# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d5e07dcf-e70e-57bb-9044-94317bed364d
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-11
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.05.2022 GE.2021.0238
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2021-0238_2022-05-11.html

## Full Text

cc

  	
  TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 11 mai 2022

  
	
  Composition

  	
  M. François Kart, président: M. Alex Dépraz, juge et M.
  Etienne Poltier, juge suppléant.

  

 

	
  Recourants

  	
  1.

  	
  A.________, à ********,

  
	
   

  	
  2.

  	
   B.________, à
  ********,

  	 

	
   

  	
  3.

  	
   C.________, à
  ******** 

  tous représentés par Philippe DUCOR, avocat,
  à Genève,

  	 

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Département de la santé et de
  l'action sociale, à Lausanne.

  

   

 

	
  Objet

  	
  Santé publique (EMS'  prof. médicales'  etc.)    

  
	
   

  	
  Recours A.________ et consorts c/ « décision » du
  Département de la santé et de l'action sociale du 4 novembre 2021 (refusant
  l'octroi de la prime Covid pour le personnel de santé découlant de la
  Directive du DSAS du 31 mars 2021).

  

Vu les faits suivants:

A.                         
A.________, société dont le siège est à ******** a pour but de fournir
toute prestation favorisant le maintien, l'autonomie et la qualité de vie des personnes
à domicile (extrait du registre du commerce de cette société inscrite le 30
juillet 2018). Cette société est par ailleurs au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter délivrée par le Département de la santé et de l'action sociale du
canton de Vaud, cela au titre d'organisation de soins à domicile
(ci-après : OSAD).

Durant la pandémie du COVID 19, cette société a mis
du personnnel à disposition de l'hôpital Riviera Chablais, à titre de renfort
(pièce 3 de la recourante).

B.                         
a)  Le 16 décembre 2020, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une
résolution Raphaël Mahaim et consort, pour "une juste reconnaissance
pour le personnel impliqué dans la réponse sanitaire"; cette
résolution se lit comme suit:

"Le Grand Conseil tient à
exprimer solennellement sa plus vive reconnaissance à l'égard de toutes les
personnes actives dans la réponse sanitaire à la seconde vague de covid-19 dans
le canton.

Le Grand Conseil invite le Conseil
d'Etat à témoigner cette reconnaissance du canton de Vaud par une amélioration
des conditions de travail et par une "prime covid-19" à toutes les personnes
fortement impliquées dans cette réponse sanitaire, dans le secteur public et
parapublic. Le Conseil d'Etat est également prié d'user de toute sa marge de
manoeuvre pour soutenir les établissements de droit privé qui prendraient les
mêmes dispositions, que le Grand Conseil appelle également de ses voeux."

b) Le Conseil d'Etat, dans un communiqué de presse
du 19 février 2021, souhaitant donner suite à la résolution précitée, s'exprime
comme suit:

"Communiqué de presse Etat de
Vaud

COVID-19

Le canton de Vaud octroie une
mesure de reconnaissance de CHF 900.- au personnel de santé pour son
investissement exceptionnel durant la crise.

Afin d'exprimer sa reconnaissance
au personnel des institutions socio-sanitaires publiques, parapubliques et
privées qui ont fait preuve d'une mobilisation hors-norme sur le front de la
pandémie, le Conseil d'Etat lui octroie CHF 900.-

Dans les hôpitaux, EMS et autres
institutions, le personnel qui se trouve au front face à la pandémie se dévoue
sans compter depuis une année. Grâce à son investissement et sa persévérance
dans une situation hors du commun, la première et la deuxième vague ont pu être
maîtrisées sans que le système de santé n'implose. Cette mobilisation exceptionnelle
est aujourd'hui encore à l'oeuvre dans les établissement hospitaliers, auprès
des patients gravement atteints par le Covid-19. Dans les institutions de la
santé communautaire, souvent durement touchées elles aussi, le personnel a également
répondu à ces circonstances inédites par un engagement sans faille. Le Conseil
d'Etat tient à exprimer sa très vive reconnaissance à toutes ces personnes de
manière concrète et tangible. Il est heureux de pouvoir le faire aujourd'hui,
par une mesure de reconnaissance de 900.-.

Le Conseil d'Etat attribue cette mesure
à 14'000 personnes qui ont été directement au contact des malades et exposées
au virus. Elle ne concerne donc pas le personnel administratif ni les
médecins-cadres et membres de direction. La somme de 900 francs correspond à un
emploi à 100% et est garantie nette: les charges sociales de l'employeur et de
l'employé sont assumées par l'Etat. Cette somme correspond ainsi à un
supplément de salaire brut d'environ 1'080 francs. Le coût prévisionnel se
monte à près de 15 millions de francs, à charge de l'Etat.

Sont concernées les
institutions publiques, parapubliques et privées qui ont été réponse ( ?)
à la pandémie, c'est-à-dire:

·       
Hôpitaux, y compris
CHUV

·       
Etablissements
médico-sociaux (EMS)

·       
Etablissements socio-éducatifs du domaine du
handicap adulte (ESE)

·       
Association vaudoise d'aide et de soins à domicile
(AVASAD)

·       
Centres de dépistage et équipes mobiles

·       
Services d'ambulances relevant du Dispositif
cantonal des urgences préhospitalières (DisCUP)

·       
Fondation Urgences Santé (FUS)

·       
Cliniques privées (pour la partie mobilisée par
l'Etat et contractualisée dans la réponse à le pandémie)

Concrètement, il appartiendra aux établissements concernés de préciser
le cercle des personnes bénéficiant de cette mesure sur la base des critères
définis par le Conseil d'Etat et de leur verser la prime qui leur revient. Un
décompte sera adressé au Département de la- Santé et de l'Action
Sociale (DSAS) pour obtenir le paiement correspondant. Le DSAS s'assurera de
l'application uniforme de la décision du gouvernement, qui s'appuie également
sur le souhait exprimé par le Grand Conseil en décembre 2020.

Il reste bien
entendu loisible aux établissements de décider d'octroyer une mesure de
reconnaissance à leur personnel qui ne serait pas compris dans le cercle défini
par le Conseil d'Etat. Cette décision relève de leur responsabilité, d'entente
avec les partenaires sociaux, et devra dès lors être financée par leurs
fonds."

c) Le Département de la santé et de l'action sociale
(ci-après: DSAS ; pour mettre en oeuvre une décision du Conseil d'Etat du
3 février 2021) a adopté, le 31 mars 2021, une directive intitulée "Mesure
de reconnaissance envers le personnel impliqué dans la réponse sanitaire à la
crise du Covid-19. Directive d'application". On en reproduit
ci-dessous divers extraits:

"1. Préambule

Le Conseil d'Etat souhaite reconnaître l'effort du personnel,
en première ligne, depuis le début de la pandémie qui n'aurait pas pu être stoppée
sans une mobilisation exceptionnelle du personnel du système socio-sanitaire
vaudois.

Il est néanmoins souligné que cette mesure est attribuée à
bien plaire, c'est-à-dire que les institutions sont libres de verser ou non
cette mesure à leurs employés. Si elles souhaitent financer une mesure pour les
employés non visés par la présente mesure, elles conservent cette latitude.

2. Périmètre des institutions concernées

Les institutions concernées par la mesure sont les suivantes
:

a. Hôpitaux de la Fédération des hôpitaux vaudois

b. CHUV

c. Etablissements médico-sociaux (EMS, EPSM, HNM et PPS)

d. Etablissements socio-éducatifs (ESE) du handicap adulte

e. Association vaudoise d'aide et de soins à domicile
(AVASAD)

f. Centres de dépistage et équipes mobiles

g. Services d'ambulance du Dispositif cantonal des urgences
préhospitalières (DisCUP)

h. Fondation urgence santé (FUS)

i. Cliniques privées (pour
la partie mobilisée par l'Etat et contractualisée dans la réponse à la
pandémie)

3.
Collaborateurs ayant droit à une mesure de reconnaissance

3.1
Principe

La mesure concerne le personnel salarié des institutions
précitées (y compris les apprentis) qui, du fait de la nature de ses activités,
a été directement et concrètement exposé au risque de contamination et a donc
dû travailler de façon effective, récurrente et prolongée au contact de
patients-résidents malades du Covid-19. [...]

3.2 Cas de rigueur

L'institution concernée demeure libre de soumettre dans le
décompte ci-dessous, au titre des cas de rigueur, les rares collaborateurs
salariés placés dans une situation exceptionnelle qui justifierait, selon elle,
l'attribution de tout ou partie de la mesure.

A titre d'illustration, une considération particulière pourra
être portée aux collaborateurs salariés non présents dans l'institution du fait
d'un départ en retraite intervenu' postérieurement au 1er janvier 2021.

4. Montant de la mesure et calcul ( ?)

Le montant de la mesure est calculé

-       
Au prorata du taux de présence sur la période concernée (15
octobre 2020 au ler janvier 2021);

-       
Au prorata du taux d'activité sur cette période de présence
effective.

Ainsi, pour un collaborateur
salarié présent à un taux d'activité de 100% sur la totalité de la période
allant du 15 octobre 2020 au 1 er janvier 2021, le montant de la mesure

s'élève à CHF 900.- nets .[...]

 

5. Mise en oeuvre et contrôle

La détermination concrète des personnes pouvant bénéficier de
la mesure incombe, sur la base des critères de la présente directive, aux
institutions, sous le contrôle de la Direction générale de la santé (DGS),
respectivement de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS).

Etapes :

a. L'institution transmet à la DGS/DGCS un décompte
provisoire indiquant le détail des collaborateurs éligibles pour le versement
de la mesure et le coût y relatif (mesures + charges sociales employés et
employeurs). Ce décompte précise et documente également les indemnités et
avantages en nature déjà octroyés, ainsi que les éventuels cas de rigueur.

b. La DGS/DGCS valide le décompte provisoire et donne son
accord à l'institution pour le versement de la mesure.

c. Compte-tenu du délai nécessaire à la mise en application
de la mesure, il est convenu entre les partenaires que l'institution effectuera
le versement de la mesure sur les salaires du mois de juin 2021.

d. A cette suite, l'institution transmet le décompte final à
la DGS/DGCS pour remboursement. Ce décompte sera validé par les services, qui
effectueront dans la foulée un versement à l'institution.

En outre l'institution remplit à la fin de l'opération le
formulaire d'auto-déclaration qui leur sera remis par le DSAS attestant du
respect des critères de la présente directive.

Par ailleurs, les institutions demeurent libres de déroger au
champ d'application et/ou au montant de la mesure de reconnaissance octroyée à
leurs collaborateurs ; dans une telle hypothèse, elles prennent à leur charge
l'éventuel différentiel de coût lié à leur décision dérogatoire."

d) La directive précitée, du 31 mars 2021 n'a été
diffusée que par voie électronique sur le site du département, dès le 13 avril
2021. Ce dernier l'a accompagnée d'un autre document intitulé "Mesure
de reconnaissance Covid-19 – Foire aux questions". En effet, la
directive précitée soulevait des problèmes d'interprétation, auxquels ce
dernier document devait répondre (une trentaine de questions concernaient
notamment la définition du périmètre des catégories de collaborateurs
concernés; voir pièce 9 du bordereau de la recourante).

C.               a) Le 19 octobre 2021, A.________ ont
adressé au département, par courriel, une demande portant sur la prime cantonale
Covid-19 (elle concernait 44 collaborateurs, pour un montant de Fr. 36’105.09).
Par courriel également, daté du 4 novembre 2021, le département a répondu
négativement à cette demande, en indiquant brièvement que "les OSAD
privées ne sont pas reconnues comme institution éligible pour le versement
d'une prime Covid dans la directive du 31 mars 2021". Agissant au nom
de la société précité, l’avocat Ducor est intervenu auprès du département, par
ettre du 12 novembre 2021 ; il renouvelait la demande relative à la prime,
en y ajoutant un cas de rigueur concernant l’un des employés, C.________,
lequel avait subi une longue période d’hospitalisation, durant laquelle il avait
été intubé, après avoir contracté le COVID (le montant formulé était désormais
de Fr. 37'070.52), puis avait dû quitter son emploi en raison des séquelles de
cette maladie. Ce courrier demandait expressément au département la
notification d’une décision formelle, avec indication des voies de droit. 

Le DSAS a communiqué sa prise de position à ce sujet
dans un courrier du 30 novembre 2021. On en extrait le passage suivant:

"Comme cela a
été expliqué à votre mandante par courriel du 4 novembre 2021, les
organisations de soins à domicile ne sont pas reconnues comme institutions
éligibles pour le versement de la prime COVID-19, à teneur de la Directive
d'application du Département de la santé et de l'action sociale du 31 mars
2021, en libre accès sur le site de l'Etat de Vaud depuis sa publication'. A
cet égard, il nous parait légitime que vous puissiez en connaitre les raisons,
en toute transparence.

Dans le raisonnement
ayant conduit à la délimitation du périmètre de cette mesure, le gouvernement a
pris en compte le fait que d'importantes aides financières avaient déjà été
octroyées en faveur des institutions du système socio-sanitaire vaudois pour
près de 200 millions de francs. Il a également considéré qu'une mesure trop
large et coûteuse pourrait être mal comprise au sein de la population, en
particulier quand des dizaines de milliers de salariés vaudois ont touché des
prestations de chômage partiel. Enfin, face à cet engagement financier
conséquent, la nécessité d'utiliser les deniers publics avec parcimonie,
surtout en période de crise, ne devait pas être perdue de vue.

Pour ces raisons, le
Conseil d'Etat a souhaité réserver cette mesure aux institutions publiques
comme privées sollicitées directement par l'Etat, et en leur sein aux personnes
qui, du fait
de la nature de leurs activités, ont été directement et concrètement exposées au
risque de contamination et ont dû travailler de façon effective, récurrente et
prolongée au contact de résidentes et résidents malades du COVID-19 au sein des
institutions.

A titre d'exemple,
les cliniques privées ne font partie des institutions concernées que dans la
mesure où une partie de leurs ressources a été expressément mobilisée par l'Etat
dans le cadre de la lutte contre la pandémie.

Or, force est de constater que les organisations privées de soins à
domicile n'ont pas été mobilisées de manière particulière par l'Etat dans le
cadre de la lutte contre la pandémie, mais ont, au contraire, poursuivi leurs
activités usuelles. Certes, les soignants actifs au sein de ces organisations
ont potentiellement été confrontés à des cas de coronavirus, mais de telles situations
se sont rencontrées dans toute une série d'autres professions de la santé qui
n'ont pas non plus bénéficié de cette mesure de reconnaissance (dentistes,
médecins en pratique privée, physiothérapeutes, etc.).

Au-delà de cette
mesure, le fait que l'intégralité des collaboratrices et collaborateurs du
personnel de la santé n'en bénéficient pas ne signifie aucunement que le
Conseil d'Etat n'est pas conscient des efforts qui ont été fournis
collectivement. En ce sens, d'autres secteurs professionnels et économiques,
ainsi que la population, ont également fait preuve de mobilisation, de mérite
et de résilience. Pour les raisons précitées toutefois, il a été nécessaire.de
poser certaines limites à un geste financier de reconnaissance qui a été accordé
à bien plaire par l'Etat et annoncé comme tel.

Cela étant, la
Directive d'application précitée précise qu'il appartient bien aux institutions
de déterminer concrètement les personnes concernées par la mesure. Dans ce
contexte, l'Etat de Vaild n'a re,du aucune décision concrète
vis-à-vis des différents acteurs. C'est ainsi cette Directive, qui a fondé le
périmètre d'action, qui pourrait éventuellement être considérée comme la seule
et unique décision, au sens juridique du terme, de l'Etat dans ce contexte, si tant est qu'elle
en ait été une, puisque la mesure était accordée à bien plaire."

b) Entre temps, soit le 1er décembre
2021, A.________, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Ducor, a
déposé auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
du canton de Vaud (ci-après CDAP) un recours à l'encontre du refus signifié par
courriel le 4 novembre 2021; peu après, soit par courrier du 3 décembre 2021,
la société précitée, toujours par l'intermédiaire de l'avocat Ducor a
étendu son pourvoi au courrier du DSAS du 30 novembre 20 et C.________;
l'une comme l'autre ont été affectés et testés positifs au Covid-19; le second
a d'ailleurs été atteint gravement, puisqu'il a dû être hospitalisé aux soins
intensifs (et intubé durant une période de 17 jours), puis a dû quitter son
emploi en raison des séquelles de cette maladie. Les recourants concluent en
substance à l'octroi de la prime Covid-19 pour le personnel de la société (pour
un montant de Fr. 37'070.52), ainsi qu'à une modification de la directive du 31
mars 2021 dans le sens des considérants (soit à une extension du prérimètre de
la directive aux OSAD privées, voire à certaine d'entre elles).

D.               Le DSAS a déposé sa réponse le 21 janvier
2022, en concluant à l'irrecevabilité du recours. En substance, la directive du
31 mars 2021 – certes mal désignée – doit être considérée comme une décision
collective; en agissant au courant du mois d'octobre (date de la demande) ou le
1er décembre 2021 (date du recours), le pourvoi, en tant qu'il est
dirigé contre la directive/décision, doit être considéré comme tardif ; les
recourants le contestent, dans une écriture de leur Conseil du 11 février 2022.
Dans une écriture complémentaire du 8 mars suivant, le département s'exprime au
susplus sur le fond ; à ses yeux, le grief tiré d'une violation du
principe de l'égalité de traitement doit être écarté.

Considérant en droit:

1.                          
Dans une première ligne d'argumentation, l'autorité intimée conteste que
le courriel du 4 novembre, comme aussi la lettre du 30 novembre 2021
constituent des actes attaquables; il s'agirait à ses yeux de simples
informations. Par ailleurs, la directive du 31 mars 2021 constituerait bien une
décision attaquable (en l'occurence une décision collective ; quand bien
même cet acte n’avait pas été désigné comme tel); or, les recourants seraient
aujourd'hui de toute manière à tard pour s'en prendre à cette directive par la
voie d’un recours. Pour ces derniers, au contraire, le courriel du 4 novembre
et la lettre du 30 novembre 2021, qui le confirme, consacrent un refus de la
prime COVID 19, ce qui constitue à leurs yeux une décision, susceptible de
recours conformément à l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

a) Il convient, dans un premier temps de procéder à
quelques rappels relatifs à la notion de règle de droit (infra aa), par
opposition à celle de décision administrative (bb), et, parmi de telles
décisions, à propos des décisions collectives (cc). La distinction entre ces
différentes notions revêt une grande importance. En effet, les normes cantonales
(soit des règles de droit) sont sujettes à une requête auprès de la Cour Constitutionnelle
(art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle ; LJC – BLV 173.32); seules les décisions, par ailleurs,
peuvent être attaquées par la voie de recours auprès de la CDAP (art. 92
LPA-VD). De surcroît, le recourant a la faculté, dans le cadre d'un pourvoi
dirigé contre une décision, de demander le contrôle concret de la conformité de
la norme appliquée au droit supérieur; il n'est en revanche pas possible, en
principe, dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision rendue en
exécution d'une précédente décision, entrée en force, d’obtenir le contrôle de
la légalité de cette première décision. 

aa) Pour le législateur, la notion de "règle de
droit" doit recevoir la même acception que celle qui résultait de l'art. 5
al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre les conseils (Exposé
des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre
2004, p. 3650). Sont réputées règles de droit les dispositions générales et abstraites
qui visent un nombre indéterminé de personnes et de situations et qui imposent
des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales,
règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e
éd., Zurich 2006, p. 80, n° 383; art. 22 al. 4 de la loi fédérale du 13
décembre 2002 sur l'Assemblée fédérale [RS 171.110]; ATF 125 I 316 consid. 2a,
106 Ia 307). Deux éléments caractérisent la norme: d'une part sa nature générale
et abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence
juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques
entre sujets de droit, y compris les autorités (Moor/Flückiger/Martenet, Droit
administratif, vol. I, 3e éd., Berne 2012, ch. 2.1.1.2,
p. 58). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la
décision, qui fixe un régime juridique soit individuellement, par rapport aux
destinataires, c'est-à-dire les personnes dont les droits et obligations sont
touchés, soit concrètement, par rapport aux circonstances dans lesquelles il
s'applique, soit enfin sous les deux rapports. Il y a acte individuel, donc
décision et non pas norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur
lequel porte l'acte, la personne même des destinataires (quel que soit leur
nombre) est déterminée, cela au moment où l'acte est décidé, et même si
l'autorité ne connaît pas encore leur identité. Il y a acte concret, donc
décision et non pas norme, lorsque par l'objet même sur lequel porte l'acte,
les conséquences juridiques sont rattachées à une situation singulière, une
chose désignée, une date précise (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.1.2.6, p. 198).

bb) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues
par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre
autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let.
b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette
disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS
172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui
règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations
(cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; ATF 135 II 38 consid.
4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports
avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements
n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique
contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les
références; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).

cc) Les décisions collectives forment une catégorie
particulière de décisions; il s'agit d'actes dont les destinataires sont en
nombre indéterminé, mais réglant une situation individuelle ou concrète: elles
portent sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits ou obligations
d'un nombre inconnu de destinataires, tel que la réglementation du trafic à un
endroit déterminé (Moor/Poltier, op. cit., ch. 2.1.2.6, p. 201; RDAF
2000 I 468, consid. 1). Dans l'ATF 112 Ib 249, le Tribunal fédéral a
examiné la nature d'un blocage des autorisations de vente de maisons de
vacances à des étrangers décrété par un parlement communal. Il a considéré que,
pour être qualifi.de décision collective, ce décret aurait dû certes viser un
nombre indéterminé de destinataires, mais également avoir pour objet des immeubles
exactement désignés; or, le décret s'appliquait à l'ensemble des terrains
situés dans les limites du territoire communal, de sorte que l'on ne pouvait
pas, selon le Tribunal fédéral, parler de réglementation d'une situation concrète
(ATF 112 Ib 249 consid. 2c). Selon le Tribunal fédéral, les décisions collectives
se caractérisent aussi par leur applicabilité directe à une pluralité
d'intéressés, sur la base de l'énoncé d'un état de fait suffisamment concret,
sans qu'un autre acte d'autorité soit nécessaire (ATF 134 II 272 consid. 3.2).
Pour certains auteurs, le "critère le plus adéquat est celui de
l'immédiateté de la définition que [l']acte donne de la situation régie. Si le
sens de l'acte est de poser les critères auxquels est liée la survenance de conséquences
juridiques, il indique ainsi un champ d'application, et il s'agit d'une norme
(exemple, le prix à payer pour les vignerons d'une région pour leur récolte de
l'année; ou le tarif à payer dans l'ensemble des parkings publics autour d'un
aéroport). Si, au contraire, l'acte désigne exclusivement et directement une ou
plusieurs situations précises pour en faire le fondement direct d'un droit ou
d'une obligation, c'est cette situation qui reçoit ainsi un régime juridique,
et on se trouve en présence d'une décision - par exemple le tarif à payer dans
un parking déterminé: la situation est "Anordungsobjekt"" (Moor/Poltier,
op. cit., ch. 2.1.2.6 b, p. 201).

dd) La distinction entre norme et décision
collective peut être délicate, en particulier s'agissant de tarifs. La Cour
constitutionnelle a qualifié de norme un arrêté du Conseil d'Etat fixant pour
une année les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents
d'établissements médico-sociaux, contenant notamment des règles générales relatives
au mode de fixation des tarifs; dès lors que le tableau des tarifs faisait partie
intégrante d'un acte normatif, il se justifiait de soumettre le tableau au même
régime juridique que l'arrêté dans son ensemble (arrêts de la Cour
constitutionnelle CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 1, CCST.2013.006 du
12 novembre 2014; voir aussi arrêt TF 2C_330/2013 du 10 septembre 2013 consid.
3.4.7 et 3.4.8). La Cour constitutionnelle a aussi qualifié de norme une
directive prévoyant une répartition du contingent 2007 des logements de
vacances susceptibles d'être vendus à des personnes à l'étranger (CCST.2006.0012
du 10 avril 2007 consid. 1a) ainsi qu'un arrêté d’imposition qui frappait
uniquement une requérante, qui était la seule à ce moment à offrir, sur le
territoire de la commune, les services d’un centre thermal. La Cour constitutionnelle
a considéré que cela pouvait changer, car il n’était pas exclu que d’autres
sociétés viennent exploiter un tel centre; elles seraient alors soumises à
l’arrêté d’imposition, dont le cercle des destinataires restait, dans cette
mesure, indéterminable (CCST.2013.0001 du 2 juillet 2013). La Cour
constitutionnelle a par contre qualifié de décision collective la fixation par
le conseil communal du montant des indemnités de ses membres (CCST.2011.0005 du
15 novembre 2011). La présence des membres du conseil aux séances, attestée par
le procès-verbal, suffisait à conférer à ceux-ci une créance contre la bourse
communale, sans qu'un autre acte soit nécessaire pour concrétiser la règle.
Dans ce même arrêt, la Cour constitutionnelle a aussi qualifié de décision collective
la fixation de la contribution exigée des membres du conseil en cas d'absence,
considérant que la qualification de cette dernière (excusée ou non excusée) ne
dépendait pas d'une décision du conseil sur la validité de l'excuse, mais bien
du seul fait, là encore consigné au procès-verbal, que l'absence avait été
annoncée ou pas. 

b) Il convient maintenant de qualifier les
différents actes successifs ici en cause.

aa) S'agissant de la directive du 31 mars 2021,
l'autorité intimée l'a requalifiée de décision collective, alors que les recourants
y voient plutôt une norme. On peut tout d'abord convenir avec le département
que la directive concerne une action ponctuelle, visant à marquer la
reconnaissance de l'Etat à l'égard des personnes qui ont été fortement impliquées
dans la réponse sanitaire à la crise du Covid-19; d'ailleurs, il est prévu dans
le cadre de cette action de verser une prime unique de 900.- (nette de charges
sociales). Il demeure que cette directive ne paraît pas cerner une situation
unique, dont elle définirait le régime juridique; elle paraît bien plus tôt
définir, de manière générale et abstraite, le champ d'application de la mesure
en cause; elle le fait à l'aide de nombreux critères qui sont loin d'être d'une
application évidente (comme cela résulte du document "Foire aux
questions" cité plus haut). Il en découle que cette directive, dans la
mesure où elle ne remplit pas le critère d’immédiateté évoqué plus haut,
contient bien plutôt des règles de droit, susceptibles d'être appliquées au cas
concret par le biais de décisions ; elle n’a pas pour objet une situation
précise, clairement délimitée, mais définit plutôt un  champ d’application, en
vue du prononcé de mesures particulières. On rappelle par exemple que, dans le
cadre de la mise en oeuvre de la directive, selon son chiffre 5, les
institutions requérantes transmettent tout d'abord un décompte provisoire au
département, lequel valide celui-ci; en outre, dans une deuxième étape,
l'institution transmet un décompte final au département, en vue de
remboursement. Un tel décompte (provisoire ou définitif) constitue un acte qui
concrétise les droits de l’institution et arrête le montant de sa créance au titre
de la prime COVID 19, tels qu’ils découlent de la directive ; ce faisant,
cet acte appararaît bien créateur de droit, au sens de l’art. 3 al. 1 let. a
LPA-VD et il est de ce fait constitutif d’une décision formatrice. Le département
intimé le qualifie donc à tort de simple information, ayant pour seul effet de
confirmer un tel droit (préexistant en quelque sorte).

Dès lors, en première analyse, la directive du 31
mars 2021 comporte plutôt des règles de droit et ne saurait être « requalifiée » 
de décision collective ; par voie de corollaire, les courriel/lettre des 4
et 30 novembre 2021 constituent des décisions administratives sujettes à
recours.

bb) On relève encore que de nombreuses décisions
collectives sont suivies de décisions d'exécution, elles-mêmes sujettes à
recours. La question se pose alors de savoir si dans le cadre de la contestation
de la décision d'exécution, l'auteur du pourvoi peut faire valoir
l'illégalité de la décision collective exécutée. Le département admet que tel
peut être le cas dans certaines hypothèses, qui ne seraient pas réalisées dans
le cas d'espèce. Selon la jurisprudence citée par le département (ATF 134 II
272, consid. 3.3 ; voir aussi ATF 125 II 313, consid. 2; dans cet
arrêt, le TF avait à connaître d’un acte du Conseil d'Etat bernois qui avait
suspendu, pour l'année scolaire, les augmentations annuelles de salaire de
l'ensemble des enseignants; il avait considéré dans ce cas qu'il s'agissait d'une
décision collective), un tel contrôle préjudiciel de la décision collective
serait limité aux situations dans lesquelles la décision collective initiale
vise un cercle indéterminé de destinataires et les touche virtuellement
seulement: or, en l'espèce, la directive du 31 mars 2021 vise divers groupes cibles,
dont il est difficile d'affirmer qu'il s'agit d'un cercle déterminé de
personnes; bien sûr, dans ce contexte, l'Etat entendait adresser un geste de
reconnaissance qu'il voulait comme sélectif (on a voulu éviter un versement
selon le système de l'"arrosoir"); il n'en reste pas moins que la
délimitation du champ d'application de la directive présentait une certaine
indétermination (voir le document "Foire aux questions"), dont il
découlait que les bénéficiaires potentiels n'étaient que virtuellement concernés.

Quoi qu'il en soit, contrairement à la position
défendue par le département, il faut bien plutôt considérer en l'occurrence que
la directive ici en cause, à supposer qu’elle doive être qualifiée de décision
collective, peut faire l'objet de décisions d'application ; dès lors, dans
le cadre d'un pourvoi dirigé contre une telle décison
d'application, il est possible de faire valoir l'illégalité de la décision
initiale (ici de la directive ; ou de la norme appliquée ; voir à ce
sujet Moor/Poltier, Droit administratif II page 200 ss et les références).

En d'autres termes, que l'on retienne, pour la directive
ici en cause, la qualification de norme ou celle de décision collective, le
contrôle concret de celle-ci apparaît possible dans le cadre d'un acte d'application
précis. 

cc) On relève encore que la directive du 31 mars
2021, pour autant toujours qu'on la qualifie de décision collective, aurait dû
faire l'objet d'une notification par voie de publication dans la FAO; en effet,
la notification par la voie d'un avis individuel (conforme à l'art. 44 al.1 et 2
LPA-VD), n'est guère possible, de sorte que seule la publication est
envisageable, mais les formalités de l'art. 44 al. 3 LPA-VD doivent alors être
respectées (en effet, le législateur a renoncé à prévoir la possibilité d'une notification
par voie électronique: voir à ce sujet Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise, deuxième édition 2021, chiffre 1.7 à l'art. 44 LPA-VD
et les références, ainsi que chiffre 1 ad art. 44 a LPA-VD; autrement dit, la notification
par voie électronique n'est possible qu'aux parties qui ont donné leur accord
explicite à une telle communication). 

En principe, les règles de droit devraient elles aussi
faire l'objet d'une publication dans la FAO, de sorte que, s'agissant de leur communication,
ces deux types d'actes suivent des règles identiques ou tout au moins
similaires. 

Ainsi, dans la mesure où la directive constituait
bien une décision (quand bien même elle n'avait pas été désignée comme telle),
il faudrait considérer qu'elle n'a pas été communiquée de manière régulière; de
surcrcoît elle ne comportait pas d'indication des voie et délai de recours.
Dans ces conditions, il n'est pas évident d'affirmer que le délai de recours
contre un tel acte - s'il s'agit d'une décision -  était échu au 1er
décembre 2021. 

dd) On a vu que la directive du 31 mars 2021, qui consiste
en un texte touffu, définissait un périmètre d'application assez
diversifié ; certes, il ne semblait pas viser les OSAD. Quoi qu'il en soit,
la société recourante a déposé une demande en vue de l'obtention de la prime,
de manière à obtenir une décision formelle sur ce point; l'autorité intimée a
estimé ne pas avoir à rendre une telle décision, ce qui apparaît extrêmement
discutable (et qui pourrait être considéré comme un déni de justice). Elle a
néanmoins signifié à la recourante, par sa lettre du 30 novembre 2021, son
refus. Quoi qu'en pense le département, ce refus apparaît bel et bien comme une
décision négative, au sens de l'art. 3 al. 1 let. c LPA-VD, partant sujette à
recours (la jurisprudence a d'ailleurs souligné que l'absence de requête à la
CCst contre une norme générale et abstraite, n'empêchait pas le recourant, dans
le cadre d'un recours, d'obtenir ultérieurement le contrôle concret de cette
règle de droit: CDAP arrêt du 23 octobre 2014, GE.2011.0046, consid. 3).

ee) En fin de compte, il convient de retenir qu'il y
a bien en l'espèce un acte attaquable auprès de la CDAP ; le refus de la
prime opposé à la société recourante constitue en effet une décision administrative,
au sens de l’art. 92 LPA-VD. Il y a ainsi lieu de considérer que le recours est
dirigé contre un acte d'application de la directive (soit le refus précité) et d'admettre
que le recours peut tendre au contrôle concret (ou préjudiciel) de la légalité
de la directive. 

c) Au surplus, il va de soi que la société recourante
bénéficie d'un intérêt digne de protection à obtenir pour ses employés la prime
Covid. On doit admettre en outre que les deux employés recourants bénéficient
eux aussi d'un intérêt digne de protection à obtenir la correction de la
décision attaquée; certes, la prime est versée directement à la société, mais
elle doit être reversée aux employés concernés. Dès lors, cet intérêt indirect
des employés apparaît suffisant pour admettre leur légitimation à recourir. 

Il convient ainsi d'entrer en matière et d'examiner
le pourvoi sur le fond.

2.                          
Sur le fond, les recourants font valoir une violation du principe de
l'égalité de traitement, consacré par l'art. 8 Cst. Avant d'examiner cette argumentation
(ci-après au considérant 3), il convient d'analyser la contribution sollicitée
et d'en définir la nature. 

a) En droit privé du travail, il est fréquent que l'employeur
verse à ses collaborateurs des primes ou des gratifications, en guise de reconnaissance
ou pour récompenser des services rendus. On peut rencontrer le même type de
prestation dans le cadre d'emplois publics; à cet égard, il semble que le droit
vaudois a abrogé la base légale permettant ce type de prestation, tout en
maintenant une règle permettant des versements spécifiques pour services rendus
(art. 27 de la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’État de Vaud,
abrogé en 2004 ; LPers – BLV 172.31 ; voir cependant art. 26 al. 3
LPers).

Dans la mesure où la prime ici en cause devait être
versée aux employés au service de l'Etat, au service du CHUV par exemple, telle
serait la qualification qu’il conviendrait de retenir en l'espèce. Mais cet aspect
n’est pas litigieux. 

b) Pour le surplus, la volonté a été exprimée sur le
plan politique (Grand Conseil, Conseil d'Etat) de ne pas limiter le geste de
reconnaissance en lien avec la pandémie du Covid-19 au personnel de l'Etat,
mais au contraire de l'étendre à des institutions para-publiques et privées également;
cependant, l'idée était de ne pas élargir ce geste outre mesure.

aa) Le mécanisme mis en place implique que l'Etat
prenne en charge la prime que ces institutions privées versent (ou verseraient)
à leur personnel, fortement impliqué lors de la pandémie. Autrement dit, l'employeur
privé doit, en quelque sorte, prendre la décision d'accorder une telle prime à
son personnel ; il doit ensuite en demander le remboursement à l'Etat.
Cette prestation de l'Etat doit être qualifiée de subvention. 

bb) Le préambule de la directive du 31 mars 2021
précise par ailleurs que la mesure étatique est accordée à bien plaire. En outre,
l'institution privée peut renoncer au versement de cette prime; elle peut
également élargir le cercle des membres de son personnel susceptible de
prétendre à une telle prime. 

cc) Quoi qu'il en soit, parmi les subventions, il
faut en distinguer deux catégories: celles pour lesquelles le droit positif
reconnaît un droit à leur octroi et celles pour lesquelles un tel droit
n’existe pas (sur cette distinction, voir Etienne Poltier, Les subventions, in:
Andreas Lienhard, édit., Finanzrecht, SBVR, vol. X, spécialement Partie E, p.
401 s.). En l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont
la faculté de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux
requérants qui rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes,
pour autant que cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives
à cet effet apparaît comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles
permettent de guider le pouvoir d’appréciation des autorités d’application (sur
la notion d’ordonnance administrative et de directives, voir Pierre Moor /
Alexandre Flückiger / Vincent Martenet, Droit administratif vol. I,
p. 420 ss, spécialement p. 423 ss pour les ordonnances
interprétatives; s’agissant du contrôle de ces ordonnances, que le juge peut et
doit exercer, p. 431 s.). 

Faute d’un droit à l’octroi de la subvention,
l’autorité compétente dispose donc d’une liberté d’appréciation à cet égard. Il
va cependant de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre
conformément aux principes généraux applicables et respecter notamment le
principe de la prohibition de l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement.
L’autorité de recours est habilitée à sanctionner un excès ou un abus de ce
pouvoir d’appréciation; elle est en revanche tenue de ménager la marge de
manœuvre attribuée à l’autorité compétente (Poltier, op. cit, p. 402 ;
sur les différents points qui précèdent, voir CDAP, arrêt du 21 juin 2021, GE
2021.0062, consid. 2c).

dd) Force est en l'occurence de retenir que le droit
positif ne fonde pas un droit à la subvention ici en cause. Il en découle ainsi
une marge de manoeuvre très large pour l'autorité intimée dans la définition du
cercle des bénéficiaires de cette prestation ; celle-ci vaut d’ailleurs
aussi bien dans le cadre de la directive que dans les décisions d’application
de ce texte. 

3.                          
Les recourants, on s'en souvient, soutiennent que le refus litigieux
heurte, comme la directive du 31 mars 2021, le principe d'égalité de traitement
(ce grief, on l’a vu, est recevable, tant contre le refus prononcé que contre
la directive elle-même). 

a) En appui de cette argumentation, les recourants
procèdent à une comparaison entre les OSAD privées, d'une part, les EMS privés
et les cliniques privées, d'autre part. Pour le département, il s'agit là d'entités
totalement différentes, de sorte qu'une différence de traitement apparaît
d'emblée justifiée. On remarque tout d'abord que les EMS, comme les cliniques
privées, dispensent des soins stationnaires dans des établissements dédiés,
alors que les OSAD privées offrent des prestations à domicile. Il y a là en
effet une différence assez fontamentale; le domaine des soins est marqué par la
distinction entre soins stationnaires et soins ambulatoires, à quoi s’ajoutent
ici les soins à domicile. On ne voit pas que la mise en place de solutions
différentes pour ces différentes catégories de soins (p. ex. le domaine des
soins ambulatoires n’est pas compris ou guère dans le périmètre de la
directive) soit arbitraire. Au demeurant, la situation découlant de la pandémie
était beaucoup plus aigüe dans les établissements de soins stationnaires, ce
qui constitue aussi un motif justifiant un traitement différent. 

b) Les recourants critiquent ensuite le traitement
très différent accordé aux centres médico-sociaux (ou CMS), membres de
l'Association vaudoise d'aide et de soins à domicile; ceux-ci entrent en effet
dans le périmètre des institutions bénéficiaires, au contraire des OSAD privées.

aa) Selon l'art. 1er de la loi du 6
octobre 2009 sur l'association vaudoise d'aides et de soins à domicile (LAVASAD;
BLV 801.O), l'AVASAD est une association de droit public autonome dotée de la
personnalité juridique et placée sous la surveillance de l'Etat. A teneur de
l'art. 2 de cette loi, l'AVASAD est chargée de mettre en oeuvre sur l'ensemble
du territoire vaudois la politique d'aide et de soins à domicile, ainsi que des
mesures en matière de promotion de la santé de prévention (al. 1); elle a pour
mission générale d'aider les personnes dépendantes ou atteintes dans leur santé
à rester dans leur lieu de vie; à cet effet, elle assure la fourniture de
prestations pour promouvoir, maintenir ou restaurer la santé, maximiser leur
niveau d'autonomie, maintenir leur intégration sociale et faciliter l'appui de
leur entourage (al. 3; la mission de l'AVASAD est en outre précisée à l'al. 4).
Quoi qu'il en soit, il faut retenir de ce texte que l'AVASAD est chargée d'une
tâche publique; elle accomplit ses missions par l'intermédiaire de ses associations
ou fondations régionales ainsi qu'avec les centres médico-sociaux (al. 5; en
particulier le devoir de prise en charge au sens de l'art. 4b de la loi du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public ; LPFES - BLV 810.01). Enfin, en l’absence de conventions
collectives, le Conseil d’État peut poser des exigences en matière de
conditions d’engagement et de travail pour l’ensemble du personnel travaillant
pour l’AVASAD et les institutions qui en dépendent (art. 27 LAVASAD).

bb) Par ailleurs, les organisations d'aide et de soins
à domicile privées sont régies par les dispositions de police de la loi du 29
mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01), ainsi que par le règlement du
16 juin 2021 (auparavant un règlement du 8 janvier 2001) sur les organisations
d'aides et de soins à domicile (ROSAD; BLV 801.15.1). On note à ce sujet que
l'organisation privée qui entend exercer ces activités doit bénéficier d'une autorisation
d'exploiter; pour ce faire elle a le choix de définir le périmètre dans lequel
elle entend déployer ses activités, ainsi que le type de prestation qu'elle
délivre et à quel type de clientèle (voir aussi pièce 103 produite par
l'autorité intimée). Autrement dit, contrairement aux CMS et aux entités
dépendantes de l'AVASAD, les OSAD privées n'ont aucune obligation de prise en
charge. A vrai dire, la différence résulte assez naturellement du fait que
l'AVASAD assume une tâche publique, alors que les OSAD privées déploient leur
activité sur le marché privé en bénéficiant de la latitude que leur confère la
liberté économique.

cc) En fin de compte, la différence de traitement
retenue par la directive entre l'AVASAD et les CMS qui en dépendent, d'une part,
les OSAD privées, d'autre part, apparaît pleinement justifiée par des motifs
objectifs. Il en découle que le moyen tiré d'une violation de principe de
l'égalité de traitement doit être rejeté. Cela conduit au rejet du recours,
aussi bien en tant qu’il est dirigé contre la directive (pour autant qu’il s’agisse
d’une décision) que contre la décision du 30 novmbre 2021.

4.                          
Vu l'issue du pourvoi, les recourants, qui succombent, devraient
supporter l'émolument d'arrêt; ils n'ont au surplus pas droit à l'allocation de
dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

S’agissant plus préccisément des frais, il faut relever
que le département n'a pas gain de cause s'agissant de ses conclusions en
irrecevabilité du recours ; cela devrait conduire au prononcé d'un
émolument réduit. Toutefois, le présent litige s’inscrit dans un contexte très
particulier, puisqu’il s’agit d’allouer ou non un prime en reconnaissance des
services rendus durant la pandémie ; ainsi, même si la recourante ne peut en
définitive y prétendre, il sied de statuer sans frais. 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                            
Le recours, en tant qu’il est recevable, est rejeté.

II.                          
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 30
novembre 2021 refusant la demande de A.________ de versement de la prime Covid
pour son personnel est confirmée 

III.                        
Il n'est pas prélevé d’émolument d’arrêt ni alloué de dépens.

Lausanne, le 11 mai 2022

 

                                                          Le
président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.