# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 71c4c78c-987b-58ba-bea3-18edb7229e90
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-07-14
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 14.07.2021 BRGE III Nr. 0091/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nr--0091-20_2021-07-14.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
3. Abteilung 

 

 

 
 
 
G.-Nr. R3.2020.00184 
BRGE III Nr. 0091/2021   

 
 
  Entscheid vom 14. Juli 2021   
 
 
 
Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Baurichter Martin Farner, Baurichter Ro-

land Fraefel, Gerichtsschreiber Christoph Forster     
 
 
 

in Sachen Rekurrierende 
1. Verein I. […] 
2. T. R. […] 
3. H.-R. und B. K. […] 
4. P. B. […] 
5. C. und D. F. […] 
6. K. A. […] 
7. E. H. […] 
8. M. L. […] 
alle vertreten durch […] 

 

gegen Rekursgegnerinnen 
1. Baubehörde X […] 
2. Y  

Nr. 2 vertreten durch […]  

 
 
betreffend Beschluss der Baubehörde vom 26. Oktober 2020; Baubewilligung für Mo-

bilfunk-Antennenanlage, Grundstück Kat.-Nr. 1, H.-Strasse 1, X 
______________________________________________________ 

 

 

R3.2020.00184 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A. 
Mit Beschluss vom 26. Oktober 2020 erteilte die Baubehörde X der Y die 
baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Mobilfunk-
Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 an der H.-Strasse 1 in X. 

B. 
Gegen diesen Entscheid erhoben der Verein I. und sieben weitere Rekur-
rentschaften mit gemeinsamer Eingabe vom 25. November 2020 rechtzeitig 
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten das 
Folgende:  

" A)  Rechtsbegehren/Rekurs 

 1. Die baurechtliche Bewilligung der Baubehörde X vom 26.10.2020 
betreffend das Baugesuch Nr. 2020-0024 sei aufzuheben.  

 2. Die erteilte Baubewilligung sei aufzuheben.  

 3. Eventualiter sei das Bewilligungsverfahren betreffend das Bauge-
such Nr. Nr. 2020-0024 zu sistieren, bis die Vollzugsempfehlung 
vorliegt bzw. bis die massgeblichen Grundlagen über die Beurtei-
lung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein auditiertes Quali-
tätssicherungssystem sowie ein taugliches Messverfahren für 
adaptive Antennen vorliegt. 

 4. Subeventualiter sei das Baugesuch Nr. 2020-0024 zur Vervollstän-
digung und Neuauflage zurückzuweisen.  

 5. Die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 63 der 
NISV sei festzustellen. 

 B)  Verfahrensanträge 

 1. Die Bauherrschaft sei zu verpflichten, das Audit und die Bewertung 
der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres Quali-
tätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung 
seien den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen.  

 2. Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuho-
len zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahme-
messungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte 
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im 
Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprechen. 

 

 

R3.2020.00184 Seite 3 

 3. Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten (unab-
hängig vom bewilligenden Bauamt der Gemeinde X) einzuholen zu 
den Fragen, ob die geplante Antenne gegen die Grundsätze des 
Denkmal- und Landschaftsschutzes verstösst. Das Gutachten oder 
der Amtsbericht seien den Beschwerdeführenden zur Stellungnah-
me zu eröffnen."  

C. 
Mit Verfügung vom 27. November 2020 wurde vom Rekurseingang Vor-
merk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 
Mit Eingabe vom 30. Dezember 2020 beantragte die private Rekursgegne-
rin die Abweisung des Rekurses sowie sämtlicher rekurrentischer Anträge, 
soweit darauf einzutreten sei; dies unter Kostenfolge zulasten der Rekurrie-
renden.  

Die Vorinstanz reichte mit Eingabe vom 14. Januar 2021 die Vorakten ins 
Recht und verzichtete auf die Erstattung einer Vernehmlassung.  

E. 
Mit Replik vom 4. Februar 2021 bzw. Duplik vom 1. März 2021 hielten die 
privaten Parteien an ihren Anträgen fest. Die Vorinstanz verzichtete mit 
Eingabe vom 17. Februar 2021 ausdrücklich auf die Erstattung einer Dup-
lik.  

F. 
Am 11. März 2021 führte die 3. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein 
der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch.  

G. 
Mit Eingaben vom 19. März 2021 erstatteten die Rekurrierenden ihre 
Triplik. Darin beantragten sie über ihre bisherigen Begehren hinausgehend 
die Einstellung des Verfahrens bis zu einem Entscheid des Bundesgerichts 
sowie die Überprüfung der Strahlenbelastung an weiteren Orten.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 4 

H. 
Mit Eingabe vom 19. April 2021 legte die private Rekursgegnerin diverse 
Pläne ins Recht.  

I. 
Mit Eingabe vom 26. April 2021 erstattete die private Rekursgegnerin ihre 
Quadruplik und schloss darin auf Abweisung der von den Rekurrierenden 
mit der Triplik gestellten Anträge.  

Es kommt in Betracht: 

1.1. 
Die "I." ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches (ZGB), 
welcher aus 33 Mitgliedern besteht und sich gemäss Statuten für einen 
vernünftigen Umgang mit Mobilfunk in X sowie die Vorsorge und den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung, insbesondere von Kindern, kran-
ken und alten Menschen, einsetzt (act. 8.1 ff.).  

1.2. 
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochte-
ne Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhe-
bung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes [PBG]).  

Ein als juristische Person konstituierter Verband kann in diesem Rahmen 
insbesondere zur Wahrung der eigenen Interessen den Rechtsmittelweg 
beschreiten. Er kann aber auch – im eigenen Namen, aber gewissermas-
sen stellvertretend – die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend 
machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu 
wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder 
gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser 
Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; vgl. 

 

 

R3.2020.00184 Seite 5 

BGE 142 II 80, E. 1.4.2.). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt 
sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen.  

1.3. 
Vorliegend sind 27 der 33 Mitglieder des rekurrierenden Vereins Eigentü-
mer von Liegenschaften, die sich im gemäss bundesgerichtlicher Definition 
rechtsmittelberechtigten Umkreis der jeweils strittigen Kommunikationsan-
lage befinden, welcher hier rund 626 m beträgt (act. 15.7, S. 5). Diese 27 
Personen sind deshalb jeweils selbst mehr als beliebige Dritte oder die All-
gemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen. Aufgrund der Rügen sind 
sie mithin auch selbst im Sinne von § 338a PBG rechtsmittellegitimiert. Da-
raus folgt, dass eine Mehrheit der Vereinsmitglieder von der Erstellung der 
strittigen Mobilfunk-Antennenanlage persönlich betroffen ist. Im Lichte des 
Vereinszwecks ist deshalb davon auszugehen, dass sich der rekurrierende 
Verein mit dem vorliegenden Rekurs für die Interessen einer Mehrheit der 
Mitglieder einsetzt. Er ist deshalb als rechtsmittellegitimiert im Sinne von 
§ 338a PBG zu betrachten. Dies gilt nach dem Gesagten auch für die wei-
teren, in eigenem Namen rekurrierenden Personen, welche allesamt Mit-
glieder des erwähnten Vereins sind. Da auch die übrigen Prozessvoraus-
setzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs grundsätzlich einzutreten. Soweit 
bezüglich einzelner Rügen auf den Rekurs nicht einzutreten ist, wird dies 
im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen darzulegen sein.  

2. 
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 1 ist der Wohnzone W2.6 gemäss Bau- und 
Zonenordnung der Gemeinde X (BZO) zugewiesen und mit einem Gebäu-
de überstellt, das aus zwei in der Höhe abgestuften, jeweils mit einem Sat-
teldach bedeckten Teilen besteht. Nach den Plänen der privaten Rekurs-
gegnerin soll auf dem Dach des etwas höheren Gebäudeteils eine Mobil-
funk-Antennenanlage erstellt werden. Die einzelnen Antennenmodule sol-
len auf den Frequenzbändern 700-900, 1'400-2'600, 1'800-2'600 und 
3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 90°, 
210° und 330° senden.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 6 

3.1. 
Die Rekurrierenden rügen diverse Verstösse gegen immissionsrechtliche 
Vorschriften. Bevor im Einzelnen auf die Rügen eingegangen wird, ist zu-
nächst grundlegend Folgendes festzuhalten:  

Der Schutz der Umwelt vor nichtionisierender elektromagnetischer Strah-
lung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver-
ordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 
1999 (NISV) geregelt. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) konkretisierte 
die NISV mit Vollzugsempfehlungen (Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, 
Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfeh-
lung zur NISV]) und diversen diesbezüglichen Nachträgen (zuletzt mit dem 
Nachtrag vom 23. Februar 2021 betreffend adaptive Antennen [Bundesamt 
für Umwelt BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur 
Vollzugsempfehlung NISV, fortan: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV]).  

Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strah-
lenemissionen, welche durch den Betrieb ortsfester Anlagen wie z.B. Mobil-
funk-Basisstationen erzeugt werden (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Es wurden, 
wie im genannten Bundesgesetz vorgeschrieben, Immissionsgrenzwerte 
und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz-
werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen 
Festlegung von Immissions- und Anlagegrenzwerten zugrunde. Es wird 
nicht nach der Technologie bzw. dem Funkdienst unterschieden, sondern 
es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche 
Grenzwerte (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen, 
2. Aufl., Zürich 2008, S. 55). Die entsprechenden Grenzwerte sind damit 
von allen Mobilfunkanlagen mit einer Gesamtstrahlungsleistung von über 
6 WERP – und vorliegend mithin von sämtlichen geplanten Antennen – 
zwingend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).  

Für die Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1 
Ziffer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Ge-
sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 
2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend 
ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 
und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Sendeantennen sind in 

 

 

R3.2020.00184 Seite 7 

diesem Sinne adaptiv, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendia-
gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (An-
hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).  

3.2. 
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen 
normalerweise aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern 
jeweils nur für kürzere Dauer (OKA; Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt bei-
spielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem Aufenthalt in Lager-
räumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen bzw. 
Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fach-
gremien.  

Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der 
Immissionsgrenzwerte hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Be-
stimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die vorsorgliche Emissionsbegren-
zung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN), welche in Art. 3 Abs. 3 
NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische 
Feldstärken. Als OMEN gelten nach dieser Bestimmung insbesondere 
Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länge-
rer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.) 
oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlage-
grenzwerte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4 und 
6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähn-
ten Frequenzbereichen 700-900, 1'400-2'600, 1'800-2'600 und 3'600 MHz 
senden sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV ein maximal zu-
lässiger Anlagegrenzwert von 5 V/m.  

4. 
Zunächst ist auf die formellen Vorbringen der Rekurrierenden in der Replik 
(S. 13) einzugehen, wonach englischsprachige Eingaben nicht erlaubt sei-
en und dementsprechend nicht berücksichtigt werden müssten.  

Damit sprechen die Rekurrierenden die in der Rekursvernehmlassung der 
privaten Rekursgegnerin in der Originalsprache Englisch eingefügten Zitate 
aus Publikationen der Internationalen Kommission für den Schutz vor nicht-
ionisierender Strahlung (ICNIRP) an.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 8 

Die Rekurseingabe ist in der Amtssprache – in Zürich also auf Deutsch 
(Art. 48 der Kantonsverfassung) – abzufassen. Fremdsprachige Rekurs-
schriften müssen nicht angenommen werden. Allerdings liegt es im Ermes-
sen der Behörde, solche Eingaben gleichwohl entgegenzunehmen (Alain 
Griffel in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zü-
rich [VRG], 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 22 Rz. 7). Diese Grundsätze 
sind auch für die weiteren Eingaben im Rahmen eines Rekursverfahrens 
anzuwenden.  

Bei diesem Ermessensentscheid ist vorliegend in Betracht zu ziehen, dass 
die Rekurrierenden nicht geltend machen, sie seien wegen den fremdspra-
chigen Passagen in der Vernehmlassung der privaten Rekursgegnerin an 
der Wahrnehmung ihrer prozessualen Rechte gehindert worden. Es sind 
insbesondere auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sie die eng-
lischsprachigen Zitate in der Rekursantwort der privaten Rekursgegnerin 
aufgrund des Nichtbeherrschens dieser Fremdsprache nicht verstehen 
konnten. Im Gegenteil verweisen selbst die Rekurrierenden im Rahmen ih-
rer Ausführungen auf englische Fachartikel hin. Der Entgegennahme der 
Rekursvernehmlassung steht somit (auch) in Bezug auf die in Englisch ab-
gefassten Passagen nichts entgegen. Diese ist mithin weder aus dem 
Recht zu weisen noch auf Deutsch übersetzt nachzufordern oder überset-
zen zu lassen.  

Der Vollständigkeit halber ist diesen Ausführungen anzufügen, dass sich in 
Anbetracht dieser Umstände und im Lichte der vorstehenden Grundsätze 
auch nicht aufdrängt, die vom Baurekursgericht im vorliegenden Urteil zi-
tierten Fachartikel – soweit nur auf Englisch verfügbar – übersetzen zu las-
sen.  

5.1. 
Die Rekurrierenden beantragen eine Sistierung sämtlicher Bewilligungsver-
fahren für adaptive Antennen, bis die Vollzugsempfehlung vorliege bzw. bis 
die massgeblichen Grundlagen für die Beurteilung adaptiver Antennen er-
arbeitet seien, ein auditiertes Qualitätssicherungssystem (QS-System) so-
wie ein taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen würden.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 9 

5.2. 
Sistierung bedeutet vorläufige Einstellung (Ruhenlassen) eines laufenden 
Verfahrens. Die Sistierung eines Gerichtsverfahrens steht grundsätzlich im 
Widerspruch zum Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bun-
desverfassung (BV). Nach § 339a Abs. 1 PBG entscheiden die kantonalen 
Behörden über ein Rechtsmittel innert sechs Monaten nach dessen Ein-
gang. Die Sistierung eines baurechtlichen Rekursverfahrens rechtfertigt 
sich deshalb nur aus besonderen Gründen. Beim Entscheid über eine mög-
liche Sistierung sind die Interessen der Rekursparteien abzuschätzen und 
mit zu berücksichtigen.  

Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV wurde mittlerweile (d.h. 
nach der Erhebung des Rekurses mit dem erwähnten Sistierungsantrag) 
publiziert. Eine Sistierung mit der Begründung, dass der Nachtrag noch 
ausstehend sei, fällt mithin von vornherein ausser Betracht.  

Mit Bezug auf die weiteren, zur Begründung des Sistierungsantrags geltend 
gemachten Gründe, ist festzuhalten, dass die Frage, ob die Erteilung der 
Bewilligung vom Bestehen eines auf adaptive Antennen ausgelegtes QS-
Systems oder einer Empfehlung eines entsprechenden Messverfahrens 
abhängig gemacht werden kann, auf eine materielle Überprüfung abzielt. 
Dementsprechend können allfällige diesbezügliche Mängel sowie auch das 
Abwarten eines diese Punkte betreffenden potentiellen Urteils des Bundes-
gerichts nicht zur Begründung einer Sistierung herangezogen werden. 
Gründe für eine Sistierung sind damit nicht ersichtlich und es überwiegt der 
Anspruch der privaten Rekursgegnerin an der unverzüglichen Behandlung 
des eingereichten Rekurses. Dem Sistierungsantrag ist mithin nicht stattzu-
geben.  

6.1.1. 
Die Rekurrierenden machen geltend, dass die Baugesuchsunterlagen un-
vollständig seien, weil Angaben zum Betriebszustand, zu den Anlage-
grenzwerten und zur messtechnischen Erfassung der beantragten Mobil-
funkantennen fehlten. Es sei nicht klar, wie die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme vorliegend berücksichtigt würden. 
Damit könne nicht klar festgestellt werden, ob an allen OMEN die Anlage-
grenzwerte eingehalten seien. Zudem sei die exakte Feststellung des Re-

 

 

R3.2020.00184 Seite 10 

kursperimeters aufgrund der fehlenden Angaben hinsichtlich der Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme nicht möglich. Es liege 
ferner keine Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen vor. In einem ers-
ten Schritt hätte eine provisorische Vollzugsempfehlung für die Beurteilung 
des "worst-case" herausgegeben werden können. Da indes unklar sei, wel-
cher Fall der "worst-case" sei, gebe es auch keine provisorische Vollzugs-
empfehlung. Aufgrund der fehlenden Vollzugsempfehlung müssten die 
Baugesuchsunterlagen die entscheidenden technischen Daten für adaptive 
Antennen enthalten.  

Die Bewilligung verstosse gegen Anhang 1 Ziffer 63 NISV, weil bei den An-
tennen des Frequenzbandes 3'600 MHz, welche als adaptive Antennen be-
trieben würden, entgegen der Verordnungsbestimmung der Betriebszu-
stand bei maximaler Sendeleistung mit maximalem Gesprächs- und Daten-
verkehr berücksichtigt worden sei. Die Variabilität der Senderichtungen und 
der Antennendiagramme seien dabei ausser Acht gelassen worden. Die 
Vorinstanz habe die Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen 
auch für adaptive Antennen angewendet, was rechtswidrig sei. Es fehle 
hierfür eine gesetzliche Grundlage. Die Beurteilung nach dem "worst-case"-
Szenario stelle eine Art Übergangsregelung dar, was rechtlich nicht haltbar 
sei, da die NISV selbst keine Übergangsregelung beinhalte. Das BAFU sei 
hierzu nicht ermächtigt. Dass die Antennendiagramme tatsächlich den 
"worst-case" darstellen würden, werde bestritten. Ferner könne damit die 
Einhaltung der Grenzwerte nicht sichergestellt werden, da derjenige Mo-
ment beurteilt werde, in dem die adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei 
einer Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte jedoch deutlich 
überschritten werden. Adaptive Antennen müssten deshalb zwingend im 
Moment des maximalen Antennengewinns beurteilt werden. Die Diagram-
me würden indes offensichtlich nicht den maximal möglichen Antennenge-
winn bei maximaler Sendeleistung für jede Richtung darstellen. Die Leis-
tungsangaben im Standortdatenblatt seien unrealistisch tief. Es sei davon 
auszugehen, dass die adaptiven Antennen stärker strahlen als bewilligt. 
Tatsache sei, dass bis heute nicht sicher sei, wie gross die effektive Strah-
lenbelastung durch adaptive Antennen sei.  

Es fehle schliesslich ein auf adaptive Antennen ausgerichtetes QS-System. 
Das bestehende QS-System sei nicht auf solche Antennen ausgelegt. Die 
Wahrscheinlichkeit, dass Überschreitungen der bewilligten Werte mit dem 

 

 

R3.2020.00184 Seite 11 

bestehenden QS-System erkannt würden, sei gering. Dieses sei für adapti-
ve Antennen untauglich, weil diese Antennen die eingestellten Werte selb-
ständig jede Millisekunde ändern könnten und das herkömmliche QS-
System nur einmal pro Tag die eingestellten Werte in der Sendeanlage mit 
den bewilligten Werten vergleiche. Ohne QS-System für adaptive Antennen 
könne die Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleistet werden.  

6.1.2. 
Die private Rekursgegnerin entgegnet in der (noch vor der Publikation des 
in Ziffer 3.1. hiervor erwähnten Nachtrags vom 23. Februar 2021 zur NISV 
eingereichten) Vernehmlassung zusammengefasst, dass adaptive Anten-
nen bis zum Erlass einer Vollzugshilfe zur neuen Fassung von Anhang 1 
Ziffer 63 NISV wie konventionelle Antennen nach dem "worst-case"-
Szenario zu beurteilen seien. Die Strahlung sei gemäss Empfehlungen des 
BAFU wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- 
und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Anten-
nendiagrammen zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal 
möglichen Antennengewinn berücksichtigten. Unter Berücksichtigung die-
ser Empfehlungen könnten Entscheide zu adaptiven Antennen und zu 5G-
Basisstationen rechtssicher begründet werden. Das Vorliegen einer Voll-
zugsempfehlung sei nicht Bewilligungsvoraussetzung. Bei adaptiven An-
tennen werde der Datenverkehr nicht mehr wie anhin in die gesamte Funk-
zelle abgestrahlt, sondern tendenziell zum Nutzer hingelenkt. Damit könne 
die über die Fläche und Zeit gemittelte Exposition mit dem Einsatz von 
adaptiven Antennen reduziert werden. Deshalb sei Anhang 1 Ziffer 63 NISV 
dahingehend ergänzt worden, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität 
der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt würden. 
Dieser Grundsatz solle gemäss Erläuterungen zur Änderung der NISV auf 
Stufe Vollzugshilfe konkret ausgestaltet werden. Bis diese vorliege, könne 
und werde der besagten Variabilität gerade eben nicht Rechnung getragen. 
Der zurzeit massgebende Betriebszustand der maximalen Sendeleistung 
bei maximalen Gesprächs- und Datenverkehr beinhalte auch den Fall, bei 
dem sich die maximale Sendeleistung auf einen einzelnen Punkt konzent-
riere. Es werde jeweils die maximale Sendeleistung auf jeden einzelnen 
möglichen Punkt berechnet und ein umfassendes Antennendiagramm er-
stellt, welches alle innerhalb der bewilligten Parameter möglichen Sende-
richtungen (sämtliche möglichen Beams) mit dem jeweils maximalen An-
tennengewinn beinhalte. Das aktuelle QS-System könne nach wie vor sei-

 

 

R3.2020.00184 Seite 12 

ne Aufgabe erfüllen. Was adaptive Antennen betreffe, könnten und müss-
ten sämtliche Parameter, welche die äquivalente Sendeleistung (ERP) be-
einflussen könnten, in das QS-System aufgenommen werden. Dies gelte 
für alle Antenenntypen und mithin auch für adaptive Antennen.  

Die Vorinstanz verzichtete wie erwähnt auf eine Vernehmlassung.  

6.1.3. 
Die Rekurrierenden bringen replizierend vor, dass die geplante Anlage an-
ders beurteilt werde und die Baubewilligung deshalb verletzt werde, sobald 
die erwartete Vollzugsempfehlung für adaptive Antennen erscheinen wer-
de. Dies sei der Grund, weshalb die Baugesuchsunterlagen als unvollstän-
dig zu betrachten seien. Die Baubewilligungsbehörde hätte sich auch mit 
einer späteren Berechnungsmethode auseinandersetzen oder aber die 
Rechtswidrigkeit des zweiten Teilsatzes von Anhang 1 Ziffer 63 NISV fest-
stellen müssen. Sie hätte "alle in Zukunft auftretenden und ohne weiteres 
Baugesuch durchführbaren Änderungen in der Sendeleistung etc." bereits 
bei der Baubewilligung prüfen müssen. Wenn die private Rekursgegnerin 
ausführe, dass die Strahlung überschätzt werde, betrachte sie ausschliess-
lich einen Mittelwert und nicht die Belastung an einzelnen OMEN.  

6.1.4. 
Duplizierend weist die private Rekursgegnerin darauf hin, dass der Nach-
trag zur Vollzugsempfehlung zur NISV in der Zwischenzeit publiziert wor-
den sei. Dieser enthalte Empfehlungen, wann Mobilfunk-Antennenanlagen 
als adaptiv gelten würden und wie die Variabilität zu berücksichtigen sei. 
Insbesondere sei dieser zu entnehmen, dass die Berechnung der elektri-
schen Feldstärke im Standortdatenblatt für Mobilfunksendeanlagen mit 
adaptiven Antennen so durchgeführt werde, wie in der Vollzugsempfehlung 
samt Nachträgen beschrieben. Die Berechnung basiere auf dem massge-
benden Betriebszustand, welchem "umhüllende Antennendiagramme" zu-
grunde liegen würden. Solche Diagramme würden für jede Senderichtung 
den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen. Da die vorlie-
gend geplanten adaptiven Antennen mittels "worst-case"-Betrachtung beur-
teilt worden seien, entsprächen sie sowohl der im Schreiben des BAFU 
vom 31. Januar 2020 als auch der im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV empfohlenen Berechnungsmethode. Die zwei zusätzlichen Angaben, 
welche das BAFU im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung für die Geltendma-

 

 

R3.2020.00184 Seite 13 

chung des Korrekturfaktors voraussetze, führten weder bei der Berechnung 
der elektrischen Feldstärke noch bei der zulässigen Sendeleistung zu einer 
Änderung des massgebenden Betriebszustandes. Dass das vorliegende 
Standortdatenblatt diese Angaben für die Inanspruchnahme des Korrek-
turfaktors nicht enthalte, führe lediglich dazu, dass dieser bis zur Aktualisie-
rung des Standortdatenblatts nicht beansprucht werden dürfe.  

6.1.5. 
In der Triplik führen die Rekurrierenden aus, dass mit den Vorgaben betref-
fend Korrekturfaktor gemäss Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV 
adaptive Antennen zehnmal stärker strahlen dürften als konventionelle An-
tennen. Da es bereits mit der heutigen Strahlenbelastung zu Schäden 
kommen könne, werde es bei einer zehnfachen "Sendeleistung" umso 
mehr Schäden geben. Dass gemäss Nachtrag die Antennen über sechs 
Minuten gemittelt die Grenzwerte einhalten sollen, sei rechtswidrig. Der 
Korrekturfaktor dürfe im vorliegenden Verfahren nicht angewandt werden. 
Sodann habe das Verwaltungsgericht Bern mit Entscheid VGE 
100.2020.27U vom 6. Januar 2021 entschieden, dass jede Leistungserhö-
hung – auch mittels Korrekturfaktor – einer neuen Baubewilligung bedürfe. 
Sodann müssten die neuen Anforderungen an die Kontrollsysteme gemäss 
dem Nachtrag unabhängig dessen, ob der Korrekturfaktor angewandt wer-
de oder nicht, beachtet werden. Die neuen Kontrollsysteme müssten nach 
ihrer Entwicklung zudem einen Zertifizierungs- und Auditierungsprozess 
durchlaufen, bevor davon ausgegangen werden könne, dass sie vor 
Grenzwert-Überschreitungen schützen würden. Da kein einziges dieser 
Kontrollsysteme zum heutigen Zeitpunkt vorhanden sei, sei die Baubewilli-
gung aufzuheben. Ferner habe das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 
im Entscheid VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 entschieden, es könne 
nicht ausgeschlossen werden, dass durch adaptive Antennen eine zu hohe 
Strahlenbelastung resultiere. Neu könnten adaptive Antennen ihr Anten-
nendiagramm selbständig in der Form ändern. Im Standortdatenblatt weise 
das Antennendiagramm gegen unten fälschlicherweise eine schwächere 
Strahlung aus, obwohl die Antenne auch gegen unten eine Strahlenkeule 
formen könnte. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf 
die Widersprüche zwischen den angegebenen Neigungswinkeln und den 
Antennendiagrammen würden auch vorliegend zu treffen. Das Verwal-
tungsgericht habe weiter festgestellt, dass die Anlage auch Strahlenkeule 
formen könne, die durch das Antennendiagramm nicht erfasst seien. Das 

 

 

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QS-System könne diese "unerlaubten" Keulen nicht erfassen, was sich aus 
dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV ergebe. Demzufolge kön-
ne die Gemeinde nicht sicherstellen, dass die Grenzwerte eingehalten wür-
den, solange die Abnahmemessung massgeblich auf nicht überprüfbaren 
Angaben der Mobilfunkbetreiberin beruhe und das QS-System Änderungen 
des Antennendiagramms gar nicht erfasse. Die Voraussetzungen von 
Art. 12 NISV seien damit nicht erfüllt und die Bewilligung könne nicht erteilt 
werden.  

6.1.6. 
Die private Rekursgegnerin entgegnet in der Quadruplik, dass die im An-
tennendiagramm dargestellte Abstrahlcharakteristik im Polardiagramm je-
weils normiert über die x-Achse (0°) gelegt werde. Dies sei gängige Praxis. 
Dieser Form der Darstellung sei keine Richtung zugrunde gelegt. Vielmehr 
sei diese Darstellung einheitslos. Das Antennendiagramm in Polarform stel-
le einzig dar, wie stark ein Signal an den zur Hauptstrahlrichtung abge-
wandten Positionen abgeschwächt werde, dies in Bezug auf die normierte 
Hauptstrahlrichtung. Die x-Achse stelle somit die Hauptstrahlrichtung des 
Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der Berechnung einer NIS-
Prognose über die jeweilige Senderichtung gelegt werde. Die Antennen-
hersteller würden für eine Vielzahl von Frequenzen und alle möglichen 
Senderichtungen ein Einzeldiagramm erstellen. Aufgrund der Vielzahl von 
bei adaptiven Antennen möglichen Beams sei die Anzahl Einzeldiagramme 
entsprechend gross. Den rechnerischen Prognosen würden umhüllende 
Antennendiagramme zu Grunde liegen, wobei die vom Antennenhersteller 
für die verschiedenen Frequenzen und Winkelauslegungen erhaltenen Ein-
zeldiagramme übereinandergelegt würden. Das umhüllende Antennendia-
gramm bestehe sodann aus der um alle verschiedenen Einzeldiagramme 
gelegten Hülle. Die in den umhüllenden Diagrammen enthaltenen Angabe 
"TILT ELECTRICAL 0" beschreibe, dass das umhüllende Diagramm auf die 
x-Achse gedreht worden sei und sich nicht auf die in Zusatzblatt 2 eines 
Standortdatenblattes beantragten Winkelbereiche beziehe.  

6.2. 
Für Mobilfunk-Antennenanlagen gilt gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV als 
massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenver-
kehr bei maximaler Sendeleistung. Bei adaptiven Antennen wird die Varia-
bilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 15 

Der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV enthält technische Emp-
fehlungen für die Beurteilung adaptiver Antennen in Bezug auf ihre Kon-
formität mit der NISV und ist auf Mobilfunksendeanlagen mit adaptiv betrie-
benen Antennen, die mit Frequenzen bis 6 GHz senden, anwendbar. Darin 
wird insbesondere das Vorgehen für die Berücksichtigung der besagten Va-
riabilität von Senderichtung und Antennendiagramm adaptiver Antennen 
beschrieben. Hierzu wird im wesentlich vorgesehen, dass auf die maximale 
Sendeleistung ERPmax, n einer adaptiven Antenne (n) (die ERPmax entspricht 
der totalen Eingangsleistung multipliziert mit dem maximalen Antennenge-
winn) ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden kann (Nachtrag zur Voll-
zugsempfehlung zur NISV, S. 8). Die massgebende Sendeleistung ERPn 
einer adaptiven Antenne (n) wird bei der Anwendung eines Korrekturfaktors 
definiert als ERP(n) = KAA x ERPmax, n (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV, S. 10; s. hierzu auch E. 6.5.2. nachfolgend).  

Bei der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage wurde kein solcher 
Korrekturfaktor berücksichtigt. Mithin gilt nur die im Standortdatenblatt an-
gegebene Leistung als beantragt und bewilligt, wobei es sich nicht um eine 
den soeben genannten Faktor berücksichtigende Leistung handelt. Dieses 
Vorgehen ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors entspricht der bis-
lang angewandten "worst-case"-Beurteilung, wonach adaptive Antennen 
wie konventionelle Antennen behandelt werden. Die Strahlung wird mithin 
nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt, die für jede 
Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen 
(s. dazu insbesondere das Schreiben des BAFU vom 31. Januar 2020 an 
die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen, Informationen zu adapti-
ven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung], S. 2). Diese Beurteilung 
hat das Baurekursgericht in ständiger Rechtsprechung als mit der Umwelt-
schutzgesetzgebung vereinbar und zulässig eingestuft, da damit die tat-
sächliche Strahlung von adaptiven Antennen überschätzt wird und die Ein-
haltung der Grenzwerte deshalb sichergestellt ist (s. statt vieler BRGE I Nr. 
0011/2020 in BEZ 2020 Nr. 17).  

Dies ergibt sich nunmehr auch aus dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung 
zur NISV bzw. den entsprechenden Erläuterungen zu adaptiven Antennen 
und deren Beurteilung gemäss der NISV (nachfolgend: Erläuterungen zum 
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV). Der "worst-case" entspricht 

 

 

R3.2020.00184 Seite 16 

demnach einem Zustand, bei welchem gleichzeitig in alle Richtungen die 
maximal mögliche Sendeleistung abgestrahlt wird (s. Nachtrag zur Voll-
zugsempfehlung zur NISV, S. 8). Da die unterschiedlichen Antennendia-
gramme, die dem umhüllenden Diagramm zugrunde liegen, aber nicht alle 
gleichzeitig auftreten können, überschätzen Berechnungen basierend auf 
den umhüllenden Antennendiagrammen die in der Realität auftretende 
Strahlung deutlich. Mit diesem bisher angewendeten "worst-case"-Szenario 
werden adaptive Antennen folglich strenger beurteilt als konventionelle An-
tennen (Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 
12).  

Für die Beurteilung nach dem "worst-case"-Szenario ist mithin wesentlich, 
dass die Beurteilung auf umhüllenden Antennendiagrammen basiert, wel-
che alle für die adaptiven Antennen vorgesehenen Szenarien enthalten.  

6.3. 
Von den Rekurrierenden wird das Vorliegen solcher Diagramme bestritten. 
Sie sind der Auffassung, dass "gegen unten" noch weitere Strahlenkeulen 
geformt werden könnten. Diese Auffassung begründen sie im Wesentlichen 
mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts VB.2020.00544 vom 15. Janu-
ar 2021.  

In jenem Verfahren war in tatsächlicher Hinsicht strittig, ob die rechnerische 
Prognose in den Standortdatenblättern mit den angegebenen Neigungs-
winkeln bzw. Neigungswinkelbereichen die Variabilität adaptiver Antennen 
umhüllend erfasste. Für die Antennen des bezüglich 5G-Technologie rele-
vanten Frequenzbandes von 3'600 MHz waren gemäss jenen Standortda-
tenblättern ein fester Neigungswinkel von 0° und für die übrigen Antennen 
Winkelbereiche vorgesehen. Überdies enthielten die Diagramme sämtlicher 
Antennen (d.h. in allen Frequenzbändern) den Vermerk ''tilt electrical 0''. 
Für das Verwaltungsgericht lag deshalb der Schluss nahe, dass jene An-
tennendiagramme einer herkömmlichen Anlage mit einer (nahezu) waag-
rechten Hauptstrahlrichtung entsprechen. Es sei erklärungsbedürftig, wie 
damit die Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw. der Variabilität 
adaptiver Antennen umhüllend erfasst sein solle (E. 4.5).  

Davon unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt zunächst einmal in-
sofern, als für sämtliche Antennen (und mithin auch für die mit dem bezüg-

 

 

R3.2020.00184 Seite 17 

lich 5G-Technologie relevanten Frequenzband von 3'600 MHz) Winkelbe-
reiche angegeben werden (s. Zusatzblatt 2 des Standortdatenblattes). Die 
diesbezüglichen Schlussfolgerungen in jenem Entscheid lassen sich mithin 
bereits deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Zu konstatieren 
ist überdies, dass für eine adäquate Beurteilung von adaptiven Antennen 
gemäss dem nach dem erwähnten Verwaltungsgerichtsentscheid publizier-
ten Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV nicht zwingend Winkelbe-
reiche anzugeben sind. So wurde in einem im Nachtrag beispielhaft einge-
fügten Zusatzblatt 2 für sämtliche als adaptiv bezeichneten Antennen je-
weils ein fixer Winkel von 0° eingetragen (s. S. 16). Mithin ist selbst aus der 
Angabe eines Neigungswinkels von 0° für eine adaptive Antenne nicht zu 
schliessen, dass die entsprechenden Antennendiagramme einer herkömm-
lichen Anlage mit einer (nahezu) waagrechten Hauptstrahlrichtung entspre-
chen. Daraus folgt, dass die beantragten Winkel bzw. Winkelbereiche auch 
nicht Auskunft darüber geben, in welchen Bereichen bzw. bis zu welchen 
"seitlichen" Winkeln sich die Beams adaptiver Antennen bewegen können. 
Vielmehr ist dies den Diagrammen selbst zu entnehmen (vgl. dazu die Er-
läuterung zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 10 ff. [insbe-
sondere die Illustration eines horizontalen Antennendiagramms, woraus er-
sichtlich wird, dass sich die einzelnen Beams innerhalb der Hüllkurve be-
wegen, Abb. 7 auf S. 11]). Dementsprechend ist auch aus dem den Dia-
grammen angefügten Vermerk "tilt electrical 0" nicht abzuleiten, dass die 
jeweiligen Diagramme die Strahlenbelastung aus dem Beamforming bzw. 
der Variabilität adaptiver Antennen nicht adäquat umhüllend erfassen. Bei 
diesem Vermerk handelt es sich lediglich um den im Wesentlichen für das 
Herauslesen der Richtungsabschwächung eines fraglichen Punktes mass-
gebenden Hinweis, dass die Hauptstrahlrichtung auf die x-Achse ausge-
richtet dargestellt wurde. Dieser Hinweis ist deshalb wichtig, weil der "Win-
kel des OKA zur kritischen Senderichtung, vertikal“ (vgl. Zusatzblatt 4) im 
Antennendiagramm stets auf die eingezeichnete Hauptstrahlrichtung zu 
beziehen ist, damit ein korrektes Herauslesen der Richtungsabschwächung 
für einen fraglichen Punkt erfolgen kann (vgl. dazu den Hinweis in der Voll-
zugsempfehlung zur NISV, wonach bei Antennen mit elektrischem down tilt 
diesbezüglich Vorsicht geboten ist, da der Hauptstrahl "in der Regel" [aber 
eben nicht immer] bereits um den down tilt nach unten geneigt eingezeich-
net ist, S. 39 und 46, Fussnoten Nrn. 12 und 13).  

 

 

R3.2020.00184 Seite 18 

Die rekurrentischen Zweifel, dass es sich bei den Diagrammen gemäss 
dem vorliegenden Standortdatenblatt nicht um umhüllende handelt, erhär-
ten sich damit nicht. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Ab-
strahlcharakteristik der Antennen jeweils korrekt dargestellt wird. Anzufü-
gen bleibt, dass die kantonale NIS-Fachstelle ins Baubewilligungsverfahren 
miteinbezogen wurde, welche die eingereichten Baugesuchsunterlagen für 
korrekt befunden hat. Es sind mithin keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, 
dass die Einhaltung der Grenzwerte an sämtlichen OMEN und OKA nicht 
überprüft werden könnten. Auch die Feststellung des Einspracheperimeters 
ist gestützt auf die Angaben im Standortdatenblatt entgegen den rekurrenti-
schen Ausführungen ohne weiteres möglich.  

6.4. 
In Bezug auf das von den Rekurrierenden geltend gemachte Ungenügen 
des QS-Systems gilt Folgendes: Das Bundesgericht hat in zahlreichen Ur-
teilen festgehalten, dass die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen die 
Einhaltung der Grenzwerte bei den schweizerischen Mobilfunk-
Antennenanlagen vollumfänglich gewährleisten (u.a. in BGr 1C_492/2009 
vom 20. Juli 2010, E. 4.2). Das BAFU geht alsdann davon aus, dass der 
Betrieb adaptiver Antennen in den bestehenden QS-Systemen der Mobil-
funkbetreiberinnen und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wer-
den können, wenn diese gleich behandelt werden wie konventionelle An-
tennen (BAFU, Schreiben an die kantonalen und städtischen NIS-
Fachstellen vom 31. Januar 2020, S. 2). Vorliegend ist dies wie vorstehend 
erwähnt der Fall, da der Beurteilung der strittigen Mobilfunk-
Antennenanlage eine "worst-case-Betrachtung" zugrunde liegt und die An-
tennen mithin wie konventionelle beurteilt werden. Die auf das Ungenügen 
des QS-Systems abzielenden Vorbringen sind damit unbegründet. Für die 
Einholung des Audits und die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung 
des QS-Systems der privaten Rekursgegnerin besteht kein Anlass.  

6.5.1. 
Wie erwähnt wird auf der Sendeleistung der vorliegenden Antennen kein 
Korrekturfaktor angewandt. Insofern zielen die diesbezüglichen rekurrenti-
schen Vorbringen grundsätzlich an der Sache vorbei. Da sich die angefoch-
tene Bewilligung nicht auf Anhang 1 Ziffer 63 Teilsatz 2 NISV stützt, ist von 
vornherein nicht auf die rekurrentischerseits aufgeworfene Frage nach der 
Rechtmässigkeit dieser Bestimmung einzugehen. Zu prüfen ist allerdings 

 

 

R3.2020.00184 Seite 19 

die von ihnen ebenfalls kritisierte Übergangsregelung im Nachtrag der Voll-
zugsempfehlung zur NISV betreffend die Anpassung von bestehenden An-
lagen an den Nachtrag. Die Rekurrierenden fordern diesbezüglich sinnge-
mäss, dass entgegen der Übergangsregelung für eine solche Anpassung 
ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen sei (s. act. 29, 
S. 5). Dieser erst in der Triplik vom 19. März 2021 gestellte Antrag wurde 
erst durch die Publikation des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zur NISV 
vom 23. Februar 2021 veranlasst. Der Antrag ist deshalb zu behandeln.  

6.5.2. 
Die beanstandete Übergangsregelung im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung 
zur NISV lautet wie folgt:  

 " Bereits vor Inkrafttreten dieses Nachtrags zur Vollzugshilfe 
sind adaptive Antennen mittels "worst case"-Betrachtung be-
willigt worden. Die Anpassung des Betriebs dieser Antennen 
an den Nachtrag gilt nicht als Änderung im Sinne von Anhang 
1 Ziffer 62 Absatz 5 NISV, wenn die bewilligte Sendeleistung 
ERP unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändert. 
Gemäss Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b NISV ist im 
Standortdatenblatt der massgebende Betriebszustand nach 
Anhang 1 zu dokumentieren. Mit der Anwendung des Nach-
trags wird der massgebende Betriebszustand mit zwei Para-
metern ergänzt (vgl. Kap. 3.3.1). Es ist der Behörde daher ein 
aktualisiertes Standortdatenblatt nachzureichen."  

Die "Anpassung des Betriebs" von adaptiven Antennen, die vor dem In-
krafttreten des Nachtrags (wie die vorliegend strittige) nach dem "worst-
case"-Szenario bewilligt worden sind, bedeutet im Wesentlichen, dass bei 
einer adaptiven Antenne n nunmehr ein Korrekturfaktor KAA auf die maximal 
mögliche Sendeleistung ERPmax,n angewendet wird, wobei dieser Korrek-
turfaktor KAA von der Antennengrösse, ausgedrückt in der Anzahl Sub-
Arrays, abhängig ist und einem Wert von ≥ 0,1 entspricht. Die massgeben-
de Sendeleistung ERPn der adaptiven Antenne n beträgt wie erwähnt ERPn 
= KAA x ERPmax,n. Diese massgebende Sendeleistung ERPn wird in das 
Standortdatenblatt eingetragen und in Kombination mit den umhüllenden 
Antennendiagrammen zur Berechnung der elektrischen Feldstärke verwen-
det, um zu prüfen, ob der Anlagegrenzwert an den Orten mit empfindlichen 
Nutzung eingehalten ist (s. Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung zur NISV, S. 21). Eine Anpassung von bereits nach dem "worst-
case"-Szenario bewilligten adaptiven Antennen hat mithin zur Folge, dass 

 

 

R3.2020.00184 Seite 20 

die maximale Sendeleistung ERPmax,n (Eingangsleistung multipliziert mit 
dem maximalen Antennengewinn) erhöht werden kann, ohne dass sich 
dies rechnerisch auf die für die Berechnung der elektrischen Feldstärke 
massgebende Sendeleistung (ERPn) auswirkt.  

Entgegen dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bedeutet die Erhöhung 
der maximalen Sendeleistung ERPmax,n eine Änderung der bestehenden 
Anlage im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 lit. d NISV. Dies gilt auch 
dann, wenn die um den Korrekturfaktor KAA rechnerisch reduzierte Sende-
leistung ERPn nicht über den bislang bewilligten Höchstwert hinausgeht. 
Massgebend ist die Erhöhung der tatsächlichen maximalen Sendeleistung. 
Die Einhaltung der Grenzwerte der geänderten Anlage ist anhand des ak-
tualisierten Standortdatenblattes in einem Baubewilligungsverfahren zu prü-
fen und es ist darüber in einem baurechtlichen Entscheid zu befinden. Zu 
prüfen ist namentlich die Anwendung des Korrekturfaktors auf die zu erhö-
hende Sendeleistung ERPmax,n, mithin die Ermittlung des massgebenden 
Betriebszustandes gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV, der sich gegenüber der 
"worst-case"-Betrachtung ändert. Es geht darum nicht an, in Bezug auf die 
Frage, ob eine Änderung der Anlage vorliegt oder nicht, erst bei der redu-
zierten Sendeleistung ERPn anzusetzen. Dies zumal es im realen Betrieb 
vorkommen kann, dass die Sendeleistung ERPn kurzzeitig überschritten 
wird (im Maximum bis zur maximal möglichen Sendeleistung ERPmax,n; s. 
Erläuterungen zum Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 22) und 
die Voraussetzungen dafür (namentlich eine automatische Leistungsbe-
grenzung) zu prüfen sind.  

6.5.3. 
Die besagte Anpassung des Betriebs adaptiver Antennen, die – wie vorlie-
gend – noch nach dem "worst-case"-Szenario beurteilt wurden, ist im vor-
liegenden Verfahren nicht streitgegenständlich. Wird die vorliegend strittige 
Anlage indes erst einmal rechtskräftig bewilligt, kann die Anpassung des 
Betriebs grundsätzlich jederzeit erfolgen. Wenn bei der absehbaren künfti-
gen Anpassung des Betriebs der strittigen Anlage auf die Durchführung ei-
nes ordentlichen Baubewilligungsverfahrens verzichtet wird, ist die Einhal-
tung der massgeblichen Grenzwerte nicht gewährleistet.  

Beim Entscheid, ob es sich bei der Änderung um eine bewilligungspflichtige 
baurechtliche Massnahme handelt, kommt den Gemeinden zwar ein gewis-

 

 

R3.2020.00184 Seite 21 

ser Ermessensspielraum zu. Es ist indes nicht davon auszugehen, dass die 
kommunale Baubehörde von der diesbezüglichen (klaren) Regelung im 
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur NISV, die sich als unrechtmässig 
herausgestellt hat, abweichen wird, zumal selbst die in Mobilfunkfragen den 
Gemeinden zu Rate stehende kantonale Fachstelle sich auf ihrer Webseite 
auf den Standpunkt stellt, dass die im Nachtrag zur Vollzugshilfe zur NISV 
Mobilfunk des BAFU beschriebene Änderung keiner Bewilligungspflicht un-
terstehe.  

Zur Erhaltung des rechtmässigen Zustands ist daher mit der angefochtenen 
Baubewilligung die Auflagen zu statuieren, dass bei Erhöhung der (tatsäch-
lichen) maximalen Sendeleistung (ERPmax,n) der Baubehörde ein neues 
(ordentliches) Baugesuch einzureichen ist (§ 321 Abs. 1 PBG).  

7.1. 
Die Rekurrierenden beanstanden, dass die Angaben in den Standortdaten-
blättern hinsichtlich der OMEN 02 und 03 nicht korrekt seien. Beim OMEN 
02 werde Eisenbeton für die Bauweise der Gebäudehülle sowie ein Dämp-
fungswert von 15 dB angegeben. Bei der massgebenden Hülle handle es 
sich indes um ein Ziegeldach, wofür keine Dämpfung zu berücksichtigen 
sei. Die Decke über dem ersten Obergeschoss des tieferen Teils des Ge-
bäudes H.-Strasse 1, worin sich eine Wohnung befinde, habe Treppenauf-
gänge und weitere Durchbrüche. Sie bestehe deshalb nicht nur aus Eisen-
beton, sondern aus unterschiedlichen Materialien, weshalb gemäss Voll-
zugsempfehlung kein Dämpfungswert eingesetzt werden dürfe. Beim 
OMEN 03 sei die horizontale Distanz nicht auf der kürzesten und nicht auf 
der kritischen horizontalen Senderichtung gemessen worden. Die relevante 
Distanz betrage 31,6 m und nicht 39,6 m, wie im Standortdatenblatt ange-
geben. Deshalb sei auch der Winkel zur kritischen Senderichtung falsch 
und die Richtungsabschwächung zu hoch. Damit seien bei beiden OMEN 
die Feldstärken nicht richtig ausgewiesen. Die Grenzwerte seien massiv 
überschritten. Ferner seien "weitere kritische OMEN" nicht berechnet wor-
den. Dies an der S.-Strasse 1, wo sich ein ausgebauter Dachstock unter 
einem Ziegeldach mit Fenstern befinde. 

 

 

R3.2020.00184 Seite 22 

7.2. 
Als OMEN gelten gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in de-
nen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öf-
fentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze 
(lit. b) sowie diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in de-
nen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c).  

Gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 NISV sind Berechnungen einer-
seits beim strahlenmässig exponiertesten OKA und andererseits für jene 
drei OMEN, an denen die elektromagnetische Strahlung am grössten ist 
(Anlagegrenzwert), zu verlangen. Diese Berechnungen werden von den 
Mobilfunkgesellschaften durchgeführt und müssen zwingend Teil des Bau-
gesuchs sein. Es ist Aufgabe der kommunalen Baubehörden, das jeweilige 
Standortdatenblatt zusammen mit den übrigen Baugesuchsunterlagen auf 
ihre Vollständigkeit und Richtigkeit zu überprüfen oder von einer externen – 
bzw. in den Städten Zürich und Winterthur von der eigenen – Fachstelle 
überprüfen zu lassen. Nach Art. 11 Abs. 2 lit. d NISV muss das Standortda-
tenblatt ferner einen Situationsplan enthalten, der die Angaben nach Buch-
stabe c darstellt.  

Mit dem vorliegenden Standortdatenblatt hat die private Rekursgegnerin 
Immissionsprognosen für einen OKA und fünf OMEN vorgenommen. Damit 
ist sie der vorstehend dargelegten gesetzlichen Pflicht nachgekommen. 
Auch der erforderliche Situationsplan liegt vor. Zu weiteren Nachweisen 
kann die private Rekursgegnerin mangels gesetzlicher Grundlage grund-
sätzlich nicht verpflichtet werden. Insbesondere können keine Nachweise 
über flächendeckende NIS-Berechnungen verlangt werden.  

7.3. 
Der von den Rekurrierenden beanstandete OMEN 02 befindet sich im ers-
ten Obergeschoss des Standortgebäudes. Es kann aufgrund der Darlegun-
gen der privaten Rekursgegnerin im Rekursverfahren davon ausgegangen 
werden, dass die obersten Vollgeschosse des aus zwei Teilen bestehen-
den Standortgebäudes jeweils unter einer Betondecke liegen. Die zu den 
Akten gereichten Pläne weisen dies zwar nur für den höheren Teil des 
Standortgebäudes aus (s. act. 33.5-33.7). Es ist aufgrund des einheitlichen 
Zusammenbaus davon auszugehen, dass der tiefere, damit verbundene 
Gebäudeteil dieselbe Konstruktionsweise aufweist. Auf die Einholung wei-

 

 

R3.2020.00184 Seite 23 

terer Pläne des tieferen Gebäudeteils konnte deshalb verzichtet werden. 
Damit ist festzustellen, dass bei der Strahlungsprognose – vorbehältlich die 
Bereiche mit den Durchbrüchen – der korrekte Dämpfungswert von 15 dB 
berücksichtigt wurde. Was die geltend gemachten Durchbrüche anbelangt, 
ist davon auszugehen, dass diese mit geeigneten Materialien, welche 
ebenfalls einen Dämpfungswert von 15 dB aufweisen, abgeschirmt werden 
können (zu den Dämpfungswerten s. Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 25). 
Aus einer solchen Massnahme hätten die Rekurrierenden indes keinerlei 
Vorteile. Dies einerseits deshalb, weil sie nicht selbst Bewohner der Lie-
genschaft sind. Zudem kann bei Berücksichtigung eines Dämpfungswerts 
von 15 dB die Einhaltung der Grenzwerte sichergestellt werden. Mithin ist 
weder die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung noch eine Reduk-
tion der Sendeleistung angezeigt. Auf die Rüge betreffend den OMEN 02 
ist somit nicht einzutreten.  

In Bezug auf OMEN 03 (B.-Strasse 1) ist zunächst in allgemeiner Hinsicht 
festzuhalten, dass die an einem Punkt zu erwartende Strahlenbelastung 
aus einem Zusammenspiel von Distanz sowie horizontaler und vertikaler 
Abweichung von der Hauptstrahlrichtung resultiert und überdies von der be-
reits erwähnten Gebäudedämpfung unter Umständen massgeblich beein-
flusst wird. Der Hauptstrahl der Antennen 1SC0709/1826/3636 (Azimut 90°) 
trifft unmittelbar auf den gemauerten Bereich der Westfassade des Gebäu-
des B.-Strasse 1 (s. dazu Prot. S. 12, Foto Nr. 8). Für einen OMEN in die-
sem Bereich des Gebäudeinnern wäre mithin ein Dämpfungswert von min-
destens 5 dB zu veranschlagen. Dies entspricht einem Abschwächungsfak-
tor von mindestens 3,2, was die Berechnung der Feldstärke erheblich be-
einflusst (s. zu den mit den Dämpfungswerten korrespondierenden Ab-
schwächungsfaktoren wiederum die Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 25). 
Eine Überprüfung der entsprechenden Berechnungen im Standortdaten-
blatt hat ergeben, dass der Anlagegrenzwert von 5 V/m auch bei einem 
Punkt direkt in der Hauptstrahlrichtung der besagten Antennen eingehalten 
wäre. Die Feldstärke bei diesem Punkt läge gar tiefer als an dem von der 
privaten Rekursgegnerin ausgewiesen OMEN 03. Es ist mithin schlüssig, 
dass von der privaten Rekursgegnerin ein Punkt am Gebäude in einem Be-
reich mit Fassadenöffnungen gewählt wurde (s. wiederum Prot. S. 12, Foto 
Nr. 8). Die Rekurrierenden scheinen davon auszugehen, dass aufgrund des 
Fensters an der Nordfassade des Gebäudes B.-Strasse 1 in diesem Be-
reich eine OMEN-Berechnung hätte durchgeführt werden müssen (s. Rep-

 

 

R3.2020.00184 Seite 24 

lik, S. 4). Sie verkennen indes, dass ein Punkt bei diesem Fenster in dem 
durch die Westfassade bewirkten Abschirmungsschatten liegt.  

Was die "weitere[n] kritische[n] OMEN" anbelangt, die nach Auffassung der 
Rekurrierenden ebenfalls hätten berechnet werden müssen, ist wie ein-
gangs erwähnt festzuhalten, dass bei der Planung von Mobilfunk-
Antennenanlagen keine flächendeckenden Berechnungen anzustellen sind. 
Mit Bezug auf den von ihnen konkret angesprochenen Punkt an der S.-
Strasse 1 ist naheliegend, dass dort eine erheblich tiefere Strahlenbelas-
tung als etwa bei den OMEN 04 und 05 resultiert, da der vorgebrachte 
Punkt fast exakt in der Mitte der beiden Hauptstrahlrichtungen der Anten-
nen mit einer Ausrichtung Azimut 330° und 210° sowie beinahe exakt in der 
entgegengesetzten Richtung der Antennen mit der Senderichtung Azimut 
90° liegt (diese Überlegungen gelten analog auch für den rekurrentischer-
seits vorgebrachten Punkt in der Liegenschaft H.-Strasse 2, welcher eben-
falls in der Mitte zweier Hauptsenderichtungen liegt). Dass die Adresse S.-
Strasse 1 näher als die OMEN 04 und 05 bei der Antenne liegt, ändert da-
ran nichts. Auch gestützt auf die rekurrentischen Angaben zu diesem Punkt 
(7,5 m über Kote 0 und 29,7 m Distanz zur Antenne) resultiert eine deutli-
che Einhaltung des Anlagegrenzwerts. Weitere Punkte sind angesichts der 
unsubstantiierten Vorbringen der Rekurrierenden nicht zu prüfen (vgl. etwa 
Triplik, S. 2). Es kann nicht angehen, ohne konkrete und im Einzelnen be-
gründete Hinweise auf ein möglicherweise rechtswidriges Ausserachtlas-
sen von weiteren Immissionspunkten lediglich eine Liste mit solchen Punk-
ten einzureichen.  

8.1. 
Die Rekurrierenden bringen vor, dass sich die Mobilfunk-Antennenanlage 
nicht rechtsgenüglich einordne. Sie überrage den First des Standortgebäu-
des in erheblichem Mass, nämlich um mehr als 7,6 m bzw. denjenigen des 
tieferen Gebäudes um mehr als 10 m. Die Antenne trete mithin überaus 
prominent in Erscheinung, so dass sie das Wohnquartier mit mehrheitlich 
klein strukturierten Wohnbauten sowie die Umgebung massiv und von weit 
her dominiere. Die massive und ausladende Konstruktion falle optisch sehr 
ins Gewicht. Der umstrittene Baukörper sei daher aufgrund seines im Ver-
gleich mit Wohnhäusern gänzlich anderen Erscheinungsbildes und mit sei-
ner erkennbaren Bestimmung zu einem technischen Zweck geeignet, das 

 

 

R3.2020.00184 Seite 25 

Quartier ästhetisch unzulässig zu beeinträchtigen. Deshalb seien die ge-
setzlichen Gestaltungsanforderungen nicht erfüllt, was eine Fachkommissi-
on begutachten solle. Das Vorhaben verstosse zudem gegen die Grunds-
ätze des Landschaftsschutzes. Die Gemeinde X sei im Bundesinventar der 
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) 
aufgeführt (Nr. […]). Das Quartier fungiere als Klasse B. Die projektierte 
Mobilfunk-Antennenanlage rage von öffentlichen Plätzen und Wegen her 
gesehen massiv in das schöne Landschafts- oder Alpenpanorama. Dies sei 
unzulässig und von einer vom Bauamt unabhängigen Fachkommission ent-
sprechend zu bestätigen. Weiter werde mit dem Vorhaben gegen die 
Grundsätze des Denkmalschutzes verstossen. Die anfangs des 20. Jahr-
hundert erbaute Villa F. an der H.-Strasse 3 stehe unter Denkmalschutz. Es 
handle sich um ein kommunales Schutzobjekt. Das Gebäude befinde sich 
im Perimeter des ISOS (Gebiet […] mit Erhaltungsziel B). Die Distanz vom 
geplanten Antennenstandort zum geschützten Objekt betrage 77 m (Luftli-
nie). Somit liege die Antenne im Wirkungsbereich des Schutzobjekts. Da 
Mobilfunk-Antennenanlagen dort, wo sie vom öffentlichen Raum aus zu-
sammen mit einem schützenswerten Gebäude wahrgenommen werden 
könnten, verboten seien, sei die Bewilligung zu verweigern. Schliesslich sei 
zu beachten, dass das schützenswerte Gebiet bereits mit 5G abgedeckt 
sei, weshalb eine zusätzliche Anlage gegen das Gebot der grösstmöglichen 
Schonung verstosse. Ferner sei die Gesamthöhe der Antenne im Bauein-
gabeplan zu tief angegeben und dementsprechend auch das Bauvisier 
nicht korrekt erstellt worden. Die Vorinstanz habe die Einordnung nicht als 
wesentliches Element bei der Beurteilung einbezogen.  

8.2. 
Vorab ist mit Blick auf die bemängelte Aussteckung im Sinne von § 311 
PBG festzuhalten, dass deren Zweck darin liegt, vor allem Nachbarn auf 
ein geplantes Bauvorhaben und dessen mögliche Auswirkungen auf deren 
Grundstücke aufmerksam zu machen und so auf die öffentliche Bekannt-
machung des Vorhabens (§ 314 Abs. 1 PBG) sowie die öffentliche Auflage 
der Baugesuchsunterlagen (§ 314 Abs. 4 PBG) hinzuweisen. Dieser Zweck 
wurde im vorliegenden Fall ohne weiteres erfüllt. Die Aussteckung kann 
sich auf die wesentlichen Gebäude- und Anlageteile beschränken. Bezüg-
lich der genauen Dimensionierung und Detailgestaltung sind die von der 
Bauherrschaft einzureichenden Gesuchsunterlagen (§ 310 Abs. 1 PBG und 
§§ 3 ff. der Bauverfahrensordnung [BVV]) massgebend. Bei Mobilfunkan-

 

 

R3.2020.00184 Seite 26 

tennen genügt es gemäss Rechtsprechung deshalb, wenn – wie im vorlie-
genden Fall – mit der Aussteckung lediglich die vorgesehene Masthöhe 
und nicht auch noch der Durchmesser des Mastes sowie die horizontale 
Ausdehnung der Antennenelemente visualisiert wird. Da der dünne Blitz-
fangstab nicht zu den wesentlichen Anlageteilen gehört und in der vorlie-
gend geplanten Form – wie im Folgenden noch darzulegen sein wird – oh-
nehin keine relevanten Auswirkungen auf das Standortgebäude und die 
Umgebung zeitigt, ist er nicht auszustecken. Die Rüge ist unbegründet.  

Nicht nachvollziehbar ist, was die Rekurrierenden aus dem Vorbringen, 
dass die "Gesamthöhe der Antenne" im Baueingabeplan zu tief angegeben 
worden sei, abzuleiten versuchen. Die Mobilfunk-Antennenanlage wird den 
bewilligten Plänen entsprechend zu erstellen sein. Dass der in den Plänen 
ebenfalls eingezeichnete Blitzfangstab nicht vermasst wurde, ändert daran 
nichts.  

Soweit die Rekurrierenden ferner einen Begründungsmangel geltend ma-
chen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz verweist 
zur Einordnung und Gestaltung der strittigen Anlage im angefochtenen Ent-
scheid auf die Bestimmung von § 238 Abs. 1 PBG und führt aus, dass sich 
auch Antennenanlagen befriedigend einordnen und die Gestaltungsanfor-
derungen erfüllen müssen. Die Antenne überrage den First um 6,56 m, was 
gemäss Rechtsprechung durchaus gewöhnlich sei und womit die Anforde-
rungen an eine befriedigende Gesamtwirkung erfüllt seien. Bezüglich der 
Materialisierung, Oberflächenbeschaffenheit und Farbe sei die Anlage mög-
lichst unauffällig zu gestalten. Ein Begründungsmangel ist mithin nicht aus-
zumachen.  

8.3. 
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich 
und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Um-
gebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine 
befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für 
Materialien und Farben. 

Diese Vorschrift enthält eine Grundanforderung an Bauten, Anlagen und 
Umschwung. Verlangt wird sowohl eine gewisse Qualität der Gestaltung in 
sich als auch der Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umge-

 

 

R3.2020.00184 Seite 27 

bung. Dabei erfasst die Norm über den Wortlaut ihres Randtitels ("Gestal-
tung") hinaus nicht nur die Gestaltungselemente wie beispielsweise die 
Dach- oder die Fassadengestaltung, sondern auch ortsbauliche Aspekte 
wie etwa die Stellung der Baukörper, soweit jene nicht durch speziellere 
Bauvorschriften geregelt sind. Die Frage, ob eine befriedigende Gesamt-
wirkung erreicht wird, ist gestützt auf objektive, nachvollziehbare Kriterien 
zu beantworten. Blosses Empfinden rechtfertigt keinen Eingriff in das Ei-
gentum. 

Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes be-
sondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von Schutzobjekten 
bzw. bei Änderungen an solchen ist demnach mehr als eine bloss befriedi-
gende Gesamtwirkung zu verlangen. Was als Objekt des Natur- und Hei-
matschutzes zu betrachten ist, ergibt sich aus der Aufzählung in § 203 
Abs. 1 PBG. Eine förmliche Unterschutzstellung wird für die Anwendung 
von § 238 Abs. 2 PBG nicht vorausgesetzt. Vielmehr genügt es, dass sich 
die Schutzwürdigkeit aus der Aufnahme des Objektes in ein Inventar im 
Sinne von § 203 Abs. 2 PBG ergibt. 

8.4. 
Soweit den Gemeinden bei der Anwendung von Bestimmungen des kanto-
nalen Rechts als Ausfluss der Gemeindeautonomie eine besondere Ent-
scheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt, überprüft das Baurekursge-
richt entsprechende Entscheide mit Zurückhaltung. Beruht der kommunale 
Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, 
so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Die Rekursinstanz darf nur 
dann einschreiten, wenn die Baubehörde ihren Ermessensspielraum über-
schreitet, indem sie sich von unsachlichen, dem Zweck der in Frage ste-
henden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine 
Rechtsprinzipien, wie das Verbot von Willkür oder den Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit, verletzt. Dabei darf sich die Rekursinstanz jedoch nicht 
auf eine blosse Willkürprüfung beschränken, vielmehr muss die Eingriffs-
schwelle tiefer gesetzt werden (vgl. BGE 145 I 52, E. 3.6., mit Hinweisen). 

Ob eine Bestimmung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen auto-
nomen Entscheidungsspielraum einräumt, ist durch Auslegung zu ermitteln 
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, 
§ 20 Rz. 62). Nach ständiger Praxis der kantonalen Instanzen betrifft dies 

 

 

R3.2020.00184 Seite 28 

insbesondere § 238 PBG, ferner aber auch etwa § 71 PBG betreffend die 
bauliche Gestaltung und Einordnung von Arealüberbauungen, § 237 PBG 
betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt und § 357 
Abs. 1 PBG betreffend die Beurteilung zulässiger Änderungen an vor-
schriftswidrigen Bauten (Donatsch, § 20 Rz. 72).  

8.5. 
Zunächst ist in tatsächlicher Hinsicht festzuhalten, dass die Gemeinde X im 
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler 
Bedeutung (ISOS) als "verstädtertes Dorf" aufgeführt ist (Objekt Nr. […]) 
und das Baugrundstück in der Umgebungszone X dieses Objekts liegt, 
womit in rechtlicher Hinsicht Folgendes gilt:  

Der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone sorgen gemäss 
Art. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) bei 
der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Land-
schafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenk-
mäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen über-
wiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (Abs. 1). Sie erfüllen diese Pflicht, 
indem sie unter anderem Konzessionen und Bewilligungen nur unter Be-
dingungen oder Auflagen erteilen oder aber verweigern (Abs. 2 lit. b).  

Die Erteilung einer Baubewilligung für eine Mobilfunkantennenanlage ist 
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung – auch innerhalb der Bauzo-
ne – eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG. Die für die Erteilung 
von entsprechenden Baubewilligungen zuständigen Behörden sind deshalb 
zur Schonung der in Art. 3 NHG genannten Schutzobjekte und zur unge-
schmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventarobjek-
ten von nationaler Bedeutung nach Art. 6 NHG verpflichtet (BGE 131 II 547 
f.).  

8.6. 
Wie gesagt liegt das Baugrundstück in der Umgebungszone […] des ISOS-
Perimeters von X. Bei den Umgebungszonen (U-Zo) handelt es sich ge-
mäss den Erläuterungen zum ISOS um einen Bereich von begrenzter Aus-
dehnung, meist in enger Beziehung zur schützenswerten Bebauung; Grün-
flächen, z. B. Hosteten, Wiesland oder Dorfanger, Rebhang, Parkanlage, 
Areal öffentlicher Bauten.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 29 

Im Inventarblatt wird die Umgebungszone […] von X wie folgt umschrieben: 
"Wohnquartiere Z am leicht ansteigenden Hang, Ein- und Mehrfamilienhäu-
ser, 2. H. 20./A. 21. Jh.". Sie verfügt über eine "gewisse" Bedeutung, ist der 
Aufnahmekategorie b zugewiesen und es gilt das Erhaltungsziel b, was 
gemäss Erläuterungen zum ISOS Erhalten der Eigenschaften, die für die 
angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind, bedeutet.  

In Bezug auf die angrenzenden Ortsbildteile ist festzuhalten, dass die un-
mittelbar westlich des Baugrundstücks liegenden Grundstücke gemäss Ob-
jektblatt dem Gebiet Nr. […] zugewiesen sind. Der diesbezügliche Eintrag 
lautet: "Kleinparzelliertes Wohnquartier am Hang, v.a. Einfamilienhäuser, 
an hangparallelen Strassen regelmässig gereiht, 2. H. 20. Jh., am Hang-
fuss drei Villen, um 1930". Östlich bis nordöstlich folgt ein der Umgebungs-
zone […] zugewiesenes Quartier, worin sich insbesondere das Einzelobjekt 
1 befindet. Der Eintrag in Bezug auf diese Zone lautet: "Wohnquartiere am 
Hang und auf Geländeterrasse, v. a. Einfamilienhäuser, ab 1970er-Jahre, 
dazwischen öffentliche Bauten und Anlage". In Bezug auf das Einzelobjekt 
1 wird festgehalten: Pflegezentrum G., Altbau ursprünglich Krankenasyl, 
1902, seitliche Anbauten, 1924/1934, Erweiterungsbauten, E. 20. und A. 
21. Jh.".  

8.7. 
Der vorliegend geplante Mobilfunk-Antennenmast soll unmittelbar beim 
First des höheren Teils des Standortgebäudes platziert werden und diesen 
um 6,56 m sowie denjenigen des tieferen Gebäudeteils um rund 8,6 m 
überragen. Der höchste Punkt der Antenne soll auf knapp 17 m bzw. unter 
Berücksichtigung des dünnen (und daher kaum sichtbaren), rund 1 m ho-
hen Blitzfangstabs auf knapp 18 m über Boden zu liegen kommen. Die An-
tennenhöhe beträgt zwar mehr als die Hälfte der Gesamthöhe des 
Standortgebäudes (d.h. die Höhe zwischen Boden und First). Gleichwohl 
können die Proportionen des Standortgebäudes als gewahrt betrachtet 
werden, zumal insbesondere der erwähnte Blitzfangstab entgegen der re-
kurrentischen Auffassung optisch nicht ins Gewicht fällt und auch die Aus-
ladung im Bereich der Antennenköper angesichts der Länge des Standort-
gebäudes von rund 28 m nicht zu einer Beeinträchtigung der Proportionen 
führt. Ein durch die Antennenanlage bewirktes Übergewicht im Dachbereich 
ist nicht erkennbar. Durch die Positionierung beim bestehenden Kamin er-
folgt ferner auch keine Zerstückelung der Dachfläche, zumal sich diese 

 

 

R3.2020.00184 Seite 30 

beiden Aufbauten auf einen einzigen Bereich konzentrieren. Die bestehen-
de Stabantenne auf dem Standortgebäude fällt aufgrund ihrer dünnen Kon-
struktion bzw. Ausgestaltung diesbezüglich nicht ins Gewicht. Es handelt 
sich zusammengefasst um eine höchstens durchschnittlich dimensionierte 
Antennenanlage, welche ohne Weiteres als technisch bedingte Dachauf-
baute erscheint.  

Die nähere Umgebung wird geprägt durch die breite H.-Strasse samt den 
hohen und auffälligen Kandelabern sowie diverse Gebäuden ohne beson-
dere gestalterische Ansprüche (s. Prot. S. 12, Foto Nr. 7 f.). In diesem bau-
lichen Umfeld ordnet sich die geplante Anlage ohne Weiteres rechtsgenü-
gend ein. Sodann vermag sie die erwähnten Eigenschaften, die für das an-
grenzende Gebiet Nr. […] wesentlich sind, weder zu tangieren noch zu 
schmälern. Anlässlich des Augenscheins konnte festgestellt werden, dass 
sich die Anlage dem aussenstehenden Betrachter aufgrund deren durch-
schnittlichen Dimensionen und der tieferen Lage des Baugrundstücks im 
Vergleich zum nordwestlichen Gebiet Nr. […] nicht aufdrängt und mithin die 
Eigenheiten dieses Gebiets nicht konkurrenziert. Sie soll zudem mit genü-
gend grossem Abstand zu diesem Gebiet erstellt werden. In Betracht zu 
ziehen ist überdies, dass die innerhalb des Gebiets Nr. […] liegenden Ge-
bäude in der näheren Umgebung des Baugrundstücks nicht besonders 
kleinmassstäblich sind und die Antenne im Vergleich dazu damit nicht do-
minant erscheint (s. dazu Prot. S. 10 ff., Fotos Nrn. 4 ff.). Es kann deshalb 
nicht davon gesprochen werden, dass sie "prominent" in Erscheinung tritt. 
Daran ändert nichts, dass die geplante Anlage die Bestandesbauten in der 
Höhe überragt. Soweit die Rekurrierenden alsdann geltend machen, dass 
die Anlage in das "schöne Landschafts- oder Alpenpanorama" rage, ver-
mögen sie daraus nichts für sich abzuleiten. Aus dem PBG ist kein diesbe-
züglicher Aussichtsschutz abzuleiten. Überdies ist zu konstatieren, dass 
bereits andere Bauten das Alpenpanorama verdecken (s. insbesondere die 
Fotomontage der Rekurrierenden unter Ziffer 2.3 der Rekursschrift). Das 
"Landschafts- oder Alpenpanorama" als solches fungiert darüber hinaus 
auch nicht im ISOS oder in einem sonstigen Inventar. Schliesslich wird 
auch das hangseitig situierte Einzelobjekt 2 ("G.", Prot. S. 14, Foto Nr. 12) 
in rund 170 m Entfernung zur geplanten Antenne durch das Bauvorhaben 
nicht ansatzweise tangiert.  

 

 

R3.2020.00184 Seite 31 

Daraus ergibt sich, dass die streitbetroffene Mobilfunk-Antennenanlage den 
Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG zu genügen vermag. Entgegen der 
Auffassung der Rekurrierenden führt der Umstand, dass der Standort der 
Antenne in einem ISOS-Gebiet liegt, nicht ohne Weiteres dazu, dass die 
erhöhten Anforderungen an die Gestaltung und Einordnung gemäss § 238 
Abs. 2 PBG zu beachten wären. Gründe, die dessen Anwendung vorlie-
gend erheischen würden, sind nicht ersichtlich. Insbesondere führt die ge-
meinsame Sichtbarkeit von Antenne und der "Villa F." nicht dazu. Die An-
tenne ist lediglich von einzelnen Standorten aus zusammen mit der Villa er-
kennbar (insbesondere von der Kreuzung H.-/H. Z.-Strasse beim Bahn-
übergang im Westen). Die geplante Anlage tritt derart in den Hintergrund 
des stattlichen und prominent an der Kreuzung stehenden Gebäudes, dass 
sich ein rechtserheblicher optischer Bezug zwischen der Anlage und der 
Villa nicht herstellen lässt (vgl. Prot. S. 15, Foto Nr. 14). Die von den Rekur-
rierenden unter Ziffer 2.4 des Rekurses eingefügte Fotografie wurde offen-
bar mit einer verzerrenden Brennweite aufgenommen und gibt jedenfalls 
nicht den anlässlich des Augenscheins durch die Abteilung unmittelbar vor 
Ort gewonnen Eindruck der Situation wieder. Zusammenfassend kann der 
geplanten Antennenanlage auch in Bezug auf die Villa F. eine rechtsgenüg-
liche Einordnung attestiert werden (§ 238 Abs. 1 PBG). Schliesslich ist aus 
dem Grundsatzdokument der Eidgenössischen Kommission für Denkmal-
pflege vom 22. Juni 2018, Mobilfunkanlagen und Baudenkmäler, entgegen 
der rekurrentischen Auffassung kein allgemeines Verbot für Mobilfunkanla-
gen im Nahbereich von Inventar- oder Schutzobjekte abzuleiten.  

8.8. 
Beim vorstehenden Ergebnis In Bezug auf die Verträglich des geplanten 
Vorhabens mit den ISOS-Schutzzielen entfällt die Vornahme einer Interes-
senabwägung, welche nur bei Eingriffen in ein Schutzziel zumindest mit ei-
nem geringfügigen Nachteil für das Inventarobjekt Platz greifen würde. 
Gleichwohl ist bemerkungshalber festzustellen, dass der gewählte Standort 
auch angesichts der sich aus den Hauptstrahlrichtungen ergebenden künf-
tigen Abdeckung als adäquat erscheint. Mit den Antennen (Azimut 330° 
und 210°) können etwa auch die Gebiete Nrn. […] und […] gemäss ISOS 
versorgt werden, und dies mit einem Standort ausserhalb dieser sensiblen 
Gebiete. Es ist deshalb nicht ersichtlich, dass eine Realisierung des stritti-
gen Vorhabens an einem weiter von den Gebieten entfernten Standort un-
ter gleichzeitiger Berücksichtigung von mobilfunktechnischen Anliegen aus 

 

 

R3.2020.00184 Seite 32 

ortsbildschutzrechtlicher Sicht vorteilhafter wäre. Eine Bauverweigerung 
wäre unter diesem Aspekt damit unverhältnismässig.  

8.9. 
Die Rekurrierenden verlangen die Einholung eines unabhängigen Fachgut-
achtens. Soweit die Rekurrierenden damit den Beizug der kantonalen 
Fachstelle gemäss Art. 7 Abs. 1 NHG ansprechen, ist dem entgegenzuhal-
ten, dass das Bauvorhaben als mit Art. 6 Abs. 1 NHG, wonach die Objekte 
grösstmögliche Schonung verdienen, aus den erwähnten Gründen ohne 
weiteres vereinbar ist und die Schutzziele der Inventarobjekte nicht an-
satzweise tangiert sind. Eine Beeinträchtigung des ISOS-Objekts kann bei 
dieser Ausgangslage von vornherein ausgeschlossen werden und es konn-
te auf den Beizug der kantonalen Fachstelle zur Prüfung der Frage nach 
einer Begutachtung von vornherein verzichtet werden (vgl. hierzu 
VB.2008.00381 vom 26. August 2009, E. 4.6). Es liesse sich nicht mit der 
mit der Revision von Art. 7 NHG vom 18. Juni 1999 unter anderem ange-
strebten Verfahrensbeschleunigung vereinbaren, wenn die kantonale Fach-
stelle im direkten Anwendungsbereich des ISOS für jedwede Bauten und 
Anlagen beigezogen werden müsste (s. zu dieser Revision die Botschaft 
des Bundesrats, BBl 1998 2608 f.). Darüber hinaus war auch im Rekursver-
fahren kein Gutachten einzuholen. Sowohl der Präsident der 3. Abteilung 
des Baurekursgerichts als auch der für den vorliegenden Fall eingesetzte 
Koreferent sind Fachpersonen im Bereich der Architektur. Der Referent ist 
sodann Landschaftsarchitekt. In dieser Besetzung ist der Spruchkörper oh-
ne weiteres selbst in der Lage, die Einordnung und Gestaltung der geplan-
ten Anlage – insbesondere auch mit Bezug auf deren Auswirkungen auf 
den ISOS-Eintrag von X – zu beurteilen (s. zu den Fachbereichen der Mit-
glieder Baurekursgerichts https://www.baurekursgericht-zh.ch/ueber-
uns/mitglieder-des-gerichts).  

8.10. 
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass sich die rekurrentischen Rügen in 
Bezug auf die Einordung als unbegründet erweisen. Dem Antrag auf Einho-
lung eines Gutachtens ist nicht stattzugeben.  

https://www.baurekursgericht-zh.ch/ueber-uns/mitglieder-des-gerichts
https://www.baurekursgericht-zh.ch/ueber-uns/mitglieder-des-gerichts

 

 

R3.2020.00184 Seite 33 

9.1. 
Die Rekurrierenden monieren, dass das Dialogmodell nicht angewandt 
worden sei. Überdies hätten sich die Mobilfunkbetreiber verpflichtet, Stand-
orte von Mitbewerbern zu benützen, soweit dies technisch sinnvoll und 
wirtschaftlich machbar sei. Es gebe indes weder technische noch wirt-
schaftliche Abklärungen diesbezüglich. Es werde deshalb verlangt, dass 
"Baubewilligungsverfahren für Mobilfunkanlagen" sistiert würden, bis eine 
übergeordnete Netzplanung und kooperative Standortevaluation erfolgt sei 
und technische und wirtschaftliche Begründungen vorlägen. Damit die Ge-
samtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung beurteilbar sei, müssten 
die gesamte Netzplanung sowie die längerfristige "Nutzungsplanung" be-
kannt sein. Es sei nicht klar, wie mit den aktuellen Vorgaben und Grenzwer-
ten die Flächendeckung von 5G erreicht werden solle. Das 5G-Netz müsse 
als Ganzes betrachtet werden; analog zum oberirdischen Stromleitungs-
netz. Gemäss einem Bundesgerichtsentscheid (BGE 133 II 321) seien auch 
Antennenstandorte nicht davon ausgenommen, dass sämtliche Anlagen 
der Infrastruktur Bestandteil einer umfassenden Planungs- und Koordinati-
onspflicht seien. Es sei damit zwingend ein Netzplan zu publizieren.  

9.2. 
Das Dialogmodell ermöglicht den Gemeinden, im Rahmen eines festgeleg-
ten Prozederes eine aktive Einflussnahme auf zukünftige Standorte von 
Mobilfunk-Antennenanlagen auszuüben. Hierzu hat die Baudirektion mit 
Mobilfunkbetreiberfirmen eine Vereinbarung über die Standortevaluation 
und -koordination ausgearbeitet, welche diese verpflichtet, angeschlossene 
Gemeinden – zu welchen auch die Gemeinde X gehört – jährlich über den 
aktuellen Stand der langfristigen Netzplanung sowie möglichst frühzeitig 
über kurzfristige Planungsänderungen zu unterrichten. Standorte für neue 
Mobilfunksendeanlagen sollen im Dialog mit der jeweiligen Standortge-
meinde erarbeitet werden (https://www.zh.ch/de/umwelt-tiere/luft-
strahlung/mobilfunk.html; mit Link auf den vollständigen Text dieser Verein-
barung).  

Allerdings vermag dieses Modell die gesetzlichen Regelungen weder zu er-
setzen noch zu verhindern. Insbesondere darf damit keine Verschärfung 
des geltenden Bundesumweltschutzrechts einhergehen. Die beigetretenen 
Gemeinden können die genannte Vereinbarung im Übrigen jederzeit durch 
schriftliche Mitteilung an die Baudirektion kündigen. Daraus ergibt sich, 

https://www.zh.ch/de/umwelt-tiere/luft-strahlung/mobilfunk.html
https://www.zh.ch/de/umwelt-tiere/luft-strahlung/mobilfunk.html

 

 

R3.2020.00184 Seite 34 

dass ein eingereichtes Baugesuch – sei es nun "dialogmodellkonform" 
ausgearbeitet worden oder nicht – ausschliesslich im Lichte der massge-
benden Gesetzesvorschriften zu beurteilen ist. Folglich sind das Dialogmo-
dell und die damit verbundene Suche nach alternativen Standorten für die 
Rechtmässigkeit der streitbetroffenen Anlage in keiner Weise relevant. Die 
Rekurrierenden vermögen die Rechtmässigkeit der geplanten Anlage mit 
ihren Vorbringen betreffend das Dialogmodell deshalb nicht in Frage zu 
stellen.  

9.3. 
Bei der Errichtung von Mobilfunk-Antennenanlagen innerhalb der Bauzone 
sind sodann weder Bedürfnisnachweise noch eine Interessenabwägung er-
forderlich (BGr 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013, E. 2.3 mit Hinweis). 
Innerhalb der Bauzone besteht auch keine Verpflichtung zur Standortkoor-
dination und zur Prüfung von Alternativstandorten (vgl. BGr 1C_193/2011 
vom 24. August 2011, E. 5 mit Hinweisen). Für die Errichtung von Mobil-
funkanlagen kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ferner 
auch kein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen (und zeitlichen) 
Vorgaben verlangt werden (BGr 1C_685/2013 vom 6. März 2015, E. 2.4).  

Mithin kann das vorliegend strittige Bauvorhaben – auch in Bezug auf 5G – 
weder von einer Bekanntgabe der "gesamten Netzplanung" noch von einer 
Standortevaluation abhängig gemacht werden. Daraus folgt, dass die pri-
vate Rekursgegnerin auch nicht zur gemeinsamen Benutzung von Anten-
nenstandorten anderer Mobilfunkbetreiberinnen verpflichtet werden kann. 
Es mangelt hierfür an einer gesetzlichen Grundlage. Eine Sistierung ist 
ebenfalls nicht angezeigt.  

Auch aus BGE 133 II 321 vermögen die Rekurrierenden nichts für ihren 
Standpunkt abzuleiten (s. Rekurs S. 13). Die Ausführungen in diesem Ent-
scheid, wonach sämtliche Anlagen der Infrastruktur Bestandteil einer um-
fassenden Planungs- und Koordinationspflicht seien, wovon auch Anten-
nenstandorte für die Mobiltelefonie nicht ausgenommen seien, bezogen 
sich nicht auf die Richt- oder Sachplanung. Sie erfolgten vielmehr im Zu-
sammenhang mit dem Planungsgrundsatz, dass im ordentlichen Baubewil-
ligungsverfahren ein Bezug zu den Zonenflächen, auf welchen die fragliche 
Baute oder Anlage erstellt werden soll, zu verlangen ist (E. 4.3.1). Daraus 
kann indes nicht gefolgert werden, es bestehe die Pflicht zu einem Sach- 

 

 

R3.2020.00184 Seite 35 

oder Richtplan bzw. zur Einreichung eines Netzplans durch die Mobilfunk-
anbieterinnen.  

9.4. 
Die Rekurrierenden sind weiter der Auffassung, dass zur Beurteilung der 
Gesamtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung die gesamte Netzpla-
nung und die längerfristige "Nutzungsplanung" bekannt sein müssten. 
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass für die Anwendbarkeit der Grenzwerte 
entscheidend ist, ob die Antennen zusammen als eine Anlage zu beurteilen 
sind oder nicht (erweiterter Anlagebegriff). Der Begriff der dabei zu berück-
sichtigenden massgeblichen Anlage findet sich in Ziff. 62 Abs. 1-4 An-
hang 1 NISV. Danach umfasst eine Antennengruppe alle Sendeantennen, 
die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind 
(Abs. 1). Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusammen-
hang senden, gelten – ungeachtet des funktionellen Zusammenhangs – als 
eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie erstellt oder 
geändert werden (Abs. 2). Aus einem räumlichen Zusammenhang senden 
zwei Antennengruppen, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen 
mindestens eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe 
befindet (Abs. 3). Schliesslich ist festgelegt, wie sich der massgebliche Pe-
rimeter einer Sendeantenne berechnet (Abs. 4). Diese Regelung hat das 
Bundesgericht als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (s. 
BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3. sowie insbesondere 
E. 3.6.4).  

Insofern wurde den rekurrentischen Bedenken in Bezug auf Grenzwert-
überschreitungen beim Zusammenwirken mehrerer Anlagen im Verord-
nungsrecht Rechnung getragen. Bei einem fortlaufenden Ausbau der Mobil-
funknetze sind diese Vorschriften – soweit die Voraussetzungen gegeben 
sind – zu beachten. Darüber hinaus können die Mobilfunkbetreiberinnen 
nicht verpflichtet werden, bei einem fortlaufenden Ausbau des Netzes im 
jeweiligen Beurteilungszeitpunkt allfällig vorbestehende Strahlenbelastun-
gen von Mobilfunkantennen bei der Standortplanung bzw. der jeweiligen 
Gesuchseinreichung zu berücksichtigen. Schliesslich bleibt festzuhalten, 
dass – worauf bereits hingewiesen wurde bzw. was noch auszuführen sein 
wird – mittels QS-System und Abnahmemessungen sichergestellt werden 
kann, dass die strittige Anlage nicht mit höherer Sendeleistung als im 

 

 

R3.2020.00184 Seite 36 

Standortdatenblatt ausgewiesen betrieben wird. Die entsprechenden rekur-
rentischen Befürchtungen sind unbegründet.  

10.1. 
Die Rekurrierenden machen geltend, dass dem Prüfbericht der kantonalen 
NIS-Fachstelle zufolge bei einer im Rahmen der Abnahmemessung festge-
stellten Grenzwertüberschreitung die Betriebsparameter im Standortdaten-
blatt und damit nicht die Mobilfunk-Antennenanlage selber angepasst wer-
den müssten. Dies verstosse gegen die NISV. Zudem gebe es kein Mess-
verfahren, mit welchem die Strahlenbelastung von adaptiven Antennen 
gemessen werden könne. Die derzeitigen Beurteilungsmethoden des BAFU 
und des METAS basierten auf Berechnungsmodellen und Hypothesen, de-
ren Richtigkeit nicht überprüft werden könne. Deshalb könne auch nicht ge-
sagt werden, ob bei 5G-, 4G wide- und 4G+-Anlagen die Grenzwerte einge-
halten werden könnten bzw. ob die Aufrüstung bestehender Anlagen auf 
diese Standards mit signifikanten Erhöhungen der Strahlenbelastung ein-
hergehe. Zudem wiesen adaptive im Gegensatz zu konventionellen Anten-
nen nicht nur eine Sendekeule (Beam) pro Frequenzband und Senderich-
tung auf, sondern (etwa bei Ericsson-Antennen) mindestens deren 64 und 
sogar Rundstrahler mit 128 Einzelantenennen. Mit der konventionellen 
Messmethode bzw. der "worst-case"-Beurteilungsmethode könne die Ein-
haltung der Grenzwerte aufgrund der dynamischen Strahlungscharakteristik 
nicht überprüft werden. Gestützt auf Technical Report: Measurements Me-
thod für 5G NR Base Stations up to 6 GHz vom 18. Februar 2020 des Eid-
genössischen Instituts für Metrologie (METAS) könne 90 % der 5G-
Strahlung nicht gemessen werden. In Frankreich sei eine Möglichkeit ge-
funden worden, die "herumtanzenden Datenbeams" so lange zu blockieren, 
dass sie mit heutigen Messgeräten messbar seien. Die Resultate seien in-
des erschreckend. An Orten mit empfindlicher Nutzung, wo in der Schweiz 
ein Grenzwert von 5 V/m gelte, seien in Frankreich Werte zwischen 32 V/m 
und 48 V/m gemessen worden.  

10.2. 
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berech-
nungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen 

 

 

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Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und 
Berechnungsmethoden.  

Weder die Vollzugsempfehlung zur NISV noch die Messempfehlung zur 
NISV (Nichtionisierende Strahlung, Mobilfunk-Basisstationen [GSM], Mess-
empfehlung, BUWAL/BAFU, Bern 2002) sehen explizit auf die 5G-
Technologie zugeschnittene Messempfehlungen vor. Das Eidgenössische 
Institut für Metrologie (METAS) hat indes im Jahr 2020 den technischen Be-
richt "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 
6 GHz" publiziert, worauf auch der Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur 
Vollzugsempfehlung NISV verweist (s. S. 14). Im technischen Bericht wird 
ausgeführt, dass die mit der Einführung von New Radio (NR) als Technolo-
gie in 5G-Mobilfunknetzen zu erarbeitende Referenzmethode für die Mes-
sung der Feldstärke von NR-Anlagen im Innen- und Aussenbereich folgen-
de Anforderungen erfüllen müsse: Robustheit und Durchführbarkeit, Bereit-
stellung von präzisen Hochrechnungen unter Vermeidung von Über- oder 
Unterschätzung der elektrischen Feldstärken im massgebenden Betriebs-
zustand, Berücksichtigung der Steuerungsfunktionen der Strahlungskeule 
in der 5G-Technologie, Berücksichtigung der Variabilität der Senderichtung 
und der Antennendiagramme bei 5G-adaptiven Antennen gemäss An-
hang 1 Ziffer 63 NISV, Übereinstimmung mit früheren Messempfehlungen 
sowie die Anwendbarkeit auf FDD- und TDD-Duplexverfahren. Das METAS 
schlägt dabei zwei verschiedene Messmethoden vor: Die code-selektive 
Messmethode (Referenzmethode) und die frequenzselektive Messmetho-
de. Mit der code-selektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder 
Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselek-
tiven Messmethode hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer An-
lage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, 
womit die METAS diese Messmethode nur als orientierende Messung emp-
fiehlt (METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-
Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, Version 2.1 vom 
20. April 2020, S. 4, 14 und 16). Damit ist festzuhalten, dass durchaus von 
der Fachbehörde des Bundes empfohlene Messverfahren und Berech-
nungsmethoden für die Überprüfung der Strahlenbelastung adaptiver 5G-
Antennen bestehen. Bei dieser Ausgangslage rechtfertigt sich entgegen 
dem rekurrentischen Antrag nicht, ein Amtsbericht bzw. Gutachten zur Fra-
ge der Möglichkeit von Abnahmemessungen einzuholen. Unnötig und des-
halb entbehrlich ist auch die Einholung eines Gutachtens bzw. Amtsbe-

 

 

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richts zur Frage, ob die Messwerte von (irgendwelchen) bereits in Betrieb 
genommenen Anlagen den in den jeweiligen Standortdatenblättern prog-
nostizierten Werten entsprechen.  

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die frequenzselektive Messmethode 
keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen Zellen eines gleichen 
Betreibers oder einer gleichen Anlage erlaubt, womit zwar die Konformität 
einer Anlage mit den Vorgaben bestätigt werden könne, nicht aber eine ab-
schliessende Beurteilung der Nichtkonformität (technischer Bericht des 
METAS vom 20. April 2020, S. 4 f., s. auch BAFU, Erläuterungen zur 
Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020, S. 6). Dies bedeu-
tet, dass bei einem grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten 
Anlage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt der 
frequenzselektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer Anlage nicht 
abschliessend beurteilt werden kann, zeigt sich nach dem vorstehend Dar-
gelegten damit erst, wenn der Beurteilungswert über dem einzuhaltenden 
Anlagegrenzwert liegt, da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen 
miterfasst werden. In diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprüngli-
chen Sendeleistungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat in diesem 
Fall eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der 
Anlage zu verfügen (s. Vollzugsempfehlung zur NISV, S. 20). Zur diesbe-
züglichen Sicherstellung ist eine entsprechende Auflage grundsätzlich aus-
reichend. 

Im angefochtenen Entscheid wurde indes keine solche Auflage statuiert. 
Dispositivziffer 2 hält lediglich die Pflicht zur Abnahmemessung an den dort 
aufgelisteten Orten und nach Vornahme der Messung zur unverzüglichen 
Vorlage des Prüfberichts an die Adresse der Baubehörde und des Amts für 
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) zur Kontrolle. Richtigerweise hät-
te die Vorinstanz zusätzlich anordnen müssen, dass im Falle eines den 
massgebenden Anlagegrenzwert überschreitenden Messergebnisses bei 
einem der zu überprüfenden Orten, die Leistung der vorliegend strittigen 
Mobilfunk-Antennenanlage umgehend so weit zu reduzieren ist, dass ein 
positives Messergebnis resultiert. Die angefochtene Bewilligung ist daher 
mit einer entsprechenden Auflage zu ergänzen. Es bleibt darauf hinzuwei-
sen, dass der Prüfbericht der kantonalen NIS-Fachstellen keinen anfecht-
baren Entscheid darstellt und diese Fachstelle keine verfügende Behörde 
im Baubewilligungsverfahren ist. Insofern sind die von den Rekurrierenden 

 

 

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beanstandeten Ausführungen auf S. 5 des Prüfberichts, wonach bei 
Grenzwertüberschreitung die Betriebsparameter im Standortdatenblatt (und 
nicht die Mobilfunk-Antennenanlage selber) angepasst werden müssten, 
als allgemeine Hinweise zu verstehen (so auch der entsprechende Titel). 
Mit der auflageweisen Ergänzung des angefochtenen Bauentscheids wird 
der rekurrentischen Rüge aber ohnehin bereits entsprochen. Der Vorwurf, 
dass sich die NIS-Fachstelle aufgrund des Procederes im Zusammenhang 
mit den Abnahmemessungen selber kontrolliere (s. Replik, S. 11) zielt von 
vornherein ins Leere. Dies deshalb, weil es sich hierbei wie gesagt nicht um 
eine zum Entscheid befugte Behörde handelt. Ferner erweisen sich die re-
kurrentischen Vorbringen betreffend die Einsichtnahme in die Messproto-
kolle als verfrüht, zumal solches nicht Gegenstand des vorliegenden Ver-
fahrens ist (s. ebenfalls Replik, S. 11). Insoweit ist auf den Rekurs nicht 
einzutreten.  

Schliesslich ist in Bezug auf Abnahmemessungen nicht erkennbar, was die 
Rekurrierenden mit dem Verweis auf Testmessungen in Frankreich für ih-
ren Standpunkt abzuleiten versuchen (s. Rekurs, S. 12), zumal daraus zu 
schliessen ist, dass Messungen nun tatsächlich möglich sind, was ihrem 
grundsätzlichen Standpunkt widerspricht. Im Übrigen wird vorliegend nicht 
eine Sendeleistung von 16'800 W bewilligt, welche Leistung gemäss den 
Rekurrierenden zu den zu hohen Feldstärken führe. Die entsprechenden 
rekurrentischen Vorbringen zielen daher ins Leere.  

An alledem ändern die rekurrentischen Vorbringen in der Triplik nichts, zu-
mal die diesbezügliche Argumentation auf haltlosen Vorwürfen der Manipu-
lationen der Abnahmemessung durch die Betreiberin gründet (s. S. 6).  

10.3. 
Die Rekurrierenden machen in der Replik und damit verspätet geltend, 
dass die Baubewilligung nur mit der Auflage hätte erteilt werden dürfen, 
wonach auch an der S.-Strasse 1 und 2 sowie an der H.-Strasse 2 Abnah-
memessungen durchzuführen seien. Trotz verspäteten Vorbringen ist dies-
bezüglich Folgendes festzuhalten:  

Abnahmemessungen sind grundsätzlich nur insoweit anzuordnen, als die 
rechnerische Prognose an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 80 % 
des Anlagegrenzwertes erreicht. Diese von der Vollzugsempfehlung vorge-

 

 

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schriebene Vorgehensweise ist gemäss der Rechtsprechung des Bundes-
gerichtes nicht nur zulässig, sondern sogar geboten (BGr 1A.264/2000 vom 
24. September 2002, E. 3.1 und BGr 1A.118/2005 vom 12. Dezember 
2005, E. 5). Die Rekurrierenden vermögen nicht aufzuzeigen, dass die 
rechnerische Prognose für die Adressen S.-Strasse 1 und 2 sowie H.-
Strasse 2 80 % des Anlagegrenzwerts erreichen (s. dazu die Ausführungen 
zu den Berechnungen an den OMEN unter Ziffer 8.3., wobei dieselben 
Überlegungen für die "hinter" der Adresse S.-Strasse 1 liegende Liegen-
schaft S.-Strasse 2 gelten). 

11.1. 
Die Rekurrierenden befürchten eine Beeinträchtigung der menschlichen 
Gesundheit durch 5G-Strahlung und machen geltend, dass aus der For-
schung unterschiedlich gut abgesicherte Beobachtung vorliegen würden, 
wonach es noch andere biologische Effekte gebe, die nicht auf eine Er-
wärmung zurückgeführt werden könnten. Verschiedene biologische Effekte 
könnten auch unter 6 V/m festgestellt werden. Bezüglich Wärmebildung sei 
auf die Studie von Niels Kuster (Systematic derivation of safety limits for ti-
me-varying 5G radiofrequency expoure based on analytical models an 
thermal dose, 2018) zu verweisen. Die Ergebnisse würden zeigen, dass ei-
ne Exposition selbst nach den Richtlinien der ICNIRP zu dauerhaften Ge-
webeschäden führe; dies auch nach kurzzeitiger Exposition. Die ICNIRP 
gehe jedoch davon aus, dass die Schädlichkeitsgrenze zwar erreicht, dabei 
aber nicht überschritten werde. Eine Überschreitung passiere nun aber 
erstmals mit 5G. Mit 5G würden Menschen an Orten für kurzfristigen Auf-
enthalt (OKA) mit mehr als 1° C erwärmt. Da die ICNIRP davon ausgehe, 
dass der Körper bei einer solchen Erwärmung geschädigt werde, müssten 
die Immissionsgrenzwerte verschärft werden. Besonders gefährdet seien 
Menschen mit medizinischen Hilfsmitteln, wie Herzschrittmachern. Dass 
diese durch Mobilfunkantennen über elektrische bzw. elektromagnetische 
Felder direkt beeinflusst und gestört würden, würden sowohl die NISV als 
auch das BAFU bestätigen. Da bezüglich Herzschrittmachern mit grosser 
Wahrscheinlichkeit von einem Störpotential verursacht durch Mobilfunkan-
tennen ausgegangen werden könne, sei die Baubewilligung aufzuheben. 
Weiter müsse der Auffassung des BAFU, dass über die Schädlichkeit bio-
logischer Effekte nichts bekannt sei, widersprochen werden. Die Schädi-
gung der DNA sei einer der wichtigsten biologischen Effekte und Vorstufe 

 

 

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von Krebs, wie auch eine Studie des National Toxicology Institut (NTP-
Studie) aufzeige. Diese komme zum Schluss, dass es eindeutige Beweise 
für krebserregende Effekte durch Mobilfunkstrahlung bei bestrahlten Nage-
tieren gebe. Die Ramazzani-Studie zeige ähnliche Ergebnisse. Das Beru-
fungsgericht in Turin habe sodann den Zusammenhang zwischen Mobil-
funkstrahlung und Gehirntumoren bestätigt. Mobilfunkstrahlen seien für 
oxidativen Stress verantwortlich (Yakymenko, Igor et al.). Auch WLAN-
Netzwerke führten zu oxidativen Stress (Ali Masoumi et al.). Ursache für die 
Schädigung der DNA und Krebs sei die Pulsation. Die Forschungsergeb-
nisse mit Hinweisen zu einer Änderung der Schädlichkeit durch Änderung 
der Technologie seien in der grossen Überzahl und von höchster Qualität. 
Sie seien sogar das Hauptargument des wissenschaftlichen Dienstes des 
EU-Parlaments in ihrem Briefing vom Februar 2020. Darin wird davon aus-
gegangen, dass gepulste elektromagnetische Strahlung biologisch aktiver 
und daher gefährlicher sei als nicht gepulste. Da durch den Betrieb von 
adaptiven 5G-Antennen oder durch die Nutzung des Frequenzbandes 
3'600 MHz die menschliche Gesundheit sehr wahrscheinlich beeinträchtigt 
werden könne, sei die Zustimmung der betroffenen Personen zumindest im 
Einspracheradius für den Bau der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage ge-
mäss den Menschenrechten zwingende Voraussetzung.  

11.2. 
Diesbezüglich ist zunächst auf die eingangs bereits angesprochene kon-
zeptionelle Ausgestaltung des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung 
hinzuweisen: Der Verordnungsgeber hat in der NISV zwei Grenzwerte fest-
gelegt, um sowohl den wissenschaftlich nachgewiesenen Gesundheitsaus-
wirkungen (Erwärmung des Körpers/thermische Wirkungen) als auch mög-
lichen anderen (noch unklaren) Effekten (nicht-thermische bzw. biologische 
Effekte) Rechnung zu tragen. Es handelt sich dabei um die eingangs die-
ses Entscheids erwähnten Immissionsgrenzwerte einerseits und die Anla-
gegrenzwerte andererseits. Letztere wurden in Umsetzung des gesetzli-
chen Vorsorgeprinzips festgelegt. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 399 
(= Pra 2001 Nr. 44) zu dieser Problematik zudem ausgeführt, dass der Ver-
ordnungsgeber erkannt habe, dass mit der blossen Übernahme der 
ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On Non-ionizing Radiation 
Protection [ICNIRP]) mit Blick auf mögliche nicht-thermische Wirkungen der 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung lückenhaft wäre. Er habe daher zu-
sätzlich vorsorgliche Emissionsbegrenzungen angeordnet (Art. 4 NISV), die 

 

 

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das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet würden und 
noch nicht absehbar seien, möglichst gering halten sollen. Für verschiede-
ne Kategorien von Anlagen bestimme sich die vorsorgliche Emissionsbe-
grenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwerte (Art. 4 Abs. 1 NISV), bei 
den übrigen Anlagen seien die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies 
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei (Art. 4 
Abs. 2 NISV). Mit diesen zusätzlichen Emissionsbegrenzungen trage die 
neue Verordnung dem Vorsorgeprinzip Rechnung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 
Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne der Vorsorge erforderlichen 
Massnahmen. Die geltenden Grenzwerte wurden mithin nicht eins zu eins 
von den "Vorgaben" der ICNIRP übernommen, sondern gerade im Hinblick 
auf (noch unklare) nicht-thermische Effekte verschärft. Festzuhalten ist an 
dieser Stelle zudem, dass die NISV keine besonderen Grenzwerte für Kin-
der, Jugendliche, andere besonders empfindliche sowie ältere oder kranke 
Personen festlegt. Es wird davon ausgegangen, dass die festgelegten 
Grenzwerte auch diese Personengruppen ausreichend schützen. Es beste-
hen ferner auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Personen mit medizini-
schen Hilfsmitteln (etwa mit Herzschrittmachern) durch die referierte 
Grenzwertregelung nicht ausreichend geschützt werden. Aus den von den 
Rekurrierenden genannten Publikationen des BAFU (Hochfrequente Strah-
lung und Gesundheit, Bewertung von wissenschaftlichen Studie im Niedrig-
dosisbereich, 2007) und der SUVA (Medical 2010, elektromagnetische Ver-
träglichkeit von aktiven medizinischen Implantaten am Arbeitsplatz) sowie 
aus der NISV selbst ergibt sich nichts Gegeneiliges. Insbesondere ist mit 
Blick auf die Ergebnisse der soeben erwähnten Publikation des BAFU fest-
zuhalten, dass danach lediglich Interferenzen bei Implantaten als gesichert 
gelten könnten, die im Zusammenhang mit elektronischen Geräten (z.B. 
Mobiltelefonen) – und nicht mit vorliegend einzig zu interessierenden Mobil-
funk-Antennenanlagen – stünden. Bemerkungshalber ist darauf hinzuwei-
sen, dass dieser Befund gleich wieder dahingehend relativiert wird, dass 
viele (medizinische) Geräte weitgehend unempfindlich gegenüber der 
Strahlung von Mobiltelefonen seien (s. S. 10).  

Das Bundesgericht hat die dargelegte Konzeption bzw. die Immissions- und 
Anlagegrenzwerte der NISV im grundlegenden Entscheid BGE 126 II 399 
als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (E. 4) und festgehalten, 
dass die NISV die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend regle 
und die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall keine weitergehende 

 

 

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Begrenzung verlangen könnten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom 
Bundesgericht in den letzten Jahren mehrfach bestätigt (statt vieler: 
BGE 138 II 173, E. 5.1; BGr 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017, E. 3.5.2; 
BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesge-
richt festgehalten, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbe-
hörden sei, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung 
zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV 
beim Bundesrat zu beantragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, 
E. 4.2; BGr 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 3.3).  

11.3. 
Das BAFU als Umweltfachstelle des Bundes hat mithin die Aufgabe, die 
Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung 
(NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über 
den Stand der Wissenschaft und der Erfahrung zu informieren. Dieser bil-
det die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU wür-
de dem Bundesrat eine Anpassung dieser Grenzwerte empfehlen, wenn 
neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von All-
tagserfahrungen dies erforderten.  

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vor-
steherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion (UVEK) eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche die Bedürfnisse und Ri-
siken für die nähere und weitere Zukunft von Mobilfunk und Strahlenbelas-
tung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In ihrem 
Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die Ar-
beitsgruppe den Stand des Wissens über gesundheitliche Folgen zusam-
men. Sie hält fest, dass es hinsichtlich eventueller gesundheitlicher Auswir-
kungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen und 
Tieren zu akuten Effekten gebe. Die Risikoabschätzung der Arbeitsgrup-
pe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit zur 
2G-, 3G- und 4G-Technolgie durchgeführt worden seien und mit Frequen-
zen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Frequen-
zen, die gegenwärtig für 5G genutzt würden. Gesundheitsauswirkungen un-
terhalb der Immi