# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7f1e4804-8022-57e8-8026-31e21f4b8dc7
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-18
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.10.2010 A-1851/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1851-2006_2010-10-18.pdf

## Full Text

Corte I
A-1851/2006; A-1853/2006; A-1854/2006; A-1855/2006; A-1859/2006; A-1860/2006 /pac
{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  1 8  o t t o b r e  2 0 1 0

Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del 
collegio), Lorenz Kneubühler, Markus Metz, 
cancelliera Frida Andreotti.

A._______, 
rappresentata da ...,

Swiss International Air Lines AG, 
rappresentata da ...

Municipio di Lugano, 
Servizio giuridico, 
Palazzo Civico, Piazza Riforma 1, 6900 Lugano,

Repubblica e Cantone del Ticino, 
Consulenza giuridica del Consiglio di Stato, Residenza 
Governativa, Piazza del Governo, 6501 Bellinzona

B._______, ..., 
…,

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

A-1854/2006

Darwin Airline SA, 6900 Lugano,
rappresentata da ...

tutti ricorrenti

contro

Ufficio federale dell'aviazione civile UFAC, 
3003 Berna,
autorità inferiore.

Modifica  del  regolamento  d'esercizio  dell'aeroporto  di 
Lugano-Agno, decisione dell'UFAC del 2 ottobre 2003.

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PartiOggetto

A-1854/2006

Fatti:

A.
Il 18 agosto 2003, l'Ufficio federale dell'aviazione civile (qui di seguito 
UFAC)  ha  trasmesso  un  fax  a  vari  interessati  convocandoli  per  il  
21 agosto successivo ad una riunione a Berna avente per oggetto la 
procedura d'avvicinamento  strumentale  (denominata  IGS 01)  presso 
l'aeroporto di Lugano-Agno. 

A  seguito  di  questa  riunione  è  stato  steso  un  verbale  decisionale 
("Beschlussprotokoll")  nel  quale  era  indicato  che  l'UFAC  intendeva 
implementare le misure seguenti :

-  con  NOTAM  del  22  agosto  2003,  un  aumento  delle  distanze  di 
visibilità  minima per  la  procedura d'avvicinamento IGS 01 e la  pub-
blicazione della distanza di visibilità minima per il circling 19 fissata a 
5 km; oltre a ciò, veniva soppressa la delega della vigilanza delle auto -
rità dell'aeroporto circa il conferimento della "Lugano qualification";
- a contare del 3 settembre 2003, l'UFAC intendeva inoltre pubblicare 
la  procedura IGS 01 quale  "steep approach"  (avvicinamento  ripido); 
imporre l'esigenza di certificazione a 6° od oltre per aerei in avvicina-
mento a una velocità massima di  130 KIAS; imporre che l'angolo di 
correzione  non  fosse  superiore  a  1  dot  e  che  gli  aerei  certificati  a 
6° fossero limitati a 5 knots tailwind;
- a contare del 3 ottobre 2003, l'aeroporto doveva poi calare il sistema 
di  luci  d'avvicinamento  (PAPI)  sull'angolo  di  6°  e  installare  luci  di 
sicurezza  simili  a  quelle  di  London  City  per  avvicinamenti  ripidi; 
ulteriormente doveva installare luci atte a ridurre le esigenze circa le 
distanze di visibilità minima.

È pure stato comunicato che entro il  22 agosto alle ore 12.00 i par -
tecipanti  alla  riunione  del  21  agosto  avrebbero  disposto  –   per  via 
elettronica  –  del  verbale  decisionale,  così  pure  della  presentazione 
fatta  loro  sulla  procedura  d'avvicinamento.  Il  verbale  decisionale 
imponeva pure ai partecipanti un termine scadente il 29 agosto 2003 
per  formulare  le  loro  osservazioni  e  prevedeva che  una  conferenza 
stampa avrebbe avuto luogo il 22 agosto 2003.

B.
Il  22  agosto  2003  si  è  tenuta  la  conferenza  stampa  di  cui  sopra. 
Il comunicato ivi relativo constatava che la procedura d'avvicinamento 

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in  vigore  a Lugano-Agno non rispettava le  pertinenti  norme interna-
zionali di sicurezza, con particolare riguardo all'angolo di avvicinamen-
to nella procedura d'avvicinamento IGS 01 e delle distanze di visibilità 
minima. L'UFAC indicava poi di avere disposto una nuova distanza di 
visibilità  minima di  3100  metri,  esigenza,  quella,  che  entrava 
immediatamente  in  vigore. Esprimeva pure  l'intento  di  modificare  la 
procedura d'avvicinamento IGS 01 limitando l'angolo d'avvicinamento 
ai 6° ed esigendo la relativa certificazione dei velivoli usando questa 
procedura;  esponeva  poi  che  nella  misura  in  cui  dette  modifiche 
implicavano una modifica del regolamento d'esercizio, le parti avevano 
il diritto di essere sentite.

Con atto del 1° settembre 2003, il  Comune e Città di Lugano, quale 
esercente dell'aeroporto, è insorto contro quanto disposto per NOTAM, 
ossia  l'aumento  delle  esigenze circa  le  distanze di  visibilità  minima. 
Vista  poi  l'emanazione  della  decisione  del  2  ottobre  2003,  la  quale 
riprendeva le medesime esigenze, suddetto ricorso, divenuto privo di 
oggetto, è stato stralciato dai ruoli.

C.
In seguito a un'ulteriore richiesta di  proroga, il  termine per prendere 
posizione assegnato alle parti è stato fissato al 12 settembre 2003.

D.
Con decisione del 2 ottobre 2003, l'UFAC ha disposto quanto segue:

1. Il regolamento d'esercizio dell'aeroporto di Lugano – Agno è modificato nel  

modo seguente per  quanto riguarda le procedure d'atterraggio e di  decollo  

autorizzate  dall'Ufficio  federale  dell'aviazione  civile,  pubblicate  secondo  la 

cifra  3,  allegato  B,  del  manuale  d'informazione  aeronautica  della  Svizzera 

(AIP), che costituisce parte integrante del regolamento stesso:

a.  Conformemente  alle  ICAO  PAN-OPS  e  JAR-OPS  1,  la  procedura 

d'avvicinamento  strumentale  alla  pista  01  deve  essere  definita  come 

avvicinamento ripido (steep approach) con angolo d'inclinazione di 6,65°.

b. Sono autorizzati ad utilizzare la procedura d'avvicinamento strumentale alla 

pista 01 (IGS 01) con sentiero di discesa (GP) solamente gli aeromobili delle 

categorie  A,  B e C, certificati  per avvicinamenti  ripidi  di  6,65° o più (steep 

approach  of  6,65°  or  above)  e  che  possono  rispettare  velocità  d'avvicina-

mento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione 

d'atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti.

c. Per gli aeromobili dotati di certificazione per avvicinamenti ripidi di 6,65° e 

oltre vale quanto segue :

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.  per  la  parte  del  volo  d'avvicinamento  a  vista  deve  essere  utilizzato  un 

indicatore  di  traiettoria  d'avvicinamento  di  precisione  (PAPI)  regolato  sui 

6,65°.

2. Disposizioni transitorie fino al 31 ottobre 2005

a. In deroga a quanto previsto alla cifra 1, fino al risanamento della procedura 

d'avvicinamento strumentale IGS 01 entro il 31 ottobre 2005, sono autorizzati  

ad  eseguire  avvicinamenti  strumentali  anche  aeromobili  delle  categorie 

d'avvicinamento  A,  B  e  C,  certificati  per  avvicinamenti  ripidi  di  6°  o  oltre 

(steep approach of 6° or above) e che possono rispettare velocità d'avvicina-

mento di al massimo 130 KIAS (knots indicated air speed), in configurazione 

di atterraggio con condizioni meteorologiche corrispondenti. 

Per gli aeromobili dotati di certificazione per voli d'avvicinamento ripidi di 6° o  

oltre vale quanto segue:

-  Deviazione  angolare  verticale  massima  di  un  punto  (1  "dot"  oltre 

l'indicazione della traiettoria d'avvicinamento = ca. 047°); oltre questo valore 

deve essere effettuata una procedura di riattaccata.

-  Per  la  parte  del  volo  d'avvicinamento  a  vista  deve  essere  utilizzato  un 

indicatore di traiettoria d'avvicinamento di precisione (PAPI) regolato su 6°.

b. Al  più tardi  entro il  1° novembre 2003, per  la procedura d'avvicinamento  

strumentale IGS 01 deve essere installato un indicatore di traiettoria d'avvici -

namento di precisione (PAPI) con angolo di discesa di 6 gradi. Un eventuale 

PAPI regolato sui 4,17 gradi può essere utilizzato solamente per avvicinamen-

to secondo le regole del volo a vista (VFR).

3.  I  valori  di  visibilità  minima  finora  validi  per  l'aeroporto  di  Lugano  sono 

modificati come segue:

3.1 I valori di visibilità minima per la procedura d'avvicinamento strumentale 

IGS 01 (aeromobili ed elicotteri) sono modificati nel modo seguente :

- per un minimo di 2070 piedi : 3100 metri

- per un minimo di 2270 piedi : 3700 metri

- per un minimo di 2540 piedi : 4400 metri

- per un minimo di 3840 piedi : 7800 metri

I minimi di 2070 piedi e 2270 piedi possono essere utilizzati solamente se il  

pilota negli ultimi sei mesi ha eseguito almeno due procedure d'avvicinamento 

strumentali.

In caso contrario il  minimo più basso da utilizzare è di  2300 piedi con una 

visibilità di 3700 metri.

3.2 La visibilità minima per la procedura d'avvicinamento con circling alla pista 

19 è fissata a 5000 metri.

3.3 I valori di visibilità minima per le procedure d'avvicinamento in volo a vista 

all'interno del CTR di Lugano per aeromobili ed elicotteri sono le seguenti :

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i) Per tutti i voli con aerei a reazione, aerei a turboelica e aeromobili con mas -

sa massima al decollo (MTOM) superiore a 5700 kg:

. aeromobili della categoria d'avvicinamento A: 3000 metri (Special VFR)

. aeromobili della categoria d'avvicinamento B : 5000 metri

. aeromobili della categoria d'avvicinamento C : 5000 metri

. aeromobili della categoria d'avvicinamento D : 5000 metri

ii) Per velivoli con uno (SEP) o più (MEP) motori a pistoni non indicati in i) si  

applica una visibilità minima di 5000 metri (1500 metri per Special VFR).

3.4 I valori di visibilità minima qui indicati possono essere ridotti, previa auto -

rizzazione dell'Ufficio federale dell'aviazione civile, se :

I) sono stati installati ausili luminosi a terra;

II) l'impresa che garantisce l'esercizio ha ricevuto l'autorizzazione di installare 

ulteriori punti di riferimento a terra.

4. La delega dell'esercente dell'aeroporto  della  vigilanza sulle  procedure di  

formazione e qualificazione per piloti aeromobili (cfr. AIP LSZA AD 2 – 13 cifra 

1.4.3) è revocata.

5. Le disposizioni contenute nei punti da 1 a 4 sono pubblicate nel manuale 

d'informazione aeronautica della Svizzera (AIP); le regolamentazioni esistenti  

sono modificate di conseguenza.

6. Se il 1° novembre 2003 le condizioni indicate al numero 2b non risulteranno 

soddisfatte, la procedura d'avvicinamento strumentale IGS 01 non potrà più 

essere utilizzata.

7. Ad eventuali ricorsi contro la presente decisione è tolto l'effetto sospensivo.

8. […].

E.
E.a Con atto  del  13  ottobre  2003  indirizzato  all'allora  Commissione 
federale di ricorso in materia d'infrastrutture e ambiente (CRINAM), la 
ditta  A._______ ha  impugnato  detta  decisione  concludendo  al  suo 
annullamento e chiedendo inoltre la restituzione dell'effetto sospensivo 
al  ricorso.  Contesta  in  breve  il  procedimento  dell'UFAC come  pure 
l'assunta pericolosità della procedura IGS 01 ormai praticata da più di  
vent'anni.  La  ditta  A._______  è  stata  ripresa  dal  Gruppo  Swiss 
diventando A._______, con sede a Kloten (cfr. lettera 2 ottobre 2009 
del mandatario di quest'ultima nonché successivo consid. in fatto Y.a); 
per  motivi  di  chiarezza,  si  continuerà  comunque  a  chiamarla 
A._______.

E.b Con atto  del  15 ottobre  2003,  successivamente  completato  con 
atti del 22 e del 27 ottobre 2003, Swiss ha interposto ricorso, conclu -
dendo all'annullamento della cifra 1. e alla modifica delle cifre 2. (circa 

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l'esigenza di certificazione degli aerei per un angolo d'avvicinamento 
di  6°  o  più)  e  3. (riduzione  dell'esigenza di  visibilità  minima a  3100 
metri) del dispositivo della decisione impugnata. Espone in breve che 
la decisione poggia su un errato apprezzamento dei  fatti  e un'errata 
interpretazione delle norme vigenti. Invoca, tra l'altro, che la procedura 
implementata dall'UFAC sarebbe ancor più pericolosa di quella finora 
praticata dai piloti,  segnatamente perché questi ultimi non seguivano 
l'iter  descritto  dall'autorità  di  prima istanza,  ma procedevano in altro 
modo. Censura anche la violazione del principio di  proporzionalità in 
quanto le misure disposte impediscono a molti  aerei  l'avvicinamento 
diretto a Lugano; peraltro le esigenze circa la visibilità minima avreb-
bero  come conseguenza,  viste  le  condizioni  meteorologiche  abituali 
nella zona, di dover sopprimere circa il 20 o 25 % degli atterraggi. La 
ricorrente chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo.

E.c Con atto del 21 ottobre 2003, il Comune e Città di Lugano, quale 
esercente dell'aeroporto, ha pure inoltrato ricorso, concludendo all'an-
nullamento di  tutte le  cifre del dispositivo – ad eccezione della  cifra 
4. – e alla restituzione in via superprovvisionale e provvisionale del-
l'effetto  sospensivo.  Il  ricorrente  contesta  dapprima  la  competenza 
dell'autorità  inferiore  a  prendere  delle  misure  quali  quelle  disposte. 
Contesta poi l'asserita pericolosità della procedura anteriore, praticata 
per 20 anni, e che peraltro ha superato anche un controllo di sicurezza 
eseguito  dall'allora  Swisscontrol  nel  1998,  aggiungendo  che  altre 
installazioni in Svizzera sarebbero nella stessa situazione senza che 
delle misure paragonabili siano state prese dall'UFAC. Alla stregua di 
Swiss,  invoca  una  violazione  delle  norme  vigenti  come  pure  una 
violazione  del  principio  di  proporzionalità  e  una  lesione  grave  degli  
interessi  economici  dell'intera regione. Descrivendo l'iter  procedurale 
seguito dall'autorità di prima istanza, invoca ancora una violazione del 
diritto  di  essere  sentito  (carente  motivazione  della  decisione  impu-
gnata e violazione del diritto di consultare gli atti).

E.d Con atto del 22 ottobre 2003, la Repubblica e Cantone Ticino ha 
pure impugnato la decisione, giungendo alle medesime conclusioni del 
ricorrente di cui sopra, sia nel merito, sia circa la restituzione dell'ef fet-
to sospensivo. Invoca una violazione del diritto di essere sentito come 
pure la violazione del principio di proporzionalità, del principio di pro te-
zione della buona fede e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti.

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F.
Con scritto  del  23 ottobre 2003, l'autorità  di  prima istanza ha preso 
posizione sulle richieste di restituzione dell'effetto sospensivo, conclu-
dendo al loro rigetto.

G.
Con decisione incidentale del 28 ottobre 2003, l'allora Commissione di 
ricorso  del  Dipartimento  federale  dell'ambiente,  dei  trasporti,  del-
l'energia  e  delle  comunicazioni  (qui  di  seguito:  Commissione  di 
ricorso) ha respinto le richieste di  restituzione dell'effetto sospensivo 
formulate dai summenzionati ricorrenti. 

H.
H.a Con  atto  del  23  ottobre  2003,  B._______ ha  impugnato  la 
decisione dell'UFAC chiedendo di  ordinare la creazione di  una com-
missione  di  studio  avente  quale  scopo  l'ideazione  di  una  nuova 
procedura d'avvicinamento nonché di concedere il tempo necessario a 
tutti gli operatori di Lugano per adeguarsi alle nuove regole e, in ogni  
caso,  di  assegnare  un  termine  scadente  il  30  giugno  2007  alla 
ricorrente medesima per adeguarsi anch'essa alle nuove regole. Essa 
chiede pure la restituzione dell'effetto sospensivo.

H.b Con atto  del  3  novembre 2003,  Darwin  Airlines SA ha inoltrato 
ricorso concludendo all'annullamento in toto della decisione impugnata 
e  alla  restituzione  dell'effetto  sospensivo.  Invoca  dapprima  che  le 
condizioni per una modifica del regolamento d'esercizio come quella 
disposta  non sono riunite,  che la  legge come pure le  norme vigenti  
non sono rispettate, che le misure disposte non rendono l'atterraggio 
più sicuro. Invoca parimenti una violazione del principio di proporzio-
nalità e l'inadeguatezza.

I.  
Con  scritto  del  7  novembre  2003,  l'autorità  di  prima  istanza  ha 
nuovamente  preso  posizione  –  concludendo  al  loro  rigetto  –  sulle 
richieste  di  restituzione dell'effetto  sospensivo inoltrate  dai  ricorrenti 
menzionati ai considerandi in fatto H.a - H.c che precedono.

J.
Con seconda decisione incidentale del 13 novembre 2003, la Commis-
sione  di  ricorso  ha  nuovamente  respinto  le  richieste  di  restituzione 
dell'effetto sospensivo dei ricorsi.

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K.
Con atti del 7 novembre 2003, l'esercente e il Cantone Ticino hanno 
inoltrato ricorso dinanzi al Tribunale federale contro la decisione della 
Commissione di ricorso del 28 ottobre 2003. L'incarto è stato trasmes-
so  a  questa  autorità  che  successivamente  ha  respinto  i  ricorsi  con 
sentenza del 23 gennaio 2004.

L.
Con  scritto  del  15  luglio  2004,  l'UFAC ha  inoltrato  la  sua  presa  di  
posizione nel merito sui ricorsi, concludendo all'irricevibilità del ricorso 
della Darwin, subordinatamente al suo rigetto, e, circa gli altri ricorsi, 
al loro rigetto.

M.
Con  atto  del  28  luglio  2004,  l'UFAC  ha  emanato  una  decisione 
d'approvazione  di  una  modifica  del  regolamento  d'esercizio  circa  le 
procedure d'avvicinamento indiretto IFR, procedure denominate come 
segue :
- LLZ-DME HOTEL 4.4° RWY01 / CIRCLING 19
- LLZ-DME LIMA STEEP APPROACH 5.4° RWY01 / CIRCLING 19
- CIRCLING CHARLIE RWY 19
- CIRCLING FOXTROT RWY 19.
Questa decisione aboliva le procedure d'avvicinamento indiretto deno-
minate Standard Circling (LSZA AD 2.24 10-3) e Lugano Night Circling 
RWY  19  (LSZA  AD  2.24  10-5).  In  quanto  alle  distanze  di  visibilità 
minima,  la  decisione del  28 luglio  2004 disponeva che le  condizioni 
minime di visibilità per i Circling erano le seguenti:
- Circling Charlie : 3000 metri di giorno e 5000 metri di notte
- Circling Foxtrot : 5000 metri di giorno
- la quota minima della base principale delle nubi per il Circling Charlie 
è di 1700 ft. AAL.

