# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cf42e4d9-d06e-5444-89a3-17c9eeddc327
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-07-16
**Language:** de
**Title:** Mobilfunkbasisstation. Beurteilung von adaptiven 5G-Antennen.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nrn. 0109-0110/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nrn._0109-0110-2020_vom_16._juli_2020.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
4. Abteilung 

G.-Nrn. 
BRGE IV Nr. 

R4.2020.00018 und R4.2020.00020 
0109/2020 und 0110/2020 

Entscheid vom 16. Juli 2020 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Reto  Philipp,  Baurichter  Alexander  Seiler,  Baurichter  Urs 
Hany, Gerichtsschreiber Christoph Forster     

in Sachen 

Rekurrierende 

R4.2020.00018 
1.  D. und E. K. […] 
2.  S. S.-E. […] 

[…] 

R4.2020.00020 
D. K. […] 

gegen 

Rekursgegnerschaft 

R4.2020.00018 und R4.2020.00020 
1.  Bauausschuss X […] 

vertreten durch […] 

2.  Y AG […] 

vertreten durch […] 

betreffend 

R4.2020.00018 
Beschluss  des  Bauausschusses  vom  19. Dezember  2019;  Baubewilligung  für 
Neubau Mobilfunkanlage […] 

R4.2020.00020 
Beschluss  des  Bauausschusses  vom  19. Dezember  2019;  Baubewilligung  für 
Neubau Mobilfunkanlage […] 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 
Mit Beschlüssen vom 19. Dezember 2019 erteilte der Bauausschuss X der 

Y  AG  die  baurechtlichen  Bewilligungen 

für 

je  eine  Mobilfunk-

Antennenanlage  auf  den  Grundstücken  Kat.-Nrn. 1  und  2  an  der  T.-

Strasse 1 bzw. B.-Strasse 1 in X.  

B. 
Gegen den Entscheid betreffend die auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 geplan-

te Anlage erhoben D. und E. K. (Rekurrentschaft 1.1.) sowie S. S.-E. (Re-

kurrentin 1.2.)  mit  gemeinsamer  Eingabe  vom  21. Januar  2020  rechtzeitig 

Rekurs  beim  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich.  Sodann  erhob  D.  K. 

(Rekurrent 2)  mit  Eingabe  vom  22. Januar  2020  gegen  den  Entscheid  be-

treffend  das  Vorhaben  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr. 2  rechtzeitig  Rekurs. 

Sämtliche  Rekurrierenden  beantragten  in  materieller  Hinsicht  jeweils  die 

Aufhebung  der  angefochtenen  Entscheide  sowie  in  formeller  Hinsicht  die 

Sistierung  der  Rekursverfahren;  dies  unter  gesetzlichen  Kosten-  und  Ent-

schädigungsfolgen. 

C. 
Mit Verfügungen vom 22. und 23. Januar 2020 wurde von den  Rekursein-

gängen unter den Geschäftsnummern R4.2020.00018 und R4.2020.00020 

Vormerk  genommen  und  einstweilen  auf  ein  Vernehmlassungsverfahren 

verzichtet.  Die  Rekursgegner  wurden  eingeladen,  ihr  Einverständnis  oder 

Nichteinverständnis mit dem rekurrentischen Sistierungsantrag zu erklären. 

D. 
Mit  Präsidialverfügungen  vom  5. Februar  2020  wurden  die  Sistierungsan-

träge, wie von den  Rekursgegnern mit Eingaben vom 30. bzw. 31. Januar 

2020 beantragt, abgewiesen und die Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

R4.2020.00018 

Seite 2 

 
 
E. 
Gegen  die  Abweisung  der  Sistierungsanträge  erhoben  die  Rekurrierenden 

Beschwerde  beim  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich,  worauf  dieses 

mit jeweiligen Beschlüssen vom 6. April 2020 nicht eintrat.  

F. 
Mit  Eingaben  vom  6. März  2020  beantragte  die  Vorinstanz  die  Abweisung 

der Rekurse, soweit darauf einzutreten sei; dies unter Kostenfolge zulasten 

der Rekurrierenden.  

Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingaben vom 3. März 2020 die 

Abweisung der Rekurse, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten 

der Rekurrierenden.  

G. 
Mit Repliken vom 26. März 2020 hielten die Rekurrierenden an ihren Anträ-

gen  fest  und  beantragten  zudem  sinngemäss,  es  seien  die  im  jeweiligen 

Standortdatenblatt  angegebenen  Sendeleistungen  auf  ihre  Übereinstim-

mung  mit  den  Angaben  der  Antennenproduzenten  hin  zu  überprüfen  bzw. 

sei eine solche Überprüfung anzuordnen.  

Mit jeweiligen Dupliken vom 20. April 2020 hielt die Vorinstanz an ihren An-

trägen  fest.  Die  private  Rekursgegnerin  verzichtete  mit  Eingaben  vom 

1. April 2020 ausdrücklich auf die Erstattung von Dupliken.  

H. 
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

R4.2020.00018 

Seite 3 

 
 
Es kommt in Betracht: 

1. 
Die Rekurrierenden erheben in den beiden Verfahren dieselben Rügen mit 

wörtlich identischer Begründung. Die Rekursverfahren sind daher aus pro-

zessökonomischen Gründen zu vereinigen. 

2. 
Die Rekurrierenden D. und E. K. sind Bewohner der Liegenschaft Kat.-Nr. 3 

und  die  Rekurrentin  S.  S.-E.  ist  Eigentümerin  der  Liegenschaft  Kat.-Nr. 4. 

Beide Grundstücke befinden sich in dem gemäss bundesgerichtlicher Defi-

nition  rechtsmittelberechtigten  Umkreis  der  strittigen  Kommunikationsanla-

ge auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1, der hierfür rund 664 m beträgt (act. 21.3, 

S. 5,  im  Dossier  R4.2020.00018).  Das  Grundstück  des  Rekurrierenden  D. 

K.  befindet  sich  ebenfalls  in  dem  rechtsmittelberechtigten  Umkreis  der 

zweiten  strittigen  Kommunikationsanlage  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr. 2, 

der  für  diese  Anlage  rund  685 m  beträgt  (act. 20.3,  S. 5,  im  Dossier 

R4.2020.00020).  Die  Rekurrierenden  sind  damit  mehr  als  irgendwelche 

Dritte  oder  die  Allgemeinheit  in  ihren  eigenen  Interessen  betroffen  sowie 

aufgrund ihrer Rügen im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes 

(PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen 

erfüllt sind, ist auf die Rekurse einzutreten.  

3. 
Das  Baugrundstück  Kat.-Nr. 1  liegt  in  der  Zentrumszone Z5  gemäss  Bau- 

und Zonenordnung von X (BZO) sowie im Perimeter des Gestaltungsplans 

"S."  und  ist  mit  einem  mehrgeschossigen  Gebäude  überstellt.  Auf  dessen 

Flachdach  soll  nach  den  Plänen  der  privaten  Rekursgegnerin  eine  Mobil-

funk-Antennenanlage erstellt werden. Die Antennen sollen in den Azimuten 

(Abweichung in Grad von Norden) von 70° und 190° auf den Frequenzbän-

dern  700-900,  1400-2600  und  3600 MHz  senden.  In  der  höchstbelasteten 

Senderichtung  von  Azimut  70°  soll  die  kumulierte  Sendeleistung 

2'250 WERP betragen.  

R4.2020.00018 

Seite 4 

 
 
Das  Baugrundstück  Kat.-Nr. 2  sodann  liegt  in  der  Zentrumszone Z4  ge-

mäss der BZO von X, welches ebenfalls mit einem mehrgeschossigen Ge-

bäude  mit  Flachdach  überstellt  ist.  Hierauf  soll  ebenfalls  eine  Mobilfunk-

Antennenanlage erstellt werden. Die Antennen dieser Anlage sollen in den 

Azimuten von 45°, 190° und 300° ebenfalls auf den Frequenzbändern 700-

900, 1400-2600 und 3600 MHz senden. In der höchstbelasteten Senderich-

tung  von  Azimut  300°  soll  die  kumulierte  Sendeleistung  2'400 WERP  betra-

gen.  

4.1. 
Die  Rekurrierenden  rügen  diverse  Verstösse  gegen  immissionsrechtliche 

Vorschriften.  Bevor  im  Einzelnen  auf  die  Rügen  eingegangen  wird,  ist  zu-

nächst grundlegend folgendes festzuhalten:  

Der  Schutz  der  Umwelt  vor  nichtionisierender  elektromagnetischer  Strah-

lung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver-

ordnung  zum  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  vom  23. Dezember 

1999  (NISV)  geregelt.  Das  Bundesamt  für  Umwelt  (BAFU)  konkretisierte 

die  NISV  mit  Vollzugsempfehlungen  (Mobilfunk-  und  WLL-Basisstationen, 

Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfeh-

lung NISV]).  

Die  NISV  regelt  die  Begrenzung  von  nieder-  und  hochfrequenten  Strah-

lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-

funk-Basisstationen  erzeugt  werden  (Art. 2  Abs. 1  lit. a  NISV).  Es  wurden, 

wie  im  genannten  Bundesgesetz  vorgeschrieben,  Immissionsgrenzwerte 

und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz-

werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen 

Festlegung  von  Immissions-  und  Anlagegrenzwerten  zugrunde.  Es  wird 

nicht  nach  der  Technologie  bzw.  dem  Funkdienst  unterschieden,  sondern 

es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche 

Grenzwerte  (vgl.  Benjamin  Wittwer,  Bewilligungen  von  Mobilfunkanlagen, 

2. Aufl.,  Zürich 2008,  S. 55).  Die  entsprechenden  Grenzwerte  sind  damit 

von  allen  Mobilfunkanlagen  mit  einer  Gesamtstrahlungsleistung  von  über 
6 WERP  –  und  vorliegend  mithin  von  sämtlichen  geplanten  Antennen  – 
zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).  

R4.2020.00018 

Seite 5 

 
 
Für  die  Beurteilung  der  Einhaltung  der  Grenzwerte  gilt  gemäss  Anhang 1 

Ziffer 63 NISV  als  massgebender  Betriebszustand  der  maximale  Ge-

sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 

2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend 

ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 

und  der  Antennendiagramme  berücksichtigt  wird.  Sendeantennen  sind  in 

diesem  Sinne  adaptiv,  wenn  ihre  Senderichtung  oder  ihr  Antennendia-

gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (An-

hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).  

4.2. 
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen 

normalerweise  aufhalten  können.  Dies  jedoch  nicht  permanent,  sondern 

jeweils  nur  für  kürzere  Dauer  (OKA;  Art. 13  Abs. 1  NISV).  Das  gilt  bei-

spielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem Aufenthalt in Lager-

räumen.  Die  Immissionsgrenzwerte  basieren  auf  den  Empfehlungen  bzw. 

Richtlinien  der  Weltgesundheitsorganisation  (WHO)  sowie  weiterer  Fach-

gremien.  

Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der 

Immissionsgrenzwerte  hinaus.  Sie  verlangen  in  Konkretisierung  der  Be-

stimmung  von  Art. 4  Abs. 1  NISV  über  die  vorsorgliche  Emissionsbegren-

zung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in Art. 3 Abs. 3 

NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische 

Feldstärken.  Als  OMEN  gelten  nach  dieser  Bestimmung  insbesondere 

Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länge-

rer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.) 

oder  raumplanungsrechtlich  festgesetzte  Kinderspielplätze.  Die  Anlage-

grenzwerte  bewegen  sich  frequenzabhängig  im  Bereich  zwischen  4  und 
6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähn-

ten Frequenzbereichen 700-900, 1400-2600 und 3600 MHz senden sollen, 

gilt  gemäss  Ziffer 64  lit. c  Anhang 1 NISV  ein  maximal  zulässiger  An-lage-

grenzwert von 5 V/m.  

5.1. 
Die Rekurrierenden machen zunächst geltend, die Baugesuchsakten seien 

mangelhaft.  Es  fehlten  Angaben  zu  den  Anlagegrenzwerten  und  zum  Be-

triebszustand im Sinne von Anhang 1 Ziffer 63 NISV, zur messtechnischen 

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Seite 6 

 
 
Erfassung  der  beantragten  Mobilfunk-Antennenanlagen  sowie  namentlich 

darüber,  wie  die  Variabilität  der  Senderichtung  und  der  Antennendiagram-

me vorliegend berücksichtigt werden sollen. Damit könne nicht klar festge-

stellt werden, ob die Anlagegrenzwerte an allen OMEN eingehalten seien. 

Auch die exakte Feststellung des Einwendungsperimeters sei aufgrund der 

fehlenden  Angaben  hinsichtlich  der  Variabilität  der  Senderichtungen  und 

der Antennendiagramme nicht möglich. Das Baugesuch sei aufgrund dieser 

Mängel zur Vervollständigung und allfälligen Neueinreichung zurückzuwei-

sen. 

5.2. 
Die Ermittlung der Immissions- und Anlagegrenzwerte erfolgt mit Hilfe des 

vom  BAFU  entwickelten  Berechnungsmodells  für  hochfrequente  nichtioni-

sierende  Strahlen  (NIS-Berechnungsmodell),  dem  sogenannten  Standort-

datenblatt,  welches  zum  Baugesuch  von  Mobilfunk-Antennenanlagen  ge-

hört und mit welchem der Anlageinhaber zuhanden der Bewilligungsbehör-

de  die  technischen  Daten  einer  geplanten  Anlage  deklarieren  und  die 

Strahlungsbelastung  prognostizieren  soll.  Damit  lassen  sich  die  künftigen 

elektromagnetischen Auswirkungen von Mobilfunk-Basisstationen prognos-

tizieren. 

Das  zum  Baugesuch  gehöhrende  Standortdatenblatt  vom  5. Juli 2019  ent-

hält  die  von  der  Vollzugsempfehlung  NISV  in  der  aktuellen  Fassung  ver-

langten Angaben (s. Anhang 1), womit diese insoweit nicht zu beanstanden 

sind. Insbesondere kann dem nicht entgegengehalten werden, dass vorlie-

gend adaptive Antennen zum Einsatz kommen sollen und die aktuelle Fas-

sung  der  Vollzugsempfehlung  NISV  diese  (noch)  nicht  thematisiert.  Das 

BAFU – und mithin dieselbe Fachbehörde, welche die Vollzugsempfehlung 

NISV erlassen hat und auch einen Nachtrag in Bezug auf die Berücksichti-
gung adaptiver Antennen ausarbeiten wird – wandte sich am 17. April 2019 

mit  dem  Informationsschreiben  "Mobilfunk  und  Strahlung:  Aufbau  der 

5G-Netze  in  der  Schweiz"  (nachfolgend:  Informationsschreiben 5G)  an  die 

Kantone,  um  eine  einheitliche  Vollzugspraxis  bis  zur  Publikation  der  in 

Überarbeitung  befindlichen  Ergänzung  zur  Vollzugsempfehlung  NISV  zu 

ermöglichen. Es empfiehlt darin, adaptive Antennen bis zum Vorliegen des 

Nachtrages  nach  dem  "worst-case"-Szenario  zu  behandeln.  Dabei  soll  die 

Strahlung  wie  bei  konventionellen  Antennen  anhand  des  maximalen  Ge-

sprächs- und Datenverkehrs bei maximaler Sendeleistung beurteilt werden. 

Damit – so das BAFU – wird die tatsächliche Strahlung von adaptiven An-

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Seite 7 

 
 
tennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der sicheren Seite (Informa-

tionsschreiben 5G,  S. 4).  Sodann  wandte  sich  das  BAFU  mit  Schreiben 

vom 31. Januar 2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewil-

ligung und Messung)" an die kantonalen bzw. städtischen Fachstellen und 

bestätigte darin diese Empfehlung.  

In  den  vorliegenden  Standortdatenblättern  der  fraglichen  Mobilfunk-Anten-

nenanlagen sind die maximalen Sendeleistungen für jede einzelne Antenne 

angegeben  (s. Abschnitt A2  des  jeweiligen  Standortdatenblatts).  Dabei 

handelt es sich um diejenigen Sendeleistungen, die als bewilligt gelten und 

im  Betrieb  nicht  überschritten  werden  dürfen.  Dabei  ist  –  wie  vorstehend 

dargelegt  –  bei  der  Berechnung  der  resultierenden  Feldstärken  wie  bei 

konventionellen Antennen der maximale Gesprächs- und Datenverkehr zu-

grunde zu legen. Die Variabilität adaptiver Antennen bleibt dabei unberück-

sichtigt, womit das Standortdatenblatt schon deshalb keine diesbezüglichen 

Angaben zu enthalten hat. Wie die Variabilität adaptiver Antennen – allen-

falls  im  Standortdatenblatt  –  auszuweisen  sein  wird,  wird  voraussichtlich 

erst  mit  der  aktualisierten  Vollzugshilfe  geklärt  werden.  Sodann  ist  festzu-

halten, dass auch die messtechnische Erfassung adaptiver Antennen mög-

lich  ist.  Hierzu  ist  auf  die  nachfolgenden  Erwägungen  (Ziffer 8.2.)  zu  ver-

weisen.  

Damit  lässt  sich festhalten,  dass  es der Vorinstanz ohne weiteres möglich 

war, die erforderliche Prüfung gemäss den Vorgaben der NISV anhand der 

Baugesuchsakten  vorzunehmen.  Entgegen  der  Auffassung  der  Rekurrie-

renden  war  damit  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  überprüfbar  und  konnte 

auch  der  Einspracheperimeter  korrekt  festgelegt  werden.  Eine  Rückwei-

sung an die Vorinstanz kommt damit nicht in Betracht. Die Rüge ist unbe-

gründet.  

5.3. 
Indem  der  Datenverkehr  nicht  mehr  wie  bisher  in  die  gesamte  Funkzelle 

abgestrahlt, sondern tendenziell zum Nutzer hingelenkt wird, kann die über 

die Fläche und die Zeit gemittelte Exposition mit dem Einsatz von adaptiven 

Antennen  reduziert  werden  (Arbeitsgruppe  Mobilfunk  und  Strahlung,  Be-

richt  Mobilfunk 

und  Strahlung, 

18. November 2019,  Ziff. 3.2.2., 

bafu.admin.ch).  Wird  dieser  Effekt  und  damit  die  Variabilität  adaptiver  An-

tennen bis zum Erlass der neuen Vollzugsempfehlung nicht berücksichtigt, 

ist bei der Berechnung der Strahlenbelastung – zumindest vorläufig – nicht 

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Seite 8 

 
 
nur  ein  Teil  der  angegebenen  Sendeleistung  zu  berücksichtigen,  sondern 

die  maximale,  d.h.  die  konkret  bewillige,  Leistung.  Den  rekurrentischen 

Vorbringen, wonach die Privilegierung adaptiver Antennen in Anhang 1 Zif-

fer 63 NISV gegen das Vorsorgeprinzip verstosse, ist damit die Grundlage 

entzogen. Auch diese Rüge erweist sich damit als unbegründet.  

6.1. 
Die  Rekurrierenden  monieren,  dass  eine  Gesamtplanung 

für  den 

5G-Standard fehle. Dies sei deshalb erforderlich, weil für ein funktionsfähi-

ges  5G-Netz  sehr  viele  Antennen  oder  hohe  Sendeleistungen  erforderlich 

seien.  Ohne  Gesamtplanung  sei  auf  der  planerischen  Ebene  nicht  ab-

schätzbar, welche Strahlenbelastung schlussendlich resultiere. Die Baube-

willigung  sei  aufgrund  des  Fehlens  übergeordneter  Planungsgrundlagen 

aufzuheben.  Auch  eine  kommunale  Planung  sei  unerlässlich.  Es  sei  eine 

Standortevaluation  vorzunehmen.  Unter  dem  Titel  "Interessenabwägung" 

machen  die  Rekurrierenden  sodann  geltend,  dass  über  den  Ausbau  des 

Mobilfunknetzes mit Antennen der fünften Generation eine Debatte mit der 

Bevölkerung zu führen und dann demokratisch darüber zu entscheiden sei. 

Bis  dahin  seien  die  Argumente  der  Rekurrierenden  (gemeint  wohl  die  auf 

den  Gesundheitsschutz  abzielenden  Vorbringen)  höher  zu  gewichten  als 

die zusätzliche Abdeckung durch 5G in der Gemeinde X.  

6.2. 
Die  Rekurrierenden  verkennen  mit  ihren  Vorbringen,  dass  bei  der  Errich-

tung  von  Mobilfunk-Antennenanlagen  innerhalb  der  Bauzone  weder  Be-

dürfnisnachweise  noch  eine 

Interessenabwägung  erforderlich 

ist 

(BGr 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013, E. 2.3 mit Hinweis). Innerhalb 

der  Bauzone  besteht  auch  keine  Verpflichtung  zur  Standortkoordination 
und  zur  Prüfung  von  Alternativstandorten  (vgl.  BGr 1C_193/2011  vom 

24. August 2011, E. 5 mit Hinweisen). Für die Errichtung von Mobilfunkan-

lagen  kann  nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  sodann  auch 

kein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen (und zeitlichen) Vorga-

ben  verlangt  werden  (BGr 1C_685/2013  vom  6. März 2015,  E. 2.4).  Eine 

Gesamtplanung für ein Mobilfunknetz kann mithin – auch für Antennen der 

fünften Generation – nicht verlangt werden. Es mangelt hierfür an einer ge-

setzlichen Grundlage.  

R4.2020.00018 

Seite 9 

 
 
Soweit die Rekurrierenden ihre Forderung nach einer Standortkoordination 

sowie  der  Offenlegung  eines  Netzplans  damit  begründen,  dass  die  Strah-

lenbelastung  aufgrund  eines  fortlaufenden  Ausbaus  des  Mobilfunknetzes 

zunehme und die Grenzwerte durch Kumulation nicht überschritten werden 

dürften,  ist  festzuhalten,  dass  das  Zusammenwirken  mehrere  Mobilfunk-

Antennenanlagen  von  der  NISV  geregelt  wird.  Für  die  Anwendbarkeit  der 

Grenzwerte ist entscheidend, ob die Antennen zusammen als eine Anlage 

zu beurteilen sind oder nicht (erweiterter Anlagebegriff). Der Begriff der da-

bei  zu  berücksichtigenden  massgeblichen  Anlage  findet  sich  in  Ziff. 62 

Abs. 1-4  Anhang 1  NISV. Danach  umfasst eine  Antennengruppe  alle  Sen-

deantennen,  die  am  selben  Mast  oder  an  oder  auf  demselben  Gebäude 

angebracht  sind  (Abs. 1).  Antennengruppen,  die  aus  einem  engen  räumli-

chen  Zusammenhang  senden,  gelten  –  ungeachtet  des  funktionellen  Zu-

sammenhangs – als eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfol-

ge  sie  erstellt  oder  geändert  werden  (Abs. 2).  Aus  einem  räumlichen  Zu-

sammenhang senden zwei Antennengruppen, wenn sich von jeder der bei-

den  Antennengruppen  mindestens  eine  Sendeantenne  im  Perimeter  der 

anderen  Antennengruppe  befindet  (Abs. 3).  Schliesslich  ist  festgelegt,  wie 

sich  der  massgebliche  Perimeter  einer  Sendeantenne  berechnet  (Abs. 4). 

Diese Regelung hat das Bundesgericht als gesetzes- und verfassungskon-

form beurteilt (s. BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3. sowie ins-

besondere  E. 3.6.4).  Insofern  wurde  den  rekurrentischen  Bedenken  im 

Verordnungsrecht Rechnung getragen. Bei einem fortlaufenden Ausbau der 

Mobilfunknetze  sind  diese  Vorschriften  –  soweit  die  Voraussetzungen  ge-

geben  sind  –  zu  beachten.  Darüber  hinaus  können  die  Mobilfunkbetreibe-

rinnen  nicht  verpflichtet  werden,  allfällige  strahlenmässige  Vorbelastungen 

von Mobilfunkantennen bei der Standortplanung zu berücksichtigen.  

6.3. 
Auch  die  auf  die  Gesamt-  bzw.  Standortplanung  sowie  die  Interessenab-

wägung abzielenden Rügen erweisen sich damit als unbegründet.  

7.1. 
Die Rekurrierenden bringen vor, dass kein Messverfahren für 5G-Antennen 

bzw. adaptive Antennen bestehe. Problematisch sei das sog. Beamforming, 

aufgrund  dessen  der  heutige  Standard  nicht  angewandt  werden  könne. 

Selbst die Messgerätehersteller hätten noch keine Antwort auf die sich bei 

R4.2020.00018 

Seite 10 

 
 
der Messung der Feldstärken solcher Antennen stellenden Fragen. So stel-

le  ein  international  bekannter  Gerätehersteller  fest,  dass  die  sich  daraus 

ergebenden  Probleme  noch  nicht  erfasst  werden  könnten.  Möglich  sei, 

dass die Strahlung unterbewertet werde.  

7.2. 
Gemäss  Art. 12  Abs. 2  NISV  führt  die  Behörde  Messungen  oder  Berech-

nungen  zur  Kontrolle  der  Einhaltung  des  Anlagegrenzwertes  nach  An-

hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen 

Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und 

Berechnungsmethoden.  

Weder  die  Vollzugsempfehlung  zur  NISV  noch  die  Messempfehlung  NISV 

(Nichtionisierende  Strahlung,  Mobilfunk-Basisstationen  [GSM],  Messemp-

fehlung,  BUWAL/BAFU,  Bern 2002)  sehen  explizit  auf  die  5G-Technologie 

zugeschnittene  Messempfehlungen  vor.  Im  erwähnen  Informationsschrei-

ben 5G  hielt  das  BAFU  allerdings  fest,  dass,  selbst  wenn  für  die  Messfir-

men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp-

fehlung  des  BAFU  bzw.  des  Eidgenössischen  Instituts  für  Metrologie 

(METAS)  bestehe,  Messungen  vorgenommen  werden  könnten.  In  diesem 

Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie-

ren (Informationsschreiben 5G, S. 5). Dieses Vorgehen empfahl das BAFU 

auch im Schreiben vom 31. Januar 2020.  

Am  18. Februar  2020  wurde  sodann  der  technische  Bericht  des  METAS 

"Measurement  Method  for  5G  NR  Base  Stations  up  to  6  GHz"  publiziert 

(https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/publikationen/meldungen/2020-

02-18.html;  zuletzt  besucht  am  10. Juli  2020).  Darin  wird  ausgeführt,  dass 

die  mit  der  Einführung  von  New  Radio  (NR)  als  Technologie 

in 

5G-Mobilfunknetzen zu erarbeitende Referenzmethode für die Messung der 

Feldstärke  von  NR-Anlagen  im  Innen-  und  Aussenbereich  folgende  Anfor-

derungen  erfüllen  müsse:  Robustheit  und  Durchführbarkeit,  Bereitstellung 

von  präzisen  Hochrechnungen  unter  Vermeidung  von  Über-  oder  Unter-

schätzung  der  elektrischen  Feldstärken  im  massgebenden  Betriebszu-

stand,  Berücksichtigung  der  Steuerungsfunktionen  der  Strahlungskeule  in 

der  5G-Technologie,  Berücksichtigung  der  Variabilität  der  Senderichtung 

und  der  Antennendiagramme  bei  5G-adaptiven  Antennen  gemäss  An-

hang 1 Absatz 63 NISV, Übereinstimmung mit früheren Messempfehlungen 

sowie die Anwendbarkeit auf FDD- und TDD-Duplexverfahren. Das METAS 

R4.2020.00018 

Seite 11 

 
 
schlägt  dabei  zwei  verschiedene  Messmethoden  vor:  Die  code-selektive 

Messmethode  (Referenzmethode)  und  die  frequenzselektive  Messmetho-

de.  Mit  der  code-selektiven  Messmethode  lasse  sich  die  Konformität  oder 

Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselek-

tiven Messmethode hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer An-

lage  mit  den  Vorgaben  bestätigen,  nicht  hingegen  die  Nichtkonformität, 

womit die METAS diese Messmethode nur als orientierende Messung emp-

fiehlt (S. 4, 14 und 16).  

Damit  ist  festzuhalten,  dass  durchaus  von  der  Fachbehörde  des  Bundes 

empfohlene  Messverfahren  für  die  Überprüfung  der  Strahlenbelastung 

adaptiver 5G-Antennen bestehen. Die von den Rekurrierenden widergege-

benen  Bedenken  eines  Messgeräteherstellers  in  Bezug  auf  die  sich  aus 

dem  Beamforming  ergebenden  Probleme  vermögen  daran  nichts  zu  än-

dern. Wie dargelegt hat das METAS die an die Messmethode zu stellenden 

Anforderungen definiert und dabei u.a. festgehalten, dass die Steuerungs-

funktionen der Strahlungskeule in der 5G-Technologie sowie die Variabilität 

der  Senderichtung  und  der  Antennendiagramme  bei  5G-adaptiven  Anten-

nen zu berücksichtigen sind. Es ist mithin davon auszugehen, dass den er-

wähnten Bedenken – wie auch die private Rekursgegnerin darlegt – im er-

wähnten  technischen  Bericht  des  METAS  damit  Rechnung  getragen  wur-

den.  Die  Rekurrierenden  setzen  sich  denn  auch  nicht  mit  den  Empfehlun-

gen des METAS im technischen Bericht auseinander. Es liegen im Ergeb-

nis  keine  Anhaltspunkte  vor,  um  an  der  Richtigkeit  der  diesbezüglichen 

fachbehördlichen Einschätzung zu zweifeln.  

Auch die Rüge in Bezug auf das Ungenügen von Messverfahren ist damit 

zusammengefasst unbegründet.  

8.1. 
Die  Rekurrierenden  bringen  vor,  dass  die  Anlagegrenzwerte  "an  den 

OMEN 1  bis  5"  überschritten  seien  und  die  strittigen  Anlagen  eine  höhere 

effektive Strahlungsleistung abgeben könnten als in den Standortdatenblät-

tern  vermerkt.  Durch  die  Änderung  der  NISV  bestehe  die  Möglichkeit,  bei 

adaptiven  Antennen  nicht  mehr  den  Spitzenwert,  sondern  einen  anderen 

Wert  als  Sendeleistung  zu  berücksichtigen.  Angesichts  der  viel  zu  kleinen 

angegebenen  Sendeleistung  im  jeweiligen  Standortdatenblatt  müsse  es 

sich dabei um Mittelwerte – und nicht um Spitzenwerte – handeln. Es kön-

R4.2020.00018 

Seite 12 

 
 
ne  nicht  festgestellt  werden,  wie  die  Mittelwerte  ermittelt  und  welche  Spit-

zenwerte  zwischenzeitlich  erreicht  würden.  Schliesslich  sei  das  "worst-

case"-Szenario nicht korrekt angewandt worden. Es unterscheide sich von 

statisch  sendenden  Antennen.  Es  werde  nicht  berücksichtigt,  dass  die 

adaptiven  Antennen  im  Moment  der  maximalen  Datenübertragung  in  eine 

einzige Senderichtung ihre Leistung auf einer kleinen Fläche fokussierten.  

8.2. 
Wie  bereits  dargelegt  wird  die  Variabilität  von  adaptiven  Antennen  zumin-

dest  bis  zum  Vorliegen  einer  aktualisierten  Vollzugsempfehlung  nicht  be-

rücksichtigt. Bei den deklarierten Leistungswerten handelt es sich dement-

sprechend  um  Maximalwerte,  d.h.  um  solche,  die  im  Betrieb  nicht  über-

schritten werden dürfen, da nur diese als bewilligt gelten. Es ist damit ent-

gegen  den  rekurrentischen  Ausführungen  ohne  Bedeutung,  dass  die  An-

tennen  laut  Herstellerangaben  höhere  Sendeleistungen  erbringen  könnten 

als  auf  dem  Standortdatenblatt  ausgewiesen  ist.  Die  massgebenden  Feld-

stärken  der  fraglichen  Mobilfunk-Antennenanlagen  sind  –  wie  vorliegend 

geschehen  –  mithin  einzig  anhand  dieses  (konkreten  Maximal-) Werts  zu 

beurteilen.  Es  besteht  damit  kein  Anlass  für  eine  Anordnung  der  von  den 

Rekurrierenden  in  den  Repliken  beantragten  Überprüfung  der  angegebe-

nen  Werte  mit  den  Herstellerangaben.  Die  Rekurrierenden  vermögen  so-

dann nicht aufzuzeigen, dass es im Falle, in dem sich die maximale Sende-

leistung – infolge des genannten Beamformings – auf einen einzelnen Nut-

zer  konzentriert,  zu  Grenzwertüberschreitungen  kommt.  Ihre  diesbezügli-

chen  Ausführungen  vermögen  sie  nicht  mit  entsprechenden  Belegen  oder 

etwa  mit  einem  Fachgutachten  zu  untermauern.  Auch  ist  unklar,  welche 

OMEN, die die Rekurrierenden in beiden Rekurseingaben mit "1 bis 5" be-

zeichnen, gemeint sind. In den Standortblättern der beiden geplanten Anla-

gen  sind  die  OMEN  mit  den  Nummern 2  bis  8  bzw.  3  bis  9  versehen  und 
nicht  deckungsgleich.  Schliesslich  verkennen  die  Rekurrierenden  mit  ihrer 

Kritik  an  dem  der  Beurteilung  zugrunde  gelegten  "worst-case"-Szenario, 

dass es, auch wenn  die Sendeleistung in  nur eine Senderichtung gesandt 

wird,  bei  der  maximalen  bewilligten  Sendeleistung  bleibt,  gestützt  worauf 

die  Berechnung  der  Strahlenbelastungen  erfolgt  und  als  Ergebnis  die  Ein-

haltung der Grenzwerte resultiert.  

Der Rekurs ist auch in diesen Punkten abzuweisen.  

R4.2020.00018 

Seite 13 

 
 
9.1. 
Die  Rekurrierenden  machen  geltend,  dass  sich  hochfrequente  Strahlung 

negativ auf den menschlichen und tierischen Körper auswirke, weil sich das 

Körpergewebe infolge der Absorption der Strahlung erwärme. Je kleiner ein 

Körper,  umso  weiter  dringe  die  Strahlung  in  ihn  ein  und  umso  mehr  Mas-

senanteil werde erhitzt. Dadurch steige die Temperatur dieses Körpers lau-

fend  an,  was  zu  Verbrennungen  und  innerlichen,  dauerhaften  Schädigun-

gen führen könne. Nicht nur für Menschen, sondern auch für Tiere, insbe-

sondere Hautflügler und Käfer sowie (Wild-) Bienen und andere Insektenar-

ten bestünden somit relevante Gesundheitsgefahren in der Umgebung von 

5G-Antennen.  Überdies  lägen  aus  der  Forschung  weitere  Beobachtungen 

vor,  wonach  die  nichtionisierende  Strahlung  von  Mobilfunk-Antennenanla-

gen noch weitere biologische Effekte zur Folge habe.  

Die  Signalformen  der  neuen  5G-Antennen,  insbesondere  die  Höhe  der 

Spitzen  der  gepulsten  Strahlung  bei  der  Übertragung  von  Datenpaketen, 

seien nicht bekannt. Bei Messungen sei festgestellt worden, dass die Feld-

stärken extreme Schwankungen  aufwiesen. Der Vorsorgegrundsatz werde 

nur innerhalb der Anlagegrenzwerte erfüllt. Würden bei adaptiven Antennen 

nur  mittlere  Sendeleistungen  angegeben,  werde  über  die  Überschreitung 

der  Anlagegrenzwerte  hinweggetäuscht.  Es  sei  nicht  gewährleistet,  dass 

5G-Mobilfunk-Antennenanlagen keine gesundheitliche Gefährdung der Be-

völkerung darstellten. Bereits mit der 4G-Technologie bestehe eine Gefähr-

dung  der  Gesundheit  durch  die  Strahlenbelastung.  Dies  gelte  umso  mehr 

für  die  neuen  5G-Antennen,  da  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  nicht  ge-

währleistet werden könne. Deshalb sei es durchaus möglich, dass adaptive 

Antennen  schwere  Gesundheitsschäden  hervorrufen  könnten.  Besonders 

empfindliche  Menschen,  etwa  solche  mit  Herzschrittmachern,  könnten  in 

Lebensgefahr  geraten,  wenn  die  Grenzwerte  auch  nur  kurzzeitig,  aber 
massiv  überschritten  würden.  Die  NSIV  soll  das  Vorsorgeprinzip  gewähr-

leisten. Aufgrund der fehlenden Vollzugsempfehlung sei die Vorsorge nicht 

mehr  gewährleistet.  Mit  der  Möglichkeit,  lediglich  die  mittlere  Leistung 

‒ statt der Spitzenleistung – anzugeben, werde gegen das Vorsorgeprinzip 

verstossen. Es sei bisher nicht untersucht worden, wie sich die neue Tech-

nologie mit den Millimeterwellen auf die Gesundheit von Menschen auswir-

ken  werde.  Als  unbedenklich  könne  sie  jedenfalls  nicht  eingestuft  werden. 

Für  die  Belastung  durch  ortsfeste  Sendeanlagen  fehlten  aussagekräftige 

Langzeituntersuchungen. Es sei etwa auch unklar, wann der Übersichtsbe-

richt  der  WHO  zu  den  Gesundheitsauswirkungen  von  hochfrequenter  und 

R4.2020.00018 

Seite 14 

 
 
nichtionisierender  Strahlung  fertig  gestellt  werde.  Zudem  lägen  keine  Un-

tersuchungen über die Folgen des Pulsierens hochfrequenter Strahlung für 

den Körper vor. Es werde zwar durch das BAFU festgehalten, dass hoch-

frequente Strahlung durch die WHO gestützt auf Befunde bei der Nutzung 

von  Mobiltelefonen  als  möglicherweise  krebserregend  klassiert  würden. 

Durch die Strahlenbelastung entstehe oxidativer Zellstress. Die Auswirkun-

gen  seien  gravierend  und  bei  jedem  Menschen  anders,  weshalb  der  wis-

senschaftliche  präzise  Nachweis  noch  fehle.  Tatsache  sei  aber,  dass  be-

reits heute eine Evidenz bestehe und dass mit der Einführung von 5G die 

Auswirkungen  zunehmen  würden.  Zu  den  gesundheitlichen  Auswirkungen 

sei  noch  vieles  unklar.  Auch  der  vorliegende  Bericht  Mobilfunk  und  Strah-

lung orte ein grosses Defizit an klaren Untersuchungsergebnissen. Der Be-

richt bestätige die Wichtigkeit des im Umweltgesetz verankerten Vorsorge-

prinzips  und  führe  weiter  aus,  dass  Mobilfunkstrahlung  noch  immer  als 

möglicherweise  krebserregend  deklariert  sei.  Das  beratende  Expertengre-

mium  der  internationalen  Agentur  für  Krebsforschung  (IARC)  habe  im  Ap-

ril 2019  eine  dringende  Neubewertung  des  Krebsrisikos  aufgrund  neuer, 

besorgniserregender  Studien  vorgeschlagen.  Entscheidend  sei  nun  aber, 

dass in vorliegendem konkreten Baugesuch weder die kommunale noch die 

kantonale Bewilligungsbehörde technisch und wissenschaftlich in der Lage 

seien,  das  Baugesuch  auf  seine  Auswirkungen  auf  die  Umwelt  gemäss 

dem USG bzw. hinsichtlich des  Vorsorgeprinzips zu prüfen. Mehrere Kan-

tone hätten bereits ein Moratorium für den Bau neuer Anlagen erlassen. Ei-

nige  Schweizer  Gemeinden  sowie  der  Kanton  Zug  hätten  beschlossen, 

Baubewilligungsverfahren für 5G-Antennen  zu sistieren. Gewisse Gemein-

den hätten Baugesuche für 5G-Antennen abgewiesen.  

9.2. 
Wie  bereits  dargelegt  kann  auch  bei  (adaptiven)  5G-Antennen  die  Einhal-
tung  der  Grenzwerte  entgegen  den  von  den  Rekurrierenden  auch  unter 

dem Titel Gesundheitsschutz erhobenen Einwänden gewährleistet werden. 

Der  Rüge,  dass  deshalb  schwere  Gesundheitsschäden  drohten,  weil  bei 

adaptiven  Antennen  über  die  Überschreitung  der  Anlagegrenzwerte  hin-

weggetäuscht werde oder bei 5G-Antennen die Einhaltung der Grenzwerte 

nicht gewährleistet werden könne, ist damit die Grundlage entzogen.  

R4.2020.00018 

Seite 15 

 
 
9.3. 
In Übereinstimmung mit den Ausführungen der privaten Rekursgegnerin ist 

sodann  zunächst  auf  die  konzeptionelle  Ausgestaltung  des  Schutzes  vor 

nichtionisierender Strahlung hinzuweisen: Der Verordnungsgeber hat in der 

NISV  zwei  Grenzwerte  festgelegt,  um  sowohl  den  wissenschaftlich  nach-

gewiesenen  Gesundheitsauswirkungen  (Erwärmung  des  Körpers/thermi-

sche Wirkungen) als auch mögliche andere (noch unklare) Effekten (nicht-

thermische bzw. biologische Effekte) Rechnung zu tragen. Es handelt sich 

dabei um die eingangs dieses Entscheids erwähnten Immissionsgrenzwer-

te  einerseits  und  die  Anlagegrenzwerte  andererseits.  Letztere  wurden  in 

Umsetzung  des  gesetzlichen  Vorsorgeprinzips  festgelegt.  Das  Bundesge-

richt  hat  in  dem  von  der  privaten  Rekursgegnerin  ebenfalls  zitierten  Ent-

scheid  BGE 126 II 399  (=  Pra 2001  Nr. 44)  zu  dieser  Problematik  zudem 

ausgeführt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen 

Übernahme  der  ICNIRP-Grenzwerte  mit  Blick  auf  mögliche  nicht-ther-

mische  Wirkungen  der  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  lückenhaft 

wäre.  Er  habe  daher  zusätzlich  vorsorgliche  Emissionsbegrenzungen  an-

geordnet (Art. 4 NISV), die das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil 

erst vermutet würden und noch nicht absehbar seien, möglichst gering hal-

ten  sollen.  Für  verschiedene  Kategorien  von  Anlagen  bestimme  sich  die 

vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwer-

te  (Art. 4  Abs. 1  NISV),  bei  den  übrigen  Anlagen  seien  die  Emissionen  so 

weit  zu  begrenzen,  als  dies  technisch  und  betrieblich  möglich  und  wirt-

schaftlich tragbar sei (Art. 4 Abs. 2 NISV). Mit diesen  zusätzlichen Emissi-

onsbegrenzungen  trage  die  neue  Verordnung  dem  Vorsorgeprinzip  Rech-

nung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne 

der  Vorsorge  erforderlichen  Massnahmen.  Entgegen  den  rekurrentischen 

Vorbringen  ist  es  aufgrund  der  zusätzlichen  Festlegung  von  Anlagegrenz-

werten  tatsächlich  so,  dass  hierzulande  strengere  Anforderungen  hinsicht-
lich der Emissionsbegrenzung gelten als in Ländern, in welchen einzig Im-

missionsgrenzwerte  festgelegt  wurden.  Dies  deshalb,  weil  mit  der  Festle-

gung von Anlagegrenzwerten diese in jedem Fall einzuhalten sind. Im Falle, 

dass  einzig  Immissionsgrenzwerte  einzuhalten  sind,  kann  es  zwar  durch-

aus  vorkommen,  dass  bei  einem  Standort  aufgrund  dessen  Distanz  und 

Lage  zur  Antenne  und  der  sich  daraus  ergebenden  Richtungsabschwä-

chung ein mit den schweizerischen Anlagegrenzwerten vergleichbarer Wert 

resultiert.  Allerdings  kann  dies  –  im  Gegensatz  zu  einer  Regelung  mit  zu-

sätzlichen Anlagegrenzwerten wie in der Schweiz – nicht garantiert werden.  

R4.2020.00018 

Seite 16 

 
 
Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV im 

grundlegenden  Entscheid  BGE 126 II 399  als  gesetzes-  und  verfassungs-

konform  beurteilt  (E. 4)  und  festgehalten,  dass  die  NISV  die  vorsorgliche 

Emissionsbegrenzung  abschliessend  regle  und  die  rechtsanwendenden 

Behörden  im  Einzelfall  keine  weitergehende  Begrenzung  verlangen  könn-

ten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom Bundesgericht in den letzten 

Jahren  mehrfach  bestätigt 

(statt  vieler:  BGE 138 II 173,  E. 5.1; 

BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3.5.2; BGr 1C_340/2013 vom 

4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesgericht festgehalten, dass es 

in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden sei, die internationale 

Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenen-

falls  eine  Anpassung  der  Grenzwerte  der  NISV  beim  Bundesrat  zu  bean-

tragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 4.2; BGr 1C_340/2013 

vom 4. April 2014, E. 3.3).  

9.4. 
Das  BAFU  als  Umweltfachstelle  des  Bundes  hat  mithin  die  Aufgabe,  die 

Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung 

(NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über 

den  Stand  der  Wissenschaft  und  der  Erfahrung  zu  informieren.  Dieser  bil-

det die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU wür-

de  dem  Bundesrat  eine  Anpassung  dieser  Grenzwerte  empfehlen,  wenn 

neue  gesicherte  Erkenntnisse  aus  der  Forschung  oder  aufgrund  von  All-

tagserfahrungen dies erforderten.  

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vor-

steherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-

tion  (UVEK)  eine  Arbeitsgruppe  eingesetzt  wurde,  welche  die  Bedürfnisse 

und  Risiken  für  die  nähere  und  weitere  Zukunft  von  Mobilfunk  und  Strah-
lenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In 

ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die 

Arbeitsgruppe  den  Stand  des  Wissens  über  gesundheitliche  Folgen  zu-

sammen.  Sie  hält  fest,  dass  es  hinsichtlich  eventueller  gesundheitlicher 

Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen 

und  Tieren  zu  akuten  Effekten  gebe.  Die  Risikoabschätzung  der  Arbeits-

gruppe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit 

zur  2G-,  3G-  und  4G-Technolgie  durchgeführt  worden  seien  und  mit  Fre-

quenzen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Fre-

quenzen,  die  gegenwärtig  für  5G  genutzt  würden.  Gesundheitsauswirkun-

R4.2020.00018 

Seite 17 

 
 
gen unterhalb der Immissionsgrenzwerte der NISV seien bisher nicht kon-

sistent  nachgewiesen  worden.  Aus  Wissenschaft  und  Praxis  lägen  indes 

gleichzeitig  unterschiedlich  gut  abgestützte Beobachtungen  für  Effekte  un-

terhalb  der  Immissionsgrenzwerte  vor.  Die  Evidenzlage  dieser  Effekte  im 

Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge-

fasst indes als ungenügend ein (s. Bericht "Mobilfunk und Strahlung", S. 8 

f.).  

Zu beachten ist ferner, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Beraten-

de  Expertengruppe  NIS  (BERENIS)  einberufen  hat.  Diese  sichtet  die  neu 

publizierten  wissenschaftlichen  Arbeiten  zum  Thema  und  wählt  diejenigen 

zur  detaillierten  Bewertung  aus,  die  aus  ihrer  Sicht  für  den  Schutz  des 

Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-

luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-

te  des  BAFU  publiziert 

(https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-

men/elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html, 

zuletzt besucht am 6. Juli 2020), womit das BAFU gleichzeitig auch die Be-

völkerung  informiert  und  auf  dem  neusten  Stand  hält.  Auch  die  BERENIS 

hat  im  Rahmen  ihrer  Tätigkeit  keine  Studie  sichten  können,  aufgrund  wel-

cher sie eine Grenzwertanpassung – insbesondere auch im Hinblick auf die 

fünfte Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können und müssen.  

Sodann hat sich das Bundesgericht bereits in einem Entscheid vom 4. April 

2014  (BGr 1C_340/2013)  mit  der  von  den  Rekurrierenden  angeführten 

Klassierung  hochfrequenter  Strahlung  als  möglicherweise  krebserregend 

für den Menschen (Kategorie 2B) durch die WHO bzw. durch die Internati-

onal  Agency  for  Research  on  Cancer  (IARC)  auseinandergesetzt.  Es  hielt 

dazu unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des BAFU fest, dass un-

ter den Kategorien [...], die eine kanzerogene Wirkung statuieren oder ver-

muten  lassen,  […]  die  Kategorie 2B  für  die  schwächste  Evidenz  [stehe]. 

Hochfrequente Strahlung wurde ausschliesslich aufgrund von Befunden im 

Zusammenhang  mit  der  Strahlung  von  Mobiltelefonen  bei  ihrer  Verwen-

dung nahe am menschlichen Kopf in die Kategorie 2B eingestuft. Die Strah-

lungsbelastung  durch  das  Mobiltelefon  während  eines  Telefonats  ist  we-

sentlich  stärker  als  diejenige  durch  Antennen  der  Basisstationen.  Auf  eine 

Aussage  über  einen  allfälligen  Zusammenhang  zwischen  Letzterer  und 

Krebs verzichtete die IARC wegen unzureichender Evidenz. Da die Klassie-

rung  von  hochfrequenter  Strahlung  als  möglicherweise  kanzerogen  für 

Menschen  ausschliesslich  auf  Untersuchungen  zum  Zusammenhang  zwi-

R4.2020.00018 

Seite 18 

 
 
schen Mobiltelefonen und Hirntumoren basiert, ist – so das Bundesgericht 

weiter  –  derzeit  weder  belegt  noch  kann  vollständig  ausgeschlossen  wer-

den, dass auch die schwächere, aber langfristig einwirkende Strahlung der 

Mobilfunkbasisstationen  eine  vergleichbare  Wirkung  haben  könnte.  Das 

Bundesgericht  kam  zum  Schluss,  dass  das  BAFU  zu  Recht  festhält,  dass 

die Klassierung der IARC die Richtigkeit des Konzepts von USG und NISV, 

die Strahlung von stationären Sendeanlagen im Sinne der Vorsorge zu be-

grenzen,  bestätigt;  sie  gibt  aber  keinen  Anlass  zur  Anpassung  der  Grenz-

werte der NISV (E. 3.4.1 f.).  

An alledem vermögen auch die in der Replik der Rekurrierenden erwähnten 

Forschungsergebnisse (des National Toxicology Programs [NTP] sowie des 

Ramazzini  Instituts)  nichts  zu  ändern.  Diese  sollen  nach  den  Rekurrieren-

den bestätigen, dass Mobilfunkstrahlen bei Ratten oder Mäusen signifikan-

te Tumorentwicklungen und Krebs verursachen würden, welche Folge auch 

durch  den  Bericht  "Mobilfunk  und  Strahlung"  hinsichtlich  des  Menschen 

teilweise  bzw.  begrenzt  bestätigt  würde.  Jedenfalls  werde  die  Beeinflus-

sung von ungewollten intensiveren Hirnstromaktivitäten – etwa im Schlaf – 

bestätigt.  Soweit  mit  den  rekurrentischerseits  erwähnten  Studien  die  NTP-

Studie (NTP 2018a, 2018b, 2018c, 2018d, 2018e; Wyde et al. 2016, 2018a, 

2018b) und die "Ramazzini-Studie" (Falcioni et al. 2018) gemeint sind, wel-

che in der Sonderausgabe des BERENIS-Newsletters vom November 2018 

detailliert  diskutiert  wurden,  ist  festzuhalten,  dass  auch  gestützt  auf  diese 

Arbeiten  keine  Grenzwertanpassungen  empfohlen  wurden.  Vielmehr  hielt 

die BERENIS im Newsletter abschliessend fest, dass eine vollständige Ri-

sikobewertung  unter  Berücksichtigung  aller  verfügbaren  Studien  (Tierstu-

dien  und  epidemiologische  Studien)  notwendig  sei,  um  abzuschätzen,  ob 

die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert werden sollten.  

9.5. 
Die  Rekurrierenden  vermögen  nicht  aufzuzeigen,  dass  die  zuständigen 

Fachbehörden oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts einer 

wissenschaftlich  nachgewiesenen  Gefährdung  oder  Belästigung  untätig 

geblieben  sind  und  es  unterlassen  haben,  eine  gebotene  Anpassung  der 

Grenzwerte  zu  beantragen  beziehungsweise  vorzunehmen.  Es  ist  daher 

davon  auszugehen,  dass  das  Verordnungsrecht  dem  gegenwärtigen  wis-

senschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehen-

de  Gesundheitsgefährdung  ausreichend  Rechnung  trägt  und  damit  auch 

anzuwenden ist. Dies gilt auch hinsichtlich der in den Informationsschreiben 

R4.2020.00018 

Seite 19 

 
 
abgegebenen  Empfehlungen  des  BAFU  in  Bezug  auf  adaptive  bzw. 

5G-Antennen.  Anhand  des  gegenwärtigen  Kenntnisstandes  über  die  Ge-

sundheitsgefährdung  lässt  sich  nichts  dagegen  einwenden.  Daran  ändert 

sodann  auch  nichts,  dass  aus  der  Forschung  unterschiedlich  gut  abgesi-

cherte  Beobachtungen  vorliegen,  wonach  es  noch  andere  biologische  Ef-

fekte geben soll, die nicht auf eine Erwärmung des Körpergewebes infolge 

Absorption  der  Strahlung  zurückgeführt  werden  können,  zumal  damit  ver-

bundene  Gesundheitsfolgen  nicht  bekannt  sind  (s. BAFU,  Information  an 

die  Kantone,  Mobilfunk  und  Strahlung:  Aufbau  der  5G-Netze  in  der 

Schweiz, vom 17. April 2019, S. 6).  

Die  Rekurrierenden verlangen einen Unbedenklichkeitsnachweis (so expli-

zit auf S. 3 der Replik). Dies kann nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-

chung  gestützt  auf  die  umweltschutzrechtlichen  Vorschriften  von  den  Be-

treibergesellschaften  indes  nicht  verlangt  werden.  Gemäss  Bundesgericht 

ist der wissenschaftliche Nachweis der Unbedenklichkeit von Kommunikati-

onsanlagen  bereits  aus  prinzipiellen  Gründen  nicht  zu  erbringen.  Wissen-

schaftlich gesicherte Aussagen könnten nur zum Vorhandensein von Effek-

ten  gemacht  werden,  während  zur  Abwesenheit  von  Effekten  nur  Wahr-

scheinlichkeitsaussagen  möglich  seien,  basierend  auf  der  Häufigkeit  von 

Studien,  in  denen  kein  biologischer  Effekt  gefunden  werden  konnte.  Eine 

100-prozentige  Sicherheit  sei  jedoch  nie  möglich  (BGr 1A.106/2005  vom 

17. November 2005, E. 4).  

9.6. 
Zu  den  rekurrentischen  Vorbringen  betreffend  besonders  empfindlichen 

Menschen  ist  festzuhalten,  dass  aufgrund der  beschriebenen  gesetzlichen 

Konzeption  auch  eine  allfällige  Empfindlichkeit  einzelner  Bevölkerungs-

gruppen  wie  beispielsweise  von  Betagten,  Kranken  und  Kindern  bei  der 
Festlegung der Grenzwerte zu berücksichtigen ist (Art. 13 Abs. 2 USG). Die 

NIS-Verordnung  sieht  indes  keine  niedrigeren  Grenzwerte  für  besonders 

empfindliche  Personen  oder  Kinder  vor.  Immerhin  ist  darauf  hinzuweisen, 

dass  der  schweizerische  Gesetzgeber  bei  der  Festlegung  der  Anlage-

grenzwerte  der  NISV  den  höchstzulässigen  Basisgrenzwert  der 

WHO-Richtlinien  gerade  zum  besseren  Schutz  elektrosensibler  Menschen 

verschärfte. Die Rekurrierenden sind mit ihren entsprechenden Vorbringen 

damit  nicht  zu  hören. Da  wie  erwähnt  die  Grenzwerte  auch  bei  Leistungs-

spitzen einzuhalten sind und die Angaben sich auf die maximale Sendeleis-

tung beziehen – und entgegen der rekurrentischen Auffassung nicht auf ei-

R4.2020.00018 

Seite 20 

 
 
nen  Mittelwert  –,  stossen  ihre Vorbringen  in  Bezug  auf  Gefahren  für  Men-

schen mit Herzschrittmachern ins Leere.  

9.7. 
Die Rekurrierenden äussern die gesundheitlichen Bedenken auch in Bezug 

auf Tiere, insbesondere Hautflügler und Käfer sowie Wildbienen und ande-

re Insektenarten.  

Diesbezüglich  ist  festzuhalten,  dass  Wissenschaft  und  Rechtsprechung 

grundsätzlich davon ausgehen, dass Tiere nicht empfindlicher auf nichtioni-

sierende  Strahlung  reagieren  als  Menschen  und  sie  mit  der  Verordnung, 

obgleich darin nicht genannt, mitgeschützt werden. Für Tiere kann also in-

soweit  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  der  NISV  beansprucht  werden,  als 

diese wegen den dort lebenden und arbeitenden Menschen ohnehin gelten 

(BRKE I  Nr. 0064/2009  vom  7. April 2009,  E. 10.2,  in  BEZ 2011  Nr. 18; 

www.baurekursgericht-zh.ch). Dies dürfte vor allem für Haustiere sowie für 

Nutztiere im Bereich von Ställen, nicht jedoch für freilebende Wildtiere und 

weidende Nutztiere zutreffen. Für solche ist der Schutzumfang mangels ei-

ner  expliziten  Regelung  jeweils  im  Rahmen  einer  Einzelfallbeurteilung  ge-

stützt  auf  die  Bestimmungen  des  USG  zu  prüfen  (BGr 1C_450/2010  vom 

12. April 2011, E. 3.3).  

Dabei stellt sich die Frage, inwieweit eine sinngemässe Beachtung der Im-

missions- und Anlagegrenzwerte Platz greifen kann. Sowohl im Sinne einer 

allgemeinen,  ethischen  Betrachtungsweise  wie  auch  im  Lichte  von  Art. 1 

Abs. 1 USG darf es bei dieser Beurteilung in der Regel keine Rolle spielen, 

ob  Wildtiere  unter  Artenschutz  stehen  oder  nicht.  Eine  andere  Betrach-

tungsweise drängte sich nur dann auf, wenn Mobilfunkstrahlung den gene-

rellen  Weiterbestand  einer  geschützten  Tierart  erwiesenermassen  gefähr-

den würde (BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.5). Das trifft hier je-

doch nicht zu. Die Rekurrierenden machen nicht geltend, dass es sich bei 

den  erwähnten  Tieren  um  Vertreter  geschützter  Arten  handle.  Sie  vermö-

gen  denn  auch  keinen  wissenschaftlich  erhärteten  Nachweis  dafür  zu  er-

bringen, dass das – in Bezug auf die Tierart – pauschal geltend gemachte 

"grosse  Insektensterben"  auf  hochfrequente  Strahlung  zurückzuführen  ist. 

In  Bezug  auf  das  von  den  Rekurrierenden  vorgebrachte  Bienensterben  ist 

festzuhalten, dass diese selbst vorbringen, dass eine (holländische) Studie, 

welche das Bienensterben untersucht haben soll, nicht eindeutig gewesen 

sei  und  sich  lediglich  auf  bestehende  Literatur  gestützt  habe  (s. Replik, 

R4.2020.00018 

Seite 21 

 
 
S. 8).  Ohne  einen  entsprechenden  wissenschaftlichen  Nachweis  kann  in-

des nicht von einem höheren Schutzstandard als für Menschen ausgegan-

gen  werden  (s. dazu  BGr 1C_579/2017  vom  18. Juli 2018,  E. 5.7).  Es  be-

steht daher – nach dem heutigen Kenntnisstand – kein Anlass, von einem 

ungenügenden  Schutz  der  erwähnten  Tiere  auszugehen,  nachdem  die 

durch die vorgesehenen Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen nicht-

ionisierender Strahlung eine maximale Stärke aufweisen, die noch klar bzw. 

sehr  deutlich  unterhalb  des  für  den  Schutz  des  Menschen  massgeblichen 

Werts liegen (Ausschöpfung der Immissionsgrenzwerte der vorliegend frag-

lichen Mobilfunk-Antennenanlagen zu 37,2 % bzw. zu 61,2 %).  

9.8. 
Abschliessend  ist  festzuhalten,  dass  die  Beurteilung  der  adaptiven  Anten-

nen vorliegend nach der aktuellen Rechtslage und den entsprechenden ak-

tuellen  Empfehlungen  der  Fachbehörde  des  Bundes  erfolgte  und  die  Re-

kurrierenden keine Gründe aufzuzeigen vermögen, welche eine andere ver-

tretbare Beurteilung nahelegen würde. Es ist nach dem heutigen Kenntnis-

stand  damit  davon  auszugehen,  dass  der  Betrieb  von  adaptiven 

(5G ) Antennen  zu  keiner  Gefährdung  der  Bevölkerung  und  von  Tieren 

führt.  In  Übereinstimmung  mit  den  Ausführungen  der  Rekurrierenden  trifft 

zwar zu, dass hinsichtlich den Auswirkungen hochfrequenter Strahlung auf 

die  Gesundheit  von  Mensch  und  Tier  –  insbesondere  auch  unter  Berück-

sichtigung von adaptiven 5G-Antennen – noch Klärungsbedarf besteht. Es 

wird  indes  Sache  der  Forschung  sein,  die  noch  offenen  Fragen  zu  klären 

und die Öffentlichkeit sowie die Politik über allfällige neue Erkenntnisse zu 

informieren. Insbesondere ist es überdies Sache der erwähnten Fachstelle 

des Bundes, bei gegebenem Anlass beim Verordnungsgeber zu intervenie-

ren  und  gegebenenfalls  Anpassungen  der  Vorschriften  zum  Schutz  vor 

nichtionisierender  Strahlung  zu  beantragen.  Die  NISV  hat  denn  auch 
grundsätzlich für den Fall vorgesorgt, dass Grenzwertverschärfungen statt-

finden sollen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 NISV sorgt die Behörde dafür, dass al-

te  Anlagen,  die  den  Anforderungen  der  Artikel 4  und  5  nicht  entsprechen, 

saniert werden. Damit wird gewährleistet, dass bereits bewilligte und in Be-

trieb  stehende  Mobilfunk-Antennenanlagen  auch  dann  umgehend  geset-

zeskonform  betrieben  werden,  wenn  die  Grenzwerte  aufgrund  neuer  wis-

senschaftlicher  Erkenntnisse  angepasst  würden;  allenfalls  wäre  auch  eine 

Stilllegung der Anlage in Erwägungen zu ziehen (vgl. Art. 7 Abs. 2 NISV).  

R4.2020.00018 

Seite 22 

 
 
9.9. 
Zusammengefasst  erweisen  sich  auch  die  auf  den  Gesundheitsschutz  (in 

Bezug auf Mensch und Tier) abzielenden Rügen als unbegründet.  

10. 
Die Rekurrierenden halten der angefochtenen Bewilligung weiter entgegen, 

dass ein "unbedarftes Wachstum mit 5G" den Klimazielen entgegenstehe.  

Dem  ist  entgegenzuhalten,  dass  die  Rekurrierenden  keine  Rechtsgrundla-

ge zu nennen vermögen, die den Mobilfunkbetreibern die Pflicht zur Einhal-

tung energetischen Anforderungen für Mobilfunk-Antennenanlagen auferle-

gen.  Eine  solche  ist  auch  nicht  ersichtlich.  Die  Bewilligung  wurde  mithin 

auch unter diesem Aspekt zu Recht erteilt.  

Die Rüge ist unbegründet.  

11.1. 
Zusammengefasst  sind  die  Rekurse  abzuweisen.  Ausgangsgemäss  sind 

die  Verfahrenskosten  den  solidarisch  für  die  Hälfte  der  Verfahrenskosten 

haftenden  Rekurrentschaften 1.1  und  1.2  zu  je  1/4  sowie  im  Übrigen  dem 

Rekurrenten 2  aufzuerlegen  (§ 13  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes 

[VRG]).  

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-
richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 

Abs. 2  GebV  VGr).  In  besonders  aufwendigen  Verfahren  kann  die  Ge-

richtsgebühr  bis  auf  das  Doppelte  erhöht  werden  (§  4  Abs. 1  GebV  VGr). 

Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser 

Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3.  Aufl.,  Zü-

rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).  

Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (Verhin-

derung  zweier  Mobilfunk-Antennenanlagen  in  der  Nahumgebung  zum 

Wohnort), des getätigten Verfahrensaufwandes (zweiter Schriftenwechsel), 

R4.2020.00018 

Seite 23 

 
 
des Umfangs des vorliegenden Urteils sowie der Vereinigung mehrerer Re-

kursverfahren 

ist  die  Gerichtsgebühr  auf  Fr. 7'500.-- 

festzusetzen 

(BGr 1C_566/2015  vom  18. Februar 2016,  E. 2;  BGr 1C_244/2013  vom 

4. Juli 2013,  E. 4;  BRGE II  Nrn. 0162  und  0163/2012  vom  23. Oktober 

2012,  E. 16,  in  BEZ 2014  Nr. 36;  Entscheid  bestätigt  mit  VB.2012.00774 

vom  22. August 2013,  dieser  bestätigt  mit  BGr 1C_810/2013  vom  14. Juli 

2014; www.baurekursgericht-zh.ch).  

11.2. 
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend ist den Rekurrierenden keine 

Umtriebsentschädigung zuzusprechen.  

[…] 

R4.2020.00018 

Seite 24