# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 140711a5-cc5d-5ddb-bb8d-545681eba289
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-11-10
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.11.2015 B-605/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-605-2014_2015-11-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Das BGer ist mit Entscheid vom 

05.02.2021 auf die Beschwerde nicht 

eingetreten (2C_995/2020) 

 
 
 
 

 
 

  

 
 Abteilung II 

B-605/2014 

 

  U r t e i l  v o m  1 0 .  N o v e m b e r  2 0 1 5   

Besetzung 

 
Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Ronald Flury, Richter Jean-Luc Baechler,  

Richter Pietro Angeli-Busi, Richter David Aschmann, 

Gerichtsschreiber Said Huber. 

 
 

 
 

Parteien 

 
1. Kanton Basel-Landschaft, 

vertreten durch die Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion, 

Verwaltungsgebäude, Rheinstrasse 31, 4410 Liestal, 

2. Kanton Basel-Stadt,  

vertreten durch das Erziehungsdepartement,  

Leimenstrasse 1, 4001 Basel, 

3. Kanton Freiburg,  

vertreten durch die Direktion für Erziehung, Kultur und Sport, 

Spitalgasse 1, 1700 Fribourg, 

4. Kanton Neuenburg,  

vertreten durch das Département de l'éducation, de la culture 

et des sports, Espacité 1, 2302 La Chaux-de-Fonds, 

5. Kanton Waadt, 

vertreten durch das Département de la formation, de la jeunesse 

et de la culture, Rue de la Barre 8, 1014 Lausanne 

Beschwerdeführer, 

 

alle vertreten durch die Rechtsanwälte 

Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und/oder lic. oec. et 

lic. iur. Astrid Mounier, Kellerhals Carrard Basel, 

(…),  

 

 

 

 

 
 

 

 

gegen 

 

 
 

 
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft,  

Bildung und Forschung (WBF),  

Generalsekretariat,  

Bundeshaus Ost, 3003 Bern, 

Vorinstanz.  

 

 

Gegenstand 

 
Grundbeiträge an die Universitäten für das Subventions- 

jahr 2012 (Verfügung vom 24. Dezember 2013). 

 

 

B-605/2014 

Seite 3 

Inhaltsverzeichnis 

Sachverhalt..........................................................................................4 

Erwägungen ......................................................................................26 

I.  PROZESSVORAUSSETZUNGEN ......................................................... 26 

II.  ANWENDBARES RECHT ................................................................... 26 

1) Bundesverfassung .................................................................................................. 26 

2) Universitätsförderungsgesetz .................................................................................. 27 

3) Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz ...................................................... 28 

4) Finanzhaushaltsgesetz ........................................................................................... 29 

III.  VORGESCHICHTE – STREITGEGENSTAND – ZU KLÄRENDE FRAGEN ......... 30 

1) Vorgeschichte ......................................................................................................... 30 

2) Standpunkte der Beschwerdeführer und der Vorinstanz ......................................... 31 

3) Zu klärende Fragen ................................................................................................. 32 

IV.  GRUNDBEITRÄGE ALS ANSPRUCHSSUBVENTIONEN? .................. 33 

1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 .......................................... 34 

2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) .............................. 35 

3) Die Subventionsjahre ab 2000 (- 31.12.2016) unter dem UFG ............................... 38 

4) Zusammenfassung ................................................................................................. 47 

V.  DIE AUSZAHLUNGSPRAXIS DES BUNDES SEIT 1966 BIS HEUTE .............. 48 

1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 .......................................... 49 

2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) .............................. 49 

3) Die Subventionsjahre 2000-2007 unter dem UFG .................................................. 51 

4) Die Subventionsjahre 2008-2011 unter dem UFG .................................................. 53 

5) Die Subventionsjahre 2012-2016 unter dem UFG .................................................. 54 

VI.  ERGEBNIS UND SCHLUSSFOLGERUNGEN ..................................... 61 

VII.  FESTSTELLUNGSANTRAG DER BESCHWERDEFÜHRER ............... 61 

VIII.  BUCHHALTERISCHE FRAGEN ...................................................... 65 

IX.  ZUSAMMENFASSUNG ..................................................................... 66 

X.  KOSTENFOLGEN .............................................................................. 66 

Dispositiv...............................................................................................67 

 

B-605/2014 

Seite 4 

Sachverhalt: 

A.  

Gestützt auf das Universitätsförderungsgesetz vom 8. Oktober 1999 

(UFG, SR 414.20) und die dazugehörige Verordnung vom 13. März 2000 

(UFV, SR 414.201) ersuchten die Beschwerdeführer die Vorinstanz am 

22. November 2013 um Folgendes: 

"1. Es seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der 

Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbei-

träge an die Betriebskosten für das Jahr 2012 auszurichten: 

 Universität Basel CHF 84'868'481.-- 

 Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- 

 Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- 

 Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.--  

 2. Eventualiter seien gestützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebs-

kosten der Universitäten Basel, Lausanne, Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 

2012 nach pflichtgemässem Ermessen festgelegte Grundbeiträge auszurichten. 

3. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten 

der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten 

sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 

ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subven-

tionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen." 

A.a Die Beschwerdeführer machten geltend, seit 1966 leiste der Bund 

diese Grundbeiträge. Als Anspruchssubventionen seien sie bis 2011 im-

mer im Jahr nach dem zu subventionierenden Jahr ausbezahlt, indessen 

von etlichen Kantonen (bzw. deren Universitäten) bereits im Subventions-

jahr periodengerecht als Guthaben (transitorische Aktiva) verbucht wor-

den. Mit dem vom Parlament im Jahr 2011 (ohne Gesetzesänderung, mit 

einfachem Bundesbeschluss) umgesetzten Systemwechsel sei die Bei-

tragsperiode 2008-2011 um ein Jahr verlängert worden, ohne dass für 

das Subventionsjahr 2012 ein zusätzlicher Kredit gesprochen worden sei. 

Ab 2013 zahle der Bund die Grundbeiträge nicht mehr "nachschüssig", 

sondern bereits im Subventionsjahr aus. Zwar hätten die Kantone wie je-

des Jahr auch im Jahr 2013 eine Zahlung erhalten, doch betreffe diese 

einzig das Jahr 2013. Weil die im Jahre 2012 ausbezahlten Grundbeiträ-

ge für das Subventionsjahr 2011 erfolgt seien, würden den Kantonen für 

2012 Grundbeiträge vorenthalten. Somit müssten die in den kantonalen 

B-605/2014 

Seite 5 

Bilanzen für das Jahr 2012 aktivierten Forderungen auf Grundbeiträge 

abgeschrieben werden, was zu einem finanziellen Verlust in der Erfolgs-

rechnung und zu einer entsprechenden Vermögensverminderung in der 

Bilanz führe. Der Verlust sei nicht nur bilanztechnischer Natur, da die Uni-

versitäten ohne Grundbeiträge für 2012 unterfinanziert seien. Zwar ergä-

be sich ein Unterschied bei der effektiven Auszahlung dieser Beiträge 

("im Cash Flow der Kantone") erst, wenn dereinst einmal die Grundbei-

träge des Bundes reduziert oder eingestellt würden. Diesfalls würden 

beim neuen (synchronen) System, da Subventions- und Auszahlungspe-

rioden zusammenfallen, Auszahlungen auf Ende des Subventionsjahrs 

eingestellt, während im bisherigen (nachschüssigen) System noch im 

Folgejahr die letzte Kredittranche für das Vorjahr zu entrichten wäre. 

A.b Daher führe der Systemwechsel zu einem Verlust von Grundbeiträ-

gen für ein Jahr, was im Widerspruch zum gesetzlich festgelegten 

Rechtsanspruch auf alljährlich auszubezahlende Grundbeiträge stehe. 

Somit sei das ersatzlose Streichen der Beiträge für das Subventionsjahr 

2012 unzulässig, unabhängig davon, dass dafür kein Voranschlagskredit 

gesprochen worden sei. Vielmehr sei das Parlament nach UFG verpflich-

tet, einen solchen Kredit zu sprechen, weshalb die Bundesverwaltung 

auch für das Subventionsjahr 2012 Grundbeiträge ausrichten müsse. Im 

Vertrauen auf die jahrelange Praxis von Parlament und Bundesverwal-

tung (Aufstellen von nicht synchronen Zahlungsrahmen/Budgets und ent-

sprechend nachschüssigen Auszahlungen) seien die Ansprüche auf 

Grundbeiträge schon im Subventionsjahr in den Bilanzen aktiviert wor-

den. Daher verletze das ersatzlose Streichen dieser Beiträge das Ver-

trauensschutzprinzip. Werde trotzdem an einer synchronen Ausrichtung 

festgehalten, seien gemäss dem "primären" Rechtsbegehren im Jahr 

2013 – nebst den Grundbeiträgen für 2013 – auch die für 2012 geschul-

deten Beiträge auszurichten. Wertmässig entsprächen diese den Beiträ-

gen der Verteilungsverfügung vom 12. November 2013, weil die Bemes-

sungsperioden für beide Subventionsjahre übereinstimmten. Da der Bund 

nach UFG über ein gewisses Ermessen bezüglich der Höhe der Grund-

beiträge verfüge, erfolge auch ein nicht quantifizierter Eventualantrag. 

Werde indessen die Ausrichtung der verlangten Beiträge vollständig ab-

gelehnt, könnte im Sinne des Subeventualbegehrens das "nachschüssige 

System" beibehalten werden, was den Gesuchstellern ermöglichen wür-

de, auf eine Abschreibung der Grundbeiträge für 2012 zu verzichten. 

 

B-605/2014 

Seite 6 

B.  

Mit Verfügung vom 24. Dezember 2013 wies die Vorinstanz die Anträge 1 

und 2 ab (Dispositiv-Ziffer 1). Des Weiteren verfügte die Vorinstanz:  

"2. Es wird festgestellt, dass die Universitätskantone nach Art. 14 UFG einen An-

spruch darauf haben, dass ihnen der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite 

jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung stellt; die Anteile der einzelnen Kan-

tone werden nach Art. 12 f. UFV im Folgejahr berechnet; aufgrund dieser Be-

rechnung erlässt das WBF eine Verteilungsverfügung und zahlt diese Anteile den 

Universitätskantonen aus. 

 3. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben."  

B.a In ihrer Begründung zeichnete die Vorinstanz die Entwicklung der 

Hochschulförderung seit 1966 nach und hielt fest, für die Grundbeiträge 

sei im Jahre 1969 ein Wechsel erfolgt und zwar von einem vergangen-

heitsbezogenen Beitragssystem mit rechtssatzmässig festgelegten Bei-

tragssätzen zu einem "Plafonierungssystem mit vergangenheitsbezoge-

ner Verteilungsrechnung". Mit dem Inkrafttreten des UFG auf den 1. April 

2000 sei der bisherige Subventionsmechanismus – abgesehen vom 

Wechsel zu rein leistungsorientierten Bemessungskriterien – unverändert 

geblieben. Weiterhin würden für die Grundbeiträge mehrjährige Zahlungs-

rahmen erlassen und die Beiträge im Rahmen der jährlich bewilligten 

Kredite (Budgets) nach vergangenheitsbezogenen Kriterien verteilt. 

B.b Die "Anomalie, dass die Jahresanteile der Zahlungsrahmen für die 

Grundbeiträge jeweils erst in den Folgejahren ins Budget eingestellt wer-

den", sei erstmals bei den Beratungen zum UFG diskutiert worden. Die 

Forderung gewisser Kantone, im Synchronisierungsjahr – wegen der 

sonst drohenden "Beitragslücke" – eine doppelte Subvention auszurich-

ten, sei gutachterlich geprüft worden mit dem Ergebnis, eine Synchroni-

sierung erfordere weder eine Gesetzesänderung noch eine zweifache 

Subvention im Umstellungsjahr. Trotz diesem Gutachten sei aber die bis-

herige Praxis beibehalten worden, die Jahresanteile der Zahlungsrahmen 

jeweils in den Budgets der Folgejahre einzustellen. Der vom Bundesrat in 

seiner Botschaft vom 3. Dezember 2010 (über die Förderung von Bil-

dung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 2011 757, S. 778 f.; 

Botschaft 2010) gemachte Vorschlag, die Beitragsperiode 2008-2011 um 

ein Jahr zu verlängern, ohne einen zusätzlichen Jahresanteil für 2012 

vorzusehen, sei im Parlament kontrovers diskutiert worden. Doch sei der 

ständerätliche Minderheitsantrag, von einer Synchronisierung abzusehen, 

abgelehnt worden. 

B-605/2014 

Seite 7 

B.c Für das Subventionsjahr werde "eine globale Summe bestimmt" und 

diese erst im Folgejahr nach vergangenheitsbezogenen Bemessungskri-

terien verteilt. Die Universitätskantone hätten einen Anspruch darauf, 

dass ihnen der im Budget vorgesehene Gesamtbetrag ausgerichtet wer-

de. Indessen lege erst die Verteilungsverfügung den Anteil jedes Kantons 

an der globalen Summe rechtsverbindlich fest. Konkrete, bezifferbare 

Subventionsansprüche würden somit erst im Auszahlungsjahr festgelegt, 

weshalb die konkreten Ansprüche erst mit der Verteilungsverfügung ent-

stünden. Bis zu diesem Zeitpunkt hätten die Kantone bloss einen grob 

abschätzbaren, nicht näher bestimmten "(virtuellen) grundsätzlichen An-

spruch auf einen Anteil an der Gesamtsumme". Insofern beschränke sich 

der Anspruch auf das "ob", d.h. darauf, dass eine Subvention (in vorerst 

unbestimmter Höhe) ausgerichtet werde. 

B.d Dass für das Subventionsjahr 2012 nochmals ein Budgetkredit ge-

sprochen und nach den beantragten Quoten verteilt werden müsste, wäre 

nur vertretbar, wenn materiell-rechtlich tatsächlich ein Anspruch bestün-

de, "für das Jahr 2012 erneut einen Grundbeitrag auszurichten". Die Auf-

fassung, für das Subventionsjahr 2012 sei kein Kredit gesprochen wor-

den, bringe materielles Subventionsrecht und Finanzhaushaltsrecht 

durcheinander. Wegen eines Fehlers im ersten – nach dem Hochschul-

förderungsgesetz vom 22. März 1991 (HFG 1991) gesprochenen – Zah-

lungsrahmen seien die Jahresanteile der Zahlungsrahmen ab dem 

Budgetjahr 1993 jeweils erst im Folgejahr ins Budget eingestellt worden. 

Aufgrund dieser Praxis sei die zu budgetierende Summe für das Jahr 

2012 durch den Jahresanteil 2011 "bereits vorbestimmt" gewesen, wes-

halb es keines weiteren Jahresanteils für das Budgetjahr 2012 bedurft 

habe. Die Synchronisierung im Jahre 2013 habe sich nur auf das finanz-

haushaltsrechtliche Zusammenspiel zwischen den Jahresanteilen (der 

Zahlungsrahmen) und den Budgetkrediten bezogen und "keinen externen 

Effekt auf das materiell-rechtliche Subventionsverhältnis" gehabt. Die in 

den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile seien Höchstbeträge, 

die als Kredite erst im Budget des betreffenden Jahres verbindlich ge-

sprochen würden. Ab 2013 sollten diese Jahresanteile auch tatsächlich in 

den betreffenden Jahresbudgets eingestellt werden, ohne dass sich am 

materiell-rechtlichen Verteilungsmechanismus etwas verändern würde, so 

dass "nach wie vor die Gesamterträge" systemisch bedingt erst im Folge-

jahr verteilt würden. Dementsprechend habe der Bund seit 1966 Jahr für 

Jahr die Grundbeiträge ausgerichtet. 

B-605/2014 

Seite 8 

B.e Zwar weckten gewisse Formulierungen in den Verteilungsverfügun-

gen und in bundesrätlichen Botschaften die Vorstellung, die Grundbeiträ-

ge würden den Aufwand im Vorjahr abgelten, weshalb die entsprechen-

den Ansprüche schon im Subventionsjahr bestanden hätten. Auch sei be-

reits im HFG, um "die Betriebsaufwendungen im fraglichen Jahr zu 'un-

terstützen'", ein Gesamtbetrag festgelegt worden, der erst im Folgejahr 

nach vergangenheitsbezogenen Kriterien zu verteilen gewesen sei. Dabei 

sei der Begriff "Beitrags- bzw. Subventionsjahr" in zweifachem Sinn ver-

standen worden: Einerseits als das Jahr, für das ein Gesamtbetrag ver-

fügbar gemacht werden sollte, andererseits als Bemessungsperiode für 

die Kriterien, "nach denen der Gesamtbetrag im Folgejahr zu verteilen" 

sei. Trotz alledem seien die konkreten Subventionsansprüche der Kanto-

ne jeweils erst im Folgejahr mit der Verteilungsverfügung entstanden. 

B.f Für die Jahre 1966 bis 1968 sei es gerechtfertigt gewesen, die ersten 

drei Jahrestranchen in diesen drei Subventionsjahren zu verbuchen, da 

damals der konkrete Subventionsanspruch jedes Kantons zum Voraus 

festgestanden habe. Hingegen wären ab 1969 mit Inkrafttreten des HFG 

die Subventionsansprüche im Auszahlungsjahr, d.h. dem Jahr der Vertei-

lungsverfügung, zu verbuchen gewesen. Die Universitätskantone Neuen-

burg und Basel-Stadt hätten mit ihrem erst im Jahre 2006 und 2007 er-

folgten Wechsel zur Vorjahresverbuchung im Umstellungsjahr einen Bi-

lanzgewinn erzielt. Bei einer Rückkehr zur früheren Verbuchungspraxis 

würde dieser Bilanzgewinn wieder abgebaut, weshalb über die Jahre ge-

sehen kein realer finanzieller Verlust einträte. Die Synchronisierung habe 

am materiellen Subventionsrecht nichts geändert. Massgebend für den 

Gesamtbetrag sei der Budgetkredit und massgebend für die Kantonsan-

teile am Gesamtbetrag sei die Verteilungsverfügung. Sollten die Kantone 

allenfalls ihre Buchungspraxis ändern, so geschähe dies nicht wegen der 

erfolgten Synchronisierung, sondern weil ihre Verbuchungspraxis dem 

materiellen Subventionsrecht ungenügend Rechnung trage. 

B.g Nicht verletzt werde schliesslich das Vertrauensschutzprinzip, auch 

wenn im neuen UFG die Praxis weitergeführt worden sei, die Jahresantei-

le der Zahlungsrahmen "in anormaler Weise" erst in den Budgets der 

Folgejahre einzustellen. Die Jahresanteile eines Zahlungsrahmens seien 

keine Kreditbewilligungen, sondern finanzhaushaltsrechtlicher Natur ohne 

Bezug zum Subventionsverhältnis. Die Universitätskantone irrten, wenn 

sie die in den Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile als Zusiche-

rungen bestimmter Subventionsansprüche verstünden. 

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Seite 9 

Als Anhang fügte die Vorinstanz ihrer Verfügung folgende Übersicht bei: 

 

B-605/2014 

Seite 10 

C.  

Dagegen erhoben die Beschwerdeführer, vertreten durch die Rechtsan-

wälte Prof. Dr. iur. Daniel Staehelin und lic. oec. et lic. iur. Astrid Mounier, 

am 3. Februar 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und 

stellten folgende Rechtsbegehren:  

"1. Die Verfügung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und 

Forschung WBF vom 24. Dezember 2013 sei aufzuheben. 

 2. Es sei die Vorinstanz zu verpflichten, den Beschwerdeführern gestützt auf 

Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV an die Betriebskosten der Universitäten Basel, 

Lausanne, Freiburg und Neuchâtel die folgenden Grundbeiträge an die Betriebs-

kosten für das Jahr 2012 auszurichten: 

  Universität Basel CHF 84'868'481.-- 

 Universität Lausanne CHF 67'951'046.-- 

 Universität Freiburg CHF 41'857'200.-- 

 Universität Neuchâtel CHF 22'731'965.-- 

zuzüglich 5% Verzugszinsen ab Einreichung dieser Beschwerde. 

 3. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen zur Festsetzung 

von Grundbeiträgen an die Betriebskosten der Universitäten Basel, Lausanne, 

Freiburg und Neuchâtel für das Jahr 2012 nach pflichtgemässem Ermessen ge-

stützt auf Art. 14 f. UFG und Art. 6-9 UFV. 

 4. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Grundbeiträge an die Betriebskosten 

der vorgenannten Universitäten im Jahr nach dem Subventionsjahr zu entrichten 

sind und für jedes Subventionsjahr unter Einschluss des Subventionsjahres 2012 

ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge besteht, wobei unter dem Begriff Subven-

tionsjahr das Jahr zu verstehen ist, in dem die Betriebskosten anfallen. 

 5. Der Vorinstanz seien die Verfahrenskosten und die notwendigen Parteikosten 

aufzuerlegen." 

C.a Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, sie verlangten "nicht 

eine doppelte Subvention für das Jahr 2012, sondern die Auszahlung des 

Jahresbetreffnisses 2012" (neben der bereits erfolgten Auszahlung für 

das Jahr 2013). Entgegen der Vorinstanz seien alle Auszahlungen seit 

1966 bis 2012 immer nachschüssig erfolgt. Bisher hätten alle Beteiligten 

das Jahr des Zahlungsrahmens immer als das Jahr aufgefasst, dessen 

Betriebskosten zu subventionieren gewesen seien. Zudem seien bisher 

die Budgetjahre die Auszahlungsjahre gewesen. Deshalb habe der Bund 

bis zum Jahr 2010 auf allen Verteilungsverfügungen und Zahlungsavis 

B-605/2014 

Seite 11 

vermerkt, die Grundbeiträge würden für das der Auszahlung vorangehen-

de Jahr ausgerichtet. Auch die Schweizerische Universitätskonferenz ha-

be sich noch Ende 2001 gegen eine Systemänderung ausgesprochen, 

weil dies zum Wegfall eines Subventionsjahres und damit zu einer mate-

riellen Änderung führen würde. 

C.b Im Unterschied dazu erfolgten die jeweiligen Auszahlungen neu in 

dem Jahre, für das die Beiträge geschuldet und im Zahlungsrahmen ein-

gestellt seien: Anstatt im Jahre 2013 die Beiträge für 2012 auszuzahlen, 

habe der Bund nur die Beiträge für 2013 geleistet. Daher seien bisher an 

die Betriebskosten des Jahres 2012 noch keine Grundbeiträge gewährt 

worden, weshalb die Universitätskantone ein Beitragsjahr verlören und 

die entsprechend aktivierten Forderungen mit Verlust abschreiben müss-

ten.  

C.c Insbesondere unhaltbar sei die faktenwidrige Ansicht, dass die Syn-

chronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr schon im Jahre 

1969 erfolgt sein soll. Vielmehr habe das Parlament mit seinem Ent-

scheid, für das Jahr 2012 keinen Zahlungsrahmen vorzusehen, zum Aus-

druck gebracht, mit den Grundbeiträgen würden fortan einzig die Be-

triebskosten des Auszahlungsjahres subventioniert. Dies habe dem 

Wunsch der Verwaltung entsprochen, ab 2013 alle Grundbeiträge syn-

chron auszurichten: Nicht nur Zahlungsrahmen und Budgetjahr sondern 

auch Subventions- und Auszahlungsjahr würden synchronisiert. 

C.d Der Wegfall der Grundbeiträge für das Subventionsjahr 2012 verletze 

Bundesrecht, weil das UFG – als hinreichend konkrete gesetzliche 

Grundlage – für jedes einzelne Subventionsjahr einen Rechtsanspruch 

auf Grundbeiträge (als gebundene Ausgaben) vorsehe. Die Auffassung, 

nur ein genau bezifferter Anspruch sei ein gesetzlicher Anspruch, wider-

spreche der Rechtsprechung. Auch hänge dieser Anspruch weder von 

der Budgetposition noch der Verteilungsverfügung ab, denn auch grund-

sätzliche Ansprüche seien Ansprüche. 

C.e Schliesslich verletzten die Umstellung auf eine synchrone Ausrich-

tung und der damit verbundene Subventionsausfall das Vertrauens-

schutzprinzip, nachdem der Bund während mehr als vier Jahrzehnten klar 

kommuniziert habe, diese Beiträge würden nachschüssig ausbezahlt. 

 

 

B-605/2014 

Seite 12 

D.  

Am 14. April 2014 liess sich die Vorinstanz mit dem Antrag vernehmen, 

sämtliche Rechtsbegehren seien unter Kostenfolge zulasten der Be-

schwerdeführer abzuweisen.  

D.a Im Wesentlichen erwidert die Vorinstanz, die letzte Tranche der Peri-

ode 1966-1968 sei 1969 ausbezahlt worden – damals habe keine Syn-

chronisierung stattgefunden. Eine solche sei erst "in den Jahren 2012 

bzw. 2013" erfolgt und habe sich weder auf die Ausrichtung der Grundbei-

träge noch auf das Subventionsverhältnis, sondern einzig auf das Zu-

sammenspiel von Jahresanteilen und Budgetkrediten bezogen. Nicht das 

materielle Subventionsrecht, sondern nur die finanzhaushaltsrechtliche 

Praxis sei geändert worden. Dessen ungeachtet verlangten die Be-

schwerdeführer für 2012 eine zweite Auszahlung, obschon sie in diesem 

Jahre ihre Grundbeitragsanteile bereits erhalten hätten. 

D.b Bisher seien die Grundbeiträge lückenlos ausgerichtet worden. An-

geblich weggefallen sei die Jahrestranche allein wegen einer geänderten 

Verbuchungspraxis der beschwerdeführenden Kantone. Wie diese selbst 

einräumten, träte der Verlust eines Beitragsjahres erst dann ein, wenn die 

Zahlungen eingestellt oder reduziert würden. Solange jedoch Grundbei-

träge ausbezahlt werden, wäre "höchstens ein hypothetischer Verlust" 

anzunehmen, was aber bestritten werde. Die buchhalterischen Folgen 

hätten die Beschwerdeführer zu tragen, insbesondere wenn sie fälschli-

cherweise aktivierte stille Reserven wieder deaktivieren müssten. Seit 

Jahren sei die Frage der kantonalen Verbuchungspraxis umstritten. Die 

vom Bund in amtlichen Dokumenten (wie Botschaften, Verfügungen) ver-

wendeten "missverständlichen" Formulierungen liessen indes keine an-

spruchsbegründende Vertrauensposition entstehen. Dies gelte umso 

mehr, als etliche Universitätskantone diese Formulierungen anders inter-

pretiert hätten. 

D.c Zu Unrecht fassten die Beschwerdeführer die Grundbeiträge als eine 

"vergangenheitsbezogene Abgeltung konkret entstandener Aufwendun-

gen des Vorjahres" auf. Vielmehr werde jährlich ein "Gesamtbetrag" unter 

den Kantonen verteilt, da nach UFG die jährlichen Grundbeiträge den 

Universitätskantonen "ganz generell für ihre (jährlichen) Betriebsaufwen-

dungen" gewährt würden. Mit den Bemessungsfaktoren, die keine fixen 

Beitragssätze umfassten, würden somit nicht "konkrete Aufwendungen 

des Vorjahres bzw. 'Subventionsjahrs' abgegolten". Zudem stellten die zur 

Berechnung der Kantonsanteile bestimmten Vorjahresfaktoren keine 

B-605/2014 

Seite 13 

"Aufwendungen" dar. Mit den im UFG bezeichneten "Betriebsaufwendun-

gen" werde lediglich der Zweck der Grundbeiträge beschrieben. 

D.d Das Auszahlungsjahr sei das Subventionsjahr. Ein Rechtsanspruch 

bereits für das Jahr, in dem (nach Auffassung der Beschwerdeführer) die 

Betriebskosten anfallen – würde bedeuten, dass jeder Kanton im Subven-

tionsjahr "einen festen (konkret bezifferten) Anspruch" hätte und der im 

Auszahlungsjahr ausgerichtete Gesamtbetrag lediglich die Summe dieser 

einzelnen Subventionsansprüche darstellen würde, weshalb das Parla-

ment verpflichtet wäre, die Summe dieser Einzelansprüche als Budget-

kredit zu sprechen. Dem sei aber nicht so: Der durch Budgetkredit festge-

legte Gesamtbetrag werde im Beitragsjahr pauschal auf die Kantone ver-

teilt, weshalb der einzelne Anspruch erst mit der Verteilungsverfügung 

entstehe. Daher definiere der Zahlungsrahmen nicht den jährlich auszu-

richtenden Betrag, sondern den Höchstbetrag der Voranschlagskredite. 

Erst mit dem jeweiligen Jahresbudget werde die Höhe der Subvention 

bestimmt, weshalb auch erst in der Verteilungsverfügung definitiv der 

auszurichtende Betrag festgesetzt werde. Insofern stimme es nicht, dass 

die zu erwartenden Grundbeiträge im (der Verteilungsverfügung vorange-

henden) "Subventionsjahr" schon präzise vorhersehbar beziehungsweise 

durch Rechtsnormen genau bestimmt seien. Die Berechnung der einzel-

nen Jahresanteile hänge von so vielen Faktoren ab, dass die Kantone ih-

ren Anteil am "Grundbetrag" nicht allein gestützt auf die eigenen "Be-

triebskosten" ausrechnen könnten.  

D.e Die "Anomalie", dass die einzelnen Jahresanteile der Zahlungsrah-

men bis 2012 jeweils erst in die Budgets der Folgejahre eingestellt wor-

den seien, sei mit dem Zahlungsrahmen 2013-2016 und dem Budget 

2013 beseitigt worden. Das aber habe die Auszahlung der Grundbeiträge 

nicht verändert. Auch 2012 und 2013 hätten alle Beitragsberechtigten – 

basierend auf den jeweiligen Budgetkrediten – ihren Anteil an den Grund-

beiträgen erhalten. 

E.  

E.a Diese Vernehmlassung wurde den Beschwerdeführern mit Zwischen-

verfügung vom 16. April 2014 zur Kenntnis gebracht mit dem Hinweis, 

dass sich ein weiterer Schriftenwechsel zurzeit nicht aufdränge. 

E.b Am 22. April 2014 ersuchten die Beschwerdeführer das Bundesver-

waltungsgericht, ihnen bis am 2. Juni 2014 Frist für eine kurze Replik an-

B-605/2014 

Seite 14 

zusetzen, da die Vorinstanz neue Beilagen ins Verfahren eingebracht ha-

be, die eine Entgegnung erforderlich machten. 

E.c Nach gewährter Fristverlängerung räumte das Bundesverwaltungsge-

richt den Beschwerdeführern am 29. April 2014 die Gelegenheit ein, bis 

zum 14. Juli 2014 zu replizieren. 

F.  

Mit Replik vom 11. Juli 2014 halten die Beschwerdeführer an ihren 

Rechtsbegehren fest. Zur Begründung bringen sie im Wesentlichen Fol-

gendes vor:  

F.a Entgegen der Vorinstanz dienten nach dem klaren Wortlaut des UFG 

die Grundbeiträge der Finanzierung tatsächlich angefallener Betriebskos-

ten. Dass zur Ermittlung dieser Beiträge andere Faktoren als die Höhe 

der Betriebskosten berücksichtigt würden, ändere daran nichts. Ange-

sichts der bis zum Subventionsjahr 2011 eindeutig formulierten Vertei-

lungsverfügungen sowie der diesbezüglich eingereichten parlamentari-

schen Motionen 99.3566 und 99.3492 sei klar erwiesen, dass die Grund-

beiträge bis 2011 immer nachschüssig ausgerichtet worden seien. Diese 

im Parlament vorherrschende Meinung stehe auch in der Botschaft des 

Bundesrates vom 29. November 2002 (BBl 2003 2363).  

F.b Zwar anerkenne die Vorinstanz den Anspruch auf jährliche Grundbei-

träge. Aber fälschlicherweise bestreite sie den Wegfall einer Jahrestran-

che. Entgegen der Vorinstanz habe die Schweizerische Universitätskon-

ferenz diesen Wegfall Ende 2009 nicht als Folge der Verbuchungsart der 

Kantone charakterisiert, sondern als den Verlust von Grundbeiträgen für 

das Jahr 2012. Je nach Verbuchungspraxis könne dies zu Schwierigkei-

ten führen. Andere Kantone hätten diese Beiträge zu einem späteren 

Zeitpunkt erfolgswirksam verbucht, weil sie veralteten Rechnungsle-

gungsstandards folgten. Hätte der Bund auf den fragwürdigen System-

wechsel verzichtet, fiele das Problem weg. Vermutlich hänge die Umstel-

lung mit der revidierten Rechnungslegung des Bundes per 1. Januar 

2007 und dem Druck der Finanzkontrolle zusammen. 

F.c Mindestens bis zum Jahre 2009 seien Bundesrat und Bundesverwal-

tung davon ausgegangen, die Auszahlungen erfolgten nachschüssig, d.h. 

im Jahr nach dem Beitrags-, d.h. Subventionsjahr. Die Angleichung von 

Subventions- und Zahlungsjahr, d.h. die Umstellung von der nachträgli-

chen zur gegenwartsbezogenen Ausrichtung, sei im Zwischenjahr 2012 

B-605/2014 

Seite 15 

erfolgt. Dieser Systemwechsel sei "zeitgleich mit der finanzhaushalts-

rechtlichen Angleichung von Jahresanteil des Zahlungsrahmens und Bei-

tragsjahr per 2012" erfolgt. 

F.d Die Meinung der Vorinstanz, wonach ein Anspruch nur bestehe, wenn 

ein Subventionserlass ein starres Subventionssystem mit aufwandsbezo-

genen Beiträgen nach festen Beitragssätzen vorsehe, widerspreche der 

Rechtsprechung. Laut Bundesgericht könne ein Rechtsanspruch auch 

dem Grundsatz nach bestehen. Immerhin anerkenne die Vorinstanz, dass 

ein Rechtsanspruch auf eine Subvention auch bestehen könne, ohne 

dass eine Budgetposition vorhanden sei. Da für 2012 ebenfalls ein 

Rechtsanspruch auf Zahlung von Grundbeiträgen bestehe, müsse in ei-

nem Jahr eine doppelte Auszahlung erfolgen, wie dies auch bei anderen 

Synchronisierungen geschehen sei.  

F.e Ferner seien die zahlreichen amtlichen Äusserungen, welche die 

Nachschüssigkeit klar belegten, anders als die Vorinstanz unterstelle, 

nicht einfach nur "missverständlich" gewesen, sondern hätten die Rechts-

lage rechtlich zutreffend wiedergegeben. Entgegen der Vorinstanz zwinge 

der Systemwechsel nicht zu einer Änderung der Verbuchungspraxis. 

Vielmehr müssten die strittigen Grundbeiträge bei einer Nichtauszahlung 

für 2012 abgeschrieben werden, d.h. ein tatsächlich erfolgter Ertragsaus-

fall müsste bilanztechnisch berücksichtigt werden. 

F.f Die Berufung auf das Vertrauensschutzprinzip erfolge rein subsidiär, 

zumal bereits ein gesetzlicher Anspruch auf Grundbeiträge für 2012 be-

stehe. Der Bund habe an seiner Praxis der nachschüssigen Auszahlung 

festgehalten und dies immer wieder in vielen Dokumenten zum Ausdruck 

gebracht. Ein Systemwechsel mit derart gravierenden Folgen hätte aus-

drücklich kommuniziert werden müssen, was nicht geschehen sei. In den 

Beratungen des UFG sei die Frage der Synchronisierung diskutiert wor-

den, ohne dass das Parlament dazu einen expliziten Entscheid getroffen 

hätte.  

F.g Mit dem Subeventualantrag werde eine Lösung angeboten, die den 

eingeklagten Anspruch auf Grundbeiträge für das Jahr 2012 wahren wür-

de, ohne den Bund zu verpflichten, in einem Jahr zwei Jahrestranchen 

auszuzahlen. 

 

B-605/2014 

Seite 16 

G.  

Mit Instruktionsverfügung vom 27. August 2014 liess das Bundesverwal-

tungsgericht der Vorinstanz die Replik zukommen mit der Aufforderung, 

eine tabellarische Übersicht einzureichen, aus der unter anderem für je-

des zu subventionierende Jahr seit 1966 ersichtlich wird, (1.) für welche 

Subventionsjahre die in den jeweiligen Zahlungsrahmen vorgesehenen 

Jahresanteile bestimmt waren, (2.) wann diese Jahresanteile (bzw. die 

teilweise gekürzte Budgetpositionen des Voranschlagskredits) zur Aus-

zahlung gelangten, (3.) welche Bemessungsperioden dafür jeweils mass-

geblich waren und (4.) unter Darlegung des jeweils (nach Auffassung des 

Bundes) sachgerechten Verbuchungszeitpunkts. 

H.  

Nach gewährter Fristerstreckung reichte die Vorinstanz am 3. November 

2014 ihre Duplik vom 30. Oktober 2014 ein. Darin hält sie an sämtlichen 

Rechtsbegehren fest.  

H.a Im Wesentlichen führt sie aus, der Begriff "Nachschüssigkeit" sei un-

klar. Im Auszahlungsjahr werde (nach vergangenheitsbezogenen Fakto-

ren) ein im Budget festgelegter Globalbetrag unter den Kantonen verteilt. 

Erst mit der Verteilungsverfügung entstehe der konkrete Subventionsan-

spruch jedes Kantons. Wie die Grundbeiträge seit 1966 bemessen, ver-

teilt und ausbezahlt worden seien, zeige die eingereichte Tabelle. Ein 

Systemwechsel sei "bereits im Jahre 1968" erfolgt. Hätten deshalb die 

Kantone ihre Anteile in den Jahren 1966-68 periodengerecht verbucht, 

wäre ihnen 1969 ein Jahresanteil entgangen. Indes hätten die Beschwer-

deführer ihre Anteile damals ganz oder teilweise im Auszahlungsjahr ver-

bucht.  

H.b Unzutreffend sei ferner die unbelegte Behauptung, wonach die ande-

ren Universitätskantone veralteten Rechnungslegungsstandards folgten. 

Im Gegenteil: deren Praxis berücksichtige, dass im Subventionsjahr die 

konkreten, einzelnen Subventionsansprüche noch nicht mit hinreichender 

Sicherheit feststünden. 

H.c Mit der Synchronisierung von Zahlungsrahmen-Tranchen und 

Budgetkrediten sei 2012 der Auszahlungsmodus nicht verändert worden. 

H.d Zwar hätten die Kantone im Grundsatz einen Anspruch auf jährliche 

Ausrichtung von Grundbeiträgen. Der Anspruch auf den jeweiligen Anteil 

am Gesamtbetrag entstehe jedoch erst mit der Verteilungsverfügung.  

B-605/2014 

Seite 17 

H.e Zur konkreten Verbuchungspraxis der Kantone zeige der Kanton 

Neuenburg, dass er im Jahr 2006 zwei Jahresanteile als Ertrag verbucht 

habe, obwohl der Bund nur einen Jahresanteil ausbezahlt habe. Mit die-

ser Verbuchungsänderung habe der Kanton 2006 einen Bilanzgewinn er-

zielt. 

H.f Schliesslich zeige die Tabelle, dass im Jahr 2012 die Grundbeiträge 

ausgerichtet worden seien.  

H.g Einzuräumen sei aber, dass die Abschreibung der Motionen 99.3566 

und 99.3492 wegen einer schlechten Übersetzung "unglücklich formuliert" 

gewesen sei.  

H.h Als Beilage reichte die Vorinstanz folgende detaillierte Tabelle ein:  

 

B-605/2014 

Seite 18 

 

 

 

B-605/2014 

Seite 19 

 

 

 

 

B-605/2014 

Seite 20 

I.  

Dazu reichten die Beschwerdeführer nach erstreckter Frist ihre Triplik 

vom 29. Januar 2015 ein und hielten an ihren Rechtsbegehren fest.  

I.a Vorab heben sie hervor, die Vorinstanz habe, wie die Tabelle zeige, ei-

ne grundsätzliche Richtungsänderung vorgenommen. Entgegen früher 

anerkenne die Vorinstanz nun, dass die Grundbeiträge immer für das da-

vor liegende Subventionsjahr, also nachschüssig ausbezahlt worden sei-

en (und zwar seit der ersten Zahlung im Jahre 1967 unter Einschluss von 

2012). Geschuldet seien diese Beiträge für das davorliegende Jahr, wie 

der Tabelle zu entnehmen sei. Damit anerkenne die Vorinstanz das Sub-

eventualbegehren (Rechtsbegehren Ziff. 4), wie auch, dass für jedes Jahr 

grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Grundbeiträge bestehe. Wegen der 

Nachschüssigkeit, verstanden als Auszahlung im Jahr nach dem Subven-

tionsjahr, müsste, falls die Zahlung von Grundbeiträgen einmal eingestellt 

oder durch eine andere Subventionsart ersetzt werden würde, im Folge-

jahr noch eine letzte Jahrestranche ausbezahlt werden. 

I.b Grundbeiträge seien für das Subventionsjahr (Vorjahr) geschuldet und 

sollen nach Art. 14 UFG Betriebsaufwendungen unterstützen. Damit sei-

en sie für die Betriebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt. 

Mit ihrem Einwand, angesichts der Bemessungsbasis würden nicht kon-

krete Betriebsaufwendungen des Vorjahres abgegolten, übersehe die Vo-

rinstanz, dass die Frage, wie der geschuldete Subventionsbetrag zu be-

rechnen sei, nichts damit zu tun habe, für welches Jahr der Betrag ge-

schuldet sei. Nicht bedeutsam sei, wie konkret die Betriebsaufwendungen 

des Vorjahres bestimmt seien, für welche die Grundbeiträge geschuldet 

und auszurichten seien. Denn sie bezweckten, allgemeine Aufwendungen 

und nicht definierte Projekte oder Aufwandpositionen zu unterstützen.  

I.c Dass ein konkreter Subventionsanspruch erst mit der Verteilungsver-

fügung entstehe, widerspreche höchstrichterlicher Rechtsprechung. Ein 

Anspruch könne auch bestehen, wenn der Berechtigte dessen Höhe nicht 

kenne. Zu unterscheiden sei zwischen dem Entstehen eines Anspruches 

und seiner Fälligkeit. Der Anspruch auf Grundbeiträge könne unabhängig 

vom Erlass einer Verteilungsverfügung bestehen. Grundsätzlich anerken-

ne die Vorinstanz diesen Anspruch der Kantone auf jährliche Grundbei-

träge. Auch "grundsätzliche" Ansprüche seien Ansprüche, egal ob sie um-

fangmässig schon voll oder erst ungefähr bekannt seien. Der Bund müs-

se diese Ansprüche erfüllen. Fehlten Budgetposition und Verteilungsver-

fügung, so müsse das Parlament einen entsprechenden Voranschlags-

B-605/2014 

Seite 21 

kredit beschliessen und die Vorinstanz eine entsprechende Verteilungs-

verfügung erlassen. 

I.d Da der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge für 1969 schon vor Erlass 

der Verteilungsverfügung bestanden habe, sei es – entgegen der Vo-

rinstanz – im Jahre 1969 zu keinem Verlust gekommen. Entgegen der 

Darstellung in der Kolonne 4 der Tabelle sei der massgebende Zeitpunkt 

für die Verbuchung nicht der Erlass der Verteilungsverfügung. An-

spruchsberechtigte dürften die Grundbeiträge im Subventionsjahr als Er-

trag verbuchen, weil ein Rechtsanspruch auf Auszahlung "im Subven-

tionsjahr" bestehe, die Grundbeiträge an die Betriebskosten des Subven-

tionsjahres ausgerichtet würden und die Höhe hinreichend genau ge-

schätzt werden könne. Die Zahlungsrahmen würden bei der Einschät-

zung der Höhe des Anspruches helfen, da das Parlament darin aufzeige, 

welche Beträge voraussichtlich bereitgestellt werden würden. 

I.e Wie die Kantone zu verbuchen hätten, sei ihnen überlassen und nicht 

Gegenstand dieses Verfahrens. Was die Vorinstanz zur korrekten Verbu-

chung der Grundbeiträge sage, treffe nicht zu. Der Zeitpunkt der Verbu-

chung einer künftigen Verpflichtung oder eines Anspruchs hänge nicht 

davon ab, wann die genaue Höhe bestimmt sei. Sehe ein Unternehmen, 

dass es einen grossen Prozess verlieren werde, müsse es Rückstellun-

gen bilden, auch wenn es die Höhe der Schadenersatzzahlungen und 

Gerichtskosten nicht kenne. Baue ein Unternehmen eine Grossanlage, 

die es erst im kommenden Jahr abrechnen könne, dürfe es die geleistete 

Arbeit (transitorisch) aktivieren, auch wenn der Rechnungsbetrag noch 

nicht vollständig bestimmt sei. 

I.f Der Ertragsausfall bei Wegfall des gesetzlich geschuldeten Beitrags für 

das Jahr 2012 sei keine buchhalterische Spitzfindigkeit, sondern wäre ein 

echter Verlust, der sich im Geldfluss auswirken würde, wenn die Ausrich-

tung von Grundbeiträgen eingestellt oder ein Systemwechsel auf eine 

andere Subventionsart erfolgen würde. 

I.g Es treffe zu, dass der Kanton Neuenburg im Jahr 2006 nach Einfüh-

rung einer zeitgemässen Rechnungslegung zwei Jahrestranchen er-

folgswirksam verbucht habe. Wäre von Anfang an periodengerecht ver-

bucht worden, hätte schon im Jahr 1966, dem ersten Subventionsjahr, ei-

ne Jahrestranche verbucht werden müssen. Alle anderen Jahrestranchen 

wären ein Jahr früher verbucht worden, als dies aktuell geschah. Die 

B-605/2014 

Seite 22 

doppelte Jahrestranche im Jahr 2006 sei eine Folge der fehlenden Jah-

restranche von 1966. 

J.  

Mit Quadruplik vom 12. März 2015 nahm die Vorinstanz zur Triplik der 

Beschwerdeführer Stellung. Darin hält sie an ihrem Antrag fest, sämtliche 

Rechtsbegehren abzuweisen.  

J.a Sie habe keine Richtungsänderung vorgenommen. Zwar bezweckten 

die Grundbeiträge, "für das Subventionsjahr" einen Grundbeitrag zur Ver-

fügung zu stellen. Doch würden damit nicht konkrete Aufwendungen der 

jeweiligen Vorjahre nach festen Beitragssätzen abgegolten. Deshalb 

könnten die Kantone ihre Anteile an der Gesamtsumme nicht schon in 

den Vorjahren verbuchen.  

J.b Die Begriffe "Nachschüssigkeit" bzw. "nachschüssig" seien unklar und 

würden unterschiedlich verwendet: Von 1966 bis 1968 seien die einzel-

nen Kantonsanteile ex ante gesetzlich festgelegt und erst in den Folge-

jahren ausbezahlt worden. Hier beziehe sich die "Nachschüssigkeit" allein 

auf die Auszahlung eines für drei Jahre fixierten jährlichen Anspruchs je-

des Kantons, der in den entsprechenden Jahren zu verbuchen gewesen 

sei. Ab 1969 seien die Kantonsanteile erst in den Verteilungsverfügungen, 

die dem "Subventionsjahr" folgten, festgelegt worden. Erst mit deren Er-

lass sei der Anspruch auf je eine Quote dieser "Gesamtsumme" entstan-

den. Deshalb habe sich ab 1969 die "Nachschüssigkeit" auf die Festle-

gung der einzelnen Kantonsansprüche bezogen, denn die Kantonsanteile 

seien im Jahr der Verteilungsverfügungen ausbezahlt worden, also nicht 

"nachschüssig". 

J.c Mit dem Tabellenvermerk "Subventionsjahr ('... geschuldet für ...')" 

werde nicht anerkannt, die Grundbeiträge seien den Kantonen jeweils 

"nachschüssig" ausgerichtet worden, "als ob die Kantonsanteile schon im 

"Subventionsjahr" ziffernmässig festgestanden hätten". Dies sei nur von 

1966-1968 der Fall gewesen. Ab 1969 seien gemäss dem HFG 1968 die 

Ansprüche der einzelnen Kantone erst im Budget-("Auszahlungsjahr") 

aufgrund der Verteilungsrechnung mit den Subventionsverfügungen ent-

standen. Auch das HFG 1991 sehe die Jahresanteile in Jahrestranchen 

von Zahlungsrahmen vor, wobei Zahlungsrahmen nicht per se anspruchs-

begründend seien. Die Tranchen im Zahlungsrahmen seien Höchstbeträ-

ge, die im Budget unterschritten werden dürften. Der Budget-Kredit be-

stimme (faktisch) den zu verteilenden Gesamtbetrag. Ab 1992 beziehe 

B-605/2014 

Seite 23 

sich die Wendung "geschuldet für" auf das Jahr, in dem jeweils im De-

zember eine Zahlungsrahmentranche (unter Berücksichtigung allfälliger 

Sparbeschlüsse) ins Budget des kommenden Jahres implementiert wor-

den sei. In jedem Jahr, so auch 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember 

(= Subventionsjahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur 

Verfügung gestellt worden. Jeder jährliche Gesamtbetrag sei dann geset-

zes- und verordnungskonform verteilt worden, weshalb die Ansprüche der 

Kantone ausnahmslos erfüllt worden seien. 

J.d Aus dem Weglassen einer Jahrestranche im Zahlungsrahmen für das 

Jahr 2012 lasse sich nicht ableiten, für dieses "Subventionsjahr" sei den 

Kantonen keine Subvention ausgerichtet worden. Das Budget 2012 sei 

durch die letzte Tranche des Zahlungsrahmens 2008-2011 als finanz-

haushaltungsrechtliche Richtgrösse (und "Höchstgrenze") vorbestimmt 

gewesen. Deshalb sei für 2012 keine zusätzliche Richtgrösse nötig ge-

wesen. Im Budget 2012 sei, wie in den Vorjahren, der Gesamtbetrag 

festgelegt und an die Kantone verteilt worden. Den Kantonen sei 2012 

keine Subvention entgangen. Ab 2013 würden die Tranchen der Zah-

Iungsrahmen in den Budgets implementiert, für die sie vorgesehen seien. 

Die sog. "Synchronisierung" habe sich nur auf das Zusammenspiel von 

Zahlungsrahmen und Budgets bezogen. Diese finanzhaushaltsrechtlichen 

Vorgänge seien ohne materiell-rechtliche Aussenwirkung. Bei den UFG-

Grundbeiträgen fielen Subventionsjahr und Bemessungsjahr seit 1969 

zusammen. 

J.e Die einzelnen Kantone hätten die strittige Verteilung der fraglichen 

Gesamtsummen in den Subventionsjahren nicht hinreichend präzis ab-

schätzen können, um sie schon in diesen Jahren als Erträge verbuchen 

zu können. Die Kantone hätten zu bestimmen, wie sie den Eingang der 

UFG-Grundbeiträge verbuchen. Sie hätten aber nicht nachgewiesen, 

weshalb ein finanzhaushaltrechtlicher Vorgang auf Bundesebene, der das 

materiell-rechtliche Subventionsverhältnis überhaupt nicht berühre und 

auch an der Festlegung und Auszahlung der Grundbeiträge nichts verän-

dert habe, sie zu einer Änderung ihrer Verbuchungspraxis gezwungen 

habe, um dann gestützt darauf einen Verlust geltend zu machen.  

J.f Hinsichtlich der kantonalen Buchungspraxis hätte berücksichtigt wer-

den müssen, dass im Jahre 1969 tatsächlich keine individuellen kantona-

len Ansprüche entstanden seien; die ersten derartigen Ansprüche seien 

1970 entstanden. Im Jahre 1969 hätten die Kantone ein Beitragsjahr ver-

loren, was Folge einer klaren gesetzlichen Vorgabe gewesen sei. Dies 

B-605/2014 

Seite 24 

könne man nicht Jahrzehnte später durch Einforderung eines zusätzli-

chen Beitragsjahrs aufgrund einer (an sich richtigen) Änderung der Ver-

buchungspraxis korrigieren, die mit der 2013 erfolgten Synchronisierung 

von Zahlungsrahmentranchen und Budgetjahren nichts zu tun habe. 

J.g Die geltend gemachte Buchungspraxis des Kantons Neuenburg für 

die Jahre 1966-1968 sei widersprüchlich. In dieser Periode habe der Kan-

ton seiner Universität die Beträge gutgeschrieben, die ihm per Verord-

nung ex ante zugesprochen worden seien, in der eigenen Rechnung ha-

be er die rechtssatzmässig feststehenden Beträge jedoch nicht verbucht. 

Bei periodengerechter Verbuchung für jene Periode wäre sichtbar gewor-

den, dass ihm (sowie allen Kantonen) – wenn schon – im Jahr 1969 ein 

Jahresanteil "verloren" gegangen sei. Ab 1970 sei die Verbuchung jedoch 

korrekt, weil die Verteilungsrechnung und Auszahlung der Subvention 

"für" 1969 erst 1970 erfolgt sei. Der Kanton Neuenburg habe die Grund-

beiträge bis zum Jahr 2006 stets im Jahr der Auszahlung verbucht. Mit 

der doppelten Buchung im Jahr 2006 habe er einen Bilanzgewinn erzielt. 

Entgegen der Beschwerdeführer sei die doppelte Buchung keine Folge 

der fehlenden Jahrestranche im Jahr 1966 gewesen. Denn im Jahr 1966 

habe keine Jahrestranche gefehlt; sie sei dem Kanton ex ante rechtsver-

bindlich zugesprochen, aber vom Kanton damals nicht periodengerecht 

verbucht worden. Es sei unzulässig, diesen Buchungsfehler exakt 40 Jah-

re später durch eine Doppelbuchung im Jahr 2006 kompensieren zu wol-

len. Hätte der Kanton Neuenburg in den Jahren 1966-1968 periodenge-

recht verbucht, so wären nicht einfach alle andern Buchungen automa-

tisch um ein Jahr nach vorne gerückt. 

J.h Trotz Synchronisierung von ZahIungsrahmen-Tranchen und Jahres-

budgets bleibe der "Geldfluss" unverändert. Die Kantone erhielten nach 

wie vor Jahr für Jahr ihre Anteile an den gesetzlich vorgesehenen Grund-

beiträgen. Erst im (unwahrscheinlichen) Fall, dass der Bund diese Sub-

vention aufheben oder verändern würde, könnten die Kantone nach gel-

tendem Recht Ansprüche verlieren. Sollte es dannzumal zu Rechtsverlet-

zungen kommen, so könnten dagegen Rechtsmittel ergriffen werden. 

J.i Seit 2013 bezögen sich die Jahrestranchen auf die entsprechenden 

Budgetjahre. Nicht die Zahlungsrahmen-Tranchen würden "ausbezahlt", 

sondern der im jeweiligen Budget festgelegte Gesamtbetrag werde nach 

Quoten verteilt, wobei dann die mit Verfügung festgelegten Quoten den 

Kantonen im gleichen Jahr ausbezahlt würden. Bei einer Aufhebung oder 

massiven Änderung des bestehenden Subventionssystems würde nicht 

B-605/2014 

Seite 25 

an den Tranchen der Zahlungsrahmen angesetzt (und die "Auszahlung" 

einer "letzten", in den Augen der Beschwerdeführer per se "versproche-

nen" Jahrestranche unterdrückt), sondern am materiellen Recht. Je nach 

neurechtlichem Übergangsrecht würden bis zu einem bestimmten Zeit-

punkt vielleicht noch Subventionen nach altem Recht ausgerichtet. Dies-

falls würden die "für" das fragliche Subventionsjahr durch das Budget des 

Folgejahres festgelegten Grundbeiträge auch verteilt und ausbezahlt. 

J.j Das Budget lege die Gesamtbeträge fest. Die Zahlungsrahmen-

Tranchen als finanzplanungsmässige Höchstbeträge müsse das Parla-

ment als Budgetbehörde nicht ausschöpfen. Die Jahresbudgets seien 

nicht die Resultante individueller, vorab bestehender Rechtsansprüche 

der Kantone, die das Parlament zusammenzählen und dann im entspre-

chenden Kredit beschliessen müsste. 

K.  

Diese Quadruplik wurde am 24. März 2015 den Beschwerdeführern zur 

Kenntnis gebracht. 

L.  

Am 14. April 2015 reichten die Beschwerdeführer ihre Honorarnote ein. 

Zur Sache weisen sie darauf hin, die neuartige Behauptung der Vor-

instanz, 1969 sei als Subventionsjahr einfach ausgelassen worden, wi-

derspreche dem HFG sowie allen früheren Äusserungen zahlreicher Ex-

ponenten des Bundes. Noch mit Stellungnahme vom 14. April 2014 ver-

neine die Vorinstanz zu Recht eine Synchronisierung im Jahr 1969. Des-

halb hätten die Kantone Grundbeiträge seit 1966 immer im Folgejahr, 

nachschüssig erhalten. Dass irgendwann ein Jahr ausgelassen worden 

sei, wie neu behauptet wird, sei eine unbegründete Schutzbehauptung. 

M.  

Am 15. April 2015 wurde diese Stellungnahme samt Kostennoten der Vor-

instanz zugestellt. 

N.  

Auf diese sowie die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, 

soweit sie für das Urteil erheblich sind, in den nachfolgenden Erwägun-

gen eingegangen. 

 

 

B-605/2014 

Seite 26 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

I.  PROZESSVORAUSSETZUNGEN 

1.  

1.1 Der angefochtene Akt der Vorinstanz vom 24. Dezember 2013, mit 

dem das Subventionsgesuch der Beschwerdeführer vom 22. November 

2013 abgewiesen worden ist, unterliegt – als Verfügung im Sinn von Art. 5 

Abs. 1 Bst. c VwVG (i.V.m. Art. 16 Abs. 5 des Subventionsgesetzes [SuG, 

SR 616.1]) – der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 31, 

Art. 33 Bst. d und Art. 37 VGG i.V.m. Art. 44 VwVG). 

1.2 Die Beschwerdeführer, deren Hauptbegehren auf Ausrichtung von 

Grundbeiträgen für das – angeblich gesetzwidrig ausgelassene – Sub-

ventionsjahr 2012 abgewiesen wurden, sind als materielle Adressaten der 

angefochtenen Verfügung durch diese besonders berührt und haben ein 

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 

Abs. 1 Bst. a bis c VwVG; ETIENNE POLTIER, Les Subventions, in: Lien-

hard [Hrsg.], SBVR, Bd. X Finanzrecht, 2011, Rz. 196). Die Anforderun-

gen an die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie an Form und In-

halt der Beschwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG). Der Kos-

tenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG), die 

Rechtsvertreter haben sich rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) 

und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl. Art. 46 ff. 

VwVG).  

1.3 Somit ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten. 

II.  ANWENDBARES RECHT 

2.  

1) Bundesverfassung 

2.1 Nach Art. 63a Abs. 2 BV unterstützt der Bund die kantonalen Hoch-

schulen und kann an weitere von ihm anerkannte Institutionen des Hoch-

schulbereichs Beiträge entrichten. 

 

 

B-605/2014 

Seite 27 

2) Universitätsförderungsgesetz 

2.2  

2.2.1 Nach Art. 4 Bst. a UFG (zitiert im Sachverhalt unter A.) beteiligt sich 

der Bund an der universitären Hochschulpolitik als Träger der ETH und 

indem er: (a.) Finanzhilfen in Form von Grundbeiträgen, Investitionsbei-

trägen und projektgebundenen Beiträgen zu Gunsten der kantonalen 

Universitäten und der anerkannten Institutionen leistet. 

2.2.2 Nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a-c UFG gewährt der Bund Finanzhilfen in 

Form von (a.) Grundbeiträgen, (b.) Investitionsbeiträgen, (c.) zusätzlichen 

projektgebundenen Beiträgen. Die Bundesversammlung bewilligt für eine 

mehrjährige Beitragsperiode mit einfachem Bundesbeschluss den Zah-

lungsrahmen für die Grundbeiträge (Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG). 

2.2.3 Zu den Grundbeiträge hält Art. 14 UFG als Grundsatz fest: 

"1Der Bund richtet im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit wel-

chen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskantone und der als bei-

tragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. 

2  Er stellt dafür jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfügung." 

2.2.4 In Art. 15 UFG wird die Bemessung wie folgt geregelt: 

"1 Der jährliche Gesamtbetrag wird den Beitragsberechtigten zur Hauptsache ent-

sprechend ihren Leistungen in Lehre und Forschung ausgerichtet. 

2 Für den Anteil Lehre werden namentlich Beiträge pro Studentin oder Student 

ausgerichtet. Diese werden insbesondere auf Grund von Regelstudienzeiten 

sowie der Zugehörigkeit der Studierenden zu bestimmten akademischen Diszip-

linen bemessen. 

3 Für die Bemessung des Anteils Forschung werden namentlich Forschungsleis-

tungen und die Akquisition von Drittmitteln (Gelder aus dem Nationalfonds, den 

EU-Projekten, der KTI sowie privaten und weiteren öffentlichen Drittmitteln) be-

rücksichtigt. 

 4 Höchstens 10 Prozent des jährlichen Gesamtbetrages sind im Verhältnis der 

Zahl der ausländischen Studierenden an den einzelnen Universitäten zur Ge-

B-605/2014 

Seite 28 

samtzahl aller ausländischen Studierenden an den beitragsberechtigten Univer-

sitäten zu verteilen. 

 5 Durchschnittlich 6 Prozent der in der gesamten Beitragsperiode zur Verfügung 

stehenden Mittel können zur Erhaltung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit 

der kleineren und mittleren Universitäten eingesetzt werden, um ihnen den 

Übergang zur leistungsbezogenen Subventionierung zu erleichtern. Den einzel-

nen Universitäten können dafür feste Beiträge zugesprochen werden."  

2.2.5 Nach Art. 16 Abs. 1 UFG erlässt der Bundesrat die Ausführungsbe-

stimmungen. Er legt die notwendigen Berechnungsgrundlagen sowie die 

Gewichtung der Bemessungskriterien fest. 

2.2.6 Das UFG galt nach dessen Art. 29 Abs. 2 bis zum 31. Dezember 

2007. Dessen Geltungsdauer wurde (bisher mehrmals und) zuletzt bis 

zum 31. Dezember 2016 (Abs. 5; vgl. AS 2011 5871; BBl 2011 757) ver-

längert (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2010 über die 

Förderung von Bildung, Forschung und Innovation im Jahr 2012, BBl 

2011 757, S. 826; Botschaft 2010). Das UFG wird dannzumal abgelöst 

werden durch das Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz vom 

30. September 2011 (HFKG, SR 414.20; BBl 2011 7455 sowie Botschaft 

2010, a.a.O., S. 826). 

3) Verordnung zum Universitätsförderungsgesetz 

2.2.7 Gestützt auf das UFG erliess der Bundesrat in der UFV (zitiert im 

Sachverhalt unter A.) die zum Vollzug notwendigen Ausführungsbestim-

mungen: 

2.2.7.1 Nach Art. 1 Abs. 1 UFV gelten als beitragsberechtigt die Universi-

täten von Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Basel, St. Gallen, Lausanne, 

Neuenburg, Genf und der italienischen Schweiz. Nach Art. 1 Abs. 2 UFV 

sind Universitätskantone die Kantone Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Ba-

sel-Stadt, St. Gallen, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf. 

2.2.7.2 Nach Art. 15 Abs. 1 UFV basiert die Berechnung der Grundbeiträ-

ge (…) auf einem Durchschnitt der letzten zwei Jahre. Nach Abs. 3 von 

Art. 15 UFV reichen die Universitätskantone (…) dem SBFI bis spätes-

tens zum 30. Juni jeden Jahres Angaben zu denjenigen Mitteln ein, die 

sie aus EU-Projekten erhalten, sowie die Anzahl der damit finanzierten 

Projektmonate auf der Basis von Vollzeitäquivalenten. 

B-605/2014 

Seite 29 

2.2.7.3 Zur "Verteilungsrechnung und Auszahlung" hält Art. 13 UFV fest:  

"1Das SBFI ermittelt auf Grund der Meldungen sowie der statistischen Daten der 

letzten zwei Jahre die Grundbeiträge für die einzelnen Beitragsberechtigten. 

2 Das WBF erlässt die Verfügung über die Verteilung der Grundbeiträge. 

 380 Prozent des Jahresanteils werden zu Beginn des Jahres auf Grund des er-

rechneten Verteilschlüssels vom Vorjahr als Teilzahlung ausgerichtet." 

4) Finanzhaushaltsgesetz 

2.3  

2.3.1 Das Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 2005 (FHG, SR 611.0) 

regelt die Staatsrechnung, die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts, 

die finanzielle Führung auf der Verwaltungsebene und die Rechnungsle-

gung (Art. 1 Abs. 1 FHG). 

2.3.2 Nach Art. 19 Abs. 1 FHG erstellt der Bundesrat eine mehrjährige Fi-

nanzplanung, welche die drei dem Voranschlagsjahr folgenden Jahre um-

fasst und Folgendes ausweist: (a.) den in der Planperiode erwarteten Fi-

nanzierungsbedarf; (b.) die Deckung des erwarteten Finanzierungsbe-

darfs; (c.) die voraussichtlichen Aufwände und Erträge. 

2.3.3 Nach Art. 29 FHG beschliesst die Bundesversammlung den jährli-

chen Voranschlag nach dem ihr vom Bundesrat jährlich bis Ende August 

unterbreiteten Entwurf. 

Nach Art. 30 Abs. 1 FHG folgt der Voranschlag nach Inhalt und Gliede-

rung der Staatsrechnung des Bundes, umfasst aber keine Mittelfluss-

rechnung (Art. 7 Bst. b und c FHG) und keine Bilanz. Nach Art. 30 Abs. 2 

FHG enthält der Voranschlag: (a.) die Bewilligung der Aufwände und der 

Investitionsausgaben (Voranschlagskredite); (b.) die Schätzung der Er-

träge und der Investitionseinnahmen; (c.) die bewilligten Gesamtausga-

ben und die geschätzten Gesamteinnahmen. In der Botschaft zum Vor-

anschlag gibt der Bundesrat eine Übersicht über die einzelnen Budgetpo-

sitionen, die er gegenüber dem Vorjahr neu eingeführt, aufgehoben, ge-

trennt oder zusammengelegt hat (30 Abs. 4 FHG). 

2.3.4 Der Zahlungsrahmen ist ein von der Bundesversammlung für meh-

rere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Voranschlagskredite für be-

B-605/2014 

Seite 30 

stimmte Ausgaben (Art. 20 Abs. 1 FHG). Zahlungsrahmen können insbe-

sondere dann festgesetzt werden, wenn Zusicherungen und Zahlungen in 

das gleiche Jahr fallen, ein Ermessensspielraum besteht und gleichzeitig 

eine längerfristige Ausgabensteuerung geboten ist (Art. 20 Abs. 2 FHG). 

Der Zahlungsrahmen stellt keine Kreditbewilligung dar (Art. 20 Abs. 3 

FHG). 

2.3.5 Enthält der Voranschlag für einen Aufwand oder eine Investitions-

ausgabe keinen oder keinen ausreichenden Kredit, so ist ein Nachtrags-

kredit zu beantragen (Art. 33 Abs. 1 FHG). Der Bundesrat unterbreitet der 

Bundesversammlung die Nachtragskreditbegehren periodisch (Art. 33 

Abs. 2 FHG). 

2.3.6 Nach Art. 57 Abs. 2 FHG dürfen Verwaltungseinheiten nur im Rah-

men bewilligter Kredite Verpflichtungen eingehen und Zahlungen leisten. 

Die Kredite dürfen nur für den bewilligten Zweck und für unerlässliche 

Bedürfnisse verwendet werden. 

III.  VORGESCHICHTE – STREITGEGENSTAND – ZU KLÄRENDE FRAGEN 

1) Vorgeschichte 

3.  

3.1 Die diesem Beschwerdeverfahren zu Grunde liegende Streitfrage, ob 

ein künftiger, rein finanzhaushaltsrechtlicher Systemwechsel eine Sub-

ventionierungslücke bewirken würde, welche durch eine finanzhilferechtli-

che Doppelzahlung ausgeglichen werden müsste, hat den Bund und die 

beschwerdeführenden Kantone auf politischer Ebene seit beinahe zwei 

Jahrzehnten rege beschäftigt (vgl. z.B. die kontroversen Parlamentsde-

batten [1.] zum Kreditbeschluss für die 10. Beitragsperiode im Rahmen 

der Ablösung des HFG 1991 [E. 4.4.1 ff. und E. 5.3.1 ff.] durch das UFG 

[in AB 1999 N 1801-1805, 2078 f.; AB 1999 S 870-873, 966 ff.] bzw. [2.] 

zum Kreditbeschluss für die 12. Grundbeitragsperiode [in AB 2011 N 966-

973, 1616-1619; AB 2011 S 322-329, 749 ff.]). Diese Problematik hat 

denn auch am 22. September 2011 – bei der Diskussion des Kreditbe-

schlusses für die 12. Grundbeitragsperiode – Nationalrat Beat Jans zu 

folgendem Votum veranlasst (AB 2011 N 1617): 

"Geschätzter Herr Bundesrat, bei diesem Geschäft kommt ein normaler Mensch 

nicht mehr draus. Die Buchhalter und Juristen der betroffenen Kantone behaup-

ten exakt das Gegenteil dessen, was ihre Buchhalter und Juristen offenbar sa-

B-605/2014 

Seite 31 

gen. Was wir hier brauchen, ist Klarheit. Können Sie garantieren, dass bei den 

betroffenen Universitäten und den entsprechenden Kantonen keine riesigen Lö-

cher in der Finanzierung entstehen?" 

Obgleich dieser Streitpunkt in zwei Rechtsgutachten abgehandelt worden 

war (1. Rechtsgutachten von Prof. Blaise Knapp vom 23. Januar 2001 

"über die Umsetzung des Universitätsförderungsgesetzes" [unveröffent-

licht]; 2. Gutachten vom 18. Oktober 2010 des Bundesamtes für Justiz 

betreffend "Grundbeiträge nach dem Universitätsförderungsgesetz [UFG, 

SR 414.20]; Synchronisierung von Subventions- und Auszahlungsjahr", 

in: VPB 2014.2, S. 113 ff.), konnte bisher die – vom Bundesrat dem Par-

lament gegenüber in Aussicht gestellte – "politische" beziehungsweise 

"pragmatische Lösung" mit den betroffenen Kantonen nicht gefunden 

werden (vgl. die entsprechenden Voten von Bundesrat Burkhalter in 

AB 2011 N 1617 bzw. AB 2011 S 751). 

2) Standpunkte der Beschwerdeführer und der Vorinstanz  

3.2  

3.2.1 Im Wesentlichen rügen die Beschwerdeführer, der Bund habe von 

1966 bis 2012 die gesetzlich alljährlich zur Unterstützung der Betriebs-

aufwendungen der Universitätskantone vorgesehenen Grundbeiträge 

immer im jeweils dem Subventionsjahr folgenden Auszahlungsjahr ausge-

richtet. So seien im Jahr 2012 die für das Subventionsjahr 2011 vorgese-

hen Grundbeiträge ausgerichtet worden. Indessen sei es im Zwischenjahr 

2012 durch eine finanzhaushaltsrechtliche Umstellung (unter Weglassung 

eines Jahresanteils im Zahlungsrahmen) zu einer gegenwartsbezogenen 

Ausrichtung ab dem Jahre 2013 gekommen, indem Subventions- und 

Auszahlungsjahr angeglichen (und dadurch die bisher "nachschüssigen 

Auszahlungen" aufgegeben) worden seien. Das mit dieser "Synchronisa-

tion" verbundene Zusammenfallen von Subventions- und Auszahlungs-

jahr habe sich materiell-rechtlich ausgewirkt und zu einem gesetzeswidri-

gen Ausfall von Grundbeiträgen für das Subventionsjahr 2012 geführt. 

Deshalb müsse der Bund – neben der mit der Verteilungsverfügung 2013 

für das Subventionsjahr 2013 gewährten Auszahlung – noch eine weitere 

Auszahlung für das ausgelassene Subventionsjahr 2012 leisten, weil 

sonst ein bilanzieller Schaden einträte, indem die für das Subventionsjahr 

2012 zulässigerweise transitorisch aktivierten Finanzhilfeforderungen mit 

Verlust abgeschrieben werden müssten. Würde jedoch im Rahmen einer 

vom Bundesverwaltungsgericht zu treffenden Feststellungsverfügung das 

B-605/2014 

Seite 32 

nachschüssige System beibehalten, wäre wegen des seit 1967 ununter-

brochenen Cashflows keine Abschreibung nötig. Deshalb könnte mit dem 

Subeventualantrag der eingeklagte Anspruch auf Grundbeiträge für das 

Subventionsjahr 2012 gewahrt werden, ohne dass der Bund in einem 

Jahre eine Doppelzahlung leisten müsste. 

