# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 12bbf62c-f865-5989-94d4-a94cd9c5b361
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-18
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.03.2025 B-4084/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4084-2023_2025-03-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Décision attaquée devant le TF 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-4084/2023 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 8  m a r s  2 0 2 5  

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Jean-Luc Baechler, Christian Winiger, juges, 

Sébastien Gaeschlin, greffier. 
 

 
 

Parties 
 Viktor Filippovich Rashnikov,  

représenté par Maître Alain Bionda, avocat, 

Bionda Law Firm,  

recourant,  

  
 

 
contre 

 
 Département fédéral de l'économie,  

de la formation et de la recherche DEFR,  

Secrétariat général SG-DEFR,  

Palais fédéral est, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Mesures de coercition ; 

Demande de radiation d’un nom de l'annexe 8 de 

l'ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation 

en Ukraine. 

 

 

 

B-4084/2023 

Page 2 

Faits : 

A.  

En réaction à l’intervention militaire de la Russie en Ukraine, le Conseil 

fédéral a décidé, le 28 février 2022, de reprendre les sanctions de l'Union 

Européenne (ci-après aussi : l’UE) contre la Russie dans le but de 

renforcer leur impact. L'ordonnance du 2 avril 2014 instituant des mesures 

visant à empêcher le contournement des sanctions internationales en lien 

avec la situation en Ukraine (RO 2014 877) a alors été remplacée par la 

nouvelle ordonnance du 4 mars 2022 instituant des mesures en lien avec 

la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72, ci-après : Ordonnance-

Ukraine). Cette nouvelle ordonnance prévoit en particulier le gel des avoirs 

et des ressources économiques appartenant ou sous le contrôle, direct ou 

indirect, de personnes physiques, d'entreprises et d'entités visées à son 

annexe 8, parmi lesquelles figure Viktor Filippovich Rashnikov (ci-après 

aussi : le recourant).  

A.a De fait, le Conseil de l’UE a adopté, le 15 mars 2022, la décision 

d’exécution (PESC) 2022/429 modifiant la décision 2014/145/PESC 

concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant 

ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de 

l'Ukraine (JO 2022, L 87, p. 44 ; voir aussi le Règlement d’exécution [UE] 

2022/427 du Conseil du 15 mars 2022 mettant en œuvre le règlement (UE) 

no 269/2014) afin d’étendre la liste des personnes, entités et organismes 

faisant l’objet de mesures restrictives. L’inscription du recourant 

mentionnait ce qui suit.  

Nom Informations 

d’identification 

Motifs de l’inscription Date de 

l’inscription 

Viktor 

Filippovich 

RASHNIKOV  

Oligarque. Propriétaire, 

président du conseil 

d’administration et président 

du comité de planification 

stratégique de 

Magnitogorsk Iron & Steel 

Works (MMK). 

Date de naissance: 

3.10.1948 

Lieu de naissance: 

Magnitogorsk, Fédération 

de Russie 

Viktor Rashnikov est un 

oligarque russe influent qui est 

propriétaire et président du 

conseil d’administration de 

l’entreprise Magnitogorsk Iron & 

Steel Works (MMK). MMK est 

l’un des plus grands 

contribuables de la Russie. La 

charge fiscale pesant sur 

l’entreprise a récemment 

augmenté, ce qui a entraîné une 

augmentation considérable des 

15.03.2022 

B-4084/2023 

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Nationalité: russe 

Sexe: masculin 

Entités associées: 

Magnitogorsk Iron & Steel 

Works (MMK) 

recettes pour le budget de l’État 

russe. 

Il est donc un homme d’affaires 

russe influent intervenant dans 

des secteurs économiques qui 

constituent une source 

substantielle de revenus pour le 

gouvernement de la Fédération 

de Russie, qui est responsable 

de l’annexion de la Crimée et de 

la déstabilisation de l’Ukraine. 

 

A.b Le 16 mars 2022, le nom du recourant a été introduit à l'annexe 8 de 

l’Ordonnance-Ukraine, avec une motivation identique, en anglais. Le 

13 avril 2022, ladite inscription a été modifiée afin de corriger une erreur 

s’agissant de la date de naissance du recourant. L’inscription du recourant 

se lisait comme suit.  

« SSID: 175-52276 Name: Rashnikov Viktor Filippovich Spelling variant: 

Рашников Виктор Филиппович (Russian) Sex: M DOB: 13 Oct 1948 POB: 

Magnitorsk, Russian Federation Nationality: Russian Federation Justification: 

a) Viktor Rashnikov is a leading Russian oligarch who is owner and chairman of 

the Board of Directors of the Magnitogorsk Iron & Steel Works (MMK) company. 

MMK is one of Russia’s largest taxpayers. The tax burden on the company 

increased lately, resulting in considerably higher proceeds to the Russian state 

budget. b) He is therefore a leading Russian businessperson involved in economic 

sectors providing a substantial source of revenue to the Government of the 

Russian Federation, which is responsible for the annexation of Crimea and the 

destabilisation of Ukraine. Other information: a) Oligarch. Owner, chairman of the 

Board of Directors and chairman of the Committee for Strategic Planning of the 

Magnitogorsk Iron & Steel Works (MMK). b) Associated entities: Magnitogorsk Iron 

& Steel Works (MMK) Modifications: Listed on 16 Mar 2022. ». 

 

A.c Par courrier du 30 juin 2022 adressé au Département fédéral de 

l'économie, de la formation et de la recherche (ci-après : le DEFR ou 

l’autorité inférieure), le recourant a, sous la plume de Maître Alain Bionda, 

requis la radiation de son nom de l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine.  

Premièrement, il a fait, en substance, valoir que les sanctions 

internationales, telles que reprises de l’UE, étaient nulles en droit suisse, 

dans la mesure où elles avaient été rédigées dans une langue qui n’était 

pas l’une des langues officielles, à savoir l’anglais, et sans que les autorités 

suisses contrôlent leur légalité. De fait, la reprise des sanctions en Suisse 

B-4084/2023 

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avait eu lieu « en bloc » selon une motivation identique (copier-coller) à 

celle de l’UE, ce qui ne serait, selon le recourant, pas acceptable dans une 

société démocratique. Ensuite, il a argué qu’il était arbitraire et contraire au 

principe de l’égalité de traitement de lui faire grief d’être, au travers de la 

société MMK, l’un des plus grands contribuables de Russie. À ce sujet, le 

recourant, qui a produit un avis de droit d’un expert de droit fiscal russe qui 

détaille le montant des impôts payés par ladite société durant les années 

2019 à 2022, a soutenu que la contribution individuelle de MMK au budget 

fédéral russe ne saurait être qualifiée de « substantielle », d’autant moins 

que ce dernier terme n’avait pas reçu de définition précise. Par ailleurs, il 

a fait valoir que le DEFR l’avait considéré à tort comme un oligarque, notion 

qui n’était d’ailleurs, elle non plus, pas définie en droit suisse. Il a précisé 

avoir commencé sa carrière au sein de MMK en 1967, puis avoir 

progressivement, par ses propres mérites, gravi les échelons jusqu’à 

accéder à des fonctions de direction avant l’arrivée au pouvoir des 

présidents Boris Eltsine et Vladimir Poutine. Il a ajouté avoir, au travers de 

MMK, contribué de manière stratégique à l’essor économique de sa région, 

Tcheliabinsk, en fournissant d’importantes contributions philanthropiques 

à des projets sociaux et caritatifs en Russie. Du reste, il n’existerait aucune 

relation de cause à effet entre le paiement des impôts dus par MMK à l’Etat 

russe et la politique extérieure du gouvernement russe, en particulier ses 

actions à l’égard de l’Ukraine. Le recourant a en définitive soutenu que les 

motifs de sa mise sous sanctions étaient vagues et imprécis – ce qui 

l’empêchait de comprendre ce qui lui était reproché et de se défendre – et 

que l’autorité inférieure avait omis de procéder à un examen soigneux et 

impartial de la justification et de l’adéquation des sanctions à son encontre.   

A.d Le 5 août 2022, puis le 8 mars 2023, l’autorité inférieure a transmis au 

recourant des informations complémentaires fournies par l’UE concernant 

les motifs de son inscription dans les listes de mesures restrictives de l’UE. 

Le recourant a pris position sur ces informations en date du 1er septembre 

2022 et du 7 avril 2023. 

B.  

Par décision du 29 juin 2023, l’autorité inférieure a rejeté la demande du 

recourant tendant à la radiation de son nom de l’annexe 8 de l’Ordonnance-

Ukraine.  

Pour l’essentiel, elle a, au préalable, exposé que l'agression militaire 

perpétrée par la Russie contre un État européen souverain, sans précédent 

depuis plusieurs générations, avait incité le Conseil fédéral à modifier sa 

pratique établie en 2014 en matière de sanctions en lien avec la situation 

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en Ukraine. En reprenant, le 28 février 2022, les mesures de sanctions 

imposées par l'UE (notamment les mesures de gel d'avoirs et de 

ressources économiques et les restrictions de voyage visant certains 

individus), la Suisse garantissait qu’elle ne soit pas utilisée pour leur 

contournement et défendait les valeurs démocratiques que sont la 

sauvegarde de la paix et de la sécurité, ainsi que le respect du droit 

international. En ce qui concerne la personne du recourant, elle a précisé 

qu’il y avait lieu d’admettre que ce dernier et son entreprise, Magnitogorsk 

Iron & Steel Works (MMK), étaient des acteurs de premier plan au sein de 

l’économie russe. Elle a précisé que le recourant était, au moment des 

sanctions, propriétaire de 79.76% du capital-actions de la société MMK, 

président de son conseil d’administration et du comité de planification 

stratégique. Or, cette entreprise fournissait une source substantielle de 

revenu au gouvernement russe, dans la mesure où elle s’acquittait 

d’impôts ascendant à plusieurs dizaines de milliards de roubles russes 

(RUB) par année. D’ailleurs, l’importance du recourant était encore 

renforcée par le fait qu’il avait été convoqué, en mars 2023, par Vladimir 

Poutine à une réunion lors de laquelle le président de la Fédération de 

Russie avait insisté sur le fait que l’Etat russe comptait sur ses milliardaires 

pour investir en Russie. L’autorité inférieure a rappelé que le recourant était 

à la tête d’une fortune colossale, de plus de 10 milliards de dollars 

américains, qui lui conférait un statut spécial, ainsi qu’une influence non 

négligeable, et lui permettait d’avoir un accès privilégié au président russe. 

L’autorité inférieure a encore relevé que, bien qu’il ne soit, à son avis, pas 

nécessaire de démontrer que le recourant entretenait une relation 

personnelle et étroite avec Vladimir Poutine – le seul fait que le recourant 

soit important pour le président russe étant déterminant –, Vladimir Poutine 

avait décerné à Viktor Filippovich Rashnikov, en décembre 2022, l’étoile 

d’or du « héros du travail de la Fédération de Russie », tout en soulignant 

à cette occasion les mérites importants du président du conseil 

d’administration de MMK. Aussi, selon une agence de presse, Associated 

Press, le recourant serait également impliqué dans le commerce 

international de céréales ukrainiennes servant à financer l’effort de guerre 

russe.  

C.  

C.a Le 24 juillet 2023, Viktor Filippovich Rashnikov a recouru contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) en 

concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à la radiation 

de son nom de l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine.  

B-4084/2023 

Page 6 

En substance, le recourant, réitérant l’essentiel des arguments contenus 

dans sa demande de radiation, a reproché à l’autorité inférieure de ne pas 

avoir réellement instruit sa demande de radiation de la liste des sanctions 

suisses, ni d’avoir contrôlé la légalité de son inscription sur les listes des 

sanctions internationales, consacrant un abandon de l’indépendance et de 

la souveraineté de la Suisse. Il a également critiqué le fait que l’autorité 

inférieure ait refusé, avant le rendu de sa décision, sa proposition 

d’entretien, ce qui constituerait une violation de son droit d’être entendu et, 

de manière générale, des garanties de procédure. Sur le fond, le recourant 

a argué être un simple homme d’affaires russe, et non un oligarque, qui 

n’avait aucun statut politique et ne détenait aucun pouvoir décisionnel dans 

les affaires politiques de la Russie, de sorte qu’il n’était pas en mesure 

d’influencer la situation actuelle en Ukraine. Aussi, la motivation invoquée 

à l’appui de l’inscription du nom du recourant sur l’annexe 8 de 

l’Ordonnance-Ukraine serait vague, imprécise et lacunaire. Surtout, la 

prétendue contribution fiscale substantielle de MMK ou du secteur 

sidérurgique, au demeurant non avérée et inexacte, au budget de l’Etat 

russe ne constituerait aucunement un motif acceptable de mise sous 

sanctions. Ce motif de sanctions reposerait d’ailleurs sur un article de 

presse dépourvu de toute crédibilité, tout comme celui de son implication 

dans le commerce de céréales ukrainiennes. Par ailleurs, le fait d’avoir été 

convoqué par le président russe ou d'avoir reçu une médaille ne sauraient 

pas non plus constituer des motifs valables de mise sous sanctions. En 

outre, il s’est prévalu d’une atteinte injustifiée à ses droits fondamentaux, 

en particulier à sa liberté personnelle, à la garantie de la propriété et à la 

liberté économique en arguant que son inscription sur l’annexe 8 de 

l’Ordonnance-Ukraine ne respectait pas le principe de la proportionnalité, 

car elle ne serait pas adéquate et raisonnable à l’égard des buts poursuivis 

par l’autorité. Dans la même ligne, il fait valoir que sa mise sous sanction 

violait le principe de l’égalité de traitement, dans la mesure où des hommes 

d’affaires étrangers qui contribuaient de manière similaire ou supérieure au 

budget fédéral russe n’étaient pourtant pas concernés par les sanctions. 

En définitive, la décision querellée serait entachée d’arbitraire.  

C.a.a Par décision incidente du 25 juillet 2023, le Tribunal de céans a 

imparti au recourant un délai pour le versement d’une avance de frais d’un 

montant de 50'000 francs.  

C.a.b Le recourant a déposé un recours en matière de droit public devant 

le Tribunal fédéral contre cette décision, dont il a demandé la réforme en 

ce sens qu’il soit renoncé à percevoir une avance de frais en la cause 

B-4084/2023.  

B-4084/2023 

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C.a.c Après lui avoir accordé l’effet suspensif, le Tribunal fédéral a, par 

arrêt 2C_440/2023 du 13 février 2024, rejeté le recours de l’intéressé.  

C.b Alors que la procédure susmentionnée de recours au Tribunal fédéral 

était encore pendante, l’autorité inférieure a, le 8 novembre 2023, informé 

le Tribunal de céans d’une modification de l’inscription du recourant dans 

l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine, intervenue le 2 novembre 2023, 

fondée sur les mêmes motifs que ceux de la décision d’exécution (PESC) 

2023/1767 du 13 septembre 2023 modifiant la décision (PESC) 2014/145 

(JO 2023, L 226, p. 104). Les motifs de la nouvelle inscription étaient ainsi 

libellés.  

« Justification: a) Viktor Rashnikov is a leading Russian businessperson who is 

owner and chairman of the Board of Directors of the Magnitogorsk Iron & Steel 

Works (MMK) company. MMK is one of Russia’s largest taxpayers. The tax burden 

on the company increased lately, resulting in considerably higher proceeds to the 

Russian state budget. Viktor Rashnikov also receives support from the Russian 

Government and decision-makers. Moreover, he was among the leading Russian 

businesspersons who participated in the congress of the Russian Union of 

Industrialists and Entrepreneurs in March 2023, where the President of the 

Russian Federation Vladimir Putin gave a speech and urged billionaires to put 

“patriotism before profit”. b) He is therefore a leading businessperson operating in 

Russia and a businessperson involved in economic sectors providing a substantial 

source of revenue to, and benefitting from the Government of the Russian 

Federation, which is responsible for the annexation of Crimea and the 

destabilisation of Ukraine. ». 

C.c Le recourant a presté, le 18 juin 2024, l’avance sur les frais de 

procédure présumés telle que requise par nouvelle décision incidente du 

Tribunal de céans du 16 avril 2024.  

C.d Par mémoire de réponse du 25 juin 2024, l’autorité inférieure a conclu 

au rejet du recours. Pour l’essentiel, elle a soutenu que l’inscription du 

recourant dans l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine reposait sur des 

éléments établis à satisfaction compte tenu du degré de preuve requis, soit 

celui de la vraisemblance prépondérante. Tout en faisant noter que le 

recourant était désormais désigné comme un « homme d’affaires influent » 

et non plus comme un « oligarque », ce qui relevait plus d’une modification 

formelle que matérielle, elle a en particulier souligné qu’il était une 

personne à la tête d’une fortune personnelle considérable et d’une 

entreprise qui, non seulement générait des revenus importants pour le 

gouvernement russe, mais était également un important fournisseur de 

B-4084/2023 

Page 8 

matériel pour l’industrie militaire russe. Selon une base de données, MMK 

avait en effet rempli 88 contrats de marchés publics – pour plusieurs 

milliards de roubles russes – avec diverses entreprises également sous 

régime de sanctions internationales. En outre, une enquête avait révélé 

que la filiale turque de MMK, MMK Metalurji, serait impliquée dans des 

opérations de vol de céréales ukrainiennes. Selon l’autorité inférieure, le 

recourant jouissait d’une influence certaine, même indirecte, sur le 

gouvernement russe et l’attitude que ce dernier adoptera vis-à-vis de 

l’Ukraine. Finalement, il ne faisait pas de doute que le recourant tirait 

avantage du gouvernement russe. Par ailleurs, l’autorité inférieure a 

précisé avoir mené une instruction diligente, dans le respect du droit d’être 

entendu du recourant.   

C.e Par réplique du 2 septembre 2024, le recourant a, au premier chef, 

contesté la validité de la modification de son inscription en se réclamant du 

principe d’égalité des armes. Selon lui, dès lors qu’une procédure de 

recours était pendante, le pouvoir d’adapter l’inscription du recourant 

n’appartiendrait, ni aux autorités européennes, ni au DEFR, mais au 

Tribunal administratif fédéral. Dans un second moyen, il a réitéré que sa 

qualification en tant qu’homme d’affaires influent, notion également 

inconnue du droit suisse, violerait de manière crasse le principe de la 

légalité. Il a du reste relevé qu’il n’avait d’autre choix que de s’acquitter de 

ses obligations fiscales en Russie, au risque de s’exposer à une peine 

d’emprisonnement, ni d’ailleurs que de donner suite à une convocation du 

président de son pays à un congrès. Au demeurant, il fait valoir que le fait 

d’être un homme d’affaires de premier plan, de répondre à une convocation 

de son président dans un pays en guerre ou de recevoir de sa part une 

distinction ne constituaient pas des infractions et que ces accusations ne 

sauraient fonder une mise sous sanctions, d’autant moins qu’il n’avait 

aucune influence sur la politique du président russe vis-à-vis de l’Ukraine. 

Il a par ailleurs vivement contesté l’article de l’Associated Press concernant 

sa prétendue implication dans le vol de céréales ukrainiennes et produit au 

dossier un courrier de la filiale turque MMK Metalurji apportant des 

explications, ainsi que de plusieurs autres pièces, concernant cette affaire. 

Vu l’accusation de l’autorité inférieure à ce sujet, qui, à son sens, relevait 

de la diffamation au sens du Code pénal suisse et était susceptible 

d’engager la responsabilité de la Confédération, le recourant a pris des 

conclusions additionnelles tendant à ce que le Tribunal enjoigne l’autorité 

inférieure à s’abstenir de citer, dans le cadre de la présente procédure, 

l’article litigieux, de le retirer du dossier de procédure, et de constater que 

le DEFR avait commis un acte illicite en propageant une fausse 

B-4084/2023 

Page 9 

information. Pour le reste, le recourant a, pour l’essentiel, précisé ses 

arguments avancés dans son recours.   

C.f Le 14 octobre 2024, l’autorité inférieure a adressé au Tribunal sa 

duplique, par laquelle elle s’est déterminée plus avant sur certains griefs 

du recourant, a argué que les motifs ayant justifiés l’inscription du recourant 

sur la liste des sanctions étaient toujours exacts et a transmis les derniers 

documents complémentaires de l’UE.  

C.g Dans ses observations du 22 novembre 2024, le recourant a concédé 

que les mesures de coercition en question avaient un caractère politique 

mais a, pour l’essentiel, réitéré qu’elles avaient été édictées en 

méconnaissant la neutralité de la Suisse et les principes constitutionnels 

applicables, tels que le principe de la proportionnalité, l’interdiction de 

l’arbitraire, et de l’égalité de traitement, soit en s’affranchissant des limites 

matérielles au droit d’urgence du gouvernement. 

C.h Par courrier du 9 décembre 2024, réitéré le 5 mars 2025, le conseil du 

recourant a demandé au Tribunal de pouvoir plaider la cause en audience 

publique.   

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin, dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, ce dernier 

connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA (art. 31 

LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. L’acte 

attaqué – qui rejette la demande de radiation du nom du recourant sur 

l’annexe 8 à l’Ordonnance-Ukraine et admet le bien-fondé de son 

inscription –, constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. c PA. 

L’exception prévue à l’art. 32 al. 1 let. a LTAF n’est pas applicable (cf. ATF 

139 II 384 consid. 2.3 et les réf. cit. ; arrêts du Tribunal fédéral [TF] 

2C_572/2019 du 11 mars 2020 consid. 1.2, non publié aux ATF 146 I 157, 

1C_6/2016 du 27 mai 2016 consid. 1.3, 2C_97/2014 du 13 décembre 2014 

B-4084/2023 

Page 10 

consid. 1.3, non publié aux ATF 141 I 20). En outre, il émane d’une autorité 

au sens de l’art. 33 let. d LTAF. 

1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, 

est spécialement atteint par la décision attaquée – qui a notamment pour 

effet le gel de ses avoirs en Suisse – et a un intérêt digne de protection à 

son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir doit dès lors 

lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu’au paiement de l’avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.4 Le recours est ainsi recevable, de sorte qu’il convient d’entrer en 

matière, sous réserve de ce qui suit. 

2.  

2.1 Dans sa réplique, le recourant a pris une conclusion tendant à ce que 

le Tribunal constate que l’autorité inférieure a commis un acte illicite en 

propageant une fausse accusation constitutive d’une atteinte à l’honneur 

au sens de l’art. 173 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP, 

RS 311.0). De son côté, l’autorité inférieure rappelle avoir cité, au cours de 

la présente procédure, un article relatif à une enquête menée par une 

agence de presse renommée qu’elle estimait pertinent en usant des 

précautions rédactionnelles qui s’imposaient. Il ne saurait nullement lui être 

reproché d’avoir violé une quelconque norme pénale.  

2.2 L’objet de la procédure administrative et, ainsi, l’objet du litige, constitue 

la relation juridique réglée par la décision, dans la mesure où celle-ci est 

attaquée. Par conséquent, l’objet du litige est déterminé par deux 

éléments : d’une part, par la décision attaquée, aussi nommé l’objet de la 

contestation, et, d’autre part, par les conclusions des parties. L’autorité de 

deuxième instance ne peut pas statuer sur des objets qui n’ont pas été 

tranchés par l’autorité de première instance, sinon elle empièterait sur la 

compétence fonctionnelle de l’autorité inférieure. Au cours de la procédure 

de recours, l’objet du litige peut être réduit, mais ne saurait être ni élargi, ni 

transformé par rapport à ce qu'il était devant l'autorité précédente, qui l'a 

fixé dans le dispositif de la décision entreprise (cf. ATF 144 II 359 

consid. 4.3, 142 I 155 consid. 4.4.2, 136 II 457 consid. 4.2, 131 V 164 

consid. 2.1; ATAF 2017 V/4 consid. 3). 

B-4084/2023 

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2.3 Il ressort de ce qui précède que la conclusion du recourant tendant à 

ce que le Tribunal constate que l’autorité inférieure aurait commis un acte 

illicite en « propageant une fausse accusation » quant à l’implication de la 

filiale turque de MMK dans des opérations de vol de céréales ukrainiennes, 

ne fait pas partie de l’objet de la contestation et n’est, quoiqu’il en soi, pas 

de la compétence du Tribunal. Formulée au stade de la réplique, après 

l’écoulement du délai de recours, cette conclusion, qui va au-delà des 

conclusions initiales, est au surplus tardive (cf. ATF  144 II 359 consid. 4.3, 

136 II 165 consid. 5, arrêt du TF 2C_933/2021 du 23 septembre 2022 

consid. 3.1 et les réf. cit.). Partant, elle est irrecevable.  

3.  

Le recourant a sollicité, dans le cadre de son courrier du 9 décembre 2024, 

la tenue d’une audience publique en vue de plaider sa cause par 

l’intermédiaire de son conseil.  

3.1 L'art. 6 par. 1 CEDH donne à toute personne le droit à ce que sa cause 

soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, 

par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera soit 

des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil - comme 

c'est le cas en l'espèce (cf. not. ATF 139 II 384 consid. 2.3, 132 I 229 

consid. 6.3 ; arrêts du TF 2C_440/2023 du 13 février 2024 consid. 1.2, 

2C_572/2019 précité consid. 1.2, non publié aux ATF 146 I 157, 

2C_673/2015 précité consid. 3.2, 2C_97/2014 précité consid. 1.3, non 

publié aux ATF 141 I 20 ; ATAF 2014/38 consid. 1.3.1, 2008/36 

consid. 11.6) -, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale 

dirigée contre elle.  

L'audience publique garantie par cette disposition est un principe 

fondamental. Les parties doivent ainsi avoir la possibilité de plaider leur 

cause en audience publique devant un tribunal indépendant au moins une 

fois au cours de la procédure, à moins qu'elles aient expressément ou 

tacitement renoncé à la tenue d'une telle audience (cf. ATF 147 I 219 

consid. 2.3.1; 124 I 322 consid. 4a). Il appartient à ce titre au recourant, 

sous peine de forclusion, de présenter une demande formulée de manière 

claire et indiscutable. Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y 

donner suite. Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'art. 6 

par. 1, deuxième phrase, CEDH, lorsque la demande est abusive, 

chicanière, ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est 

infondé, irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou encore 

lorsque l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques 

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B-4084/2023 

Page 12 

(cf. ATF 141 I 97 consid. 5.1; 136 I 279 consid. 1, 134 I 331 consid. 2.3; 

122 V 47 précité consid. 3b).  

Selon la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de 

l'Homme (ci-après : CourEDH) et du Tribunal fédéral, l'art. 6 CEDH - en 

dehors des limitations expressément prévues par cette disposition - n'exige 

pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. 

Cela est notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question 

de crédibilité ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient 

requis une audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer 

de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions 

présentées par les parties et d'autres pièces (cf. ATF 140 I 68 consid. 9.2 ; 

arrêt de la CourEDH Jussila c. Suède du 23 novembre 2006 [req. 

73053/01], § 43). Une telle renonciation est ainsi admissible lorsque la 

cause peut être jugée exclusivement sur la base du dossier et des écritures 

des parties, notamment lorsque l'issue du litige ne dépend pas d'une 

appréciation des preuves ou d'impressions personnelles, mais uniquement 

de questions de droit. La question de savoir si une audience publique doit 

être organisée s'apprécie en fonction des circonstances concrètes du cas 

d'espèce (cf. arrêt de la CourEDH Ramos Nunes de Carvalho e Sá 

c. Portugal du 6 novembre 2018 [req. no 55391/13, 57728/13 et 74041/13], 

§§ 190 ss ; ATF 147 I 153 consid. 3.5.1 et les arrêts cités ; arrêt du TF 

2C_384/2022 du 14 novembre 2023 consid. 5.5 et les réf. cit.). Partant, on 

ne saurait conclure, même dans l'hypothèse d'une autorité judiciaire 

investie de la plénitude de juridiction, que la disposition conventionnelle 

implique toujours le droit à une audience publique, indépendamment de la 

nature des questions à trancher. D'autres considérations, dont le droit à un 

jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en découlant d'un 

traitement rapide des affaires inscrites au rôle, entrent en ligne de compte 

pour déterminer si des débats publics sont nécessaires (cf. arrêts du TF 

1C_358/2023 du 26 mars 2024 consid. 2.1, 6B_1295/2020 du 26 mai 2021 

consid. 1.2.4.1 ; arrêt de la CourEDH Mutu et Pechstein contre Suisse du 

2 octobre 2018 [req. no 40575/10 et 67474/10] § 177 et les réf. cit.).   

Enfin, la publicité des débats implique le droit pour le justiciable de plaider 

sa cause lui-même ou par l'intermédiaire de son mandataire (cf. arrêts du 

TF 9C_601/2022 du 6 juin 2023 consid. 2.2, 8C_136/2018 du 20 novembre 

2018 consid. 4.2 et les arrêts cités).  

3.2 Comme cela ressort déjà de ce qui précède, la demande d’organisation 

d’une audience publique au sens de la CEDH doit être formulée en temps 

utile (« rechtzeitig », « frühzeitig genug »). De jurisprudence constante, 

B-4084/2023 

Page 13 

une demande déposée pendant l’échange d’écritures ordinaire est alors 

considérée comme déposée à temps (cf. en particulier : ATF 134 I 331 

consid. 2.3 et les réf. cit., arrêts du TF 8C_739/2023 du 21 mai 2024 

consid. 2 et 3 et les réf. cit., 8C_495/2020 du 6 janvier 2021 consid. 2.1 et 

les réf. cit., 8C_255/2020, 8C_279/2020 du 6 janvier 2021 consid. 5.4.1, 

8C_751/2019 du 25 février 2020 consid. 3.3, 8C_723/2016 du 30 mars 

2017 consid. 2.2 et 2.3, 8C_338/2016 du 21 novembre 2016 consid. 1.1 et 

les réf. cit., 8C_63/2015 du 20 mai 2015 consid. 1.1 et 1.2 avec les réf. cit., 

9C_680/2014 du 15 mai 2015 consid. 2.2, 4A_744/2011 du 12 juillet 2011 

consid. 3.2.2).  

3.3 Au cas d’espèce, le recourant s’est vu octroyer, par ordonnance du 

Tribunal du 29 octobre 2024, l’opportunité de déposer d’éventuelles 

observations (finales) sur la duplique de l’autorité inférieure, ce qu’il a fait 

par acte du 22 novembre 2024. Ses (ultimes) observations ont été 

transmises à l’autorité inférieure par ordonnance du 4 décembre 2024, le 

Tribunal précisant qu’il n’ordonnait pas d’autres mesures d’instruction, du 

moins à ce stade. Par courrier du 9 décembre 2024, le recourant a formulé 

une demande d’audience publique (cf. supra Etat de fait let. C.h). Cette 

demande doit, à l’aune de la jurisprudence bien établie, être considérée 

comme tardive. Dès lors que le juge instructeur a octroyé la possibilité au 

mandataire du recourant de déposer d’éventuelles observations sur la 

duplique, il était manifeste et facilement reconnaissable pour le recourant, 

représenté par un mandataire professionnel, que le Tribunal avait 

l’intention de clore implicitement l’échange ordinaire d’écritures et  – sous 

réserve de nouvelles observations des parties ou de la nécessité de 

procéder à une mesure d’instruction – de rendre prochainement son 

jugement. Par ailleurs, admettre la possibilité de formuler une requête de 

débats publics en tout temps, à n’importe quel stade du procès, même 

après l’échange d’écritures ordinaire, ne serait pas compatible avec le 

principe de la célérité des procédures judiciaires (cf. art. 29 al. 1 Cst et 

art. 6 par. 1 CEDH), ni avec celui de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 et art. 9 de 

la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst., RS 101] ; dans ce sens 

également : BENOÎT BOVAY, in : Commentaire romand de la procédure 

administrative, 2024, art. 30 n° 18 in fine), étant rappelé que ce dernier est 

également applicable à l’administré lui-même dans son rapport avec les 

organes étatiques (cf. ATF 134 V 145 consid. 5.2 et les réf. cit.). Il peut en 

effet être attendu des justiciables, a fortiori lorsqu’ils sont représentés par 

un mandataire professionnel, qui souhaitent qu’une audience soit tenue, 

qu’ils formulent une requête en ce sens dans le cadre de l’échange 

d’écritures ordinaire. Or, in casu, la passivité du mandataire du recourant, 

qui laissé s’écouler plus de 16 mois après l’introduction du recours pour 

B-4084/2023 

Page 14 

solliciter la tenue de débats publics, impose de considérer qu’il y a – au 

plus tard au moment du dépôt de ses observations sur la duplique, le 22 

novembre 2024 – implicitement renoncé. Le fait que le Tribunal n’ait pas 

formellement clos l’échange d’écritures n’y change rien (cf. arrêts du TF 

9C_680/2014 précité consid. 2.2, 4A_744/2011 précité consid. 3.2.2).   

3.4 Cela étant, la Cour de céans est en mesure de se prononcer de 

manière équitable et raisonnable sur la base des écritures des parties et 

des pièces au dossier, y compris des pièces présentées par le recourant. 

Le recourant n’a, au demeurant, nullement expliqué en quoi la tenue d’une 

audience publique serait de nature à apporter des éléments nouveaux à la 

cause.       

3.5 Sur le vu de ce qui précède, la requête de tenue d’une audience 

publique doit être rejetée.  

4.  

L’Ordonnance-Ukraine est fondée sur l’art. 2 de la loi fédérale du 22 mars 

2002 sur l'application de sanctions internationales (LEmb, loi sur les 

embargos, RS 946.231) et sur l’art. 184 al. 3 Cst. Selon l'art. 1 al. 1 LEmb, 

la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer les 

sanctions visant à faire respecter le droit international public, en particulier 

les droits de l'homme, décrétées par l'Organisation des Nations Unies, par 

l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par les 

principaux partenaires commerciaux de la Suisse, en l’occurrence l’Union 

européenne. La compétence d'édicter des mesures de coercition 

appartient au Conseil fédéral (art. 2 al. 1 LEmb). La LEmb est donc une loi-

cadre donnant pouvoir au Conseil fédéral d’appliquer, par le biais de 

mesures de coercition adéquates, des sanctions trouvant un appui 

international. Ces mesures prennent la forme d'ordonnances (cf. art. 2 al. 3 

LEmb). En vertu de l'art. 16 LEmb, le département compétent – à savoir le 

DEFR –, peut adapter les annexes des ordonnances visées à l'art. 2 al. 3, 

dont celle mentionnant les personnes et entités visées. 

4.1 Les États qui appliquent ces sanctions de nature éminemment politique 

entendent exercer une pression collective sur un sujet de droit 

international, afin de l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus 

grand respect du droit international public, en particulier des droits de 

l’homme. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse d’éviter de 

devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. Message 

du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l’application de 

sanctions internationales [Message LEmb], FF 2001 1341, p. 1364 

B-4084/2023 

Page 15 

ch. 2.1.1), ce qui nuirait à l’efficacité des sanctions et porterait préjudice à 

l’image du pays (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4 

non publié aux ATF 139 II 384, 2C_722/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4). 

Les sanctions internationales en question n’atteignent en effet leur but que 

si elles ont l’appui inconditionnel de tous les pays, et que ceux-ci les 

appliquent rigoureusement (cf. Message LEmb FF 2001 1341, p. 1357 et 

1359). Il y a ainsi un intérêt public à ce que la Suisse s’aligne sur ces 

sanctions afin que celles-ci ne puissent être contournées sur le territoire 

suisse, ce que la LEmb veut précisément éviter (cf. arrêt du TF 

2C_721/2012 précité consid. 6.5 non publié aux ATF 139 II 384 ; arrêt du 

du Tribunal administratif fédéral [TAF] B-2845/2023 du 9 décembre 2024 

consid. 2.2). 

4.2 L’art. 1 al. 3 LEmb contient une liste non exhaustive des mesures de 

coercition pouvant être employées à cette fin. Au nombre de celles-ci 

figurent les restrictions du trafic des paiements et des capitaux, ainsi que 

de la circulation des personnes. Faisant partie des sanctions économiques, 

lesquelles sont les plus importantes en pratique, les premières consistent 

à geler les avoirs et plus largement toutes les ressources économiques 

d'un Etat, d'un gouvernement, ainsi que des entités placées sous leur 

contrôle, mais aussi de particuliers et d'entreprises privées (cf. arrêts du 

TF 2C_721/2012 précité consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 384 et 

2C_722/2012 précité consid. 6.4 et la réf. cit.). 

5.  

5.1 Les autorités suisses supportent le fardeau de la preuve des faits qui 

valent au recourant de figurer sur la liste des personnes touchées par les 

mesures de coercition. En procédure administrative, un fait est en principe 

tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de la vérité d’une 

allégation (preuve stricte). Toutefois, il suffit parfois, selon la loi ou la 

jurisprudence, que le fait en question soit rendu vraisemblable, le degré de 

la preuve exigée étant celui de la vraisemblance prépondérante. Le juge 

retiendra alors, parmi plusieurs présentations des faits, celle qui lui 

apparaît comme la plus vraisemblable. Tel est le cas des mesures de 

coercition fondées sur la loi sur les embargos, compte tenu des difficultés 

pour les autorités suisses d’accéder aux moyens de preuve portant sur des 

faits qui se réalisent pour la plupart à l’étranger et pour la constatation 

desquels les procédures d’entraide (judiciaire) en matière administrative 

s’avèrent d’entrée de cause inutilisables (cf. arrêts du TF 2C_673/2015 du 

10 octobre 2017 consid. 3.2, 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non publié 

aux ATF 139 II 384 ; voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La 

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B-4084/2023 

Page 16 

contre-preuve incombant aux personnes figurant sur les listes s’en trouve 

allégée d’autant (cf. arrêt du TF 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non 

publié aux ATF 139 II 384). Pour leur part, les personnes visées peuvent 

généralement plus facilement accéder aux moyens de preuve, dès lors qu’il 

s’agit d’informations les concernant et qu’en outre elles sont proches du 

pouvoir en place (leur situation étant à cet égard pour ainsi dire à l’opposé 

de celle des requérants d’asile ; voir aussi arrêts du TAF B-2845/2023 

précité consid. 3.1, B-530/2020, B-534/2020, B-536/2020, B-538/2020 du 

14 avril 2022 consid. 3.1.2 et B-3570/2012 du 14 juillet 2014 consid. 3.1). 

5.2 En vertu de l'art. 12 PA, l’autorité constate les faits d'office et procède 

s’il y a lieu à l’administration de preuves par les moyens suivants : 

documents (let. a), renseignements des parties (let. b), renseignements ou 

témoignages de tiers (let. c), visite des lieux (let. d) et expertises (let. e). 

Selon la doctrine, cette liste n’est pas exhaustive. Des extraits de journaux 

peuvent constituer des moyens de preuve au sens de l’art. 12 PA. 

Conformément au principe de la libre appréciation des preuves (cf. art. 40 

de la loi du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, RS 273], 

en relation avec l'art. 19 PA), le Tribunal évalue librement leur force 

probante. Ainsi, s’agissant d’articles de presse notamment, dont la force 

probante n’est pas nulle en raison de la situation prévalant en Ukraine, des 

vérifications peuvent être effectuées différemment, notamment par 

recoupement avec d'autres sources (cf.  arrêts du TF 2C_673/2015 précité 

consid. 3.1 et 2C_721/2012 précité consid. 5.3.4, non publié aux ATF 139 

II 384).  

5.3 Au demeurant, contrairement à ce que fait valoir le recourant 

(cf. mémoire de recours, p. 31), les personnes visées ne peuvent se 

prévaloir de la présomption d’innocence du moment que les mesures de 

coercition en cause ont une motivation essentiellement politique et n’ont 

pas, ou seulement de manière marginale, un caractère punitif (cf. arrêt du 

TF 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384).  

5.4  

5.4.1 Dans ses écritures, le recourant soutient que le degré de la preuve 

requis s’agissant des motifs de son inscription sur la liste des sanctions 

doit être celui de la preuve stricte, et non celui de la vraisemblance 

prépondérante (cf. mémoire de recours, p. 20-21 §90-94 ; réplique, p. 16-

17 § 30 ss). Selon lui, l’autorité inférieure ne serait pas légitimée à 

s’appuyer sur l’ATF 139 II 384 pour retenir que le degré de la preuve 

prévalant en matière de mesures de coercition fondées sur la loi sur les 

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B-4084/2023 

Page 17 

embargos est celui de la vraisemblance prépondérante. À son avis, ce 

principe serait certes admissible dans le cas d’un responsable de la 

sécurité syrienne accusé de graves violations des droits de l’homme, mais 

tel ne serait pas le cas en ce qui le concerne, pour la raison suivante. Les 

faits retenus à son endroit dans la liste des sanctions ne seraient pas 

pertinents juridiquement. D’une part, le fait d’être un homme d’affaires de 

premier plan ne constituerait pas une infraction et n’aurait donc point 

besoin de faire l’objet d’une appréciation des preuves. D’autre part, le 

« reproche de payer beaucoup d’impôts » serait, lui aussi, incompatible 

avec tous les principes fondamentaux et ne permettrait pas de fonder une 

accusation recevable en droit suisse. Ainsi, l’autorité inférieure aurait dû se 

rendre compte que les motifs à l’origine de sa mise sous sanctions étaient 

incompatibles avec les normes imposées par l'Etat de droit, de sorte que 

l'examen de la vraisemblance prépondérante deviendrait sans objet.  

5.4.2 À ce stade, le Tribunal relève que les critiques du recourant touchent 

à la légalité et au bien-fondé des motifs à l’origine de son inscription à 

l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine. Cette question sera examinée en 

détail ci-après. Il n’en demeure pas moins que le Tribunal ne discerne pas 

de raison de s’écarter de la jurisprudence constante selon laquelle – 

compte tenu des difficultés pour les autorités suisses d’accéder aux 

moyens de preuve – l’on doit pouvoir se satisfaire d’une preuve apportée 

au degré de la vraisemblance prépondérante en matière de mesures de 

coercition fondées sur la loi sur les embargos, étant précisé que la contre-

preuve incombant aux personnes inscrites sur les listes de sanctions s’en 

trouve alléguée dans la même mesure. Au demeurant, le degré de la 

preuve requis en la matière ne saurait, de l’avis de la Cour de céans, être 

fonction des motifs concrets à l’origine de l’inscription d’une personne ou 

d’une entité sur une liste de sanctions internationales. 

6.  

À titre liminaire, il convient d’examiner l’argumentation du recourant, selon 

laquelle la procédure serait entachée d’irrégularités, qui devraient conduire 

à la nullité des sanctions prises à son endroit. Premièrement, il soutient 

que sa mise sous sanctions en Suisse, de même que le résultat de 

l’administration des preuves, lui ont été communiqués en anglais, qui ne 

détient pas le statut de langue officielle de la Confédération, ce qui serait 

inadmissible (cf. infra consid. 6.1). Deuxièmement, il considère que 

l’autorité inférieure n’est, dès le dépôt d’un recours contre sa décision de 

rejet d’une demande de radiation, plus compétente pour adapter les motifs 

d’une inscription à l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine, cette compétence 

revenant au Tribunal de céans (cf. infra consid. 6.2). Troisièmement, le 

B-4084/2023 

Page 18 

recourant invoque une violation de son droit d’être entendu (cf. infra 

consid. 6.3). 

6.1  

6.1.1 De fait, le recourant critique l’usage de l’anglais, non seulement dans 

l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine, mais aussi dans les pièces 

transmises par l’UE figurant au dossier de la cause. Selon lui, cette 

manière de faire, tant à son égard qu’à celui d’autres personnes de 

nationalité russe sanctionnées, serait contraire à la Constitution fédérale et 

aux règles de la procédure administrative. Il conclut, en s’appuyant sur une 

jurisprudence du Tribunal fédéral, « à l’irrecevabilité de toute la 

procédure ».  

6.1.2 L'annexe 8 citée à l'art. 15 al. 1 let. a de l'ordonnance sur l'Ukraine 

contient une liste des personnes physiques visées par les sanctions 

financières et l'interdiction d'entrée et de transit, ainsi que des entreprises 

et organisations visées par les sanctions financières (cf. art. 15 ss et art. 29 

al. 1 Ordonnance-Ukraine). Cette liste est continuellement mise à jour par 

l’autorité inférieure au fur et à mesure de l'adaptation des mesures de 

sanction (cf. art. 16 LEmb). L'annexe 8 est publiée dans le Recueil officiel 

et le Recueil systématique uniquement sous la forme d’un renvoi (cf. art. 33 

Ordonnance-Ukraine) ; elle peut être consultée sur le site Internet de 

l'autorité inférieure. Contrairement à ce que fait valoir le recourant, les 

inscriptions sur une liste de personnes visées par des mesures de 

coercition ne constituent pas des décisions administratives (cf. ATF 139 II 

384 consid. 2.3), de telle sorte que les règles relatives aux décisions, 

notamment concernant la langue dans laquelle elles sont rédigées, ne leur 

sont pas applicables. La jurisprudence n’a d’ailleurs jamais rien trouvé à 

redire au fait que les annexes aux ordonnances sur les embargos édictées 

jusqu’ici soient rédigées en anglais. Au cas d’espèce, le Tribunal ne voit 

pas quel inconvénient le recourant aurait subi du fait de l’usage de l’anglais 

dans l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine. En effet, il ressort des écritures 

du recourant – en particulier de sa demande de radiation mais également 

de ses correspondances subséquentes –, qu’il a été parfaitement en 

mesure de comprendre, dès le début, les motifs de son inscription et de se 

défendre utilement. Surtout, les motifs à l’origine des mesures restrictives 

européennes concernant le recourant tels qu’ils ressortent de la décision 

d’exécution (PESC) 2022/429 sont librement accessibles en français et ont 

été repris, en langue française également, dans la décision attaquée. Dans 

sa réponse au recours, l’autorité inférieure a également transcrit en 

français la modification de l’inscription du recourant du 2 novembre 2023 

B-4084/2023 

Page 19 

(cf. supra Etat de fait let. C.b). L’autorité inférieure a également rappelé, 

dans sa décision, que le SECO pouvait fournir, sur simple demande, une 

traduction des motifs figurant dans l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine. 

Or, le recourant, qui s’est borné à invoquer la nullité de son inscription du 

fait de l’usage de l’anglais, n’a jamais entrepris de demander, en tant que 

de besoin, une traduction des motifs le concernant, malgré ses nombreux 

échanges avec l’autorité inférieure. Au demeurant, comme le relève cette 

dernière, force est de constater que l’usage de l’anglais présente une 

pertinence indéniable dans le domaine des sanctions internationales – qui 

visent régulièrement des personnes qui ne maîtrisent pas les langues 

nationales – et permet en outre d’assurer une unité dans ce cadre. À cet 

égard encore, le recourant ne peut être suivi lorsqu’il se plaint que 

l’administration des preuves relative à sa requête de radiation de son nom 

de l’annexe 8 de l’Ordonnance Ukraine a eu lieu en anglais. En effet, seules 

les informations transmises par l’UE, soit les Working papers, sont établis 

en anglais. Il sied d’ailleurs de relever que le recourant lui-même a produit 

de nombreuses pièces en anglais au cours de la présente procédure. La 

jurisprudence fédérale citée par le recourant (arrêt du TF 4A_85/2023 du 

21 mars 2023), qui porte sur l’irrecevabilité d’un mémoire de recours, 

rédigé en anglais, devant le Tribunal fédéral dans une affaire civile, est 

dénué de toute pertinence.    

6.1.3 Partant, le grief tiré de l’usage de l’anglais au sein de l’annexe 8 de 

l’Ordonnance-Ukraine et s’agissant des pièces transmises par l’UE, mal 

fondé, doit être rejeté.  

6.2 Le recourant soutient ensuite que l’autorité inférieure ne pouvait pas 

modifier son inscription, alors qu’une procédure de recours était pendante 

devant le Tribunal de céans, auquel cette compétence reviendrait. À son 

avis, cette irrégularité devrait entrainer la nullité du « changement de 

qualification » et, par voie de conséquence, celle de la sanction elle-même. 

6.2.1 Par cette critique, le recourant se prévaut, de manière implicite, du 

principe de l’effet dévolutif du recours. Selon l’art. 54 PA qui consacre ledit 

principe, le pouvoir de traiter l'affaire, objet de la décision attaquée, passe 

à l'autorité de recours dès le dépôt du recours. L'autorité administrative 

perd ainsi la maîtrise de l'objet du litige et donc, en principe, la faculté de 

procéder à des mesures d'instruction nouvelles ou complémentaires 

(cf. ATF 143 I 177 consid. 2.5.2, 127 V 228 consid. 2b/aa et les réf. cit. ; 

ATAF 2011/58 consid. 6.2.2 ; arrêt du TAF A-3906/2020 du 8 février 2022 

consid. 6 ; REGINA KIENER, in : Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar 

B-4084/2023 

Page 20 

zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2e éd., 2019, 

art. 54 PA n°12).   

6.2.2 Le recourant perd toutefois de vue qu’en édictant l’Ordonnance-

Ukraine et en inscrivant le nom du recourant dans l’annexe 8, le Conseil 

fédéral, respectivement l’autorité inférieure, prennent, comme cela ressort 

déjà de ce qui précède (cf. supra consid. 4 et 6.1.2), des mesures qui ont 

un caractère normatif et ne revêtent pas le caractère de décisions 

(cf. Message LEmb, FF 2001 1341, p. 1363 ; ROBERT ZIMMERMANN in : 

Giroud/Rodorf-Braun (édit.), Droit suisse des sanctions et de la 

confiscation internationale, Bâle 2020, N 174). En effet, le Conseil fédéral 

décide de la participation de la Suisse à l’application de sanctions en 

édictant une ordonnance basée sur la LEmb. Les sanctions concrètes 

(notamment le gel d’avoirs) sont définies dans ces ordonnances. Les 

informations détaillées, relatives par exemple aux biens frappés d’une 

interdiction d’exportation ou aux personnes concernées par une 

interdiction d’entrée sur le territoire, sont réglées dans les annexes, qui font 

partie intégrante de l’ordonnance. Pour rappel, l’art. 16 LEmb prévoit 

expressément que le DEFR peut adapter ("nachführen", "aggiornare") de 

lui-même les annexes des ordonnances sur les sanctions. Or, l’effet 

dévolutif du recours porte sur la contestation portée devant l’autorité de 

recours et naturellement pas sur l’ordonnance-Ukraine et ses annexes. 

Contrairement à ce que fait valoir le recourant, la compétence quant à la 

modification de l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine ne revient pas au 

Tribunal de céans, mais bien au Département, qui est l'autorité 

administrative spécialisée ayant un accès aux sources d'informations plus 

large que les autorités judiciaires. Cette faculté conférée à l’autorité 

inférieure est également justifiée par le fait que les listes originelles de 

personnes et d'entités visées par les mesures de coercition doivent 

souvent être établies sur la base d'informations relativement sommaires, 

fréquemment collectées par les organisations ou pays étrangers à l'origine 

des sanctions (cf. dans ce sens : ATF 139 II 384 consid. 2.3) et peuvent 

devoir être adaptées. Il convient surtout de relever que l’autorité inférieure 

n’a fait que préciser, sur le modèle des précisions apportées par le Conseil 

de l’UE, les motifs relatifs à l’inscription du recourant, sans que ces 

précisions n’affectent l’exactitude de la motivation originelle. Le recourant 

ne peut, dans ce contexte, rien déduire du principe de l’égalité des armes 

en procédure.   

6.3 Le recourant invoque ensuite une violation de son droit d’être entendu. 

De nature formelle, ce grief se doit également d’être traité avant l’examen 

de la cause sur le fond.  

B-4084/2023 

Page 21 

6.3.1 Il se plaint pour l’essentiel du fait que l’autorité inférieure n’a pas 

donné suite à sa demande d’entretien avant le rendu de la décision 

attaquée, ainsi que du caractère sommaire de la motivation contenue dans 

l’annexe 8 à l’Ordonnance-Ukraine à son sujet.  

6.3.2 Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst., comprend le 

droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant 

qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès 

au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné 

suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration 

des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, 

lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 

73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1; 140 I 285 

consid. 6.3.1 et les arrêts cités). En procédure administrative fédérale, 

cette garantie constitutionnelle est concrétisée en particulier par les art. 12 

ss et 29 ss PA (cf. arrêt du TF 2C_790/2019 du 14 septembre 2020 

consid. 4.1 et l'arrêt cité).  Elle impose en outre à l’autorité administrative 

de motiver clairement sa décision, c’est-à-dire de manière à ce que le 

destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci, l’attaquer en 

connaissance de cause s’il y a lieu et afin que l’autorité de recours puisse 

exercer son contrôle (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2 ; 134 I 83 consid. 4.1 ; 

133 III 439 consid. 3.3 ; arrêt du TF 4A_408/2010 du 7 octobre 2010 

consid. 2.1, non publié dans l’ATF 136 III 513). L’autorité doit ainsi 

mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels 

elle a fondé sa décision (cf. ATF 146 II 335 consid 5.1 et les réf. cit.).  

6.3.3 In casu, le mandataire du recourant a demandé au SECO, par 

courrier du 13 juillet 2022, de bien vouloir lui accorder un entretien oral à 

Berne, car de nombreux éléments et informations devaient lui être soumis 

avant qu’il puisse prendre une décision. L’autorité inférieure a répondu au 

recourant en date du 5 août 2022, à l’occasion de la transmission des 

informations complémentaires fournies par l’UE et de l’octroi du droit d’être 

entendu. Elle lui a indiqué que la procédure se déroulait en principe par 

écrit et l’a invité à produire les éléments et les informations évoqués en 

même temps que sa prise de position écrite, en précisant que cette 

manière de procéder paraissait plus appropriée. Le Tribunal rappelle que, 

dans une procédure administrative, le droit d'être entendu n'implique pas 

le droit d'être entendu oralement devant l'organe de décision 

(cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1, 134 I 140 consid. 5.3 ; ATAF 2009/54 

consid. 2.2 ; arrêt du TAF A-4663/2019 du 3 décembre 2021 consid. 2.3.1). 

Ainsi, le fait pour l’autorité inférieure de ne pas avoir accordé un entretien 

personnel au mandataire du recourant dans ses locaux ne saurait être 

B-4084/2023 

Page 22 

considérée comme une violation de son droit d’être entendu. Le recourant 

s’est vu communiquer tous les documents collectés par l’UE et a eu 

amplement la possibilité de se prononcer sur leur contenu, en exposant 

ses arguments de droit, de fait ou d'opportunité, ce qu’il a d’ailleurs fait à 

deux reprises avant le rendu de la décision attaquée (cf. supra Etat de fait 

let. A.d). En outre, les indications concernant le recourant figurant sur 

l'annexe 8 de l'Ordonnance-Ukraine sont certes relativement sommaires, 

mais pleinement compatibles avec l'obligation de motiver découlant du 

droit d'être entendu (cf. à ce sujet : arrêts du TF 2C_721/2012 du 27 mai 

2013 consid. 4.1 non publié aux ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 du 27 mai 

2013 consid. 4.1 ; arrêt du TAF B-5872/2011 du 18 décembre 2011 

consid. 2.3). Au demeurant, la motivation a été amplement complétée au 

cours de la présente procédure de recours, si bien qu'il ne peut être 

reproché à l’autorité inférieure de s’être contentée de relayer, sans le 

moindre examen concret, les explications présentées par l'Union 

européenne (à ce sujet voir aussi infra consid. 12).  

6.3.4 Il s’ensuit que le grief du recourant concernant la violation de son 

droit d'être entendu doit, lui aussi, être rejeté.  

7.  

Selon la jurisprudence de la CourEDH en matière de sanctions 

internationales, que le recourant cite à l’appui de son argumentation 

(cf. requête de radiation, p. 16, mémoire de recours, p. 15 § 62), l'art. 6 

CEDH fait obligation aux juridictions nationales de s'assurer de l'absence 

d'arbitraire de l'inscription sur les listes des sanctions internationales. Cela 

signifie concrètement que les requérants doivent disposer au moins d'une 

possibilité réelle de présenter et de faire examiner au fond, par un tribunal, 

des éléments de preuve adéquats pour tenter de démontrer que leur 

inscription sur les listes litigieuses était entachée d'arbitraire (cf. arrêt de la 

CourEDH Al-Dulimi et Montana Management Inc. contre Suisse du 21 juin 

2016 [req. n° 5809/08] § 147 et 151, arrêt du TAF B-2845/2023 du 

9 décembre 2024 consid. 4). Il s’agit précisément de l’objet de la présente 

procédure. 

8.  

De telles sanctions peuvent être prononcées par la Confédération et sont 

justifiées dans les cas de violation évidente et grave des droits de l'homme. 

Les sanctions doivent en outre être aptes et nécessaires à contribuer au 

rétablissement d'une situation conforme au droit international. Il en découle 

que les sanctions telles que le gel ou le blocage des avoirs ne peuvent 

perdurer dans le temps que si les violations du droit international perdurent 

B-4084/2023 

Page 23 

également et que les sanctions prononcées contribuent toujours à leur 

finalité (cf. arrêt du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 2017 consid. 6 ; arrêt 

du TAF B-2845/2023 précité consid. 5).  

8.1 L’autorité inférieure expose que, en réponse à la continuation de 

l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, ainsi que l'annexion 

illégale des régions ukrainiennes de Donetsk, Louhansk, Zaporijia et 

Kherson – qui porte notamment atteinte à l’intégrité territoriale et à la 

souveraineté de l’Ukraine – l'UE a progressivement imposé des mesures 

restrictives à la Russie. La Suisse a depuis décidé de se rallier à la plupart 

des mesures des différents paquets de sanctions de l’UE, en modifiant 

l’Ordonnance-Ukraine et ses annexes en conséquence. L’autorité 

inférieure poursuit en indiquant que, conformément au mandat qui lui a été 

confié par le Conseil des droits de l’homme afin d’enquêter sur les 

événements survenus dans les régions de Kyiv, Chernihiv, Kharkiv et Sumy 

fin février et en mars 2022 (résolution S-34/1), la Commission d'enquête 

internationale indépendante sur l’Ukraine a trouvé des motifs raisonnables 

de conclure qu’une série de crimes de guerre, de violations des droits de 

l'homme et du droit humanitaire international avaient été commis en 

Ukraine par les forces armées russes. Par ailleurs, le Parlement européen 

avait déclaré, le 22 novembre 2022, la Russie comme Etat soutenant le 

terrorisme en raison des attaques délibérées et des atrocités commises 

par les forces russes et leurs mandataires contre les civils en Ukraine, la 

destruction des infrastructures civiles et d'autres violations graves du droit 

international et du droit humanitaire qui équivalaient, selon les députés 

européens, à des actes de terreur et constituaient des crimes de guerre 

(cf. Résolution du Parlement européen du 23 novembre 2022, 2022/2896 

[RSP]). Aussi, le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de 

l'homme avait évoqué la possibilité de crimes de guerre à l’issue de sa 

visite officielle en Ukraine le 7 décembre 2022. L’autorité inférieure note 

enfin que la Cour pénale internationale a délivré, le 17 mars 2023, un 

mandat d’arrêt notamment contre le président russe, Vladimir Poutine, pour 

les crimes de guerre de déportation illégale de population (enfants) et de 

transfert illégal de population (enfants).   

8.2 Comme exposé, la Suisse a repris les paquets de sanctions de l'Union 

européenne contre la Russie en soulignant l'existence de "graves 

violations du droit international public" (cf. communiqué de presse du 

28 février 2022 du Département fédéral des affaires étrangères, 

https://www.eda.admin.ch/e da/fr/dfae/dfae/aktuell/news.html). Le Tribunal 

constate que le contexte général de la situation en Ukraine en ce qui 

concerne les menaces à son intégrité territoriale, à sa souveraineté et à 

https://www.eda.admin.ch/e

B-4084/2023 

Page 24 

son indépendance est resté inchangé. Trois ans après l’invasion russe, la 

situation s’est enlisée dans un conflit armé majeur, ayant des implications 

profondes en matière de sécurité non seulement à l’échelle européenne 

mais aussi à l’échelle mondiale. De graves violations du droit humanitaire 

international et des droits de l’homme sont à déplorer et les victimes civiles 

du conflit se comptent par milliers (cf. not. 41e rapport du Haut-

Commissariat des Nations-Unies aux droits de l’homme [HCDH], Report 

on the Human rights situation in Ukraine, 31 décembre 2024). De son côté, 

le recourant, au-delà de critiques générales relatives à la perte 

d’indépendance et de souveraineté de la Suisse, ainsi que de sa neutralité, 

ne remet pas véritablement en cause la justification fondamentale des 

sanctions prononcées contre la Russie. Il y a lieu de conclure que l’autorité 

inférieure s’est conformée à son devoir de réexamen régulier au fil du 

temps de la justification et de l'adéquation du principe des sanctions au 

regard de la situation combattue, dans la mesure où il s’agit d’exercer une 

pression sur le gouvernement russe afin qu’il mette fin à ses actions 

militaires en Ukraine et d’empêcher leur financement.  

9.  

Cela étant, à la lumière des principes rappelés plus haut, il convient 

désormais de déterminer si l’inscription du nom du recourant sur l’annexe 

8 de l’Ordonnance-Ukraine repose sur des éléments établis à satisfaction 

compte tenu du degré requis de la vraisemblance prépondérante (cf. infra 

consid. 9.1-9.4). Le cas échéant, il siéra ensuite d’examiner si le recourant 

a apporté la contre-preuve nécessaire selon le même degré (cf. infra 

consid. 9.5). 

9.1 À titre liminaire, il y lieu de rappeler que, s’agissant des personnes 

physiques, les sanctions financières visent en premier lieu celles qui, en 

raison de leur influence, peuvent être considérées comme les agents 

formels ou de fait d'un Etat en relation avec les violations du droit 

international public qu'il s'agit de faire cesser. Dans la pratique récente, 

elles sont toutefois de plus en plus fréquemment dirigées aussi contre des 

personnes qui n'ont pas d'influence directe sur le comportement d'un Etat 

sur le plan du droit international public. Parmi les restrictions à la 

circulation, les interdictions d'entrée et de transit visent généralement les 

membres du gouvernement ou des autorités, ainsi que les officiers de haut 

rang de l'armée et des forces de sécurité. Cela étant, elles peuvent frapper 

d'autres personnes qui soutiennent la politique du régime ou en 

bénéficient (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 consid. 6.4 et 2C_712/2012 

consid. 6.4 et les réf. cit.). 

B-4084/2023 

Page 25 

9.2 Il est constant que le Conseil de l’UE a inscrit et maintenu le nom du 

recourant sur les listes de sanctions en se fondant sur le critère concernant 

les « femmes et hommes d’affaires influents […] ayant une activité dans 

des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de 

revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable 

de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine [et] les 

personnes physiques et morales […] qui leur sont associées » (critère 

prévu à l’article 2 par. 1 let. g) de la décision 2014/145 modifiée par la 

décision (PESC) 2022/329 ; à l’article 3 par 1 let. g) du règlement no 

269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330, ainsi que, 

en substance, à l’article 1 par. 1 let. e) de la décision 2014/145 modifiée, 

ci-après le « critère g [initial] » ; cf. arrêt du Tribunal de l’UE du 

13 septembre 2023 dans l’affaire T-305/22 Viktor Filippovich Rashnikov 

c. Conseil § 38]). Ce critère emploie la notion de « femme ou homme 

d’affaires influent » en corrélation avec l’exercice d’une « activité dans des 

secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus 

au gouvernement [russe] », sans autre condition concernant un lien avec 

ledit gouvernement. Les autorités de l’UE visent en effet, par ce critère, à 

exploiter l’influence que la catégorie de personnes visée est susceptible 

d’exercer sur le régime russe et d’exercer une pression maximale sur les 

autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs 

politiques déstabilisant l’Ukraine ainsi qu’à l’agression militaire de ce pays 

(cf. arrêt du Tribunal de l’UE du 15 novembre 2023 dans l’affaire T‑193/22 

OT c. Conseil § 138). L’un des objectifs visés par les mesures restrictives 

est ainsi d’affecter les secteurs économiques qui constituent une source 

substantielle de revenus pour la Fédération de Russie.  

Toujours selon la jurisprudence européenne, il y a lieu d’interpréter le 

critère g) en ce sens qu’il a vocation à s’appliquer, d’une part, à des femmes 

et hommes d’affaires influents et, d’autre part, que ce sont les secteurs 

économiques dans lesquels interviennent ces personnes qui doivent 

constituer une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la 

Fédération de Russie. La notion d’« hommes d’affaires influent », doit donc 

être comprise comme visant l’importance de ces derniers au regard, selon 

le cas, de leurs statuts professionnels, de l’importance de leurs activités 

économiques, de l’ampleur de leurs possessions capitalistiques ou de leurs 

fonctions au sein d’une ou de plusieurs entreprises dans lesquelles ils 

exercent ces activités (cf. arrêt du Tribunal de l’UE précité dans l’affaire 

T‑193/22 OT c. Conseil § 143 et la jurisprudence citée). 

Le 7 juin 2023, l’UE a modifié les critères d’inscription des noms des 

personnes visées par le gel des fonds (cf. décision [PESC] 2023/1094 

B-4084/2023 

Page 26 

modifiant la décision 2014/145 [JO 2023, L 146, p. 20] et le règlement 

2023/1089 modifiant le règlement no 269/2014 [JO 2023, L 146, p. 1]). Le 

« critère g » initial a été modifié et dispose désormais que « sont gelés tous 

les fonds et ressources économiques appartenant à des femmes et 

hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie ou à des 

femmes et hommes d’affaires ayant une activité dans des secteurs 

économiques qui fournissaient une source substantielle de revenus au 

gouvernement de la Fédération de Russie ». Cette disposition vise 

notamment deux catégories de personnes, soit les femmes et hommes 

d’affaires influents exerçant des activités en Russie (premier volet du 

critère g) modifié), d’une part, et les femmes et hommes d’affaires ayant 

une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source 

substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie 

(troisième volet du critère g) modifié). Au-delà de la suppression du terme 

« influent » au sein du troisième volet du critère g) modifié, l’interprétation 

du critère par le Tribunal de l’UE reste sensiblement la même (cf. parmi 

d’autres : arrêt du Tribunal de l’UE du 15 janvier 2025 dans l’affaire 

T-748/2022 Viatcheslav Moshe Kantor c. Conseil § 173 ss).  

9.3  

9.3.1 Il n’est pas contesté que le Viktor Filippovich Rashnikov est, au 

travers d’entités dont il est le bénéficiaire économique, propriétaire à 

hauteur de 79.76 % du capital-actions de la société MMK (aussi : Combinat 

métallurgique de Magnitogorsk) – qui est un producteur majeur d’acier, à 

tout le moins, sur le marché russe mais aussi mondial – ainsi que président 

de son conseil d’administration et du comité de planification stratégique 

(cf. not. mémoire de recours, p. 5 § 6 ; Working paper du Conseil de l’UE 

WK 3631/2022 du 12.03.2022, evidences 1 et 2 [deux pages extraites du 

site Internet officiel de MMK, consultées le 2 mars 2022, mentionnant les 

participations détenues par le requérant et ses fonctions au sein de cette 

entreprise], annexe à la pièce 6 du dossier de l’autorité inférieure ; Working 

paper du Conseil de l’UE WK 17620/2022 du 14.12.2022, evidences 1, 2, 

3, 7 à 9 [cinq pages extraites du site Internet officiel de MMK, consultées 

les 11, 16 et 21 novembre 2022, mentionnant notamment les participations 

détenues par le requérant, ses fonctions au sein de cette entreprise et des 

indicateurs de production et de vente], annexe à la pièce 10 du dossier de 

l’autorité inférieure). La place et l’importance de MMK, qui conçoit une large 

gamme de produits sidérurgiques avec une part prédominante de produits 

haut de gamme, pour le secteur de la métallurgie sont indéniables. À titre 

illustratif, il ressort du dossier de la cause que MMK présentait, pour 

l’année 2021, une capitalisation de 9,3 milliards de dollars américains, un 

B-4084/2023 

Page 27 

chiffre d’affaires de 8,5 milliards d’USD, un bénéfice net de 2,3 milliards 

d’USD et une production de plus de 10 millions de tonnes d’acier au cours 

de neuf mois de l’année 2021. Aussi, MMK a une filiale en Turquie, dont le 

président-directeur général met en avant l’augmentation constante de la 

capacité de production, ainsi que son attractivité (cf. not. Working paper du 

Conseil de l’UE WK 3631/2022 du 12.03.2022, evidence 6 [une page 

extraite du site Internet officiel de MMK retranscrivant un entretien du PDG 

de MMK relatif à la compétitivité de l’entreprise dans un nouvel 

environnement fiscal], annexe à la pièce 6 du dossier de l’autorité 

inférieure ; pour les chiffres de MMK pour l’année 2020 : cf. not. Working 

paper du Conseil de l’UE WK 8429/2024 du 11.06.2024, evidence 3 [extrait 

du site internet officiel de MMK], pièce 37 du dossier de l’autorité 

inférieure ; pour l’année 2022 : cf. not. Working paper WK 17620/2022 du 

14.12.2022, evidence 7 [extrait du site internet officiel de MMK], annexe à 

la pièce 10 du dossier de l’autorité inférieure ; Working paper WK 

7951/2023 du 14.06.2023 evidences 2 et 3 [articles de presse 

économiques], pièce 31 du dossier de l’autorité inférieure).  

9.3.2 De plus, la société MMK est un important fournisseur de matériel pour 

l’industrie militaire russe. Il ressort de la base de données Rusprofile que 

MMK a exécuté 88 contrats de marchés publics avec la société JSC 

Research and Production Corporation Uralvagonzavod pour 14 milliards 

de roubles (soit environ 140 millions de francs suisses), 19 contrats de 

marchés publics, d’une valeur d’environ 1.5 milliard de roubles, avec LLC 

Baltic Plant – Shipbuilding, 4 contrats avec Admiralty Shipyards JSC, d’une 

valeur de 644 millions de roubles, et 28 contrats d’une valeur de 1.27 

milliard de roubles avec le chantier naval de Vyborg (PAO « VSZ »), l’une 

des plus grandes entreprises de construction navale située dans la région 

du nord-est de la Russie. Toutes les sociétés susmentionnées font l’objet 

de sanctions de l’UE et d’autres Etats, dont la Suisse depuis le 4 mars 2022 

(cf. Working paper du Conseil de l’UE WK 7951/2023 du 14.06.2023, 

evidence 5, pièce 31 du dossier de l’autorité inférieure).  

JSC Research and Production Corporation Uralvagonzavod est une 

grande société russe de construction mécanique. Il s’agit du seul fabricant 

de chars en Russie, dont les chars de combat T-72B3 ont été livrés aux 

forces armées russes et ont été utilisés par la Russie lors de l’invasion de 

l’Ukraine. LLC Baltic Plant – Shipbuilding et Admiralty Shipyards JSC sont 

détenues par JSC United Shipbuilding Corporation, qui est un conglomérat 

de construction navale appartenant à l’État russe et le principal fournisseur 

de navires de guerre militaires à la marine russe. Il possède plusieurs 

chantiers navals et bureaux de conception. Certains des navires construits 

B-4084/2023 

Page 28 

par JSC United Shipbuilding Corporation ont participé à l’invasion illégale 

de l’Ukraine par la Russie (cf. Annexe I du règlement (UE) n° 269/2014 du 

Conseil du 17 mars 2014 modifié concernant des mesures restrictives à 

l'égard d'actions portant atteinte ou menaçant l'intégrité territoriale, la 

souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine).  

9.3.3 Le recourant, dont la fortune personnelle est estimée à plus de 10 

milliards de dollars américains, est l’un des hommes les plus riches de 

Russie (cf. Working papers du Conseil de l’UE WK 7951/2023 du 

14.06.2023, evidence 1 [extrait du magazine économique Forbes], pièce 

31 du dossier de l’autorité inférieure et WK 8429/2024 du 11.06.2024, 

evidence 1, 4, 5 et 7 [extraits du magazine Forbes, de l’agence de presse 

Bloomberg News et d’un quotidien économique russe], pièce 37 du dossier 

de l’autorité inférieure). Il ne conteste pas avoir participé, avec d’autres 

femmes et hommes d'affaires russes influents, au congrès de l'Union russe 

des industriels et des entrepreneurs (RSPP), au cours duquel le président 

de la Fédération de Russie Vladimir Poutine a prononcé un discours et a 

exhorté les milliardaires à investir face aux sanctions occidentales 

(cf. https://www.reuters.com/world/europe/putin-urges-russias-billionaires-

invest-face-sanctions-war202303-16/). Il indique toutefois, sans autre 

précision, que ce congrès a eu lieu en mars 2022 et non en mars 2023 

comme cela ressort pourtant de l’article de presse en question. Aussi, 

Vladimir Poutine a décerné, le 20 décembre 2022, au recourant l’étoile d’or 

du Héros du travail de la Fédération de Russie, tout en soulignant les 

mérites importants du président du conseil d’administration de MMK dans 

le développement dans la région de Magnitogorsk et de l’ensemble de 

l’industrie de la métallurgie (cf. Working paper du Conseil de l’UE WK 

7951/2023 du 14.06.2023, evidence 7, pièce 31 du dossier de l’autorité 

inférieure).  

9.4 Il ressort de ce qui précède que, quoiqu’en dise le recourant, son 

inscription sur l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine repose, d’un point de 

vue objectif, sur des éléments importants. 

9.5 Il convient désormais de se pencher sur les contre-arguments 

présentés par le recourant afin de déterminer si, comme il le soutient, ils 

apparaissent suffisants à ébranler les faits établis par l’autorité inférieure 

et à faire apparaitre les sanctions prises à son encontre comme contraires 

au droit. 

9.5.1 La position du recourant peut être résumée comme suit.  

https://www.reuters.com/world/europe/putin-urges-russias-billionaires-invest-face-sanctions-war2023
https://www.reuters.com/world/europe/putin-urges-russias-billionaires-invest-face-sanctions-war2023

B-4084/2023 

Page 29 

L’intéressé argue que la reprise « en bloc » des sanctions européennes 

n’est pas admise en droit suisse et que l’autorité inférieure aurait dû, en 

procédant à une analyse propre des circonstances du cas d’espèce, 

s’assurer du caractère justifié de ces mesures. En tout état, un copier-coller 

du texte de la sanction européenne ne serait pas acceptable dans une 

société démocratique. Selon lui, il ne pourrait pas être considéré comme 

un oligarque. Il produit à cet égard un avis de droit d’un cabinet d’avocats 

américain (cf. pièce 10 produite à l’appui du recours) concernant ladite 

notion. À cet égard, il précise qu’il était déjà directeur de MMK, une société 

privée cotée en bourse, lors de l’arrivée au pouvoir de Boris Eltsine en 

1991, que ses fonctions dirigeantes actuelles ne doivent rien ni à Boris 

Eltsine, ni à Vladimir Poutine. Quoi qu’il en soit, le recourant rappelle que 

la notion d’oligarque ne trouve pas de définition dans la loi suisse et 

soutient que l’autorité inférieure aurait enfreint le principe de la légalité. Le 

recourant conteste également que sa société soit l’un des plus grands 

contribuables de Russie et soutient qu’il n’existe aucune preuve au dossier 

permettant d’affirmer le contraire. À ce sujet, il s’attarde sur un article de 

presse figurant au dossier qu’il n’estime pas crédible. Se basant sur un avis 

de droit d’un fiscaliste russe, Me Alexandre Gurkin (cf. pièce 11 produite à 

l’appui du recours), le recourant fait valoir que la contribution individuelle 

de MMK au budget russe est très modeste. Toujours selon cet avis de droit, 

qui reproduirait les données agrégées sur les recettes fiscales perçues de 

toutes les collectivités de la Fédération de Russie, telles que publiées par 

le Service fédéral russe des impôts, le recourant prétend également que la 

contribution du secteur de la sidérurgique, dans lequel opère MMK, est, 

elle aussi, insignifiante. Dans ce contexte, il relève que sa société est active 

uniquement dans le secteur du fer et de l’acier et qu’il ne faudrait par 

conséquent pas se référer à l’importance du secteur de la métallurgie dans 

son ensemble pour les recettes fiscales russes, mais bien à celui 

spécifique de la sidérurgie. S’agissant du postulat de l’autorité inférieure 

selon lequel le recourant intervient dans un secteur économique qui 

constitue une source substantielle de revenus pour le gouvernement russe, 

il fait encore remarquer, en se plaignant d’arbitraire, que ni le Conseil de 

l’UE, ni l’autorité inférieure n’ont expliqué ce qu’il fallait entendre par 

« substantielle ».  

En tout état de cause, le recourant considère qu’il ne saurait être 

sanctionné pour la seule raison qu’il s’acquitte de ses impôts en Russie 

(cf. mémoire de recours p. 23 § 108 et 110), d’autant moins que les 

sanctions pour non-respect de ses obligations fiscales sont très sévères 

en droit russe. D’ailleurs, les contribuables russes n’auraient absolument 

aucune influence sur l’utilisation des recettes fiscales par le gouvernement. 

B-4084/2023 

Page 30 

Du reste, les motifs d’inscription du recourant seraient constitutifs d’une 

sévère entorse au « principe de la causalité », dans la mesure où il 

n’existerait aucun rapport de cause à effet entre le paiement des impôts à 

la Fédération de Russie et sa politique vis-à-vis de l’Ukraine (cf. mémoire 

de recours p. 28 § 135-139). La participation du recourant à une réunion 

de l'Union russe des industriels et des entrepreneurs (RSPP), sur 

convocation du président Vladimir Poutine, ne saurait constituer un motif 

de sanctions, dans la mesure où il ne s’agit pas d’une infraction en droit 

suisse et qu’il ne pouvait se soustraire à cette invitation impérative d’un 

président d’un pays en guerre. Il en va de même de sa décoration en tant 

que Héros du travail, le recourant insinuant que le président russe pourrait 

l’avoir distingué dans le but qu’il soit mis sous sanctions occidentales 

(mémoire de recours. p. 21 § 97).  

Finalement, le recourant qualifie son implication supposée dans le vol de 

céréales ukrainiennes comme une fausse information et produit au dossier 

plusieurs pièces à ce sujet, dont un courrier de la filiale turque MMK 

Metalurji apportant des explications concernant cette affaire. Pour 

l’essentiel, MMK Metalurji, qui serait titulaire d’une licence d’opérateur privé 

d’un port en Turquie, ne serait responsable que du chargement et du 

déchargement des navires et non des inspections de sécurité et d’origine 

de la marchandise. À ce sujet, le recourant a pris, en se fondant sur 

l’art. 25a PA, des conclusions additionnelles au pied de sa réplique tendant 

à ce que le Tribunal enjoigne l’autorité inférieure à s’abstenir de citer, dans 

le cadre de la présente procédure, l’article litigieux de l’Associated Press 

et de le retirer du dossier de procédure.  

9.5.2 Appelé à se prononcer, le Tribunal retient ce qui suit.  

9.5.2.1 De manière générale, il sied de rappeler que le gel des avoirs a une 

nature conservatoire et provisoire, ce qui est conforme au caractère 

politique des sanctions internationales. Les mesures de sanctions 

économiques, qui n’ont pas pour effet de confisquer les biens du recourant, 

ne revêtent aucun caractère pénal (cf. cf. ANDREA MARCO STEINGRUBER, 

Embargogesetz, Kurzkommentar 2023, Allgemeine Bestimmungen, art. 1 

N 59). Elles ne signifient nullement qu’une personne ou entité ait commis 

une infraction. De fait, l’objectif des mesures restrictives en question n’est 

pas de sanctionner certaines personnes ou entités en raison de leurs liens 

avec la situation en Ukraine ou de leurs liens avec le gouvernement russe 

(cf. aussi supra consid. 5.3), mais d’imposer des sanctions économiques à 

la Fédération de Russie, afin d’accroître la pression sur celle-ci ainsi que 

le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la 

B-4084/2023 

Page 31 

souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de mettre un terme, aussi 

vite que possible, à l’agression subie par celle-ci (cf. arrêt du Tribunal de 

l’UE précité dans l’affaire T‑193/22 OT c. Conseil § 144 et la jurisprudence 

citée). Partant, les critiques du recourant sur l’absence de caractère 

répréhensible, en droit suisse, des motifs fondant son inscription à l’annexe 

8 de l’Ordonnance-Ukraine tombent manifestement à faux.  

9.5.2.2 En outre, le Tribunal relève que, bien que le recourant en fasse 

grand cas, l’utilisation du terme oligarque, lors de l’inscription du recourant 

à l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine, qui a été adapté par la suite en 

« homme d’affaire influent », de même que sa définition, ne sont pas 

déterminantes en soi, de sorte que point n’est besoin de statuer sur le bien-

fondé de cette qualification. L’essentiel est que les motifs à l’origine de 

l’inscription de personnes ou d’entités sur une liste des sanctions soient 

clairs et compréhensibles, de manière à permettre aux intéressés de 

connaître la ou les justification(s) des mesures prises afin d’en apprécier le 

bien-fondé et à l’autorité de recours d’exercer son contrôle (cf. supra 

consid. 6.3.2). Il n’est notamment pas exigé que les motifs des sanctions 

définissent l’ensemble des termes utilisés, ni qu’ils ne se réfèrent 

exclusivement à des notions qui trouvent une définition spécifique dans la 

loi. Il a déjà été établi que la motivation contenue à l’annexe 8 de 

l’Ordonnance-Ukraine, soit les raisons spécifiques et concrètes à l’origine 

de l’inscription du recourant, était suffisante (cf. supra consid. 6.3.3) et ce 

dernier ne saurait valablement soutenir que l’utilisation du terme oligarque 

l’eût empêché de comprendre l’étendue des allégations formulées à son 

endroit et de se défendre (cf. mémoire de recours, p. 18 § 82). De fait, 

l’inscription du nom du recourant à l’annexe 8 est intervenue dans un 

contexte connu de l’intéressé, – à savoir qu’en tant qu’actionnaire 

largement majoritaire et président du conseil d’administration de MMK, il 

était considéré comme un homme d’affaires russe influent intervenant dans 

un secteur économique qui constitue une source substantielle de revenus 

pour le gouvernement de Russie – qui lui a tout à fait permis de comprendre 

la portée des mesures prises à son égard (cf. dans ce sens également arrêt 

du Tribunal de l’UE du 13 septembre 2023 dans l’affaire T-305/22 Viktor 

Filippovich Rashnikov contre Conseil § 37 à 45). Preuve en est d’ailleurs 

le contenu de sa requête en radiation devant l’autorité inférieure et de ses 

actes au cours de la présente procédure. En outre, l’on ne discerne pas ce 

que le recourant entend tirer de l’argument selon lequel l’autorité inférieure 

aurait, dans le cadre de sa réponse, commis une « faute essentielle de 

traduction » en traduisant « leading business person » par « homme 

d’affaires influent » et non par « homme d’affaires de premier plan » 

(cf. réplique, p. 13 s. § 24-25).  

B-4084/2023 

Page 32 

9.5.2.3 S’agissant du grief selon lequel l’autorité inférieure aurait commis 

une erreur manifeste en estimant que le requérant était un homme 

d’affaires influent ayant une activité dans un secteur économique qui 

fournissait une source substantielle de revenus au gouvernement de la 

Fédération de Russie, il convient de relever ce qui suit. 

9.5.2.3.1  Il ressort de la règlementation européenne pertinente (le critère 

g, supra consid. 9.2) que c’est le secteur économique, et non la personne 

physique ou morale dont le nom est inscrit sur les listes en cause, qui doit 

constituer une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la 

Fédération de Russie (cf. parmi d’autres : arrêt du Tribunal de l’UE précité 

dans l’affaire T-748/2022 Viatcheslav Moshe Kantor c. Conseil § 149). 

Ainsi, l’argumentation du recourant selon laquelle la contribution de MMK 

au budget de la Fédération de Russie serait prétendument insignifiante 

procède d’une lecture imprécise de la règlementation européenne et de 

l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine et ne lui est d’aucun secours. Certes, 

il y est mentionné que MMK est l’un des plus grands contribuables de 

Russie. Il n’en demeure pas moins que l’annexe 8 précise également 

clairement que le recourant doit être considéré comme étant un homme 

d’affaires influent ayant une activité dans des secteurs économiques qui 

constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de 

la Fédération de Russie, de par le fait qu’il est propriétaire et président du 

conseil d’administration de MMK (cf. dans ce sens : arrêt du Tribunal de 

l’UE précité dans l’affaire T-305/22 Viktor Filippovich Rashnikov contre 

Conseil § 72 à 74). Ainsi, le montant des impôts payés directement par le 

recourant et sa société à l’Etat russe ne sont pas en cause. Par contre, il 

est évident que la propre contribution de MMK au budget de la Fédération 

de Russie peut être utile pour déterminer l’importance économique de cette 

entreprise ou la qualité d’homme d’affaires influent du recourant. À ce 

sujet, les critiques du recourant en lien avec le manque de crédibilité d’un 

article de presse en ligne faisant état du fait que MMK serait l’un des plus 

grands contribuables de la région Tcheliabinsk, voire de Russie 

(cf. Working paper du Conseil de l’UE WK 3631/2022 du 12.03.2022, 

evidence 4, annexe à la pièce 6 du dossier de l’autorité inférieure), 

notamment en raison des publicités qui y apparaissent et du fait qu’il a été 

publié en 2019 (cf. mémoire de recours, p. 18 ch. 84 ss) n’emportent pas 

la conviction du Tribunal. En effet, comme le relève l’autorité inférieure 

(cf. réponse, p. 6 ch. 2.5) cet article, dont il n’y a du reste pas lieu de 

supposer qu’il présente les faits d’une manière subjective en défaveur du 

recourant, n’est qu’un élément parmi d’autres attestant du fait que la 

contribution de MMK aux différents budgets de la Fédération de Russie est 

substantielle (cf. voir aussi Working paper du Conseil de l’UE WK 

B-4084/2023 

Page 33 

17620/2022 du 14.12.2022, evidence 5 [article de la presse locale du 

18 avril 2022 exposant que MMK aurait payé, au cours de l’année 2021, 

plus de 100 milliards de roubles de contributions publiques], annexe à la 

pièce 10 du dossier de l’autorité inférieure).  

9.5.2.3.2 Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir l’intéressé, il 

convient de tenir compte, s’agissant de ses activités, du secteur de la 

métallurgie et non uniquement de celui de la sidérurgie. En effet, compte 

tenu de la similitude des activités concernées, les entreprises telles que 

MMK relèvent du secteur de la métallurgie. Cela est d’ailleurs pleinement 

corroboré par les pièces figurant au dossier qui retranscrivent un entretien 

qui a eu lieu avec le président-directeur général de MMK au sujet de la 

compétitivité de l’entreprise dans un nouvel environnement fiscal et dont il 

ressort, sans ambiguïté, que ledit PDG fait référence à MMK en tant 

qu’entreprise active dans le secteur de la métallurgie. En effet, il en ressort 

que le PDG estime « la baisse des revenus de [MMK] en 2022, en raison 

de la croissance de la charge fiscale des entreprises métallurgiques, à 200-

250 millions de dollars ». Par ailleurs, le PDG a indiqué, à propos d’un texte 

de loi relatif à l’augmentation de taxes, qu’il « affectera le travail des 

métallurgistes à long terme », « imposera une charge supplémentaire à 

nous, métallurgistes » et « aura une incidence sur notre compétitivité dans 

le marché mondial » (cf. Working paper du Conseil de l’UE WK 3631/2022 

du 12.03.2022, evidences 5 et 6 ; dans ce sens : arrêt du Tribunal de l’UE 

du 13 septembre 2023 dans l’affaire T-305/22 Viktor Filippovich Rashnikov 

contre Conseil § 83-84).  

9.5.2.3.3 Ensuite, le Tribunal considère qu’il ne saurait valablement être 

soutenu que le secteur de la métallurgie ne fournit guère une source de 

revenus substantielle au gouvernement de la Fédération de Russie.  

En effet, comme l’a relevé le Tribunal de première instance de l’UE suite 

au recours de Viktor Filippovich Rashnikov contre sa mise sous sanctions 

européennes, une telle source de revenus substantielle se déduit aisément 

notamment du premier lot de pièces transmises par le Conseil de l’UE qui 

mentionnent, à titre d’exemple, les droits à l’exportation temporaires sur les 

métaux qui ont été introduits par le gouvernement de la Fédération de 

Russie au cours de l’été 2021. En effet, le PDG de MMK a estimé que 

l’instauration de ces droits allait entraîner une perte de revenus pour MMK 

en 2022 et donc des recettes fiscales pour l’État russe, de l’ordre de 200 à 

250 millions de dollars des États-Unis. Il est en outre mentionné que l’État 

russe s’attendait à percevoir 163 à 164 milliards de roubles russes (RUB) 

supplémentaires, au titre desdits droits et que, pour la période comprise 

B-4084/2023 

Page 34 

entre 2022 et 2024, le gouvernement de la Fédération de Russie prévoyait 

de percevoir plus de 500 milliards de RUB pour le budget, eu égard à 

l’augmentation de la charge fiscale pour les métallurgistes (cf. Working 

paper du Conseil de l’UE WK 3631/2022 du 12.03.2022, evidences 5 et 6, 

annexe à la pièce 6 du dossier de l’autorité inférieure ; arrêt du Tribunal de 

l’UE du 13 septembre 2023 dans l’affaire T-305/22 Viktor Filippovich 

Rashnikov contre Conseil § 83-84). Or, le montant de la perte de revenus 

estimé par le PDG de MMK ainsi que le montant des recettes fiscales 

espéré par le gouvernement de la Fédération de Russie à la suite de 

l’introduction des droits à l’exportation sont révélateurs de l’importance des 

revenus que peut générer ce secteur pour le budget de l’État russe. 

Certes, ainsi que le soutient à juste titre le recourant, ni la règlementation 

européenne, ni la règlementation suisse ne définit cette notion de « source 

substantielle de revenus ». Cependant, les juridictions européennes 

interprètent l’adjectif qualificatif « substantielle » comme impliquant que 

cette source de revenus doit être significative et donc non négligeable 

(cf. parmi d’autres : arrêt du Tribunal de l’UE du 29 janvier 2025 dans 

l’affaire T‑1106/23 Alexander Semenovich Vinokurov contre Conseil § 49). 

Le Tribunal de céans ne voit pas de raison de lui donner une autre 

interprétation. De même, l’autorité inférieure n’a certes pas fourni de 

données chiffrées quant aux revenus procurés au gouvernement russe par 

le secteur de la métallurgie. Ce nonobstant, il ne fait aucun doute pour le 

Tribunal que le secteur d’activités dans lequel la société MMK est impliquée 

fournit, directement, ou à tout le moins, indirectement, une source 

substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie. 

Il ressort, à cet égard, des indications données par le recourant lui-même, 

étayées par un avis de droit d’un expert de droit fiscal russe (cf. pièce 11 à 

l’appui du recours), que le secteur métallurgique était, selon le service 

fédéral des impôts de la Fédération de Russie, responsable de 2,36 % du 

budget total du pays, si l’on ne prenait en considération que les impôts 

directs. 

Cette conclusion est au demeurant corroborée par la place de tout premier 

plan et l’importance de MMK dans le secteur en cause (cf. supra 

consid. 9.3.1). Il y a lieu d’ajouter que, de l’aveu même du recourant, la 

société MMK contribue grandement à l’économie de la région de 

Tcheliabinsk, elle emploie plus de 18'000 salariés et exerce des activités 

dans des domaines autres que celui de la sidérurgie (cf. requête en 

radiation, p. 12 s.). Le recourant cherche à renverser ce constat en mettant 

en perspective la contribution fiscale du secteur de la sidérurgie et de la 

métallurgie dans son ensemble par rapport à celle, bien plus importante, 

B-4084/2023 

Page 35 

du secteur du pétrole et du gaz (cf. mémoire de recours, p. 25 s. § 115 à 

122). Or, le motif de sanction ici en cause n’implique pas nécessairement 

que l’autorité inférieure prenne en compte la totalité des recettes fiscales 

du budget de l’État russe, ni qu’elle compare le secteur d’activité concerné 

avec celui – il est vrai plus stratégique pour la Russie – des hydrocarbures.  

Par ailleurs, le recourant soutient qu’au sein du secteur en question seuls 

les impôts directs qui sont alloués au budget fédéral de la Fédération de 

Russie devraient être pris en compte, à l’exclusion de la TVA ou des impôts 

crédités aux budget régionaux ou municipaux (cf. mémoire de 

recours, p. 27 § 129 ss). Pour peu que cet argument présente une 

quelconque pertinence en l’espèce, le Tribunal considère qu’il découle de 

l’objectif des sanctions qu’il y a lieu de tenir compte de toute source de 

revenus que le gouvernement de la Fédération de Russie tire des activités 

du secteur concerné, y compris la TVA, les droits à l’exportation et à 

l’importation, prélevés sur les produits commercialisés dans ce secteur, 

ainsi que tout autre revenu directement ou indirectement versé au budget 

de l’État russe.  

9.5.2.3.4 Sur ce vu, il a lieu de conclure que l’autorité inférieure a apporté 

un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants 

susceptibles de mettre en évidence que le recourant, de par le fait qu’il est 

propriétaire et président du conseil d’administration de MMK, est un 

homme d’affaires influent ayant une activité dans l’un des secteurs 

économiques qui constituent une source de revenus substantielle pour le 

gouvernement de la Fédération de Russie. S’agissant de mesures 

restrictives prises sur le fondement du critère d’inscription ici en question 

(le critère g), l’existence d’un lien étroit ou d’une interdépendance entre, 

d’une part, la personne dont le nom est inscrit sur les listes en cause et, 

d’autre part, le gouvernement russe ou ses actions compromettant 

l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine n’a pas 

à être rapportée, ni par le Conseil de l’UE (cf. arrêt du Tribunal de l’UE du 

15 novembre 2023 dans l’affaire T‑193/22 OT c. Conseil § 140), ni par 

l’autorité inférieure. Le Tribunal ne peut que constater, à l’aune du critère g 

de la règlementation européenne à l'origine des sanctions, auxquelles le 

Conseil fédéral a – par une décision de politique étrangère – choisi de 

participer, que le fait que le recourant n’ait pas eu un rôle direct dans des 

actions menées à l’encontre de l’Ukraine est sans pertinence (cf. supra 

consid. 9.1), puisqu’il ne s’est pas vu imposer des mesures restrictives pour 

cette raison.  

B-4084/2023 

Page 36 

9.5.2.4 S’agissant de la participation du recourant au congrès de l'Union 

russe des industriels et des entrepreneurs (RSPP) en mars 2022 et/ou 

2023 et du fait qu’il a reçu un titre honorifique par Vladimir Poutine, le 

Tribunal relève que bien que ces éléments ne soient pas, à eux seuls, 

déterminants, ils corroborent le constat précédemment dressé, à savoir le 

caractère d’homme d’affaires influent du requérant. En effet, parmi tous les 

hommes d’affaires actifs en Russie, le cercle de personnes conviées aux 

réunions de mars 2022 et 2023 était restreint et exclusif. Par ailleurs, 

comme le relève l’autorité inférieure, ces éléments tendent à appuyer le 

constat selon lequel le recourant entretient un lien personnel avec les 

décideurs russes. Le fait que le recourant semble avoir été inclus, en mars 

2023, dans une liste restreinte de potentiels acquéreurs de la société 

Yandex NV, la plus grande entreprise technologique de Russie, tend 

également à confirmer que son influen