# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5d63246c-7058-5e0e-9e83-bbfe24227e81
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-05
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 05.04.2016 V 2014 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2014-1_2016-04-05.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 14 1

3. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Stecher
Richter Moser, Audétat, Meisser und Racioppi

Aktuarin Baumann-Maissen

URTEIL

vom 5. April 2016

in der Streitsache

Evangelisches Pflege- und Altersheim X._____, 

Beschwerdeführer

gegen 

Regierung des Kantons Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz

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1. Mit Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der Pflegefi-

nanzierung wurde unter anderem ein neuer Art. 25a in das Bundesgesetz 

über die Krankenversicherung eingefügt. In Umsetzung dieser Änderung 

beschloss der Grosse Rat am 31. August 2012 eine Teilrevision des 

Krankenpflegegesetzes. Darin wurde die Regierung namentlich ermäch-

tigt, die anerkannten Kosten und die maximale Kostenbeteiligung pro Be-

wohner für die auf der Pflegeheimliste aufgeführten Alters- und Pflege-

heime sowie Pflegegruppen festzulegen. Auf dieser Grundlage revidierte 

die Regierung des Kantons Graubünden in der Folge mit Beschluss vom 

18. Dezember 2012 die Verordnung zum Gesetz über die Förderung der 

Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebedürftigen 

Personen (Verordnung zum Krankenpflegesetz) und legte die anrechen-

baren Kosten sowie die maximale Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen 

und Bewohner im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz 

fest (vgl. Beschluss der Regierung vom 18. Dezember 2012). Mit Be-

schluss vom 17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241) änderte 

die Regierung des Kanton Graubünden im folgenden Jahr einerseits ein-

zelne Bestimmungen der Verordnung zum Krankenpflegegesetz, ande-

rerseits gewisse in den Anhängen 1 und 2 der Verordnung zum Kranken-

pflegegesetz anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie der 

Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung. Die fragliche Teilrevision 

wurde am 19. Dezember 2013 in der amtlichen Gesetzessammlung des 

Kantons Graubünden publiziert und trat am 1. Januar 2014 in Kraft. 

2. Am 15. Januar 2014 focht das evangelische Pflege- und Altersheim 

X._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) diese Teilrevision mit Verfas-

sungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an, 

mit dem Antrag, der Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden 

vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) betreffend die Teilrevisi-

on der Verordnung zum Krankenpflegegesetz sei hinsichtlich der Festle-

gung der Maximaltarife 2014 für die Angebote der stationären Pflege und 

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Betreuung, Anhang 1, aufzuheben. In formeller Hinsicht begehrte der Be-

schwerdeführer, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerken-

nen und mittels superprovisorischer Verfügung über diesen Antrag zu 

entscheiden. Zur Begründung führte der Beschwerdeführer im Wesentli-

chen aus, zur Berechnung der Maximaltarife 2014 seien die Kostenträger-

rechnungen der Alters- und Pflegeheime für das Jahr 2012 herangezogen 

worden. Durch die Festlegung eines Mittelwerts und der Verlagerung ge-

wisser Kosten der Pflege in die Kosten der Pension und/oder der Betreu-

ung werde die vom Bundesrecht vorgeschriebene Tarifbildung missach-

tet. Im Übrigen trage der im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpfle-

gesetz vorgesehene Kostentarif dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit nicht 

Rechnung. In der Gesamtzusammenstellung nach KORE-Angaben sähe 

man markante Unterschiede. So wiesen die Spalten "Total Ertrag Pensi-

on" und "Total Ertrag Betreuung" einen Überschuss von ca. Fr. 12.83 Mil-

lionen aus, während in der Spalte "Total Erträge Pflege" ein Minus von 

Fr. 14.05 Millionen resultiere. Allein schon daraus werde ersichtlich, dass 

die Tarife nicht zutreffend sein könnten respektive die Institutionen ihrer 

gesetzlichen Pflicht zur Tarifberechnung nicht nachgekommen seien. Of-

fensichtlich erfolge eine "Quersubventionierung". Wenn die Pflegekosten 

auf der Grundlage dieser Daten auf Fr. 1.-- pro Pflege/Minute festgelegt 

würden, sei dies offensichtlich unzutreffend. Mit der gängigen Praxis un-

geachtet der bestehenden Kostenstruktur die Maximaltarife festzulegen, 

würden zudem diejenigen Institutionen belohnt, die trotz tieferem Aufwand 

zu den maximalen Ansätzen entschädigt würden. Das Gesundheitsamt 

Graubünden müsse seine Aufsichtspflicht wahrnehmen und bei Institutio-

nen, die in der Spalte "Netto-Kosten Pflege/Minute" unter Fr. 0.90 oder 

über Fr. 1.15 lägen, Fragen stellen und die Abweichungen prüfen. Wenn 

ein Wert von 0.68 pro BESA/Minute ausgewiesen werde und dabei in der 

Pension Kosten von Fr. 75.-- pro Tag entstünden, sei ein Fragezeichen zu 

setzen. Dies sei ein Beispiel, wie einzelne Institutionen, die Vorgaben der 

Verordnung über die Kostenermittlung und Leistungserfassung durch 

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Spitäler und Pflegeheime in der Krankenversicherung falsch anwendeten. 

Würden deren Kosten als Basis für die Bestimmung der Maximaltarife 

herangezogen, werde ein unzutreffender Tarif festgelegt. Die Pflegekos-

ten müssten pro Heim auf der Grundlage der effektiven Kosten bestimmt 

werden. Indem die getroffene Regelung von diesem Grundsatz abweiche, 

verstosse sie gegen die Vorgaben des eidgenössischen Rechts und ge-

gen das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot.

3. In der Vernehmlassung vom 26. Februar 2014 beantragte die Regierung 

des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Ab-

weisung der Beschwerde. In formeller Hinsicht ersuchte sie das Verwal-

tungsgericht, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen. 

Zur Begründung brachte die Beschwerdegegnerin primär vor, Gegen-

stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens könne einzig die von der 

Regierung am 17. Dezember 2013 beschlossene Teilrevision der Verord-

nung zum Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der Betreu-

ung von betagten und pflegebedürftigen Personen (Krankenpflegesetz) 

sein. Soweit sich die Beschwerde gegen die Bestimmungen des Kran-

kenpflegegesetzes, insbesondere Art. 21b KVG, sowie das Gesundheits-

gesetz und die zugehörigen Verordnung richte, sei darauf nicht einzutre-

ten. Im Übrigen gelte es zu beachten, dass die anerkannten Kosten für 

die Instandsetzung/Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Betei-

ligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten im Zuge der 

angefochtenen Teilrevision keine Änderung erfahren hätten. Materiell 

ebenfalls unverändert geblieben sei Art. 11 der Verordnung zum Kran-

kenpflegegesetz. Die entsprechenden Regelungen könne der Beschwer-

deführer im vorliegenden Verfahren daher nicht anfechten, weshalb inso-

weit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Schliesslich seien zur Be-

schwerde gegen die im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegege-

setz festgelegte, maximal zulässige Kostenbeteiligung der Bewohnerin-

nen und Bewohner der von der öffentlichen Hand unterstützten Alters- 

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und Pflegeheime sowie Pflegegruppen nur diese selbst legitimiert. Soweit 

die vorliegende Beschwerde gegen diese Kostenbeteiligung gerichtet sei, 

könne darauf daher auch nicht eingetreten werden. In materieller Hinsicht 

sei alsdann darauf hinzuweisen, dass die Regierung in Anhang 1 der 

Verordnung zum Krankenpflegegesetz keine Beiträge im Sinne von 

Art. 43 KVG bzw. Art. 7a Abs. 1 VKL festgelegt habe, weshalb die fragli-

chen Bestimmungen die entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben 

nicht verletzen könnten. Aus der Begründung des Beschwerdeführers ge-

he denn auch nicht hervor, inwiefern der angefochtene Anhang im Wider-

spruch zur Verordnung über die Kostenermittlung und die Leistungserfas-

sung durch die Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Kranken-

versicherung stünde. Nicht ersichtlich sei im Weiteren, inwiefern der an-

gefochtene Anhang die massgeblichen kantonalen Regelungen verletze. 

