# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d596f2e4-0459-543e-a539-1b41f51f0930
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-10-15
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.10.2025 B-4169/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4169-2023_2025-10-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-4169/2023 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 5  o c t o b r e  2 0 2 5  

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Jean-Luc Baechler, Marc Steiner, juges, 

Sébastien Gaeschlin, greffier. 
 

 
 

Parties 
 1. A._______,    

2. B._______,  

les deux représentés par Maîtres Jean-Marc Carnicé et 

Dominique Ritter, avocats,  

Canonica Valticos Carnicé & Associés,  

recourants,  

  
 

 
contre 

 
 Secrétariat d'Etat à l'économie SECO,  

Holzikofenweg 36, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Demande de levée du blocage de valeurs patrimoniales en 

relation avec l'ordonnance instituant des mesures en lien 

avec la situation en Ukraine. 

 

 

B-4169/2023 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a  

Le 26 octobre 2022, la banque C._______ SA (ci-après : C._______ ou la 

banque) a annoncé au SECO (ci-après aussi : l’autorité inférieure) le gel 

des avoirs sur trois relations bancaires ouvertes dans ses livres au nom de 

A._______ et de B._______ (ci-après aussi : les recourants). Il s’agit de la 

relation n° (…), dont A._______ est titulaire et des relations nos (…) et (…) 

au nom de la société B._______, dont le prénommé est l’unique ayant droit 

économique.  

La banque a indiqué que, selon sa propre analyse et celle d’un cabinet 

d’avocats indépendant, il existait des raisons de penser que les avoirs 

déposés sur les relations bancaires en question étaient sous le contrôle 

d’une personne faisant l’objet de sanctions internationales (de l’Union 

européennes [ci-après : l’UE] mais également d’autres pays), D._______, 

reprises par la Suisse depuis le 27 août 2014. Elle a précisé que les 

blocages des comptes avaient été effectués à la suite de l’entrée en 

matière du Ministère public de la Confédération (ci-après : MPC) sur une 

demande d’entraide judiciaire adressée par la République Tchèque, pays 

de domicile A._______, fondée sur des soupçons de violation des 

sanctions internationales et de blanchiment d’argent. Le prénommé et sa 

femme seraient soupçonnés d’avoir aidé à faire transiter des fonds 

appartenant à D._______ vers des pays de l’UE en utilisant des sociétés 

onshore et offshore, dont B._______. La banque justifie également le gel 

des avoirs par des informations publiques selon lesquelles A._______ 

serait ayant droit d’une société ayant acquis, en 2012, un immeuble de 

grande valeur sur lequel l’épouse de D._______ aurait élevé des 

prétentions dans le cadre de leur procédure de divorce menée au 

Royaume-Uni. Aussi, A._______ et D._______ auraient été ensemble 

propriétaires de la E._______et le premier aurait, au cours de l’année 

2015, vendu sa participation de 20% à la société F._______, détenue 

indirectement par le second. Or, les comptes avaient été alimentés 

initialement par les fonds provenant de cette vente. 

La banque a demandé au SECO de bien vouloir lui confirmer son 

appréciation du dossier et le fait que les valeurs patrimoniales en cause 

étaient soumises à l’obligation de gel.   

A.b Par courrier du 3 novembre 2022, la banque a informé les recourants 

du blocage des comptes bancaires susmentionnés.  

B-4169/2023 

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B.  

B.a Le 10 novembre 2022, les recourants, par l’entremise de leur conseil, 

Maître Jean-Marc Carnicé, ont contesté que les avoirs déposés sur les 

comptes en question soient contrôlés par D._______ et ont sollicité de 

l’autorité inférieure la transmission d’une copie de la déclaration reçue de 

la banque, ainsi que ses éventuelles annexes, de même que toute 

correspondance qui aurait suivie, afin d’être en mesure de prendre position 

dans cette affaire.  

B.b Par courrier du 15 décembre 2022, les recourants – exposant leurs 

arguments – ont demandé au SECO d’informer la banque C._______ du 

caractère infondé de sa décision et de lui ordonner de lever le blocage des 

comptes bancaires dont ils sont titulaires. 

B.c Suite à un nouveau courrier des recourants du 25 janvier 2023, le 

SECO a indiqué aux recourants, le 6 février 2023, que leur demande était 

en cours de traitement et qu’il espérait pouvoir y répondre sous peu.  

B.d Par lettre du 30 mars 2023, les recourants ont précisé que leur 

situation devenait critique, dans la mesure où le blocage de leurs comptes 

leur causait des dommages résultant de l’impossibilité de gérer leurs 

avoirs. A._______ attirait en particulier l’attention de l’autorité inférieure sur 

le fait que son compte personnel présentait un découvert d’environ 700'000 

euros suite à l’échéance d’un prêt contracté avec la banque et dont le 

remboursement n’avait pas pu intervenir en raison du blocage, ce qui le 

contraignait à s’acquitter d’intérêts élevés. Les recourants ont prié l’autorité 

inférieure d’achever l’examen de leur dossier et d’ordonner à la banque de 

lever le blocage au plus vite.  

B.e Par courriers du 12 et du 14 avril 2023, les recourants se sont plaints 

auprès de l’autorité inférieure du fait qu’ils attendaient une décision depuis 

plus de quatre mois, ce qui était, selon eux, constitutif d’un déni de justice.  

B.f Par courriels du 18 avril et du 5 mai 2023, le SECO a informé les 

recourants que le traitement de leur demande nécessitait des clarifications 

approfondies et qu’ils recevraient une réponse dès que possible.  

B.g Par courriel du 11 mai 2023, le SECO a transmis aux recourants une 

copie du courrier du 26 octobre 2022 qu’elle avait reçu de la banque 

C._______.  

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B.h Le lendemain, les recourants se sont déclarés insatisfaits de l’envoi du 

courrier précité et ont invité l’autorité inférieure à statuer en levant les 

blocages ou, à défaut, à expliquer et à motiver les raisons qui s’y 

opposeraient.  

B.i Par courriel du 15 mai 2023, le SECO, tout en s’excusant pour le délai 

de traitement du dossier en raison d’un nombre très élevé de demandes 

en cours, a expliqué avoir donné suite, après consultation de la banque et 

d’autres services impliqués, à la requête des recourants contenue dans 

leur courrier initial du 10 novembre 2022. Cela étant, l’autorité inférieure a 

précisé qu’une évaluation de l’applicabilité de l’art. 15 de l’Ordonnance-

Ukraine aux avoirs bancaires en question prendra plus de temps.  

B.j Par courrier du 8 juin 2023, les recourants ont derechef pris position sur 

les raisons évoquées par la banque ayant justifié le gel des avoirs et ont 

déclaré réitérer leur demande de levée du blocage. Ils ont invité l’autorité 

inférieure à statuer d’ici le 30 juin 2023, faute de quoi un recours pour déni 

de justice serait déposé.  

