# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8461f99f-78e5-5fc1-a0ff-bf6a6b517903
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-30
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 30.04.2021 CDP.2020.53 (INT.2021.187)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2020-53_2021-04-30.html

## Full Text

A.                              
A.X.________ et B.X.________ ont déposé le 29
juillet 2016 une demande de permis de construire pour la démolition de deux
poulaillers et la construction d’une habitation familiale et d’un couvert à
voitures sur l’article 2491 du cadastre de Colombier (rue Basse 32), situé en
zone d’ordre contigu (ZOC). Mis à l’enquête publique du 26 août au 26 septembre
2016, ce projet a suscité les oppositions de A.Y.________ et B.Y.________, de A.A.________
et B.A.________, de A.B.________ et B.B.________, ainsi que de A.C.________ et
B.C.________, qui ont été maintenues après que les requérants ont déposé des
plans modifiés les 16 décembre 2016 et 17 février 2017. Par plusieurs décisions
du 21 juillet 2017, le Conseil communal de Milvignes (ci-après : le
conseil communal) a levé toutes les oppositions au projet de construction des
époux X.________, que le Service de l’aménagement du territoire (ci-après :
SAT) avait préavisé sous conditions favorablement le 22 mai 2017.

Saisi par tous les opposants d’un recours contre ces prononcés, le
Conseil d’Etat l’a rejeté, par décision du 11 décembre 2019. Il a en
particulier retenu que les sauts-de-loup et l’escalier extérieur ne devaient
pas être pris en compte pour fixer la distance de la construction aux limites
de propriété ni être comptés dans le taux d’occupation du sol, que les gabarits
avaient justement été calculés par rapport au terrain naturel selon les
dispositions du droit cantonal et qu’en ce qui concerne le couvert à voitures,
seule la surface située entre les piliers soutenant le toit devait entrer dans
le calcul du taux d’occupation du sol, à l’exclusion de la surface débordant
l’emplacement des piliers.

B.                              
A.Y.________ et B.Y.________, A.A.________ et
B.A.________, A.B.________ et B.B.________, ainsi que l’Hoirie C.________, par B.C.________
recourent devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision,
en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi qu’à celle
de la sanction accordée aux requérants le 21 juillet 2017. En substance, ils
reprochent au Conseil d’Etat d’avoir considéré que les sauts-de-loup et
l’escalier extérieur ne devaient pas compter dans la détermination de la
distance du bâtiment à la limite de propriété ni dans celle du taux
d’occupation du sol en faisant application de l’Accord intercantonal
harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC), du 6
novembre 2012, alors que cet accord est entré en vigueur postérieurement au
dépôt de la demande d’autorisation de construire. Soutenant que ces ouvrages
sont des constructions à part entière qui dépassent la limite du terrain
naturel, par opposition à des constructions enterrées, ils maintiennent que
ceux-ci doivent être pris en compte tant dans le calcul de la distance que dans
celui du taux d’occupation du sol. Ils contestent également la manière dont a
été prise en compte la surface du couvert à voitures dans ce calcul. Enfin, ils
font valoir que les gabarits doivent être appliqués conformément au droit
communal qui doit être considéré comme une lex specialis par rapport au
principe général en la matière fixé par le droit cantonal.

C.                              
Le Conseil d’Etat conclut au rejet du recours
sans formuler d’observations. Dans les siennes, la Commune de Milvignes conclut
au rejet du recours sous suite de frais. Quant à A.X.________ et B.X.________, ils
concluent également, dans les leurs, au rejet du recours, sous suite de frais
et dépens.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                               
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                               
a) Par arrêté du 14 décembre 2016, le Conseil d’Etat
a promulgué la loi adaptant la législation cantonale à l’accord intercantonal
harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC),
du 6 novembre 2012 et fixé son entrée en vigueur avec effet au 1er
janvier 2017, soit postérieurement au dépôt de la demande de permis de
construire litigieuse. Les dispositions de la loi cantonale sur l’aménagement
du territoire (LCAT),
ainsi que celles de la loi sur les constructions (LConstr.)
du 25 mars 1996 dans leur teneur en vigueur au 31 décembre 2016 restent donc
applicables à la présente cause.

3.                               
Il est admis par toutes les parties que tant
les sauts-de-loup, que l’escalier extérieur, que le couvert à voitures sont des
aménagements soumis à autorisation de construire au sens des articles 22 LAT et
2 LConstr.
On ne peut toutefois pas en déduire que toutes les constructions soumises à
autorisation selon ces dispositions doivent respecter la distance aux limites
de propriété, respectivement entrer dans le calcul du taux d’occupation du sol.
Les cantons restent en effet libres de préciser pour quels bâtiments et
installations ces prescriptions s’appliquent sans être liés par la notion de
bâtiment du droit fédéral (arrêt du TF du 24.03.2005
[1A.29/2005] cons. 3.4).

a) La distance entre les bâtiments est fixée en fonction de leur
hauteur, par le biais des gabarits, de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement
et la lumière nécessaires (art. 18 RELCAT).
Le gabarit est un plan dont la trace est au sol (art. 19 al. 1 RELCAT) et son degré
est déterminé par son inclinaison par rapport à l'horizontale, à partir d'une
limite de propriété, d'un alignement ou de l'axe d'une rue (art. 19 al. 2 RELCAT). La trace du
gabarit est en principe représentée par son intersection avec le terrain
naturel (art. 19 al. 3 RELCAT).
Les gabarits sont applicables aux bâtiments, qu'ils soient ou non habitables,
ainsi qu'aux murs de soutènement (art. 20 RELCAT).
En l'absence de dispositions communales, les gabarits s'appliquent pour chaque
façade en fonction des points cardinaux (art. 25 al.1 RELCAT). Les gabarits
s’appliquent perpendiculairement aux façades (art. 25 al. 2 RELCAT).
Aux termes de ces dispositions, dépourvues d’ambiguïté, auxquelles le règlement
d’aménagement de Colombier (RA) ne déroge pas – et sans qu’il soit nécessaire
de s’inspirer de l’AIHC, qui définit la distance à la limite comme la « distance entre la projection du pied de façade
et la limite de la parcelle »
(art. 7.1) –, il est défendable d’en conclure que des
constructions dépourvues de façade, telle que des sauts-de-loup (ouvertures
installées au sol pour permettre à la lumière naturelle d'éclairer une partie
du sous-sol) ou des escaliers extérieurs ouverts, n’entrent pas dans le calcul
de la distance. C’est d’ailleurs dans ce sens que le Tribunal fédéral a jugé
lorsqu’il a été appelé à statuer sur l’interprétation d’une disposition de la
loi valaisanne sur les constructions excluant du calcul de la distance à la
limite les parties de construction dépassant la façade de moins de 1.50 mètre.
A cette occasion, il n’a pas jugé contraire à l’article 9 Cst. féd. de n’exiger
le respect des distances à la limite qu’à l’égard des constructions qui
présentent une façade, ce qui n’était pas le cas d’escaliers extérieurs à l’air
libre ni d’un saut-de-loup (arrêt du TF du 04.11.2015
[1C_359/2015] cons. 3.3 et la référence citée). Sur ce point, le
recours est ainsi mal fondé.

S’agissant
des gabarits, les recourants prétendent qu’ils sont mal tracés et qu’ils tombent
en réalité sur les fonds voisins puisqu’ils doivent être appliqués « au
plan inférieur des locaux habitables », le rez habitable du projet se
trouvant partiellement sous le niveau du sol naturel. Ce faisant, ils
requièrent l’application, à titre de lex specialis, de l’article 2. 02
du règlement sur les constructions de Colombier du 13 mai 1992 (ci-après : RC).
Selon l’alinéa 2 de cette disposition, « lorsque les locaux habitables
seront aménagés, partiellement ou totalement, en dessous du niveau du sol
naturel, les gabarits doivent être appliqués au plan inférieur des locaux
habitables (cf. art. 100 de la LConstr) ». Etant donné que la LConstr
du 25 mars 1996 ne contient aucun article 100, l’article 2. 02 al. 2 RC fait
nécessairement référence à l’article 100 de la loi sur les constructions du 12
février 1957 (RLN II 638), laquelle a été abrogée le 1er janvier
1997, de sorte que, pour ce motif déjà, les recourants ne peuvent rien tirer en
leur faveur de la disposition communale qu’ils invoquent qui ne trouve plus
d’assise dans le droit cantonal en vigueur. On ajoutera que, en matière de
gabarits, jusqu’au 31 décembre 2016, la réserve en faveur des plans
d’affectation communaux ne portait que sur la direction générale applicable
(art. 34 RELCAT)
et sur les degrés (art. 35 RELCAT);
la référence au « terrain naturel » s’agissant de la trace du
gabarit ne connaissait que des exceptions prévues par le droit cantonal (cf.
art. 19 al. 3 RELCAT),
qui sont d’ailleurs sans pertinence dans le cas d’espèce. Sur ce point
également, le recours n’est pas fondé.

b) Le coefficient
d'occupation du sol constitue une règle de première importance visant notamment
à préserver des espaces vierges de construction pour l'aération et l'ensoleillement
des bâtiments; il assure le maintien d'espaces verts réservés à la détente et
contribue à la création d'un milieu bâti agréable pour l'habitat. Il a pour but
essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle en fixant
une surface bâtie maximale du bâtiment. Il constitue dès lors un instrument
juridique propre à sauvegarder le caractère d'un tissu bâti (Marti, Distances,
coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Lausanne, 1988,
p. 151). Le coefficient d'occupation du sol peut être défini comme le rapport
numérique entre la surface brute du plus grand plan d'étage d'un bâtiment et la
superficie totale du bien-fonds qui le supporte (Marti, op. cit., p. 154).
En droit neuchâtelois, le taux d’occupation du sol est le rapport entre l'emprise au sol des bâtiments et la surface
constructible d'un bien-fonds (art. 14 al. 1 RELCAT),
qui correspond à sa surface sise en zone d'urbanisation (art. 13 al. 1 RELCAT).
Le taux d'occupation du sol est exprimé en pour-cent (art. 14 al. 2 RELCAT). Dans le secteur en cause dans le cas
particulier, il n’est pas contesté que le taux d’occupation du sol est fixé à
25 %. L'article 14 al. 3 RELCAT
prévoit en outre que les garages et locaux enterrés (trois
faces et toiture sous terre) n'entrent pas dans le calcul du taux d'occupation
du sol. A cet égard, selon les directives élaborées en 2004 par le SAT, est un
local enterré, une construction dont la moitié du volume au minimum se trouve
sous la limite du terrain naturel, sa face arrière devant être au surplus
totalement en-dessous de celui-ci. L’article 14 al. 3 RELCAT
doit être interprété à la lumière du but qu'il poursuit, des principes sur
lesquels il repose et des intérêts qu'il vise à protéger. Or, le coefficient
maximum d'occupation du sol est une norme de police des constructions
contribuant à la création d'un milieu agréable pour l'habitat en sauvegardant
le caractère d'un tissu bâti par le biais de la limitation de la densité des
habitations de chaque parcelle. De ce point de vue, il est juste que les locaux
souterrains ne soient pas pris en compte dans le calcul de cet indice
puisqu'ils n'ont, par nature, pas d'impact sur la densité d'une parcelle. Il
serait cependant excessif de retenir que seuls les garages et les locaux
entièrement enterrés ou ceux dont toutes les façades à l'exception de celle où
se situe l'accès sont entièrement enterrées peuvent être exemptés. A cet égard,
les directives du SAT retiennent qu'un local ou un garage dont la moitié du
volume au minimum se situe en-dessous du terrain naturel doit déjà être
considéré comme enterré selon l'article 14 al. 3 RELCAT.
La Cour de céans s’étant déjà prononcée sur cette interprétation, a admis
qu’elle était conforme au but et à l'esprit de la norme (RJN
2019, p. 639 cons. 3b/bb et la référence citée).

aa) Il ressort des plans que le projet de construction des époux X.________
comporte un sous-sol, dont le volume sera entièrement situé sous le terrain
naturel et dont les différents espaces (cave, buanderie, chauffage, disponible
et dégagement) bénéficieront de la lumière du jour par la création de six
sauts-de-loup fermés par des grilles (60 cm/80 cm) affleurant le « terrain
futur », lui-même aménagé à une cote inférieure au terrain naturel.
Dans ces circonstances, c’est à bon droit que les autorités précédentes ont
exclu du taux d’occupation du sol la surface occupée par la fermeture de ces
six sauts-de-loup.

bb) Les plans font également apparaître que des escaliers accolés en
façade est seront créés, permettant l’accès au sous-sol depuis l’extérieur de
l’habitation. Tant le volume des escaliers que son garde-corps d’une hauteur de
100 cm se situeront au-dessous du terrain naturel, de sorte que, à l’instar des
sauts-de-loup, c’est à juste titre que la surface occupée par ces escaliers n’a
pas été comptée dans le taux d’occupation du sol.

cc) Le projet de construction litigieux prévoit également la création
d’un couvert à voitures pouvant accueillir deux véhicules. Arguant que la
position des piliers soutenant le couvert ne jouerait aucun rôle dans le calcul
du taux d’occupation au sol, les recourants contestent que seule la surface au
sol comprise entre les piliers du couvert litigieux (7.91 m2 [4.98 m
x 1.59 m]) soit prise en compte, au lieu de celle du couvert lui-même qui,
selon les plans (notamment celui du rez-de-chaussée), a une surface de 26.40 m2
(recte 25.99 m2 [4.98 m x 5.22 m). Tant la commune que le
Conseil d’Etat ont considéré, en s’inspirant des principes figurant dans les
directives du SAT relatives à sa pratique en matière de calcul du taux
d’occupation du sol s’appliquant aux balcons d’un bâtiment que, dans la mesure
où la largeur du couvert qui se prolonge au-delà des piliers (1.815 m) est
inférieure à 2.50 m, elle ne doit pas être prise en considération dans le
calcul du taux d’occupation du sol. Avec les recourants, il faut bien admettre
qu’on ne saurait traiter de la même manière la surface d’un balcon attaché en
façade d’un bâtiment et la surface d’un couvert à voitures soutenu par quatre
piliers, soit une construction à part entière. Même si le couvert litigieux est
ouvert aux quatre vents, il paraît plus conforme au droit de lui appliquer,
s’agissant du calcul du taux d’occupation du sol, les principes régissant les
avant-toits d’un bâtiment. A cet égard, il n’est pas contesté que,
initialement, le projet mis à l’enquête prévoyait que le couvert à voitures
d’une surface de 25.99 m2 (5.22 m sur 4.98 m) était soutenu par
quatre piliers en bois situés aux quatre extrémités de la toiture en bois.
Modifiant les plans dans le cadre de la procédure d’opposition, l’architecte
des requérants a déplacé les piliers en est et en ouest à l’intérieur du
couvert, ramenant la surface entre les piliers à 7.90 m2 (recte 7.91
m2 [1.59 m sur 4.98 m]). L’emprise au sol d’une construction
correspondant à l’aire située entre ses murs extérieurs, le débord de la
toiture, soit la surface de celle-ci qui dépasse la façade, n’est, en principe,
pas pris en compte dans le calcul du taux d’utilisation du sol; il doit
toutefois demeurer proportionné au bâtiment et ne pas s’apparenter à une
prolongation artificielle de la toiture aux fins de couvrir les espaces au sol,
ce qui constituerait une extension de la surface construite (RDAF 1986, p. 50).
Au cas particulier, il faut retenir qu’en réduisant la surface entre les
piliers à 7.91 m2 tout en conservant un couvert d’une surface de
25.99 m2, l’architecte des requérants a créé deux .nbsp;avant-toits »
plats en « façade » sud et nord du couvert, dont les dimensions
(2 x 1.815 m sur 4.98 m = 18.07 m2) paraissent disproportionnées par
rapport à l’emprise au sol de la construction (7.91 m2). A eux
seuls, les « deux avant-toits » représentent en effet
quasiment les trois quarts de la surface de la toiture du couvert, constituant
ainsi une extension de la surface construite. On ne saurait dès lors les
exclure du calcul du taux d’occupation du sol. Dans la mesure où la prise en
considération de la totalité du couvert à voitures (25.99 m2) dans
ce taux porte celui-ci à 28.21 % (132.30 m2 [habitation] + 25.99 m2
[couvert à voitures] = 158.29 m2 x 100 /561 m2 [surface
déterminante du bien-fonds 2491]), soit au-delà du taux d’occupation admis dans
le secteur en cause (25 %), le projet des requérants n’est, en l’état, pas
conforme au droit et ne peut être autorisé.

4.                               
Bien fondé, le recours doit ainsi être admis et
la décision du Conseil d’Etat du 11 décembre 2019, ainsi que les décisions du
conseil communal du 21 juillet 2017, y compris la décision de sanction, doivent
être annulées.

Obtenant gain de cause, les recourants, d’une part, ne supporteront pas
les frais de la procédure, qui seront mis à la charge de A.X.________ et
B.X.________ qui concluaient au rejet du recours et, d’autre part, peuvent
prétendre à l’octroi d’une indemnité de dépens à charge des prénommés. En
l’absence d’un état des honoraires et des frais (art. 64 al. 1 LTFrais par
renvoi de l’art. 67 LTFrais), la
Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 64 al. 2 TFrais
par renvoi de l’art. 67 LTFrais).
Tout bien considéré, singulièrement le fait que le mandataire représentait déjà
les recourants dans la procédure de recours devant le Conseil d’Etat et que son
présent recours est très largement inspiré du précédent, les dépens peuvent
être équitablement fixés à 1’700 francs, frais et TVA compris (correspondant à
une activité de 5 h au tarif horaire de CHF 280).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.   Admet le recours.

2.   Annule la décision querellée du Conseil d’Etat, ainsi que les décisions
rendues le 21 juillet 2017 par le Conseil communal de Milvignes dans cette
cause.

3.   Met à la charge de A.X.________ et B.X.________ les frais de la
présente procédure par 1'320 francs, et ordonne la restitution aux recourants
de leur avance de frais.

4.   Alloue aux recourants une indemnité de dépens de 1'700 francs à la
charge de A.X.________ et B.X.________.

Neuchâtel, le 30 avril
2021