# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 56c12472-682f-5e3f-a599-791b1b03e196
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-01-30
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 30.01.2015 605 2013 48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2013-48_2015-01-30.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2013 48

Arrêt du 30 janvier 2015

Ie Cour des assurances sociales

Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud
Juges: Josef Hayoz, Marianne Jungo
Greffier: Philippe Tena

Parties A.________ SA, recourante 

contre

SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée     

Objet Assurance-chômage; indemnité en cas d'intempéries

Recours du 15 mars 2013 contre la décision sur opposition du 
22 janvier 2013

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considérant en fait

A. Le 2 mars 2012, la société A.________ SA, active notamment dans le transport de 
personnes et de marchandises, a requis l’octroi d’indemnités en cas d'intempéries (ci-après: les 
indemnités) en envoyant un formulaire d’avis au Service public de l'emploi du canton de Fribourg 
(ci-après: SPE), à Fribourg. Elle a indiqué ne pas a avoir pu effectuer les travaux de transport et de 
fourniture de gravier sur divers chantiers en raison du gel durant plusieurs jours du mois de février 
2012.

Par courrier du 15 mars 2012, le SPE a indiqué ne pas être en mesure de statuer en parfaite 
connaissance de cause sur cet avis et a invité l'entreprise à compléter le formulaire de façon 
adéquate en précisant le début, la fin et la durée du chantier en cause dans un délai de dix jours. 
Dans le même délai, il a également requis de sa part de joindre au formulaire les preuves 
nécessaires, rappelant qu'à défaut de telles pièces, l'indemnisation ne serait "pas approuvée".

Le 16 avril 2012, la société a indiqué n'être qu'une entreprise "de transports et fourniture de sable 
et graviers de béton et de terrassement". N'étant en revanche pas une entreprise de construction, 
elle ne possède pas de chantier mais travaille sur appel. A ce titre, elle a précisé que ses clients 
habituels – citant quelques noms d'entreprises – et ses clients privés ne faisaient pas appel à ses 
services lorsqu'ils étaient bloqués par la météo. En annexe, elle a joint une copie d'une facture de 
cotisations forfaitaire d'une caisse de compensation pour le mois de mars 2012.

Par décision du 6 juillet 2012, le SPE a refusé l'octroi des indemnités. Indiquant que la demande 
ne pouvait pas être prise en considération, il a précisé qu'aucun document susceptible de prouver 
l'existence des divers chantiers n'avait été remis malgré l'octroi d'un délai de dix jours pour le faire. 

B. Contre cette décision, la société a fait opposition le 16 juillet 2012, répétant, en substance, 
les éléments déjà présentés dans son courrier du 16 avril 2012. Elle a, en sus, mentionné treize 
nom d'entreprises et de chantiers pour lesquelles elle travaillait principalement.

Dans ses courriers des 22 octobre et 9 novembre 2012, le SPE a indiqué ne pouvoir accéder à la 
demande d'indemnités en l'état du dossier. Pour ce motif, il a invité la société à préciser quand et 
combien de temps elle aurait travaillé pour les chantiers allégués ainsi que de transmettre tout 
document susceptible de prouver qu'elle aurait dû travailler durant le mois de février 2012.

Par courriers des 5 novembre et 21 décembre 2012, la société a renvoyé à ses précédents 
courriers pour connaître les entreprises travaillant avec elle et la liste de leurs chantiers ouverts. 
Elle a joint deux décisions de taxation redevance poids lourds liées aux prestations (ci-après: 
RPLP) pour les mois de février 2011 et 2012, ainsi qu'une copie d'une seconde facture de 
cotisations d'une caisse de compensation pour le mois d'octobre 2012. En outre, avec son second 
courrier, elle a transmis des attestations de B.________ SA, de C.________ SA, D.________, 
E.________ SA et F.________ SA, entreprises énumérées dans les précédentes 
correspondances qui ont chacune indiqué qu'elles auraient eu besoin des services de l'entreprise 
durant le mois de février 2012 en l'absence d'intempéries.

