# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 52553185-2698-5bb3-8347-ea741a85986b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-04-17
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 17.04.2024 F-6954/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_F-6954-2023_2024-04-17.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Entscheid aufgehoben durch BGer mit  

Urteil vom 14.10.2024 (1C_347/2024) 

 
 
   
 

 

 

  

 

 Abteilung VI 

F-6954/2023 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 7 .  A p r i l  2 0 2 4  

Besetzung 
 Richter Sebastian Kempe (Vorsitz), 

Richter Gregor Chatton, 

Richterin Susanne Genner, 

Richter Basil Cupa, 

Richterin Regula Schenker Senn, 

Gerichtsschreiberin Aisha Luisoni. 
 

 
 

Parteien 
 A._______, 

vertreten durch Remo Gilomen, Rechtsanwalt, 

Gilomen & Brigger Rechtsanwälte, 

Beschwerdeführer,  

  
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Polizei (fedpol), 

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus; 

Verfügung des fedpol vom 17. November 2023. 

 

 

 

F-6954/2023 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Der Beschwerdeführer, ein (…) geborener (…) Staatsangehöriger, ge-

langte im Januar 2012 in die Schweiz und ersuchte um Asyl. Mit Entscheid 

vom 10. April 2013 stellte das damalige Bundesamt für Migration (BFM, 

heute: SEM) seine Flüchtlingseigenschaft fest und gewährte ihm Asyl. 

B.  

Vom Zeitpunkt seiner Festnahme am 21. März 2014 bis zu seiner beding-

ten Entlassung am 24. März 2017 befand er sich in Untersuchungs- bezie-

hungsweise Sicherheitshaft. Seit der Haftentlassung hält er sich im Kanton 

(…) auf. 

C.  

Am 14. Dezember 2015 aberkannte das SEM die Flüchtlingseigenschaft 

des Beschwerdeführers und widerrief das Asyl, da er die Behörden über 

seine Asylgründe getäuscht hatte. Eine dagegen erhobene Beschwerde 

wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil E-297/2016 vom 21. Februar 

2017 ab. 

D.  

Am 6. April 2017 verfügte das Bundesamt für Polizei (fedpol) die Auswei-

sung des Beschwerdeführers und ein unbefristetes Einreiseverbot. Der 

Vollzug der Ausweisung wurde infolge Unzulässigkeit aufgeschoben und 

die Sache dem SEM zur Prüfung der vorläufigen Aufnahme überwiesen. 

Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. 

E.  

Mit Urteil des Bundesstrafgerichts SK.2017.10 vom 31. Oktober 2017 

wurde der Beschwerdeführer wegen Beteiligung an der kriminellen Orga-

nisation «Islamischer Staat» (IS) sowie Förderung und versuchter Förde-

rung des rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz zu einer Freiheitsstrafe 

von drei Jahren und acht Monaten verurteilt (welche er zu diesem Zeitpunkt 

bereits verbüsst hatte; vgl. vorne Bst. B). Eine dagegen gerichtete Be-

schwerde wies das Bundesgericht mit Urteil 6B_1385/2017 vom 3. August 

2018 ab, soweit es darauf eintrat. 

F.  

Nachdem das SEM die vorläufige Aufnahme des Beschwerdeführers mit 

Verfügung vom 9. September 2019 abgelehnt hatte, hiess das Bundesver-

waltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil F-5260/2019 

F-6954/2023 

Seite 3 

vom 3. März 2021 gut und wies das SEM an, dem Beschwerdeführer die 

vorläufige Aufnahme zu erteilen. Dieser Aufforderung kam das SEM mit 

Verfügung vom 29. März 2021 nach und wies ihn dem Kanton (…) zu. 

G.  

Mit Verfügung vom 7. März 2023 stellte das SEM fest, aufgrund des zwi-

schenzeitlich revidierten Art. 83 Abs. 9 des Bundesgesetzes vom 16. De-

zember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integra-

tion (AIG; SR 142.20) sei die vorläufige Aufnahme des rechtskräftig ausge-

wiesenen Beschwerdeführers erloschen, wogegen aktuell eine Be-

schwerde beim Bundesverwaltungsgericht hängig ist. 

H.  

Zwischenzeitlich hatte am 11. Januar 2023 die (…) Polizei beim fedpol den 

Erlass polizeilicher Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitä-

ten (nachfolgend: PMT-Massnahmen) gegen den Beschwerdeführer bean-

tragt. 

I.  

Mit Verfügung vom 17. November 2023 hiess das fedpol diesen Antrag teil-

weise gut und verfügte gegen den Beschwerdeführer gestützt auf das Bun-

desgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 

21. März 1997 (BWIS, SR 120) für die Dauer von sechs Monaten die fol-

genden PMT-Massnahmen: eine Gesprächsteilnahmepflicht (Art. 23k 

BWIS), Kontaktverbote hinsichtlich neun Personen (Art. 23l BWIS) sowie 

eine Ausgrenzung (Art. 23m BWIS). 

J.  

Mit Rechtsmitteleingabe vom 14. Dezember 2023 gelangte der Beschwer-

deführer gegen diese Verfügung ans Bundesverwaltungsgericht und bean-

tragte deren Aufhebung, eventualiter deren teilweise Aufhebung (in Bezug 

auf die Kontaktverbote zu drei Personen). Sinngemäss ersuchte er um Ein-

sicht in den ihm durch die Vorinstanz bislang vorenthaltenen Teil der vor-

instanzlichen Verfahrensakten. 

In prozessualer Hinsicht beantragte er die Erteilung der aufschiebenden 

Wirkung und ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. 

K.  

Mit Zwischenverfügung vom 22. Dezember 2023 wies das Bundesverwal-

tungsgericht das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab und 

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Seite 4 

hiess das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege unter Beiordnung des 

rubrizierten Rechtsanwalts als amtlicher Rechtsbeistand gut. 

L.  

Die Vorinstanz schloss in ihrer Vernehmlassung vom 18. Januar 2023 auf 

Abweisung der Beschwerde. 

M.  

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht die zunächst nicht in den Akten 

befindlichen und von der Vorinstanz als verwaltungsintern klassifizierten 

Aktenstücke einverlangt und erhalten hatte, hiess es mit Zwischenverfü-

gung vom 31. Januar 2024 das sinngemässe Gesuch um Akteneinsicht 

teilweise gut, brachte ihm einen Teil der vorinstanzlich als verwaltungsin-

tern qualifizierten Aktenstücke in zusammengefasster Form zur Kenntnis 

und gewährte ihm die Möglichkeit, dazu Stellung zu nehmen. Gleichzeitig 

forderte das Gericht die Vorinstanz auf, fortlaufend über allfällige Sachver-

haltsveränderungen zu informieren und das Gericht mit den entsprechen-

den Unterlagen zu bedienen. 

N.  

Mit Replik vom 14. Februar 2024 nahm der Beschwerdeführer Stellung zu 

den neu eingesehenen Aktenstücken bzw. Zusammenfassungen und hielt 

ansonsten an seinen Begehren fest. 

O.  

Die Vorinstanz reichte am 6. Februar 2024, 16. Februar 2024, 4. März 

2024, 11. März 2024 und 18. März 2024 weitere Unterlagen, insbesondere 

betreffend die mit dem Beschwerdeführer laufenden Gespräche im Sinne 

von Art. 23k BWIS, zu den Akten. Die Eingaben wurden dem Beschwerde-

führer jeweils zur Kenntnisnahme zugestellt, soweit mit Blick auf die Integ-

rität und Effektivität der laufenden Massnahmen kein überwiegendes Inte-

resse an ihrer Geheimhaltung besteht. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Verfügungen des fedpol betreffend Massnahmen nach Art. 23e ff. 

BWIS unterliegen der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht 

(Art. 24g Abs. 1 BWIS). 

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Seite 5 

1.2 Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das 

BWIS und das VGG nichts anderes bestimmen (Art. 24g Abs. 2 BWIS 

i.V.m. Art. 37 VGG). 

1.3 Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 

VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu-

treten (Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG).  

1.4 Das vorliegende Urteil ergeht in Fünferbesetzung gemäss Art. 21 

Abs. 2 VGG. 

2.  

Mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht können die Verletzung 

von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-

messens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheb-

lichen Sachverhalts und – sofern wie vorliegend keine kantonale Behörde 

als Beschwerdeinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit gerügt werden 

(Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet das Bundesrecht 

von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG nicht an die Be-

gründung der Begehren gebunden und kann die Beschwerde auch aus an-

deren als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. 

Massgebend ist grundsätzlich die Sachlage zum Zeitpunkt seines Ent-

scheids (vgl. BVGE 2020 VII/4 E. 2.2 m.H.). 

3.  

Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerde zunächst, bei den PMT-

Bestimmungen im BWIS handle es sich um verfassungswidrige – weil in 

Verletzung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung erlassene – Ge-

setzesbestimmungen. In formeller Hinsicht macht er verschiedene Verlet-

zungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Weiter bringt er 

vor, er erfülle die Tatbestandsmerkmale des «terroristischen Gefährders» 

gemäss Art. 23e Abs. 1 BWIS nicht. Sodann seien die in Art. 23f Abs. 1 

BWIS genannten Subsidiaritätsvoraussetzungen nicht erfüllt und schliess-

lich die angeordneten Massnahmen unverhältnismässig. 

4.  

4.1 Konkret rügt der Beschwerdeführer, dass es für den Erlass der ins 

BWIS integrierten PMT-Bestimmungen keine ausreichende Verfassungs-

kompetenz des Bundes gebe. Dem Bund stünden laut Art. 3 i.V.m. Art. 42 

Abs. 1 BV nur die ihm ausdrücklich als konkrete Einzelermächtigungen zu-

gewiesenen Kompetenzen zu. Art. 42 BV zähle die Kompetenzen des 

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Seite 6 

Bundes abschliessend auf und Art. 3 BV halte die subsidiäre Generalkom-

petenz der Kantone fest. In der Lehre sei allgemein anerkannt, dass Art. 57 

BV keine Bundeskompetenz begründe und es den Kantonen obliege, si-

cherheitspolizeiliche Bestimmungen zu erlassen. Die in der bundesrätli-

chen Botschaft zum Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Be-

kämpfung von Terrorismus vom 22. Mai 2019 angeführten Argumente einer 

«polizeirechtliche Lücke» und «inhärenten Verfassungskompetenz» ver-

möchten keine Bundeszuständigkeit zu begründen und auch Art. 173 

Abs. 2 BV sowie Art. 123 Abs. 1 BV seien als Verfassungsgrundlage unge-

eignet. Selbst bei Annahme einer Bundeskompetenz im Bereich der Terro-

rismusbekämpfung als Teil des Staatsschutzes, würde sich solch eine 

Kompetenz angesichts Art. 6 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 des Nachrichtendienstge-

setzes vom 25. September 2015 (NDG, SR 101) auf die Informationsbe-

schaffung beschränken, worunter sicherheitspolizeiliche Realakte eben 

gerade nicht fielen. Die Regelung präventiver Mittel zur Verhinderung von 

Straftaten falle in die Kompetenzhoheit der Kantone und die Vorinstanz 

hätte mangels verfassungsrechtlicher Grundlage keine Massnahmen ge-

stützt auf das BWIS anordnen dürfen. 

4.2 Die Vorinstanz hält dem im Wesentlichen entgegen, dass sich das 

BWIS auf Art. 54 Abs. 1, Art. 57 Abs. 2, Art. 123 Abs. 1 und Art. 173 Abs. 2 

BV stütze. Die Verfassung räume der Bundesversammlung und dem Bun-

desrat einen Rahmen zur Rechtsetzung ein, in welchen die Justiz grund-

sätzlich nicht einzugreifen habe. Auf Bundesebene werde durch das Bun-

desamt für Justiz eine präventive Normenkontrolle vorgenommen und an-

lässlich des verwaltungsinternen Konsultationsverfahrens würden sämtli-

che Entwürfe – mithin auch die PMT-Gesetzgebung – auf ihre Übereinstim-

mung mit dem Verfassungsrecht hin überprüft. Bundesgesetze seien mas-

sgebend, auch wenn sie verfassungswidrig seien. Gemäss der Botschaft 

über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBI 1997 I 

428) würden Art. 189 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 190 BV die Gewaltenteilung 

wahren und sicherstellen, dass sich die Judikative nicht über die Legisla-

tive erhebe. 

4.3 Nach Art. 190 BV sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundes-

verwaltungsgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden mass-

gebend. Damit kann Bundesgesetzen weder im Rahmen der abstrakten 

noch der konkreten Normenkontrolle die Anwendung versagt werden. Zwar 

handelt es sich dabei um ein Anwendungsgebot und kein Prüfungsverbot 

(BGE 136 I 49 E. 3.1; 131 II 710 E. 5.4; 129 II 249 E. 5.4 m.H.) und es kann 

sich rechtfertigen, vorfrageweise die Verfassungswidrigkeit eines 

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Bundesgesetzes zu prüfen. Wird eine solche festgestellt, muss das Gesetz 

aber gleichwohl angewandt werden und das Gericht kann lediglich den Ge-

setzgeber einladen, die fragliche Bestimmung zu ändern (BGE 144 I 126 

E. 3). Das Anwendungsgebot gilt auch bei kompetenzwidrig erlassenen 

Bundesgesetzen (Urteil des BVGer A-7025/2016 vom 5. Juli 2017 

E. 1.2.4). Freilich besteht vor diesem Hintergrund nicht in jedem Fall die 

Veranlassung, die bundesgesetzliche Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit 

höherrangigem Recht hin zu prüfen (vgl. Urteil des BGer 2C_61/2008 vom 

28. Juli 2008 E. 1.3.2). Vielmehr hängt es von den Umständen des Einzel-

falles ab, ob sich dies rechtfertigt. Entscheidend ist, ob ein genügendes 

allgemeines Interesse an der Feststellung einer allfälligen Verfassungswid-

rigkeit und der Einladung an den Gesetzgeber besteht, die umstrittene Re-

gelung anzupassen (BGE 148 II 392 E. 4.2.1; 140 I 353 E. 4.1). Der Ein-

zelne hat keinen Anspruch darauf, dass das Gericht von dieser Befugnis 

Gebrauch macht (BGE 148 II 392 E. 4.2.1; 146 V 378 E. 4.4; 140 I 353 

E. 4.1; Urteil des BVGer B-439/2020 vom 30. November 2021 E. 6.1.1). 

4.4 In der Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz über polizeiliche 

Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus vom 22. Mai 2019 

(BBI 2019 4751 ff.) wurde festgehalten, angesichts der Bedrohungen der 

inneren oder äusseren Sicherheit sei ein Tätigwerden des Bundes ange-

zeigt. Der Bund nehme unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips eine ko-

ordinative und unterstützende Rolle ein. Abgesehen vom Antragsrecht des 

Nachrichtendiensts des Bundes (NDB) seien es die Kantone, welche dem 

Bund den Erlass präventiv-polizeilicher Massnahmen beantragen würden 

und die Kompetenz zur Führung einzelner Fälle (Case-Management) 

bleibe den zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden vorbehal-

ten (BBI 2019 4767). Schliesslich kämen die Massnahmen nur subsidiär 

zu kantonalen Massnahmen und unter möglichst weitgehender Berück-

sichtigung und Schonung kantonaler Aufgaben- und Zuständigkeitsberei-

che zur Anwendung (BBl 2019 4766). 

4.5 In der Schlussabstimmung der Bundesversammlung vom 25. Septem-

ber 2020 verabschiedete die Bundesversammlung das Bundesgesetz über 

die polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (BBI 2020 

7741), welches als Mantelgesetz das BWIS dahingehend änderte, dass 

gegen Personen Meldeauflagen, Kontaktverbote und Hausarrest verhängt 

werden können. Gegen das PMT-Gesetz wurde das Referendum ergriffen 

(Referendum gegen das Bundesgesetz vom 25. September 2020 über po-

lizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [BBI 2021 461]). 

Die Frage, ob für den Erlass eines entsprechenden Bundesgesetzes eine 

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verfassungsrechtliche Grundlage bestehe, bildete bereits Gegenstand der 

Vernehmlassung (Stellungnahme der Nichtregierungsorganisationen 

[NGO]-Plattform Menschenrechte Schweiz vom 3. Oktober 2019; Ver-

nehmlassungsantwort des Schweizerischen Gewerbeverbands [sgv] vom 

23. März 2018, Vernehmlassung der Schweizerischen Sektion der Interna-

tionalen Juristenkommission vom 26. März 2018) sowie des darauffolgen-

den Abstimmungskampfs (Abstimmungsbüchlein zur Volksabstimmung 

vom 13. Juni 2021, S. 12 ff.; Website der Referendumskomitees 

[https://willkuerparagraph.ch/]; MARKUS MOHLER, Dem PMT-Gesetz fehlt 

die Verfassungsgrundlage, sui generis 2021, S. 61 ff. [nachfolgend: MOH-

LER, PMT-Gesetz]; PATRICE MARTIN ZUMSTEG, Das geplante Bundesgesetz 

über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [PMT] — 

Verfassungsgrundlage und Verfahrensrecht, sui generis 2021, S. 125 ff.; 

vgl. zum Ganzen: Polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terroris-

mus: Chronologie - humanrights.ch, beide zuletzt besucht am 13. März 

2024). In der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 wurde das Gesetz mit 

einer Mehrheit von 56.58% angenommen (Bundesratsbeschluss über das 

Ergebnis der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 [BBI 2021 2135]). Auf 

dagegen erhobene Stimmrechtsbeschwerden trat das Bundesgericht nicht 

ein (Urteil des BGer 1C_308/2021, 1C_339/2021, 1C_352/2021, 

1C_359/2021, 1C_360/2021, 1C_369/2021, 1C_419/2021 vom 24. August 

2021). 

4.6 Nach dem Gesagten ist zur Rüge der unzureichenden Verfassungs-

grundlage Folgendes festzuhalten: Selbst wenn das Bundesverwaltungs-

gericht feststellen würde, dass es für den Erlass der PMT-Bestimmungen 

im BWIS an einer Kompetenzgrundlage in der Verfassung fehlt, müsste 

das Gericht diese aufgrund der Massgeblichkeit von Bundesgesetzen ge-

mäss Art. 190 BV anwenden (vorne E. 4.3). Eine allfällige Feststellung der 

Verfassungswidrigkeit bliebe somit ohne unmittelbare Rechtswirkung. Die 

Frage gleichwohl zu prüfen, stünde dem Gericht offen, bedürfte indes ein-

gehender staatsrechtlicher Betrachtungen und erscheint daher unter den 

gegebenen Umständen nicht geboten. Dies ergibt sich aus dem vordringli-

chen privaten wie auch öffentlichen, namentlich rechtsstaatlichen, Inte-

resse an einem effektiven Rechtsschutz gegenüber den vorliegend ange-

fochtenen präventiv-polizeilichen Massnahmen, deren Befristung auf 

sechs Monate eine möglichst rasche und entsprechend zielgerichtete Be-

schwerdebeurteilung gebietet. Das Bundesverwaltungsgericht enthält sich 

deshalb einer Prüfung der gerügten kompetenzbedingten Verfassungswid-

rigkeit der PMT-Gesetzgebung. 

https://www.humanrights.ch/de/ipf/initiativen-parlament/bundesgesetze-zur-terrorbekaempfung/polizeiliche-massnahmen-chronologie/
https://www.humanrights.ch/de/ipf/initiativen-parlament/bundesgesetze-zur-terrorbekaempfung/polizeiliche-massnahmen-chronologie/

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Anzumerken bleibt, dass es den gegebenenfalls in ihrer verfassungsrecht-

lichen Regelungskompetenz beschnittenen Kantonen freisteht, beim Bun-

desgericht gemäss Art. 189 Abs. 3 BV und Art. 120 Abs. 1 Bst. a BGG eine 

Feststellungsklage im Rahmen eines Kompetenzkonflikts einzureichen, 

wobei auch eine entsprechende Feststellung durch das Bundesgericht auf-

grund von Art. 190 BV keine unmittelbare Rechtswirkung hätte (MOHLER, 

PMT-Gesetz, S. 69). 

5.  

5.1 Wie dargelegt, werden in der Beschwerde sodann formelle Rügen er-

hoben, welche in einem nächsten Schritt vorab zu beurteilen sind. Es gilt 

zu prüfen, ob die Vorinstanz – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht 

– seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt hat. 

5.2 Der Beschwerdeführer führt aus, die Vorinstanz sei in ihrer Verfügung 

vom 17. November 2023 nicht auf seine Rügen und Argumente – insbe-

sondere zur fehlenden Verfassungsgrundlage des BWIS und zu den Teil-

voraussetzungen von Art. 23e ff. BWIS – eingegangen. Ebenso wenig 

habe sie die eingereichten Unterlagen zu seinem kooperativen Verhalten 

gegenüber den Behörden berücksichtigt. Indem die Vorinstanz seine Vor-

bringen nicht hinreichend geprüft, gewürdigt oder sonst angemessen in 

ihre Entscheidfindung einbezogen habe, habe sie seinen Anspruch auf 

rechtliches Gehör verletzt, was aufgrund der formellen Natur dieses An-

spruchs und der besonders schwerwiegenden Verletzung zur Aufhebung 

der angefochtenen Verfügung führen müsse. Zudem sei ihm die Einsicht-

nahme in potentiell entscheidrelevante Unterlagen in willkürlicher Weise 

verweigert worden. Infolgedessen sei es ihm nicht möglich gewesen, sei-

nen Anspruch auf rechtliches Gehör wirksam auszuüben und zu den gegen 

ihn erhobenen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Der Beschwerdeführer 

macht damit einerseits eine Verletzung der behördlichen Prüfungs- und Be-

gründungspflicht (Art. 32 Abs. 1 resp. Art. 35 Abs. 1 VwVG) geltend. Ande-

rerseits rügt er eine Verletzung seines Rechts auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. 

VwVG) sowie, daraus folgend, seines Äusserungsrechts (Art. 30 Abs. 1 

VwVG). 

5.3 In Bezug auf Letzteres ist festzustellen, dass das Bundesverwaltungs-

gericht mit einlässlich begründeter Zwischenverfügung vom 31. Januar 

2024 (Akten im Beschwerdeverfahren [BVGer-act.] 16) feststellte, dass be-

züglich der durch die Vorinstanz vorgenommenen Schwärzungen in den 

Akten betreffend hängige und abgeschlossene Straf- und Verwaltungsver-

fahren von Drittpersonen gewichtige private Interessen der Betroffenen am 

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Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte und das öffentliche Interesse am Schutz 

der Integrität von noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchungen 

betreffend schwerwiegende Delikte das ebenfalls erhebliche private Inte-

resse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Einsicht überwie-

gen. Da ihm im vorinstanzlichen Verfahren der Inhalt unter Wahrung dieser 

Geheimhaltungsinteressen unter anderem durch Zusammenfassungen zur 

Kenntnis gebracht worden ist, liegt diesbezüglich keine Verletzung des 

Rechts auf Akteneinsicht vor. Gleichzeitig stellte das Bundesverwaltungs-

gericht fest, dass in Bezug auf die Verweigerung der Einsicht in die von der 

Vorinstanz als verwaltungsintern klassifizierten Akten (Beilagen des 

Schreibens des Sozialamts vom 10. August 2023 [fedpol-act. 4082 ff.]) teil-

weise das Akteneinsichtsrecht verletzt wurde, indem die Vorinstanz ge-

wisse Aktenstücke unzutreffend als verwaltungsintern klassifizierte und da-

rauf zum Nachteil des Beschwerdeführers abstellte, ohne dass er diese 

hätte einsehen und dazu Stellung nehmen können. Aufgrund von überwie-

genden Geheimhaltungsinteressen brachte das Bundesverwaltungsge-

richt dem Beschwerdeführer den Inhalt dieser Aktenstücke in zusammen-

gefasster Form zur Kenntnis und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme 

und Bezeichnung von Gegenbeweismitteln. Durch die nachgeholte Ge-

währung des rechtlichen Gehörs, aufgrund der vollen Kognition des Bun-

desverwaltungsgerichts im vorliegenden Verfahren (Art. 49 VwVG) sowie 

der gesamthaft betrachtet nicht besonders schwerwiegenden Verletzung 

der Parteirechte und schliesslich auch aus Gründen der Verfahrensökono-

mie beziehungsweise -beschleunigung betrachtete und betrachtet das Ge-

richt die erfolgte Gehörsverletzung damit als geheilt. Zur näheren Begrün-

dung wird auf die Zwischenverfügung vom 31. Januar 2024 verwiesen. So-

mit erübrigen sich weitere Ausführungen zum Akteneinsichtsrecht und es 

ist auf die gerügte Gehörsverletzung in Bezug auf die Prüfungs- und Be-

gründungspflicht einzugehen. 

5.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt von der Behörde, dass sie 

die Vorbringen des Betroffenen tatsächlich hört, ernsthaft prüft und in ihrer 

Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (Art. 32 Abs. 1 VwVG). Die 

Begründung (Art. 35 Abs. 1 VwVG) muss so abgefasst sein, dass die be-

troffene Person den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten 

kann. Sie muss wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen 

sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. 

Nicht erforderlich ist, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunk-

ten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrück-

lich widerlegt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 137 II 266 E. 3.2; 136 I 184 E. 2.2.1). 

Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren 

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Seite 11 

zweimal das rechtliche Gehör gewährt (fedpol-act. 3950 ff. und 4097 ff.). 

Er konnte am Beweisverfahren mitwirken und erhielt einen auf 50 Seiten 

begründeten Entscheid. In der angefochtenen Verfügung werden in Bst. Q 

sämtliche Einwände seinerseits aufgelistet und auch seine vorgebrachte 

Kooperation mit den Behörden wird berücksichtigt (Ziffern 50-51). Dass der 

Beschwerdeführer die vorinstanzliche Würdigung seines Verhaltens nicht 

teilt, beschlägt nicht die Frage der formellen Richtigkeit der angefochtenen 

Verfügung, sondern deren materielle Beurteilung. Die entscheidwesentli-

chen Faktoren und diesbezüglichen Vorbringen wurden durch die Vo-

rinstanz festgestellt und gewürdigt, sodass der Beschwerdeführer den Ent-

scheid sachgerecht anfechten konnte. Folglich liegt keine Verletzung der 

Prüfungs- oder der Begründungspflicht vor. Infolge Heilung der festgestell-

ten Verletzung des Akteneinsichtsrechts und mangels anderweitiger Ge-

hörsverletzungen fällt eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung aus 

formellen Gründen ausser Betracht, weshalb nachfolgend auf die materiel-

len Rügen einzugehen ist. 

6.  

6.1 Gemäss Art. 23f Abs. 1 i.V.m. Art. 23i und 23j BWIS verfügt das fedpol 

auf Antrag der zuständigen kantonalen oder kommunalen Behörde nach 

Anhörung des NDB beziehungsweise auf Antrag des NDB nach Anhörung 

des betroffenen Kantons gegenüber einem terroristischen Gefährder Mas-

snahmen nach Art. 23k-23q BWIS, wenn der von ihm ausgehenden Ge-

fährdung mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnahmen so-

wie Massnahmen des Kinder- und Erwachsenenschutzes voraussichtlich 

nicht wirksam begegnet werden kann, Massnahmen der allgemeinen Ge-

fahrenabwehr durch die Kantone nicht ausreichend sind und keine Ersatz-

massnahme oder freiheitsentziehende Zwangsmassnahme nach der Straf-

prozessordnung angeordnet wurde, die dieselbe Wirkung hat wie eine 

Massnahme nach den Art. 23k-23q BWIS. 

6.2  

6.2.1 Im Einzelnen kann das fedpol gemäss Art. 23k-q BWIS gegenüber 

einer terroristischen Gefährderin oder einem terroristischen Gefährder an-

ordnen, sich regelmässig bei einer von der antragstellenden Behörde be-

zeichneten kantonalen oder kommunalen Stelle persönlich zu melden und 

Gespräche mit einer oder mehreren Fachpersonen zu führen (Melde- und 

Gesprächsteilnahmepflicht, Art. 23k BWIS); ihr oder ihm verbieten, mit be-

stimmten Personen oder Personengruppen direkt oder über Drittpersonen 

Kontakt zu haben (Kontaktverbot, Art. 23l BWIS); ihr oder ihm verbieten, 

ein zugewiesenes Gebiet zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet oder 

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Seite 12 

eine bestimmte Liegenschaft zu betreten (Ein- und Ausgrenzung, Art. 23m 

BWIS); ihr oder ihm verbieten, aus der Schweiz auszureisen (Ausreisever-

bot, Art. 23n BWIS); ihr oder ihm verbieten, eine bestimmte, von der an-

tragstellenden Behörde bezeichnete Liegenschaft oder Einrichtung zu ver-

lassen (Eingrenzung auf eine Liegenschaft, Art. 23o BWIS); zum Vollzug 

der Massnahmen nach den Art. 23k ff. BWIS eine elektronische Überwa-

chung oder Lokalisierung über Mobilfunk anordnen (elektronische Überwa-

chung und Mobilfunklokalisierung, Art. 23q BWIS). 

6.2.2 Die Dauer einer Massnahme ist – mit Ausnahme der vorliegend nicht 

verfahrensgegenständlichen Eingrenzung auf eine Liegenschaft – auf 

sechs Monate begrenzt (Art. 23g Abs. 1 und Art. 23o Abs. 5 BWIS). Sie 

kann aufgrund desselben Gefährdungstatbestands einmalig um maximal 

sechs Monate verlängert (vgl. Art. 23g Abs. 1 und 2 BWIS) und bei Vorlie-

gen wichtiger Gründe sistiert werden (Art. 23j Abs. 3 BWIS). Die Massnah-

men sowie eine allfällige Widerhandlung dagegen werden im automatisier-

ten Polizeifahndungssystem (RIPOL) ausgeschrieben (Art. 23j Abs. 2 

BWIS). 

6.3  

6.3.1 Als terroristischer Gefährder gilt eine Person gemäss der Legaldefi-

nition in Art. 23e Abs. 1 BWIS dann, wenn aufgrund konkreter und aktueller 

Anhaltspunkte davon ausgegangen werden muss, dass sie oder er eine 

terroristische Aktivität ausüben wird.  

6.3.2 Als terroristische Aktivität gelten Bestrebungen zur Beeinflussung 

oder Veränderung der staatlichen Ordnung, die durch die Begehung oder 

Androhung von schweren Straftaten oder mit der Verbreitung von Furcht 

und Schrecken verwirklicht oder begünstigt werden sollen (Art. 23e Abs. 2 

BWIS). Der Begriff wurde aus Art. 19 Abs. 2 Bst. a NDG ins BWIS über-

nommen. Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zum PMT-Gesetz fallen 

darunter namentlich auch bereits Vorkehrungen zur Finanzierung oder lo-

gistischen Unterstützung von terroristischen Organisationen oder zur 

Schleusung beziehungsweise Erleichterung der Ein- oder Durchreise einer 

Terroristin oder eines Terroristen in die beziehungsweise durch die 

Schweiz. Gleiches gilt für Vorkehrungen, sich einem terroristischen Netz-

werk, einer terroristischen Organisation oder Gruppierung anzuschliessen 

oder sich sonst wie mit Terroristinnen und Terroristen im In- und Ausland 

zu vernetzen. Weiter liegt eine terroristische Aktivität auch dann vor, wenn 

eine Person Propagandaaktionen organisiert oder sich für die Anwerbung 

zum oder die Förderung von Terrorismus einsetzt (BBl 2019 4783 ff.). 

F-6954/2023 

Seite 13 

Die vorstehende Aufzählung korrespondiert mit dem Straftatbestand in 

Art. 74 Abs. 4 NDG, wonach sich strafbar macht, wer sich auf dem Gebiet 

der Schweiz an einer nach Art. 74 Abs. 1 NDG verbotenen Organisation 

oder Gruppierung beteiligt, sie personell oder materiell unterstützt, für sie 

oder ihre Ziele Propaganda organisiert, für sie anwirbt oder ihre Aktivitäten 

auf andere Weise fördert. Hinsichtlich Art. 260ter des Strafgesetzbuches 

vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0), welcher die Beteiligung an und 

die Unterstützung einer kriminellen oder terroristischen Organisation unter 

Strafe stellt, stufte das Bundesgericht bereits das Bereitstellen von Web-

sites zur Unterstützung der Propaganda einer terroristischen Organisation 

oder die Bewirtschaftung von Internetforen im Zusammenhang mit 

Dschihadisten-Netzwerken als strafbare Unterstützungshandlungen ein 

(Urteil des BGer 6B_645/2007 vom 2. Mai 2008 E. 7.3.3.2). Ebenfalls unter 

diesen Straftatbestand fallen das Liefern von Waffen an eine terroristische 

Organisation, das Verwalten von Vermögenswerten oder andere logisti-

sche Hilfeleistungen von Aussenstehenden. Blosse Sympathisanten hin-

gegen erfüllen den genannten Tatbestand nicht (BGE 133 IV 58 E. 5.3.1; 

Urteil des BGer 6B_1104/2016 vom 7. März 2017 E. 1.3.3). Seit dem 1. Juli 

2021 kennt das StGB sodann den Tatbestand der Anwerbung, Ausbildung 

und Reisen im Hinblick auf eine terroristische Straftat (Art. 260sexies StGB). 

Die mit den Massnahmen gemäss Art. 23k ff. BWIS bezweckte Terroris-

musprävention darf freilich nicht als Vorwand dienen, um bestimmte Mei-

nungen, Glaubensrichtungen, Einstellungen oder Überzeugungen zu un-

terdrücken. Mithin dürfen keine PMT-Massnahmen verfügt werden, die sich 

allein gegen die rechtmässige Ausübung einer religiösen, weltanschauli-

chen oder politischen Tätigkeit richten. Glaubens- und Meinungsäusserun-

gen wie auch politische Aktivitäten, mit welchen Veränderungen des Staa-

tes und der Gesellschaft angestossen werden sollen, fallen jedenfalls so-

lange nicht unter den Begriff «terroristische Aktivität», als sie sich innerhalb 

der Schranken der Rechtsordnung bewegen (vgl. BBI 2019 4785). 

6.3.3 Konkrete Anhaltspunkte für eine terroristische Aktivität liegen vor, 

wenn sich entsprechende Befürchtungen durch eigentliches Verhalten der 

betroffenen Person begründen und durch weitere Tatsachen erhärten las-

sen. Konkrete Anhaltspunkte legen den Schluss nahe, dass es in abseh-

barer Zeit zu einer terroristischen Aktivität im oben dargelegten Sinne kom-

men könnte. Es braucht aber (noch) nicht klar zu sein, an welchem Ort, zu 

welcher Zeit oder auf welche Weise diese Aktivität erfolgen wird. Die ver-

fügende Behörde hat gestützt auf das bisherige Verhalten der betroffenen 

Person die Wahrscheinlichkeit einer möglichen künftigen Deliktsbegehung 

F-6954/2023 

Seite 14 

darzulegen. Eine solche Einschätzung ist erfahrungsgemäss mit prognos-

tischen Unsicherheiten verbunden (vgl. BBl 2019 4784). 

Als aktuell sind entsprechende Anhaltspunkte dann zu qualifizieren, wenn 

sie zum Zeitpunkt der Anordnung einer Massnahme (noch) vorliegen. Zeit-

lich weit zurückliegende Tatsachen, die zum massgebenden Zeitpunkt 

nicht mehr sicherheitsrelevant sind, können für sich genommen nicht mehr 

zur Begründung einer terroristischen Gefährdung im Sinne von Art. 23e 

Abs. 1 BWIS angeführt werden (BBl 2019 4784). 

Die bundesrätliche Botschaft benennt als konkrete und aktuelle Anhalts-

punkte für eine terroristische Aktivität beispielsweise den Rückzug einer 

Person aus ihren gewohnten sozialen Strukturen unter Hinwendung zu ei-

nem Umfeld, in welchem zu terroristischer Gewalt aufgerufen, diese ver-

herrlicht oder gerechtfertigt wird; die Äusserung von Verständnis für terro-

ristische Taten unter Inkaufnahme einer negativen Beeinflussung Dritter; 

Bestrebungen, sich zu terroristischen Zwecken mit anderen zusammenzu-

schliessen oder in Konfliktgebiete zu reisen; und schliesslich auch Verhal-

ten auf Sozialen Medien – namentlich das Erstellen von Profilen sowie das 

«Liken» oder Verlinken vorbestehender Inhalte –, welches zur Stärkung 

terroristischer Organisationen beziehungsweise zur Verbreitung von deren 

Ideologie beiträgt und dadurch Personen zu schweren Straftaten oder zur 

Ausreise zwecks Teilnahme an Kampfhandlungen verleiten kann 

(BBl 2019 4784 f.). 

6.4 Das dargelegte Erfordernis aktueller und konkreter Anhaltspunkte für 

die Ausübung einer terroristischen Aktivität im Sinne von Art. 23e BWIS 

fungiert als notwendige Voraussetzung für sämtliche präventiv-polizeili-

chen Massnahmen gemäss BWIS. Fehlt es an einer aktuellen und konkre-

ten Gefährdung in diesem Sinne, erweisen sich PMT-Massnahmen als un-

begründet und somit unzulässig. Mithin kommt diesfalls keine der Mass-

nahmen nach Art. 23k–23q BWIS in Betracht. Gleichzeitig ist eine aktuelle 

und konkrete Gefährdung im Sinne von Art. 23e und 23f BWIS hinreichend 

für die Begründung jedweder PMT-Massnahme gemäss BWIS – mit Aus-

nahme des Ausreiseverbots, der Eingrenzung auf eine Liegenschaft sowie 

der elektronischen Überwachung und Mobilfunklokalisierung, welche nach 

Art. 23n, 23o respektive 23q jeweils zusätzlichen Voraussetzungen unter-

liegen, jedoch allesamt nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bil-

den. Entsprechend bestimmt sich die Begründetheit des vorliegend gegen 

den Beschwerdeführer verfügten Massnahmenpakets (Gesprächsteilnah-

mepflicht, Kontaktverbote und Ausgrenzung) einheitlich danach, ob 

F-6954/2023 

Seite 15 

aktuelle und konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass dieser eine ter-

roristische Aktivität ausüben wird. 

6.5 Dem fedpol kommt als zuständige Fachbehörde aufgrund seiner Sach-

nähe bei der konkreten Würdigung der aktuellen und konkreten Gefähr-

dung ein gewisser Ermessensspielraum zu (vgl. auch BBl 2019 4784). Ver-

waltungsbehörden können durch den sachlich engen Zuständigkeitsbe-

reich innerhalb ihres Spezialgebiets laufend neue Informationen sammeln. 

Ihre Fachressourcen sind nur schon deshalb grösser als jene der Gerichte, 

die sich nur im Streitfall mit einer bestimmten Materie beschäftigen (ANJA 

MARTINA BINDER, Expertenwissen und Verfahrensgarantien, Diss. Zürich 

2016, S. 87). Bei sicherheitspolizeilichen Einschätzungen, zu denen die 

verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens – wie vorliegend – 

besser in der Lage ist, auferlegt sich das Bundesverwaltungsgericht eine 

gewisse Zurückhaltung und weicht nicht ohne Not von deren Einschätzung 

ab (vgl. ausführlich dazu BVGE 2019 VII/5 E. 6.4; vgl. ferner BVGE 

2008/18 E. 4; Urteile des BVGer F-349/2016 vom 10. Mai 2019 E. 6.4; 

C-1124/2006 vom 21. August 2009 E. 4.4). Die konkretisierende Definition 

des Massstabs für sicherheitsrelevante Bedenken obliegt den Verwal-

tungsbehörden und nicht dem Bundesverwaltungsgericht. Soweit die Über-

legungen der Vorinstanz sachgerecht erscheinen, ist nicht in deren Ermes-

sen einzugreifen (Urteil des BGer 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 5.1.2; 

Urteil des BVGer F-3219/2020 vom 24. Januar 2022 E. 9.2). 

7.  

7.1 Die Verfügung vom 17. November 2023 verpflichtet den Beschwerde-

führer gestützt auf Art. 23k Abs. 1 BWIS zur Teilnahme an regelmässigen 

Gesprächen mit einer oder mehreren Fachpersonen. Ausserdem wurde 

dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 23l BWIS verboten, mit neun Per-

sonen persönlich, telefonisch, schriftlich oder auf elektronischem Weg di-

rekt oder indirekt in Kontakt zu treten oder in anderer Weise mit ihnen zu 

verkehren. Schliesslich verbietet ihm die angefochtene Verfügung gestützt 

auf Art. 23m Abs. 1 BWIS, die Parzelle (…) an der (…) in (…) zu betreten 

beziehungsweise sich auf dieser aufzuhalten. 

7.2 Vorab ist festzustellen, dass für die gegen den Beschwerdeführer ver-

fügten präventiv-polizeilichen Massnahmen ein kantonaler Antrag im Sinne 

von Art. 23i BWIS der (…) Polizei vom 11. Januar 2023 (fedpol-act. 2925 

ff.) vorlag und der NDB am 2. Juni und am 18. August 2023 (fed-

pol-act. 3926 ff. und 4095 ff.) nach Massgabe von Art. 23j Abs. 1 BWIS an-

gehört wurde. Die drei Massnahmen wurden in Übereinstimmung mit 

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Seite 16 

Art. 23g Abs. 1 BWIS für jeweils sechs Monate verfügt und im RIPOL aus-

geschrieben (Art. 23j Abs. 2 BWIS). Mit dem fedpol hat die gemäss Art. 23g 

Abs. 1 BWIS gesetzlich zuständige Behörde die Massnahmen verfügt. De-

ren Begründetheit bestimmt sich wie dargelegt nach Massgabe von 

Art. 23e BWIS, wonach es konkreter und aktueller Anhaltspunkte bedarf, 

dass die betreffende Person eine terroristische Aktivität ausüben wird 

(dazu vorne E. 6.4). 

7.3  

7.3.1 Die Vorinstanz führte in der angefochtenen Verfügung zunächst hin-

sichtlich der allgemeinen Gefährdungslage aus, dass der IS eine in der 

Schweiz verbotene Organisation sei, welche terroristische Aktivitäten pro-

pagiere, unterstütze oder in anderer Weise fördere und damit die innere 

oder äussere Sicherheit der Schweiz konkret bedrohe. Die vom IS ausge-

hende Terrorbedrohung für die Schweiz werde vom NDB immer noch als 

erhöht beurteilt. Das wahrscheinlichste Terrorszenario sei gemäss NDB 

derzeit ein Gewaltakt, der von einem dschihadistisch inspirierten Einzeltä-

ter mit einfachstem Modus Operandi verübt werde. Einzelne radikalisierte 

Häftlinge würden sich gemäss Einschätzung des NDB nach ihrer Haftent-

lassung wieder im angestammten Umfeld in der islamistischen Szene be-

wegen und ihre problematische Gesinnung verbreiten. 

7.3.2 Der Beschwerdeführer habe sich in seinem Heimatsstaat (…) als Ju-

gendlicher radikalisiert und sich dort und in (…) an schwerwiegenden ter-

roristischen Handlungen beteiligt. Es bestünden konkrete Anhaltspunkte, 

dass seine (…) Verletzung Folge einer Beteiligung an kämpferischen 

Handlungen sei. Seine mutmassliche Bereitschaft, das Leben für die ge-

waltsamen Ziele des IS aufzuopfern, weise auf eine damals besonders 

stark ausgeprägte fanatische Gesinnung hin. Er habe gegenüber einem 

Dritten die Handlungsanweisung erteilt, eine nicht identifizierte Person für 

ihn zu enthaupten. Seine menschenverachtende Gesinnung sei besonders 

im Austausch mit Gleichgesinnten zum Ausdruck gekommen, indem er mit 

der Teilnahme an terroristischen Angriffen geprahlt und geäussert habe, 

dass «Ungläubige» einzig dafür gut seien, enthauptet zu werden. Er habe 

in der Schweiz Anschlagspläne mit einem Exponenten der oberen Befehls-

struktur des IS für Europa geschmiedet und sich durch das Hinwirken auf 

eine mediale Vernetzung von Gleichgesinnten und die Bestärkung Dritter, 

sich dem bewaffneten Kampf des IS anzuschliessen, aktiv und in mehrfa-

cher Weise für die Verbreitung und Stärkung des IS eingesetzt. Er sei in-

nerhalb der Befehlsstruktur des IS für die Geldbeschaffung tätig gewesen, 

was das finanzielle Potenzial des IS gestärkt habe, und habe an der 

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Seite 17 

Schlepperei von Gleichgesinnten mitgewirkt, die das Ziel verfolgten, IS-

Strukturen in Europa zu etablieren oder weiter zu festigen. Für seine Taten 

habe er weder Einsicht noch Reue gezeigt. 

7.3.3 Der Beschwerdeführer halte sich seit der Eröffnung der Moschee des 

Islamischen Kulturvereins (nachfolgend: IKV) im Jahr 2021 regelmässig 

dort auf, wobei seine Rolle unklar sei. Über den Verein stehe er mit 

xxxxxxxxxxxxxxxxxx in Verbindung, gegen welchen eine Strafuntersu-

chung wegen IS-Propaganda beziehungsweise wegen Delikten im Zusam-

menhang mit Terrorismus eröffnet worden sei. Auch ein verurteilter IS-

Rückkehrer aus Syrien, xxxxxxxxxxxx, gehöre seinem Umfeld an. Der 

Rückkehrer habe in der Schweiz versucht, Interessierte für Aktivitäten zu 

Gunsten des IS zu gewinnen, und habe sich bereits in der Vergangenheit 

negativ durch Gleichgesinnte beeinflussen lassen. Gegen xxxxxxxxxxxxx, 

eine weitere Person aus dem Umfeld des Beschwerdeführers, sei ebenfalls 

eine Strafuntersuchung wegen Delikten im Zusammenhang mit Terroris-

mus beziehungsweise IS-Unterstützung hängig. Dieser sei in sein Heimat-

land ausgereist, mutmasslich um sich einer Strafverfolgung in der Schweiz 

zu entziehen. Über das Internet teile er weiterhin terroristische Propaganda 

und stehe mit Gleichgesinnten in Kontakt. Gemäss Vorinstanz sei wahr-

scheinlich nur ein kleiner Teil des Umfelds des Beschwerdeführers terroris-

tisch motiviert. Der wesentliche Teil würde jedoch entweder eine gewaltaf-

fine, islamistische Ideologie teilen, damit sympathisieren oder die Ideolo-

gieverbreitung in Kauf nehmen. Anhaltspunkt für diese Einschätzung des 

Umfelds sei die Einladung B._______ zu einer Veranstaltung des IKV. 

B._______ sei ein islamistischer Protagonist und bekannt für die internati-

onal agierende Koranverteilaktion «LIES!». Die Aktion sei durch die in 

Deutschland ansässige Vereinigung «Die wahre Religion» (nachfolgend: 

DWR) organisiert worden. Dem deutschen Verfassungsschutz hätten be-

treffend «LIES!» und DWR im Jahr 2015 vermehrt Hinweise auf Personen 

vorgelegen, die zunächst an den Koranverteilaktionen teilnahmen und sich 

danach an den Kämpfen in Syrien beteiligten, weshalb «LIES!» sowie 

DWR im Jahr 2016 durch das Bundesinnenministerium verboten worden 

seien. Die Verteilaktion und die Vereinigung DWR hätten in Verdacht ge-

standen, als ideologische Wegbereiter von Radikalismus und Terrorismus 

zu wirken. Es sei anzunehmen, dass die Koranverteilaktion «LIES!» auch 

in der Schweiz zur Radikalisierung beziehungsweise zur Rekrutierung von 

terroristischen Reisenden gedacht war und dazu beitrug. 

7.3.4 Bezüglich drohender terroristischer Aktivitäten führte die Vorinstanz 

aus, dass die Dynamiken im Umfeld des Beschwerdeführers schwer 

F-6954/2023 

Seite 18 

fassbar seien. Klar sei, dass sein Umfeld für die gewaltsame islamistische 

Ideologie empfänglich sei, durch welche sich zahlreiche Personen aus Eu-

ropa zu schweren Straftaten hätten verleiten lassen. In der Vergangenheit 

habe der Beschwerdeführer Personen aus seinem Umfeld eine rücksichts-

lose terroristische Gewaltstrategie aufgedrängt. Es bestünden keinerlei An-

haltspunkte, dass er sich von der gewaltsamen Ideologie des IS distanziert 

hätte, weshalb davon ausgegangen werden müsse, dass er auch zukünftig 

zur Radikalisierung von Personen aus seinem Umfeld beitragen und diese 

zu terroristischer Propaganda bestärken beziehungsweise Propagandaak-

tionen organisieren, diese vernetzen oder für den IS anwerben und sich so 

für die Förderung des IS oder verwandter Organisationen einsetzen werde. 

Zwischen den terroristischen Handlungen des Beschwerdeführers in der 

Vergangenheit und dessen fortbestehenden problematischen Beziehun-

gen sowie der bestehenden Nähe zur gewaltsamen Ideologie des IS be-

stehe ein direkter sachlicher Zusammenhang, sodass angesichts seines 

heutigen Verhaltens die früheren Handlungen auch heute als rechtserheb-

lich und aktuell einzustufen seien. Insgesamt könne daher nicht von einer 

blossen radikalen Gesinnung ausgegangen werden und die von ihm aus-

gehende Gefahr dürfe nicht in Kauf genommen werden. Die PMT-Gesetz-

gebung sei mitunter auf Personen zugeschnitten, die im Zusammenhang 

mit terroristischen Straftaten verurteilt wurden und nach der Verbüssung 

ihrer Strafe weiterhin ein Sicherheitsrisiko darstellen, aber aufgrund des 

Rückschiebungsverbots vorübergehend nicht in den Heimat- oder Her-

kunftsstaat ausgeschafft werden können. In derartigen Konstellationen be-

stehe mit Blick auf den Schutz der Bevölkerung und des Staats ein grosses 

öffentliches Interesse an der Anordnung präventiv-polizeilicher Massnah-

men. 

7.4  

7.4.1 Der Beschwerdeführer rügt in Bezug auf Art. 23e Abs. 1 BWIS im We-

sentlichen, dass sich die Vorinstanz auf Vorfälle beziehe, welche bereits 

mehrere Jahre zurücklägen, was keine hinreichende Begründung für die 

Annahme aktueller Anhaltspunkte darstelle. Er habe dafür eine langjährige 

Haftstrafe in der Schweiz verbüsst und sei bedingt entlassen worden. Zu-

dem habe er sich seit der Haftentlassung nichts mehr zuschulden kommen 

lassen und stehe mit zahlreichen Organisationen, Fachstellen und kanto-

nalen Behörden in regelmässigem Austausch, welche ihm allesamt einen 

positiven Verlauf und ein zuvorkommendes sowie kooperatives Verhalten 

attestieren würden. Durch seine Namensänderung habe er eindrücklich 

seinen Willen untermauert, die Integrationsbemühungen über seine religi-

öse Weltanschauung zu stellen. Auch die Kontakte zu möglichen 

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Seite 19 

Sympathisanten des IS und zu Personen, gegen welche Strafverfahren in 

Bezug auf Terrorismusaktivitäten eröffnet worden seien, seien nicht ausrei-

chend. Ebenso wenig seine Teilnahme am «Iman Boost Weekend». Die 

blosse Teilnahme an einem religiösen Anlass sei gemäss Art. 15 Abs. 2 BV 

verfassungsrechtlich gewährleistet. Im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit 

als Sprachlehrer beim IKV habe er im Vorfeld mit dem Sozialamt Rückspra-

che gehalten und um ausdrückliche Genehmigung gebeten. Das Sozialamt 

habe ihn unterstützt. Er habe die Behörden stets transparent über die Tä-

tigkeit als Sprachlehrer informiert und diese ohnehin per Ende 2022 been-

det. Im Situationsbericht der Beratungs- und Anlaufstelle für Extremismus 

und Gewaltfragen Schweiz (nachfolgend: BEGS) vom August 2022 werde 

zudem erwähnt, dass «wenig Anzeichen für heikle oder gar gefährliche 

Entwicklungen hinsichtlich Radikalisierung oder gewalttätigen Extremis-

mus» bestünden. 

7.4.2 Mit seiner Entlassung aus der Haft am 24. März 2017 verfügte das 

Migrationsamt des Kantons (…) zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit 

und Ordnung eine Eingrenzung des Beschwerdeführers (fed-

pol-act. 2825 ff.), welche es ihm verunmöglichte, die Moschee des Islami-

schen Zentrums (…) zu besuchen. Dies aufgrund der dort verkehrenden 

Personen, welche der gewaltaffinen islamistischen Ideologie zugeordnet 

wurden. Die Eingrenzung wurde damit begründet, dass nicht ausgeschlos-

sen werden könne, dass der Beschwerdeführer die freitäglichen Gebets-

gänge dazu missbrauche, sich dort mit Extremisten zu treffen. Mit Urteil 

vom 19. Dezember 2017 bestätigte das kantonale Obergericht die Recht-

mässigkeit der Eingrenzung, wobei es sie bis zum 7. Mai 2018 befristete 

(fedpol-act. 3413 ff.). 

7.4.3 Mit Entscheid vom 6. April 2017 (fedpol-act. 3585) verfügte die Vor-

instanz aufgrund der vom Beschwerdeführer nach wie vor ausgehenden 

konkreten Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit gestützt auf 

Art. 68 AIG seine Ausweisung, wobei sie den Vollzug aufgrund des Non-

Refoulement-Prinzips aufschob. Die Ausweisungsverfügung erwuchs un-

angefochten in Rechtskraft. 

7.4.4 Mit Urteil vom 31. Oktober 2017 (SK.2017.10; fedpol-act. 3453 ff.) 

sprach das Bundesstrafgericht den Beschwerdeführer schuldig wegen Be-

teiligung an der kriminellen Organisation IS, Förderung und versuchter För-

derung des rechtswidrigen Aufenthalts in der Schweiz und auferlegte ihm 

eine Freiheitstrafe von drei Jahren und acht Monaten. Dem Urteil lässt sich 

entnehmen, dass seine Beteiligung an der terroristischen Organisation IS 

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Seite 20 

in seiner intensiven aktivistischen, koordinativen und logistischen Tätigkeit, 

insbesondere dem Hinarbeiten auf einen nicht näher definierten Anschlag 

in Europa, zum Ausdruck kam. Nachweislich manifestiert hatten sich seine 

terroristischen Handlungen zusätzlich in der Bestärkung Dritter, sich für 

den IS einzusetzen; in der Geldbeschaffung zu terroristischen Zwecken; in 

der Vermittlerrolle zwischen IS-Einheiten; in der Schlepperei von Gleichge-

sinnten mit gewaltbereitem Hintergrund und mit dem Ziel, den IS und ent-

sprechende Strukturen und Aktivitäten in Europa zu etablieren; sowie 

durch sein Hinwirken auf die mediale Vernetzung Dritter. Gestützt auf die 

Auswertung der Kommunikation des Beschwerdeführers auf Facebook, 

WhatsApp und Skype stellte das Gericht fest, dass sich der Beschwerde-

führer vor seiner Einreise in die Schweiz im (…) und in (…) aktiv an terro-

ristischen Handlungen beteiligt hatte und dass seine (…) Verletzung wahr-

scheinlich auf seine dortigen kämpferischen Handlungen zurückzuführen 

ist. Innerhalb des IS nahm der Beschwerdeführer eine Stellung auf mittlerer 

hierarchischer Ebene ein und manipulierte in negativer Hinsicht zwei wei-

tere (…), welche ihrerseits zu Freiheitsstrafen von je drei Jahren und sechs 

Monaten verurteilt wurden. 

7.4.5 Am 5. September 2021 wurde in (…) die Moschee des IKV eröffnet 

(fedpol-act. 2820) und es bestehen gemäss Massnahmenantrag der (…) 

Polizei vom 11. Januar 2023 Hinweise darauf, dass der Beschwerdeführer 

neben sechs weiteren Personen (C._______, D._______, E._______, 

F._______, G._______ und H._______) eine der treibenden Kräfte hinter 

der Moschee ist (vgl. fedpol-act. 2806; 2925 ff.; 2932). Jedenfalls gab der 

Beschwerdeführer selbst an, zu F._______, G._______ und H._______ 

engen Kontakt zu pflegen, was – nebst seiner dargelegten Vorgeschichte 

und seiner 2022 für den Verein ausgeübten Tätigkeit als Sprachlehrer – die 

Annahme eines Engagements für den IKV stützt. Bei H._______ handelt 

es sich nämlich um den Vereinspräsidenten und bei G._______ um den 

Kassier (fedpol-act. 3327). Die Moschee wird – wie aus dem Amtsbericht 

der (…) Polizei vom 17. März 2023 (nachfolgend: Amtsbericht; fedpol-

act. 2968 ff.) hervorgeht – unter anderem regelmässig von Personen fre-

quentiert, die wegen Delikten im Zusammenhang mit Terrorismus verurteilt 

wurden oder gegen welche seit 2018, 2020 respektive 2021 entspre-

chende Strafverfahren hängig sind (fedpol-act. 2333; 2463; 2467). 

