# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c28ce978-73e5-54db-9566-aaaa609566ed
**Source:** Glarus (GL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-08-23
**Language:** de
**Title:** Glarus Verwaltungsgericht 23.08.2018 VG.2018.00038 (VG.2018.683)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GL_Omni/GL_VG_001_VG-2018-00038_2018-08-23.html

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  Urteil vom 23. August 2018

  
	
   

  
	
   

  
	
  I. Kammer

  
	
   

  
	
   

  
	
  in Sachen

  
	
  VG.2018.00038

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    Gemeinde Glarus Süd

    	
    Beschwerdeführerin

    

  

  
	
   

  
	
  	
    vertreten durch Rechtsanwältin
    A.______

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  gegen

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    B.______

    	
    Beschwerdegegner

    

  

  
	
   

  
	
  	
    2.

    	
    Departement Volkswirtschaft und Inneres 

    	
     

    
	
     

    	
    des Kantons Glarus

    	
     

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
  betreffend

  
	
   

  
	
   

  
	
  Kurtaxen

  
	
   

  
	
  Die Kammer zieht in Erwägung: 

  
	
  I. 

  
	
  1. 

  
	
  1.1 Das Departement Gesellschaft und Sicherheit der
  Gemeinde Glarus Süd forderte B.______ mit Verfügung vom 11. Juli 2016 zur
  Bezahlung von Kurtaxen für die Jahre 2011 bis 2016 im Gesamtbetrag von Fr.
  1'239.15 auf. Dagegen erhob B.______ am 6. August 2016 Einsprache. Das
  Departement Gesellschaft und Sicherheit trat am 28. September 2016 auf
  die Einsprache nicht ein, was es B.______ am 18. Oktober 2016 mitteilte.

  
	
   

  
	
  1.2 Gegen den Einspracheentscheid erhob B.______ am
  5. November 2016 Beschwerde beim Gemeinderat Glarus Süd. In der Folge
  hob das Departement Gesellschaft und Sicherheit seinen Einspracheentscheid am
  21. Dezember 2016 wiedererwägungsweise auf, weshalb der Gemeinderat am
  22. Dezember 2016 das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden
  abschrieb.

  
	
   

  
	
  1.3 Das Departement Sicherheit und Gesellschaft wies am
  22. März 2017 die Einsprache ab, wogegen B.______ am 13. April 2017
  wiederum Beschwerde beim Gemeinderat erhob. Dieser wies die Beschwerde am
  6. Juli 2017 ab. 

  
	
   

  
	
  1.4 Dagegen gelangte B.______ mit Beschwerde vom
  5. August 2017 an das kantonale Departement für Volkswirtschaft und
  Inneres (DVI) und beantragte die Aufhebung des kommunalen
  Beschwerdeentscheids und seiner Verpflichtung zur Bezahlung von Kurtaxen. Das
  DVI hiess die Beschwerde am 15. März 2018 gut und hob den Entscheid des
  Gemeinderats vom 6. Juli 2017 auf.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1 Die Gemeinde Glarus Süd erhob am 12. April 2018
  Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
  Beschwerdeentscheids des DVI vom 15. März 2018. Die von B.______ erhobene
  Verwaltungsbeschwerde sei vollumfänglich abzuweisen; alles unter Kosten- und
  Entschädigungsfolgen zu Lasten von B.______ und des DVI.

  
	
   

  
	
  2.2 Das DVI schloss am 14. Mai 2018 auf Abweisung der
  Beschwerde; alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd.
  B.______ liess sich innert Frist nicht vernehmen.

  
	
   

  
	
  II. 

  
	
  1.

  
	
  1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 17
  Abs. 1 des Gesetzes zur Entwicklung des Tourismus vom 6. Mai 2007 (TEG)
  und Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
  Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
  Beschwerde zuständig.

  
	
   

  
	
  1.2

  
	
  1.2.1 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss
  Art. 88 lit. a VRG unter anderem berechtigt, wer ein eigenes
  schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen
  Entscheids hat. Einer Gemeinde kommt zudem die Beschwerdebefugnis zur Wahrung
  der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu (Art. 88 lit. b
  VRG).

  
	
   

  
	
  1.2.2 Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88
  lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid
  gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder
  vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Vorliegend geht es um die
  Erhebung von Kurtaxen. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen,
  dass die Beschwerdeführerin vom angefochtenen Entscheid nicht wie eine
  Privatperson betroffen ist.

  
	
   

  
	
  1.2.3 Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber
  auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur
  Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
  Juni 2005 (BGG) am 1. Januar 2007 orientiert sich das Verwaltungsgericht
  bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf die in Art. 111
  Abs. 1 i.V.m. Art.  89 BGG verankerte Mindestanforderung an
  die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an der bundesgerichtlichen
  Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil
  VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom
  25. Januar 2012 E. II/1c, Letzteres nicht publiziert). 

  
	
   

  
	
  Die Beschwerdelegitimation
  der Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben
  schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in
  einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als
  verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird
  grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen
  Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche
  öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der der Gemeinde zur
  Regelung zugewiesen wurde (BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil
  VG.2018.00044 vom 28. Juni 2018 E. II/1.3.4.1, VG.2010.00141 vom 25. Januar
  2012 E. II/1c, nicht publiziert; Martin Bertschi, in Alain Griffel
  [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3.
  A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in
  Basler BGG-Kommentar, 2011, Art. 89 N. 43).

  
	
   

  
	
  1.2.4 Die Kurtaxen werden durch die Gemeinden erhoben und
  verwendet, wobei sie diese Aufgaben den Tourismusorganisationen übertragen
  können. Obwohl kommunale Bestimmungen über die Kurtaxen dem zuständigen
  Departement zur Genehmigung unterbreitet werden müssen, kommt den Gemeinden
  ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Erhebung und Verwendung der
  Kurtaxen zu. Sodann besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der
  Erhebung von Kurtaxen. 

  
	
   

  
	
  Im angefochtenen Entscheid
  wurde der Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin mit der Begründung
  aufgehoben, die erhobenen Kurtaxen liessen sich nicht auf eine genügende gesetzliche
  Grundlage stützen. Von diesem Entscheid ist die Beschwerdeführerin in einem
  besonderen Masse betroffen, weshalb sie zur Beschwerdeerhebung legitimiert
  ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
  Beschwerde einzutreten.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es obliege dem
  Kanton, eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Kurtaxen zu
  schaffen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 sei es nicht
  ihre Aufgabe, ein diesbezügliches Versehen des Kantons mittels
  Gemeindeversammlungsbeschluss zu korrigieren. Eine entsprechende Kompetenz
  komme ihr auch gar nicht zu, da Art. 15 Abs. 1 TEG für die
  Gemeinden verbindlich festhalte, dass der Regierungsrat die Höchstbeträge und
  Höchstpauschalen für die Kurtaxen und die Tourismusförderungsabgabe
  festsetze. Dies habe der Kanton mit Art. 8 der Verordnung zum
  Tourismusentwicklungsgesetz vom 20. November 2007 (TEV) getan. Gestützt
  auf diese Gesetzgebung habe sie ihr Kurtaxenreglement und den dazugehörenden
  Tarifanhang erlassen. Beides sei durch den Beschwerdegegner 2 genehmigt
  worden. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass das vom Gemeinderat
  erlassene Reglement den kantonalen gesetzlichen Vorgaben genüge. Indem der
  Beschwerdegegner von einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage ausgegangen
  sei, habe er in unzulässiger Weise seine Praxis geändert. Sie habe auf die
  Massgeblichkeit des Reglements und die Gesetzesmässigkeit der kantonalen
  Rechtsgrundlagen vertrauen dürfen. Sodann würden die gesetzlichen Grundlagen
  genügen. Zum einen fänden sich Bemessungsgrundlagen in den Materialien zum
  Erlass des TEG. Zum andern liege mit der TEV eine selbständige
  gesetzesvertretende Verordnung vor, welche die Bedeutung eines formellen
  Gesetzes habe. Sollte schliesslich dennoch davon ausgegangen werden, dass auf
  die kantonale Verordnung zum TEG im Bereich der festgesetzten Beträge der
  Kurtaxe nicht abgestellt werden könne, würde daraus folgen, dass die
  Höchstbeträge der Kurtaxe gesetzlich gar nicht festgesetzt seien. Es würde
  eine Lücke vorliegen, die gefüllt werden müsste. Der angefochtene Entscheid
  habe für sie einschneidende Folgen, da sich die Frage der Rückzahlung der
  ungerechtfertigt erhobenen Kurtaxen stelle und der Einzug der Kurtaxen
  gestoppt werden müsste.