Die Regierung habe bei der Festlegung der anerkannten Kosten die Vor-

gaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes sowie Art. 11 der Verord-

nung zum Krankenpflegesetz eingehalten. Der Vorwurf des Beschwerde-

führers, die Maximaltarife seien auf der Basis eines "unverantwortlichen 

Mittelwerts" festgelegt worden, erweise sich damit als unbegründet. 

4. Mit prozessleitender Verfügung vom 17. Januar 2014 wies der Instruk-

tionsrichter den Antrag des Beschwerdeführers um superprovisorische Er-

teilung der aufschiebenden Wirkung ab. Nach durchgeführtem Schriften-

wechsel lehnte er es mit prozessleitender Verfügung vom 21. März 2014 

sodann ab, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

5. In der Replik vom 13. März 2014 erneuerte der Beschwerdeführer seine 

Anträge. Hinsichtlich des begehrten Nichteintretens hielt er fest, das Ta-

rifsystem sei ein Gesamtsystem, welches er in seiner Gesamtheit anfech-

ten können müsse. Durch die Beschwerdegegnerin werde aufgezeigt, 

dass die Pflegekosten der Referenzheime im Jahr 2012 Fr. 1.037 pro Mi-

nute betragen hätten. Die von der Beschwerdegegnerin in der Folge vor-

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genommene Anpassung um 4 % pro Pflegeminute werde mit einer sys-

tembedingt erforderlichen Kostenkorrektur begründet. Bereits im Jahr 

2010, also vor dem Systemwechsel, habe der BESA-Minutenwert indes-

sen Fr. 1.01 betragen. Für die Festlegung der Pflegeminuten sei demzu-

folge nicht auf die Kostendaten abgestützt worden, sondern diese seien 

aus politischen Gründen auf Fr. 0.95 pro Minute festgelegt worden. Glei-

ches sei 2012 geschehen. Der Kostenanstieg von 7.7 % sei also durch-

aus begründet und die vorgenommene Reduktion um 4 % erscheine will-

kürlich. Allein durch dieses Vorgehen seien dem Beschwerdeführer im 

Jahr 2011 ungefähr Fr. 319'857.-- und im Jahr 2012 Fr. 344'350.-- verlo-

ren gegangen. Hieraus werde im Übrigen ersichtlich, dass durch die 

Berücksichtigung der Investitions- und Erneuerungsbeiträge in den Kos-

tenträgern Pension, Betreuung und Pflege die effektiven Pflegekosten 

ungerechtfertigt entlastet würden; mithin die Kategorien gemäss Kran-

kenpflegegesetz in Verletzung der bundesrechtlichen Vorgaben vermischt 

würden. 

6. In der Duplik vom 25. März 2014 hielt die Beschwerdegegnerin an ihren 

Anträgen fest. Soweit der Beschwerdeführer eine Einzelberechnung der 

Tarife für jedes Heim verlange, so stehe dies in offensichtlichem Wider-

spruch zu den Vorgaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes, wes-

halb ein solches Vorgehen von vornherein ausser Betracht falle. Im Übri-

gen sei darauf hinzuweisen, dass die Pflegekosten im 2012 Fr. 1.037 pro 

Minute betragen hätten. Damals sei die systembedingte Kostensteigerung 

bereits berücksichtigt worden. Die Beiträge für die Instandhaltung und Er-

neuerung entsprächen den notwendigen Abschreibungen. Die Investi-

tions- und Erneuerungsbeiträge dienten somit letztlich auch der Finanzie-

rung von Abschreibungen. Nach deren Abzug betrügen die Pensionskos-

ten rund Fr. 100.-- pro Tag. Damit entsprächen sie dem von der Regie-

rung festgelegten Wert. Der Vorwurf der politisch motivierten Kostenver-

lagerung erweise sich folglich als unbegründet.

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Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die einge-

reichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Er-

wägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden darf einen angefochte-

nen Erlass aufgrund der das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfah-

ren prägenden Dispositionsmaxime nur insoweit überprüfen, als dies vom 

Beschwerdeführer beantragt wird und im Hinblick auf den angefochtenen 

Erlass möglich ist. Aus dem Rechtsbegehren muss daher hervorgehen, 

welche Bestimmungen eines angefochtenen Erlasses aufgehoben und 

welche Weisungen und/oder Ersatzanordnung allenfalls getroffen werden 

sollen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn das in der Beschwerde-

schrift formulierte Rechtsbegehren bei einer erfolgreichen Beschwerde 

unverändert in das Dispositiv des Entscheids aufgenommen werden 

könnte (FRANK SEETHALER / FABIA PORTMANN, in: WALDMANN / WEISSEN-

BERGER [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [nachfol-

gend: VwVG-Praxiskommentar], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 52 N. 36). Die 

Anforderungen an die Formulierungen von Rechtsbegehren sind indessen 

im Allgemeinen nicht sehr hoch. Insbesondere an Laieneingaben, wie die 

vorliegend in Frage stehende, dürfen in sprachlicher und formeller Hin-

sicht keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Ein sinngemäs-

ser Antrag, welcher sich aus dem Zusammenhang unter Zuhilfenahme 

der Begründung nach Treu und Glauben ergibt, genügt um als Rechtsbe-

gehren entgegengenommen zu werden (SEETHALER / PORTMANN, VwVG-

Praxiskommentar, Art. 52 N. 49).

b) Der Beschwerdeführer beantragt in seinem der Beschwerdeschrift vom 

15. Januar 2014 vorangestellten Rechtsbegehren, "der Entscheid der Re-

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gierung des Kantons Graubünden vom 17. Dez. 2013 / Protokoll 1241 zur 

Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz bezüglich Festle-

gung der Maximaltarife 2014 für Angebote der stationären Pflege und Be-

treuung, Anhang 1, sei aufzuheben" (Beschwerdeschrift vom 15. Januar 

2014 S. 2). Dieses Rechtsbegehren dehnt er am Ende der Beschwerde-

schrift vom 15. Januar 2014 dahingehend aus, als er das Verwaltungsge-

richt ersucht, in Gutheissung seiner Verfassungsbeschwerde eine Ersatz-

regelung zu treffen, die anstelle des aufzuhebenden Anhangs 1 der Ver-

ordnung zum Krankenpflegegesetz trete (vgl. Beschwerdeschrift vom 

15. Januar 2014 S. 7 ff.). In der Replik vom 13. März 2014 hält der Be-

schwerdeführer sodann vorderhand fest, das Rechtsbegehren gemäss 

Beschwerdeschrift vom 14. Januar 2014 sei unverändert (Replik vom 

13. März 2014 S. 2), um am Ende der Replik vom 13. März 2014 alsdann 

zu verlangen, die Tarife 2014 seien durch die Institutionen für die "Pensi-

on" und "Betreuung" einzeln zu rechnen (Replik vom 13. März 2014 S. 5). 

