# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b375a2a7-6eb5-5cee-9634-15f0ee08970b
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-25
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2025 GE.2024.0280
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2024-0280_2025-02-25.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 25 février 2025  

  
	
  Composition

  	
  M. Raphaël Gani, président, Mme
  Mihaela Amoos Piguet et M. Alain Thévenaz, juges; M. Loïc Horisberger,
  greffier.

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  A.________, à ********,
  représentée par Me Elie ELKAIM, avocat, à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Service de la promotion de
  l'économie et de l'innovation, (SPEI), à Lausanne.    

  

   

 

	
  Objet

  	
  Divers    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service
  de la promotion de l'économie et de l'innovation du 12 août 2024 (aide
  financière dans les cas de rigueur COVID-19 rendue le 26 septembre 2023)

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
La société A.________ Sàrl (ci-après: la recourante) a son siège à
Lausanne et est inscrite au registre du commerce depuis le 2 décembre 2010. Ses
buts, selon ses statuts du 3 février 2015, sont les suivants: "Toutes
fonctions fiduciaires; Exploitation d'un centre de bien-être spa et commerce de
tous produits de soins corporels, notamment sous la marque ‘******** ".

B.                    
Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a qualifié la situation en Suisse en
lien avec l'épidémie de coronavirus (COVID-19) de "situation extraordinaire"
au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte
contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies; LEp; RS
818.101). Le gouvernement a pris par voie d'ordonnance une série de mesures
visant à protéger la population, dont la fermeture de la plupart des
établissements publics jugés non essentiels (art. 6 al. 2 de
l'ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le
COVID-19 [ordonnance 2 COVID-19; RO 2020 773], dans sa teneur en vigueur à
partir du 17 mars 2020 [RO 2020 783]). La réouverture des restaurants a été
autorisée le 11 mai 2020, moyennant l'observation de diverses règles sanitaires
et une réduction des horaires d'ouverture. Par décision des autorités vaudoises
prenant effet le 30 octobre 2020, les établissements publics ont été soumis à
diverses restrictions, telles qu'une limitation de l'horaire d'ouverture à 23 h
et la possibilité d'accueillir un maximum de quatre personnes par table. Par la
suite, dès le 4 novembre 2020, les autorités vaudoises ont ordonné la fermeture
des établissements publics. Cette interdiction a perduré jusqu'au 10 décembre
2020. Une nouvelle fermeture a été ordonnée du 26 décembre 2020 au soir
jusqu'au 31 mai 2021 (19 avril 2021 pour les terrasses).

C.                    
Par requête du 20 janvier 2021, la recourante a déposé une demande
d'aide pour cas de rigueur. Par décision du 21 avril 2021 (no CDR-548),
le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation (ci-après: SPEI ou
autorité intimée) a octroyé à la recourante une aide à fonds perdu de 65'032
fr., versée sous déduction de 14'440 fr. d'ores et déjà perçus à titre
d'indemnité de fermeture, pour la période du 1er janvier au 31
décembre 2020.

Par demande du 1er avril 2021, la
recourante a déposé une demande d'aide complémentaire portant sur le premier
trimestre 2021, à savoir du 1er janvier au 31 mars 2021. A ce titre,
le SPEI lui a octroyé 18'312 fr., par décision du 22 avril 2021 (no CDR-3133).

Par demande du 4 juillet 2021, la recourante a
déposé une demande d'aide complémentaire portant sur le deuxième trimestre
2021, à savoir la période du 1er avril 2021 au 30 juin 2021. En date
du 7 juillet 2021 la recourante a déposé le formulaire intitulé
"Auto-déclaration, Complément d'aide pour le 2ème trimestre
2021". 

Par décision du 24 février 2022 (no CDR-10041),
le SPEI a révoqué ses décisions antérieures et a octroyé, pour la période du 1er
janvier 2020 au 30 juin 2021, une aide totale de 27'406 francs. Compte tenu des
montants déjà versés à la recourante, elle lui a demandé la restitution de
55'938 francs.

Par courrier recommandé daté du 31 janvier 2022,
mais posté le 13 mars 2022, la recourante a adressé au SPEI une réclamation
contre la décision du 24 février 2022 précitée. A l'appui de celle-ci, elle a
précisé que son entreprise était scindée en deux activités, soit, d'une part,
l'exploitation d'une fiduciaire et, d'autre part, l'exploitation de deux
centres esthétiques respectivement situés à Lausanne et Vevey. S'agissant de sa
première activité, elle a expliqué ne pas avoir souffert du COVID-19. En outre,
elle indiquait que le bénéfice résultant des comptes devrait être réduit des
salaires dus aux consultants ce qui n'avait pas été fait. Elle ajoutait que sa
seconde activité avait, quant à elle, été fortement impactée par les mesures
sanitaires mises en place à cause de la crise du coronavirus. Cela avait eu
pour conséquence une diminution de son chiffre d'affaires, alors même que ses
charges étaient restées identiques. 

Par décision sur réclamation du 3 mai 2022 (no CDR-11367),
le SPEI a rejeté la réclamation de la recourante essentiellement au motif que
son activité ne pouvait être scindée (ou sectorisée) entre les différentes
exploitations.

Le 3 juin 2022, la recourante a contesté cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP).

Par arrêt du 4 mai 2023, la CDAP a admis le recours,
annulé la décision du 3 mai 2022 et renvoyé le dossier au SPEI pour nouvelle
décision au sens des considérants (GE.2022.0117). 

D.                    
Par lettre du 17 juillet 2023 adressée au SPEI, la recourante a exposé
que suite à l'arrêt de la CDAP, elle estimait pouvoir prétendre à une aide de
111'539 fr. pour la période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021.
Elle a donc requis le versement supplémentaire de 9'095 fr., correspondant à la
différence en 111'539 fr. et le montant qu'elle avait déjà perçu, soit 102'444
francs.

Par décision du 26 septembre 2023, le SPEI a arrêté
le montant de l'aide à laquelle pouvait prétendre la recourante à 21'889
francs. Il a requis la restitution de 80'555 fr. (102'444 – 21'889). En
substance, il a considéré que la recourante ne pouvait pas prétendre à une aide
pour l'exercice 2020 car elle avait réalisé un bénéfice. S'agissant de la
période 2021, l'aide devait être limitée aux pertes de l'exercice, soit 21'889
francs. 

Le 26 octobre 2023, la recourante a déposé une
réclamation contre la décision du 26 septembre 2023. 

Par décision sur réclamation du 12 août 2024, le
SPEI a admis partiellement la réclamation de la recourante. Il a demandé la
restitution de 50'555 fr. en lieu et place de 80'555 fr. et confirmé la
décision sur les autres points. En substance, le SPEI a retenu que la
recourante pouvait conserver un bénéfice de 30'000 fr. pour chacune des
périodes, en 2020 et en 2021. Comme elle avait réalisé un bénéfice de 58'451
fr. en 2020, la recourante n'avait pas droit à une aide pour cette période.
S'agissant de la période 2021, le SPEI a considéré que la recourante, qui avait
réalisé une perte de 21'889 fr., pouvait prétendre à une aide de 51'889 fr.
(-21'899 – 30'000). 

E.                    
Par acte du 13 septembre 2024, la recourante a déféré cette décision
devant la CDAP, concluant à sa réforme en ce sens qu'elle ne doit rembourser
aucun montant à l'autorité intimée. 

Le 10 février 2025, l'autorité intimée a déposé sa
réponse au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision
entreprise. 

Les autres faits et arguments des parties seront
repris, pour autant que de besoin, dans les considérants qui suivent. 

Considérant en droit:

1.                     
La décision attaquée, rendue sur réclamation et qui n’est pas
susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA‑VD; BLV 173.36). Le
présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et formé par
la requérante de l'aide qui dispose d’un intérêt digne de protection à la
réforme de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), est
recevable. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                     
A ce stade, il convient d'abord de rappeler le cadre légal applicable. 

a) En lien avec l'épidémie de COVID-19, la
Confédération a adopté des bases légales prévoyant la possibilité de participer
aux coûts des mesures cantonales de soutien financier aux entreprises
particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie en raison de la
nature même de leur activité économique, notamment celles actives dans le
secteur de la restauration ("cas de rigueur"; cf. art. 12 de la
loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du
Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 [Loi COVID-19; RS
818.102], ainsi que l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les
mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec
l'épidémie de COVID-19 [OMCR 20; RS 951.262]). Cette aide pour les cas de
rigueur visait à atténuer les effets économiques de la crise. Elle était
destinée à toutes les entreprises particulièrement touchées par les
conséquences de l'épidémie de COVID-19: l'éligibilité à l'aide dépendait de la
seule situation financière de l'entreprise et non de son secteur d'activité
(Exposés des motifs et projets de Décrets notamment sur les mesures économiques
destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien
aux entreprises, dans des cas de rigueur, décembre 2020, p. 15). 

Aux termes de l'art. 12 de la loi COVID-19,
dans sa formulation en vigueur du 19 décembre 2020 au 31 décembre 2021 (période
de la demande du 20 janvier 2021, des premières décisions des 21 et 22 avril
2021 et de la demande de juillet 2021):

"[…]

1bis Il y a cas de rigueur au sens de l’al. 1
si le chiffre d’affaires annuel de l’entreprise est inférieur à 60 % de la
moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital
globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts
fixes non couverts.

[…]

5 Le Conseil fédéral peut assouplir les conditions
d’éligibilité fixées dans le présent article pour les entreprises qui, en
raison des mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l’épidémie de
COVID-19, doivent fermer ou restreindre considérablement leur activité pendant
plusieurs semaines à partir du 1er novembre 2020.

[…]"

L'art. 5 OMCR 20, dans sa version en vigueur
entre le 14 janvier et le 31 mars 2021, mettait en œuvre l'art. 12 de la
loi COVID-19 ainsi:

"Art. 5 Recul du chiffre d'affaires

1 L’entreprise a prouvé au canton que son chiffre
d’affaires 2020 est inférieur à 60 % du chiffre d’affaires moyen des exercices
2018 et 2019 en raison des mesures ordonnées par les autorités aux fins de la
lutte contre l’épidémie de COVID-19.

1bis En cas de recul du chiffre d’affaires
enregistré entre janvier 2021 et juin 2021 en raison des mesures ordonnées par
les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19, l’entreprise
peut calculer le recul de son chiffre d’affaires sur la base du chiffre
d’affaires des 12 derniers mois au lieu du chiffre d’affaires de l’exercice
2020."

Ce dernier alinéa 1bis a été modifié comme suit dès
le 1er avril 2021 (RO 2021 184), avant d'être abrogé avec effet au
31 décembre 2021 (RO 2021 884): 

"1bis En cas de recul du chiffre d’affaires
enregistré entre janvier 2021 et juin 2021 en raison des mesures ordonnées par
les autorités aux fins de la lutte contre l’épidémie de COVID-19, l’entreprise
peut calculer le recul de son chiffre d’affaires sur la base du chiffre
d’affaires d’une période ultérieure de 12 mois au lieu du chiffre d’affaires de
l’exercice 2020."

Le droit fédéral ne faisait que définir les
conditions auxquelles la Confédération participait aux mesures cantonales pour
les cas de rigueur. Les cantons étaient libres de déterminer s'il fallait
prendre des mesures pour les cas de rigueur et cas échéant sous quelle forme
(cf. rapport explicatif de l'ordonnance du Conseil fédéral, p. 2, disponible
sur le site internet de la Confédération suisse à l'adresse
https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home.html > Travail > Pandémie de
COVID-19 > Mesures pour les cas de rigueur > 25.11.2020 Coronavirus: Le
Conseil fédéral adopte l'ordonnance sur les cas de rigueur COVID-19).

b) L'aide pour cas de rigueur a d'abord été limitée
aux seules entreprises qui étaient rentables ou viables avant le début de la
crise du COVID-19 (art. 12 al. 2 de la loi COVID-19, état le 26
septembre 2020; RO 2020 3285). Selon l'art. 3 OMCR 20 (état le 1er
décembre 2020; RO 2020 4919), l'entreprise devait ainsi être inscrite au
registre du commerce avant le 1er mars 2020 ou, à défaut
d'inscription au registre du commerce, avoir été créée avant le 1er mars
2020 (al. 1 let. a); avoir réalisé en 2018 et 2019 un chiffre d'affaires
moyen d'au moins 100'000 francs (al. 1 let. b) et payer la plus grande
partie de ses charges salariales en Suisse (al. 1 let. c). Si l’entreprise
avait commencé son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus
tard, ou si elle avait été créée en 2018 ou en 2019 et présentait ainsi un
exercice d’une durée supérieure à une année civile, le chiffre d’affaires moyen
visé à l’al. 1, let. b, était celui qui avait été réalisé entre le 1er
janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur 12 mois (al. 2). Cette
aide était en outre limitée aux entreprises dont le chiffre d'affaires durant
l'année 2020 avait diminué d'au moins 60% par rapport au chiffre d'affaires
moyen des exercices 2018 et 2019 (art. 5 OMCR 20). Dès l'entrée en
vigueur, le 14 janvier 2021, de l'art. 5b OMCR 20 (RO 2021 8; disposition
abrogée le 31 décembre 2021, cf. RO 2021 884), les entreprises qui, en raison
des mesures prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer l'épidémie
de COVID-19, devaient cesser leur activité pour au moins 40 jours entre le 1er
novembre 2020 et le 30 juin 2021, n'étaient pas tenues de remplir cette
condition. Au moment du dépôt par la recourante de sa demande initiale d'aide
aux cas de rigueur, le 20 janvier 2021, le montant des contributions non
remboursables (aides à fonds perdu) était limité au maximum à 20% du chiffre
d'affaires moyen des exercices 2018 et 2019 et au maximum à 750'000 fr. par
entreprise (art. 8 al. 2 OMCR 20, dans sa version entrée en vigueur
le 14 janvier 2021 [RO 2021 8] et abrogée le 31 mars 2021 [RO 2021 184]).

c) Dans le canton de Vaud, l'aide pour cas de
rigueur était régie par le décret du Grand Conseil du 15 décembre 2020 sur les
mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus
(COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après:
Décret CR; BLV 900.05.151220.5). Ce décret a repris la teneur de l'arrêté du
Conseil d'Etat du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à
lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux
entreprises dans des cas de rigueur (ci-après: l'Arrêté CR; BLV
900.05.021220.5). L'art. 21 Décret CR dispose que le Conseil d'Etat est
chargé de l'exécution du décret, qu'il en publiera le texte et le mettra en
vigueur, par voie d'arrêté. L'art. 19 Décret CR confère au Conseil d'Etat
la compétence d'adapter le dispositif afin de tenir compte d'une éventuelle
modification du droit fédéral et pour augmenter l'enveloppe financière dédiée
aux cas de rigueur (al. 1); il lui permet également d'adapter si
nécessaire le dispositif d'aide afin notamment de réduire les effets de seuil
découlant du droit fédéral (cf. al. 2). Il en découle que les dispositions
fédérales ont été reprises en droit cantonal d'abord par l'Arrêté CR (art. 5
dans sa teneur le 2 décembre 2020), puis, par la suite, par le Décret CR (art. 5;
cf. Exposé des motifs et projet de loi du 2 décembre 2020, p. 15). 

d) Le 19 mars 2021, le Parlement fédéral a adopté
une modification de l'art. 12 de la loi COVID-19 (en vigueur du 20 mars au
31 décembre 2021 [RO 2021 153]). Il a étendu les possibilités de soutien de la
Confédération pour les cas de rigueur aux entreprises créées ou qui ont débuté
leur activité commerciale avant le 1er octobre 2020, soit avant la
deuxième vague de l'épidémie de COVID-19, et non plus à celles ayant déployé
une activité avant le 1er mars 2020, soit avant le début de la crise
sanitaire. L'OMCR 20 a été adaptée par une modification du 31 mars 2021 de son art. 3
prévoyant que le soutien de la Confédération est accordé si l'entreprise est
inscrite au registre du commerce ou a été créée avant le 1er octobre
2020 (al. 1 let. a), a réalisé pour les exercices 2018 et 2019 un chiffre
d'affaires moyen d'au moins 50'000 fr. (au lieu de 100'000 fr. auparavant al. 1
let. b) et paie la plus grande partie de ses charges salariales en Suisse (al. 1
let. c). S'agissant des entreprises créées entre le 1er mars 2020 et
le 30 septembre 2020, le chiffre d'affaires moyen est celui qui a été réalisé
entre la création de l'entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur 12 mois (al. 2
let. b). 

Sur le plan cantonal, l'Arrêté CR a été adapté par
une modification du 19 mai 2021 reprenant, à son art. 5, les modifications
précitées de l'OMCR 20.

3.                     
Dans un premier moyen, la recourante fait grief à l'autorité intimée
d'avoir refusé d'appliquer l'art. 4a Arrêté CR. Selon elle, dès lors
qu'elle a dû cesser son activité d'exploitation des espaces "bien-être"
de ses centres esthétiques, sur ordre des autorités, elle ne serait pas tenue
de démontrer avoir subi une perte de son chiffre d'affaires ni l'existence d'importants
coûts fixes non couverts. 

a) Intitulé "Dérogation en faveur des
entreprises fermées par les autorités", l'art. 4a Arrêté CR dispose
ce qui suit:

"1 Les entreprises qui, en raison des mesures
prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer l'épidémie de
COVID-19, doivent cesser leur activité pour au moins 40 jours entre le 1er
novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas tenues de démontrer une perte de
chiffre d'affaires durant l'année 2020, ni durant les mois de janvier 2021 à
décembre 2021. Elles ne sont également pas tenues de remplir les conditions
d'octroi fixées à l'article 6, alinéa 1, lettre b.

2 Si une entreprise exploite plusieurs
établissements, ceux qui sont concernés par la cessation d'activité doivent
avoir généré au moins 50% du chiffre d'affaires de l'entreprise calculé
conformément à l'article 9 alinéa 3bis. L'article 4b s'applique par analogie."

L’art. 13 al. 3
let. abis de l’Arrêté CR, introduit le 20 janvier 2021, prévoit effectivement
que l’entreprise qui demande une aide doit confirmer que le recul de son
chiffre d’affaires entraîne d’importants coûts fixes non couverts, à
l'exception des entreprises fermées par les autorités au sens de l'art. 4a
Arrêté CR. 

L'art. 4a Arrêté CR a été adopté en lien avec
l'art. 5b OMCR, introduit en droit fédéral le 13 janvier 2021 pour
octroyer une dérogation aux "entreprises qui, en raison des mesures
prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer l’épidémie de
COVID-19, doivent cesser leur activité pour au moins 40 jours entre le 1er
novembre 2020 et le 30 juin 2021". Ces dernières n'étaient pas tenues
de démontrer remplir les conditions d’octroi d’un soutien financier visées aux art. 4,
al. 1, let. b, 5, al. 1 et 1bis, et 5a, soit notamment un recul du
chiffre d'affaires. 

L'Administration
fédérale des finances a commenté ainsi la modification précitée introduite
le 13 janvier 2021 dans le droit fédéral (rapport explicatif des nouvelles
dispositions, p. 6; accessible à l’adresse
https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home.html > Travail > Pandémie de
COVID-19 > Mesures pour les cas de rigueur > 13.01.2021 Coronavirus: la
Confédération accroît l'aide fournie dans le cadre du programme pour les cas de
rigueur):

"(1) Suppression de l'obligation de fournir la preuve du
recul du chiffre d'affaires visée à l'art. 5, al. 1

On partira désormais du principe que si les fermetures décidées
par les autorités entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin
2021 durent au moins 40 jours civils, les entreprises concernées subissent
un recul du chiffre d'affaires suffisamment important pour justifier un
cas de rigueur et qu'il n'est donc plus nécessaire qu'elles en établissent la
preuve. Les entreprises susceptibles de bénéficier des solutions
sectorielles prévues par certains cantons seront dorénavant éligibles pour les
cas de rigueur, si tout le secteur est affecté par des fermetures de
longue durée (par ex. les restaurants et les centres de fitness). Ces
entreprises seront soutenues par la Confédération sans qu'il leur soit
nécessaire de fournir la preuve du recul de leur chiffre d'affaires. Cet
assouplissement non seulement accorde une sécurité financière aux cantons,
mais facilite aussi notablement l'exécution des mesures.

Une entreprise est considérée comme fermée au moment où la
décision est prise par les autorités et non à l'issue de toute la durée de
fermeture.

Une entreprise est également considérée comme fermée même si elle
est en mesure de réduire les pertes causées par la fermeture en proposant des
activités autorisées par les autorités (par ex. un restaurant offrant des plats
à l'emporter ou un commerce de détail proposant un service de récupération des
articles précommandés). Est également réputée fermée une entreprise contrainte
de fermer une part essentielle de son activité (par ex. un grand magasin
vendant également des produits alimentaires). Les cantons définissent à leur
convenance les règles concrètes à appliquer aux entreprises fermées
partiellement. Dans leur calcul des contributions, les cantons peuvent et
doivent prendre en considération, par la prise en compte des coûts fixes non
couverts (ou au contraire couverts en majeure partie), le chiffre d'affaires
qu'une entreprise fermée partiellement réalise encore, afin d'éviter un cumul
d'indemnités."

b) En l'espèce, la recourante exploite des instituts
esthétiques à Vevey et Lausanne. Ces derniers fournissent toutes les activités
exercées par des esthéticiens et esthéticiennes (épilation, soin du visage,
teinture de cils ou sourcils, etc.) ainsi que des "rituels Hammam",
soit des séances qui comprennent l'utilisation d'un hammam, suivi d'un gommage
et d'un massage et/ou d'un soin du visage. La recourante ne prétend pas qu'elle
exploiterait un établissement de divertissement et de loisirs, comme des bains
thermaux. Elle fait toutefois valoir que la partie hammam de ses exploitations a
été complétement fermée du 1er novembre 2020 au 31 mai 2021, alors
même qu'elle aurait représenté 80 % de l'activité de ses instituts. Toutefois,
en reprenant les chiffres d'affaires qu'elle estime avoir été générés par
"l'exploitation du hammam", la recourante admet dans son
recours qu'il représentait "26,4 % du chiffre d'affaires du secteur spa
en 2018" et "23,4 % en 2019". Même si ces chiffres
diffèrent de ceux reconnus par l'autorité intimée, laquelle a retenu que
l'exploitation du hammam ne représentait que 13 % du chiffre d'affaires de
l'institut, force est d'admettre que la grande majorité des revenus générés par
l'institut exploité par la recourante ne provenait pas de l'exploitation du
hammam mais bien des autres services fournis par les esthéticiennes et
esthéticiens de la recourante, comme le souligne à juste titre l'autorité
intimée. Que l'on ne retienne que les 13% sans prendre en compte le chiffre
d'affaires lié aux "bons cadeaux" ou pas, cela ne change rien en ce
qui concerne l'application du régime dérogatoire. En effet, la présomption
(irréfragable) posée par l'art. 4a Arrêté CR, selon laquelle une
entreprise qui a dû cesser son activité par décision de l'autorité durant 40
jours au moins a vu son chiffre d'affaires reculer de 40% au moins et ses coûts
fixes ne pas être couverts, n'a ainsi pas vocation à s'appliquer de manière
générale à tous les secteurs d'activité touchés par les mesures COVID-19. Une restriction
partielle comme en l'espèce d'utiliser une partie des installations (hammam)
d'un institut de soin n'est pas couverte par la dispense des conditions
d'éligibilité de l'art. 4a Arrêté CR. On ne saurait donc retenir que la
recourante a dû fermer une "part essentielle" de son activité, sur
ordre des autorités, ce d'autant plus que la recourante pouvait continuer à
prodiguer des massages et d'autres soins, même sans l'exploitation du hammam. C'est
dès lors à juste titre que l'autorité intimée n'a pas appliqué l'art. 4a
Arrêté CR au cas d'espèce.

Dans sa réponse, l'autorité intimée réfute le droit
de la recourante à contester le régime applicable en soutenant que cette
question aurait acquis force de chose décidée faute d'avoir été spécifiquement
contestée dans la réclamation initialement déposée. Il est douteux que tel soit
le cas, puisque d'une manière générale la procédure de réclamation empêche
l'entrée en force d'une décision, non pas uniquement quant aux éléments
contestés mais d'une manière générale. Toutefois, il n'est pas nécessaire de trancher
cette question, compte tenu du fait que comme on l'a vu le régime dérogatoire
de l'art. 4a Arrêté CR n'est de toute façon pas applicable au cas
d'espèce.

Mal fondé, ce grief doit être écarté. 

4.                     
Les parties sont également divisées sur l'application de l'art. 12 Arrêté
CR et sur l'interprétation qu'il convient de donner à l'arrêt du 4 mai 2023 de
la CDAP (GE.2022.0117).

a) On rappellera d'abord que l'art. 12 Arrêté
CR, relatif au "bénéfice", a été introduit le 19 mai 2021. Le
précédent art. 12 Arrêté CR, intitulé "période de couverture" a
été déplacé à l'art. 12a Arrêté CR, lors de l'adoption de cette
modification. La teneur de l'art. 12 Arrêté CR est, depuis le 19 mai 2021,
la suivante:

"Art. 12   "Bénéfice"

1 Une entreprise dont le chiffre d'affaires annuel
de référence est inférieur ou égal à 5 millions de francs peut se voir
allouer une aide pour cas de rigueur quand bien même les comptes de
l'entreprise pour la période considérée affichent un bénéfice, cas échéant
avant prélèvement privé de l'exploitant.

2 Le bénéfice des exercices 2020 et 2021, y
compris l'aide pour les cas de rigueur, ne peut en aucun cas excéder, pour
chacun des exercices :

[…]

c.            pour une personne morale dont la perte de
chiffre d'affaires durant l'année 2020 représente plus de 40% du chiffre
d'affaires de référence au sens de l'article 5, alinéa 1, lettre b et alinéa 3
du présent arrêté: au maximum 30'000 francs."

Dans la décision annulée par la CDAP dans la cause
GE.2022.0117, le SPEI avait estimé que cette disposition était applicable tant
pour les aides octroyées en 2020 que pour les aides octroyées en 2021. Il avait
donc estimé que l'aide pour l'année 2020 devait être refusée à la recourante au
motif qu'elle avait réalisé un bénéfice déterminant de 58'452 fr., excédant
ainsi le plafond (de 30'000 fr.) prévu à l'art. 12 Arrêté CR. Pour la
période 2021, le SPEI avait estimé que la recourante avait droit à une aide,
compte tenu de la perte de son chiffre d'affaires. Pour le premier trimestre
2021, compte tenu d'un taux de pertes de 45.47% et de charges fixes
d’exploitation de 40'274 fr., une aide à hauteur de 18'312 fr. a été octroyée
(40'274 à 45.47% visiblement arrondi au franc supérieur). Pour le deuxième
trimestre 2021, une aide à hauteur de 9'095 fr. (indiquée de manière
erronée dans cette décision initiale, sous "V. Motivation de la
décision", comme 9'056 fr.) a été fixée (charges d'exploitation de
40'274 fr. à 22.584%, visiblement non arrondi au franc supérieur). Le total du
droit à l'aide a donc été fixé, sans que l'erreur précitée n'ait de conséquence
dans ce dernier calcul, pour toute la période du 1er janvier 2020 au
30 juin 2021, à 27'406 francs 

Dans l'arrêt précité, la Cour a considéré que l'art. 12
Arrêté CR n'était pas applicable, s'agissant de l'année 2020 et du premier
trimestre 2021 à tout le moins, dans la mesure où cette disposition était
entrée en vigueur après le dépôt des demandes et les décisions d'octroi des
aides (arrêt précité GE.2022.0117 consid. 4c). Suite à ce constat, elle a
examiné si le droit applicable avant le 19 mai 2021 permettait à l'autorité
intimée de plafonner l'aide octroyée en fonction des bénéfices de l'entreprise
en y répondant par la négative sans toutefois manquer de souligner que le but
de la règlementation destinée à l'allocation de l'aide pour cas de rigueur
visait à la prise en charge, par l'Etat, des coûts fixes non couverts. La cause
a donc été renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle procède "à un
nouveau calcul de l'aide pour la période 2020 et celle afférente au premier
trimestre 2021, sans application du plafonnement en fonction du bénéfice prévu
à l'art. 12 Arrêté CR". 

Cela étant, contrairement à ce qu'allègue la
recourante, il ne ressort pas de l'arrêt précité que la non-application de l'art. 12
Arrêté CR devait conduire à l'octroi d'une "aide non plafonnée pour la
période du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021", "indépendamment
de la réalisation ou non d'un bénéfice". La Cour n'avait en effet pas
manqué de souligner déjà dans cet arrêt que les mesures d'aide ne devaient pas
conduire à une surindemnisation et qu'elles devaient être limitées aux coûts
fixes non couverts, afin d'éviter que les charges de
l'entreprise puissent être simultanément couvertes par le biais de l'indemnité
pour cas de rigueur et par exemple par des indemnités en cas de réduction de
l'horaire de travail (RHT), des allocations pour pertes de gain liées au
COVID-19 ou une réduction du loyer. Même si l'arrêt n'y fait pas
précisément mention, on rappellera également que l’art. 13
al. 3 let. abis de l’Arrêté CR, introduit le 20 janvier 2021,
soit le même jour que le dépôt par la recourante de sa première demande d'aide,
prévoit que l’entreprise qui demande une aide doit confirmer que le recul de
son chiffre d’affaires entraîne d’importants coûts fixes non couverts. Selon
la jurisprudence, on pouvait déduire de cette disposition qu'une entreprise qui
réalisait un bénéfice ne pouvait pas être gratifiée d’une aide pour cas de
rigueur en application de cette disposition (CDAP GE.2023.0124 du 6
février 2024 consid. 2d).

Il y a lieu d'admettre que l'arrêt de renvoi du 4
mai 2023 n'apportait pas réellement de clarifications juridiques de la
situation, notamment s'agissant de la manière dont la recourante devait être
traitée sans application de l'art. 12 Arrêté CR. Si l'on suivait toutefois
la recourante, qui prétend pouvoir bénéficier d'une aide non plafonnée,
indépendamment de la réalisation ou non d'un bénéfice, et même si tous ses
frais fixes étaient couverts, cela pourrait conduire à une surindemnisation, ce
que le législateur a précisément voulu éviter (cf. art. 13 al. 3 let.
abis Arrêté CR et la jurisprudence précitée).

Depuis lors, la Cour de céans a précisé ce que
signifiait le fait de ne pas appliquer l'art. 12 Arrêté CR aux demandes
déposées avant le 19 mai 2021. Elle a relevé ce qui suit dans un arrêt du 6
février 2024 (CDAP GE.2023.0124 consid. 2d):

" Les modifications de l’Arrêté CR intervenues le 19 mai 2021
ont apporté un assouplissement à la règle selon laquelle une société
bénéficiaire ne peut pas percevoir d’aide à fonds perdu, puisque l’art. 12
al. 2 let. c Arrêté CR prévoit que celle-ci est désormais possible si le
bénéfice des exercices 2020 et 2021, y compris l’aide pour cas de rigueur, ne
dépasse pas 30'000 fr. Comme l’a relevé la Cour constitutionnelle dans un arrêt
du 1er juillet 2022 (CCST.2021.0006 consid. 2c), l’art. 12
Arrêté CR, introduit le 19 mai 2021, constitue sur ce point une amélioration
par rapport au régime d’aide précédent, dès lors que le soutien n’est plus
réservé aux seules entreprises déficitaires, mais que celles qui réalisent un
bénéfice annuel de 30'000 fr. au maximum peuvent aussi en bénéficier." 

Comme l'a ainsi très clairement souligné la Cour de
céans, l'art. 12 Arrêté CR a précisément été adopté pour permettre à des
entreprises non déficitaires de conserver un bénéfice annuel tout en pouvant
bénéficier de l'aide pour cas de rigueur. En d'autres termes, avant l'entrée en
vigueur de cet art. 12 Arrêté CR, les sociétés bénéficiaires d'aide
étaient en effet implicitement soumises à une interdiction de bénéfice. Dans
l'arrêt en question, le tribunal a toutefois laissé ouverte la question de
l'application des règles de droit intertemporel dans la mesure où la non-application
de l'art. 12 Arrêté CR aurait conduit à une obligation de restituer plus
importante que celle décidée par l'autorité intimée (CDAP GE.2023 0124 précité consid. 2d).

b) En l'espèce, l'autorité intimée a considéré que
le régime de l'art. 12 Arrêté CR était plus favorable à la recourante
qu'une application stricte de l'arrêt de renvoi, dont la jurisprudence
postérieure a permis de clarifier les contours. Elle a donc estimé qu'il se
justifiait de permettre à la recourante de conserver un bénéfice et a réduit le
montant qu'elle devait restituer dans sa décision sur réclamation. Dans la
mesure où l'autorité intimée, mieux à même d'apprécier les conséquences
économiques liées à l'application de l'Arrêté CR, a laissé la recourante
réaliser un bénéfice en 2020 sans que cela ait pour conséquence une obligation
de remboursement intégrale de l'aide pour cette période, la Cour de céans
estime qu'il n'y a pas lieu de réformer cette décision au détriment de la
recourante. 

Dans un tel contexte, le grief de la recourante
s'agissant du non-respect de l'arrêt de renvoi du 4 mai 2023 ne peut qu'être
rejeté.

5.                     
La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir estimé que le
bénéfice de 30'000 fr. de l'art. 12 Arrêté CR ne pouvait pas être
sectorisé. Elle requiert dès lors que le bénéfice mentionné à l'art. 12 Arrêté
CR soit calculé par secteur et non de manière globale. En d'autres termes, elle
requiert que seuls les résultats du secteur "instituts" soient pris
en compte pour calculer la part de bénéfice autorisée au sens de l'art. 12
Arrêté CR.

L'art. 4b Arrêté CR, intitulé
"Comptabilité par secteur", dispose à ce jour, ce qui suit:

"Sous réserve
de l'article 4c du présent arrêté, l'entreprise dont le chiffre d'affaires
annuel moyen est inférieur ou égal à 5 millions de francs et dont les domaines
d'activité sont clairement délimités au moyen d'une comptabilité par secteur
peut demander que le respect des conditions fixées par le présent arrêté soit
vérifié séparément pour certains ou plusieurs de ses secteurs, pour autant que
les secteurs éligibles pris ensemble représentent plus de 50% du chiffre
d'affaires de l'entreprise. Dans ce cas, les plafonds des aides pour les cas de
rigueur fixés à l'art. 11 en pourcentage et en montants nominaux doivent
être appliqués proportionnellement au secteur."

La Cour de céans a estimé qu'il résultait de cette
disposition et de la systématique de l'arrêté que " la sectorisation des activités peut avoir une influence lors de
l’examen des conditions d’éligibilité à une aide, définies dans la section II,
intitulée "conditions d’éligibilité" (art. 5 à 8bis); en
revanche, cela ne concerne pas l’application des règles figurant dans la
section III, dont le titre est "calcul, montants maximaux et devoir de
soutien pour les entreprises dont le chiffre d’affaires annuel de référence
atteint 5 millions de francs au plus" (art. 9 à 12a)." (CDAP
GE.2023.0124 précité consid. 3d). Elle a souligné qu'un complément
à l'art. 4b avait été introduit le 19 mai 2021, en
ce sens que les plafonds des aides pour cas de rigueur fixés à l’art. 11
(qui fait partie de la section III) en pourcentage ou en montants maximaux
doivent être appliqués proportionnellement au secteur mais qu'un renvoi à l'art. 12
Arrêté CR n'avait pas été intégré. En conséquence, selon la jurisprudence,
"l'art. 4b Arrêté CR n'implique pas une sectorisation de bénéfice"
(ibid.). Au demeurant, il y a lieu de constater que même si l'arrêt
GE.2023.0124 concernait certes une situation différente, comme le souligne à
juste titre la recourante, puisque la demande de sectorisation du bénéfice visait
deux activités très proches, on ne voit pas pour quel motif le raisonnement de
la Cour de céans, conduit sur la base de la lettre et la systématique de
l'Arrêté CR, ne devrait pas être repris dans le cas d'espèce.

Mal fondé, ce grief doit
être écarté.

6.                     
La recourante fait valoir que le calcul de l'aide pour cas de rigueur a
été effectué en violation de l'art. 9 al. 3bis Arrêté CR
et de manière contraire à la jurisprudence, notamment l'arrêt GE.2022.0195 du
14 mars 2023. Elle estime que le calcul de l'aide doit prendre en compte le
montant des charges d'exploitation reconnues multiplié par le taux de perte du
chiffre d'affaires et que par conséquent, elle a droit à une aide de 65'032 fr.
pour 2020 et de 54'467 fr. pour 2021. L'autorité intimée, dans sa réponse du 10
février 2025 rappelle au contraire que le calcul de l'aide maximale ne doit pas
être effectué uniquement en multipliant le montant des charges d'exploitation
reconnues par le taux de pertes de chiffre d'affaires comme le fait la
recourante. Le calcul de l'aide pour cas de rigueur devant être versée à la
recourante dans le cadre du calcul a posteriori est en effet limité par
d'autres éléments du cadre légal applicable. Ainsi, les principes présidant au
calcul du soutien financier pour les entreprises dont le chiffre d'affaires
annuel de référence ne dépasse pas 5 millions de francs (comme c'est le cas
pour la recourante) sont définis à l'art. 9 Arrêté CR, sous la section III
intitulé "Calcul, montants maximaux et durée du soutien pour les
entreprises dont le chiffre d'affaires annuel de référence atteint 5 millions
de francs au plus". Cette disposition prévoit notamment ce qui suit :

"3 Le calcul et la
forme du soutien financier dépend du montant du chiffre d'affaires de référence
au sens de l'article 5, des charges d'exploitation au sens de l'article 10, et
des aides COVID-19 au sens de l'article 8, alinéa 2, lettre d.

[...]

3bis Les entreprises réalisant un chiffre
d'affaires de référence compris entre 50'000 francs au moins et 5 millions de
francs au plus peuvent se voir allouer un soutien financier correspondant à la
prise en charge partielle des charges d'exploitation de l'entreprise reconnues
selon l'article 10, à hauteur d'un pourcentage équivalent à la perte de chiffre
d'affaires selon l'article 4; le soutien prend la forme d'une aide à fonds
perdu, subsidiairement d'un cautionnement."

Cela étant, cette disposition doit se lire en concours avec
les autres dispositions de l'Arrêté CR. D'ailleurs, il découle du titre de la
section III que l'art. 9 permet de calculer un montant "maximal"
de l'aide qui peut être octroyée par les autorités. Dans la mesure où
l'application de l'Arrêté CR doit éviter une surindemnisation
et que l'aide octroyée doit être limitée aux coûts fixes non couverts, sous
réserve de l'application de l'art. 12 Arrêté CR, c'est à juste titre que
l'autorité intimée a procédé à un contrôle "a posteriori" des aides
versées. Conformément à l'art. 13 al. 3 let. abis Arrêté CR,
il y a en effet lieu de contrôler que le recul du chiffre d'affaires entraînait
des coûts fixes non couverts. Or, dans le cas d'espèce, la recourante a réalisé
un bénéfice global, qu'il n'y a pas lieu de sectoriser, de 58'451 fr. en 2020
et une perte de 21'889 fr. en 2021. Elle ne saurait prétendre à l'aide maximale
de 111'541 fr. qui aurait pu lui être octroyée en application de l'art. 9 al. 3bis
Arrêté CR, comme elle le fait dans son recours. Admettre le contraire
reviendrait à permettre à la recourante de bénéficier d'aides allant bien
au-delà de ses coûts fixes, qui ont été entièrement couverts en 2020, compte
tenu du bénéfice réalisé et seulement partiellement non couvert en 2021. 

D'ailleurs, l'arrêt GE.2022.0195 précité sur lequel elle se
fonde ne dit pas autre chose. En particulier, en explicitant le calcul de
l'aide maximale et les périodes de calculs de référence (consid. 4), il
n'indique pas que le droit du bénéficiaire serait au minimum celui fixé par l'art. 9
Arrêté CR. Le but de cette dernière disposition consiste bien à fixer un
montant plafond qui doit cependant ne pas être confondu avec le montant auquel
le bénéficiaire a nécessairement droit, ce que semble soutenir la recourante.

Mal fondé, ce grief doit être écarté. 

7.                     
 La recourante fait valoir que l'autorité intimée a procédé à la
révocation d'une décision administrative, sans même examiner les intérêts en
présence. Elle invoque l'art. 31 de la loi sur les subventions du 22
février 2005 (LSubv; BLV 610.15).

a) Aux termes de l’art. 17 Arrêté CR, le
Département de l’économie, de l’innovation et du sport est chargé du suivi et
du contrôle des aides (al. 1). Selon l’al. 2, les bénéficiaires
d’aide sont tenus de lui présenter toutes informations et toutes pièces
nécessaires au suivi et au contrôle des aides, notamment leurs pièces
comptables et tout autre document jugé pertinent, étant expressément renvoyé à
l’art. 9 du règlement d’application de la loi du 22 février 2005 sur les
subventions (tenue de la comptabilité et révision des comptes du bénéficiaire
[RLSubv; BLV 610.15.1]). Au surplus, les dispositions de la loi du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) relatives à leur suivi, leur contrôle et leur révocation,
ainsi qu’à la prescription et aux dispositions pénales, sont applicables par
analogie aux aides octroyées en application de l’arrêté CR (al. 3). Au
chapitre de la révocation des subventions, l’art. 29
al. 1 LSubv prévoit que l’autorité supprime ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle
lorsque le bénéficiaire n’utilise pas la subvention de
manière conforme à l’affectation prévue (let. a), lorsque le bénéficiaire
n’accomplit pas ou accomplit incorrectement la tâche subventionnée (let. b),
lorsque les conditions ou charges auxquelles la subvention est
subordonnée ne sont pas respectées (let. c) ou lorsque les subventions ont été
accordées indûment, que ce soit sur la base de déclarations inexactes ou
incomplètes ou en violation du droit (let. d).

b) En l'espèce, lors du
contrôle de l’octroi et du suivi des aides cas de rigueur qui ont été allouées
à la recourante, le service intimé a constaté que nonobstant le recul du
chiffre d'affaires de la recourante qui lui avait permis de solliciter et
d'obtenir une aide pour cas de rigueur, cette dernière avait réalisé un
bénéfice important en 2020 et une perte de 21'899 fr. pour la période 2021
alors même qu'elle avait bénéficié 102'444 fr. d'aide de la part du SPEI. Dans
ces conditions, l'autorité était en droit de retenir que l’aide financière
devait être réduite. Elle a toutefois permis à la recourante de conserver une
partie de l'aide reçue malgré le bénéfice comptable réalisé en 2020, l'exposant
ainsi à une restitution moins importante. Il en résulte que la recourante a pu conserver
une partie du bénéfice réalisé et couvrir la totalité de ses coûts fixes, ce
qu'elle ne conteste pas dans son recours. On ne voit dès lors pas pourquoi les
conditions de restitution du trop-perçu ne seraient pas remplies. 

Mal fondé, ce grief doit
être écarté.

8.                     
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours, aux frais de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1
LPA-VD), ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. Il n’est pas
alloué de dépens. 

 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est rejeté.

II.                     
La décision sur réclamation du Service de la promotion de l’économie et
de l’innovation du 12 août 2024 est confirmée.

III.                   
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.

IV.                   
Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 25 février 2025

 

Le
président:                                                                                            Le greffier:

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.