# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5505fd85-2011-5e4b-8d02-78d22649438c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-10-24
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 24.10.2018 BRGE III Nrn. 0145-0146/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nrn--0145-0_2018-10-24.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

3. Abteilung 

 

 

 
G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138 
BRGE III Nrn. 0145/2018 und 0146/2018 

 

 
  Entscheid vom 24. Oktober 2018 
 
 
 

Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Kaspar Plüss, Ersatzrichterin 
Marlen Patt und Gerichtsschreiber Robert Durisch     

 
 

in Sachen Rekurrenten 

R3.2017.00134  

L. A., [….] 

R3.2017.00138 

1. L. A., [….] 
2. T. N., [….] 

gegen Rekursgegnerin 

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

Mitbeteiligte 

2. Politische Gemeinde Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf  
 
3. Politische Gemeinde Wangen-Brüttisellen, Stationsstrasse 10, 

8306 Brüttisellen  

 

 
betreffend  R3.2017.00134  
 Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August 

2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zü-
rich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen; Überweisung zum Entscheid mit 
Verfügung des Bezirksrats Uster vom 30. August 2017 

     R3.2017.00138 
 Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16 vom 9. August 

2017; Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark Zü-
rich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen 
_______________________________________________________ 

 

 

R3.2017.00134 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A. 

Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 9. August 2017 

den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" fest.  

B.  

Dagegen gelangte L. A. mit einer als "Stimmrechtsrekurs" betitelten Einga-

be vom 23. August 2017 an den Bezirksrat Uster. Der Rekurrent beantrag-

te, dass die angefochtene Verfügung unter Entschädigungsfolge zulasten 

der Baudirektion aufzuheben sei.  

Der Bezirksrat Uster trat mit Verfügung vom 30. August 2017 auf den Re-

kurs nicht ein und überwies diesen zur weiteren Behandlung an das Baure-

kursgericht des Kantons Zürich. Die gegen die Überweisung erhobene Be-

schwerde von L. A. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit 

Urteil vom 6. Dezember 2017 ab.  

Die Stadt Dübendorf und die Gemeinde Wangen-Brüttisellen wurden mit 

Verfügung des Baurekursgerichts vom 18. Januar 2018 als Mitbeteiligte 1 

und 2 in das Rekursverfahren (Geschäftsnummer G.-Nr. R3.2017.00134) 

beigeladen. Die Mitbeteiligte 1 und die Rekursgegnerin beantragten mit 

Vernehmlassungen vom 2. Februar 2018 bzw. 22. Februar 2018, es sei auf 

den Rekurs nicht einzutreten, derweil die Mitbeteiligte 2 auf eine Vernehm-

lassung verzichtete. In der Replik vom 24. März 2018 und den Dupliken 

vom 12. April 2018 bzw. 17. April 2018 wurde an den jeweiligen Parteian-

trägen festgehalten.  

C.  

L. A. erhob sodann zusammen mit T. N. mit Eingabe vom 16. September 

2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich einen zweiten Rekurs ge-

gen die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zü-

rich" (Rekursverfahren G.-Nr. R3.2017.00138). Die Rekurrenten beantrag-

ten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 9. August 2017 unter 

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 3 

Mit Vernehmlassungen vom 10. Oktober 2017, 17. Oktober 2017 und 

18. Oktober 2017 beantragten die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten 

die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-

folge zulasten der Rekurrenten.  

In den separaten Repliken der Rekurrenten vom 7. November 2017 und 

17. November 2017 und in der Duplik der Rekursgegnerin vom 8. Dezem-

ber 2017 wurde an den jeweiligen Parteianträgen festgehalten. Die Mitbe-

teiligten sahen von einer weiteren Stellungnahme ab.  

Am 7. März 2018 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein 

der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.  

L. A. liess sich hierauf mit Eingaben vom 20. März 2018, 22. März 2018, 

26. März 2018 und 29. März 2018 vernehmen.  

Mit Eingabe vom 6. April 2018 beantragten die Rekurrenten, dass das Ver-

fahren zu sistieren sei. Der Antrag wurde mit Verfügung vom 15. Mai 2018 

abgewiesen.  

Mit Eingabe vom 24. August 2018 liess sich L. A. erneut vernehmen.  

Sodann reichte die Rekursgegnerin am 12. und 14. September 2018 die öf-

fentlich aufgelegene Fassung des umstrittenen kantonalen Gestaltungs-

plans zu den Akten.  

Es kommt in Betracht: 

1. 

Der kantonale Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" wurde zunächst 

durch L. A. mit als "Stimmrechtsrekurs" bezeichneter Eingabe vom 

23. August 2017 angefochten.  

Dazu hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2017 insbe-

sondere erwogen, dass sich die spezialgesetzliche Zuständigkeit des Bau-

rekursgerichts nach § 329 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) 

zwar nicht auf die Beurteilung von Stimmrechtsrekursen erstrecke. Solche 

Rekurse seien daher nicht vom Baurekursgericht, sondern stets von den 

 

 

R3.2017.00134 Seite 4 

hierfür nach Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) zuständigen ordentli-

chen Instanzen zu beurteilen. Würden raumplanungsrechtliche Festlegun-

gen angefochten und dabei sowohl Verstösse gegen das Planungs- und 

Baurecht als auch eine Verletzung politischer Rechte gerügt, komme es 

daher im Rekursverfahren zu einer Gabelung des Rechtswegs. Demnach 

wäre die Vorinstanz an sich gehalten gewesen, die Rekurseingabe vom 

23. August 2017 nicht als Ganzes an das Baurekursgericht weiterzuleiten, 

sondern die den Stimmrechtsrekurs betreffenden Teile abzutrennen und 

gemäss § 5 Abs. 2 VRG der dafür zuständigen Instanz zu überweisen. Wie 

das Verwaltungsgericht jedoch weiter erwogen hat, ergebe sich aus der 

Eingabe, dass die darin erhobenen Rügen allesamt auf die Geltendma-

chung von Verletzungen des Planungsrechts oder übergeordneten Rechts 

hinausliefen und keinen unmittelbaren Bezug zum Stimmrecht aufwiesen. 

Als Folge davon gelange allein das Rechtsmittel des ordentlichen Rekurses 

zur Anwendung, der – bei gegebener Legitimation – durch das Baurekurs-

gericht zu entscheiden sei. Die angefochtene Überweisung sei somit im Er-

gebnis nicht zu beanstanden (VB.2017.00556, E. 3 und 4).  

Das Baurekursgericht ist demzufolge für die Behandlung der genannten 

anhängigen Rekurse zuständig.  

2.  

Die beiden Rekurse weisen denselben Streitgegenstand auf, weshalb die 

betreffenden Verfahren G.-Nrn. R3.2017.00134 und R3.2017.00138 zu 

vereinigen sind.  

3.1.  

Gemäss § 338a PBG ist zum Rekus berechtigt, wer durch die angefochte-

ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-

bung oder Änderung hat; dasselbe gilt für die Anfechtung von Erlassen. 

Sodann gelangt die Bestimmung bei der Anfechtung von Gestaltungsplä-

nen sinngemäss zur Anwendung.  

Die Legitimation ist zu bejahen, wenn eine hinreichend enge nachbarliche 

Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen 

kumulativ gegeben sind. Die enge Nachbarbeziehung ergibt sich nicht al-

lein aus der in Metern gemessenen Entfernung bis zum Einzugsgebiet des 

 

 

R3.2017.00134 Seite 5 

Gestaltungsplans. Ob die konkrete Distanz eine solche begründet, hängt 

vielmehr von der Art der geltend gemachten Einwirkungen ab. Die Legiti-

mationsvoraussetzungen sind nicht schon dann erfüllt, wenn irgendwelche 

negativen Folgen des Gestaltungsplans möglich und erkennbar sind. Ein 

schutzwürdiges Anfechtungsinteresse besteht dagegen dann, wenn die 

Auswirkungen des Gestaltungsplans auf die Liegenschaft des Rekurrenten 

nach Art und Intensität so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter 

Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen. Eine besonde-

re persönliche Empfindlichkeit verdient wiederum keinen Rechtsschutz. Der 

Rekurrent hat sowohl die erforderliche nachbarliche Beziehung als auch die 

verlangte qualifizierte Beeinträchtigung eigener Interessen unter Bezug-

nahme auf den Sachverhalt darzutun. An diese Darlegung dürfen lediglich 

dann keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, wenn aufgrund der 

bestehenden Sach- und Rechtslage ohne Weiteres ersichtlich ist, dass der 

Gestaltungsplan die Interessen des Rekurrenten unmittelbar berührt oder in 

nachfolgenden Bewilligungsverfahren berühren wird (vgl. Martin Bertschi, 

in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, § 21 Rz. 10 ff., 32 ff., 

53 ff. und 69).  

3.2.  

Die Liegenschaft von L. A. [….] ist rund 1 km von der Grenze des festge-

setzten Gestaltungsplangebiets entfernt. Dawischen [….] verlaufen ver-

schiedene Strassenzüge. Von der Liegenschaft des Rekurrenten aus be-

steht demzufolge keine Sicht auf die Bauten und Anlagen, die gestützt auf 

den Gestaltungsplan erstellt werden könnten.  

L. A. hält seine Legitimation dennoch für gegeben. Er macht geltend, dass 

sich die Lärmemissionen des geplanten Innovationsparks auf seine Liegen-

schaft spürbar auswirken würden. Obwohl die Nutzung des Militärflugplat-

zes Dübendorf eingeschränkt worden sei, habe er nun Fluglärm zu gewär-

tigen, da neu ein ziviles Flugfeld und Flugschneisen, die über seine Liegen-

schaft führten, vorgesehen seien. Zudem generiere das hohe Verkehrsauf-

kommen des Innovationsparks zusätzlichen starken Strassenverkehr [….]. 

Er sei deshalb auch von Strassenlärm betroffen.  

3.2.1.  

Im Jahr 2005 wurde der Kampfjetbetrieb auf dem Militärflugplatz Dübendorf 

eingestellt und 2009 eine Wiederaufnahme dieses Betriebs endgültig aus-

 

 

R3.2017.00134 Seite 6 

geschlossen. Das Stationierungskonzept der Armee vom 25. November 

2013 sieht vor, den militärischen Flugbetrieb am Standort Dübendorf bis 

2022 auf Kommando- und Führungseinrichtungen sowie einen Heliport zu 

reduzieren und die Piste längerfristig nicht mehr durch das Militär zu betrei-

ben. Am 3. September 2014 beschloss der Bundesrat, den Militärflugplatz 

Dübendorf neu als ziviles Flugfeld mit einer Bundesbasis zu nutzen und auf 

einem Teil des Geländes die Errichtung eines nationalen Innovationsparks 

zu ermöglichen.  

Der Bund verfügt in der zivilen Luftfahrt über umfassende Kompetenzen. 

Geplant und koordiniert werden die Standorte und betrieblichen Rahmen-

bedingungen der zivilen Aviatik durch den eidgenössischen Sachplan Infra-

struktur der Luftfahrt (SIL). Der SIL besteht aus einem Konzept- und einem 

Objektteil. Der erstere enthält generelle Ziele und Vorgaben zur aviatischen 

Infrastruktur und legt die Standorte und Funktionen der einzelnen Flugplät-

ze fest. Der Objektteil konkretisiert die konzeptionellen Vorgaben, indem für 

jeden Flugplatz auf einem Objektblatt der Zweck, das Areal, die Nutzung 

und Erschliessung der jeweiligen Infrastruktur sowie die betrieblichen Rah-

menbedingungen festgelegt werden. Das Objektblatt, das auch die Auswir-

kungen des Flugplatzes auf den Raum und die Umwelt mit der jeweiligen 

Lärmbelastung aufzeigt, ist Voraussetzung für die Genehmigung des Be-

triebsreglements und Bewilligung der Flughafenanlage.  

Zusammen mit dem Sachplan Militär passte der Bundesrat Ende August 

2016 den Konzeptteil des SIL an, womit die Grundlage für die beabsichtigte 

zukünftige Nutzung des Militärflugplatzes Dübendorf geschaffen wurde. 

Seit Februar 2017 ist auch das Objektblatt Flugplatz Dübendorf in Überar-

beitung, mit dem, wie erwogen, die Infrastruktur und der künftige Betrieb 

des zivilen Flugplatzes näher bestimmt werden. Das Objektblatt soll gegen 

Ende dieses Jahres öffentlich aufgelegt und bis Mitte 2019 dem Bundesrat 

zur Genehmigung vorgelegt werden.  

Die Luftfahrt auf dem Militärflugplatz Dübendorf wird infolgedessen in den 

genannten Sachplänen geregelt. Der angefochtene Gestaltungsplan hat 

demgegenüber zum Zweck, die Voraussetzungen für eine hochwertige Er-

schliessung, Bebauung und Gestaltung des Innovationsparks zu schaffen 

(Art. 1 der Vorschriften zum kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark 

Zürich", GPV). Aussagen zum Flugwesen enthält der Gestaltungsplan nur 

insofern, als die kantonale Planung auf die Sachpläne des Bundes abzu-

 

 

R3.2017.00134 Seite 7 

stimmen ist und Behinderungen der Luftfahrt durch den Innovationspark 

auszuschliessen sind. Dementsprechend sieht der Gestaltungsplan vor, 

dass die Bauten und Anlagen auf seinem Einzugsgebiet den Hindernisbe-

grenzungsflächen-Kataster des Flugplatzes Dübendorf einzuhalten haben 

(Art. 10 Abs. 6 GPV). Die Planung des zukünftigen Flugbetriebs auf dem 

Militärflugplatz Dübendorf fällt dagegen nicht in den Geltungsbereich des 

Gestaltungsplans. Demzufolge enthält der angefochtene Entscheid auch 

keine Aussagen zum vorgesehenen zivilen Flugfeld oder zum Verlauf von 

zukünftigen Flugschneisen.  

Daraus folgt, dass der von L. A. angeführte Fluglärm in diesem Verfahren 

kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse begründet.  

3.2.2.  

Eine Verkehrsanlage erzeugt wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen im 

Sinn von Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung, wenn der Lärmpegel um 

1 dB(A) ansteigt. Diese Erhöhung des Lärmpegels entspricht einer Zunah-

me des Strassenverkehrs um 25%. Demgegenüber ist davon auszugehen, 

dass ein um 5-10% erhöhtes Verkehrsaufkommen für Menschen nicht vom 

allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht wahrnehmbar 

ist. Als Folge davon ist den Anwohnern einer Strasse, die aufgrund eines 

Gestaltungsplans eine Verkehrszunahme von unter 10% zu gewärtigen ha-

ben, die Berechtigung abzusprechen, gegen den Gestaltungsplan zu rekur-

rieren (VB.2002.00214, E. 2.b, in BEZ 2003 Nr. 7).  

Das Verkehrsaufkommen, das der angefochtene Gestaltungsplan im Laufe 

der Zeit auslösen wird, wurde vom Amt für Verkehr hochgerechnet. Ge-

mäss diesen Hochrechnungen ist auf der H.-Strasse im Südosten von Dü-

bendorf für das Jahr 2030 in Spitzenzeiten mit zusätzlich je 15 Motorfahr-

zeugen pro Stunde und Fahrtrichtung zu rechnen. Das entspricht einer rela-

tiven Verkehrszunahme von 4% (act. 16.2.3, Planungsbericht S. 47 ff.). Auf 

der von der H.-Strasse abzweigenden R.-Strasse [….] dürfte das induzierte 

Verkehrsaufkommen noch deutlich geringer ausfallen. Demzufolge begrün-

den der Strassenverkehr des Innovationsparks und die sich daraus erge-

benden Lärmimmissionen im Fall von L. A. keine Rekursberechtigung.  

3.2.3.  

L. A. ist folglich nicht zum Rekurs berechtigt. Auf seine Rekurse ist somit 

nicht einzutreten.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 8 

3.3.  

Das von T. N. bewohnte Gebäude [….] liegt in der Nähe des Gestaltungs-

plangebiets [….]. Von seiner Wohnung aus besteht teilweise freie Sicht auf 

den vorgesehenen Baubereich B, auf dem gemäss den Vorschriften des 

Gestaltungsplans Gebäude mit einer Gesamthöhe von bis 27 m bewilligt 

werden können. T. N. beanstandet in seiner Rekurseingabe unter anderem 

die städtebauliche Dimension der Bebauungen im Innovationspark und de-

ren Einordnung in die bauliche Umgebung. Seine Rekursberechtigung ist 

daher gegeben.  

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Re-

kurs von T. N., im Folgenden der Rekurrent genannt, einzutreten.  

4.  

Der Rekurrent beantragt vorab, die Eckpunkte der geplanten Baubereiche 

seien für den Augenschein mit dem Baurekursgericht und für das Gutach-

ten, das von der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission 

(ENHK) einzuholen sei, zu profilieren.  

Gemäss § 311 Abs. 1 PBG sind darstellbare Vorhaben mit Ausnahme von 

Grenzveränderungen auszustecken. Die Aussteckung bezweckt, die Nach-

barn auf ein Bauvorhaben und seine möglichen Auswirkungen auf ihre Par-

zellen aufmerksam zu machen. Sie erfolgt daher im baurechtlichen Bewilli-

gungsverfahren, während in planungsrechtlichen Verfahren eine Profilie-

rung nicht vorgesehen ist (vgl. §§ 83 ff. und §§ 87a ff. PBG).  

Dem Antrag ist somit keine Folge zu geben.  

5.  

In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Rekurrent weiter, es sei ein 

Gutachten der ENHK einzuholen. Zur Begründung macht er geltend, dass 

im Gestaltungsplangebiet grosse Bebauungen mit riesigen Fassaden vor-

gesehen seien, welche die schützenswerte Gesamtanlage des Militärflug-

platzes Dübendorf und das bauliche Gefüge in den umliegenden Quartieren 

beeinträchtigten. Für die Beurteilung dieser Rüge sei die Einholung eines 

Gutachtens der ENHK unerlässlich.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 9 

Die ENHK und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) 

sind gemäss Art. 23 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und Heimat-

schutz (NHV) die beratenden Fachkommissionen des Bundes für Angele-

genheiten des Naturschutzes, des Heimatschutzes und der Denkmalpflege. 

Sie begutachten entsprechende Fragen zuhanden der Behörden des Bun-

des und der Kantone (Art. 25 Abs. 1 lit. d und e NHV). Bei der Begutach-

tung durch die ENHK steht in der Regel die Frage im Zentrum, ob ein Vor-

haben zu einer Beeinträchtigung eines Schutzobjekts von nationaler Be-

deutung führt. National bedeutsame Objekte werden gemäss Art. 5 des 

Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) in Inventaren 

des Bundes verzeichnet. Bundesinventare bestehen über die schützens-

werten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), die Land-

schaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) und die his-

torischen Verkehrswege der Schweiz (IVS). Davon zu unterscheiden sind 

die übrigen Inventare des Bundes, die nicht auf Art. 5 NHG beruhen und, 

wie das Inventar der militärischen Hochbauten der Schweiz (HOBIM), als 

Arbeitsinstrument der Verwaltung dienen.  

Ein grosser Teil der Gebäude, die zum Militärflugplatz Dübendorf gehören, 

ist im HOBIM und zudem in den Inventaren der Denkmalschutzobjekte von 

überkommunaler Bedeutung des Kantons Zürich und der schützenswerten 

Kulturobjekte der Stadt Dübendorf verzeichnet. Wie sich aus den Bundes-

inventaren nach Art. 5 NHG ergibt, weisen der Militärflugplatz und die um-

liegenden Quartiere indes keine Schutzobjekte von nationaler Bedeutung 

auf. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass vorliegend nicht die ENHK, 

sondern die EKD mit der Begutachtung der Schutzwürdigkeit der inventari-

sierten Bauten und Anlagen betraut wurde.  

Die EKD hat sich in ihrem Gutachten vom 3. April 2015 auch zur Erschlies-

sung des Gestaltungsplangebiets geäussert. Für weitere Abklärungen wur-

den sodann die Denkmalpflege-Kommission und die Natur- und Heimat-

schutzkommission des Kantons Zürich (KDK und NHK) beigezogen. Wäh-

rend die KDK in ihrem Gutachten vom 4. November 2014 unter anderem 

zur Schutzwürdigkeit der Gesamtanlage Stellung bezogen hat, hat die NHK 

mit Gutachten vom 5. Januar 2015 die Einordnung von Bauten und Anla-

gen im Gestaltungsplangebiet und den Ortsbildschutz abgehandelt. Zu den 

Fragen, die im Rekurs aufgeworfen werden, liegen somit umfassende Gut-

achten verschiedener Fachkommissionen des Bundes und des Kantons 

 

 

R3.2017.00134 Seite 10 

Zürich vor. Von einer zusätzlichen Begutachtung durch die ENHK kann in-

folgedessen abgesehen werden.  

Der Prozessantrag ist demnach abzuweisen.  

6.  

Ein Innovationspark ist eine entwicklungsfähige Infrastruktur, die optimale 

Voraussetzungen für Innovation schafft und eine erfolgreiche wirtschaftliche 

Umsetzung im Markt ermöglicht. Eine solche Infrastruktur liegt an attrakti-

ver, international leicht erreichbarer Lage und ist an öffentliche Verkehrs-

achsen und Verkehrsmittel angebunden. Innovationsparks umfassen nicht 

nur Arbeitsplätze und Dienstleistungen, sondern bieten auch Raum für Er-

holung, Freizeit und Sport. Sie erleichtern den Austausch von Wissen, das 

gemeinsame Arbeiten und die gegenseitige Inspiration und fördern durch 

Vernetzung die Zusammenarbeit über institutionelle und fachliche Grenzen 

hinaus. Dadurch wird insbesondere an den Schnittstellen unterschiedlicher 

Disziplinen und Branchen die Wahrscheinlichkeit für Innovationen erhöht 

(Botschaft zur Ausgestaltung und Unterstützung des Schweizerischen In-

novationsparks vom 6. März 2015, BBl 2015 2947 f.).  

Der Schweizerische Innovationspark soll die etablierte Förderlandschaft in 

der Schweiz ergänzen und dazu beitragen, die führende Rolle des Landes 

in Sachen Innovation und seine Wettbewerbsfähigkeit für die kommenden 

Jahre zu sichern. Das Vorhaben dient dazu, die Attraktivität des Landes für 

transnationale Akteure in Forschung und Entwicklung zu erhalten und den 

hiesigen Werkplatz im internationalen Wettbewerb zu stärken. Der Innova-

tionspark soll hierzu die öffentliche und private Forschung besser aufeinan-

der abstimmen, den Wissenstransfer und Technologietransfer zwischen 

Wissenschaft und Wirtschaft beflügeln und neue Quellen für Forschungs-

gelder erschliessen. Neu ist dabei der Ansatz, die Schweiz über fertig er-

schlossene Flächen im Umfeld bestehender Hochschulen und Unterneh-

men für Forschung und Entwicklung international attraktiv zu machen.  

Der Schweizerische Innovationspark beinhaltet zwei sogenannte Hub-

Standorte im Umfeld der Eidgenössischen Technischen Hochschulen ETH 

Zürich und Lausanne – Innovationspark Zürich und Park Network West 

EPFL –, die dank ihrer Grösse die Dreh- und Angelpunkte für die internati-

onale Ausstrahlung des Schweizerischen Innovationsparks bilden. Sie wer-

 

 

R3.2017.00134 Seite 11 

den durch je einen Standort im Kanton Aargau, in der Nordwestschweiz 

und in Biel – Park innovaare, Park Basel Area und Park Biel/Bienne – er-

gänzt und zu einem landesweiten Netz verknüpft. Realisiert wird der 

Schweizerische Innovationspark durch die Standortkantone, die Privatwirt-

schaft und die beteiligten Hochschulen (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2944, 

2952 und 2963).  

Der Innovationspark Zürich ist auf dem heutigen Militärflugplatz Dübendorf 

geplant. Mit ihm soll in Dübendorf ein neues Stadtquartier entstehen, in 

dem Arbeiten, Leben, Freizeit und Erholung sowie Wohnen kombiniert wer-

den. Das Vorhaben soll schrittweise mit der bestehenden Bebauung ver-

schmelzen und sich natürlich in vorhandene Infrastrukturen einbetten. Im 

Endausbau kann der Innovationspark Zürich bis auf die für ihn reservierte 

Fläche von 70 ha anwachsen. Es ist vorgesehen, das Gebiet in Etappen zu 

entwickeln. Die erste Etappe soll im Kopfbereich des Militärflugplatzes auf 

einer Fläche von rund 36 ha verwirklicht werden. Die zulässige Nutzung auf 

dieser Fläche wird im kantonalen Gestaltungsplan Innovationspark Zürich 

geordnet (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2963 f., und Planungsbericht S. 5 f.).  

7.1.  

Gemäss § 83 Abs. 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt um-

grenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise 

und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf von den 

Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindest-

abständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist nach Abs. 2 dieser 

Bestimmung ein angemessener Spielraum zu belassen. Abs. 3 der Be-

stimmung sieht sodann vor, dass der Gestaltungsplan auch die Erschlies-

sung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu 

ordnen hat, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; 

der Gestaltungsplan kann sodann Festlegungen über die weitere Umge-

bungsgestaltung enthalten.  

Die zuständige Direktion setzt Gestaltungspläne für Bauten und Anlagen 

fest, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind 

(§ 84 Abs. 2 PBG).  

 

 

R3.2017.00134 Seite 12 

7.2.  

Der kantonale Richtplan enthält verschiedene Festlegungen, die für den In-

novationspark Zürich gelten. Diese Regelungen gehen auf den Beschluss 

des Kantonsrates vom 29. Juni 2015 zurück, mit welchem eine Teilrevision 

des kantonalen Richtplans festgesetzt wurde. Die Festlegungen erstrecken 

sich sowohl auf die Richtplankarte als auch auf den Richtplantext.  

Auf der Richtplankarte ist einerseits im Kopfbereich des Militärflugplatzes 

Dübendorf die bestehende Gebietsplanung eingetragen, die für den Innova-

tionspark durchgeführt wurde. Anderseits ergibt sich aus der Richtplankar-

te, dass die Trasseeführung der Glattalbahn angepasst wurde und neu 

durch das für den Innovationspark vorgesehene Gebiet verläuft.  

Der Richtplantext behandelt den Innovationspark in den Kapiteln Verkehr 

und öffentliche Bauten und Anlagen (Kapitel 4 und 6). In diesen beiden Ka-

piteln sind insbesondere Karteneinträge zum Strassenverkehr, öffentlichen 

Verkehr und, im Kapitel öffentliche Bauten und Anlagen, zur Gesamtstrate-

gie enthalten. In Ziff. 6.2.2 des Richtplantextes wird sodann die Gebietspla-

nung erläutert, welche für die Realisierung des Innovationsparks die fol-

genden Eckwerte vorsieht:  

"- Der Perimeter für den Innovationspark umfasst in der ersten Etappe bis 2030 

maximal 37 ha, im Endausbau bis zu 70 ha im Kopfbereich des Flugplatzareals 

Dübendorf.  

- Der Kanton setzt für die Realisierung des Innovationsparks einen kantonalen 

Gestaltungsplan fest. Der Gestaltungsplan legt die zulässigen Bauten und Anla-

gen, deren Nutzung und dem innovativen Standort angemessene Nachhaltig-

keitsstandards sowie die öffentlichen Räume fest. Er sichert die öffentliche Nut-

zung und naturnahe Gestaltung der freien Flächen und sorgt für die verkehrliche 

Erschliessung.  

- Zulässig sind Nutzungen, die unmittelbar dem Ziel dienen, Akteure aus For-

schung, Entwicklung und der Produkt- sowie Dienstleistungserzeugung mitei-

nander zu vernetzen und neues Wissen in Wertschöpfungsprozesse zu überfüh-

ren. Dazu gehören grundsätzlich auch Nutzungen für Freizeit und Erholung so-

wie Wohnnutzungen, soweit diese für im Innovationspark tätige Akteure erfor-

derlich sind.  

- Zur Aufwertung der freien Flächen, zur Verbesserung der Zugänglichkeit und 

zur Adressbildung des Flugplatzareals Dübendorf wird ein "Park" konzipiert, 

der zunächst die gesamten freien Flächen des Gebietsplanungsperimeters um-

fasst. Er gliedert sich in einen Teil mit temporärem Charakter und einen Teil, 

der dauerhaft zu erhalten ist. Der Teil mit temporärem Charakter weicht schritt-

weise der Entwicklung des Innovationsparks.  

- Die Sichtachse vom Eingangsgebäude des Flugplatzareals Dübendorf Richtung 

Säntis ist dauerhaft freizuhalten ("Säntisblick").  

 

 

R3.2017.00134 Seite 13 

- Die Glattalbahn wird zwischen Bahnhof Dübendorf und Flugplatzkopf auf der 

Wangenstrasse geführt, danach zur optimalen Erschliessung des Innovations-

parks direkt über das Flugplatzareal bis zur Sportanlage Dürrbach (vgl. Pt. 4.3.2 

Nr. 11). Diese Achse dient als funktionales Rückgrat des Innovationsparks und 

ist mit hoher städtebaulicher und adressbildender Qualität zu gestalten.  

- Die Erschliessung mit dem motorisierten Individualverkehr ist kurzfristig durch 

eine Optimierung des Verkehrsmanagements (regionale Verkehrssteuerung 

RVS) sicherzustellen. Die Erschliessung der ersten Etappe des Innovationsparks 

soll vom bestehenden Strassennetz aus erfolgen. Mittel- bis langfristig ist – in 

Abstimmung mit der Weiterentwicklung des übergeordneten Verkehrssystems – 

eine Anpassung des regionalen Strassennetzes zu prüfen. Von zentraler Bedeu-

tung ist der Bau der Glattalautobahn, mit der die Funktionsfähigkeit der Hoch-

leistungsstrassen im mittleren Glattal wiederhergestellt wird.  

- Der Fuss- und Veloverkehr soll grundsätzlich im ganzen Glattal gestärkt wer-

den. Im Umfeld des Innovationsparks sind zusätzliche attraktivitätssteigernde 

Massnahmen unter Nutzung der öffentlichen Räume vorzusehen.  

- Der Randbereich des Flugplatzareals mit den bestehenden markanten und gröss-

tenteils unter Denkmalschutz stehenden Bauten soll zu einem städtebaulich 

prägnanten Übergangsbereich entwickelt werden, der die Siedlungsgebiete von 

Dübendorf und Wangen-Brüttisellen mit dem Flugplatzareal vernetzt. Im Be-

reich bestehender Bauzonen schaffen die Gemeinden deshalb die nutzungspla-

nerischen Voraussetzungen für eine attraktive und gemischte Nutzung.  

- Die etablierte Zusammenarbeit zwischen Bund, Kanton, Region Glattal und den 

Standortgemeinden betreffend Flugplatzareal Dübendorf wird weitergeführt."  

Die neuen Festlegungen im kantonalen Richtplan wurden am 31. August 

2016 vom Bundesrat genehmigt.  

7.3.  

Der in der Folge für den Innovationspark erstellte kantonale Gestaltungs-

plan beruht auf einem Richtprojekt, das im Rahmen einer städtebaulichen 

Studie ausgewählt und nach der Durchführung einer Umweltverträglich-

keitsprüfung (UVP) und der Einholung von verschiedenen Gutachten über-

arbeitet wurde. Vom 23. Januar 2015 bis 23. März 2015 fanden die öffentli-

che Auflage und die Anhörung der nach- und nebengeordneten Planungs-

träger statt (§ 7 Abs. 1 und 2 PBG). Nachdem die Standortgemeinden auf 

eine Einigungsverhandlung nach § 84 Abs. 2 PBG verzichtet hatten, wurde 

der kantonale Gestaltungsplan Innovationspark Zürich am 9. August 2017 

festgesetzt. Der Gestaltungsplan besteht aus einem Situationsplan und den 

Gestaltungsplanvorschriften, dem Planungsbericht im Sinne von Art. 47 der 

Raumplanungsverordnung (RPV), dem Bericht zu den Einwendungen und 

dem Richtprojekt.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 14 

8.  

Der Rekurrent hat gegen den kantonalen Gestaltungsplan rekurriert. Er ist 

der Auffassung, dass der angefochtene Gestaltungsplan gegen die Ziele 

und Grundsätze der Raumplanung und die einschlägigen Vorschriften 

verstosse, und beantragt deshalb dessen Aufhebung.  

Die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligten halten demgegenüber sämtliche 

Rügen für unbegründet und schliessen deshalb auf Abweisung des Rekur-

ses.  

9.  

Der Rekurrent bringt zunächst einmal vor, es ermangle sowohl dem Gestal-

tungsplan als auch dem Innovationspark an einer bundesgesetzlichen 

Grundlage.  

Art. 14 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes (RPG) be-

stimmen, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens ordnen 

und für jedermann verbindlich sind. Die Kantone ordnen Zuständigkeiten 

und Verfahren (Art. 25 Abs. 1 RPG). Eine kantonale Behörde genehmigt 

die Nutzungspläne und ihre Anpassungen (Art. 26 Abs. 1 RPG) und prüft 

diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kan-

tonalen Richtplänen (Abs. 2); mit der Genehmigung durch die kantonale 

Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich (Abs. 3). Beim angefochte-

nen Gestaltungsplan handelt es sich um einen Nutzungsplan, der auf den 

vorgenannten bundesrechtlichen Vorgaben beruht. Einer anderweitigen ge-

setzlichen Grundlage bedarf es für ihn auf Bundesebene nicht, zumal der 

Bund gemäss Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung lediglich die Grundsät-

ze der Raumplanung festlegt und diese im Übrigen den Kantonen obliegt.  

Sodann hat es sich der Bund gemäss Art. 1 lit. b des Bundesgesetzes über 

die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG) zur Aufgabe ge-

macht, die wissenschaftsbasierte Innovation zu fördern. Darunter ist die 

Entwicklung neuer Produkte, Verfahren, Prozesse und Dienstleistungen für 

Wirtschaft und Gesellschaft durch Forschung, insbesondere anwendungs-

orientierte Forschung, und die Verwertung ihrer Resultate zu verstehen 

(Art. 2 lit. b FIFG). Zur Sicherung des Forschungs- und Innovationsstandor-

tes Schweiz kann er namentlich die Errichtung eines Schweizerischen In-

novationsparks unterstützen (Art. 7 Abs. 2 FIFG). Neben der Rechtsgrund-

 

 

R3.2017.00134 Seite 15 

lage für den Innovationspark ergibt sich daraus insbesondere, dass der 

Bund ein Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens aufweist und ihm 

hohe Bedeutung beimisst (Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2954 f.).  

10.  

Weiter beanstandet der Rekurrent, dass es nicht möglich gewesen sei, ge-

gen den Beschluss des Kantonsrats vom 29. Juni 2015, mit dem die ge-

nannte Teilrevision des kantonalen Richtplans gutgeheissen wurde, ein Re-

ferendum zu ergreifen oder diesen Beschluss anzufechten.  

Weder das Bundes- noch das kantonale Recht sehen die Möglichkeit vor, 

die Festsetzung des kantonalen Richtplans einem Referendum zu unter-

stellen. Nach § 7 Abs. 2 PBG steht es immerhin jedermann offen, sich in-

nert 60 Tagen nach der öffentlichen Auflage zum Planinhalt zu äussern, 

von welchem Recht, den Akten zufolge, auch der Rekurrent Gebrauch ge-

macht hat (act. 2 S. 10).  

Sodann ist der Rekurrent mangels Rechtsgrundlage nicht befugt, ein 

Rechtsmittel gegen die Richtplanfestsetzung zu ergreifen. Akte des Kan-

tonsrats sind gemäss § 19 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegeset-

zes (VRG) vom Rekurs an eine kantonale Rechtsmittelinstanz ausgenom-

men. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Auto-

nomie verletzt fühlen, können diesen jedoch mit Beschwerde vor Bundes-

gericht anfechten (Art. 89 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes über das Bun-

desgericht). Die von der Richtplanänderung unmittelbar betroffenen Mitbe-

teiligten haben vom bundesrechtlichen Beschwerderecht nicht Gebrauch 

gemacht. Wie erwogen haben sie auch auf die Durchführung einer Eini-

gungsverhandlung gemäss § 84 Abs. 2 PBG verzichtet.  

Im Übrigen ist in Betracht zu ziehen, dass gemäss § 19 Abs. 2 PBG die 

Recht- und Zweckmässigkeit von richtplanerischen Festlegungen in der 

nachgelagerten Nutzungsplanung akzessorisch angefochten werden kann. 

Dem Rechtsschutz des Rekurrenten wird deshalb in diesem Verfahren zum 

Durchbruch verholfen.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 16 

11.1.  

Dementsprechend bemängelt der Rekurrent, dass die dem Gestaltungsplan 

zugrundeliegende Revision des kantonalen Richtplans gegen das Raum-

planungsrecht verstosse. Er verlangt aus diesem Grund sinngemäss, dass 

dem Richtplan die Anwendung zu versagen und infolgedessen der Gestal-

tungsplan aufzuheben sei.  

Zur Begründung macht er Folgendes geltend: Es handle sich beim Innova-

tionspark nicht um eine gesetzlich vorgesehene Aufgabe des Kantons Zü-

rich, weshalb es nicht sachgerecht sei, das Vorhaben auf Stufe Richtpla-

nung im Teilrichtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen zu regeln. Weiter 

hätte der Innovationspark nicht in diesem Plan, sondern im Siedlungsplan 

festgesetzt werden sollen, zumal letzterer das auf längere Sicht für die 

Überbauung geeignete und benötigte Siedlungs- und Bauentwicklungsge-

biet enthalte. Zudem sei es unterlassen worden, die Kantonsstrasse mit 

dem Namen Parkway, die den Innovationspark für den motorisierten Indivi-

dualverkehr (MIV) erschliesse, in der Richtplankarte einzutragen. Der Ein-

trag des Innovationsparks im Richtplan beruhe sodann auf städtebaulichen 

Studien, die nicht im Konkurrenzverfahren erarbeitet worden seien. Davon 

abgesehen ergebe sich aus der vorgesehenen Etappierung des Innovati-

onsparks, dass ein Standort auf dem Militärflugplatz Dübendorf für das 

Vorhaben ungeeignet sei.  

11.2.  

Der Teilrichtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen enthält gemäss § 26 

PBG die für die Raumplanung wichtigen Bauten und Anlagen von öffentli-

chem Interesse und kantonaler Bedeutung, insbesondere für die öffentliche 

Verwaltung und Justiz (lit. a), die Erziehung und Bildung (lit. b), die Kultur 

und die gemeinschaftliche Begegnung (lit. c), die Kultuspflege und das Be-

stattungswesen (lit. d), das Gesundheitswesen (lit. e) und die Erholung und 

den Sport (lit. f).  

Nach dieser Bestimmung ist es nicht erforderlich, den Innovationspark in 

einem Gesetz ausdrücklich zur kantonalzürcherischen Aufgabe zu erklären, 

damit er in den genannten Teilrichtplan aufgenommen werden kann. Die 

gesetzlichen Grundlagen zur Errichtung eines Schweizerischen Innovati-

onsparks finden sich, wie erwogen, im Bundesgesetz über die Förderung 

der Forschung und Innovation, insbesondere in Art. 32-34 dieses Gesetzes. 

 

 

R3.2017.00134 Seite 17 

Demgemäss soll nicht der Bund direkt für die Errichtung des Innovations-

parks verantwortlich sein, sondern eine national breit abgestützte Träger-

schaft unter Beteiligung mehrerer Kantone und der Privatwirtschaft. Die 

Trägerschaft soll namentlich für einen langfristig orientierten Aufbau und ei-

nen gesicherten Betrieb des Innovationsparks Gewähr bieten. Der Regie-

rungsrat des Kantons Zürich hat sich am 6. Juni 2012 in einem Grundsatz-

entscheid zum Ziel gesetzt, im Kanton einen Innovationspark zu schaffen. 

Gleichzeitig hat er eine Projektorganisation unter der Leitung der kantona-

len Verwaltung beauftragt, die Realisierung des Innovationsparks voranzu-

treiben (RRB Nr. 604/2012). Am 4. Februar 2015 hat der Regierungsrat 

entschieden, dass der Kanton Zürich bei der Gründung der Stiftung Swiss 

Innovation Park mitwirkt (RRB Nr. 99/2015). Der Kanton bildet seither Teil 

der für die Errichtung des Schweizerischen Innovationsparks verantwortli-

chen Trägerschaft.  

Auf Bundesebene wurde am 6. März 2015 die Botschaft zur Ausgestaltung 

und Unterstützung des Schweizerischen Innovationsparks verabschiedet, 

worauf die eidgenössischen Räte am 15. September 2015 einen Rahmen-

kredit von insgesamt 350 Millionen Franken bewilligt haben. Der Bundesrat 

hat am 5. April 2017 eine erste Tranche von 150 Millionen Franken freige-

geben. Mit Hilfe eines Teils dieser Beiträge soll im Innovationspark Zürich 

eine Landschaft zur Forschung und Entwicklung entstehen, die auch der 

Bevölkerung offensteht und hochwertige Freiräume enthält. Die erste Etap-

pe des Innovationsparks erstreckt sich, wie erwogen, über ein Gebiet von 

beinahe 36 ha und soll dereinst eine Nutzfläche von 410'000 m2 und über 

7'800 Arbeitsplätze aufweisen.  

Aus der Zwecksetzung und Entstehungsgeschichte des Vorhabens folgt, 

dass es sich beim Schweizerischen Innovationspark um ein Projekt von na-

tionalem Interesse und landesweiter Bedeutung handelt. Dabei ist es Auf-

gabe des Kantons Zürich, zusammen mit anderen Planungsträgern den 

Hubstandort im Umfeld der ETH Zürich zu realisieren und die hierfür erfor-

derlichen Schritte in der Raumplanung zu veranlassen.  

Die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Eintrag in den Plan der öffent-

lichen Bauten und Anlagen sind deshalb erfüllt.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 18 

11.3.  

Der Innovationspark Zürich verfügt über ein besonderes städtebauliches 

Potenzial mit einer hohen Dichte an öffentlichen Bauten und Anlagen. Die 

Planung eines solchen Projekts löst einen grossen Koordinations- und 

Handlungsbedarf aus. Der kantonale Richtplan sieht für die Entwicklung 

von entsprechenden Vorhaben eine fachübergreifende Gebietsplanung vor, 

die zum Beispiel in Form eines Masterplans erfolgen kann (Ziff. 6.1.1 

Richtplantext). Die Gebietsplanung bezweckt, die raumwirksamen Tätigkei-

ten aufeinander abzustimmen, Synergien bestmöglich nutzbar zu machen 

und die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Entscheidungs- 

und Planungsträgern aller Stufen zu fördern. Für jede Gebietsplanung ist 

ein geeignetes Verfahren und ein Perimeter zu bestimmen. Aufzuzeigen 

sind auch der Flächenbedarf, die Massnahmen zur Bewältigung des Ver-

kehrs, die Struktur der Bebauung und das Anlegen von genügend Freiräu-

men, die gestalterische Aufwertung des Gebiets sowie die weiteren Umset-

zungsschritte. Mit einer Gebietsplanung erübrigen sich dafür Festlegungen 

von einzelnen Bauten und Anlagen im Sinne von § 26 lit. a bis lit. f PBG, 

sofern die planerischen Eckwerte im Richtplantext aufgeführt werden 

(Ziff. 6.1.2 und Ziff. 6.2.2 Richtplantext, vgl. oben E. 6.2).  

Ausgangspunkt der Gebietsplanung bildet vorliegend die Städtebauliche 

Studie Nationaler Innovationspark Hubstandort Dübendorf vom August 

2014 (act. 16.15). Die Studie erging in Form eines Masterplans, der von 

den beteiligten Akteuren getragen wird und auf einen langfristigen Zeithori-

zont ausgerichtet ist (S. 5 und 7). Das Verfahren zur Aufstellung eines Mas-

terplans ist nicht reglementiert. Als informelles Planungsinstrument zeichnet 

sich ein Masterplan vielmehr dadurch aus, dass er zum Zweck der Entwick-

lung von stadtplanerischen Lösungen frei ausgestaltet werden kann. Ent-

gegen der Auffassung des Rekurrenten stellt es deshalb keinen Mangel 

dar, dass die in die städtebauliche Studie involvierten Teams ihre Konzepte 

in einem kooperativen Verfahren entwickelt und dabei im Dialog mit den 

Mitbewerbern gestanden haben (vgl. act. 15 S. 11 f. Rz. 49, act. 16.15 S. 5 

und das Pflichtenheft für die städtebauliche Studie, act. 16.16 S. 30).  

Das Ziel der von der Volkswirtschaftsdirektion Kanton Zürich in Auftrag ge-

gebenen städtebaulichen Studie war es, auf dem Areal des Militärflugplat-

zes Dübendorf ein räumliches Gesamtkonzept für den Innovationspark Zü-

rich zu erarbeiten. Eine wichtige Aufgabe bestand darin, die neuen Bebau-

ungsstrukturen des Innovationsparks mit den markanten und grösstenteils 

 

 

R3.2017.00134 Seite 19 

denkmalgeschützten Bauten auf dem Flugplatz sowie dem bestehenden 

Siedlungsgefüge ausserhalb des Flugplatzes zu verbinden. Das Thema 

wurde gleichzeitig in der im Frühjahr 2014 abgeschlossenen Testplanung 

Wangenstrasse – Bahnhof Plus der Stadt Dübendorf bearbeitet. Erkennt-

nisse aus dieser Planung flossen in die städtebauliche Studie ein. Das im 

Wettbewerb auserkorene Richtprojekt wurde in der Folge weiterentwickelt, 

sodann wurden Gutachten von Fachkommissionen eingeholt und eine Um-

weltverträglichkeitsprüfung durchgeführt (vgl. act. 16.2.3, 16.2.5, 16.4 und 

16.5). Im Vorfeld der Studie hatte die Baudirektion bereits den Bericht 

Raumentwicklung Flugplatzareal Dübendorf – Testplanung vom 1. Dezem-

ber 2009, den Synthesebericht Vertiefungsstudie "Achse Bhf. Dübendorf – 

Wangenstrasse" vom 18. Dezember 2011 und die Studie Stadtbahnkorridor 

Flugplatz Dübendorf – Bahnhof Dietlikon zur integralen Betrachtung von 

Städtebau, Landschaft, Ökologie und Wirtschaftlichkeit vom 22. Januar 

2013 erstellen lassen (act. 16.17, 16.19 und 16.20).  

Aus den Akten ergibt sich demzufolge, dass die durchgeführte Gebietspla-

nung den einschlägigen Vorgaben im kantonalen Richtplan entspricht. Der 

Eintrag in den Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen ist somit nicht zu 

beanstanden. Ob es unter den gegebenen Umständen auch zulässig ge-

wesen wäre, den Innovationspark im Siedlungsplan festzulegen, kann da-

her offenbleiben.  

11.4.  

Gemäss § 24 lit. a PBG gibt der Verkehrsplan unter anderem Aufschluss 

über bestehende und geplante Anlagen und Flächen für Nationalstrassen 

und Staatsstrassen von kantonaler Bedeutung. Von diesen Strassen wer-

den die Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen, die zusammen das 

übergeordnete Strassennetz bilden, in der Richtplankarte eingetragen. 

Beim Parkway handelt es sich jedoch nicht um eine Hauptstrasse, die Teil 

des übergeordneten Strassennetzes bildet, sondern um eine siedlungsori-

entierte Strasse, die ausschliesslich der Groberschliessung des Innovati-

onsparks dient. Solche Strasse werden allein im Richtplantext festgesetzt 

(Ziff. 4.2.2 Richtplantext). Die Festsetzung des Parkway erfolgte mit dem 

Karteneintrag für das Objekt Nr. 49, Erschliessung nationaler Innovations-

park, Hubstandort Zürich.  

Das Weglassen der Kantonsstrasse Parkway im Richtplan ist deshalb nicht 

zu beanstanden.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 20 

11.5.  

Das Gebiet im Kopfbereich des Militärflugplatzes Dübendorf hat sich wegen 

seiner Grösse, Lage, Erschliessung und der Eigentumsverhältnisse als 

ausgesprochen geeignet für die Planung eines Innovationsparks im Wirt-

schaftsraum Zürich erwiesen. Das Areal erstreckt sich über eine weitläufige 

Ebene, die eine optimale Grösse für die Errichtung eines Innovationsparks 

aufweist. In der Nähe befinden sich renommierte Forschungsstätten wie die 

ETH Zürich, die Universität Zürich und das Universitätsspital Zürich, sowie 

weitere namhafte Institutionen wie die Zürcher Hochschule für Angewandte 

Wissenschaften ZHAW, die Eidgenössische Materialprüfungs- und For-

schungsanstalt Empa sowie das Wasserforschungsinstitut Eawag. Unweit 

des Gebiets bestehen Anschlüsse an Auto- und Eisenbahn sowie an den 

Flughafen Zürich. Der Militärflugplatz steht sodann im Alleineigentum des 

Bundes, wodurch die benötigte Fläche für einen Hubstandort in hohem 

Masse verfügbar ist. Eine Evaluation hat zudem ergeben, dass ein anderer 

Standort von vergleichbarer Qualität in der Schweiz nicht vorhanden ist 

(act. 16.2.6 S. 8, act. 16.9 S. 9 f., act. 16.20 S. 9 und S. 27, Botschaft, 

a.a.O., BBl 2015 2963 und RRB Nr. 604/2012 S. 6 f.).  

Die hohe Eignung des ausgesuchten Standorts erfährt durch die Etappie-

rung der Nutzungsplanung keinen Abbruch. Das für den Innovationspark 

reservierte Gebiet umfasst, wie erwogen, rund 70 ha und soll angesichts 

des Umfangs des Vorhabens schrittweise entwickelt werden. Für die Ent-

wicklung des gesamten Gebiets wird eine Zeitdauer von 20 bis 30 Jahren 

veranschlagt (act. 16.15 S. 19, act. 16.16 S. 5 und Botschaft, a.a.O., 

BBl2015 2955). Bei diesem Zeithorizont trägt eine in Etappen aufgeteilte 

Planung dem Gebot einer nachhaltigen Raumentwicklung Rechnung, die 

einem haushälterischen Umgang mit der nicht vermehrbaren Ressource 

Boden verpflichtet ist.  

