# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e4f07389-3bd0-5b53-85a1-55449485bdc7
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-10-15
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 15.10.2017 VD.2017.16 (AG.2017.714)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2017-16_2017-10-15.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2017.16

 

URTEIL

 

vom 15. Oktober 2017

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub

und a.o.
Gerichtsschreiber MLaw Thomas Inoue

 

 

 

Beteiligte

 

A_____                                                                                          Rekurrentin
1

[...],

vertreten durch [...], Advokat, 

[...]

 

B_____                                                                                              Rekurrent
2

[...], 

vertreten durch [...] Advokat, 

[...]   

 

gegen

 

Bau- und Verkehrsdepartement
Basel-Stadt

Münsterplatz 11, 4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Beschluss
des Bau- und Verkehrsdepartements 

vom 8. November 2016

 

betreffend Anfechtung der Kosten
für die Entfernung von unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakaten

Sachverhalt

 

Mit Verfügung
vom 13. Juni 2016 stellte das Tiefbauamt, Bereich Allmendverwaltung, der A_____
(nachfolgend Rekurrentin 1) für die illegale Plakatierung mit vier Plakaten für
Veranstaltungen, für welche sie verantwortlich sei („[...]“ und „[...]“),
Reinigungskosten von CHF 400.– in Rechnung. Dagegen erhob die Rekurrentin 1,
vertreten durch B_____ (nachfolgend Rekurrent 2), mit Eingabe vom 21. Juni 2016
„Einsprache“ an das Bau- und Verkehrsdepartement. Mit Entscheid vom 8. November
2016 wies das Bau- und Verkehrsdepartement den Rekurs kostenfällig ab.

 

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der mit Eingaben vom 14. November 2016 und 9. Januar
2017 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrenten beantragen
die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung der Verfügung vom 13. Juni 2016
der Allmendverwaltung resp. des Entscheids vom 8. November 2016 des Bau- und
Verkehrsdepartements. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Sache an
die Vorinstanz oder die Erstinstanz. Diesen Rekurs hat das Präsidialdepartement
mit Schreiben vom 19. Januar 2017 dem Appellationsgericht als
Verwaltungsgericht zum direkten Entscheid überwiesen. Das Bau- und Verkehrsdepartement
beantragt mit Vernehmlassung vom 3. April 2017, der Rekurs der Rekurrentin 1 sei
abzuweisen und auf den Rekurs des Rekurrenten 2 sei nicht einzutreten, jeweils
unter Kostenfolge. Hierzu haben die Rekurrenten mit Eingabe vom 15. Mai 2017
repliziert und dabei den Rekurs des Rekurrenten 2 zurückgezogen. Das Bau- und
Verkehrsdepartement hat mit Eingabe vom 12. Juni 2017 dupliziert. Das vorliegende
Urteil ist unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg ergangen. 

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses
ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 19.
Januar 2017 sowie den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, SG 270.100) und § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100). 

 

1.2      Der
Rekurrent 2 hat den in seinem Namen angemeldeten und begründeten Rekurs mit der
Replik zurückgezogen. Mit Bezug auf ihn ist das Verfahren daher aufgrund des
Rückzugs des Rekurses als erledigt abzuschreiben. 

 

1.3      Die
Rekurrentin 1 ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids berührt und hat
aufgrund der damit verbundenen Kostenanlastung für die Entfernung der
streitgegenständlichen Plakate ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
im Sinne von § 13 Abs. 1 VRPG. Auf den form- und fristgerecht erhobenen und begründeten
Rekurs der Rekurrentin 1 ist daher einzutreten.

 

2.

2.1      Mit
vorliegendem Rekurs macht die Rekurrentin 1 zunächst eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs geltend. Beim Erlass der Verfügung vom 13. Juni 2016 sei ihr
das rechtliche Gehör „initial“ nicht gewährt worden. Es sei ihr keine
Gelegenheit gegeben worden, die falschen Sachverhaltsannahmen der Erstinstanz
zu berichtigen (Rekursbegründung, Ziff. 7.e). In ihrer Replik vom 15. Mai 2017
macht sie diesbezüglich präzisierend geltend, dass ihr zumindest vor der
Erhebung der Reinigungskosten Gelegenheit zur Stellungnahme hätte gegeben
werden müssen. Bereits aus diesem Grund sei die angefochtene Verfügung aus
formellen Gründen aufzuheben und die Sache zurückzuweisen (Replik, Ziff. 3.). 

 

2.2      Der
Anspruch auf rechtliches Gehör richtet sich nach § 38 Abs. 2 OG und insbesondere
nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie § 12 lit. b der
Verfassung des Kantons Basel-Stadt (SG 111.100). Daraus folgt, wie von der
Rekurrentin 1 im Grundsatz zutreffend ausgeführt, dass eine von einer Verfügung
betroffene Person die Möglichkeit haben soll, zu den wesentlichen Punkten Stellung
nehmen zu können, bevor ein Entscheid gefällt wird (vgl. BGE 132 II 485
E. 3.4 S. 495 und 132 II 257 E. 4.2 S. 267 f.; VGE VD.2010.230
vom 8. November 2011 E. 3.2). 

 

2.3      Ob
der Anspruch auf rechtliches Gehör der Rekurrentin 1 beim Erlass der Verfügung
vom 13. Juni 2016 verletzt worden ist, kann im vorliegenden Fall offen gelassen
werden. Zunächst ist festzustellen, dass die Rekurrentin 1 eine Verletzung
ihres rechtlichen Gehörs im ursprünglichen Verfügungsverfahren erstmals mit
vorliegendem Rekurs geltend macht. Im vorinstanzlichen Rekursverfahren hat sie
keine entsprechende Rüge erhoben. Zudem lässt die Praxis bei einer leichteren
Verletzung des rechtlichen Gehörs eine Heilung des Verfahrensmangels im Rechtsmittelverfahren
ausnahmsweise zu, wenn die Rechtsmittelinstanz über die gleiche Überprüfungsbefugnis
verfügt wie die vorgehende Instanz (vgl. BGE 126 I 68 E. 2
S. 71 f. und 126 V 130 E. 2b S. 131 f., je
mit Hinweisen; VGE VD.2014.117 vom 4. November 2014 E. 2.2 und VD.2012.230
vom 25. November 2013 E. 2.2, je mit Hinweisen). Vorliegend hatte die
Rekurrentin 1 die Gelegenheit, den Sachverhalt im vorinstanzlichen
Rekursverfahren aus ihrer Sicht umfassend darzustellen. Nachdem die „Einsprache“
der Rekurrentin 1 vom 21. Juni 2017 bloss eine Kurzbegründung enthalten hatte
und nur in pauschaler Weise geltend gemacht worden war, der dargelegte
Sachverhalt entspreche nicht den Tatsachen, gab die Vorinstanz der Rekurrentin
1 mit Schreiben vom 4. Juli 2016 Gelegenheit, eine weitergehende
Rekursbegründung einzureichen. Darauf hat die Rekurrentin 1 in der Folge
verzichtet und auch zu der ihr später zugestellten Vernehmlassung der Allmendverwaltung
vom 19. August 2016 hat sie keine Stellung genommen.

 

2.4      Die
Rekurrentin 1 hat somit selbst darauf verzichtet, die ihrer Meinung nach
falschen Sachverhaltsannahmen zu berichtigen und den Sachverhalt aus ihrer
Sicht darzustellen. Eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nach
dem Gesagten daher als im vorinstanzlichen Rekursverfahren geheilt zu
betrachten. Mit der erhobenen Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs vermag
die Rekurrentin 1 deshalb nicht durchzudringen. Sie erscheint vor dem
Hintergrund des eigenen prozessualen Verhaltens treuwidrig. Gleichwohl ist es
ihr nicht verwehrt, im Rekurs vor dem Verwaltungsgericht sowohl neue
Tatsachenbehauptungen als auch neue rechtliche Rügen vorzutragen, soweit sich
dies auf den vorinstanzlichen Entscheid und somit auf das Anfechtungsobjekt
beziehen (VGE VD.2014.84 vom 3. Dezember 2014 E. 1.4).
Allerdings können verspätete Vorbringen, die bereits in einem früheren Stadium
des Verfahrens hätten vorgebracht werden können, Auswirkungen auf die Verlegung
der Verfahrenskosten und die Zusprechung einer Parteientschädigung zur Folge
haben (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,
S. 277 ff., 301 f.).

 

3.

Nicht weiter
einzugehen ist auf die Ausführungen der Rekurrentin 1 über ihre Stellung als
grösste Veranstalterin in der Schweiz, ihren damit erzielten Umsatz, den
gestützt darauf versteuerten Gewinn im Kanton und die angeblich von ihr
angestellten Überlegungen, aufgrund der angefochtenen Verfügung auf eine
weitere Veranstaltungstätigkeit in der Region Basel zu verzichten resp. ihren
Sitz nach Zürich zu verlegen (Rekursbegründung, Ziff. 5 f.). Diese Ausführungen
haben keinen Bezug zum rechtlich relevanten Sachverhalt. 

 

4.

Mit der
angefochtenen Verfügung vom 13. Juni 2016 stellte der Bereich Allmendverwaltung
fest, dass am 30. Mai 2016 erneut Plakate, welche für die Veranstaltungen „[...]“
und „[...]“ geworben hätten und für welche die Rekurrentin 1 verantwortlich
sei, hätten entfernt werden müssen. Die Rekurrentin 1 gelte daher als
Nutzniesserin der Werbung und habe die Kosten für die Entfernung der illegal
angebrachten Plakate zu tragen. Für vier Plakate wurden ihr daher gestützt auf
§ 33a der Verordnung über die Inanspruchnahme der Allmend in der bis zum 30.
Juni 2016 geltenden Fassung (Allmendverordnung, SG 724.140) und § 8 der
Verordnung zum Allmendgebührengesetz (SG 724.910) ein Betrag von CHF 400.– in
Rechnung gestellt. Die Vorinstanz hat ergänzend dazu festgestellt, dass die
Plakate im Bereich Güterstrasse, Münchensteinerstrasse und St. Jakob entfernt
worden seien. Auf den Plakaten sei für Tickets und weitere Informationen auf
die von der Rekurrentin 1 betriebenen Internetseite „[...]“ verwiesen worden.
Auf dieser werde darauf hingewiesen, dass die Rekurrentin 1 die mit den
Plakaten beworbenen Veranstaltungen „[...]“ in der „[...]“ und „[...]“ auf dem [...]
in [...] jährlich veranstalte. Die Rekurrentin 1 habe daher ein erhebliches
wirtschaftliches Interesse an der Durchführung von Werbemassnahmen und es gebe
neben ihr keine weitere Organisation, die ein Interesse habe, die
Veranstaltungen zu bewerben. Es sei daher als erwiesen zu betrachten, dass ohne
Zutun der Rekurrentin 1 keine Plakate angebracht worden wären (angefochtener
Entscheid, E. 8. f.). Gemäss den Akten betreibe die Rekurrentin 1 unter dem
Namen „[...]“ eine ihr angegliederte Werbeorganisation, welche unter anderem
auch Guerilla-Marketing betreibe. Darüber hinaus sei die Rekurrentin 1 schon in
der Vergangenheit wiederholt wegen illegal aufgehängter Plakate kontaktiert
worden. Es sei daher klar, dass die Rekurrentin 1 die Plakate selber angebracht
habe oder habe anbringen lassen. Sie sei daher als Verursacherin im Sinne von
§ 33a Allmendverordnung zu qualifizieren. Soweit der Veranstalter oder
Organisator gegenüber der Plakatierungsfirma nicht unmissverständlich zum
Ausdruck bringe, dass die Plakate nur an den vorgesehenen Orten angebracht
werden dürften, habe sie sich das Verhalten einer Drittunternehmung anrechnen
zu lassen. Vorliegend fehlten Anhaltspunkte, dass sich die Rekurrentin 1 von
ihrer Verantwortung für das unrechtmässige Anbringen der in Frage stehenden
Plakate befreien könne (angefochtener Entscheid, E. 10 f.). 

 

5.

5.1      Mit
ihrem Rekurs rügt die Rekurrentin 1 zunächst die tatsächlichen Feststellungen
der Vorinstanz. Unbestritten ist, dass die Rekurrentin 1 die Plakate von der [...]
hat aufhängen lassen. Die Rekurrentin 1 macht jedoch geltend, es sei nicht
klar, wo die zur Frage stehenden Plakate gehangen hätten. Es könne gut möglich
sein, dass sich diese auf dem Hoheitsgebiet des Kantons Basel-Landschaft
befunden hätten oder von Dritten „einige Meter auf Baselstädtischen Boden
verlegt/versetzt“ worden seien. Aus den beiden Fotografien gehe nicht hervor,
wo die Plakate ursprünglich gehangen hätten resp. gestanden seien
(Rekursbegründung, Ziff. 7.b).

 

5.2      Zutreffend
ist, dass die Feststellung und Entfernung der vier streitgegenständlichen
Plakate nicht mittels einer Fotoserie oder auf andere Weise dokumentiert worden
sind. In den Akten finden sich lediglich zwei Fotografien, die aber keine
Rückschlüsse auf den Fundort der nunmehr entfernten Plakate zulassen. Eine solche
Dokumentation von Realakten ist im Bereich der Instandhaltung des öffentlichen
Raumes jedoch nicht unentbehrlich. Massgebend ist vorliegend vielmehr, dass die
Allmendverwaltung mit Schreiben vom 19. August 2016 bestätigt hat, dass
die vier Plakate im Bereich Güterstrasse, Münchensteinerstrasse und St. Jakob
entfernt worden seien. Es kann dabei ohne Weiteres angenommen werden, dass die
Plakate auf dem Hoheitsgebiet des Kantons Basel-Stadt und nicht, wie die
Rekurrentin 1 glaubt (Rekursbegründung, Ziff. 7. b), auf dem Gebiet des Kantons
Basel-Landschaft aufgestellt worden sind. Die Güterstrasse befindet sich
gänzlich auf dem Territorium der Stadt Basel. Dies gilt ebenso für die
Münchensteinerstrasse. Einzig das Areal St. Jakob wird durch die Kantonsgrenze
geteilt. Aus dem Schreiben der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 geht
jedoch hervor, dass sich die Rekurrentin 1 bereits bei früheren Vorfällen
illegaler Plakatierung auf den Standpunkt gestellt hat, dass die Wahrnehmung
der Kantonsgrenze an diesem Ort schwierig und diesbezüglich eine Schulung der
plakatierenden Mitarbeiter notwendig sei. Den Behörden ist die Problematik der
Plakatierung im Bereich der Kantonsgrenze somit bekannt, und es kann
vorausgesetzt werden, dass den Mitarbeitenden der Allmendverwaltung der
Grenzverlauf und das von ihnen zu betreuende Kantonsgebiet bekannt sind und sie
ihre Arbeitstätigkeiten auf dieses beschränken.

 

6.

6.1      Weiter
stellt die Rekurrentin 1 die Grundlage der erfolgten Kostenauflage in Frage. Es
sei unklar, um was es sich rechtlich bei diesem „Bussgeldbescheid der
Reinigungskosten für illegale Plakatierung“ handle (Rekursbegründung Ziff. 7.c).
Darüber hinaus bestreitet sie, dass für die vorgenommene Kostenauflage eine
genügende gesetzliche Grundlage bestehe (Rekursbegründung, Ziff. 10 und 13; Replik,
Ziff. 6 ff.).

 

6.2      In
Bezug auf die rechtliche Einordnung der Kostenauflage ist festzustellen, dass
es sich entgegen dem Rubrum des vorinstanzlichen Entscheids, mit dem die
Betitelung der Streitsache durch die „Einsprache“ der Rekurrentin 1 vom 21. Juni
2016 aufgenommen worden ist, nicht um ein „Bussgeld“ handelt, sondern um die
Kostenanlastung der vorgenommenen Ersatzvornahme bei der Entfernung illegal
aufgehängter Plakate.

 

6.3      Bei
der Kostenanlastung handelt es sich um eine Kausalabgabe. Aufgrund des
Legalitätsprinzips bedarf es für deren Erhebung – wie bei allen Kausalabgaben –
einer gesetzlichen Grundlage (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, N 2289
und 2315). Dabei muss grundsätzlich auf der Stufe des formellen Gesetzes
der Gegenstand der Abgabe, der Kreis der Abgabepflichtigen und die Höhe der
Abgabe in den Grundzügen bestimmt werden. Von einer Regelung der Höhe einer
Abgabe in einem formellen Gesetz kann allerdings abgesehen werden, wenn deren
Höhe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ausreichend begrenzt wird
(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2762; BGE 134 I 179 E. 6.1 S. 180,
mit Hinweisen).

 

6.4      Gemäss
§ 33a Abs. 1 bis 3 Allmendverordnung in der bis zum 30. Juni 2016 geltenden
Fassung kann das zuständige Vollzugsorgan unrechtmässig auf Allmend angebrachte
Plakate ohne vorgängige Androhung und Einräumung einer Erfüllungsfrist
entfernen bzw. ihre Entfernung veranlassen und die durch besondere Verfügung
festzusetzenden Kosten für die Entfernung der Verursacherin oder dem
Verursacher auferlegen. Als Verursacherin oder Verursacher gilt dabei, wer das
Plakat anbringt oder das Anbringen in Auftrag gibt. Mit § 8 Abs. 4 der
Verordnung zum Allmendgebührengesetz hat der Regierungsrat die Bearbeitungsgebühr
für das Entfernen von unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakaten und für
die Ermittlung der Verursacherin oder des Verursachers auf CHF 100.– pro
entferntem Plakat festgesetzt. Mit ihrer Rekursantwort hat die Vorinstanz diese
Bestimmungen auf die §§ 31 und 47 des Gesetzes über die Nutzung des
öffentlichen Raums (NöRG, SG 724.100) bezogen (Rekursantwort, Ziff. 13).
Entgegen der replicando geäusserten Auffassung der Rekurrentin 1 (Replik, Ziff.
7 und 9) steht der Umstand, dass das NöRG nach den beiden
Verordnungsbestimmungen erlassen worden ist, dieser rechtlichen Fundierung
nicht entgegen. Massgebend ist allein, ob die angewandten Verordnungsbestimmungen
im Zeitpunkt ihrer Anwendung eine genügende gesetzliche Grundlage aufwiesen.

 

6.5      Gemäss
§ 31 Abs. 1 NöRG trägt, wer den öffentlichen Raum für eine Nutzung zu Sonderzwecken
in Anspruch nimmt, unter anderem die dadurch entstehenden Instandstellungs- und
Reinigungsarbeiten. Als Nutzung zu Sonderzwecken gilt gemäss § 10 Abs. 2 NöRG
jede über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen
Raumes. Dies trifft auch für die Plakatierung im öffentlichen Raum zu. Daneben
bestimmt § 47 Abs. 1 NöRG, dass die zuständige Behörde bei einer
vorschriftswidrigen Nutzung des öffentlichen Raums die zur Beendigung der
Nutzung oder zur Einhaltung der Vorschriften nötigen Massnahmen trifft. Dazu
gehört auch das Abhängen von Plakaten. Gemäss § 47 Abs. 2 NöRG kann die
zuständige Behörde den rechtswidrigen Zustand auf Kosten der Pflichtigen
beseitigen oder beseitigen lassen, wenn es zur Abwendung von Schäden, Störungen
oder Gefahren nötig ist (lit. a), Anordnungen nicht möglich oder nicht Erfolg
versprechend sind (lit. b) oder ihre Anordnungen nicht befolgt werden (lit. c).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es entspricht einer notorischen
Tatsache, dass illegal aufgehängte Plakate sofort beseitigt werden müssen, da
sie ansonsten zur weiteren wilden Plakatierung animieren. Im Übrigen haben die
wiederholten Anstände der Allmendverwaltung mit der Rekurrentin 1 wegen illegal
erfolgter Plakatierung gezeigt, dass die Verpflichtung zur eigenen Vornahme der
Entfernung wenig Erfolg versprechend gewesen wäre. So wird aus der
Stellungnahme der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 im departementalen Rekursverfahren
ersichtlich, dass die Rekurrentin 1 bereits im Jahre 2011 bezüglich illegaler
Kleinplakate angeschrieben wurde, ohne dass auf dieses Schreiben eine Reaktion
folgte. In den Jahren 2013 und 2014 ist es in der Folge zu weiteren Vorfällen
illegaler Plakatierung gekommen, mit denen für Veranstaltungen geworben wurde,
deren Organisatorin die Rekurrentin 1 war. Die fraglichen Plakate mussten dabei
stets von der Allmendverwaltung entfernt werden.

 

6.6      Daraus
folgt, dass für die vorgenommene Kostenauflage eine genügende gesetzliche
Grundlage besteht.

 

7.

7.1      Weiter
bestreitet die Rekurrentin 1, dass sie als Verursacherin der Plakatierung
gelten könne. Sie habe der [...] die Aufträge erteilt, Allwetter-Tafeln für die
beiden Anlässe im Kanton Basel-Landschaft auszuhängen. Sollten Tafeln auf
baselstädtischem Territorium platziert worden sein, so sei dies klar vertrags-
und instruktionswidrig geschehen (Rekursbegründung, Ziff. 8 f.; Replik, Ziff.
11). 

 

7.2      Eine
Ersatzvornahme, wie die vorliegende, richtet sich gegen Störer, die einen
polizeiwidrigen Zustand verursacht haben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 1475). Das sog.
Störerprinzip folgt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und besagt, dass
sich polizeiliche Massnahmen nur gegen den Störer und nicht gegen bloss
mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustands zu richten haben. Störer
ist aber nicht nur der sogenannte Verhaltensstörer, der durch sein eigenes
Verhalten stört, sondern auch der sogenannte Zustandsstörer, der die
tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über Sachen hat, die Polizeigüter
unmittelbar stören oder gefährden. Polizeiliche Massnahmen können sich
schliesslich auch gegen den sogenannten Zweckveranlasser richten, der durch
sein Verhalten bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass Dritte Polizeigüter
seinetwegen stören oder gefährden. Geht es um die Wiederherstellung eines
polizeigemässen Zustands, so hat die Behörde sich primär an denjenigen Störer
zu halten, der dazu am ehesten in der Lage ist (VGE VD.2014.250 vom 12. Mai
2015 E. 2.4.1;Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz
2608 ff.; Tschannen/Zimmerli/Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 56 Rz. 28 ff; Wiederkehr/ Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 411 ff.). 

 

7.3      Die
Rekurrentin 1 hat erstmals im vorliegenden Verfahren klargestellt, dass die [...]
die Plakate in ihrem Auftrag aufgehängt hat (Rekursbegründung, Ziff. 9).
Gemäss den eingereichten Auftragsbestätigungen sollte die [...] je 200
Allwetter-Tafeln für die beiden Anlässe „in Baselland“ aushängen (Rekursbeilagen
3 und 4). Daraus kann geschlossen werden, dass die Rekurrentin 1 grundsätzlich
nicht auf eine Plakatierung im baselstädtischen Kantonsgebiet abgezielt hat. Allerdings
wird aus der Vernehmlassung der Allmendverwaltung vom 19. August 2016 im
departementalen Rekursverfahren, insbesondere der darin chronologisch
aufgeführten Hintergrundgeschichte der Vorkommnisse zwischen der Rekurrentin 1 und
der Allmendverwaltung, ersichtlich, dass die Rekurrentin 1 bereits mehrfach mit
illegaler Plakatierung in Verbindung gebracht wurde. In den Jahren 2013 und
2014 ist es wegen dieser Thematik zu Gesprächen zwischen der Allmendverwaltung
und der Rekurrentin 1 gekommen, aufgrund deren darauf verzichtet worden ist,
Kosten für die Entfernung der fraglichen Plakate zu erheben, resp. mit Abschreibungsverfügung
eine bereits verfügte Kostenanlastung aufgehoben wurde. Dabei sei ebenfalls angesprochen
worden, dass gerade im Bereich St. Jakob die Einhaltung der Kantonsgrenze
schwierig sei und gegebenenfalls eine entsprechende Schulung notwendig wäre
(vgl. Stellungnahme Tiefbauamt vom 19. August 2016). Der Rekurrentin 1 war es
demnach durchaus bewusst, dass die von ihr in Auftrag gegebenen Plakatierungen
bereits mehrfach illegal im Kantonsgebiet von Basel-Stadt vorgenommen worden
sind und diesbezüglich Handlungsbedarf ihrerseits bestand. Trotzdem konnte sie
vorliegend nicht darlegen, welche Massnahme sie trotz Kenntnis dieser
wiederholten illegalen Plakatierungen unternommen hat. Die Rekurrentin 1
bestreitet lediglich in pauschaler Weise, für eine entsprechende Instruktion
der Personen zuständig und verantwortlich zu sein, welche die Plakate aufhängen
(Rekursbegründung, Ziff. 8 f.). Hat die Rekurrentin 1, obschon sie unbestritten
von illegalen Plakatierungen in den Vorjahren wusste, in der Folge eine
gehörige Instruktion der [...] unterlassen, hat sie bewusst in Kauf genommen,
dass auch die vorliegend zur Frage stehenden Plakate illegal im Kantonsgebiet
Basel-Stadt zu hängen kommen. Wären entsprechende Instruktionen der [...] nicht
zielführend gewesen, hätte auch die Möglichkeit bestanden, die Plakatierungsaufträge
einer anderen Firma zu erteilen, die eine ordnungsgemässe Hängung hätte
gewährleisten können. Die Rekurrentin 1 gilt unter diesen Umständen als
Zweckveranlasserin der Störung (vgl. Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2619) und damit als Verursacherin im Sinne
von § 33a Abs. 3 Allmendverordnung. Demzufolge hat sie auch für die Kosten
der Entfernung der unrechtmässig auf Allmend angebrachten Plakate einzustehen
(§ 33a Abs. 2 Allmendverordnung).

 

7.4

7.4.1   Die
Rekurrentin 1 ist sodann der Auffassung, die Gebühr in Höhe von CHF 400.–
für die Entfernung von vier Plakaten entspreche nicht dem Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip. Es sei schleierhaft, wie die Entfernung eines Plakates
Kosten von CHF 100.– verursachen könne, zumal kein Leim verwendet worden sei,
um sie zu verhängen. Die Plakate hätten lediglich abgehängt und abtransportiert
werden müssen. Der Arbeitsaufwand hätte lediglich wenige Minuten in Anspruch
nehmen dürfen und auch die Ermittlung des Veranstalters sei mühelos möglich
gewesen, da der Name der Rekurrentin 1 als Betreiberin sowohl auf den Plakaten
als auch auf der Internetseite der [...] aufgeführt gewesen sei. Vielmehr
müssten die entstandenen Kosten von den Behörden dargelegt werden. Vorliegend
sei jedoch nicht einmal glaubhaft gemacht worden, welche Kosten angefallen seien.
Durch dieses Missverhältnis zwischen dem Wert der Leistung und der auferlegten
Gebühr seien deshalb sowohl das Kosten- als auch das Äquivalenzprinzip verletzt
(Rekursbegründung, Ziff. 11; Replik, Ziff. 13). 

 

7.4.2   Kausalabgaben,
welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile
dienen, bemessen sich grundsätzlich nach dem Kostendeckungsprinzip. Demnach
sollen Kausalabgaben in der Regel diejenigen Kosten nicht übersteigen, welche
dem Staat durch die Erbringung der Leistung oder der besonderen Vorteile
entstehen. Die Höhe der Kausalabgaben wird sodann durch das Äquivalenzprinzip
begrenzt, welches ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Wert der Leistung
oder des Vorteils und der jeweiligen Abgabe sicherstellen soll. Insbesondere in
Fällen, in denen die Kosten des Staates aufgrund der Leistungserbringung oder
der Einräumung des Vorteils deren Wert deutlich übersteigen, bestimmt sich die
Höhe der Kausalabgabe nach dem Äquivalenzprinzip (zum Ganzen Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., Rz.
2758 ff.). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin 1 ist für die Beurteilung
der Kostenauflage nach Massgabe des Kostendeckungsprinzips nicht allein der
Aufwand für die Entfernung im Sinne des Zeitaufwands für das manuelle Abhängen
eines Plakates massgebend. Das Kostendeckungsprinzip im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedeutet vielmehr, dass der Ertrag der
Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur
geringfügig übersteigen darf. Gemäss den Ausführungen in BGE 126 I 180 E. 3a/aa
S. 188 gehören zum Gesamtaufwand nicht nur die laufenden Ausgaben des
entsprechenden Verwaltungszweiges, sondern auch die Rückstellungen,
Abschreibungen und Reserven (VGE VD.2016.32 vom 5. November 2016 E. 4.2, VD.2013.184
vom 4. Februar 2014 E. 7.2 und VD.2010.256 vom 5. März 2012 E. 5.2). Die
pauschalisierte Gebühr von CHF 100.– pro Plakat gemäss § 8 Abs. 4 der
Verordnung zum Allmendgebührengesetz ist somit weder unter dem Aspekt des
Kosten- noch des Äquivalenzprinzips zu beanstanden. 

 

7.5

7.5.1   Des
Weiteren beanstandet die Rekurrentin 1, die alleinige Kostenanlastung
widerspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Verursacherprinzip. Im
vorliegenden Fall seien mehrere Verursacher vorhanden, und es gehe nicht an,
dass lediglich die Rekurrentin 1 die Kostenanlastung zu tragen habe. Die [...]
habe das unerlaubte Anbringen der Plakate unmittelbar verursacht. Dagegen hätten
die Rekurrentin 1 und die anderen Mitveranstalter von diesen Aushängen
lediglich profitiert, weshalb sie nach objektiven und subjektiven
Gesichtspunkten einen weniger grossen Anteil am unerlaubten Anbringen gehabt
hätten. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum Verursacherprinzip müssten
diese objektiven und subjektiven Anteile an der Verursachung des rechtswidrigen
Zustandes evaluiert und dementsprechend die Kosten im Verhältnis auferlegt
werden (Replik, Ziff. 12.).

 

7.5.2   Es
trifft zu, dass bei einer Mehrheit von Störern die Kosten für Massnahmen zur Wiederherstellung
des ordnungsgemässen Zustands nach Massgabe von objektiven und subjektiven
Anteilen der Verursachung zu verlegen sind (eingehend dazu Wiederkehr/Richli, a.a.O.,
Rz. 473 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Nach § 33a Abs. 2
in Verbindung mit Abs. 3 Allmendverordnung werden die Kosten der
Entfernung illegal angebrachter Plakate dem- bzw. derjenigen auferlegt, der
bzw. die das Plakat angebracht oder das Anbringen in Auftrag gegeben hat. Diese
offene Formulierung räumt der Verwaltung ein gewisses Ermessen bei der
Kostenanlastung ein. Die genannte Bestimmung erlaubt es ihr, die Reinigungskosten
auch dem Auftraggeber der Plakatierung aufzuerlegen (Zweckveranlasser). Wie
sich auch aus dem angefochtenen Entscheid ergibt (vgl. E. 11), ist oftmals
unbekannt, wer die Plakatierung überhaupt vorgenommen hat. Oder das
Plakatierungsunternehmen, welches vom Veranstalter oder der Organisatorin
genannt wird, bestreitet in genereller Weise, Plakate an unerlaubten Orten
angebracht zu haben. Es würde jedoch das Verursacherprinzip verletzen, wenn der
Auftraggeber in jedem Fall, gewissermassen im Sinne einer reinen
„Kausalhaftung“, zur Kostentragung herangezogen werden könnte. Vielmehr ist zu
verlangen, dass ihn eine gewisse Verantwortung für den illegalen Aushang
trifft. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat (angefochtener Entscheid,
E. 11), hat der Auftraggeber in Befolgung seiner Mitwirkungspflicht
nachzuweisen, dass er gegenüber der Plakatierungsfirma unmissverständlich zum
Ausdruck gebracht hat, dass die Plakate nur an den vorgesehenen Orten
angebracht werden dürfen und dass die Plakatierungsfirma hierfür die
Verantwortung trägt. Betraut der Veranstalter jedoch eine professionelle Firma
mit dem Aushang, so darf er darauf vertrauen, dass diese die einschlägigen
Vorschriften kennt und demzufolge die Plakatierung ordnungsgemäss vornehmen
wird. In diesem Fall kann auf eine eingehendere Instruktion verzichtet werden.
Im vorliegenden Fall musste die Rekurrentin 1
allerdings aufgrund der Geschehnisse in den Vorjahren, als verschiedentlich
illegale Plakatierungen seitens der Verwaltung moniert werden mussten (dazu
vorstehend E. 7.3), wissen, dass sie besonderes Augenmerk auf die
Instruktion der Plakatierungsfirma richten musste, um einen ordnungsgemässen
Aushang sicherzustellen. Der blosse Vermerk „in Baselland“ in den
Auftragsbestätigungen für die [...] (Rekursbeilagen 3 und 4) konnte
unter diesen Umständen nicht genügen, um ihrer Verantwortung für einen
ordnungsgemässen Aushang gerecht zu werden. Es ist daher nicht zu beanstanden,
dass die Kosten der Entfernung der illegalen
Plakaten der Rekurrentin 1 auferlegt wurden. Eine Verlegung der vergleichsweise
niedrigen Reinigungskosten von pauschal CHF 100.–/Plakat nach
Verursacheranteilen wäre angesichts des damit verbundenen Ermittlungsaufwands
unverhältnismässig. Es wird der
Rekurrentin 1 obliegen, inskünftig für eine gehörige Instruktion der [...]
zu sorgen, um eine ordnungsgemässe Aushängung sicherzustellen. Sollte dieses
Unternehmen hierzu nicht in der Lage sein, müsste die Rekurrentin 1 eine
andere Firma hiermit beauftragen, ansonsten sie weiterhin damit rechnen muss,
die Kosten der Entfernung illegal angebrachter Veranstaltungsplakate übernehmen
zu müssen. Schliesslich bleibt ihr der zivilrechtliche Rückgriff auf ihre
Beauftragte.

 

8.

8.1      Schliesslich
beanstandet die Rekurrentin 1, die von der Vorinstanz festgesetzte Spruchgebühr
von CHF 600.– sei zu hoch. Es sei zwar zulässig, einen relativ weiten
Gebührenrahmen festzulegen, aufgrund dessen jeweils eine Gebühr festgesetzt
werden kann. Allerdings müsse dabei jeweils insbesondere der Streitwert
Berücksichtigung finden. Dieser betrage vorliegend CHF 400.–. Übersteigt die
Spruchgebühr den Streitwert, müsse dies zumindest eingehend begründet werden,
was vorliegend nicht gemacht worden sei. Die Spruchgebühr sei deshalb nicht
verhältnismässig und verstosse gegen das Äquivalenzprinzip (Rekursbegründung,
Ziff. 12). 

 

8.2      Die
Höhe einer Gebühr bemisst sich gemäss § 2 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren
(VGG; SG 153.800) in Anwendung des Kostendeckungsprinzips grundsätzlich
nach dem aufgrund des Prinzips der Gesamtkostendeckung zu berechnenden
Verwaltungsaufwand. Die so berechnete Gebühr ist gemäss § 3 VGG in Anwendung
des Äquivalenzprinzips nötigenfalls unter Berücksichtigung des Interesses und
Nutzens des Gebührenpflichtigen sowie des öffentlichen Interesses an der
Verwaltungshandlung zu erhöhen oder zu ermässigen. Diese Grundsätze werden in
der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV; SG 153.810)
konkretisiert. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat (angefochtener
Entscheid, E. 13), beträgt die Höhe der Spruchgebühr im departementalen Rekursverfahren
nach § 11 lit. a VGV zwischen CHF 20.– und CHF 850.–. Sie kann in
besonderen Fällen bis CHF 1‘750.– betragen. Auch bezüglich dieser Gebühren gilt
das zum Kostendeckungsprinzip unter E. 7.4.2 Ausgeführte, wonach zu den Kosten
des betreffenden Verwaltungszweiges nicht nur dessen laufende Ausgaben, sondern
auch Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven gehören. Es ist nicht
ersichtlich, inwieweit die Gebühr von CHF 600.– auch unter Berücksichtigung der
insgesamt zu bearbeitenden Rekurse geeignet wäre, Einnahmen zu generieren,
welche die Kosten des departementalen Rechtsdienstes übersteigen könnten. Auch
im Einzelfall steht der Aufwand für die Instruktion des departementalen
Rekursverfahrens und die Ausfertigung eines fünfseitigen Entscheids
offensichtlich nicht in einem Missverhältnis zur erhobenen Gebühr. Auch aufgrund
des Äquivalenzprinzips besteht kein Anlass zu einer Reduktion dieser Gebühr.

 

9.

Daraus folgt,
dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die
Rekurrentin 1 die Kosten des Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.–
(§ 30 Abs. 1 VRPG). 

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs des Rekurrenten 2 wird zufolge
Rückzugs als erledigt abgeschrieben.

 

            Der Rekurs der Rekurrentin 1 wird
abgewiesen.

 

            Die Rekurrentin 1 trägt die ordentlichen
Kosten des Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘200.– (einschliesslich
Auslagen).

 

            Mitteilung an:

-      
Rekurrentin 1

-      
Rekurrent 2

-      
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-      
Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Basel-Stadt

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der a.o. Gerichtsschreiber

 

 

MLaw Thomas Inoue

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.