# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 42347864-3351-5050-98f9-100e8a26b278
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-04-25
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 25.04.2024 A-3795/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3795-2022_2024-04-25.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 21.07.2025 (2C_276/2024) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-3795/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 5 .  A p r i l  2 0 2 4  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, 

Richter Jérôme Candrian,    

Gerichtsschreiber Roland Hochreutener. 
 

 
 

Parteien 
 A._______ AG,  

vertreten durch lic. iur. Lorenz Lehmann, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Umwelt BAFU,  

3003 Bern,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Schutz des ökologischen Gleichgewichts;  

Verfügung über die Eignung eines Projektes. 

 

 

 

A-3795/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die A._______ AG betreibt in B.________ eine Anlage zur Produktion von 

Dämmstoffen. Gemäss Projektbeschreibung verursacht die jährliche Pro-

duktion von rund 57'000 Tonnen Steinwolle zirka 35'000 Tonnen CO2-Emis-

sionen pro Jahr. Die A._______ AG produziert die Dämmstoffwolle mithilfe 

von zwei Kupolöfen, die mit dem kohlenstoffhaltigen Brennstoff Koks be-

feuert werden. Sie erfüllt die Voraussetzungen für die verpflichtende Teil-

nahme am Emissionshandelssystem (EHS). Dementsprechend wurde sie 

mit Verfügungen vom 14. November 2013 (Periode vom 1. Januar 2013 bis 

31. Dezember 2020) und vom 6. Mai 2021 (Periode vom 1. Januar 2021 

bis zum 31. Dezember 2030) verpflichtet, am EHS teilzunehmen. 

B.   

B.a Am 21. Dezember 2021 stellte die A._______ AG beim Bundesamt für 

Umwelt (BAFU) das Gesuch um Ausstellung von Bescheinigungen für die 

im Inland freiwillig erzielte Verminderung der Treibgasemissionen (Art. 7 

Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 

23. Dezember 2011; CO2-Gesetz, SR 641.71). Laut der dem Gesuch bei-

gefügten Projektbeschreibung sollen die zwei koksbetriebenen Kupolöfen 

am Produktionsstandort durch zwei elektrische Schmelz-Reduktionsöfen 

ersetzt werden. Dem Gesuch beigelegt war ein Validierungsbericht der 

C._______ AG vom 3. Januar 2022, worin diese empfiehlt, das Vorhaben 

als Kompensationsprojekt zu genehmigen. Allerdings gebe es einen kriti-

schen Punkt, der aus ihrer Sicht die Anforderungen an ein Projekt zur Emis-

sionsverminderung im Sinne des CO2-Gesetzes nicht vollumfänglich erfül-

len könnte. Zum einen erfülle die Gesuchstellerin als Betreiberin einer dem 

EHS unterstellten Anlage die Anforderungen für die Ausstellung der Be-

scheinigung für Emissionsminderungen nicht. Zum andern sei abzuklären, 

ob ein sofortiger Austritt aus dem EHS nach dem Ersatz der Kupol- durch 

elektrische Schmelz-Reduktionsöfen zulässig sei und ob es genüge, wenn 

die Gesuchstellerin erst im Zeitpunkt des Wirkungsbeginns des Projekts 

nicht mehr dem EHS unterstellt sei.  

B.b Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 übermittelte das BAFU der A._______ 

AG einen Verfügungsentwurf und teilte ihr mit, dass keine Bescheinigun-

gen zur Emissionsminderung ausgestellt werden könnten, da der Nach-

weis der Eignung des Projektes nicht erbracht worden sei. Sie gab ihr im 

Rahmen der Gewährung des rechtlichen Gehörs Gelegenheit, dazu Stel-

lung zu nehmen.  

A-3795/2022 

Seite 3 

B.c Mit Eingabe vom 30. Mai 2022 liess sich die A._______ AG zum Ver-

fügungsentwurf vernehmen. Darin beantragte sie mit separatem Gesuch 

den Austritt aus dem EHS per 1. Januar 2023. Für den Fall, dass das BAFU 

dem Gesuch um sofortigen Austritt nicht stattgeben könne, beantrage sie 

eventualiter, den Austritt aus dem EHS innert der Frist von drei Jahren nach 

der Inbetriebnahme der neuen Öfen in der Verfügung festzuhalten.  

B.d Mit Verfügung vom 2. August 2022 lehnte das BAFU das Gesuch ab, 

im Wesentlichen mit der Begründung, die A._______ AG habe den Nach-

weis nicht erbracht, dass die Anlage nicht mehr dem EHS unterstellt sei. 

Der Austritt aus dem EHS werde in einem separaten Verfahren geprüft. Die 

eventualiter beantragte Anordnung sei als Nebenbestimmung zu qualifizie-

ren. Eine solche wäre rechtsprechungsgemäss nur zur Behebung von un-

tergeordneten Mängeln eines Gesuchs zulässig, was hier nicht zutreffe. 

Überdies richte sich die Referenzentwicklung nach den Treibhausgasemis-

sionen, die durch Elektroschmelzöfen verursacht würden.  

C.  

Gegen diese Verfügung erhebt die A._______ AG (nachfolgend: Be-

schwerdeführerin) mit Eingabe vom 31. August 2022 Beschwerde beim 

Bundesverwaltungsgericht mit den Anträgen, die angefochtene Verfügung 

sei aufzuheben, die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen und die 

Vorinstanz sei anzuweisen, in einer einheitlichen Verfügung gleichzeitig 

über die Ausnahme von der Pflicht der Beschwerdeführerin zur Teilnahme 

am EHS und über die Eignung des Projekts zur Ausstellung von Beschei-

nigungen zu entscheiden. Eventualiter sei die angefochtene Verfügung 

aufzuheben und das Gesuch der Beschwerdeführerin um Ausstellung von 

Bescheinigungen vom 21. Dezember 2021 sei gutzuheissen. Subeventua-

liter sei das vorliegende Verfahren zu sistieren, bis die Vorinstanz über das 

Gesuch der Beschwerdeführerin betreffend Ausnahme von der Pflicht zur 

Teilnahme am EHS vom 30. Mai 2022 entschieden habe.  

D.  

Mit Vernehmlassung vom 26. Oktober 2022 beantragt die Vorinstanz, die 

Beschwerde unter Kostenfolgen vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten sei. 

E.  

In ihren Schlussbemerkungen vom 28. November 2022 hält die Beschwer-

deführerin an ihren bisherigen Anträgen fest. Ferner weist sie neu auf die 

von ihr ins Recht gelegte Verfügung der Vorinstanz vom 15. November 

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Seite 4 

2022 hin, mit welcher diese ihr Gesuch um Ausnahme von der Pflicht zur 

Teilnahme am EHS vom 30. Mai 2022 abgewiesen hat.  

F.  

Mit Eingabe vom 29. November 2022 reicht die Beschwerdeführerin ein bei 

der Vorinstanz am 28. November 2022 gestelltes Gesuch um Austritt aus 

dem EHS ins Recht. Darin erklärt sie den Austritt aus dem EHS per 1. Ja-

nuar 2024, und zwar unter der Bedingung, dass das Kompensationsprojekt 

vom BAFU respektive von den Rechtsmittelinstanzen gutgeheissen werde.  

G.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 

Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen. 

 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.   

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Die Verfügung vom 

2. August 2022 stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das 

BAFU ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von 

Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, liegt 

nicht vor (vgl. Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht 

zur Beurteilung der Beschwerde sachlich zuständig, wobei sich das Ver-

fahren nach den Bestimmungen des VwVG richtet, soweit das VGG nichts 

anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Die Beschwerdeführerin beteiligte sich am vorinstanzlichen Verfahren 

und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids sowohl formell als 

auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. 

Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.3 Die Beschwerdeführerin stellt den Hauptantrag, die Sache sei unter 

Aufhebung der angefochtenen Verfügung an die Vorinstanz zurückzuwei-

sen mit der Anweisung an die Vorinstanz, gleichzeitig über die Ausnahme 

von der Pflicht zur Teilnahme am EHS und über die Eignung des Projekts 

zur Ausstellung von Bescheinigungen zu entscheiden.  

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Seite 5 

1.3.1 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht bildet der vor-

instanzliche Entscheid als Anfechtungsobjekt den Rahmen, der den mögli-

chen Umfang des Streitgegenstands begrenzt (BGE 142 I 155 E. 4.4.2; 

136 II 457 E. 4.2). Letzterer darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens we-

der erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich höchstens ver-

engen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, grundsätzlich aber 

nicht ausweiten (BGE 144 II 359 E. 4.3, 142 I 155 E. 4.4.2, 136 II 457 

E. 4.2; BVGE 2016/13 E. 1.3.4). Fragen, über welche die erstinstanzlich 

verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht 

beurteilen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz 

eingegriffen (Urteil des BVGer A-2397/2022 vom 19. Juni 2023 E. 1.4.1; 

ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER/MARTIN KAYSER, 

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.7 f.). 

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand 

des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesausle-

gung hätte sein sollen (BGE 136 II 457 E. 4.2; BVGE 2010/12 E. 1.2.1; 

Urteil des BVGer A-4683/2021 vom 10. November 2023 E. 1.3.1). Aus pro-

zessökonomischen Gründen kann das verwaltungsgerichtliche Verfahren 

ausnahmsweise auf eine ausserhalb des Anfechtungsobjekts liegende 

spruchreife Frage ausgedehnt werden, wenn ein enger Bezug zum bishe-

rigen Streitgegenstand besteht und sich die Verwaltung zu dieser Streit-

frage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat (vgl. 

BGE 130 V 501 E. 1.2; BVGE 2014/24 E. 1.4.1 und 1.4.3; Urteile des 

BVGer A-3485/2020 vom 25. Januar 2021 E. 1.2.1, A-3238/2020 vom 

21. Dezember 2020 E. 1.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., 

Rz. 2.8, 2.208, 2.210 und 2.213). 

1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz 

vom 30. Mai 2022 den Austritt aus dem EHS per 1. Januar 2023 beantragt. 

Die Vorinstanz hat dazu in der angefochtenen Verfügung insoweit Stellung 

bezogen, als sie diesbezüglich – unter Verweis auf die einschlägige Ver-

ordnungsbestimmung zur Ausnahme von der Pflicht zur Teilnahme am 

EHS – auf eine Prüfung in einem separaten Verfahren verwiesen hat. Mit 

separater Verfügung vom 15. November 2022 hat die Vorinstanz alsdann 

das von der Beschwerdeführerin gestellte Gesuch um Ausnahme von der 

Pflicht zur Teilnahme am EHS abgelehnt. Diese Verfügung ist unangefoch-

ten in (formelle) Rechtskraft erwachsen. Damit kann die Frage im ordentli-

chen Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht mehr überprüft werden 

(vgl. dazu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 1088-1092; ALFRED KÖLZ/ISABELLE 

HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

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Seite 6 

pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz 664 und 1191), zumal sie im vorlie-

genden Beschwerdeverfahren auch nicht Anfechtungsgegenstand ist. 

Überdies ist der beantragte Austritt per 1. Januar 2023 bzw. per 1. Januar 

2024 infolge Zeitablaufs gegenstandslos geworden. Mit der Verfügung vom 

15. November 2022 ist gleichzeitig auch der Sistierungsantrag der Be-

schwerdeführerin gegenstandslos geworden.  

1.3.3 Vom Erfordernis eines aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses 

kann allerdings ausnahmsweise abgesehen werden, wenn sich die aufge-

worfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wie-

der stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je 

möglich wäre und die Beantwortung der Fragen aufgrund von deren grund-

sätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Urteil des BGer 

2C_810/2021 vom 31. März 2023 E. 1.3.2 mit Hinweisen; Urteil des BVGer 

A-5142/2021 vom 18. Januar 2023 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Eine nachträg-

liche Überprüfung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung hat sich 

auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stellenden 

Streitfragen zu beschränken; zu beurteilen sind die streitigen Grundsatz-

fragen, ohne dass auf die zufälligen Modalitäten des konkreten Sachver-

halts einzugehen wäre, wobei sich der bestehende Klärungsbedarf auf-

grund der individuellen, potenziell wiederholbaren Situation der Be-

schwerde führenden Person bestimmt (Urteile des BGer 8C_154/2023 

vom 23. August 2023 E. 1.3.2 und 8C_596/2017 vom 1. März 2018 

E. 5.3.3).  

Nachdem die Beschwerdeführerin am 28. November 2022 erneut ein Ge-

such um Austritt aus dem EHS (neu per 1. Januar 2024) gestellt hat und 

grundsätzlich auch jederzeit wieder ein Gesuch stellen kann, ist vorliegend 

vom Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses abzu-

sehen und auf diese Frage einzugehen.    

1.3.4 Ob die Beschwerdeführerin einen Rechtsanspruch auf Erlass einer 

einheitlichen Verfügung hat, beurteilt sich danach, ob es um einen einheit-

lichen Streitgegenstand oder aber um zwei grundsätzlich unabhängige 

Sachbereiche handelt (vgl. dazu auch Urteil des BVGer A-3155/2019 vom 

15. Oktober 2019 E. 2.3). Die Beantwortung dieser Frage ergibt sich aus 

dem materiellen Recht (vgl. zur doppelrelevanten Tatsache auch BGE 145 

II 153 E. 1.4). Aus den nachfolgenden materiellen Erwägungen ergibt sich, 

dass es sich bei der Prüfung des Anspruchs auf Ausstellung von Beschei-

nigungen für Emissionsverminderungen (vgl. dazu Art. 7 CO2-Gesetz 

i.V.m. Art. 5-14 der CO2-Verordnung; nachfolgende E. 3.2) und dem EHS 

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(Art. 15 ff. CO2-Gesetz i.V.m. Art. 40 ff. CO2-Verordnung; nachfolgende 

E. 3.3) um zwei unterschiedliche Systeme handelt. Wie im Folgenden dar-

zulegen ist (E. 3.2, 3.3 und 5.3.4), fehlt es hier am notwendigen Sachzu-

sammenhang, so dass kein Rechtsanspruch auf den Erlass einer einheitli-

chen Verfügung besteht. Der Antrag auf Rückweisung der Streitsache an 

die Vorinstanz zum Erlass einer einheitlichen Verfügung ist dementspre-

chend abzuweisen.  

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 

2.  

2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-

scheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvoll-

ständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-

ler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. 

Art. 49 VwVG). Dabei hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit je-

der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-

nanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge-

sichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). 

2.2 Die Frage, ob neue Vorschriften in Verfahren, die bei ihrem Inkrafttreten 

bereits hängig sind, angewendet werden sollen, wird verschieden beant-

wortet. Im Allgemeinen (das heisst wenn die Gesetzgebung nichts anderes 

bestimmt) wird auf das im Zeitpunkt der Verwirklichung eines Sachverhal-

tes respektive auf das bei erstinstanzlichen Beurteilung gültige Recht ab-

gestellt (BGE 144 II 326 E. 2.1.1; 141 II 393 E. 2.4; 139 II 263 E. 6, 135 II 

384 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_634/2021 vom 16. März 2022 E. 3; vgl. 

dazu auch PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Bern 2022, Rz. 555 ff.; HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 288 ff., insbesondere Rz. 293). Damit wird dem 

öffentlichen Interesse an einer möglichst sofortigen Wirkung neuer Vor-

schriften Rechnung getragen. Vorbehalten bleiben besondere Situationen 

des Vertrauensschutzes (BGE 139 II 243 E. 11.7; 139 II 263 E. 8.2).  

Vorliegend hat die Vorinstanz offenbar auf das im Zeitpunkt der Einrei-

chung des Gesuchs vom 21. Dezember 2021 geltende Recht, das heisst 

auf das CO2-Gesetz vom 23. Dezember 2011 in der ab 1. Januar 2021 

geltenden Fassung und die Verordnung über die Reduktion der CO2-Emis-

sionen vom 30. November 2012 (CO2-Verordnung, SR 641.711, in der ab 

https://www.swisslex.ch/doc/previews/8da3bbd6-3df6-4778-88c8-32158976f03d%2Cd863e2ae-7f0e-4c64-acdf-336509806f14%2C5b74d55b-20bc-432a-92c9-9854cc7759f1%2C173e23a4-a66d-41f1-ac57-dea7a241ea0b/source/document-link
https://www.swisslex.ch/doc/previews/8da3bbd6-3df6-4778-88c8-32158976f03d%2Cd863e2ae-7f0e-4c64-acdf-336509806f14%2C5b74d55b-20bc-432a-92c9-9854cc7759f1%2C173e23a4-a66d-41f1-ac57-dea7a241ea0b/source/document-link
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/d6fea045-2d5e-4794-bf2c-268209f81d76/citeddoc/1925ab73-b4f1-4313-9250-78ffffff9d5a/source/document-link
https://www.swisslex.ch/doc/unknown/5b74d55b-20bc-432a-92c9-9854cc7759f1/citeddoc/4e77dd6d-e850-4f88-911a-19a194bc3e0e/source/document-link

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10. Februar 2021 geltenden Fassung) abgestellt (vgl. dazu Ziff. 2.3.2 der 

Beschwerdevernehmlassung vom 26. Oktober 2022). Ob dies bei Gesu-

chen um Ausstellung von Bescheinigungen generell zutreffend ist, braucht 

hier nicht abschliessend entschieden zu werden. Nachdem eine spezialge-

setzliche Übergangsregelung für die hier infrage stehende Bescheinigung 

für ein Emissionsverminderungsprojekt nicht besteht, ist nach den vorste-

hend dargelegten allgemeinen Grundsätzen auf das im Zeitpunkt der Ver-

fügung vom 2. August 2022 geltende Recht abzustellen. Dies zumal sich 

aus den Akten keine Anhaltspunkte ergeben, dass die Beschwerdeführerin 

im Hinblick auf ihr Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Rechts-

lage bereits erhebliche Investitionen getroffen hätte (vgl. dazu auch Art. 5 

Abs. 3 CO2-Verordnung) und das Prinzip des Vertrauensschutzes eine An-

wendung des im Zeitpunkt der Gesuchstellung geltenden Rechts erfordern 

würde (vgl. dazu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 288 ff. und 

Rz. 640 f.). Überdies sind auch keine Hinweise für eine bewusste Ver-

schleppung des Verfahrens durch die Vorinstanz ersichtlich. Es ist folglich 

für die nachfolgende Beurteilung auf das im Zeitpunkt des Erlasses der 

angefochtenen Verfügung geltende Recht abzustellen (vgl. dazu nachfol-

gende E. 5.2.3).  

3.  

3.1 Das CO2-Gesetz bezweckt die Verminderung von Treibhausgasemis-

sionen mit dem Ziel, einen Beitrag zu leisten, den globalen Temperaturan-

stieg auf weniger als 2 Grad Celsius zu beschränken (Art. 1 Abs. 1 CO2-

Gesetz). Dieses Reduktionsziel soll in erster Linie durch Massnahmen 

nach dem Gesetz erreicht werden (Art. 4 Abs. 1 CO2-Gesetz). Gemäss 

Art. 3 Abs. 1 CO2-Gesetz sind die Treibhausgasemissionen im Inland bis 

zum Jahr 2020 gegenüber 1990 gesamthaft um 20 Prozent zu vermindern. 

Die Treibhausgasemissionen sind bis im Jahr 2024 jährlich um weitere 

1,5 Prozent gegenüber 1990 zu vermindern (Art. 3 Abs. 1bis CO2-Gesetz).  

3.2  

3.2.1 Das CO2-Gesetz sieht in den Art. 5-7 die Bescheinigung von Emissi-

onsverminderungen im In- und Ausland vor. Das Verfahren sowie die Vo-

raussetzungen für die Ausstellung der Bescheinigungen sind in den Art. 5-

14 der CO2-Verordnung geregelt. Der Bundesrat bzw. das zuständige De-

partement hat für Verminderungen der Treibhausgasemissionen, die im In-

land freiwillig erzielt wurden, Bescheinigungen auszustellen (Art. 7 Abs. 1 

CO2-Gesetz). Als freiwillig gelten Emissionsverminderungen dann, wenn 

A-3795/2022 

Seite 9 

sie nicht zur Erfüllung einer gesetzlichen Emissionsverminderungspflicht, 

wie beispielsweise im Rahmen eines EHS, erzielt werden. Denn EHS-Un-

ternehmen profitieren neben der Befreiung von der CO2-Abgabe davon, 

dass sie zusätzliche Emissionsverminderungen in der Form von Emissons-

rechten verkaufen können. Mangels Freiwiligkeit und zur Vermeidung von 

Doppelzählungen sind die in einem EHS-Unternehmen erzielten Emissi-

onsverminderungen nicht bescheinigungsfähig (CORDELIA CHRISTINE 

BÄHR/ANDREA BURKHARDT, Kommentar zum Energierecht, Band II - CO2-

Gesetz/KEG/ENSIG, 2016, Art. 7 N. 3 und 12; Botschaft über die Schwei-

zer Klimapolitik nach 2012 [Revision des CO2-Gesetzes und eidgenössi-

sche Volksinitiative «Für ein gesundes Klima»] vom 26. August 2009 [nach-

folgend: Botschaft], BBl 2009 7433 ff., S. 7490). Der Bundesrat legt fest, 

inwieweit diese Bescheinigungen Emissionsrechten oder Emissionsminde-

rungszertifikaten gleichgestellt werden (Art. 7 Abs. 2 CO2-Gesetz). Die 

vom BAFU ausgestellten (handelbaren) Bescheinigungen werden von 

kompensationspflichtigen Treibstoffimporteuren respektive -herstellern 

(vgl. Art. 26 ff. CO2-Gesetz) oder für die freiwillige Kompensation, wie zum 

Beispiel von Flugemissionen, nachgefragt. Die Hersteller und Importeure 

sind gesetzlich dazu verpflichtet, einen Teil der durch deren Inverkehrbrin-

gen verursachten CO2-Emissionen zu kompensieren. Kompensieren be-

deutet dabei, dass die in der Schweiz entstandenen Emissionen mit Klima-

schutzprojekten im Inland sowie (neu) auch im Ausland ausgeglichen wer-

den müssen (vgl. dazu PHYLLIS SCHOLL/MARKUS FLATT, Energiewirtschaft 

Schweiz, Juristische und ökonomische Grundlagen und Praxisanwendun-

gen, 2022, S. 268 [FN. 2]).  

3.2.2 Die Anforderungen an die Ausstellung von Bescheinigungen werden 

in Art. 5 der CO2-Verordnung näher geregelt. Für Projekte und Programme 

für Emissionsverminderungen oder die Erhöhung der Senkenleistung im 

Inland und Ausland werden gemäss Art. 5 Abs. 1 der CO2-Verordnung na-

tionale bzw. internationale Bescheinigungen ausgestellt, wenn die An-

hänge 2a (für Projekte im Ausland) oder 3 (für Projekte im Inland) dies nicht 

ausschliessen (Bst. a) und wenn (gemäss Bst. b) glaubhaft und nachvoll-

ziehbar dargestellt wird, dass das Projekt:  

1. ohne den Erlös aus dem Verkauf der Bescheinigungen über die Pro-
jektdauer nicht wirtschaftlich wäre,  

2. mindestens dem Stand der Technik entspricht, 

3. Massnahmen vorsieht, die, gemessen an der Referenzentwicklung 
nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe d (der CO2-Verordnung), zu einer 

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Seite 10 

zusätzlichen Emissionsverminderung oder einer Erhöhung der Sen-
kenleistung führen,  

4. die übrigen massgebenden rechtlichen Bestimmungen einhält, 

5. im Ausland zur nachhaltigen Entwicklung vor Ort beiträgt und dieser 
Beitrag vom Partnerstaat bestätigt wurde; 

Gemäss Bst. c von Art. 5 Abs. 1 der CO2-Verordnung wird darüber hinaus 

vorausgesetzt, dass die Emissionsverminderungen oder die Erhöhung der 

Senkenleistungen:  

1. nachweisbar und quantifizierbar sind, 

2. nicht Treibhausgasemissionen betreffen, die vom EHS erfasst sind,   

3. nicht von einem Betreiber mit Verminderungsverpflichtung nach Arti-

kel 66 Absatz 1 erzielt wurden, der gleichzeitig die Ausstellung von Be-

scheinigungen nach Artikel 12 beantragt; davon ausgenommen sind 

Betreiber mit Verminderungsverpflichtungen mit Emissionsziel nach Ar-

tikel 67, soweit die Emissionsverminderungen aus Projekten oder Pro-

grammen vom Emissionsziel nicht erfasst sind,  

4. so berechnet sind, dass wesentliche Überschätzungen der anrechen-

baren Emissionsverminderungen oder der anrechenbaren Erhöhung 

der Senkenleistungen ausgeschlossen sind. 

Darüber hinaus darf der Beginn der Umsetzung des Projekts oder des Pro-

grammes bei der Einreichung des Gesuchs nach Artikel 7 nicht länger als 

drei Monate zurückliegen (Bst. d) und das Projekt oder Programm darf 

noch nicht beendet sein (Bst. e), und die Umsetzung des Projekts oder des 

Programmes darf nicht zu einer Verlagerung der Emissionen führen 

(Bst. f).  

Bescheinigungen für Emissionsverminderungen werden vom BAFU somit 

nur ausgestellt, wenn das Projekt Massnahmen vorsieht, die gemessen an 

der Referenzentwicklung zu einer zusätzlichen Emissionsverminderung 

führen (Art. 5 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 CO2-Verordnung) und die entsprechen-

den Emissionsverminderungen nicht Treibhausgasemissionen betreffen, 

die vom EHS erfasst sind (Art. 5 Abs. 1 Bst. c Ziff. 2 CO2-Verordnung). Als 

Referenzentwicklung gilt dabei die hypothetische Entwicklung der Treib-

hausgasemissionen, wenn die Massnahmen des Projekts bzw. des 

A-3795/2022 

Seite 11 

Programmes zur Emissionsverminderung oder zur Erhöhung der Senken-

leistung nicht umgesetzt würden (Art. 6 Abs. 2 Bst. d CO2-Verordnung).   

3.2.3 Als Beginn der Umsetzung gilt gemäss Art. 5 Abs. 3 der CO2-Verord-

nung der Zeitpunkt, zu dem sich die gesuchstellende Person gegenüber 

Dritten finanziell massgeblich verpflichtet oder bei sich projekt- oder pro-

grammbezogene organisatorische Massnahmen ergreift (vgl. zu den De-

tails betreffend Kompensationsprojekte und Bescheinigungen auch Voll-

zugshilfe des BAFU Kompensation von CO2-Emissionen: Projekte und 

Programme, 9. aktualisierte Auflage, 2024 [nachfolgend: Vollzugshilfe 

Kompensation]; < www.bafu.admin.ch > Themen > Klima > Rechtsetzung 

und Vollzug > Vollzugshilfen > Mitteilungen des BAFU als Vollzugsbehörde 

der CO2-Verordnung; abgerufen am 25.03.2024). 

3.3  

3.3.1 Eine weitere Massnahme zur Einhaltung des Reduktionsziels stellt 

das EHS dar. Der Emissionshandel ist für Unternehmen aus vom Bundes-

rat zu bezeichnenden Wirtschaftszweigen mit mittleren und hohen Treib-

hausgasemissionen freiwillig (Art. 15 CO2-Gesetz). Für Betreiber von An-

lagen, die einer bestimmten Kategorie angehören und hohe Treibhaus-

gasemissionen verursachen, sind demgegenüber zur Teilnahme am EHS 

verpflichtet (Art. 16 Abs. 1 CO2-Gesetz). Die Teilnehmer (auch EHS-Unter-

nehmen genannt) müssen dem Bund jährlich im Umfang der von diesen 

Anlagen verursachten Emissionen Emissionsrechte oder Emissionsminde-

rungszertifikate abgeben (Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz; 

vgl. dazu auch BGE 143 II 87 E. 3.2), dafür wird ihnen die ebenfalls ge-

setzlich vorgesehene CO2-Abgabe auf Brennstoffen auf Gesuch hin zu-

rückerstattet (Art. 17 Abs. 1 CO2-Gesetz).  

3.3.2 In Ausführung der gesetzlichen Bestimmungen sieht Art 40 Abs. 1 

der CO2-Verordnung vor, dass ein Betreiber von Anlagen zur Teilnahme am 

EHS verpflichtet ist, wenn er eine Tätigkeit nach Anhang 6 der CO2-Verord-

nung ausübt. Als zur Teilnahme am EHS verpflichtete Betreiber gelten da-

bei unter anderem solche, die Dämmmaterial aus Mineralwolle unter Ver-

wendung von Glas, Stein oder Schlacke mit einer Schmelzkapazität von 

über 20 t pro Tag herstellen (Art. 40 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 14 des Anhangs 6 

CO2-Verordnung; vgl. zur Verfassungsmässigkeit der Umsetzung der ge-

setzlichen Bestimmungen in Art. 15-21 des CO2-Gesetzes durch die CO2-

Verordnung: BGE 143 II 87 E. 5-6). Ein Betreiber von Anlagen, der eine 

Tätigkeit nach Anhang 6 neu aufnehmen will, muss dies dem BAFU 

http://www.bafu.admin.ch/

A-3795/2022 

Seite 12 

spätestens drei Monate vor der geplanten Aufnahme der Tätigkeit melden 

(Art. 40 Abs. 2 CO2-Verordnung). Die Betreiber der Anlagen müssen dem 

Bund jährlich im Umfang der von diesen Anlagen verursachten Emissionen 

Emissionsrechte abgeben (Art. 16 Abs. 2 CO2-Gesetz).  

3.3.3 Emissionsrechte sind dabei handelbare Berechtigungen zum Aus-

stoss von Treibhausgasen, die vom Bund oder von Staaten oder Staaten-

gemeinschaften mit vom Bundesrat anerkannten Emissionshandelssyste-

men kostenlos zugeteilt oder versteigert werden (Art. 2 Abs. 3 CO2-Ge-

setz). Emissionsminderungszertifikate sind international anerkannte 

handelbare Bescheinigungen über im Ausland erzielte Emissionsver-

minderungen (Art. 2 Abs. 4 CO2-Gesetz). Der Bundesrat legt im Voraus 

die Menge der Emissionsrechte für Anlagen und die Menge der Emissions-

rechte für Luftfahrzeuge fest, die jährlich zur Verfügung stehen; er berück-

sichtigt dabei das Reduktionsziel nach Artikel 3 sowie vergleichbare inter-

nationale Regelungen (Art. 18 Abs. 1 CO2-Gesetz). Weiter werden den Be-

treibern von Anlagen kostenlos Emissionsrechte zugeteilt, soweit sie für 

den treibhausgaseffizienten Betrieb der EHS-Unternehmen notwendig 

sind, die übrigen Emissionsrechte werden versteigert (Art. 19 Abs. 2 CO2-

Gesetz). Die beteiligten Unternehmen müssen dem Bund jährlich über ihre 

Treibhausgasemissionen Bericht erstatten (Art. 20 CO2-Gesetz) und für 

Emissionen, die weder durch Emissionsrechte noch durch Emissionsmin-

derungszertifikate gedeckt sind, als Sanktion einen Betrag von 125 Fran-

ken pro Tonne CO2-Äquivalente (CO2eq) entrichten sowie die fehlenden 

Emissionsrechte oder Emissionsminderungszertifikate dem Bund im 

Folgejahr abgeben (Art. 21 Abs. 1 und 2 CO2-Gesetz). 

3.3.4 Das EHS ist ein marktwirtschaftliches Instrument, das nach dem so-

genannten «Cap-and-Trade»-Prinzip funktioniert. Danach wird den am 

EHS teilnehmenden Unternehmen jährlich eine bestimmte Anzahl von 

Emissionsrechten gratis zugeteilt. Stösst ein Unternehmen in einem Jahr 

mehr Tonnen CO2-Äquivalente aus, als es Emissionsrechte gratis erhalten 

hat, so muss es weitere Emissionsrechte am Markt kaufen respektive an 

vom BAFU durchgeführten Versteigerungsrunden ersteigern; andernfalls 

drohen Sanktionen. Stösst ein Unternehmen weniger Tonnen CO2-Äquiva-

lente aus als es Emissionsrechte hält, kann es die überflüssigen Emissi-

onsrechte am Markt verkaufen (trade). Jedes Jahr wird die Anzahl der ge-

samthaft zur Verfügung stehende Emissionsrechte reduziert (cap; vgl. 

dazu auch JONAS PRANGENBERG, Emissionsrechte – Versuch einer rechtli-

chen Einordnung im Finanzmarktrecht, in: GesKR 2018 S. 33; vgl. auch 

Vollzugshilfe des BAFU Emissionshandelssystem für Betreiber von 

A-3795/2022 

Seite 13 

Anlagen, 7. aktualisierte Auflage, 2024, S. 7 ff.; < www.bafu.admin.ch > 

Themen > Klima > Rechtsetzung und Vollzug > Vollzugshilfen > Mitteilun-

gen des BAFU als Vollzugsbehörde der CO2-Verordnung; abgerufen am 

25.03.2024). Im Rahmen des EHS können Bescheinigungen im Sinne von 

Art. 7 Abs. 1 des CO2-Gesetzes nicht verwendet werden. Auch im Zu-

sammenhang mit einer Verminderungsverpflichtung ist eine Anrech-

nung nicht möglich (BEATRICE WAGNER PFEIFER, Rechtliche Aspekte der 

Reduktion von Treibhausgasemissionen im Unternehmen, in: URP 

2/2014 S. 160).  

3.3.5 Ein Betreiber von Anlagen nach Art. 40 Abs. 1 kann jeweils bis zum 

1. Juni beantragen, dass er mit Wirkung ab Beginn des Folgejahres von 

der Pflicht zur Teilnahme am EHS ausgenommen wird, wenn die Treib-

hausgasemissionen der Anlagen in den vergangenen drei Jahren weniger 

als 25’000 Tonnen CO2eq pro Jahr betrugen (opt-out; Art. 41 Abs. 1 CO2-

Verordnung). Ein Betreiber von Anlagen, der seine Tätigkeit neu aufnimmt 

und glaubhaft nachweist, dass die Treibhausgasemissionen der Anlagen 

dauerhaft weniger als 25’000 Tonnen CO2eq pro Jahr betragen werden, 

kann die Ausnahme von der Pflicht zur Teilnahme am EHS mit sofortiger 

Wirkung beantragen (Art. 41 Abs. 1bis CO2-Verordnung). 

Ein Betreiber von Anlagen, der die Voraussetzungen nach Art. 40 Abs. 1 

oder 42 Abs. 1 dauerhaft nicht mehr erfüllt, kann bis zum 1. Juni beantra-

gen, dass er mit Wirkung ab Beginn des Folgejahres nicht mehr am EHS 

teilnimmt (Art. 43a Abs. 1 CO2-Verordnung).  

Die Menge der einem Betreiber jährlich kostenlos zuzuteilenden Emissi-

onsrechte wird angepasst, wenn ein Parameter nach Anhang 9 Ziffer 5.2.3 

im Umfang nach Anhang 9 Ziffer 5.2.1 geändert wird. Die Anpassung er-

folgt nach den Vorgaben von Anhang 9 Ziffer 5.2 (Art. 46b Abs. 4 CO2-Ver-

ordnung). Gemäss Ziff. 5.2.1 des Anhangs 9 zur CO2-Verordnung wird die 

berechnete Menge der kostenlos zuzuteilenden Emissionsrechte jährlich 

angepasst, wenn der absolute Wert der relativen Abweichung zwischen 

dem arithmetischen Mittel der Werte eines bei der Berechnung der Zutei-

lung berücksichtigten Parameters der zwei vorangehenden Jahre zum his-

torischen Wert des gleichen Parameters mehr als 15 Prozent beträgt.  

3.3.6 Seit dem 1. Januar 2020 ist das Schweizer EHS mit demjenigen 

der EU verknüpft (vgl. dazu Art. 1 ff. des Abkommens zwischen der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union zur Ver-

knüpfung ihrer jeweiligen Systeme für den Handel mit Treibhausgas-

http://www.bafu.admin.ch/

A-3795/2022 

Seite 14 

emissionen vom 23. November 2017, in Kraft getreten am 1. Januar 2020; 

SR 0.814.011.268). Das Abkommen regelt die gegenseitige Anerken-

nung von Emissionsrechten aus den zwei EHS mit je eigenständiger 

Rechtsgrundlage. Wer zur Teilnahme am EHS der Schweiz oder der EU 

verpflichtet ist, kann neben Emissionsrechten aus dem eigenen System 

auch Emissionsrechte aus dem System der anderen Vertragspartei nut-

zen, um die entsprechenden Treibhausgasemissionen zu decken.   

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung insbesondere vor, die 

Vorinstanz verkenne mit ihrer Argumentation, dass es sich beim zur Dis-

kussion stehenden Projekt um einen Spezialfall handle, der weder im CO2-

Gesetz noch in der CO2-Verordnung geregelt sei. Die mit der Realisierung 

des Projekts verbundene sprunghafte Abnahme der CO2-Emissionen 

müsse grundsätzlich dazu führen, dass die Menge der kostenlos zugeteil-

ten Emissionsrechte grösser wäre als die tatsächlich verursachten CO2-

Emissionen. Tatsächlich führe die Anwendung der geltenden Normen 

(Art. 46b Abs. 4 CO2-Verordnung i.V.m. Ziff. 5.2.1 des Anhangs 9 zur CO2-

Verordnung) aber dazu, dass die kostenlose Zuteilung der Emissions-

rechte reduziert werde, wenn sich der Wert für die bei der Zuteilung be-

rücksichtigten Parameter gegenüber dem Vorjahr um mehr als 15% än-

dere. Aufgrund dieses EHS-Anpassungsmechanismus sei es ihr verwehrt, 

die mit dem Projekt verbundenen Emissionsreduktionen zu einem handel-

baren Gut zu machen. Entgegen der Argumentation der Vorinstanz müsse 

ihr in dieser Konstellation der Weg der Ausstellung von Bescheinigungen 

für die projektbedingten Emissionsminderungen zur Verfügung stehen. 

Nachdem die Ausstellung von Bescheinigungen erfordere, dass die Emis-

sionsverminderungen nicht vom EHS erfasste Treibhausgasemissionen 

betreffen würden, müsse ihr der Austritt aus dem EHS mit sofortiger Wir-

kung ermöglicht werden. Die im vorliegenden Fall bestehende Regelungs-

lücke sei in analoger Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis der CO2-Verordnung 

dahingehend zu füllen, dass sie wie eine Anlagebetreiberin behandelt 

werde, die eine Tätigkeit nach Anhang 6 der CO2-Verordnung neu aufneh-

men wolle und nachweisen könne, dass sie dauerhaft unter der Grenze 

von 25'000 Tonnen CO2eq pro Jahr liegen werde. Im Validierungsbericht der 

C._______ AG werde zudem explizit festgehalten, dass der Zusätzlich-

keitsnachweis nachvollziehbar und überprüfbar sei. Mit dem Ersatz der mit 

Koks betriebenen Kupolöfen durch elektrische Schmelz-Reduktionsöfen 

unterschreite sie einerseits den Grenzwert von 25'000 Tonnen CO2eq pro 

Jahr und sei damit von der Pflicht zur Teilnahme am EHS befreit; anderseits 

A-3795/2022 

Seite 15 

erfülle sie mit den damit einhergehenden Emissionsminderungen gleich-

zeitig die Voraussetzungen für die Ausstellung von Bescheinigungen im 

Sinne von Art. 5 des CO2-Gesetzes. Die Vorinstanz lasse ausser Acht, 

dass zwischen dem Investitionsprojekt zur Erlangung der Bescheinigungen 

und dem Austritt ein untrennbarer innerer Zusammenhang bestehe. Nach 

dem Wortlaut der CO2-Verordnung sei es keineswegs ausgeschlossen, 

dass ein und dasselbe Projekt gleichzeitig für den Austritt aus dem EHS 

und für die Ausstellung von Bescheinigungen tauglich sei. 

Die Beschwerdeführerin führt replicando weiter aus, mittlerweile habe die 

Vorinstanz ihr Austrittsgesuch vom 30. Mai 2022 abgewiesen (Verfügung 

vom 15. November 2022). Aufgrund weltweiter Lieferschwierigkeiten könne 

eine Inbetriebnahme nicht wie geplant im Jahr 2023, sondern erst im Jahr 

2024 erfolgen. Sie werde deshalb in den nächsten Tagen (per 1. Januar 

2024) bei der Vorinstanz ein neues Austrittsgesuch stellen. Folglich halte 

sie nach wie vor am Antrag 1 der Beschwerde fest. Das Gesuch betreffend 

Bescheinigungen nur deshalb abzulehnen, weil das Austritts- erst nach 

dem Bescheinigungsgesuch eingereicht worden sei, würde einen über-

spitzten Formalismus darstellen. Mit dem Austritt per 1. Januar 2024 (ab 

welchem Zeitpunkt die relevante Schwelle von 25'000 Tonnen unterschrit-

ten werde) seien die Emissionsreduktionen nicht mehr vom EHS erfasst. 

Folglich müssten die Bescheinigungen zulässig sein. Im vorliegenden Fall 

würden Bescheinigungen erst nach dem Ausstritt aus dem EHS ausge-

stellt, zu einem Zeitpunkt also, da es auch keine Zuteilung von Emissions-

rechten mehr gebe. Dementsprechend könne auch keine Doppelzählung 

mehr vorliegen. Die Argumentation, das Projekt könne nur einmal für den 

Austritt «angerechnet» werden, sei äusserst formalistisch und werde den 

Besonderheiten des Projektes nicht gerecht. Basierend auf dem Argument 

der Referenzentwicklung könnte höchstens argumentiert werden, dass von 

der mit dem Projekt verbundenen Verminderung von jährlich 23'000 Ton-

nen deren 10'000 Tonnen für die Unterschreitung der EHS-relevanten 

Emissionen «aufgebraucht» worden seien. Auch diesfalls verbliebe aber 

noch eine Menge von rund 13'000 Tonnen, für die Bescheinigungen aus-

gestellt werden müssten.  

4.2 Dagegen wendet die Vorinstanz ein, die Klimaschutzziele, namentlich 

das EHS und die Kompensationspflicht, seien parallel umzusetzen und 

würden vom Gesetz deshalb klar getrennt. Bescheinigungen für Verminde-

rungen von Treibhausgasemissionen könnten nur ausgestellt werden, 

wenn sie freiwillig erzielt worden seien. Sie könnten nicht an die Erfüllung 

einer gesetzlichen Emissionsverminderungspflicht angerechnet werden. 

A-3795/2022 

Seite 16 

Entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin stehe die Ablehnung 

des Gesuchs auch nicht im Widerspruch zur schweizerischen Klimapolitik, 

denn per 1. Juni 2022 dürften keine Bescheinigungen mehr ausgestellt 

werden, wenn Strom als Brennstoffersatz für Prozesswärme eingesetzt 

werde. Es genüge zudem nicht, wenn die Voraussetzungen für die Be-

scheinigung im Sinne von Art. 5 der CO2-Verordnung erst nach Einreichung 

des Gesuchs respektive gar erst nach der positiven Beurteilung des Ge-

suchs durch das BAFU erfüllt würden. Es sei folglich nicht ausreichend, 

wenn die Voraussetzungen für die Bescheinigung erst zum Wirkungsbe-

ginn des Projekts erfüllt seien. Entscheidend sei vielmehr der Zeitpunkt der 

Einreichung des Gesuchs. Könnten die Anforderungen selbst nach der Ein-

reichung des Gesuchs erfüllt werden, wäre die Validierung überflüssig. Die 

Beschwerdeführerin sei im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs zur Teil-

nahme am EHS verpflichtet gewesen, weshalb sie die Anforderungen von 

Art. 5 der CO2-Verordnung nicht erfülle. Die Berücksichtigung von Referen-

zentwicklungen, die in unzulässiger Weise zu einem Zeitpunkt definiert 

würden, an dem die Anforderungen an ein Kompensationsprojekt nicht er-

füllt würden, wäre willkürlich und verstiesse auch gegen das Gleichbehand-

lungsgebot. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin könnten für 

Emissionsverminderungen, die vom EHS erfasste Emissionen betreffen 

würden, keine Bescheinigungen ausgestellt werden. Es sei nicht möglich, 

mit einem einzigen grossen Projekt gleichzeitig aus dem EHS auszutreten 

und dafür Bescheinigungen zu erhalten. Diese Auslegung entspreche denn 

auch den Grundsätzen gemäss Art. 7 und 16 des CO2-Gesetzes. Die von 

Betreibern von in das EHS eingebundenen Anlagen ergriffenen Massnah-

men zur Emissionsverminderung seien aufgrund der Vermeidung von Dop-

pelzählungen nicht bescheinigungsfähig. Überdies erachte der Gesetzge-

ber diese auch nicht als freiwillig. Schliesslich sei die Empfehlung der Vali-

dierungsstelle für das BAFU nicht bindend. Dies gelte umso mehr, als sich 

die Validierungsstelle einerseits mangels Expertise nicht zur Frage geäus-

sert habe, ob sich die Beschwerdeführerin mit sofortiger Wirkung von der 

Pflicht zur Teilnahme am EHS ausnehmen könne. Anderseits werfe auch 

die Validierungsstelle selber die Frage auf, ob es legitim sei, dass die Be-

schwerdeführerin sich bei Antragstellung und Umsetzungsbeginn noch im 

EHS befinde und erst mit Wirkungsbeginn nicht mehr im EHS sei.  

5.  

Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob die Voraussetzungen für die Aus-

stellung von Bescheinigungen erfüllt sind. Zu klären ist dabei zunächst die 

gesetzliche Anspruchsvoraussetzung der Freiwilligkeit der Emissionsver-

minderung. Zu prüfen ist im Weiteren, in welchem Zeitpunkt die Voraus-

A-3795/2022 

Seite 17 

setzungen für die Ausstellung von Bescheinigungen für Emissionsvermin-

derungen erfüllt sein müssen. Abzuklären ist sodann, ob ein Austritt mit so-

fortiger Wirkung aus dem EHS zulässig ist.  

5.1 Wie bereits dargelegt (E. 3.2.1 hiervor), ist eine Bescheinigung der 

Emissionsverminderung nur auszustellen, wenn diese im Inland freiwillig 

erzielt worden sind (Art. 7 Abs. 1 CO2-Gesetz).  

Vorliegend steht fest und ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin als 

Herstellerin von Dämmmaterial zur Teilnahme am EHS verpflichtet ist 

(Art. 40 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 14 des Anhangs 6 CO2-Verordnung). Solange sie 

dem EHS untersteht, kann nach dem vorstehend Dargelegten nicht von 

einer freiwilligen Emissionsverminderung gesprochen werden. Denn der 

Begriff der Freiwilligkeit impliziert, dass die Bescheinigungen nur für dieje-

nigen Projekte vorgesehen sind, die nicht bereits bei der Erfüllung gesetz-

lichen Emissionsbegrenzungspflicht berücksichtigt werden (Botschaft, 

S. 7490). Die Anzahl der gesamthaft zur Verfügung stehenden Emissions-

rechte werden jedes Jahr reduziert und das EHS-Unternehmen ist an diese 

Vorgaben gebunden (E. 3.3 hiervor). Während seiner Unterstellung unter 

das EHS hat es für Emissionen, die weder durch Emissionsrechte noch 

durch Emissionsminderungszertifikate gedeckt sind, als Sanktion einen 

Betrag von 125 Franken pro Tonne CO2-Äquivalente (CO2eq) zu entrichten 

(Art. 21 Abs. 1 CO2-Gesetz). Nachdem die Beschwerdeführerin weiterhin 

obligatorisch dem EHS und den damit einhergehenden Verpflichtungen un-

terstellt ist, wendet die Vorinstanz zu Recht ein, dass mangels Freiwilligkeit 

kein Anspruch auf die Ausstellung von Bescheinigungen besteht.  

5.2  

5.2.1 Hinsichtlich der Frage, welches Recht bei einer Änderung der 

Rechtsgrundlagen Anwendung findet, gilt wie dargelegt (E. 2.2 hiervor) der 

Grundsatz, dass diejenigen Rechtssätze massgebend sind, die bei der Er-

füllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbe-

standes Geltung haben. Was die Tatsachen betrifft, wird in der Regel auf 

den bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung einge-

tretenen Sachverhalt abgestellt (BGE 144 V 210 E. 4.3.1; KÖLZ/HÄNER/ 

BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1133).  

5.2.2 Im konkreten Fall ist unbestritten und geht auch aus den Akten her-

vor, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für den Austritt aus 

dem EHS weder im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung noch in jenem des 

A-3795/2022 

Seite 18 

Erlasses der angefochtenen Verfügung erfüllt. Zum einen steht fest, dass 

sie Bescheinigungen für Emissionsverminderungen verlangt, die dem EHS 

unterstehende Treibhausgasemissionen betreffen; damit fehlt es bereits an 

der Voraussetzung gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c Ziff. 2 der CO2-Verordnung. 

Zum andern haben die Treibhausgasemissionen der Anlagen der Be-

schwerdeführerin in den vergangenen drei Jahren anerkanntermassen 

mehr als 25’000 Tonnen CO2eq pro Jahr betragen (Art. 41 Abs. 1 CO2-Ver-

ordnung) und es steht auch keine Neuaufnahme einer Tätigkeit im Sinne 

des Anhanges 6 der CO2-Verordnung zur Diskussion (Art. 40 Abs. 2 CO2-

Verordnung), so dass sofortiger Austritt im Sinne der Verordnung grund-

sätzlich nicht in Betracht fällt.    

5.2.3 Wollte man – der Argumentation der Beschwerdeführerin folgend – 

bei der Prüfung des Anspruchs auf Bescheinigungen für Emissionsvermin-

derungen auf den Zeitpunkt des Wirkungsbeginns des Projekts abstellen, 

so wäre an sich auch für die Bestimmung des anwendbaren Rechts auf 

diesen Zeitpunkt abzustellen. Nach den dargelegten Grundsätzen (E. 2.2 

hiervor) ist jedenfalls die während des erstinstanzlichen Verfahrens eintre-

tende Rechtsänderung zu berücksichtigen. Es ist mit anderen Worten das 

(vor Erlass der Verfügung in Kraft getretene) neue Recht anwendbar, auch 

wenn sich dieses für den Betroffenen als ungünstiger erweist (TSCHAN-

NEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 552).  

Nach der seit 1. Juni 2022 geltenden Regelung in Art. 5 Abs. 1 Bst. a i.V.m. 

Bst. f des Anhangs 3 der CO2-Verordnung (AS 2022 311) werden neu keine 

nationalen Bescheinigungen mehr ausgestellt, wenn die Emissionsvermin-

derungen oder die Erhöhung der Senkenleistungen – wie hier – durch 

Strom als Brennstoffersatz für Prozesswärme erzielt werden. Zur Begrün-

dung für die Streichung dieser Projekte wird festgehalten, dass die Ver-

wendung von hochwertiger Energie in Form von Strom gesamtenergiepo-

litisch nicht sinnvoll sei (Erläuternder Bericht das BAFU vom 4. Mai 2022 

zur Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen [CO2-Verord-

nung], S. 25; < www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Klima > Rechtsset-

zung und Vollzug > Erläuternde Berichte > Erläuternder Bericht zur Teilre-

vision der CO2-Verordnung vom 24.05.2022 >, abgerufen am 25.03.2024). 

Folglich besteht nach der hier massgeblichen Rechtslage im Zeitpunkt des 

Erlasses der angefochtenen Verfügung kein Anspruch mehr auf die Aus-

stellung von Bescheinigungen, wenn durch Strom als Brennstoffersatz für 

Prozesswärme Emissionsverminderungen erzielt werden.  

 

http://www.bafu.admin.ch/

A-3795/2022 

Seite 19 

5.3   

5.3.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es sei ihr in analoger 

Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis der CO2-Verordnung ein Austritt aus dem 

EHS mit sofortiger Wirkung zu ermöglichen. Denn 41 Abs. 1 der CO2-Ver-

ordnung regle nur den Normalfall. Hier stehe allerdings ein Sonderfall zur 

Diskussion, weil sie mit einer einzigen Massnahme den Ausstoss dauerhaft 

und markant unter die Grenze von 25'000 Tonnen CO2eq pro Jahr reduziere. 

Deshalb sei die bestehende Regelungslücke in analoger Anwendung von 

Art. 41 Abs. 1bis der CO2-Verordnung dahingehend zu füllen, dass sie wie 

eine Betreiberin von Anlagen zu behandeln sei, die die Tätigkeit nach An-

hang 6 neu aufnehme und deshalb die Ausnahme von der Pflicht zur Teil-

nahme mit sofortiger Wirkung beantragen könne.  

5.3.2 Die herrschende Lehre und die bundesgerichtliche Rechtsprechung 

unterscheiden echte und unechte Lücken und behandeln diese Fälle im 

Verwaltungsrecht unterschiedlich. Eine Gesetzeslücke, die vom Gericht zu 

füllen ist, liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vor, wenn der 

Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, 

und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach 

dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen 

werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demge-

genüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befrie-

digende zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufge-

geben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grund-

sätzlich verwehrt (zum Ganzen: BGE 149 V 156 E. 7.2.1; 148 V 84 E. 7.1.2; 

145 IV 252 E. 1.6.1; je mit Hinweisen). Ob eine zu füllende Lücke oder ein 

qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vorliegt, ist durch Auslegung 

zu ermitteln. Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen, gelten als Massstab 

die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und Werte. Lü-

cken können oftmals auf dem Weg der Analogie geschlossen werden. Um-

gekehrt ist Voraussetzung für die analoge Anwendung eines Rechtssatzes, 

dass zunächst das Vorliegen einer Lücke im Gesetz festgestellt wird (zum 

Ganzen: BGE 148 V 84 E. 7.1.2; 146 III 426 E. 3.1; je mit Hinweisen). 

5.3.3 Im konkreten Fall sind die Voraussetzungen des Austritts eines dem 

EHS unterstehenden Betreibers einer Anlage in Art. 41 Abs. 1 und Art. 41 

Abs. 1bis der CO2-Verordnung ausdrücklich geregelt. Von daher steht hier 

keine echte Lücke zur Diskussion. Es fällt somit höchstens die Annahme 

einer unechten Lücke in Betracht. Dass die Anwendung der geltenden Nor-

men aus Sicht der Beschwerdeführerin keine befriedigende Antwort ergibt, 

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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%2B%22echte+L%FCcke%22+%2B2023&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F148-V-84%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page84
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=suv&query_words=%2B%22echte+L%FCcke%22+%2B2023&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-III-426%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page426

A-3795/2022 

Seite 20 

genügt indes für die analoge Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis der CO2-

Verordnung und die beantragte sofortige Ausnahme von der Pflicht zur Teil-

nahme am EHS nicht. Hinzu kommt, dass die Konstellation eines Betrei-

bers mit Neuaufnahme einer Tätigkeit nach Anhang 6 mit dem hier zur Be-

urteilung stehenden Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Denn hier unter-

steht die Beschwerdeführerin als Herstellerin von Dämmmaterial bereits 

seit Jahren obligatorisch dem EHS, sie hat entsprechende Emissionen be-

wirkt, und es steht offensichtlich nicht eine Neuaufnahme einer Tätigkeit im 

Sinne von Art. 40 Abs. 2 i.V.m. Anhang 6 der CO2-Verordnung zur Diskus-

sion.  

5.3.4 Überdies gilt es zu beachten, dass Gesetz- und Verordnungsgeber 

das EHS einerseits (vgl. dazu Art. 2 Abs. 3, Art. 15 ff. CO2-Gesetz; Art. 2 

Bst. e, Art. 40 ff. CO2-Verordnung) und die Bescheinigung für Projekte für 

Emissonsverminderungen oder die Erhöhung von Senkenleistungen an-

derseits (Art. 7 CO2-Gesetz; Art. 5-14 ff. CO2-Verordnung) klar trennen. Der 

Wechsel von einem System in ein anderes ist dabei an die Erfüllung der 

dargelegten besonderen Voraussetzungen geknüpft. Eine Kombination 

des Austritts mit gleichzeitigem Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung 

ist vom Gesetz- und Verordnungsgeber nicht beabsichtigt. Bei dieser Aus-

gangslage kann nicht von einer Regelungslücke gesprochen werden. Eine 

analoge Anwendung von Art. 41 Abs. 1bis CO2-Verordnung auf das von der 

Beschwerdeführerin beantragte Projekt fällt damit ausser Betracht.  

5.4 Die Beschwerdeführerin wendet weiter ein, ein Verzicht auf die analoge 

Anwendung führe zu einer unzulässigen Ungleichbehandlung von beste-

henden und neuen Marktteilnehmern.  

5.4.1 Der in Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-

senschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101]) verankerte Grundsatz der 

Rechtsgleichheit verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit 

gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich be-

handelt wird (BGE 134 I 23 E. 9.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

Rz. 572). Der in der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV mitgarantierte 

Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verbietet zudem 

Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren 

bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in 

den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurren-

tengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen 

(BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1; 125 I 431 E. 4b/aa). Dieser spezifische Gleich-

behandlungsgrundsatz schützt vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die 

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Seite 21 

zwar auf ernsthaften sachlichen Gründen beruhen mögen und damit nach 

Art. 8 Abs. 1 BV möglicherweise zulässig wären, gleichzeitig aber einzelne 

Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staat-

lich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benach-

teiligen. Nach dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleich-

behandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den 

Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wett-

bewerbsneutral sind (BGE 142 I 162 E. 3.7.2 mit Hinweisen; vgl. auch 

KLAUS A. VALLENDER, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bun-

desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 27 Rz. 31 mit Hin-

weisen). Selbst nach der Wirtschaftsfreiheit ist allerdings keine absolute 

Gleichbehandlung privater Marktteilnehmer verlangt. Die Gleichbehand-

lung schliesst vielmehr gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der 

Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus 

(BGE 142 I 162 E. 3.7.2). Die Differenzierungen sind zulässig, wenn sie 

auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, auf objektive Kriterien abge-

stützt sind und aus dem System selber resultieren. Die Ungleichbehand-

lung hat sich dabei allerdings auf das zur Zielerreichung notwendige Mass 

zu beschränkten (BGE 143 II 598 E. 5.1 mit Hinweisen).  

5.4.2 Im konkreten Fall fordert die Beschwerdeführerin im Ergebnis eine 

Gleichbehandlung mit einem Betreiber von Anlagen, der eine Tätigkeit neu 

aufnimmt.  

Die Ausnahmebestimmung von Art. 41 Abs. 1bis CO2-Verordnung wurde mit 

der Änderung der CO2-Verordnung vom 13. November 2019 (AS 2019 

4335; in Kraft seit 1. Januar 2020) eingeführt. Zur Begründung der neuen 

«opt-out»-Bestimmung führt das BAFU im erläuternden Bericht vom 

13. November 2019 aus, Betreiber von Anlagen, die neu eine Tätigkeit 

nach Anhang 6 aufnähmen, verfügten nicht über repräsentative historische 

Emissionsdaten. Die Voraussetzung einer dreijährigen Teilnahme am EHS 

sowie der damit verbundene initiale Aufwand einer Berechnung der kos-

tenlosen Zuteilung von Emissionsrechten wären in diesem Fall unverhält-

nismässig. Deshalb regle Absatz 1bis neu, dass diese Betreiber von Anla-

gen mit sofortiger Wirkung ein «opt-out» beantragen könnten, falls sie 

glaubhaft nachweisen könnten, dass ihre Emissionen dauerhaft unter 

25’000 Tonnen CO2eq lägen (Erläuternder Bericht des BAFU vom 

13.11.2019 zur Teilrevision der Verordnung über die Reduktion der CO2-

Emissionen [CO2-Verordnung], S. 7; < www.bafu.admin.ch > Themen > 

Thema Klima > Rechtssetzung und Vollzug > Erläuternde Berichte > 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=2&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%2B%22Gleichbehandlung+der+Gewerbegenossen%22+%2Bsachliche+&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-162%3Ade&number_of_ranks=0#page162
http://www.bafu.admin.ch/

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Seite 22 

Erläuternder Bericht zur Teilrevision der CO2-Verordnung vom 

13.11.2019 >, abgerufen am 25.03.2024). 

Aus diesen Erläuterungen geht hervor, dass das BAFU den Betreibern von 

Anlagen bei der Neuaufnahme der Tätigkeit deshalb ein sofortiges «opt-

out» zugesteht, weil diese nicht über repräsentative historische Emissions-

daten verfügen und das Erfordernis einer dreijährigen Teilnahme am EHS 

und der Aufwand für die Berechnung der kostenlosen Zuteilung von Emis-

sionsrechten unverhältnismässig wäre. Die Beschwerdeführerin untersteht 

demgegenüber seit Längerem dem für sie obligatorischen EHS und ein so-

fortiger Austritt ist für sie weder im Gesetz noch in der Verordnung vorge-

sehen. Damit knüpft der Verordnungsgeber für die unterschiedliche Be-

handlung von bestehender und neu aufgenommener Tätigkeit an einen le-

gitimen sachlichen Grund an, der eine unterschiedliche rechtliche Behand-

lung rechtfertigt. Dementsprechend kann im Vorgehen der Vorinstanz 

keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes erblickt werden.  

6.  

Zusammengefasst folgt aus dem Gesagten, dass die Voraussetzungen für 

die Ausstellung von Bescheinigungen für Emissionsverminderungen nicht 

erfüllt sind. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen, soweit sie nicht ge-

genstandslos geworden ist, und die angefochtene Verfügung vom 2. Au-

gust 2022 ist zu bestätigen.  

7.  

Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-

fahrens zu entscheiden. 

7.1 Die Beschwerdeführerin hat infolge ihres Unterliegens die Verfahrens-

kosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese sind aufgrund des 

Streitwerts gestützt auf Art. 4 des Reglements über die Kosten und Ent-

schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 

(VGKE, SR 173.320.2) auf Fr. 20'000.-- festzusetzen und dem von ihr in 

gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu entnehmen. 

7.2 Sowohl der unterliegenden Beschwerdeführerin (vgl. Art. 64 Abs. 1 

VwVG) wie auch der Vorinstanz (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) sind keine Par-

teientschädigungen zuzusprechen.  

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

A-3795/2022 

Seite 23 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos gewor-

den ist.  

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 20’000.-- werden der Beschwerdeführerin 

auferlegt. Dieser Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin geleisteten 

Kostenvorschuss entnommen. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und das 

UVEK. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Maurizio Greppi Roland Hochreutener 

 

 

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Seite 24 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

 

  

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Seite 25 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) 

–  das Generalsekretariat des UVEK (Gerichtsurkunde)