# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ef047aed-dc39-5fc6-9136-08ae5b4351ec
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-04
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 04.12.2018 A/1598/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1598-2018_2018-12-04.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1598/2018-EXPLOI ATA/1299/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 4 décembre 2018 

 

   dans la cause 

 

A______ 
représentée par Me Pierre Banna, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 

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A/1598/2018 

EN FAIT 

1)  Le 24 juillet 2017, la société A______ (ci-après : A______), qui a son siège 
dans le canton de Zoug, a formulé auprès du service du médecin cantonal (ci-
après : SMC), rattaché à la direction générale de la santé (ci-après : DGS) du 
département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé, devenu depuis lors le 
département de l’emploi et de la santé (ci-après : DES), une demande 
d’autorisation d’exploiter une institution de santé. 

  Sa mission consistait en la fourniture de soins de longue durée, soit 
l’administration à domicile par perfusions et injections de traitements 
médicamenteux exigeants à des personnes atteintes de maladies chroniques rares. 
Elle projetait d’offrir ses services spécifiques à environ une dizaine de patients 
domiciliés ou résidant dans le canton de Genève. Son administration et la 
formation spécifique de ses infirmières étaient centralisées à Zoug. Le groupe 
régional de Suisse romande, regroupant l’ensemble de ses infirmières, tenait des 
réunions régulières dans des locaux spécialement loués à cet effet. Les traitements 
n’intervenaient que sur prescription préalable écrite d’un médecin, précisant la 
fréquence et la durée de l’administration. Elle n’intervenait pas en urgence ou 
pendant la nuit. Elle ne tenait aucun stock de médicaments, lesquels étaient, avec 
le matériel auxiliaire, directement livrés au domicile des patients par une 
pharmacie contractuelle pour le jour et l’heure prévus d’avance. Compte tenu de 
la spécificité de sa mission et du nombre de patients, l’acquisition ou la location 
de locaux à Genève n’était pas planifiée. Les infirmières se rendaient depuis leur 
domicile privé au domicile du patient. Les cantons de Vaud, Fribourg et du Valais 
avaient tous renoncé à l’exigence de locaux sur leur territoire. Elle s’engageait à 
participer à l’établissement des statistiques et des autres moyens de mesures 
nécessaires à la réalisation et à l’évaluation de la planification sanitaire cantonale. 

2)  Le 3 octobre 2017, A______ a répondu à une demande d’information du 
DES concernant la procédure détaillée relative à l’utilisation des médicaments, en 
fournissant une note explicative, une fiche sur le processus à suivre pour un 
médicament, le Replagal, à titre d’exemple, et des documents concernant sa 
pharmacie contractuelle, B______, dont le siège se trouvait à Allschwil. Cette 
dernière avait ses propres personnel et véhicules frigorifiques et livrait à domicile 
aux patients de A______ en traitement dans toute la Suisse. 

3)  Le 5 octobre 2017, A______ a fourni, sur demande de l’autorité, la liste des 
médicaments qu’elle administrait. 

4)  Par courrier du 22 novembre 2017, brièvement motivé, le SMC a informé 
A______ que la DGS ne pouvait pas émettre d’autorisation d’exploiter une 

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institution de santé en faveur de A______ et lui a demandé si elle souhaitait la 
notification d’une décision formelle. 

5)  Les 29 novembre 2017 et 6 février 2018, A______ a sollicité la notification 
d’une décision formelle. 

6)  Par arrêté du 3 avril 2018, le DES a refusé de délivrer une autorisation 
d’exploiter une organisation d’aide et de soins à domicile (ci-après : OASD) à 
A______ et a mis à la charge de cette dernière un émolument de CHF 500.-. 

  Il n’existait aucun lien substantiel et concret entre la requérante et le canton 
de Genève, où elle ne disposait pas de locaux, de sorte que le DES ne pouvait 
vérifier si les conditions d’octroi de l’autorisation d’exploiter une OASD étaient 
concrètement respectées, en effectuant les contrôles nécessaires, en particulier 
s’agissant de l’équipement nécessaire et de l’inspection des locaux. Tout 
professionnel de la santé, habilité à fournir des soins à domicile, pouvait exercer à 
Genève par le biais d’un droit de pratique individuel, à titre indépendant. 

7)  Par acte du 8 mai 2018, A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
cet arrêté, concluant à l’audition des parties, à l’annulation de l’arrêté attaqué et au 
renvoi du dossier au DES. 

  Le DES ne lui avait pas indiqué que le fait de ne pas disposer de locaux 
dans le canton de Genève était rédhibitoire. Il aurait dû solliciter de plus amples 
informations au sujet de son fonctionnement et de la possibilité de le contrôler. 

  Si des locaux n’étaient pas manifestement nécessaires à une institution de 
santé, cette dernière n’avait pas impérativement l’obligation d’en louer ou en 
acquérir et n’avait donc pas besoin de produire le plan des locaux et 
aménagements envisagés à l’appui de sa requête. Les infirmières, déjà équipées du 
matériel léger nécessaire, se rendaient directement chez le patient, sans avoir 
besoin de venir chercher de quelconques équipements dans des locaux devant se 
trouver à Genève. Les conditions de délivrance de l’autorisation d’exploiter 
étaient réalisées. L’arrêté attaqué, en plus de ne reposer sur aucune base légale, ne 
reposait sur aucun intérêt public et était disproportionné, dès lors qu’une 
autorisation limitée dans le temps ou conditionnée à certaines charges aurait 
permis d’atteindre le but de protection des patients, ceci d’autant plus que 
l’activité de A______ était irréprochable dans toute la Suisse. Sa liberté 
économique était violée. 

  La motivation de l’arrêté litigieux selon laquelle A______ n’avait aucun lien 
concret et substantiel avec le canton de Genève était choquante au regard de la 
liberté d’accès au marché intérieur suisse. 

8)  Par réponse du 15 juin 2018, le DES a conclu au rejet du recours. 

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  A______, représentée par un avocat dès le début de la procédure, s’était 
exprimée en détail dans sa requête. Lorsque le SMC s’était déterminé sur sa 
requête le 22 novembre 2017, elle s’était contentée de solliciter une décision. 

  Le fait de disposer de locaux à Genève constituait une obligation légale 
primaire et non une règle secondaire à respecter en fonction de la nécessité du cas 
d’espèce. L’exigence des locaux permettait en particulier à l’autorité compétente 
d’y vérifier divers documents entreposés, soit les dossiers de patients, les 
documents relatifs à l’organisation des soins, les procédures de gestion des 
médicaments, les ordonnances médicales, etc. L’autorité compétente ne pourrait 
accomplir l’ensemble de ses missions de protection de la santé publique dans le 
cadre d’une institution de santé basée à Zoug et dépourvue de locaux à Genève, 
tout en y délivrant des soins à domicile, dès lors qu’elle ne disposerait pas des 
prérogatives pour contrôler l’institution de santé sise hors du territoire cantonal 
genevois. Protéger la santé de la population en exigeant qu’une institution de santé 
dispose de locaux dans le canton de Genève afin d’assurer un suivi de proximité 
constituait un intérêt public prépondérant. Le refus était proportionné au regard de 
cet intérêt et du fait qu’il suffirait à A______ de louer des locaux, même de taille 
modeste, pour que l’autorité compétente entre en matière sur sa demande. 

  A______ ne subissait aucune restriction au principe du libre accès au 
marché, vu qu’elle pouvait déléguer des infirmiers à domicile dans le canton de 
Genève, délivrant des soins sous leur propre responsabilité. Enfin, les conditions 
de restrictions à la liberté d'accès au marché étaient respectées. 

9)  Par réplique du 6 août 2018, A______ a persisté dans ses conclusions. 

  Le DES ne démontrait pas l’existence d’un intérêt public prépondérant. 
Même si elle avait un local à Genève, A______ ne l’utiliserait pas, compte tenu de 
son organisation centralisée à Zoug, surveillée par l’autorité compétente du lieu 
du siège de la société. L’arrêté querellé et la législation genevoise sur la santé telle 
qu’interprétée – à tort – par le DES violaient la législation sur le marché intérieur 
et le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. 

