# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c0f86bec-959b-5610-823d-4ea4ba939133
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-08-27
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.08.2014 C-5942/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-5942-2012_2014-08-27.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung III 

C-5942/2012 

 

 

  U r t e i l  v o m  2 7 .  A u g u s t  2 0 1 4  

Besetzung 

 
Richterin Ruth Beutler (Vorsitz), 

Richter Daniele Cattaneo, Richterin Marianne Teuscher,    

Gerichtsschreiber Kilian Meyer. 

 

 
 

Parteien 

 
X._______,  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 

 
Bundesamt für Migration (BFM),  

Quellenweg 6, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Reisedokumente für ausländische Personen. 

 

 

C-5942/2012 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Der Beschwerdeführer (geb. 1956), irakischer Staatsangehöriger, reiste 

anfangs 1996 in die Schweiz ein. Das damals zuständige Bundesamt für 

Flüchtlinge (BFF; heute: Bundesamt für Migration [BFM]) lehnte sein 

Asylgesuch mit Verfügung vom 23. Februar 1998 ab und wies ihn aus der 

Schweiz weg. Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführer jedoch wegen 

Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig in der Schweiz aufge-

nommen. Mit Urteil vom 18. August 1998 wies die damalige Asylrekurs-

kommission (ARK) die gegen den negativen Asylentscheid erhobene Be-

schwerde ab. Ein Wiedererwägungsgesuch blieb sowohl beim BFF als 

auch bei der ARK ohne Erfolg. Ebenfalls abgewiesen wurden mehrere 

Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (vgl. zuletzt das Urteil 

des Verwaltungsgerichts Luzern vom 10. September 2012).  

B.  

Mit Schreiben vom 20. September 2012 ersuchte der Beschwerdeführer 

beim Migrationsamt des Kantons Luzern um Ausstellung einer Bewilli-

gung zur Wiedereinreise in seinen irakischen Reisepass der S-Serie. Das 

Gesuch wurde dem BFM zur Behandlung überwiesen. Dieses teilte dem 

Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. Oktober 2012 mit, dass iraki-

sche Reisepässe der S-Serie nicht mehr anerkannt würden. Er sei gehal-

ten, einen neuen irakischen Pass der Serie A bei der zuständigen iraki-

schen Behörde zu beantragen. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 

reichte der Beschwerdeführer dem BFM eine Bestätigung der irakischen 

Botschaft in Bern vom 15. Oktober 2012 ein, in welcher das Vorgehen 

zum Erhalt eines irakischen Passes der Serie A festgehalten ist. Darin ist 

u.a. festgehalten, dass der Beschwerdeführer nach Paris reisen müsse, 

um seine Unterlagen der zuständigen Stelle abzugeben. 

C.  

Das BFM lehnte das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung ei-

ner Bewilligung zur Wiedereinreise mit Verfügung vom 23. Oktober 2012 

ab und führte zur Begründung aus, der vorgelegte Pass der Serie S wer-

de von der Schweiz nicht mehr anerkannt. Da der Beschwerdeführer kein 

gültiges Reisedokument vorlegen könne, erfülle er die Voraussetzungen 

zur Abgabe einer Bewilligung zur Wiedereinreise nicht. Er sei sodann 

nicht schriftenlos; es sei ihm möglich und zumutbar, sich bei den Behör-

den des Heimatstaates in der Schweiz um die Ausstellung eines heimatli-

chen Reisedokuments zu bemühen. Technische und organisatorische 

C-5942/2012 

Seite 3 

Verzögerungen vermöchten die Schriftenlosigkeit nicht zu begründen. Die 

irakischen Behörden in der Schweiz nähmen vorübergehend keine Pass-

anträge entgegen, bis das neue System zur Passausstellung installiert 

sein würde. In Zukunft werde es wieder möglich sein, Passanträge von in 

der Schweiz lebenden irakischen Staatsangehörigen entgegenzunehmen 

und via Bagdad gültige Reisepässe auszustellen. Aktuell könne sich der 

Beschwerdeführer über die irakische Botschaft in Paris oder ansonsten 

im Heimatland, allenfalls via einen Rechtsvertreter, einen Pass besorgen. 

D.  

Der Beschwerdeführer erhob mit Rechtsmitteleingabe vom 16. November 

2012 Beschwerde und beantragt sinngemäss die Aufhebung der Verfü-

gung des BFM bzw. die Erteilung einer Bewilligung zur Wiedereinreise 

sowie die Ausstellung eines Reisedokuments. Zur Begründung brachte er 

vor, er lebe seit dem Jahr 1996 in der Schweiz und sei immer noch nur 

«vorläufig aufgenommen»; alle seine Gesuche um Erteilung einer Aufent-

haltsbewilligung seien abgewiesen worden. Auf diese Weise werde er un-

terdrückt und benachteiligt. Nicht nur finde er deshalb keine Stelle, son-

dern er könne auch nicht reisen und habe seine Familie, Verwandte und 

Freunde seit mittlerweile rund 27 Jahren nicht mehr gesehen. 

E.  

Das BFM beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2013 die Ab-

weisung der Beschwerde. Anlässlich eines konsularischen Treffens des 

Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) 

mit den irakischen Behörden sei bestätigt worden, dass ab Mai 2012 wie-

der Pässe der Serie A über die irakische Botschaft in Bern beantragt wer-

den könnten. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2012 habe die Botschaft 

dem Beschwerdeführer nun bestätigt, dass Passanträge zurzeit nur per-

sönlich in Paris gestellt werden könnten. Dem BFM sei jedoch bekannt, 

dass die irakische Botschaft in Bern über die technischen Mittel verfüge, 

Passanträge entgegenzunehmen und Pässe via Bagdad auszustellen. 

Selbst wenn eine Reise nach Frankreich erforderlich wäre, würde es in 

der Zuständigkeit der irakischen Behörden liegen, von Frankreich aner-

kannte Ersatzreisedokumente für die Einreise nach Frankreich auszustel-

len. Daher könne nicht von einer objektiv unmöglichen Beschaffung eines 

gültigen heimatlichen Reisedokuments ausgegangen werden.  

F.  

Der Beschwerdeführer reichte mit Replik vom 4. März 2013 eine Bestäti-

gung der irakischen Botschaft vom 13. Februar 2013 ein, wonach die 

C-5942/2012 

Seite 4 

Botschaft keine von Frankreich anerkannten Ersatzreisedokumente aus-

stellen könne. Sie habe auch nicht die technischen Mittel, um Pässe via 

Bagdad auszustellen. Der Beschwerdeführer hielt sodann fest, das BFM 

habe seit langer Zeit eine negative Haltung gegen ihn eingenommen und 

alle seine Bitten abgelehnt. Ausserdem seien irakische Reisedokumente 

in Europa nicht praktisch, weil es für jede Reise ein Visum brauche. 

G.  

Das BFM hielt mit Duplik vom 16. April 2013 fest, dass es in der Zustän-

digkeit der irakischen Botschaft in Bern liege, ihren in der Schweiz leben-

den Staatsangehörigen heimatliche Dokumente auszustellen bzw. Wege 

aufzuzeigen, wie diese beschafft werden könnten. Technische oder orga-

nisatorische Verzögerungen vermöchten keine generelle Schriftenlosig-

keit zu begründen. Die Zuständigkeit für die Ausstellung von Reisedoku-

menten gehe damit nicht auf die Schweizer Behörden über, und es könne 

nicht von einer objektiv unmöglichen Beschaffung eines gültigen heimatli-

chen Reisedokuments ausgegangen werden.  

H.  

Auf den übrigen Akteninhalt wird, soweit rechtserheblich, in den Erwä-

gungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Verfügungen des BFM betreffend Reisedokumente und Bewilligungen 

zur Wiedereinreise sind mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht 

anfechtbar (vgl. Art. 31 ff. VGG; Art. 5 VwVG; Art. 59 AuG [SR 142.20]; 

Art. 1 der Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für 

ausländische Personen vom 14. November 2012 [RDV, SR 143.5]). 

1.2 Das Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet 

sich nach dem VwVG, soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts an-

deres bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3 Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat zur Beschwerde 

legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht einge-

reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 50 und 52 VwVG). 

C-5942/2012 

Seite 5 

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der vorliegenden Ange-

legenheit endgültig (Art. 83 Bst. c Ziff. 6 BGG). 

2.  

Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann vorliegend die 

Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-

brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung 

des rechtserheblichen Sachverhaltes sowie die Unangemessenheit ge-

rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das 

Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an 

die Begründung der Begehren nicht gebunden und kann die Beschwerde 

auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder 

abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt sei-

nes Entscheides (vgl. BVGE 2014/1 E. 2 m.H.). 

3.  

Am 1. Dezember 2012 trat die neue RDV in Kraft, welche die bisherige 

Verordnung ersetzt. Gemäss Art. 32 RDV gilt für die im Zeitpunkt des In-

krafttretens der neuen RDV hängigen Verfahren um Ausstellung eines 

Reisedokuments das neue Recht. Vorliegend findet daher die neue RDV 

Anwendung (vgl. Urteil des BVGer C-6582/2012 vom 11. März 2014 E. 3). 

4.  

4.1 Im vorliegenden Verfahren wurde sinngemäss die Ausstellung eines 

Identitätsausweises mit Bewilligung zur Wiedereinreise gemäss aArt. 4 

Abs. 4 RDV beantragt. Unbestritten geblieben ist die Feststellung der Vor-

instanz, dass der alte irakische Pass des Beschwerdeführers (Serie S) 

von der Schweiz nicht anerkannt wird. Streitig und zu prüfen ist indes, ob 

die Beschwerdeführer die Voraussetzungen für die Ausstellung eines 

Passes für eine ausländische Person gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV erfüllt.  

4.2 Einer vorläufig aufgenommenen Person kann ein Pass für eine aus-

ländische Person abgegeben werden, wenn sie schriftenlos ist und das 

BFM ihr eine Rückreise in die Schweiz nach Art. 9 RDV bewilligt (Art. 59 

Abs. 1 AuG i.V.m. Art. 4 Abs. 4 RDV). Unabdingbare Voraussetzung für 

die Ausstellung eines Passes für eine ausländische Person nach Art. 4 

Abs. 4 RDV ist somit – wie schon bei aArt. 4 Abs. 4 RDV – die Schriften-

losigkeit. Gemäss der Legaldefinition von Art. 10 Abs. 1 RDV gilt eine 

ausländische Person als schriftenlos, wenn sie keine gültigen Reisedo-

kumente ihres Heimatstaates besitzt und wenn von ihr nicht verlangt wer-

den kann, dass sie sich bei den zuständigen heimatlichen Behörden um 

C-5942/2012 

Seite 6 

die Ausstellung oder Verlängerung eines Reisedokuments bemüht 

(Bst. a), oder wenn für sie die Beschaffung von Reisedokumenten un-

möglich ist (Bst. b). Die Schriftenlosigkeit wird nach Art. 10 Abs. 4 RDV im 

Rahmen der Gesuchsprüfung durch das BFM festgestellt. 

5.  

5.1 Im vorliegenden Fall ist umstritten und zu prüfen, ob die Vorinstanz 

die Schriftenlosigkeit – als unabdingbare Voraussetzung für die Ausstel-

lung eines Reisedokuments – zu Recht verneinte, indem sie festhielt, es 

sei dem Beschwerdeführer möglich und zumutbar, ein Reisedokument bei 

den zuständigen heimatlichen Behörden zu beschaffen. 

5.2 Die Frage, ob die Beschaffung von Reisedokumenten bei den Hei-

matbehörden von den betreffenden Personen verlangt werden kann (bzw. 

die Zumutbarkeit gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV), ist nach objektiven 

Massstäben zu beurteilen (vgl. Urteil des BGer 2A.335/2006 vom 18. Ok-

tober 2006 E. 2.1). Die Kontaktaufnahme mit den Heimatbehörden kann 

namentlich von schutzbedürftigen und asylsuchenden Personen nicht 

verlangt werden (Art. 10 Abs. 3 RDV). Dasselbe gilt i.d.R. auch für Perso-

nen, welche infolge Unzulässigkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig 

aufgenommen wurden (vgl. Art. 83 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuG sowie Urteil 

des BVGer C-1826/2012 vom 29. August 2012 E. 5.2 m.H.). Der Be-

schwerdeführer wurde im Jahr 1998 wegen Unzulässigkeit des Wegwei-

sungsvollzugs vorläufig aufgenommen, weil Anhaltspunkte dafür bestan-

den, dass ihm im Falle einer Rückkehr aufgrund seiner Desertion eine 

durch Art. 3 EMRK verbotene Strafe oder Behandlung drohte. Die politi-

sche Situation im Irak hat sich seither jedoch geändert (vgl. Urteil des 

BVGer C-1144/2011 vom 15. August 2013 E. 4.2 m.H.). Der Beschwerde-

führer ist überdies bereits mehrfach mit der irakischen Vertretung in der 

Schweiz in Kontakt getreten (vgl. die eingereichten Schreiben der iraki-

schen Botschaft aus den Jahren 2012 und 2013). Die Kontaktaufnahme 

mit den heimatlichen Behörden ist ihm daher heute grundsätzlich zumut-

bar; er gilt folglich nicht als schriftenlos i.S.v. Art. 10 Abs. 1 Bst. a RDV. 

5.3 Der Beschwerdeführer bringt hingegen vor, die irakische Botschaft in 

Bern nehme keine Anträge auf Ausstellung eines Reisepasses entgegen. 

Dies mache es ihm unmöglich, gültige Reisedokumente zu beschaffen. 

Die Botschaft stelle auch keine von Frankreich anerkannten Ersatzreise-

dokumente aus, weshalb er nicht nach Paris reisen könne, um dort einen 

Pass erhältlich zu machen. Die Botschaft habe zudem keine technischen 

Mittel, Pässe via Bagdad auszustellen. Streitig und zu prüfen ist folglich, 

C-5942/2012 

Seite 7 

ob das Erfordernis der Unmöglichkeit der Beschaffung von Reisedoku-

menten gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV als erfüllt zu betrachten ist.  

5.3.1 Die Vorinstanz ging früher davon aus, Personen aus dem Zentral- 

oder dem Nordirak könnten sich keine heimatlichen Reisedokumente be-

schaffen und seien deshalb als schriftenlos zu betrachten. Anfang 2005 

ging die irakische Vertretung in der Schweiz  dazu über, ihren hierzulande 

wohnhaften Staatsangehörigen auf Gesuch hin heimatliche Reisepässe 

auszustellen. Zwischenzeitlich wurden Pässe der allgemein anerkannten 

Serie «G» ausgestellt. Das Bundesverwaltungsgericht hielt in der Folge 

fest, die Beschaffung von irakischen Reisedokumenten sei demnach nicht 

mehr grundsätzlich unmöglich, selbst wenn der irakische Staat zurzeit 

nicht in der Lage sein sollte, alle seine Auslandsvertretungen so auszu-

rüsten, dass die Ausstellung von Pässen der «G»-Serie überall und zeit-

verzugslos möglich sei. Dass der Staat Irak in dieser Situation die Schaf-

fung der Infrastruktur schrittweise vorantreibe und Prioritäten setze, sei 

von den Betroffenen hinzunehmen. Technische Verzögerungen bei der 

Passausstellung seien nicht geeignet, die Unmöglichkeit im Sinne der 

RDV und damit die Schriftenlosigkeit zu begründen (vgl. Urteil des BVGer 

C-1059/2006 vom 15. Januar 2010 E. 6.2 m.H.).  

5.3.2 Auf Anfang des Jahres 2010 fand erneut eine Umstellung statt. 

Seither ist nur noch die Ausstellung von Pässen der neuen Serie «A» 

vorgesehen; Pässe der Serie «G» können nicht mehr beantragt werden. 

Es ist allerdings gerichtsnotorisch, dass die Ausstellung von Pässen 

durch die irakischen Vertretungen seit geraumer Zeit auf breiter Basis or-

ganisatorische Verzögerungen erfährt. Das Bundesverwaltungsgericht 

hatte sich in den vergangenen Jahren mit einer erheblichen Anzahl dies-

bezüglicher Beschwerden irakischer Staatsangehöriger zu befassen. Es 

hielt wiederholt fest, der Umstand, dass die Ausstellungsdauer der Reise-

pässe der «A»-Serie noch unbestimmt sei, sei unerheblich, da technisch 

oder organisatorisch begründete Verzögerungen bei der Passausstellung 

nicht geeignet seien, eine Unmöglichkeit im Sinne der RDV zu begrün-

den. Zur Begründung wurde jeweils auf die entsprechende ausdrückliche 

Bestimmung der RDV hingewiesen (heutiger Art. 10 Abs. 2 RDV), zusätz-

lich aber auch auf grundsätzliche Überlegungen, namentlich dass die 

Schweiz, würde sie in einer solchen Situation auf breiter Basis von Schrif-

tenlosigkeit ausgehen, regelmässig in die Passhoheit und damit in die 

Souveränität anderer Staaten eingreifen müsste (vgl. etwa die Urteile des 

BVGer C-3724/2010 vom 26. April 2011 E. 4.3; C-5465/2010 vom 8. März 

2011 E. 5.2; C-5315/2010 vom 7. Januar 2011 E. 5.3).  

C-5942/2012 

Seite 8 

5.3.3 Im August 2011 anerkannte das Bundesverwaltungsgericht, dass 

die auf diverse (administrative wie technische) Umstellungen zurückzu-

führenden, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden Verzöge-

rungen für die im Ausland lebenden irakischen Staatsangehörigen unbe-

friedigend seien. Es verwies indes darauf, dass eine Abweichung vom 

Grundsatz, dass solche Verzögerungen keine Schriftenlosigkeit begrün-

den könnten, aufgrund des Wortlauts der RDV nicht vorgesehen sei. Mit 

der Anerkennung der (objektiven) Unmöglichkeit als einer der Vorausset-

zungen für die Annahme der Schriftenlosigkeit solle lediglich vermieden 

werden, dass eine Person an Auslandreisen gehindert werde, wenn sich 

die heimatlichen Behörden ohne zureichenden Grund – und damit willkür-

lich – weigerten, ein Reisepapier auszustellen. Dies sei hier nicht der Fall. 

Die Ausstellung von Pässen erfahre vielmehr auf sachliche Gründe zu-

rückzuführende Verzögerungen. Solche (auch längeren) Verzögerungen 

seien von den betroffenen Personen dem Wortlaut der RDV zufolge hin-

zunehmen. Inzwischen sei die Bildung einer Regierung im Irak gelungen, 

so dass sich die Situation mit der Zeit ändern dürfte (vgl. Urteil des 

BVGer C-4704/2009 vom 15. August 2011 E. 5.2). 

5.3.4 Im April 2012 hielt das Bundesverwaltungsgericht mit Verweis auf 

Auskünfte der irakischen Botschaft in Bern fest, in der Schweiz lebende 

irakische Staatsangehörige müssten ihre Anträge betreffend Ausstellung 

eines Passes persönlich bei der irakischen Botschaft in Paris stellen. 

Vorausgesetzt werde, dass die betroffene Person über einen irakischen 

Personalausweis (Hawitt Al Ahwal Al-Medanie) und die irakische Staats-

angehörigkeitsurkunde (Shahadit al-Jensie) verfüge. Mit diesen Doku-

menten sowie Passfotos müsse vorerst bei der irakischen Botschaft in 

Bern vorgesprochen werden. Nachdem die Unterlagen dort vorbereitet 

und bearbeitet worden seien, müssten alle Unterlagen persönlich bei der 

irakischen Botschaft in Paris eingereicht werden. Die Beschaffung von 

irakischen Reisedokumenten sei folglich nicht grundsätzlich unmöglich, 

sei es doch Sache des jeweiligen Staates, das Verfahren zu bestimmen. 

Dass zur Antragsstellung eine allenfalls umständliche Reise nach Paris 

erforderlich sei, vermöge daran nichts zu ändern. Die Betroffenen müss-

ten sodann selbst um die Ausstellung eines gültigen Reiseersatzdoku-

ments bemüht sein, um die Reise nach Frankreich antreten zu können, 

und die notwendigen Vorbereitungsarbeiten bereits erledigt haben (vgl. 

Urteil des BVGer C-2830/2011 vom 13. April 2012 E. 4.2).  

5.3.5 Im Oktober 2012 hielt das Gericht fest, dass die Verzögerungen bei 

der Passausstellung (noch) nicht derart lange anhielten, dass sie im Er-

C-5942/2012 

Seite 9 

gebnis einer Verweigerung der Ausstellung eines Reisedokuments 

gleichkämen. Gleichzeitig wies es darauf hin, dass in Fällen von ausser-

ordentlich langen Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar sei, bei ei-

ner verfassungskonformen Auslegung der RDV ebenfalls von der Unmög-

lichkeit der Beschaffung von Reisepapieren ausgegangen werden müsste 

(vgl. Urteil des BVGer C-5168/2010 vom 22. Oktober 2012 E. 4.4). In 

späteren Urteilen wiederholte das Gericht diesen Hinweis, hielt jedoch 

jeweils fest, dass es sich nicht um solche Fälle handle, nachdem sich die 

Betroffenen nicht hinreichend um die Ausstellung eines Reisedokuments 

bemüht hatten (vgl. Urteile des BVGer C-1144/2011 vom 15. August 2013 

E. 5.6 sowie C-4174/2010 vom 29. November 2012 E. 4.4).   

5.3.6 Im Juli 2013 wies das Bundesverwaltungsgericht zum wiederholten 

Mal darauf hin, dass die nun schon seit längerer Zeit anhaltende Situation 

für die in der Schweiz lebenden irakischen Staatsbürger zweifellos unbe-

friedigend sei. Bei der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer anfängli-

chen Verzögerung eine faktische Unmöglichkeit werden könne, heimatli-

che Reisepapiere zu beschaffen, habe sich die Schweiz allerdings äus-

serste Zurückhaltung aufzuerlegen, komme doch dem Heimatstaat bei 

der Ausübung seiner völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erhebli-

cher Gestaltungsspielraum zu, der zu respektieren sei. Von einer Unmög-

lichkeit, heimatliche Reisepapiere zu beschaffen, sei indes auch deshalb 

nicht auszugehen, weil nach den Erkenntnissen der Vorinstanz für iraki-

sche Staatsangehörige in Europa seit längerem die Möglichkeit bestehe, 

Anträge zur Ausstellung eines nationalen Reisepasses bei der irakischen 

Botschaft in Paris einzureichen. Sollten die betroffenen Personen nicht 

über die für einen solchen Antrag benötigten Dokumente verfügen, könn-

ten sie diese von einer bevollmächtigten Drittperson – beispielsweise ei-

nem Anwalt oder einem Verwandten – im Irak erhältlich machen (vgl. Ur-

teil des BVGer C-3263/2011 vom 11. Juli 2013 E. 6.4 f.).  

5.3.7 Im Oktober 2013 hiess das Gericht die Beschwerde eines iraki-

schen Staatsangehörigen gut. Im konkreten Fall könne nicht mehr von ei-

ner bloss vorübergehenden Verzögerung ausgegangen werden, nachdem 

sich der Betroffene seit 2008 und somit während fünf Jahren regelmässig 

erfolglos bei der irakischen Vertretung um die Ausstellung von Reisepa-

pieren bemüht hatte. Da sich irakische Staatsbürger in Paris einen Pass 

ausstellen lassen könnten, hätten die schweizerischen Behörden gege-

benenfalls dem Betroffenen die zur Beschaffung eines Passes in Frank-

reich notwendigen Ersatzreisedokumente auszustellen. Allerdings war der 

Sachverhalt für eine Beurteilung, welche Papiere durch die Schweiz aus-

C-5942/2012 

Seite 10 

zustellen sind, nicht hinreichend geklärt, weshalb die Angelegenheit an 

die Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Dem BFM wurde aufgetragen zu 

prüfen, ob es weiterhin möglich sei, die zur Ausstellung des Passes erfor-

derlichen Grundlagenpapiere über einen Stellvertreter in Bagdad zu be-

schaffen. Falls dies möglich sei, müsse der Betroffene diese Dokumente 

beschaffen. Lägen diese vor, müsse in Erfahrung gebracht werden, ob 

ihm die irakische Vertretung in der Schweiz ein Reisepapier ausstellen 

würde, um nach Paris zu gelangen. Sei dies nicht möglich, so hätten die 

schweizerischen Behörden die Ausstellung eines Ersatzreisepapiers zu 

prüfen. Sofern die Grundlagenpapiere persönlich in Bagdad beschafft 

werden müssten, wäre zu prüfen, ob die irakische Vertretung in der 

Schweiz die dafür nötigen Reisepapiere ausstellten. Andernfalls liege es 

wiederum an den schweizerischen Behörden, die Ausstellung der für eine 

Reise nach Bagdad benötigten Ersatzreisepapiere zu prüfen (vgl. Urteil 

des BVGer C-5942/2011 vom 8. Oktober 2013 E. 5.8 ff.).  

5.3.8 Gemäss Informationen des BFM fand im Februar 2014 ein Treffen 

mit der irakischen Botschaft statt, wo die Thematik der Passbeschaffung 

vorläufig in der Schweiz aufgenommener irakischer Staatsangehöriger 

diskutiert wurde. Beim letzten Treffen im Jahr 2012 sei dem BFM noch 

zugesichert worden, dass ab Mai 2012 in Bern flächendeckend Pässe 

ausgestellt werden könnten. Zwischenzeitlich habe das irakische Innen-

ministerium beschlossen, die Vertretung in Bern nicht mit einer Bio-

metriestation auszurüsten. Der Prozess bei der Passausstellung solle 

sich nun wie folgt gestalten: Die irakischen Staatsangehörigen sprächen 

bei der Botschaft in Bern vor. Wenn dort die Identität aufgrund von hei-

matlichen Dokumenten bestätigt werden könne, würden die Gesuchsteller 

an die irakische Botschaft in Paris verwiesen, wo die Fingerabdrücke ab-

genommen würden und der Pass ausgestellt werde. Die irakische Vertre-

tung in Bern habe indes Probleme bei der Passbeschaffung von vorläufig 

Aufgenommenen via Paris festgestellt. Einige Iraker, die nach Paris ge-

reist seien, um einen Pass zu beantragen, seien an der französischen 

Grenze festgenommen worden. Die irakische Botschaft werde nun auf 

diplomatischer Ebene mit der französischen Botschaft abklären, wie die 

Einreise von vorläufig aufgenommenen Irakern zur Passbeschaffung in 

Paris erfolgen könne (z.B. mit F-Ausweis, irakischer ID sowie einer Identi-

tätsbestätigung der irakischen Botschaft in Bern). Die irakische Botschaft 

habe sodann bestätigt, dass Laissez-passer für die Reise in den Irak zur 

Passbeschaffung ausgestellt werden könnten. Dieser Prozess sei jedoch 

kompliziert, da das BFM vorgängig ein Rückreisevisum erfassen und an 

die Schweizer Vertretung in Amman (Jordanien) übermitteln müsse. Die 

C-5942/2012 

Seite 11 

irakischen Staatsangehörigen könnten mit dem irakischen one-way Lais-

sez-passer in den Irak reisen, müssten sich dort einen Pass beschaffen 

und anschliessend bei der Schweizer Botschaft in Amman das Rückrei-

sevisum abholen, bevor sie in die Schweiz zurückreisen könnten. 

5.4 Die dargestellte Chronologie dieser mittlerweile reichhaltigen Recht-

sprechung betreffend Reisedokumente für irakische Staatsangehörige 

zeigt auf, dass sich das Bundesverwaltungsgericht bei der Beurteilung 

der Frage, in welchem Zeitpunkt aus einer anfänglichen Verzögerung ei-

ne faktische Unmöglichkeit der Beschaffung heimatlicher Reisepapiere 

wird, in den vergangenen Jahren äusserste Zurückhaltung auferlegt hat 

(vgl. Urteil C-3263/2011 E. 6.4). Eine solche Zurückhaltung rechtfertigt 

sich deshalb, weil dem Irak bei der Ausübung seiner völkerrechtlich ver-

ankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht, den 

es zu respektieren gilt. Im Folgenden ist nun jedoch darüber zu befinden, 

ob angesichts des weiteren Zeitablaufs und der dem Gericht vorliegenden 

neuen Informationen nach wie vor von einer blossen Verzögerung ge-

mäss Art. 10 Abs. 2 RDV oder nunmehr von einer Unmöglichkeit der 

Passbeschaffung gemäss Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV auszugehen ist. 

