# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4156b055-987c-5e06-832f-c22ebb410514
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1994-09-23
**Language:** de
**Title:** Bauen ausserhalb der Bauzonen. Innenliegende Freihaltezonen. Ausnahmebewilligung. Anwendbarkeit von Art. 24 RPG.
**Docket/Reference:** BRKE I Nr. 0255/1994
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_I_255_1994_638.pdf

## Full Text

BRKE I Nr. 255/1994 vom 23. September 1994 in BEZ 1994 Nr. 30

4.a)  Gemäss  §  40  Abs.  1  PBG  dürfen  in  kantonalen  und  regionalen  Freihalte-
zonen nur solche oberirdischen Bauten und Anlagen erstellt werden, die der Bewirt-
schaftung  oder  unmittelbaren  Bewerbung  der  Freiflächen  dienen  und  den  Zonen-
zweck nicht schmälern; diese Beschränkung gilt kraft der Verweisung von § 62 Abs. 
1 PBG auch für kommunale Freihaltezonen. Freihaltezonen dienen dem Schutz von 
Objekten des Natur- und Heimatschutzes, der Trennung und Gliederung von Bauzo-
nen bzw. des Siedlungsgebiets oder aber der Erholung der Bevölkerung (§§ 39 und 
61 PBG).

b) Dass  die  Nutzung  der  in  der  Freihaltezone  gelegenen  R.-strasse  zur  Er-
schliessung  einer  Wohnüberbauung  nicht  zonenkonform  und  daher  einer  ordentli-
chen  Bewilligung nicht zugänglich ist, wird von keiner der am Verfahren beteiligten 
Parteien  bestritten. Es stellt sich daher die Frage, ob Bundesrecht oder kantonales 
Recht  anwendbar  und  welche  Behörde  zur  Erteilung  einer  allfälligen  Ausnahmebe-
willigung zuständig sei.

c) Ausserhalb der Bauzonen können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
ausnahmsweise Bewilligungen zur Erstellung oder Zweckänderung von Bauten und 
Anlagen erteilt werden, wenn deren Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen 
erfordert  und  keine  überwiegenden  Interessen  entgegenstehen  (Art.  24  Abs.  1 
RPG). Ausnahmen nach Art. 24 RPG werden nicht durch kommunale, sondern aus-
schliesslich durch kantonale Behörden oder mit deren Zustimmung bewilligt (Art. 25 
Abs. 2 RPG). Im Kanton Zürich liegt gemäss Ziffer 1.4 des Anhangs zur Bauverfah-
rensverordnung (BVV) in der Fassung vom 4. März 1992 die Zuständigkeit zur Ertei-
lung  von  "Ausnahmebewilligungen  für  Bauten  und  Anlagen  ausserhalb  der  Bauzo-
nen nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung" bei der Direktion der 
öffentlichen Bauten, wenn es sich um Bauvorhaben ausserhalb des Waldes handelt 
und bei der Volkswirtschaftsdirektion, wenn Bauten oder Anlagen im Wald vorgese-
hen sind.

d) Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht, wobei, so-
fern  die  ausnahmsweise  Durchbrechung  der  kantonalen  Ordnung  überhaupt  zuläs-
sig ist, die Dispenserteilungskompetenz seit der Gesetzesrevision vom 1. September 
1991  (in  Kraft  seit  dem  1.  Februar  1992)  allgemein  bei  der  örtlichen  Baubehörde 
liegt (§ 318 PBG).

5.a) Mit Entscheid vom 30. April 1993 (BRKE I Nr. 120/1993) hatte sich die Bau-
rekurskommission I mit der Bedeutung der bundesrechtlichen Begriffe "innerhalb der 
Bauzonen" und "ausserhalb der Bauzonen" zu befassen. Dabei kam die Kommission 
zum Schluss, dass die Richtplanung und nicht die Nutzungsplanung für die Abgren-

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zung  des Anwendungsbereichs  von  Art.  24  RPG  massgeblich  sei;  die  Kommission 
verneinte  daher  das  Erfordernis  einer  bundesrechtlichen  Ausnahmebewilligung  für 
die Erstellung von Bauten und Anlagen in einer ausserhalb der Bauzonen im Anord-
nungsspielraum  zwischen  dem  richtplanerischen  Bau- und  Nichtbaugebiet  gelege-
nen  Freihaltezone.  Diese  Rechtsauffassung  wurde  vom  Verwaltungsgericht  des 
Kantons Zürich bestätigt (VB 93/0099). Das Gericht befand, die Baurekurskommissi-
on I habe eine "vertretbare und sachbezogene Abgrenzung" vorgenommen, "die un-
ter den massgebenden Gesichtspunkten zu eindeutigen Ergebnissen" führe, merkte 
aber  an,  dass  eine  taugliche  Abgrenzung ebenso vorgenommen werden könne, in-
dem  unmittelbar  auf  die  nutzungsplanerische  Zuweisung  abgestellt  werde,  womit 
ausserhalb von Bauzonen generell Art. 24 RPG zur Anwendung käme.

b) Diesem in BEZ 1993 Nr. 27 publizierten Entscheid des Verwaltungsgerichtes 
erwuchs in der Folge Kritik (PBG-aktuell 2/94, S. 26 ff.). Es wurden "erhebliche Be-
denken"  gegen  die  Auffassung  erhoben,  gemäss  welcher  der  Anwendungsbereich 
von  Art.  24  RPG  entgegen  der  ausdrücklichen  und  klaren  Formulierung  im  Raum-
planungsgesetz  ("ausserhalb  der  Bauzonen") durch  die  Grenzen  der  Richtplanung 
bestimmt werde. Diese Rechtsauffassung finde in der neueren Rechtsprechung des 
Bundesgerichts  (insbesondere auch im Entscheid BGE 116 Ib 377 ff.), auf welchen 
sich das Verwaltungsgericht vor allem berufen habe, keine Stütze, sei es doch dort 
um  einen  ausgesprochenen Spezialfall, nämlich um eine vollständig von Bauzonen 
und Überbauungen umgebene Freihaltezone inmitten der Stadt Genf gegangen. Der 
aus  jenem  Entscheid  des  Bundesgerichtes  vom  zürcherischen  Verwaltungsgericht 
gezogene  Schluss,  wonach  die richtplanerischen  Festlegungen  für  die  Abgrenzung 
des  Anwendungsbereichs  von  Art.  24  RPG  massgeblich  seien,  beruhe  auf  einem 
Missverständnis.  In  der  deutschen  Uebersetzung  des  in  französischer  Sprache  ab-
gefassten  "Genfer"  Entscheides  des  Bundesgerichts  (Pr  81  (1992)  Nr.  7)  werde  in 
der  einleitenden  Zusammenfassung  (die  nicht  vom  Bundesgericht  stamme)  von 
"Grünflächen im Siedlungsgebiet" gesprochen. Der Ausdruck "Siedlungsgebiet", der 
hier  offenbar  in  seiner  umgangssprachlichen  Bedeutung  von  "besiedeltes  Gebiet" 
verwendet worden sei, sei wohl aus Zürcher Sicht als terminus technicus des Richt-
planungsrechts verstanden worden, wie ihn § 21 PBG definiere.

6.a)  Der  genannte  Bundesgerichtsentscheid  lässt  sich  bei  genauerer  Betrach-
tung  in  der  Tat  nicht  als  Grundlage  für  eine  Beschränkung  des  Anwendungsberei-
ches von Art. 24 RPG auf das Nichtsiedlungsgebiet heranziehen. Die vom Bundes-
gericht  zu  beurteilende  Promenade  de  Saint-Antoine  in  Genf  ist  eine  öffentliche 
Parkanlage  im  Ausmass bloss eines Fussballfeldes (ca. 6000 m2). Diese der Grün-
zone  zugeteilte  Fläche  liegt  mitten  in  der  Stadt  und  ist  vollständig  von  überbauten 
Bauzonen  umschlossen.  Bei  dem  vom  Bundesgericht  bereits  früher  gleich  beurteil-
ten  Herrenacher-Platz  in  Schaffhausen  verhält  es  sich  ähnlich  (BGE  114  Ib  350). 
Auch dieser Platz liegt mitten in der Altstadt; er ist im Zonenplan farblich nicht mar-
kiert  (weisse  Fläche).  Auch  im  Fall  Herrenacher  hatte  das  Bundesgericht  die  An-
wendbarkeit von Art. 24 RPG verneint; dies mit der Begründung, dass für den nicht 
zonierten  Platz  keine  Sonderregelung  getroffen  worden  sei,  die  ihn  von  der  umge-
benden Bauzone ausgeschlossen hätte.

b)  Beide  der  genannten  höchstrichterlichen  Urteile  enthalten  keine  Anhalts-
punkte für eine über diese ausgesprochenen Spezialfälle hinausgehende Einengung 
des  Anwendungsbereiches  von  Art.  24  RPG  in  dem  Sinne,  dass  generell  alle  Frei-

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haltezonen oder anderen Nichtbauzonen im Siedlungsgebiet dem Bundesrecht ent-
zogen  wären.  Solches  würde  denn  auch  vor  der  eindeutigen  Regelung  in  Art.  24 
RPG nicht standhalten, indem diese Vorschrift nicht von Ausnahmen ausserhalb des 
Siedlungsgebietes, sondern von "Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen" spricht. Die 
Auffassung,  das  Raumplanungsgesetz  kümmere  sich  in  diesem  Zusammenhang 
nicht um das im Siedlungsgebiet gelegene Land, weil es den Gemeinden ja freiste-
he, dort jederzeit Bauzonen festzulegen, erweist sich bei genauerer Betrachtung als 
oberflächlich und nicht stichhaltig.

Die  Horizonte  der  Richtplanung  und  der  Nutzungsplanung  sind  von  unter-
schiedlicher  zeitlicher Dauer.  Während  als  Siedlungsgebiet  u.a.  Land  ausgeschie-
den werden darf, welches voraussichtlich innert 20 bis 25 Jahren benötigt wird und 
erschlossen  werden  kann,  umfassen  Bauzonen  gemäss  Art.  15  lit.  b  RPG  u.a.  nur 
Land, das voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Folge die-
ser Unterscheidung ist, dass das noch nicht überbaute Siedlungsgebiet nicht auf ei-
nen Schlag sondern nur sukzessive in Bauzonen umgewandelt wird. Voraussetzung 
ist dabei stets, dass überhaupt ein Bedarf ausgewiesen ist und die im Abstand von 
in der Regel 10 Jahren vorzunehmende Überprüfung der Richtplanung (Art. 9 Abs. 3 
RPG) nicht dazu führt, dass das Siedlungsgebiet mangels Bedarfes (etwa wegen der 
allgemeinen  Tendenz  der  baulichen  Verdichtung  nach  innen)  zu  verkleinern  ist. 
Letzteres bedeutet nichts anderes, als dass Landflächen, die ursprünglich im Sied-
lungsgebiet lagen, dem Nichtsiedlungsgebiet zugeordnet werden müssen.

c)  Sowohl  im  Falle  der  Nichteinzonung  von  Siedlungsgebiet  als  auch  im  Falle 
der  Überführung von  bisherigem  Siedlungsgebiet  in  Nichtsiedlungsgebiet  besteht 
das ungebrochene, elementare raumplanerische Interesse an der Verhinderung un-
kontrollierter  Streubauweise.  Es  bedeutet  einen  erheblichen  Unterschied,  ob  Land 
eingezont und nach den Geboten einer geordneten Planung der Überbauung zuge-
führt wird oder ob grössere, noch nicht eingezonte Landflächen ungeordnet und ver-
zettelt überbaut werden und somit die bauliche Nutzung des Bodens schon zu einem 
Zeitpunkt einsetzt, in welchem noch gar kein echter Bedarf an Bauland besteht. Mit 
einer  sachgerechten  Raumplanung  wird  verhindert,  dass  ein  u.U.  mit  der  Richtpla-
nung zu weit gefasstes Siedlungsgebiet voreilig überbaut und damit knapper Boden 
irreversibel verschwendet wird. Es ist daher wohlbedacht und keineswegs ein Zufall, 
dass  Bauten  und  Anlagen  nicht  erst  ausserhalb  des  Siedlungsgebietes,  sondern 
schon ausserhalb der Bauzonen an Art. 24 RPG gemessen werden müssen, weil nur 
dies eine einheitliche und gleichmässige, den Grundanliegen des Raumplanungsge-
setzes gerecht werdende Beurteilung durch eine einzige - kantonale - Behörde (Art. 
25 Abs. 2 RPG) gewährleistet. Dabei kann offen bleiben, ob auf dieses Erfordernis 
dann  verzichtet  werden  könne,  wenn  - wie dies Gegenstand der beiden genannten 
Bundesgerichtentscheide war - Kleinstlandflächen inmitten von Städten allseitig von 
Bauzonen umgeben sind; ein derartiger Fall liegt hier offensichtlich nicht vor.

d)  Gelangt  somit  Art.  24  RPG  zur  Anwendung,  so  war  nicht  die  kommunale 
Baubehörde  zur  Erteilung  bzw.  in  Aussichtstellung  einer  Ausnahmebewilligung  zu-
ständig, sondern die Direktion der öffentlichen Bauten (Ziffer 1.4 Anhang BVV). Der 
Rekurs ist daher gutzuheissen, und es ist der angefochtene Beschluss aufzuheben.

e) Bemerkungsweise sei darauf hingewiesen, dass die Erteilung einer Ausnah-
mebewilligung  für  den  Ausbau  der  in  der  Freihaltezone  gelegenen  R.-strasse  und 

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deren Beanspruchung als Erschliessung für das Baugrundstück klarerweise nicht in 
Frage kommen kann. Es ist zwar zutreffend, dass das in der zweiten Bautiefe befind-
liche  Baugrundstück  aufgrund  der  Überbauungsverhältnisse  eher  nicht  über  eine 
zwischen  den  Gebäuden  in  der  ersten  Bautiefe  anzulegende  Zufahrt  erschlossen 
werden sollte. Die Herstellung einer rechtsgenügenden Erschliessung hat indessen 
nicht  auf  dem  Dispensweg,  sondern  im  Rahmen  der  Raumplanung  (Zonierung, 
Quartierplanung)  zu  erfolgen.  Das  von  der  Baugesetzgebung  für  die  Baureifma-
chung  von  Land  zur  Verfügung  gestellte  planungsrechtliche  Instrumentarium 
schliesst das Vorgehen auf dem Dispensweg klar aus. Der Umstand allein, dass mit 
der Überbauung eines Grundstückes bis zum Abschluss von planerischen Vorhaben 
zugewartet  werden  muss  (ein  alltäglicher  Sachverhalt),  bildet  eindeutig  keine  Aus-
nahmesituation, sondern es würde die Erteilung einer Ausnahmebewilligung auf ei-
nen  Missbrauch  des  Dispensrechts  hinauslaufen.  Richtigerweise  ist  daher  die  R.-
strasse mit der neuen Bau- und Zonenordnung einer Bauzone zugewiesen worden. 
Auch  der  Umstand,  dass  diese  Umzonung  zufolge  zahlreicher  gegen  die  Bau- und 
Zonenordnung  eingereichter  Rekurse  noch  nicht  in  Kraft  treten  konnte,  vermag 
selbstredend keine Ausnahmebewilligung zu rechtfertigen, weil dies eine unzulässi-
ge Vorwegnahme künftigen Rechts darstellen würde.