10)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19950280/index.html#a3

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2)  Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de l’autorité intimée 
refusant la délivrance d’une autorisation d’exploiter une OASD à la recourante. 

3)  Dans un grief d’ordre formel, la recourante invoque une violation de son 
droit d’être entendue. 

 a. Le droit d’être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 41 LPA, 
comprend, notamment, le droit pour la personne concernée de s’expliquer avant 
qu’une décision ne soit prise à son détriment et de fournir des preuves quant aux 
faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF 142 II 218 consid. 2.3 ; 
132 II 485 consid. 3.2). L’étendue du droit de s’exprimer ne peut pas être 
déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts 
concrètement en jeu. L’idée maîtresse est qu’il faut permettre à une partie de 
pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 
consid. 2b ; 105 Ia 193 consid. 2b/cc). 

 b. Dans une procédure initiée sur requête d’un administré, celui-ci est censé 
motiver sa requête en apportant tous les éléments pertinents ; il n’y a donc pas un 
droit à être encore entendu par l’autorité avant que celle-ci ne prenne sa décision, 
afin de pouvoir présenter des observations complémentaires. Reste réservée 
l’hypothèse où l’autorité fonde sa décision sur des éléments auxquels l’intéressé 
ne pouvait pas s’attendre (ATA/1149/2018 du 30 octobre 2018 consid. 4a ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1530). 

 c. En l’espèce, la recourante reproche à l’autorité intimée de ne pas avoir 
sollicité de plus amples informations sur son fonctionnement et de ne pas l’avoir 
informée que le fait de ne pas disposer de locaux à Genève était rédhibitoire. 

  Néanmoins, d’une part, la recourante a pu s’exprimer de manière détaillée et 
apporter les éléments pertinents déjà au stade de sa requête du 24 juillet 2017, 
moment auquel elle était consciente de l’enjeu de l’absence de locaux à Genève, 
comme le démontre le contenu de ladite requête. D’autre part, lorsque, le 
22 novembre 2017, l’autorité intimée l’a informée ne pas être en mesure de 
délivrer l’autorisation sollicitée et lui a expliqué les raisons de ce refus, la 
recourante a simplement réagi en sollicitant le prononcé d’une décision formelle, 
ceci à deux reprises – les 29 novembre 2017 et 6 février 2018 –, sans formuler 
d’observations ou solliciter de délai pour ce faire, alors même que la décision 
attaquée n’a finalement été prononcée que le 3 avril 2018. 

  Au vu ce qui précède, il ne peut être reproché à l’autorité intimée d’avoir 
violé le droit d’être entendue de la recourante, et le grief sera écarté. 

4)  Dans un premier grief matériel, la recourante se plaint d’une violation de sa 
liberté économique. 

https://intrapj/perl/JmpLex/RS%20101
https://intrapj/perl/decis/142%20II%20218
https://intrapj/perl/decis/132%20II%20485
https://intrapj/perl/decis/111%20Ia%20273
https://intrapj/perl/decis/105%20Ia%20193
https://intrapj/Decis/TA/ata.tdb?L=21694&HL=

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 a. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté 
économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 135 I 130 
consid. 4.2). Une restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions 
de l'art. 36 Cst. 

 b. En l’espèce, l’autorité intimée a refusé de délivrer une autorisation 
d’exploiter une OASD à la recourante, qui ne peut donc étendre son activité sur le 
canton de Genève en y employant des infirmiers pour y dispenser des soins à 
domicile. Elle subit donc une restriction à sa liberté économique. 

  Il convient dès lors premièrement d’examiner si cette restriction repose sur 
une base légale (art. 36 al. 1 Cst.), ce que la recourante conteste. 

5)  La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le 
juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que 
ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de 
déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1) ; il en va de 
même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir 
voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de 
traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des 
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la 
systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles 
elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation 
systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ;  
137 IV 180 consid. 3.4). 

6) a. La loi sur la santé du 7 avril 2006 (LS - K 1 03) définit notamment 
l’exploitation des institutions de santé (art. 3 al. 2 let. g LS). Par institution de 
santé, on entend tout établissement, organisation, institut ou service qui a, parmi 
ses missions, celle de fournir des soins (art. 100 al. 1 LS). 

  Afin de protéger la santé des patients et de la population et de garantir des 
soins appropriés de qualité, la création, l’extension, la transformation et 
l’exploitation de toute institution de santé sont soumises à autorisation (art. 101 
al. 1 LS). L’autorisation d’exploitation est délivrée par le DES lorsque 

https://intrapj/perl/decis/135%20I%20130
https://intrapj/perl/decis/137%20IV%20180
https://intrapj/perl/decis/137%20I%20257
https://intrapj/perl/decis/135%20IV%20113
https://intrapj/perl/decis/135%20II%2078
https://intrapj/perl/decis/136%20III%20283
https://intrapj/perl/decis/139%20IV%20270
https://intrapj/perl/decis/137%20IV%20180
https://intrapj/perl/JmpLex/K%201%2003

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l’institution, compte tenu de sa mission, est dirigée par une ou des personnes 
responsables qui possèdent la formation ou les titres nécessaires (let. a), est dotée 
d’une organisation adéquate (let. b), dispose du personnel qualifié nécessaire 
ayant reçu une formation professionnelle adéquate (let. c), dispose des locaux et 
de l’équipement nécessaires répondant aux exigences d’hygiène et de sécurité des 
patients (let. d), participe à l’établissement des statistiques et des autres moyens de 
mesures nécessaires à la réalisation et à l’évaluation de la planification sanitaire 
cantonale (let. e) et garantit, s’il y a lieu, la fourniture adéquate en médicaments 
(let. f ; art. 101 al. 2 LS). L’autorisation d’exploitation indique la mission de 
l’institution de santé. Elle peut fixer un nombre maximal de personnes que 
l’institution peut prendre en charge (art. 101 al. 3 LS). Le Conseil d'État définit, 
selon la nature des prestations offertes, pour chaque catégorie d'institution, les 
conditions spécifiques d'octroi de l'autorisation d'exploitation qui visent 
notamment l'aménagement des locaux, l'effectif et la qualification du personnel, 
ainsi que les exigences à l'égard du ou des répondants. Il peut charger le DES de 
régler le détail de cette matière (art. 101 al. 4 LS).  

  À l’appui de sa demande d’autorisation d’exploiter une institution de santé, 
le requérant doit notamment produire les plans des locaux et les aménagements 
envisagés (art. 2 al. 2 let. b du règlement sur les institutions de santé du 
22 août 2006 - RISanté - K 2 05.06). Parmi les catégories d’institutions de santé 
figurent les OASD (art. 1 let. c RISanté). L'autorisation d'exploiter est délivrée à 
toute OASD au sens de la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars 1994 
(LAMal - RS 832.10), qui dispense les soins définis à l’art. 7 de l’ordonnance du 
département fédéral intérieur sur les prestations dans l’assurance obligatoire des 
soins en cas de maladie du 29 septembre 1995 (ordonnance sur les prestations de 
l’assurance des soins, OPAS - RS 832.112.31 ; art. 23 al. 1 RISanté). 
L'autorisation d'exploiter peut être accordée lorsque l'OASD a confié la direction 
effective des soins à un responsable qui est un professionnel de la santé dûment 
autorisé en vertu de la loi (let. a) et répond aux critères de qualité définis par le 
DES (let. b ; art. 24 RISanté). 

 b. Les conditions retenues à l'art. 101 al. 2 LS correspondent largement, du 
point de vue matériel, à celles de l'art. 82 de l’ancienne loi sur l'exercice des 
professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du 
domaine médical du 11 mai 2001 (ci-après : aLPS-2001) : direction par une 
personne compétente, personnel qualifié, locaux et équipements appropriés, s'il y 
a lieu, fourniture adéquate de médicaments. Deux conditions ont été ajoutées par 
rapport à l’aLPS-2001 : l'institution doit être dotée d'une organisation adéquate 
(let. b) et doit participer à l'établissement des statistiques nécessaires à la 
planification sanitaire (let. e ; MGC 2003-2004/XI A 5862 s.).  

  À son art. 82 al. 1 let. e, l’aLPS-2001 prévoyait que l’autorisation 
d’exploiter était notamment subordonnée à la condition que l’établissement 

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médical dispose de locaux adéquats et des équipements appropriés. L’art. 82 
al. 1 aLPS a été lui-même repris de l’art. 39 de la loi sur l'exercice des professions 
de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine 
médical du 16 septembre 1983 (ci-après : aLPS-1983 ; cet article se trouvant dans 
le chapitre consacré aux établissements médicaux), avec des modifications 
formelles par souci de cohérence notamment avec l’art. 51 al. 1 let. b aLPS-1983 
(cet article étant situé dans le chapitre consacré au centres d’ergothérapie), les 
organisations d'ergothérapie étant soumises aux conditions générales définies à 
l’art. 82 aLPS-2001 (MGC 2001 23/V 3857). 

  Selon l’art. 39 aLPS-1983 telle que modifié le 21 mai 1999, étaient 
soumises à autorisation du Conseil d’État la création et l’exploitation de tout 
établissement, organisme ou institut de droit privé ayant pour objet la prévention, 
le diagnostic et le traitement des affections humaines, ainsi que l’obstétrique et qui 
garantissait une assistance médicale suffisante (let. a), disposait du personnel 
qualifié nécessaire (let. b), disposait d’équipements adéquats (let. c) et garantissait 
la fourniture adéquate des médicaments (let. d ; al. 1). Le règlement d’exécution 
déterminait les conditions d’octroi de l’autorisation, qui visaient notamment 
l’aménagement des locaux, l’effectif et la qualification du personnel, ainsi que les 
exigences à l’égard du ou des répondants (al. 2). L’établissement, qui répondait 
aux conditions de l’art. 39 al. 1 et 2 LAMal – concernant les hôpitaux et autres 
institutions –, devait disposer des services d’un pharmacien responsable et d’un 
local, notamment pour le stockage des médicaments, adapté à ses besoins. Une 
autorisation particulière d’assistance pharmaceutique lui était alors délivrée. Les 
médicaments qu’il commandait étaient destinés exclusivement aux patients 
hospitalisés (al. 3). Le médecin cantonal était chargé d’inspecter les locaux et 
installations et de s'assurer qu'ils étaient suffisants pour l'exploitation envisagée et 
répondaient aux exigences légales en la matière (art. 26 al. 1 du règlement 
d’exécution de l’aLPS-1983 du 9 novembre 1983 ; ci-après : aRLPS-1983). 

  À teneur de l’art. 51 al. 1 let. b aLPS-1983, un centre d'ergothérapie ne 
pouvait être autorisé que s'il remplissait notamment la condition de disposer de 
locaux adéquats et des installations et appareils appropriés. Selon les travaux 
préparatoires de l’aLPS-1983, comme pour d’autres établissements, l’autorisation 
d’exploiter un centre d’ergothérapie était délivrée par le Conseil d’État, ce qui 
impliquait une requête, une inspection des locaux et des installations et, de 
manière générale, un ensemble de conditions arrêtées par le Conseil fédéral dans 
son ordonnance VI sur l’assurance-maladie du 11 mars 1966 (ci-après : 
aOAMal/VI-1966 ; MGC 1981 30/III 2994). Cette dernière ordonnance, telle que 
modifiée le 25 août 1971, précisait que le centre d’ergothérapie devait disposer 
des locaux adéquats, des installations et appareils appropriés (art. 11 ; 
RO 1971 1187). 

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 c. Sont admis à pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins les 
fournisseurs de prestations qui remplissent les conditions des art. 36 à 40 LAMal 
(art. 35 al. 1 LAMal). Parmi ces fournisseurs, figurent les personnes prodiguant 
des soins sur prescription ou sur mandat médical ainsi que les organisations qui 
les emploient (art. 35 al. 2 let. e LAMal). Le Conseil fédéral règle l'admission des 
fournisseurs de prestations énumérés à l'art. 35 al. 2 let. c à g, i et m LAMal, en 
consultant au préalable les cantons et les organisations intéressées 
(art. 38 LAMal). Les organisations qui dispensent des soins et de l'aide à domicile 
sont admises lorsqu'elles sont admises en vertu de la législation du canton dans 
lequel elles exercent leur activité (let. a), ont délimité leur champ d'activité quant 
au lieu, à l'horaire de leurs interventions, aux soins et aux patients auxquels elles 
fournissent leurs prestations (let. b), disposent du personnel spécialisé nécessaire 
ayant une formation qui correspond à leur champ d'activité (let. c), disposent des 
équipements nécessaires en raison de leur champ d'activité (let. d), participent aux 
mesures de contrôle de la qualité qui garantissent qu'elles dispensent, dans leur 
champ d'activité, des soins adéquats et de bonne qualité (let. e ; art. 51 de 
l’ordonnance sur l'assurance-maladie du 27 juin 1995 - OAMal - RS 832.102). 

  Le DES s’assure que les conditions d’octroi de l’autorisation d’exploitation 
d’une institution de santé sont respectées, en effectuant ou en faisant effectuer les 
contrôles nécessaires (art. 105 LS). En cas de violation des dispositions de la LS 
ou de ses dispositions d’exécution, le DES peut prendre toute mesure utile afin de 
faire cesser un état de fait contraire au droit. Il peut en particulier ordonner la 
fermeture de locaux (art. 126 al. 1 let. c LS). Afin de s’assurer du respect de la 
législation en vigueur, l’autorité compétente peut inspecter ou faire inspecter tout 
local d’une institution de santé (art. 9 al. 1 RISanté). Pour contrôler que 
l’exploitation est conforme aux règles en vigueur, l’inspecteur peut consulter tout 
document ou élément lié à l’activité de l’institution. Il rédige un rapport 
d’inspection et communique par écrit ses observations à l’exploitant ou au 
responsable. Le cas échéant, il requiert les modifications nécessaires (art. 9 
al. 1 RISanté). 

7)  En l’occurrence, l’interprétation littérale de l’art. 101 al. 2 let. d LS, qui 
requiert des « locaux et équipement nécessaires répondant aux exigences de 
sécurité et d’hygiène des patients » tend à indiquer que des locaux sont 
uniquement exigés dans la mesure de leur nécessité. 

 S’agissant de l’interprétation historique, lors de l’adoption de la LPS, le 
législateur a opté pour les « locaux nécessaires » et non plus pour les « locaux 
adéquats » prévus précédemment. Ce passage de l’adéquation des locaux à la 
nécessité des locaux tend à confirmer que ceux-ci sont requis uniquement dans la 
mesure de leur nécessité. Par ailleurs, initialement, la condition des locaux était 
prévue dans l’aLPS-1983 uniquement pour les centres d’ergothérapie. Cette loi ne 
prévoyait en effet pas de telle condition pour les établissements médicaux (art. 39 

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al. 1), précisant uniquement que les conditions, visant notamment l’aménagement 
des locaux, devaient être prévues par voie réglementaire (art. 39 al. 2) et ne 
requérant un local que pour les hôpitaux et autres institutions au sens de l’art. 39 
al. 1 et 2 LAMal (art. 39 al. 3). Or, l’aRLPS-1983 prévoyait que les locaux 
devaient être suffisants « pour l'exploitation envisagée ». Finalement, l’intégration 
de l’exigence des locaux adéquats pour les centres d’ergothérapie dans 
l’aLPS-1983 découlait du droit fédéral, soit de la modification de 
l’aOAMal/VI-1966, laquelle prévoyait une exigence en la matière de locaux 
adéquats. Or, ni la LAMal, ni l’OAMal actuelles ne prévoient une telle condition. 
L’interprétation historique confirme ainsi l’interprétation littérale de l’art. 102 
al. 2 let. d LS. 

 Quant à l’interprétation téléologique, le but de la soumission à autorisation 
d’exploiter une institution de santé est expressément inscrit à l’art. 101 al. 1 LS, 
soit la protection de la santé des patients et de la population et la garantie de soins 
appropriés de qualité. Ce but doit être mis en lien avec le but général de la LS, soit 
de contribuer à la promotion, à la protection, au maintien et au rétablissement de 
la santé des personnes, des groupes de personnes, de la population et des animaux, 
dans le respect de la dignité, de la liberté et de l’égalité de chacun (art. 1 al. 1 LS). 
Or, l’exigence de locaux uniquement dans la mesure de leur nécessité est 
conforme au but de protection de la santé des patients et de la population, puisque 
des locaux non nécessaires n’apportent aucune plus-value au traitement des 
patients. Au surplus, l’exigence des locaux n’est pas la seule condition requise par 
l’art. 101 LS. D’autres conditions doivent être remplies pour la délivrance d’une 
autorisation d’exploiter, permettant ainsi de s’assurer de la réalisation du but de 
protection des patients, même lorsque des locaux ne seraient par hypothèse par 
nécessaires. L’interprétation téléologique rejoint donc les deux précédentes 
interprétations.  

 Enfin, s’agissant de l’interprétation systématique, comme vu précédemment, 
l’exigence des locaux pour les OASD ne figure ni dans la LAMal, ni dans 
l’OAMal. Par ailleurs, le fait d’effectuer ou de faire effectuer les contrôles 
nécessaires n’implique pas que l’objet du contrôle soit les locaux. L’art. 9 
al. 2 RISanté prévoit, en effet, le contrôle de tout document ou élément lié à 
l’institution et permet donc un contrôle au-delà uniquement des locaux. À cet 
égard, il sera relevé que les art. 20 ss LPA prévoient différents moyens de preuve 
permettant l’établissement de faits dans toute procédure administrative 
(notamment les documents et l’examen par l’autorité ; let. a et d) et que les parties 
ont une devoir de collaboration à l’établissement des faits (art. 22 LPA). 
Finalement, la fermeture des locaux n’est qu’une mesure administrative parmi les 
mesures et sanctions administratives possibles (art. 126 ss LS), de sorte qu’une 
institution pour laquelle des locaux ne seraient pas nécessaires pourrait faire 
l’objet d’autres mesures ou sanctions. Par conséquent, l’interprétation 
téléologique ne contredit pas les précédentes interprétations. 

- 11/12 - 

A/1598/2018 

 Dans ces circonstances, il doit être retenu que l’art. 101 al. 2 let. d LS ne 
requiert l’existence de locaux que dans la mesure où ceux-ci sont nécessaires à 
l’activité de l’institution de santé. 

8) En l’espèce, l’autorité intimée s’est contentée de retenir qu’il n’existait 
aucun lien substantiel et concret entre la recourante et le canton de Genève, cette 
dernière étant située à Zoug et ne possédant pas de locaux à Genève. Elle n’a ainsi 
pas concrètement examiné si, vu l’organisation de la recourante, des locaux à 
Genève étaient nécessaires, y compris au regard des autres conditions de l’art. 101 
al. 2 LS. 

 Ce faisant, elle a violé l’art. 101 al. 2 let. d LS tel qu’interprété ci-dessus. La 
restriction à la liberté économique de la recourante ne repose, par conséquent, sur 
aucune base légale et le grief de la recourante sera admis. 

  Dans ces circonstances, le recours sera admis, la décision attaquée annulée 
et le dossier renvoyé à l’autorité intimée pour examen du caractère nécessaire ou 
non de locaux dans le cas d’espèce ainsi que des autres conditions de délivrance 
d’une autorisation d’exploiter une OASD. 

9)  Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA). 
Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- sera allouée à la recourante, à la 
charge de l’État de Genève (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 8 mai 2018 par A______ contre la décision du 
département de l’emploi et de la santé du 3 avril 2018 ; 

au fond : 

l’admet ; 

annule la décision du département de l’emploi et de la santé du 3 avril 2018 ; 

renvoie le dossier au département de l’emploi et de la santé pour nouvelle décision au 
sens des considérants ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

- 12/12 - 

A/1598/2018 

alloue à A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, à la charge de l’État de 
Genève ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Pierre Banna, avocat de la recourante, ainsi qu'au 
département de l'emploi et de la santé. 

Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Pagan et 
Verniory, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Krauskopf 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 
 
 

 

 

https://intrapj/perl/JmpLex/RS%20173.110