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**Case Identifier:** c66d0c4a-3a50-510b-a480-69047a59f036
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-28
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.08.2017 CCST.2017.0019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_CCST-2017-0019_2017-08-28.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR CONSTITUTIONNELLE

  
	
   

  	
  Arrêt du 28 août 2017 

  
	
  Composition

  	
  M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme
  Mélanie Pasche, juges, M. Bertrand Sauterel et Mme Fabienne Byrde, juges
  suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  Raphaël
  HENRY, à Lausanne, 

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Grand Conseil, 

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Conseil d'Etat.  

  

   

 

	
  Objet

  	
            

  
	
   

  	
  Recours Raphaël HENRY c/ décision du Grand Conseil du 6
  juin 2017 (élection au Conseil d'Etat)

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
La candidature de Cesla Amarelle pour l’élection au Conseil d’Etat
vaudois a été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 mars 2017.
La publication précisait que la candidature avait été contrôlée par le
Département des institutions et de la sécurité (DIS) sur la base de
l’art. 70 de la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques
(LEDP; RSV 160.01).

Cesla Amarelle n’a pas été élue lors du premier tour
de l’élection, le 30 avril 2017, et a présenté sa candidature pour le deuxième
tour. A nouveau, sa candidature a été contrôlée puis, après validation, publiée
dans la FAO des 2 et 5 mai 2017.

Cesla Amarelle a été élue au Conseil d’Etat lors du
second tour de l’élection le 21 mai 2017. 

B.                    
Le 29 mai 2017, Raphaël Henry a déposé un recours auprès du Grand
Conseil du Canton de Vaud au sens de l’art. 122 LEDP. Il demandait que
l’élection de Cesla Amarelle soit déclarée nulle, subsidiairement que l’entrée
en fonction de celle-ci soit déclarée impossible faute d’en remplir les conditions.
Il faisait valoir que dès lors que Cesla Amarelle avait violé la Constitution
fédérale le 16 décembre 2016 en tant que conseillère nationale (en votant une
loi d’application qui ne respectait pas les articles constitutionnels approuvés
par le peuple en matière de politique migratoire, soit les art. 121a et
197 ch. 11 Cst., et en ayant joué un rôle majeur dans l’élaboration de cette
loi), elle ne pouvait pas promettre fidélité envers la Constitution vaudoise et
la Constitution fédérale, ce qui était pourtant une condition d’entrée en
fonction d’un élu au Conseil d’Etat.

C.                    
Le 2 juin 2017, Raphaël Henry a été entendu par le Secrétaire général et
le Secrétaire général adjoint du Grand Conseil.

D.                    
Le 6 juin 2017, le Grand Conseil a déclaré irrecevable le recours formé
le 29 mai 2017. Il estimait que l'intéressé n'avait pas agi dans le délai de
trois jours "dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard
dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification
de l'acte mis en cause" au sens de l'art. 119 LEDP. De son point
de vue, il ne faisait aucun doute que Raphaël Henry connaissait de longue date
les faits qu'il reprochait à Cesla Amarelle, dès lors que les travaux
parlementaires destinés à mettre en œuvre l'art. 121a de la Constitution
fédérale s'étaient achevés en décembre 2016 et qu'ils avaient été abondamment
relatés par les médias. Raphaël Henry citait d'ailleurs lui-même un article du
journal "Le Temps" du mois de novembre 2016. Par conséquent, dès la
publication officielle de la liste des candidats validée pour le premier tour
de l'élection au Conseil d'Etat, le 24 mars 2017, Raphaël Henry aurait dû agir
sur la base de l'art. 117 LEDP s'il estimait que Cesla Amarelle ne pouvait
être élue malgré le contrôle du DIS. Au demeurant, Raphaël Henry n'avait pas
non plus réagi à l'issue du premier tour de l'élection, le 30 avril 2017, ni
après le dépôt des listes pour le second tour, publiées le 5 mai 2017, ni dans
les trois jours qui avaient suivi l'élection du 21 mai 2017. Son recours du 29
mai 2017 était donc sans conteste tardif.

E.                    
Le 14 juin 2017, Raphaël Henry (ci-après: le recourant) a interjeté
recours devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal à l'encontre de
la décision du 6 juin 2017. Il demande que son recours contre l'élection et
l'entrée en fonction de Cesla Amarelle soit déclaré recevable, que la cause
soit retournée au Grand Conseil et qu'ordre soit donné à ce dernier de statuer
sur le fond. Il estime qu'il n'est pas juridiquement soutenable de faire courir
le délai de recours de trois jours à partir du jour de l'élection (le 21 mai
2017). A son avis, le délai ne peut courir qu'à partir du jour de la
publication des résultats dans la FAO. Le recourant se prévaut également du
principe de la bonne foi. Il expose en effet que la Chancellerie d'Etat a
répondu par courriel du 2 mai 2017 à une personne (faisant partie du même
groupement politique que lui) que l'acte juridique qui structurait la procédure
d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du Conseil d'Etat par lequel
les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit arrêté faisait l'objet
d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner lieu à des recours auprès
de la Cour constitutionnelle. Le recourant considère sur cette base qu'il était
fondé à croire que le délai ne pouvait pas courir avant la publication de
l'arrêté dans la FAO. Le recourant remet également en cause la brièveté du
délai de l'art. 119 LEDP, qu'il considère comme insoutenable. Le recourant
souligne enfin que ce n'est pas une condition de la procédure d'élection
elle-même qui est contestée mais la validité de l'acte d'engagement politique
de Cesla Amarelle, qui est absolument nul faute d'en remplir une condition
essentielle, à savoir sa capacité à promettre de respecter de bonne foi la
Constitution fédérale et par suite sa capacité à remplir cette condition
d'éthique politique nécessaire. L'acte d'engagement étant nul, il serait
contestable en tout temps.

F.                    
Le Grand Conseil (ci-après: l'autorité intimée) s'est déterminé le 23
juin 2017 et a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision
du 6 juin 2017. De son point de vue, le principe de la bonne foi n'est d'aucun
secours au recourant. Les faits étant notoires depuis la fin de l'année 2016,
le recourant aurait dû agir sitôt la candidature de Cesla Amarelle enregistrée,
soit dès le 24 mars 2017. Ainsi lorsque la personne de sa connaissance s'était
adressée à la Chancellerie d'Etat, le délai de recours était déjà échu depuis
près d'un mois. Quant aux griefs relatifs à la nullité de l'acte d'engagement
politique de Cesla Amarelle, ils étaient dépourvus de fondement juridique.

Le Conseil d'Etat n'a pas employé la faculté qui lui
avait été octroyée de se déterminer sur le recours.

Le recourant n'a pas employé la faculté qui lui
avait été octroyée de se déterminer sur la réponse du Grand Conseil.

 

Considérant en droit:

1.                     
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003
du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur
requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des
normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir
(let. a); elle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges
relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale
(let. b) et tranche les conflits de compétence entre autorités (let. c). Cette
disposition ne comporte pas de règles directement applicables (arrêt CCST
2005.0001 du 28 juin 2005 consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse
s’exercer, le législateur a adopté la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la
juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1er
précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la procédure
applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).

Le titre III de la LJC, composé de l'unique art. 19,
est relatif au contentieux de l’exercice des droits politiques. Cette
disposition prévoit que la Cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours
dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des
conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à
la LEDP, l’instruction du recours suivant les règles instaurées à l’art. 12
LJC. Ainsi, l’organisation de ce contentieux est essentiellement réglée dans la
LEDP (Bulletin du Grand Conseil [BGC], 15 septembre 2004, p. 3668).

b) A teneur de l'art. 117 LEDP, toute contestation
relative à la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou
d'une votation, ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum peut faire
l'objet d'un recours (al. 1); le recours est adressé à la Chancellerie d'Etat
lorsque le recours relève de la compétence du Conseil d'Etat (al. 2 let. b) ou
au Secrétariat général du Grand Conseil lorsque le recours relève de la compétence
du Grand Conseil (al. 2 let. c; selon l'art. 122 LEDP).   

Aux termes de l'art. 119 al. 1 LEDP, "le
recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les trois jours dès la
découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui
suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause".
D'après l'art. 123a LEDP, les décisions (sur recours) relatives aux scrutins
communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour
constitutionnelle. L'art. 123c LEDP précise que le recours est formé dans un
délai de dix jours dès la publication officielle de la décision. 

c) Il n'est pas contesté que l'on se trouve bien en
présence d'une contestation en matière d'exercice des droits politiques au sens
de l'art. 19 LJC. La Cour de céans est ainsi compétente pour entrer en matière
sur le recours, déposé dans les formes et le délai réglementaires.

2.                     
Le recourant considère que le délai de trois jours fixé à l'art. 119
LDEP pour saisir le Grand Conseil serait trop bref et ne saurait être appliqué
trop strictement. 

a) Le texte de l'art. 119 LEDP est clair. Il
indique que "le recours (prévu à l'art. 117) doit être déposé dans les
trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les
trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte
mis en cause". L'interprétation qu'en fait l'autorité intimée doit
être confirmée, d'un point de vue littéral tout d'abord. En effet, selon le
texte lui-même, le délai des "trois jours qui suivent la publication du
résultat ou la notification de l'acte mis en cause" ne constitue pas
une alternative au délai "des trois jours dès la découverte du motif de
plainte"; le respect de ce délai s'impose dès que le motif de plainte
est découvert. L'adjonction des "trois jours qui suivent la publication
du résultat ou la notification de l'acte mis en cause" sert uniquement
à marquer le dernier moment auquel une contestation en matière d'exercice des droits
politiques peut être soulevée. 

L'interprétation de l'autorité intimée se justifie
également d'un point de vue téléologique. Il convient à ce propos de citer un
extrait de l'arrêt 1C_351/2013 du 31 mai 2013, dans lequel le Tribunal fédéral
a eu l'occasion de se prononcer sur le délai de l'art. 119 LDEP et a relevé ce
qui suit:

"Un tel délai, bien que
particulièrement court, est toutefois usuel pour les contestations relatives au
droit de vote. Ainsi, l'art. 77 al. 2 de la loi fédérale sur les droits politiques
(LDP; RS 161.1) prévoit également que le recours doit être déposé dans un délai
de trois jours dès la découverte du motif mais au plus tard le troisième jour
après la publication des résultats. Le Tribunal fédéral a considéré que les
délais identiques fixés par la loi sur les droits politiques des cantons de
Lucerne, du Valais et de Bâle-Campagne échappaient à toute critique (ATF 121 I 1 consid. 3b
p. 5; arrêts 1C_217/2009 du 11 août 2009 consid. 2.2 et 1C_35/2008 du 19 mai
2008 consid. 3.3; arrêt 1C_203/2011 du 1er juillet 2011 consid. 2.4; voir
également, arrêt 1C_62/2012 du 18 avril 2012 consid. 3, s'agissant du délai de
cinq jours prévu par le droit zurichois pour contester tout acte d'un organe
étatique qui touche les droits politiques ou les votations). Un délai si court
se justifie d'une part par l'intérêt public à ce que les irrégularités
éventuellement constatées puissent être corrigées avant la votation et que
celle-ci n'ait pas à être répétée et d'autre part par la nécessité de réserver
à l'autorité suffisamment de temps pour instruire et trancher le recours (ATF 121 I 1 consid. 3b
p. 5). Il importe en effet qu'une procédure de recours puisse être menée à
terme avant la date de la votation populaire, sachant que deux instances
cantonales puis le Tribunal fédéral doivent le cas échéant se prononcer".

Dans l'ATF 110 Ia 176, le Tribunal fédéral avait
déjà considéré qu'il était contraire au principe de la bonne foi d'accepter une
irrégularité dans un premier temps et de ne la soulever qu'après-coup parce que
le résultat de la votation ne correspondait pas à ses attentes (consid. 2a).

La jurisprudence citée par le recourant ne dit pas
autre chose. En particulier, l'ATF 138 I 73 consid. 4  (traduit et résumé
in RDAF 2013, p. 336) ne va pas dans le sens du recourant puisqu'il retient que
le recours pour violation des droits politiques fondé sur l'art. 77 al. 1
let. b LDP doit être déposé dans les trois jours qui suivent la découverte du
motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des
résultats dans la feuille officielle du canton, et que ce délai, qui est un
délai de péremption, ne permet pas de former un recours lorsque des irrégularités
sont découvertes après coup. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a par contre
relevé qu'il existait un droit à reconsidération ou à révision notamment
lorsque sont invoqués des faits ou moyens de preuve importants qui n'étaient
pas connus dans la procédure précédente, qui n'avaient pas pu être invoqués
pour des raisons juridiques ou de fait ou dont il n'y avait pas de raison alors
de se prévaloir. Tel n'est toutefois pas le cas dans la présente affaire.

L'autre arrêt cité par le recourant, à savoir l'ATF
121 I 1, ne lui est pas non plus d'un quelconque secours. Dans cet arrêt, le
Tribunal fédéral a certes considéré qu'un délai de trois jours était
particulièrement court, mais il a jugé qu'un tel délai était conforme au droit
constitutionnel fédéral, à tout le moins lorsqu'il courait dès la découverte
d'une irrégularité avant le jour de la votation. Dans ce cas, il existait un
intérêt public important à ce que la question puisse être tranchée avant le
scrutin populaire afin que la volonté populaire puisse s'exprimer sans être
biaisée et qu'un nouveau scrutin ne doive pas être organisé (cf. consid. 3
avec les références de doctrine et de jurisprudence citées; cf. aussi le très
détaillé ATF 110 Ia 176 consid. 2a, qui précise la jurisprudence
antérieure; plus récemment TF 1P.477/2002 du 2 décembre 2002 consid. 2). Dans
ce même ATF 121 I 1, le Tribunal fédéral a souligné que ce n'était que
lorsqu'une irrégularité était découverte après le scrutin, qu'il pouvait
être exceptionnellement possible de demander un réexamen de la décision
administrative validant la votation, pour autant qu'il s'agisse d'un vice
particulièrement grave, comparable aux motifs de révision prévus en procédure
administrative, civile ou pénale (consid. 3). 

b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas qu'il
avait connaissance depuis le mois de décembre 2016 de la prétendue violation de
la Constitution fédérale reprochée à Cesla Amarelle. Il ne conteste pas non
plus que la publication officielle de la liste des candidats validée pour le
premier tour de l'élection au Conseil d'Etat, qui comprenait la candidature de
Cesla Amarelle, a eu lieu le 24 mars 2017. Au vu de ces éléments de fait ainsi
que des textes de loi et de la jurisprudence exposés ci-dessus, il convient de
confirmer qu'en ne contestant pas la régularité de la candidature de Cesla
Amarelle dans le délai de trois jours dès la publication de la candidature de
Cesla Amarelle, le recourant a perdu son droit à soulever ultérieurement ce
motif de plainte et doit se voir opposer le résultat de l'élection populaire.

c) Le recourant expose qu'il ne conteste pas seulement
une condition de la procédure d'élection elle-même mais qu'il vise la validité
de "l'acte d'engagement politique" de Cesla Amarelle, qui est
absolument nul faute d'en remplir une condition essentielle, à savoir sa
capacité à promettre de respecter de bonne foi la Constitution fédérale et par
suite sa capacité à remplir cette condition d'éthique politique nécessaire.
L'acte d'engagement étant nul, il serait contestable en tout temps, sans que le
délai de trois jours prévu à l'art. 119 LEDP ne s'applique.

L'"acte d'engagement politique"
auquel se réfère le recourant est la promesse faite par chaque conseiller
d'Etat avant son entrée en fonction. L'art. 16 de la loi du 11 février 1970
sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE; 172.115) dispose ce qui suit:

"1 Avant d'entrer
en fonctions, les membres du Conseil d'Etat solennisent, devant le Grand
Conseil ou devant une délégation de ce corps, la promesse suivante:

"- Vous promettez d'être
fidèle à la Constitution fédérale et à la Constitution du canton de Vaud.

- Vous promettez de maintenir et
défendre, en toute occasion et de tout votre pouvoir, les droits, la liberté et
l'indépendance de votre pays; de procurer et d'avancer son honneur et profit,
comme aussi d'éviter ou d'empêcher ce qui pourrait lui porter perte ou dommage.

- Vous promettez aussi d'exercer
en toute conscience la charge importante à laquelle vos concitoyens vous ont
appelé; d'avoir toujours, dans tout ce qui sera projeté, discuté et arrêté, la
vérité et la justice devant les yeux; de vous opposer avec toute la force et
tout le zèle dont vous êtes capable à tout ce qui pourrait nuire aux principes
de la religion et aux mœurs; de faire exécuter les lois avec courage et fermeté;
de veiller au maintien de l'ordre public; de nommer toujours celui que vous
croirez le plus éclairé, le plus honnête et le plus propre à l'emploi dont il
s'agira; de tenir secrètes les opinions ainsi que les choses et les affaires
que ne doivent se révéler, sinon en temps et lieu convenables; enfin de
n'excéder jamais les attributions que la Constitution donne au Conseil
d'Etat".

2 Les mots «aux
principes de la religion et...» sont supprimés pour le membre du Conseil d'Etat
qui en fait la demande".

Il ne ressort d'aucun texte de loi que la promesse
susmentionnée serait autre chose qu'un engagement solennel, non justiciable en
tant que tel. Le grief du recourant relatif à la nullité de "l'acte
d'engagement politique" de Cesla Amarelle doit dès lors être rejeté.

3.                     
Le recourant se prévaut du principe de la bonne foi, au motif que la
Chancellerie d'Etat a répondu par courriel du 2 mai 2017 à une personne
(faisant partie du même groupement politique que lui) que l'acte juridique qui
structurait la procédure d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du
Conseil d'Etat par lequel les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit
arrêté faisait l'objet d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner
lieu à des recours auprès de la Cour constitutionnelle. Le recourant considère
sur cette base qu'il était fondé à croire que le délai ne pouvait pas courir
avant la publication de l'arrêté dans la FAO. 

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377
consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice,
que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été
donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit
pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182
consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113
consid. 3b/cc et les références citées).

b) En l'occurrence, il convient de relever que la
Chancellerie d'Etat n'est pas intervenue dans une situation concrète mais s'est
limitée à indiquer, de manière générale, que l'acte juridique qui structurait
la procédure d'élection des Conseillers d'Etat était l'arrêté du Conseil d'Etat
par lequel les résultats électoraux étaient proclamés, que ledit arrêté faisait
l'objet d'une publication dans la FAO et qu'il pouvait donner lieu à des
recours auprès de la Cour constitutionnelle. Les conditions d'application du
principe de la bonne foi ne sont donc pas réunies dans le cas d'espèce. En
outre, lorsque la demande de renseignements a été formulée, soit le 20 avril 2017,
selon les allégations du recourant, le délai de trois jours courant dès la
découverte du motif de plainte était déjà échu, puisque la candidature de Cesla
Amarelle avait déjà fait l'objet d'une publication dans la FAO du 24 mars 2017
et que le motif de plainte était connu dès le mois de décembre 2016.

4.                     
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
confirmée.

En matière de recours relatifs aux contentieux des
droits politiques, la procédure est en principe gratuite (art. 121a LEDP), y
compris devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase
LEDP). Il ne sera donc pas perçu d'émolument de justice. 

 

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête :

I.                      
Le recours est rejeté. 

II.                     
La décision du Grand Conseil du 6 juin 2017 est confirmée.

III.                   
Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

Lausanne, le 28 août 2017

 

Le président:                                                                                             La
greffière:

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.