  
	
   

  
	
  2.2 Der Beschwerdegegner 2 vertritt die Auffassung,
  dass die Genehmigung der Kurtaxenreglemente nur den Charakter einer
  provisorischen Rechtskontrolle habe. Diese schliesse die Überprüfung des
  Erlasses im Rahmen einer nachträglichen individuell konkreten Normenkontrolle
  nicht aus, wobei sich die Frage stelle, ob sich die Beschwerdeführerin
  gegenüber den Organen des Kantons überhaupt auf den Vertrauensschutz berufen
  könne. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin handle es sich bei der
  TEV nicht um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung, welcher die
  Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme. Sodann könne eine ungenügende
  gesetzliche Grundlage im Abgaberecht nicht mittels Lückenfüllung geheilt
  werden. Die Beschwerdeführerin hätte selbst eine genügende Rechtsgrundlage
  für die Erhebung der Kurtaxe schaffen müssen, was ihr möglich gewesen wäre.
  Auch wenn der Kanton die Gemeinden verpflichte, die Kurtaxe zu erheben, sei
  es nicht seine Aufgabe, für eine genügende gesetzliche Grundlage zu sorgen.

  
	
   

  
	
  3.

  
	
  Gemäss aArt. 12 Abs. 1 TEG
  (in der bis am 30. Juni 2018 gültigen Fassung) erheben die Gemeinden eine
  Kurtaxe für das Beherbergen von Gästen. Sie können ausserdem eine
  Tourismusförderungsabgabe erheben. Nach Art. 13 Abs. 1 lit. a
  TEG haben die Betreiber von gewerbsmässigen Beherbergungsbetrieben gemäss
  Gastgewerbegesetz (Ziff. 1), von Gruppenunterkünften (Ziff. 2) und von
  Campingplätzen (Ziff. 3) eine Kurtaxe zu entrichten. Ebenfalls eine
  Kurtaxe haben die Eigentümer von Ferienwohnungen und Ferienhäusern zu
  bezahlen (Art. 13 Abs. 1 lit. b TEG). Nach aArt. 15
  Abs. 1 TEG setzt der Regierungsrat die Höchstbeträge und die
  Höchstpauschalen für Kurtaxen und Tourismusförderungsabgaben fest. Für die
  Kurtaxen hat er dies in Art. 8 TEV getan. Danach beträgt die Höchstpauschale,
  die von Eigentümern und Eigentümerinnen und Dauermietenden von Ferienhäusern
  und -wohnungen, Wohnzelten, Mobilhomes und dergleichen erhoben werden darf,
  Fr. 360.- im Jahr (Abs. 1). Die Tageshöchsttaxe für Gäste darf
  Fr. 4.- nicht übersteigen (Abs. 2). Mit der durch die Landsgemeinde vom
  6. Mai 2018 genehmigten Revision des TEG wurden die Höchstbeträge
  ins Gesetz überführt. Gemäss Art. 15 Abs. 1 TEG, welcher am 1. Juli 2018
  in Kraft getreten ist, legen die Gemeinden die Tagestaxen und Pauschalen fest.
  Die Tagestaxe für Gäste beträgt höchstens Fr. 5.-. Die Jahrespauschalen
  betragen höchstens Fr. 450.- pro Objekt oder Fr. 9.- pro
  Schlafplatz in Gruppenunterkünften und Clubhäusern. 

  
	
   

  
	
  4.

  
	
  4.1 Die öffentlichen Abgaben lassen sich in
  Kausalabgaben und Steuern unterteilen. Kausalabgaben sind dabei
  Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für
  bestimmte Leistungen oder besondere Vorteile zu bezahlen haben. Im Gegensatz
  dazu sind Steuern voraussetzungslos zu entrichten (Ulrich Häfelin/Georg
  Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.
  Gallen 2016, Rz. 2758).

  
	
   

  
	
  Ob es sich bei den
  Kurtaxen um Vorzugslasten (Beiträge) und somit um Kausalabgaben oder aber um
  Kostenanlastungssteuern handelt, bedarf einer näheren Prüfung.
  Kostenanlastungssteuern sind Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe
  von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten
  Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit
  der Steuerpflichtigen. Sie unterscheiden sich von der Vorzugslast dadurch,
  dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer
  Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es
  genügt, dass die betreffenden Aufwendungen des Gemeinwesens dem
  abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der
  Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von Leistungen generell (abstrakt)
  stärker profitiert als andere oder weil sie – abstrakt – als hauptsächlicher
  Verursacher der Aufwendungen angesehen werden kann (BGE 124 I 289 E. 3b). 

  
	
   

  
	
  Die Kurtaxen sind gemäss
  aArt. 16 Abs. 1 TEG zur Förderung und Entwicklung des Tourismus vor Ort sowie
  zur Unterstützung der Marktbearbeitung im Tourismus bzw. gemäss Art. 16
  Abs. 1 TEG für die Finanzierung von touristischen Einrichtungen,
  Veranstaltungen und Dienstleistungen, die überwiegend im Interesse der Gäste
  liegen, zu verwenden. Die Abgabepflichtigen profitieren zwar abstrakt und
  mehr als die Allgemeinheit vom Einsatz der Kurtaxen, ein Sondervorteil lässt
  sich ihnen indessen nicht zurechnen. Die Kurtaxen wurden daher vom
  Beschwerdegegner 2 zu Recht als Kostenanlastungssteuern qualifiziert
  (vgl. BGer-Urteil 2C_523/2015 vom 21. Dezember 2016 E. 3.1, 2C_712/2015
  und 2C_794/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.2 f., 2P.199/2000 vom
  14. Mai 2001 E. 2c; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
  ZBl 10/2003, S. 505 ff., 513; Marcel Reich, Steuerrecht, 2. A.,
  Zürich/Basel/Genf 2012, § 2 Rz. 7).

  
	
   

  
	
  4.2 Bei Abgaben sind stets die Vorgaben von
  Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen
  Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) zu beachten. Danach ist die
  Ausgestaltung der Steuer, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der
  Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, in den Grundzügen im Gesetz selbst
  zu regeln. Beim Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im
  Abgaberecht handelt es sich um ein selbständiges verfassungsmässiges Recht,
  welches für sämtliche Abgaben gilt (BGE 136 I 142 E. 3.1;
  Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2799; Pierre Tschannen, in Bernhard Ehrenzeller
  et al. [Hrsg.], St. Galler BV-Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art.
  164 N. 23). 

  
	
   

  
	
  Lehre und Rechtsprechung
  lassen die Herabsetzung der Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu,
  wenn den Privaten die Überprüfung der Abgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand
  anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien ohne Weiteres offensteht. So können
  die Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz die Höhe bestimmter
  Kausalabgaben ausreichend begrenzen, sodass der Gesetzgeber deren Bemessung
  der Exekutive überlassen darf (BGE 135 I 130 E. 4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
  Rz. 2807). Da es sich bei den Kurtaxen aber um eine Steuer handelt, lässt
  sich deren Höhe nicht mittels Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzen,
  weshalb auch die Höhe der Abgabe in den Grundzügen in einem Gesetz geregelt
  werden muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2850).

  
	
   

  
	
  4.3 

  
	
  4.3.1 Das TEG nennt in Art. 12 den Gegenstand der Steuer
  und in Art. 13 den Kreis der Steuerpflichtigen. In der bis am 30. Juni
  2018 geltenden Fassung finden sich hingegen keine Angaben zur Bemessung der
  Kurtaxen. So sah aArt. 15 Abs. 1 TEG lediglich vor, dass der
  Regierungsrat die Höchstbeträge und die Höchstpauschalen für Kurtaxen und
  Tourismusförderungsabgaben festlegt. Sodann überliess es aArt. 12
  Abs. 3 TEG den Gemeinden, Bestimmungen über Kurtaxen und
  Tourismusförderungsabgaben zu erlassen. Die Höchstbeträge wurden durch den
  Regierungsrat in Art. 8 TEV festgesetzt, während die Beschwerdeführerin die
  Höhe der Abgaben im Tarifanhang des durch den Gemeinderat erlassenen
  Kurtaxenreglements bestimmte. Damit finden sich keine Angaben zur Bemessung
  der Kurtaxen in einem formellen Gesetz. 

  
	
   

  
	
  4.3.2 Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, dass
  es sich bei der TEV um eine selbständige gesetzesvertretende Verordnung
  handle, welcher die Bedeutung eines formellen Gesetzes zukomme. 

  
	
   

  
	
  Selbständige Verordnungen
  beruhen direkt auf der Verfassung, welche das Parlament, die Regierung, eine
  Verwaltungsbehörde oder ein Gericht unmittelbar zur Rechtssetzung ermächtigt.
  Unselbständige Verordnungen beruhen hingen auf einer Ermächtigung zur
  Rechtssetzung in einem Gesetz (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 107 ff.). Die
  Ermächtigung des Regierungsrats zum Erlass der TEV lässt sich nicht direkt auf
  Art. 99 lit. b der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988
  (KV) stützen. Gemäss dieser Bestimmung erlässt der Regierungsrat
  Vollzugs- und Verwaltungsverordnungen sowie Verordnungen aufgrund von
  Ermächtigungen der Landsgemeinde oder des Landrates. Damit bedarf es für den
  Erlass einer gesetzesvertretenden Verordnung durch den Regierungsrat einer
  Ermächtigung in einem durch die Landsgemeinde erlassenen Gesetz oder
  allenfalls durch eine auf einen konkreten Sachbereich bezogene
  Verfassungsbestimmung. Dies erscheint schon daher als notwendig, weil es mit
  der Gewaltenteilung nicht zu vereinbaren wäre, wenn der Regierungsrat
  generell zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen befugt wäre. 

  
	
   

  
	
  Die TEV stützt sich denn
  auch nicht direkt auf die Kantonsverfassung, sondern auf Art. 15 TEG.
  Damit ist sie eine unselbständige Verordnung, welcher nicht der Rang eines
  formellen Gesetzes zukommt. Folglich bleibt es dabei, dass sich die erhobenen
  Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen konnten, da
  nicht einmal die Grundsätze für deren Bemessung in einem Gesetz im formellen
  Sinn geregelt waren. Daran ändert auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf
  die Gesetzesmaterialien nichts, können diese doch das vollständige Fehlen von
  Angaben zur Bemessung der Höhe der Kurtaxen im TEG nicht ersetzen.

  
	
   

  
	
  5.

  
	
  Es stellt sich nun die
  Frage, ob als Folge der ungenügenden gesetzlichen Grundlage der
  Beschwerdeentscheid der Beschwerdeführerin aufzuheben war.

  
	
   

  
	
  5.1 Das Kurtaxenreglement der Beschwerdeführerin wurde
  durch den Beschwerdegegner 2 im Jahr 2010 genehmigt, der Tarifanhang
  letztmals im Jahr 2014. Im Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus
  2007 wurde die Regelung von aArt. 15 Abs. 1 TEG noch als genügende
  gesetzliche Grundlage erachtet (S. 9), während im Memorial für die
  Landsgemeinde des Kantons Glarus 2018 zutreffend ausgeführt wird, die
  bestehende Regelung auf Verordnungsstufe genüge nicht (S. 116), weshalb
  die Höchstbeiträge der Kurtaxen neu durch das TEG selbst geregelt würden. 

  
	
   

  
	
  Wie aus dem Unterschied
  zwischen dem Memorial des Jahres 2007 und demjenigen des Jahres 2018
  ersichtlich wird, dürfte die kantonale Verwaltung im Verlauf der Jahre
  erkannt haben, dass es dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht widerspricht,
  wenn die Höchstbeträge der Kurtaxen in einer regierungsrätlichen Verordnung
  und die konkreten Beträge in einem gemeinderätlichen Erlass geregelt sind.
  Folgerichtig korrigierte sie ihre Praxis. Sie legte dem Landrat eine
  Gesetzesänderung vor, welche die Höchstbeträge der Kurtaxen auf Gesetzesstufe
  vorsieht, was schliesslich durch die Landsgemeinde vom 6. Mai 2018
  so erlassen wurde. Sodann wies der Beschwerdegegner 2 das im Jahr 2017
  überarbeitete Kurtaxenreglement an die Beschwerdeführerin zurück und
  schliesslich hob es den vorliegend strittigen Beschwerdeentscheid der
  Beschwerdeführerin auf.

  
	
   

  
	
  Eine Praxisänderung ist
  zulässig, wenn ernsthafte und sachliche Gründe für die neue Praxis sprechen,
  die Änderung grundsätzlich erfolgt, das Interesse an der richtigen
  Rechtsanwendung demjenigen an der Rechtssicherheit überwiegt und wenn die
  Praxis keinen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellt. Diese
  Voraussetzungen sind erfüllt. Dabei ist in Erinnerung zu rufen, dass es sich
  beim Legalitätsprinzip im Abgaberecht um ein verfassungsmässiges Recht
  handelt. Der Verstoss gegen das Legalitätsprinzip war zu korrigieren, wobei
  namentlich dem Interesse der Beschwerdeführerin an der Rechtssicherheit
  weniger Gewicht zukam als dem Interesse, Verletzungen eines
  verfassungsmässigen Rechts zu vermeiden.

  
	
  5.2 Auch wenn die Beschwerdeführerin das Fehlen einer
  genügenden gesetzlichen Grundlage wohl selber hätte erkennen können, ist es
  aufgrund der Ausführungen im Memorial 2007 und insbesondere aufgrund der
  Genehmigung des Kurtaxenreglements mitsamt dem Tarifanhang durch den
  Beschwerdegegner  2 nachvollziehbar, dass sie darauf vertraute, die
  Erhebung der strittigen Kurtaxen lasse sich auf eine genügende gesetzliche
  Grundlage stützen. In diesem Zusammenhang überzeugt es denn auch nicht, wenn
  der Beschwerdegegner 2 darauf verweist, dass es sich bei der Genehmigung
  der Kurtaxenreglemente lediglich um eine provisorische Rechtskontrolle
  handle. Dies mag zwar zutreffen, zur provisorischen Rechtskontrolle gehört
  aber sicherlich auch die Kontrolle, ob eine genügende gesetzliche Grundlage
  für die Abgabenerhebung vorliegt.

  
	
  Indessen ist der
  Beschwerdeführerin die Berufung auf den Vertrauensschutz verwehrt. Zum einen
  bedeutet der durch Art. 9 BV garantierte Grundsatz des
  Vertrauensschutzes, dass in erster Linie Private, nicht Behörden, Anspruch
  darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen
  oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden
  geschützt zu werden. Zum andern steht vorliegend das Verhältnis zwischen der
  Beschwerdeführerin und dem privaten Beschwerdegegner 1 im Vordergrund,
  nicht eine Rechtsbeziehung zwischen der Beschwerdeführerin und dem
  Beschwerdegegner 2. Selbst wenn man nicht grundsätzlich ausschliessen
  würde, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner 2 das
  Vertrauensschutzprinzip anrufen könnte, dürfte dies keine nachteiligen Folgen
  für den Beschwerdegegner 1 zeitigen. Mit anderen Worten kann nicht zu
  Lasten des Beschwerdegegners 1 vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
  abgesehen werden, nur weil die Beschwerdeführerin aufgrund des Verhaltens des
  Beschwerdegegners 2 davon ausging, es liege eine solche Grundlage vor.

  
	
   

  
	
  5.3 Sodann führt der Beschwerdegegner 2 zutreffend
  aus, dass im Bereich von Art. 127 Abs. 1 BV ein Lückenfüllungsverbot
  besteht. Der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand und die Bemessung
  der Steuer müssen in einem formellen Gesetz enthalten sein. Besteht
  diesbezüglich keine genügende Grundlage, darf die Steuer nicht erhoben
  werden, auch wenn es sich um ein Versehen oder Versäumnis des Gesetzgebers
  handelt. Eine Lückenfüllung bleibt dem Gericht verwehrt (Silvano Baumberger,
  Die Grenzen des Legalitätsprinzips im Steuerrecht, AJP 7/2012, S. 903 ff.,
  906), würde doch ansonsten das Legalitätsprinzip im Abgaberecht seines
  Gehalts entleert.

  
	
   

  
	
  5.4 Unbehelflich ist ferner der Einwand der
  Beschwerdeführerin, die Schaffung einer genügenden gesetzlichen Grundlage sei
  Aufgabe des Kantons; sie habe gar nicht die Kompetenz dazu. Einerseits ist es
  für den vorliegend zu beurteilenden Fall unerheblich, ob die
  Bemessungsgrundlagen im kantonalen oder kommunalen Recht zu regeln waren.
  Massgebend ist einzig, dass eine Regelung auf Gesetzesstufe fehlte.
  Andererseits gab der Regierungsrat gemäss aArt. 15 Abs. 1 TEG
  lediglich die Höchstbeträge der Kurtaxe vor. Der Beschwerdeführerin blieb es
  hingegen überlassen, die konkreten Beträge festzusetzen. Hätte die
  Gemeindeversammlung ihr Kurtaxenreglement und den Tarifanhang erlassen, was
  durchaus möglich gewesen wäre, bestünde eine genügende gesetzliche Grundlage.
  Ein im Verfahren der Gesetzgebung zu Stande gekommener Gemeindeerlass erfüllt
  nämlich das Erfordernis der Gesetzesform (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2800).

  
	
   

  
	
  5.5

  
	