Der Rekurrent stellt somit den für den Innovationspark evaluierten Standort 

zu Unrecht infrage.  

11.6.  

Die gegen den Richtplan erhobenen Rügen sind somit unbegründet.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 21 

12.  

Der Rekurrent beanstandet sodann, dass der angefochtene Gestaltungs-

plan vom Richtplan abweiche. Im Richtplan sei ein Gebiet in der Grösse 

von 70 ha für den Innovationspark ausgeschieden worden, der Perimeter 

des Gestaltungsplans umfasse hingegen lediglich 36 ha. Ausserdem sei 

der Innovationspark im Gestaltungsplan anders als im Richtplan bezeichnet 

worden; so laute die Überschrift des Gestaltungsplans "Innovationspark Zü-

rich", während im Richtplan vom "Nationalen Innovationspark, Hubstandort 

Dübendorf" die Rede sei.  

Gemäss § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen 

der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtpla-

nung zu entsprechen. Abweichungen sind zufolge Abs. 2 dieser Bestim-

mung nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter 

Natur sind.  

Wie erwogen trifft es zu, dass im Richtplan ein Gebiet von 70 ha für den In-

novationspark ausgeschieden wurde. Der Richtplan hält jedoch fest, dass 

der betreffende Perimeter in der ersten Etappe der Nutzungsplanung ma-

ximal 37 ha gross sein soll (vgl. Ziff. 6.2.2 Richtplantext, oben E. 7.2). Der 

Gestaltungsplan weist ein Einzugsgebiet von rund 36 ha auf (act. 3 und 

act. 16.2.2 je S. 2) und hält damit die Vorgaben der Richtplanung ein.  

Der Bund, die Kantone und die Gemeinden erarbeiten die für ihre raum-

wirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab 

(Art. 2 Abs. 1 RPG). Das Ziel der Abstimmung liegt darin, eine kohärente 

und in sich widerspruchsfreie Raumordnung zu schaffen (vgl. Art. 2 Abs. 3 

RPV). Das schliesst nicht aus, dass ein und dasselbe planerische Vorha-

ben in der Richt- und Nutzungsplanung voneinander abweichend bezeich-

net wird. Die für den Gestaltungsplan gewählte Bezeichnung "Innovations-

park Zürich" bringt den wesentlichen Inhalt der Planung in konzentrierter 

Form zum Ausdruck und widerspiegelt den metropolitanen Anspruch des 

Ballungsraums Zürich (vgl. act. 15 S. 9 Rz. 38) und weicht folglich nicht auf 

unzulässige Weise von der übergeordneten Richtplanung ab.  

Ein Verstoss gegen § 16 PBG liegt somit nicht vor.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 22 

13.  

Der Rekurrent rügt, dass der Gestaltungsplan gegen den Grundsatz des 

Raumplanungsrechts verstosse, demzufolge Bau- und Nichtbaugebiete 

voneinander klar zu trennen seien. Das Gestaltungsplangebiet befinde sich 

zur Hauptsache in der Landwirtschaftszone, die von Gesetzes wegen von 

Überbauungen weitgehend freizuhalten sei. In dieser Zone sehe der Ge-

staltungsplan aber den wesentlichen Teil des Innovationsparks mit diversen 

Baubereichen vor, in denen grosse Bebauungen zulässig seien. Das Gebot 

der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet werde dadurch unterlaufen.  

Mit dem Gestaltungsplan wird im Sinne von § 83 PBG eine Spezialbauord-

nung aufgestellt, die ein bestimmtes Gebiet einer besonders angepassten, 

strengen planungs- und baurechtlichen Regelung unterwirft. Als Folge da-

von können Gestaltungspläne auch in einer Nichtbauzone, namentlich in 

der Landwirtschaftszone festgesetzt werden. Sie dürfen jedoch nicht dazu 

missbraucht werden, die Bestimmungen über die Erteilung von Ausnah-

menbewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, d. h. 

Art. 24 ff. RPG, zu umgehen (VB.2010.00062 vom 13. Januar 2011, E. 3.2). 

Eine Umgehung dieser Bestimmungen ist dann anzunehmen, wenn mit 

dem Gestaltungsplan eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen oder eine 

sachlich nicht vertretbare Abwägung der berührten räumlichen Interessen 

getroffen wird (BGE 124 II 394 E. 2c).  

Das Gestaltungsplangebiet auf dem Militärflugplatz Dübendorf umfasst in 

erster Linie den westlichen Teil des Flugfelds, das seinem vorgesehenen 

Zweck entsprechend weitgehend frei von Bauten und Anlagen ist; das Flug-

feld ist der Landwirtschaftszone Lw zugewiesen. Im Westen ist dieses Ge-

biet vom Randstreifen des Flugplatzes umgeben, der mit militärischen Ver-

waltungsgebäuden und Hangars überstellt ist; der Randstreifen, welcher 

ebenfalls zum Perimeter des Gestaltungsplans gehört, fällt in die Zone für 

öffentliche Bauten Oe. Mit dieser Zone beginnt in westlicher Richtung ein 

grosses zusammenhängendes Bauzonengebiet. Unmittelbar östlich davon 

soll der Innovationspark entstehen. Der Gestaltungsplan läuft demzufolge 

nicht auf die Schaffung einer isolierten Bauzone hinaus, die als Umgehung 

von Art. 24 ff. RPG gewertet werden könnte. Daran vermag der Umstand, 

dass der Innovationspark grösstenteils in der Landwirtschaftszone geplant 

ist, nichts zu ändern.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 23 

Davon abgesehen waren dem Kantonsrat bei der Festsetzung des revidier-

ten kantonalen Richtplans die genannten Landwirtschafts- und Bauzonen 

bekannt. Ebenso wusste der Bundesrat um die bestehende Zonierung, als 

er die Revision des kantonalen Richtplans genehmigte. Aufgrund der 

rechtsgültigen Revision sieht die Richtplanung nunmehr einen Innovations-

park im Kopfbereich des Militärflugplatzes Dübendorf vor. Mit dem ange-

fochtenen Gestaltungsplan wird diese Vorgabe umgesetzt. Eine Umgehung 

von raumplanungsrechtlichen Bestimmungen fällt aufgrund dessen ausser 

Betracht.  

Die Rüge ist somit unbegründet.  

14.1.  

Im Weiteren macht der Rekurrent geltend, dass der angefochtene Gestal-

tungsplan von der Nutzungsordnung der Stadt Dübendorf grundlegend ab-

weiche. Der Gestaltungsplan sehe in der Landwirtschaftszone ausgedehnte 

Baubereiche vor, die aufgrund der Bau- und Zonenordnung (BZO) nur unter 

der Voraussetzung einer demokratisch beschlossenen Umzonung realisier-

bar wären. Das kommunale Recht werde dadurch ausgehebelt. Zudem lös-

ten die im Gestaltungsplan getroffenen Anordnungen grosse Investitionen 

aus, die von der Stadt Dübendorf zu bezahlen seien. Hohe Kosten erwüch-

sen dem hiesigen Steuerzahler nicht zuletzt aus dem Erschliessungsver-

trag, der nach Art. 4 GPV von den verschiedenen Planungsträgern abzu-

schliessen sei. Der Gestaltungsplan beschneide demzufolge wesentliche 

Entscheidungsbefugnisse der Stadt Dübendorf und verletze deren Ge-

meindeautonomie.  

14.2.  

Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale 

Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise 

der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche 

Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann 

sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vor-

schriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwen-

dung kantonalen oder eidgenössischen Rechts beinhalten. Im Einzelnen 

ergibt sich der Umfang der Gemeindeautonomie aus dem kantonalen Ver-

fassungs- und Gesetzesrecht. Nach Art. 85 der Kantonsverfassung regeln 

 

 

R3.2017.00134 Seite 24 

die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig. Ihre planungs- und bau-

rechtliche Autonomie reicht deshalb so weit, als dies die kantonale Gesetz-

gebung zulässt (BGE 136 I 269 f. E. 2.1 und 2.2).  

Gemäss § 45 Abs. 1 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonen-

ordnung. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und Berechnungs-

weisen sowie an die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts gebun-

den, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (§ 45 

Abs. 2 PBG). Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und 

die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch 

eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind (§ 46 Abs. 1 PBG). 

Zu diesem Zweck wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von 

Waldareal erfasste Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erho-

lungszonen, Freihaltezonen und Reservezonen unterteilt (§ 46 Abs. 2 

PBG). Ferner können ergänzende Landwirtschaftszonen, namentlich im 

Siedlungsgebiet, festgesetzt werden (§ 46 Abs. 3 PBG). Aus dem Pla-

nungs- und Baugesetz folgt demnach, dass den Zürcher Gemeinden beim 

Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht und sie in-

sofern autonom sind (BGE 136 I 269 f. E. 2.2, vgl. § 2 lit. c PBG).  

14.3.  

Ein weiter Gestaltungsspielraum besteht allerdings auch beim Erlass eines 

kantonalen Gestaltungsplans. Das ergibt sich bereits aus § 83 Abs. 1 PBG, 

wonach mit dem Gestaltungsplan nicht nur von den kantonalen Mindestab-

ständen, sondern auch von den Bestimmungen über die Regelbauweise 

abgewichen werden darf. Wie weit sich ein Gestaltungsplan von der kom-

munalen Grundnutzungsordnung abheben darf, geht indes aus dem kanto-

nalen Planungs- und Baurecht nicht hervor. Gemäss Rechtsprechung des 

Bundesgerichts dürfen die Abweichungen jedenfalls nicht dazu führen, 

dass die planerisch und demokratisch abgestützte Bau- und Zonenordnung 

ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 219 E. 5.2).  

Das Gebiet im Nordosten des Gestaltungsplanperimeters, welches um die 

Baubereiche K1 und K2 vorgesehen ist, fällt in den Gemeindebann von 

Wangen-Brüttisellen. Im Übrigen erstreckt sich der Perimeter auf das Ge-

meindegebiet der Stadt Dübendorf.  

Abgesehen vom beschriebenen Randstreifen in der Zone für öffentliche 

Bauten Oe liegt das Gestaltungsplangebiet in der Landwirtschaftszone Lw. 

 

 

R3.2017.00134 Seite 25 

Bei dieser Zone handelt es nicht um eine ergänzende Landwirtschaftszone, 

die gemäss § 46 Abs. 3 PBG von den Gemeinden in der Bau- und Zonen-

ordnung festgesetzt wird, sondern um eine kantonale Landwirtschaftszone 

nach § 36 PBG. Die kantonale Landwirtschaftszone gilt im Sinne von § 46 

Abs. 2 PGB als übergeordnet. Sie fällt deshalb nicht in den planungsrechtli-

chen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde. Demnach besteht insoweit auch 

keine Diskrepanz zwischen Gestaltungsplan und Grundnutzungsordnung.  

Weiter legt der Gestaltungsplan für den in der Zone für öffentliche Bauten 

Oe liegenden Randstreifen die zwei Baubereiche M und N fest. Gemäss 

Art. 3 Abs. 2 GPV gelangt in diesen Baubereichen die Bau- und Zonenord-

nung der Stadt Dübendorf zur Anwendung, soweit die Art der Nutzung und 

die Gebäudemasse von Bauten und Anlagen infrage stehen. In dieser Zone 

gilt somit auch weiterhin in erster Linie die kommunale Grundnutzungsord-

nung (vgl. Planungsbericht S. 61).  

Daraus ergibt sich, dass der Gestaltungsplan nicht in unzulässiger Weise 

von der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dübendorf abweicht.  

14.4.  

Die Grundsätze des Bundes für die Ausgestaltung und Unterstützung des 

Schweizerischen Innovationsparks sehen unter anderem die Eigenfinanzie-

rung der jeweiligen Standorte durch die Kantone und private Investoren vor; 

diese haben insbesondere ihre Erschliessungskosten selber zu tragen 

(Botschaft, a.a.O., BBl 2015 2956). Die Erschliessung des Gestaltungs-

plangebiets wird gemäss Art. 4 Abs. 1 GPV in einem Vertrag geregelt, der 

vor Erteilung der ersten Baubewilligung für einen Neubau in den Bauberei-

chen A bis L vorliegen muss. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift regelt der Er-

schliessungsvertrag insbesondere, wer für die Realisierung der öffentlichen 

Freiräume, die ökologischen Ausgleichsmassnahmen und Infrastrukturan-

lagen, namentlich für das Erstellen von Strassen und Wegen, Werkleitun-

gen sowie Entwässerungs- und Gemeinschaftsanlagen, zuständig ist. Der 

Kanton Zürich und die Standortgemeinden haben sich hierbei über die 

Rechte und Pflichten und insbesondere über die Verteilung der Kosten zu 

einigen, welche die Erstellung und der Unterhalt dieser Anlagen verursa-

chen (Planungsbericht S. 61).  

Verträge beruhen stets auf einer übereinstimmenden Willenserklärung der 

vertragsschliessenden Parteien. Infolgedessen bedarf auch der Abschluss 

 

 

R3.2017.00134 Seite 26 

des Erschliessungsvertrages der Überein- und Zustimmung sämtlicher Ver-

tragsparteien (vgl. act. 15 S. 15 Rz. 66). Aus Art. 4 GPV ergibt sich mithin, 

dass allfällige Kostenbeteiligungen der Standortgemeinden auszuhandeln 

sind und nicht ohne deren Einverständniserklärung angeordnet werden 

können. Dass die übrigen Bestimmungen des Gestaltungsplans unmittelbar 

Kosten zu Lasten der Standortgemeinden auslösen, macht der Rekurrent 

im Übrigen zu Recht nicht geltend. Die finanziellen Entscheidungsbefugnis-

se der Stadt Dübendorf bleiben folglich gewahrt.  

14.5.  

Die Rüge ist daher unbegründet.  

15.  

Der Rekurrent stellt sodann die Modellrechnungen infrage, die der geplan-

ten Verkehrserschliessung zugrunde liegen. Diese seien weder vollständig 

noch ausreichend zukunftsbezogen.  

Das Verkehrskonzept für den Innovationspark sieht zusammengefasst vor, 

den MIV über die Wangen- und Weidstrasse zum Gestaltungsplangebiet zu 

leiten und dort über die neu zu erstellende Staatsstrasse "Parkway" abzu-

wickeln, welche die Baubereiche im Wesentlichen von rückwärts erschliesst 

(Art. 15 Abs. 1-3 GPV und Planungsbericht S. 40 f.). Der öffentliche Ver-

kehr (ÖV) soll via Wangen-, Weid- und Dübendorfstrasse an den Perimeter 

des Gestaltungsplans angeschlossen werden und in der Glattalbahn und in 

Bussen über die von Baubereichen gesäumte Allee mit dem Namen "Inno-

vation Mall" fahren (Art. 15 Abs. 5 GPV und Planungsbericht S. 43).  

Die Erschliessung des Perimeters wurde aufgrund von Verkehrsmodellen 

geplant. Diese Modelle bezwecken, die Auswirkungen von Infrastrukturpro-

jekten auf den Verkehr zu analysieren. Sie ermöglichen es, die Verände-

rung von Verkehrsverhältnissen mit den sich abzeichnenden Engpässen im 

Verkehrsnetz aufzuzeigen und die zukünftigen Verkehrsaufkommen zu 

prognostizieren. Die voraussichtlichen Verkehrsaufkommen, die für die ers-

te Etappe des Innovationsparks zu erwarten sind, wurden mit Hilfe des Ge-

samtverkehrsmodells des Kantons Zürich hochgerechnet, das insbesonde-

re den gesamten MIV und ÖV im Grossraum Zürich berücksichtigt. Der Ge-

staltungsplan gründet somit auf einer ganzheitlichen Betrachtungsweise 

 

 

R3.2017.00134 Seite 27 

des zukünftigen Verkehrs, womit sichergestellt ist, dass keine massgebli-

chen Verkehrsströme ausser Acht gelassen wurden.  

Die Verkehrsentwicklung wurde aufgrund des Gesamtverkehrsmodells bis 

in das Jahr 2030 fortgeschrieben. Der Zeithorizont der Prognosen stimmt 

daher mit dem Planungshorizont des kantonalen Richtplans überein, der für 

die Entwicklung der ersten Etappe des Innovationsparks von einem Zeit-

rahmen bis in das Jahr 2030 ausgeht (Richtplan Ziff. 6.2.2).  

Der Einwand ist folglich unbegründet.  

16.1.  

Wie der Rekurrent weiter beanstandet, schaffe der angefochtene Gestal-

tungsplan die nutzungsplanerische Grundlage für "ein städtebauliches 

Monster". Im Gestaltungsplangebiet seien diverse Baubereiche vorgese-

hen, in welchen ausserordentlich grossvolumige Baukörper zulässig seien, 

die keinen Bezug zu den bestehenden Überbauungen ausserhalb des Mili-

tärflugplatzes aufwiesen. Die Gebäude des Innovationsparks verfügten 

dereinst über riesige Fassaden, die von der Bevölkerung in den umliegen-

den Wohnquartieren als Bedrohung empfunden würden. Der Gestaltungs-

plan trage auch den schutzwürdigen Gebäuden und Anlagen des Militär-

flugplatzes zu wenig Rechnung; es drohe insbesondere die Zerstörung der 

schutzwürdigen Gesamtanlage.  

16.2.  

Im Gestaltungsplangebiet dürfen oberirdische Gebäude nur in den eigens 

dafür vorgesehenen Baubereichen erstellt werden. Während die auf dem 

Flugfeld ausgeschiedenen Baubereiche A bis L für Neubauten zur Verfü-

gung stehen, umfassen die Baubereiche M und N die bestehenden Gebäu-

de am Rand des Flugplatzes. Gemäss Art. 10 Abs. 1 GPV wird für jeden 

Baubereich eine maximale Gesamtnutzfläche (GNF) festgelegt. Zufolge 

Abs. 2 dieser Bestimmung darf auf dem Gestaltungsplangebiet insgesamt 

eine GNF von höchstens 410'000 m2 konsumiert werden. Nach Abs. 4 ha-

ben sodann sämtliche Bauten und Anlagen die im Situationsplan angege-

benen Höhenkoten einzuhalten. Die maximalen Höhen werden in einzelnen 

Teilbereichen durch den Hindernisbegrenzungsflächen-Kataster (HBK) zu-

gunsten des Flugverkehrs begrenzt, so dass die Bauten in den westlichen 

drei Baubereichen A, F und L nicht höher als rund 14 m ausfallen dürfen. In 

 

 

R3.2017.00134 Seite 28 

den weiter östlich gelegenen Baubereichen B bis E und G bis J1 bestehen 

mehrteilige Höhenbeschränkungen, die entlang der Innovation Mall höhere 

Bauten mit einer Gesamthöhe von gegen 27 m zulassen. Diese maximale 

Höhe gilt auch für den Baubereich K1, wohingegen in den Bereichen J2 

und K2 bis 60 m hohe Hochhäuser zulässig sind.  

16.3.  

Von den Hangars, Montagehallen, Werkstätten und weiteren militärischen 

Bauten und Anlagen, die am Rand des Flugplatzes stehen, sind die meis-

ten, wie erwogen, im HOBIM, der Denkmalschutzobjekte von überkommu-

naler Bedeutung des Kantons Zürich und der schützenswerten Kulturobjek-

te der Stadt Dübendorf verzeichnet. Den Akten zufolge wurde darauf ver-

zichtet, die verschiedenen Denkmalschutzobjekte vor der Festsetzung des 

Gestaltungsplans einem Unterschutzstellungsverfahren zu unterziehen. Der 

Rekurrent stellt den Verzicht auf einen Entscheid über Schutzmassnahmen 

gemäss § 205 PBG nicht infrage, ist aber dennoch überzeugt, dass die 

Schutzobjekte auf Kosten der Wirtschaftsförderung beeinträchtigt, wenn 

nicht sogar zerstört würden (act. 2 S. 5). Es ist deshalb zu überprüfen, ob 

mit der Festsetzung des Gestaltungsplans § 204 Abs. 1 PBG befolgt wurde, 

wonach nicht zuletzt der Kanton dafür zu sorgen hat, dass in seinem Tätig-

keitsbereich Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an 

ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.  

Die Baudirektion liess in diesem Zusammenhang den Entwurf des Gestal-

tungsplans (vgl. act. 45) begutachten. Aus dem Gutachten der EKD vom 

3. März 2015 ergibt sich, dass die Bauten und Anlagen und das Flugfeld 

des Militärflugplatzes zusammen aus Sicht des Denkmalschutzes ein un-

trennbares Ganzes bildeten, bei welchem das eine ohne das andere keinen 

Sinn ergebe. Die Gesamtanlage sei in der Schweiz einzigartig und darum in 

ihrer Substanz und Wirkung möglichst ungeschmälert zu erhalten. Das 

Baudenkmal nähme sodann Schaden, falls wie geplant einzelne schüt-

zenswerte Gebäude oder Teile davon abgebrochen würden; das gelte ins-

besondere für die ehemalige Soldatenstube an der Wangenstrasse 47 aus 

dem Jahr 1917, die ursprünglich vom Fliegerhorst Fürth-Atzenhof in Bayern 

stammende und daher in Dübendorf einzigartige Halle 1 aus dem Jahr 

1922 und die Eingangs- und Unterrichtsbaute mit dem "Götterbogen" aus 

dem Jahr 1939/40. Ausserdem sei in denkmalpflegerischer Hinsicht zu be-

achten, dass die Frontseite des schützenswerten Gebäudekomplexes mit 

 

 

R3.2017.00134 Seite 29 

seiner zum Teil monumentalen Architektur auf das Flugfeld weise. Diesem 

Umstand werde zu wenig Rechnung getragen, wenn die Baubereiche auf 

dem Flugfeld zu nahe an die Hangars und Hallen heranrückten. Gefährdet 

sei unter anderem die besondere Ausstrahlung des im Jahr 1940 erstellten 

zweigeschossigen, zylinderförmigen Kontrollturms aus Holz, dem in unmit-

telbarer Nähe eine neue Bebauung von gigantischem Ausmass gegen-

übergestellt werden solle; das kleinmassstäbliche Denkmal würde im ge-

planten baulichen Umfeld geradezu lächerlich wirken. Die EKD beantrage 

deshalb, dass der Gestaltungsplan in den genannten Punkten anzupassen 

sei.  

Nach der öffentlichen Auflage wurden die Gestaltungsplanvorschriften und 

der Situationsplan zusammen mit dem Richtprojekt überarbeitet. Im Unter-

schied zum Entwurf sieht der Gestaltungsplan neu vor, die inventarisierten 

Bauten und Anlagen der Randbebauung integral zu erhalten. Hierfür wurde 

die Streckenführung der Glattalbahn so abgeändert, dass von einem Ab-

bruch des Götterbogens und der Halle 5 abgesehen werden kann (Richt-

projekt act. 16.2.4 und Planungsbericht S. 21). Die Halle 1 hat zwar nach 

wie vor dem geplanten Strassen- und Bahnanschluss zu weichen, soll aber 

nicht mehr abgebrochen, sondern nunmehr nach Osten verschoben wer-

den (Richtprojekt und Art. 9 Abs. 1 GPV). Unversehrt bleibt auch die ehe-

malige Soldatenstube, die sich zu keinem Zeitpunkt im Gestaltungsplange-

biet befunden hat (Entwurf des Situationsplans act. 45.3 und festgesetzter 

Situationsplan act. 16.2.1). Im Weiteren zeichnet sich der überarbeitete 

Gestaltungsplan insbesondere durch die neu platzierten Baubereiche A bis 

E und L aus, die allesamt von der Randbebauung weiter weggerückt wer-

den (vgl. den Entwurf des Situationsplans mit dem festgesetzten Situati-

onsplan). Während die erstgenannten Baubereiche bislang durchwegs 

27 m von den Hallen 2 bis 5 entfernt waren, betragen die Abstände zu die-

sen Bauten mittlerweile beim Baubereich A 30-35 m, bei den Bauberei-

chen C und E je 55 m und bei den Baubereichen B und D je 60 m. Der Ab-

stand zwischen dem Baubereich L und dem Bogenhangar soll von vormals 

30 m auf 40 m heraufgesetzt werden. Zudem ist vorgesehen, den Ein-

gangsplatz und den Säntispark auf Kosten der umliegenden Baubereiche F 

und L zu vergrössern.  

Der revidierte Gestaltungsplan sieht demnach von einem teilweisen Ab-

bruch der schützenswerten Randbebauung ab. Zudem werden die Denk-

malschutzobjekte neuerdings durch stark ausgeweitete Freiflächen von den 

 

 

R3.2017.00134 Seite 30 

Baubereichen auf dem Flugfeld abgegrenzt. Zwischen den Hallen 2 bis 5 

und den Neubaubereichen sind weitläufige Vorfelder geplant (vgl. die an-

lässlich des Augenscheins erstellten Fotografien, act. 1 Protokoll S. 8 f., 

Art. 19 Abs. 6 GPV und Planungsbericht S. 21 und S. 29). Gegenüber dem 

Götterbogen und Bogenhangar schaffen der Eingangs- und Hangarplatz 

sowie der Säntispark weitreichende Räume, die nicht nur den inventarisier-

ten Kontrollturm grosszügig freispielen (vgl. Planungsbericht S. 21), son-

dern auch lang gestreckte Blickfelder auf das Flugfeld eröffnen (Art. 19 

Abs. 2 und 4 GPV). Die im Gutachten der EKD geäusserten Bedenken 

wurden somit ausgeräumt (vgl. act. 16.2.3 S. 13 und Planungsbericht 

S. 22). Daraus folgt, dass der Kanton seiner Verpflichtung zur Selbstbin-

dung gemäss § 204 Abs. 1 PBG vollumfänglich nachgekommen ist.  

16.4.  

Im Anschluss an die Randbebauung folgt west- und nordwärts ein zusam-

menhängendes Baugebiet, das den Wohnzonen W3 und W2c zugewiesen 

ist. Dieses Gebiet weist keine Ortskerne oder Quartiere auf, die im ISOS 

oder im kantonalen Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkom-

munaler Bedeutung verzeichnet sind. Es ist daher davon auszugehen, dass 

das betreffende Wohngebiet als solches im Gegensatz zu den inventarisier-

ten Bauten und Anlagen der Randbebauung kein Schutzobjekt gemäss 

§ 203 Abs. 1 lit. c PBG bildet und insoweit keine Verpflichtung des Kantons 

nach § 204 Abs. 1 PBG besteht.  

Die städtebauliche Rüge, wonach die im Innovationspark zulässigen Über-

bauungen gigantische Dimensionen aufwiesen und deswegen das Wohn-

gebiet in der Nachbarschaft beeinträchtigten, ist daher ausschliesslich nach 

Massgabe von Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b RPG zu beurteilen. Diese Vor-

schrift verlangt, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden auf 

den Planungsgrundsatz achten, wonach die Landschaft zu schonen ist und 

sich sowohl Siedlungen als auch Bauten und Anlagen in die Landschaft 

einordnen sollen. Bauten und Anlagen ordnen sich gemeinhin dann ein, 

wenn sie unter Berücksichtigung ihres Standorts und ihrer Gestaltung die 

charakteristischen Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend 

verändern.  

Zur fraglichen Einordnung des Innovationsparks lässt sich insbesondere 

bemerken, dass die Bauten und Anlagen, die in den westlichen Bauberei-

chen A, F und L sowie in der benachbarten Wohnzone W3 zulässig sind, 

 

 

R3.2017.00134 Seite 31 

nach den einschlägigen Bestimmungen des Gestaltungsplans und der Bau- 

und Zonenordnung Dübendorf in etwa vergleichbare Gesamthöhen aufwei-

sen dürfen (vgl. Art. 10 Abs. 2 GPV und Art. 19 BZO Dübendorf). Weiter 

liegen die Baubereiche B bis E im Norden des Gestaltungsplangebiets ge-

gen 100 m Luftlinie weit von der gegenüberliegenden Wohnzone W2c ent-

fernt. Zwischen dieser Zone und den Baubereichen J2 und K2, die im 

Nordosten des Perimeters für Hochhäuser vorgesehen sind, beträgt die 

Entfernung sodann über 200 m Luftlinie. Es kommt hinzu, dass die Neu-

baubereiche und die umliegenden Wohngebiete durch die verschiedenen 

Hallen und Hangars voneinander getrennt sind und die Randbebauung von 

allen Seiten als markante Abriegelung des Militärflugplatzes in Erscheinung 

tritt (vgl. die Fotografie Nr. 3 Protokoll S. 9 und act. 16.2.3 S. 12). Davon 

abgesehen stellt der Gestaltungsplan hohe Anforderungen an die Ausfüh-

rung und Aussenwirkung von Bauwerken. So sind in den Baubereichen A, 

F, J2, K1, K2 und L sogenannte Konkurrenzverfahren durchzuführen, die 

eine qualitativ hochstehende Anordnung und Ausformung von Bauten und 

Anlagen gewährleisten sollen (Art. 11 Abs. 1 GPV und Planungsbericht 

S. 68 f.). Zudem sind die übrigen Bauten entlang der Innovation Mall nach 

den Bestimmungen über die Arealüberbauungen besonders gut zu gestal-

ten (Art. 11 Abs. 2 GPV in Verbindung mit § 71 PBG).  

Ein Verstoss gegen das raumplanungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot 

ist daher nicht auszumachen.  

16.5.  

Die Rüge ist somit unbegründet.  

17.  

Der Rekurrent bemängelt sodann die im Gestaltungsplan vorgesehenen 

Grünanlagen. Er führt dazu aus, dass der Kernpark unattraktiv sei, weil er 

am Rande des weitläufigen Innovationsparks gelegen, durch den Parkway 

von den Baubereichen getrennt und von einem 2,5 m hohen Zaun umge-

ben sei. Dem Kernpark stehe auch ein Radweg entgegen, der im regiona-

len Richtplan festgesetzt sei. Es sei ferner verpasst worden, den Chrebs-

schüsselibach (öffentliches Gewässer 6.0) als Struktur- und Gestaltungs-

element in die Parklandschaft einzubetten.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 32 

Der Gestaltungsplan sieht verschiedenartige Freiflächen und Parkanlagen 

vor, die aufgrund eines Freiraumkonzepts angeordnet und gestaltet sind. 

Das Konzept berücksichtigt unter anderem, dass das Gebiet des Militär-

flugplatzes vordem ein Ried war, das heute mit Drainagen entwässert wird. 

Es trägt auch dem Umstand Rechnung, dass der Chrebsschüsselibach auf 

dem Flugplatzgelände in einer Dole abgeführt wird. Der Gestaltungsplan 

greift diese Themen auf und inszeniert dabei das Element Wasser varian-

tenreich und lebhaft in der Landschaft. Im Zentrum der Inszenierung stehen 

insbesondere der Eingangsplatz und Säntispark mit unterschiedlich be-

pflanzten Feucht- und Wasserflächen (Art. 19 Abs. 2 und Abs. 4 GPV), der 

Kernpark und Parkway als grosse zusammenhängende und frei gestaltete 

Parkfläche mit beidseits integrierten Retentionsräumen (Art. 19 Abs. 1 und 

Abs. 7) und der Chrebsschüsselipark, durch den der teilweise offengelegte 

Chrebsschüsselibach fliesst (Art. 19 Abs. 3 GPV). Diese Freiflächen sollen 

inskünftig ineinandergreifen, wodurch in der grosszügig ausgelegten Park-

landschaft vielfältige und dynamische Lebensräume für Menschen, Fauna 

und Flora entstehen (Planungsbericht S. 30 ff.).  

Der Kernpark, der sich im Süden des Innovationsparks und inmitten des 

Flugfelds befindet, stellt mit einer Fläche von mindestens 42'000 m2 die 

grösste zusammenhängende Freifläche und das Kernstück der geplanten 

Parkanlagen dar. Er dient der Bevölkerung in der Region zur Erholung, 

dem Regenwassermanagement und dem ökologischen Ausgleich (Art. 19 

Abs. 1 GPV). Der Park ist gemäss Konzept offen und weitläufig zu gestal-

ten und im Übergang zum Parkway mit einem grossen Baumbestand zu 

versehen. Der Parkway soll im Rahmen der Gartengestaltung in den Kern-

park integriert werden und zu diesem Zweck einen breiten Streifen für den 

Langsamverkehr und einen durchgängig grünen Mittelstreifen mit grosszü-

gigen Bauminseln aufweisen. Einen wichtigen Bestandteil des Kernparks 

bilden auch die bestehenden Magerwiesen, die ökologisch wertvoll und zu 

ihrem Schutz einzuzäunen sind (Planungsbericht S. 31 und 75 f.). Abgese-

hen von diesem Schutzzaun sind in der öffentlichen Grünanlage keine 

Zäune vorgesehen. Zugänglich ist der Kernpark für die Allgemeinheit ins-

besondere über den Eingangsplatz und Säntispark, über den Chrebs-

schüsseli-Park sowie über sämtliche südlich gelegenen Baubereiche. Der 

Parkway kann dazu gemäss Richtprojekt an vier Stellen auf Fussgänger-

streifen gequert werden (act. 16.2.4). Im Übrigen steht dem Kernpark in der 

aktuell gültigen Fassung des Regionalen Verkehrsrichtplans Glattal nicht 

länger ein widersprechender Eintrag im Wege (RRB Nr. 123/2018).  

 

 

R3.2017.00134 Seite 33 

Gemäss Art. 25 GPV ist sodann vorgesehen, den heute eingedolten 

Chrebsschüsselibach zu revitalisieren. Der Bach soll im Westen des Kern-

parks und danach auf der ganzen Länge des Chrebsschüsseliparks offen 

geführt und mit flachen, zugänglichen Borden versehen werden (vgl. Art. 19 

Abs. 3 GPV und Planungsbericht S. 33 und 75).  

Die Gestaltung der vorgesehenen Freiflächen ist demzufolge nicht zu be-

anstanden und die betreffende Rüge nicht begründet.  

18.  

Der Rekurrent macht schliesslich geltend, dass erhebliche Hochwasserge-

fahr drohe, wenn im Zuge des Aufbaus des Innovationsparks der Militär-

flugplatz immer mehr zubetoniert werde. Gefährdet sei insbesondere das 

Wohngebiet zwischen Wangenstrasse und Chriesbach im Nordwesten des 

Innovationsparks. Für dieses Gebiet sei der Hochwasserschutz nicht nach-

gewiesen.  

Der Gestaltungsplan sieht ein Regenwassermanagement vor. Es bestimmt 

insbesondere, dass das nicht verschmutzte Regenabwasser von Dächern 

und von befestigten Erschliessungs- und Freiflächen innerhalb und aus-

serhalb der Baubereiche möglichst weitgehend vor Ort zurückzuhalten und 

oberflächlich zu versickern ist; befestigte Flächen sind, soweit wie möglich, 

mit wasserdurchlässigen Belägen zu versehen (Art. 23 Abs. 2 GPV). Neben 

dem Chrebsschüsselipark dienen vor allem der Säntispark und der Kern-

park dem Regenwassermanagement (Art. 19 Abs. 1-3 GPV). Über letzteren 

wird beispielsweise mit Hilfe von Rückhaltemassnahmen die Entwässerung 

des Parkways sichergestellt (Planungsbericht S. 31 und S. 75). Falls die 

örtlichen Verhältnisse nachweislich keine vollständige Versickerung erlau-

ben, ist das überschüssige Regenabwasser in die bestehenden Bäche, 

namentlich in den Chrebsschüsselibach einzuleiten (Art. 23 Abs. 3 GPV), 

der rund 400 m im Norden des Militärflugplatzes in den Chriesbach mündet.  

Es ist, wie erwogen, geplant, den Chrebsschüsselibach auf dem Gestal-

tungsplangebiet teilweise offen zu führen; der Bach soll im Chrebsschüs-

selipark zwischen den Baubereichen F und G sowie A und B revitalisiert 

werden. In einer zu diesem Zweck durchgeführten fachlichen Studie wurde 

aufgezeigt, dass die Revitalisierung des Gewässers hydraulisch durchführ-

bar und dabei der Hochwasserschutz selbst im Falle des Eintritts eines im 

 

 

R3.2017.00134 Seite 34 

Durchschnitt alle 100 Jahre erreichten oder übertroffenen Hochwasserer-

eignisses gewährleistet ist (Planungsbericht S. 54 und Umweltverträglich-

keitsbericht [act. 16.2.5] S. 44 f. sowie Anhang 6.6-A, Machbarkeitsstudie 

S. 8 ff.). Der für das Gerinne erforderliche Gewässerraum von 12 m ist im 

wasserbaupolizeilichen Bewilligungsverfahren festzulegen (Art. 25 GPV, 

vgl. § 18 Abs. 4 des Wasserwirtschaftsgesetzes in Verbindung mit § 15j der 

Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei). Der 

Gestaltungsplan spart dazu gemäss Situationsplan (act. 16.2.1) einen aus-

reichenden Spielraum von 18 m aus.  

Mit der Gewässerrevitalisierung erhält der Chrebsschüsselibach wieder 

mehr Raum, wodurch er bei Hochwasser die Wassermassen besser auf-

nehmen kann und weniger über die Ufer tritt (Art. 19 Abs. 3 GPV). Diese 

Hochwasserschutzmassnahme gilt aufgrund der erwähnten Studie und des 

durchgeführten Vorprojekts als hochwassersicher. Sollte sich im Verlaufe 

der Weiterführung des Wasserbauprojekts herausstellen, dass mit der Re-

vitalisierung allein keine ausreichende Hochwassersicherheit hergestellt 

werden kann, sieht Art. 26 Abs. 1 GPV vor, dass im Rahmen der Baubewil-

ligungsverfahren zusätzliche Schutzmassnahmen zu treffen sind. Mit die-

sem mehrstufigen Vorgehen stellt der Gestaltungsplan sicher, dass auf sei-

nem Einzugsgebiet kein Hochwasserereignis eintreten und bachabwärts 

zusätzliche Wohngebiete gefährden kann.  

Die Rüge ist demnach unbegründet.  

19.  

Der Rekurs von T. N. ist somit abzuweisen, während auf diejenigen von L. 

A. nicht einzutreten ist.  

20.1.  

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Verfahrenskosten in der Regel 

entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Haben die Beteiligten 

dasselbe Begehren gestellt, so tragen sie die ihnen auferlegten Kosten zu 

gleichen Teilen (vgl. § 14 VRG). Wird, wie hier im Falle L. A., ohne materi-

elle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gerichtsgebühr bis auf 

einen Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 der – auch für das Baure-

kursgericht geltenden – Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts 

 

 

R3.2017.00134 Seite 35 

[GebV VGr]). Bei einem auf Nichteintreten lautenden Entscheid, in welchem 

die Erfüllung von Prozessvoraussetzungen geprüft und diese Prüfung ein-

lässlich dargelegt wird, kann auch über den Ansatz von einem Fünftel der 

Gebühr für den Sachentscheid hinausgegangen werden. Demnach ist es 

vorliegend angebracht, die Kosten zu 1/5 L. A. und im Übrigen T. N. aufzu-

erlegen.  

Die Rekurrenten, die einen gemeinsam unterzeichneten Rekurs eingereicht 

haben, haften nach § 14 VRG für die Kosten solidarisch (vgl. Kaspar Plüss, 

Kommentar VRG, § 14 Rz. 11).  

20.2.  

Das Baurekursgericht legt die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, 

nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tat-

sächlichen Streitinteresse fest (§ 338 Abs. 1 PBG und § 2 GebV VGr). Bei 

Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der 

Regel Fr. 1'000.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 Abs. 3 GebV 

VGr). In besonders aufwendigen Verfahren kann die Gerichtsgebühr ver-

doppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr).  

Bei Rechtsstreitigkeiten über die Nutzungsplanung bemisst sich die Ge-

richtsgebühr in erster Linie nach dem Streitwert beziehungsweise Streitinte-

resse (VB.2017.00432 vom 11. Januar 2018, E. 7, und VB.2017.00371 vom 

21. Dezember 2017, E. 14). Dazu fällt in Betracht, dass das Gestaltungs-

plangebiet eine Fläche von etwa 50 Fussballfeldern umfasst und die ge-

plante GNF rund sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louv-

re in Paris und zehn Mal grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zü-

rich ist. Der angefochtene Gestaltungsplan bildet mithin die Vorstufe einer 

weiträumigen Stadtentwicklung mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten 

und einem ausserordentlich hohen Investitionsvolumen. Das Streitinteresse 

kann deshalb nicht hoch genug eingeschätzt werden. Wie sich aus den Er-

wägungen ergibt, hat sodann die Bearbeitung des Rekurses aufgrund der 

Anzahl der aufgeworfenen Rügen und der umfangreichen Akten, denen 

auch 10 Eingaben der Rekurrenten zugrunde liegen, zeitaufwendige recht-

liche Abklärungen erfordert. Es handelt sich daher um ein besonders auf-

wendiges Verfahren, bei dem die Kosten nach § 4 Abs. 1 GebV VGr über 

den Höchstbetrag des vorgesehenen Gebührenrahmens hinaus erhöht 

werden können. Als Folge davon ist es angemessen, die Gerichtsgebühr 

vorliegend mit Fr. 50'000.-- am oberen Ende des ordentlichen Gebühren-

 

 

R3.2017.00134 Seite 36 

rahmens festzusetzen (vgl. die folgenden Präjudize: VB.2017.00432 vom 

11. Januar 2018, E. 7; BRGE I Nrn. 0029/2018, 0030/2018 und 0031/2018 

vom 23. März 2018, E. 5; BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; 

BGr 1C_244/2013 vom 4. Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 

0163/2012 vom 23. Oktober 2012, E. 16, in BEZ 2014 Nr. 36, Entscheid 

bestätigt in VB.2012.00774 vom 22. August 2013, dieser wiederum bestä-

tigt in BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014, www.baurekursgericht-zh.ch).  

Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass die Rekurrenten, die nicht 

durch einen Rechtsbeistand vertreten sind, im Verlaufe des Rekursverfah-

rens mehrfach über die anfallenden hohen Verfahrenskosten im Falle des 

Unterliegens aufgeklärt wurden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 

Rz. 37).  

21.  

Den im Verfahren unterliegenden Rekurrenten steht nach § 17 Abs. 2 VRG 

keine Umtriebsentschädigung zu.  

[….] 

Anlässlich der Beratung des Geschäfts wurde der folgende Minderheitsan-

trag gestellt: (vgl. § 18 Abs. 5 der Organisationsverordnung des Baurekurs-

gerichts vom 12. November 2010, OV BRG)  

„Die Gerichtsgebühr wird auf Fr. 20'000.-- festgesetzt. Von einer solidari-

schen Haftung der Rekurrenten für die gesamten Verfahrenskosten wird 

abgesehen.“  

 

http://www.baurekursgericht-zh.ch/

 

 

R3.2017.00134 Seite 37 

Erwägungen:  

1.  

Der Aufwand des Baurekursgerichts für das vorliegende Verfahren war er-

heblich, was prinzipiell einen sachlichen Grund dafür darstellt, innerhalb 

des gesetzlichen Kostenrahmens eine relativ hohe Gerichtsgebühr zu er-

heben (vgl. BGE 143 I 147 E. 6.3.1).  

2.  

Der Verfahrensaufwand darf allerdings nicht das alleinige Kriterium zur 

Bemessung der Gerichtsgebühr sein. Unzulässig ist eine rein aufwandori-

entierte Bemessung insbesondere dann, wenn der Verfahrensaufwand 

derart gross ist, dass der Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche 

Behörde faktisch verunmöglicht oder übermässig erschwert wird. Die 

Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) gebietet es in solchen Fällen, die Ge-

richtsgebühren gegenüber dem effektiven Kostenaufwand zu reduzieren 

und dadurch zu verhindern, dass die Gerichtsgebühr für Personen, die kei-

nen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege haben, eine prohibitive Wir-

kung entfaltet (vgl. BGE 143 I 227 E. 4.3.1; BGE 141 I 105 E. 3.3.2; 

BGer, 22.3.2017, 1C_327/2016, E. 10.3). Wenn die Nachbarschaft eines 

grossen Gestaltungsplangebiets befürchten muss, im Fall einer gerichtli-

chen Anfechtung ein Gebührenrisiko von Fr. 50'000.-- einzugehen, ohne im 

Gutheissungsfall von einem auch nur annähernd äquivalenten Nutzen zu 

profitieren, wird dies zahlreiche Nachbarinnen und Nachbarn aus Furcht vor 

hohen Kosten von einer Rekurserhebung abhalten („chilling effect“). Ent-

sprechend hat die Rechtsweggarantie im vorliegenden Fall zur Folge, dass 

trotz des grossen Investitionsvolumens und des umfangreichen Verfahren-

saufwands eine Gerichtsgebühr anzusetzen ist, die die gesetzliche Ober-

grenze von Fr. 50'000.-- deutlich unterschreitet. Anders wäre im Fall einer 

missbräuchlichen Rekurserhebung zu urteilen, wofür hier jedoch keine An-

zeichen vorhanden sind.  

3.  

Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gerichtsgebühr nicht nur 

zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis stehen, sondern 

auch zum wirtschaftlichen Nutzen, der für die gebührenpflichtige Person re-

sultiert (vgl. BGer, 22.3.2017, 1C_327/2016, E. 10.3). Im zürcherischen 

Baurechtsverfahren kommt dem Äquivalenzprinzip eine besondere Bedeu-

 

 

R3.2017.00134 Seite 38 

tung zur Wahrung vernünftiger Grenzen bei der Gebührenbemessung zu, 

weil der Gebührenrahmen – im Vergleich zu den anderen Kantonen – be-

sonders weit und die Obergrenze von Fr. 50'000.-- besonders hoch ist (vgl. 

BGer, 5.9.2018, 1C_358/2017, gemäss Medienmitteilung des Bundesge-

richts [schriftliche Urteilsbegründung noch ausstehend]; BGE 143 I 227 

E. 4.2.2 und 4.5.2). Im Fall eines Bauherrenrekurses ist es zulässig und 

sachgerecht, den wirtschaftlichen Nutzen des Bauherrn – bzw. das Streitin-

teresse – anhand der Bausumme zu bemessen (vgl. z.B. BGer, 15.8.2008, 

2C_517/2007, E. 2.4). Im Fall eines Nachbarrekurses gegen ein grosses 

Bauvorhaben kann hingegen eine erhebliche Interessendiskrepanz beste-

hen, wie gerade der vorliegende Fall zeigt: Das Interesse der benachbarten 

Rekurrenten, die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans zu verhin-

dern, ist um ein Vielfaches kleiner als das Interesse der Planungsträger und 

Investoren, den Gestaltungsplan zu realisieren. In solchen Fällen verstösst 

es gegen das Äquivalenzprinzip, wenn die Bemessung der Gerichtsgebühr 

einzig nach den (Realisierungs-)Interessen der Planungs- und Bauherr-

schaft bemessen wird, ohne zu berücksichtigen, dass die (Verhinde-

rungs-)Interessen der benachbarten Rekurrenten viel geringer sind. Im Er-

gebnis führt eine auf das Bauvolumen fokussierte Streitwertberechnung 

dazu, dass Nachbarn grosser Planungs- und Bauprojekte aufgrund des 

enorm hohen finanziellen Prozessrisikos regelmässig davon abgehalten 

würden, ein Rechtsmittel zu erheben, was wie erwähnt im Widerspruch zur 

Rechtsweggarantie steht. Bei grossen Planungsprojekten kommt – ähnlich 

wie bei abstrakten Normenkontrollen – hinzu, dass eine gerichtliche 

Rechtmässigkeitsprüfung in der Regel nicht nur im Interesse der Rekurren-

ten steht, sondern bis zu einem gewissen Grad auch im Interesse der Öf-

fentlichkeit. Auch diesem Umstand sollte durch eine Reduktion der Gebühr 

Rechnung getragen werden (vgl. BGE 132 II 47 E. 4.7).  

4.  

Berücksichtigt man im vorliegenden Fall, dass die Gerichtsgebühr nicht 

prohibitiv hoch sein darf, dass das Streitinteresse in erster Linie aus der 

Optik der kostenpflichtigen Nachbarn bemessen werden muss, und dass 

bis zu einem gewissen Grad ein öffentliches Interesse daran besteht, die 

Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans zu überprüfen, so erweist sich eine 

Gerichtsgebühr in der Höhe von Fr. 20'000.-- als angemessen.  

 

 

R3.2017.00134 Seite 39 

5.  

Die Verfahrenskosten dürfen den beiden Rekurrenten nicht unter solidari-

scher Haftung auferlegt werden: Der Grundsatz der solidarischen Haftung 

mehrerer Rekurrenten, die die gleichen Begehren stellen, gilt gemäss § 14 

VRG nur „in der Regel“. Eine Abweichung von dieser Regel rechtfertigt sich 

dann, wenn das Verfahren in Bezug auf die verschiedenen Rekurrenten auf 

ganz unterschiedliche Weise bzw. mit erheblich unterschiedlichem Aufwand 

erledigt wird. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn – wie hier – auf die 

Begehren eines Rekurrenten nicht eingetreten wird, während die Begehren 

des anderen Rekurrenten materiellrechtlich geprüft werden (vgl. 

Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar VRPG/BE, Art. 106 N. 2). Es wäre 

unbillig, wenn der Rekurrent, auf dessen Rechtsmittel nicht eingetreten 

wird, solidarisch für den Gesamtbetrag haften würde, obwohl er nur einen 

relativ geringen Anteil des Aufwands (hier: 20%) «verursacht» hat. Die bei-

den Rekurrenten sollten entsprechend lediglich individuell für ihren jeweili-

gen Kostenanteil haften.