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**Case Identifier:** f978419c-4f37-58c2-86c8-29e8f3e64311
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-04-06
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 06.04.2010 A-6464/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6464-2008_2010-04-06.pdf

## Full Text

Cour I
A-6464/2008/moa/sig
{T 0/2}

A r r ê t  d u  6  a v r i l  2 0 1 0

André Moser (président du collège), Beat Forster, 
Jérôme Candrian, Lorenz Kneubühler, Alain Chablais, 
juges, 
Gilles Simon, greffier.

A._______, 
recourante,

contre

Office de conciliation OMBUDSCOM,
représenté par Maître Benoît Bovay et Maître 
Clémence Grisel,
autorité inférieure,

émoluments pour la proposition de conciliation.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Objet

Composit ion

Parties

A-6464/2008

Faits :

A.
Le  7  août  2008,  B._______  a  saisi  l'Office  de  conciliation  des 
télécommunications  (ci-après  l'ombudscom)  d'une  demande  de 
conciliation contre son fournisseur de télécommunication, A._______.

B.
Par décision du 10 septembre 2008, accompagnée d'une facture datée 
du même jour, l'ombudscom a mis à la charge du fournisseur précité 
un émolument intitulé « forfait par cas » de 1'700.- francs, plus TVA, 
soit  1'829.20  francs,  pour  l'établissement  de  la  proposition  de 
conciliation. Il a indiqué prélever un émolument, qu'il fixait lui-même et 
s'élevant  à  1'700.-  francs  (TVA non  comprise)  selon  l'art.  2  de  son 
règlement  de  procédure,  pour  chaque  procédure  et  pour  chaque 
fournisseur  impliqué;  son  règlement  avait  été  approuvé  par  l'Office 
fédéral de la communication (OFCOM).

C.
Le  13  octobre  2008,  A._______  (ci-après  la  recourante)  a  interjeté 
recours contre  cette  décision  au Tribunal  administratif  fédéral  (TAF). 
Elle a conclu à ce que celle-ci soit annulée, respectivement réformée, 
en ce sens qu'elle ne doive pas l'émolument de 1'829.20 francs. 

A l'appui de son recours, elle a invoqué que l'acte attaqué violait  le 
principe de la légalité. Elle a allégué que la perception d'un émolument 
de  1'700.-  francs  pour  chaque  cas  contrevenait  à  la  législation 
applicable en matière de télécommunication. Elle a soutenu qu'aucune 
loi  au  sens  formel  ne  prévoyait  le  montant  de  l'émolument  ou  la 
manière de le calculer; celui-ci devait dès lors respecter les principes 
de l'équivalence et de la couverture des coûts; or, tel n'était pas le cas 
en l'espèce. Elle a souligné que le principe de l'équivalence était violé, 
dans la mesure où il existait une disproportion entre le travail effectué 
et  le  coût  de  la  procédure,  ainsi  que  l'utilité  de  celle-ci  pour  le 
fournisseur; le différend portait sur une somme de 560.- francs et sa 
résolution  était  extrêmement  claire.  Par  ailleurs,  la  perception  d'un 
émolument  de  1'700.-  francs  pour  chaque  cas  violait  à  son  avis  le 
principe de l'égalité de traitement, ainsi que sa liberté économique. De 
plus, elle a souligné qu'un tel système permettait aux clients de faire 
pression  sur  les  fournisseurs;  ceux-ci  hésiteraient  à  faire  respecter 
leurs droits, dans l'unique but d'éviter des frais plus importants que les 

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montants en jeu. Enfin, elle a fait valoir que l'acte attaqué violait son 
droit d'être entendue; elle n'avait en effet jamais pu se déterminer sur 
la  question  des  frais  avant  le  prononcé  de  la  décision  attaquée, 
laquelle était au demeurant insuffisamment motivée.

D.
Appelé  à  répondre  au  recours,  l'ombudscom  (ci-après  l'autorité 
inférieure) a conclu à son rejet en date du 12 janvier 2009. 

Il a fait valoir que le système de perception de l'émolument contesté 
reposait  sur  une  base  légale  suffisante;  la  législation  sur  les 
télécommunications déterminait  en particulier  la  manière de le fixer; 
elle faisait  expressément référence au principe de la couverture des 
coûts. Les réglementations du Conseil fédéral et de l'ombudscom sur 
cet émolument étaient de son point de vue conformes à la loi et à la 
Constitution.  L'ombudscom  a  allégué  que  les  principes  de  la 
couverture des frais et de l'équivalence se révélaient de toute façon 
être des moyens pertinents pour vérifier  que l'émolument de 1'700.- 
francs soit  conforme à la Constitution. Il  a relevé être déficitaire,  en 
s'appuyant  sur  ses  comptes  2006,  2007 et  2008,  ainsi  que sur  son 
budget 2009; le fait de percevoir un émolument de 1'700.- francs par 
cas  ne violait  donc pas  le  principe  de  la  couverture  des  coûts. Il  a 
également soutenu que le principe de l'équivalence était respecté. A 
cet égard, il a allégué n'avoir pas d'autres tâches que celle de traiter 
les demandes de conciliation; ses charges étaient  donc uniquement 
liées  à  cette  activité.  Il  a  aussi  souligné  l'importance  qu'avait  la 
procédure de conciliation pour les fournisseurs, étant donné que 80% 
des propositions de conciliation étaient acceptées par les parties; une 
telle procédure leur évitait de devoir saisir le juge civil. Il a soutenu que 
l'acte attaqué ne contrevenait ni au principe de l'égalité de traitement, 
ni  à  la  liberté  économique. Enfin,  il  a  relevé ne pas  voir  en  quoi  le 
système  de  perception  de  l'émolument  litigieux  constituait  un  frein 
sérieux aux activités de la recourante.

E.
Invitée  à  répliquer,  la  recourante  a  confirmé,  en  date  du  13  février 
2009,  les  conclusions  prises  dans  son  recours.  Elle  a  repris  pour 
l'essentiel  les  arguments  contenus  dans  celui-ci.  La  recourante  a 
néanmoins  ajouté  que  l'autorité  inférieure  aurait  dû  de  toute  façon 
renoncer  à  percevoir  l'émolument  de  1'700.-  francs,  vu  que  la 
demande  de  conciliation  était  abusive.  Elle  a  aussi  allégué  que  sa 

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cliente n'avait pas tenté de trouver une solution à leur litige avant de 
déposer  sa  requête;  l'organe  de  conciliation  avait  donc  eu  tort  d'y 
donner  suite.  Elle  a  avancé  que  l'ombudscom  exerçait  d'autres 
activités que celle de concilier; il  assumait notamment les tâches de 
l'ancien « Communication mobile et environnement » (OMK); il n'était 
pas  normal  que  la  totalité  de  ses  coûts  soient  financés  par  les 
émoluments à la charge des fournisseurs; le principe de la couverture 
des coûts était donc violé.

F.
L'autorité inférieure a dupliqué en date du 23 avril 2009 et repris les 
conclusions figurant dans sa réponse au recours. Elle s'est référée à 
l'argumentation  développée  dans  celle-ci.  L'autorité  inférieure  a 
notamment  souligné  que  les  conditions  pour  l'ouverture  d'une 
procédure  de  conciliation  étaient  réalisées  en  l'occurrence.  Elle  a 
aussi précisé ne pas assumer les tâches de l'ancien OMK. 

G.
Par  décision  incidente  du  14  juillet  2009,  le  Tribunal  administratif 
fédéral  a admis la  requête de suspension de la  procédure formulée 
par  la  recourante  le  9  juillet  2009,  dans  la  mesure  où  les  parties 
souhaitaient trouver une solution à leur litige. La procédure a dès lors 
été  suspendue  jusqu'au  30  septembre  2009.  Elle  a  toutefois  été 
reprise en date du 3 septembre 2009, étant donné que les parties ne 
sont pas parvenues à un accord.

Les  autres  faits  et  arguments  des  parties  seront  repris  en  cas  de 
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt. 

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Droit :

1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin 
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal 
administratif  fédéral,  en vertu de l'art.  31 LTAF, connaît  des  recours 
contre  les  décisions  au  sens  de  l'art.  5  de  la  loi  fédérale  du  20 
décembre  1968  sur  la  procédure  administrative  (PA,  RS 172.021) 
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. 

1.2 Les factures n'ont,  en principe,  pas d'effet  juridique direct  et  ne 
possèdent  pas  le  caractère  d'une  décision.  En  l'espèce,  l'Office  de 
conciliation  a  fait  parvenir  à  la  recourante  un  courrier  daté  du  10 
septembre  2008  accompagné  en  annexe  d'une  facture.  Cette  lettre 
n'indique  pas  que  la  recourante  peut  demander  le  prononcé  d'une 
décision  si  elle  conteste  le  montant  réclamé.  Elle  est  par  contre 
désignée  comme  étant  une  décision  « automatique  et  sans 
signature », en a la forme et indique quelles sont les voies de droit. En 
outre, il ressort de ce document et de son annexe que la recourante 
doit  s'acquitter  d'un  émolument  de  1'700.-  francs  (sans  TVA).  Le 
courrier  et  la  facture y relative forment  en l'espèce une décision au 
sens  de  l'art.  5  PA  (cf.  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-
979/2008 du 22 octobre 2008 consid. 1, voir aussi arrêts du Tribunal 
administratif  fédéral  A-5727/2008 du 27 avril  2009 consid. 1.1 et  A-
4773/2008 du 20 janvier 2009 consid. 1). 

1.3 La  dernière  révision  de  la  loi  du  30 avril  1997  sur  les 
télécommunications [LTC, RS 784.10] a donné le mandat à l'OFCOM 
de  créer  un  organe  de  conciliation  dans  le  domaine  des 
télécommunications ou de confier cette tâche à un tiers au plus tard le 
1er  juillet  2008.  Selon  l'art.  12c al.  1  LTC,  l'OFCOM  a  décidé  de 
déléguer cette tâche, sur la base d'un contrat de droit administratif, à 
une fondation de droit privé au sens des art. 80 ss du code civil suisse 
du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), la Fondation ombudscom. L'office 
de  conciliation  ombudscom  est  dès  lors  le  nouvel  organe  de 
conciliation des télécommunications (cf. art. 12c al. 1 LTC et art. 42 al. 
1  de  l'ordonnance  du  9 mars  2007  sur  les  services  de 
télécommunication  [OST,  RS  784.101.1]).  Il  est  soumis  à  la 
surveillance  du  Département  fédéral  de  l'environnement,  des 
transports, de l'énergie et de la communication (DETEC). Cet organe 
de conciliation peut, conformément aux art. 40 al. 1 let. c LTC et 49 
al. 4  OST, percevoir  un  émolument  auprès  du  fournisseur  concerné 

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pour le traitement d'une demande de conciliation et en fixer le montant 
par  décision.  Il  s'agit  dès  lors  d'une  autorité  extérieure  à 
l'administration fédérale statuant dans l'accomplissement de tâches de 
droit public que lui a confiées la Confédération au sens de l'art. 33 let. 
h LTAF (cf. sur cette notion arrêts du Tribunal administratif fédéral B-
2139/2009 du 10 novembre 2009 consid. 2, B-5988/2009 du 9 janvier 
2009 consid. 5.2  et  B-4223/2008 du 23 mars  2009 consid. 4.2).  En 
l'espèce, l'ombudscom a mis à la charge de A._______ un émolument 
de  1'700.-  francs  (sans  TVA)  pour  le  traitement  de  la  demande  de 
conciliation formée par B._______. Aucune exception au sens de l'art. 
32 LTAF ne trouvant au surplus application, le Tribunal de céans est 
donc compétent pour statuer dans la présente affaire. 

La présente procédure est régie par la PA, pour autant  que la LTAF 
n'en dispose pas autrement (cf. art. 37 LTAF). 

1.4 Par  ailleurs,  les  autres  conditions  de  recevabilité  du  recours 
(cf. art. 22 ss, 48, 50 et 52 PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il 
convient d'entrer en matière.

2.
Le présent litige porte sur la question de savoir si l'autorité inférieure 
était en droit de mettre à la charge de la recourante un émolument de 
1'700.-  francs  (sans  TVA)  pour  l'élaboration  de  la  proposition  de 
conciliation. 

3.
Tout  d'abord,  il  convient  d'examiner  les  dispositions  topiques  qui 
règlent les questions de la perception et du montant de l'émolument 
précité. 

3.1 A  teneur  de  l'art.  12c al.  2  LTC,  celui  qui  saisit  l'organe  de 
conciliation  paie  un émolument  pour  le  traitement  de la  requête. Le 
fournisseur de services de télécommunication ou de services à valeur 
ajoutée supporte quant à lui les frais de la procédure, déduction faite 
de cet  émolument.  Aux termes de l'art. 40 al. 1 let. c LTC,  l'autorité 
compétente  perçoit  des émoluments  administratifs  couvrant  les frais 
de ses décisions et prestations, en particulier pour: c. la conciliation en 
cas de différend entre des utilisateurs et des fournisseurs de services 
de télécommunication ou de services à valeur ajoutée. Selon l'al. 3 de 
cette norme, lorsqu'une des tâches mentionnées à l'al. 1 a été confiée 
à un tiers, celui-ci peut être tenu de soumettre le prix de ses services 

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à l'approbation de l'office, en particulier si ces services ne sont soumis 
à aucune concurrence.

3.2 Faisant usage de la compétence qui lui est conférée par l'art. 12c 
al.  4  LTC,  le  Conseil  fédéral  a  édicté  l'art.  44  OST.  L'organe  de 
conciliation se dote d'un règlement de procédure (cf. art. 44 al. 1 OST). 
Il  soumet  celui-ci  et  le  tarif  de  ses  émoluments,  ainsi  que  toute 
modification  ultérieure,  à  l'approbation de l'OFCOM (cf. art. 44 al. 2 
OST). 

3.3 Faisant usage de la compétence qui lui est déléguée par l'art. 40 
al. 3 LTC, ainsi que l'art. 49 al. 1 OST, le conseil  de fondation de la 
Fondation ombudscom a arrêté quant à lui, en date du 11 juin 2008, 
un  règlement  de  procédure  et  un  règlement  portant  sur  les 
émoluments (publiés sur le site  http://www.ombudscom.ch  ). Il y a lieu 
de  relever  que  ce  dernier  règlement  a  été  modifié  en  date  du 
11 septembre  2009,  ces  modifications  étant  entrées  en  vigueur  au 
1er janvier 2010.  Ces nouvelles dispositions ne seront  cependant pas 
appliquées ici,  le  droit  applicable  étant  celui  en  vigueur  au moment 
des faits (cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, 
ch. 2.5.2.3,  pp. 170  ss).  Le  fait  d'appliquer  la  réglementation  en 
vigueur au moment du prononcé de la première décision correspond 
du reste en droit public à un principe général (ULRICH HÄFELIN / GEORG 
MÜLLER /  FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5ème édition, 
Zurich  2006,  n.  326  s.;  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-
2396/2007  du  15  août  2007  consid.  5  et  les  réf.  citées,  arrêt  du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-1778/2006  du  7 mars  2007  consid. 
1.2).

Selon l'art. 18.1 du règlement de procédure, les règles définissant les 
émoluments de procédure à la  charge des  fournisseurs  (forfaits  par 
cas) et la taxe de traitement à la charge des consommateurs finaux 
sont établies dans le règlement tarifaire de la Fondation ombudscom. 
Les fournisseurs versent  les émoluments de procédure pour chaque 
procédure dans laquelle ils sont impliqués ou devraient l'être. Dès que 
l'Office  de  conciliation  accepte  la  demande  de  conciliation,  les 
émoluments  de  procédure  et  taxes  de  traitement  sont  dus  (...). 
Conformément à l'art. 2 du règlement portant sur les émoluments, les 
émoluments de procédure sont fixés annuellement, sous la forme d'un 
forfait et en fonction des coûts, ou définis par le Conseil de fondation 
le cas échéant (forfait par cas). L'ombudsman présente au Conseil de 

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http://www/

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fondation les émoluments prévus par cas en se basant sur le budget 
général  et  sur  les  valeurs  empiriques  des  périodes  comptables 
passées de la Fondation ombudscom. Une fois défini, le barème doit 
être  présenté  à  l'OFCOM  60  jours  au  moins  avant  son  entrée  en 
vigueur  prévue  afin  d'obtenir  une  approbation.  Les  émoluments  de 
procédure appliqués doivent être publiés sur le web. En vertu de l'art. 
3  du  règlement  portant  sur  les  émoluments,  l'Office  de  conciliation 
perçoit  un  émolument  de  procédure  pouvant  atteindre  20.-  francs 
auprès  des  clientes  et  clients  finaux  qui  font  appel  à  l'Office  de 
conciliation.

Ces dispositions ne mentionnent pas le montant dont le fournisseur de 
télécommunication  doit  s'acquitter  par  cas.  L'art.  2  du  règlement 
portant sur les émoluments indique uniquement que dit  montant doit 
être publié sur le web. Le site de la Fondation ombudscom mentionne 
que l'émolument par cas s'élève au maximum à 1'700.- francs (N. B. : 
dès  le  1er janvier  2010,  ce  montant  a  été  remplacé  par  d'autres 
montants.  Cependant,  comme  évoqué  ci-dessus,  cette  modification 
n'est pas applicable au cas présent).

4.
Ceci posé, il convient de relever que la nature de l'émolument litigieux 
n'est pas contestée par les parties. La recourante profite en l'espèce 
d'une procédure de conciliation une fois l'émolument de 1'700.- francs 
versé.  Cet  émolument  appartient  à  la  catégorie  des  contributions 
causales,  dont  la  validité  est  conditionnée  par  l'existence  d'une 
contrepartie, telle qu'une prestation de l'administration ou l'usage d'un 
bien  public.  Un  tel  émolument  doit  couvrir,  entièrement  ou 
partiellement,  l'activité  administrative demandée ou occasionnée par 
le débiteur. Il constitue l'équivalent d'un prix dans une relation de droit 
privé  (PIERRE MOOR, Droit administratif, volume III, Berne 1992, p. 363, 
n.  7.2.4.1  s.;  DANIELA WYSS,  Kausalabgaben,  Bâle  2009,  p.  28). 
L'émolument  contesté  revêt  plus  précisément  le  caractère  d'un 
émolument  administratif  (cf.  ADRIAN HUNGERBÜHLER,  Grundsätze  des 
Kausalabgabenrechts,  Eine  Übersicht  über  die  neuere 
Rechtsprechung  und  Doktrin,  in:  Schweizerisches  Zentralblatt  für 
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2003, p. 509). 

5.
Il  sied  ensuite  de  rappeler  que  la  jurisprudence  et  la  doctrine 
n'excluent pas la délégation de la compétence législative de fixer un 

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émolument à une entité de droit  privé chargée d'exécuter une tâche 
étatique (ATF 100 Ia 60 consid. 2d et les réf. citées; arrêt du Tribunal 
administratif fédéral A-5727/2008 du 27 avril 2009 consid. 6.2.1; BLAISE 
KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, 
p.  571;  AUGUST MÄCHLER,  Rechtsfragen  um  die  Finanzierung  privater 
Träger öffentlicher Aufgaben, in: Pratique juridique actuelle [PJA] 2002, 
p.  1178  et  les  réf.  citées;  WALTER KÄLIN/URS BOLZ,  Handbuch  des 
bernischen  Verfassungsrechts,  Berne/Stuttgart/Vienne  1985,  ad  art. 
95, p. 502). Une telle délégation doit toutefois figurer dans une loi au 
sens  formel  (voir  Jurisprudence  des  autorités  administratives  de  la 
Confédération [JAAC] 44.28 consid. 3). Les délégataires ne sont pas 
en  principe  rémunérés  par  la  collectivité  délégante.  Ils  ont 
principalement  pour  ressources  les  émoluments  dus  par  les 
administrés  selon  un  tarif  que  cette  collectivité  a  approuvé  (ANDRÉ 
GRISEL,  Traité de droit administratif, volume I, Neuchâtel 1984, p. 301; 
voir aussi HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 1538). 

En  l'espèce,  sur  la  base  des  art.  12c al.  1  LTC et  42  al.  1  OST, 
l'OFCOM  a  chargé  l'ombudscom  de  procéder  à  la  conciliation  des 
fournisseurs  de télécommunication  et  de  leurs  clients. Il  découle  de 
l'art. 40 al. 3 LTC que l'ombudscom est aussi compétent pour fixer le 
prix  de  ses  services  (cf.  message  du  Conseil  fédéral  relatif  à  la 
modification  de  la  loi  sur  les  télécommunications  [LTC]  du  12 
novembre  2003  in  FF  2003  7245,  7280).  Les  art.  44  et  49,  1ère 
phrase, OST reprennent ce schéma, auquel il n'y a rien à redire. Selon 
le  message  du  Conseil  fédéral  relatif  à  la  révision  totale  de  la  loi 
fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) du 18 décembre 2002, les 
émoluments prévus à l'art. 40 LTC doivent couvrir les frais de l'organe 
de conciliation. Il s'agit d'un financement intégral de l'ombudscom par 
les émoluments (FF 2003 1425, 1578 et 1588). 

6.
Cela étant, il sied d'examiner si le fait de percevoir un émolument de 
1'700.-  francs  auprès  du  fournisseur  pour  chaque  cas  auquel  il  est 
impliqué viole le principe de la légalité.

6.1 Celui-ci est un principe constitutionnel inscrit à l'art. 5 al. 1 de la 
Constitution  fédérale  de  la  Confédération  suisse  du  18  avril  1999 
(Cst., RS 101). En droit des contributions publiques, ce principe figure 
aux  art.  127  al.  1  et  164  al.  1  let.  d  Cst.  et  a  donc  rang  de  droit 
constitutionnel indépendant. Au sens de l'art. 5 al. 1 Cst. et en prenant 

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en compte le fait que le principe de la séparation des pouvoirs a valeur 
de  norme  constitutionnelle  non  écrite  (ANDREAS AUER/GIORGIO 
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER,  Droit  constitutionnel  suisse,  volume  I, 
Berne 2000, n. 1674 ss et 1724 ss), le principe de la légalité et de la 
séparation  des  pouvoirs  soumet  l'administration  à  la  loi; 
l'administration ne peut exercer son activité que dans le cadre tracé 
par  la  loi;  cette  exigence  implique  également  que  les  normes  d'un 
degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré supérieur; 
en outre, seul le législateur détient la compétence pour modifier la loi 
(ATF 131 II 562 consid. 3.1, ATF 126 I 180 consid. 2a/aa, ATF 127 I 60 
traduit  dans la Revue de droit  administratif  et  de droit  fiscal  [RDAF] 
2001 II p. 306 ss consid. 3a; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-
6201/2007 du 9 avril 2009 consid. 5.1 ss). 

6.2 Conformément à l'art. 164 al. 2 Cst., une loi fédérale peut prévoir 
une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à moins 
que la Constitution ne l'exclue. Le Tribunal administratif fédéral peut, à 
l'instar  du  Tribunal  fédéral,  examiner  à  titre  préjudiciel  la  conformité 
des  dispositions d'application  prises par  le  Conseil  fédéral. Selon la 
jurisprudence,  la  juridiction  administrative  peut  examiner  la  validité 
d'une  ordonnance  du  point  de  vue  de  sa  légalité  et  de  sa 
constitutionnalité.  Lorsqu'il  s'agit  d'une  ordonnance  basée  sur  une 
délégation législative prévue dans la loi, le juge examine si les normes 
issues de la délégation restent dans les limites de la délégation (ATF 
131  V  256  consid.  5.4,  ATF 128  II  34  consid. 3b;  arrêt  du  Tribunal 
administratif fédéral A-4620/2008 du 19 janvier 2009 consid. 4; ANDRÉ 
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht,  Bâle  2008,  p. 83,  n. 2.177;  JEAN-FRANÇOIS 
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de 
la  Confédération  suisse  du  18 avril  1999,  Zurich  2003,  ad  art. 190 
ch. 13, p. 1459 s.). Il doit en outre se borner à vérifier si la disposition 
litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans 
se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux 
approprié pour atteindre ce but. Autrement dit, le juge doit examiner si 
l'ordonnance  déborde  manifestement  du  cadre  de  la  délégation 
législative et si le Conseil fédéral a respecté, dans le cadre de sa large 
liberté  d'appréciation,  le  principe  de  la  proportionnalité  (ATF 122  II 
411,  ATF  107  Ib  243,  arrêt  du  Tribunal  fédéral  2A.262/2002  du  7 
janvier  2003  consid. 2.3;  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  B-
1964/2007  du  28  septembre  2007  consid. 4.1;  ANDREAS AUER,  La 
juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle 1983, p. 112 s., n.196).

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Ce  qui  vient  d'être  dit  s'agissant  du  contrôle  des  ordonnances  du 
Conseil fédéral par le Tribunal administratif fédéral s'applique mutatis 
mutandis au contrôle des règlements adoptés par les entités de droit 
privé  chargées  d'exécuter  une  tâche  étatique.  En  effet,  doctrine  et 
jurisprudence reconnaissent  de façon unanime que ces  entités  sont 
soumises à la Constitution et à la loi, à l'instar de l'administration (arrêt 
du Tribunal fédéral du 10 juillet 1986, in: ZBl 1987, p. 208; MÄCHLER, op. 
cit., p. 1177 et les réf. citées; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, 
Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  Zurich  2008,  p.  562,  n.  1886; 
TOBIAS JAAG,  Dezentralisierung  und  Privatisierung  öffentlicher 
Aufgaben, Zurich 2000, p. 43; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., p. 318, n. 
1509,  p. 320,  n. 1530a et  p. 322,  n. 1530f;  MOOR,  op. cit.,  p. 105,  n. 
3.1.2.6 et aussi p. 112, n. 3.1.3.3; art. 1 al. 1 et 2 let. e PA). Ces entités 
doivent  donc  respecter  les  exigences  découlant  du  principe  de  la 
légalité.

6.3 D'après  la  jurisprudence  en  la  matière,  la  perception  de 
contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie 
- doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel. Si 
cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une 
contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing 
en  faveur  de  cette  autorité;  elle  doit  indiquer,  au  moins  dans  les 
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul 
de cette contribution (ATF 130 I 113 consid. 2.2, ATF 129 I 346 consid. 
5.1  et  les  réf.  citées;  arrêts  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-
4620/2008 du 19 janvier 2009  consid. 3 et A-4116/2008 du 6 janvier 
2010  consid.  4.1).  Autrement  dit,  doivent  être  définis  l'objet  de  la 
contribution  -  l'activité  ou  la  prestation  administrative  à  raison  de 
laquelle la taxe est due -, le sujet - son débiteur -, les critères servant 
de base au tarif et le barème (MOOR, op. cit., p. 367, n. 7.2.4.3 et la réf. 
citée). 

6.4 A ce propos, il se pose la question de savoir jusqu'à quel point de 
précision le législateur doit régler la matière qui fait l'objet de la norme 
de délégation. La solution dépend de multiples éléments, tel que l'objet 
de la délégation et la particularité de la matière à réglementer. Ainsi, la 
délégation  peut  être  conçue  plus  largement  lorsque  la  matière  à 
réglementer  est  soumise  à  des  changements  imposés  par  des 
circonstances  auxquelles  l'ordre  juridique  doit  s'adapter  (arrêt  de  la 
Cour  constitutionnelle  du  canton  du  Jura  du  13  mars  2000,  in:  ZBl 

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2000,  p.  363  s.  et  les  réf.  citées,  arrêt  du  Tribunal  administratif  du 
canton de Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, p. 157 et les 
réf.  citées).  Les  contributions  publiques  ne  doivent  pas  faire  l'objet 
d'une  réglementation  générale  ou  exhaustive  dans  une  loi  au  sens 
formel;  il  faut  pourtant  qu'elles  soient  déterminées  de  façon 
suffisamment  précise  au  moins  dans  une  prescription  de  niveau 
inférieur,  de telle  façon que les éléments essentiels  soient  fixés par 
voie normative (ATF 123 I 248 consid. 3f, ATF 126 I 180 consid. 2a/bb). 
Les normes exposant les conditions de perception de la contribution 
doivent également être suffisamment précises de sorte que l'autorité 
d'application ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive; en 
outre,  il  faut  que  les  conséquences  financières  soient  suffisamment 
prévisibles pour le citoyen (ATF 123 I 248 consid. 2).

6.5
6.5.1 En l'occurrence, force est de constater que l'art. 40 al. 1 let. c 
LTC indique  l'objet  des  émoluments  que  doit  percevoir  l'organe  de 
conciliation. Il  s'agit  « d'émoluments  administratifs  couvrant  les  frais 
de ses prestations », en particulier « les frais de la conciliation en cas  
de différend entre des utilisateurs et des fournisseurs de services de  
télécommunication  et  de  services  à  valeur  ajoutée ».  En  d'autres 
termes, le débiteur de ces émoluments bénéficie des prestations de 
l'autorité inférieure en ce sens que celle-ci tente une conciliation entre 
le  client  et  lui-même. Les  prestations  découlant  de  la  procédure  de 
conciliation  menée  par  l'autorité  inférieure  forment  donc  l'objet  de 
l'émolument.  L'art.  12c al.  1  LTC mentionne  également  cet  objet.  Il 
détermine en outre les personnes qui doivent s'en acquitter. L'organe 
perçoit  un  « émolument  pour  le  traitement  de  la  requête  de 
conciliation ». Dit  émolument doit  être supporté par  « celui  qui  saisit  
l'organe  de  conciliation ».  Le  « fournisseur  de  services  de 
télécommunication » doit  quant  à  lui  s'acquitter  des  « frais  de  la 
procédure de conciliation, déduction faite de cet émolument ». 

6.5.2 Par  ailleurs,  il  faut  retenir,  quant  au  débiteur  et  à  l'objet  de 
l'émolument litigieux, que les règlements adoptés par l'ombudscom ne 
font que reprendre pour l'essentiel le système prévu par les art. 12c al. 
2, 40 al. 1 let. c et 3 LTC, ainsi que 44 al. 2 OST; ces règlements ne 
sont pas contraires à la volonté du législateur, contrairement à ce qu'a 
invoqué la recourante. 

En  effet,  selon l'art.  2  du  règlement  portant  sur  les  émoluments,  le 

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fournisseur de télécommunication impliqué dans une procédure -  ou 
qui devrait l'être - paie un émolument de procédure, qui doit permettre 
de financer la Fondation ombudscom. Selon le message, l'organe de 
conciliation  doit  en  effet  être  financé  en  majeure  partie  par  les 
fournisseurs précités. Le financement par les frais de procédure est au 
demeurant  conforme au  principe  de  la  causalité,  vu  que  seules  les 
entreprises qui ont des litiges avec leurs clients financent l'organe de 
conciliation.  Une  telle  réglementation  tend  à  inciter  tous  les 
fournisseurs à rechercher des solutions à l'amiable avec leurs clients 
(cf. FF 2003 7245, 7267 s.). 

Quant à l'art. 3 du règlement portant sur les émoluments, il prévoit que 
le client doit verser un émolument de procédure pouvant atteindre 20.- 
francs. Pour éviter tout abus de la part du client, la conciliation doit en 
effet s'accompagner de frais pour le requérant. La taxe perçue auprès 
du client  doit  néanmoins être suffisamment abordable pour qu'il  soit 
possible d'avoir recours à la conciliation même pour les litiges mineurs 
(FF 2003 7245,  7267 s.). Il  ressort  des délibérations parlementaires 
relatives à la modification de la LTC qu'une minorité souhaitait mettre 
l'entier  des  frais  de  la  procédure  à  la  charge  du  fournisseur  de 
services de télécommunication (BO 2004 N 1702 et 1703). Elle était 
d'avis  qu'aucun  émolument  pour  le  traitement  de  la  requête  de 
conciliation  (« Behandlungsgebühr »)  ne  devait  être  perçu;  cette 
solution  avait  du  reste  été  adoptée  dans  d'autres  procédures  de 
conciliation. A l'appui de sa demande, elle invoquait que l'accès à une 
telle procédure ne devait pas être entravé par la perception de frais; en 
outre, il n'existait aucune méthode propre à éviter que des personnes 
quérulentes  n'interjettent  recours.  La  proposition  de  la  minorité  a 
toutefois  été  rejetée.  Il  a  été  relevé  que  l'abus  de  recours  ou  de 
plaintes administratives provenait souvent de la gratuité des services; 
en outre, le montant de l'émolument pour le traitement de la requête 
de conciliation ne devait pas être prohibitif, mais modique; il devait être 
question  d'une  « petite  somme,  qui  pouvait  quand  même dissuader 
certaines personnes d'abuser  de leur  droit » (BO 2004 N 1703). En 
fixant un émolument de 20.- francs pour le traitement d'une requête, 
l'autorité inférieure a respecté la position adoptée par la majorité lors 
des délibérations parlementaires. 

Il  faut  donc  retenir  que  les  art.  2  et  3  du  règlement  susmentionné 
restent  dans les limites de la  délégation prévue à l'art. 12c LTC. Ils 
sont propres à réaliser le but visé par la LTC, à savoir que l'utilisateur 

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n'ait à verser qu'un émolument modique et que le fournisseur assume 
en  majeure  partie  les  frais  de  fonctionnement  de  l'ombudscom. En 
d'autres termes, il faut retenir que ces dispositions ne débordent pas 
du cadre de la délégation législative.

6.5.3 Cela étant, il faut déterminer si l'art. 40 al. 1, 1ère phrase, LTC 
constitue  une base légale  suffisante quant  à la  manière de calculer 
l'émolument de 1'700.- francs. 

L'art. 40 al. 3 LTC délègue à l'organe de conciliation le pouvoir de fixer 
l'émolument de procédure à la charge des fournisseurs. Le message 
confère  à  l'organe  de conciliation  une  large autonomie pour  fixer  le 
prix de ses services (cf. FF 2003 7245, 7280). Une telle autonomie est 
admise par la jurisprudence, lorsque l'accomplissement de la tâche de 
droit public par l'autorité le requiert (MÄCHLER, op. cit., p. 1177 et les réf. 
citées).  La  jurisprudence  n'exige  pas  que  le  montant  maximal  de 
l'émolument soit toujours fixé dans une loi au sens formel (ATF 121 I 
230  consid.  3e/aa  et  les  réf.  citées).  Or,  en  l'espèce,  l'organe  de 
conciliation  doit  assurer  son  financement  par  la  perception  des 
émoluments. Il ressort de ses rapports annuels que le coût moyen d'un 
cas  peut  varier. Il  s'impose dès  lors  de lui  accorder  une  autonomie 
importante pour  fixer  le  prix  de ses prestations (MÄCHLER,  op. cit.,  p. 
1179  et  les  réf.  citées;  arrêt  du  Tribunal  administratif  du  canton  de 
Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, p. 156). En particulier, le 
montant  maximal  de  l'émolument  litigieux  n'a  pas  à  figurer,  en 
l'espèce,  dans  la  LTC. Toutefois,  cela  ne  signifie  pas  que  l'autorité 
inférieure soit totalement libre dans la fixation de ses tarifs. L'office de 
conciliation est ainsi tenu de respecter les principes contenus dans la 
loi.  L'art.  40  al.  1  LTC  prévoit  uniquement  que  les  émoluments 
administratifs doivent couvrir les frais des décisions et prestations de 
l'autorité compétente qui les perçoit (cf. à ce propos arrêt du Tribunal 
administratif du canton de Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, 
p. 158). Cette norme exprime ainsi que les émoluments administratifs 
sont soumis au principe de la couverture des coûts (cf. consid. 9 infra), 
lequel  est  applicable  en  règle  générale  à  chaque  émolument 
administratif  dépendant  des  coûts. Toutefois,  elle  ne  permet  pas  de 
limiter  suffisamment  l'autonomie  de  l'ombudscom  lorsqu'il  fixe 
l'émolument  de procédure  à  la  charge du fournisseur. Elle  n'indique 
pas  de  façon  suffisamment  précise  la  façon  dont  doit  être  calculé 
l'émolument  litigieux.  Les  conséquences  financières  sur  les 
fournisseurs ne sont pas prévisibles. 

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Dès  lors,  cet  article  ne  constitue  pas  à  lui  seul  une  base  légale 
suffisante  pour  ce  qui  est  de  la  manière  de  calculer  l'émolument 
contesté.

7.
7.1 Cependant, il est admis que d'autres principes - outre celui de la 
légalité - permettent d'empêcher l'autorité de percevoir un émolument 
trop élevé. Selon la jurisprudence, les principes de la couverture des 
frais  et  de  l'équivalence  (cf.  consid.  9.2  infra)  permettent  de  limiter 
suffisamment le montant de certaines contributions causales, de sorte 
que  le  législateur  peut  déléguer  à  l'exécutif  la  manière  de  calculer 
celles-ci  (mais  non  la  qualité  de  contribuable  et  l'objet  de  la 
contribution; ATF 132 II  371 consid. 2.1,  ATF 131 I  113 consid. 2.2, 
ATF 131 II  735 consid. 3.2; arrêt  du Tribunal administratif  fédéral  A-
4773/2008  du  20  janvier  2009  consid.  6.1;  arrêt  du  Tribunal 
administratif du canton de Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, 
p. 162;  MOOR, op. cit., p. 365 et p. 516). On l'a vu, les entités de droit 
privé qui doivent assumer une tâche étatique sont tenues de respecter 
généralement  les  principes  constitutionnels.  Il  en  découle  qu'elles 
doivent  aussi  respecter  en  règle  générale  les  principes  de  la 
couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la couverture 
des frais  est  normalement  applicable aux contributions causales qui 
dépendent  des  coûts  (HUNGERBÜHLER,  op. cit.,  p. 512).  Il  est  toutefois 
relevé que son application peut notamment se révéler problématique 
lorsqu'une entité de droit privé appelée à accomplir une tâche étatique 
exécute  également  d'autres  tâches  d'ordre  commercial;  dans  un  tel 
cas,  il  est  parfois  difficile  de  rattacher  les  dépenses  de  l'entité  à 
l'activité  en cause (MÄCHLER,  op. cit.,  p. 1179). Quant  au principe de 
l'équivalence,  chaque émolument  y  est  en  règle  générale  soumis. Il 
n'est néanmoins pas pertinent d'appliquer un tel principe pour vérifier 
le montant d'un émolument, lorsque la prestation en cause n'a pas de 
valeur de marché (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., p. 570, n. 2642).

7.2 Pour  vérifier  les  tarifs,  il  est  aussi  possible  de  s'aider  d'autres 
considérations (MOOR, op. cit., p. 371). Ainsi, lorsque le bénéficiaire de 
la prestation peut s'adresser à différents prestataires - qui se trouvent 
donc dans un rapport de concurrence -, il peut comparer les différents 
prix. Dans ce cas, l'entité chargée de fournir tel ou tel service ne peut 
être  tenue  de  respecter  strictement  les  principes  applicables  en 
matière de fixation des émoluments. La situation de concurrence dans 
laquelle elle se trouve lui impose déjà une limite lorsqu'elle fixe le tarif 

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de ses prestations. Elle reste toutefois tenue de respecter les principes 
de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (MÄCHLER, op. 
cit., p. 1180 s.). 

7.3 Par  ailleurs,  la  surveillance  qu'exerce  l'Etat  sur  l'entité  de  droit 
privé  à  qui  il  a  confié  une  tâche  de  droit  public  constitue  un  autre 
moyen  de  vérifier  si  le  tarif  perçu  est  exagéré.  En  matière  de 
contributions  publiques,  l'Etat  exerce  une  telle  surveillance  en 
approuvant les tarifs des émoluments à percevoir (MÄCHLER, op. cit., p. 
1181). 

8.
Ceci  posé,  il  convient  de  déterminer  quels  moyens  sont  propres  à 
vérifier le tarif litigieux dans le cas d'espèce.

8.1 Le  message  sur  la  modification  de  la  LTC prévoit  que  lorsque 
l'Etat  a  délégué  une  tâche  à  un  tiers,  celui-ci  doit  pouvoir  fixer 
librement le prix de ses services; les principes de l'équivalence et de 
la couverture des coûts ne s'appliquent pas; mais il convient toutefois 
de  prévoir  les  moyens  d'éviter  les  abus,  notamment  lorsque  la 
concurrence est insuffisante (FF 2003 7245, 7280). 

8.2 Or,  force  est  de  constater  que  les  fournisseurs  de 
télécommunication  sont  obligés,  conformément  à  l'art.  12c LTC,  de 
participer à la procédure de conciliation, dès lors qu'un client a déposé 
une  demande  auprès  de  l'autorité  inférieure.  Ils  ne  peuvent  pas 
s'adresser  à  un autre  organe  pour  qu'il  procède à  une  tentative  de 
conciliation. L'autorité inférieure est la seule habilitée par le législateur 
à tenter de concilier les fournisseurs précités et leurs clients. Partant, 
elle  peut  fixer  le  tarif  de  ses  services  sans  se  soucier  des  prix 
pratiqués  par  d'autres  organes  de  conciliation.  D'autres  moyens 
doivent  donc  être  mis  en  place  pour  éviter  la  perception  d'un 
émolument abusif.

8.3 L'art. 40 al. 3 LTC prévoit que l'organe chargé de la procédure de 
conciliation doit  soumettre le prix de ses services à l'approbation de 
l'OFCOM. Par décisions du 30 juin 2008, l'OFCOM a ainsi approuvé 
les  règlements  de  la  Fondation  ombudscom. Cette  approbation  fixe 
une première limite à l'office de conciliation lorsqu'il arrête le prix de 
ses services. Cependant, on l'a vu, les règlements précités indiquent 
un  certain  nombre  de  principes  destinés  au  calcul  de  l'émolument, 
mais  ne  fixent  pas  le  montant  maximal  de  celui-ci.  Seul  le  site  de 

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l'autorité  inférieure  fixe  ce  montant  à  1'700.-  francs  au maximum. Il 
n'est  dès  lors  pas  certain  que  l'approbation  de  l'OFCOM  couvre 
également le montant maximal de l'émolument. Pour ce motif déjà, la 
surveillance  exercée  par  l'OFCOM  ne  suffit  pas  à  garantir  que  le 
montant de l'émolument litigieux ne soit pas exagéré.

8.4 Il  convient  dès lors  d'examiner  si  les  principes  de la  couverture 
des frais et de l'équivalence constituent en l'occurrence des moyens 
appropriés pour vérifier l'émolument contesté. 

Comme déjà relevé, lorsque l'Etat confie à une entité de droit privé la 
mission  d'exécuter  une  tâche  étatique,  dite  entité  doit  en  principe 
respecter les exigences découlant des principes de la couverture des 
frais et de l'équivalence. Les parties ne contestent pas l'application de 
tels  principes  au  cas  d'espèce.  Ceux-ci  ont  du  reste  aussi  été 
appliqués dans d'autres cas similaires (cf. décision de la Commission 
fédérale de recours en matière de produits thérapeutiques du 21 mai 
2003,  in:  JAAC  67.136 consid. 4.3,  4.5.3  et  les  réf. citées;  arrêt  du 
Tribunal administratif du canton de Schwyz du 15 novembre 2000, in: 
ZBl 2001, p. 161 et les réf. citées, arrêt de la Cour constitutionnelle du 
canton du Jura du 13 mars  2000,  in:  ZBl  2000,  p. 356 ss,  arrêt  du 
Tribunal  administratif  du  canton  de  Zurich  du  13  avril  2000,  in:  ZBl 
2000, p. 526 ss). En outre, on l'a vu, l'émolument litigieux appartient 
aux contributions causales dépendant des coûts (cf. consid. 4 supra). 
Ces  dernières  sont  généralement  soumises  au  principe  de  la 
couverture des coûts. Il  découle de surcroît  du dossier que l'autorité 
inférieure n'exerce que la tâche de conciliation qui lui a été confiée par 
le législateur; elle n'accomplit aucune autre activité d'ordre commercial 
qui  pourrait  constituer  un  obstacle  à  l'application  du  principe  de  la 
couverture des coûts. En particulier, elle n'exerce plus les tâches de 
l'ancien OMK (cf. rapport  annuel  2007/2008 de l'ombudscom p. 17). 
Les coûts que l'autorité inférieure doit assumer résultent uniquement 
de  son  activité  de  conciliation.  Les  émoluments  qu'elle  perçoit  ne 
servent  donc  à  couvrir  que  ces  frais.  Quant  au  principe  de 
l'équivalence, la jurisprudence l'a notamment appliqué pour vérifier les 
émoluments  perçus  par  l'Inspection  fédérale  des  installations  à 
courant fort  (ci-après l'IFICF), qui est aussi une autorité extérieure à 
l'administration fédérale chargée d'accomplir une tâche de droit public 
(cf. arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral  A-979/2008  du 22 octobre 
2008 consid. 6.3.3 et les réf. citées). Il sied en outre de considérer que 
les activités de conciliation de l'ombudscom ont une valeur de marché.

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Pour  tous  ces  motifs,  il  convient  d'appliquer  les  principes  de  la 
couverture des frais et de l'équivalence au cas d'espèce.

9.
D'après  le  principe  de  la  couverture  des  coûts,  l'ensemble  des 
ressources  provenant  d'un  émolument  ne  doit  pas  être  supérieur  à 
l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative 
en cause (ATF 106 Ia 249 consid. 3a; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 520 et 
les réf. citées). Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais 
généraux,  en particulier  ceux de port,  de téléphone,  les salaires du 
personnel,  le  loyer  ainsi  que  les  intérêts  et  amortissements  des 
capitaux investis (GRISEL, op. cit., p. 611, MOOR, op. cit., p. 368). Il n'est 
cependant pas exigé que seules soient prises en compte les dépenses 
afférentes au secteur d'activité dans lequel intervient concrètement la 
prestation  administrative  en  cause.  Est  déterminant  l'ensemble 
cohérent  de tâches qui  forment globalement un type de prestations. 
Cela a pour effet que certaines prestations, qui  coûtent relativement 
peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus lourdement que 
leur  prix  de  revient  et  inversement. Il  peut  ainsi  y  avoir  à  l'intérieur 
d'une  branche  des  compensations  d'un  secteur  à  l'autre  (arrêt  du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-693/2008  du  10  février  2009  consid. 
3.1 et les réf. citées).

9.1 En l'espèce, il faut considérer que le principe de la couverture des 
coûts est respecté. 

Selon  son  rapport  annuel  2008,  l'office  de  conciliation  connaît  un 
déficit  de  17'000.13  francs  (cf.  rapport  p.  21).  L'ensemble  des 
ressources  provenant  des  prestataires/tiers  se  monte  à  298'055.70 
francs pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2008. Ce montant 
comprend dans une large mesure la somme des émoluments pour la 
proposition de conciliation, l'émolument mis à la charge du client ne 
s'élevant  qu'à  20.-  francs.  Il  convient  d'ajouter  à  cette  somme  les 
intérêts de 5'091.30 francs, la somme provenant des cas transférés de 
l'association  de  80'000.-  francs,  ainsi  qu'un  produit  exceptionnel  de 
12'447.95  francs.  Le  produit  de  l'ombudscom  est  ainsi  au  total  de 
395'594.95 francs. Quant aux charges pour cette même période, elles 
s'élèvent à 412'595.08 francs. Le coût moyen par cas est du reste de 
1'800.- francs au cours du second semestre 2008 et ne dépasse donc 
que de peu l'émolument de 1'700.- francs (cf. rapport p. 9).

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La  recourante  reproche  à  l'autorité  inférieure  de  lui  faire  supporter 
l'ensemble de ses frais  de fonctionnement; elle  doit  ainsi  également 
financer  les  conseils  qui  sont  donnés par  téléphone au client,  alors 
même que celui-ci n'a déposé aucune demande de conciliation à son 
encontre. Le rapport 2008 précité souligne en effet que bien que les 
coûts  soient  répartis  sur  les cas,  ils  comportent  également  les  frais 
engendrés par les nombreuses requêtes et autres charges; 80% des 
dépenses sont les coûts de personnel; l'équipe répond aux questions, 
négocie avec le client et les fournisseurs, élabore des propositions de 
conciliation,  s'occupe  du  site  internet,  rédige  le  rapport  annuel...  Il 
ressort  toutefois  clairement  du  message  du  Conseil  fédéral  que 
l'organe  de  conciliation  doit  être  financé  en  majeure  partie  par  les 
fournisseurs  (FF  2003  7245,  7267  s.).  Il  faut  donc  comprendre 
l'art. 12c al.  1  LTC,  comme  déjà  relevé,  en  ce  sens  que  les 
fournisseurs assument les frais de fonctionnement de l'ombudscom et 
non seulement les frais de la procédure à laquelle ils sont impliqués. Il 
faut  ainsi  admettre  qu'ils  doivent  également  prendre  en  charge  les 
frais liés aux conseils donnés par téléphone. Selon la jurisprudence, 
les dépenses à couvrir peuvent de toute façon aussi comprendre les 
frais généraux, en particulier ceux de téléphone. De plus, les conseils 
donnés par téléphone évitent dans certains cas qu'une demande de 
conciliation soit déposée et ainsi que le fournisseur ne doive supporter 
l'émolument au sens de l'art. 12c LTC. Au demeurant, est déterminant 
l'ensemble  cohérent  de  tâches  qui  forme  globalement  un  type  de 
prestations.  Il  faut  dès  lors  retenir  que  l'ensemble  des  ressources 
provenant  de  l'émolument  de  1'700.-  francs  ne  dépasse  pas 
l'ensemble  des  dépenses  de  l'ombudscom  pour  son  activité  de 
conciliation.

9.2 Cela  étant,  il  faut  encore  déterminer  si  le  fait  de  percevoir  un 
émolument de 1'700.- francs est conforme aux exigences découlant du 
principe de l'équivalence. 

Selon  ce  principe,  le  montant  de  chaque  émolument  doit  être  en 
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans 
les limites raisonnables (ATF 118 Ib 349 consid. 5  et  les réf. citées; 
HUNGERBÜHLER,  op.  cit.,  p.  522  et  les  réf.  citées).  La  valeur  de  la 
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son 
coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative 
en cause. Pour que le principe de l'équivalence soit  respecté, il  faut 

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que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de 
l'administration,  ce  qui  n'exclut  cependant  pas  une  certaine 
schématisation.  Il  n'est  pas  nécessaire  que,  dans  chaque  cas, 
l'émolument  corresponde  exactement  au  coût  de  l'opération 
administrative  (GRISEL,  op. cit.,  p. 611 et  MOOR, op. cit.,  p. 369). Les 
émoluments doivent toutefois être établis selon des critères objectifs 
et  s'abstenir  de  créer  des  différences  que  ne  justifieraient  pas  des 
motifs  pertinents.  Le  tarif  de  l'émolument  ne  doit  pas  en  particulier 
empêcher  ou  rendre  difficile  à  l'excès  l'utilisation  de  certaines 
institutions  (voir  ATF  120  Ia  171  consid.  2a  et  la  réf.  citée).  Des 
prestations analogues seront taxées identiquement (ATF 97 I 193), à 
moins que les intérêts qu'y ont les débiteurs soient substantiellement 
différents (ATF 103 Ia 80).

9.3 En l'espèce,  force  est  de  constater  que l'émolument  litigieux  ne 
respecte pas le principe de l'équivalence. 

Il ressort de l'acte attaqué que l'ombudscom perçoit pour chaque cas 
un émolument forfaitaire de 1'700.- francs. Il faut certes admettre que 
l'ombudscom n'est en aucun cas une autorité judiciaire et qu'un cas 
n'est  pas  forcément  jugé  en  fonction  de  la  loi.  Son  règlement  de 
procédure  prévoit  du  reste:  « La  proposition  de  conciliation  tient  
compte des accords contractuels existant entre les parties impliquées 
et du droit coercitif. Toutefois, elle ne se base pas en premier lieu sur  
des  aspects  légaux  mais  cherche  à  obtenir  un  accord.  Ce  faisant,  
l'Office de conciliation peut  s'écarter  des bases juridiques, il  se doit  
toutefois de l'indiquer clairement dans la proposition. » La médiation a 
pour but d'atteindre une solution consensuelle,  non pas de juger de 
qui a tort ou raison (rapport annuel 2008 p. 5). La tâche de concilier 
les parties implique toutefois celle de connaître le droit. Pour pouvoir 
s'écarter  dans la  proposition de conciliation des dispositions légales 
tel  que  le  prévoit  le  règlement,  encore  faut-il  les  connaître.  Le 
compromis  proposé aux parties par  l'organe de conciliation  ne peut 
voir  le  jour  qu'en  regard  des  normes  applicables  en  la  matière. 
L'organe  de  conciliation  se  compose  du  reste  essentiellement  de 
juristes  (rapport  annuel  2008  p.  5).  Il  sied  donc  de  tenir  compte 
notamment de la complexité juridique du cas pour juger du travail qui 
sera occasionné. 

Or, le litige qui oppose la cliente à A._______ porte somme toute sur 
la question du respect du délai de résiliation du contrat qui les lie. Les 

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conditions générales du fournisseur règlent le délai de résiliation d'un 
tel  contrat. Ce type de question  se  pose en outre  fréquemment. Le 
rapport  annuel  2008  de  l'ombudscom  mentionne  d'ailleurs  un  cas 
similaire et indique comment il  a  été résolu (rapport  annuel  2008 p. 
17). La conciliation  dont  doit  se charger  l'ombudscom in casu porte 
donc  sur  un  cas  simple  d'un  point  de  vue  juridique.  Sa  résolution 
juridique - nécessaire pour pouvoir mener à bien une conciliation - ne 
nécessite pas un travail considérable. 

En outre,  il  faut  certes reconnaître que la  recourante  a un intérêt  à 
participer à la procédure de conciliation, en ce sens qu'elle n'aura pas 
à  entamer  des  poursuites  à  l'encontre  de  sa  cliente  en  cas 
d'acceptation  de  la  proposition  de  conciliation.  Cependant,  dans  la 
mesure où la valeur litigieuse s'élève en l'espèce à 560.- francs, son 
intérêt à cette participation doit être relativisé. 

Un émolument de 1'700.- francs pour une conciliation portant sur un 
tel cas ne se trouve pas dès lors dans un rapport raisonnable avec la 
valeur objective de la prestation.

Par ailleurs, il  sied de relever que la perception des émoluments en 
matière de télécommunication est réglée par l'ordonnance du DETEC 
sur  les  tarifs  des  émoluments  dans  le  domaine  des 
télécommunications  du  7  décembre  2007  (RS  784.106.12).  Le 
message prévoit du reste que l'émolument dont il est question doit être 
calculé en fonction du temps comme dans cette ordonnance (FF 2003 
7245, 7280). La question de savoir si cette ordonnance est également 
applicable in casu, alors que l'ombudscom s'est vu confier la tâche de 
fixer  l'émolument  contesté,  peut  demeurer  ouverte  (cf.  sur  une 
problématique analogue de recours à des services de tiers, arrêt du 
Tribunal  administratif  fédéral  A-5727/2008  du  27  avril  2009  consid. 
6.2.1  et  la  réf.  citée).  Le  Tribunal  de  céans  relève  toutefois  qu'une 
fixation  de  l'émolument  litigieux  en  fonction  du  temps  consacré, 
comme le prévoit  l'art. 2  al. 1  de cette ordonnance,  aurait  permis à 
l'autorité inférieure de prendre en compte la difficulté du cas. 

10.
Au  demeurant,  il  faut  souligner  que,  selon  la  jurisprudence,  les 
éléments  essentiels  d'une  contribution  publique  doivent  au  moins 
figurer dans une prescription de niveau inférieur (cf. supra consid. 6.4). 
Or, en l'occurrence, les règlements de l'ombudscom ne fixent pas le 

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montant  maximum  de  l'émolument  de  procédure.  Seul  le  site  de 
l'autorité  inférieure  indique  un  émolument  de  1700.-  francs  au 
maximum. Il sied de retenir que ce montant aurait dû figurer dans un 
des  règlements  –  ou à  tout  le  moins  dans une  de  leurs  annexes – 
adoptés par l'ombudscom et  approuvés par l'OFCOM, de telle sorte 
que les éléments essentiels soient réglés par voie normative. En effet, 
le  Tribunal  administratif  fédéral  considère  que  la  publication  du 
montant  d'un  émolument  administratif  uniquement  sur  internet  ne 
saurait  répondre aux exigences découlant  du principe de la  légalité. 
Une  telle  façon  de  faire  peut  également  poser  des  problèmes 
pratiques  lorsqu'il  s'agit  de  prouver  la  date  de  publication  de 
l'information.

11.
En outre, le Tribunal de céans constate que la décision attaquée fait 
état  d'un  émolument  de  1'700.-  francs  pour  chaque  cas  auquel  le 
fournisseur  participe  ou  aurait  dû  participer.  Selon  l'acte  attaqué, 
l'émolument  de  1'700.-  francs  ne  constitue  donc  pas  le  montant 
maximum  qui  peut  être  mis  à  la  charge  du  fournisseur,  mais  le 
montant  forfaitaire  perçu  pour  chaque  cas.  Force  est  dès  lors  de 
constater  que  l'organe  de  conciliation  ne  s'est  pas  conformé  aux 
indications figurant sur son site auquel renvoie son propre règlement, 
lorsqu'il a exigé de la recourante le paiement de l'émolument contesté. 
Il  faut  en  tout  cas  admettre  que les  indications  du site  de l'autorité 
inférieure,  en  regard  de  celles  qui  sont  contenues  dans  ses 
règlements, ne sont pas suffisamment claires. Son site mentionne en 
effet un émolument maximum de 1'700.- francs pour chaque cas, ce 
qui  laisse  à  penser  que  l'autorité  inférieure  fixe  l'émolument  de 
procédure à la charge du fournisseur différemment, selon les cas. A 
cet égard, et bien que le Tribunal de céans n'ait pas à se prononcer 
sur la solution introduite le 1er janvier 2010, il y a lieu de relever que 
celle-ci, qui prévoit des émoluments différents pour les cas normaux, 
les cas courts et les renonciations, paraît déjà plus satisfaisante que 
l'ancienne ici en cause. Il revient cependant à l'autorité inférieure non 
seulement  de faire  figurer  le  montant  de  ces  émoluments  dans son 
règlement sur les émoluments (comme indiqué au consid. 10 supra), 
que ces montants soient forfaitaires, minimaux, maximaux ou compris 
dans une "fourchette" de tarifs, mais également de détailler sur quoi 
se fondent ces émoluments, à savoir s'ils sont fixés notamment sur la 
base de la complexité de l'affaire, de la valeur litigieuse en cause, du 
nombre d'heures nécessaire à la résolution du cas, de l'issue du litige.

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12.
Au vu  des  éléments  qui  précèdent,  il  faut  donc  considérer  que  les 
règlements de l'ombudscom violent le principe de la légalité, ainsi que 
l'émolument  litigieux  celui  de  l'équivalence.  Le  recours  doit  par 
conséquent  être  admis,  la  décision  attaquée  annulée  et  la  cause 
renvoyée à  l'autorité  inférieure  pour  nouvelle  décision  dans  le  sens 
des considérants.

13.
Vu l'issue du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs 
invoqués par la recourante, en particulier si son droit d'être entendue a 
été violé ou si l'acte attaqué viole la liberté économique. 

14.
Dans la mesure où la recourante obtient gain de cause et où aucun 
frais  de procédure n'est  mis à la  charge des autorités inférieures,  il 
n'est pas perçu de frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 et 2 PA, art. 7 ss 
du  règlement  du  21  février  2008  concernant  les  frais,  dépens  et 
indemnités  fixés par  le  Tribunal  administratif  fédéral  [RS 173.320.2], 
FITAF). L'avance de frais de 800.- francs sera restituée à la recourante 
qui obtient gain de cause.

Selon l'art. 64 al. 1 PA et l'art. 7 FITAF, la partie qui obtient gain de 
cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires causés par le 
litige. En l'occurrence, il convient de renoncer à allouer des dépens à 
la recourante, qui n'est pas représentée par un avocat, ni ne démontre 
des frais particuliers.

Page 23

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le  recours est admis  et  la  décision  du  10  septembre  2008  est 
annulée.

2.
La  cause  est  renvoyée à  l'autorité  inférieure  pour  nouvelle  décision 
dans le sens des considérants.

3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

4.
L'avance de frais de 800.- francs déjà versée par la recourante lui sera 
restituée  à  compter  de  l'entrée  en  force  du  présent  arrêt.  La 
recourante indiquera au Tribunal de céans un numéro de compte sur 
lequel  cette  avance  pourra  lui  être  versée  dans  les  trente  jours  à 
compter de la réception du présent arrêt. 

5.
Il n'est pas alloué de dépens.

6.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire)
- à  l'autorité  inférieure  (n°  de  réf.  proposition  de  conciliation 

N° _______ ; Acte judiciaire)
- au  Département  fédéral  de  l'environnement,  des  transports,  de 

l'énergie et de la communication (Acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve en page suivante.

Le président du collège : Le greffier :

André Moser Gilles Simon

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Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en  mains de la  partie  recourante 
(voir art. 42 LTF).

Expédition : 

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