5.5 Das Bundesverwaltungsgericht hat in den vergangenen Jahren wie-

derholt darauf hingewiesen, dass im Falle von ausserordentlich langen 

Verzögerungen, deren Ende nicht absehbar ist, bei einer verfassungskon-

formen Auslegung der RDV ebenfalls von der Unmöglichkeit der Beschaf-

fung von Reisepapieren ausgegangen werden müsste (vgl. E. 5.3.5). Das 

Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass offenbar zahlreiche in der 

Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige mangels 

gültiger Reisedokumente seit Jahren nicht reisen können, was deren Be-

wegungs- und Ausreisefreiheit beeinträchtigt (Art. 10 Abs. 2 BV; Art. 12 

Abs. 2 UNO-Pakt II) und zu erheblichen Einschränkungen des Anspruchs 

auf Achtung des Privat- und Familienlebens führen kann (Art. 8 EMRK; 

Art. 13 Abs. 1 BV), so etwa bei schwerer Krankheit oder beim Tod von im 

Ausland lebenden Familienangehörigen (Art. 9 Abs. 1 Bst. a RDV) oder 

wenn höchstpersönliche Angelegenheiten im Ausland erledigt werden 

müssten (Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV). Die Grundrechte müssen jedoch in 

der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen; wer staatliche Aufga-

ben wahrnimmt, muss zu deren Verwirklichung beitragen (Art. 35 BV). 

Eingriffe in Grundrechte müssen stets durch ein öffentliches Interesse 

oder durch den Schutz  von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und über-

dies verhältnismässig sein (Art. 36 BV). Dem schweizerischen Staat er-

wächst aus diesen verfassungsrechtlichen Normen eine Schutzverpflich-

C-5942/2012 

Seite 12 

tung, die zum heutigen Zeitpunkt erheblicher ins Gewicht fällt als das In-

teresse an der uneingeschränkten Wahrung der Passhoheit des iraki-

schen Staates, von welcher dieser nunmehr seit mehreren Jahren keinen 

adäquaten Gebrauch macht bzw. zu machen vermag. Die irakische Bot-

schaft sicherte dem BFM zwar – nachdem es  bereits zuvor seit geraumer 

Zeit auf breiter Basis zu organisatorischen Verzögerungen gekommen 

war (vgl. E. 5.3.2) – im Jahr 2012 zu, ab Mai 2012 in Bern Pässe ausstel-

len zu können. Dies geschah in der Folge aber nicht, und gemäss neues-

ten Informationen hat das irakische Innenministerium zwischenzeitlich 

beschlossen, die irakische Vertretung in Bern nicht mit einer Biometriesta-

tion auszurüsten. Mit Bezug auf die Möglichkeit, in der Schweiz einen 

Pass ausgestellt zu erhalten, kann demnach von einer sachlich begrün-

deten Verzögerung, die von den Betroffenen gemäss Art. 10 Abs. 2 RDV 

hinzunehmen wäre (so noch die Annahme in Urteil C-4704/2009 E. 5.2), 

keine Rede mehr sein. Es steht dem Irak indes frei, die Modalitäten der 

Passausstellung selbständig zu bestimmen. Es kann durchaus eine sach-

lich begründete organisatorische Entscheidung eines Staates sein, nicht 

jede Auslandsvertretung mit der zur Erstellung biometrischer Pässe not-

wendigen Infrastruktur auszurüsten. Die irakischen Staatsangehörigen 

werden denn auch seit geraumer Zeit auf die Möglichkeit hingewiesen, 

Pässe in Paris zu beschaffen. Das Problem besteht aber darin, dass die 

irakische Botschaft ihren Staatsangehörigen bis anhin nicht ermöglicht, 

auf legale Weise nach Paris zu reisen, was letztlich dazu führte, dass ira-

kische Staatsangehörige, welche die Reise nach Paris zwecks Passbe-

schaffung trotzdem antraten, an der französischen Grenze verhaftet wur-

den. Die irakische Botschaft hat nun gemäss Informationen des BFM an-

gekündigt, auf diplomatischer Ebene abzuklären, wie die Einreise zur 

Passbeschaffung in Paris erfolgen könne. Zu welchem Zeitpunkt und mit 

welchem Ergebnis diese Abklärungen enden werden, bleibt indes unklar. 

Aufgrund bisheriger Erfahrungen kann nicht davon ausgegangen werden, 

dass sich die heutige Situation in absehbarer Zeit ändern wird (i.d.S. noch 

die Annahme in Urteil C-4704/2009 E. 5.2).  

5.6 Demzufolge verbleibt – nachdem die irakische Botschaft auch über 

keine technischen Mittel verfügt, um Pässe via Bagdad auszustellen 

(vgl. Bestätigungsschreiben vom 13. Februar 2013) – heute und auf un-

bestimmte Zeit hin einzig die Möglichkeit, dass die irakische Botschaft 

dem Beschwerdeführer ein Laissez-passer für die Reise in den Irak aus-

stellt, wo er sich selber einen Pass beschaffen müsste. Die Botschaft hat 

dem BFM gegenüber im Februar 2014 bestätigt, dass Laissez-passer für 

die Reise in den Irak zur Passbeschaffung ausgestellt werden könnten 

C-5942/2012 

Seite 13 

(vgl. E. 5.3.8). Indes teilte dieselbe Botschaft einem anderen irakischen 

Staatsangehörigen im Mai 2014 mit (vgl. Dossier C-6096/2012), dass er 

im Besitze einer Aufenthaltsbewilligung der Kategorie B sein «sollte», 

damit ihm ein Laissez-passer ausgestellt werden könne. Das Bundesver-

waltungsgericht hat daher erhebliche Zweifel daran, ob die irakische Bot-

schaft dem vorläufig in der Schweiz aufgenommenen Beschwerdeführer 

tatsächlich eine Reise nach Bagdad ermöglichen würde. 

5.7 Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die irakische Botschaft 

vorläufig in der Schweiz aufgenommenen irakischen Staatsangehörigen 

die Reise nach Bagdad zwecks Passbeschaffung ermöglichte, ist zu be-

rücksichtigen, dass das BFM dieses Vorgehen als «kompliziert» einstuft. 

Das BFM müsste vorgängig ein Rückreisevisum erfassen und an die 

Schweizerische Vertretung in Amman übermitteln, weil die Schweiz keine 

Auslandsvertretung im Irak hat. Der Beschwerdeführer müsste (wenn er 

ein Laisser-passez erhielte), um sich einen Pass zu beschaffen, nicht nur 

nach Bagdad reisen, sondern anschliessend auch nach Jordanien gelan-

gen, um dort sein Rückreisevisum zu erhalten. Ein solches Prozedere er-

scheint nicht nur als kompliziert, sondern auch als aufwändig und mit er-

heblichen Unsicherheiten behaftet. So erscheint es fraglich, ob der Be-

schwerdeführer auf legale Weise und ohne erhebliche Probleme von Irak 

nach Jordanien reisen könnte. Aus den vom BFM dem Bundesverwal-

tungsgericht im Januar 2014 zwecks Beleg der Möglichkeit der Passbe-

schaffung im Irak zugestellten Unterlagen geht einzig hervor, dass es of-

fenbar einer irakischen Staatsangehörigen im Jahr 2012 gelungen ist, mit 

einem Laissez-passer in den Irak zu gelangen, einen Pass zu beschaffen 

und via Türkei in die Schweiz zurückzureisen. Bezüglich der Variante ei-

ner Rückreise via Jordanien liegt kein solcher Beleg vor. Nicht hinwegge-

sehen werden darf sodann darüber, dass das Eidgenössische Departe-

ment für auswärtige Angelegenheiten (EDA) von Reisen in den Irak abrät. 

Die Lage im Irak ist derzeit auch in der Hauptstadt Bagdad äusserst un-

übersichtlich. Das Risiko von Entführungen und Terroranschlägen ist 

hoch. Dies gilt nicht erst, seitdem im Juni 2014 in der Stadt Mosul schwe-

re Kämpfe ausgebrochen sind und Anhänger der Extremistengruppe Is-

lamischer Staat (IS) grosse Gebiete im Norden und Westen des Landes 

kontrollieren, wodurch auch die Sicherheitslage in den umliegenden Ge-

bieten schwer beeinträchtigt wird (vgl. EDA, Reisehinweise Irak, publiziert 

am 13. Juni 2014, zu finden auf: www.eda.admin.ch). Das Bundesverwal-

tungsgericht hat sich im Jahr 2008 in einem Grundsatzurteil ausführlich 

mit der Sicherheitslage im Zentralirak auseinandergesetzt und bereits 

damals festgestellt, dass diese von einer weit verbreiteten Gewalt und 

C-5942/2012 

Seite 14 

signifikanter Instabilität gekennzeichnet ist. Weiterhin geht das Gericht 

davon aus, dass der irakische Sicherheits- und Justizapparat insgesamt 

nicht schutzfähig ist. Es gibt keine Anzeichen, dass sich die höchst prekä-

re Sicherheitslage in naher Zukunft bessern wird (vgl. BVGE 2008/12 

E. 6.4 f.; Urteile des BVGer E-6060/2012 vom 4. April 2014 E. 7.2 und 

D-5538/2012 vom 8. Mai 2013 E. 7.2 je m.H.). In der Praxis wird aus die-

sen Gründen der Wegweisungsvollzug in den Zentralirak regelmässig als 

unzumutbar eingestuft (vgl. BVGE 2013/1 E. 6.3.3.1; Urteile des BVGer 

E-8422/2008 vom 8. Januar 2013 E. 6.3.3 sowie E 4190/2006 vom 

27. April 2009 E. 5). Nach dem Gesagten erscheint die (allfällige) Mög-

lichkeit einer Reise nach Bagdad als zu aufwändig, mit zu vielen Unsi-

cherheiten behaftet und zu gefährlich, um als realistische und zumutbare 

Möglichkeit der Passbeschaffung eingestuft werden zu können. Sie fällt 

daher zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich ausser Betracht. 

5.8  Im Falle des Beschwerdeführers ist ergänzend darauf hinzuweisen, 

dass er mittlerweile 58-jährig ist und eine solche (grundsätzlich unzumut-

bare) Reise einzig zwecks Erlangens eines Reisedokuments unterneh-

men müsste, ein Unternehmen, wofür er in den letzten Jahren bereits er-

heblichen Aufwand betrieben hat. Der Beschwerdeführer hat sodann ge-

mäss eigenen, bis anhin noch nicht geprüften Angaben seine in Europa 

lebenden Familienangehörigen und Freunde seit über zwei Jahrzehnten 

nicht mehr gesehen. Zu berücksichtigen ist auch, dass er, selbst wenn er 

allenfalls letztlich doch ein irakisches Reisedokument erhältlich machen 

könnte, den Restriktionen von Art. 9 Abs. 4 f. RDV unterworfen bliebe und 

somit (abgesehen von besonderen Fällen gemäss Art. 9 Abs. 1 RDV) 

während höchstens 30 Tagen pro Jahr reisen könnte. 

5.9 Wie bereits erörtert steht dem Heimatstaat bei der Ausübung seiner 

völkerrechtlich verankerten Passhoheit ein erheblicher Gestaltungsspiel-

raum zu. Besteht eine realistische und zumutbare Möglichkeit, innert ab-

sehbarer Zeit einen Pass erhältlich machen zu können, hat die Schweiz 

die Passhoheit des ausländischen Staates zu respektieren, selbst wenn 

dies für die betroffenen Personen zu erheblichem Aufwand führt. Ebenso 

haben es ausländische Staatsangehörige hinzunehmen, wenn die Aus-

stellung von Pässen durch die zuständigen heimatlichen Behörden sach-

lich begründete Verzögerungen erfährt – dies gilt praxisgemäss auch, 

wenn es sich um längere Verzögerungen handelt (vgl. Art. 10 Abs. 2 RDV 

sowie E. 5.3.3). Die Sachlage verhält sich hier jedoch anders. Es handelt 

sich um eine mittlerweile ausserordentlich lange Verzögerung, deren En-

de nicht absehbar ist. Für den Beschwerdeführer – wie auch für andere in 

C-5942/2012 

Seite 15 

der Schweiz vorläufig aufgenommene irakische Staatsangehörige – be-

steht derzeit keine Möglichkeit, auf legale Weise nach Paris zu gelangen, 

um dort einen Pass erhältlich zu machen; ob und wann sich dies ändern 

wird, kann nicht prognostiziert werden. Sodann ist es derzeit nicht zumut-

bar, von in der Schweiz vorläufig aufgenommenen irakischen Staatsan-

gehörigen zu verlangen, zum Zweck der Beschaffung eines Passes die 

aufwändige, mit diversen Unsicherheiten behaftete und gefährliche Reise 

in den Irak zu unternehmen (vgl. E. 5.7 und in diesem Zusammenhang 

auch das Urteil des BVGer C-4376/2011 vom 15. April 2013 E. 8.3 betref-

fend die Beschaffung von syrischen Reisepapieren). Deshalb ist die Be-

schaffung von irakischen Reisedokumenten für vorläufig in der Schweiz 

aufgenommene irakische Staatsangehörige zum heutigen Zeitpunkt als 

unmöglich im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. b RDV einzustufen. Der Be-

schwerdeführer ist daher als schriftenlos anzusehen.  

6.  

6.1 Gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV kann das BFM einer schriftenlosen vorläu-

fig aufgenommenen Person einen Pass für eine ausländische Person ab-

geben, wenn es eine Rückreise in die Schweiz nach Artikel 9 RDV bewil-

ligt. Voraussetzung für die Passabgabe ist somit nicht nur die Schriftenlo-

sigkeit, welche bejaht wurde, sondern auch, dass ein Reisegrund gemäss 

Art. 9 RDV vorliegt. Diesbezüglich – wie auch betreffend allfällige Verwei-

gerungsgründe (Art. 19 RDV) – erweist sich der Sachverhalt jedoch als 

noch nicht geklärt, so dass kein reformatorischer Entscheid erfolgen 

kann. Das Verfahren ist daher zwecks Ergänzung des Sachverhalts und 

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). 

6.2 Im Rahmen der vorzunehmenden Neubeurteilung hat das BFM bei 

der Anwendung des Art. 9 RDV dem Anspruch des Beschwerdeführers 

auf Achtung seines Rechts auf Privat- und Familienleben (Art. 13 Abs. 1 

BV; Art. 8 EMRK) Rechnung zu tragen (vgl. E. 5.5). Zu prüfen hat das 

BFM sodann – neben dem Vorliegen anderer Reisegründe – namentlich 

auch, ob die Ermöglichung einer Reise nach Paris zwecks Passbeschaf-

fung als Reisegrund gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b RDV zu qualifizieren ist 

(Erledigung von wichtigen und unaufschiebbaren höchstpersönlichen An-

gelegenheiten; vgl. Urteile des BVGer C-987/2012 vom 19. September 

2013 E. 1.3.2 sowie C-1573/2007 vom 11. September 2007 E. 3.2 je 

m.H.) resp. ob es sich um einen Anwendungsfall von Art. 9 Abs. 4 Bst. a 

(humanitäre Gründe) oder Bst. b RDV (andere Gründe) handelt. Hinzu-

weisen ist in diesem Zusammenhang auch darauf, dass ein Pass für eine 

vorläufig aufgenommene ausländische Person nur während zehn Mona-

C-5942/2012 

Seite 16 

ten gültig ist (vgl. Art. 13 Abs. 1 Bst. c RDV), die Dauer der Reise im Pass 

notiert wird und dass auch der Reisegrund sowie das Reiseziel im Pass 

vermerkt werden können (vgl. Art. 4 Abs. 5 RDV).  

7.  

7.1 Indem die Vorinstanz die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers 

verneint hat, hat sie Bundesrecht verletzt (vgl. Art. 49 Bst. a VwVG). Die 

Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die angefochtene Verfügung 

ist aufzuheben. Weil es noch weitere Voraussetzungen zu prüfen gilt, be-

vor über das Gesuch um Abgabe eines Passes für eine ausländische 

Person gemäss Art. 4 Abs. 4 RDV entschieden werden kann (vgl. E. 6), 

ist die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

7.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten aufzuerlegen 

(Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG); der einbezahlte Kostenvorschuss ist 

dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.  

7.3 Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind keine ver-

hältnismässig hohen Kosten angefallen; er hat daher keinen Anspruch auf 

eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). 

 

Dispositiv S. 17 

C-5942/2012 

Seite 17 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Verfügung wird 

aufgehoben. 

2.  

Die Schriftenlosigkeit des Beschwerdeführers wird festgestellt. 

3.  

Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur Sachverhaltsergänzung 

und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

4.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der einbezahlte Kostenvor-

schuss von Fr. 800.- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. 

5.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Einschreiben; Formular Zahladresse) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Akten retour) 

– das Amt für Migration des Kantons Luzern (Ref-Nr. […])  

 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Ruth Beutler Kilian Meyer 

 

 

 

Versand: