# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dab14b6c-9097-56dd-992a-1e849fc87d8d
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-22
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 22.04.2021 A/324/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-324-2021_2021-04-22.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/324/2021-ABST ACST/17/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 22 avril 2021 

 

dans la cause 

 

COMMUNAUTÉ GENEVOISE D’ACTION SYNDICALE 
et 
SYNDICAT INTERPROFESSIONNEL DE TRAVAILLEUSES ET 

TRAVAILLEURS (SIT) 

et 
Madame A______ 
et 
Madame B______ 
et 
Monsieur C______ 

représentés par Me Christian Bruchez, avocat 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 

 

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 A/324/2021   

EN FAIT 

1)  La Communauté genevoise d’action syndicale (ci-après : CGAS) est une 
association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CC - RS 210) qui a pour but statutaire, en tant qu’organisation faîtière du 
mouvement syndical genevois, de défendre les intérêts des travailleurs actifs et 
non actifs et de ses organisations membres, notamment dans les domaines des 
libertés syndicales et démocratiques (art. 1 et 2 des statuts). Elle est composée des 
organisations membres qui ont accepté ses statuts (art. 6 des statuts). 

  Le Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (ci-après : 
SIT) est également constitué sous forme d’association au sens des art. 60 ss CC 
(art. 2 des statuts) et a pour but statutaire notamment de défendre les intérêts de 
ses membres de toutes branches économiques et professions (art. 1 des statuts). 

  Mesdames A______ et B______ travaillent respectivement dans une 
pharmacie et dans un magasin alimentaire à Genève. Quant à Monsieur C______, 
il est domicilié à Genève. 

2)  En décembre 2019, des médecins chinois ont donné l’alerte sur un nouveau 
virus inconnu, le coronavirus du syndrome respiratoire aigu sévère (ci-après : 
SARS-CoV-2). Celui-ci se transmet par le biais de sécrétions infectées telles que 
la salive et les sécrétions respiratoires qui sont expulsées sous forme de 
gouttelettes respiratoires ou d’aérosols lorsqu’une personne infectée tousse, 
éternue, parle ou chante, en particulier dans des lieux bondés et mal ventilés, ainsi 
que des surfaces ou objets contaminés. Un contact direct, indirect ou étroit avec 
une personne contaminée peut entraîner l’inhalation ou l’inoculation du virus par 
la bouche, le nez ou les yeux et ainsi provoquer la maladie à coronavirus 2019 
(ci-après : Covid-19), laquelle peut se manifester par des difficultés respiratoires 
pouvant, chez certains patients, nécessiter une hospitalisation, voire entraîner la 
mort. 

3)  À la suite de la découverte des premiers cas de patients atteints de la 
Covid-19 en Suisse fin février 2020, le Conseil fédéral a déclaré l’état de situation 
particulière au sens de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles 
de l’homme du 28 septembre 2012 (loi sur les épidémies, LEp - RS 818.101) et 
pris une série de mesures. 

4)  Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a déclaré la situation comme 
extraordinaire au sens de l’art. 7 LEp et a ordonné la fermeture des commerces ne 
vendant pas des biens de consommation courante, le déploiement renforcé de 
l’armée et la fermeture partielle des frontières. 

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5)  Durant la même période, le Conseil d’État a également pris une série de 
mesures, en particulier destinées à mettre en œuvre celles décidées par le 
Conseil fédéral. 

6)  Dès le 11 mai 2020, le Conseil fédéral a autorisé la réouverture de tous les 
commerces, moyennant le respect d’un plan de protection. 

7)  Le 19 juin 2020, le Conseil fédéral a requalifié la situation extraordinaire en 
situation particulière et restructuré ses mesures notamment au sein de 
l’ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 en 
situation particulière (ordonnance Covid-19 situation particulière -
RS 818.101.26). 

8)  Dès le 24 juillet 2020, à la suite d’une augmentation du nombre de 
nouvelles contaminations à Genève, le Conseil d’État, par différents arrêtés 
successifs et régulièrement reconduits, a rendu obligatoire le port du masque 
facial dans plusieurs lieux, dont l’ensemble des commerces pour les clients et le 
personnel de vente. Plusieurs cantons, notamment romands, ont pris des mesures 
identiques durant l’été. 

9)  Le 18 octobre 2020, le Conseil fédéral a notamment imposé le port du 
masque facial dans les espaces clos accessibles au public des installations et des 
établissements ainsi que dans les zones d’attente des gares, des arrêts de bus et de 
tram, dans les gares, les aéroports ou d’autres points d’accès aux transports 
publics, obligation qu’il a étendue, le 28 octobre 2020, aux espaces publics 
extérieurs de ces installations et établissements (art. 3b al. 1 de l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière). Ces modifications sont respectivement entrées en 
vigueur les 19 et 29 octobre 2020 (RO 2020 4159, RO 2020 4503). 

10)  Selon le point épidémiologique hebdomadaire du médecin cantonal 
genevois, durant la semaine 44, du 26 octobre au 1er novembre 2020, le nombre de 
cas positifs au SARS-CoV-2 à Genève était de 6'688, soit plus du double de la 
semaine précédente. Le nombre des nouvelles hospitalisations pour une infection 
aiguë à la Covid-19, de 315, avait également augmenté, tout comme le nombre 
des décès, de 18, soit le double de la semaine précédente. 

11)  Le 1er novembre 2020, le Conseil d’État a adopté l’arrêté d’application de 
l’ordonnance Covid-19 situation particulière et sur les mesures de protection 
de la population (ci-après : l’arrêté Covid-19), publié dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 
2 novembre 2020, qui comprend notamment les dispositions suivantes : 

« Chapitre 1  Dispositions générales 
Article 1 – État de nécessité 

L’état de nécessité, au sens de l’article 113 de la constitution de la République et 
canton de Genève, du 14 octobre 2012, est déclaré. 
Les mesures prévues dans le présent arrêté visent à prévenir la propagation du 

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coronavirus. 
… 
Chapitre 5  Mesures visant les installations et les établissements accessibles 

au public 
Article 11 – Fermeture 

1 Sont fermés : 
… 
e. les commerces de vente au détail et les marchés. Les services à l’emporter et de 
livraison sont réservés. Le click & collect est autorisé ; 
… 
2 Font exception à l’obligation de fermeture résultant de l’alinéa 1, les 
établissements et installations suivants : 
a. les magasins d’alimentation et autres points de vente et étals de marchés qui 
vendent des denrées alimentaires ou des biens de consommation courante, y 
compris alimentation pour animaux (…) ; 
b. les magasins de fleurs ; 
c. les pharmacies, drogueries et magasins vendant des lunettes et des appareils 
auditifs ainsi que des moyens auxiliaires médicaux (…) ; 
d. les commerces de réparation et de bricolage (…) ; 
e. les commerces de service (…) ; 
f. les établissements en libre-service accessibles au public (…) 
(…) 

Article 12 – Mesures dans les établissements et installations accessibles au public 
non sujets à fermeture 

1 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur remplaçant, doivent 
mettre à disposition de leur clientèle une solution hydro-alcoolique. 
2 Ils s’assurent qu’aucune personne ne pénètre dans l’installation ou l’établissement 
sans désinfection préalable des mains. 
3 Les personnes qui pénètrent dans une installation ou un établissement doivent se 
désinfecter les mains. 
4 Elles doivent porter un masque en permanence dès l’entrée dans l’installation ou 
l’établissement. 
5 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur remplaçant, s’assurent 
que toutes les personnes portent un masque. 
6 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur remplaçant, s’assurent 
que la distance interpersonnelle soit préservée en toutes circonstances sur toute la 
surface des locaux accessibles. 
7 Les exploitants d’installations et d’établissements, ou leur remplaçant, s’assurent 
que les surfaces que la clientèle touche avec ses mains (comme les poignées des 
caddies et les paniers, les scanners ou les écrans tactiles) soient nettoyées 
régulièrement avec du savon ou un produit de nettoyage courant. À chaque caisse 
de paiement, la clientèle doit disposer d’une solution hydro alcoolique. 
(…) 
Chapitre 7  Mesures relatives à la protection des employés 

Article 17 – Lieu de travail 
1 Les employeurs veillent à ce que les activités de leurs employés en présentiel 
soient limitées au minimum indispensable, en particulier pour les personnes 
vulnérables.  
2 Ils doivent garantir le strict respect des mesures de prévention énoncées à 
l’article 10 de l’ordonnance COVID-19 (situation particulière). 
(…) 
Chapitre 10  Dispositions finales 

Article 21 – Entrée en vigueur et durée de validité 
1 Le présent arrêté entre en vigueur le 2 novembre 2020 à 19h00. 
2 Les mesures prévues ont effet jusqu’au 29 novembre 2020 à minuit, elles pourront 
être prolongées en cas de besoin. » 

12)  Par arrêté du 25 novembre 2020, publié dans la FAO du même jour et entré 
en vigueur le 28 novembre 2020, le Conseil d’État a modifié l’arrêté Covid-19 de 
la manière suivante : 

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« Article 1 – Modifications 
L’arrêté du Conseil d’État, du 1er novembre 2020, d’application de l’ordonnance 
fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 en 
situation particulière du 19 juin 2020 et sur les mesures de protection de la 
population est modifié comme suit : 
(…) 
Article 11, al. 1 let b (nouvelle teneur), al. 1 let e (abrogée), al. 2 (nouvelle teneur) 

et al. 3 (abrogé) 

(…) 
Article 12 Mesures générales dans les établissements et installations accessibles au 

public non sujets à fermeture (nouvelle teneur de la note) 
 
Article 12A Mesures complémentaires pour les commerces de détail (nouveau) 
1 L’exploitant de commerce, ou son remplacement, met en œuvre et fait respecter 
les mesures de protection figurant à l’annexe 3 « Mesures visant les commerces de 
détail » du présent arrêté et la clientèle est tenue de les respecter. 
2 En dérogation à l’article 9 al. 3 de la loi sur les heures d’ouverture des magasins 
(LHOM, I 1 05), l’heure de fermeture du samedi est 20h00. 
(…) 
Article 21, al. 2 (nouvelle teneur) 
2 Les mesures prévues ont effet jusqu’au 17 décembre 2020 à minuit, elles pourront 
être prolongées en cas de besoin. 
 
Annexe 3 Mesures visant les commerces de détail (nouvelle) 
Limitation d’accès et contrôle de la densité 
Les exploitants des commerces de détail, ou leur remplaçant, doivent : 
- limiter l’accès des espaces dans lesquels les personnes peuvent se déplacer 

librement pour que chacune des personnes présentes (personnel, clientèle) dispose 
d’au moins 10 m2 sur la surface totale au sol disponible permettant de respecter en 
tout temps la distance de sécurité de 1,5 m ; 

- interdire l’entrée aux clients lorsque la densité maximale est atteinte ; 
- séparer, lorsque cela est possible, les flux entrants et sortants, notamment en 

période d’affluence ; 
- empêcher tout regroupement de personnes, tant à l’extérieur du magasin 

(organiser la file d’attente, indiquer les distances à respecter), qu’à l’intérieur 
notamment devant les ascenseurs, au niveau des escalators, à l’approche des 
caisses ou aux abords de certains rayons ou étals (fruits et légumes, jouets, 
cosmétiques, produits festifs) ; 

- afficher, à l’entrée et à l’intérieur des ascenseurs, le nombre maximal de 
personnes admises, de manière à ce que la distance interpersonnelle soit 
maintenue ; 

- éliminer tous les goulots d’étranglement susceptibles de ralentir le flux de la 
clientèle et de rapprocher les personnes entre elles ; 

- renoncer sans exceptions aux actions et promotions qui génèrent un afflux de 
clients vers un secteur du commerce et des interactions superflues, de type 
« ventes flash », « dégustations », « séances de dédicace » ou « emballage de 
cadeaux » ainsi qu’aux animations de type « visite du Père Noël ». 

Solution/gel hydroalcoolique et hygiène des mains 

(…) 
Masques 
(…) 
Nettoyage 
(…) 
Aménagements et adaptations 

(…) 
Ventilation 

(…) 
Affichage 

(…) 
Article 2 – Entrée en vigueur 

Le présent arrêté de modification entre en vigueur le 28 novembre 2020 à 00h01 ». 

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13)  Par point de presse du même jour, le Conseil d’État a expliqué poursuivre le 
processus d’assouplissement des mesures sanitaires, au regard de l’évolution lente 
mais réelle de la situation épidémiologique. Sa volonté restait néanmoins d’éviter 
toute précipitation pour contrer tout rebond épidémique et toute flambée 
exponentielle du nombre des contaminations. 

14)  Par acte du 26 novembre 2020, enregistré sous cause n° A/3980/2020, la 
CGAS, le SIT, Mmes A______ et B______ et M. C______ (ci-après : les 
recourants) ont conjointement interjeté recours auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
contre l’arrêté du Conseil d’État du 25 novembre 2020 modifiant l’arrêté 
Covid-19, concluant préalablement, à titre superprovisionnel et provisionnel, à 
l’octroi de l’effet suspensif au recours, et, principalement, à l’annulation de 
l’art. 12A al. 2 dudit arrêté, le tout « sous suite de frais et dépens ». 

15)  Le 3 décembre 2020, la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet 
suspensif au recours dans la cause n° A/3980/2020. 

16)  Par arrêté du 7 décembre 2020, publié dans la FAO et entré en vigueur le 
jour même, le Conseil d’État a notamment prolongé la durée de validité de l’arrêté 
Covid-19 jusqu’au 15 janvier 2021. 

17)  Par communiqué de presse du 8 décembre 2020, le Conseil fédéral a 
annoncé la prochaine prise de mesures sanitaires supplémentaires, au vu de la 
dégradation de la situation épidémiologique en Suisse, et ce dès le 
12 décembre 2020 jusqu’au 20 janvier 2021. Il entendait uniformiser et renforcer 
les mesures récemment prises ou annoncées par plusieurs cantons. À cette fin, il 
avait lancé une procédure de consultation, qui portait notamment sur la fermeture 
des établissements de restauration, des magasins et des marchés, des installations 
de loisirs et de sport dès 19h00, ainsi que le dimanche. Si la situation sanitaire 
devait se péjorer dans l’intervalle, des mesures supplémentaires seraient prises dès 
le 18 décembre 2020, qui pouvaient viser la fermeture des établissements de 
restauration et des magasins. 

18)  Le 9 décembre 2020, les recourants ont formé une nouvelle « demande 
urgente de restitution de l’effet suspensif » au recours dans la cause 
n° A/3980/2020. 

19)  Selon le point épidémiologique hebdomadaire du médecin cantonal 
genevois publié le 10 décembre 2020, durant la semaine 49, du 30 novembre au 
6 décembre 2020, le nombre de cas positifs au SARS-CoV-2 à Genève était en 
diminution de 25 % par rapport à la semaine précédente. Sur les trois dernières 
semaines, un net ralentissement de la diminution du nombre d’infections pouvait 
toutefois être observé, ce qui faisait craindre une stagnation des cas à un haut 
niveau pour les prochaines semaines et pouvait conduire à un haut risque de 

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recrudescence de l’épidémie à court terme, ce d’autant à l’approche des fêtes de 
fin d’année, alors que le système hospitalier était toujours sous tension. Le taux de 
reproduction effectif (ci-après : Re) du SARS-CoV-2 était estimé à 0,78 à Genève 
le 28 novembre 2020, alors qu’il se situait, au niveau national, à 1,01 à la même 
date. 

20)  Le 11 décembre 2020, la présidence de la chambre constitutionnelle a, à 
nouveau, refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours dans la cause 
n° A/3980/2020. 

21)  Le 12 décembre 2020, est entrée en vigueur une modification de 
l’ordonnance Covid-19 situation particulière (RO 2020 5377) prévoyant que les 
installations et les établissements accessibles au public, en particulier les 
magasins, devaient demeurer fermés entre 19h00 et 06h00, ainsi que le dimanche, 
les 25 et 26 décembre 2020 et le 1er janvier 2021 (art. 5abis de l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière). La même règle s’appliquait aussi notamment aux 
établissements de restauration (art. 5a de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière). Tout canton pouvait toutefois prévoir d’étendre ces heures 
d’ouverture notamment si le « Re » était inférieur à 1 durant au moins sept jours 
consécutifs et si le nombre de nouvelles infections par 100'000 personnes était 
inférieur à la moyenne suisse au cours des sept derniers jours également (art. 7 
al. 2 de l’ordonnance Covid-19 situation particulière). 

22)  Par arrêté entré en vigueur le 12 décembre 2020 et publié dans la FAO du 
14 décembre 2020, le Conseil d’État a modifié l’arrêté Covid-19 de la manière 
suivante : 

« Article 12D Allègements accordés par le canton (nouveau) 
1 Le Conseil d’État est l’autorité compétente pour appliquer l’article 7, alinéas 1 à 
4, de l’Ordonnance COVID-19. 
2 Si le taux de reproduction est supérieur à 1 durant 3 jours consécutifs ou si l’une 
des conditions prévues à l’article 7, alinéa 2, lettres a et c, de l’Ordonnance 
COVID-19 n’est plus remplie, les conditions d’ouverture fixées aux articles 5a, 
alinéa 1, lettre b et 5abis de l’Ordonnance COVID-19 s’appliquent ». 

23)  Selon le point épidémiologique hebdomadaire du médecin cantonal 
genevois pour la semaine 51, du 14 au 20 décembre 2020, le « Re » était estimé à 
1,03 à Genève le 7 décembre 2020, le seuil de 1 ayant déjà été franchi dès le 
5 décembre 2020. L’épidémie était en augmentation. 

24)  Par arrêté du 21 décembre 2020, publié dans la FAO du même jour et entré 
en vigueur le 23 décembre 2020, le Conseil d’État a modifié l’arrêté Covid-19, 
dont il a prolongé la durée de validité jusqu’au 22 janvier 2021, notamment en 
adoptant les dispositions suivantes : 

« Article 12bis Heures d’ouverture des magasins et des établissements accessibles 
au public qui proposent des services (nouveau) 
1 Les installations et les établissements accessibles au public suivants doivent 
demeurer fermés entre 19h00 et 06h00, ainsi que le dimanche, les 25 et 
26 décembre et le 1er janvier : 

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a. les magasins et les marchés à l’extérieur, y compris les services correspondants 
proposés en libre-service ; font exception les pharmacies et les boulangeries ; 
(…) 
Article 12A (nouvelle teneur) 

(…) 
2 En dérogation à l’article 9 al. 3 de la loi sur les heures d’ouverture des magasins 
(LHOM, I 1 05), l’heure de fermeture du samedi est 19h00. 
 
Article 12D, al. 1 et 2 (nouvelle teneur) 
1 Le Conseil d’État est l'autorité compétente pour appliquer l’article 7 de 
l’Ordonnance COVID-19. 
2 Si l’une des conditions prévues à l’article 7 de l’Ordonnance COVID-19 n’est 
plus remplie, les dispositions fédérales quant aux conditions d’ouverture et aux 
établissements fermés s’appliquent. » 

25)  Dès la fin du mois de décembre 2020, des mutations du SARS-CoV-2, à 
transmissibilité accrue, ont commencé à circuler en Suisse et notamment à 
Genève. 

26)  Le 9 janvier 2021, le Conseil fédéral a abrogé l’art. 7 al. 2 de l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière sur les exceptions cantonales concernant 
notamment les heures d’ouverture des installations et des établissements 
accessibles au public (RO 2021 2). 

27)  Dès le 18 janvier 2021, le Conseil fédéral a ordonné la fermeture des 
magasins vendant des marchandises qui ne sont pas de première nécessité 
jusqu’au 28 février 2021 et levé la limitation des heures d’ouverture des autres 
commerces (art. 5e de l’ordonnance Covid-19 situation particulière, RO 2021 7). 

28)  Par arrêté du 20 janvier 2021, publié dans la FAO et entré en vigueur le 
même jour, le Conseil d’État a modifié l’arrêté Covid-19, le prolongeant jusqu’au 
28 février 2020 et ordonnant notamment la fermeture des magasins et marchés, 
sauf notamment les magasins d’alimentation et les autres magasins pour autant 
qu’ils vendent des denrées alimentaires ou d’autres biens de première nécessité et 
de consommation courante conformément à l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière. 

29)  Par acte expédié le 1er février 2021, enregistré sous cause n° A/324/2021, les 
mêmes recourants ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle 
contre l’arrêté du Conseil d’État du 21 décembre 2020 modifiant l’arrêté Covid-
19, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et à la 
jonction de la cause avec celle enregistrée sous n° A/3980/2020 et, 
principalement, à l’annulation de l’art. 12A al. 2 dudit arrêté, le tout « sous suite 
de frais et dépens ». 

  La disposition litigieuse violait le principe de la séparation des pouvoirs, dès 
lors que le Conseil d’État n’avait aucune compétence pour déroger au texte clair 
de la loi sur les heures d’ouverture des magasins du 15 novembre 1968 
(LHOM-I 1 05), qui fixait l’heure de fermeture des commerces à 18h00 le samedi, 

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et ne pouvait se fonder, pour ce faire, sur le pouvoir général de police, qui ne lui 
octroyait pas des compétences supplémentaires à celles prévues par la LEP. La 
mesure contestée ne se justifiait pas non plus pour des raisons sanitaires, 
puisqu’elle n’était ni contraignante ni restrictive, comme le prévoyait d’ailleurs 
l’art. 12A al. 1 de l’arrêté litigieux, mais offrait aux magasins une possibilité 
d’ouverture jusqu’à 19h00. Rien n’empêchait du reste le Conseil d’État, s’il 
estimait qu’un nombre minimal d’heures d’ouverture des magasins était 
nécessaire pour des motifs sanitaires, de fixer de manière impérative l’heure 
d’ouverture du matin, ce qui était compatible avec la LHOM. La limitation du 
nombre de clients en fonction de la surface des magasins était au demeurant déjà 
réglée dans l’annexe 3 audit arrêté et l’ajout d’une heure d’ouverture le samedi 
soir n’apportait aucune protection supplémentaire, exposant, à l’inverse, plus 
longtemps le personnel à la clientèle, si bien que pour ce motif également, ladite 
mesure n’était ni apte ni nécessaire à atteindre un quelconque but de protection de 
la santé. 

  La dérogation à l’art. 9 al. 3 LHOM introduite par voie réglementaire à 
l’art. 12A al. 2 litigieux ne constituait pas une règle restreignant les droits 
fondamentaux destinée à assurer l’ordre public, mais avait uniquement pour effet 
de modifier une règle législative existante et directement applicable, destinée à 
assurer la tranquillité publique et le repos, et que le peuple n’avait pas voulu 
modifier. En effet, par le passé, le législateur avait, sans succès, tenté d’étendre les 
heures d’ouverture des commerces le samedi jusqu’à 19h00, si bien que la 
tentation était grande, dans le contexte actuel, pour l’exécutif d’utiliser les 
compétences qui lui étaient dévolues en matière sanitaire pour faire passer une 
telle réforme. 

30)  Le 12 février 2021, le Conseil d’État a conclu au rejet de la demande 
d’octroi de l’effet suspensif au recours dans la cause n° A/324/2021. 

31)  Le 12 février 2021 également, les recourants ont indiqué qu’un élément 
nouveau était survenu, soit l’intention du Conseil d’État de procéder à une 
modification de la LHOM dans le sens notamment d’une harmonisation des 
horaires d’ouverture des magasins durant la semaine ainsi que le samedi, et ce 
jusqu’à 19h00. Le dépôt d’un tel projet de loi démontrait que le Conseil d’État 
voulait pérenniser une prolongation de l’horaire d’ouverture du samedi pour des 
motifs économiques et que les arguments sanitaires invoqués pour justifier 
l’adoption de l’art. 12A al. 2 de l’arrêté Covid-19 n’étaient qu’un prétexte à la 
mise en œuvre anticipée de ladite réforme de la LHOM. 

32)  Le 25 février 2021, le président de la chambre constitutionnelle a refusé 
d’octroyer l’effet suspensif au recours dans la cause n° A/324/2021 et réservé le 
sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond. 

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33)  Par arrêté du 26 février 2021, publié dans la FAO du même jour et entré en 
vigueur le 1er mars 2021, le Conseil d’État a modifié l’arrêté Covid-19, dont il a 
notamment abrogé l’art. 12A al. 2. 

34)  Par arrêt du 2 mars 2021 (ACST/4/2021), la chambre constitutionnelle a 
rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours dans la cause n° A/3980/2020. 

 35)  Le 3 mars 2021, le Conseil d’État a conclu à l’irrecevabilité du recours de la 
CGAS, du SIT et de M. C______ et à son rejet pour le surplus, le tout « avec suite 
de frais et dépens ». 

  M. C______ n’avait pas qualité pour recourir, dès lors qu’il n’était pas 
employé dans un magasin du commerce de détail. Il en allait de même des 
associations recourantes, la CGAS ayant pour membres des syndicats et le SIT ne 
démontrant pas qu’une majorité de ses membres serait particulièrement touchée 
par l’arrêté entrepris. 

  Au regard de l’évolution de l’épidémie, des mesures devaient être prises 
pour freiner la propagation du virus et éviter une nouvelle vague. Parmi ces 
mesures figurait l’extension des heures d’ouverture des commerces le samedi soir, 
qui permettait de répartir les clients sur une plus longue période et réduire le 
risque de contaminations, puisqu’ils étaient moins nombreux dans un même lieu, 
ce qui favorisait le respect des distances de sécurité et diminuait le risque de file 
d’attente à l’entrée des magasins. Cette mesure allait de pair avec l’introduction de 
la limitation du nombre de clients par surface, qui tendait également à écarter les 
clients les uns des autres en limitant leur nombre dans un même lieu. Elle avait en 
outre été levée à la suite de l’amélioration de la situation sanitaire, but dans lequel 
elle avait été prise, et n’avait pas de fin politique, contrairement à ce que 
prétendaient les recourants. Elle respectait en outre le principe de proportionnalité. 

36)  Le 4 mars 2021, la chambre constitutionnelle a accordé aux parties un délai 
au 24 mars 2021 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, 
après quoi la cause serait gardée à juger. 

37)  Aucune des parties ne s’étant déterminée à l’échéance du délai imparti, la 
cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B 

- 11/21 - 

 A/324/2021   

al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). Les arrêtés du Conseil d’État peuvent également faire l’objet d’un 
contrôle abstrait par la chambre constitutionnelle, pour autant qu’ils contiennent 
des règles de droit (ACST/35/2020 du 23 novembre 2020 consid. 1b ; 
ACST/36/2020 du 23 novembre 2020 consid. 2b et les références citées), à savoir 
des mesures générales, destinées à s’appliquer à un nombre indéterminé de 
personnes, et abstraites, se rapportant à un nombre indéterminé de situations, 
affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées en leur 
imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer ou en réglant d’une 
autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, ou alors ayant 
trait à l’organisation des autorités (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.2). 

 b. En l’espèce, le recours est formellement dirigé, indépendamment d’un cas 
d’application, contre l’arrêté Covid-19, tel que modifié par l’arrêté du 
21 décembre 2020, à savoir un acte édicté par le Conseil d’État contenant des 
règles de droit, dont l’art. 12A al. 2 réglemente les horaires d’ouverture du samedi 
de tous les magasins sis sur le territoire cantonal. Le recours est dès lors recevable 
de ce point de vue, comme la chambre de céans l’a déjà admis s’agissant du 
recours interjeté par les mêmes recourants contre la même disposition, dans sa 
teneur au 25 novembre 2020 (ACST/4/2021 précité consid. 1b et les références 
citées). 

2)  Le recours a été interjeté dans le délai légal à compter de la publication de 
l’arrêté litigieux dans la FAO, qui a eu lieu le 21 décembre 2020 (art. 62 al. 1 
let. d et al. 3, 63 al. 1 let. c LPA). Il respecte également les conditions générales de 
forme et de contenu prévues aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1, 2 et 3 LPA, étant précisé 
que la conclusion visant à ce que la jonction de la présente procédure à la cause 
n° A/3980/2020 soit ordonnée est devenue sans objet à la suite de l’ACST/4/2021 
rendu dans cette dernière cause. 

3) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/25/2020 du 27 août 2020 consid. 4a). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 

- 12/21 - 

 A/324/2021   

jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 1.3). 

  La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 consid. 6.2.2 ; 
ACST/22/2019 du 8 mai 2019 consid. 3b). Il est exceptionnellement possible de 
faire abstraction de l’exigence d’un intérêt actuel lorsque la contestation peut se 
reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa 
nature ne permet pas de la trancher avant qu’elle perde son actualité et que, en 
raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important 
à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_984/2020 du 7 janvier 2021 consid. 1.2 ; ACST/4/2021 
précité consid. 3a). 

 b. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/31/2020 du 2 octobre 2020 
consid. 4c). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses 
membres ou pour une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_499/2020 du 24 septembre 2020 consid. 2). 

 c. En l’espèce, dès lors que Mmes A______ et B______ travaillent dans le 
secteur du commerce de détail, elles sont directement concernées par la 
disposition litigieuse qui retarde l’heure de fermeture des magasins le samedi soir, 
la question de la qualité pour recourir de M. C______ pouvant souffrir de rester 
indécise. Elles disposent en outre d’un intérêt actuel à recourir malgré 
l’abrogation de la disposition litigieuse à compter du 1er mars 2021. En effet, le 
recours n’a pas perdu pour autant son objet, dès lors qu’en cas de nouvelle hausse 
des contaminations, la mesure litigieuse pourrait de nouveau être adoptée et qu’il 
existe un intérêt public à trancher la question de la conformité de la disposition en 
cause au grief invoqué. Dans ce cadre, en cas d’admission du recours, la chambre 
de céans ne pourrait alors pas annuler l’acte entrepris, mais seulement en constater 
l’inconstitutionnalité (ACST/35/2020 précité consid. 4b). 

  S’agissant des associations recourantes, qui ont pour but statutaire la 
défense des intérêts de leurs membres, elles n’allèguent pas être directement 
touchées dans leurs intérêts propres et dignes de protection de la même manière 

- 13/21 - 

 A/324/2021   

qu’un particulier, de sorte que leur qualité pour recourir à l’encontre de la 
disposition litigieuse ne saurait être admise sans autre. Il ressort en effet des 
statuts de la CGAS que celle-ci, en tant qu’organisation faîtière du mouvement 
syndical genevois, est composée des organisations membres qui ont accepté ses 
statuts, lesquelles n’apparaissent pas personnellement touchées par la 
réglementation litigieuse et n’auraient ainsi pas qualité pour recourir à titre 
individuel comme l’exige la jurisprudence précitée. Il en va de même du SIT qui, 
bien qu’ayant pour membres des personnes physiques pouvant se voir appliquer la 
disposition en cause, n’a donné aucune indication sur le nombre desdits membres 
et sur leur situation par rapport à l’art. 12A de l’arrêté litigieux, de sorte qu’il n’est 
pas non plus possible d’admettre que la majorité ou à tout le moins un grand 
nombre d’entre eux seraient personnellement touchés par l’arrêté en cause. 
Cette question pourra toutefois souffrir de rester indécise, au regard de la qualité 
pour recourir de Mmes A______ et B______. 

4)  À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 146 I 70 consid. 4 ; 145 I 26 consid. 1.4 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 2 ; ACST/26/2020 
du 27 août 2020 consid. 5). 

5) a. Invoquant une violation du principe de la séparation des pouvoirs, les 
recourants contestent la compétence du Conseil d’État pour adopter 
la mesure prévue à l’art. 12A al. 2 de l’arrêté Covid-19, dans sa teneur au 
21 décembre 2020. 

 b. Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que les 
autorités n’agissent que dans le cadre fixé par la loi. Hormis en droit pénal et 

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fiscal où il a une signification particulière, le principe de la légalité n’est pas un 
droit constitutionnel du citoyen. Il s’agit d’un principe constitutionnel qui ne peut 
pas être invoqué en tant que tel, mais seulement en relation avec la violation, 
notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l’égalité de traitement, 
de l’interdiction de l’arbitraire ou la violation d’un droit fondamental spécial 
(ATF 146 II 56 consid. 6.2.1 et les références citées). 

  Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins 
implicitement, par toutes les constitutions cantonales, et à Genève même de 
manière expresse à l’art. 2 al. 2 Cst-GE, et représente un droit constitutionnel dont 
peut se prévaloir le citoyen. Il impose le respect des compétences établies par la 
Cst. et prohibe à un organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre 
organe. En particulier, il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des dispositions qui 
devraient figurer dans une loi, si ce n’est dans le cadre d’une délégation 
valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 consid. 3.3). Les règlements 
d’exécution doivent ainsi se limiter à préciser certaines dispositions légales au 
moyen de normes secondaires, à en combler le cas échéant les véritables lacunes 
et à fixer si nécessaire des points de procédure (ATF 139 II 460 consid. 2.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_845/2019 du 10 juin 2020 consid. 8.2.2). 

6) a. La Confédération légifère sur la lutte contre les maladies transmissibles, les 
maladies très répandues et les maladies particulièrement dangereuses de l’être 
humain et des animaux (art. 118 al. 2 let. b Cst.). 

 b. La LEp règle la protection de l’être humain contre les maladies 
transmissibles (art. 1 LEp) et a pour but de prévenir et de combattre l’apparition et 
la propagation de celles-ci (art. 2 al. 1 LEp). En cas de situation particulière au 
sens de l’art. 6 LEp, soit notamment lorsque les organes d’exécution ordinaires ne 
sont pas en mesure de prévenir et de combattre l’apparition et la progression d’une 
maladie transmissible et qu’il existe un risque élevé d’infection et de propagation, 
un risque spécifique pour la santé publique ou un risque de graves répercussions 
sur l’économie ou sur d’autres secteurs vitaux (al. 1 let. a ch. 1 à 3) ou encore 
lorsque l’Organisation mondiale de la santé (ci-après : OMS) a constaté la 
présence d’une urgence sanitaire de portée internationale menaçant la Suisse 
(al. 1 let. b), le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons, notamment 
ordonner des mesures visant des individus et la population (al. 2 let. a et b). 

  Selon l’art. 40 LEp, les autorités cantonales compétentes ordonnent les 
mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies transmissibles au 
sein de la population ou dans certains groupes de personnes (al. 1). Elles peuvent 
en particulier (al. 2) : prononcer l’interdiction totale ou partielle de manifestations 
(let. a), fermer les écoles, d’autres institutions publiques ou des entreprises privées 
ou réglementer leur fonctionnement (let. b), interdire ou limiter l’entrée et la sortie 
de certains bâtiments ou zones ou certaines activités se déroulant dans des 
endroits définis (let. c). Les mesures ordonnées ne doivent pas durer plus 

- 15/21 - 

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longtemps qu’il n’est nécessaire pour prévenir la propagation d’une maladie 
transmissible et elles doivent être réexaminées régulièrement (al. 3). 

  L’art. 75 LEp prévoit en outre que les cantons exécutent la loi dans la 
mesure où son exécution n’incombe pas à la Confédération, en particulier en 
désignant les autorités compétentes (Message concernant la révision de la LEp du 
3 décembre 2010, FF 2011 291, p. 398). 

 c. Sur la base de l’art. 6 LEp, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance 
Covid-19 situation particulière qui ordonne des mesures visant la population, les 
organisations, les institutions et les cantons dans le but de lutter contre l’épidémie 
de Covd-19 et qui visent à prévenir la propagation de la Covid-19 et à interrompre 
les chaînes de transmission (art. 1 de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière). Elle réserve en outre la compétence des cantons, sauf disposition 
contraire (art. 2 de l’ordonnance Covid-19 situation particulière). 

  Aux termes de l’art. 8 al. 1 let. a de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière, le canton, sur la base de l’art. 40 LEp, peut prendre des mesures 
supplémentaires si la situation épidémiologique dans le canton ou dans une région 
l’exige en fonction des indicateurs suivants et de leur évolution : incidence 
(à sept jours et quatorze jours ; ch. 1) ; nombre de nouvelles infections (par jour, 
par semaine ; ch. 2) ; pourcentage de tests positifs par rapport au total des tests 
effectués (taux de positivité ; ch. 3) ; nombre de tests effectués (par jour, par 
semaine ; ch. 4) ; taux de reproduction (ch. 5) ; capacités dans le domaine 
stationnaire et nombre de personnes hospitalisées (par jour, par semaine), y 
compris en soins intensifs (ch. 6). Il peut également prendre de telles mesures si, 
en raison de la situation épidémiologique, il ne peut plus fournir les capacités 
nécessaires à l’identification et à l’information des personnes présumées infectées 
(art. 8 al. 1 let. b de l’ordonnance Covid-19 situation particulière). 

  En temps normal, les cantons sont compétents pour ordonner des mesures 
de police sanitaire dans des cas individuels qui ont un effet collectif, comme la 
fermeture d’une école, d’un hôtel ou d’un autre établissement. Au regard des 
responsabilités qui leur incombent lorsqu’une situation particulière est déclarée, il 
convient de leur donner le pouvoir d’ordonner des mesures selon l’art. 40 LEp qui 
ne sont pas limitées à des manifestations ou à des établissements déterminés, 
même si leur portée ne doit pas dépasser l’échelle locale ou régionale. Ces 
mesures, prises en plus des mesures fédérales de base, peuvent régir le 
fonctionnement d’installations, interdire ou restreindre les flux de personnes dans 
certains bâtiments ou dans certains secteurs, réglementer l’organisation d’activités 
déterminées, mais aussi imposer des règles de conduite à la population. Leur 
conception tient compte du comportement de mobilité de la population, de 
l’interconnexion des activités économiques, de l’impact sur les régions 
limitrophes voire les cantons voisins et de la situation en matière 

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 A/324/2021   

d’approvisionnement (rapport explicatif concernant l’ordonnance Covid-19 
situation particulière, version du 12 avril 2021, p. 29 ad art. 8). 

7) a. Au niveau cantonal, le Conseil d’État est responsable de la sécurité et de 
l’ordre public (art. 112 al. 1 Cst-GE). En cas de catastrophe ou d’autre situation 
extraordinaire, le Conseil d’État prend les mesures nécessaires pour protéger la 
population (art. 113 al. 1 Cst-GE). S’il peut se réunir, le Grand Conseil constate la 
situation extraordinaire (art. 113 al. 2 Cst-GE). Les mesures prises en état de 
nécessité restent valables lorsque le Grand Conseil les approuve ; à défaut, elles 
cessent de porter effet après une année au plus tard (art. 113 al. 3 Cst-GE). 

  Ces dispositions, qui fondent le droit d’urgence et de nécessité, permettent 
de déroger aux règles constitutionnelles et légales (ACST/4/2021 précité 
consid. 7a ; ACST/12/2020 du 1er avril 2020 consid. 12). Cela étant, le principe de 
la proportionnalité doit être respecté. Ce dernier, garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., 
exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle 
de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins 
incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà 
du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics 
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant 
une pesée des intérêts ; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_184/2020 du 9 septembre 2020 consid. 2.3). 

 b. Par ailleurs, selon l’art. 1 de la loi sur l’exercice des compétences du 
Conseil d’État et l’organisation de l’administration du 16 septembre 1993 
(LECO - B 1 15), le Conseil d’État exerce le pouvoir exécutif et prend les 
décisions de sa compétence. Il peut en tout temps évoquer, le cas échéant pour 
décision, un dossier dont la compétence est départementale en vertu de la loi ou 
d’un règlement ou a été déléguée lorsqu’il estime que l’importance de l’affaire le 
justifie et pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une matière où il est autorité de 
recours (art. 3 LECO). 

 c. L’art. 21 de la loi sur la santé du 7 avril 2006 (LS - K 1 03) prévoit que 
l’État encourage les mesures destinées à prévenir les maladies qui, en termes de 
morbidité et de mortalité, ont des conséquences sociales et économiques 
importantes ainsi que les mesures visant à limiter les effets néfastes de ces 
maladies sur la santé et l’autonomie des personnes concernées (al. 1). Il prend les 
mesures nécessaires pour détecter, surveiller, prévenir et combattre les maladies 
transmissibles en application de la LEp (al. 2) et encourager leur 
prévention (al. 3). 

  Selon l’art. 9 al. 1 LS, le médecin cantonal est chargé des tâches que lui 
attribuent la loi, la législation cantonale ainsi que la législation fédérale, en 
particulier la LEp. L’art. 121 LS précise que la direction générale de la santé, soit 
pour elle le médecin cantonal notamment, exécute les tâches de lutte contre les 

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maladies transmissibles prévues par la LEp (al. 1). Elle peut en particulier 
ordonner les mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladies 
transmissibles dans la population ou des groupes de personnes (al. 2 let. a ch. 3). 

8)  À Genève, les heures d’ouverture des magasins sont réglementées dans la 
LHOM, qui s’applique à tous les magasins sis sur le territoire du canton 
(art. 1 LHOM). 

  Selon l’art. 9 LHOM, sous réserve des régimes particuliers indiqués ci-après 
ou prévus par le règlement, et des dispositions relatives aux fermetures retardées, 
l’heure de fermeture ordinaire des magasins est 19h00 (al. 1). L’heure de 
fermeture du vendredi est 19h30 (al. 2). L’heure de fermeture du samedi est 18h00 
(al. 3). 

  Les magasins peuvent rester ouverts un soir par semaine jusqu’à 21h00 
(art. 14 LHOM) et, pendant la période du 10 décembre au 3 janvier, ils peuvent, 
en plus rester ouverts un soir jusqu’à 21h30, avec faculté de servir la clientèle 
jusqu’à 22h00 (art. 14A LHOM). Ils peuvent aussi ouvrir au public 
trois dimanches par an jusqu’à 17h00, à certaines conditions (art. 18A LHOM). 

  Le service peut accorder des dérogations aux dispositions de la LHOM 
lorsqu’un intérêt commercial ou touristique évident le justifie, pendant les 
périodes comprises entre le 10 décembre et le 3 janvier et entre le 1er juin et le 
30 septembre ou, en dehors de ces dates, à l’occasion de manifestations spéciales. 
Le service prend l’avis des associations professionnelles intéressées 
(art. 7 al. 1 LHOM). 

9) a. En l’espèce, après la fermeture des commerces considérés comme « non 
essentiels » durant le mois de novembre 2020 à Genève, le Conseil d’État a adopté 
l’arrêté du 25 novembre 2020 modifiant l’arrêté Covid-19. Il a ainsi permis la 
réouverture de tous les commerces de détail sis sur le territoire cantonal, 
moyennant le respect d’un plan de protection, notamment en lien avec le nombre 
de clients admis par rapport à la surface des locaux, et retardé l’heure de fermeture 
desdits commerces à 20h00 le samedi, en dérogation à l’art. 9 al. 3 LHOM. 
L’heure de fermeture a toutefois été ramenée par l’arrêté litigieux pour le même 
jour à 19h00 dès le 23 décembre 2020, à la suite de la modification de 
l’ordonnance Covid-19 situation particulière et de l’augmentation du taux de 
reproduction du SARS-CoV-2 à Genève, qui ne permettait plus au canton de 
bénéficier du régime d’exception réservé par le droit fédéral. 

 b. Les recourants soutiennent que le Conseil d’État ne pouvait déroger à la 
LHOM pour ce faire, en l’absence de base légale qui l’y habilitait, la disposition 
litigieuse ne reposant sur aucun impératif sanitaire mais sur des motifs purement 
économiques. 

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  Si la question de son caractère économique peut certes se poser au vu de la 
période à laquelle la mesure litigieuse a été prise, à savoir après la fermeture de 
près d’un mois des commerces et avant les fêtes de fin d’année, ces éléments 
n’apparaissent pas suffisants pour dénier un but sanitaire à l’art. 12A al. 2 
litigieux, qui est resté en vigueur jusqu’à fin février 2021. En effet, comme l’a 
expliqué de manière pertinente l’autorité intimée, le fait de retarder la fermeture 
des commerces permet de diluer sur la journée les clients des magasins, en 
augmentant la période durant laquelle ceux-ci peuvent y effectuer leurs achats. 
Les clients se retrouvent ainsi moins nombreux simultanément dans un même lieu, 
ce qui favorise les distances interpersonnelles et diminue le risque de file d’attente 
à l’entrée des magasins. Un tel but est précisément recherché par les mesures 
sanitaires, qui visent à éviter les contacts ainsi que tout rassemblement et 
regroupement de personnes, notamment à l’extérieur des magasins, en répartissant 
les allées et venues des clients sur toute la journée. En cela et en soulageant 
l’organisation des files d’attente où la distance interpersonnelle n’est pas toujours 
observée, la fermeture retardée, même d’une heure, facilite le respect des mesures 
sanitaires applicables aux commerces de détail décrites à l’annexe 3 de l’arrêté 
Covid-19 et est complémentaire à celles-ci, comme la chambre de céans l’a déjà 
jugé (ACST/4/2021 précité consid. 9b). Le fait qu’il ne s’agisse pas d’une mesure 
contraignante, dans le sens où elle n’oblige pas les commerces à fermer à l’heure 
indiquée et que les termes utilisés ne sont pas ceux employés par l’art. 40 LEp n’y 
change rien et ne saurait lui dénier un tel but sanitaire pour cette seule raison. 

  En adoptant la disposition litigieuse et en retardant l’heure de fermeture des 
commerces à 19h00, le Conseil d’État s’est en outre aligné sur les mesures 
fédérales, applicables à Genève dès le 23 décembre 2020 et ce jusqu’au 18 janvier 
2021. Dans ce cadre, les recourants ne peuvent pas non plus arguer de 
l’inefficacité de la mesure cantonale, puisque la fermeture des commerces entre 
19h00 et 06h00 prévue par l’art. 5abis de l’ordonnance Covid-19 situation 
particulière, depuis lors abrogé, qui s’appliquait à l’ensemble des magasins en 
Suisse, a retardé la fermeture d’une grande majorité d’entre eux le samedi, y 
compris à Genève. À cela s’ajoute que les mesures fédérales, dont la fermeture 
des commerces à 19h00 au plan national, entrées en vigueur le 12 décembre 2020, 
visaient une approche globale de la situation sanitaire en Suisse, s’appliquant 
indifféremment également aux restaurants, bars, lieux de culture et installations de 
sport et de loisirs, et ce aux fins de réduire les contacts et éviter les 
rassemblements de personnes. L’on ne saurait ainsi en déduire que seule une 
réduction des horaires d’ouverture serait propre à diminuer le risque de 
contamination dans les commerces de détail. Comme précédemment indiqué, la 
disposition contestée vise une situation plus spécifique, liée à l’affluence des 
clients dans les magasins, en cherchant à en diluer le nombre sur la journée. 

  Une telle mesure, qui est limitée dans le temps – puisqu’elle a été abrogée 
dans l’intervalle –, et a fait l’objet d’un réexamen régulier, n’apparaît au 

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demeurant pas disproportionnée. Elle est apte à atteindre le but de protection de la 
santé des personnes, sans qu’une mesure moins incisive vienne s’imposer à 
l’évidence. L’on peine d’ailleurs à suivre les recourants lorsqu’ils allèguent 
qu’une ouverture anticipée des commerces aurait été préférable à une fermeture 
retardée de ceux-ci. Ce faisant, leur appréciation de la situation, qu’ils se limitent 
à opposer à celle de l’autorité intimée sans démontrer qu’une telle mesure aurait 
les mêmes effets que ceux recherchés ni pourquoi elle serait préférable, se heurte 
à leurs autres arguments en lien avec une prétendue exposition prolongée des 
employés aux clients. Leur affirmation tombe par ailleurs à faux, dès lors que la 
protection des employés apparaît suffisamment garantie par les règles fédérales 
sur le travail et la convention collective applicable, auxquelles la disposition 
litigieuse ne porte pas atteinte ni ne déroge, de même que les règles spécifiques 
prévues par l’arrêté Covid-19, en particulier son art. 17, ainsi que les nombreuses 
mesures sanitaires visant les commerces de détails décrites à l’annexe 3 du même 
arrêté. À cela s’ajoute que, du point de vue de la proportionnalité au sens étroit, 
l’intérêt public à la protection de la population l’emporte sur l’intérêt poursuivi 
par le droit cantonal régissant les heures d’ouverture des commerces, qui est le 
respect du repos nocturne et la préservation de la tranquillité publique 
(ATF 140 II 46 consid. 2.5.1 ; ACST/4/2021 précité consid. 9b). 

  Les recourants soutiennent, enfin, que la mesure litigieuse serait une 
manière de faire passer en force une modification de la LHOM. Même si, par le 
passé, des réformes dans ce sens ont été tentées et que le Conseil d’État a déposé 
un projet de loi visant la modification de la LHOM pour des motifs économiques, 
rien ne permet d’affirmer que l’art. 12A al. 2 litigieux aurait été adapté dans ce but 
ni aux fins de mettre en œuvre de manière anticipée ledit projet. Celui-ci est du 
reste indépendant de l’arrêté Covid-19 et prévoit une modification formelle de la 
LHOM – ce qui implique le suivi de la procédure législative ordinaire avec 
possibilité de référendum –, de sorte que ce grief sera également écarté. 

  Par conséquent, au regard de l’objectif poursuivi par la mesure, soit la 
protection de la population et l’empêchement de la propagation du SARS-CoV-2 
au sein de celle-ci, le Conseil d’État pouvait se fonder sur les art. 113 Cst-GE et 
40 LEp pour déroger aux règles légales qui régissent la fermeture des magasins, 
en l’occurrence l’art. 9 al. 3 LHOM. 

  Il s’ensuit que le recours sera rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

10)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.-, qui tient compte de la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourants, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne leur sera 
allouée, pas plus qu’au Conseil d’État (art. 87 al. 2 LPA). 

* * * * * 

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 A/324/2021   

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 1er février 2021 par la 
Communauté genevoise d’action syndicale, le Syndicat interprofessionnel de 
travailleuses et travailleurs (SIT), Mesdames A______ et B______ et Monsieur 
C______ contre l’art. 12A al. 2 de l’arrêté du Conseil d’État du 21 décembre 2020 
modifiant l’arrêté d’application de l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées à 
lutter contre l’épidémie de Covid-19 en situation particulière du 19 juin 2020 et sur les 
mesures de protection de la population du 1er novembre 2020 ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de la Communauté genevoise 
d’action syndicale, du Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs (SIT), 
de Mesdames A______ et B______ et de Monsieur C______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Christian Bruchez, avocat des recourants, ainsi qu’au 
Conseil d’État. 

Siégeant : M. Verniory, président, Mmes Krauskopf et Lauber, MM. Knupfer et 
Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

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 A/324/2021   

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :