# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3c86e7d4-2f36-5b34-9e55-f809abbab507
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-01-22
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 22.01.2013 VWBES.2011.381 (Beschwerde- oder Klageverfahren)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2011-381_2013-01-22.html

## Full Text

SOG 2013 Nr. 16

 

 

§ 48 Abs. 1 lit. b GO, § 238 GAV. Für das anwendbare Verfahren (Beschwerde- oder Klageverfahren) ist
die Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen
Streitigkeiten entscheidend. Personalrechtliche Streitigkeiten betreffend
Einreihung bzw. Einstufung gelten als vermögensrechtliche Streitigkeiten
(Praxisänderung; E. 2).

 

Bei der Anstellung einer Lehrperson ist die
Einreihung und Einstufung beim Bewerbungsgespräch oder spätestens vor der
Vertragsunterzeichnung bekannt zu geben (E. 3.1).

 

 

Sachverhalt:

 

Y. unterrichtete vom 1. Februar 2011 bis 31.
Juli 2011 im Rahmen eines befristeten Arbeitsvertrags beim Schulverband W. an
der Sekundarstufe. Das Amt für Volksschule und Kindergarten (heute
Volksschulamt, VSA) stufte Y. ab 1. Februar 2011 in die Erfahrungsstufe
acht ein. Y. forderte darauf, in die Erfahrungsstufe elf resp. zwölf gemäss
VSA-Lohnliste eingestuft zu werden. Ausserdem sei ihr die Lohneinbusse
nachzuzahlen, die sie durch die zu tiefe Einstufung seit Stellenantritt
erlitten habe. Falls man diesem Anliegen nicht zustimmen könne, sei eine
anfechtbare Verfügung zu erlassen. Das VSA verwies Y. an die Anstellungsbehörde
Schulverband W. Der Schulverband W. teilte Y. den vom VSA festgelegten
Besoldungsanspruch in einer Verfügung mit. 

 

Y. erhob gegen diese Verfügung Beschwerde beim
Regierungsrat, der auf die Beschwerde nicht eintrat. Gegen den
Regierungsratsbeschluss liess Y. Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben.
Das Verwaltungsgericht weist in Fünferbesetzung die Beschwerde ab und stellt
die Nichtigkeit der Einreihungs-/Einstufungsverfügung fest.

 

 

Aus den Erwägungen:

 

2.1 Die Beschwerdeführerin Y. war vom 1.
Februar 2011 bis 31. Juli 2011 befristet beim Schulverband W. an der
Sekundarstufe angestellt. Sie war in der Lohnklasse 20, Erfahrungsstufe 8
eingereiht. Ab dem 1. August 2011 wurde sie unbefristet angestellt und
unterrichtete auf der Sekundarstufe I. Mit Besoldungsmeldung vom 30. August
2011 wurde sie rückwirkend ab 1. August 2011 in die Lohnklasse 21,
Erfahrungsstufe 8 eingereiht und eingestuft. Dies im Zusammenhang mit dem
Projekt ZULESYS (Zuweisung der Lehrfunktionen in die bestehende
Einreihungssystematik; § 384 Abs. 1 Gesamtarbeitsvertrag [GAV, BGS
126.3]) und aufgrund ihres Bezirkslehrerpatents. Die Beschwerdeführerin
verlangte die Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe.

 

2.2 Gemäss § 53 Staatspersonalgesetz (StPG,
BGS 126.1) und § 237 Abs. 1 GAV erlässt die Anstellungsbehörde über
Anstände aus dem Anstellungsvertrag, die nicht vermögensrechtlicher Natur sind,
eine Verfügung. Diese Verfügung kann beim Regierungsrat angefochten werden,
sofern er nicht selber Anstellungsbehörde ist. Dessen Entscheid kann mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. 

 

In vermögensrechtlichen Streitigkeiten aus
öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen kann Klage beim Verwaltungsgericht
erhoben werden (§ 48 Abs. 1 lit. b Gerichtsorganisationsgesetz
[GO, BGS 125.12] und § 238 GAV).

 

Ob die Beschwerdeführerin betreffend
Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe den Weg des
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens oder des Klageverfahrens einzuschlagen
hat, beurteilt sich folglich danach, ob es sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit handelt. 

 

2.2.1 Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, hat das Verwaltungsgericht in SOG 1988 Nr. 33 unter Hinweis auf
die Lehre und ein Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts festgehalten, eine
Streitigkeit sei vermögensrechtlich, wenn unmittelbar geldwerte Interessen auf
dem Spiel stünden. So zählten zu den vermögensrechtlichen Ansprüchen der
öffentlichen Funktionäre insbesondere die Besoldung, Zulagen und sonstige
Entschädigungen, nicht aber Ferien, Urlaube oder Zeugnisse. In Streitigkeiten,
welche bloss mittelbar vermögensrechtlicher Natur seien, sei die
verwaltungsrechtliche Klage nicht zulässig. Dazu zählten etwa Anstände über die
Anrechnung von Dienstjahren, die Einteilung in eine bestimmte Lohnklasse oder
Beförderungsbegehren. Ein Streit über die Einteilung eines Funktionärs in eine
bestimmte Lohnklasse sei demnach keine vermögensrechtliche Streitigkeit im
Sinne von § 48 lit. a GO. 

 

In SOG 1989 Nr. 27 wiederholte das
Verwaltungsgericht, eine Streitigkeit gelte als vermögensrechtlich, wenn
unmittelbar geldwerte Interessen auf dem Spiel stünden. Im konkreten Fall
wurden Zulagen – insbesondere Haushaltszulagen – und der in Art. 4
Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft von 1874 (aBV)
verankerte Anspruch von Mann und Frau auf gleichen Lohn für gleichwertige
Arbeit als unmittelbar vermögensrechtliche Ansprüche bezeichnet. 

 

2.2.2 In der 1988 geltenden Fassung bestimmte
§ 48 Abs. 1 lit. a GO unter dem Randtitel «Kompetenzen,
verwaltungsrechtliche Klage» Folgendes: «Das Verwaltungsgericht urteilt in
Fünferbesetzung als einzige Instanz über vermögensrechtliche Streitigkeiten
öffentlich-rechtlicher Natur zwischen Staat und Gemeinden, zwischen Gemeinden
sowie zwischen Privaten oder öffentlichen Funktionären einerseits und Staat und
Gemeinden anderseits unter Vorbehalt von § 59ter GO». Dabei
betraf § 59ter GO den Kompetenzbereich der
Finanzausgleichsrekurskommission. Gemäss lit. b von § 48 Abs. 1 GO
hatte das Verwaltungsgericht ebenfalls in Fünferbesetzung Klagen betreffend
Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen zu beurteilen (GO, Stand 1.
Januar 1988). Da das öffentliche Personalrecht des Kantons Solothurn damals die
Anstellung mittels öffentlich-rechtlicher Verträge noch nicht kannte und die
Anstellung in der Form einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung erfolgte, war für
personalrechtliche Streitigkeiten § 48 Abs. 1 lit. a GO
massgebend. Diese Bestimmung hat seither keine grosse Änderung erfahren. Es
wurden einzig die Vorgabe, dass das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung zu
urteilen hatte, und der Vorbehalt von § 59ter GO gestrichen.

 

Seit der Änderung des Staatspersonalgesetzes
im Jahr 2000 werden Dienstverhältnisse durch öffentlich-rechtliche
Anstellungsverträge begründet. Der Beamtenstatus wurde weitestgehend
abgeschafft. Nur noch, wer vom Volk oder vom Kantonsrat auf eine Amtsperiode
gewählt wird, ist Beamter (§ 18 Abs. 3 StPG).

 

Im Rahmen der erwähnten Änderungen wurde
§ 48 Abs. 1 lit. b GO im Jahr 2000 präzisiert. Bis zu jenem
Zeitpunkt war das Verwaltungsgericht – wie soeben erwähnt – im Klageverfahren
zuständig für alle Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen. Neu
wurden «Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Anstellungsverträgen nach
§ 18 StPG, soweit es sich nicht um vermögensrechtliche Streitigkeiten
handelt» ausgenommen (Kantonsratsbeschluss [KRB] vom 8. November 2000). Anders
formuliert: Alle Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen
Anstellungsverträgen, welche vermögensrechtlicher Natur sind, sollten «nur» im
Klageverfahren geltend gemacht werden können (vgl. 1. Änderung der
Kantonsverfassung, 2. Änderung des Gesetzes über das Staatspersonal, Botschaft
und Entwurf des Regierungsrats an den Kantonsrat von Solothurn vom 4. Juli
2000, RRB Nr. 1435, S. 45 f.). 

 

Was die nicht vermögensrechtlichen
Streitigkeiten betrifft, so wurde mit der Revision des Staatspersonalgesetzes
im Jahr 2000 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde generell zugelassen. Zuvor
konnte wegen nicht vermögensrechtlicher Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis
grundsätzlich nur verwaltungsintern Beschwerde geführt werden. Ausnahmen
bildeten Verfahren betreffend Kündigung eines definitiven
Anstellungsverhältnisses, betreffend Nichtwiederwahl und betreffend Entlassung
aus wichtigen Gründen. In diesen Fällen konnte gegen den Entscheid des
Regierungsrats beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (§ 49
lit. a Ziff. 1 GO in der bis am 31. Juli 2001 geltenden Fassung). Die
Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen
Streitigkeiten und die damit verbundene Unterteilung in Verfahren der
ursprünglichen und der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde damit
beibehalten.

 

Eine grosse Neuerung im Bereich des
öffentlichen Personalrechts des Kantons Solothurn stellte die Einführung des
GAV im Jahr 2005 dar. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klage- bzw.
Beschwerdeverfahren wurde jedoch auch damit nicht geändert.

 

Es kann somit festgehalten werden, dass sich
die Rechtsgrundlagen im öffentlichen Personalrecht – wie die Vorinstanz zu
Recht ausführt – zwar seit 1988 grundlegend (Abschaffung Beamtenstatus,
genereller Zugang zum Gericht; GAV) geändert haben. Gleichzeitig ist die
Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen
Streitigkeiten für die Frage des einzuschlagenden Rechtswegs entscheidend
geblieben. Für vermögensrechtliche Streitigkeiten sah die GO immer schon eine
gerichtliche Überprüfung im Klageverfahren vor, während in den meisten nicht
vermögensrechtlichen Angelegenheiten erst seit der Revision von 2000 ein
Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren möglich ist.

 

Zu prüfen ist daher, ob sich seit 1988 die
Auslegung des Begriffs der «vermögensrechtlichen Streitigkeit» in
Rechtsprechung und Lehre verändert habe.

 

2.2.3 In den 1990er-Jahren hatte sich das
Verwaltungsgericht in zahlreichen Verfahren mit Begehren von mehreren
Berufsgruppen betreffend Lohngleichheit zu beschäftigen. Dabei ging es jeweils
um die rückwirkende Einforderung eines diskriminierungsfreien Lohns und die
Einreihung in eine höhere Lohnklasse für die Zukunft. Sämtliche Begehren wurden
im Klageverfahren behandelt, ohne dass die Frage der Zuständigkeit ausführlich
behandelt und zur Frage der vermögensrechtlichen Natur der Streitigkeit
Ausführungen gemacht worden wären. In der in SOG 1997 Nr. 28 veröffentlichten
Fassung des Entscheids vom 15. Mai 1997 wurde die Erwägung II. 1. betreffend
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht aufgeführt. Das
Verwaltungsgericht hielt in besagter Erwägung fest, die Klägerinnen verlangten
die Leistung einer Besoldungsdifferenz und begründeten ihr Begehren damit, dass
die ihnen ausgerichtete Besoldung gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und das
Gebot des gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit verstosse. Die Forderung sei
öffentlich-rechtlicher Natur und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung des
Rechtsstreits zuständig. Da das Verwaltungsgericht bereits in SOG 1989
Nr. 27 festgehalten hatte, der Anspruch von Mann und Frau auf gleichen
Lohn für gleichwertige Arbeit sei unmittelbar vermögensrechtlich, widersprechen
die Lohnklagen SOG 1988 Nr. 33 nicht.

 

2.2.4 Zum anwendbaren Verfahren betreffend
Einreihung bzw. Einstufung hatte das Verwaltungsgericht in den letzten Jahren
keine einheitliche Praxis. Es hat sich allerdings mit der Frage der vermögensrechtlichen
Natur einer Streitigkeit nie vertieft auseinandergesetzt. 

 

Im Jahr 2003 wies das Verwaltungsgericht die
Klage eines Rettungssanitäters ab, der eine Entschädigung wegen
missbräuchlicher Kündigung sowie die Aufhebung der Verpflichtung zur Rückzahlung
von Ausbildungskosten verlangt hatte. Betreffend das anwendbare Verfahren wurde
festgehalten, für den Betroffenen sei es gelegentlich nicht einfach, das
richtige Rechtsmittel zu kennen. Nach Lehre und Rechtsprechung hätten sich zwei
Unterscheidungskriterien herausgebildet: das Beschwerdeverfahren sei in jenen
Fällen zu beschreiten, in denen verschiedene Ansprüche vermögensrecht­licher
und anderer Natur eng zusammenhingen. Sodann gälten Entscheide mit bloss
indirekt finanziellen Auswirkungen als Verfügungen, die auf dem Beschwerdeweg
anfechtbar seien. Während z.B. das Staatspersonalgesetz klar aufzeige, dass im
Fall einer missbräuchlichen Kündigung der Beschwerdeweg zu beschreiten sei und
das Verwaltungsgericht – sofern die Missbräuchlichkeit erstellt sei und eine
Weiterbeschäftigung nicht möglich oder seitens des Gekündigten nicht erwünscht
sei – im Rahmen des Beschwerdeverfahrens auch die Entschädigung nach § 33
StPG festzusetzen habe (Botschaft und Entwurf des Regierungsrats vom 4. Juli 2000,
RRB Nr. 1435, S. 35 ff.), lasse die Personalordnung der Stadt Grenchen vom
26. Juni 1990 diese Frage offen. Nachdem der Beschwerdeführer auf die
Möglichkeit einer Weiterbeschäftigung verzichtet habe und einzig an der
Ausrichtung einer finanziellen Entschädigung sowie der Aufhebung der
Rückzahlungspflicht für die Ausbildungskosten interessiert sei, sei der geltend
gemachte Anspruch rein vermögensrechtlicher Natur, auch wenn möglicherweise
vorfrageweise die Missbräuchlichkeit der Kündigung zu prüfen sein werde.
Mangels anders lautender gesetzlicher Grundlage über den Rechtsmittelweg in der
Personalordnung der Gemeinde G. sei daher gestützt auf § 48 GO das
Verwaltungsgericht im Rahmen des Klageverfahrens zur Beurteilung der
vorliegenden Begehren zuständig. Auf die Klage sei einzutreten (Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 26.05.2003, VWKLA.2002.15).

 

Ebenfalls im Jahr 2003 war der Fall eines
Bezirkschefs der Polizei zu beurteilen, den der Polizeikommandant von seiner
Funktion entbunden und als Postenchef auf einen Polizeiposten versetzt hatte.
Das Personalamt setzte darauf die Besoldung neu fest, wobei es den Betroffenen
um zwei Besoldungsklassen zurückstufte. In seinem im Beschwerdeverfahren
ergangenen Urteil hielt das Verwaltungsgericht fest, bei der Kommandierung
eines Polizisten handle es sich um eine Weisung, die nicht in den
Anstellungsvertrag eingreife. Der Kommandant habe deshalb zu Recht keine
beschwerdefähige Verfügung erlassen. Mangels beschwerdefähiger Verfügung fehle
ein Anfechtungsobjekt und ohne ein solches könne auf eine Beschwerde nicht
eingetreten werden. Betreffend die Neufestsetzung der Besoldung wurde
ausgeführt, im solothurnischen Personalrecht könnten Verträge, mangels
gesetzlicher Regelung, nur durch gegenseitige Vereinbarung oder durch Kündigung
geändert werden. Einseitig seitens des Arbeitgebers angeordnete
Vertragsänderungen seien nicht möglich. Dies habe zur Folge, dass die formlose
Mitteilung des Personalamts an den Beschwerdeführer, sein Lohn werde reduziert,
keine Vertragsänderung habe bewirken können. Die bisherigen Vertragsbedingungen
hätten deshalb weiterhin Geltung und die Lohnreduktion sei unwirksam. Die
Beschwerde wurde in diesem Punkt gutgeheissen (Urteil des Verwaltungsgerichts
vom 29.10.2003, VWBES.2003.104).

 

Im Jahr 2007 trat das Verwaltungsgericht auf
eine Beschwerde betreffend Besoldungseinreihung ein. Zu beurteilen war der Fall
eines Lehrers, der rückwirkend in eine tiefere Lohnklasse eingereiht werden
sollte, weil er die Auflage nicht erfüllt hatte, noch vor Stellenantritt das
Bezirkslehrerdiplom zu erwerben. Zur Eintretensfrage hielt das
Verwaltungsgericht einzig standardmässig fest, die Beschwerde sei frist- und
formgerecht erhoben worden, sie sei zulässiges Rechtsmittel und das
Verwaltungsgericht gemäss § 49 GO zur Beurteilung zuständig. Weiter führte das
Verwaltungsgericht aus, nach § 38 GAV entstehe das Anstellungsverhältnis
durch schriftlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Dieser Vertrag bilde die
massgebliche Grundlage für das Arbeitsverhältnis zwischen der Schulgemeinde und
der Lehrkraft. § 38 Abs. 3 GAV schreibe vor, dass die wesentlichen
Anstellungsbedingungen im Vertrag enthalten sein müssten. Zu diesen Essentialia
des Anstellungsvertrags gehörten im vorliegenden Fall nicht nur die Besoldung
selbst, sondern unzweifelhaft auch die Bedingung, an die die Zuordnung zur
entsprechenden Lohnklasse und die Festsetzung der Erfahrungsstufe geknüpft
worden sei. Hätte die Gemeinde die in der Meldung der kantonalen Amtsstelle
angeführte Bedingung übernommen, hätte dies Klarheit geschaffen. Das als
«Meldung» an die Schulbehörden bezeichnete Schreiben des Departements für
Bildung und Kultur (DBK) könne als solches keine eigentliche Rechtswirkung
entfalten, da ihm weder Verfügungscharakter zukomme noch die ausdrückliche
Zustimmung des Betroffenen eingeholt werde. Die Gemeinde hätte die «Meldung» im
Vertrag zumindest als dessen Bestandteil bezeichnen müssen. Rechtsverbindlich
sei einzig der Vertrag (Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29.08.2007,
VWBES.2007.130).

 

Im Klageverfahren wurde dagegen im Jahr 2009
eine Streitigkeit betreffend Einreihung eines Hauswirtschaftslehrers behandelt.
Der Kläger verlangte eine Lohnzahlung für die Vergangenheit und die
Feststellung, dass er künftig in eine höhere Lohnklasse einzureihen sei. Das
Verwaltungsgericht hielt fest, es handle sich um eine vermögensrechtliche
Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur und es sei nach § 48 Abs. 1
lit. a und § 48 Abs. 2 GO in Verbindung mit § 238 GAV für
die Beurteilung der klägerischen Forderung zuständig (Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 16.10.2009, VWKLA.2009.18).

 

2.2.5 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt,
ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis im Zivilrecht für die Frage des
Vorliegens einer vermögensrechtlichen Streitigkeit massgebend, ob der
Rechtsgrund des streitigen Anspruchs letzten Endes im Vermögensrecht ruht bzw.
ob mit der Klage letztlich und überwiegend ein wirtschaftlicher Zweck verfolgt
wird (BGE 118 II 528 E. 2.c; 116 II 379 E. 2.a). 

 

Gemäss der Rechtsprechung zur altrechtlichen
zivilrechtlichen Berufung (Art. 46 Bundesrechtspflegegesetz [aOG]) ist der
Streit um die Ausstellung oder Formulierung eines Arbeitszeugnisses aus
Zivilrecht vermögensrechtlicher Natur, denn das Arbeitszeugnis kann dem
Beurteilten das wirtschaftliche Fortkommen erleichtern (BGE 116 II 379
E. 2.b). Das Bundesgericht legt Art. 83 lit. g des Bundesgesetzes
über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]), mit welchem
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Bereich der
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse grundsätzlich auf
vermögensrechtliche Arbeitsstreitigkeiten beschränkt wird, in Anlehnung an
diese (zivilrechtliche) Rechtsprechung aus. Es hält fest, dass es sich bei
einer Streitigkeit um ein Arbeitszeugnis demnach auch im öffentlichen
Personalrecht um eine vermögensrechtliche Angelegenheit im Sinne von
Art. 83 lit. g BGG handle (Urteil des Bundesgerichts 1C_195/2007
E. 2). Damit bringt das Bundesgericht zum Ausdruck, dass es im
öffentlichen Recht und im Zivilrecht von der gleichen Bedeutung des Begriffs
«vermögensrechtlich» ausgeht.

 

Ebenso hat sich das Verwaltungsgericht auf die
(zivilrechtliche) Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt und eine
Beschwerde betreffend Arbeitszeugnis (unter Nichtigerklärung der
erstinstanzlichen Verfügung und des Beschwerdeentscheids des
Volkswirtschaftsdepartements) als Klage entgegengenommen (Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 15.12.2010, VWKLA.2010.12). 

 

Die Beschwerdeführerin lässt geltend machen,
§ 58 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) verweise
nur als subsidiäre Verweisungsnorm auf die Schweizerische Zivilprozessordnung
(ZPO, SR 272) und massgebend sei § 58 Abs. 2 VRG, welcher die
Spezialgesetzgebung vorbehalte. § 48 bzw. § 49 GO stellten eine
solche Spezialgesetzgebung dar, wobei für die Auslegung dieser kantonalen
Normen in erster Linie die Rechtsprechung des Obergerichts zur Anwendung komme.
Dies gelte damit auch für die Definition des Begriffs der «vermögensrechtlichen
Streitigkeit». Welche Gründe für eine im Privatrecht und im öffentlichen Recht
verschiedene Auslegung desselben Begriffs und damit für eine Abweichung von der
bundesgerichtlichen Beurteilung sprechen, geht aus der Beschwerde nicht hervor.
Solche Gründe sind denn auch nicht ersichtlich.

 

2.2.6 Den Ausdruck «vermögensrechtliche
Angelegenheiten» kennt – wie soeben erwähnt – auch das BGG. So ist die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide auf dem
Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht
vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der
Geschlechter betreffen (Art. 83 lit. g BGG). Streitigkeiten, denen ein direkter
Bezug zu pekuniären Interessen fehlt, d.h. Entscheide über Rechte und
Pflichten, die gar nicht oder bloss mittelbar von wirtschaftlicher Bedeutung
sind, können demnach nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten angefochten werden. Zu denken ist dabei beispielsweise an
Fragen der Weiterbildung, der Arbeits- und Ruhezeit, an rein dienstliche oder
organisatorische Anordnungen aller Art, Aspekte des Persönlichkeitsschutzes am
Arbeitsplatz, an das Berufs-, Geschäfts- oder Amtsgeheimnis oder an einen
internen Stellenwechsel ohne Lohneinbusse (Thomas Häberli in: Marcel Alexander
Niggli et al. [Hrsg.]: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2011,
Art. 83 BGG N 169 f.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
handelt es sich, wenn der Beschwerdeführer die Einreihung in eine höhere
Gehaltsklasse verlangt, um eine vermögensrechtliche Streitigkeit (Urteil des
Bundesgerichts 1C_304/2007 E. 1). Die Ausnahmeklausel von Art. 83 lit. g
BGG findet daher in solchen Fällen keine Anwendung. Dies bestätigte das Gericht
mehrfach: Es hielt fest, die Einreihung eines Lehrers stelle eine lohnwirksame
und daher vermögensrechtliche Sache im Sinne von Art. 83 lit. g BGG
dar (Urteil des Bundesgerichts 1C_358/2007 E. 1). Ebenso trat das
Bundesgericht auf eine Beschwerde ein, mit welcher zwar nicht eine bestimmte
Summe, aber die Einstufung in eine höhere Erfahrungsstufe gestützt auf
Erziehungsaufgaben verlangt wurde. Es handle sich um ein Begehren mit wirtschaftlichem
Ziel, welches in Geld geschätzt werden könne (Urteile des Bundesgerichts
8C_649/2010, 8C_199/2010 und 8C_197/2011). 

 

Die Einreihung bzw. Einstufung stellt demnach
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung, die explizit das öffentliche
Personalrecht betrifft, eine vermögensrechtliche Streitigkeit dar. Gründe, die
eine andere Auslegung des Begriffs «vermögensrechtlich» auf kantonaler Ebene
rechtfertigen könnten, sind auch hier nicht ersichtlich.

 

2.2.7 Das Bundesgericht hat sich der neueren
Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) angeschlossen,
wonach es für die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) auf öffentliche
Bedienstete primär auf die Natur der von diesen ausgeübten Funktion (hoheitlich
oder nicht hoheitlich) ankommt. Öffentliche Angestellte, die keine hoheitliche
Funktion ausüben, können sich auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen, soweit es um
Rechtsstreitigkeiten aus bestehenden Dienstverhältnissen geht, die
vermögensrechtlichen Charakter haben und nicht bloss dienstrechtliche oder
organisationsrechtliche Anordnungen betreffen. In BGE 129 I 207 hält das
Gericht fest, da ein Mittelschullehrer in seiner Funktion keine hoheitlichen
Befugnisse ausübe, könne er sich in Rechtsstreitigkeiten über
vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis auf Art. 6
Ziff. 1 EMRK berufen. Soweit die Neufestlegung des Beschäftigungsgrads und
die Besoldung – die Beschwerdeführerinnen forderten einen höheren Mindestbeschäftigungsgrad
und die Einreihung in eine höhere Lohnklasse – betroffen seien, handle es sich
um Ansprüche vermögensrechtlicher Natur. Das Zürcher Verwaltungsgericht hätte
daher im konkreten Fall trotz einer Ausnahmebestimmung im kantonalen
Verfahrensrecht betreffend Disziplinarsachen, Begründung von
Dienstverhältnissen und Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen bzw.
–stufen (§ 74 Abs. 2 VRG-ZH) gestützt auf höherrangiges Recht auf die
Beschwerde eintreten müssen. 

 

2.2.8 Ein weiterer Hinweis darauf, dass es
sich bei Auseinandersetzungen betreffend die Einreihung bzw. Einstufung um
solche «vermögensrechtlicher Natur» handelt, ist auch die Bestimmung von
§ 127 GAV, welche unter dem Titel «Lohnelemente» festhält, der Lohn
bestehe aus dem Grundlohn, dem Erfahrungszuschlag und dem Leistungsbonus. Wenn
es sich beim Erfahrungszuschlag um einen Teil des Lohns handelt, ist es schwer
nachvollziehbar, wenn man sich auf den Standpunkt stellen will, es werde mit
einem Begehren auf eine höhere Einstufung/Einreihung nicht ein überwiegend
wirtschaftlicher Zweck verfolgt.

 

2.2.9 Die Beschwerdeführerin macht geltend,
selbst wenn man gestützt auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur ZPO von
einer vermögensrechtlichen Streitigkeit ausgehen wollte, sei SOG 1985 Nr. 31
zu beachten. Dort werde festgehalten, dass in Bereichen, wo die nachträgliche
Gerichtsbarkeit gegeben sei, grundsätzlich auch in vermögensrechtlichen
Angelegenheiten verfügt werden dürfe, indem ein Verfahren, das mit Beschwerde
bis ans Verwaltungsgericht gezogen werden könne, nicht weniger Rechtsschutz
biete als die verwaltungsrechtliche Klage. Mit dieser Argumentation verkennt
die Beschwerdeführerin, dass im Bereich der öffentlich-rechtlichen
Anstellungsverhältnisse seit der Revision des Personalrechts mit § 53 StPG
und § 48 Abs. 1 lit. b GO bzw. § 237 Abs. 1 GAV und
§ 238 GAV eine Regelung besteht, welche explizit für nicht
vermögensrechtliche Anstände aus dem Anstellungsvertrag die nachträgliche und
für vermögensrechtliche Streitigkeiten die ursprüngliche Gerichtsbarkeit
vorsieht.

 

2.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das
Verwaltungsgericht einen Streit über die Einreihung eines Funktionärs in eine
bestimmte Lohnklasse in SOG 1988 Nr. 33 zwar nicht als
«vermögensrechtliche Streitigkeit» im Sinne von § 48 lit. a der
damals geltenden Fassung der GO qualifiziert hat und die Unterscheidung
zwischen vermögensrechtlichen und nicht vermögensrechtlichen Streitigkeiten
auch im heute geltenden Recht für das anwendbare Verfahren entscheidend ist.
Das Verwaltungsgericht verfolgte seit SOG 1988 Nr. 33 keine einheitliche
Praxis zur Unterscheidung zwischen vermögensrechtlichen und nicht
vermögensrechtlichen Streitigkeiten, ohne sich jedoch erneut ausdrücklich mit
der Problematik auseinanderzusetzen. In der Praxis des Bundesgerichts wurde der
Begriff der vermögensrechtlichen Streitigkeit bereits 1990 (BGE 116 II 379)
weiter ausgelegt als in SOG 1988 Nr. 33. Es brauchten nicht unmittelbar
geldwerte Interessen auf dem Spiel zu stehen, sondern es wurde als ausreichend
angesehen, wenn ein Kläger einen überwiegend wirtschaftlichen Zweck verfolgte.
So stufte das oberste Gericht den Streit um ein Arbeitszeugnis als Streitigkeit
vermögensrechtlicher Natur ein – dies im Gegensatz zur im Grundsatzentscheid
von 1988 zitierten Lehre. Zwar betraf dieses Urteil eine zivilrechtliche
Streitigkeit, doch bestätigte das Bundesgericht später selber, dass auch im
öffentlichen Personalrecht auf diese Auslegung abgestellt werden könne. Sodann
hat das Bundesgericht in neueren Entscheiden zum Begriff der
«vermögensrechtlichen Streitigkeit» in Art. 83 lit. g BGG mehrfach
festgehalten, Streitigkeiten über die Einreihung bzw. Einstufung seien
lohnwirksam und damit als vermögensrechtlich einzustufen. Gründe, die gegen
eine einheitliche Auslegung des Begriffs «vermögensrechtlich» (im Zivil- und im
Verwaltungsrecht, auf kantonaler wie auf Bundesebene) sprechen, werden nicht
geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Im Sinne einer Praxisänderung
gegenüber SOG 1988 Nr. 33 gelten personalrechtliche Streitigkeiten
betreffend Einreihung bzw. Einstufung daher als «vermögensrechtliche
Streitigkeiten» im Sinne von § 48 Abs. 1 lit. b GO.

 

2.4 Zur Verfügung des Schulverbands W. ist
festzuhalten, dass diese von einer unzuständigen Behörde erlassen und damit
nichtig ist. Im Kanton Solothurn erfolgt der Abschluss des
Anstellungsverhältnisses von Lehrkräften mittels schriftlichen
öffentlich-rechtlichen Vertrags zwar durch den zuständigen Schulleiter
(§ 52 Volksschulgesetz [VSG, BGS 413.111]). Für die Besoldung der
Lehrkräfte ist jedoch grundsätzlich der Regierungsrat zuständig (§ 62 VSG
bzw. § 7 Lehrerbesoldungsgesetz [LBG, BGS 126.515.851.1]). Seine Kompetenz
hat er in § 5 der Verordnung über das Personalrecht (PRV, BGS 126.31)
hinsichtlich der Einreihung an das Personalamt und hinsichtlich der Einstufung
der Lehrkräfte an das VSA delegiert. Zuständig für die Einstufung ist also der
Kanton. Inwieweit diese widersprüchlichen Regeln Bestand haben können, kann
hier nicht entschieden werden. Wenn die Beschwerdeführerin ihre Einstufung
gerichtlich überprüfen lassen will, so hat sie jedenfalls den Klageweg zu
beschreiten.

 

3.1 Zwar war im vorliegenden Verfahren nur die
Frage, ob es sich bei der Einreihung/Einstufung um eine «vermögensrechtliche
Streitigkeit» im Sinne von § 48 Abs. 1 lit. b GO handelt, zu
beurteilen. Gleichwohl scheint eine Bemerkung zum Ablauf der
Vertragsverhandlungen bzw. der Vertragsunterzeichnung mit Lehrpersonen
angebracht. Aufgrund dieses und weiterer beim Verwaltungsgericht hängiger
Verfahren im Personalrecht muss davon ausgegangen werden, dass es bei der
Anstellung von Lehrpersonen offenbar immer noch üblich ist, in den
Anstellungsverträgen betreffend Lohn auf die «kantonalen Vorgaben» zu
verweisen, d.h. das Essentialium Lohn im Vertrag nicht zu konkretisieren. Die
beim Volksschulamt online abrufbaren Musterverträge für befristete und
unbefristete Anstellungen sehen dagegen vor, dass der Lohn unter Angabe der
Lohnklasse, der Erfahrungsstufe und der aktuellen Teuerung betragsmässig
festgelegt wird, wie dies auch in allen übrigen öffentlich-rechtlichen
Anstellungsverträgen gehandhabt wird. Dies impliziert, dass die «Meldung» des
VSA betreffend Einreihung und Einstufung jeweils vor der Durchführung von
Bewerbungsgesprächen bzw. zumindest vor der Vertragsunterzeichnung einzuholen
wäre. Mit einem solchen Vorgehen könnten viele Unklarheiten vermieden werden.

 

Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Januar
2013 (VWBES.2011.381)