# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2cb88a6d-5d6a-5c6c-a38e-c5e249e29427
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.06.2021 602 2020 156
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-156_2021-06-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 156

Arrêt du 25 juin 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-stagiaire : Charlotte Mottet

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Christine Magnin, 
avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée 

Objet Recours contre décision incidente

Recours du 30 novembre 2020 contre la décision du 17 novembre 
2020

Tribunal cantonal TC
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attendu

que, le 24 octobre 2018, A.________ SA a déposé une demande de permis de construire trois 
habitations collectives avec démolition du bâtiment existant et dérogation à la limite de la route 
communale sur les art. bbb et ccc du registre foncier (RF) de D.________, secteur E.________;

que, lors de sa mise à l'enquête publique, le projet de construction a fait l'objet de six oppositions  
dans lesquelles les voisins invoquent notamment l'ampleur des constructions, la perte 
d'ensoleillement, l'arborisation, l'accès à la mobilité douce, la hauteur, le droit de source, le 
manque d'harmonie avec les constructions voisines, l'emplacement et le nombre des places de 
stationnement, la demande de dérogation à la distance de la route communale et les nuisances 
sonores provenant des pompes à chaleur;

que, le 12 décembre 2018, la Commune de D.________ a émis un préavis négatif en relevant 
qu'une partie des constructions se trouvait en zone agricole, le nombre insuffisant de places de 
stationnement et l'absence d'un trottoir;

que, le 25 janvier 2019, le Service de la mobilité (SMo) a formulé un préavis défavorable précisant 
que, sous l'angle de l'équipement, il manquait un ouvrage sécurisé le long de la route cantonale ou 
sur la route F.________ pour rejoindre le centre du village. Dans la mesure où cette liaison 
piétonne fait partie de l'équipement de base, le SMo a souligné que la procédure devait être 
engagée par la commune. Il a indiqué que cette réalisation est exigée avant la délivrance du 
permis d'occuper. Par ailleurs, la demande de dérogation, la géométrie du stationnement, 
l'aménagement et l'implantation de certaines places de parc pour voitures et vélos et la géométrie 
du passage pour les véhicules n'étaient pas conformes et devaient être réétudiés;

que, le 6 mars 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) s'est également 
prononcé négativement sur le projet. Il a constaté qu'une partie du bâtiment A était prévue hors de 
la zone à bâtir et a souligné que la surface de terrain déterminante n'était pas conforme à l'Accord 
intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des 
constructions (AIHC; RSF 710.7), de sorte que les fiches de calcul produites n'étaient pas 
pertinentes;

que, le 8 avril 2019, la commune a octroyé la dérogation à la distance à la route communale;

que, suite au dépôt, le 6 mai 2019, de nouveaux plans par la requérante, le SMo a formulé le 
19 juin 2019 un nouveau préavis défavorable en reprenant notamment les critiques relatives à 
l'absence d'un trottoir reliant les constructions au centre du village. A nouveau, il a insisté sur le fait 
que la réalisation de cette liaison piétonne est exigée avant la délivrance du permis d'occuper; 

que, le 19 juin 2019 également, le Préfet du district de la Glâne a estimé que cette liaison piétonne 
devait être créée pour que le permis de construire puisse être délivré. Il a jugé nécessaire 
d'attendre la décision de l'Assemblée communale relative à l'octroi d'un crédit pour cet équipement 
de base avant de se prononcer sur le permis de construire;

que, suite à une discussion avec les autorités le 4 septembre 2019, la requérante a déposé de 
nouveaux plans le 12 septembre 2019;

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que, le 25 novembre 2019, le préfet a indiqué qu'au vu de la délégation de compétence de 
l'assemblée communale au conseil communal, il n'était pas nécessaire que celle-ci se prononce au 
cas où la requérante s'engageait à assumer l'intégralité des coûts découlant du trottoir;

que, les 15 et 20 avril 2020, la commune et A.________ SA ont passé une convention dont les 
termes sont les suivants:

Préambule

attendu que, par publication dans la Feuille officielle en 2018, A.________ SA a mis à l'enquête une construction de 
3 habitations collectives avec démolition du bâtiment existant et dérogation à la limite de la route communale sur les art. 
bbb et ccc RF D.________,

qu'à la suite de cette mise à l'enquête, deux oppositions ont été déposées par des voisins en lien avec des problèmes 
liés à la mobilité douce,

qu'à la suite de cette mise à l'enquête, le Service de la Mobilité (ci-après, SMo) a rendu un préavis défavorable les 
19 juin et 26 septembre 2019, au motif qu'il manquait au projet un ouvrage sécurisé pour piétons (i.e. liaison piétonne) 
afin de se conformer aux exigences d'équipement de base selon les art. 93 ss LATeC,

qu'à la suite du préavis défavorable du SMo, le Préfet de la Glâne a demandé le 1er octobre 2019 à A.________ SA de 
se déterminer sur la suspension éventuelle de la procédure du permis de construire des 3 habitations jusqu'à l'issue de 
la procédure relative au trottoir,

qu'en séance du 13 février 2020, la Commune de D.________ a confirmé qu'il lui appartenait légalement d'entreprendre 
les démarches pour la mise à l'enquête et la réalisation du trottoir. A cette occasion, elle a présenté à A.________ SA 
l'emplacement probable du trottoir (à soumettre encore pour accord au SMo et SPC), ainsi qu'une estimation chiffrée des 
coûts d'étude, d'acquisition et de réalisation à hauteur de CHF 114'809.- (précision +/- 30%, sans compter les frais de 
procédure),

que par courriers respectifs du 17 février 2020, les parties ont demandé au Préfet de la Glâne de leur confirmer qu'un 
engagement formel donné par la commune de réaliser ce trottoir ainsi qu'une convention signée par les parties quant à 
la prise en charge intégrale par A.________ SA des frais consécutifs à l'exécution de cet ouvrage édilitaire, constituait 
une garantie suffisante à la réalisation de l'équipement,

que les parties ont invoqué le fait que A.________ SA n'entendait pas s'engager irrévocablement à supporter les frais 
d'un objet édilitaire dans la Commune de D.________, si au final le permis pour les trois immeubles d'habitation devait 
ne pas lui être accordé. De même, la Commune de D.________ n'entendait pas (et ne pouvait pas) investir des frais 
pour un projet édilitaire de cette ampleur, si A.________ SA ne fournissait pas cet engagement irrévocable. C'est donc 
dire si le permis de construire des trois immeubles doit être octroyé à ce stade de la procédure, faute de bloquer tout le 
projet,

que par courrier adressé le 17 février 2020 au Préfet, la Commune de D.________ a d'ores et déjà expressément 
confirmé vouloir tout mettre en œuvre pour mener à son terme la procédure "route" nécessaire à la réalisation du trottoir,

les parties conviennent de ce qui suit :

Article 1

La Commune de D.________ s'engage à entreprendre dans les meilleurs délais - à partir de l'octroi du permis de 
construire définitif et exécutoire des 3 habitations collectives mises à l'enquête le 2 novembre 2018 par A.________ SA - 
toutes les démarches nécessaires pour l'étude, la mise à l'enquête et la réalisation de la liaison piétonne exigée par le 
Préfet pour l'octroi du permis de construire pour les 3 habitations collectives de A.________ SA.

En particulier, elle mandatera un bureau d'ingénieur pour préparer le dossier de mise à l'enquête préalable du trottoir. 
Elle engagera les discussions avec les voisins touchés par l'empiétement du trottoir sur leur parcelle et tentera d'obtenir 
avec eux un accord amiable. Elle se chargera des démarches pour modifier la propriété des emprises nécessaires sur 

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les parcelles voisines pour la réalisation du trottoir. Elle engagera au plus vite la procédure d'enquête préalable et 
adaptera si nécessaire le projet aux remarques des services. Elle mettra à l'enquête ordinaire la construction du trottoir. 
Enfin, elle mandatera les entreprises idoines pour réaliser ce trottoir et procédera au suivi des travaux.

Article 2

Dans le cadre de ses démarches, la Commune de D.________ s'engage à réduire au maximum les frais liés à l'étude, la 
mise à l'enquête et à la réalisation du trottoir.

En particulier, elle veillera au respect du devis établi par le bureau d'ingénieur. Elle tentera de négocier la cession des 
parcelles privées au prix de CHF 200.-/m2. Elle demandera plusieurs devis avant d'octroyer les mandats aux 
entreprises.

Afin de contrôler la tenue des coûts, la Commune de D.________ s'engage à transmettre régulièrement les informations 
nécessaires à A.________ SA, notamment tous les devis sollicités. A.________ SA et la Commune de D.________ 
valideront ensemble l'attribution des travaux sur la base des devis demandés par la Commune. L'attribution des travaux 
étant décidée conjointement par la Commune et la société A.________ SA, l'ensemble des coûts sera à la charge de la 
société A.________ SA.

Article 3

A.________ SA s'engage à prendre en charge l'ensemble des frais découlant de la planification, de la mise à l'enquête 
et de la réalisation du trottoir, dans la limite des strictes exigences formulées par les services cantonaux et par la 
Préfecture.

A.________ SA s'engage également à supporter tous les frais annexes qui en découlent, à savoir les frais d'acquisition 
des terrains sur les parcelles voisines, les frais d'une éventuelle procédure en expropriation, les frais de divisions 
parcellaire, les frais liés au changement de propriété des parcelles, ce pour autant qu'ils soient utiles et nécessaires à la 
réalisation du trottoir.

A.________ SA ne prendra en charge que les engagements financiers effectivement réalisés.

La Commune de D.________ renonce à réclamer des honoraires pour le travail que son service technique et ses 
employés communaux effectuent dans le cadre de la procédure de planification et d'exécution de ce trottoir.

La Commune de D.________ renonce à réclamer des indemnités pour les frais d'entretien futurs de ce trottoir, à 
l'exclusion des taxes ordinaires et usuelles perçues auprès de chaque propriétaire foncier de la commune.

Article 4

La Commune de D.________ transmettra régulièrement à A.________ SA toutes les factures pour paiement. La 
Commune n'en avance pas les frais.

Article 5

Les parties s'entendent d'ores et déjà pour que A.________ SA cède gratuitement à la Commune de D.________ la 
portion de terrain nécessaire à la réalisation du trottoir sur l'immeuble art. bbb RF D.________.

Le détail de l'emprise sera défini par le bureau d'ingénieur.

Article 6

La Commune s'engage à s'investir dans les démarches nécessaires à la mise en place du trottoir. Les autres éléments 
éventuellement en suspens pour l'obtention du permis de construire sont du ressort de la société A.________ SA.

Article 7

Les engagements pris par les parties dans la présente convention sont conditionnés à l'octroi du permis de construire 
définitif et exécutoire des 3 habitations collectives mises à l'enquête en 2018 par A.________ SA.

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qu'après avoir reçu les opposants hors de la présence de A.________ SA, le préfet a donné suite 
à la requête de l'un d'eux et a invité, le 15 mai 2020, la Commission d'architecture et d'urbanisme 
(CAU) à se déterminer sur les qualités du projet de construction; 

que, le 27 mai 2020, la requérante a demandé la récusation du préfet au motif qu'il aurait suggéré 
au SMo de modifier son préavis initial en y incorporant des exigences nouvelles, qu'il a organisé 
une séance avec les opposant hors de la présence de la requérante et qu'il a requis un préavis de 
la CAU sur proposition d'un des opposants alors qu'il n'aurait pas la compétence pour saisir cette 
autorité. Par décision du 29 septembre 2020, la Direction des institutions, de l'agriculture et des 
forêts (DIAF) a rejeté la demande de récusation. Cette décision n'a pas été contestée et est entrée 
en force;

que, le 14 octobre 2020, la requérante a invité le préfet à rendre immédiatement une décision 
incidente sur la question de la réalisation du trottoir comme condition à l'octroi du permis de 
construire. Elle a communiqué par la même occasion de nouveaux plans modifiés, une étude de 
bruit et a invité le préfet à consulter la commune sur ces pièces, y compris sur les premiers et 
deuxièmes plans modifiés afin de faire progresser la procédure de demande de permis;

que, le 17 novembre 2020, après avoir constaté que le trottoir en cause est nécessaire à 
l'équipement de base des parcelles bbb et ccc RF, le Lieutenant de préfet a décidé que le permis 
de construire requis ne pourra être délivré, sous réserve des préavis des services de l'Etat et du 
dossier, qu'à partir du moment où la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC), dans le cadre d'une procédure "route", aura rendu une décision favorable 
pour la construction d'un trottoir reliant le projet de la requérante au centre du village ainsi que, cas 
échéant, à partir de la décision découlant de l'éventuelle procédure d'expropriation nécessaire à 
l'implantation du trottoir. Il a transmis par ailleurs le dossier à la commune et au SMo pour la suite 
de la procédure en ce qui concerne uniquement la dérogation à la route cantonale. A l'appui de sa 
décision de suspension de la procédure, le préfet a déclaré rejoindre l'analyse du SMo. Rappelant 
que le projet est d'envergure (plus de 50 logements) et qu'il aura un impact important sur le village 
et son nombre actuel d'habitants, il a constaté que ce nouveau complexe ne bénéficie à l'heure 
actuelle d'aucun ouvrage sécurisé pour les piétons qui souhaiteraient se rendre au centre du 
village ou à l'arrêt du bus. Il a considéré dès lors qu'il n'est pas envisageable qu'un tel projet puisse 
voir le jour sans être relié par un trottoir. Faute de disposer d'un équipement de base, le projet ne 
peut pas être réalisé en l'état. S'agissant des garanties de réalisation données par la requérante, le 
préfet a souligné qu'aucune procédure routière n'avait actuellement été engagée par la commune. 
Dans la mesure où l'implantation du trottoir ne sera pas chose aisée dès lors que cet ouvrage 
devra être construit en partie sur la parcelle d'opposants, la procédure devant la DAEC risque 
d'être longue et devoir suivre éventuellement une procédure d'expropriation. Son issue est dès lors 
incertaine et seule la décision favorable de la DAEC pourra assurer la faisabilité dudit trottoir. Se 
fondant sur l'art. 93 al. 2 LATeC, le préfet a considéré que, tant qu'un équipement complet n'est 
pas assuré, aucun permis ne peut être délivré. Pour le surplus, il a pris acte de la convention 
passée entre la commune et la requérante, mais a constaté que, pour le moment, aucune 
procédure formelle, ni examen préalable n'avaient été engagés;

qu'agissant le 30 novembre 2020, A.________ SA a contesté devant le Tribunal cantonal la 
décision incidente du 17 novembre 2020 dont elle demande la modification de l'art. 2 dans le sens 
suivant:

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Le permis de construire n° 18/5/0468 peut être délivré, sous réserve des préavis des services de l'Etat, sans qu'une 
décision de la DAEC pour la construction du trottoir reliant le projet de A.________ SA au centre du village ne soit 
rendue, ni qu'une décision découlant de l'éventuelle procédure d'expropriation nécessaire à l'implantation du trottoir ne 
soit rendue. Autrement dit, la convention passée entre A.________ SA et la commune de D.________ en date du 
20 avril 2020 constitue une garantie suffisante en vue de la réalisation de ce trottoir.

que, subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la 
cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision prenant en compte les différents points et 
arguments invoqués dans le recours; 

qu'elle requiert également le versement d'une indemnité de partie de CHF 3'000.- et que les frais 
soient mis à la charge de l'Etat;

qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'une constatation manifestement 
incomplète et inexacte des faits. Elle estime, à cet égard, qu'il n'est pas possible de se baser sur 
les préavis du SMo dès lors que ce service n'avait pas connaissance de la convention passée 
avec la commune et n'en a pas tenu compte dans ses déterminations. Elle fait valoir également 
que le Lieutenant de préfet n'a pas pris en considération toutes les démarches préalables qui ont 
déjà été effectuées par la commune pour réaliser le trottoir et qui démontrent sa détermination à 
exécuter la convention. Sur le plan procédural, la recourante se plaint d'une violation du droit d'être 
entendu dès lors qu'à son avis, l'autorité intimée n'a pas motivé sa décision de suspension. Sur le 
fond, elle invoque une interprétation inexacte de la notion d'"équipement" et une violation de la 
garantie de la propriété. En substance, après avoir rappelé que la construction du trottoir relève 
clairement de l'équipement de base dont la réalisation incombe à la commune, elle indique que, 
selon la jurisprudence, un permis de construire requis par un particulier ne peut être soumis à la 
condition que l'équipement de base à réaliser par une commune soit préalablement exécuté. Il 
n'est pas envisageable de subordonner l'octroi du permis de construire à des conditions échappant 
à la sphère d'influence du requérant, ce qui serait le cas en l'espèce si l'on devait attendre l'entrée 
en force des décisions en matière de route et, cas échéant, d'expropriation avant d'accorder le 
permis de construire requis. Par ailleurs, la recourante estime qu'en raison de l'engagement formel 
de la commune dans le cadre de la convention et des démarches préalables déjà effectuées, il est 
établi que l'équipement définitif des parcelles est assuré sur le plan juridique et technique. La 
recourante relève également qu'en rendant sa décision, l'autorité intimée a ignoré totalement le 
contexte et les besoins des signataires de la convention. Elle rappelle qu'elle-même ne veut pas 
s'engager irrévocablement à supporter les frais d'un objet édilitaire, si au final le permis pour les 
trois immeubles devait ne pas lui être accordé. De même, la commune n'entend pas (et ne peut 
pas) investir des frais pur un projet édilitaire de cette ampleur, si la recourant ne lui fournit pas cet 
engagement irrévocable.  Le permis de construire doit donc pouvoir être accordé sur la base de la 
convention passée sous peine de bloquer non seulement le projet d'immeubles, mais aussi la 
procédure de réalisation du trottoir. Pour la recourante, il suffit d'accorder le permis avec la 
condition habituelle suivante "la réalisation de cette liaison piétonne est exigée avant la délivrance 
du permis d'occuper". Enfin, l'intéressée rappelle qu'elle a acquis des terrains en zone à bâtir et 
qu'elle dispose dès lors, sur le principe, d'un droit d'y bâtir. En bloquant la procédure de permis, la 
décision attaquée vient retarder la construction des habitations prévues et donc la perception des 
futurs revenus locatifs. Or, cette restriction au droit de propriété n'est pas conforme au principe de 
la proportionnalité dès lors que, par le biais de la convention, il est possible d'atteindre le résultat 
voulu, à savoir la réalisation de l'équipement de base, tout en évitant des retards et en donnant 

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aux signataires de dite convention les garanties réciproques nécessaires pour avancer dans le 
projet;

que, le 23 novembre 2020, la DAEC a accordé une dérogation à la distance à la route cantonale 
pour la construction d'une place de stationnement

que, le 4 décembre 2020, s'appuyant sur la décision incidente attaquée, qui impose d'attendre la 
fin de la procédure "route" et, cas échéant, la procédure d'expropriation, le SMo a émis un préavis 
positif au projet de construction. Il relève dans les conditions: "la réalisation de cette liaison 
piétonne est exigée avant la délivrance du permis d'occuper";

que, le 17 décembre 2020, le SMo a déposé ses observations sur le recours. Il indique à nouveau 
qu'au vu du contenu de la décision incidente litigieuse, il a émis un préavis favorable. Il maintient 
que la réalisation du trottoir est exigée avant la délivrance du permis d'occuper;

que, le 15 décembre 2020, la recourante est intervenue pour constater qu'actuellement, tous les 
préavis des services sont favorables et que la procédure est bloquée uniquement par la décision 
attaquée. Elle estime qu'il n'y a aucun motif de retarder l'octroi du permis de construire dès lors 
qu'il n'y a aucune incertitude s'agissant de l'implantation du trottoir, ni sur sa réalisation. Elle 
maintient que le cadre juridique actuel et la convention signée avec la commune constituent une 
garantie suffisante à ce propos; 

que, le 23 décembre 2020, le préfet a déposé une détermination sur le recours dont il conclut au 
rejet. Il estime que, désormais, la réalisation du trottoir est garantie par la décision attaquée (car 
l'autorisation pour le trottoir devra être délivrée avant le permis de construire), de sorte que le SMo 
a pu émettre un préavis positif. C'est, à son avis, la décision attaquée qui a permis de déverrouiller 
la situation. A son avis, il appartient désormais à la commune de faire le nécessaire pour engager 
la procédure pour la construction du trottoir. Or, à ce jour, aucun projet n'a été déposé pour 
examen préalable;

que, le 14 janvier 2021, la commune s'est également prononcée sur le recours dont elle conclut à 
l'admission. Elle souligne que la convention a été passée pour préserver les intérêts des deux 
parties. Elle confirme être prête à entreprendre toutes les démarches utiles à la réalisation du 
trottoir dès que le permis de construire sera devenu définitif et exécutoire. Néanmoins, la 
commune a d'ores et déjà entrepris des démarches préliminaires auprès du Service des ponts et 
chaussées (SPC) afin de s'assurer de la faisabilité du trottoir. Une séance a eu lieu le 7 janvier 
2021, lors de laquelle le service a donné son accord de principe à cette réalisation. Suite à quoi, la 
commune a mandaté un bureau d'ingénieur afin d'élaborer un avant-projet à présenter aux 
propriétaires touchés par l'emprise de l'ouvrage. Un avant-projet a bien été préparé et un devis 
établi pour les travaux. Cela étant, il a été convenu avec la recourante de ne pas aller plus loin 
avec les démarches. Au vu des garanties fournies (accord de principe du SPC, convention), la 
commune est d'avis qu'un permis de construire peut être délivré, avec la condition que le permis 
d'occuper ne puisse être donné avant la réalisation du trottoir. Il s'avère en effet que les services 
consultés dans le cadre de la demande de permis ont tous désormais rendu des préavis 
favorables, de sorte que les oppositions pourront être levées. La commune estime que la décision 
attaquée porte atteinte à l'autonomie communale en la contraignant à réaliser un objet édilitaire 
important, sans avoir la garantie préalable que le secteur concerné par le trottoir puisse être 
valorisé;

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considérant

que, déposé dans le délai de 10 jours et les formes prescrits - et l’avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); 

que, selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d’un recours séparé 
lorsqu’elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l’effet suspensif et 
l’assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont 
susceptibles d’un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à 
une partie ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n’est 
en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l’est pas en elle-même. L’art. 88 al. 2, 
2ème phrase, est réservé (al. 3);

que la notion de préjudice irréparable de l’art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à 
l’art. 45 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), 
de sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit 
cantonal;

qu'en principe, il est admis qu’en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est 
déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à 
la modification immédiate de la décision incidente qu’il conteste (GYGI, Bundesverwaltungsrechts-
pflege, 1983 p. 142). Cet intérêt peut être juridique ou de fait et englobe ainsi aussi les intérêts 
économiques de la partie, pour autant que le recours vise à empêcher autre chose qu’une simple 
prolongation de la procédure ou son renchérissement (ATF 135 II 30 consid. 1.3.5; 116 Ib 344 
consid. 1b; RFJ 1997 419; arrêt TC FR 602 2019 92 du 12 septembre 2019, consid. 4, 2A 06 65 
du 8 mars 2007 consid. 1c; BOVAY, Droit administratif, V. II, Les actes administratifs et leur 
contrôle, 2011, p. 714 s. et les références citées). Si l’on peut exiger que le désavantage que doit 
subir le recourant présente un certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice soit 
d’une importance existentielle. Encore faut-il que le dommage encouru soit établi ou rendu 
vraisemblable, une simple éventualité ne suffisant pas (sur ces questions: arrêt TC FR 602 2021 
13 du 22 juin 2021);

qu'en l'occurrence, la décision attaquée n'implique pas seulement une simple prolongation de la 
procédure de permis de construire, mais conduit à un véritable blocage de celle-ci puisque la 
commune ne va pas commencer les travaux d'équipement avant de disposer de l'engagement 
irrévocable de la recourante de les financer et que, selon  la convention,  cette dernière ne va pas 
s'engager dans ce sens avant de disposer du permis de construire. Dans ces conditions, on doit 
admettre que la décision attaquée est de nature à causer à la recourante un préjudice irréparable 
au sens décrit ci-dessus. Si, avec le préfet, on peut admettre que la décision attaquée peut lever 
des préavis négatifs des services spécialisés de l'Etat, elle fige en revanche la situation entre la 
commune et la recourante, qui sont les acteurs primaires appelés à assurer l'équipement litigieux. 
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours;

qu'aux termes de l'art. 22 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), l'autorisation de construire est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à la 

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zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi 
d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (art. 19 al. 1 LAT);

que l'art. 93 LATeC dispose que les communes ont l'obligation de prévoir au moins l'équipement 
de base conformément aux zones à bâtir définies par le plan d'affectation des zones et d'assurer 
sa réalisation dans les délais fixés par le programme d'équipement. Elles tiennent compte des 
options retenues dans le plan directeur communal (al. 1). Tant qu'un équipement complet n'est pas 
assuré, aucun permis de construire ne peut être délivré (al. 2). Selon l'art. 94 al. 1 let. a LATeC, 
l'équipement de base comprend les routes principales, collectrices et leur raccordement au réseau 
routier principal ainsi que les liaisons piétonnes;

qu'un terrain est réputé équipé si son équipement est complet, adapté à la zone d'affectation 
concernée, de sorte que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste 
encore à établir pour permettre leur utilisation (art. 95 LATeC). L'accès doit être juridiquement et 
techniquement suffisant (cf. arrêts TF 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1; 
1C_155/2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2);

que les accès doivent être garantis tant sur le plan juridique que factuel au moment de la 
délivrance du permis de construire (arrêts TF 1C_155/ 2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2, in RtiD 
2011 I p. 181; 1P.319/2002 du 25 novembre 2002 consid. 3, in RDAT 2003 I 59 211; 1C_668/2013 
du 21 mars 2014 consid. 2.2). Le projet doit en outre disposer de l'équipement routier au plus tard 
au moment de sa réalisation (ATF 127 I 103 consid. 7d; arrêts TF 1C_589/2020 du 25 mars 2021; 
1C_225/2017 du 16 janvier 2018; 1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 1C_554/2008 
du 7 juillet 2009 consid. 4.3; cf. RUCH, Commentaire LAT, ad art. 22 n. 83). Il est à cet égard 
suffisant que, pour entrer en force, l'autorisation de construire soit assortie de la condition que 
l'accès routier est garanti (arrêts TF 1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 
1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1); 

que, dans le cadre de l'interprétation et de l'application de la notion d'accès suffisant, les autorités 
communales et cantonales disposent d'une importante marge d'appréciation que l'autorité de 
recours doit respecter, en particulier quand il s'agit d'évaluer les circonstances locales (ATF 121 I 
65 consid. 3a in fine; arrêt 1C_210/2018 du 11 décembre 2018 consid. 11.1 et les arrêts cités);

que, de plus, il n'est pas exclu que des droits fondamentaux puissent s'opposer à une application 
stricte du droit matériel, en particulier si celle-ci leur cause une atteinte disproportionnée. Dans 
l'examen de cette question, il convient de prendre en compte tous les intérêts en présence et de 
s'assurer que les principes majeurs de l'aménagement du territoire et de la protection de 
l'environnement ne soient pas compromis. Par ailleurs, l'art. 19 LAT comporte des notions 
indéterminées, qui doivent s'interpréter en tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. 
JEANNERAT, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 6 ad art. 19 LAT; JOMINI, in 
Commentaire LAT, 2009, n° 11 ad art. 19 LAT et les références). Ainsi, même si les conditions des 
art. 19 et 22 LAT n'apparaissent pas réunies, le juge conserve un certain pouvoir d'appréciation et 
doit procéder à une pesée des intérêts en présence (arrêt 1C_244/2009 du 1er février 2010 
consid. 2.2.1 in RDAF 2011 I 434; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n° 10 ad art. 19 
LAT et les références);

qu'en l'occurrence, l'autorité intimée a considéré que la liaison piétonne n'était pas suffisamment 
garantie tant qu'aucune décision de la DAEC, entrée en force, n'en autorise la construction, 
respectivement, tant que l'éventuelle procédure d'expropriation indispensable à sa mise en œuvre 

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n'aura pas abouti. La recourante estime pour sa part que les démarches préalables effectuées par 
la commune ainsi que la conclusion de la convention du 20 avril 2020 garantissent la réalisation de 
l'ouvrage, étant entendu que le caractère d'utilité publique de celui-ci ne saurait être valablement 
mis en cause, de sorte qu'une procédure d'expropriation n'a aucune chance de faire obstacle au 
projet; 

qu'à la différence d'un arrêt récent du Tribunal fédéral, dans une cause similaire, au terme duquel 
un permis de construire a été refusé en raison de l'absence d'une liaison piétonne faisant partie de 
l'équipement de base (arrêt TF 1C_589/2020 du 25 mars 2021), il apparaît dans le cas particulier 
que la commune s'est juridiquement engagée à réaliser le trottoir litigieux. Faisant application de 
l'art. 96 al. 2 LATeC, elle a passé une convention avec la recourante au terme de laquelle cette 
dernière accepte de financer l'ouvrage que la commune se charge, pour sa part, de construire. Il 
ne s'agit donc pas de vagues promesses de cette collectivité publique, ni de discussions 
exploratoires. Sur la base de ce contrat, la recourante peut exiger de la commune qu'elle 
construise le trottoir. Son droit est d'ailleurs plus étendu que le droit à l'équipement de base qui est 
reconnu à tout propriétaire foncier par l'art. 104 LATeC dès lors qu'il concerne un ouvrage précis à 
réaliser immédiatement. De même, considérant le caractère d'utilité publique de cet équipement 
de base, destiné à être construit le long de la route cantonale, il ne fait pas de doute que la 
procédure à suivre devant la DAEC en permettra la réalisation et qu'une procédure subséquente 
d'expropriation ne pourra pas la remettre en cause. Dès lors, même si tous les droits nécessaires 
à l'implantation du trottoir n'ont pas encore été acquis, l'engagement de la commune, maître de 
l'ouvrage responsable de l'équipement de base, doit être considéré comme une garantie juridique 
suffisante au sens de l'art. 93 al. 1 LATeC;

qu'il est vrai qu'en l'absence de demande préalable, l'implantation dudit trottoir n'est pas 
définitivement arrêtée, de sorte qu'on peut se demander si, techniquement, l'ouvrage est aussi 
garanti. Il convient cependant de tenir compte de l'environnement dans lequel sa construction est 
prévue. Il s'agit d'un trottoir à construire le long de la route cantonale rectiligne. Il n'y a donc pas de 
multiples variantes à envisager. Les gabarits sont habituels et aucune particularité ne doit être 
prise en considération. Tout au plus des discussions pourront être menées s'agissant de 
l'éventuelle prolongement du trottoir jusqu'au carrefour devant le café, mais celles-ci ne remettent 
pas en cause le raccordement des immeubles de la recourante. En d'autres termes, si l'on replace 
la convention du 20 avril 2020 dans le contexte local et en tenant compte des premières 
démarches effectuées par la commune (cf. courriel de la mandataire de la commune avec le SPC 
du 7 janvier 2021), aucune incertitude ne plane sur la réalisation matérielle de l'ouvrage;

qu'en conséquence, sur la base de ce qui précède, on doit admettre que la réalisation du trottoir 
est assurée juridiquement et techniquement au sens de l'art. 93 al. 1 LATeC;

que c'est donc à tort que l'autorité intimée a suspendu la procédure de permis de construire 
jusqu'à droit connu sur la procédure concernant l'aménagement du trottoir. Un permis de 
construire peut d'ores et déjà être accordé, pour autant que les conditions légales soient remplies;

que, cela étant, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence constante rappelée 
précédemment, un projet de construction doit disposer de l'équipement indispensable au plus tard 
au moment de sa réalisation et qu'une condition correspondante introduite dans le permis de 
construire garantit, à suffisance de droit, le respect de cette règle;

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que, dans cette perspective, la recourante propose de fixer dans l'autorisation de construire la 
condition selon laquelle la réalisation de la liaison piétonne est exigée avant la délivrance du 
permis d'occuper. Ce faisant, elle reprend la condition posée par le SMo dans tous ses préavis et 
que la commune a également mentionnée;

qu'aucun motif ne justifie de s'écarter de la position du service spécialisé et de la commune, de 
sorte qu'il appartiendra au préfet d'introduire ladite condition en cas d'octroi du permis de 
construire;

que la recourante, qui obtient gain de cause et qui a fait appel aux services d'une avocate pour 
défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie. Compte tenu du dossier, on doit 
considérer que le montant global demandé dans les conclusions du mémoire de recours 
correspond ex aequo et bono (cf. art. 11 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative) aux frais nécessaires au sens 
de l'art. 137 CPJA; 

que l'autorité intimée est exonérée des frais de procédure (art. 133 CPJA);

que l'avance de frais versée par la recourante lui est restituée;

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis. 

Partant, la décision préfectorale incidente du 17 novembre 2020 est annulée. La cause est 
renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle reprenne la procédure de permis de construire dans 
le sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée.

IV. Un montant de CHF 3'000.- (TVA comprise) à verser à Me Christine Magnin à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.

V. Notification.

Pour autant qu'elle provoque un dommage irréparable, cette décision peut faire l'objet d'un recours 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 25 juin 2021/cpf

Le Président : La Greffière-stagiaire :