7.4.6 Der IKV organisierte sodann vom 2. bis 3. September 2022 ein «Iman 

Boost Weekend» (fedpol-act. 2828), an welchem der Beschwerdeführer 

als eine von rund 120 Personen teilnahm (fedpol-act. 2980). Als Gastred-

ner wurde der in Deutschland ansässige deutsch-marokkanische 

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Seite 21 

B._______ (alias I._______) eingeladen, welcher im Zusammenhang mit 

der in Deutschland verbotenen Koranverteilaktion «LIES!» als islamisti-

scher Protagonist bekannt ist. Einer der Moscheebetreiber, C._______, zu 

welchem der Beschwerdeführer gemäss Amtsbericht ein vertrautes Ver-

hältnis pflegt, stand in engem Kontakt zu B._______, holte diesen jeweils 

vom Hotel ab und bezahlte das Hotelzimmer. Auch die Moscheebetreiber 

F._______ und E._______ traten öffentlich mit B._______ in Erscheinung 

(fedpol-act. 2978; 2981). «LIES!» sowie DWR wurden in Deutschland im 

Jahr 2016 durch das Bundesinnenministerium verboten, da sich die DWR 

gegen die verfassungsmässige Ordnung sowie gegen den Gedanken der 

Völkerverständigung richte (Organisationsverbot des Bundesministeriums 

des Innern gegen die Vereinigung „Die wahre Religion“ alias „LIES! Stif-

tung“/„Stiftung LIES“ vom 15. November 2016 

[https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichun-

gen/2016/eckpunkte-verbotsverfuegung-dwr_de.pdf?__blob=publication-

File&v=2, abgerufen am 20. Februar 2024]). Der Bundesrat ging in seiner 

Antwort auf die Motion 17.3583 «Verbot der salafistischen Organisation 

"Lies!" und Unterbindung der Verbreitung von dschihadistischem Gedan-

kengut», davon aus, dass ein wesentlicher Anteil von mutmasslichen oder 

erwiesenen Schweizer Dschihad-Reisenden Bezüge zu «LIES!» habe und 

beurteilte als wahrscheinlich, dass – ähnlich wie in Deutschland (vgl. Ver-

fassungsschutzbericht 2015, Bundesamt für Verfassungsschutz, S. 172 ff.) 

– «die Kampagne "Lies!" zur Radikalisierung von Personen bzw. deren 

Rekrutierung für dschihadistisch motivierte Reisen beigetragen hat bzw. 

beiträgt» (https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/ge-

schaeft?Affairld=20173583, besucht am 20. Februar 2024). Aus der Orga-

nisation des «Iman Boost Weekends» lässt sich schliessen, dass der IKV 

als Gastgeber und dessen Betreiber diese gewaltsame Ideologie befürwor-

ten und durch die Veranstaltung zu deren Verbreitung beigetragen haben. 

Diese Folgerung wird untermauert durch die Aussage des Vereinspräsi-

denten, wonach die Religion über der Demokratie stehe (fedpol-act. 2832). 

7.4.7 Nach dem Gesagten bewegt sich der Beschwerdeführer mit seiner – 

wenn auch unklar ausgeprägten – Mitwirkung im IKV, der persönlichen 

Nähe zu dessen Betreibern und konkret mit seiner Teilnahme an deren 

Veranstaltung mit notorisch islamistischer Rednerschaft («Iman Boost 

Weekend») weiterhin in einem Umfeld, welches der Ideologie des IS offen 

gegenübersteht und dieser in der Schweiz eine Plattform bietet. Selbst im 

Wissen um die Strafverfahren seiner Glaubensgenossen hat der Be-

schwerdeführer sich nicht von diesem Umfeld distanziert. Die diesbezügli-

chen Ausführungen der Vorinstanz blieben von ihm denn auch unbestritten. 

https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?Affairld=20173583
https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?Affairld=20173583

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Seite 22 

Angesichts seiner eigenen Vorgeschichte – namentlich seiner schwerwie-

genden strafrechtlichen Verurteilung wegen terroristischer Aktivitäten, sei-

ner Ausweisung wegen Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit, 

deren Vollzug bloss infolge völkerrechtlicher Unzulässigkeit aufgeschoben 

wurde, und der gegen ihn verfügten Rayonauflage zur Fernhaltung von ei-

ner (anderen) islamistisch geprägten Moschee (siehe vorne E. 7.4.2) – 

wäre er indes in kaum zu überbietendem Mass veranlasst gewesen, zu den 

entsprechenden Kreisen Distanz zu suchen und zu markieren. Der Vor-

instanz ist insofern beizupflichten, wenn sie zum Ausdruck bringt, dass die 

Anforderungen an die Konkretheit der aktuellen Anhaltspunkte für eine ter-

roristische Aktivität, welcher es nach Massagabe von Art. 23e Abs. 1 BWIS 

zur Begründung präventiv-polizeilicher Massnahmen aufgrund terroristi-

scher Gefährdung bedarf, bei einer derart einschlägigen straf-, polizei- und 

ausländerrechtlichen Vorgeschichte wie derjenigen des Beschwerdefüh-

rers vergleichsweise tief anzusetzen sind. Dies insofern, als im Rahmen 

der dem Präventivmassnahmenkontext immanenten Verhaltensprognose 

das vergangene Verhalten der betreffenden Person naturgemäss mitzube-

rücksichtigen ist, auch wenn es nicht mehr für sich allein als massnahmen-

begründend herangezogen werden darf. Zudem darf und muss von einer 

Person mit entsprechender Vorgeschichte erwartet werden, dass sie sich 

aktiv von jeglichem terroristischen oder terrorismusnahen Gedankengut – 

samt zugewandter Institutionen, Personen und Veranstaltungen – ab-

grenzt. Das war dem Beschwerdeführer offenkundig bewusst, änderte er 

doch nach eigenen Angaben zu ebendiesem Zweck seinen, nunmehr jüdi-

schen Namen (gemäss den diesbezüglichen Gesuchsunterlagen «zwecks 

Begünstigung der Resozialisierung»; fedpol-act. 2844 ff.). Jener förmliche 

Akt korreliert allerdings nicht mit dem dargelegten tatsächlichen Verhalten 

des Beschwerdeführers und scheint insofern primär der Verschleierung 

seiner strafrechtlichen Vergangenheit gedient zu haben. 

7.4.8 Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer bereits früher andere Per-

sonen negativ beeinflusst hat, welche in der Folge wegen terroristischer 

Aktivitäten zu langen Freiheitsstrafen verurteilt wurden (vgl. E. 7.4.4). Im 

islamistischen Umfeld können einzelne Führungspersonen grossen Ein-

fluss vor allem auf jüngere Anhänger haben und deren Radikalisierungs-

prozess beschleunigen. Der Beschwerdeführer ist in der Vergangenheit 

nachweislich für die Ideologie des IS eingestanden und hat persönliche Ri-

siken auf sich genommen, indem er sich an Kampfhandlungen im (…) und 

(…) beteiligte, woher gemäss Bundesstrafgericht wahrscheinlich seine (…) 

Verletzung stammt (vgl. wiederum E. 7.4.4). Es ist davon auszugehen, 

dass ihm sein Einsatz im Kriegsgebiet in seinem Umfeld einen gewissen 

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Seite 23 

Status verleiht und Einfluss ermöglicht. Dies unterstreicht das aufgrund der 

persönlichen und juristischen Vorgeschichte des Beschwerdeführers fest-

zustellende Risiko, dass dieser im Umfeld des IKV gewaltbejahende is-

lamistische Propaganda verbreiten und sich so für die Förderung von Ter-

rorismus beziehungsweise für die Anwerbung und Vernetzung von Terro-

risten einsetzen könnte. Daran ändert nichts, dass er seine von Januar bis 

Juni 2022 und von Oktober bis Dezember 2022 ausgeübte Tätigkeit als 

Sprachlehrer im IKV (Schreiben des IKV an das Finanzdepartement des 

Kantons […] vom 21. Januar 2023; fedpol-act. 3007) per Ende 2022 wieder 

aufgegeben hat. Gleiches gilt für den Umstand, dass er die Sprachlehrer-

tätigkeit vorgängig vom Sozialamt hatte genehmigen lassen. Umso mehr, 

als der fachfremden Behörde die Dynamik und das damit verbundene Ri-

siko der Tätigkeit nicht bewusst gewesen sein dürften (vgl. zum Ganzen 

fedpol-act. 3003 ff.). 

7.4.9 Bei gesamthafter Betrachtung der relevanten, vorstehend dargeleg-

ten Umstände ist die vorinstanzliche Feststellung, wonach unter Berück-

sichtigung der einschlägigen Vorgeschichte des Beschwerdeführers des-

sen jüngstes Verhalten – namentlich seine fortdauernde Verflechtung mit 

Institutionen und Personen und Veranstaltungen, die einer gewaltbejahen-

den islamistischen Ideologie offen gegenüberstehen beziehungsweise die-

ser in der Schweiz eine Plattform bieten – hinreichend konkrete Anhalts-

punkte dafür liefert, dass er in Zukunft erneut eine terroristische Aktivität 

begehen könnte, nicht zu beanstanden. Dies nicht zuletzt auch unter Be-

rücksichtigung des Ermessensspielraums, welcher der Vorinstanz bei der 

prognostischen Einschätzung einer terroristischen Gefährdung im Hinblick 

auf ein präventiv-polizeiliches Einschreiten aufgrund ihres Spezialwissens 

als sachnaher Fachbehörde zukommt (vorne E. 6.5). Das ihm prognostisch 

zu attestierende terroristische Gefährdungspotential besteht, wie durch die 

Vorinstanz dargelegt, insbesondere in der möglichen Verbreitung islamisti-

scher Propaganda zur Förderung von Terrorismus beziehungsweise zur 

Anwerbung und Vernetzung (potentieller) Terroristen. Nach dem Gesagten 

hat die Vorinstanz den Beschwerdeführer zurecht als terroristischen Ge-

fährder im Sinne von Art. 23e Abs. 1 BWIS qualifiziert und damit die Be-

gründetheit präventiv-polizeilicher Massnahmen gegen diesen bejaht. 

7.5 Dieser Beurteilung steht auch die Einschätzung der BEGS vom August 

2022, wonach «wenig Anzeichen für heikle oder gar gefährliche Entwick-

lungen hinsichtlich Radikalisierung oder gewalttätigen Extremismus» be-

stünden, nicht entscheidend entgegen. Umso weniger, als das «Iman 

Boost Weekend» zeitlich nach dieser Beurteilung stattfand (September 

F-6954/2023 

Seite 24 

2022) und die BEGS selbst betont, dass «die Einschätzung und die Emp-

fehlungen immer einem dynamischen Prozess unterliegen und die Ausfüh-

rungen daher ausdrücklich eine Momentaufnahme darstellen, basierend 

auf den aktuell zur Verfügung stehenden Informationen» (Beilage 10 der 

Beilagen zu fedpol-act. 4082). Ebenso wenig fällt in diesem Zusammen-

hang ins Gewicht, wenn der Beschwerdeführer vorbringt, er habe sich um 

seine Integration bemüht und mit zahlreichen Organisationen, Fachstellen 

und kantonalen Behörden kooperiert. Soweit dem Beschwerdeführer, der 

nach über zehn Jahren Begleitung und Finanzierung durch die Sozialhilfe 

eine 30%-ige, ihn nicht aus der Sozialhilfeabhängigkeit lösende Arbeits-

stelle bei einer seiner Bezugspersonen aus dem IKV antrat, erfolgreiche 

Integrationsbemühungen zu bescheinigen sind, vermögen diese nichts da-

ran zu ändern, dass er trotz der diversen, einschneidenden staatlichen 

Massnahmen, die wegen terroristischer Aktivitäten beziehungsweise Ge-

fährdung der inneren und äusseren Sicherheit gegen ihn verhängt wurden, 

weiterhin in Kontakt zur islamistischen Szene steht. Gleiches gilt für die 

ihm zumindest grundsätzlich zu bescheinigende Kooperation mit den Be-

hörden (vgl. fedpol-act. 4063, 4065, Beilage 10 zu fedpol-act. 4082). Er-

gänzend ist diesbezüglich anzumerken, dass der vom Beschwerdeführer 

vorgebrachte Behördenkontakt weitestgehend ins Sozialhilfeverfahren ein-

gebettet war. Insofern dürfte seine dabei an den Tag gelegte Kooperation 

zumindest auch finanziell motiviert gewesen sein, zumal er bei unkoopera-

tivem Verhalten entsprechende Nachteile riskiert hätte (siehe zum Ganzen 

auch nachfolgend E. 8). Ungeachtet dessen: Entscheidend ist unter dem 

Gesichtspunkt von Art. 23e Abs. 1 BWIS, dass das (insbesondere Kon-

takt-) Verhalten des Beschwerdeführers unter Berücksichtigung seiner ein-

schlägigen Vergangenheit Anlass zur Befürchtung erneuter terroristischer 

Aktivitäten gibt. 

8.  

8.1 Gemäss Art. 23f Abs. 1 Bst. a und b BWIS sind PMT-Massnahmen 

nach Art. 23k–23q BWIS lediglich subsidiär zu kantonalen Massnahmen zu 

verfügen (vgl. BBI 2019 4785 ff.; 4789; 4790; vorne E. 6.1). Die antragstel-

lende Behörde hat darzulegen, dass, und das fedpol zu prüfen, ob soziale, 

integrative oder therapeutische Massnahmen, Massnahmen des Kinder- 

und Erwachsenenschutzes sowie solche der allgemeinen Gefahrenabwehr 

durch die Kantone nicht ausreichen oder aufgrund der Umstände im Ein-

zelfall nicht erfolgversprechend oder von vornherein nicht möglich sind. Für 

die allgemeine Gefahrenabwehr ist die kommunale und kantonale Polizei 

zuständig, darunter fallen beispielsweise Patrouillen und der Schutz einer 

Kundgebung (TSCHENTSCHER/LIENHARD/SPRECHER, Öffentliches Recht, 

F-6954/2023 

Seite 25 

Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 

2019, S. 207). Zudem sind die Massnahmen nach den Art. 23k–23o BWIS 

nach Möglichkeit mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnah-

men zu begleiten (Art. 23f Abs. 2 BWIS). Ob und inwiefern solche ange-

ordnet werden, ist indes von der dafür zuständigen kantonalen oder kom-

munalen Stelle zu entscheiden (BBl 2019 4787). Ferner stünde auch das 

Vorliegen einer Ersatzmassnahme oder freiheitsentziehenden Zwangs-

massnahme nach StPO, welche dieselbe Wirkung hat wie eine PMT-Mas-

snahme gestützt auf Art. 23k–23q BWIS, einer Verfügung letzterer entge-

gen (Art. 23f Abs. 1 Bst. c BWIS). 

Hinsichtlich der Kontrolle des Subsidiaritätserfordernisses durch das fedpol 

drängt es sich auf, nach Antragsteller zu differenzieren. Geht der Antrag 

auf Verfügung präventiv-polizeilicher Massnahmen vom NDB und somit 

von einer anderen Bundesbehörde aus, ist mit Blick auf die grundsätzliche 

verfassungsrechtliche Zuständigkeit der Kantone im Polizeibereich (vgl. 

oben E. 4) ein strenger Prüfmassstab anzulegen und namentlich allfälligen 

Einwendungen des Kantons im Rahmen seiner Anhörung gebührend 

Rechnung zu tragen (vgl. zum Ganzen Art. 23i Abs. 1 und 23j Abs. 1 BWIS, 

oben E. 6). Handelt es sich demgegenüber – wie vorliegend – um einen 

kantonalen Antrag, relativieren sich die Anforderungen an die vorinstanzli-

che Subsidiaritätsprüfung insofern, als der mit dem Antrag verbundenen 

Einschätzung des betroffenen Kantons selbst, wonach der von der be-

troffenen Person ausgehenden Gefährdung nicht oder nicht adäquat durch 

kantonale Massnahmen begegnet werden könne, im Rahmen der diesbe-

züglichen – prognostischen – Beurteilung erhebliches Gewicht beizumes-

sen ist. 

8.2 Die Vorinstanz hielt fest, dass der Beschwerdeführer seit seiner Ein-

reise im Jahr 2012 materielle Unterstützung, Beratung und Begleitung so-

wie eine individuelle Integrationsförderung beanspruche. 2020 habe er den 

Berufsfindungsprozess des Schweizerischen Arbeiterhilfswerks (SAH) 

durchlaufen. Seit dem 1. Juli 2023 arbeite er zu 30% in einem Gastrono-

miebetrieb, erziele einen Bruttolohn von Fr. 1'120.– und beziehe weiterhin 

Sozialhilfe. Seit September 2021 begleite das Sozialamt mit Unterstützung 

der BEGS seinen Ausstiegsprozess aus der problematischen Szene. Das 

Vorgehen orientiere sich am mit Massnahmen versehenen Referenzkata-

log zur Förderung des Ausstieges und der Reintegration des Sicherheits-

verbundes Schweiz (SVS) vom 25. November 2020. Per dato bestünden 

aber keine Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer von der Ideologie 

des IS oder verwandter Organisationen abgewendet haben könnte. Er 

F-6954/2023 

Seite 26 

suche trotz mehrjähriger Bemühungen des Sozialamtes sowie der BEGS 

weiterhin aktiv den Zugang zu Personen, die der terroristisch-motivierten 

beziehungsweise der gewaltaffinen islamistischen Szene zuzuordnen 

seien. Freiwillig wolle er die problematischen Kontakte nicht aufgeben. Ge-

gen seinen Willen dürfe das Sozialamt keine Anordnungen oder Massnah-

men treffen. 

Gesamthaft gesehen ergebe sich bei ihm das Bild einer Person, die in ge-

wissen Bereichen mit den Behörden kooperiert – zumal und soweit ihr sol-

ches Verhalten Vorteile verschafft (eigene Wohnung, Arbeitsstelle, Erwerb 

von Sprachkompetenzen, Namensänderung) – die hinter den Kulissen 

aber gleichzeitig im problematischen Umfeld verbleibt und gefährliche Kon-

takte weiterpflegt. Soziale, integrative oder therapeutische Massnahmen 

sowie Massnahmen des Erwachsenenschutzes, soweit sie durch den Kan-

ton (…) in eigener Kompetenz ergriffen werden können, seien nicht ausrei-

chend. Im Kanton (…) bestehe zudem keine hinreichende Rechtsgrund-

lage für präventiv-polizeiliche Massnahmen zur effektiven und langfristigen 

Abwendung der von ihm ausgehenden Gefahr. Die PMT-Massnahmen 

könnten mit sozialen, integrativen oder therapeutischen Massnahmen be-

gleitet werden, der Entscheid über Begleitmassnahmen sei offen und es 

obliege der kantonalen Sozialhilfebehörde, gestützt auf die kantonale Ge-

setzgebung darüber zu befinden. 

8.3 Der Beschwerdeführer rügt, dass vorliegend die Subsidiaritätsvoraus-

setzungen nach Art. 23f BWIS nicht erfüllt seien. Er stehe mit dem Sozial-

amt (…), den kantonalen Integrationsbehörden, der BEGS und dem SAH 

in engem und regelmässigem Kontakt und er werde als jederzeit motiviert, 

engagiert und kooperativ beschrieben. Seine bisherigen Bemühungen hät-

ten erfolgreich umgemünzt werden können, indem er per 1. Juli 2023 eine 

Stelle als Servicemitarbeiter in einem Restaurant gefunden habe, wodurch 

er einen Teil seiner Lebenshaltungskosten selber habe finanzieren können, 

was jedoch durch die angeordneten Kontaktverbote zunichtegemacht 

werde. Zudem habe er selbstständig eine eigene Wohnung gefunden und 

seinen Namen geändert. Aus dem Bericht des kantonalen Sozialamts vom 

10. August 2023 gehe eindrücklich hervor, dass seitens der Bundesbehör-

den keinerlei Kooperation erfolgt sei und seitens der Sicherheitsbehörden 

keinerlei Informationen zur Verfügung gestellt worden seien, um eine ein-

gehende Risiko- und Bedarfsanalyse vornehmen zu können. Die Bundes-

behörden hätten kein Interesse daran gehabt, ihn nach seiner Haftentlas-

sung zu unterstützen. Selbst wenn die durch den Kanton ergriffenen thera-

peutischen, sozialen und integrativen Massnahmen als unzureichend zu 

F-6954/2023 

Seite 27 

taxieren wären, hätten die kantonalen Behörden mit den notwendigen In-

formationen und Kompetenzen ausgestattet werden müssen, weshalb die 

Subsidiaritätsvoraussetzungen von Art. 23f BWIS nicht erfüllt seien. 

8.4 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass weder die Bemühungen 

des Sozialamts, noch die Begleitung durch die BEGS dazu geführt haben, 

dass sich der Beschwerdeführer erkennbar von dem im vorstehend darge-

legten Sinne problematischen, durch gewaltbejahendes islamistisches Ge-

dankengut geprägten Umfeld distanziert hätte. Dass der Beschwerdeführer 

sich zu einem gewissen Grad um seine Integration bemüht und mit den 

Behörden kooperiert sowie einen neuen Namen angenommen hat, ändert 

nichts daran, dass die bislang getroffenen sozialen und integrativen Mass-

nahmen diesbezüglich keine Verhaltensänderung bewirken konnten 

(vgl. E. 7.4.7). Zu therapeutischen Massnahmen konnte er dem Massnah-

menantrag der (…) Polizei vom 11. Januar 2023 zufolge mangels gesetzli-

cher Grundlage nicht verpflichtet werden. Ersatzmassnahmen oder frei-

heitsentziehende Zwangsmassnahmen nach der Strafprozessordnung lie-

gen keine vor, da sich das aktuelle, vorliegend verfahrensgegenständliche 

Verhalten des Beschwerdeführers unter der Strafbarkeitsgrenze bewegt 

(fedpol-act. 2929). Die gesetzliche Aufgabe einer Sozialhilfebehörde be-

steht sodann in der Unterstützung der (Wieder-)Eingliederung in den Ar-

beitsmarkt. Für die Vornahme einer sicherheitspolizeilichen Risiko- und Be-

darfsanalyse ist sie weder zuständig noch verfügt sie über das dafür erfor-

derliche Fachwissen. Daher ist die Rüge des Beschwerdeführers, der Bund 

hätte das Sozialamt mit den nötigen Informationen bedienen müssen, nicht 

zu hören. Schliesslich ist mit dem kantonalen Massnahmenantrag festzu-

stellen, dass im Kanton (…) keine ausreichenden Massnahmen der allge-

meinen Gefahrenabwehr zur Verfügung stehen, um der von terroristischen 

oder anderen Gefährdern ausgehenden Gefahr wirksam zu begegnen (Po-

lizeigesetz des Kantons […] vom 21. Februar 2000 [PolG; 354.100]; Poli-

zeiverordnung des Kantons […] vom 23. Oktober 2012 [PolV; 354.111]; 

fedpol-act. 2929 f.). 

8.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz mit 

dem betroffenen, antragstellenden Kanton feststellt, dass sich die auf Kan-

tonsebene angestrengten sozialen und integrativen Massnahmen als nicht 

ausreichend erwiesen haben, um den Beschwerdeführer zu einer hinsicht-

lich der ihm attestierten Gefahr terroristischer Aktivität massgebenden Ver-

haltensänderung zu veranlassen, und dass den kantonalen Behörden 

keine Massnahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr und vorliegend auch 

keine therapeutischen oder erwachsenenschutzrechtlichen Massnahmen 

F-6954/2023 

Seite 28 

zur Verfügung stehen, die dazu geeignet wären. Mithin ist das Subsidiari-

tätserfordernis gemäss Art. 23f Abs. 1 BWIS erfüllt. 

9.  

9.1 Wie jede staatliche Massnahme müssen präventiv-polizeiliche Mass-

nahmen gegen terroristische Gefährder, die gestützt auf das BWIS verfügt 

werden, nicht bloss begründet sein, sondern auch vor dem Gebot der Ver-

hältnismässigkeit standhalten. Das heisst, die jeweilige Massnahme muss 

zur Erreichung des zugrundeliegenden öffentlichen Interesses geeignet 

und erforderlich sein und das öffentliche Interesse muss das der Mass-

nahme entgegenstehende private Interesse überwiegen (vgl. Art. 5 Abs. 2 

BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 

2020 Rz. 514 ff.). Vorliegend tangieren die gegen den Beschwerdeführer 

verfügten PMT-Massnahmen zudem dessen unter anderem durch die 

EMRK sowie die Bundesverfassung geschützte Grundrechte, namentlich 

seinen Anspruch auf Achtung des Privatlebens (Art. 8 EMRK; Art. 10 Abs. 2 

und Art. 13 Abs. 2 BV) und seine Religionsfreiheit (Art. 9 EMRK; Art. 15 

BV). Die Zulässigkeit der mit den Massnahmen einhergehenden Grund-

rechtseingriffe – und damit der Massnahmen selbst – bedingt ebenfalls, 

dass sich diese im dargelegten Sinne als verhältnismässig erweisen. (Vgl. 

zum Ganzen die bundesrätliche Botschaft [BBI 2019 4785; 4789; 4790], 

welche die rechtsstaatliche Bedeutung des Verhältnismässigkeitsgrundsat-

zes im Zusammenhang mit präventiv-polizeilichen Massnahmen unter-

streicht; ferner SVEN ZIMMERLIN, Das Bundesgesetz über polizeiliche Mas-

snahmen zur Bekämpfung von Terrorismus [PMT], Sicherheit & Recht 

3/2020 S. 197). 

9.2 Der Zweck der in Art. 23e ff. BWIS vorgesehenen präventiv-polizeili-

chen Massnahmen besteht darin, terroristische Aktivitäten, für welche kon-

krete und aktuelle Anhaltspunkte bestehen, zu verhindern und dadurch Ge-

fährdungen der inneren Sicherheit frühzeitig abzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 1 

sowie Abs. 2 Bst. dbis und Art. 23e BWIS). Angesichts des Massnahmen-

zwecks der Terrorismusprävention ist bei gegebener Begründetheit und 

Subsidiarität präventiv-polizeilicher Massnahmen (Art. 23e und 23f BWIS; 

vorne E. 7 resp. 8) im Grundsatz von einem sehr grossen öffentlichen In-

teresse an deren Verfügung auszugehen. Freilich ist jedoch im jeweiligen 

Einzelfall zu berücksichtigen, worin konkret das der betroffenen Person at-

testierte terroristische Gefährdungspotential besteht und wie die einzelne 

Massnahme diesem entgegenwirkt. Das heisst, soweit prognostiziert wer-

den kann, was für terroristische Aktivitäten seitens des oder der Betroffe-

nen im Sinne von Art. 23e BWIS zu befürchten sind, lässt sich anhand 

F-6954/2023 

Seite 29 

dessen das öffentliche Interesse an den einzelnen Massnahmen, mit wel-

chen dieser Gefährdung präventiv begegnet werden soll, präzisierend be-

messen. Was sodann das private Interesse am Verzicht auf präventiv-poli-

zeiliche Massnahmen betrifft, bestimmt sich dieses massgeblich anhand 

des Grundrechtseingriffs, welcher mit der einzelnen Massnahme einher-

geht. Zusammen mit und abhängig von den weiteren konkreten Umstän-

den des jeweiligen Falls ist dabei neben dem tangierten Schutzanspruch 

sowie der Intensität des Eingriffs auch dessen Dauer zu berücksichtigen, 

die infolge der gesetzlichen Befristung der PMT-Massnahmen gemäss 

Art. 23g Abs. 1 beziehungsweise Art. 23o Abs. 5 vergleichsweise kurz aus-

fällt. Nachfolgend ist hinsichtlich der Verhältnismässigkeit der angeordne-

ten Massnahmen je einzeln auf diese einzugehen. 

9.3  

9.3.1 Die Verfügung vom 17. November 2023 verpflichtet den Beschwer-

deführer gestützt auf Art. 23k Abs. 1 BWIS zur Teilnahme an regelmässigen 

Gesprächen mit einer oder mehreren Fachpersonen, wobei die Örtlichkei-

ten und Zeitpunkte durch die (…) Polizei zu bezeichnen seien. Die Gesprä-

che wurden in der angefochtenen Verfügung in zwei Phasen gegliedert: In 

einer ersten Phase sollten die Voraussetzungen zur Erlangung der Mitwir-

kung des Beschwerdeführers geschaffen werden. Die zweite Phase ziele 

darauf ab, die von ihm ausgehende Gefahr und deren Entwicklung zu be-

urteilen sowie der terroristischen Gefahr entgegenzuwirken. Die Gesprä-

che der ersten Phase seien in kurzen Abständen durchzuführen. In der 

zweiten Phase lege die (…) Polizei die Abstände in Absprache mit der ge-

sprächsleitenden Fachperson je nach Fallentwicklung wie folgt fest: Meh-

rere Sitzungen pro Woche, mindestens jedoch eine Sitzung alle zwei Wo-

chen. Der Inhalt der Gespräche sei mit dem Beschwerdeführer vorzube-

sprechen und durch die Gesprächsleitung festzulegen. Im Falle seiner Ver-

hinderung habe der Beschwerdeführer die (…) Polizei unter Angabe der 

Gründe unverzüglich darüber zu informieren und um Verschiebung zu er-

suchen, welche nur gewährt werde, wenn wichtige Gründe vorlägen und 

diese belegt würden (vgl. Art. 23k Abs. 4 BWIS). Die Dauer der Mass-

nahme wurde auf sechs Monate begrenzt und ihr Beginn auf den Zeitpunkt 

des ersten Gesprächs, spätestens aber einen Monat nach Erlass der Ver-

fügung, festgelegt. 

9.3.2 Die Vorinstanz argumentiert, dass die Gesprächsteilnahmepflicht 

zwei Ziele verfolge: Einerseits ermögliche sie es, die vom terroristischen 

Gefährder ausgehende Gefahr und deren Entwicklung laufend zu beurtei-

len und die einzelnen Beurteilungen einer Gesamtbeurteilung zuzuführen. 

F-6954/2023 

Seite 30 

Andererseits werde über die Gespräche ebendieser Gefahr entgegenge-

wirkt (vgl. Art. 23k Abs. 2 BWIS). Unter Verweis auf die bundesrätliche Bot-

schaft führt die Vorinstanz weiter aus, die Massnahme ziele darauf ab, risi-

korelevante Denk- und Verhaltensmuster und problematische Lebensum-

stände zu erkennen und positiv zu beeinflussen. Weder ein Sozialamt, 

noch eine Migrationsbehörde, ein Arbeitshilfswerk oder eine Beratungs- 

und Anlaufstelle würden über die Kompetenz verfügen, ein multidisziplinä-

res Bedrohungsmanagement zur Abwehr einer terroristischen Gefahr zu 

führen, beziehungsweise den Beschwerdeführer zu Gesprächen mit geeig-

neten Fachpersonen zu verpflichten. Hierzu sei die PMT-Gesetzgebung 

geschaffen worden. Sie regle präventiv-polizeiliche Massnahmen, welche 

sich in das kantonale Gefahrenabwehrdispositiv einfügen würden. Das Zu-

sammenspiel von auf Freiwilligkeit basierenden sozialen, integrativen und 

therapeutischen Instrumenten mit solchen polizeilicher (beziehungsweise 

unfreiwilliger) Natur, habe sich in anderen Präventionsbereichen bewährt 

und solle auch in der Terrorismusbekämpfung der Schweiz eine zentrale 

Rolle spielen. Die Gespräche würden klar nicht auf eine Änderung des 

Glaubens und des Gewissens abzielen und auch der moralische Wider-

stand solle nicht gebrochen werden. Der Erfolg der Massnahmen messe 

sich an folgenden Zielen: Distanzierung von der Gewaltideologie, Ausstieg 

aus dem gewaltaffinen, teils terroristisch motivierten Umfeld und straffreies 

Verhalten. Die Gesprächsteilnahmepflicht sei zur Erreichung der dargeleg-

ten Zielsetzungen geeignet, erforderlich sowie – angesichts eines überwie-

genden öffentlichen Interesses – zumutbar, die damit verbundene Ein-

schränkung der Grund- und Menschenrechte mithin verhältnismässig. 

9.3.3 In Bezug auf die Gesprächsteilnahmepflicht rügt der Beschwerdefüh-

rer, dass die durch diese Massnahme angestrebte interdisziplinäre Zusam-

menarbeit längst erfolgreich installiert sei. Es mache keinen Sinn, das be-

stehende enge Netzwerk aufzulösen und durch neue Fachkräfte zu erset-

zen. Die verfügten Massnahmen würden zu einem abrupten Abbruch der 

erfolgreichen Zusammenarbeit mit den involvierten Fachbehörden führen. 

Sachgerecht erscheine vielmehr, die bereits involvierten Personen, zu de-

nen er bereits Vertrauen aufgebaut habe, mit den entsprechenden Kompe-

tenzen auszustatten und ihnen die notwendigen Informationen zukommen 

zu lassen. Auch erscheine aufgrund der Befristung auf sechs Monate zwei-

felhaft, dass im zur Verfügung stehenden Zeitraum ein ausreichendes Ver-

trauensverhältnis aufgebaut werden könne. Dass mit der Umsetzung der 

Gesprächsteilnahmepflicht – das erste Gespräch habe am 16. Januar 

2024 und damit zwei Monate nach der Anordnung stattgefunden – zuge-

wartet wurde, werfe angesichts der behaupteten Gefahr für die innere und 

F-6954/2023 

Seite 31 

äussere Sicherheit erhebliche Zweifel an der Ernsthaftigkeit der angeord-

neten Massnahmen auf. Dies umso mehr, als die Gespräche in einem 

Rhythmus von teilweise bis zu drei Wochen umgesetzt würden. Der An-

stoss des «sozialen und psychologischen Prozesses» habe bereits statt-

gefunden; seit seiner Haftentlassung habe er während sieben Jahren unter 

Beweis gestellt, dass er fähig sei, «langfristig ein straf- und gefährdungs-

freies Leben» zu führen. 

9.3.4 In Würdigung sämtlicher Umstände stellt das Bundesverwaltungsge-

richt fest, dass vorliegend keine Umstände ersichtlich sind oder vorge-

bracht werden, welche die – zumindest potentielle – Geeignetheit der an-

geordneten Gesprächsteilnahmepflicht zur Begegnung der vom Beschwer-

deführer ausgehenden Gefahr terroristischer Aktivitäten, namentlich der 

Verbreitung dschihadistischer Propaganda beziehungsweise der Anwer-

bung und Vernetzung von Terroristen, in Zweifel ziehen würden. Insbeson-

dere der Verweis des Beschwerdeführers auf die gesetzlich vorgegebene, 

durch die Vorinstanz ausgeschöpfte Maximaldauer der Massnahme er-

weist sich dazu als untauglich. Unter Verweis auf die vorstehenden Erwä-

gungen zur Subsidiarität der angefochtenen PMT-Massnahmen (E. 8) ist 

sodann festzustellen, dass sich die verfügte Massnahme mangels milderer 

Alternativen von vergleichbarer Wirksamkeit auch als erforderlich erweist. 

So konnten die langjährige Begleitung durch das Sozialamt und der in die-

sem Rahmen erfolgte Beizug der BEGS den Beschwerdeführer nicht dazu 

bewegen, sich von seinem im dargelegten Sinne problematischen Umfeld 

zu distanzieren. Dass vorliegend bereits soziale und integrative (jedoch un-

zureichende) Massnahmen bestehen, ist ohnehin allein der Sozialhilfeab-

hängigkeit des Beschwerdeführers geschuldet, zumal er ohne diese Ab-

hängigkeit zu keinerlei Gesprächen – weder mit dem Sozialamt noch mit 

der BEGS – hätte verpflichtet werden können. Unterstrichen werden die 

Geeignetheit und Erforderlichkeit der Gesprächsteilnahmepflicht durch de-

ren Nebenfunktion als flankierende Massnahme im Hinblick auf eine allen-

falls mit den parallel verfügten Kontaktverboten und der Ausgrenzung ein-

hergehenden Isolation des Beschwerdeführers. 

Das öffentliche Interesse, mittels Verpflichtung zu fachlich geleiteten Ge-

sprächen die vom Beschwerdeführer ausgehende terroristische Gefahr – 

dass er dschihadistische Propaganda verbreitet, Terroristen anwirbt oder 

solche vernetzt – näher abzuklären und dieser entgegenzuwirken, ist als 

sehr gross zu qualifizieren. Dazu trägt, obgleich nur in untergeordnetem 

Mass, wiederum die flankierende Zusatzfunktion der Gesprächspflicht als 

Teil des verfügten Massnahmenpakets bei. Hinsichtlich des privaten 

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Seite 32 

Interesses, nicht zur Gesprächsteilnahme verpflichtet zu werden, ist fest-

zustellen, dass die entsprechende Verpflichtung einen Eingriff in den 

grundrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Achtung seines Pri-

vatlebens nach Art. 8 EMRK darstellt. Tangiert sind namentlich seine per-

sönliche Freiheit sowie sein Recht auf informative Selbstbestimmung (ge-

schützt auch durch Art. 10 Abs. 2 resp. Art. 13 Abs. 2 BV). Der Eingriff 

wiegt indes – auch unter Berücksichtigung der beschränkten Massnah-

mendauer –, nicht so schwer, als dass das davon herrührende private In-

teresse an einem Massnahmenverzicht das dargelegte öffentliche Inte-

resse aufzuwiegen vermöchte. Damit erweist sich die angefochtene Ge-

sprächsteilnahmepflicht auch als zumutbar beziehungsweise verhältnis-

mässig im engeren Sinn und hält insgesamt vor dem Gebot der Verhältnis-

mässigkeit stand. Gleichsam erweist sich der festgestellte Eingriff in den 

grundrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Achtung seines Pri-

vatlebens als zulässige, weil im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK beziehungs-

weise Art. 36 BV gerechtfertigte Grundrechtseinschränkung. 

9.3.5 Im Ergebnis ist die verfügte Gesprächsteilnahmepflicht nicht bloss 

begründet und wahrt das Subsidiaritätserfordernis. Sie ist zudem verhält-

nismässig und grundrechtskonform und somit nicht zu beanstanden. 

9.3.6 Entgegen der offenbaren Annahme des Beschwerdeführers ist im 

Übrigen nicht ersichtlich, dass im Zuge der angefochtenen Gesprächsteil-

nahmepflicht sein bereits bestehendes Netzwerk beratender und beglei-

tender Fachstellen aufgelöst würde; umso weniger nachdem Art. 23f Abs. 2 

BWIS die Begleitung präventiv-polizeilicher Massnahmen nach Art. 23k 

BWIS durch soziale, integrative und therapeutische Massnahmen explizit 

vorsieht. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass aufgrund seiner andau-

ernden Sozialhilfeabhängigkeit das bestehende Netzwerk fortbesteht und 

auch nach Ablauf der PMT-Massnahmen fortbestehen wird. 

9.4  

9.4.1 Gestützt auf Art. 23l BWIS wurde dem Beschwerdeführer mit der an-

gefochtenen Verfügung verboten, mit neun Personen (C._______, 

H._______, J._______, E._______, F._______, D._______, K._______, 

L._______ und G._______) persönlich, telefonisch, schriftlich oder auf 

elektronischem Weg direkt oder indirekt in Kontakt zu treten oder in ande-

rer Weise mit ihnen zu verkehren. 

9.4.2 Die Vorinstanz begründet die Kontaktverbote im Wesentlichen damit, 

dass bei diesen neun Personen von einer gesteigerten Ansprechbarkeit für 

F-6954/2023 

Seite 33 

eine gewaltsame islamistische Ideologie auszugehen sei. Die Kontaktver-

bote seien einerseits erforderlich, um den Beschwerdeführer daran zu hin-

dern, sie zu radikalisieren und zu terroristischen Aktivitäten zu bestärken, 

und andererseits, um zu verhindern, dass er selbst sich durch Zuspruch 

und Verständnis für die IS-Ideologie in seinem Verhalten bestärkt fühle. 

Zwar habe das Kontaktverbot gegenüber G._______ für den Beschwerde-

führer wahrscheinlich den Verlust seiner Arbeitsstelle zur Folge. Länger-

fristig sei das Verbot aber geeignet und erforderlich, um ihn aus der prob-

lematischen Szene fernzuhalten. Die soziale Vereinsamung und Isolation 

des Beschwerdeführers sei nicht im Sinne der Gefahrenabwehr, der Aus-

stieg aus dem aktuellen Umfeld aber notwendig, um die weitere gegensei-

tige Radikalisierung zu verhindern. Ziel sei es, dass er sich ein neues, un-

problematisches Umfeld aufbaue. Anlässlich der durchzuführenden Ge-

spräche seien ihm Wege und Möglichkeiten aufzuzeigen, wie er neue, po-

sitive soziale Beziehungen schliessen könne. Der Mittelpunkt der Kontakte 

im Umfeld des Beschwerdeführers sei die am 5. September 2021 eröffnete 

Moschee des IKV, welche vom 2. bis 3. September 2022 das «Iman Boost 

Weekend» organisiert habe, an dem auch der Beschwerdeführer sowie 

B._______ teilnahmen. Gegen drei Personen, mit welchen dem Beschwer-

deführer der Kontakt verboten wurde, seien Strafverfahren wegen Delikten 

im Zusammenhang mit Terrorismus hängig. Mit dem Amtsbericht der (…) 

Polizei vom 17. März 2023 (fedpol-act. 2968 ff.) sei dem Beschwerdeführer 

der Kreis von Personen bekannt geworden, die für die Delikte in Frage ka-

men. Bekanntgegeben worden sei dem Beschwerdeführer folglich, auf-

grund welcher Strafdelikte Verfahren gegen die Personen hängig seien 

oder wofür sie verurteilt worden seien. Ebenso sei er ins Bild gesetzt wor-

den, welche tatbestandsrelevanten Handlungen den entsprechenden Per-

sonen vorgeworfen werden und welche Terrororganisation in diesen Fällen 

betroffen war. Er habe somit unter anderem Kenntnis davon erhalten, dass 

die betroffenen Personen mit dem IS und damit mit jener gefährlichen Ter-

rororganisation in Verbindung stehen oder standen, an der sich auch er in 

der Vergangenheit beteiligt habe. Der Beschwerdeführer habe nicht vorge-

bracht, mit diesen Personen nicht zu verkehren oder zukünftig nicht mehr 

verkehren zu wollen, nachdem ihm nun bekannt sei, dass sich darunter IS-

Unterstützer befinden. Bei Personen, die den IS unterstützt haben oder 

noch immer unterstützen, bestehe die erhöhte Gefahr, dass sie sich durch 

Zuspruch und Verständnis für die IS-Ideologie in ihrem Verhalten bestärkt 

fühlen und zu terroristischen Aktivitäten schreiten. 

9.4.3 Im Zusammenhang mit den verfügten Kontaktverboten macht der Be-

schwerdeführer geltend, mit Schreiben der Vorinstanz vom 18. August 

F-6954/2023 

Seite 34 

2023 sei ihm mitgeteilt worden, dass gegen fünf Personen Strafverfahren 

hängig oder abgeschlossen seien. Ein Kontaktverbot komme daher nur be-

treffend diese fünf Personen in Betracht. Zudem sei anzunehmen, dass es 

sich bei diesen Verfahren um mehrere Jahre zurückliegende Ereignisse 

handle. Zu sechs der Personen bestehe sodann höchstens eine lose Bin-

dung, welche sich aus dem gemeinsamen Moscheebesuch zwecks Religi-

onsausübung ergebe. Zu H._______, F._______ und G._______ führe er 

tatsächlich eine enge und persönliche Beziehung. Sie hätten ihn bei der 

Integration in die örtliche Gemeinschaft massgeblich unterstützt, weshalb 

er sich insbesondere gegen die Kontaktverbote zu diesen drei Personen 

wehre. H._______ habe ihm bei der Wohnungssuche geholfen, durch 

F._______ habe er seine Partnerin kennengelernt, mit welcher er eine 

glückliche Beziehung führe, und durch G._______, den Geschäftsführer 

des Restaurants «(…)», habe er seit dem 1. Juli 2023 eine Anstellung ge-

funden. Das Kontaktverbot zu G._______ könne zu einem Arbeitsplatzver-

lust führen und die Verbote würden sämtliche seiner erfolgreichen Integra-

tionsbemühungen infrage stellen. Erst in der muslimischen Gemeinschaft 

habe er wertvolle Kontakte und Beziehungen aufbauen können. Die In-

tegration in diese Gesellschaft führe nicht zur Radikalisierung, sondern er-

mögliche es ihm, sich von der Sozialhilfe zu lösen und eine eigene Arbeit 

aufzunehmen. Der möglichen Gefahr einer Radikalisierung könne durch 

die bereits bestehenden (kantonalen) Massnahmen entgegengewirkt wer-

den. Die Kontaktverbote seien weder geeignet noch erforderlich und wür-

den erst recht zu seiner Isolierung führen. Zudem seien die Verbote mas-

sive Eingriffe in die persönliche Freiheit nach Art. 10 BV, das Recht auf Fa-

milie nach Art. 14 BV sowie die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. 

9.4.4 Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest, dass alle neun Personen, 

zu welchen dem Beschwerdeführer der Kontakt verboten wurde, entweder 

am «Iman Boost Weekend» des IKV teilgenommen haben und/oder gegen 

sie ein laufendes Strafverfahren im Zusammenhang mit Terrorismus vor-

liegt. Wie bereits dargelegt, lässt die Teilnahme an dieser Veranstaltung 

aufgrund des international vernetzten, als islamistischer Protagonist be-

kannten Gastredners auf eine erhöhte Ansprechbarkeit für die gewaltsame 

Ideologie des IS schliessen. Bei den Betreibern der Moschee (H._______, 

F._______, G._______, C._______, D._______ und E._______) ist infolge 

Organisation der Veranstaltung mitsamt des Auftritts von B._______ davon 

auszugehen, dass sie die dschihadistische Ideologie befürworten. 

H._______ äusserte öffentlich, dass für ihn die Religion über der Demokra-

tie stehe (vgl. zum Ganzen E. 7.4.6). Gegen den Moscheebetreiber 

xxxxxxxxxxxxxxxxx ist eine Strafuntersuchung wegen Art. 260ter StGB 

F-6954/2023 

Seite 35 

(Beteiligung an einer kriminellen und terroristischen Organisation) und 

Art. 2 des Bundesgesetzes über das Verbot der Gruppierungen «Al-

Qaïda» und «Islamischer Staat» sowie verwandter Organisationen hängig. 

Gleiches trifft auf xxxxxxxxxxxxxxxxx zu, welcher versucht hat, nach Syrien 

zu reisen und sich auch im Zuge der Ermittlungen nicht vom IS distanziert 

hat. Gegen ihn hat die Vorinstanz ein langjähriges Einreiseverbot verfügt. 

Auch gegen xxxxxxxxxxxxxxxxx ist wegen Verdachts auf terroristische Ak-

tivitäten eine Strafuntersuchung hängig. Bei ihm handelt es sich um einen 

IS-Rückkehrer aus Syrien, welcher schon einmal wegen Delikten im Zu-

sammenhang mit Terrorismus verurteilt worden ist. xxxxxxxxxxxxxxx und 

xxxxxxxxxxxxxxxxx sind xxxxxxxxxxx. Zu den genannten drei Personen mit 

laufender Strafuntersuchung pflegen von den verbleibenden sechs durch 

Kontaktverbote gegenüber dem Beschwerdeführer betroffenen Personen 

zumindest xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxx und 

xxxxxxxxxxx ihrerseits Kontakt. Mit Ausnahme von J._______ besuchen 

alle von den Kontaktverboten gegen den Beschwerdeführer Betroffenen 

die Moschee des IKV regelmässig. Bei L._______ handelt es sich um einen 

Arbeitskollegen von C._______. Er begleitete den Beschwerdeführer am 

«Iman Boost Weekend» am Abend des 2. September 2022 in die Moschee 

(fedpol-act. 2946; 2981). 

Nach dem Gesagten und nachdem der Beschwerdeführer sich nicht frei-

willig von den Genannten distanziert hat – selbst als ihm bekannt wurde, 

aufgrund welcher Delikte gegen Personen in seinem Umfeld Strafverfahren 

geführt werden –, erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Kontaktver-

bote zu allen neun Personen nicht nur als geeignet (was auf der Hand 

liegt), sondern auch als erforderlich zur Verhinderung der wechselseitigen 

Einwirkung und Bestärkung in gewaltsamer Ideologie zwischen dem Be-

schwerdeführer und seinem problematischen Umfeld und zur Entfernung 

des Beschwerdeführers aus ebendiesem Umfeld. Das öffentliche Inte-

resse, diese wechselseitige Einwirkung und Bestärkung zu verhindern und 

den Beschwerdeführer aus seinem derzeitigen Umfeld herauszulösen, ist 

wiederum als sehr gross zu qualifizieren. 

9.4.5 Hinsichtlich des privaten Interesses des Beschwerdeführers an einer 

uneingeschränkten Kontaktpflege mit den im Eventualantrag nicht genann-

ten sechs Personen (C._______, J._______, E._______, D._______, 

K._______ und L._______) ist festzustellen, dass die entsprechenden Ver-

bote einen Eingriff in die persönliche Freiheit des Beschwerdeführers als 

Teilaspekt seines grundrechtlichen Anspruchs auf Achtung seines Privatle-

bens nach Art. 8 EMRK beziehungsweise gemäss Art. 10 Abs. 2 BV 

F-6954/2023 

Seite 36 

darstellen. Der Eingriff beschneidet den Beschwerdeführer während der 

sechsmonatigen Massnahmendauer merklich in seiner Lebens- bezie-

hungsweise Alltagsgestaltung und begründet dementsprechend ein erheb-

liches privates Interesse an einem Verzicht auf die Kontaktverbote. Gleich-

wohl überwiegt bei wertender Gegenüberstellung der im Spiel stehenden 

Interessen das vorstehend dargelegte öffentliche Interesse. Die Kontakt-

verbote zu den sechs genannten Personen sind demnach auch verhältnis-

mässig im engeren Sinn und somit insgesamt als verhältnismässig zu qua-

lifizieren. Der festgestellte Eingriff in das grundrechtlich geschützte Privat-

leben des Beschwerdeführers erweist sich nach Massgabe von Art. 8 Ziff. 2 

EMRK beziehungsweise Art. 36 BV als zulässig. 

Zu den Kontaktverboten betreffend die im Eventualantrag genannten 

H._______, G._______ und F._______ ist zunächst festzuhalten, dass die 

vom Beschwerdeführer geltend gemachte enge persönliche Beziehung zu 

diesen drei Personen sein privates Interesse, mit ihnen Kontakt haben zu 

dürfen, erhöht – obgleich er die engen Beziehungen nur in Ansätzen sub-

stantiiert hat. Inwiefern ein Kontaktverbot zu diesen drei Personen in das 

Grundrecht des Beschwerdeführers auf Achtung des Familienlebens ein-

greifen würde, ist indes nicht ersichtlich und wird auch nicht substantiiert 

dargetan. Dass der Beschwerdeführer durch das Kontaktverbot zu seinem 

Vorgesetzten, G._______, seine 30%-Stelle im Restaurant verloren hätte, 

wird ebenso wenig substantiiert ausgeführt, geschweige denn belegt, er-

scheint indes mit Blick auf die gängige personelle und räumliche Struktur 

eines kleinen Restaurationsbetriebs plausibel. Mit Blick auf den davon un-

veränderten Ausgang der Interessenabwägung (siehe sogleich) ist zu 

Gunsten des Beschwerdeführers davon auszugehen, dass das gegen ihn 

verhängte Kontaktverbot betreffend G._______ effektiv zum Verlust seiner 

Stelle bei letzterem geführt hat. Der damit einhergehende Eingriff in die 

grundrechtlich geschützte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) führt zu einer er-

heblichen zusätzlichen Erhöhung des privaten Interesses an einem Ver-

zicht auf jenes Kontaktverbot. Relativierend ist indes zu berücksichtigen, 

dass die Tätigkeit im geringfügigen Teilzeitpensum ihm nicht ermöglicht 

hatte, seinen Lebensunterhalt nach über zehnjährigem Bezug öffentlicher 

Gelder und Arbeitsintegrationsbemühungen der Behörden eigenständig zu 

finanzieren. In Gesamtbetrachtung der relevanten Umstände vermag auch 

hinsichtlich G._______, H._______ und F._______ das jeweilige private 

Interesse des Beschwerdeführers an fortlaufendem Kontakt das darge-

legte öffentliche Interesse, diesen während sechs Monaten zu unterbinden, 

nicht aufzuwiegen. Anzumerken bleibt, dass infolge des damit verbunde-

nen beziehungsweise zu Gunsten des Beschwerdeführers 

F-6954/2023 

Seite 37 

angenommenen Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit das öffentliche Interesse 

am Kontaktverbot betreffend G._______ in der vorliegenden Gesamtkons-

tellation bloss knapp überwiegt. Damit erweisen sich auch die Kontaktver-

bote zu G._______, H._______ und F._______ als verhältnismässig im en-

geren Sinn und halten insgesamt vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit 

stand. Die von den Verboten herrührenden Eingriffe ins Recht auf Achtung 

des Privatlebens und in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers sind 

gleichsam als zulässige Grundrechtseingriffe zu qualifizieren (Art. 8 Ziff. 2 

EMRK; Art. 36 BV). 

9.4.6 Folglich sind die verfügten Kontaktverbote nicht bloss begründet und 

wahren das Subsidiaritätserfordernis. Sie sind weiter verhältnismässig und 

grundrechtskonform und somit nicht zu beanstanden. 

9.4.7 Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang durchaus anzuerkennen, 

dass es für den Beschwerdeführer aufgrund seiner Vorgeschichte und der 

entsprechenden Vorbehalte der Gesellschaft überdurchschnittlich schwie-

rig sein dürfte, sich jenseits seines problematischen Umfelds in der 

Schweiz zu integrieren. Gleichzeitig ist aufgrund der Akten nicht davon aus-

zugehen, dass er diesbezüglich seine Möglichkeiten ausgeschöpft hat. Be-

lege für derartige Bemühungen – sofern überhaupt geltend gemacht – wur-

den nicht eingereicht. 

9.5  

9.5.1 Dem Beschwerdeführer wurde schliesslich gestützt auf Art. 23m 

Abs. 1 BWIS verboten, die Parzelle (…) an der (…) in (…) zu betreten be-

ziehungsweise sich auf dieser aufzuhalten. Es handelt sich dabei um die 

vom IKV betriebene Moschee. 

9.5.2 Die Vorinstanz führt dazu aus, dass durch die Fernhaltung des Be-

schwerdeführers von der Moschee verhindert werden solle, dass dieser zur 

Radikalisierung von Personen im Umfeld des IKV beitrage beziehungs-

weise diese bestärke. Die Ausgrenzung stehe in direktem Zusammenhang 

mit den Kontaktverboten. Das öffentliche Interesse an der Massnahme 

gehe dem privaten Interesse an der Teilnahme am Freitagsgebet in eben-

dieser Moschee vor. Der Grundrechtseingriff in die Religionsfreiheit des 

Beschwerdeführers sei verhältnismässig und der Kerngehalt bleibe unan-

getastet. Er könne seinen Glauben alleine oder in alternativen Gebetsstät-

ten ausüben. 

F-6954/2023 

Seite 38 

9.5.3 Der Beschwerdeführer macht gegen die Ausgrenzung geltend, dass 

er nicht zu einer Radikalisierung von Personen aus dem Umfeld des IKV 

beigetragen habe. Seine Rolle dort habe sich auf die Tätigkeit als Sprach-

lehrer beschränkt, welche er ohnehin per Ende 2022 beendet habe. Er be-

suche die Moschee des IKV, um den Gebetsraum aufzusuchen und um 

seine Glaubensrichtung in Gemeinschaft auszuüben. Im Situationsbericht 

der BEGS werde festgehalten, dass er die Moschee in (…) nicht regelmäs-

sig besuche und keine Anzeichen von Radikalisierung oder gefährlichem 

Extremismus vorlägen. Ausserdem habe der IKV selbst verlauten lassen, 

dass man sich von jeglichen Vorwürfen im Zusammenhang mit Radikali-

sierung und Terrorismus ausdrücklich distanziere und jedermann eingela-

den sei, sich ein Bild von den örtlichen Gegebenheiten zu machen, was 

von einer toleranten und offenen Haltung zeuge. Zudem bestünden für ihn, 

den Beschwerdeführer, keine Alternativen, um seinen Glauben in Gemein-

schaft ausüben zu können. Er habe sich auf ausdrückliche Empfehlung der 

BEGS sowie in Absprache mit dem kantonalen Sozialamt vom Zentrum 

(…) distanziert und sämtliche Kontakte zu dieser Gemeinschaft abgebro-

chen, was zu entsprechendem Unmut geführt habe. Die islamische Ge-

meinschaft (…) und das (…) Moschee (…) hätten sich öffentlich gegen ihn 

ausgesprochen. Die Ausgrenzung stelle ein faktisches Verbot der Religi-

onsausübung in Gemeinschaft dar und sei daher nicht verhältnismässig. 

9.5.4 Wie bereits dargelegt (E. 7.4.6), wird die Moschee des IKV stark von 

Personen frequentiert, welche zu wesentlichen Teilen einer islamistisch-

extremistischen Gesinnung nachleben. Viele Besucher stehen in unmittel-

barem Kontakt zu einschlägig verurteilten Personen oder Personen, gegen 

welche aktuell entsprechende Strafverfahren hängig sind. Die Betreiber 

der Moschee haben im September 2022 das «Iman Boost Weekend» or-

ganisiert und B._______ als Gastredner dazu eingeladen. Daraus lässt 

sich sch