# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 69ba5331-2dda-552d-bd31-10aea8f44620
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-10-20
**Language:** de
**Title:** Privater Gestaltungsplan. Sachliche Zuständigkeit zur Erteilung der Zustimmung.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0235/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0235_2009_665.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 0235/2009 vom 20. Oktober 2009 in BEZ 2010 Nr. 7

Im  Streit  lag  ein  privater  Gestaltungsplan,  der  unter  anderem  auch  Wohnnut-
zung  vorsah.  Die  Zustimmung  zu  diesem  Gestaltungsplan  war  vom  Gemeinderat 
erteilt  worden.  Das  Gestaltungsplangebiet  lag  gemäss  Bau- und  Zonenordnung  in 
der Gewerbezone. Dort konnte alternativ zur Bau- und Zonenordnung auch nach in 
dieser  enthaltenen  Sonderbauvorschriften  gebaut  werden;  dies  aber  nur  in  Verbin-
dung  mit  einem  sich  im  Rahmen  der  Bau- und  Zonenordnung  und  der  Sonderbau-
vorschriften  haltenden  Gestaltungsplan.  Gemäss  den  Sonderbauvorschriften  war 
ausser  den  in  der  Gewerbezone  zulässigen Nutzweisen insbesondere auch Wohn-
nutzung (mit einem Wohnanteil von maximal 40 Prozent) gestattet. 

Aus den Erwägungen:

4.2.3 Die Rekurrentschaft macht geltend, es sei nicht zulässig, das Wohnen in 
Gewerbezonen mittels Sonderbauvorschriften in Verbindung mit einem Gestaltungs-
plan, der nur der Zustimmung der Exekutive bedarf, zu ermöglichen. Mithin stellt sich 
die  Frage,  ob  der  vorliegend  strittige  private  Gestaltungsplan  von  der  Legislative 
hätte genehmigt werden müssen. 

Das Planungs- und Baugesetz sieht mit Bezug auf die Festsetzung von Gestal-
tungsplänen Folgendes vor: Private Gestaltungspläne bedürfen der Zustimmung des 
für  den  Erlass  der  Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie 
den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt 
die  Zustimmung  des  Gemeinderates  (§  86  PBG).  Die  Festsetzung  von  öffentlichen 
Gestaltungsplänen  richtet  sich  nach  §  88  PBG.  Nach  Absatz  1  dieser  Bestimmung 
werden  diese  wie  Bau- und  Zonenordnungen  und  Sonderbauvorschriften  von  der
Gemeindelegislative  erlassen,  geändert  oder  aufgehoben.  Diese  Beschlüsse  sowie 
die  Zustimmungen  zu  privaten  Gestaltungsplänen  sind  öffentlich  bekanntzumachen 
und aufzulegen. Absatz 2 statuiert, dass Bau- und Zonenordnungen, Sonderbauvor-
schriften und nicht von der zuständigen Direktion festgesetzte Gestaltungspläne der 
– öffentlich bekanntzumachenden – Genehmigung bedürfen.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hatte mit VB.2002.00376 über die 
Rechtmässigkeit  von  Art.  81a  Abs.  7  BZO  Zürich  zu  entscheiden.  Nach  dieser  Be-
stimmung  bedürfen  Gestaltungspläne,  die  den  Rahmen  der  Sonderbauvorschriften 
und  der  ergänzend  anwendbaren  allgemeinen  Bau- und  Zonenordnung  nicht  über-

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schreiten, lediglich der Zustimmung des Stadtrates. Die Beschwerdeführenden hat-
ten die Aufhebung dieser Bestimmung mit der Begründung beantragt, eine Delegati-
on  an  die  Exekutive  sei  gemäss  §  86  PBG  nur  dann  zulässig,  wenn  der  Gestal-
tungsplan den für Arealüberbauungen geltenden Rahmen einhalte. Das Bauen nach 
den Sonderbauvorschriften würde indes den in Art. 8 Abs. 5 BZO für Arealüberbau-
ungen geltenden Rahmen überschreiten. 

Das  Verwaltungsgericht  erwog,  der  Gestaltungsplan  sei  ein  Sondernutzungs-
plan, der grundsätzlich im gleichen Verfahren wie die Bau- und Zonenordnung oder 
die  Sonderbauvorschriften  durch  die  Legislative  zu  erlassen  sei.  Eine  Sonderrege-
lung kenne das Gesetz nur für den privaten Gestaltungsplan, soweit dieser den für 
Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht überschreite. In 
diesen Fällen genüge die Zustimmung der Exekutive, da die grundsätzlich berufene 
Legislative bereits beim Erlass der Grundordnung die Rahmenbedingungen für eine 
Überbauung habe definieren können. Eine Zustimmung der Legislative zum privaten 
Gestaltungsplan  sei  nur  dann  verlangt,  wenn  dieser  weitere,  nicht  von  der  ord-
nungsgemäss  erlassenen  Grundordnung  gedeckte  Überbauungsmöglichkeiten  er-
öffne. Als Grundordnung habe dabei nicht nur die Regelbauweise zu gelten, sondern 
letztlich jede Bauweise, welche nach einer von der Legislative erlassenen Ordnung 
gestattet sei. Dazu gehöre auch das Bauen im Rahmen einer Arealüberbauung oder 
eben  nach  allfälligen  Sonderbauvorschriften.  Beide  Bauweisen  bewirkten  keinen 
Zwang, nach den entsprechenden Vorschriften zu bauen, sondern eröffneten ledig-
lich eine neben der Regelbauweise bestehende Alternative. Werde das Bauen nach 
Sonderbauvorschriften im Rahmen einer von der zuständigen Legislative erlassenen 
Bau- und Zonenordnung geregelt, so bestehe kein Anlass dafür, dass privaten Ges-
taltungsplänen innerhalb dieses Rahmens ein zweites Mal von der Legislative zuge-
stimmt werden müsse. 

Im  Übrigen  präzisierte  das  Verwaltungsgericht,  dass  die  überprüfte  BZO-

Bestimmung nur für private und nicht auch für öffentliche Gestaltungspläne gelte.   

Auf  Grund  dieser  Rechtsprechung  genügt  es,  dass  der  angefochtene  private 
Gestaltungsplan  nur  der  Zustimmung  der  Exekutive  unterlag.  Insoweit  erweist  sich 
der Gestaltungsplan als rechtsbeständig. 

5.1 Die Rekurrierenden monieren alsdann, dass vorgängig der Zustimmung des 
Gemeinderates  zum  Gestaltungsplan  keine  Auflage  und  Anhörung  nach  §  7  PBG 
durchgeführt wurde. Dieser verfahrensrechtliche Verstoss müsse zur Aufhebung des 
Gestaltungsplanes führen. (…)

5.2.1 Die (…) Norm von § 7 Abs. 2 PBG lautet: «Die Pläne sind vor der Festset-
zung öffentlich  aufzulegen.  Innert  60  Tagen  nach  der  Bekanntmachung  kann  sich 
jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern.» Nach 
Absatz  3  wird  über  die  nicht  berücksichtigten  Einwendungen  gesamthaft  bei  der 
Planfestsetzung  entschieden.  Absatz  4  sieht  vor,  dass  die  Pläne  und  die  Stellung-
nahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen hernach zur Einsichtnahme of-
fen  stehen.  Diese  verfahrensrechtliche  Regelung  wurde  – zusammen  mit  Absatz  1 
von  §  7,  wonach  bei  der  Aufstellung  und  Änderung  der  Richt- und  Nutzungspläne 
die nach- und nebengeordneten Planungsträger rechtzeitig anzuhören sind – mit der 

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Revision  vom  1.  September  1991  neu  in  das  Planungs- und  Baugesetz  aufgenom-
men. 

Zu  prüfen  ist,  ob  diese  Verfahrensvorschriften  auch  bei  privaten  Gestaltungs-
plänen im Sinne von § 86 Abs. 2 PBG zum Zuge kommen müssen, die lediglich der 
Zustimmung  der  Gemeindeexekutive  bedürfen  (nachfolgend  Exekutivgestaltungs-
pläne genannt). Hierzu ist die Bestimmung von § 7 Abs. 2 PBG auszulegen. 

Gesetzesauslegung  hat  zum  Ziel,  den  rechtsverbindlichen  Sinn  eines  Rechts-
satzes,  über  dessen  Tragweite  Unklarheiten  bestehen,  zu  ermitteln.  Auslegung  ist 
notwendig, wo der Gesetzeswortlaut nicht klar ist oder wo Zweifel bestehen, ob ein 
scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt (U. Häfelin/G. Mül-
ler/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., 2006, Rz. 214). Bei der Geset-
zesauslegung können verschiedene Auslegungsmethoden zum Zuge kommen. Aus-
gangspunkt jeder Auslegung ist die grammatikalische Auslegung, die auf den Wort-
laut,  Wortsinn  und  den  allgemeinen  Sprachgebrauch  abstellt.  Vom  klaren  Wortlaut 
eines Rechtssatzes darf nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür beste-
hen,  dass  er  nicht  den  wahren  Sinn  der  Bestimmung  wiedergibt.  Solche  triftigen 
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der 
Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit andern Normen ergeben (U. Häfelin/W. 
Haller/H. Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., 2008, Rz. 75 ff.).

5.2.2  Die  private  Rekursgegnerin  verweist  auf  den  Wortlaut  von  §  7  Abs.  2 
PBG,  wonach  die  Pläne  «vor  deren  Festsetzung»  öffentlich  aufzulegen  sind.  Sie 
macht geltend, private Gestaltungspläne im Sinne von § 86 Satz 2 PBG, die lediglich 
der Zustimmung der Gemeindexekutive bedürften, würden nicht «festgesetzt». Hier-
aus  schliesst  die  private  Rekursgegnerin,  dass  solche  Gestaltungspläne  nicht  dem 
Einwendungsverfahren gemäss § 7 Abs. 2 PBG unterliegen. 

Dem  kann  nicht  gefolgt  werden.  Der  – rechtlich  nicht  definierte  – Begriff  der
«Festsetzung» passt auch auf die Zustimmungserteilung seitens der Gemeindeexe-
kutive,  weil  erst  mit  dieser  (vorbehältlich  der  Genehmigung durch die Baudirektion) 
dem Gestaltungsplan Verbindlichkeit zukommt. Damit kann auch bei Exekutivgestal-
tungsplänen sehr wohl von «Festsetzung» gesprochen werden. Überdies werden in 
der Terminologie des Planungs- und Baugesetzes auch Gestaltungspläne, die in die 
Kompetenz der Gemeindelegislative fallen (nachfolgend Legislativgestaltungspläne), 
nicht  etwa  «festgesetzt»,  sondern  «erlassen»  (bzw.  geändert    oder  aufgehoben;  § 
88 Abs. 1 PBG). Aus der Verwendung des Begriffs «Festsetzung» in § 7 Abs. 2 PBG 
kann  somit  keine  Beschränkung  des  Einwendungsverfahrens  auf  Legislativgestal-
tungspläne abgeleitet werden kann. 

Der  Begriff  «Pläne»  in  Absatz  2  bezieht  sich  auf  die  in  Absatz  1  von  §  7  er-
wähnten  «Richt- und  Nutzungspläne». Zur «Nutzungsplanung» (vgl. die Überschrift 
des  3.  Abschnitt  des  Gesetzes)  bzw.  zur  kommunalen  «Bau- und  Zonenordnung» 
(vgl. die Überschrift zu lit. B des 3. Abschnittes des Gesetzes) gehören gesetzessys-
tematisch auch die Gestaltungspläne, ohne dass diese Zuordnung durch eine weite-
re  Unterscheidung  eingeschränkt  würde.  Damit  sind,  wie  schon  der  Begriff  selber 
schliessen  lässt,  auch  in  gesetzessystematischer  Hinsicht  unter  den  «Plänen»  im 
Sinne von § 7 Abs. 2 PBG auch die Exekutivgestaltungspläne zu verstehen. Einzig 
die im Wesentlichen der Landumlegung und Erschliessung, nicht aber der Regelung 

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von  Baumöglichkeiten  dienenden  Quartierpläne  werden  im  Gesetz  vom  Verfahren 
gemäss § 7 PBG ausgenommen, indem deren Aufstellung, «Festsetzung» (durch die 
Exekutive;  §  158  PBG)  und  Genehmigung  im  4.  Abschnitt  des  Gesetzes  gesondert 
(und inhaltlich verschieden) geregelt werden.

5.2.3  Nachdem  Wortlaut  und  Systematik  des  Gesetzes  auf  eine  Befreiung  der 
Exekutivgestaltungspläne  vom  Einwendungsverfahren  auch  nicht  ansatzweise 
schliessen lassen und den Materialien zur Gesetzesrevision vom 1. September 1991 
diesbezüglich nichts zu entnehmen ist, ist zu prüfen, ob die einschlägige Regelung 
unter  dem  Aspekt  ihres  Sinnes  und  Zweckes  oder  anderer  Gesichtspunkte  abwei-
chende Schlüsse nahelegt. 

Hierbei stellt sich zunächst die Frage, ob das Einwendungsverfahren mit einer 
lediglich  von  der  Exekutive  ausgesprochenen  Zustimmung  überhaupt  sinnvoll  zu-
sammenspielen  kann.  Dies  ist  zweifellos  zu  bejahen.  Darf  die  Gemeindeexekutive 
auf  Grund  von  Einwendungen  einen  privaten  Legislativgestaltungsplan  vorgängig 
der Verabschiedung zu Handen der Gemeindeversammlung ändern, muss sie auch 
befugt sein, dies bei einem Exekutivgestaltungsplan vorgängig der eigenen Zustim-
mungserteilung  zu  tun  oder  aber  die  Zustimmung  zu  verweigern.  Gleichermassen 
kann auch die Exekutive eine Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwen-
dungen  beschliessen;  auch  dies  bedarf  keines  Gesetzgebungsverfahrens.  An  dem 
Gesagten ändert alsdann auch nichts, dass bei der Darstellung des nutzungsplane-
rischen Verfahrensgangs in der Literatur (vgl. Ch. Fritzsche/P. Bösch, Zürcher Pla-
nungs- und Baurecht, 4. A., 2006, 3-3 und 3-9) davon ausgegangen wird, dass dem 
Einwendungsverfahren  ein  Legislativbeschluss  folgt,  bildet  dies  doch  der  häufigste 
Fall.  Solche  – ohnehin  nur  schematischen  – Darstellungen lassen den Schluss, ei-
ner  Exekutivzustimmung  müsse  kein  Einwendungsverfahren  vorangehen,  nicht  zu. 
Entsprechendes  gilt  im  Übrigen  auch  für  die  Schrift  «Das  revidierte  Planungs- und 
Baugesetz (PBG) des Kantons Zürich» (Bern 1992) von Robert Wolf und Erich Kull; 
unter Randziffer 48, auf welche Stelle die Vorinstanz verweist, wird lediglich auf die 
einschlägige  kantonale  Praxis  hingewiesen,  ohne  dass  diese  Praxis  auch  nur  an-
satzweise mit einer Begründung unterlegt würde.

Dass  das  Interesse  Dritter  an  der  Einsicht  in  einen  anstehenden  Gestaltungs-
plan  und  am  Anbringen  von  Einwendungen  von  vornherein  geringer  ist,  wenn  es 
sich  bloss  um  einen  Exekutivgestaltungsplan  handelt,  kann  offenkundig  nicht  be-
hauptet  werden,  können  doch  auch  solche  Gestaltungspläne  grössere  Gebiete 
betreffen und für ein Gemeinwesen raumplanerisch erheblich, ja sogar prägend sein,
was das schutzwürdige Bedürfnis nach planungsrechtlicher Partizipation im Rahmen 
eines Einwendungsverfahrens ohne weiteres ausweist. Dies gilt umso mehr, als die 
Partizipation  im Rahmen  des  Abstimmungsverfahrens  bei  solchen  Gestaltungsplä-
nen entfällt.

5.2.4  Für  den  Ausschluss  von  Exekutivgestaltungsplänen  vom  Einwendungs-
verfahren könnte der Umstand sprechen, dass sich solche Gestaltungspläne stets im 
Rahmen  der  Bau- und  Zonenordnung  einschliesslich  Arealüberbauungs- und  Son-
derbauvorschriften  halten,  die  von  der  Legislative  nach  erfolgtem  Einwendungsver-
fahren  festgesetzt  wurden.  Hieraus  könnte  geschlossen  werden,  dass  ein  weiteres 
Einwendungsverfahren nur einen Zeitverlust darstelle. 

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Auch diese Auffassung erweist sich bei näherer Betrachtung kaum als stichhal-
tig; insbesondere entspricht sie nicht der Wertung, die sich aus dem Gesetz ergibt. 
Der Gesetzgeber hat den Unterschied zwischen (privaten) Legislativ- und Exekutiv-
gestaltungsplänen  im  Auge  gehabt,  indem  er  für  letztere  eine  eigene,  gegenüber 
dem Regelfall der Legislativkompetenz ausnahmehafte Festsetzungsmodalität schuf. 
Hat  er  im  Übrigen  ein  minder  qualifiziertes  Prozedere,  also  den  Verzicht  auf  das 
Einwendungsverfahren,  nicht  legiferiert,  legt  dies  den  Schluss  nahe,  dass  er  einen 
solchen Verzicht auch nicht wollte, andernfalls es ein Leichtes gewesen wäre, die für 
das  Festsetzungsverfahren  bereits  bestehende  Unterscheidung  bei  der  Regelung 
des Einwendungsverfahrens fortzuführen. 

Namentlich  fällt  ins  Gewicht,  dass  der  Gesetzgeber  auch  die  Exekutivgestal-
tungspläne – unstrittigermassen – der Pflicht zur Genehmigung durch die Baudirek-
tion unterstellt hat (§ 89 PBG), obwohl in diesem Zusammenhang nicht weniger ein-
gewendet  werden  könnte,  dass  mit  Exekutivgestaltungsplänen  die  Baubefugnisse 
gegenüber  der  (bereits  genehmigten)  Grundordnung  nicht  erweitert,  sondern  nur 
konkretisiert  werden.  Hat  der  Gesetzgeber  die  Exekutivgestaltungspläne  von  der 
Genehmigungspflicht  dennoch  nicht  ausgenommen,  so  zweifellos  deswegen,  weil 
auch  mit  solchen  Gestaltungsplänen  sehr  grosse  Gebiete  erfasst  werden  können 
und es damit auch diesem Gestaltungsplantypus immanent ist, wesentlich raumwirk-
samer  als  die  meisten  unmittelbar  auf  der  Grundordnung  beruhenden  Baubewilli-
gungen zu sein. Spricht dies für die Unterstellung unter die Genehmigungspflicht, so 
ist  nicht  einzusehen,  weshalb  sich  dies  beim  Einwendungsverfahren  – ohne  jede 
Stütze  im  Wortlaut  des  Gesetzes  – anders  verhalten  sollte.  Was  das  zeitliche  Mo-
ment anbelangt, kann festgestellt werden, dass Einwendungsverfahren im Regelfall
nicht  allzu  aufwendig  sind,  gegebenenfalls  aber  wesentlich  länger  dauernde 
Rechtsmittelverfahren damit abgewendet werden können.   

5.2.5  Gestaltungspläne  können  in  gleicher  Weise  wie  Sonderbauvorschriften 
aufgehoben  werden  (§  87  Satz  1  PBG).  Damit  können sie  frühestens  fünf  Jahre 
nach  ihrem  Inkrafttreten  aufgehoben  werden,  wenn  weder  eine  wesentliche  Bautä-
tigkeit  eingesetzt  hat,  die  von  den  eingeräumten  Möglichkeiten  Gebrauch  macht, 
noch entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen sind (§ 82 PBG). Wäh-
rend Sonderbauvorschriften keinen Zwang, nach Ihnen zu bauen, bewirken, verhält 
es sich bei Gestaltungsplänen mangels einer solchen Regelung gerade umgekehrt. 
Damit  hat  ein  Gestaltungsplan,  der  die  Möglichkeit  einer  Arealüberbauung  aus-
schöpft,  offenkundig  eine  andere  Rechtswirkung  als  eine  Baubewilligung  für  eine 
Arealüberbauung,  indem  mit  der  Rechtskraft  eines  solchen  Gestaltungsplanes  nur 
mehr in dem durch diesen konkretisierten Rahmen gebaut werden kann, die Grund-
ordnung also aufgehoben ist, was bei einer Baubewilligung nicht der Fall ist. Hinzu 
kommt,  dass  auch  Exekutivgestaltungspläne  unter  bestimmten  Voraussetzungen 
allgemeinverbindlich erklärt werden können (§ 85 Abs. 2 PBG).  

Vorliegend müssen die Sonderbauvorschriften, soll nach ihnen gebaut werden, 
mit  einem  Gestaltungsplan  verbunden  werden.  Bewirkt  der  Gestaltungsplan  einen 
Zwang, nach ihm zu bauen, so muss dies auch dann gelten, wenn er der Umsetzung 
von  Sonderbauvorschriften  dient.  Damit  kommt  auch  diesen,  soweit  sie  durch  den 
Gestaltungsplan umgesetzt  werden,  die  entsprechende  Verbindlichkeit  zu.  Mit  der 
Festsetzung des vorliegend strittigen Gestaltungsplanes wird demnach aus der Ge-
werbezone grundeigentümerverbindlich die in der Bau- und Zonenordnung alternativ 

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legiferierte Zone mit gemischter Nutzung. Die Auffassung, dass es (auch) deswegen 
keines Einwendungsverfahrens bedürfe, weil mit dem strittigen Gestaltungsplan Nut-
zungen  ermöglicht  würden,  die  auch  ohne  Gestaltungsplan  im  Baubewilligungsver-
fahren hätten bewilligt werden können, fällt damit ohne weiteres ausser Betracht.

5.3  Gesamthaft  betrachtet,  sprechen  nicht  nur  Wortlaut  und  Systematik  des 
Gesetzes,  sondern  gleichermassen  auch  gewichtige  Gründe  inhaltlich-wertender 
Natur dafür, dass die Bestimmung von § 7 Abs. 2 PBG vorliegend die Durchführung 
eines Einwendungsverfahrens verlangt hätte. Mithin ist der Gestaltungsplan formell 
rechtsfehlerhaft ergangen. 

Besagter Mangel wird auch durch das Rechtsmittelverfahren nicht geheilt, weil 
in diesem anders als im Einwendungsverfahren nicht «jedermann», sondern nur ein 
vergleichsweise sehr eingeschränkter Personenkreis zugelassen ist (§ 338a Abs. 1 
PBG).  Hinzu  kommt,  dass  sich  die  Baurekurskommissionen  bei  der  Überprüfung 
planerischer Akte auf Grund der Gemeindeautonomie Zurückhaltung auferlegen, von 
der  mit  §  20  VRG  eingeräumten  Kognition  also  nur  eingeschränkt  Gebrauch  ma-
chen,  womit  dem  Umstand,  ob  einem  Einwand  bereits  im  Festsetzungsverfahren 
Rechnung getragen wurde oder dieser erst Gegenstand einer rekursweise vorgetra-
genen Rüge ist, entscheidende Bedeutung zukommen kann.  

(Mit dieser Begründung wurde der angefochtene Gestaltungsplan aufgehoben.)