# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ea1c5a61-3014-52de-a775-ae52a92c6eda
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-06-21
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 21.06.1995 90.1994.309
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-309_1995-06-21.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00309

  	
  Lugano

  23 giugno 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi

  

 

visto
il ricorso del 19 febbraio 1994 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________ __________, 
  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
   la decisione no. __________del 25
  gennaio 1994 del Consiglio di Stato  

   che approva alcune varianti del Piano
  Regolatore del Comune di  

   __________;

  

  

 

                                          viste le
osservazioni del 29 marzo del Governo, nonché la             risposta del
Comune del 14 marzo 1994;

 

                                          esperiti i
necessari accertamenti;

 

                                          letti ed
esaminati gli atti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   In data 9 gennaio
1990 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore del Comune di
__________ adottato dal Consiglio Comunale con seduta del 27 gennaio 1986. 

                                         Nell’ambito di questa
approvazione l’autorità governativa aveva invitato il Comune a procedere
all’adozione di alcune varianti ed in particolare alla completazione del piano
delle zone edificabili NV, R2 e R3 all’interno del comprensorio di protezione
dei monumenti storici, conformemente a quanto descritto al punto 3.3 della sua
decisione nonché raffigurato nell’allegata planimetria a pagina 8.

 

                                  b.   Con messaggio del 27
febbraio 1990 il municipio di __________ ha sottoposto dette varianti al
Consiglio comunale che ne ha deciso l’adozione il 2 aprile 1990. Quindi in data
23 luglio 1990 l’esecutivo comunale ha presentato la relativa domanda
d’approvazione al Consiglio di Stato. Quest’ultimo, con decisione del 1
settembre 1992, ha tuttavia risolto di non approvare una parte delle previste
varianti ossia l’azzonamento dei fondi no. __________ (____________________),
__________ (____________________), __________ (____________________) e
__________ (____________________parzialmente) per i quali il Municipio ha
autonomamente deciso di cambiare la destinazione inserendoli in zona nucleo
anziché in zona agricola come originariamente concordato con il Governo e la
Commissione delle protezione dei monumenti. Per l’autorità governativa la
soluzione proposta dal Comune non è né opportuna né razionale, in quanto le
possibilità edificatorie a __________ sono sufficienti e tali da non rendere
necessaria la creazione di un nuovo comparto edificabile che comporterebbe tra
l’altro costose spese di urbanizzazione.

                                         Prima di decidere
definitivamente, il Consiglio di Stato ha comunque dato facoltà ai proprietari
dei fondi direttamente interessati di presentare, nel rispetto del diritto di
essere sentiti, le loro osservazioni in merito.

                                         Con risoluzione del 25
gennaio 1994 l’autorità governativa, considerate le osservazioni pervenutegli,
ha quindi deciso definitivamente di non approvare l’inserimento in zona nucleo
NV dei mappali sopraccitati, attribuendoli alla zona agricola.

 

                                         Contro questa decisione il
Signor __________ __________, proprietario di uno dei suddetti fondi dezonati
dal Consiglio di Stato, e più precisamente del particellare no. __________,
insorge davanti a questo Tribunale rivendicando l’inserimento del suo mappale
in zona nucleo, così come deciso dal Consiglio Comunale, ritenendo il suo
terreno non adatto all’agricoltura.

 

                                  d.   Con osservazioni al
ricorso il Comune appoggia l’impugnativa dei qui insorgenti chiedendo
l’accoglimento del ricorso. Dal canto suo il Governo propone la reiezione del
gravame.

 

                                   e.   In data 8 luglio
1994 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, all’occasione
del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande
rinunciando al dibattimento finale.

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, l'insorgente
è legittimato a ricorrere a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT inquanto
la modifica d’ufficio decretata dal Consiglio di Stato con la decisione
impugnata muta la situazione del suo fondo.

                                         Il ricorso, è dunque ricevibile
in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia comunale
vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio
di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto
costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto
comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio
del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo
luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di formazione
democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa
il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro
contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o
errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo
nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili
alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag.
55).

                                         Il Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Nella fattispecie
occorre esaminare se la modifica operata d’ufficio dal Governo, è legittima ritenuto
che nell’adempimento dei loro compiti pianificatori le autorità devono sempre
considerare gli obiettivi e i principi sanciti dal diritto federale e
cantonale, in particolare dagli art. 1 e 3 LPT (DTF 115 Ia 350, consid. 3d e
riferimenti). Devono inoltre essere rispettate le prescrizioni di cui agli artt.
14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle zone edificabili e l’art. 16
LPT sulle zone agricole, nonché le disposizioni e i principi volti a proteggere
l’ambiente e l’uomo enunciati dalle legge sulla protezione dell’ambiente.

 

 

 

                                3.1   Secondo l’art. 15 LPT
le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati
in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

                                         Va tenuto presente che l’art.
15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile
possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è
escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano
tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,  perché l’inserimento in zona
edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione
legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o
contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a
dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                             3.1.1   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire
un  sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare
l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24
LPA e 29 OPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c). 

 

                             3.1.2   Per stabilire se i
terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un
agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata,
un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e
non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione. 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione
delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria.
L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e
l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di
piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata
ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid. 4,
114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).

                             3.1.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi,
per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona edificabile.
Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree
edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15.
Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia
369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili
offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

 

                                3.2   Ai sensi dell’art. 16
LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o
all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere
utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono
essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Va tenuto presente che i
terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il
che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità
dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento
alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree
impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del
paesaggio. 

                                         Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola  è
l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a
contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree
mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di
essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone
di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano
solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di
paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza
4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg.,
trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei
fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia
200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi
pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a
questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.” 

 

                                   4.   Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla modifica pianificatoria
operata dal Consiglio di Stato onde esaminarne la legalità.

 

                                         Come già rilevato,
il ricorrente contesta la decisione di escludere il suo fondo dalla zona nucleo
in quanto ritiene il terreno adatto all'edificazione e non percontro all'agricoltura.

                                         

                                         Con il sopralluogo si è
potuto constatare che il fondo del ricorrente fa parte di un'area formata da
una stretta fascia di terreno in declivio posta tra il __________ di
__________. __________ e la strada denominata __________ __________.

                                         In prossimità di questa
carreggiata, dove il comparto è leggermente più pianeggiante, sorgono tre
rustici e un piccolo edificio adibito a garages. Per il resto la zona non è
edificata ed appare contornata quasi interamente dal bosco, il quale la separa
dal nucleo sovrastante.

                                         E' evidente che queste tre
costruzioni così come situate non possono formare un vero nucleo vitale. Esse
costituiscono piuttosto una disseminazione causale di tre edifici non abitati e
separati dal resto del paese. Non si può quindi certo parlare di ampia
edificazione preesistente ossia dell'adempimento del presupposto di cui all'art.
15 lett. a LPT.

                                         A ciò va aggiunta la
considerazione che in concreto non sussiste il bisogno di estendere la zona
edificabile al comparto in esame, essendo il PR già sovradimensionato rispetto
alle previsioni di sviluppo del Comune. La contenibilità prevista è infatti di
3542 unità insediative, dalla quale risulta che il PR offre la possibilità di
un insediamento di 2172 nuovi abitanti residenti. Ora se si considera che la
popolazione di __________ alla fine del 1991 contava solamente 1'041 abitanti
(vedi Annuario statistico ticinese, 1992, pag. 65), non si può certo affermare
che sussista la necessità di disporre di nuove possibilità edificatorie.

                                         Abbondanzialmente va
inoltre aggiunto che questo comparto è situato proprio ai piedi del __________
__________. __________ sopra il quale si erge la Chiesa di __________.
__________ di __________, monumento di notevole interesse culturale.

                                         

                                         Rendere edificabile questo
comparto significherebbe svilire la qualità e il pregio paesaggistico di questo
luogo. Ciò è ovviamente contrario ai principi pianificatori sopra evocati. Percontro
l'attribuzione di questi fondi alla zona agricola, che come già rilevato, non
ha quale unico scopo la coltivazione ma bensì svolge pure un ruolo di tutela
del paesaggio (cfr. considerazione 3.4 precedente), appare in concreto
sicuramente la soluzione più adeguata ai fini di un corretto ordinamento del
territorio.

                                         Questo tribunale giunge
pertanto alla conclusione che l'impugnata decisione governativa è
giuridicamente fondata e pertanto merita conferma. Di conseguenza la censura
non può venir accolta.

 

                                   5.   Tasse e spese
seguono la soccombenza.

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

                                      

                                   2.   La tassa e le spese
per complessivi fr. 500.-- sono poste a carico del ricorrente.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ 

                                       - Municipio di _______

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario