# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0b35470f-95ef-59d2-91dc-38b11955b0f8
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-12-22
**Language:** de
**Title:** Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 22.12.2010 1C 58/2010 (1C_58/2010)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGer/CH_BGer_001_1C-58-2010_2010-12-22.html

## Full Text

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 	
    
   	
     

   	
     

   
	
    {T 1/2} 

     

    
     1C_58/2010, 1C_60/2010, 1C_62/2010, 1C_64/2010, 1C_68/2010, 1C_70/2010, 
     

     

    
     1C_72/2010, 1C_74/2010, 1C_76/2010, 1C_78/2010, 1C_80/2010, 1C_82/2010, 1C_86/2010, 1C_88/2010 
     

   	
       

   	
       

   

 

 

 

 

 Urteil vom 22. Dezember 2010
 

 

 I. öffentlich-rechtliche Abteilung
 

 

Besetzung 

Bundesrichter Féraud, Präsident, 

Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Fonjallaz, 

Gerichtsschreiberin Gerber. 

 

Verfahrensbeteiligte 

1C_58/2010 

Christophe Apothéloz, und 132 Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt 

Marco E. Vitali, 

 

1C_60/2010 

 Stadt Zürich, Beschwerdeführerin, vertreten durch das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich, Walchestrasse 31, Postfach 3251, 8021 Zürich, 

 

1C_62/2010 

 Landkreis Waldshut, Deutschland, Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat Dr. Heinrich Ueberwasser, 

 

1C_64/2010 

 Gemeinde Bülach,und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Advokat 

Dr. Heinrich Ueberwasser, 

 

1C_68/2010 

 Stadt Winterthur, und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner, 

 

1C_70/2010 

 Gemeinde Bassersdorf, handelnd durch den Gemeinderat, Karl Hügin-Platz 1, 8303 Bassersdorf, 

und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner, 

 

1C_72/2010 

 Gemeinde Rümlang, Beschwerdeführerin, 

handelnd durch den Gemeinderat, Glattalstrasse 181, 

8153 Rümlang, dieser vertreten durch Rechtsanwalt 

Dr. Peter Ettler, 

 

1C_74/2010 

 Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt 

Dr. Peter Ettler, 

 

1C_78/2010 

 Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Christopher Tillman, 

 

1C_82/2010 

 Gemeinde Zollikon, Beschwerdeführerin, vertreten durch den Gemeinderat, Bergstrasse 20, Postfach 212, 8702 Zollikon, 

 

1C_86/2010 

 Gemeinde Altendorf, Dorfplatz 3, Postfach, 

8852 Altendorf, und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

 

1C_88/2010 

HEV Dübendorf & Oberes Glattal, und Mitbeteiligte, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt 

Dr. Peter Ettler, 

 

 gegen
 

 

 Flughafen Zürich AG, Beschwerdegegnerin der Verfahren 1C_58, 60, 62, 64, 68, 70, 72, 74, 78, 

82, 86, 88/2010, vertreten durch Rechtsanwälte 

Dr. Roland Gfeller und Dr. Daniel Kunz, 

 

 Bundesamt für Zivilluftfahrt, Direktion, 3003 Bern, 

 Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Generalsekretariat, 

3003 Bern, 

 

 weitere Beteiligte:
 

 Swiss International Air Lines AG, 

Skyguide, 

 

und 

 

 1C_76/2010
 

 Flughafen Zürich AG, Beschwerdeführerin, 

vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Roland Gfeller 

und Dr. Daniel Kunz, 

 

1C_80/2010 

 Swiss International Air Lines AG, Beschwerdeführerin, 

 

gegen 

 

1. Gemeinde Wetzikon, Bahnhofstrasse 167, 

       8620 Wetzikon, 

2. Gemeinde Widen, Gemeinderat, 

       Bremgarterstrasse 1, Postfach 99, 8967 Widen, 

3. Ernst Reutimann, 

4. Politische Gemeinde Affeltrangen, Fabrikstrasse 5, 

       Postfach, 9556 Affeltrangen, 

5. Politische Gemeinde Fischingen, vertreten durch 

       den Gemeinderat, Kurhausstrasse 31, 

       8374 Dussnang, 

6. Gemeinde Rielasingen-Worblingen, Deutschland, 

7. Gemeinde Geroldswil, Heubwiesenstrasse 34, 

       Postfach 131, 8954 Geroldswil, 

8. Landkreis Konstanz, Benediktinerplatz 1, 

       78467 Konstanz, Deutschland, 

9. Gemeinde Hofstetten, 8354 Hofstetten, 

10. Kanton Zürich, vertreten durch die 

       Volkswirtschaftsdirektion, Neumühlequai 10, 

       Postfach, 8090 Zürich, 

11. Hauseigentümerverband Winterthur und
 

       Umgebung, 

12. Politische Gemeinde Rickenbach, 

       8545 Rickenbach, 

13. Stadt Blumberg, Postfach 120, 78170 Blumberg, 

       Deutschland, 

14. Gemeinde Büsingen am Hochrhein, Deutschland, 

15. Stadt Singen, Deutschland, 

16. Gemeinde Bettwiesen, Haupstrasse 46, 

       9553 Bettwiesen, 

17. Politische Gemeinde Sirnach, Gemeindehaus, 

       Kirchplatz 5, 8370 Sirnach, 

18. Politische Gemeinde Bichelsee-Balterswil, 

       Gemeindeverwaltung, Auenstrasse 6, 

       8363 Bichelsee, 

19. Politische Gemeinde Kirchberg, vertreten durch 

       den Gemeinderat, Dorfplatz, 9533 Kirchberg, 

20. Gemeinde Eschlikon, vertreten durch den 

       Gemeinderat, Wiesenstrasse 3, 8360 Eschlikon, 

21. Interkantonale Regionalplanungsgruppe Wil, 

22. Walter Dürig, und Mitbeteiligte, vertreten durch 

       Rechtsanwalt Till Gontersweiler, 

23. Verein Ikarus Erben, vertreten durch 

       Rechtsanwältin Maya Lohrer Rusch, 

24. Hans-Conrad Kessler, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Till Gontersweiler, 

25. Politische Gemeinde Braunau, Friedbergstrasse 7,       9502 Braunau, 

26. Matthias Gmünder, 

27. HEV Hinterthurgau, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Matthias Erne, 

28. Gemeinde Hohentengen am Hochrhein, 

       Postfach 1160, 79801 Hohentengen am Hochrhein, 

       Deutschland, Gemeinde Klettgau, Postfach 1180, 

       79766 Klettgau, Deutschland, und Mitbeteiligte, 

       vertreten durch Advokat Dr. Heinrich Ueberwasser, 

29. Edelweiss Air AG, Postfach, 8058 Zürich, vertreten 

       durch Rechtsanwalt Rolf Schilling, 

30. Landkreis Waldshut, Deutschland, 

31. Gemeinde Gailingen am Hochrhein, 

       Hauptstrasse 7, 78262 Gailingen, Deutschland, 

32. Einwohnergemeinde Würenlos, handelnd durch 

       den Gemeinderat, Schulstrasse 26, 5436 Würenlos, 

       dieser vertreten durch Fürsprecher Dr. Peter Gysi, 

33. Markus Spring, und Mitbeteiligte, alle vertreten 

       durch Markus Spring, 

34. Gemeinden Bassersdorf, Nürensdorf, 

       Illnau-Effretikon, Lindau, Kyburg, Turbenthal, 

       Weisslingen und Zell, alle vertreten durch 

       Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner, 

35. Maya Lohrer Rusch undNorbert Rusch, 

       beide vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Norbert Rusch, 

36. Gemeinde Gottmadingen, Deutschland, 

37. Stadt Tengen, Deutschland, 

38. Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), und 

       Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Christopher Tillman, 

39. Gemeinde Rümlang, handelnd durch den 

       Gemeinderat, Glattalstrasse 181, 8153 Rümlang, 

       dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

40. Stadt Opfikon, Gemeinden Dietlikon und 

       Wallisellen, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Peter Ettler, 

41. Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), vertreten durch 

       Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

42. Schutzverband der Bevölkerung um den
 

       Flughafen Zürich, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Peter Ettler, 

43. Zürich-Nord gegen Fluglärm, und Mitbeteiligte, 

       alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

44. Gemeinde Buchs, handelnd durch den Gemeinderat,       Badenerstrasse 1, 8107 Buchs, dieser vertreten 

       durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

45. Gemeinde Regensdorf, Dällikon und Niederhasli, 

       vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

46. HEV Dübendorf & Oberes Glattal, und 

       Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Peter Ettler, 

47. Gemeinde Altendorf, handelnd durch den 

       Gemeinderat, Dorfplatz 3, Postfach, 8852 Altendorf, 

       und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Peter Ettler, 

48. Kanton Schaffhausen, vertreten durch den 

       Regierungsrat, Beckenstube 7, 8200 Schaffhausen, 

49. Landkreis Schwarzwald-Baar-Kreis, Deutschland, 

50. Regionalplanungsgruppe Frauenfeld, 

51. Stadt Zürich, vertreten durch das Gesundheits- und 

       Umweltdepartement, Walchestrasse 31, 

       Postfach 3251, 8021 Zürich, 

52. Gemeinden Freienbach, Wollerau, Feusisberg und 

       Altendorf, c/o Gemeinde Wollerau, Hauptstrasse 15, 

       Postfach, 8832 Wollerau, 

53. Kanton Thurgau, vertreten durch das Departement 

       für Bau und Umwelt, Promenade, Postfach, 

       8510 Frauenfeld, 

54. Aktion für zumutbaren Luftverkehr (AFZL), und 

       Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt 

       George Hunziker, 

55. Stadt Winterthur, Gemeinden Elgg, Elsau, Schlatt 

       und Wiesendangen, alle vertreten durch 

       Rechtsanwältin Prof. Dr. Isabelle Häner, 

56. Hansruedi Hug, 

57. IG Chapf, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Lorenz Lehmann, 

58. Baugenossenschaft Glatttal, und Mitbeteiligte, 

       vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler, 

59. Christophe Apothéloz, und Mitbeteiligte, 

       vertreten durch Rechtsanwalt Marco E. Vitali, 

60. Francis Hodgskin, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Thomas Spahni, 

61. Gemeinde Zollikon, Postfach 212, 8702 Zollikon, 

       vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Urs Saxer, 

62. Fluglärmsolidarität und Flugwehr Ost und               Mitbeteiligte, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Kurt Klose, 

63. Kanton Aargau, vertreten durch das Departement 

       Bau, Verkehr und Umwelt, Entfelderstrasse 22, 

       5001 Aarau, 

64. Politische Gemeinde Flawil, vertreten durch den 

       Gemeinderat, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil, 

65. Schutzverband Flugimmissionen Thurgau, 

66. Kanton St. Gallen, vertreten durch die Regierung, 

       Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen, 

67. Markus Dörig und Ralf Dörig, beide vertreten durch 

       Rechtsanwalt Dr. Markus Dörig, 

68. Christian Kollbrunner und Stefan Eidenbenz, beide 

       vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Spahni, 

69. Wolfgang von Erlach, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Dr. Thomas Spahni, 

70. Christian Amstad, 

71. Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte, vertreten              durch Advokat Dr. Heinrich Ueberwasser, 

72. Jürg Daetwyler, 

73. Fluglärmsolidarität, vertreten durch Rechtsanwalt 

       Kurt Klose, 

74. Thomas Huonker, 

 Beschwerdegegner der Verfahren 1C_76, 80/2010, 

 

 Bundesamt für Zivilluftfahrt, Direktion, 3003 Bern, 

 Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Generalsekretariat, 

3003 Bern, 

 

 weitere Beteiligte:
 

Skyguide, 

 

1C_76/2010 

 Swiss International Air Lines AG, 

 

 1C_80/2010
 

 Flughafen Zürich AG, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Roland Gfeller und Dr. Daniel Kunz. 

 

Gegenstand 

V orläufiges Betriebsreglement für den Flughafen Zürich; Plangenehmigung Projektänderung Rollwege und Vorfeld Midfield: neue Abrollwege ab Piste 28 und Infrastruktur, 

 

Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Dezember 2009 des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I. 

 

 

 

 Sachverhalt:
 

 

 A.
 

Mit Verfügung vom 31. Mai 2001 erteilte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) der Flughafen Zürich AG unter verschiedenen Auflagen eine Konzession zum Betrieb des Flughafens Zürich für die Dauer vom 1. Juni 2001 bis zum 31. Mai 2051. Am gleichen Tag genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das von der Flughafen Zürich AG zusammen mit dem Konzessionsgesuch eingereichte Betriebsreglement. In diesem waren vorläufig die bisherigen flugbetrieblichen Regelungen des Betriebsreglements vom 19. August 1992 übernommen worden, unter Einbezug der im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield verfügten Auflagen. Die dagegen erhobenen Beschwerden wurden letztinstanzlich vom Bundesgericht mit Urteilen vom 4. Juli 2005 (1A.22/2005, 1A.23/2005 und 1A.24/2005) abgewiesen. 

 

 B.
 

Am 18. Oktober 2001 unterzeichneten die Schweiz und Deutschland einen Staatsvertrag über Auswirkungen des Betriebs des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland. Das Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 wurde in vorläufiger Anwendung dieses Staatsvertrags zunächst am 18. Oktober 2001 provisorisch abgeändert. Anstelle der bisherigen Nordanflüge wurden von 22.00 bis 06.08 Uhr Landungen von Osten her, auf Piste 28, eingeführt. Mit einer weiteren provisorischen Änderung vom 15. Oktober 2002 wurden die Ostanflüge an Samstagen, Sonntagen und Feiertagen auf die Zeit von 20.00 bis 09.00 Uhr ausgedehnt. 

Nach der Ablehnung des Staatsvertrags durch das eidgenössische Parlament im März 2003 verschärfte Deutschland einseitig die Anflugbeschränkungen durch den Erlass von Durchführungsverordnungen zur Luftverkehrs-Ordnung (DVO). Das BAZL sah sich deshalb am 16. April 2003 gezwungen, als vorsorgliche Massnahme die Ostanflüge auf Piste 28 am Abend und am Morgen um je eine Stunde zu verlängern. 

 

  Mit der weiteren provisorischen Änderung des Betriebsreglements vom 23. Juni 2003 wurden auf den 30. Oktober 2003 morgendliche Südanflüge auf Piste 34 eingeführt (von 06.00 bis 07.08 Uhr werktags und bis 09.08 Uhr an Wochenenden und Feiertagen). Gleichentags erteilte das UVEK die Plangenehmigung zur Installation eines Instrumentenlandesystems (ILS) und einer Anflugbefeuerung für die Piste 34. Beschwerden gegen die - ausdrücklich als provisorisch bezeichneten - Änderungen des Betriebsreglements 2001 sowie gegen die Plangenehmigungsentscheide des UVEK wurde jeweils die aufschiebende Wirkung entzogen. Am 22. April 2004 erteilte das UVEK die Plangenehmigung für ein Instrumentenlandesystem und die Verlängerung der Anflugbefeuerung für die Piste 28. 

 

 

 

 

                
 

 

 

 

 

  Skizze des Pistensystems des Flughafens Zürich 

 

 

     
 
 

 

 

              Übersicht über die Lage des Flughafens und die Zürcher Gemeinden 

 

 C.
 

In der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 war die Flughafen Zürich AG verpflichtet worden, innert eines Jahres nach der Unterzeichnung des Staatsvertrags das überprüfte und entsprechend angepasste Betriebsreglement mitsamt Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) beim BAZL einzureichen. Diese Frist wurde vom UVEK mehrmals verlängert. Am 31. Dezember 2003 legte die Flughafen Zürich AG das fragliche Reglement zusammen mit den erforderlichen Unterlagen vor. Dieses "vorläufige Betriebsreglement" (vBR) ersetzt die verschiedenen Provisorien und soll gelten, bis nach Abschluss des Sachplan-Verfahrens (Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt, SIL) ein "definitives" Betriebsreglement für den Flughafen Zürich erlassen werden kann. Gleichentags reichte die Flughafen Zürich AG zuhanden des UVEK ein Plangenehmigungsgesuch für verschiedene Infrastrukturanpassungen ein. 

Die öffentliche Auflage der Gesuchsunterlagen in den betroffenen Kantonen und im Landkreis Waldshut fand vom 22. März bis 6. Mai 2004 statt. 

Infolge der inzwischen abgeschlossenen Arbeiten der Skyguide zur Verlegung der Warteräume EKRIT und SAFFA von deutschem auf schweizerisches Gebiet reichte die Flughafen Zürich AG am 27. Dezember 2004 ein Änderungsgesuch ein. 

 

 D.
 

Mit Verfügung vom 29. März 2005 genehmigte das BAZL das vBR teilweise und mit diversen Auflagen. Die Genehmigung umfasst insbesondere die infolge Verlegung der Warteräume EKRIT und SAFFA vorgenommene Neufestlegung der An- und Abflugverfahren. Dabei wurde auch ein neues Abflugverfahren ab Piste 16 über Opfikon/Wallisellen bewilligt (" Wide Left Turn "). Weiter stimmte das BAZL einer Verlängerung der Nachtflugsperre zu. Diese dauert nun von 23.00 (statt bisher 24.00 Uhr) bis 06.00 Uhr, mit der Möglichkeit des Verspätungsabbaus bis 23.30 Uhr (statt bisher 00.30 Uhr). 

Nicht genehmigt wurde insbesondere die Regelung der Pistenbenützung für Strahlflugzeuge nach Instrumentenflugregeln (IFR) gemäss Anhang 1 vBR. Im Verfügungsdispositiv legte das BAZL ein Schema für die Darstellung der zur jeweiligen Zeit benützbaren Pisten fest und verpflichtete die Flughafen Zürich AG, die Bestimmungen in Anhang 1 vBR entsprechend neu zu formulieren. Dieses Schema beinhaltet insbesondere Südanflüge auf Piste 34 und Ostanflüge auf Piste 28 während der bereits mit Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 festgelegten Zeiten. Genehmigt wurde zudem die Freigabe von Piste 28 für Starts ab 06.30 Uhr und von 21.00 bis 22.00 Uhr, die zusätzliche Freigabe der Pisten 16 und 28 für Starts nach 21.00 und vor 07.00 Uhr bei DVO-Ausnahmeregelung und - unter bestimmten Voraussetzungen - die Möglichkeit künftiger koordinierter Landungen auf die Pisten 28 und 34 ("Dual Landing"). Nicht genehmigt wurde das Abflugverbot für Charterverkehr nach 22.00 Uhr, welches das BAZL als diskriminierend betrachtete. 

Gegen die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 erhoben zahlreiche Privatpersonen, Gemeinwesen, Organisationen und Vereinigungen Verwaltungsbeschwerde bei der eidgenössischen Rekurskommission für Infrastruktur und Kommunikation (REKO/INUM). 

 

 E.
 

Mit Verfügung vom 17. September 2007 erteilte das UVEK unter zahlreichen Auflagen die Plangenehmigung zur Projektänderung Rollwege und Vorfeld Midfield (neue Abrollwege ab Piste 28) und betreffend Infrastruktur vBR. Die erstgenannte Projektänderung enthält im Wesentlichen die Erstellung zweier neuer Abrollwege ab Piste 28 zwischen der Kreuzung mit der Piste 16/34 und dem Pistenende West. Die Genehmigung des gleichzeitig mit dem Gesuch zum vBR eingereichten Plangenehmigungsgesuchs zur Infrastruktur vBR umfasst zusätzliche Anschlüsse ( Multiple Entries ) an Piste 16, Piste 32 und Piste 28 sowie zwei Schnellabrollwege von der Piste 34. 

Gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 17. September 2007 gingen zahlreiche Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht ein, das zwischenzeitlich die REKO/INUM abgelöst hatte. 

 

 F.
 

Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte alle Beschwerdeverfahren (einschliesslich die noch hängigen Verfahren betreffend die Einführung von Südanflügen vom 23. Juni 2003). Skyguide und Swiss International Airlines AG (SWISS) wurden zum Verfahren beigeladen. Im Lauf des Verfahrens verzichtete die Flughafen Zürich AG auf das Abflugverfahren "Wide Left Turn" und auf das "Dual Landing". Das Bundesverwaltungsgericht führte vom 23. bis 25. November 2009 sowie am 30. November und am 1. Dezember 2009 eine öffentliche Parteiverhandlung durch. 

Am 10. Dezember 2009 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden gegen die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 betreffend das vBR teilweise gut (Disp.-Ziff. 8). Es ging davon aus, dass es dem Flughafen Zürich auch ohne Vorliegen des ihn betreffenden Teils der Sachplanung Infrastruktur der Luftfahrt möglich sein müsse, die durch die stufenweise Verschärfung der deutschen DVO verloren gegangenen Kapazitäten zu kompensieren. Dagegen dürfe der Flughafen Zürich ohne SIL-Objektblatt keine zusätzlichen Kapazitäten erlangen. Es hob insbesondere folgende Genehmigungen des BAZL auf, weil diese die verloren gegangenen Kapazitäten mehr als notwendig kompensierten: 

- Die Freigabe von Abflügen ab Piste 28 bereits ab 06.30 Uhr und von 21.00 bis 22.00 Uhr; 

- Die zusätzliche Freigabe von Abflügen ab Piste 16 und 28 nach 21.00 und vor 07.00 Uhr bei DVO-Ausnahmeregelung; 

- die Änderung des Benützungsvorrangs. 

Aufgehoben wurden weiter die genehmigten Ausnahmen für Post- und Messflüge zur Nachtzeit. Das Abflugverbot für Charterflüge nach 22.00 Uhr wurde vom Bundesverwaltungsgericht wieder eingeführt. 

Abgesehen vom Abdrehpunkt der Abflugrouten ab Piste 28 über Regensdorf und Dällikon wurden alle anderen An- und Abflugverfahren vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt. Die von verschiedenen Beschwerdeführern verlangte Einführung einer längeren Nachtflugsperre, eines Bewegungsplafonds oder einer sogenannten Hubklausel (wonach Starts zwischen 22.00 und 23.00 Uhr nur geplant werden dürfen, wenn sie zur Aufrechterhaltung des Luftverkehrsdrehkreuzes Zürich [Hub] notwendig sind), lehnte es als zurzeit unverhältnismässig ab. 

In teilweiser Gutheissung der Beschwerden gegen die Verfügung des UVEK vom 17. September 2007 betreffend die Plangenehmigung Projektänderung Rollwege und Vorfeld Midfield sowie Infrastruktur vBR hob das Bundesverwaltungsgericht die Genehmigung der neuen Abrollwege ab Piste 28 auf (Disp.-Ziff. 9). 

 

 G.
 

Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts haben verschiedene Gemeinden, Organisationen, Vereinigungen und Privatpersonen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. 

 

 G.a. Christophe Apothéloz und Mitbeteiligte (1C_58/2010) beantragen: 

 

 1a. Es sei die Disp.-Ziff. 8.8 des angefochtenen Entscheids wie folgt zu ändern: 

Die Spalte "Landungen" ist jeweils für die Zeitfenster 06.00 bis 07.00 Uhr (alle Tage) sowie 07.00 bis 09.00 Uhr (an Wochenenden und Feiertagen) bei Einschränkungen durch die DVO wie folgt zu präzisieren: "Piste 28: aus technischen oder meteorologischen Gründen ausnahmsweise Piste 34". 

 

 1b. Eventualiter sei Disp.-Ziff. 8.8 im hiervor genannten Sinne zu ändern sowie gleichzeitig Disp.-Ziff. 9 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und Ziff. 2.1 des Dispositivs der Verfügung des UVEK vom 17. September 2007 insoweit zu bestätigen. 

 

 1c. Subeventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

 

 G.b. Die Stadt Zürich (1C_60/2010) beantragt: 

1. Der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, 

a) als mit diesem das Gesuch der Flughafen Zürich AG vom 31. Dezember 2003 betreffend das vorläufige Betriebsreglement für den Flughafen Zürich genehmigt wird. Dem Gesuch sei die Genehmigung vollumfänglich zu verweigern. 

b) als mit diesem das Gesuch der Flughafen Zürich AG zur Errichtung von Schnellabrollwegen ab der Piste 34 genehmigt wird. Dem Gesuch sei die Genehmigung auch diesbezüglich zu verweigern. 

 

 Eventualiter zu Antrag 1a) : 

2. Der angefochtene Entscheid betreffend das vorläufige Betriebsreglement für den Flughafen Zürich sei insoweit aufzuheben, als mit diesem die Einführung von Südanflügen auf die Piste 34 ohne Einschränkungen genehmigt werde. Falls Südanflüge genehmigt werden sollten, so seien diese auf das absolut notwendige Mass zu beschränken, insbesondere seien diese von 21.00 bis 06.30 Uhr zu untersagen. 

3. Der angefochtene Entscheid betreffend das vorläufige Betriebsreglement für den Flughafen Zürich sei insoweit aufzuheben, als damit der Antrag der Stadt Zürich auf eine Ausdehnung der Nachtruhe um eine weitere Stunde abgewiesen wird. 

 

  In diesem Sinne sei Art. 12 Anhang 1 zum vorläufigen Betriebsreglement für den Flughafen Zürich derart anzupassen, dass nur bis 22.00 Uhr Starts und Landungen des gewerbsmässigen Verkehrs geplant werden können und nur bis 22.30 Uhr verspätete Starts und Landungen zugelassen sind. 

4. Die Geltung des vorläufigen Betriebsreglements für den Flughafen Zürich sei auf den Zeitpunkt der Festlegung des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich, längstens aber auf drei Jahre zu befristen. 

 

 G.c. Der Landkreis Waldshut (1C_62/2010) beantragt: 

1. Der angefochtene Entscheid sei teilweise, d.h. hinsichtlich der Auswirkungen des Flugbetriebs im deutschen Hoheitsgebiet, aufzuheben, eventualiter an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

2. Der angefochtene Entscheid sei in Ziff. 8.14, evtl. als eigene Ziff. 8.19, durch Folgendes zu ergänzen: 

a) "Mit dem vorliegenden Urteil ist eine Prüfung einer zeitlichen oder zahlenmässigen Ausdehnung von Anflügen über deutsches Hoheitsgebiet nicht vorweggenommen oder präjudiziert. 

b) Dies gilt für das definitive Betriebsreglement, spätere Betriebsreglementsänderungen und sonstige Festlegungen aller Art mit Auswirkungen auf deutsches Hoheitsgebiet. 

c) Die Prüfung der Auswirkungen des Flugverkehrs auf die Gesundheit und das Eigentum der Einwohnerinnen und Einwohner des Landkreises Waldshut, auf den Naturpark Südschwarzwald, die touristischen Einrichtungen, Reha-Kliniken und Sanatorien, staatlich anerkannte prädikatisierte Orte und Ortsteile, Erholungsorte, Luftkurorte und heilklimatische Kurorte bleibt vorbehalten." 

 

 G.d. Die Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte (1C_64/2010) beantragen: 

1. Der angefochtene Entscheid sei ganz, evtl. teilweise, aufzuheben. 

2. Des sei festzustellen, dass es Sache der dafür zuständigen nichtgerichtlichen Behörden (UVEK und BAZL) sei, den Sachverhalt in luftfahrtsrechtlichen und anderen Angelegenheiten umfassend abzuklären und bei Einspracheverfahren und den folgenden Verfahrensschritten auf Rügen einzugehen. 

3. Disp.-Ziff. 8.14 sei zu ergänzen durch folgenden Satz: 

 

 "Mit vorliegendem Urteil ist eine Prüfung einer zeitlichen oder zahlenmässigen Ausdehnung von Anflügen und Starts über das Gebiet nördlich des Flughafens (einschliesslich die jetzt von den DVO-Regelungen formell erfassten Gebiete) nicht vorweggenommen und eine Änderung des Betriebsreglements, auch im Hinblick auf das SIL-Verfahren, nicht präjudiziert, namentlich nicht im Sinne einer Konzentration von Wohnqualität im Süden des Flughafens." 