3.2.2 Demgegenüber lehnt die Vorinstanz eine Doppelzahlung mit der 

Begründung ab, der Bund habe seit 1966 Jahr für Jahr lückenlos Grund-

beiträge ausgerichtet, weshalb alle Beitragsberechtigten (insbesondere 

auch für die Subventionsjahre 2012 und 2013) jeweils den ihnen zu-

stehenden Anteil an den Grundbeiträgen erhalten hätten. Alljährlich, auch 

in den Jahren 2011 und 2012, sei "jeweils im Dezember (= Subventions-

jahr) im Budget für das Folgejahr ein Gesamtbetrag" zur Verfügung ge-

stellt worden, wobei jeder jährlich zur Verfügung gestellte Gesamtbetrag 

dann im Auszahlungsjahr rechtskonform verteilt worden sei. Insofern sei-

en bisher ausnahmslos alle Ansprüche der Beschwerdeführer auf Grund-

beiträge erfüllt worden. Selbst die Beschwerdeführer räumten ein, der 

Verlust eines Subventionsjahres träte erst ein, wenn Zahlungen dereinst 

einmal eingestellt oder reduziert würden. Der beklagte angebliche Wegfall 

der eingeforderten "Jahrestranche" ergebe sich aus einer von den Be-

schwerdeführern alleine zu verantwortenden geänderten Verbuchungs-

weise: Bereits seit dem Auszahlungsjahr 1970 hätten die Beschwerdefüh-

rer ihre Forderungen für das Subventionsjahr 1969 nicht als transitorische 

Aktiva, sondern erst im drauffolgenden Auszahlungsjahr 1970 verbuchen 

sollen, als der jeweils konkret bezifferte Einzelanspruch jedes Kantons mit 

der Verteilungsverfügung entstanden und daraufhin auch ausbezahlt 

worden sei. Deshalb sei ihnen wegen einer klaren gesetzlichen Vorgabe 

im Jahre "1969 genau betrachtet eigentlich ein Beitragsjahr verloren ge-

gangen". 

3) Zu klärende Fragen 

3.3  

3.3.1 Angesichts dieser Rügen ist in der nachfolgenden Erwägung 4 vor-

ab zu prüfen, wie die Grundbeiträge im Laufe der Jahre – unter den da-

mals wie heute jeweils gültigen Gesetzen – rechtlich ausgestaltet waren 

und es heute noch sind. Zu erörtern ist dabei, inwieweit der Bund – auf fi-

nanzhilferechtlicher Ebene – im Laufe der jeweiligen Subventionsjahre 

verpflichtet war, seinen gesetzlichen Leistungspflichten nachzukommen.  

B-605/2014 

Seite 33 

3.3.2 Danach ist in den Erwägungen 5 und 6 – vor dem Hintergrund der 

von 1966 bis 2013 jeweils gültigen Erlasse – zu klären, (1.) für welche 

Subventionsjahre der Bund überhaupt die ab 1967 erfolgten Auszahlun-

gen von Grundbeiträgen leistete und (2.) ob es in den Jahren 1969 be-

ziehungsweise 2012 tatsächlich, wie behauptet, zu einem "Subventions-

ausfall" gekommen ist, der laut Vorinstanz angeblich im Jahre 1969 "ge-

setzlich angeordnet" (und deshalb hinzunehmen) gewesen sei, hingegen 

nach Auffassung der Beschwerdeführer für das Jahr 2012 durch eine 

Doppelzahlung auszugleichen wäre. 

IV.  GRUNDBEITRÄGE ALS ANSPRUCHSSUBVENTIONEN? 

4.    

4.1 Bei der nachfolgenden Darstellung der Rechtslage unter den jeweils 

anwendbaren Gesetzen und der Auslegung der einschlägigen Normen 

wird im Sinne des bundesgerichtlichen Methodenpluralismus (BGE 141 III 

155 E. 4.2; 136 II 149 E. 3; Urteil des BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 

2011 E. 3.5.1; statt vieler: Urteil des BVGer A-3479/2012 vom 8. Januar 

2013 E. 3.3) vom Wortlaut der jeweiligen Bestimmung auszugehen sein. 

Zu beachten ist hier, dass alle Fassungen in den drei Amtssprachen als 

gleichwertig zu betrachten sind (vgl. Art. 9 Abs. 1 Publikationsgesetz 

[PublG, SR 170.512], vgl. auch LAURENZ ROTACH, Die Berichtigung von 

Rechtserlassen in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts, LeGes 

2004/1, S. 214 insbes. Ziff. 4.3.5, wonach diejenige Fassung als gültig zu 

erachten ist, die den vernünftigsten Sinn ergibt). Nur soweit der Wortlaut 

verschiedene Deutungen erlauben sollte, werden zur Ermittlung der wah-

ren Normtragweite als weitere Auslegungselemente die Entstehungsge-

schichte, der Zusammenhang, in dem die Regelung mit anderen Normen 

steht sowie ihr Sinn und Zweck herangezogen. Von einem klaren Wortlaut 

darf aber nur abgewichen werden, wenn im Lichte der übrigen Ausle-

gungselemente triftige Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren 

Sinn der Regelung wiedergibt (vgl. BGE 140 II 289 E. 3.2; BVGE 2007/41 

E. 4.2). Sind mehrere Auslegungen vertretbar, ist jene zu wählen, die der 

Verfassung am besten entspricht (BGE 140 I 305 E. 6.2; 137 III 217 

E. 2.4.1; BVGE 2007/24 E. 2.3). 

 

 

 

B-605/2014 

Seite 34 

1) Die Subventionsjahre 1966-1968 unter dem AVB 1966 

4.2  

4.2.1 In seiner Botschaft vom 29. November 1965 zum Bundesbeschluss 

über die vorläufige Regelung von Beiträgen an die Ausgaben der Kantone 

für die Hochschulen erklärte der Bundesrat, eine Hilfe des Bundes an die 

kantonalen Hochschulen sei unumgänglich geworden und "von grosser 

Dringlichkeit", zumal die Hochschulförderung zu den grossen Aufgaben 

gehöre, denen für die Zukunft unseres Landes entscheidende Bedeutung 

zukomme (BBl 1965 III 369, 386). Diese Soforthilfe war als Übergangslö-

sung vorgesehen, um innerhalb von drei Jahren die Schaffung eines neu-

en Gesetzes zu ermöglichen, das die Bundesunterstützung der Hoch-

schulen für eine längere Periode sicherstellen sollte (BBl 1965 III 369). 

4.2.2 Dementsprechend gewährte der Bund den Universitätskantonen im 

Bundesbeschluss vom 16. Juni 1966 über die vorläufige Regelung von 

Beiträgen an die Ausgaben der Kantone für die Hochschulen (AVB 1966; 

AS 1966 1349, BBl 1966 I 1217) erstmals Grundbeiträge an den Betrieb 

ihrer Hochschulen und setzte in Art. 3 für eine Dreijahresperiode die ent-

sprechenden Gesamtbeträge auf total Fr. 200 Mio. fest und zwar beste-

hend aus "festen, jährlichen Zuwendungen, die insgesamt betragen: 1966 

45 Millionen Franken, 1967 65 Millionen Franken, 1968 90 Millionen 

Franken". Dieser Bundesbeschluss wurde rückwirkend auf den 1. Januar 

1966 in Kraft gesetzt (und bis zum 31. Dezember 1968 befristet; Art. 10 

AVB 1966). In den Art. 4-8 AVB 1966 stand, wie die einzelnen Anteile der 

Kantone zu berechnen waren. Im Art. 3 der Vollziehungsverordnung zum 

AVB 1966 (AS 1966 1353) wurde der einzelne Subventionsanspruch je-

des Kantons für die Subventionsjahre 1966-1968 mit Rechtsatz festge-

legt.  

Wird, wie hier, bundesrechtlich ein Anspruch auf einen Subventionsbei-

trag festgelegt, indem das Bundesrecht selber die Bedingungen um-

schreibt, unter welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im 

Ermessen der gesetzesanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag 

gewähren will oder nicht, so spricht man von einer Anspruchssubvention 

(vgl. BGE 138 II 191 E. 4.2.4; 118 V 16 E. 3a; Urteil des BVGer B-

4572/2012 vom 17. März 2015 E. 3.3, je mit Hinweisen). 

4.2.3 Insofern legte der Bund – angesichts der dringlichen Notwendigkeit, 

die kantonalen Hochschulen sofort mit Bundesmitteln zu unterstützen, –

B-605/2014 

Seite 35 

die Grundbeiträge für die Subventionsjahre 1966-1968 im AVB 1966 in 

Form von Anspruchssubventionen fest. Dies wird zu Recht von keiner 

Partei in Frage gestellt. Triftige Gründe, vom klaren Gesetzeswortlaut im 

AVB 1966 abzuweichen, sind angesichts seiner Entstehungsgeschichte 

und seiner Zweckbestimmung nicht ersichtlich. 

2) Die Subventionsjahre 1969-1999 unter dem HFG 1968 (1991) 

4.3   

4.3.1 Mit Botschaft vom 28. November 1967 über die Förderung der kan-

tonalen Hochschulen (BBl 1967 II 1381, 1407 [nachfolgend Botschaft 

1967] erklärte der Bundesrat die Notwendigkeit eines Übergangs von der 

Übergangsordnung des AVB 1966 zu einer Dauerordnung wie folgt (BBl 

1967 II 1412):  

"Je länger, desto weniger sind die Kantone in der Lage, genügend eigene Mittel 

bereitzustellen, um ihre Hochschulen mit den zeitgemässen Anforderungen von 

Lehre und Forschung Schritt halten zu lassen." 

Als Schwerpunkt der Hochschulsubventionierung wurden Beiträge an die 

Betriebsaufwendungen vorgeschlagen, welche als Grundbeiträge jedes 

Jahr regelmässig zur Unterstützung des Hochschulbetriebs in seiner Ge-

samtheit ausgerichtet werden sollten (BBl 1967 II 1412). 

4.3.2 In diesem Sinne sah das Bundesgesetz über die Hochschulförde-

rung vom 28. Juni 1968 (HFG 1968, AS 1968 1585; in Kraft ab 1.1.1969 

[Art. 22 Abs. 1]) im Zweckartikel von Art. 1 Abs. 2 zu der vom Bund beab-

sichtigten Unterstützung der (nach Art. 2 Abs. 1 und 2 als beitragsberech-

tigt anerkannten) kantonalen Hochschulen – darunter auch die Be-

schwerdeführer – Folgendes vor: 

"2Zur Erfüllung dieser Aufgabe richtet er Beiträge aus. Diese bestehen aus jährli-

chen Zuwendungen an die Betriebsausgaben der Hochschulen (Grundbeiträge) 

und aus Zuwendungen an Sachinvestitionen." 

Dementsprechend sah Art. 4 Abs. 1 HFG 1968 vor: 

"1 Für die Grundbeiträge stellt der Bund jährlich einen Gesamtbetrag zur Verfü-

gung (Art. 16), der unter die Hochschulkantone und beitragsberechtigten Institu-

tionen nach Massgabe ihres anrechenbaren Aufwandes verteilt wird." 

B-605/2014 

Seite 36 

Die im HFG 1968 eingeführten Grundbeiträge charakterisierte das Bun-

desgericht im Leitentscheid BGE 110 Ib 297 (E. 1) als Anspruchssubven-

tionen: 

  "Die von Gesetzes wegen beitragsberechtigten Hochschulkantone (…) sind in-

dividuell bestimmt (Art. 2 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 1 HFG). Mit Bezug auf die 

Grundbeiträge im Sinne der Art. 4 ff. HFG folgt deren Anspruchscharakter 

schon daraus, dass jährlich eine gewisse Summe nach bestimmten Kriterien 

unter die anspruchsberechtigten Kantone und Institutionen zu verteilen ist." 

In diesem Urteil wurde festgehalten, dass das Bundesrecht auf eine öf-

fentlichrechtliche Zuwendung dann einen Anspruch einräumt, wenn die 

Voraussetzungen eines Beitrages in einem Erlass (Gesetz oder Verord-

nung) erschöpfend umschrieben werden und der Entscheid über die Aus-

richtung des Beitrages nicht dem Ermessen der Verwaltung anheimge-

stellt ist. Verbleibt der Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraus-

setzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum und kann sie innerhalb 

bestimmter Grenzen den Subventionssatz festsetzen, so nimmt dies einer 

Subvention nicht ihren Anspruchscharakter (BGE 110 Ib 297 E. 1). 

4.3.3 An dieser grundsätzlichen Rechtslage, dass die Grundbeiträge un-

ter der Geltungsdauer des HFG 1968 alljährlich auszurichtende An-

spruchssubventionen waren, änderte auch die – mit Botschaft vom 

25. Mai 1988 über ein zweites Paket von Massnahmen zur Neuverteilung 

der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (BBl 1988 II 1333) – ange-

kündigte und später auch durchgeführte Totalrevision des HFG 1968 

nichts, welches durch das auf den 1. Januar 1992 in Kraft getretene Bun-

desgesetz vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung (HFG 1991, 

AS 1992 1097 bzw. BBl 1991 III 1329) abgelöst wurde.  

So wurde der Zweckartikel in Art. 1 HFG 1991 im Vergleich zu Art. 1 HFG 

1968 knapper gefasst (unter Beibehaltung der als wesentlich erachteten 

Unterstützung der kantonalen Hochschulen) und klargestellt, dass es sich 

dabei um Finanzhilfen, nicht um Abgeltungen an die Kantone handelt (BBl 

1988 II 1371). In Art. 2 Abs. 1 wurde auf die Nennung der acht Hoch-

schulkantone Basel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, Zürich 

und St. Gallen im Gesetz verzichtet, ohne dass sich dabei etwas an de-

ren Beitragsberechtigung ändern sollte (BBl 1988 II 1371).  

In Art. 4 Abs. 1 HFG 1991 wurde erneut in grundsätzlich anspruchsbe-

gründender Weise zu den Beitragsarten verpflichtend festgehalten, dass 

B-605/2014 

Seite 37 

der Bund "als ordentliche Beiträge Grundbeiträge gewährt" (AS 1992 

1028). Neu wurde in Abs. 2 von Art. 4 HFG 1991 vorgesehen, dass die 

Bundesversammlung unter anderem für eine mehrjährige Beitragsperiode 

mit einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbei-

träge bewilligt (AS 1992 1028). Nach Art. 32 Abs. 1 des damals neu ein-

geführten Finanzhaushaltsgesetzes vom 6. Oktober 1989 (FHG 1989, 

AS 1990 985) war der Zahlungsrahmen ein von der Bundesversammlung 

für mehrere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Zahlungskredite für be-

stimmte Ausgaben", der (nach Abs. 3) keine Ausgabenbewilligungen dar-

stellt. Dazu hielt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 24. August 1988 

zu einem Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (BBl 

1988 III 829, 864 f.; Botschaft 1988) fest: 

"Zahlungsrahmen sind einfache Bundesbeschlüsse mit mehrjähriger Kredit-

vorgabe für bestimmte Ausgaben oder Ausgabenbereiche. Es handelt sich 

um reine Finanzierungsbeschlüsse in der Form des einfachen Bundesbe-

schlusses, die gesetzliche Grunderlasse voraussetzen. In ihrer haushaltpoli-

tischen Wirkung stellen sie eine Art Mehrjahresbudget dar. Im Unterschied 

zum Voranschlag beinhalten sie aber keine Ausgabenbewilligung; die erfor-

derlichen Kredite müssen weiterhin jährlich im Budget eingestellt und dem 

Parlament zur Genehmigung unterbreitet werden. Dieses ist allerdings ge-

halten, den Zahlungsrahmen als Obergrenze einzuhalten. Der Zahlungs-

rahmen bedeutet insofern eine Selbstbindung der Bundesversammlung." 

4.3.4 Ganz im Sinne der höchstrichterlichen Rechtsprechung waren auch 

unter dem HFG 1991 die Grundbeiträge Anspruchssubventionen, zumal 

solche auch in Erlassen vorgesehen werden können, die eine staatliche 

Zuwendung an sich fest zusichern, ohne dass die Höhe der Beiträge oder 

jedenfalls deren Mindesthöhe fixiert wird. Laut Bundesgericht entsteht 

dennoch eine subjektive Berechtigung, die allerdings auf das "ob" be-

schränkt ist, wobei ein solcherart begründeter gesetzlicher Anspruch oh-

ne gesetzliche Begrenzung oder Verweise nicht durch einen Erlass nied-

rigerer Stufe entzogen werden kann (BGE 110 Ib 148 E. 2b, bestätigt im 

Urteil des Bundesgerichts 2A.453/1996 vom 18. August 1997 E. 1b, in: 

ZBl 100/1999 S. 166). Zu beachten ist hier, dass nach höchstrichterlicher 

Rechtsprechung das Parlament, soweit es um Ausgaben für Bundesbei-

träge geht, auf die ein gesetzlicher Anspruch besteht, nicht frei ist, Kredite 

zu sprechen oder solche nicht vorzusehen. Denn dem Budget kommt 

nicht rechtssetzender Charakter zu. Auch erlässt die Bundesversamm-

lung den Voranschlag bloss als einfachen Bundesbeschluss, weshalb 

dieser nicht als gesetzliche Grundlage für eine rechtmässige Aufhebung 

B-605/2014 

Seite 38 

einer gesetzlich vorgesehenen Verpflichtung des Bundes dienen kann 

(BGE 110 Ib 148 E. 2c, bestätigt im Urteil des Bundesgerichts 

2A.453/1996, a.a.O., E. 1b). 

4.3.5 Damit steht fest, dass auch unter dem HFG 1968 beziehungsweise 

in seiner totalrevidierten Fassung als HFG 1991 die Grundbeiträge als 

(jährlich auszurichtende) Anspruchssubventionen ausgestaltet waren. Der 

klare Wortlaut wie auch die Entwicklungsgeschichte erlauben im Lichte 

der massgebenden höchstrichterlichen Rechtsprechung keine anderen 

Schlüsse. Auch dies wird zu Recht weder von der Vorinstanz noch den 

Beschwerdeführern bestritten. 

3) Die Subventionsjahre ab 2000 (- 31.12.2016) unter dem UFG 

4.4  

4.4.1 In seiner Botschaft vom 25. November 1998 über die Förderung von 

Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003 (BBl 1999 

297, 300, 323, 329 f., 408, 418 f.; Botschaft 1998) bezeichnete der Bun-

desrat die Grundbeiträge als wichtigste universitätspolitische Massnahme 

des Bundes zur Aufrechterhaltung der Qualität der Lehre. Deshalb wurde 

vorgeschlagen, das HFG (unter dem neuen Titel "Bundesgesetz über die 

Förderung der Universitäten und über die Zusammenarbeit im Hoch-

schulbereich") vollständig zu revidieren, um die partnerschaftliche Zu-

sammenarbeit von Bund und Kantonen im tertiären Bildungsbereich zu 

verbessern und insbesondere um bei den – von finanzschwachen Uni-

versitätskantonen als existenzsichernd gebrauchten – Grundbeiträgen 

von einer aufwandorientierten zu einer stärker leistungsbezogenen Bei-

tragsbemessung wechseln zu können (BBl 1999 300). 

4.4.2 Wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung (Ziff. 4a, S. 5 f.) 

zu Recht anmerkt, wurde der bisherige "Subventionsmechanismus" nicht 

geändert.  

So hält Art. 4 Bst. a UFG fest, dass sich der Bund an der universitären 

Hochschulpolitik beteiligt, indem er Finanzhilfen insbesondere in Form 

von Grundbeiträgen zu Gunsten der kantonalen Universitäten und der 

anerkannten Institutionen leistet. In diesem verpflichtend, d.h. ebenfalls 

im Sinne des HFG 1968 beziehungsweise HFG 1991 als Anspruchssub-

vention, formulierten Sinne hält auch Art. 14 Abs. 1 UFG als Grundsatz 

fest, dass der Bund im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge 

ausrichtet, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskan-

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Seite 39 

tone und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt. 

Dafür stellt er nach Abs. 2 von Art. 14 UFG jährlich einen Gesamtbetrag 

zur Verfügung. Ferner sieht auch das UFG in Art. 13 Abs. 3 Bst. a vor, 

dass die Bundesversammlung für eine mehrjährige Beitragsperiode mit 

einfachem Bundesbeschluss den Zahlungsrahmen für die Grundbeiträge 

zu bewilligen habe. Mit anderen Worten schafft bereits das UFG dem 

Grundsatz nach Rechtsansprüche auf Grundbeiträge, wie dies bereits bei 

den Vorgängererlassen HFG 1968 und HFG 1991 der Fall war. 

4.4.3 Entgegen der Auffassung, welche das Bundesamt für Justiz in sei-

nem Gutachten vom 18. Oktober 2010 zuhanden der Eidgenössischen 

Finanzverwaltung (a.a.O., Ziff. III/1) ohne vertiefte Begründung einge-

nommen hatte, lässt sich der Anspruchscharakter nicht lediglich mit Ver-

weis auf Art. 11 Abs. 3 UFG verneinen, wonach Finanzhilfen an Universi-

täten oder Institutionen gewährt werden "können", welche die in den Bst. 

a-e aufgeführten Voraussetzungen erfüllen. Übersehen wird mit diesem 

Normverweis, dass sich der Rechtsanspruch auf Grundbeiträge – im Sin-

ne der in den E. 4.3.2 und 4.3.4 zitierten höchstrichterlichen Rechtspre-

chung – aus der unmissverständlich verpflichtend formulierten Wortwahl 

z.B. von Art. 4 Bst. a UFG ableiten lässt: "leistet"/"en allouant"/"versando" 

(nicht: " leisten kann"/[…]). In diesem Sinn ist auch Art. 13 Abs. 1 UFG 

verpflichtend formuliert ("Der Bund gewährt Finanzhilfen in Form von: 

a. Grundbeiträgen"/"La Confédération alloue des aides financières sous 

les formes suivantes: a. subventions de base"/"La Confederazione versa 

aiuti finanziari sotto forma di: a. sussidi di base"); ebenso verpflichtend ist 

auch Art. 14 Abs. 1 UFG gefasst ("Der Bund richtet … aus"/"la Confédéra-

tion alloue…"/"la Confederazione versa…" [und nicht: "kann ausrich-

ten"/{…}]), was nach der oben aufgezeigten Entwicklungsgeschichte zu 

den Grundbeiträgen auch nachweisbar dem Willen des Gesetzgebers 

entsprach. Zu Recht stellen diesen Befund weder die Vorinstanz noch die 

Beschwerdeführer in Frage.  

Des Weiteren würdigt das Bundesamt für Justiz im besagten Gutachten 

nicht gebührend, dass auch im UFG (wie zuvor schon im HFG 1968) auf 

die Nennung der beitragsberechtigten acht kantonalen Universitäten Ba-

sel, Bern, Freiburg, Genf, Lausanne, Neuenburg, St. Gallen und Zürich 

verzichtet wurde, zumal sie allesamt die in Art. 11 UFG angeführten Bei-

tragsbedingungen erfüllten und deshalb weiterhin als beitragsberechtigt 

galten (Botschaft 1998, BBl 1999 417 f.). Der im Gutachten (a.a.O., 

Ziff. III/1) erwähnte Abs. 3 von Art. 11 UFG war indes nicht dazu be-

stimmt, das mit Einführung der Grundbeiträge im Jahre 1966 für dringlich 

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Seite 40 

notwendig erkannte und auch langfristig zu sichernde beziehungsweise 

erheblich zu verstärkende Engagement des Bundes bei der finanzhilfe-

rechtlichen Universitätsförderung dadurch wieder abzubauen und abzu-

schwächen, dass Grundbeiträge auf reine Ermessenssubventionen "zu-

rückgestutzt" worden wären, was einen gesetzgeberisch nicht beabsich-

tigten Rückschritt zur Rechtslage unter dem AVB 1966 und dem HFG 

1968 sowie HFG 1991 bedeutet hätte (in Missachtung der Interessenlage 

der kleineren Universitätskantone). Wie der Bundesrat in seiner Botschaft 

1998 ausführt, hatte Abs. 3 von Art. 11 UFG nur den Zweck, neu zusätzli-

che Anforderungen an die Gewährung von Finanzhilfen zu definieren, 

damit Finanzhilfen gewährt werden können, wenn qualitativ hochstehen-

de Leistungen erbracht werden, wenn die Beitragsempfänger gesamt-

schweizerisch zusammenarbeiten und wenn sie Massnahmen treffen zur 

Verbesserung der studentischen Mobilität (BBl 1999 418).  

4.4.4 Für den gesetzgeberischen Willen, den Anspruchscharakter der 

Grundbeiträge auch unter dem UFG weiterzuführen, spricht insbesondere 

eine verfassungskonforme Auslegung der fraglichen Normen. So stützt 

sich das UFG im Ingress auf Art. 63a Abs. 2 BV ab, wonach der Bund die 

kantonalen Hochschulen unterstützt ([= erster Halbsatz] und an weitere 

von ihm anerkannte Institutionen des Hochschulbereichs Beiträge entrich-

ten kann [= zweiter Halbsatz]; "Elle [la Confédération] soutient les hautes 

écoles cantonales et peut verser des contributions à d'autres institutions 

du domaine des hautes écoles reconnues par elle."; "La Confederazione 

sostiene le scuole universitarie cantonali e può sussidiare altri istituti ac-

cademici da essa riconosciuti.").  

Dieser in der Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 angenommene (und 

seit dem 21. Mai 2006 in Kraft stehende Hochschulartikel [vgl. AS 2006 

3033; BBl 2005 5479 5547 7273, 2006 6725]) enthält eine selbständige 

Verfassungsgrundlage, welche die Pflicht des Bundes zur Unterstützung 

der kantonalen Hochschulen verankert, wie sich an der verpflichtend for-

mulierten Wendung "unterstützt"/"soutient"/"sostiene" (im Unterschied zu 

"entrichten… kann"/"peut verser"/"può sussidiare" in der zweiten Satzhälf-

te) ablesen lässt (vgl. BIAGGINI, in: Die schweizerische Bundesverfas-

sung, Kommentar, 3. Aufl. 2014, Rz. 25 zu Art. 63a BV). Auch wenn die 

"Alljährlichkeit" dieser Unterstützungspflicht nicht auf Verfassungsstufe 

festgelegt wird, so ist doch bereits verfassungsrechtlich der grundsätzli-

che Anspruch auf Unterstützung vorgesehen. Das zur Realisierung der 

Unterstützungspflicht notwendige Finanzierungskonzept bestand bereits 

durch das vom Bundesgesetzgeber erlassene UFG, insbesondere mit der 

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Seite 41 

darin vorgesehenen Fortführung der unter dem HFG 1968 und HFG 1991 

eingeführten Alljährlichkeit der auszurichtenden Grundbeiträge. Mit Blick 

auf den verfassungsrechtlichen Auftrag führte der Bundesrat in seiner 

Botschaft 24. Januar 2007 über die Förderung von Bildung, Forschung 

und Innovation in den Jahren 2008-2011 (BBl 2007 1223 ff., 1252; Bot-

schaft 2007) zur Wichtigkeit der Stabilisierung der Grundbeiträge an die 

kantonalen Universitäten aus:  

"Mit dieser Massnahme will der Bund zusammen mit den Kantonen den entspre-

chenden Bildungsinstitutionen diejenige finanzielle Sicherheit gewährleisten, die 

sie für eine zukunftsgerichtete Planung benötigen." 

Als Beleg für die vom Bund beabsichtigte Aufwertung der Grundbeiträge 

(als fein justiertes Finanzhilfeinstrument) lässt sich auch die quantitative 

Entwicklung der Beitragshöhe im Laufe der Jahre anführen. Gemäss den 

Ausführungen des Bundesrates in seiner Botschaft 2007 hatten die 

Grundbeiträge zugunsten der kantonalen Universitäten zwischen 1980 

und 2005 real (teuerungsbereinigt) um rund 48 % zugenommen 

(BBl 2007 1283). Dem Antrag der Schweizerische Universitätskonferenz 

(SUK) und der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten (CRUS), 

die Grundbeiträge jährlich um 6 % zu steigern, was einem Gesamtbetrag 

von Fr. 2'550 Mio. für die Periode 2008–2011 entsprochen hätte, kam der 

Bundesrat beinahe nach, indem er der Bundesversammlung für diese 

Beitragsperiode einen Zahlungsrahmen in der Höhe von immerhin 

Fr. 2'271.9 Mio. beantragte (BBl 2007 1284, 1386). Das Parlament folgte 

diesem Antrag (BBl 2007 7471, vgl. E. 5.5.1 ff.). 

4.4.5 Nach dem Gesagten lassen sich somit auch unter dem neuen UFG 

die Grundbeiträge nicht anders als ex lege bestehende Anspruchssub-

ventionen charakterisieren, d.h. als alljährliche, dem Grundsatz nach be-

stehende Rechtsansprüche auf Grundbeiträge (Art. 14 Abs. 1 und 2 

UFG), deren Höhe einerseits von den entsprechenden Zahlungsrahmen 

(Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG) sowie den darauf gestützt periodisch vom 

Parlament zu bewilligenden Budgets abhängt (Art. 14 UFG) wie auch von 

den (von den Kantonen zu liefernden) Bemessungsdaten (Art. 12 Abs. 1 

und 3 UFV), welche nach entsprechender Auswertung (Art. 15 UFG i.V.m. 

Art. 13 UFV) im Auszahlungsjahr eine Verteilung für die entsprechenden 

Beitragsperioden ermöglichen (Art. 16 UFG i.V.m. Art. 13 UFV).  

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Seite 42 

Triftige Gründe, hier vom klaren Wortlaut der massgebenden Anspruchs-

normen abzuweichen, sind keine erkennbar und liessen sich kaum mit 

Art. 63a Abs. 2 BV vereinbaren. Folgendes ist hier zu beachten: 

4.4.5.1 Konzipiert sind die Grundbeiträge als Finanzhilfen an die universi-

tären Betriebsaufwendungen für die beitragsberechtigten Jahre (Subven-

tionsjahre), wie sich aus Art. 14 UFG erschliessen lässt (vgl. auch Bot-

schaft 1998, a.a.O., BBl 1999 329). Insofern wurden Grundbeiträge – seit 

ihrer Einführung im Jahre 1966 und unabhängig von der jeweiligen 

Rechtsgrundlage – jeweils für zu subventionierende Jahre (sog. Subven-

tions- oder Beitragsjahre) ausgerichtet, zumal, wie selbst die Vorinstanz 

einräumt, der jeweils in Zahlungsrahmen vorgesehene Gesamtbetrag 

(nach der Budgetbewilligung durch das Parlament und der erfolgten Auf-

teilung) im Auszahlungsjahr immer für ein ganz bestimmtes Jahr (Sub-

ventionsjahr) auszurichten war (vgl. die Festschreibung im gegenwärtig 

gültigen Recht in Art. 13 Abs. 3 Bst. a UFG i.V.m. Art. 14 Abs. 2 UFG) und 

zwar grundsätzlich unabhängig davon, wann die Grundbeiträge an die 

Berechtigten ausbezahlt wurden (vgl. E. 5).  

4.4.5.2 Anzumerken ist, dass die Beschwerdeführer diese – ihnen von 

Gesetzes wegen zustehende und vom Bund alljährlich auszurichtende – 

Anspruchssubvention nicht jedes Jahr mittels Gesuch abrufen müssen. 

Vielmehr haben sie lediglich dem Staatssekretariat für Bildung, For-

schung und Innovation (SBFI) die gesetzlich vorgesehenen Bemessungs- 

beziehungsweise Berechnungsdaten bis spätestens zum 30. Juni jeden 

Jahres einzureichen (vgl. Art. 12 Abs. 3 UVF), worauf das SBFI gestützt 

darauf die den einzelnen Beitragsberechtigten fürs Subventionsjahr zu-

stehenden Grundbeiträge summenmässig genau ermittelt (Art. 13 Abs. 1 

UFV), was der Vorinstanz dann erlaubt, nach Art. 13 Abs. 2 UFV die Ver-

teilung der Grundbeiträge zu verfügen. 

4.4.6 In ihrer Stellungnahme vom 14. April 2014 (Ziff. II) scheint die Vo-

rinstanz den Streit vorab auf die Frage einengen zu wollen, dass die Be-

schwerdeführer letztlich von einem Anspruch auf eine zweite Auszahlung 

im Subventionsjahr 2012 ausgehen und vorab diese Fragestellung wie 

auch die Forderung auf Auszahlung jeweilen im (dem Auszahlungsjahr 

vorangehenden) Subventionsjahr im Streit liege.  

4.4.6.1 Dem ist aber nicht so: auch wenn die Beschwerdeführer sich in 

einer Rechtsschrift insofern falsch ausgedrückt haben, als Grundbeiträge 

"im" Subventionsjahr auszuzahlen seien (Triplik vom 29. Januar 2015, 

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Seite 43 

Ziff. 19), gehen sie keineswegs davon aus, die Grundbeiträge müssten 

bereits im Subventionsjahr konkret bezifferbar sein und deshalb auch im 

Subventionsjahr ausbezahlt werden (Gesuch vom 22. November 2013, 

Ziff. 39 f.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 21). In der Tat lässt sich aus dem 

UFG (wie auch den Vorgängererlassen) kein Anspruch auf Auszahlung im 

Subventionsjahr, sondern (immerhin) ein Anspruch auf Grundbeiträge für 

jedes Subventionsjahr seit 1966 ableiten. In diesem Sinne haben die Be-

schwerdeführer immer seit dem Jahre 1967 "nachschüssig erfolgte" Aus-

zahlungen geltend gemacht und gestützt darauf (sowie auf die angeblich 

2013 eingetretene "Synchronisierung") ihre Forderungen erhoben (Ge-

such vom 22. November 2013, Ziff. 22 ff.; Beschwerde vom 3. Februar 

2014, Ziff. 25, 30 ff.; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 9 ff.; Triplik vom 

29. Januar 2015, Ziff. 8 ff.). Dies ist auch folgerichtig, zumal wegen der 

vergangenheitsbezogenen Bemessung nach Art. 12 Abs. 1 UFV der kon-

krete, jedem Beschwerdeführer zustehende Grundbeitrag erst im Auszah-

lungsjahr genau berechnet und erst danach die im Budget bewilligte 

Grundbeitragssumme anteilsmässig an die einzelnen Beitragsberechtig-

ten verteilt werden kann beziehungsweise darf (mittels entsprechenden 

Verteilungsverfügungen der Vorinstanz). 

4.4.6.2 Wenn mit anderen Worten der konkrete Grundbeitragsanspruch 

der einzelnen Beschwerdeführer wegen der aufs Subventionsjahr ver-

gangenheitsbezogenen Bemessung erst im Auszahlungsjahr konkret be-

ziffert (bzw. in der Verteilungsverfügung festgelegt) werden kann, 

schliesst dies im Lichte der oberwähnten Überlegungen und der zitierten 

höchstrichterlichen Rechtsprechung (E. 4.3.4) keineswegs aus, dass ent-

sprechende Auszahlungen in Erfüllung der lediglich im Grundsatz beste-

henden, aber für das Vorjahr (Subventionsjahr) zu leistenden Finanzhilfe-

leistungsverpflichtung des Bundes geschehen durften. 

4.4.6.3 Insofern trifft die Auffassung der Vorinstanz gerade nicht zu, dass 

eine Abgrenzung der mit Grundbeiträgen zu subventionierenden Jahre 

zwingend voraussetzen würde, dass den entsprechenden Subventions-

jahren bereits im Beitragsjahr konkret bezifferbare Ansprüche der einzel-

nen Kantone zugeordnet werden müssten. Wie gesagt, genügt dafür ein 

grundsätzlich bestehender alljährlicher Anspruch. Von dieser rechtlich zu-

treffenden Sichtweise ging, wie die Beschwerdeführer zutreffend ausfüh-

ren, im Ergebnis selbst die sachzuständige Verwaltung während über vier 

Jahrzehnten aus, weshalb auf allen im Auszahlungsjahr verschickten Ver-

teilungsverfügungen bis ins Jahr 2009 klar und deutlich vermerkt war, 

dass die Grundbeiträge für das Vorjahr (Subventionsjahr) bestimmt waren 

B-605/2014 

Seite 44 

(vgl. z.B. letztmals die Verfügung des EDI vom 23. Oktober 2009 "betref-

fend Universitätsförderung, Verteilung der Grundbeiträge 2008" [mit der 

Dispositiv-Ziffer. 1 Beiträge: "Die Grundbeiträge für 2008 belaufen sich 

auf insgesamt 548'830'000.- Franken. Dieser Betrag wird wie folgt aufge-

teilt: {…}"] in: Beilage 6 zur Beschwerde vom 3. Februar 2014).  

Zu dieser damals im Bund vorherrschenden Meinung wurde z.B. noch in 

der bundesrätlichen Botschaft vom 29. November 2002 über die Förde-

rung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2004-2007 

(BBl 2003 2363) festgehalten, seit der Einführung der Grundbeiträge im 

Jahre 1966 sei zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr zu unterscheiden 

beziehungsweise der beantragte Kredit von Fr. 2'310 Mio. für die Jahre 

2004-2007 komme in den Jahren 2005-2008 zur Auszahlung (BBl 2003 

2411). Auch in der Botschaft 2007 wurde erwähnt, dass eine Verschie-

bung zwischen Beitrags- und Zahlungsjahr bestehe (BBl 2007 1372). 

4.4.7 Wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden (Triplik vom 29. Ja-

nuar 2015, Ziff. 17), hat die Frage, wie der für jeden einzelnen Beschwer-

deführer geschuldete Grundbeitrag (vergangenheitsbezogen) zu berech-

nen sei, nichts damit zu tun, für welches zu subventionierende Jahr diese 

Finanzhilfe – jedenfalls dem Grundsatze nach – geschuldet ist. Deshalb 

kann auch nicht bedeutsam sein, wie konkret die Betriebsaufwendungen 

des Vorjahres bestimmt sein müssen, für welche die Grundbeiträge nach 

den Art. 4 und 14 UFG grundsätzlich geschuldet und nach entsprechen-

der Verteilungsrechnung als jeweils konkret bezifferte Finanzhilfe alljähr-

lich an die Berechtigten auszurichten sind. So reicht es in der Tat aus, 

dass die Grundbeiträge nach Art. 14 UFG für die Unterstützung der Be-

triebsaufwendungen des Subventionsjahres bestimmt sind, wie die Be-

schwerdeführer korrekt folgern (vgl. Triplik vom 29. Januar 2015, Ziff. 16). 

4.4.8 Der Vorinstanz ist durchaus zuzugestehen, dass der Zahlungsrah-

men zwar nicht den jährlich auszurichtenden Betrag definiert, sondern 

den Höchstbetrag der Voranschlagskredite, wobei erst mit dem jeweiligen 

Jahresbudget (und nach Auswertung der Bemessungsdaten) die genaue 

Höhe der (jedem Beitragsberechtigten zustehenden) Subvention be-

stimmbar wird, weshalb erst in der Verteilungsverfügung der definitiv aus-

zurichtende Betrag festgesetzt werden kann (vgl. Art. 13 Abs. 3 und 

Art. 14 Abs. 1 UFG i.V.m. Art. 20 FHG ).  

4.4.8.1 Auch wenn die Jahresanteile zwar nicht auf die einzelnen, grund-

sätzlich anspruchsberechtigten Universitätskantone bezogene und konk-

B-605/2014 

Seite 45 

ret bezifferbare Subventionsansprüche darstellen, sind sie doch finanz-

haushaltsrechtlich (vgl. E. 2.3 und E. 4.3.3) dazu bestimmt, den Beitrags-

berechtigten verlässliche (und für die Planungssicherheit notwendige) 

Anhaltspunkte zur Grössenordnung der zu erwartenden, d.h. vom Bund 

nach Art. 14 Abs. 2 UFG alljährlich versprochenen (und von ihm später 

auch höhenmässig "in etwa" zu bewilligenden) Grundbeiträge zu liefern. 

Eine andere Sicht zu dieser Frage lässt sich jedenfalls den bundesrätli-

chen Botschaften zu den entsprechenden Grundbeitrags-Kreditbeschlüs-

sen nicht entnehmen. Anschaulich kommt dies z.B. in der Botschaft 1967 

zum Ausdruck (BBl 1967 II 1381, 1412):  

"Wenn man sich allgemein zugunsten der Plafonierung entschied, so geschah 

es aus der Überlegung, dass dieses System eine Aufnahme der Hochschul-

förderung in die langfristige Finanzplanung des Bundes gestattet und dass es 

den Beitragsempfängern eine annähernde Vorausberechnung der auf sie ent-

fallenden Zuwendungen ermöglicht." 

4.4.8.2 Mit anderen Worten durften die Universitätskantone die in den 

Zahlungsrahmen vorgesehenen Jahresanteile zwar nicht als Zusicherun-

gen betraglich genau fixierter Subventionsansprüche verstehen, sondern 

vielmehr als eine "grosso modo" zugesicherte Grössenordnung der für die 

entsprechenden Beitragsperioden vorgesehenen, auf die Kantone zu ver-

teilenden Gesamtsummen der Grundbeiträge. Denn mit den in den Zah-

lungsrahmen vorgesehenen Jahresanteilen werden finanzplanungstech-

nisch die Gelder in Aussicht gestellt, mit denen die – im UFG als materiel-

lem Subventionsrecht – für jedes Jahr festgelegten und dem Grundsatze 

nach bestehenden Subventionsansprüche der beitragsberechtigten Uni-

versitätskantone befriedigt, d.h. erfüllt, werden sollen. Dies reicht im Sin-

ne von Lehre und Rechtsprechung bereits für die grundsätzliche An-

spruchslage, wie die Beschwerdeführer zutreffend festhalten (Gesuch 

vom 22. November 2013, Ziff. 56; Beschwerde vom 3. Februar 2014, 

Ziff. 42; Replik vom 11. Juli 2014, Ziff. 20 f.; Triplik vom 29. Januar 2015, 

Ziff. 18 f.). 

4.4.8.3 Daher fällt hier auch nicht ins Gewicht, dass – wie das Bundesamt 

für Justiz schreibt (a.a.O., VPB 2014.2 Ziff. IV/1) – die Budgetbeträge, 

welche das Parlament gestützt auf die Zahlungsrahmen bewilligt, erst 

durch eine Übernahme in die "materiellrechtliche Verfügung" zu "rechts-

verbindlichen Subventionszusicherungen" werden. Dies ist indes nur in-

sofern richtig, als hier "Subventionszusicherung" nur die konkret für jeden 

einzelnen Beitragsberechtigten errechnete Grundbeitragssumme meinen 

B-605/2014 

Seite 46 

kann, die erst gestützt auf den entsprechenden Budgetbeschluss und 

nach Auswertung der Bemessungsdaten mittels Verteilungsverfügung an 

die Subventionsempfänger ausbezahlt werden darf (vgl. E. 4.4.5.2). Die-

ser vom Bundesamt für Justiz eingenommene Blickwinkel betrifft einzig 

das Innenverhältnis zwischen Parlament und Verwaltung, also die Recht-

mässigkeit der – finanzhaushaltsrechtlich geregelten – konkreten Erfül-

lung ("Bereitstellen, Berechnen, Auszahlen") der unabhängig davon 

grundsätzlich bestehenden Leistungspflicht des Bundes zur Ausrichtung 

alljährlicher Grundbeiträge.  

4.4.9 Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auffassung des Bundesam-

tes für Justiz als zu eng, wonach das Subventionsjahr für Grundbeiträge 

zwingend das Jahr meine, in dem die Subvention rechtsverbindlich (d.h. 

mit der Verteilungsverfügung im Auszahlungsjahr) zugesichert werde 

(VPB 2014.2 Ziff. III/2). Diese Sichtweise blendet, wie bereits erwähnt, die 

Entwicklungsgeschichte der Grundbeiträge seit 1966 sowie den geset-

zessystematischen Kontext der einschlägigen Anspruchsnormen des 

UFG (Art. 14 i.V.m. Art. 13 UFG) aus (vgl. E. 4.4.3) und liesse sich im 

Lichte von Art. 63a Abs. 2 BV mit einer verfassungskonformen Auslegung 

(E. 4.4.4) kaum vereinbaren, wenn berücksichtigt wird, dass mit dieser 

Sicht, wie noch zu zeigen ist, gesetzgeberisch kaum gewollte Subventio-

nierungslücken aufklaffen würden (vgl. E. 4.5.2).  

4.4.10 Vielmehr lässt es sich im Sinne der oben skizzierten Gesetzeslage 

vertreten,