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**Case Identifier:** f544631a-957b-5217-b214-f6cfd46df1d5
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-03-15
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 15.03.2007 B 2006/140
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2006-140_2007-03-15.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2006/140

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 15.03.2007

Entscheiddatum: 15.03.2007

Verwaltungsgericht, 15.03.2007
Baurecht, rechtmässige Eröffnung einer Planungszone, materielle 
Rechtmässigkeit einer Planungszone, welche im wesentlichen die 
Begrenzung der Höhe für Anlagen auf die Firsthöhe durch Änderung des 
Baureglements zum Gegenstand hat, Art. 105 ff. BauG (sGS 731.1). Eine 
allenfalls mangelhafte Eröffnung einer Planungszone gegenüber anderen 
betroffenen Grundeigentümern zieht nicht die Nichtigkeit der Planungszone 
gegenüber denjenigen Grundeigentümern nach sich, denen die 
Planungszone korrekt eröffnet worden ist. Unterscheidung materielle und 
formelle Nichtigkeit. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn 
stellt bei Planungszonen keinen tauglichen Massstab für die 
Zulässigkeitsprüfung dar. Im konkreten Fall wird ein überwiegendes 
öffentliches Interesse am Erlass der Planungszone bejaht, da ohne 
Planungszone private Grundstücksnutzungen die Durchführung der 
beabsichtigten Planungsmassnahme in Frage stellen oder erschweren 
könnten. Die Zulässigkeit der Planungszone präjudiziert die Rechtmässigkeit 
der geplanten Baureglementsänderung in keiner Art und Weise. Auch in 
Fällen, wo das Plangebiet ein grossen Gebiet bzw. sogar das gesamte 
Gemeindegebiet umfasst, müssen alle betroffenen Grundeigentümer 
gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG individuell angeschrieben werden. 
Offengelassen, ob die mangelhafte Eröffnung gegenüber den betroffenen 
Grundeigentümern zur Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit führt 
(Verwaltungsgericht, B 2006/140).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin Dr. R. Hirt

_______________

In Sachen

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Politische Gemeinde Wil, vertreten durch den Stadtrat, 9500 Wil,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. R.Sch.,

gegen

 

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

und

Swisscom Mobile AG, Postfach, 3050 Bern,

TDC Switzerland AG, Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich,

Orange Communications SA, Av. de Gratta-Paille 2, 1000 Lausanne,

Beschwerdegegnerinnen,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. H.B.

 

betreffend

Planungszone

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

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A./ Am 20. Januar 2004 reichte die Fraktion GRÜNE prowil durch Yvonne Gilli als 

Erstunterzeichnerin dem Stadtrat Wil eine Motion ein, welche die Prüfung und 

Ergreifung von Massnahmen zur Standortregelung von Mobilfunkantennen verlangte. 

Die Motion wurde an der Parlamentssitzung vom 3. Juni 2004 in ein Postulat 

umgewandelt und für erheblich erklärt. In der Folge gab der Stadtrat ein Gutachten in 

Auftrag zur Abklärung der rechtlichen Möglichkeiten, um im kommunalen Recht 

besondere Einschränkungen für die Erstellung von Mobilfunkanlagen vorzusehen. 

Gestützt auf die Ausführungen und Empfehlungen des Gutachtens wurde der Nachtrag 

III zum Baureglement der Stadt Wil vom 25. November 1992 (abgekürzt BauR) 

ausgearbeitet. Dieser beinhaltet zum einen eine Ergänzung des bestehenden Art. 47 

BauR mit einem vierten Absatz, welcher wie folgt lautet:

"Dachaufbauten dürfen die zulässige Firsthöhe nicht überschreiten. Davon 

ausgenommen sind technisch notwendige Bauteile."

Zudem wurde im 5. Teil des Baureglements unter dem Kapitel "Anlagen, Umgebung" 

mit der Marginalie "Höhe, Grenzabstand" neu Art. 59a BauR mit folgendem Wortlaut 

eingefügt:

"In Bauzonen gilt die Firsthöhe als maximal zulässige Höhe für Anlagen.

Anlagen, welche die für Kleinbauten zugelassene Firsthöhe überschreiten, haben in 

Bauzonen den für Bauten geltenden kleinen Grenzabstand ohne allfälligen 

Mehrhöhenzuschlag einzuhalten."

An der Sitzung vom 15. Juni 2005 fällte der Stadtrat Wil folgenden Beschluss:

1. Der Nachtrag III zum Baureglement wird genehmigt und dem Baudepartement des 

Kantons St. Gallen zur Vorprüfung unterbreitet.

2. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Nachtrag III zum Baureglement gemäss Art. 

29 ff. BauG öffentlich aufzulegen und dem Stadtrat Bericht und Antrag an das 

Stadtparlament zur Genehmigung zu unterbreiten.

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3. Für das ganze Gemeindegebiet wird eine Planungszone mit folgendem Inhalt 

erlassen:

 

BauG.

4. Das Bausekretariat wird beauftragt, den Erlass der Planungszone im Sinn von Art. 

108 Abs. 1 BauG öffentlich bekanntzumachen.

5. Das Departement Bau, Umwelt und Verkehr wird in Zusammenarbeit mit der 

Staatskanzlei beauftragt, die Information der Öffentlichkeit mit den Planauflagen zu 

koordinieren.

Der Nachtrag III zum Baureglement sowie die Planungszone lagen vom 27. Juni bis 26. 

Juli 2005 öffentlich auf. Die Planungszone wurde zudem den Mobilfunkbetreiberinnen 

per eingeschriebenen Brief angezeigt.

Mit Eingaben vom 20. bzw. 25. Juli 2005 erhoben die TDC Switzerland AG (sunrise), 

Zürich, die Orange Communications SA, Lausanne, sowie die Swisscom Mobile AG, 

Bern, Einsprache gegen den Beschluss des Stadtrates vom 15. Juni 2005 und 

beantragten die Aufhebung der Planungszone sowie des Nachtrages III zum 

Bauregelement.

Die Baukommission der Stadt Wil wird dahingehend angewiesen, dass während der 

Dauer der Planungszone Baubewilligungen für die Erstellung von Anlagen innerhalb 

der Planungszone nur erteilt werden dürfen, soweit sie der vom Stadtrat 

vorgeschlagenen bzw. vom Stadtparlament zu beschliessenden Neuregelung 

bezüglich der Regelbauweise für Anlagen entsprechen. Die Behandlung anderer 

Baugesuche ist zurückzustellen.

–

Die Planungszone gilt bis zum Inkrafttreten der Änderung des Baureglements, 

längstens für drei Jahre ab dem vorliegenden Beschluss unter Vorbehalt der 

Verlängerung gemäss Art. 107 Abs. 2

–

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In seinem Bericht und Antrag an das Stadtparlament vom 14. September 2005 

ergänzte der Stadtrat den neu vorgesehenen Art. 59a Abs. 2 BauR mit einer 

Sonderregelung für Anlagen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Die 

Bestimmung lautet wie folgt:

"Anlagen, welche die für Kleinbauten zugelassene Firsthöhe überschreiten, haben in 

Bauzonen den für Bauten geltenden kleinen Grenzabstand ohne allfälligen 

Mehrhöhenzuschlag, in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einen 

Grenzabstand von 6 m einzuhalten."

Auf eine nochmalige öffentliche Auflage wurde verzichtet.

Mit Beschluss vom 2. November 2005 wies der Stadtrat die Einsprachen gegen den 

Nachtrag III des Baureglements (Ziff. 1) sowie gegen die Planungszone (Ziff. 2) ab.

B./ Gegen den Beschluss des Stadtrats Wil vom 2. November 2005 erhoben die TDC 

Switzerland AG (sunrise), die Orange Communications SA sowie die Swisscom Mobile 

AG mit Eingabe vom 17. November 2005 gemeinsam Rekurs beim Baudepartement 

des Kantons St. Gallen. Sie beantragten die Aufhebung von Ziff. 2 des angefochtenen 

Beschlusses und der Planungszone. Das Rekursverfahren sei zu sistieren, bis das 

Referendumsverfahren betreffend den Nachtrag III zum Baureglement der Stadt Wil 

abgeschlossen sei.

Mit Verfügung vom 30. Januar 2006 wies das Baudepartement den Antrag auf 

Sistierung ab.

Das Baudepartement entschied in der Angelegenheit am 7. Juli 2006, indem es den 

Rekurs der Mobilfunkantennenbetreiberinnen guthiess und feststellte, dass die vom 

Stadtrat Wil am 15. Juli 2005 erlassene Planungszone nichtig sei. Das Baudepartement 

erwog im wesentlichen, dass die Planungszone als Folge einer mangelhaften Eröffnung 

als nichtig zu qualifizieren sei. Art. 108 Abs. 1 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt 

BauG) verlange, dass eine Planungszone unter Eröffnung einer Einsprachefrist von 

dreissig Tagen öffentlich bekannt gemacht und allen betroffenen Grundeigentümern 

mit eingeschriebenem Brief angezeigt werde. Vorliegend sei auf die individuelle 

Anzeige an alle betroffenen Grundeigentümer verzichtet und damit eine Vorschrift über 

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die Eröffnung der Planungszone verletzt worden. Da von einer grundlegenden 

Verfahrensvorschrift auszugehen sei, deren offenkundige Verletzung schwer wiege, 

müsse von der Nichtigkeit der Planungszone ausgegangen werden. Selbst wenn aber 

nicht von einer nichtigen Anordnung auszugehen wäre, würde die materielle 

Beurteilung zum Schluss führen, dass die Planungszone nicht verhältnismässig sei. Der 

Rekurs wäre folglich auch aus diesem Grund gutzuheissen.

C./ Mit Eingabe vom 19. Juli 2006 erhob die Stadt Wil gegen den Entscheid des 

Baudepartements vom 7. Juli 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie 

beantragt die vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die 

Bestätigung der vom Stadtrat Wil am 15. Juli 2005 erlassenen Planungszone, unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend 

gemacht, die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Planungszone für das ganze 

Gemeindegebiet nichtig sei, lasse sich aus mehreren Gründen nicht aufrechterhalten. 

Unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens und von 

Praktikabilitätsüberlegungen müsse davon ausgegangen werden, dass die Eröffnung 

gesetzeskonform erfolgt sei. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen wäre, wäre der 

Erlass der Planungszone indes nicht als nichtig zu betrachten, da von einem besonders 

schwerwiegenden Fall, welcher zur Nichtigkeit führe, nicht die Rede sein könne. 

Unzutreffend sei aber auch die materielle Beurteilung der Planungszone durch das 

Baudepartement. Insbesondere sei mit der Erfüllung der Voraussetzungen der Eignung 

und der Notwendigkeit die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Planungszone 

gewahrt. Die Frage der Zumutbarkeit habe der Gesetzgeber bereits beantwortet und 

die öffentlichen Interessen höher gewichtet als die privaten Interessen von allenfalls 

bauwilligen Grundeigentümern.

Das Baudepartement beantragt in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006 die 

Abweisung der Beschwerde. Ebenso tragen die Swisscom Mobile AG, die TDC 

Switzerland AG (sunrise) und die Orange Communications SA in der Vernehmlassung 

vom 17. November 2006 auf Abweisung der Beschwerde an, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge.

Am 6. Dezember 2006 wandte sich die Stadt Wil mit einer zusätzlichen Eingabe an das 

Verwaltungsgericht. Die Swisscom Mobile AG, die TDC Switzerland AG (sunrise) und 

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die Orange Communications SA beantragen in der Folge in der unaufgefordert 

eingereichten Stellungnahme vom 21. Dezember 2006, dass die nachträgliche Eingabe 

der Stadt Wil vom 6. Dezember 2006 aus dem Recht zu weisen sei und halten im 

übrigen unverändert an den Rechtsbegehren gemäss Stellungnahme vom 17. 

November 2006 fest.

Auf die von den Verfahrenbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten weiteren 

Ausführungen wird, sofern sie wesentlich sind, in den nachstehenden Erwägungen 

eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP).

Die Politische Gemeinde Wil ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 

1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. 

Dezember 2005 i.S. Politische Gemeinde R., auszugsweise publiziert in GVP 2005 Nr. 1 

und www.gerichte.sg.ch). Der Erlass von kommunalen Planungszonen fällt in die 

Zuständigkeit der Gemeinden (vgl. Art. 105 BauG). Der vorinstanzliche Entscheid, 

wonach sich die erlassene Planungszone als nichtig erweist, beschlägt die 

Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin, weshalb ihre Legitimation im 

Beschwerdeverfahren gegeben ist.

Bezüglich der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 21. Dezember 2006 fällt in 

Betracht, dass sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts 

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Beschwerdeergänzungen insoweit als statthaft erweisen, als die Ausführungen in der 

Vernehmlassung der übrigen Beteiligten dazu Anlass geben (BGE 132 I 47 sowie 131 I 

211). Die Beschwerdeführerin stellt sich in diesem Zusammenhang auf den 

Standpunkt, die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerinnen vom 17. November 

2006 enthalte verschiedene Ausführungen zu Punkten tatsächlich und rechtlicher 

Natur, welche im angefochtenen Entscheid und demgemäss in der 

Beschwerdebegründung nicht erörtert worden seien. Dies treffe auf den Einwand der 

Beschwerdegegnerinnen zu, wonach die umstrittene Planungszone und der 

angestrebte Nachtrag III zum Baureglement eine tiefgreifende Änderung des 

Versorgungskonzepts der Beschwerdegegnerinnen zur Folge hätte und ein faktisches 

Moratorium von Mobilfunkanlagen bewirken würde (Vernehmlassung der 

Beschwerdegegnerinnen vom 17. November 2006 Ziff. III.2 lit. e). Gleiches gelte für das 

Vorbringen, das Ziel des Nachtrages III zum Baureglement sei eine indirekte 

Einschränkung bzw. ein teilweises Verbot der Erstellung von Mobilfunkanlagen (vgl. 

Vernehmlassung der Beschwerdegegnerinnen vom 17. November 2006 Ziff. II.3.). Indes 

fällt in Betracht, dass die Beschwerdegegnerinnen die von der Beschwerdeführerin 

erwähnten Vorbringen bereits in der Rekursbegründung vom 13. Februar 2006 geltend 

gemacht haben (vgl. Ziff. II.2. lit. d und Ziff. III. S. 7 f. und Ziff. III. lit. c Ziff. 9 f. bzw. Ziff. 

II. 2. lit. b cc S. 5 und Ziff. II. 2. lit. c S. 7). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt 

werden, dass die Beschwerdegegnerinnen in ihrer Beschwerdevernehmlassung in 

rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht neue Aspekte aufgegriffen hätten, welche der 

Beschwerdeführerin mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung Anspruch auf 

eine Replik verschaffen würden. Der Umstand, dass die Vorinstanz auf die fraglichen 

Punkte in der Rekursbegründung nicht im einzelnen eingegangen ist, vermag daran 

nichts zu ändern. Nachdem auch die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung 

unbestrittenermassen keine neuen Aspekte aufgegriffen hat, ist auf die Beschwerde 

unter Vorbehalt der Eingabe vom 6. Dezember 2006 einzutreten. Aus dem Recht zu 

weisen ist dementsprechend auch die unaufgefordert eingereichte Eingabe der 

Beschwerdegegnerinnen vom 21. Dezember 2006, welche sich auf die Eingabe der 

Beschwerdeführerin vom 6. Dezember 2006 bezieht. Die Beschwerdeeingabe vom 19. 

Juli 2006 sowie deren Ergänzung vom 8. September 2006 entsprechen zeitlich, formal 

und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).

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Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der Eingabe vom 6. Dezember 2006 

einzutreten. Die Eingabe der Beschwerdegegnerinnen vom 21. Dezember 2006 ist aus 

dem Recht zu weisen.

2. Die Beschwerdeführerin wehrt sich in der Beschwerdeergänzung vom 8. September 

2006 gegen die festgestellte Nichtigkeit der erlassenen Planungszone. Sie macht 

geltend, dass eine individuelle Anzeige an alle Grundeigentümer unpraktikabel sei und 

ein Unikum im gesamten st. gallischen Verwaltungsrecht darstellen würde. Das Gesetz 

sehe auch für den Erlass und die Änderung eines Baureglements keine individuelle 

Benachrichtigung vor. In einer grösseren Gemeinde würde eine Planungszone über das 

ganze Gemeindegebiet, wie dies namentlich im Hinblick auf bestimmte Änderungen 

des Baureglements sachlich angezeigt sein könne, durch das Erfordernis einer 

individuellen Anzeige faktisch verunmöglicht. Da das Gesetz aber das Instrument der 

Planungszone auch zur Sicherung von Änderungen des Baureglements zur Verfügung 

stelle, müsse es auch ein praktikables Vorgehen geben. Dementsprechend sollten in 

bezug auf Planungszonen, welche das ganze Gemeindegebiet beschlagen, nur 

diejenigen Grundeigentümer mit hängigem Baugesuch als "betroffen" betrachtet 

werden. Die Vorinstanz habe in diesem Zusammenhang auch die Bedeutung des III. 

Nachtragsgesetzes zum BauG vom 1. Dezember 1996 für die Frage der Eröffnung des 

Erlasses einer Planungszone unrichtig dargestellt. Namentlich seien die von der 

Regierung in der Botschaft erwähnten praktischen Schwierigkeiten der individuellen 

Anzeige bei Planungszonen, welche sich über ein grösseres Gebiet oder eine ganze 

Gemeinde erstreckten, in der grossrätlichen Kommission nicht erörtert worden. Diese 

habe sich nur zu punktuellen Änderungen des Zonenplans und räumlich begrenzten 

Sondernutzungsplänen geäussert. Dementsprechend greife der Schluss zu kurz, 

wonach der Gesetzgeber auch bei Planungszonen im Zusammenhang mit Änderungen 

des Baureglements, welche sich auf das ganze Gemeindegebiet erstrecken, eine 

individuelle Anzeige an alle Grundeigentümer verlange. Vielmehr sei bei einer 

Planungszone, die das ganze Gemeindegebiet umfasse, in bezug auf die Eröffnung 

nach Art. 26 VRP vorzugehen. Folglich sei auch die Beschränkung der individuellen 

Anzeige auf die Grundeigentümer mit hängigem Baugesuch gesetzeskonform und es 

liege keine mangelhafte Eröffnung des Erlasses der angefochtenen Planungszone vor. 

Selbst wenn aber von einer mangelhaften Eröffnung auszugehen wäre, würde sich die 

Planungszone entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als nichtig erweisen. 

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Namentlich könne nicht von einem besonders schwerwiegenden Fall die Rede sein, 

welcher Voraussetzung für die Annahme der Nichtigkeit wäre. Die Bekanntmachung in 

den amtlichen Publikationsorganen der Stadt sowie im kantonalen Amtsblatt sei 

gemäss Art. 26 VRP eine gesetzlich zulässige Art der Eröffnung von Verfügungen, die 

sich an eine grössere Zahl von Personen richteten. Der angebliche Mangel beziehe sich 

demnach nur auf die Art und Weise der Eröffnung, was nicht zur Nichtigkeit führen 

könne. Es liege auch keine Verletzung einer grundlegenden Verfahrensvorschrift vor, da 

nur ein Teil der Vorschriften nicht eingehalten worden sei. Im übrigen führe 

beispielsweise auch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs lediglich zur 

Anfechtbarkeit, obwohl der Mangel schwerer wiege als der angebliche 

Eröffnungsfehler. Gegen die Annahme der Nichtigkeit spreche sodann, dass die 

Planungszone auch gegenüber jenen Grundeigentümern keine Wirkung entfalten 

könnte, denen der Erlass individuell angezeigt worden sei. Bestehe der Mangel der 

Eröffnung nur gegenüber einzelnen von mehreren Adressaten, so könne eine Verfügung 

nicht deswegen gegenüber allen Adressaten für nichtig erklärt werden. Auch die 

Rechtssicherheit stelle für sich keinen Grund dar, der die Nichtigkeit zur Folge haben 

könne, sondern führe vielmehr dazu, dass selbst ein schwerwiegender Mangel nicht die 

Nichtigkeit, sondern nur Anfechtbarkeit zur Folge habe. Unter dem Gesichtspunkt des 

Verhältnismässigkeitsprinzips wäre die Vorinstanz schliesslich gehalten gewesen, die 

Beschwerdeführerin gegebenenfalls anzuweisen, die individuelle Anzeige nachzuholen.

2.1. Gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG werden der Erlass und die Verlängerung der Frist 

einer Planungszone unter Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig Tagen öffentlich 

bekannt gemacht und allen betroffenen Grundeigentümern mit eingeschriebenem Brief 

angezeigt. Die amtliche Bekanntmachung erfolgt auch im kantonalen Amtsblatt.

Der Stadtrat Wil beauftragte in Ziff. 4 des Beschlusses vom 15. Juni 2005 das 

Bausekretariat, den Erlass der Planungszone im Sinn von Art. 108 Abs. 1 BauG 

öffentlich bekanntzumachen. In der Folge wurde die Planungszone öffentlich aufgelegt 

und in den amtlichen Publikationsorganen der Stadt sowie im Amtsblatt des Kantons 

St. Gallen publiziert. Den Beschwerdegegnerinnen sowie den Grundeigentümern mit 

hängigem Baugesuch wurde die Planungszone mit eingeschriebenem Brief angezeigt. 

Dagegen unterblieb eine individuelle Anzeige an die übrigen Grundeigentümer im 

Gemeindegebiet. Die Vorinstanz gelangte im angefochtenen Entscheid zur Auffassung, 

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dass die Planungszone als Folge der mangelhaften Eröffnung als nichtig zu qualifizieren 

ist.

Ein Rechtsakt gilt nach Lehre und Rechtsprechung als nichtig, wenn ihm ein besonders 

schwerer und zugleich offenkundiger oder zumindest leicht erkennbarer Mangel 

anhaftet. Im weiteren darf die Rechtssicherheit durch die Nichtigkeit nicht ernsthaft 

gefährdet und das berechtigte Vertrauen in die Gültigkeit des Rechtsaktes nicht 

getäuscht werden (sog. Evidenztheorie; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 956; Imboden/Rhinow/

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl. bzw. 

Ergänzungsband, Basel 1996/1990, Nr. 40b IV; P. Saladin, Die sogenannte Nichtigkeit 

von Verfügungen, in: Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 544; BGE 132 II 27, 

129 I 363).

Die Praxis nimmt Nichtigkeit beim Vorliegen gewichtiger Verfahrensmängel an. Unter 

anderem können auch schwerwiegende Eröffnungsfehler eines Rechtsaktes die 

Nichtigkeit nach sich ziehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 972 ff.; Saladin, 

a.a.O., S. 545 f.; J. Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, Diss. St. Gallen 1994, 

S. 149 ff.; VerwGE vom 5. März 1998 i.S. G.F.-R. und vom 18. April 2000 i.S. S.). Ob 

die Voraussetzungen der Nichtigkeit oder lediglich der Anfechtbarkeit gegeben sind, ist 

jeweils nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu prüfen. Dabei ist zu 

berücksichtigen, dass den Betroffenen aus der mangelhaften Eröffnung keine Nachteile 

erwachsen dürfen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 973; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 

897). Daraus leitet die Rechtsprechung ab, dass dem beabsichtigten Rechtsschutz 

schon dann Genüge getan wird, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres 

Mangels ihren Zweck erreicht (BGE H.51/05 vom 18. April 2006 E. 3.2). Nichtigkeit ist 

im Gegensatz zur Anfechtbarkeit von Amtes wegen zu berücksichtigen (Häfelin/Müller/

Uhlmann, a.a.O., Rz. 955; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 556).

Es ist unbestritten, dass der Erlass der Planungszone den Beschwerdegegnerinnen 

gesetzeskonform eröffnet worden ist. Es stellt sich deshalb die Frage, ob eine allenfalls 

mangelhafte Eröffnung gegenüber anderen betroffenen Grundeigentümern auch für die 

Beschwerdegegnerinnen die Nichtigkeit der Planungszone zur Folge haben kann. Die 

Vorinstanz stellt sich in diesem Zusammenhang auf den Standpunkt, dass es keine 

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Rolle spiele, dass die Planungszone den Beschwerdegegnerinnen individuell angezeigt 

worden sei, da die Nichtigkeit von Amtes wegen festzustellen und mithin unerheblich 

sei, dass das Erfordernis der schriftlichen Anzeige den Beschwerdegegnerinnen 

gegenüber eingehalten worden sei. Diese Betrachtungsweise greift, wie im folgenden 

zu zeigen ist, zu kurz.

Zwar trifft es zu, dass die Nichtigkeit von Amtes wegen zu beachten ist, indes bedeutet 

dies noch nicht, dass sich eine allfällige fehlerhafte Eröffnung der Planungszone, die 

gegenüber den betroffenen Grundeigentümern die Nichtigkeit zur Folge hat, auch 

gegenüber den Beschwerdegegnerinnen auswirkt. Zunächst fällt in Betracht, dass die 

Vorinstanz im Rekursverfahren die Rekurse der Beschwerdegegnerinnen zu überprüfen 

hatte. Die Rechtsposition der betroffenen Grundeigentümer, die nicht individuell 

angeschrieben wurden, war somit nicht Gegenstand des Rekursverfahrens. Indem die 

Vorinstanz ihnen gegenüber gleichwohl die Nichtigkeit der Planungszone festgestellt 

hat, ist sie über den Gegenstand des Rekursverfahrens hinausgegangen. Ohne 

entsprechende Anfechtung hätte die Feststellung der Nichtigkeit nur aufsichtsrechtlich 

erfolgen können.

Im weiteren hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend auf die 

Uneinigkeit der Lehre und Rechtsprechung in bezug auf die Rechtsnatur einer 

Planungszone hingewiesen. Während das Bundesgericht und ein Teil der Lehre 

Planungszonen tendenziell als Nutzungspläne behandeln, werden sie von einem 

anderen Teil der Lehre unter Hinweis auf die unmittelbare Wirkung auf die Betroffenen 

als Verfügungen betrachtet (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum 

Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 9 ff. zu Art. 27; A. Ruch, Kommentar zum 

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 22 f. zu Art. 27 RPG). In Art. 108 

BauG ist, wie dargelegt, die individuelle Anzeige an die Grundeigentümer vorgesehen. 

Die Vorschrift bezweckt den Rechtsschutz derjenigen Grundeigentümer, die von der 

Planungszone wie von einer Verfügung individuell und konkret in ihren privaten 

Interessen betroffen sind. In diesem Zusammenhang wurde bereits im angefochtenen 

Entscheid darauf hingewiesen, dass die Regierung in der Botschaft zum III. 

Nachtragsgesetz zum BauG ausgeführt hat, dass auf die im bisherigen Recht 

vorgesehene individuelle Anzeige an die betroffenen Grundeigentümer verzichtet 

werden solle. Zur Begründung wurde ausgeführt, im Vernehmlassungsverfahren sei zu 

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Recht darauf hingewiesen worden, dass eine individuelle Benachrichtigung bei 

Planungszonen, die sich über ein grösseres Gebiet oder die ganze Gemeinde 

erstreckten, eine individuelle Benachrichtigung mit vernünftigem Aufwand kaum mehr 

möglich sei. Ausserdem sehe das Gesetz beim Erlass oder der Änderung von 

Baureglement und Zonenplan auch keine individuelle Benachrichtigung der betroffenen 

Grundeigentümer vor. Die Beibehaltung der Anzeigepflicht bei Planungszonen, die sich 

nur auf ein beschränktes Gebiet beziehen, würde zu verfahrensrechtlich heiklen 

Abgrenzungsfragen führen (Amtsblatt 1994, S. 2285). In der Folge wurde indes im 

Rahmen der Beratung des Gesetzesentwurfes durch die grossrätliche Kommission ein 

besserer Rechtsschutz der betroffenen Grundeigentümer verlangt, und es wurde in 

verfahrensrechtlicher Hinsicht am Erfordernis der individuellen Anzeige an alle 

betroffenen Grundeigentümer mit eingeschriebenem Brief festgehalten. Zur 

Begründung wurde angeführt, dass die Anordnung einer Planungszone einen 

erheblichen Eingriff in die Rechte der betroffenen Grundeigentümer darstelle und eine 

Planungszone nicht in erster Linie bei einer Gesamtrevision, sondern

eher bei Erlass oder Änderung untergeordneter Planungsmittel angeordnet werde 

(Bericht der vorberatenden Kommission vom 21. August 1995 zum III. Nachtragsgesetz 

zum BauG Ziff. 3.18.; Protokoll der grossrätlichen Kommission betreffend III. 

Nachtragsgesetz zum Baugesetz (22.94.10), S. 107). Vor diesem Hintergrund ist es 

angebracht, wie auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid erwogen hat (Erw. 4. 

f), in bezug auf die Frage der Eröffnung der Planungszone auf die für Verfügungen 

massgebenden Grundsätze abzustellen. Dabei fällt in Betracht, dass eine Verfügung, 

die gegenüber einem Teil der Adressaten korrekt eröffnet wurde, grundsätzlich 

Rechtswirkung entfaltet, unabhängig davon, ob sie allenfalls gegenüber anderen 

Adressaten mangelhaft eröffnet worden ist. Dies hat entgegen der Auffassung der 

Beschwerdeführerin selbst dann zu gelten, wenn sich die Verfügung als Folge der 

fehlerhaften Eröffnung als nichtig erweisen sollte. Fehlt beispielsweise bei einer 

Verfügung die erlassende Behörde, führt dies zur Nichtigkeit (Häfelin/Müller/

Uhlmann, a.a.O., Rz. 975). Wurde die inhaltlich gleiche Verfügung korrekt und unter 

Angabe der erlassenden Behörde einem anderen Adressaten zugestellt, entfaltet diese 

Verfügung Rechtswirkung, und es liegt keine Nichtigkeit vor. Dies kann zwar nur für 

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Fälle gelten, bei denen Nichtigkeit aufgrund von formellen Fehlern festgestellt wird, 

nicht

aber, wenn die angefochtene Verfügung materiell nichtig ist. Ob in Einzelfällen bei 

formeller Nichtigkeit namentlich unter Berücksichtigung der Rechtssicherheit allenfalls 

etwas anderes zu gelten hat, kann vorliegend offenbleiben (vgl. Saladin, a.a.O., S. 553, 

wonach im Einzelfall abzuwägen ist, ob Nichtigkeit gegenüber allen oder nur gegenüber 

einzelnen Beteiligten wirken soll). Im zu beurteilenden Fall gebietet jedenfalls die 

Rechtssicherheit in bezug auf die Gültigkeit der Planungszone nicht die Nichtigkeit 

gegenüber allen betroffenen Grundeigentümern, selbst wenn sich die Planungszone 

gegenüber denjenigen Grundeigentümern, die nicht individuell angeschrieben wurden, 

als nichtig erweisen sollte. Bezüglich der Rechtssicherheit weist die Vorinstanz im 

angefochtenen Entscheid zu Recht darauf hin, dass während der Geltungsdauer der 

Planungszone nur mit wenigen Baugesuchen zu rechnen sein wird, die im Widerspruch 

zur Planungsabsicht stehen (Erw. 5. b ff). Ausserdem wird dem Ziel, dass die 

Planungszone ihrem Sicherungszweck möglichst gerecht werden soll (vgl. Waldmann/

Hänni, a.a.O., N 9 letzter Satz zu Art. 27 RPG), besser entsprochen, wenn bezüglich 

der Beschwerdegegnerinnen von der gültigen Eröffnung der Planungszone 

ausgegangen wird. Der Aspekt der Rechtssicherheit gebietet es folglich nicht, dass 

sich eine allfällige Nichtigkeit der Planungszone gegenüber anderen Grundeigentümern 

auch gegenüber den Beschwerdegegnerinnen auswirkt.

Aus dem Gesagten folgt, dass sich die am 15. Juli 2005 erlassene Planungszone 

gegenüber den Beschwerdegegnerinnen formell nicht als nichtig erweist. Soweit die 

Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die Nichtigkeit auch gegenüber den 

betroffenen Grundeigentümern, die nicht individuell angeschrieben wurden, festgestellt 

hat, ist sie über den Gegenstand des Rekursverfahrens hinausgegangen.

2.2. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid im Sinne einer 

Alternativbegründung erwogen, dass sich die Planungszone bei einer materiellen 

Würdigung als unverhältnismässig erweise, weshalb der Rekurs auch aus diesem 

Grund gutzuheissen sei. Das Department kam zum Schluss, die Planungszone sei für 

die Betroffenen nicht zumutbar, da der Eingriffszweck nicht in einem vernünftigen 

Verhältnis zum Eingriffsmittel stehe. Demgegenüber stellt sich die Beschwerdeführerin 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/22

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auf den Standpunkt, dass mit der Erfüllung der Voraussetzungen der Eignung und der 

Notwendigkeit auch die Verhältnismässigkeit der Planungszone gewahrt sei. Die Frage 

der Zumutbarkeit habe der Gesetzgeber bereits beantwortet und die öffentlichen 

Interessen höher gewichtet als die privaten Interessen von allenfalls bauwilligen 

Grundeigentümern.

Da es sich bei der Frage der materiellen Rechtmässigkeit der Planungszone um eine 

Rechtsfrage handelt, nimmt das Verwaltungsgericht im folgenden dazu Stellung. Sollte 

sich die Planungszone als rechtswidrig erweisen, wäre sie aufzuheben.

Es ist unbestritten, dass Planungszonen als öffentlich-rechtliche 

Eigentumsbeschränkungen den Vorgaben von Art. 36 BV genügen müssen (Ruch, 

a.a.O., N 24 ff. zu Art. 27 RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 11 ff. zu Art. 27 RPG; B. 

Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, St. Gallen 2003, Rz. 270 mit Hinweis auf 

ABl 1994 S. 2285). Bezüglich der Frage der Zumutbarkeit, d.h. des angemessenen 

Verhältnisses zwischen angestrebtem Ziel und Beschränkung der Freiheit des 

Einzelnen, vertritt Ruch die Auffassung, dass sich diese nur aufgrund der 

Planungszone, nicht aber der beabsichtigten Massnahme beurteile. Die Planungszone 

sei eine inhaltlich unstrukturierte Massnahme, so dass die Verhältnismässigkeit im 

engeren Sinn keinen tauglichen Massstab der Zulässigkeitsprüfung darstelle (Ruch, 

a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Demgegenüber beurteilen Waldmann/Hänni die 

Auffassung von Ruch unter Berufung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung als zu 

absolut. Das öffentliche Interesse an der Planungszone und der damit bewirkten 

vorsorglichen Bau- und Veränderungssperre müsse mit den privaten Interessen der 

davon Betroffenen abgewogen werden. In der Regel spiele das Kriterium der 

Zumutbarkeit aber nur eine untergeordnete Rolle (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 17 zu Art. 

27 RPG). Die von Waldmann/Hänni angerufene bundesgerichtliche Rechtsprechung 

bezieht sich auf den Fall, wo aus einer Planungszone hervorgehende 

Nutzungsbeschränkungen erst im Verlauf eines Rechtsmittelverfahrens über ein 

abgelehntes Baugesuch in Kraft treten (vgl. § 234 des Planungs- und Baugesetzes des 

Kantons Zürich, LS 700.1, abgekürzt PBG; BGE 118 Ia 514 und BGE 1P.539/2003 vom 

22. April 2004). Allerdings hat das Bundesgericht in einem weiteren Urteil unter 

Bezugnahme auf BGE 118 Ia 510 ff. festgehalten, dass die Praxis des Zürcher 

Verwaltungsgerichts, in den Fällen von § 234 PBG eine konkrete Interessenabwägung 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/22

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vorzunehmen, nicht geprüft worden sei, da dies im Verfahren vor Bundesgericht nicht 

beanstandet worden sei (BGE 1P.602/1999 E. 3 e ee vom 11. Juli 2000; in BGE 1P.

539/2003 E. 2.2 vom 22. April 2004 wurde die Frage der Zulässigkeit der 

Interessenabwägung ebenfalls nicht aufgeworfen). § 234 PBG verlange an sich 

zwingend die Berücksichtigung der beantragten planungsrechtlichen Festlegungen, 

ohne dass den Behörden dabei ein Ermessensspielraum zukomme (BGE 1P.602/1999 

E. 4 a vom 11. Juli 2000 mit Hinweis auf BGE 116 Ia 454 und 110 Ia 165). Vor diesem 

Hintergrund sind die Hinweise von Waldmann/Hänni auf die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung zur Frage der Zumutbarkeit von Planungszonen zu relativieren. Im 

übrigen unterscheidet sich der vorliegende Fall aber ohnehin von der vom 

Bundesgericht beurteilten intertemporalrechtlichen Problematik, weshalb den 

Präjudizien auch unter diesem Aspekt keine entscheidende Bedeutung zukommen 

kann. Mit Blick auf den Umstand, dass es sich bei der Planungszone insofern um eine 

"unstrukturierte Massnahme" handelt, als bei Erlass der Planungszone in der Regel 

nicht feststeht, inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der 

Nutzungsordnung bedingen (Heer, a.a.O., Rz. 267 mit Hinweis), folgt das 

Verwaltungsgericht der Auffassung von Ruch, wonach die Prüfung der 

Verhältnismässigkeit im engeren Sinn keinen tauglichen Massstab für die 

Zulässigkeitsprüfung darstellt und es mit der Prüfung der Eignung und der 

Notwendigkeit sein Bewenden haben muss (Ruch, a.a.O., N 34 zu Art. 27 RPG). Wie 

die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006 zutreffend ausführt, stellen 

die Voraussetzungen der Eignung und der Erforderlichkeit in der Regel kein allzu 

grosses Hindernis dar bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Planungszonen. 

Gerade in Fällen, wo sich wie vorliegend die beabsichtigte Planung über ein grösseres 

Gebiet erstreckt, kann die Sicherung der Entscheidungsfreiheit in der Regel nur über 

das Instrument der Planungszone erreicht werden (vgl. Ruch, a.a.O., N 30 f. zu Art. 27 

RPG). Die umstrittene Planungszone erweist sich mithin als geeignet und erforderlich 

und damit als verhältnismässig.

Der Ausschluss einer Zumutbarkeitsprüfung bedeutet nicht, dass die privaten 

Interessen überhaupt keine Berücksichtigung finden würden. Auch für eine 

Planungszone muss verlangt werden, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse 

vorliegt. Dabei ist ein doppelter Nachweis nötig. Zum einen muss geprüft werden, ob 

überhaupt ein öffentliches Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/22

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besteht. In einem zweiten Schritt geht es um die Frage, ob an der Errichtung einer 

Planungszone zur Sicherung des Revisionsvorhabens ein öffentliches Interesse 

besteht. Dabei ist massgeblich, ob die befristete Bau- und Veränderungssperre, welche 

die Planungszone nach sich zieht, zur Wahrung der Entscheidungsfreiheit der 

Behörden begründet erscheint (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 12 zu Art. 27; Ruch, a.a.O., 

N 25 f. zu Art. 27). Nach der st. gallischen Praxis ist eine Änderung von 

Planungserlassen angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der Verhältnisse 

ergibt, dass die Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen 

Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (Heer, a.a.O., Rz. 267). Diese 

Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Auch Anlagen unterstehen grundsätzlich der 

Bewilligungspflicht und ihre Bewilligungsfähigkeit ist nur soweit eingeschränkt, als sich 

dies aus dem öffentlichen Recht ergibt (Art. 78 Abs. 1 und Art. 87 Abs. 1 BauG). 

Dementsprechend sind die Gemeinden befugt, die Bewilligungsfähigkeit von Anlagen 

in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht eingehender zu regeln und auch 

einzuschränken (Art. 6 und 8 BauG; vgl. Heer, a.a.O., Rz. 75 ff.). Der Hinweis der 

Beschwerdegegnerinnen in der Vernehmlassung vom 17. November 2006 auf das 

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. März 2003 i.S. E.St. geht an der Sache vorbei, 

da im fraglichen Fall gerade keine besonderen Höhenvorschriften für Anlagen 

bestanden (vgl. Erw. 6). Sodann fällt in Betracht, dass nach der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als 

umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder 

der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich sind, wenn die Zielsetzungen 

der Fernmeldegesetzgebung eingehalten sind (BGE 1A.129/2006 vom 10. Januar 2007 

E. 5.3). Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, dass die Planungsabsicht 

der Beschwerdeführerin "offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos" wäre, was dem 

Erlass der Planungszone entgegenstehen würde (vgl. BGE 113 Ia 365 f.). Die Frage, 

welche konkreten Massnahmen mit dem übergeordnetem Recht vereinbar sind, kann 

erst in der Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden (Ruch, a.a.O., N 25 zu Art. 

27; BGE 117 Ib 247). Bezüglich des zweiten Erfordernisses fällt in Betracht, dass nach 

der Rechtsprechung regelmässig dann ein überwiegendes öffentliches Interesse 

gegeben ist, wenn ohne Planungszone private Grundstücksnutzungen die 

Durchführung der beabsichtigten Massnahmen in Frage stellen oder erschweren 

können (BGE 105 Ia 228 f.). Dies ist vorliegend der Fall, wie auch die Vorinstanz im 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 18/22

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angefochtenen Entscheid einräumt (Erw. 5 b ff). Der Einwand der Vorinstanz, dass es 

lediglich um Fragen des äusseren Erscheinungsbildes gehe und nur wenige 

Baugesuche von der Planungszone betroffen sein werden, weshalb die öffentlichen 

Interessen gleichwohl geringer als die privaten Interessen zu werten seien, überzeugt 

nicht. Wesentlich ist, dass der Erlass der Planungszone zur Wahrung der 

Entscheidungsfreiheit bei der Nutzungsplanung begründet erscheint (Ruch, a.a.O., Rz. 

26 zu Art. 27 RPG). Der Umstand, dass die Planungszone voraussichtlich nur der 

Verwirklichung von wenigen Baugesuchen entgegenstehen wird, kann nicht 

ausschlaggebend sein (vgl. BGE 116 Ia 454).

Aus dem Gesagten folgt, dass am Erlass der umstrittenen Planungszone ein 

überwiegendes öffentliches Interesse besteht und das Verhältnismässigkeitsprinzip 

gewahrt ist. Dementsprechend ist die Planungszone entgegen den vorin¬stanzlichen 

Erwägungen in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist 

gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid ist 

aufzuheben. Indes ist mit aller Deutlichkeit darauf hinzuweisen, dass die Zulässigkeit 

der Planungszone die Rechtmässigkeit der geplanten Baureglements¬änderung in 

keiner Art und Weise präjudiziert. Die Frage, welche Massnahmen mit dem 

übergeordneten Recht vereinbar sind, kann, wie dargelegt, erst in der 

Nutzungsplanung endgültig beantwortet werden.

2.3. Die Frage, ob die Planungszone denjenigen Grundeigentümern, die nicht 

individuell angeschrieben worden sind, gesetzeskonform eröffnet worden ist, kann im 

vorliegenden Verfahren nicht verbindlich entschieden werden, da die fraglichen 

Personen nicht Beteiligte sind. Gleiches gilt für die Frage, ob ein allfälliger 

Eröffnungsfehler gegenüber den betroffenen Grundeigentümern zur Nichtigkeit oder 

Anfechtbarkeit führt. Indes besteht an der Beantwortung der Frage, ob die Eröffnung 

gesetzeskonform erfolgt ist, im Hinblick auf vergleichbare Fälle ein öffentliches 

Interesse, weshalb im folgenden gleichwohl in allgemeiner Weise dazu Stellung 

genommen wird.

Die Planungszone ist ein planungsrechtliches Sicherungsmittel und kann über das 

ganze Plangebiet oder ein Teilgebiet davon verhängt werden. Sie ist ab Erlass sowohl 

im Rahmen hängiger Baubewilligungsverfahren als auch bei der Behandlung künftiger, 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/22

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während der Geltungsdauer eingereichter Baugesuche zu beachten (Art. 106 Abs. 1 

BauG; Heer, a.a.O., Rz. 268 und 272). Folglich ist jeder Eigentümer eines Grundstücks, 

das innerhalb des von der Planungszone erfassten Plangebiets liegt, als "betroffen" im 

Sinne von Art. 108 Abs. 1 BauG zu betrachten. Dies gilt unabhängig davon, ob im 

Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone ein Baugesuch hängig war oder nicht.

In den geltenden Bestimmungen über die Planungszone wird bezüglich des Verfahrens 

(Art. 108 Abs. 1 BauG) nicht nach Art des Erlasses oder der Änderung, zu deren 

Sicherung die Planungszone dienen soll, unterschieden (vgl. Art. 105 BauG). Sodann 

wurde bereits vorstehend (Erw. 2.1.) ausgeführt, dass der Gesetzgeber im Rahmen des 

III. Nachtragsgesetzes zum BauG in Abweichung von der Regierung an der 

individuellen Anzeige des Planungszonenerlasses festgehalten hat. Zwar trifft es zu, 

dass in der Kommission die von der Regierung in der Botschaft geäusserten Bedenken 

nicht näher diskutiert wurden. Indes wurde auch nicht in Betracht gezogen, für 

Planungszonen, welche sich über grössere Gebiete bzw. das gesamte Gemeindegebiet 

erstrecken, eine differenzierte Eröffnungsregelung vorzusehen. Unter diesen 

Umständen muss davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber den von der 

Regierung in der Botschaft geäusserten Bedenken nicht Rechnung getragen hat und 

die Beibehaltung der individuellen Anzeige auch bei Planungszonen wollte, die sich auf 

ein grösseres Gebiet oder gar das ganze Gemeindegebiet beziehen. Es ist unbestritten, 

dass es einen grossen zeitlichen und finanziellen Aufwand bedeutet, wenn der 

Grossteil der Grundeigentümer im Gemeindegebiet angeschrieben werden muss. Indes 

ist dieser Aufwand im Hinblick auf den klaren Wortlaut von Art. 108 Abs. 1 BauG und 

den gesetzgeberischen Willen hinzunehmen. Daran vermag auch nichts zu ändern, 

dass, wie die Beschwerdeführerin zutreffend feststellt, der Erlass und die Änderung 

eines Baureglements keine individuelle Benachrichtigung der Grundeigentümer 

vorschreibt (vgl. Art. 29 Abs. 1 BauG). Es steht dem Gesetzgeber frei, die Eröffnung 

von Änderungen des Baureglementes anders zu regeln als die Eröffnung von 

Planungszonen, die der Sicherung einer beabsichtigten Baureglementsänderung 

dienen. Dies gilt umso mehr als den Rechtsmitteln gegen den Erlass einer 

Planungszone die aufschiebende Wirkung grundsätzlich entzogen ist (Art. 108 Abs. 3 

BauG), während Baureglementsänderungen nach allfälligen Einspracheverfahren 

zusätzlich dem fakultativem Referendum unterstehen (Art. 29bis f. BauG).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/22

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Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang sodann die Berufung auf Art. 26 VRP. Art. 

26 Abs. 2 VRP sieht unter anderem für Verfügungen, welche an eine grössere Anzahl 

von Personen gerichtet sind, die Eröffnung durch öffentliche Bekanntmachung vor. Art. 

108 Abs. 1 BauG verlangt indes im Sinne einer lex specialis beim Erlass von 

Planungszonen nebst der öffentlichen Bekanntmachung zusätzlich die individuelle 

Anzeige mit eingeschriebenem Brief. Für eine analoge Anwendung von Art. 26 Abs. 2 

VRP verbleibt damit kein Raum.

Aus dem Gesagten folgt, dass auch in Fällen, wo das Plangebiet ein grosses Gebiet 

bzw. sogar das gesamte Gemeindegebiet umfasst, alle betroffenen Grundeigentümer 

gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG individuell angeschrieben werden müssen. Die 

Veröffentlichung im Amtsblatt und den Publikationsorganen der Gemeinde sowie das 

selektive Anschreiben einzelner Grundeigentümer genügt diesfalls nicht. Welche Folgen 

– Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit - ein derartiger Eröffnungsfehler hat, muss jeweils 

aufgrund der konkreten Umstände untersucht werden. Im vorliegenden Fall erübrigen 

sich weitere Aussagen dazu, zumal es der Vorinstanz nach wie vor freisteht, 

gegebenenfalls aufsichtsrechtlich einzuschreiten. Immerhin sei aber angemerkt, dass 

der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach unter dem Gesichtspunkt des 

Verhältnismässigkeitsprinzips die Anweisung, die individuelle Anzeige nachzuholen, 

ausreichend gewesen wäre, aus Sicht des Verwaltungsgerichts nicht von der Hand zu 

weisen ist. So räumt auch die Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 2. Oktober 2006 

ein, dass ein derartiges Vorgehen hätte in Betracht gezogen werden können, wenn nur 

wenige Grundeigentümer von der mangelhaften Eröffnung betroffen wären. Indes fragt 

sich, ob eine quantitative Betrachtungsweise der Sach- und Rechtslage gerecht wird, 

nachdem, wie vorstehend in Bestätigung der vorinstanzlichen Erwägungen ausgeführt 

wurde, in bezug auf die Frage der Eröffnung auf die individuellen und privaten 

Interessen der betroffenen Grundeigentümer abzustellen ist.

3. Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). 

Eine Gebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 

941.12). Die Beschwerdegegnerinnen haften solidarisch (Art. 96bis VRP). Die 

Entscheidgebühr wird gesamthaft bei der Swisscom Mobile AG, Bern, erhoben.

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Die Kosten des Rekursverfahrens sind analog den Kosten des Beschwerdeverfahrens 

ebenfalls den Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat die Höhe der 

Entscheidgebühr nicht festgelegt, weshalb die Höhe der Entscheidgebühr vom 

Verwaltungsgericht in pflichtgemässem Ermessen festzusetzen ist (vgl. R. Hirt, Die 

Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. 

Gallen 2004, S. 112, wonach auch bei Verzicht auf die Erhebung von amtlichen Kosten 

die Kostenhöhe bestimmt werden soll). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.-- ist 

angemessen (Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, 

sGS 821.5). Sie ist mit dem einbezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu 

verrechnen.

Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführerin hat 

als Gemeinwesen keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 

und 2 in Verbindung mit Art. 98bis VRP; Hirt, a.a.O., S. 176 ff.).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden den 

Beschwerdegegnerinnen auferlegt. Die Beschwerdegegnerinnen haften solidarisch. Die 

Gebühr wird gesamthaft bei der Swisscom Mobile AG, Bern, erhoben.

3./ Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.-- werden den 

Beschwerdegegnerinnen auferlegt. Die Gebühr wird mit dem einbezahlten 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

4./ Ausseramtliche Entschädigungen werden nicht zugesprochen.

V. R. W.

 

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

 

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Versand dieses Entscheides an:

 

Dr. R.Sch.)

 

Dr. H.B.)

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerinnen (durch Rechtsanwalt–

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	Verwaltungsgericht, 15.03.2007
	Baurecht, rechtmässige Eröffnung einer Planungszone, materielle Rechtmässigkeit einer Planungszone, welche im wesentlichen die Begrenzung der Höhe für Anlagen auf die Firsthöhe durch Änderung des Baureglements zum Gegenstand hat, Art. 105 ff. BauG (sGS 731.1). Eine allenfalls mangelhafte Eröffnung einer Planungszone gegenüber anderen betroffenen Grundeigentümern zieht nicht die Nichtigkeit der Planungszone gegenüber denjenigen Grundeigentümern nach sich, denen die Planungszone korrekt eröffnet worden ist. Unterscheidung materielle und formelle Nichtigkeit. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinn stellt bei Planungszonen keinen tauglichen Massstab für die Zulässigkeitsprüfung dar. Im konkreten Fall wird ein überwiegendes öffentliches Interesse am Erlass der Planungszone bejaht, da ohne Planungszone private Grundstücksnutzungen die Durchführung der beabsichtigten Planungsmassnahme in Frage stellen oder erschweren könnten. Die Zulässigkeit der Planungszone präjudiziert die Rechtmässigkeit der geplanten Baureglementsänderung in keiner Art und Weise. Auch in Fällen, wo das Plangebiet ein grossen Gebiet bzw. sogar das gesamte Gemeindegebiet umfasst, müssen alle betroffenen Grundeigentümer gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG individuell angeschrieben werden. Offengelassen, ob die mangelhafte Eröffnung gegenüber den betroffenen Grundeigentümern zur Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit führt (Verwaltungsgericht, B 2006/140).

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