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**Case Identifier:** efb06118-4c52-5f83-a837-6da8003bdbfb
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-06-02
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2014 GE.2012.0190
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2012-0190_2014-06-02.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 2 juin 2014  

  
	
  Composition

  	
  Mme Danièle Revey, présidente; M. Cédric Stucker et M. Fernand
  Briguet, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier. 

  

 

	
  Recourants

  	
  1.

  	
  X.________ Sàrl, à 1********, 

  

 

	
   

  	
  2.

  	
  A. Y.________, à 2********, 

  tous deux représentés par Me Charles JOYE, avocat à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Département de la
  santé et de l'action sociale, 

  

   

 

	
  Objet

  	
            

  
	
   

  	
  Recours X.________ Sàrl et A. Y.________
  c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 27 septembre
  2012 ordonnant la restitution d'une participation financière

  

 

Vu les faits suivants

A.                               
X.________ Sàrl est une société à responsabilité
limitée de droit suisse, avec siège à 1********, dont le but est l’exploitation
d’établissements médico-sociaux (EMS); activités médicales, paramédicales et
socio-éducatives. Elle est titulaire d'une autorisation d'exploiter un centre
d’hébergement psychiatrique (EMS) (17 lits C) à 2********. Bien que gérée sous
forme commerciale, cette entité est considérée en tant qu’établissement
sanitaire reconnu d’intérêt public. La société exploite en outre une unité d’accueil
temporaire psychiatrique (UATp) à 1******** ainsi qu’une organisation de soins
à domicile (OSAD). Selon un récapitulatif concernant l’exercice 2010,
l'hébergement représentait 60% du chiffre d'affaires de la société alors que
l'UATp et l'OSAD en représentaient quant à elles 27% et 13% respectivement (cf.
tableau produit par les recourants).

A. Y.________ est l'un des associés
gérants de X.________ Sàrl qui chapeaute l'ensemble de ces activités. Il
officie également en tant que responsable d’exploitation et directeur des
établissements précités. Il est employé à cette fin à un taux équivalant à 100%
par X.________ Sàrl. 

En sus de sa fonction dirigeante, A.
Y.________ assume régulièrement des services de piquets en qualité d’infirmier
diplômé.

B.                              
Le 1er janvier 2010 est entré en
vigueur le règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par
les établissements sanitaires privés pour être reconnus d'intérêt public au
sens de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public (RCLPFES; RSV 810.01.3). A son art.
4 et à son annexe I, ce règlement a notamment introduit un barème de
rémunération des directeurs d'EMS reconnus d'intérêt public, distinguant trois
catégories d'EMS en fonction du nombre de lits et définissant pour chaque
catégorie une fourchette de rémunération (à savoir un maximum de 134'992 fr. pour le directeur d'un EMS de 17
lits tel que celui de X.________ Sàrl). A cet égard, son art. 16 al. 2
comporte des dispositions transitoires applicables aux directeurs engagés avant
le 1er janvier 2010, prévoyant: "si leur rémunération est
supérieure de plus de 20% au maximum fixé pour la catégorie les concernant, les
établissements l'adaptent d'ici au 1er juillet 2010 afin qu'elle ne
dépasse pas ce maximum de plus de 20%. (...)."

C.                              
Dans un courrier daté du 22 décembre 2011, le
Service des assurances sociales et de l’hébergement (SASH) a constaté que les
dispositions prévues par le RCLPFES en matière de rémunération des directeurs
d’établissements sanitaires reconnus d’intérêt public n’avaient pas été
respectées par la société et a indiqué qu’une procédure de restitution était
envisagée. Il a estimé, sur la base des informations fournies dans le reporting
de l’exercice 2010 (annexe IX B, pièce 9 des recourants), que la rémunération
accordée au directeur A. Y.________ excédait le barème prévu pour un montant
total de 19’037 fr. On extrait dudit courrier les éléments suivants:

“[…] Selon les informations fournies dans le reporting de l’exercice
2010, nous faisons les constats suivants pour votre établissement de 17 lits:

Rémunérations
totales versées « directeur(s) » selon annexe IX-B: 185'239.-

Taux d’activité
« directeur(s) » selon annexe IX-B: 100%

Rémunération
maximum (yc +20%) selon le règlement: CHF 166'202.-

Ecart constaté: CHF
19'037.-

[…]“.

La société X.________ Sàrl s’est
déterminée le 31 janvier 2012. Elle a contesté la comptabilisation de plusieurs
éléments dans le cadre de la rémunération de son directeur. Selon elle, il
conviendrait de retrancher du salaire de A. Y.________ (185'239 fr.) les frais
liés à l’utilisation à titre professionnel de son véhicule privé (5'196 fr.),
les indemnités perçues pour les piquets infirmiers effectués (14'428,40 fr.)
ainsi que l’allocation forfaitaire pour ses frais de représentation (8'400 fr).
X.________ Sàrl a par ailleurs souligné qu’évaluer la taille d’un établissement
en fonction de son nombre de lits n’était pas adapté à l’activité de la société
qui propose différentes formes de prises en charge. A. Y.________ a ainsi
contesté le fait que sa rémunération soit fixée sur la base d’un établissement
de petite taille et non sur la base d’un établissement de taille moyenne. 

Dans sa décision du 27 septembre
2012, le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) a accepté de
retrancher de la rémunération du directeur le remboursement des frais liés à
l'utilisation à titre professionnel de son véhicule privé (5’196 fr.). Il a en
revanche considéré que les piquets infirmiers (14'428,40 fr.) faisaient
intégralement partie du cahier des charges du directeur et devaient être pris
en compte dans la rémunération globale de la direction au sens du RCLPFES. Il
est arrivé à une conclusion identique en ce qui concernait les frais
forfaitaires de représentation (8'400 fr.), qui constituaient des prestations
ou avantages accordés à la direction. Le département a en outre estimé que le
nombre de lits proposé était un critère pertinent afin de définir la taille
d’un établissement et la rémunération maximale de sa direction; l’organisation
des activités annexes à l’hébergement faisant partie intégrante du cahier des
charges de la direction. Procédant à une nouvelle estimation de la rémunération
indûment perçue, le département a exigé la restitution d’un montant de 13'841
fr. On expose ci-dessous le détail du calcul effectué:

“[…] 

Montant initial déclaré au taux de 100%,
selon l’annexe IX-B:         CHF    185'239.-

./. Les frais privé du véhicule:                                                      CHF        5'196.-

Solde (rémunération totale prise en
compte):                            CHF    180'043.-

./. Rémunération maximum (yc +20%) selon le
règlement               CHF    166'202.-

Ecart (dépassement) selon le taux
d’activité déclaré:                 CHF      13'841.-

[…]“

Dans le cadre de sa décision, le
DSAS a précisé que la restitution du dépassement constaté se ferait sous forme
de déduction sur les tarifs journaliers (socio-hôteliers) 2013 de
l’établissement exploité par X.________ Sàrl.

D.                              
Par acte du 29 octobre 2012, X.________ Sàrl et A.
Y.________ ont saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) d’un
recours en concluant, sous suite de dépens, principalement à l’annulation du
prononcé attaqué, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants, subsidiairement, à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que X.________ Sàrl est tenue de récupérer auprès
de A. Y.________ l’éventuel dépassement constaté dans la rémunération qui lui a
été versée et de procéder à la distribution du montant correspondant
conformément à l’art. 11 RCLPFES (distribution du bénéfice réalisé par les EMS
à une réserve spéciale). Les recourants contestent à titre principal
l’application du barème prévu à l’art. 4 RCLPFES, réfutant que seules les activités
liées à l’hébergement soient déterminantes dans le cadre de la fixation de la
rémunération des directeurs d’établissements. A titre subsidiaire, ils font également
grief à l’autorité intimée d’avoir intégré dans ladite rémunération les
montants perçus par la direction pour la gestion de l’UATp et de l’OSAD, les
indemnités de piquets infirmiers ainsi que l’allocation forfaitaire pour frais
de représentation. A titre plus subsidiaire encore, les recourants estiment que
si un éventuel dépassement en ce qui concerne la rémunération de la direction devait
être constaté, celui-ci ne devrait pas être restitué à l’Etat, mais revenir à X.________
Sàrl et être affecté conformément aux dispositions réglementaires pour la
distribution du bénéfice. A titre de mesure d’instruction, les recourants ont
sollicité l’audition de B. Z.________, responsable de la comptabilité de la société
recourante, en qualité de témoin. 

Dans sa réponse du 20 novembre
2012, le DSAS a conclu à titre provisionnel à la levée de l’effet suspensif
dont est assorti le recours et, à titre principal, au rejet de celui-ci et à la
confirmation de la décision querellée. En substance, le DSAS retient que le
grief relatif à la compatibilité des critères retenus par le règlement afin de
définir la rémunération maximale des directeurs d’établissements avec la loi est
irrecevable. Il estime en outre que les montants versés à la direction en lien
avec les activités de gestion de l’UATp et de l’OSAD, avec les piquets
infirmiers et avec les frais de représentation doivent être comptabilisés dans
la rémunération maximale prévue par le règlement dès lors qu’ils font partie
des autres fonctions administratives du directeur de l’établissement ainsi que
de son cahier des charges. Le département considère ainsi que les montants
versés à tort du fait de la rémunération excessive de la direction doivent lui
être restitués et ne sauraient être réintégrés au bénéfice de l’établissement.
Il estime à ce titre que la réduction des tarifs journaliers (socio-hôteliers)
2013 constitue une solution adéquate pour ce faire, dans la mesure où ceux-ci intègrent
les frais administratifs de l’établissement, y compris la rémunération de sa
direction. 

Invités à se déterminer, les
recourants se sont opposés à la levée de l’effet suspensif dans leurs
déterminations du 18 décembre 2012. Sur le fond, ils soutiennent que la
restitution d’un éventuel dépassement de la rémunération maximale autorisée
devrait revenir à l’EMS lui-même sous forme de bénéfice. Ils soulignent que le
tarif socio-hôtelier facturé au résident tient uniquement compte du niveau de
rémunération “admis“ et non du niveau de rémunération “effectif“ de la direction.

Par décision du 27 décembre 2012,
la juge instructrice a rejeté la demande de levée de l’effet suspensif attachée
au recours en l’absence d’intérêt public prépondérant. 

E.                              
Faisant suite à un avis correspondant de la juge
instructrice, les recourants ont indiqué dans leurs déterminations du 17
janvier 2013 qu’ils refusaient la jonction de leur cause avec celle concernant
un autre établissement médico-social se trouvant dans une situation de fait
comparable (GE.2012.0179 et GE.2012.0180). 

Par avis du 18 janvier 2013, la
juge instructrice a renoncé à la jonction de cause initialement envisagée.

F.                               
Dans leur mémoire complémentaire du 25 mars
2013, les recourants contestent l’application du barème de rémunération prévu
par l’art. 4 RCLPFES. Ils estiment que cette disposition consacre une solution
trop restrictive en se fondant exclusivement sur le nombre de lits afin de
définir la taille de l’établissement et la rémunération de sa direction alors
même que l'art. 4b al. 2 de la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le
financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01)
commande que le barème tienne compte des spécificités des établissements. A ce
titre, ils font valoir que X.________ Sàrl, en plus de ses activités
d’hébergement psychiatrique, gère une unité d'accueil temporaire psychiatrique
(UATp) extra-muros, subventionnée, ainsi qu'une organisation de soins à
domicile (OSAD), non subventionnée. Ils précisent que le responsable
d'exploitation de ces trois institutions est A. Y.________, employé à 100% par
la recourante. Celui-ci consacrerait 70% de son temps à la direction du centre X.________,
10% à l'UATp (qui comporte 15 chambres et 15 appartements protégés, soit en
moyenne 60 patients), et 20% à l'OSAD X.________ (qui s'occupe d'environ 60
patients). Selon eux, l’activité subventionnée ne représente ainsi pas l’entier
de l’activité de la société et ne permet pas de tenir compte de ses
spécificités. La décision querellée consacrerait ainsi une solution qui viole
les principes de séparation des pouvoirs, de la réserve de la loi, de la hiérarchie
des normes, de la proportionnalité, de l’égalité de traitement et l’interdiction
de l’arbitraire. Les recourants reprennent pour le reste les arguments déjà
évoqués dans leurs précédentes écritures quant aux postes à prendre en compte
dans la rémunération globale ainsi qu’à la restitution d’un éventuel
dépassement. A titre de mesure d’instruction, ils requièrent l’audition d’un
témoin supplémentaire en la personne de C. D.________.

