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**Case Identifier:** 27c10658-3f68-50f0-992a-4f5cc7d43750
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 2a_07_27_24_06_09.pdf
**Docket/Reference:** 2a_07_27_24_06_09.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/2a_07_27_24_06_09.pdf

## Full Text

2A 2007-27 

Arrêt du 24 juin 2009 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Michel Wuilleret 
Christian Pfammatter, Josef Hayoz 

PARTIES 

X.  et  consorts,  recourants,  représentés  par  Me  Jean-Marie  Favre, 
avocat, Bd Pérolles 10, case postale 536, 1701 Fribourg, 

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

et 

COMMUNE de FRIBOURG, représentée par Me Pierre Perritaz, avocat, Bd 
Pérolles 21, case postale 656, 1701 Fribourg, intimée, 

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 19 mars 2007 contre la décision du 14 février 2007 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 2 -

c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

X.  et  consorts  sont  copropriétaires  des  art.  ......  et  .......  du  registre  foncier  (RF) 
A. 
de la Ville de Fribourg. En 1992, ils ont déposé une demande de permis de construire un 
bâtiment sur l'art. ....... RF. 

Dans  son  préavis  du  7  avril  1992,  la  Ville  de  Fribourg  a  exigé  un  réexamen  de  l'aspect 
architectural du projet afin d'améliorer sa qualité dans le but de garantir une plus grande 
unité  dans  le  secteur.  Les  propriétaires  ont  ainsi  été  contraints  de  prévoir  une  façade 
entièrement nue, destinée à jouxter le futur bâtiment à ériger dans la zone B1, avec mise 
en  place  d'une  passerelle  au  rez-de-chaussée  pour  assurer  le  passage  piétonnier  entre 
les bâtiments B2 et B1, d'une part, pour accéder aux Grand-Places et, d'autre part, pour 
garantir  un  chemin  piétonnier  allant  jusqu'à  la  Place  de  la  Gare.  Pour  atteindre  ce 
résultat,  qui  entraînait  la  perte  totale  de  l'usage  d'une  façade,  ils  ont  dû  organiser  leur 
bâtiment  en  prévoyant  des  ouvertures  sur  les  trois  autres  façades  et  en  installant  les 
locaux techniques et la cage d'escalier dans la partie affectée de la façade borgne. 

Le  25  février  1993,  le  Préfet  de  la  Sarine  a  délivré  le  permis  de  construire  requis  et  le 
bâtiment  a  été  construit.  Il  est  situé  au  Sud  du  bâtiment  de  Fribourg-Centre,  dans  le 
prolongement du "NH Hôtel" (anciennement "Eurotel"), selon le plan d'aménagement de 
détail (PAD), Avenue de la Gare-Sud, secteur B2. 

C'est  le  lieu  de  préciser  que,  selon  le  plan  d'aménagement  local  (PAL),  le  secteur  de 
l'avenue de la Gare est régi par le plan d'aménagement partiel (PAP) "Avenue de la Gare-
Sud" et par le plan d'aménagement de détail (PAD) " Avenue de la Gare-Sud", approuvés 
par  le  Conseil  d'Etat  respectivement  le  4  avril  1978  et  le  1er  octobre  1991  (le  21  juin 
1994  pour  deux  articles  du  règlement  modifiés  suite  à  un  arrêt  du  Tribunal  fédéral  du 
20 janvier 1993). 

Le  PAP  "Avenue  de  la  Gare-Sud"  prévoit  la  démolition  de  l'ensemble  des  bâtiments  du 
secteur, la construction d'un nouvel axe routier et la prolongation de la rue St-Pierre en 
direction  du  début  du  boulevard  de  Pérolles.  Le  PAP  ne  conserve  pas  la diagonale  entre 
l'avenue de la Gare et le carrefour des Grand-Places. 

Le  PAD  "Avenue  de  la  Gare-Sud"  régit  le  secteur  délimité  au  Nord  par  l'avenue  de  la 
Gare,  au  Sud  par  l'Esplanade  des  Grand-Places,  le  "NH  Hôtel",  la  Route-Neuve  et  l'art. 
7210 RF de Fribourg, ainsi qu'à l'Ouest par la Route-Neuve et les art. 7356, 7357, 7359. 
Le PAD a, entre autre, permis la construction du bâtiment Fribourg-Centre. 

En  1996,  a  été  constituée 

B. 
la  Communauté  urbaine  des  transports  de 
l'agglomération  fribourgeoise  (CUTAF).  Elle  a  pour  but  de  gérer  la  mobilité  dans 
l'agglomération. Les objectifs poursuivis sont définis dans le plan régional des transports 
(PRT),  approuvé  par  le  Conseil  d'Etat,  le  5  janvier  1999,  en  tant  que  plan  directeur  au 
sens de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS 710.1). 

Le  programme  de  réalisation  des  objectifs  du  PRT  prévoit  notamment  la  mise  à  sens 
unique de l'avenue de la Gare, à Fribourg, avec maintien du sens de circulation Pérolles-

 
 
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Temple  dans  un  premier  temps.  La  deuxième  étape  du  projet  général  de  la  CUTAF  est 
liée  à  la  réalisation  du  Pont  de  la  Poya  et  prévoit  la  fermeture  totale  de  l'avenue  de  la 
Gare, excepté pour les transports en commun, les vélos, les taxis et les deux-roues. Par 
ailleurs,  le  9  juillet  2003,  la  Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des 
constructions  (DAEC)  a  approuvé  la  zone  d'intérêt  général  III,  destinée  à  accueillir  la 
salle de spectacles, le centre multiplexe et la galerie marchande. 

Les  objectifs  fixés  par  la  CUTAF,  en  particulier  l'abandon  du  principe  d'une  route 
C. 
de transit dans le secteur des Grand-Places, étant contraires à  ceux définis dans le PAP 
et le PAD "Avenue de la Gare-Sud", le Conseil communal de la Ville de Fribourg a mis à 
l'enquête publique, dans la Feuille officielle n° 12 du 19 mars 2004, l'abrogation du PAP 
"Avenue  de  la  Gare-Sud"  et  adaptation  du  PAL,  la  modification  du  PAD  "Avenue  de  la 
Gare-Sud",  secteurs  B1,  D  et  E,  avec  création  d'une  zone  piétonne  et  l'adaptation  des 
aménagements routiers centre-ville / place Jean-Tinguely (avenue de Tivoli). 

L'abrogation  du  PAP  "Avenue  de  la  Gare-Sud"  implique  la  nécessité  d'affecter  au  plan 
d'affectation des zones (PAZ), en zone ville III, une partie des articles RF compris dans le 
PAP, mais non compris dans le périmètre du PAD (soit ceux situés à l'Ouest, à l'angle du 
boulevard de Pérolles et de l'avenue de la Gare), les autres secteurs restant régis par le 
PAD "Avenue de la Gare-Sud". 

Les modifications du PAD "Avenue de la Gare-Sud" entraînent, entre autres, de nouvelles 
implantations  de  bâtiments,  la  création  d'un  nouveau  parking  de  296  places  (sous  les 
Grand-Places  /  Manor),  l'aménagement  d'une  rampe  d'accès  hélicoïdale  au  haut  de  la 
Route-Neuve  (sortie  parking).  Sont  touchés  par  les  modifications  du  PAD,  tous  les 
articles inclus dans le PAD, à l'exception du bâtiment de Fribourg-Centre et de l'art. ..... 
RF dont sont copropriétaires X. et consorts. 

A  relever  encore  que  la  nouvelle  implantation  des  immeubles  à  bâtir,  prévue  dans  le 
secteur  B1  du  PAD,  place  un  premier  bâtiment  parallèle  à la  Route-Neuve  et  un  second 
perpendiculaire. Une aile de liaison basse relie ce dernier bâtiment à l'immeuble existant, 
élevé sur l'art. ....... RF, compris dans le secteur B2 du PAD "Avenue de la Gare-Sud". 

D. 
Le 27 avril 2004, X. et consorts ont formé opposition à l'encontre de l'abrogation 
du  PAP,  de  l'adaptation  du  PAL  ainsi  qu'à  la  modification  du  PAD  "Avenue  de  la  Gare-
Sud", secteurs B1, D et E avec création d'une zone piétonne. 

Par décision du 25 juin 2004, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a rejeté cette 
opposition. 

Le 28 juillet 2004, X. et consorts ont interjeté recours contre la décision du 25 juin 2004 
auprès  de  la  DAEC  qui,  le  14  février  2007,  l'a  rejeté  et,  par  décision  séparée  du  même 
jour, approuvé la modification du PAD "Avenue de la Gare-Sud", secteurs B1, D et E avec 
création  d'une  zone  piétonne,  à  la  condition  notamment  de  l'entrée  en  force  de  la 
décision de mise à sens unique de l'avenue de la Gare. 

Le  19  mars  2007,  X.  et  consorts  ont  recouru  contre  cette  décision  auprès  du 

E. 
Tribunal administratif (Tribunal cantonal depuis le 1er janvier 2008). 

 
 
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Ils prennent les conclusions suivantes : 

"1. (Recevabilité). 

 2. Le recours est admis au fond avec les conséquences suivantes : 

 2.1. Principalement 

La modification du PAD "Avenue de la Gare-Sud" est corrigée dans le sens du respect des 

contraintes  imposées  à  X.  et  consorts  en  leur  qualité  de  propriétaires  de  l'art.  ......  RF 

Fribourg permettant ainsi de maintenir l'unité entre les secteurs B1 et B2 en ce sens que 

le  futur  bâtiment  à  ériger  dans  le  secteur  B1  sera  maintenu  dans  une  zone  d'ordre 

contiguë par rapport à l'immeuble construit sur l'art. ....... (X. et consorts / secteur B2). 

 2.2. Subsidiairement 

Dans l'hypothèse d'un rejet du recours, la DAEC doit réserver au Juge de l'expropriation 

les prétentions des recourants pour une indemnisation (expropriation matérielle) laquelle 

sera  fixée  à  dires  d'expert  et  portera  sur  la  moins-value  grevant  l'immeuble  B2 

(estimation  des  recourants  Fr.  1'000'000.-)  ainsi  qu'aux  travaux  nécessaires  pour  le 

revêtement de la façade non aménagée (devis estimatif Fr. 265'000.-). 

 3. 

(Dépens)". 

Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir approuvé la modification du PAD en 
dépit  d'une  violation  du  principe  de  la  bonne  foi  et  malgré  l'absence  d'un  changement 
notable des circonstances. Ils lui font également grief d'avoir commis un déni de justice 
formel en n'examinant pas la question sous l'angle de l'inopportunité. 

Le permis de construire qui leur a été délivré, le 23 février 1993, est assorti de l'exigence 
que l'immeuble construit dans le secteur B2 doit garantir un ordre contigu avec le futur 
bâtiment à ériger dans le secteur B1. Or, dans le PAD contesté, les nouveaux immeubles 
dans la zone B1 ne toucheront pas l'immeuble X (B2), sinon dans la partie qui peut être 
considérée  comme  souterraine.  Ils  n'ont  jamais  prétendu  que  cette  modification 
constituait  une  violation  du  principe  de  la  bonne  foi  mais,  en  revanche,  qu'elle  n'avait 
aucune  justification  objective  et  sérieuse  puisqu'elle  ne  repose  pas  sur  une  modification 
sensible des circonstances qui serait survenue entre le 21 juin 1994 (approbation par le 
Conseil  d'Etat  du  PAD)  et  le  19  mars  2004  (date  de  la  mise  à  l'enquête  publique  de  la 
modification de ce PAD). Un délai de dix ans n'est pas conforme avec l'esprit de la loi sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A cela s'ajoute qu'il n'y aucune modification 
sensible de circonstances pour ce qui concerne cet aspect particulier de la modification du 
PAD.  En  revanche,  ils  estiment  pouvoir  se  plaindre  d'une  violation  importante  de  la 
confiance qu'ils ont mise dans les autorités administratives, les contraintes exigées d'eux 
devant,  par  la  force  des  choses,  être  respectées  par  celle  qui  en  est  l'auteur.  En 
l'occurrence,  la  Ville  de  Fribourg  est  intervenue  d'une  manière  concrète  à  leur  égard  et 
elle  a  agi  dans  les  limites  de  ses  compétences.  Pour  leur  part,  les  recourants  se  sont 
fondés  sur  les  assurances  données  et  ont  eu  le  comportement  dont  ils  se  prévalent 
aujourd'hui. Les modalités respectées pour la construction du bâtiment B2 leur fait subir 

 
 
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un  préjudice  considérable  si  les  normes  constructives  imposées  au  secteur  B1  devaient 
être modifiées dans le sens requis pour la modification du PAD. Enfin, la réglementation 
n'a pas changé depuis le moment où les assurances ont été données sinon qu'aujourd'hui 
la  commune  entend  modifier  son  PAD  en  violant  ainsi  les  garanties  données  dix  ans 
auparavant, sans qu'elle puisse se fonder sur un changement notable de circonstances. 

Les recourants produisent un plan daté du 14 juin 1991 concernant la construction d'un 
futur bâtiment dans le secteur B1 dans l'ordre contigu suivant le secteur B2 pour montrer 
que  les  promoteurs  (P.  SA,  K.  AG,  S.  SA  et  G.  SA)  entendaient  bien  respecter  le  PAD 
selon  les  mêmes  contraintes  que  celles  appliquées  aux  recourants.  La  modification 
soudainement  proposée  par  la  Ville  de  Fribourg,  pour  ce  secteur  particulier,  tient  à  son 
souci  de  régler  partiellement  ses  propres  problèmes  puisqu'elle  est  propriétaire  des  art. 
7361,  7771,  7695  et  7698  RF,  à  la  lumière  des  exigences  des  autres  promoteurs-
constructeurs qui sont désormais G. SA, Y. SA et A. SA. 

Il  ne  suffit  pas  de  parler  de  processus  évolutif  de  l'aménagement  du  territoire  pour 
affirmer,  comme  le  fait  l'autorité  intimée,  l'existence  de  circonstances  nouvelles  et 
déterminantes.  L'évolution  est  chose  que  l'autorité  administrative  doit  considérer 
lorsqu'elle  prend  une  décision  d'aménagement,  respectivement  d'affectation.  Comme  le 
PAD de 1994 a été mûrement réfléchi, il ne saurait aujourd'hui être modifié simplement 
sous  la  pression  de  circonstances  subjectives,  à  savoir  le  satisfecit  que  la  commune 
entend donner à certains promoteurs. 

La  commune  intimée  invoque  la  création  d'une  zone  verte  d'intérêt  général  aux  abords 
du NH Hôtel dans le  cadre du nouveau plan directeur des  Grand-Places. La planification 
de détail prévoit d'ériger des bâtiments permettant la pénétration de la lumière grâce à 
une  alternance  de  la  hauteur  des  bâtiments.  Pour  les  recourants,  cet  argument  est 
spécieux  et  sans  valeur.  A  supposer  qu'il  s'agisse  d'une  nouvelle  mesure  d'affectation, 
elle  ne  ferait  que  sanctionner  un  état  existant.  Par  ailleurs,  la  distance  qui  sépare  cette 
zone  verte  d'avec  l'ouverture  prétendument  voulue  entre  les  secteurs  B2  et  B1  est 
considérable,  certainement  supérieure  à  100  m  et,  en  outre,  n'apporte  aucune 
amélioration à la pénétration de la lumière bénéficiant de l'alternance de la hauteur des 
bâtiments.  Cette  affirmation  ne  s'appuie  d'ailleurs  sur  aucune  preuve  concrète  (ombres 
portées  et  durée  d'ensoleillement).  L'absence  du  développement  espéré  de  l'Eurotel  est 
par ailleurs un argument gratuit. 

Pour  les  recourants,  la  solution  voulue  par  la  commune  et  qui  les  pénalise  en  les 
obligeant  à  maintenir  leur  immeuble  B2  dans la  position  d'un  bâtiment  à la  façade  nue, 
tend à accorder des avantages à la société Y. SA qui fait partie du patrimoine de B. SA et 
que  la  Ville  de  Fribourg,  pour  des  raisons  politiques,  a  tenu  compte  des  désirs  de  Y., 
respectivement  lui  a  ainsi  offert  la  possibilité  de  limiter  l'obligation  de  construire  à 
laquelle elle était tenue. Ils sont cependant conscients que ces arguments seront rejetés 
faute de preuves. La future salle de spectacle et la création de cinémas, bien qu'ils aient 
été sortis du périmètre concerné du PAD "Avenue Gare-Sud" ont de toute évidence joué 
un rôle dans la révision du PAD quoiqu'en dise l'autorité communale. 

Bref,  selon  les  recourants,  il  n'y  a  aucun  changement  notable  de  circonstances  qui 
justifierait  la  modification  de  l'ordre  contigu  voulu  à  l'époque  entre  les  immeubles  du 
secteur B2  et du  secteur B1. La pesée des intérêts entre la sécurité juridique découlant 

 
 
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du  respect  des  droits  accordés  et  des  obligations  imposées  penche  vers  l'admission  du 
recours et l'exigence du maintien des normes figurant dans le PAD pour ce qui concerne 
les  exigences  de  construction  liées  au  secteur  B1.  Aller  dans  un  sens  contraire  est 
synonyme d'arbitraire. 

La DAEC ne conteste pas que la juxtaposition des immeubles entre les secteurs B1 et B2 
aurait pu être maintenue.  Toutefois  elle n'a pas voulu trancher  entre  deux solutions qui 
lui  paraissent  défendables  et,  partant,  elle  a  confirmé  la  mesure  de  planification  voulue 
par la commune. Les recourants affirment que, sous l'angle de l'opportunité, il n'y pas de 
notables modifications de circonstances qui permettent de suivre la modification du PAD 
qui est invoquée. Le Tribunal cantonal ne pourra donc se limiter à examiner les mérites 
de  la  modification  du  PAD  "Avenue  de  la  Gare-Sud"  seulement  à  la  hauteur  de  la  libre 
appréciation de l'autorité inférieure. 

Le  16  juillet  2007,  la  Ville  de  Fribourg  a  déposé  ses  observations  au  recours  dont 
F. 
elle  conclut  au  rejet,  sous  suite  de  dépens.  Elle  se  réfère  à  la  décision  de  la  Direction 
intimée et relève que l'obligation de réviser les plans tous les 15 ans découle de l'art. 33 
al.  3  LATeC.  En  modifiant  un  plan,  comme  en  modifiant  une  loi,  la  collectivité  publique 
crée une situation juridique. Ce faisant, elle ne viole pas le principe de la confiance. Pour 
le  reste,  elle  nie l'intérêt  en  fait  des  recourants  à  la  réduction  de  la  contiguïté  sur  deux 
étages  de  sa  façade  alors  que  la  Ville  de  Fribourg  peut  se  prévaloir  d'un  intérêt  public 
véritable  à  créer  des  percées  de  lumière  en  prévoyant  une  différence  de  hauteur  entre 
les  immeubles  B2  et  B1.  La  "pénétrante"  permettra  une  meilleure  infiltration  de  la 
lumière  sur  les  Grands-Places  qui  deviendront  par  la  suite  une  place  publique.  Enfin,  la 
différence  de  hauteur  empêche  la  monotonie  d'une  ligne  continue  entre  tous  ces 
bâtiments. 

Le 13 septembre 2007, l'autorité intimée s'est brièvement déterminée sur le recours dont 
elle  propose  également  le  rejet.  Elle  se  réfère  à  sa  décision  du  14  février  2007.  Elle 
précise  que  le  principe  de  la  stabilité  des  plans  s'applique  de  manière  plus  souple  en 
matière  de  PAD  qu'en  matière  de  plan  d'affectation  des  zones  puisque  de  tels  plans, 
souvent  tributaires  de  projets  constructifs  concrets,  doivent  pouvoir  s'adapter  plus 
rapidement à l'évolution de la situation du marché immobilier qu'un plan de zone qui lui, 
conformément à l'art. 15 LAT, est censé prévoir une planification pour les 15 prochaines 
années.  En  l'occurrence,  il  s'est  écoulé  10  ans  entre  l'approbation  du  PAD  et  la 
modification  contestée;  les  recourants  ne  sauraient  dès  lors  prétendre  que  le  régime 
juridique applicable à l'immeuble change à tout propos. Le fait que ces derniers auraient 
pu  construire  un  bâtiment  avec  des  fenêtres  sur  l'actuelle  façade  borgne,  si  la 
réglementation  avait  été  différente,  ne  signifie  pas  pour  autant  qu'ils  s'en  trouvent 
aujourd'hui  "lourdement  pénalisés"  ou  qu'ils  subiraient  de  ce  fait  un  "préjudice 
considérable" comme ils le prétendent dans leur recours. Ils n'apportent d'ailleurs aucun 
motif d'aménagement qui justifierait que le PAD ne peut être modifié. 

Les parties ont eu l'occasion de préciser et de développer leurs arguments dans le cadre 
d'un deuxième échange d'écritures. Il en sera fait état dans les considérants en droit du 
présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. 

 
 
 
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e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et 
1. 
de  juridiction  administrative;  CPJA;  RSF  150.1),  le  présent  recours  est  recevable  aussi 
bien en vertu de l'art. 80a al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. 

b)  La  qualité  pour  agir  devant  les  cours  administratives  du  Tribunal  cantonal  est 
définie  par  l'art.  76  CPJA.  Aux  termes  de  cette  disposition,  a  qualité  pour  recourir 
quiconque  est  atteint  par  la  décision  attaquée  et  a  un  intérêt  digne  de  protection  à  ce 
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre personne, organisation ou autorité 
à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b). En qualité de copropriétaires d'une 
parcelle  touchée  par  la  révision  du  PAD,  les  recourants  remplissent  manifestement  ces 
conditions.  

Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.  

c)  Selon  l'art.  77  CPJA,  dans  le  cas  d'une  décision  sur  recours  de  la  DAEC 
concernant le rejet d'une opposition en matière de révision d'un PAD, le Tribunal cantonal 
peut  revoir  uniquement  la  légalité  de  la  décision  attaquée  ainsi  que  la  constatation  des 
faits  par  l'autorité  intimée;  cela  signifie  qu'il  peut  sanctionner  la  violation  de  la  loi,  y 
compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en  revanche,  revoir  l'opportunité  de  la 
décision attaquée (art. 78 al. 2 CPJA a contrario). 

Dans  la  mesure  où  la  Direction  intimée  a  statué  sur  le  recours  contre  la  décision 
communale  avec  pleine  cognition,  le  fait  que  le  grief  d'inopportunité  ne  puisse  pas  être 
invoqué devant le Tribunal cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT qui impose aux 
cantons  d'instituer  au  moins  une  autorité  de  recours  disposant  d'un  libre  pouvoir 
d'examen  (ATF  109  Ib  123;  cf.  également  ATA  non  publié  du  26  octobre  2000  dans  la 
cause  hoirs  de  L.  G.  contre  DTP  et  Commune  d'Avry-sur-Matran).  La  nécessité  d'un 
tribunal impartial et indépendant, comme l'exige l'art. 6 § 1 de la Convention européenne 
des  droits  de  l'homme  (CEDH;  RS  0.101),  n'impose  pas  non  plus  le  contrôle  de 
l'opportunité par ce dernier (ATF 126 I p. 34 consid. 2a et les arrêts cités). 

Par  conséquent,  le  Tribunal  cantonal  ne  peut  pas,  dans  le  cas  particulier,  revoir 
l'opportunité de la décision entreprise. 

d) En revanche, il lui appartient d'examiner si, comme le prétendent les recourants, 
l'autorité intimée a commis un déni de justice en refusant de remettre en cause le choix 
du  Conseil  communal  de  la  Ville  de  Fribourg  sous  l'angle  de  l'inopportunité.  Or,  ce  grief 
est manifestement infondé. 

En  effet,  il  ressort  clairement  de  la  décision  entreprise  (cf.  consid.  5  p.  11/12)  que 
l'autorité  intimée  a  considéré  les  modifications  contestées  comme  étant  justifiées  et 
opportunes  du  point  de  vue  de  l'aménagement  du  centre-ville.  Elle  relève  que  dans 
l'ancien  PAD  une  "pénétrante"  de  soleil  nécessaire  à  la  conservation  de  la  zone  verte 
existante  était  assurée  par  le  prolongement  prévu  de  la  rue  St-Pierre  en  direction  du 

 
 
 
 
 
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boulevard  de  Pérolles.  L'abandon  de  ce  projet  et  l'implantation  de  nouveaux  immeubles 
dans le secteur B1 aurait pour conséquence d'obstruer une partie du dégagement actuel. 
Le  souhait  de  la  Ville  de  Fribourg  de  maintenir  une  ouverture  en  prévoyant  une 
alternance  de  la  hauteur  des  bâtiments  pour  maintenir,  côté  Ouest,  la  "pénétrante"  de 
soleil  indispensable  est  dès  lors  compréhensible.  Certes,  une  solution  assurant  le 
maintien  de  la  juxtaposition  des  immeubles  entre  les  secteurs  B1  et  B2  aurait  pu  être 
retenue  par  la  commune.  A  juste  titre,  l'autorité  intimée  s'est  refusée  à  trancher  entre 
deux  solutions  défendables,  considérant  qu'elle  devait,  dans  le  cadre  fixé  par  la  loi, 
respecter l'autonomie reconnue au planificateur local. 

La décision sur recours rendue par l'autorité intimée expose correctement les règles 
2. 
et  les  principes  applicables  s'agissant  de  la  protection  de  la  bonne  foi,  plus 
particulièrement  de  la  confiance  légitime  que  le  citoyen  doit  pouvoir  mettre  dans  les 
assurances  reçues  des  autorités  lorsqu'il  a  réglé  sa  conduite  d'après  des  décisions,  des 
déclarations  ou  un  comportement  déterminé  de  l'administration.  Elle  explique,  à  bon 
escient,  de  manière  circonstanciée,  approfondie  et  convaincante  les  raisons  pour 
lesquelles le grief des recourants d'une violation importante de la confiance mise dans les 
autorités administratives n'a pas  été  retenu et dit pourquoi leurs conclusions de ce  chef 
ont  été  rejetées.  En  particulier,  on  voit  mal  ce  qui  pourrait  être  reproché  à  l'autorité 
communale  qui  a  exigé  des  recourants  qu'ils  construisent  leur  immeuble  conformément 
aux  règles  du  PAD  de  1991.  En  l'occurrence,  elle  n'a  fait  qu'exiger  le  respect  des 
prescriptions communales en la matière (cf. art. 147 LATeC). 

Autre  est  la  question  de  savoir  si,  comme  le  prétendent  les  recourants,  les  conditions 
légales justifiant la modification du PAD et, partant, des normes constructives imposées 
au secteur B1, sont remplies. 

3.  Dans  l'accomplissement  de  leurs  tâches  d'aménagement  du  territoire  et  de 
détermination  des  zones,  les  autorités  de  planification  doivent  tenir  compte  des  buts  et 
principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales 
(art.  14  ss  LAT)  et  cantonales  (art.  45  ss  LATeC)  relatives  à  l'établissement  des  plans 
d'affectation (ATF 117 Ia 307, 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un 
plan  théorique  n'est  pas  suffisant;  l'autorité  appelée  à  établir  une  planification  doit 
procéder  à  une  pondération  de  tous  les  intérêts,  privés  ou  publics,  susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références). 

Lorsqu'elle  se  prononce  dans  ce  cadre,  l'autorité  communale  dispose  cependant  de  la 
liberté  d'appréciation  nécessaire  à  l'accomplissement  de  sa  tâche  (art.  2  al.  3  LAT).  Le 
Tribunal  cantonal  n'interviendra,  par  conséquent,  que  si  la  solution  finalement  retenue 
par  la  commune  -  et  confirmée  par  la  Direction  -  ignore  un  principe  important  de 
l'aménagement  du  territoire  ou  concrétise  un  abus  ou  un  excès  du  pouvoir 
d'appréciation. 

4. 
a)  L'art.  21  al.  2  LAT  précise  que  l'obligation  d'adapter  les  plans  d'affectation 
s'impose lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 82 al. 2 LATeC 
reprend  cette  condition.  Le  législateur  fédéral  a  ainsi  choisi  une  solution  de  compromis 
entre  deux  exigences  contradictoires  :  d'une  part,  l'aménagement  du territoire  étant  un 
processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées 
d'intérêts  fondées  sur  des  circonstances  changeantes  et  des  pronostics  qui  ne  se 

 
 
- 9 -

confirment  jamais  entièrement,  l'adaptation  périodique  des  plans  d'affectation  est 
indispensable  pour  assurer,  progressivement,  leur  conformité  aux  exigences  légales; 
d'autre  part,  il  faut  tenir  compte  des  intérêts  privés  et  publics  dont  la  protection 
nécessite  une  certaine  sécurité  juridique.  La  jurisprudence  souligne  que,  pour  apprécier 
l'évolution  des  circonstances  et  la  nécessité  d'adapter  un  plan  d'affectation,  une  pesée 
des  intérêts  s'impose.  L'intérêt  à  la  stabilité  du  plan,  que  les  propriétaires  fonciers 
peuvent invoquer dans  certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à 
l'adoption  d'un  nouveau  régime  d'affectation,  qui  peut  lui  aussi  être  protégé  par  la 
garantie  de  la  propriété.  Selon  les  cas,  des  intérêts  publics  pourront  également  justifier 
 soit  la  stabilité  du  plan,  soit  son  adaptation.  Il  incombe  donc  à  l'autorité  appelée  à 
statuer  sur  un  projet  de  modification  d'un  plan  en  vigueur  d'examiner,  en  fonction  des 
circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413/414). 

Un PAD constitue une sous-catégorie des plans d'affectation généraux. Leur contenu est 
réglé  aux  art.  67  ss  LATeC.  Le  but  d'un  tel  plan  est  de  permettre  une  solution 
urbanistique  et  architecturale  de  qualité,  de  prévoir  des  installations  et  équipements 
communs et d'assurer une meilleure insertion du quartier dans son environnement (art. 
68  al.  1  LATeC).  Il  fixe,  pour  une  portion  délimitée  de  la  zone  à  bâtir  du  territoire 
communal,  des  prescriptions  particulières  d'aménagement  (art.  67  al.  1  LATeC).  Il  peut 
être  plus  ou  moins  détaillé  et  fixer,  par  exemple,  le  plan  d'îlot,  établi  en  cas  de 
restructuration  du  tissu  bâti  existant  (art.  7  al.  1  let.  b  du  règlement  d'exécution; 
RELATeC; RSF 710.11). Le PAD est seul à garantir une structuration spatiale optimale du 
ou  des  bâtiments  projetés  et,  simultanément,  une  réalisation  rationnelle  des 
équipements.  Instrument  de  mise  en  forme  des  espaces  construits,  le  plan  de  détail 
constitue,  dans  le  processus  de  maîtrise  de  l'urbanisation,  l'étape  supplémentaire 
indispensable  entre  le  plan  d'affectation  et  le  permis  de  construire  (M.  BIANCHI,  La 
révision  du  plan  d'affectation  communal,  CJR  1990,  p.  40).  Il  est  un  outil  qui  permet  à 
l'autorité communale - et au particulier - de tenir compte de projets immobiliers concrets 
sans procéder à chaque fois à une modification du plan d'affectation des zones (PAZ) qui, 
en règle générale, prévoit une planification pour les 15 prochaines années (art. 15 let. b 
LAT). 

b)  Dans  le  cas  particulier,  il  s'est  écoulé  plus  de  onze  ans  entre  l'approbation 
définitive  du  PAD  suite  à  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  (le  20  janvier  1993)  et  la  mise  à 
l'enquête  des  modifications  contestées  (le  19  mars  2004)  et  la  modification  contestée. 
Sous  l'angle  strictement  temporel,  on  ne  saurait  prétendre  qu'il  s'agit  d'un  délai  trop 
court pour justifier la modification d'un PAD. A cela s'ajoute, et cela est essentiel, que le 
secteur  du  Centre-Ville  a  subi  de  nombreuses  modifications.  Le  plan  d'aménagement 
partiel  du  secteur  "Avenue  de  la  Gare-Sud",  approuvé  en  avril  1978,  prévoyait  la 
démolition  de  l'ensemble  des  bâtiments  du  secteur  et  la  constitution  d'un  nouvel  axe 
routier,  la  prolongation  de  la  rue  Saint-Pierre  en  direction  du  début  de  boulevard  de 
Pérolles.  Le  projet  général  de  la  CUTAF  a  abandonné  le  principe  d'une  route  de  transit 
dans  ce  secteur  et  la  définition  de  la  zone  d'intérêt  général  III  a  réduit  le  périmètre  du 
PAP et du PAD Gare-Sud. La prolongation de la rue Saint-Pierre n'est ainsi plus possible. 
Le  plan  directeur  des  Grands-Places,  approuvé  le  2  juillet  2003,  prévoit  la  mise  à  sens 
unique de l'avenue de la gare, la création d'un nouvel accès aux parkings souterrains du 
secteur.  A  cela  s'ajoute  encore  l'implantation  d'une  salle  "multiplexe"  et  de  la  salle  de 
spectacles  de  Fribourg.  Dans  ces  conditions,  on  ne  saurait  raisonnablement  invoquer, 
comme le font les recourants, l'absence d'un changement notable des circonstances.  En 
vérité, le secteur  concerné  subit depuis plusieurs années non seulement des travaux de 

 
 
 
- 10 -

réaménagement  considérables  mais  fait  aussi  l'objet  d'une  remise  en  question 
fondamentale  de  la  politique  de  circulation  et  des  espaces  piétonniers  du  secteur 
Gare/Grands-Places en relation avec la construction du pont de la Poya. 

Dès  lors,  compte  tenu  de  l'évolution  des  activités  culturelles  et  économiques  et  des 
nouvelles  réalisations  décidées,  il  ne  fait  aucun  doute  que  les  circonstances  se  sont 
modifiées au point que l'adaptation du PAL de la commune et, partant, la modification de 
certains  plans  de  détail  (PAP  et  PAD)  non  seulement  se  justifient  mais  s'imposent,  au 
sens des art. 21 al. 2 LAT et 82 al. 2 LATeC 

c) L'une des mesures adoptées prévoit la révision du PAD de 1991, en particulier la 
modification  des  implantations  et  des  hauteurs  pour  l'immeuble  "Y."  prévu  dans  le 
secteur B1. Les recourants reprochent à la commune de favoriser ses propres intérêts et, 
pour  des  raisons  politiques,  ceux  de  la  société  Y.  en  lui  évitant  d'avoir  à  construire  un 
immeuble  à  la  hauteur  de  ce  qui  était  prévu  initialement  dans  le  secteur  B2/B1.  Ils 
reconnaissent  pourtant  ne  disposer  d'aucune  preuve  pour  étayer  leurs  propos.  Par 
ailleurs, ils ne démontrent pas en quoi leurs intérêts légitimes au sens de l'art. 76 let. a 
CPJA  seraient  touchés.  Ce  moyen,  appellatoire,  pour  autant  que  recevable  doit  par 
conséquent être rejeté. 

Pour  le  reste,  le  souhait  de  la  commune  d'assurer  une  pénétrante  de  soleil  en  direction 
des  Grands-Places  en  prévoyant  une  alternance  de  la  hauteur  des  bâtiments  B1/B2 
relève  de  son  pouvoir  d'appréciation.  Certes,  comme  relevé  d'ailleurs  dans  la  décision 
entreprise,  la  juxtaposition  des  immeubles  entre  les  secteurs  B1  et  B2  aurait  pu  être 
maintenue. La solution retenue n'en est pas pour autant illégale ou arbitraire. Elle relève 
de  la  liberté  d'appréciation  reconnue  à  l'autorité  communale  en  matière  de  planification 
de son territoire, en particulier de son domaine bâti. 

5. 
a)  Une  modification  du  PAD  constitue  une  restriction  du  droit  de  la  propriété. 
Conformément  à  l'art.  36  de  la  Constitution  fédérale  (Cst.),  les  mesures  étatiques  qui 
restreignent le  droit  de  la  propriété,  garantie  par  l'art.  26  Cst.,  doivent  reposer  sur  une 
base  légale,  être  justifiées  par  un  intérêt  public  et  respecter  le  principe  de  la 
proportionnalité. 

En  l'espèce,  la  condition  concernant  la  base  légale  n'est,  à  juste  titre,  pas  remise  en 
question par les recourants. En effet, la mesure litigieuse repose sur les art. 37 et 68 al. 
3  LATeC.  Par  ailleurs,  les  mesures  contestées  répondent  à  un  intérêt  public  manifeste; 
elles correspondent aux objectifs définis pour le secteur concerné et sont nécessaires. Au 
demeurant,  elles  n'affectent  pas  l'immeuble  des  recourants,  situé  en  secteur  B2,  mais 
touchent ceux situés dans les secteurs B1, D et C du PAD. En réalité, la nouvelle version 
du  PAD  n'apporte  aucun  désavantage  à  la  propriété  des  recourants.  Au  contraire,  elle 
leur  offre  de  nouvelles perspectives,  en  particulier  la  possibilité  de  créer  des  ouvertures 
sur la façade actuellement borgne et initialement prévue en contiguïté. 

Enfin,  il  convient  de  relever,  comme  l'a  déjà  clairement  fait  l'autorité  intimée,  que  la 
question d'une éventuelle indemnité pour  expropriation formelle ne doit pas être traitée 
dans  le  cadre  de  la  présente  procédure,  mais  qu'elle  est  de  la  compétence  du  juge  de 
l'expropriation. 

 
 
 
- 11 -

a)  Au  vu  des  considérations  qui  précèdent,  le  recours  est  mal  fondé  et  doit  être 

6. 
rejeté. 

b) Les frais de procédure, par 2'500 francs, sont mis à la charge des recourants qui 
succombent, en application des art. 131 CPJA et 1, 2 et 3 du Tarif des frais de procédure 
et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif; RSF 150.12). Pour cette 
même raison, ils n'ont pas droit à l'indemnité de partie qu'ils requièrent (art. 137 CPJA). 

En ce qui concerne la Ville de Fribourg, elle ne peut prétendre à une indemnité de partie 
que  si  ses  intérêts  patrimoniaux  sont  en  cause,  ce  qui  n'est  pas  le  cas  en  l'espèce,  ou 
lorsque  des  circonstances  particulières  ont  rendu  nécessaire  l'appel  à  mandataire 
extérieur (cf. art. 139 CPJA). 

L'allocation  de  dépens  à  la  partie  qui  obtient  gain  de  cause  ne  découle  ni  des  principes 
généraux  du  droit  ni  des  garanties  de  procédure  de  la  Constitution  fédérale;  cette 
question  relève  de  la  seule  législation  de  procédure  applicable  à  la  cause.  Certes,  sous 
l'empire  de  la  loi  fédérale  d'organisation  judiciaire  (OJ),  le  Tribunal  fédéral  avait  pour 
pratique  d'allouer  des  dépens  aux  collectivités  publiques  et  aux  autres  organismes 
chargés  de  tâche  de  droit  public  ne  disposant  pas,  en  raison  de  leur  taille,  d'une 
infrastructure  administrative  et  juridique  suffisante  pour  procéder  sans  l'assistance  d'un 
avocat.  Avec  l'entrée  en  vigueur  de  la  loi  fédérale  sur  le  Tribunal  fédéral  (LTF;  RS 
173.110), cette pratique ne se justifie plus, conformément à l'art. 68 al. 3 LTF (cf. Arrêt 
du  Tribunal  fédéral  du  28  mai  2008  dans  la  cause  1C_82/2008  consid.  7).  Toutefois,  le 
droit  cantonal  fribourgeois  ne  connaît  pas  de  disposition  restrictive  semblable,  de  sorte 
que l'autorité décide de cas en cas en fonction de la difficulté de l'affaire. En l'espèce, la 
Commune  de  Fribourg,  ville/capitale  de  plus  de  30'000  habitants,  dispose  d'un  service 
juridique.  Compte  tenu  des  griefs  invoqués  et  bien  que  les  recourants  fussent  assistés 
par un avocat, l'appel par la commune à un mandataire professionnel pour défendre ses 
intérêts n'était en l'occurrence pas nécessaire. Elle n'a ainsi pas droit à l'indemnité qu'elle 
revendique. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

Partant, la décision de l'autorité intimée du 14 février 2007 est confirmée. 

II. 

Les frais de procédure, par 2'500.- francs, sont mis à la charge des recourants. 

III.  Aucune indemnité de partie n'est octroyée. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

201.30; 201.36.1