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**Case Identifier:** 48dc6016-4e75-536a-bd0b-80e69759206d
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-05-21
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 21.05.2015 100 2014 46
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2014-46_2015-05-21.pdf

## Full Text

100.2014.46U   publiziert in BVR 2015 S. 518
STE/BII/WIM

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 21. Mai 2015

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Steinmann,
Verwaltungsrichter Häberli, Keller und Rolli
Gerichtsschreiber Bischof

A.________
Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde Bätterkinden
handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 4, 3315 Bätterkinden
Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Emmental
Amthaus, Dorfstrasse 21, 3550 Langnau im Emmental

betreffend Leinenpflicht für Hunde (Entscheid des Regierungsstatthalteramts 
Emmental vom 13. Januar 2014; gbv 2/2013)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
Seite 2

Sachverhalt:

A.

Am 28. März 2013 publizierte der Gemeinderat der Einwohnergemeinde (EG) 
Bätterkinden im Anzeiger für Kirchberg, Utzenstorf, Koppigen, Hindelbank und 
Bätterkinden folgende Anordnung vom 18. März 2013: 

«Leinenpflicht

Der Gemeinderat hat aufgrund Artikel 7 Absatz 2 des Hundegesetzes vom 27. März 
2012 an folgenden Orten eine zusätzliche Leinenpflicht für Hunde beschlossen:
– entlang des Limpachkanals im Erhaltungs- und Aufwertungsgebiet des 

Teilrichtplans ökologische Vernetzung Limpachtal; das Gebiet erstreckt sich 
nordwestlich entlang des Limpachkanals, südwestlich entlang des 
Chrümmlisbachs, südöstlich entlang der Betonstrasse und der Zähringerstrasse 
und nordöstlich entlang der Bahnlinie […].

– im Wald in den Monaten Mai und Juni.

Der Gemeinderat beabsichtigt, mit dieser Massnahme das betroffene Gebiet zu 
schützen, damit die natürliche Artenvielfalt erhalten und gefördert werden kann.

Die oben umschriebene Leinenpflicht gilt ab 1. Mai 2013.»

B.

Dagegen erhob unter anderen A.________ am 8. April 2013 Beschwerde beim 
Regierungsstatthalteramt (RSA) Emmental. Mit Entscheid vom 13. Januar 2014 wies 
der Regierungsstatthalter die Beschwerde ab.

C.

Am 13. Februar 2014 hat A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie 
beantragt, der Entscheid des Regierungsstatthalters sei aufzuheben.

Die EG Bätterkinden beantragt mit Beschwerdeantwort vom 18. März 2014, die 
Beschwerde sei abzuweisen. Der Regierungsstatthalter erklärt mit Eingabe vom 
5. März 2014, auf eine Vernehmlassung zu verzichten, und hält am Entscheid vom 
13. Januar 2014 fest.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
Seite 3

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt nach Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 
1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) als letzte kantonale 
Instanz Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches 
Recht stützen. Ferner beurteilt es gemäss Art. 74 Abs. 2 VRPG kantonal 
letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- und Abstimmungssachen 
nach den Vorschriften der Gesetzgebung über die politischen Rechte (Bst. a), 
kommunale Erlasse (Bst. b), kommunale Wahl- und Abstimmungssachen (Bst. c) 
sowie weitere kommunale Beschlüsse im Sinn von Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG 
(Bst. d). Der Gemeinderat der EG Bätterkinden hat die Leinenpflicht in der 
Limpachebene «beschlossen». Der Regierungsstatthalter hat hierzu ausgeführt, beim 
Beschluss des Gemeinderats handle es sich um eine Allgemeinverfügung, wogegen 
wie bei Einzelverfügungen gemäss Art. 60 Abs. 1 VRPG Beschwerde geführt werden 
könne (angefochtener Entscheid, E. 1.1). 

1.2 Allgemeinverfügungen sind Rechtsakte, die wie Einzelverfügungen einen 
konkreten Sachverhalt regeln, sich jedoch wie Rechtssätze an einen mehr oder 
weniger grossen, offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richten. Sie werden 
daher als generell-konkrete Anordnungen bezeichnet und gelten grundsätzlich 
ebenfalls als anfechtbare Verfügungen (BGE 139 V 143 E. 1.2, 125 I 313 E. 2a; 
BVR 2004 S. 363 E. 2.2, 2002 S. 80 E. 2a; eingehend zur Allgemeinverfügung 
Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 
N. 50 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, 
N. 923 ff.; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in 
ZBl 1984 S. 433 ff.). – Bei der umstrittenen Leinenpflicht handelt es sich – ähnlich einer 
funktionellen Verkehrsbeschränkung (vgl. Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes 
vom 19. Dezember 1958 [SVG; SR 741.01]) – um eine auf die Limpachebene und 
damit örtlich begrenzte Zutrittsbeschränkung, indem Hundehalterinnen und 
Hundehalter sich nur mit angeleinten Tieren in die Ebene begeben dürfen. Als solche 
regelt die Anordnung einen konkreten Sachverhalt (Leinenpflicht in der 
Limpachebene), richtet sich aber an eine unbestimmte Zahl von Personen (alle 
Hundehalterinnen und Hundehalter, die sich mit ihren Tieren in die Limpachebene 
begeben). Der Regierungsstatthalter ist deshalb zutreffend davon ausgegangen, dass 

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Seite 4

die umstrittene Anordnung ungeachtet der Bezeichnung «Beschluss» eine 
Allgemeinverfügung darstellt (vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 28 N. 51; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 926; VGE 2009/88 vom 15.7.2009, E. 2.3, je 
Verkehrsanordnungen betreffend). Entsprechend ergibt sich die Zuständigkeit des 
Verwaltungsgerichts aus Art. 74 Abs. 1 VRPG.

1.3 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie 
wohnt im Siedlungsgebiet Kräiligen, das nördlich an das von der Leinenpflicht 
betroffene Gebiet grenzt (vgl. Ortsplan Bätterkinden 1:7'500, act. 9A), und ist 
Hundehalterin (angefochtener Entscheid, E. 1.3.1; Beschwerde vom 8.4.2013, 
Vorakten RSA [act. 5A], pag. 12), so dass sie durch den angefochtenen Entscheid 
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung und 
Änderung hat (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte 
Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten. Die Beschwerdeführerin hat sich im 
Verfahren vor dem Regierungsstatthalter lediglich gegen die ganzjährige Leinenpflicht 
in der Limpachebene gewehrt. Mit der zeitweiligen Leinenpflicht im Wald hat sie sich – 
im Unterschied zu anderen Beschwerdeführenden – ausdrücklich einverstanden erklärt 
(Beschwerde vom 8.4.2013, Vorakten RSA [act. 5A], pag. 12; vgl. zu den Beschwerden 
gegen die Leinenpflicht im Wald die Zusammenstellung im angefochtenen Entscheid, 
Ziff. I/2). Streitgegenstand ist deshalb auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur 
die dauernde Leinenpflicht in der Limpachebene, müssen sich doch die in Antrag und 
Begründung enthaltenen Vorbringen innerhalb des Streitgegenstands des 
vorinstanzlichen Verfahrens bewegen (vgl. BVR 2011 S. 391 E. 2.1; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 81 N. 5 
i.V.m. Art. 72 N. 6 ff.). Soweit die Beschwerdeführerin im verwaltungsgerichtlichen 
Verfahren die Aufhebung des gesamten vorinstanzlichen Entscheids und damit auch 
der Leinenpflicht im Wald in den Monaten Mai und Juni beantragen sollte (vgl. vorne 
Bst. C), ist auf die Beschwerde in diesem Umfang nicht einzutreten.

1.4 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Da eine Streitigkeit von grundsätzlicher 
Bedeutung vorliegt, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes 
vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der 
Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
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2.

2.1 Das von der umstrittenen Leinenpflicht betroffene Gebiet liegt westlich des 
überbauten Gebiets von Bätterkinden in der Landwirtschaftszone (LWZ). Es umfasst 
eine Fläche von rund 260 Hektaren und wird auf der einen Seite durch den 
Limpachkanal sowie den Chrümmlisbach und auf der anderen durch den Dorfbach 
bzw. Stockacherweg sowie die Zähringerstrasse begrenzt (vgl. Ortsplan Bätterkinden 
1:7'500, act. 9A; Beschwerdeantwort der Gemeinde vom 18.6.2013, Vorakten RSA 
[act. 5B], pag. 165). Seit 2004 ist dieses Gebiet als «Vernetzungsgebiet auf 
Moorböden» Bestandteil des Vernetzungsprojekts Limpachtal gemäss der bis zum 
31. Dezember 2013 gültigen Verordnung über die regionale Förderung der Qualität und 
Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko-
Qualitätsverordnung, ÖQV; AS 2001 S. 1310; vgl. seit 1.1.2014 die Verordnung vom 
23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft 
[Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13]). Dessen Perimeter umfasst mehrere 
Gemeinden (vgl. zum Ganzen act. 10A-10D).

2.2 Die Gemeinde hat die gestützt auf Art. 7 Abs. 2 des Hundegesetzes vom 
27. März 2012 (BSG 916.31; nachfolgend: HunG) verfügte Leinenpflicht damit 
begründet, dass sie die natürliche Artenvielfalt im Vernetzungsgebiet Limpachtal 
erhalten und fördern wolle (vorne Bst. A). Im Verfahren vor dem Regierungsstatthalter 
hat sie zudem Sicherheitsaspekte vorgebracht (Beschwerdeantwort vom 18.6.2013, 
Vorakten RSA [act. 5B], pag. 165 f.). Der Regierungsstatthalter ist zum Schluss 
gekommen, dass Art. 7 Abs. 2 HunG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für eine 
Leinenpflicht zum Schutz der Artenvielfalt im Vernetzungsprojekt Limpachtal biete 
(angefochtener Entscheid, E. 2.5 f.). Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin 
wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren geltend, gestützt auf Art. 7 Abs. 2 HunG 
dürfe keine Leinenpflicht für Belange des Naturschutzes angeordnet werden 
(Beschwerde, Ziff. 1). Darüber hinaus erweise sich die Leinenpflicht als 
unverhältnismässig und sei der massgebliche Sachverhalt ungenügend abgeklärt 
worden (Beschwerde, Ziff. 2 f.).

3.

3.1 Art. 7 HunG lautet – soweit hier interessierend – wie folgt:

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
Seite 6

Leinen- und Maulkorbpflicht
1 Wer einen Hund mit sich führt, muss ihn in den folgenden Fällen an der Leine 
halten:
a beim Fehlen anderer wirksamer Kontrollmöglichkeiten,
b auf Schulanlagen, öffentlichen Spiel- und Sportplätzen,
c in öffentlichen Verkehrsmitteln, an Bahnhöfen und Haltestellen,
d beim Betreten von Weiden, auf denen sich Nutztiere aufhalten (bestossene 

Weiden),
e auf Anordnung im Einzelfall.
2 Die Gemeinden überwachen die Einhaltung der Leinenpflicht nach Absatz 1 und 
können weitere Orte bezeichnen, an denen Hunde an der Leine zu führen sind.
3 Sie können in Einzelfällen Ausnahmen von der Leinenpflicht nach den Absätzen 1 
und 2 bewilligen. 
4 Vorbehalten bleiben Leinenpflichten gemäss der Jagd- und Natur-
schutzgesetzgebung.
5 [Maulkorbpflicht]»

Während Art. 7 Abs. 1 HunG in den in Bst. a-e aufgeführten Fällen eine allgemeine, im 
ganzen Kantonsgebiet geltende Leinenpflicht vorsieht, ermächtigt Art. 7 Abs. 2 HunG 
die Gemeinden, «weitere Orte» mit Leinenpflicht zu bezeichnen. Umstritten ist vorab, 
ob das von der Leinenpflicht betroffene Gebiet einen «weiteren Ort» im Sinn des 
zweiten Halbsatzes von Art. 7 Abs. 2 HunG darstellt. Dabei handelt es sich um einen 
unbestimmten Rechtsbegriff, der auszulegen ist. Ob die rechtsanwendende Behörde 
ihn richtig ausgelegt hat, ist zwar eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht 
grundsätzlich frei zu überprüfen hat; den Verwaltungsbehörden ist für die sachgerechte 
Konkretisierung indessen ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzubilligen (vgl. 
BGer 2A.431/2004 vom 16.12.2004, in BVR 2005 S. 330 E. 2.2, 2A.112/2007 vom 
30.7.2007, E. 3.2, je mit weiteren Hinweisen; zur Reduktion der Prüfungsdichte 
allgemein vgl. auch BVR 2004 S. 489 E. 4c und 5e; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., 
§ 26 N. 29 f.).

3.2 Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Ausgangspunkt 
jeder Auslegung ist der Wortlaut (grammatikalisches Auslegungselement). Ist der 
Normtext nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter 
Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht 
werden. Zu berücksichtigen sind der Zusammenhang mit anderen 
Gesetzesbestimmungen (systematisches Auslegungselement), die 
Entstehungsgeschichte (historisches Auslegungselement) sowie Sinn und Zweck der 
Norm (teleologisches Auslegungselement), soweit diesen bei der Auslegung überhaupt 
eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. hierzu Thomas Müller-Graf, «Sinn und 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
Seite 7

Zweck» – Anmerkungen zur Problematik teleologisch gestützter Argumentation, in 
BVR 2014 S. 386 ff.). Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht 
von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement 
einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, 
welche Methode oder Methodenkombination zu der Lösung führt, die im normativen 
Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten 
überzeugt (BVR 2013 S. 173 E. 4.3 mit Hinweisen; BGE 137 II 297 E. 2.3.1, 135 II 416 
E. 2.2).

3.3 Der Wortlaut des zweiten Halbsatzes von Art. 7 Abs. 2 HunG sagt für sich allein 
nichts darüber aus, was unter einem «weiteren Ort» zu verstehen ist und unter 
welchen Voraussetzungen an diesen Orten eine Leinenpflicht angeordnet werden darf. 
Der Begriff «Ort» – gemäss Duden ein lokalisierbarer, oft auch im Hinblick auf seine 
Beschaffenheit bestimmbarer Platz (vgl. Duden online, abrufbar unter: 
<http://www.duden.de>, Stichwort «Ort») – deutet darauf hin, dass die Stellen, an 
welchen die Gemeinden eine Leinenpflicht vorsehen dürfen, bis zu einem gewissen 
Grad abgegrenzt bzw. abgrenzbar sein müssen. Dass die Gemeinden weitere Orte 
bezeichnen können, zeigt an, dass neben bereits vorgesehenen Orten zusätzliche 
bestimmt werden dürfen.

3.4 Wie der Regierungsstatthalter zutreffend ausgeführt hat (angefochtener 
Entscheid, E. 2.6), ist das auszulegende Begriffspaar in systematischer Hinsicht im 
Zusammenhang mit Abs. 1 von Art. 7 HunG zu lesen. «Weitere Orte» sind demnach 
Orte der in Bst. b-d aufgeführten Art. Dabei fällt zunächst auf, dass diese Orte 
abgegrenzt bzw. abgrenzbar sind; namentlich auch die in Bst. d genannten 
bestossenen – also mit Vieh besetzten – Weiden, die in der Regel umzäunt sein 
dürften. Das Gesetz bezweckt gemäss Art. 1 Abs. 1 HunG den sicheren und 
verantwortungsbewussten Umgang mit Hunden. Es regelt namentlich die allgemeine 
Prävention gegen Konflikte mit Hunden (Art. 1 Abs. 2 Bst. b und Art. 4 HunG), die 
Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter (Art. 1 Abs. 2 Bst. c und Art. 5 ff. 
HunG) sowie Massnahmen zur Einschränkung der Hundehaltung im Einzelfall (Art. 1 
Abs. 1 Bst. d und Art. 12 HunG). Die hier umstrittene Norm steht unter dem 3. Titel 
betreffend die Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter. Dieser Titel beginnt mit 
den Grundsätzen, wonach Hunde so zu halten sind, dass sie Menschen und Tiere 
nicht belästigen oder gefährden (Art. 5 Abs. 1 HunG). Sie dürfen im öffentlichen Raum 
nicht unbeaufsichtigt laufen gelassen werden und sind jederzeit unter Kontrolle zu 

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halten (Art. 5 Abs. 2 HunG). Fehlen andere wirksame Kontrollmöglichkeiten, muss ein 
Hund an der Leine geführt werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. a HunG); ebenso auf Anordnung 
im Einzelfall (Art. 7 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Art. 12 Abs. 2 Bst. e HunG). Neben der 
allgemeinen, stets und überall geltenden Verpflichtung, einen mit sich geführten Hund 
unter Kontrolle zu halten und gegebenenfalls an die Leine zu nehmen, nennt das 
Gesetz sodann einzelne Orte, an denen generell eine Leinenpflicht gilt (Art. 7 Abs. 1 
Bst. b-d HunG). Dabei handelt es sich augenfällig um Orte, an denen aufgrund der 
Nutzung ein erhöhtes Konflikt- und Risikopotenzial zwischen freilaufenden Hunden und 
Menschen besteht, etwa bei der Begegnung mit spielenden Kindern oder bei engen 
Platzverhältnissen in öffentlichen Verkehrsmitteln (vgl. auch hinten E. 3.6). Ein solches 
Risiko besteht bekanntlich auch bei den in Art. 7 Abs. 1 Bst. d HunG aufgeführten 
bestossenen – also mit Vieh besetzten – Weiden, kann das Laufenlassen von Hunden 
in der Nähe von Kuhherden doch dazu führen, dass Tiere, aber auch Menschen zu 
Schaden kommen (vgl. etwa den Sachverhalt in BGE 126 III 14 [Pra 98/2000 Nr. 48]). 
An diesen sensiblen Orten überlässt der Gesetzgeber die Verantwortung für einen 
sicheren Umgang mit Hunden nicht den Halterinnen und Haltern, sondern statuiert eine 
unbedingte Leinenpflicht. Aus systematischen Gründen ist somit davon auszugehen, 
dass «weitere Orte» im Sinn von Art. 7 Abs. 2 HunG abgegrenzte oder abgrenzbare 
Areale im öffentlichen Raum sind, auf denen ein erhöhtes Konfliktpotenzial mit 
freilaufenden Hunden und dementsprechend ein hohes Schutzbedürfnis vor lästigen 
oder gefährlichen Hunden besteht (vgl. auch Art. 8 HunG, wonach Gemeinden gar Orte 
bezeichnen können, zu denen Hunden keinen Zutritt haben). Vom Schutz profitieren 
sollen Menschen und Tiere (Art. 5 Abs. 1 HunG). Während die allgemeine Leinenpflicht 
(Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. a HunG) und die im Einzelfall angeordnete 
Leinenpflicht (Art. 7 Abs. 1 Bst. e HunG) indirekt auch Wildtieren zugute kommt, 
betreffen die Stellen, an denen von Gesetzes wegen ein Leinengebot gilt, Orte, wo sich 
Menschen und allenfalls Haus- oder Nutztiere aufhalten. Ausserdem behält Art. 7 
Abs. 4 HunG ausdrücklich Leinenpflichten gemäss der Jagd- und 
Naturschutzgesetzgebung vor. Dieser Vorbehalt deutet darauf hin, dass die 
Leinenpflicht gestützt auf das HunG neben jene nach der Jagd- und 
Naturschutzgesetzgebung hinzutritt, weshalb Leinenpflichten zum Schutz von 
Wildtieren und deren Lebensräumen (weiterhin) auf Grundlage der entsprechenden 
Gesetze zu erlassen sind. Die Jagdgesetzgebung enthält denn auch eigene 
Bestimmungen zur Leinenpflicht für Hunde zum Schutz von Wildtieren (vgl. Art. 3 
Abs. 1 Bst. e sowie Art. 7 der Verordnung vom 26. Februar 2003 über den 
Wildtierschutz [WTSchV; BSG 922.63]; vgl. auch den Vortrag des Regierungsrats zum 

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Seite 9

Hundegesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 2012, Beilage 10 [nachfolgend: Vortrag], 
S. 10, wonach Art. 5 Abs. 2 HunG für den gesamten öffentlichen Raum vorschreibt, 
was in Feld und Wald bereits gestützt auf Art. 7 WTSchV gilt).

3.5 Den Materialien zum HunG ist Folgendes zu entnehmen: Nachdem im Jahr 
2005 im Kanton Zürich ein Kind von drei Hunden zu Tode gebissen worden war, 
wurden auf Bundesebene die Arbeiten für eine gesamtschweizerische Regelung zum 
Schutz der Bevölkerung vor gefährlichen Hunden an die Hand genommen. Als 
Sofortmassnahme wurden die Tierschutzgesetzgebung ausserdem mit strengen Zucht- 
und Sozialisierungsvorschriften ergänzt und eine Meldepflicht für Vorfälle mit Hunden 
eingeführt. Nachdem die Bundesregelung definitiv gescheitert und aufgrund eines 
Urteils des Bundesgerichts klar geworden war, dass einerseits die 
Tierschutzgesetzgebung keine ausreichende gesetzliche Grundlage für Massnahmen 
zum Schutz des Menschen bzw. der öffentlichen Ordnung und Sicherheit enthält und 
andererseits die polizeiliche Generalklausel nur bei ernster, direkter und unmittelbar 
drohender Gefahr herangezogen werden darf, erliess der Kanton Bern ein eigenes 
Hundegesetz (vgl. zum Ganzen Vortrag, S. 3 ff.). – Die Entstehungsgeschichte des 
HunG zeigt, dass das neue Gesetz in erster Line aus dem Bedürfnis in der 
Bevölkerung heraus entstanden ist, sich vor (gefährlichen) Hunden zu schützen und 
hierfür eine ausreichende gesetzliche Grundlage zu schaffen. Der Vortrag hält denn 
auch fest, dass das HunG im Unterschied zur Tierschutzgesetzgebung, die eine 
artgerechte Hundehaltung definiert und vorschreibt, die Belange der Sicherheit und der 
Gesellschaftsverträglichkeit der Hundehaltung regelt, sich also mit den Anforderungen 
an die Hundehaltung aus der Optik der Mitmenschen der Hundehalterinnen und 
Hundehalter und anderer Tiere befasst (Vortrag, S. 5). Die im Gesetz vorgesehenen 
Massnahmen zielen darauf ab, heikle Situationen und Zwischenfälle mit 
Verletzungsfolgen für Menschen oder Tiere möglichst zu verhindern (Vortrag, S. 6). Als 
Rahmenbedingungen für den sicheren und verantwortungsvollen Umgang mit Hunden 
werden dabei einerseits die Hundehalterinnen und Hundehalter verpflichtet, ihre 
Verantwortung konsequent wahrzunehmen, und sind andererseits griffige 
Massnahmen zur Einschränkung der Hundehaltung im Einzelfall vorgesehen (Art. 1 
HunG; Vortrag, S. 9). Die allgemeinen Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter 
sind so formuliert, dass die überwiegende Mehrzahl unter ihnen, die bereits einen 
sicheren und verantwortungsvollen Umgang mit Hunden pflegt, sich nicht unnötig 
einschränken muss. Sie betonen die Eigenverantwortung der Hundehalterinnen und 
Hundehalter, die ihre Hunde so zu halten und zu führen haben, dass «Menschen und 

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andere Tiere nicht gefährdet oder belästigt werden. Dazu gehören die Pflichten, Hunde 
nie unbeaufsichtigt laufen zu lassen, sie an bestimmten Orten an die Leine zu nehmen 
und ohne besondere Fachkenntnisse keine grösseren Hunderudel auszuführen» 
(Vortrag, S. 1 und 6). Zu den Grundsätzen der Hundehaltung gemäss Art. 5 HunG hält 
der Vortrag sodann fest, dass es in der Verantwortung der Halterin oder des Halters 
liege, einen Hund so zu sozialisieren, zu erziehen, zu führen und zu beaufsichtigen, 
dass Mitmenschen und andere Tiere nicht beeinträchtigt würden. So sei beispielsweise 
ein freilaufender Hund bei Begegnungen mit anderen angeleinten Hunden, joggenden 
oder velofahrenden Personen und Kindern wirksam unter Kontrolle zu halten, damit er 
diese nicht gefährden oder bedrohen kann, was in der Regel heisse, den Hund 
anzuleinen. Allgemein seien Hunde im öffentlichen Raum dann anzuleinen, wenn sie 
nicht jederzeit abgerufen werden können (Vortrag, S. 10). Die Leinenpflicht nach Art. 7 
HunG ist dem Vortrag zufolge durch Sicherheitsaspekte begründet, da es auch mit gut 
erzogenen, aber frei laufenden Hunden zu Vorfällen kommen könne. Dies gelte 
insbesondere für Situationen und Umgebungen, bei denen Hunde aufgrund ihrer Natur 
anfälliger für unkontrolliertes Verhalten und somit für das Verursachen von Vorfällen 
seien. An solchen besonders sensiblen Orten könne mit einer allgemeinen 
Leinenpflicht dem Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung Rechnung getragen werden 
(Vortrag, S. 11). In diesem Zusammenhang führte der Volkswirtschaftsdirektor 
anlässlich der Beratung des Gesetzes im Grossen Rat aus, die Gemeinden könnten 
entscheiden, ob sie an gewissen neuralgischen Orten einen Leinenzwang verfügen 
wollten (Tagblatt des Grossen Rates 2012, S. 480 f., Votum Rickenbacher). – 
Zusammengefasst zeigen die Gesetzesmaterialien, dass das HunG eine 
Regelungslücke schliessen wollte und insofern neben die bereits bestehenden 
Vorschriften in der Jagd- und Naturschutzgesetzgebung getreten ist. Im Vordergrund 
steht der Schutz der Menschen (und ihrer Haus- und Nutztiere) vor lästigen oder 
gefährlichen Hunden. Nur wo für sie ein besonderes Schutzbedürfnis besteht, soll ein 
die Eigenverantwortung der Hundehalterinnen und Hundehalter übersteuernder 
genereller Leinenzwang gelten bzw. durch die Gemeinden angeordnet werden dürfen.

3.6 Nach dem Gesagten sind unter «weitere Orte» im Sinn von Art. 7 Abs. 2 HunG 
(abgrenzbare) Stellen im öffentlichen Raum zu verstehen, an denen ein erhöhtes 
Konfliktpotenzial zwischen Hunden und Menschen sowie deren Haus- und Nutztieren 
besteht. – Soweit die EG Bätterkinden mit der im Vernetzungsgebiet Limpachtal 
vorgesehenen Leinenpflicht den Erhalt der natürlichen Artenvielfalt, mithin Anliegen 
des Wildtierschutzes verfolgt, kann sie die Massnahme entgegen der Ansicht des 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
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Regierungsstatthalters deshalb nicht auf Art. 7 Abs. 2 HunG stützen 
(vgl. angefochtener Entscheid, E. 2.5). Daran ändert das Ermessen, das der Gemeinde 
bei der Bezeichnung von weiteren Orten zukommt, nichts.

4.

Die Gemeinde hat die Leinenpflicht in der Limpachebene (nachträglich) auch mit 
Sicherheitsaspekten begründet (vorne E. 2.2). Die Begründung erschöpft sich jedoch in 
Auszügen aus dem Vortrag zum Hundegesetz, wonach es auch bei gut erzogenen 
Hunden zu Vorfällen kommen kann und dies insbesondere für Situationen und 
Umgebungen gelte, bei denen Hunde aufgrund ihrer Natur anfälliger für 
unkontrolliertes Verhalten und somit für das Verursachen von Vorfällen seien 
(vgl. Beschwerdeantwort vom 18.6.2013, Vorakten RSA [act. 5B], pag. 165 f.; vgl. auch 
vorne E. 3.6). Wie ausgeführt, steht das HunG nicht im Dienst des Wildtierschutzes. 
Weshalb das gesamte von der vorgesehenen Leinenpflicht betroffene 
Vernetzungsgebiet eine Umgebung darstellen sollte, in der für Menschen (und deren 
Haus- und Nutztiere) eine erhöhte Gefahr für Risikosituationen besteht, legt die 
Gemeinde nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Der Perimeter der umstrittenen 
Leinenpflicht umfasst eine weitläufige, ebene Landwirtschaftsfläche mit Ackerbau und 
ökologischen Ausgleichsflächen. Dazu kommt der Golfplatz (vgl. zum Ganzen 
act. 10A-D). Inwiefern eine solche Landschaft als Ganzes ein besonders sensibler Ort 
im Sinn des HunG sein sollte, leuchtet nach dem Gesagten nicht ein. Im Übrigen 
erscheint die umstrittene Massnahme – wie die Beschwerdeführerin zutreffend geltend 
macht (Beschwerde, Ziff. 3) – auch mit Blick auf die Verhältnismässigkeit als 
problematisch (vgl. zur Verhältnismässigkeit Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; 
SR 101]; vgl. auch BVR 2008 S. 360 E. 4.2 und 2004 S. 363 E. 5.4 betreffend 
Verkehrsanordnungen). Zwar auferlegt sich das Verwaltungsgericht eine gewisse 
Zurückhaltung, wenn die Beurteilung von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse 
abhängt, welche die kantonalen und kommunalen Behörden besser kennen und 
überblicken (VGE 2010/468 vom 27.6.2011 [bestätigt durch BGer 1C_370/2011 vom 
9.12.2011, in BVR 2012 S. 178], E. 1.3; BGE 136 II 539 E. 3.2 am Ende; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 80 N. 3). Angesichts der grossen Fläche des 
von der umstrittenen Massnahme betroffenen Gebiets, das etwa einen Viertel des 
Gemeindegebiets ausmacht (vgl. Ortsplan Bätterkinden 1:7'500, act. 9A; 
Stellungnahme der Gemeinde vom 18.6.2013, Vorakten RSA [act. 5B], pag. 165 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.05.2015, Nr. 100.2014.46U, 
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Ziff. 2), hätte die Gemeinde indes konkret darlegen müssen, weshalb die allgemeinen 
Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter gemäss Art. 5 Abs. 2 HunG bzw. die 
Leinenpflicht im Sinn von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und d HunG nicht genügen.

5.

Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen, soweit darauf 
einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin 
ungeachtet des teilweisen Nichteintretens auf ihre Beschwerde. Der unterliegenden 
Gemeinde können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 Abs. 1 und 
Abs. 2 VRPG). Parteikosten sind keine angefallen (Art. 104 Abs. 1 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Entscheid 
des Regierungsstatthalteramts Emmental vom 13. Januar 2014 wird aufgehoben.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gesprochen.

3. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Einwohnergemeinde Bätterkinden
- dem Regierungsstatthalteramt Emmental

Der Abteilungspräsident: Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim 
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 
gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das 
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.