Werden allein diese Rechtsbegehren beachtet, so wäre davon auszuge-

hen, der Beschwerdeführer fechte Anhang 1 der Verordnung über die 

Krankenversicherung nur bezüglich der anrechenbaren Kosten für die Be-

treuung sowie Pflege und der auf dieser Grundlage festgelegten maxima-

len Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen an. Dieser Interpretation steht jedoch 

entgegen, dass der Beschwerdeführer eine Verlagerung der anfallenden 

Pflegekosten sowohl zu den anrechenbaren Betreuungs- als auch Pensi-

onskosten rügt und die Festlegung von Maximaltarifen im Allgemeinen 

moniert. Im Übrigen befasst er sich in dem von ihm für die Kostenrege-

lung vorgeschlagenen Alternativmodell mit sämtlichen im Anhang 1 der 

Verordnung zum Krankenpflegegesetz geregelten Kostenkategorien (vgl. 

Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 S. 7). Unter diesen Umständen 

ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die integrale Aufhe-

bung des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum Krankenpflege-

gesetz und die gesonderte Festlegung der darin festgelegten anrechen-

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baren Kosten für jedes der erfassten Alters- und Pflegeheime sowie Pfle-

gegruppen fordert. 

c) Die Beschwerdegegnerin geht in der Vernehmlassung vom 26. Februar 

2014 über diese Auslegung hinaus, indem sie annimmt, der Beschwerde-

führer beantrage die Aufhebung sämtlicher der von ihm in der Beschwer-

deschrift vom 15. Januar 2014 angeführten Bestimmungen des Gesund-

heitsgesetzes des Kantons Graubünden (BR 500.000), der Verordnung 

zum Gesundheitsgesetz (BR 500.100) sowie des Gesetzes über die För-

derung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pflegebe-

dürftigen Personen (KPG, BR 506.000). Diese Auffassung findet in den 

Rechtsschriften des Beschwerdeführers keine Stütze. Freilich nimmt der 

Beschwerdeführer darin auf diese Rechtserlasse Bezug. Damit begründet 

er indessen nur, weshalb er davon ausgeht, der angefochtene Anhang 1 

der Verordnung zum Krankenpflegegesetz (Verordnung zum KPG; 

BR 506.600) widerspreche den massgeblichen Vorgaben des übergeord-

neten Rechts. Dass die fraglichen Regelungen aufzuheben sind, verlangt 

der Beschwerdeführer dagegen nicht, wenngleich seine Begründung im 

Ergebnis darauf hinauslaufen dürfte, den fraglichen Bestimmungen infol-

ge der Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sowie des 

ihnen vorgehenden kantonalen Rechts (zumindest teilweise) die Anwen-

dung zu versagen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin 

ergibt sich aus den Rechtsschriften des Beschwerdeführers indessen mit 

hinreichender Deutlichkeit, dass die eingereichte Verfassungsbeschwerde 

nicht gegen die fraglichen Bestimmungen gerichtet ist. Mit der vorliegen-

den Verfassungsbeschwerde ficht der Beschwerdeführer einzig Anhang 1 

der Verordnung zum Krankenpflegegesetz in der Fassung vom 19. De-

zember 2013 an und beantragt dessen Aufhebung sowie die gesonderte 

Festlegung der darin festgelegten anrechenbaren Kosten für die in des-

sen Geltungsbereich fallenden Alters- und Pflegeheime sowie Pflege-

gruppen. Von diesem Rechtsbegehren ausgehend ist nachfolgend zu un-

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tersuchen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und damit auf die 

Verfassungsbeschwerde einzutreten ist. 

2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich nach dem vorangehend Ausge-

führten gegen Anhang 1 der Verordnung zum KPG, den die Beschwerde-

gegnerin im Rahmen der Teilrevision der Verordnung zum KPG mit Be-

schluss vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) teilweise abge-

ändert und am 19. Dezember 2013 in der amtlichen Gesetzessammlung 

des Kantons Graubünden publiziert hat (AS 3622 ff.). Der fragliche An-

hang bildet Teil einer unselbständigen Regierungsverordnung, die als von 

der Regierung erlassener, generell-abstrakter Erlass gestützt auf Art. 57 

Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; 

BR 370.100) mit Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden angefochten werden kann. Die Beurteilung der vor-

liegenden Beschwerde fällt somit in die Zuständigkeit des Verwaltungsge-

richts des Kantons Graubünden. Es entscheidet darüber in Fünferbeset-

zung (Art. 43 Abs. 1 lit. b VRG). 

3. a) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, zur Beschwerde gegen die im 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegte maximale Kostenbeteili-

gung der Bewohnerinnen und Bewohner der von der öffentlichen Hand 

unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen seien allein 

die davon betroffenen Bewohnerinnen und Bewohner legitimiert. Der Be-

schwerdeführer sei von dieser Regelung nicht berührt, weshalb er nicht 

berechtigt sei, gegen die fragliche Regelung Beschwerde zu führen. Dem 

hält der Beschwerdeführer entgegen, die Beschwerdegegnerin anerkenne 

seine Legitimation betreffend die im angefochtenen Anhang 1 der Verord-

nung zum KPG festgelegten Pensions- und Pflegekosten. Die im ange-

fochtenen Anhang vorgenommene Kostenregelung bilde ein Gesamtsys-

tem. Er wehre sich gegen die in diesem Gesamtsystem vorgenommenen 

Berechnungen und Kostenverschiebungen. Um seine Interessen wahren 

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zu können, müsse er gegen das gesamte System Beschwerde führen 

können. Im Übrigen sei er anstelle der "verbeiständungswürdigen" Be-

wohnerinnen und Bewohner zur Beschwerdeführung zuzulassen.

b) Gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde gegen rechtssetzende 

Erlasse legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vor-

schrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt 

werden könnte. Diese Regelung wird hinsichtlich der allgemeinen Verfas-

sungsbeschwerde in Art. 58 Abs. 4 VRG dahingehend konkretisiert, als 

danach zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Er-

lass oder Entscheid (virtuell) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse 

an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Für die Bejahung der Be-

schwerdelegitimation genügt es demnach, dass der Beschwerdeführer 

früher oder später einmal mit minimaler Wahrscheinlichkeit von der ange-

fochtenen Regelung unmittelbar betroffen sein könnte. Diese virtuelle Be-

troffenheit entsteht dadurch, dass der angefochtene Erlass zukünftig auf 

den Beschwerdeführer zur Anwendung gebracht werden könnte oder er 

von einem solchen potenziellen Anwendungsakt zumindest indirekt be-

troffen sein könnte (PVG 2009 Nr. 36; BGE 137 I 77 E.1.4, 135 II 243 

E.1.2, 133 I 286 E.2.2; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege, 3. Aufl., Zürich / Ba-

sel / Genf 2013, Rz. 1691). Ein aktuelles Interesse ist dagegen insoweit 

erforderlich, als die beantragte Rechtsänderung dem Beschwerdeführer 

den angestrebten Nutzen bringen würde (vgl. MARTIN BERTSCHI, in: GRIF-

FEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons 

Zürich [Kommentar VRG-ZH], 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2014, § 21 

N. 33). Ausserdem muss der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde 

persönliche Interessen verfolgen. Eine Rechtsmittelerhebung zur Vertre-

tung von Interessen der Allgemeinheit oder von Dritten ist nicht zulässig 

(BGE 136 I 49 E.2.1, 125 I 7 E.3c; BERTSCHI, Kommentar VRG-ZH, § 21 

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N. 34; HEINZ AEMISEGGER / KARIN SCHERRER, in: NIGGLI / UEBERSAX / WI-

PRÄCHTIGER [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 82 N. 55). 

c) Der angefochtene Anhang 1 der Verordnung zum KPG legt in der Tabelle 

1 (anerkannte Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen) 

fest, wie viel die auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden figurie-

renden Institutionen im Jahr 2014 für die Pension, Instandsetzung / Er-

neuerung, Betreuung und Pflege verlangen dürfen. Die fraglichen Rege-

lungen gelangten mit ihrem Inkrafttreten per 1. Januar 2014 auf den Be-

schwerdeführer, der auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden fi-

guriert (abrufbar unter www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > DJSG > 

Gesundheitsamt > Dienstleistungen > Institutionen des Gesundheitswe-

sens > Pflegeheime, letztmals besucht am 9. Februar 2016), zur Anwen-

dung. Diesbezüglich ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdefüh-

rers somit ohne weiteres zu bejahen. Im Ergebnis gleich verhält es sich 

für die im Weiteren angefochtene maximale Kostenbeteiligung der Be-

wohnerinnen und Bewohner der von der öffentlichen Hand unterstützten 

Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen, die in Tabelle 2 (maximale 

Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen) des Anhangs 1 der Verordnung zum 

KPG festgelegt wird. Zwar sind von den fraglichen Kostenansätzen in ers-

ter Linie die Bewohnerinnen und Bewohner betroffen. Diese stimmen je-

doch, abgesehen von den bundesrechtlich festgelegten Maximalansätzen 

an den Pflegekosten, mit den anerkannten Kosten der Alters- sowie Pfle-

geheimen und Pflegegruppen (Tabelle 1 Anerkannte Kosten der Alters- 

und Pflegeheime und Pflegegruppen) überein. Würde die vorliegende Be-

schwerde hinsichtlich der fraglichen Kostenansätze betreffend die Pen-

sion, Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung gutgeheissen, so 

müssten die entsprechenden Ansätze in der Tabelle 2 des Anhangs 1 der 

Verordnung zum KPG ebenfalls angepasst werden, ansonsten der Be-

schwerdeführer nicht berechtigt wäre, die angehobenen Kostenansätze 

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für Pension, Instandsetzung / Erneuerung sowie Betreuung von den Be-

wohnerinnen und Bewohnern einzufordern (vgl. dazu Urteil des Verwal-

tungsgerichts des Kantons Graubünden S 09 43 vom 17. Dezember 2010 

E.3). Angesichts dieser Abhängigkeit ist die Beschwerdelegitimation des 

Beschwerdeführers sowohl hinsichtlich der Kostenansätze gemäss Tabel-

le 1 als auch 2 des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG 

zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdegegnerin erweist 

sich als unzutreffend.

4. a) Die Beschwerdegegnerin bringt im Weiteren vor, mit Beschluss vom 

17. Dezember 2013 nur die anerkannten Pensions- und Pflegekosten der 

Alters- und Pflegeheime sowie die maximale Kostenbeteiligung der Be-

wohnerinnen und Bewohner an die Pensions- und Pflegekosten ange-

passt zu haben. Dagegen hätten die anerkannten Kosten für die Instand-

setzung / Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Beteiligung der 

Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten im Rahmen der interes-

sierenden Teilrevision der Verordnung zum KPG keine Änderung erfah-

ren. Materiell nicht geändert worden sei ausserdem Art. 11 der Verord-

nung zum Krankenpflegesetz. Die fraglichen Regelungen könnten daher 

im vorliegenden Verfahren nicht überprüft werden. 

b) Die Verfassungsbeschwerde ist schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung 

des angefochtenen Entscheids oder seit dessen amtlicher Veröffentli-

chung beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden einzureichen 

(Art. 60 Abs. 1 VRG). Bei einer Teilrevision eines Erlasses können unver-

ändert belassene Normen nur dann angefochten werden, wenn ihnen im 

Rahmen des modifizierten Gesetzes eine veränderte Bedeutung zu-

kommt, ihr Rechtssinn geändert hat und sie im Gesamtzusammenhang in 

einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E.3.1.1; BOSSHART / BERT-

SCHI, Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 84). Darüber hinausgehend sind 

Rechtsnormen anfechtbar, deren Abänderung in Betracht gezogen, je-

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doch nicht als erforderlich angesehen wurden (BGE 137 I 77 E.1.2; 

Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 83). Bei einer Totalrevision können sämtli-

che Normen des Erlasses angefochten werden, selbst wenn sie inhaltlich 

mit den bisherigen Regelungen übereinstimmen (BGE 137 I 77 E.1.2, 135 

I 28 E.3.1.1, 122 I 222 E.1b/aa; KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, a.a.O., 

Rz. 1680).

c) Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241) 

revidierte die Regierung zum einen einzelne Bestimmungen der Verord-

nung zum KPG, zum anderen änderte sie gewisse in den Anhängen 1 

und 2 vorgesehenen Kostenansätze ab. Im Anhang 1 wurden in erster Li-

nie die anrechenbaren Kosten für die Pflege und Pension sowie die ma-

ximal zulässige Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an 

diesen Kosten angepasst. Dagegen haben die anrechenbaren Kosten für 

die Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung sowie die maximale Be-

teiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten keine Än-

derung erfahren (vgl. Anhang 1 zur Verordnung zum KPG in der Fassung 

vom 18. Dezember 2012, in Kraft seit dem 1. Januar 2013). Die Regie-

rung hat allerdings im 2013 nicht nur die anrechenbaren Kosten für die 

Pflege und Pension sowie die maximal zulässige Kostenbeteiligung der 

Bewohnerinnen und Bewohner, sondern das damals geltende Kostensys-

tem insgesamt einer Überprüfung unterzogen und die Modifizierung aller 

massgeblichen Kostenansätze erwogen. Dabei ist sie zur Auffassung ge-

langt, die am 18. Dezember 2012 für die Instandsetzung / Erneuerung 

(Fr. 25.-- pro Tag) sowie die Betreuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) beschlos-

senen Kostenansätze seien nach wie vor zutreffend und bedürften keiner 

Änderung. Unter diesen Umständen sind sämtliche der im angefochtenen 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG festlegten Kostenansätze als neu er-

lassen anzusehen. Damit können alle im Anhang 1 der Verordnung zum 

KPG festgelegten Kostenansätze innert 30 Tagen seit der Publikation der 

fraglichen Teilrevision in der amtlichen Sammlung am 19. Dezember 2013 

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Beschwerde erhoben werden. Mit der Beschwerde, die am 15. Januar 

2014 der Post zur Zustellung übergeben wurde, hat der Beschwerdefüh-

rer den Anhang 1 der Verordnung zum KPG fristgerecht angefochten (vgl. 

Art. 39 VRG zum während den Gerichtsferien geltenden Fristenstillstand). 

5. Auf die im Übrigen formgerecht (Art. 38 VRG) eingereichte Verfassungs-

beschwerde ist demzufolge einzutreten, wenn und insoweit sich die darin 

gestellten Rechtsbegehren und die erhobenen Rügen als zulässig erwei-

sen. Das Verwaltungsgericht kann als Verfassungsgericht einen von einer 

Privatperson angefochtenen Erlass auf die Verletzung von verfassungs-

mässigen und politischen Rechten sowie wegen des Verstosses gegen 

den Grundsatz des Vorrangs von übergeordnetem Recht hin überprüfen 

(Art. 59 lit. a VRG). Gelangt es dabei zur Überzeugung, die beanstande-

ten Normen seien verfassungs- bzw. gesetzeswidrig, so hebt es die be-

treffenden Normen auf (Art. 61 Abs. 1 VRG). Darüber hinausgehend kann 

es im Hinblick auf das weitere Vorgehen oder die weitere Handhabung 

des Rechts Anordnungen treffen, die für einen wirksamen Rechtsschutz 

unerlässlich sind (Art. 61 Abs. 3 VRG; JOHANN MARTIN SCHMID, in: BÄNZIN-

GER / MENGIARDI / TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung 

des Kantons Graubünden, Chur / Glarus / Zürich 2006, Art. 55 N. 97, vgl. 

auch BERNHARD RÜTSCHE, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 

2005, S. 273 ff., S. 288 ff.). Werden die vom Beschwerdeführer gestellten 

Rechtsbegehren (vgl. vorne E.1) an diesen Anforderungen gemessen, so 

erweisen sich diese insoweit ohne weiteres als zulässig, als darin die 

Aufhebung des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG be-

treffend die anrechenbaren Kosten für die Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen sowie die maximale Beteiligung der Bewohnerinnen und 

Bewohner an diesen Kosten verlangt wird. Wenn der Beschwerdeführer 

im Weiteren beantragt, eine Ersatzregelung zu treffen, die anstelle der 

aufgehobenen trete, so ist ein solches Vorgehen vorliegend für die Ge-

währleistung eines wirksamen Rechtsschutzes nicht erforderlich. Denn 

- 16 -

der Beschwerdeführer hat im Jahr 2014 bereits auf der Grundlage der 

angefochtenen Kostenansätze abgerechnet, so dass die in Rechnung ge-

stellten Beträge ohnehin neu festzulegen und einzufordern wären. Es be-

steht somit keine zeitliche Dringlichkeit für die Einführung einer Ersatzre-

gelung. Insofern der Beschwerdeführer die Anordnung einer Ersatzanord-

nung verlangt, ist auf dieses Begehren daher nicht einzutreten. Ansonsten 

erweist sich das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als zulässig. 

Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demzufolge, ob die im Anhang 1 

der Verordnung zum KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 fest-

gelegten anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie Pflege-

heimgruppen (Tabelle 1) und die maximale Beteiligung der Bewohnerin-

nen sowie Bewohner der Alters- und Pflegeheime und Pflegeheimgrup-

pen (Tabelle 2) mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind und nicht 

gegen verfassungsmässige Rechte verstossen. 

6. a) Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über die Neuordnung der 

Pflegefinanzierung in Kraft (AS 2009 3517 ff.). Dadurch sollte die sozial-

politisch schwierige Situation vieler pflegebedürftiger Personen entschärft 

werden, ohne die obligatorische Krankenpflegeversicherung zusätzlich zu 

belasten. Um dieses Ziel zu erreichen, begrenzte der Gesetzgeber die 

von den Heimbewohnern zu leistenden Pflegekosten betragsmässig 

(Art. 25a Abs. 5 KVG) und erleichterte zugleich für bedürftige Heimbe-

wohner die Bezahlung dieser Pflegekosten durch eine Erhöhung der Er-

gänzungsleistungen (vgl. die Revision von Art. 10 und 11 des Bundesge-

setzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und 

Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30]). Seither gelangt bei der 

Heimpflege, wie bei der Hauspflege, anders als bei der Spitalpflege, bei 

welcher die Vollkostendeckung gilt (Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG), ein Bei-

tragsmodell zur Anwendung. Die obligatorische Krankenpflege leistet also 

nur mehr einen gesetzlich festgelegten Beitrag an die Pflegeleistungen, 

die ambulant oder im Pflegeheim erbracht werden (Art. 25a Abs. 1 und 4 

- 17 -

KVG; Art. 7a KLV). Im Jahr 2014 betrug dieser in Abhängigkeit zum tägli-

chen Pflegebedarf festgelegte Betrag zwischen Fr. 9.-- bis Fr. 108.-- pro 

Tag (Art. 7a KLV in der am 1. Januar 2014 geltenden Fassung). Die Re-

gelung der Finanzierung der darüber hinausgehend durch KVG-pflichtige 

Pflegeleistungen verursachten Kosten obliegt den Kantonen (Art. 25a 

Abs. 5 Satz 2 KVG). Den versicherten Personen dürfen dabei höchstens 

20 Prozent des höchstens vom Bundesrat festgelegten Pflegebetrags 

überwälzt werden (Art. 25a Abs. 5 erster Satz KVG), mithin im Jahr 2014 

maximal Fr. 21.60 (20 % von Fr. 108.--) pro Tag bzw. Fr. 7'884.-- pro Jahr 

(vgl. zum Ganzen RUTH ROSENKRANZ, Defizite bei der Umsetzung der 

Pflegekostengrenze, in: LANDOLT / BISCHOFBERGER / BLUM-SCHNEIDER / 

BREITSCHMID / FOUNTOULAKIS / GÄCHTER / HRUBESCH-MILLAUER / KIESER / 

MANSER / PÄRLI / SCHWENDIMANN [Hrsg.], Pflegerecht – Pflegewissens-

chaft, Bern 2013, S. 76 ff., S. 80; ANDREA DOMANIG, Pflegezusatzversiche-

rung – Notwendigkeit oder Luxus, in: Pflegerecht 2015, S. 194 ff., S.196). 

b) Diesen bundesrechtlichen Anforderungen genügt die im angefochtenen 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG getroffene Regelung unstreitig inso-

fern, als den Bewohnerinnen und Bewohnern der Alters- und Pflegehei-

men sowie Pflegegruppen danach höchstens Pflegekosten im Umfang 

von Fr. 21.60 auferlegt werden dürfen. Der Beschwerdeführer behauptet 

jedoch, die vom Bundesrecht vorgegebenen Maximalansätze würden im 

Ergebnis gleichwohl überschritten, da den Bewohnerinnen und Bewohner 

unter den Kostenstellen "Betreuung" und "Pension" zusätzlich Kosten für 

KVG-pflichtige Pflegeleistungen überwälzt würden. Denn es stehe ausser 

Frage und werde von der Beschwerdegegnerin nicht bestritten, dass im 

Kanton Graubünden Alters- und Pflegeheime existierten, deren Pflege-

kosten höher seien als die anrechenbaren Pflegekosten gemäss Anhang 

1 der Verordnung zum KPG. Diese Kosten würden von der öffentlichen 

Hand nicht übernommen. Der obligatorischen Krankenpflegeversicherung 

könnten sie ebenfalls nicht auferlegt werden, da die maximal zulässigen 

- 18 -

Pflegebeiträge bundesrechtlich festgelegt worden seien. Auch die Versi-

cherten dürften nicht zur Übernahme dieser ungedeckten Kosten ver-

pflichtet werden, weil ihre Kostenbeteiligung begrenzt sei. Die Alters- und 

Pflegeheime als einzig übrig bleibender Kostenträger seien nicht in der 

Lage, diese ungedeckten Restkosten selbst zu tragen, weshalb sie sich 

gezwungen sähen, den Bewohnerinnen und Bewohnern der Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen die fraglichen Kosten unter einer ande-

ren Kostenart in Rechnung zu stellen.

c) Gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG haben die Kantone von Bundesrechts we-

gen die Kosten für die KVG-pflichtigen Pflegeleistungen zu übernehmen, 

die weder durch die Beiträge der obligatorischen Krankenpflege noch die 

Versicherten gedeckt sind (BGE 140 V 58 E.4.1, 138 V 377 E. 5.1; Urteile 

des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E.3.4, 

2C_864/2010 vom 24. März 2011 E.4.2). In der konkreten Ausgestaltung 

dieser Restfinanzierung verfügen die Kantone nach der bundesgerichtli-

chen Rechtsprechung über einen weiten Ermessensspielraum. So kön-

nen sie die Aufgabe der Restkostenfinanzierung den Gemeinden übertra-

gen, den Leistungserbringern Auflagen erteilen oder Pauschaltarife fest-

legen (BGE 138 I 410 E.4.3; Urteile des Bundesgerichts 9C_235/2015 

vom 17. Dezember 2015 E.3.2, 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E. 

3.6, vgl. ANDREA DOMANIG, Abgrenzung zwischen Grund- und Zusatzver-

sicherung im Bereich der Pflegeleistung, Zürcher Studien zum öffentli-

chen Recht, Band 233, Zürich 2015, Rz. 247). Nach dem klaren Geset-

zeswortlaut und einhelliger Lehre verletzen die Kantone den ihnen dies-

bezüglich zuzubilligenden Handlungsspielraum, wenn eine von ihnen ge-

troffene Regelung dazu führt, dass Versicherte in einem über Art. 25a 

Abs. 5 KVG hinausgehenden Ausmass mit KVG-pflichtigen Pflegekosten 

belastet werden (vgl. dazu RUTH ROSENKRANZ / STEFAN MEIERHANS, Defizi-

te bei der Umsetzung der Pflegekostengrenze, in: Pflegerecht 2/2013 

S. 76 ff., 77; erläuternder Bericht der Kommission für soziale Sicherheit 

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- 19 -

und Gesundheit des Ständerates [SGK-SR] vom 1. September 2015 zur 

Parlamentarischen Initiative Nachbesserung der Pflegefinanzierung, Da-

tenbank Curia Vista Nr. 14.417 [nachfolgend: Bericht SGK-SR])

d) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf-

geworfenen Problematik der mangelnden Abgrenzung zwischen den Kos-

ten für die KVG-pflichtige Pflegeleistungen und anderen Kostenarten wird 

im erläuternden Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Ge-

sundheit des Ständerates zur parlamentarischen Initiative Nachbesserung 

der Pflegeversicherung vom 1. September 2015 eingeräumt, es bestehe 

die Gefahr, dass nicht gedeckte Pflegekosten unter dem Titel der "Be-

treuung" auf die Patientinnen und Patienten überwälzt würden (Bericht 

SGK-SR Ziff. 2.4.3). Die Pflegeleistungen seien in Art. 7 Abs. 2 KLV ab-

schliessend aufgeführt und hätten den Charakter einer Tätigkeitsliste. Zur 

transparenten Ermittlung der Pflegekosten seien die Pflegeheime ver-

pflichtet, eine Kostenrechnung zu führen (Art. 49 Abs. 7 und Art. 50 KVG). 

Diese müsste insbesondere die Elemente Kostenarten, Kostenstellen, 

Kostenträger und die Leistungserfassung umfassen (Art. 9 Abs. 2 VKL), 

sowie den sachgerechten Ausweis der Kosten für die Leistungen erlau-

ben. Die Kosten seien den erbrachten Leistungen in geeigneter Form zu-

zuordnen (Art. 9 Abs. 3 VKL), z.B. mittels einer Arbeitszeiterfassung. Die 

Resultate dienten den Kantonen dazu, die Normkosten zu bestimmen und 

festzulegen, was als Restfinanzierung akzeptiert werde. Aktuell seien die 

Kostenrechnungen der Pflegeheime von unterschiedlicher Aussagekraft, 

so dass die notwendige Kostentransparenz noch nicht erreicht werden 

dürfte (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3 S. 15). In der Pflicht stünden die Leis-

tungserbringer sowie die Kantone. Die Kantone hätten darauf zu achten, 

dass die Leistungserbringer ihre Kostenrechnungen korrekt führen und 

die Vorgaben nach der VKL beachten würden. Es sei nicht erforderlich, 

die bundesrechtlichen Vorgaben anzupassen (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3 

S. 16).

- 20 -

e) Die Beschwerdegegnerin hat hinsichtlich der Daten, welche den im ange-

fochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KVG festgelegten Kostenansät-

zen zugrunde liegen, festgehalten, die auf der kantonalen Pflegeheimliste 

figurierenden Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen seien ver-

pflichtet, eine Kostenrechnung nach Massgabe der Fachempfehlungen 

zur Rechnungslegung (Swiss GAAP FER) und dem darauf beruhenden 

Handbuch des Bündner Spital- und Heimverbandes zu führen und einzu-

reichen. Die Regierung habe die entsprechenden Kostenrechnungen am 

16. April und 18. April 2013 in einer Arbeitsgruppe mit je einem Vertreter 

des Gesundheitsamts Graubünden und des Bündner Spital- und Heim-

verbands plausibilisiert und, soweit erforderlich, korrigiert. Das Gesund-

heitsamt Graubünden habe auf der Basis der dergestalt bereinigten Daten 

die anerkannten Kosten wie auch die maximale Kostenbeteiligung der 

Heimbewohner berechnet. Dabei habe es die Kostendaten der 36 Pflege-

heime mit den tiefsten Kosten pro Pflegetag, die zusammen 80.32 Pro-

zent der Pflegetage erbracht hätten (Referenzheime), in die Berechnung 

mit einbezogen. In der Folge habe es die ermittelten Pflegekosten von 

Fr. 1.037 pro Minute auf Fr. 1.-- pro Minute reduziert. Andernfalls hätte 

der Kostenanstieg gegenüber dem Vorjahr 7.7 % betragen und wäre da-

mit deutlich ausserhalb des aufgrund des durchschnittlichen Kostenan-

stiegs im Gesundheitswesens sowie der allgemeinen Teuerung zu erwar-

tenden Wachstums gelegen. Der ausgewiesene Kostenanstieg von 7.7 % 

gründe in der Einführung des neuen Pflegesystems BESA LK 2010, das 

zu einem vorübergehenden Anstieg des durchschnittlichen Pflegebedarfs 

von 101.2 im Jahr 2010 auf 106.3 Minuten pro Tag im Jahr 2011 und an-

schliessendem Rückgang auf 100 Minuten pro Tag im Jahr 2012 geführt 

habe. Die Schwankungen seien dadurch zu erklären, dass sowohl das In-

strument selber als auch dessen Anwendung habe optimiert werden müs-

sen. Zwischenzeitlich habe sich der durchschnittliche Wert des Pflegebe-

darfs wieder in der Bandbreite von 97 bis 100 Minuten pro Pflegetag ein-

- 21 -

justiert. Mit der Erhöhung des der Berechnung der anerkannten Kosten 

zugrunde gelegten Werts von 0.96 Fr./Min. auf 1.-- Fr./Min. seien die 

höheren Kosten pro Pflegetag (+ 2.8 %) sowie die exogenen Faktoren 

und die zu erwartende Teuerung berücksichtigt. Davon ausgehend seien 

die Kosten gemäss BESA LK 2010 abhängig von der Pflegestufe zwi-

schen Fr. 0.-- bis Fr. 432.-- festgelegt worden (Vernehmlassung 26. Fe-

bruar 2014 S. 9 f. und Beilage der Beschwerdegegnerin 1).

f) In diesen Ausführungen legt die Beschwerdegegnerin nachvollziehbar 

dar, wie sie den massgeblichen Kostenansatz pro Pflegeminute festgelegt 

und auf dessen Grundlage die anrechenbaren Pflegekosten im angefoch-

tenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG in Abhängigkeit zu der in Fra-

ge stehenden Pflegestufe festgelegt hat. Daraus geht im Übrigen hervor, 

dass die zur Berechnung der anrechenbaren Pflegekosten herangezoge-

nen Daten nach den in Art. 11c Verordnung zum KPG vorgeschriebenen 

und den Anforderungen von Art. 9 VKL genügenden Rechnungsgrundsät-

zen erhoben und anschliessend vom kantonalen Gesundheitsamt ge-

meinsam mit einem Vertreter des Bündner Spital- und Heimverbands 

plausibilisiert sowie bereinigt wurden. Dass die fraglichen Kostendaten 

von Seiten des Gesundheitsamts Graubünden oder des die Interessen 

der betroffenen Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen wahrenden 

Vertreters des Bündner Spital- und Heimverbands beanstandet wurden, 

macht der Beschwerdeführer nicht geltend. Solches geht denn auch aus 

den Akten nicht hervor. Das Gericht hat unter diesen Umständen keine 

Veranlassung an der Zuverlässigkeit der fraglichen Datengrundlage zu 

zweifeln. Dies gilt umso weniger, als die im angefochtenen Anhang 1 

festgelegten Kostenansätze nicht auf eine Quersubventionierung der 

KVG-pflichtigen Pflegekosten durch andere Kostenarten hindeuten. Wür-

de die Behauptung des Beschwerdeführers zutreffen, wonach seit der 

Einführung von Art. 25a KVG KVG-pflichtige Pflegekosten systematisch 

als Betreuungs-, Pensions- und/oder Erhaltungskosten erfasst und den 

- 22 -

Bewohnerinnen und Bewohnern in Rechnung gestellt würden, so wäre zu 

erwarten, dass die betreffenden Kostenansätze angestiegen wären. Eine 

solche Kostenentwicklung zeigt die Gegenüberstellung der Kostenansät-

ze gemäss Anhangs 1 zum KPG in der Fassung vom 18. Dezember 2012 

und dem angefochtenen Anhang nicht, stimmen doch darin die für die Be-

treuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) und Erhaltung / Instandhaltung (Fr. 25.--) 

ausgewiesenen Kostenansätze überein, während die Pensionskosten im 

angefochtenen Anhang 1 sogar um Fr. 5.-- pro Tag niedriger angesetzt 

wurden als in der vormals gültigen Fassung (vormals: Fr. 105.--, neu 

Fr. 100.--). Es weist somit nichts darauf hin, dass die auf der kantonalen 

Pflegeheimliste figurierenden Alters-, Pflegeheime und Pflegegruppen die 

KVG-pflichtigen Kosten nicht korrekt erfasst hätten. Demzufolge ist davon 

auszugehen, dass die eingereichten Kostenrechnungen es der Regierung 

erlaubt haben, in der Tabelle 1 des Anhangs 1 zur Verordnung zum KPG 

die Normkosten für KVG-pflichtigen Pflegekosten zu ermitteln und da-

durch zu bestimmen, was als Restkostenfinanzierung akzeptiert wird. Auf 

der Grundlage der im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten 

Kostenansätze ist eine bundesrechtskonforme Abrechnung der KVG-

pflichtigen Pflegekosten demnach möglich. Damit ist freilich nicht ausge-

schlossen, dass im Einzelfall Bewohner in Anwendung der fraglichen Kos-

tenansätze in einem über Art. 25a Abs. 5 erster Satz KVG hinausgehen-

den Ausmass mit KVG-pflichtigen Pflegekosten belastet werden. Solches 

kann gegebenenfalls im konkreten Anwendungsfall korrigiert werden, in-

dem die im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten Kostenan-

sätze im Streitfall vorfrageweise auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 25a Abs. 5 

Satz 1 KVG geprüft werden und ihnen im Einzelfall insoweit die Anwen-

dung versagt wird, als sie zu einer über Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG hin-

ausgehenden Belastung mit KVG-pflichtigen Pflegekosten führen (vgl. 

zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 

09 43 vom 17. Dezember 2010 insbesondere E.4). Unter normalen Ver-

hältnissen sind die im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten 

- 23 -

Kostenansätze aber mit Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG vereinbar, womit sie 

im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht 

zu beanstanden sind.

g) Im Übrigen besteht in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im 

Allgemeinen und hinsichtlich der in Frage stehenden Heimpflege im Be-

sonderen kein Anspruch der Leistungserbringer auf Entschädigung ihrer 

Vollkosten (vgl. BGE 141 V 206, Urteil des Bundesgerichts 9C_235/2015 

vom 17. Dezember 2015 E.5.1). So hat das Bundesgericht im Urteil 

2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 klargestellt, dass Art. 25a Abs. 5 

KVG den Kantonen nicht vorschreibe, für jeden Leistungsträger gesondert 

Pflegetarife nach Massgabe der effektiven Kosten festzulegen. Vielmehr 

seien die Kantone berechtigt, die von ihnen zu übernehmenden Kosten in 

Form von Normtarifen zu begrenzen (vgl. Urteil 2C_728/2011 vom 

23. Dezember 2011 E.3.6 und E.4). Sofern der Beschwerdeführer rügen 

sollte, die Regierung habe gegen die bundesrechtlichen Vorgaben im Be-

reich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verstossen, indem 

sie im angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG für die KVG-

pflichtigen Pflegeleistungen einen Maximaltarif festgelegt habe, kann ihm 

deshalb nicht gefolgt werden. Dass der angefochtene Anhang 1 die mass-

geblichen Vorgaben in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung 

aus anderen Gründen verletzt, macht der Beschwerdeführer nicht geltend 

und ist nicht ersichtlich. Der angefochtene Anhang 1 steht somit im Ein-

klang mit den massgeblichen bundesrechtlichen Vorgaben im Bereich der 

obligatorischen Krankenpflegeversicherung.

7. a) Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren eine Verletzung des allgemeinen 

Rechtsgleichheitsgebots im Sinne von Art. 8 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101). Ein Erlass verletzt 

dieses Grundrecht, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein 

vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, 

- 24 -

oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse 

aufdrängen. Demzufolge ist die Rechtsgleichheit verletzt, wenn Gleiches 

nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach 

Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorauszusetzen 

ist freilich, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründe-

te Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (vgl. Urteil des 

Bundesgerichts 2P.142/2003 vom 7. November 2003 E.3.1). Dem Ge-

setzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots 

ein weiter Spielraum der Gestaltung (vgl. BGE 138 I 25 E.4.1, Urteil des 

Bundesgerichts 8C_1074/2009 vom 2. Dezember 2010 E. 3.4.1). Dies gilt 

insbesondere im Falle von Tarifen, wie den vorliegend in Frage stehen-

den Kostenansätzen. In diesem Fall greift das Gericht nur mit grosser 

Zurückhaltung und normalerweise nur dann in den Ermessensspielraum 

des Gesetzgebers ein, wenn die Anwendung einer Tarifposition zu einer 

offensichtlichen Benachteiligung oder Bevorteilung eines Leistungserbrin-

gers führt, oder wenn sich der Tarif nicht von objektiven Überlegungen lei-

ten lässt (für das Krankenversicherungsrecht: BGE 126 V 344 E.2, Urteil 

des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E.4.2).

b) Die Regierung hat sich beim Erlass des angefochtenen Anhangs 1 an den 

Vorgaben von Art. 21b KPG orientiert. Dieser Regelung zufolge sind für 

die auf der Pflegeheimliste aufgeführten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen nach Leistungsumfang abgestuft die anerkannten Kosten 

und die maximale Kostenbeteiligung der Bewohner für Pensionskosten, 

Instandsetzung- und Erneuerungskosten, Betreuungskosten, Pflegekos-

ten zu bestimmen (Abs. 1). Basis für die Festlegung der anerkannten 

Kosten und der maximalen Kostenbeteiligung der Bewohner bilden die 

durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und Pflegeheime 

sowie Pflegegruppen mit einer Betriebsbewilligung ohne Auflagen 

gemäss Kostenrechnung des der Beschlussfassung vorangehenden Jah-

res. Bei der Festlegung berücksichtigt die Regierung die gegenüber dem 

- 25 -

Basisjahr durch exogene Faktoren und die Teuerung verursachten Auf-

wandänderungen (Abs. 2). Diese Regelung wird in Art. 11 KLV konkreti-

siert. Danach gelten als wirtschaftliche Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen die Institutionen mit den tiefsten durchschnittlichen Kosten 

pro Pflegetag, die im Besitz einer Betriebsbewilligung ohne Auflagen zu 

den in Art. 16 Abs. 1 lit. e und g, Art. 17 Abs. 1 und Art. 18 der Verord-

nung zum Gesundheitsgesetz vorgegebenen Anforderungen an die Struk-

turqualität sind und in dem der Beschlussfassung vorangehenden Jahr 

mindestens 80 % der von der Institutionen gemäss lit. a ausgewiesenen 

Pflegetage erbrachten haben. Die durchschnittlichen Kosten pro Pflege-

tag ergeben sich aus dem Total der Pensions-, Betreuungs- und Pflege-

kosten bei mittlerem Pflegebedarf. Für die Festlegung der anerkannten 

Kosten und der maximalen Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und 

Bewohner gemäss Artikel 21b Absatz 1 KPG ist das gewichtete arithmeti-

sche Mittel der durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und 

Pflegeheime und Pflegegruppen massgebend. 

c) Bei der Festsetzung der angefochtenen Kostenansätze hat sich die Re-

gierung folglich von einem rationell arbeitenden Leistungserbringer leiten 

lassen. Mit diesem Vorgehen hat sie die effektiven Kosten im Sinne des 

Wirtschaftlichkeitsprinzips normativ bewertet und einen Normaltarif fest-

gelegt. Dabei liegt es in der Natur eines solchen Vergütungssystems, 

dass es sich nicht an den effektiven Kosten jedes einzelnen Leistungser-

bringer orientiert, sondern vergleichbare Lebenssachverhalte, hier die an-

rechenbaren Kosten für die Pension, Erhaltung/Instandsetzung, Betreu-

ung und Pflege, für sämtliche darunter fallenden Leistungserbringer ein-

heitlich regelt. Die Zulässigkeit eines solchen Vergütungssystems kann 

deshalb nicht davon abhängig gemacht werden, dass alle betroffenen 

Leistungserbringer – wie vom Beschwerdeführer gefordert – durch den 

Normaltarif in die Lage versetzt werden, sämtliche Auslagen für den Be-

trieb zu decken. Denn durch den Normaltarif sollen die von der öffentli-

- 26 -

chen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen 

gerade dazu angehalten werden, möglichst wirtschaftlich zu arbeiten und 

ihre Kosten zu senken. Dass der angefochtene Normaltarif nicht der Kos-

tenstruktur aller erfassten Institute Rechnung trägt, ist folglich nicht zu be-

anstanden. Im Übrigen erfahren gewisse Mehrleistungen im angefochten 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG in Form von Zuschlägen durchaus 

eine gesonderte Vergütung. Dass es möglich gewesen wäre, für weitere 

Leistungen Zuschläge vorzusehen, bestreitet die Beschwerdegegnerin zu 

Recht nicht. Beim Erlass der angefochtenen Kostenansätze waren aller-

dings komplexe und in der Zielrichtung widersprüchliche Aspekte zu 

berücksichtigen und auf einen Nenner zu bringen. Dass die Beschwerde-

gegnerin dabei mit Schematisierungen und Pauschalisierungen gearbeitet 

hat, erscheint unvermeidbar und führt solange nicht zu einem gerichtli-

chen Einschreiten, als daraus keine offensichtliche Benachteiligung oder 

Bevorteilung eines Leistungserbringers resultiert (vgl. vorne E.7a). 

d) Dass die angefochtenen Kostenansätze zu einem solchen Ergebnis 

führen, behauptet der Beschwerdeführer sinngemäss insofern, als er gel-

tend macht, der von der Regierung festgelegte Normaltarif würde dieje-

nigen Institutionen belohnen, die trotz tiefen Kosten die Maximaltarife 

verrechneten und dadurch sowohl die öffentliche Hand als auch die Be-

wohnerinnen und Bewohner mit unnötigen Kosten belasten würden. Dem 

ist entgegenzuhalten, dass gemäss Art. 11c Abs. 2 Verordnung zum 

KPG die freien Reserven einen halben Jahresumsatz und die zweckge-

bundenen Reserven für die Instandsetzung und Erneuerung der Anlagen 

die Differenz zwischen dem Anschaffungswert und dem Restwert der An-

lagen nicht übersteigen dürfen. Mit dieser Regelung wird der haushälteri-

sche Umgang mit den Finanzmitteln der Heimbewohnerinnen und Heim-

bewohner und der öffentlichen Hand unter gleichzeitiger Wahrung des 

notwendigen unternehmerischen Handlungsspielraums des Betriebs si-

chergestellt (Erläuterungen zur Verordnung S. 9). Dass die in den Gel-

- 27 -

tungsbereich des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum KPG 

fallenden 51 Leistungserbringer seit der Neuregelung der Pflegefinanzie-

rung übermässige Gewinne erzielt hätten, behauptet der Beschwerdefüh-

rer sodann nicht. Unter diesen Umständen ist keine offensichtliche Be-

vorteilung kostengünstig arbeitender Leistungserbringers, die über ihre 

tatsächlichen Kosten liegende Preise fakturieren dürfen, ersichtlich. So-

weit der Beschwerdeführer im Weiteren geltend macht, als eine der we-

nigen Institutionen im Kanton Graubünden den Bewohnerinnen und Be-

wohner eine Tagesstruktur anzubieten, was zu erheblichen Mehrkosten 

führe, die bei der Tarifgestaltung unberücksichtigt blieben, ist festzuhal-

ten, dass der Beschwerdeführer in den Rechtsschriften nicht darlegt, 

worin das entsprechende besondere Angebot besteht und wie hoch die 

hiermit verbundenen Kosten sind. Ausserdem hat er keine Beweise für 

diese Behauptungen eingereicht. Damit ist nicht erstellt, dass die vom 

Beschwerdeführer behauptete Tagesstruktur derart aussergewöhnlich 

und kostenintensiv ist, um beim Absehen von einer gesonderten Ver-

gütung eine offensichtlich rechtsungleiche Behandlung zu begründen. Al-

lein der Umstand, dass für den Beschwerdeführer die zusätzliche Ver-

gütung dieses Angebots günstiger wäre, lässt die von der Beschwerde-

gegnerin getroffene Regelung nicht als rechtsungleich erscheinen. Für 

das Gericht ist unter den gegebenen Umständen nicht erkennbar, dass 

die Beschwerdegegnerin beim Erlass des angefochtenen Anhangs 1 Un-

terscheidungen unterlassen hat, die sich aufgrund der Verhältnisse auf-

gedrängt hätten. Ebenso wenig hat sie auf eine differenzierte Regelung 

in Fällen verzichtet, obgleich sich eine solche Regelung aufgedrängt hät-

te. Demzufolge verstösst der angefochtene Anhang 1 nicht gegen das 

allgemeine Rechtsgleichheitsgebot.

8. Soweit der Beschwerdeführer darüber hinausgehend eine Verletzung der 

kantonalrechtlichen Vorgaben rügen sollte, erweist sich sein Vorbringen 

ebenfalls als unbegründet. Die Regierung hat im angefochtenen Anhang 

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1 die Vorgaben, die in Art. 21b KPG und den diesen konkretisierenden 

Bestimmungen (vgl. Art. 11-11e Verordnung zum KPG) enthalten sind, 

umgesetzt. Der Beschwerdeführer legt in seinen Rechtsschriften nicht an-

satzweise dar, inwiefern der angefochtene Anhang 1 diesen Regelungen 

widerspricht. Eine Verletzung der massgeblichen kantonalrechtlichen 

Vorgaben ist auch nicht erkennbar. 

9. Die vom Beschwerdeführer gegen den Anhang 1 der Verordnung zum 

KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 erhobenen Rügen erweisen 

sich somit als unbegründet, womit die dagegen erhobene Verfassungsbe-

schwerde abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kos-

ten des vorliegenden Verfahrens zu Lasten des Beschwerdeführers, der 

mit seinen Rechtsbegehren vollständig unterlegen ist (Art. 73 Abs. 1 

VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Beschwerde-

gegnerin steht keine aussergerichtliche Entschädigung zu (Art. 78 Abs. 1 

VRG).

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- gehen zulasten des Evangelischen 

Pflege- und Altersheims X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 

Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]