# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 38dbc993-3ea3-5fc1-ab9e-b269d9128f64
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 28.02.2024 603 2023 79
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2023-79_2024-02-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2023 79

Arrêt du 28 février 2024

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Dina Beti, Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ SA EN LIQUIDATION, recourante, représentée par 
Me Philippe Bardy, avocat

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée 

Objet Economie – Cas de rigueur Covid-19 – Distribution de dividendes –
Restitution des indemnités

Recours du 24 avril 2023 contre la décision du 1er mars 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. La société A.________ SA, en liquidation (dissolution par décision de l'assemblée générale 
du bbb, publiée dans la Feuille officielle suisse du commerce du ccc), sise à D.________, a pour but 
l'exploitation de l'hôtel-restaurant "E.________" à D.________ ainsi que, de façon générale, tous 
établissements publics, en particulier dans le domaine de la restauration et de l'hôtellerie. Elle peut 
également créer des succursales en Suisse et à l'étranger, participer à d'autres entreprises en 
Suisse et à l'étranger, acquérir ou fonder des entreprises visant un but identique ou analogue, faire 
toutes opérations financières, commerciales, industrielles et immobilières et conclure tous contrats 
propres à développer son but ou s'y rapportant directement ou indirectement.

La précitée a déposé une demande en vue d'obtenir des aides cantonales pour cas de rigueur 
COVID-19. Dans ce contexte, le 2 avril 2021, elle s'est engagée notamment à ne distribuer aucun 
dividende ou tantième à ses actionnaires pendant les quatre années suivant l'obtention d'une 
contribution non remboursable ou jusqu'à restitution volontaire de ladite contribution au canton. Par 
arrêté du 14 septembre 2021, le Conseil d'Etat a donné une suite favorable à la demande de la 
société et lui a octroyé une contribution à fonds perdus couvrant la période de novembre 2020 à 
mai 2021 à hauteur de CHF 204'216.-.

Sur ce montant, CHF 24'130.- ont été accordés sur la base de l'ordonnance fribourgeoise du 
16 novembre 2020 sur les mesures d'accompagnement pour les établissements contraints à la 
fermeture lors de la deuxième vague de coronavirus (OMAF COVID-19; RSF 821.40.91) et 
CHF 24'003.- sur la base de l'ordonnance fribourgeoise d'exécution du plan cantonal de relance en 
vue de contrer les effets de la crise sanitaire et économique due au coronavirus ("Bars, discothèques 
et restaurants") du 24 novembre 2020 (OPCR-Gastro COVID-19; RSF 821.40.94). Le solde de 
CHF 156'083.- a été accordé en application de l'ordonnance du 25 novembre 2020 concernant les 
mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 
(ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, OMCR 20; RS 951.262).

Eu égard aux modalités de versement de ce dernier montant, cinq acomptes totalisant 
CHF 132'470.- ont été versés entre le 24 mars 2021 et le 19 mai 2021; le solde encore dû s'élevant 
à CHF 23'613.- l'a été, quant à lui, en date du 17 septembre 2021.

B. Lors d'un contrôle réalisé par le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), il a été relevé que 
l'assemblée générale de la société avait décidé, le 14 octobre 2022, de distribuer des dividendes à 
ses actionnaires pour un montant de CHF 100'000.- avec échéance au 14 novembre 2022. Un 
contrôle au sein de l'administration cantonale a confirmé que l'impôt anticipé de CHF 35'000.- avait 
été payé à la même échéance.

Par arrêté du 20 septembre 2022, sur la base des instructions du SECO, le Conseil d’Etat a chargé 
la Direction de l’économie, de l’emploi et de la formation professionnelle (DEEF) de demander à 
toute entreprise qui aurait versé des dividendes ou des tantièmes alors qu’elle avait perçu des aides 
pour cas de rigueur, la restitution intégrale desdites aides, après déduction des indemnités reçues 
dans le cadre de l'application d’ordonnances cantonales préexistantes n’intégrant pas la restriction 
d’utilisation liée aux dividendes et tantièmes.

Le 6 février 2023, la cellule de gestion de la DEEF a informé par téléphone l'administrateur de la 
société concernée de la situation. Lors de cet échange, l'administrateur a expliqué que la distribution 

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de dividendes en 2021 avait été suggérée par sa fiduciaire, de manière à optimiser le traitement 
fiscal du bénéfice de liquidation de l'entreprise, d'ores et déjà prévue en 2023. Après avoir, à la 
demande de l'administrateur de la société, encore expliqué la situation à la fiduciaire concernée, la 
cellule de gestion a confirmé qu'elle allait demander la restitution de l'intégralité des aides pour cas 
de rigueur.

Par courriel du 15 février 2023, la cellule de gestion a invité la société à se déterminer jusqu'au 
24 février 2023 sur les modalités de cette restitution, précisant que, sans nouvelle de sa part, un 
délai de 30 jours pour le remboursement de l'intégralité de la somme serait fixé.

Le 16 février 2023, la fiduciaire de la société concernée a sollicité une prolongation du délai en raison 
de l'absence de son directeur jusqu'au 21 février 2023 et en précisant vouloir soumettre le dossier 
à un conseiller juridique. La cellule de gestion a refusé la prolongation au motif qu'un temps suffisant 
lui avait déjà été accordé pour la prise de connaissance du dossier, que la consultation ne portait 
que sur les modalités de remboursement des aides et que l'implication d'un conseiller juridique ne 
lui apparaissait pas nécessaire à ce stade des échanges.

Le 23 février 2023, la fiduciaire a informé la cellule de gestion que, la prolongation de délai n'ayant 
pas été accordée, elle se trouvait dans l'impossibilité de soumettre un planning de remboursement.

En date du 27 février 2023, la cellule de gestion a encore pris contact par téléphone avec 
l'administrateur de la société en lui demandant une dernière fois s'il souhaitait répartir la restitution 
en plusieurs versements. Ce dernier y a renoncé et a confirmé qu'il souhaitait que la décision 
formelle lui soit envoyée avec un remboursement de l'intégralité du montant à 30 jours. La cellule 
de gestion en a pris acte et l'a informé qu'elle resterait à sa disposition si la société souhaitait 
ultérieurement discuter d'un plan de paiement.

C. Par décision formelle du 1er mars 2023, la DEEF a demandé à la société de restituer les 
indemnités octroyées pour cas de rigueur COVID-19, à hauteur d’un montant de CHF 150'083.-, par 
versement unique à 30 jours dès réception de la décision.

Par mémoire du 24 avril 2023, la société a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à son annulation et 
subsidiairement au renvoi de la cause pour nouvelle décision.

Dans ses observations du 28 juin 2023, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

D. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits par les personnes en charge de sa liquidation, le recours 
de la société – qui est atteinte par la décision attaquée et peut se prévaloir d'un intérêt digne de 

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protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – est recevable en vertu des 
art. 79 ss, 114 al. 1 let. a CPJA et 19 al. 4 de l'ordonnance cantonale du 16 novembre 2020 sur les 
mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de 
rigueur (OMECR COVID-19; RSF 821.40.63). En outre, l'avance de frais ayant été versée dans le 
délai imparti, le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites.

2.

Selon l’art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l’autorité intimée; cela signifie qu’il peut sanctionner la violation de la loi, y 
compris l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète 
des faits pertinents. Le grief d'inopportunité ne peut toutefois être examiné par le Tribunal cantonal 
que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Tel n'est pas le cas en l'espèce.

3.

A titre liminaire, la recourante se prévaut d'une violation de son droit d'être entendue. 

3.1. Elle estime d'abord que l'autorité intimée ne lui a pas donné la possibilité de se déterminer 
sur sa situation de fait et de droit, et qu'elle n'a pas pu consulter les pièces sur lesquelles l'autorité 
entendait fonder sa décision. Elle considère ensuite qu'il n'appartenait pas à l'autorité intimée de 
juger de la nécessité de faire appel à un conseiller juridique. Elle fait enfin valoir que le délai pour se 
déterminer sur les modalités de remboursement était trop court et que c'est à tort que l'autorité 
intimée lui a refusé sa demande de prolongation de délai. Pour ces motifs, la violation de son droit 
d'être entendue serait grave et ne pourrait pas être réparée.

3.2. Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et consacré aux art. 57 ss CPJA, comprend 
notamment le droit d'être informé sur la procédure, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir 
l’administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l’administration des 
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). Cela étant, cette garantie de procédure ne 
comporte pas le droit inconditionnel de faire valoir son point de vue sous une certaine forme (cf. arrêt 
TF FR 603 2022 143 du 20 juillet 2023 consid. 2.1) et l'art. 57 CPJA n'impose pas non plus la forme 
écrite. Pour que le droit d'être entendu soit respecté, il importe surtout de s'assurer que la personne 
concernée a été en mesure de faire valoir efficacement son point de vue (cf. ATF 144 I 11 consid. 
5.3, 136 I 265 consid. 3.2 et 135 II 286 consid. 5.1).

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe 
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond 
(cf. ATF 149 I 14 consid. 5.4 et 142 II 218 consid. 2.8.1). Sa violation peut cependant être réparée 
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, 135 I 279 
consid. 2.6.1 et 133 I 201 consid. 2.2). Une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, 
en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits 
procéduraux de la partie lésée. Cela étant, elle peut également se justifier, même en présence d'un 
vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile 
de la procédure (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2 et 133 I 201 consid. 2).

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3.3. En l'occurrence, il faut bien admettre que les nombreux échanges téléphoniques et de 
courriers électroniques entre l'administrateur de la société, sa fiduciaire et les représentants de 
l'autorité ont largement permis à la recourante de faire valoir son point de vue avant le prononcé de 
la décision (cf. supra let. B). Elle était en effet informée, depuis le 6 février 2023, de la décision à 
venir et des raisons pour lesquelles l'autorité allait requérir la restitution des aides perçues. Elle n'a 
pourtant à aucun moment demandé à consulter certaines pièces du dossier. Malgré l'échéance du 
délai fixé par l'autorité pour qu'elle se détermine, celle-là a encore pris un ultime contact téléphonique 
avec l'administrateur de la société en date du 27 février 2023. 

Il s'est ainsi écoulé 21 jours entre le moment où la recourante a été informée que l'autorité s'apprêtait 
à rendre une décision et le moment où elle s'est exprimée pour la dernière fois oralement. Durant 
cet intervalle, il lui était loisible de s'exprimer en tout temps par écrit et l'autorité a eu de nombreux 
contacts oraux avec la recourante, ses représentants et sa fiduciaire. La recourante a donc 
largement eu la possibilité d'exposer son point de vue et elle ne fait valoir à aucun moment que le 
contenu de ces échanges aurait été mal retranscrit dans la décision attaquée. A l'occasion de son 
dernier contact téléphonique avec l'autorité intimée, son représentant lui a d'ailleurs indiqué que la 
décision formelle pouvait lui être envoyée, ce dont l'autorité a pris acte.

Enfin, la recourante a sollicité l'assistance de sa fiduciaire en cours de procédure et celle-ci s'est, 
comme déjà précisé, aussi exprimée à sa place. La recourante ne saurait donc faire grief à l'autorité 
d'avoir exprimé l'avis que l'implication supplémentaire d'un conseiller juridique ne lui paraissait pas 
nécessaire à ce stade. S'il faut certes admettre qu'une telle formulation est un peu maladroite sous 
l'angle du respect des garanties générales de procédure, elle ne porte toutefois pas préjudice à la 
recourante. L'autorité n'a fait qu'exprimer une opinion et la recourante pouvait en tout temps se faire 
représenter par un avocat. Or, quand elle a sollicité sa prolongation de délai, aucun mandataire 
professionnel ne s'était encore constitué.

Dans ces circonstances, on ne voit pas en quoi la décision attaquée consacrerait une violation du 
droit d'être entendu de la recourante.

3.4. Cela étant, même à retenir une violation, y compris grave, du droit d'être entendu de la 
recourante, il faut bien relever qu'elle a pu valablement contester la décision de la DEEF devant 
l'autorité de céans qui dispose, en fait et en droit, du même pouvoir de cognition. Elle y est, de 
surcroît, représentée par un avocat qui a eu tout le loisir de développer son point de vue dans un 
mémoire de recours circonstancié. En outre, dans ses observations, l'autorité intimée a largement 
expliqué les raisons qui l’ont conduite à demander la restitution des aides octroyées, mais la 
recourante n’a toutefois pas formulé de contre-observations ni manifesté son intention de répliquer 
de manière spontanée. Enfin, l'état de fait est clair et la situation juridique ne présente aucune 
difficulté particulière, si bien qu'un renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait tout au plus 
à un allongement inutile de la procédure.

3.5. Partant, les critiques de la recourante doivent être écartées.

4.

A titre principal, la recourante plaide que les conditions pour exiger la restitution des aides perçues 
ne sont pas remplies. Si elle ne remet pas en cause que l'assemblée générale de la société du 
14 octobre 2022 a pris la décision d'octroyer un dividende à ses actionnaires, elle rappelle que son 

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versement n'est pas encore intervenu et estime que la législation pertinente ne prévoirait le 
remboursement des aides que si le dividende est effectivement distribué.

4.1. En l'absence de dispositions transitoires, d'après les règles générales régissant la 
détermination du droit applicable (cf. ATF 131 V 425 consid. 5.1), l'application d'une norme à des 
faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur est interdite (cf. ATF 137 II 371 consid. 4.2). 
En dérogation à ce principe général, les nouvelles règles de procédure s'appliquent toutefois 
pleinement dès leur entrée en vigueur aux causes qui sont encore pendantes (cf. ATF 137 II 409 
consid. 7.4.5). Il convient donc, dans ces circonstances, d'appliquer le droit matériel au jour de 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 14 septembre 2021 ayant octroyé à la recourante les contributions 
litigieuses.

4.1.1. Au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les bases légales des 
ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; 
RS 818.102), dans sa teneur du 20 mars au 31 décembre 2021, à la demande d'un ou de plusieurs 
cantons, la Confédération peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur 
destinées aux entreprises individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant 
leur siège en Suisse (entreprises) qui ont été créés ou ont commencé leur activité commerciale 
avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 1er octobre 2020, sont particulièrement 
touchées par les conséquences de l'épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur 
activité économique et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la 
chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des 
voyages, de la restauration et de l'hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques.

L’al. 2bis, dans sa teneur du 19 décembre 2020 au 31 décembre 2021, précise que le soutien de la 
Confédération n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant l’apparition du 
COVID-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la Confédération 
au titre du COVID-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire 
de travail, les allocations pour perte de gain et les crédits visés par l’ordonnance du 25 mars 2020 
sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et par la loi du 18 décembre 2020 sur les 
cautionnements solidaires liés au COVID-19.

L'al. 5 de cette disposition, en vigueur du 19 décembre 2020 au 31 décembre 2021, prévoit que 
le Conseil fédéral peut assouplir les conditions d’éligibilité fixées dans le présent article pour les 
entreprises qui, en raison des mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l’épidémie de 
COVID-19, doivent fermer ou restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines 
à partir du 1er novembre 2020.

D'après l'art. 12 al. 1ter de la loi COVID-19, dans sa teneur du 20 mars au 31 décembre 2021, pour 
pouvoir bénéficier d’une mesure pour les cas de rigueur, l’entreprise soutenue ne doit pas, pour 
l’exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les trois exercices comptables qui 
suivent: (a) distribuer de dividendes ou de tantièmes ou décider de leur distribution, ni (b) rembourser 
d’apports en capital ou décider de leur remboursement.

4.1.2. Sur la base notamment de ces dispositions, le Conseil fédéral a édicté l'OMCR 20. Dans sa 
version ici applicable, elle définit à quelles conditions la Confédération participe aux coûts et aux 
pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un 
canton (art. 1). A cet égard, il y a lieu de souligner que la participation de la Confédération est 
destinée uniquement aux entreprises bénéficiant du soutien du canton et qui répondent aux 

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exigences visées à la section 2 (art. 1 al. 1 let. a ). Celle-ci prévoit notamment, à son art. 6 let. a, 
dans sa version en vigueur dès le 1er avril 2021, que l'entreprise fournit au canton les garanties 
suivantes: durant l'exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été octroyées et 
pour les trois exercices suivants ou jusqu'au remboursement des aides obtenues, elle ne décide ni 
ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d'apports de capital (ch. 1) et elle 
n'octroie pas de prêts à ses propriétaires (ch. 2).

Le commentaire du Département fédéral des finances (DFF) concernant l’OMCR 20, dans sa teneur 
au 11 mars 2022 (non modifié depuis le 18 juin 2021 pour ce qui suit; disponible sur 
https://covid19.easygov.swiss/fr > Cas de rigueur > Base juridique > OMCR 20, consulté le 28 février 
2024; ég. pièce 8 du dossier de l'autorité), donne des exemples quant aux mesures 
d’autofinancement qui peuvent raisonnablement être exigées des entreprises pour protéger leurs 
liquidités et leur base de capital au sens de l'art. 4 al. 1 let. b OMCR 20. Sont en particulier 
mentionnées la renonciation au versement de dividendes et de tantièmes, la renonciation au 
remboursement de prêts d'actionnaires et d'autres mesures similaires depuis le début de l'épidémie 
de COVID-19, à condition que ces mesures n'aient pas été compensées par des augmentations de 
capital d'une ampleur au moins équivalente (commentaire art. 4, p. 7). Le commentaire précise 
également que les mesures pour les cas de rigueur, financées par l’Etat, sont destinées à garantir 
l’existence des entreprises suisses et à préserver les emplois. Par conséquent, pendant l’année au 
cours de laquelle l’aide est allouée et les trois années qui suivent (c'est-à-dire, pour une contribution 
versée en 2021, les années 2021 à 2024) ou jusqu'au remboursement intégral de l'aide reçue, les 
fonds ne doivent pas être utilisés par les entreprises pour décider, ni distribuer des dividendes ou 
des tantièmes. Pendant cette période ou jusqu'au remboursement intégral de l'aide reçue, celles-ci 
n'ont pas non plus le droit d'utiliser ces ressources pour décider ou exécuter un remboursement des 
apports en capital et accorder des prêts à leurs propriétaires (commentaire art. 6, p. 10).

4.1.3. Au niveau cantonal, la loi fribourgeoise du 14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes 
du Conseil d'Etat visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (RSF 821.40.11) a pour objectif 
d'approuver les mesures prises par le Conseil d'Etat pour lutter contre l'épidémie de COVID-19 et 
de surmonter les conséquences de ces mesures sur la société, l'économie et les autorités (art. 1). 
En particulier, elle prévoit, à son art. 6 al. 2, que le Conseil d'Etat définit les cas de rigueur en tenant 
notamment compte des réalités économiques du canton (1re phrase).

Se fondant notamment sur l'art. 12 de la loi COVID-19 et sur la disposition cantonale précitée, le 
Conseil d’Etat a adopté l’OMECR COVID-19. Cette ordonnance régit les conditions dans lesquelles 
l’Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises qualifiées de "cas de rigueur" en raison de 
la crise du coronavirus (art. 1 al. 1). Est ainsi notamment considérée comme "cas de rigueur" 
l’entreprise qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour endiguer 
l’épidémie de COVID-19, doit cesser, sur décision desdites autorités, son activité pour au moins 
quarante jours civils cumulés entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 (art. 4 al. 2a OMECR 
COVID-19). 

Les conditions relatives aux entreprises sont exposées aux art. 5 ss OMECR COVID-19. 
Parmi celles-ci, l’art. 9 al. 1 let. a OMECR COVID-19 précise que la demanderesse doit attester 
qu’elle ne distribuera aucun dividende ou tantième, ne remboursera pas d’apports de capital et 
n’octroiera pas de prêts à ses propriétaires pour l’exercice comptable durant lequel la mesure est 
octroyée et pour les trois exercices comptables qui suivent l’obtention d’une contribution non 
remboursable ou jusqu’à restitution volontaire de cette contribution au canton (ch. 1) et pendant 

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toute la durée du prêt, du cautionnement ou de la garantie ou jusqu’à remboursement du prêt ou 
extinction des obligations contractuelles mentionnées ci-avant (ch. 2). Au sens de l'art. 24 al. 3 
OMECR COVID-19, le remboursement de l'aide financière peut être exigé en retour si les conditions 
émises dans l'ordonnance, ainsi que dans la loi fédérale COVID-19 et son ordonnance d'application, 
ne sont pas remplies ou si les informations remises par l'entreprise bénéficiaire se révèlent inexactes 
ou erronées.

4.2. En l'occurrence, il ressort du texte clair de la loi fédérale et de ses dispositions d'exécution 
que l'entreprise soutenue ne doit pas, pour l’exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée 
et pour les trois exercices comptables qui suivent distribuer de dividendes ou décider de leur 
distribution (art. 12 al.1ter loi COVID-19) et que l'entreprise doit fournir au canton la garantie qu'elle 
ne le fera pas (art. 6 let. a ch. 1 OMCR 20).

A cet égard, s'il est vrai que l'art. 9 al. 1 let. a OMECR COVID-19 – qui concrétise en droit cantonal 
l'art. 6 let. a ch. 1 OMCR 20 – précise uniquement que la demanderesse atteste qu'elle ne distribuera 
aucun dividende, sans faire mention de ce qu'elle ne décidera pas de leur distribution, l'existence 
de cette attestation ne constitue pas encore une condition d'octroi des aides au sens strict. Il s'agit 
bien plus d'une formalité que l'entreprise doit satisfaire avant de pouvoir bénéficier des aides 
concernées. Ainsi, l'absence d'une telle attestation au dossier ne fait pas obstacle à ce que leur 
restitution puisse être exigée si les conditions de leur octroi ne sont pas remplies ou que l'entreprise 
n'a pas respecté ses obligations. En d'autres termes, ladite attestation n'a qu'un caractère déclaratif 
qui atteste que l'entreprise a pris connaissance de ses obligations légales. Au surplus, le principe 
fondamental selon lequel "nul n'est censé ignorer la loi" gouverne tous les rapports entre les 
administrés et l'administration, y compris ceux fondés sur les lois précitées. A cet égard, l'art. 24 al. 
3 OMECR COVID-19 est d'ailleurs beaucoup plus explicite, puisqu'il prévoit que le remboursement 
des aides peut être exigé notamment si les conditions émises "dans la présente ordonnance" et 
"dans la loi fédérale COVID-19 et son ordonnance d'application" ne sont pas remplies.

4.3. Ainsi, la recourante se méprend lorsqu'elle soutient que seule une distribution effective de 
dividendes constituerait un motif de restitution des aides perçues. Tel n'est manifestement pas le 
cas. Dans ce contexte, le fait que la recourante n'a pas encore procédé au versement des dividendes 
ne lui est d'aucun secours. Ayant délibérément décidé de verser un dividende postérieurement à 
l'arrêté du Conseil d'Etat du 14 septembre 2021 lui accordant les aides demandées, elle doit en 
assumer la responsabilité et ne peut pas se prévaloir d'avoir commis une simple erreur; cette 
situation lui est pleinement imputable. Elle ne peut en aucun cas se reposer sur la proposition 
d'utilisation du bénéfice de son organe de révision à l'appui de son rapport de révision des comptes 
(cf. pièce 5 de la recourante). 

Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a retenu qu'une des conditions d'octroi des aides 
perçues n'a pas été respectée. Mal fondés, les griefs de la recourante doivent donc être rejetés.

5.

Reste à examiner si, comme le prétend la recourante, certaines circonstances justifiaient que 
l'autorité renonce à la restitution ou se limite à exiger la restitution partielle des aides perçues.

5.1. A cet effet, l'art. 24 al. 1 OMECR COVID-19 renvoie à la loi cantonale du 17 novembre 1999 
sur les subventions (LSub; RSF 616.1), notamment pour la révocation de la décision et la restitution 
de la contribution. 

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Aux termes de l'art. 37 al. 1 LSub, l'autorité compétente révoque la décision d'octroi, résilie le contrat 
de droit public, réduit le montant de la subvention octroyée et/ou en exige la restitution totale ou 
partielle lorsque: (a) la subvention accordée n'est pas utilisée conformément à l'affectation prévue; 
(b) le bénéficiaire, après avoir été mis en demeure, n'accomplit pas ou accomplit incorrectement la 
tâche subventionnée; (c) la subvention a été indûment promise ou versée, que ce soit en violation 
du droit ou sur la base d'un état de fait inexact ou incomplet.

L'art. 38 LSub prévoit des exceptions. En effet, l'autorité compétente renonce à la révocation de la 
décision ou à la résiliation du contrat portant sur une subvention indûment promise ou versée: (a) si 
le bénéficiaire a pris, vu la décision, des mesures qui ne sauraient être annulées sans entraîner des 
pertes financières difficilement supportables; (b) s'il apparaît qu'il lui était difficile de déceler la 
violation du droit; ou (c) si la constatation inexacte ou incomplète des faits ne lui est pas imputable. 

En cas de rigueur excessive, l'autorité compétente peut renoncer en tout ou partie à la restitution de 
la subvention. De plus, en vertu de l'art. 39 al. 2 LSub, le droit au remboursement des subventions 
se prescrit par un an à compter du jour où l'autorité compétente a eu connaissance des motifs du 
remboursement, mais au plus tard dix ans à compter de sa naissance.

5.2. En l'occurrence, en décidant de distribuer des dividendes, la recourante n'a pas respecté ses 
obligations et le versement des indemnités s'est dès lors avéré indu, l'une des conditions posées à 
leur octroi faisant défaut. Il s'ensuit que l'aide n'a pas été utilisée conformément à l'affectation prévue 
au sens de l'art. 37 al. 1 let. a LSub et qu'elle a été indûment versée en violation du droit au terme 
de sa let. c, de sorte que l'autorité était fondée à en exiger la restitution. Au surplus, il ne peut être 
retenu aucun motif qui justifierait que l'autorité compétente renonce à la restitution des aides 
perçues. 

5.2.1. Comme considéré, la législation pertinente est d'abord claire et la recourante devait savoir 
que le remboursement des aides perçues pourrait être exigé si les conditions légales ne sont pas 
remplies. A cet effet, si des doutes subsistaient dans l'esprit de la recourante quant à l'affectation du 
bénéfice qu'elle entendait proposer à son assemblée générale, elle pouvait toujours s'enquérir de la 
situation auprès des autorités, étant rappelé que celles-ci ont largement communiqué durant la 
période pandémique et que les informations étaient facilement accessibles à tout un chacun.

5.2.2. Il y a ensuite lieu de rappeler que, par arrêté du Conseil d’Etat du 20 septembre 2022, 
la DEEF a été chargée de demander à toute entreprise qui aurait versé ou décidé de verser des 
dividendes ou tantièmes alors qu’elle avait perçu des aides pour cas de rigueur, la restitution 
intégrale desdites aides (art. 1; cf. pièce 9 du dossier de l'autorité). Cette mesure se fonde sur 
l'OMCR 20, l'OMECR COVID-19 ainsi que la LSub et tient compte des instructions du SECO quant 
à l’application de l’art. 6 de l’ OMCR 20, notamment relatives à l’interdiction de distribuer des 
dividendes ou tantièmes durant l’exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été 
octroyées et pour les trois exercices suivants ou jusqu’au remboursement des aides obtenues.

Or, le Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de préciser que la volonté du Conseil d'Etat, clairement 
exprimée dans son arrêté du 20 septembre 2022, ne laisse aucune marge de manœuvre à la DEEF 
et impose, sans considération des circonstances et sans que cela ne puisse être qualifié d’arbitraire, 
le remboursement des indemnités (cf. arrêts TC FR 603 2022 143 du 20 juillet 2023 consid 4.1 et 
TC FR 603 2023 54 du 9 janvier 2024 consid. 4.3.2).

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5.2.3. La demande de restitution litigieuse découle ainsi de la stricte application des art. 9 al. 1 let. a 
et 24 OMECR COVID-19 et de la mesure décidée par le Conseil d'Etat. A la lumière de ces 
dispositions, interprétées conformément à la législation fédérale, l'autorité intimée était tenue de 
réprimer les manquements aux obligations découlant de l'OMECR COVID-19. A cet égard, le 
Tribunal cantonal a aussi eu l’occasion de préciser que la saine gestion financière du canton 
constitue un intérêt public prépondérant à récupérer auprès des entreprises les aides perçues dès 
lors que, s'il y est renoncé, le canton ne sera pas remboursé à raison de 70 % par la Confédération, 
respectivement qu'il devra lui restituer les montants en question en puisant dans les finances 
publiques (cf. arrêt TC FR 603 2022 143 du 20 juillet 2023 consid 4.2.2).

5.2.4. Enfin, en proposant une restitution échelonnée, ce que la recourante a toutefois refusé, 
la DEEF a pris en compte la situation financière de la recourante. Elle lui a d'ailleurs même assuré 
que, nonobstant ce refus, elle restait toujours à disposition pour aménager des modalités de 
paiement. Il importe peu, à cet égard, que la société soit en liquidation et qu'elle n'exerce plus 
d'activité commerciale. Il ressort en effet des pièces produites par la recourante qu'elle disposait des 
liquidités suffisantes pour restituer les aides perçues en date du 19 avril 2023, soit quelques jours 
avant le dépôt de son recours (cf. pièce 8 de la recourante; CHF fff). Elle ne peut, au surplus, pas 
se prévaloir qu'elle subit des pertes difficilement supportables, la société n'ayant plus d'activité 
commerciale et se trouvant en liquidation. Il ne serait, en effet, pas admissible que ses actionnaires 
puissent bénéficier d'un bénéfice de liquidation supplémentaire à hauteur des aides perçues 
indûment. En effet, celles-ci visent la sauvegarde des entreprises en difficulté et des emplois, et non 
le maintien d'une situation financière propice à garantir aux actionnaires un rendement sur leurs 
investissements (cf. arrêt TC FR 603 2023 54 du 9 janvier 2024 consid. 4.3.1).

5.3. Dans ces circonstances, on ne voit pas en quoi la décision attaquée consacrerait une 
violation d'une quelconque disposition légale. Partant, les griefs de la recourante doivent également 
être écartés.

6.

Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que tous les arguments soulevés par la recourante 
tombent à faux. Par conséquent, son recours est mal fondé et doit être rejeté.

7.

Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 2'500.- et de les compenser par 
l'avance de frais de même montant prestée le 26 mai 2023.

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante (art. 137 CPJA). 
L'autorité intimée n'y a pas droit non plus (art. 139 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais déjà prestée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 28 février 2024/jud

La Présidente Le Greffier-rapporteur