B.k Par courrier du 29 juin 2023, le SECO a indiqué aux recourants qu’il 

estimait que le gel des comptes concernés par la banque apparaissait 

compréhensible et plausible, dans la mesure où ils étaient soupçonnés de 

détenir ou de blanchir des valeurs patrimoniales pour le compte de 

D._______, qui figurait à l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine depuis le 

mois d’août 2014. L’autorité inférieure a exposé que ces soupçons faisaient 

l’objet de clarifications dans le cadre de procédures en cours, lesquelles 

étaient menées dans des juridictions où les dispositions en matière de 

sanctions étaient analogues à celles applicables en Suisse. Or, il convenait 

d’attendre l’issue de ces procédures afin qu’elle puisse se prononcer de 

manière définitive sur les blocages. L’autorité inférieure a toutefois déclaré 

partager l’avis de la banque selon lequel les éléments d’information à 

disposition devaient être considérés comme des indices possibles que des 

avoirs avaient été transférés à A._______ dans le but de les soustraire à 

un gel en vertu du droit des sanctions. Ainsi, il n’était, selon le SECO, pas 

possible d’exclure de manière suffisante un contrôle indirect et informel des 

avoirs par une personne sanctionnée et donc une éventuelle violation du 

droit des sanctions. L’autorité inférieure a encore attiré l’attention des 

recourants sur la possibilité de demander une dérogation exceptionnelle 

au gel des avoirs, notamment pour l’exécution de contrats existants 

(cf. art. 15 al. 5 let. b de l’Ordonnance-Ukraine).  

 

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Page 5 

C.  

C.a Par acte du 27 juillet 2023, A._______ et B._______ ont formé recours 

contre le courrier susmentionné auprès du Tribunal administratif fédéral 

(ci-après : le Tribunal) concluant, avec suite de frais, à l’annulation de la 

décision du SECO et, principalement, à la levée du gel des avoirs déposés 

sur les comptes bancaires concernés et à sa notification à la banque, 

subsidiairement, au renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle 

décision.  

À titre préalable, ils ont conclu à ce qu’il soit donné ordre à l’autorité 

inférieure de produire le dossier dans son intégralité, de leur y donner 

accès, ainsi à ce qu’il soit ordonné à la banque de produire l’avis obtenu 

auprès du cabinet d’avocats qu’elle a consulté, y compris les annexes, de 

même que toute la correspondance échangée à ce sujet. Ils ont également 

conclu à ce qu’il soit procédé à l’audition de A._______.  

Sous l’angle de la recevabilité de leur pourvoi, les recourants ont soutenu 

que le courrier du 29 juin 2023 était bien une décision au sens de l’art. 5 

PA, à tout le moins une décision incidente. Sur le fond, reprenant les 

arguments qu’ils avaient fait valoir dans leurs précédentes 

correspondances, ils ont fait grief à l’autorité inférieure d’avoir constaté les 

faits pertinents de manière inexacte et incomplète, d’avoir violé son 

obligation de motivation, de même que l’art. 15 de l’Ordonnance-Ukraine, 

ainsi que la maxime inquisitoire et les règles en matière d’appréciation des 

preuves. En substance, ils ont argué qu’il n’existait plus aucun lien entre 

A._______ et D._______et que le premier n’agissait pas à titre fiduciaire 

pour le second. En particulier, ils ont expliqué que l’acquisition de la 

propriété au Royaume-Unis par A._______, au travers de l’une de ses 

sociétés, moyennant un prêt d’une société appartenant à D._______, avait 

eu lieu en 2012, soit avant le prononcé des sanctions à l’encontre de ce 

dernier, de sorte qu’elle ne pouvait avoir pour but de les contourner. 

D’ailleurs, A._______ avait pris toutes les mesures que l’on pouvait 

attendre de lui pour se défendre contre les articles de presse diffamatoires 

publiés à son sujet faisant état du fait qu’il agissait comme un « homme de 

paille » de D._______. Il n’avait, du reste, pas fait l’objet d’une mise en 

prévention en République Tchèque, malgré les demandes d’entraide 

judiciaire adressée par ce pays à la Suisse et à Chypre. Au surplus, les 

autorités de poursuite lettonnes auraient classé la procédure pénale 

ouverte contre A._______ du chef de blanchiment d’argent et de violation 

des sanctions. Toujours selon les recourants, la banque C._______ était 

informée depuis longtemps des soupçons infondés quant au fait qu’ils 

B-4169/2023 

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détiendraient des actifs appartenant en réalité à D._______et ne disposait 

d’aucun élément nouveau justifiant de procéder au gel de leurs avoirs.   

C.b Dans son mémoire de réponse du 11 décembre 2023, l’autorité 

inférieure a conclu à l’irrecevabilité du recours. Elle a soutenu que son 

courrier du 29 juin 2023 ne constituait pas une décision administrative, tant 

d’un point de vue formel que matériel. Elle a expliqué ne pas avoir eu la 

volonté de rendre une décision et que ledit courrier pouvait tout au plus 

être considéré comme une simple opinion au sujet du choix de la banque 

de geler les comptes. Dans une argumentation subsidiaire, l’autorité 

inférieure a relevé ne pas avoir non plus rendu une décision incidente au 

sens de l’art. 46 PA. En toute hypothèse, les recourants n’avaient pas 

suffisamment exposé en quoi ils subissaient un préjudice irréparable 

ouvrant la voie du recours.  

C.c Par réplique du 2 février 2024, les recourants ont maintenu leurs 

conclusions et leur argumentation. Pour l’essentiel, ils ont soutenu que la 

motivation de l’autorité inférieure tendant à nier à son courrier du 29 juin 

2023 le caractère de décision était abusive et revenait à consacrer une 

absence de protection juridictionnelle.  

C.d Dans sa duplique du 8 mars 2024, l’autorité inférieure a déclaré 

maintenir ses conclusions et l’argumentation qui les sous-tend tout en 

soulignant que les prétendues insuffisances dans le déroulement de la 

procédure auraient pu être atténuées par le suivi des étapes de procédure 

prévue par la loi, notamment une demande d’une décision susceptible de 

recours ou, le cas échéant, un recours pour retard injustifié.  

C.e Le 12 mars 2024, les recourants ont fait parvenir au Tribunal des 

observations spontanées. Rappelant avoir invité, à plusieurs reprises, 

l’autorité inférieure à statuer sur la levée des blocages tout en évoquant la 

possibilité d’un recours pour déni de justice, ils ont indiqué ne pas 

comprendre ce qu’ils auraient pu faire de plus.  

C.f Dans une prise de position spontanée du 8 avril 2024, l’autorité 

inférieure a précisé que les recourants auraient pu, au lieu de déposer un 

recours contre le courrier du 29 juin 2023, solliciter une décision 

susceptible de recours ou formuler un avertissement. Par ailleurs, 

désormais au bénéfice d’autorisations de déblocage exceptionnelles en 

vue de faire valoir leurs droits dans la présente procédure (paiement de 

l’avance de frais de procédure présumés), lesquelles répondaient en tous 

points à la définition d’une décision au sens de l’art. 5 PA, les recourants 

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devaient, selon le SECO, admettre que le courrier du 29 juin 2023 n’était 

pas une décision et que leur recours devait ainsi être déclaré irrecevable.  

C.g Le 15 avril 2024, les recourant ont avancé que la prise de position du 

8 avril 2024 de l’autorité inférieure devait être écartée du dossier, car 

tardive.  

