# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ba31949d-1d63-5d2e-88d4-34cce630654e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.10.2009 A-2165/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2165-2009_2009-10-19.pdf

## Full Text

Cour I
A-2165/2009/PAC/frv
{T 1/2}

A r r ê t  d u  1 9  o c t o b r e  2 0 0 9

Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Christoph Bandli, Marianne Ryter Sauvant, juges, 
Virginie Fragnière, greffière.

Erik Reumann, p.a. La Liberté, Pérolles 42, 
1701 Fribourg,
Magalie Goumaz, p.a. La Liberté, Pérolles 42, 
1701 Fribourg,
tous les 2 représentés par Maître Pierre Perritaz, 
Etude Gillon, Perritaz, Esseiva, Overney, 
21, Boulevard de Pérolles, case postale 656, 
1701 Fribourg,
recourants,

contre

Département fédéral de justice et police DFJP,
Palais fédéral ouest, 3003 Berne,
autorité inférieure,

Walter Eberle, Friedweg 6a, 5600 Lenzburg,
Yves Bichsel, Postgässli 5, 3661 Uetendorf,
appelés en cause,

accès aux documents officiels (LTrans).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

A-2165/2009

Faits :

A.
Par  courrier  daté  du  5  février  2008,  Erik  Reumann  a  sollicité  du 
Département  fédéral  de  justice  et  police  (DFJP)  qu'il  lui  accorde 
l'accès à divers documents officiels en vertu de la réglementation sur 
la transparence. La requête du demandeur portait sur  « le contrat de 
travail  de  M. Walter  Eberle,  ancien  secrétaire  général  du  DFJP, en  
particulier  les  conditions spéciales qui  lui  ont  été  faites par  l'ancien 
chef de département, ainsi que la décision sur son indemnisation suite  
à son renvoi par la nouvelle cheffe du département », ainsi que sur le 
« contrat  de  travail  de  M.  Yves  Bichsel,  ancien  secrétaire  général 
suppléant du DFJP, en particulier les conditions spéciales qui lui ont  
été faites par l'ancien chef de département, ainsi que la décision sur  
son  indemnisation  suite  à  son  renvoi  par  la  nouvelle  cheffe  du 
département ». 

B.
Par courrier du 17 mars 2008, le DFJP lui a refusé le droit d'accès à 
l'ensemble de ces documents en se fondant sur la réglementation sur 
la transparence.

C.
Erik Reumann a déposé une demande de médiation le 31 mars 2008 
auprès  du  Préposé  fédéral  à  la  protection  des  données  et  à  la 
transparence  (ci-après  le  PFPDT).  Il  a  renoncé  à  cette  occasion  à 
demander  la  consultation  des  contrats  de  travail  des  personnes 
précitées, mais a réitéré sa demande s'agissant des conventions de 
départ signées avec ces dernières.

D.
Le 9 février 2009, les parties n'ayant trouvé aucun accord, le PFPDT a 
rendu sa recommandation et a conclu à ce que le DFJP accorde à Erik 
Reumann l'accès  aux  documents  intitulés  « Vereinbarung betreffend 
die  Auflösung  des  Arbeitsverhältnisses  im  gegenseitigen 
Einvernehmen » signés par Walter Eberle et Yves Bichsel. Il a allégué 
en substance que l'intérêt public à la consultation des conventions de 
départ d'Yves Bichsel et Walter Eberle était prépondérant par rapport 
au droit de ces derniers à la protection de leur sphère privée.

Page 2

A-2165/2009

E.
Par  décision  du  2  mars  2009,  le  DFJP  a  rejeté  la  requête  d'Erik 
Reumann visant à obtenir l'accès aux documents susmentionnés. Il a 
retenu en résumé que l'intérêt privé de Walter Eberle et d'Yves Bichsel 
à ce que leur convention de départ ne soit pas rendue accessible au 
public devait l'emporter sur un éventuel intérêt public à consulter celle-
ci.

F.
Le  2  avril  2009,  Erik  Reumann  et  Magalie  Goumaz  ont  interjeté 
recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif  fédéral 
(TAF). Ils ont conclu à ce que le DFJP soit condamné à leur remettre 
les documents et accords relatifs aux départs de Walter Eberle et Yves 
Bichsel du DFJP. Ils ont fait valoir en substance que l'intérêt public à 
consulter ces conventions était prépondérant par rapport au droit des 
intéressés à la protection de leur sphère privée.

G.
Appelés à se déterminer sur le recours, Yves Bichsel et Walter Eberle 
ont conclu à son rejet en date respectivement du 13 mai 2009 et 4 juin 
2009. Yves Bichsel a invoqué que le droit à la protection de sa sphère 
privée devait l'emporter sur un éventuel intérêt public à accéder à la 
convention de départ qu'il avait signée. Walter Eberle a quant à lui fait 
valoir qu'il ne voyait pas en quoi le contenu de sa convention de départ 
était d'intérêt public; il s'agissait de données personnelles qui devaient 
être couvertes par les droits de la personnalité.

H.
L'autorité inférieure a répondu au recours en date du 8 juin 2009 en 
émettant  des  doutes  quant  à  sa  recevabilité  et  en  concluant  à  son 
rejet. Elle a relevé en particulier qu'un communiqué de presse portant 
sur les modalités de départ  dont  la  consultation était  litigieuse avait 
été  diffusé  et  repris  par  une  partie  des  médias  suisses;  ce 
communiqué  renfermait  un  nombre  non  négligeable  d'informations 
pertinentes  mises  à  disposition  du  public.  Elle  en  a  déduit  que  les 
recourants ne pouvaient se prévaloir d'un intérêt particulier du public à 
pouvoir accéder aux documents litigieux.

I.
Les autres  faits  et  arguments  des  parties  seront  repris  en tant  que 
besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.

Page 3

A-2165/2009

Droit :

1.
Aux  termes  des  articles  31  et  33  let.  d  de  la  loi  sur  le  Tribunal 
administratif  fédéral  du  17  juin  2005  (LTAF, RS  173.32),  le  recours 
auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF) est recevable contre les 
décisions  au  sens  de  l'article  5  de  la  loi  fédérale  sur  la  procédure 
administrative  du  20  décembre  1968  (PA,  RS  172.021)  rendues  en 
particulier  par  les  départements  et  les  unités  de  l'administration 
fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées. 
Le Département fédéral de justice et police (DFJP) est une autorité au 
sens de l'art. 33 let. d LTAF. En outre, la décision attaquée satisfait aux 
conditions prévalant  à la  reconnaissance d'une décision au sens de 
l'art. 5 PA. Elle n'entre pas par ailleurs dans le champ d'exclusion de 
l'art. 32 LTAF.

2.
S'agissant de la recevabilité du présent recours, l'autorité de première 
instance  considère  que  la  légitimation  des  deux  recourants  est 
douteuse. Elle invoque en premier lieu qu'Erik Reumann a quitté son 
poste de rédacteur en chef-adjoint à La Liberté pour un poste au sein 
de l'administration  fédérale  et  laisse  dès  lors  entendre  que,  compte 
tenu  de  ce  changement  de  profession,  il  n'aurait  plus  d'intérêt  au 
recours. Elle ajoute encore, et cela vaut pour les deux recourants, que 
les  faits  (sous-entendu  la  résiliation  des  rapports  de  travail  du 
Secrétaire général et de son Suppléant) s'étant déroulés depuis plus 
d'une année, il n'y aurait – de ce fait également – plus d'intérêt actuel 
au recours. 

Par  ailleurs,  évoquant  le  communiqué  de  presse  de  la  Délégation 
fédérale des finances et l'article y relatif du 8 mai 2009 paru dans la 
Neue  Zürcher  Zeitung  (ci-après  NZZ),  le  DFJP  expose  que  ces 
informations  au  public  contenaient  une  part  non  négligeable 
d'informations  sur  les  faits  au  sujet  desquels  les  documents  sont 
demandés et que le public n'aurait donc plus aucun intérêt pour cette 
affaire.

Enfin,  l'autorité  de  première  instance  expose  encore  que  la 
recevabilité du recours – en tant qu'il est interjeté par Magalie Goumaz 
est  également  douteuse  puisque  celle-ci  n'a  pas  participé  à  la 
procédure  de  première  instance  et  qu'une  substitution  de  partie  ne 
sera pas admissible dans la présente cause.

Page 4

A-2165/2009

2.1 Selon l'art. 48 al. 1 PA: « A qualité pour recourir quiconque: a. a  
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la 
possibilité  de  le  faire;  b.  est  spécialement  atteint  par  la  décision 
attaquée, et c. a un intérêt digne de protection à son annulation ou à  
sa  modification». Cette  disposition  suppose  un  intérêt  actuel  au 
recours; il faut que la décision de l'autorité de recours puisse encore 
remédier aux désagréments que la décision attaquée occasionne au 
recourant (cf. ISABELLE HÄNER, in VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz 
über  das  Verwaltungsverfahren,  Zurich,  St-Gall  2008, 
Auer/Müller/Schindler. Hrsg, ad art. 48 PA, n.m. 21 ss). 

Dans  le  cas  d'espèce,  cette  question  ne  peut  pas  être  résolue  de 
manière abstraite au seul regard de l'article 48 PA; en effet, pour être 
admise, l'argumentation de l'autorité de première instance supposerait 
que  la  LTrans  n'accorde  des  droits  qu'en  fonction  de  la  profession 
exercée  par  le  demandeur  ou  d'autres  qualités  attachées  à  sa 
personne ou encore que le public soit  encore intéressé par les faits 
concernés  par  les  documents  demandés.  Il  convient  dès  lors 
d'examiner  quelles  sont  les  conditions  posées  par  la  LTrans  pour 
disposer d'un droit d'accès aux documents officiels.

2.1.1 Aux termes de l'art. 6 al. 1 de la loi  fédérale du 17 décembre 
2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur 
la  Transparence,  LTrans,  RS  152.3),  « toute  personne  a  le  droit  de  
consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur  
leur contenu de la part des autorités ». Cette disposition implique que 
l'accès aux documents officiels et aux renseignements de la part  de 
l'administration  doit  être  accordé  à  tout  le  monde  (voir  à  ce  sujet 
message relatif à la LTrans, du 12 février 2003, FF 2003 1819, 1847). 
En  garantissant  l'accès  à  « toute  personne »,  c'est-à-dire  « au 
public », le principe de transparence garantit une information collective 
(...).  Une  restriction  de  l'accès  à  certaines  personnes  ou à  certains 
groupes de personnes est, par principe, exclu. En d'autres termes, ce 
droit  subjectif  à  la  consultation  des  documents  officiels  revient  à 
« toute  personne »,  qu'elle  soit  suisse  ou  étrangère,  domiciliée  en 
Suisse ou à l'étranger, physique ou morale. Les mineurs ne sont pas 
expressément  exclus.  La  loi  ne  fixe  pas  d'âge  limite  pour  la 
présentation d'une demande à une autorité. Une telle restriction serait 
difficile à appliquer puisque le demandeur n'est en principe pas tenu 
de dévoiler son identité (cf. sur cette question FF 2003 1843).

Page 5

A-2165/2009

Le  demandeur  ne  doit  donc  pas  justifier  d'un  intérêt  particulier. 
Autrement dit, la loi ne subordonne l'accès aux documents à aucune 
condition particulière en matière de qualité pour agir. L'administration 
ne pourrait ainsi pas refuser l'accès à quelqu'un au motif qu'un litige 
l'oppose  au  demandeur.  Elle  ne  peut  pas  non  plus  lui  demander 
d'indiquer  les  motifs  des  démarches  ou  s'enquérir  du  genre 
d'utilisation – commerciale ou non – que le demandeur prévoit de faire 
de l'information reçue (FF 2003 1844).

2.1.2 Au vu du considérant qui précède, la profession exercée par le 
demandeur n'entre pas en ligne de compte ici, dès lors que la LTrans 
ne  privilégie  en  aucun  cas  les  journalistes  par  rapport  à  d'autres 
demandeurs  qui  n'exerceraient  pas  cette  profession.  Il  s'ensuit 
également  que  le  changement  de  profession  du  recourant  Erik 
Reumann n'entache en rien sa légitimation au recours. Par ailleurs et 
dans la mesure où la décision du TAF serait susceptible de remédier 
au préjudice qu'il invoque en ordonnant la consultation des documents 
visés par la demande, l'intérêt actuel au recours doit lui être reconnu.

2.2 Comme  mentionné  ci-dessus,  l'autorité  de  première  instance 
invoque  encore  que  la  résiliation  des  rapports  de  travail  des  deux 
collaborateurs du DFJP a eu lieu depuis plus d'une année et que de 
ce fait également il n'y aurait plus d'intérêt actuel au recours, d'autant 
moins  qu'une  bonne  part  des  informations  contenues  dans  les 
conventions de départ ont été publiées dans la NZZ du 8 mai 2009 et 
que le public n'aurait donc plus d'intérêt à en savoir davantage.

Au  vu  des  considérants  qui  précèdent  (consid.  2.1.1),  cette 
argumentation  n'est  pas  pertinente  et  encore  moins  au  regard  de 
l'art. 48  PA.  En  effet,  la  légitimation  au  recours  est  examinée  en 
fonction de la personne du recourant et de sa situation, non pas en 
fonction de l'intérêt que des tiers pourraient avoir à l'issue du présent 
litige. La question de l'intérêt  du public pour les circonstances ayant 
entouré le départ des deux collaborateurs du DFJP ne concerne donc 
en rien  la légitimation au recours d'Erik Reumann: en effet, dans la 
mesure  où  la  LTrans  ne  présuppose  pas  que  le  demandeur  doive 
indiquer  ce  qu'il  entend  faire  des  documents  demandés,  il  faut 
admettre – comme déjà dit  –  que toute personne peut  accéder aux 
documents  officiels,  même  s'il  est  le  seul  que  ces  documents 
intéressent encore.

Page 6

A-2165/2009

L'argumentation relative au communiqué de presse de la Délégation 
des finances paru  dans la  NZZ du 8 mai  2009 n'est  pas davantage 
pertinente, puisque la LTrans confère le droit de consulter les pièces et 
non pas simplement d'être informé d'une partie  de leur contenu. En 
d'autres termes, le  droit  conféré par la  LTrans suppose,  en tant  que 
toutes les conditions prévues par cette loi sont bien réalisées et que 
l'on  ne  tombe  pas  dans  un  des  cas  d'exceptions  prévus  par  cette 
même  loi,  que  le  demandeur  puisse  personnellement  consulter  les 
documents  officiels.  Ce  droit  persiste  même  si  d'autres  canaux 
d'information ont fait état – partiellement ou non – de leur contenu. 

Dans le cas d'espèce, l'intérêt d'Erik Reumann réside dans le fait qu'il 
a présenté une demande et qu'il n'a pas obtenu la consultation de ces 
documents ou les renseignements y relatifs; puisque ces documents 
existent  toujours,  son  intérêt  à  les  consulter  est  actuel  au  sens  de 
l'art. 48 PA. L'argumentation de l'autorité de première instance doit dès 
lors être rejetée sur ce point.

2.3 S'agissant de la qualité pour recourir de Magalie Goumaz, il  y a 
lieu de relever que la procédure devant le PFPDT et devant le Tribunal 
administratif  fédéral  est  par  contre  réservée  aux  personnes  ayant 
préalablement  déposé  une  demande  d'accès  devant  l'autorité 
inférieure  (cf.  à  ce  sujet  FF  2003  1844,  également  FF  2003  1808, 
1827,  1864).  Cette  condition  est  reprise  de  l'art.  48  al.  1  let.  a  PA 
(cf. consid.  2.1  ci-dessus).  Sur  cette  base,  et  puisqu'elle  n'a  pas 
participé  à  la  procédure  de  première  instance,  elle  ne  saurait  en 
principe être légitimée au recours. Quant à la question de savoir si une 
éventuelle  substitution  de  parties  pourrait  être  admise  dans  la 
présente cause, elle peut rester ouverte puisque la légitimation d'Erik 
Reumann, quant à elle, doit être confirmée. 

3.
Déposé en temps utile (art. 22 ss et 50 PA), le présent recours répond 
aux exigences de forme et  de contenu prévues à l'art. 52 PA. Il  est 
donc recevable.

4.
L'objet du présent litige revient à examiner s'il  convient d'accorder à 
Erik  Reumann  (ci-après  le  recourant)  le  droit  d'accéder  aux 
conventions de départ d'Yves Bichsel et de Walter Eberle. 

Page 7

A-2165/2009

4.1

4.1.1 La LTrans vise à promouvoir la transparence quant à la mission, 
l'organisation et l'activité de l'administration. A cette fin, elle contribue 
à  l'information  du  public  en  garantissant  l'accès  aux  documents 
officiels (art. 1 LTrans). Cette loi ne s'applique toutefois pas à n'importe 
quelle entité (art. 2 LTrans). Ainsi, le Conseil fédéral en tant qu'autorité 
collégiale  est  exclu  du  champ  d'application,  qui  se  limite  à  son 
administration  (cf.  FF  2003  1828).  En  outre,  la  LTrans  ne  vise  à 
permettre  la  consultation  que  de  certains  documents  officiels 
(cf. art. 3 LTrans).  Sont  réservées  les  dispositions  spéciales  d'autres 
lois  fédérales  qui  déclarent  certaines  informations  secrètes 
(cf. art. 4 let.  a  LTrans)  ou  certaines  informations  accessibles,  à  des 
conditions dérogeant à la présente loi (cf. art. 4 let. b LTrans).

4.1.2 Une série d'exceptions au droit d'accès aux documents officiels 
est  en outre prévue à l'art. 7 LTrans. L'accès à un document officiel 
peut  être  limité,  différé  ou  refusé,  si  un  intérêt  public  ou  privé 
prépondérant s'y oppose (cf. art. 7 al. 1 LTrans; FF 2003 1846). Quant 
à l'art. 7  al. 2  LTrans,  il  permet à l'autorité  de limiter,  différer  ou de 
refuser l'accès à des documents officiels  dont  la  révélation porterait 
atteinte à la sphère privée de tiers (voir FF 2003 1848 et 1854). Afin 
que  l'accès  puisse  être  accordé  dans  de  telles  hypothèses,  alors 
même  que  l'anonymisation  des  données  n'est  pas  possible 
(art. 9 al. 1 LTrans;  cf.  FF  2003  1857),  le  législateur  a  introduit 
l'art. 19 al. 1bis de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des 
données  (LPD,  RS  235.1).  Selon  cette  disposition,  les  organes 
fédéraux peuvent communiquer des données personnelles en vertu de 
la LTrans à certaines conditions. 

L'intérêt privé ou public susceptible de justifier le secret doit toujours 
être  prépondérant  par  rapport  à  l'intérêt  public  à  l'accès  ou  à  la 
transparence. Les intérêts en présence doivent donc être évalués de 
manière  très  minutieuse.  La  LTrans  effectue  elle-même cette  pesée 
des intérêts puisqu'elle énumère de façon exhaustive les différents cas 
d'intérêts publics et privés prépondérants (cf. FF 2003 1848).

4.1.3 L'art. 8  LTrans contient  quant  à  lui  une liste  de catégories  de 
documents  qui  ont  été  directement  soustraits  ou  soumis  par  le 
législateur  au  droit  d'accéder  aux  documents  officiels  sans  que 

Page 8

A-2165/2009

l'autorité ne doive examiner si une exception entre en ligne de compte 
(PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN,  Öffentlichkeitsgesetz, Bundesgesetz über 
das  Öffentlichkeitsprinzip  der  Verwaltung  vom  17.  Dezember  2004 
[BGÖ], in: Handkommentar, Stephan C. Brunner, Luzius Mader [Hrsg], 
Berne  2008,  ad  art.  8  LTrans,  p.  167  n.  2).  La  question  de  la 
prépondérance des intérêts  publics ou privés en présence n'est  pas 
pertinente  dans  ce  contexte  (FF  2003  1854).  En  d'autres  termes, 
l'art. 8  LTrans  prévoit  -  ce  qui  n'est  pas  le  cas  de  l'art.  7  -  des 
exceptions  sous  la  forme  d'une  liste  de  cas  particuliers  -  plus 
exactement de catégories de documents officiels -, pour lesquels la loi 
impose elle-même le secret (exceptions  « négatives »,  accès refusé) 
ou  au  contraire  la  transparence  (exceptions  « positives »,  accès 
accordé), sans que l'autorité ne doive examiner s'il y a lieu de retenir 
une  éventuelle  atteinte  à  des  intérêts  dignes  de  protection;  le 
législateur a donc déjà décidé lui-même définitivement (MAHON/GONIN, 
op. cit., p. 168 n. 4 et aussi p. 172 n. 21, voir également LUZIUS MADER, 
Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Einführung in die Grundlagen, 
in: Bernhard Ehrenzeller [Hrsg], Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, 
St-Gall 2006, p. 27; voir aussi FF 2003 1854 s.). 

En  résumé,  on  peut  dire  que  l'autorité  doit,  pour  chaque demande, 
(1) déterminer  si  le  document  demandé  est  un  document  officiel, 
(2) examiner  si  une disposition  légale  spéciale  précisant,  autorisant, 
restreignant  ou  refusant  l'accès  s'applique,  (3)  déterminer  si  le 
document demandé tombe sous le coup de l'art. 8, (4) rechercher s'il 
existe un intérêt public ou privé prépondérant au maintien du secret, 
(5)  apprécier,  le  cas  échéant,  si  l'accès  doit  être  restreint,  différé, 
refusé  ou,  exceptionnellement,  assorti  de  charges  ou  de  conditions 
(FF 2003 1848). 

4.1.4 Indépendamment  de  la  question  de  savoir  si  les  autres 
conditions  sont  réalisées  au  sens  du  considérant  qui  précède 
(consid. 4.1.3, dernier paragraphe), l'art. 8 al. 1 LTrans, ne reconnaît 
pas le droit d'accès s'agissant des documents afférents à la procédure 
de co-rapport du Conseil fédéral (voir aussi art. 15 de la loi du 21 mars 
1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA, 
RS 172.010]). En effet, le Conseil fédéral, qui prend ses décisions en 
tant  qu'autorité  collégiale  (cf.  art.  12  LOGA),  n'entre  pas  dans  le 
champ d'application de la LTrans (voir FF 2003 1855; cf. LUZIUS MADER, 
La  nouvelle  loi  fédérale  sur  le  principe  de  transparence  dans 
l'administration,  in:  La  mise  en  oeuvre  du  principe  de  transparence 

Page 9

A-2165/2009

dans l'administration,  édité par Alexandre Flückiger,  Genève, Zürich, 
Bâle 2006, p. 23). Au demeurant, le Conseil fédéral n'appartient pas à 
proprement  parler  à  l'administration  fédérale  au  sens  de 
l'art. 2 al. 1 let. a  LTrans (voir  MAHON/GONIN,  op. cit.,  ad art. 8  LTrans, 
p. 170 n. 13). Aux fins de préserver le principe de la  collégialité qui 
régit le gouvernement (art. 12 LOGA), on a jugé nécessaire de prévoir 
le  secret  des  documents  officiels  ayant  trait  à  la  procédure  de  co-
rapport  (cf. FF 2003 1855; voir  MADER,  Das Öffentlichkeitsgesetz des 
Bundes, op. cit.,  p. 28). Dans la doctrine, il  est évoqué que l'al. 1 de 
l'art. 8  LTrans prévoit  une limitation générale et  absolue du droit  de 
consulter  des  documents  officiels  afférents  à  la  procédure  de  co-
rapport  (voir  MAHON/GONIN,  op.  cit.,  ad  art.  8  LTrans,  n.  7). 
L'art. 8 al. 2 LTrans  prévoit  de  son  côté  que  l'accès  aux  documents 
officiels est autorisé après la décision politique ou administrative dont 
ils constituent la base. Toutefois, même si les documents afférents à 
une  procédure  de  co-rapport  doivent  être  considérés  comme  des 
documents  constituant  la  base  d'une  décision  politique  ou 
administrative, l'al. 2 de l'art. 8 LTrans ne doit pas être compris comme 
une  exception  ou  une  atténuation  de  la  règle  contenue  à  l'al.  1. 
L'alinéa 1 doit  bien plutôt être envisagé comme une norme spéciale 
par  rapport  à  l'alinéa  2  (voir  MAHON/GONIN,  op. cit.,  ad  art.  8  LTrans, 
p. 169 n. 9). Le message du Conseil fédéral sur la LTrans prévoit du 
reste que le secret qui protège les documents de l'art. 8 al. 1 LTrans 
est  maintenu  même  après  la  décision  du  Conseil  fédéral 
(art. 21 LOGA, combiné avec l'art. 15 LOGA; FF 2003 1855; cf. aussi 
LAURENZ ROTACH,  Zugang  zu  den  Materialien  des 
Gesetzgebungsverfahrens,  in:  LeGes  2008,  p.  266  n.  2.4.3). 
L'art. 8 al. 1 LTrans ne fait que reprendre et concrétiser les principes 
ressortant  de  l'art.  21  LOGA,  qui  maintenait  déjà  avant  l'entrée  en 
vigueur de la LTrans le secret des séances et délibérations du Conseil 
fédéral et de la procédure de co-rapport. Les dispositions de la LOGA 
prévoyant  que  la  procédure  de  co-rapport  n'est  pas  publique 
constituent des règles spéciales, qui restent réservées conformément 
à l'art. 4 al. 1 LTrans, ce qui signifie qu'elles prévalent sur les règles 
générales  de  la  LTrans  (voir  MAHON/GONIN,  op. cit.,  ad  art.  8  LTrans, 
p. 170 n. 15 et 16). En d'autres termes et même si une décision a déjà 
été rendue au sens de l'art. 8 al. 2 LTrans, les documents relatifs à une 
procédure de co-rapport restent soustraits à la LTrans.

4.1.5 Dans sa recommandation, le PFPDT a tout d'abord relevé que le 
droit d'accès n'était pas reconnu pour les documents officiels afférents 

Page 10

A-2165/2009

à la procédure de co-rapport, à savoir les propositions et décisions du 
Conseil  fédéral.  Il  a  toutefois  précisé  en  s'appuyant  sur  une 
recommandation datée du 30 juillet 2007 que les pièces jointes à une 
affaire du Conseil fédéral étaient en principe soumises à la LTrans. Il a 
retenu en particulier que la liste des critères déterminant les pays sûrs 
annexée  à  la  proposition  au  Conseil  fédéral  (« Bundesratsantrag ») 
concernant la modification de la liste des critères des pays sûrs et la 
qualification des nouveaux pays sûrs ne tombait pas sous le coup de 
l'art.  8  LTrans.  Il  a  aussi  relevé  à  cette  occasion  que  la  notion  de 
« Bundesratsantrag » devait être interprétée de façon restrictive et que 
seule la  proposition  au Conseil fédéral en tant  que telle et non ses 
annexes était visée par l'art. 8 LTrans (Recommandation du PFPDT du 
30 juillet 2007 p. 4).

L'art. 15 LOGA traite de la procédure de co-rapport. A teneur de l'al. 1 
de cette disposition, « les affaires que le Conseil fédéral doit trancher 
sont  soumises  aux  membres  du  Conseil  fédéral  pour  co-rapport ». 
Selon  l'al.  2  de  l'art.  15  LOGA,  « la  Chancellerie  fédérale  règle  la 
procédure ».  Aux  termes  de  l'art.  5  al.  1  de  l'ordonnance  du 
25 novembre  1998  sur  l'organisation  du  gouvernement  et  de 
l'administration (OLOGA, RS 172.010.1), « la procédure de co-rapport  
sert  à préparer la décision du Conseil fédéral. Elle doit lui permettre  
de  concentrer  ses  délibérations  sur  les  aspects  essentiels  de 
l'affaire ». La  procédure  de  co-rapport  a  pour  but  de  permettre  que 
tous les intérêts et points de vue soient exprimés dans le cadre d'une 
procédure  formelle  entre  les  départements  et  la  Chancellerie  et  ce 
avant  les  délibérations  et  décision  du  Conseil  fédéral  (voir 
MAHON/GONIN, op. cit., p. 171 n. 17; voir aussi message concernant la loi 
sur  l'organisation  du  gouvernement  et  de  l'administration  du 
20 octobre 1993, FF 1993 III 949, 1022). Elle commence le jour où le 
département compétent signe sa proposition (art. 5 al. 2 OLOGA). Le 
département  responsable  remet  en  temps  utile  à  la  Chancellerie 
fédérale la proposition définitive en vue de l'ouverture d'une procédure 
de co-rapport (art. 5 al. 2 OLOGA). Suite à l'ouverture de la procédure 
de  co-rapport,  le  devoir  de  confidentialité  s'applique  à  tous  les 
documents officiels en faisant partie, soit la proposition signée du chef 
du  département,  les  co-rapports  des  autres  départements  et  de  la 
Chancellerie  fédérale,  les  éventuelles  réponses  (répliques  et 
dupliques)  et  les  projets  correspondants  ou  la  feuille 
d'accompagnement, élaborés par les offices fédéraux ou services des 
départements (cf. MAHON/GONIN, op. cit., ad art. 8 LTrans, p. 172 n. 20, 

Page 11

A-2165/2009

MADER,  Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes,  op. cit.,  p. 27,  ROTACH, 
op. cit., p. 266 n. 2.4.3). Autrement dit, les documents officiels servant 
à  préparer  la  décision  du  Conseil  fédéral  sont  soustraits  au  droit 
d'accès  de  la  LTrans.  Les  notes  des  conseillers  fédéraux,  de  leurs 
conseillers  personnels  ou  d'autres  collaborateurs  doivent  être 
également soustraites du droit d'accès (FF 2003 1855). La procédure 
de co-rapport se termine par la décision rendue par le Conseil fédéral 
(Office fédéral de la justice, Ordonnance relative à la loi fédérale sur le 
principe de la transparence, Commentaire du 24 mai 2006, p. 23).

L'art. 8 LTrans ne signifie toutefois pas qu'un document officiel n'étant 
pas  l'objet  d'un  droit  d'accès est  forcément  inaccessible. Les  règles 
actuellement  en  vigueur  sur  l'information  donnée  spontanément  par 
les autorités continuent en effet de s'appliquer. Une information peut 
être  fournie  si  telle  est  la  volonté  de l'administration  et  pour  autant 
qu'aucun  intérêt  prépondérant  et  qu'aucune  règle  spéciale  ne  s'y 
opposent (voir art. 180 Cst.). Les particuliers ne disposent en revanche 
pas d'un droit subjectif d'accès à ces documents sur le fondement de 
la loi sur la transparence (FF 2003 1855; voir aussi  MAHON/GONIN, op. 
cit., ad art. 8 LTrans, p. 169 n. 11 et p. 173 n. 24 et les réf. citées). 

4.2 En  l'occurrence,  le  recourant  a  requis  de  pouvoir  consulter  les 
conventions de départ de Walter Eberle et Yves Bichsel. La convention 
conclue  entre  Walter  Eberle  et  la  Confédération  suisse  représentée 
par  Eveline  Widmer-Schlumpf  est  datée  du  4  janvier  2008  et  a  été 
signée  par  ceux-ci  le  même  jour.  Sa  validité  était  subordonnée  à 
l'approbation  du  Conseil  fédéral.  Ce  dernier  est  en  effet  compétent 
pour  résilier  les  rapports  de  travail  des  secrétaires  généraux  des 
départements et de leurs suppléants (cf. art. 2 al. 1 let. d OPers). Par 
décision  du  16  janvier  2008,  le  Conseil  fédéral  a  donc  décidé  de 
résilier  les  rapports  de  travail  de  Walter  Eberle 
(« Bundesratsbeschluss »). Il ressort de cette décision que le Conseil 
fédéral donnait suite à une demande (Antrag) formée par le DFJP, qui 
s'inscrivait  dans  une  procédure  de  co-rapport.  En  l'espèce,  la 
convention de départ du 4 janvier 2008 a été élaborée et signée avant 
la décision du Conseil fédéral. En outre, les contenus de la convention 
et de la décision du Conseil fédéral, telle que résumée dans l'extrait du 
procès-verbal,  sont  en substance identiques. Il  convient  dès lors  de 
retenir que cette convention de départ n'aurait acquis aucune validité 
sans l'approbation du Conseil fédéral (cf. art. 2 al. 1 let. d OPers) et 
qu'elle  doit  être  considérée  comme  un  « document  afférent  à  une 

Page 12

A-2165/2009

procédure de co-rapport ». Il  faut même retenir que cette convention 
est  le document de la procédure de co-rapport. Or, en application de 
l'art.  8  al.  1  LTrans,  le  droit  d'accès  à  un  tel  document  est  exclu 
(cf. consid. 4.1.4. ci-dessus). Ce document n'est donc pas une annexe 
à  la  proposition  au  Conseil  fédéral,  pouvant  en  principe,  suivant  la 
recommandation du PFPDT du 30 juillet  2007,  être  soumis au droit 
d'accès et l'exemple cité dans le cas d'espèce par le PFPDT n'a rien 
de comparable au cas d'espèce.

La convention de départ d'Yves Bichsel a quant à elle été signée par 
la cheffe du DFJP le 20 février 2008 et par Yves Bichsel le 22 février 
2008. Le Conseil fédéral l'a approuvée le 20 février 2008 suite à une 
demande du DFJP, là encore, dans le cadre d'une procédure de co-
rapport. A l'instar de ce qui a été dit  s'agissant  de la convention de 
départ  de  Walter  Eberle,  il  faut  considérer  ce  document  comme un 
« document afférent à une procédure de co-rapport » et même comme 
le document  de cette  procédure. Le  fait  que cette  convention  a  été 
signée  par  Yves  Bichsel  postérieurement  à  la  décision  du  Conseil 
fédéral  n'est  pas  déterminant. Les  contenus de la  décision  et  de  la 
convention sont en effet en substance identiques. Il convient dès lors 
de  retenir  que  cette  convention  de  départ  n'aurait  acquis  aucune 
validité  sans  l'approbation  du  Conseil  fédéral 
(cf. art. 2 al. 1 let. d OPers).  La  convention  de  départ  d'Yves  Bichsel 
est  ainsi  également  exclue  du  droit  d'accès  en  vertu  de 
l'art. 8 al. 1 LTrans. Il  n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si  les 
autres  exceptions  au  droit  d'accès  à  des  documents  officiels  sont 
applicables au cas d'espèce (art. 7 et 9 LTrans). 

Le recours doit donc être rejeté. 

5.
Conformément à l'art. 63 al. 1 PA et à l'art. 1 al. 1 du règlement du 
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le 
Tribunal  administratif  fédéral  (FITAF,  RS  173.320.2),  les  frais  de 
procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe. Dans le cas 
présent, les frais fixés à 1'500.- francs, doivent être mis à la charge 
des recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais déjà versée. 
Les recourants étant déboutés, il n'y a pas lieu de leur accorder une 
indemnité de dépens (art. 64 al. 1 a contrario). 

Page 13

A-2165/2009

Quant à Walter Eberle et Yves Bichsel, dans la mesure où ils n'ont pas 
eu  recours  à  un  mandataire,  ils  n'ont  pas  droit  à  des  dépens 
(art. 7 ss FITAF).

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'500.- francs, sont mis à la 
charge des recourants. Ce montant est compensé par l'avance de frais 
déjà versée de 1'500.- francs. 

3.
Il n'y a pas lieu à dépens.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- aux recourants (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. RD13-080111/Duf // RD13-090052/

Duf ; Acte judiciaire)
- aux appelés en cause (Acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

La présidente du collège : La greffière :

Claudia Pasqualetto Péquignot Virginie Fragnière

Page 14

A-2165/2009

Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en  mains de la  partie  recourante 
(voir art. 42 LTF).

Expédition : 

Page 15