# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 86030b72-cb7c-5b92-a79e-63fdd7f413fd
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-27
**Language:** fr
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 27.11.2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Recommandation-du-27_2023-11-27.pdf

## Full Text

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Préposé fédéral à la protection des données et à la 
transparence 
PFPDT 

 
 

Berne, 27 novembre 2023 

Recommandation 
selon l’art. 14 de la loi sur la transparence 

concernant la procédure de médiation entre 

A.1 
(demandeur) 

et 

Secrétariat général du Département fédéral des finances SG-DFF 
 

 

I Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate : 

1. En mars 2023, Credit Suisse a traversé une crise de confiance aigüe. Face à ces importantes 
turbulences des marchés financiers auxquelles Credit Suisse a été confronté, le Conseil fédéral, 
sur la base du droit de nécessité selon les art. 184 et 185 de la Constitution fédérale1, a édicté, 
le 16 mars 2023, l’ordonnance sur les prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités et 
l’octroi par la Confédération de garanties du risque de défaillance pour les prêts d’aide sous forme 
de liquidités de la Banque nationale suisse (BNS) à des banques d’importance systémique2 (ci-
après : OdN-PLB3 ou ordonnance du 16 mars 2023). Pour protéger l’économie suisse, le Conseil 
fédéral a adopté le 19 mars 2023 un train de mesures qui a permis l’acquisition de Credit Suisse 
par UBS. Ce train de mesures comprenait notamment une garantie contre les pertes, à concur-
rence de 9 milliards de francs, accordée à UBS par l’Etat, ainsi qu’une garantie de 100 milliards 
de francs accordée à la BNS pour la couverture des prêts d’aide sous forme de liquidités octroyés 
à Credit Suisse, et, d’un montant de 100 milliards à titre de prêt d’aide à la liquidité de la BNS 

 
1  Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst. ; RS 101). 
2  RS 952.3. 
3  Public Liquidity Backstop PLB : mécanisme public de garantie des liquidités qui fait partie du dispositif standard de gestion de crise bancaire à 

l’échelle internationale. 

 

 

 

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sans garantie de l’état.4 Selon l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance du 16 mars 2023, l’accès à ces infor-
mations et ces données prévu par la loi sur la transparence5 est exclu. L’art. 6 al. 3 de l’ordon-
nance du 16 mars 2023 a été abrogé le 15 septembre 2023.6 

2. Conformément à la loi fédérale sur la transparence, le demandeur (journaliste) a déposé, le 
21 mars 2023, une demande d’accès adressée au Secrétariat général du Département fédéral 
des finances (SG-DFF) concernant « les procès-verbaux et documents liés à l’opération de rachat 
mise sur pied la semaine dernière et communiquée ce dimanche 19 mars 2023, donc les ren-
contres entre les différents conseillers fédéraux et hauts fonctionnaires d’une part, et les diri-
geants de Credit Suisse, d’UBS, de la BNS et de la FINMA d’autre part. »  

3. Le 23 mars 2023, le SG-DFF a pris position et refusé l’accès aux informations demandées. Il a 
justifié son refus en s’appuyant sur l’art. 6 al. 3 de l’OdN-PLB en relation avec l’art. 4 let. a LTrans.  

4. Le 24 mars 2023, le demandeur a déposé une demande en médiation auprès du Préposé fédéral 
à la protection des données et à la transparence (Préposé).  

5. Par courrier du 29 mars 2023, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation. Le 
même jour, il a informé le SG-DFF du dépôt de la demande en médiation et lui a imparti un délai 
au 10 avril 2023 pour lui transmettre les documents concernés ainsi qu’une prise de position 
complémentaire. 

6. Le 11 avril 2023, le SG-DFF a requis, vu l’ampleur et la complexité de la cause, une prolongation 
de délai au 14 avril 2023, ce que le Préposé a accepté.  

7. Par courriel du 14 avril 2023, le SG-DFF a remis au Préposé une table des matières de sa cor-
respondance avec le demandeur ainsi qu’une prise de position complémentaire. Celle-ci débute 
par une demande de prolongation de délai au 28 avril 2023 pour la remise du dossier. Selon 
l’autorité, le nombre de documents demandés étant extrêmement élevé, cela a engendré une 
masse de travail exceptionnellement grande pour ses collaborateurs et, ses ressources en per-
sonnel étant limitées, elle a indiqué qu’elle n’était pour l’instant pas en mesure de remettre les 
documents demandés. Le SG-DFF a ensuite poursuivi en demandant de rejeter la demande d’ac-
cès en application de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB qui prévoie que l’accès en vertu de la loi sur la trans-
parence aux informations et aux données en lien avec ladite ordonnance est exclu. Cette ordon-
nance a effet durant 6 mois à partir du 16 mars 2023. A titre subsidiaire, le SG-DFF a conclu que 
l’accès devait être rejeté en application de l’art. 7 al. 1 let. b LTrans (entrave à l’exécution de 
mesures concrètes pries par le Conseil fédéral conformément à ses objectifs), de l’art. 7 al. 1 let. 
c LTrans (risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse), de l’art. 7 al. 1 
let. d LTrans (mise en péril des intérêts de la politique extérieure et des relations internationales 
de la Suisse), de l’art. 7 al. 1 let. f LTrans (mise en danger des intérêts de la politique économique 
et monétaire de la Suisse) et de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans (mise en péril de secrets professionnels 
et d’affaires). Enfin, le SG-DFF a indiqué que l’accès aux documents relatifs à la procédure de 
co-rapport était exclu en vertu de l’art. 8 al. 1 LTrans. 

8. Par courriel du 18 avril 2023, le Préposé a exceptionnellement accepté de prolonger une nouvelle 
fois le délai pour la remise des documents jusqu’au 28 avril 2023.  

9. Le 28 avril 2023, le SG-DFF a informé le Préposé qu’il n’était toujours pas en mesure de trans-
mettre les documents mentionnés dans la demande d’accès. Il a précisé que les collaborateurs 
du SG-DFF travaillaient à cette affaire sous haute pression et parfois jour et nuit car, un très grand 
nombre de documents étaient concernés par la reprise de Credit Suisse par UBS et que ces 

 
4  Département fédéral des finances DFF : Acquisition de Credit Suisse par UBS (consultable sous www.efd.admin.ch > place financière >Acqui-

sition de Credit Suisse par UBS) ; Banque nationale suisse : La Banque nationale soutient la reprise de Credit Suisse par UBS en allouant 
d’importantes aides sous forme de liquidités ; communiqué de presse du 19 mars 2023 (consultable sous : www.snb.ch > Médias > communi-
qués de presse. 

5  Loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (loi sur la transparence, LTrans ; RS 152.3). 
6  Ordonnance sur les prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités et l’octroi par la Confédération de garanties du risque de défaillance 

pour les prêts d’aide sous forme de liquidités de la Banque nationale suisse à des banques d’importance systémique (Ordonnance du 16 mars 
2023, OdN-PLB ; RS 952.3), modification du 6 septembre 2023 (RO 2023 395). 

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derniers n’avaient pour l’instant pas tous pu être enregistrés, notamment en raison des res-
sources en personnel limitées. 

10. Par courriel du 11 mai 2023, le Préposé a annoncé au SG-DFF que, dans le cadre de la présente 
procédure de médiation, une consultation sur place (c’est-à-dire dans les locaux du DFF) aurait 
exceptionnellement lieu à sa demande.7 Le délai pour la mise à disposition des documents serait 
communiqué au SG-DFF en temps voulu. 

11. Dans son courriel du 2 juin 2023 adressé au SG-DFF, le Préposé a indiqué qu’en lien avec l’ac-
quisition de Credit Suisse par UBS, de nombreuses demandes en médiation avaient été dépo-
sées en vertu de la loi sur la transparence. De ce fait, le Préposé a proposé de planifier une 
séance avec des représentants du SG-DFF pour discuter de la suite de la procédure sur le plan 
organisationnel, en particulier, pour régler des questions pratiques telles que la consultation des 
documents. 

12. Le 16 juin 2023, une courte séance avec des représentants du SG-DFF a eu lieu dans les locaux 
du Préposé. Les thèmes abordés furent, d’une part, la motion déposée entre-temps, c’est-à-dire 
depuis la reprise de Credit Suisse par UBS, par la Commission des institutions politiques du 
Conseil national (CIP-N)8 ainsi que l’Arrêté de l’Assemblée fédérale relatif à l’institution d’une 
commission d’enquête parlementaire (CEP) dans le contexte de la fusion.9 Compte tenu de ces 
événements survenus dans l’intervalle, un délai au 26 juin 2023 a été accordé au SG-DFF pour 
une prise de position complémentaire portant sur ce point. D’autre part, la mise en place de la 
consultation, par le Préposé, des documents concernés par les procédures de médiation a été 
abordée. Le SG-DFF a indiqué que la préparation de la documentation demandée était en cours 
d’élaboration, mais qu’elle n’était pas encore complète en raison de son volume. Il a ajouté que 
la documentation devait également être préparée pour l’enquête menée par la CEP et qu’elle 
concernait en partie des documents identiques. Toutefois, la date à laquelle la documentation 
serait prête n’était connue dans aucun des deux cas. Sachant que le SG-DFF poursuivait la pré-
paration des dossiers, le Préposé a précisé qu’il attendrait la prise de position complémentaire 
avant de déterminer la prochaine étape de la procédure et de communiquer les prochaines indi-
cations pour la planification de la consultation des documents. 

13. Le 26 juin 2023, le SG-DFF a transmis au Préposé sa prise de position complémentaire. Dans 
cette dernière, le SG-DFF fait tout d’abord valoir que l’art. 6 al. 3 OdN-PLB exclue l’accès prévu 
par la loi sur la transparence aux informations et données qui sont notamment nécessaires à 
l’octroi, à l’administration, à la surveillance et au traitement des prêts d’aide sous forme de liqui-
dités et de garantie du risque de défaillance. A cet effet, il convient de noter que, sur la base de 
cette disposition, l’accès aux documents en lien avec l’octroi d’aide sous forme de liquidité et la 
reprise de Credit Suisse doit être refusé dans son ensemble, et ce, même si le libellé de la dis-
position semble suggérer le contraire. L’interprétation selon laquelle l’accès ne devrait être exclu 
que pour les documents qui ont été établis après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 16 mars 
2023 ne correspond pas à la volonté du législateur. En outre, le SG-DFF renvoie à la CEP insti-
tuée par les Chambres fédérales, dont la tâche consistera, entre autres, à examiner et à évaluer 
les documents produits dans le cadre de la reprise de Credit Suisse. Cet examen ne pourrait pas 
se faire sans influence, si, par exemple, l’opinion publique devait déjà être influencée par la cou-
verture médiatique de l’affaire. L’octroi de l’accès aux documents relatifs aux événements ayant 
entouré la reprise de Credit Suisse porterait atteinte à la libre formation de l’opinion de la CEP, 
raison pour laquelle l’accès doit être différé en application de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans au moins 
jusqu’à la conclusion des travaux de la CEP. L’art. 171 al. 2 de la loi sur l’Assemblée fédérale 
(Loi sur le Parlement, LParl ; RS 171.10), selon lequel l’institution d’une commission d’enquête 

 
7  Voir Préposé fédéral à la protection de données et à la transparence : Catalogue de questions-réponses du PFPDT du 13 octobre 2023, en 

vue de l’audition par la CSG du 28 octobre 2022 relative à la LTrans, p. 4. (consultable sous https : //www.edoeb.admin.ch > Principe de 
transpa-rence> Services LTrans). 

8  Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) : Dépôt d’une motion de commission appelant à ne pas restreindre le prin-
cipe de transparence, communiqué de presse du 12 mai 2023 ; voir aussi Motion de la CIP-N « Non à l’exclusion du principe de la transpa-
rence » (23.3587). 

9  Arrêté fédéral relatif à l’institution d’une commission d’enquête parlementaire chargée d’examiner la gestion par les autorités de la fusion d’ur-
gence de Credit Suisse avec UBS du 8 juin 2023 ; FF 2023 1369 (ci-après : FF 2023 1369). 

 

 

 

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n’empêche pas l’engagement ou la poursuite d’une procédure judiciaire civile ou administrative, 
d’une enquête pénale préliminaire ou d’une procédure pénale, démontre que l’institution d’une 
CEP n’aurait aucune influence sur les procédures de médiation prévues par la loi sur la transpa-
rence. Même si, contrairement à ce qui a été dit, il fallait partir du principe que l’art. 6 al. 3 OdN-
PLB ne prévoie pas une exclusion globale de l’accès, l’accès devrait finalement être entièrement 
refusé en application des exceptions prévues par la loi sur la transparence. L’accès aux docu-
ments demandés porterait atteinte aux mesures visant à maintenir la stabilité des marchés finan-
ciers et entraverait donc l’exécution des mesures concrètes prises par l’autorité (art. 7 al. 1 let. b 
LTrans ). Par ailleurs, la publication pourrait permettre de déduire, si, et le cas échéant, quelles 
discussions confidentielles ont été menées avec des partenaires internationaux, ce qui pourrait 
compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations interna-
tionales (art. 7 al. 1 let. d LTrans). De surcroît, dans le cadre de la reprise de Credit Suisse par 
UBS, la Confédération a été menacée publiquement de nombreuses prétentions en responsabi-
lité qui se chiffreraient en milliards de francs, il existe partant un risque que les documents rendus 
publics soient sortis de leur contexte et utilisés dans des procès contre la Confédération. Les 
intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse seraient ainsi menacés (art. 7 al. 
1 let. f LTrans). Finalement, il faut tenir compte du fait que les documents demandés contiennent 
des secrets d’affaires des banques concernées ou que les informations contenues dans ces der-
niers permettent des déductions quant à de tels secrets (art. 7 al. 1 let. g LTrans). 

14. Le 18 juillet 2023, le Préposé a contacté le SG-DFF par courriel et lui a expliqué qu’il prévoie de 
procéder à la consultation, dans les locaux du DFF, des documents concernés par les procédures 
de médiation au cours de la semaine du 14 août 2023. Le SG-DFF a en outre été prié de tenir à 
disposition du Préposé des index des documents concernés par les procédures d’accès, respec-
tivement les procédures de médiation. 

15. Par courriel du 20 juillet 2023, le Préposé a informé le demandeur qu’en raison du nombre de 
demandes en médiation portant sur la même thématique et vu la complexité des questions juri-
diques soulevées10, il avait renoncé à la tenue d’une séance de médiation11 et que, la procédure 
se déroulant par écrit, il lui donnait la possibilité de lui remettre une prise de position complémen-
taire d’ici au 7 août 2023 (art. 12 al. 2 OTrans). Le Préposé a invité le demandeur à tenir compte 
des nouvelles circonstances entourant la reprise de Credit Suisse, notamment l’institution de la 
CEP. 

16. Le 16 août 2023, le Préposé a procédé à la consultation des documents dans les locaux du DFF. 
Le SG-DFF avait préparé des dossiers séparés pour chaque demande d’accès comprenant cha-
cun les documents pertinents et un index. Suite à des remarques introductives d’ordre général 
relatives aux documents mis à disposition et à des précisions du SG-DFF sur les menaces évo-
quées d’actions en responsabilité contre la Confédération, le Préposé a adressé quelques ques-
tions complémentaires au SG-DFF. Après cela, le Préposé a pu examiner librement les docu-
ments mis à disposition par le SG-DFF, qui est resté présent afin de répondre aux éventuelles 
questions. Suite à la prise de connaissance des documents, le Préposé a demandé au SG-DFF 
« […] um schriftliche Präzisierung der Relevanz der aktuell hängigen und noch zu erwartenden 
Klageverfahren der Gläubiger bzw. Aktionäre der Credit Suisse sowie der Relevanz der von den 
Zugangsgesuchen betroffenen Dokumente mit Bezug auf diese Verfahren. Ausser-dem bitten wir 
Sie um schriftliche Bestätigung, dass alle uns in der heutigen Sitzung zugänglich gemachten Do-
kumente an die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) zur CS-Notfusion übermittelt 
wurden. Sofern dies nicht der Fall ist, bitten wir um Mitteilung, welche Dokumente nicht ediert 
wurden.» 

17. Après une prolongation de délai, le demandeur a remis au Préposé, le 25 août 2023, une prise 
de position dans laquelle, après un résumé des faits, il a questionné le recours à une ordonnance 
de nécessité pour exclure l’accès à des documents officiels. Il a notamment remis en doute la 

 
10  Voir art. 12a de de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration (OTrans ; RS 152.31). 
11  Selon le message relatif à la loi sur la transparence, il incombe au Préposé de fixer les modalités de détail de la procédure : cela lui permet de 

choisir la formule la mieux adaptée au cas concret. (Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la trans-
parence, LTrans) du 12 février 2003, FF 2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865). 

 

 

 

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possibilité d’exclure l’application de la loi sur la transparence au moyen d’une ordonnance. En-
suite, il a souligné qu’il était dérangeant de bloquer toute transparence vu le choc causé par la 
reprise de Credit Suisse pour la place financière, l’économie et l’emploi. Le demandeur a rappelé 
l’importance du principe de la transparence pour « informer clairement le contribuable et l’opinion 
publique, d’autant plus que les fuites se sont multipliées dans certains médias étrangers, distillant 
des informations partielles et pas forcément confirmées. » Il a poursuivi en soulignant que bien 
que les négociations ayant mené à la fusion des deux banques soient extrêmement sensibles, la 
fusion et le sauvetage ont pu être mis en place avec l’argent du contribuable, raison pour laquelle 
il existe un intérêt public important. Concernant l’institution de la CEP, le demandeur a reconnu 
le besoin de la commission de pouvoir enquêter en toute sérénité mais, il a également relevé le 
besoin d’information du public qui doit pouvoir se forger sa propre opinion, ainsi que l’importance 
pour les médias de pouvoir documenter la population à ce propos, en particulier car ils sont indé-
pendants et n’ont pas eu d’implication dans le déroulement des événements en lien avec Credit 
Suisse.  

18. Dans son courriel du 25 août 2023 au Préposé, le SG-DFF a précisé certains aspects relatifs à 
la portée des procédures en cours ou imminentes et s’est exprimé sur la pertinence des docu-
ments demandés qui pourraient éventuellement être concernés par ces procédures. Le SG-DFF 
a attiré l’attention sur les nombreuses procédures judiciaires annoncées publiquement visant la 
Confédération, suite aux mesures prises pour sauver Credit Suisse. « Neben Klagen nach natio-
nalem Recht sind dabei vielfach auch mögliche Klagen an internationale Gerichte gestützt auf 
Investitionsschutzabkommen genannt worden.» Faute de connaître l’argumentation des lésés, il 
n’est pas possible, selon le SG-DFF, de déterminer de manière suffisamment fiable, quelles in-
formations pourraient être préjudiciables à sa stratégie de défense lors d’un éventuel procès, si 
elles venaient à être divulguées. En conclusion, il est donc de la plus haute importance pour la 
sauvegarde des intérêts de la Confédération, que l’accès à l’ensemble des documents concer-
nant le sauvetage de Credit Suisse soit refusé jusqu’à la liquidation définitive des probables de-
mandes d’indemnité. Enfin, le SG-DFF a expressément confirmé que « […] sämtliche der Ihnen 
zugänglich gemachten Dokumente auch der Parlamentarischen Untersuchungskommission zu-
gänglich gemacht wurden.» 

19. Les allégations du demandeur et du SG-DFF ainsi que les documents déposés et/ou consultés 
dans les locaux du DFF sont pris en compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans 
les considérants ci-après.  

II Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui 
suit : 

A Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans 

20. Le demandeur a déposé une demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans auprès du SG-DFF et 
a reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il est 
légitimé à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été remise 
selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la 
réception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).  

21. La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les inté-
ressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer les 
modalités12. Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable, 
le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appré-
ciation du cas d’espèce.  

22. Avec l’entrée en vigueur le 1er septembre 2023 de la loi fédérale sur la protection des données 
(loi sur la protection des données ; LPD ; RS. 235.1), la protection, le traitement et la communi-
cation des données des personnes morales ont été exclus de la loi sur la protection des données. 

 
12 Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février 2003, FF 2003 1807 

(cité : FF 2003), FF 2003 1865.  

 

 

 

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La loi sur la protection des données ne trouve par conséquent plus qu’application pour les don-
nées (personnelles) des personnes physiques. Pour l’accès aux données personnelles, l’art. 9 al. 
2 LTrans révisée renvoie à la loi sur la protection des données (nouvel art. 36 LPD). Concernant 
les données relatives aux personnes morales, la loi sur la transparence renvoie désormais à l’art. 
57s de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA ; RS 172.010). 

23. Compte tenu du fait que la loi sur la protection des données est entrée en vigueur durant la 
présente procédure de médiation, il convient de clarifier dans un premier temps la base juridique 
applicable : le législateur n’a pas édicté de dispositions transitoires pour la procédure d’accès et 
de médiation selon la loi sur la transparence. Le Tribunal administratif fédéral13 a récemment eu 
à juger un cas dans lequel la nouvelle loi sur la protection des données est entrée en vigueur au 
cours de la procédure de recours pendante. Il indique que la légalité d’un acte administratif doit 
en principe être évaluée selon la situation juridique valant au moment de son émission, à moins 
que le droit modifié depuis ne prévoie expressément un autre ordre. « Il faut donc régulièrement 
se référer à l’ancien droit. Ce principe de non-rétroactivité doit être relativisé dans la mesure où 
le droit le plus favorable au recourant doit toujours être pris en considération et lorsqu’il existe 
des raisons impérieuses pour son application immédiate. » Le tribunal conclut que la portée des 
nouvelles dispositions reste la même et que l’ancien droit doit être appliqué. Pour ces raisons, le 
Préposé applique dans cette procédure de médiation les anciennes dispositions de la loi sur la 
transparence et de la loi sur la protection des données. 

B Considérants matériels  

24. Selon l’art. 12 al. 1 OTrans, le Préposé examine la licéité et l’adéquation de l’appréciation de la 
demande d’accès par l’autorité.14  

25. L’objet de la présente procédure de médiation est l’accès aux documents demandés conformé-
ment à la demande d’accès (voir ch. 2). 

26. Dans sa demande d’accès, le demandeur a requis des documents relatifs à des séances s’étant 
déroulées également avec la participation de la FINMA et de la BNS. Des documents de ces deux 
entités sont potentiellement concernés par la procédure de médiation. Dans ses prises de posi-
tions, le SG-DFF ne s’est toutefois pas prononcé sur l’accessibilité de ces documents. 

27. Selon l'art. 2 al. 2 LTrans, la loi sur la transparence ne s'applique pas à la BNS et à la FINMA. 
Dans une recommandation antérieure, le Préposé avait estimé que la FINMA était assimilée à 
des tiers privés. Dans ce cas, les documents de la FINMA seraient accessibles conformément 
aux dispositions de la loi sur la transparence, dans la mesure où ils font partie des documents 
d'une autorité au sens de l'art. 2 al. 1 LTrans et qu'ils sont utilisés dans l'exercice d'une tâche 
publique (voir art. 5 al. 1 let. b et c LTrans).15 Toutefois, en procédant à un examen plus appro-
fondi, cette appréciation pourrait ne pas être correcte, comme nous le verrons ci-dessous.  

28. Le Tribunal administratif fédéral a jusqu’à présent laissé ouverte la question de savoir si la FINMA, 
lorsque la loi sur la transparence s’applique, devait être traitée comme un privé. Il a uniquement 
retenu qu’il ne s’agissait pas d’une autorité au sens des art. 10,12 et 15 LTrans, « […] sondern, 
wenn schon, um eine 'Dritte’, die nicht dem BGÖ untersteht. »16 La façon dont il faut comprendre 
cette affirmation ne ressort pas des considérants. Le Tribunal administratif fédéral poursuit: 
« Dem Interesse der Vorinstanz [FINMA], ihren Standpunkt einzubringen, kann vorliegend im Üb-
rigen Rechnung getragen werden, indem diese von der zuständigen Behörde in analoger Anwen-
dung von Art. 11 Abs. 4 VBGÖ ins Verfahren einbezogen wird. »17 Cette opinion plaide plutôt 

 
13  Arrêt du TAF A-516/2022 du 12 septembre 2023, consid. 8.2.2 et suivant, avec références citées.  
14  «GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (eds.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Berne 2008 (cité: Handkommentar zum BGÖ), n°8 ad art. 

13. 
15  PFPDT, Recommandation du 18 décembre 2013: BJ und SIF / Zuständigkeit für die Bearbeitung eines Zugangsgesuches, ch. 26. 
16  Arrêt du TAF A-916/2014 du 4 décembre 2014, consid. 1.4.1. 
17  Arrêt du TAF A-916/2014 du 4 décembre 2014, consid. 1.4.2. 

 

 

 

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contre la qualification de la FINMA en tant que tiers privé ordinaire, d'autant plus que ses intérêts 
sont en principe déterminés dans le cadre de la consultation prévue à l'art. 11 LTrans.18 

29. L’art. 2 al. 2 LTrans est clair et indique que la loi dans son entier ne s’applique pas à la FINMA et 
à la BNS. Cela a notamment pour conséquence que les conditions relatives à la définition d’un 
document officiel au sens de l’art. 5 LTrans ne trouvent pas non plus application. De ce fait, les 
documents remis par la FINMA ou la BNS à une autorité soumise à la loi sur la transparence ne 
deviennent pas des documents officiels au sens de la loi sur la transparence.19 Partant, les do-
cuments de la FINMA et de la BNS sont soustraits à l’accès en vertu de la loi sur la transparence, 
sous réserve de ce qui sera développé au chiffre 31, et ce même s’ils ont été communiqués à 
une autorité entrant dans le champ d’application de la loi ou s’ils sont en sa possession. 

30. Il convient ensuite de tenir compte du statut de la BNS : la BNS dispose d’un statut spécial ga-
rantissant son indépendance par rapport au Conseil fédéral et à l’administration fédérale 
(art. 99 Cst.). D’après l’art. 6 de la loi fédérale sur la Banque nationale suisse (Loi sur la Banque 
nationale, LBN ; RS 951.11), la Banque nationale et les membres de ses organes, dans l’accom-
plissement des tâches de politique monétaire, ne peuvent ni solliciter ni accepter d’instructions 
du Conseil fédéral, de l’Assemblée fédérale ou d’autres organismes. Afin de garantir cette indé-
pendance également dans le domaine de l’accès à l’information, la BNS ne devrait pas être as-
sujettie à la loi sur la transparence.20 Dans ce contexte, il semble contradictoire que la BNS ne 
puisse pas décider elle-même de l’accès aux documents qui la concernent, alors que d’autres 
autorités décident de l’accès aux informations qu’elles ont reçu de la BNS.21 Il faut y voir une 
indication que la BNS ne doit pas être considérée comme un privé lors de l’application de la loi 
sur la transparence, mais que les documents élaborés par la BNS ou qui lui ont été transmis sont 
dans leur ensemble soustraits de l’accès. Afin d’éviter une application différenciée des deux ins-
tituts mentionnés à l’art. 2 al. 2 LTrans, cette construction (du moins son résultat) doit être égale-
ment applicable à la FINMA. 

31. Dans la mesure où les documents visés par la demande d'accès ont été établis par la FINMA ou 
la BNS sur mandat ou en représentation du SG-DFF ou d'un autre service soumis à la loi sur la 
transparence, il n'est pas possible d'invoquer pour eux la disposition de l'art. 2 al. 2 LTrans. Le 
critère central afin d’inclure les documents produits dans le champ d’application de la loi sur la 
transparence est le fait que les institutions/organisations concernées assument des tâches pu-
bliques revenant en temps normal à l’administration centrale, respectivement à des services sou-
mis à la loi sur la transparence. Dans ces circonstances, les institutions/organisations agissent 
comme le « bras prolongé » desdits services. Si ces documents devaient être soustraits du champ 
d’application de la loi sur la transparence, le Conseil fédéral ou ses départements seraient libres 
de vider le principe de la transparence de sa substance en externalisant, au cas par cas, des 
tâches de l’administration fédérale.  

32. Conclusion intermédiaire : Selon l’art. 2 al. 2 LTrans, la loi sur la transparence ne s’applique pas 
à la BNS et à la FINMA, raison pour laquelle les documents qu’elles produisent ou qu’elles ont 
reçus par d’autres autorités soumises à la loi sur la transparence ne sont pas couverts par le 
champ d’application de la loi sur la transparence. Le SG-DFF peut, pour ces documents, mainte-
nir son refus d’accès. Sont réservés les documents qui n’ont pas été établis dans le cadre de 
l’accomplissement des tâches publiques dévolues à la FINMA ou à la BNS, mais qui ont été 
établis par ces dernières en représentation ou sur mandat d’une autre autorité (cf. ch. 31). 

33. Dans ses prises de position adressées au Préposé, le SG-DFF fait d’abord valoir que les docu-
ments demandés sont des informations au sens de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB, ce qui exclut l’accès 
en vertu de la loi sur la transparence. Le SG-DFF poursuit : «Zwar scheint der Wortlaut der Be-
stimmung nahezulegen, dass der Ausschluss des Zugangs nach BGÖ nur Informationen betrifft, 

 
18  Voir ATF 142 II 340, consid. 4.6 avec renvois. 
19  SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2, ch.50. 
20  FF 2003 1831. 
21  SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2, ch.53. 

 

 

 

8/23 

die gestützt auf die PLB-NVO ausgetauscht wurden, mithin den Zugang nur zu Dokumenten aus-
schliessen soll, die nach dem Inkrafttreten der Verordnung erstellt wurden. Diese am Wortlaut 
orientierte Auslegung entspricht aber nicht dem Willen des Verordnungsgebers. Dieser wollte den 
Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Ausrichtung von Liquiditätshilfe und der Über-
nahme der Credit Suisse insgesamt ausschliessen. Ein Grund für eine Unterscheidung zwischen 
Dokumenten, die vor und nach dem Inkrafttreten der Verordnung erstellt wurden, ist nicht ersicht-
lich. Der Verordnungsgeber wollte zum einen den ausserordentlich hohen Geheimhaltungsbe-
dürfnissen im Zusammenhang mit diesem Geschäft Rechnung tragen […], zum andern berück-
sichtigte er, dass die durch das Geschäft ausserordentlich belasteten beteiligten Behörden vor-
derhand nicht in der Lage sind, eine zuverlässige Ausscheidung der äusserst grossen Menge von 
Dokumenten vorzunehmen, bei denen überwiegende Geheimhaltungsinteressen bestehen. Der 
Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit diesem Geschäft ist insgesamt zu verweigern.» 

34. Le demandeur remet en doute la possibilité d’exclure l’application de la loi sur la transparence au 
moyen d’une ordonnance qui serait, d’après lui, d’un rang insuffisant. Il critique par ailleurs le fait 
que l’accès à tous les documents émis dans le cadre du rachat de Credit Suisse par UBS soit 
exclu au regard du choc causé pour la place financière, l’économie et pour la population notam-
ment en raison des sommes publiques engagées. Il insiste sur le besoin de transparence dans 
cette affaire, en particulier, afin de clarifier le déroulement des événements auprès de la popula-
tion et d’éviter de reproduire les erreurs ayant mené à la situation actuelle. Finalement, il relève 
que si la reprise de Credit Suisse s’est déroulée « dans les règles de l’art, alors rien ne s’oppose 
à une publication ». 

35. D’après l’art. 6 OdN-PLB, le DFF, la FINMA et la BNS échangent les informations non rendues 
publiques qui sont nécessaires notamment à l’octroi, à l’administration, à la surveillance et au 
traitement des prêts d’aide sous forme de liquidités et de garanties du risque de défaillance. Les 
trois autorités ainsi que le Contrôle fédéral des finances et les tiers chargés de l’exécution de la 
présente ordonnance peuvent traiter, apparier et se communiquer mutuellement les données per-
sonnelles et autres informations, dans la mesure où cela est nécessaire à l’exécution de l’ordon-
nance, c’est-à-dire à l’octroi, à l’administration, à la surveillance et au traitement des prêts d’aide 
sous forme de liquidités et de sûretés, ou encore à la surveillance des marchés. Selon l’art. 6 
al. 3 de l’ordonnance du 16 mars 2023, l’accès à ces informations et à ces données en vertu de 
la loi sur la transparence est exclu. Dans le rapport explicatif de l’OdN-PLB il est clairement indi-
qué que l’al. 3 constitue une disposition spéciale au sens de l’art. 4 let. a LTrans.22 

36. Conformément à l’art. 4 LTrans, sont réservées les dispositions spéciales d’autres lois fédérales 
qui déclarent certaines informations secrètes (let. a) ou qui déclarent certaines informations ac-
cessibles, à des conditions dérogeant à la loi sur la transparence (let. b), ce qui a pour consé-
quence que les dispositions de la loi sur la transparence ne sont pas applicables pour l’accès à 
ces informations.23 De ce fait, il convient en premier lieu de vérifier si, et dans quelle mesure, 
l’art. 6 al. 3 OdN-PLB doit être qualifié de disposition spéciale au sens de l’art. 4 LTrans et s’il 
s’oppose à l’application des dispositions de la loi sur la transparence et donc au droit d’accès. 

37. L’OdN-PLB est une ordonnance du Conseil fédéral qui s’appuie sur les art. 184 al. 3 et 
185 al. 3 Cst. Dans un premier temps, il sied d’examiner si les dispositions constitutionnelles 
mentionnées sont une base légale suffisante pour l’art. 6 al. 3 OdN-PLB. 

38. Sous le titre « Relations avec l’étranger », l’art. 184 al. 3 Cst. dispose que : lorsque la sauvegarde 
des intérêts du pays l’exige, le Conseil fédéral peut adopter les ordonnances et prendre les déci-
sions nécessaires. Les ordonnances sont limitées dans le temps. D’après l’art. 185 Cst. (Sécurité 
extérieure et sécurité intérieure), le Conseil fédéral peut s’appuyer directement sur le présent 
article pour édicter des ordonnances et prendre des décisions, en vue de parer à des troubles 
existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité 

 
22  Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales SIF : Ordonnance sur les prêts d’aide supplémentaires sous forme de liquidités et 

l’octroi par la Confédération de garanties du risque de défaillance pour les prêts d’aide sous forme de liquidités de la Banque nationale suisse 
à des banques d’importance systémique, Commentaire, 16 mars 2023 (ci-après : rapport explicatif OdN-PLB), p. 12. 

23  Cf. Arrêt du TAF A-1732/2018 du 26 mars 2019, consid. 7.2. 

 

 

 

9/23 

intérieure. Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps (al. 3). Seules les mesures ser-
vant directement à la lutte contre les crises peuvent donc être fondées sur l’art. 185 al. 3 Cst.24 
En application de l’art. 185 al. 3 Cst., le Conseil fédéral peut édicter des ordonnances d’exécution 
et de substitution en l’absence de base légale formelle. Les règles fixées par de telles ordon-
nances doivent être indispensables, dictées par des impératifs de temps, justifiées par des inté-
rêts publics prépondérants et proportionnées aux circonstances.25 Si le Conseil fédéral agit sur 
la base de l’art. 184 al. 3 et l’art. 185 al. 3 Cst., les conditions qualifiées de l’art. 185 al. 3 doivent 
être remplies, faute de quoi les conditions plus strictes pourraient être contournées.26  

39. Dans le cas de la présente réserve de la loi sur la transparence, au minimum la nécessité et la 
proportionnalité de celle-ci ne sont pas évidentes pour le Préposé. Compte tenu des exceptions 
à la loi sur la transparence déjà existantes, qui garantissent notamment, pour autant qu’ils soient 
fondés, la protection des intérêts publics (prise de décisions par les autorités [art. 7 al. 1 let. a, 
art. 8 al. 1 et 2 LTrans], intérêts de la politique économique ou monétaire [art. 7 al. 1 let. f LTrans]) 
et des intérêts privés (secrets professionnels et d’affaires [art. 7 al. 1 let. g LTrans]), la sphère 
privée et les données personnelles [art. 7 al. 2 et art. 9 LTrans]), le Préposé ne voit pas en quoi 
des intérêts légitimes ne seraient pas suffisamment protégés, ce que le Conseil fédéral ne dé-
montre par ailleurs pas non plus.27 Dans le cadre du sauvetage d’UBS en 2008, l’ordonnance 
correspondante relative à la recapitalisation d’UBS SA (RS 611.055), qui a également été édictée 
par le Conseil fédéral sur la base des art. 184 al. 3 et 185 al. 3 Cst. ne prévoyait aucune disposi-
tion spéciale réservée au sens de l’art. 4 LTrans, ce qui rend également discutable la nécessité 
d’une telle réserve pour la reprise de Credit Suisse par UBS. De plus, il faut mentionner que, 
selon le message, il a depuis été renoncé à prolonger la validité de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB ainsi 
qu’à transposer cette disposition dans le droit ordinaire.28 Ces éléments semblent indiquer que la 
nécessité d’une réserve dans une loi spéciale n’est pour le moins pas évidente. Enfin, l’exclusion 
inconditionnelle de la transparence est contraire au principe de la proportionnalité, ce d’autant 
plus qu’une limitation temporelle, voire matérielle, auraient tout à fait pu être envisagées comme 
mesures moins contraignantes. 

40. En conclusion, le Préposé constate qu’il existe des doutes quant à la constitutionnalité et à la 
légalité de la disposition de l’art. 6 al. 3 de l’ordonnance du 16 mars 2023, en particulier concer-
nant les conditions de nécessité et de proportionnalité de la disposition en question. Selon la 
jurisprudence, les tribunaux peuvent et doivent, dans un cas concret d’application, vérifier la lé-
galité des bases juridiques concernées.29 Dans le cadre de la procédure de médiation, ni la loi 
sur la transparence, ni son ordonnance ne fournissent au Préposé une base juridique lui permet-
tant de vérifier la constitutionnalité de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB, raison pour laquelle il laisse aux 
tribunaux le soin de clarifier cette question.  

41. Dans un second temps, il sied d’évaluer si une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur les 
art. 184 al. 3 et 185 al. 3 Cst. peut prévoir (de manière conforme au droit) une réserve de la loi 
sur la transparence. Ni la loi sur la transparence, ni les travaux préparatoires ne fournissent d’in-
dications permettant de qualifier les dispositions fondées sur les art. 184 al. 3 et 185 al. 3 Cst. 

 
24  Arrêt du TAF B-5990/2020 du 24 juin 2021, consid. 2.2.6.  
25  Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1996 I 666, p. 426 ; Dans la doctrine, des conditions similaires 

sont énoncées : l’ordre public, la sécurité intérieure ou extérieure en tant que biens à protéger, l’existence d’un trouble grave imminent ou déjà 
survenu (urgence matérielle), l’urgence temporelle et l’absence de mesures légales appropriées (subsidiarité) (Urs Saxer, in : Bernhard Ehren-
zeller/ Benjamin Schindler, Rainer J. Schweizer/ Klaus A. Vallender (éds.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3ème 
éd., Zurich/Saint-Gall/ Bâle/ Genève [cité : St. Galler BV-Kommentar], art. 185 N71ss).  

26  SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 69. 
27  Voir aussi : Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence PFPDT : Le droit de nécessité exclut la loi sur la transparence, 

brèves du 6 avril 2023 (consultable sous : https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/fr/home.html>Brèves >06.04.2023-Le droit de nécessité exclut 
la loi sur la transparence [consulté la dernière fois le 2.11.2023]). 

28  Cf. Message concernant la modification de la loi sur les banques du 6 septembre 2023, FF 2003 2165, ch. 7.7 ; voir aussi l’actuel OdN-PLB 
entrée en vigueur le 15 septembre 2023 qui ne comporte plus d’art. 6 et le projet de loi fédérale sur les banques et les caisses d’épargne 
(art. 32l a contrario). 

29  Arrêt du TAF B-5990/2020 du 24 juin 2021, consid. 2.2.2 avec renvois, dans le lequel le TAF devait évaluer l’ordonnance du 20 mars 2020 sur 
les mesures dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (COVID-19) (Ordonnance COVID-19 assurance-chômage ; 
RS 837.033) qui était fondée durant toute la période pertinente pour le présent arrêt sur l’art. 185 al. 3 Cst. (consid. 2.2.1) ; selon BIAGGINI, les 
ordonnances qui se fondent sur l’art. 185 al. 3 Cst. peuvent en principe être examinées par le Tribunal fédéral (contrôle concret des normes) 
(BIAGGINI, «Notrecht» in Zeiten des Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 121/2020 
p. 242). 

 

 

 

10/23 

comme des réserves au sens de l’art. 4 LTrans. Les dispositions spéciales réservées au sens 
d’autres lois fédérales prévues à l’art. 4 LTrans se réfèrent à des lois au sens formel selon 
l’art. 163 al. 1 Cst.30 L’ordonnance du 16 mars 2023 est, comme déjà mentionné, une ordonnance 
du Conseil fédéral qui se fonde sur les art. 184 al. 3 et 185 al. 3 Cst. Il ne s’agit donc pas de 
dispositions édictées par l’Assemblée fédérale sous la forme d’une loi fédérale au sens de l’art. 
163 al. 1 Cst., ce qui est en principe, selon le message, une condition préalable à l’adoption d’une 
réserve à la loi sur la transparence. 

42. Le Conseil fédéral peut édicter des ordonnances indépendantes et rendre des décisions, direc-
tement en s’appuyant sur l'art. 185 al. 3, Cst., pour faire face à des troubles graves de l'ordre 
public ou de la sécurité intérieure ou extérieure, survenus ou imminents.31 D’après la jurispru-
dence et la doctrine, ces ordonnances indépendantes peuvent remplacer une loi au sens formel 
et contenir des dispositions importantes qui fixent des règles de droit au sens de 
l’art. 164 al. 1 Cst. ainsi que servir de base à des restrictions graves des droits fondamentaux.32 
La base d’habilitation de l’art. 185 al. 3 Cst. permet au Conseil fédéral d’agir à la place du légi-
slateur.33 

43. Conclusion intermédiaire : les ordonnances du Conseil fédéral fondées sur l’art. 184 al. 3 Cst. et 
l’art. 185 al. 3 Cst. peuvent remplacer une loi formelle et peuvent contenir des dispositions impor-
tantes fixant des règles de droit au sens de l’art. 164 al. 1 Cst. et servir de base à de graves 
restrictions des droits fondamentaux. Ce qui précède doit donc également s’appliquer à l’ordon-
nance du 16 mars 2023, ce qui indique, de l’avis du Préposé, que l’exclusion de la loi sur la 
transparence par l’art. 6 al. 3 OdN-PLB est en principe juridiquement valable.  

44. Il reste à clarifier le champ d’application temporel et matériel de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB. L’ordon-
nance est entrée en vigueur le 16 mars 2023 à 20h00 (art. 15 al. 1 OdN -PLB). Elle ne contient 
aucune disposition relative à un effet rétroactif de quelques ou de tous les articles de la loi. Tou-
tefois, dans la partie portant sur l’art. 6 al. 1 OdN-PLB du rapport explicatif, il est mentionné ce 
qui suit : « Les informations et documents au sujet des faits qui se sont produits avant l’octroi 
éventuel d’un prêt d’aide sous forme de liquidités assorti d’une garantie du risque de défaillance, 
tels que l’étendue et les modalités des prêts d’aide extraordinaires ou supplémentaires sous 
forme de liquidités accordés par la BNS, sont aussi concernés par la disposition s’ils sont néces-
saires à l’exécution de l’ordonnance. »34 Se pose par conséquent la question de l’effet rétroactif 
des dispositions de l’OdN-PLB, en particulier de l’art. 6 al. 3, et partant, de l’exclusion du droit 
d’accès prévue par la loi sur la transparence pour des documents qui ont été établis ou transmis 
aux autorités avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 16 mars 2023. 

45. La jurisprudence distingue entre la rétroactivité proprement et improprement dite.35 La rétroacti-
vité proprement dite désigne le cas où une nouvelle disposition légale est appliquée à des faits 
entièrement révolus.36 Suivant la pratique du Tribunal fédéral, elle n’est admise que si elle est 
expressément prévue dans la base légale concernée ou si elle en découle clairement, si elle est 
limitée dans le temps, s’il existe de motifs pertinents, qu’elle n’entraîne pas des inégalités cho-
quantes et qu’elle ne porte pas atteinte à des droits acquis.37 La rétroactivité improprement dite 
vaut lorsque le nouveau droit se rattache à un état de fait préexistant ou qu’il ne fait que réévaluer 
pour l’avenir un état de fait durable.38 Dans ce cas, le nouveau droit s’applique uniquement pour 

 
30  FF 2003 1832. 
31  Voir aussi SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 58. 
32  Arrêt du TAF C-1828/2020 du 4 mai 2020, consid. 2.3 avec renvois ; voir aussi ATF 122 IV 258, consid. 2.a avec renvois ; SAXER, in: St. Gal-

ler BV-Kommentar, Art. 185 N 89; TSCHANNEN: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5ème édition 2021, N. 1673. 
33  BIAGGINI: OFK – BV Kommentar, 2ème édition. 2017, Art. 185 N 10c. 
34  Rapport explicatif OdN-PLB, p. 11. 
35  ATF 138 I 189, consid. 3.4.  
36  ATAF 2021 V/2, consid. 2.4.4 avec renvois vers la jurisprudence du TF, en particulier ATF 144 I 81, consid. 4.1 ; 138 I 189, consid. 3.4. 
37  ATF 138 I 189, consid. 3.4 ; 122 V 408 ; 102 Ia 69, consid. 3 ; Arrêt du TAF B-5990/2020 du 24 juin 2021, consid. 2.4.4 avec renvois ; ATAF 

2007/25, consid. 3.1 ; voir aussi ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8ème édition. 2020 
(cité: Verwaltungsrecht), N 270. 

38  ATF 126 V 134, consid. 4a avec renvois ; voir aussi pour plus de détails ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Verwal-
tungsrecht, N 279 ss. 

 

 

 

11/23 

la période depuis l’entrée en vigueur (ex nunc et pro futuro), sur la base des faits qui se sont 
produits antérieurement et qui sont encore en cours.39  

46. L’ordonnance du 16 mars 2023 ne contient pas de disposition explicite réglant la rétroactivité 
proprement dite. L’art. 15 al. 1 OdN-PLB précise au contraire clairement que l’ordonnance s’ap-
plique durant six mois à compter de son entrée en vigueur. Dans la mesure où le SG-DFF fait 
valoir dans sa prise de position qu’il n’y a pas de distinction à faire entre les documents qui ont 
été établis avant ou après l’entrée en vigueur de l’ordonnance, il convient de relever que cet 
argument est avancé sans qu’il ne s’appuie sur une disposition de l’ordonnance, qui ne prévoie 
rien de tel. Indépendamment de cela, le Préposé ne voit pas non plus - comme l’exige la jurispru-
dence - d’indice ressortant de la base légale, ou déductible de celle-ci, permettant de conclure 
qu’une véritable rétroactivité était voulue. Par ailleurs, il manque, pour admettre l’existence d’une 
rétroactivité proprement dite, de motifs pertinents (voir ch. 39) et d’une limitation temporelle. Les 
exigences posées par la pratique pour conclure à une rétroactivité proprement dite n’ont pas été 
suffisamment étayées par le SG-DFF et ne sont pas non plus évidentes pour le Préposé. Même 
s’il fallait partir du principe d’une rétroactivité improprement dite, l’application des dispositions 
correspondantes de l’ordonnance à des faits survenus antérieurement ou à des faits permanents 
est limitée, selon le Tribunal fédéral, au moment suivant l’entrée en vigueur de l’acte législatif.40  

47. Il faut encore souligner que le Tribunal administratif fédéral s’appuie sur les bases légales en 
vigueur au moment de l’établissement des documents pour examiner l’existence d’une réserve à 
la loi sur la transparence.41 Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 16 mars 2023, le traite-
ment des informations et des données en rapport avec la reprise de Credit Suisse ne peut pas 
avoir été régi par l’OdN-PLB, raison pour laquelle l’art. 6 al. 3 OdN-PLB ne s’applique pas aux 
informations requises. 

48. En résumé, le Préposé arrive à la conclusion que la réserve de la loi sur la transparence de 
l’art. 6 al. 3 OdN-PLB trouve uniquement application durant la période suivant son entrée en vi-
gueur, ou plus précisément pour les documents qui ont été établis ou reçus après le 
16 mars 2023, 20h00 (art. 15 al. 1 OdN-PLB).  

49. Finalement, il sied de relever que les documents officiels qui étaient soumis à la loi sur la trans-
parence avant le 16 mars 2023, 20h00 y restent soumis également après l’entrée en vigueur de 
l’OdN-PLB. Cela vaut de la même manière pour les documents qui auraient été retransmis, re-
communiqués ou repartagés après le 16 mars 2023, 20h00. 

50. Quant au champ d’application matériel, il n’est pas décrit de manière plus détaillée par 
l’art. 6 al. 3 OdN-PLB. La formulation choisie, à savoir la mention explicite des termes : informa-
tions (qui se réfèrent à l’al. 1) et données (qui se réfèrent à l’al. 2), peut tout à fait être comprise 
comme une référence aux alinéas 1 et 2 qui règlent l’échange d’informations et le traitement des 
données. Du point de vue de la systématique et en raison du titre de l’art. 6 (échange d’informa-
tions et traitement des données), il faut également partir du principe qu’il existe un lien avec les 
alinéas 1 et 2, qui définissent par conséquent le champ d’application matériel de la réserve. De 
la même manière, le champ d’application personnel de l’exclusion serait à définir en fonction des 
autorités et des privés mentionnés dans l’art. 6 al. 1 et 2 de l’ordonnance du 16 mars 2023.  

51. En tenant compte de ce qui précède, le Préposé parvient à la conclusion que la réserve de la loi 
sur la transparence, pour autant qu’elle soit conforme à la Constitution, trouve uniquement appli-
cation pour la période entre son entrée en vigueur et son abrogation, en l’occurrence pour les 
documents qui ont été établis ou reçus par l’autorité après le 16 mars 2023 à 20h00 (art. 15 al. 1 
OdN-PLB), pour autant qu’ils entrent dans le cadre matériel de l’art. 6 al. 1 et al. 2 OdN-PLB et 
qu’ils concernent les autorités et les tiers consultés qui y sont mentionnés.  

 
39  ATF 126 V 134, consid. 4a, ATF 119 V 200, consid. 5c, avec renvois.  
40  Voir chiffre 45, avec référence de la note de bas de page 39. 
41  Voir à ce sujet arrêt du TAF A-839/2022 du 5 avril 2023, consid. 6.2.1 et 7.8.  

 

 

 

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52. Conclusion intermédiaire : L’accès aux documents officiels qui entrent dans le champ d’applica-
tion de l’art. 6 al. 3 OdN-PLB au sens mentionné ci-dessus (cf. ch. 51) est exclu par une disposi-
tion spéciale d’une autre loi fédérale en application de l’art. 4 (let. a) LTrans, motif pour lequel les 
dispositions de la loi sur la transparence ne sont pas applicables pour l’accès à ces informations. 
La loi sur la transparence ne s’appliquant pas, le SG-DFF peut maintenir son refus d’accès. Pour 
les autres documents mentionnés dans la demande d’accès, leur accessibilité devra être exami-
née en application des dispositions de la loi sur la transparence.  

53. En lien avec la CEP instituée par l’Assemblée fédérale, le SG-DFF mentionne dans sa prise de 
position du 26 juin 2023 (cf. ch. 13), en se référant à l’art. 171 al. 2 LParl, que la procédure de la 
CEP n’a aucune influence sur le déroulement des procédures de médiation prévues par la loi sur 
la transparence, étant donné qu’il ne s’agit ni d’une procédure de droit administratif ni d’une en-
quête préliminaire en matière pénale. En tout cas, l’art. 171 al. 2 LParl ne prévoit aucune restric-
tion des motifs d’exception de l’art. 7 al. 1 LTrans. 

54. Par arrêté fédéral du 8 juin 2023, l’Assemblée fédérale a décidé l’institution d’une commission 
d’enquête parlementaire en vertu des art. 163 ss LParl.42 L’objet de l’enquête parlementaire porte 
sur la gestion, au cours des dernières années, par le Conseil fédéral, l’administration fédérale et 
d’autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération en rapport 
avec la fusion d’urgence de Credit Suisse avec UBS, pour autant que ceux-ci soient soumis à la 
haute surveillance parlementaire (art. 2 al. 2 de l’arrêté fédéral). Par conséquent, il existe mani-
festement une proximité entre l’objet de l’enquête de la CEP et la thématique des documents 
demandés dans la présente demande d’accès. Il est donc nécessaire de clarifier la question de 
savoir si l’institution d’une CEP a des conséquences sur le déroulement des procédures (de mé-
diation) selon la loi sur la transparence.  

55. Conformément à l’art 171 al. 2 LParl, l’institution d’une commission d’enquête n’empêche pas 
l’engagement ou la poursuite d’une procédure judiciaire civile ou administrative, d’une enquête 
pénale préliminaire ou d’une procédure pénale. Une enquête disciplinaire ou administrative de la 
Confédération ne peut être engagée qu’avec l’autorisation de la commission d’enquête si elle 
concerne des affaires ou des personnes qui sont ou ont été visées par l’enquête de la commis-
sion. Les procédures en cours doivent être interrompues jusqu’à ce que la commission d’enquête 
autorise leur reprise (art. 171 al. 3 LParl). 

56. Ni le texte, ni les travaux préparatoires relatifs aux dispositions pertinentes de la loi sur le Parle-
ment ne s’expriment sur le rapport entre les enquêtes de la CEP et la loi sur la transparence. A 
partir du moment où une CEP est instituée, les dispositions légales de la loi sur le Parlement ne 
s'appliquent qu'aux enquêtes disciplinaires ou administratives (art. 171 al. 3 LParl). Il n’y a pas 
d’indication qui permettrait de conclure que, selon la volonté du législateur, la CEP aurait des 
effets sur le déroulement des procédures prévues par la loi sur la transparence. De ce fait, il 
convient en particulier de tenir compte du fait que l’accès aux documents officiels concernant une 
procédure d’une commission d’enquête ne sont pas exclus du champ d’application matériel de la 
loi sur la transparence (art. 3 al. 1 let. a LTrans a contrario). La CEP a une fonction politique.43 
Selon l’art. 3 al. 1 let. a LTrans, sont uniquement exclues du champ d’application matériel de la 
loi sur la transparence diverses procédures judiciaires.44 De l’appréciation du Préposé, la loi sur 
la transparence ne s’applique pas non plus à des enquêtes de la Commission de gestion (CDG).45 

57. Conclusion intermédiaire : Dans l’ensemble, le Préposé arrive à la conclusion que l’institution 
d'une CEP n'a pas d'incidence sur la conduite des procédures selon la loi sur la transparence. 

58. Le SG-DFF se fonde pour refuser l’accès, respectivement le différer, premièrement sur l’excep-
tion de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans, puis en plus sur les let. b, c, d, f et g LTrans. Pour reconnaître 
la réalisation d’une ou plusieurs dispositions de l’art. 7 al. 1 LTrans, deux conditions préalables 
doivent être cumulativement remplies : D’une part, la divulgation doit porter gravement atteinte à 

 
42  FF 2023 1369, Art. 1. 
43  Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 1er mars 2001, Titre 9, p. 125. 
44  Cf. Arrêt du TF 1C_333/2020 du 22 octobre 2021, consid. 5.1.2. 
45  PFPDT, Recommandation du 3 mai 2022: GS-EDI / Verschiedene Unterlagen, ch. 6. 

 

 

 

13/23 

l'intérêt invoqué par l'autorité ; une simple conséquence mineure ou désagréable n'est pas con-
sidérée comme une atteinte. D’autre part, il doit exister un risque sérieux que l’atteinte se pro-
duise. Si un tel risque est uniquement envisageable ou vaguement probable, l’accès n’ose pas 
être refusé. Le mécanisme de protection des intérêts au maintien du secret ancré dans la loi sur 
la transparence, conformément à l'art. 7 al. 1 LTrans, repose uniquement sur l'existence ou l'ab-
sence d'un risque de dommage. Toutefois, un risque abstrait de menace des intérêts en jeu n’est 
pas suffisant. La doctrine exige que la menace d’atteinte résultant de la divulgation soit d’une 
certaine importance et qu’il existe un risque sérieux qu’elle se produise. Cette condition doit être 
considérée comme remplie lorsque, selon le cours ordinaire des choses, il y une grande proba-
bilité que le dommage se produise. Selon le message relatif à la loi sur la transparence, il suffit 
qu’il existe une certaine vraisemblance que l’accès à un document officiel porte atteinte à l’un des 
intérêts énumérés à l’art. 7 LTrans. Selon le Tribunal fédéral, l’atteinte à l’intérêt privé ou public, 
en raison de l’accès accordé aux documents demandés, doit paraître vraisemblable. Toute con-
séquence mineure ou désagréable ne suffit pas pour être considérée comme une atteinte.46 

59. En vertu du principe de la transparence ancré à l’art. 6 LTrans, il existe une présomption légale 
réfragable en faveur du libre accès aux documents officiels.47 L’autorité saisie de la demande doit 
donner accès aux documents officiels ou fournir les renseignements demandés sur leur contenu, 
à moins qu’elle ne puisse prouver qu’une exception au sens de l’art. 7 al. 1 LTrans est réalisée, 
qu’il s’agit d’un cas particulier de l’art. 8 LTrans ou que la sphère privée ou des données person-
nelles (art. 7 al. 2 LTrans en relation avec l’art. 9 LTrans) doivent être protégées. L’autorité com-
pétente porte le fardeau de la preuve relatif au renversement de la présomption du libre accès 
aux documents officiels. Si elle ne parvient pas à le renverser, l’accès doit en principe être ac-
cordé.48 

60. Dans sa prise de position du 26 juin 2023 (voir ch. 13), le SG-DFF renvoie à la CEP instituée par 
l’Assemblée fédérale, dont la tâche consistera entre autres à examiner et à évaluer les documents 
en rapport avec la reprise de Credit Suisse. Cette évaluation ne peut pas se dérouler sans in-
fluence si, par exemple, des dossiers incomplets (notamment car des informations auraient été 
caviardées pour maintenir le secret) font ensuite l’objet, dans les médias, d’articles qui influencent 
l’opinion publique. L’octroi de l’accès à des documents en rapport avec les événements liés à la 
reprise de Credit Suisse porterait atteinte à la libre formation de l’opinion et de la volonté de la 
CEP, raison pour laquelle, en application de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans, l’accès doit être différé au 
moins jusqu’à la fin des travaux de la CEP, afin de préserver la libre formation de son opinion et 
de sa volonté. 

61. Dans sa prise de position du 25 août 2023, le demandeur admet que la CEP doit pouvoir enquêter 
en toute sérénité, mais il rappelle l’intérêt accru du public pour cette affaire et ajoute que la po-
pulation souhaite obtenir plus d’informations que les seules conclusions de la CEP. Il souligne 
l’importance du travail des médias, qui sont indépendants du déroulement des événements en 
lien avec la reprise de Credit Suisse par UBS, et qui doivent, par conséquent, obtenir un accès 
aux documents pour pouvoir informer le public.  

62. Selon l’art. 7 al. 1 let. a LTrans, l’accès aux documents officiels peut être limiter, différer ou refuser 
lorsque sa divulgation est susceptible de porter notablement atteinte au processus de libre for-
mation de l’opinion et de la volonté d’une autorité soumise à la loi sur la transparence, d’un autre 
organe législatif ou administratif, ou d’une instance judiciaire. Selon le message relatif à la loi sur 
la transparence49, la protection de la libre formation de l’opinion et de la volonté vise à empêcher 
que l’administration ne soit soumise à une trop forte pression du public par une divulgation pré-
maturée d’informations pendant un processus de décision, ce qui pourrait l’empêcher de se forger 
une opinion et une volonté propres en sérénité. L’accès doit porter notablement atteinte à la libre 
formation de l’opinion et de la volonté. La simple possibilité que la publication puisse déclencher 

 
46  ATF 133 II 209, consid.. 2.3.3; concernant le risque de dommage voir: COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 N. 

4; ATF 142 II 324, consid. 3.4 et FF 2003 1848. 
47  ATF 142 II 340, consid. 2.2.  
48  Arrêt du TAF A-6291/2913 du 28 octobre 2014 ; consid. 7.2.3 avec renvois.  
49  FF 2003 1849. 

 

 

 

14/23 

un débat nourri et controversé n’est pas suffisante pour considérer cette condition comme rem-
plie. Selon le message et la jurisprudence, tout retard ou complication dans le processus de dé-
cision en raison d’un débat public ne doit pas automatiquement être considéré comme une at-
teinte notable du processus de libre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité.50 En 
outre, le seuil pour l’admission d’une atteinte est plus élevé pour l’art. 7 al. 1 let. a LTrans que 
celui des autres dispositions d’exception dans la mesure où une atteinte notable est exigée pour 
pouvoir restreindre l’accès.51  

63. Une CEP peut être instituée lorsque surviennent des événements d’une grande portée sur les-
quels il est indispensable de faire la lumière (art. 163 al. 1 LParl). L’enquête de la CEP porte sur 
la gestion au cours des dernières années par le Conseil fédéral, l’administration fédérale et 
d’autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération en rapport 
avec la fusion d’urgence de Credit Suisse avec UBS, pour autant que ceux-ci soient soumis à la 
haute surveillance parlementaire. L’examen porte sur la légalité, l’opportunité et l’efficacité des 
activités des autorités et organes désignés, ainsi que sur la collaboration de ces autorités et or-
ganes entre eux et avec des tiers.52 Les travaux d’enquête proprement dits comprendront notam-
ment l’appréciation des documents pertinents.53 La CEP fait rapport aux deux conseils sur les 
résultats de ses travaux et, le cas échéant, sur les responsabilités et les lacunes constatées sur 
le plan institutionnel.54 Le mandat attribué à la CEP est formulé de manière large ce qui lui permet 
de prendre en considération tous les organes et toutes les autorités concernés. La période à 
examiner est également très étendue et comprend au moins les événements survenus entre l’an-
née 2015 et la mise en œuvre de la fusion d’urgence.55 De ce fait, la quantité de documents 
concernés par l’enquête est aussi très vaste. Le SG-DFF a, à la demande du PFPDT, expressé-
ment confirmé que tous les documents relatifs à la demande d’accès ont été transmis à la CEP 
et a estimé que l’octroi de l’accès demandé risquait par conséquent de compromettre la libre 
formation de l’opinion et de la volonté de la CEP. 

64. Afin de ne pas s’exposer à des pressions extérieures inutiles durant le traitement politique de ce 
thème complexe, la CEP s’abstient, notamment en vertu de l’obligation de garder le secret selon 
l’art. 169 LParl, de donner des informations sur les documents reçus et leur contenu.56 Compte 
tenu de l’indignation généralisée suscitée par la chute de Credit Suisse et des conséquences de 
sa reprise par UBS, la formation de l’opinion et de la volonté de la CEP se fait dans un contexte 
très médiatisé où, en raison de la pression des attentes, une forte demande d’informations existe 
ce qui pourrait mener à anticiper les conclusions et les appréciations attendues de la CEP. Con-
formément à l’opinion défendue dans la doctrine selon laquelle la divulgation ne peut être empê-
chée que pour les dossiers complexes, controversés ou délicats qui nécessitent un processus de 
réflexion et de maturation57, le Préposé ne peut pas exclure, dans ce contexte, que même des 
documents ayant un contenu informatif limité pourraient donner lieu à des spéculations et que 
ces dernières soient à même d’influencer notablement la libre formation de l’opinion et de la vo-
lonté de la CEP. Toutefois, le PFPDT doit laisser le soin à l’autorité compétente de distinguer et 
de trier les différents types de documents demandés58, ce d’autant plus que le SG-DFF n’a, 
jusqu’à présent, pas entrepris cette démarche dans sa prise de position.  

 
50  FF 2003 1849 ; Arrêt du TAF A-62921/2013 du 28 octobre 2014, consid. 7.2.3 avec renvois.  
51  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, N 15. 
52  FF 2023 1369, Art. 2.  
53  La Commission d’enquête parlementaire « Gestion par les autorités – fusion d’urgence de Credit Suisse » est dans les temps, communiqué de 

presse du 8 septembre 2023 (cité : CEP, Communiqué de presse du 8 septembre 2023) consultable sous : https://www.parlament.ch >ser-
vices > actualités > communiqué de presse > La Commission d’enquête parlementaire « Gestion par les autorités – fusion d’urgence de Credit 
Suisse » est dans les temps [consulté le 8 novembre 2023]). 

54  FF 2003 1269, Art. 3. 
55  CEP, Communiqué de presse du 8 septembre 2023. 
56  CEP-Gestion par les autorités fusion d’urgence de Credit Suisse : Information et communication de la Commission d’enquête parlementaire, 

directives du 13 juillet 2023, ch, 3.2. (consultable sous : : www.parlament.ch > organe > commissions > commissions de surveillance > CEP - 
gestion par les autorités – fusion d’urgence de Credit suisse > Documents [consulté le : 8 novembre 2023]). 

57  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 N 15. 
58  Voir Arrêt du TAF A-1051/2022 du 29 août 2023, consid. 10.2.  

https://www.parlament.ch/

 

 

 

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65. Conclusion intermédiaire : Le Préposé estime qu’il est suffisamment plausible que la divulgation 
de certains documents ou de certaines informations en rapport avec les événements liés à la 
reprise de Credit Suisse puisse entraver de manière notable la libre formation de l’opinion et de 
la volonté de la CEP. Par conséquent, le Préposé recommande au SG-DFF, en application de 
l’art. 7 al. 1 let. a LTrans, de différer, jusqu’à la fin des travaux de la CEP, l’accès aux documents 
dont la divulgation pourrait entraver notablement la formation de l’opinion et de la volonté de la 
CEP. Avant cela, le SG-DFF doit toutefois, dans le cadre d’un tri, identifier et écarter les docu-
ments qui ne remplissent pas les exigences posées par la jurisprudence pour l’application de 
l’art. 7 al. 1 let. a LTrans.  

66. Il reste à examiner, d’une part, l’accessibilité des documents qui ne seraient dès à présent pas 
concernés par l’exception de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans et, d’autre part, l’accessibilité, après la fin 
des travaux de la CEP et donc la disparition du motif de report (cf. ch. 65), des documents officiels 
qui entrent dans le champ d’application de la loi sur la transparence et qui sont pour l’instant 
concernés par l’exception de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans. 

67. Le SG-DFF relève dans sa prise de position du 26 juin 2023 que l’accès aux documents porterait 
atteinte aux mesures prises visant à maintenir la stabilité du marché financier et entraverait par-
tant, l’exécution de mesures concrètes prises par les autorités conformément à leurs objectifs. 
Etant donné qu’un accès partiel déclencherait immédiatement des spéculations sur les raisons 
ayant mené au choix de divulguer ou non tel ou tel document, l’accès devrait, de l’avis de l’auto-
rité, être totalement refusé sur la base de l’art. 7 al. 1 let. b LTrans. 

68. Selon l’art. 7 al. 1 let. b LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou refusé lorsque sa transmission 
entrave l’exécution de mesures concrètes prises par l’autorité conformément à ses objectifs. 
Cette exception garantit que des informations peuvent être gardées secrètes lorsqu’elles servent 
à la préparation de mesures concrètes d’une autorité (par ex. inspections ou mesures de surveil-
lance). D’après la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, l’art. 7 al. 1 let. b LTrans s’ap-
plique à des mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité et il faut à cet égard exiger 
«dass im Zeitpunkt der Beurteilung des Zugangsgesuchs die Durchführung einer (oder von ein-
zelnen) klar definierten behördlichen Massnahme beeinträchtigt zu werden droht.»59 L’exception 
ne doit être admise que si la mesure concrète prise par l’autorité est sérieusement compromise 
par la divulgation de l’information60 et que le fait de maintenir secrète l’information est la condition 
permettant le succès de ladite mesure. En d’autres termes, le secret de cette mesure doit repré-
senter la clé de son succès.61 Sont protégées en particulier les mesures de surveillance, les ins-
pections et les surveillances administratives, au moyen desquelles il est possible de s’assurer 
que les citoyens respectent la loi. Ne sont pas couvertes par l’art. 7 al. 1 let. b LTrans l’exécution 
des tâches courantes ou l’activité de surveillance d’une autorité dans son ensemble.62 

69. Le SG-DFF se limite à des indications générales concernant les mesures prises pour maintenir 
la stabilité du marché financier, sans démontrer plus en détail de quelle manière les documents 
demandés ont un lien direct avec des mesures concrètes en cours prises par les autorités et dans 
quelle mesure leur divulgation pourrait nuire à leur exécution ou influencer leur résultat. Sur son 
site internet, le DFF explique que la reprise de Credit Suisse par UBS et les mesures d’accom-
pagnement prises par l’Etat ont permis de stabiliser durablement le système financier. De ce fait, 
le DFF indique « les mesures d’urgence visant à préserver la stabilité financière [ont] donc [pris] 
fin, et la Confédération et les contribuables n’encourent plus aucun risque lié à ces garanties »63. 
En tenant compte de ce qui précède, le Préposé ne voit donc pas, le SG-DFF n’ayant pas fourni 
d’éléments complémentaires sur ce point, quelles mesures concrètes prises par une autorité se-
raient concernées et devraient être protégées. Dans l’ensemble, le Préposé ne voit pas dans 

 
59  Arrêt du TAF A-4571/2015 du 10 août 2016, consid. 6.1. 
60  ATF 144 II 77, consid. 4.3.  
61  Arrêts du TAF A-3443/2010 du 18 octobre 2010, consid. 5.2 ; A-700/2015 du 26 mai 2015, consid. 5.1. 
62  Arrêts du TAF A-2373/2022 du 30 juin 2023, consid. 4.4.1 s ; A-407/2919 du 14 mai 2020, consid. 6.1 ; A-4571/2915 du 10 août 2016, consid. 

6.1 ; A-683/2916 du 20 octobre 2016, consid. 5.4.2.  
63  Département fédéral des finances DFF : Credit Suisse/UBS : fin de toutes les garanties de la Confédération, communiqué du DFF du 11 août 

2023 (consultable sous : www.efd.admin.ch > Le DFF >Communiqués du DFF > Credit Suisse/UBS : fin de toutes les garanties de la Confédé-
ration [consulté le 8 novembre 2023]). 

http://www.efd.admin.ch/

 

 

 

16/23 

quelle mesure les documents demandés seraient à même, s’ils étaient divulgués, d’entraver la 
préparation ou l’exécution d’une mesure concrète du SG-DFF.  

70. Conclusion intermédiaire : Puisque l’autorité, qui porte le fardeau de la preuve, n’est pour l’instant 
pas parvenue à démonter la réalisation des éléments constitutifs avec le degré de preuve néces-
saire exigé par la jurisprudence, le Préposé considère que l’exception de l’art. 7 al. 1 let. b LTrans 
n’est pas donnée.  

71. Le SG-DFF, dans sa prise de position du 14 avril 2023 (cf. ch. 7), indique que la divulgation des 
informations demandées risquait de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse 
et qu’il convient de refuser l’accès en application de l’art. 7 al. 1 let. c LTrans. 

72. D’après l’art. 7 al. 1 let. c LTrans, le droit d’accès peut être limité, différé ou refusé, lorsque l'accès 
à un document officiel risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse. 
Selon le message de la loi sur la transparence64, cette disposition vise essentiellement les activi-
tés policières, douanières, de renseignement et militaires. Elle permet de maintenir secrètes les 
mesures destinées à préserver l’activité du gouvernement en cas de situation extraordinaire, 
d’assurer l’approvisionnement économique ainsi que les informations sur des détails techniques 
ou sur l’entretien de matériel d’armement, ou de celer les informations qui conduiraient à entraver 
la sécurité d’infrastructures importantes ou à mettre en danger les personnes, si elles étaient 
rendues accessibles. En outre, selon la jurisprudence,65 pour l’application de cette disposition, 
l’autorité active n’est pas déterminante, seuls le sont les intérêts et les biens juridiques menacés. 
La sécurité doit ici être comprise comme l'inviolabilité des biens juridiques des individus, de l'Etat 
et de ses institutions ainsi que de l'ordre juridique dans son ensemble. La sécurité intérieure et 
extérieure de la Suisse peut être mise en danger par des attaques et des menaces telles que la 
criminalité dans son ensemble, l'extrémisme et le terrorisme, ainsi que par des activités militaires 
et de renseignement. Toutefois, selon la jurisprudence, même si les objectifs de sécurité sont 
légitimes, il convient d'examiner soigneusement si la divulgation des documents demandés pour-
rait sérieusement compromettre la sécurité publique.66 

73. Le SG-DFF s’est contenté de mentionner l’exception de l’art. 7 al. 1 let. c LTrans sans justifier 
pour quels motifs et de quelle manière la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse risquait 
d’être sérieusement compromise par la divulgation des informations demandées.  

74. Conclusion intermédiaire : Le Préposé constate que le SG-DFF s’est contenté d’une simple men-
tion de l’art. 7 al. 1 let. c LTrans et que sa motivation n’atteint, pour l’instant, pas le degré de 
motivation suffisant exigé par la jurisprudence. Partant, le SG-DFF n’ayant pas suffisamment 
prouvé la réalisation des éléments constitutifs de l’art. 7 al. 1 let. c LTrans, la présomption en 
faveur du libre accès n’a pas été renversée. 

75. Le SG-DFF fait en outre valoir que l’accès aux documents demandés doit être refusé en applica-
tion de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans. Il explique qu’un accès aux documents permettrait de déduire si 
des discussions confidentielles ont été menées avec des partenaires internationaux et, le cas 
échéant, lesquelles, ce qui aurait pour conséquence de compromettre les intérêts de la Suisse 
en matière de politique extérieure et ses relations internationales.  

76. L’art. 7 al. 1 let. d LTrans s’applique lorsque l’octroi de l’accès aux documents officiels risque de 
compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations interna-
tionales. Cela vaut non seulement pour les intérêts purement nationaux, mais aussi, dans le cadre 
des relations internationales de la Suisse, pour les informations échangées avec d’autres Etats 
ou provenant de ceux-ci et pour lesquelles ces Etats peuvent avoir un intérêt au secret.67 En 
principe, tous les domaines en matière de politique extérieure peuvent être concernés pour autant 
qu’ils génèrent des informations officielles et que ces dernières ne doivent pas être dévoilées 

 
64  FF 2003 1851. 
65  Arrêt du TAF A-407/2019 du 14 mai 2020, consid. 5.1, avec renvois. 
66  Arrêt du TAF A-407/2019 du 14 mai 2020, consid. 5.1, avec renvois. 
67  Arrêt du TF 1C_462/2018 du 17 avril 2019, consid. 5.2.  

 

 

 

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dans l’intérêt de la Confédération. Il peut ainsi s’agir de relations juridiques, politiques, écono-
miques, culturelles, sociales ou militaires (etc.). Outre des documents de la Suisse, peuvent éga-
lement être concernés des documents d’autorités étrangères, d’entreprises ou de ressortissants 
étrangers. Le préjudice peut résulter directement de la divulgation de l'information ou indirecte-
ment de l'irritation d'un Etat face à la publication d'informations le concernant ou concernant ses 
ressortissants.68 Le préjudice redouté en cas de divulgation des données doit toutefois être im-
portant et présenter un risque sérieux de survenance.69 

77. Dans ce contexte, il convient de tenir compte du fait que, selon la jurisprudence, il découle de la 
nature des décisions à caractère politique, et en particulier de politique étrangère, de n'être que 
partiellement soumises au contrôle judiciaire, étant donné qu'elles ne reposent pas uniquement 
sur des critères juridiques, mais en partie sur des critères politiques. Les instances judiciaires font 
preuve d'une certaine retenue dans l'examen de telles décisions. Celle-ci ne porte toutefois pas 
sur l'appréciation juridique du litige. Seule l'opportunité politique de la décision est prise en 
compte. Là encore, les autorités exécutives n'ont pas carte blanche, leurs décisions doivent au 
moins être compréhensibles, conformes au droit et rester objectives. Les autorités exécutives 
doivent utiliser leur marge d'appréciation conformément à leur devoir.70 

78. Pour autant que les documents contiennent des informations sur des discussions confidentielles 
avec des partenaires internationaux et qu’il existe intérêt considérable à maintenir ces informa-
tions secrètes, il parait plausible que la divulgation de tels contenus puisse porter atteinte aux 
relations bilatérales. Néanmoins, le SG-DFF n’indique pas quelles informations seraient spécifi-
quement concernées et se limite à des remarques d’ordre général. De plus, le SG-DFF n’a, 
jusqu’à présent, pas démontré que des partenaires internationaux ou des autorités étrangères 
s’opposent à la divulgation et quels aspects cela concernerait concrètement. Dans tous les cas, 
il est difficile de voir pourquoi l'exception prévue à l'art. 7 al. 1 let. d LTrans s'appliquerait à des 
contenus qui n'ont aucun lien avec le contexte international. Les arguments du SG-DFF portent 
intégralement sur l'ensemble des documents. Ainsi, de l’avis du Préposé, le degré de motivation 
requis pour refuser un accès complet n’est pas suffisant. Même si les arguments présentés ont 
une certaine force de persuasion, ils ne le sont pas suffisamment pour justifier un refus total de 
la demande d’accès. Il manque en particulier des explications concrètes sur les raisons pour 
lesquelles un accès limité ne peut être accordé en application du principe de la proportionnalité.71 
Dans l’ensemble, au vu des circonstances particulières liées à cette situation extraordinaire, il est 
compréhensible que la divulgation de certaines informations soit susceptible de porter atteinte 
aux intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure ou à ses relations internationales. 
Cependant, les arguments de nature générale avancés par le SG-DFF durant la procédure de 
médiation ne suffisent pas, pour le moment, à justifier l’applicabilité de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans.  

79. Conclusion intermédiaire : Le Préposé ne peut pas exclure que certaines informations contenues 
dans les documents demandés soient susceptibles de compromettre les intérêts de la Suisse en 
matière de politique extérieure et ses relations internationales. Toutefois, il constate que le degré 
de motivation exigé par la jurisprudence n’a pour l’instant pas été atteint. En conséquence, l’ex-
ception de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans ne s’applique pas, de l’avis du Préposé.  

80. Dans sa prise de position du 26 juin 2023, le SG-DFF mentionne en outre que, dans le cadre de 
la reprise de Credit Suisse par UBS, la Confédération est menacée par une multitude de préten-
tions en matière de responsabilité qui ont été publiquement annoncées et dont les montants se 
chiffreraient en milliards. Il existe un risque que les documents rendus accessibles soient sortis 
de leur contexte et utilisés dans des procès contre la Confédération, ce qui compromettrait les 
intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse (art. 7 al. 1 let. f LTrans). 

81. L’exception de l’art. 7 al. 1 let. f LTrans protège les intérêts de la politique économique ou moné-
taire de la Suisse. Les intérêts économiques de la Suisse sont principalement touchés lorsque la 

 
68  Recommandation du PFPDT du 10 novembre 2014 : BJ / Korrespondenz, ch. 40.  
69  Arrêt du TAF A-4494/2020 du 20 avril 2021, consid. 5.2 avec renvois.  
70  Arrêt du TF 1C_462/2918 du 17 avril 2019, consid. 5.4 ; ATF 142 II 313, consid. 4.3. 
71  Voir arrêt du TF 1C_14/2016 du 23 juin 2016, consid. 3.6 avec renvoi à HÄNER, Handkommentar BGÖ Art. 15, N8. 

 

 

 

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Confédération risque d’être désavantagée sur le plan de la concurrence. En d’autres termes, 
lorsque la divulgation des documents officiels lui porterait préjudice.72 Cette exception doit garan-
tir que la Confédération puisse élaborer des stratégies correspondantes sans pression externe. 
La doctrine se prononce en faveur d’une application restrictive de cette exception.73  

82. Concernant l’art. 7 al. 1 let. f LTrans, le SG-DFF ne démontre, pour l’instant, pas concrètement 
dans quelle mesure la divulgation des documents officiels peut porter gravement atteinte aux 
intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse et ne prouve pas l’existence d’un 
risque sérieux que le préjudice se produise. Hormis une argumentation générale selon laquelle 
les informations pourraient être sorties de leur contexte et utilisées dans des procès contre la 
Confédération suisse, il manque des éléments concrets permettant de soutenir la position de 
l’autorité. Des considérations générales ou de principe ne suffisent généralement pas à res-
treindre le droit d’accès en application de l’art. 7 LTrans.74 L’argument selon lequel la divulgation 
des documents demandés pourrait mettre en danger les intérêts de la politique économique ou 
monétaire de la Suisse peut convaincre dans une certaine mesure pour quelques informations. 
Toutefois, les explications présentées sont, pour l’instant, si générales qu’elles ne peuvent pas 
justifier un refus total d’accès, même dans la situation exceptionnelle du cas d’espèce.  

83. Conclusion intermédiaire : Le Préposé ne peut, en l’espèce, pas exclure que certains contenus, 
s’ils étaient dévoilés, puissent compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire 
de la Suisse. Il constate cependant que les arguments du SG-DFF n’atteignent, pour l’instant, 
pas le degré de motivation exigé par la jurisprudence. De ce fait, le SG-DFF n’a pas suffisamment 
prouvé la réalisation des éléments constitutifs de l’art. 7 al. 1 let. f LTrans, c’est pourquoi la pré-
somption en faveur du libre accès n’a pas été renversée. 

84. Le SG-DFF, dans sa prise de position du 26 juin 2023, justifie son refus d’accès également par 
le fait que les banques concernées ont divulgué de nombreuses informations et que les docu-
ments demandés permettent de tirer des conclusions sur des informations confidentielles, et ce 
même, si elles ne sont pas directement contenues dans les documents demandés. Il existerait 
donc un risque de révéler des secrets d’affaires des banques impliquées, raisons pour laquelle 
l’accès devrait aussi être refusé sur la base de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans. 

85. En application de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans, l’accès peut être limité, différé ou refusé lorsqu’il 
risque de révéler des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication. Le terme « secret d’af-
faires » n’est pas légalement défini. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral, est considérée 
comme secret d’affaires, toute information qui a un lien avec l’entreprise concernée, qui est rela-
tivement inconnue, c’est-à-dire qui n’est ni notoire ni facilement accessible au public, que le dé-
tenteur du secret ne veut pas divulguer (intérêt subjectif) et pour laquelle il existe un intérêt fondé 
au maintien du secret (intérêt objectif).75 

86. Toutefois, toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la notion de secret, 
mais uniquement les données essentielles dont la connaissance pour la concurrence entraînerait 
des distorsions du marché et conduirait à ce qu’un avantage concurrentiel soit retiré à l’entreprise 
concernée ou à un désavantage concurrentiel et donc un dommage. L’objet du secret d’affaires 
doit concerner des informations commerciales pertinentes. Il peut s’agir, en particulier, d’informa-
tions relatives aux sources d’achat et d’approvisionnement, à l’organisation de l’entreprise, au 
calcul des prix, aux stratégies commerciales, aux business plans et aux listes des clients et des 
relations en découlant, et qui ont un caractère commercial ou d’exploitation. Le critère décisif est 
de déterminer si cette information pourrait avoir des effets sur le résultat d'exploitation ou, en 
d'autres termes, si cette information aura un impact sur la compétitivité de l'entreprise, si elle est 
rendue accessible à des tiers. Une mise en danger abstraite est insuffisante.76 La violation du 

 
72  Voir à ce sujet SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheitsgesetz IFG, § 3 ch. 6 IFG. 
73  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, N 39. 
74  Arrêt du TAF A-7495/2014 du 23 novembre 2015, consid. 6.3.  
75  Arrêt du TF 1C_665/2017 du 16 janvier 2019, consid. 3.3. 
76  Arrêt du TF 1C_665//2017 du 16 janvier 2019, consid. 3.3 ; Arrêt du TAF A-3367/2017 du 3 avril 2018, consid. 7.4.  

 

 

 

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secret d'affaires par la publication des documents concernés doit présenter une certaine vraisem-
blance, une menace qui serait seulement envisageable ou possible ne suffit pas. Une consé-
quence mineure ou simplement désagréable engendrée par l’accès aux documents officiels ne 
saurait constituer une atteinte, comme par exemple du travail supplémentaire ou une attention 
particulière du public. La menace d'atteinte doit être grave et sérieuse.77 On ne peut pas parler 
d'un intérêt légitime au maintien du secret lorsque les intérêts privés sont en contradiction avec 
l'ordre juridique.78 

87. Le fardeau de la preuve relatif à l’existence d’un secret d’affaires ou de fabrication incombe à 
l’autorité compétente ou plutôt au détenteur du secret (tiers consulté).79 Selon la jurisprudence 
constante, un simple renvoi général au secret d'affaires ne suffit pas ; le maître du secret ou 
l’autorité compétente doit démontrer concrètement et en détail dans quelle mesure une informa-
tion est protégée par le secret d’affaires.80 Si la preuve fait défaut, l’accès doit en principe être 
accordé.81 Le principe de la proportionnalité doit également être respecté : Si une limitation de 
l’accès s’avère justifiée, l’autorité doit choisir la forme portant la moins atteinte au principe de la 
transparence.82 

88. Quant aux documents requis par le demandeur, le SG-DFF se contente d’affirmer, sans plus de 
précisions matérielles, qu’ils pourraient permettre de tirer des conclusions sur des informations 
confidentielles. Cette affirmation peut uniquement être considérée comme la volonté subjective 
du SG-DFF de maintenir le secret et non comme la volonté subjective du tiers consulté, ce qui 
n’est pas contesté en l’espèce. Il n’est pas non plus contesté que les informations demandées 
par le demandeur ne sont ni notoires ni accessibles à tous. Par ailleurs, il ne faut voir dans l’ar-
gumentaire du SG-DFF rien de plus qu’une référence générale à la présence éventuelle de se-
crets d’affaires dans les documents. 

89. Conclusion intermédiaire : Le SG-DFF n’a, jusqu’à présent, pas démontré avec le degré de mo-
tivation exigé par la jurisprudence dans quelle mesure l’accès aux documents officiels procure un 
avantage important aux concurrents des banques concernées, c’est-à-dire quelle distorsion con-
crète de la concurrence est à craindre au détriment de l’une des banques concernées. Dans la 
procédure de médiation, il manque donc la preuve d’un risque sérieux de préjudice et, par con-
séquent, de l’intérêt objectif au maintien du secret. Dans l’ensemble, le Préposé estime partant 
que les éléments constitutifs de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans ne sont pas réalisés. La présomption 
légale en faveur de l’accès n’est pas renversée.  

90. Enfin, le Préposé relève que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les tiers concernés ou 
les détenteurs du secret doivent être consultés préalablement à la divulgation d'informations sus-
ceptibles de constituer des secrets d'affaires, à moins qu'il soit exceptionnellement possible de 
renoncer à cette consultation.83 

91. Dans sa prise de position du 14 avril 2023 (cf. ch. 7), le SG-DFF a expliqué qu’une partie des 
documents demandés faisait partie de la procédure de co-rapport et que, pour ce motif aussi, ils 
ne devaient pas être accessibles en application de la loi sur la transparence. Le SG-DFF s’appuie 
ainsi sur l’art. 8 al.1 LTrans pour justifier son refus d’accès.  

92. En règle générale, selon l’art. 3 al. 1 de l’ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de 
l’administration (OLOGA ; RS 172.010.1), le Conseil fédéral prend ses décisions en se fondant 
sur des propositions écrites et après la conclusion de la procédure de co-rapport. En vertu de 
l’art. 8 al. 1 LTrans, le droit d’accès n’est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la 
procédure de co-rapport. Le but de ce refus d’accès est de préserver le principe de collégialité 

 
77  Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2. 
78  SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2ème éd., Münich 2016, § 6 N 96 ss. 
79  Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 4.3.2. 
80  Arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 5.4.  
81  Arrêt du TAF A-1732/2018 du 26 mars 2019, consid. 8. 
82  Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2. 
83  Arrêt du TF 1C_222/2018 du 21 mars 2019, consid. 3.4s. 

 

 

 

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au sens de l’art. 12 LOGA ainsi que la libre formation de la volonté et de l’opinion du Conseil 
fédéral.84 L'exclusion du droit d'accès à ces documents est définitive.85 

93. La procédure de co-rapport est la dernière étape de la procédure avant une décision du Conseil 
fédéral. Elle prévoit que les affaires sur lesquelles le Conseil fédéral doit se prononcer soient 
soumises à ses membres pour co-rapport, respectivement pour prise de position. La procédure 
de co-rapport commence, selon l’art. 5 al.1bis OLOGA, le jour où le département compétent signe 
sa proposition. Le département responsable remet la proposition signée au Conseil fédéral à la 
Chancellerie fédérale en vue de l’ouverture de la procédure de co-rapport. La procédure de co-
rapport se termine avec la décision formelle du Conseil fédéral (arrêté du Conseil fédéral). 

94. La formulation de l’art. 8 al. 1 LTrans correspond à la définition légale de la procédure de co-
rapport de la LOGA, mais ne concerne, selon la jurisprudence, qu’une partie de cette procédure. 
L’exception de l’art. 8 al. 1 LTrans comprend tous les documents élaborés pendant la procédure 
de co-rapport qui servent à préparer la décision du Conseil fédéral, comme les co-rapports des 
autres départements et les échanges ultérieurs d'écritures (répliques et dupliques), y compris les 
propositions formalisées émanant des offices consultés86, ainsi que les notes personnelles des 
conseillers fédéraux, de leurs conseillers personnels ou d'autres collaborateurs.87 

95. Ne sont pas concernés par l’art. 8 al. 1 LTrans, et donc en principe accessibles selon les dispo-
sitions de la loi sur la transparence, tous les documents qui ont été établis avant le début de la 
procédure de co-rapport et dont le contenu ne permet pas de déductions sur le processus de libre 
formation et de l’opinion, c’est-à-dire sur la prise de décision du collège du Conseil fédéral. Cela 
concerne en particulier les annexes à la proposition au Conseil fédéral signée 88 qui ont été éta-
blies avant l’ouverture de la procédure de co-rapport, ainsi que le projet de proposition au Conseil 
fédéral achevé, mais non signé, annexes comprises. Ne tombent pas non plus sous 
l’art. 8 al. 1 LTrans, les documents officiels de la consultation des offices89, le projet de proposi-
tion remanié à la demande du chef de département ou du Secrétariat général et les documents 
que le chef de département a retourné à l’office pour correction.90 

96. Le SG-DFF se contente de se référer de manière générale au cas particulier de l’art. 8 al. 1 
LTrans, sans préciser dans quelle mesure les documents demandés seraient des documents 
officiels faisant partie de la procédure de co-rapport au sens de la jurisprudence (voir ch. 94). Le 
SG-DFF n’ayant pas désigné les documents concrets qui, à son avis, seraient concernés par 
l’art. 8 al. 1 LTrans, le Préposé n’est pas en mesure de se prononcer sur les arguments du 
SG - DFF. Par conséquent, le SG-DFF n’a pas motivé, dans le cadre de la procédure de média-
tion, l’application de l’art. 8 al. 1 LTrans avec le degré de motivation suffisant exigé par la juris-
prudence, raison pour laquelle la présomption légale en faveur du libre accès n’a pas été renver-
sée. 

97. Compte tenu du refus complet d’accès invoqué par le SG-DFF, il convient finalement de rappeler 
le principe constitutionnel de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Selon ce principe, l’accès ne 
peut pas être simplement refusé lorsque le document demandé contient des informations qui ne 
sont pas accessibles en application d’une ou plusieurs exceptions de l’art. 7 LTrans. Dans ce cas, 
il convient plutôt d’accorder un accès limité aux informations contenues dans le document qui ne 

 
84  HÄNER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (cité : BSK BGÖ), 3ème éd.., Bâle 2014, Art. 8 N 2 avec le renvoi à la recommandation 

du PFPDT du 28 mai 2013. 
85  Arrêt du TAF A-2070/2017 du 16 mai 2018, consid. 4.3.4.2.  
86  Arrêt du TAF A-4500/2013 du 27 février 2014, consid. 3.5.2.3.  
87  Pour l’ensemble : ATF 136 II 399, consid. 2.3.3 ; Arrêts du TAF A-2070/2017 du 16 mai 2018, consid. 4.3.4.2 ; A-4500/2013 du 27 février 

2014, consid. 3.5.2.3 et A-4049/2009 du 3 mai 2010, consid. 8.1 ; Office fédéral de la justice, Ordonnance relative à la loi fédérale sur le prin-
cipe de la transparence – Commentaire, 24 mai 2006, p. 23. 

88  Arrêt du TAF A-4500/2013 du 27 février 2014, consid. 3.5.2.3 ; Office fédéral de la justice, Ordonnance relative à la loi fédérale sur le principe 
de la transparence – Commentaire, 24 mai 2006, p. 23. 

89  Cela ressort de l’art. 8 al. 3 a contrario, qui prévoit que le Conseil fédéral peut exceptionnellement déclarer que les documents officiels de la 
procédure de consultation des offices restent non accessibles après la prise de décision, (voir OFJ/PFPDT FAQ, ch. 5.1.3) ; voir aussi l’arrêt 
du TAF A-4500/2013 du 27 février 2014 , consid. 3.5.2.3 avec renvois.  

90  Pour l’ensemble : ATF 136 II 399, consid. 2.3.4 ; Arrêts du TAF A-6313/2015 du 27 avril 2016, consid. 5.4.1 et A-4049/2009 du 3 mai 2010, 
consid. 8.1 ; Office fédéral de la justice et Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, Mise en œuvre du principe de 
transparence dans l’administration fédérale : questions fréquemment posées, 7 août 2013, ch. 4.2.1.  

 

 

 

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sont pas secrètes. Les informations secrètes peuvent par exemple être anonymisées, caviardées, 
publiées partiellement ou l’accès à ces dernières peut être différé.91  

98. En résumé le Préposé parvient aux conclusions suivantes : 

- Dans la mesure où la demande d’accès concerne des documents de la BNS ou de la FINMA, 
elle doit être rejetée, étant donné que la loi sur la transparence ne s’applique pas à ces der-
nières conformément à l’art. 2 al. 2 LTrans. Sont réservés les documents qui n’ont pas été 
établis dans l’accomplissement d’une tâche publique de la BNS ou de la FINMA, mais par 
celles-ci en représentation ou sur mandat d’une autre autorité (voir ch.31). 

- L’accès aux documents officiels qui tombent dans le champ d’application de l’art. 6 al. 3 OdN-
PLB dans le sens énoncé ci-dessus (c.-à-d. en particulier pour les documents établis ou reçus 
par l’autorité après le 16 mars 2023 à 20h00 [art. 15 al. 1 OdN-PLB], cf. ch.51) est réglé par 
une disposition spéciale prévue par une autre loi fédérale au sens de l’art. 4 (let. a) LTrans, 
raison pour laquelle les dispositions de la loi sur la transparence ne leur sont pas applicables. 
Faute d’applicabilité de la loi sur la transparence, la demande d’accès doit, dans cette mesure, 
être rejetée.  

- Pour autant que les documents concernés par la demande d’accès entrent dans le champ 
d’application de la loi sur la transparence, il ressort des chiffres 62 à 65 que le SG-DFF, en 
application de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans, entreprend un triage tel que décrit aux chiffres 64 et 
65 et qu’il diffère l’accès aux documents, qui, s’ils étaient divulgués, risqueraient de compro-
mettre notablement la libre formation de l’opinion et de la volonté de la CEP. Le SG-DFF 
diffère l’accès en application de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans jusqu’à la fin des travaux de la CEP. 
A l’issue de ceux-ci, le SG-DFF accorde l’accès complet aux documents, puisqu’il n’est pas 
parvenu, durant la procédure de médiation, à démonter, avec le degré de motivation suffisant 
exigé par la jurisprudence, la réalisation des exceptions prévues à l’art. 7 al. 1 let. b, c, d, f et 
g ainsi qu’à l’art. 8 al. 1 LTrans. De l’avis du Préposé, la présomption légale du libre accès aux 
documents demandés n’est par conséquent pas renversée à cet égard. Le SG-DFF tient 
compte des informations qui auront déjà été rendues publiques par la CEP et veille à l’appli-
cation du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Le SG-DFF vérifie si les personnes 
concernées doivent être préalablement consultées en application de l’art. 11 LTrans.  

- Le SG-DFF accorde l’accès aux documents officiels qui, après le triage susmentionné, ne 
peuvent pas faire l’objet d’un report d’accès étant donné que le SG-DFF n’a pas démontré 
avec le degré de motivation suffisant exigé par la jurisprudence, l’existence des exceptions 
prévues à l’art. 7 al. 1 let. a, b, c, d, f et g ainsi qu’à l’art. 8 al. 1 LTrans. Le Préposé considère 
donc que la présomption légale en faveur du libre accès aux documents demandés n’a pas 
été renversée. Le SG-DFF tient compte à cet égard du principe de la proportionnalité (art. 5 
al. 2 Cst.). Le SG-DFF examine si les personnes concernées doivent être préalablement con-
sultées, conformément à l’art. 11 LTrans. 

- En vertu du principe de célérité92 et pour des raisons d’économie de procédure, le Préposé 
recommande au SG-DFF, s’il devait procéder à une consultation, de rendre directement une 
décision au sens de l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021), 
pour autant que l’accès aux documents demandés soit limité. Selon la jurisprudence du Tri-
bunal administratif fédéral, il suffit, pour garantir le droit d’être entendu, que les tiers concernés 
aient au moins une fois eu l’occasion de s’exprimer sur l’affaire93 avant que la décision ne soit 
rendue et qu’ils puissent, dans le cadre de la procédure de décision, au moyen d’une prise de 
position, faire valoir d’éventuels intérêts privés.  

99. Pour conclure, il convient de noter que le SG-DFF reste libre de démontrer, notamment dans le 
cadre de la procédure de décision faisant suite à la recommandation, avec le degré de motivation 
suffisant exigé par la jurisprudence, la réalisation des éléments constitutifs des exceptions de 

 
91  Arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 3.3.2.  
92  FF 2003 1858s; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, ch. 18. 
93  Arrêt du TAF A-6755/2016 du 23 octobre 2017, consid. 4.1.4.  

 

 

 

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l’art. 7 al. 1 let. b, c, d, f et g ainsi que de l’art. 8 al. 1 LTrans. Comme déjà mentionné, il incombe 
à l’autorité spécialisée de traiter les