# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1816ca76-768e-5248-854b-153f09b68b19
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-08-28
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 28.08.2019 WBE.2019.238
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_WBE-2019-238_2019-08-28.pdf

## Full Text

2019 Wahlen und Abstimmungen 185 

IX. Wahlen und Abstimmungen 

 

28 Gemeinderecht 

Kein Finanzreferendum bei Kredit betreffend Anschaffung im Bereich 

des Finanzvermögens 

Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 28. August 

2019, in Sachen A.X., B.Y., C.Y. und D.Z. gegen Einwohnergemeinde Aarau 

und Departement Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabteilung 

(WBE.2019.238). 

Aus den Erwägungen 

1. 
(…) Umstritten ist einzig, ob der Kreditbeschluss des Einwoh-

nerrats vom 25. März 2019 dem Finanzreferendum und damit dem 
obligatorischen Referendum untersteht. 

Mit den vom Einwohnerrat gesprochenen CHF 33'580'000.00 
will die Stadt Aarau die Liegenschaft "auf Walthersburg" in Aarau als 
Kapitalanlage erwerben (Botschaft und Antrag an den Einwohnerrat 
vom 21. Januar 2019), wobei beabsichtigt ist, den Kaufpreis aus 
eigenen Mitteln des Finanzvermögens (Anlagefonds) oder durch 
Aufnahme von Fremdkapital zu finanzieren. Neben 30 Mietwoh-
nungen verfügt die Liegenschaft über 29 Alterswohnungen für 
selbstständiges Wohnen im Alter, welche von einer Betriebsgenos-
senschaft als Seniorenzentrum betrieben werden. Die Stadt Aarau ist 
aktuell eine von mehreren Genossenschafterinnen. Mit dem Kauf 
möchte die Stadt Aarau ihre Position auf dem Immobilienmarkt stär-
ken und die Erträge zugunsten der Erfolgsrechnung sichern, wobei in 
erster Linie marktgerechte Mieteinnahmen erzielt werden sollen.  

2. 
2.1. 

186 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2019 

Beschlüsse der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerra-
tes unterliegen nach Massgabe von Gesetz und Gemeindeordnung 
der obligatorischen Volksabstimmung (§ 62 Abs. 2 KV). Gemäss 
§ 57 GG müssen der Gesamtheit der Stimmberechtigten, neben den 
in lit. a - e aufgezählten und im vorliegenden Fall nicht einschlägigen 
Geschäften, die von der Gemeindeordnung ausdrücklich bezeichne-
ten weiteren Geschäfte zum Entscheid durch die Urne vorgelegt wer-
den (lit. f). 

2.2. 
Die Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Aarau vom 

23. Juni 1980 (GO, SRS 1.1–1) bestimmt in § 4 Abs. 1 lit. g (GO), 
dass "Beschlüsse, die eine einmalige Ausgabe von mehr als 
Fr. 6'000'000.- oder neue, jährlich wiederkehrende Ausgaben von 
mehr als Fr. 300'000.- zur Folge haben", der Gesamtheit der 
Stimmberechtigten zum Entscheid an der Urne vorgelegt werden 
müssen. Ein solcherart ausgestaltetes Finanzreferendum soll den 
Stimmbürgern als Steuerzahler über das Verfassungs- und 
Gesetzesreferendum hinaus bei Verwaltungsakten von erheblicher 
finanzieller Tragweite ein unmittelbares Mitspracherecht sichern 
(ADRIAN HUNGERBÜHLER, Das Finanzreferendum nach der 
aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980, ZBl 86/1985 
S. 331). 

3. 
Für die Beantwortung der Frage, ob das Finanzreferendum auf 

ein konkretes Sachgeschäft Anwendung findet, sind der Begriff der 
Ausgabe und die Unterscheidung zwischen Finanz- und Verwal-
tungsvermögen von ausschlaggebender Bedeutung. 

3.1. 
§ 84a Abs. 1 GG umschreibt das Finanzvermögen als jene Ver-

mögenswerte, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgaben-
erfüllung veräussert werden können. Das Verwaltungsvermögen um-
fasst demgegenüber jene Vermögenswerte, die der öffentlichen Auf-
gabenerfüllung dienen (§ 84a Abs. 2 GG). Während das Finanzver-
mögen demnach nur mittelbar durch seinen Vermögenswert oder 
seine Erträgnisse für die Erfüllung staatlicher Aufgaben zur Verfü-
gung steht, dienen dem Verwaltungsvermögen zuzurechnende Werte 

2019 Wahlen und Abstimmungen 187 

unmittelbar aufgrund ihres Gebrauchswerts der Besorgung öffent-
licher Aufgaben. Diese Gebrauchswerte sind denn auch – im Gegen-
satz zu den grundsätzlich realisierbaren Aktiven des Finanzvermö-
gens – nicht veräusserbar oder pfändbar (ULRICH HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auf-
lage, Zürich 2016, N 2203 ff.; BGE 138 I 247 E. 2.3.2). In der Ver-
ordnung über den Finanzhaushalt der Gemeinden, Gemeindeverbän-
de und Gemeindeanstaltenvom 19. September 2012 (FiV, 
SAR 617.113) ist ausserdem festgelegt, dass zum Finanzvermögen 
unter anderem Grundstücke gehören, die als Kapitalanlage erworben 
werden (§ 3 Abs. 1 FiV). Zum Verwaltungsvermögen zählt § 3 
Abs. 1 lit. a und b FiV dagegen insbesondere Grundstücke, die mit 
Bauten und Anlagen für öffentliche Zwecke überbaut sind, und sol-
che in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. 

3.2. 
Der Begriff der Ausgabe wird bereits in § 63 Abs. 1 lit. d KV 

bei der Regelung des fakultativen Referendums auf Kantonsebene 
verwendet. Das Gemeindegesetz umschreibt die Ausgabe als Ver-
wendung von Finanzvermögen zur Erfüllung öffentlicher Zwecke 
(§ 84b Abs. 2 GG). Von einer Ausgabe, welche dem Finanzreferen-
dum unterliegt, wird dann gesprochen, wenn der Staat mit der Geld-
summe keinen gleichwertigen realisierbaren Vermögenswert erwirbt 
(HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 333). Auch der Erwerb von Verwal-
tungsvermögen sowie die Umwandlung von Finanz- in Verwaltungs-
vermögen stellen eine Ausgabe dar (BGE 123 I 78; HÄFELIN/ 
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 2220). 

Demgegenüber untersteht die blosse Kapitalanlage als solche 
nicht dem Finanzreferendum (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 333). Eine 
Anlage ist ein Finanzvorfall, dem ein frei realisierbarer Wert gegen-
übersteht und der bloss zur Umschichtung innerhalb des Finanzver-
mögens führt (§ 84b Abs. 3 GG). Das entscheidende Kriterium für 
die Unterstellung unter das Finanzreferendum ist folglich die Ver-
minderung des Finanzvermögens und damit einhergehend die Mehr-
belastung des Steuerzahlers. Werden dem Finanzvermögen Mittel 
entzogen, muss darüber abgestimmt werden – dies jedoch nur bei 
einem echten Mittelabfluss, d.h. wenn dem Finanzvermögen kein 

188 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2019 

realisierbarer Gegenwert zugeführt wird. Eine Investition mit Mitteln 
aus dem Finanzvermögen in Werte, die wiederum zum Finanzver-
mögen gehören, verringert das Finanzvermögen nicht und die Reali-
sierbarkeit bleibt erhalten (GIERI CAVIEZEL, Das Finanzreferendum 
im Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons 
Graubünden, Diss. Freiburg 1987, S. 54 f.; vgl. auch PIERRE 
TSCHANNEN, in: Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 
2015, Art. 34 N 27 f.; GEROLD STEINMANN, Die Schweizerische 
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 34 
N 18; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die Demokratischen 
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft, Zürich 2000, N 1832 ff.). 

3.3. 
In einem älteren Entscheid hielt das Bundesgericht fest, der Er-

werb von Liegenschaften zu Anlagezwecken stelle keine Ausgabe im 
Sinne des Finanzreferendums dar (BGE 89 I 37 S. 43 f.). Einige Jah-
re später äusserte es sich in ähnlicher Weise, dass der Erwerb eines 
Grundstücks durch den Staat keine Ausgabe (im Sinne einer Vermin-
derung des Staatsvermögens) darstellt, sondern erst die Inanspruch-
nahme dieses Grundstücks für einen bestimmten öffentlichen Zweck 
(BGE 111 Ia 201 E. 5a S. 208 f.). An dieser Ansicht hielt das Bun-
desgericht in den folgenden Jahren fest und führte zum verfassungs-
politischen Zweck des Finanzreferendums aus, dem Bürger solle 
damit bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuer-
zahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht gesichert werden. Mit 
Verweis auf das Begriffspaar "Anlage" und "Ausgabe" stellte es 
ausserdem fest, um eine Anlage handle es sich dann, wenn einer 
staatlichen Aufwendung ein frei realisierbarer Wert gegenüberstehe 
und das erworbene Objekt nicht von Rechts wegen zu einer Verwen-
dung bestimmt sei, welche seine wirtschaftliche Veräusserung aus-
schliesse, wie diejenige zu Verwaltungszwecken. Daraus folgerte es 
im konkreten Fall, dass mit der Absicht, einen Wohn-, Büro- und La-
dentrakt eines Gebäudes zu erstellen und weiterzuvermieten eine An-
lagetätigkeit verfolgt werde und der Vorgang keine Ausgabe darstelle 
(BGE 112 Ia 221 E. 2a S. 226 f.). Schliesslich qualifizierte das Bun-
desgericht den Kredit für den Umbau einer bisher an eine private 

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Mieterin vermieteten Liegenschaft der Stadt Zürich, um die Liegen-
schaft danach als Gerichtsgebäude zu nutzen, als eine Übertragung 
von Finanz- in Verwaltungsvermögen und damit als Ausgabe, welche 
dem Finanzreferendum unterstellt ist (BGE 123 I 78 E. 5b S. 84). 
Anlagen seien Veränderungen innerhalb des Finanzvermögens; dabei 
werde zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertra-
ges vorhandenes eigenes Vermögen in eine andere wirtschaftliche 
Form gebracht (BGE 123 I 78 E. 3c S. 82). 

4. 
4.1. 
Beim beabsichtigten Erwerb der Liegenschaft "auf Walthers-

burg", welche sich in der Wohnzone und nicht in der Zone für öffent-
liche Bauten befindet, steht das Tätigen einer reinen Finanzanlage im 
Vordergrund. So soll die Liegenschaft nach dem Kauf in das Liegen-
schaftenportfolio im Finanzvermögen integriert werden. In diesem 
Zusammenhang bleibt festzuhalten, dass der Erwerb und die Ver-
äusserung von Grundstücken nicht den Wert des Gemeindevermö-
gens verändert, sondern bloss die Zusammensetzung desselben. An-
stelle von liquiden Mitteln (Kaufpreis) wird der Wert eines Grund-
stücks im Finanzvermögen bilanziert oder umgekehrt (ANDREAS 
BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, 4. Auflage, Zürich 2017, 
S. 361 FN 7). 

4.2. 
Die 29 bestehenden Alterswohnungen stellen dabei kein Hin-

dernis für die Überführung in das Finanzvermögen dar, unterscheidet 
sich doch das Anbieten von Wohnungen für ein selbstbestimmtes 
Wohnen im Alter klar von der Führung eines Altersheims, welches 
zum Verwaltungsvermögen gehört. Dies gilt unabhängig davon, ob 
die Miete der Alterswohnungen an den Bezug von (minimalen) Pfle-
ge- und Betreuungsleistungen gebunden ist oder nicht. Unter Beach-
tung der gesetzlichen und vertraglichen Fristen können Alterswoh-
nungen gekündigt und anderweitig (ohne Pflichtleistungen) vermietet 
werden. Die Stellung der Stadt als eine von vierzehn Genossenschaf-
terinnen der Betriebsgenossenschaft ändert an der Qualifikation der 
Alterswohnungen als Finanzvermögen nichts. Erst wenn die Stadt 
beispielsweise selber Pflege- und Betreuungsdienste anbieten oder 

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aus sozialpolitischen Gründen auf Marktmieten verzichten würde, 
könnte dies als Wechsel vom Finanz- zum Verwaltungsvermögen be-
trachtet werden und unterläge demnach dem Finanzreferendum. Da-
von ist in der stadträtlichen Botschaft jedoch keine Rede. 

4.3. 
Wird der Begriff "Ausgabe" im Sinne von § 4 lit. g GO in 

Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht und der bundesge-
richtlichen Rechtsprechung ausgelegt, wird klar, dass sich eine Aus-
gabe ausschliesslich auf das Verwaltungsvermögen oder die Um-
widmung von Finanz- in Verwaltungsvermögen beziehen kann. Der 
vorliegende Erwerb der Liegenschaft "auf Walthersburg" ist als Ka-
pitalanlage zu qualifizieren und nicht als Ausgabe im Sinne von § 4 
lit. g GO. Das Sachgeschäft untersteht damit nicht dem Finanzrefe-
rendum. 

 

2019 Personalrecht 191 

X. Personalrecht 

 

29 § 25 Abs. 4 PersG; § 5 und 7 Inkonvenienzverordnung 

Anwendbarkeit des ArG auf öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse. Auf 

die dem PersG unterstehenden Arbeitsverhältnisse sind Art. 9–28 ArG 

nicht anwendbar. § 25 Abs. 4 PersG bezieht sich nur auf diejenigen Be-

stimmungen des Arbeitsgesetzes, die gemäss Arbeitsgesetz ohnehin für die 

öffentliche Verwaltung gelten (vgl. Art. 3a ArG) und hat keine Auswei-

tung des kantonalrechtlichen Arbeitnehmerschutzes zur Folge (E. 1). 

Entschädigung eines Arbeitnehmers ohne festen Arbeitsort, welcher sich 

während einer vom Arbeitgeber angeordneten täglichen Pausenzeit von 

einer Stunde einsatz- bzw. rufbereit halten muss. Abgrenzung Pikett-

dienst/ Bereitschaftsdienst (E. 2.4–2.5). 

Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 30. Januar 

2019, in Sachen A. gegen Kanton Aargau (WKL.2018.5). 

Aus den Erwägungen 

1. 
Da sich der Kläger in verschiedener Hinsicht auf die Anwen-

dung des ArG und die darauf gestützte ArGV 1 beruft, ist vorab zu 
prüfen, ob diese im vorliegenden Rechtsstreit Anwendung finden.  

Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG ist das Arbeitsgesetz – unter 
Vorbehalt von Art. 3a – auf Verwaltungen des Bundes, der Kantone 
und Gemeinden nicht anwendbar. Zur Anwendung gelangen einzig 
die arbeitsgesetzlichen Bestimmungen über den Gesundheitsschutz 
(Art. 3a lit. a ArG). Die in Art. 3a ArG enthaltenen Aufzählung der 
arbeitsgesetzlichen Bestimmungen, denen das Personal des Beklag-
ten unterliegt, ist abschliessender Natur. Sie erfasst abgesehen von 
den ausdrücklich erwähnten Art. 6, Art. 35 und Art. 36a ArG keine 
weiteren Schutzbestimmungen, auch nicht solche, deren Regelungs-