# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 01261392-d2f3-5537-9f32-136ddf957a90
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-04-27
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.04.2010 B-2977/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2977-2007_2010-04-27.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-2977/2007
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  2 7 .  A p r i l  2 0 1 0

Richter Hans Urech (Vorsitz), Maria Amgwerd, Stephan 
Breitenmoser, Bernard Maitre (Abteilungspräsident) und 
Vera Marantelli;
Gerichtsschreiber Thomas Reidy.

Publigroupe SA, Avenue Mon-Repos 22, 
1005 Lausanne,
Beschwerdeführerin 1,

Publicitas SA, Avenue Mon-Repos 22, 1005 Lausanne,
Beschwerdeführerin 2,

Publicitas Publimedia AG, Neumühlequai 6, 
8001 Zürich,
Beschwerdeführerin 3,

Publicitas Publimag AG, Mürtschenstrasse 39, 8048 
Zürich,
Beschwerdeführerin 4,

Publicitas Mosse AG, Mürtschenstrasse 39, 
8048 Zürich,
Beschwerdeführerin 5,

Verband Schweizerischer Werbegesellschaften VSW, 
Postfach 7203, 1002 Lausanne,
Beschwerdeführer 6,

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

B-2977/2007

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Jürg Borer, 
Schellenberg Wittmer, Löwenstrasse 19, Postfach 1876, 
8021 Zürich,
gegen

Wettbewerbskommission WEKO, Monbijoustrasse 43, 
3003 Bern,
Vorinstanz.

Unzulässige Verhaltensweise gemäss Art. 7 KG 
(Sanktion),

Richtlinien des Verbands Schweizerischer Werbegesell-
schaften über die Kommissionierung von Berufsver-
mittlern.

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Gegenstand

B-2977/2007

Sachverhalt:

A. Verfahrensbeteiligte

Die  Publigroupe  SA (Beschwerdeführerin  1)  ist  ein  internationaler 
Werbekonzern mit Sitz in Lausanne. Die Gesellschaft bezweckt, direkt 
oder  durch  Beteiligung  an  anderen  Gesellschaften,  die  Entwicklung 
und Vermarktung von Werbung, Inseraten und Reklamen aller Art, die 
Herausgabe  von  Zeitungen  und  Publikationen  sowie  die  Ausübung 
aller  Tätigkeiten  im  Zusammenhang  mit  der  Werbung  (Art.  2  der 
Statuten von Publigroupe vom 22. Juni 2009). Nach eigenen Angaben 
in ihrem Geschäftsbericht schafft und verkauft Publigroupe Raum für 
kommerzielle Kommunikation. Dabei will  sie Werbe-Auftraggeber und 
Agenturen  mit  Marketing-  und  Technologie-Dienstleistungen  bei  der 
Umsetzung ihrer Kommunikations- und Medienstrategien unterstützen. 

Seit 1. Januar 2008 weist der Konzern nebst dem Segment „Corporate 
und  Übrige“  vier  neue  Geschäftssegmente  auf:  „Search  &  Find“, 
„Media  Sales“,  „Custom  Publishing“  und  „Digital  &  Marketing 
Services“. Das Geschäftssegment „Media Sales“ vereint alle Medien-
Vermarktungsaktivitäten der  Gruppe, darunter  auch die Printmedien-
aktivitäten,  welche  im  Bereich  Publipresse  zusammengefasst  sind. 
Gemäss Angaben der Beschwerdeführer entfielen im Jahr 2006 vom 
Gesamtumsatz von CHF 2,084 Mia. CHF 1,495 Mia. (2007: CHF 1,512 
Mia. von CHF 2,161 Mia. Gesamtumsatz; 2005: CHF 1,480 Mia. von 
CHF 2,015 Mia. Gesamtumsatz; 2004: CHF 1,458 Mia. von CHF 1,981 
Mia.  Gesamtumsatz)  auf  den  Bereich  Publipresse.  Dem  Bereich 
Publipresse  gehören  die  vier  Tochtergesellschaften  (zu  100  %) 
Publicitas SA, Publicitas Publimag AG, Publicitas Publimedia AG sowie 
die Publicitas Mosse AG an:

Publicitas SA (Beschwerdeführerin 2) ist mit Hilfe eines Netzes von 
über  100  Filialen  und  Agenturen  in  der  gesamten  Schweiz  als 
Pächterin  und  Universalvermittlerin  für  die  Vermittlung  von  in  erster 
Linie lokalen und regionalen Anzeigen tätig;

Publicitas  Publimedia  AG (ehemals:  Publimedia  AG;  Beschwerde-
führerin 3) betreut vor allem Grosskunden und für Grosskunden tätige 
Werbe-  und  Medienagenturen  für  überregionale  oder  nationale  An-
zeigenkampagnen;

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Publicitas Publimag AG (ehemals: Publimag AG; Beschwerdeführerin 
4) betreut Anzeigenkunden für regional oder überregional verbreitete 
Pressemagazine  oder  Fachzeitschriften  (z.B.  landwirtschaftliche 
Presse) und arbeitet primär mandatsorientiert; 

Publicitas  Mosse  AG (ehemals:  Mosse  Media  AG;  Beschwerde-
führerin 5) betreut Anzeigen für Kunden aus den Tourismus-, Freizeit-  
und Ausbildungsbranchen in allen Printmedien;

Der  Verband  Schweizerischer  Werbegesellschaften VSW  (Be-
schwerdeführer 6) ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Er setzt 
sich zur Zeit aus den 4 Werbegesellschaften Publicitas SA, Publicitas 
Publimedia AG, Publicitas Publimag AG und Publicitas Mosse AG zu-
sammen,  die,  wie  erwähnt,  100-prozentige  Töchter  der  Publigroupe 
AG sind. Alle vier  Werbegesellschaften sind vorwiegend in der Print-
werbung  tätig.  Gemäss  eigenen  Angaben  erstellt  der  VSW  neben 
seiner Funktion als Anerkennungsstelle für die Kommissionierung für 
Berufsvermittler  Branchenstatistiken  und  unterhält  eine  Printdaten-
bank.  Er  ist  zudem  in  der  Lehrlingsausbildung  tätig  und  nimmt  die 
Interessen der Branche bei anderen Verbänden wahr. Die Richtlinien 
des  VSW  über  die  Kommissionierung  von  Berufsvermittlern  sind 
Gegenstand  des  vorliegend  zu  beurteilenden  Untersuchungsver-
fahrens der Wettbewerbskommission;

Die  Ad.X  AG  Ad  Broker  (nachfolgend:  Ad.X  AG)  ist  eine  Aktien-
gesellschaft des schweizerischen Rechts mit Sitz in Zollikon. Sie be-
zeichnet  sich  als  unabhängige  Werbevermittlerin  und  bezweckt  den 
Betrieb  einer  Annoncenagentur.  Die  Ad.X  AG reichte  bei  der  Wett-
bewerbskommission  am  12.  Juli  2001  eine  Anzeige  gegen  die 
Kommissionierungspraxis des VSW bzw. der Publigroupe ein.

B. Verfahrensgeschichte

B.a Dem  Sekretariat  der  Wettbewerbskommission  (nachfolgend: 
Sekretariat)  wurde  erstmals  im  Jahre  1997  eine  Anzeige  im  Zu-
sammenhang mit den VSW-Kommissionierungsrichtlinien eingereicht. 

Im Schreiben vom 28. Januar 1998 an die seinerzeitige Anzeigerin, die 
IFP AG, führte das Sekretariat aus, die gerügte Ungleichbehandlung 
von  Universal-  und  Nicht-Universalvermittlern  durch  den  VSW  sei 
unter  den  gegebenen  Voraussetzungen  legitim,  da  sie  betriebs-

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wirtschaftlich  rechtfertigbar  sei.  Daran  ändere  auch  der  Umstand 
nichts, dass Publicitas mit ihren Tochtergesellschaften auf dem Markt 
eine sehr starke Stellung innehabe. Aus kartellrechtlicher Sicht werde 
es erst  dann problematisch,  wenn bei  solchen Konstellationen miss-
bräuchliche Verhaltensweisen (z.B. Diskriminierung oder Verweigerung 
von Geschäftsbeziehungen)  vorliegen würden. Es werde im Moment 
davon abgesehen, ein formelles Verfahren einzuleiten. Die Praxis des 
VSW und diejenige von Publicitas werde aber auch in Zukunft im Auge 
behalten werden. 

Im Schreiben vom 28. Oktober 1998 an den Rechtsvertreter des VSW 
bestätigte das Sekretariat diese Auffassung. Es behielt sich wiederum 
vor,  bei  missbräuchlicher  Anwendung  der  Kommissionierungsricht-
linien,  gestützt  auf  die  einschlägigen  Bestimmungen  des  Kartell-
gesetzes, einzugreifen.

B.b Am 12. Juli 2001 reichte die Ad.X AG beim Sekretariat eine An-
zeige gegen den VSW ein. Sie beantragte die Einleitung einer Unter -
suchung, eventualiter einer Vorabklärung, da die Weigerung des VSW, 
die  Ad.X  AG als  kommissionsberechtigte  Vermittlerin  anzuerkennen, 
einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne von 
Art.  7  des  Kartellgesetzes  vom 6. Oktober  1995  (KG,  SR 251)  dar-
stelle. 

Nachdem der VSW diverse ihm vom Sekretariat unterbreitete Fragen 
beantwortet  hatte,  eröffnete  Letzteres  am 19.  Dezember  2001  eine 
Vorabklärung gemäss Art. 26 KG. 

Am 31. Januar 2002 fand eine Besprechung zwischen Vertretern des 
VSW und  Mitarbeitern  des Sekretariats  der  Wettbewerbskommission 
statt. 

Mit  Eingabe  vom 3.  Juni  2002  beantwortete  der  VSW einen  Frage-
bogen  des  Sekretariats,  insbesondere  im  Zusammenhang  mit  den 
VSW-Aufnahmebedingungen.

Am  17.  Juni  2002  unterbreitete  das  Sekretariat  verschiedenen 
führenden Schweizer Verlagen einen Fragebogen zur Beantwortung.

Das  Sekretariat  eröffnete  im  Einvernehmen  mit  einem  Mitglied  des 
Präsidiums am 6. November 2002 eine Untersuchung gemäss Art. 27 

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KG gegen Publigroupe bezüglich der VSW-Aufnahmebedingungen. Es 
bestünden  Anhaltspunkte  für  eine  unzulässige  Wettbewerbs-
beschränkung  im  Sinne  von  Art.  7  KG.  Die  Eröffnung  der  Unter -
suchung wurde am 20. November 2002 im Schweizerischen Handels-
amtsblatt und am 26. November 2002 im Bundesblatt amtlich publiziert  
(BBl  2002  7596).  Ein  kartellrechtswidriges  Verhalten  wurde 
Publigroupe  insbesondere  bezüglich  der  Richtlinien  zur 
Kommissionierung von Berufsinseratevermittlern vorgeworfen. Kritisch 
betrachtet  wurden  im  Zusammenhang  mit  dem  potenziellen  Wett-
bewerb ebenfalls die Minderheitsbeteiligungen, welche Publigroupe an 
diversen sogenannten Eigenregiezeitungen halte. 

B.c Im  Rahmen  der  Untersuchung  stellte  das  Sekretariat  der 
Publigroupe, diversen Zeitungen oder Zeitschriften in Eigenregie, An-
zeigenvermittlern, Werbeagenturen und Zeitungen mit Pachtverträgen 
Fragebogen zu. Der Anzeigerin Ad.X AG wurde ebenfalls Gelegenheit 
zur  Stellungnahme gegeben,  auch  wenn ihr  mit  Schreiben  vom 29. 
April  2003  und  16.  Februar  2004  mitgeteilt  wurde,  dass  ihr  keine 
Parteistellung nach Art. 6 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zuerkannt werden 
könne.

Am 16. November 2004 stellte das Sekretariat Publigroupe einen Ver-
fügungsentwurf  betreffend  die  Kommissionierung  der  Anzeigenver-
mittler  zu.  Im  Entwurf  wurde  die  Problematik  der  Minderheits-
beteiligungen  ausgeklammert,  da  diesbezüglich  weitergehende  Ab-
klärungen notwendig seien. 

Mit Eingabe vom 30. März 2005 meldeten Publigroupe und der VSW 
dem Sekretariat unpräjudiziell eine möglicherweise unzulässige Wett-
bewerbsbeschränkung  gemäss  der  Übergangsbestimmung  zur 
Änderung  des  Kartellgesetzes  vom  20.  Juni  2003  betreffend  die 
Kommissionierungsrichtlinien von Publigroupe bzw. des VSW für Uni-
versalvermittler.

Anlässlich  der  Anhörung  vom  4.  April  2005  vor  der  Wettbewerbs-
kommission bot Publigroupe insoweit Hand zu einer einvernehmlichen 
Regelung,  als  sie  gewillt  sei,  auf  das  Kriterium  der  Universalver-
mittlung  zu  verzichten.  Sie  sei  ebenfalls  bereit,  auf  das  „relative“ 
Kriterium  zu  verzichten,  wonach  50  %  des  Umsatzes  aus 
kommerziellen  Inseraten  stammen  müssten.  Des  Weiteren  habe  sie 

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auch bezüglich der Frage der Umsatzschwellen stets Kulanz gezeigt.

Am  6.  April  2005  bestätigte  das  Sekretariat  den  Eingang  der 
„Meldung“ der Publigroupe gemäss Schlussbestimmung zur Änderung 
des Kartellgesetzes. Es machte darauf aufmerksam, dass die Frage, 
inwiefern  ein  laufendes  Verfahren  im  Sinne  der  Schlussbestimmung 
noch  gemeldet  werden  könne,  Gegenstand  eines  Beschwerde-
verfahrens und somit noch nicht rechtskräftig entschieden sei.

Am  13.  April  2005  unterbreitete  Publigroupe  der  Wettbewerbs-
kommission  einen  konkret  ausformulierten  Vorschlag  für  die  An-
passung der fraglichen Richtlinien.

Mit  Schreiben vom 27. April  2005 teilte das Sekretariat dem Rechts-
vertreter von Publigroupe mit, es sei von der Wettbewerbskommission 
beauftragt  worden,  auf  eine  einvernehmliche  Regelung  hinzuwirken, 
welche den kartellrechtlichen Bedenken umfassend Rechnung trage. 
Die  vorgeschlagene  Regelung  sei  nicht  ausreichend,  um  das 
mutmasslich missbräuchliche Verhalten von Publigroupe zu beseitigen.

Im Anschluss an die Besprechungen vom 20. Mai 2005 und 11. August 
2005 reichte Publigroupe am 5. Juli 2005 bzw. am 31. August 2005 je 
einen  überarbeiteten  Entwurf  künftiger  Kommissionierungsrichtlinien 
ein.

Am 26. September 2005 unterbreitete das Sekretariat  Publigroupe – 
unter  dem  Vorbehalt  der  Genehmigung  durch  die  Wettbewerbs-
kommission  –  einen  Vorschlag  für  eine  einvernehmliche  Regelung 
nach Art. 29 Abs. 1 KG. Nach der Stellungnahme von Publigroupe vom 
31. Oktober  2005 überarbeitete  das Sekretariat  die  einvernehmliche 
Regelung und stellte Publigroupe die neue Fassung am 14. November 
2005 zu. Gleichzeitig wurde Publigroupe darauf aufmerksam gemacht, 
dass die  Wettbewerbskommission trotz  ihrer  als  „Meldung“  betitelten 
Eingabe vom 30. März 2005 auch über eine mögliche Sanktionierung 
von Publigroupe zu entscheiden habe.

Die überarbeitete Version der  einvernehmlichen Regelung wurde am 
17. November  2005  einem Markttest  unterzogen,  damit  die  von der 
Regelung unmittelbar betroffenen Unternehmen dazu Stellung nehmen 
konnten.  In  der  Folge  liessen  sich  insgesamt  20  der  angefragten 
Unternehmen vernehmen.

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Mit  Schreiben  vom  30.  November  2005  erklärte  sich  Publigroupe 
grundsätzlich  mit  dem  Vorschlag  des  Sekretariats  für  eine  einver-
nehmliche Regelung einverstanden. Das Einverständnis sei jedoch an 
die  Bedingung  geknüpft,  dass  ihr  ausdrücklich  und  formell  bestätigt 
werde,  dass  ihr  Entwurf  für  Richtlinien  des  VSW  über  die 
Kommissionierung von Berufsvermittlern vom 31. August 2005 den in 
der einvernehmlichen Regelung formulierten Grundsätzen vollumfäng-
lich entspreche und kartellrechtlich nicht  zu beanstanden sei. Im er-
wähnten Schreiben  nahm Publigroupe  ebenfalls  zu  der  Anzeige der 
Unio AG – einer Berufs-Inseratevermittlerin  –  vom 3. November 2005 
an das Sekretariat Stellung, worin diese sich über die Weigerung von 
Publigroupe, einen Entscheid über die Kommissionsberechtigung der 
Unio AG zu fällen, beschwert  hatte. Publigroupe wies in diesem Zu-
sammenhang  darauf  hin,  dass  der  Unio  AG  mittlerweile  „in  anti -
zipierter  Anwendung der  erst  im Entwurf  vorliegenden  neuen  Richt-
linien  die  Anerkennung  als  kommissionsberechtigte  Vermittlerin“  ab 
dem 1. Januar 2006 zugesichert worden sei.

Mit  Hinweis  auf  die  bundesgerichtliche  Rechtsprechung  teilte  das 
Sekretariat  Publigroupe  mit  Schreiben vom 13. Dezember  2005  mit, 
sie  unterstehe  der  direkten  Sanktionierbarkeit  nach  Art.  49a Abs.  1 
KG, falls die Wettbewerbskommission zum Schluss gelange, es sei im 
Umstand, dass Publigroupe auf die ihr im Verfügungsentwurf zur Last 
gelegten  Verhaltensweisen  nicht  verzichtet  habe,  eine  Wettbewerbs-
beschränkung im Sinne von Art. 7 KG zu erblicken.

Am  23.  Dezember  2005  bestritt  Publigroupe  den  Vorwurf  des 
Sekretariats, sie habe darauf verzichtet, die ihr im Verfügungsentwurf 
zur Last gelegten Verhaltensweisen aufzugeben. Unter anderem habe 
sich  Publigroupe  anlässlich  der  Anhörung  vor  der  Wettbewerbs-
kommission am 4. April 2005 ausdrücklich bereit erklärt, gewisse Ver-
haltensweisen abzuändern. 

Am 6. Februar 2006 teilte das Sekretariat Publigroupe die Ergebnisse 
des Markttests mit und übermittelte ihr zugleich die definitive Fassung 
der einvernehmlichen Regelung unter Vorbehalt der Zustimmung durch 
die Wettbewerbskommission.

Am 22. Mai 2006 anerkannte der VSW die Ad.X AG als kommissions-
berechtigte  Berufsvermittlerin  mit  Wirkung  ab  1. Juni  2006. Von der 
Anerkennung  ausgenommen  blieben  die  Umsätze  der  Ad.X  AG mit 

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Mercuri  Urval,  und  zwar  bis  zum Nachweis,  dass  Letztere  rechtlich 
und wirtschaftlich von der Ad.X AG unabhängig sei. 

Mit Schreiben vom 10. Juli 2006 unterbreitete das Sekretariat seinen 
überarbeiteten  zweiten  Antrag  an  die  Wettbewerbskommission 
Publigroupe zur Stellungnahme. 

Innert erstreckter Frist nahm Publigroupe am 20. September 2006 zum 
Verfügungsentwurf Stellung. Nebst der Genehmigung der einvernehm-
lichen  Regelung  entsprechend  dem  Antrag  des  Sekretariats  be-
antragte  sie,  es sei  das Untersuchungsverfahren vorbehaltlos  einzu-
stellen  und  insbesondere  auf  die  Feststellung  einer  Markt-
beherrschung und eines Marktmissbrauchs sowie auf die Verhängung 
einer Sanktion zu verzichten.

Am 6. November 2006 fand vor der Wettbewerbskommission zur Frage 
der Sanktionierung eine Anhörung statt.

C. Zusammenfassung der angefochtenen Verfügung

C.a Am  5.  März  2007  erliess  die  Wettbewerbskommission  in  der 
Untersuchung  betreffend  Richtlinien  des  VSW  über  die 
Kommissionierung von Berufsvermittlern eine Verfügung (Versand: 19. 
März 2007; Zustellung: 21. März; veröffentlicht in: RPW 2007/2, S. 190 
ff.) mit folgendem Dispositiv:

"1. Es  wird  festgestellt,  dass  Publigroupe  SA  mittels  ihrer  Tochtergesell-
schaften Publicitas SA, Publimedia AG, Publimag AG und Mosse Media 
AG sowie des Verbandes Schweizerischer Werbegesellschaften im Markt 
für  die  Vermittlung  und  den  Verkauf  von  Inserate-  und  Werberaum  in 
Printmedien in der Schweiz eine marktbeherrschende Stellung innehat.

2. Es  wird  festgestellt,  dass  die  Publigroupe  mittels  Publicitas  SA, 
Publimedia  AG,  Publimag  AG,  Mosse  Media  AG  und  dem  Verband 
Schweizerischer Werbegesellschaften ihre marktbeherrschende Stellung 
gemäss Ziff. 1 missbrauchte, indem sie sich durch Ziff. 2.2 Abs. 1, Ziff. 2.2 
Abs. 2 und Ziff. 2.5 der Richtlinien des VSW über die Kommissionierung 
von  Berufs-Inseratevermittlern  weigerte,  Vermittler  zu  kommissionieren 
und diese dadurch nach Art. 7 Abs. 1 KG in der Aufnahme und der Aus-
übung  des  Wettbewerbs  behinderte  und  gegenüber  anderen  un-
abhängigen Vermittlern diskriminierte.

3. Publigroupe  SA wird  für  das  unter  Ziff.  2  dieses  Dispositivs  genannte 
Verhalten gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG mit einem Betrag von CHF 2.5 
Mio. belastet.

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4. Die Wettbewerbskommission genehmigt im Sinne einer einvernehmlichen 
Regelung die nachstehende Verpflichtungserklärung der Publigroupe SA, 
Publicitas SA, Publimedia AG, Publimag AG, Mosse Media AG und dem 
Verband Schweizerischer Werbegesellschaften vom 30. November 2005:

Richtlinie für Kommissionierung von Inseratevermittlern

1. Grundsatz

Die Publigroupe, ihre im Verkauf von Inserateraum für Printmedien ge-
stützt auf Pachtverträge mit Verlagen tätigen Tochtergesellschaften sowie  
der Verband Schweizerischer Werbegesellschaften verpflichten sich, bei  
der Kommissionierung von Vermittlern, welche durch die Schaffung und  
Aufrechterhaltung einer professionellen Verkaufsorganisation den Verkauf  
von  Inserate-  und  Werberaum  in  Pachttiteln  aktiv  fördern,  keine  dis-
kriminierenden Kriterien anzuwenden und keine übermässigen Marktein-
trittsbarrieren für neu in den Vermittlungsmarkt eintretende Unternehmen  
zu errichten.

2. Minimalanforderungen

Die  vorliegende  Vereinbarung  statuiert  nachfolgend  in  Ziff.  4  bis  7  
Minimalanforderungen,  welchen  künftige  Richtlinien  über  die  
Kommissionierung  von  Berufsvermittlern  bzw.  zu  diesem  Zweck  er-
lassene  Verträge,  vorformulierte  Vertragsbestimmungen,  interne  Vor-
gaben oder ähnliches (nachfolgend einheitlich: Kommissionierungsricht-
linien) zu genügen haben.

3. Umschreibung der Vermittlungsleistung

Die  Kommissionierungsrichtlinien  umschreiben  die  kommissionierungs-
berechtigte  Vermittlungsleistung,  d.h.  die  mit  dem  Verkauf  von  
Inserateraum  verbundenen  Dienstleistungen,  in  positiver  Weise  und  
knüpfen nicht an formelle Eigenschaften des Leistungserbringers an.

4. Kommissionierung von Spartenvermittlern

Die  Kommissionierungsrichtlinien  der  Publigroupe  enthalten  keine  Be-
stimmungen,  welche  Vermittler,  die  ihre  Vermittlungstätigkeit  auf  eine  
oder  mehrere spezielle  Rubriken beschränken (sog. Spartenvermittler),  
aufgrund dieser Eigenschaft von einer Kommissionierung ohne sachliche  
Gründe ausschliessen.

5.  Kommissionierung  von  Vermittlern  in  Nebentätigkeit  und/oder  zum  
Nebenzweck

Die  Kommissionierungsrichtlinien  der  Publigroupe  enthalten  keine  Be-
stimmungen,  welche  Vermittler,  welche  die  Vermittlungstätigkeit  in  
Nebentätigkeit oder zum Nebenzweck betreiben, ohne sachlichen Grund  
aufgrund dieser Eigenschaft von einer Kommissionierung ausschliessen.

6.  Kommissionierung  von  rechtlich  oder  wirtschaftlich  abhängigen  Ver-
mittlern

Rechtlich oder wirtschaftlich abhängige Vermittler sind für die Vermittlung  
von  all  denjenigen  Inseraten  zu  kommissionieren,  welche  nicht  vom  

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Unternehmen,  von  welchem  sie  rechtlich  oder  wirtschaftlich  abhängig  
sind, stammen.

7.  Keine  Anerkennung  von  Werbe-,  Media-  und  PR-Beratern  als  
Inseratevermittler

Die  Kommissionierungsrichtlinien  dürfen  eine  Bestimmung  enthalten,  
wonach Unternehmen, die als Vertreter von Inserenten oder als Berater –  
insbesondere  Werbe-,  Media-  oder  PR-Berater  –  tätig  sind,  nicht  als  
Berufsvermittler anerkannt werden.

8. Mindestumsatzvorschriften

Mindestumsatzvorschriften sind zulässig,  soweit  sie keine übermässige  
Marktzutrittsschranke für neu in den Markt eintretende Unternehmen dar -
stellen.  Eine  Mindestumsatzvorschrift,  wonach  ein  Nettoumsatz  von  
mindestens  CHF 100'000.-  mit  Pachttiteln  von  VSW-Mitgliedern  erzielt  
werden  muss,  wird  als  zulässig  erachtet.  Die  Kommissionierungsricht-
linien  gewähren  neu  in  den  Markt  eintretenden  Unternehmen  eine  
Karenzfrist von mindestens 2 Jahren, bevor das Mindestumsatzerforder-
nis erfüllt sein muss.

9. Verfahrensabschluss

Vorbehaltlich der Genehmigung dieser Vereinbarung durch die Weko wird  
das Verfahren gegen die Publigroupe abgeschlossen. 

Vorbehalten bleibt der pflichtgemässe Vollzug dieser Vereinbarung.

5. Zuwiderhandlungen gegen diese einvernehmliche Regelung können mit 
Sanktionen gemäss Art. 50 bzw. 54 KG belegt werden.

6. Die Wettbewerbskommission behält sich vor, die Einhaltung der einver-
nehmlichen Regelung zu kontrollieren und die hierfür erforderlichen Aus-
künfte und Unterlagen einzuholen.

7. Die Verfahrenskosten von insgesamt CHF (...) werden den Adressatinnen 
der Verfügung unter solidarischer Haftung auferlegt.

8. [Rechtsmittelbelehrung]

9. [Eröffnung]"

C.b Zur  Begründung  führte  die  Wettbewerbskommission  zunächst 
aus, es sei bei der Beurteilung der Marktstärke von Publigroupe vom 
Markt  für die Vermittlung und den Verkauf von Inserate- und Werbe-
raum in Printmedien in der Schweiz auszugehen. 

C.c In  Bezug  auf  die  Beurteilung  der  Marktstärke  von  Publigroupe 
hielt die Wettbewerbskommission fest, dass im relevanten Markt kein 
ausreichender aktueller Wettbewerb vorhanden sei. Dies ergebe sich 
aufgrund  des  hohen  Marktanteils  von  Publigroupe,  der  unaus-
geglichenen Marktanteilsverteilung und der  strukturellen Vorteile  von 

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Publigroupe  (Netzwerk,  Minderheitsbeteiligungen,  Finanzkraft).  Auch 
vermöge keine ausreichende disziplinierende Wirkung von alternativen 
Werbeträgern  (z.B.  Internet  als  Werbemedium)  oder  von  vertikalem 
Marktdruck  durch  die  Verlage  oder  der  Marktgegenseite  auf 
Publigroupe  auszugehen.  Hinsichtlich  eines  allfälligen  potenziellen 
Wettbewerbs sei einerseits festzustellen, dass die Möglichkeit der Ver-
lage, sich aus dem Pachtvertrag mit  Publigroupe zu lösen und ihren 
Inserate-  und  Werberaum  in  Eigenregie  zu  vermarkten,  keinen  ge-
nügenden  Wettbewerbsdruck  auf  Publigroupe  auszuüben  vermöge. 
Andererseits  sei  auch das Wachstumspotential  der bestehenden un-
abhängigen Vermittler begrenzt und es sei kaum mit dem Eintritt neuer 
Unternehmen  zu  rechnen.  Die  vom  potenziellen  Wettbewerb  durch 
unabhängige Vermittler ausgehende disziplinierende Wirkung sei auf-
grund  diverser  struktureller  Faktoren  (exklusive  Pachtverträge  von 
Publigroupe,  unwahrscheinlicher  Systemwechsel  zur  Eigenregie, 
Kosten für den Aufbau eines Filialnetzwerks) gering. 

C.d Publigroupe habe ihre marktbeherrschende Stellung im Sinne von 
Art. 7 KG missbraucht, indem sie unabhängige Vermittler in der Auf-
nahme bzw. Ausübung des Wettbewerbs behindert habe. Insbesondere 
habe  sie  in  ihrer  Eigenschaft  als  Pächterin  unabhängige  Vermittler 
nicht  kommissioniert,  wenn  diese  nicht  Inserate  von  mehreren 
juristisch und wirtschaftlich voneinander unabhängigen Auftraggebern 
vermittelt hätten, wenn sie Spartenvermittler oder Vermittler in Neben-
tätigkeit  gewesen  seien,  wenn  sie  Vorgaben  über  ein  Mindest-
geschäftsvolumen  nicht  erreicht  hätten  oder  nicht  mindestens  die 
Hälfte des Umsatzes von kommerziellen Inseraten stammen würden.

C.e Mit  dem  Abschluss  einer  einvernehmlichen  Regelung  mit 
Publigroupe  werde  den  bisherigen  rechtsmissbräuchlichen  Ver-
haltensweisen  vollumfänglich  Rechnung  getragen.  Diese  stelle  im 
Sinne von Minimalanforderungen an künftige Richtlinien sicher, dass 
nicht Unternehmen aufgrund sachfremder formeller Kriterien von einer 
Kommissionierung ausgeschlossen würden.

C.f Der von der Wettbewerbskommission festgestellte Missbrauch der 
marktbeherrschenden Stellung von Publigroupe unterliege seit Inkraft-
treten der  KG-Revision im Jahr  2003  per  1. April  2004 der  direkten 
Sanktionierbarkeit nach Art. 49a KG. Da Publigroupe nicht alles Not-
wendige  vorgekehrt  habe,  damit  ihre  verantwortlichen  Abteilungen, 
Organe  und  Angestellten  die  Diskriminierung  nicht  kommissionierter 

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Vermittler beendet hätten, liege zumindest eine fahrlässige Sorgfalts-
pflichtverletzung  bzw. ein  Organisationsverschulden  von  Publigroupe 
vor.  Dieses  Verhalten  sei  unabhängig  vom  Abschluss  einer  einver-
nehmlichen  Regelung  direkt  zu  sanktionieren.  Eine  sanktions-
befreiende Meldung gemäss Übergangsbestimmung sei nicht möglich 
gewesen.

Insgesamt erweise sich ein anhand der Umsätze im relevanten Markt 
errechneter Basisbetrag im oberen Drittel des Sanktionsrahmens den 
Besonderheiten  des  vorliegenden  Falles  als  nicht  angemessen.  Art 
und Schwere der Zuwiderhandlung seien aufgrund der beschränkten 
Marktwirkung  der  VSW-Richtlinien  insgesamt  als  gering  einzustufen. 
Die  relevante  Dauer  betrage  weniger  als  zwei  Jahre  und sanktions-
erhöhende Umstände lägen keine vor. Als  sanktionsmildernd sei  die 
kooperative  Ausarbeitung  einer  einvernehmlichen  Regelung  zu  be-
rücksichtigen. Sämtliche Umstände rechtfertigten eine Sanktion in der 
Höhe von CHF 2,5 Mio. 

D. Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht

D.a Gegen  diese  Verfügung  erhoben  die  Beschwerdeführer  1–6  am 
2. Mai 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. 

Sie stellen folgende Rechtsbegehren:

"Es  seien  die  Ziffern  1,  2,  3  und  7  des  Dispositivs  der  Verfügung  der 
Wettbewerbskommission vom 5. März 2007 aufzuheben

unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der  Beschwerde-
gegnerin."

D.b In der Begründung rügen die Beschwerdeführer in formeller Hin-
sicht  die  Vorgehensweise  der  Wettbewerbskommission  in  Bezug  auf 
die Unterscheidung zwischen dem Unternehmensbegriff (Publigroupe 
als Konzernobergesellschaft)  und den Adressaten der Verfügung (zu 
Publigroupe  gehörende  Konzerngesellschaften  als  „Anordnungs-
subjekte“  des  Verfahrens).  Zudem  sei  gegenüber  den  Beschwerde-
führern 2–6 weder jemals formell ein Untersuchungsverfahren eröffnet 
noch seien ihnen irgendwelche Verfahrensrechte eingeräumt worden. 
Darüber  hinaus seien der  rechtserhebliche Sachverhalt  zum Teil  un-
richtig festgestellt und das rechtliche Gehör verletzt worden.

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D.c In materieller Hinsicht bemängeln die Beschwerdeführer, dass das 
vorliegende  Verfahren  nicht  mit  der  einvernehmlichen  Regelung 
definitiv abgeschlossen worden sei. Einerseits sei in den Jahren 1997 
und  1998  die  später  als  missbräuchlich  qualifizierte  Praxis  des  Be-
schwerdeführers  6  ausdrücklich  als  rechtmässig  anerkannt  worden. 
Zudem habe die Wettbewerbskommission sowohl bei der Formulierung 
des  Inhalts  der  einvernehmlichen  Regelung  als  auch  bei  deren  Ge-
nehmigung  den  definitiven  Verfahrensabschluss  festgehalten.  Für 
weitere Feststellungen und Anordnungen habe kein Raum bestanden. 
Die  Sanktionierung  verstosse  gegen  den  Vertrauensgrundsatz,  den 
Grundsatz  der  Gleichbehandlung  und  stehe  im  Widerspruch  zu  der 
vereinbarten und genehmigten einvernehmlichen Regelung. 

Die  Beschwerdeführerin  1  habe sich  auch nicht  missbräuchlich  ver-
halten. Zum Einen habe sie im Verlaufe des Verfahrens bezüglich der 
Kriterien  Unabhängigkeit  und  Nicht-Kommissionierung  von  an-
erkannten  Beratern  den  Nachweis  erbracht,  dass  diese  Kriterien 
sachlich gerechtfertigt seien. Weiter seien die im Rahmen der einver-
nehmlichen Regelung abgeänderten Kriterien der Universalvermittlung 
und der Umsatzschwelle vom Sekretariat bereits in den Jahren 1997 
und  1998  als  kartellgesetzkonform bezeichnet  worden,  weil  der  Be-
schwerdeführer 6 dafür sachliche Gründe habe vorlegen können. Auch 
dürfe jedes Unternehmen bei der Auswahl seiner Vertriebspartner be-
stimmte Selektionskriterien anwenden. Selektionskriterien, welche wie 
im  Falle  des  selektiven  Vertriebs  die  Verkaufsförderung  für  das 
Produkteportfolio  unterstützten,  könnten  in  keinem  Fall  als  miss-
bräuchlich  angesehen  werden.  Schliesslich  entspreche  die 
Kommissionierung  von  Berufsvermittlern  einem  selektiven  Vertriebs-
system,  und  die  Kommissionierungsvoraussetzungen  entsprächen 
kartellrechtlich zulässigen qualitativen Selektionskriterien.

Die Beschwerdeführer führen weiter  aus, dass sie auch nicht markt -
beherrschend seien. Bei einer korrekten, auf den Gesamtwerbemarkt 
bezogenen Marktabgrenzung reiche der Marktanteil der Beschwerde-
führer  nicht  aus,  um sich  gegenüber  anderen  Marktteilnehmern  un-
abhängig  verhalten  zu  können.  Selbst  bei  einer  unzulässigen  Be-
schränkung des relevanten Markts auf die Vermittlung und den Verkauf 
von  Inserate-  und  Werberaum  in  Printmedien  liege  keine  Markt-
beherrschung  vor,  da  die  den  Beschwerdeführern  gegenüber-
stehenden Verlage ein unabhängiges Verhalten von Publigroupe nicht 
zuliessen und die Verlage ohnehin die Konditionenhoheit innehätten. 

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D.d Im  vorliegenden  Verfahren  liessen  sowohl  der  Abschluss  einer 
einvernehmlichen  Regelung  als  auch  der  Grundsatz  von  Treu  und 
Glauben eine Sanktionierung der Beschwerdeführer nicht zu. Auch sei 
die Sanktionsbemessung nicht nachvollziehbar. In Bezug auf die Vor-
werfbarkeit des fraglichen Verhaltens werde nicht ersichtlich, welchem 
der  sechs  gemeinsam  zur  Bezahlung  einer  Sanktion  verpflichteten 
Beschwerdeführer  jeweils  welches  missbräuchliche  Verhalten  vor-
geworfen werde.

D.e Mit Schreiben vom 29. Juni 2007 verzichtete die Ad.X AG auf die 
Einreichung einer Stellungnahme.

D.f Mit Vernehmlassung vom 2. Juli 2007 beantragt die Wettbewerbs-
kommission  dem  Bundesverwaltungsgericht  die  Abweisung  der  Be-
schwerde unter Kostenfolge.

D.g Am 10. Oktober  2007 replizierten die  Beschwerdeführer  auf  die 
Vernehmlassung der Vorinstanz und hielten an den in der Beschwerde 
gestellten Anträgen fest. Darauf reichte die Vorinstanz am 5. November 
2007  die  Duplik  ein,  welche  das  Bundesverwaltungsgericht  den Be-
schwerdeführern mit Zwischenverfügung vom 16. November 2007 zur 
Kenntnis brachte. 

D.h Die Beschwerdeführer reichten am 20. März 2009 unaufgefordert 
eine weitere Eingabe ein. Die darin aufgezeigten Verschiebungen bei 
den Marktverhältnissen würden belegen, dass sich die Feststellungen 
der  Wettbewerbskommission  zur  Frage  der  Marktbeherrschung  auf 
falsche Tatsachen stützten. 

In  ihrer  Stellungnahme  vom  23.  April  2009  hielt  die  Vorinstanz  an 
ihrem  Antrag,  die  Beschwerde  sei  abzuweisen,  fest.  Bei  den  Vor-
bringen der Beschwerdeführer handle es sich um neue Entwicklungen. 
Massgebend sei  jedoch  der  Sachverhalt,  wie  er  sich  zum Zeitpunkt 
des Verfügungserlasses dargestellt habe. Die geltend gemachten Ein-
bussen  im  Anzeigengeschäft  seien  ein  konjunkturelles  Problem und 
beträfen  somit  alle  Wettbewerber.  Aus  den  Ausführungen  der  Be-
schwerdeführer  könne nicht  geschlossen  werden,  dass  sie  Marktan-
teile verloren und sich entsprechend ihre Marktstellung geändert habe.

D.i Am 5. Februar 2010 reichten die Beschwerdeführer eine Kosten-
note ein.

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D.j Auf die dargelegten und die weiteren Vorbringen der Verfahrensbe-
teiligten wird,  soweit  sie  rechtserheblich  sind,  in  den  nachfolgenden 
Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Prozessvoraussetzungen

Das Bundesverwaltungsgericht prüft  von Amtes wegen und mit freier 
Kognition, ob die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt  sind und ob auf 
eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1, m.w.H.).

1.1 Sachzuständigkeit und Anfechtungsobjekt

Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  gemäss  Art. 31  des  Ver-
waltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni 2005  (VGG,  SR  173.32)  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG (zitiert im Sachverhalt 
unter B.c). Gemeint sind Anordnungen im Einzelfall, d.h. individuelle, an 
den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch welche ein konkretes ver-
waltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend 
in  erzwingbarer  Weise  geregelt  wird  (vgl. FELIX UHLMANN,  in:  Wald-
mann/Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz 
über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich  2009,  N. 20  zu  Art. 5 VwVG, 
m.w.H.).

Der  angefochtene  Entscheid  vom  5.  März  2007  (Versanddatum: 
19. März 2007), der die Beschwerdeführerin 1 unter anderem zur Be-
zahlung  einer  Verwaltungssanktion  von  CHF  2,5  Mio.  und  sämtliche 
Beschwerdeführer  unter  solidarischer  Haftbarkeit  zu Verfahrenskosten 
von CHF (...) verpflichtet, ist eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 
Bst. a  VwVG. Da das Bundesverwaltungsgericht nach Art. 31 VGG Be-
schwerden  gegen  solche  Verfügungen  beurteilt,  ist  es  nach  Art. 33 
Bst. f VGG (i.V.m. Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG) für die Behandlung der 
vorliegenden  Streitsache  zuständig,  zumal  keine  Ausnahme  nach 
Art. 32 VGG vorliegt.

1.2 Beschwerdelegitimation

Die  Beschwerdeführer  sind  Adressaten  der  Verfügung  vom  5.  März 
2007  und  haben  entweder  am  Verfahren  vor  der  Wettbewerbs-
kommission teilgenommen (Beschwerdeführerin 1) oder sie rügen, es 

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sei gegen die Beschwerdeführer 2–6 weder formell ein Untersuchungs-
verfahren  eröffnet  noch  seien  ihnen  irgendwelche  Verfahrensrechte 
eingeräumt  worden.  Sämtliche  Beschwerdeführer  erfüllen  somit  die 
Voraussetzung von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG. Zudem sind sämtliche 
Beschwerdeführer  durch  die  angefochtene  Verfügung  besonders  be-
rührt  (Bst.  b)  und  haben  ein  als  schutzwürdig  anzuerkennendes 
Interesse  an  deren  Aufhebung  oder  Änderung  (Bst.  c).  Die  Be-
schwerdeführer  sind  damit  zur  Beschwerde legitimiert  (Art. 48  Abs. 1 
VwVG).

1.3 Übrige Eintretensvoraussetzungen

Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 52 Abs. 1 VwVG), der 
Vertreter  hat  sich  rechtsgenüglich  ausgewiesen  (Art.  11  VwVG),  die 
Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt  (Art. 63 Abs. 4 VwVG) 
und  die  übrigen  Sachurteilsvoraussetzungen  liegen  vor  (Art.  46  ff. 
VwVG). 

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Streitgegenstand

Die Beschwerdeführer fechten die Dispositiv-Ziffern 1, 2, 3 und 7 der  
vorinstanzlichen  Verfügung  an.  Streitgegenstand  sind  somit  die  Fest-
stellungen der Vorinstanz, dass Publigroupe mittels ihrer Tochtergesell-
schaften  (Beschwerdeführerinnen  2–5)  sowie  mittels  des  VSW  (Be-
schwerdeführer  6)  im Markt  für  die  Vermittlung  und  den  Verkauf  von 
Inserate-  und  Werberaum in  Printmedien  in  der  Schweiz  eine  markt-
beherrschende Stellung innehabe und diese Stellung missbraucht habe, 
indem  sie  sich  mittels  der  Richtlinien  des  VSW  über  die 
Kommissionierung  von Berufsinseratevermittlern  geweigert  habe,  Ver-
mittler  zu kommissionieren. Ebenfalls  im Streit  liegen die Verhängung 
einer Sanktion über CHF 2,5 Mio. sowie die Auferlegung und die Höhe 
der Verfahrenskosten von insgesamt CHF (...). 

Demgegenüber  wird  die  von  der  Vorinstanz  in  der  Verfügung  ge-
nehmigte  einvernehmliche  Regelung  mangels  eines  entsprechenden 
Antrags nicht zu prüfen sein.

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3. Anwendbares Recht

Die  angefochtene  Verfügung  erging  gestützt  auf  das  Kartellgesetz. 
Dieses  Gesetz  bezweckt,  volkswirtschaftlich  oder  sozial  schädliche 
Auswirkungen  von  Kartellen  und  anderen  Wettbewerbs-
beschränkungen  zu  verhindern  und  damit  den  Wettbewerb  im 
Interesse einer freiheitlichen marktwirtschaftlichen Ordnung zu fördern 
(Art. 1 KG). 

Das Kartellgesetz gilt für Unternehmen des privaten und des öffentli-
chen  Rechts,  die  Kartell-  oder  andere  Wettbewerbsabreden  treffen, 
Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammenschlüssen 
beteiligen (Art. 2 Abs. 1 KG). Als Unternehmen gelten sämtliche Nach-
frager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschafts-
prozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform (Art. 2 
Abs. 1bis KG). 

Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere 
Unternehmen, die auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der 
Lage  sind,  sich  von  anderen  Marktteilnehmern  (Mitbewerbern,  An-
bietern  oder  Nachfragern)  in  wesentlichem  Umfang  unabhängig  zu 
verhalten (Art. 4 Abs. 2 KG). 

Marktbeherrschende  Unternehmen  verhalten  sich  unzulässig,  wenn 
sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unter -
nehmen bei der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern 
oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1 KG). Als solche 
Verhaltensweisen  fallen  unter  anderem  in  Betracht:  (a)  die  Ver-
weigerung  von  Geschäftsbeziehungen  (z.B.  Liefer-  oder  Bezugs-
sperren);  (b)  die  Diskriminierung  von  Handelspartnern  bei  Preisen 
oder  sonstigen  Geschäftsbedingungen;  (c)  die  Erzwingung  unan-
gemessener  Preise  oder  sonstiger  unangemessener  Geschäfts-
bedingungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. a - c KG).

Die Wettbewerbskommission trifft  die Entscheide und erlässt die Ver-
fügungen, die nicht  ausdrücklich einer anderen Behörde vorbehalten 
sind (Art. 18 Abs. 3 Satz 1 KG). Bestehen Anhaltspunkte für eine un -
zulässige  Wettbewerbsbeschränkung,  so  eröffnet  das  Sekretariat  im 
Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine Untersuchung 
(Art. 27 Abs. 1 Satz 1 KG). 

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Die Wettbewerbskommission entscheidet auf Antrag des Sekretariats 
mit Verfügung über die zu treffenden Massnahmen oder die Genehmi-
gung einer  einvernehmlichen Regelung (Art. 30 Abs. 1 KG). Die am 
Verfahren Beteiligten können schriftlich zum Antrag des Sekretariats 
Stellung  nehmen.  Die  Wettbewerbskommission  kann  eine  Anhörung 
beschliessen  und  das  Sekretariat  mit  zusätzlichen  Untersuchungs-
massnahmen beauftragen (Art. 30 Abs. 2 KG).

Nach dem am 1. April 2004 in Kraft getretenen Art. 49a KG (AS 2004 
1387  f.)  können  Unternehmen  bei  gewissen  unzulässigen 
Wettbewerbsbeschränkungen  direkt  mit  Sanktionen  belastet  werden, 
wobei Abs. 1 vorsieht: 

"Ein Unternehmen, das an einer unzulässigen Abrede nach Artikel 5 Absätze 
3 und 4 beteiligt ist oder sich nach Artikel 7 unzulässig verhält, wird mit einem 
Betrag  bis  zu  10  Prozent  des  in  den  letzten  drei  Geschäftsjahren  in  der  
Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Artikel  9 Absatz 3 ist sinngemäss an-
wendbar. Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des un-
zulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen da-
durch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen." 

Wenn das Unternehmen an der Aufdeckung und der Beseitigung der 
Wettbewerbsbeschränkung  mitwirkt,  kann  auf  eine  Belastung  ganz 
oder  teilweise  verzichtet  werden  (Art.  49a  Abs. 2  KG;  sog.  "Bonus-
regelung"). Nach Abs. 3 Bst. a von Art. 49a KG entfällt diese Belastung 
insbesondere  dann,  wenn  das  Unternehmen  die  Wettbewerbs-
beschränkung meldet, bevor diese Wirkung entfaltet. Wird dem Unter -
nehmen innert  fünf  Monaten nach der  Meldung die  Eröffnung eines 
Verfahrens nach den Art. 26–30 mitgeteilt und hält es danach an der 
Wettbewerbsbeschränkung fest, entfällt die Belastung nicht.

Die  Schlussbestimmung  zur  Änderung  des  Kartellgesetzes  vom 
20. Juni 2003 (AS 2004 1385, BBl 2002 2022, 5506) hält fest: 

"Wird eine bestehende Wettbewerbsbeschränkung innert  eines Jahres nach 

Inkrafttreten  von  Artikel  49a gemeldet  oder  aufgelöst,  so  entfällt  eine  Be-

lastung nach dieser Bestimmung." 

Auf  die  Verfahren  sind  die  Bestimmungen  des  VwVG  anwendbar, 
soweit das Kartellgesetz davon nicht abweicht (Art. 39 KG). 

Die  Behörde  stellt  den  Sachverhalt  von  Amtes  wegen  fest 
(Art. 12 VwVG). Beteiligte an Abreden, marktmächtige Unternehmen, 

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Beteiligte an Zusammenschlüssen sowie betroffene Dritte haben den 
Wettbewerbsbehörden alle für deren Abklärungen erforderlichen Aus-
künfte  zu  erteilen  und  die  notwendigen  Urkunden  vorzulegen.  Das 
Recht zur Verweigerung der Auskunft richtet sich nach Art. 16 VwVG 
(Art. 40 KG). 

4. Verfügungsadressaten

In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer die Vorgehensweise 
der Wettbewerbskommission bezüglich der Unterscheidung zwischen 
dem  Unternehmensbegriff  und  den  Adressaten  der  Verfügung.  So 
seien  die  Beschwerdeführer  2–5  erst  kurz  vor  Abschluss  des  Ver-
fahrens davon in Kenntnis gesetzt  worden, dass sie als Verfügungs-
adressaten  behandelt  werden  sollten.  Es  gehe  bei  der  frühzeitigen 
Bestimmung  der  Verfügungsadressaten  gerade  auch  darum,  das 
sanktionierte  Verhalten  einer  bestimmten  juristischen  Person  vorzu-
werfen  bzw.  zuzurechnen.  Dies  lasse  sich  nicht  im  Sinne  einer 
pauschalen  und  allgemeinen  Verantwortlichkeit  sämtlicher  Konzern-
gesellschaften bewerkstelligen.

4.1 Das Kartellgesetz gilt  für Unternehmen, die sich an Abreden be-
teiligen,  Marktmacht  ausüben oder  sich  an Zusammenschlüssen be-
teiligen (Art. 2 Abs. 1 KG). Damit wird der persönliche Geltungsbereich 
im  Kartellgesetz  mit  dem  Begriff  „Unternehmen“  definiert.  Unter-
nehmen sind gemäss der im Rahmen der Revision im Jahre 2003 in 
das Kartellgesetz aufgenommenen Legaldefinition von Art. 2 Abs. 1bis 

KG alle Nachfrager oder Anbieter von Gütern oder Dienstleistungen im 
Wirtschaftsprozess,  unabhängig  von  ihrer  Rechts-  oder 
Organisationsform. Bis zur KG-Revision 2003 fehlte eine Definition des 
Unternehmensbegriffs im Gesetz. Lehre und Praxis gingen von einem 
"funktionalen" Unternehmensbegriff aus, der nicht auf die Rechtsform 
eines  Unternehmens  abstellte.  Ausgehend  von den  in  der  Botschaft 
zum KG von 1995 enthaltenen Hinweisen galten als Unternehmen alle 
Marktteilnehmer,  die  sich  –  sei  es  als  Anbieter  oder  Nachfrager  – 
selbständig  als  Hersteller  von  Gütern  bzw.  Erbringer  von  Dienst-
leistungen  am  Wirtschaftsprozess  beteiligten  (vgl.  Botschaft  des 
Bundesrates  vom 23. November 1994  zu  einem  Bundesgesetz  über 
Kartelle  und  andere  Wettbewerbsbeschränkungen [BBl  1995  I  468, 
533, nachfolgend: Botschaft KG 1994]; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten 
Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG, Zürich 2007, S. 11 ff.,  m.w.H.). 
Auch  wenn  die  Legaldefinition  von  Art.  2  Abs.  1bis KG  vom  Unter-

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nehmensbegriff gemäss Botschaft KG 1994 insoweit abweicht, als das 
Erfordernis der Selbständigkeit  nicht  mehr explizit  erwähnt wird,  war 
es nicht die Absicht des Gesetzgebers, dieses Kriterium gänzlich auf-
zugeben  (vgl.  BERNHARD RUBIN/MATTHIAS COURVOISIER,  in:  Baker  & 
McKenzie  [Hrsg.],  Stämpflis  Handkommentar  zum  Kartellgesetz, 
Bern 2007, N. 3 ff. zu Art. 2 KG).

Das  Kartellgesetz  folgt  einer  wirtschaftlichen  Betrachtungsweise:  Es 
sollen  wirtschaftliche  Tatsachen  aus  wirtschaftlicher  Sicht  und  un-
abhängig  von  ihrer  rechtlichen  Struktur  erfasst  werden  (vgl. 
RUBIN/COURVOISIER,  a.a.O.,  Rz. 3  ff.  zu  Art. 2;  JÜRG BORER,  Kommentar 
zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 2005, Rz. 3 ff. zu Art. 2). 

Entsprechend  soll  die  wirtschaftliche  Selbständigkeit  auch  nach  der 
Einführung des revidierten Art. 2 Abs. 1bis  KG eine konstitutive Voraus-
setzung des Unternehmensbegriffs sein. Das heisst, dass Gebilde, die 
sich nicht autonom am Wirtschaftsprozess beteiligen, nicht als Unter-
nehmen im Sinne des KG zu qualifizieren sind (vgl.  TAGMANN,  a.a.O., 
S. 16,  m.w.H.).  Dies  führt  in  der  Regel  dazu,  dass  die  einzelnen 
Tochtergesellschaften eines Konzerns nicht  als  Unternehmen gelten, 
sofern  die  Muttergesellschaft  ihre  Tochter  effektiv  zu  kontrollieren 
vermag und  diese  Möglichkeit  auch  tatsächlich  ausübt,  so  dass  die 
Konzerngesellschaften  nicht  in  der  Lage  sind,  sich  von  der  Mutter-
gesellschaft  unabhängig  zu  verhalten.  In  diesen  Fällen  wird  der 
Konzern  als  eine  einzige  wirtschaftliche  Unternehmenseinheit  be-
trachtet (vgl.  RUBIN/COURVOISIER, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 2;  BORER, a.a.O., 
Rz. 11  zu  Art. 2).  Dies  hat  zur  Folge,  dass  die  Regeln  des  Kartell -
gesetzes grundsätzlich nicht auf konzerninterne Absprachen und Um-
strukturierungen  anzuwenden  sind;  hingegen  ist  bei  der  Frage  der 
Marktmacht auf den Konzern als Gesamtheit und nicht auf die einzel -
nen Konzerngesellschaften abzustellen (vgl.  RUBIN/COURVOISIER,  a.a.O., 
Rz. 12 zu Art. 2;  BORER,  a.a.O.,  Rz. 11 zu Art. 2; kritisch demgegen-
über PATRICK L. KRAUSKOPF/SOPHIE HENKEL, Art. 2 Abs. 1bis KG: Gedanken 
zum neuen Unternehmensbegriff, sic! 2006, S. 747 f.; TAGMANN, a.a.O., 
S. 17 f.).

4.2 Ein  Konzern  liegt  vor,  wenn  mehrere  rechtlich  selbständig 
organisierte Unternehmen wirtschaftlich unter einheitlicher Leitung zu 
einem  Gesamtunternehmen  als  wirtschaftliche  Einheit  zusammen-
gefasst  sind  (Art.  663e  Abs.  1  OR;  vgl.  ARTHUR MEIER-HAYOZ/PETER 
FORSTMOSER,  Schweizerisches  Gesellschaftsrecht,  10. Aufl.,  Zürich 

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2007, S. 707). Dabei  führt  selbst  eine hundertprozentige Beteiligung 
nicht zu einem Konzern, wenn keine einheitliche Leitung beabsichtigt 
ist.

4.3 Die vorliegend zu beurteilende Untersuchung richtete sich gegen 
die  Richtlinien  des  Verbands  Schweizerischer  Werbegesellschaften 
(VSW; Beschwerdeführer  6)  über  die  Kommissionierung  von Berufs-
vermittlern. 

Es ist unbestritten, dass der VSB im massgebenden Markt (vgl. Sach-
verhalt  unter  Bst.  A)  weder  als  Nachfrager  noch  als  Anbieter  von 
Gütern und Dienstleistungen auftritt,  zumal er als Verband „lediglich“ 
die  Interessen  seiner  Mitglieder  (Beschwerdeführerinnen  2–5)  wahr-
nimmt  und  als  Anerkennungsstelle  für  die  Kommissionierung  für 
Berufsvermittler  fungiert.  Zudem  erstellt  er  Branchenstatistiken, 
unterhält eine Datenbank und ist in der Lehrlingsausbildung tätig. Als 
Unternehmen im Sinne von Art. 2 KG können somit nur dessen Mit-
glieder in Frage kommen.

4.4 Die Beschwerdeführerinnen 2–5 sind die vier (einzigen) Mitglieder 
des VSW. Organisatorisch sind sie als  100-prozentige Tochtergesell-
schaften dem Segment PubliPresse von Publigroupe zugeordnet und 
auf die Werbung in Printmedien spezialisiert.

Die Vorinstanz ist aufgrund der hundertprozentigen Angehörigkeit der 
vier  Mitglieder  des  VSW  zu  Publigroupe  und  den  diversen  persön-
lichen  Verflechtungen  zwischen  den  Verwaltungsräten  und  den  Ge-
schäftsleitungen zu Recht davon ausgegangen, dass die Beschwerde-
führerinnen  2–5  zwar  rechtlich,  aber  nicht  wirtschaftlich  selbständig 
auftreten.  Dies  wird  nicht  zuletzt  dadurch  unterstrichen,  dass  sich 
Publigroupe  in  ihrem  Internetauftritt  (vgl.  www.Publigroupe.com/de 
/unternehmen.html  ) selbst als Holdinggesellschaft umschreibt, die alle 
voll konsolidierten Gesellschaften des Konzerns auf betrieblicher und 
finanzieller  Ebene  kontrolliert.  Daraus  kann  ohne  Weiteres  ge-
schlossen  werden,  dass  Publigroupe  die  Beteiligungen  an  den  er-
wähnten hundertprozentigen Tochtergesellschaften nicht  ausschliess-
lich  als  Investition  hält,  sondern  dass  sie  über  die  Ausübung  von 
Aktionärsrechten  hinaus  Einfluss  auf  die  Tochtergesellschaften 
nehmen will  (vgl.  MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER,  a.a.O.,  S. 707). Diese Ein-
flussnahme  erfolgt  auch  in  Bezug  auf  den  von  den  Tochtergesell -
schaften  der  Publigroupe  beherrschten  Verband  Schweizerischer 

Seite 22

http://www.publigroupe.com/de/unternehmen.html
http://www.publigroupe.com/de/unternehmen.html

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Werbegesellschaften. Dies wird beispielsweise dadurch dokumentiert, 
dass  Publigroupe  – und  nicht  der  VSW  – Änderungen  der  VSW-
Kommissionierungsrichtlinien  vorgeschlagen  (vgl.  Schreiben  der  Be-
schwerdeführerin  1  vom  13.  April  2005  an  die  Wettbewerbs-
kommission) und zudem dem Sekretariat einen Vorschlag für die ein-
vernehmliche Regelung unterbreitet hat (vgl. Eingabe vom 31. Oktober 
2005). 

Entsprechend  kann  vom  Vorliegen  eines  Konzerns  ausgegangen 
werden,  und  es  ist  nicht  zu  beanstanden,  dass  die  Wettbewerbs-
kommission  Publigroupe  als  Unternehmen  im  Sinne  von  Art.  2  KG 
qualifiziert  und  die  Beschwerdeführerinnen  2–5  nicht  formell  in  das 
Untersuchungsverfahren einbezogen hat. In Bezug auf die Frage der 
wirtschaftlichen  Selbständigkeit  der  Beschwerdeführerinnen  2–5 
waren  folglich  auch  keine  weiteren  Sachverhaltsermittlungen  not-
wendig.

4.5  Verfügungen der  Wettbewerbskommission regeln  Rechtsverhält-
nisse  mit  Unternehmen  nach  Art.  2  KG.  Verfügungsadressaten  im 
materiellen  Sinne  sind  diejenigen  natürlichen  oder  juristischen 
Personen,  deren  Rechte  oder  Pflichten  die  Verfügung  regeln  soll.  
Unternehmen und somit Verfügungsadressat im materiellen Sinne ist 
im vorliegenden Verfahren Publigroupe. 

Demgegenüber  sind  Adressaten  im  formellen  Sinne  diejenigen 
Rechtssubjekte, welche die Verfügung zugestellt erhalten, ohne selbst 
von  der  Regelung  der  Verfügung  unmittelbar  betroffen  zu  sein  (vgl. 
VERA MARANTELLI/SAID HUBER,  in:  Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.], 
a.a.O., Rz. 7 zu Art. 6, m.w.H.). Diese Adressaten im formellen Sinne 
stehen nicht als Partei im geregelten Rechtsverhältnis. Die Anordnung 
berührt  zwar  ihre  Interessen  unmittelbar;  ihre  Rechte  oder  Pflichten 
werden  jedoch  nicht  geordnet  (vgl.  Zwischenentscheid  des  Bundes-
verwaltungsgerichts  B-1100/2007  vom  6.  Dezember  2007  E.  3.3.1; 
FRITZ GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege,  2.  Aufl.,  Bern  1983,  S. 
148).

Obwohl die Interessen der vier 100-prozentigen Tochtergesellschaften 
des Segments PubliPresse von Publigroupe (Beschwerdeführerinnen 
2–5) und diejenigen des VSW von der Regelung bzw. der Richtlinien 
über die Kommissionierung von Berufsvermittlern unmittelbar berührt 
werden, kommt ihnen aufgrund der aufgezeigten Konzernzugehörigkeit 

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zu Publigroupe bzw. dem VSW aufgrund dessen Beherrschung durch 
die  Tochtergesellschaften  von  Publigroupe  im  vorinstanzlichen  Ver-
fahren  keine  eigenständige  Parteistellung  zu.  Die  Vorinstanz  hat 
jedoch die Beschwerdeführer  2–6 zu Recht als  formelle Verfügungs-
adressaten bezeichnet und ihnen die Verfügung eröffnet.

Wie die Wettbewerbskommission korrekt ausführt, sind die materiellen 
Verfügungsadressaten  die  durch  das  Verfügungsdispositiv  ver-
pflichteten Personen. Folgerichtig wurde die Sanktion im Betrag vom 
CHF 2,5 Mio. allein Publigroupe auferlegt. Konsequenterweise hätten 
jedoch auch die Verfahrenskosten von insgesamt CHF (...) Publigroupe 
und  nicht  sämtlichen  Adressaten  der  Verfügung  unter  solidarischer 
Haftung auferlegt werden müssen. Das Dispositiv der angefochtenen 
Verfügung ist in diesem Sinne von Amtes wegen zu korrigieren.

5. Relevanter Markt

5.1 Sachlich relevanter Markt

Das Kartellgesetz definiert den Begriff des relevanten Markts nicht nä-
her. Der Bundesrat formulierte jedoch in der Verordnung vom 17. Juni  
1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (VKU, 
SR 251.4) eine entsprechende Definition, welche nicht nur für Unter-
nehmenszusammenschlüsse,  sondern  auch  für  Wettbewerbsabreden 
und das Verhalten marktbeherrschender Unternehmen gilt. 

5.1.1 Der sachlich relevante Markt umfasst gemäss Art. 11 Abs. 3 Bst. 
a VKU alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hin -
sichtlich  ihrer  Eigenschaften  und  ihres  vorgesehenen  Verwendungs-
zwecks als substituierbar angesehen werden. Die Definition des sach-
lich  relevanten  Markts  erfolgt  aus  der  Sicht  der  Marktgegenseite. 
Massgebend ist, ob aus deren Optik Waren oder Dienstleistungen mit -
einander  im  Wettbewerb  stehen.  Dies  hängt  davon  ab,  ob  sie  vom 
Nachfrager  hinsichtlich  ihrer  Eigenschaften  und  des  vorgesehenen 
Verwendungszwecks als substituierbar erachtet  werden (Konzept der 
funktionellen  Austauschbarkeit bzw. Bedarfsmarktkonzept; vgl. etwa BGE 
129 II 18  E. 7.3, m.w.H.;  Entscheide der  Rekurskommission für Wett-
bewerbsfragen  [nachfolgend:  REKO/WEF] FB/2004-1  vom 
27. September 2005 [i.S.  Ticket Corner AG]  E. 5.2.1, veröffentlicht in: 
RPW 2005/4, S. 672 ff., und FB/2002-5 [i.S. Cablecom GmbH/Teleclub  
AG] vom 20. März 2003  E. 5.1,  veröffentlicht in: RPW 2003/2, S. 406; 
BORER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 5 KG; EVELYNE CLERC, in: Tercier/Bovet [Hrsg.], 

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Droit  de  la  concurrence,  Commentaire  romand,  Genf/Basel/München 
2002,  Rz.  62  zu  Art. 4  Abs. 2  KG;  ROGER ZÄCH,  Schweizerisches  Kar-
tellrecht, 2. Aufl., Bern, 2005, Rz. 538 ff.; ).

Neben der Nachfrageseite  kommt als  Marktgegenseite auch die An-
gebotsseite in Betracht: Unter Umständen muss bei der Abgrenzung 
des sachlich relevanten Markts die Substituierbarkeit nicht nur auf der 
Nachfrageseite,  sondern  auch  auf  der  Angebotsseite  berücksichtigt 
werden  (sog.  Nachfrage-  bzw.  Angebotssubstituierbarkeit,  auch  An-
gebotsumstellungsflexibilität genannt; vgl. BORER, a.a.O., Rz. 11 zu Art. 
5 KG). 

Der  räumliche Markt (vgl. unten Ziff. 5.2) umfasst demgegenüber das 
Gebiet,  in  welchem  die  Marktgegenseite  die  den  sachlichen  Markt 
umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 
Abs. 3 Bst. b VKU). 

5.1.2 Die  folgende,  der  Beschwerde  entnommene  Graphik  zeigt  die 
verschiedenen  Marktbeziehungen  der  im  Printbereich  tätigen  Unter-
nehmen übersichtlich auf:

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Für  einen  Verlag  bestehen  grundsätzlich  zwei  Möglichkeiten,  wie  er 
den  Verkauf  des  Inserateraums  seines  Titels  organisieren  will: 
Entweder  geschieht  der  Verkauf  des  Inserategeschäfts  über  eine 
eigene  Anzeigenabteilung  in  Eigenregie oder  er  überträgt  die 
Organisation  des  Verkaufs  des  Inserategeschäfts  mittels  Pacht 
(Pachtregie) auf einen Outsourcingpartner.

Publigroupe  tritt  mittels  ihrer  Tochtergesellschaften  (Beschwerde-
führerinnen 2–5)  einerseits  als  Vermittlerin  für  Eigenregieverlage (1) 
auf.  Andererseits  betreibt  sie  für  Verlage  aber  auch  die  Vermittlung 
bzw. den Verkauf von Werbe- und Anzeigeraum in Pachtregie (2). 

In  der  Konstellation  (1)  vermittelt  Publigroupe  den  Werbe-  und 
Inserateraum eines Eigenregieverlags,  mit  welchem sie in  der Regel 
einen  Zusammenarbeitsvertrag  abschliesst.  Dabei  stehen  auf  der 
anderen Marktseite als Nachfrager die Werbenden (Inserenten) bzw. 
deren  Vertreter,  die  Agenturen,  gegenüber,  denen  der  Werbe-  und 
Inserateraum der Eigenregieverlage vermittelt wird. In diesem Bereich 
tritt  Publigroupe  als  Wettbewerberin  zu  den  anderen  unabhängigen 
Vermittlern  auf,  die in der Vermittlung von Werbe- und Inserateraum 
der Eigenregieverlage tätig sind.

Im  System  der  Pachtregie  (2)  schliesst  ein  Verlag  mit  einem  Ver-
mittlerunternehmen (in der Regel mit Publigroupe) einen Pachtvertrag. 
Gegenstand  dieses  Pachtvertrags  ist  die  Verpflichtung  des  Ver-
mittlungsunternehmens, die Inserateakquisition integral für einen Ver-
lag bzw. dessen Titel zu übernehmen. Inserenten, welche Werbe- und 
Inserateraum  in  den  Pachttiteln  nachfragen,  wenden  sich  entweder 
direkt an Publigroupe oder an einen unabhängigen Vermittler, welcher 
ebenfalls  Anzeigeraum  in  Pachtregietiteln  vermittelt.  Diese  un-
abhängigen  Vermittler  kontrahieren  sodann  mit  Publigroupe,  welche 
den Werbe-  und  Inserateraum als  Pächterin  exklusiv  für  den Verlag 
vermarktet. Zwischen den unabhängigen Vermittlern und dem Verlag 
bestehen  keine  direkten  Geschäftsverbindungen.  Die  unabhängigen 
Vermittler stellen in diesem Pachtregie-System, da sie auch eine Ex-
klusivvermarktung  des  Werbe-  und  Inserateraums eines  Titels  über-
nehmen könnten, die potenzielle Konkurrenz von Publigroupe dar. 

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5.1.3 Gegenstand der  vorliegend  zu  beurteilenden  Untersuchung  ist 
die Kommissionierungspraxis  von Publigroupe bzw. der  Beschwerde-
führerinnen 2–5 gegenüber den unabhängigen Vermittlern im Rahmen 
des  Pachtregie-Systems  (vgl.  Konstellation  e).  Graphisch  stellt  sich 
dies wie folgt dar:

Zwischen dem Inserenten und dem Vermittler kann ein Werbeberater 
dazwischen geschaltet sein.

Die Wettbewerbskommission legte bei der Beurteilung der Marktstärke 
von Publigroupe den Markt  für  die  Vermittlung und den Verkauf  von 
Inserate-  und  Werberaum  in  den  Printmedien  als  massgebenden 
sachlich relevanten Markt zugrunde.

5.1.4 Die  Beschwerdeführer  machen  in  diesem  Zusammenhang 
geltend,  die  verschiedenen  Werbemedien  stünden  in  einem 
Substitutionsverhältnis  zueinander.  Die  Printmedien  seien  in  den 
letzten  Jahren  zunehmend  durch  die  elektronischen  Medien,  die 
Aussenwerbung  und  die  Direktwerbung  verdrängt  worden.  Auch  im 
Bereich der Internetwerbung hätten bei gewissen Rubrikanzeigen die 
Internetinserate  die  Printinserate  über  weite  Strecken  ersetzt.  Eine 
Gesamtmarktbetrachtung über die Entwicklung in den letzten Jahren 
zeige  eine  Marktanteilsverschiebung  vom  Printbereich  in  andere 
Werbemedien. Diese Verschiebungen liessen sich auch nicht mit kon-
junkturellen Schwankungen erklären. Für die Bestimmung des sachlich 
relevanten  Markts  sei  es  nicht  erforderlich,  dass  die  verschiedenen 
Werbemedien vollständige Substitute seien. Es genüge vielmehr eine 
ausreichende Substituierbarkeit. Diese sei aufgrund der Entwicklungen 
im  Werbemarkt  ohne  Weiteres  gegeben.  Die  von  der  Wettbewerbs-
kommission  im  Zusammenhang  mit  dem Werbeverhalten  erhobenen 
Sachverhaltsabklärungen  über  die  Entscheidungen  im  Mediamix 
würden  über  pauschale  Behauptungen  nicht  hinausgehen. 
Diesbezüglich  seien  von  der  Wettbewerbskommission  auch  keine 
konkreten Marktdaten erhoben worden. 

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Des Weiteren bestehe im Werbebereich kein eigentlicher Printwerbe-
markt,  sondern  ein  durch  gegenseitige  Wechselwirkungen  geprägter 
Gesamtwerbemarkt.  Die  Vorbringen  der  Wettbewerbskommission  zu 
einem eigenständigen Printmarkt  seien veraltet. Sie berücksichtigten 
beispielsweise  nicht,  dass  einzelne  Grossinserenten  dazu  über-
gegangen  seien,  Printwerbung  fast  ausschliesslich  durch  Direkt-
werbung zu substituieren. 

5.1.5 Mit  Blick auf  die  aktuellen  Tendenzen  in  der  Medienmarktent-
wicklung  und  der  sich  daraus  ergebenden  Strukturveränderungen 
wird, in Einklang mit den Vorbringen der Beschwerdeführer, von einem 
Teil der Lehre gefordert, es sei von einem umfassenden Werbemarkt 
auszugehen,  der  neben  Zeitungen,  Radio  und  Fernsehen  auch  das 
Internet  sowie  Direkt-  und  Plakatwerbung  umfassen  soll  (vgl.  URS 
WEBER-STECHER,  Medienzusammenschlüsse  – Einige  Gedanken  zur 
Praxis  der  Wettbewerbskommission  – oder:  Informationsmarkt  und 
Primat des Werbemarkts, Jusletter vom 27. September 2004, Rz. 33, 
mit Hinweis auf FRANZ HOFFET/THOMAS HOEHN, Zusammenschlusskontrolle 
im  Medienbereich  – Anmerkungen  zur  bisherigen  Praxis  der 
schweizerischen  Wettbewerbskommission,  sic!  1999,  S.  240). 
Begründet wird diese Ansicht mit dem Argument, in Werbekampagnen 
erfolge  ein  zeitlich  und  örtlich  abgestimmter  Einsatz  von  Plakat-, 
Zeitungs-,  Radio-,  Fernseh-  und  eventuell  Printwerbung  (sog. 
Mediamix), weshalb sich diese Werbeträger aus der Sicht der Markt -
gegenseite  ergänzend  einsetzen  liessen,  sich  aber  auch  direkt 
konkurrenzierten (vgl. WEBER-STECHER, a. a. O., Rz. 33, mit Hinweis auf 
HOFFET/HOEHN, a. a. O., S. 240).

Die  Vorinstanz  lehnt  diese  Sichtweise  mit  dem Hinweis  auf  die  be-
sonderen Charakteristiken der Printwerbung ab, welche die Presse als 
Werbekanal  schwer  substituierbar  mache.  So  profitiere  die  Presse-
werbung von der starken Position der Schweizer Presse, welche sich 
unter  anderem in  der  überdurchschnittlich  hohen  Leserbindung aus-
drücke.  Dies  und  die  Vielfalt  der  Publikationen  erlaubten  einen  ge-
zielten und effizienten Werbeeinsatz unter Vermeidung von Streuver-
lusten. Überdies  lasse  die  Presse  eine  komplexe Botschaft  zu.  Des 
Weiteren seien die Inserate aufgrund der technischen Eigenschaften 
der Presse weder an einen bestimmten Platz noch an eine bestimmte 
Zeit gebunden. Sie könnten jederzeit, überall  und wiederholt gelesen 
werden.  Schliesslich  seien  die  Produktionskosten  einer  Anzeige  im 
Vergleich zu Fernseh- und Radiospots relativ gering. Zu den anderen 

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Werbeträgern  führte  die  Wettbewerbskommission  in  Ziff.  105  der 
angefochtenen Verfügung vom 5. März 2007 (nachfolgend: "Verfügung 
Ziff."  für  Verweise  auf  die  angefochtene Verfügung)  aus,  dass  diese 
unterschiedliche  Eigenschaften  aufweisen  und  unterschiedlichen 
Zielsetzungen dienen würden. Während das Fernsehen auf die breite 
Kommunikation  einer  emotionalen,  einfachen  Botschaft  dank 
audiovisueller Möglichkeiten abziele, werde das Radio eher als lokales 
oder  regionales  Ergänzungsmedium  eingesetzt,  welches  aktuelle 
Angebote oder Aktionen vor allem im Bereich Handel und Gewerbe an 
ein  junges  Zielpublikum  fördere.  Auch  Plakate  und  Aussenwerbung 
seien als Ergänzungsmedium anzusehen, das sich durch hohe, aber 
oberflächliche Kontaktchancen auszeichne und vor allem schnelle, klar 
verständliche,  prägnante  und  kurze  Botschaften  zu  vermitteln 
vermöge.

5.1.6 Die  REKO/WEF hatte sich  in einem Beschwerdeentscheid aus 
dem  Jahre  2006  mit  der  Beteiligung  der  Berner  Zeitung  an  der 
Pendlerzeitung 20 Minuten zu befassen. Auf der Leserseite grenzte die 
REKO/WEF einen eigenen Pendlerzeitungsmarkt  ab.  Hinsichtlich der 
Abgrenzung des Werbemarkts schied sie drei  Werbeteilmärkte, näm-
lich  einen  Anzeigenraum  für  Firmenwerbung,  Rubrikanzeigen sowie 
Ankündigungsanzeigen  aus.  Dabei  sprach  sie  sich  grundsätzlich 
gegen einen medienübergreifenden Gesamtwerbemarkt aus, zumal es 
einen „einheitlich-homogenen“ Werbemarkt weder auf nationaler noch 
auf  regionaler  oder  auf  lokaler  Ebene  gebe.  Die  unterschiedlichen 
Werbeträger müssten sehr unterschiedliche Nachfragebedürfnisse be-
friedigen.  Diese  seien  abhängig  von  der  Form  und  Aussage  der 
Werbebotschaften,  der  dafür  werbepsychologisch  geeigneten  Media 
und anvisierten Zielgruppen (vgl. Entscheid der REKO/WEF FB/2004-4 
vom 4. Mai  2006  [i.S.  20  Minuten]  E. 8.1  ff.,  veröffentlicht  in:  RPW 
2006/2, S. 347 ff., bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 2A.327/2006 
vom 22. Februar 2007, veröffentlicht in: RPW 2007/2, S. 331 ff.).

Auch in einem Entscheid der Kommission der Europäischen Gemein-
schaften vom 8. April 2005 wurde der Printmedienbereich aufgeteilt in 
einen Lesermarkt und einen Anzeigenmarkt. In Bezug auf Anzeigen in 
Publikumszeitschriften  wurde  im  erwähnten  Entscheid  ausgeführt, 
dass  eine  Marktuntersuchung  der  Kommission  zum  Aufkauf  von 
Werberaum  („media  buying“)  ergeben  habe,  dass  die  unterschied-
lichen  Mediengattungen  (Printerzeugnisse,  Fernsehen,  Radio  und 
Internet) eher komplementär als austauschbar seien, da verschiedene 

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Medien  unterschiedliche  Empfänger  auf  unterschiedliche  Art  und 
Weise  erreichen  würden  (vgl.  Entscheid  der  Europäischen 
Kommission, Nr.  COMP/M.3648  vom  8. April  2005  i.S. 
Gruner+Jahr/Motorpresse, Rz. 11).

In die gleiche Richtung zielt ebenfalls ein Entscheid des Obersten Ge-
richtshofs  Österreichs  (vgl.  OGH  als  Rekursgericht  in  Kartellrechts-
sachen, Entscheid  Nr. 16Ok15/08 vom 17. Dezember 2008, E. 4.1.1), 
welcher in sachlicher Hinsicht die Anzeigenmärkte abgrenzte und zu-
dem  festhielt,  alternative  Medien  (Radio,  Fernsehen,  Internet, 
Prospekt- und Flugblattwerbung, Gelbe Seiten, Aussenwerbung) seien 
wegen der unterschiedlichen Kundenstruktur in casu nicht mit Gratis -
wochenzeitungen zu einem gemeinsamen Markt zusammenzufassen. 
Kunden  würden  vielfach  auf  verschiedene  Medien  für  einander  er -
gänzende  Zwecke  zurückgreifen.  Ausserdem würden  grosse  Werbe-
kunden einen detaillierten Preis-Leistungs-Vergleich erst nach grober 
Aufteilung der Werbebudgets auf die verschiedenen Medien anstellen. 

5.1.7 Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die dynamische Ent-
wicklung des Medienbereichs mit einem Wandel der Konsumgewohn-
heiten  der  Medienbenützer  einhergeht.  Trotz  der  laufenden  techno-
logischen  Umwälzungen  ist  aber  mit  der  Vorinstanz  davon  auszu-
gehen, dass sich die einzelnen Medien weiterhin hinsichtlich Inhalts -
tiefe,  der  Rezeption,  der  Nutzungsweise  und  der  unterschiedlichen 
sozio-kulturellen  Einbindung  wesentlich  voneinander  unterscheiden. 
Gerade die typischen Eigenschaften wie die Schnelligkeit des Begleit- 
und Wortmediums Radio, welches sich vor allem lokal und regional an 
ein vorwiegend junges Zielpublikum richtet, sowie die Attraktivität und 
Anschaulichkeit  des  Bildmediums Fernsehen,  welches eher  auf  eine 
breite Kommunikation mittels audiovisueller Möglichkeiten ausgerichtet 
ist, unterscheiden sich bezüglich Eigenschaften und Zielgruppen doch 
beträchtlich von den Printmedien. Deren gewichtigster Vorteil ist dem-
gegenüber  die  genauere  Zielgruppen-Streuung,  weil  das  Publikum 
geografisch  und  soziodemographisch  zielgenauer  angesprochen 
werden  kann. Auch die  unterschiedlichen  Wahrnehmungsformen  der 
einzelnen Werbeträger  sowie deren unterschiedliche Eignung für  die 
verschiedenen  Werbearten  stehen  werbepsychologisch  einer 
funktionellen  Austauschbarkeit  der  gedruckten  und  elektronischen 
Medien  entgegen  (vgl.  HARALD MAAG,  Medienkonzentration  – 
Zur Reichweite des fusionsrechtlichen Instrumentariums,  Basel/Genf/ 
München  2002,  S.  137  und  147).  Entsprechend  sind  die  anderen 

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traditionellen  Werbeträger  im Vergleich  zu den Printmedien eher  als 
komplementär denn als substituierbar anzusehen.

5.1.8 Die Beschwerdeführer  heben insbesondere die Bedeutung der 
Substitutionsbeziehung zwischen dem Printbereich und dem Internet 
hervor. Sie verweisen in diesem Zusammenhang auf die Zuwachsraten 
bei  den  verschiedenen  Online-Plattformen  in  den  Rubriken  „Fahr-
zeuge“, „Immobilien“ und „Stellen“. In Bezug auf diese Rubriken könne 
das Internet  nicht  mehr als  bloss alternativer Werbekanal ohne aus-
reichende Substitutionswirkungen bezeichnet werden. 

Die Vorinstanz hat bereits in der angefochtenen Verfügung anerkannt, 
dass das Internet  im Bereich der  Rubrikanzeigen grosse Bedeutung 
erlangt habe und dass seit einigen Jahren viele Wohnungen und Autos 
durch Inserate im Internet vermittelt und viele Stellen im Internet aus-
geschrieben würden. Sie nahm sodann eine teilweise Substituierbar-
keit der Online- und Printinserate betreffend die Rubrikanzeigen an, da 
sich  das  seit  mehreren  Jahren  sinkende  Rubrikanzeigenvolumen  in 
den Printmedien zu einem gewissen Teil zu den Online-Marktplätzen 
verschoben habe (vgl. Verfügung Ziff. 111 ff.). 

Den Ausführungen der Vorinstanz zu den Marktverhältnissen in Bezug 
auf die Werbung im Bereich Rubrikwerbung kann gefolgt werden. Es 
ist nachvollziehbar, dass die verschiedenen Medien aus der Sicht der 
Inserenten von Rubrikanzeigen teils alternative und teils ergänzende 
Insertionskanäle  darstellen.  Gerade  auch  in  den  von  den  Be-
schwerdeführern  beispielhaft  erwähnten  Bereichen  der  Immobilien-, 
Auto- und Stellenvermittlung werden die Inserate meist gezielt in den 
einzelnen  Medien  platziert,  da  sich  bestimmte  Zielgruppen  gerade 
über ein bestimmtes Medium besser erreichen lassen. Print- und On-
lineinserate  unterscheiden  sich  aber  nicht  nur  hinsichtlich  der 
Nutzungsmöglichkeiten  und  der  qualitativen  Wirkungsweise,  sondern 
auch in Bezug auf die Produktionsbedingungen und Kosten. Unter Be-
rücksichtigung, dass nicht der Printwerbemarkt als solches untersucht 
wurde, sondern die Dienstleistung „Vermittlung und Vermarktung von 
Werberaum“,  ist  nicht  zu beanstanden, wenn die Vorinstanz die On-
linewerbung  mangels  einer  ausreichend  engen  substitutiven  Be-
ziehung  nicht  demselben  sachlichen  Markt  zuordnete  wie  die 
Pressewerbung.

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5.1.9 Auch  der  Einwand  der  Beschwerdeführer,  die  rückgängigen 
Zahlen im Bereich  der  gesamtschweizerischen Netto–Werbeumsätze 
vor  allem im  Zeitraum von  2000  bis  2005  würden  zeigen,  dass  die 
elektronischen  und  weitere  Medien  Substitutionswerbeträger  zu  den 
Printmedien seien, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Es ist  
zwar korrekt, dass die Werbeumsätze der Printmedien im betreffenden 
Zeitraum tendenziell rückläufig waren. Dies war jedoch in erster Linie 
auf die Pressekrise zurückzuführen, mit welcher sich die Vorinstanz in 
der  angefochtenen  Verfügung  auch  befasst  hat  (vgl.  Verfügung  Ziff. 
172). Die Folgerung, dass die verschiedenen aufgeführten „Alternativ-
Medien“ in einer nahen Substitutionsbeziehung zum Printmedium als 
Werbeträger  stehen  würden,  ist  jedenfalls  damit  noch  nicht  nach-
gewiesen.  Mit  der  Vorinstanz  kann  vielmehr  angenommen  werden, 
dass  die  steigenden  Werbeumsätze  der  anderen  Medien  vor  allem 
auch auf die zunehmenden crossmedialen Werbestrategien zurückzu-
führen  sind,  wodurch  eine  optimale  Kombination  der  verschiedenen 
Werbeträger  unter  anderem  in  Bezug  auf  das  Zielpublikum,  die 
Eigenschaften  des  Werbeträgers,  die  Reichweite  und  die  jeweiligen 
Kosten angestrebt  wird. Da sich eine konstante Netto-Werbeumsatz-
zunahme  bei  den  übrigen  Medien,  insbesondere  bei  den 
elektronischen  Medien,  bei  gleichzeitiger  Umsatzabnahme  bei  den 
Printmedien mit  Ausnahme der Jahre 2001 bis 2004 nicht feststellen 
lässt, spricht Vieles dafür, dass die unterschiedlichen Werbeträger vor 
allem auch  komplementär  eingesetzt  werden,  wobei  jedoch  gewisse 
Substitutionswirkungen nicht verneint werden können, zumal sich die 
verschiedenen Werbeformen auch gegenseitig überschneiden. Gerade 
auch  die  für  das  Jahr  2006  festgestellte  Zunahme  bei  den  Netto-
Werbeumsätzen im Bereich Presse, welche vor allem in Bezug auf die 
Tages-  sowie  regionale  Wochen-  und  Sonntagspresse  (+  4,5  %) 
überproportional  beispielsweise  im  Vergleich  zu  den  Elektronischen 
Medien (+ 2,5 %; vgl. Auflistungen im Print-Media-Planer 2008) aus-
gefallen  ist,  widerspricht  den  Behauptungen  der  Beschwerdeführer, 
wonach sich die Schere zwischen Presse und elektronischen Medien 
immer  weiter  zu  Gunsten  der  elektronischen  Medien  öffnen  würde. 
Auch  aus  dem  Umstand,  dass  sich  der  Marktanteil  des  Mediums 
"Presse" an den Netto-Werbeumsätzen in der Schweiz in den Jahren 
2004 bis 2006 von 43 % auf 41 % verringert hat, lässt sich nicht ohne 
Weiteres mit der Substitutionswirkung erklären. Denn auch die Markt -
anteile  der  restlichen Medien weisen in dieser  Zeit  keine markanten 
Steigerungen  auf.  Bei  den  elektronischen  Medien  liegt  der  Anteil 
vielmehr konstant zwischen 14 % und 15 %, bei der Aussenwerbung 

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und bei  der  Direktwerbung  variiert  dieser  Anteil  in  diesem Zeitraum 
zwischen 10 % und 11 % bzw. zwischen 23 % und 24 %. Zu Recht 
weist  die  Vorinstanz  deshalb  in  diesem  Zusammenhang  auf  die 
Zunahme der crossmedialen Werbestrategien hin. Dabei  wird für  die 
Lancierung  einer  Werbekampagne ein  Media-Mix  mit  verschiedenen 
Werbeträgern,  je  nach  Kommunikationsziel,  zusammengestellt. 
Obwohl  gewisse  Substitutionswirkungen  nicht  zu  bestreiten  sind, 
werden die Werbeträger vor allem komplementär eingesetzt. 

5.1.10 Schliesslich gehen die Beschwerdeführer selber davon aus, dass 
die verschiedenen Werbeträger keine vollständigen Substitute seien. Dies 
sei jedoch mit Hinweis auf CLERC (a.a.O., Rz. 63 zu Art. 4 Abs. 2 KG) für 
den Einbezug in den sachlich relevanten Markt nicht erforderlich, da eine 
ausreichende Substituierbarkeit genüge.

Als Hauptkriterium der  sachlichen Marktabgrenzung dient die Substituier-
barkeit  der  Nachfrage,  da  sie  sich  am  unmittelbarsten  auf  die  Wett-
bewerbsverhältnisse  auswirkt.  Demnach  sind  diejenigen  Produkte  oder 
Dienstleistungen zu bestimmen und demselben Sachmarkt  zuzuordnen, 
die  von  den  massgeblichen  Nachfragern  der  Marktgegenseite  als  aus-
tauschbar  angesehen  werden. Diesbezüglich  wird  oftmals  auf  die  sog. 
Kreuz-Preis-Elastizität zurückgegriffen,  wonach  hinreichende  Aus-
tauschbarkeit  zweier  Produkte  vorliegt,  wenn  relativ  geringe  Preis-
erhöhungen  für  das  eine  Produkt  eine  Abwanderung  der  Nachfrage 
zum  anderen  Produkt  bewirken  (vgl.  CLERC,  a.a.O.,  Rz. 63  zu  Art. 4 
Abs. 2  KG; ROLAND KÖCHLI/PHILIPPE M.  REICH,  in:  Baker  &  McKenzie 
[Hrsg.], a.a.O, N. 43 zu Art. 4 KG; kritisch demgegenüber MANI REINERT, 
Ökonomische Grundlagen zur kartellrechtlichen Beurteilung von Alleinver-
triebsverträgen,  Zürich  2004,  S. 27 ff.,  der  den  fehlenden  Konsens  zur 
Frage beklagt, welche absolute Höhe die Kreuz-Preis-Elastizität erreichen 
muss,  damit  Produkte  untereinander  als  gegenseitig  austauschbar  be-
trachtet werden können; vgl. auch MATTHIAS AMANN, Zeitungsfusionskontrolle, 
Zürich 2000,  S. 139 f., der auf das Problem der unter Umständen unter-
schiedlich preisempfindlich zusammengesetzten Nachfrageseite hinweist, 
was in Überschätzung des Substitutionseffekts zu einer zu weiten Markt-
abgrenzung führen könne). Trotz dieser Bedenken versucht die Praxis, 
methodisch zur  Klärung der  Frage beizutragen,  ob tatsächlich  Alter-
nativangebote  bestehen,  mittels  des  SSNIP-Tests  abzuschätzen,  ob 
und  in  welchem Mass  die  Marktgegenseite  bei  einer  geringfügigen, 
aber  dauernden  Preiserhöhung  von  5  %  bis  10  % auf  andere  An-
gebote  ausweichen  kann  (sog. "small  but  significant  non  transitory  

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increase in price test" oder SSNIP-Test; vgl. Entscheide der REKO/WEF 
FB/2004-4, a.a.O., E. 6.3.3 ff., m.w.H., und FB/2004-1, a.a.O., E. 5.2.2; 
SILVIO VENTURI, in: Tercier/Bovet [Hrsg.], a.a.O., Rz. 36 zu Art. 10 KG).

Demzufolge  stellt  die  graduell  unterschiedlich  definierbare 
Substituierbarkeit keine objektive, ein für allemal feststellbare Grösse 
dar, sondern sie hängt von der Preisinelastizität ab, welche noch für  
zumutbar  erachtet  wird  (vgl. VENTURI, a. a. O.,  Rz. 31  zu  Art.  10  KG). 
Ferner  sind  die  Wettbewerbsbedingungen  und  die  Struktur  von  An-
gebot und Nachfrage in Betracht zu ziehen, wozu auch die Produktions- 
und  Angebotsflexibilität  der  Anbieter  gehören  (vgl.  RN  20–23  der 
Bekanntmachung der Kommission über die Definition des relevanten Markts 
im Sinne des Wettbewerbsrechts  der  Gemeinschaft,  ABl. C 372 vom 9. 
Dezember 1997, S. 5 [nachfolgend: Bekanntmachung]; zur Beachtlichkeit 
dieser Bekanntmachung für die Interpretation des KG vgl. CLERC, a.a.O., Rz. 
60 und 73 zu Art. 4 Abs. 2 KG). 

Die bloss teilweise Substituierbarkeit von Produkten (wie z.B. Kartoffeln im 
Verhältnis  zu  Brotsorten)  wird  praxisgemäss  nicht  als  ausreichend  an-
gesehen, um deren Einbezug in den sachlich relevanten Markt (z. B. von 
Brotsorten)  zu  erlauben  (vgl.  AMANN,  a. a. O.,  S. 134 ff.;  MAAG,  a. a. O., 
S. 111 ff. und S. 194 ff.;  MANI REINERT, Praxis der Wettbewerbskommission 
bei Zusammenschlüssen von Zeitungsverlagen  – ausgewählte Probleme, 
AJP 1999, S. 448, m.w.H.;  THOMAS ULRICH,  Begründung oder Verstärkung 
einer  marktbeherrschenden  Stellung  in  der  schweizerischen  Fusions-
kontrolle, Zürich/Basel/Genf 2004, S. 155). In solchen Fällen "marktnaher" 
(d.h. "marktfremder",  weil  nicht als zum sachlichen Markt  zugehörig er-
achteter)  "Substitute"  untersucht  die  Wettbewerbskommission  deren 
"disziplinierende Wirkung" (vgl. Verfügung Ziff. 151 ff.). 

Daher spricht die Praxis – im Unterschied zum "Marktwettbewerb", der 
die  nachfrageseitig  als  funktionell  austauschbar  angesehenen  und 
deshalb  demselben  Markt  zugerechneten  Produkte  betrifft  – von 
"Substitutionswettbewerb", wenn  Produkte  (z.B.  Kartoffeln) in  Frage 
stehen,  von  denen  ein  "nicht  so  intensiver  Wettbewerb"  ausgeht, 
welche  jedoch  in  eingeschränktem  Umfang  oder  unter  bestimmten 
Bedingungen  (wie  Krisenzeiten)  Produkte  (z.B. Brotsorten)  ersetzen 
können,  die  nicht  demselben  Sachmarkt  zugerechnet  werden  (vgl. 
Entscheid der REKO/WEF, FB/2004-4, a.a.O., E. 6.3.4, m.w.H.). 

Das Sekretariat unterbreitete im Untersuchungsverfahren unter anderem 

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diversen Werbeagenturen die Frage: „Wie würden Sie reagieren, wenn sich 
die  Insertionspreise  für  die  Pressewerbung  um  etwa  10  %  erhöhen 
würden?“  Die  Auswertung  dieses  SSNIP-Tests  hat  ergeben,  dass  die 
grosse Mehrheit  das Budget für  Pressewerbung aufrechterhalten,  dabei 
jedoch das Anzeigevolumen senken würden. Ungefähr ein Viertel sprach 
sich – sofern genügend Mittel  vorhanden seien – für die Erhöhung des 
Budgets  für  Pressewerbung aus,  um das Anzeigenvolumen aufrechtzu-
erhalten. Eine Verschiebung auf  andere Werbeträger wurde nur geltend 
gemacht, sofern dies mit dem vordefinierten Mediamix und der Zielsetzung 
der  Kampagne  übereinstimme. Zum gleichen  Ergebnis  führte  die  Aus-
wertung der Frage hinsichtlich der Reaktion auf die Erhöhung der Tages-
zeitungsinseratenpreise um 10 %.

Der aus dieser Auswertung gezogene Schluss der Vorinstanz, dass die 
Werbetreibenden die anderen Werbeträger nicht als nähere Substitute für 
Printwerbung  betrachten,  kann  aufgrund  der  festgestellten  geringen 
Preiselastizität bei der Printwerbung nachvollzogen werden. Das Argument 
der Beschwerdeführer, die Vorinstanz stütze sich auf veraltete Aussagen 
von Marktteilnehmern aus dem Jahre 2003, vermag demgegenüber nicht 
zu  überzeugen.  Die  Antworten  auf  den  Fragebogen  wurden  von  den 
befragten Marktteilnehmern zwischen Mitte Oktober 2003 und 22. Januar 
2004 dem Sekretariat eingereicht und erweisen sich als genügend aktuell, 
um ein Verhalten der Beschwerdeführer bis November 2005, ab welchem 
Zeitpunkt Publigroupe von ihrer gemäss Vorinstanz missbräuchlichen alten 
VSW-Richtlinien abgewichen ist, beurteilen zu können. 

5.1.11 Als  Zwischenergebnis  ist  festzuhalten,  dass  zwischen den alter-
nativen Medien, wie insbesondere dem Internet und der Direktwerbung, 
und den Printmedien keine ausreichende Substituierbarkeit gegeben ist. 
Dies trifft um so mehr zu, als nicht der Printwerbemarkt als solches unter-
sucht wurde, sondern eine von diesem abgeleitete Dienstleistung, nämlich 
die Vermittlung  und Vermarktung von Werberaum in Printmedien.  Bereits 
unter diesem Gesichtspunkt  scheint fraglich, inwieweit alternative Werbe-
träger das Verhalten von Publigroupe gegenüber den unabhängigen Ver-
mittlern im Printbereich zu disziplinieren geeignet sind.  Entsprechend ist 
die von der Vorinstanz vorgenommene sachliche Marktabgrenzung, welche 
bei  der Beurteilung der Marktstärke von Publigroupe vom Markt für die 
Vermittlung und den Verkauf von Inserate- und Werberaum in Printmedien 
ausgeht, nicht zu beanstanden.

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5.2 Räumlich relevanter Markt

Der  räumlich relevante  Markt  umfasst  sodann  dasjenige  Gebiet,  in 
welchem die Marktgegenseite die den sachlichen Markt umfassenden 
Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b 
VKU; vgl. BORER, a.a.O., Rz. 14 zu Art. 5 KG; VENTURI, a.a.O., Rz. 37-42 
zu Art. 10 KG; ZÄCH, a.a.O., Rz. 551).

Nach der  Darstellung  der  Vorinstanz umfasst  der  räumlich  relevante 
Markt die ganze Schweiz (vgl. Verfügung Ziff. 121–124). Aus der Sicht 
der  Werbetreibenden  sei  Publigroupe  wegen  ihres  breiten  gesamt-
schweizerischen  Netzwerks  insbesondere  für  nationale  Kampagnen 
von Bedeutung. Für die Verlage sei Publigroupe auch gerade deshalb 
interessant,  weil  sie  in  deren  Netzwerk  von  den  von  Publigroupe 
schweizweit vermittelten Anzeigen profitieren könnten.

Die Beschwerdeführer stellen diese Abgrenzung zu Recht nicht in Frage. 
Es bleibt daher auch bei der von der Vorinstanz korrekt vorgenommenen 
Abgrenzung des räumlich relevanten Markts.

5.3 Zeitlich relevanter Markt

Schliesslich kann es in gewissen Situationen Sinn machen, auch in  zeit-
licher Hinsicht zu prüfen, ob eine Substituierbarkeit gegeben ist (vgl. ROLAND 
VON BÜREN/EUGEN MARBACH/PATRIK DUCREY,  Immaterialgüter-  und  Wett-
bewerbsrecht, 3. Aufl., Bern 2008, N. 1337). Die Abgrenzung in zeitlicher 
Hinsicht  ist  in  der  Regel  von geringerer  Bedeutung  und  lediglich  aus-
nahmsweise vorzunehmen (vgl. ROGER ZÄCH/RETO A. HEIZMANN,  Markt  und 
Marktmacht,  in:  Geiser/Krauskopf/Münch  [Hrsg.],  Schweizerisches  und 
europäisches Wettbewerbsrecht, Basel 2005, S. 34, 37). 

Die  von der  Vorinstanz für  den sanktionierten Zeitraum (1. April  2004–
Februar  2006)  in  sachlicher  und  räumlicher  Hinsicht  vorgenommene 
Marktabgrenzung ist  nachvollziehbar,  zumal  sich  mit  Bezug  auf  diesen 
Zeitraum unter  anderem ergeben  hat,  dass  die  alternativen  Medien  in 
keiner  ausreichend  engen  substitutiven  Beziehung  zur  Printwerbung 
stehen. Inwieweit diese Marktabgrenzung auch die neusten Entwicklungen 
und Strukturveränderungen im Medienmarkt  nach der  Sanktionsperiode 
widerspiegelt, kann offen gelassen werden, da dies nicht Gegenstand der 
vorinstanzlichen Untersuchung war.

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5.4 Gesamtfazit: Marktabgrenzung

Im Ergebnis ist  nicht  zu beanstanden,  dass die Vorinstanz für  den der 
Sanktion zugrunde liegenden Zeitraum den relevanten Markt als Markt für 
die Vermittlung und den Verkauf von Inserate- und Werberaum in Print-
medien in der Schweiz definiert hat. 

6. Marktstellung

6.1 Der Begriff des marktbeherrschenden Unternehmens

Gemäss Art. 4 Abs. 2 KG gilt  ein Unternehmen als marktbeherrschend, 
wenn es in  der  Lage ist,  sich auf  einem Markt  von anderen Marktteil-
nehmern  (Mitbewerbern,  Anbietern  oder  Nachfragern)  in  wesentlichem 
Umfang unabhängig zu verhalten. Zur Beurteilung der Frage der Markt-
beherrschung stellt  das  Kartellrecht  auf  Verhaltens-  und  Preissetzungs-
spielräume  ab,  welche  marktbeherrschende  Unternehmen  gegenüber 
anderen  Marktteilnehmern  haben.  Solche  Spielräume  bestehen  nicht, 
wenn Unternehmen durch genügend Wettbewerbsdruck in ihrem Verhalten 
diszipliniert  werden  (vgl. CAROLE BÜHRER/STEFAN RENFER,  Medien-
konzentration im Spannungsverhältnis zwischen Kartellgesetz und neuem 
Radio- und Fernsehgesetz, Jusletter vom 9. Oktober 2006, Rz. 25;  ZÄCH, 
a.a.O., Rz. 532, 572; ähnlich auch die Umschreibung des "unabhängigen 
Verhaltens" nach  Art. 4  Abs. 2  KG  von  BRUNO SCHMIDHAUSER,  in: 
Schmidhauser/Homburger/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum schwei-
zerischen Kartellgesetz, Zürich 1997, Rz. 66 f., 69 zu Art. 4 KG).

Zur Untersuchung der Stellung eines Unternehmens auf einem Markt sind 
alle jeweils konkret relevanten Kriterien im Sinne einer Gesamtprüfung der 
Verhältnisse  heranzuziehen  (vgl. RETO A.  HEIZMANN,  Der  Begriff  des 
marktbeherrschenden  Unternehmens  im  Sinne  von  Art. 4  Abs. 2  in 
Verbindung mit  Art. 7 KG, Zürich/Basel/Genf 2005, Rz. 305,  mit  Hin-
weis auf den in: RPW 1998/4, S. 674 E. 4.1 veröffentlichten Entscheid 
der  REKO/WEF;  LUCAS DAVID/RETO JACOBS,  Schweizerisches  Wett-
bewerbsrecht,  4. Aufl.,  Bern  2005,  Rz. 537). Zu  den  massgeblichen 
Kriterien zählen die Marktstrukturdaten, d.h. insbesondere der Marktanteil 
des in Frage stehenden Unternehmens und die Marktanteile der übrigen, 
auf  dem gleichen  Markt  agierenden  Konkurrentinnen  sowie  deren  Ent-
wicklung (vgl. CLERC, a.a.O., Rz. 101 f. zu Art. 4 Abs. 2 KG;  ZÄCH,  a.a.O., 
Rz. 583). Weiter relevant sind die Eigenschaften des betreffenden Unter-
nehmens, wie etwa dessen Finanzkraft und Grösse sowie andere markt-
spezifischen  Eigenschaften,  die  eine  Marktbeherrschung  indizieren 

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können,  sein  Marktverhalten,  aber  auch die  Offenheit  des  betreffenden 
Markts, d.h. der potenzielle Wettbewerb (vgl. CLERC, a.a.O., Rz. 101 f. zu 
Art. 4 Abs. 2 KG; ZÄCH, a.a.O., Rz. 584, 586 f.).

Abweichend  von  dem  in  der  Zusammenschlusskontrolle  verlangten 
Marktbeherrschungsgrad (Art. 10 Abs. 2 Bst. a KG) wird bei der – vor-
liegend  in  Frage  stehenden  –  Missbrauchsaufsicht  über  markt-
beherrschende  Unternehmen  keine  Beseitigung  wirksamen  Wett-
bewerbs  verlangt;  dessen  Beschränkung  ist  ausreichend  (Art.  7 
Abs. 1 KG;  vgl. Swissgrid-Entscheid,  veröffentlicht  in:  RPW  2006/2, 
S. 319 [vom Bundesgericht bestätigt in BGE 133 II 104 E.  6.3. S. 108] 
sowie  Entscheid  i.S.  Berner  Zeitung/Tamedia AG,  veröffentlicht  in: 
RPW 2006/2, S. 366 [vom Bundesgericht bestätigt, vgl. RPW 2007/2, 
S. 335]; weitergehend ROGER ZÄCH/ADRIAN KÜNZLER, Marktbeherrschung – 
Bedeutung des Tatbestandsmerkmals in Art. 7 und Art. 10 Abs. 2 KG, 
in: Kunz [Hrsg.], Wirtschaftsrecht in Theorie und Praxis, Festschrift für 
Roland von Büren, Basel 2009, S. 469 ff.). 

In  verfahrensrechtlicher  Hinsicht  ist  nicht  ein  Nachweis  der  markt-
beherrschenden Stellung  im Sinne  eines  Vollbeweises  zu  erbringen; 
vielmehr hat die Vorinstanz im Rahmen ihrer Erwägungen abzuwägen, 
ob  im  konkreten  Fall  von  einer  Marktbeherrschung  auszugehen  ist, 
und diesen Entscheid zu begründen. An die Begründungsdichte sind 
hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BVGE 2009/35 E. 7.4, m.w.H.). 

In  der  Praxis  erfolgt  die  Beurteilung  der  Marktstellung  eines  angeblich 
marktbeherrschenden  Unternehmens  regelmässig  in  der  Rangfolge 
aktueller  Wettbewerb,  potenzieller  Wettbewerb  und  Stellung  der  Markt-
gegenseite. Unter Umständen wird die Prüfung jedoch auf weitere in Frage 
kommende disziplinierende Einflüsse ausgedehnt  und geprüft,  ob diese 
ausreichend stark sind, um ein unabhängiges Verhalten einzuschränken 
(vgl. HEIZMANN, a.a.O., Rz. 14, 305, 332; ZÄCH, a.a.O., Rz. 582). 

6.2 Aktueller Wettbewerb

6.2.1 Marktanteil von Publigroupe

6.2.1.1 Publigroupe  verfügt  nach  Auffassung  der  Vorinstanz  im 
definierten  relevanten Markt  über  einen  hohen  Marktanteil  von über 
63 %. Dies sei  auf  deren Doppelfunktion zurückzuführen. Zum einen 
schlössen zahlreiche Verlage mit Publigroupe exklusive Pachtverträge 
ab,  andererseits  generierten  die  Eigenregieverlage  rund  40–50  % 

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ihres  Anzeigenvolumens  mit  von  Publigroupe  vermittelten  Inseraten 
(vgl. Verfügung Ziff. 136).

6.2.1.2 Die  Beschwerdeführer  bestreiten  ihren  Marktanteil  am 
Schweizer Printvolumen nicht. Dieser  betrage für  das  Jahr  2006 bei 
einem Gesamtvolumen von CHF 2,369 Mia. 63,1 % oder CHF 1,496 
Mia.  Bestritten  wird  hingegen,  ob  ihre  Outsourcingleistungen  einen 
Anteil von 55 % ausmachen. Der Anteil der Regieverlage, d.h. der Ver-
lage, die das Inserategeschäft an Publigroupe ausgelagert hätten, be-
trage lediglich 42,5 % und nicht 55 %. Weiter argumentieren sie, dass 
unabhängig von den erhobenen strukturellen Daten über die  Anteile 
der Beschwerdeführerinnen am Gesamtpresseumsatz in der Schweiz, 
nach Art. 4 Abs. 2 KG die Möglichkeit  des unabhängigen Verhaltens 
von  anderen  Marktteilnehmern  das  entscheidende  Kriterium  sei. 
Entsprechend würden die Daten der Vorinstanz zum Marktanteil  von 
Publigroupe nichts über ihre Marktstellung aussagen. Entscheidend für 
die  Beurteilung  der  Marktstellungsfrage  sei,  dass  die  Beschwerde-
führer keine Konditionenhoheit gegenüber den Inseratekunden hätten, 
und dass die Bruttomargen wegen des Marktdrucks durch die Verlage 
trotz  Hochkonjunktur  laufend  gesunken  seien.  Überdies  hätten  die 
Verlage  in  der  Schweiz  auch  die  Möglichkeit,  von  einem  System-
wechsel Gebrauch zu machen. 

6.2.1.3 Das Ergebnis der Vorinstanz betreffend die Marktanteilsfrage 
ist jedoch gestützt auf die nachfolgenden Ausführungen nachvollzieh-
bar.

Die Beschwerdeführer 1–5 nahmen in den Jahren 2000 bis 2006 im 
relevanten Markt einen Marktanteil von mindestens 63 % ein (vgl. Ver-
fügung Ziff. 129). Ein Marktanteil  in diesem Rahmen wird denn auch 
von den Beschwerdeführern  für  das  Jahr  2006 bestätigt  (vgl. Replik 
vom 10. Oktober  2007 Ziff. 70). Entsprechend wurden ca. 63 % des 
Printwerbe-  und  Printinsertionsumsatzes  in  der  Schweiz  über  die 
Vermittlungsdienstleistungen der Beschwerdeführer 1–5 abgewickelt.

Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang, dass der An-
teil  der  Regieverlage,  die  das  Inserategeschäft  an  die  Beschwerde-
führer  1–5  ausgelagert  hätten,  nicht  – wie  von  der  Vorinstanz  an-
genommen – 55 %, sondern gestützt auf Daten aus dem Jahre 2005 
42,5 % betrage.

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Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dieser Marktanteil von 55 % von 
Publigroupe selber stammt. So führt  sie in Beantwortung des Frage-
bogens der  Vorinstanz im Antwortschreiben vom 27. Juni  2003 (vgl. 
act. 125 des  vorinstanzlichen  Verfahrens  [nachfolgend:  "Vorinstanz 
act." für Verweise auf die vorinstanzlichen Akten]) aus, dass die von 
den Publipresse-Gesellschaften betreuten Regiezeitungen einen Anteil  
von  55  %  (52  %  im  Stellenbereich)  ausmachen  würden.  Eine  Be-
rechnung des Anteils der beglaubigten Auflagen ergebe einen Anteil 
von  53  %. Ein  anderer  Ansatzpunkt,  nämlich  das  Abstellen  auf  die 
Leserzahl,  führe  demgegenüber  zu  einem  Anteil  der  Regietitel  von 
49 %.  Entgegen  den  Ausführungen  der  Vorinstanz  in  der  Vernehm-
lassung vom 2. Juli 2007 (Ziff. 52) haben die Beschwerdeführer bereits 
im  vorinstanzlichen  Verfahren  in  der  Stellungnahme  vom 
20. September 2006 (Vorinstanz act. 308 Ziff. 38) darauf hingewiesen, 
dass  die  Publigroupe-Gesellschaften  vom  gesamten 
Outsourcingvolumen von CHF 1,262 Mia. im Jahre 2004 gestützt auf 
Pachtverträge CHF 0,976 Mia. und somit einen Anteil von 42,5 % des 
Gesamtprintvolumens bewirtschaften würden. 

Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass sich die Vorinstanz bei der  
Berechnung  des  Marktanteils  unter  anderem  auch  auf  die  von 
Publigroupe  eingereichten  Zahlen  aus  dem Jahr  2001  abstützte,  da 
diejenigen  für  das  Jahr  2002  zur  Zeit  der  Befragung  offenbar  noch 
nicht  erhältlich  waren. Die  Beschwerdeführer  wenden  zu  Recht  ein, 
dass  diese  Zahlen  für  ein  zu  sanktionierendes  Verhalten  für  den 
Zeitraum von April 2004 bis Februar 2006 insoweit problematisch sein 
könnten,  als  sich  die  Marktanteile  zwischenzeitlich  erheblich  hätten 
verändern können. Die Beschwerdeführer übersehen jedoch, dass die 
Vorinstanz  in  der  angefochtenen  Verfügung  (Ziff.  129)  bei  der 
Berechnung des Marktanteils ebenfalls die Zahlen der Jahre 2002 bis 
2004  berücksichtigt  hat.  Danach  entsprach  der  Marktanteil  der 
Beschwerdeführer  1–5,  gemessen  an  den  Gesamtausgaben  für  die 
Pressewerbung in der Schweiz im Jahre 2004, immer noch 63,6 %. 

Wie unter Erwägung 5 aufgezeigt, ist als relevanter Markt der Markt für 
die  Vermittlung  und  den  Verkauf  von  Inserate-  und  Werberaum  in 
Printmedien  (sowohl  Eigenregie-  und  Pachttitel)  in  der  Schweiz 
abzugrenzen.  Wie  in  der  Beschwerde  (Ziff.  10)  ausgeführt  wird, 
erwirtschafteten  die  Beschwerdeführer  1–5  im  Jahre  2005  im 
relevanten Markt einen Umsatz von CHF 1,451 Mia. Ausgehend vom 
Gesamtumsatz  von  Pressewerbung  in  der  Schweiz  von  CHF  2,299 

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Mia. (Ziff. 12 der Beschwerde) verfügten somit die Beschwerdeführer 
1–5  im  Jahre  2005  auch  nach  eigenen  Angaben  über  einen 
Marktanteil von rund 63 %. 

Bei dem von den Beschwerdeführern geltend gemachten Marktanteil 
von  42,5  %  werden  dem  Gesamtpresseumsatz  im  Jahre  2005  von 
CHF 2,299 Mia. lediglich der bereinigte Umsatz der Beschwerdeführer 
1–5 für Pachttitel im Umfang von CHF 977 Mio. gegenübergestellt. Bei 
dieser Vorgehensweise wird der Umsatz der Beschwerdeführer 1–5 für 
Eigenregietitel  und  für  Mischkombinationen  (Pacht-  und 
Eigenregietitel)  nicht  berücksichtigt.  Diese  Berechnungsweise 
entspricht  nicht  dem  vorgängig  als  massgebend  betrachteten 
relevanten  Markt.  Eine  engere  Definition  des  relevanten  Markts, 
beispielsweise  die  Beschränkung  auf  den  Umsatz  mit  Pachttiteln, 
würde  unweigerlich  zu  einem  noch  grösseren  Marktanteil  der 
Beschwerdeführer 1–5 führen.

Nach dem Gesagten ist  die Berechnung der Vorinstanz,  welche von 
einem Marktanteil der Beschwerdeführer 1–5 von rund 63 % ausgeht, 
nicht  zu beanstanden. Dieser hohe Marktanteil  ist  vor allem auf  ihre 
Doppelfunktion als wichtige Vermittlerin sowohl ihrer Pachtregietitel als 
auch der Eigenregieverlage (vgl. Verfügung Ziff. 131,  132,  134,  136) 
zurückzuführen.

Richtigerweise  hat  die  Vorinstanz  nicht  allein  gestützt  auf  den 
festgestellten hohen Marktanteil eine marktbeherrschende Stellung der 
Beschwerdeführer 1–5 angenommen, sondern hat auch die restlichen 
Elemente geprüft. Schliesslich könnte, selbst wenn der Argumentation 
der Beschwerdeführer gefolgt und von einem Marktanteil von 42,5 % 
ausgegangen  würde,  eine  marktbeherrschende  Stellung  der 
Beschwerdeführer  1–5  allein  dadurch  noch  nicht  ausgeschlossen 
werden.  Es  müsste  auch  in  diesem  Fall  geprüft  werden,  ob 
Ansatzpunkte  bestehen,  damit  von  der  notwendigen  Autonomie  in 
Bezug  auf  das  Verhalten  gegenüber  den  anderen  Marktteilnehmern 
ausgegangen  und  auf  das  Vorliegen  einer  marktbeherrschenden 
Stellung geschlossen werden könnte (vgl. BORER, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 
4).

6.2.1.4 Als  Zwischenfazit  ist  festzuhalten,  dass  Publigroupe  im 
relevanten  Markt  mit  über  63  % einen  hohen  Marktanteil  einnimmt. 

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Dies  ist  ein  Indikator,  der  für  eine marktbeherrschende Stellung der 
Publigroupe spricht.

6.2.2 Relative Stärke der Mitbewerber

6.2.2.1 Des  Weiteren  ist  die  Frage  zu  klären,  welche  Stellung  die 
Wettbewerber  von  Publigroupe,  d.h. die  anderen  unabhängigen  Ver-
mittlerunternehmen  und  die  Verlage,  welche  ihren  Werbe-  und 
Insertionsraum  selbständig  vermarkten,  im  relevanten  Markt  ein-
nehmen. Insbesondere ist  zu beurteilen,  ob diese das Verhalten von 
Publigroupe zu disziplinieren vermögen. 

6.2.2.2 Die  Vorinstanz  kommt  in  ihrer  Untersuchung  zum  Schluss, 
dass  zwischen  Publigroupe  und  ihren  Mitbewerbern  eine  unaus-
geglichene Marktanteilsverteilung zugunsten von Publigroupe bestehe 
(vgl. Verfügung Ziff. 138 ff.). Da Publigroupe zudem von strukturellen 
Vorteilen profitiere, gehe von den Mitbewerbern kein disziplinierender 
Einfluss auf das Verhalten von Publigroupe aus.

Die Vorinstanz begründet diese Einschätzung wie folgt:

Publigroupe habe in Bezug auf eine Vielzahl von Titeln (ca. 600) lang-
fristige  Pachtverträge abgeschlossen. In  den Jahren 2005 und 2006 
seien  überdies  die  NZZ  und  die  Aargauer  Zeitung  als  neue  Pacht-
regietitel  hinzugekommen  (vgl.  Verfügung  Ziff.  131).  Im  Gegensatz 
dazu würden neben Publigroupe nur wenige Vermittler existieren, die 
in einem Pachtregie-Vertragsverhältnis zu einem Verlag stehen würden 
(vgl. Verfügung Ziff. 139).

Die  Publigroupe  verfüge  zudem  über  eine  starke  regionale  Markt-
stellung in  der Innerschweiz,  Ostschweiz und in Graubünden. In der 
Westschweiz  und  im  Tessin  hätten  fast  sämtliche  Verlage  ihr  An-
zeigengeschäft an Publigroupe ausgelagert (vgl. Verfügung Ziff. 140).

Neben Publigroupe seien keine weiteren grossen oder  mittelgrossen 
Unternehmen, welche nur annähernd über eine ähnlich starke Markt-
stellung  verfügen  würden,  im  relevanten  Markt  tätig  (vgl.  Verfügung 
Ziff. 141-143).

Publigroupe habe im relevanten Markt einen Marktteil von über 63 % 
inne.  Ihre  Mitbewerber  seien  eine  heterogene  Gruppe  von  kleinen 

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Vermittlern  und Eigenregieverlagen ohne gemeinsame Strategie,  mit 
unterschiedlichen  Leistungen  und  Konditionen.  Entsprechend  ver-
möchten  die  heterogen  organisierten  Mitbewerber  keinen 
disziplinierenden Einfluss auf Publigroupe auszuüben (vgl. Verfügung 
Ziff. 140, 143).

Schliesslich  verfüge  Publigroupe  über  drei  strukturelle  Vorteile:  (1) 
Netzwerkeffekt, (2) Minderheitsbeteiligungen an zahlreichen Verlagen 
(vgl.  Verfügung  Ziff.  148  f.),  (3)  beträchtliche  Finanzkraft  (vgl.  
Verfügung Ziff. 150).

6.2.2.3 Diese  Ausführungen  der  Vorinstanz  zeigen  in  nachvollzieh-
barer und überzeugender  Weise auf,  dass es sehr unwahrscheinlich 
ist, dass die Mitbewerber einen disziplinierenden Einfluss auf das Ver-
halten von Publigroupe auszuüben vermögen. Die Untersuchungen der 
Vorinstanz  zeigen  vielmehr  ein  Bild,  wonach  auf  der  einen  Seite 
Publigroupe mit einem hohen Marktanteil, zahlreichen Pachtregietiteln, 
einem schweizweit  flächendeckenden und lokal  verankerten Filialen-
netzwerk  und  weiteren  strukturellen  Vorteilen  (Minderheits-
beteiligungen, hohe Finanzkraft) steht; auf der anderen Seite ist eine 
heterogen organisierte Gruppe von Mitbewerbern, unter welchen sich 
kaum mittlere und grosse Unternehmen befinden.

6.2.3 Besteht vertikaler Marktdruck durch die Verlage?

6.2.3.1 Die  Beschwerdeführer  machen  geltend,  Publigroupe  verfüge 
nicht über eine marktbeherrschende Stellung im Sinne von Art. 4 Abs. 
2  KG,  da  sich  die  Beschwerdeführerinnen  1–5  gegenüber  den  Ver-
lagen  nicht  in  wesentlichem  Umfang  unabhängig  verhalten  könnten 
(vgl.  Beschwerde  Ziff. 267  f. und  271  f.). Die  Verlage  würden  einen 
disziplinierenden Marktdruck auf das Verhalten von Publigroupe aus-
üben. Sie  wüssten ihre  Verhandlungsmacht  als  lokale  und regionale 
Marktführer gegenüber der Publigroupe sehr wohl zu nutzen. Die Be-
schwerdeführer  2–5  seien  zur  Unterhaltung  ihres  Netzwerks  darauf 
angewiesen,  mit  sämtlichen  Verlagen  eine  Zusammenarbeit  zu 
suchen, auch wenn die Pacht- oder Vermittlungskonditionen noch so 
schlecht seien. Dies widerspiegle sich insbesondere in den sinkenden 
Bruttomargen der Publigroupeunternehmen. 

6.2.3.2 Die Vorinstanz führt  in diesem Zusammenhang aus, dass es 
sowohl für Publigroupe als auch für die Verlage wichtig sei, in Bezug 
auf das von den Beschwerdeführerinnen 2–5 betriebene Filialennetz-

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B-2977/2007

werk  miteinander  zu  kooperieren.  Die  Publigroupe  sei  auf  die  Ko-
operation mit den Verlagen angewiesen, um ihr F