# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 908db35d-47ba-535d-95e5-484c17890e18
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-02-22
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 22.02.1999 90.1998.74
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-74_1999-02-22.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00074

  	
  Lugano

  22 febbraio 1999

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

visto
il ricorso del 12 marzo 1998 di

 

	
   

  	
  avv. __________
  __________ __________, __________, 

  rappr. da: avv. __________
  __________, __________ __________ __________ __________, 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________febbraio 1998 (n° __________)
  del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________
  -__________; 

  

 

                                         viste le osservazioni 15
maggio 1998 del Municipio di __________ -__________ e 10 luglio 1998 del
Consiglio di Stato;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   Il signor _________
_________ è proprietario a __________________ dei mappali n° 398 e 399 RFD,
situati nella bassa fascia collinare retrostante il nucleo di _________ e
attribuiti dal vecchio PR alla zona R2a. 

 

                                  b.   Il 22 aprile 1996 il
Consiglio comunale di __________________ ha approvato la revisione totale del
PR: il nuovo Piano delle zone prevede per la fascia collinare due diversi tipi
di azzonamenti: la zona R2 con un indice di sfruttamento (i.s.) dello 0.5 e la
zona R2P, a cui sono attribuiti i fondi del signor _________, con un i.s. dello
0.4 (cfr. art. 44 NAPR). 

 

                                   c.   Avverso tale
ordinamento è insorto davanti al Consiglio di Stato il proprietario, chiedendo
in via principale lo stralcio della zona R2P e l'attribuzione di tutto il
comparto alla zona R2 e, in via subordinata, l'inserimento dei mappali n°
__________, __________, __________, __________, __________, __________ e
__________RFD in zona R2: in sostanza, secondo il ricorrente, l'azzonamento
proposto per la bassa fascia collinare non sarebbe più atto a conseguire gli
scopi d'ordine paesaggistico previsti in origine con lo Studio preliminare
1993, che contemplava la creazione della zona R2P per rafforzare l'area di
stacco prevista sopra il nucleo di _________. Ritenuto che tale impostazione è
stata abbandonata, a tutt'oggi la misura sarebbe priva di significato e inutile
visto che il comparto risulterebbe ampiamente protetto anche uniformando i parametri
con quelli della zona R2. 

                                         Il Municipio, in sede di
risposta, si rimetteva al giudizio del Consiglio di Stato. 

 

                                  d.   Con ris. gov.
__________ febbraio 1998 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione totale del PR di _________-_________, respingendo il ricorso del
signor _________.

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione, il signor _________ insorge ora per gli stessi motivi davanti al
TPT.

 

                                    f.   Nelle loro
osservazioni il Municipio di _________-_________ si rimette al giudizio di
questo Tribunale, mentre il Governo chiede la reiezione del gravame.

 

                                  g.   In data 22 settembre
1998 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale. 

 

c o n s i d e r a t o,

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La
LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).

                                         In concreto, la legittimazione
attiva del signor _________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi,
giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   II Comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (art. 16 CF; DTF 115
Ia 44). Il Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21
novembre 1990 in re Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta.
Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo
non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia
riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der
Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep.
1991, pag. 45 seg., in part. 55).

 

                                   3.   

                                3.1   La pianificazione del
territorio trova la sua base costituzionale nell'art. 22 quater Cost, adottato
da popolo e cantoni il 14 settembre 1969. I Cantoni dovranno, nell'ambito delle
norme generali che la Confederazione stabilirà in via legislativa, allestire
piani di azzonamento "per assicurare una funzionale utilizzazione del
suolo e una razionale abitabilità del territorio" (cpv. 1).

                                         Nello stesso tempo è stato
adottato l'art. 22 ter che eleva la proprietà a diritto costituzionalmente
garantito, dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di restringerla,
rispettivamente espropriarla (in via legislativa) se l'interesse pubblico lo
richiede.

                                         Il quesito si pone
frequentemente nell'ambito della pianificazione, nei casi in cui non è
possibile attuare il precetto dell'art. 22 quater (ossia assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio)
senza ledere la proprietà. 

                                         Non basta tuttavia un
interesse generico: quello specifico addotto a giustificazione della
restrizione deve predominare sugli altri interessi pubblici confliggenti e
prevalere finalmente sull'interesse privato.

 

                                3.2   La Confederazione ha
fatto uso delle competenze conferitegli dall'art. 22 quater Cost
emanando la LPT, entrata in vigore il 1.1.1980. 

                                         Giusta l'art. 1,
Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato
con misura. Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e
ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi
tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della
popolazione e dell'economia.

                                         A sua volta l’art. 3 cpv.
3 LPT prescrive che: “Gli insediamenti devono essere strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione.

                                         E’ il principio dell’uso
parsimonioso del suolo, della concentrazione delle aree edificabili e,
implicitamente, della densificazione edificatoria: la condanna con ciò
dell'edificazione sparsa (Streubauweise) e in genere di un uso dispersivo del
suolo. Il principio non è però assoluto. Ne tempera i possibili eccessi il
postulato dell’art. 1 cpv. 2 lett. b LPT che vuole siano “creati e
conservati insediamenti accoglienti”. Dal canto suo il capoverso 3 ordina
di inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati, di
preservare per quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni
nocive e moleste e inoltre di conservare i siti naturali e gli spazi
ricreativi.

                                         

                                3.3   La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile
del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette,
così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal
diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).

                                         Nel Cantone Ticino l'art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione
delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di
queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono
essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o
secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno
delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo
svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra
nella sfera di competenza del Comune. Come afferma __________ (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro
autonomia i Comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà".

 

                                   4.

                                4.1   Come già ricordato,
l'art. 22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito,
dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in
cui la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da
motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata (G. Müller, Commentaire de la
Cost. féd, art. 22 ter, n. 16).

                                         A tale proposito va
sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. 

                                         Nel caso concreto, l'art.
44 NAPR, disciplinante la zona residenziale estensiva R2/R2P di
_________-_________, configura una norma generale ed astratta, adottata dal
Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in materia comunale a norma di
LOC. Il contestato disposto costituisce dunque la valida base legale delle
restrizioni della proprietà lamentate in questa sede. Rimane dunque da
esaminare se nella fattispecie la differenziazione dei parametri edilizi
prevista dalla norma è sorretta da un eminente interesse pubblico e, in caso di
risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine
perseguito.

 

                                4.2   Per rispondere al
quesito occorre anzitutto premettere che dal profilo territoriale il comune di
_________-_________ può venir connotato per la sua netta separazione in cinque
comparti: la zona di montagna boscata; la collina, edificata in forma dispersa
e a bassa densità insediativa, con i nuclei tradizionali; la parte insediativa
pianeggiante, situata fra la cantonale e la ferrovia; la fascia intermedia, fra
la ferrovia e l'autostrada; la presenza infine, oltre la A13, di vaste aree di
svago contigue al lago e di ampie superfici agricole. 

                                         A tal proposito giova
ricordare che il Piano d'indirizzo territoriale agosto 1993 aveva individuato
fra le varie problematiche di carattere insediativo che concernono il Comune lo
sfruttamento dispersivo delle zone residenziali e la necessità di qualificare
lo sviluppo edilizio della zona collinare in modo da permettere una corretta
valorizzazione delle sue testimonianze storico-paesaggistiche. Il Piano
d'indirizzo confermava quindi per la fascia collinare una destinazione
residenziale estensiva affiancata da una puntuale valorizzazione dei nuclei
tradizionali. Inoltre, come indicato dal ricorrente, al fine di preservare le
componenti paesaggistiche dominanti, veniva proposta nella bassa collina la
formazione di due aree di stacco parallele, poste ad ovest rispetto al nucleo
di _________, e l'emanazione di prescrizioni di zona particolari. Secondo il
Piano d'indirizzo tale ordinamento avrebbe favorito l'obiettivo di compattare
puntualmente l'edificazione della bassa collina, soprattutto a salvaguardia
delle superfici vignabili e di quelle libere (p. 15 del Piano d'indirizzo). Da
notare che l'i.s. proposto era dello 0.35 rispetto allo 0.5 previsto per la
zona collinare intermedia e alta (cfr. Allegato 7).

                                         Il Dipartimento del
territorio, in sede di esame preliminare, aveva tuttavia sollevato forti dubbi
circa l'adeguatezza e il significato delle aree di stacco per conservare i
vigneti: "Voler caratterizzare o conservare un'immagine della collina
vignata attraverso il mantenimento di esili porzioni che risulterebbero dei
resti tra le strisce edificate a monte e a valle, ci sembra assolutamente inopportuno".
Inoltre, secondo il Dipartimento, le prescrizioni di zona risultavano troppo
limitative e poco chiare per quanto concerne l'impostazione degli accorgimenti
per il controllo delle altezze e delle lunghezze di facciata. 

                                                                                

                                4.3   Preso atto delle
indicazioni del Dipartimento, con la proposta all'esame il Comune ha rinunciato
alla previsione delle due aree di stacco poste ad ovest del nucleo di _________
ed ha emanato, come misure di protezione paesaggistica della bassa zona
collinare, delle aree di stacco puntuali a contorno della Chiesa __________
__________ e nella fascia che confina a nord con il nucleo tradizionale (Cp2),
assegnando al comparto un i.s. inferiore dello 0.1 rispetto alla zona collinare
intermedia e alta. Per rapporto ai contenuti del Piano d'indirizzo, la
normativa d'applicazione viene semplificata: l'art. 44 NAPR, concernente la
zona residenziale estensiva R2/R2P, recita ora (vengono tralasciati i cpv. 4 e
5, che prevedono prescrizioni particolari per i mappali n° __________, __________,
__________e __________RFD):

 

                                              1.    E' ammessa
l'edificazione di costruzioni residenziali e l'inserimento parziale di
contenuti lavorativi di servizio purché non in contrasto con le finalità della
zona.

 

                                              2.    Indice
di sfruttamento (valore massimo):

                                                                                nella
zona R2                I.s. = 0.50

                                                                                nella
zona R2P              I.s. = 0.40

                                      

                                              3.    L'altezza
massima è di ml. 9.00

 

                                                                                (...)

 

                                              6.    All'aperto non è
ammessa la formazione di aree di deposito.

 

                                         Per completezza va
osservato che il Consiglio di Stato, nella decisione impugnata, ha stralciato
d'ufficio la regolamentazione prevista al cpv. 3 dell'articolo, mediante cui
veniva concesso un supplemento d'altezza per terreni con pendenza superiore al
40%: pur condividendo la scelta di accordare dei supplementi per terreni con
forti pendenze, già l'altezza di base di ml. 9.00 veniva considerata dal
Governo piuttosto elevata per una zona R2, motivo per cui un ulteriore aumento
avrebbe prodotto delle difformità tipologiche nell'edificazione (cfr. p.to 4.7,
p. 29). 

 

                                4.4   Il ricorrente sostiene
che, visto l'abbandono dell'impostazione scelta dal Piano d'indirizzo, l'i.s.
previsto per la zona residenziale estensiva RP2 si rivelerebbe a tutt'oggi
privo di significato e inutile visto che la bassa fascia collinare risulterebbe
ampiamente protetta anche uniformando i parametri con quelli della zona R2. A
torto. Anzitutto l'assetto previsto per la bassa fascia collinare dalla
revisione all'esame si differenzia sostanzialmente dall'impostazione data al
comparto dal Piano d'indirizzo, il quale prevedeva fra l'altro un i.s.
inferiore (0.35). Inoltre, per quanto concerne questo parametro, i motivi alla
base della differenziazione intrapresa sono stati ben individuati dal Consiglio
di Stato, che rileva: "Come segnalato dal Municipio nelle osservazioni
di sua competenza la zona R2P è particolarmente ripida ed esposta e ben
visibile da tutto il piano e dal paese di _________, giustificando quindi
appieno un indice di sfruttamento inferiore rispetto alla zona
sovrastante". Tali riflessioni meritano di venir totalmente condivise.
Infatti, secondo l'art. 37 cpv. 1 LE, l'i.s. è il rapporto tra la superficie
utile degli edifici e la superficie edificabile del fondo (art. 37 cpv. 1 LE).
Riferito ai singoli fondi, cioè ai lotti di terreno effettivamente adibiti alla
costruzione, esso determina la densità fondiaria, mentre non possiede la
funzione specifica di fissare una ripartizione uniforme e precisa delle
costruzioni sui fondi, ripartizione che rientra invece nelle finalità delle
altre norme di polizia edilizia come distanze, altezze, indici di occupazione,
ecc.. L'i.s. varia a seconda dei tipi di zona: da 0.2 a 0.4 per zone di debole
densità, da 0.5 a 0.6 per zone di media densità e da 0.7 a 1.0 o più per zone a
forte densità (cfr. A. Scolari, Commentario, Bellinzona, 1997, ad art. 37 LE,
n° 1111 e 1115). Alla luce di questi dati, la differenziazione intrapresa dal
Comune si rivela pienamente sostenibile e quindi sorretta da un sufficiente
interesse pubblico: da un lato perché, contrariamente a quanto sostiene il
ricorrente, il passaggio da un i.s. dello 0.4 ad un i.s. dello 0.5 equivale al
passaggio fra una zona a debole densità fondiaria ad una zona a media densità
fondiaria, e dall'altro perché la debole densità prevista per la zona R2P
nell'estensione indicata dalla variante è in grado di garantire, tramite un
aumento della superficie libera, la salvaguardia della bassa fascia collinare,
che risulta particolarmente esposta dal profilo paesaggistico. Per tutti questi
motivi il ricorso viene dunque respinto e la decisione impugnata confermata.

                                         Le spese, la tassa di
giudizio nonché le ripetibili seguono al soccombenza. 

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie, 

 

dichiara e pronuncia:

 

                                   1.   Il ricorso è respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente è condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 400.-- (quattrocento).

Non si assegnano ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________, __________ __________ __________                                                            __________

                                        - Municipio di __________________

                                        - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario