# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b878b7e8-b494-5cc9-93db-4d83512f1e6a
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-11-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.11.2002 90.2002.19
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2002-19_2002-11-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2002.00019

  	
  Lugano

  7 novembre
  2002

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Raffaello Balerna, presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Werner Walser

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Stefano Furger

  

 

statuendo sul ricorso 15 gennaio 2002 di

 

	
   

  	
  1.
  __________ __________, __________,  

  2.
  __________ __________, __________ __________ __________,  

  3.
  __________ __________, __________,  

  rappr. dall’avv. __________. __________, __________
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

	
   

  	
  

  	 

	
   

  	
  la risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) del
  Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;

  	 

 

 

viste le risposte:

 

- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;

- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del  

   territorio;

 

 letti ed esaminati gli
atti;

 

 

ritenuto,

                                         in
fatto:

 

 

                                  A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. __________, in
comproprietà per un mezzo di __________ __________ e per l'altro mezzo della comunione
ereditaria composta da __________ __________ e __________ __________, è stato
assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D). Il mapp.
__________presenta una superficie di 2'409 mq ed è ubicato in località
__________ __________, che fa parte di un'ampia fascia territoriale a ridosso
della golena del fiume Ticino.

 

 

                                  B.   Con
risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione della zona
residenziale nel comprensorio golenale, nella quale era incluso il mapp.
__________, per motivi inerenti essenzialmente alla contenibilità del piano,
alla salvaguardia di un'area verde quale importante elemento paesaggistico a
cornice della zona urbana e di svago per la popolazione.

 

 

                                  C.   Con
ricorso 15 gennaio 2002 __________ __________ e __________, __________
__________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'attribuzione
alla zona edificabile del comparto comprendente il loro fondo, così come
prevedeva il piano regolatore in approvazione. A sostegno della loro
impugnativa, essi affermano che il fondo in parola, già attribuito alla zona
edificabile dal vecchio piano regolatore, è idoneo alla costruzione,
urbanizzato ed inserito in un contesto già edificato a connotazione residenziale
distante dalla golena.

 

 

                                  D.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della
pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.

 

 

                                  E.   In
data 4 settembre 2002 il Tribunale ha esperito una visita dei luoghi, in occasione
della quale sono state scattate alcune fotografie del mappale dei ricorrenti,
in seguito acquisite agli atti. Il 5 settembre 2002 si è tenuta l'udienza,
durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande,
rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.

 

 

considerato,                    in diritto:

 

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il
ricorso è dunque ricevibile.

 

 

                                   2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

 

                                         Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

 

 

                                   3.   I
piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75
cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati
edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed
urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste
esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e
globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio
tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore
assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi
generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -
ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).

 

 

                                   4.   Il
Consiglio di Stato non ha approvato - in generale - l'estensione delle zone
edificabili del nuovo piano regolatore avuto riguardo, in primo luogo, alla
contenibilità dello stesso (art. 15 lett. b LPT; cfr. risoluzione impugnata
cifra 4.2.3., in particolare pag. 21 segg.). Dal rapporto di pianificazione (pag.
59) esso ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore
corrispondeva a di 45'000 unità insediative, di cui 28'000 abitanti e 17'000
posti di lavoro. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di
attuazione del piano estremamente basso (del 50%) e, inversamente, un alto
rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq): adottando i
parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente rapporto superficie
utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità teorica del nuovo
piano si attestava, in realtà, a 70'000-80'000 unità insediative. Il Governo ha
indi accertato che la popolazione residente nel comune, nel 1999, era di 16'906
persone, i posti di lavoro 12'369 (dati del 1998) e i posti per il turismo 500:
in totale 29'775 unità insediative. Ne ha concluso che la contenibilità teorica
del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo
demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni, rendendo possibile oltre il
raddoppio delle unità insediative. Questa valutazione merita di essere
condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di
abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo adottare le (quantomai
parziali) proiezioni formulate dal comune, il nuovo piano regolatore permetterebbe
comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 11'094
abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 66%,
ovvero di 2/3, di quella attuale. Per contro, la popolazione residente nel
comune non è in sostanza aumentata negli ultimi trent'anni. Secondo i dati
riportati nell'Annuario statistico ticinese (Comuni, anno 2000, pag. 46 seg.),
ripresi dai censimenti federali, la popolazione economica residente a Bellinzona
assommava nel 1970 a 16'979 unità, nel 1980 a 16'743 unità e nel 1990 a 16'849
unità (cfr. inoltre il grafico alla pagina 7 del rapporto di pianificazione):
queste cifre corrispondono alla popolazione legale permanente al 31 dicembre
1999 accertata dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato. Avuto pertanto riguardo
all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità
teorica del nuovo piano regolatore appare eccessiva. A giusta ragione il
Consiglio di Stato ha, pertanto, preteso una riduzione dell'estensione delle
zone fabbricabili a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore
precedente, approvato dallo stesso il 18 maggio 1977. Questa soluzione appare,
in concreto, ulteriormente giustificata dai dati forniti nel rapporto di
pianificazione (pag. 59), dai quali risulta che il piano regolatore precedente
avrebbe già permesso di conseguire una popolazione di 27'000 abitanti, ossia di
soli 1'000 abitanti inferiore a quella del piano in esame ed inoltre che
quest'ultimo prevede, rispetto al precedente, un incremento dell'indice di
sfruttamento all'interno della zona edificabile. Sussiste difatti un interesse
generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono, di conseguenza, essere
applicate anche al fondo dei ricorrenti.

 

 

                                   5.   In
concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con
terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate
al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già
edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;
Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
319). Il fondo dei ricorrenti, di considerevoli dimensioni, fa invece parte di
un ampio comprensorio praticamente inedificato - fatta salva la presenza di due
edifici, di cui uno ad uso agricolo - situato oltre la cintura urbana, i cui
margini sono definiti da via __________ e da via __________. Questo territorio
si spinge sino all'area golenale, con la quale condivide ancora la natura essenzialmente
non antropizzata. Di conseguenza, esso non può essere considerato come
ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.

 

 

                                   6.   Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre al già
ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste
(cfr. consid. 4), va poi ricordato che il territorio di cui fa parte il fondo
in rassegna è caratterizzato dalla diffusa presenza di coltivazioni, constatate
anche sul fondo dei ricorrenti, che, intercalate da estensioni prative
contornate da filari alberati, concorrono altresì a formare un paesaggio di pregio.
Una fascia questa che funge da cornice e da polmone verde della città, a
diretto contatto con la golena del fiume Ticino, importante area di svago per
la popolazione locale. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo
territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico;
va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile necessità di salvaguardare sufficienti
spazi liberi per le future generazioni.

 

 

                                   7.   La
risoluzione impugnata è inoltre conforme alle indicazioni sugli insediamenti contenute
nel piano direttore. Nella fattispecie, il piano regolatore di __________, approvato
dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, assegnava il fondo dei ricorrenti
alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), che è stata successivamente
ripresa nel piano direttore come zona insediativa (cfr. rappresentazione
grafica n. 12; inoltre la legenda, punto 10: "gli insediamenti").
Trattasi tuttavia, per quanto qui interessa, di un semplice rilevamento nel
piano direttore, al momento del suo allestimento, degli insediamenti indicati a
livello di piano regolatore, che è sprovvisto di portata propria e che,
pertanto, entro questi limiti, è sfornito di effetti obbligatori; la
definizione esatta della zona edificabile di ogni singolo comune non dev'essere
peraltro effettuata, in ogni caso, in sede di piano direttore. Quest'ultimo
strumento prevede piuttosto, come obiettivo vincolante, che le zone insediative
dei comuni devono essere definite in base ai bisogni della popolazione
residente, alle prognosi di evoluzione demografica dei prossimi 15 anni e agli
obiettivi di sviluppo economico, ritenuto che le zone edificabili
manifestamente sovradimensionate devono essere ridotte (cfr. gli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo
12 dicembre 1990, A.10 lett. d; inoltre il rapporto esplicativo, II.87,
A.10.2.2). La riproposizione della zona residenziale verso l'area golenale
attraverso il piano regolatore in esame, il primo a dover essere conforme alla
LPT (cfr. su questo aspetto la risoluzione impugnata, pag. 19 segg.), ha
provocato un eccesso nella contenibilità teorica del piano relativa alla
residenza (cfr. consid. 4). Per questo motivo, la non approvazione della zona
residenziale in oggetto, con la conseguente riduzione della zona edificabile, è
indubbiamente congruente con il piano direttore.

 

 

                                   8.   Priva
di fondamento è infine l'invocata disparità di trattamento.

 

                                         Innanzitutto
va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, sancito
dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.), ha una portata
necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome
occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni
esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo
pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione.
L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio:
per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri
pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).

 

                                         In
concreto i motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile (cfr.
cons. da 4 a 7) sono senza dubbio oggettivi e pertinenti. Meritano, pertanto,
conferma. In concreto, va altresì rilevato che via __________ e via __________
costituiscono dei validi elementi per delimitare le zone ed inoltre che i fondi
ubicati sul lato opposto delle stesse, attributi alla zona fabbricabile, sono
intensamente sfruttati a fini edilizi, contrariamente a quanto accade per il
comparto cui appartiene il fondo dei ricorrenti.

 

 

                                   9.   La
risoluzione impugnata pone pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento
giuridico. Essa non è, di conseguenza, nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
Il ricorso va, dunque, respinto.

 

 

                                10.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti (art.
28 PAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,

 

 

dichiara e pronuncia

 

 

                                   1.   Il
ricorso è respinto.

 

 

                                   2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
spese per complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).

 

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________ __________, __________ __________,
____________________,

                                                                                  rappr.
da avv. __________ __________, __________ __________ __________,
____________________ 

                                                                               -
Municipio di __________ , __________ __________, __________ __________

                                                                               -
Consiglio di Stato, Residenza Governativa, ____________________

                                                                               -
Divisione della pianificazione 

                                    
                                          territoriale, __________ __________. __________ __________, 

                                                                        
      ____ ___________

 

 

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                                                                    Il
segretario