# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 47e581a7-c58c-5410-a23a-466c552f9e96
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-17
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 17.09.2018 VWBES.2017.280
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2017-280_2018-09-17.html

## Full Text

Verwaltungsgericht

 

Urteil vom 17. September 2018

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber 

Oberrichter Stöckli   

Oberrichter Müller   

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1.    Schweizer
Vogelschutz SVS, Zürich, 

2.    Vogelschutzverband
des Kantons Solothurn,     

beide vertreten durch Hans
Maurer, Zürich 

 

Beschwerdeführer 

 

 

gegen

 

 

1.    Regierungsrat
des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
Solothurn 

2.    Einwohnergemeinde
der Stadt Grenchen, vertreten durch Stadtkanzlei Grenchen, Grenchen 

3.    SWG,
vertreten durch Matthias Kaufmann,     

 

Beschwerdegegner 

   

betreffend     Projekt
Windkraft Grenchen

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1.1 Die Stadt Grenchen unterbreitete dem
Regierungsrat des Kantons Solothurn gestützt auf § 18 des kantonalen Planungs-
und Baugesetzes (PBG, BGS 711.1) die Planung «Projekt Windkraft Grenchen» für
sechs Windenergieanlagen (WEA), ein Unterwerk (UW) sowie die notwendigen
Erschliessungsanlagen und Rodungen zur Genehmigung. Im Einzelnen handelte es
sich bei den zu genehmigenden Plänen um die zwei Teilzonen- und
Gestaltungspläne «WEA1 – WEA3, Unterwerk UW» und «WEA4 – WEA6», je mit Zonen-
und Sonderbauvorschriften, und um die vier Erschliessungspläne «Stadt
Grenchen», «Stadtgrenze bis Bettlerank», «Bettlerank bis Untergrenchenberg» und
«Untergrenchenberg bis Obergrenchenberg». 12 Waldfeststellungpläne, die
ebenfalls öffentlich aufgelegt worden waren, Übersichtspläne zur Erschliessung
und zur Waldfeststellung sowie der Raumplanungsbericht, ein Erläuterungsbericht
zum Erschliessungsplan, die UVB-Hauptuntersuchung und der zugehörige Anhang
lagen bei («Dossier Nutzungsplan»). Dazu wurden zusätzliche Unterlagen wie die
Expertenberichte zu den durchgeführten Untersuchungen mit dem Dossier
eingereicht («Beilagen zur Nutzungsplanung, Expertenberichte»). Gleichzeitig
wurde das entsprechende Rodungsgesuch mit Erläuterungsbericht und 12
Detailgesuchen zur Genehmigung eingereicht (Dossier Rodungsgesuch). 

 

1.2 Die 6 Windenergieanlagen der 2 bis
2.5 MW-Klasse mit einer Nabenhöhe von maximal 99 m und einem Rotorradius von
maximal 61 m sollen in zwei Dreiergruppen auf dem Grenchenberg erstellt werden,
entlang bestehender Flurwege, welche für Bau und Transport der Anlagen um einen
Meter verbreitert werden müssen. Die Erschliessung für Bau und Transport wie
auch für den späteren Betrieb erfolgt über die bestehende Grenchenbergstrasse,
welche im Wesentlichen in zwei Kurven leicht verbreitert und an einem Ort
verstärkt werden muss. Erwartet wird eine jährliche Stromproduktion von ca. 30
GWh. Das neue Unterwerk wird in die bestehende Gebäudegruppe auf dem
Untergrenchenberg (Hof mit Bergrestaurant, Scheune) integriert. Die
Stromwegführung erfolgt über Kabel, die soweit möglich in den Zufahrtswegen
verlegt werden; die bestehende Freileitung wird in den Boden verlegt. Die
Leitung zur Netzverstärkung vom Unterwerk nach Grenchen wird entlang des
bestehenden Trassees in einem erdverlegten Kabel geführt. Waldareal im Umfang
von 5'254 m2 muss für die Erschliessung temporär bzw. definitiv
gerodet werden, die Ersatzaufforstung erfolgt auf demselben Grundstück; für
eine Fläche von etwa 30'000 m2 Waldareal ergibt sich eine
nachteilige Nutzung, weil dort der Wald niedergehalten werden muss (vgl. definitive
Beurteilung des UVB vom 4. April 2017, S. 1 und 19, bzw. im Einzelnen die
Erschliessungspläne mit Erläuterungsbericht und die Rodungsgesuche).

 

2. Dieser Planung waren diverse Schritte
vorausgegangen: Am 18. August 2009 hatte der Regierungsrat mit RRB Nr.
2009/1469 eine Anpassung des Richtplans 2000 beschlossen (genehmigt vom Eidg.
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] am 23. Juni
2011). Das Richtplan-Kapitel VE-2 «Energie» wurde um Ziff. 2.6
«Windenergie/Gebiete für Windparks» ergänzt. Ausgeschieden wurden potentielle
Gebiete für Windparks. U.a. gestützt auf eine aus dem Jahr 2008 stammende
Studie zum Windenergiepotential wurden fünf mögliche Gebiete für Windparks in
den Richtplan aufgenommen. Dazu gehört auch der Grenchenberg. 

 

3. Nach zweimaliger Vorprüfung der
Nutzungsplanung durch das kantonale Amt für Raumplanung (ARP), jeweils
verbunden mit einer vorläufigen Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts
(UVB) durch das kantonale Amt für Umwelt (AfU), hatte der Gemeinderat der Stadt
Grenchen am 16. September 2014 die Nutzungspläne (unter Vorbehalt eingehender
Einsprachen) und deren öffentliche Auflage beschlossen. Innert Frist gingen bei
der Gemeinde 14 Einsprachen ein, sieben wurden beim Volkswirtschaftsdepartement
gegen das Rodungsgesuch eingereicht. 

 

Mit Schreiben vom 21. Mai 2015 an die
Baudirektion Grenchen erklärte sich die Bauherrschaft, die Städtischen Werke
Grenchen (SWG), mit der Reduktion der Maximalmasse der Windenergieanlagen (max.
noch eine Nabenhöhe 99 m, max. Rotorradius 61 m, max. Gesamthöhe
160 m) einverstanden. 

 

4. Am 30. Juni 2015 befand der
Gemeinderat Grenchen über die Einsprachen. Auf gewisse trat er nicht ein, die
übrigen wies er ab, so auch diejenige des Schweizer Vogelschutzes SVS/Bird Life
und des Vogelschutzverbands des Kantons Solothurn. Gleichzeitig beschloss der
Gemeinderat eine Änderung von § 9 Abs. 1 der Sonderbauvorschriften, indem er
die Maximalmasse der Windenergieanlagen im vorgenannten Sinn anpasste. 

 

5. In der Folge gelangten sämtliche
Einsprecher mit Beschwerde an den Regierungsrat. Auf zwei Beschwerden trat der
Regierungsrat wegen nicht bzw. zu spät geleisteten Kostenvorschusses nicht ein,
eine konnte zufolge Rückzugs abgeschrieben werden. Ein weiteres Verfahren
erledigte der Regierungsrat mit Nichteintreten mangels Legitimation der
Beschwerdeführenden (siehe dazu das Urteil 1C_263/2017 des Bundesgerichts vom
20. April 2018). Materiell zu behandeln blieb die Beschwerde der beiden
Vogelschutzverbände. Diese beantragten die Aufhebung des
Gemeinderatsbeschlusses vom 30. Juni 2015. Der Grenchenberg sei als möglicher
Standort für Windenergieanlagen aus dem Richtplan zu streichen, die
Nutzungsplanung mit dazugehörigen Vorschriften nicht zu genehmigen.

 

6. Nach Durchführung eines Augenscheins
durch das instruierende Bau- und Justizdepartement (BJD) mit allen Beteiligten
sowie zahlreichen Schriftenwechseln, genehmigte der Regierungsrat mit Beschluss
RRB Nr. 2017/1238 vom 4. Juli 2017 die eingereichten Pläne und erklärte die vom
AfU im definitiven Beurteilungsbericht vom 4. April 2017 gestellten Anträge als
verbindlich und zum Bestandteil des Genehmigungsbeschlusses. Massgebend sei der
Wortlaut im Beurteilungsbericht. Die Genehmigung wurde u.a. unter der
aufschiebenden Bedingung erteilt, dass die eidgenössische Plangenehmigung im
Projekt «16/50 kV-Netzverstärkung inkl. Rodungsgesuch» rechtskräftig vorliege.
Ebenfalls erteilt wurden die Ausnahmebewilligung für Rodung von Waldareal unter
diversen Auflagen und Bedingungen und gewässerschutzrechtliche
Nebenbewilligungen. Desgleichen wurde die Gewährung einer Erleichterung nach
Art. 7 Abs. 2 der Lärmschutzverordnung (LSV; SR 814.41) in Aussicht gestellt.
Die Beschwerde der beiden Vogelschutzverbände wies der Regierungsrat ab.

 

7. Mit Eingabe vom 17. Juli 2017
gelangten der Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz und der
Vogelschutzverband des Kantons Solothurn gemeinsam ans Verwaltungsgericht und
beantragten die Aufhebung des RRB Nr. 2017/1238 vom 4. Juli 2017. Die in der
Beschwerde vom 14. Juli 2015 gestellten Anträge an die Vorinstanz seien
gutzuheissen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die beiden Verbände
befürchten im Wesentlichen eine Gefährdung der reichhaltigen Vogel- und
Fledermausfauna mit zahlreichen «Rote Liste»-Arten auf dem Grenchenberg. Sie
erachten die Richtplangrundlage als rechtswidrig, stellen die
Wirtschaftlichkeit des Windparks bei Umsetzung der nötigen Betriebsbeschränkungen
in Abrede und erachten die Erfassung der Zahl getöteter Vögel und Fledermäuse
im Rahmen des Monitorings als praktisch unmöglich. Desgleichen machen sie eine
Bedrohung des Wanderfalkenpaars, das nur 350 m entfernt brüte, geltend und
bemängeln fehlende und ungenügende Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter
des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG; SR 451) sowie die Verletzung der
Anforderungen an den Grundwasserschutz. Es fehle eine gesamthafte
Umweltbeurteilung (UVB und UVP) der geplanten unmittelbar benachbarten
Windpärke Grenchenberg und Montoz Pré-Richard, und die Gesamtinteressenabwägung
sei ungenügend.

 

8. Die SWG liessen am 31. August 2017
die Abweisung der Beschwerde beantragen. In prozessrechtlicher Hinsicht
ersuchten sie darum, das Verfahren unverzüglich an die Hand zu nehmen. Mit dem
Urteil sei jedoch zuzuwarten bis zum Vorliegen der rechtskräftigen
Baubewilligung der Stadt Grenchen für den Bau des Windparks oder bis zum
Vorliegen einer etwaigen Beschwerde gegen den Entscheid des BJD zum Bauprojekt.
Den verfahrensrechtlichen Antrag begründeten die SWG mit dem hohen
Konkretisierungsgrad des Nutzungsplans: Im Baubewilligungsverfahren seien nur
noch Detailaspekte zu regeln. Angesichts der offensichtlichen
Fundamentalopposition der Beschwerdeführer sei damit zu rechnen, dass nicht nur
das Urteil des Verwaltungsgerichts in Sachen Teilzonen- und Nutzungsplan vor
Bundesgericht angefochten werde, sondern dass der Rechtsmittelweg auch im
Baubewilligungsverfahren ausgeschöpft werde. Deswegen sei es anzustreben, beide
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zu vereinigen und dadurch ein
abschliessendes Gesamturteil des Bundesgerichts in einem einzigen Verfahren zu
ermöglichen.

 

9. Auch das BJD schloss namens des
Regierungsrats am 31. August 2017, die Stadt Grenchen am 15. September 2017 auf
Abweisung der Beschwerde.

 

 

II.

 

1.1 Die Beschwerde ist frist- und
formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49
Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12, i.V.m. § 5 Abs. 2 PBG). Die
Beschwerdeführer sind sowohl aufgrund von Art. 55 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz (USG; SR 814.01) als auch nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG und § 16
Abs. 2 PBG zur Beschwerde legitimiert. Da Anlagen zur Nutzung der Windenergie
mit einer installierten Leistung von mehr als 5 MW der Pflicht zur
Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, sind auch insofern die
Voraussetzungen für die Verbandsbeschwerde nach Art. 55 Abs. 1 USG erfüllt
(vgl. Art. 10a USG i.V.m. Art. 1 der Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV; SR 814.011] und Nr. 21.8 des Anhangs zur
UVPV). Die beschwerdeführenden Organisationen können die Verletzung von
Bestimmungen rügen, die der Erfüllung der Bundesaufgaben im Bereich des Natur-
und Heimatschutzes dienen oder die im Dienst der Respektierung
bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt stehen.
Miteinzubeziehen sind dabei auch die Anliegen der Raumplanung, weshalb die
Beschwerdeführer insbesondere auch befugt sind vorzubringen, der angefochtene
Entscheid missachte die bundesrechtlichen Anforderungen an kantonale Richtpläne
(E. 3 hiernach; Urteil 1C_346/2014 des Bundesgerichts vom 26. Oktober 2016 E.
1.3 mit Hinweisen). 

 

1.2 Abzuweisen ist der Antrag der
Bauherrschaft, die Beschwerde gegen die Nutzungsplanung mit der etwaigen
Beschwerde gegen die Baubewilligung zu vereinen. Sollte sich im anhängigen
Verfahren die Rechtswidrigkeit der Planung ergeben, wären weitere Ausführungen
zur Baubewilligung hinfällig. Zudem ist die Vorinstanz im hier zu beurteilenden
Fall formell der Regierungsrat, im Baubeschwerdeverfahren das BJD. Es
rechtfertigt sich darum nicht, mit dem Entscheid weiter zuzuwarten, nachdem die
Legitimation der privaten Beschwerdeführer nun geklärt ist.

 

2. Die Beschwerdeführer rügen mehrere
Verletzungen des rechtlichen Gehörs. Aufgrund des formellen Charakters des
Gehörsanspruchs sind diese Vorhalte vorab zu prüfen, da eine Gutheissung eine
Aufhebung des angefochtenen Entscheids zur Folge hätte.

 

2.1 Der durch Art. 29 Abs. 2 BV
gewährleistete Grundsatz des rechtlichen Gehörs garantiert den betroffenen
Personen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Sie sollen
sich vor Erlass des Entscheids zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen,
an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis
äussern können. Die Behörde ist grundsätzlich verpflichtet, die ihr angebotenen
Beweismittel abzunehmen, wenn sie zur Abklärung des Sachverhalts tauglich
erscheinen. Sie muss die Vorbringen der Parteien tatsächlich hören, prüfen und
in der Entscheidfindung berücksichtigen. Die Begründung muss deshalb zumindest
kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat
leiten lassen und auf die es seinen Entscheid stützt. Dagegen wird nicht
verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (vgl. BGE
137 II 266 E. 3.2 S. 270; 136 I 229 E. 5.2 S. 236, BGE 136 I 184 E. 2.2.1 S.
188; je mit Hinweis).

 

2.2 Zunächst in genereller Weise, in der
Replik dann etwas detaillierter, werfen die Beschwerdeführer dem Regierungsrat
vor, in vielfacher Hinsicht ihr rechtliches Gehör verletzt zu haben, weil er
sich mit ihren Vorbringen ungenügend auseinandergesetzt habe. So habe er nie
konkret die Rüge geprüft, wonach die angestrebten Mortalitätswerte von maximal
zehn Vögeln pro Windenergieanlage (WEA) jährlich und maximal zehn Fledermäusen
bei allen sechs WEA/Jahr nur mit Abschaltzeiten von vielen Monaten pro Jahr
erreicht werden könnten, weshalb der Windpark keinesfalls rentabel sein könne.
Nach Auffassung der Beschwerdeführer hätte der Regierungsrat diese Rügen zur
beschränkten Stromproduktion auch behandeln müssen, weil die Interessenkategorie
(nationales Interesse oder nicht) davon abhänge, ob der Schwellenwert nach Art.
12 Abs. 4 des Energiegesetzes (EnG; SR 730.0) überschritten werde.

 

2.3 Soweit die Beschwerdeführer
Gehörsverletzungen «in vielfacher Hinsicht» behaupten, vermag die Beschwerde
den Begründungsanforderungen nicht zu genügen. Der pauschale Vorwurf überzeugt
mit Blick auf den (samt Verteiler) 85-seitigen Entscheid nicht. Der
Regierungsrat hat sich – nach einer Begehung durch das instruierende
Departement mit allen Involvierten vor Ort sowie zahlreichen Schriftenwechseln
– sehr eingehend mit den Anliegen der Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Dass
gewisse Aspekte detaillierter, andere weniger ausführlich geprüft wurden,
ändert nichts daran, dass sich die Beweggründe für den Beschluss hinreichend
klar erkennen lassen.

 

2.4 Aber auch die Rüge, der
Regierungsrat habe die Bedenken zur mangelnden Rentabilität wegen der
Ausschaltzeiten und die deswegen fehlerhafte Interessenabwägung nicht
hinreichend geprüft, ist unbegründet: Ab S. 57 ff. und insbesondere auf S.
59/60 äussert sich der Regierungsrat sehr wohl konkret zu dieser Thematik. Ob
seine Schlussfolgerungen in rechtlicher Hinsicht überzeugen, ist anschliessend
im Rahmen der materiellen Prüfung eingehender zu beurteilen. Eine Gehörsverletzung
kann ihm jedenfalls nicht vorgeworfen werden. 

 

2.5 Soweit im Zusammenhang mit einzelnen
materiellen Rügen auch Gehörsverletzungen geltend gemacht werden, ist darauf
nachfolgend einzugehen.

 

3. Ein Hauptargument der
Beschwerdeführer gegen das Vorhaben ist die aus ihrer Sicht fehlende bzw.
mangelhafte Grundlage für den Windpark im Richtplan. Sinngemäss machen sie
geltend, zu den für die Planungen von WEA grundlegenden Bereichen des Vogel-
und Fledermausschutzes würden jegliche Kriterien in der Richtplanung fehlen,
obwohl seit langem bekannt sei, dass diese Artengruppen massive Probleme mit
den Anlagen hätten. Wie im Fall «Schwyberg» (Urteil 1C_346/2014 des
Bundesgerichts vom 26. Oktober 2016) stelle auch der Solothurner Richtplan
keine taugliche Grundlage für die nachfolgende und jetzt vorliegende
Nutzungsplanung dar. 

 

3.1 Richtpläne sind «nur»
behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes [RPG,
SR 700]). Den Privaten und ideellen Organisationen steht die direkte Anfechtungsmöglichkeit
nicht offen. Sie können aber bei der Anfechtung des Nutzungsplans den Richtplan
akzessorisch in Frage stellen (so schon BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 289 f.; Urteil
1C_181/2012 des Bundesgerichts vom 10. April 2012 E. 1.1).

 

3.2 Die Raumplanung bildet mit der
Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden Baubewilligungs- und
allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in dem jeder Teil eine
spezifische Funktion erfüllt. Die Richtpläne der Kantone (Art. 6 ff. RPG und
Art. 5 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung, RPV [SR 700.1]) zeigen in
den Grundzügen auf, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll. Nutzungspläne
(Art. 14 ff. RPG) ihrerseits ordnen die zulässige Nutzung des Bodens für jede
Parzelle und unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen. Das
Baubewilligungsverfahren schliesslich dient der Abklärung, ob Bauten und
Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellungen
entsprechen. Das Bundesrecht verlangt mithin, dass bei der Erfüllung
raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw.
Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (Urteile 1C_139/2017 vom 6. Februar
2018 E. 4.2 und 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E. 2.4, je mit Hinweis auf BGE
140 II 262 E. 2.3.1 S. 266).  

 

3.3 Art. 8 RPG regelt den Mindestinhalt,
den ein Richtplan aufzuweisen hat. Abs. 2 hält fest, dass Vorhaben mit
gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im Richtplan
bedürfen. Es ist denn auch unbestritten, dass ein Windpark dieses Ausmasses
bereits im Richtplan vorgesehen sein muss, obwohl den Kantonen bei der
Bestimmung der Richtplaninhalte ein grosser Spielraum zusteht (BGE 140 II 262
E. 2.3.2 S. 267). Seit dem 1. Januar 2018 ist im Übrigen Art. 8b RPG in Kraft,
nach welchem der Richtplan die für die Nutzung erneuerbarer Energien geeigneten
Gebiete und Gewässerstrecken bezeichnet. Und gemäss Art. 10 des ebenfalls am 1.
Januar 2018 in Kraft getretenen Energiegesetzes (EnG; SR 730.0) im Abschnitt
«Raumplanung und Ausbau erneuerbarer Energien» mit dem Randtitel «Richtpläne
der Kantone und Nutzungspläne» sorgen die Kantone dafür, dass insbesondere die
für die Nutzung der Wasser- und Windkraft geeigneten Gebiete und
Gewässerstrecken im Richtplan festgelegt werden (Art. 8b RPG). Sie schliessen bereits
genutzte Standorte mit ein und können auch Gebiete und Gewässerstrecken
bezeichnen, die grundsätzlich freizuhalten sind (Abs. 1). Soweit nötig, sorgen
sie dafür, dass Nutzungspläne erstellt oder bestehende Nutzungspläne angepasst
werden. Weitere Erwägungen zur Richtplanpflicht an sich erübrigen sich, auch
wenn die zuletzt zitierten Bestimmungen im Zeitpunkt des angefochtenen Erlasses
noch nicht in Kraft standen. Schon zuvor leitete das Bundesgericht nämlich die
entsprechende Planungspflicht aus Art. 2 Abs. 1 RPG ab (BGE 137 II 254 E.
3.2-3.3 S. 257 ff.).

 

3.4 Im Urteil 1C_346/2014 vom 26.
Oktober 2016, wo es um einen Windpark im Kanton Freiburg ging («Schwyberg»),
hat das Bundesgericht nun aber strenge Anforderungen an die Richtplanung
gestellt. Zunächst hat es – unter Bezugnahme auf Pierre Tschannen (Die Rolle
des Richtplans bei der Ansiedlung grosser raumwirksamer Vorhaben, Raum &
Umwelt 2005 S. 45) – festgehalten, fundierte Aussagen über Standort und Umfang
räumlicher Grossprojekte im Richtplan setzten eine umfassende
Interessenabwägung voraus, welche auch begründet und damit transparent gemacht
werden müsse. Diese Interessenabwägung war nach Meinung des Bundesgerichts
nicht bzw. ungenügend erfolgt. Der Kanton Freiburg habe im Rahmen seiner Richtplanung
zwar Alternativstandorte geprüft und dafür Kriterien definiert. In welchem
Zusammenhang die Standortwahl zu diesen Kriterien stehe, habe er jedoch nicht
aufgezeigt, dies trotz einer entsprechenden Aufforderung durch das Bundesamt
für Raumentwicklung (ARE) im Rahmen der Vorprüfung. Auch eine Zusammenarbeit
mit dem Nachbarkanton Bern, auf dessen Gebiet der vom geplanten Windpark
betroffene Regionale Naturpark Gantrisch grösstenteils liegt, habe offenbar
nicht stattgefunden. Vor diesem Hintergrund könne nicht gesagt werden, die
Standortwahl basiere auf einer nachvollziehbaren Abstimmung der raumwirksamen
Tätigkeiten (Urteil 1C_346/2014 E. 2.8). 

 

3.5 Der zitierte Freiburger Fall war dem
Regierungsrat im Zeitpunkt der Entscheidfällung bekannt. In Auseinandersetzung
mit den Anforderungen an die schon auf Richtplanstufe notwendige
Interessenabwägung hat er dargelegt, wie es zur Priorisierung des Grenchenbergs
für einen Windpark gekommen ist. Dabei hat er einleitend zu bedenken gegeben,
dass aufgrund der Stufenfolge in der Planung die umfassende Interessenabwägung
bei der Richtplanung offensichtlich nicht dieselbe sein könne wie bei der
Nutzungsplanung. Ansonsten würde letztere obsolet werden. Die Richtplanung
dürfe nicht zur Vornutzungsplanung mutieren, denn ihre Funktion sei eine
andere. Dazu komme, dass es zwischen dem hiesigen und dem vom Bundesgericht
beurteilten Richtplanverfahren massgebliche Unterschiede gebe. Mit der
Windenergiepotenzialstudie aus dem Jahr 2008, die der Richtplananpassung von
2009 zugrunde liege, seien nicht nur die Windverhältnisse geprüft, sondern auch
andere Kriterien beurteilt worden, nämlich der Transport der Anlagen zum
Standort, Schallemissionen und Schattenschlag, Landschaft, Netzanschluss, Natur
(Diskussion allerdings nur auf abstrakter Ebene, nicht unmittelbar und
vergleichend bezogen auf die fünf gewählten Gebiete) und Verfügbarkeit der
Grundstücke. Der Schutz der Landschaft sei im Verfahren der
Richtplanfestsetzung eingehend diskutiert worden. Sowohl der Einwendungsbericht
des BJD vom Mai 2009 als auch der Prüfungsbericht des Bundesamts für
Raumentwicklung (ARE) vom 15. Juni 2011 zeigten, dass die Nachbarkantone (AG,
BE, BL und JU) in den Planungsprozess mit einbezogen worden seien, wobei die
Kantone Aargau und Bern denn auch Einwendungen erhoben hätten. Im Zusammenhang
mit dem Genehmigungsverfahren vor dem UVEK seien die vier Nachbarkantone ein
weiteres Mal vom ARE zur Stellungnahme aufgefordert worden. 

 

Ergänzend zu diesen zutreffenden
Ausführungen ist Folgendes in Betracht zu ziehen:

 

3.6.1 Mit RRB Nr. 2009/1469 hatte der
Regierungsrat am 18. August 2009 eine Anpassung des kantonalen Richtplans 2000
beschlossen. Dem Beschluss vorausgegangen war das kantonale Energiekonzept von
2003, das Konzept Windenergie Schweiz 2004 sowie ein Auftrag des BJDs im
Frühling 2007 an das kantonale Amt für Raumplanung (ARP), Entscheidgrundlagen
für die Anpassungen des kantonalen Richtplans zum Thema Windenergie
vorzubereiten. Gestützt auf eine Windenergiepotenzialstudie wurden die
Verhältnisse für die Nutzung der Windenergie im Solothurner Jura analysiert.
Erarbeitet wurde diese Studie durch ein externes Büro. Eine Begleitgruppe mit
Vertretern von Organisationen aus den Bereichen Windenergieförderung sowie
Natur- und Landschaftsschutz, den betroffenen Regionen und den involvierten
Fachstellen des Kantons bewertete die Erkenntnisse und Stossrichtungen.
Aufgrund der überarbeiteten Windkarte 2008 wurde die Studie im September 2008
ergänzt (https://www.so.ch/fileadmin/internet/vwd/vwd-awa/Energiefachstelle/_pdf/Windenergiepotenzialstudie_für_den_Kanton_Solothurn.pdf). Kriterien bei der Beurteilung waren
die Windexposition, der Transport, Schallemission und Schattenschlag,
Landschaft, Netzanschluss, Natur und Verfügbarkeit der Grundstücke (letztere
wurde dann allerdings nicht geprüft). Beim Kriterium Natur wurde insbesondere
auch aufgeführt, ob es sich um Vogelzuggebiete oder Brutgebiete von gefährdeten
Arten (wie z.B. der Heidelerche) handelte. In einer ersten Evaluationsphase
wurden Leitsätze formuliert und 27 mögliche Standorte evaluiert. In Phase 2
wurden weniger geeignete Standorte ausgeschieden, die verbliebenen zu Gebieten
zusammengefasst und in Standortdatenblättern beschrieben. Phase 3 diente der
Begehung vor Ort und der Einstufung der Gebiete (A-C) aufgrund der gewonnenen
Erkenntnisse. In Phase 4 wurden die Gebiete A und B umfassend geprüft und
gestützt darauf sieben prioritäre Gebiete für Windparks ausgeschieden.
Schliesslich wurde in Phase 5 auf diejenigen Gebiete in BLN-Schutzgebieten
verzichtet (dazu sogleich E. 3.6.3), so dass letztlich fünf prioritäre Gebiete
verblieben (S. 7 der zitierten Ergänzung zur Windenergiepotenzialstudie).

 

3.6.2 Mit der damals initiierten
Richtplananpassung sollte die Windenergie im Kanton Solothurn als einheimische,
erneuerbare Ressource genutzt werden. Wie der Regierungsrat 2009 ausführte,
sollen Windenergieanlagen aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes, der
Wirtschaftlichkeit und der Effizienz in wenigen, dafür geeigneten Gebieten in
Windparks konzentriert und einige grosse Anlagen einer Vielzahl kleinerer
Anlagen vorgezogen werden. Kleinanlagen seien wenig effizient und nicht
wirtschaftlich. Für die gleiche Stromproduktion einer grösseren Anlage würde
eine Vielzahl kleiner Anlagen nötig, was das Landschaftsbild wesentlich stärker
belasten würde. Ausserhalb der festgesetzten Gebiete sind WEA ausgeschlossen.
Als sogenannte Leitschnur wurden fünf Planungsgrundsätze formuliert. Wichtig
war dabei u.a., dass die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes
berücksichtigt werden und die Erschliessung mit einem verhältnismässigen
Aufwand machbar ist. Gestützt auf die in E. 3.4 genannten Kriterien wurden
verschiedene Gebiete evaluiert. So wurden der Grenchenberg, der Scheltenpass
(Aedermannsdorf, Beinwil) die Schwängimatt (Balsthal, Laupersdorf), der Homberg
(Nunningen, Seewen) und Burg (Kienberg) zur Festsetzung und der Brunnersberg
(Aedermannsdorf, Laupersdorf, Matzendorf, Mümliswil-Ramiswil), der Passwang
(Beinwil, Mümliswil-Ramiswil) und die Wisnerhöchi (Hauenstein-Ifenthal,
Trimbach, Wisen) als Zwischenergebnis vorgeschlagen.

 

3.6.3 Während der Auflage der
Richtplananpassung gingen insgesamt 90 Einwendungen ein, davon zwölf von
Solothurner Gemeinden, zwei von Solothurner Regionalplanungsorganisationen und
drei von Nachbarkantonen. U.a. wurden die Eingriffe in die Landschaft und Natur
als unverhältnismässig im Vergleich zur gewonnen Energie erachtet. Die Eignung
des Solothurner Juras für die Gewinnung von Windenergie wurde in Frage gestellt
und v.a. Natur- und Umweltschutzorganisationen befürchteten negative
Auswirkungen auf die Vogelwelt und das Wild sowie eine starke Exponiertheit und
Einsehbarkeit so grosser Anlagen. Der Regierungsrat hat sich infolgedessen
insbesondere mit der Frage auseinandergesetzt, ob Windkraftanlagen vereinbar
sind mit BLN-Objekten; diese Thematik war bereits bei der Erarbeitung der
Windenergiepotenzialstudie für den Kanton Solothurn diskutiert worden. Dabei
hatte sich gemäss zitiertem RRB Nr. 2009/1469 S. 8 gezeigt, dass es im Kanton
Solothurn sowohl innerhalb als auch ausserhalb von BLN-Gebieten für die Nutzung
der Windenergie geeignete Gebiete in vergleichbarer Qualität gibt. Zu Recht
führte der Regierungsrat aus, ein Einbezug bzw. eine Interessenabwägung zwischen
erneuerbarer Energie und dem BLN-Inventar würde sich nur dann aufdrängen, wenn
ausserhalb des BLN keine oder nur wenige geeignete Alternativstandorte
vorhanden wären. Nach Rücksprache mit dem ARE wurde in Phase 5 der
Grundlagenerarbeitung darum – als Teil der Interessenabwägung – beschlossen, im
Rahmen der Richtplananpassung nur Gebiete weiterzuverfolgen, welche erhöhte
Chancen auf eine Realisierung hätten. Entsprechend seien die noch zur
Diskussion stehenden, im BLN-Gebiet 1010 «Weissenstein» liegenden Gebiete
«Weissenstein» und «Stallflue/Althüsli» gestrichen worden (vgl. dazu auch
Konzept Windenergie des Bundes vom 28. Juni 2017, Ziff. 3.3 S. 15). U.a. wird
weiter dargelegt, ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung eines
BLN-Gebiets (vgl. Art. 6 NHG) dürfte bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur
in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstünden. Das 2004 unter
Federführung des Bundesamtes für Energie erstellte Konzept Windenergie Schweiz
stufe BLN-Gebiete wie auch andere nationale Inventare und Schutzgebiete als
Ausschlussgebiet für Windparks ein. Die in Entstehung begriffenen Empfehlungen
des Bundes zur Planung von Windenergieanlagen, die zurzeit (also 2009) als Entwurf
vorlägen, gingen von derselben Einstufung aus. Die Absicht des Bundes, die
besonders naturnahen, landschaftlich wertvollen und damit einzigartigen
Landschaften und Naturdenkmäler der Schweiz bestmöglich zu erhalten und zu
schonen und Windkraftanlagen nicht in diesen sensiblen Gebieten anzuordnen, sei
nachvollziehbar und zu schützen. 

 

3.6.4 Der Kanton Bern hatte Bedenken
geäussert, Windparks auf der 1. Jurakrete könnten die Silhouette des Höhenzugs
durchbrechen und wären vom westlichen Schweizer Mittelland aus weiträumig
sichtbar. Dem entgegnete der Regierungsrat, unter Wiedergabe der Meinung des
BJD, anders als der Kanton Bern weise der Kanton Solothurn keine hinteren
Juraketten oder Gebiete im Plateaujura auf, die deutlich weniger exponiert und
weniger einsehbar wären. Und weil sich gerade der Grenchenberg als eines der
bestgeeigneten potentiellen Gebiete für Windparks herausgestellt habe, könne
nicht auf Standorte auf der 1. Jurakette verzichtet werden. 

 

3.6.5 Mit dem Kanton Aargau wurde
vereinbart, dass die weitere Planung des Windparks im Gebiet Burg unter
Einbezug aller Beteiligter in beiden Kantonen so erfolge, wie wenn keine
Kantonsgrenze das Gebiet teilen würde. In Kenntnis aller Grundlagen erfolge auf
Stufe Nutzungsplanung eine detaillierte Interessenabwägung. Zwar hatte der
Kanton Aargau beantragt, das Gebiet «Burg» lediglich als Zwischenergebnis
aufzunehmen, der Regierungsrat folgte jedoch dem BJD und setzte «Burg» direkt
als Gebiet für Windparks fest. 

 

3.6.6 Aufgrund der im Einwendungsverfahren
geäusserten Bedenken wurde die Erschliessung der Gebiete mit einem zusätzlichen
Transportgutachten nochmals genauer untersucht. Je nach Dimension der WEA sind
Transporte von Anlageteilen von bis zu 4.5 m Durchmesser, 65 bis 75 Tonnen
Gewicht (Transportgesamtgewicht inklusive Transportfahrzeug bis zu 135 Tonnen)
und 42 m Länge nötig (vgl. RRB Nr. 2009/1469). Zudem muss ein grosser Pneukran
mit einem Eigengewicht von 108 Tonnen bzw. 12 Tonnen pro Achse (neun Achsen,
6'000 kg/Rad) an die jeweiligen Standorte von WEA fahren können, um diese vor
Ort zusammenzubauen. Diese Werte betreffen 2 MW-Anlagen; für Anlagen der
Leistungsklasse 859 kW sind die Maximalgrössen kleiner. Der Transport so
grosser und schwerer Anlageteile und Fahrzeuge ist, wie der Regierungsrat zu
Recht zu bedenken gab, in keinem Fall unproblematisch und muss bei der
Entscheidfindung mitberücksichtigt werden. Die weitere Planung und Optimierung
der Projekte werde zeigen, für welche Dimensionen der Aufwand und die Eingriffe
ins Landschaftsbild und die Natur verhältnismässig bleiben würden. 

 

3.6.7 Verworfen wurde darum eine
Festsetzung des «Passwangs» als auch für den Standort «Stallflue/Althüsli». Der
«Passwang» wurde allerdings – gegen den Willen der Gemeinde Mümliswil-Ramiswil
– in die Abstimmungskategorie «Zwischenergebnis» aufgenommen. Zwar wurde die
Erschliessung als mit vernünftigem Aufwand machbar eingeschätzt. Die
Einsehbarkeit, die Beeinträchtigung der Kulturlandschaft, der Erholungswert der
Landschaft, bestehende Vorbelastungen und die mögliche Tangierung von
Naturwerten seien bei der Erarbeitung der Grundlagen mitberücksichtigt und
eingehend diskutiert worden. Das Passwanggebiet erweise sich zwar grundsätzlich
für die Windenergienutzung geeignet, aber es seien noch Fragen offen und die
Interessenabwägung sei noch nicht abgeschlossen. Auch die Frage der
Landschaftsverträglichkeit sei für das Passwanggebiet noch nicht abschliessend
beantwortet. Gegen das Gebiet «Stallflue/Althüsli» sprach klar dessen Lage im
BLN-Gebiet Weissenstein. 

 

3.6.8 Nach eingehender
Auseinandersetzung mit sämtlichen Vorbringen sprach sich der Regierungsrat für
die Nutzung der Windenergie als einheimische, erneuerbare Ressource aus. Dabei
seien die Anliegen des Natur- und Landschaftsschutzes zu berücksichtigen. Leitschnur
seien die folgenden Grundsätze:

 

	Die Windenergie soll einen Beitrag
     an die Produktion von erneuerbarer Energie im Kanton Solothurn leisten.
	WEA sollen an den gesamthaft
     betrachtet bestmöglichen Standorten realisiert werden. 
	Grosse WEA (Leistungsklasse 859 kW
     bis 2 MW) sind klar vorzuziehen.
	Die Erschliessung muss mit
     verhältnismässigem Aufwand und ohne unverhältnismässige Eingriffe in Natur
     und Landschaft machbar sein.
	WEA sollen in wenigen, gut
     geeigneten Gebieten in Windparks zusammengefasst werden.
	WEA sind hinsichtlich Grösse,
     Anordnung und Erscheinung jeweils auf die örtlichen Gegebenheiten
     (Windpotenzial, Zufahrtsverhältnisse, Landschaftsbild, Naturwerte,
     Landwirtschaft, Schutzzonen etc.) abzustimmen.
	WEA sind in den evaluierten und
     festgesetzten potentiellen Gebieten für Windparks zu konzentrieren.
     Ausserhalb dieser Gebiete sind WEA ausgeschlossen. 

 

Zusätzlich steht heute im Richtplantext
(E-2.4.1): «Auf den Bau von Kleinanlagen ist aus Gründen der Effizienz, der
Wirtschaftlichkeit und des Landschaftsbilds grundsätzlich zu verzichten. Die
Planung von Windparks erfolgt im Nutzungsplanverfahren, auf das kein
Rechtsanspruch besteht. Kanton und betroffene Gemeinden sind von der
Standortgemeinde frühzeitig in die Arbeit miteinzubeziehen». Dass sich der
Regierungsrat für die Förderung der Windenergie ausgesprochen hat, steht im
Einklang mit der Energiestrategie 2050 des Bundes und dem inzwischen in Kraft
getretenen Energiegesetz. 

 

Festgesetzt als potentielle Gebiete für
Windparks wurden letztlich der Grenchenberg, der Scheltenpass, die
Schwängimatt, der Homberg und Burg. In die Abstimmungskategorie
«Zwischenergebnis» wurden der Passwang und die Wisnerhöchi aufgenommen.

 

3.6.9 Die Nachbarkantone wurden bereits
anlässlich des kantonalen Mitwirkungsverfahrens angehört. Im Rahmen der
Genehmigung wurden sie dann vom ARE erneut zur Stellungnahme eingeladen, weil
die Standortwahl für Windenergieanlagen eine kantonsübergreifende Sichtweise
erfordert (vgl. Prüfungsbericht des ARE vom 15. Juni 2011 Ziff. 3.12). Die
Koordination zwischen den Kantonen Bern und Solothurn erfolgt denn auch
tatsächlich: Dies wird u.a. deutlich aus den im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren eingereichten Unterlagen der Energie Service Biel/Bienne. Letztere
hat als Projektentwicklerin des Windparks Montoz-Pré Richard die Entwicklung
auf dem Grenchenberg zu berücksichtigen. Dies ist eine Auflage beider Kantone. Die
wiederholte Behauptung der Beschwerdeführer, bei der Planung des Windparks
Grenchenberg sei das Berner Vorhaben bereits miteinzubeziehen, ist insofern
falsch. Das Solothurner Projekt wird vorgezogen. Die betroffenen Ämter sowohl
des Kantons Bern wie auch des Kantons Solothurn nahmen jeweils zu beiden
Projekten Stellung (siehe dazu etwa die Evaluation globale de l'impact sur
l'environnement des Bernischen Amts für Umweltkoordination und Energie vom 14.
November 2016 und die Stellungnahme der Umweltschutzfachstelle des Kantons
Solothurn im Rahmen der Vorprüfung zu den Windenergieanlagen Montoz-Pré Richard
vom 8. August 2016). Die enge Koordination läuft nach wie vor (vgl. Mail der
Energie Service Biel vom 20. Juli 2017). Zudem hat das AfU in seiner
definitiven Beurteilung den Antrag 3 (S. 10) gestellt, der ebenfalls in den
Genehmigungsbeschluss aufgenommen wurde. Entsprechend sind bei der allfälligen
Realisierung eines Windparks in unmittelbarer Nachbarschaft die Betriebszeiten
bzw. die Abschaltsysteme und -algorithmen der benachbarten Windparks zu koordinieren.
Dabei sind die Vorgaben des Schutzes vor Lärm und Schattenwurf sowie die
Anliegen des Vogel- und Fledermausschutzes zu berücksichtigen. Der Abschaltplan
ist vom BJD und vom VWD nach vorgängiger Konsultation der Begleitgruppe(n) und
in Absprache mit der Behörde des Kantons Bern zu bewilligen. Das BJD und das
VWD sorgen dafür, dass dadurch keine wesentliche zusätzliche Reduktion der
Betriebszeiten bezogen auf ein Betriebsjahr resultiert. Damit ist die Rüge, es
habe keine Koordination mit dem Berner Projekt stattgefunden, bereits an dieser
Stelle abzuweisen.

 

3.7 Dies zeigt, dass es sich der
Regierungsrat bei der Festsetzung der fünf Gebiete für Windparks nicht einfach
gemacht hat, sondern bereits auf Richtplanstufe verschiedenste Interessen –
auch solche des Naturschutzes und insbesondere des Vogelschutzes – gegeneinander
abgewogen und die Nachbarkantone miteinbezogen hat. Allerdings bestreiten die
Beschwerdeführer, dass diese Interessenabwägung den bundesgerichtlichen
Anforderungen nach dem Fall «Schwyberg» genügt.

 

3.8 In seinem Tagungsbeitrag
«Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben» (URP Heft 2018 S. 111 ff.) hat
sich Pierre Tschannen zur sogenannten stufengerechten Interessenabwägung
Gedanken gemacht. Breite und Tiefe der Interessenabwägung richten sich nach
Auffassung des Autors nach Funktion und Tragweite des jeweils beanspruchten
Planungsinstruments und den absehbaren Auswirkungen des Planeintrags; Funktion
und Tragweite des Planungsinstruments wiederum seien aus dem einschlägigen
Gesetz zu gewinnen. Wenn Richtpläne und Sachpläne dazu bestimmt seien zu
zeigen, wie die Behörden von ihrem Planungsermessen Gebrauch machen sollten,
und wenn diese Pläne überdies nur die Behörden binden würden, so folge daraus,
dass private Interessen vorerst kein Thema seien: Dazu seien spätere
Entscheidetappen bestimmt (die Nutzungsplanung, das Plangenehmigungsverfahren)
– Etappen, in denen die Privaten über Parteirechte verfügten und sich
dementsprechend einbringen könnten. Zur Interessenabwägung bei richtplanpflichtigen
Grossvorhaben im Sinn von Art. 8 Abs. 2 RPG führt Tschannen aus, eine positive
Festlegung zu Ort und Ausmass eines Projekts bedeute vorerst nur, dass mögliche
Alternativen ausgeschieden worden seien (sie liessen sich auf Stufe
Nutzungsplan nur nach vorgängiger Anpassung des Richtplans realisieren); die
Aussage laute: «Wenn überhaupt, dann hier und nicht anderswo». In die Abwägung
seien daher alle Interessen einzubeziehen, die vom Feld der denkbaren
Standortfestlegungen betroffen seien; und zu diskutieren seien sie in einer
Tiefe, die es erlaube, die rechtliche Realisierbarkeit des Vorhabens am
schliesslich priorisierten Ort trotz seiner noch unsicheren Konturen zumindest
plausibel erscheinen zu lassen; letzte Gewissheit sei noch nicht verlangt. Bei
einem projektbezogenen Nutzungsplan dagegen werde man bereits in die
technischen Details gehen müssen.

 

3.9 Dies gilt es im Auge zu behalten,
soll die planerische Stufenfolge («vom Grösseren zum Kleineren»), die über
Jahre gewachsen ist und sich (zumindest grossmehrheitlich) bewährt hat, nicht
zu leerem Buchstaben verkommen. Entsprechend hat der Regierungsrat im
angefochtenen Beschluss argumentiert. Letzterer hält denn auch den vom
Bundesgericht im Urteil 1C_346/2014 formulierten Anforderungen stand. Das Bundesgericht
hatte – wie gesehen – bemängelt, der Kanton Freiburg habe im Rahmen seiner
Richtplanung zwar Alternativstandorte geprüft und dafür Kriterien definiert. In
welchem Zusammenhang die Standortwahl zu diesen Kriterien stehe, habe er jedoch
nicht aufgezeigt, dies trotz einer entsprechenden Aufforderung durch das ARE im
Rahmen der Vorprüfung. Auch eine Zusammenarbeit mit dem Nachbarkanton Bern, auf
dessen Gebiet der vom geplanten Windpark betroffene Regionale Naturpark
Gantrisch grösstenteils liege, habe offenbar nicht stattgefunden. Vor diesem
Hintergrund könne nicht gesagt werden, die Standortwahl basiere auf einer
nachvollziehbaren Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten. Fundierte Aussagen
über Standort und Umfang räumlicher Grossprojekte im Richtplan setzten jedoch
eine umfassende Interessenabwägung voraus, welche auch begründet und damit
transparent gemacht werden müsse (E. 2.8). 

 

Wie soeben gezeigt, fand im Kanton
Solothurn ein detaillierter Evaluationsprozess unter Einbindung diverser
Interessenvertreter und der Nachbarkantone statt. Auch wurde aufgezeigt, welche
potentiellen Standorte aus welchen Gründen «aus dem Rennen» fielen, etwa
diejenigen im BLN-Gebiet. Hinzu kommt, dass die Richtplanänderung im Kanton
Freiburg vom Bund noch gar nicht genehmigt, sondern vom Kanton konkret für das
Projekt Schwyberg erarbeitet worden war. Demgegenüber können sich die
solothurnischen Festlegungen auf die Genehmigung des Bundes aus dem Jahr 2011
stützen. Der Grenchenberg liegt in der (im Kanton Solothurn ausserhalb der
Bauzone weit vorherrschenden) Juraschutzzone und im kantonalen Vorranggebiet
Natur und Landschaft. Nutzungskonflikte sind aufgrund der exponierten und damit
einsehbaren Lage, die ein Windpark naturgemäss haben muss, um effizient Strom
zu produzieren, vorprogrammiert. Dazu kommen die Gefährdung von Flora und
Fauna, einerseits durch Erschliessungsmassnahmen, andererseits durch
Kollisionen, Lärm etc. Auch in den vom Regierungsrat favorisierten Gebieten
kommt es zu derartigen nachteiligen Auswirkungen. Sie sind dem Betrieb eines
Windparks imminent. Andererseits haben sich der Bund mit der Energiestrategie
2050 und Volk und Stände mit Annahme des Energiegesetzes klar für die Förderung
erneuerbarer Energie ausgesprochen. Art. 12 EnG hält fest, dass es sich bei der
Nutzung erneuerbarer Energie und deren Ausbau um ein nationales Interesse
handle. Der Regierungsrat hat die von Windpärken tangierten Interessen in jedem
Gebiet erhoben (siehe E. 3.6). Er ist in einem Grundsatzentscheid dazu gelangt,
mit etwaigen Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen die Eingriffe
auf ein Mass reduzieren zu können, das die Förderung der Windenergie als
vorrangig erscheinen lässt. Windparks auf der ersten Jurakrete wurden im
Richtplan bewusst nicht ausgeschlossen. Zum einen herrschen auf der ersten
Jurakette sehr gute Windverhältnisse vor (so auch gemäss Windkonzept des
Bundes). Andererseits sind Standorte auf der zweiten oder dritten Jurakette
nicht von vornherein weniger exponiert und etwa aus der Region Basel, vom Laufental
oder aus dem Raum Delémont ähnlich gut einsehbar wie Standorte auf der ersten
Krete vom Mittelland her (vgl. Beurteilung AfU vom 4. April 2017, Ziff. 15.1
Ausgangslage). Sie sind zudem für Vogelzüge wichtiger als die erste Jurakette. Eine
noch umfassendere Interessenabwägung hat dann auf Stufe Nutzungsplanung zu
erfolgen. So wurden beispielsweise im vorliegenden Fall in der Phase der
Vorabklärungen und der Machbarkeitsstudie zur Ausarbeitung des Teilzonen- und
Gestaltungsplans elf potentielle Standorte für WEA in den Gebieten Untergrenchenberg,
Tiefmatt, Längschwang und Stierenberg bestimmt und unter den Aspekten
Windpotenzial, geologische und hydrogeologische Situation, Hangneigung,
potentielle Naturgefahren und Naturschutz, Schutzgebiete bewertet. Weiter wurde
der voraussichtliche Erschliessungsaufwand in die Beurteilung miteinbezogen.
Diese «Feinjustierung» bei der Standortevaluation führte u.a. dazu, dass
aufgrund der Nähe zum BLN-Gebiet und der Sichtbarkeit der Anlagen vom
Jurasüdfuss (Bettlach) auf potentielle Standorte auf dem Obergrenchenberg,
östlich des Restaurants, verzichtet wurde (Raumplanungsbericht vom 28. Juli
2015 S. 16). Solche Detailabklärungen bereits auf Richtplanstufe zu verlangen,
würde dem Charakter des Richtplans als Instrument der Grundlagenplanung
zuwiderlaufen. Andernfalls müsste man sich konsequenterweise überlegen, den
Rechtsschutz Dritter auszubauen und die direkte Anfechtbarkeit des Richtplans
ermöglichen (dazu Bernhard Waldmann, Windenergie in Konflikt mit dem Natur- und
Landschaftsschutz, in: Freiburger Zeitschrift für Rechtsprechung 2016 Heft. 4
S. 385 ff., 400).

 

3.10 Das Vorgehen, welches der Kanton im
Rahmen der Richtplanfestsetzung gewählt hat, entspricht im Übrigen auch dem
inzwischen vom Bund erarbeiteten Konzept Windenergie vom 28. Juni 2017 (vgl.
die dort aufgeführten Planungsgrundsätze, S. 10, und die zu berücksichtigenden
Bundesinteressen S. 12 ff.). Das Konzept ist gemäss Art. 22 RPV
behördenverbindlich und daher von Bundesstellen, Kantonen, regionalen Planungsträgern
und Gemeinden bei der Erarbeitung, Anwendung und Überprüfung ihrer Sach-,
Richt- und Nutzungspläne zu berücksichtigen. Es löst die «Empfehlung zur
Planung von Windenergieanlagen» (2010) ab, die den Kantonen bislang als
Referenzdokument gedient hat. Weiterhin relevante Inhalte wurden übernommen. Im
Windkonzept wird etwa der Weissenstein als BLN-Gebiet als mögliches
Windpark-Gebiet ausgeschlossen (A-2, Hinweiskarte auf Bundesinteressen für die
Planung von Windenergieanlagen), der Grenchenberg gilt – soweit ersichtlich –
als Gebiet mit hohem Windpotenzial. 

 

3.11 Zusammenfassend lässt sich
festhalten, dass der Vorhalt der Beschwerdeführer, es fehle bereits an einer
genügenden richtplanerischen Grundlage, unbegründet ist.

 

4.1 Die Teilzonen- und Gestaltungspläne
«Windenergieanlagen WEA 1 – WEA 3» und «Windenergieanlagen WEA 4 – WEA 6» legen
die Standorte der sechs geplanten Windenergieanlagen (des Modells Alstom
ECO-122) mit einer installierten Leistung von insgesamt 12-18 MW (je 2-3 MW)
bereits präzise fest. Je drei Anlagen kommen auf dem Bergrücken nordöstlich des
Restaurants Untergrenchenberg sowie des Obergrenchenbergs entlang der Grenze
zum Kanton Bern zu liegen. Weiter ist die Errichtung einer Unterstation nahe
des Restaurants Untergrenchenberg vorgesehen. Sämtliche für den Bau und Betrieb
des Windparks erforderlichen Leitungen werden unterirdisch verlegt. Ebenso wird
die bestehende Elektro-Freileitung zwischen dem Unter- und Oberberg abgebaut
und neu erdverlegt. Vom Unterwerk beim Restaurant Untergrenchenberg wird eine
neue, erdverlegte 50 kV-Starkstromleitung nach Grenchen in das Unterwerk
Schmelzi geführt. Das Leitungstrassee folgt dem Trassee der bestehenden
kabelleitung der Gemeinschaftsantennenanlage Region Grenchen AG (heute ausser
Betrieb; siehe zum Ganzen UVB S. 12).

 

4.2 Die hier zu beurteilenden
Nutzungspläne bilden die Grundlage für das Baubewilligungsverfahren, das schon
eingeleitet wurde. Die Planung der Gemeinde Grenchen (vgl. § 14 PBG) setzt eine
umfassende Interessenabwägung voraus, in der unter anderem geprüft werden muss,
welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen. Diese Anforderung ergibt
sich nebst Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV auch aus Art. 3 NHG (Urteil 1C_346/2014 E.
2.10 mit Hinweis auf BGE 137 II 266 E. 4 S. 274 f.) sowie aus dem Erfordernis
der Standortgebundenheit des Werks für die erforderliche Rodung (Art. 5 Abs. 2
lit. a Waldgesetz, WaG, SR 921.0) und für technische Eingriffe in
schützenswerte Biotope (Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m. Art. 14 Abs. 6
der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz [NHV; SR
451.1]; Urteil 1C_648/2013 vom 4. Februar 2014 E. 4.1 mit Hinweisen, in: URP
2014 S. 309).  Eine umfassende Interessenabwägung erfordert, dass alle
wesentlichen Fragen des Vorhabens geklärt sind. Miteinzubeziehen sind unter
anderem die geltend gemachten Interessen des Biotop-, Arten- und Landschafts­schutzes.
Inwieweit die Umweltauswirkungen bereits in einem Nutzungsplan oder erst bei
der Baubewilligung zu prüfen sind, hängt vom Detaillierungsgrad des Nutzungsplans
ab (Urteil 1P.365/2001 vom 19. September 2001 E. 5 c/dd mit Hinweisen).
Vorliegend steht ein Nutzungsplan zur Beurteilung, der ein konkretes Projekt
zum Gegenstand hat und dessen raum- und umweltrelevante Auswir­kungen bereits
heute erfassbar sind. Durch derartige Pläne wird das Baube­willigungsverfahren
weitgehend vorbestimmt (vgl. BGE 113 Ib 225 E. 3 c/aa S. 234 mit Hinweisen).
Der Koordinationsgrundsatz (Art. 25a RPG) verlangt unter diesen
Voraussetzungen, dass bereits im Stadium der Nutzungsplanung eine umfassende
Interessenabwägung vorgenommen und sichergestellt wird, dass die bundes­rechtlichen
Bestimmungen zum Biotop- und Artenschutz nicht verletzt werden. Zwar werden die
Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1bis
und 1ter NHG erst im Rahmen der Baubewilligung definitiv und in
einer für den Baugesuchsteller verbindlichen Weise festgelegt, doch müssen die
erforder­lichen Massnahmen bereits im Zeitpunkt des Planerlasses als
sichergestellt erscheinen (Urteile 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2,
in: URP 2014 I S. 360; 1A.197/1991 vom 4. Oktober 1993 E. 7f, 8f und 8g; vgl.
auch Urteil 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 6.5, in: URP 2013 S. 113; je mit
Hinweisen). Die Qualität der zur Verfügung stehenden Schutz-,
Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen beein­flusst auch die vorzunehmende
umfassende Interessenabwägung.

 

4.3 Wie das Bundesgericht im Freiburger
Fall ausgeführt hat, gründet das öffentliche Interesse an der Erstellung eines
Windparks primär in der einheimischen Energieproduktion aus erneuerbaren
Quellen und der durch das Projekt ausgelösten Wertschöpfung. Das Energiegesetz
enthält eine ausdrückliche Zielvorgabe für die Erzeugung von Elektrizität aus
erneuerbaren Energien: Gemäss Art. 2 Abs. 1 EnG ist bei der Produktion von
Elektrizität aus erneuerbaren Energien, ausgenommen aus Wasserkraft, ein Ausbau
anzustreben, mit dem die durchschnittliche inländische Produktion im Jahr 2020
bei mindestens 4400 GWh und im Jahr 2035 bei mindestens 11‘400 GWh liegt. Das
private Interesse der Anlagenbetreiber (SWG) besteht im potenziellen
wirtschaftlichen Gewinn. Dem gegenüber stehen vornehmlich die hiervor erwähnten
Interessen des Landschafts-, Arten- und Biotopschutzes. Da diese sehr gewichtig
sind, ist eine sorgfältige Interessenabwägung notwendig (i.d.S. Urteil
1C_346/2014 E. 6.3). Unter diesem Blickwinkel sind die Rügen der Beschwerdeführer
zu prüfen.  

 

5. Hauptaugenmerk richten die
Beschwerdeführer, ihrem Verbandszweck entsprechend, auf die Gefährdung von
Vögeln und Fledermäusen im Windparkperimeter. Ihrer Auffassung nach wurde der
Sachverhalt durch den Regierungsrat ungenügend festgestellt. Es fehlten
verbindlich festgelegte maximale Schlagopferzahlen.

 

5.1.1 Vorweg abzuweisen ist die Rüge, es
seien keine maximalen Schlagopferzahlen festgelegt worden. Bei den Vögeln (Zug-
und Brutvögeln) wurde die Zahl auf höchstens 60 pro Jahr (10 pro WEA und
Jahr) festgesetzt. Allerdings ist es nicht ganz einfach, aus der Vielzahl von
Auflagen und Verweisen zu diesem Resultat zu gelangen. Es ergibt sich
einerseits aus § 22 Abs. 2 der Sonderbauvorschriften, in welchem wörtlich
festgehalten wird: « In der UVP werden Massnahmen definiert, die die
Umweltverträglichkeit des Vorhabens sicherstellen. Diese Massnahmen gelten als
verbindliche Projektbestandteile und sind zwingend umzusetzen. Dies gilt ebenso
für die Festlegungen im Bodenschutzkonzept sowie in Rodungsbewilligungen».
Massnahme AVI-6 des Anhangs zum Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom 28.
Juli 2015 sieht unter dem Titel «Monitoring Schlagopfer Vogelzug» die
Durchführung eines Schlagopfermonitorings während einer Frühlings- und zwei Herbstzugperioden
an allen WEA gemäss Konzept der Vogelwarte Sempach vor. Die Erhebungsmethode
sowie die Auswertung der Daten sollten auf wissenschaftlichen Grundsätzen
basieren. Ziel sei die Kontrolle der Mortalität durch Vogelschlag und die
Wirkungskontrolle für die Massnahmen AVI-5 (Umsetzung Projekt Birdscan, eines
Systems zur Echtzeitüberwachung der Vogelzugsaktivitäten mit automatischer Aus-
und Wiedereinschaltung der betroffenen WEA). Massgebende Grösse für die
Bewertung der Wirkung sei der Zielwert des BAFU. Falls dieser mit den
festgelegten Schwellenwerten für die Abschaltung nicht eingehalten werden
könne, seien die Schwellenwerte anzupassen. Die Umsetzung soll während drei
Jahren ab Inbetriebnahme der WEA erfolgen. In Ziff. 3.1.1 des Genehmigungsbeschlusses
des Regierungsrats werden sodann sämtliche von der Umweltschutzfachstelle (AfU)
im definitiven Beurteilungsbericht vom 4. April 2017 gestellten Anträgen als
verbindlich erklärt. Sie bilden Teil des Genehmigungsbeschlusses. Massgeblich
ist der Wortlaut im Beurteilungsbericht. Das AfU hatte in Antrag Nr. 12 (S. 27)
seines definitiven Beurteilungsberichts vom 4. April 2017 eine Ergänzung der
zitierten Massnahme AVI-6 gefordert, auf die hier nicht weiter einzugehen ist.
Immerhin findet sich in den Erwägungen des AfU die Bezifferung des vom BAFU im
Entwurf einer UVP-Handbuch-Ergänzung formulierten «Zielwerts» (als Zielwert
gilt offensichtlich die Maximalzahl an toten Tieren, die noch in Kauf zu nehmen
sind): Das Monitoring habe im Minimum über drei Jahre zu erfolgen und solle
sich nicht auf die Zugvögel beschränken, sondern auch die Brutvögel erfassen.
Dabei bezeichne der erwähnte Zielwert (von maximal 10 Kollisionen pro WEA und
Jahr) das Total verunfallter Zug- und Brutvögel. Entsprechend formulierte das
AfU eine Ergänzung der Massnahme AVI-6: «Die Massnahme sei neu als Monitoring
Schlagopfer Vögel zu bezeichnen und der erste Satz anzupassen: Durchführung
eines Schlagopfermonitorings an allen WEA gemäss Konzept der Vogelwarte Sempach
[…]». Zur Dauer des Monitorings forderte das AfU die verschärfte Auflage: «Das
Monitoring dauert mindestens drei Jahre. Es ist weiterzuführen, wenn der
massgebende Zielwert für die Bewertung der Wirkung nicht eingehalten werden
kann. Massgebende Grösse für die Bewertung der Wirkung ist dabei der aktuelle
Zielwert des Bundesamtes für Umwelt (BAFU)». 

 

5.1.2 Gleiches gilt in Bezug auf die
Fledermäuse: Das AfU hat in den Anträgen 13 und 14 (S. 29 und 30) wiederum eine
weitergehende Differenzierung der UVB-Massnahmen gefordert. Aus seinen dortigen
Erwägungen ergibt sich, dass der momentane Zielwert des BAFU bei zehn getöteten
Fledermäusen pro Jahr für den gesamten Windpark liegt. Ausdrücklich verlangte
das AfU u.a. die folgende Formulierung, die nun auch Eingang in den Genehmigungsbeschluss
gefunden hat: «Massgebender Zielwert für Ein- und Ausschaltung und für die
Bewertung der Wirkung: Schlagopfer von 10 Fledermäusen für den gesamten
Windpark pro Jahr […]». 

 

5.1.3 Der Lesbarkeit sind die vielen
Verweise zwar nicht dienlich, aber offenbar wollte man sich genügend Spielraum
belassen, falls das BAFU den sogenannten «Zielwert» aufgrund neuer Erfahrungen
anpasst. Den Beschwerdeführern ist darin zuzustimmen, dass zumindest in den
Auflagen zum Vogelschutz kein absoluter Wert festgelegt wurde. Er ergibt sich
aber aus den Materialien und ist allen Involvierten aufgrund der eingehenden
Diskussionen und Schriftenwechsel durchaus bekannt.

 

5.2 Ebenfalls als unbegründet abzuweisen
ist der Vorwurf der Gehörsverletzung, weil die Vorinstanz sich geweigert habe,
unabhängige Expertisen zur Gefährdungszunahme für Vögel und Fledermäuse durch
Herabsetzung der Rotoren-Nabenhöhe, zum Vorkommen von Zugvögeln und zur
Gefährdung der Fledermäuse sowie der Brut- und Zugvögel durch die sechs
Windturbinen einzuholen: Schon bei der Erarbeitung der Richtplanunterlagen
waren die gefährdeten Tiere ein Thema. In der Windenergiepotenzialstudie vom
März 2008 fanden sowohl die Vögel wie auch die Fledermäuse ausführlich
Erwähnung, im Speziellen etwa die Heidelerche. Zur Erarbeitung des UVB wurde
auf diverse projektspezifische Unterlagen abgestellt: 

 

	Schweiz. Vogelwarte Sempach, 2012:
     Untersuchung zu den möglichen Auswirkungen eines Windparkprojektes auf dem
     Grenchenberg (SO) auf die Vögel: Brutvögel und Raumnutzung ausgewählter
     Arten
	SWILD (Stadtökologie,
     Wildtierforschung, Kommunikation): Bericht vom 8. November 2012:
     Standortabklärung Fledermäuse: Windpark Grenchenberg SO. Konzept
     Kompensationsmassnahmen.
	SWILD, Abschlussbericht vom 4.
     Dezember 2012: Windenergieanlagen und Fledermäuse: Wirkungsanalyse
     aufgrund saisonaler Ultraschall-Aktivität. Standort Grenchenberg.
	Hintermann & Weber AG, 2013:
     Windkraft Grenchen: Konzept der ökologischen Ersatzmassnahmen für Vögel,
     Fledermäuse und Wildtiere.

 

Gestützt auf diese umfangreichen
Unterlagen, die z.T. aufgrund von Felderhebungen erarbeitet worden waren,
wurden die Massnahmen im UVB formuliert. Die Beschwerdeführer mögen entgegenhalten,
diese Berichte seien von der Bauherrschaft eingeholt worden. Dies entspricht
aber dem Vorgehen im Rahmen einer UVP (dazu E. 8 hiernach). Und gerade der
Vogelwarte, deren Interesse am Vogelschutz in der Natur der Sache liegt, ist
sicher kein Vorwurf der Befangenheit zu machen. Nachdem die Höhe der Anlage im
Einspracheverfahren herabgesetzt worden war, wurden zusätzliche Unterlagen
nachgereicht (Wirkungsanalyse von SWILD aufgrund saisonaler
Ultraschallaktivität, Standort Grenchenberg [Windenergieanlagen und
Fledermäuse], als UVB-Teilbericht mit Datum vom 12. August 2015;
Standortabklärung Fledermäuse: Windpark Grenchenberg – Konzept
Kompensationsmassnahmen sowie Abschaltplan, beides von SWILD ausgearbeitet und
ebenfalls vom 12. August 2015 datierend; auch das Schall- wie das
Schattenwurfgutachten wurden im Juni bzw. August 2015 aktualisiert, siehe E. 6
hiernach). Abschliessend geprüft (und zum Teil verschärft) aber wurden
sämtliche Vorschläge vom AfU. Weder für den Regierungsrat noch für das Verwaltungsgericht
besteht Anlass, die Einschätzung der kantonalen Fachstelle grundsätzlich in
Frage zu stellen. Hinzu kommt, dass das BAFU – wenn auch im Rahmen der Anhörung
zum Rodungsverfahren – zum Schluss gelangte, basierend auf dem heutigen
Wissensstand könnten die aufgezeigten Risiken bei der Fauna mit den
vorgeschlagenen Massnahmen vermieden, vermindert oder teilweise kompensiert
werden (Stellungnahme vom 21. Dezember 2016). Unter Würdigung all dieser
Berichte und der entsprechenden Einschätzung ausgewiesener Fachstellen war der
Regierungsrat nicht gehalten, weitere unabhängige Expertisen einzuholen.

 

5.3 Die Beschwerdeführer bestreiten wie
bereits vor dem Regierungsrat die Richtigkeit der angenommenen
Schlagopferzahlen, bemängeln den Vergleich mit der Schlagopferstudie der
schweizerischen Vogelwarte am Standort Peuchapatte und rügen, es sei nicht
zulässig, in einem konkreten Projekt wie hier lediglich auf die groben, die
ganze Schweiz umfassenden Abschätzungen in der Konfliktpotenzialkarte
Windenergie des BAFU abzustellen. 

 

5.3.1 Art. 18 Abs. 1bis NHG
verlangt den besonderen Schutz von Standorten, die besonders günstige
Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen oder eine ausgleichende
Funktion im Naturhaushalt erfüllen, und nennt verschiedene Beispiele, wie etwa
Uferbereiche, Hecken, Feldgehölze oder Trockenwiesen. Die gesetzlichen
Kriterien werden in Art. 14 Abs. 3 NHV konkretisiert: Zu den schützenswerten
Lebensräumen (Biotopen) zählen einerseits die in Anh. 1 aufgeführten
Lebensraumtypen, andererseits alle Standorte, an denen geschützte oder
gefährdete und seltene Pflanzen- und Tierarten vorkommen bzw. aufgrund der
besonders günstigen Voraussetzungen vermutet werden (vgl. zum Biotopschutz
Alexandra Gerber, Biotopschutz und ökologischer Ausgleich im Siedlungsgebiet:
dringend benötigt und rechtlich geboten, in: URP 2018 Heft 1 S. 1ff).

 

5.3.2 Die grösste Schwierigkeit in
Fällen wie dem vorliegenden bieten die Prognosen: Wie hoch das
Vogelschlagrisiko und die zusätzlichen Belastungen durch Umwege um Windenergieanlagen
für den Vogelschutz einzuschätzen sind, ist weitgehend offen, da entsprechende
Untersuchungen mit grossen Anlagen in 1:1 vergleichbaren Lagen in der Schweiz
nach wie vor fehlen. Anlässlich der Richtplanarbeiten ging man aufgrund der beschränkten
Anzahl von Windenergieanlagen, der grossen Anlageabstände und ihrer
Positionierung auf den Jurakreten parallel zur Zugrichtung von einem
beschränkten Konfliktpotenzial aus (Ergänzung zur Windenergiepotenzialstudie
2008, S. 29). Weder der Regierungsrat noch die Beschwerdeführer können für sich
in Anspruch nehmen, auf die korrekten Zahlen abgestellt zu haben. Dafür fehlen
schlicht Erfahrungswerte. Bei der Festlegung der hier zur Diskussion stehenden
Zielwerte wurden bspw. die Erhebungen der Vogelwarte Sempach am Standort Le
Peuchapatte (Vogelzugintensität und Anzahl Kollisionsopfer an
Windenergieanlagen am Standort Le Peuchapatte, Schlussbericht November 2016;
https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/46367.pdf) beigezogen.

 

5.3.3 Zwischen März und November 2015
wurde am Standort Le Peuchapatte im Schweizer Jura (~ 1‘100 m ü.M.) im Auftrag
des Bundesamts für Energie (BFE) der Boden unter den drei WEA des 2010
eröffneten Windparks systematisch nach Überresten (Kadaver und Federreste etc.)
von Vögeln abgesucht. Bei den WEA handelt es sich um den Typ Enercon E-82 mit
einer Gesamthöhe (inkl. Rotor) von rund 150 m. Die Suchen erfolgten innerhalb
eines Umkreises von 50 m (an 16 Terminen) oder 100 m (an 69 Terminen) um den
Mast der WEA entlang von geraden Linien auf der Fläche ausserhalb des Waldes.
An jedem der 85 Suchtermine (im Mittel alle 2.8 Tage, Spannweite der
Suchintervalle 2–7 Tage) wurden alle drei WEA abgesucht. Für die Hochrechnung
der Anzahl Schlagopfer wurden drei Korrekturfaktoren berücksichtigt: die
Sucheffizienz, die Verbleiberate von Kadavern sowie die Wahrscheinlichkeit,
dass ein Schlagopfer in der abgesuchten Fläche liegt. Zur Bestimmung der
Sucheffizienz und der Verbleiberate von Kadavern wurden verteilt über die
Untersuchungsperiode Testkadaver von Wildvögeln unterschiedlicher Grösse
ausgelegt. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Schlagopfer in der abgesuchten
Fläche liegt, beruht auf der Verteilung der Schlagopfer unter den WEA in
Kombination mit der abgesuchten Fläche in Abhängigkeit der Distanz zur WEA. Die
Zugintensitäten wurden kontinuierlich (24 h) während 265 Tagen (26. Februar bis
17. November 2015) mit einem Radar des Typs BirdScanMT1 quantitativ erfasst.
Die Autoren der Studie gelangten zum Schluss, die untersuchte Region weise wie
erwartet im Frühling und Herbst eine hohe Zugintensität auf. Die
Kollisionsereignisse wurden hauptsächlich in dieser Zeit festgestellt. Sie
traten aber nicht immer nur bei hoher Zugintensität im Höhenbereich der WEA
auf. Dies zeige, dass der Zusammenhang zwischen Zugintensität und der Anzahl
Schlagopfer innerhalb der Zugzeit komplexer sei als bisher angenommen. Eine
grosse zusätzliche Rolle dürften die witterungsbedingt unterschiedlichen
Sichtverhältnisse spielen. Die Hochrechnung ergebe pro WEA im Median eine
absolute Kollisionsrate von 20.7 Vögel pro Jahr. Mit 50%iger Wahrscheinlichkeit
seien in Realität mehr als 20.7 Vögel pro Jahr und WEA verunfallt. Aus den
hochgerechneten Schlagopferzahlen in Kombination mit Radardaten resultiere,
dass im Median 2.1% der kollisionsgefährdeten Vögel an der WEA verunfallt
seien. Die Zahlen erforderten eine länderübergreifende, kumulative Betrachtung.
Die Ausweichrate werde im Median auf 97.7% geschätzt. Kollisionsopfer seien
v.a. nachtziehende Kleinvogelarten gewesen, was im Widerspruch zu den
bisherigen Befunden in Europa stehe, wo v.a. die Kollisionsproblematik für
Grossvögel diskutiert werde. Zahlreiche Fragen blieben offen und weitere
Untersuchungen wurden als nötig erachtet. 

 

Wie der Regierungsrat im angefochtenen
Entscheid zu Recht zu bedenken gibt, lassen sich die Erkenntnisse der Studie im
Einzelnen nicht unbesehen auf den Grenchenberg übertragen. Immerhin liefert der
Bericht wertvolle Anhaltspunkte. Der Regierungsrat schloss daraus, dass sich
die Zahl der tatsächlichen Schlagopfer bei korrektem Vorgehen mit relativ hoher
Exaktheit hochrechnen lasse. Der Schlüssel liegt im korrekten Vorgehen, weshalb
laut angefochtenem Beschluss dem Monitoringkonzept die zentrale Bedeutung
zukommt. 

 

Daran ändern auch die neusten Erhebungen
am Standort Peuchapatte durch Natura & SWILD (Synthesebericht «Mortalität
von Fledermäusen beim Windpark Le Peuchapatte und Evaluation von
Schutzmassnahmen» im Auftrag des BAFU und des BFE) aus diesem Jahr (2018)
nichts, zumal dort auf S. 13 darauf hingewiesen wird, dass sich die Ergebnisse
aus dieser Studie nicht einfach auf andere Standorte übertragen liessen.
Wörtlich wird ausgeführt: «Entsprechend ist es von Bedeutung, dass jeder
Standort entsprechend seinen Bedingungen und in angepasster Weise untersucht
werden muss und bei Bedarf spezifische Massnahmen zur Schadensminderung
entwickelt werden. Ein Fledermaus-Monitoring nach Betriebsstart über mehrere
Jahre hinweg liefert bessere Erkenntnisse über die jährliche Variabilität und
erlaubt eine Optimierung der Schutzmassnahmen und der Energieproduktion an
einem Standort». Genau dies ist auch auf dem Grenchenberg vorgesehen. Insofern
können die Beschwerdeführer aus dem neuen Bericht nichts ableiten, was gegen
die vorliegende Genehmigung mit ihren strengen Auflagen sprechen würde. 

 

5.3.4 Unbestritten ist, dass der Betrieb
der WEA sowohl für Brut- wie Zugvögel als auch für Fledermäuse einschneidende,
ja tödliche Auswirkungen haben kann und wird. Ausschlaggebend ist aber, dass
eine Maximalzahl an Tieropfern pro WEA bzw. für den gesamten Windpark
festgelegt wurde, Zahlen, die ambitioniert sind und sich auf Empfehlungen des
Bundes stützen. Die Beschwerdeführer können denn auch nicht per se verlangen,
das Vorhaben aufgrund der von ihnen vorgebrachten, legitimen und gewichtigen
Interessen des Vogel- und Fledermausschutzes zu unterbinden. Lässt sich eine
Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter
Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere
Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten
für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG). Es fragt
sich darum, ob die verfügten Auflagen mit Art. 18 Abs. 1ter NHG in
Einklang stehen.

 

5.3.5 Vorab ist festzuhalten, dass die
von den Beschwerdeführern erwähnte Konfliktpotenzialkarte Windenergie Schweiz
zwar vom BAFU in Auftrag gegeben, indes von der Vogelwarte Sempach selber
ausgearbeitet wurde. Die nötige Objektivität und das erforderliche Fachwissen
waren also gegeben. Die Karte ist in zwei Teilbereiche samt Bericht aufgeteilt,
nämlich in den Teilbereich «Brutvögel, Gastvögel und Vogelschutzgebiete» und
den Teilbereich «Vogelzug». Unbesehen davon hat die Vogelwarte 2011/2012 den
hier zur Diskussion stehenden Standort gesondert auf Risiken für die Brutvögel
untersucht. Zur Erhebung der Brutvögel wurden zwischen März und Mai 2011 im
Untersuchungsgebiet sechs Beobachtungsrundgänge durchgeführt. Im Fokus standen
jeweils die gegenüber von WEA als sensibel geltenden Arten, die bereits in
früheren Jahren im Gebiet nachgewiesen worden waren oder deren Präsenz vermutet
wurde (Fokusarten). Die Rundgänge wurden jeweils so terminiert, dass die
Wahrscheinlichkeit für den Nachweis der Fokusarten am höchsten war. Je nach Fokusart
wurden die Rundgänge bezüglich des Monats, der Tageszeit und des zu
untersuchenden Lebensraums angepasst. In die Auswertungen wurden zusätzlich die
Nachweise, die 2011 bei Zufallsbeobachtungen durch andere Ornithologen
gelangen, integriert. Für jede sensible Art wurde basierend auf verschiedenen
Faktoren die relative Höhe des Konfliktpotenzials eingeschätzt, wobei letztere
gemäss ausdrücklichem Hinweis der Vogelwarte keine Rückschlüsse auf die
absolute Anzahl von zu erwartenden Schlagopfer oder auf die Anzahl von
potenziell aus dem Gebiet verdrängten Individuen erlaubt. Die Beobachtungen zur
Raumnutzung durch ausgewählte Vogelarten fanden zwischen Januar und Oktober
2011 an 22 Tagen statt. Dabei wurden die Position, die Vogelart, die Flughöhe
sowie die Flugrichtungen der sich im Projektperimeter bewegenden Vogelarten
protokolliert.

 

14 der vorgängig 16 festgelegten als
sensibel geltenden Fokusarten wurden nachgewiesen (Uhu und Braunkehlchen kamen
nicht vor). Für die Hälfte der sensiblen Arten liegt hauptsächlich eine
Gefährdung durch Kollisionen mit WEA vor (Rotmilan, Mäusebussard, Wespenbussard,
Wanderfalke, Habicht, Sperber, Turmfalke), während für die andere Hälfte eine
indirekte Gefährdung durch die Beeinträchtigung des Lebensraums besteht
(Auerhuhn, Haselhuhn, Waldschnepfe, Heidelerche, Feldlerche, Baumpieper,
Wiesenpieper), die durch Störungen während der Bauphase oder nach dem Bau durch
eine langfristige Veränderung im Habitat entstehen könnte. Am häufigsten konnte
der Mäusebussard beobachtet werden, gefolgt vom Turmfalken und Rotmilan.
Daneben wurden 41 weitere Brutvogelarten erfasst, die gegenüber von WEA nicht
als besonders sensibel gelten. Bei den hauptsächlich durch Kollisionen
gefährdeten Arten dürften nach Einschätzungen der Vogelwarte die Auswirkungen
für Rotmilan, Mäusebussard, Wander- und Turmfalke am bedeutendsten sein. Für
den Wanderfalken wurde das Konfliktpotenzial als sehr gross eingestuft. Der
traditionelle Brutplatz liege lediglich 350 m vom nächstgelegenen Standort
einer geplanten WEA entfernt, woraus sich ein grosses Konfliktpotenzial ergebe.
Eine Anpassung des Projekts zur Minderung des Kollisionsrisikos sei kaum
möglich. Für Rotmilan, Mäusebussard und Turmfalke wurde das Konfliktpotenzial
als gross eingeschätzt. Es sei davon auszugehen, dass all diese Arten Opfer von
Kollisionen werden könnten. Kollisionsmindernde Massnahmen seien keine bekannt.
Falls das Projekt realisiert werden sollte, müsste zumindest das Mahdregime
angepasst werden (keine frisch gemähten Flächen nur in der Umgebung von WEA),
um keine Greifvögel anzulocken. Für die anderen Greifvogelarten sei ein
mässiges Konfliktpotenzial vorhanden. Bei den durch andere Störungen
gefährdeten Arten werden die Auswirkungen des Windparks von der Vogelwarte vor
allem für Auerhuhn, Haselhuhn, Waldschnepfe und Heidelerche als problematisch
erachtet. Ohne Rücksichtnahme müsse das Konfliktpotenzial als sehr gross
eingestuft werden. Die Auswirkungen auf das Habitat könnten minimiert werden,
indem zumindest artspezifische Massnahmen ergriffen würden, wo dies möglich sei
(Bruthabitate von Bauvorgängen freihalten, Bauphase ausserhalb der Brutzeit).
Unter Berücksichtigung dieser Empfehlungen könne das Konfliktpotenzial dieser
Arten auf die Stufe mässig gesenkt werden. Für die in der Roten Liste als
«verletzlich» eingestufte Heidelerche werde das Konfliktpotenzial als gross erachtet.
Mit Fördermassnahmen im Ostteil des Projektperimeters könnte versucht werden,
eine allfällige Beeinträchtigung des Lebensraums zu kompensieren. Für alle
anderen sensiblen und sonstigen im Untersuchungsgebiet festgestellten
Vogelarten wird das Konfliktpotenzial als mässig erachtet. 

 

5.3.6 Zum Vogelzug wurden tatsächlich
keine Felderhebungen vor Ort gemacht. In dieser Hinsicht hat der UVB auf die
Konfliktpotenzialkarte Windenergie – Vögel, Teilbereich Vogelzug abgestellt.
Gemäss der Karte (Stand 2013) reicht das Konfliktpotenzial im Bereich des
Grenchenbergs von der Kategorie «klein» über «vorhanden» bis «gross». Wörtlich
hielt die Vogelwarte fest: «Wir erachten die Anzahl von bis zu 10 Kollisionen
pro Jahr und Anlage in Bezug auf den Vogelzug und die davon betroffenen Arten
und Populationen als vorläufig vertretbar. Dabei gehen wir davon aus, dass in
der Schweiz die Zahl von 1000 Anlagen nicht überschritten wird und gefährdete
Arten nicht überproportional betroffen sind» (Teilbericht Vogelzug S. 31). Und
weiter: «Wir erachten unsere Schätzungen bezüglich der Kollisionsopfer als
vorsichtig und zu Gunsten des Schutzes der Zugvögel.Es ist daher möglich, dass
aufgrund kommender, neuer Erkenntnisse eine Schwellenwertanpassung nach oben
erfolgen kann und somit weitere Standorte auch bei Berücksichtigung des
Vogelschutzes wirtschaftlich betrieben werden können. Mit Hilfe der
Wirkungskontrolle kann das System verbessert und die Abschaltzeiten optimiert
werden» (S. 32 unten).  

 

5.3.7 Gestützt auf diese Erkenntnisse
und Empfehlungen wurden im UVB acht detaillierte Massnahmen zur Schonung von
Lebensräumen, zur Reduktion und Vermeidung von Störungen und zur Kompensation
für Lebensraumverluste (bspw. Schaffung von 20 ha extensiver Sömmerungsweide
als Ersatzhabitate für Feld- und Heidelerche, Baum- und Wiesenpieper)
formuliert. U.a. wurde die Umsetzung des Projekts Birdscan festgelegt. Dabei
handelt es sich um die Installation eines Systems zur Echtzeitüberwachung der
Vogelzugsaktivitäten mit automatischer Aus- und Wiedereinschaltung der
betroffenen WEA unter vorheriger Festlegung von Schwellenwerten für die Aus-
und Einschaltung. Desgleichen wurde ein Monitoring für die Schlagopfer unter
den Zugvögeln eingerichtet. Dieses soll Grundlage für etwaige betriebliche Optimierungen
und weitere Massnahmen zugunsten von Vögeln und Fledermäusen bieten. Wie
gesehen hat das AfU sich danach eingehend mit all diesen Massnahmen
auseinandergesetzt und diese noch ergänzt bzw. massgeblich verschärft (Anträge
8 – 12 des Schlussberichts). So wird das Monitoring nun für sämtliche Vögel,
nicht nur die Zugvögel, installiert. Damit werden alle verunfallten Zug- und
Brutvögel an das Kontingent von 10 Schlagopfern pro Jahr und WEA angerechnet.
Es erübrigt sich, hier nochmals auf sämtliche Details einzugehen, da der
angefochtene Beschluss dies über etliche Seiten tut (E. 2.3.3.2 S. 34-42). Mit
diesem Vorgehen wird das Feilschen um Erfahrungswerte müssig: Letztere müssen
erst noch gewonnen werden. Und es ist offensichtlich, dass sich eine Beeinträchtigung
schutzwürdiger Lebensräume durch den Bau der WEA nicht vermeiden lässt. Im Sinn
von Art. 18 Abs. 1ter NHG wird aber in Abwägung des eminenten
öffentlichen Interesses an der Förderung der Windenergie und des Schutzstatus’
der Zug- und Brutvögel auf dem Grenchenberg ein Weg gewählt, der den unter
diesen Umständen optimalen Schutz der Tiere gewährleisten soll. Wo dies
trotzdem nicht möglich ist, sind Ersatzmassnahmen vorgesehen. Befürchtet wird
dies etwa beim Wanderfalken, weil die WEA 3 nur einen Abstand von 350 m zum
traditionellen Horststandort aufweist (statt der empfohlenen mind. 1‘000 m);
wird der Wanderfalke tatsächlich vergrämt (was noch nicht sicher ist und
mittels Monitoring beobachtet werden soll), soll als Kompensation eine
ehemalige Windwurffläche durchforstet werden zur Aufwertung als Lebensraum für
das stark gefährdete Auer- und das potenziell gefährdete Haselhuhn. Mit der
Durchforstung soll der Waldbestand stark aufgelichtet und die Strukturvielfalt
erhöht werden (UVB Massnahme AVI-8 und Schlussbericht AfU S. 24). Und
schliesslich gilt zu beachten, dass der Wanderfalke zwar auf der Roten Liste
des BAFU verzeichnet ist, indes als «potenziell gefährdet» und nicht etwa vom
Aussterben bedroht (Ziff. 3.6 NT der Roten Liste, abrufbar unter
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationen-studien/publikationen/rote-liste-brutvoegel.html).
Die Beschwerdeführer verkennen, dass Art. 18 Abs. 1ter NHG keinen
absoluten, sondern nur einen unter den gegebenen Umständen (d.h. zusammen mit
dem grundsätzlich gerechtfertigten Eingriff) bestmöglichen Schutz sowie
allenfalls angemessenen Ersatz bietet. Dies belässt den rechtsanwendenden
Behörden einen gewissen Ermessensspielraum (Arnold Marti, Kommentar zu Urteil
1C_346/2014 in: ZBl 12/2017 S. 687 mit Hinweis auf E. 4.5.1 und Waldmann,
a.a.O, S. 401 f.). Und dieser Spielraum wurde hier nicht überschritten. 

 

5.3.8 Unbehelflich ist in diesem
Zusammenhang die Zitierung bayerischer Rechtsprechung. Es ist offensichtlich,
dass hier einzig die schweizerische Gesetzgebung Anwendung findet. Die
Empfehlungen und Erfahrungen benachbarter Vogelschutzwarten können von den hier
zuständigen Fachstellen bei der Arbeit sicherlich beigezogen werden. Darauf
abzustellen ist aber nicht. 

 

5.3.9 Zusammengefasst wurden zahlreiche
Schutzmassnahmen (räumliche Konzentration der Bautransporte zur Schonung der
Lebensräume von störungsempfindlichen Arten; zeitliche Konzentration der
Bauarbeiten auf die Zeit Juli bis März zur Verminderung von Störungen bei der Brutzeit;
Anpassung des Mahdregimes, um keine Greifvögel anzuziehen; Birdscan zur
Verhinderung von Kollisionen zwischen Zugvögeln und Rotoren; div. Monitorings
zur Erfolgskontrolle der verfügten Auflagen) als auch Ersatzmassnahmen
(extensive Sömmerungsweide als Kompensation für Habitatverluste an den
WEA-Standorten für Feld- und Heidelerche, Bau- und Wiesenpieper;
Lebensraumaufwertung für das Auerhuhn bei nicht kompensierbaren Auswirkungen
auf den Wanderfalken) gestützt auf umfangreiche Erhebungen und Fachberichte
verfügt. Exakte Erfahrungswerte fehlen, dennoch wurde dem Vorsorgegedanken und
dem Prinzip der Verhältnismässigkeit immer mit Blick auf das Gebot von Art. 18
Abs. 1ter NHG Rechnung getragen. Die entsprechenden Rügen der
Beschwerdeführer sind abzuweisen.

 

5.4.1 Gleiches gilt grundsätzlich auch
für das Fledermausvorkommen und dessen Schutz. Schon im Rahmen der
Richtplanfestsetzung war man sich der Problematik durchaus bewusst: Im
Schweizer Jura kommen gemäss der damals eingeholten Ergänzung zur Windenergiepotenzialstudie
2008 26 von 31 europäischen Fledermausarten vor. Wärmeliebende Arten würden
aber nur sehr selten auf Höhen über 900 – 1‘000 m Meereshöhe fliegen und die
Wochenstuben befänden sich generell unter 500 m. Zwischen 800 – 1‘000 m fänden
sich noch zwei Arten, die Nord- und die Zwergfledermaus. Aufgrund der bis auf
1‘400 m für Fledermäuse hoch aufsteigenden Solothurner Potenzialgebiete
existiere schon aus klimatischen Gründen wenig Konfliktpotenzial. Neuere
Untersuchungen an Windenergieanlagen in Süddeutschland auf vergleichbaren
Schwarzwaldhöhen in tieferen, von Fledermäusen frequentierten Höhenlagen
zeigten zudem, dass Windenergie-Standorte im Wald für Fledermäuse problematisch
sein könnten. Standorte ausserhalb von Waldflächen seien unproblematisch
gewesen. Alle Solothurner Potenzialstandorte befänden sich ausserhalb von
Waldflächen (S. 31). 

 

5.4.2 Im Rahmen der UVP wurden weitere
Abklärungen in Auftrag gegeben, so zwei Berichte der SWILD, einerseits
«Windenergieanlagen und Fledermäuse, Wirkungsanalyse aufgrund saisonaler
Ultraschall-Aktivität, Standort Grenchenberg» (Abschlussbericht vom 4. Dezember
2012) und die «Standortabklärung Fledermäuse, Windpark Grenchenberg, Konzept
Kompensationsmassnahmen» (Bericht vom 8. November 2012). Weiter wurde bei
Hintermann Weber ein Konzept der ökologischen Ersatzmassnahmen für Vögel,
Fledermäuse und Wildtiere erarbeitet. Laut der roten Liste des BAFU (Stand
2011) konnten 26 der 30 in der Schweiz nachgewiesenen Arten bewertet werden.
Unter den evaluierten Arten stehen 15 (58 %) auf der Roten Liste: Keine gilt
als ausgestorben in der Schweiz; 3 (12 %) sind vom Aussterben bedroht; 5 (19 %)
stark gefährdet und 7 (27 %) verletzlich. Weitere 7 Fledermausarten (27 %)
gelten als potenziell bedroht. Geschützt sind alle 30 Arten (Anhang 3 zur NHV).
Als vom Aussterben bedroht gilt gemäss BAFU bspw. das Kleine Mausohr. 

 

5.4.3 Mit Ultraschalldetektoren wurden
in zwei Kilometerquadraten bei der WEA 3 und der WEA 5 an je zehn Aufnahmeorten
von mindestens 200 m Abstand Messungen zum Fledermausvorkommen gemacht. Zwei
Durchgänge wurden in der Fortpflanzungsperiode (10. Mai bis 31. Juli) und zwei
weitere in der Migrationsperiode (1. August bis 30. September) durchgeführt.
Bei den Bodenaufnahmen konnte an allen Aufnahmeorten eine Aktivität von
geschützten Fledermausarten festgestellt werden, dies bei einem Artenspektrum
von mindestens sechs. Darunter befand sich auch die stark gefährdete
Artengruppe der Mausohrfledermäuse und der gefährdeten Mückenfledermaus.
Besonders attraktiv waren die Aufnahmeorte im Wald und entlang der Felskante
der Wandfluh (in Nähe der WEA 3). Die Fledermausaktivität war in beiden
Kilometerquadraten am Boden hoch (Abschlussbericht SWILD S. 18 und 27).

 

5.4.4 Bei den Permanentstationen in
Rotorhöhe wurde ein Artenspektrum vom mindestens 10 Fledermausarten
festgestellt. 13 Artengruppen der Roten Liste wurden regelmässig und teilweise
häufig erfasst. Allerdings wurde nur eine einzige Sequenz der stark gefährdeten
Gruppe der Mausohrfledermäuse gemessen. Im Frühling erreichte die Aktivität der
Fledermäuse nur in wenigen Nächten eine mittlere bis hohe Aktivität. Nach einem
leichten Anstieg im Sommer waren die Fledermäuse im Herbst am aktivsten
(Abschlussbericht S. 21 f. und 28).

 

Insgesamt zeichnet sich der Standort
durch hohe Artenvielfalt und Aktivität von Fledermäusen aus. Immerhin liess
sich aufgrund der Erhebungen in Übereinstimmung mit Erfahrungen an anderen
Standorten feststellen, dass die Fledermausaktivität mit zunehmendem Abstand
vom Boden abnimmt. Laut Beurteilung des AfU finden ca. 95% der
Fledermausaktivitäten unterhalb von ca. 140 m statt. 

 

5.4.5 Gestützt auf sämtliche
Auswertungen der eingeholten Berichte sieht der UVB wiederum diverse Massnahmen
vor: Zur Verhinderung von Kollisionen migrierender Fledermäuse mit den Rotoren
der WEA soll ebenfalls das System Birdscan eingesetzt werden (Massnahme FM-1).
Dabei soll ein Schwellenwert für den Aus- und Einschaltmodus festgelegt werden.
Das AfU gab zu bedenken, dass das System Birdscan bei Fledermäusen noch nicht
praxiserprobt sei. Deshalb müssten zumindest in der Anfangsphase andere
Abschaltkriterien zur Anwendung gelangen. Aufgrund der Bedeutung des Standorts
für Fledermäuse und aufgrund des Vorsorgeprinzips sollten relativ strenge
Abschaltkriterien angewandt werden, wie sie auch von der SWILD in ihrem
Abschlussbericht vorgeschlagen würden. Gestützt auf eine Wirkungskontrolle sei
später in der Betriebsphase eine Lockerung, nötigenfalls aber auch eine
Verschärfung, möglich (def. Beurteilung AfU S. 29). In dem Sinne verlangte das
AfU die Variante 3 des Abschaltplans Fledermausschutz von SWILD. 

 

Als Ersatzmassnahmen sehen FM-4, FM-5
und FM-6 einen stufigen Waldrand mit Laubholz (Fledermäuse profitieren bei der
Jagd nach Insekten von neu geschaffenen, strukturreichen Lebensräumen mit
erhöhtem Laubholzanteil), ein Ausholzen des bestehenden Waldrands zur besseren
Verzahnung des Waldes mit der angrenzenden Trockenweide sowie eine extensive
Sömmerungsweide (Anpassung der Nutzung durch Reduktion der Nutzungsintensität
und des Nährstoffeintrags) vor. Sollte das Monitoring (dazu sogleich) ergeben,
dass die erwarteten Ziele nicht erreicht werden, sieht FM-3 zusätzliche
Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen vor. Das AfU hat in seinem Schlussbericht dazu
differenzierte Aussagen gemacht (S. 29 unten), die aber nicht in Auflagen
formuliert wurden.

 

Die Wirkung dieser Präventions- und
Ersatzmassnahmen soll durch einen Kontrollmechanismus, ein Monitoring,
überprüft werden (Massnahmen FM-2 und FM-7). Auch diesbezüglich hat das AfU eine
Verschärfung verlangt, eine Mindestdauer des Monitorigs festgelegt und
gefordert, dass ein Konzept ausgearbeitet und dem BJD zur Genehmigung
unterbreitet werde (Anträge 14 und 15 der definitiven Beurteilung).

 

5.4.6 Zusammenfassend kann zum
Fledermausschutz festgehalten werden, dass auch diesbezüglich umfassende und
sorgfältige Abklärungen vorgenommen und entsprechende Präventions- wie auch
Ersatzmassnahmen verfügt wurden. Zwar scheint der Zielwert von insgesamt 10
Schlagopfern pro Jahr als sehr ambitioniert. Da Erfahrungswerte fehlen, wird
das Monitoring zeigen müssen, ob die Abschaltzeiten zu erhöhen und/oder weitere
Kompensationsmassnahmen zu ergreifen sein werden. Ohne auf sämtliche
Detailvorbringen der Beschwerdeführer einzugehen, ist den involvierten Stellen
zugute zu halten, dem Vorsorgeprinzip und den Vorgaben von Art. 18 Abs. 1ter
NHG Rechnung getragen zu haben. Wie einleitend festgestellt, geht mit jeder
Prognose eine gewisse Unsicherheit einher, die in Kauf zu nehmen ist.

 

6. Was die im Laufe des kommunalen
Einspracheverfahrens herabgesetzte Nabenhöhe der Anlagen (von 120 m auf 99 m)
anbelangt, ist den Beschwerdeführerin darin zuzustimmen, dass dies wohl
Einfluss auf Vögel und Fledermäuse haben dürfte. Offenbar liegt die geschätzte
Flughöhe gerade bei Greifvogelarten in den meisten Fällen unter 51 m über
Boden. Der maximale Bodenabstand des Rotorkreises beträgt bei einer Nabenhöhe
von 99 m nur noch 38 m statt wie ursprünglich 59 m. Indes hat das AfU seine
definitive Beurteilung des Vorhabens in voller Kenntnis dieses Umstands
vorgenommen. Im Rahmen der Detailarbeiten für das Bauprojekt wurden die
anlagespezifischen Gutachten noch aktualisiert. So wurde von SWILD eine
Wirkungsanalyse aufgrund saisonaler Ultraschallaktivität, Standort Grenchenberg
(Windenergieanlagen und Fledermäuse), als UVB-Teilbericht mit Datum vom 12.
August 2015 erarbeitet. Desgleichen reichte die Bauherrschaft eine
Standortabklärung Fledermäuse: Windpark Grenchenberg – Konzept
Kompensationsmassnahmen sowie einen Abschaltplan ein, beides von SWILD
ausgearbeitet und ebenfalls vom 12. August 2015 datierend. Auch das Schall- wie
das Schattenwurfgutachten wurden im Juni bzw. August 2015 aktualisiert. Das AfU
hatte bei seinem abschliessenden Bericht Kenntnis von diesen Studien (siehe
definitiver Beurteilung vom 4. April 2017 S. 4). An den bereits vorgängig
erhobenen Ergebnissen änderte sich nichts Wesentliches. Auch hier gilt:
Ausschlaggebend ist, dass die im UVB vorgesehenen und vom AfU ergänzten bzw.
verschärften Massnahmen bei der Maximal-Opferzahl der Tiere ansetzen. Damit
relativiert sich die Bedeutung der WEA-Höhe. Hinzu kommt, dass bereits die
ursprünglich angenommene Höhe von 120 m ein Maximalmass war, eine Minimalhöhe
wurde nie garantiert. Wie bereits aufgezeigt, bestehen immer Ungewissheiten,
solche gehen mit jeder Prognose einher. Wie der Regierungsrat zu Recht
einwirft, geht auch der Bericht der Vogelwarte aus dem Jahr 2012 nicht von
einer fixen Nabenhöhe aus, sondern hält fest, dass der Anlagetyp noch nicht
feststehe (Untersuchung zu möglichen Auswirkungen eines Windparkprojekts auf
dem Grenchenberg auf die Vögel: Brutvögel und Raumnutzung, Vogelwarte Sempach
2012, Ziff. 2.2 S. 9). Aufgrund des strengen Abschaltregimes und der Vorgabe
des AfU, ins Monitoring auch die Brutvögel einzubeziehen, erübrigten sich
weitere Abklärungen zum Kausalzusammenhang zwischen Nabenhöhe und Mortalität
der Vögel und Fledermäuse.

 

7. Ein weiteres Problemfeld betrifft den
Grundwasserschutz. Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang diverse
Punkte. Aus ihrer Sicht müssen die Volumina der in der Zone S3 liegenden
Windturbinen zusammengezählt werden. Aufgrund der Überschreitung des
Maximalwertes von 2000 l seien die betroffenen vier WEA in der Schutzzone S3
rechtswidrig. Erstmals vor Verwaltungsgericht brachten die Beschwerdeführer in
ihrer Replik vom 4. Oktober 2017 vor, von einer gut informierten Fachperson
erfahren zu haben, dass die Erschliessungsstrasse für den Windpark
(Vorderbergstrasse) durch materiell bestehende, aber formell noch nicht
geschützte Grundwasserschutzzonen S1 führe. 

 

7.1 Die WEA 1, 2, 3, und 6 liegen in der
Schutzzone S3 der Tunnelquelle. Die Zone S3 bildet eine Pufferzone um die Zone
S2. Sie sichert den Schutz vor Anlagen und Tätigkeiten, die ein besonderes
Risiko für das Grundwasser bedeuten. Des Weiteren soll sie ermöglichen, dass
bei unmittelbar drohender Gefahr für die erforderlichen Interventions- und
Sanierungsmassnahmen genügen Zeit und Raum zur Verfügung steht (Arnold Brunner
in: Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum
Wasserbaugesetz, Zürich 2016, Art. 20 N 19). Nach Anhang 4 Ziff. 221 lit. i der
Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201) sind in der Zone S3
Betriebsanlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten mit mehr als 2000 l
Nutzvolumen […] nicht zulässig. 

 

Der Grenchenberg und der Bettlacherberg
weisen zahlreiche Steinschlaggebiete und Rutschgebiete auf, wie sich der
Naturgefahrenkarte entnehmen lässt (http://geoweb.so.ch/map/natur­gefahren).
Der Geologe führte dazu in seinem Mitbericht aus, bei einem Bergsturz handle es
sich um einen grossräumigen Naturgefahrenprozess, der nur äusserst selten
auftrete. Das letzte grössere Ereignis im Raum Grenchen/Bettlach sei durch den
Rückzug des Rhonegletschers verursacht worden, liege also mehr als 10‘000 Jahre
zurück. In historischer Zeit habe kein Bergsturz stattgefunden. Die Windräder
würden die Wahrscheinlichkeit eines Bergsturzes nicht erhöhen. Die Lage der
Windräder sei nicht relevant. Die Auswirkungen der Windräder auf die
grossräumige Stabilität des Untergrunds seien vernachlässigbar. Für die
kleinräumigen Auswirkungen seien die Standfestigkeitsnachweise erbracht worden.
Ergänzend ist Folgendes in Erwägung zu ziehen.

 

7.2.1 Eine WEA des Typs Alstom ECO-122,
wie sie vorliegend zum Einsatz kommen soll, verfügt über 416 l Getriebeöl, 200
l Hydrauliköl und 60 l Frostschutzmittel, total also über 676 l wassergefährdende
Flüssigkeiten (so die Aufstellung in der Eingabe der SWG vom 30. September 2015
an den Regierungsrat, S. 26, ebenso der angefochtene Entscheid und mit ungefähr
demselben Resultat auch das AfU in der definitiven Beurteilung Ziff. 7.2.2.4 S.
16). Wären die vier fraglichen WEA als eine einzige Betriebsanlage
zusammenzuzählen, würde dies das nach Anhang 4 Ziff. 221 lit. i GSchV zulässige
Mass sprengen. Das AfU vertrat bei seiner Beurteilung die Ansicht, jede WEA sei
als einzelne Betriebsanlage anzusehen, weil die WEA hinsichtlich Öl- und
Schmierstoffen physisch nicht miteinander verbunden seien und deshalb
betrieblich autonom funktionierten. Aufgrund unabhängiger Funktionsweise und
genügend grosser Distanzen zwischen den einzelnen WEA würde eine potentielle
Störung oder Havarie einer WEA die übrigen Anlagen nach Einschätzung des AfU
nicht tangieren. Die Nutzvolumina der einzelnen Windräder seien folglich nicht
zu kumulieren, womit das zulässige Nutzvolumen pro WEA bei 2000 l liege. Mit
einer Gesamtmenge von weniger als 700 l pro WEA werde dieses Maximum deutlich
unterschritten. Die Gewässerschutzvorschriften innerhalb der Zone S3 würden
eingehalten und die Anlagen seien mit sichernden Auflagen
gewässerschutzrechtlich zulässig. 

 

7.2.2 In FN 13 führte das AfU aus, der
Schweizerische Vogelschutz habe in Ziff. 81 der Eingabe vom 26. Februar 2016
darauf hingewiesen, dass jede WEA 3'980 l wassergefährdende Flüssigkeiten
enthalte. Zum einen handle es sich bei den 3'980 l aber nicht um tatsächliches
Lagervolumen (Nutzvolumen), sondern um die gesamte Auffangkapazität jeder
einzelnen WEA: Jedes Windrad des Typs Alstom ECO-122 sei in der Gondel mit
einer sekundären Auffangvorrichtung ausgestattet, welche die jeweiligen
Flüssigkeiten in separaten Kammern wirksam zurückhalte. Somit überschreite die
Auffangvorrichtung bei weitem das effektive Nutzvolumen an wassergefährdenden
Flüssigkeiten, welches insgesamt 666 l pro Anlage betrage, wie von den SWG in
ihrer Stellungnahme vom 30. September 2015 dargelegt werde.

 

7.2.3 In den Akten findet sich als
«vertrauliches Dokument» ein technischer Beschrieb der Alstom zu den WEA. Die
Zahl der Beschwerdeführer (3'980 l) ergibt sich aus der Gesamtsumme der Auffangkapazitäten
von Gondelboden, des Schaltschrankbodens, des vorderen Gehäuses und der oberen
Turmplattform im Fall eines Lecks. Abgestellt wurde aber richtigerweise auf das
tatsächliche Nutzvolumen, welches rund 700 l pro WEA beträgt. Dies wird von den
Beschwerdeführern auch nicht bestritten.

 

Insofern überzeugt die Argumentation des
AfU, welcher auch der Regierungsrat gefolgt ist: Jede WEA ist eine Anlage für
sich und funktioniert autonom. Entsteht an einer ein Leck und damit die akute
Gefahr einer Grundwasserverschmutzung, dann gilt das nicht automatisch auch für
die übrigen. Eine Analogie zur lärmrechtlichen Beurteilung lässt sich nicht
ziehen. Bei Lärmimmissionen drängt es sich auf, diese gesamthaft zu beurteilen,
da sie auch gesamthaft auftreten. Ein Schadensereignis, bei welchem sämtliche
vier WEA in der S3 gleichzeitig beschädigt werden, ist höchst unwahrscheinlich.
Die Beschwerdeführer nennen dagegen Naturkatastrophen, etwa Stürme, extreme
Gewitter und Erdbeben, mit denen in den Jahrzehnten, über welche der Windpark
bestehen soll, durchaus zu rechnen sei. Sie verweisen auf die Klimaerwärmung
und damit zusammenhängende Sturmereignisse, sowie auf den brüchigen Karstboden,
auf dem die Windturbinen zu stehen kommen. Diesen Gefahren gilt es tatsächlich
in gewissem Umfang Rechnung zu tragen. Dies wurde denn auch getan:

 

7.2.4 Das AfU hat in seiner abschliessenden
Beurteilung des UVB u.a. die Standfestigkeit der WEA geprüft. Einleitend hat es
dargelegt, die Standfestigkeit sei – abgesehen von
der generellen Betriebssicherheit der Anlage sowie der Unfallgefahr für Mensch
und Tier in der Nähe – auch aus Sicht des Gewässerschutzes im Trinkwassergebiet
ein wichtiges Thema. Weil die Gondel einer WEA knapp 700 l wassergefährdende
Flüssigkeit enthalte, wäre bei einem Aufprall aus knapp 100 m Höhe die
Wahrscheinlichkeit eines Auslaufens oder Eindringens der Flüssigkeiten in den
oberflächlichen Epikarst mit Verunreinigung der unterirdischen Fliesswege und
Trinkwasserquellen nicht auszuschliessen. Alle sechs WEA befänden sich im
Bereich von verkarstungsfähigen und teilweise auch stark verkarsteten Kalk- und
Mergelgesteinsformationen. Wegen der Windexposition befände sich ein Grossteil
der bestehenden und geplanten WEA – wie auch hier – in Karstgebieten. Nebst der
Frage der Baugrundstabilität und der Standfestigkeit sei auch die Frage des
Karst- und Höhlenschutzes selbst ein zentrales Thema. Die Gesuchsteller
(heutige Beschwerdegegner) hätten darum dem Karst auch grosse Beachtung
geschenkt und ein umfangreiches Untersuchungsprogramm zur Abklärung der
Baugrundstabilität und der Fragen des Grundwasserschutzes durchgeführt. Dabei
seien ganz unterschiedliche Untersuchungsmethoden angewendet worden
(Feldbeobachtungen [Karstinventar], Baggerschlitze, Rammsondierungen,
Kernbohrungen, Bohrlockscans, Dilatometerversuche, Kernausbeute,
Schmitt-Hammer-Versuche, Markierversuche, 3D-Modellierung etc.). Die
umfangreichen Untersuchungen lieferten eine Fülle von Daten, die u.a. im
Hinblick auf die Baugrundstabilität ausgewertet worden seien. Neben dem
Grundlagenbericht sei für jeden Anlagenstandort ein Expertenbericht sowie ein
Zusatzbericht zu den Markierversuchen durch das Geologiebüro Wanner AG erstellt
worden. Auch eine unabhängige Expertise durch das Schweizerische Institut für
Speläologie und Karstforschung (SISKA) zur Frage der Karstrisiken sei eingeholt
worden. 

 

Die geologischen Gutachten würden den
Baugrund in mindestens drei Fällen als wenig tragfähig und mit eventuell
aufquellenden Eigenschaften (WEA 1, 3 und 6) bewerten. Ferner seien bei zwei
Standorten Karsthohlräume nicht auszuschliessen (WEA 3 und 4). Bei mindestens
zwei Standorten empfehle der Geologe entweder einen Standortwechsel (WEA 3)
oder alternativ dazu geotechnische Massnahmen (WEA 3 und 6). Auch im Bericht
des SISKA würden die einzelnen Standorte bezüglich der Quellwassergefährdung
wie auch der Standfestigkeit der Windräder als kritisch beurteilt. Es werde
darauf hingewiesen, bei der Planung der Standorte die Zonen mit Brüchen zu
meiden. Der UVB gehe auf diese Feststellungen und Vorschläge nicht weiter ein
und enthalte auch keine Aussagen zur effektiven Belastung durch die Auflast der
WEA. Da ein Grossteil der WEA in der Schutzzone S3 liege, sei die
Standfestigkeit nicht nur geotechnisch, sondern auch gewässerschutztechnisch
von grosser Bedeutung. Zudem sei die Standfestigkeit relevant für die
Betriebssicherheit der Anlage. 

 

Da sich in den Gesuchsunterlagen kein
Nachweis für die Standfestigkeit im Lastfall fand, forderte das AfU die SWG
auf, einen solchen mittels Lastfallberechnung nachzureichen. Gestützt auf
diesen Nachweis sei gleichzeitig zu prüfen, ob die vorgesehenen geotechnischen
Massnahmen in der S3 ausgeführt werden dürften. Es müsse verhindert werden,
dass die Eingriffe in den Epikarst das empfindliche Ökosystem und die
Trinkwassernutzung zusätzlich gefährdeten.

 

7.2.5 Die SWG reichten dem AfU am 18.
Januar 2017 die geforderten Lastfallberechnungen nach. Aus der tabellarischen
Zusammenstellung der relevanten Kerngrössen geht hervor, dass die
Druckfestigkeit des vorhandenen Felsmaterials um Faktor 15 bis über 100 höher
ist als die maximale Belastung des Untergrunds durch die Anlage. Das AfU
befand, die Gesuchstellerin habe die Anwendung der geotechnischen Massnahmen
bei den drei WEA 3, 4 und 6 skizziert und die gewässerschutztechnischen
Massnahmen summarisch aufgeführt. Damit erachtete das AfU den Standfestigkeitsnachweis
als erbracht, teilweise unter Zuhilfenahme gewisser geotechnischer Massnahmen.
Die aufgelisteten Massnahmen mit Hohlraumverfüllungen mittels Geovlies,
Geogitter und Kiesmaterial sowie mit Mikropfählen seien in einer S3
gewässerschutztechnisch vertretbar, sofern die notwendigen Schutzvorkehrungen
getroffen würden. Weitere Abklärungen – auch bezüglich der Verhinderung von
Aufweitungen durch versickerndes Meteorwasser und somit zwecks langfristiger
Sicherung der Anlagestabilität – seien im Nutzungsplanverfahren nicht
notwendig, sondern stufengerecht im Baubewilligungsverfahren zu erarbeiten und
dem BJD zur Genehmigung einzureichen. Das AfU beantragte darum eine zusätzliche
Auflage (Antrag 5), die in den Genehmigungsbeschluss aufgenommen wurde. Wörtlich
wird verlangt: «Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens sind ein
Gewässerschutzkonzept für die Bauphase sowie ein Gewässerschutz- und
Betriebskonzept für die Betriebsphase vorzulegen. Das Einhalten der
Schutzzonenvorschriften ist darzulegen (insb. korrekte Befestigung und
Entwässerung der definitiv gestalteten Vorplätze [Betriebsphase, siehe auch
Antrag 6]). Ebenfalls sind die Schutzvorkehrungen bei den geotechnischen
Massnahmen aufzuzeigen (Mikropfähle o.ä., Auffüllen der Karsthohlräume,
Abdichtung der Mastfundamente beim Betonieren etc.)». Im Antrag 6 wurde u.a.
gefordert, im Baubewilligungsverfahren nachzuweisen, dass die Sickerwässer
nicht in den Kontaktbereich der Mastfundamente zum Umgebungsfels gelangen
können und dass durch die Sickerwässer an den entsprechenden Maststandorten
kein Aufquellen der Schichten und keine Erhöhung der Rutschgefahr entstehen.

 

7.2.6 Wie der Geologe des AfU in seinem
Mitbericht ausführte, werden die Tunnelquellen während der Bauphase verworfen
und überwacht. Auch die restlichen Quellen werden überwacht. Auf der Baustelle
werden beim Umgang mit wassergefährdenden Flüssigkeiten Auffangvorrichtungen
eingesetzt. An den Standorten der Anlagen seien keine grösseren Karsthohlräume
zu erwarten. Kleinere Hohlräume würden trocken hinterfüllt und die Bauarbeiten
würden überwacht. Nach Bauabschluss würden die Quellen erst nach einer
Qualitätsprüfung freigegeben. Bei Unterhaltsarbeiten würden
Sicherungsmassnahmen getroffen. Die Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung der
Trinkwasserversorgung könne als sehr gering bezeichnet werden.

Zudem enthält der UVB ein
Bodenschutzkonzept. 

 

7.2.7 Hinzu kommen die Auflagen, welche
das BAFU im Rahmen der Anhörung zum Rodungsgesuch nach Art. 6 Abs. 2 WaG
gemacht hat. So verlangt es, falls Injektionen in einer Grundwasserschutzzone
S3 (insbesondere beim Standort WEA 6) geplant würden, seien diese nur im
ungesättigten Bereich durchzuführen, wenn keine zumutbare technische
Alternative zur Verfügung stehe. Verankerungen müssten dabei mit Strümpfen
versehen sein. Allfällige verwendete Zusatzstoffe (Betonzusätze,
Bauchemikalien, etc.), insbesondere bei Pfählungen und Injektionen, dürften das
Grundwasser nicht verunreinigen. Vor Baubeginn sei zuhanden der UBB der
Nachweis zu erbringen, dass eine Verunreinigung der Gewässer ausgeschlossen
werden könne. 

 

7.2.8 Dass der Regierungsrat auf die
Einschätzung der kantonalen (und sogar der eidgenössischen) Fachstelle
abgestellt hat, ist nicht zu beanstanden. Das AfU ist seiner Aufgabe sorgfältig
nachgekommen und hat fehlende Nachweise nachgefordert. Und wie es selber
erwähnt hat, ist es stufengerecht, zusätzliche Belege und allenfalls
weitergehende Auflagen im Baubewilligungsverfahren zu verlangen. Auf Stufe
Nutzungsplanung durfte es von einer Realisierbarkeit des Windparks unter
gewässers