  5.5.1 Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für einen
  so genannten Appellentscheid erfüllt sind. Die Feststellung, dass die
  strittigen Kurtaxen gegen das verfassungsmässig geschützte Legalitätsprinzip
  verstossen, hat nämlich nicht zwingend deren Aufhebung zur Folge. Unter
  bestimmten Umständen kann ein Gericht oder eine andere Rechtsmittelinstanz
  von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger rechtlicher Grundlage
  beruhenden Entscheids absehen, wenn durch die unverzügliche Nichtanwendung
  der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen nicht bloss ein verhältnismässig
  unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein eigentlicher
  rechtsfreier Raum. Die einstweilige Weiteranwendung der strittigen Norm trotz
  festgestellter Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt
  oder sogar geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den
  Betroffenen ein unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem beispielsweise
  ein ganzes Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde oder eine wichtige
  öffentliche Aufgabe bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr
  zufriedenstellend erfüllt werden könnte. Weiter wird vorausgesetzt, dass die
  Rechtsmittelinstanz nicht in der Lage oder nicht dazu berufen ist, die
  mangelhafte Norm durch eine eigene, bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers
  geltende Anordnung zu ersetzen. Schliesslich ist eine Interessenabwägung
  vorzunehmen, in welche die Interessen der betroffenen Privatperson
  einzubeziehen sind (VGer-Urteil VG.2013.000107 vom 2. April 2014,
  mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  5.5.2 Mit dem Appellentscheid soll dem Gemeinwesen die
  notwendige Zeit verschafft werden, um eine als ungenügend erkannte Regelung
  zu ersetzen. Dies erweist sich vorliegend als nicht notwendig. Mit dem am
  1. Juli 2018 in Kraft getretenen Art. 15 Abs. 1 TEG werden die
  Höchstbeträge für die Kurtaxen neu auf Gesetzesstufe geregelt. Somit liegt
  kein Regelungsdefizit mehr vor. Die fehlende gesetzliche Grundlage zeitigt
  daher nur hinsichtlich der Vergangenheit Folgen. Dabei gilt es zu beachten,
  dass der überwiegende Teil der Verfügungen, mit welchen Kurtaxen erhoben
  wurden, in Rechtskraft erwachsen sein dürfte. Mangelhafte Verfügungen sind in
  der Regel nur anfechtbar, nicht nichtig (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1128).
  Da vorliegend weder ein ausserordentlich schwerer noch ein offensichtlicher
  Mangel vorliegt, hat die Beschwerdeführerin nicht zu befürchten, dass sie
  bereits rechtskräftig verfügte Kurtaxen zurückbezahlen muss. Damit mangelt es
  nicht nur an einem Regelungsdefizit, sondern auch an einem
  unverhältnismässigen Nachteil für die Beschwerdeführerin, weshalb ein
  Appellentscheid nicht in Betracht fällt.

  
	
   

  
	
  5.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die von der
  Beschwerdeführerin erhobenen Kurtaxen nicht auf eine genügende gesetzliche
  Grundlage stützen können. Da kein Grund für ein ausnahmsweises Abweichen von
  der Regel besteht, wonach eine Steuer, welche sich nicht auf eine genügende
  gesetzliche Grundlage stützen kann, nicht erhoben werden darf, erweist sich
  der vorinstanzliche Entscheid als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der
  Beschwerde. 

  
	
   

  
	
  III. 

  
	
  Die Gerichtskosten sind
  nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG der unterliegenden Partei
  aufzuerlegen. Gemeinden sind gemäss Art. 135 Abs. 2 VRG gegenüber
  kantonalen Behörden dann kostenpflichtig, wenn sie im Verfahren als Partei
  beteiligt sind und an der Angelegenheit wirtschaftlich interessiert sind. Das
  Verwaltungsgericht geht bei Abgabenstreitigkeiten in ständiger Praxis von
  einem wirtschaftlichen Interesse der als Partei beteiligten Gemeinde aus
  (vgl. etwa VGer-Urteil VG.2015.00105/106 vom 11. Februar 2016 E. III/1,
  VG.2014.000123 vom 30. April 2015 E. III/1). Die Gerichtskosten von
  pauschal Fr. 600.- sind daher ausgangsgemäss der unterliegenden
  Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem von ihr bereits geleisteten
  Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihr
  keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e
  contrario).

  
	
  Demgemäss erkennt die Kammer:

  
	
  	
    1.

    	
    Die
    Beschwerde wird abgewiesen.

    
	
    2.

    	
    Die
    Gerichtskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
    mit dem von ihr  bereits in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
    verrechnet.

    
	
    3.

    	
    Es
    wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

    
	
    4.

    	
    Schriftliche
    Eröffnung und Mitteilung an:

    
	
     

    	
    […]