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**Case Identifier:** bc18dc08-1108-5d1b-a346-c2f6c7fc4c50
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2019-07-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.07.2019 BVGE 2019 V/3
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2019-V-3_2019-07-16.pdf

## Full Text

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

36 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

2019 V/3 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung III 
i. S. Klinik Hirslanden gegen Regierung des Kantons St. Gallen 

C–4231/2017 vom 16. Juli 2019 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung. Aufnahmepflicht, 

Mindestanteil von nur Grundversicherten. 

Art. 39 Abs. 2ter, Art. 41 Abs. 1bis, Art. 41a KVG. 

1. Die Vorgabe eines Mindestanteils an Patientinnen und Patienten, 
für deren stationäre Behandlungen keine Zusatzleistungen in 

Rechnung gestellt werden dürfen (« nur Grundversicherte »), 

dient der Durchsetzung der Aufnahmepflicht und ist nicht bundes-

rechtswidrig (E. 4.2–4.5). 

2. Bei der Prüfung, ob ein ausserkantonales Spital die Aufnahme-
pflicht erfüllt hat, ist zu beachten, dass für ausserkantonale Wahl-

behandlungen keine Aufnahmepflicht besteht. Es sind grund-

sätzlich nur die aufgrund des kantonalen Leistungsauftrags 

erbrachten Behandlungen zu berücksichtigen (E. 5.3.2). 

Assurance-maladie. Planification hospitalière cantonale. Obligation 

d'admission, part minimale d'assurés couverts uniquement par l'assu-

rance de base.  

Art. 39 al. 2ter, art. 41 al. 1bis, art. 41a LAMal.  

1. Le fait d'imposer aux hôpitaux la prise en charge d'une part mini-
male de patient-e-s dont le traitement à l'hôpital ne peut donner 

lieu à aucune facturation de prestations complémentaires (« assu-

rés couverts uniquement par l'assurance de base ») sert à garantir 

le respect de l'obligation d'admission et n'est pas contraire au droit 

fédéral (consid. 4.2–4.5).  

2. Lors de l'examen visant à déterminer si un hôpital sis hors canton 
a respecté son obligation d'admission, il convient de considérer 

qu'il n'existe aucune obligation d'admission s'agissant de patient-

e-s ayant librement choisi de se faire soigner hors de leur canton 

de résidence. En principe, seuls les traitements dispensés sur la 

base d'un mandat de prestations cantonal doivent être pris en 

compte (consid. 5.3.2).  

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 37 

 

Assicurazione malattie. Pianificazione ospedaliera cantonale. Obbligo 

di ammissione, quota minima di assicurati che dispongono solo 

dell'assicurazione di base.  

Art. 39 cpv. 2ter, art. 41 cpv. 1bis, art. 41a LAMal.  

1. L'obbligo per gli ospedali di prendere a carico una quota minima 
di pazienti, per le cui cure ospedaliere non possono essere fatturate 

prestazioni complementari (« assicurati coperti solo dall'assicura-

zione di base »), serve a garantire il rispetto dell'obbligo di ammis-

sione e non è contrario al diritto federale (consid. 4.2–4.5). 

2. Nell'esaminare se un ospedale ubicato al di fuori del Cantone ha 
rispettato l'obbligo di ammissione, occorre tener conto che non 

sussiste alcun obbligo di ammissione di pazienti che hanno libera-

mente scelto di essere curati al di fuori del loro Cantone di residen-

za. Di principio, devono essere prese in considerazione soltanto le 

cure fornite in virtù del mandato di prestazioni cantonale 

(consid. 5.3.2).  

 

Mit Beschluss vom 20. Juni 2017 erliess die Regierung des Kantons 

St. Gallen (nachfolgend: Vorinstanz) eine neue Spitalliste Akutsomatik. 

Der Klinik Hirslanden in Zürich (nachfolgend: Klinik) wurde ein bis Ende 

2018 befristeter Leistungsauftrag im Leistungsbereich Herz für sechs 

Leistungsgruppen erteilt. Zur Begründung der Befristung wurde insbeson-

dere ausgeführt, das Kriterium der Aufnahmepflicht gelte als erfüllt, wenn 

der Anteil von ausschliesslich grundversicherten St. Galler Patientinnen 

und Patienten mindestens 57,2 % respektive der Zusatzversicherten-Anteil 

höchstens 42,8 % betrage. Da die Klinik das Kriterium deutlich nicht er-

fülle, werde der Leistungsauftrag « befristet bis Ende des Jahres 2018 mit 

der Auflage, bis Mitte 2018 den Zusatzversichertenanteil auf den kantona-

len Schwellenwert zu reduzieren » erteilt. Falls dieses Ziel nicht erreicht 

werde, erlösche der Leistungsauftrag per Ende des Jahres 2018. 

Mit Beschwerde vom 26. Juli 2017 beantragt die Klinik (nachfolgend 

auch: Beschwerdeführerin) insbesondere, der Leistungsauftrag für die 

sechs Leistungsgruppen sei ihr bis zum 30. Juni 2022 zu erteilen; eventua-

liter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.  

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde im Eventualantrag 

gut. 

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

38 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

Aus den Erwägungen: 

4.2 Art. 39 KVG (SR 832.10) regelt die Voraussetzungen für die Zu-
lassung von Spitälern als Leistungserbringer der obligatorischen Kran-

kenpflegeversicherung (OKP; Art. 35 Abs. 2 Bst. h KVG) abschliessend 

(BVGE 2018 V/3 E. 7.4.1; vgl. auch BGE 145 V 128 E. 7.1). Allerdings 

verfügen die Kantone bei der Umsetzung der offen formulierten Voraus-

setzungen nach Art. 39 Abs. 1 KVG über einen relativ grossen Gestal-

tungsspielraum; sie dürfen aber in den Leistungsaufträgen nicht zusätz-

liche, vom KVG nicht abgedeckte Vorgaben festlegen (BVGE 2018 V/3 

E. 7.4.2 m.H.). Sodann ändert Art. 39 KVG und insbesondere dessen 

Abs. 2ter (Planungskriterien) nichts daran, dass die – bundesrechtlich vor-

geschriebene – Spitalplanung (für OKP-Leistungen) gemäss verfassungs-

rechtlicher Kompetenzausscheidung in den Zuständigkeitsbereich der 

Kantone fällt. Die Spitalplanung wird durch das kantonale Recht geregelt; 

dieses muss jedoch den bundesrechtlichen Vorgaben entsprechen 

(GEBHARD EUGSTER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, 

2. Aufl. 2018, Art. 39 N. 8, nachfolgend: Rechtsprechung; vgl. auch BGE 

138 II 398 E. 3.3.3.5; BVGE 2018 V/3 E. 7.6.1–7.6.4.2). Der Bundesge-

setzgeber hat deshalb darauf verzichtet, in Art. 39 Abs. 2ter KVG als weite-

res Planungskriterium die Versorgungssicherheit aufzuführen, weil hierfür 

gemäss Verfassung die Kantone zuständig seien (vgl. dazu die Zusammen-

fassung der parlamentarischen Debatte im Urteil des BVGer C–6266/2013 

vom 29. September 2015 E. 4.4.5 sowie BGE 138 II 398 E. 3.3.3.4, je 

m.H.). In Art. 39 Abs. 2ter KVG sollten nur die zentralen Kriterien der 

Systemsteuerung, welche die KVG-Revision vorsehe, aufgeführt werden 

(Urteil C–6266/2013 E. 4.4.5). 

4.2.1 Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. g des Gesetzes über die Spitalplanung 
und -finanzierung vom 31. Januar 2012 (sGS 320.1, nachfolgend: SPFG) 

kann der Leistungsauftrag mit Auflagen und Bedingungen verbunden 

werden, « insbesondere […] Festlegung eines Mindestanteils an Patientin-

nen und Patienten mit Wohnsitz im Kanton, für deren stationären Behand-

lungen keine Zusatzleistungen in Rechnung gestellt werden ». Aufgrund 

des Wortlauts dieser Norm und der Systematik erscheint nicht ohne Weite-

res klar, ob das kantonale Recht eine gesetzliche Grundlage für die Festle-

gung des umstrittenen Mindestanteils (resp. eine diesbezügliche Kompe-

tenzdelegation an den Regierungsrat) oder für die Nebenbestimmungen 

von Leistungsaufträgen bilden soll (zur Bedeutung des Gesetzmässigkeits-

prinzips von Nebenbestimmungen vgl. BVGE 2018 V/3 E. 7.2 m.H.). Die 

Art. 10–15 SPFG stehen unter dem Titel « Leistungsauftrag ». Art. 12 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 39 

 

SPFG trägt den Untertitel « Auflagen und Bedingungen »; die Vorausset-

zungen (für die Erteilung) eines Leistungsauftrags werden hingegen in 

Art. 11 Abs. 2 SPFG geregelt. Art. 12 Abs. 1 Bst. g SPFG statuiert sodann 

keine Pflicht der Listenspitäler, einen (bestimmten oder bestimmbaren) 

Mindestanteil an nur Grundversicherten (wobei hier nur Patientinnen und 

Patienten ohne Zusatzversicherung für die halbprivate oder private Abtei-

lung gemeint sind) zu behandeln.  

4.2.2 Die vorliegend umstrittenen Nebenbestimmungen lassen sich da-
her, zumal das SPFG diesbezüglich keine weiteren Vorschriften enthält, 

zumindest nicht allein auf kantonales Recht stützen. Nachfolgend ist des-

halb zu prüfen, ob sich die Vorgabe betreffend Mindestanteil aus dem 

KVG und dessen Ausführungsbestimmungen ableiten lässt.  

4.3 Die Vorinstanz erachtet die Vorgabe betreffend Mindestanteil von 
nur Grundversicherten als Konkretisierung der in Art. 41a KVG veranker-

ten Aufnahmepflicht. In der « Spitalplanung Akutsomatik 2017 » des Ge-

sundheitsdepartements (nachfolgend: Spitalplanung 2017) führt sie dazu 

Folgendes aus: « Die Aufnahmepflicht für Listenspitäler bedeutet, dass ei-

ne Selektion auf Grund des Versichertenstatus oder des individuellen Risi-

kos der zu behandelnden Person nicht gestattet ist. Die Spitäler haben sich 

im Rahmen des Evaluationsverfahrens schriftlich verpflichtet, keine Pati-

enten- oder Risikoselektion zu betreiben. Die Einhaltung dieses Kriteri-

ums wird retrospektiv überprüft. Dabei gilt das Kriterium als erfüllt, wenn 

der Anteil von ausschliesslich grundversicherten St. Galler Patientinnen 

und Patienten mindestens 57.2 Prozent respektive der Zusatzversicherten-

Anteil höchstens 42.8 Prozent betragen » (S. 66 m.H. auf Art. 12 Bst. g 

SPFG). In der Fussnote wird ergänzend festgehalten: « Der Mindestanteil 

berechnet sich aus der Differenz zwischen 100 Prozent und der doppelten 

durchschnittlichen Anzahl stationär behandelten zusatzversicherter 

St. Galler Patientinnen und Patienten, welcher im Jahr 2015 21.4 Prozent 

betrug (ohne gesunde Neugeborene) .»  

4.4 Art. 41a Abs. 3 KVG verpflichtet die Kantone, für die Einhaltung 
der Aufnahmepflicht zu sorgen. Wie sie diese zu gewährleisten haben, gibt 

das Bundesrecht nicht vor.  

4.4.1 Eine bundesrechtlich vorgeschriebene Aufnahmepflicht der Lis-
tenspitäler war im Entwurf vom 15. September 2004 betreffend die Ände-

rung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; Spi-

talfinanzierung [BBl 2004 5593]) noch nicht vorgesehen; Art. 41a KVG 

wurde erst im Differenzbereinigungsverfahren vom Ständerat eingefügt. 

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

40 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

Die Kommissionssprecherin führte dazu insbesondere aus, der Nationalrat 

sei offenbar davon ausgegangen, dass alle Spitäler einer Aufnahmepflicht 

unterstellt seien. Da nun einerseits die freie Spitalwahl eingeführt werde 

und andererseits die Kantone zur Planung verpflichtet würden, sei es nach 

Ansicht der Kommission notwendig zu definieren, wann die Spitäler zur 

Aufnahme eines Patienten oder einer Patientin verpflichtet seien (AB 2007 

S 759 f.). Art. 41a KVG lege die aus dem Bundesrecht fliessenden 

Pflichten fest; im Rahmen ihrer Kompetenz könnten die Kantone die Auf-

nahmepflicht weiterhin regeln (AB 2007 S 760; vgl. auch Kommissions-

protokoll der Sitzung der ständerätlichen Kommission für soziale Sicher-

heit und Gesundheit [SGK] vom 2./3. Juli 2007 S. 12 ff.). In der SGK des 

Ständerats wurde namentlich betont, dass bisher in der Regel nur den 

öffentlichen Spitälern durch das kantonale Recht eine Aufnahmepflicht 

auferlegt worden sei. Nun gehe es darum klarzustellen, welche Voraus-

setzungen ein Leistungserbringer erfüllen müsse, wenn er im Rahmen des 

KVG tätig sein wolle (vgl. S. 15 f.). Der neue Art. 41a KVG führte im 

Ständerat zu keiner Diskussion. Im Nationalrat wurden Art. 41 und 

Art. 41a KVG gemeinsam behandelt; eine Minderheit wollte an der wei-

tergehenden Spitalwahlfreiheit (Prinzip « Cassis de Dijon ») festhalten 

und keine Aufnahmepflicht vorsehen. In der Debatte stand die Frage der 

freien Spitalwahl im Vordergrund (vgl. AB 2007 N 1770 ff.). Nur die Spre-

cherin der SP-Fraktion äusserte sich zu Art. 41a KVG und kritisierte, dass 

die Kommissionsminderheit auf einen Aufnahmezwang verzichten wolle. 

Dies würde dazu führen, dass Listenspitäler, namentlich Privatspitäler, 

zwar von den Vorteilen (d.h. von kantonalen Steuergeldern) profitieren 

könnten, aber nicht an einen Aufnahmezwang gebunden wären. Dies sei 

aus gesundheitspolitischer Sicht nicht vertretbar (AB 2007 N 1771).  

4.4.2 Die Schweizerische Konferenz der kantonalen 
Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) hat am 14. Mai 2009 

Empfehlungen zur Spitalplanung verabschiedet, diese am 18. Mai 2017 

zunächst teilweise und am 25. Mai 2018 vollständig revidiert 

(nachfolgend: GDK-Empfehlungen [2009, 2017 oder 2018]). Die GDK-

Empfehlungen sind für die Kantone nicht bindend (GDK-Empfehlungen 

2017, S. 2) und enthalten auch keine verbindliche Auslegung des KVG 

und der KVV (BVGE 2018 V/3 E. 9.8 m.H. auf BGE 138 II 398 E. 2.3.5). 

Vielmehr sollen sie « eine gemeinsame Sicht auf die kantonale Aufgabe 

der Spitalplanung anregen und verstehen sich damit auch als einen Beitrag 

zur interkantonalen Koordination der Spitalplanung im Sinne von Art. 39 

Abs. 3 KVG » (GDK-Empfehlungen 2017, S. 2). Die Empfehlung (ab 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 41 

 

2009 Nr. 5, ab 2017 Nr. 9) betreffend Aufnahmepflicht wurde erst mit der 

zweiten Revision (2018) erneuert. Bis zur Revision lautete sie wie folgt: 

« a) Die Kantone können punktuell Ausnahmen von der allgemeinen 

Aufnahmepflicht gemäss Art. 41a KVG im kantonalen Leistungsauf-

trag vorsehen.  

b) Die Einhaltung der Aufnahmepflicht wird nachträglich anhand der 

Patientenstruktur ermittelt. Sie kann als erfüllt gelten, wenn die Leis-

tungen gemäss Leistungsauftrag für mindestens 50 % der Patienten 

ausschliesslich über die obligatorische Krankenpflegeversicherung 

finanziert werden.  

c) Als ausschliesslich allgemein versichert gelten Patienten, für welche 

die stationären Leistungen bei vollem Tarifschutz einzig über die obli-

gatorische Krankenpflegeversicherung fakturiert werden, d.h. ohne 

Zuzahlung für erhöhten Hotelleriestandard und / oder erweiterte Wahl-

freiheit betreffend Arzt oder Termin.  

d) Vorbehalten bleiben Meldungen über Vorkommnisse, welche auf 

eine Verletzung der Aufnahmepflicht hindeuten.  

e) Der Kanton definiert im Leistungsauftrag die Sanktionen bei Nicht-

einhaltung der Aufnahmepflicht.  

f) Es wird empfohlen, die kantonalgesetzliche Verankerung dieser Re-

gelung zu prüfen.» 

In der Begründung wird zu Bst. b unter anderem ausgeführt, der Wert 

von 50 % sei bewusst tief angesetzt; er beinhalte eine grosse Sicher-

heitsmarge. Die Erfüllung einer solchen Auflage sei anhand des empi-

rischen Wertes von 50 % allgemeinversicherten Patientinnen und Pa-

tienten zu prüfen. Basis seien die gemäss dem jeweiligen kantonalen 

Leistungsauftrag erbrachten Leistungen (GDK-Empfehlungen 2017, 

S. 15). 

In der revidierten (und stark gekürzten) Empfehlung wird in Bst. b 

keine Prozentangabe mehr aufgeführt: « Zur Gewährleistung des Zu-

gangs der allgemeinversicherten Patientinnen und Patienten zu den 

vorhandenen Spitalkapazitäten der Listenspitäler kann der Kanton ei-

nen Mindestanteil an ausschliesslich Grundversicherten Patientinnen 

und Patienten formulieren, den alle Listenspitäler erfüllen müssen » 

(GDK-Empfehlungen 2018, S. 18). 

4.4.3 In BGE 138 II 398 hat das Bundesgericht erkannt, dass eine kan-
tonale Norm, wonach die Aufnahmepflicht als erfüllt gilt, wenn der Anteil 

von nur OKP-versicherten Patientinnen und Patienten 50 % beträgt, nicht 

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

42 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

bundesrechtswidrig ist und insbesondere nicht gegen Art. 41a KVG 

verstösst. Dabei hat das Bundesgericht namentlich in Erwägung gezogen, 

dass die Spitalplanung einerseits der Vermeidung von Überkapazitäten und 

den daraus resultierenden Mehrkosten dient, andererseits – und vor  

allem – aber die Gewährleistung einer bedarfsgerechten Spitalversorgung 

für die Kantonsbevölkerung (vgl. Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG; Art. 58a 

KVV [SR 832.102]) bezweckt, insbesondere für den grösseren Teil der 

Bevölkerung, der über keine Zusatzversicherung (für die private oder 

halbprivate Abteilung) verfügt. Die Spitalplanung müsse daher dafür sor-

gen, dass genügend Spitalleistungen in der allgemeinen Abteilung angebo-

ten werden. Dies könne vereitelt werden, wenn die Listenspitäler aus-

schliesslich oder mehrheitlich Patientinnen und Patienten mit Zusatzversi-

cherungen aufnähmen. Die streitige Norm betreffend Mindestanteil Allge-

meinversicherter verfolge daher ein legitimes Ziel der Spitalplanung  

(BGE 138 II 398 E. 5.3).  

Weiter hielt das Bundesgericht fest, dass die Bestimmungen des KVG zur 

Spitalplanung nur für den Bereich der OKP gelten und nur die Spitalbe-

handlungen in der allgemeinen Abteilung unter den Leistungskatalog des 

KVG fallen, nicht aber diejenigen in der halbprivaten und privaten Abtei-

lung. Weil aber jede in der Schweiz wohnhafte Person, die eine Zusatzver-

sicherung abgeschlossen hat, gleichzeitig obligatorisch in der Grundver-

sicherung versichert ist (Art. 3 KVG) und demnach Anspruch auf die 

Leistungen der OKP hat, betrifft die Planungskompetenz des Kantons auch 

die Leistungen der Grundversicherung, die in der halbprivaten und priva-

ten Abteilung erbracht werden. Ein Privatspital könne sich den Anordnun-

gen der Planungsbehörden jedoch entziehen, indem es als Nicht-Listen-

spital (z.B. als Vertragsspital im Sinne von Art. 49a Abs. 4 KVG) tätig sei 

(BGE 138 II 398 E. 5.4). 

Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin ging es in diesem Fall 

somit nicht (nur) um die Frage einer mengenmässigen Steuerung, sondern 

wie vorliegend um die Konkretisierung der Aufnahmepflicht gemäss 

Art. 41a KVG (vgl. auch BGE 138 II 398 E. 5.1).  

4.4.4 BERNHARD RÜTSCHE (Spitalplanung und Spitalfinanzierung: 
Grundsatzurteil des Bundesgerichts, hill Zeitschrift für Recht und Gesund-

heit 50/2012) pflichtet dem Bundesgericht darin bei, dass sich die kantona-

le Planungskompetenz auch auf Zusatzversicherte erstreckt. Das könne 

aber nicht bedeuten, dass die Kantone deshalb die Aufnahme zusatzver-

sicherter Personen auf einen bestimmten Prozentsatz beschränken dürften. 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 43 

 

Eine Begrenzung der Aufnahme von Personen bestimmter Versicherungs-

kategorien sei etwas völlig anderes als eine Begrenzung der Leistungs-

menge. Die Begrenzung der Leistungsmenge diene dem legitimen Zweck, 

medizinisch nicht indizierte Behandlungen (Überarztung) zu vermeiden, 

und beruhe auf entsprechendem statistischem Zahlenmaterial. Demgegen-

über habe eine Begrenzung der Aufnahme von Zusatzversicherten über-

haupt keinen Zusammenhang mit dem Anliegen, nicht notwendigen Men-

genausweitungen zu begegnen. Vielmehr führe eine solche Begrenzung 

dazu, dass ein Listenspital notwendige Behandlungen von zusatzver-

sicherten (und damit auch grundversicherten) Patienten nicht durchführen 

dürfe, wenn in diesem Spital die gesetzte Obergrenze überschritten sei. 

Dies stehe in Widerspruch zur Aufnahmepflicht gemäss Art. 41a KVG und 

sei auch kaum mit der Rechtsgleichheit vereinbar (Rz. 38). Wie das Bun-

desgericht zu Recht betone, müssten die Kantone als Verantwortliche für 

die Spitalversorgung sicherstellen, dass für die Bevölkerung genügende 

Spitalkapazitäten vorhanden seien. Dies müsse gleichermassen für alle 

Personen gelten, unabhängig davon, ob sie zusatzversichert seien oder 

nicht. Die Art der Versicherung dürfe für die Spitalplanung keine Rolle 

spielen (Rz. 39; vgl. auch BERNHARD RÜTSCHE, Spitalplanung und Privat-

spitäler, 2016, Rz. 5 ff., nachfolgend: Privatspitäler). Schliesslich führt der 

Autor aus, das Bundesverwaltungsgericht müsse sich bei der Beurteilung 

einer (konkreten) Spitalplanung nicht zwingend dem Bundesgericht an-

schliessen, denn die auf die Tessiner Regelung bezogenen Erwägungen des 

Bundesgerichts bewirkten keine Veränderung der Rechtslage. Auch gehe 

von diesen Erwägungen keine faktische Bindungswirkung aus, da das 

Bundesverwaltungsgericht im Bereich Spitallisten letztinstanzlich ent-

scheide und in seiner Rechtsprechung unabhängig sei (RÜTSCHE, Privat-

spitäler, a.a.O., Rz. 28).  

4.4.5 Nach EUGSTER bezweckt Art. 41a KVG die Sicherung der spital-
planungskonformen Versorgung. Da die Listenspitäler von steuerfinan-

zierten Leistungen profitierten, sollten sie auch den ihnen in der Spitalpla-

nung zugedachten medizinischen Versorgungsanteil erbringen und diese 

Pflicht nicht durch Aufnahmeverweigerungen unterlaufen können, insbe-

sondere nicht durch die Selektion profitabler oder die Abwehr unrentabler 

Behandlungsfälle (GEBHARD EUGSTER, Krankenversicherung, in: Soziale 

Sicherheit, SBVR, Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 666 Rz. 843, nachfolgend: 

SBVR; vgl. auch derselbe, Rechtsprechung, a.a.O., Art. 41a N. 1). Die Re-

gelung einiger Kantone, wonach die Aufnahmepflicht als erfüllt gilt, wenn 

der Anteil von Patientinnen und Patienten, die nur über eine OKP bezie-

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

44 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

hungsweise über keine Zusatzdeckung für die private oder halbprivate Spi-

talklasse verfügen, mindestens 50 % beträgt, sei zulässig. Solche Bestim-

mungen dienten der Sicherstellung einer ausreichenden Spitalkapazität für 

die allgemeine Spitalabteilung (EUGSTER, SBVR, a.a.O., S. 666 Rz. 844). 

4.4.6 Die Kantone haben nicht nur die Kompetenz, sondern auch die 
Pflicht, eine bedarfsgerechte Spitalversorgung für OKP-Versicherte zu ge-

währleisten und für die Einhaltung der Aufnahmepflicht im Sinne von 

Art. 41a KVG zu sorgen. Die Spitalplanung hat – wie RÜTSCHE zu Recht 

ausführt – grundsätzlich unabhängig von der Versicherungsklasse zu erfol-

gen. Da sich die Spitalplanung jedoch auf die Leistungen der OKP zu be-

schränken hat, welche sich nach dem Standard der allgemeinen Abteilung 

richtet (Art. 25 Abs. 2 Bst. e KVG), muss primär eine bedarfsgerechte Ver-

sorgung für Grundversicherte gewährleistet sein. Ein Kanton hat mithin 

nicht dafür zu sorgen, dass ausreichende Kapazitäten in der Privat- oder 

Halbprivatabteilung zur Verfügung stehen, denn für diese Versicherungs-

klassen verfügt der Kanton über keine Planungskompetenz (vgl. BVGE 

2012/30 E. 4.8; BGE 138 II 398 E. 5.4; Botschaft vom 15. September 

2004 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenver-

sicherung [Spitalfinanzierung], BBl 2004 5551, 5567). Die Behandlung 

von Zusatzversicherten ist für Spitäler zweifellos finanziell attraktiver als 

diejenige von nur Grundversicherten. Ein Kanton hat gemäss Art. 41a 

Abs. 3 KVG jedoch dafür zu sorgen, dass auch die weniger rentablen Fälle 

– wie die ausschliesslich Grundversicherten – von den Spitälern aufge-

nommen werden. Wenn er hierfür einen Mindestanteil von nur OKP-Ver-

sicherten vorgibt, entspricht dies grundsätzlich einer bundesrechtskonfor-

men Konkretisierung von Art. 41a KVG. Der maximale Anteil von 

Zusatzversicherten (oder von Selbstzahlenden) ist eine unvermeidliche 

(mathematische) Folge des Mindestanteils von nur OKP-Versicherten, be-

deutet aber nicht, dass der Kanton eine (unzulässige) Planung für den Be-

reich der Zusatzversicherten vornimmt und zusatzversicherte Leistungen 

steuert.  

4.4.7 Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin auch darin, 
dass die Vorgabe eines Mindestanteils von nur OKP-Versicherten dazu 

führen würde, dass sie gegenüber Zusatzversicherten ihrer Aufnahme-

pflicht nicht mehr nachkommen könnte und die Zusatzversicherten in der 

freien Spitalwahl beeinträchtigt würden. Die im KVG verankerte Auf-

nahmepflicht und die freie Spitalwahl im Sinne von Art. 41 Abs. 1bis KVG 

beziehen sich ebenfalls auf die Leistungen der OKP entsprechend dem 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 45 

 

Standard der allgemeinen Abteilung. Die darüber hinausgehende Spital-

wahlfreiheit von Zusatzversicherten richtet sich nach dem entsprechenden 

Versicherungsvertrag und ist vorliegend nicht von Belang. Die Vorgabe 

eines Mindestanteils von nur OKP-Versicherten kann nicht zur Folge ha-

ben, dass ein Patient oder eine Patientin von einem Spital allein deshalb 

nicht aufgenommen werden darf, weil er oder sie auch über eine Zusatz-

versicherung verfügt. Die Regelung betreffend Mindestanteil kann nur 

vorgeben, dass bei einem bestimmten Prozentsatz der behandelten 

Patientinnen und Patienten nur die für die OKP-Versicherten massgebende 

Vergütung verlangt werden darf (vgl. auch die in E. 4.4.2 zitierte Empfeh-

lung der GDK). Der Mindestanteil von nur OKP-Versicherten soll wie er-

wähnt gewährleisten, dass auch finanziell weniger attraktive Patientinnen 

und Patienten ungehinderten Zugang zur Spitalversorgung haben. Dass 

verdeckte Zugangshindernisse für nur OKP-Versicherte – wie die Vorin-

stanz geltend macht ([…]) – im Einzelfall nur schwer beweisbar sind, 

erscheint ohne Weiteres nachvollziehbar, weshalb die Vorgabe eines Min-

destanteils sachgerecht ist. 

4.5 Es besteht demnach für das Bundesverwaltungsgericht kein An-
lass, die Frage der Zulässigkeit eines Mindestanteils von nur OKP-Versi-

cherten abweichend zu BGE 138 II 398 zu beurteilen, weshalb auf die 

Frage nach der Bindungswirkung der bundesgerichtlichen Erwägungen 

nicht weiter einzugehen ist.  

5. Weiter ist zu prüfen, ob auch die von der Vorinstanz vorgenom-
mene Konkretisierung der Aufnahmepflicht vor Bundesrecht standhält.  

5.1 Bei der Überprüfung der Aufnahmepflicht ist den Kantonen man-
gels bundesrechtlicher Vorgaben ein weiter Ermessensspielraum zuzuge-

stehen, wie das Bundesamt für Gesundheit (BAG) zutreffend festhält. 

Dass der Kanton St. Gallen den geforderten Mindestanteil von nur OKP-

Versicherten nicht (wie der Kanton Tessin) in einem kantonalen Gesetz 

verankert hat, ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Wie 

sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt, lässt sich eine solche An-

forderung an die Listenspitäler auf Art. 41a KVG stützen. Der Erlass einer 

spezifischen gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht (namentlich zur 

Gewährleistung der demokratischen Legitimation) ist zwar zulässig, je-

doch nicht zwingend erforderlich (vgl. auch BVGE 2018 V/3 E. 7 [betref-

fend Einführung von Mindestfallzahlen pro Operateurin oder Operateur]). 

Wesentlich ist jedoch, dass die Vorgaben betreffend Mindestanteil – wie 

die übrigen (leistungsgruppenspezifischen und weiteren) Anforderungen – 

generell für alle Listenspitäler gelten und den Spitälern, welche sich um 

2019 V/3 Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 

 

 

46 V BVGE / ATAF / DTAF  

 

einen Listenplatz bewerben, bekannt sind (vgl. auch FANKHAUSER/RUTZ, 

Spitalplanung und Spitalfinanzierung, Schweizerische Zeitschrift für So-

zialversicherung und berufliche Vorsorge [SZS] 3/2018 S. 293). 

5.2 Grundsätzlich ist eine kantonale Regelung, die für die Bestim-
mung eines Mindestanteils am tatsächlichen Verhältnis zwischen nur 

OKP-Versicherten und Zusatzversicherten anknüpft, nicht unzulässig. 

Auch die vom Kanton St. Gallen angewendete Regel, welche den Min-

destanteil aufgrund des doppelten Prozentsatzes der durchschnittlichen 

Anzahl Zusatzversicherter bestimmt, ist an und für sich nicht zu beanstan-

den, weil damit der weite Ermessensspielraum nicht überschritten wird. 

Die Konkretisierung und Anwendung dieser Regel auf den vorliegenden 

Fall erweist sich jedoch als bundesrechtwidrig, wie in den nachfolgenden 

Erwägungen aufzuzeigen ist.  

5.3 Bei ausserkantonalen Spitälern ist dem mit einem Mindestanteil 
von nur OKP-Versicherten verfolgten legitimen Ziel, die Aufnahmepflicht 

der Listenspitäler durchzusetzen, besondere Beachtung zu schenken.  

5.3.1 Die Aufnahmepflicht der Listenspitäler gilt gemäss Art. 41a 
KVG (von Notfällen abgesehen) nur insoweit, als sie vom betreffenden 

Kanton einen Leistungsauftrag für das entsprechende Leistungsspektrum 

erhalten haben. Bei ausserkantonalen Wahlbehandlungen besteht hingegen 

keine Aufnahmepflicht (vgl. auch EUGSTER, Rechtsprechung, a.a.O., 

Art. 41a N. 2 f.). 

5.3.2 Der Beschwerdeführerin wurde von der Vorinstanz ein Leistungs-
auftrag für ein sehr eingeschränktes Leistungsspektrum (für sechs Leis-

tungsgruppen im Bereich Herzchirurgie) erteilt. Im Übrigen steht den 

Patientinnen und Patienten aus dem Kanton St. Gallen im Rahmen der Spi-

talwahlfreiheit nach Art. 41 Abs. 1bis KVG das breite Leistungsspektrum 

der Klinik (entsprechend der Zürcher Spitalliste Akutsomatik) offen für 

ausserkantonale Wahlbehandlungen. Im Jahr 2015 behandelte die Klinik 

643 Versicherte aus dem Kanton St. Gallen, davon 145 aufgrund des Leis-

tungsauftrags im Bereich Herzchirurgie (vgl. Spitalplanung 2017, S. 31, 

67 und 109). Somit bestand für weniger als ein Viertel der behandelten 

Personen eine Aufnahmepflicht, weshalb es nicht angehen kann, für die 

Überprüfung der Aufnahmepflicht auf das Total aller Patientinnen und Pa-

tienten aus dem Kanton St. Gallen abzustellen. Dies anerkennt nunmehr 

auch die Vorinstanz, unter Hinweis auf die vom BAG vorgebrachten Ein-

wände, in ihren Schlussbemerkungen ([…]). Dass bei der Überprüfung der 

Krankenversicherung. Kantonale Spitalplanung 2019 V/3 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF V 47 

 

Aufnahmepflicht nur die aufgrund des kantonalen Leistungsauftrags er-

brachten Leistungen zu berücksichtigen sind, entspricht im Übrigen auch 

den GDK-Empfehlungen 2017 (vgl. E. 4.4.2).  

5.3.3 Die in der Spitalplanung 2017 im Zusammenhang mit der Auf-
nahmepflicht getroffene Feststellung, wonach die Beschwerdeführerin ei-

nen Zusatzversichertenanteil von 74,9 % (statt des zulässigen Maximums 

42,8 %) aufweise, ist demnach unzutreffend und entsprechend zu korrigie-

ren. In ihren Ausführungen (…) sowie in den Schlussbemerkungen vertritt 

die Vorinstanz die Ansicht, dass es keine Rolle spiele, welche Berech-

nungsmethode zur Anwendung komme, da die Beschwerdeführerin den 

vorgegebenen Mindestanteil ohnehin nicht erreiche (vgl. Spitalplanung 

2017 S. 110 [um 9 oder 22 % verfehlt], […; wobei hier auch die Daten für 

das Jahr 2016 herangezogen werden und gestützt darauf ein neuer Min-

destanteil von 58,2 % berechnet wird]). Diese Folgerung könnte dann zu-

treffen, wenn einem Spital der Leistungsauftrag ganz zu verweigern wäre, 

wenn es den vorgegebenen Mindestanteil von nur OKP-Versicherten nicht 

erreicht. Wird aber wie hier der Leistungserbringer mittels Auflage dazu 

verpflichtet, den Zusatzversichertenanteil auf den kantonalen Schwellen-

wert zu reduzieren, und ihm bei Nichterfüllen der Auflage die Nichtver-

längerung des Leistungsauftrags respektive dessen Erlöschen angedroht, 

kann sich die Behörde nicht auf die Feststellung beschränken, der Min-

destanteil werde unabhängig von der Berechnungsmethode nicht erreicht. 

5.3.4 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche 
Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen (HÄFELIN/MÜLLER/ 

UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 919). Die in 

der Zwischenverfügung vom 28. November 2017 ([…]) aufgeworfene 

Frage, ob es sich vorliegend tatsächlich um eine Auflage und eine Befris-

tung oder allenfalls um eine Resolutivbedingung handle, kann offenblei-

ben. Unabhängig von der Qualifikation der hier infrage stehenden Neben-

bestimmungen muss für die Beschwerdeführerin als Adressatin klar sein, 

was sie zu tun hat, um den Leistungsauftrag nicht zu verlieren. Deshalb 

muss ihr nicht nur der geforderte Mindestanteil (kantonaler Schwellen-

wert) bekannt sein; sie muss auch wissen, wie dessen Einhaltung überprüft 

wird. Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, weshalb die 

erlassenen Nebenbestimmungen an einem erheblichen Mangel leiden.