Par décision sur opposition du 22 janvier 2013, le SPE a rejeté l'opposition et confirmé son refus 
de prester au motif que l'entreprise n'avait pas rempli son devoir de renseigner de manière 
appropriée sur l'étendue du travail empêché par les intempéries de février 2012.

C. Par mémoire du 21 février 2013, complété le 6 mars 2013, la société conteste cette décision, 
concluant au versement d'un montant de 25'000 francs pour le mois de février 2012 mais 

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également à l'octroi d'une somme de 15'000 francs pour le mois de février 2013. Adressé 
initialement au SPE, ce recours a été transmis le 19 mars 2013 au Tribunal cantonal comme objet 
de sa compétence

En substance, à l'appui de ses conclusions, elle rappelle être une entreprise de transports, ne pas 
posséder de chantier et travailler pour des entreprises tierces. A ce titre, elle indique ne pas être 
en mesure de déposer des rapports de chantiers. Elle estime avoir fourni les documents 
nécessaires pour établir sa situation, soit la différence de kilomètres RPLP ainsi que des 
attestations des entreprises qui travaillent avec elle à l'année. Ces allégués ont été répétés dans 
une intervention spontanée du 8 avril 2013.

Le 1er mai 2013, l'autorité intimée, préavisant le rejet du recours, indique ne pas avoir 
d'observations particulières à formuler et renvoie à la motivation de la décision litigieuse.

Il n'a pas été procédé à un second échange d'écritures entre les parties.

Pour autant que cela soit utile à la solution du litige, il sera fait état du détail des arguments de ces 
dernières dans les considérants de droit du présent arrêt, dans le cadre desquels seront 
notamment examinés leurs moyens de preuve.

en droit

1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales, bien qu'auprès d'une autorité 
incompétente, sans qu'elle n'en subisse pour autant un quelconque préjudice, par une société 
directement touchée par la décision attaquée, le recours est recevable, sous réserve de ce qui 
suit.

2. Dans son recours, la société demande le versement d'un montant de 15'000 francs à titre 
d’indemnités pour intempéries pour le mois de février 2013. 

En procédure contentieuse, l'objet du litige est défini par trois éléments: l'objet du recours, les 
conclusions du recours et, accessoirement, les motifs de celui-ci. La décision attaquée délimite 
l'objet du litige. En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer 
que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est déjà 
prononcée ou aurait dû le faire. Par conséquent, le recourant qui attaque une décision ne peut en 
principe pas présenter de conclusions nouvelles ou plus amples devant l'instance de recours, 
c'est-à-dire des conclusions qu'il n'a pas formulées dans les phases antérieures de la procédure et 
qui excèdent l'objet du litige (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 3 juin 1998, reproduit in: RDAF 1999 1 
254, consid. 4b/cc. Voir aussi BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 390 s.; 
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
3e éd., Zurich 2013, n. 686 ss, p. 243 s.). En procédure administrative fribourgeoise, l’art. 81 al. 3 
du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1] énonce 
que, dans son mémoire, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre 
des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure.

Or, dans le cas d'espèce, il ressort que tant la décision du 6 juillet 2012 que celle sur opposition du 
22 janvier 2013 avaient uniquement trait aux indemnités pour le mois de février 2012. A ce titre, les 
conclusions portant sur le versement d'un montant de 15'000 francs à titre d’indemnité pour 
intempéries pour le mois de février 2013 sortent du cadre du litige déterminé par la décision 
litigieuse. Ces conclusions sont, par conséquent, irrecevables. 

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Toutefois, dans la mesure où l'entreprise s'est adressée spontanément à l'autorité intimée, il sied 
de transmettre à cette dernière le recours comme demande initiale d'indemnités en cas 
d'intempéries pour le mois de février 2013.

3. a) Selon l'art. 42 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire 
et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), les travailleurs qui exercent leur activité dans 
des branches où les interruptions de travail sont fréquentes en raison des conditions 
météorologiques ont droit à l’indemnité en cas d’intempéries lorsqu'ils sont tenus de cotiser à 
l’assurance ou qu’ils n’ont pas encore atteint l’âge minimum de l’assujettissement aux cotisations 
AVS (let. a) et qu'ils subissent une perte de travail à prendre en considération (let. b). 

L'alinéa 2 de cette disposition prévoit que le Conseil fédéral détermine les branches dans 
lesquelles l’indemnité peut être versée. Au terme de l'art. 65 al. 1 let. h de l'ordonnance du 31 août 
1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), 
l'indemnité en cas d'intempéries peut être versée dans la branche des transports dans la mesure 
où les véhicules sont occupés exclusivement au transport de matériaux d'excavation et de 
construction vers ou à partir des chantiers ou au transport de matériaux provenant de lieux 
d'extraction de sable et de gravier.

b) En vertu de l'art. 43 al. 1 LACI, pour que la perte de travail soit prise en considération, il 
faut qu'elle soit exclusivement imputable aux conditions météorologiques (let. a), que la poursuite 
des travaux soit techniquement impossible en dépit de mesures de protection suffisantes, 
engendre des coûts disproportionnés ou ne puisse être exigée des travailleurs (let. b) et qu'elle 
soit annoncée par l'employeur conformément aux règles prescrites (let. c).

Selon l'art. 43a LACI, la perte de travail n’est pas prise en considération notamment lorsqu’elle 
n’est imputable qu’indirectement aux conditions météorologiques (perte de clientèle, retard dans 
l’exécution des travaux) (let. a), lorsque, pour l’agriculture, il s’agit de pertes normales pour la 
saison (let. b), lorsque le travailleur n’accepte pas l’interruption du travail et, partant, doit être 
rémunéré conformément au contrat de travail (let. c), lorsqu’elle concerne des personnes qui se 
trouvent au service d’une organisation de travail temporaire (let. d).

c) Selon l'art. 47 al. 1 LACI, dans le délai de trois mois à compter de l'expiration de chaque 
période de décompte, l'employeur fait valoir auprès de la caisse qu'il a désigné l'ensemble des 
prétentions à indemnité pour les travailleurs de son entreprise ou de son chantier. Le délai de trois 
mois pour exercer le droit à l’indemnité fixé à l'art. 47 al. 1 LACI est un délai de péremption 
(DTA 1988 no 17 p. 125; ATF 114 V 123). 

En vertu de l'art. 70 OACI, ce délai commence à courir le jour qui suit la fin de la période de 
décompte. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le délai de trois mois pour faire valoir le droit 
à l'indemnité en cas d'intempéries auprès de la caisse d'assurance-chômage commence à courir 
après l'expiration de chaque période de décompte selon l'art. 68 OACI; peu importe que l'autorité 
cantonale ait ou non rendu sa décision sur le respect du délai ou la prise en considération de la 
perte de travail annoncée (ATF 119 V 370; SVR 1994 ALV no 1).

d) Aux termes de l'art. 45 al. 1 LACI, le Conseil fédéral règle la procédure d’avis: ainsi, 
selon l'art. 69 OACI, l’employeur est tenu d’aviser l’autorité cantonale, au moyen de la formule du 
SECO, de la perte de travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil 
suivant (al. 1). Lorsque l’employeur a communiqué avec retard, sans raison valable, la perte de 
travail due aux intempéries, le début du droit à l’indemnité est repoussé d’autant (al. 2). L’autorité 
cantonale détermine par décision les jours pour lesquels l’indemnité en cas d’intempéries peut être 
octroyée (al. 3).

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Selon l'art. 28 al. 2 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement 
tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues. 
L'art. 47 al. 3 LACI prescrit, pour sa part, que l'employeur remet à la caisse: les documents 
nécessaires à l'examen du droit à l'indemnité (let. a) et au calcul de celle-ci et un décompte des 
indemnités qu'il a versées à ses travailleurs (let. b).

Si l'assuré ou d'autres requérants refusent de manière inexcusable de se conformer à leur 
obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du 
dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière. Il doit leur avoir adressé une 
mise en demeure écrite les avertissant des conséquences juridiques et leur impartissant un délai 
de réflexion convenable (art. 43 al. 3 LPGA). Le cas échéant, l'assureur pourra rejeter la demande 
présentée par l'intéressé en considérant que les faits dont celui-ci entend tirer un droit ne sont pas 
démontrés (cf. ATF 117 V 261 consid. 3b p. 264 et les références). C'est à l'employeur qu'il 
incombe de communiquer à l'administration, à la demande de celle-ci, tous les documents et 
informations nécessaires à un examen approfondi du droit à l'indemnité lorsque des doutes 
apparaissent et qu'un tel examen se révèle nécessaire. En ce sens, c'est l'employeur qui supporte 
le fardeau de la preuve (arrêt du Tribunal fédéral C_271/04 du 21 mars 2006 consid. 2.2; ATF 124 
V 384 consid. 2c; DTA 2003 no 29 p. 261 consid. 3.2, 1998 no 35 p. 200 consid. 4). 

La caisse ne peut calculer et verser les indemnités que si l'employeur lui communique les 
documents mentionnés. Ces documents se rapportent à l'horaire de travail, aux heures à 
compenser ou à rattraper, à un éventuel règlement de l'horaire mobile, etc. Lorsque l'employeur 
omet de remettre tous les documents, la caisse doit lui impartir un délai supplémentaire qui peut 
s'étendre au-delà du délai de déchéance, par exemple en cas d'exercice du droit juste avant la fin 
dudit délai. Mais ce délai supplémentaire ne doit être accordé que pour compléter les premiers 
documents et non pour pallier leur absence (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-
chômage, Genève Zurich Bâle 2014, n° 6 ad art. 47). 

4. En l'espèce, la recourante se plaint de ce que l'autorité intimée n'a pas pris en considération 
la nature de son activité, soit le transport, le fait qu'elle ne possède pas de chantiers et le fait 
qu'elle travaille sur appel. 

Force est de constater que ces moyens ne permettent pas de remettre pas en question la décision 
litigieuse.

En effet, aucun document justificatif n'étant joint à la demande d'indemnités du 2 mars 2012 
(dossier SPE, pièce 2), l'autorité intimée a, dans un premier temps, requis de sa part de compléter 
les indications relatives au nombre de jours de travail et au nombre de travailleurs à partir du 
premier jour d'interruption pour cause d'intempéries. Il lui a été alors expressément rappelé que 
ces indications devaient être prouvées. Il était également souligné qu'en cas de non-coopération, 
le SPE pouvait se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer 
en matière sur la demande (courrier du 15 mars 2012, dossier SPE, pièce 3). Cette obligation de 
préciser les allégués et de les prouver a été répétée dans des courriers ultérieurs, soit celui du 22 
octobre 2012 (dossier SPE, pièce 9) et celui du 9 novembre 2012 (dossier SPE, pièce 11).

Or, la Cour relève, sur ce point, que l'autorité intimée a, dans chaque courrier, explicité ses 
demandes de manière claire et précise. Ainsi, dans le formulaire de demande, il est explicitement 
indiqué ce qui suit: "indiquer le nombre de jours de travail et le nombre de travailleurs à partir du 
premier jour d'interruption pour cause d'intempéries pendant le mois et jusqu'à l'achèvement du 
mandat. Les indications doivent être prouvées, p. ex. au moyen du mandat, du contrat 
d'entreprise, du programme de construction, d'une attestation du maître d'ouvrage, du mandant, 
de la direction des travaux ou de factures" (dossier SPE, pièce 2). Par la suite, l'autorité a 

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expressément et à plusieurs reprises, rappelé l'importance de ces informations par des mises en 
demeures écrites. Par exemple dans son courrier du 22 octobre 2012, elle a souligné qu'elle devait 
"savoir quand et combien de temps vous [la recourante] auriez travaillé pour les chantiers que 
vous avez mentionnés s'il n'y avait pas eu d'intempéries, par exemple du 1er au 15 février 2012 sur 
le premier chantier, du 16 au 18 février sur le deuxième chantier, et ainsi de suite". Elle a 
également rappelé qu'il était "impératif que vous [la recourante] nous [SPE] transmettiez tout 
document susceptible de prouver que vous auriez dû travailler pour ces entreprises au mois de 
février 2012. Veuillez donc nous transmettre les contrats de travail, ou à défaut, des attestations de 
ces entreprises confirmant que vous auriez dû intervenir sur leurs chantiers en l'absence 
d'intempéries, ainsi que les plannings des travaux à effectuer" (dossier SPE, pièce 9). 

Au vu de la formulation claire, assortie d'exemples concrets, la recourante était en mesure de 
comprendre les renseignements et pièces requis par l'autorité intimée. Cependant, le dossier de la 
cause ne contient toujours pas de telles informations et de tels moyens de preuve (sur l'importance 
de ces informations et moyens de preuve, cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_646/2014 du 25 
novembre 2014 consid. 4.2.2; cf. également les ch. G1 et G4 de la Circulaire du SECO relative à 
l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail). 

En particulier, les pièces fournies par la recourante – outre qu'elles ne correspondent pas aux 
pièces requises – ne permettent pas de déterminer pour quels chantiers celle-ci devait transporter 
des marchandises, la durée du travail qui aurait dû leur être consacré ou le nombre d'employés qui 
aurait été occupé. Ainsi, les avis de taxation RPLP, s'ils montrent une différence de près de 22'000 
francs entre les mois de février 2011 et de février 2012, ne sont pas aptes à prouver la perte de 
travail subie en raison des intempéries subies. Tout au plus mettent-ils en évidence la présence 
d'une diminution des kilomètres parcourus, laquelle pourrait tout aussi bien être due ou combinée 
à des facteurs autres que météorologiques (tels qu'une diminution de la distance jusqu'aux 
chantiers, la modernisation du parc de véhicules occasionnant une réduction des émissions de 
carbone, la baisse de la demande ou la reconversion partielle de l'entreprise dans une autre 
activité, par exemple la vente directe de produits à des consommateurs). Pour leur part, les 
attestations fournies par la recourante en décembre 2012 sont trop générales pour permettre de 
répondre à cette même question. Les entreprises qui les ont rédigées se contentent en effet 
d'affirmer, de manière vague, que durant le mois de février 2012, des entreprises auraient eu 
besoin de ses services pour leurs chantiers si la météo avait été favorable. Les chantiers 
concernés, le nombre de personnes qui leur seraient allouées et leurs jours de travail respectifs 
demeurent notamment non explicités (dossier SPE, pièce 13).

Au vu de ce qui précède, il appartenait à la recourante, dûment avertie des conséquences d'une 
négligence de sa part, de fournir à l'autorité intimée les pièces requises à plusieurs reprises. Il était 
de son devoir de répondre à toutes les questions en vue de permettre à l'autorité de vérifier si les 
conditions du droit à l'indemnité étaient remplies. C'est à elle de supporter l'absence de preuves. 
Partant, l'autorité intimée ne pouvait que refuser de prester.

Le recours doit, par conséquent, être rejeté.

5. Au vu de l'ensemble des considérants qui précèdent, le recours, dans la mesure où il est 
recevable, doit être rejeté et la décision querellée confirmée.

Il n'est pas perçu de frais de procédure, en application du principe de la gratuité valant en la 
matière, bien que l'on puisse fortement s'interroger sur la question de savoir si le présent recours 
est téméraire.

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la Cour arrête:

I. Le recours de A.________ SA est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Le recours déposé le 6 mars 2013 est transmis à l'autorité intimée comme de demande de 
prestations pour le mois de février 2013.

IV. Communication.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.

Fribourg, le 30 janvier 2015/pte

Présidente Greffier