# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bdcc88be-e52f-5400-a860-afa003a71ce8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 02.03.2016 603 2015 141
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2015-141_2016-03-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2015 141

Arrêt du 2 mars 2016

IIIe Cour administrative

Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud
Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties OFFICE FÉDÉRAL DE L'AGRICULTURE, recourant

contre

DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES 
FORÊTS, autorité intimée

Objet Agriculture

Recours du 2 septembre 2015 contre la décision du 4 août 2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par décision du 24 mai 2013, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires 
(ci-après: SAAV) a, suite aux résultats des lectures de tuberculinisation qui se sont révélés 
douteux et positifs pour quatre animaux, confirmé la mise sous séquestre simple de premier degré 
(interdiction du trafic des animaux) du cheptel bovin de A.________ et B.________ – exploitants à 
C.________ – prononcée oralement par le vétérinaire officiel le 14 mai 2013. Le Service a 
notamment interdit tout contact direct d'animaux mis sous séquestre avec des animaux d'autres 
troupeaux et ordonné l'élimination des quatre bêtes présentant des résultats positifs à la 
tuberculinisation.

Le 3 juin 2013, le SAAV a autorisé les prénommés à estiver 24 de leurs génisses séquestrées sur 
l'alpage au lieu-dit "D.________" à E.________, en précisant en particulier que ces bêtes devaient 
être isolées afin d'exclure tout contact avec d'autres animaux de rente.

Suite aux résultats du 19 septembre 2013 de la lecture de tuberculinisation qui se sont avérés 
négatifs pour tous les animaux, le SAAV a levé, le 20 septembre 2013, toutes les mesures de 
police des épizooties sur l'exploitation de A.________ et B.________ et a à nouveau reconnu leur 
exploitation officiellement indemne de la tuberculose. Il a cependant indiqué que les animaux sous 
séquestre qui se trouvaient sur l'exploitation d'estivage "D.________" ne pourraient être introduits 
dans le troupeau qu'en présence d'un résultat négatif de deuxième tuberculinisation.

Le 4 octobre 2013, le SAAV a confirmé que les résultats des lectures de la deuxième 
tuberculinisation effectuée sur les 21 génisses en estivage à "D.________" et sur les deux 
génisses en isolation sur l'exploitation de A.________ et B.________ à C.________ s'étaient 
révélés négatifs pour tous les animaux, de sorte que ceux-ci pouvaient être réintroduits dans leur 
troupeau d'origine.

B. Par décision du 1er décembre 2014, le Service de l'agriculture (ci-après: SAgri) a 
communiqué à A.________ et B.________ le décompte des paiements directs pour l'année 2014. 
Le nombre de pâquiers normaux (PN) déterminant pour la contribution de mise en alpage a été 
fixé à 15.49, correspondant à un montant net de CHF 5'729.82.

C. Le 19 janvier 2015, A.________ et B.________ ont formé opposition contre cette décision. 
Ils ont reproché au SAgri de ne pas avoir tenu compte du séquestre de l'exploitation en 2013, dû à 
la tuberculose. Ils ont expliqué que cette situation avait eu pour conséquence qu'ils avaient pu 
estiver beaucoup moins de génisses que les années précédentes. Ils auraient informé le SAgri de 
cette situation par téléphone en septembre 2014.

Par décision du 28 janvier 2015, le SAgri a rejeté l'opposition. Il a souligné qu'il avait bien 
remarqué la différence de PN alpé entre les années 2012 et 2014, 2013 étant l'année de la 
tuberculose. Il a cependant relevé que l'effectif bovin n'avait pas été touché par cette épizootie. Il a 
ajouté que les opposants n'avaient pas eu la possibilité d'alper l'intégralité de leurs génisses en 
2013, car l'exploitation d'estivage en question était touchée par la tuberculose. Selon le SAgri, il n'y 
a par conséquent pas eu de situation de cas de force majeure pour l'exploitation, de sorte que 
l'effectif des animaux alpés ne peut pas être modifié.

D. Le 25 février 2015, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès de 
la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF). Ils ont rappelé qu'en 

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raison de la tuberculose, ils n'avaient pu alper que 24 génisses sur l'alpage au lieu-dit 
"D.________", car l'alpage était isolé. Ils ont cependant relevé que le reste des génisses n'avait 
pas pu être estivé sur l'autre alpage, car ce dernier ne remplissait pas les conditions du SAAV. 
Selon eux, la tuberculose qui a touché leur cheptel doit être considérée comme un cas de force 
majeure. Ils ont en effet souligné qu'ils n'avaient pu alper que 15.49 PN en 2013 contre plus de 
quarante génisses pour les années 2011, 2012 et 2014 et que, partant, l'année 2013 ne pouvait 
pas être prise comme année de référence pour la PA 2014-2017.

Dans sa prise de position du 17 mars 2015, le SAgri a expliqué, en se référant à l'art. 106 al. 1 de 
l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (ordonnance 
sur les paiements directs, OPD; RS 910.13), que le cas de force majeure n'est pas applicable pour 
la contribution de mise à l'alpage.

Par décision du 4 août 2015, la DIAF a admis le recours, annulé la décision du SAgri du 28 janvier 
2015 et renvoyé le dossier à ce service pour nouvelle décision. Elle a constaté que la tuberculose 
bovine qui avait sévi dans le canton de Fribourg au printemps 2013 constituait un cas de force 
majeure. Elle a considéré qu'une stricte application littérale de l'art. 106 al. 1 OPD avait pour 
conséquence de traiter de manière différente des agriculteurs atteints par le même cas de force 
majeure – à savoir une épizootie qui touche le cheptel de leur exploitation – dès lors que, par 
exemple, les exploitants d'estivage pourraient voir leur contribution d'estivage corrigée alors que 
tel ne serait pas le cas de l'agriculteur qui aurait dû amener ses bêtes pour y être alpées. L'autorité 
intimée a estimé qu'un tel résultat pouvait être qualifié d'insatisfaisant et que rien ne laissait 
supposer que le législateur l'ait souhaité. Partant, elle a décidé de combler cette lacune, en faisant 
application de l'art. 106 al. 1 OPD également pour les contributions de mise à l'alpage.

E. Par mémoire du 2 septembre 2015, l' Office fédéral de l'agriculture (ci-après: OFAG) a 
recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais, à 
l'annulation de la décision attaquée. Il expose le contexte de l'adoption de la nouvelle ordonnance 
sur les paiements directs du 23 octobre 2013 – entrée en vigueur le 1er janvier 2014 et abrogeant 
l'ancienne ordonnance sur les paiements directs du 7 décembre 1998 (ci-après: aOPD) – et de 
l'introduction des contributions de mise à l'alpage. Il relève que l'interprétation de l'art. 106 OPD 
montre que le Conseil fédéral a intentionnellement écarté la contribution de mise à l'alpage de son 
champ d'application – puisqu'il n'a pas fait mention de l'art. 2 let. a ch. 5 – et qu'il était légitimé à le 
faire. Il soutient que le défaut de référence à l'art. 2 let. a ch. 5 OPD (en relation avec l'art. 46 
OPD) à l'art. 106 OPD ne constitue nullement une lacune. Il souligne à cet égard que 
l'argumentation sur laquelle s'appuie l'autorité intimée ne se fonde pas sur des éléments objectifs. 
Selon lui, dite autorité a donc arbitrairement constaté l'existence d'une lacune involontaire de la 
nouvelle ordonnance sur les paiements directs.

F. Dans ses observations du 29 septembre 2015, la DIAF maintient sa position et propose le 
rejet du recours.

Invités à se prononcer sur le recours, A.________ et B.________ n'ont pas donné suite à cette 
possibilité.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

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en droit

1. Interjeté le 2 septembre 2015 contre une décision de la DIAF du 4 août 2015, le recours l'a 
été dans les formes et le délai prescrits par les art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). La qualité pour recourir de l'OFAG 
est donnée par l'art. 166 al. 3 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1). 
Enfin, la compétence de l'autorité de céans découle de l'art. 41 al. 1 de la loi fribourgeoise du 
3 octobre 2006 (LAgri; RSF 910.1) en relation avec l'art. 114 al. 1 let. a CPJA.

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2. En l'occurrence, dans la mesure où les paiements directs – et, plus particulièrement, la 
contribution de mise à l'alpage litigieuse – concernent l'année 2014 (période de référence entre le 
1er mai 2013 et le 30 avril 2014), il convient tout d'abord d'examiner quel est le droit applicable. La 
nouvelle ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs est entrée en vigueur le 
1er janvier 2014 et a introduit la contribution de mise à l'alpage qui n'existait pas sous l'aOPD. Des 
dispositions transitoires sont prévues à l'art. 115 OPD. En particulier, son al. 1 dispose ce qui suit:
"En 2014, les dispositions de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs s’appliquent aux 
délais de demande et d’inscription, ainsi que pour la période de calcul pour la fixation des effectifs 
déterminants d’animaux. Pour les autres animaux de rente consommant des fourrages grossiers que les 
bovins, les effectifs déterminants sont fixés sur la base de la moyenne des animaux détenus dans 
l’exploitation au cours des 12 mois précédant le 2 mai".

Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'appliquer la nouvelle OPD pour ce qui a trait aux aspects 
matériels des paiements directs.

3. En l'espèce, l'autorité intimée considère que la tuberculose bovine qui a frappé l'exploitation 
de A.________ et B.________ au printemps 2013 constitue un cas de force majeure. Elle relève 
certes que l'art. 106 al. 1 OPD ne prévoit pas la possibilité de renoncer à réduire ou à supprimer le 
montant des contributions de mise à l'alpage, mais elle souligne cependant qu'une application 
stricte de cette disposition conduit à un résultat inopportun en traitant de manière différente des 
agriculteurs touchés par le même cas de force majeure, résultat que le législateur ne peut pas 
avoir souhaité. Elle estime ainsi qu'il lui incombait de combler cette lacune, en ce sens que 
l'art. 106 OPD doit également s'appliquer aux contributions de mise à l'alpage.

Pour sa part, l'office recourant est d'avis que la teneur de l'art. 106 OPD est très claire et que les 
possibilités d'interprétation ne sont pas multiples. Il estime que le Conseil fédéral a 
intentionnellement écarté la contribution de mise à l'alpage du champ d'application de cette 
disposition et qu'il était légitimé à le faire. Selon lui, on ne se trouve donc pas en présence d'une 
lacune.

Ainsi, l'objet du recours porte sur la question de savoir si le canton peut renoncer à réduire ou à 
supprimer la contribution de mise à l'alpage pour l'année 2014 en raison de la tuberculose bovine 
qui a touché l'exploitation de A.________ et B.________ au printemps 2013.

4. a) Aux termes de l'art. 70 al. 1 LAgr, des paiements directs sont octroyés aux exploitants 
d'entreprises agricoles dans le but de rétribuer les prestations d'intérêt public. Ils comprennent 
notamment les contributions au paysage cultivé (art. 70 al. 2 let. a LAgr). Selon l'art. 71 al. 1 LAgr, 
ces contributions, qui sont octroyées dans le but de maintenir un paysage cultivé ouvert, 

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comprennent notamment une contribution par pâquier normal, versée à l'exploitation à l'année 
pour les animaux estivés, visant à encourager celle-ci à placer ses animaux dans une exploitation 
d'estivage (let. d). Le Conseil fédéral arrête les dispositions d'exécution nécessaires, à moins que 
la loi ne réglemente autrement cette compétence (art. 177 al. 1 LAgr).

Se fondant sur cette dernière disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les 
paiements directs. Aux termes de l'art. 2 OPD, les paiements directs comprennent les types de 
paiements directs suivants:
" a. les contributions au paysage cultivé;

1. contribution pour le maintien d'un paysage ouvert,
2. contribution pour surfaces en pente,
3. contribution pour surfaces en forte pente,
4. contribution pour surfaces viticoles en pente,
5. contribution de mise à l'alpage,
6. contribution d'estivage;

b. les contributions à la sécurité de l'approvisionnement:
(…)

c. les contributions à la biodiversité:
(…)

d. la contribution à la qualité du paysage;
e. les contributions au système de production:

(…)
f. les contributions à l'utilisation efficiente des ressources:

(…)
g. la contribution de transition".

b) L'art. 106 OPD dispose que si, pour cause de force majeure, les conditions exigées pour 
les prestations écologiques requises (PER) ainsi que pour les types de paiements directs visés à 
l’art. 2, let. a, ch. 6, et c à f, ne sont pas remplies, le canton peut renoncer à la réduction ou à la 
suppression des contributions (al. 1). Sont notamment considérés comme cas de force majeure 
des épizooties touchant la totalité ou une partie du cheptel de l'exploitation (al. 2 let. e).

c) Le 23 octobre 2013, le Conseil fédéral a adopté les dispositions d’exécution de la 
politique agricole 2014-2017 (PA 14-17) dont la clé de voûte est la nouvelle ordonnance sur les 
paiements directs. L’orientation ciblée des paiements directs sur les objectifs de la Constitution 
fédérale décidée par le Parlement au printemps 2013 et la suppression des contributions liées aux 
animaux ont ainsi été mises en œuvre. L’élément central de la PA 14-17 est le développement du 
système des paiements directs. Chacune des prestations d’intérêt général devant être fournie par 
l’agriculture en vertu de l’art. 104 Cst. est désormais encouragée par un type de paiement direct 
spécifique.

En particulier, la contribution de mise à l'alpage a été introduite dans la nouvelle ordonnance sur 
les paiements directs. Elle n'existait pas dans l'ancienne OPD de 1998, laquelle prévoyait toutefois 
un supplément d'estivage sous la forme de contributions pour la garde d'unité de gros bétail-
fourrage grossier (UGBFG) et pour la garde d'animaux dans des conditions de production difficiles 
(GACD) pour les exploitations à l'année.

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L'art. 46 OPD dispose que la contribution de mise à l'alpage est versée par PN pour l'estivage 
d'animaux consommant des fourrages grossiers, à l'exception des bisons et des cerfs, dans une 
exploitation d'estivage ou de pâturages communautaires reconnue située sur le territoire national. 
Selon les "Commentaire et instructions relatifs à l'ordonnance sur les paiements directs versés 
dans l'agriculture" (édicté par l'OFAG, version février 2016), la contribution de mise à l'alpage est 
versée pour les animaux estivés l'année précédente.

Le Message du Conseil fédéral du 1er février 2012 concernant l'évolution future de la politique 
agricole dans les années 2014 à 2017 (Politique agricole 2014-2017; FF 2012 p. 1857, p. 1991) 
indique ce qui suit:
"L'exploitation dans la région d'estivage est encouragée aujourd'hui non seulement par la contribution 
d'estivage, mais aussi indirectement par les contributions UGBFG et GACD. Les exploitations à l'année 
perçoivent donc également les contributions UGBFG et GACD pour la durée d'estivage de leurs animaux. 
Cela les incite à estiver leurs animaux (supplément d'estivage). La réallocation des contributions UGBFG et 
GACD à des paiements selon la surface et une charge minimale de bétail annuleraient cet effet (cf. 
ch. 2.3.6). La contribution d'alpage est un instrument ciblé qui permet de maintenir, pour les exploitations à 
l'année, l'effet d'incitation à estiver leurs animaux. Ce nouvel instrument peut contrer l'éventuel recul de la 
charge en bétail dans la région d'estivage pronostiqué par certaines études. Avec la contribution d'alpage, le 
supplément d'estivage des contributions UGBFG et GACD actuelles continuera donc à être versé 
directement à l'exploitation à l'année. La contribution d'alpage est versée par pâquier normal (PN) estivé. Un 
PN correspond à l'estivage d'une unité de gros bétail pendant 100 jours".

Le projet du 8 avril 2013 intitulé "Audition, Dispositions d'exécution relatives à la Politique agricole 
2014-2017" – transmis lors de l'audition par le Département fédéral de l'économie, de la formation 
et de la recherche – précise en outre ce qui suit (p. 21):
"Afin de garantir une charge en bétail appropriée dans les régions d'estivage, une contribution d'alpage a été 
créée pour les exploitations à l'année qui estivent leurs animaux dans le pays. Cette contribution d'alpage 
remplace l'actuel supplément d'estivage, qui disparaîtra avec la suppression des contributions UGBFG et 
GACD. Son montant sera identique et versé uniformément dans toutes les zones".

5. a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte légal 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il faut rechercher la véritable 
portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son 
contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte 
notamment des travaux préparatoires. Lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit 
ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en 
tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne 
peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. 
De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la 
prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions. L'art. 190 Cst. ne fait pas 
obstacle à une interprétation qui irait à l'encontre du texte de la disposition légale. S'il existe de 
bonnes raisons d'admettre que le texte de la disposition ne reproduit pas son vrai sens – la ratio 
legis – il est possible de s'en écarter afin d'interpréter la disposition selon son sens véritable, 
surtout si celui-ci apparaît plus conforme à la Constitution que son texte (cf. ATF 138 II 557 
consid. 7.1 et les références citées).

b) En l'occurrence, le texte de l'art. 106 al. 1 OPD énumère de manière exhaustive les 
types de paiements directs pour lesquels le canton peut renoncer à la réduction ou à la 
suppression, lorsque les conditions exigées pour leur obtention ne sont pas remplies en raison 

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d'un cas de force majeure, telle qu'une épizootie touchant le cheptel d'une exploitation. En sus des 
PER, il s'agit de la contribution d'estivage (art. 2 let. a ch. 6 OPD), des contributions à la 
biodiversité (art. 2 let. c OPD), de la contribution à la qualité du paysage (art. 2 let. d OPD), des 
contributions au système de production (art. 2 let. e OPD) et des contributions à l'utilisation 
efficiente des ressources (art. 2 let. f OPD). La contribution de mise à l'alpage (art. 2 let. a ch. 5 
OPD) n'y est en revanche pas mentionnée; il en va au demeurant de même pour la contribution 
pour le maintien d'un paysage ouvert (art. 2 let. a ch. 1 OPD), la contribution pour surfaces en 
pente (art. 2 let. a ch. 2 OPD), la contribution pour surfaces en forte pente (art. 2 let. a ch. 3 OPD), 
la contribution pour surfaces viticoles en pente (art. 2 let. a ch. 4 OPD), les contributions à la 
sécurité alimentaires (art. 2 let. b OPD) et la contribution de transition (art. 2 let. g OPD).

Le texte de l'art. 106 al. 1 OPD étant clair, il convient d'examiner si cette interprétation littérale 
stricte correspond au sens véritable de la disposition ou si, comme le soutient l'autorité intimée, il 
existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens qu'a 
souhaité lui donner le législateur et qu'il conduit à un résultat incompatible avec le principe de 
l'égalité de traitement.

c) Sous l'aOPD, les paiements directs comprenaient les paiements directs généraux, les 
contributions écologiques et les contributions éthologiques (art. 1 al. 1). Le cas de force majeure y 
était déjà réglé. En effet, l'art. 70a al. 1 aOPD disposait que si les conditions exigées pour les 
prestations écologiques requises ainsi que pour les contributions écologiques et éthologiques ne 
sont pas remplies pour cause de force majeure, le canton peut renoncer à la réduction ou à la 
suppression des contributions. Cette disposition ne s'appliquait donc pas aux paiements directs 
généraux – qui n'y étaient pas expressément mentionnés – c'est-à-dire aux contributions à la 
surface, aux contributions pour la garde d'animaux consommant des fourrages grossiers, aux 
contributions pour la garde d'animaux dans des conditions difficiles et aux contributions pour 
terrains en pente (art. 1 al. 2 let. a à d aOPD).

Certes, la contribution de mise à l'alpage – introduite dans la nouvelle OPD – n'était pas prévue 
par l'aOPD. Cependant, cette nouvelle contribution remplace le supplément d'estivage sous la 
forme de contributions pour la garde d'unité de gros bétail-fourrage grossier et pour la garde 
d'animaux dans des conditions de production difficiles pour les exploitations à l'année (cf. art. 30 
al. 3 à 5 aOPD; voir également message relatif à la Politique agricole 2014-2017, p. 1991 et projet 
précité du 8 avril 2013, p. 21). Or, il ressort de la systématique de l'aOPD que ce supplément 
faisait partie des paiements directs généraux, lesquels étaient précisément exclus du champ 
d'application de l'art. 70a aOPD relatif à la force majeure. Dans ces circonstances et contrairement 
à ce que prétend l'autorité intimée, il apparaît que le Conseil fédéral n'a pas souhaité modifier la 
situation existante quant au cas de force majeure et que, partant, on peut en déduire qu'il a 
intentionnellement écarté la contribution de mise à l'alpage du champ d'application de l'art. 106 
OPD.

d) Selon l'autorité intimée, une application stricte de cette disposition conduit à un résultat 
inopportun en traitant de manière différente des agriculteurs atteints par le même cas de force 
majeure, en l'occurrence une épizootie. Elle expose en particulier que les exploitants d'estivage qui 
auraient dû accueillir des bêtes qui ont été touchées par des mesures de lutte contre les épizooties 
sur leurs pâturages peuvent voir leur contribution corrigée, alors que tel n'est pas le cas pour 
l'agriculteur qui aurait dû y amener ces mêmes bêtes pour y être alpées.

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aa) L'art. 8 al. 1 Cst. dispose que tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Il 
consacre à la fois le principe d'égalité dans la loi – lequel s'adresse au législateur lui-même, lui 
interdisant de faire des distinctions qui ne reposent pas sur un motif objectif et pertinent – et celui 
d'égalité devant la loi – c'est-à-dire dans l'application à un cas concret des dispositions légales – 
(AUBERT/MAHON, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999, 2003, Mahon ad art. 8, p. 75 n° 7 et les réf. cit.). Selon la jurisprudence, une 
décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, 
c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est 
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable 
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 167 consid. 3.5 et les réf. cit.; 
134 I 23 consid. 9.1; 132 I 157 consid. 4.1).

bb) En l'occurrence, l'autorité intimée compare principalement la possibilité de corriger les 
contributions de mise à l'alpage et les contributions d'estivage en cas de réalisation d'un cas de 
force majeure.

On note d'emblée que la situation n'a en soi pas changé par rapport à l'ancien droit. En effet, la 
possibilité de corriger la contribution d'estivage pour cause de force majeure était prévue dans 
l'ancienne ordonnance du 14 novembre 2007 sur les contributions d'estivage (RO 2007 6139; cf. 
art. 26), alors que – comme exposé ci-dessus – ce n'était pas le cas du supplément d'estivage.

La contribution de mise à l'alpage est versée aux exploitations à l'année pour l’estivage d’animaux 
consommant des fourrages grossiers, à l’exception des bisons et des cerfs, dans une exploitation 
d’estivage ou de pâturages communautaires reconnue située sur le territoire national (cf. art. 46 
OPD et consid. 4c ci-dessus). Aux termes de l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur 
la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91), par 
exploitation, on entend une entreprise agricole qui se consacre à la production végétale ou à la 
garde d'animaux ou aux deux activités à la fois (let. a), qui comprend une ou plusieurs unités de 
production (let. b), qui est autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et 
financier et est indépendante d’autres exploitations (let. c), qui dispose de son propre résultat 
d’exploitation (let. d) et qui est exploitée toute l’année (let. e). Le but de la contribution de mise à 
l'alpage est d'inciter les exploitations à l'année à estiver leurs animaux dans une exploitation 
d'estivage et ainsi d'assurer une charge en bétail appropriée dans les régions d'alpage.

Quant à la contribution d'estivage, elle est versée aux exploitations d'estivage ou de pâturages 
communautaires reconnues, situées sur le territoire national, pour l’estivage d’animaux 
consommant des fourrages grossiers, à l’exception des bisons et des cerfs (cf. art. 47 OPD). Aux 
termes de l'art. 9 al. 1 OTerm, par exploitation d'estivage, on entend une entreprise agricole qui 
sert à l'estivage d'animaux (let. a), qui est séparée des exploitations des propriétaires du bétail 
estivé (let. b), qui comprend des pâturages d’estivage (let. c), qui comprend des bâtiments ou des 
installations nécessaires à l’estivage (let. d), qui est exploitée durant l’estivage (let. e) et qui ne 
dépend pas d’autres exploitations d’estivage (let. f). La contribution d'estivage a pour objectif 
d'assurer l'exploitation durable des surfaces d'estivage sur le territoire national.

Il appert de ce qui précède que les contributions de mise à l'alpage et d'estivage n'ont pas les 
mêmes destinataires et poursuivent des buts différents. En effet, la contribution de mise à l'alpage 
s'adresse à une exploitation à l'année que l'on veut inciter à estiver ses bêtes, alors que la 

Tribunal cantonal TC
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contribution d'estivage est versée à l'exploitation d'estivage qui reçoit les animaux estivés. Ainsi, si 
pour cause de force majeure, les animaux ne peuvent pas être estivés, l'exploitation d'estivage ne 
peut pas – ou que partiellement – être exploitée, alors que l'exploitation à l'année se voit 
uniquement privée d'une contribution incitative, tout en pouvant disposer de ses bêtes. Partant, les 
situations de fait à réglementer ne sont clairement pas semblables et la distinction qui est faite 
dans le champ d'application des cas de force majeure repose sur des motifs raisonnables, de sorte 
que celle-là n'est pas constitutive d'une inégalité de traitement. Bien au contraire, le caractère 
purement incitatif de la contribution de mise à l'alpage justifie cette différence.

e) Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que prétend l'autorité intimée, le fait 
que la contribution de mise à l'alpage est exclue du champ d'application de l'art. 106 OPD ne 
constitue pas une lacune qu'il y aurait lieu de combler.

6. a) Bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision de la DIAF du 4 août 2015 est 
annulée.

Aux termes de l'art. 131 al. 3 CPJA, lorsque l’autorité de recours admet le recours et statue elle-
même sur l’affaire (art. 98 al. 2), elle statue aussi sur les frais de procédure afférents à la décision 
attaquée. En l'occurrence, les frais pour la procédure de recours devant la DIAF sont fixés à 
CHF 300.- et mis à la charge de A.________ et B.________.

b) Il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, la décision de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts du 4 août 
2015 est annulée. Les frais pour la procédure de recours devant la DIAF, fixés à CHF 300.-, 
sont mis à la charge de A.________ et B.________.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral, à St-Gall, 
dans les 30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 2 mars 2016/JFR/vth

Présidente Greffière-rapporteure