 

 G.e. Die Stadt Winterthur und Mitbeteiligte (1C_68/2010) sowie die Gemeinde Bassersdorf und Mitbeteiligte (1C_70/2010) beantragen: 

1. Es sei Disp.-Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids aufzuheben. 

2. Es seien die Disp.-Ziff. 8, 10-12 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und es sei dem vorläufigen Betriebsreglement die Genehmigung zu verweigern. Eventualiter sei das Verfahren an das BAZL zurückzuweisen. 

3. Eventualiter sei Disp.-Ziff. 8 des angefochtenen Entscheids insoweit aufzuheben, als die Tabelle in Ziff. 1.2 des Genehmigungsentscheids des BAZL wie folgt zu ergänzen bzw. zu ändern ist: 

a) Für Starts in den Zeitfenstern von 07.00 bis 21.00 Uhr sei die folgende feste Rangordnung der Pisten festzulegen: 28, 32, 34, 16, 10. 

b) Starts auf Piste 10 seien nur aus meteorologischen Gründen zuzulassen (vom Bundesverwaltungsgericht bereits so entschieden) und wenn die Pisten 32, 34 oder 16 aus betrieblichen oder Sicherheitsgründen nicht zur Verfügung stehen. 

c) Zu den Landungen: Die Ausnahmen, in welchen in den Zeitfenstern von 06.00 bis 07.00 Uhr (alle Tage, bei Einschränkungen durch DVO) sowie von 07.00 bis 09.00 Uhr (Wochenende, Feiertage, bei Einschränkung durch DVO) auf Piste 28 gelandet werden kann, seien auf meteorologische Gründe zu beschränken. 

d) Es seien für die Hindernisbegrenzungsflächen die Standards und Recommendations des ICAO Annex 14 zwingend einzuhalten und Ziff. 4.2 dahingehend zu ergänzen. 

4. Eventualiter sei das Betriebsreglement wie folgt zu ergänzen: 

 

 Es seien die dem UVB zugrunde gelegten An- und Abflugrouten in das Betriebsreglement aufzunehmen, soweit der Luftverkehr auf diesen Flugrouten im überflogenen Gebiete wahrnehmbare Lärmimmissionen bewirkt und es seien dabei folgende Eckwerte zu beachten: 

 

 Die Flugrouten seien generell und die Starts auf den Pisten 16 und 10 im Besonderen so zu legen, dass dicht besiedeltes Gebiet möglichst geschont wird (Änderung von Art. 17 Anhang 1 zum vBR). 

5. Eventualiter seien die Flugbewegungen auf maximal 320'000 pro Jahr zu plafonieren. 

6. Eventualiter sei die Nachtsperrzeit auf 8 Stunden, nämlich von 22.00bis 06.00 Uhr, festzusetzen und zwar so, dass auch der Verspätungsabbau ausserhalb der Nachtsperrzeit erfolgt (Neuformulierung namentlich von Art. 1, Art. 12 ff. sowie Art. 20 f. Anhang 1 zum vBR). 

 

 Subeventualiter sei eine Plafonierung der Flugbewegungen in der ersten Nacht stunde bei 4'500 Bewegungen pro Jahr vorzusehen und es seien die Nachtflüge inklusive Verspätungsabbau in der 2. Nachtstunde zu verbieten. 

7. Es sei den Beschwerdeführenden unabhängig vom Ausgang des Verfahrens vor Bundesgericht für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen. 

 

 Nur die Stadt Winterthur und Mitbeteiligte (1C_68/2010) beantragen eventualiter: 

 

 Startenden Flugzeugen sei das Abweichen von den Standard-Instrumentenabflugwegen erst ab Erreichen von 8'000 Fuss zu gestatten (Änderung von Art. 18 Anhang 1 zum vBR). 

 

 G.f. Die Gemeinde Rümlang (1C_72/2010) und der Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich (SBFZ; 1C_74/2010) beantragen: 

1. Ziff. 10 des angefochtenen Entscheids sei teilweise aufzuheben. Die nachfolgenden Anträge seien gutzuheissen bzw. es sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese über sie erneut entscheide. 

2. Die Zahl der Nachtflugbewegungen sei bei 5'000 zu plafonieren oder sonst auf geeignete Weise einzugrenzen. 

3. Die flughafeneigenen Lärmindizes für Abflüge zur Nachtzeit seien so auszugestalten, dass nur noch Flugzeuge mit fortschrittlichster Triebwerkstechnologie sie erfüllen. 

4. Für Flugzeuge, die nachts auf Piste 32 starten, sei an der Lärmmessstelle Oberglatt ein entsprechend tieferer Lärmwert vorzusehen, sodass sie gleich streng behandelt werden, wie wenn sie auf der zu dieser näheren Piste 34 starten würden. 

5. Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, eine lenkungswirksame Erhöhung der Umweltabgaben zu den begehrten Tagesrandstunden durchzusetzen. 

 

 In prozessualer Hinsicht beantragen sie, die Beschwerdegegnerin habe die Zahlen der Nachtflugbewegungen 2009 zu edieren. 

 

 Die Gemeinde Rümlang (1C_72/2010) beantragt zusätzlich: 

6. Die Erhöhung der Leerlaufdrehzahl bei Schubumkehr aus betrieblichen Gründen sei zu verbieten (Art. 26 Anhang 1 Betriebsreglement). 

7. Art. 6 Abs. 2 Ziff. 4 Anhang 2 Betriebsreglement sei in dem Sinne zu verschärfen, dass Standplätze ohne stationäre oder mobile Anlagen zur Druckluft und Energieversorgung nicht belegt werden dürfen, solange mit solchen Anlagen ausgerüstete Standplätze zur Verfügung stehen. 

 

 G.g. Die Flughafen Zürich AG (1C_76/2010) beantragt: 

1. Disp.-Ziff. 8.1 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben, und der Benützungsvorrang gemäss Art. 2 Anhang 1 vBR (Vorrang "nichtgewerbsmässiger IFR-Flüge" vor "gewerbsmässigen VFR-Flügen") sei gemäss Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

2. Disp.-Ziff. 8.2 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben, und die Messflüge zum Ausmessen von Navigationsanlagen seien von den Nachtverkehrseinschränkungen auszunehmen. Dementsprechend sei Art. 15 Ziff. 2 Anhang 1 vBR gemäss Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

 

 Eventualiter sei vom Bundesgericht eine Übergangslösung bis zur Änderung und Ergänzung von Art. 39d Abs. 1 VIL zu treffen, und es seien Messflüge zumindest ausnahmsweise von den Nachtverkehrseinschränkungen auszunehmen. 

3. Disp.-Ziff. 8.5 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und der Abdrehpunkt der Abflugrouten ab Piste 28 sei gemäss Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 bei 2.1 (bzw. 2.3) Meilen zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

4. Disp.-Ziff. 8.9 des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben, als die Abflüge ab der Piste 28 am Abend nicht genehmigt worden sind. Dementsprechend seien die Abflüge von 21.00 bis 22.00 Uhr gemäss Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

 

  Eventualiter: Disp.-Ziff. 8.9 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und dahingehend zu ergänzen, dass am Abend ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr zulässig ist. 

5. Disp.-Ziff. 8.10 des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben, als die Abflüge ab den Pisten 16 und 28 am Morgen und am Abend nicht genehmigt worden sind. Dementsprechend seien Abflüge vor 07.00 und nach 21.00 Uhr gemäss Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 bei DVO-Ausnahmeregelung zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

 

  Eventualiter: Disp.-Ziff. 8.10 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und dahingehend zu ergänzen, dass am Abend ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr zulässig ist. 

6. Disp.-Ziff. 9 des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben, als die neuen Schnellabrollwege der Piste 28 nicht genehmigt worden sind. Dementsprechend seien die zwei Schnellabrollwege gemäss Disp.-Ziff. 2.1 der Plangenehmigung des UVEK vom 17. September 2007 zu genehmigen, mithin zu bewilligen. 

7. Disp.-Ziff. 11 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben, und die gesamten Verfahrenskosten bzw. der Kostenanteil der Flughafen Zürich AG seien im Sinne der nachstehenden Darlegungen zu reduzieren unter zusätzlicher Anpassung des vom Bundesverwaltungsgericht angewendeten Kostenverteilungsschlüssels. 

8. Disp.-Ziff. 12 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und die heutigen Beschwerdegegner seien zu verpflichten, der Flughafen Zürich AG für das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht eine angemessene Parteientschädigung auszurichten. 

 

 G.h. Der Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN) und Mitbeteiligte (1C_78/2010) beantragen: 

 

  1. Aufhebungsantrag: Es sei der angefochtene Entscheid bezüglich Disp.-Ziff. 8, 8.8 und 10, sowie 11 und 12 aufzuheben. Insbesondere seien der angefochtene Entscheid und die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 betr. vorläufiges Betriebsreglement in folgendem Punkt aufzuheben resp. abzuändern: 

 

  1.1. Hauptantrag: 

 

  Es sei im vorläufigen Betriebsreglement die Disp.-Ziff. 1.2 in der Tabelle in der ersten Zeile bei 06.00 bis 07.00 Uhr ("alle Tage: bei Einschränkungen durch DVO") und in der vierten Zeile bei 07.00 bis 09.00 Uhr ("Wochenende, Feiertag: bei Einschränkungen durch DVO") in Berücksichtigung der Disp.- Ziff. 8.8 des angefochtenen Entscheids (neu in der Spalte Landungen: "Piste 34,evtl. Piste 28") die zuletzt genannte Bezeichnung in der Spalte Landungen mit dem neuen Text "Piste 28, evtl. Piste 344" vollständig zu ersetzen und die ergänzte Fussnote "4" mit folgendem Text hinzuzufügen: "Prioritär ist Piste 28 zu benützen". 

 

  1.2 Eventualiter sei das angefochtene vorläufige Betriebsreglement in Disp.-Ziff. 1.2 in allen Punkten betr. Südanflüge auf Piste 34 aufzuheben und das BAZL anzuweisen, eine Regelung zu treffen, wonach Landeanflüge lediglich ausnahmsweise bei schlechten Pistenbedingungen (Schnee auf Piste, Aquaplaning, Eisregen) oder zur Abwehr einer Situation, welche Landungen aus zwingenden rein technischen oder ausgewiesenen Sicherheitsgründen nicht erlaubt, auf einer der bestehenden (in der Richtplanung des Kantons Zürich von 1995) festgelegten Luftstrassen auf dem Flughafen Zürich-Kloten landen können. 

 

  1.3 Subeventualiter sei der angefochtene Entscheid bezüglich Disp.-Ziff. 2 aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, für die verschiedenen Beweisanträge des VFSN und Mitbeteiligte im vereinigten Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht (A-1936/2006) bezüglich der Piste 34 resp. 28 die nötigen Beweisanordnungen zu verfügen und von Amtes wegen die Sachlage unabhängig abzuklären, insb. den Beizug eines partei- und beigeladenen-unabhängigen anerkannten Experten anzuordnen, sowie die entsprechenden angefochtenen und erhobenen Beweise abzunehmen und das Beweisergebnis bei der Neuentscheidung der Frage der Südanflüge zu würdigen. 

 

 G.i. Die SWISS (1C_80/2010) beantragt: 

 

  1. Es sei Disp.-Ziff. 8.9 des angefochtenen Entscheids insoweit aufzuheben, als die Abflüge ab Piste 28 am Abend nicht genehmigt worden sind, und in Bestätigung von Ziff. 1.2 der Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 seien Abflüge von Piste 28 von 21.00 bis 22.00 Uhr zu genehmigen. 

 

  Eventualiter sei Disp.-Ziff. 8.9 aufzuheben und zu ergänzen, dass ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr zulässig ist. 

2. Es sei Disp.-Ziff. 8.10 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und in Bestätigung von Ziff. 1.2 der Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 seien Abflüge ab den Pisten 16 und 28 nach 21.00 und vor 07.00 Uhr während DVO-Ausnahmeregelung zu genehmigen. 

 

  Eventualiter sei Disp.-Ziff. 8.10 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und zu ergänzen, dass ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr zulässig ist. 

 

  3. Es sei Disp.-Ziff. 9 des angefochtenen Entscheids insoweit aufzuheben, als die neuen Schnellabrollwege von Piste 28 nicht genehmigt worden sind, und es seien in Bestätigung von Ziff. 2.1 der Plangenehmigung des UVEK vom 17. September 2007 die Schnellabrollwege von Piste 28 zu bewilligen. 

 

  Eventualiter sei der angefochtene Entscheid zu ergänzen, dass ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr weiterhin zulässig ist. 

 

  4. Es sei Ziff. 8.16 des angefochtenen Entscheids aufzuheben und in Bestätigung von Ziff. 1.5 der Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 sei Art. 13 Abs. 1 erster Satz in Anhang 1 des vorläufigen Betriebsreglements nicht zu genehmigen und die Flughafen Zürich AG sei anzuweisen, das vorläufige Betriebsreglement so anzupassen, dass Starts von regelmässig angebotenen und in einem Flugplan publizierten Charterflügen nach 22.00 Uhr zulässig sind. 

 

 G.j. Die Gemeinde Zollikon (1C_82/2010) beantragt: 

 

  Das Dispositiv des angefochtenen Entscheids sei vor Disp.-Ziff. 8.7 mit drei Ziffern wie folgt zu ergänzen: 

 

  1. Die Flughafen Zürich AG habe dem BAZL die An- und Abflugverfahren (-routen) als Bestandteil des Betriebsreglements zur Genehmigung einzureichen (zusätzlich zur Regelung über die Pistenbenützung). 

 

  2. Die Tabelle gemäss Ziff. 1.2 der angefochtenen Verfügung wird aufgehoben. Bei der Neueinreichung der Regelung der Pistenbenützung und der An- und Abflugverfahren (Anhang 1 des Betriebsreglements) ist diese nach dem "ausgewogenen Ansatz" zu konzipieren und zu beurteilen. 

 

  3. Das BAZL wird angewiesen, die Bestimmungen über die Pistenbenützung und die An- und Abflugverfahren gemäss Anhang 1 zum Betriebsreglement für fünf Jahre befristet (eventualiter: für eine dem BAZL angemessen erscheinende Frist) zu genehmigen. 

 

 G.k. Die Gemeinde Altendorf und Mitbeteiligte (1C_86/2010) sowie der Hauseigentümerverband Dübendorf & Oberes Glatttal und Mitbeteiligte (1C_88/2010) beantragen: 

 

  1. Ziff. 10 des angefochtenen Entscheids sei teilweise aufzuheben. Die nachfolgenden Anträge seien gutzuheissen bzw. es sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese über sie erneut entscheide. 

 

  2. die Genehmigung für Südanflüge auf Piste 34 sei aufzuheben unter Einräumung angemessener Übergangsfristen. 

 

  3. Evtl. seien Südanflüge auf Piste 34 ausnahmsweise zu gestatten, wenn aus betrieblicher oder meteorologischer Sicht keine anderen geeigneten Landepisten zur Verfügung stehen. 

 

  4.-7.: Entsprechen Anträgen 2-5 der Gemeinde Rümlang (1C_72/2010); ebenfalls gleicher prozessualer Antrag. 

 

 H.
 

Das Bundesverwaltungsgericht beantragt, alle Beschwerden seien abzuweisen. 

Das BAZL beantragt die Gutheissung der Rechtsbegehren Nrn. 1-6 der Flughafen Zürich AG und Nrn. 1-4 der SWISS; alle übrigen Beschwerden seien abzuweisen. Das UVEK unterstützt die Beschwerdebegehren der Flughafen Zürich AG und der SWISS betreffend die neuen Schnellabrollwege ab Piste 28 und schliesst auf Abweisung der Beschwerden in den übrigen Verfahren. 

Skyguide unterstützt den Antrag der Flughafen Zürich AG, das Flugverbot für Messflüge in der Nacht aufzuheben. Ansonsten spricht sie sich für ein möglichst einfach und flexibel gestaltetes Betriebsreglement aus. 

Die Flughafen Zürich AG beantragt die Gutheissung der Beschwerde der SWISS (mit Ausnahme von Rechtsbegehren Ziff. 4, wo auf eine Antragstellung verzichtet wird) und die Abweisung der übrigen Beschwerden. Die SWISS unterstützt die Beschwerde der Flughafen Zürich AG und beantragt die Abweisung der übrigen Beschwerden. 

Die Aktion für zumutbaren Luftverkehr (AFZL), das Überparteiliche Komitee für mehr Lebensqualität und weniger Fluglärm im Glatttal und Hans Zeier anerkennen die materiellen Beschwerdebegehren der Flughafen Zürich AG und der SWISS und widersetzen sich lediglich den Anträgen auf Abänderung des Kostenentscheids. 

Der Regierungsrat des Kantons Zürich bestätigt in seiner Stellungnahme, dass die siebenstündige Nachtflugsperre auf seinen Antrag hin Eingang ins vBR gefunden habe, und die flexible Pistenbenützung auch nach Auffassung des Zürcher Regierungsrats das betriebsnotwendige Korrelat zur verlängerten Nachtflugsperre darstelle. Damit erübrigt sich die Einholung eines diesbezüglichen Berichts, wie dies von der Flughafen Zürich AG beantragt wurde. Formell beantragt der Regierungsrat die Abweisung des Antrags 4 der SWISS, mit dem die Aufhebung von Ziff. 8.16 des angefochtenen Entscheids verlangt wird (Verbot von geplanten Starts des Charterverkehrs ab 22.00 Uhr). 

Die IG Chapf beantragt die Abweisung von Rechtsbegehren Nr. 5 der Flughafen Zürich AG und Nr. 2 der SWISS (Abflüge ab den Pisten 16 und 28 am Morgen und am Abend bei DVO-Ausnahmeregelung). 

Die übrigen Beschwerdegegner der Verfahren 1C_76 und 80/2009 beantragen im Wesentlichen die Abweisung der Beschwerden (soweit darauf einzutreten sei) und die Bestätigung des Entscheids des Bundesverwaltungsgerichts, soweit sie nicht auf eine Vernehmlassung bzw. Antragstellung verzichten. 

 

 I.
 

Das Bundesamt für Raumplanung (ARE) ist der Auffassung, das Bundesverwaltungsgericht habe den Sachverhalt umfassend und sorgfältig abgeklärt und habe die Interessenabwägung und die rechtliche Würdigung zutreffend vorgenommen. Dies treffe namentlich auf die Erwägungen zu den Anforderungen der Raumplanung und zum Umweltverträglichkeitsbericht zu. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seinen Vernehmlassungen zum Ergebnis, dass der angefochtene Entscheid mit Bundesumweltrecht vereinbar sei. 

 

 J.
 

Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Anträgen fest. Die Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte (1C_64/2010) hat ihre Anträge mit Eingabe vom 26. Oktober 2010 wie folgt ergänzt: 

 

  4. Das Urteil sei weiter durch folgenden Satz zu ergänzen: 

 

  "Die Beschwerdeführer (eventuell: Die Betroffenen) werden ihre inhaltlichen Anliegen im Rahmen der künftigen Betriebsreglements- und Plangenehmigungsverfahren (erneut) zur Beurteilung vorlegen können, sofern sie wiederum als legitimiert erachtet werden." 

 

  Die Stellungnahme der Gemeinde Buchs vom 6. Dezember 2010 ist verspätet und kann daher nicht berücksichtigt werden. 

 

 K.
 

Mit Verfügungen vom 8. April 2010 wies das Bundesgericht die Gesuche der Flughafen Zürich AG und der SWISS um Gewährung der aufschiebenden Wirkung bzw. um vorsorgliche Massnahmen ab. 

 

 L.
 

Der Gemeinde Bülach und Mitbeteiligten, dem Landkreis Waldshut und dem Kanton Aargau wurde auf ihren Antrag hin Einsicht in die Akten der bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren gegeben, an denen sie nicht als Parteien beteiligt sind. 

 

 

 

 Erwägungen:
 

 

 1.
 

Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts zu zwei Verfügungen betreffend den Flughafen Zürich: die Verfügung des BAZL vom 29. März 2005 zur Genehmigung des vBR und die Plangenehmigung des UVEK vom 17. September 2007 Projektänderung Rollwege und Vorfeld Midfield und Infrastruktur vBR. Da alle Beschwerden sich gegen denselben Entscheid richten, rechtfertigt es sich, sie gemeinsam in einem Urteil zu behandeln. 

 

 1.1. Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren nicht vollständig ab, sondern enthält in einigen Punkten eine Rückweisung (vgl. insbes. E. 45.10.7: Rückweisung an das BAZL zur Zurückverschiebung des Abdrehpunkts der Abflugrouten ab Piste 28), weshalb es sich formell um einen Zwischenentscheid handelt. Gegen Zwischenentscheide ist die Beschwerde ans Bundesgericht zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Dies ist vorliegend zu bejahen: Zum einen ist das streitige (vorläufige) Betriebsreglement, in der vom Bundesverwaltungsgericht abgeänderten Fassung, bereits anwendbar, nachdem das Bundesgericht die Anträge um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt hat. Die vom Fluglärm betroffenen Anwohner und Gemeinden, aber auch der Flughafen Zürich AG und die SWISS, haben ein schutzwürdiges Interesse, sofort Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid zu führen. Zum anderen wäre es auch im Hinblick auf das Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV) rechtsstaatlich unzumutbar, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1 und 1.2.2 S. 170 f. mit Hinwei-sen). Ohnehin sind die Rückweisungen, im Verhältnis zu den vom Bundesverwaltungsgericht bereits definitiv entschiedenen Punkten, von untergeordneter Bedeutung; sie können auch - aus Gründen der Einheit des Verfahrens und des materiellen Sachzusammenhangs - nicht abgetrennt werden, sondern sind im Rahmen des vorliegenden Urteils zu behandeln. 

 

 1.2. Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor, weshalb auf die Beschwerden grundsätzlich einzutreten ist. Die Zulässigkeit einzelner Anträge und Rügen wird jeweils in Zusammenhang mit deren materiellen Beurteilung geprüft. 

 

 

 

 2. Formelle Rügen
 

 

 2.1. vBR-Änderungsgesuch vom 27. Dezember 2004 

 

  Die Stadt Winterthur und Mitbeteiligte, die Gemeinde Bassersdorf und Mitbeteiligte sowie die Gemeinde Zollikon rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch das BAZL, weil dieses das vBR-Änderungsgesuch der Flughafen Zürich AG vom 27. Dezember 2004 nicht publiziert und öffentlich aufgelegt habe. Dieses Gesuch betraf die Änderung von Startrouten, die aufgrund der Verlegung der Warteräume SAFFA und EKRIT erforderlich geworden war. 

 

 2.1.1. Das Bundesverwaltungsgericht anerkannte, dass es sich um eine wesentliche Änderung des ursprünglichen Gesuchs handelte, weshalb das BAZL Art. 36d des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) und den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Allerdings hätten die Beschwerdeführenden Einsicht in sämtliche Unterlagen erhalten und hätten sich mehrmals dazu äussern können. Zudem sei die amtlich veröffentlichte Verfügung vom 29. März 2005 samt Gesuchsunterlagen (inklusive der Gesuchsänderungen vom 27. Dezember 2004) während der Beschwerdefrist am Flughafen Zürich, in den fünf Standortgemeinden, in den Kantonen Aargau, Schaffhausen, Schwyz, St. Gallen, Thurgau und Zürich sowie im Landkreis Waldshut zur öffentlichen Einsichtnahme aufgelegt gewesen. Die Gehörsverletzung könne deshalb ausnahmsweise als geheilt gelten. Für die Beschwerdeführenden hätten sich dadurch keine Nachteile ergeben. 

 

 2.1.2. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, es handle sich um einen schweren Fehler, weil das BAZL eine ganze Verfahrensstufe (das Einspracheverfahren) übergangen habe, und sich dieser Fehler mit weiteren Verfahrens- und Begründungsmängeln kumuliere. Schon aus diesem Grund hätte das Bundesverwaltungsgericht die Sache an das BAZL zurückweisen müssen. Zudem sei eine Heilung nur möglich, wenn das Bundesverwaltungsgericht dieselbe Kognition habe wie die Vorinstanz. Das Bundesverwaltungsgericht habe jedoch seine Kognition beschränkt: Zum einen habe es sich Zurückhaltung bei der Prüfung von Belangen auferlegt, die einen hohen technischen Wissensstand erfordern, namentlich bei Sicherheitsfragen (E. 33.1.1 des angefochtenen Entscheids); zum anderen habe es in E. 39.5 festgehalten, dass es im Rahmen von zusätzlichen Betriebsbeschränkungen keine Angemessenheitskontrolle durchführe und solche Beschränkungen nur selbst verfüge, wenn dies vom Bundesrecht klar verlangt werde. 

 

 2.1.3. Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die Betroffenen die Möglichkeit erhalten, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, welche die von der Gehörsverletzung betroffenen Aspekte mit derselben Kognition überprüfen kann wie die Vorinstanz. Ausnahmsweise kann auch bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung abgesehen werden, wenn dies zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Parteien an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f. mit Hinweis). 

 

 2.1.4. Dem Bundesverwaltungsgericht kommt gemäss Art. 49 VwVG (SR 172.021) dieselbe Kognition zu wie dem BAZL als erster Instanz. Allerdings legt sich das Bundesverwaltungsgericht in gewissen Bereichen Zurückhaltung auf, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme und Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist; dies ist grundsätzlich zulässig (BGE 135 II 296 E. 4.4.3 S. 308; 133 II 35 E. 3 S. 39; je mit Hinweisen). Immerhin hat es auch bei den Sicherheitsfragen eine umfassende Prüfung vorgenommen und nur insoweit auf die eingereichten Unterlagen und die entsprechenden Ausführungen des BAZL und der Skyguide abgestellt, als sich keinerlei konkrete Zweifel an deren Erstellungsmodalitäten, Vollständigkeit und inhaltlicher Richtigkeit ergaben (E. 33.1.2 S. 229 und E. 33.1.4 S. 230 des angefochtenen Entscheids). Im Übrigen beziehen sich die entsprechenden Erwägungen auf die Sicherheit der Süd anflüge auf Piste 34. Es ist nicht ersichtlich - und wird von den Beschwerdeführern nicht dargelegt - welche Sicherheitsfragen das Änderungsgesuch vom 27. Dezember 2004 (betreffend geänderte Startrouten) aufwarf und inwiefern diesbezüglich eine weiter gehende Prüfung erforderlich gewesen wäre. 

Auch aus der von den Gemeinden Winterthur, Bassersdorf und Mitbeteiligten zitierten Stelle in E. 39.5 (S. 273 f. des angefochtenen Entscheids) lässt sich keine Beschränkung der Kognition herauslesen, die einer Heilung von Verfahrensfehlern entgegen stünde: Dort legte das Bundesverwaltungsgericht dar, unter welchen Voraussetzungen es - im Rahmen der Angemessenheitsprüfung - reformatorisch entscheiden und zusätzliche Sanierungsmassnahmen anordnen könne, anstatt die Sache zu neuem Entscheid an die Verwaltungsbehörde zurückzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht hat den Entscheid des BAZL, Erleichterungen von den Lärmgrenzwerten zu erteilen und auf weitere Sanierungsmassnahmen zu verzichten, ausführlich überprüft und die Verhältnismässigkeit (d.h. die rechtliche Zulässigkeit) weiterer Betriebseinschränkungen verneint. Insofern stellte sich die Frage der Angemessenheit solcher Massnahmen nicht mehr, ebenso wenig wie die Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht die Sache an das BAZL zu neuer Prüfung hätte zurückweisen müssen. Im Übrigen ist auch insoweit kein Zusammenhang mit dem Änderungsgesuch vom 27. Dezember 2004 ersichtlich. 

Das BAZL hat im Rechtsmittelverfahren, in Kenntnis der von den Beschwerdeführenden erhobenen Rügen, an seiner Genehmigungsverfügung festgehalten, speziell auch zu den neue Startrouten. Es ist deshalb davon auszugehen, dass eine Rückweisung in dieser Frage nur zu einer unnötigen Verlängerung der Verfahrensdauer führen würde, ohne den Beschwerdeführenden in der Sache einen Vorteil zu verschaffen. 

Nach dem Gesagten durfte das Bundesverwaltungsgericht von einer Heilung der Gehörsverletzung ausgehen. 

 

 2.2. Verletzung der Begründungspflicht in erster Instanz
 

 

  Die Gemeinden Bassersdorf, Winterthur und Bülach (je mit Mitbeteiligten) und der Landkreis Waldshut rügen ferner eine Verletzung der Begründungspflicht durch das BAZL bzw. das UVEK. Sie machen geltend, die erstinstanzlichen Behörden hätten die Einsprachen der Beschwerdeführer abgewiesen, ohne sich mit den darin enthaltenen Vorbringen auseinanderzusetzen und die darin enthaltenen Anträge und Rügen zu prüfen. Diese Verletzung des rechtlichen Gehörs habe sich auch auf den materiellen Entscheid ausgewirkt, indem die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen unterblieben sei. Dies hätte zur Aufhebung der angefochtenen Verfügungen und zur Rückweisung der Sache durch das Bundesverwaltungsgericht führen müssen. Die Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte verlangen die förmliche Feststellung, dass es Sache der dafür zuständigen nicht-richterlichen Behörden (UVEK und BAZL) sei, den Sachverhalt umfassend abzuklären und bei Einspracheverfahren und den folgenden Verfahrensschritten auf Rügen einzugehen. 

Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausführt, war es angesichts der ausserordentlich grossen Anzahl von Einsprachen (mehrere Tausend) mit zahllosen Begehren nicht möglich, auf sämtliche Vorbringen und Anträge einzugehen; vielmehr durften sich die Verwaltungsbehörden auf die für den Entscheid massgebenden Gesichtspunkte beschränken (E. 20.1-20.3 und 20.5 des angefochtenen Entscheids). 

Ob die Begründung in einzelnen Punkten zu knapp war oder die Bandbreite der Begründungsintensität noch eingehalten wurde (wie das Bundesverwaltungsgericht annahm), kann letztlich offen bleiben, weil ein allfälliger Mangel jedenfalls im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht geheilt werden konnte (vgl. oben E. 2.1). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit allen Anträgen auseinandergesetzt, eine ausführliche Interessenabwägung vorgenommen und seinen Entscheid detailliert begründet. Auch das BAZL und das UVEK haben im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen und ihre Rechtsauffassungen - in Kenntnis der Anträge und Vorbringen der beschwerdeführenden Gemeinwesen - bestätigt. Eine Rückweisung an die erste Instanz hätte daher zu einem formalistischen Leerlauf geführt, der angesichts der Dauer des Verfahrens (sechs Jahre ab Einreichung der Genehmigungsgesuche bis zum angefochtenen Entscheid) mit dem Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV) nicht vereinbar gewesen wäre. 

Die Aufhebungs- und Rückweisungsanträge sind daher abzuweisen. Nicht einzutreten ist auf die Feststellungsanträge der Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte (vgl. oben Sachverhalt, Abschnitt G.d Antrag 2), da das nötige Feststellungsinteresse weder genügend dargelegt wird noch ersichtlich ist. 

 

 2.3. Verzicht auf Bereinigungsgespräch
 

 

  Die Gemeinde Bülach und Mitbeteiligte, der Landkreis Waldshut, die Stadt Winterthur sowie die Gemeinde Bassersdorf und Mitbeteiligte rügen ferner eine Verletzung von Art. 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) im Genehmigungsverfahren. Auch diese Verfahrensverletzung habe das Bundesverwaltungsgericht zu Unrecht als im Beschwerdeverfahren geheilt erachtet. 

 

 2.3.1. Art. 36d Abs. 3 LFG verweist ausdrücklich auf das Bereinigungsverfahren nach Art. 62b RVOG. Danach führt die Leitbehörde, sofern sie mit den Stellungnahmen der Fachbehörden nicht einverstanden ist, innerhalb von 30 Tagen ein Bereinigungsgespräch durch (Abs. 1). Misslingt die Bereinigung, so entscheidet die Leitbehörde; bei wesentlichen Differenzen zwischen Verwaltungseinheiten des gleichen Departements weist dieses die Leitbehörde an, wie zu entscheiden ist (Abs. 3 Satz 1). 

Das BAZL war mit den Stellungnahmen des BAFU (damals noch BUWAL genannt) vom 3. Dezember 2004 und des ARE vom 22. Dezember 2004 teilweise nicht einverstanden. Es ging aber davon aus, dass es aufgrund der erfolgten Bereinigung mit dem UVEK, das seinerseits die Stellungnahmen des ARE und BAFU gekannt habe, auf ein Bereinigungsgespräch habe verzichten dürfen. Zudem habe es zumindest mit dem BAFU dessen Stellungnahme und Anträge diskutiert und zu einem Teil bereinigen können. 

 

 2.3.2. Das Bundesverwaltungsgericht wertete den Verzicht auf die Durchführung eines formellen, protokollierten Bereinigungsgesprächs zu Recht als Verstoss gegen Art. 62b RVOG. Auf die diesbezüglichen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts kann verwiesen werden (E. 21.3-21.5). Es erachtete die Verletzung aber ausnahmsweise als geheilt, unter Berücksichtigung der Tatsachen, dass die abweichende Auffassung des ARE den Beschwerdeführenden bekannt war (diese lag zusammen mit der Verfügung vom 29. März 2005 öffentlich auf) und dass beide Fachbehörden (ARE und BAFU) im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht selbstständig und umfassend über ihre Standpunkte Auskunft geben konnten. Das BAZL wurde aber ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass das Bundesverwaltungsgericht eine erneute Verletzung der erwähnten RVOG-Bestimmung in künftigen Verfahren nicht mehr schützen würde. 

 

 2.3.3. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden: Die abweichenden Stellungnahmen des ARE und des BAFU waren den Beschwerdeführern bekannt, weshalb ihnen durch die Verfahrensverletzung kein Nachteil entstanden ist. Die betroffenen Fachbehörden haben ihrerseits im Beschwerdeverfahren mehrfach Stellung nehmen und ihre Schutzinteressen zur Geltung bringen können. Eine Rückweisung an das BAZL hätte somit nur noch die Funktion einer Sanktion gehabt; dagegen war eine Abänderung der Genehmigungsverfügung - insbesondere nach der bereits erfolgten Festlegung des UVEK - praktisch ausgeschlossen. Unter diesen Umständen hätte die Rückweisung lediglich zu einer Verzögerung des Verfahrens für die sehr zahlreichen Verfahrensbeteiligten geführt. Unter diesen Umständen durfte das Bundesverwaltungsgericht auf die Aufhebung der Verfügung und die Rückweisung der Sache verzichten. 

 

 2.4. Parteiverhandlung des Bundesverwaltungsgerichts
 

 

  Mehrere Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs sowie des Anspruchs auf Behandlung nach Treu und Glauben bei der vom Bundesverwaltungsgericht durchgeführten Parteiverhandlung: Diese sei eine reine Alibi-Übung gewesen. Die mündlichen Vorträge seien vom Bundesverwaltungsgericht nicht protokolliert worden; die diesbezüglichen Anträge der Beschwerdeführer seien auch im angefochtenen Entscheid nicht behandelt worden. Der über 400-seitige Entscheid sei nur 10 Tage nach Durchführung der Parteiverhandlung gefällt worden, ohne die mündlichen Ausführungen der Beschwerdeführer zu berücksichtigen. 

 

 2.4.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 2 BV wird der Anspruch auf rechtliches Gehör an einer Gerichtsverhandlung nur dann gewahrt, wenn das Gericht die Ausführungen und Eingaben auch tatsächlich zur Kenntnis nimmt und pflichtgemäss würdigt; dafür besteht nur Gewähr, wenn die Ausführungen und Eingaben der Parteien und allfälliger Dritter (Zeugen, Sachverständige usw.) zu Protokoll genommen werden. Das bedeutet allerdings nicht, dass sämtliche Parteiäusserungen zu protokollieren sind; vielmehr kann sich das Protokoll auf die für die Entscheidfindung im konkreten Fall wesentlichen Punkte beschränken (BGE 130 II 473 E. 4.3-4.4 S. 478 f.; 124 V 389 E. 4a S. 390 f.). Art. 6 Ziff. 1 EMRK geht insoweit nicht über Art. 29 Abs. 2 BV hinaus (Urteil des Bundesgerichts 5A_230/2009 vom 28. April 2009 E. 4.2). 

In den Akten liegt ein Protokoll der öffentlichen Verhandlung vom 23. bis 25. November sowie vom 30. November bis 1. Dezember 2009. Darin wurden neben der Besetzung des Gerichts, den anwesenden Beteiligten und den Erläuterungen der Instruktionsrichterin insbesondere die Ergänzungen bzw. Berichtigungen der Parteien zum Sachverhalt (der ihnen vorher zugestellt worden war) und die Befragung von Verfahrensbeteiligten durch die Instruktionsrichterin zusammenfassend protokolliert; gleiches gilt für neue Anträge. Dagegen wurden die Plädoyers der Parteien, die Repliken und Dupliken sowie die Schlussbemerkungen nicht protokolliert. Dies wurde von der Instruktionsrichterin zuvor angekündigt; die meisten Parteien reichten daher schriftliche Plädoyernotizen zu den Akten. 

Wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung darlegt und die Plädoyernotizen bestätigen, wurden in den Plädoyers vor allem Rechtsstandpunkte wiederholt, welche bereits im vorangegangenen Schriftenwechsel vertreten worden waren. Unter diesen Umständen durfte auf eine wörtliche oder auch nur sinngemässe Protokollierung dieser Ausführungen verzichtet werden. Immerhin waren alle Richter des Spruchkörpers an der Verhandlung anwesend und nahmen von den Ausführungen der Parteien Kenntnis; gleichzeitig hatten auch alle Parteien Gelegenheit, die Ausführungen der Gegenparteien und der Behörden zur Kenntnis zu nehmen und sich zu äussern. Damit wurde dem Anspruch auf rechtliches Gehör genügt. Es ist auch keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ersichtlich. 

Ein formeller Antrag auf Erstellung eines Wortprotokolls wurde - soweit aus dem (allen Beteiligten zugestellten) Protokoll und den Akten ersichtlich ist - nicht gestellt. Insofern musste das Bundesverwaltungsgericht sich auch in seiner schriftlichen Urteilsbegründung zu dieser Frage nicht äussern. 

 

 2.5. Die übrigen Verfahrens- und Sachverhaltsrügen werden im Zusammenhang mit den jeweiligen Sachrügen behandelt. 

 

 3. Raumplanung (fehlendes SIL-Objektblatt; Grundsätzliches) 

 

  Das Bundesverwaltungsgericht hielt fest, dass ohne SIL-Objektblatt zum Flughafen Zürich in raumplanungsrechtlicher und spezifisch sachplanerischer Hinsicht mit Bezug auf das Betriebs- und Plangenehmigungsverfahren ein rechtswidriger Zustand bestehe: Art. 36c Abs. 2 LFG schreibe explizit vor, dass im Betriebsreglement die im SIL vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszugestalten seien, und eine Plangenehmigung dürfe nur erteilt werden, wenn das Projekt den Zielen und Vorgaben des SIL entspricht (vgl. Art. 27d Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]). 

Es ging davon aus, dass Änderungen an den Anlagen bzw. am Betriebsreglement ohne vorgängigen Abschluss des SIL-Prozesses nur bewilligt werden könnten, wenn sie aus Sicherheitsgründen oder zur Kompensation der durch die stufenweise Einführung der DVO verloren gegangenen Kapazitäten notwendig seien, damit der Flughafen Zürich seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs weiterhin wahrnehmen könne. Werde mit dem vBR bzw. mit den erteilten Plangenehmigungen nur diejenige Kapazität wiederhergestellt, die (vor Erlass der DVO) mit dem Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 erzielt werden konnte, so sei dies gestützt auf Art. 25 Abs. 1 lit. a VIL als zulässig zu bezeichnen. 

Dagegen könnten keine weiter gehenden betrieblichen und baulichen Änderungen mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt genehmigt werden, insbesondere keine solchen mit beachtlichen Auswirkungen auf die An- und Abflugverfahren sowie die (Start- und Lande-) Kapazitäten des Flughafens. Wichtige Interessenabwägungen und Ermessensentscheide müssten auf Stufe Sachplan von der Sachplanbehörde getroffen und könnten nicht erst in den darauf aufbauenden (Plan-) Genehmigungsverfahren vorgenommen werden. 

 

 3.1. Diese Rechtsauffassung wird von mehreren Beschwerdeführern schon im Ansatz bestritten. Die übrigen Beschwerdeführer pflichten zwar im Grundsatz dem Bundesverwaltungsgericht bei, widersprechen aber einzelnen der daraus gezogenen Folgerungen für das vBR (vgl. dazu im Folgenden E. 4). 

 

 3.1.1. Die SWISS macht geltend, die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts entbehre einer rechtlichen Grundlage. Art. 25 Abs. 1 lit. a und Art. 27d Abs. 1 lit. a VIL verlangten lediglich, dass das Betriebsreglement bzw. die Plangenehmigung der jeweils geltenden Sachplanung entspreche; daraus könne nicht geschlossen werden, dass jegliche Weiterentwicklung des Flughafens ausgeschlossen sei, solange das SIL-Objektblatt noch nicht vorliege. Der Flughafen müsse sich an bestehendes Recht halten; dass sich eine zukünftige Rechts- oder Planungsgrundlage verzögere, könne ihm nicht vorgeworfen werden. Die vom Bundesverwaltungsgericht vertretene Auffassung bewirke eine unzulässige Vorwirkung der noch gar nicht abgeschlossenen Sachplanung und widerspreche auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (insbes. BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f.). Im Übrigen liege bereits der allgemeine Teil des SIL vor. Dieser sehe vor, dass das bestehende Netz in der Substanz erhalten, qualitativ verbessert und nach Bedarf entwickelt werden könne ("Konzeptionelle Ziele und Vorgaben", Teil IIIB - 3 Grundsatz 4); die Landesflughäfen sollen der Luftverkehrsnachfrage folgend entwickelt werden können (Teil IIIB - 4 Grundsatz 6). 

Die Flughafen Zürich AG ist der Auffassung, auch ohne SIL-Objektblatt müssten zumindest massvolle Kapazitätsausweitungen möglich sein, z.B. aus nachfragebedingten Gründen oder zur Vermeidung von Verspätungen. Das SIL-Objektblatt werde voraussichtlich erst 2014 vorliegen; ein rechtskräftiges "definitives" Betriebsreglement sei erst in zehn Jahren zu erwarten. In diesem Zeitraum dürfe es dem Flughafen Zürich nicht verwehrt werden, eine vorausschauende Betriebsplanung vorzunehmen. Damit werde das SIL-Objektblatt nicht unzulässig präjudiziert. 

 

 3.1.2. Die Stadt Zürich verweist dagegen auf Art. 74a Abs. 2 VIL. Dieser verlange eine umfassende Prüfung des Betriebsreglements auch aus raumplanerischer Sicht; diese Prüfung dürfe nicht noch einmal, bis zum Vorliegen des SIL-Objektblatts für den Flughafen Zürich, aufgeschoben werden. Der gegenwärtige, klar rechtswidrige Zustand führe zur Nichtgenehmigung des vBR und der dazugehörigen Infrastrukturmassnahmen. Ansonsten bestehe die Gefahr, dass ohne jegliche raumplanerische Abstimmung Fakten geschaffen werden, die in einem späteren Zeitpunkt kaum mehr umkehrbar seien. Damit werde der vom Gesetzgeber gewollte Planungsprozess auf den Kopf gestellt. Jedenfalls dürften ohne SIL-Objektblatt keine Landungen auf Piste 34 (Südanflüge) genehmigt werden. 

Auch die Gemeinden Altendorf und Mitbeteiligte sowie der Hauseigentümerverband Dübendorf und Oberes Glatttal und Mitbeteiligte sind der Meinung, ohne SIL-Objektblatt und die damit koordinierte Richtplanung der betroffenen Kantone könnten das vBR und namentlich die darin vorgesehenen Südanflüge nicht genehmigt werden. Das Bundesverwaltungsgericht habe den gegenwärtigen Zustand selbst als rechtswidrig bezeichnet; es bestehe jedoch keine notrechtliche Ersatzgrundlage für die Einführung von Südanflügen (vgl. zur weiteren Argumentation unten E. 4.1). 

Die Stadt Winterthur und Mitbeteiligte sowie die Gemeinde Bassersdorf und Mitbeteiligte halten fest, dass wegen des fehlenden SIL-Objektblatts wesentliche Angaben und Festlegungen, namentlich zu den Auswirkungen auf Raum und Umwelt (Art. 15 RPV [SR 700.1]) und im Hinblick auf die zweckmässige Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes (Art 75 BV), fehlen. Ohne diese könne der Flughafen Zürich AG keine Garantie der Kapazitätserhaltung eingeräumt werden. Vielmehr müsse jede einzelne Massnahme unter dem Aspekt der Raumplanung darauf geprüft werden, inwiefern die Interessen der Flughafenbetreiberin die Interessen an der geordneten Besiedlung des Landes überwögen bzw. die Einschränkung des Flughafenbetriebs zumutbar sei. 

 

 3.2. In BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f. ging das Bundesgericht davon aus, dass der Baugesuchsteller auch auf dem Gebiet des Luftfahrtwesens grundsätzlich (vorbehältlich einer Planungs- oder Projektierungssperre) Anspruch darauf hat, dass sein Gesuch innert angemessener Frist aufgrund des geltenden Rechts behandelt wird, unabhängig davon, ob dieses Recht in Zukunft zu ändern oder zu ergänzen sein wird. 

Dies ist vorliegend geschehen: Das Bundesverwaltungsgericht hat verschiedene Sistierungsanträge abgewiesen und über die Beschwerden gestützt auf die Bestimmungen des geltenden Luftfahrt-, Umwelt- und Raumplanungsrechts entschieden (wobei es grundsätzlich auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der Genehmigungsverfügung des BAZL vom 29. März 2005 abstellte, vgl. E. 27 des angefochtenen Entscheids). Es musste jedoch die Frage beantworten, welche Konsequenzen (nach geltendem Recht) das Fehlen des SIL-Objektblatts und die noch ausstehende Koordinierung mit der kantonalen Richt- und Raumplanung für das (vorläufige) Betriebsreglement haben. Zu dieser Frage lässt sich dem Entscheid BGE 126 II 522 nichts entnehmen, zumal sich dieser im Wesentlichen auf das alte Recht, vor Einführung der Sachplanungspflicht durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 (AS 1999 3112) und der entsprechenden Verordnung vom 2. Februar 2000 (AS 2000 703), stützt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 E. 2.4.7). 

 

 3.3. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, setzt die Bewilligung von betrieblichen und baulichen Änderungen des Flughafens mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt nach Art. 36c Abs. 2 und 37 Abs. 5 LFG i.V.m. Art. 3a, Art. 25 Abs. 1 lit. a und 27d Abs. 1 lit. a VIL grundsätzlich das Vorliegen eines Sachplans voraus. Dies entspricht der Regelung in anderen Bundesgesetzen (vgl. z.B. Art. 126 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10] und Art. 6 Abs. 3 der Verordnung vom 13. Dezember 1999 über das Plangenehmigungsverfahren für militärische Bauten und Anlagen [MPV; SR 510.51]). Damit soll sichergestellt werden, dass wichtige Ermessensentscheide von der Sachplanbehörde getroffen werden, die über die erforderliche Distanz verfügt und befähigt ist, auf übergeordneter Stufe in einer Gesamtschau die betroffenen Interessen abzuwägen, ohne die Gefahr der Verengung des Blickwinkels auf bestimmte fachspezifische Interessen (BGE 128 II 1 E. 3d S. 11 zur entsprechenden Regelung des Militärrechts). Durch das Erfordernis der Sachplanung (die auf einem umfassenden Koordinationsprozess beruht) wird zugleich sichergestellt, dass die nach Raumplanungsrecht gebotene Abstimmung mit der Richt- und Raumplanung der betroffenen Kantone erfolgt. 

 

 3.3.1. Zum Zeitpunkt der Genehmigung des vBR lag bereits der allgemeine Teil des SIL mit konzeptionellen Zielen und Vorgaben der schweizerischen Luftfahrtinfrastrukturpolitik vom 18. Oktober 2000 vor (Teil IIIB). Danach sind die Landesflughäfen (Zürich, Genf und Basel-Mulhouse) die nationalen Drehscheiben des internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems. Während sich die Flughäfen Genf und Basel-Mulhouse auf regional erforderliche Interkontinen-talflüge und auf Europaluftverkehr ausrichten und entwickeln sollen, soll der Flughafen Zürich seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen können (B1-B7 - 2/3 Grundsatz 2). Zum Thema der effizienten Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur hält der SIL für die Landesflughäfen folgende konzeptionelle Zielsetzung fest: Die Landesflughäfen sollen der Luftverkehrsnachfrage folgend entwickelt werden können, auch wenn im Interesse der ökonomischen und sozialen Dimension der Mobilität in Kauf genommen werden muss, dass in der Umgebung dieser Anlagen die Belastungsgrenzwerte für den Fluglärm nicht überall und die Immissionsgrenzwerte für die von der Luftfahrt mitverursachten Luftschadstoffe erst mit mehrjähriger Verspätung gegenüber den in der Luftreinhalteverordnung bestimmten Fristen eingehalten werden können (B - 4 Grundsatz 6; zur geplanten Änderung vgl. unten E. 3.3.4). 

Dagegen fehlte im Zeitpunkt der Ausarbeitung und der Genehmigung des vBR das Objektblatt Zürich, d.h. der konkrete, auf den Flughafen Zürich bezogene Teil des SIL. Dieser definiert die künftigen Rahmenbedingungen für den Flughafenbetrieb, die in der Betriebsbewilligung konkret auszugestalten sind (Art. 36c Abs. 2 LFG). Erst in diesem Verfahren werden die künftigen Betriebsvarianten (Pistensystem und -Benützung, An- und Abflugverfahren und -routen), die Verkehrsleistung des Flughafens sowie Massnahmen zur Verbesserung der Nachhaltigkeit des Flugbetriebs festgelegt, unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur, der Bevölkerungsdichte, der Lärmbelastung der Bevölkerung und der Auswirkungen für die Bodennutzung und die Entwicklung der tangierten Gebiete. 

 

 3.3.2. Nach dem vom Gesetz- und Verordnungsgeber vorgesehenen System hätten zunächst der vollständige Sachplan (samt Objektblatt) vorliegen und - damit koordiniert - die Anpassung der kantonalen Richtplanung erfolgen sollen, um - darauf aufbauend - das neue Betriebsreglement für den Flughafen Zürich zu konzipieren. 

Diese Abfolge der Planung konnte jedoch nicht eingehalten werden. Nach Art. 74a Abs. 2 VIL hätte spätestens im Jahr 2001 eine umfassende Überprüfung des Betriebsreglements des Flughafens Zürich mit Umweltverträglichkeitsprüfung erfolgen müssen. Diese Frist wurde bereits mehrfach verlängert und konnte nicht noch weiter bis zum Abschluss des SIL-Verfahrens erstreckt werden, das sich aus verschiedenen Gründen (u.a. gescheitertes Mediationsverfahren) verzögert hatte. Vielmehr war es - auch aus rechtsstaatlicher Sicht - geboten, die zahlreichen provisorischen Betriebsreglementsänderungen durch ein Betriebsreglement abzulösen, das auf einer umfassenden UVP beruhte und im ordentlichen Verfahren unter Mitwirkung aller Betroffenen überprüft werden konnte. (Den Beschwerden gegen die provisorischen Änderungen des Betriebsreglements 2001 war stets die aufschiebende Wirkung entzogen worden.) 

Das am 29. März 2005 vom BAZL genehmigte Betriebsreglement schreibt deshalb im Wesentlichen den bestehenden Flugbetrieb fort. Es konnte die umfassende Prüfung und Beurteilung von Varianten für den künftigen Flugbetrieb, die im Rahmen des noch hängigen SIL-Verfahrens für den Flughafen Zürich erfolgt, nicht berücksichtigen. Es wird daher als "vorläufiges" Betriebsreglement bezeichnet, das nach Abschluss des SIL-Verfahrens durch ein neues "definitives" Betriebsreglement ersetzt werden soll. Diese Terminologie darf allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich auch beim "vorläufigen" Betriebsreglement um ein im ordentlichen Verfahren erlassenes (und insoweit definitives) Reglement handelt, das so lange gilt, bis es abgeändert oder durch ein neues Betriebsreglement ersetzt wird (vgl. unten E. 3.4 zur Frage der Befristung). 

 

 3.3.3. Das SIL-Objektblatt mit den betrieblichen Rahmenbedingungen für den Flughafen Zürich lag zur Zeit der Genehmigung des Betriebsreglements (und liegt auch heute) noch nicht vor, weshalb wichtige, für die raumplanerische Beurteilung an sich notwendige Grundlagen fehlen. Das führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Betriebsreglements oder des Flughafenbetriebs. Vielmehr müssen die flugbetrieblichen Belange - notfalls auch ohne SIL-Objektblatt - im Rahmen eines Betriebsreglements festgelegt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.64/2003 vom 8. Juli 2003 E. 6.1.2), gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen des geltenden Luftfahrt-, Umwelt- und Raumplanungsrechts. Die hierfür erforderliche Interessenabwägung ist so vollständig vorzunehmen, wie dies zurzeit, d.h. ohne Abschluss des Sach- und Richtplanverfahrens, möglich ist. 

Wie das Bundesgericht schon mehrfach entschieden hat, stellt die fehlende sach- und richtplanerische Grundlage keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange dar (Urteile des Bundesgerichts 1C_442/2008 vom 9. Juli 2009 E. 2.5.1; 1A.23/2005 vom 4. Juli 2005 E. 4 in fine; 1A.244/2003 vom 31. März 2004, publ. in: ZBl 107/2006 S. 214; RDAF 2007 I S. 507 E. 3.2.3; je mit Hinweisen). Als notwendig anerkannt wurden neben sicherheitsrelevanten Änderungen auch Massnahmen zum Ausgleich der von Deutschland einseitig angeordneten Überflugbeschränkungen. Zulässig sind überdies umweltschutzrechtlich bedingte Änderungen (insbesondere Sanierungsmassnahmen). 

An dieser Praxis ist festzuhalten: Könnte der Flughafen Zürich zu den - für den internationalen Flugverkehr wichtigen - Sperrzeiten der DVO nicht mehr (oder nur noch sehr beschränkt) angeflogen werden, so könnte er seine Rolle als grosse europäische Drehscheibe des Weltluftverkehrs nicht mehr wahrnehmen. Dies widerspräche den Festlegungen des allgemeinen Teils des SIL und könnte die Konkurrenzfähigkeit des Flughafens Zürich im internationalen Wettbewerb dauerhaft schwächen. Dies könnte zu nicht wieder gutzumachenden Nachteilen führen. 

Den Gemeinden Winterthur, Bassersdorf und Mitbeteiligten ist zwar einzuräumen, dass keine absolute Garantie der Kapazitätserhaltung in dem vor 2001 bestehenden Umfang eingeräumt werden kann. Insbesondere können auch ohne SIL-Objektblatt umweltschutzrechtlich gebotene Sanierungsmassnahmen angeordnet werden, wie z.B. die verlängerte Nachtruhe (vgl. unten E. 5 und 6), welche die Kapazität des Flughafens einschränken. Dagegen bedarf es eines Vergleichsmassstabs zur Beurteilung der DVO-bedingten Kapazitätseinbussen. Mangels eines anderen Anhaltspunkts erscheint es sinnvoll, hierfür auf die Kapazitäten vor Einführung der DVO gemäss dem letzten, rechtskräftig bewilligten Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 abzustellen. 

Andere Änderungen mit erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt können dagegen nicht bewilligt werden, solange das SIL-Objektblatt nicht vorliegt und die Richtplanung nicht angepasst worden ist, auch wenn sie für den Flugbetrieb wünschenswert erscheinen. Dies gilt namentlich für Massnahmen, welche die Kapazität des Flughafens erhöhen. Das Bundesverwaltungsgericht hat überzeugend dargelegt, dass die hierfür erforderliche Abwägung der flugbetrieblichen Interessen mit anderen, entgegenstehenden Interessen der Sachplanbehörde vorbehalten bleiben muss. 

Besondere Zurückhaltung ist bei der Bewilligung von Infrastrukturmassnahmen geboten. Diese schaffen Fakten, die nicht (oder sehr schwer) wieder rückgängig gemacht werden und daher den Planungsprozess präjudizieren können. Das ARE und das BAFU haben daher im Anhörungsverfahren zu Recht verlangt, dass vor Abschluss der Sach- und Richtplanung nur das Notwendigste zu genehmigen sei, und alle weiteren Anpassungen der Infrastruktur erst realisiert werden dürften, wenn gesichert sei, dass sie im Einklang mit dem SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich stehen. 

 

 3.3.4. Diese Einschätzung wird durch den am 16. August 2010 vorgelegten Entwurf des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich bestätigt. Danach soll der Flughafen Zürich nicht ausschliesslich der Nachfrage entsprechend fortentwickelt werden. Die Flexibilität bei der Pistenbenützung soll vielmehr im Hinblick auf den Lärmschutz in den Tagesrand- und Nachtstunden eingeschränkt werden; zudem deckt keine der drei vorgeschlagenen Betriebsvarianten die bis ins Jahr 2030 prognostizierte Nachfrage voll ab. Auch die konzeptionellen Ziele und Vorgaben des SIL (Teil IIIB - 4 Grundsatz 6) sollen in dem Sinne geändert werden, dass die Entwicklung der Landesflughäfen mit den Grundsätzen der Nachhaltigkeit in Einklang stehen muss und aus diesem Grund von einer nachfrageorientierten Entwicklung abgewichen werden kann. 

Zwar ist der SIL-Prozess noch nicht abgeschlossen, weshalb auch im vorliegenden Verfahren nicht auf den Entwurf abgestellt werden kann. Dieser belegt immerhin, dass die Nachhaltigkeit des Flugbetriebs zu den zentralen und umstrittensten Themen des SIL-Verfahrens zählt. Es ist Sache der Sachplanbehörde, in Koordination mit der kantonalen Richtplanung, die gewünschte zukünftige Entwicklung des Flughafens Zürich festzulegen. Würden schon vorher im vBR-Verfahren kapazitätserhöhende Massnahmen bewilligt, so würden damit Fakten geschaffen, die das hängige Sachplanverfahren unzulässig präjudizieren könnten. 

 

 3.4. Wegen der fehlenden Koordination des vBR mit der Sach- und Richtplanung soll das vBR nur gelten, bis ein dem künftigen SIL-Objektblatt entsprechendes "definitives" Betriebsreglement erlassen wird (vgl. Genehmigungsentscheid BAZL, E. II.2.1). Das Bundesverwaltungsgericht lehnte Anträge auf eine Befristung des vBR als nicht erforderlich ab. Es wies darauf hin, dass das BAZL als unmittelbare Aufsichtsbehörde jederzeit die Möglichkeit habe, von der Flughafen Zürich AG die Einreichung eines - mit dem SIL-Objektblatt übereinstimmenden - Betriebsreglements zu verlangen. Bei Untätigkeit des BAZL könne Aufsichts- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden. 

Vor Bundesgericht haben noch die Stadt Zürich und die Gemeinde Zollikon eine zeitliche Befristung des vBR auf maximal drei Jahre bzw. von Anhang 1 vBR auf fünf Jahre beantragt. Wann das definitive Betriebsreglement in Kraft treten wird, lässt sich allerdings schwer abschätzen. Es muss verhindert werden, dass die Gültigkeitsdauer des vBR (ganz oder teilweise) endet, bevor das definitive Betriebsreglement vorliegt, und somit während einer gewissen Zeit überhaupt kein gültiges Betriebsreglement mehr besteht. Auf eine Befristung ist daher zu verzichten. 

 

 4. Konsequenzen aus dem fehlendem SIL-Objektblatt im Einzelnen 

 

  Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte die seit 2001 erfolgte Ausdehnung der (Ost-) Anflüge auf Piste 28 und die Neueinführung von (Süd-) Anflügen auf Piste 34 im bisherigen Umfang: Diese seien aufgrund der schrittweisen Verschärfung der Nachtflugsperre in der DVO erfolgt und zur Kapazitätserhaltung notwendig. Andere Anflugverfahren seien bislang nicht vorhanden. Auch die Neufestlegung der An- und Abflugrouten inklusive Warteräume seien als klarerweise notwendige Anpassungen an die äusseren (politischen) Rahmenbedingungen zu werten. 

Als zurzeit unzulässig erachtete das Bundesverwaltungsgericht dagegen die vom Flughafen Zürich gewünschte Pistenflexibilisierung für die Tagesrand- und Nachtstunden. Auch unter Berücksichtigung der verlängerten Nachtflugsperre sei diese Massnahme nicht bloss kapazitätserhaltend, sondern stelle eindeutig eine Kapazitätserhöhung dar, die ohne SIL-Objektblatt nicht genehmigt werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht hob daher die Freigabe von Abflügen ab Piste 28 zwischen 06.30 und 07.00 Uhr sowie von 21.00 bis 22.00 Uhr auf, wie auch die Freigabe von Abflügen ab Piste 16 und 28 nach 21.00 und vor 07.00 Uhr bei DVO-Ausnahmeregelung. Auch die Änderung des Benützungsvorrangs könne erst nach Vorliegen des SIL-Objektblatts beurteilt werden. 

Schliesslich erachtete das Bundesverwaltungsgericht die neuen Schnellabrollwege ab Piste 34 als im Sinne der Kompensation der DVO-Einschränkungen ohne SIL-Objektblatt zulässig, nicht dagegen die - kapazitätserhöhenden - Schnellabrollwege ab Piste 28. 

 

 4.1. Südanflüge 

 

  Die Stadt Zürich, der Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN), die Gemeinde Altendorf und Mitbeteiligte sowie der Hauseigentümerverband Dübendorf & Oberes Glatttal und Mitbeteiligte sind der Auffassung, Südanflüge dürften überhaupt nicht genehmigt werden. Diese widersprächen den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung und den geltenden Richtplänen, der Eigentumsgarantie und dem Vertrauensschutz. Zudem verstiessen die frühmorgendlichen Südanflüge mit Einzelschallpegeln über der Weckgrenze gegen Umweltschutzrecht. 

Eventualiter beantragen die Beschwerdeführer - sowie Christoph Apothéloz und Mitbeteiligte als Hauptantrag -, dass Südanflüge nur ausnahmsweise zugelassen werden dürften, wenn die Piste 28 aus technischen, meteorologischen oder sicherheitsmässigen Gründen nicht zur Verfügung stehe. Dagegen sei es unzulässig, Piste 34 in den frühen Morgenstunden (06.00 bis 07.00 Uhr alle Tage bzw. 06.00 bis 09.00 Uhr an Wochenenden) zur prioritären Landepiste zu erklären. 

Die Stadt Zürich wendet sich in diesem Zusammenhang auch gegen den Ausbau der Kapazität von Piste 34 durch die Genehmigung neuer Schnellabrollwege. 

Die Beschwerdeführer machen geltend, dass Südanflüge erst ab 30. Oktober 2003 - mit der vierten provisorischen Änderung des Betriebsreglements - eingeführt worden seien; das zuvor praktizierte morgendliche Ostanflugregime liefere den Tatbeweis dafür, dass der Flugbetrieb grundsätzlich mit Anflügen auf Piste 28 aufrechterhalten werden könne. Dies gelte erst recht seit der Inbetriebnahme eines Instrumentenlandesystems auf Piste 28. Bei extremen Wettersituationen sei die Ausnahmeregelung gemäss DVO anwendbar, d.h. es seien Anflüge von Norden zulässig. Die wenigen verbleibenden Fälle bedrohten weder die Existenz des Flughafens noch der SWISS. 

Die Beschwerdeführer machen geltend, das Konzept Süd (mit Landungen auf Piste 34) sei mit 26 Landungen und 30 Starts pro Stunde hinsichtlich der Kapazität schlechter als das Konzept Ost mit Landungen auf Piste 28 (30 Landungen bzw. 32 Starts pro Stunde). Selbst mit den vom Bundesverwaltungsgericht genehmigten Schnellabrollwegen ab Piste 34 (28-30 Landungen) werde die Landekapazität von Piste 28 nicht erreicht. Letztere könnte zudem noch erhöht werden (auf 32-34 Landungen), wenn die Schnellabrollwege ab Piste 28 bewilligt würden. 

Auch aus Sicht der Raumplanung und des Umweltschutzes schneide das Konzept Süd signifikant schlechter ab als das Konzept Ost: Der Süden des Flughafens sei das mit Abstand dichtest besiedelte Gebiet; bei Südanflügen seien daher weit mehr Personen einem Sicherheitsrisiko (im Fall eines Absturzes) und dem Fluglärm ausgesetzt. Gemäss UVB, Fachbericht Fluglärm (S. 29 f. und Beilage 26), würden beim Konzept Süd etwa doppelt so viele Personen mit Lärm über dem Immissionsgrenzwert belastet wie beim Konzept Ost. Es widerspreche den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsrechts, qualitativ hochstehendes Siedlungsgebiet mit übermässigem Lärm zu empfindlichen Tageszeiten zu belasten. 

 

 4.1.1. Zunächst ist der Einwand der Gemeinde Zollikon zu prüfen, wonach Anhang 1 vBR vom BAZL nicht genehmigt worden sei und deshalb bis heute keine Regelung vorliege, die Südanflüge erlaube. 

Südanflüge wurden erstmals mit Verfügung des BAZL vom 23. Juni 2003 bewilligt (Art. 33bis des Betriebsreglements 2001). In ihrem vBR-Gesuch wollte die Flughafen Zürich AG als Kompensation für die Verlängerung der Nachtflugsperre eine Flexibilisierung der Pistenbenützung während des Tagesbetriebs erreichen; gemäss Art. 19 Anhang 1 ihres Gesuchs sollten Starts und Landungen grundsätzlich auf allen verfügbaren Pisten (Pisten 10, 16, 28, 32 und 34) zulässig sein. Das BAZL anerkannte zwar grundsätzlich das Bedürfnis für eine Pistenflexiblisierung, hielt aber die gewählte Formulierung für unzulässig, weil aus ihr nicht genügend deutlich hervorgehe, zu welchen Tageszeiten die einzelnen Pisten für Starts und Landungen benützt werden dürfen. Es verweigerte daher die Genehmigung für die in Anhang 1 des vBR-Gesuchs vorgesehene Regelung und legte mittels einer Tabelle fest, auf welchen Pisten zu welcher Tageszeit und in welchem Betriebszustand (mit oder ohne DVO-Einschränkung) gestartet bzw. gelandet werden dürfe (Disp.-Ziff. 1.2 der Verfügung vom 29. März 2005). Nach dieser Tabelle sind Landungen auf Piste 34 bei Einschränkungen durch die DVO in den Zeiten 06.00 bis 07.00 Uhr (alle Tage) und 07.00 bis 09.00 Uhr (Wochenende, Feiertage) vorgesehen. Zu den abendlichen DVO-Sperrzeiten sollen Landungen prioritär auf Piste 28 (von Osten) erfolgen und "eventuell" auf Piste 34. Dieses Konzept, das im Wesentlichen Art. 33bis des Betriebsreglements 2001 entspricht, wurde vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt. 

Entgegen der Auffassung der Gemeinde Zollikon besteht somit bereits eine Regelung der Südanflüge im Rahmen des vBR. Zwar muss die Flughafen Zürich AG die Bestimmungen in Anhang 1 vBR noch an Ziff. 1.2 der Genehmigungsverfügung (mit den vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommenen Änderungen) anpassen. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine formale Änderung; materiell wurde über die Zulässigkeit von Südanflügen bereits in der Genehmigungsverfügung des BAZL vom 29. März 2005 und im angefochtenen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts entschieden. 

 

 4.1.2. Nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts ist die Piste 28 für Landungen von schweren Langstreckenflugzeugen unter erschwerten Wetterbedingungen (Regen, Schneefall), die aber noch keinen ausnahmsweisen Nordanflug über Süddeutschland erlauben, sicherheitstechnisch zu kurz. Es handle sich um die mit Abstand kürzeste Piste des Flughafens Zürich (2'500 m; gegenüber 3'300 m bzw. 3'700 m der Pisten 14/32 und 16/34). Das Bundesverwaltungsgericht führte aus, es sei den wenigen Beschwerdeführenden (insbesondere dem VFSN), die behaupteten, die Anflüge auf Piste 28 würden die Anflüge auf Piste 34 vollumfänglich und bereits ohne Pistenverlängerung ersetzen, nicht gelungen, dies überzeugend zu begründen und (soweit möglich) zu belegen. Es stützte sich auf die übereinstimmenden, seines Erachtens klaren und schlüssigen Aussagen und Unterlagen der Vorinstanzen, der Flughafen Zürich AG, der SWISS und vor allem der Flugsicherungsorganisation Skyguide, welche die Einführung von Südanflügen als zwingend notwendig bezeichneten. 

An diesen Sachverhalt ist das Bundesgericht grundsätzlich gebunden, es sei denn, die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung i.S.v. Art. 95 BGG (Art. 97 und 105 BGG). Dies ist nicht ersichtlich, wie im Folgenden darzulegen sein wird. 

Der VFSN rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit seinen Beweisen bzw. Beweisanträgen auseinandergesetzt habe; zudem sei es seiner Verpflichtung zur Sachverhaltsabklärung nicht nachgekommen; insbesondere habe es keine fachkundigen externen und unabhängigen Luftfahrtexperten beigezogen. 

Das Bundesverwaltungsgericht erachtete die Beweiseingaben des VFSN nicht als überzeugend und lehnte weitere Beweisanträge in antizipierter Beweiswürdigung ab. Dies ist grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 mit Hinweisen). Die Beweiswürdigung kann auch nicht als willkürlich erachtet werden. Die Angaben des VFSN zu den Tagen, an denen es im Zeitraum 2003/2004 während der morgendlichen DVO-Sperrzeiten regnete oder schneite bzw. Aquaplaning-Bedingungen herrschten, belegen lediglich (sofern sie überhaupt für andere Jahre repräsentativ sind), dass solche Bedingungen nicht die Regel sind. Im Übrigen können die Pisten auch durch Nebel nass oder die Piste 28 wegen der Windverhältnisse (Rückenwind) zu kurz sein. Die vom VFSN zitierten Beispiele von Landungen von Grossraumjets trotz Rückenwind und angeblich feuchter Piste auf Piste 28 beziehen sich auf einen einzigen Tag; zudem ergibt sich daraus, dass zumindest ein Pilot die Landung auf Piste 34 verlangte. 

Auch die vom VFSN ins Recht gelegten Herstellerangaben zu den benötigen Pistenlängen für Landungen belegen lediglich, dass alle Langstrecken-Flugzeugtypen bei regulären Bedingungen auf der Piste 28 landen können; dies ist aber unstreitig. Zwar sind die von der SWISS angegebenen Pistenlängen durchwegs etwas grosszügiger bemessen als diejenigen der Flugzeughersteller. Das heisst aber nicht, dass die Zahlen der SWISS falsch sind. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Herstellerangaben auf idealen Rahmenbedingungen beruhen (z.B. hinsichtlich des Aufsatzpunkts) und eine geringere Sicherheitsmarge einrechnen. 

Der Hinweis auf die Verhältnisse vor dem 30. Oktober 2003 ist nicht mehr aktuell. Die morgendlichen Ostanflüge genügten damals für die Bewältigung des Landeverkehrs, weil grosszügigere Ausnahmemöglichkeiten für Nordanflüge bestanden. Diese wurden ab dem 30. Oktober 2003 von Deutschland eingeschränkt. 

Die Notwendigkeit von Südanflügen wird auch durch die Abklärungen bestätigt, die im Rahmen des SIL-Verfahrens (mit unabhängiger Zweitmeinung des niederländischen National Aerospace Laboratory ) vorgenommen wurden. Diese kamen zum Ergebnis, dass Konzepte mit Anflügen aus Osten zwingend eine Verlängerung der Piste 28 im Westen benötigen, falls sie zu Zeiten mit Landungen von schweren Flugzeugen (d.h. bis ca. 20.00 Uhr) vorgesehen sind (vgl. Bericht des BAZL "Flughafen Zürich, SIL-Prozess: Bericht Betriebsvarianten" vom 8. Dezember 2006 Ziff. 4.2.3 S. 40). 

Unter diesen Umständen durfte das Bundesverwaltungsgericht auf die übereinstimmenden Aussagen des Flughafens, der SWISS (als Halterin der meisten am Morgen landenden Grossflugzeuge) und der Skyguide als mit den Verhältnissen am Zürcher Flughafen vertraute und fachkundige Organisation abstellen und musste keinen externen Experten beiziehen. 

 

 4.1.3. Damit steht fest, dass Anflüge auf Piste 28 unter bestimmten meteorologischen Verhältnissen für schwere Flugzeuge zu riskant sind und deshalb nicht erfolgen können. Bei Vorliegen solcher Verhältnisse muss deshalb auf Piste 34 (mit Südanflug) gelandet werden, da andere Anflugverfahren derzeit nicht zur Verfügung stehen (vgl. E. 31.2.5 des angefochtenen Entscheids). Auf Landungen zu diesen Zeiten kann nicht verzichtet werden: Könnten die Fluggesellschaften nicht mehr sicher sein, mit schweren Langstreckenflugzeugen landen zu können, würde dies dazu führen, dass sie Zürich zu den entsprechenden Zeiten nicht mehr anfliegen würden. Dies würde die Funktion des Flughafens als grosse europäische Drehscheibe des Weltluftverkehrs stark gefährden und widerspräche deshalb den Festlegungen des Allgemeinen Teils des SIL. 

Nach dem Gesagten ist mit dem Bundesverwaltungsgericht davon auszugehen, dass Südanflüge auch ohne Vorliegen des SIL-Objektblatts und ohne Anpassung der kantonalen Richtplanung (vorläufig) bewilligt werden durften. Dies verstösst auch nicht gegen Treu und Glauben: Zwar ging die Zürcher Richt- und Zonenplanung von einer Nordausrichtung des Flughafenbetriebs aus (vgl. dazu unten E. 4.5.1) und sah keine Anflüge über das Siedlungsgebiet im Süden des Flughafens vor. Der bisherige Flugbetrieb konnte jedoch zu den Tagesrandzeiten aufgrund der von Deutschland verfügten Überflugbeschränkungen über deutsches Gebiet nicht mehr beibehalten werden. Diese bewirken eine wesentliche Änderung der Sach- und Rechtslage, die ein Abweichen von der bisherigen Planung rechtfertigt. 

Die Anträge auf grundsätzliche Nichtgenehmigung der Südanflüge werden somit abgewiesen. 

Soweit die Beschwerdeführer eine Beschränkung der Südanflüge auf das unbedingt notwendige Ausmass oder auf gewisse Zeiten beantragen, sind diese Anträge zusammen mit den umweltschutzrechtlichen Rügen zu behandeln (unten E. 6.4). 

 

 4.2. Pistenflexiblisierung
 

 

  Die Flughafen Zürich AG und die SWISS wehren sich gegen die Nichtbewilligung der Abflüge von Piste 28 nach 21.00 Uhr (alle Tage, bei Einschränkungen durch die DVO). Zu genehmigen seien auch die Abflüge ab den Pisten 16 und 28 am Morgen und am Abend bei DVO-Ausnahmeregelung. Eventualiter müsse ein Verspätungsabbau bis 00.30 Uhr zulässig sein. 

Sie machen geltend, die Pistenflexibilisierung sei das notwendige Korrelat für die Verlängerung der Nachtruhe um eine Stunde. Es handle sich um ein "Gesamtpaket", das mit dem Kanton Zürich vereinbart worden sei. Es verletze den Grundsatz von Treu und Glauben, den Flughafen Zürich auf die freiwillig verlängerte Nachtsperre zu behaften und gleichzeitig den damit untrennbar verbundenen Flexibilisierungsmassnahmen die Genehmigung zu verweigern. 

Der Flughafen Zürich und die SWISS seien auf eine Flexibilisierung des Flugbetriebs in den Tagesrandstunden angewiesen, ansonsten sie aufgrund der verlängerten Nachtruhe gravierende Nachteile im internationalen Konkurrenzkampf erleiden würden. Werde dies nicht zugelassen, so müsse ein Grossteil der verspäteten Abflüge in der empfindlicheren Nachtzeit von 22.00 bis 23.30 Uhr oder - sofern eine Ausnahmebewilligung erteilt werde - sogar danach stattfinden. Dies führe zu vermehrten Immissionsgrenzwert-Überschreitungen. 

Zudem bestehe ein erhebliches Risiko, dass nicht mehr alle Flüge vor Betriebsschluss (23.30 Uhr) abgewickelt werden könnten. Die SWISS weist auf Langstreckenflüge hin, die Zürich planmässig zwischen 22.00 und 23.00 Uhr verlassen. An Bord dieser Flugzeuge befänden sich 40-60 % Umsteigepassagiere, die in der Zeit zwischen 21.00 und 22.00 Uhr in Zürich eintreffen. Ohne zusätzliche Massnahmen wie neue Abrollwege und Pistenflexibilisierung sei absehbar, dass die SWISS in Zukunft regelmässig Passagiere und Fracht in Zürich stehen lassen müsse. Dies bedeute hohe Kosten für die SWISS (Hotelübernachtung, Verpflegung, alternative Beförderung) und könne dazu führen, dass Passagiere über andere Flughäfen reisen und der SWISS als Kunden endgültig verloren gehen. 

Die Flughafen Zürich AG und die SWISS kritisieren, das Bundesverwaltungsgericht habe ausschliesslich auf die Stundenkapazität und nicht auf die Tages- bzw. Gesamtkapazität des Flughafens abgestellt. Diese habe sich im Vergleich zu 2001 insbesondere wegen der Verlängerung der Nachtruhe reduziert. Sie werfen dem Bundesverwaltungsgericht überdies vor, nicht zwischen der planbaren und der effektiven Kapazität unterschieden zu haben. Die planbare Kapazität betreffe die Zahl der Starts und Landungen, die theoretisch pro Stunde geplant werden können (Zeitnischen, Slots). Die effektive Kapazität beziehe sich auf die Zahl der effektiven Flugbewegungen unter den gegebenen Umständen. Zusätzliche Flexibilität bezwecke nicht, mehr Flüge zu planen, sondern es gehe um einen Vorrat an effektiver Kapazität für den Fall, dass Verspätungen eintreten, die abgebaut werden müssen. 

 

 4.2.1. Zunächst ist der Antrag auf Freigabe von Piste 28 für Starts von 21.00 bis 22.00 Uhr alle Tage bei Einschränkungen durch die DVO zu prüfen. Zu diesen Zeiten können keine Anflüge von Norden erfolgen, weshalb prioritär von Osten (auf Piste 28) gelandet wird. Die Starts erfolgen auf Pisten 32 und 34 in Richtung Nord. Zusätzlich beantragt wird die Freigabe von Piste 28 für Starts (in Richtung Westen). 

Es ist unstreitig, dass die Stundenkapazität des Flughafens Zürich bei normalen Wetterbedingungen zu den abendlichen DVO-Sperrzeiten auch ohne die umstrittenen Flexibilisierungsmassnahmen erheblich gesteigert worden ist, vor allem durch den Verzicht auf gegenläufigen Flugverkehr. Die Startkapazitäten wurden im Vergleich zum Betriebsreglement vom 31. Mai 2001 sogar von 16 auf 32 Bewegungen pro Stunde verdoppelt, und zwar sowohl von Montag bis Freitag als auch am Wochenende (vgl. E. 31.4.5 des angefochtenen Entscheids). Unter diesen Umständen sind die von den Beschwerdeführerinnen verlangten zusätzlichen Kapazitäten am Abend zwischen 21.00 und 22.00 Uhr nicht erforderlich, um DVO-bedingte Kapazitätsverluste auszugleichen.
 

Die angebliche Verringerung der Gesamtkapazität wird von den Beschwerdeführerinnen nicht näher substanziiert. Sie ist auch nicht ohne Weiteres ersichtlich: Der UVB geht sowohl für den Ausgangszustand Zt (fiktiver Zustand im Jahr 2010 ohne die betrieblichen Anpassungen an die DVO) als auch für den Betriebszustand Zt+ (Flugbetrieb gemäss vBR einschliesslich verlängerter Nachtruhe) von einer Gesamtkapazität von rund 350'000 Flugbewegungen aus (UVB Synthese, S. 23). Diese liegt rund 33 % über der Gesamtzahl der Flugbewegungen für das Jahr 2009 (262'000), d.h. es verbleiben erhebliche Kapazitätsreserven.
 

Soweit sich die Flughafen Zürich AG auf angebliche Zusagen des Regierungsrats des Kantons Zürich beruft, wonach im Gegenzug für die verlängerte Nachtruhe Einschränkungen bei der Pistenbenützung aufgehoben werden sollten, ist dies unbehelflich: Der Regierungsrat ist nicht Genehmigungsbehörde für das vBR und war daher für die Abgabe derartiger Zusicherungen nicht zuständig. Damit fehlt es bereits an einer Vertrauensgrundlage. Der verfassungsmässige Anspruch auf Treu und Glauben wird somit nicht verletzt. 

Zwar erscheint es zum Schutz der Anwohner geboten, verspätete Abflüge möglichst vor 22.00 Uhr, und nicht erst in den sensibleren Zeiten bis 23.30 Uhr abzuwickeln. Allerdings ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt, wie sichergestellt werden kann, dass die zusätzlichen Kapazitäten ausschliesslich für den Verspätungsabbau verwendet werden, und damit nur die effektive und nicht die planmässige Kapazität erhöhen. Nach Art. 12 Abs. 1 Anhang 1 vBR dürfen Starts und Landungen grundsätzlich bis 23.00 Uhr geplant werden; alle Anträge auf eine Plafonierung der Flugbewegungen wurden abgelehnt (vgl. unten E. 6.2 und 6.3). Unter diesen Umständen besteht die Gefahr, dass die Freigabe von Piste 28 am Abend zu einer vermehrten Auslastung der übrigen Pisten führen könnte, weil weniger Reserven für den Verspätungsabbau freigehalten werden müssen. Dies hätte mehr Flugverkehr zur Folge, was wiederum mehr Verspätungen auslösen könnte. Schliesslich würde die Öffnung der Piste 28 für Starts nach 21.00 Uhr eine zusätzliche Belastung für die Bevölkerung im Westen des Flughafens bedeuten, die bereits tagsüber einen Grossteil des Fluglärms zu tragen hat. 

Das Begehren um Öffnung der Piste 28 nach 21.00 Uhr bei Einschränkung durch die DVO (d.h. ohne Nordanflüge) ist daher abzuweisen. 

 

 4.2.2. Die Flughafen Zürich AG und die SWISS beantragen ferner, es seien Abflüge ab den Pisten 16 und 28 vor 07.00 und nach 21.00 Uhr gemäss Verfügung des BAZL (d.h. bis 22.00 Uhr) bei DVO-Ausnahmeregelung zu bewilligen. Diese Anträge sind zulässig: Da diese Sta