# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b1709d0b-b618-5d1a-84f8-84398f17a722
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-07-17
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 17.07.2003 52.2003.128
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_52-2003-128_2003-07-17.html

## Full Text

Incarto n.

  52.2003.128

   

  	
  Lugano

  17 luglio 2003

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente,

  Werner Walser, Raffaello Balerna, quest'ultimo in
  sostituzione del

  giudice Stefano Bernasconi, impedito;

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sul ricorso 14 aprile 2003 della

 

 

	
   

  	
  __________ 

  patrocinata da: avv. __________ 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 28 marzo 2003 dell'Amministrazione
  della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato che delibera alla __________
  le opere da pittore - trattamento facciate occorrenti alla __________ a
  __________; 

  

 

 

vista la risposta 7 maggio 2003
dell'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato; 

 

preso atto della replica 12 giugno 2003
dell'insorgente e della duplica 26 giugno 2003 dell'Amministrazione della Cassa
Pensioni dei dipendenti dello Stato;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto,                           in
fatto

 

                                  A.   Il 24
gennaio 2003 l'Amministrazione della Cassa Pensioni dei dipendenti dello Stato
(ACP) ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo
la procedura libera, per l'aggiudicazione dei lavori di pittore e di
trattamento delle facciate della __________ a __________. 

                                         Il
capitolato d'appalto e modulo d'offerta stabiliva i seguenti criteri
d'aggiudicazione: 

 

- economicità - prezzo                                                         50%

- qualità (esperienza e formazione quadri da allegare)
       30%

- termini                                                                                 20%

            sottocriterio: 

- maestranze relative all'appalto       70%

- quadri globali                                   30%

 

                                         I
concorrenti dovevano allegare una distinta del personale che intendevano impiegare
per l'esecuzione della commessa, indicando il nominativo, le qualifiche
professionali ed eventuali corsi di perfezionamento. 

 

 

                                  B.   In tempo
utile sono pervenute al committente le offerte di 13 ditte, fra cui quella
della __________ (fr. 73'721.05) e quella della ricorrente __________ (fr.
117'832.75). 

                                         La
__________ ha previsto di impiegare una squadra composta da un capo operaio,
due operai qualificati, un aiuto operaio ed un apprendista. Ha inoltre indicato
di disporre complessivamente di un tecnico edile diplomato, due capi operai,
quattro operai qualificati, due aiuti operai ed un apprendista. 

                                         Ha
precisato che il tecnico edile è titolare di un attestato di frequentazione del
corso Kopas per la sicurezza sul lavoro. 

                                         La
__________, dal canto suo, ha prospettato l’impiego di un capo operaio,
titolare dell’attestato federale dal 1969 e di tre operai qualificati, uno capo
cantiere ed uno in possesso del certificato Kopas, precisando di avere alle sue
dipendenze due capi operai e dieci operai qualificati. 

 

 

                                  C.   Dopo aver
richiesto un’analisi dei prezzi e valutato in base ai criteri d'aggiudicazione
le offerte pervenutele, la committente ha allestito la seguente graduatoria: 

 

	
   

  	
  prezzo

  	
  Qualità

  	
  termini

  	
  totale

  
	
   

  	
   

  	
   

  	
  maestr.

  	
  quadri

  	
   

  
	
  __________

  	
  50.00

  	
  30.00

  	
  7.91

  	
  1.38

  	
  80.29

  
	
  __________

  	
  29.71

  	
  30.00

  	
  14.00

  	
  2.12

  	
  75.83

  
	
  __________

  	
  26.76

  	
  30.00

  	
  9.13

  	
  6.00

  	
  71.89

  
	
  __________

  	
  31.32

  	
  30.00

  	
  7.91

  	
  1.75

  	
  70.98

  
	
  .........omissis.......

  	
   

  	
   

  	
   

  	
   

  	
   

  

 

                                         In
relazione al sottocriterio delle maestranze relative all'appalto, il
committente ha attribuito ad entrambe le ditte 13 punti sulla base di una scala
che assegna 4 punti ad un capo operaio, 3 all'operaio qualificato, 2 all'aiuto
operaio e 1 punto all'apprendista. 

                                         Per i
quadri globali ha invece assegnato 30 punti alla __________ e 38 alla
__________ in base ad un’altra scala che attribuisce 5 punti al personale
tecnico, 4 al capo operaio, 3 all'operaio qualificato 2 all'aiuto operaio ed 1
punto all'apprendista. I punteggi sono stati interpolati linearmente in base ai
dati indicati dalle ditte. 

                                         Preso
atto della graduatoria, il 28 marzo 2003 l'ACP ha aggiudicato i lavori alla
__________. 

 

 

                                  D.   Contro la
predetta decisione la __________ insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento e l'aggiudicazione
in suo favore, in via sussidiaria l'annullamento con rinvio degli atti all'ACP
affinché renda una nuova decisione di aggiudicazione in suo favore. 

                                         Eccepita
la carenza di motivazione, l’insorgente rimprovera alla committente di aver
attribuito un peso eccessivo al prezzo, sottovalutando gli aspetti qualitativi.
Ipotizza che l’offerta della __________ sia sottocosto. 

 

 

                                  E.   All’accoglimento
del ricorso si oppone l’ACP, contestando in dettaglio le tesi dell’insorgente
con argomenti che saranno discussi qui appresso. 

                                         La
__________ non ha presentato osservazioni. 

 

 

                                  F.   Con la
replica l’insorgente ha ulteriormente precisato le censure sollevate con il ricorso,
negando fra l’altro che tutte le ditte concorrenti possano essere considerate
equivalenti dal profilo qualitativo. 

                                         L’ACP, in
sede di duplica, si è limitata a confermare la risposta. 

 

 

 

Considerato,                  in
diritto

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso la __________ è legittimata ad impugnare
la decisione di aggiudicazione. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in
ordine. 

                                         Il
giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). 

 

 

                                   2.   2.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto
ed intimata alle parti. In quest'ordine di idee, l'art. 33 cpv. 2 LCPubb
dispone a sua volta che la decisione di aggiudicazione deve indicare
succintamente i motivi che hanno condotto all'esclusione di determinati
offerenti od offerte, i criteri di aggiudicazione adottati e i rimedi di
diritto con l'avvertenza che il ricorso non ha, per principio, effetto
sospensivo (cfr. anche art. 45 RLCPubb). L'obbligo di motivazione è volto ad
assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione
del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del
diritto di difesa dei concorrenti soccombenti ed a permettere all'istanza di
ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (DTF 123 I 31
consid. 2 c; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad
art. 26 PAmm, n. 1).

                                         Di
principio, la motivazione di una decisione con cui il committente aggiudica la
commessa può essere considerata sufficiente, quando fornisce una
giustificazione adeguata della bontà della scelta operata sulla base dei
criteri di idoneità fissati dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la
giustificazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni
operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti in modo che questi
possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione
della decisione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in
particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari di
tale decisione, in particolare i concorrenti soccombenti, devono tuttavia essere
posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso. 

                                         La
violazione dell'obbligo di motivazione trae di principio seco l'annullamento
della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza delle
contestazioni di merito (DTF 125 I 113 consid. 3e). Eventuali carenze di
motivazione possono tuttavia essere sanate davanti all'istanza di ricorso a
condizione che il committente adduca la motivazione mancante in sede di osservazioni
al ricorso e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione
sugli argomenti da questi addotti soltanto a posteriori. 

 

                                         2.2.
Nell’evenienza concreta, le carenze di motivazione della decisione di delibera
sono state colmate dalle esaurienti osservazioni presentate dall’ACP a titolo
di risposta al ricorso, che la ricorrente ha potuto contestare con la replica.
Il difetto denunciato dall'insorgente è quindi stato sanato. 

                                         Va dunque
respinta la sua domanda di annullare in ordine l’atto di delibera. 

 

 

                                   3.   Ai fini
del giudizio vanno anzitutto respinte, siccome improponibili, le obiezioni sollevate
dalla ricorrente con riferimento al peso attribuito ai singoli criteri
d'aggiudicazione. Siffatte contestazioni avrebbero dovuto essere proposte
mediante impugnazione del bando di gara. Lo esige l'art. 38 cpv. 3 LCPubb in
virtù del principio della buona fede. 

 

 

                                   4.   Il
capitolato d'appalto stabiliva alla posizione R 190 allegato 1 che al prezzo
delle singole offerte inoltrate dalle ditte partecipanti alla gara sarebbe
stata attribuita una nota (Nx), determinata secondo la formula Nmax
x Pmin
: Px, preventivamente fissata assieme al relativo fattore di
ponderazione. 

                                         Il prezzo
delle offerte in esame è stato valutato correttamente. Il calcolo è esatto. Da
questo profilo, la decisione sfugge dunque alle critiche dell'insorgente. 

                                         La __________
adombra tuttavia l'ipotesi che il prezzo esposto dalla __________ non copra i
costi effettivi. 

                                         Né la
LCPubb, né il regolamento d'applicazione prevedono la possibilità di escludere
le offerte sotto costo. Tale possibilità, prevista da numerose legislazioni
cantonali, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di
applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction, n. 1952
segg; Galli/Lehmann/ Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der
Schweiz, n. 476 e rinvio a 468). Il committente può quindi deliberare la
commessa ad un concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto
che la sua offerta risponde ai criteri di aggiudicazione e non costituisce un
atto di concorrenza sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4; Tercier, La
libéralisation du marché de la construction, pubbl. in Journées du droit de la
construction 1997, documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg. S 22 - 27).
Se l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può
semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che la stessa
rispetti le condizioni di partecipazione e risponda alle condizioni del
capitolato d'appalto inerenti alla commessa. In quest'ordine d'idee, l'art. 36
cpv. 2 RLCPubb impone al committente di procedere ad un'analisi dettagliata dei
prezzi quando il prezzo della seconda offerta supera del 15% il prezzo della prima
in graduatoria. 

                                         L'analisi
dei prezzi, esperita dalla committente in ossequio a tale disposizione, non ha
permesso di evidenziare aspetti suscettibili di far apparire inattendibile il
prezzo esposto dalla __________. Basti al riguardo considerare che buona parte
del minor prezzo dell'offerta vincente è determinata dal risparmio sui costi di
noleggio, conseguito grazie all'impiego di ponteggi propri. Le contestazioni
sollevate al riguardo dall'insorgente non permettono di sovvertire questa conclusione.

                                         Non
essendo ravvisabili nell'offerta in contestazione gli estremi di un atto di
concorrenza sleale, vanno quindi disattese le censure sollevate dalla
__________ in merito alla valutazione dei prezzi operata dall'ACP. 

                                   5.   Giusta
l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile
contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare violazione del
diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e la violazione di
una norma essenziale di procedura (cpv. 2). 

                                         Il
controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi
illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia
travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia
esercitato in spregio dei principi generali del diritto. Esso deve in
particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della
precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli
estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o
dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi
in cui la decisione appare insostenibile, siccome lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34;
Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n. 2d; Scolari, Diritto
amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.). 

                                         Nell'ambito
dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati
dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale
relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il
Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento
sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e
pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone
sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie
candidature inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva
da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23.12.1998,
n. 2P.285/1998, in re __________, consid. 4b). 

 

 

                                   6.   Il bando
di concorso stabiliva che la qualità dell'offerta sarebbe stata giudicata in
base all'esperienza ed alla formazione dei quadri. Il capitolato d'appalto
chiedeva ai concorrenti di allegare una distinta del personale previsto per
l'esecuzione dei lavori, specificando la qualifica professionale ed eventuali
corsi di perfezionamento. 

                                         La
committente ha attribuito 30 punti indistintamente a tutti i concorrenti,
considerando le offerte sostanzialmente equivalenti dal profilo qualitativo. 

                                         Con la
replica, la __________ ha fra l'altro contestato tale valutazione, negando in
particolare che la qualità della sua offerta possa essere considerata
equivalente a quella dell'aggiudicataria. 

                                         La
__________ ha previsto di impiegare una squadra composta da un capo operaio,
due operai qualificati, un aiuto operaio ed un apprendista. Ha inoltre indicato
di disporre complessivamente di un tecnico edile diplomato, due capi operai,
quattro operai qualificati, due aiuti operai ed un apprendista. 

                                         Nell'allegato
richiesto dal capitolato ha infine specificato di prevedere l'impiego di due
squadre. Una, destinata al montaggio dei ponteggi e composta da un tecnico
edile, titolare di un attestato di frequentazione del corso Kopas per la
sicurezza sul lavoro, da due pittori con esperienza in ponteggi, da un aiuto
pittore e da un apprendista. L'altra, per l'esecuzione delle opere da pittore,
composta da un capo pittore, da due pittori e dall'apprendista. 

                                         La
__________, dal canto suo, ha prospettato l’impiego di un capo operaio,
titolare dell’attestato federale dal 1969 e di tre operai qualificati, uno come
capo cantiere ed uno in possesso del certificato Kopas. Ha inoltre precisato di
avere alle sue dipendenze due capi operai e dieci operai qualificati. 

                                         L'assegnazione
dello stesso punteggio ad entrambe le ditte qui comparenti, per quanto
opinabile possa apparire, non procede da un esercizio abusivo del potere
d'apprezzamento. 

                                         Entrambe
le squadre comprendono un dipendente titolare del certificato Kopas. Quella
della __________ include un tecnico edile, mentre quella della __________
annovera un pittore, titolare del certificato federale di capacità. Dal profilo
delle qualifiche dei quadri non sussistono particolari discrepanze tra le due offerte.
Un giudizio di equivalenza appare tutto sommato difendibile. 

                                         Oltre al
capo operaio, la ricorrente prevede di impiegare tre operai qualificati. Quella
dell'aggiudicataria, diretta a sua volta da un capo operaio, prospetta
l'impiego di due operai qualificati, di un aiuto operaio e di un apprendista al
secondo anno. Ha meno operai qualificati, ma più manodopera. Anche da questo
profilo, fra le due offerte sussiste una certa equivalenza. 

                                         La
valutazione operata dall'insorgente non appare dunque manifestamente insostenibile.
Il fatto che una diversa valutazione, che assegni un punteggio leggermente
superiore all'offerta della ricorrente, possa al limite apparire più corretta
non permette di ravvisare nelle deduzioni tratte al riguardo dall'ACP gli
estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere. Correggere
la valutazione in esame, nelle circostanze concrete, significherebbe sostituire
indebitamente l'apprezzamento di questo tribunale a quello della committente.
Per sovvertire la graduatoria, la correzione dovrebbe peraltro superare i 18
punti; ipotesi, questa che non entra nemmeno lontanamente in considerazione. 

                                         Invano
tenta la ricorrente di accreditare la tesi di una miglior qualità della sua
offerta richiamandosi alle referenze addotte. Il capitolato non chiedeva ai
concorrenti di allegare una lista delle referenze. L'ACP non poteva dunque
tenerne conto. 

                                         Dal
profilo del criterio della qualità, la decisione impugnata va quindi confermata.

 

 

                                   7.   Esente da
critiche va infine la valutazione delle offerte operata dall'ACP in base al
criterio dei termini ed ai due distinti sottocriteri (maestranze
relative all'appalto; personale totale), fissati dal bando di concorso. 

                                         Benché
siano state adottate soltanto a posteriori, le scale a punti stabilite
dalla committente servono soltanto a valutare le risorse di personale dei
concorrenti in modo uniforme e rispettoso della parità di trattamento. Sono
dunque soltanto uno strumento destinato a permettere all'ACP di esercitare
correttamente il potere d'apprezzamento riservatole dal bando. Nulla permette
di ipotizzare che siano state stabilite in questo modo al fine di giustificare
la scelta operata. Non vi si può dunque ravvisare una disattenzione del
principio della trasparenza. Nemmeno l'insorgente del resto lo pretende. 

                                         L'interpolazione
dei punteggi è peraltro corretta. 

                                         Anche da
questo profilo la delibera impugnata va quindi confermata. 

 

                                   8.   In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere respinto.

                                         La tassa
di giustizia, commisurata al valore della commessa ed al lavoro occasionato dal
ricorso, è posta a carico della __________ secondo soccombenza (art. 28 PAmm). 

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 33, 36, 37, 38 LCPubb; 36 RLCPubb;
3, 18, 26, 28, 60, 61 PAmm;

 

 

dichiara
e pronuncia:

 

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

 

                                   2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è a carico della ricorrente. 

 

	
   

                                      3.   Intimazione
  a:

  	
   

  __________

  

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario