungen nicht zwingend 

zu einem Ausschluss aus dem Vergabeverfahren führen mussten. Dies, weil die 

grundsätzlich zwar eine Preisbildungsvorschrift verletzende Offerte nicht mit erheblicher 

Wahrscheinlichkeit sehr gravierende und für den Auftraggeber ungewöhnliche und 

unverhältnismässige negative Folgen in Bezug auf die Entwicklung der Vergütung haben 

wird, so dass das Submissionsergebnis verfälscht wäre und sich das Vergaberisiko 

gerade deshalb verwirklicht hätte (BEYELER, Geltungsanspruch, Rz. 2338).

4.3.3. Im vorliegenden Fall hat die Zuschlagsempfängerin für das längere 

Vorhalten einen Betrag von CHF 26'664.95 offeriert, während die 

Beschwerdeführerin dafür einen Betrag von CHF 738'950.15 eingesetzt 

hat. Wie die Vergabebehörde korrekt ausführt, hängt die Kalkulation für 

das längere Vorhalten von diversen Faktoren ab, wie z.B. der Länge der 

Bauzeit und dem gewählten Amortisationsmodell. In der Ausschreibung 

sind Installationen ausgesetzt, welche über die gesamte Bauzeit 

vorgehalten werden müssen (z.B. Bürocontainer, Installationsflächen), 

andere wiederum können nach erfolgter Tätigkeit von der Baustelle 

entfernt werden (z.B. Vortriebseinrichtungen, Gewölbeschalwagen etc.). 

Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin, welche das 'längere Vorhalten' 

über eine Monatsmiete berechnet hat, wählte die Zuschlagsempfängerin 

ein Amortisationsmodell anhand der Bauzeitmiete über die kalkulierte 

Bauzeit (Anmerkung Gericht: Dieser Vorgang führt zur vorgeworfenen 

Umlagerung, wobei diese transparent gemacht ist; dies im Gegensatz zur 

Umlagerung der Beschwerdeführerin; vgl. dazu hinten Ziff. 8.3 und Ziff. 

10.3). Die der Kalkulation zu Grunde liegenden Einsatzdauern der 

Installationen und Geräte hat die Zuschlagsempfängerin transparent 

dargestellt, weshalb das gewählte Abschreibungsmodell für die 

Vergabebehörde nachvollziehbar war. Es liegt ausserdem innerhalb der 

unternehmerischen Freiheit der Anbieterin. 

- 22 -

4.3.4. Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, dass der Verdacht 

auf eine Umlagerung gegeben ist. Eine solche ist aber – wie oben gesehen 

– nicht per se verboten und muss nicht zwingend zum Ausschluss führen. 

Ein solcher muss nur dann vorgenommen werden, wenn die Umlagerung 

mit erheblicher Wahrscheinlichkeit sehr gravierende, für den Auftraggeber 

ungewöhnlich und unverhältnismässige negative Folgen mit Bezug auf die 

Entwicklung der Vergütung haben wird, sodass das Submissionsergebnis 

verfälscht wäre und das Vergaberisiko sich gerade deshalb verwirklicht 

hätte. 

4.3.5. Die Vergabebehörde zeigt in überzeugender Art und Weise auf, dass die 

oben beschriebenen negativen Folgen nicht zu erwarten seien, weshalb 

die vermutete Umlagerung zulässig sei. Tatsächlich verhält es sich so, 

dass die Vergabebehörde bei einer Verringerung der Bauzeit um mehr als 

einen Monat im Angebot der Zuschlagsempfängerin von einer Einsparung 

bei deren Position 'längeres Vorhalten' (CHF 26'664.95) nicht profitieren 

würde; umgekehrt drohten der Vergabebehörde bei Annahme des 

Angebots der Beschwerdeführerin Mehrkosten in der Höhe von CHF 

738'950.15, sollte sich die Bauzeit um einen Monat oder mehr verlängern. 

Angesichts dieser grossen Differenz in der finanziellen Auswirkung 

erscheint es zudem als zweckmässig und sorgfältig, dass die 

Vergabebehörde die Position 'längeres Vorhalten' in die Bewertung des 

Preiskriteriums hat einfliessen lassen. Erfahrungsgemäss ist ausserdem 

im Sinne einer Risikoabwägung auch davon auszugehen, dass die Bauzeit 

eher über- anstatt unterschritten wird. Mit dieser Rüge (E.4) dringt die 

Beschwerdeführerin nicht durch.

5. Zu den als mängelbehafteten gerügten Qualitätskriterien: Rechnungs- und 

Rundungsfehler bei Auswertung der zwei hier massgeblichen Offerten:

- 23 -

5.1. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Replik mit Blick auf die von der 

Vergabebehörde eingelegte Offertbewertung (vgl. Akten des 

Beschwerdegegners [Bg-act.] 7) Rechnungs- und Rundungsfehler 

geltend. Zum Vorhalt 'Rechnungsfehler' wurde vermerkt: So sei beim 

Zuschlagskriterium 'Qualität des Anbieters' das gewichtete Punktetotal mit 

0.95 angegeben, obschon die gewichteten Positionen 0.45 + 0.30 + 0.19 

Punkte insgesamt 0.94 Punkte ausmachten. Zum Einwand 

'Rundungsfehler' wurde ausgeführt: Beim Unterkriterium 'Technische 

Konzepte' hätte die gewichtete Punktezahl 0.31 für die 

Beschwerdeführerin betragen sollen anstatt 0.30 und bei der 'Plausibilität 

des Angebots' 0.28 anstatt 0.27 Punkte. Diese Rundungsfehler wirkten 

sich auf das knappe Endergebnis 3.60 <> 3.62 Punkte aus.

5.2. Die Vergabebehörde räumt ein, dass es beim Zuschlagskriterium 'Qualität 

des Anbieters' zu einem Rechnungsfehler gekommen sei, ausgehend von 

der Umrechnung der prozentualen Gewichtung in Dezimalstellen. Dieser 

Umrechnungsfehler habe aber alle Anbieter gleichermassen getroffen. Bei 

den Rundungsfehlern erklärt die Vergabebehörde, dass die Tabellen in 

der Auswertung (Bg-act. 7) auf zwei Dezimalstellen genau gezeigt würden, 

wobei in den einzelnen Zellen keine Rundungsformeln hinterlegt worden 

seien, die Berechnungen also mit ungekürzten Werten vorgenommen 

worden seien. Die Darstellung habe aber das Ergebnis der 

Gesamtbewertung nicht beeinflusst. Zur Veranschaulichung führt die 

Vergabebehörde in ihrer Duplik die entsprechenden Tabellen mit der 

Gegenüberstellung der originalen, auf vier Dezimalstellen genauen 

Bewertungen sowie deren korrekte Rundung auf zwei Dezimalstellen auf. 

Ebenso legt sie eine neue Offertbewertung (Bg-act. 7) mit den originalen 

vier Dezimalstellen ein (Bg-act. 16). 

5.3. Aus Sicht des Gerichts verhält es sich dazu wie folgt: Wie die 

Vergabebehörde korrekt ausführt, blieb der (Um-)Rechnungsfehler von 

Prozenten in Dezimalstellen ohne Auswirkung, da alle Anbieterinnen 

- 24 -

gleichermassen davon betroffen waren. Und auch bei den 

Rundungsdifferenzen zeigte die Vergabestelle transparent und 

nachvollziehbar auf, dass es sich nur um ein Darstellungsproblem 

handelte und nicht um eine inhaltliche bzw. wettbewerbsverzerrende 

Verfälschung des knappen Ergebnisses. Auch diese Rüge (E.5) ist folglich 

nicht zu hören.

6. Zur Rüge der Bewertung Unterkriterium 'Erfahrungen mit dem Anbieter':

6.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie aufgrund der von der 

Vergabebehörde als positiv bezeichneten früheren Erfahrungen im 

Unterkriterium 'Erfahrung mit dem Anbieter' eine höhere Bewertung hätte 

erhalten sollen als die Zuschlagsempfängerin, welche aufgrund fehlender 

früherer Erfahrungen der Vergabebehörde neutral mit der Note 3 bewertet 

worden sei. 

6.2. Die Vergabebehörde hält dem ihre interne Weisung entgegen, wonach 

eine Anbieterin, welche zwar bereits Aufträge für das TBA GR ausgeführt 

hat, aber dazu weder positive noch negative Erfahrungen dokumentiert 

wurden, mit 3 Punkten zu bewerten sind. Bezüglich der 

Beschwerdeführerin lägen keine dokumentierten früheren Erfahrungen 

vor, weshalb sie in diesem Punkt nichts zu ihren Gunsten ableiten könne.

6.3. Nach Feststellung des Gerichts wird die Bewertung des Angebots der 

Zuschlagsempfängerin mit der Note 3 von der Beschwerdeführerin nicht 

in Zweifel gezogen. Sie ist aber der Ansicht, dass sie selber mit einer 

höheren Note hätte bewertet werden müssen. Die Vergabebehörde legt 

aber diesbezüglich ihre Praxis dar, welche nachvollziehbar ist und eine 

Gleichbehandlung der offerierenden Unternehmen gewährleistet. Die 

Vergabebehörde legt auch dar, unter welchen Voraussetzungen eine 

Besser- oder Schlechterbewertung im Kriterium 'Erfahrung mit dem 

Anbieter' möglich wird, nämlich (z.B. mittels Protokoll) dokumentierte 

- 25 -

Erfahrungen und sich daraus ergebende mögliche Konsequenzen, welche 

dem Unternehmen schriftlich kommuniziert worden sind, oder ein 

Entscheid der Fachgruppe Bauausführung bezüglich einer Besser- oder 

Schlechterbewertung einer bestimmten Unternehmung. Beides liegt hier 

nicht vor, weshalb die Vergabebehörde gemäss eigener Praxis 

korrekterweise auch die Beschwerdeführerin mit der Note 3 bewertet hat. 

Die Rüge (E.6) ist unbegründet.

7. Zur Rüge der Bewertung des Unterkriteriums 'Technische Konzepte':

7.1. Die Beschwerdeführerin beanstandet unter diesem Gesichtspunkt, dass 

die Gewichtung des Beurteilungskriteriums 'Schutztunnel' als Teil des 

Unterkriteriums 'Technische Konzepte' mit 10% willkürlich sei. Weil das im 

letzten Rang genannte Beurteilungskriterium stärker gewichtet werde als 

vorangehende Beurteilungspunkte, verletzte die Vergabebehörde das 

Transparenzgebot und ändere unerlaubterweise nachträglich die 

bekanntgegebenen Parameter für die Beurteilung der Angebote ab.

7.2. Dem hält die Vergabebehörde entgegen, dass es gemäss 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung zulässig ist, dass die Angabe der 

Zuschlagskriterien und der zugehörigen Unterkriterien unter Angabe von 

deren Gewichtung ausreichend sei. Die Verwendung einer weiteren Stufe 

von Unterkriterien sei zwar zulässig, müsse aber nicht im Detail in den 

Ausschreibungsunterlagen aufgeführt werden, wenn sie das 

übergeordnete Unterkriterium lediglich spezifizierten und den Anbietern 

klar sei, was im Rahmen des Kriteriums bewertet werde. Müssten die 

Unter-Unterkriterien in den Ausschreibungsunterlagen gar nicht aufgeführt 

werden, sei diesbezüglich für den Fall, dass sie dennoch aufgeführt 

würden, auch keine spezielle Reihenfolge in Bezug auf die Gewichtung zu 

beachten. Im Übrigen sei die Bewertung des Beurteilungspunkts 'Konzept 

Schutztunnel' mit einer Gewichtung von 10% (bzw. absolut mit 1%) auch 

sachlich angezeigt, als der Ausbruch und die Sicherung im Bereich des 

- 26 -

Verzweigungsbauwerks unter Verkehr erfolge. Dabei werde der Verkehr 

einspurig in einem Schutztunnel geführt, welcher Schutz biete vor 

herabfallenden Teilen und den Verkehr vor Einwirkungen durch die 

Ausbruch-, Schotter- und Sicherungsarbeiten schütze. Der Schutztunnel 

sei demzufolge ein elementarer Bestandteil des Verkehrsregimes 

während der Bauzeit und die angewandte Gewichtung sei gerechtfertigt.

7.3. Das Gericht kann bestätigen, dass im Technischen Bericht der 

Zuschlagsempfängerin zum Konzept Schutztunnel auch eine Vorstatik 

eingereicht wurde (Bg-act. 6). Das Zuschlagskriterium 'Qualität des 

Angebots' ist mit 30% gewichtet. Dieses wiederum ist unterteilt in das 

Unterkriterium 'Technische Berichte' (10%), 'Plausibilität des Angebots' 

(10%), 'Bauprogramm/Termine' (5%) und 'Übergeordnete Konzepte' (5%). 

Jedes dieser Unterkriterien setzt sich wiederum aus mehreren 

Beurteilungspunkten (Unter-Unterkriterien) zusammen. Diese wurden in 

den Ausschreibungsunterlagen zwar angegeben, aber nicht gewichtet. 

Beim Unterkriterium 'Technische Konzepte' wurden folgende 

Beurteilungskriterien angegeben, welche bei der Auswertung wie folgt 

gewichtet wurden (in der Ausschreibung nicht angegeben):

- Konzept: Baustelleninstallationen/-einrichtungen 20%
- Installations- und Geräteliste 10%
- Konzept: Baustellenerschliessung/Baupisten   5%
- Konzept: Vortriebskonzept 10%
- Konzept: Spreng- und Erschütterungskonzept 10%
- Konzept: Lüftungskonzept   5%
- Konzept: Materialbewirtschaftung   5%
- Konzept: Abwasserbehandlungs-/Entwässerungskonzept 10%
- Konzept: Wasserhaltung   5%
- Konzept: Schalungskonzept   5%
- Konzept: Betonierungskonzept   5%
- Konzept: Schutztunnel 10%

Der Grundsatz, dass bei Kriterien und Unterkriterien die Gewichtung 

entweder anzugeben ist oder bei Nichtangabe von einer Abnahme 

derselben in ihrer Reihenfolge auszugehen ist, beschlägt die Transparenz 

- 27 -

der Ausschreibung. Das Bundesgericht hat sich dazu in BGE 143 II 553 

E.7.7 u. E.7.9 (I.) und zuvor bereits in BGE 130 I 241 E.5.1 (II.) wie folgt 

geäussert:

(I.)
7.7. Der Grundsatz der Transparenz ist für öffentliche Beschaffungen der Kantone und 

Gemeinden in Art. 5 Abs. 2 BGBM und Art. 1 Abs. 3 lit. c IVöB verankert. Er verlangt unter 

anderem, dass Eignungs- und Zuschlagskriterien in der Ausschreibung bekannt gegeben 

werden (BGE 141 II 353 E.6.4 S. 367 f., BGE 125 II 86 E.7 S. 101; Urteile 2C_384/2016 

vom 6. März 2017 E.1.2.4 nicht publ. in BGE 143 I 177; 2P.148/2006 E.3.1). Eine 

nachträgliche Änderung dieser Kriterien ist grundsätzlich unzulässig (BGE 130 I 241 

E.5.1 S. 248 f.; BGE 125 II 86 E.7 S. 99 ff.; Urteil 2C_384/2016 vom 6. März 2017 E.1.2.4. 

nicht publ. in: BGE 143 I 177). Die Zuschlagskriterien sind nach prozentualer Gewichtung 

oder zumindest nach der Reihenfolge zu nennen. Die Angabe der Unterkriterien ist 

hingegen unter Verfassungsgesichtspunkten nicht zwingend erforderlich, sofern sie bloss 

die Hauptkriterien konkretisieren (BGE 130 I 241 E.5.1 S. 248 f.; Urteile 2C_91/2013 vom 

23. Juli 2013 E.4.1 nicht publ. in: BGE 139 II 489; 2D_49/2011 vom 25. September 2012 

E.7.4; 2C_549/2011 vom 27. März 2012 E.2.4).

  

7.9. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Verwendung eines Zuschlagskriteriums unter 

dem Titel der 'Plausibilität' in der konkreten Ausgestaltung zulässig war, weil es nicht den 

Angebotspreis als solchen, sondern die vom Angebot umfassten Leistungen nach 

zulässigen Kriterien beurteilte (vgl. E.7.4 und 7.5 hiervor). Dabei bewegte sich die Stadt 

Zürich innerhalb des Beurteilungsspielraums, der ihr im Rahmen ihrer 

Gemeindeautonomie auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungswesens zusteht (vgl. 

E.6.3.2 hiervor). Dass die 'Plausibilität' als Unterkriterium zum Offertpreis beurteilt wurde, 

ist mit dem beschaffungsrechtlichen Transparenzprinzip vereinbar, weil die 

Vergabehörde in der Ausschreibung ausdrücklich auf dieses Vorgehen hinwies und die 

Anbieter erkennen konnten, was unter der zu beurteilenden 'Plausibilität' zu verstehen 

war (vgl. E.7.7 hiervor). Schliesslich führte die Anwendung des Unterkriteriums 

'Plausibilität' nicht dazu, dass der Preis zu wenig stark gewichtet wurde (vgl. E.7.8 

hiervor).       

(II.)
5.1 Le principe de la transparence - ancré à l'art. 2 let. b aLcMP - exige du pouvoir 

adjudicateur qu'il énumère par avance et dans l'ordre d'importance tous les critères 

d'adjudication qui seront pris en considération lors de l'évaluation des soumissions; à tout 

- 28 -

le moins doit-il spécifier clairement l'importance relative qu'il entend accorder à chacun 

d'eux. En outre, lorsqu'en sus de ces critères, le pouvoir adjudicateur établit concrètement 

des sous-critères qu'il entend privilégier, il doit les communiquer par avance aux 

soumissionnaires, en indiquant leur pondération respective. En tous les cas, le principe 

de la transparence interdit de modifier de manière essentielle, après le dépôt des offres, 

la présentation des critères (ATF 125 II 86 consid. 7c p. 101 et les références citées). Il 

n'exige toutefois pas, en principe, la communication préalable de sous-critères ou de 

catégories qui tendent uniquement à concrétiser le critère publié, à moins que ceux-ci ne 

sortent de ce qui est communément observé pour définir le critère principal auquel ils se 

rapportent ou que l'adjudicateur ne leur accorde une importance prépondérante et leur 

confère un rôle équivalent à celui d'un critère publié. De la même manière, une simple 

grille d'évaluation ou d'autres aides destinées à noter les différents critères et sous-

critères utilisés (telles une échelle de notes, une matrice de calcul ...) ne doivent pas 

nécessairement être portées par avance à la connaissance des soumissionnaires, sous 

réserve d'abus ou d'excès du pouvoir d'appréciation (cf. arrêt 2P.172/2002 du 10 mars 

2003, consid. 2.3).

Le point de savoir si, dans un cas d'espèce, les critères utilisés sont inhérents au critère 

publié ou relèvent d'une grille d'évaluation, en sorte que le principe de la transparence 

n'en exige pas la communication par avance, résulte de l'ensemble des circonstances 

qui entourent le marché public en cause, parmi lesquelles il faut mentionner la 

documentation relative à l'appel d'offres, en particulier le cahier des charges et les 

conditions du marché (cf. à cet égard, arrêt 2P.85/2001 du 6 mai 2002, consid. 4.1, publié 

in SJ 2002 I p. 549).

7.4. Der Vergabestelle ist somit zu folgen, wenn sie für die Beurteilungspunkte 

eines Unterkriteriums (Unter-Unterkriterium) vorbringt, dass sie nicht 

verpflichtet gewesen wäre, diese im Vorfeld bekannt zu geben und 

deshalb noch weniger verpflichtet ist, dabei eine bestimmte Reihenfolge in 

der Gewichtung einzuhalten. Diese Sichtweise trifft zu unter dem 

Vorbehalt, dass die Beurteilungspunkte bzw. deren Gewichtung 

unsachgemäss wären und so die Bedeutung der Unterkriterien in 

unvorhersehbarer Weise aushöhlen würden. Diese Situation liegt aber 

klarerweise nicht vor, wenn man die Beurteilungspunkte und deren 

Gewichtung vor Augen hält. Dass dabei der Beurteilungspunkt 'Konzept: 

Baustelleninstallationen/-einrichtung' mit 20% am stärksten gewichtet ist, 

- 29 -

erscheint sachgerecht. Was die übrigen Beurteilungspunkte betrifft, fällt es 

in das Ermessen der Vergabebehörde, inwiefern die einzelnen Konzepte 

etwas stärker oder etwas schwächer gewichtet werden. Auf jeden Fall ist 

nicht zu beanstanden, dass sie dem Beurteilungspunkt 'Konzept 

Schutztunnel' eine etwas höhere Gewichtung zumisst mit Blick auf die 

Verkehrssicherheit während der Bauzeit. Die Gewichtung lässt sich somit 

objektiv und nachvollziehbar begründen und verfälscht das Ergebnis des 

gesamten Unterkriteriums in keiner Weise. 

7.5. Die Rüge bez. Technische Konzepte umfasst auch das Schalungskonzept. 

Die Beschwerdeführerin rügt, dass das Angebot der 

Zuschlagsempfängerin beim Kriterium 'Schalungskonzept' höchstens 3 

Punkte hätte geben dürfen. Die von ihr eingereichte Vorstatik sei in den 

Ausschreibungsunterlagen nicht verlangt worden und hätte deshalb bei 

der Bewertung auch nicht berücksichtigt werden dürfen. Ausserdem habe 

die Vergabebehörde nicht berücksichtigt, dass die Zuschlagsempfängerin 

anstelle von nachvollziehbaren Schalungskonzepten nur kurze 

Beschreibungen ohne Skizzen und dergleichen abgeliefert habe. 

7.6. Die Vergabebehörde ist hingegen der Ansicht, dass sowohl die 

Beschwerdeführerin als auch die Zuschlagsempfängerin ähnliche 

Konzepte abgeliefert hätten. Zwar seien die Ausführungen der 

Beschwerdeführerin tatsächlich etwas detaillierter, dabei aber nicht 

aussagekräftiger. Indem die Zuschlagsempfängerin für den Tagbautunnel 

zusätzlich eine Vorstatik der Lehrgerüstbaukonstruktionen eingereicht 

habe, sei für die Vergabestelle erkennbar gewesen, dass mit der 

angebotenen Konstruktion keine Probleme bei der Verkehrsführung zu 

erwarten seien. Dieser Mehrwert sei aufgrund der guten Erfüllung und 

Qualität mit der Note 4 bewertet worden.

7.7. Aus der Sicht des Gerichts wurden in den Ausschreibungsunterlagen unter 

Kapitel 3.7 'Schalungskonzepte' die Konzepte für folgende Schalungen 

- 30 -

verlangt: Tunnelgewölbeschalung, Notausgang und Gewölbenischen, 

Zentralenbauten, Tagbautunnel Nord, Absetz- und Neutralisationsbecken. 

Die Vergabebehörde sah insbesondere in der Vorstatik der 

Lehrgerüstbaukonstruktionen einen Mehrwert, welcher sie die ansonsten 

vergleichbaren Konzeptdarstellungen zu einer um eine Note besseren 

Bewertung bewogen hat. Angesichts der in Bewertungsfragen (sehr) 

beschränkten Kognition des streitberufenen Gerichts ist kein Grund 

ersichtlich, diese Bewertung in Zweifel zu ziehen. Wenn die 

Beschwerdeführerin argumentiert, die eingereichte Vorstatik sei in den 

Ausschreibungsunterlagen nicht verlangt worden und dürfe deshalb nicht 

berücksichtigt werden, übersieht sie zudem, dass die Anbieterinnen 

durchaus angehalten waren, Angaben zum Tagbautunnel Nord 

einzureichen. Der sachliche Zusammenhang und das Zusammenspiel von 

Schalungskonzept und Lehrgerüstkonstruktion für einen Tagbautunnel ist 

hinreichend klar, sodass die Vergabebehörde im Rahmen ihres 

Ermessens diese zusätzliche Erkenntnis positiv werten durfte, zumal diese 

für sie nützlich war in Bezug auf die Abschätzung der Problematik der 

Verkehrsführung. Entsprechend ist diese Rüge (E.7) unbegründet.

8. Zur Rüge der Bewertung des Unterkriteriums 'Plausibilität des Angebots'.

8.1. Mit dieser Rüge kritisiert die Beschwerdeführerin den Punkteabzug, mit 

dem sie für die Position NPK 113 'Baustelleneinrichtung' belegt wurde, weil 

sie dafür einen zu hohen Preis eingesetzt habe. Diese Bewertung sei nicht 

nachvollziehbar; vielmehr hätte sich die Vergabestelle die Frage stellen 

müssen, ob nicht die Zuschlagsempfängerin diese Position zu tief offeriert 

habe. Die Abwertung sei auch insofern unzulässig, als die Plausibilität des 

Preises für die Baustelleneinrichtung nicht die Qualität des Angebots 

betreffe. Beim Zuschlagskriterium 'Plausibilität des Angebots' handle es 

sich um ein quantitatives Kriterium, weshalb eine Abwertung nur zulässig 

sei, wenn die Erbringung der geforderten Qualität nicht plausibel sei. Sollte 

- 31 -

die Vergabebehörde schliesslich Umlagerungen im Angebot der 

Beschwerdeführerin festgestellt haben, so dürfte sie diese nicht in diesem 

Rahmen mit einem Punkteabzug würdigen, sondern müsste das Angebot 

vom weiteren Verfahren ausschliessen.

8.2. Die Vergabebehörde hält dem entgegen, dass die Leistungs-Position NPK 

113 'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' vom TBA aufgeschlüsselt 

und detailliert beschrieben und ausgesetzt worden sei; zusätzlich sei eine 

allgemeine Position für Baustelleninstallationen ausgesetzt worden 

('Allgemeine Installationsglobale'). Dies entspreche dem üblichen 

Vorgehen bei Tunnelbau-Ausschreibungen. Die Beschwerdeführerin habe 

die Position 'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' zu einem 

Ausführungsbetrag von CHF 11'128'007.40 offeriert, was einem Anteil von 

42% der Gesamtofferte entspreche. Verglichen mit Tunnelaufträgen, 

welche in der Vergangenheit für das TBA ausgeführt worden seien, liege 

dieser Anteil im oberen Bereich. Von dem genannten Betrag entfallen CHF 

5'183'354.45 in die 'Allgemeine Installationsglobale', was einem Anteil von 

47% der Position 'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' entspreche. 

Demgegenüber habe die Zuschlagsempfängerin für die Position 

'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' einen Betrag von CHF 

9'246'053.60, entsprechend 35% der Gesamtofferte offeriert, was einem 

nachvollziehbaren Niveau entspreche. Die darin enthaltene 'Allgemeine 

Installationsglobale' betrage CHF 230'500, entsprechend 2% der Position 

'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' (Bg-act. 9 S. 8). Weil die Position 

'Allgemeine Installationsglobale' nicht weiter aufgeschlüsselt sei, könne 

die Vergabebehörde nicht erkennen, wie sich der offerierte Betrag 

zusammensetze. Eine unverhältnismässig hohe Installationsglobale, 

deren Zusammensetzung sich nicht erklären lasse, berge für die 

Vergabebehörde ein Risiko, weil diese auch dann in Rechnung gestellt 

werde, wenn nicht alle darin eingerechneten Positionen in der ursprünglich 

angedachten Menge zur Ausführung gelangten. Werde eine 

- 32 -

(unverhältnismässig) hohe Pauschale für die Baustelleneinrichtung 

offeriert, stelle dies erfahrungsgemäss ein Indiz für Umlagerungen dar. Im 

vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin zudem auch rund die 

Hälfte der Baustelleninstallationen in die Globale eingerechnet, sodass für 

die Vergabebehörde nicht nachvollziehbar sei, was alles im Gesamtbetrag 

von rund CHF 11 Mio. enthalten sei. Auch ein Vergleich zum Angebot der 

Zuschlagsempfängerin, welche die Position 'Baustelleninstallationen/-

einrichtungen' gesamthaft rund CHF 2 Mio tiefer offeriert habe, werde 

dadurch verunmöglicht. Die Vergabebehörde veranschaulicht anhand 

einiger Beispiele gewisse Ungereimtheiten (S. 14 Vernehmlassung). Im 

Wesentlichen will sie damit aufzeigen, dass die Beschwerdeführerin für 

Positionen wie Plätze, Lagerflächen, Büroräume, Werkstätten etc. tiefere 

Preise offerieren konnte und auch offeriert hat als die 

Zuschlagsempfängerin, weil sie am Ort des Auftrags ihr Werkareal in 

Y._____ nutzen kann, wogegen die Zuschlagsempfängerin eine 

zusätzliche Installationsfläche in R._____ betreibe. Dass die 

Beschwerdeführerin als ortsansässige Anbieterin mehrere 100'000 

Franken günstiger anbieten können als die nicht ortsansässige 

Zuschlagsempfängerin sei nachvollziehbar. Umso erstaunlicher und eben 

nicht mehr nachvollziehbar sei, dass die Gesamtkosten für die Position 

'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' dann doch rund CHF 2 Mio. höher 

ausfallen als bei der Zuschlagsempfängerin und zudem ein sehr hoher 

Anteil in der nicht weiter aufgeschlüsselten Globalen enthalten sei. Somit 

sei erstellt, dass das Angebot der Beschwerdeführerin für die 

Pauschalposition 'Allgemeine Installationsglobale' einen 

unverhältnismässig hohen und nicht erklärbaren Betrag, gemessen am 

Gesamtpreis, ausweise. Die von der Vergabestelle festgestellten 

Umlagerungen müssten aber – entgegen der Argumentation der 

Beschwerdeführerin – nicht zwingend zum Ausschluss dieses Angebots 

führen.

- 33 -

8.3. Nach der Auffassung des Gerichts gibt es zum Vorliegen einer nicht 

nachvollziehbaren Umlagerung in die Globalposition nicht viel zu sagen, 

weil dies offensichtlich ist. Die Vergabebehörde hätte die 

Beschwerdeführerin deswegen auch vom weiteren Verfahren 

ausschliessen können. Richtig ist aber auch, dass eine festgestellte, für 

die Vergabebehörde mit hoher Wahrscheinlichkeit ungünstige 

Umlagerung nicht automatisch zum Ausschluss führen muss, sondern 

auch mit einer tieferen Bewertung im (Unter-) Kriterium 'Plausibilität des 

Angebots' sanktioniert werden kann (vgl. dazu etwa VGU U 23 25 vom 21. 

Dezember 2023 E.4.6.4, U 22 34 vom 6. Dezember 2023 E.3.2 sowie U 

22 22 vom 1. November 2022 E.2.2.3.5). Die Vorgehensweise der 

Vergabebehörde ist korrekt und der vorgenommene Punkteabzug auf 

jeden Fall angezeigt und verhältnismässig. Auch diese Rüge (E. 8) ist 

folgerichtig nicht zu hören.

9. Zur Rüge 'fehlerhafte Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin':

9.1. Diese Rüge knüpft an das soeben Gesagte (E.8) an: Die 

Beschwerdeführerin rechnet in ihrer Replik vor, dass die 

'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' in ihrem Angebot anstatt einen 

Anteil von 47% nur einem solchen von 40% der Gesamtkosten entspreche 

(Replik S. 18 – 21); entsprechend sei die Vergabebehörde 

fälschlicherweise von einem zu hohen Anteil ausgegangen. Weiter führt 

die Beschwerdeführerin in ihren Rechtsschriften (insbesondere Replik S. 

21 – 24) zahlreiche Argumente und Positionen an, um aufzuzeigen, dass 

keine Umlagerungen stattgefunden hätten. Aufgrund der Tatsache, dass 

keine der übrigen Positionen der NPK – insbesondere die 

mengenabhängigen – ungewöhnlich günstig offeriert seien, könne auch 

keine Umlagerung in die Position NPK 113 'Baustelleninstallationen/-

einrichtungen' stattgefunden haben. Die Vorinstanz zeige jedenfalls nicht 

auf, welche Positionen in anderen NPK von einer Umlagerung betroffen 

seien. Letztlich dürfe ein blosses Indiz für eine Umlagerung nicht zur 

- 34 -

Abwertung eines Angebots und zum Zuschlag zu einem preislich CHF 

152'477.35 teureren Angebot führen. 

9.2. Die Vergabebehörde weist auf eine fehlerhafte 'Herunterrechnung' der 

Prozentanteile durch die Beschwerdeführerin hin. Der Installationsanteil 

von 42% (Beschwerdeführerin) bzw. 35% (Zuschlagsempfängerin) 

beziehe sich auf den Bruttobetrag der Angebote. Die für den Vergleich 

beigezogenen Installationspositionen beinhalten nur Positionen, die als 

Globale eingesetzt wurden; nicht eingerechnet sei die Position für 

längeres Vorhalten. Die Vergabebehörde bemängelt, dass die 

Beschwerdeführerin einen Anteil von 47% der gesamten so gerechneten 

'Baustelleninstallationen/-einrichtungen' als 'Allgemeine 

Installationsglobale' ohne jede Aufschlüsselung aufführe, die 

Zuschlagsempfängerin hingegen nur 2%. Das Vorgehen der 

Beschwerdeführerin sei nicht nachvollziehbar, zumal im 

Leistungsverzeichnis sehr viele Positionen vorgesehen waren, in welchen 

Installationen offeriert werden konnten. Mit der sehr hohen Pauschale 

besteht für die Vergabebehörde Unklarheit darüber, welche Anteile darin 

enthalten seien; zudem bestehe das Risiko für den Bauherrn, dass die 

Globale bereits bei Baubeginn ausgelöst werde, unabhängig davon, ob die 

Installationen überhaupt installiert wurden oder nicht. 

9.3. Das Gericht vermag den Argumenten der Vergabebehörde zuzustimmen. 

Auch wenn die Offerte der Beschwerdeführerin in dieser Form zulässig ist, 

trifft der Vorwurf der mangelnden Zuordnungsbarkeit und daraus folgend 

der nicht gegebenen Nachvollziehbarkeit zu. Dadurch entsteht für die 

Bauherrschaft – wie von der Vergabebehörde korrekt dargestellt – 

Unklarheit und ein für sie weniger günstiger Zahlungsplan, weil die Globale 

insgesamt fällig wird, ohne dass die darin enthaltenen Leistungen schon 

erbracht werden müssten. Gesamthaft betrachtet verfügt das Angebot der 

Zuschlagsempfängerin über CHF 2 Mio. weniger an 

- 35 -

Baustelleninstallationen; deren Positionen sind zudem im 

Leistungsverzeichnis transparent und nachvollziehbar aufgeführt; die 

Globale beträgt nur rund CHF 230'000 bzw. 2% der Summe der 

Baustelleninstallationen/-einrichtungen. Vor diesem Hintergrund ist die 

tiefere Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin durch die 

Vergabebehörde korrekt und nicht zu beanstanden. Die Rüge (E.9) ist 

damit ebenfalls unbegründet.

10. Zur Rüge fehlerhafte Bewertung des Angebots der Zuschlagsempfängerin.

10.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Offerte der 

Zuschlagsempfängerin im Beurteilungspunkt 'Preisgestaltung' höchstens 

mit 2 Punkten hätte bewertet werden dürfen. Dies, weil auch die 

Zuschlagsempfängerin in ihrem Angebot Umlagerungen vorgenommen 

habe. 

10.2. Dem hält die Vergabebehörde entgegen, dass sie das von der 

Zuschlagsempfängerin gewählte Abrechnungsmodell über die 

Bauzeitmiete zur Position längeres Vorhalten akzeptiert habe. Aus 

Gründen der Verhältnismässigkeit bestehe kein Anlass, trotz allenfalls 

vorgenommenen Umlagerungen bei der Bewertung des Angebots im 

Kriterium 'Plausibilität des Angebots' einen Punkteabzug vorzunehmen.

10.3. Nach Auffassung des Gerichts verkennt die Beschwerdeführerin mit ihrer 

Rüge, dass die Umlagerungen der Zuschlagsempfängerin beim längeren 

Vorhalten auf einem deklarierten und im Detail aufgezeigten 

Abschreibungs-Plan beruhen und somit für die Vergabebehörde von 

Beginn weg transparent und nachvollziehbar war. Dies im Gegenteil zu 

der von ihr offerierten 'Globalpauschale' in der Höhe von rund CHF 5.2 

Mio., deren Inhalt für die Vergabebehörde völlig im Dunkeln bleibt und die 

Beschwerdeführerin auch nicht im Rahmen der Rechtsschriften in diesem 

Verfahren erhellt hat. Deshalb ist es gerechtfertigt, dass die 

- 36 -

Vergabebehörde im Fall der Beschwerdeführerin einen Abzug in der 

Bewertung im Beurteilungspunkt 'Preisgestaltung' vornimmt. Die Note 3 ist 

somit objektiv gesehen korrekt und nachvollziehbar. Auch diese Rüge 

(E.10) ist somit haltlos.

11. Zur Rüge und Bewertung des Zuschlagskriteriums der 'Nachhaltigkeit':

11.1. Die Beschwerdeführerin bemängelt, dass die Vergabebehörde ihr 

Nachhaltigkeitskonzept nur mit der Note 3 bewertet habe; sie ist der 

Ansicht, dass sie in diesem Zuschlagskriterium die Note 4 hätte erhalten 

müssen. So seien bei ihr etwa die kurzen Transportwege nicht oder zu 

wenig berücksichtigt worden. Ausserdem würde sie sich für die Förderung 

von Frauen in der Baubranche einsetzen, indem sie etwa eine 

stellvertretende Baustellenchefin eingesetzt habe. Es bleibe offen, was die 

Beschwerdeführerin hätte liefern müssen, um in diesem Kriterium eine 

bessere Bewertung zu erreichen.

11.2. Die Vergabebehörde argumentiert, dass die Transportwege im 

vorliegenden Fall im Vergleich zur eigentlichen Bautätigkeit nur 

untergeordnet ins Gewicht fallen würden. Aus dem Konzept gehe nicht 

hervor, wie die Beschwerdeführerin sich konkret für die Förderung von 

Frauen in der Baubranche einsetze; dass die vorgesehene 

stellvertretende Baustellenchefin in dieser Position eingesetzt werde, sei 

wohl deren Qualifikationen zu verdanken und vermöge nicht zu einer 

Besserstellung im Kriterium 'Nachhaltigkeit' zu gereichen. Dieses 

Kriterium werde in der Bewertung erst dann mit der Note 4 honoriert, wenn 

die im Nachhaltigkeitskonzept geplanten Massnahmen über das 

üblicherweise zu Erwartende hinausgehen und die vorgesehenen 

Massnahmen konzeptionellen Charakter aufweisen würden. Blosse 

Einzelmassnahmen, welche zwar durchaus als nachhaltigkeitsfördernd 

betrachtet werden könnten, vermögen aber nicht über die blosse Erfüllung 

dieses Kriteriums hinauszugehen. 

- 37 -

11.3. In Würdigung der bekannten Fakten hält das streitberufene Gericht fest:  

Beide Anbieterinnen haben im Zuschlagskriterium 'Nachhaltigkeit' die 

Note 3 erhalten. Gemäss der Notenskala wird die Note 3 mit 'erfüllt' 

umschrieben, die Note 4 mit 'gut erfüllt' und die Note 5 mit 'sehr gut erfüllt'. 

Demgegenüber wird mit der Note 2 bewertet, was 'schlecht erfüllt' ist und 

mit der Note 1, was 'sehr schlecht' erfüllt ist. Die Note 0 steht schliesslich 

für 'nicht beurteilbar – keine Angaben'. Im vorliegenden Fall verlangt die 

Beschwerdeführerin, dass sie im Zuschlagskriterium anstatt mit der Note 

3 mit der Note 4 hätte bewertet werden müssen. Die Vergabebehörde zeigt 

demgegenüber auf, weshalb sie das Nachhaltigkeitskonzept der 

Beschwerdeführerin als ausreichend, aber nicht darüber hinausgehend 

betrachtet und entsprechend bewertet hat. Weiter zeigt sie auf, nach 

welchen Gesichtspunkten sie dieses Kriterium bewertet und unter welchen 

Umständen ein Nachhaltigkeitskonzept mit der Note 4 bewertet würde. Die 

Vergabebehörde zeigt in nachvollziehbarer Weise auf, weshalb sie im 

vorliegenden Fall das Nachhaltigkeitskonzept als nicht über das 

üblicherweise zu Erwartende hinausgehend betrachte; weiter durfte die 

Vergabestelle im Rahmen ihres erheblichen Beurteilungsermessens 

zulässigerweise die vorgesehenen Einzelmassnahmen zwar als 

nachhaltigkeitsfördernd und löblich bezeichnen, ihnen jedoch insgesamt 

den konzeptionellen Charakter absprechen, der für eine Höherbewertung 

notwendig wäre. Die Beschwerdeführerin ist auch mit dieser Rüge (E.11) 

nicht zu hören.

12. Als Fazit lässt sich damit festhalten: Aufgrund des der Vergabebehörde 

von Gesetzes wegen in erheblichem Umfang zugestandenen 

Ermessensspielraums, hält sich das Gericht denn auch bei 

Bewertungsfragen im allgemeinen und besonderes im technischen 

Bereich zurück. Weil die Vergabebehörde sämtliche umstrittenen 

Bewertungen plausibel, nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu 

begründen vermag, dringt die Beschwerdeführerin mit keiner ihrer 

- 38 -

zahlreichen Rügen durch. Entsprechend ist die Beschwerde gesamthaft 

abzuweisen.

13. Es bleibt noch über die Kosten- und Entschädigungsfolge zu befinden:

13.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Angesichts der 

hohen wirtschaftlichen Bedeutung des Streitgegenstands für die 

Beschwerdeführerin (mit einem Auftragsvolumen von rund CHF 28.5 

Mio.), der breiten Rügepalette und vier Schriftenwechseln, erachtet das 

Gericht vorliegend ermessensweise eine eher hohe Staatsgebühr für 

gerechtfertigt. Als Vergleichsfälle kommen etwa VGU U 13 8 vom 6. März 

2014 (mit Staatsgebühr CHF 20'000.-- bei Auftragswert im 

Bauhauptgewerbe von CHF 29 Mio.), U 22 22 vom 1. November 2022 (mit 

Staatsgebühr CHF 12'000.-- bei Auftragswert CHF 6.3 Mio.) oder U 18 52 

vom 30. Oktober 2018 (mit Staatsgebühr CHF 10'000.-- bei Auftragswert 

im Bauhauptgewerbe von rund CHF 4.5 Mio.) in Frage. Im konkreten 

Einzelfall wird die Staatsgebühr auf gesamthaft CHF 20'000.-- festgesetzt.

13.2. Die materiell vollständig unterliegende Beschwerdeführerin hat keine 

Parteientschädigung zu gut. 

13.3. Ebenfalls keine Parteientschädigung erhält die beigeladene 

Zuschlagsempfängerin, weil sie sich – ausser in Bezug auf den Umfang 

der Akteneinsicht – nicht am Verfahren beteiligt hat. Es sind ihr daher auch 

keine durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu 

ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG).

13.4. Der Beschwerdegegnerin steht von Gesetzes wegen keine 

aussergerichtliche Entschädigung zu, da sie lediglich im Rahmen ihres 

amtlichen Wirkungskreises obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).     

- 39 -

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 20'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 789.--

zusammen CHF 20'789.--

gehen zulasten der A._____ AG.

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]

[Mit Urteil 2C_292/2024 vom 30. April 2025 ist das Bundesgericht auf die gegen dieses 

Urteil erhobene Beschwerde nicht eingetreten.]