# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5871c9f1-b09e-59bb-9ac7-bc6010fe0767
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 14.03.2022 605 2021 123
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2021-123_2022-03-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2021 123
605 2021 124

Arrêt du 14 mars 2022

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Marianne Jungo, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire : Luana Mizzi

Parties A.________, recourante, 

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée 

Objet Aide sociale – compensation d’arriérés de rentes d’invalidité avec des 
prestations d’aide sociale versées à titre d’avances – portée d’une 
transaction par laquelle la Commission sociale renonce partiellement 
à la compensation et reverse un montant défini à la bénéficiaire des 
prestations d’aide sociale – demande de reconsidération d’une telle 
transaction assimilable à décision

Recours du 21 mai 2021 contre la décision sur réclamation du 20 avril 
2021 (605 2021 123)

Requête d’assistance judiciaire du 21 mai 2021 (605 2021 124) 

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 14

considérant en fait

A. A.________ (la recourante), née en 1980, célibataire, titulaire d’un CFC de vendeuse et d’un 
brevet fédéral de spécialiste de commerce de détail et ayant suivi une formation en art dramatique, 
a occupé divers emplois dans le domaine commercial et en tant que comédienne. Du 1er janvier 
2015 au 31 décembre 2016, elle a perçu des indemnités journalières de l’assurance-chômage tout 
en réalisant des gains intermédiaires dans le cadre d’emplois dont le dernier, sur appel, a pris fin en 
mars 2017 (voir rapport du 10 avril 2017 du Service social de la Ville de Fribourg [le Service], dossier 
administratif onglet 2; décomptes de salaire pour la période du 11 décembre 2016 au 10 mars 2017, 
dossier administratif onglet 3). 

En raison de difficultés psychiques, dont des troubles de l’attention, elle est en traitement auprès de 
médecins psychiatres depuis 2007. En lien avec des incapacités de travail dues à une endométriose, 
elle a déposé le 17 octobre 2016 une demande de prestations de l’assurance-invalidité. Cette 
affection a nécessité une opération à fin mars 2017 (voir rapport du 14 septembre 2018 du Service, 
dossier administratif onglet 2).

Du 1er avril 2017 au 31 décembre 2018, la Commission sociale de la Ville de Fribourg (la Commission 
sociale) a alloué à la recourante des prestations d’aide matérielle, sous la forme de la couverture de 
son budget et d’une partie de son loyer, tenant notamment compte de la sous-location d’une 
chambre à des sous-locataires successifs. Elle a également pris en charge des arriérés de 
l’assurance-maladie obligatoire, ainsi que des cotisations AVS. A partir du 12 mars 2018 jusqu’en 
novembre 2018, elle a aussi couvert les frais d’une mesure d’insertion sociale (voir décisions du 
15 février 2018 et du 1er mars 2018, dossier administratif onglet 2 et 7).

Par courrier du 27 décembre 2018 adressé au Service, la recourante a confirmé qu’elle ne souhaitait 
plus bénéficier de l’aide matérielle à partir du 1er janvier 2019. Le Service en a pris acte par courrier 
du lendemain, en précisant notamment que la question du « remboursement de l’aide matérielle 
allouée » selon les décisions de remboursement des assurances sociales était réservée et qu’à 
défaut de remboursement complet par celles-ci, il demanderait « le remboursement de cette 
avance » (voir dossier administratif onglet 2).

B. Le 21 décembre 2018, le Service a renvoyé à l’Office de l’assurance-invalidité un formulaire 
de compensation avec des paiements rétroactifs dans lequel il a indiqué demander la compensation 
des rentes dues à la recourante avec les prestations d’aide matérielle qu’il lui avait allouées pour la 
période du 1er avril 2017 au 31 décembre 2018.

Par décision du 15 janvier 2019 portant spécifiquement sur la période du 1er avril 2017 au 
31 décembre 2018, l’Office de l’assurance-invalidité du canton de Fribourg (l’Office de l’assurance-
invalidité) a reconnu le droit de la recourante à une demi-rente d’invalidité à hauteur de CHF 832.- 
par mois, ce qui représentait un montant total de CHF 17'472.-. Ce montant a été intégralement 
versé au Service comme compensation avec les prestations d’aide sociale allouées à titre d’avances 
(voir dossier administratif onglet 5).

Par courrier du 4 mars 2019, faisant suite à une demande du Service en ce sens, la Caisse de 
pensions Poste a indiqué à la recourante que les rentes d’invalidité LPP auxquelles elle avait droit 
pour la période du 1er avril 2017 au 31 décembre 2018, pour un montant total de CHF 21'320.25, 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 14

allaient être compensées avec les prestations d’aide matérielle allouées par le Service (voir dossier 
administratif onglet 5). 

Le droit à une demi-rente d’invalidité des 1er et 2ème piliers a également été reconnu à la recourante 
pour la période à partir du 1er janvier 2019.

Par décision du 25 avril 2019, la Caisse de compensation de l’Etat de Fribourg (la Caisse de 
compensation) a reconnu le droit de la recourante à des prestations complémentaires à la rente 
d’invalidité, à concurrence d’un montant total de CHF 12'637.-, hors forfait assurance-maladie, 
rétroactivement pour la période d’avril 2017 à février 2019 (CHF 121.- pour avril 2017, 3 x CHF 859.- 
pour mai à juillet 2017, 2 x CHF 539.- pour août et septembre 2017, CHF 513.- pour octobre 2017, 
2 x 386.- pour novembre et décembre 2017, 2 x 423.- pour janvier et février 2018, 7 x 556.- pour 
mars à septembre 2018, 2 x 239.- pour octobre et novembre 2018, 556.- pour décembre 2018 et 
2 x CHF 902.- pour janvier et février 2019). Cette décision ajoutait qu’aucunes prestations 
complémentaires n’étaient allouées à partir de mars 2019. Elle mentionnait par ailleurs une 
compensation de CHF 6'594.65 avec les prestations d’aide matérielle versées par le Service, 
effectuée à la demande de celui-ci, ainsi que le paiement du solde de CHF 6'042.35 en main de la 
recourante (voir dossier administratif onglets 5 et 9). 

Par décision du 27 mai 2019, la Caisse de compensation a reconnu le droit de la recourante, à 
nouveau dès le 1er juin 2019, à des prestations complémentaires à la rente d’invalidité de CHF 902.- 
par mois, hors forfait assurance-maladie. Dans son calcul, elle a notamment pris en compte un 
montant annuel plafond de CHF 13'200.- à titre de loyer, alors que le loyer effectif était de 
CHF 15'048.- (voir dossier administratif onglet 5). 

C. Par courrier du 10 janvier 2020 faisant suite à un premier échange de correspondance avec 
le Service, la recourante, agissant alors par Me Taciana Gama, avocate, a requis la « restitution » 
par le Service social d’un montant total de CHF 18'651.80, selon elle injustement perçu par le Service 
sur les rentes et prestations complémentaires qui lui étaient dues rétroactivement. Ce montant 
correspondait plus spécifiquement à CHF 2'000.- de suppléments incitatifs versés entre mars et 
novembre 2018, CHF 751.80 de frais de déplacement et de repas à l’extérieur relatifs à un stage 
effectué entre août et novembre 2018, CHF 600.- de franchise sur le revenu obtenu dans un emploi 
entre avril et juin 2018 [corrigé: 2017] et CHF 15'300.- comprenant l’ensemble des prestations d’aide 
matérielle allouées pendant la durée des mesures d’insertion sociale (voir dossier administratif 
onglet 9).

Le 5 février 2020, le Service a répondu de manière détaillée à la recourante, en précisant que son 
courrier ne constituait pas une décision. Se référant aux principes de subrogation et de subsidiarité, 
il a confirmé que les prestations d’aide matérielle versées à titre d’avances à concurrence d’un 
montant total chiffré à CHF 42'874.50 (montant rectifié par la suite) devaient lui être « remboursées » 
par le versement rétroactif des prestations financières des assurances sociales (AI, LPP et PC). 
Seuls les frais facturés par l’organisateur de la mesure d’insertion sociale, soit CHF 10'625.-, 
faisaient exception car ils ne constituaient ni une prestation circonstancielle, telle que la prise en 
charge de frais de déplacement ou de repas, ni un supplément d’intégration.

Par courrier du 7 février 2020 intitulé « réclamation » et adressé par sa mandataire à la Commission 
sociale, la recourante a contesté la position du Service et maintenu sa requête de « restitution » d’un 
montant total de CHF 18'651.80.

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 14

Le 21 février 2020, le Service a proposé à titre exceptionnel à la recourante de lui « restituer » les 
montants qui lui avaient été alloués à titre de prestations circonstancielles et de suppléments 
incitatifs, pour un total de CHF 3'351.80 (CHF 2'000.- de suppléments incitatifs d’intégration de mars 
à décembre 2018, CHF 561.80 de frais de déplacement, CHF 190.- de frais de repas extérieurs, 
CHF 600.- de franchise sur le revenu), afin de lui permettre de clore la procédure d’aide sociale et 
de concentrer ses efforts sur ses futurs projets. En contrepartie, la recourante devait retirer sa 
requête du 10 janvier 2020 et sa réclamation du 7 février 2020, sans autre condition.

Après un nouvel échange de correspondance, la recourante a accepté la proposition en la 
contresignant (voir dossier administratif onglet 9 ; voir également échange de correspondance 
produit par la Commission avec sa détermination du 15 novembre 2021).

D. Le 8 septembre 2020, puis le 1er décembre 2020, agissant désormais sans mandataire, la 
recourante a transmis au Service son avis de taxation pour la période fiscale 2019, dont il ressort 
qu’elle a perçu durant l’année en question des rentes d’invalidité des 1er et 2ème piliers pour un 
montant total de CHF 58'028.-. Relevant que ces montants comprennent les rentes rétroactives qui 
ont servi à compenser l’aide matérielle qui lui avait été allouée du 1er avril 2017 au 31 décembre 
2018, elle s’est référée à un arrêt de la Cour fiscale du Tribunal cantonal pour demander la 
« rétrocession » du montant nécessaire pour payer la totalité de ses impôts pour la période fiscale 
2019.

Par courrier du 29 janvier 2021, le Service a indiqué qu’il ne pouvait pas accéder à la requête de 
« rétrocession ». Il a relevé en particulier que le montant des impôts pour l’année 2019 
(CHF 4'532.10 pour l’impôt cantonal et CHF 295.50 pour l’impôt fédéral direct) était moins élevé que 
le montant de CHF 6'042.35 correspondant au solde des prestations complémentaires qui avait été 
laissé à disposition de la recourante (voir ci-dessus let. B à la fin).

Le 12 février 2021, puis le 15 février 2021 par un courrier intitulé « réclamation », la recourante a 
contesté le refus du Service de lui « rétrocéder » une partie des rentes et prestations 
complémentaires qu’il avait reçues à titre rétroactif pour la période du 1er avril 2017 au 31 décembre 
2018. Elle a notamment indiqué qu’elle avait perçu pour cette période des prestations d’aide 
matérielle s’élevant selon elle à un total de CHF 42'874.50 et que le Service avait reçu en 
compensation des montants rétroactifs de CHF 17'472.- (rentes AI), CHF 21'320.25 (rentes LPP) et 
CHF 6'594.25 (prestations complémentaires), soit un total de CHF 45'386.90 dès lors supérieur à 
l’aide matérielle allouée.

Par acte du 20 avril 2021, après un premier courrier du 31 mars 2021 et une demande de décision 
formelle du 9 avril 2021, la Commission sociale n’est pas entrée en matière sur la réclamation de la 
recourante, au motif que la question relative à la « restitution » des prestations d’assurances 
sociales versées rétroactivement au Service avait été définitivement réglée par l’accord conclu au 
début de l’année 2020 (voir ci-dessus let. C à la fin). Elle a précisé qu’une « restitution » 
supplémentaire était d’autant moins possible qu’il subsistait une « dette d’assistance » de 
CHF 13'976.80 (correspondant à CHF 10'625.- de frais facturés par l’organisateur de la mesure 
d’insertion sociale, plus CHF 3'351.80 reversés conformément à la transaction) et que la recourante 
était désormais indépendante financièrement et pouvait dès lors s’acquitter de ses impôts.

E. Le 21 mai 2021, considérant l’acte du 20 avril 2021 comme une décision, la recourante la 
conteste auprès du Tribunal cantonal (cause 605 2021 123). Elle conclut en substance à ce que le 
Service social « affecte » un montant de CHF 8'527.10 au paiement de ses impôts pour la période 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 14

fiscale 2019 et à ce qu’il lui « rétrocède » la différence entre les montants qu’il a perçus des 
assurances sociales et le montant des prestations d’aide sociale qu’il lui a effectivement versées. A 
l’appui de ses conclusions, elle reprend pour l’essentiel les arguments déjà exposés dans ses 
précédentes écritures. Elle conteste par ailleurs l’existence d’une dette d’assistance qui subsisterait 
à ce jour. 

Par requête du même jour, la recourante sollicite l’assistance judiciaire et demande la désignation 
d’un avocat d’office (cause 605 2021 124).

Dans ses observations du 6 juillet 2021, la Commission sociale conclut principalement à 
l’irrecevabilité du recours, au motif que son acte du 20 avril 2021 ne constituerait pas une décision, 
mais un simple courrier explicatif exposant les raisons pour lesquelles elle ne peut plus entrer en 
matière sur la nouvelle requête de « restitution ». Pour le cas où le Tribunal cantonal examinerait 
néanmoins l’affaire sur le fond, elle rappelle d’abord en substance que la recourante a bénéficié de 
prestations d’aide matérielle chiffrées désormais à CHF 45'386.90, que ce montant a été compensé 
par les prestations d’assurances sociales versées rétroactivement (AI, LPP et PC) et que suite à 
une contestation de la recourante un montant de CHF 3'551.80 correspondant aux prestations d’aide 
matérielle dites circonstancielles lui a été « restitué » au début 2020 par gain de paix et pour solde 
de tous comptes. Elle relève ensuite que, dans les cas où une rente d’invalidité allouée avec effet 
rétroactif est directement versée à un service social en compensation d’avances d’aide matérielle, 
la jurisprudence invoquée par la recourante n’impose pas au service social l’obligation de 
« restituer » une partie des prestations rétroactives qu’elle a reçues, mais plutôt de veiller à ce que 
le bénéficiaire de la rente soit effectivement en mesure de verser l’impôt correspondant aux rentes 
allouées. Pour le reste, elle maintient que des prestations d’aide sociale restent ouvertes à 
concurrence de CHF 13'976.80 au dossier de la recourante, que celle-ci est désormais 
indépendante financièrement et qu’elle est en mesure de s’acquitter de ses impôts pour la période 
fiscale 2019, notamment au moyen du montant de CHF 6'042.35 versé par la Caisse de 
compensation pour des prestations complémentaires et de la somme de CHF 3'351.80 versée à 
bien plaire dans le cadre de l’accord conclu au début 2020. Elle s’oppose dès lors à toute 
« restitution » supplémentaire.

Par courrier du 8 septembre 2021, le Juge délégué à l’instruction de la cause indique à la recourante 
qu’il n’envisage pas de procéder à un second échange d’écritures et qu’il sera statué sur sa requête 
d’assistance judiciaire en même temps que sur son recours.

Le 23 septembre 2021, la recourante formule une détermination spontanée. Elle fait notamment 
valoir que l’accord conclu avec le Service au début 2020 ne portait que sur la question de certains 
frais pris en charge par le Service pendant la période d’aide sociale et qui ne pouvaient selon elle 
pas être « remboursés » par une compensation avec les prestations d’assurances sociales allouées 
rétroactivement. Elle conteste ensuite le montant total des prestations d’aide matérielle dont elle a 
bénéficié, affirmant qu’il n’est pas de CHF 45'386.90 comme l’indique désormais le Service, mais de 
CHF 41'725.-, plus certains frais médicaux. Elle affirme ensuite que le montant de CHF 6'042.35 
perçu en avril 2019 à titre de prestations complémentaires rétroactives lui a servi à rembourser des 
dettes qu’elle précise, ainsi qu’à effectuer des achats nécessaires, de telle sorte qu’elle ne dispose 
pas de fortune personnelle.

F. Par courrier du 4 novembre 2021, la recourante informe la Cour que le Service cantonal des 
contributions a découvert une erreur dans le traitement de son dossier et qu’il a révisé d’office sa 
décision de taxation relative à la période fiscale 2019, avec pour effet que l’impôt cantonal et l’impôt 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 14

fédéral direct dus sont réduits de CHF 4'352.10 à CHF 1'737.40, respectivement de CHF 295.50 à 
CHF 99.40.

Une copie de ce courrier est adressée à la Commission sociale pour information.

G. Le 15 novembre 2021, la Commission sociale dépose une détermination. Elle confirme d’abord 
que le Service a effectivement fourni à la recourante des prestations d’aide matérielle pour un 
montant total de CHF 45'386.90, par des versements effectués directement sur le compte bancaire 
de la recourante à concurrence du montant de CHF 41'725.- invoqué par celle-ci, le solde 
correspondant à des versements en main de tiers, selon un tableau récapitulatif et un état des 
comptes qu’elle produit. Elle précise ensuite que la dette d’assistance remboursable a été soldée à 
CHF 0.- et que seuls demeurent « ouverts » le montant des frais d’organisateur de mesures 
d’insertion sociale (CHF 10'625.-) et celui de la « restitution » opérée selon l’accord de début 2020 
(CHF 3'551.80). Enfin, elle réaffirme qu’après la fin de la période d’assistance, la recourante a pu 
disposer de plusieurs montants (CHF 6'042.35 de prestations complémentaires rétroactives, 
CHF 2'030.50 de rentes LPP rétroactives et CHF 3'351.80 « restitués » par le Service) qui devaient 
lui permettre de s’acquitter de ses impôts pour la période fiscale 2019.

Répliquant spontanément le 17 décembre 2021, la recourante maintient sa position et développe 
plusieurs points de son argumentation, notamment en lien avec les versements en main de tiers 
allégués par le Service et avec le montant de CHF 2'030.50 de rentes LPP rétroactives qui 
concernait en réalité les mois de janvier et février 2019, postérieurs à la période d’assistance.

Dans une détermination du 24 janvier 2022, la Commission sociale maintient ses conclusions.

Enfin, répliquant spontanément le 7 mars 2022, la recourante complète son argumentation et précise 
ses conclusions dans le sens qu’elle demande qu’un montant de CHF 2'512.40 lui soit reversé par 
le Service social.

Une copie de cette écriture est adressée à la Commission sociale le 8 mars 2022. 

H. Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure 
utile dans la partie en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Procédure

1.1. A teneur de l’art. 20 al. 1 de la loi fribourgeoise du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale 
(LASoc; RSF 831.0.1), la Commission sociale décide de l’octroi, du refus, de la modification, de la 
suppression et du remboursement de l’aide matérielle relevant de l’art. 7 LASoc. Elle en détermine 
la forme, la durée et le montant.

Les décisions relatives à l’aide sociale peuvent faire l’objet d’une réclamation écrite qui doit être 
déposée dans les trente jours à compter de la notification de la décision, auprès de l’autorité qui a 
rendu la décision (art. 35 al. 1 LASoc).

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 14

Les décisions sur réclamation sont ensuite sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal 
(art. 36 LASoc). Le délai de recours est à nouveau de 30 jours (art. 79 al. 1 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1).  

1.2. En l’espèce, la recourante a formulé le 8 septembre 2020, puis le 1er décembre 2020, une 
demande de « rétrocession » visant à ce que le Service social lui verse le montant nécessaire pour 
payer la totalité de ses impôts pour la période fiscale 2019. Cette demande était fondée sur les 
postulats suivants: 1) elle avait perçu d’avril 2017 à décembre 2018 des prestations d’aide matérielle 
versées à titre d’avances sur des prestations d’assurances sociales à venir; 2) la totalité des rentes 
d’invalidité et une grande partie des prestations complémentaires qui lui ont été allouées 
rétroactivement pour cette période ont été versées au Service pour compenser les prestations d’aide 
matérielle effectuées par celui-ci à titre d’avances; 3) en raison de cette compensation, elle ne 
disposait pas des ressources financières suffisantes pour s’acquitter des impôts dus sur le revenu 
que constituent les rentes d’invalidité perçues à titre rétroactif pour la période d’assistance; 4) il était 
donc logique que le montant des impôts dus soit exclu de la compensation susmentionnée et que la 
part correspondante, perçue par le Service, soit reversée par celui-ci à la recourante (« rétrocédée » 
selon les termes employés par celle-ci) pour lui permettre de s’acquitter de la charge fiscale relative 
aux rentes perçues durant la période d’assistance.

Il résulte de ce qui précède que, certes indirectement, la prétention de la recourante porte sur l’aide 
matérielle qui lui a été allouée, voire sur le « remboursement » (au sens large) de cette aide (sur la 
distinction entre remboursement au sens strict de l’aide matérielle et compensation de cette aide, 
avec des prestations de tiers versées à titre d’avances, voir arrêts TC FR 605 2020 126 consid. 5.2; 
605 2017 36 du 5 juillet 2018 consid. 4.2, 605 2017 228 du 5 juin 2018 consid. 2; également ci-
dessous consid. 6.1). Il peut dès lors être admis que la Commission sociale était compétente pour 
rendre une décision sur la demande formulée par la recourante. L’acte du 20 avril 2021, faisant suite 
à de premières prises de position du Service (voir partie en fait, let. D), peut ainsi être considéré 
comme une telle décision, par laquelle la Commission sociale a refusé d’entrer en matière sur la 
demande de la recourante, au motif que la question relative à la « restitution » des prestations 
d’assurances sociales versées rétroactivement au Service avait été définitivement réglée par 
l’accord conclu au début 2020. 

Il doit ensuite être constaté qu’en application de l’art. 35 LASoc et conformément à la règle de 
l’épuisement des voies de droit préalables (art. 118 CPJA), cette décision rendue par la Commission 
sociale aurait d’abord dû faire l’objet d’une procédure de réclamation auprès de celle-ci, avant d’être 
éventuellement portée devant le Tribunal cantonal en cas de rejet de la réclamation. 

Toutefois, par économie de procédure et compte tenu des particularités du cas, notamment de la 
position de la Commission sociale ne laissant aucun doute sur le fait qu’une telle réclamation aurait 
été rejetée, il est renoncé à renvoyer la cause à celle-ci pour qu’elle statue une nouvelle fois, ce qui 
se justifie également du fait que les deux parties ont encore eu tout loisir de faire entendre leurs 
arguments au cours d’échanges spontanés.

1.3. Le recours ayant par ailleurs été interjeté en temps utile et dans les formes prescrites, il est 
recevable.

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 14

2.

Objet du litige

La décision attaquée est un prononcé d'irrecevabilité. 

L’objet de la présente procédure de recours se limite ainsi en principe à la seule question de savoir 
si la Commission sociale pouvait refuser d’entrer en matière sur la demande de la recourante visant 
à ce qu’une partie des rentes et prestations complémentaires qui avaient été versées 
rétroactivement au Service pour la période d’avril 2017 à décembre 2018 à titre de compensation lui 
soit reversée par celui-ci afin qu’elle puisse payer les impôts relatifs aux rentes en question.

La Commission sociale fonde sa position sur le motif principal que la question d’un éventuel 
reversement à la recourante d’une partie des prestations d’assurances sociales versées 
rétroactivement au Service a été définitivement réglée par l’accord conclu au début 2020.

La recourante estime au contraire que l’accord de 2020 ne portait que sur la question du reversement 
de montants correspondant à certains frais pris en charge par le Service pendant la période d’aide 
sociale et qui ne pouvaient selon elle pas être « remboursés » par une compensation avec les 
prestations d’assurances sociales allouées rétroactivement. Elle en déduit que la Commission 
sociale devait statuer sur sa demande portant sur un autre objet.

3.

Portée de l’accord de 2020

3.1. En matière d’assurances sociales, sous le titre « transaction », l'art. 50 al. 1 de la loi fédérale 
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) prévoit 
la possibilité de régler par transaction les litiges portant sur des prestations. L’art. 50 al. 2 LPGA 
précise que l’assureur est tenu de notifier la transaction sous la forme d’une décision sujette à 
recours.

Bien qu'elle doive être confirmée par voie de décision, la transaction dans la procédure 
administrative prévue par l'art. 50 LPGA repose sur une base contractuelle. Il s'agit d'un contrat sui 
generis par lequel les parties mettent fin par des concessions réciproques à un litige ou à une 
incertitude dans laquelle elle se trouvent au sujet d'un rapport de droit. La transaction peut être 
totale. En en ce qui concerne l'incertitude, elle peut porter sur des points de droit ou de fait (voir arrêt 
TF 8C_495/2008 du 11 mars 2009 consid. 2.1.1 et les références).

Même si cette possibilité n’est prévue de façon aussi explicite ni par les dispositions de la LASoc, ni 
par celles du CPJA, il n’y a pas d’obstacle à ce qu’une Commission sociale mette un terme à un 
litige avec une personne bénéficiaire de prestations d’aide sociale en concluant avec elle une 
transaction au sens de ce qui précède, cas échéant en formalisant son contenu par une décision.

3.2. En l’espèce, dans le contexte d’un désaccord, la recourante revendiquait un montant total de 
18'651.80 correspondant à une partie des rentes d’invalidité et prestations complémentaires qui lui 
avaient été allouées rétroactivement pour la période d’avril 2017 à décembre 2018 et qui avaient été 
compensées à concurrence de CHF 45'386.90 avec des prestations d’aide sociale relatives à la 
même période. 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 14

Le Service a formulé une offre transactionnelle portant sur le reversement à la recourante d’un 
montant total de CHF 3'551.80 correspondant à des prestations qu’il avait prises en charge 
(CHF 2'000.- de suppléments incitatifs d’intégration de mars à décembre 2018, CHF 561.80 de frais 
de déplacement, CHF 190.- de frais de repas extérieurs, CHF 600.- de franchise sur le revenu). 

Cette offre a fait l’objet d’un courrier du 21 février 2020 du Service et a été acceptée par la recourante 
qui l’a contresignée (voir partie en fait, let. C). Il ressort clairement de ce courrier que le Service, 
respectivement la Commission sociale, a accepté de reverser à la recourante un montant de 
CHF 3'551.80, annulant à concurrence de cette somme la compensation initialement opérée. 
Concrètement, cela signifie que le Service a renoncé à percevoir une part de CHF 3'551.80 sur les 
rentes d’invalidité et prestations complémentaires allouées à la recourante pour la période d’avril 
2017 à décembre 2018, admettant par cette renonciation que le montant en question soit reversé à 
celle-ci et que les prestations correspondantes restent à sa propre charge.

Par cette transaction, la Commission sociale et la recourante ont mis un terme, par des concessions 
réciproques, à leur désaccord concernant le montant qui devait être reversé à celle-ci sur la somme 
totale de CHF 45'386.90 initialement compensée. Une telle transaction doit être assimilée à une 
décision par laquelle la Commission sociale a reconnu le droit de la recourante à ce que le montant 
de CHF 3'551.80 lui soit reversé. Dans la mesure où elle n’a pas été contestée, elle est par ailleurs 
entrée en force de chose décidée.

3.3. Il ressort de ce qui précède que la transaction conclue début 2020 par les parties portait sur 
le montant qui devait être reversé à la recourante sur la somme totale de CHF 45'386.90 
correspondant à des rentes et prestations complémentaires et versée initialement au Service à titre 
de compensation.

Il doit ainsi être admis que la nouvelle revendication formulée à partir du 8 septembre 2020 par la 
recourante, visant à ce qu’une partie supplémentaire du montant précité de CHF 45'386.90 lui soit 
versée pour lui permettre de payer des impôts, porte en réalité sur le même objet que celui réglé par 
transaction. Le fait que cette nouvelle demande se fonde sur un autre motif n’y change rien. Ce qui 
est déterminant, c’est que les parties à la transaction de début 2020 ont déjà déterminé d’un commun 
accord, par des concessions réciproques, la part du montant de CHF 45'386.90 qui devait être 
reversée à la recourante.

Il en résulte que la Commission sociale a considéré à bon droit que la nouvelle demande de la 
recourante portait sur un objet déjà tranché.

Cela étant, l’existence d’une transaction, assimilée à une décision entrée en force comme il a été vu 
ci-dessus, n’exclut pas d’emblée qu’elle puisse être ultérieurement modifiée. La nouvelle demande 
de la recourante pouvait ainsi également être vue comme une demande de reconsidération de la 
transaction conclue au début 2020. Il convient dès lors d’examiner si la Commission sociale aurait 
dû se saisir de cette demande sous cet angle.

4.

Règles relatives à la reconsidération

4.1. A teneur de l’art. 104 al. 1 CPJA, une partie peut, en tout temps, demander à l’autorité 
administrative de reconsidérer sa décision. L’art. 104 al. 2 CPJA précise que l’autorité n’est tenue 
de se saisir de la demande que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 14

depuis la première décision (let. a) ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve 
importants qu’il ne connaissait pas lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas se prévaloir 
ou n’avait pas raison de se prévaloir à cette époque (let. b) ou si le requérant invoque un autre motif 
de révision au sens de l’article 105 CPJA (let. c).

4.2. Rien ne s’oppose à ce qu’une transaction puisse également être sujette à 
reconsidération (pour des cas de transaction confirmée par une décision formelle, voir not. SVR 
2006 UV n° 17 p. 60, arrêt TF U 378/05 consid. 4.5 et les références; arrêt TF 8C_609/2010 du 
22 mars 2011 consid. 2.1). 

4.3. L’autorité administrative saisie d’une demande de nouvel examen doit tout d’abord contrôler 
si les conditions requises à l’art. 104 al. 2 CPJA pour l’obliger à statuer sont remplies. Si tel est le 
cas, elle doit entrer en matière sur le fond, au besoin en complétant l’instruction, et rendre une 
nouvelle décision sur le fond, en tenant compte des moyens de preuve ou faits nouveaux. Sa 
décision peut alors faire l’objet d’un recours, selon les voies de droit habituelles, pour des motifs de 
fond. 

En revanche, si elle estime que les conditions requises ne sont pas remplies, alors même que le 
demandeur prétendrait le contraire, l’autorité saisie peut refuser d’entrer en matière. Dans ce cas, 
le demandeur ne peut pas recourir sur le fond mais uniquement sur la question de la recevabilité, 
en alléguant que l’autorité inférieure a nié à tort l’existence des conditions requises pour la 
reconsidération. De même, si l’autorité administrative a déclaré la demande de reconsidération mal 
fondée, sans supplément d’instruction, ni adjonction de motifs, ou si elle a simplement confirmé la 
décision, le recours sur le fond n’est pas ouvert non plus. L’autorité de recours se bornera alors à 
examiner si l’autorité administrative aurait dû entrer en matière; si elle estime que oui, elle admettra 
le recours et renverra (en principe) l’affaire à l’autorité inférieure pour nouvelle décision; sinon, elle 
rejettera le recours (ATF 113 Ia 146 traduit in JT 1989 I p. 209, consid. 3c; arrêt TC FR 601 2017 64 
du 22 août 2019; arrêt TA FR du 25 mars 1994, publié in RFJ 1995 p. 227 consid. 7a). Il y a exception 
et l’autorité de recours entrera en matière sur le fond quand, sans s’en tenir aux seules conditions 
de recevabilité, l’autorité administrative a clairement indiqué que, si elle était entrée en matière, la 
demande de reconsidération aurait dû être rejetée (ATAF 2010/27 consid. 2.1; BOVAY, Procédure 
administrative, p. 394). 

Dans les cas où la demande de reconsidération constitue une « demande d’adaptation », à savoir 
lorsque le demandeur se prévaut d’un changement notable de circonstances depuis le prononcé de 
la décision concernée (art. 104 al. 2 let. a CPJA) ou invoque des faits ou des moyens de preuve 
importants qu’il ne connaissait pas ou dont il ne pouvait ou n’avait pas de raison de se prévaloir 
(art. 104 al. 2 let. b), elle tend à faire adapter par l’autorité de première instance sa décision en raison 
d’une situation nouvelle. Le demandeur ne peut alors pas se prévaloir de faits qu’il aurait pu invoquer 
précédemment, en raison du principe de la bonne foi. La demande d’adaptation doit être 
suffisamment motivée; le demandeur ne peut pas se contenter d’alléguer l’existence d’un 
changement de circonstances, mais doit expliquer en quoi les faits représenteraient un changement 
notable des circonstances depuis la décision entrée en force (arrêt TC FR 605 2016 230 du 
7 décembre 2016 consid. 2b; ATAF 2010/27 consid. 2.1; BOVAY, p. 394).

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 14

5.

Discussion sur la recevabilité de la demande sous l’angle de la reconsidération

5.1. En l’espèce, la recourante fait valoir que, depuis la conclusion de la transaction de début 
2020, elle a reçu son avis de taxation pour la période fiscale 2019 dont il ressort qu’elle doit 
s’acquitter d’impôts sur le revenu constitué par les rentes d’invalidité des 1er et 2ème piliers qu’elle a 
perçus en 2019, mais qui concernent également la période d’assistance du 1er avril 2017 au 
31 décembre 2018. En cela, elle semble invoquer un changement notable de circonstances, voire 
des faits ou des moyens de preuve importants qu’elle ne connaissait pas au moment de la conclusion 
de la transaction.

5.2. Il faut d’emblée relever que l’obligation de la recourante de payer des impôts (fédéral direct, 
cantonal et communal) en 2019 sur les rentes d’invalidité perçues pour la période d’assistance du 
1er avril 2017 au 31 décembre 2018 existait déjà sur le principe au moment de la conclusion de la 
transaction de début 2020. Le fait qu’elle n’ait reçu qu’ultérieurement l’avis de taxation y relatif n’y 
change rien. 

Par ailleurs, la recourante aurait pu et dû se rendre compte, au moment où elle a mené les 
discussions qui ont abouti à la transaction de début 2020, que les rentes d’invalidité qui lui avaient 
été allouées rétroactivement pour la période d’avril 2017 à décembre 2018 constituaient des 
revenus, par définition imposables. Cela est d’autant plus le cas qu’elle était alors assistée d’une 
avocate et que, en cas de doute, elle aurait également pu se renseigner auprès de tiers. Du reste, 
elle avait à ce moment très vraisemblablement reçu les certificats de rente à joindre à sa déclaration 
d’impôt pour la période fiscale 2019. 

Dans ces conditions, les impôts fédéral direct, cantonal et communal à payer en 2019 sur les rentes 
d’invalidité allouées à titre rétroactif pour 2017 et 2018, respectivement les avis de taxation et 
factures y relatives, ne constituent ni des faits nouveaux au sens de l’art. 104 al. 2 let. a CPJA, ni 
des faits ou moyens de preuve qu’elle ne pouvait pas invoquer, au sens de l’art. 104 al. 2 let. b 
CPJA. 

Il en résulte que, sous l’angle de la reconsidération également, il ne peut pas être reproché à la 
Commission sociale d’avoir refusé d’entrer en matière sur la demande de la recourante. 

6.

Considérations supplémentaires dans l’hypothèse d’une entrée en matière sur la demande

Il peut encore être relevé que, même si la Commission sociale était entrée en matière sur la 
demande de la recourante, sous l’angle de la reconsidération, rien n’indique qu’elle aurait dû modifier 
sur le fond la transaction conclue au début 2020. Cela résulte en particulier des considérations 
suivantes:

- les bases de la transaction conclue entre la Commission sociale et la recourante au début 2020 
paraissent favorables à celle-ci. 

Premièrement, contrairement aux doutes émis dans le recours, il peut être déduit des décomptes 
figurant au dossier que les prestations d’aide matérielle effectuées par le Service en faveur de la 
recourante d’avril 2017 à décembre 2018 s’élèvent effectivement à CHF 45'386.90, soit le 
montant initialement compensé avec les rentes et prestations complémentaires versées 

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 14

directement en main du Service (CHF 19'482.85 pour la période des mesures d’insertion sociale, 
après déduction des frais facturés par l’organisateur des mesures; CHF 26'004.05 pour le solde 
de la période d’assistance).

Deuxièmement, le montant de CHF 3'551.30 prévu par la transaction implique que la Commission 
sociale a renoncé dans ce cadre à la compensation d’un montant estimé à CHF 2'000.- (en réalité 
CHF 1'835.70 selon les décomptes figurant au dossier) correspondant à des suppléments 
incitatifs versés entre mars et novembre 2018. Ce montant de CHF 2'000.- a ainsi été reversé à 
la recourante. Or, s’il est vrai que ce type de prestations d’aide matérielle ne peut pas faire l’objet 
d’un remboursement au sens de l’art. 29 al. 1 à 3 LASoc, rien ne s’oppose à ce que de telles 
prestations incitatives soient compensées sur la base d’une subrogation de la Commission 
sociale dans les droits du bénéficiaire de prestations, au sens de l’art. 29 al. 4 LASoc, avec des 
rentes allouées à titre rétroactif pour la même période (pour des exemples d’application voir arrêts 
TC FR 605 2020 126 du 3 août 2021 consid. 5.2; 605 2017 36 du 5 juillet 2018 consid. 4.2, 605 
2017 228 du 5 juin 2018 consid. 2). 

- le fait nouvellement invoqué par la recourante est l’existence d’impôts à payer pour la période 
fiscale 2019 également sur les rentes d’invalidité allouées à titre rétroactif pour 2017 et 2018. Sur 
la base de l’avis de taxation qui lui a été initialement notifié, les montants en question étaient de 
CHF 4'352.10 pour l’impôt cantonal, CHF 3'551.30 pour l’impôt communal et CHF 295.50 pour 
l’impôt fédéral direct (voir partie en fait let. D). Toutefois, suite à une rectification d’office en 
novembre 2021, ces montants ont été réduits à CHF 1'737.40 pour l’impôt cantonal, ce qui 
correspond à CHF 1'417.70 pour l’impôt communal (81.6% de l’impôt cantonal) et à CHF 99.40 
pour l’impôt fédéral direct. Par ailleurs, il ressort du dossier produit par la Direction des finances 
dans une cause 604 2021 130 faisant l’objet d’un arrêt rendu ce jour par la Cour fiscale du 
Tribunal cantonal que la recourante a obtenu le 17 novembre 2021 une remise d’impôt partielle 
pour la période fiscale 2019, avec pour effet de réduire l’impôt cantonal à CHF 1'328.60 et l’impôt 
communal à CHF 1'084.15. L’ensemble des impôts finalement facturés à la recourante pour la 
période fiscale 2019 s’élève ainsi à un peu moins de CHF 2'500.-, étant encore précisé qu’au 
moment de la décision de remise en novembre 2021, les montants relatifs à l’impôt cantonal et à 
l’impôt fédéral direct avaient été acquittés, seul le montant de l’impôt communal restant ouvert, 
après remise, à concurrence de CHF 1'084.15 (plus intérêts moratoires). 

- même en prenant en considération le montant d’environ CHF 2'500.- précité correspondant à 
l’ensemble des impôts finalement dus pour la période fiscale 2019, il faut relever que cette somme 
comprend également les impôts concernant les rentes perçues pour 2019, de telle sorte que les 
impôts relatifs aux rentes perçues rétroactivement pour la période d’assistance d’avril 2017 à 
2018 peuvent être estimés à un total de CHF 1'600.- (environ 2/3 de CHF 2'500.-).

- dans son arrêt 604 2009 11 du 26 mars 2010 auquel se réfère la recourante, la Cour fiscale a 
uniquement confirmé sur le principe que les rentes d’invalidité versées rétroactivement 
constituent des revenus imposables auprès de leur bénéficiaire, même lorsqu’elles sont versées 
directement au Service social qui a versé des prestations d’aide matérielle à titre d’avances (voir 
consid. 2b). Dans son envoi trimestriel du 19 août 2010 au Services sociaux régionaux, le Service 
de l’action sociale en a tiré la conséquence suivante : « Si une personne bénéficie de l’aide 
sociale, puis obtient une rente AI, avec effet rétroactif dont le montant est directement versé au 
Service social régional en remboursement de l’aide matérielle, ce montant représente néanmoins 
un revenu imposable. Il convient dès lors de veiller à ce qu’il puisse verser l’impôt correspondant 

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 14

au montant rétroactif de la rente AI ». Sur cette base, la recourante ne peut dès lors pas 
revendiquer que le montant des impôts dus soit exclu de la compensation et que la part 
correspondante, perçue par le Service, lui soit automatiquement reversée. Il s’agit au contraire 
uniquement de s’assurer qu’après la compensation effectuée, elle soit en mesure de s’acquitter 
de la charge fiscale relative aux rentes perçues durant la période d’assistance. 

Sur le vu de ce qui précède, cela revient en l’espèce à vérifier que, après le versement du montant 
total de CHF 45'386.90 directement en main du Service, la recourante disposait encore d’une 
somme d’environ CHF 1'600.-. Or, cela paraît clairement le cas.

D’abord parce qu’elle a également reçu directement, au début 2019, des prestations 
complémentaires rétroactives correspondant à CHF 4'238.35 (solde de CHF 6042.35 versé 
directement à la recourante, moins CHF 1'804.- pour les mois de janvier et février 2019 ; voir 
partie en fait let. B) pour cette même période d’avril 2017 à décembre 2018. Le fait que ces 
prestations complémentaires ne soient en tant que telles pas imposables n’y change rien.

Ensuite parce qu’elle a également pu disposer du montant de CHF 3'551.30 prévu par la 
transaction, qui comprenait notamment une somme de CHF 2'000.- prise en compte de façon 
très favorable selon ce qui a été vu ci-dessus.

7.

Sort du recours et frais de justice

7.1. Les considérants et conclusions qui précèdent peuvent être résumés comme suit.

D’une part, les impôts dus par la recourante pour la période fiscale 2019, respectivement les avis 
de taxation et factures y relatifs, ne constituent pas des faits ou moyens de preuve nouveaux qui 
imposaient à la Commission sociale de procéder à un nouvel examen de la transaction conclue au 
début 2020, entrée en force de chose décidée. 

D’autre part, même si la Commission sociale avait réexaminé la situation sur le fond, elle aurait dû 
constater que la solution convenue à l’époque par les parties n’était à tout le moins pas défavorable 
à la recourante, même en tenant compte du fait qu’elle devait s’acquitter d’impôts relatifs aux rentes 
versées pour la période d’assistance d’avril 2017 à décembre 2018. Dans ces conditions, rien ne 
permet de retenir qu'elle aurait rendu sur le fond une décision de reconsidération plus favorable à 
celle-ci que la transaction de début 2020.

Le recours sera dès lors rejeté.

7.2. Compte tenu de la situation financière de la recourante et de l’ensemble des circonstances, 
il est exceptionnellement renoncé à percevoir des frais de justice (art. 129 let. a CPJA).

8.

Assistance judiciaire

Vu la renonciation à percevoir des frais de justice, la requête d’assistance judiciaire déposée par la 
recourante est sans objet.

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 14

la Cour arrête :

I. Le recours (605 2021 123) est rejeté.

II. Il n’est pas perçu de frais.

III. La requête d’assistance judiciaire (605 2021 124) est sans objet.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 14 mars 2022/msu

Le Président : La Greffière-stagiaire :