Sur réquisition de la juge
instructrice, les recourants ont fait parvenir dans un courrier du 18 avril
2013, le “Guide de bonne
pratique" pour la gouvernance d’EMS, édité par l’Association vaudoise
d’établissements médico-sociaux (AVDEMS), dans sa version 2007, ainsi qu’une
liste des questions à adresser aux deux témoins.

G.                              
Une audience a été aménagée le 24 mai 2013. A
cette occasion, la cour a auditionné B. Z.________. Elle a en revanche renoncé
à procéder à la comparution de C. D.________, celui-ci ayant déjà été précédemment
entendu dans le cadre de l’instruction de la cause parallèle GE.2012.0179. Une
copie des déclarations respectives des témoins a néanmoins été versée au
dossier de la cause. 

Un compte-rendu a été dressé à
l’occasion de l’audience précitée. Les parties ont communiqué les adaptations
qu’elles souhaitaient apporter à son contenu dans leurs courriers respectifs du
19 juin et du 5 juillet 2013. Ces modifications ont été intégrées au document
et celui-ci a été communiqué aux parties. Une version anonymisée a en outre été
versée dans la cause parallèle GE.2012.0179. On reproduit ci-après l’essentiel
de ce compte-rendu (rectifié des observations formulées par les parties): 

 “ La présidente rappelle brièvement les
chiffres clefs en ce qui concerne la rémunération directoriale au sein de la
société X.________. Le salaire annoncé de 171’000 fr. est ventilé à raison de
70% pour l’EMS, 20% pour l’OSAD et de 10% pour l’UATp. Me Joye souligne que le
barème réglementaire est fixé en fonction du nombre de lits, ce qui semble
d’autant plus inadéquat en l’espèce que l’activité hors hébergement représente
une part très importante du chiffre d’affaire dégagé par la société recourante
(40%). (recte et ajout du rec.: Me Joye souligne que le barème réglementaire
est fixé en fonction du nombre de lits, ce qui n’est pas conforme au critère
légal de la spécificité de l’établissement, qui implique de tenir compte en
outre, selon la volonté du législateur, de la taille, des missions et des
responsabilités des dirigeants de l’établissement, à l’instar de ce qui est
prévu dans l’Annexe II pour les hôpitaux, qui a pour conséquence que le barème
de l’Annexe III tient compte du chiffre d’affaires, du nombre de lits et du
nombre de collaborateurs). Dans ces conditions, il estime que le barème retenu
n’est pas représentatif du travail effectué par la direction. Il propose ainsi
d’appliquer le barème uniquement à l’activité d’hébergement tout en ne fixant
pas de limite spécifique à la rémunération des autres formes de prise en charge
intermédiaire ou de considérer tout bonnement que le barème est inapte à
évaluer la spécificité de chaque établissement conformément au texte légal. 

Pour Mme E.________
le nombre de lits constitue un critère objectif et adéquat afin de déterminer
la taille d’un établissement. Les activités annexes peuvent elles aussi influer
sur la rémunération directoriale mais uniquement dans la mesure de la
fourchette autorisée par le règlement. M. F.________ ajoute que pour
l’heure, il n’y a aucune UATp qui ne soit pas directement rattachée à un EMS
dans le canton. Il faut donc considérer cette activité comme complémentaire à
l’hébergement. Dans le cas d’espèce, au vu de la taille de la structure, les
activités liées à l’hébergement sont rémunérées à hauteur de 25% de la rémunération
directoriale. Parmi les autres activités administratives qui incombent au
directeur de l’établissement peuvent dès lors être intégrées les activités
annexes liées à la gestion de l’UATp et l’OSAD jusqu’à hauteur de 100% du
maximum de la rémunération telle que fixée par le règlement.

Pour les
représentants de la société recourante, il n’est pas concevable que l’activité
d’hébergement qui représente 0.25 emploi équivalent plein temps (EPT) fixe le
cadre maximal de la rémunération de la direction à 100%, y compris pour les
activités annexes. Ils soulignent à ce titre que les soins à domicile,
notamment ceux qui sont fournis dans le cadre d’appartements protégés,
n’entrent pas dans le champ d’application de la loi sur la planification et le
financement des établissements sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01).
M. F.________ expose que le Département a toujours pour principe d’exiger un
contrat de partenariat (recte selon aut.: prestations) entre l’activité
d’hébergement et les OSAD lorsque ceux-ci sont gérés au sein d’une même entité.
Il produit le document correspondant en ce qui concerne la société recourante.

Me Joye soutient
que les déclarations de l’autorité intimée sont contradictoires par rapport à
la dernière séance. A cette occasion, ses représentants auraient affirmé que
les rémunérations accordées dans le cadre de l’OSAD et de l’UATp n’étaient pas
plafonnées dans la mesure où elles étaient gérées dans une structure juridique
indépendante (ajout selon rec.: ce qui paraît contraire à la dernière phrase de
l’art. 8 al. 1 du règlement de la LPFES [RCLPFES; RSV 810.01.3]). M. F.________
précise que si l’OSAD peut être gérée dans une société distincte, l’UATp est
quant à elle nécessairement liée à une structure d’hébergement. Cette solution
peut s’expliquer par le fait que les OSAD ne bénéficient d’aucun
subventionnement étatique. Si, à l’image de la société recourante, toutes les
activités sont regroupées au sein d’une même entité, c’est selon lui l’entier
de la rémunération directoriale qui est soumise au barème litigieux. 

Sur question de
l’assesseur Stucker, les représentants de l’autorité intimée exposent que
l’obligation de rattacher les UATp aux structures d’hébergement est fondée sur
l’art. 13 al. 1 de la loi sur l’aide aux personnes recourant à l’action
médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11) et des art. 16 ss de son règlement
(RLAPRAMS; RSV 850.11.1) qui renvoient à l’art. 26h LPFES. Pour Me Joye, si ce
lien peut faire sens en ce qui concerne l’autorisation d’exploiter pour des
raisons sanitaires évidentes, il ne saurait en revanche influer sur la question
de la rémunération des fonctions directoriales au sein des établissements
proposant ce type de prestations. Il lui semble ainsi choquant et inégalitaire
de ne pas avoir une rémunération qui tienne compte de la charge de travail qui
représente plus de 40% de l’activité déployée. A l’appui de ces propos, la
société recourante produit sa comptabilité analytique, secteur par secteur. 

Le directeur de
la société recourante entre dans la salle à 15h45. Il expose que la société X.________
Sàrl existe depuis 15 ans. Au début de ses activités, celle-ci ne gérait qu’une
structure d’hébergement. Depuis 2005, l’activité de la société a évolué vers
une prise en charge ambulatoire des clients. Son directeur explique que la
répartition de sa charge de travail s’en est trouvée modifiée et que celle-ci
est dorénavant principalement axée sur ces nouveaux développements. Il souligne
que l’évolution de la prise en charge hors structure d’hébergement répond tant
à la demande des services étatiques que de ses clients dont l’âge moyen est de
35 ans. Il expose ainsi avoir développé des structures intermédiaires pour des
personnes vivant à domicile et qui se rendent durant la journée à l’UATp de 1********.
Fondée en 2003, ce n’est qu’en 2005 ou 2006 que celle-ci a finalement été
reconnue par le Département. Cette offre s’est ensuite développée avec
l’ouverture d’appartements protégés. Les personnes concernées ne parviennent en
effet que rarement à décrocher un logement du fait de leur maladie et de leur
statut (poursuites, tutelles). Le directeur de la société recourante précise
ainsi que si les 17 lits sont maintenus, c’est bien une septantaine de
personnes qui sont suivies hors hébergement au total. Il s’agit d’une moyenne
pour 2012. La capacité d’accueil de l’UATp est toutefois de 100 personnes pour
15 places. Cela s’explique par le fait que les clients ne viennent pour la
plupart que durant quelques heures, placés par l’un des acteurs du réseau
cantonal de soin (psychiatres, offices de curatelle, établissements
psychiatriques tels que la fondation de Nant).

M. Y.________
considère que sa société équivaut à un établissement de taille moyenne (ajout
selon rec.: au sens de l’Annexe I du règlement) en raison du poids que représentent
les prises en charges intermédiaires dans son activité, du nombre de clients
traités (70 clients ambulatoires, et 17 hébergés), du chiffre d’affaire réalisé
ainsi que du nombre d’employés (EPT). Pour lui, se référer au seul nombre de
lits afin d’évaluer la taille de son établissement est une réduction erronée
qui va à l’encontre des caractéristiques de la société recourante. Si l’on se
réfère à un établissement de 25 lits, le chiffre d’affaire et les équivalences
EPT de cette dernière sont similaires, voire supérieurs[1]. Il dit avoir conscience du
caractère non-réglementaire de sa rémunération mais considère le barème
litigieux comme inadapté aux développements actuels de la psychiatrie et de la
psychogériatrie, développements qui sont pourtant voulus par l’autorité
intimée. Il ajoute que d’ici à 2020, une majorité de patients ne passera plus
par les institutions d’hébergement mais uniquement par les prises en charge
intermédiaires. 

M. Y.________
estime que la répartition de ses activités au sein de la société recourante
n’est pas conforme à la réalité. Il évoque une proportion qui serait dans les
faits plutôt de l’ordre de 50% pour la structure d’hébergement et de 50% pour
les prises en charge intermédiaires. Il estime ainsi que la part de son salaire
liée à l’hébergement est surévaluée. Les représentants de l’Etat soulignent que
la divergence d’appréciation quant à la rémunération admise repose davantage
sur la qualification de la taille de l’établissement que sur la ventilation des
activités directoriales. En l’espèce, la fonction directoriale est déterminée
sur la base du tarif socio-hôtelier à raison de 25% pour l’activité
d’hébergement. M. Y.________ fait valoir qu’il existe une différence entre ce
pourcentage schématique et la réalité du terrain. Il souligne que la société
recourante a pour objectif de porter le nombre de ses lits à 35 dont 24 pour la
réhabilitation et à 11 pour la psychiatrie de l’âge avancé. Elle prévoit
également l’ouverture de 9 studios dans cette même structure et compte déjà 24
appartements protégés.

Le Département
réitère la position selon laquelle toutes les activités directoriales doivent
être comprises dans le barème prévu par le règlement. Il mentionne en
particulier l’UATp dont le chiffre d’affaire devrait être comptabilisé au titre
de l’exploitation de la structure d’hébergement. Les représentants de la
société recourante font valoir à ce propos que sur le terrain, les deux
structures sont physiquement séparées, ce qui justifie selon eux une
comptabilisation hors exploitation.  

En ce qui
concerne les frais de représentation, le directeur de la société recourante
expose que l’acquisition de clientèle nécessite de développer et de maintenir
des contacts avec d’autres professionnels de la santé, notamment dans le cadre
de repas. Sur question de l’assesseur Stucker, il précise que ces frais ne sont
pas refacturés à la société. M. F.________ souligne que ces frais ne sont pas
contestés dans la mesure où la rémunération totale n’excède pas le barème fixé
par le règlement. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce.

En guise de
conclusion, Me Joye fait valoir que le critère du nombre de lits tel que retenu
par le règlement est particulièrement inapproprié en l’espèce dès lors que les
activités dites annexes sont très développées au sein de la société recourante.
A titre d’exemple, il relève ainsi que la rémunération de son directeur serait
identique si celui-ci se contentait d’exploiter une structure d’hébergement,
sans offrir aucune forme de prise en charge intermédiaire à ses clients. Pour
que le système évolue vers une conformité au texte légal il est selon lui
nécessaire qu’une décision de justice sanctionne dans le cadre d’un examen
concret un barème réglementaire qui ne correspond en rien à la réalité du
terrain (ajout selon rec.: ni à la volonté du législateur, afin que l’art. 4 et
l’Annexe I du règlement soient revus dans le sens de ce qui est prévu par
l’art. 5 et les Annexes II et III pour les hôpitaux). 

(...)».

L’autorité intimée a en outre
produit au cours de l’audience un document du 14 août 2006 relatif aux règles
de fonctionnement interne de l’organisation de soins à domicile (OSAD), ainsi
qu’une convention du 19 décembre 2008 pour le remboursement des prestations
fournies en unité d’accueil temporaire (UATp) par les régimes sociaux. La
société recourante a quant à elle produit les comptes annuels de la société au
31 décembre 2011 et un tableau récapitulatif de l’activité pour les années
2010-2011.

H.                              
Dans ses déterminations finales du 25 septembre
2013, le DSAS a repris l’essentiel des arguments développés dans ses
précédentes écritures et rappelé que la Cour constitutionnelle avait déjà
confirmé la légalité du barème prévu par le règlement litigieux dans le cadre
de l’arrêt CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009. Se fondant sur l’arrêt précité,
il estime que le critère du nombre de lits permet d’intégrer tant la taille de
l'établissement que la complexité et l’étendue de la responsabilité du
directeur. Les activités accessoires peuvent certes constituer un facteur dans
la fixation de sa rémunération, mais celle-ci doit en tous les cas respecter le
barème prévu par le règlement. S’agissant de l’accueil de jour, l’autorité
intimée relève que le dispositif juridique en vigueur exige que les unités
d’accueil temporaires (UATp) soient rattachées à des établissements
médico-sociaux (EMS). Le temps consacré par le directeur à cette activité doit
ainsi être considéré comme faisant partie de ses autres activités
administratives au sens de l’art. 8 al. 2 RCLPFES. Elle note en revanche que
les organisations de soins à domicile (OSAD) ne relèvent pas de la législation
en matière d’hébergement et peuvent par conséquent être constituées en
structures juridiques distinctes. Le choix d’intégrer l’exploitation de cette
dernière au sein d’un établissement subventionné - avec la limitation salariale
qui s’en suit - relève selon elle de la stratégie de l’exploitant. L’autorité
intimée reconnaît par ailleurs que le montant du tarif journalier facturé aux
résidents, qui couvre notamment les frais liés à l’administration de
l’établissement, est déterminé non pas en tenant compte du salaire réel du
dirigeant mais en fonction d’un salaire standard calculé au moyen de l’outil
d’évaluation des coûts socio-hoteliers (SOHO). Elle plaide toutefois pour la
restitution des montants indûment perçus par le biais d’une déduction sur ledit
tarif, soulignant que celui-ci est en partie financé par les aides
individuelles versées par les pouvoirs publics pour les résidents dont les
ressources sont insuffisantes. Admettre une restitution à l’établissement n’est
pas envisageable en l’espèce dans la mesure où le montant à rétrocéder au
bénéfice de la société reviendrait en partie aux actionnaires, ce qui n’encouragerait
pas ces derniers à veiller à la bonne gouvernance de la société.

Dans leurs observations finales du
10 octobre 2013, les recourants ont également repris l’essentiel des arguments
développés antérieurement. En ce qui concerne la restitution des montants
perçus, ils rappellent qu’il n’y a pas de lien entre une éventuelle
rémunération excessive de la direction et les tarifs journaliers facturés aux
résidents. Ils plaident par conséquent pour une restitution de cette somme à
l’établissement, plus précisément à la réserve spéciale prévue par la loi. Ils
excluent en revanche une restitution par le biais d’une diminution du tarif
socio-hôtelier, soulignant que la suspension de tout ou partie du versement de
la participation financière accordée par les pouvoirs publics à titre de
sanction n’est possible que dans les cas de violations particulièrement graves
de la loi (cf. art. 32f al. 2 LPFES). Les recourants réitèrent pour le reste
leurs griefs relatifs au caractère inadéquat du nombre de lits en tant que
critère de rémunération des fonctions directoriales et soulignent que le barème
appliqué aux directeurs d’hôpitaux met en oeuvre la même base légale selon des modalités
plus différenciées. Ils ont en outre produit en annexe à leur écriture
plusieurs pièces, notamment un tableau explicatif décrivant la composition du
financement du prix à la journée facturé aux résidents.  

I.                                  
La Cour a ensuite statué. 

Les arguments des parties sont
repris ci-après, dans la mesure utile. 

Considérant en droit

1.                               
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait de
surcroît aux conditions formelles énoncées par l’art. 79 LPA-VD si bien qu’il y
a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                               
Généralités

a) Selon l’art. 1 al. 2 de la loi
du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d’intérêt public (LPFES; RSV 810.01), l’Etat de Vaud a pour mission
d’assurer la couverture des besoins et l’accès à des soins de qualité à un coût
acceptable pour la collectivité. Les établissements médico-sociaux (EMS) sont
des établissement sanitaires qui exploitent des lits (type C) destinés à des
personnes atteintes d’affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des
prestations destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure
du possible, à la maintenir, voire à la récupérer (art. 3a et 3b LPFES). Les
EMS peuvent également fournir des "soins aigus et de transition" au
sens de la législation fédérale sur l'assurance-maladie et de la loi sur la
santé publique dans les limites prévues par la planification cantonale et un
mandat de prestations établi conformément aux art. 18 ss LPFES. Ils peuvent en
outre fournir leurs prestations à des personnes non hébergées.

La loi opère une distinction entre
les EMS selon que ceux-ci bénéficient ou non d’une reconnaissance d’intérêt
public. Cette dernière est liée à l’observation d’un certain nombre de
conditions énumérées par la loi (art. 4 LPFES) et fonde simultanément le droit
à l’obtention d’une contribution financière de l’Etat (art. 3 al. 1 ch. 3 et
art. 4 al. 2 LPFES). De manière à compléter ces dispositions, le Conseil d’Etat
a édicté le règlement du 8 octobre 2008 précisant les conditions à remplir par
les établissements sanitaires privés pour être reconnus d’intérêt public au
sens de la LPFES (RCLPFES; RSV 810.01.3), règlement entré en vigueur le 1er
janvier 2010.

b) En contrepartie des aides publiques
versées, les EMS reconnus d’intérêt public sont soumis à certaines restrictions,
notamment en matière comptable (art. 4a à 6a LPFES). Celles-ci portent en
particulier sur la rémunération des dirigeants d’établissements subventionnés.
Les dispositions adoptées en la matière ont donné lieu à l’arrêt 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 dans lequel le Tribunal fédéral a
rejeté un recours dirigé contre un arrêt de la Cour constitutionnelle vaudoise
(arrêt CCST.2008.0012 précité) et confirmé, dans le cadre d'un contrôle
abstrait, le RCLPFES, notamment son art. 4, ainsi que le barème de rémunération
correspondant des directeurs d'EMS. 

A cette occasion, le Tribunal
fédéral a retenu que les EMS organisés en institutions privées à but lucratif
bénéficient de la liberté économique. Ils peuvent se prévaloir de ce droit
fondamental à l'encontre des mesures étatiques qui les entravent dans
l'exercice de leur activité. En revanche, ils ne peuvent l'invoquer pour
contester que la reconnaissance d'un statut "d'intérêt public"
- dont dépend l'octroi de subventions - soit soumise à des conditions, mais ils
peuvent faire valoir que celles-ci violent la liberté économique. Tel est le
cas si ces conditions ne poursuivent pas un but légitime d'intérêt public ou ne
respectent pas le principe de la proportionnalité. Au demeurant, le principe de
l'égalité de traitement entre concurrents doit aussi être pris en considération
dans l'établissement de ces conditions (consid. 4.3). 

Le Tribunal fédéral a également
considéré dans ce même arrêt qu'il est nécessaire de créer un système qui
garantisse l'affectation des deniers publics au but de santé publique poursuivi
par l'Etat quand il subventionne des EMS. Ledit système doit notamment éviter
que les fonds ainsi versés ne servent à payer des rémunérations excessives ou
n'encouragent à distribuer une trop grande partie du bénéfice réalisé, sans
prévoir des réserves suffisantes (consid. 4.3).

Enfin, toujours dans cet arrêt ATF
2C_656/2009 du 24 juillet 2010, le Tribunal fédéral a jugé qu'à partir du
moment où les EMS veulent bénéficier des subventions découlant de la reconnaissance
du statut d'intérêt public, ils doivent admettre que l'Etat joue un rôle dans
l'utilisation des moyens qu'il met à leur disposition et qu'il contrôle si ces
subventions sont employées à bon escient, comme il y est d'ailleurs obligé par
l'art. 27 de la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV
610.15) (consid. 5.3). 

Dans un arrêt antérieur (ATF
2P.94/2005 du 25 octobre 2006), le Tribunal fédéral avait du reste déjà retenu
que lorsqu’un EMS choisit d’entrer dans le système sanitaire cantonal, sa
liberté économique est limitée notamment par l’intérêt public du canton à
contrôler les coûts de la santé.

c) Comme précédemment évoqué, les
restrictions à la liberté économique des établissements sanitaires reconnus
d’intérêt public concernent notamment la rémunération de leurs dirigeants.
L'art. 4b al. 2 LPFES dispose en effet que le Conseil d’Etat, après
consultation des associations faîtières, "fixe un barème de
rémunération pour les fonctions directoriales et administratives des établissements
sanitaires d’intérêt public - notamment les hôpitaux et les EMS - qui tient
compte de leurs spécificités, en particulier de leur taille, de leurs missions
et des responsabilités dévolues à ces fonctions."

S'agissant de la rémunération des
fonctions directoriales et administratives des EMS, les art. 4, 7, 8, 9 et 10
RCLPFES ont la teneur suivante: 

Art. 4  
Barème applicable aux EMS

1 Le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi sur la
base de la taille de l'établissement (nombre de lits) et figure en annexe I,
qui fait partie intégrante du présent arrêté.

Art. 7   Indexation

Les barèmes des
annexes I et III sont indexés pour autant, et dans la même mesure, que les
salaires des collaborateurs soumis à la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel
de l'Etat de Vaud le soient.

Art. 8   Modalités d'application du barème

1 Le minimum et le maximum des barèmes sont calculés sur treize mois
et s'entendent pour un emploi de direction à plein temps. Ils englobent tous
les montants correspondant à des salaires, prestations ou avantages reçus par
le directeur ou le directeur général au titre de sa fonction, que ce soit de
l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique.

2 Lorsque le directeur ou le directeur général d'un EMS ou d'un
hôpital occupe d'autres fonctions administratives au sein de l'établissement et
perçoit des honoraires ou salaires à ce titre, le total des montants perçus ne
peut pas excéder le maximum fixé par le présent règlement pour un emploi de
direction à plein temps.

3 L'établissement détermine la rémunération initiale sur la base du
cahier des charges de la fonction, de la taille de l'institution et de la
diversité de ses missions, de la formation et de l'expérience professionnelle.
La progression ultérieure dépend de la qualité des prestations fournies en
adéquation avec le cahier des charges, des formations complémentaires utiles à
la fonction acquises en cours d'emploi et d'une évaluation périodique du cahier
des charges.

Art. 9

Fonctions
administratives (art. 4b de la loi)

a) Définition

Au sens du
présent règlement, on entend par "fonction administrative" toute
fonction autre que celle du directeur chargée au sein de l'EMS de tâches de
direction ou de gestion administratives de l'établissement.

Art. 10 

b)
Rémunération

1 La rémunération des fonctions administratives (y compris les
charges patronales) fait partie intégrante des charges administratives au même
titre que les honoraires pour sous-traitance administrative et les frais de
bureau et d'administration (hors versement aux fonds conventionnels).

2 Le département veille à ce que le taux effectif de ces charges
corresponde au taux prévu par l'outil d'évaluation des prestations
socio-hôtelières.

3 On entend par taux de charges administratives le rapport entre le
total des charges administratives et le total des charges d'exploitation.

4 Aucune fonction administrative ne
peut être rémunérée au-delà du barème maximum applicable au directeur de l'EMS
concerné en vertu de l'annexe I.

Le barème figurant à l'annexe I en
application de l'art. 4 du règlement prévoit trois catégories d’EMS, leur
directeur touchant un salaire compris entre 110'355 fr. et 197'718 fr.; plus
précisément, leur salaire est compris entre 110'355 fr. et 134'992 fr. s’ils
dirigent un petit EMS (jusqu’à 25 lits), entre 121'527 fr. et 164'127 fr. s’ils
dirigent un EMS moyen (de 24 à 70 lits) et entre 144'377 fr. et 197'718 fr.
s’ils dirigent un grand EMS (dès 71 lits). 

d) Pour être complet, on relèvera
qu'avant l'adoption du règlement le 8 octobre 2008, la rémunération des
directeurs d'EMS faisait l'objet de l'annexe 6 du Guide de
bonne pratique 2007 pour la gouvernance d'EMS, édité par l'AVDEMS, qui
prévoyait déjà un barème. Celui-ci retenait également des fourchettes destinées à trois catégories d'EMS,
catégories déterminées par le nombre de lits exclusivement (de même jusqu’à 25 lits, de 24 à 70 lits et dès 71 lits). Au titre de
remarque, le Guide précisait: 

"1.   Cette
échelle est indicative. L'organe faîtier de l'institution reste libre de s'en
écarter au gré des spécificités de son exploitation et/ou du CV de son
responsable d'exploitation. 

2.   Des majorations sont possibles: 

a.    jusqu'à 10% selon l'importance de l'institution,

b.   jusqu'à 10% selon d'éventuelles tâches particulières limitées dans le
temps (commission de construction, mandat dans le cadre de l'association
professionnelle ou du réseau, etc.).

3.    Les
majorations peuvent être cumulées. Elles offrent une marge de manoeuvre dans la
détermination du revenu du directeur. En cas d'octroi, la(les) majoration(s)
devra(ont) être dûment justifiée(s) et faire l'objet d'une confirmation écrite."

3.                               
Compatibilité de l'art. 4 RLPFES et du
barème avec l'art. 4b al. 2 LPFES 

Les recourants font valoir que le
législateur a prévu à l’art. 4b al. 2 LPFES un plafonnement de la rémunération
des fonctions directoriales et administratives des établissements sanitaires
d'intérêt public, selon leurs spécificités, en particulier leur taille, leurs
missions et les responsabilités dévolues à ces fonctions. Ils considèrent en
substance que l'art. 4 RCLPFES, qui met en oeuvre l'art. 4b al. 2 LPFES pour
les EMS, n'est pas compatible avec cette disposition. L'art. 4 RCLPFES prévoit
en effet que le barème de rémunération des directeurs d'EMS est établi
exclusivement sur la base de la taille de l'établissement déterminée uniquement
en fonction du nombre de lits. Les recourants font en particulier reproche à
l'art. 4 RCLPFES, et au barème applicable aux EMS (annexe I du règlement), de
ne tenir aucun compte des activités déployées par la société recourante qui ne
sont pas directement liées à l’hébergement, notamment la gestion de l'UATp et
de l'OSAD. 

a) Le RCLPFES
et le barème de rémunération correspondant des directeurs d’EMS ayant déjà été confirmés par la Cour constitutionnelle puis par le
Tribunal fédéral (arrêts précités CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009 et ATF
2C_656/2009 du 24 juillet 2010) dans le cadre d'un contrôle abstrait, il s’agit
d’examiner en premier lieu si et dans quelle mesure un contrôle concret du
règlement et du barème litigieux peut encore être effectué dans le cadre de la
présente cause.

b) La Cour
constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit
supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte
notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les
règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de la loi du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC, RSV 173.32]). En droit suisse,
on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la
constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les
tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et
l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur
(international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils
appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185
consid. 2 p. 187 s.; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265 s., et
les arrêts cités; cf. Robert
Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et
dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas,
l'admission éventuelle du recours  entraîne uniquement l'annulation de la
décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49
consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166
consid. 1.4 p. 169 s., 313 consid. 2.2 p. 315, et les
arrêts cités). 

Dans le système du contrôle de
constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le
fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible
n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle
du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003 consid. 3b). Encore faut-il, en
pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée
par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce,
différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des
décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction
constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret
lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà
soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du
contrôle abstrait des normes (arrêt GE.2006.0022 du 5 février 2007 consid. 2).

Dans une affaire GE.2007.0161 du 1er
mai 2009 (consid. 3), le Tribunal cantonal a ainsi considéré, en application du
principe de l’autorité de la chose jugée, qu'il n'y avait pas lieu, dans le
cadre d'un contrôle concret, de s'écarter d'une solution retenue par la Cour
constitutionnelle dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, dans la
mesure où l'argumentation qui lui était soumise n'est pas différente ou
nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.

c) En l’occurrence, la compatibilité
du règlement et du barème relatifs à la rémunération des fonctions
directoriales et administratives avec la loi sur laquelle ils se fondent ne
peut être soumise à un nouvel examen que si l'argumentation soulevée par les
recourants diffère de celle présentée dans le cadre du recours abstrait dont
ces actes ont préalablement fait l’objet. 

aa) Dans leur requête à la Cour
constitutionnelle vaudoise, puis devant le Tribunal fédéral, les requérants
critiquaient l'intervention de l'Etat dans la rémunération des fonctions
directoriales et administratives exercées en EMS, estimant que le RCLPFES
outrepassait la délégation de compétence contenue à l'art. 4b al. 2 LPFES et
enfreignait le principe de la proportionnalité. Se référant en particulier aux
art. 9 et 10 RCLPFES ainsi qu'au barème figurant à l'annexe I du règlement, ils
se plaignaient notamment de l'établissement d'une véritable grille de salaires.
A ce titre, ils faisaient encore valoir une violation des principes d’égalité
de traitement et d’interdiction de l’arbitraire du fait que le Conseil d'Etat
n'avait pas tenu compte des différences de structure juridique des EMS
concernés en prévoyant l'application du même barème à tous les EMS privés
reconnus d'intérêt public.

Le Tribunal fédéral a écarté ces
griefs en retenant notamment que la rémunération des directeurs des EMS privés
reconnus d'intérêt public avait été discutée dans des séances auxquelles
avaient participé notamment des représentants de la Fédération patronale des
EMS vaudois (FEDEREMS) et de l'AVDEMS. En outre, pour établir le barème de
l'annexe I RCLPFES, le Conseil d'Etat s'était fondé sur "la seule
grille salariale existante", soit celle de l'AVDEMS (cf. annexe 6 du
Guide de bonne pratique 2007, supra consid. 2d), en l'indexant de 1,3% pour
tenir compte de la variation de l'indice des prix à la consommation d'octobre
2006 à octobre 2007 et en lui appliquant une majoration de 10% prévue par la
grille de l'AVDEMS "selon l'importance de l'institution". On
ne voyait pas en quoi, ce faisant, le Conseil d'Etat aurait outrepassé les
compétences que l'art. 4b al. 2 LPFES lui avait attribuées. Par ailleurs,
compte tenu du barème différencié en trois catégories selon le nombre de lits
ainsi que des fourchettes figurant dans chaque catégorie, c'était à tort que
les recourants soutenaient que le Conseil d'Etat avait établi une véritable
grille de salaires fixant de façon rigide les rémunérations des fonctions
directoriales et administratives des EMS privés reconnus d'intérêt public et
ainsi violé le principe de la proportionnalité. Au demeurant, ces rémunérations
ne paraissaient pas, à première vue, si misérables qu'elles devraient entraîner
un exode des cadres compétents, comme le prédisaient les recourants (ATF
2C_656/2009 précité consid. 5.2).

Il ressort du jugement
CCST.2008.0012 susmentionné de la Cour constitutionnelle, faisant l'objet de
l'ATF 2C_656/2009 précité, que les différences entre EMS alors invoquées par
les requérants pour dénoncer une inégalité de traitement dans les art. 3 à
10 du règlement avaient trait aux "structures" des
établissements, en réalité à leur forme juridique (société commerciale,
fondation, société de personnes ou raison individuelle) liée au statut de
salariés ou d'exploitants à titre indépendants des directeurs, ainsi qu'à la
"spécificité de leur activité" sans autre précision. A cet
égard, la Cour constitutionnelle avait retenu que la forme
juridique ne constituait pas une raison pertinente de faire varier le montant
maximum de la rétribution qui pouvait être attribuée au directeur de
l’établissement. Il s’agissait de limiter la charge salariale correspondant à
un certain type de prestations de travail qui ne dépendait pas de la forme
juridique de l’établissement ou de la relation de travail. Que le directeur
soit un salarié ou un indépendant exploitant son propre établissement
n’empêchait pas de comptabiliser cette charge de manière semblable, dans les
limites d’un même barème de rémunération. L’égalité de traitement qu’il
s'agissait d’assurer était celle des établissements entre eux; elle
n’impliquait pas que la rétribution nette des directeurs d’EMS doive être
identique, quel que soit leur statut (consid. 4a). S'agissant du barème
proprement dit, les requérants avaient fait valoir qu'il avait été déterminé de
façon arbitraire. La Cour constitutionnelle avait
retenu à ce propos: “Il
n’appartient pas à la cour de céans de déterminer elle-même ce qui doit
constituer la juste rémunération d’un directeur d’EMS. Il suffit de constater
que les critères que le Conseil d’Etat a pris en considération pour arrêter le
barème et qu’il expose de manière détaillée dans sa réponse, sont à la fois
pertinents et objectifs. C’est en vain que les requérants prétendent que ce
barème ne tiendrait pas compte des spécificités des établissements: il fixe des
niveaux de rémunération différents en fonction de leur taille, et les montants
retenus, qui procèdent d’une comparaison avec les hôpitaux, avec la nouvelle
grille salariale de l’Etat et avec des situations existantes, prennent dûment
en compte les missions et les responsabilités dévolues aux fonctions
directoriales et administratives des EMS“ (consid. 4b). 

bb) Dans la présente cause, les
recourants contestent à nouveau la compatibilité de l'art. 4 RCLPFES
relatif à la rémunération des directeurs d'EMS avec l'art. 4b al. 2 LPFES, mais
en développant une argumentation complémentaire à celle énoncée dans le cadre
du recours abstrait précité. Ils affirment en effet que le barème prévu ne
reflète pas la charge administrative que représente la gestion des activités
qui ne sont pas rattachées directement à l’hébergement (UATp, OSAD), alors même
que l'art. 4b al. 2 LPFES commande de tenir compte des responsabilités dévolues
aux fonctions administratives et directoriales pour la fixation de leur rémunération.
La question de savoir si cette argumentation est distincte de celle présentée
dans le recours abstrait au point d'être recevable dans le cadre du contrôle
concret peut toutefois rester indécise. Il résulte en effet du présent arrêt
que ce grief doit de toute façon être rejeté, la rémunération versée au
recourant couvrant en l’espèce l’ensemble des activités développées par sa société,
y compris celles qui ne sont pas directement liées à l’hébergement (cf. consid.
4 infra).

4.                               
Sur le fond, il convient en premier lieu d’examiner
si la taille de l’établissement, exprimée en fonction du nombre de lits,
reflète bien la charge de travail supportée par les directeurs d’établissements
lorsque ceux-ci offrent, en sus de l’hébergement, des prestations à caractère
ambulatoire telles des UATp ou des OSAD.

Comme indiqué ci-dessus, le barème
de rémunération des directeurs d'EMS est établi sur la base de la taille de
l'établissement exprimée exclusivement en nombre de lits.

L'art. 8 al. 1 RCLPFES précise que
les barèmes englobent "tous les montants correspondant à des salaires,
prestations ou avantages reçus par le directeur au titre de sa fonction
que ce soit de l'hôpital ou de l'EMS ou d'une autre entité juridique".
En d'autres termes, toutes les activités que le directeur exerce au titre de sa
fonction de directeur doivent être couvertes par la
rémunération forfaitaire fixée par les barèmes. Notons que selon la
jurisprudence, l'allusion à une autre entité juridique vise à éviter que le
directeur qui aurait choisi d’externaliser une partie des prestations
nécessaires à l’exécution de la mission de l’établissement perçoive d’une
entité juridique distincte une rémunération qui, cumulée avec celle qu’il
reçoit de l’établissement, serait supérieure au maximum prévu par le barème
(arrêt CCST.2008.0012 précité consid. 4d). 

Le caractère extensif des éléments
couverts par la rémunération forfaitaire fixée par les barèmes est en outre
confirmé par une lecture attentive de l’art. 8 al. 2 RCLPFES. Celui-ci prévoit en effet que lorsque le
directeur occupe "d'autres fonctions administratives" au sein
de l'établissement, la rémunération de ces autres fonctions administratives ne
doit pas conduire à un dépassement du maximum forfaitaire autorisé. Par "autres
fonctions administratives" au sens de l'alinéa 2 de l'art. 8 RCLPFES,
il faut ainsi comprendre, au regard de l'alinéa 1 de l'art. 8 RCLPFES, les
fonctions administratives occupées par le directeur dans l'établissement en sus
de celles de direction proprement dite.

Quant à l’art. 8 al. 3 RCLPFES, il
dispose que la rémunération initiale d’un directeur est fixée notamment sur la
base du cahier des charges de la fonction, de la taille de l’institution et de
la diversité de ses missions. Cet alinéa énumère ainsi, de manière non exhaustive,
les critères permettant aux exploitants d'EMS de moduler le salaire du
directeur à l'intérieur de la fourchette forfaitaire. 

Ainsi, à lire le texte de l'art. 8
RCLPFES, le montant de la rémunération des activités administratives exercées
par le directeur d'un EMS au sein de cet établissement dépend des
caractéristiques de son établissement et de son cahier des charges mais ne
saurait en aucun cas dépasser le barème maximum fixé par l’art. 4 RCLPFES,
quand bien même celui-ci ne tient compte que du nombre de lits.

On rappellera par ailleurs que
selon l'arrêt précité CCST.2008.0012, le Conseil d’Etat
s'était borné, pour fixer le barème, à reprendre la seule échelle existante, à savoir celle du Guide de
bonne pratique 2007 pour la gouvernance d'EMS, en l’indexant et en lui
appliquant, à titre p¿enne, la majoration de 10% prévue par les remarques au
pied de l'échelle, "selon l’importance de l’institution"
(consid. 4b). Or, comme on l'a vu,
l'échelle prévoyait déjà des fourchettes destinées à trois catégories d'EMS,
catégories déterminées par le nombre de lits exclusivement. Quant aux motifs de
majoration possibles, le Guide se bornait à indiquer, à part l'augmentation de
10% selon l'importance de l'institution désormais incluse dans le barème du
RCLPFES, d'éventuelles tâches particulières limitées dans le temps (commission
de construction, mandat dans le cadre de l'association professionnelle ou du
réseau, etc.). L'absence d'autres motifs de majoration n'est pas anodine, dès
lors que le Guide a été élaboré par la principale association d'EMS du canton
de Vaud, qui regroupait à l'époque une centaine d'établissements sur quelque
cent cinquante (CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009
consid. 4b). Elle tend à confirmer que, même aux yeux de la principale
association d'EMS du canton, toutes les tâches administratives accomplies par
le directeur d'un EMS en lien avec la gestion d'un tel établissement devraient
être comprises dans le barème. 

Il sied ainsi d'examiner si, comme
le soutiennent les recourants, les activités de gestion d'UATp et d'OSAD
dérogent à ce principe.

b) En l’occurrence, la société recourante
gère, en plus d'un EMS proprement dit, une unité d'accueil temporaire
psychiatrique (UATp) extra muros ainsi qu'une organisation de soins à domicile
(OSAD). 

Comme évoqué ci-dessus, les
recourants estiment que l'art. 4 RCLPFES fonde à tort la rémunération des
directeurs d'EMS sur un seul critère, soit le nombre de lits, alors même que
l'art. 4b al. 2 LPFES exige que le barème tienne compte de toutes les
spécificités des établissements, soit de leur taille (qui ne saurait être
exprimée uniquement en nombre de lits), de leurs missions et des
responsabilités dévolues à ces fonctions. L'art. 4 RCLPFES ne permet donc pas
de prendre en considération celles des activités de la recourante qui ne se
comptent pas en termes de lits (UATp et OSAD), mais qui exigent néanmoins une
implication importante des membres de la direction. En outre, l'application du
barème crée entre les trois catégories d'établissement des effets de seuil
importants. Les recourants relèvent encore que l'art. 5 RCLPFES, qui concrétise
l'art. 4b al. 2 LPFES pour les hôpitaux, fonde le barème sur des critères plus
différenciés, à savoir non seulement le nombre de lits, mais le chiffre
d'affaires, le nombre de collaborateurs, le nombre d'activités différentes
(lits A, B ou C), le nombre de sites ainsi qu’une éventuelle intercantonalité
(annexe II du règlement). A l'audience, le recourant a soutenu que X.________
Sàrl équivaut à un établissement de taille moyenne au sens de l’Annexe I du
règlement en raison du poids que représentent les prises en charges
intermédiaires dans son activité, du nombre de clients traités (70 clients
ambulatoires, et 17 hébergés), du chiffre d’affaires réalisé ainsi que du
nombre d’employés (EPT). 

L’autorité intimée fait valoir que
la charge administrative et directoriale liée aux activités accessoires hors
hébergement doit être comprise dans la rémunération forfaitaire allouée à la
direction de la société, faute pour les UATp et les OSAD d'être gérées dans une
entité juridiquement indépendante de celle en charge de l'hébergement. La marge
d'appréciation entre salaire minimal et salaire maximal offerte par le barème
litigieux pour chaque type d’établissement - défini en nombre de lits - suffit
en outre à en tenir compte. 

c) Les notions d'UAT et d'OSAD
doivent être circonscrites au regard de la législation qui leur est applicable.

aa) Les unités d’accueil
temporaires (UAT) au sens de la loi sur l’aide aux personnes recourant à
l’action médico-sociale constituent des prestations fournies à des personnes
non hébergées au sens de l’art. 3a LPFES (cf. art. 26h al. 2 LPFES). Il s’agit
de “structures de soins de jour
ou de nuit“, reconnues
d’intérêt public et assurant, en coordination avec un EMS ou un organisme
favorisant le maintien à domicile, une prise en charge pour personnes âgées ou
handicapées vivant à domicile; l'accueil temporaire est limité à une durée
maximale de 48 heures consécutives (art. 13 de la loi du 24 janvier 2006 sur
l’aide aux personnes recourant à l’action médico-sociale [LAPRAMS; RSV 850.11]
qui renvoie à l’art. 26h LPFES). Le règlement d’application du 28 juin 2006 de
la LAPRAMS (RLAPRAMS; RSV 850.11.1) précise que les prestations dont il s’agit
sont de nature ambulatoire et ne s’apparentent pas à un hébergement; elles
comprennent, selon les besoins, un repas, un lit, des soins ou un temps
d'animation et ceci pendant la journée, pour une nuit ou au cours d'un week-end
mais au maximum durant 48 heures consécutives (art. 16 al. 1 RLAPRAMS). Les
prestations dispensées en UAT sont généralement financées par un
subventionnement cantonal ainsi que par les personnes accueillies (art. 17 al.
1 RLAPRAMS). Le montant de la participation financière de l'Etat pour les
prestations socio-hôtelières est défini dans la convention socio-hôtelière, ou,
à défaut, par le Conseil d'Etat (art. 17 al. 2ter RLAPRAMS). L’art.
15 LAPRAMS prévoit qu’une aide financière individuelle puisse être octroyée aux
bénéficiaires des prestations dispensées dans une UAT partie à une convention
tarifaire (al. 1). Selon l’art. 20a LAPRAMS, celle-ci porte notamment sur les
montants permettant de compenser les coûts administratifs induits par la prise
en charge des résidents en court séjour et les frais liés à l’évaluation, au
suivi et au contrôle (art. 20a al. 2 let. a et e LAPRAMS).

bb) Les prestations fournies à des
personnes non hébergées au sens de la LPFES doivent être distinguées des
prestations d’aide au maintien à domicile. Ces dernières permettent d’éviter,
de retarder ou d’interrompre l’hébergement en établissement médico-social (art.
10 al. 1 LAPRAMS). Il s’agit notamment des prestations fournies par les
organisations de soins à domicile (OSAD) définies par la loi du 29 mai 1985 sur
la santé publique (LSP; RSV 800.1). L'art. 143f LSP précise que l'organisation
de soins à domicile fournit ambulatoirement ou au domicile du patient les soins
et les prestations destinées à (al. 1): permettre aux personnes qui le
souhaitent de rester dans leur environnement familier et social (let. a);
éviter, différer ou raccourcir le séjour dans un établissement sanitaire (let.
b). Ces soins et ces prestations comprennent notamment les soins de base, les
soins infirmiers, la physiothérapie, l'ergothérapie, ainsi que des activités de
conseil et de prévention (al. 2). Selon l’art. 143g LSP, l’organisation de
soins à domicile doit notamment disposer de personnel qualifié ainsi que
d’équipements et de locaux adéquats, ou dépendre par contrat de prestation
d’une structure sanitaire qui en dispose (al. 1). Pour être admis à pratiquer à
la charge de l’assurance obligatoire des soins et bénéficier du versement par
l’Etat de subventions destinées à couvrir la part résiduelle du coût des soins
en application de la législation fédérale, une organisation de soins à domicile
doit respecter par analogie certains critères relatifs à la reconnaissance
d’intérêt public, se soumettre au régime de surveillance et de sanctions prévu
par les art. 32a ss LPFES et bénéficier d’un mandat accordé par le département
sous certaines conditions (al. 2). Selon l’art. 9 du règlement du 8 janvier
2001 fixant les conditions d’exploitation des organisations de soins à domicile
(RESD; RSV 801.15.1), l’organisation doit notamment s’engager à disposer d’une
comptabilité propre pour l’ensemble des charges et produits dédiés à la
réalisation de sa mission. L'art. 18 RESD confirme que l'OSAD peut dépendre par
contrat de prestations d'une structure sanitaire permettant de répondre à
toutes les exigences de ce règlement.

A l'origine, les soins à domicile
n'étaient dispensés que par les centres médico-sociaux (CMS). En 1997, le
Conseil d'Etat avait annoncé qu'il entendait ouvrir ce domaine à d'autres
partenaires que les CMS. C'est ainsi qu'il a proposé d'introduire une base légale
- les art. 143f à 143g LSP - définissant les conditions à remplir pour que les
OSAD soient admises par le
droit cantonal, condition première pour qu'elles puissent facturer leurs
prestations à l'assurance-maladie obligatoire (Exposé
des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la LSP, Bulletin du Grand Conseil [BGC], décembre 1997,
p. 6276 ss, spéc. ch. 4.3 p. 6278 s.). L'art. 143g al. 1 du projet
imposait aux OSAD de disposer du personnel et des équipements nécessaires. Un
amendement avait conduit à adopter la deuxième phrase de l'art. 143g al. 1,
autorisant les OSAD à ne pas posséder elle-même ces moyens, mais à "dépendre
par contrat de prestations d'une structure sanitaire qui en dispose".
A lire les débats, cet assouplissement visait à favoriser les synergies et le
fonctionnement en réseaux. Le "contrat de prestations"
signifiait: "L'Etat vérifie celui-ci. Il contrôlera aussi que l'EMS ne
détourne pas à son profit des subventions accordées aux soins à domicile - ou
inversement - et que les normes de politique sanitaire sont respectées,
c'est-à-dire qu'avec une dotation en personnel, on n'abusera pas de celui-ci en
lui confiant des tâches supplémentaires dans le domaine des soins à domicile,
mais que du personnel dont c'est le travail les exécutera. Les CMS et les EMS
travailleront main dans la main, avec un contrat de prestations. Donc, la
structure sanitaire disposant de cet équipement-là n'est rien d'autre qu'un
début de réseau (…)." (BGC, op. cit., p. 6302 et 6305 ss). 

D'après l'autorité intimée, les
OSAD tombent dans le champ d'application de l'art. 4f LPFES. Selon l’art. 4f
al. 1 LPFES, si un établissement sanitaire d’intérêt public entend développer
une activité commerciale visant à fournir des prestations non couvertes par la
LPFES à des bénéficiaires autres que ses résidents et que celle-ci lui fait
encourir des risques économiques, ou génère des profits ne lui revenant pas
intégralement, il doit créer à cet effet une structure juridique indépendante.
L'art. 4f al. 3 LPFES dispose que le département peut accorder des dérogations
à l'obligation prévue à l'alinéa 1, sur la base d'une demande motivée de l'EMS.
L'art. 4 al. 1bis let. d LPFES confirme que pour être reconnu
d'intérêt public, un EMS doit créer une structure juridique indépendante pour la
fourniture de prestations non couvertes par la LPFES conformément à l'art. 4f
LPFES. L'art. 4f al. 2 LPFES prévoit que les relations entre l'EMS et cette
structure juridique font l'objet d'une convention qui est soumise au
département pour approbation. D'après les travaux préparatoires, l'activité
commerciale visée par le Conseil d'Etat à l'art. 4f LPFES consistait en un
restaurant ouvert au public, une crèche etc., à savoir des activités
commerciales durables que le Conseil d'Etat considérait comme non compatibles
avec la prise en charge de personnes âgées dépendantes (Exposé des motifs et
projet de loi [EMPL] modifiant la LPFES, Bulletin du Grand Conseil [BGC],
novembre 2006, p. 5094 ss, spéc. ch. 3.3.4 p. 5101 et ad art. 4f p.
5107). Toujours selon les travaux préparatoires, la dérogation prévue à l'art.
4f al. 3 LPFES devait être octroyée à titre exceptionnel, si le principe d'une
structure juridique indépendante devait soulever des difficultés d'application
et se révéler en définitive trop rigide, voire inefficient du point de vue
économique (EMPL, loc. cit.).

d) A la lumière des précisions qui
précèdent (consid. c supra), il sied de déterminer si la rémunération maximale
des directeurs d'EMS inclut leur charge liée aux UAT et OSAD. 

aa) S'agissant des unités d'accueil
temporaire (UAT), il ressort des dispositions précitées régissant le système de
santé vaudois que les prestations dispensées dans ce cadre doivent
nécessairement être coordonnées avec un établissement médico-social ou un
organisme favorisant le maintien à domicile (cf. art. 13 LAPRAMS). En d'autres
termes, toutes les UAT doivent être rattachées à un EMS. 

On peut ainsi retenir que la
rémunération maximale prévue par le RCLPFES pour les EMS comprend également la
charge administrative liée à l'accueil temporaire des patients. En effet, dès
lors que l'UAT est indissolublement liée à l'EMS, la charge administrative du
directeur à cet égard entre dans le champ d'application de l'art. 8 RCLPFES. A
première vue, aucun motif sérieux ne permet d'exclure cette charge de la notion
de fonction administrative au sens de cette disposition. Peu importe pour le
surplus qu'il s'agisse de l’art. 8 al. 1 ou 2: dans tous les cas, la
rémunération maximale prévue par le règlement pour un directeur d'EMS doit en principe
couvrir cette charge, étant rappelé que la rémunération fixée dans des cas
déterminés peut être modulée, pour chaque catégorie d’établissement, en
fonction de la responsabilité endossée par la direction, singulièrement en ce
qui concerne les activités liées à l’accueil temporaire. 

Sur le principe, il sied ainsi de
retenir que la rémunération maximale des directeurs d'EMS prévue par l'art. 4
RCLPFES et le barème couvre les activités directoriales liées à l’accueil
temporaire, quand bien même les catégories d'EMS y sont définies exclusivement
en termes de nombre de lits. Quant aux effets de seuil pouvant résulter de
l’application de ce dernier critère, ils résultent du caractère nécessairement
schématique lié à tout barème. Le système de rémunération mis en place
n’apparaît toutefois pas inadéquat pour autant, ni contraire à l'art. 4b al. 2
LPFES, dès lors qu’il demeure possible d’opérer des distinctions à l’intérieur
d’une catégorie d'EMS, notamment en fonction de l’importance des prestations
d'accueil temporaire qu’il fournit, en plus de son activité d'EMS proprement
dit.

Enfin, rien ne permet de déroger à
ce principe dans le cas d'espèce: en particulier, les prestations ambulatoires
découlant de l'UATp (27% du chiffre d'affaires) demeurent accessoires au regard
du chiffre d’affaires dégagé pour l'activité d'hébergement (60%, cf. tableau
produit par les recourants).

bb) La question de la rémunération
des fonctions directoriales liées aux organisations de soins à domicile (OSAD)
est plus délicate. 

Ainsi qu'on l'a vu, selon les art.
4 al. 1bis let. d et 4f LPFES, les activités commerciales non
couvertes par la LPFES ne doivent en principe pas être liées à un EMS, mais
doivent au contraire être organisées au sein d’une structure juridique
distincte de l'EMS. Comme évoqué, l'activité
commerciale visée par le Conseil d'Etat à l'art. 4f LPFES consistait en un
restaurant ouvert au public, une crèche etc., à savoir des activités
commerciales durables que le Conseil d'Etat considérait comme non compatibles
avec la prise en charge de personnes âgées dépendantes. A entendre l’autorité intimée, les OSAD constituent une activité
commerciale entrant dans le champ d'application de l'art. 4f LPFES. Il n’est
donc pas possible de regrouper les activités d’hébergement et celles liées aux
soins à domicile au sein d’une même entité juridique (i.e. l'EMS) sauf à
disposer d’une dérogation correspondante octroyée par les pouvoirs publics
(art. 4f al. 3 LPFES). Toujours selon l'autorité intimée, le regroupement n’est
en pratique autorisé que si des synergies importantes permettent de diminuer
très sensiblement la charge de travail liée à la conduite des organisations de
soins à domicile en l’intégrant dans la direction d’un établissement
médico-social. Dans cette hypothèse, un taux d’activité minimal est alors
déterminé pour la direction en fonction de la taille de l’établissement (nombre
de lits), le reste étant attribué aux activités annexes (cf. compte-rendu
d'audience).

A l'image des recourants, on peut
légitimement s’étonner que la rémunération prévue selon le barème réglementaire
soit censée couvrir cette activité ambulatoire tout en ne définissant la taille
de l’établissement qu’en fonction de sa seule capacité d’hébergement, alors que
les OSAD peuvent également être exploités sans être liés à un EMS. Cela semble
d’autant plus insatisfaisant qu'aux dires de l'autorité intimée (cf.
procès-verbal d'audience dans la présente affaire et dans la cause parallèle
GE.2012.0179), la même organisation de soins à domicile, gérée dans le cadre
d’une société juridiquement indépendante, ne serait pas tenue d’observer les
rémunérations maximales fixées par ledit règlement. 

A l'inverse, il sied de relever que
l'exploitation d'un OSAD n'est pas incompatible avec la prise en charge de
personnes dépendantes assurée par les EMS. En réalité, les OSAD se situent en
droite ligne du but poursuivi par les EMS, avec lesquels elles entretiennent
des liens fonctionnels étroits. En ce sens, il n'est pas certain que les EMS et
les OSAD soient d'emblée soumis à la séparation de principe prévue par l'art.
4f al. 1 LPFES. 

Quoi qu'il en soit, les
particularités du cas d'espèce conduisent à admettre, dans la présente
situation, l'inclusion des fonctions directoriales liées à l'OSAD dans la
rémunération forfaitaire prévue par le barème litigieux, fondée uniquement sur
le nombre de lits. D'une part en effet, dès lors que la société recourante a
été autorisée à exploiter, sans avoir créé d'entité juridique indépendante, une
organisation de soins à domicile en plus de ses autres activités, cela laisse
penser que des synergies importantes existent entre ces deux types d'activités,
lesquelles permettent de diminuer très sensiblement la charge de travail
administratif liée à l'OSAD. D'autre part, les règles de fonctionnement
internes de la société recourante du 14 août 2006, apparentées à un contrat de
prestations entre l’”EMS X.________“ et l’”OSAD X.________“ au sens des art. 143g LSP et
18 RESD, prévoient la mise à disposition d’un équivalent
plein temps (EPT) de 0.1 pour l’exercice des fonctions directoriales ("Directeur
- infirmier") liées à l’organisation des soins à domicile,
c'est-à-dire un taux d’activité de 10%. Ce document, qui constitue une
condition d'exploitation de l'OSAD, tend ainsi à signifier que les recourants
ont accepté que les fonctions administratives exercées par la direction de
l'EMS englobent, au sens des art. 8 al. 1 et 2 RCLPFES, la conduite de
l’organisation de soins à domicile chapeautée par la même société. En
application du principe de la confiance, il convient donc de s’en tenir aux
termes de cet engagement du 14 août 2006 et de considérer que, pour la société
recourante, les activités de direction liées à l’organisation de soins à
domicile sont incluses dans le barème. Par ailleurs, à l'instar des prestations
liées à l'UATp, les prestations ambulatoires découlant de l'OSAD (13% du
chiffre d'affaires) demeurent largement accessoires tant au regard du nombre de
lits offert par les EMS de la société recourante (17 lits) que du chiffre
d’affaires dégagé pour l'activité d'hébergement (60%). 

cc) Enfin, le recourant consacre
70% de son temps de travail à la direction du centre d’hébergement, 10% à l'UAT
et 20% à l'OSAD (cf. tableau), ce qui confirme le caractère secondaire des
activités hors hébergement de la société.

e) En conclusion, les arguments des
recourants relatifs à la situation spécifique de leur société exploitant un
EMS, un UATp et un OSAD, ne démontrent pas que le RCLPFES, notamment ses art. 4
et 8, déborderait du cadre de l'art. 4b al. 2 LPFES, en violation du principe
de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.). On ne discerne pas non plus en quoi la
décision de l'autorité de traiter la situation du recourant, en application des
art. 4 et 8 RCLPFES, de manière identique à celle des membres de la direction
d'un EMS se limitant à un seul site et à des activités d'hébergement, ne serait
pas conforme au principe d'égalité (art. 8 Cst.). Enfin, la décision attaquée
n'enfreint pas davantage le principe de la proportionnalité applicable aux
atteintes à la liberté économique (art. 27 et 36 Cst.), compte tenu de
l'intérêt public à limiter les coûts de la santé, spécifiquement en ce qui
concerne la rémunération des dirigeants d'établissements subventionnés.

Ainsi, la forme juridique et les
activités déployées par la société recourante permettent d’interpréter les
montants fixés dans le barème litigieux en tant que rémunération forfaitaire
pour l’ensemble de ses activités directoriales, qu’il s’agisse de l’accueil
temporaire ou des soins à domicile (cf. art. 8 al. 1 et 2 RCLPFES). 

C’est dès lors à juste titre que
l’autorité intimée a fixé la rémunération maximale du recourant en y intégrant
les revenus perçus dans le cadre des activités ambulatoires développées par la
société. Le grief à ce propos doit par conséquent être écarté.

5.                               
Eléments soumis à la rémunération
maximale de la direction

Les recourants font grief à
l’autorité intimée d’avoir comptabilisé, sur la base des données retenues dans
le reporting de l’exercice 2010 (annexe IX B, pièce 9 des recourants), divers
éléments qu’ils estiment indépendants de la rémunération de la direction
soumise au barème prévu par l’art. 4 RLCPFES. Il s’agit dans le détail des
indemnités de piquets infirmiers (a) et des allocations pour frais de
représentation (b).

a) Indemnités de piquets
infirmiers

Les recourants soutiennent que les
indemnités versées dans le cadre des services de piquets infirmiers effectués
au sein de leurs établissements ne doivent pas être comptabilisées dans la
rémunération soumise au barème litigieux. Ils estiment en effet que celles-ci
constituent des indemnités pour inconvénients de service, rémunérées non pas au
taux "directeur", mais "employé", qui ne sont
perçues, ni dans le cadre des fonctions directoriales, ni dans le cadre
d’autres fonctions administratives. Ils relèvent en outre que, par analogie
avec les employés, cette indemnité ne devrait pas être englobée dans la
rémunération de base du directeur mais être comptabilisée en sus, conformément
à la convention collective applicable dans le domaine de la santé. Enfin, ils
déclarent que si le directeur n'assurait pas lui-même ces piquets, cette tâche
devrait de toute façon être effectuée par des employés. 

D'après l'autorité intimée en
revanche, si le directeur assume tout ou partie des services de piquets, il y a
lieu de considérer que ce service fait partie de son cahier des charges,
partant qu'il doit entrer dans le barème de sa rémunération globale.

aa) Il est d’usage dans le domaine
de la santé que des piquets de garde soient assurés en sus d’une activité
exercée à temps complet. Le choix du recourant d’assurer personnellement tout
ou partie de ces permanences relève de la liberté entrepreneuriale et ne
saurait donc, dans son principe, être contesté.

S'agissant de la rémunération d'une
telle activité, le recourant se prévaut ainsi d’activités médicales
exercées dans le cadre des établissements qu'il dirige pour justifier l’octroi
d’indemnités complémentaires aux revenus qu'il perçoit au titre de ses
fonctions directoriales. Comme précédemment évoqué (consid. 4a supra), à teneur
des art. 4, 8 et 10 RCLPFES, les limitations de rémunération introduites par
ces dispositions concernent exclusivement les charges administratives. Il
convient ainsi de distinguer les fonctions proprement directoriales et autres
fonctions administratives dont les revenus font partie intégrante de la
rémunération soumise au barème litigieux d'une part, des fonctions médicales,
indépendantes des attributions directoriales de la société, qui peuvent le
cas échéant donner lieu à l’octroi d’indemnités supplémentaires, d'autre part
(cf. art. 8 al. 2 RCLPFES a contrario). En matière hospitalière, la
pertinence de cette distinction a du reste été implicitement confirmée par
l’arrêt précité CCST.2008.0012. Dans le cadre de cette affaire en effet, les
requérants voyaient dans l'art. 8 al. 2 RCLPFES une inégalité de traitement
entre les directeurs d’établissements sanitaires privés et le directeur général
du CHUV, parce que ce dernier bénéficiait, outre de sa rémunération, d’une
journée opératoire privée par semaine. La Cour constitutionnelle a écarté ce
grief au motif que: "L’art. 8 al. 2 vise (…) la situation des
directeurs qui occuperaient d’autres fonctions 'administratives' au sein de
l’établissement. Comme le relève le Conseil d’Etat, la pratique opératoire d’un
médecin, que ce soit au CHUV ou dans un hôpital régional, ne relève pas de ses
fonctions administratives". Sur la base d’un raisonnement par
analogie, on peut donc raisonnablement soutenir, sur le principe, que les
piquets infirmiers effectués par la direction d’un EMS constituent des
prestations médicales qui sortent du champ d'application des art. 8 al. 1 et 2
RCLPFES, partant doivent être indemnisées en sus de ses fonctions
administratives. 

Cela dit en l'espèce, on ne dispose
en l’espèce d’aucun décompte horaire permettant de déterminer avec exactitude
le nombre de piquets infirmiers effectués par le recourant durant l’exercice
litigieux. Il n’est dès lors pas possible de déterminer si les indemnités qu’il
fait valoir pour l’ensemble de l’année de l’ordre de 12'492 fr. sont ou non justifiées
par les circonstances (annexe IX B, pièce 9 des recourants). Dans ces
conditions, il appartiendra à l’autorité intimée d’examiner la vraisemblance
des chiffres allégués par le recourant, notamment sous l’angle des
prescriptions régissant les modalités des piquets infirmiers.

bb) Le grief relatif à la
comptabilisation des indemnités des piquets infirmiers assumés par A.
Y.________ est partiellement admis sous réserve d’un examen approfondi du
nombre de gardes effectuées par l’intéressé. Le dossier est renvoyé sur ce
point à l’autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision
au sens des considérants. 

b) Allocation forfaitaire pour
frais de représentation

aa) Les recourants estiment qu’il
n’est pas acceptable d’intégrer à la rémunération maximale soumise au règlement
litigieux une allocation forfaitaire pour les frais de représentation que
l’administration cantonale des impôts (ACI) a exclue du revenu imposable du
directeur. Ce faisant, ils se réfèrent à un règlement interne de la société déposé
auprès de l’ACI et validé par celle-ci en date du 31 juillet 2009 selon lequel
une allocation forfaitaire pour frais de représentation de 8’400 fr. peut être
admise pour l’activité à plein temps du directeur (pièce 11 des recourants). Ce
règlement prévoit également que l'allocation forfaitaire couvre toutes les
menues dépenses n'excédant pas 50 fr. par événement, chaque dépense étant
considérée comme un seul événement. 

L’autorité intimée soutient quant à
elle que toutes les formes de rémunérations et/ou d'avantages accordés à la
direction d'un EMS au sens du droit commercial doivent être prises en
considération, même si elles ne sont pas assujetties à l'impôt par l'ACI. Elle
souligne dans ce contexte que, comme son nom l'indique, l'allocation
forfaitaire ne correspond pas systématiquement à des remboursements de frais
effectifs. Or, la fonction directoriale d'un EMS, financée sur la base d'un
taux de remplissage de l'EMS de 98%, ne nécessite pas d'activités de
représentation particulières au quotidien auprès d'une clientèle extérieure.
Dans ces conditions, l'allocation forfaitaire constitue un avantage pour le
directeur de l'établissement, à considérer comme un revenu. L'octroi d’une indemnisation
forfaitaire reste possible, mais elle doit alors être considérée comme un
revenu ne pouvant pas excéder la rémunération maximale prévue par le barème, ce
que respecterait la très grande majorité des EMS du canton. 

bb) En l’occurrence, il est exact
que les éléments à prendre en compte dans le cadre de la détermination de la
rémunération maximale des fonctions directoriales et administratives ne
coïncident pas nécessairement avec la notion de revenu imposable en matière
fiscale. Lorsqu’elle est amenée à estimer si un élément correspond à une
prestation ou un avantage reçu par le directeur d’un établissement au titre de
sa fonction (cf. art. 8 RCLPFES), l’autorité intimée peut fonder son
appréciation sur les objectifs spécifiques à la législation en matière de
planification et de financement des établissements sanitaires d'intérêt public.
Le principe d’économicité qui gouverne le financement public des établissements
médico-sociaux subventionnés commande en effet une interprétation restrictive des
frais susceptibles d’être pris en compte dans le cadre d’activités de
représentation. Cela ne signifie toutefois pas que l'autorité puisse dans tous
les cas inclure dans le revenu soumis au barème litigieux les montants écartés
par l'ACI.

Le recourant a justifié en l’espèce
la comptabilisation des frais de représentation par la nécessité d’entretenir
un vaste réseau de relations professionnelles. Ses arguments ne paraissent pas
d’emblée dénués de fondement eu égard à la taille de l’entreprise qu’il dirige ainsi
qu’aux règles comptables que celle-ci a adoptées. Il ressort en effet du
règlement complémentaire pour les frais de représentation du personnel
dirigeant qu’une allocation forfaitaire lui est allouée pour toutes les menues
dépenses qui n’excèdent pas 50 fr; le cumul des dépenses inférieures à ce montant n’emportant aucun
remboursement (art. 3 § 3). Ce règlement a en l’espèce été validé par
l’administration fiscale, laquelle a également reconnu sur cette base qu’une
indemnité forfaitaire annuelle de l’ordre de 8'400 fr. pour le directeur était
justifiée d’un point de vue commercial. Dans la mesure où ces frais
correspondent à des frais effectivement engagés pour la société, leur
remboursement au directeur ne constitue pas un revenu. L’autorité
intimée ne saurait dès lors se borner à comptabiliser les frais de
représentation litigieux en tant que rémunération sans établir exactement en
quoi ou dans quelle proportion ceux-ci excèdent le simple remboursement des
dépenses effectuées dans l’intérêt de la société. 

cc) Au vu de ce qui précède, le
griefs des recourants en ce qui concerne la comptabilisation des frais de
représentation du directeur doit être admis. L’allocation forfaitaire allouée à
A. Y.________ en qualité de dirigeant de la société recourante doit ainsi être
soustraite de la rémunération maximale admise par le règlement litigieux. 

6.                               
Modalités de la restitution

A titre subsidiaire, à supposer que
la restitution litigieuse soit confirmée dans son principe, les recourants
contestent qu'elle soit opérée, comme l'exige la décision attaquée, sous forme
de déduction sur les tarifs socio-hôteliers journaliers 2013 de l'EMS que X.________
Sàrl exploite. Ils relèvent en effet que ce tarif est uniquement déterminé sur
la base des frais légalement admis et non pas en fonction des frais effectifs
supportés par l’établissement. Ils contestent ainsi la rétrocession
d’éventuelles rémunérations excédentaires aux résidents des établissements, ce
d’autant plus qu’il existe parmi ceux-ci un taux de rotation important. Les
recourants plaident ainsi pour que les sommes réintégrées reviennent à la
société sous forme de bénéfice affecté à la réserve légale. 

a) aa) La participation financière
du canton aux établissements sanitaires d'intérêt public est réglée en première
ligne par l'art. 25 al. 1 LPFES. Selon cette disposition générale, l'Etat
participe au financement des charges d'investissement et d'exploitation des
établissements sanitaires d'intérêt public conformément à la présente loi et à
ses dispositions d'application ainsi qu'aux dispositions fédérales applicables.

Il faut distinguer d'une part les
charges d'investissement et d'autre part les charges d'exploitation.

bb) L'art. 26 LPFES régit la
participation financière de l'Etat aux charges d'investissement. Il prévoit que
l'Etat participe, sous forme de subventions, à la couverture des coûts
nécessaires à la rénovation et à la construction des EMS privés reconnus
d'intérêt public. Ces subventions sont versées sous forme de subventions du
service de la dette, de versements directs ou de forfaits, en fonction du mode
d'exploitation des établissements. 

cc) La participation de l'Etat aux
charges d'exploitation est soumise aux art. 26f, 26i et 26j LPFES. Les
dépenses d'équipement, les charges d'entretien et mobilières des EMS d'intérêt
public (telles que définies par le règlement sur les charges d'entretien et
mobilières des EMS; RCEMMS; RSV 810.31.5) sont intégrées dans les charges
d'exploitation. Elles sont financées conformément aux conventions tarifaires
applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés
par le Conseil d'Etat (art. 26f LPFES; voir aussi art. 26 al. 1 in fine LPFES).
Les coûts des prestations socio-hôtelières fournies par les EMS sont couverts
conformément aux conventions tarifaires applicables en la matière ou, à défaut,
au tarif édicté par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 4 al. 1bis
let. a LPFES (art. 26i LPFES). En pratique, la tarification des prestations
socio-hôtelières standards est déterminée par un outil de calcul appelé SOHO
géré par le SASH qui permet de définir un forfait pour chaque établissement. Le
forfait SOHO est négocié chaque année entre l'Etat et chaque établissement
(Guide de bonne pratique précité, section 4.1). Il est calculé sur la base des
coûts d'un catalogue des prestations, parmi lesquelles figure notamment la
gestion administrative des établissements. 

S'agissant toujours des charges
d'exploitation, l'art. 26j LPFES ajoute que le département peut allouer aux EMS
reconnus d'intérêt public une subvention à l'exploitation destinée à couvrir
des charges exceptionnelles d'exploitation non comprises dans les tarifs.

Ainsi, les charges d'exploitation,
y compris les dépenses d'équipement ainsi que les charges d'entretien et
mobilières, sont entièrement couvertes par le tarif socio-hôtelier. La
participation financière de l'Etat aux charges d'exploitation ne peut dès lors
se faire qu'indirectement, par sa participation à ces tarifs (hormis les
charges exceptionnelles de l'art. 26j LPFES).

b) Selon la LAPRAMS, la loi
institue un appui social et une aide financière individuelle en faveur des
bénéficiaires dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais
d'hébergement en établissement médico-social (art. 2). En principe, les aides
financières accordées aux bénéficiaires des régimes sociaux, notamment les
prestations complémentaires (PC AVS/AI) et les aides individuelles versées au
titre de la loi, sont fixées dans le cadre de conventions tarifaires conclues
entre le Département et les fournisseurs de prestations (art. 5 al. 1). Le
Conseil d'Etat fixe les règles sur lesquelles se fondent les conventions,
relativement aux montants que peuvent facturer les fournisseurs de prestations
aux bénéficiaires de la loi, ainsi qu'au montant mensuel affecté à leurs
dépenses personnelles. Elles ont notamment pour but de régler les conditions de
prise en charge financière des bénéficiaires et le tarif des prestations (art.
5 al. 2). En cas d'absence de convention entre le Département et les
établissements médico-sociaux ou les homes non médicalisés, le Conseil d'Etat
fixe les tarifs par voie d'arrêté (art. 5 al. 3). 

En cas de long séjour, l'Etat
accorde une aide financière aux personnes dont les ressources sont
insuffisantes pour couvrir les frais dus à leur hébergement. Il verse le
montant de l'aide à l'établissement dans lequel séjourne le bénéficiaire (art.
28 LAPRAMS al. 1). L'aide individuelle journalière correspond à la différence
entre le coût des prestations socio-hôtelières fournies conformément à l'article
26 et le revenu déterminant au sens de l'article 29 (al. 2). L’art. 29 RLAPRAMS,
qui concrétise l’art. 26 précité, dispose que les prestations socio-hotelières
fournies par les établissements médico-sociaux et les homes non médicalisés
doivent répondre aux besoins physiques, psychiques et sociaux du résident.
Elles sont comprises dans un standard socio-hôtelier qui concerne les secteurs
d’activité des établissements relatifs à l’administration et aux frais
généraux, à la buanderie, à la cuisine, au service et à l’intendance, aux
services techniques ainsi qu’à l’animation. 

Ainsi, le résident financièrement
autonome assume l’entier du prix de son hébergement en EMS grâce à ses
ressources (AVS, deuxième pilier, fortune). Lorsque ses ressources sont
insuffisantes, le résident a droit à des prestations complémentaires à
l’AVS/AI, au titre d'aide fédérale, qui vont permettre de financer les frais
non couverts. En complément aux prestations complémentaires qui peuvent ne pas
suffire pour le paiement des frais d’hébergement, le résident peut faire appel
à l’aide cantonale (art. 2, 5 et 28 LAPRAMS; AVDEMS, précité, section 4.1).

c) Selon l’art. 25 LPFES, l’Etat
subordonne sa participation financière à l'application des dispositions de la
présente loi et des règlements relevant de la planification cantonale et du
financement (al. 2); sa participation financière est en principe acquise aux
établissements sanitaires d'intérêt public. L'art. 32f est réservé (al. 4).
L'art. 32a LPFES précise que le Département contrôle que les établissements
sanitaires d'intérêt public et les réseaux de soins utilisent les ressources
allouées conformément à l'affectation prévue. Inclus dans la section "sanctions",
l'art. 32f précité prévoit, sous la note marginale "obligation de
restitution et révocation", que le Département peut exiger la
restitution de tout ou partie de la participation financière accordée à un
établissement sanitaire d'intérêt public ou à un réseau de soins, notamment en
cas d’inobservation de la présente loi ou de ses dispositions d’application ou
encore d’autres dispositions légales auxquelles il est soumis (al. 1 ch. 1).
Dans les cas particulièrement graves de violation de la loi, de ses
dispositions d'application ou d'autres dispositions légales auxquelles l'établissement
sanitaire d'intérêt public ou le réseau de soins est soumis, le Département
peut suspendre tout ou partie du versement de sa participation financière (al.
2). Le montant et les modalités de la suspension ou de la restitution font
l'objet d'une décision prise par le Département. La décision de restitution est
définitive et exécutoire et vaut titre de mainlevée au sens de la législation
sur la poursuite pour dettes et la faillite (al. 3). D'après les travaux
préparatoire relatifs à cet art. 32f, le législateur avait estimé judicieux de
prévoir, au-delà des sanctions administratives et pénales (art. 32c et 32d),
une sanction de nature financière, à l'instar de l'ancien art. 25b LPFES
(Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] modifiant la LPFES [353], Bulletin
du Grand Conseil [BGC], novembre 2006, p. 5094 ss, spéc. p. 5109; débats p.
5374, 5388). 

d) En l’occurrence, les
considérants qui précèdent ont permis d’établir que les recourants ont violé à
plusieurs égards les règles de la LPFES et du RCLPFES relatives à la
rémunération des fonctions administratives et directoriales. La restitution de
la participation financière accordée aux établissements sanitaires d’intérêt
public qu’ils exploitent doit par conséquent être confirmée sur le principe,
conformément à l’art. 32f al. 1 LPFES. Dans la mesure où la décision
attaquée se limite à exiger la restitution d'un trop perçu par rapport aux
tarifs facturés aux résidents, elle ne constitue pas une sanction
supplémentaire au sens de l'al. 2 de l'art. 32f, consistant dans la suspension
de tout ou partie du versement de la participation financière de l'Etat. Nul
n’est donc besoin d’examiner en sus si les faits reprochés aux recourants
constituent un cas particulièrement grave de violation de la loi, de ses
dispositions d’application ou d’autres dispositions légales. La simple
contravention aux principes comptables fixés dans le cadre de la loi et de son
règlement d’application suffit en effet à exiger la restitution des
rémunérations indûment perçues au sens de l'art. 32f al. 1 LPFES.

aa) S'agissant des modalités de
cette restitution, la loi se borne à indiquer qu'elles font l'objet d'une
décision; mais reste muette pour le surplus. A première vue, aucune base légale
ne prévoit donc d’exiger la restitution des rémunérations excessives perçues
par le biais d’une déduction effectuée sur les tarifs socio-hôteliers
journaliers 2013 comme le prévoit la décision querellée. 

L’autorité intimée soutient à ce
titre que l'administration de l'établissement, dont fait partie la direction,
est financée par le biais du standard socio-hôtelier (art. 26 LAPRAMS, art. 29
al. 2 RLAPRAMS), qui correspond au tarif d'hébergement journalier facturé aux
résidents. Il existe ainsi un rapport direct entre le standard socio-hôtelier
et la rémunération octroyée aux directeurs et responsables administratifs de
l'établissement. En outre, ce tarif est fixé par une convention passée entre le
Département et les associations représentants les établissements. Selon cette
convention, l'Etat de Vaud participe au financement et à l'application de la
convention. Enfin, les aides individuelles cantonales au sens de l'art. 28
LAPRAMS sont versées à l'établissement dans lequel séjourne le bénéficiaire.
Pour ces motifs, la restitution du dépassement doit se faire par le bais "d'une
déduction sur le tarif journalier (socio-hôtelier), financé notamment par le Département,
mis à charge des résidents pour l'année suivante." La rétrocession des
montants indûment perçus aux résidents actuels constitue la meilleure solution
dans la mesure où les seuls intervenants qui supportent les coûts liés aux
prestations de nature administrative sont les résidents, lesquels doivent
s’acquitter directement ou indirectement, par le biais de prestations publiques
d’assistance, du montant facturé au titre du tarif socio-hôtelier. Toujours
selon l'autorité intimée, il est ainsi possible, d'une part, de restituer aux
résidents financièrement autonomes le dépassement constaté dans la rémunération
de la direction ou de l'administration (la partie du tarif qu'ils ont payée en
trop) pour une prestation standard et, d'autre part, de tenir compte, pour les
résidents au bénéfice des régimes sociaux, du niveau de la participation
financière de l'Etat pour la couverture du tarif journalier d'hébergement de
l'année suivante. 

Les recourants opposent à cette
vision que l’éventuelle rémunération excédentaire versée aux dirigeants n’est
pas imputée sur le tarif socio-hôtelier facturé aux résidents dès lors que
celui-ci ne tient pas compte du salaire réel, mais d’un salaire standard des
dirigeants calculé au moyen de l’outil d’évaluation des coûts socio-hôteliers
(SOHO).

bb) Il résulte des explications de
l'autorité intimée que la rétrocession de la participation financière étatique
imposée par la décision querellée doit être comprise dans le sens d’une
réduction du tarif socio-hôtelier à payer par l'ensemble des résidents de
l'année suivant la décision, qu’ils soient financièrement autonomes, soutenus
par une aide fédérale (PC AVS/AI) ou soutenus par le biais de l'aide
individuelle cantonale fournie directement à l’établissement au sens de l'art.
28 LAPRAMS. Ce mode de restitution souffre toutefois d’un premier défaut majeur
dès lors que l'outil SOHO permettant de calculer le tarif socio-hôtelier
fonctionne sur la base de l'attribution de coûts à des prestations standards.
Il appartient ensuite à l'EMS concerné de gérer librement ses établissements en
fonction de ses ressources, notamment du tarif socio-hôtelier convenu, pour
autant qu'il fournisse les prestations en cause au moins au minimum garanti et
calculé par l'outil SOHO. Sauf à dire, ce qui n'a pas été démontré en l'espèce,
que la rémunération excessive des fonctions directoriales aurait entraîné la
diminution des autres prestations dues aux résidents, il n'existe qu’un lien
indirect entre la rémunération litigieuse et le niveau effectif des prestations
socio-hôtelières facturées aux résidents. Les résidents n'ayant pas été lésés,
rien ne justifie de leur accorder une compensation sous forme de réduction de
leur tarif socio-hôtelier l'année suivante. La solution prônée par l'autorité
intimée souffre en outre d'un second défaut: au vu du renouvellement important
des résidents hébergés, une réduction opérée sur les tarifs socio-hôteliers de
l'année suivante ne bénéficierait pas nécessairement aux résidents “lésés“ lors de l’exercice comptable litigieux. Ainsi, non seulement
ceux-ci ne se trouveraient pas "dédommagés", mais les résidents
actuels se verraient gratifier d’une remise de prix infondée.

cc) L'option défendue par les
recourants, à savoir la rétrocession des montants excédentaires à
l’établissement et leur comptabilisation sous forme de bénéfice affecté à la
réserve légale n’emporte pas davantage conviction. 

Selon l’art. 4d LPFES, le Conseil
d’Etat peut poser des limites à la distribution du bénéfice réalisé par les
établissements sanitaires d’intérêt public. Ces limites garantissent un
rendement suffisant des fonds propres investis et tiennent compte, notamment
des montants perçus, cas échéant, au titre de la rémunération d’une fonction au
sein de l’établissement concerné. Cette disposition est concrétisée par l’art.
11 al. 1 RCLPFES selon lequel la distribution du bénéfice réalisé par les EMS
exploités sous la forme d’une raison individuelle, d’une société de personnes
physiques ou d’une société de capitaux est limitée conformément aux alinéas
ci-après:

“2 Au sens du présent règlement, il
faut entendre par bénéfice réalisé les résultats nets d'exploitation et
d'investissement après salaire de l'exploitant et impôts mais avant répartition
légale obligatoire, ceci en conformité avec les directives comptables fixées
par le Département.

3 Le bénéfice réalisé doit être affecté à une réserve spéciale au
titre de fonds propres complémentaires à raison de 5/6ème par la
raison individuelle ou la société de personnes physiques et à raison de