C.h Par écrit du 17 juillet 2024, les recourants ont souhaité porter à la 

connaissance du Tribunal un fait nouveau, à savoir un jugement du 

10 juillet 2024, produit en cause, du tribunal anglais saisi, sur renvoi, du 

litige du droit des familles opposant notamment D._______, d’une part, à 

son ex-épouse, d’autre part. Le juge compétent avait désormais, vu le 

manque de collaboration de cette dernière, rejeté ses conclusions visant à 

faire constater que D._______ était le bénéficiaire effectif de la propriété 

acquise par une société appartenant à A._______ (la même que celle 

mentionnée dans l’annonce de la banque C._______au SECO du 

26 octobre 2022, cf. supra let. A.a).  

C.i Dans ses observations spontanées du 24 juillet 2024, l’autorité 

inférieure a maintenu son argumentation en relevant que la procédure 

judiciaire évoquée par les recourants n’était pas la seule encore en cours 

à ce jour.  

C.j Le 21 août 2024, les recourants ont formulé de nouvelles observations 

spontanées confirmant leurs précédentes écritures.  

C.k Par courrier du 19 juin 2025, les recourants se sont enquis auprès du 

Tribunal de l’état d’avancement de la procédure. Une réponse leur a été 

apportée, le 24 juin 2025. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin, dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire.  

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1 et les réf. cit., 2008/48 consid. 1.2 

[non publié]). 

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1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n’en dispose autrement (art. 37 LTAF et art. 8 de la loi fédérale du 22 mars 

2002 sur l'application de sanctions internationales [LEmb, loi sur les 

embargos, RS 946.231]). 

1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, ce dernier 

connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 31 

LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Pour être 

recevable, le recours doit donc être dirigé contre une décision au sens de 

l’art. 5 PA.  

En l’espèce, les recourants ont déposé un recours contre le courrier du 

29 juin 2023 du SECO, lequel constitue une autorité précédente au sens 

de l’art. 33 let. d LTAF, ce qui fonde la compétence du Tribunal pour 

connaître du recours. 

Reste à déterminer, s’agissant de la recevabilité du recours, si l’acte 

attaqué – en un domaine qui n’est pas exclu du recours au sens de l’art. 32 

LTAF (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] B-6155/2024 du 

10 juin 2025 consid. 1.2) – doit être considéré comme une décision 

susceptible de recours au sens de l’art. 5 PA précité (cf. infra consid. 4 à 

6). 

1.3 La qualité pour recourir des recourants doit être admise en vertu de 

l’art. 48 al. 1 PA, dès lors que, destinataires de ce qu’ils soutiennent être 

une décision, ils possèdent un intérêt à ce qu’il soit statué sur cette 

question par le Tribunal de céans. 

1.4 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

2.  

Les recourants sollicitent que les observations de l’autorité inférieure du 

8 avril 2024 soient écartées du dossier, car tardives, dans la mesure où le 

droit inconditionnel à la réplique devrait être exercé immédiatement, au 

plus tard dans un délai de 10 jours (cf. supra Etat de fait let. C.g). Il convient 

d’examiner cette question en priorité.  

 

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Page 9 

2.1 Il est du devoir du tribunal de garantir aux parties un droit de réplique 

effectif dans chaque cas particulier. Toute prise de position ou pièce 

nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties 

pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur 

faculté de se déterminer (cf. ATF 146 III 97 consid. 3.4.1, 139 I 189 consid. 

3.2 et les réf. cit.). Pour que le droit de réplique soit garanti, il faut que le 

tribunal laisse un laps de temps suffisant à la partie concernée, entre la 

remise de la prise de position ou des pièces nouvelles et le prononcé de 

sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations, si 

elle l'estime nécessaire à la défense de ses intérêts (cf. ATF 142 III 48 

consid. 4.1.1 et les réf. cit.). Le délai d’attente dépend des circonstances 

concrètes du cas d’espèce. À cet égard, le Tribunal fédéral considère, de 

manière générale, qu'un délai inférieur à dix jours ne suffit pas à garantir 

l'exercice du droit de répliquer, tandis qu'un délai supérieur à vingt jours 

permet, en l'absence de réaction, d'inférer qu'il a été renoncé au droit de 

répliquer (cf. parmi d’autres : arrêts du TF 8C_288/2023 du 7 février 2024 

consid. 4.1 et les réf. cit., 5A_923/2018 du 6 mai 2019 consid. 4.2, 

5A_967/2018 du 28 janvier 2019 consid. 3.1.1 et les réf. cit.). 

 

2.2 Avant de prendre la décision, l'autorité apprécie tous les allégués 

importants qu'une partie a avancés en temps utile (cf. art. 32 al. 1 PA) ; elle 

peut prendre en considération des allégués tardifs s'ils paraissent décisifs 

(cf. art. 32 al. 2 PA). Malgré la formulation potestative de l'art. 32 al. 2 PA, 

il est admis que l'autorité a l'obligation de prendre en considération les 

allégués et moyens de preuve tardifs d'une partie, pour autant qu'ils 

paraissent décisifs (cf. ATF 136 II 165 consid. 4.2 ; ATAF 2009/64 consid. 

7.3). Cela vaut également pour les allégués et arguments émanant de 

l'autorité inférieure dont la qualité sur cette question est similaire à celle 

d'une partie (cf. arrêt du TAF B-1394/2016 du 12 décembre 2018 consid. 

2.2.2 et les réf. cit.). Ce qui précède découle de la maxime inquisitoire 

(cf. art. 12 PA) prévalant en procédure administrative.  

 

2.3  En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein 

pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit 

par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir 

d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision 

attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par 

les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique 

développée dans la décision entreprise. 

 

2.4 Il s’évince des considérations qui précèdent que les observations 

spontanées de l’autorité inférieure du 8 avril 2024, quand bien même elles 

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ne sont pas décisives pour l’issue de la présente cause, n’ont pas à être 

écartées du dossier, dans la mesure où elles portent sur une question de 

droit, à savoir l’existence ou non d’une décision au sens de l’art. 5 PA, sur 

laquelle il revient au Tribunal de se prononcer d’office (« iura novit curia »). 

En tout état de cause, les observations de l’autorité inférieure telles qu’elles 

figurent dans son écriture du 8 avril 2024 ont été réitérées dans sa prise 

de position subséquente du 24 juillet 2024 (cf. supra Etat de fait, let. C.i). 

Or, il ne peut être soutenu que cette nouvelle prise de position était, elle 

aussi, tardive. Le grief des recourants à cet égard doit être écarté.  

 

3.  

Comme cela ressort de ce qui précède, la question liminaire et centrale 

posée par le litige consiste à examiner si le courrier du SECO du 29 juin 

2023 doit être considéré comme une décision attaquable, les parties ayant 

des avis opposés sur ce point.  

4.  

Une autorité administrative peut s'exprimer et communiquer avec les 

administrés par plusieurs types d'actes, dont les décisions, les 

renseignements, les actes matériels, les recommandations, les 

avertissements ou admonestations ou encore les actes normatifs 

(cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2e éd. 2015, p. 339 ss.). 

Quand il s'agit d'influencer la situation juridique d'un administré dans un 

cas particulier, la décision est le mode principal d'expression de l'autorité 

pour faire valoir sa volonté. La décision est le dénouement de la procédure 

non contentieuse et forme l'objet nécessaire du recours ; elle constitue 

ainsi le lien entre le droit administratif, l'administration qui l'applique et 

l'administré (cf. BOVAY, op. cit., p. 329). Ouvrant la voie à un contrôle 

judiciaire (cf. art. 29a Cst.), elle forme aussi la charnière entre la procédure 

administrative (non contentieuse) et la procédure contentieuse (cf. MARKUS 

MÜLLER, in Herzog/Daum [éd.], Kommentar zum Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2e éd. 2020, n° 1 ad art. 49 

VRPG ; ATF 149 V 250 consid. 7.2.1). 

4.1 Aux termes de l’art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme décisions les 

mesures prises par les autorités dans des cas d’espèce, fondées sur le 

droit public fédéral et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d’annuler 

des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l’existence, l’inexistence 

ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b) ; de rejeter ou de déclarer 

irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater 

des droits ou obligations (let. c). L’art. 35 al. 1 PA précise par ailleurs que, 

même si l’autorité les notifie sous forme de lettre, les décisions écrites sont 

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désignées comme telles, motivées, et indiquent les voies de droit. Une 

notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties 

(cf. art. 38 PA). 

La notion de décision vise, d'une manière générale, toute mesure que 

prend une autorité, dans un cas individuel et concret, en vue de produire 

un certain effet juridique. Les décisions qui ont pour objet de créer, modifier 

ou supprimer un droit ou une obligation ou encore de rejeter ou déclarer 

irrecevable une demande tendant à l'une de ces fins, sont des décisions 

formatrices. Les décisions qui constatent l'existence ou l'inexistence d'un 

droit ou d'une obligation sont dites constatatoires (cf. ATF 135 II 328 

consid. 2.1, 130 V 388 consid. 2.3 ; arrêts du TF 1C_577/2023 du 4 avril 

2024 consid. 2.2, 2C_ 603/2023 du 21 février 2024 consid. 5.3). Le droit 

d'obtenir une décision en constat est subordonné à un intérêt digne de 

protection à la constatation immédiate d'un droit, qui ne puisse pas être 

préservé au moyen d'une décision formatrice (cf. ATF 142 V 2 consid. 1.1, 

132 V 257 consid. 1 ; arrêt du TF 2C_107/2024 du 19 août 2024 

consid. 5.1). La décision constatatoire est ainsi subsidiaire à la décision 

formatrice (cf. arrêts du TF 2C_107/2024 précité consid. 5.1, 2C_603/2023 

du 21 février 2024 consid. 5.1 et 2C_155/2022 du 25 novembre 2022 

consid. 4.3). 

4.2 La décision est donc un acte de souveraineté individuel adressé à un 

particulier qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport de 

droit administratif concret, formant ou constatant une situation juridique 

(cf. ATF 141 II 233 consid. 3.1, 139 V 143 consid. 1.2, 139 V 72 

consid. 2.2.1, 135 II 38 consid. 4.3 avec les réf. cit.). La notion de décision 

implique en tout état de cause un rapport juridique obligatoire et 

contraignant entre l'autorité et l'administré (cf. ATF 141 I 201 consid. 4.2 ; 

arrêt du TF 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.3).  

En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des 

communications, des prises de position, des recommandations et des 

renseignements n’entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de 

caractère juridique contraignant (cf. arrêts du TF 2C_603/2023 précité 

consid. 5.3, 1C_361/2019 du 7 janvier 2020 consid. 3.1.2, 1C_593/2016 

du 11 septembre 2017 consid. 2.2, 8C_220/2011 du 2 mars 2012 

consid. 4.1.2).  

4.3 Il n’y a pas de décision lorsque l’acte en question ne contient pas 

d’éléments visant à produire des effets juridiques et ne constate pas non 

plus des droits ou des devoirs individuels concrets ; dans un tel cas, le 

B-4169/2023 

Page 12 

recours privé de tout objet doit être déclaré irrecevable (cf. arrêts du TAF 

B-5740/2017 du 30 octobre 2018 consid. 3.1, B‑2771/2011 du 9 octobre 

2012 consid. 1.3 in fine et réf. cit.). Concernant la condition des effets 

juridiques, le Tribunal de céans a déjà eu l’occasion de préciser qu’il 

convenait se demander si le but de l’action de l’autorité est le règlement de 

la position juridique de l’intéressé, soit son organisation délibérée, 

expresse et contraignante (cf. arrêts du TAF A-631/2024 du 20 août 2024 

consid. 2.2.2, A-4955/2023 du 20 décembre 2023 consid. 2.2.2, 

A-4539/2019 précité consid. 4.2.2 ; A-6805/2009 du 9 septembre 2010 

consid. 2 et les réf. cit.). 

4.4 Pour déterminer si l'on se trouve en présence ou non d'une décision, il 

y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l’acte. Un acte 

peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a 

le caractère, même s’il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas 

certains éléments formels typiques d’une décision, telle l’indication des 

voies de droit (cf.  art. 35 al. 1 PA ; ATF 143 III 163 consid. 2.2.1 ; arrêts 

du TF 1C_303/2023 du 11 janvier 2024 consid. 1, 2C_495/2021 du 

9 février 2022 consid. 3.2, 1C_361/2019 précité consid. 3.1.2, 

2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1, 1C_532/2016 du 21 juin 

2017 consid. 2.3.1).  

4.5 Avant de rappeler les positions des parties à cet égard et d’examiner 

la nature décisionnelle du courrier du 29 juin 2023 du SECO, il convient 

encore de rappeler brièvement le cadre légal dans lequel s’inscrit le litige.  

5.  

5.1 Selon l'art. 1 al. 1 LEmb, la Confédération peut édicter des mesures de 

coercition pour appliquer les sanctions visant à faire respecter le droit 

international public, en particulier les droits de l'homme, décrétées par 

l'Organisation des Nations Unies, par l'Organisation pour la sécurité et la 

coopération en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de 

la Suisse, en l'occurrence l'Union européenne. La compétence d'édicter 

des mesures de coercition appartient au Conseil fédéral (art. 2 al. 1 LEmb). 

La LEmb est donc une loi-cadre donnant pouvoir au Conseil fédéral 

d'appliquer, par le biais de mesures de coercition adéquates, des sanctions 

trouvant un appui international. L'art. 1 al. 3 LEmb contient une liste non 

exhaustive des mesures de coercition pouvant être employées à cette fin. 

Au nombre de celles-ci figurent les restrictions du trafic des paiements et 

des capitaux, ainsi que de la circulation des personnes. Faisant partie des 

sanctions économiques, lesquelles sont les plus importantes en pratique, 

les premières consistent à geler les avoirs et plus largement toutes les 

B-4169/2023 

Page 13 

ressources économiques d'un Etat, d'un gouvernement, ainsi que des 

entités placées sous leur contrôle, mais aussi de particuliers et 

d'entreprises privées (cf. arrêts du TF 2C_721/2012 précité consid. 6.4 non 

publié aux ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 précité consid. 6.4 et la réf. cit.). 

Ces mesures prennent la forme d'ordonnances (cf. art. 2 al. 3 LEmb). 

5.2  

5.2.1 En réaction à l’intervention militaire de la Russie en Ukraine, le 

Conseil fédéral a décidé, le 28 février 2022, de reprendre les sanctions de 

l’UE contre la Russie dans le but de renforcer leur impact. L'ordonnance 

du 2 avril 2014 instituant des mesures visant à empêcher le contournement 

des sanctions internationales en lien avec la situation en Ukraine (RO 2014 

877) a alors été remplacée par la nouvelle ordonnance du 4 mars 2022 

instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (Ordonnance-

Ukraine, RS 946.231.176.72), laquelle est fondée sur l'art. 2 LEmb et sur 

l'art. 184 al. 3 Cst. 

5.2.2 L'Ordonnance-Ukraine contient, dans sa troisième section, intitulée 

restrictions financières, un article 15 relatif au gel d’avoirs et de ressources 

économiques. L’art. 15 al. 1 Ordonnance-Ukraine a la teneur suivante : 

« Sont gelés les avoirs et les ressources économiques qui sont la propriété ou 
sous le contrôle, direct ou indirect: 

a. des personnes physiques, entreprises et entités visées à l’annexe 8; 

b. des personnes physiques, entreprises et entités agissant au nom ou selon 
les instructions de personnes physiques, entreprises ou entités visées à la 
let. a; 

c. des entreprises et entités qui sont la propriété ou sous le contrôle de 
personnes physiques, entreprises ou entités visées à la let. a ou b. » 

L’Ordonnance prévoit ainsi le gel des avoirs et des ressources 

économiques appartenant ou sous le contrôle, direct ou indirect, de 

personnes physiques, d'entreprises et d'entités visées à son annexe 8.  

5.2.3 L’art. 15 al. 1 Ordonnance-Ukraine s'inscrit dans le régime des 

sanctions dites ciblées. De telles mesures ne visent pas le sujet de droit 

international en tant que tel, mais des personnes physiques ou morales qui 

entretiennent des liens, plus ou moins étroits, avec les structures et les 

instances étatiques (cf. not. arrêts du TAF B-5313/2023 du 1er septembre 

2025 consid. 6.1, B-6155/2024 du 10 juin 2025 consid. 2.6.4, B-4738/2023 

du 9 janvier 2025 consid. 3.4, B-3925/2023 du 29 juillet 2024 consid. 6.4 ; 

MARTIN WYSS, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen 

B-4169/2023 

Page 14 

durch die Schweiz, in: Cottier/Oesch [éd.], Allgemeines Aussenwirtschafts- 

und Binnenmarktrecht, SBVR, Bd. XI, 3ème éd. 2020, p. 332). 

Conformément à la définition donnée par l’ordonnance, le gel des avoirs 

signifie le fait d’empêcher toute action permettant la gestion ou l’utilisation 

des avoirs, à l’exception des actions administratives normales effectuées 

par les instituts financiers (cf. art. 1 let. b Ordonnance-Ukraine).  

5.2.4 L'annexe 8 citée à l'art. 15 al. 1 de l'Ordonnance-Ukraine contient une 

liste de personnes physiques visées par les sanctions financières et 

l'interdiction d'entrée et de transit, ainsi que des entreprises et des entités 

visées par les sanctions financières (cf. art. 15 ss et art. 29 al. 1 de 

l'Ordonnance-Ukraine). Cette liste est continuellement mise à jour par le 

DEFR au fur et à mesure de l'adaptation des mesures de sanction 

(cf. art. 16 LEmb). L'annexe 8 est publiée dans le Recueil officiel et le 

Recueil systématique uniquement sous la forme d'un renvoi (cf. art. 23 

Ordonnance-Ukraine) ; elle peut être consultée sur le site Internet de 

l'autorité inférieure. 

5.2.5 Selon l’art. 16 al. 1 de l’Ordonnance-Ukraine, les personnes et les 

institutions qui détiennent ou gèrent des avoirs ou qui ont connaissance de 

ressources économiques dont il faut admettre (« von denen anzunehmen 

ist », « presumibilmente ») qu’ils tombent sous le coup du gel des avoirs 

prévu à l’art. 15 al. 1, doivent le déclarer sans délai au SECO. Ainsi, les 

établissements financiers qui détiennent des valeurs patrimoniales qui sont 

la propriété ou sous le contrôle direct ou indirect de personnes 

sanctionnées sont tenus, en vertu de l’art. 1 let. b et de l’art. 15 al. 1 de 

l’Ordonnance-Ukraine mais aussi de la règlementation sur les marchés 

financiers, d’empêcher tout action permettant la gestion ou l’utilisation des 

fonds.  

Avec la disposition de l’art. 16 al. 1 de l’Ordonnance-Ukraine, le législateur 

a prévu un degré de preuve réduit, lequel requiert une certaine plausibilité 

et ne s’applique qu’aux personnes et institutions soumises à l’obligation de 

déclarer. Elle ne détermine toutefois pas le degré de la preuve requis pour 

les décisions par lesquelles l’autorité inférieure examine, dans le cadre 

d’une procédure administrative, la légalité et le bien-fondé des mesures de 

gel des avoirs prises de manière autonome par un établissement financier 

sur la base de l’art. 15 al. 1 de l’Ordonnance-Ukraine (cf. arrêt du TAF 

B-3925/2023 du 29 juillet 2024 consid. 5.3). Selon la jurisprudence 

constante, le degré de la preuve prévalant en matière de mesures de 

coercition fondées sur la loi sur les embargos est – compte tenu des 

difficultés probatoires inhérentes à ces affaires – celui de la vraisemblance 

B-4169/2023 

Page 15 

prépondérante (cf. arrêts du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 2017 

consid. 3.2, 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 

384 ; voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La contre-preuve incombant 

aux personnes figurant sur les listes s’en trouve allégée d’autant (cf. arrêt 

du TF 2C_721/2012 précité consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). 

Le degré de preuve de la vraisemblance prépondérante – lequel est soumis 

à des exigences plus élevées que la simple vraisemblance – suppose que, 

d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude 

d'une allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance 

significative ou n'entrent raisonnablement en considération (cf. parmi 

d’autres : ATF 144 III 264 consid. 5.2, 133 III 81 consid. 4.2.2, 132 III 715 

consid. 3.1, 130 III 321 consid. 3.3 et les réf. cit. ; arrêt du TF 5A_78/2020 

du 5 février 2021 consid. 3.1.2).   

5.2.6 Il incombe au SECO de surveiller l’exécution des sanctions prises sur 

la base de la LEmb, en particulier la bonne mise en œuvre des art. 15 et 

16 de l’Ordonnance-Ukraine (cf. art. 31 al. 1 Ordonnance-Ukraine).  

6.  

6.1 Les positions des parties peuvent être résumées ainsi.  

6.1.1 L’autorité inférieure relève qu’elle n’a jamais eu la volonté de rendre 

une décision. De fait, son courrier ne respectait pas les exigences de forme 

relatives aux décisions, dont notamment la nécessité de désigner la 

décision comme telle, de la motiver et d’indiquer les voies de droit 

permettant de la contester. En outre, ledit courrier ne respectait pas non 

plus les exigences matérielles, dans la mesure où il ne comportait pas de 

dispositif. D’ailleurs, cette absence de volonté ressortait, selon l’autorité 

inférieure, sans équivoque des formulations employées au sein de ladite 

lettre. Elle précise que ce courrier avait pour but d’expliciter aux recourants 

les raisons qui ont conduit la banque à bloquer les comptes bancaires en 

question. Aussi, cette lettre du 29 juin 2023 devait exposer les raisons pour 

lesquelles l’autorité inférieure ne pouvait, en l’état, pas se prononcer sur le 

déblocage des avoirs. L’autorité inférieure a rappelé avoir invité les 

recourants, dans son courrier litigieux, à lui soumettre une demande de 

déblocage conformément à l’art. 15 al. 5 de l’Ordonnance-Ukraine, en 

précisant qu’une telle demande devait comporter certains documents, dont 

notamment une liste des obligations de paiement en suspens, ce qui aurait 

pu la conduire à rendre une autorisation de déblocage sous la forme d’une 

décision attaquable. Or, elle n’avait jamais reçu de telle demande, les 

recourants ayant préféré recourir contre le courrier du 29 juin 2023 qui ne 

constituait pourtant pas un acte attaquable. Elle conteste également que 

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B-4169/2023 

Page 16 

son courrier puisse être qualifié de décision incidente et soutient que les 

recourants n’ont, en tout état de cause, pas expliqué à suffisance de droit 

les raisons pour lesquelles ils subissaient un préjudice irréparable.  

6.1.2 Les recourants font valoir que le SECO – en refusant de lever le gel 

frappant leurs avoirs – a pris une mesure dans le cas d’espèce, fondée sur 

le droit public fédéral, ayant pour objet de constater que les avoirs 

concernés restent gelés (cf. art. 5 al. 1 let. b PA) mais aussi de rejeter une 

demande tendant à annuler une mesure de blocage (cf. art. 5 al. 1 let. c 

PA). Cet acte règlerait ainsi d’une manière contraignante les rapports entre 

les recourants et la banque. Ils poursuivent en indiquant que si le caractère 

décisionnel du courrier du 29 juin 2023 devait être nié, le seul moyen de 

défense d’une personne dont le nom ne figure pas sur une liste de 

sanctions serait d’attendre – potentiellement des années –, ainsi que de 

demander des levées partielles de blocage pour pouvoir procéder au 

paiement des factures en souffrance. Ainsi, les personnes que l’on 

soupçonne de détenir de l’argent pour le compte d’une personne figurant 

sur une liste de sanctions internationales se verraient conférer moins de 

droits que cette dernière, qui peut, quant à elle, demander sa radiation de 

ladite liste. Cette situation inacceptable reviendrait à consacrer une 

inégalité de traitement et une absence de protection juridictionnelle pour 

les personnes concernées. D’ailleurs, les recourants ont rappelé qu’ils 

cherchaient à ce que le caractère infondé des mesures de gel soit reconnu 

et non à obtenir des déblocages exceptionnels et partiels en vue de payer 

certaines factures. Les recourants – qui tirent un parallèle avec l’ATF 132 I 

229 – soutiennent que le courrier en cause entérine la décision de blocage 

prise par la banque et rend le gel opposable à leur égard. En ce sens, il 

doit être considéré comme une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. b et c 

PA, ne serait-ce que pour respecter leur droit d’accès au juge tel que déduit 

de l’art. 6 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits 

de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101). Les 

carences formelles dont cette lettre était affectée n’ont, selon eux, aucune 

incidence sur la qualification qu’il faut lui donner. Les recourants rappellent 

que la banque avait, dans son annonce du 26 octobre 2022, demandé au 

SECO de confirmer son analyse et ainsi le bien-fondé des mesures de gel. 

Dans le même sens, le SECO avait lui-même admis, lorsqu’il avait sollicité 

l’entraide administrative au MPC, qu’il devra se prononcer sur l’applicabilité 

de la mesure de gel aux avoirs déposés sur les comptes bancaires 

concernés. Selon les recourants, ces faits démontreraient que l’autorité 

inférieure avait bel et bien l’intention de statuer sur leur requête tendant à 

la levée des blocages et que le courrier du 29 juin 2023 se distinguait d’une 

B-4169/2023 

Page 17 

simple explication fournie aux recourants en réponse à leurs nombreuses 

communications.  

Finalement, si l’acte attaqué devait être considéré comme une décision 

incidente, les intéressés ont fait valoir qu’ils subissaient un préjudice 

économique, dans la mesure où ils sont privés, pour une durée 

indéterminée, de la libre disposition de leurs avoirs, ce qui portait atteinte 

à la garantie de la propriété et à leur liberté économique. À cet égard, ils 

ont notamment relevé que A._______ avait dû réduire son train de vie et 

renoncer à certains projets commerciaux. 

6.2 Appelé à se prononcer sur la nature décisionnelle du courrier du 29 juin 

2023 de l’autorité inférieure, le Tribunal se détermine comme suit.  

6.2.1 Force est d’emblée de constater que les conditions formelles prévues 

en particulier à l’art. 35 al. 1 PA – soit notamment la mention qu’il s’agit 

d’une décision, ainsi que l’indication des voies de droit – ne sont 

manifestement pas remplies. Comme le relèvent à juste titre les 

recourants, ce constat ne suffit cependant pas encore à exclure l’existence 

d’une décision. Aussi, la volonté du SECO, contestant la qualification de 

décision du courrier en cause, ne s’avère pas non plus déterminante en 

soi, même si l’on peut raisonnablement attendre de l’autorité inférieure 

qu’elle rende ses décisions sous la forme prescrite et que, dès lors, le fait 

significatif que le courrier n’en remplit pas les exigences formelles peut 

apparaître comme un indice probant qu’elle n’entendait pas régler de 

manière définitive la situation de droit concrète qui lui était soumise. De 

même, l’interprétation qu’en donnent les recourants ne joue aucun rôle. Est 

seul décisif, en définitive, le point de savoir si le courrier en question réunit 

objectivement les caractéristiques matérielles d’une décision (cf. supra 

consid. 4). 

6.2.2 En l’espèce, le Tribunal retient que – bien que la façon de procéder 

de l’autorité inférieure ne soit pas exempte de toute critique en la présente 

affaire (cf. infra) – le courrier du 29 juin 2023 du SECO ne constitue pas 

une décision administrative, à défaut de revêtir un caractère contraignant 

et obligatoire.  

6.2.2.1 À titre liminaire, il convient de rappeler que le nom de D._______ 

figure à l’annexe 8 de l’Ordonnance-Ukraine – à l’exclusion de ceux des 

recourants – depuis le 27 août 2014 et que son inscription a été modifiée 

à de nombreuses reprises. De ce fait, tous les avoirs et les ressources 

économiques dont il est propriétaire ou qui sont sous son contrôle, direct 

B-4169/2023 

Page 18 

ou indirect, sont gelés de par la loi, comme le prévoit l’art. 15 al. 1 de 

l’Ordonnance-Ukraine. Les droits et obligations découlant de ce gel, lequel 

a été mis en œuvre par la banque C._______, sont donc déjà réglés ex 

lege (cf. dans ce sens : arrêt du TAF B-6155/2024 du 10 juin 2025 

consid. 3.1).  

Cela étant, les recourants ont, à plusieurs reprises, demandé au SECO de 

statuer et de prononcer la levée des blocages, qu’ils estiment infondés. Il 

sied ici de relever que le gel des avoirs bancaires des recourants affecte 

sans conteste leurs droits de caractère civil au sens de l’art. 6 par. 1 CEDH, 

dont le respect – ainsi que celui de la garantie constitutionnelle ancrée à 

l’art. 29a Cst. – implique de garantir l’accès à un juge (cf. not. ATF 139 II 

384 consid. 2.3, 132 I 229 consid. 6.3 ; arrêts du TF 2C_440/2023 du 

13 février 2024 consid. 1.2, 2C_572/2019 précité consid. 1.2, non publié 

aux ATF 146 I 157, 2C_673/2015 précité consid. 3.2 et 2C_97/2014 précité 

consid. 1.3, non publié aux ATF 141 I 20 ; ATAF 2014/38 consid. 1.3.1, 

2008/36 consid. 11.6 ; arrêt du TAF B-6155/2024 précité consid. 8.2). Par 

conséquent, c’est à juste titre que les recourants font valoir qu’il doit leur 

être possible de soumettre la légalité de la mesure de coercition ici en 

cause à l’appréciation d’une autorité judiciaire, dans la même mesure que 

les personnes inscrites sur une liste de sanctions internationales peuvent 

demander leur radiation, ce qui implique que l’autorité administrative rende 

une décision sujette à recours, de manière à offrir une protection 

juridictionnelle adéquate.  

Dans ce contexte, il faut convenir, avec les recourants, que l’autorité 

inférieure ne pouvait pas, vu les demandes répétées des intéressés 

tendant à ce qu’elle se prononce sur le bien-fondé de la mesure de gel de 

leurs avoirs déposés dans les livres de la banque C._______, se borner, 

comme elle l’a fait au pied de son courrier, à les renvoyer – s’ils 

souhaitaient se voir notifier une décision – à déposer une demande de 

déblocage sur le fondement de l’art. 15 al. 5 let. b de l’Ordonnance-

Ukraine, en leur suggérant de l’accompagner d’une liste des paiements en 

suspens. Ceci quand bien même le courrier des recourants du 30 mars 

2023 (cf. supra Etat de fait, let. B.d.) pouvait être interprété en ce sens. En 

effet, les demandes de dérogation exceptionnelle au sens de l’art. 15 al. 5 

let. b de l’Ordonnance-Ukraine ont un objet et poursuivent un but 

spécifique, à savoir notamment obtenir un déblocage (partiel) des avoirs 

gelés afin d'honorer des contrats existants. Elles ne visent pas à obtenir de 

l’autorité compétente qu’elle examine et se prononce sur le bien-fondé de 

la mesure de gel en tant que telle. Ainsi, bien que le SECO ait indiqué qu’il 

devait attendre l’issue des procédures menées à l’étranger pour se 

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B-4169/2023 

Page 19 

prononcer, il aurait pu être attendu de sa part qu’il fasse preuve de plus de 

clarté sur le déroulement de la procédure introduite par les recourants et 

sur le fait qu’il estimait devoir rendre, à l’avenir, une décision susceptible 

de recours et que leur demande restait, pour l’heure, pendante.  

6.2.2.2 Cela étant dit, la Cour de céans estime qu’il ressort de la motivation 

du courrier litigieux, mais également de l’absence d’instruction complète 

du dossier, que l’autorité inférieure n’entendait pas se prononcer, de 

manière définitive, sur la question de savoir si les avoirs sur les comptes 

bancaires au nom des recourants appartenaient en réalité à D._______, et 

donc in fine sur l’applicabilité de l’art. 15 al. 1 de l’Ordonnance-Ukraine aux 

avoirs en cause. En effet, l’autorité inférieure – après avoir relaté les 

éléments d’information à sa disposition – a indiqué que « étant donné que 

le gel des comptes a été effectué essentiellement sur la base [de 

procédures à l’étranger] et que celles-ci visent notamment à déterminer si 

des avoirs détenus au nom de A._______ sont, en [totalité] ou en partie, la 

propriété ou sous le contrôle de personnes sanctionnées, le SECO ne peut 

pas se prononcer de manière définitive sur les faits sans attendre l’issue 

des procédures ». Les recourants devaient alors comprendre – bien que 

l’autorité eût pu se montrer plus explicite à cet égard (supra) – que leur 

demande de levée du blocage ferait l’objet d’un examen plus approfondi et 

qu’il y serait statué ultérieurement. Cette absence d’appréciation définitive 

quant au bien-fondé et à la licéité des mesures de gel opérées par la 

banque est également confirmée par le fait que l’autorité inférieure s’est 

limitée à informer les recourants que le gel des relations bancaires 

concernées apparaissait, en l’état, « compréhensible et plausible », qu’il 

semblait s’appuyer sur des « indices possibles » quant à un contrôle 

indirect et informel des avoirs par D._______.  

6.2.2.3 Aussi, le Tribunal relève que l’instruction du dossier n’était pas 

complète – nonobstant la formulation malheureuse employée par l’autorité 

inférieure « après examen des faits » –, le SECO s’étant pour l’essentiel 

limité à solliciter du MPC, le 24 avril 2023, la transmission du dossier 

d’entraide judiciaire internationale en matière pénale entre la République 

Tchèque et la Suisse, lequel lui a été transmis le 3 mai 2023, et à demander 

une appréciation actualisée de la situation à la banque. Il en ressort que le 

MPC a rendu, le 15 février 2023, des décisions de clôture de la procédure 

d’entraide, par lesquelles il a transmis la documentation portant sur les 

relations bancaires en question au Parquet supérieure de la République à 

Prague. Cela étant, l’autorité inférieure n’a pas administré les preuves 

portant sur les faits qui ont valu aux recourants de voir leurs avoirs déposés 

auprès de la banque C._______ gelés, à savoir les soupçons initiaux quant 

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Page 20 

au fait que les recourants auraient agi comme intermédiaires pour le 

compte de D._______. L’on comprendrait du reste mal que l’autorité 

inférieure ait décidé de régler de manière obligatoire et contraignante la 

situation juridique des recourants, alors qu’il indique en même temps ne 

pas être en possession de toutes les informations utiles pour statuer. Du 

reste, la motivation du courrier en cause se révèle particulièrement 

laconique et n’explique pas en quoi, en particulier eu égards aux nombreux 

arguments soulevés par les recourants dans les correspondances qui l’ont 

précédé, les avoirs sur les comptes bancaires visés devraient être 

considérés, sous l’angle de la vraisemblance prépondérante, comme étant 

la propriété ou sous le contrôle (indirect) de D._______. De l’avis de la 

Cour de céans, ledit courrier devait être compris comme une 

communication de l’autorité inférieure visant à exposer plus avant les 

raisons ayant conduit au gel des comptes bancaires litigieux mais ne 

revêtant pas le caractère contraignant et obligatoire inhérent aux décisions 

administratives. Il avait pour but de se livrer à une première appréciation 

informelle et non définitive quant à l’applicabilité du gel aux avoirs 

bancaires dont les recourants sont titulaires, suite aux communications de 

plus en plus pressantes de leur part. Dans la mesure où ce courrier ne 

règle, ni ne tranche une question formelle ou matérielle, il ne peut non plus 

être qualifié de décision incidente (cf. art. 5 al. 2 PA). 

6.2.2.4 Les recourants se prévalent de la jurisprudence publiée aux ATF 

132 I 229. Outre le fait que la situation ayant conduit à cette jurisprudence 

diffère, à bien des égards, des circonstances de la présente cause, le 

courrier litigieux de l’autorité inférieure ne déclare pas définitivement, 

contrairement à ce que les intéressés prétendent, l’Ordonnance-Ukraine 

applicable et opposable à leurs avoirs. Tout au plus, laisse-t-il transparaître 

qu’un examen prima facie du dossier par l’autorité inférieure laissait 

entrevoir que le gel des comptes bancaires en question apparaissait 

s’appuyer sur des indices qui ne pouvaient être immédiatement réfutés. 

6.2.2.5 À la lumière de ce qui précède, il sied de constater que tant les 

formulations employées dans le courrier en question – bien qu’elles ne 

soient pas toutes, il faut en convenir, très heureuses – que le dossier de la 

cause permettent de parvenir au constat que l’autorité inférieure n’a, en 

réalité, pas rejeté de manière formelle la demande tendant au déblocage 

des avoirs déposée par les recourants. En somme, il faut considérer que 

l’autorité inférieure a signifié aux recourants qu’elle n’entendait, en sa 

qualité d’autorité de surveillance de l’exécution des art. 15 et 16 de 

l’Ordonnance-Ukraine, pas intervenir auprès de la banque C._______. Elle 

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Page 21 

n’a par contre pas statué sur le bien-fondé du gel opéré par la banque en 

relation avec les avoirs des recourants.  

Par conséquent, le dépôt d’un recours sur le fond de la cause – long de 

quarante pages – suite à ce bref courrier de l’autorité inférieure, ce dernier 

ne revêtant pas les caractéristiques aussi bien formelles que matérielles 

d’une décision au sens de l’art. 5 PA, était prématuré à ce stade, ce qui 

était reconnaissable pour les recourants, représentés par des mandataires 

professionnels. En cas de doute sur la nature décisionnelle du courrier du 

29 juin 2023, ces derniers auraient pu interpeller l’autorité et, le cas 

échéant, déposer, comme ils l’avaient d’ailleurs annoncé, un recours pour 

déni de justice, s’ils l’estimaient opportun.  

6.2.2.6 En l’absence d’une décision au sens de l’art. 5 PA, le recours formé 

par les recourants doit être déclaré irrecevable.  

7.  

Les recourants sont partis de la prémisse erronée que l’autorité inférieure 

avait rendu une décision en la présente cause et n’ont pris aucune 

conclusion, ni développé aucune motivation en lien avec un éventuel déni 

de justice de la part de l’autorité inférieure, si bien qu’il n’y a pas lieu 

d’analyser leur acte comme un recours pour déni de justice au sens de 

l’art. 46a PA.   

En toute hypothèse, eu égard notamment à la complexité des faits de la 

cause, qui font l’objet de procédures à l’étranger, il ne peut être fait grief au 

SECO d’avoir commis un retard injustifié en ne statuant pas définitivement 

sur la question de la propriété ou du contrôle (direct ou indirect) des fonds 

en question, étant précisé que les recourants ont sollicité, pour la première 

fois, par courrier du 15 décembre 2022 le rendu d’une décision attaquable 

et que la procédure devant l’autorité inférieure est actuellement 

suspendue, depuis le 27 juillet 2023, en raison du recours interjeté contre 

un courrier dépourvu de caractère décisionnel. 

Cela dit, dès l’entrée en force du présent arrêt, l’autorité inférieure est 

instamment invitée à se saisir à nouveau sans délai de la présente cause, 

de mener l’instruction conformément au principe de célérité et avec 

diligence, puis de statuer, dans les meilleurs délais, sur la demande des 

recourants tendant au déblocage de leurs avoirs du fait de l’absence de 

lien de ceux-ci avec une personne sanctionnée (cf. art. 15 al. 1 de 

l’Ordonnance-Ukraine). Si elle devait parvenir à la conclusion, sous l’angle 

de la vraisemblance prépondérante, que le gel des avoirs en cause s’avère 

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Page 22 

non fondé au regard de la disposition précitée, elle se devra d’ordonner 

leur déblocage.   

8.  

En outre, les recourants ont formé différentes conclusions préalables visant 

le cas où le courrier du SECO du 29 juin 2023 constituerait une décision 

au sens de l’art. 5 PA. Dès lors qu’il est établi que ce courrier ne peut être 

qualifié comme telle (cf. supra consid. 6), il ne peut pas être entré en 

matière sur lesdites conclusions. Aussi, il n’y a pas lieu d’examiner plus 

avant les autres griefs soulevés par les recourants.  

9.  

Il demeure à régler la question des frais et dépens de la présente 

procédure. 

9.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA 

et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens 

et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 

173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (cf. art. 63 al. 4bis PA et 

2 al. 1 et art. 4 FITAF). 

9.2 Vu le montant de la valeur litigieuse, laquelle se montait, au moment 

du dépôt du recours, à près de 17,5 millions de francs suisses (taux de 

change, cours moyens mensuels juillet 2023), les recourants ont versé 

durant l’instruction une avance de frais de procédure présumés d’un 

montant de 50'000 francs.  

9.3 Compte tenu de la charge de travail et de la difficulté des questions de 

fait et de droit qui se posent en l'espèce, et en tenant compte de l’issue de 

la cause, du travail réduit qui en a découlé pour le Tribunal mais également 

du manque de limpidité de l’autorité inférieure sur le déroulement de la 

procédure menée devant elle, il se justifie, en application de l’art. 6 

let. b FITAF, de fixer les frais de procédure à un montant réduit de 15'000 

francs. Ce montant sera prélevé sur l’avance de frais versée durant 

l'instruction et le solde leur sera restitué dès l’entrée en force du présent 

arrêt.  

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Page 23 

9.4 Les recourants n'ont pas droit à des dépens (cf. art. 64 al. 1 PA ; art. 7 

al. 1 FITAF). Quant à l'autorité inférieure, elle n'y a pas non plus droit 

(cf. art. 7 al. 3 FITAF).  

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Page 24 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours contre le courrier du SECO du 29 juin 2023 est irrecevable.  

2.  

Les frais de procédure d’un montant de 15'000 francs sont mis 

solidairement à la charge des recourants. Ce montant est prélevé sur 

l’avance de frais déjà versée de 50'000 francs. La somme résiduelle de 

35'000 francs leur sera restituée dès l’entrée en force du présent arrêt.   

3.  

Il n’est pas alloué de dépens.  

4.  

Le présent arrêt est adressé aux recourants, à l'autorité inférieure et à la 

banque. 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Sébastien Gaeschlin 

 

  

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Page 25 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition : 21 octobre 2025 

  

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Page 26 

Le présent arrêt est adressé : 

– aux recourants (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ;  

acte judiciaire) 

– à la banque C._______ (courrier A)