# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4fbcf6e2-214b-5abe-bd30-606bd67efdc1
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-08-03
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 03.08.1998 90.1998.3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-3_1998-08-03.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00003

  	
  Lugano

  3 agosto 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

visto
il ricorso del 2 gennaio 1998 di

 

	
   

  	
  _________, _________,

  rappr. da: avv. __________
  __________ __________, __________ __________ __________ __________, 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione _________ novembre 1997 (n. _________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione
  1995 del PR di _________;

  

 

                                         viste le osservazioni 9
marzo 1998 del Consiglio di Stato e 2 marzo 1998 del Municipio di __________ (rappr.
da: avv. __________ __________, __________)

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                  a)   La signora _________
è proprietaria dei mapp. n° _________, _________, _________, _________ RFD di
_________, situati in località "_________ Paese", e del mapp. n° _________
RFD, situato in località "_________". 

                                         La proprietà rappresenta
1/12 della Comunione ereditaria _________, sciolta dopo 15 anni nel giugno
1994.

 

                                  b)   In data 29 gennaio
1996 il Consiglio comunale di _________ ha approvato la revisione totale del
PR, attribuendo i mapp. n° _________, _________, _________, _________ RFD alla
zona R3b e il mapp. n° _________ RFD alla zona R4. Il nuovo PR ha inoltre
istituito per i comparti "_________" e "_________", dove
sono situati i fondi, l'obbligo di concepire un'edificazione secondo un piano
di quartiere conformemente all'art. 15 NAPR.

 

                                  c)   Contro detti vincoli
la signora _________ è insorta davanti al Consiglio di Stato, ritenendo che,
viste le difficoltà incontrate per sciogliere la Comunione ereditaria, il raggiungimento
di un accordo fra i proprietari dei fondi soggetti al vincolo, tutti ex membri
della CE, fosse altamente inverosimile, che l'art. 15 NAPR risultasse troppo
indeterminato e quindi atto a dar adito a malintesi, che avrebbero potuto
riaccendere vecchie animosità, e che, di conseguenza, l'edificazione dei due
comparti risultasse bloccata sine die. Con particolare riferimento al comparto
_________, essa negava la sussistenza di un sufficiente interesse pubblico
all'imposizione del vincolo, ritenuto che la zona appariva già ampiamente compromessa
dal profilo insediativo e tipologico, ed invocava quindi una disparità di
trattamento.

                                         Osservando come il vincolo
relativo al comparto _________ servisse a controllare la fascia di contatto con
il nucleo tradizionale di _________ e come il vincolo relativo al comparto
_________ fosse da ricondurre all'ampliamento della zona edificabile ed alla
concessione di abbuoni, e quindi alla volontà di garantire un'edificazione
controllata ed un compenso per la sottrazione di territorio agricolo, il
Municipio di _________ si dichiarava disposto a stralciare i vincoli a
condizione che venisse ripristinato il vecchio azzonamento.

 

                                  d)   Con ris. gov.
__________novembre 1997, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR, respingendo il ricorso in parola: ritenendo i vincoli
confortati da un sufficiente interesse pubblico, esso non ha tuttavia escluso
la possibilità di prevedere per i due comparti un diverso assetto pianificatorio,
da attuarsi tramite una variante.

 

                                  e)   Dissentendo da tale
decisione, la signora _________ insorge ora davanti al TPT, chiedendo che, con
lo stralcio dei vincoli, venga mantenuta l'assegnazione dei suoi fondi alle
zona R3b e R4 assieme agli abbuoni concessi dall'art. 15 NAPR. Essa contesta
inoltre il vincolo di alberatura previsto dal nuovo PR per i fondi che costeggiano
la strada Cantonale, fra cui quelli di sua proprietà situati nel comparto
_________.

                                   f)   Nelle loro
osservazioni il Municipio di _________ e il Consiglio di Stato chiedono la
reiezione del gravame. Il Municipio ritiene improponibile la censura relativa
alla fascia alberata, non sollevata in prima sede.

 

                                  g)   In data 7 _________
1998 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando
al dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, salvo per la
censura relativa alla fascia alberata, improponibile in questa sede poiché non
sollevata davanti al Consiglio di Stato, la legittimazione attiva della signora
_________, già ricorrente per gli stessi motivi giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica
(art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   II comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune
ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio
(art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di
__________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b)
LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di
almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art.
37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con
pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma
pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio
di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a
quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. 

                                         Il piano di utilizzazione
- in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6
segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art.
1 cpv. 1, 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT),
rendendo vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto
del PD (art. 21 cpv. 1 LPT). Compito fondamentale del PR è la delimitazione
delle zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).

 

                                   4.   Ai sensi dell’art.
26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione.

                                         Le rappresentazioni
grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle
attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei
servizi pubblici (art. 28 LALPT). In particolare esse fissano i fondi la cui
utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di
quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2
lett. c). 

                                         Il piano di quartiere è un
progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la
promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla
realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano
regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT). Il PR stabilisce se l'allestimento del piano
di quartiere è obbligatorio o facoltativo. Esso fissa inoltre la superficie
minima dei fondi, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e
massimi. Il piano di quartiere segue la procedura di una domanda di costruzione
(art. 56 cpv. 2 e 3 LALPT).

 

                                   5.   

                                5.1   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 10 febbraio
1992 in re Micheli, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a,
114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella presente fattispecie
occorre dunque analizzare se i vincoli previsti in località _________ e
_________ risultano sorretti da un eminente interesse pubblico e, in caso di
risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine
perseguito. A tale proposito va sottolineato che in linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle
sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del
territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante,
chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire del la Cost. féd.,
art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in giuoco. 

 

                                5.2   Per rispondere al
quesito occorre analizzare più da vicino la situazione dei due comparti.

                                         Dal piano delle zone del
Comune si evince che l'area gravata dal vincolo di piano di quartiere, situata
in località _________, costituisce una fascia di terreno lunga circa ml 250.00
e larga ml 40.00, confinante a nord con la strada Cantonale e a sud con la zona
agricola. Le porzioni di territorio situate a ovest e a est del comparto e al
di là della strada Cantonale, sono inserite in zona R4, rispettivamente R3b, e
risultano, salvo pochi fondi, completamente edificate e consolidate. 

                                         Il sopralluogo esperito da
questo Tribunale ha permesso di appurare che il comparto gravato dal vincolo
presenta, per la sua posizione di transizione fra la zona agricola a sud e la
strada cantonale e il comprensorio edificato a nord, e per il fatto di costituire
l'unica area di considerevoli dimensioni (ca. 10'000 mq) rimasta inedificata,
aspetti particolari che impongono di evitarne il sacrificio ad un'edificazione
disordinata, pretendendone invece un uso qualificante, basato su un ordinamento
che presenti un grado di definizione maggiore rispetto ai parametri ordinari
validi per la zona R4. Tale interesse si inserisce peraltro nell'obiettivo
generale di valorizzazione e di riqualifica del territorio comunale, obiettivo
che ispira tutta la revisione del PR.

                                         Ammessa quindi la
sussistenza di un interesse pubblico a garantire uno sviluppo controllato del
comparto, rimane da esaminare se lo strumento scelto dal Comune sia idoneo al
conseguimento dello scopo e proporzionato.

                                         Orbene, a mente di questo
Tribunale, la forma regolare dell'area colpita dal vincolo non comporta
difficoltà particolari nella ricerca di una soluzione spaziale e di un ordine
costruttivo qualificante. In quest'ottica il vincolo contestato appare
sproporzionato. Non va infatti dimenticato che l'obbligo di edificare in base a
un piano di quartiere costringe i proprietari da un lato a riunire i loro fondi
ed a proporre un progetto unitario, che si qualifichi dal profilo architettonico
e urbanistico rispetto agli altri edifici situati nella zona e che faccia se
del caso astrazione dai rapporti di proprietà, "rimodellando" l'area,
e dall'altro a rendersi promotori dell'intera operazione. Allo scopo di
garantire uno sviluppo controllato del comparto bastava quindi ricorrere a
strumenti pianificatori meno sofisticati e onerosi per i proprietari, quali ad
esempio l'imposizione di linee di costruzione verso la zona agricola,
l'emanazione di prescrizioni tipologiche e insediative particolari, la
fissazione nel piano dei percorsi interni. Su questo punto dunque il ricorso
merita di essere accolto. Gli atti vengono rinviati al Comune, affinché
riesamini l'assetto pianificatorio del comparto tramite l'elaborazione di una variante.

 

                                5.3   La situazione del
comparto _________ presenta invece altre caratteristiche: posto a ridosso del
nucleo tradizionale di _________, di cui rappresenta la porta d'accesso, e
confinante a sud con la zona PN di protezione della natura, esso costituisce,
per la sua posizione, un'area pregiata, importante e sensibile, che merita un
grado di specificazione dell'utilizzazione maggiore rispetto ai parametri
ordinari previsti per la zona R3b: il raccordo con il nucleo, il fronte verso
la zona di protezione della natura e il fronte nord a confine con la strada
costituiscono i punti più delicati del comparto, che può essere considerato
l'estensione "moderna" del nucleo.

                                         Ammessa dunque la
sussistenza di un interesse pubblico a garantire un'edificazione dell'area
qualificata dal profilo architettonico e ordinata dal profilo urbanistico, va
tuttavia negato che il piano di quartiere previsto costituisca lo strumento
adatto per raggiungere lo scopo. E' vero che lo strumento del piano di
quartiere obbligatorio va usato quando occorre dare un assetto qualificato dal
profilo urbanistico e architettonico ad una determinata area. Tale strumento
mira però, nella stessa misura, a incentivare la creatività dei promotori,
lasciando loro l'iniziativa in merito alla concretizzazione dell'edificazione,
ed a soddisfare l'esigenza di maggior adattabilità, flessibilità e tempestività
alle necessità contingenti, permettendo l'elaborazione di soluzioni "ad
hoc". Come tale esso si presta quindi in modo particolare a disciplinare
aree situate in un contesto cittadino.

                                         Diversa la situazione del
comparto all'esame, in cui prevale non tanto la necessità di lasciare un
adeguato margine di manovra ai proprietari dei fondi, garantendo l'elaborazione
di soluzioni consone alle esigenze del momento, bensì piuttosto, vista la sua
importanza, la necessità di predeterminare gli interventi ammissibili, in base
ad un ordine urbanistico definito, che fissi in particolare le soluzioni
relative ai punti più delicati e le tematiche insediative da sviluppare. Per
tutti questi motivi lo strumento scelto dal Comune non appare idoneo al
raggiungimento di una qualifica urbanistica dell'area. Anche in questo caso gli
atti vanno rinviati al Comune, affinché riesamini la situazione del comparto e
opti per una soluzione più consona al fine perseguito. In tale contesto potrà
entrare in linea di conto sia una combinazione fra vari strumenti pianificatori,
quale l'imposizione di linee di costruzione, la densificazione delle norme che
reggono la zona nel senso di garantire un'edificazione più controllata e qualificata,
il disciplinamento della contiguità, la fissazione nel piano dei percorsi
interni, ecc., sia l'elaborazione di un piano particolareggiato.

 

                                5.4   In conclusione, va
riconosciuto che, nella fattispecie, i piani di quartiere previsti per il
comparto _________ e _________ non costituiscono uno strumento pianificatorio
valido e non potevano quindi venir approvati dal Consiglio di Stato. Non può
per contro venir accolta la richiesta della ricorrente tendente a mantenere la
validità delle facilitazioni concesse dall'art. 15 NAPR (maggiorazione
dell'indice di sfruttamento del 15% e concessione di altezze superiori),
facilitazioni queste che non possono venir estrapolate dal contesto dell'intera
norma d'applicazione, che va annullata insieme ai vincoli.

                                         A questo proposito si
osserva che, impregiudicata la sussistenza di un sufficiente interesse
pubblico, al Comune resta riservata la facoltà di modificare il PR attraverso
una variante che preveda, nel comparto _________, l'esclusione
dall'edificazione di una superficie unitaria di almeno 2'500 mq e la sua
attribuzione alla contigua zona agricola. L'assegnazione di tale compito ai
proprietari dei fondi colpiti dal vincolo (cfr. art. 15 cpv. 2 lett. d NAPR)
risulta infatti crassamente lesiva del principio secondo cui la funzione fondamentale
e indelegabile del PR consiste nel dividere il territorio edificabile da quello
non edificabile (art. 14 LPT).

                                      

                                   6.   Per i motivi qui
esposti, l'emanazione per i comparti litigiosi di un piano di quartiere
obbligatorio non corrisponde ad una corretta ponderazione degli interessi in
gioco: la modifica non poteva quindi essere approvata dal Consiglio di Stato
senza violare il diritto federale.

                                         Le spese, le tasse di
giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.

                                         Poiché il Comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue
funzioni pubbliche va esente da spese e tassa di giudizio.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso è accolto.

 

                                         1.1   Di
conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva
l'obbligo di piano di quartiere per i comparti _________ e _________ e l'art.
15 NAPR.

 

                                         1.2   Gli
atti vengono ritornati al Comune ai sensi dei considerandi.

 

 

 

                                   2.   Non si prelevano
spese né tassa di giudizio.

                                         Il Comune di _________
rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.-- (mille) a titolo di ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                  -
__________,

                                       - Avv. __________ __________,
__________,

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                  Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario