# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 54b9e3ce-1944-5262-bef6-f6770dff0930
**Source:** Luzern (LU)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** LU LGVE verwaltungsrechtspflege_gander.pdf?rev=18b29fc9e82a47e18b12831843b62553
**Docket/Reference:** verwaltungsrechtspflege_gander.pdf?rev=18b29fc9e82a47e18b12831843b62553
**URL:** https://gerichte.lu.ch/-/media/Gerichte/Dokumente/rechtsprechung/verwaltungsrechtspflege_gander.pdf?rev=18b29fc9e82a47e18b12831843b62553

## Full Text

Verwaltungsrechtspflege 

Hinweise auf die Luzerner Praxis 

Kolloquium für Rechtspraktikantinnen und Rechtspraktikanten 

25. Oktober 2019 

Lic. iur. Thomas Gander 
Rechtsanwalt 

Gerichtsschreiber am Luzerner Kantonsgericht 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2 

1 

Inhaltsverzeichnis 

1 

2 

3 

4 

Inhaltsverzeichnis ....................................................................................................... 2 

Literaturverzeichnis .................................................................................................... 5 

Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................ 18 

Überblick über das Luzerner Rechtspflegekonzept ............................................... 22 

5  Wichtige Aspekte des Verwaltungsverfahrens ....................................................... 24 

6 

7 

8 

9 

Rechtsanwendung von Amtes wegen ..................................................................... 25 

Amtsbetrieb ............................................................................................................... 26 

Untersuchungsgrundsatz ......................................................................................... 26 

Mitwirkungspflicht .................................................................................................... 27 

10  Beweiswürdigung ..................................................................................................... 27 

11  Vertrauensgrundsatz ................................................................................................ 28 

12  Rechtliches Gehör .................................................................................................... 29 

13  Gehörsverletzung und Heilung ................................................................................ 31 

14  Beispiele aus der Praxis zum Gehörsanspruch ...................................................... 32 

15  Beschwerde- oder Klageweg? ................................................................................. 33 

16  Die Verwaltungsbeschwerde .................................................................................... 34 

17  Die Voraussetzungen für den Sachentscheid ......................................................... 35 

18  Hinweise zum Anfechtungsgegenstand .................................................................. 35 

19  Rechtsverzögerung und die Rechtsverweigerung ................................................. 37 

20  Das Rechtsschutzkonzept bei Realakten ................................................................ 37 

21  Wie werden die Folgen von widerrechtlichen Handlungen beseitigt? .................. 39 

22  Überlegungen zum Rechtsschutz bei Zwischenentscheiden ................................ 39 

23  Parteifähigkeit ........................................................................................................... 41 

24  Prozessfähigkeit ....................................................................................................... 42 

25  Vertretungsbefugnis ................................................................................................. 42 

26  Kostenvorschuss ...................................................................................................... 43 

27  Unentgeltliche Rechtspflege .................................................................................... 43 

28  Rechtsmittelfristen.................................................................................................... 43 

29  Verpasste Fristen – wie weiter? ............................................................................... 45 

30  Wer darf Beschwerde führen? ................................................................................. 45 

31  Was kann die prozessführende Partei vorbringen? ............................................... 47 

32  Aktualität des Rechtsschutzinteresses ................................................................... 48 

33  Die Rechtsmittelschrift ............................................................................................. 48 

34  Weitere Rechtsschriften? ......................................................................................... 49 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
3 

35  Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht ................................................. 50 

36  Anfechtungsgegenstand und Streitgegenstand ..................................................... 51 

37 

Instruktion, Einigung und Mediation ....................................................................... 52 

38  Der Beschwerdeentscheid ....................................................................................... 52 

39  Die Kosten ................................................................................................................. 54 

40  Wiedererwägung und Anpassung ........................................................................... 54 

41  Rechtsschutz vor Gericht ......................................................................................... 55 

42 

Zur zentralen Bedeutung des gerichtlichen Rechtsschutzes ................................ 57 

43  Die Wegmarken zum flächendeckenden Gerichtszugang ...................................... 58 

44 

Zur Frage nach dem innerkantonalen Gerichtszugang .......................................... 62 

45  Kennt die Rechtsweggarantie Ausnahmen? ........................................................... 62 

46  Hinweise zu wichtigen Aspekten des Gerichtsverfahrens ..................................... 64 

47  Die Voraussetzungen für ein Sachurteil .................................................................. 64 

48  Die Verfügung öffnet das Tor zum Gerichtsweg ..................................................... 65 

49  Parteifähigkeit ........................................................................................................... 67 

50  Prozessfähigkeit ....................................................................................................... 67 

51  Vertretungsbefugnis ................................................................................................. 68 

52  Der Gerichtskostenvorschuss ................................................................................. 68 

53  Hinweise zur unentgeltlichen Rechtspflege ............................................................ 68 

54  Beschwerdefristen .................................................................................................... 69 

55  Können verpasste Fristen wiederhergestellt werden? ........................................... 71 

56  Wer ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert? ..................................... 71 

57  Was können Legitimierte rügen? ............................................................................. 73 

58  Muss das Rechtsschutzinteresse immer aktuell sein? .......................................... 73 

59 

60 

61 

62 

Zur Beschwerdebefugnis des Nachbarn in Bausachen ......................................... 74 

Zur Beschwerdebefugnis des Konkurrenten .......................................................... 75 

Zum Verbandsbeschwerderecht .............................................................................. 76 

Zur Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen ......................................................... 78 

63  Blick auf die Legitimationspraxis ............................................................................ 79 

64  Die Rechtsmittelschrift ............................................................................................. 82 

65  Weitere Rechtsschriften? ......................................................................................... 83 

66 

67 

Zur Instruktion des Gerichtsverfahrens .................................................................. 83 

Zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ....................................................... 85 

68  Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht ................................................. 86 

69  Rechtliches Gehör .................................................................................................... 87 

70  Gehörsverletzung und Heilung ................................................................................ 89 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
4 

71  Massgebliche Verhältnisse ...................................................................................... 90 

72  Hinweise zum Beweisverfahren ............................................................................... 91 

73  Die gesetzlichen Beweismittel ................................................................................. 92 

74  Urkunden ................................................................................................................... 92 

75  Amtsbericht ............................................................................................................... 93 

76  Beweisauskunft ......................................................................................................... 93 

77 

Zeugenbeweis ........................................................................................................... 93 

78  Parteieinvernahme und Beweisaussage ................................................................. 95 

79  Gutachten .................................................................................................................. 96 

80  Augenschein ............................................................................................................. 97 

81  Was tun mit rechtswidrig erlangten Beweisen? ..................................................... 97 

82  Die Beurteilung der Streitsache ............................................................................... 98 

83  Hinweise zur Besetzung des Spruchkörpers .......................................................... 99 

84  Ermessenskontrolle im Gerichtsverfahren? ......................................................... 100 

85  Das Gerichtsurteil ................................................................................................... 101 

86  Wer trägt die Kosten des Verfahrens? .................................................................. 104 

87 

Zur Erläuterung und Ergänzung von Gerichtsurteilen ......................................... 105 

88  Vollstreckung .......................................................................................................... 105 

89  Können Gerichtsurteile revidiert werden? ............................................................ 106 

90  Rechtsmittel vor Bundesgericht ............................................................................ 106 

91 

Zur Anfechtbarkeit von Teil- und Zwischenentscheiden ...................................... 109 

92  Blick auf das Klageverfahren ................................................................................. 110 

93 

Zur besonderen Rechtsschutzstrategie im Personalrecht ................................... 113 

94  Abstrakte Prüfung von Erlassen ............................................................................ 115 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
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2  Literaturverzeichnis1 

AEMISEGGER HEINZ 

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten an das Bundesgericht. Besonderheiten im Pla-
nungs-, Bau- und Umweltrecht, in: Schweizerische 
Vereinigung für Landesplanung, VLP-ASPAN,  
Recht und Praxis, Nr. 6/2008 

AEMISEGGER HEINZ/ 
HAAG STEPHAN 

Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumpla-
nung, Zürich 2010 

AEMISEGGER HEINZ 

Aktuelle Rechtsprechung des Bundesgerichts im 
Bau-, Planungs- und Umweltrecht, VLP-ASPAN,  
Bern 2015 

AEMISEGGER HEINZ/ 
SCHERRER REBER KARIN 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 82 
lit.b, Art. 87, Art. 101] 

ALBERTINI MICHELE 

Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches 

AMSTUTZ KATHRIN/ARNOLD PETER 

AUER CHRISTOPH 

AUER CHRISTOPH/ 
FRIEDERICH UELI 

Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen  
Staates, Bern 2000 

in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 44, 
Art. 45, Art. 46 Abs. 1 und 2, Art. 47, Art. 48 Abs. 1, 3 
und 4, Art. 49, Art. 50, Art. 100 Abs. 12 lit. a, c und d 
sowie Abs. 3 lit. a und Abs. 5-7] 

In: AUER CHRISTOPH/MÜLLER MARKUS/SCHINDLER 
BENJAMIN [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren (VwVG), 2. Aufl. Bern St. Gallen 2018   

Aufgabe und Rolle der verwaltungsinternen Justiz 
nach Inkrafttreten der Rechtsweggarantie, in: Berni-
sche Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und 
Gegenwart, 100 Jahre Verwaltungsgericht des Kan-
tons Bern, Bern 2010, S. 367 ff. 

1   Wenn nichts anderes angegeben ist, werden die Werke mit dem Nachnamen des Autors und der Seiten-

zahl oder Randziffer bzw. Randnummer zitiert. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                
6 

BACHMANN GREGOR 

Anspruch auf Verfahren und Entscheid, Bern 2019 

BELSER EVA MARIA/WALDMANN 
BERNHARD/WIEDERKEHR RENÉ 

Staatsorganisationsrecht, Zürich 2017 

BERIGER JULIAN-IVAB/ 
GLASER ANDREAS 

Rechtsschutz gegen Realakte: Bundesgericht schafft 
Klarheit, in: SJZ 111/2015 S. 169 ff. 

BIAGGINI GIOVANNI 

BIAGGINI GIOVANNI 

BICKEL JÜRG 

BIERI PETER 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, Kommentar, 2. Aufl. Bern 2017  

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl. Basel 2018 [Art. 23, 
Art. 113-119] 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

In: AUER CHRISTOPH/MÜLLER MARKUS/SCHINDLER 
BENJAMIN [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren (VwVG), 2. Aufl. Bern St. Gallen 
2018, [Art. 46a zusammen mit MARKUS MÜLLER] 

BUCHER LAURA 

Die Rechtsstellung der Jugendlichen im öffentlichen 
Recht, Zürich 2013 

BÜRGI URS/BÜRGI-SCHNEIDER  
GUDRUN 

Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017 

CAVELTI URS PETER/ 
VÖGELI THOMAS 

DAUM MICHEL 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – 
dargestellt an den Verfahren vor Verwaltungsgericht, 
2. Aufl., St. Gallen 2003 

Die bernische Verwaltungsrechtspflege im Jahre 
2009 – Ein Rück- und Ausblick, in: Bernische Verwal-

tungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart, 
100 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons Bern, 
Bern 2010, S. 229 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DAUM MICHEL 

EGLI PATRICIA 

EHRENZELLER BERNHARD 

EHRENZELLER BERNHARD/ 
MASTRONARDI PHILIPPE/ 
SCHWEIZER RAINER J./ 
VALLENDER KLAUS A.  

FELLER RETO 

7 

Ist die rügespezifische Beurteilung der Legitimation 
zu Nachbarbeschwerden im Baurecht überholt?, in: 
BVR 2014 S. 83 ff. 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.],  
Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 
Art.110-112]  

Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler 
Kommentar, 3. Aufl., St. Gallen 2014 (St. Galler Kom-
mentar) 

Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber am 
Berner Verwaltungsgericht, in: Bernische Verwal-
tungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart, 
100 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons Bern, 
Bern 2010, S. 281 ff. 

FELLER RETO 

Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im 
Staatshaftungsrecht, Zürich/St. Gallen 2007 

FLEISCHANDERL PETRA 

Die Anfechtbarkeit von Vor- und Zwischenentschei-
den gemäss Art. 92 f. BGG, insbesondere im Sozial-
versicherungsrecht, in: SZS 2013 S. 305 ff. 

FROWEIN JOCHEN/ 
PEUKERT WOLFGANG 

Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), 
Kommentar, 3. Aufl., Kehl am Rhein 2009 

GLANZMANN-TARNUTZER LUCREZIA  Das Rügeprinzip im Zivil-, Straf- und Verwaltungspro-

zess am Beispiel des Kantons Luzern, in:  
AJP 7/2007, S. 839 ff. 

GRABENWARTER CHRISTOPH/  
PABEL KATHARINA 

Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl., Ba-
sel 2016 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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GRIFFEL ALAIN 

GRIFFEL ALAIN 

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des 
Kantons Zürich, 3. vollständig überarbeitete Auflage, 
Zürich 2014 (Kommentar zum VRG/ZH) 

Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Recht-
sprechung, Zürich 2017 

GUCKELBERGER ANNETTE 

Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen 
Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007 S. 293 ff. 

GUCKELBERGER ANNETTE 

Zur reformatio in peius vel melius in der schweizeri-
schen Bundesverwaltungsrechtspflege nach der  
Justizreform, in: ZBl 2010, S. 96 ff. 

GÜNGERICH ANDREAS/ 
WALPEN ADRIAN 

Beschwerdelegitimation des Nachbarn, in:  
Baurecht 2011 S. 154 ff.  

GUTH MICHÈLE 

GYGI FRITZ 

Konsensuale Streiterledigung im öffentlichen Verfah-
rensrecht, Zürich 2017 

Bundesverwaltungsrechtspflege,  
2. Auflage, Bern 1983 

HÄFELIN ULRICH/MÜLLER 
GEORG/UHLMANN FELIX 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl.,  
Zürich/St. Gallen 2016 

HÄFELIN ULRICH/HALLER  
WALTER/KELLER HELEN/ 
THURNHERR DANIELA 

HÄNER ISABELLE 

HÄNER ISABELLE 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl.,  
Basel/Genf 2016 

Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, 
in: HÄNER ISABELLE /WALDMANN BERNHARD, [Hrsg.], 
Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich 
2008, S. 33 ff. 

In: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Der verwaltungsrechtli-
che Vertrag in der Praxis, Zürich 2007, Verfahrensfra-

gen, S. 39 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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HÄNER ISABELLE 

HÄNER ISABELLE 

HÄNER ISABELLE 

Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsprozess, Zürich 2000 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren 
und Verwaltungsprozess, Referat zum Schweizeri-
schen Juristentag 1997, in: ZSR 116 [1997], S. 255 ff. 

HÄNER ISABELLE/RÜSSLI  
MARKUS/SCHWARZENBACH EVI 

[Hrsg.] Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,  
Zürich 2007 (zit: HÄNER/RÜSSLI/SCHWARZENBACH) 

HÄNER ISABELLE/ 
WALDMANN BERNHARD 

[Hrsg.] Brennpunkte im Verwaltungsprozess,  
Zürich 2013 

HÄNER ISABELLE/ 
WALDMANN BERNHARD 

[Hrsg.] Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, 
Zürich 2008 

HANGARTNER YVO 

Recht auf Rechtsschutz, in: AJP 2/2002, S. 131 ff. 

HANGARTNER YVO 

HERZOG MANUELA/ 
LOOSER MARTIN 

HUBER SAID 

Richterliche Zurückhaltung in der Überprüfung von 
Entscheiden von Vorinstanzen, in: SCHINDLER/SUTER, 
Gerichtsbarkeit, S. 159 ff.  

Der Einfluss der EMRK im öffentlich-rechtlichen Ver-
fahrensrecht. Eine Analyse der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung, in: SUTTER PATRICK/ZELGER URS,  
30 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen 
und Perspektiven, Bern 2005, S. 131 ff.  

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

JOZIC CORNELIA/BOESCH KURT  

Die unentgeltliche Rechtspflege im Zivilprozess,  

Praxis des Obergerichts des Kantons Luzern,  
4. Aufl., Mai 2012 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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KARLEN PETER 

Schweizerisches Verwaltungsrecht, Gesamtdarstel-
lung unter Einbezug des europäischen Kontextes, 
Zürich 2018 

KIENER REGINA/RÜTSCHE  
BERNHARD/KUHN MATHIAS 

Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich 
St. Gallen 2015 (KIENER/RÜTSCHE/KUHN) 

KIENER REGINA/KÄLIN WALTER/ 
JUDITH WYTTENBACH 

Grundrechte, 3. Aufl., Bern 2018 

KIENER REGINA 

in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], Staatsrecht,  
2. Aufl., Zürich 2015 

KISS CHRISTINA/KOLLER HEINRICH 

KLEY ANDREAS 

KNEUBÜHLER LORENZ 

in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/ 
VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesver-
fassung, Kommentar, 3. Aufl., St. Gallen 2014 (KISS) 

in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/  
VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesver-
fassung, Kommentar, 3. Aufl., St. Gallen 2014 (KLEY) 

Beschwerdebefugnis vor Bundesgericht: Konkurren-
ten, Gemeinden, Pläne und Realakte, in:  
ZBl 117/2016 S. 22 ff. 

KNEUBÜHLER LORENZ 

Die Begründungspflicht, Bern 1998 

KNEUBÜHLER LORENZ 

Die Verfahrensgrundsätze des BGG: Bedeutung, 
Problematik und Auswirkungen auf Beschwerde- und 
vorinstanzliche Urteilsbegründung, in: ZBJV 2019 
S. 469 ff. (zit. Verfahrensgrundsätze) 

KNÜSEL MARTIN 

Die Organisation der Rechtspflege im Kanton Zug, 
Luzern 2007 

KÖLZ ALFRED/HÄNER ISABELLE/ 
BERTSCHI MARTIN 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 
des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013 

KOLLER HEINRICH 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER, Basler Kom-
mentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 1-4] 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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KRAUSE JOSÉ 

MAGNIN JOSIANNE 

MAILLARD MARCEL 

MARANTELLI VERA 

MARTIN JÜRG/SELTMANN JAN/  
LOHER SILVAN 

MAYHALL NADINE 

Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) im Bereich der 
politischen Rechte, Zürich 2017 

Die Polizei: Aufgaben, rechtsstaatliche Grenzen und 
Haftung, Zürich 2017 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

Die Verfügung in der Praxis, 2. Aufl., Zürich 2016 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

MEICHSSNER STEFAN 

Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege 
(Art. 29 Abs. 3 BV), Basel 2008 

MEIER INES 

MEIER REGINA 

MERKER MICHAEL 

MERKER MICHAEL 

Der Dualismus von Verwaltungs- und Strafverfahren, 
Zürich 2017 

Das ideelle Verbandsbeschwerderecht. Eine Darstel-
lung der Regelung auf Bundesebene, Zürich 2015 

Rechtsmittel, Klage und Normkontrollverfahren nach 
dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege, Zürich 1998 

Die verwaltungsgerichtliche Klage, in: HÄNER/WALD-
MANN, Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zürich 
2013, S. 87 ff. 

MERKLI THOMAS 

Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende 
Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Angelegenheiten und die subsidiären Verfassungsbe-
schwerden, in: ZBl 2008 S. 416 ff. 

MERKLI THOMAS/ 
AESCHLIMANN ARTHUR/ 

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege im Kanton Bern, Bern 1997 

MEYER CHRISTIAN 

MEYER LORENZ 

Die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des 
Bundes, Zürich 2019 

Wege zum Bundesgericht – Übersicht und Stolper-
steine, in: ZBJV 2010 S. 797 ff. 

MISIC ALEXANDER 

Verfassungsbeschwerde, Zürich 2011 

MOSER ANDRÉ/BEUSCH  
MICHAEL/KNEUBÜHLER LORENZ 

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,  
2. Aufl., Basel 2013 (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER) 

MOSIMANN HANS-JAKOB 

MÜLLER GEORG 

MÜLLER MARKUS 

MÜLLER MARKUS 

MÜLLER MARKUS 

MÜLLER MARKUS 

Entscheidbegründung, Begründung und Redaktion 
von Gerichtsurteilen und Verfügungen,  
Zürich/St. Gallen 2013 

In: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Der verwaltungsrechtli-
che Vertrag in der Praxis, Zürich 2007, Zulässigkeit 
des Vertrages und zulässige Vertragsinhalte, S. 25 ff. 

Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Berner 
Tage für die juristische Praxis, BTJP 2006, Neue 
Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 313 ff.  

Das besondere Rechtsverhältnis, Ein altes Rechtsin-
stitut neu gedacht, Bern 2003 (MÜLLER, Rechtsver-
hältnis)  

Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl.,  
Bern 2011 (MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege) 

Grenzsituationen in der Verwaltungsrechtspflege, Be-
schwerdeobjekte zwischen Verfügung und Realakt, 
in: ZBl 120 S. 295 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13 

MÜLLER MARKUS 

MÜLLER PATRICK M. 

OESCHGER MAGNUS 

In: AUER CHRISTOPH/MÜLLER MARKUS/SCHINDLER 
BENJAMIN [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren (VwVG), 2. Aufl. Bern St. Gallen 

2018, [Art. 5, Art. 44, 46a gemeinsam mit  
PETER BIERI]. 

Aspekte der Verwaltungsrechtspflege dargestellt am 
Beispiel von Staatssteuerrekurs und Bundessteuer-
beschwerde nach Zürcher Recht, Bern 2006 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

PETERS ANNE/ 
ALTWICKER TILMANN 

Europäische Menschenrechtskonvention,  
2. Aufl., München 2012 

PFLÜGER MICHAEL 

PLÜSS KASPAR 

REICH JOHANNES 

REITER CATHERINE 

Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde 
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten,  
Zürich/St. Gallen 2013 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER PHILIPPE 
[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

In: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.] Kommentar zur 
Bundesverfassung, St. Gallen 2015 

Gerichtsinterne Organisation: Best Practices,  
Zürich 2015 

RHINOW RENÉ/SCHEFER MARKUS/ 
UEBERSAX PETER  

Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Auflage,  
Basel 2016 

RHINOW RENÉ/KOLLER HEINRICH/ 
KISS CHRISTINA/THURNHERR  
DANIELA/BRÜHL-MOSER DENISE 

Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014 

RICHLI PAUL/WICKI FRANZ  

[Hrsg.] Kommentar der Kantonsverfassung Luzern,  
Bern 2010 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
14 

SANTSCHI KALLAY MASCHA 

Externe Kommunikation der Gerichte, Bern 2018 

SCHAUB LUKAS 

Die Legitimationspraxis des Bundesgerichts zur Kon-

kurrentenbeschwerde – Eine kritische Analyse mit 
Änderungsvorschlägen, in: ZBl 120 S. 415 ff. [zusam-
men mit TIZIAN TROXLER] 

SCHINDLER BENJAMIN 

Zum richterlichen Ermessen, in: SCHINDLER/SUTTER, 
Gerichtsbarkeit, S. 133 ff. 

SCHINDLER BENJAMIN 

Verwaltungsermessen, Gestaltungskompetenzen der 
öffentlichen Verwaltung in der Schweiz, ZH/SG 2010 

SCHINDLER BENJAMIN 

Rechtsschutz im Polizeirecht: Eine Standortbestim-
mung, in: Sicherheit & Recht, 3/2012 S. 215 ff. 

SCHINDLER BENJAMIN 

SCHOTT MARKUS 

SCHWEIZER RAINER J. 

SEETHALER FRANK 

SEILER HANSJÖRG 

In: SCHINDLER/SUTTER [Hrsg.], Akteure der Gerichts-
barkeit, Zürich/St. Gallen 2007 (SCHINDLER/SUTTER,  
Gerichtsbarkeit) 

in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 95 
lit. a-c und e, Art. 96-98] 

Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach dem 
neuen Bundesgerichtsgesetz, in: BERNHARD EHREN-
ZELLER/RAINER J. SCHWEIZER [Hrsg.], Die Reorgani-
sation der Bundesrechtspflege – Neuerungen und 
Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen 2006,  
S. 211 ff. 

In: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskom-
mentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl.,  
Zürich 2016 

In: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskom-
mentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl.,  

Zürich 2016 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
15 

SEILER HANSJÖRG 

Praktische Fragen der parlamentarischen Oberauf-
sicht über die Justiz, in: ZBl 2000 S. 281 ff. 

SEILER HANSJÖRG/VON WERDT 
NICOLAS/GÜNGERICH ANDREAS/ 
OBERHOLZER NIKLAUS 

SPÜHLER KARL/AEMISEGGER 
HEINZ/DOLGE ANNETTE/ 
VOCK DOMINIK 

Bundesgerichtsgesetz (BGG), Handkommentar,  
2. Aufl., Bern 2015 

Kurzkommentar zum BGG, 2. Aufl., Zürich 2013 

STAEHELIN ADRIAN/STAEHELIN  
DANIEL/GROLIMUND PASCAL 

Zivilprozessrecht unter Einbezug des Anwaltsrechts-
und des internationalen Zivilprozessrechts, 2. Aufl., 
Zürich 2013 (STAEHELIN, Zivilprozessrecht) 

STEINMANN GEROLD 

STEINMANN GEROLD 

STEINMANN GEROLD 

STOOSS HANS-ULRICH 

SUTER MATHIAS 

THURNHERR DANIELA 

Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsbeschwer-
deverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, in: 
ZBl 94 [1993], S. 141 ff. 

in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER 
[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung,  
Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014 (STEINMANN) 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 46 
Abs. 2, Art. 82 lit. c, Art. 88, Art. 89 Abs. 3, Art. 95 
lit. d, Art. 100 Abs. 3 lit. b und Abs. 4].  

Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums 
Zentralschweiz, in: URS BÜRGI/GUDRUN BÜRGI-
SCHNEIDER, Handbuch des öffentlichen Personal-
rechts, Zürich 2017, S. 1024 ff. 

Der neue Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten vor dem Bundesgericht, Zürich/ 
St. Gallen 2007 

In: GRIFFEL/LINIGER/RAUSCH/THURNHERR [Hrsg.], 
Handbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, 8. Teil: 
Rechtsschutz. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
16 

TOPHINKE ESTHER 

TOPHINKE ESTHER 

TIZIAN TROXLER 

Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung 
der kantonalen Gesetzgebung, in: ZBl 2006, S. 88 f. 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 86] 

Die Legitimationspraxis des Bundesgerichts zur Kon-
kurrentenbeschwerde – Eine kritische Analyse mit 
Änderungsvorschlägen, in: ZBl 120 S. 415 ff. [zusam-
men mit LUKAS SCHAUB] 

TSCHANNEN PIERRE/ZIMMERLI  
ULRICH/MÜLLER MARKUS 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014 

TSCHANNEN PIERRE 

Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 
4. Aufl., Bern 2016 

TSCHOPP-CHRISTEN MARIANNE 

Rechtsschutz gegenüber Realakten des Bundes,  
Zürich 2009 

UEBERSAX PETER 

UEBERSAX PETER 

In: SCHINDLER/SUTER, Akteure der Gerichtsbarkeit, 
Zürich/St. Gallen 2007 

In: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 24 
und 54]. 

UHLMANN FELIX 

In: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], Staatsrecht, 
2.  Aufl., Zürich/St. Gallen 2015 

VILLIGER MARK E.  

Handbuch der EMRK, 2. Aufl., Zürich 1999 

VOGEL STEFAN 

In: HÄNER/RÜSSLI/SCHWARZENBACH, Kommentar zur 
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007 

WÄLLE-BÄR SIMONE 

In: WALDMANN BERNHARD/WEISSENBERGER FELIX 

[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-
setz, 2. Aufl., Zürich 2016 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
17 

WALDMANN BERNHARD/BELSER 
EVA MARIA/EPINEY ASTRID 

Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 
2015, zitiert: BSK BV 

WALDMANN BERNHARD 

WALDMANN BERNHARD 

IN: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 
Kommentar zum BGG, 3. Aufl., Basel 2018 [Art. 82 
lit. a, Art. 89 Abs. 1 und 2, Art. 120] 

Vom Umgang mit organisatorischen, innerdienstli-
chen und anderen Anordnungen ohne Verfügungs-
charakter, in: ZSR 2014 I S. 489 ff. 

WALDMANN BERNHARD 

In: HÄNER/WALDMANN, Brennpunkte im Verwaltungs-
prozess, Zürich 2013 

WALDMANN BERNHARD 

In: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Der verwaltungsrechtli-
che Vertrag in der Praxis, Zürich 2007, Der verwal-
tungsrechtliche Vertrag – Eine Einführung, S. 1 ff. 

WALDMANN BERNHARD/ 
WEISSENBERGER PHILIPP (Hrsg.) 

Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 
2.  Aufl., Zürich 2016 

WALDMANN BERNHARD/ 
HÄNNI PETER 

Raumplanungsgesetz, Bern 2006 

WERMELINGER AMÉDÉO 

Das Stockwerkeigentum, 2. Aufl., Zürich 2014 

WIEDERKEHR RENÉ 

Allgemeines Verwaltungsrecht, Case Book,  
Bern 2017 

WIEDERKEHR RENÉ 

Öffentliches Verfahrensrecht, Case Book, Bern 2016 

WIEDERKEHR RENÉ 

Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nach-
barn sowie von Immissionsbetroffenen. Eine Übersicht 
über die neuere Rechtsprechung zu Art. 48 Abs. 1 
VwVG und Art. 89 Abs. 1 BGG, in: ZBl 116/2015  
S. 347 ff. 

WIEDERKEHR RENÉ 

Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach  
Art. 89 Abs. 1 BGG, in: recht 2/2016 S. 71 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18 

WIEDERKEHR RENÉ 

WIEDERKEHR RENÉ 

WIEDERKEHR RENÉ/RICHLI PAUL 

WIEDERKEHR RENÉ/RICHLI PAUL 

Das rechtlich geschützte Interesse nach Art. 115 lit. b 
BGG, in: recht 2015 S. 19 ff. 

Die Beschwerdebefugnis des Konkurrenten, in:  
recht 2/2014 S. 76 ff. 

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine sys-
tematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, 
Bern 2012 

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine sys-
tematische Analyse der Rechtsprechung, Band II, 
Bern 2014 

WIEDERKEHR RENÉ 

Die Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 BV und 
die Heilung bei Verletzung, in: ZBl 2010, S. 481 ff. 

WIRTHLIN MARTIN 

Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011 

WIRTHLIN MARTIN 

WIRTHLIN MARTIN 

Kontinuität und Brüche in der Verwaltungsrechts-
pflege, in: ZBJV 143 (2007), S. 373 ff. 

Rechtsschutz im Personalrecht, in: SJZ 2007  
S. 457 ff. 

ZGRAGGEN-KAPPELER GABY 

Das Replikrecht: Paradigmenwechsel in der Prozess-
leitung. Eine Annäherung aus verwaltungsrechtlicher 
Optik, abrufbar unter: richterzeitung.weblaw.ch 

ZIEGLER PHILIPP 

Von der Rechtsmittelvielfalt zur Einheitsbeschwerde, 
Basel 2003 

3  Abkürzungsverzeichnis 

Abs. 
AJP 
a.M. 

Absatz 
Aktuelle juristische Praxis 
andere Meinung 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
19 

Anm. 
Art. 
AS 

B 
BBl 
Bd/Bde 
betr.  
BGE 
BGer 
BGG 

BBG-Bot-
schaft 
BTJP 
BV 

BVR 
bzw.  
ca.  
d.h. 
Diss. 
E./Erw. 
EGMR 
Eidg.  
EuGH 
EVG 
f./ff. 
Fn 
h.L. 
Hrsg. 
i.d.R. 
inkl.  
insb.  
i.S. 
i.S.v. 
i.V.m. 
LGVE 

lit.  
m.a.W. 
m.E. 

Anmerkung 
Artikel 
Amtliche Sammlung des Bundesrechts 

Botschaft  
Bundesblatt 
Band/Bände 
Betreffend 
Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts 
Bundesgericht 
Bundesgesetz über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz) vom 
17. Juni 2005 (SR 173.110) 
Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 
2001, BBl 2001 4202 f. 
Berner Tage für die juristische Praxis 
Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom  
18. April 1999 (SR 101) 
Bernische Verwaltungsrechtsprechung 
Beziehungsweise 
Circa 
das heisst 
Dissertation 
Erwägung 
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 
Eidgenössisch 
Europäischer Gerichtshof 
Eidgenössisches Versicherungsgericht 
folgend/fortfolgende 
Fussnote 
herrschende Lehre 
Herausgeber 
in der Regel 
Inklusive 
Insbesondere 
in Sachen 
im Sinne von 
in Verbindung mit 
Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide 

Litera 
mit anderen Worten 
meines Erachtens 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
20 

N 
Nr. 
NZZ 

OG 

Pra 
resp.  
Rz. 
S. 
SJZ 
SZS 

sog. 
SR 
SRL 
u.a.  
UNO-Pakt II 

usw. 
u.U.  
v.a. 
vgl.  
VGG 

VO 
Vorbem. 
VRG 
VwVG 

z.B. 
ZBJV 
ZBl 
Ziff. 
zit.  
ZSR 

Note 
Nummer 
Neue Zürcher Zeitung 

Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 
16. Dezember 1943 (SR 173.110) 
Die Praxis des Bundesgerichts 
respektiv 
Randziffer 
Seite 
Schweizerische Juristen-Zeitung 
Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und  
berufliche Vorsorge 
so genannt 
Systematische Sammlung des Bundesrechts 
Systematische Rechtssammlung des Kantons Luzern 
unter anderem 
internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.  De-
zember 1966 (SR 0.103.2)  
und so weiter 
unter Umständen 
vor allem 
Vergleiche 
Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsge-
richtsgesetz) vom 17. Juni 2005 (BBl 2005 4093 ff.; SR 173.61) 
Verordnung 
Vorbemerkung 
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (SRL Nr. 40) 
Bundesgesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 20. Dezember 
1968 (SR 172.021) 
zum Beispiel 
Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins 
Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 
Ziffer 
Zitiert 
Zeitschrift für schweizerisches Recht 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
21 

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Luzern 

Kolloquium für Rechtspraktikantinnen und Rechtspraktikanten 

Unterlagen zur Veranstaltung vom 25. Oktober 2019 

Vorbemerkung 

Das Skript vermittelt einen Überblick über bedeutsame Rechtspflegeaspekte. Dargestellt 
werden in erster Linie die Verhältnisse im Kanton Luzern. Einen Schwerpunkt bildet die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde vor dem Luzerner Kantonsgericht2. Daneben finden sich Hin-
weise auf das Verwaltungserfahren und die Verwaltungsbeschwerde. Soweit die verwaltungs-
interne Rechtspflege zufolge des nahezu flächendeckend garantierten gerichtlichen Rechts-
schutzes im Kanton Luzern weiterhin vorgesehen ist, bietet sie ein wichtiges Informations-, 
Aufsichts- und Steuerungsmittel für Fachdepartemente bzw. den Regierungsrat, denn die im 
Rahmen der Behandlung von Verwaltungsbeschwerden gewonnenen vertieften Kenntnisse 
liefern den Führungsorganen der Departemente und des Regierungsrats u.a. wichtige Im-
pulse für Rechtsetzungsprojekte. Eine der Aufgaben der verwaltungsinternen Rechtspflege 
ist – nebst der „Filterfunktion“ – Wissensvermittlung3. 

Gestreift werden auch Aspekte der verwaltungsgerichtlichen Klage4 und der abstrakten Nor-
menkontrolle5. Der Überblick wird ergänzt mit Hinweisen auf die Rechtsmittel vor Bundesge-
richt. Im Anhang finden sich Hinweise auf die Praxis. Wer sich vertiefter mit der Materie zu 
befassen hat, kommt um die Lektüre von Entscheiden nicht herum. Sie geben den Blick frei 
auf den Umgang mit einem anspruchsvollen Rechtsgebiet, was eine Lektüre von Lehrbü-
chern allein nicht zu leisten vermag6 Hilfreich dabei ist (u.a.) das Werk von MARTIN WIRTHLIN 
zum Luzerner VRG7. Ferner ist insbesondere auch auf die beiden „Case Books“ zum öffentli-
chen Verfahrensrecht sowie zum allgemeinen Verwaltungsrecht von RENÉ WIEDERKEHR8 hin-
zuweisen, alles Werke, die Theorie und Praxis auf vorbildliche Weise verbinden. 

2   §§ 148 ff. VRG. 
3   zum Ganzen: AUER/FRIEDRICH, S. 367 ff., insbes. S. 378; ferner: Krause, S. 204 ff. 
4   §§ 162 ff. VRG. 
5   §§ 188 ff. VRG. 
6   GRIFFEL, Das Allgemeine Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, N 21. 
7   WIRTHLIN, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011. 
8   WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2017; Öffentliches Verwaltungsrecht, Bern 2016 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                
22 

4  Überblick über das Luzerner Rechtspflegekonzept  

Als Erstes ist das im Luzerner VRG verankerte Rechtspflegekonzept vorzustellen. Beizufü-
gen ist, dass abweichende Konzepte in Spezialerlassen vorgehen. Dieser Vorbehalt darf im 
Folgenden nie ausgeblendet werden, denn Bestimmungen des VRG treten immer zurück, 
wenn in Spezialerlassen Abweichendes oder Ergänzendes geregelt ist (§ 7 Abs. 2 VRG) . 
Man denke beispielsweise an Rechtspflegebestimmungen in Spezialerlassen, in denen an-
stelle des zweistufigen, der einstufige kantonale Instanzenzug zu beachten ist. Beispiele da-
für sind etwa die Rechtspflegebestimmungen im Bereich des Planungs- und Baurechts 
(§§ 206 ff. PBG) oder des kantonalen Strassengesetzes (§ 98 Abs. 2 StrG). Besonderheiten 
kennt ferner der Rechtschutz im Bereich des öffentlich-rechtlichen Personalrechts9. 

Im Folgenden gilt die Aufmerksamkeit zunächst dem Luzerner Rechtspflegekonzept, das im 
Luzerner VRG verankert ist. Verschaffen wir uns als Erstes einen Überblick über die Berei-
che, von welchen dieser Rechtspflegeerlass handelt:  

In einem ersten Abschnitt werden die Begriffe und der Geltungsbereich definiert (§§ 1 -10 
VRG). Thema des zweite Abschnittes sind die allgemeinen Verfahrensvorschriften (§§ 11-126 
VRG). Der zweite Abschnitt handelt von den Behörden (§§ 11-16 VRG), den Parteien und 
den Parteivertretern (§§ 17-24 VRG). Breiten Raum nehmen alsdann Bestimmungen ein, die 
der allgemeinen Verfahrensordnung zugerechnet werden (§§ 25-52 VRG). In diesem Kontext 
ist die Rede von Formvorschriften (§§ 25-30 VRG), weiter von Fristen und Terminen (§§ 31-
36 VRG), dem Vorgehen der Behörde (§§ 37-45 VRG) und den Rechten und Pflichten der 
Parteien (§§ 46-52 VRG). Es folgen Bestimmungen, welche die Abklärung des Sachverhalts 
thematisieren (§§ 53-105 VRG). Konkret geht es dabei etwa um Beweisregeln und den weit-
gespannten Fächer der im VRG verankerten Beweismittel (§§ 60-105 VRG). Es folgen Be-
stimmungen über den Entscheid (§§106-116 VRG), die Einsprache (§§ 117-122 VRG), die 
Erläuterung und die Ergänzung (§§ 123-126 VRG). Der dritte Abschnitt ist schliesslich dem 
Rechtsschutz im engeren Sinn gewidmet. Er handelt von den verschiedenen Rechtsmitteln, 
namentlich von der Verwaltungsbeschwerde (§§ 142-147 VRG) und der Verwaltungsgerichts-
beschwerde (§§ 148-161a VRG). Als weiteres (ausserordentliches) Rechtsmittel (§ 127 lit. c 
VRG) ist ferner die Revision gemäss §§ 174-179 VRG zu erwähnen. Nebst den erwähnten 
Rechtsmittelverfahren kennt das VRG als besonderes Rechtsschutzinstrument die verwal-
tungsgerichtliche Klage (§§ 162-173 VRG). Ferner finden sich im VRG diverse Bestimmun-
gen zu den Rechtsbehelfen der Aufsichtsbeschwerde und der aufsichtsrechtlichen Anzeige 
(§§ 180-187a VRG) und der verwaltungsrechtlichen Prüfung von Erlassen (§§ 188-192 VRG). 
Die §§ 193-205a VRG befassen sich mit den Verfahrenskosten. Der fünfte und letzte Ab-
schnitt des VRG ist schliesslich der Vollstreckung gewidmet.  

9   STOOSS, insbes. S. 1068 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
                                                
23 

Das erstinstanzliche Verfahren – die Rede ist vom Verwaltungsverfahren – nimmt breiten 
Raum ein. Ebenfalls ausführlich geregelt sind die einzelnen Beschwerdeformen, namentlich 
die Verwaltungsbeschwerde und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Was die Bedeutung in 

der Praxis betrifft, treten die übrigen im VRG verankerten Rechtsbehelfe im Vergleich dazu in 
den Hintergrund, dies gilt insbesondere für die verwaltungsgerichtliche Klage, die ausseror-
dentlichen Rechtsbehelfe und die abstrakte Prüfung von Erlassen. Nur schon vor diesem 
Hintergrund drängt es sich auf, das Verwaltungsverfahren, die Verwaltungsbeschwerde und 
die die Verwaltungsgerichtsbeschwerde etwas vertiefter darzustellen.  

Bevor ausgewählte Aspekte des Verwaltungsverfahrens dargestellt werden, erscheint es an-
gezeigt, darauf hinzuweisen, dass der in der Praxis bedeutsamste Rechtsbehelf der Luzerner 
Rechtspflegekonzeptionen, nämlich die Beschwerde, zwei Varianten kennt. Je nachdem, ob 
wir es mit einem zweistufigen oder einstufigen innerkantonalen Instanzenzug zu tun haben, 
kann dies Auswirkungen auf das Prüfungsprogramm haben, darauf wird im Rahmen der Dar-
stellung von Verwaltungsbeschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde zurückzukommen 
sein. Die beiden Varianten lassen sich in aller Kürze wie folgt skizzieren: 

Variante 1: Zweistufiger Instanzenzug 

Gemeinderat/Dienststelle 
Fachdepartement 
Kantonsgericht  
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten oder subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde 

Dieser Instanzenzug ist vor allem für Beschwerden vorgesehen, in denen der Anfechtungsge-
genstand auf selbständigem kantonalem Recht basiert. Anfechtungsgegenstand ist bei dieser 
Variante also weder eine auf Bundesrecht basierende Verfügung noch eine gemischte Verfü-
gung, die sich sowohl auf Bundes- als auch auf kantonales Recht stützt. Das Konzept des 
VRG sieht für derartige Streitsachen in der Regel den zweistufigen Instanzenzug vor. Bei die-
ser Variante ist in der Regel ein Fachdepartement die erste innerkantonale Rechtsmitte-
linstanz (Standardvariante).  

Variante 2: Einstufiger Instanzenzug 

Gemeinderat/Dienststelle/Fachdepartement 
Kantonsgericht 
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten oder subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
24 

Dieser Instanzenzug überspringt die Verwaltungsbeschwerde. Der anfechtbare Primärent-
scheid kann bei dieser Variante direkt an das Kantonsgericht weitergezogen werden. Dieser 
einstufige innerkantonale Instanzenzug ist bemerkenswert und hat eine besondere Ge-

schichte. Sie sei in aller Kürze nachgezeichnet.  

Sämtliche Entscheide, die früher – d.h. vor Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das Bun-
desgericht (Bundesgerichtsgesetz; BGG SR 173.110) – gestützt auf Art. 97 ff. des (vormali-
gen) Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) mit der damaligen 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden konnten, waren 
mit Blick auf Art. 98a OG vorgängig der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde  zu un-
terstellen. Vor diesem Hintergrund liess der kantonale Gesetzgeber für derartige Streitsachen 
(in der Regel) die Verwaltungsbeschwerde fallen, es sei denn, Ausnahmen gestützt auf 
Rechtspflegebestimmungen in Spezialerlassen sehen auch für diesen Fall explizit einen 
zweistufigen Instanzenzug vor. Anzumerken ist, dass die Teilrevision des VRG im Zuge der 
Umsetzung der Rechtspflegekonzeption an die Vorgaben der Rechtsweggarantie (Art. 29a 
BV) und des BGG (vgl. Art. 110 ff BGG) daran nichts Substanzielles geändert hat. Der Regel-
fall, wonach die kantonale Verwaltungsbeschwerde ausgeschlossen ist, basiert mit Bezug auf 
den wiedergegebenen Kontext auf § 148 Abs. 1 lit. a VRG i.V.m. § 143 lit. c VRG.  

Weiter ist es angezeigt, auf die besondere Rechtspflegekonzeption im Kontext von abgabe-
rechtlichen Streitsachen hinzuweisen. So kann gegen einen abgaberechtlichen Primärent-
scheid in der Regel Einsprache erhoben werden10. Der Einspracheentscheid ist – in der Re-
gel gestützt auf besondere Rechtspflegebestimmungen – alsdann direkt der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde zugänglich. Mit diesem knappen Überblick über die im VRG verankerte 
Rechtspflegekonzeption hat es einstweilen sein Bewenden. Im Folgenden wenden wir uns 
zunächst wichtigen Aspekten des Verwaltungsverfahrens zu. 

5  Wichtige Aspekte des Verwaltungsverfahrens  

Eine ausführlichere Darstellung des Verwaltungsverfahrens sprengt den Rahmen der Unter-
lagen11. Immerhin sollen ausgewählte Handlungsprinzipien zur Sprache kommen, die im Ver-
waltungsverfahren in besonderer Weise zu beachten sind.  

Erinnert wird in erster Linie an prägende Verfahrensmaximen12. Einige haben in den Verfah-
rensordnungen des Bundes oder der Kantone Eingang gefunden. Bei anderen handelt es 

10   BGE 128 II 162 E. 3a. 
11   Einen sehr guten Überblick bietet: WALDMANN, Grundsätze und Maximen in der Verwaltungsrechtspflege, 

in: HÄNER/WALDMANN, Brennpunkte, S. 1 ff. 

12   WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, S. 95 ff.; zu Sinn und Zweck der Verfahrensgarantien; MEIER 

INES, S. 10 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
                                                
25 

sich um Leitlinien oder Grundsätze, nach denen sich eine Verfahrensordnung richtet 13. So-
weit sich die Verfahrensgrundsätze in Gesetzen finden, haben sie Rechtscharakter 14. Beson-
ders wichtige Entscheidungen des Gesetzgebers und teilweise auch der Praxis werden durch 

die Prozessmaximen beeinflusst. Sie geben dem Verfahren einen bestimmten Charakter, was 
erlaubt, sie bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensordnungen als Auslegungshilfen heran-
zuziehen. Die Maximen geben Aufschluss über die Stellung der am Verfahren Beteiligten in 
Bezug auf die Bestimmung des Verfahrensgegenstandes oder die Beschaffung des Tatsa-
chenmaterials oder in Bezug auf den Beginn, den Gang und die Beendigung des Verfahrens. 
Oftmals stellen die Maximen Gegensatzpaare dar. Eine Verfahrensart kann auch Elemente 
von zwei gegensätzlichen Maximen in sich vereinigen und dennoch ein sinnvolles Ganzes 
ergeben15. Bereits an dieser Stelle ist anzumerken, dass den Prozessmaximen – gegebenen-
falls unter Berücksichtigung von Modifikationen – auch in den Rechtsmittelverfahren grosse 
Bedeutung zukommt. Darauf wird im Rahmen der Darstellung der  Rechtsmittel zurückzukom-
men sein. 

6  Rechtsanwendung von Amtes wegen 

Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen verpflichtet die Verwaltung, auf den 
festgestellten Sachverhalt jenen Rechtssatz anzuwenden, den sie als den zutreffenden er-
achten und ihm jene Auslegung zu geben, von der sie überzeugt ist16. Der Grundsatz mar-
kiert einen Eckpfeiler für die materielle Rechtmässigkeit des Verwaltungshandelns.   

In der Luzerner Verfahrensordnung ist die Maxime in § 37 Abs. 2 VRG explizit verankert. Sie 
setzt beim verfassungsmässigen Prinzip der Gesetzmässigkeit an17. Folglich ist die Rechts-
mittelinstanz nicht an die Rechtsauffassung der Vorinstanz gebunden. Sie kann ihrem Ent-
scheid gegebenenfalls selbst dann eine andere rechtliche Begründung geben, wenn sie den 
angefochtenen Entscheid im Ergebnis bestätigt („Motivsubstitution“)18. Wollen die Behörden 
den Entscheid auf Rechtsnormen stützen, mit deren Anwendung die Parteien nicht rechnen 
mussten, ist ihnen Gelegenheit zu geben, sich vorgängig dazu zu äussern 19. 

13  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 18 ff. 
14   KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 80. 
15  KÖLZ/HÄNER, S. 36; RHINOW/KOLLER/KISS, S. 171 ff. 
16   MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 1.54. 
17  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 325; Art. 5 Abs. 1 BV; § 2 Abs. KV/LU. 
18   MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 1.54; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 99. 
19  vgl. dazu: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1011. 

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7  Amtsbetrieb 

Als weitere Prozessmaxime ist der Amtsbetrieb zu erwähnen20. In modernen Verfahrensord-
nungen ist diese Maxime eine Selbstverständlichkeit21. Mit Bezug auf Luzerner Verhältnisse 
ist auf § 37 Abs. 1 VRG hinzuweisen. Danach handeln die Behörden in Verwaltungssachen 
von Amtes wegen, soweit nicht ein Rechtssatz den Antrag einer Partei voraussetzt. Der 
Amtsbetrieb bedeutet, dass Terminbestimmungen, Vorladungen und Zustellungen von Amtes 
wegen erfolgen. Wegleitend ist dabei nicht zuletzt der Gedanke der Effizienz. So soll ein Ver-
fahren sachgerecht, rasch und sorgfältig zum Abschluss gelangen. Der Grundsatz des Amts-
betriebs findet eine Konkretisierung im Verbot der Rechtsverzögerung. Letztere erscheint als 
eine besondere Form der Rechtsverweigerung 22. Sie verstösst gegen Art. 29 Abs. 1 BV und 
Art. 6 Ziff. 1 EMRK23 und kann grundsätzlich jederzeit geltend gemacht werden 24. 

8  Untersuchungsgrundsatz 

Die Verwaltung hat – Besonderheiten in Spezialerlassen vorbehalten – den rechtserhebli-
chen Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen 25. Das Verwaltungsverfahren ist also vom 
Untersuchungsgrundsatz beherrscht. Danach hat die Verwaltung prinzipiell von sich aus für 
die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen 26. 
Nach dem Untersuchungsgrundsatz ist die verfügende Behörde für die Beschaffung des Tat-
sachenmaterials, d.h. für die Ermittlung des massgeblichen Sachverhalts verantwortlich 27. 
Die Parteien trifft im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime mithin prinzipiell keine Be-
hauptungs- und Beweisführungslast28. Der Untersuchungsgrundsatz zwingt die Behörden, 
gegebenenfalls Beweis über entscheidrelevante Tatsachen zu führen (Beweisführungs-
pflicht). Weiter ist daran zu erinnern, dass Beweisergebnisse festgehalten werden müssen. 
Eine bedeutsame Folge des Untersuchungsgrundsatzes ist also die Aktenführungspflicht29. 

20  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 32. 
21   KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 114 ff. 
22   BIAGGINI, Art. 29, N 12 mit Hinweisen. 
23   SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 91, N 5 ff.  
24   SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Art. 94, N 1. 
25   § 53 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 988 ff.; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 18, N 1; BERTSCHI, in: 
GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 27.; einlässlich: HÄNER, Die Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts, S. 33 ff. 

26  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 27: KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI,  

N 456 ff.; GYGI, S. 206. 

27  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 26. 
28   MEYER, Mitwirkungsmaxime, S. 5 m.H. 
29   KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 12 N 19. 

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9  Mitwirkungspflicht 

Der Untersuchungsgrundsatz gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Er findet seine Entspre-
chung in den Mitwirkungspflichten der Verfahrensbeteiligten30. Die Parteien haben an der Ab-
klärung des rechtserheblichen Sachverhaltes beizutragen31. Die Mitwirkungspflicht gilt in be-
sonderer Weise für Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörden und welche 
diese ohne ihre Mitwirkung nicht oder nicht mit vernüftigem Aufwand erheben können32. Ge-
gebenenfalls ergibt sich die Mitwirkungspflicht aus der massgeblichen Rechtslage.  Besonder-
heiten kennt etwa das Verfahrensrecht im Kontext der Erhebung von Steuern. Denn die Steu-
erbehörden sind naturgemäss darauf angewiesen, dass in erster Linie der Steuerpflichtige 
selbst den Behörden die erforderlichen Informationen im Hinblick auf die Ermittlung des 
rechtserheblichen Sachverhalts vermittelt 33.  

Kann von Privaten nach den besonderen Umständen eine Äusserung oder eine Haltung er-
wartet werden und bleibt eine solche aus, haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu for-
schen, die sich nicht aus den Akten ergeben. Verweigern die Privaten in einem Verfahren, 
das durch ihr Begehren eingeleitet worden ist, die zumutbare Mitwirkung, muss die Behörde 
auf deren Begehren nicht eintreten 34. 

10  Beweiswürdigung 

Die Verwaltung hat sich unvoreingenommen davon zu überzeugen, ob sich die einer Verfü-
gung zugrunde gelegten Tatsachen zugetragen haben. Sie hat sich darüber sorgfältig, gewis-
senhaft sowie in freier Überzeugung ihre Meinung zu bilden. Absolute Gewissheit wird nicht 
verlangt. Es genügt, wenn die Behörde ihren Entscheid verantworten und sachlich begründen 
kann. Dabei darf sie das Verhalten der Verfahrensbeteiligten  in die Beweiswürdigung einbe-
ziehen.  

Die Beweisergebnisse sind alsdann nach Massgabe aller Umstände entsprechend ihrem Ge-
wicht zu bewerten bzw. zu gewichten35. Formelle Beweisregeln sind unzulässig36. So darf bei-
spielsweise nicht verbindlich festgelegt werden, die Aussage von zwei Zeugen habe mehr 

30  LGVE 1982 II Nr. 36 E. 3; einlässlich: MEYER, S. 30 ff.; ferner: KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 460; HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, N 991 ff.; PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 89 ff. zu § 7; MERKLI/AE-
SCHLIMANN/HERZOG, Art. 18, N 4.; BIAGGINI, Art. 29, N 21. 

31  § 55 Abs. 1 VRG. 
32   BGE 141 I 60 E. 5.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 1.50. 
33   ZWEIFEL/CASANOVA, Schweizerisches Steuerverfahrensrecht. Direkte Steuern, Zürich 2008, S. 19 f. 
34  § 55 Abs. 1 lit. a i.V.m 2 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 994. 
35  LGVE 1996 II Nr. 39. 
36   BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 34. 

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28 

Gewicht als die eines einzigen, glaubwürdigeren. Was die Zulassung von Beweismitteln an-
belangt, ist zu beachten, dass die Wahrung des rechtlichen Gehörs verlangt, dass angebo-
tene Beweise dem Grundsatz nach abzunehmen sind. Davon darf im Rahmen der zulässigen 

vorweggenommenen (antizipierten) Beweiswürdigung aber abgesehen werden. Dieses Vor-
gehen ist zulässig, wenn aufgrund bereits abgenommener Beweise der rechtlich erhebliche 
Sachverhalt für genügend geklärt erachtet wird und ohne Willkür vorweg die Annahme getrof-
fen werden kann, die rechtliche Überzeugung würde durch weitere Beweiserhebungen nicht 
geändert37.  

In der Praxis stellt sich zuweilen die Frage, ob einem Antrag auf Durchführung eines Augen-
scheins gefolgt werden muss. Augenscheine dienen – wie andere Beweismassnahmen auch 
– allein der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes, d.h. der Feststellung einer 
konkreten Gegebenheit, welche als Bestandteil des Entscheidfundaments bedeutsam sein 
kann. Hingegen kann es im Rahmen dieses Beweismittels nicht darum gehen, dass geprüft 
wird, welche tatsächlichen und rechtlichen Folgerungen aus möglichen Sachverhaltsfeststel-
lungen zu ziehen sind. Ebenso wenig ist es mit einem Augenschein beispielsweise möglich, 
das Erscheinungsbild eines noch nicht realisierten Projekts vor Ort abzuklären 38. Generell ist 
anzumerken, dass die Behörde bei der Beweiswürdigung über einen beträchtlichen Ermes-
sensspielraum verfügt39. 

11  Vertrauensgrundsatz 

Verwaltungsverfahren laufen regelmässig in komplexen Kommunikationsabläufen ab.  Vor 
diesem Hintergrund versteht sich von selbst, dass dem Grundsatz des Vertrauensschutzes 
im Verfahrensrecht grosse Bedeutung zukommt. In diesem Zusammenhang ist beispielhaft 
an die Rechtsprechung zur vertrauensbildenden Wirkung von Auskünften zu erinnern. Nach 
feststehender Rechtsprechung vermag die Berufung auf den Vertrauensgrundsatz durchzu-
dringen, wenn die Behörde in einer konkreten Situation bezogen auf eine bestimmte Person 
gehandelt hat, wenn sie ferner für die Erteilung der in Frage stehenden Auskunft zuständig 
war bzw. wenn sie aus zureichenden Gründen als zuständig erkannt werden durfte, wenn die 
Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkannt werden konnte, wenn weiter im Ver-
trauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen wurden, die nicht ohne Nach-
teil rückgängig gemacht werden können, und wenn die gesetzliche Ordnung seit der Aus-
kunftserteilung keine Änderung erfahren hat40. Wer sich in dieser Weise beispielsweise auf 
eine falsche Rechtsmittelbelehrung verlassen hat, ist in seinem Vertrauen zu schützen 41. Mit 

37   BGE 141 I 60 E. 3.3, 136 I 229 E. 5.3; BIAGGINI, Art. 29, N 22; PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum 

VRG/ZH, N 18 und 19 zu § 7. 

38  BGer-Urteil 1A.3/2003 vom 6.8.2003 E. 2. 
39  BGE 122 V 162 E. 1d; LGVE 1998 II Nr. 46 E. 6b. 
40  BGE 121 V 66; LGVE 1997 II Nr. 17 E. 4b; LGVE 1998 III Nr. 4 E. 5. 
41  BGE 117 Ia 297; Art. 38 VwVG, Art. 107 Abs. 3 OG; § 114 VRG. 

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Blick auf die erwähnte Rechtsprechung bleibt anzumerken, dass eine falsche Rechtsmittelbe-
lehrung keinen Vertrauensschutz schafft, wenn der Beschwerdeführer den Fehler selber er-
kennt oder bei gebührender Sorgfalt hätte erkennen können 42. Auf der andern Seite sind 
auch die Rechtsuchenden in Verfahren dem Vertrauensgrundsatz verpflichtet. So haben sie 
beispielsweise ein Ausstandsbegehren sofort nach Kenntnis des Ausstandsgrunds zu stellen, 
andernfalls ist das Recht (dem Grundsatz nach) verwirkt, die Verletzung von Regeln betref-
fend den Ausstand im Verfahren geltend zu machen 43. 

12  Rechtliches Gehör 

In der Bundesverfassung ist der Anspruch auf rechtliches Gehör als selbständiges Grund-
recht ausdrücklich verankert44. Der Anspruch stellt einen wichtigen – und deshalb eigens auf-
geführten – Teilaspekt des allgemeineren Grundsatzes des fairen Verfahrens dar 45. In Erinne-
rung zu rufen ist, dass der Gehalt von Art. 29 Abs. 2 BV die Verfahrensrechte im Anschluss 
an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum rechtlichen Gehör  zusammenfasst46.  

Der Gehörsanspruch hat viele Fassetten. Er dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits 
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, 
welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift 47. Zum Gehörsanspruch zählt insbeson-
dere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellun g eingreifenden 
Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu 
nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentli-
cher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweise rgebnis zu äussern, 
wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen 48. Akteneinsicht setzt voraus, dass 
die Behörden überhaupt Akten anlegen und diese auch führen49. Damit einher geht die 
Pflicht, Beweismassnahmen jeweils korrekt zu protokollieren50. Diese Pflicht haben alle Be-
hörden zu beachten, u.a. auch Behörden auf der Stufe der Gemeinden, wie etwa kommunale 
Kommissionen, welche Einbürgerungsverfahren zu bewältigen haben 51.  

42  LGVE 1993 II Nr. 46; ZBl 1999, S. 80 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts V 02 14 vom 8.2.2002 E.  1c. 
43  BGE 117 Ia 323; LGVE 2009 II Nr. 10 E. 6b; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 16 288 vom 5.4.2017 

E. 6: KIENER/KÄLIN, S. 446 mit weiteren Hinweisen. 

44  Art. 29 Abs. 2 BV. 
45  BGE 131 I 272, 129 I 88 E. 4.1; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3040. 
46  MÜLLER JÖRG PAUL, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 510 mit Verweis auf BBl 1997 I 182; RHI-

NOW, Die Bundesverfassung, S. 216/217. 

47   HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 835; KIENER/KÄLIN, S. 418; BIAGGINI, Art. 29, N 17. 
48  HÄFELIN/MÜLLER UHLMANN, 1010 ff. mit zahlreichen Hinweisen; ferner zu den Teilgehalten des Gehörsan-

spruchs: HOTZ, S. 404 ff.; GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 8 N 29 ff.; LGVE 2009 I Nr. 40. 

49   KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABAY, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxiskomm. VwVG, Art. 12 N 42 ff. 
50   BIAGGINI, Art. 29, N 21; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABAY, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxiskomm. 

VwVG, Art. 12 N 46. 

51   illustrativ: BVR 2013 S. 407 ff. 

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30 

Kein Einsichtsrecht besteht nach der Praxis des Bundesgerichts52 und des Luzerner Kantons-
gerichts bei Akten des internen amtlichen Verkehrs. Die Rede ist von Notizen und Entwürfen, 
die ausschliesslich der internen Meinungsbildung dienen. In diesem Sinn unterliegen etwa 

persönliche Aufzeichnungen der Examinatoren bei Anwaltsprüfungen als reine interne Noti-
zen, welche bloss die Bedeutung von Gedankenstützen haben, dem Akteneinsichtsrecht 
nicht53. Damit soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung vollständig vor der 
Öffentlichkeit ausgebreitet wird54. Das Recht auf Akteneinsicht umfasst in erster Linie den An-
spruch, die Akten am Sitz der Behörde einzusehen und bei Bedarf beispielsweise daraus No-
tizen zu machen55. Sind die Beschwerdeführenden durch einen Anwalt oder eine Anwältin 
vertreten, werden die Verfahrensakten auf Gesuch hin praxisgemäss den Rechtsvertretern 
zugestellt56. Bei Bedarf steht den Parteien das Recht zu, Fotokopien zu verlangen, sofern 
dies ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich ist. Nach der Praxis des Bundesgerichts 
ist der Aufwand bei grossformatigen Plankopien unverhältnismässig 57. Das Einsichtsrecht in 
die Akten darf nicht mit der Begründung verweigert werden, diese seien belanglos. Dies zu 
beurteilen ist Sache der Einsichtsberechtigten 58. 

Ein bedeutsamer Aspekt des rechtlichen Gehörs betrifft ferner die Pflicht zur Begründung von 
Entscheiden, weshalb dieser Teilgehalt des Gehörsanspruchs hier kurz dargestellt werden 
muss59. Gemäss § 110 Abs. 1 lit. c VRG enthält die Ausfertigung eines Entscheids u.a. die 
Begründung, bestehend aus einer kurz gefassten Darstellung des Sachverhalts, die Anträge 
der Parteien sowie die Erwägungen. Das kantonale Recht entspricht den vom Bundesgericht 
zu Art. 29 Abs. 2 BV entwickelten Grundsätzen, verlangt aber zusätzlich, dass die Begrün-
dung im Entscheid selbst enthalten sein muss.  

Durch die angemessene Begründung des Entscheids erhält der Betroffene die Möglichkeit, 
sich über dessen Tragweite Rechenschaft zu geben und gegebenenfalls in voller Kenntnis 
der Gründe ein Rechtsmittel dagegen zu ergreifen 60. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz 
die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche 
sich ihr Entscheid stützt61. Die Begründungspflicht bedeutet nicht, dass sich die Behörde mit 
jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. 
Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Wichtig 
ist, dass der Adressat des Entscheids weiss, warum die Behörde entgegen seinem Antrag 

52   vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.93 und 3.94. 
53   BGer-Urteil 2C_505/2019 vom 13.9.2019 E. 4.1.1. 
54   BIAGGINI, Art. 29, N 21 (u.a.) mit Hinweis auf BGE 125 II 473 E. 4. 
55   vgl. LGVE 2007 I 53. 
56   LGVE 2009 III Nr. 14. 
57   ALBERTINI, S. 252 mit Hinweis auf BGE 108 Ia 7 E. 2c. 
58   KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 494. 
59   dazu: WIEDERKEHR, in ZBl 2010 S. 481 ff.; einlässlich: MOSIMANN. 
60   HÄFELIN/MÜLLER UHLMANN, § 14 N 1038 mit Hinweisen; BIAGGINI, N 23 zu Art. 29 BV; KIENER/KÄLIN, 

S.  426; MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 63. 
61  LGVE 2000 III Nr. 12 E. 2 mit weiteren Hinweisen. 

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31 

entschieden hat, damit er den Entscheid sachgerecht anfechten kann62. An die Begründungs-
dichte sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je grösser der Beurteilungs - bzw. Ermes-
sensspielraum der entscheidenden Behörde ist 63. Die Begründungspflicht zwingt die Behör-
den, ihre Motive offen zu legen64. Dadurch werden sachfremde Motive zurückgedrängt. In 
diesem Sinn dient die Pflicht zur Begründung nicht zuletzt der Selbstkontrolle der Behörde65. 
Bei erstinstanzlichen Entscheiden werden an die Begründungsdichte generell keine überris-
senen Anforderungen gestellt66. Es ist aber zu unterstreichen, dass komplexe Fragen oder 
Streitsachen, die, wie erwähnt, der Behörde einen beträchtlichen Ermessensspielraum ein-
räumen, nach überzeugenden Begründungen rufen 67. 

Auch wenn das kantonale Recht eine schriftliche Begründung verlangt, kann eine solche un-
terbleiben, wenn der Betroffene anderweitig von den Gründen, die zum Entscheid geführt ha-
ben, Kenntnis erhalten hat oder sonstwie in der Lage ist  – z.B. aufgrund vorausgegangener 
Verhandlungen, Sitzungsprotokolle – klar zu erkennen, weshalb der Entscheid auf diese und 
nicht auf andere Weise gefällt worden ist 68. 

13  Gehörsverletzung und Heilung 

Der Gehörsanspruch ist formeller Natur 69. Dies bedeutet, dass eine Rechtsmittelinstanz, die 
eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör feststellt, den angefochtenen Entscheid 
prinzipiell aufzuheben hat, ohne Rücksicht darauf, ob die nachzuholende Anhörung die Beur-
teilung der Sache beeinflussen bzw. die entscheidende Behörde zu einer Änderung des Ent-
scheids veranlassen wird oder nicht70. Die formelle Natur des Anspruchs auf rechtliches Ge-
hör ist im Übrigen der Grund dafür, dass Behörden solche Vorbringen regelmässig vor den 
weiteren Vorbringen behandeln71.  

Nach der Praxis des Bundesgerichts darf die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt wer-
den, wenn der missachtete Anspruch im Rechtsmittelverfahren nachträglich erfüllt werden 
kann. Dabei ist freilich erforderlich, dass die Rechtsmittelinstanz mit umfassende r und freier 
Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im konkreten Fall wahrnimmt und die 

62   BIAGGINI, Art. 29, N 25 (u.a.) mit Hinweis auf BGE 142 II 154 E. 4.2; WALDMANN/BICKEL, in: WALD-

MANN/WEISSENBERGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 29 N 103; BGE 134 I 88 E. 4.1. 

63   BVR 2013/9, S. 407 ff., insbes. S. 409/410. 
64   WIEDERKEHR, in: ZBl 2010, S. 490. 
65   MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, 3.103. 
66  BGE 112 I 1a 107. 
67  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1072; WIEDERKEHR, in: ZBl 2010, S. 481 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 631. 
68  LGVE 1999 II Nr. 3 E. 4; LGVE 2000 III Nr. 12 E. 2; ALBERTINI, S. 424 f. mit weiteren Hinweisen. 
69  BGE 140 I 99; BIAGGINI, Art. 29, N 26; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3046; ALBERTINI, S. 449; GRIFFEL, 

Kommentar zum VRG/ZH, § 8 N 37; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 21 N 4; MÜLLER, S. 63 ff. 

70  BGE 126 V 132 E. 2b, 124 V 183, 122 II 469; ZBl 1998, S. 377 E. 3b; LGVE 1997 II Nr. 3. 
71  BGE 126 V 132; BGer-Urteil 1P.44/2003 vom 6.6.2003. 

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32 

Anhörung auch tatsächlich nachgeholt wird72. Es sei nicht verschwiegen, dass der Heilungs-
praxis in der Literatur nicht ungeteilt zugestimmt wird73. Wird geheilt, darf dies im Kosten-
punkt nicht zu einer Schlechterstellung jener Verfahrensbeteiligten führen, deren Parteirechte 
verletzt worden sind74. 

Diskussionen zu den vielfältigen Aspekten des rechtlichen Gehörs nehmen in der Praxis brei-
ten Raum ein. Daher drängt es sich an dieser Stelle auf, einige Aspekte der Rechtsprechung 
anhand ausgewählter Entscheide in Erinnerung zu rufen. 

14  Beispiele aus der Praxis zum Gehörsanspruch 

-  Eine Partei hat Anspruch, zu einem Augenschein eingeladen zu werden. Zusammenfas-

sung der Praxis75.  

-  Eine Partei hat Anspruch auf umfassende Orientierung im Verfahren, wozu insbesondere 

das Akteneinsichtsrecht gehört76. 

-  Das Akteneinsichtsrecht setzt die Aktenführungspflicht voraus 77.  
-  Anforderungen an die Begründung eines Steuereinspracheentscheides78.  
-  Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur 79.  
-  Kein Gehörsanspruch im Rechtssetzungsverfahren 80. 
-  Verhältnis zwischen Gehörsanspruch und antizipierter Beweiswürdigung 81.  
-  Heilungsmöglichkeit82. 

-  Die Wahrnehmung des Replikrechts ist ein Teilaspekt des Gehörsanspruchs und setzt die 
Zustellung der von den übrigen Verfahrensbeteiligten eingereichten Eingaben voraus  83. 
-  Die Einsprecher gegen ein kantonales Wasserbauprojekt haben Anspruch darauf, vor der  
Entscheidfällung durch den Regierungsrat Einsicht in die Amtsberichte der kantonalen 
Dienststellen zu nehmen und sich dazu zu äussern 84. 

72  LGVE 1998 II Nr. 3 E. 3c mit weiteren Hinweisen. 
73  LGVE 1997 II Nr. 3 und 21; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1178; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3036 mit 
Hinweisen; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.112; WIEDERKEHR, in: ZBl 2010, S. 499 ff.; KNEUBÜHLER, in: 
ZBl 1998, S. 97 ff.; GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 8 N 38; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 548 ff.;  
WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, N 7. 

74   KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 554. 
75  LGVE 1995 II Nr. 37. 
76  zum Akteneinsichtsrecht: BGE 127 I 151 E. 4; 121 I 225 ff. 
77   BVR 2013 S. 407. 
78  LGVE 1993 II Nr. 17. 
79  BGE 121 I 232. 
80  BGE 121 I 232. 
81  BGE 121 I 112 E. 3a. 
82  BGE 137 I 195 E. 2.1, 124 II 138 E. 2d. 
83   BIAGGINI, Art. 29, N 20 mit Hinweisen; WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, N 69 ff.  
84   BGer-Urteil 1C_159/2014 vom 10.10.2014, in: ZBl 2015 S. 323 ff. 

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33 

-  Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht all jene Befugnisse, die 
einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam 
zur Geltung bringen kann85. 

-  Die von einer Verfügung betroffene Person hat insbesondere das Recht, zu den wesentli-

- 

chen Punkten Stellung nehmen zu können, bevor der Entscheid gefällt wird; dazu muss 
sie aber vorweg Einsicht in die Akten nehmen können 86. 
In gerichtlichen Verfahren hat die Rechtsprechung aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 
Abs. 1 BV das weitergehende Recht abgeleitet, in jede Eingabe von Vorinstanz oder Ge-
genpartei Einsicht nehmen und dazu Stellung zu nehmen, unabhängig davon, ob diese 
neue und erhebliche Gesichtspunkte enthält und entscheiderheblich sein könnte 87. 
-  Die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten für alle Verfahren vor Ge-

richts- und Verwaltungsinstanzen. Dies schliesst nicht aus, bei der Konkretisierung der in 
Art. 29 BV enthaltenen Verfahrensgrundsätze den sachlichen Unterschieden zwischen 
den verschiedenen Behörden und Verfahrenskonstellationen Rechnung zu tragen 88. 

Mit Bezug auf das nichtstreitige Verwaltungsverfahren hat es damit sein Bewenden.  

Im Folgenden gilt die Aufmerksamkeit der Verwaltungsbeschwerde und in der Folge dann 
auch der Beschwerde vor Gericht, also der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Alsdann wird 
die verwaltungsgerichtliche Klage darzustellen sein. Streitgegenstand des Klageverfahrens 
ist keine Verfügung. Für das Verständnis des Folgenden erscheint es vorab angezeigt, im 
Sinn eines Einstiegs knappe Hinweise zum Beschwerde- und Klageweg voranzustellen. 

15  Beschwerde- oder Klageweg? 

Legitimierte können einen Hoheitsakt, der Verfügungsqualität hat, mit Beschwerde anfechten. 
Wer zu den Legitimierten zählt, wird zu erörtern sein. Machen Befugte von einer entspre-
chenden Rechtsvorkehr Gebrauch, setzen sie das Rechtsmittelverfahren der Beschwerde in 
Gang. Der Rechtsstreit ist alsdann nach den massgeblichen Rechtspflegenormen auszutra-
gen. Ist die von der Rechtsordnung vorgesehene Beschwerdeinstanz kein Gericht, sondern 
eine Verwaltungsbehörde, ist das Rechtsmittel die – verwaltungsinterne – Verwaltungsbe-
schwerde. Sieht der Instanzenzug nach Massgabe der Rechtslage den Weg an ein Gericht 
vor, ist das Rechtsmittel die Verwaltungsgerichtsbeschwerde.  

Ist nach der Rechtslage mit Bezug auf eine Materie keine Behörde befugt, darüber formell 
eine anfechtbare Verfügung im Rechtssinn zu erlassen, stellt sich die Frage, ob ein Anspruch 

85   BGE 135 II 286 E. 5.1. 
86   BGE 132 II 485 E. 3.1. 
87   BGE 138 I 484 E. 2.1. 
88   BGer-Urteil 1C_159/2014 vom 10.10.2014 E. 4.1; differenziert: ZGRAGGEN-KAPPELER. 

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diesfalls über eine verwaltungsgerichtliche Klage gemäss §§ 162 ff. VRG durchgesetzt wer-
den kann. Letztere ist im Verhältnis zur Beschwerde subsidiär (§ 163 VRG). Hinsichtlich öf-
fentlich-rechtlicher Streitsachen kommt dem Klageweg in der Praxis eine geringere Bedeu-

tung zu, denn die Verfügung ist die dominante Form im Hinblick auf den Rechtsschutz gegen 
das Handeln von Gemeinwesen89. Im Folgenden werden zunächst Aspekte der Verwaltungs-
beschwerde und danach der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dargestellt. Diesen Ausführun-
gen folgenden Hinweise zu Aspekten, die es im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen  Klage-
verfahrens zu beachten gilt.  

16  Die Verwaltungsbeschwerde 

Bei der Verwaltungsbeschwerde ist die Rechtsmittelinstanz eine Behörde, welche in die Ver-
waltungshierarchie eingebunden ist. Die Bedeutung der Verwaltungsbeschwerde ist mit dem 
Ausbau des gerichtlichen Rechtsschutzes zurückgedrängt worden, was  im Schrifttum mit be-
denkenswerten Gründen zuweilen ausdrücklich bedauert wird90. Bedeutungslos ist der ver-
waltungsinterne Beschwerdeweg aber keineswegs. So ist etwa daran zu erinnern, dass Be-
hörden nicht selten erst aufgrund von Verwaltungsbeschwerdeverfahren Erkenntnisse gewin-
nen, die sie dazu inspiriert, auf dem Weg der Gesetzgebung darauf zielführend zu reagie-
ren91. 

Kennzeichnend für die Verwaltungsbeschwerde ist in der Regel die umfassende Rechts- und 
Ermessenskontrolle92. Hinsichtlich des Prüfungsprogramms sind Vorbehalte allenfalls auf-
grund von Ausnahmereglungen in Sondererlassen denkbar. Alles, was bereits im Rahmen 
des Verwaltungsverfahrens skizziert worden ist, bleibt prinzipiell auch im verwaltungsinternen 
Beschwerdeverfahren bedeutsam. Immerhin ist hervorzuheben, dass die Mitwirkungspflicht 
der Parteien im Rechtsmittelverfahren besonderes Gewicht beizumessen ist. Diesem Aspekt 
haben die Parteien im Rechtsmittelverfahren daher besonders Rechnung zu tragen. Zu er-
wähnen ist in diesem Zusammenhang insbesondere das "Rügeprinzip", welches im Folgen-
den vertiefter dargestellt wird. Beginnen wollen wir den Überblick über Aspekte der Verwal-
tungsbeschwerde mit den verfahrensrechtlich hochbedeutsamen Sachentscheidvorausset-
zungen. 

89   UHLMANN, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 5 N 7. 
90   zur Problematik statt vieler: MARTI ARNOLD, Aktueller Stand und neue Fragen in der Schweizerischen Ver-
waltungsrechtspflege, in: ZBl 2009 S. 405 ff., insbes. S. 410; ferner: BACHMANN, S. 227 ff. mit Hinweisen. 

91   HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1180; vgl. das „Plädoyer für die Beibehaltung der verwaltungsinternen 

Rechtspflege“, in: KRAUSE, S. 205 ff. 

92   MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 165 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1180. 

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17  Die Voraussetzungen für den Sachentscheid 

Die Beschwerde ist ein Anfechtungsstreitverfahren. Dieses kennt Voraussetzungen, damit die 
Rechtsmittelinstanz überhaupt darauf eintritt, mithin die materielle Beurteilung der Streitsa-
che vornimmt und einen Sachentscheid fällt. In diesem Sinn prüft die Beschwerdeinstanz von 
Amtes wegen als Erstes die Sachentscheidsvoraussetzungen, bevor sie die Streitsache einer 
materiellen Beurteilung unterzieht.  

Die Luzerner Verfahrensordnung listet die Sachentscheidvoraussetzungen in § 107 Abs. 2 
VRG auf. Fehlt eine Voraussetzung für einen Sachentscheid, tritt die  Beschwerdeinstanz auf 
die Sache der beschwerdeführenden Partei nicht ein 93. § 107 Abs. 2 VRG erwähnt explizit die 
nachstehenden Sachentscheidsvoraussetzungen: 

a.  Zuständigkeit der angerufenen Behörde;  
b.  Partei- und Verfahrensfähigkeit der Parteien;  
c.  Vertretungsbefugnis der Parteivertreter;  
d.  Befugnis zur Rechtsvorkehr;  
e.  frist- und formgerechte Rechtsvorkehr;  
f.  dass in der gleichen Sache kein anderes Verfahren hängig ist;  
g.  dass in der gleichen Sache kein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist, dessen Änderung  

oder Aufhebung der angerufenen Behörde nicht zusteht.  

18  Hinweise zum Anfechtungsgegenstand  

Als Erstes gilt die Aufmerksamkeit der Verfügung, dem zentralen Anfechtungsobjekt 94. Zum 
einen schliesst sie das Verwaltungsverfahren ab und zum andern ist sie Ausgangspunkt der 
Verwaltungsbeschwerde (oder im Fall des innerkantonal einstufigen Instanzenzugs) der Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde. Demzufolge ist ihre verfahrensrechtliche Bedeutung im höchs-
ten Mass zentral. Sie ist das klassische Einfallstor zur Beschwerde. Daher liegt es auf der 
Hand, dass die Aufmerksamkeit zuweilen vorab auf die Beantwortung der Frage zu richten 
ist, unter welchen Voraussetzungen überhaupt ein Anspruch auf den Erlass einer Verfügung 
gegeben ist, die dann das Tor zur Beschwerde aufzustossen vermag. Die Lehre nennt drei 
Voraussetzungen, die es im Folgenden im Auge zu behalten gilt: Zunächst muss das von ei-
nem Gesuchsteller beantragte bzw. von der Verwaltung beabsichtigte Verwaltungshandeln 
auf den Erlass einer Verfügung gerichtet sein und Gegenstand einer Verfügung sein k önnen. 
Weiter muss die Verwaltungsbehörde, welche mittels Gesuchs um Erlass einer Verfügung er-

93   § 107 Abs. 3 VRG; MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 147. 
94   vgl. die illustrative Kasuistik in: WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, N 255; ferner: WIEDERKEHR, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 136 ff. 

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36 

sucht wird bzw. die den Erlass einer Verfügung von Amtes wegen beabsichtigt, hiezu zustän-
dig sein und schliesslich bedarf, wer am Verwaltungsverfahren teilnehmen  will, der Parteistel-
lung95.  

Dem Gehalt nach ist die Verfügung der individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakt, 
durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder fest-
stellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird96.  

Es ist nicht zu verkennen, dass nicht alle Handlungen, Äusserungen und Anordnungen von 
Behörden Verfügungsqualität haben97. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss 
einer Behörde keine individuellen Rechte und Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt 
bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen 
Verfügungselement. Für die Beurteilung der Frage, ob eine beanstandete Handlung als an-
fechtbarer Hoheitsakt einzustufen ist, gilt es zu berücksichtigen, wieweit das in Rede ste-
hende Verhalten geeignet ist, Grundrechte oder andere Rechtsschutzbedürfnisse zu verlet-
zen. Die Anfechtbarkeit muss von der materiellen Rechtslage und den damit verbundenen 
Bedürfnissen nach Kontrolle her konzipiert werden. Dies ergibt sich aus der in Art. 29a BV 
verankerten Rechtsweggarantie98. Damit ist deutlich geworden, dass der Gehalt von Art. 29a 
BV die Auslegung von Art. 5 VwVG sowie § 4 VRG beeinflusst 99.  

Nicht selten stellen sich in diesem Zusammenhang in der Praxis heikle Abgrenzungsfragen, 
die hier nicht vertiefter erörtert werden können. Immerhin sei festgehalten, dass beispiels-
weise die Zuweisung eines völlig neuen Aufgabengebietes (in der Regel) nicht bloss eine in-
terne Dienstanweisung darstellt, sondern eine Verfügung im Rechtssinne 100. Anders sieht es 
in der Regel mit Bezug auf verwaltungsinterne Weisungen oder die Zuweisung einer anderen 
Tätigkeit aus, zumal solches in der Regel zum „nicht justiziablen Betriebsverhältnis“ ge-
hört101. Ob und unter welchen Voraussetzungen etwa der Benotung von Leistungen in der 
Schule Verfügungsqualität zukommt, bedarf differenzierter Würdigung. Zu fragen ist in die-
sem Zusammenhang nach dem Rechtsschutzbedürfnis. Konkret ist zu prüfen, ob die in Frage 
stehende Benotung schutzwürdige Interessen tangiert102. Weiter sind beispielsweise blosse 
Hinweise auf die Rechtslage keine Verfügungen im Rechtssinne.  So ist der Hinweis in einer 

95   BACHMANN, S. 28. 
96   Art. 5 VwVG; § 4 VRG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 306 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 849 ff.; UHLMANN, 

in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 5 N 20. 

97   dazu einlässlich: WALDMANN, in: ZSR 2014 I 489 ff. , insbes. S. 492 ff. 
98   vgl. dazu: LGVE 2017 IV Nr. 2. 
99   BGer-Urteil 2C_272/2012 vom 9.7.2012 E. 4.3; illustrativ: LGVE 2017 IV Nr. 2; zur materiellen Funktion 

der Verfügung: KÖLZ/HÄNER/BÄRTSCHI, N 335; vgl. ferner: WIEDERKEHR, Case Book, N 246.  

100  BGE 136 I 323 ff. 
101  WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, N 263 mit Hinweis auf BGE 136 I 323 (Pra 2011 Nr. 36). 
102  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 266 vom 18.3.2010 E. 1b; zum Ganzen auch  

BGE 136 I 229. 

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37 

Baueinstellungsverfügung, es werde Strafanzeige eingereicht, kein anfechtbarer Bestandteil 
der Verfügung103.  

19  Rechtsverzögerung und die Rechtsverweigerung 

Im Zusammenhang mit der Frage nach dem Anfechtungsgegenstand muss an dieser Stelle 
auf eine Besonderheit hingewiesen werden. Sie betrifft den Rechtsschutz im Fall der Rechts-
verzögerung oder der Rechtsverweigerung.  

Bei Rechtsverzögerungen sowie Rechtsverweigerungen liegt in formeller Hinsicht selbstre-
dend keine anfechtbare Verfügung vor. Art. 94 BGG nennt nun allerdings als Anfechtungsob-
jekt auch das unrechtmässige Verweigern und Verzögern einer Verfügung 104. Art. 94 BGG re-
gelt nicht die Folgen der Rechtsverzögerung oder der Rechtsverweigerung, verschafft indes 
bei eine entsprechende Ausgangslage das taugliche Beschwerdeobjekt. Vor dem Hintergrund 
dieser – im Bundesrecht verankerten Rechtslage – sah sich der kantonale Gesetzgeber ge-
halten, den im Bundesrecht verankerten Rechtsschutzanspruch explizit ebenso in der Luzer-
ner Rechtsordnung zu garantieren. Die entsprechende Rechtsgrundlage findet sich in § 128 
Abs. 4 VRG. Die Bestimmung lautet wie folgt: „Gegen das unrechtmässige Verweigern oder 
Verzögern eines anfechtbaren Entscheides kann das gegen den Endentscheid zulässige 
Rechtsmittel ergriffen werden“105. 

20  Das Rechtsschutzkonzept bei Realakten 

Weiter ist auf Art. 25a VwVG hinzuweisen. Diese Bestimmung trägt die Sachüberschrift „Ver-
fügung über Realakte“. Realakte kommen in vielen unterschiedlichen Erscheinungsformen 
vor. Allen ist gemeinsam, dass sie – anders als bei Verfügungen – nicht auf einen Rechtser-
folg, sondern auf einen Taterfolg ausgerichtet sind106. Mit Bezug auf Realakte verweist das 
Rechtsschutzkonzept auf ein zweistufiges Vorgehen107. In einem ersten Schritt kann, wer ein 
schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für die Handlung (oder Unterlassung) zu-
ständig ist, verlangen, dass die widerrechtliche Handlung unterlassen, eingestellt oder wider-

rufen wird (lit. a). Sodann kann verlangt werden, dass die Folgen der widerrechtlichen Hand-
lung beseitigt wird (lit. b) oder es kann die Widerrechtlichkeit der Handlung festgestellt wer-
den (lit. c). In einem zweiten Schritt entscheidet die Behörde alsdann darüber durch Verfü-
gung (Art. 25a Abs. 2 VwVG). 

103  LGVE 2002 II Nr. 42. 
104  UHLMANN, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER, Art. 94 N 1 ff.; SPÜHLER/AEMISEGGER, in: SPÜHLER/  

AEMISEGGER/DOLGE/VOCK, Art. 94 N 1 ff.; MOSIMANN, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.13. 

105  dazu: BOTSCHAFT B 34, S. 18; vgl. LGVE 2009 II Nr. 6 E. 1b. 
106 WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, N 330. 
107  GRIFFEL, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, N 64. 

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38 

Die Legitimation zum Anspruch auf ein Verwaltungsverfahren auf Erlass einer Verfügung 
über Realakte nach Art. 25a Abs. 1 VwVG bestimmt sich nach einem akt- sowie einem sub-

jektbezogenen Kriterium. Zum einen muss der Realakt Rechte und Pflichten berühren und 
zum anderen hat der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachzuweisen 108. Die Pra-
xis des Bundesgerichts verlangt, dass der Realakt in schützenswerte Rechtspositionen der 
betroffenen Person eingreift109. Neben dem Vorliegen einer schützenswerten Rechtsposition 
setzt Art. 25a VwVG voraus, dass diese durch den in Frage stehenden Realakt berührt  wird. 
Das Kriterium des Berührtseins bezieht sich auf die Reflexwirkung des Realakts auf die 
schützenswerten Rechtspositionen des Gesuchstellers 110.  

Bagatellen begründen nach dem Gesagten kein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer 
Verfügung. Der beanstandete Realakt muss, wie erwähnt, geeignet sein, den Betroffenen in 
eigenen Rechten zu berühren, was eine gewisse Intensität voraussetzt, wobei die Schwelle 
nicht zu hoch, aber auch nicht zu tief anzusetzen ist. In der jüngsten Rechtsprechung hat das 
Bundesgericht in dieser Hinsicht für Klarheit gesorgt und dargelegt, was darunter zu verste-
hen ist111. Danach ist eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über einen Realakt verpflich-
tet, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse hat und in seinen Rechten  und 
Pflichten berührt ist. Das Berührtsein von Rechten und Pflichten setzt einen Eingriff in die 
persönliche Rechtssphäre der betroffenen Person voraus. Die Rede ist von schützenswerten 
Rechtspositionen aus Grundrechten und/oder aus anderen Rechtstiteln 112. Was unter «ande-
ren Rechtstiteln» gemeint ist, hat das Bundesgericht in BGE 140 II 315 E. 4.3 festgehalten. 
Laut Bundesgericht sind etwa die Anwohner des Kernkraftwerks durch die Aufsichtstätigkeit 
des ENSI in ihren schützenswerten Rechtspositionen berührt. Diese ergeben sich u.a. aus 
der Kernenergiegesetzgebung, die den Schutz von Mensch und Umwelt vor den Gefahren 
der Kernenergie bezweckt. Ist Berührtheit im dargelegten Sinn zu bejahen, ist die angerufene 
Behörde auf der Grundlage von Art. 25a Abs. 2 VwVG verpflichtet, darüber zu verfügen, was 
legitimierten Betroffenen in dieser Weise den Weg zur Beschwerde öffnet113.  

Art. 25a VwVG ist mit Bezug auf kantonales oder kommunales Verwaltungsrecht  nicht direkt 
anwendbar114. Nach einer (in der Lehre freilich umstrittenen Auffassung) ist Art. 25a VwVG 
ebenso wenig direkt auf das Tätigwerden kantonaler und kommunaler Behörden  anwendbar, 
selbst wenn diese Bundesverwaltungsrecht anwenden115. Wie es sich damit verhält, kann mit 

108  einlässlich: BACHMANN, S. 99 ff. 
109  BACHMANN mit Hinweisen (u.a.) auf BGE 140 II 315 E. 4.4 und 4.6 und 144 II 233 E. 7.3.1. 
110  BACHMANN, S. 102 m.H. 
111  BGE 144 II 233 E. 7.3.1  
112  WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, Art. 25a VwVG, N 22 u.a. mit Hinweisen auf BGE 144 II 233  

E. 7.3.1 und BGE 140 II 315 E. 4.3 

113  MOSIMANN, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.16; einlässlich: BERIGER/GLASER, in: SJZ 2015 

S. 169 ff. u.a. mit Verweis auf BGE 140 II 315. 

114  TSCHOPP-CHRISTEN, S. 91 ff. 
115  HÄNER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 25a N 33. 

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39 

Bezug auf die Luzerner Rechtspflegeordnung indes offen bleiben, denn der Luzerner Gesetz-
geber hat den Rechtsschutz bei Realakten in § 44a VRG explizit verankert, dabei Art. 25a 
VwVG zum Vorbild genommen und so das vormalige Rechtsschutzdefizit in gleicher Weise 
beseitigt wie es der Bundesgesetzgeber getan hat 116. Der Weg, den der Luzerner Gesetzge-
ber beschritten hat, bietet den Vorteil, dass im Nachhinein ein erstinstanzliches Verfahren er-
folgt, das den Betroffenen einen Anfechtungsgegenstand liefert, welcher gestützt auf § 110 
Abs. 1 lit. c und e VRG immerhin eine Begründung und eine Rechtsmittelbelehrung enthält 117.  

21  Wie werden die Folgen von widerrechtlichen Handlungen beseitigt? 

Mit der in Art. 25a Abs. 1 lit. b VwVG bzw. § 44a Abs. 1 lit. b VRG angesprochenen Beseiti-
gung der Folgen einer widerrechtlichen Handlung ist die reale Folgenbeseitigung bzw. die 
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands gemeint, soweit dies möglich ist. Auf der 
Grundlage dieser Bestimmung kann also nicht etwa eine finanzielle Wiedergutmachung er-
stritten werden, insbesondere keinen Schadenersatz. Demnach besteht hier insbesondere 
keine Konkurrenz zum Staatshaftungsrecht. Letzteres bezweckt die Beseitigung eines finan-
ziellen Schadens für den Fall, dass eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands 
nicht möglich ist. Für diesen Fall sind die Regeln des Staatshaftungsrechts heranzuziehen. 
Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass es unter Umständen zur Sorgfaltspflicht bzw.  zur 
Schadenminderungspflicht gehört, Begehren nach Art. 25a Abs. 1 lit. b VwVG bzw. § 44a 
Abs. 1 lit. b VRG zu stellen, um den finanziellen Schaden möglichst gering zu halten 118. 

22  Überlegungen zum Rechtsschutz bei Zwischenentscheiden 

Auszugehen ist vom Grundsatz, dass ein Rechtsmittel nur gegen einen Endentscheid zuläs-
sig ist, in der Regel nicht aber gegen einen Zwischenentscheid119. Mit Bezug auf das kanto-
nale Verfahrensrecht ergibt sich diese Feststellung aus dem Umkehrschluss aus § 128 Abs. 
1 VRG120.  

Zwischenentscheide bzw. Zwischenverfügungen sind behördliche Anordnungen in einem Ver-

fahren, die einen Prozess lenken und voranbringen sollen. Das Verfahren schliessen sie 
nicht ab. Weist beispielsweise ein Entscheid eine Streitsache an di e Vorinstanz zu weiteren 

116  KLEY, St. Galler Kommentar zur BV, Art. 29a N 5; MÜLLER, Neue Bundesrechtspflege, in: BTJP 2006, 
S. 313 ff.: SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 82 N 24 ff.; TOPHINKE, in: ZBl 2006 S. 94 ff.; GÄCHTER/ 
THURNHERR, in: plädoyer 2/2006, S. 36; FELDER, S. 17 ff.; SUTER, S. 206 f. 

117  mit Bezug auf den Rechtsschutz gegen sicherheitspolizeiliche Realakte: MAGNIN, S. 269 ff. 
118 WEBER-DÜRLER/KUNZ-NOTTER, Art. 25a N 45; HÄNER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Art. 25a N 43; FEL-
LER, Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht, Zürich/St. Gallen 2007. 

119  KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Rz. 1428 ff.; FLEISCHANDERL, in: SZS 2013 S. 305 ff.; vgl. §§ 128 und 

§ 128a VRG; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 13 37 vom 8.5.2013 E. 5. 

120  LGVE 2006 II Nr. 38 E. 1. 

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40 

Beweiserhebungen und zu einer neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurück, qualifiziert 
sich ein solcher Entscheid prozessual betrachtet als Zwischenentscheid 121. Aus prozessöko-
nomischen Gründen sind Zwischenverfügungen nur unter besonderen Voraussetzungen an-

fechtbar, denn es soll vermieden werden, dass das Verfahren durch Rechtsmittel gegen Zwi-
schenverfügungen ungebührlich verlängert oder verschleppt wird. Verfahrensleitende Verfü-
gungen und andere Zwischenentscheide können aber mit einem gegen den Endentscheid zu-
lässigen Rechtsmittel selbständig angefochten werden, wenn sie einen  „nicht wiedergutzu-
machenden Nachteil” bewirken122. Ein tatsächlicher Nachteil genügt123. Ein solcher ist anzu-
nehmen, wenn ein günstiger Endentscheid für die betroffene Person einen durch die fehler-
hafte Zwischenverfügung entstandenen Nachteil nicht zu beseitigen vermag 124. Die Be-
schränkung des Akteneinsichtsrechts oder die Ablehnung eines Beweisantrages oder jede 
andere Verweigerung des rechtlichen Gehörs kann prinzipiell auch noch im Rahmen der An-
fechtung des Endentscheides voll wirksam gerügt werden. Deshalb haben solche Zwischen-
verfügungen, vorbehältlich besonderer Umstände, regelmässig keine irreparablen Auswirkun-
gen125.  

Die Partei, die gegen eine Zwischenverfügung Beschwerde führt, muss nachweisen, inwie-
fern ihr ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht. Diesen hat sie zumindest glaubhaft 
zu machen. Liegt kein nicht wiedergutzumachender Nachteil vor, ist die Zwischenv erfügung 
nur zusammen mit dem Rechtsmittel gegen den Endentscheid anfechtbar.   

§ 128 Abs. 3 VRG listet Entscheide auf, die selbständig angefochten werden können, falls sie 
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken 126. Der in § 128 Abs. 2 VRG veran-
kerte Vorbehalt des nicht wiedergutzumachenden Nachteils für die Anfechtbarkeit von Zwi-
schenverfügungen gilt auch für alle in § 128 Abs. 3 VRG genannten Zwischenverfügungen. 
Beispielsweise kann die Verfügung über die Verpflichtung zur Einstellung von Bauarbeiten 
als vorsorgliche Massnahme im Sinne von § 128 Abs. 3 lit. e VRG einen nicht wiedergutzu-
machenden Nachteil bewirken und kann daher selbständig anfechtbar sein 127. Anderseits ist 
etwa im Falle einer Sistierung im Sinne von § 41 VRG ein nicht wiedergutzumachender 
Nachteil – Sonderfälle vorbehalten – regelmässig nicht zu bejahen. Immerhin ist die Anfecht-
barkeit einer Sistierung womöglich gegeben, falls diesbezüglich eine Verletzung des An-
spruchs auf Beurteilung innert angemessener Frist geltend gemacht wird128. 

121  BGE 134 II 127 E. 1.3 mit Hinweisen. 
122  KÖLZ/HÄNER, N 514; CAVELTI/VÖGELI, N 562; dazu mit Blick auf das VwVG: UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in:  
WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 46 N 4; für das BGG: UHLMANN, in: 
Basler Kommentar zum BGG, Art. 92 N 2 ff. 

123  UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, Art. 46 N 8 mit 
Hinweis auf die Praxis des Bundesverwaltungsgerichts zum nicht wiedergutzumachenden Nachteil.  

124  vgl. MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 141; BGE 134 III 188 E. 2, 133 IV 141 E. 4. 
125  BGer-Urteil 2C_4/2009 vom 23.1.2009 E. 2.2. 
126  LGVE 1992 II Nr. 48. 
127  LGVE 1989 III Nr. 21, LGVE 2002 II Nr. 43. 
128  vgl. BGE 134 IV 47 E. 2.4. 

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23  Parteifähigkeit 

Die Befugnis, Beschwerde zu führen, setzt Parteifähigkeit voraus. Die Parteifähigkeit be-
stimmt, wer im Verfahren im eigenen Namen auftreten kann 129. Diese formelle Voraussetzung 
entspricht weitgehend jener in Zivil- und Strafverfahren130 oder nach öffentlichem Recht (ju-
ristische Personen des öffentlichen Rechts) 131.  

Gemäss § 17 VRG gilt als Partei, wer einen Entscheid anbegehrt oder durch einen Entscheid 
betroffen werden soll. Parteifähig ist, wer nach privatem oder öffentlichem Recht unt er eige-
nem Namen Rechte und Pflichten haben kann (§ 18 Abs. 1 VRG)132. Behörden sind parteifä-
hig, soweit ein Rechtssatz sie ermächtigt, unter eigenem Namen ein Rechtsmittel (oder eine 
Klage) einzureichen (§ 18 Abs. 2 VRG) 133. Beeinflusst ein Entscheid voraussichtlich die Stel-
lung eines Dritten, so kann ihn das Gericht von Amtes wegen oder auf Gesuch einer Partei 
oder eines Dritten durch Beiladung in das Verfahren einbeziehen (§ 20 Abs.  1 VRG). Der Bei-
geladene ist von der Beiladung an Partei, soweit seine Rechts verhältnisse in das Verfahren 
einbezogen sind (§ 21 Abs. 1 VRG)134. Als beiladungsberechtigter Dritter gilt nur, wer durch 
den Entscheid voraussichtlich beeinflusst werden kann 135. Ein Rechtssubjekt ist betroffen, 
wenn ihm gegenüber durch Entscheid Rechte und Pflichten begründet, geändert oder aufge-
hoben werden136. Es muss also eine direkte Wirkung auf die Rechtsbeziehung zwischen den 
Hauptparteien und den beigeladenen in Aussicht stehen. Um festzustellen, ob ein Entscheid 
die Stellung eines Dritten beeinflusst, muss die Tragweite des zu erlassenden Entscheides 
erfasst werden137. Partei- und damit beschwerdefähig sind Einzelpersonen und Personenver-
bindungen mit juristischer Persönlichkeit. Ebenfalls zugelassen werden die Kollektiv - und die 
Kommanditgesellschaft (Art. 562 u. Art. 602 OR) und die Konkursmasse. Bei der Stockwer-
keigentümergemeinschaft sind die Stockwerkeigentümer einzeln zur Beschwerdeführung be-
rechtigt, sofern sie ein ausreichendes eigenes Interesse an der selbständigen Anfechtung 
des Entscheids haben138. Die verfahrensrechtliche Stellung der Vertretung der Stockwerkei-
gentümergemeinschaft muss unter dem Titel „Prozessfähigkeit“ untersucht werden. 

129  BACHMANN, S. 78 u.a. mit Hinweis auf HÄNER, Beteiligte, Rz. 469. 
130  KARLEN, S. 244 ; LGVE 1997 II Nr. 47 E. 1a. 
131  BACHMANN, S. 78. 
132  HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, N 474 ff. 
133  HÄNER, a.a.O., N 494. 
134  MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 14 N 5. 
135  § 20 Abs. 1 VRG; LGVE 1983 II Nr. 33 mit Hinweisen. 
136  LGVE 1981 II Nr. 42. 
137  LGVE 1983 II Nr. 5; zutreffend ferner: LGVE 1989 III Nr. 6. 
138 GYGI, Bundesrechtspflege, S. 183. 

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Nicht rechtsfähig sind die einfache Gesellschaft und die unselbständigen Anstalten des öf-
fentlichen Rechts sowie – in der Regel – Behörden, Ämter und Dienststellen, die für das Ge-
meinwesen handeln. Immerhin kann das Gesetz für bestimmte Verfahren Behörden aus-
drücklich als zur Beschwerde legitimiert erklären139.  

An dieser Stelle ist schliesslich noch auf die §§ 21a und 21b VRG verankerten besonderen 
Rechtspflegebestimmungen über den Parteiwechsel hinzuweisen. Wer im Sinne der Gesamt-
rechtsnachfolge alle Rechte und Pflichten einer Partei übernimmt oder  gestützt auf die 
Rechtslage in diese nachfolgt, tritt ohne weiteres an ihrer Stelle in das Verfahren ein (§ 21a 
VRG). Wer demgegenüber lediglich einen Gegenstand, der im Streit liegt, erwirbt, kann an 
Stelle des Veräusserers in das Verfahren eintreten. Er hat der Behörde  diesfalls eine schriftli-
che Eintrittserklärung zuhanden der Parteien einzureichen (§ 21b Abs. 1 VRG). In den übri-
gen Fällen bedarf ein Parteiwechsel der Zustimmung der Parteien (§ 21b Abs. 2 VRG).  

24  Prozessfähigkeit 

Prozessfähigkeit bedeutet die Fähigkeit, ein Verfahren selbst zu führen oder durch eine  ge-
wählte Vertretung führen zu lassen140. Die Prozessfähigkeit entspricht der zivilrechtlichen 
Handlungsfähigkeit141. Als Grundsatz gilt: Prozessfähig ist, wer handlungsfähig ist. Für natür-
liche Personen bedeutet dies, dass sie urteilsfähig (Art. 16 ZGB) und mü ndig (Art. 14 ZGB) 
sein müssen. Urteilsfähige Unmündige oder Entmündigte sind insofern als handlungs - bzw. 
prozessfähig anzusehen, als es um Rechte geht, die ihnen um ihrer Persönlichkeit willen zu-
stehen (vgl. Art. 19c ZGB).  

25  Vertretungsbefugnis 

Eine prozessfähige Partei ist grundsätzlich befugt, einen Prozess selbst zu führen. Von Ge-
setzes wegen wird die Postulationsfähigkeit nicht eingeschränkt. Insbesondere besteht kein 
Anwaltszwang. Massgebend ist im Übrigen § 23 Abs. 2 VRG. Danach sind zur berufsmässi-
gen Parteivertretung vor dem Kantonsgericht nur die nach dem Gesetz über das Anwaltspa-

tent und die Parteivertretung vom 4. März 2002 (Anwaltsgesetz [SRL Nr. 280]) zur Parteiver-
tretung zugelassenen Anwälte berechtigt, ausgenommen in Streitsachen, welche öff entlich-
rechtliche Abgaben, Schatzungen oder die Sozialversicherung betreffen.  Im Sinn des Um-
kehrschlusses ist festzuhalten, dass diese Beschränkung auf Anwälte weder im Verwaltungs-
verfahren noch im Verwaltungsbeschwerdeverfahren gilt. 

139 LGVE 2000 II Nr. 9. 
140  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.3; BACHMANN, S. 79. 
141  § 19 Abs. 1 VRG; BGE 132 I 5; LGVE 1997 II Nr. 47. 

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26  Kostenvorschuss 

Eine weitere Sachentscheidvoraussetzung ist das rechtzeitige Entrichten eines Vorschusses. 
Gemäss § 195 Abs. 1 VRG kann die Rechtsmittelinstanz von der Partei, die das Verfahren in 
Gang gesetzt hat, einen Kostenvorschuss zur Sicherstellung der amtlichen Ko sten verlan-
gen. Die Verpflichtung zur Leistung eines Kostenvorschusses steht nicht im Widerspruch zur 
EMRK142. Bei kostenpflichtigen Verfahren machen Beschwerdeinstanzen regelmässig davon 
Gebrauch. Für die Leistung des Kostenvorschusses wird eine Frist angesetzt. Die Aufforde-
rung wird mit der Androhung verbunden, dass auf die Rechtsvorkehr nicht eingetreten wird, 
falls der Kostenvorschuss nicht oder nicht fristkonform bezahlt wird (§ 195 Abs. 2 VRG).   

27  Unentgeltliche Rechtspflege 

Ausgenommen von der Vorschusspflicht ist die prozessführende Partei, für den Fall, dass sie 
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (UR) hat. Der UR-Anspruch in Art. 29 Abs. 3 BV 
und § 204 VRG garantiert143. Der Anspruch ist Ausfluss der Rechtsgleichheit. Wer bedürftig 
ist, soll nicht auf den Rechtsschutz verzichten müssen. Alles andere  würde den Anspruch auf 
Chancen- und Waffengleichheit verletzen144. Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege 
steht in der Regel nur natürlichen Personen zu. Juristische Personen haben nur ausnahms-
weise Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege 145. Auch im Verfahren der abstrakten Nor-
menkontrolle besteht grundsätzlich kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege146. Das 
Institut der unentgeltlichen Rechtspflege umfasst zwei Komponenten: Die unentgeltliche Pro-
zessführung bezieht sich auf die ordentlichen Verfahrens- und Gerichtskosten, die unentgelt-
liche Verbeiständung meint die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes 147. 

28  Rechtsmittelfristen 

Von Amtes wegen zu prüfen ist weiter, ob die Rechtsvorkehr innert der massgeblichen 
Rechtsmittelfrist eingereicht worden ist. Nach Massgabe von § 130 VRG beträgt die Rechts-
mittelfrist sowohl bei End- als auch bei Zwischenentscheiden in der Regel 30 Tage, es sei 
denn das kantonale oder eidgenössische Recht schreibe etwas anderes vor. An dieser Stelle 
ist beispielhaft explizit auf § 206 PBG hinzuweisen. Danach beträgt die Frist für die Einrei-
chung eines Rechtsmittels in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung und 

142  BGE 124 I 244 mit Hinweisen. 
143  BGE 129 I 135 E. 2.3.1 mit Verweisen; ferner: HOTZ, St. Galler Kommentar zur BV, Art. 29 N 42 ff.; 

MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege, Basel 2008. 

144  RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3048 und 3054. 
145  RHINOW/SCHEFER/UBERSAX, N 3052. 
146  RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3053a. 
147  KIENER/KÄLIN, S. 430; vgl. auch: JOZIC/BOESCH.  

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des PBG bei einem Endentscheid 20 Tage und bei einem Zwischenentscheid 10 Tage, es sei 
denn, das PBG selbst schreibe etwas anderes vor. Enthält eine Verfügung keine oder eine 
unzutreffende Rechtsmittelbelehrung, darf den Parteien aus der mangelhaften Eröffnung kein 

Nachteil erwachsen (§ 114 VRG). Diese Bestimmung folgt dem in Art. 29 Abs. 1 BV veranker-
ten Fairnessgebot148. Auf die Mitteilung einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung kann aller-
dings nicht vertrauen, wer den Fehler oder den Irrtum bemerkt hat oder ihn bei gebührender 
Aufmerksamkeit hätte bemerken müssen. Die gesetzlichen Rechtsmittelfristen werden bei 
Anwälten in der Regel als bekannt vorausgesetzt. Eine falsche Fristangabe in einer Rechts-
mittelbelehrung verschafft bei einem Anwalt im Regelfall daher keine Vertrauensgrundlage149.  

Die Rechtsmittelfrist beginnt mit der Zustellung zu laufen. Nach ständiger Praxis gilt eine be-
hördliche Sendung nicht erst dann als zugestellt, wenn der Adressat sie tatsächlich in Emp-
fang genommen hat, sondern es genügt, dass sie in seinen Machtbereich gelangt ist und er 
sie demzufolge zur Kenntnis nehmen kann150. Eine Sendung gelangt beispielsweise bei un-
getrennt lebenden Ehegatten mit der Aushändigung an den einen auch in den Machtbereich 
des andern151.  

Wird der Empfänger einer eingeschriebenen Briefpostsendung oder Gerichtsurkunde nicht 
angetroffen und wird eine Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder in sein Postfach 
gelegt, so wird die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt betrachtet, in welchem sie auf 
der Poststelle abgeholt wird. Geschieht dies nicht innert der Abholfrist von sieben Tagen, so 
gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt152. Die siebentägige Frist ist in den 
Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Post geregelt. Mit Bezug auf die Regelungskompe-
tenz kann sich die Schweizerische Post auf das Postgesetz stützen 153. Hinsichtlich des Bun-
desverwaltungsrechts ist die Zustellfiktion in Art. 20 Abs. 2bis VwVG verankert154.  

Beizufügen ist, dass die Zustellfiktion sieben Tage nach erfolglosem Zustellversuch nicht 
überspitzt formalistisch ist155. Zuweilen stellen sich in diesem Zusammenhang allerdings 
heikle Fragen, die mit Blick auf den Vertrauensgrundsatz nach einer differenzierten Beurtei-
lung rufen156.  

Der Adressat kann der Post beispielsweise den Auftrag erteilen, dass zugestellte Sendungen 
während einer gewissen Zeit von der Post zurückbehalten werden. Nach den Bestimmu ngen 

148  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 51. 
149  LGVE 1993 II Nr. 46; BGer-Urteil 1C_280/2010 vom 16.9.2010 E. 2. 
150  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 79; BGer-Urteil 2C_35/2016 vom 18.7.2016 E. 3.1. 
151  BGE 122 I 43 E. 1, 122 III 320 E. 4b; BGer-Urteil 1C_239/2010 vom 10.9.2010 E. 2.3. 
152  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 90. 
153  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 23 mit Hinweis (u.a.) auf 

BGer-Urteil 1P.81/2007 vom 26.3.2007 E. 3.2. 

154  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 Abs. 2bis N 46 ff. 
155  BIAGGINI, Art. 29 N 14. 
156 dazu: EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 48. 

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der Post kann ein solcher Auftrag maximal zwei Monate andauern. Fraglich ist, ob sich diese 
Modifikation der Zustellung auf den Beginn des Fristenlaufs auswirkt. Dies ist zu verneinen, 
wenn die Bedingungen der Zustellfiktion im Übrigen erfüllt sind. Auch diesfalls gilt die einge-

schriebene Sendung am siebten Tag nach ihrem Eintreffen auf dem Postbüro am Wohnort 
des Empfängers als zugestellt, hat doch der Auftraggeber im Rahmen des Rückbehaltungs-
auftrags auf den Erhalt einer Abholungseinladung verzichtet 157. Die Post kennt noch eine wei-
tere Zustellungsvariante, namentlich den postlagernden Versand. Wer der Post einen ent-
sprechenden Auftrag erteilt, ist nicht besser gestellt. Sind die Voraussetzungen der Zustellfik-
tion erfüllt, hat auch diese Variante keinen Einfluss auf den Fristenlauf158. 

29  Verpasste Fristen – wie weiter? 

Eine verpasste Rechtsmittelfrist kann nur unter den in § 36 Abs. 1 und 2 VRG erwähnten 
strengen Voraussetzungen wiederhergestellt werden. Von dieser Rechtswohltat kann nur pro-
fitieren, wer darlegt, er sei unverschuldet davon abgehalten worden, rechtzeitig zu han-
deln159. Bei der Prüfung der Frage, ob ein Hinderungsgrund vorliegt, ist ein strenger Mass-
stab anzulegen160. Wer die Rechtsmittelfrist beispielsweise verpasst, weil er davon ausgeht, 
der Entscheid sei richtig, ist offenkundig nicht unverschuldet davon abgehalten worden, 
rechtzeitig zu handeln161.  

Weiter ist an die in § 36 Abs. 1 lit. b VRG verankerte Frist zu erinnern. Danach hat die ge-
suchstellende Partei ihr begründetes Begehren um Wiederherstellung der verpassten Frist 
innert der kurzen Frist von 10 Tagen seit Wegfall des Hindernisses zu stellen. Wird diese 
Frist versäumt, tritt das Gericht auf das Begehren um Wiederherstellung der verpassten Frist 
nicht ein. 

30  Wer darf Beschwerde führen? 

Ein materieller Entscheid der Beschwerdeinstanz setzt die Befugnis zur Rechtsvorkehr vor-
aus. Die Rede ist von der Legitimation zur Beschwerde162. Gegebenenfalls ist die Legitima-
tion in einem Spezialerlass geregelt. Ein Beispiel dafür ist § 207 PBG. Diesfalls geht die Um-
schreibung der Beschwerdebefugnis in einem Spezialerlass der allgemeinen Regelung ge-
mäss § 129 VRG vor163. Alsdann ist mit Bezug auf höherrangiges Recht zu fragen, ob der 

157  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 56. 
158  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 57. 
159  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, § 1 N 304.  
160  LGVE 1993 II Nr. 46 E. 2; bestätigt in: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 346 vom 11.1.2018 E. 

2.2. 

161  LGVE 1982 II Nr. 35 . 
162  § 107 Abs. 2 lit. d VRG. 
163  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 127. 

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46 

Kreis der Beschwerdebefugten hinreichend weit gezogen ist, damit den im Bundesrecht ver-
ankerten Mindestgarantien Rechnung getragen wird.  

Zentrale Bedeutung kommt Art. 111 BGG zu. Diese Norm zielt auf einen nahtlosen Anschluss 
der Bundesrechtspflege an das kantonale Verfahren 164. Wer gemäss Art. 111 Abs. 1 BGG zur 
Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich auch am Verfahren vor allen 
kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können 165. Die Beschwerdelegitimation, die im 
kantonalen Verfahren mindestens zu gewähren ist 166, richtet sich demzufolge nach dem 
Rechtsmittel, mit dem letztinstanzlich an das Bundesgericht gelangt werden kann 167. Vor die-
sem Hintergrund ist der Gehalt von § 129 Abs. 1 lit. a-c VRG betreffend die Legitimation zur 
Beschwerde bereits umrissen. Weitere Überlegungen dazu erübrigen sich, zumal  die Um-
schreibung der Beschwerdebefugnis in § 129 Abs 1 lit. a-c VRG mit dem Wortlaut von Art. 89 
Abs. 1 lit. a-c BGG übereinstimmt168. Vor diesem Hintergrund gilt die Aufmerksamkeit im Fol-
genden daher in erster Linie Art. 89 BGG und der auf dieser Grundlage entwickelten Lehre 
und der reichhaltigen Praxis dazu. Der Wortlaut von Art. 89 BGG lehnt sich im Übrigen stark 
an der Umschreibung der Legitimation zur vormaligen Eidgenössischen Verwaltungsgerichts-
beschwerde gemäss Art. 103 lit. a OG an 169. Daher kann im Rahmen der Prüfung der Be-
schwerdebefugnis (bei Bedarf) auch auf die umfangreiche Praxis des Bundesgerichts zu Art. 
103 lit. a OG zurückgegriffen werden 170.  

Generell ist festzuhalten, dass ein Rechtsschutzinteresse besitzt, wer durch die unrichtige 
Rechtsanwendung in höherem Mass als jedermann beeinträchtigt ist, weil er eine besondere, 
beachtenswerte nahe Beziehung zur Streitsache hat 171. Eine begrifflich fassbare Eingrenzung 
der Legitimation (Dritter) gibt es nicht. In Grenzfällen verbleibt ein  Beurteilungsspielraum172.  

Schauen wir uns im Folgenden die Beschwerdebefugnis einzelner Gruppen von Verfahrens-
beteiligter etwas näher an. Die Beschwerdebefugnis des Verfügungsadressaten bereitet in 
der Regel keine Mühe173. Demgegenüber stellen sich bei Dritten regelmässig (und zuweilen 

164  EHRENZELLER, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 111 N 1; BGer-Urteil 2C_596/2014 

vom 6.3.2015 E. 3.3.2. 

165  BGE 134 V 306 ff. E. 3.3.1; EHRENZELLER, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 111 N 4; 

KARLEN, S. 284.  
KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 112; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1941; SEILER, in: SEILER/VON WERTH/ 
GÜNGERICH, Art. 111 N 2 ff.; AEMISEGGER, Kommentar zum RPG, Ausgabe Juni 2010, Art. 34 N 12. 

166  EHRENZELLER, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 111 N 7. 
167  BGE 137 II 33, E. 2.2.1; BVR 2008, S. 399 E. 2.2. 
168  BOTSCHAFT B 34 vom 27.11.1997, S. 19. 
169  BGE 133 II 404 E. 2.2; BGer-Urteil 1C_56/2011 vom 15.6.2011 E. 2.2. 
170  BGE 134 II 45 E. 2; 133 II 252 E. 1.3.1; WALDMANN, in: Kommentar zum BGG, Art. 89 N 5;  
AEMISEGGER, Bundesrechtsmittel, S. 159; einlässlich: MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/ 
WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 13 ff. 

171  WALDMANN, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 89 N 12. 
172  ZIEGLER, Rechtsmittelvielfalt, S. 155. 
173  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 06 280 vom 5.9.2007 E. 1a. 

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heikle) Abgrenzungsfragen174. Eine einlässliche Darstellung der vielfältigen Problemlagen im 
Zusammenhang mit der Frage nach der Beschwerdebefugnis würde den Rahmen dieser Un-
terlagen indes sprengen. Einige zentrale Aspekte müssen genügen: Richtschnur ist jeweils 

der praktische Nutzen, den die erfolgreiche Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Beschwer-
deführer eintragen würde – oder anders gesagt – in der Abwendung eines wirtschaftlichen, 
ideellen, materiellen oder anders gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung für 
den Beschwerdeführer zur Folge hätte 175. Ist der praktische Nutzen eines Vorbringens nicht 
erkennbar, ist auf die Rechtsvorkehr nicht einzutreten. Ein nur mittelbares oder ein aus-
schliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet keine Beschwerdebefugnis, wenn 
die prozessführende Partei aus der Rechtsvorkehr nichts zu ihren Gunsten ableiten kann 176. 
Der private Beschwerdeführer darf aber parallel zur Wahrung seiner Interessen gegebenen-
falls auf die richtige Anwendung des öffentlichen Rechts pochen 177. 

31  Was kann die prozessführende Partei vorbringen? 

Die Luzerner Rechtsmittelinstanzen, darunter auch das vormalige Luzerner  Verwaltungsge-
richt, folgten im Rahmen der Praxis zur Beschwerdebefugnis bis vor wenigen Jahren der so 
genannten „rügespezifischen Betrachtungsweise“, indem sie bei jedem Einwand die Frage 
des Rechtsschutzinteresses wiederholt gesondert prüften. Nach der Praxis des Bundesge-
richts erscheint diese Prüfungsweise verfehlt. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass bei 
einem derartigen Ansatz Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe vermengt würden, 
was unzulässig ist178. Daraufhin haben die Luzerner Rechtsmittelbehörden ihre bisherige Pra-
xis geändert und sind von der rügespezifischen Betrachtungsweise abgerückt. Es kann dazu 
auf die nunmehr geltende neue, publizierte Rechtsprechung hingewiesen werden. Sind die 
Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation gegeben, ist die prozessführende Partei mit 
sämtlichen Rügen zuzulassen, sofern ihr durch die Gutheissung der Beschwerde ein prakti-
scher Nutzen entstehen würde179.  

174  illustrativ: BVR 2008 S. 396 ff.: Keine Legitimation des Lehrbetriebs bei Lehrabschlussprüfungen; vgl. fer-

ner: CAVELTI/VÖGELI, N 396 mit Verweis auf BGE 112 Ib 159. 

175 BGE 137 II 33 E. 2.2.3; BGE 133 II 249 E. 1.1; ferner: BGer-Urteile 1C_56/2011 vom 15.6.2011 E. 2.2 
und 1C_455/2009 vom 15.4.2010 E. 1.2.3; ferner: AEMISEGGER/HAAG, Art. 33 N 55 mit weiteren Hinwei-
sen; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1999. 

176 ZBl 2006 S. 119 ff.; statt vieler ferner: BGer-Urteil 1P.348/2005 vom 24.10.2005 E. 2. 
177  BGE 133 II 253 E. 1.3.2. 
178  MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.] Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 5. 
179  BGE 141 II 50 E. 2.1 und 2.6, 137 II 34 E. 2.3 mit Hinweis auf HÄNNI/WALDMANN, Besonderheiten der Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem BGG im Bereich des Planungs- und Bau-
rechts, in: Baurecht 2007 S. 161 f.; ferner: HANGARTNER, Bemerkungen dazu in: AJP 6/2011, S. 857 ff.; 
GÜNGERICH/WALPEN, in: Baurecht 2011 S. 154 ff. 

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48 

32  Aktualität des Rechtsschutzinteresses 

Das Rechtsschutzinteresse muss sodann aktuell sein 180. Fällt das rechtserhebliche Interesse 
an der materiellen Überprüfung einer Streitsache während des Verfahrens dahin, ist das Be-
schwerdeverfahren als erledigt zu erklären181. Folglich ergeht diesfalls kein materieller Ent-
scheid182. Dieser Prozessausgang ist immer dann zu erwarten, wenn eine behördliche Anord-
nung zu existieren aufgehört hat, beispielsweise infolge eines Zeitablaufs183.  

Ausnahmsweise ist auf das Erfordernis des aktuellen Interesses zu verzichten, wenn sich die 
aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen 
könnten, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes 
öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsrechtliche Überprüfung im 
Einzelfall kaum je möglich wäre184. So kann beispielsweise das Verbot einer Demonstration 
überprüft werden, auch wenn der für die Demonstration vorgesehene Zeitpunkt inzwischen 
verstrichen ist185.  

33  Die Rechtsmittelschrift 

Weiter muss die Verwaltungsbeschwerde formgerecht geführt werden (§ 107 Abs. 2 lit. e 
VRG). Dem Grundsatz nach ist das Verfahren schriftlich (§ 26 VRG).  Die Rechtsmittelschrift 
hat Antrag und Begründung zu enthalten186. Zur Auslegung des Sinnes eines zu wenig be-
stimmten Begehrens kann auf die Begründung zurückgegriffen werden 187. Enthält die Rechts-
schrift Mängel, setzt die Behörde dem Eingabesteller eine angemessene Nachfrist zur Einrei-
chung einer verbesserten Rechtsschrift188. Als unleserlich bzw. unverständlich kann etwa 
auch eine weitschweifige Beschwerdeschrift gelten. Gemeint sind langatmige Ausführungen 
und Wiederholungen einzelner Tatsachen und Rechtsfragen, die aufgrund der Verhältnisse 
zur Wahrung eines Anspruchs nicht erforderlich sind oder sich in keiner Weise auf das 
Thema des Verfahrens beziehen189.  

180  BGE 133 II 353 E. 4. 
181  § 109 VRG; MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 15; 
CAVELTI/VÖGELI, N 1045; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 39 N 2; ferner illustrativ: BGE 136 III 497 ff. 

182  WEISSENBERGER/HIRZEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 61 N 4. 
183  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.209; Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 245 vom 

14.10.2009. 

184  BGE 135 I 81 E. 1.1; BGE 131 II 674 E. 2, 121 I 282 E. 1; BGer-Urteil 2C_596/2010 vom 11.3.2011  

E. 3.1.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1449 ff. 

185  HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 2001; ZIMMERLI/KÄLIN/ KIENER, S. 105; MOSER/BEUSCH/KNEU-BÜH-
LER, N 3.209; CAVELTI/VÖGELI, N 400; BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 21 N 25; Urteil 
des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 254 vom 20.4.2006 E. 1c; Verfügung des Verwaltungsgerichts Lu-
zern V 08 305 vom 24.9.2009 E. 5c/aa. 

186  § 133 Abs. 1 VRG. 
187  LGVE 1988 II Nr. 29 E. 3a. 
188  § 135 Abs. 2 VRG; BGer-Urteil 1A.110/2005 vom 26.8.2005. 
189  ZBl 2002 S. 606. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
                                                
49 

Anzumerken ist ferner, dass ein „Fristerstreckungsgesuch“ keine verbesserungsfähige 
Rechtsschrift darstellt190. Eine Nachfrist zur Verbesserung einer Rechtsschrift kann nicht 
dazu dienen, überhaupt erst eine sachbezügliche Begründung nachzuliefern 191. Wer also 
bloss ein „Fristerstreckungsgesuch“ einreicht, erhält keine Nachfrist zur Verbesserung. Wer-
den die beanstandeten Mängel der Rechtsschrift nicht oder nicht zureichend verbessert, tritt 
das Gericht auf die Rechtsvorkehr androhungsgemäss nicht ein. Per Telefax oder elektroni-
scher Post (E-Mail) übermittelte Rechtsschriften sind rechtlich an sich unbeachtlich.  

In einer korrekten Rechtsmittelschrift finden sich regelmässig die folgenden Bestandteile: Be-
zeichnung des Rechtsmittels (Verwaltungsbeschwerde), Name und Adresse der prozessfüh-
renden Partei und ihres (allfälligen) Rechtsvertreters, gegebenenfalls Name un d Adresse der 
Gegenpartei und ihres (allfälligen) Rechtsvertreters, genaue Bezeichnung der Vorinstanz und 
deren Zustelladresse, präzise formulierte, bestimmte Beschwerdeanträge. Der Hauptteil der 
Beschwerdeschrift umfasst eine übersichtlich gegliederte substanziierte Begründung mit der 
Darlegung von Sachverhaltsaspekten, den Beweismitteln und den Beweisanträgen und den 
rechtlichen Überlegungen, welche die Beschwerdeanträge stützen sollen. Nicht zu vergessen 
ist die Unterschrift des Verfassers (§ 133 Abs. 2 VRG). 

34  Weitere Rechtsschriften?  

Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Diese Garan-
tie umfasst u.a. insbesondere auch das Recht, von eingereichten Stellungnahmen Kenntnis 
zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob die Eingaben neue 
und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Es ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine 
Entgegnung erforderlich ist oder nicht 192. Es liegt auf der Hand, dass dieser Ansatz zuweilen 
Schwierigkeiten bereitet. In BGE 138 I 154 E. 2.5 hält das Bundesgericht dazu präzisierend 
Folgendes fest: „Die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten für alle Verfah-
ren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen. Das schliesst aber nicht aus, bei der Konkreti-
sierung der in Art. 29 BV enthaltenen Verfahrensgrundsätze den sachlichen Unterschieden 
zwischen den verschiedenen Behörden und Verfahrenskonstellationen Rechnung zu tragen. 
Zum Recht auf Kenntnisnahme von und Stellungnahme zu Eingaben der Verfahrensbeteilig-
ten hat das Bundesgericht mit Bezug auf gerichtliche Verfahren klare Regeln aufgestellt. Da-
nach gilt das – unbedingte – Replikrecht in gerichtlichen Verfahren193. Vor Verwaltungsbehör-
den gilt, wie erwähnt, immerhin das bedingte Replik- bzw. Äusserungsrecht gemäss Art. 29 
Abs. 2 BV. Danach hat die Partei das Recht, alle neuen und entscheidenden Ein gaben der 

190  LGVE 1990 III Nr. 5. 
191  LGVE 1997 II Nr. 48 E. 2. 
192  DONATSCH, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 58 N 23. 
193  BIAGGINI, Art. 29, N 20; WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht N 70 mit Hinweis auf KIENER/RÜT-

SCHE/KUHN, N 234 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
                                                
50 

Gegenpartei oder der Vorinstanz zur Kenntnis und dazu Stellung zu nehmen 194. Bei der Dar-
stellung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird darauf zurückzukommen sein. 

35  Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht 

Das Verwaltungsbeschwerdeverfahren ist vom Untersuchungsgrundsatz und vom Prinzip der 
Rechtsanwendung von Amtes wegen beherrscht. Der Untersuchungsgrundsatz besagt, dass 

Verwaltung und Beschwerdeinstanz von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung 
des rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen haben195. Nach dem Untersuchungsgrund-
satz ist die entscheidende Behörde mithin für die Beschaffung des entscheidrelevanten Tat-
sachenmaterials, d.h. für die Ermittlung des massgeblichen Sachverhalts verantwortlich 196. 
Der Untersuchungsgrundsatz gilt allerdings nicht uneingeschränkt. Er findet seine Entspre-
chung in den verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien 197 und namentlich in der in  
§ 133 Abs. 1 VRG aufgestellten Begründungspflicht 198. Die Parteien haben mit anderen Wor-
ten an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes beizutragen 199. Diese Pflicht kann 
sich aus dem Gesetz oder aus der Natur des zu beurteilenden Rechts ergeben. Kann von 
Privaten nach den besonderen Umständen eine Äusserung oder eine Haltung erwartet wer-
den und bleibt eine solche aus, so hat die Rechtsmittelbehörde nicht von sich aus nach Tat-
sachen zu forschen, die sich nicht aus den Akten ergeben. Verweigern Beteiligte in einem 
Verfahren, das durch ihr Begehren eingeleitet worden ist, die zumutbare Mitwirkung, muss 
auf Begehren nicht eintreten werden200. 

Zu beachten ist auch das Rügeprinzip201, welches besagt, dass die Beschwerdeinstanz nicht 
prüft, ob sich der angefochtene Entscheid unter schlechthin allen in Frage kommenden As-
pekten als korrekt erweist. Im Prinzip werden nur die vorgebrachten Beanstandungen unter-
sucht202. Nach ständiger Rechtsprechung muss der Beschwerdeführer im Rechtsmittelverfah-
ren ausführen, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid aufzuheben oder abzuän-
dern ist203. Auch unter der Herrschaft des Untersuchungsgrundsatzes hat demnach die Be-
schwerdeinstanz den Sachverhalt nur dort abzuklären bzw. besser abzuklären, wo noch Un-
klarheiten und Unsicherheiten bestehen, sei es, dass sie von einer Partei auf solche  – wirkli-
che oder vermeintliche – Fehler hingewiesen wird, sei es, dass sie sie selber feststellt 204.  

194  KIENER/RÜTSChe/KUHN, N 234; WIEDERKEHR, Case Book, N 69 ff. 
195  GYGI, S. 206. 
196  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a N 26. 
197  LGVE 1982 II Nr. 36 E. 3. 
198  Gygi, S. 208 ff.; LGVE 1992 II Nr. 47. 
199  § 55 Abs. 1 VRG; LGVE 2014 VI Nr. 16 E. 2. 
200  § 55 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Abs. 2 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 994. 
201  LGVE 2005 I Nr. 41 E. 3, insbes. mit Verweis auf LGVE 1998 II Nr. 57. 
202  GYGI, S. 214 ff.; LGVE 1990 II Nr. 32 E. 2b. 
203  LGVE 1998 II Nr. 57 mit Verweis auf: LGVE 1994 II Nr. 10 E. 1c, 1992 II Nr. 47 E. 3a,  

1985 II Nr. 5 E. 1b. 
204  LGVE 1975 II Nr. 75. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
                                                
51 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Rechtsmittelbehörden zusätzliche Abklärungen 
grundsätzlich nur vornehmen oder veranlassen und von den Verfahrensbeteiligten nicht auf-

geworfene Rechtsfragen nur prüfen, wenn aufgrund der Parteivorbringen oder anderen sich 
aus den Akten ergebenden Anhaltspunkten hiezu hinreichend Anlass besteht 205. Gilt es indes 
erhebliche öffentliche Interessen zu wahren, ist die Rechtsmittelbehörde berechtigt und auch 
verpflichtet, ohne entsprechende Rüge die Beweismittel neu zu würdigen oder die Sachver-
haltsfeststellung der Vorinstanz zu ergänzen 206. 

36  Anfechtungsgegenstand und Streitgegenstand 

Als Streitgegenstand wird derjenige Teil eines Rechtsverhältnisses verstanden, der  – auf Be-
gehren einer Partei – Thema eines Beschwerdeverfahrens bildet. Streitgegenstand im Sys-
tem der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist das Rechtsverhältnis, welches  – im Rah-
men des durch die Verfügung bestimmten Anfechtungsgegenstands  – den aufgrund der Be-
schwerdebegehren effektiv angefochtenen Verfügungsgegenstand bildet 207. Anfechtungsob-

jekt und Streitgegenstand sind nur identisch, wenn eine Verfügung in allen Punkten ange-
fochten wird208. Hingegen erwächst jener Teil der Verfügung, der nicht angefochten wird, in  

Rechtskraft und wird damit grundsätzlich unabänderlich. Der andere, angefochtene Teil bildet 
den Streitgegenstand. Damit ist klargestellt, dass der Umfang der Tätigkeit einer Rechtsmit-
telbehörde durch den Streitgegenstand umrissen wird.  

Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht befunden hat, fallen nicht in die Zuständig-
keit der Rechtsmittelbehörde209. Andernfalls würde diese in den Kompetenzbereich der erstin-
stanzlich verfügenden Behörde eingreifen 210. Mit andern Worten ist festzuhalten, dass der 
Streitgegenstand grundsätzlich nicht über das hinausgeht, was die Vorinstanz geregelt hat 211. 

Eine Ausdehnung des Streitgegenstandes mag unter Umständen in Betracht fallen, wenn die 
sich stellende Frage mit dem Streitgegenstand derart eng zusammenhängt, dass  von einer 
Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann, und wenn sich die Verwaltung zu dieser 
Streitfrage mindestens in Form einer Prozesserklärung geäussert hat 212.  

205  BGE 110 V 52 E. 4a. 
206  CAVELTI/VÖGELI, N 634. 
207 BGE 110 V 51 E. 3c; LGVE 2002 II Nr. 41. 
208 BGE 110 V 51. 
209 LGVE 2014 VI Nr. 16 E. 2. 
210 BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a N 45. 
211 BGE 131 V 164 E. 2.1; 125 V 414 E. 1a; LGVE 2000 II Nr. 50 E. 2a; ferner: RHINOW/KOLLER/KISS, N 901; 
ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, S. 58 ff.; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 72 N 6; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, 
N 2.8. 

212 vgl. BGE 122 V 36 E. 2a. 

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52 

37 

Instruktion, Einigung und Mediation 

Sind die in § 107 Abs. 2 lit. a-g VRG aufgelisteten Voraussetzungen für einen Sachentscheid 
gegeben und ist der Schriftenwechsel213 abgeschlossen, wird das Verwaltungsbeschwerde-
verfahren von der dafür zuständigen Behörde instruiert. Instruktion ist Sache der Verfahrens-
leitung214. Sie umfasst die Abklärung des Sachverhalts und die Leitung des Verfahrens bis 
zum Entscheid. Die Instruktionsinstanz ist nach Massgabe von § 40 Abs. 2 VRG insbeson-
dere befugt, an Stelle der entscheidenden Behörde verfahrensleitende Verfügungen zu tref-
fen sowie Beweise abzunehmen und zu sichern. Einzelheiten des Beweisverfahrens werden 
im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dargestellt, worauf verwiesen wird. Immer-
hin seien an dieser Stelle einige Besonderheiten im Kontext der Verfahrensinstruktion  in aller 
Kürze erwähnt.  

Zunächst kann die Behörde das Verfahren im Einverständnis mit den Parteien aussetzen, da-
mit sich diese über den Inhalt des Entscheides einigen können. Die Einigung hat einen 
Rechtsmittelverzicht sowie die Verteilung der Kosten einzuschliessen (§ 41a VRG). Zur För-
derung der gütlichen Einigung kann die Behörde den Parteien sodann eine Mediation 215 emp-
fehlen. Deren Organisation, Durchführung und Kostentragung sind Sache der Parteien (§ 41b 
VRG). Der Gesetzgeber hat sich diesbezüglich von der Schweizerischen Zivilprozessordnung 
leiten lassen216.  

Der Verwaltungsbeschwerde kommt – Ausnahmen vorbehalten – von Gesetzes wegen die 
aufschiebende Wirkung zu217. Das bedeutet, dass der angefochtene Entscheid während der 
Dauer des Verfahrens grundsätzlich keine Wirkung entfalten kann. Allerdings kann die Vor-
instanz gegebenenfalls von sich aus oder auf Antrag hin die sofortige Vollstreckbarkeit ihrer 
Verfügung, die keine Geldleistung betrifft, anordnen bzw. die aufschiebende Wirkung entzie-
hen218. Näheres dazu wird im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erläutert.  

38  Der Beschwerdeentscheid 

Die Beschwerdeinstanz hat die abgenommenen Beweise pflichtgemäss zu würdigen 219. Nach 
der (generellen) Konzeption des Gesetzgebers kommt der Verwaltungsbeschwerdeinstanz 
eine umfassende Überprüfungsbefugnis zu. Mithin ist sie nach Massgabe von § 144 Abs. 1 
lit. c VRG insbesondere gehalten, die Handhabung des Ermessens zu überprüfen.  Mit Blick 

213  vgl. §§ 133 ff. VRG. 
214  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 284. 
215  zu Wesen und Zweck der Mediation: STAEHELIN, § 20 N 44. 
216  BOTSCHAFT B 34 vom 27. November 2007, S. 15 mit Verweis auf BBl 2006 S. 7460 f. 
217  LGVE 1992 II Nr. 48. 
218  § 131 Abs. 1 u. 2 VRG. 
219  statt vieler: CAVELTI/VÖGELI, N 615 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
                                                
53 

auf die unbeschränkten Prüfungsbefugnis können die Parteien vor der Verwaltungsbe-
schwerdeinstanz neue Tatsachen geltend machen und neue Anträge stellen (§ 145 VRG). 
Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind die tatsächlichen und 

rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheides massgebend (§ 146  
VRG). Die Beschwerdeinstanz ist an die Anträge der Parteien nicht gebunden und kann den 
angefochtenen Entscheid auch zu Ungunsten der Partei ändern (§ 147 VRG). Sachurteile 
lauten entweder auf Abweisung der Beschwerde oder auf ganze oder teilweise Gutheissung. 
Wenn besondere Gründe es erfordern, weist die Rechtsmittelinstanz die Sache mit verbindli-
chen Weisungen zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurück (§ 140 Abs. 2 VRG). Gege-
benenfalls fällt die Beschwerdeinstanz einen Feststellungsentscheid, sei es, dass ein zuläs-
siges Feststellungsbegehren zu beurteilen ist oder nach Massgabe der Rechtslage bloss ein 
derartiger Entscheid getroffen werden kann.  

Fehlt eine Voraussetzung für einen Sachentscheid, tritt die Beschwerdeinstanz auf die Ver-
waltungsbeschwerde nicht ein (§ 107 Abs. 3 VRG)220. Fällt das rechtserhebliche Interesse an 
der materiellen Beurteilung der Streitsache während des Verfahrens dahin, erklärt die Be-
hörde die Streitsache mittels Verfügung gestützt auf § 109 VRG als erledigt 221. Die Vor-
instanz kann die strittige Verfügung bis zum Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids ändern o-
der aufheben. Diesfalls hat sie ihren neuen Entscheid unverzüglich den Parteien und der 
Rechtsmittelinstanz mitzuteilen. Diese setzt die Behandlung der Streitsache nur noch soweit 
fort, als die Streitsache durch die neue Verfügung nicht gegenstandslos geworden ist.  

In formeller Hinsicht enthält ein Beschwerdeentscheid in der Regel drei Hauptbestandteile, 
namentlich den Sachverhalt, die Erwägungen sowie das Dispositiv. Nicht vergessen werden 
darf die ausdrückliche Erwähnung der am Verfahren beteiligten Mitglieder der Beschwer-
deinstanz, andernfalls wären die Parteien in der Regel nicht in der Lage, allfällige Verletzun-
gen von Bestimmungen über den Ausstand (§ 14 VRG) geltend zu machen. Im Wesentlichen 
enthält der Sachverhalt Abläufe und unstrittige rechtsrelevante Aspekte. Zentral sind sodann 
die Erwägungen. Sie geben die Begründung des Beschwerdeentscheids wieder. Erst du rch 
die transparente Offenlegung der Motive für den Entscheid wird dem Betroffenen die Mög-
lichkeit gegeben, sich über die Tragweite des Rechtsmittelentscheids Rechenschaft zu ge-
ben. Schliesslich ist auf den Rechtsspruch (Dispositiv) hinzuweisen. Er enthält  die für die 
Verfahrensbeteiligten verbindlichen (und vollstreckbaren) Anordnungen sowie die Kostenfol-
gen. Das Dispositiv muss klar, vollständig und widerspruchsfrei formuliert sein 222. 

220  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 788. 
221  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 790. 
222  § 110 Abs. 1 lit. d VRG. 

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54 

39  Die Kosten 

Die Grundsätze der Kostenverlegung finden sich in den §§ 193 ff. VRG. Die amtlichen Kos-
ten setzen sich gemäss § 193 VRG aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit, Beweis-
kosten sowie den Barauslagen zusammen. Schematische Ansätze sind bei Festsetzung von 
Spruchgebühren zulässig223. Weiteres dazu findet sich bei den Hinweisen zur Kostenverle-
gungen in Verfahren vor dem Kantonsgericht.  

40  Wiedererwägung und Anpassung 

Gegenstand der Wiedererwägung im Sinne von § 116 Abs. 1 und 2 VRG sind Verwaltungs-
entscheide, nicht aber Urteile des Gerichts. Die im VRG ebenfalls ausdrücklich verankerte 
Revision gerichtlicher Urteile ist Gegenstand eines besonderen Kapitels und wird nach dem 
Kapitel über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde dargestellt. 

Zur Diskussion steht ein (in formeller Hinsicht) rechtskräftiger Entscheid einer Verwaltungs-
behörde, welcher mit einem ordentlichen Rechtsmittel nicht anfechtbar ist, weil beispiels-
weise die Frist für die Einreichung des im Gesetz vorgesehenen ordentlichen  Rechtsmittels 
verstrichen ist. Fraglich ist, ob ein formell rechtskräftiger Entscheid einer Verwaltungsbe-
hörde dennoch aufgehoben bzw. abgeändert werden kann. Unter Umständen liefern Gesetz 
und Verfassung dafür die entsprechenden Anspruchsgrundlagen.  Bei der in Rede stehenden 
Rechtsvorkehr handelt es sich um die Wiedererwägung, einen Rechtsbehelf, mit welchem 
Betroffene die Behörden ersuchen, auf deren formell rechtskräftige Entscheide zurückzukom-
men und diese gegebenenfalls abzuändern oder zurückzunehmen224. Die angerufene Be-
hörde ihrerseits ist verpflichtet, sich mit einem derartigen Rechtsbehelf zu befassen, falls 
dies verfassungsrechtlich geboten oder gesetzlich vorgesehen ist oder sich aufgrund der 
Verwaltungspraxis herleiten lässt225. Verfassungsrechtlich geboten ist eine Wiedererwägung 
dann, wenn Revisionsgründe geltend gemacht werden226. Das Bundesgericht anerkennt ge-
stützt auf Art. 29 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Änderung oder Aufhebung eines  Entscheids 

einer Verwaltungsbehörde, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben, ferner 
wenn Tatsachen und/oder Beweismittel geltend gemacht werden, die dem Gesuchsteller im 
früheren Verfahren nicht bekannt waren oder damals geltend zu machen für ihn rechtlich o-
der tatsächlich unmöglich war oder dazu keine Veranlassung bestand227.  

223  § 197 Abs. 1 VRG, in der Fassung, gültig ab 1.9.2015; Urteil 2C_517/2007 vom 15.8.2008, E. 2.4 =  

ZBl 2009 S. 640 ff.  

224  GUCKELBERGER, in: ZBl 2007 S. 293 ff. 
225 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1272 ff. 
226  KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 717 mit Hinweisen auf BGE 136 II 177 E. 2.1, 127 I 133 E. 6. 
227  WIEDERKEHR, Case Book, N 16 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 717 mit weiteren Hinweisen;  

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1273; WIRTHLIN, § 116 N 12.3. 

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55 

Falls die angerufene Behörde auf ein Wiedererwägungsgesuch eintritt, die Voraussetzungen 
für die Wiedererwägung oder für die Anpassung bejaht und einen neuen – d.h. vom ur-
sprünglichen Sachentscheid abweichenden – Sachentscheid fällt, hebt sie damit gleichzeitig 

die ”Sperrwirkung” auf, die die ursprüngliche Verfügung stabilisierte, was den ordentlichen 
Rechtsschutz gegen die neue Entscheidung in der Sache wieder aufleben lässt 228. 

Zuweilen werfen die verschiedenen Vorgehensweisen der Behörde heikle Abgrenzungsfra-
gen auf. Zweifelhaft kann sein, ob die Verwaltungsbehörde überhaupt auf ein Wiedererwä-
gungsgesuch eingetreten ist. Weiter ist zu klären, ob die Behörde womöglich bloss eine Prü-
fung der Voraussetzungen für eine Wiedererwägung vornimmt, diese aber verneint und das 
Wiedererwägungsgesuch deswegen mit einem vom Ergebnis her erneut ablehnenden Ent-
scheid „beantwortet“. Möglich ist ferner, dass die Verwaltungsbehörde die Voraussetzungen 
für eine Wiedererwägung prüft und bejaht und daraufhin einen neuen, von der ursprünglichen 
Verfügung abweichenden Sachentscheid fällt. Anhand der zur Diskussion stehenden Ent-
scheidung muss also ausgelegt werden, in welchem Sinne eine Behörde auf ein Wiedererwä-
gungsgesuch reagiert hat und wie sie mit dem Gesuch verfahren ist. Eine materielle Neube-
urteilung liegt jedenfalls dann nicht vor, wenn die Behörde die für die seinerzeitige Verfügung 
ausschlaggebend gewesenen Gründe bloss wiederholt und unter Hinweis darauf darlegt, 
weshalb auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten werden kann 229. 

41  Rechtsschutz vor Gericht  

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden Beschwerden gegen Verfügungen (bzw. Verwal-
tungsbeschwerdeentscheide) einem Gericht zur Beurteilung vorgelegt230. Seit 1. Juni 2013 ist 
im Kanton Luzern das Kantonsgericht diejenige Gerichtsinstanz, welche sich (u.a.) mit Ver-
waltungsgerichtsbeschwerden befasst. Für das Verständnis des Folgenden werden die wich-
tigsten kantonalen Rechtspflegeerlasse aufgelistet, die in diesem Zusammenhang regelmäs-
sig zu konsultieren sind: 

-  Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 
-  Gesetz über die Organisation der Gerichte und Behörden in 

Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren  
(Justizgesetz) vom 10. Mai 2010 

SRL Nr. 40 

SRL Nr. 260 

228 MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 57 N 7; LGVE 2009 II Nr. 6; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern 

V 10 66 vom 7.6.2010 E. 4b/aa mit Hinweisen auf LGVE 2002 II Nr. 33 und 1983 II Nr. 1. 

229 LGVE 2002 II Nr. 33 E. 4c mit Hinweis auf BGE 117 V 8. 
230  zum Gerichtsbegriff: BGE 142 III 732 E. 3.3; KIENER/KÄLIN, S. 439 ff.; ferner zum Begriff des Gerichts: 

BSK BV, REICH, Art. 30, N 11 mit zahlreichen Verweisen; WIEDERKEHR, Case Book, N 148. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
                                                
56 

-  Verordnung zum Gesetz über die Organisation der Gerichte und  
Behörden in Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren  
(Justizverordnung) vom 26. März 2013 

SRL Nr. 262 

-  Geschäftsordnung für das Kantonsgericht des Kantons Luzern  

SRL Nr. 263 

vom 26. März 2013 (GOKG) 

-  Verordnung über die Kosten in Zivil-, Straf- und verwaltungsgericht- 
lichen Verfahren (Justiz-Kostenverordnung) vom 26. März 2013 

SRL Nr. 265 

Das Kantonsgericht ist 2013 aus der Fusion des vormaligen Obergerichts des Kantons Lu-
zern und des Luzerner Verwaltungsgerichts entstanden. Die neue Struktur bzw. Organisation 
des Kantonsgerichts als das Justizorgan der obersten Luzerner Justizebene und hat keinen 
direkten Einfluss auf die im Folgenden allein interessierenden Rechtspflegeaspekte der Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde.  

Beim gerichtlichen Rechtsschutz ist auf eine Besonderheit hinzuweisen: Die Rede ist von der 
Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der zur Entscheidung angerufenen Gerichtsbehörde 231. 
Die in Art. 191c BV verankerte richterliche Unabhängigkeit verlangt, dass sich Gerichtsperso-
nen im Rahmen der rechtsprechenden Tätigkeit „von jeder justizfremden Verantwortlichkeit“ 
freihalten232. Die Garantie der Unabhängigkeit schafft so Vertrauen in Justiz und Rechtspre-
chung und dient dem Rechtsfrieden233. Die Unabhängigkeit betrifft die Organisation und die 
Arbeitsweise des Gerichts und zwar in einer Weise, die auch von einem juristischen Laien 
erkennbar sein muss234.  

Zum Wesen des Gerichts gehört, dass dieses die rechtserheblichen Tatsachen selbst ermit-
telt, die Gesetze und Rechtsgrundsätze auf den in einem rechtsstaatlichen Verfahren ermit-
telten Sachverhalt anwendet und schliesslich eine für die Parteien bindende Entscheidung 235 
fällt. Dabei hat jegliche Anleitung der gerichtlichen Rechtsprechung durch ein anderes Ver-
fassungsorgan oder die Verwaltung zu unterbleiben. Dies gilt auch für das Kantonsparla-
ment236. Dessen Oberaufsichtskompetenz über die Gerichte relativiert diesen Ansatz nicht 237.  

Die Oberaufsicht des Kantonsrats über das Gerichtswesen betrifft nämlich nicht die Recht-
sprechung, wie sie den Urteilen und Entscheiden der Justizorgane entnommen werden 

231  Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II; zur richterlichen Unabhängigkeit: BGE 
131 I 113 ff.; BIAGGINI, Art. 191c, N 1 ff.; KÄLIN/KIENER, S. 440; RHINOW, Grundzüge, N  2757 ff.; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1191; KOLLER, Basler Kommentar zum BGG, Art. 1 N 19; HAU-
SER/SCHWERI/HARTMANN, S. 100 ff.; BSK BV, REICH, Art. 30 N 12 ff.  

232  TSCHANNEN, § 40, N 11; vgl. dazu auch: SCHMID, in: HÄNER/RÜSSLI/SCHWARZENBACH, Art. 73 KV/ZH, N 4.  
233  RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3066. 
234  CAVELTI/VÖGELI, N 127 mit Hinweisen. 
235  STEINMANN, St. Galler Kommentar zur BV, Art. 30 N 5; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3060. 
236  TSCHANNEN, Staatsrecht, § 40 N 11 ff.; KIENER, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER, § 21 N 12 ff. 
237  SEILER, in: ZBl 2000 S. 281 ff.; BOTSCHAFT des Luzerner Regierungsrats an den Grossen Rat (u.a.) zur 

Einführung von Leistungsorientierten Gerichten im Kanton Luzern vom 21.12.2004 [B 79],  
insbes. S. 6 ff.  

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57 

kann238. An dieser Stelle ist hervorzuheben, dass die Oberaufsicht des Parlaments insbeson-
dere keine Leistungsbeurteilung von Richterpersonen umfasst. Andernfalls wäre die in der 
Verfassung verankerte richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt, was nicht angeht 239. Unab-
hängigkeit und Neutralität der Rechtspflege wären in Frage gestellt, wenn Parlament, Regie-
rung oder andere Stellen Gerichtspersonen bei der Entscheidfindung beeinflussen könnten. 
Die im Abschnitt II der bis 2013 in Papierform erschienenen und seither nur noch im Internet 
publizierten Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide (LGVE) legen im Übrigen Re-
chenschaft ab (u.a.) über (bedeutsame) Entscheidungen des Kantonsgerichts. Die Publika-
tion dient Informationsbedürfnissen. Gegebenenfalls lassen sich auf der Grundlage gewon-
nener Erkenntnisse Mängel auf dem Weg der Gesetzgebung beheben.  

42  Zur zentralen Bedeutung des gerichtlichen Rechtsschutzes 

Die Bedeutung des verwaltungsinternen Rechtsschutzes hat im Zuge des Ausbaus der 
Rechtspflege durch Gerichte abgenommen. Mit Bezug auf die Verhältnisse im Kanton Luzern 
kann an dieser Stelle etwa auf den innerkantonalen Rechtsweg bei Streitsachen in Anwen-
dung des Luzerner Planungs- und Baugesetzes hingewiesen werden (vgl. § 206 PBG)240. Da-
nach kann gegen Entscheide und Beschlüsse in Anwendung des Bundesgesetzes über die 
Raumplanung vom 22. Juni 1979241 und des PBG in aller Regel direkt das Gericht angerufen 
werden.  

Dieser einstufige innerkantonale Instanzenzug weicht vom generellen Luzerner Rechtspfle-
gekonzept – dem zweistufigen innerkantonalen Instanzenzug gemäss VRG – ab. Auch in an-
deren Spezialerlassen ist der verwaltungsinterne Beschwerdeweg häufig ausgesc hlossen.  

Auch das Luzerner VRG selbst schliesst den zweistufigen innerkantonalen Instanzenzug un-
ter Umständen ausdrücklich aus. Danach steht der verwaltungsinterne Beschwerdeweg (d.h. 
die Verwaltungsbeschwerde) im Kanton Luzern nicht zur Verfügung steht, wenn der Anfech-
tungsgegenstand seine Grundlage im Bundesrecht hat und der Entscheid vor Bundesgericht 
mit Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten weitergezogen werden 
können242. Dieser Ansatz hat sich – im Prinzip – auch nach der Umsetzung der Rechtsweg-
garantie gehalten243. Damit ist deutlich geworden, dass der Luzerner Gesetzgeber bei zahl-
reichen Streitsachen die Verwaltungsbeschwerde eliminiert hat. Dahinter steht der Wille, den 
Instanzenzug zu verkürzen und den Rechtsschutz effizienter  zu gestalten244.  

238  RICHLI, Kommentar zur Kantonsverfassung, § 50 N 13. 
239  vgl. dazu: MOSIMANN, Leistungsbeurteilung von Richterinnen und Richtern – Qualitätsmerkmal oder An-

griff auf die richterliche Unabhängigkeit?, in: Richterzeitung 2011/1, S. 1 ff. 

240  PBG; SRL Nr. 735. 
241  RPG; SR 700. 
242  § 148 lit. a VRG i.V.m. § 143 lit. c VRG. 
243  BOTSCHAFT B 34 S. 10/11 und S. 50.  
244  BOTSCHAFT B 34, S. 20/21. 

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Immerhin ist nicht zu übersehen, dass der, wie eben skizziert, im Kanton Luzern weit verbrei-
tete Ausschluss der Verwaltungsbeschwerde auch kritisch gesehen werden kann. So ist der 

verwaltungsinterne Beschwerdeweg bei besonders gelagerten Streitsachen sachgerecht und 
effektiv245. Zu denken ist etwa an das Fachwissen und die Vollzugserfahrung, denen die Ver-
waltung in der Regel näher steht als ein Gericht 246. Solche Überlegungen sprechen für den 
verwaltungsinternen Rechtsschutz, bevor das Gericht angerufen werden kann247. Auch das 
Bundesgericht hat in seiner Praxis entsprechenden Überlegungen Raum gegeben 248. Der Lu-
zerner Gesetzgeber hat solchen Überlegungen insofern teilweise Rechnung getragen, als im 
Rahmen der schwerpunktmässigen Anwendung von kantonalem Recht (in der Regel) am 
Prinzip des zweistufigen innerkantonalen Instanzenzugs festgehalten wird 249. Daneben kennt 
die Rechtspflegeordnung für viele Streitsachen den einstufigen Instanzenzug (vgl. §§  148 lit. 
a i.V.m. § 143 lit. c VRG).  

Einmal mehr ist auch an dieser Stelle daran zu erinnern, dass abweichende Instanzenzüge in 
Spezialerlassen der Rechtspflegekonzeption des VRG vorgehen (§ 148 lit. d VRG).  Bestim-
mungen des VRG treten immer zurück, wenn in Spezialerlassen Abweichendes oder Ergän-
zendes geregelt ist (§ 7 Abs. 2 VRG).  

43  Die Wegmarken zum flächendeckenden Gerichtszugang 

Bevor auf ausgewählte Aspekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzugehen ist, sollen 
die Entwicklungsschritte nachgezeichnet werden, die mit Bezug auf öffentlich-rechtliche 
Streitsachen im Kanton Luzern zum mittlerweile nahezu flächendeckenden gerichtlichen 
Rechtsschutz geführt haben. 

Als Erstes ist auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK hinzuweisen. Auch diese Bestimmung garantiert den 
Gerichtszugang, zieht den Anwendungsbereich diesbezüglich allerdings enger als Art. 29a 
BV250. Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert zentrale Prinzipien des fairen Gerichtsverfahrens und 
hat die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts von jeher in vielfältiger Weise beeinflusst. 
Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:  

245  MARTI, in: ZBl 2009 S. 470. 
246  vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1180 ff.; zur Problematik: SCHINDLER, Gerichtsbarkeit, S. 155 ff. 
247  KRAUSE, S. 205 ff. 
248  BGE 130 I 388 ff. mit Hinweisen auf Literatur und Praxis. 
249  vgl. § 148 lit. a VRG in der Fassung vom 16.6.2008, in Kantonsblatt Nr. 25 vom 21.6.2008, S. 1666; und 

BOTSCHAFT B 34 S. 10/11 und 20/21. 
250  RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 2830. 

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59 

„Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf 
ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen 
sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unpar-
teiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffent-
lich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öf-
fentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch wäh-
rend des ganzen oder eines Teiles des Verfahrens ausgeschlossen wer-
den, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der 
nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die 
Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Pro-
zessparteien es verlangen oder – soweit das Gericht es für unbedingt erfor-
derlich hält – wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhand-
lung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.“ 

Oberster Hüter der EMRK ist aufgrund des elften Änderungsprotokolls zur EMRK seit 1998 
der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). In dieser Funktion legt d er Ge-
richtshof den Gehalt der EMRK aus. In diesem Sinn legt er den Begriff der zivilrechtlichen 
Ansprüchen und Verpflichtungen in seiner reichhaltigen Praxis aus der Konvention heraus 
autonom aus, und zwar ohne Rücksicht auf die Begriffe der jeweiligen Rechtsordnungen der 
einzelnen Staaten, welche die Konvention ratifiziert haben 251.  

Eine griffige Definition, was unter dem Begriffsfeld «zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflich-
tungen» gemeint ist, kennt die Praxis des EGMR zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht252. Um den An-
wendungsbereich dieser EMRK-Bestimmung zu ermitteln, bedarf es der vertieften Analyse 

der reichhaltigen Kasuistik des Gerichtshofs zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 

Dabei fällt auf, dass sich die Begriffe der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen 
nicht mit gleichen oder analogen innerstaatlichen Kategorien decken253. Der Kreis der zivil-
echtlichen Streitigkeiten wird wegen der zentralen Bedeutung des Anspruchs auf ein faires 
Verfahren in der Praxis zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK tendenziell weit gezogen. Der Anwendungsbe-
reich dieser Bestimmung umfasst über das klassische Privatrecht hinaus auch gewisse ver-
waltungsrechtliche Streitsachen. Sie alle haben einen Bezug zu geldwerten oder vermög ens-
werten Ansprüchen, zur Persönlichkeit oder zu Verträgen zwischen grundsätzlich gleichge-
ordneten Parteien. Nicht dazu gehören demgegenüber Rechtsverhältnisse, bei denen das In-
dividuum einer staatlichen Regierungs- und Rechtsdurchsetzungsgewalt unterstellt ist254. Bei 
alledem gilt zu beachten, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK keine Wirkung entfaltet, wenn sich die 
Verfahrensbeteiligten von vornherein nicht auf das Vorhandensein eines subjektiven Rechts 
berufen, das sich auf Landesrecht stützt. Ein „Rechtsanspruch“  wird etwa verneint, wenn die 

251  VILLIGER, Handbuch, N 376; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, § 40 N 22; RHINOW/SCHEFER, N 2830 mit Hinwei-

sen; HANGARTNER, in: AJP 2/2002, S. 133. 

252  GRABENWARTER/PABEL, N 5, S. 384; PETERS/ALTWICKER, S. 136 ff. 
253  BGE 131 I 14 f., E. 1.2.; HERZOG/LOOSER, S. 132 ff.; CAVELTI/VÖGELI, N 115. 
254  KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, § 40 N 23. 

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60 

Behörde gestützt auf die massgebliche Rechtslage nach „freiem Ermessen“ zu entscheiden 
hat255.  

Hilfreich ist die Bildung von Gruppen von Streitsachen, die einen Überblick über die Praxis 
des EGMR zur Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verschaffen. Dabei können drei haupt-
sächliche Gruppen von Streitsachen unterschieden werden:  

1.  Fälle, in denen die Entscheidungen Auswirkungen auf Zivilpositionen haben.  
2.  Fälle, in denen privatrechtliche Aspekte gegenüber den öffentlich-rechtlichen Gesichts-

punkten überwiegen. 

3.  Fälle, in denen auf die vermögenswerte Natur des im Streit liegenden Rechts abgestellt 

wird. 

In der ersten Gruppe finden sich u.a. Streitsachen, die Auswirkungen auf das Eigentum, ver-
tragliche Rechtsbeziehungen im Schutzbereich der Berufs- und Erwerbsfreiheit256 und in der 
Freiheit des Liegenschaftsverkehrs haben. Von besonderem Interesse sind hier u.a. nament-
lich Streitsachen über Einschränkungen der Verfügungs- oder Nutzungsbefugnis von Grund-
eigentum257.  

In der zweiten Gruppe finden sich vornehmlich Streitsachen im Bereich der Sozialversiche-
rung258 und des öffentlich-rechtlichen Personalrechts259. Falls der öffentlich-rechtliche Ange-
stellte besondere hoheitliche Befugnisse zur Wahrung der allgemeinen Belange des Staates 
ausübt, sind Streitigkeiten derartiger „Staatsbediensteter“ vom Schutzbereich von Art. 6 
Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen, es sei denn der Streit drehe sich um deren sozialversiche-
rungsrechtliche Belange260.  

Schliesslich finden sich in der dritten Gruppe Verfahren, die e inen vermögenswerten Gegen-
stand haben oder sich auf behauptete Verletzungen gründen, die ihrerseits vermögenswerte 
Rechte betreffen. Das Kriterium des Vermögenswertes dient hier sozusagen als Auffangtat-
bestand. Gehalt und Tragweite dieser Gruppe gilt es anhand der Entwicklung der Rechtspre-
chung des EGMR aufmerksam weiter zu verfolgen 261.  

255  BGE 127 I 120 E. 5 u. 5b; Praxis 2006 Nr. 37, E. 3.1.2. 
256  VILLIGER, Handbuch, N 387. 
257  Bau- und planungsrechtliche Massnahmen, Enteignungsverfahren, Ausnahmebewilligungsverfahren für 
Bauten ausserhalb der Bauzone, Bewilligungsverfahren zum Erwerb von Grundeigentum, Naturschutz-
massnahmen; vgl. BGE 128 I 61 E. 2a/bb, 127 I 48 E. 2, 122 I 300 E. 3e, 121 I 34 E. 5c; BGer-Urteil 
1C_421/2007 vom 12.11.2008 E. 2.1, BGer-Urteil 1A.151/2002 vom 22.1.2003 in: URP 2003 S. 235, 
E. 2.1; Urteil des EGMR vom 10.4.2007 i.S. Stiftung Giessbach. 
258  BGE 122 V 47 E. 2a; BGer-Urteil 9C_870/2009 vom 8.6.2010 E. 1. 
259  BGE 129 I 207. 
260  EGMR-Urteil vom 8.12.1999 i.S. Pellegrin; Lohnstreitigkeiten: BGer-Urteil 2P.266/2006 vom 19.2.2007. 
261  HERZOG/LOOSER, S. 132 ff.; zum Ganzen: GRABENWARTER/PABEL, S. 386 ff.  

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61 

Keine zivilrechtlichen Ansprüche oder Verpflichtungen im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK  betref-
fen die folgenden Streitsachen: 

-  Verfahren über bestimmte politische Rechte; 

- 

- 

ausländerrechtliche Auslieferungs- und Ausweisungsverfahren262; 
beamtenrechtliche Verfahren, die den Zugang zum öffentlichen Dienst, die Karriere oder 
die Beendigung des Dienstverhältnisses betreffen. Diese Praxis ist insofern zutreffend, 
als der Staat keinen Anspruch zum öffentlichen Dienst oder zu einer Karriere im öffentli-
chen Dienst kennt263; 

-  Streitsachen über öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse von Angestellten, welche 
zum Kernbereich der Ausübung hoheitlicher Gewalt zur Wahrung allgemeiner staatlicher 
Aufgaben gehören (Militär, Polizei und Justiz) 264; 
im Prinzip Verfahren über steuerrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen 265. 

- 

Der letztgenannte Hinweis auf das Steuerrecht bedarf der Präzisierung. Das Verfahren be-
treffend die Prüfung der Steuerhinterziehung ist ein Strafverfahren im Sinne der Konven-
tion266. 

Eine weitere bedeutsame Etappe im Zusammenhang mit der Entwicklung des Anspruchs auf 
einen Gerichtszugang war sicher die Teilrevision des damaligen Bundesgesetzes über die 
Organisation der Bundesrechtspflege (OG) in den 1990er Jahren. Damals verpflichtete der 
Bundesgesetzgeber nach Art. 98a Abs. 1-3 OG nämlich die Kantone, auf kantonaler Ebene 
den Zugang zu einem Gericht zu garantieren, für den Fall, dass die (letztinstanzlichen) kan-
tonalen Entscheide mit der im OG verankerten Verwaltungsgerichtsbeschwerde 267 an das 
Bundesgericht weitergezogen werden konnten268. Zuvor waren derartige Streitsachen in An-
wendung von Bundesrecht – Spezialfälle vorbehalten – im Kanton Luzern der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde entzogen gewesen269. 

Der letzte Schritt auf dem Weg hin zum flächendeckenden gerichtlichen Rechtsschutz im 
Kanton Luzern ist mit der Anschlussgesetzgebung an das BGG, insbesondere mit der vorma-
ligen Revision des VRG, per 1. Januar 2009 realisiert worden. 

262  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.170. 
263  FROWEIN/PEUKERT, N 17 zu Art. 6 mit Hinweis auf die Praxis.  
264  FROWEIN/PEUKERT, N 17 u. 19 zu Art. 6 mit Hinweis auf zit. Urteil Pellegrin vom 8.12.1999;  

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.173 mit zahlreichen Hinweisen. 

265  FROWEIN/PEUKERT, N 17 zu Art. 6 EMRK; BGE 121 II 257 E. 4b. 
266  ZWEIFEL/CASANOVA, S. 8. 
267  Art. 97 ff. OG. 
268  KISS/KOLLER, St. Galler Kommentar zur BV, Art. 191b N 6; BOTSCHAFT B 34, S. 9. 
269  § 149 VRG, in der ursprünglichen Fassung. 

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62 

44  Zur Frage nach dem innerkantonalen Gerichtszugang 

Ungeachtet der Feststellung, dass die Rechtsordnung nunmehr einen (nahezu) flächende-
ckenden gerichtlichen Rechtsschutz garantiert, muss von Beginn weg jeweils von Amtes we-
gen geprüft werden, ob eine Streitsache überhaupt dem kantonalen Gericht zur Beurteilung 
unterbreitet werden kann. Zentral ist in diesem Kontext § 149 VRG. Wie es sich damit ver-
hält, ist im Folgenden kurz darzulegen. 

Nach der an das BGG anknüpfenden Neuformulierung von § 149 VRG ist die Verwaltungsge-
richtsbeschwerde prinzipiell ausgeschlossen, wenn sich der Entscheid bei einer Bundesbe-
hörde durch ein anderes Rechtsmittel als die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele-
genheiten oder die subsidiäre Verfassungsbeschwerde anfechten lässt 270. An dieser Stelle ist 
darauf hinzuweisen, dass – in seltenen Fällen – Verfügungen kantonaler Behörden gestützt 
auf Sonderbestimmungen im Bundesrecht beim Bundesverwaltungsgericht angefochten wer-
den können271. So kann etwa gegen die Verfügung einer letzten kantonalen Instanz in An-
wendung des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998272 Beschwerde 
beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden 273. Dies hat mit Blick auf § 149 VRG zur 
Folge, dass das Luzerner Kantonsgericht mit Bezug auf derartige Streitsachen nicht angeru-
fen werden kann274. Damit ist aber auch klar geworden, dass das Luzerner Kantonsgericht 
nie als Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts zu amten hat. 

45  Kennt die Rechtsweggarantie Ausnahmen? 

Gemäss Art. 29a Satz 2 BV können Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurtei-
lung in Ausnahmfällen ausschliessen. Mit Bezug auf das Luzerner Verfahrensrecht ist in die-
sem Zusammenhang auf § 150 VRG hinzuweisen. Dieser Bestimmung galt bei der Umset-
zung der Rechtsweggarantie denn auch die besondere Aufmerksamkeit275. Ausgangspunkt 
ist, wie erwähnt, der in Art. 29a BV verankerten prinzipiellen Anspruchs auf Zugang zu einem 
unabhängigen Gericht276. Diese Verfassungsbestimmung sieht vor, dass jede Person – unter 

Vorbehalt von Ausnahmen – bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine 
richterliche Behörde hat277. Die Bestimmung gewährleistet also den Zugang zu einem Gericht 
und unterstellt die Verwaltungsakte so der richterlichen Kontrolle 278. Art. 29a BV verlangt vom 

270  Kantonsblatt Nr. 25 vom 21. Juni 2008, S. 1666. 
271  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 1.39. 
272  Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1. 
273  Art. 166 Abs. 2 LwG. 
274  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 07 214 vom 30.3.2009. 
275  BOTSCHAFT B 34, S. 21-23; WIRTHLIN, S. 399 ff. 
276  KÖLZ/HÄNER, N 122 ff. 
277  zur „begrenzten praktischen Relevanz“ des Begriffs „Rechtsstreitigkeit“: SCHINDLER, Verwaltungsermes-

sen, N 408, S. 308. 

278  Praxis 2006 Nr. 37 E. 4.2; KLEY, St. Galler Kommentar, Art. 29a N 3 ff. 

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63 

Gericht sodann eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle, nicht aber eine Ermes-
senskontrolle279.  

Mit Blick auf Bundesrecht kann der kantonale Gesetzgeber den Gerichtszugang nur in engen 
Grenzen ausschliessen. Der enge Zusammenhang zwischen Art. 86 Abs. 3 BGG und der 
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV macht dies deutlich280. Zu denken ist an sogenannte 
nicht justiziable politische Hoheitsakte etwa solche eines Parlaments281.  

Auch gewisse Regierungsakte können hier genannt werden. Die Rede ist von Regierungsak-
ten, bei denen sich vorwiegend politische Fragen stellen, die einer richterlichen Überprüfung 
nicht zugänglich und damit nicht justiziabel sind. Die Zuständigkeit einer obersten politischen 
Behörde oder die Einräumung von Ermessen bei der Entscheidfindung sind, um es noch ein-
mal zu sagen, lediglich mögliche Indizien für den politischen Charakter, rechtfertigen aber für 
sich allein noch keine Ausnahme von der Rechtsweggarantie. Analoges gilt für Streitfälle im 
Zusammenhang mit Autonomiespielräumen anderer Gemeinwesen oder Körperschaften.  Ein 
Blick auf die Praxis veranschaulicht, was gemeint ist.   

Nicht als Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter betrachtet die Rechtsprechung 
etwa jährliche interkommunale Finanzausgleichsleistungen, die gemäss gesetzlichen Vorga-
ben berechnet und vom Departement zugesprochen werden, ferner die Erteilung von Was-
serkraftkonzessionen, wenn diese nicht nur den Verleihungsakt umfasst, sondern auch die 
Rechte und Pflichten des Konzessionärs regelt, sodann die Nichtwiederwahl von Mitgliedern 
der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt, wenn die Rekrutierung nicht an-
hand politischer Kriterien, sondern aufgrund von Fachkenntnissen erfolgt  oder den Entscheid 
über die Befreiung einer gemeinnützigen Stiftung von der Registrierungs - und Erbschafts-
steuer. Nicht als überwiegend politischer Natur qualifiziert das Bundesgericht auch den Kos-
tenteilungsentscheid für ein Wasserbauprojekt im Kanton Luzern.  

Als zulässig erachtet wurde dagegen etwa der Ausschluss einer kantonalen gerichtlichen Be-
urteilung für den Beschluss des Zürcher Kantonsrats über die Richtplanfestsetzung, bei der 
aus staatspolitischen Gründen verlangten Ermächtigung zur Einleitung einer Strafuntersu-
chung gegen Magistratspersonen, für einen Regierungsratsbeschluss zur zwangsweisen Bil-
dung eines Schulkreises aus Gründen einer "vernünftigen Schulplanung", die Ausübung der 

279  RHINOW/SCHEFER, N 2834 mit Hinweis auf BBl 1997 I 523; TOPHINKE, in: ZBl 2006 S. 88 ff., insbes. S. 91. 
280  RHINOW/SCHEFER, N 2843; einlässlich: BSK BV WALDMANN, Art. 29a N 18 ff. 
281  BGE 136 I 45 E. 1.5; BGer-Urteil 8C_353/2013 vom 28.8.2013 E. 6.1; TOPHINKE, in: Basler Kommentar 

zum BGG, N 19 zu Art. 86; ferner: BOTSCHAFT des Regierungsrates an den Kantonsrat zu den Entwürfen 
von Kantonsratsbeschlüssen über die Genehmigung der Neuwahl des Kantonsrates und des Regierungs-
rates für die Amtsdauer 2011-2015 [BOTSCHAFT B 4] vom 10. Mai 2011, insbes. S. 16. 

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64 

parlamentarischen Oberaufsicht über die Verwaltung und in Bezug auf einen dem fakultati-
ven Referendum unterliegenden Entscheid des Tessiner Grossen Rats über die Zusammen-
legung von Gemeinden282.  

Diese Hinweise auf die Praxis lassen mit aller Deutlichkeit erkennen, dass der Luzerner Ge-
setzgeber die vormals in § 150 VRG verankerte längere Liste von Streitsachen, die innerkan-
tonal vormals noch nicht von einem kantonalen Gericht überprüft werden konnten, im R ah-
men der Umsetzung des VRG an die Erfordernisse der Justizreform – gemeint sind die 
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV sowie die damit verknüpfte Anschlussgesetzgebung 
an das BGG – grösstenteils eliminiert hat. So kennt der revidierte § 150 VRG nur noch einen 
kurzen Katalog von Streitsachen, die dem kantonalen gerichtlichen Rechtsschutz entzogen 
sind, und insbesondere keinen allgemeinen Vorbehalt betreffend den gerichtlichen Rechts-
schutz mehr283. Auch der vormalige Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei Streitsa-
chen, bei denen der Verwaltung ein grosser Ermessensspielraum zusteht, liess sich mit Blick 
auf das Ausgeführte selbstverständlich nicht mehr halten 284.  

46  Hinweise zu wichtigen Aspekten des Gerichtsverfahrens 

Im Folgenden wenden wir uns ausgewählten Aspekten der Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
zu. Dabei zeichnen wir in groben Zügen den Gang des Gerichtsverfahrens. Beginnen wir mit 
einer Übersicht über die Sachurteilsvoraussetzungen. 

47  Die Voraussetzungen für ein Sachurteil 

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist das im VRG verankerte ordentliche Rechtsmittel, mit 
dem Legitimierte verlangen können, dass das Gericht – entsprechend dem in der Rechtsord-
nung verankerten bzw. vorgezeichneten Instanzenzug – eine Primärverfügung oder einen 
Rechtsmittelentscheid überprüft285. Damit ist klargestellt, dass das Beschwerdeverfahren zu-
nächst einmal ein Anfechtungsstreitverfahren ist. Dieses kennt bestimmte Voraussetzungen, 
damit das Gericht auf die Rechtsvorkehr überhaupt eintritt, also eine materielle Beurteilung 

der Streitsache vornimmt und hierüber einen Sachentscheid fällt. Entsprechende Vorausset-
zungen werden als Sachurteilsvoraussetzungen bezeichnet.  

Bevor das Gericht eine Streitsache materiell beurteilt, prüft es von Amtes wegen also zu-
nächst die Sachurteilsvoraussetzungen. Hierin liegt keine Verletzung von Art. 29a BV, denn 

282  BGer-Urteil 1C_507/2018 vom 17.4.2019 E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen. 
283  HANGARTNER, in: AJP 2002, S. 135. 
284  vgl. § 150 VRG. 
285  vgl. §§ 148 ff. VRG.  

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der garantierte Rechtsweg an ein Gericht verbietet nicht, dass das Eintreten auf ein Rechts-
mittel von Sachurteilsvoraussetzungen abhängig gemacht wird286.  

Die Sachurteilsvoraussetzungen sind in § 107 Abs. 2 VRG aufgelistet. Fehlt eine Vorausset-
zung für einen Sachentscheid, tritt das Gericht auf die Sache der prozessführenden Partei 
nicht ein287. In diesem Fall lautet der Rechtspruch des Urteils wie folgt: „Auf die Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde wird nicht eingetreten.“ Sind die Sachurteilsvoraussetzungen zu Beginn 
des Verfahrens gegeben, fallen aber im Laufe des Verfahrens dahin, erklärt das  Gericht das 
Verfahren als erledigt. Auch in diesem Fall ergeht kein materielles Urteil.   

Generell unterscheidet das Gericht zwischen allgemeinen und besonderen Sachurteilsvo-
raussetzungen. Die allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen sind für jedes Prozessverfah-
ren massgebend; die besonderen haben nur für bestimmte Verfahren oder Verfahrensab-
schnitte Bedeutung. Hauptbeispiel für besondere Prozessvoraussetzungen sind die Rechts-
mittelvoraussetzungen. Das Gericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen vorzugsweise an-
hand einer Checkliste. 

48  Die Verfügung öffnet das Tor zum Gerichtsweg 

Primäre Sachurteilsvoraussetzung ist (in der Regel) das Vorhandensein eines anfechtbaren 
Entscheids288. Andernfalls tritt das Gericht auf die Sache nicht ein289. Demzufolge gilt die Auf-
merksamkeit zunächst dem klassischen Einfallstor zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, näm-
lich dem Entscheid, sei dies nun eine Verfügung oder ein Beschwerdeentscheid (§ 4 Abs. 1 
VRG)290.  

Als Entscheid gilt der individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakt, durch den eine 
konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in ver-
bindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird 291. In Erinnerung zu rufen ist, dass nicht alle 
Handlungen, Äusserungen und Anordnungen von Behörden Entscheidqualität292 aufweisen. 
Werden keine individuellen Rechte und Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. 
werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen  Ele-
ment des Entscheids im formellen Sinn. Bei der Frage, ob ein Hoheitsakt als anfechtbarer 
Entscheid einzustufen ist, ist zu untersuchen, in welcher Weise dieser die Rechtssphäre des 

Betroffenen tangiert, so dass ein Rechtsschutzbedürfnis an dessen Überprüfung zu bejahen 

286  RHINOW/SCHEFER, N 2836 mit Hinweis auf BGer-Urteil 2C_532/2007 vom 9.10.2007 E. 2.3. 
287  § 107 Abs. 3 VRG. 
288  MÜLLER, Rechtsschutz, S. 333. 
289  LGVE 2002 II Nr. 42 E. 1b. 
290  KARLEN, S. 282. 
291  Art. 5 VwVG; § 4 VRG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 306 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 849 ff. 
292  dazu einlässlich: WALDMANN, in: ZSR 2014 I 489 ff., insbes. S. 492 ff. 

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66 

ist. Die Anfechtbarkeit ist von der materiellen Rechtslage und den damit verbundenen Be-
dürfnissen nach Kontrolle her konzipiert. Dies ergibt sich aus der in Art. 29a BV verankerten 
Rechtsweggarantie293. Damit ist deutlich geworden, dass der Gehalt von Art. 29a BV die Aus-
legung von Art. 5 VwVG sowie § 4 VRG beeinflusst 294.  

Nicht selten stellen sich in diesem Zusammenhang in der Praxis heikle Abgrenzungsfragen, 
die hier nicht vertiefter erörtert werden können. Immerhin sei festgehalten, dass b eispiels-
weise die Zuweisung eines völlig neuen Aufgabengebietes (in der Regel) nicht bloss eine in-
terne Dienstanweisung darstellt, sondern eine Verfügung im Rechtssinne 295. Anders sieht es 
in der Regel mit Bezug auf verwaltungsinterne Weisungen oder die Zuwe isung einer anderen 
Tätigkeit aus, zumal solches in der Regel zum „nicht justiziablen Betriebsverhältnis“ ge-
hört296. Ob und unter welchen Voraussetzungen etwa der Benotung von Leistungen in der 
Schule Verfügungsqualität zukommt, bedarf differenzierter Würdigung. Zu fragen ist hier wie 
dort auch in diesem Zusammenhang nach dem Rechtsschutzbedürfnis. Konkret ist zu prüfen, 
ob die in Frage stehende Benotung schutzwürdige Interessen tangiert297. Weiter sind bei-
spielsweise blosse Hinweise auf die Rechtslage keine Verfügungen im Rechtssinne. So ist 
der Hinweis in einer Baueinstellungsverfügung, es werde Strafanzeige eingereicht,  kein an-
fechtbarer Bestandteil der Verfügung298. Rein verwaltungsorganisatorischen Anordnungen be-
gründen oder ändern nicht unmittelbar Rechte und Pflichten von Bürgern, weshalb sie nicht 
als Verfügung im Rechtssinn ergehen. Prinzipiell eröffnen diese dem Grundsatz nach daher 
auch keinen Rechtsweg. Eine Anfechtungsmöglichkeit muss mit Blick auf Art. 29a BV aller-
dings eröffnet werden, wenn eine verwaltungsinterne Anordnung individuelle, schützenswerte 
Rechtspositionen berührt299.   

Bei alledem ist noch einmal zu unterstreichen, dass die Rechtsweggarantie nach Art.  29a BV 
einen individuellen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, mithin auf Beurteilu ng durch 
eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle nur unter der Voraus-
setzung garantiert, dass ein Rechtsstreit vorliegt. Die Streitigkeit muss im Zusammenhang 
mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen 300.  In diesem Sinn liegt eine 

293  vgl. dazu: LGVE 2017 IV Nr. 2. 
294  BGer-Urteil 2C_272/2012 vom 9.7.2012 E. 4.3; illustrativ: LGVE 2017 IV Nr. 2; zur materiellen Funktion 

der Verfügung: KÖLZ/HÄNER/BÄRTSCHI, N 335; vgl. ferner: WIEDERKEHR, Case Book,  
N 246.  

295  BGE 136 I 323 ff. 
296  WIEDERKEHR, Allgemeines Verwaltungsrecht, N 263 mit Hinweis auf BGE 136 I 323 (Pra 2011  

Nr. 36). 

297  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 266 vom 18.3.2010 E. 1b; zum Ganzen auch  

BGE 136 I 229. 

298  LGVE 2002 II Nr. 42. 
299  BGE 143 I 336 E. 4.2 [Kehrichtabfuhr in Cazis];  vgl. die Urteilsbesprechung von MARKUS MÜLLER, in: ZBl 
2017 S. 445 ff.; dazu ferner: WALDMANN/BACHMANN, Zur Anfechtbarkeit verwaltungsorganisatorischer An-
ordnungen, in: sui generis 2017, S. 91 ff.    

300  BGE 140 II 315 E. 4.4. 

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Rechtsstreitigkeit vor, wenn ein Sachverhalt vom Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungs-
recht erfasst wird oder dies in plausibler und nachvollziehbarer Weise von einer Partei be-
hauptet wird. Der konkrete Akt muss zumindest geeignet sein, die prozessführende Partei in 

eigenen Rechten zu berühren, was eine minimale Intensität voraussetzt, wobei die Schwelle 
nicht zu hoch, aber auch nicht zu tief anzusetzen ist. So gesehen bedarf es einer Interessen-
lage, die zumindest in einem gewissen Näheverhältnis zum Recht steht, wobei im Einzelfall 
zu konkretisieren ist, wie eng dieses Verhältnis zu sein hat 301 

49  Parteifähigkeit 

Auch die Beschwerde vor Kantonsgericht setzt Parteifähigkeit voraus. Parteifähig ist, wer im 
Verfahren als Partei auftreten kann302. Gemäss § 17 VRG gilt als Partei, wer einen Entscheid 
anbegehrt oder durch einen Entscheid betroffen werden soll. Parteifähig ist, wer nach pri-
vatem oder öffentlichem Recht unter eigenem Namen Rechte und Pflichten haben kann (§ 18 
Abs. 1 VRG)303. Behörden sind parteifähig, soweit ein Rechtssatz sie ermächtigt, unter eige-
nem Namen ein Rechtsmittel (oder eine Klage) einzureichen (§ 18 Abs. 2 VRG) 304. Beein-
flusst ein Entscheid voraussichtlich die Stellung eines Dritten, so kann ihn das Gericht von 
Amtes wegen oder auf Gesuch einer Partei oder eines Dritten durch Beiladung in das Verfah-
ren einbeziehen (§ 20 Abs. 1 VRG). Der Beigeladene ist von der Beiladung an Partei, soweit 
seine Rechtsverhältnisse in das Verfahren einbezogen sind (§ 21 Abs. 1 VRG) 305. Als beila-
dungsberechtigter Dritter gilt nur, wer durch den Entscheid voraussichtlich beeinflusst werden 
kann306. Ein Rechtssubjekt ist betroffen, wenn ihm gegenüber durch Entscheid Rechte und 
Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben werden 307. Es muss also eine direkte Wir-
kung auf die Rechtsbeziehung zwischen den Hauptparteien und den beigeladenen in Aus-
sicht stehen. Um festzustellen, ob ein Entscheid die Stellung eines Dritten b eeinflusst, muss 
die Tragweite des zu erlassenden Entscheides erfasst werden 308.  

50  Prozessfähigkeit 

Prozessfähigkeit bedeutet die Fähigkeit, ein Verfahren selbst zu führen oder durch eine ge-
wählte Vertretung führen zu lassen309. Die Prozessfähigkeit entspricht der zivilrechtlichen 

301  vgl. zum Ganzen: BGE 143 I 336; ferner: BGer-Urteil 8C_596/2017 vom 1.3.2018 E. 5.2 mit Hinweisen 

auf Lehre und Praxis. 

302  LGVE 1997 II Nr. 47 E. 1a; STAEHELIN/STAEHELIN/GROLIMUND, S. 154 ff. 
303  HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, N 474 ff. 
304  HÄNER, N 494. 
305  MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 14 N 5. 
306  § 20 Abs. 1 VRG; LGVE 1983 II Nr. 33 mit Hinweisen. 
307  LGVE 1981 II Nr. 42. 
308  LGVE 1983 II Nr. 5; zutreffend ferner: LGVE 1989 III Nr. 6. 
309  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.3. 

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Handlungsfähigkeit310. Als Grundsatz gilt: Prozessfähig ist, wer handlungsfähig ist. Für natür-
liche Personen bedeutet dies, dass sie urteilsfähig (Art. 16 ZGB) und mündig (Art. 14 ZGB) 
sein müssen. Urteilsfähige Unmündige oder Entmündigte sind insofern als handlungs- bzw. 

prozessfähig anzusehen, als es um Rechte geht, die ihnen um ihrer Persönlichkeit willen zu-
stehen (vgl. Art. 19c ZGB). 

51  Vertretungsbefugnis 

Eine prozessfähige Partei ist grundsätzlich befugt, einen Prozess selbst zu führ en. Von Ge-
setzes wegen wird die Postulationsfähigkeit nicht eingeschränkt. Insbesondere besteht kein 
Anwaltszwang. Massgebend ist im Übrigen § 23 Abs. 2 VRG. Danach sind zur berufsmässi-
gen Parteivertretung vor dem Kantonsgericht nur die nach dem Gesetz über das Anwaltspa-
tent und die Parteivertretung (Anwaltsgesetz [SRL Nr. 280]) vom 4. März 2002 zur Parteiver-
tretung zugelassenen Anwälte berechtigt. Diese Einschränkung gilt nicht in Streitsachen, wel-
che öffentlich-rechtliche Abgaben, Schatzungen oder die Sozialversicherung betreffen. 

52  Der Gerichtskostenvorschuss 

Eine weitere Sachurteilsvoraussetzung ist das rechtzeitige Entrichten eines Gerichtskosten-
vorschusses. Gemäss § 195 Abs. 1 VRG kann das Kantonsgericht von der Partei, die das 
Gerichtsverfahren in Gang gesetzt hat, einen Kostenvorschuss zur Sicherstellung der amtli-
chen Kosten verlangen. Die Verpflichtung zur Leistung eines Kostenvorschusses steht nicht 
im Widerspruch zur EMRK311. Bei kostenpflichtigen Verfahren machen Beschwerdeinstanzen 
regelmässig davon Gebrauch. Für die Leistung des Kostenvorschusses wird eine Frist ange-
setzt. Die Aufforderung wird mit der Androhung verbunden, dass auf die Rechtsvorkehr nicht 
eingetreten wird, falls der Kostenvorschuss nicht oder nicht fristkonform bezahlt wird (§ 195 
Abs. 2 VRG).  

53  Hinweise zur unentgeltlichen Rechtspflege 

Ausgenommen von der Kostenvorschusspflicht ist die beschwerdeführende Partei, für den 
Fall, dass sie Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (UR) hat. Der UR-Anspruch ist in 
Art. 29 Abs. 3 BV und § 204 VRG garantiert312. Dieses Institut umfasst zwei Komponenten: 
Die unentgeltliche Prozessführung bezieht sich auf die ordentlichen Verfahrens - und Ge-
richtskosten, die unentgeltliche Verbeiständung meint die Bestellung eines unentgeltlichen 

310  § 19 Abs. 1 VRG; BGE 132 I 5; LGVE 1997 II Nr. 47. 
311  BGE 124 I 244 mit Hinweisen. 
312  BGE 129 I 135 E. 2.3.1 mit Verweisen; ferner: HOTZ, St. Galler Kommentar zur BV, Art. 29 N 42 ff.; 

MEICHSSNER, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege, Basel 2008. 

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Rechtsbeistands313. Wer Anspruch auf UR geltend macht, muss zwei Bedingungen erfüllen: 
Erstens muss die antragstellende Person bedürftig sein. Dies ist der Fall, wenn sie nicht in 
der Lage ist, für die Prozesskosten aufzukommen, ohne Mittel anzugreifen, die zur Deckung 
des Grundbedarfs für sie und ihre Familie notwendig sind 314. Weiter darf das Rechtsbegehren 
nicht aussichtslos erscheinen, d.h. es muss ausreichende Prozesschancen aufweisen 315.  

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Prozessbegehren als aussichtslos  anzu-
sehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren 
und deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht 
als aussichtslos, wenn sich die Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungef ähr die Waage 
halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über 
die notwendigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Pro-
zess entschliessen würde. Eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und 
Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet 316.  

Notwendig ist eine Rechtsvertretung dann, wenn das Verfahren stark in die Rechtsposition 
der betroffenen Personen einzugreifen droht oder – bei bloss mittlerer Eingriffsintensität – 
zur Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukom-
men, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre 317. Anzumerken 
bleibt, dass die Bemessung der Entschädigung in Art. 29 Abs. 3 BV nicht geregelt ist. Sie 
wird dem kantonalen Recht überlassen318. Dabei steht den Kantonen ein weiter Spielraum 
des Ermessens zu319. Gemäss § 98 Abs. 1 des Justizgesetzes (SRL Nr. 260) beträgt die 
staatliche Entschädigung bei unentgeltlicher Rechtspflege 85 Prozent des im Kostenent-
scheid festgesetzten Honorars sowie die Auslagen des Rechtsbeistands.  

54  Beschwerdefristen 

Von Amtes wegen zu prüfen ist ferner, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert der 
massgeblichen Rechtsmittelfrist eingereicht worden ist. Nach Massgabe von  § 130 VRG be-
trägt die Rechtsmittelfrist sowohl bei End- als auch bei Zwischenentscheiden in der Regel 
30 Tage, es sei denn das kantonale oder eidgenössische Recht schreibe etwas anderes vor. 
An dieser Stelle ist beispielhaft explizit auf § 206 PBG hinzuweisen. Danach beträgt die Frist 
für die Einreichung eines Rechtsmittels in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raum-

planung und des PBG bei einem Endentscheid 20 Tage und bei einem Zwischenentscheid 

313  KIENER/KÄLIN, S. 430; vgl. auch: JOZIC/BOESCH.  
314  BIAGGINI, Art. 29, N 32. 
315  BIAGGINI, a.a.O.; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, N 3049 mit Hinweisen auf die Praxis des Bundesgerichts. 
316  BGE 139 III 475 E. 2.2. 
317  WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, § 1 N 127. 
318  WIEDERKEHR, a.a.O., § 1 N 128. 
319  BIAGGINI, Art. 29, N 31. 

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10 Tage, es sei denn, das PBG selbst schreibe etwas anderes vor. Enthält eine Verfügung 
keine oder eine unzutreffende Rechtsmittelbelehrung, darf den Parteien aus der mangelhaf-
ten Eröffnung kein Nachteil erwachsen (§ 114 VRG). Diese Bestimmung folgt dem in Art. 29 
Abs. 1 BV verankerten Fairnessgebot 320. Auf die Mitteilung einer fehlerhaften Rechtsmittelbe-
lehrung kann allerdings nicht vertrauen, wer den Fehler oder den Irrtum bemerkt hat oder ih n 
bei gebührender Aufmerksamkeit hätte bemerken müssen. Die gesetzlichen Rechtsmittelfris-
ten werden bei Anwälten in der Regel als bekannt vorausgesetzt. Eine falsche Fristangabe in 
einer Rechtsmittelbelehrung verschafft bei einem Anwalt im Regelfall daher keine Vertrau-
ensgrundlage321.  

Die Frist beginnt mit der Zustellung zu laufen. Nach ständiger Rechtsprechung gilt eine be-
hördliche Sendung nicht erst dann als zugestellt, wenn der Adressat sie tatsächlich in Emp-
fang genommen hat, sondern es genügt, dass sie in seinen Machtbereich gelangt ist und er 
sie zur Kenntnis nehmen kann322. Eine Sendung gelangt beispielsweise bei ungetrennt leben-
den Ehegatten mit der Aushändigung an den einen auch in den Machtbereich des andern 323.  

Wird der Empfänger einer eingeschriebenen Briefpostsendung oder Gerichtsurkunde nicht 
angetroffen und wird eine Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder in sein Postfach 
gelegt, so wird die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt betrachtet, in welchem sie auf 
der Poststelle abgeholt wird. Geschieht dies nicht innert der Abholfrist von sieben Tagen, so 
gilt die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt 324. Die siebentägige Frist ist in den 
Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Post geregelt. Mit Bezug auf die Regelungskompe-
tenz kann sich die Schweizerische Post auf das Postgesetz stützen 325. Hinsichtlich des Bun-
desverwaltungsrechts ist die Zustellfiktion in Art. 20 Abs. 2bis VwVG verankert326. Beizufügen 
ist, dass die Zustellfiktion sieben Tage nach erfolglosem Zustellversuch nicht überspitzt for-
malistisch ist327. Zuweilen stellen sich in diesem Zusammenhang allerdings heikle Fragen, 
die mit Blick auf den Vertrauensgrundsatz nach einer differenzierten Beurteilung rufen 328.  

Der Adressat kann der Post beispielsweise den Auftrag erteilen, dass zugestellte Sendungen 
während einer gewissen Zeit von der Post zurückbehalten werden. Nach den Bestimmungen 
der Post kann ein solcher Auftrag maximal zwei Monate andauern. Fraglich ist, ob sich diese 
Modifikation der Zustellung auf den Beginn des Fristenlaufs auswirkt. Dies ist zu verneinen, 

320  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 51. 
321  LGVE 1993 II Nr. 46; BGer-Urteil 1C_280/2010 vom 16.9.2010 E. 2. 
322  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 79. 
323  BGE 122 I 43 E. 1, 122 III 320 E. 4b; BGer-Urteil 1C_239/2010 vom 10.9.2010 E. 2.3. 
324  PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 10 N 90. 
325  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 23 mit Hinweis (u.a.) auf 

BGer-Urteil 1P.81/2007 vom 26.3.2007 E. 3.2. 

326  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 Abs. 2bis N 46 ff. 
327  BIAGGINI, Art. 29 N 14. 
328 dazu: EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 48. 

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wenn die Bedingungen der Zustellfiktion im Übrigen erfüllt sind. Auch diesfalls gilt die einge-
schriebene Sendung am siebten Tag nach ihrem Eintreffen auf dem Postbüro am Wohnort 
des Empfängers als zugestellt, hat doch der Auftraggeber im Rahmen des Rückbehaltungs-
auftrags auf den Erhalt einer Abholungseinladung verzichtet 329. Die Post kennt noch eine wei-
tere Zustellungsvariante, namentlich den postlagernden Versand. Wer der Post einen ent-
sprechenden Auftrag erteilt, ist nicht besser gestellt. Sind die Voraussetzungen der Zustellfik-
tion erfüllt, hat auch diese Variante keinen Einfluss auf den Fristenlauf 330.  

55  Können verpasste Fristen wiederhergestellt werden? 

Eine verpasste Rechtsmittelfrist kann nur unter den in § 36 Abs. 1 und 2 VRG erwähnten 
strengen Voraussetzungen wieder hergestellt werden. Von dieser Rechtswohltat kann nur 
profitieren, wer darlegt, er sei unverschuldet davon abgehalten worden, rechtzeitig zu han-
deln331. Wer die Rechtsmittelfrist beispielsweise verpasst, weil er davon ausgeht, der Ent-
scheid sei richtig, ist offenkundig nicht unverschuldet davon abgehalten worden, rechtzeitig 
zu handeln332. Weiter ist an die in § 36 Abs. 1 lit. b VRG verankerte Frist zu erinnern. Danach 
hat die gesuchstellende Partei ihr begründetes Begehren um Wiederherstellung der verpass-
ten Frist innert 10 Tagen seit Wegfall des Hindernisses zu stellen. 

56  Wer ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert? 

Ein Sachentscheid des Gerichts setzt die Befugnis zur Beschwerde voraus 333. Gegebenen-
falls ist die Legitimation in einem Spezialerlass geregelt. Als Beispiel sei auf § 207 PBG hin-
gewiesen. Die Umschreibung der Beschwerdebefugnis in einem Spezialerlass geht der allge-
meinen Regelung gemäss § 129 VRG vor 334. Alsdann ist mit Bezug auf höherrangiges Recht 
zu fragen, ob der Kreis der Beschwerdebefugten weiter zu ziehen ist, um so den Mindestga-
rantien Rechnung zu tragen.  

In diesem Zusammenhang ist auf Art. 111 BGG hinzuweisen. Diese Norm zielt auf einen 
nahtlosen Anschluss der Bundesrechtspflege an das kantonale Verfahren335. Wer nach Abs. 1 

dieser Bestimmung zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich auch am 

329  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 56. 
330  EGLI, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 20 N 57. 
331  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, § 1 N 304.  
332  LGVE 1982 II Nr. 35 . 
333  § 107 Abs. 2 lit. d VRG. 
334  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 127. 
335  EHRENZELLER, in: Basler Kommentar zum BGG, Art. 111 N 1; BGer-Urteil 2C_596/2014  

vom 6.3.2015 E. 3.3.2. 

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Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können 336. Die Beschwerde-
legitimation, die im kantonalen Verfahren mindestens zu gewähren ist 337, richtet sich folglich 
nach dem Rechtsmittel, mit dem letztinstanzlich an das Bundesgericht gelangt werden 

kann338. Vor diesem Hintergrund ist der Gehalt von § 129 Abs. 1 lit. a-c VRG betreffend die 
Legitimation zur Beschwerdeführung vorgezeichnet, denn die Umschreibung der Beschwer-
debefugnis in § 129 Abs 1 lit. a-c VRG stimmt mit dem Wortlaut von Art. 89 Abs. 1 lit. a-c 
BGG überein339.  

Angesichts dieser Rechtslage gilt die Aufmerksamkeit im Folgenden der Lehre und Praxis  zu 
Art. 89 BGG. Diese Bestimmung lehnt sich im Übrigen stark an die Formulierung der Legiti-
mation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 103 lit. a OG an 340. Deswegen kann 
bei Bedarf auch auf die umfangreiche Praxis des Bundesgerichts zu Art. 103 lit . a OG zurück-
gegriffen werden341.  

Generell ist festzuhalten, dass ein Rechtsschutzinteresse besitzt, wer durch die unrichtige 
Rechtsanwendung in höherem Mass als jedermann beeinträchtigt ist, weil er eine besondere, 
beachtenswerte nahe Beziehung zur Streitsache hat342. Eine begrifflich fassbare Eingrenzung 
der Legitimation (Dritter) gibt es nicht. In Grenzfällen verbleibt ein Beurteilungsspielraum 343. 
Die Beschwerdebefugnis hinsichtlich des Verfügungsadressaten bereitet in der Regel keine 
Mühe344. Demgegenüber stellen sich bei Dritten regelmässig heikle Abgrenzungsfragen 345. 
Eine einlässliche Darstellung der zuweilen komplexen Probleme im Zusammenhang mit der 
Beschwerdebefugnis würde den Rahmen dieser Unterlagen sprengen. Richtschnur ist jeweils 
der praktische Nutzen, den die erfolgreiche Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Beschwer-
deführer eintragen würde – oder anders gesagt – in der Abwendung eines wirtschaftlichen, 
ideellen, materiellen oder anders gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung für 
den Beschwerdeführer zur Folge hätte346. Ist der praktische Nutzen eines Vorbringens nicht 

336  BGE 134 V 306 ff. E. 3.3.1; EHRENZELLER, Kommentar zum BGG, N 4 zu Art. 111;  

KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 112; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, N 1941; SEILER, in: SEILER/VON WERTH/ GÜN-
GERICH, Art. 111 N 2 ff.; AEMISEGGER, Kommentar zum RPG, Ausgabe Juni 2010,  Art. 34 N 12. 

337  EHRENZELLER, Kommentar zum BGG, Art. 111 N 7. 
338  BGE 137 II 33, E. 2.2.1; BVR 2008, S. 399 E. 2.2. 
339  BOTSCHAFT B 34 vom 27. November 1997, S. 19. 
340  BGE 133 II 404 E. 2.2; BGer-Urteil 1C_56/2011 vom 15.6.2011 E. 2.2. 
341  BGE 134 II 45 E. 2; 133 II 252 E. 1.3.1; WALDMANN, in: Kommentar zum BGG, Art. 89 BGG N 5;  

AEMISEGGER, Bundesrechtsmittel, S. 159; einlässlich: MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/ 
WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 13 ff. 

342  WALDMANN, Kommentar zum BGG, Art. 89 N 12. 
343  ZIEGLER, Rechtsmittelvielfalt, S. 155. 
344  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 06 280 vom 5.9.2007 E. 1a. 
345  illustrativ: BVR 2008 S. 396 ff.: Keine Legitimation des Lehrbetriebs bei Lehrabschlussprüfungen; vgl. fer-

ner: CAVELTI/VÖGELI, N 396 mit Verweis auf BGE 112 Ib 159. 

346 BGE 137 II 33 E. 2.2.3; BGE 133 II 249 E. 1.1; ferner: BGer-Urteile 1C_56/2011 vom 15.6.2011 E. 2.2 

und 1C_455/2009 vom 15.4.2010 E. 1.2.3; ferner: AEMISEGGER/HAAG, Art. 33 N 55 mit weiteren  
Hinweisen; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1999. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
                                                
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erkennbar, ist auf die Rechtsvorkehr nicht einzutreten. Ein nur mittelbares oder ein aus-
schliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet keine Beschwerdebefugnis, wenn 
die prozessführende Partei aus der Rechtsvorkehr nichts zu ihren Gunsten ableiten kann 347. 
Der private Beschwerdeführer darf aber parallel zur Wahrung seiner Interessen gegebenen-
falls auf die richtige Anwendung des öffentlichen Rechts pochen 348. 

57  Was können Legitimierte rügen? 

Die Luzerner Rechtsmittelinstanzen, darunter auch das vormalige Luzerner Verwaltungsge-
richt, folgten im Rahmen der Praxis zur Beschwerdebefugnis bis vor wenigen Jahren der so 
genannten „rügespezifischen Betrachtungsweise“, indem sie bei jedem Einwand die Frage 
des Rechtsschutzinteresses wiederholt gesondert prüften. Nach der Praxis des Bundesge-
richts erscheint diese Prüfungsweise verfehlt. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass bei 
einem derartigen Ansatz Beschwerdelegitimation und Beschwerdegründe vermengt würden, 
was unzulässig ist349. Daraufhin haben die Luzerner Rechtsmittelbehörden ihre bisherige Pra-
xis geändert und sind von der rügespezifischen Betrachtungsweise abgerückt. Es kann dazu 
auf die nunmehr geltende neue, publizierte Rechtsprechung hingewiesen werden. Sind die 
Voraussetzungen der Beschwerdelegitimation gegeben, ist die prozessführende Partei mit 
sämtlichen Rügen zuzulassen, sofern ihr durch die Gutheissung der Beschwerde ein prakti-
scher Nutzen entstehen würde350.  

58  Muss das Rechtsschutzinteresse immer aktuell sein? 

Das Rechtsschutzinteresse muss sodann prinzipiell aktuell sein351. Fällt das rechtserhebliche 
Interesse an der materiellen Überprüfung einer Streitsache während des Verfahrens dahin, 
ist das Verfahren vor Gericht als erledigt zu erklären352. Folglich ergeht diesfalls kein materi-
eller Entscheid353. Dieser Prozessausgang ist immer dann zu erwarten, wenn eine behördli-
che Anordnung zu existieren aufgehört hat, beispielsweise infolge eines Zeitablaufs354.  

347 ZBl 2006 S. 119 ff.; statt vieler ferner: BGer-Urteil 1P.348/2005 vom 24.10.2005 E. 2. 
348  BGE 133 II 253 E. 1.3.2. 
349  BGer-Urteil 1C_412/2016 vom 1.12.2016 E. 2.4 mit Hinweis auf BGE 141 II 307 E. 6.4 und 137 II 30 E. 

2.3; MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.] Praxiskommentar VwVG,  
Art. 48 N 5. 

350  BGE 141 II 50 E. 2.1 und 2.6, 137 II 34 E. 2.3 mit Hinweis auf HÄNNI/WALDMANN, Besonderheiten der Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach dem BGG im Bereich des Planungs- und Bau-
rechts, in: Baurecht 2007 S. 161 f.; ferner: HANGARTNER, Bemerkungen dazu in: AJP 6/2011, S. 857 ff.; 
GÜNGERICH/WALPEN, in: Baurecht 2011 S. 154 ff. 
351  BGE 133 II 353 E. 4; THURNHERR, N 8.163 m.w.H. 
352  § 109 VRG; MARANTELLI/HUBER, in: WALDMANN/WEISSENBERGER, Praxiskommentar VwVG, Art. 48 N 15; 
CAVELTI/VÖGELI, N 1045; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Art. 39 N 2; ferner illustrativ: BGE 136 III 497 ff. 

353  WEISSENBERGER/HIRZEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 61 N 4. 
354  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.209; Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 245 vom 

14.10.2009. 

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74 

Ausnahmsweise kann auf das Erfordernis des aktuellen Interesses verzichtet werden, dann 
nämlich, wenn sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Um-

ständen wieder stellen könnten, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeu-
tung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsrecht-
liche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre 355. So kann beispielsweise das Verbot 
einer Demonstration überprüft werden, auch wenn der für die Demonstration vorgesehene 
Zeitpunkt inzwischen verstrichen ist356. 

59  Zur Beschwerdebefugnis des Nachbarn in Bausachen 

Bei Streitsachen im Kontext des Planungs- und Baurechts stellt sich vor Kantonsgericht in 
prozessualer Hinsicht u.a. regelmässig die Frage nach der Legitimation von Nachbarn , die 
einem Bauvorhaben opponieren wollen357. Es ist sinnvoll, ein paar Leitgedanken aus der Pra-
xis zur Legitimation von Nachbarn in Bausachen hier in aller Kürze nachzuzeichnen 358. Einen 
sehr guten Überblick über die reichhaltige Gerichtspraxis zur Legitimation von Nachbarn in 
Bausachen findet sich (u.a.) insbesondere auch im Basler Kommentar zum Bundesgerichts-
gesetz359. 

Nach der Rechtsprechung ist der Nachbar zur Beschwerde befugt, wenn er in einer relevan-
ten örtlichen Beziehung zum strittigen Bauobjekt steht und der Ausgang des Verfahrens 
seine Interessen beeinträchtigen kann 360. Besonderes Augenmerk ist mithin auf den Bezie-
hungszusammenhang zu werfen361. Die räumliche Distanz dient dabei als wichtiges Kriterium. 
Bejaht wird die Legitimation in der Regel in Bezug auf Nachbarn, deren Liegenschaften sich 
in einem Umkreis von bis zu 100 Metern befinden (Daumenregel) 362. Ist die Entfernung grös-
ser, muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht 
werden363. Bei alledem ist zu beachten, dass bei der Prüfung der Legitimation nicht isoliert 

355  BGE 135 I 81 E. 1.1; BGE 131 II 674 E. 2, 121 I 282 E. 1; BGer-Urteil 2C_596/2010 vom 11.3.2011  

E. 3.1.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1449 ff. 

356  HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 2001; ZIMMERLI/KÄLIN/ KIENER, S. 105; MOSER/BEUSCH/ 

KNEUBÜHLER, N 3.209; CAVELTI/VÖGELI, N 400; BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 21 
N 25; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 05 254 vom 20.4.2006 E. 1c; Verfügung des Verwaltungs-
gerichts Luzern V 08 305 vom 24.9.2009 E. 5c/aa. 

357  THURNHERR, S. 750 ff. 
358 AEMISEGGER, Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Besonder-
heiten im Planungs-, Bau- und Umweltrecht, in: VLP/ASPAN, Raum und Umwelt, Nr. 6/2008; ferner: WIE-
DERKEHR, Die materielle Beschwer von Nachbarinnen und Nachbarn sowie Immissionsbetroffenen, in: ZBl 
2015, S. 347 ff.  

359  WALDMANN, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 89 N 21 mit vielen Hinweisen auf die 

höchstrichterliche Rechtsprechung. 

360 KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1439; CAVELTI/VÖGELI, N 412 ff; THURNHERR, N 8.166.  
361  ZBl 2005 S. 589 E. 2.5; ZBl 1995, S. 527 = BGer-Urteil 1A.98/1994 vom 28.3.1995; bestätigt in: BGer-

Urteil 1A.266/2006 vom 25.4.2007 E 2.  

362  WIEDERKEHR, in: ZBl 2015 S. 352. 
363  BGE 140 II 214 E. 2.3; BGer-Urteil 1C_540/2015 vom 30.3.2016 E. 2.3. 

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75 

auf einzelne Kriterien abgestellt wird. Vorzunehmen ist jeweils eine Gesamtwürdigung der 
Verhältnisse. Nachbarn können sodann die Überprüfung eines Bauvorhabens in Bezug auf 
alle Rechtssätze verlangen, die sich rechtlich oder tatsächlich auf ihre Stellung auswirken. 

Dies gilt nicht, soweit Normen als verletzt gerügt werden, die keine Auswirkungen auf die Si-
tuation des Beschwerdeführers haben.  

Massgeblich ist also der praktische Nutzen, den die Rechtsvorkehr für den Beschwerdeführer 
bringen kann. Als schutzwürdiges Interesse kann nicht jedes irgendwie geartete Interesse 
bzw. jede entfernte Möglichkeit gelten. Erforderlich ist, dass die tatsächliche oder rechtliche 
Situation der prozessführenden Partei durch den Ausgang des Verfahrens mit einer gewissen 
Wahrscheinlichkeit beeinflusst werden kann 364. Fehlt der praktische Nutzen, ist die Be-
schwerdebefugnis zu verneinen365. Dieser Ansatz verhindert das Ausufern von Beschwerde-
möglichkeiten.  

Die beschwerdeführende Partei muss zudem bereits im Verfahren vor der unteren Instanz 
teilgenommen haben und mit ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen sein 366. Auf die-
ses (formelle) Erfordernis ist nur dann zu verzichten, für den Fall, dass die Partei  – ohne ihr 
Verschulden – daran gehindert wurde, am vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen, also 
etwa Baueinsprache zu erheben367.  

Beizufügen bleibt, dass nichts darauf hinweist, dass der Kreis der zur Beschwerde Berechtig-
ten gemäss § 207 Abs. 1 lit. a PBG/LU weiter reicht als der Kreis, welcher gemäss Art. 33 
Abs. 3 RPG zur Beschwerde befugt ist 368.  

60  Zur Beschwerdebefugnis des Konkurrenten 

Anlass zu Diskussionen gibt in der Praxis zuweilen auch die Frage nach der Beschwerdebe-
fugnis von Konkurrenten, die geltend machen, andere Konkurrenten würden privilegiert be-
handelt369.  

364  BGer-Urteil 8C_596/2017 vom 1.3.2018 E. 5.3.2 mit Hinweis auf BGer-Urteil 1C_200/2017 vom 

10.7.2017 E. 2.2. 

365  BGer-Urteil 1C_314/2013 vom 8.11.2013. 
366  § 207 Abs. 2 PBG. 
367  BGE 133 II 187 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen. 
368  BGer-Urteil 1A.266/2007 vom 25.4.2007 E. 2. 
369  einlässlich: WIEDERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des Konkurrenten, S. 76 ff.; ferner: MOSIMANN, in: GEI-

SER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.62. 

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76 

Zunächst ist festzuhalten, dass das Beschwerdeverfahren nicht als genereller Rechtsbehelf 
für den Konkurrentenschutz dient. Damit wird gleichsam deutlich, dass ein Konkurrenzver-
hältnis für sich allein betrachtet keine Beschwerdebefugnis zu begründen vermag 370. Die Be-

fürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt zu sein, kommt – prozessual betrachtet – also 
keiner besonderen Berührtheit gleich, weil Konkurrenzverhältnisse auf dem Markt dem Prin-
zip des freien Wettbewerbs grundgelegt sind. Folglich kann die Konkur renzsituation (isoliert 
betrachtet) nicht legitimationsbegründend sein.  

Etwas anderes gilt, wenn sich durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelun-
gen, welche in spezifischer Weise das Verhältnis zwischen verschiedenen Konkurrenten zum 
Gegenstand haben, die besondere Beziehungsnähe gerade ergibt 371. Diesfalls hebt diese be-
sondere wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ordnung den freien Wettbewerb auf, sei es bei-
spielsweise mit Bezug auf Regelungen für Kontingente, Monopole oder Zulassungsordnun-
gen372. Diesfalls vermag der Konkurrent (unter den gegebenen Umständen) in legitimations-
begründender Weise nämlich darzulegen, dass seine Marktstellung zufolge der Verletzung 
der an sich zwingend zu beachtenden besonderen wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Ord-
nung (direkt) tangiert worden ist. Damit ist deutlich geworden, dass die Beschwerdebefugnis 
des Konkurrenten ihre Grundlage im Normschutz der gegebenenfalls zwingend zu beachten-
den besonderen Wirtschaftsverwaltungsordnung hat. Dies zeigt, dass die Normschutzt heorie 
im Rahmen der Konkurrentenbeschwerde ihre Rolle spielt, die im Rahmen der Prüfung der 
Beschwerdebefugnis im Regelfall überwunden ist.  

61  Zum Verbandsbeschwerderecht 

Ein weiteres Thema, das wiederholt kontrovers diskutiert wird, betrifft die ideelle  Verbandsbe-
schwerde373. Im Folgenden ist in aller Kürze auf das Verbandsbeschwerderecht im Bereich 
des Umweltschutz- und des Natur- und Heimatschutzrechts hinzuweisen374. Art. 55 Abs. 1 
lit. a und des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 375 ermächtigt 
(gesamtschweizerische) Umweltschutzorganisationen zur Beschwerde gegen Verfügungen, 
welche die Planung, Errichtung oder Änderung ortsfester Anlagen beschlagen, für die eine 
Umweltverträglichkeitsprüfung376 im Sinne von Art. 10a Abs. 2 und 3 USG erforderlich ist377. 

370  SEILER, in: BGG, a.a.O., Art. 89, N 48; KNEUBÜHLER, Beschwerdebefugnis vor Bundesgericht:  

Konkurrenten, Gemeinden, Pläne und Realakte, in: ZBl 2016, S. 22 ff. , insbes. S. 25 ff. 
371  BGE 139 II 328; BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 70 ff. zu § 21; ferner:  

KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1441 mit weiteren Hinweisen; einlässlich und mit kritischer Würdigung der Pra-
xis: SCHAUB/TROXLER, in: ZBJV 2019 S. 415 ff. 

372  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 2.80. 
373  GRIFFEL, Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen,  

in: URP 2/2006, S. 95 ff. 

374  einlässlich: AEMISEGGER/HAAG, N 116 ff. zu Art. 34; ferner: THURNHERR, N 8.202 ff. 
375  USG; SR 814.01. 
376  UVP. 
377  GRIFFEL, Umweltrecht in a nutshell, S. 62. 

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Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde berechtigten Organisationen 378. An dieser 
Stelle ist sodann auf Art. 55 Abs. 5 USG hinzuweisen 379. Danach können Organisationen ihre 
rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Organisationen für deren örtliches 

Tätigkeitsgebiet zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Be-
schwerden ermächtigen. Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in 
Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihre s statutarischen 
Zwecks bilden (Art. 55 Abs. 2 USG). Das Rügerecht beschränkt sich auf die Verletzung von 
Umweltvorschriften. Die Praxis hat das Rügerecht bis anhin weit gezogen 380. Ob sich daran 
etwas ändert, wird aufmerksam zu verfolgen sein 381. 

Eine weitere gesetzliche Grundlage für die ideelle Verbandsbeschwerde ist Art. 12 Abs.  1 
lit. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966382. Das ideelle 
Beschwerderecht steht diesbezüglich einer Organisation für Rügen im Kontext des Natur - 
und Heimatschutzes zu, sofern die zur Diskussion stehende Thematik seit mindestens zehn 
Jahren Gegenstand des statutarischen Zweckes der Organisation bildet 383. Hier wie dort be-
zeichnet im Übrigen der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten (gesamtschweizer i-
schen) Organisationen384. Gesamtschweizerische Organisationen, die nicht in dieser Liste 
aufgeführt sind, müssen den Nachweis erbringen, dass sie die im Gesetz verankerten Vo-
raussetzungen für das ideelle Verbandsbeschwerderecht erfüllen 385. 

Bedeutsam ist in diesem Zusammenhang sodann der Hinweis, dass den Umweltorganisatio-
nen sowie den Organisationen, deren Zweck der Natur- und Heimatschutz ist, der Rechtsweg 
grundsätzlich verbaut ist, sofern diese es unterlassen haben, gegen ein umstrittenes Projekt 
oder eine Planung frist- und formgerecht Einsprache zu erheben. Um Einsprache führen zu 
können, bedarf es indes der gehörigen Publikation des Projektes bzw. der Planung. Es kann 
in diesem Zusammenhang auf die in Art. 55a Abs. 2 USG und Art. 12b Abs. 2 NHG veran-
kerte Publikationspflicht hingewiesen werden.  

Weiter ist mit Bezug auf die Verbandsbeschwerde auf eine Besonderheit hinzuweisen, die 
der sachgerechten Straffung von Verfahren dient. Hat eine Organisation gegen einen Nut-
zungsplan mit Verfügungscharakter zulässige Rügen nicht erhoben oder sind diese rechts-
kräftig abgelehnt worden, so darf die Organisation diese Vorbringen in einem nachfolgenden 
Verfahren nicht mehr geltend machen 386. 

378  Art. 55 Abs. 3 USG. 
379  MEIER, Das ideelle Verbandsbeschwerderecht, S. 84 ff. 
380  KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 990. 
381 BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 152 zu § 21. 
382  NHG; SR 451. 
383  Art. 55 Abs. 3 USG, Art. 12 Abs. 2 NHG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 994. 
384  Art. 12 Abs. 3 NHG. 
385  KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 993. 
386  Art. 55b Abs. 3 USG; Art. 12c Abs. 3 NHG. 

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Sodann ist es den Kantonen freigestellt, die ideelle Verbandsbeschwerde auf we itere Organi-
sationen auszudehnen. Der Kanton Luzern hat in § 207 Abs. 1 lit. d PBG davon Gebrauch 

gemacht. Es ist zu beachten, dass kantonale Sektionen der gesamtschweizerischen Organi-
sationen im Verfahren vor Bundesgericht nicht zur Beschwerde befugt sind 387. Immerhin kön-
nen solche Verbände vor Bundesgericht rügen, ihnen gegenüber seien Verfahrensrechte ver-
letzt worden (Stichwort: „Star-Praxis“)388. Unzulässig bleiben diesfalls Rügen, die im Ergebnis 
auf die Überprüfung des Sachentscheids hinauslaufen 389. 

An dieser Stelle sei noch auf das von der Praxis und der Lehre garantierte egoistische Ver-
bandsbeschwerderecht hingewiesen. Dafür müssen die folgenden Voraussetzungen gegeben 
sein: Zunächst muss der Verband die juristische Persönlichkeit besitzen. Ferner muss e r sta-
tutarisch zur Wahrung der in Frage stehenden Interessen befugt sein. Und schliesslich muss 
eine Mehrheit oder eine grosse Zahl der Mitglieder des Verbandes von der in Frage stehen-
den Verfügung betroffen sein390. 

62  Zur Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen 

Nachzutragen bleiben Hinweise auf die Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen und Behör-
den391. Hinzuweisen ist zunächst auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG. Anknüpfungspunkt für die Be-
schwerdebefugnis sind diesbezüglich die Garantien der Bundes- und der Kantonsverfassung. 
Die Rede ist hierbei von der Autonomiebeschwerde 392.  

Die Gemeinden sind ferner zur Beschwerde befugt, wenn sie in ähnlicher Weise betroffen 
sind wie Privatpersonen. Ihre Beschwerdebefugnis basiert diesbezüglich auf Art. 89 Abs. 1 
lit. a-c BGG. Dies kann nach der Praxis des Bundesgerichts beispielsweise der Fall sein, 
wenn eine Gemeinde direkt in ihren wichtigen vermögensrechtlichen Interessen berührt ist 393, 
z.B. als Arbeitgeberin, als Eigentümerin von Sachen im Finanzvermögen, als Subventions-
empfängerin oder als Verpflichtete von Beitragsleistungen  394. Allerdings ist zu beachten, 
dass sich das Gemeinwesen nicht gegen jede beliebige finanzielle Folge von Entscheiden 

387  BGE 123 II 293; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 992. 
388  BGE 133 I 198 E. 6.2; WALDMANN, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER/KNEUBÜHLER, Art. 89 N 4a; KIE-
NER/RÜTSCHE/KUHN, N 1444; ferner: HÄBERLI/MERZ, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 5.156. 

389  BGer-Urteil 2D_20/2015 und 2D_21/2015 vom 23.3.2015 E. 2.3 mit zahlreichen Hinweisen. 
390  MOSIMANN in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.4.67; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1454 ff. 
391  einlässlich: PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen  

Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013; ferner: THURNHERR, N 8.195 ff. 

392  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1470/1471; BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 104 zu 

§ 21; MOSIMANN, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.72; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 
13 31 vom 19.7.2013. 

393  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 105 und 106 zu § 21.  
394  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1471a mit Hinweisen auf BGE 135 V 2, 134 I 204, 134 II 45;  

LGVE 2009 II Nr. 3; ferner: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 08 284 vom 23.12.2008. 

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79 

zur Wehr setzen kann395. Nach der höchstrichterlichen Praxis fehlt die genügende Betroffen-
heit des Gemeinwesens hinsichtlich der Verfahrenskosten, der Parteientschädigung und der 
Verpflichtung zur Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege, ferner hinsichtlich der Ver-

pflichtung zu einer Leistung an die Opfer einer Straftat und zur Entrichtung von ka ntonalen 
Ergänzungsleistungen. Der Blick auf die Praxis zeigt, dass das Bundesgericht das schutz-
würdige Interesse der Gemeinwesen „restriktiv“ auslegt396. Das Bundesgericht bejaht etwa 
die Legitimation von Gemeinden etwa hinsichtlich der Verpflichtung zur Le istung von Sozial-
hilfe397. Das Luzerner Kantonsgericht folgt der Entwicklung der Praxis des Bundesgerichts 398. 
Wie sich die Rechtsprechung mit Bezug auf die Legitimation von Gemeinwesen weiter entwi-
ckelt, ist aufmerksam zu verfolgen. Hinzuweisen ist schliesslich noch auf die Befugnis der 
Gemeinden zur Beschwerde im Rahmen von Revisionen der Richtplanung 399. Kein Rechts-
schutzinteresse begründet das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung 400. 
Abschliessend ist auf die in Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG verankerte Beschwerdebefugnis für Per-
sonen, Organisationen und Behörden hinzuweisen, die ihre ausdrückliche Grundlage im Bun-
desrecht hat. 

63  Blick auf die Legitimationspraxis 

Im Folgenden wird auf illustrative Entscheide rund um die Beschwerdebefugnis hingewiesen:  

-  Grenzen der Beschwerdebefugnis von Nachbarn in Bausachen: LGVE 2000 II Nr. 19. 

-  Rechtsschutzinteresse verneint bei einem weit entfernten Bauvorhaben: ZBl 1995, S. 527. 

-  Beschwerdebefugnis der Gemeinden in Bausachen: LGVE 1995 II Nr. 3. 

-  Das Verwaltungsgericht prüfte die Legitimation des Nachbarn in seiner früheren Praxis bei jedem Ein-

wand gesondert (vgl. etwa in LGVE 1997 II Nr. 9). Diese sogenannte „rügespezifische Betrachtung“ ist 
überholt: BGE 137 II 30 ff. 

-  Der Nachbar ist zur Rüge legitimiert, ein Bauvorhaben verletze die Waldabstandsvorschriften:  

LGVE 1998 II Nr. 20. 

- 

- 

- 

Zur Beschwerdebefugnis des Nachbarn, der geltend macht, das Bauvorhaben verletze Vorschriften über 
die Ausnützung: LGVE 2005 II Nr. 8 E. 3b. 

Zur Frage der Beschwerdebefugnis des Nachbarn aufgrund einer Beeinträchtigung der Erschliessungs-
situation. Mehrverkehr im Bereich einer Strassenachse, an der der Beschwerdeführer nicht selber 
wohnt, begründet keine hinreichende Betroffenheit. Auch die blosse Strassenbenützung vermag noch 
keine besondere Beziehungsnähe zu schaffen: LGVE 2005 II Nr. 9. 

Zur Beschwerdebefugnis von Nachbarn bei Mobilfunkantennen: BGE 128 II 168; URP 2001 S. 155 ff.; 
Pra. 2001 Nr. 45; ZBl 2002 S. 105 ff.; BVR 2001 S. 252; ferner: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern 
V 01 75 vom 16.4.2002. 

395  BGE 138 II 506 E. 2.1.3 und 2.3. 
396  BGE 141 II 161 mit zahlreichen Hinweisen. 
397  BGE 140 V 328 E. 6; BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, N 105 und 106 zu § 21; SEILER, 

in: SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH/OBERHOLZER, BGG, Art. 89, N 24. 

398  Urteil des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung, A 12 101 vom 8.8.2014 = LGVE 2014 IV Nr. 15. 
399  BGer-Urteil 1C_11/2010 vom 27.8.2010. 
400  BGE 134 II 45. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
                                                
80 

-  Die Befugnis zur Erhebung einer Beschwerde gegen die Bewilligung eines Strassenprojektes setzt ein 
schutzwürdiges Interesse, ein besonderes und unmittelbares Berührtsein durch die konkrete Ausgestal-
tung des Strassenprojektes voraus: LGVE 1998 III Nr. 6. 

- 

Zur Legitimation von Organisationen und Behörden, im Baubewilligungsverfahren Einsprache zu erhe-
ben. Die Befugnis des Raumplanungsamtes, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben, ist an die vor-
gängige Einreichung einer Einsprache geknüpft: LGVE 2000 II Nr. 9. 

-  Rechtsmittelbefugnis einer Quartiervereinigung, falls sie statutarisch beauftragt ist, entsprechende Inte-

ressen ihrer Mitglieder zu wahren: LGVE 1985 III Nr. 12. 

-  Eine Konkurrenzsituation legitimiert nicht zu einer Beschwerde im Bereich des Planungs- und Baurechts: 

LGVE 1998 II Nr. 16, LGVE 1997 II Nr. 12. 

-  Keine Beschwerdebefugnis eines Konkurrenten, der sich gegen die Erteilung einer Gastwirtschaftsbewil-

ligung zur Wehr setzt: LGVE 2004 III Nr. 21.  

-  Eine politische Partei ist in Streitsachen im Bereich des Planungs- und Baurechts nicht zur Beschwerde 

befugt: LGVE 1997 II Nr. 13. 

-  Es gibt kein schutzwürdiges Interesse allein an der Feststellung, die Beschwerdebefugnis sei gegeben: 

LGVE 1994 III Nr. 9. 

-  Aktualität des Rechtsschutzinteresses: LGVE 1994 II Nr. 1. 

-  Anfechtung einer Allgemeinverfügung (Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des Bundesgeset-
zes über den Strassenverkehr [SVG]). Anforderung an die Beschwerdebefugnis einer juristischen Per-
son (Verein): LGVE 2003 II Nr. 41. 

-  Keine Beschwerdebefugnis eines Anstössers einer Strasse, der sich gegen eine nur kurze Zeit dauernde 
Sportveranstaltung zur Wehr setzt und geltend macht, als Betreiber eines Restaurants werde er während 
der Sportveranstaltung – die Rede ist vom Inline-Skating Marathon – eine Einkommenseinbusse erlei-
den: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 196 vom 14.5.2004. 

-  Keine Beschwerdebefugnis eines Grundeigentümers, der in einer Distanz von 500 Metern von einer 

Schweinescheune entfernt in der Landwirtschaftszone wohnt und mit keinem Wort in einer für das Ge-
richt nachvollziehbaren Weise unzumutbare Immissionen geltend macht: Urteil des Verwaltungsgerichts 
Luzern V 03 213/218 vom 15.11.2004 E. 2a. 

-  Das Verwaltungsgericht bejaht die Legitimation bei einem andern Nachbarn in einer Distanz von ca. 140-

170 Metern in Bezug auf Befürchtungen von Geruchsimmissionen bei einer Schweinescheune:  
Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 213/218 vom 15.11.2004 E. 2b. 

-  Keine Parteistellung und demzufolge keine Beschwerdebefugnis eines Initiativkomitees, das sich vor 
Verwaltungsgericht gegen eine flächendeckende Verkehrsanordnung in einer Gemeinde zur Wehr set-
zen wollte, zumal das Initiativkomitee nicht als juristische Person auftrat und daher – als einfache Gesell-
schaft – keine Rechtspersönlichkeit hatte: LGVE 2006 II Nr. 37. 

- 

Zur Frage der Rechtsmittelbefugnis von privaten Vereinigungen, Verbänden und politischen Parteien: 
LGVE 2006 II Nr. 37. 

-  Der Kreis der Beschwerdebefugten gemäss § 207 Abs. 1 lit. a PBG/LU deckt sich mit der allgemeinen 
Umschreibung der Legitimation zur Beschwerdeführung vor Bundesgericht: BGer-Urteil 1A.266/2006 
vom 25.4.2007 E. 2. 

-  Rügen von Privaten, mit denen diese bloss das öffentliches Interesse an der korrekten Rechtsanwen-
dung verfolgen und die den Privaten keinen Nutzen bringen, begründen keine Beschwerdebefugnis: 
BGE 133 II 249 ff. E. 1.3.2. 

- 

- 

Legitimation in Bau- und Planungssachen. Hinweis auf das „Prinzip der Einheit des Verfahrens“ gemäss 
Art. 111 BGG. Bestätigung der Praxis: LGVE 2007 II Nr. 6 E. 2a. 

Formelle Beschwer als Voraussetzung zur Beschwerdebefugnis in Bau- und Planungssachen gemäss 
§ 207 Abs. 2 PBG: LGVE 2007 III Nr. 10 E. 3.1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
81 

-  Beschwerdebefugnis gesamtschweizerischer Organisationen nach dem revidierten Umweltschutzgesetz. 

Vertretung durch kantonale Sektionen: LGVE 2008 II Nr. 10. 

- 

- 

- 

Zur Parteistellung und Beschwerdelegitimation einer altrechtlichen Güterstrassengenossenschaft: LGVE 
2008 II Nr. 11. 

Zur Beschwerdebefugnis Dritter bei Streitsachen im Bereich des bäuerlichen Bodenrechts. Ein Teilneh-
mer einer Grundstücksteigerung ist nicht legitimiert, eine Feststellungsverfügung betreffend die Höchst-
preisgrenze für ein Grundstück in der Landwirtschaftszone anzufechten: LGVE 2008 II Nr. 13. 

Zur Frage der Beschwerdelegitimation von Strassenanstössern und Quartierbewohnern bei Streitsachen 
im Kontext von Temporeduktionen. Zusammenfassung der Praxis: LGVE 2008 II Nr. 29. 

-  Beschwerdelegitimation in Bausachen. Bestätigung der Praxis: LGVE 2009 II Nr. 15 E. 3a,c und d. 

-  Die Einsprache- und Beschwerdebefugnis wurde anerkannt bei einem Bauvorhaben (im übrigen Gebiet 
und damit ausserhalb der Bauzonen) in einer Distanz von ca. 30 bis 40 Metern zum Grundstück des Be-
schwerdeführers – schräg gegenüber dem Wohnhaus des prozessführenden Opponenten des Bauvor-
habens und von diesem getrennt durch eine Strasse – obwohl das projektierte Wohnhaus etwas kleiner 
dimensioniert in Erscheinung tritt als das bestehende Wohnhaus an dieser Stelle und der Beschwerde-
führer es unterlassen hat darzulegen, inwiefern ihn mit Bezug auf das Wohn- bzw. Ersatzbauvorhaben 
signifikant mehr Immissionen treffen würden als dies beim bestehenden Wohnhaus der Fall ist: BGer-
Urteil 1C_500/2009 vom 1.2.2010 E. 2.5. 

-  Der Nachbar kann die Überprüfung eines Bauvorhabens im Lichte all jener Rechtssätze verlangen, die 
sich rechtlich oder tatsächlich auf seine Rechtstellung auswirken können. Entscheidend ist, dass ihm im 
Falle des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht: BGE 137 II 30. 

-  Der Beschwerdeführer ist bezüglich der Anordnung von Intensivlandwirtschaftszonen beschwerdelegiti-
miert, weil er in Bezug auf das allenfalls verletzte Konzentrationsprinzip eine Gesamtbeurteilung aller 
Intensivlandwirtschaftszonen auf dem Gemeindegebiet verlangen kann: BGer-Urteil 1C_193/2013 vom 
4.12.2014.  

-  Konkurrenten sind als Dritte im Rahmen eines Verfahrens zur Erlangung einer bau- und planungsrechtli-
chen Bewilligung nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausge-
setzt zu sein, zu einer Beschwerde gegen die Erteilung eines solchen Entscheids bzw. Bewilligung be-
rechtigt. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs begründet und 
schafft keine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe. Ein schutzwürdiges Interesse kann aber vorlie-
gen für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen, die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Re-
gelungen – z.B. Kontingentierungen – in eine besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt wer-
den. Ferner sind Konkurrenten zur Beschwerde legitimiert, soweit sie geltend machen, andere Mitbewer-
ber würden privilegiert behandelt: BGer-Urteil 1C_191/2011 vom 7.9.2011 2.4.2 mit Hinweis auf BGE 
127 II 269 E. 2c; BGer-Urteil 1C_455/2009 vom 15.4.2010 E. 1.2.4. 

-  Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) ist nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 48 Abs. 4 der 

Raumplanungsverordnung vom 28.6.2000 (RPV; SR 700.1) zur Beschwerde ans Bundesgericht gegen 
einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid betreffend eine Nutzungsplanung befugt. Das ARE kann 
auch Beschwerde vor Bundesgericht führen, wenn es sich nicht am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt 
hat. Vor Bundesgericht kann es insbesondere dann auch Antrag auf reformatio in peius stellen: BGer-
Urteil 1C_173/2011 vom 29.8.2011 E. 1.4 mit Hinweis auf BGE 136 II 359. 

- 

Legitimation der Gemeinde hinsichtlich der Verpflichtung zur Leistung von Sozialhilfe:  
LGVE 2014 IV Nr. 15. 

-  Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdefüh-

rung zuzulassen: BGE 141 II 161. 

-  Bei der Prüfung der Beschwerdebefugnis im Kontext des Bau- und Planungsrechts spielt nicht bloss die 
räumliche Beziehungsnähe eine Rolle, sondern es sind auch weitere Gesichtspunkte mit einzubeziehen 
bzw. ist die Prüfung aufgrund der gesamten Verhältnisse vorzunehmen: LGVE 2019 IV Nr. 2 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
82 

64  Die Rechtsmittelschrift 

Das Verfahren vor Gericht ist schriftlich 401. Die Rechtsmittelschrift hat Antrag und Begründung 
zu enthalten402. Zur Auslegung des Sinnes eines zu wenig bestimmten Begehrens kann auf 
die Begründung zurückgegriffen werden 403. Enthält die Rechtsschrift Mängel, setzt die Be-
hörde dem Eingabesteller eine angemessene Nachfrist zur Einreichung einer verbesserten 
Rechtsschrift404. Als unleserlich bzw. unverständlich kann etwa auch eine weitschweifige Be-
schwerdeschrift gelten. Gemeint sind langatmige Ausführungen und Wiederholungen einzel-
ner Tatsachen und Rechtsfragen, die aufgrund der Verhältnisse zur Wahrung eines An-
spruchs nicht erforderlich sind oder sich in keiner Weise auf das Thema des Verfahrens be-
ziehen405.  

Anzumerken ist ferner, dass ein reines „Fristerstreckungsgesuch“ keine verbesserungsfähige 
Rechtsschrift darstellt406. Eine Nachfrist zur Verbesserung einer Rechtsschrift kann nicht dazu 
dienen, überhaupt erst eine sachbezügliche Begründung nachzuliefern 407. Wer also bloss ein 
„Fristerstreckungsgesuch“ einreicht, erhält keine Nachfrist zur Verbesserung. Werden die be-
anstandeten Mängel der Rechtsschrift nicht oder nicht zureichend verbessert, tritt das Ge-
richt auf die Rechtsvorkehr androhungsgemäss nicht ein. Per Telefax oder elektronischer 
Post (E-Mail) übermittelte Rechtsschriften sind rechtlich an sich unbeachtlich. 

In einer korrekten Rechtsmittelschrift finden sich regelmässig die folgenden Bestandteile: Be-
zeichnung des Rechtsmittels (Verwaltungsgerichtsbeschwerde), Name und Adresse der pro-
zessführenden Partei und ihres (allfälligen) Rechtsvertreters, gegebenenfalls Name und Ad-
resse der Gegenpartei und ihres (allfälligen) Rechtsvertreters, genaue Bezeichnung der Vo-
rinstanz(en) und deren Zustelladressen, präzise formulierte, bestimmte Beschwerdeanträge . 
Der Hauptteil der Beschwerdeschrift umfasst eine übersichtlich gegliederte substanziierte 
Begründung mit der Darlegung von Sachverhaltsaspekten, den Beweismitteln und den Be-
weisanträgen und den rechtlichen Überlegungen, welche die Anträge der Verwaltungs ge-
richtsbeschwerde stützen sollen. Nicht zu vergessen ist die Unterschrift des Verfassers 
(§ 133 Abs. 2 VRG). 

401  § 26 VRG. 
402  § 133 Abs. 1 VRG. 
403  LGVE 1988 II Nr. 29 E. 3a. 
404  § 135 Abs. 2 VRG; BGer-Urteil 1A.110/2005 vom 26.8.2005. 
405  ZBl 2002 S. 606. 
406  LGVE 1990 III Nr. 5. 
407  LGVE 1997 II Nr. 48 E. 2. 

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83 

65  Weitere Rechtsschriften? 

Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Diese Garan-
tie umfasst u.a. insbesondere auch das Recht, von eingereichten Stellungnahmen Kenntnis 
zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob die Eingaben neue 
und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Es ist Sache der Parteien zu beurteilen, ob eine 
Entgegnung erforderlich ist oder nicht408. Es liegt auf der Hand, dass dieser Ansatz zuweilen 
Schwierigkeiten bereitet. In BGE 138 I 154 E. 2.5 hält das Bundesgericht dazu präzisierend 
Folgendes fest: „Die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten für alle Verfah-
ren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen. Das schliesst aber nicht aus, bei der Konkreti-
sierung der in Art. 29 BV enthaltenen Verfahrensgrundsätze den sachlichen Unterschieden 
zwischen den verschiedenen Behörden und Verfahrenskonstellationen Rechnung zu trag en. 
Zum Recht auf Kenntnisnahme von und Stellungnahme zu Eingaben der Verfahrensbeteilig-
ten hat das Bundesgericht mit Bezug auf gerichtliche Verfahren klare Regeln aufgestellt. Da-
nach gilt das – unbedingte – Replikrecht in gerichtlichen Verfahren409. Vor Verwaltungsbehör-
den gilt, wie erwähnt, immerhin das bedingte Replik- bzw. Äusserungsrecht gemäss Art. 29 
Abs. 2 BV. Danach hat die Partei das Recht, alle neuen und entscheidenden Eingaben der 
Gegenpartei oder der Vorinstanz zur Kenntnis und dazu Stellung zu nehmen410.  

66  Zur Instruktion des Gerichtsverfahrens 

Sind die in § 107 Abs. 2 lit. a-g VRG aufgelisteten Sachurteilsvoraussetzungen gegeben und 
ist der Schriftenwechsel411 abgeschlossen, schreitet der prozessleitende Richter bzw. die pro-
zessleitende Richterin zur Instruktion des Gerichtsverfahrens 412. Die Instruktion umfasst die 
Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes und die Leitung des Verfahrens bis zum Ent-
scheid413. Das Instruktionsverfahren soll den rechtshängigen Prozess vor dem Kantonsgericht 
zur Entscheidung führen414. Welcher Richterperson die Verfahrensleitung obliegt, ist in § 21 
Abs. 2 und 3 GOKG geregelt. Die zitierte Geschäftsordnung unterscheidet zwei Arten der 
Verfahrensleitung, die umfassende und die geteilte. Die umfassende Verfahrensleitung ob-

liegt ausschliesslich dem Instruktionsrichter oder der Instruktionsrichterin, und zwar ab der 
Einsetzung in allen Verfahrensphasen. Die geteilte Verfahrensleitung obliegt nach Zuweisung 

408  DONATSCH, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, § 58 N 23. 
409  Biaggini, Art. 29, N 20; WIEDERKEHR, Öffentliches Verfahrensrecht, N 70 mit Hinweis auf  

KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 234 ff. 

410  KIENER/RÜTSChe/KUHN, N 234; WIEDERKEHR, a.a.O., N 69 ff. 
411  §§ 133 ff. VRG. 
412  § 22 Abs. 1 GO. 
413  § 40 Abs. 1 VRG. 
414  statt vieler: GYGI, S. 53 ff. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
                                                
84 

des Falles zum Referat bis zu dessen Zirkulation dem Instruktionsrichter oder der Instrukti-
onsrichterin, in den übrigen Verfahrensphasen dem Präsidenten oder der Präsidentin der Ab-
teilung oder Kammer. 

Die vier Abteilungen des Kantonsgerichts haben sich (je für sich) gestützt auf § 21 Abs. 1 
GOKG uu Beginn der Amtsperiode für die umfassende oder die geteilte Verfahrensleitung 
ausgesprochen. Die  

Sind die in § 107 Abs. 2 lit. a-g VRG aufgelisteten Sachurteilsvoraussetzungen gegeben und 
ist der Schriftenwechsel415 abgeschlossen, schreitet der prozessleitende Richter bzw. die pro-
zessleitende Richterin zur Instruktion des Gerichtsverfahrens 416. Die Instruktion umfasst die 
Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes und die Leitung des  Verfahrens bis zum Ent-
scheid417. Das Instruktionsverfahren soll den rechtshängigen Prozess vor dem Kantonsgericht 
zur Entscheidung führen418. Welcher Richterperson die Verfahrensleitung obliegt, ist in § 21 
Abs. 2 und 3 GOKG geregelt. Die zitierte Geschäftsordnung unterscheidet zwei Arten der 
Verfahrensleitung, die umfassende und die geteilte. Die umfassende Verfahrensleitung ob-
liegt ausschliesslich dem Instruktionsrichter oder der Instruktionsrichterin ab der Einsetzung 
in allen Verfahrensphasen. Die geteilte Verfahrensleitung obliegt nach Zuweisung des Falles 
zum Referat bis zu dessen Zirkulation dem Instruktionsrichter oder der Instruktionsrichterin, 
in den übrigen Verfahrensphasen dem Präsidenten oder der Präsidentin der Abteilung oder 
Kammer.  

Die vier Abteilungen des Kantonsgerichts haben sich (jede für sich) gestützt auf § 21 Abs. 1 
GOKG zu Beginn der Amtsperiode entweder für die umfassende oder die geteilte Verfahrens-
leitung ausgesprochen.  

Die vierte Abteilung, welcher die überwiegende Anzahl der Verwaltungsgerichtsbeschwerden 
zugewiesen sind, hat sich für die umfassende Verfahrensleitung entschieden, wonach dem 
Instruktionsrichter bzw. der Instruktionsrichterin gemäss § 21 Abs. 2 GOKG in allen Verfah-
rensphasen die alleinige Verfahrensleitung zukommt. Diese für die Instruktion zuständige 
Gerichtsperson ist insbesondere befugt, an Stelle der entscheidenden Behörde verfahrenslei-
tende Verfügungen zu treffen sowie Beweise abzunehmen und zu sichern.  Beizufügen bleibt, 
dass bestimmte Teile der Verfahrensleitung und Instruktion gemäss § 22 Abs. 5 GOKG den 
Gerichtsschreibenden übertragen werden können. 

415  §§ 133 ff. VRG. 
416  § 22 Abs. 1 GOKG. 
417  § 40 Abs. 1 VRG. 
418  statt vieler: GYGI, S. 53 ff. 

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85 

67  Zur aufschiebenden Wirkung der Beschwerde 

Der Beschwerde an das Kantonsgericht kommt – Ausnahmen vorbehalten – von Gesetzes 
wegen die aufschiebende Wirkung zu419. Das bedeutet, dass der angefochtene Entscheid 
während der Dauer des Gerichtsverfahrens grundsätzlich keine Wirkung entfaltet. Es ist aber 
festzuhalten, dass der Suspensiveffekt bei negativen Verfügungen, beispielsweise bei einer 
Abweisung eines Begehrens oder bei einem Nichteintreten auf ein Gesuch, nichts bewirkt 420. 
Analoges gilt, falls eine Sache zur weiteren Prüfung an die Vorinstanz zurückgewiesen 
wird421. In einer solchen Situation kann gegebenenfalls der Erlass von vorsorglichen Mass-
nahmen422 hilfreich sein, um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte rechtliche 
Interessen einstweilen zu schützen423. 

Vorinstanzen können von sich aus oder auf Antrag hin die sofortige Vollstreckbarkeit einer 
Verfügung, die keine Geldleistung betrifft, anordnen bzw.  einer allfälligen Beschwerde dage-
gen die aufschiebende Wirkung entziehen424. Geldleistungen im Sinne von § 131 Abs. 2 VRG 
sind nur solche Geldzahlungen, die der Betroffene an das Gemeinwesen zu entrichten hat. 
Betrifft eine Verfügung demgegenüber eine Geldleistung des Gemeinwesens an den Betroffe-
nen, kann die aufschiebende Wirkung der Beschwerde ausgeschlossen werden 425.  

Die Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung müssen im Entscheid nachvollzieh-
bar dargelegt werden, denn der Entzug ist nicht der Regelfall, sondern bildet die Ausnahme, 
die durch besonders qualifizierte Gründe gerechtfertigt sein muss. Bereits in einem Urteil aus 
dem Jahr 1973 entschied das Verwaltungsgericht, dass solche Gründe insbesondere vorhan-
den sein können, wenn aus sicherheitspolizeilichen, gesundheitspolizeilichen oder ähnlichen 
Interessen die unverzügliche Wiederherstellung des vorschriftsgemässen Zustandes drin-
gend erforderlich sei426. Dabei ist im Rahmen einer Interessenabwägung sorgfältig zu prüfen, 
ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger 
sind als jene, die für die vorläufige Aufrechterhaltung des Zustandes angeführt werden kön-
nen. Dabei steht der Behörde ein Beurteilungsspielraum zu. Im Allgemeinen wird sie ihren 

419  LGVE 1992 II Nr. 48. 
420  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 183/184; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.33; MERKLI, Vorsorgli-
che Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: ZBl 2008 S. 416 ff., insbes. S. 424 f.; KIENER/RÜT-
SCHE/KUHN, N 1320. 

421  § 140 Abs. 2 VRG. 
422  § 45 VRG. 
423  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 183 ff.; CAVELTI/VÖGELI, N 1105; SEILER, Praxiskommentar zum 

VwVG, N 66 und 67 zu Art. 55; MERKLI, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei 
Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: 
ZBl 2008, S. 416 ff., insbes. S. 424. 

424  § 131 Abs. 1 u. 2 VRG. 
425  LGVE 2006 II Nr. 38. 
426  LGVE 1974 II Nr. 123. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
                                                
86 

Entscheid auf den Sachverhalt stützen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne 
zeitraubende weitere Erhebungen anzustellen 427.  

Gegebenenfalls lassen sich mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung gefährdete Interes-
sen während des Verfahrens vor Gericht nicht in gebotenem Mass sicherstellen. Für diesen 
Fall können für die Dauer des Prozesses unter Umständen vorsorgliche Massnahmen getrof-
fen werden428. Sie sind in erster Linie dazu bestimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen 
Zustand unverändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzu-
stellen429. Für den Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen sind die Interes-
sen des Gesuchstellers sowie die Interessen der übrigen Beteiligten und der Öffentlichkeit 
gegeneinander abzuwägen430. Zuständig für den Erlass von vorsorglichen Massnahmen vor 
Gericht ist die Abteilungspräsidentin bzw. der Abteilungspräsident bzw. die Richterperson, 
der diese Aufgabe übertragen worden ist431.  

68  Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflicht 

Das Verfahren vor Gericht ist vom Untersuchungsgrundsatz und vom Prinzip der Rechtsan-
wendung von Amtes wegen beherrscht. Der Untersuchungsgrundsatz besagt, dass  das Ge-
richt von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachver-
haltes zu sorgen hat432. Nach dem Untersuchungsgrundsatz ist es für die Beschaffung des 
entscheidrelevanten Tatsachenmaterials, d.h. für die Ermittlung des massgeblichen Sachver-
halts verantwortlich433. Der Untersuchungsgrundsatz gilt hier wie dort nicht uneingeschränkt. 
Er findet seine Entsprechung in den verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien 434 und 
namentlich in der in § 133 Abs. 1 VRG aufgestellten Begründungspflicht 435. Die Parteien ha-
ben mit anderen Worten an der Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes beizut ra-
gen436. Diese Pflicht kann sich aus dem Gesetz oder aus der Natur des zu beurteilenden 
Rechts ergeben. Kann von Privaten nach den besonderen Umständen eine Äusserung oder 
eine Haltung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so hat der Richter nicht nac h Tatsa-
chen zu forschen, die sich nicht aus den Akten ergeben. Verweigern Beteiligte in einem Ver-
fahren, das durch ihr Begehren eingeleitet worden ist, die zumutbare Mitwirkung, muss das 
Gericht auf ihr Begehren nicht eintreten 437. 

427  BGE 110 V 45. 
428  LGVE 1998 II Nr. 56. 
429  § 45 VRG. 
430  GYGI, S. 244. 
431  § 19 Abs. 3 lit. f. GOKG und § 20 Abs. 1 GOKG. 
432  GYGI, S. 206. 
433  BERTSCHI, in: GRIFFEL, Kommentar zum VRG/ZH, Vorbem. zu §§ 19-28a, N 26. 
434  LGVE 1982 II Nr. 36 E. 3. 
435  GYGI, S. 208 ff.; LGVE 1992 II Nr. 47. 
436  § 55 Abs. 1 VRG. 
437  § 55 Abs. 1 lit. a i.V.m. Abs. 2 VRG; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1630. 

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Zu beachten ist sodann das Rügeprinzip438. Diese weitere Prozessmaxime konkretisiert die 
Rollenverteilung zwischen den Parteien und der Behörde in Bezug auf die Sachverhaltsfest-

stellung sowie mit Bezug auf die Rechtsanwendung 439. In zentraler Hinsicht wird mit dieser 
Prozessmaxime darauf hingewiesen, dass das Gericht nicht prüft, ob sich der angefochtene 
Entscheid unter allen in Frage kommenden Aspekten als korrekt erweist 440. Prinzipiell werden 
daher nur die vorgebrachten Beanstandungen untersucht 441. Nach ständiger Praxis muss die 
beschwerdeführende Partei darlegen, in welchen Punkten der vorinstanzliche Entscheid auf-
zuheben oder abzuändern ist442. Auch unter der Herrschaft des Untersuchungsgrundsatzes 
hat das Gericht den Sachverhalt grundsätzlich nur dort abzuklären bzw. besser abzuklären, 
wo noch Unklarheiten und Unsicherheiten bestehen, sei es, dass es von einer Partei auf sol-
che – wirkliche oder vermeintliche – Fehler hingewiesen wird, sei es, dass es sie selber fest-
stellt443.  

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Gericht zusätzliche Abklärungen nur vornimmt 
oder veranlasst und von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen nur 
prüft, wenn aufgrund der Parteivorbringen oder anderen sich aus den Akten ergebenden An-
haltspunkten dazu Anlass besteht444. Es kann vom Gericht nicht verlangt werden, angefoch-
tene Verfügungen und Entscheide ungeachtet der Vorbringen der prozessführenden Partei 
auf sämtliche mögliche Rechtsfehler zu untersuchen 445. Gilt es allerdings, erhebliche öffentli-
che Interessen zu wahren, ist das Gericht berechtigt (und auch verpflichtet), ohne entspre-
chende Rüge die Beweismittel zu würdigen oder die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz 
gegebenenfalls zu ergänzen446. 

69  Rechtliches Gehör 

Der Anspruch auf rechtliches Gehör prägt das Verfahren vor Gericht. Der Anspruch ist als 
selbständiges Grundrecht verankert 447. Er stellt einen wichtigen – und deshalb eigens aufge-
führten – Teilaspekt des allgemeineren Grundsatzes des fairen Verfahrens dar 448. Die BV 

438  LGVE 2005 I Nr. 41 E. 3, mit Verweis auf LGVE 1998 II Nr. 57. 
439  einlässlich: WALDMANN, Brennpunkte, S. 19 ff. mit zahlreichen Hinweisen. 
440  dazu: GLANZMANN-TARNUTZER, in: AJP 2007, insbes. S. 845/846. 
441  GYGI, S. 214 ff.; vgl. LGVE 1990 II Nr. 32 E. 2b. 
442  LGVE 1998 II Nr. 57 mit Verweis auf: LGVE 1994 II Nr. 10 E. 1c, 1992 II Nr. 47 E. 3a, LGVE 1985 II Nr. 5 

E. 1b. 

443  LGVE 1975 II Nr. 75. 
444  BGE 110 V 52 E. 4a. 
445  WALDMANN, Brennpunkte, S. 25. 
446  so auch: CAVELTI/VÖGELI, N 634. 
447  Art. 29 Abs. 2 BV. 
448  BGE 129 I 88 E. 4.1. 

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fasst die Verfahrensrechte im Anschluss an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum 
rechtlichen Gehör zusammen449. Der Gehalt des Anspruchs ist vielschichtig.  

Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persön-
lichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die 
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift450. Zum Gehörsanspruch zählt insbesondere das 
Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Ent-
scheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu 
nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentli-
cher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern 451.  

Das Recht auf Akteneinsicht umfasst in erster Linie den Anspruch, die Akten am Sitz der Be-
hörde einzusehen und daraus Notizen zu machen 452. Einsicht genommen werden kann in je-
des dem Gericht eingereichte Aktenstück bzw. in jede Stellungnahme, unabhängig davon, ob 
darin neue Tatsachen oder Argumente enthalten sind und  ob sie das Gericht tatsächlich zu 
beeinflussen vermögen453. Einzig verwaltungsinterne Akten unterliegen dem Grundsatz nach 
dem Recht auf Einsicht nicht. Dazu zählen beispielsweise interne Stellungnahmen, Entwürfe, 
Anträge oder Notizen454. Mit dieser Einschränkung will man verhindern, dass die ganze Mei-
nungsbildung der Verwaltung vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. Diese Einschränkung 
darf aber nicht darüber hinweg täuschen, dass sämtliche Akten, die entscheidrelevant sind 
oder sein können, dem Akteneinsichtsrecht unterstellt sind455. Dies gilt grundsätzlich auch für 
die von einer Partei eingereichte Kostennote 456. Unter Umständen steht den Parteien das 
Recht zu, Fotokopien zu verlangen, sofern dies ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich 
ist. Nach der Praxis des Bundesgerichts ist der Aufwand bei grossformatigen Plankopien un-
verhältnismässig457.  

Ein bedeutsamer Aspekt des rechtlichen Gehörs betrifft weiter die Pflicht zur Begründung 
von Entscheiden, weshalb auch dieser Teilgehalt des Gehörsanspruchs hier kurz rekapituliert 
wird. Gemäss § 110 Abs. 1 lit. c VRG enthält die Ausfertigung eines Entscheides u.a. die Be-
gründung, bestehend aus einer kurz gefassten Darstellung des Sachverhalts, die Anträge der 
Parteien sowie die Erwägungen. Das kantonale Recht entspricht den vom Bundesgericht zu 
Art. 29 Abs. 2 BV entwickelten Grundsätzen, verlangt aber zusätzlich, dass die Begründung 

449  MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 510; RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, 

S. 216/217. 

450  statt vieler: KIENER/KÄLIN, S. 418. 
451  BGE 127 I 54, 124 I 242 E. 2; 122 I 55, 122 V 158; LGVE 1998 II Nr. 2, 1997 II Nrn. 3 und 21; GRIFFEL, 

Kommentar zum VRG/ZH, N 30 ff. zu § 8. 

452  LGVE 2007 I 53. 
453  BGE 133 II 102, E. 4.3-4.6. 
454  illustrativ: Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-6604/2010 vom 29.6.2011, E. 5. 
455  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Rz. 3.93. 
456  BGer-Urteil 1C_147/2008 vom 11.11.2008 E. 3; BGer-Urteil 1C_40/2008 vom 5.5.2008 E. 4. 
457  ALBERTINI, S. 252 mit Hinweis auf BGE 108 Ia 7, E. 2c. 

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an sich im Entscheid selbst enthalten sein muss. Durch die angemessene Begründung  erhält 
der Betroffene die Möglichkeit, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu ge-
ben, um dagegen allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen 458. In 
diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen  sich die 
Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Die Begründungspflicht zwingt 
die Behörden, ihre Motive offen zu legen. Dadurch werden sachfremde Motive zurückge-
drängt.  

Dem Grundsatz nach werden an die Begründungsdichte keine allzu hohen Anforderungen 
gestellt. Es ist aber zu unterstreichen, dass komplexe Fragen oder Streitsachen, die der Be-
hörde einen beträchtlichen Ermessensspielraum einräumen, nach überzeugenden Begrün-
dungen rufen459. Bei alledem ist zu betonen, dass sich das Gericht nicht ausdrücklich mit je-
dem Sachvorbringen oder jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Es darf sich 
in der Begründung auf diejenigen Argumente stützen, die tatsächlich ihrem Entscheid zu-
grunde liegt460. 

70  Gehörsverletzung und Heilung 

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller oder selbständiger Natur 461. Das hat zur 
Folge, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Ge-
hör feststellt, den angefochtenen Entscheid grundsätzlich aufhebt, ohne Rücksicht dara uf, ob 
die nachzuholende Anhörung die Beurteilung der Sache beeinflussen bzw. die entschei-
dende Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht 462. Wegen der 
formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör sind entsprechende formelle Rügen in 
der Regel vor den übrigen Vorbringen zu behandeln. Nach der Praxis des Bundesgerichts 
darf eine Gehörsverletzung geheilt werden, wenn der missachtete Anspruch im Rechtsmittel-
verfahren nachträglich erfüllt werden kann. Dabei ist erforderlich, dass  die Gerichtsinstanz 
mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im kon-
kreten Fall auch wahrnimmt und die Anhörung tatsächlich nachgeholt wird. Eine Heilung  wird 
bei einer schwerwiegenden Verletzung des Gehörsanspruchs in der Regel vermieden463. 
Ausnahmsweise kann selbst eine Gehörsverletzung geheilt werden, wenn und soweit eine 
Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf führen würde. Voraussetzung dafür ist, dass 
das Gericht über die gleiche Kognition verfügt wie die Vorinstanz464. 

458  BIAGGINI, N 25 zu Art. 29 mit zahlreichen Hinweisen; WALDMANN/BICKEL, N 103 zu Art. 29 VwVG. 
459  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1707. 
460  WALDMANN/BICKEL, N 103 zu Art. 29 VwVG mit Hinweisen. 
461  BIAGGINI, Art. 29, N 26 
462  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 67. 
463  MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 67 mit Hinweisen; illustrativ: BGE 137 I 198 E. 2.6. 
464  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 273. 

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71  Massgebliche Verhältnisse 

Wenden wir uns dem Streitgegenstand zu. Die Rede ist von jenem Bestandteil der Streitsa-
che, der – auf Antrag der beschwerdeführenden Partei – dem Gericht zur Überprüfung unter-
breitet worden ist und damit das eigentliche Thema des Gerichtsverfahrens bildet. Gegen-
stände, über welche die Vorinstanz nicht befunden hat, fallen von Vornherein nicht in die Be-
urteilungszuständigkeit des Gerichts. Mit andern Worten geht der Streitgegenstand nicht über 
das hinaus, was die Vorinstanz geregelt hat 465. Werden vor Gericht Begehren gestellt, wo-
rüber die Vorinstanz nicht befunden hat, und kann der Streitgegenstand nicht ausgedehnt 
werden, wird darauf nicht eingetreten. 

Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind für die Beurteilung der 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt 
des angefochtenen Entscheids massgebend 466. Amtet das Gericht als einzige Rechtsmitte-
linstanz sind die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheids des 
Gerichts zu beachten467. In vielen Belangen amtet das Kantonsgericht innerkantonal als ein-
zige Rechtsmittelinstanz, so in der Regel bei bau- und planungsrechtlichen Streitsachen 468. 

Art. 110 BGG gibt vor, dass die kantonale gerichtliche Vorinstanz des Bundesgerichts den 
rechtserheblichen Sachverhalt frei zu überprüfen hat 469. Vor diesem Hintergrund müssen im 
Verfahren vor Gericht neue Tatsachen und Beweismittel zugelassen werden. Etwas anderes 
käme einer Verletzung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV gleich, denn diese Ver-
fassungsbestimmung verlangt die uneingeschränkte Sachverhalts- und Rechtskontrolle durch 
ein Gericht. Der Bundesgesetzgeber hat die umfassende Sachverhaltskontrolle mit Art. 110 
BGG als Aufgabe der Rechtspflege kantonalen Instanzen zugewiesen. In § 154 Abs. 2 VRG 
ist aber festgehalten, dass die Parteien neue Tatsachen nur vorbringen könnten, soweit der 
angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt. Eine konsequente Anwendung dieser kantonalen 
Rechtspflegebestimmung, die auf Verfahren vor dem Kantonsgericht als zweite Rechtsmitte-
linstanz zugeschnitten ist, enthält ein Novenverbot. Nach dem Gesagten würde die konse-
quente Anwendung dieser Bestimmung gegen Bundesrecht verstossen470. Die Bestimmung 
ist folglich bundesrechtskonform auszulegen 471. 

465  BGE 125 V 414 E. 1a mit Hinweisen, 121 V 219 ff.; LGVE 2000 II Nr. 50 E. 2a.  
466  § 153 VRG; LGVE 2000 II Nr. 5 E. 4a; LGVE 2002 II Nr. 4 E. 6c. 
467  § 156 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 146 VRG. 
468  insbes. § 206 PBG. 
469  Art. 110 BGG; dazu: EHRENZELLER, in: St. Galler Kommentar zum BGG, N 17 u. 18 zu Art. 111. 
470  BGE 135 II 369 E. 3.3; ferner: BGer-Urteil 2C_690/2010 vom 25.1.2011 E. 2.1; Urteil des Verwaltungsge-
richts Luzern V 10 362 vom 8.7.2011 E. 1b; WIRTHLIN, Verwaltungsrechtspflege, N 30 ff. zu §§ 152 ff. 

471  BGer-Urteil 2C_690/2010 vom 25.1.2011 E. 2.1. 

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72  Hinweise zum Beweisverfahren 

Rechtserhebliche Sachumstände, die für den Ausgang des Verfahrens wesentlich erschei-
nen, sind beweisbedürftig. Dies gilt dem Grundsatz nach selbst für Sachumstände, die nicht 
bestritten sind. Das Beweisverfahren wird durch die Grundsätze des Amtsbetriebes  und des 
Untersuchungsgrundsatzes geprägt. Das VRG erwähnt eine ganze Anzahl Beweismittel, die 
in der Praxis bedeutsam sind. Aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse hat sich das  Gericht 
unvoreingenommen davon zu überzeugen, ob sich die der angefochtenen Verfüg ung zu-
grunde liegenden Tatsachen zugetragen haben oder nicht. Dabei ist sorgfältig und gewissen-
haft vorzugehen, damit das Gericht seinen Entscheid verantworten und sachlich begründen 
kann. Die Verfahrensbeteiligten haben mitzuwirken. Sind die Beweise abgen ommen, unterlie-
gen deren Ergebnisse der pflichtgemässen Würdigung472.  

Das Beweisverfahren liegt in den Händen der mit der Streitsache betrauten Instruktionsrich-
terperson. Bevor die zuständige Gerichtsperson Beweismassnahmen ins Auge fasst, muss 
geklärt werden, ob der rechtserhebliche Sachverhalt nicht anhand der Akten erhoben werden 
kann. Weiter ist zu prüfen, ob ein beantragtes Beweismittel geeignet ist, Feststellungen zu 
strittigen Sachverhaltsaspekten zu liefern. So kann beispielsweise der Augenschein nicht 
dazu dienen, das Erscheinungsbild eines noch nicht realisierten Projektes in der Umgebung 
differenziert zu würdigen473. Offenkundiges oder allgemein Bekanntes (Gerichtsnotorisches) 
muss nicht bewiesen werden. 

Eine Tatsache gilt als bewiesen, sobald die entscheidende Behörde die Überzeugung ge-
winnt, dass sie so wie behauptet oder angenommen gegeben ist. Die Behörde verfügt bei der 
Beweiswürdigung über einen grossen Ermessensspielraum 474. 

Das rechtliche Gehör verlangt, dass angebotene Beweise abzunehmen sind. Davon darf ab-
gewichen werden, sofern aufgrund bereits abgenommener Beweise der rechtlich erhebliche 
Sachverhalt genügend geklärt erscheint und ohne Willkür die Annahme getroffen werden 
kann, die gewonnene Überzeugung würde durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert 
(antizipierte Beweiswürdigung)475. Der Richter kann das Beweisverfahren auch schliessen, 
wenn Beweisanträge eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder das Beweismittel offen-

sichtlich untauglich ist. 

472  LGVE 1996 II Nr. 39. 
473  BGer-Urteil 1A.3/2003 vom 6. August 2003 E. 2. 
474  LGVE 1998 II Nr. 46 E. 6b. 
475  BIAGGINI, Art. 29, N 22 (u.a.) mit Hinweis auf BGE 141 I 60 E. 3.3. 

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73  Die gesetzlichen Beweismittel 

Um den rechtserheblichen Sachverhalt abzuklären, verwendet das Gericht in erster Linie die 
im VRG vorgesehenen Beweismittel476. Die Aufzählung der Beweismittel im Gesetz ist nicht 
abschliessend477. Andere Beweise sind zulässig, soweit sie beweistauglich sind 478. Bei den 
gesetzlichen Beweismitteln handelt es sich um die Folgenden: 

-  Urkunde (§§ 60 ff. VRG) 
-  Amtsbericht (§ 70 VRG) 
-  Beweisauskunft (§ 71 VRG) 
-  Zeugenbeweis (§§ 73 ff. VRG) 
-  Parteieinvernahme (§§ 88 ff. VRG) 
-  Gutachten (§§ 93 ff. VRG) 
-  Augenschein (§§ 100 ff. VRG) 

74  Urkunden 

Die luzernische Verfahrensordnung unterscheidet zunächst zwischen privaten Urkunden 
(§ 60 VRG) und öffentlichen479. Öffentliche Urkunden sind die in amtlicher Eigenschaft (von 
öffentlich-rechtlichen Angestellten oder Notaren) und unter Beachtung der Zuständigkeits -, 
Form- und Verfahrensvorschriften erstellten Schriftstücke. Gemäss § 61 Abs. 2 VRG erbrin-
gen diese für die durch sie bezeugten Tatsachen den vollen Beweis, solange nicht ihre  Un-
echtheit oder die Unrichtigkeit ihres Inhaltes nachgewiesen ist 480.  

Parteien und Dritte sind verpflichtet, in ihrem Besitze befindliche Urkunden auf Verlangen 
des Gerichts einzureichen. Wenn sie einen (anerkannten) Grund für eine Editionsverweige-
rung geltend machen können, sind sie davon befreit 481. Parteien und Dritte können die Einrei-
chung von Urkunden nämlich verweigern, soweit sich diese auf Tatsachen beziehen, worüber 
der Besitzer bei der Partei- bzw. Zeugeneinvernahme die Aussage verweigern könnte 482. Ist 
die Verweigerung indes nur gerade für Teile der Urkunde begründet, die sich durch geeignete 
Massnahmen der Einsicht entziehen lassen, besteht die Editionspflicht unter dem Vorbehalt 
entsprechender Anordnungen483. Wenn eine Partei oder Dritte sich unberechtigterweise wei-
gern, eine angefochtene Urkunde einzureichen, oder wenn sie die Urkunde absichtlich besei-
tigen oder untauglich machen, kann eine Ordnungsbusse verhängt werden 484.  

476  § 54 Abs. 1 VRG. 
477  vgl. auch: MÜLLER, Verwaltungsrechtspflege, S. 60. 
478  § 54 Abs. 2 VRG; LGVE 1997 II Nr. 2 E. 6a. 
479  § 61 VRG. 
480  § 61 Abs. 2 VRG. 
481  § 63 VRG. 
482  § 64 Abs. 1 VRG. 
483  § 64 Abs. 2 VRG. 
484  § 69 VRG. 

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75  Amtsbericht 

Das Verwaltungsgericht kann von anderen Behörden und Personen, die amtliche Funktionen 
ausüben schriftliche oder mündliche Amtsberichte zum Nachweis von Tatsachen einholen, 
über die sie auf Grund ihrer amtlichen Tätigkeit Auskunft erteilen können 485. Mit diesem Be-
weismittel geht es dem Gericht darum, sich amtliches Fachwissen zu beschaffen. Bei Streit-
sachen, die nach hohem technischem Sachverstand rufen, drängt sich dieses Beweismittel in 
der Praxis regelmässig auf. Es kann so nicht selten effektiv eine Expertise ersetzen. Gege-
benenfalls muss die um einen Amtsbericht ersuchte Amtsperson das Amtsgeheimnis beach-
ten486. Diesfalls kommt das Gericht nicht darum herum, gegebenenfalls bei der zuständigen 
Behörde um die Entbindung von der Geheimhaltungspflicht zu ersuchen 487. Dabei gilt es zu 
beachten, dass das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Rechtsordnung das anvi-
sierte Auskunftsinteresse in aller Regel zu stützen vermag 488.  

76  Beweisauskunft 

Das Gericht kann bei Bedarf auch von Privatpersonen schriftliche oder mündliche Be-
weisauskünfte einholen489. Mündlich eingeholte Beweisauskünfte werden protokolliert490. Für 
unrichtige Beweisauskünfte kann das Gericht die Straffolgen nach dem Übertretungsstrafge-
setz androhen. In diesem Falle sind die Vorschriften über das Recht zur Verweigerung der 
Zeugenaussage sinngemäss anwendbar 491. 

77  Zeugenbeweis 

Als Zeugen kommen Personen in Frage, die weder Partei sind noch der Parteibefragung un-
terstellt werden können. Für jeden Zeugen ist Urteilsfähigkeit vorauszusetzen. Für die Zeug-
nisfähigkeit von Kindern wird auf eine starre Altersgrenze verzichtet . Immerhin muss beach-
tet werden, dass Kinder unter 15 Jahren und Personen mit stark beeinträchtigter Wahrneh-
mungs- und Denkfähigkeit nur als Zeugen einvernommen werden dürfen, wenn ihr Zeugnis 
unerlässlich ist und die Einvernahme ihnen nicht zum Schaden gereicht. Wenn nötig, lässt 
das Gericht bei der Befragung Personen mit Sachkunde und Erfahrung mitwirken 492. Die 

485  § 70 Abs. 1 VRG. 
486  § 52 Abs. 1 PG. 
487  § 52 Abs. 3 PG. 
488  MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, N 20 zu Art. 10. 
489  § 71 Abs. 1 VRG. 
490  § 71 Abs. 2 VRG. 
491  § 71 Abs. 3 VRG. 
492  § 74 Abs. 1 und 2 VRG. 

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Zeugnispflicht ist eine öffentlich-rechtliche Pflicht, der nur extraterritoriale Personen nicht un-
terstellt sind. Falsches Zeugnis wird mit empfindlicher Strafe bedroht493. Personen, die ein 
Zeugnisverweigerungsrecht geltend machen können, sind von der Aussage befreit.  

Zeugen können die Aussage verweigern, soweit sie glaubhaft machen, dass die Beantwor-
tung bestimmter Fragen sie oder einen ihrer Angehörigen der Gefahr strafrechtlicher Verfol-
gung aussetzen oder in der Ehre schwerwiegend blossstellen würde 494. Als Angehörige der 
Partei gelten der Ehegatte, der oder die Verlobte, Blutsverwandte in der geraden Linie, Stief-
eltern oder Stiefkinder, Schwiegereltern, Schwiegersöhne oder Schwiegertöchter, Blutsver-
wandte oder Verschwägerte in der Seitenlinie bis zum Grad der Geschwisterkinder, Ehegat-
ten von Geschwistern des eigenen Ehegatten, Adoptiveltern und Adoptivkinder sowie Pflege-
eltern und Pflegekinder495.  

Die Gefahr einer strafrechtlichen Verfolgung ist gegeben, wenn der Zeuge als Folge seiner 
wahrheitsgetreuen Antworten mit der Einreichung einer Strafuntersuchung gegen sich oder 
seine Angehörigen rechnen muss. Eine schwere Beeinträchtigung der Ehre liegt vor , wenn 
über ein nach objektiven Massstäben unehrenhaftes, den sittlichen Wert einer Person herab-
setzendes Verhalten ausgesagt werden müsste.  

Weiter können Zeugen die Beantwortung bestimmter Fragen verweigern, soweit sie glaubhaft 
machen, dass die Beantwortung sie unmittelbar am Vermögen schädigen würde 496.  

Schliesslich sei an dieser Stelle an das Zeugnisverweigerungsrecht bestimmter Berufsgrup-
pen, namentlich Behördenmitglieder, Beamte, Geistliche, Anwälte, Urkundspersonen, Revi-
soren, Ärzte, Zahnärzte, Apotheker, Hebammen und ihre Hilfspersonen, erinnert. Diese Per-
sonengruppen sind von der Aussagepflicht befreit, soweit sie nach dem öffentlich -rechtlichen 
Personalrecht, nach Art. 320/321 StGB oder nach anderen Gesetzen durch ihr Berufsge-
heimnis gebunden sind497.  

Gemäss Art. 13 Abs. 1 BGFA unterstehen Anwälte zeitlich unbegrenzt dem Berufsgeheimnis 
über alles, was ihnen infolge ihres Berufes von ihrer Klientschaft anvertraut worden ist. Bei-
zufügen ist, dass das Anwaltsgeheimnis nur gegenüber der eigenen Klientschaft besteht. Es 
erstreckt sich nicht auf die Gegenpartei oder Drittpersonen 498. Die Entbindung verpflichtet sie 
dabei nicht zur Preisgabe von Anvertrautem499. Dass mit dieser Bestimmung eine prozess-
rechtliche Regelung geschaffen wurde, welche gegebenenfalls in materiellem Widerspruch 

493  § 76 VRG mit Verweis auf Art. 307-309 des Schweizerischen Strafgesetzbuches [StGB]. 
494  § 77 lit. a VRG. 
495  § 14 Abs. 1 lit. b Ziff. 1-5 VRG. 
496  § 77 lit. b VRG. 
497  § 78 VRG. 
498  LGVE 2006 I Nr. 46. 
499  Art. 13 Abs. 1 Satz 2 BGFA. 

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95 

zu verschiedenen kantonalen Prozessordnungen stand, war dem Gesetzgeber bewusst. Die 
bundesrechtliche Regelung geht mit Blick auf die derogatorische Kraft des Bundesrechts 
(Art. 49 Abs. 1 BV) vor500. 

Der Entscheid über die Gewährung des Zeugnisverweigerungsrechts ist ein prozessleitender 
Zwischenentscheid501, worüber der instruierende Richter bzw. die instruierende Richterin zu 
befinden hat.  

Die Zeugenaussage wird protokolliert. Das Protokoll wird dem Zeugen vorgelesen oder zum 
Lesen gegeben502. Wenn der Zeuge trotz gehöriger Vorladung ohne begründete Entschuldi-
gung zur Einvernahme nicht erscheint oder die Aussage unberechtigterweise verweigert, 
kann die Instruktionsinstanz eine Ordnungsbusse verhängen 503. Das Gericht kann ferner ei-
nen säumigen Zeugen polizeilich zuführen lassen und ihm, wenn er die Aussage trotz ver-
hängter Ordnungsbusse weiter verweigert, Strafe wegen Ungehorsams nach Art. 292 StGB 
androhen504.  

78  Parteieinvernahme und Beweisaussage 

Bei Bedarf lädt die instruierende Gerichtsperson eine Partei ein, förmlich und ergänzend zu 
ihren in den Rechtsschriften bereits wiedergegebenen Vorbringen Ausführungen zum Sach-
verhalt vorzutragen505. Der Beweiswert solcher Aussagen hängt von der Glaubwürdigkeit der 
Partei ab. An dieser Stelle sei auf den besonderen Wert der Aussage der ersten Stunde hin-
gewiesen. Diese ist erfahrungsgemäss unbefangener und zuverlässiger als bewusst oder un-
bewusst von nachträglichen Überlegungen geprägte Darstellungen 506.. 

Wenn die Ergebnisse der eher formloseren Parteiaussage nicht genügen, kann die Richter-
person die Partei förmlich zur Wahrheit ermahnen und zur eigentlichen „Beweisaussage“ ver-
halten507. Beizufügen ist, dass eine „falsche Beweisaussage“ nach Art. 306  StGB mit Strafe 
bedroht ist, denn die zitierte Bestimmung findet ausdrücklich auch auf das Verwaltungsge-
richtsverfahren Anwendung508.  

500  vgl. GVP 2003 Nr. 88 mit Hinweisen auf die Materialien. 
501  § 128 Abs. 3 lit. f VRG. 
502  § 85 Abs. 1 VRG. 
503  § 86 Abs. 1 VRG. 
504  § 86 Abs. 2 VRG. 
505  § 88 VRG. 
506  BGE 121 V 47. 
507  § 89 VRG. 
508  Art. 309 lit. a StGB. 

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96 

Auch die Partei kann gegebenenfalls die Aussage verweigern. Die Gründe der Aussagever-
weigerung entsprechen dem Zeugnisverweigerungsrecht 509. Um Wiederholungen zu vermei-
den sei auf entsprechende Hinweise unter den Ausführungen zum Zeugenbeweis verwiesen.   

79  Gutachten 

Wenn die Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts besondere Fachkenntnisse erfor-
dert, die dem Gericht fehlen und die insbesondere auch nicht von einem beizuziehenden 
Fachrichter in die Entscheidfindung einfliessen können, ernennt der Instruktionsrichter – ent-
weder auf Antrag der Parteien oder von Amtes wegen – einen Sachverständigen (Gutach-
ter/Experten). Der Gutachter ist strikte zur Unparteilichkeit verpflichtet510.  

In der Regel gibt die instruierende Behörde den Parteien zunächst Gelegenheit, gegen den 
von ihr in Aussicht genommenen Experten Einwendungen zu erheben. Zu denken ist an fach-
liches Ungenügen oder – was in der Praxis häufiger geltend gemacht wird – Befangenheit. 
Die Ausstandsbestimmungen des VRG511 sind dabei sinngemäss heranzuziehen512. Anwend-
bar ist in diesem Kontext insbesondere § 14 Abs. 1 lit. g VRG. Danach kann eine Person 
nicht als Experte mitwirken, wenn sie in einer konkreten Streitsache  – von objektiver Warte 
aus – als befangen erscheint. Befangenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unpar-
teilichkeit des Experten zu erwecken. Solche Umstände können entwed er in einem bestimm-
ten persönlichen Verhalten des Gutachters oder in gewissen funktionellen und organisatori-
schen Gegebenheiten begründet sein. In beiden Fällen wird aber nicht verlangt, dass der 
Gutachter deswegen tatsächlich befangen ist. Es genügt, dass Umstände vorliegen, die bei 
objektiver Betrachtungsweise geeignet sind, den Anschein der Befangenheit zu begrün-
den513. 

Wer den Ausstand eines Gutachters verlangen will, hat den Einwand im Verfahren rechtzeitig 
geltend zu machen. Dies gebietet der Grundsatz von Treu und Glauben. Generell ist es nicht 
zulässig, formelle Rügen, welche in einem früheren Stadium des Verfahrens hätten geltend 
gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen 514. Nur aus-
nahmsweise kann das Gericht gestützt auf § 106 Abs. 2 VRG auf ein verspätetes Ausstands-
gesuch eintreten515. 

509  § 91 VRG. 
510  § 94 Abs. 2 VRG. 
511  §§ 14-16. 
512  § 93 Abs. 2 VRG. 
513  BGE 124 I 123 E. 3a. 
514  BGE 111 Ia 161 E. 1a. 
515  LGVE 1991 II Nr. 44. 

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80  Augenschein 

Der Augenschein ist die Beweiserhebung durch eigene Sinneswahrnehmung. Das Beweis-
mittel ist das Objekt dieser Wahrnehmung. Ein Augenschein kann grundsätzlich alle äusse-
ren Begebenheiten (Sachen, Personen, Verhältnisse) betreffen, die durch Seh-, Gehörs-, 
Geruchs-, Geschmacks- oder den Tastsinn wahrgenommen werden können 516.  

Einem Begehren um Durchführung des Augenscheins folgt das Gericht (aus Gründen der 
Verfahrensökonomie) prinzipiell dann nicht, wenn sich der rechtserhebliche Sachverhalt mit 
genügender Klarheit aus den Akten – etwa anhand von Modellen, Plänen, Photo-, Video- und 
Audioaufnahmen – herleiten lässt. Angesichts einer hinreichend dichten Aktenlage ist in der 
Regel auch nicht zu ersehen, inwiefern erst die Durchführung eines Augenscheins dem Ge-
richt zuverlässige Erkenntnisse für eine Beurteilung liefern könnte.   

Die Parteien (und Dritte) haben die Durchführung eines Augenscheins zu dulden 517. Sie kön-
nen die Durchführung nur ablehnen, soweit sich der Augenschein auf Tatsachen bezieht, wo-
rüber sie bei Partei- bzw. Zeugeneinvernahmen die Aussage verweigern könnten 518.  

Die Parteien haben Anspruch darauf, zum Augenschein eingeladen zu werden, andernfalls 
wird ihnen das rechtliche Gehör beschnitten519. Die Zustellung eines Protokolls über strittige 
Sachverhaltsaspekte genügt diesfalls nicht 520. Gegen die in der Praxis häufig vorkommende 
blosse Besichtigung der Streitsache – ohne Anwesenheit der Beteiligten – ist mit Blick auf 
das rechtliche Gehör nichts einzuwenden. Dieses Vorgehen mag indes nur gerade als Orien-
tierungshilfe dienlich sein. Wenn es aber darum geht, einen umstrittenen Sachverhalt vor Ort 
wahrzunehmen, sind die Verfahrensbeteiligten, wie erwähnt, zum Augenschein einzula den. 
Davon darf unter besonderen Umständen abgewichen werden. Denkbar ist, dass der rechts-
erhebliche Sachverhalt nur festgestellt werden kann, wenn der Augenschein ohne Ankündi-
gung erfolgt521. 

81  Was tun mit rechtswidrig erlangten Beweisen? 

Zuweilen stellt sich die Frage, ob selbst rechtswidrig beschaffte Beweismittel im Rahmen der 
Beweiswürdigung berücksichtigt werden dürfen. Das öffentliche Verfahrensrecht kennt dazu 
keine Vorgaben. Auszugehen ist vom Grundsatz des Verwertungsverbots. Vorbe halten bleibe 

516  BGE 121 V 153 E. 4b. 
517  § 100 Abs. 1 VRG. 
518  § 101 Abs. 1 VRG. 
519  § 103 Abs. 1 VRG. 
520  BGE 116 Ia 94. 
521  vgl. BGE 121 V 154 E. 5a mit Hinweisen; CAVELTI/VÖGELI, N 970 zu § 38; PLÜSS, in: GRIFFEL, Kommentar 

zum VRG/ZH, N 86 zu § 7.  

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aber überwiegende öffentliche Interessen an der Erforschung der Wahrheit und der Durch-
setzung des Rechts. Vom Verwertungsverbot kann auch abgesehen werden, wenn die Be-
weismittel rechtmässig hätten beschafft werden können522. 

82  Die Beurteilung der Streitsache 

Sind die Beweise abgenommen, unterliegen deren Ergebnisse der Wertung des Gerichts 523. 
Darüber wird dann im Spruchkörper beraten und abgestimmt. Ein Wort zu den mitwirkenden 
Gerichtspersonen: Nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK h at jede Person Anspruch 
darauf, dass die Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen 
Richter ohne Einwirkung sachfremder Umstände entschieden wird. Diese Garantie wird ver-
letzt, wenn bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der 
Befangenheit oder der Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Für die Ab-
lehnung einer Gerichtsperson wird nicht verlangt, dass sie tatsächlich befangen ist. Massstab 
ist der Anschein der Befangenheit 524.  

Die Streitsachen werden prinzipiell in Dreierbesetzung beurteilt525. Die Fünferbesetzung ist 
den Grundsatzurteilen vorbehalten526. Die in § 18a des Justizgesetzes erwähnten Streitsa-
chen fällt der Einzelrichter bzw. die Einzelrichterin. Wenn die Art der Streitsache es erfordert, 
kann der Vorsitzende in der Dreier- oder Fünferbesetzung anstelle eines Kantonsrichters ei-
nen Fachrichter mit der für die Streitsache erforderlichen Sachkunde mitwirken lassen 527.  

In der Regel fällt das Gericht seine Urteile in verwaltungsrechtlichen Streitsachen aufgrund 
schriftlicher Referate auf dem Zirkularweg528. Das Geschäft ist an einer Sitzung zu beraten, 
wenn Meinungsverschiedenheiten nicht auf dem Zirkularweg behoben werden können, wenn 
es der Verfahrensleiter oder die Verfahrensleiterin anordnet oder wenn es ein Richter oder 
eine Richterin verlangt529. Bei der Beratung stellt der Instruktionsrichter oder die Instruktions-
richterin den Antrag. Anschliessend äussert sich jeder Richter und jede Richterin der Reihe 
nach und stellt einen allfälligen Gegenantrag. Der Präsident oder die Präsidentin der Abtei-
lung (oder Kammer) spricht zuletzt, sofern er oder sie mitwirkt 530. Der Gerichtsschreiber bzw. 

522  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 731 mit Verweis auf BGE 139 II 95 E. 3; BSK BV, WALDMANN,  

Art. 29, N 37. 

523  LGVE 1996 II Nr. 39. 
524  BGer-Urteil 1B_407/2010 vom 4.5.2011 E. 2.2 mit Hinweisen. 
525  § 20 Abs. 1 GOKG. 
526  § 20 Abs. 2 GOKG. 
527  § 23 GOKG. 
528  § 28 Abs. 1 GOKG. 
529  § 28 Abs. 2 lit. a-c GOKG. 
530  § 29 Abs. 1 GOKG. 

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die Gerichtsschreiberin ist ebenfalls eine „Gerichtsperson“ 531 mit beratender Stimme532. Ver-
langt nach der Beratung niemand mehr das Wort, lässt der Präsident abstimmen. Die Richte-
rinnen und Richter sind zur Stimmabgabe verpflichtet 533. 

83  Hinweise zur Besetzung des Spruchkörpers 

Die Besetzung des Spruchkörpers ist Sache der Verfahrensleitung. Mit der  Verfahrensleitung 
gehen die präsidialen Befugnisse auf den Instruktionsrichter über 534. Differenzierte Vorgaben, 
die bei der Besetzung des Spruchkörpers zu beachten sind, kennt die Luzerner Rechtsord-
nung nicht, was im Rahmen anstehender Gesetzesrevisionen wohl hinterfragt werden sollte. 
Es unterliegt nämlich keinem Zweifel, dass eine Besetzung des Spruchkörpers, die auf un-
sachlichen Motiven beruhen würde, verfassungswidrig ist. Verpönt ist etwa eine gezielte Aus-
wahl der Richterpersonen, um einen bestimmten Verfahrensausgang zu erzielen. Die Verfah-
rensleitung hat den Spruchkörper selbst bei einer nicht vorhandenen Regelung daher mög-
lichst nach objektiven Kriterien und pflichtgemässem Ermessen zu besetzen 535. 

Zuweilen amtet an Stelle einer ordentlichen Richterperson eine sogenannte „Fachrichterper-
son“536 im Spruchkörper. Diese sind vollwertige Mitglieder im Spruchkörper und verfügen 
über dieselben Rechte und Pflichten wie die übrigen Richterinnen und Richter. Immerhin sei 
an dieser Stelle auf eine Besonderheit hingewiesen: Die Fachrichterperson verfügt über be-
sonderen Sachverstand in Bezug auf Tat- und Ermessensfragen. Anderseits fehlen ihr (in der 
Regel) juristische Kenntnisse und die Erfahrung in der Leitung der Verfahren. Folglich sind 
sie weder verfahrensleitend noch einzelrichterlich tätig. Ihre wichtigste Rolle spielen die 
Fachrichter im Beweisverfahren. Sodann stehen sie den Richterpersonen für interne Abklä-
rungen und Rückfragen zur Verfügung. Vor dem Hintergrund ihrer besonderen Rolle gilt es, 
allfällige Konfliktlagen etwa hinsichtlich des Anspruchs auf richterliche Unabhängigkeit (Art. 
30 Abs. 1 und 191c BV) sowie des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) zu vermeiden 537.  

531  BSK BV, REICH, Art. 30, N 8. 
532  § 29 Abs. 2 GOKG; vgl. dazu: UeBERSAX, in: Gerichtsbarkeit, S. 77 ff.; vgl. FELLER, S. 298 ff.;  

RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, N 1440 ff.; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, N 7 ff. zu 
Art. 24; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, N 1 zu Art. 24; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 1.14. 

533  § 29 Abs. 4 GOKG. 
534  § 21 Abs. 5 GOKG. 
535  zur Publikation bestimmtes BGer-Urteil 6B_1356/2016 vom 5.1.2018 E. 2.1 (u.a.) mit Hinweis auf BGE 

137 I 340 E. 2.2.1, bestätigt in: BGer-Urteil 1B_517/2017 vom 13.3.2018; ferner: BSK BV, REICH, Art. 30 
N 16. 

536  vgl. § 7 Abs. 1 des Justizgesetzes. 
537  vgl. einlässlich: LIENHARD/KETTIGER, Justiz und Management, S. 113 ff. 

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100 

84  Ermessenskontrolle im Gerichtsverfahren? 

Auf das Prüfungsprogramm wurde bereits an anderer Stelle hingewiesen. Ein Aspekt ist 
nachzutragen: Die Rede ist von der Ermessenskontrolle. Sie ist in der Regel ausgeschlos-
sen, wenn das Gericht zweite Rechtsmittelinstanz ist. Amtet das Gericht indes als einzige 
kantonale Rechtsmittelinstanz, hat es auch das Ermessen zu prüfen (§ 161a VRG). Immerhin 
ist zu beachten, dass ein schlichter Ermessensfehler in Angelegenheiten aus dem eigenen 
Wirkungskreis der Gemeinden oder eines andern dem Kanton nachgeordneten Gemeinwe-
sens nicht gerügt werden kann538. Mit dieser Bestimmung soll auf die Gemeindeautonomie 
Rücksicht genommen werden. 

Ferner ist zu betonen, dass sich das Gericht – selbst bei an sich uneingeschränkter Kogni-
tion – in Bezug auf Ermessensfragen und bei der Würdigung örtlicher Verhältnisse zurück-
nimmt. Insbesondere setzt es sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz 539. 
Die anklingende „Zurückhaltung“ erscheint von der Sache her im Ansatz nachvollziehbar, be-
darf indes in der Praxis gegebenenfalls eines differenzierteren Beurteilungsraste rs540. Eine 
umfassende Übersicht über die zahlreichen Aspekte des Beurteilungsrasters würde den Rah-
men dieser Unterlagen sprengen541. 

Die klassischen Mittel des Gerichts zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts, etwa 
die Beweiserhebung mittels eines Gutachtens, erweisen sich oftmals bloss als begrenzt taug-
lich. Das Verständnis für technische Wirkungszusammenhänge und deren Folgen sowie die 
Formulierung von sachdienlichen Beweisfragen an Gutachter und deren Auswertung setzen 
ein hohes Mass an wissenschaftlichem Verständnis voraus, was die Entscheidfindung belas-
ten kann. Falls der Sachverstand im Richterkollegium nicht gewährleistet ist, mag gegebe-
nenfalls der Zuzug eines „Fachrichters“ hilfreich sein. Für die Akzeptanz  der Entscheidung 
erscheint sodann wichtig, dass das Gericht mit einer möglichst transparenten Begründung zu 
bestehen vermag. 

538  § 144 Abs. 2 VRG. 
539  statt vieler: LGVE 1997 II 25 E. 3. 
540  dazu: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 473 ff.; ferner: SCHINDLER, Gerichtsbarkeit, S. 133 ff. 
541  vgl. dazu etwa: SCHINDLER, Beschwerdegründe, Kognition und Prüfungsdichte in: HÄNER/WALDMANN, 

[Hrsg], Brennpunkte, S. 47 ff. 

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101 

85  Das Gerichtsurteil 

Ist das Urteil gefällt, wird es eröffnet. Art. 30 Abs. 3 BV begründet  – nebst Art. 6 Ziff. 1 EMRK 
und Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II – grundsätzlich den Anspruch auf Öffentlichkeit von Gerichts-
verhandlung und Urteilsverkündung542. Das Prinzip bedeutet Absage an jede Form von Kabi-
nettsjustiz543. 

Im Unterschied zur öffentlichen Verhandlung erfährt der Grundsatz der öffentlichen Urteils-
verkündung keine Einschränkung. Art. 30 Abs. 3 BV verankert das Prinzip der Justizöffent-
lichkeit. Damit wird der Einblick in die Rechtspflege garantiert und für Transparenz gerichtli-
cher Verfahren gesorgt. Dies dient dem Schutz der Verfahrensbeteiligten im Hinblick auf de-
ren korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung. Zudem ermöglicht die Justizöffent-
lichkeit, dass auch Dritte nachzuvollziehen können, wie gerichtliche Verfahren geführt wer-
den, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird 544. Die Möglichkeit der Kon-
trolle verhindert Spekulationen, wonach die Justiz einzelne Prozessparteien ungebührlich be-
nachteilige oder privilegiere oder Ermittlungen würden einseitig und rechtsstaatlich fragwür-
dig geführt.  

Dem gleichen Ziel dient die öffentliche Urteilsverkündung, denn diese ist Bestandteil der ver-
fassungsrechtlich garantierten Justizöffentlichkeit. Die öffentliche Urteilsverkündung zeigt, 
dass das Urteil nach Verfahrensabschluss als Ergebnis des gerichtlichen Verfahrens  zur 
Kenntnis genommen werden kann. Anzumerken ist, dass die Auflage des Dispositivs nicht 
genügt. Öffentlich zugänglich zu machen ist das Urteil samt seiner Begründung 545. Aus Grün-
den des Persönlichkeitsschutzes können Verfahrensbeteiligte anonymisiert werden 546. 

Nebst der Auflage des Urteils auf der Gerichtskanzlei ist auf weitere Möglichkeiten hinzuwei-
sen, die das Gericht nutzt, um dem Anspruch der Öffentlichkeit auf Informationen über die 
Rechtsprechungstätigkeit Rechnung zu tragen. Zu erwähnen sind die Publikation von (anony-
misierten) Urteilen in den bisher jährlich erschienenen Luzerner Gerichts- und Verwaltungs-
entscheiden sowie die Veröffentlichung von weiteren Urteilen im Internet. Die interessierte 
Öffentlichkeit – d.h. wohl in erster Linie Anwältinnen und Anwälte sowie Vertreter von Lehre 
und Forschung – soll sich so ein zuverlässiges Bild über die Rechtsanwendung und Rechts-
fortbildung machen können. Die Kenntnis der Gerichtspraxis muss zuweilen rasch verfügbar 

542  KIENER/KÄLIN, S. 447; einlässlich: SANTSCHI KALLAY, S. 101 ff. 
543  STEINMANN, Kommentar zur BV, N 28 zu Art. 30; BSK BV, REICH, Art. 30, N 42. 
544  Urteil 2C_677/2015 vom 31.3.2016, auszugsweise publiziert und übersetzt in: Praxis 2016  

Entscheid Nr. 96 

545  BGE 139 I 133, E. 3.3 mit Hinweisen; BSK BV, REICH, Art. 30, N 54; ferner: Urteil 1C_123/2016 vom 

21.6.2016, publiziert in: ZBl 11/2016 S. 601 ff., kommentiert von GEROLD STEINMANN S. 606. 

546  KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, N 1190; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, N 3.180. 

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102 

sein. Diesfalls wartet das Gericht mit der Publikation einzelner Urteile denn auch nicht immer 
die Rechtskraft ab547. 

Sachurteile lauten entweder auf Abweisung der Beschwerde oder auf ganze oder teilweise 
Gutheissung. Das Gericht kann die Streitsache aber auch zur neuen Entscheidung an die 
Vorinstanz zurückweisen548. Gegebenenfalls fällt es einen Feststellungsentscheid, sei es, 
dass ein zulässiges Feststellungsbegehren 549 zu beurteilen ist oder nach Massgabe der 
Rechtslage überhaupt nur ein Feststellungsentscheid getroffen werden kann. Letzteres trifft 
nach geltendem Recht etwa für die Beurteilung von Verwaltungsgerichtsbeschwerden zu, die 
sich gegen die Auflösung eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses richtet550.  

Fehlt eine Sachurteilsvoraussetzung, fällt das Gericht ein Urteil, das auf Nichteintreten lautet. 
Fällt das rechtserhebliche Interesse an der materiellen Beurteilung der Streitsache während 
des Verfahrens dahin, erklärt es die Streitsache mittels Verfügung als „erledigt“ 551. Die Vo-
rinstanz kann den angefochtenen Entscheid im Übrigen bis zum Zeitpunkt des Urteils ändern 
oder aufheben. Diesfalls hat sie ihren neuen Entscheid unverzüglich den Parteien und  dem 
Gericht mitzuteilen. Dieses setzt die Behandlung der Streitsache nur noch soweit fort, als die 
Streitsache durch die neue Verfügung nicht gegenstandslos geworden ist 552.  

Der in vier Bestandteile gegliederte Aufbau des Sachurteils folgt dem Schema: Deckblatt, 
Sachverhalt, Erwägungen und Rechtsspruch. Auf dem Deckblatt wird die Zusammensetzung 
des Spruchkörpers wiedergegeben553. Der Anspruch auf Unparteilichkeit der Gerichtsbehörde 
bedeutet, dass keine Richter und kein Gerichtsschreiber mitwirken dürfen, gegen die Aus-
standsgründe bestehen554. Die Offenlegung der Zusammensetzung ermöglicht es den Ver-
fahrensbeteiligten, diesen Anspruch zu überprüfen. Weiter finden sich auf dem Deckblatt die 
Namen und Adressen der Parteien (Beschwerdeführer/Beschwerdegegner) sowie deren 
Rechtsvertreter555. Ferner wird im Rubrum die Instanz aufgeführt, die die angefochtene Ver-
fügung erlassen hat (Vorinstanz). Im Wesentlichen enthält der Sachverhalt alsdann Beschrei-
bungen von Abläufen und unstrittigen Aspekten.  

Breiten Raum nehmen alsdann die Erwägungen ein. Sie bilden den Kern der Urteilsbegrün-
dung. Die dahinterstehende Pflicht zur Begründung bedeutet nicht, dass sich das Gericht mit 
jeder Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Es kann sich auf 

547  vgl. dazu auch: VOGEL, in: HÄNER/RÜSSLI/SCHWARZENBACH, N 35 zu Art. 78 KV/ZH. 
548  § 140 Abs. 1 u. 2 VRG. 
549  vgl. § 44 VRG. 
550  LGVE 2003 II Nr. 1. 
551  § 109 VRG. 
552  § 138 Abs. 1 u. 2 VRG. 
553  vgl. § 110 Abs. 1 lit. a VRG.  
554  § 14 VRG; statt vieler: CAVELTI/VÖGELI, N 184 ff. 
555  § 110 Abs. 1 lit. b VRG. 

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103 

die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken 556. Durch die angemessene Urteils-
begründung wird dem Betroffenen die Möglichkeit gegeben, sich über die Tragweite des Ent-
scheids Rechenschaft zu geben, damit er allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechts-
mittel dagegen ergreifen kann557.  

Anzumerken ist, dass der Gesetzgeber dem Richter die Kompetenz erteilt hat,  Entscheide 
ohne Begründung zu eröffnen. Die Eröffnung des Dispositivs ohne Begründung setzt ein 
Rechtsmittelergebnis voraus, das nicht zu Zweifeln Anlass gibt. Als Leitlinien seien genannt: 
unstrittiger Sachverhalt, klare Rechtslage und beständige Praxis. Wird das Urteil ohne Be-
gründung eröffnet, sind die Verfahrensbeteiligten auf die Möglichkeit hinzuweisen, eine Be-
gründung zu verlangen. Vor Gericht gilt – im Einklang mit Art. 112 Abs. 2 BGG – hiefür die 
Frist von 30 Tagen558.  

Schliesslich ist auf den Rechtsspruch (Dispositiv) hinzuweisen. Er enthält die für die Verfah-
rensbeteiligten verbindlichen Anordnungen, ferner auch die Verlegung der Kosten. Das Dis-
positiv muss klar, vollständig und widerspruchsfrei formuliert sein 559.  

Der Abschluss des Dispositivs ist regelmässig ein Zustellvermerk. Dass die Verfahrensbetei-
ligten – also die Parteien und die Vorinstanzen – ein Urteilsexemplar erhalten, ist evident und 
bedarf keiner Erörterungen. Ferner ist an Bundesbehörden zu denken, denen gegebenenfalls 
gestützt auf Bundesrecht die Befugnis zu einer Behördenbeschwerde an das Bundesgericht 
zukommt560. So ist beispielsweise das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) innerhalb sei-
nes Aufgabenbereichs der Raumplanung mitunter zur Beschwerde in öffentlich -rechtlichen 
Angelegenheiten befugt561. Daher ist beispielsweise ein Urteil des Kantonsgerichts betreffend 
das Bauen ausserhalb der Bauzonen auch diesem Bundesamt zu eröffnen. Andernfalls wäre 
die Behörde nicht in der Lage, ihr Beschwerderecht auszuüben. 

556  Art. 29 Abs. 2 BV; § 110 Abs. 1 lit. c VRG; BGer-Urteil 1C_98/2012 vom 7.8.2012 E. 5.2. 
557  KÄLIN/KIENER, S. 425; WALDMANN/BICKEL, Praxiskommentar zum VwVG, N 103 zu Art. 29;  

ALBERTINI, S. 424 f. 
558  § 111 Abs. 3 VRG. 
559  § 110 Abs. 1 lit. d VRG. 
560  Art. 112 Abs. 4 BGG i.V.m. der Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in 

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8.11.2006; SR 173.110.47. 

561  Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 48 Abs. 4 RPV; dazu: WALDMANN, Beschwerdebefugnis ohne Kennt-

nis des Beschwerdeobjekts? In: Baurecht BR 2/2009, S. 72.  

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104 

86  Wer trägt die Kosten des Verfahrens? 

Die Grundsätze der Kostenverlegung finden sich in den §§ 193 ff. VRG. Die amtlichen Kos-
ten setzen sich gemäss § 193 VRG aus den Gebühren für die behördliche Tätigkeit, den Be-
weiskosten sowie den Barauslagen zusammen 562. Die Ansätze für die Bemessung der Ge-
richtsgebühr sind in der Verordnung über die Kosten in Zivil-, Straf- und verwaltungsgerichtli-
chen Verfahren vom 26. März 2013 (Justiz-Kostenverordnung; SRL Nr. 265) niedergelegt. 
Das Gericht belastet den Kanton und seine Behörden nicht mit amtlichen Kosten 563. Gemein-
den, die nicht als Partei im Verfahren beteiligt sind, werden nur amtliche Kosten auferlegt, 
wenn ihren Behörden grobe Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverletzungen zur Last 
fallen564. Von einer offenbaren Rechtsverletzung kann nach der Praxis  insbesondere dann 
nicht gesprochen werden, wenn sich eine angeordnete Massnahme im Ermessensbereich 
der verfügenden Behörde bewegt und die Rechtsmittelinstanz die Verfügung zugunsten einer 
milderen Massnahme im Wesentlichen deshalb aufhebt, weil sich während des Beschwerde-
verfahrens der rechtserhebliche Sachverhalt massgeblich verändert hat 565.  

Im Verfahren vor Gericht hat die Partei die amtlichen Kosten zu tragen, wenn sie unterliegt 
oder auf ihr Rechtsmittel nicht eingetreten wurde 566. Der Rückzug der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde wird mit Blick auf die Kostenfolgen der Abweisung gleichgestellt 567. Gemäss § 200 
Abs. 1 VRG kann das Gericht amtliche Kosten ermässigen oder auf die Kostenauflage ver-
zichten, wenn die Parteien an der Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert sind oder wenn 
besondere Gründe dies rechtfertigen. Nach § 200 Abs. 2 VRG werden die amtlichen Kosten 
angemessen herabgesetzt, wenn eine kostenpflichtige Partei nur teilweise unterliegt.   

Alsdann gilt es die Frage der Parteientschädigung zu beurteilen. Massgebend ist hierbei 
§ 201 Abs. 1 oder 2 VRG. Absatz 1 findet Anwendung beim so genannten Zwei- bzw. Mehr-
parteienverfahren. Hier gilt das Prinzip des Obsiegens. Demgegenüber wird im Einparteien-
verfahren die Vorinstanz nur dann mit einer Vergütung der Parteikosten an die obsiegende 
Partei belastet, wenn ihr grobe Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverle tzungen zur Last 
fallen, beispielsweise, wenn sie das rechtliche Gehör verletzt hat 568. Das Bundesgericht hat 
die Verfassungskonformität von § 201 Abs. 2 VRG mehrfach bestätigt569. 

562  Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 10 2 vom 21.6.2010. 
563  § 199 Abs. 1 VRG. 
564  § 199 Abs. 3 VRG; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 66 vom 11.5.2009. 
565  LGVE 2005 II Nr. 47. 
566  § 198 Abs. 1 lit. c VRG. 
567  § 198 Abs. 2 VRG. 
568  BGer-Urteil 2C_507/2013 vom 18.9.2013; LGVE 1985 II Nr. 49; ferner: LGVE 2005 II Nr. 47 E. 3 mit Hin-
weis auf BGer-Urteil 2P.100/2001 vom 12.7.2001 E. 3; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 82 
vom 20.4.2009 E. 4b und V 09 75 vom 19.3.2009 E. 2b. 

569  BG-Urteil 2P_100/2001 vom 12.7.2001. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
                                                
105 

87  Zur Erläuterung und Ergänzung von Gerichtsurteilen 

Nach Massgabe von § 123 Abs. 1 VRG erläutert oder ergänzt das Gericht seinen Entscheid, 
wenn das Dispositiv unvollständig oder unklar ist, Widersprüche enthält oder mit den Erwä-
gungen nicht übereinstimmt. Der Erläuterungsbedarf muss nach der gesetzlichen Ordnung in 
Bezug auf den Rechtsspruch gegeben sein. Die Gründe des Entscheids bzw. die Erwägun-
gen allein können nicht Gegenstand eines Begehrens um Erläuterung darstellen 570. Erläutert 
kann also nur werden, was den Charakter einer Anordnung hat. Ergänzungen oder Erläute-
rungen erfolgen von Amtes wegen oder auf Gesuch hin571. Wenn nicht besondere Gründe 
vorliegen, braucht die Behörde die Parteien vorher nicht anzuhören 572.  

Zur Einreichung eines Gesuches um Erläuterung sind die Parteien und die Vorinstanz be-
rechtigt573. Das Begehren wird durch Entscheid erledigt574. Wird ein Entscheid erläutert, be-
ginnt eine allfällige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Bei verweigerter Erläuterung oder Berich-
tigung kann der ursprüngliche Entscheid nicht nachträglich noch angefochten werden 575. 

88  Vollstreckung 

Das Erkenntnis- und das Vollstreckungsverfahren sind nach der Konzeption des VRG vonei-
nander getrennt. Das Vollstreckungsverfahren setzt ein abgeschlossenes, d.h. mit ordentli-
chen Rechtsmitteln nicht mehr anfechtbares Entscheidungsverfahren voraus.  Das VRG re-
gelt die Vollstreckung im fünften Abschnitt unter §§ 206 ff. VRG.  

Grundsätzlich ist für die Vollstreckung die erstinstanzliche Verwaltungsbehörde zuständig 576. 
Gegen Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren ist – unter Vorbehalt von § 215 Abs. 2 
VRG – nur die Aufsichtsbeschwerde vorgesehen577. Danach kann der Pflichtige im Rahmen 
solcher Massnahmen nur gegen den Kostenentscheid Beschwerde führen. Eine Verfügung, 
die auf einer rechtskräftigen früheren Sachverfügung beruht und diese lediglich vollzieht oder 
bestätigt, kann nicht mit der Begründung angefochten werden, die frühere Verfügung sei 

rechtswidrig. Anders verhält es sich, wenn Nichtigkeit, nachträgliche Rechtswidrigkeit oder 
Gegenstandslosigkeit der Verfügung gerügt wird, oder wenn es um die Verletzung von  so ge-
nannten unverzichtbaren und unverjährbaren Rechten geht. 

570  RHINOW/KOLLER/KISS, N 1419. 
571  § 123 Abs. 2 VRG. 
572  § 123 Abs. 3 VRG. 
573  § 124 Abs. 1 VRG. 
574  § 125 VRG. 
575  BVR 1997 S. 334. 
576  § 209 Abs. 1 VRG. 
577  § 218 VRG. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
                                                
106 

89  Können Gerichtsurteile revidiert werden? 

Gerichtsurteile sind auf Gesuch hin in Revision zu ziehen, sofern Revisionsgründe gegeben 
sind. Es sind dies strafbare Handlungen 578 oder neue Tatsachen und Beweismittel579. Der 
erstgenannte Revisionsgrund spielte in der Praxis des früheren Verwaltungsgerichts eine e-
her untergeordnete Rolle.  

Besondere Beachtung verdient der Revisionsgrund der neuen Tatsachen und Beweismittel. 
Neu bedeutet, dass die Tatsachen oder Beweismittel dem Gericht nicht bekannt waren. Die 
Tatsache oder das Beweismittel muss bereits im Zeitpunkt bestanden haben, in dem d as Ge-
richt das Urteil fällte. Nachträglich eintretende Entwicklungen sind keine Noven im Sinne von 
§ 175 VRG. In diesem Sinne hat die Revision gemäss § 174 ff. VRG nicht die Funktion, 
rechtskräftige Gerichtsurteile einem später veränderten Sachverhalt anzu passen. Damit auf 
ein Revisionsbegehren eingetreten wird, muss abgeklärt werden, ob die nachträgliche Bei-
bringung von Tatsachen nicht von demjenigen verschuldet ist, der die Revision anbegehrt. 
Das bedeutet, dass die Partei, welche die Revision verlangt, d ie zumutbare Sorgfalt bei der 
Beibringung von Tatsachen und Beweismitteln im Gerichtsverfahren, welches revidiert wer-
den soll, aufgebracht hat. Andernfalls steht sie in einem Revisionsprozess vor verschlosse-
nen Toren. Wer es im Beschwerdeverfahren unterlassen hat, eine – hinreichend substanti-
ierte – Versehensrüge zu erheben, kann das Versäumte nicht in einem Revisionsgesuch 
nachholen580. Auch müssen die Tatsachen wesentlich sein. Sie müssen mit andern Worten 
geeignet sein, einen für den Gesuchsteller vorteilhaften Entscheid herbeizuführen. Ob die 
Tatsachen oder Beweismittel im Ergebnis zu einem anderen Entscheid führen, ist nicht be-
reits im Rahmen der Prüfung der Revisionsvoraussetzungen zu beurteilen, sondern gegebe-
nenfalls beim neuen Sachentscheid. 

90  Rechtsmittel vor Bundesgericht 

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Streitsachen können – Ausnahmen vorbehal-
ten581 – beim Bundesgericht Urteile des Kantonsgerichts angefochten werden582. Gerügt wer-
den können die Verletzungen von Bestimmungen der BV 583, der Bundesgesetze584 und des 

Bundesverordnungsrechts. Zum Bundesrecht gehören auch die in Art. 5 BV verankerten 
Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns. Das Bundesgericht hat aber entschieden, dass das 
in Art. 5 Abs. 2 BV verankerte Verhältnismässigkeitsprinzip im Rahmen einer Beschwerde in 

578  § 174 VRG. 
579  § 175 Abs. 1 VRG. 
580  SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 121 N 31 mit Hinweis. 
581  Art. 83 BGG. 
582  zum Ganzen einlässlich: MEYER, in: ZBJV 2010 S. 797 ff.  
583  SUTER, S. 254 ff. 
584  SUTER, S. 251 und S. 262 f. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
                                                
107 

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bei der Anwendung von kantonalem Recht ausserhalb 
des Schutzbereichs spezieller Grundrechte nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür angeru-
fen werden kann585. Auch die Verletzung der Rechte der EMRK und des UNO-Paktes II stel-

len Bundesrechtsverletzungen dar586. Zum Bundesrecht gehört ferner das ungeschriebene 

Bundesrecht. Weiter stellt die Verletzung von Verfahrensvorschriften eine Rechtsverletzung 
dar. Insbesondere darf durch die Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts die Anwen-
dung von Bundesrecht nicht erschwert oder vereitelt werden. Daneben werden in Art. 95 
lit. b BGG das Völkerrecht, in Art. 95 lit. c BGG die kantonalen verfassungsmässigen 
Rechte587 sowie in Art. 95  lit. e BGG das interkantonale Recht erwähnt. Falls kantonale ver-

fassungsmässige Rechte nicht über den Gehalt von bundesrechtlich geschützten Garantien 
hinaus greifen, kommt jenen keine selbständige Bedeutung zu 588. Deswegen dürfte die Be-
deutung von Art. 95 lit. c BGG in der Praxis gering sein589. Wichtig ist die Feststellung, dass 
die Verletzung von kantonalem Recht kein zulässiger Beschwerdegrund bei der Einheitsbe-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Streitsachen darstellt 590. Eine einlässliche Darstellung der 

Beschwerdegründe würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, so dass man sich mit  diesen 
knappen Hinweisen begnügt591. Die Frist für die Beschwerde beträgt – Spezialfälle vorbehal-
ten592 – 30 Tage (Art. 100 Abs. 1 BGG)593. Aufschiebende Wirkung kommt dem Rechtsmittel 
von Gesetzes wegen nicht zu594. Weiter ist (hier wie dort) auf das Beschwerderecht bzw. die 

Beschwerdelegitimation hinzuweisen, die für die Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten in Art. 89 BGG geregelt ist. Hinzuweisen ist hierbei zunächst auf das das 
allgemeine Beschwerderecht, das in Art. 89 Abs. 1 BGG umschrieben ist. Danach steht die 
Möglichkeit der Anfechtung von Entscheiden (und kantonalen Erlassen) nicht jedermann of-
fen, sondern, wie wir dies bereits mit Bezug auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde gesehen haben, nur Personen, die im vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen 
haben oder keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt haben (formelle Beschwer) und durch 

den angefochtenen Entscheid (oder Erlass) besonders berührt sind und ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung haben (materielle Beschwer). Gemeint ist 
(hier wie dort) ein eigenes Interesse. Allein die Geltendmachung öffentlicher Interessen oder 
das Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts genügt nicht, Schliesslich muss das 
Interesse aktuell sein. Auf dieses Erfordernis verzichtet das Bundesgericht ausnahmsweise, 

585  Art. 95 lit. b BGG; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1970a; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 95 

N 1 ff. AEMISEGGER, S. 156 ff.; Suter, S. 251 ff. 

586  SUTER, S. 271 ff. 
587  SUTER, S. 275. 
588  BGE 121 I 200. 
589  SCHOTT, Art. 95 N 57. 
590  BGer-Urteil 1C_22/2007 vom 8.8.2007 E. 4.1; SCHOTT, Art. 95 N 55. 
591  einlässlich: SCHOTT, Art. 95 N 45 ff. HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1969 ff.; SUTER, S. 234 ff.; 

AEMISEGGER, S. 156 ff.  

592  BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHRT, 9. Kapitel, Bundesgerichtsbarkeit, Buchstabe C: Beschwerde in öffent-

lich-rechtlichen Angelegenheiten, N 42. 

593  AMSTUTZ/ARNOLD, Art. 100 N 1 ff.  
594  Art. 103 Abs. 1 BGG; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 103 N 4; AEMISEGGER, S. 193; KARLEN, S. 60; 

Ziegler, in: SJZ 2006, S. 56. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
                                                
108 

wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wie-
der stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die 
Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen  Interesse liegt595. So-
dann ist auf die in Art. 89 Abs. 2 BGG verankerten besonderen Beschwerderechte hinzuwei-
sen, etwa auf das in Spezialerlassen verankerte ideelle Verbandsbeschwerderecht gemäss 
Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG596. Was die Grundsätze des Verfahrens vor Bundesgericht betriff, sei 
auf Rechtsprechung und Literatur dazu verwiesen 597. 

Sofern die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig ist, steht gegen 
Entscheide letzter kantonaler Behörden598 gegebenenfalls die subsidiäre599 Verfassungsbe-
schwerde zur Verfügung600, auf die gegebenenfalls in der Rechtsmittelbelehrung ausdrücklich 
hingewiesen werden muss601. Anders als bei der (ordentlichen) Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten, muss die prozessführende Partei bei der subsidiären Verfas-
sungsbeschwerde ein rechtlich geschütztes Interesse dartun 602. Mit andern Worten genügt 
ein faktisches Interesse bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde nicht603. Mit der subsidi-
ären Verfassungsbeschwerde kann ausschliesslich die Verletzung von verfassungsmässigen 
Rechten gerügt werden, wozu auch Verletzungen von Garantien der EMRK zu zählen sind 604. 

Der Gesetzgeber hat mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde zumindest in Bezug auf 
kantonale Entscheide eine Rechtsschutzlücke geschlossen. Mit Bezug auf Entscheide von 
Bundesbehörden sah er keinen analogen Bedarf 605.  

Auf einen Aspekt soll im Zusammenhang mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde geson-
dert hingewiesen werden. Nach der Praxis des Bundesgerichts verschaffte das Willkürverbot 
im Bereich der Rechtsanwendung für sich allein keine geschützte Rechtsstellung 606. Der Be-
schwerdeführer ist nur dann zur Verfassungsbeschwerde befugt, wenn die Norm, deren An-
wendung als willkürlich gerügt wird, ihm einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz 
seiner Interessen bezweckt 607. Daran hält das Bundesgericht mit der Begründung fest, der 

595  BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHRT, 9. Kapitel, Bundesgerichtsbarkeit, Buchstabe C: Beschwerde in öffent-

lich-rechtlichen Angelegenheiten, insbes. N 28 ff. 

596  BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHRT, 9. Kapitel, Bundesgerichtsbarkeit, Buchstabe C: N 34 ff. 
597  KNEUBÜHLER, Verfahrensgrundsätze, ZBJV 2019 S. 469 ff. 
598  BIAGGINI, Kommentar zum BGG, Art. 113 N 23 ff. 
599  SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 113 N 14; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Art. 113 N 1. 
600  Art. 113 BGG; SCHWEIZER, S. 214; KNÜSEL, Grundzüge, S. 4. 
601  Art. 117 BGG; ZIEGLER, S. 56; DAUM, in: BVR 2007 S. 16/17. 
602  Art. 115 lit. b BGG; BGE 133 I 190 E. 3; einlässlich: WIEDERKEHR, in: recht 2015 S. 19 ff.; BIAGGINI, Art. 
115 N 7 ff.; SPÜHLER/DOLGE/VOCK, Art. 115 N 2; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 115 N 4; HÄFE-
LIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 2031; KARLEN, S. 57; SCHWEIZER, S. 240/241; Suter, N 718, S. 316. 

603  BIAGGINI, Art. 115 N 7 ff.; einlässlich: MISIC, S. 324 ff.; ferner: SUTER, S. 119 ff.  
604  Art. 116 BGG; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 116 N 2; SCHWEIZER, S. 234; SUTER, N 680, S. 296; 

KARLEN, S. 56.  

605  KIENER, in: ZBl 2006 S. 149. 
606  HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 2034. 
607  KIENER/RÜTSCHE/KUHN, , N 1876 mit Hinweis auf BGE 133 I 185 E. 4.1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
                                                
109 

Gesetzgeber habe mit der Schaffung der subsidiären Verfassungsbeschwerde den Rechts-
schutz gegenüber der staatsrechtlichen Beschwerde nicht ausdehnen wollen 608. Erklärtes 

Ziel der Revision der Bundesrechtspflege sei (u.a.) eine wirksame und nachhaltige Entlas-
tung des Bundesgerichts. Mit diesen (knappen) Hinweisen zum Rechtsschutz vor Bundesge-
richt soll es sein Bewenden haben. 

91  Zur Anfechtbarkeit von Teil- und Zwischenentscheiden 

Auch das BGG kennt mit Bezug auf anfechtbare Entscheide eine differenzierte Regelung, 
worauf an dieser Stelle hinzuweisen ist609. Nach Massgabe von Art. 90 und 91 BGG sind 
grundsätzlich nur End- und Teilentscheide beim Bundesgericht anfechtbar 610. Endentscheide 
schliessen das Verfahren ab. Teilentscheide stellen nach der Systematik des BGG eine Vari-
ante des Endentscheids dar, behandeln allerdings nur einen Teil der gestellten Begehren, so-
fern diese unabhängig von anderen beurteilt werden können (Art. 91 lit. a BGG). Andere Teil-
entscheide schliessen (in Zivilprozessen) das Verfahren nur für einen Teil de r Streitgenossen 
ab (Art. 91 lit. b BGG611).  

Bloss unter eingeschränkten Voraussetzungen können vor Bundesgericht Vor - und Zwischen-
entscheide angefochten werden. Art. 92 BGG handelt von der Anfechtbarkeit selbständig er-
öffneter Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand 612. Solche 
Entscheide können später nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG) 613. Diesbe-
züglich ist das Recht zu einer späteren Anfechtung verwirkt 614.  

Im Übrigen sind selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide nur anfechtbar, wenn sie 
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken (Art. 93 Abs. 1 lit.  a BGG)615 oder 
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen  würde und 
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren 
erspart würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Das Bundesgericht verlangt zwar grundsätzlich ei-
nen Nachteil rechtlicher Natur. Wenn es das materielle Recht gebietet, werden ausnahms-
weise aber auch rein tatsächliche Nachteile als nicht wiedergutzumachende Nachteile im 
Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG qualifiziert 616. Der Gehalt von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG ent-
spricht im Übrigen Art. 50 OG617. Die Praxis dazu dürfte daher wegleitend bleiben. Danach 

608  BGE 133 II 185 ff.; AJP 7/2007 S. 892 ff. BIAGGINI, Art. 115 N 13. 
609  einlässlich: MEYER, in: ZBJV 2010 S. 797 ff. 
610  AEMISEGGER, Bundesrechtsmittel, S. 147. 
611  SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Art. 91 N 2 ff. 
612  vgl. UHLMANN, Art. 92 N 6 ff.  
613  MOSIMANN, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.22. 
614  UHLMANN, Art. 93 N 13. 
615  HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1949. 
616  HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, N 1949 mit Hinweis auf BGE 135 I 30 E. 1.3.4. 
617  Botschaft zum BGG, in: BBl 2001 S. 4334, Ziff. 4.1.4.1. 

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110 

bildet die selbständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden aus prozessökonomischen 
Gründen eher die Ausnahme. Eine Mitanfechtung im Rahmen des Endentscheides bleibt ge-
wahrt (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG)618.  

Weist eine kantonale Instanz beispielsweise eine Sache zur neuen Behandlung an e ine un-
tere Instanz zurück, so handelt es sich dabei grundsätzlich um einen Zwischenentscheid, der 
nur in den Fällen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann. Anders ist zu entschei-
den, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entschei-
dungsspielraum verbleibt und die Rückweisung nur der Umsetzung des oberinstanzlich An-
geordneten dient. Ein solcher Rückweisungsentscheid ist wie ein Endentscheid zu behan-
deln619. 

92  Blick auf das Klageverfahren 

Beim gerichtlichen Rechtsschutz können zwei Rechtspflegearten unterschieden werden: Die 
nachträgliche Rechtspflegevariante handelt von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die 
ursprüngliche von der verwaltungsgerichtlichen Klage. Beim nachträglichen Rechtsschutz 
geht es um die rechtsmittelweise Beurteilung eines anfechtbaren Entscheids 620. Beim Klage-
verfahren präsentiert sich die prozessuale Ausgangslage anders. Im Folgenden gilt die Auf-
merksamkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage 621.  

Im Klageverfahren wird ein verwaltungsrechtlicher Rechtsstreit mit einem förmlichen Rechts-
mittel entschieden, ohne dass vorab eine Verfügung oder ein Entscheid ergangen ist. Diesem 
Verfahren geht also kein staatlicher Hoheitsakt voraus. Vielmehr wendet sich der Kläger di-
rekt an den Richter, wenn er ein staatliches Verhalten beanstanden oder Ansprüche gegen 
den Staat geltend machen will. Die verwaltungsgerichtliche Klage ist unzulässig, wenn nach 
der Rechtsordnung eine Verwaltungsbehörde oder ein anderes Gericht zuständig ist, über 
die Sache zu befinden622. Es ist also zunächst zu klären, ob eine bestimmte Streitfrage verfü-
gungsweise entschieden werden kann. Erst wenn dies anhand der einschlägigen Rechtslage 
zu verneinen ist, stellt sich die Frage nach der verwaltungsgerichtlichen Klage.   

618  UHLMANN, Art. 93 N 11. 
619  MOSIMANN, in: GEISER/MÜNCH/UHLMANN/GELZER, Rz. 4.26 mit zahlreichen Hinweisen, u.a. auf  

BGE 137 V 426 E. 1.1. 

620  vgl. BGE 123 I 28 E. 2b/aa mit Hinweisen. 
621  vgl. auch: MERKER, Die Verwaltungsgerichtliche Klage, S. 87 ff. 
622 § 163 VRG; LGVE 2004 II Nr. 2 E. 2 mit Hinweis auf Urteil V 00 321 vom 27.10.2003 E. 1b,  

LGVE 2002 II Nr. 44 E. 1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
                                                
111 

Das VRG regelt die verwaltungsgerichtliche Klage nicht in einer Generalklausel, sondern be-
folgt die Enumerationsmethode. Andere Kantone kennen in ihren Rechtspflegeerlassen ver-
gleichbare Konzepte. Zentrale Bestimmung ist § 162 lit. a-e VRG. Im Folgenden werden die 

gesetzlichen Klagegründe skizziert. 

Als Erstes ist auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäss § 162 lit. a VRG hinzuweisen. 
Streitigkeiten über Inhalt und Tragweite eines solchen Vertrages sind gegebenenfalls in ei-
nem verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren auszutragen. Beim verwaltungsgerichtlichen 
Vertrag handelt sich um ein konsensual zustande gekommenes, auf übereinstimmenden Wil-
lenserklärungen zweier oder mehrerer Rechtssubjekte beruhendes Rechtsverhältnis, das 
eine öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat623. Die Gültigkeit eines öf-
fentlich-rechtlichen Vertrags setzt voraus, dass die Rechtsordnung ihn entweder ausdrücklich 
vorsieht, ihm Raum lässt oder ihn zumindest nicht ausschliesst. Zudem fordert das Bundes-
gericht, dass der Vertrag nach dem Sinn und dem Zweck der gesetzlichen Regelung die ge-
eignetere Handlungsform ist als die Verfügung624. Der Vertragsbegriff unterscheidet sich im 
Übrigen nicht vom Vertrag im Privatrecht. Signifikanter Unterschied ist der Vertragsgegen-
stand. Inhalt und Gegenstand des öffentlich-rechtlichen Vertrages sind öffentlich-rechtliche 
Belange und nicht zivilrechtliche Verhältnisse. Anzumerken ist, dass selbst verwaltungsrecht-
liche Verträge zwischen Privaten denkbar sind, die öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrneh-
men. Bei alledem ist in Erinnerung zu rufen, dass die mitwirkungsbedürftige Verfügung eine 
Verfügung ist und bleibt und nicht fälschlicherweise dem verwaltungsrechtlichen Vertrag zu-
gerechnet werden darf. Andernfalls wird im Konfliktfall womöglich der unzutreffende  Rechts-
weg anvisiert. 

Hinzuweisen ist ferner auf die in § 162 Abs. 1 lit. c VRG erwähnten Streitigkeiten über Kon-
zessionen. Darunter ist im Wesentlichen die Verleihung eines Rechts zur Ausübung einer 
monopolistischen Tätigkeit oder das Recht zur Sondernutzung einer öffentlichen Sache ge-
meint625. Die Konzession begründet ein wohlerworbenes Recht, dessen wesentlicher Gehalt 
aus Gründen des Vertrauensschutzes prinzipiell unwiderruflich und gesetzesbeständig ist 
und grundsätzlich unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht, sofern von diesem Recht 
Gebrauch gemacht worden ist. Die Zuständigkeit der 4. Abteilung des Kantonsgerichts im 
verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren setzt ein gültiges Konzessionsverhältnis voraus.  

Besondere Aufmerksamkeit verdient sodann § 162 lit. d VRG. Danach beurteilt das Gericht 
als Klageinstanz öffentlich-rechtliche Streitsachen wegen vermögensrechtlicher Ansprüche 
aus öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen der Behördenmitglieder, Ersatzmänner, Ange-

623  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, N 1286 ff. 
624  UHLMANN FELIX, Entwicklungen im Verwaltungsrecht, in : SJZ 2011, S. 416 mit Hinweis auf  

BGE 136 I 142 ff. 

625  LGVE 1882 II Nr. 41; LGVE 1998 III Nr. 7. 

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stellten und Lehrer. Die Umschreibung erfasst alle Arten der klageweise durchsetzbaren ver-
mögensrechtlichen Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen626. Nicht 
dazu zählt nach der Praxis des früheren Verwaltungsgerichts etwa die Abfindung nach Per-
sonalgesetz627. Es geht um behauptete Rechte, die zum Vermögen gehören. Die in der Klage 
anbegehrte Leistung muss sich mit anderen Worten unmittelbar auf das Vermögen des Klä-
gers auswirken, um als vermögensrechtlich zu gelten. Das heisst nicht, dass vermögens-
rechtliche Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen in jedem Fall klageweise 
durchzusetzen wären, denn das Gericht beurteilt öffentlich-rechtliche Streitsachen nur als 
Klageinstanz, falls die Rechtsordnung nicht eine Verwaltungsbehörde oder ein anderes G e-
richt bezeichnet, welches hierüber zu entscheiden hat. Die verwaltungsgerichtliche Klage ist 
gegenüber der Beschwerde subsidiär628. Die Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Klage ist 
nicht an eine Frist gebunden. Gegebenenfalls sind spezialgesetzliche Verj ährungs- und Ver-
wirkungsfristen zu beachten. Weiter ist auf § 164 VRG hinzuweisen. Danach hat der Kläger – 
bevor er eine Klage einreicht – dem Beklagten die Klagebegehren und die Gründe mitzutei-
len und ihm eine angemessene Frist zur Stellungnahme einzuräumen. Der Zweck dieses 
„Vorverfahrens“ ist am ehesten mit jenem des zivilprozessualen Sühneverfahrens vergleich-
bar. Es ist indes kein formalisiertes Vermittlungsverfahren mit der Qualität einer Sachurteils-
voraussetzung. Immerhin kann selbst ein obsiegender Kläger kostenpflichtig werden, falls er 
die Anzeige vor Einreichung der Klage unterlassen hat 629.  

Im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren gelten prinzipiell die gleichen Verfahrens- und 
Beweisgrundsätze wie im Beschwerdeverfahren 630. Aus der besonderen prozessualen Aus-
gangslage ergeben sich allerdings Abweichungen. So haben die Parteien im Klageverfahren 
wohl eine etwas umfassendere Mitwirkungspflicht als im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens631. Nachfolgend geht es darum, die zentralen Verfahrensschritte im Klageverfahren kurz 
zu skizzieren.  

Klage und Antwort sind schriftlich einzureichen. In Bezug auf die inhaltliche Gliederung sei 
auf die detaillierten Bestimmungen zur Klageschrift und zur Klageantwort in den §§  166 und 
167 VRG verwiesen. Der Instruktionsrichter kann nach pflichtgemässem Ermessen bei Be-
darf weitere Schriftenwechsel anordnen632. Gegebenenfalls kann der Beklagte Widerklage er-
heben. Damit kann er gegen den Kläger Ansprüche geltend machen, die nach § 162 VRG 
ebenfalls Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Klage bilden können. Sie müssen zudem 

626  LGVE 2001 II Nr. 2 E. 3b; ferner: LGVE 2006 III Nr. 7 betreffend Lohnrückbehalt während des Anstel-

lungsverhältnisses. 
627  LGVE 2004 II Nr. 2. 
628  § 163 VRG; dazu: LGVE 2004 II Nr. 2, E. 2c mit Hinweis auf Urteil V 00 321 vom 27.10.2003. 
629  § 202 Abs. 1 VRG; LGVE 1999 II Nr. 51 E. 2c. 
630  § 172 VRG in Verbindung mit den §§ 134-137, 139 und 141 VRG. 
631  LGVE 1990 II Nr. 32 E. 2b. 
632  § 172 VRG in Verbindung mit § 136 Abs. 2 VRG. 

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mit dem eingeklagten Anspruch rechtlich zusammenhängen oder sich mit ihm verrechnen 
lassen633. Die Widerklage bleibt bestehen, selbst wenn die Klage dahin fällt 634.  

Mit § 169 VRG ist dem Instruktionsrichter alsdann die gesetzliche Grundlage gegeben, den 
Parteien einen schriftlichen Vergleichsvorschlag zu unterbreiten oder die Parteien zu einer 
Einigungsverhandlung vorzuladen. Wird eine Vermittlung erfolgreich abgeschlossen, kann 
das Verfahren durch Vergleich erledigt erklärt werden. Um weitere Auseinandersetzungen zu 
vermeiden, soll der Vergleich soweit möglich die Kostentragung (Gerichts- und Parteikosten) 
umfassen, andernfalls ist mit dem Erledigungsentscheid seitens des Gerichts zusätzlich ein 
Kostenentscheid zu fällen.  

Endlich sei darauf hingewiesen, dass das Gericht auf Antrag einer Partei oder von Amtes we-
gen eine Schlussverhandlung anordnen kann, wenn eine solche zweckmässig erscheint. An 
der Schlussverhandlung hat jede Partei Anrecht auf einen Schlussvortrag635. 

Da das Kantonsgericht im direkten Verwaltungsprozess einzige Instanz ist, muss ihm umfas-
sende Prüfungskompetenz zustehen. Zu prüfen sind folglich die unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, die unrichtige Rechtsanwendung so-
wie selbst die unrichtige Handhabung des Ermessens 636. Allerdings ist das Gericht an die 
Parteianträge gebunden. So kann es über die zur Sache gestellten Anträge der Parteien we-
der zugunsten noch zuungunsten einer Partei hinausgehen637. 

Dass selbst ein obsiegender Kläger kostenpflichtig werden kann, falls er die Anzeige gemäss 
§ 164 VRG unterlassen hat, wurde bereits erwähnt. Ansonsten werden die Kosten im Klage-
verfahren grundsätzlich wie im Rechtsmittelverfahren verlegt 638. 

93  Zur besonderen Rechtsschutzstrategie im Personalrecht 

Eine vertiefte Auseinandersetzung mit Belangen des Rechtsschutzes im Bereich des öffentli-
chen Personalrechts sprengt den Rahmen des Skripts. Einige Hinweise auf bedeutsame ver-
fahrensrechtliche Aspekte müssen genügen. Vertiefte Einsichten vermittelt das Schrifttum 
und die Praxis des Luzerner Kantonsgerichts und des vormaligen Verwaltungsgerichts 639.  

633  § 168 Abs. 2 VRG. 
634  § 168 Abs. 3 VRG. 
635  § 170 Abs. 1 und 2 VRG. 
636  § 161a VRG in Verbindung mit § 144 Abs. 1 lit. a-c VRG. 
637  § 171 Abs. 2 VRG. 
638  § 202 Abs. 2 VRG. 
639  einen konzisen Überblick über die Rechtslage im Kanton Luzern und die Praxis vermittelt STOOSS, 

S. 1033 ff.; vgl. ferner: WALDMANN/KRAEMER, Die Ausgestaltung des Rechtsschutzes im öffentlichen Per-
sonalrecht, in: HÄNER/WALDMANN, [Hrsg.] Brennpunkte, S. 189 ff. 

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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass personalrechtliche Entscheide, durch die ein Dienst-
verhältnis beendet oder umgestaltet werden, sowie Disziplinarmassnahmen direkt mit Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde beim Kantonsgericht anfechtbar sind. Hält das Gericht den Ent-

scheid über die Nichterneuerung, Umgestaltung oder Beendigung des Anstellungsverhältnis-
ses für rechtswidrig, erlässt es einen entsprechenden Feststellungsentscheid 640. Diese 
Rechtspflegekonzeption schränkt – erklärtermassen aus Gründen der Gewaltentrennung – 
die richterliche Prüfungskompetenz ein. Die Begründung dafür, dass das einzige innerkanto-
nale ordentliche Rechtsmittel bei solchen Streitsachen keine reformatorische Wirkung zu ent-
falten vermag, erscheint nicht ganz unproblematisch, zumal der für die Begründung dazu 
herangezogene Begriff „Gewaltenteilung“ wenig fassbar ist641. Nach der Luzerner Rechtspfle-
gekonzeption darf der Richter nach dem Gesagten also selbst im Falle einer festgestellten 
Rechtswidrigkeit den angefochtenen Entscheid nicht aufheben, sondern  nur dessen Rechts-
widrigkeit feststellen. Folgerichtig kommt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde diesbezüglich 
keine aufschiebende Wirkung zu642.  

Die letzte Teilrevision des Personalgesetzes brachte hinsichtlich der wiedergegeben Rechts-
pflegekonzeption keine Änderungen643. Das vormalige Konzept enthielt mit Bezug auf den 
gerichtlichen Rechtsschutzanspruch lediglich hinsichtlich der übrigen personalrechtlichen 
Entscheide noch Lücken, die im Zug der Umsetzung der Rechtsweggarantie  dann geschlos-
sen wurden. Nach der seit 1. Januar 2009 in Kraft stehenden Fassung von  § 68 PG sind nun 
sämtliche personalrechtliche Entscheide – denen Verfügungsqualität zukommt – nach den 
Grundsätzen des VRG anfechtbar. 

Zu ergänzen ist, dass nicht alles, was im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsver-
hältnisses entschieden bzw. beschlossen wird, in einem Rechtsmittelverfahren Gegenstand 
einer Überprüfung und Beurteilung durch die Beschwerdeinstanz sein kann. Voraussetzung 
dafür ist das Vorliegen eines Entscheids im Rechtssinne, d.h. einer anfechtbaren Verfügung. 
Wie bereits an anderer Stelle ausgeführt, haben jene Akten keine  Verfügungsqualität, welche 
nicht unmittelbar auf die Erzeugung von Rechtswirkungen ausgerichtet sind. Dazu zählen 
insbesondere organisatorische sowie – dem Grundsatz nach – innerdienstliche Anordnun-
gen644. Soweit eine personalrechtliche Anordnung allerdings die Qualität eines Entscheids 
bzw. einer Verfügung im Rechtssinn hat, ist ein solcher personalrechtlicher Entscheid an-
fechtbar und kann – innerkantonal letztinstanzlich – beim Kantonsgericht mit Beschwerde an-
gefochten werden645.  

640  STOOSS, N 118, S. 1073. 
641  zur Problematik (wenngleich in anderem Kontext), KRAUSE, S. 142 ff. u.a. mit Hinweis auf SEILER, Gewal-

tenteilung – Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Habil. Bern 1994. 

642  LGVE 1994 II Nr. 8. 
643 LGVE 2003 II Nr. 1. 
644  WALDMANN, Kommentar zum BGG, Art. 82 N 10; einlässlich: WALDMANN, in: ZSR 2014 I S. 489,  

insbes. S. 496 ff. 

645  § 70 Abs. 2, Satz 2 PG, in der Fassung, gültig seit 1. Januar 2009. 

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Dass mit Bezug auf die Beendigung und die Umgestaltung eines öffentlich-rechtlichen An-
stellungsverhältnisses vor Gericht lediglich ein Feststellungsentscheid erwirkt werden kann, 

weckt mit Blick auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) sowie den Anspruch auf eine wirk-
same Beschwerde im Sinn von Art. 13 EMRK gewisse Bedenken646, auf die hier nicht vertieft 
eingegangen werden kann. Der Rechtsschutz im Bereich des öffentlich-rechtlichen Personal-
rechts weist ferner eine Besonderheit auf: Der Instanzenzug bei Beschwerden gegen die üb-
rigen personalrechtlichen Entscheide ist innerkantonal zweistufig ausgestaltet, während Ver-
fügungen betreffend die Umgestaltung oder die Auflösung des Arbeitsverhältnisses direkt 
beim Gericht anzufechten sind. Auch dieser Rechtspflegeaspekt dürfte die Diskussion über 
einen kohärenten Rechtsschutz im Bereich des öffentlich-rechtlichen Personalrechts bele-
ben. 

94  Abstrakte Prüfung von Erlassen 

Die in § 188 Abs. 1 VRG erwähnten Rechtssätze mit öffentlich-rechtlichem Gehalt können 
dem Gericht im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle zur Prüfung unter-
breitet werden647. Privatpersonen steht eine Antragsbefugnis zu, sofern ihre schutzwürdigen 
Interessen in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angefochtenen Rechtssätze verletzt 
werden könnten648. Mit Blick auf Ziel- und Zwecksetzung der selbständigen verwaltungsge-
richtlichen Normenkontrolle sind an die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses 
keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Für die Antragsbefugnis genügt, dass der Eintritt 
einer Benachteiligung in nicht allzu ferner Zukunft erwartet werden kann. Das dürfte dann der 
Fall sein, wenn ein Antragsteller aufgrund vernünftiger Abwägung aller vorliegenden Um-
stände für die nahe Zukunft eine Massnahme zu befürchten hat, die auf der umstrittenen 
Norm gründet und ihn in seinen Interessen tangiert649. 

Nach der Praxis des Gerichts zählen zu den überprüfbaren Normen kantonale Verordnungen 
und Normen des kommunalen Rechts. Gemeindeerlasse sind im Sinne der Rechtsquellen-
lehre teils Gesetze im formellen, teils Gesetze im materiellen Sinn. Sie sind Gesetze im for-
mellen Sinn, wenn sie vom demokratischen Gemeindegesetzgeber stammen, also in der Ver-
sammlung der Gemeindestimmbürger oder in einer Urnenabstimmung angenommen worden 
sind oder zumindest dem fakultativen Referendum unterliegen 650. Das Gericht hat erkannt, 

646  kritisch dazu: GRIFFEL, in: Kommentar zum VRG/ZH, § 27a N 18. 
647  Urteil P. 12 2 vom 7.5.2013 E. 1b; Urteil P 08 2 vom 3.2.2009 E. 3b mit Hinweisen. 
648  § 189 lit. a VRG ; dazu: Urteil P 12 2 vom 7.5.2013 E. 2a. 
649  LGVE 1996 II Nr. 4. 
650  GYGI FRITZ, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 104 mit Hinweis auf BGE 100 Ia 161; zum Ganzen:  

GIACOMETTI, Das Staatsrecht der Kantone, unveränderter Nachdruck 1979 der 1. Auflage 1949, S. 537 f. 

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dass gegebenenfalls auch eine Hausordnung einer kommunalen Anstalt (konkret eines Al-
ters- und Pflegeheims) Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann 651. So können 
unter Umständen selbst Verwaltungsverordnungen Gegenstand einer abstrakten Normenkon-

trolle sein, sofern die zu überprüfenden Normen zumindest indirekt Rechte und Pflichten von 
Bürgerinnen und Bürgern berühren und damit Aussenwirkung entfalten652. 

________________ 

651  LGVE 1997 II Nr. 49. 
652 vgl. AEMISSEGGER/SCHERER REBER, Art. 82 N 33; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, N 1728. 

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117 

Ausgewählte Entscheide zur Verwaltungsrechtspflege:  

§ 1 Abs. 1 lit. d VRG (Körperschaft als Gemeinwesen) 

-  Zur öffentlich-rechtlichen Natur einer (altrechtlichen) Strassengenossenschaft:  

LGVE 2008 II Nr. 11 E. 2b und c. 

-  Kirchgemeinden der von der Verfassung öffentlich-rechtlich anerkannten Landeskirchen 

sind Gemeinden im Sinn des VRG: LGVE 2015 IV Nr. 11.  

§ 3 VRG (Begriff der Verwaltungssache) 

-  Die Umschreibung der ”Verwaltungssache” gilt nur für die Rechtsanwendung, nicht auch 

für die Rechtssetzung: LGVE 1985 II Nr. 48. 

§ 4 VRG (Entscheide) 
-  Abgrenzung zwischen Entscheid und Gebührenrechnung im Bereich der Kanalisations-

beiträge: LGVE 1982 II Nr. 2. 

-  Hinweise auf den Inhalt von Verwaltungsweisungen stellen keine Entscheide dar:   

- 

LGVE 1982 II Nr. 32. 
Individuelle, konkrete Anordnung: LGVE 1984 II Nr. 42. 
-  Voraussetzung für einen Entscheid: LGVE 1988 II Nr. 26. 
-  Eine Verfügung, welche eine frühere Verfügung auf Leistung von Zahlungen bestätigt, ist 

als Mahnung zu qualifizieren, gegen die kein Rechtsmittel gegeben ist:   
LGVE 1979 II Nr. 2. 

-  Die Rüge nach § 64 Abs. 2 des Personalgesetzes ist ein Mittel der Personalführung. Sie 
ist keine Disziplinarmassnahme und stellt keinen personalrechtlichen Entscheid dar, der 
mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat angefochten werden kann:   
LGVE 1995 III Nr. 7. 

-  Die Zuweisung eines Schülers in ein Schulhaus ist eine organisatorische Anordnung in-

nerhalb eines bestehenden besonderen Rechtsverhältnisses. Diese Anordnung stellt kei-
nen (anfechtbaren) Entscheid dar: LGVE 1997 II Nr. 4. 

-  Allgemeinverfügungen können – gleich wie Verfügungen – angefochten werden, wenn 

glaubhaft dargetan wird, dass dadurch ein gesetzlich eingeräumtes Recht tangiert wird: 
LGVE 1998 II Nr. 55. 

-  Die Beanstandung einer Lebensmittelprobe, welche keine Massnahmen zur Folge hat, 

stellt keine anfechtbare Verfügung dar: LGVE 1999 Nr. 49. 

-  Die Überbindung von Gebühren für eine Lebensmittelkontrolle hat Verfügungsqualität: 

LGVE 1999 II Nr. 49. 

-  Bei der Vergabe von Werbeflächen auf VBL-Bussen handelt die Stadt Luzern nicht verfü-
gungsweise. Das Bundesgericht hat eine dagegen geführte staatsrechtliche Beschwerde 
abgewiesen, soweit es darauf eintrat (BGE 127 I 84). 

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118 

-  Das Schreiben des Justizdepartementes an einen Strafgefangenen, in welchem festge-

halten wird, dass zwei Drittel der Strafe an einem bestimmten Datum erstanden seien und 
gleichzeitig festgehalten wird, dass über das Gesuch um bedingte Entlassung zur Zeit 

materiell noch nicht entschieden worden sei, enthält lediglich Hinweise. Verfügungsquali-
tät kommt einem derartigen Schreiben nicht zu: LGVE 2000 II Nr. 2 E. 2b.  

-  Zur Abgrenzung zwischen nichtiger und anfechtbarer Verfügung:  

LGVE 2000 II Nr. 35 E. 3b. 

-  Die Frage nach der richtigen Festlegung des Anfechtungsgegenstandes und der aus-
nahmsweisen Ausdehnung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den Anfech-
tungsgegenstand hinaus beurteilt sich nicht ausschliesslich auf Grund des effektiven In-
halts der Verfügung. Insbesondere gehören auch jene Rechtsverhältnisse, hinsichtlich de-
ren es die Verwaltung zu Unrecht unterlassen hat, verfügungsweise zu befinden, zum be-
schwerdeweise anfechtbaren Verfügungsgegenstand: LGVE 2000 II Nr. 50 E. 2a und b. 

-  Der Entscheid über die Auflage eines Strassenprojektes ist ein Zwischenentscheid:   

LGVE 2003 II Nr. 42. 

-  Nach dem Personalgesetz besteht bei der Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch die 
zuständige Behörde unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch auf eine Abfindung. 
Diese ist von der Behörde mittels eines formellen Entscheids festzusetzen, und zwar 
auch dann, wenn sie die Zahlung einer Abfindung überhaupt ablehnt. Diese Verfügung ist 
mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat anfechtbar. Der Beschwerdeentscheid 
unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht:   
LGVE 2004 II Nr. 2. 

-  Streitgegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ein Entscheid im Rechtssinne: 

LGVE 2004 II Nr. 47 E. 2a 

-  Personalrechtliche Entscheide sind solche, die mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhän-
gen und die Rechtsstellung der Angestellten berühren: LGVE 2007 II Nr. 3 E. 3a/aa.  
-  Nach höchstrichterlicher Praxis kommt der Anordnung einer medizinischen Begutachtung 
keine Verfügungsqualität im Sinne von Art. 5 VwVG zu: LGVE 2009 II Nr. 31 E. 2c mit 
Hinweis auf BGE 132 V 100f. E. 5. 

-  Frage der Verfügungsqualität von Zeugnisnoten: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern 

V 06 266 vom 18.3.2010 E. 2. 

-  Kriterien für die Abgrenzung von anfechtbarem Entscheid und nicht anfechtbarer inner-

dienstlicher Anordnung im Kontext des öffentlich-rechtlichen Personalrechts. Begriff der 
Umgestaltung des Anstellungsverhältnisses. Eine Umgestaltung liegt laut § 12 PG vor, 
wenn wesentliche Bestandteile des Arbeitsverhältnisses verändert werden und diese Ver-
änderung nicht in beidseitigem Einvernehmen erfolgt: LGVE 2011 II Nr. 11 E. 2b/c.  
-  Die ausländerrechtliche (fremdenpolizeiliche) Verwarnung, mit welcher die Ausländerbe-

hörde eine ausländische Person im Sinne einer Belehrung verwarnt und darauf aufmerk-
sam macht, dass ihr Verhalten, sollte es fortgesetzt werden, rechtliche Konsequenzen in 
Form der Prüfung von ausländerrechtlichen Massnahmen nach sich ziehen könnte, stellt 

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119 

weder eine Verfügung dar, noch eine Androhung nach Art. 96 Abs. 2 AuG:  
LGVE 2011 III Nr. 8. 

-  Die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) wirkt sich auf die Auslegung des Verfügungsbegriffs 

aus. Der Gehalt von § 4 VRG lehnt sich an jenen der Verfügung in Art. 5 VwVG an. Weiter 
ist in diesem Kontext zu bedenken, dass aufgrund von Art. 86 Abs. 2 BGG, Art. 110 und 
111 BGG alle Entscheide, die gemäss Art. 82 lit. a BGG beim Bundesgericht anfechtbar 
sind, zunächst auch bei einem kantonalen Gericht angefochten werden können. Der kan-
tonalrechtliche Begriff des Entscheids ist daher mindestens so weit auszulegen wie der 
bundesrechtliche Begriff von Art. 82 lit. a BGG. Letzterer ist vom Bundesgericht frei über-
prüfbar: BG-Urteil 2C_272/2012 vom 9.7.2012, E. 4.3. 

-  Einer E-Mail kommt keine Verfügungsqualität zu: LGVE 2012 II Nr. 2. 
-  Zu den Begriffen "Verfügung" und "Realakt": LGVE 2017 IV Nr. 2. 

§ 6 VRG (Unterstellte Behörden) 
-  Der Einwohnerrat ist als Gemeindeparlament keine dem VRG unterstellte Behörde:   

LGVE 2006 II Nr. 2 E. 1.1.2. 

-  Der Grosse Stadtrat von Luzern als Gemeindeparlament ist keine Verwaltungsinstanz. Er 
ist deshalb gemäss § 6 VRG diesem Gesetz nicht unterstellt: LGVE 2007 III Nr. 1 E. 3.2 . 

§ 10 Abs. 2 lit. a VRG (Geltung für Landeskirchen) 
-  Mit der Umsetzung der Rechtsweggarantie und der Teilrevision von § 10 VRG sind öffent-
lich-rechtliche Streitsachen, die einen Bezug zu staatskirchenrechtlichen Organisationen, 
wie Landeskirche und Kirchgemeinden, haben, der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu-
gänglich: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 10 150 vom 11.4.2011 E. 1a/bb. 

§ 12 VRG (Weiterleitung) 

-  Weiterleitungspflicht mit Bezug auf Gesuche, die bei der unzuständigen Behörde einge-

reicht werden: LGVE 2000 II Nr. 21 E. 2d. 

§ 14 VRG (Ausstandsgründe) 

-  Der Ausstand richtet sich gegen einzelne Behördenmitglieder, nicht gegen die Behörde 
an sich: LGVE 2016 IV Nr. 2 E. 2.2, 2011 II Nr. 5 E. 2a, 2006 II Nr. 7, 1990 II Nr. 34. 
-  Die vom Verordnungsgeber der Organisationsverordnung bewusst geschaffene Verknüp-
fung zwischen Erlassbehörde der angefochtenen Verfügung (Dienststelle) und Instrukti-
onsinstanz des regierungsrätlichen Beschwerdeentscheides (sachlich vorgesetztes De-
partement) kann nicht Anlass für ein Ausstandsbegehren sein. Der Ausstand einer ge-
samten Verwaltungseinheit ist vom Gesetz nicht vorgesehen: LGVE 1995 III Nr. 4. 

-  Ablehnungs- oder Ausstandsgründe sind mit Blick auf den Grundsatz von Treu und Glau-

ben so früh wie möglich geltend zu machen. Ein verspätetes Vorbringen kann gegen Treu 
und Glauben verstossen und daher verwirkt sein: BGE 121 I 38 E. 5; 118 Ia  282 E. 3a. 

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-  Nach einem departementalen Vorprüfungsverfahren muss der Baudirektor im Verfahren 

betreffend die Genehmigung eines Strassenprojektes nicht zwingend in den Ausstand tre-
ten: LGVE 1999 II Nr. 25. 

-  Die Betroffenen haben einen Anspruch auf die Bekanntgabe der an einer Entscheidung 
beteiligten Personen. Dies ergibt sich aus dem Anspruch auf Unparteilichkeit der Be-
hörde, wonach keine Person mitwirken darf, gegen die Ausstandsgründe bestehen. Ob 
dieser Verpflichtung nachgelebt wurde, können Betroffene nicht beurteilen, wenn sie die 
personelle Zusammensetzung der entscheidenden Behörde nicht kennen: Urteil  des Ver-
waltungsgerichts Luzern V 99 231 vom 20.6.2000 mit Hinweis auf BGE 117 Ia 323 E. 1c. 

-  Die Rüge der Vorbefassung ist umgehend anzubringen, d.h. grundsätzlich zu dem Zeit-

punkt, zu welchem der Betroffene Kenntnis der für die Vorbefassung sprechenden Tatsa-
chen erhält: LGVE 2009 II Nr. 10 E. 6b. 

-  Ein Mitglied des Gemeinderats, das an einer Gemeindeversammlung über ein in Aussicht 
gestelltes Bauvorhaben bloss orientiert und keine privaten Interessen verfolgt, muss in 
einem Baubewilligungsverfahren auch dann nicht in den Ausstand treten, wenn es in die-
sem Zusammenhang an das Interesse an einer wirtschaftlichen Entwicklung erinnert: 
LGVE 2009 II Nr. 39. 

-  Ein Mitglied eines Gemeinderats, das an einer Gemeindeversammlung verkündet, ein ge-
plantes Industrieprojekt sei zu forcieren und jegliche Verhinderungstaktik dagegen aktiv 
zu bekämpfen, ist nicht mehr frei und hat bei der Behandlung des Sachgeschäftes in den 
Ausstand zu treten: BGer-Urteil 1C_436/2009 vom 3.2.2010 E. 2.4. 

-  Ausstandspflicht des Gemeinderats im Baubewilligungsverfahren bei vorgängiger Mitwir-

kung im Rahmen eines Standortevaluationsverfahrens: LGVE 2016 IV Nr. 2 E. 2.  

§ 14 Abs. 1 lit. a VRG (Parteistellung) 
-  Ein Mitglied des Gemeinderates hat bei der Behandlung eigener Gesuche in den Aus-

stand zu treten: LGVE 1984 III Nr. 8. 

-  Die Verwaltung der Stockwerkeigentümergemeinschaft ist gegebenenfalls befugt, gegen 
ein Bauvorhaben Einsprache zu erheben, nicht aber ohne Vollmacht oder eine entspre-
chende statutarische Bevollmächtigung Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben: 
LGVE 2005 II Nr. 45. 

§ 14 Abs. 1 lit. c VRG (Gesellschaftsrechtliche Bindung) 

-  Ausstandspflicht eines Mitgliedes des Gemeinderates, das dem Verwaltungsrat einer am 

Verfahren beteiligten AG angehört: LGVE 1986 III Nr. 5. 

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§ 14 Abs. 1 lit. g VRG (Auffangnorm) 

-  Ausstandspflicht bejaht für den Departementsvorsteher und alle Beamten eines Departe-

mentes bei der Instruktion, wenn der Departementsvorsteher sich vorgängig unmissver-
ständlich hat vernehmen lassen und die geäusserte Auffassung auch als offizielle Stel-
lungnahme des Departementes erklärt hat: LGVE 1977 II Nr. 50. 

-  Die blosse Tatsache, dass ein erster Entscheid wegen Verfahrensfehler oder unrichtiger 
Rechtsanwendung erfolgreich angefochten worden ist, reicht nicht aus, um den beteilig-
ten Richter als parteiisch und damit als befangen abzulehnen: BGE 113 Ia 407.  

-  Vorbefassung begründet nach der Rechtsprechung zur (richterlichen) Un befangenheit 

keine Ausstandspflicht, sofern das Verfahren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und 
die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen als offen erscheint: BGE 117 Ia 185 E. 3b, 
112 Ia 293; ZBl 1994 S. 71. 

-  Kooperatives Handeln von Mitarbeitern einer kommunalen Bauverwaltung binden Mitglie-
der des Gemeinderates in dessen Funktion als Entscheidträger dann nicht, wenn Partei-
rechte Dritter im Verfahren gewahrt bleiben: LGVE 2011 II Nr. 14 E. 4d.  

-  Keine Geltendmachung der Ausstandspflicht gegenüber einer gesamten Kollegialbe-

hörde. Die Ausstandsvorschriften für Mitglieder des Gemeinderates sind weniger streng 
als für richterliche Behörden: LGVE 2011 II Nr. 5 E. 2a/b. 

-  Keine Ausstandspflicht für Gerichtspersonen mit Bezug auf Verfahrensfragen im Kontext 
der Unterschutzstellung des Gebäudes der Zentral- und Hochschulbibliothek (ZHB):  
Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 13 37 vom 8.5.2013. 

§ 17 VRG (Parteistellung) 

-  Voraussetzungen für eine Parteistellung: LGVE 1983 II Nr. 35; 1981 II Nr. 42.  
-  Wer lediglich Aufsichtsbeschwerde führt, hat keine Parteistellung: LGVE 1981 III Nr. 5.  
-  Eine Gemeinde erhält nicht bereits dadurch Parteistellung, dass sie in einem Verwal-
tungsverfahren zur Stellungnahme aufgefordert wird und eine Ausfertigung eines Ent-
scheides erhält: LGVE 1988 III Nr. 5. 

-  Parteistellung des Handänderungssteuerpflichtigen im Beschwerdeverfahren:   

LGVE 2005 II Nr. 25. 

-  Keine Parteistellung eines Initiativkomitees für ein Volksbegehren zur Anfechtung einer 

Verkehrsanordnung: LGVE 2006 II Nr. 37. 

-  Als Partei gilt, wer einen Entscheid anbegehrt oder durch einen Entscheid betroffen wer-

den soll. Konnex zur Beschwerdebefugnis: LGVE 2008 II Nr. 11. 

-  Parteistellung des Heimträgers, für den Fall, dass ein Gesuch um Übernahme der Kosten 

für einen Heimaufenthalt zulasten der wirtschaftlichen Sozialhilfe abgelehnt wird:  

LGVE 2012 III Nr. 19. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
122 

§ 19 Abs. 1 VRG (Verfahrensfähigkeit) 

-  Prozessfähigkeit eines Unmündigen. Die Verweigerung der Zulassung eines Unmündigen 

zu einem bestimmten Schultypus ist nicht als Eingriff in elementare Erscheinungen der 
Persönlichkeit zu werten. Dem Unmündigen fehlt diesbezüglich die Prozessfähigkeit: 
LGVE 1992 II Nr. 46. 

-  Verfahrensfähigkeit einer nicht handlungsfähigen Person. Wahrnehmung höchstpersönli-

cher Rechte. Die Anfechtung eines Führerausweisentzugs gehört nicht dazu:  
LGVE 1997 II Nr. 47. 

§ 20 VRG (Beiladung) 

-  Begriff ”in der Rechtsstellung betroffen” sein: LGVE 1983 II Nr. 33. 
-  Um festzustellen, ob ein Entscheid die Rechtsstellung eines Dritten beeinflusst, muss die 
Tragweite der anzuwendenden Norm und des zu erlassenden Entscheides abgeklärt wer-
den: LGVE 1983 III Nr. 5. 

-  Für die Berechtigung zur Beiladung im Beschwerdeverfahren reicht nicht in jedem Fall 

aus, in der Rechtsstellung voraussichtlich irgendwie betroffen zu werden. Massgebend  ist 
auch die Tragweite des zu erlassenden Rechtsmittelentscheides: LGVE 1989 III Nr. 6.  

-  Zweck der Beiladung: LGVE 1998 II Nr. 5 und LGVE 1986 II Nr. 7. 
-  Der Regierungsrat bejaht die Beschwerdebefugnis eines Dritten hinsichtlich der Frage der 
Nachfolgeregelung (Fideikommiss) und heisst dessen Gesuch um Beiladung im Verfahren 
gut: LGVE 2000 III Nr. 7 E. 2. 

-  Beiladung des Heimträgers, für den Fall, dass ein Gesuch um Übernahme der Kosten für 

einen Heimaufenthalt zulasten der wirtschaftlichen Sozialhilfe abgelehnt wird:   
LGVE 2012 III Nr. 19. 

§ 26 VRG (Schriftlichkeit) 

-  Die Luzerner Verwaltungsverfahren sind vom Grundsatz der Schriftlichkeit geprägt:  

LGVE 2012 II Nr. 2 E. 4b/bb. 

-  Eine E-Mail-Einsprache genügt den Formvorschriften nicht. Reicht ein juristischer Laie 

innert der Rechtsmittelfrist eine Einsprache per E-Mail ein, hat die Rechtsmittelinstanz – 
unter Vorbehalt, dass die Eingabe nicht gegen Treu und Glauben verstösst und bewusst 
erfolgte, um eine Fristerstreckung zu erwirken – dem Einsprecher eine kurze Nachfrist zur 
Behebung dieses Formmangels zu gewähren, nötigenfalls über die Rechtsmittelfrist hin-
aus: LGVE 2015 IV Nr. 9. 

-  Das Luzerner Verwaltungsverfahren ist – trotz der heute unter bestimmten technischen 

Voraussetzungen gegebenen Möglichkeit, Eingaben in elektronischer Form zu machen  – 
vom Grundsatz der Schriftlichkeit geprägt: LGVE 2015 IV Nr. 16 E. 2.3.2. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
123 

§ 28 Abs. 1 VRG (Zustellung) 

-  Eine behördliche Sendung gilt nicht erst dann als zugestellt, wenn der Adressat sie tat-

sächlich in Empfang genommen hat, sondern es genügt, dass sie in seinen Machtbereich 

gelangt ist und er sie demzufolge zur Kenntnis nehmen kann. Wird der Empfänger einer 
eingeschriebenen Briefpostsendung oder Gerichtsurkunde nicht angetroffen und wird da-
her eine Abholungseinladung in seinen Briefkasten oder in sein Postfach gelegt, so wird 
die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt betrachtet, in welchem sie auf der Post-
stelle abgeholt wird. Geschieht dies nicht innert der Abholfrist von sieben Tagen, so gilt 
die Sendung als am letzten Tag dieser Frist zugestellt. Die siebentägige Frist war früher 
in Art. 169 Abs. 1 lit. d und e der Verordnung 1 vom 1. September 1967 zum Postver-
kehrsgesetz (AS 1967 S. 1462) vorgesehen. Diese Verordnung ist mit Art. 13 lit. a der 
Postverordnung vom 29. Oktober 1997 (SR 783.01) aufgehoben worden. Die siebentä-
gige Frist ist jetzt als Grundsatz, von dem Abweichungen zulässig sind, in den Allgemei-
nen Geschäftsbedingungen der Post und damit allgemein bekannt. Sie bleibt nach der 
Praxis auf die Frage, wann eine Sendung als zugestellt gilt, weiterhin anwendbar:   
BGE 127 I 34 E. 2a/aa. 

-  Eine Briefpostsendung, mit deren Zustellung zu rechnen war, die innert der Abholfrist von 
sieben Tagen nicht abgeholt wird, gilt am letzten Tag dieser Frist als zugestellt, und zwar 
auch dann, wenn die Post von sich aus oder auf Begehren des Empfängers oder der 
Empfängerin die Abholfrist verlängert: LGVE 2005 III Nr. 3. 

§ 28 Abs. 3 VRG (Parteien mit Sitz im Ausland) 

-  Das VRG sieht vor, dass Parteien mit Wohnsitz im Ausland oder Sitz im Ausland auf Ver-
langen der Behörde im Kanton Luzern ein Zustelldomizil zu bezeichnen haben.  Zustellun-
gen an Parteien, die dieser Aufforderung nicht Folge leisten, können unterbleiben oder 
durch öffentliche Mitteilung erfolgen: LGVE 2007 II Nr. 2 E. 5b. 

§ 31 VRG (Fristen) 

-  Die Mitteilung einer Ferienabwesenheit, verbunden mit der Bitte, ihm in die ser Zeit keine 
fristgebundenen Zustellungen zukommen zu lassen, wurde als genügende Vorkehr eines 
Anwaltes angesehen, um eine rechtlich relevante Zustellung an ihn in dieser Zeit nach 
Treu und Glauben auszuschliessen: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. B. vom 
16.4.1986. 

-  Beim Einwurf in den Briefkasten oder bei der nicht eingeschriebenen Postaufgabe am 

Schalter trägt der Absender das Risiko, dass der Poststempel rechtzeitig angebracht wird. 
Der Absender hat jedoch die Möglichkeit, den Nachweis für die fristgemässe Aufgabe mit 
anderen tauglichen Mitteln zu erbringen, namentlich mittels Zeugen: LGVE 1995 III Nr. 5.  

-  Per Telefax übermittelte Rechtsschriften sind rechtlich unbeachtlich: LGVE 1996 I Nr. 19.  
-  Nach ständiger Praxis erfolgt die fristauslösende Zustellung einer eingeschriebenen Sen-
dung (A- oder B-Post) bereits dadurch, dass sie in den Briefkasten oder in das Postfach 
des Adressaten gelegt wird und sich damit in dessen Verfügungsbereich befindet. A -Post-

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
124 

Plus Sendungen entsprechen grundsätzlich A-Post Sendungen. Im Unterschied zu diesen 
sind sie mit einer Nummer versehen, welche die elektronische Sendungsverfolgung im 
Internet (Track & Trace) ermöglicht. Daraus ist ersichtlich, wann dem Empfänger die Sen-

dung durch die Post zugestellt wurde. Insofern stellt diese Art von Sendung eine Möglich-
keit dar, zu beweisen, dass die Post zugestellt worden ist: BGer-Urteil 2C_784/2015 vom 
24.9.2015 E. 2.1. 

-  Rechtsmittel müssen immer fristgerecht eingereicht werden, wobei die strikte Einhaltung 
der gesetzlichen Formstrenge aus Gründen der Rechtssicherheit geboten erscheint und 
nicht als überspitzter Formalismus gerügt werden kann: BGer-Urteil 2C_1126/2014 vom 
20.2.2015 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen. 

§ 36 VRG (Fristwiederherstellung) 

-  Wer eine Rechtsmittelfrist verpasst, weil er davon ausgeht, der Entscheid sei richtig, wird 
nicht unverschuldet davon abgehalten, rechtzeitig zu handeln: LGVE 1982 II Nr. 35.  
-  Der Anwalt, der die gerichtliche Aufforderung zur Bezahlung eines Kostenvorschusses an 
seine Klientin weiterleitet, hat sich zu vergewissern, ob diese die Mitteilung wirklich erhal-
ten und die Zahlung rechtzeitig getätigt hat: LGVE 1988 II Nr. 28.  

-  Eine falsche Rechtsmittelbelehrung schafft keinen Vertrauensschutz, wenn der Beschwer-

deführer den Fehler selbst erkennt: LGVE 1993 II Nr. 46. 

§ 41 VRG (Sistierung) 

-  Das Aussetzen eines Verfahrens kann für eine am raschen Verfahrensausgang interes-
sierte Partei einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken. Ist in einem auslän-
derrechtlichen Verfahren der Entscheid vom Ausgang eines Strafverfahrens abhängig, 
rechtfertigt sich das Aussetzen des Verfahrens nur, wenn es sich als erforderlich und an-
gemessen erweist: LGVE 2013 VI Nr. 7. 

§ 44 VRG (Feststellungsentscheid) 

-  Schutzwürdiges Interesse als eine der Voraussetzungen für einen Feststellungsent-

scheid: LGVE 1981 II Nr. 5. 

-  Generelle Voraussetzungen für den Erlass eines Feststellungsentscheids in Planungs - 

und Bausachen. Feststellungsentscheide bedürfen – mit Blick auf die Interessen der 
Rechtssicherheit – insbesondere der eingehenden Fixierung des Sachverhalts: Urteil des 
Verwaltungsgerichts Luzern V 01 53 vom 8.4.2002. 

-  Der Wohnsitzbegriff gemäss Art. 23 ff. ZGB dient i.c. lediglich als Anknüpfungsbegriff zur 
Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit bzw. des anwendbaren Rechts.  Für sich allein 
beinhaltet er weder ein Recht noch ein Rechtsverhältnis und schafft für sich allein auch 
kein solches. Als blosser Anknüpfungsbegriff bzw. als blosse Rechtsfrage kann der Wohn-
sitz mangels eines rechtlich geschützten Interesses nicht selbständig zum Gegenstand 
einer Feststellungsverfügung gemacht werden: LGVE 2003 III Nr. 1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
125 

§ 45 VRG (Vorsorgliche Verfügung) 

-  Die Zulässigkeit vorsorglicher Massnahmen ist auf die Erhaltung des bestehenden Zu-

standes beschränkt. Es geht um die Sicherung des Streitgegenstandes. Will der Gesuch-

steller indessen nicht den bestehenden Zustand erhalten, sondern diesen beseitigen, 
strebt er eine Vorwegnahme des Entscheides in der Hauptsache an, was nicht angeht:   
Entscheid des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. W. vom 29.4.1992. 

-  Gegebenenfalls besteht Anlass, einen schwebenden Zustand während eines Beschwer-

deverfahrens mit einer vorsorglichen Anordnung zu regeln: LGVE 1998 II Nr. 56.  

-  Voraussetzungen für den Erlass eines vorläufigen Nutzungsverbotes bzw. von vorläufigen 
Nutzungsbeschränkungen. Anschein der Rechtswidrigkeit des bestehenden Zustandes, 
öffentliches Interesse an einer vorsorglichen Massnahme, Verhältnismässigkeit:   
LGVE 1999 II Nr. 20. 

-  Die Ablehnung eines Gesuchs um wirtschaftliche Sozialhilfe ist eine Negativver fügung. 
Ihre Anfechtung hat – unabhängig vom Rechtsmittel – keine aufschiebende Wirkung: 
LGVE 2002 II Nr. 40. 

-  Vorsorgliche Massnahmen sind dazu da, den bestehenden Zustand zu erhalten und be-
drohte (rechtliche) Interessen einstweilen zu schützen. Der Entscheid über vorsorgliche 
Massnahmen setzt Dringlichkeit voraus. Vorsorgliche Massnahmen und Entzug der auf-
schiebenden Wirkung eines Rechtsmittels hängen zusammen. Der mit einem Rechtsmittel 
verbundene Suspensiveffekt bzw. dessen Entzug beschlägt die verfahrensrechtliche 
Seite, während die vorsorgliche Verfügung dem Schutz materieller Rechte dienen:   
LGVE 2008 II Nr. 38 E. 7.3. 

-  Vorsorgliche Massnahmen – bzw. die Verweigerung, derlei zu verfügen – ergehen als 

Zwischenverfügungen im Sinn von § 128 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 lit. e VRG. Werden solche 
Entscheide angefochten, richtet sich der Instanzenzug nach demjenigen der Endverfü-
gung: KG-Urteil 7H 19 24 vom 27.6.2019 E. 2.2. 

-  Bei Verfahren, in welchen es um die Überprüfung von vorsorglichen Massnahmen geht, 
muss genügen, dass die geltend gemachten Behauptungen, die für den Erlass von vor-
sorglichen Massnahmen sprechen, glaubhaft erscheinen, zumal diesbezüglich der 
Rechtsschutz nur (aber immerhin) vorsorglich zu gewähren ist. Damit einher geht die 
Feststellung, dass die Vorbringen nicht der gleichen Beweisstrenge unterliegen, wie dies 
für Feststellungen in einem ordentlichen Verfahren regelmässig verlangt wird: KG -Urteil 
7H 19 24 vom 27.6.2019 E. 2.5.4. 

§ 46 VRG (Rechtliches Gehör) 

-  Wer bloss Aufsichtsbeschwerde führt, hat keinen Anspruch auf rechtliches Gehör:  

LGVE 1981 III Nr. 5. 

-  Der Mangel des rechtlichen Gehörs kann geheilt werden, sofern die Parteien im Be-

schwerdeverfahren die vorenthaltenen Akten einsehen, dazu Stellung nehmen können 
und die Rechtsmittelinstanz die volle Überprüfungsbefugnis hat: LGVE 1989 III Nr. 19. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
126 

-  Die Berechnung des rückzahlbaren Anteils von Beiträgen und deren Rückforderung ohne 
vorgängige Anhörung des Rückzahlungspflichtigen verletzen dessen Anspruch auf rechtli-
ches Gehör: LGVE 1994 III Nr. 6. 

-  Zur formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör: LGVE 1997 II Nr. 3.  
-  Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Verfahren betreffend Führerausweisentzug. Zu 

den Anforderungen an die nachträgliche Heilung einer Verletzung des Gehörsanspruchs: 
LGVE 1997 II Nr. 21. 

-  Gewährung des rechtlichen Gehörs erst nach dem Entscheid über die Auflösung des 

Dienstverhältnisses. Folgen für die Rechtswirksamkeit des Entscheides:   
LGVE 2001 II Nr. 3. 

-  Die Parteien haben Anspruch auf Teilnehme an einem Augenschein, der Beweischarakter 
hat, also zur Feststellung eines umstrittenen, unabgeklärten Sachverhaltes dient, auch 
wenn der Gegenstand des Augenscheins allgemein zugänglich ist: LGVE 2003 III Nr. 4.  
-  Vor dem Entscheid über eine Kündigung ist dem betroffenen Arbeitnehmer unter  vorgän-
giger schriftlicher Orientierung das rechtliche Gehör zu gewähren: LGVE 2004 II Nr. 4.  

-  Nichtigkeit der Kündigung eines Arbeitsverhältnisses, wenn die Entlassung durch die 

sachlich unzuständige Stelle und zusätzlich ohne jede vorgängige Anhörung erfol gt ist: 
LGVE 2005 II Nr. 2. 

-  Verletzung des Anspruchs auf Äusserung im Verfahren. Folgen: LGVE 2005 II Nr. 16.  
-  Wird von einer Vormundschaftsbehörde nicht eine vormundschaftliche Massnahme ange-
ordnet, sondern eine solche abgelehnt, bedarf es vor Erlass  dieses Standpunktes keines 
rechtlichen Gehörs, dies umso weniger als es diesfalls bloss um die Bekräftigung des be-
stehenden Zustandes geht: LGVE 2009 I Nr. 40. 

-  Anforderungen an die Begründung eines Einspracheentscheids. Die fehlende Auseinan-

dersetzung mit einem Beweisantrag gilt als Begründungsmangel:  
LGVE 2012 II Nr. 19 E. 4b. 

-  Formelle Natur des rechtlichen Gehörs: LGVE 2017 I Nr. 8 E. 6.1 mit Hinweis auf BGE 
137 I 195 E. 2.2.. Voraussetzungen für eine Heilung: LGVE 2012 II Nr. 9 E. 3d/aa. 

-  Anspruch auf rechtliches Gehör vor der Sistierung eines Verfahrens: LGVE 2017 I Nr. 8. 

§ 48 VRG (Akteneinsicht) 

-  Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht wird primär durch das kantonale Recht fest-
gelegt, subsidiär bestimmt er sich nach den aus Art. 29 Abs. 2 BV abgel eiteten Mindest-
garantien. Das kantonale Bildungsrecht enthält keine besonderen Bestimmungen zum Ak-
teneinsichtsrecht, weshalb sich der Anspruch nach den Bestimmungen des VRG richtet: 
LGVE 2010 III Nr. 9 E. 3.2. 

-  Die Stellungnahme einer kantonalen Fachbehörde zu einer Ortsplanung unterliegt zumin-

dest dann nicht dem Recht auf Akteneinsicht, wenn der Regierungsrat die Stellungnahme 
nicht in seiner Funktion als Beschwerdeinstanz, sondern als Genehmigungsinstanz nach 
§ 20 PBG eingeholt hat: Urteil 7H 14 172 vom 10.6.2015 E. 3.4. 

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127 

-  Die Unterlagen eines Standortevaluationsverfahrens sind im Rahmen des nachfolgenden 

Baubewilligungsverfahrens öffentlich aufzulegen: LGVE 2016 IV Nr. 2 E. 3.  
Im Rahmen einer Vergabe hat die Beschwerde führende Partei keinen Anspruch auf Ein-

- 

sicht in vertrauliche Akten der Zuschlagsempfängerin: Urteil 7H 15 353 vom 25.7.2016 
E. 3. 

-  Die Akteneinsicht ist auch zu gewährleisten, wenn die Ausübung des Akteneinsichtsrechts 
den Entscheid in der Sache nicht zu beeinflussen vermag: LGVE 2016 IV Nr. 2 E . 3.2. 

§ 53 VRG (Untersuchungsgrundsatz) 

-  Grenzen der Offizialmaxime. Mitwirkungspflicht der Parteien: LGVE 1992 II Nr. 47.  
-  Die Prüfung einer vorsorglichen Einstellung im Amt gemäss § 69 des Personalgesetzes 
durch das Verwaltungsgericht hat in der Regel aufgrund der Akten zu erfolgen. Eine um-
fassende Beweisaufnahme findet in diesem Verfahren nicht statt: LGVE 1994 II Nr. 7.  
-  Zur Pflicht der Baubewilligungsbehörde, ein Projekt im Rahmen des Baubewilligungsver-

fahrens zu prüfen: LGVE 1995 II Nr. 5. 

-  Sind weder ein konkretes Projekt für eine Bachsanierung noch ein Gefahrenkataster noch 
ein Kostenvoranschlag vorhanden, fehlen die rechtserheblichen Fakten, Prognosen und 
Beurteilungskriterien für eine Verlegung von Perimeterbeiträgen: LGVE 1995 II Nr. 6.  
-  Pflicht des Gemeinderates als Baubewilligungsbehörde, den rechtserheblichen Sachver-

halt von Amtes wegen abzuklären: LGVE 1996 II Nr. 39. 

-  Sicherungsentzug eines Führerausweises. Geltung des Untersuchungsgrundsatzes bei 

der Eignungsabklärung: LGVE 1997 II Nr. 24 E. 3c. 

-  Untersuchungsgrundsatz. Prüfungspflicht der Behörden hinsichtlich der Voraussetzungen 

für eine Entmündigung: LGVE 2005 III Nr. 8. 

-  Personen, die wirtschaftliche Sozialhilfe beantragen, haben bei der Abklärung der Bedürf-
tigkeit mitzuwirken, soweit es ihnen zumutbar ist. Zur Mitwirkungspflicht gehört insbeson-
dere, dass eine Person, welche ein Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe stellt, persön-
lich zu einem Besprechungstermin erscheint. Unterlässt die mitwirkungspflichtige Person 
die notwendige und zumutbare Mitwirkung, hat die Behörde ihren Entscheid aufgrund der 
Akten und nach pflichtgemässem Ermessen zu treffen. Ist dies nicht möglich, ist auf das 
Gesuch um wirtschaftliche Sozialhilfe nicht einzutreten: LGVE 2014 VI Nr. 15  E. 4.1. 
-  Die Sozialbehörde ist aufgrund der Offizialmaxime nicht verpflichtet, von sich aus die Be-
dürftigkeit der prozessführenden Partei in Bezug auf alle möglichen Leistungen der Sozi-
alhilfe zu prüfen. Die prozessführende Partei hat bei der Abklärung des rechtserheblichen 
Sachverhalts vielmehr mitzuwirken: LGVE 2014 VI Nr. 16 E. 2.  

-  Das strikte Festhalten am Einreichen von verlangten Unterlagen aus blossem Selbst-

zweck ist durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt und verstösst gegen das 

Verbot des überspitzten Formalismus: LGVE 2013 VI Nr. 8. 

§ 54 VRG (Beweismittel) 

-  Kein Numerus clausus der zulässigen Beweismittel: LGVE 1997 II Nr. 2 E. 6a  

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128 

§ 55 VRG (Mitwirkungspflicht) 

-  Eine Verletzung der Mitwirkungspflicht kann nicht leichthin angenommen werden. Die 

Sanktionen gemäss § 55 Abs. 2 VRG können nur verhängt werden, wenn eine Partei ihre 
Mitwirkung verweigert, obwohl sie auf ihre Mitwirkungspflicht und die Folgen der Verlet-
zung aufmerksam gemacht worden ist: LGVE 1982 II Nr. 36. 
Ist zur Abklärung der Prozessfähigkeit die ärztliche Begutachtung notwendig und verwei-
gert die Partei ihre Mitwirkung, so ist auf ihre Eingabe nicht einzutreten:   
LGVE 1988 III Nr. 4. 

- 

-  Gesteigerte Mitwirkungspflicht der Parteien im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren: 

LGVE 1990 II Nr. 32. 

-  Mitwirkungspflichten der Parteien im Verfahren: LGVE 1999 II Nr. 22. 
-  Kooperiert eine Person, die Sozialhilfe bezieht, nicht mit dem Sozialdienst, ist es zuläs-
sig, sie zu verpflichten, die Termine beim Sozialdienst einzuhalten, mit ihm aktiv zusam-
menzuarbeiten und ihm die jeweils aktuellen Arztzeugnisse zuzustellen:  
LGVE 2010 III Nr. 12.  

§ 71 VRG (Beweisauskünfte) 

-  Zulässigkeit von mündlichen Referenzauskünften im Submissionsverfahren. Mindestan-

forderungen an die Protokollierung mündlich eingeholter Beweisauskünfte:   
LGVE 2002 II Nr. 9. 

§ 84 VRG (Protokollierung) 

-  Wenn sich eine Behörde in ihrem Entscheid auf Aussagen einer Person bei einer Befra-
gung stützen will, dann setzt dies grundsätzlich voraus, dass die entscheid -relevanten 
Fragen und Antworten auch protokolliert wurden: LGVE 2010 III Nr. 2. 

§ 86 VRG (Nichterscheinen) 
-  Wenn sich eine Behörde in ihrem Entscheid auf Aussagen einer Person bei einer Befra-
gung stützen will, dann setzt dies grundsätzlich voraus, dass die entscheid -relevanten 
Fragen und Antworten auch protokolliert wurden: LGVE 2010 III Nr. 2. falls sich eine Par-
tei unberechtigt einer Begutachtung entzieht. § 98 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 86 
VRG gehen § 211 VRG vor: LGVE 2003 III Nr. 7. 

§ 92 VRG (Ergänzende Vorschriften) 

  Wenn sich eine Behörde in ihrem Entscheid auf Aussagen einer Person bei einer Befra-
gung stützen will, dann setzt dies grundsätzlich voraus, dass die entscheid -relevanten 
Fragen und Antworten auch protokolliert wurden: LGVE 2010 III Nr. 2.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
129 

§ 93 VRG (Ernennung eines Gutachters) 

-  Ein Verkehrsexperte des Strassenverkehrsamtes, der eine Kontrollfahrt abnimmt, ist kein 

Sachverständiger im Sinne des VRG: LGVE 2001 II Nr. 48. 

-  Werden in einem Gutachten nur an sich feststehende Tatsachen gewürdigt, liegt kein 

Sachverständigengutachten im Sinn von §§ 93 ff. VRG vor und das besondere Verfahren 
nach §§ 93 ff. VRG muss nicht eingehalten werden. Trotzdem besteht ein Anspruch auf 
Akteneinsicht aus Art. 29 Abs. 2 BV für alle verfahrensbezogenen Akten, die geeignet 
sind, Grundlage des Entscheids zu bilden: Urteil 7H 14 67 vom 12.1.2015 E. 3.3 und 3.4. 

§ 98 VRG (Medizinische Begutachtung) 

-  Rechtsfolgen, falls sich eine Partei unberechtigterweise einer Begutachtung entzieht.   

§ 98 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 86 VRG geht als verfahrensrechtliche Spezia lrege-
lung der allgemeinen Regelung betreffend die Strafverfolgung gemäss § 211 VRG vor: 
LGVE 2003 III Nr. 7. 

§ 103 Abs. 3 VRG (Teilnahme am Augenschein) 

-  Dient eine Ortsbesichtigung dazu, einen streitigen Sachverhalt festzustellen, so müssen 
die am Verfahren Beteiligten zum Augenschein beigezogen werden. Eine nachträgliche 
Gewährung des rechtlichen Gehörs durch Zustellung des Protokolls genügt diesfalls 
nicht: BGE 116 Ia 94. 

-  Bestätigung und Zusammenfassung der Praxis: LGVE 1995 II Nr. 37. 
-  Durchführung eines Augenscheins im Rahmen eines koordinationsbedürftigen Verfah-

rens: LGVE 1997 II Nr. 11. 

-  Fall eines Augenscheins, der unangemeldet erfolgte: LGVE 1997 III Nr. 13 E. 7.  
-  Die Parteien haben Anspruch auf Teilnehme an einem Augenschein, der Beweischarakter 
hat, also zur Feststellung eines umstrittenen, unabgeklärten Sachverhaltes dient, auch 
wenn der Gegenstand des Augenscheins allgemein zugänglich ist: LGVE 2003 III Nr. 4.  
-  Dient der Augenschein der Feststellung des strittigen Sachverhalts bzw. der Überprüfung 
der Vorbringen einer Partei, sind die Verfahrensbeteiligten dazu einzuladen, damit sie ih-
ren Standpunkt einbringen können. Dies gilt auch bei einem Augenschein durch die sach-
verständige Behörde: LGVE 2012 II Nr. 9. 

§ 106 Abs. 1 VRG 
-  Rechtliches Gehör. Prüfungspflicht der Behörde, insbesondere bezüglich geltend ge-

machter veränderter Verhältnisse. Zusammenfassung der Praxis:  
LGVE 1998 II Nr. 2. 

§ 106 Abs. 2 VRG (Verspätete Parteianbringen) 
-  Erhebliche Parteianbringen können auch dann berücksichtigt werden, wen n sie verspätet 
vorgebracht wurden. Ihre Berücksichtigung ist aber nicht zwingend. Was von einer Partei 
wegen nachlässiger Prozessführung oder Prozessverschleppung verspätet vorgebracht 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
130 

wird, kann deshalb bei der Entscheidfindung ausser Acht gelassen werden. Wie intensiv 
die Sachverhaltsermittlung einzusetzen hat, hängt von der Natur der Streitsache und der 
Befähigung der Parteien zur Wahrung ihrer Interessen ab: LGVE 1993 III Nr. 13.  

§ 107 VRG (Sachentscheidsvoraussetzungen) 
-  Das Verwaltungsgericht prüft die Sachurteilsvoraussetzungen mit freier Kognition von 

Amtes wegen: LGVE 2002 II Nr. 41. 

§ 107 Abs. 2 lit. a VRG (Zuständigkeit) 

-  Der Hinweis in einer Baueinstellungsverfügung, es werde Strafanzeige eingereicht, ist mit 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht anfechtbar, weil der Hinweis keine anfechtbare 
Verfügung darstellt: LGVE 2002 II Nr. 42. 

§ 107 Abs. 2 lit. e VRG (Rechtsmittelfrist) 
-  Die Einstellung der Bauarbeiten (Baueinstellungsverfügung) ist eine vorsorgliche Mass-

nahme. Vorsorgliche Massnahmen sind als Zwischenentscheide:  
LGVE 2002 II Nr. 43. 

-  Auch ein mangelhaft eröffneter und nicht begründeter Entscheid kann nach Ablauf der 

Rechtsmittelfrist in Rechtskraft erwachsen: LGVE 2003 III Nr. 5. 

§ 107 Abs. 2 lit. g VRG (res iudicata) 

-  Der Erlass einer neuen, inhaltlich gleichen Verfügung über den gleichen Sachverhalt ist 

grundsätzlich unzulässig: LGVE 1983 II Nr. 1 E. 2b; LGVE 1983 II Nr. 32. 

-  Enthält ein rechtskräftiger Baubewilligungsentscheid die Verpflichtung des Bauherrn, eine 
Anzahlung an die Wasseranschlussgebühr zu leisten, und ist in diesem Entscheid zu-
gleich über die Berechnungsgrundlage und den Gebührensatz zu entscheiden, kann ge-
gen die Nachtragsrechnung nur noch bezüglich allfälliger Rechnungsfehler Beschwerde 
geführt werden: LGVE 1983 III Nr. 28. 

-  Die Behörde braucht auf ein Gesuch um Anpassung einer Verfügung nur einzutreten, 

wenn sich der entscheidwesentliche Sachverhalt nachträglich wesentlich verändert hat . 
Die wesentliche Änderung, welche Eintretensvoraussetzung ist, muss jedoch nicht an-

spruchsverändernd sein. Die wesentliche Änderung einer der Gründe, die zur Abweisung 
des ursprünglichen Gesuches geführt haben, genügt als Eintretensvoraussetzung:   
LGVE 2011 III Nr. 10. 

§ 109 VRG (Erledigterklärung) 

-  Der Rückzug einer Beschwerde muss ausdrücklich und unmissverständlich erklärt wer-

den. Ein Beschwerderückzug ist grundsätzlich bedingungsfeindlich:  
LGVE 2009 III Nr. 6. 

-  Der bedingungslose Rückzug ist endgültig: BGer-Urteil 1C_19/2010 vom 17.9.2010  

E. 3.1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
131 

-  Fällt das Rechtschutzinteresse dahin, ist das Verfahren als erledigt zu erklären. Dies gilt 
auch bei einer Entlassung aus einer Klinik während des Verfahrens zur Überprüfung des 
fürsorgerischen Freiheitsentzug: zur Publikation bestimmtes BGer-Urteil 5A_432/2010 

vom 26.7.2010. 

-  Erledigterklärung eines Verfahrens zur Überprüfung einer befristeten Abschussbewilli-

gung für einen schadenstiftenden Wolf nach Ablauf der in der Verfügung verankerten Ab-
schussfrist: im Internet publizierte Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 09 245 
vom 14.10.2009. Auf eine dagegen geführte Beschwerde ist das Bundesgericht mit  BGer-
Urteil 2C_765/ 2009 vom 24.11.2009 nicht eingetreten. 

-  Eine Einsprache gegen die Abweisung eines Gesuches um wirtschaftliche Sozialhilfe we-
gen mangelnder örtlicher Zuständigkeit darf nicht mit der Begründung als erledigt erklärt 
werden, dass der Einsprecher im Laufe des Verfahrens aus der Gemeinde weggezogen 
sei: LGVE 2011 III Nr. 14. 

§ 110 Abs. 1 lit. a VRG (Bekanntgabe der Mitglieder des Spruchkörpers ) 

-  Die Betroffenen haben einen Anspruch auf die Bekanntgabe der an einer Entscheidung 
beteiligten Personen. Dies ergibt sich aus dem Anspruch auf Unparteilichkeit der Be-
hörde, wonach keine Person mitwirken darf, gegen die Ausstandsgründe bestehen. Ob 
dieser Verpflichtung nachgelebt wurde, können Betroffene nicht beurteilen, wenn sie die 
personelle Zusammensetzung der entscheidenden Behörde nicht kennen: Urteil  des Ver-
waltungsgerichts Luzern i.S. P. vom 20.6.2000 mit Hinweis auf BGE 117 Ia 323 E. 1c. 

§ 110 Abs. 1 lit. c VRG (Begründungspflicht) 
-  Zur Begründungsdichte von Entscheiden: LGVE 1993 II Nr. 17; 1993 III Nr. 15.  
-  Anforderungen an die Begründung eines Entscheides über eine Auflösung eines öffent-

lich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses. Die Beendigung bedarf eines sachlichen Grun-
des. Änderung der in LGVE 1991 II Nr. 5 veröffentlichten Praxis: LGVE 1999 II Nr. 3.  
-  Auch wenn das kantonale Recht eine schriftliche Begründung verlangt, kann eine solche 
unterbleiben, wenn die Betroffenen anderweitig von den Gründen, die zum Entscheid ge-
führt haben, Kenntnis erhalten haben oder wenn sie sonst wie in der Lage sind, klar zu 
erkennen, weshalb der Entscheid auf diese und nicht auf andere Weise gefällt worden ist: 
LGVE 2000 III Nr. 12 E. 2. 

-  Auch ein mangelhaft eröffneter und nicht begründeter Entscheid kann nach Ablauf der 

Rechtsmittelfrist in Rechtskraft erwachsen: LGVE 2003 III Nr. 5. 

-  Aus der Begründung muss ersichtlich sein, welche Tatsachen und Rechtsnormen für die 
entscheidende Behörde massgeblich waren. Die Begründung ist Teil des Anspruchs auf 
rechtliches Gehör: LGVE 2010 II Nr. 17 E. 4b/aa. 

§ 110 Abs. 1 lit. d VRG (Rechtsspruch) 

-  Empfehlungen gehören nicht in den Rechtsspruch: LGVE 1985 III Nr. 11.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
132 

§ 110 Abs. 1 lit. e VRG (Rechtsmittelbelehrung) 

-  Eine Verfügung für Perimeterbeiträge bildet keinen definitiven Rechtsöffnungstitel, wenn 
sie keine Unterschrift aufweist und nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist: 

LGVE 1996 I Nr. 42. 

§ 110 Abs. 1 lit. g VRG (Unterschrift) 

-  Eine E-Mail hat keine Verfügungsqualität. Prinzipiell müssen Entscheide unterschrieben 

sein: LGVE 2012 II Nr. 2. 

§ 112 Abs. 1 VRG (Schriftlichkeit) 

-  Grundsatz der Schriftlichkeit der Verwaltungsverfahren: LGVE 2012 III Nr. 3.  

§ 114 VRG (Mangelhafte Eröffnung) 

-  Ein Recht auf Vertrauensschutz besteht nicht, wenn bei einer unrichtigen Rechtsmittelbe-
lehrung die Fehlerhaftigkeit schon durch Konsultation des Gesetzestextes hätte ermittelt 
werden können: LGVE 1995 I Nr. 45. 

-  Die Rechtsprechung leitet aus Art. 4 alt BV ein Recht auf Vertrauensschutz ab, das u.a. 

beinhaltet, dass falsche Auskünfte von Behörden unter bestimmten Voraussetzungen eine 
vom materiellen Recht abweichende Behandlung der rechtsuchenden Person gebieten. 
Ein wichtiger Anwendungsfall dieses Anspruchs ist § 114 VRG: Urteil des Verwaltungsge-
richts Luzern V 97 118 vom 16.10.1997. 

-  Auch ein mangelhaft eröffneter und nicht begründeter Entscheid kann nach Ablauf der 

Rechtsmittelfrist in Rechtskraft erwachsen: LGVE 2003 III Nr. 5. 

-  Eine Verfügung kann ihre Rechtswirkungen entfalten, sobald die Zustellung an den Ad-

ressaten, dessen Vertreter oder einen anderen Berechtigten ordnungsgemäss erfolgt ist. 
Es bedarf dazu weder der tatsächlichen Kenntnisnahme durch den Adressaten, noch ist 
darauf abzustellen, ob und zu welchem Zeitpunkt ihm die Anordnung intern übergeben 
wurde. Massgebend ist allein, dass sich eine Sendung im Machtbereich des Adressaten 
befindet: LGVE 2007 II Nr. 2 E. 5a. 

-  Aus einer mangelhaften Eröffnung darf dem Adressaten einer Verfügung an sich kein 

Rechtsnachteil erwachsen. Hat aber ein Adressat von einer ihm nicht rechtsgenüglich er-
öffneten Anordnung tatsächlich Kenntnis erhalten, kann aus dem Eröffnungsmangel nicht 
generell abgeleitet werden, die Rechtsmittelfrist habe ihm gegenüber nicht zu laufen be-
gonnen: LGVE 2007 II Nr. 2 E. 5. 

§ 116 VRG (Änderung, Aufhebung) 
-  Voraussetzungen für eine Wiedererwägung: LGVE 1983 II Nr. 1; LGVE 1983 II Nr. 32. 

-  Unterschied zur Anpassung; Anfechtbarkeit des Wiedererwägungsentscheides:   

BGE 117 V 12 ff.  
§ 116 ist auf die Anpassung nicht anwendbar: LGVE 1983 II Nr. 1 E. 4b. 

- 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
133 

-  Auf ein Gesuch um Änderung einer rechtskräftigen Dauerverfügung darf nur eingetreten 
werden, wenn diese nach dem Vorbringen des Gesuchstellers nachträglich unrichtig ge-
worden ist (Anpassung). Die Beurteilung der nachträglichen Unrichtigkeit erfordert eine 

gleiche Wertabwägung wie die Wiedererwägung einer Verfügung: LGVE 1993 III Nr. 14.  

-  Voraussetzung für eine Wiedererwägung im Bereich der Prämienverbilligung:   

LGVE 1997 II Nr. 20 E. 2. 

-  Behandlung von Beschwerden gegen Wiedererwägungsentscheide. Zur Bedeutung und 
Rechtskraft von Dauerverfügungen. Abgrenzung zur Revision und zur Anpassung:  
LGVE 2009 II Nr. 6.  

§ 116 Abs. 1 VRG (Voraussetzungen für eine Änderung bzw. Aufhebung)  

-  Eine rechtskräftige Verfügung, die von Anfang an unrichtig ist, kann in Wiedererwägung 
gezogen werden, sofern kein gesetzlicher Ausschlussgrund gegeben ist (fakultative Wie-
dererwägung): LGVE 1990 III Nr. 7. 

-  Wiedererwägung einer Administrativmassnahme bei Bestehen eines Grundes für einen 

obligatorischen Führerausweisentzug: LGVE 1999 II Nr. 50. 

-  Wiedererwägung der Einstufung in eine Lohnklasse: LGVE 2007 II Nr. 4 E. 5  

§ 116 Abs. 2 VRG (Aufsichtsrechtliches Einschreiten) 

-  Nur bei Verletzung klaren Rechts, wesentlicher Verfahrensvorschriften oder we sentlicher 
öffentlicher Interessen hebt die Beschwerdeinstanz, die zugleich Aufsichtsbehörde ist, 
eine Verfügung von Amtes wegen auf: LGVE 1984 III Nr. 9. 

-  Obere Verwaltungsbehörden können kraft ihres Aufsichtsrechts unterstellte Behörden ver-

halten, einen Entscheid aufzuheben oder abzuändern. Das setzt allerdings voraus, dass 
klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen durch den 
Entscheid der unterstellten Behörde offensichtlich verletzt worden sind:   
LGVE 1989 III Nr. 8. 

§§ 117 ff. VRG (Einsprache) 

-  Einsprache: reformatio in peius; rechtliches Gehör. Die Abänderung einer Veranlagung zu 
Ungunsten des Steuerpflichtigen im Rahmen des Einspracheverfahrens ist grundsätzlich 
zulässig. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich jedoch die Pflicht der Ein-
spracheinstanz, dem Steuerpflichtigen zumindest die Möglichkeit zu einer Stellungnahme 
einzuräumen, wenn die reformatio in peius auf einen Punkt gestützt werden soll, über den 
sich auszusprechen der Steuerpflichtige bisher keinen Anlass hatte: LGVE 1993 II Nr. 24. 

§ 128 VRG (Gegenstand der Anfechtung) 

-  Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheides 

kann das gegen den Endentscheid zulässige Rechtsmittel ergriffen werden:   
LGVE 2009 II Nr. 6 E. 1b. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
134 

§ 128 Abs. 2 VRG (Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden) 

-  Die Voraussetzung eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils für die Anfechtung eines 
Zwischenentscheides ist gegeben, wenn ein tatsächlicher Nachteil vorliegt; ein rechtlicher 

Nachteil ist nicht erforderlich: LGVE 1992 II Nr. 48. 

-  Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. 
Er ist rechtlicher Natur, wenn er auch bei einem günstigen Endentscheid nicht mehr beho-
ben werden kann. Er ist tatsächlicher Natur, wenn ein schutzwürdiges Interesse an der 
sofortigen Aufhebung oder Änderung eines Zwischenentscheides besteht:   
LGVE 1994 III Nr. 8 mit Hinweis auf BGE 106 Ia 234. 

-  Die Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses stellt eine nicht selbständig an-

fechtbare verfahrensleitende Zwischenverfügung dar: LGVE 1976 II Nr. 59.  

-  Ein vorsorgliches Abbruchverbot zwecks Beschaffung der erforderlichen Grundlagen, um 
ein Abbruchgesuch beurteilen zu können, ist ein (nichtanfechtbarer) Zwischenentscheid: 
LGVE 1999 II Nr. 22. 

-  Die Verfügung betreffend die Einstellung von Bauarbeiten stellt eine vorsorgliche Mass-

nahme dar, die anfechtbar ist: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. R. vom 8.2.2002 
mit Hinweisen auf Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. W. vom 2.6.1993 und  
LGVE 1989 III Nr. 21. 

-  Der Entscheid über die Auflage eines Strassenprojektes ist ein Zwischenentscheid:   

LGVE 2003 II Nr. 42. 

-  Die Anfechtung eines Zwischenentscheides setzt einen nicht wiedergutzumachenden 

Nachteil voraus: LGVE 2006 II Nr. 38 E. 1. 

-  Das Aussetzen eines Verfahrens kann für eine am raschen Verfahrensausgang interes-
sierte Partei einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken. Ist in einem auslän-
derrechtlichen Verfahren der Entscheid vom Ausgang eines Strafverfahrens abhängig, 
rechtfertigt sich das Aussetzen des Verfahrens nur, wenn es sich als erforderlich und an-
gemessen erweist: LGVE 2013 VI Nr. 7. 

-  Die Abweisung eines Sistierungsgesuchs im Rahmen einer Ortsplanungsrevision begrün-
det (in der Regel) keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil: Urteil 7H 16 8 vom 
29.3.2016. 

-  Vorsorgliche Massnahmen – bzw. die Verweigerung, derlei zu verfügen – ergehen als 

Zwischenverfügungen im Sinn von § 128 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 lit. e VRG. Werden solche 
Entscheide angefochten, richtet sich der Instanzenzug nach demjenigen der Endverfü-
gung: KG-Urteil 7H 19 24 vom 27.6.2019 E. 2.2. 

§ 129 VRG (Rechtsmittelbefugnis) 
-  Aktualität des Rechtsschutzinteresses: LGVE 1982 II Nr. 32; LGVE 1994 II Nr. 1.  

-  Rechtsschutzinteresse des Nachbarn in Bausachen: LGVE 1991 II Nr. 3;  

LGVE 1983 II Nr. 34. 

-  Rechtsschutzinteresse eines Nachbarn bejaht, bezüglich der Rüge, die AZ sei überschrit-

ten: LGVE 1982 II Nr. 38. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
135 

-  Rechtsschutzinteresse verneint bei einem weit entfernt liegenden Bauvorhaben:   

LGVE 1982 II Nr. 38; ZBl 96, S. 527. 

-  Zur Beschwerdebefugnis einzelner Miteigentümer: LGVE 1988 II Nr. 26. 

-  Rechtsmittelbefugnis einer Quartiervereinigung, falls sie statutarisch beauftragt ist, be-

sondere Interessen ihrer Mitglieder zu wahren: LGVE 1985 III Nr. 12.  

-  Die Kantone dürfen in Bundesverwaltungssachen an die Beschwerdebefugnis keine An-

forderungen stellen, die strenger sind als diejenigen des Bundesrechts:   
LGVE 1986 III Nr. 7. 

-  Beschwerdebefugnis der Gemeinden in Bausachen: LGVE 1995 II Nr. 3. 
-  Eine Konkurrenzsituation legitimiert nicht zu einer Beschwerde im Bereich des Planungs - 

und Baurechts: LGVE 1997 II Nr. 12. 

-  Eine politische Partei ist in Streitsachen im Bereich des Planungs- und Baurechts nicht 

zur Beschwerde befugt: LGVE 1997 II Nr. 13. 

-  Der Nachbar ist zur Rüge legitimiert, ein Bauvorhaben verletze die Waldabstandsvor-

schriften: LGVE 1998 II Nr. 20. 

-  Eine Konkurrenzsituation legitimiert nicht zu einer Beschwerde in Planungs - und Bausa-

chen: LGVE 1998 II Nr. 16. 

-  Die Befugnis zur Erhebung einer Beschwerde gegen die Bewilligung eines Strassenpro-

jektes setzt ein schutzwürdiges Interesse, ein besonderes und unmittelbares Berührtsein 
durch die konkrete Ausgestaltung des Strassenprojektes voraus: LGVE 1998 III Nr. 6.  
-  Es gibt kein schutzwürdiges Interesse allein an der Feststellung, die Beschwerdebefugnis 

sei gegeben: LGVE 1994 III Nr. 9. 

-  Zur Legitimation von Organisationen und Behörden, im Baubewilligungsverfahren Ein-

sprache zu erheben. Die Befugnis des Raumplanungsamtes, Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde zu erheben, ist an die vorgängige Einreichung einer Einsprache geknüpft: 
LGVE 2000 II Nr. 9. 

-  Grenzen der Beschwerdebefugnis von Nachbarn in Bausachen: LGVE 2000 II Nr. 19.  
-  Anfechtung einer Verkehrsanordnung. Anforderung an die Beschwerdebefugnis einer ju-

ristischen Person (Verein): LGVE 2003 II Nr. 41. 

-  Keine Beschwerdebefugnis eines Anstössers einer Strasse, der sich gegen eine nur 

kurze Zeit dauernde Sportveranstaltung zur Wehr setzen will und geltend macht, als Res-
taurantbesitzer werde er während einer Sportveranstaltung („Inline-Skating Marathon“um 
den Sempachersee) womöglich eine Einkommenseinbusse erleiden: Urteil des Verwal-
tungsgerichts Luzern V 03 196 vom 14.5.2004. Bestätigung des in LGVE 2004 III Nr. 19 
publizierten Entscheids. 

-  Keine Beschwerdebefugnis eines Konkurrenten, der sich gegen eine Erteilung einer Gast-

wirtschaftsbewilligung wehren will: LGVE 2004 III Nr. 21. 

-  Beschwerdebefugnis des Nachbarn aufgrund einer Beeinträchtigung der Erschliessungs-
situation. Mehrverkehr im Bereich einer Strassenachse, an der der Beschwerdeführer 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
136 

nicht selber wohnt, begründet keine hinreichende Betroffenheit. Auch die blosse Stras-
senbenützung vermag noch keine besondere Beziehungsnähe zu schaffen:   
LGVE 2005 II Nr. 9. 

-  Keine Parteistellung und demzufolge keine Beschwerdebefugnis eines Initiativkomitees 
zur Anfechtung einer Verkehrsanordnung. Das Initiativkomitee trat nicht als juristische 
Person auf und hatte – als einfache Gesellschaft – ohnehin keine Rechtspersönlichkeit: 
LGVE 2006 II Nr. 37. 

-  Zur Frage der Beschwerdebefugnis einer politischen Partei: LGVE 2006 II Nr. 37 E. 3. 
Legitimation in Bau- und Planungssachen. Hinweis auf das Prinzip der Einheit des Ver-
fahrens gemäss Art. 111 BGG. Bestätigung der Praxis: LGVE 2007 II Nr. 6 E. 2a.  

- 

-  Formelle Beschwer als Voraussetzung zur Beschwerdebefugnis:  

LGVE 2007 III Nr. 10 E. 3.1. 

-  Beschwerdebefugnis gesamtschweizerischer Organisationen nach dem revidierten Um-

weltschutzgesetz. Vertretung durch kantonale Sektionen: LGVE 2008 II Nr. 10.  

-  Parteistellung und Beschwerdebefugnis einer (altrechtlichen) Güterstrassengenossen-

schaft: LGVE 2008 II Nr. 11. 

-  Beschwerdebefugnis Dritter bei Streitsachen im Bereich des bäuerlichen Bodenrechts. 
Ein Teilnehmer einer Grundstücksteigerung ist nicht legitimiert, eine Feststellungsverfü-
gung betreffend die Höchstpreisgrenze für ein Grundstück in der Landwirtschaftszone an-
zufechten: LGVE 2008 II Nr. 13. 

-  Zur Frage der Beschwerdebefugnis von Strassenanstössern und Quartierbewohnern bei 
Streitsachen im Kontext von publizierten Temporeduktionen. Zusammenfassung der Pra-
xis: LGVE 2008 II Nr. 29. 

-  Beschwerdelegitimation in Bausachen. Bestätigung der Praxis: LGVE 2009 II Nr. 15   

E. 3a,c und d. 

-  Das Bundesgericht anerkennt die Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Nachbarn 
bei einem Bauvorhaben im übrigen Gebiet in einer Distanz von ca. 30 bis 40 Metern ob-
wohl das projektierte Wohnhaus etwas kleiner dimensioniert in Erscheinung tritt als das 
bestehende: BGer-Urteil 1C_500/2009 vom 1.2.2010 E. 2.5. 

-  Beschwerdebefugnis einer Gemeinde mit Bezug auf die Führung der Einwohnerkontrol le: 

LGVE 2009 II Nr. 3. 

-  Eine Gemeinde ist zur Beschwerde befugt, wenn sie von einer Verfügung in ähnlicher 

Weise betroffen wird wie eine Privatperson. Ihre Beschwerdelegitimation lässt sich in ei-
nem solchen Fall auf Art. 89 Abs. 1 lit. a-c BGG abstützen. Der Gemeinde steht insbeson-
dere die Befugnis zur Beschwerde zu, wenn sie direkt in ihren vermögensrechtlichen Inte-
ressen berührt wird, z.B. als Arbeitgeberin, die eine Besoldung auszurichten hat, ferner 
als Eigentümerin von Sachen im Finanzvermögen, als Subventionsempfängerin oder als 

Verpflichtete von Beitragszahlungen: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 08 284 vom 
23.12.2008.  

-  Kein Rechtsschutzinteresse begründet das allgemeine Interesse an der richtigen Rechts-

anwendung: BGE 134 II 45. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
137 

-  Beschwerdebefugnis von Anwohnern einer Deponie: BGE 136 II 281. 
-  Absage an die sogenannte „rügespezifische Betrachtungsweise“ hinsichtlich der Legiti-
mation. Die Vermengung von Beschwerdelegitimation und Rügen ist unzulässig:   

BGE 137 II 30. 

-  Keine Legitimation der Nachbarn zur Rüge, es hätte das ordentliche und nicht das verein-
fachte Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden müssen. Mit einem solchen Ein-
wand verfolgen die Beschwerdeführer lediglich ein allgemeines öffentliches Interesse an 
der richtigen Anwendung des Rechts, ohne dass ihnen im Falle des Obsiegens ein prakti-
scher Nutzen entsteht: LGVE 2010 II Nr. 13 E. 6. 

-  Zur Frage der Beschwerdelegitimation einer Gemeinde hinsichtlich einer funktionellen 

Verkehrsanordnung auf deren Gemeindegebiet: LGVE 2010 II Nr. 28. 

-  Beschwerdelegitimation einer Gemeinde gegen eine Verkehrsanordnung (teilweises Last-

wagenfahrverbot) auf dem Gebiet einer Nachbargemeinde: LGVE 2011 II Nr. 29.   

-  Wird ein Gesuch um Übernahme der Kosten für einen Heimaufenthalt zulasten  der wirt-
schaftlichen Sozialhilfe abgelehnt, ist auch der Heimträger zur Verwaltungsbeschwerde 
befugt: LGVE 2012 III Nr. 19. 

-  Die Gemeinden sind nicht legitimiert, kantonale Entscheide über die Verwendung von Er-
satzbeiträgen im Kontext der Zivilschutzraumplanung mit Beschwerde vor Gericht anzu-
fechten: LGVE 2012 II Nr. 13. 

-  Verhältnis von Art. 83 Abs. 3 BGBB und Art. 89 Abs. 1 BGG: BGE 139 II 233 E. 5.2.1 
-  Ein Nachbar oder eine Nachbarin eines gastgewerblichen Betriebes kann ein schutzwür-

diges Interesse an der Änderung der Bewilligung für diesen Betrieb haben. Die Parteistel-
lung einer solchen Person ist zu bejahen, wenn sie eine tatsächliche Beeinträchtigung 
von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen will:   
LGVE 2014 VI Nr. 17. 

-  Vom Erfordernis des aktuellen Interesses kann abgesehen werden, wenn es um eine 

Frage von grundsätzlicher Bedeutung geht, die sich jederzeit unter gleichen oder ähnli-
chen Umständen wieder stellen könnte und wegen der Dauer des Verfahrens sonst nie 
rechtzeitig einer endgültigen Beurteilung zugeführt werden könnte: LGVE 2014 VI Nr. 6.  
-  Die Legitimation eines Dritten, der die Bewilligung für den Kauf eines landwirtschaftlichen 
Grundstücks anfechten will, richtet sich nach Art. 83 Abs. 3 BGBB: LGVE 2015 IV Nr. 13.  

-  Gemeinden können sich auf die allgemeine Legitimationsbstimmung von Art. 89 Abs. 1 

BGG berufen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine 
Privatperson betroffen sind oder aber in spezifischer Weise in schutzwürdigen eigenen 
hoheitlichen Interessen berührt sind, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Be-
deutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. In einem Grundsatzentscheid hat 
das Bundesgericht erkannt, dass eine Gemeinde auch dann, wenn ihr ein kantonaler Ent-

scheid finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legiti-
miert ist, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen berührt ist: 
BGE 140 I 90 E. 1.2; BGer-Urteil 1C_184/2015 vom 16.7.2015 E. 1.2.1. 

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138 

-  Eine Luzerner Gemeinde ist nicht legitimiert, ein Urteil des Kantonsgerichts betreffend 

ARA-Gebühren vor Bundesgericht anzufechten: BGer-Urteil 2C_577/2015 vom 6.7.2015. 
In sozialhilferechtlichen Angelegenheiten sind die Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, 

- 

wenn sie in einem Entscheid verpflichtet werden, im Rahmen der Sozialhilfe finanzielle 
Leistungen zu erbringen: LGVE 2013 IV Nr. 15. 

-  Der Innerschweizer Heimatschutz ist mangels einer Rechtsgrundlage nicht legitimiert, Be-

schwerde gegen die Unterschutzstellung eines Gebäudes zu führen:  
LGVE 2013 IV Nr. 4.  
Legitimation der Gemeinde hinsichtlich der Verpflichtung zur Leistung von Sozialhilfe: 
LGVE 2014 IV Nr. 15 

- 

-  Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 lit. a-c BGG lässt das 
Bundesgericht Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zu. Besondere Zu-
rückhaltung ist nach der Praxis geboten, wenn sich Organe desselben Gemeinwesens 
gegenüberstehen, namentlich die kantonalen Exekutivbehörden und ein kantonales Ver-
waltungsgericht. Geht es um Entscheide mit finanziellen Auswirkungen, genügt zur Be-
gründung des allgemeinen Beschwerderechts nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung ei-
ner öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse.  Das Bun-
desgericht bejaht die Legitimation dann, wenn umstrittene finanzielle Leistungen eine be-
trächtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall 
hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt 
wesentlicher finanzieller Belastung hat, aber verneint, wenn es einzig um die finanziellen 
Folgen der Verwaltungstätigkeit geht, welche das Gemeinwesen in seiner Stellung als ho-
heitlich verfügende Behörde treffen: BGE 141 II 161. 

-  Wer ausschliesslich einen eigenen Nutzen an einem Bauprojekt auf benachbarten Grund-
stücken hat, gleichzeitig keinerlei eigene Interessen an der Erhebung eines Rechtsmittels 
benennen kann und damit im alleinigen Interesse eines Dritten auf dessen Kosten Be-
schwerde führt, missbraucht das Institut der Verwaltungsgerichtsbeschwerde im öffentli-
chen Bauverfahren. Dabei ist unerheblich, wer der Dritte ist, in dessen Interesse der Be-
schwerdeführer handelt. Für die Annahme des Rechtsmissbrauchs reicht aus, dass der 
Beschwerdeführer selbst keine Interessen an der Beschwerdeführung hat und generell 
ausschliesslich gestützt auf Drittinteressen handelt: LGVE 2018 IV Nr. 11.  

-  Bäuerliches Bodenrecht. Zur Beschwerdelegitimation mit Bezug auf eine Feststellungs-

verfügung, wonach kein landwirtschaftliches Gewerbe vorliege:  
LGVE 2018 IV Nr. 19 E. 1.3.   

-  Bei der Prüfung der Beschwerdebefugnis im Kontext des Bau- und Planungsrechts spielt 
nicht bloss die räumliche Beziehungsnähe eine Rolle, sondern es sind auch weitere Ge-
sichtspunkte mit einzubeziehen bzw. ist die Prüfung aufgrund der gesamten Verhältnisse 

vorzunehmen: LGVE 2019 IV Nr. 2 E. 4.1. 

-  Beschwerdebefugnis Dritter im Kontext des Planungs- und Baurechts. Zusammenfassung 

von Lehre und Praxis: LGVE 2019 IV Nr. 2 E. 3.7. 

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139 

§ 130 VRG (Rechtsmittelfrist) 

-  Trifft die Gemeindeversammlung einen Einbürgerungsentscheid, beginnt die Rechtsmittel-

frist mit dessen schriftlicher Eröffnung zu laufen: LGVE 2012 III Nr. 3. 

§ 131 VRG (aufschiebende Wirkung) 

-  Sicherungsentzüge von Führerausweisen sind in der Regel sofort zu  vollstrecken, wes-
halb eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur ausnahmsweise aufschiebende Wirkung 
haben kann: LGVE 1997 II Nr. 23. 

-  Bei einer negativen Bewilligung hat die Einlegung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

nicht die Folge, dass es vorläufig so gehalten wird, wie wenn dem Begehren entsprochen 
worden wäre. Der Suspensiveffekt bei negativen Entscheiden bewirkt nichts:   
LGVE 1998 II Nr. 56 E. 7. 

-  Einer Beschwerde gegen eine negative Verfügung kann keine aufschiebende Wirkung zu-

kommen. Umstrittenes Fussball-Spielverbot am Eidgenössischen Bettag:  
LGVE 1999 III Nr. 7. 

-  Die Ablehnung eines Gesuchs um wirtschaftliche Sozialhilfe ist eine Negativverfügung. 

Ihre Anfechtung hat – unabhängig vom Rechtsmittel – keine aufschiebende Wirkung. Mit 
einer solchen Verfügung wird nämlich die Rechtsstellung des Adressaten nicht verändert, 
so dass sich die Frage der aufschiebenden Wirkung in Bezug auf eine solche Negativver-
fügung gar nicht stellt: LGVE 2002 II Nr. 40 E. 3b. 

-  Das Verwaltungsgericht kann eine Verfügung, mit welcher eine Person aus dem öffent-
lich-rechtlichen Dienstverhältnis entlassen wird, nicht aufheben. Einem personalrechtli-
chen Entscheid über die Entlassung kommt deshalb keine aufschiebende Wirkung zu: 
LGVE 2003 II Nr. 1. 

-  Geldleistungen im Sinne dieser Bestimmung sind nur solche Geldzahlungen, die ein Be-

schwerdeführer an das Gemeinwesen zu leisten hat: LGVE 2006 II Nr. 38 E. 2.  

§§ 133 ff. VRG (Rechtsmittelschriften) 
-  Unabdingbar sind Antrag und Begründung. Zur Auslegung des Sinnes eines zu wenig be-
stimmt formulierten Begehrens kann auf die Begründung zurückgegriffen werden: LGVE 
1988 II Nr. 29 E. 3a. 

-  Rügegrundsatz und Begründungspflicht im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfah-
ren. Eine Beschwerde muss auch dann rechtsgenüglich und in für das Gericht nachvo ll-
ziehbarer Weise begründet werden, wenn das Gericht eine volle Ermessenskontrolle hat: 
LGVE 1998 II Nr. 57. 

-  Die Rechtsschrift hat Antrag und Begründung zu enthalten: LGVE 2010 II Nr. 11 E. 1a  
-  Die Pflicht zur Begründung der Beschwerde hat an sich innerhalb der gesetzlichen 

Rechtsmittelfrist zu erfolgen. Gegebenenfalls ist der beschwerdeführenden Partei nach-
träglich Gelegenheit zur Substatiierung der Beschwerdeanträge einzuräumen:   
LGVE 2010 III Nr. 9 E. 3. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
140 

-  Die beschwerdeführende Partei kann sich im Rechtsmittelverfahren nicht damit begnü-
gen, ihren Standpunkt im vorinstanzlichen Verfahren schlicht zu wiederholen. Das 
Rechtsmittelverfahren dient der Überprüfung eines Entscheides aufgrund einer konkret 

vorgebrachten Kritik in tatsächlicher und/oder rechtlicher Hinsicht:  
LGVE 2011 I Nr. 41 E. 3. 

-  Das VRG verschafft grundsätzlich keinen Anspruch auf nachträgliche Ergänzung einer in-
haltlich ungenügenden Rechtsschrift. Die zweite Rechtsschrift darf nicht dazu führen, An-
träge, Begründung und Darlegungen zu wiederholen, die in der Rechtsmittelschrift hätten 
vorgebracht werden können. Antrag und Begründung gehören zu den Gültigkeits - und 
Prozessvorausssetzungen und können nur innerhalb der Rechtsmittelfrist nachgereicht 
werden: LGVE 2011 II Nr. 12. 

-  Eine E-Mail-Einsprache genügt den Formvorschriften nicht. Reicht ein juristischer Laie 

innert der Rechtsmittelfrist eine Einsprache per E-Mail ein, hat die Rechtsmittelbehörde – 
unter dem Vorbehalt, dass die Eingabe nicht gegen Treu und Glauben verstösst und be-
wusst erfolgte, um eine Fristerstreckung zu erwirken – dem Einsprecher eine kurze Nach-
frist zur Behebung dieses Formmangels zu gewähren, nötigenfalls über die Rechtsmittel-
frist hinaus: LGVE 2015 IV Nr. 9.  

-  Bei elektronischer Übermittlung muss die Rechtsmittelschrift mit e iner anerkannten elekt-

ronischen Signatur versehen sein: LGVE 2015 IV Nr. 16 E. 2.3.2.  

§ 135 Abs. 2 VRG (Mängel einer Rechtsschrift) 

-  Ein reines „Fristerstreckungsgesuch“ ist keine verbesserungsfähige Rechtsschrift:  

LGVE 1990 III Nr. 5. 

-  Eine Nachfrist zur Verbesserung einer Rechtsschrift kann nicht dazu dienen, überhaupt 

erst eine sachbezügliche Begründung nachzuliefern: LGVE 1997 II Nr. 48.  

-  Enthalten Rechtsschriften Mängel, ist mit Blick auf den Grundsatz von Treu und Glauben 

Nachfrist zur Verbesserung zu gewähren: BGer-Urteil 1P.254/2005 vom 30.8.2005. 
-  Anspruch auf Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung einer mangelhaften Rechts-

schrift: LGVE 2010 II Nr. 11 E. 1a. 

-  Zentrale Bestandteile einer Rechtsmittelschrift sind Antrag und Begründung. Nachfist zur 

Verbesserung einer mangelhaften Rechtsschrift. Pflichtgemässes Ermessen der Rechts-
mittelinstanz, ob sie von Amtes wegen oder auf Antrag der Verfahrensbeteiligten hin ei-
nen zweiten Schriftenwechsel anordnen will: LGVE 2018 IV Nr. 19 E. 2.2.   

§ 136 VRG (Vernehmlassungen) 

-  Replikrecht. Präzisierung der Praxis: BGE 138 I 484. 
-  Wie lange das Gericht nach der Zustellung von Eingaben zur Kenntnisnahme an die Ge-

genpartei mit der Entscheidfällung zuwarten muss, ist im Einzelfall zu entscheiden. Nach 
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf jedoch vor Ablauf von zehn Tagen nicht von 
einem Verzicht auf das Replikrecht ausgegangen werden: LGVE 2015 I Nr. 2 E. 3.3.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
141 

§ 138 Abs. 1 VRG (Neuer Entscheid der Vorinstanz) 

-  Es ist zulässig, dass die Vorinstanz noch nach der Vernehmlassung auf den angefochte-

nen Entscheid zurückkommt: LGVE 1979 II Nr. 46. 

§ 140 Abs. 2 VRG 

-  Rückweisung an die Vorinstanz bei Verletzung des rechtlichen Gehörs:  

LGVE 1998 II Nr. 2. 

-  Wenn besondere Gründe es erfordern, weist die Rechtsmittelinstanz die Sache mit ver-
bindlichen Weisungen zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurück. Das ist dann der 
Fall, wenn die Vorinstanz mit den Verhältnissen besser vertraut ist als die Beschwer-
deinstanz und zudem zur Sachverhaltsabklärung besser geeignet erscheint:  
LGVE 2002 III Nr. 3 E. 3. 

-  Wenn besondere Gründe es erfordern, weist die Rechtsmittelinstanz die Sache mit ver-
bindlichen Weisungen zum neuen Entscheid an die Vorinstanz zurück: Im angezeigten 
Fall ist dieses Vorgehen mit Blick auf noch näher abzuklärende aktuelle wirtschaftliche 
Verhältnisse im Rahmen der Überprüfung von Sozialhilfebeiträgen sachgerecht:   
LGVE 2010 III Nr. 13 E. 4. 

§ 144 Abs. 1 VRG (Beschwerdegründe) 
-  Verwaltungsbeschwerde eines Studenten der Hochschule für Technik und Architektur, 

dem mitgeteilt worden war, er habe die Schlussdiplomprüfung nicht bestanden. U.a. Hin-
weise zum Prüfungsprogramm der Beschwerdeinstanz (Bildungs- und Kulturdeparte-
ment): LGVE 2006 III Nr. 13. 

§ 144 Abs. 2 VRG (Beschwerdegründe, eigener Wirkungsbereich der Gemeinde) 
-  Die prozessführende Partei kann die Handhabung des Ermessens aus dem eigenen Wir-

kungsbereich der Gemeinde vor Verwaltungsgericht nicht rügen:  
LGVE 2000 II Nr. 18; BVR 2002 S. 69; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 345 
vom 7.9.2005, V 04 190 vom 2.12.2004 und V 04 136 vom 10.8.2004. 

§ 145 VRG (Neue Tatsachen und Anträge) 

-  Der Umfang der Tätigkeit der Rechtsmittelbehörde wird durch den Streitgegenstand um-

rissen. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der 
erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein müs-
sen. Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat, fallen nicht in 
den Kompetenzbereich der Rechtsmittelbehörde: LGVE 2007 III Nr. 6.  
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht gegen eine Baubewilligung können neue Tatsachen 
geltend gemacht und neue Anträge gestellt werden: LGVE 2010 II Nr. 17 E. 4b/aa. 

- 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
142 

§ 146 VRG (Massgebende Verhältnisse) 

-  Hinweise zum Prüfungsprogramm beim einstufigen innerkantonalen Instanzenzug:   

LGVE 2018 IV Nr. 7. 

- 

In Streitsachen betreffend die Veranlagung oder Rückerstattung von Kausalabgaben steht 
dem Kantonsgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Ermessens-
kontrolle zu. In Beschwerdefällen mit Ermessenskontrolle gelten an Stelle der §§ 152 -155 
VRG die §§ 144-147 VRG. Für den Gerichtsentscheid sind, soweit sich aus der Natur der 
Streitsache nichts anderes ergibt, also die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im 
Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids massgebend. § 146 VRG entspricht so einer über-
gangsrechtlichen Regelung: LGVE 2019 IV Nr. 3 E. 4.2.4. 

§ 147 VRG (Keine Bindung an Parteianträge) 

- 

- 

Im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren kann der Entscheid zugunsten oder zuun-
gunsten einer Partei geändert werden. Neue Tatsache und Anträge sind möglich:  
LGVE 2007 III Nr. 6 E. 2.2.  

Ist der Anfechtungsgegenstand in Anwendung von Art. 166 Abs. 2 des Bundesgesetzes 
über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz; LwG; SR 910.1) beim 
Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, schliesst dies die Zuständigkeit der kantonalen 
Gerichtsbehörde aus. Das Luzerner Verwaltungsgericht ist nicht Vorinstanz des Bundes-
verwaltungsgerichts: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 07 214 vom 30.3.2009. 

§§ 152 - 155 VRG (Überprüfungsbefugnis) 

-  Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts als zweite Rechtsmittelinstanz bei Streit-
sachen im Bereich von Zonen- (und Bebauungsplänen): LGVE 1996 II Nr. 2 E. 1b und c 
sowie LGVE 1991 II Nr. 1. 

-  Kognition des Verwaltungsgerichts in ausländerrechtlichen Beschwerdesachen.  Die 

Rechtsweggarantie verlangt nach einer freien Sachverhaltskontrolle durch das (kanto-
nale) Gericht, nicht aber nach einer umfassenden Ermessenskontrolle, falls das Verwal-
tungsgericht in seiner Funktion als zweite Rechtsmittelinstanz amtet. Verlangt wird  in je-
dem Fall eine volle Rechtskontrolle. Ermessensmissbrauch stellt eine Form der Rechts-
verletzung dar. Ermessensmissbrauch und Unangemessenheit sind voneinander abzu-
grenzen. Besondere Schwierigkeiten bereitet die Abgrenzung zwischen Ermessensaus-
übung und der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen: zum Ganzen:  
LGVE 2009 II Nr. 1. 

§ 153 VRG (Massgebliche Verhältnisse) 

-  Anwendbarkeit des kantonalen Richtplans vor Verwaltungsgericht, obwohl dieser im Zeit-
punkt des angefochtenen Rechtsmittelentscheides des Regierungsrates noch nicht in 
Kraft stand, denn im Rahmen der Beurteilung der Richtplanproblematik kommt dem As-
pekt der Aktualität massgebliche Bedeutung zu: LGVE 2000 II Nr. 5 E. 4a.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
143 

-  Massgebliche tatsächliche und rechtliche Verhältnisse im Rahmen der  Überprüfung einer 
disziplinarischen Wegweisung von der Schule durch das Verwaltungsgericht als zweite 
Rechtsmittelinstanz: LGVE 2002 II Nr. 4 E. 6c. 

§ 154 Abs. 2 VRG (Neue Anträge und Tatsachen) 

- 

In Fällen, in denen das Gericht einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, steht ihm an 
sich eine uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis zu (§ 161a VRG). Es gelten diesbe-
züglich daher die §§ 144 – 147 VRG. Mit Bezug auf die Belange des Planungs- und Bau-
rechts ist in diesem Zusammenhang auch auf Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG hinzuweisen. Für 
den Fall, dass das Gericht als zweite Rechtsmittelinstanz amtet, gilt für die Sachverhalts-
kontrolle auch Art. 110 BGG: BGE 135 II 369 E. 3.3. 

§ 156 Abs. 2 VRG (Ermessenskontrolle) 

-  Differenzierte Hinweise zum Prüfungsprogramm beim einstufigen innerkantonalen Instan-

zenzug: LGVE 2018 IV Nr. 7. 

§ 161a VRG (Kognition des Verwaltungsgerichts als einzige Rechtsmittelinstanz)  

- 

In Fällen, in denen das Verwaltungsgericht einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist, 
steht ihm an sich uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Es gelten diesbezüglich 
die §§ 144 – 147 VRG: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 03 345 vom 7.9.2005  
E. 1c. 

§ 162 Abs. 1 lit. a VRG (Klagefälle) 

-  Schadenersatzforderungen gegen den Nachführungsgeometer wegen Vermessung sfeh-

lern sind gegen den Staat zu richten und bei den Zivilgerichten geltend zu machen: LGVE 
1988 II Nr. 32. 

-  Unzulässigkeit des Klagweges, wenn eine Gebühr mittels Verfügung eingefordert werden 

kann. Subsidiarität der verwaltungsgerichtlichen Klage: LGVE 1988 II Nr. 31. 

-  Solange ein öffentlich-rechtlicher Vertrag noch nicht abgeschlossen ist, können Streitig-

keiten aus dem zu regelnden Sachbereich nicht gestützt auf diese Bestimmung beim Ver-
waltungsgericht geltend gemacht werden: LGVE 1977 II Nr. 49. 

-  Die Einräumung eines Deponierechts für Kehricht und des Rechts auf Errichtung der da-
für notwendigen Hochbauten durch die Gemeinde an einen Gemeindeverband für Keh-
richtentsorgung stellt keinen öffentlich-rechtlichen Vertrag dar. Die eigentliche Vertrags-
leistung – die Bereitstellung von Land für eine entsprechende Nutzung gegen Abgeltung  – 
ist keine vom öffentlichen Recht geregelte Aufgabe und es wird damit nicht primär ein öf-
fentliches Interesse verfolgt. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist mangels öf-
fentlich-rechtlicher Streitsache nicht gegeben: LGVE 2002 II Nr. 44. 

-  Die Abgrenzung bundesprivatrechtlicher Streitigkeiten von öffentlich-rechtlichen ist kasu-
istisch geprägt. Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag lässt sich dadurch charakterisieren, 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
144 

dass er direkt die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zum Inhalt hat oder dass er einen 
öffentlich-rechtlich normierten Gegenstand betrifft: LGVE 2012 II Nr. 12. 

-  Die Zivilgerichte sind für die Beurteilung von Streitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur 

nicht zuständig: LGVE 2012 I Nr. 28. 

-  Der Bewohnervertrag eines Altersheims, dessen Trägerschaft eine im Besitz der Ge-
meinde stehenden AG ist, untersteht dem öffentlichen Recht: LGVE 2012 I Nr. 29.  
-  Besteht ein öffentlich-rechtlicher Arbeitsvertrag, können die Feststellung der Rechtswid-
rigkeit und die Leistungsklage miteinander kombiniert werden. Ist das Arbeitsverhältnis 
mittels Verfügung zustande gekommen, hat der Gekündigte vorab ein Beschwerdeverfah-
ren zur Feststellung der Rechtswidrigkeit zu durchlaufen und  – nach deren Feststellung – 
den Klageweg zu beschreiten: LGVE 2016 IV Nr. 7. 

-  Kooperative Raumplanung. Kommunale Planungsträger können mit interessierten Grund-
eigentümern über die Kosten für die Erschliessung von Bauland Vereinbarungen ab-
schliessen. Solche Verträge sind öffentlich-rechtlicher Natur. Finanzielle Forderungen, 
welche mit einem solchen Vertrag begründet werden, sind mit öffentlich -rechtlicher Klage 
geltend zu machen: LGVE 2018 IV Nr. 10 E. 1.4. 

-  Wie im Privatrecht gilt auch im öffentlichen Recht der Grundsat z: pacta sunt servanda. 
Die clausula rebus sic stantibus dient im Kontext materiell zulässiger und mängelfrei ab-
geschlossener öffentlich-rechtlicher Verträge nicht dazu, anstelle der von den Parteien 
getroffenen vertraglichen Lösung eine einseitige Anpassung durchzusetzen, die von ei-
nem Vertragspartner einige Zeit nach Vertragsabschluss als vorteilhafter empfunden wird: 
LGVE 2018 IV Nr. 9.  

§ 162 Abs. 1 lit. b VRG (Streitsache zwischen Gemeinwesen) 

-  Betriebskostenbeiträge an Pflegeheime haben Trägergemeinden mit verwaltungsgerichtli-

cher Klage geltend zu machen: LGVE 1992 II Nr. 8. 

§ 162 Abs. 1 lit. c VRG (Streit aus Konzession) 

-  Streitigkeiten aus einer Grabkonzession sind vom Verwaltungsgericht als Klageinstanz zu 

beurteilen: LGVE 1982 II Nr. 41; LGVE 1998 III Nr. 7. 

§ 162 Abs. 1 lit. d VRG (Vermögensrechtliche Ansprüche) 

-  Verjährungsfrist für Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen:  

LGVE 1977 II Nr. 57. 

-  Von Bundesrechts wegen vorgezeichneter Beschwerdeweg (statt Klageweg) hinsichtlich 
der Frage der Entschädigung wegen angeblicher Verletzung des Bundesgesetzes über 
die Gleichstellung: LGVE 2001 II Nr. 2. 

-  Vermögensrechtliche Folgen bei rechtswidriger Kündigung eines öffentlich-rechtlichen An-
stellungsverhältnisses. Beurteilung eines Schadenersatzanspruchs gemäss § 72 Abs. 2 
PG. Im angezeigten Fall fehlte die gesetzliche Grundlage für die Zusprechung der geltend 
gemachten Forderung. Das damalige Verwaltungsgericht bejahte gestützt auf § 75 PG 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
145 

und § 162 Abs. 1 lit. d VRG seine Zuständigkeit von im Verfahren nach § 72 Abs. 2 PG 
adhäsionsweise erhobenen Ansprüchen aus Staatshaftung, sofern die Forderung auf eine 
Verletzung von § 30 PG zurückgeht und insofern auf dem Anstellungsverhältnis beruht: 

LGVE 2006 II Nr. 4 = ZBl 2007 S. 551 ff. 

-  Der Streit um einen Lohnrückbehalt ist im Klageverfahren nach § 75 PG zu beurteilen, 

wenn dieser nach der Beendigung des Arbeitsverhältnisses angeordnet wurde:   
LGVE 2006 III Nr. 7. 

-  Die Einstellung von Entschädigungszahlungen, welche bei einer Auflösung des Arbeits-
verhältnisses infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit an die Stelle der Lohnfortzahlung tre-
ten, hat mittels Verfügung zu erfolgen. Eine solche Verfügung ist direkt beim Verwaltungs-
gericht mit Beschwerde anfechtbar. Die Regelung des Entschädigungsans pruchs findet 
sich gemäss regierungsrätlicher Verordnungskompetenz (vgl. § 21 PG) im Wesentlichen 
abschliessend in § 24 Abs. 1 der Verordnung zum Personalgesetz vom 24. September 
2002 (Personalverordnung; PVO; SRL Nr. 52: LGVE 2007 II Nr. 3. 

-  Das Klageverfahren im Bereich des Personalrechts ist auf klassische Abrechnungsstrei-

tigkeiten zugeschnitten. Praxisübersicht in: LGVE 2007 II Nr. 3 E. 3a/cc.  

§ 163 VRG (Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtlichen Klage)  
-  Subsidiarität der verwaltungsgerichtlichen Klage im Verhältnis zum Beschwerdeweg: 

LGVE 1992 II Nr. 8 E. 1b; LGVE 1988 II Nr. 31. 

-  Von Bundesrechts wegen vorgezeichneter Beschwerdeweg (statt Klageweg) hinsichtlich 

der Frage der Entschädigung wegen angeblicher Verletzung des Bundesgesetzes über 
die Gleichstellung: LGVE 2001 II Nr. 2. 

-  Nach dem Personalgesetz besteht bei der Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch die 
zuständige Behörde unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch auf eine Abfindung 
(§ 25 PG). Diese ist von der Behörde mittels formellen Entscheids festzusetzen, und zwar 
auch dann, wenn sie die Zahlung einer Abfindung überhaupt ablehnt. Die Verfügung be-
treffend die Abfindung ist nach Massgabe der besonderen Rechtspflegeordnung gemäss 
Personalrecht mit Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat anfechtbar. Der Be-
schwerdeentscheid unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Bei dieser Rechtslage 
tritt der subsidiäre Rechtsschutz der verwaltungsgerichtlichen Klage zurück:   
LGVE 2004 II Nr. 2. 

-  Subsidiarität der Klage bei vermögensrechtlichen Streitsachen im Kontext der öffentlich-

rechtlichen Anstellung. Bestätigung der Praxis: LGVE 2007 II Nr. 3 E. 1 u. 3a.  

§§ 174 ff. VRG (Revision) 
-  Sinn und Zweck dieser Vorschriften: LGVE 1977 II Nr. 53. 

-  Das Verfahren betreffend die Revision von Entscheiden wegen Entdeckung neuer Tatsa-
chen oder Beweismittel gemäss § 175 VRG unterliegt im Bereich des Sozialversiche-
rungsrechts der Kostenpflicht. Art. 61 lit. a ATSG ist insoweit nicht anwendbar:   
LGVE 2016 III Nr. 5. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
146 

§ 175 VRG (Neue Tatsachen und Beweismittel) 

-  Neue Tatsachen: LGVE 1990 II Nr. 35. 
-  Die abweichende Beurteilung einer Rechtsfrage stellt keinen Revisionsgrund dar:   

LGVE 1974 II Nr. 72. 

-  Begriff der „erheblichen“ Tatsachen: LGVE 1979 II Nr. 3. 
-  Als neu gelten Tatsachen, welche sich bis zum Zeitpunkt der Verfügung verwirklicht ha-
ben, jedoch dem Gesuchsteller trotz hinreichender Sorgfalt nicht bekannt waren. Erheb-
lich sind sie nur, wenn sie geeignet sind, die tatbeständliche Grundlage der Verfügung zu 
ändern und bei zutreffender rechtlicher Würdigung zu einer anderen Entscheidung zu füh-
ren: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. F. vom 15.4.1994. 

-  Das Übersehen einer in den Akten liegenden Tatsache durch die Veranlagungsbehörde ist 

kein Revisionsgrund: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. R. vom 6.3.1992. 

-  Ein Revisionsgesuch ist mit einem begründeten Entscheid zu erledigen:   

LGVE 1994 III Nr. 7. 

-  Zu den Voraussetzungen für eine Revision einer Liegenschaftssteuer-Veranlagung:  

LGVE 1997 II Nr. 29. 

-  Die Revisionsordnung gemäss Gesetz über die Grundstückgewinnsteuer ist nicht mit je-

ner nach dem VRG vergleichbar. Innert welcher Frist eine Revision verlangt werden kann, 
beurteilt sich in diesem Kontext grundsätzlich nach dem Gesetz über die Grundstückge-
winnsteuer: LGVE 2001 II Nr. 31. 

§ 180 ff. VRG (Aufsichtsbeschwerde) 

-  Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde ein Gesuch, dessen Erle-
digung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Zeigt sich die zu-
ständige Behörde zwar bereit, einen Entscheid zu treffen, fällt sie diesen jedoch nicht in-
nert der Frist, welche gesetzlich vorgeschrieben ist oder nach der Natur und dem Umfang 
der Sache sowie nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint, 
verstösst sie gegen das Rechtsverzögerungsverbot: LGVE 2002 III Nr. 7. 

§ 181 VRG (Aufsichtsbeschwerde) 

-  Die Zuständigkeitsordnung nach § 183 VRG ist Ausfluss des verfassungsmässigen 

Grundsatzes der Gewaltenteilung. Danach ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, bei 
nicht seiner Aufsicht unterstellten Behörden aufsichtsrechtlich einzuschreiten:   
LGVE 1998 II Nr. 58. 

-  Subsidiarität der Aufsichtsbeschwerde: LGVE 2004 II Nr. 47, E. 3d/bb;   

ferner: LGVE 2007 III Nr. 12. 

§ 188 VRG (Verwaltungsgerichtliche Prüfung von Erlassen) 
-  Sinn und Zweck der verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen:  

LGVE 1985 II Nr. 48; LGVE 1977 II Nr. 1. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
147 

-  Das Verfahren betreffend die verwaltungsgerichtliche Prüfung von Erlassen (Normprü-

fungsverfahren) ist nach der Konzeption des VRG kein Rechtsmittelverfahren. Dem ob-
siegenden bzw. teilweise obsiegenden Antragsteller steht in diesem Verfahren daher 

grundsätzlich keine Parteientschädigung zu. Präzisierung der Praxis:  
LGVE 2018 IV Nr. 13.  

§ 188 Abs. 1 VRG (Gegenstand der Normprüfung) 

-  Eine Weisung des Regierungsrates an eine Gemeinde, eine Planungszone zu erlassen, 

ist kein Rechtssatz verwaltungsrechtlichen Inhalts: LGVE 1992 II Nr. 50.  

-  Die von einer Korporationsgemeinde erlassene, die Wasserversorgung betreffende Tarif-

ordnung hat Rechtssatzcharakter: LGVE 1997 II Nr. 32. 

-  Zur Rechtsnatur einer kommunalen Hausordnung eines Alters- und Pflegeheims:  

LGVE 1997 II Nr. 49 = ZBl 1998 S. 428 ff. 

-  Prüfung von Art. 26 Absatz 1 des städtischen Reglements über das Taxiwesen. Frage der 
Rechtsnatur der Luzerner Taxameter-Konzession. Diese stellt rechtlich gesehen eine Be-
willigung zum gesteigerten Gemeingebrauch dar und begründet keine wohlerworbenen 
Rechte: LGVE 2006 II Nr. 39. 

-  Das Vorhandensein einer Norm ist Voraussetzung für das Eintreten auf einen Normprü-
fungsantrag. Auslegungsfragen können nicht Gegenstand eines Normprüfungsantrages 
sein: LGVE 2011 II Nr. 41. 

§§ 188 ff. VRG (Zur Normprüfung) 

-  Unterschied zwischen gesetzesvertretenden Verordnungen und Vollziehungsverordnun-

gen. Frage der Rechtmässigkeit einer Verordnungsbestimmung. Die Verordnungsbestim-
mung, dass bei nicht fristgerechter Einreichung eines ärztlichen Zeugnisses die Lohnzah-
lung eingestellt werden kann, widerspricht nicht der gesetzlichen Regelung, die den Be-
amten bei Arbeitsverhinderung wegen Krankheit oder Unfall einen Lohnanspruch während 
12 Monaten garantiert: LGVE 1983 II Nr. 37. 

-  Beurteilung von Defizitbeiträgen an sozialpädagogische Pflegefamilien:   

LGVE 1989 II Nr. 7. 

-  Überprüfung einer Verordnung, die im Wesentlichen das Fällen grösserer Bäum e der Be-

willigungspflicht unterstellt: LGVE 1976 II Nr. 5. 

-  Überprüfung einer Verordnung über das Dauerparkieren von Motorfahrzeugen auf öffentli-

chem Grund. Die Aufhebung eines Rechtssatzes durch das Gericht wirkt ex nunc:   
LGVE 1977 II Nr. 1. 

-  Zur Rechtsnatur einer kommunalen Hausordnung eines Alters- und Pflegeheims:  

LGVE 1997 II Nr. 49. 

-  Die Genehmigung eines Fusionsvertrages zwischen zwei fusionswilligen Gemeinden  (Lu-
zern und Littau) erfolgt in der Form eines Kantonsratsbeschlusses und nicht in der Form 
eines Dekrets. Dieser Kantonsratsbeschluss hat keinen Normgehalt und unterliegt daher 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
148 

auch keiner verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen: Urteil des Verwaltungsge-
richts Luzern P 08 2 vom 3.2.2009. 

§ 188 lit. a VRG 

-  Überprüfungsbefugnis: LGVE 1994 II Nr. 39. 
-  Umfang der Antragsbefugnis: LGVE 1982 II Nr. 42. 
-  Wer durch eine ungerechtfertigte Privilegierung Dritter kausal einen Nachteil erleidet (z.B. 
durch eine grössere Fiskalbelastung des Mieters infolge Privilegierung des Eigentümers), 
ist zur Antragstellung berechtigt: LGVE 1991 II Nr. 16 E. 2b. 

§ 189 lit. a VRG (Antragsrecht) 

-  An die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses an einer gerichtlichen Normen-
kontrolle sind keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Es muss als ausreichend gel-
ten, dass der Eintritt der Benachteiligung in nicht allzu ferner Zukunft zu erwarten ist: 
LGVE 1996 II Nr. 4. 

-  Zum Antragsrecht: ZBl 1998 S. 431. 

§ 191 VRG (Verweis auf das Beschwerdeverfahren) 
-  Der Antrag auf Prüfung eines Erlasses hat keine aufschiebende Wirkung:  

LGVE 1975 II Nr. 77. 

§ 192 Abs. 2 VRG (Veröffentlichung des Urteils) 

  Die Aufhebung eines Rechtssatzes wird erst mit der Veröffentlichung des Urteils allge-

mein verbindlich: LGVE 1977 II Nr. 1 E. 6b. 

§ 193 Abs. 1 VRG (Verfahrenskosten) 
-  Unterschied zwischen Gebühren und Kosten: LGVE 1977 II Nr. 9 E. 10d. 
-  Aufwendungen im Zusammenhang mit Vergleichsverhandlungen zwischen den Parteien 
sind praxisgemäss nicht zu entschädigen, da diese Verrichtungen nicht als Verfahrens-
kosten zu qualifizieren sind: Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern i.S. G. vom 
15.1.1996 und i.S. Erben Sch. vom 24.3.1997. 

-  Kostenverlegung im Klageverfahren: LGVE 1999 II Nr. 51. 

- 

In Anlehnung an § 193 VRG ist die Gebühr für den Genehmigungsentscheid als Entgelt 
zu betrachten für die gesamte behördliche Tätigkeit im Zusammenhang mit der Prüfung 
und der Beurteilung eines Gestaltungsplans. Faktoren, die in dieser Gebühr einbezogen 
werden dürfen: LGVE 2000 II Nr. 8 E. 4e. 

-  Nicht zu den amtlichen Kosten gehören die Auslagen für eine Ersatzvornahme:   

LGVE 2018 IV Nr. 8 E. 1.2, 2002 II Nr. 45 E. 12c.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
 
 
149 

-  Die Verfahrenskosten bestehen aus den amtlichen Kosten und den Parteientschädigun-

gen. Der anwendbare Rechtsmittelweg hängt von der rechtlichen Qualifikation der verfüg-
ten Kosten ab: Fallen die verfügten Kosten unter den Begriff der amtlichen Kosten, so 

stützt sich das zu ergreifende Rechtsmittel, der Hauptsache folgend, auf das VRG:   
KG-Urteil 7H 19 95 vom 17.9.2019 E. 1.4. 

§ 193 Abs. 3 VRG (Parteientschädigung) 

-  Eine Parteientschädigung ist auch dann geschuldet, wenn die obsiegende Partei durch 
einen Rechtsanwalt vertreten ist, der ihr Ehegatte ist. Der erleichterten Instruktion kann 
(in beschränktem Umfang) bei der masslichen Festsetzung der Entschädigung Rechnung 
getragen werden: LGVE 1981 II Nr. 43. 

-  Kosten der nicht berufsmässigen Parteivertretung: LGVE 1982 II Nr. 43.  
-  Ein Gemeinwesen, das durch seine Organe vertreten wird, hat keinen Anspruch auf eine 

Vergütung der Vertretungskosten: LGVE 1974 II Nr. 126. 

-  Nach der Rechtsprechung gilt diejenige Vertretung als ”berufsmässig”, die ein beauftrag-
ter Rechtsanwalt im Rahmen seiner Berufsausübung verrichtet und für die er üblicher-
weise Rechnung stellt. Diese Voraussetzung ist bei einem Rechtsanwalt ohne eigene 
Kanzlei nicht gegeben: Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 00 91  
vom 28.6.2000 E. 3. 

§ 195 VRG (Kostenvorschuss) 

-  Die Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses stellt eine verfahrensleitende 

Zwischenverfügung dar: LGVE 1976 II Nr. 59. 

-  Der Pflichtige ist in der Aufforderung zur Entrichtung des Kostenvorschusses in der Regel 

auf die Möglichkeit der unentgeltlichen Rechtspflege hinzuweisen:  
LGVE 1976 II Nr. 59. 

-  Wahrung der Zahlungsfrist: LGVE 1996 III Nr. 6. 
-  Wird im Falle der Entrichtung eines Kostenvorschusses der Sammelauftragsdienst (SAD) 
benutzt und wird ein verspäteter Fälligkeitstermin angegeben, hat es mit der Feststellung 
der Fristversäumnis sein Bewenden, zumal dann, wenn ein Beschwerdeführer nichts v or-
bringen kann, was darauf schliessen lässt, dass er sich um einen fristkonformen Fällig-
keitstermin bemüht hat: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 97 182 vom 22.10.1997. 
Leistet die Partei trotz Androhung der Folgen weder den Kostenvorschuss noch reic ht sie 
ein begründetes Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ein und ist das Verfahren nicht 
von Amtes wegen durchzuführen, braucht die Behörde auf die Rechtsvorkehr nicht einzu-
treten: LGVE 1997 III Nr. 4. 

- 

§ 198 Abs. 1 lit. c VRG (Kostenfolgen im Rechtsmittelverfahren) 
-  Reicht die Einwohnergemeinde Beschwerde ein und unterliegt sie, hat sie die amtlichen 

Kosten zu tragen: LGVE 1982 II Nr. 33. 

-  Die Parteistellung bringt ein Kostenrisiko mit sich: LGVE 1976 II Nr. 10.  

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
150 

-  Kostenpflicht des Staates wegen falscher Rechtsmittelbelehrung:  

LGVE 1989 II Nr. 1; LGVE 1984 II Nr. 47. 

-  Verlegung der Verfahrenskosten bei Erteilung des Enteignungsrechts; Verweis auf   

§ 87 Abs. 1 lit. a des (kant.) Enteignungsgesetzes: LGVE 1992 II Nr. 4 E. 11. 

-  Die §§ 198 und 199 VRG sind nicht bloss alternativ, sondern können gegebenenfalls auch 
konkurrierend bzw. nebeneinander angewendet werden: Urteil des Verwaltungsgerichts 
Luzern V 95 107 vom 11.2.1997. 

-  Folgen der Gehörsverletzung im Hinblick auf die Verlegung der Kosten:   

LGVE 1999 II Nr. 3. 

-  Eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung kann die Kostenfolgen beeinflussen:   

LGVE 2001 II Nr. 49 E. 2 mit Hinweis auf LGVE 1985 II Nr. 3 E. 12.  

-  Die Baueinsprache gemäss § 194 PBG/LU ist kein Rechtsmittel, sondern garantiert den in 
der Bundesverfassung verankerten Gehörsanspruch legitimierter Dritter im Baubewilli-
gungsverfahren. Demzufolge sind nach neuester Praxis des Bundesgerichts unterlegene 
Baueinsprecher dem Grundsatz nach nicht mit Gebühren zu belasten. Vorbehalten bleibt 
die Gebührenpflicht bei missbräuchlichen Baueinsprachen. Änderung der in LGVE 2011 II 
Nr. 13 publizierten Praxis: LGVE 2018 IV Nr. 20.  

§ 198 Abs. 3 VRG (Ausnahmsweise Kostenpflicht der obsiegenden Partei)  

-  Die Wendung „pflichtwidriges Verhalten“ bezieht sich nicht nur auf das Gerichts-, sondern 

auch auf das Verwaltungsverfahren: LGVE 1982 II Nr. 45. 

-  Verlegung der Verfahrenskosten im Falle einer Erledigterklärung: LGVE 1985 II Nr. 2.  

§ 199 Abs. 3 VRG (Kostenpflicht des Gemeinwesens) 

-  Kostenpflicht des Gemeinwesens: LGVE 1983 III Nr. 10. 
-  Kostenpflicht des Gemeinwesens: LGVE 1985 II Nr. 49. 

- 

Lehnt eine Gemeindeversammlung den Antrag des Gemeinderates auf Zusicherung des 
Gemeindebürgerrechts an eine ausländische Person und damit das Einbürgerungsgesuch 
dieser Person ab, hat sie die Ablehnung zu begründen. Kommt die Gemeindeversamm-
lung der Begründungspflicht nicht nach, hat die Gemeinde die Kosten des Rechtsmittel-
verfahrens zu tragen: LGVE 2005 III Nr. 1. 

§ 200 Abs. 1 VRG (Kostenfreiheit und -ermässigung) 

-  Verzicht auf amtliche Kosten wegen Verletzung des Vertrauensschutzes:  

LGVE 1985 II Nr. 3 E. 12. 

-  Befreiung des Beschwerdeführers von amtlichen Kosten weil die Abweisung der Be-

schwerde im Wesentlichen darauf zurückzuführen ist, dass die zu Recht beanstandet e 

Verletzung des rechtlichen Gehörs im gerichtlichen Verfahren geheilt werden konnte: 
LGVE 1985 II Nr. 49. 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
 
151 

-  Keine Kostenauflage an einen (unterlegenen) Laien, der im Vertrauen auf eine falsche 
Rechtsmittelbelehrung den Weiterzug an das unzuständige Verwaltu ngsgericht erklärt 
hat: LGVE 2001 II Nr. 49. 

-  Die amtlichen Kosten sind auch im personalrechtlichen Klageverfahren zu ermässigen: 

LGVE 2003 II Nr. 2 E. 7. 

§ 201 Abs. 1 VRG (Parteientschädigung) 

-  Das bau- und planungsrechtliche Einspracheverfahren ist kein Rechtsmittelverfahren im 
Sinne von § 201 Abs. 1 VRG. Daher besteht hierbei kein Rechtsanspruch auf eine Partei-
entschädigung: LGVE 1981 II Nr. 44. 

-  Entschädigungspflicht der Einwohnergemeinde als unterlegene Partei bei Beschwerden 

gegen Kanalisationsanschlussgebühren: LGVE 1989 II Nr. 4. 

-  Entschädigungspflicht des Staates wegen falscher Rechtsmittelbelehrung:  

LGVE 1984 II Nr. 47. 

-  Um in einem Rechtsmittelverfahren obsiegend oder unterliegend zu sein, ist nicht not-

wendigerweise ein Sachentscheid erforderlich: LGVE 1981 II Nr. 45. 

-  Berücksichtigung des Selbstverschuldens bei der Festsetzung der Parteientschädigung: 

LGVE 1982 II Nr. 6. 

-  Parteientschädigungspflicht der Einwohnergemeinde als unterlegene Beschwerdeführe-

rin: LGVE 1982 II Nr. 33. 

-  Zusprache einer Parteientschädigung diesfalls nicht zu Lasten der unterliegenden Partei, 
sondern zu Lasten des Staates wegen Verletzung des Vertrauensgrundsatzes (unrichtige 
behördliche Auskunft): LGVE 1985 II Nr. 3 E. 12. 
Im Grundstückgewinnsteuer-Verfahren hat die Gemeinde Parteistellung:  
LGVE 1980 II Nr. 48. 

- 

-  Nach der Rechtsprechung gilt diejenige Vertretung als berufsmässig, die ein beauftragter 

Rechtsanwalt im Rahmen seiner Berufsausübung verrichtet und für die er üblicherweise 
Rechnung stellt: Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 00 91 vom 28.6.2000. 

-  Das Verfahren betreffend die verwaltungsgerichtliche Prüfung von Erlassen (Normprü -
fungsverfahren) ist nach der Konzeption des VRG kein Rechtsmittelverfahren. Dem ob -
siegenden bzw. teilweise obsiegenden Antragsteller steht in diesem Verfahren daher 
grundsätzlich keine Parteientschädigung zu. Präzisierung der Praxis:  
LGVE 2018 IV Nr. 13. 

§ 201 Abs. 2 VRG (Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz) 

-  Es kann gerechtfertigt sein, neben der unterlegenen Partei auch die Vorinst anz, welche 
den Fehlentscheid erlassen hat, mit einem Teil der Vertretungskosten zu belasten:   
LGVE 1981 II Nr. 45. 

-  Die Verweigerung des rechtlichen Gehörs wegen Nicht-Beurteilen eines wesentlichen Ar-
gumentes durch die Vorinstanz stellt eine offenbare Rechtsverletzung dar, was zur Folge 
hat, dass der Beschwerdeführer für das gerichtliche Verfahren keine amtlichen Kosten 

Thomas Gander: Verwaltungsrechtspflege. Version 2019 

 
 
 
 
152 

trägt und zudem Anspruch auf eine Parteientschädigung hat. Der Umstand, dass die Ver-
letzung des rechtlichen Gehörs im gerichtlichen Verfahren als geheilt betrachtet werden 
kann, darf nicht dazu führen, dass der Beschwerdeführer im Falle der Abweisung der Be-

schwerde aus materiellen Gründen schlechter gestellt wird als im gegenteiligen Fall: 
LGVE 1985 II Nr. 49. 

-  Verletzung des rechtlichen Gehörs: LGVE 1985 III Nr. 8. 
-  Der Parteientschädigungsanspruch setzt keinen bestimmten Antrag voraus:   

LGVE 1992 II Nr. 4 E. 11; LGVE 1990 III Nr. 9. 

-  Die Verletzung des rechtlichen Gehörs ist ein grober Verfahrensfehler, weshalb das Ge-
meinwesen, dem die Vorinstanz angehört eine Parteientschädigung auszurichten hat: 
LGVE 1999 II Nr. 3 E. 9. 

-  Parteientschädigung an den Beschwerdeführer trotz Rückzugs der Beschwerde bei man-

gelhafter Begründung des angefochtenen Entscheids: LGVE 2000 II Nr. 51.  

-  Der obsiegenden Partei wird zu Lasten des Gemeinwesens, dem die Vorinstanz angehört, 
eine angemessene Vergütung für ihre Vertretungskosten zugesprochen, wenn der Vo-
rinstanz eine offenbare Rechtsverletzung zur Last fällt. Eine solche  liegt nicht vor, wenn 
sich die angeordnete Massnahme im Ermessensbereich der verfügenden Behörde be-
wegte und die Rechtsmittelinstanz die Verfügung zugunsten einer milderen Massnahme 
im Wesentlichen deshalb aufhob, weil sich während des Beschwerdeverfahrens der 
rechtserhebliche Sachverhalt massgeblich veränderte: LGVE 2005 II Nr. 47. 

-  Die Bestimmungen im VRG über den Parteikostenersatz haben den Charakter von spezi-
ellen Haftpflichtnormen. Über die Frage nach Parteikosten aus einem Beschwerdeverfah-
ren wird in jenem abschliessend entschieden, womit diese Position nicht mehr in einem 
nachfolgenden Klageverfahren geltend gemacht werden kann: LGVE 2006 II Nr. 4 E. 9.   
-  Es ist nicht willkürlich, eine Parteientschädigung in Anwendung von § 201 Abs. 2 VRG zu 
verweigern, wenn das kantonale Gericht eine Rechtsanwendung (willkürfrei) anders aus-
legt als die untere Instanz: BGer-Urteil 2C_507/2013 vom 18.9.2013. 
In einem Einparteienverfahren hat die obsiegende Partei nur dann Anspruch auf eine Par-
teientschädigung zulasten des Gemeinwesens, dem die Vorinstanz angehört, wenn der 
Vorinstanz grobe Verfahrensfehler oder offenbare Rechtsverletzungen zur Last fallen. Die 
in § 201 Abs. 2 VRG verankerte Regelung hält gemäss wiederholt bestätigter Rechtspre-
chung des Bundesgerichts vor der Verfassung stand. Zu erinnern ist, das s die Verweige-
rung der Parteientschädigung diesfalls zu begründen ist: BGer -Urteil 8C_109/2019 vom 
25.9.2019 E. 2 m.w.H. 

- 

-  Die Entschädigung eines von der KESB ernannten unentgeltlichen Rechtsbeistands kann 
nicht einer einzelnen Gemeinde auferlegt werden, sondern ist von der KESB bzw. dem ihr 
zugrunde liegenden Mehrzweckverband zu tragen: LGVE 2015 II Nr. 10. 

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§ 202 Abs. 2 VRG 

-  Die amtlichen Kosten sind auch im personalrechtlichen Klageverfahren zu ermässigen: 

LGVE 2003 II Nr. 2 E. 7. 

§ 204 VRG (Unentgeltliche Rechtspflege) 

-  Der Pflichtige ist in der Aufforderung zur Leistung eines Kostenvorschusses in der Regel 
auf die Möglichkeit der unentgeltlichen Rechtspflege hinzuweisen: LGVE 1976 II Nr. 59.  

-  Begriff der Bedürftigkeit: LGVE 1980 II Nr. 49; LGVE 1978 II  Nr. 45. 
-  Anrechnung eines hypothetischen Einkommens bei der Berechnung des Notbedarfs im 
Verfahren um Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege, wenn dem Gesuchsteller die 
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in einem gewissen Umfange zuzumuten ist:   
LGVE 1995 I Nr. 33. 

-  Bei der Prüfung des Gesuches um Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege ist auf die 

aktuellen finanziellen Verhältnisse abzustellen: LGVE 1995 I Nr. 34. 

-  Formerfordernisse für Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege: LGVE 1996 II Nr. 42.  
-  Wenn eine Partei den Prozess mit Hilfe von familienrechtlichen Beistands- und Unter-

haltsleistungen finanzieren kann, besteht kein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege: 
Urteil M. vom 29.4.1997 mit Hinweis auf LGVE 1987 I Nr. 35. 

-  Mitwirkungs- und Begründungspflicht bei Gesuchen um unentgeltliche Verbeiständung im 

Sozialversicherungsprozess: LGVE 1998 II Nr. 59. 

-  Bestätigung der Anwendbarkeit der im Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege zur An-

wendung kommenden Praxis der Gesamtberechnung. Danach ist dem Grundsatz nach 
weiterhin eine Gesamtberechnung für ein UR-Gesuch mit unmündigen Kindern, die im 
selben Haushalt leben, vorzunehmen: LGVE 2011 I Nr. 29.  

-  Ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege kann unter der Herrschaft 
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes nicht losgelöst von einem Hauptverfahren gestellt 
werden. Das Gesuch ist zusammen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder der ver-
waltungsgerichtlichen Klage einzureichen: LGVE 2013 IV Nr. 8. 

§ 205 VRG (Kostenerlass) 

-  Wer ein Kostenerlassgesuch einreicht, hat seine finanziellen Verhältnisse wahrheitsge-
mäss darzulegen. Fehlen die notwendigen Angaben, ist der Gesuchsteller unter Andro-
hung des Nichteintretens aufzufordern, die fehlenden Angaben nachzuliefern:   
LGVE 1986 II Nr. 40. 

-  Ob eine Partei im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen bedürftig ist, entscheidet sich 

nach den Richtlinien des betreibungsrechtlichen Existenzminimums: LGVE 1977 II Nr. 58.  

-  Für Gemeinden sind die Voraussetzungen für einen Kostenerlass nicht gegeben:   

LGVE 1994 II Nr. 41. 

-  Formerfordernisse für Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege: LGVE 1996 II Nr. 42.  
-  Wenn eine Partei den Prozess mit Hilfe von familienrechtlichen Beistands- und Unter-

haltsleistungen finanzieren kann, besteht kein Anspruch auf unentgeltliche Rec htspflege: 

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Verfügung des Verwaltungsgerichts Luzern V 97 52 vom 29.4.1997 mit Hinweis auf  
LGVE 1987 I Nr. 35. 

-  Für die Beurteilung eines Kostenerlassgesuchs werden praxisgemäss die Richtlinien über 

die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege herangezogen: LGVE 2016 I Nr. 3. 

§ 206 ff. VRG (Allgemeines im Bereich der Vollstreckung) 

-  Der Kreis legitimierter Dritter im Verfahren betreffend die Wiederherstellung des gesetz-
mässigen Zustandes reicht nicht über den Kreis derjenigen hinaus, die in einem Baube-
willigungsverfahren Parteistellung haben können: LGVE 1996 II Nr. 7. 

§ 208 ff. VRG (Rechtschutz im Vollstreckungsverfahren) 

-  Gemäss § 208 VRG ist gegen Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren nur die Auf-
sichtsbeschwerde zulässig. Vorbehalten bleibt § 215 Abs. 2 VRG. Darüber hinaus kann 
ein Vollstreckungsentscheid nur soweit angefochten werden, als er über die zu vollstre-
ckende materielle Anordnung hinausgeht. Anders verhält es sich immerhin dann, wenn 
Nichtigkeit, nachträgliche Rechtswidrigkeit oder Gegenstandslosigkeit der Verfügung ge-
rügt wird, oder wenn es um die Verletzung von so genannten unverzichtbaren und unver-
jährbaren Rechten geht: Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern V 00 191  
vom 21.8.2000 E. 1a. 

§ 211 VRG (Strafverfolgung) 

-  Rechtsfolgen, falls sich eine Partei unberechtigterweise einer Begutachtung entzieht. 

§ 98 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 86 VRG geht als verfahrensrechtliche Spezialrege-
lung der allgemeinen Regelung betreffend die Strafverfolgung gemäss § 211 VRG vor:   
LGVE 2003 III Nr. 7. 

§ 215 Abs. 1 und 2 VRG (Kosten als Folge von Vollstreckungsmassnahmen)  
-  Gemäss § 215 Abs. 1 VRG setzt der Regierungsstatthalter die dem Pflichtigen für die 

Vollstreckung zu vergütenden amtlichen Kosten fest. Die Sanierungskosten stellen weder 
Gebühren für die behördliche Tätigkeit noch Beweiskosten dar. Diese Kosten fallen auch 
nicht unter den Begriff der Barauslagen. Haben mehrere Personen Sanierungsmassnah-
men zu übernehmen, besteht zwischen ihnen für anfallende Kosten keine Solidarhaftung. 
Vielmehr bemessen sich die auf einzelne Kostenpflichtige entfallenden Anteile nach dem 
Verursacherprinzip: LGVE 2002 II Nr. 45. 

§ 218 VRG (Rechtsschutz gegen Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren)  
-  Der Vollzug der Vollstreckung ist grundsätzlich mittels Aufsichtsbeschwe rde gemäss 

§  218 VRG anfechtbar. Sofern jedoch unterschiedliche Vorgehensweisen, die mit unter-
schiedlichen Kostenfolgen zum gleichen Ziel führen, im Raum stehen, kann die Verhält-

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155 

nismässigkeit verschiedener Massnahmen im Rechtsmittelverfahren betreffend de n Kos-
tenentscheid überprüft werden: Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 17 247 vom 
26.1.2018. 

__________________________ 

Thomas Gander  
Rothenburg/Luzern, 14. Oktober 2019 

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