N.
Con  atto  del  26  ottobre  2004  il  Cantone  Ticino  ha  inoltrato  la  sua 
replica riconfermando le conclusioni del ricorso.

In data 27 ottobre 2004, Darwin ha parimenti trasmesso la sua replica 
riconfermandosi  in  quanto  postulato  nelle  conclusioni  del  ricorso. 
Accennando poi a lavori di studio per una nuova procedura d'avvici-
namento diretto denominata IGS 5° OFFSET, chiedeva all'autorità di 
ricorso d'invitare l'UFAC a fornire un contributo attivo ad un'implemen-
tazione di detta procedura.

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Con atti del 27 ottobre 2004, la Città di Lugano e Swiss hanno inoltrato 
le loro repliche riconfermandosi nelle proprie conclusioni ricorsuali.

O.
Il 31 gennaio 2005 l'UFAC ha presentato la sua duplica, riconfermando 
le conclusioni della sua presa di posizione del 15 luglio 2004. Questo 
atto procedurale è stato successivamente prodotto in lingua italiana (il  
1° marzo 2005). 

P.
Con scritto del 2 marzo 2005, Swiss ha trasmesso delle osservazioni  
alla duplica dell'UFAC. 

Q.
Con ordinanza del  2 agosto 2005, il  giudice istruttore ha rivolto alle 
parti e all'autorità di prima istanza una serie di domande e richieste di 
documenti.

Con  scritti  del  23,  26  e  29  agosto  2005,  A._______,  B._______, 
l'esercente,  Darwin  e  Swiss  hanno  comunicato  i  rispettivi  pareri  e 
risposte.  L'autorità  di  prima  istanza  ha  risposto  alle  domande  il 
26 agosto 2005.

R.
Il 6 settembre 2005 si è tenuta una seduta istruttoria presso lo scalo 
luganese, seduta alla quale hanno assistito tutte le parti e l'autorità di  
prima  istanza.  Durante  questa  seduta,  l'UFAC  ha  formulato  una 
proposta transazionale, almeno provvisoria, di cui, per quanto neces-
sario,  il  contenuto  verrà  menzionato  nel  seguito;  è  comunque  stata 
formulata una proposta di sospensione della procedura di ricorso fino 
al 1° maggio 2006. Un verbale è stato steso in seguito a tale seduta e  
notificato alle parti e all'autorità di prima istanza.

S.
Con scritti del 20 e 22 settembre 2005, l'esercente, Darwin e l'UFAC 
hanno  formulato  richieste  e  osservazioni  in  merito  al  verbale  della 
seduta di cui sopra e circa il seguito della procedura.

T.
Con decisione  del  25  ottobre  2005,  l'UFAC ha  prorogato  la  validità 
della cifra 2. della decisione del 2 ottobre 2003 fino al 1° maggio 2006; 
il regime definito come transitorio nella decisione impugnata è quindi 

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stato  prolungato  oltre  il  31  ottobre  2005. Detta  decisione  dell'UFAC 
non è stata impugnata.

U.
Nei mesi seguenti,  tra le parti  – segnatamente Darwin, l'esercente e 
l'UFAC – è intercorso uno scambio epistolare in merito alla problema-
tica della certificazione differenziata e alla possibile data d'entrata in 
vigore delle misure previste come definitive nella decisione impugnata. 

Il  13  aprile  2006,  Darwin  ha informato  l'UFAC e la  Commissione  di 
ricorso di voler rinunciare ad ogni certificazione dei suoi velivoli.

Con  decisione  del  28  aprile  2006,  l'UFAC  ha  prolungato  fino  al 
31 agosto 2006 il regime transitorio di cui alla cifra 2. della decisione 
litigiosa. Quest'ultima decisione non è stata impugnata.

Il  10  maggio  2006,  l'UFAC ha  elaborato  uno  scritto  che  descriveva 
quale  sarebbe  stata  la  futura  eventuale  procedura  d'avvicinamento 
diretto a Lugano, invitando i destinatari a prendere posizione entro il  
31 maggio 2006.

Con lettere del 27 e 28 giugno 2006, l'esercente e il Cantone Ticino, 
prendendo atto  della  volontà  dell'UFAC di  riconsiderare la  decisione 
impugnata, hanno chiesto alla Commissione di sospendere sine die la 
procedura  pendente,  invocando  in  particolare  la  costituzione  di  un 
gruppo di lavoro avente quale scopo lo studio di una nuova procedura 
d'avvicinamento diretto a Lugano.

Nella  sua  missiva  del  30  giugno  2006,  Darwin  ha  rimandato  alle 
osservazioni  formulate  all'UFAC,  considerando  comunque  che  la 
soluzione contemplata da detta autorità era insufficiente.

V.  
Con  decisione  del  23  agosto  2006,  l'UFAC  ha  riconsiderato  la 
decisione impugnata, disponendo quanto segue :
1. I punti 1, 2 e 8 della decisione del 2 ottobre 2003 sono annullati.

2. Con velivoli certificati per avvicinamenti ripidi di 6,65° o oltre, la procedura  

d'avvicinamento  strumentale  all'IGS può essere  utilizzata  con  un  angolo  di 

6,65°per tutto l'avvicinamento all'atterraggio.

3. Per i  velivoli che dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi 

con angolo compreso fra 6° e 6,64°, l'utilizzo della procedura d'avvicinamento 

strumentale  all'IGS  è  regolamentato  nel  modo  seguente  a  decorrere  dal 

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1° settembre 2006:

a)  il  velivolo  utilizzato  deve  disporre  di  una  "Letter  of  non  objection"  del 

costruttore  per  l'effettuazione  di  avvicinamenti  con  un  angolo  massimo  di 

6,65° (fase 1) ("certificazione differenziata").

b) L'avvicinamento per l'atterraggio avviene con un angolo di 6,65° (fase 1).  

La  successiva  fase  di  atterraggio  (fase  2)  viene  effettuata  con  un  angolo 

massimo  di  6°,  con  l'ausilio  del  PAPI  (Precision  Approach  Path  Indicator) 

impostato su questo valore.

c) Il velivolo deve essere stabilizzato (con la relativa velocità di riferimento) sul  

tratto con angolo di avvicinamento di 6° al più tardi a una quota di 500 piedi 

sopra  l'elevazione  dell'aeroporto;  in  caso  contrario  la  procedura  d'avvi -

cinamento  deve  essere  interrotta  e  deve  essere  avviata  una  procedura  di 

riattaccata.

d)  L'avvicinamento  può  essere  effettuato  soltanto  se  in  quel  momento  la 

componente  di  vento  in  coda  ("tailwind  component"),  che  risulta  dai  valori  

misurati  per l'atterraggio sull'aeroporto, non supera la metà del  valore della 

componente di vento in coda ammesso secondo il volo del velivolo utilizzato 

(Aircraft Flight Manual; AFM).

e)  Lo  scarto  massimo  ammesso  al  di  sopra  della  traiettoria  di  discesa 

corrisponde  a  una  mezza  scala  ("half  scale")  sul  "glideslope  indicator"  (di 

regola 1 "dot"). In caso di superamento di tale limite, occorre effettuare senza 

eccezioni una procedura di riattaccata.

4. Il velivoli che non dispongono di una certificazione per avvicinamenti ripidi  

con  un  angolo  di  6°  o  superiore  non  sono  autorizzati  ad  utilizzare  la 

procedura IGS 01.

5. L'istruzione degli equipaggi che applicano tale procedura di avvicinamento 

sull'IGS 01 deve soddisfare i requisiti del "Training Requirements Application 

Manual" (TRAM) per Lugano.

6.  Le  relative  pubblicazioni  dell'AIP  devono  essere  adeguate  nella  misura 

necessaria; nel  frattempo l'informazione è assicurata con una pubblicazione 

tramite  NOTAM  dal  1°  settembre  2006.  L'esercente  dell'aeroporto  deve 

presentare  all'UFAC  entro  il  29  agosto  2006  una  domanda  per  la 

pubblicazione NOTAM nonché, entro il 15 settembre 2006, una domanda per 

la modifica dell'AIP.

7.  Il  regolamento  d'esercizio  dell'aeroporto  di  Lugano-Agno  deve  essere 

adeguato alle modifiche di cui ai precedenti punti 1 – 3 e presentato all'UFAC 

per l'approvazione entro e non oltre il 1° ottobre 2006.

8. Non sono riscosse tasse.

9. Un  eventuale  ricorso contro  i  punti  da 1  a  6  della  presente decisione è 

privato dell'effetto sospensivo.

Pagina 12

A-1854/2006

La  decisione  di  cui  sopra  è  stata  notificata  a  tutti  i  ricorrenti.  
Unicamente Darwin ha interposto ricorso contro la medesima in data 
25 settembre 2006 (incarto A-1983/2006).

A seguito di questa decisione, l'esercente e il Cantone Ticino, con let-
tera del 22 settembre 2006, hanno chiesto alla Commissione di ricorso 
di decidere sui gravami per quanto non fossero divenuti privi d'oggetto.

Il 1° gennaio 2007 la causa è stata trasmessa alla Corte I del Tribunale 
amministrativo federale (qui di seguito TAF).

Con ordinanza procedurale del 21 febbraio 2007, e vista la decisione 
del  18  agosto  2006,  il  Giudice  istruttore  ha  riassunto,  all'attenzione 
delle  parti  e  dell'autorità  di  prima istanza,  la  situazione procedurale 
attuale  della  causa,  in  particolare  esponendo le  conclusioni  relative 
alle  censure  non  ancora  divenute  prive  di  oggetto  e  quindi  da 
considerarsi ancora pendenti dinanzi al TAF, dando loro la possibilità di 
prendere posizione.

Con lettera dell'11 maggio 2007, Swiss, riferendosi alla sua presa di 
posizione davanti all'UFAC nell'ambito della consultazione per la ricon-
siderazione del  23 agosto  2006,  non si  è  espressa sulla  questione, 
invocando comunque che il modo d'agire adottato dall'UFAC nel 2003 
è costitutivo di una violazione dei principi procedurali che presiedono 
la revoca di decisioni.

Con scritto dell'11 maggio 2007, Darwin, con riferimento al suo ricorso 
contro la decisione del 23 agosto 2006, ha preso parimenti posizione, 
considerando in sunto che le censure sollevate nei primi ricorsi avreb-
bero dovuto essere decise e chiedendo nuovamente la congiunzione 
delle cause.

W.
Con  ordinanza  del  3  settembre  2009,  il  TAF  ha  invitato  le  parti  e 
l'autorità  di  prima  istanza  a  produrre  le  loro  eventuali  osservazioni 
finali  circa  le  questioni  di  merito  ancora  attuali,  segnatamente,  con 
particolare  riguardo  alle  censure  mosse  contro  la  cifra  3.  del 
dispositivo della decisione del 2 ottobre 2003.

Con  lettera  del  21  settembre  2009,  l'esercente  e  il  Cantone  Ticino 
hanno chiesto  una proroga del  termine assegnato  per  prendere po-
sizione,  domandandosi  peraltro  se  una  decisione  sulla  cifra  3.  del 

Pagina 13

A-1854/2006

dispositivo non fosse prematura, viste le procedure pendenti  per mi-
gliorare le installazioni dello scalo luganese (luci di ostacolo e "leading 
lights");  in  sostanza,  i  ricorrenti  hanno  chiesto  al  TAF  di  valutare 
un'eventuale sospensione della procedura.

Con ordinanza del 29 settembre 2009, il Giudice istruttore ha rifiutato 
di sospendere la causa.

X.
Con  lettera  del  2  ottobre  2009,  Swiss,  rinunciando  a  formulare  os-
servazioni,  ha  informato  lo  scrivente  Tribunale  di  un  cambiamento 
d'indirizzo e  del  fatto  che  la  ditta  A._______  fosse stata  ripresa  da 
Swiss sotto l'appellativo di A._______ con sede a Kloten.

Con scritti  del  14,  16,  19 e 22 ottobre 2009, l'esercente,  il  Cantone 
Ticino e  Darwin  hanno  formulato  le  loro  osservazioni  finali,  mante-
nendo, per quanto riguarda i ricorrenti, le loro conclusioni del ricorso 
del 2003 circa la cifra 3. del dispositivo della decisione impugnata.

L'UFAC ha  pure  mantenuto  le  proprie  conclusioni  così  come  comu-
nicato con scritto del 19 ottobre 2009.

Y.
Con ordinanza del 23 luglio 2010, dette prese di posizione sono state 
trasmesse per  informazione  alle  parti,  la  causa  essendo  pronta  per 
essere giudicata.

Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, 
nei considerandi in diritto del presente giudizio.

Pagina 14

A-1854/2006

Diritto:

1.
1.1 Lo  scrivente  Tribunale  è  competente  per  decidere  il  presente 
gravame in virtù degli artt. 1, 31, 32 e 53 cpv. 2 della Legge federale 
del  17  giugno  2005  sul  Tribunale  amministrativo  federale  (LTAF; 
RS 173.32).

Sempre giusta l'art. 53 cpv. 2 LTAF, il Tribunale amministrativo federale 
giudica i  ricorsi  pendenti  presso le Commissioni federali  di  ricorso o 
d'arbitrato  o  presso i  servizi  di  ricorso dei  dipartimenti  a  partire  dal 
1° gennaio  2007,  nella  fattispecie  la  CRINAM,  applicando  il  nuovo 
diritto processuale.

Fatta eccezione per quanto direttamente prescritto  dalla LTAF, come 
pure  da  normative  speciali  (art. 37  LTAF,  artt. 2  e 4  della  Legge 
federale  del  20 dicembre  1968  sulla  procedura  amministrativa  [PA; 
RS 172.021]), la presente procedura soggiace alla PA.

1.2 I  ricorsi in oggetto sono stati  interposti  tempestivamente (art. 20 
segg., art. 50 PA) nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto 
previste dalla legge (art. 52 PA).

Al momento del loro deposito, pacifica era anche la competenza della 
CRINAM (art.  6  della  Legge federale  sulla  navigazione aerea [LNA; 
RS 748.0],  testo  in  vigore  fino  al  31  dicembre  2006  [RU  1999, 
3071 segg.,  3124]),  istanza  giudiziaria  dalla  quale  lo  scrivente 
Tribunale ha ricevuto i gravami quando è stata sciolta.

1.3 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale, possono essere 
invocati la violazione del diritto federale, l'accertamento inesatto o in -
completo di fatti giuridicamente rilevanti e l'inadeguatezza (art. 49 PA). 
Il  Tribunale  amministrativo  federale  non  è  vincolato  né  dai  motivi 
addotti  (art.  62  cpv.  4  PA),  né  dalle  considerazioni  giuridiche  della  
decisione impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (PIERRE MOOR, 
Droit  administratif,  vol.  II,  Berna  2002,  no.  2.2.6.5.).  I  principi  della 
massima inquisitoria  e  dell'applicazione  d'ufficio  del  diritto  sono  tut -
tavia limitati. L'autorità competente procede infatti  spontaneamente a 
constatazioni  complementari  o  esamina  altri  punti  di  diritto  solo  se 
dalle censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (DTF 122 
V 157 consid. 1a, DTF 121 V 204 consid. 6c,  DTAF 2007/27 consid. 

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A-1854/2006

3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, no. 112 segg.).

2.
Riassuntivamente, la decisione impugnata dispone due serie di modifi-
che  –  le  prime  transitorie  fino  al  31  ottobre  2005  e  le  seconde 
definitive  dal  1°  novembre  2005  –  della  procedura  d'avvicinamento 
diretto,  denominata  IGS  01,  all'aeroporto  di  Lugano-Agno.  Alcune 
modifiche  riguardano  l'angolo  di  discesa  da  seguire  dagli  aerei  con 
relative  esigenze  di  certificazione  da  parte  del  costruttore,  altre 
toccano la  visibilità  consentita  ai  piloti  in  fase d'avvicinamento,  altre 
ancora dispongono quali regole devono essere rispettate dai piloti (vo-
lo  strumentale,  IFR,  o  a  vista,  VFR),  ulteriori  introducono  esigenze 
circa il  tipo di  velivoli  atti  a  poter  praticare l'avvicinamento ed infine 
altre  ancora  riguardano  le  installazioni  aeroportuali  (ausili  luminosi 
come il PAPI o luci guida).

Tale  decisione,  che  in  concreto  modifica  il  regolamento  d'esercizio 
dell'aeroporto  di  Lugano-Agno,  è  una  decisione  generale  in  quanto 
tocca un numero indeterminato di  persone – di  cui  peraltro l'identità 
non è nota –  prescrivendo comunque regole precise da rispettare in 
caso  di  procedura  d'avvicinamento.  Siffatta  decisione  generale  è 
impugnabile in quanto si tratta di una decisione ai sensi dell'art. 5 PA 
(DTAF  2008/18  consid.  1;  MARKUS MÜLLER in  Kommentar  VwVG,  ad 
art. 5 PA, n.m. 21 segg.). Si tratta poi di una decisione di polizia.

3.
Giusta l'art. 48 cpv. 1 lett. a-c PA, dispone della qualità per ricorrere 
chiunque  abbia  partecipato  al  procedimento  dinanzi  all'autorità  infe-
riore o sia stato privato della possibilità di farlo, chiunque sia partico-
larmente toccato dalla decisione impugnata rispettivamente chiunque 
abbia un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua 
modifica (DTF 131 II 588 consid. 2, DTF 127 V 82 consid. 3, Giurispru-
denza  delle  autorità  amministrative  della  Confederazione  [GAAC], 
62.37 consid. 2a). L'interesse che muove il ricorrente può essere giuri-
dico oppure anche solo di fatto, esso deve però essere pratico e attu-
ale  (KÖLZ/HÄNER,  op.  cit.,  no.  538  segg.;  ANDRÉ MOSER/MICHAEL 
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Basilea 2008, n.m. 2.60 segg.).

3.1 La prima condizione dell'art. 48 cpv.1 let. a  PA è quella  di  aver 
partecipato  alla  procedura  dinanzi  all'autorità  inferiore  o  di  essere 

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A-1854/2006

stato privato della possibilità di farlo (condizione della cosiddetta lesio-
ne formale). Tale presupposto, introdotto nella PA con effetto al 1° gen-
naio 2007 era già richiesto anteriormente, come conseguenza del prin-
cipio della buona fede (DTF 133 II 181 consid. 3.2).

3.1.1 Nella presente fattispecie risulta dagli atti e dai precedenti con-
siderandi  in  fatto,  che  la  procedura  di  modifica  del  regolamento 
d'esercizio  ha  avuto  inizio  tramite  una  comunicazione  via  fax 
dell'autorità inferiore del 18 agosto 2003. Detto fax – peraltro redatto in 
lingua  tedesca  –  era  indirizzato  all'aeroporto  di  Lugano-Agno,  alla 
Repubblica e Cantone Ticino, a V._______, all'Ufficio d'inchiesta sugli 
infortuni aeronautici (UIIA), a Swiss, a W._______, a X._______, alla 
Y._______, a Z._______ (cfr. doc. G allegato al ricorso dell'esercente).

Nell'incarto dell'autorità di prima istanza c'è comunque una richiesta di 
Swiss all'UFAC del 6 gennaio 2003, circa possibili contraddizioni tra le 
norme JAR-OPS 1 (cfr. consid. 5.2.2  qui  di  seguito)  e  la  procedura 
d'avvicinamento  diretto  a  Lugano  pubblicata  nell'AIP;  la  domanda 
concerne i  riferimenti  visivi  durante l'avvicinamento secondo IGS 01. 
L'UFAC ha risposto con lettera del 5 marzo 2003, alla quale Swiss ha 
replicato il 9 aprile 2003 (cfr. incarto di prima istanza, docc. 2 a 4). 

La decisione impugnata è stata inoltre notificata a Darwin e A._______ 
tra gli altri  destinatari non menzionati qui sopra. Negli atti  dell'UFAC, 
comunque, né ci sono prese di posizioni di queste due ricorrenti, né si  
sa se siano stati invitati a inoltrarne nel corso della procedura di prima 
istanza.

3.1.2 Da  quanto  precede,  si  desume  che  alcuni  dei  qui  ricorrenti, 
ossia  A._______, B._______  e  Darwin,  non  hanno  –  o  semmai 
parzialmente – partecipato alla procedura di prima istanza. 

A._______ e  B._______  sono due compagnie  aeree che offrono un 
servizio di voli privati, basate ambedue – al momento della decisione 
impugnata – presso lo scalo luganese. 

Darwin è una compagnia  aerea che offre  ora  voli  commerciali  da e 
verso Lugano, anche lei basata a Lugano. Circa il suo ricorso, l'UFAC 
ne ha postulato l'irricevibilità (cfr. successivi consid. 3.2 a 3.2.2).

3.1.3 Visto  quanto  sopra,  è  da  considerarsi  che  il  silenzio  di 
B._______ durante la procedura di prima istanza non le è imputabile e 

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che  le  è  stato  impedito  di  partecipare  senza  una  qualsivoglia  sua 
colpa. In effetti, il progetto di modifica del regolamento d'esercizio non 
è  stato  oggetto  di  una  qualunque  pubblicazione,  peraltro  non 
necessaria  visto  il  tenore  dell'art.  36d cpv.  1  LNA. B._______ non 
aveva  quindi  possibilità  di  essere  a  conoscenza  della  procedura  di 
prima istanza e dunque di intervenire.

Per  quanto  riguarda  Darwin  e  A._______ come  già  considerato, 
l'incarto di prima istanza non contiene nessuna loro presa di posizione 
sulle prospettate modifiche del regolamento d'esercizio e neppure un 
invito da parte dell'UFAC ad inoltrarne una, anche se la decisione è 
poi  stata  loro  notificata.  Visto  quanto  considerato  in  precedenza 
(consid. 3.1), il  presente Tribunale deve pure considerare che la non 
partecipazione alla procedura di prima istanza non è loro imputabile e 
nemmeno  è  contraria  al  principio  della  buona  fede  alla  base  del 
presupposto dell'art. 48 cpv. 1 let. a PA.

3.2 Come ricordato  in  precedenza,  l'interesse  giuridico  o  di  fatto  al  
ricorso  dev'essere  attuale  (cfr.  precedente  consid.  2,  art.  48  cpv. 1 
let. c PA). Questo significa che l'interesse deve esistere al  momento 
dell'inoltro del gravame e deve sussistere al momento dell'emanazione 
della  sentenza  da  parte  dell'autorità  di  ricorso  (ISABELLE HÄNER,  in 
Kommentar VwVG, ad art. 48 PA, n.m. 21 e i riferimenti ivi citati). 

3.2.1 Con riferimento al ricorso interposto da Darwin, l'autorità inferio-
re ne ha postulato l'irricevibilità ritenendo che, al momento della deci -
sione impugnata, tale società non era ancora in possesso di un'auto-
rizzazione d'esercizio ai sensi dell'art. 27 LNA e addirittura essa non 
era da considerarsi come un'impresa aerea in possesso di aeromobili.

Nel suo ricorso invece, la suddetta società ha invocato di essere iscrit -
ta a Registro di Commercio dal 12 agosto 2003 come società anonima 
avente quale scopo l'esercizio di una compagnia aerea e di avere già 
inoltrato  una  richiesta  di  concessione  per  la  linea  Ginevra-Lugano-
Ginevra. Ha quindi prodotto copia di una lettera del 9 settembre 2003 
all'autorità inferiore, tramite la quale viene richiesta l'apertura di  una 
procedura  volta  all'ottenimento  di  siffatta  concessione  (secondo 
quanto disposto dagli artt. 114 segg. dell'Ordinanza del 14 novembre 
1973 sulla navigazione aerea [ONA; RS 748.01]),  così pure copia di 
una  missiva  dell'esercente  del  4  settembre  2003,  con  la  quale 
quest'ultimo  confermava  alla  ricorrente  di  essere  disposto  a  conce-
derle i diritti d'uso previsti dall'art. 103 cpv. 1 let. h ONA non appena le 

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sarebbe  stata  conferita  la  concessione  per  voli  di  linea  da  e  verso 
Lugano.

3.2.2 Risulta quindi dagli  atti  che Darwin aveva già  intrapreso alcuni 
passi per sviluppare un'attività aeronautica presso lo scalo luganese. 
Va detto che le modifiche del regolamento d'esercizio – segnatamente 
quelle richiamate qui sopra (cfr. consid. in fatto D. e in diritto 2.), come 
le prescrizioni sul tipo di aerei atti a procedere all'avvicinamento – non 
sono da considerarsi come del tutto innocue per la ricorrente. Lo scri-
vente Tribunale considera che lo sviluppo di una ditta come Darwin – 
specialmente nell'ambito di attività come quelle qui considerate – non 
s'improvvisa: si tratta di attività che richiedono peraltro mezzi finanziari 
importanti, scelte basilari (ad esempio circa il tipo di velivoli o di piloti  
con  le  necessarie  qualifiche,  e  nella  fattispecie  era  necessaria  una 
formazione speciale  per  atterrare  a  Lugano-Agno). Di  conseguenza, 
anche  se  formalmente  Darwin  non  era  ancora  in  possesso  delle 
necessarie autorizzazioni, la ricorrente era già toccata dalla decisione 
impugnata,  abbastanza  da  conferirle  la  legittimazione  ai  sensi 
dell'art. 48  PA.  Peraltro,  e  come  già  menzionato  in  precedenza 
(cfr. consid.  3.1.1),  la  decisione  impugnata  le  era  comunque  stata 
notificata, d'altro canto l'UFAC aveva invitato la ricorrente alla seduta 
del  29  settembre  2003  (cfr.  allegato  10  alle  risposte  di  Darwin  del 
29 agosto 2005, accluso al  doc. 136). Quanto precede è segno che 
l'autorità  inferiore  ha  –  almeno  a  quel  momento  –  considerato  che 
anche Darwin fosse toccata da quella procedura.

Di  conseguenza  e  sotto  questo  aspetto,  la  legittimazione  al  ricorso 
deve essere riconosciuta a Darwin.

4.
Secondo  l'art.  58  PA, l'autorità  inferiore  può,  fino  all'invio  della  sua 
risposta,  riesaminare  la  decisione  impugnata  (cpv.  1).  L'autorità  di 
ricorso, da parte sua, continua la trattazione del ricorso in quanto non 
sia divenuto senza oggetto per effetto di una nuova decisione (cpv. 3, 
prima  frase).  Questa  possibilità,  lasciata  dal  legislatore  all'autorità 
inferiore,  contravviene  all'effetto  devolutivo  del  ricorso  previsto  dal-
l'art. 54 PA (REGINA KIENER, Kommentar VwVG, ad art. 54 PA, n.m. 19). 
Nella pratica, comunque, una decisione di riconsiderazione è ritenuta 
valida  ed  è  presa  in  considerazione  anche  oltre  la  presentazione 
dell'allegato di risposta da parte dell'autorità inferiore (AUGUST MÄCHLER, 
Kommentar  VwVG,  ad  art.  58  PA,  n.m.  12  e  riferimenti  ivi  citati).  

Pagina 19

A-1854/2006

Per motivi  anche  d'economia  processuale,  siffatta  riconsiderazione 
può essere esaminata dall'autorità di ricorso anche molto tempo dopo 
oltre l'invio della risposta da parte dell'autorità inferiore. 

In  caso  di  riconsiderazione  parziale  della  decisione  impugnata, 
l'autorità  di  ricorso  continua  a  trattare  il  gravame,  segnatamente  le 
conclusioni  che  la  riconsiderazione  non  ha  reso  prive  di  oggetto 
(MÄCHLER, op. cit. n.m. 18).

4.1 Come ricordato in precedenza al consid. W in fatto, la decisione 
impugnata è stata – dopo varie circostanze sulle quali non è necessa-
rio ritornare – riconsiderata dall'UFAC il 23 agosto 2006. Il  dispositivo 
di quest'ultima decisione annullava le cifre 1., 2. e 8. della decisione 
del 2 ottobre 2003. Questa decisione del 18 agosto 2006 non è stata 
impugnata dai qui ricorrenti, ad eccezione di Darwin. 

Quest'ultimo  ricorso,  che  è  oggetto  di  una  procedura  separata  (A-
1983/2006)  è  stato  respinto  per  quanto  ricevibile  con  sentenza  del 
18 ottobre 2010 dello scrivente Tribunale. Di conseguenza, la decisio-
ne del  2006 è confermata e occorre quindi esaminare se la riconsi -
derazione  ivi  disposta  non  ha  reso  prive  d'oggetto  alcune  delle 
conclusioni formulate dai qui ricorrenti.

A  seguito  della  riconsiderazione  del  2006,  lo  scrivente  Tribunale  ha 
consultato le parti  circa la questione di sapere quali fossero, dal loro 
punto di vista, le censure ancora litigiose della vertenza (cfr. consid. di 
fatto  W.d e segg.). I  ricorrenti  si  sono espressi,  condividendo per  la 
maggior parte l'opinione secondo la quale le censure sollevate contro 
la  cifra  3.  della  decisione  del  2003  erano  ancora  da  trattare  dallo 
scrivente Tribunale, ad eccezione di Darwin, la quale, invocando il suo 
ricorso  interposto  contro  la  decisione  del  2006,  pretendeva  che 
venisse deciso in toto sulla decisione del 2003. Swiss non si è pronun-
ciata espressamente ritenendo, comunque, che l'intervento dell'UFAC 
del 2003 era contrario alle regole che presiedono la revoca di decisioni 
(nella fattispecie la revoca dell'anteriore approvazione del regolamento 
d'esercizio).

4.1.1 La cifra 1. della decisione impugnata disponeva una modifica del 
regolamento  d'esercizio  dell'aeroporto  di  Lugano-Agno  con 
consecutiva  pubblicazione  nel  manuale  d'informazione  aeronautica 
della Svizzera (AIP). Con tale dispositivo, l'avvicinamento strumentale 
diretto IGS 01 veniva qualificato quale steep approach (avvicinamento 

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A-1854/2006

ripido), con angolo d'avvicinamento a 6,65°, conformemente alle Pan-
OPS dell'ICAO e alle JAR-OPS 1. 

Con  la  decisione  di  riconsiderazione  del  2006,  tale  qualificazione  è 
stata mantenuta. L'angolo d'avvicinamento di 6,65° rimane consentito 
per gli aerei certificati dal costruttore per tale angolo di discesa, questi  
potendo allora seguire tale angolo di 6,65° dall'inizio della fase d'avvi-
cinamento fino all'atterraggio (cifra 2. della decisione del 2006).

Per gli aerei certificati con angolo di 6° a 6,64°, l'avvicinamento è stato 
suddiviso in due fasi, ossia una prima fase che comincia all'inizio della  
fase d'avvicinamento fino ai 500 piedi sopra l'elevazione dell'aeroporto, 
con corrispondente "letter of non objection" (che non è una certifica-
zione vera e propria da parte del costruttore) per un angolo di discesa 
a 6,65° e poi una seconda fase d'avvicinamento che inizia ai 500 piedi 
sopra l'elevazione dell'aeroporto e finisce con l'atterraggio, con corri -
spondente certificazione per un angolo di discesa a 6° e PAPI regolato 
sui  6°. Le altre condizioni,  ossia  le  esigenze circa  la  stabilizzazione 
dell'aereo, le componenti di vento in coda, di velocità e di deviazione 
massima ammesse sono rimaste invariate  nella  decisione del  2006, 
che, a questo proposito, riprendeva le esigenze poste per il  periodo 
transitorio  previsto  inizialmente  fino  al  31  ottobre  2005  (cfr.  consid. 
4.1.2 qui sotto).

4.1.2 La cifra 2. della decisione impugnata disponeva un regime tran-
sitorio dal 1° novembre 2003 al 31 ottobre 2005. Differentemente da 
quanto sancito alla cifra 3. della decisione del 2006, l'esigenza circa la 
caratteristica tecnica degli aerei per esercitare la procedura d'avvicina-
mento era quella della certificazione vera e propria per un angolo di 6°  
o più e questo per tutta la fase d'avvicinamento.

A seguito della seduta istruttoria del 6 settembre 2005, il regime tran-
sitorio è stato prorogato fino al 31 agosto 2006, con due decisioni del-
l'UFAC del  25  ottobre  2005  e  del  28  aprile  2006. Trattandosi  di  un 
regime transitorio  la  cui  scadenza  era  definita,  le  censure  sollevate 
contro quella regolamentazione temporanea sono a loro volta divenute 
prive di oggetto.

4.1.3 La cifra 8. della decisione impugnata regolava la tassa di deci-
sione,  posta  a  carico  dell'esercente.  La  cifra  8.  della  decisione  del 
2006 dispone invece che non sono riscosse tasse. Di  conseguenza, 
questo punto non è più litigioso.

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4.1.4 La  cifra  4.  della  decisione  impugnata  revocava  la  delega  di 
vigilanza  sulle  procedure  di  formazione  e  qualificazione  per  i  piloti  
concessa  all'esercente;  in  effetti,  viste  le  difficoltà  d'avvicinamento 
presso lo scalo luganese, veniva richiesta ai piloti una formazione con 
successivo controllo della padronanza (detta anche "Lugano quali fica-
tion"), formazione e controlli eseguiti sotto la responsabilità dell'eser -
cente.  In seguito  ai  ricorsi,  detta  vigilanza  è  poi  stata  restituita 
all'esercente – il quale, e contrariamente ad altri ricorrenti, non aveva 
sollevato censura alcuna contro questa misura – il 23 dicembre 2004 
(cfr. allegato 12 alle risposte dell'UFAC del 29 agosto 2005, D. 138). 
Questo punto della decisione impugnata è quindi pure divenuto privo 
d'oggetto.

4.1.5 La cifra 5. della decisione impugnata imponeva la pubblicazione 
delle misure summenzionate nel manuale d'informazione aeronautica 
della  Svizzera  (AIP).  Detta  pubblicazione  è  evidentemente  stata 
sostituita con la pubblicazione delle misure disposte con decisione del 
2006. Anche questo punto è quindi divenuto senza oggetto.

4.1.6 La  cifra  6.  della  decisione  impugnata  disponeva  il  divieto  –  a 
partire del 1° novembre 2003 e qualora le esigenze poste alla cifra 2.b 
della  stessa  decisione  non  fossero  state  adempiute  –  di  usare  la 
procedura d'avvicinamento diretto IGS 01. Le esigenze della cifra 2.b 
riguardavano l'indicatore di traiettoria (PAPI) che doveva essere calato 
sui  6°  previsti  per  la  fase  d'avvicinamento  finale  e  nel  periodo 
transitorio  fino  al  1°  novembre  2005. Essendo decaduto  alla  fine  di  
agosto  2006  il  regime  transitorio  (dopo  due  successive  proroghe), 
anche questo punto non è più d'attualità.

4.1.7 La  cifra  7.  della  decisione  impugnata,  infine,  ritirava  l'effetto 
sospensivo ad ogni ricorso. Con decisioni incidentali del 28 ottobre e 
13 novembre 2003, la CRINAM ha rifiutato la restituzione dell'effetto 
sospensivo dei ricorsi inoltrati. I ricorsi interposti al Tribunale Federale 
dall'esercente e dal Cantone Ticino contro la decisione incidentale del 
28  ottobre  2003  sono poi  stati  respinti  dall'Alta  Corte  il  23  gennaio 
2004.  Di  conseguenza,  la  legalità  in  senso  lato  della  misura  ivi 
disposta è stata giudicata in modo definitivo.

4.2 Risulta da quanto precede che l'unica cifra della decisione impu-
gnata che rimane ancora litigiosa è la cifra 3. che prevede le esigenze 
in  materia  di  visibilità  minima  (cfr.  precedente  consid.  in  fatto  D).  
Le misure  disposte  dall'UFAC toccano  la  procedura  d'avvicinamento 

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strumentale  diretto  IGS 01  (cifra  3.1),  la  procedura  d'avvicinamento 
con circling alla pista 19 e le procedure d'avvicinamento a vista (VFR e 
VFR Special).

4.2.1 Con decisione del 28 luglio 2004, l'UFAC ha abolito la procedura 
d'avvicinamento IFR con circling e introdotto quattro nuove procedure 
dello stesso tipo, tutte sulla pista 19. Le distanze di  visibilità minima 
richieste  da  questa  decisione  sono  state  modificate,  passando  dai 
5000 metri  in generale (cifra 3.2 della decisione impugnata) ai  3000 
metri di giorno e 5000 metri di notte per il circling CHARLIE e ai 5000 
metri per il circling FOXTROT. 

4.2.2 Questa decisione non è stata impugnata da nessuno, anche se 
riconfermava in  parte  le  esigenze  in  materia  di  distanze di  visibilità 
minima per le procedure d'avvicinamento IFR con circling.  Per quanto 
non siano divenute prive di oggetto, lo scrivente Tribunale si esprimerà 
sulle conclusioni volte a contestare le distanze di visibilità minima per  
le  procedure  di  circling  in  seguito  (cfr.  successivi  consid.  8.3.1  a 
8.3.1.4).

4.3 Visto  quanto  precede,  lo  scrivente  Tribunale  dovrà  entrare,  per 
quanto  le  esigenze  procedurali  siano  adempiute  (cfr.  successivo 
consid. 8.3.1) nel merito delle censure sollevate contro le misure prese 
dall'UFAC  circa  le  distanze  di  visibilità  minima  per  la  procedura 
d'avvicinamento strumentale IGS 01, per i circling e per le procedure 
d'avvicinamento a vista (VFR e VFR Special). 

Accanto a  queste censure, i ricorrenti hanno lamentato pure la viola-
zione della  legge (art. 26 dell'Ordinanza del  23 novembre 1994 sul-
l'infrastruttura aeronautica, OSIA, RS 748.131.1) in collegamento con i 
principi che presiedono la revoca di decisioni, la violazione del diritto  
di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confe-
derazione Svizzera del 18 aprile 1999, Cost; RS 101 nonché artt. 26 a 
29 PA), la carente motivazione della decisione impugnata, il principio 
di  proporzionalità,  così  pure  l'opportunità  non  solo  delle  misure 
disposte ma anche del modo in cui esse sono state imposte dall'UFAC. 
Per quanto necessario, perché da riportare all'esame della qui ancora 
contestata cifra 3. del  dispositivo della  decisione impugnata,  lo  scri -
vente Tribunale procederà pure all'esame di queste censure (cfr. suc-
cessivi consid. 8 segg.). In effetti, la decisione impugnata disponeva un 
cambiamento  importante  della  procedura  d'avvicinamento;  tutte  le 
modifiche  erano  parte  di  un  sistema  voluto  come  tale  dall'autorità 

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inferiore. Anche se all'ora attuale sussistono soltanto censure relat ive 
alle  esigenze  di  visibilità  minima,  queste  ultime  sono  state  imposte 
nelle stesse circostanze delle altre e nella stessa procedura.

5. Swiss,  il  Comune  di  Lugano,  il  Cantone  Ticino  e  Darwin  hanno 
invocato una violazione della legge, segnatamente dell'art. 26 OSIA e 
dei  principi  che  presiedono  la  revoca di  decisioni.  In  sostanza,  essi 
pretendono che solo una modifica delle circostanze di legge o di fatto 
consentiva all'UFAC di adottare cambiamenti d'ufficio della procedura 
d'avvicinamento diretto IGS 01, quest'ultima facendo parte del regola-
mento d'esercizio (allora chiamato Concessione per l'esercizio perché 
rilasciata  sotto  il  diritto  applicabile  prima  del  1°  gennaio  2000) 
approvato dal  DATEC il  16 settembre 1996 e successivamente con-
fermato con sentenza del  Tribunale Federale  del  15 novembre 1999 
(DTF 125 II 643). 

L'UFAC, nella  sua  presa di  posizione  del  15 luglio  2004,  ha invece 
esposto che la situazione era tale da indurlo a prendere delle misure 
per  ristabilire  una  situazione  conforme  al  diritto,  conformemente  al-
l'art. 3b cpv. 1 OSIA.

5.1 Secondo l'art. 36c LA, il gerente dell'aerodromo deve adottare un 
regolamento  d'esercizio  (cpv.  1);  detto  regolamento  stabilisce  le 
modalità  concrete  dell'esercizio  come  risultano  dal  Piano  settoriale 
dell'infrastruttura  aeronautica  (qui  di  seguito  PSIA)  e  contiene  le 
procedure d'avvicinamento e di decollo, nonché particolari prescrizioni 
per l'utilizzazione dell'aerodromo (cpv. 2, let. b). Il regolamento d'eser-
cizio è sottoposto ad approvazione da parte dell'UFAC (cpv. 3). 

Secondo l'art. 3  cpv. 2 LA,  la  vigilanza immediata della  navigazione 
aerea è di competenza dell'UFAC. L'art. 3b OSIA precisa segnatamen-
te questo dovere di vigilanza riguardo alle installazioni dell'infrastrut tu-
ra,  sorvegliando,  o  facendo  sorvegliare  da  terzi  l'applicazione  delle 
esigenze specifiche dell'aviazione e delle esigenze operative; secondo 
il  capoverso  2  di  questa  disposizione,  l'UFAC,  una  volta  eseguiti  i  
controlli  necessari,  prende  le  misure  necessarie  a  mantenere  o 
ristabilire una situazione conforme al diritto. 

Visto  quanto  precede,  è  indubbio  che  le  procedure  d'avvicinamento 
fanno parte del regolamento d'esercizio e che, come tali,  sono state 
approvate dal DATEC (allora competente); questa sua decisione d'ap-

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provazione era del  resto stata confermata con la succitata sentenza 
del Tribunale Federale del 15 novembre 1999 (DTF 125 II 643).

L'intervento del Tribunale federale non toglie comunque la competenza 
dell'UFAC a intervenire qualora ritenga che la situazione non sia più 
conforme al  diritto  secondo l'art. 3b OSIA e,  visto  il  testo  di  questa 
disposizione, non si tratta di una facoltà ma di un obbligo, precisato –  
trattandosi  del  regolamento  d'esercizio  –  dall'art.  26  OSIA,  il  quale 
sancisce che se cambiamenti  della  situazione di  diritto  o  di  fatto  lo 
esigono, l'UFAC dispone le modifiche del regolamento d'esercizio per 
adeguarlo alla situazione legale. Di conseguenza, la competenza del-
l'UFAC (indipendentemente dalla qui contestata conformità alla legge 
delle  misure  prese  che  verrà  esaminata  per  quanto  necessario  in 
seguito), non è in discussione. La censura mossa in questo senso dai 
ricorrenti deve quindi essere respinta.

5.2 Come  già  menzionato,  i  ricorrenti  invocano  una  violazione  del-
l'art. 26 OSIA in quanto, secondo loro, le condizioni per un intervento 
d'ufficio dell'UFAC – cambiamento della situazione di diritto (le norme 
vigenti non sono cambiate dal 1997) o di fatto (non ci sono mai stati 
incidenti) – non erano riunite. Lamentano quindi anche una violazione 
delle regole che presiedono la revoca di decisioni.

5.2.1 Circa  il  cambiamento  della  situazione  di  diritto,  i  ricorrenti  e 
l'autorità di  prima istanza fanno riferimento alle  prescrizioni  tecniche 
determinanti  emesse  dalle  autorità  congiunte  dell'aviazione  (Joint 
Aviation Authorities, qui di seguito JAA), applicabili all'aviazione com-
merciale e chiamate JAR-OPS 1. Il Dipartimento federale dell'ambien-
te, dei trasporti, dell'energia e della comunicazione (DATEC) aveva in 
effetti  dichiarato  tali  prescrizioni  applicabili  ad  ogni  titolare  di  una 
licenza di trasportatore aereo ai sensi dell'art. 2 della stessa ordinanza 
(Ordinanza dell'8 settembre 1997 sull'esercizio di  aerei  nel trasporto 
aereo commerciale  [OJAR-OPS 1],  entrata  in  vigore  il  1°  novembre 
1997). Questa ordinanza è stata abrogata e sostituita dall'Ordinanza 
del  DATEC  del  26  settembre  2008  relativa  ai  periodi  di  volo  e  di  
servizio  e  all’organizzazione  dell’orario  di  lavoro  nel  traffico  aereo 
commerciale  mediante  velivoli  (Ordinanza  sui  periodi  di  volo  e  di 
servizio,  RS 748.127.8).  Questa  modifica  non  ha  comunque  nessun 
effetto  nella  presente  fattispecie,  in  quanto  va esaminato  il  diritto  in 
vigore al momento della decisione impugnata. 

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Fatta  questa  precisazione,  è  vero  che l'OJAR-OPS 1 era  entrata  in 
vigore il 1° novembre 1997, ossia pressapoco 6 anni prima dell'ema-
nazione della qui querelata decisione. Non s'intravvedono comunque 
motivi  che  dovrebbero  vietare  all'UFAC  d'intervenire  anche  molto 
tempo dopo un cambiamento di diritto, dal momento in cui si accorge 
di  certe  divergenze.  È  anzi  evidente  che  se  un'autorità  avverte  un 
problema,  segnatamente  trattandosi  di  sicurezza,  deve intervenire  e 
non importa quindi sapere se le disposizioni legali siano recenti o no. 
Nell'ambito della sicurezza, non si può certo pretendere che l'autorità 
rinunci al suo dovere di vigilanza proprio perché ha tardato in passato 
ad accorgersi di eventuali errori o problemi.

5.2.2 Circa il cambiamento di fatto richiesto dall'art. 26 OSIA, i ricor-
renti  invocano  che  non  c'è  mai  stato  nessun  incidente  riconducibile 
alla procedura d'avvicinamento IGS 01. In questo ambito criticano in 
particolare la citazione, da parte dell'UFAC, di un rapporto dell'Ufficio 
d'inchiesta  sugli  infortuni  aeronautici  (UIIA)  relativo  ad  un  incidente 
avvenuto a Bassersdorf.

Nella decisione del 28 ottobre 2003 con quale la CRINAM ha rifiutato 
la restituzione dell'effetto sospensivo, il rapporto dell'UIIA, non è stato 
preso in considerazione. Non lo sarà nemmeno per quanto riguarda la 
presente  sentenza  di  merito.  In  effetti,  lo  scrivente  Tribunale  non 
intravvede  in  ché  il  fatto  che  il  pilota  coinvolto  in  un  incidente  a 
Bassersdorf abbia avuto – a quanto sembra – anche un incidente a 
Lugano, sia da considerarsi  come un cambiamento di  fatto rilevante 
nella fattispecie. Il legame è decisamente troppo tenue.

Comunque sia, un cambiamento di fatto ai sensi dell'art. 26 OSIA non 
è necessariamente da intendere come un incidente, contrariamente a 
quanto  assunto  dai  qui  ricorrenti.  Nella  fattispecie,  l'UFAC  è  stato 
interrogato,  come ricordato  (cfr. precedente  consid. 3.1.1),  da Swiss 
nel mese di gennaio 2003. Anche se risulta dall'incarto che l'autorità di 
prima istanza sembra aver rinunciato in un primo tempo a delle verifi -
che, resta il fatto che essa poteva, in base al suo potere (e dovere) di  
vigilanza, operare quelle che le sembravano necessarie.

Visto quanto precede, va detto in  maniera generale, che il  fatto che 
l'UFAC abbia  tardato  a  procedere  a delle  verifiche  non  giustifica  in 
alcun  modo  un'ulteriore  inazione  da  parte  sua.  In  questo  senso,  le  
condizioni dell'art. 26 OSIA che i qui ricorrenti vedono come vincolanti 
non sono certo da considerarsi come tali: visto il  dovere di vigilanza 

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dell'UFAC, ogni fatto (e non solo incidente) pertinente deve condurlo a 
operare  degli  accertamenti.  Nella  fattispecie  le  domande  di  Swiss 
erano sufficienti per indurre l'UFAC a procedere a delle verifiche.

5.2.3 In relazione alla censura esposta qui sopra, i ricorrenti invocano 
ancora  una violazione  delle  regole  che  presiedono  la  revoca  di 
decisioni. Lamentano parimenti una lesione di diritti acquisiti, come fa 
l'esercente, con riferimento alla precedente approvazione del regola-
mento d'esercizio; Swiss e Darwin formulano la medesima censura ma 
relativamente  alle  concessioni  di  linea che sono loro  state  attribuite 
(cfr. successivo consid. 11 e segg.). 

5.2.3.1 Una decisione o una sentenza, una volta prese, acquisiscono 
un  carattere  imperativo  denominato  forza  vincolante,  nozione  che 
comprende  sia  la  forza  formale,  sia  quella  materiale.  Mentre  una 
decisione amministrativa acquisisce soltanto forza vincolante formale 
(perché non può più essere impugnata, sia con opposizione, sia con 
ricorso), la sentenza di un tribunale acquisisce anche forza vincolante 
materiale  (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Grundriss  des 
Allgemeines  Verwaltungsrecht,  Zurigo,  6a  ed.,  2010,  N.  990  segg.). 
La forza  vincolante  materiale  implica  che  la  fattispecie  non  può  più 
essere oggetto di una decisione tra le medesime parti (ne bis in idem) 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  op.  cit.  N.  994).  Ciò  presuppone  che  la 
sentenza abbia esaminato i punti sui quali s'intende tornare. 
Una  consultazione  anche  rapida  della  summenzionata  sentenza  del 
Tribunale  federale  consente  di  constatare  che  l'aspetto  tecnico  e  di 
sicurezza delle procedure d'avvicinamento a Lugano non è mai stato 
oggetto d'esame da parte dell'Alta Corte; ne consegue che l'argomen-
tazione di certi ricorrenti – che vorrebbero vietare all'UFAC ogni inter-
vento  circa  dette  procedure  d'avvicinamento  con  il  pretesto  che  il  
Tribunale federale ha confermato la Concessione per l'esercizio (ora 
regolamento d'esercizio) – è da respingere.

5.2.3.2 Visto quanto precede, la forza vincolante dell'approvazione del 
regolamento d'esercizio – e circa le procedure d'avvicinamento – da 
parte del DATEC, nel 1996, è soltanto formale. Una decisione ammini-
strativa di prima istanza che non rispetta il diritto vigente deve essere 
modificata  (DTF  121  II  273  consid.  1;  MOOR,  op.  cit.,  pag.  324). 
Denominata  a  volte  riesame  o  riconsiderazione,  la  procedura  che 
conduce un'autorità di prima istanza a rivedere il contenuto di una sua 
decisione  non  è  espressamente  regolata  dalla  PA.  Il  riesame  può 

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portare  sia  su  una  decisione  che  ha  effetti  passeggeri  che  effetti 
durevoli  (ad  esempio  la  patente  di  guida  o  l'autorizzazione  di 
esercitare certe professioni). Il riesame può essere fatto sia d'ufficio, e 
dunque  su  iniziativa  dell'autorità,  sia  a  richiesta  dell'amministrato. 
Il riesame eseguito d'ufficio dall'autorità sarà motivato da un interesse 
pubblico (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., N.1033), ad esempio quando 
l'autorità si accorge che la fattispecie sulle quale poggia era o è diven-
tata  erronea  o  quando  essa  ritiene  di  avere  mal  applicato  il  diritto 
vigente o che quest'ultimo è cambiato. 

I motivi ammissibili di riesame per una decisione viziata sin dall'origine 
sono quelli che reggono la revisione di sentenze su ricorso (art.  66 PA) 
se  è  necessario  correggere  un  errore  nell'applicazione  del  diritto  in 
una decisione avente  effetti  durevoli  e  se  esistono motivi  particolari  
(DTF 127 II 306 consid. 7). 

Per  quanto  attiene  ai  motivi  di  riesame  di  una  decisione  divenuta 
viziata ulteriormente, è generalmente necessario che vi  sia  stato un 
cambiamento notevole di diritto o di fatto dal momento della decisione 
considerata;  questa  condizione  generale  è  peraltro  quanto  ritenuto 
nell'art.  26  OSIA  esaminato  in  precedenza.  Con  il  cambiamento  di 
diritto, s'intende un cambiamento legislativo, e, in certi  casi, un cam-
biamento della pratica amministrativa o di giurisprudenza: questi due 
ultimi cambiamenti possono giustificare un riesame unicamente quan-
do vengono toccati interessi pubblici importanti, come ad esempio beni 
di polizia (DTF 127 II 306 consid. 7a).

La sicurezza, e questo non viene contestato da nessuno, è un bene di 
polizia  ai  sensi  della  giurisprudenza  citata.  Di  conseguenza,  sia  in 
applicazione dei principi generali  richiamati  qui sopra,  sia in applica-
zione dell'art. 26 OSIA, l'UFAC era legittimato a procedere al riesame 
dell'approvazione del regolamento d'esercizio.

5.2.3.3 Quando le condizioni che reggono l'apertura di una procedura 
di riesame sono adempiute, l'autorità deve poi esaminare se il motivo 
di  riesame  è  effettivamente  realizzato  e  se  è  pertinente,  ossia  se 
giustifica la revoca della decisione viziata, e quindi una sua modifica o 
annullamento,  o  ancora,  se  del  caso,  la  constatazione  di  una  sua 
nullità.  Nell'ambito  di  questo  esame,  l'autorità  deve  effettuare  una 
ponderazione degli  opposti  interessi: l'interesse alla corretta applica-
zione del diritto (DTF 121 II 273 consid. 1) e l'interesse alla sicurezza 
del  diritto  (principio  della  fiducia),  ossia  alla  stabilità  delle  relazioni  

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giuridiche che la  decisione aveva creato (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  op. 
cit.,  N.  997a).  Mentre  il  primo  interesse  milita  per  una  revocazione 
della  decisione,  il  secondo vi  si  oppone quando l'amministrato  deve 
poter contare con il mantenimento della situazione creatasi (sentenza 
del  Tribunale  federale  del  6  giugno  2002  nella  causa  1A.43/2002 
consid. 3.2,  DTF 127  II  306  consid.  7,  DTF  115  Ib  152  consid. 3).  
Secondo il risultato della ponderazione degli interessi, l'autorità potrà 
– o no – modificare o revocare la sua decisione. In linea di massima, 
l'autorità  può  modificare  una sua  decisione viziata  se  l'interesse  ad 
una corretta applicazione del diritto è preponderante rispetto a quello 
della stabilità delle relazioni giuridiche.

Visto  l'interesse  alla  sicurezza  –  manifestamente  pubblico  –  che  il  
regolamento d'esercizio (in particolare le disposizioni sulle procedure 
d'avvicinamento) è destinato a proteggere, la fiducia che gli  utenti  o 
l'esercente  avranno  messo  nella  perennità  di  detto  regolamento  va 
giudicata come meno importante.

Peraltro,  circa  l'argomentazione che la  precedente  approvazione  del 
regolamento  d'esercizio  avrebbe  potuto  creare  dei  diritti  acquisiti 
(ossia un diritto  soggettivo protetto di  per  sé dall'art. 26 Cost. e  dal 
principio della buona fede dell'art. 9 Cost [DTF 128 II 112 consid. 10]),  
va ricordato che il rilascio di un'autorizzazione di polizia, ad esempio 
un permesso di  circolazione, non crea nessun diritto  acquisito (DTF 
107 Ib 35 consid. 3e; MOOR, op. cit., pag. 333,  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
op.  cit.,  N.  1009).  Trattandosi  nella  fattispecie  di  una  decisione 
generale  di  polizia  (cfr.  consid.  5.2.3.2  qui  sopra)  e  non  di  una 
qualunque  autorizzazione  rilasciata  ad  personam,  l'argomentazione 
circa  diritti  acquisiti  è  ancora  meno  pertinente  e  viene  respinta 
(cfr. anche successivo consid. 11).

5.2.4 Da quanto precede, risulta che l'UFAC era competente per fare 
applicazione dell'art. 26 OSIA, che le condizioni poste da detta dispo-
sizione erano riunite e che i principi generali vigenti circa il riesame di 
decisioni nonché la loro revocazione non erano stati violati dall'autorità 
inferiore. Le censure sollevate in questo senso sono quindi respinte.

6.
6.1 I  ricorrenti  invocano  poi  la  violazione  del  loro  diritto  di  essere 
sentiti,  sia perché l'UFAC non li  ha consultati  prima dell'emanazione 
della decisione impugnata, sia perché la consultazione è avvenuta in 
circostanze tali  che il  diritto  di  essere  sentiti  non è  comunque stato 

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rispettato (cfr. successivi  consid. 6.1.3 e 6.1.4). Lamentano altresì di  
non aver  potuto consultare taluni  atti  (perizia della  ditta  O._______) 
(cfr.  successivo  consid.  6.2.2)  o  che  i  loro  documenti  (perizie 
R._______ e P._______) siano stati disattesi dall'UFAC che neanche li 
ha  menzionati  nella  decisione impugnata  (cfr. successivi  consid. 6.3 
segg.).

6.1.1 In linea di massima, le censure legate alla violazione del diritto 
di  essere  sentiti  vengono  esaminate  prioritariamente  dall'autorità  di 
ricorso; in effetti, visto il suo carattere formale, una violazione ha per 
effetto  l'annullamento  della  decisione  impugnata,  indipendentemente 
dalle  possibilità  di  successo del  ricorso nel  merito  (DTF 127 V 431 
consid.  3d/aa;  sentenza  del  TAF  del  6  luglio  2009  nella  causa  A-
480/2007 consid. 3.1). 

C'è  comunque  un'eccezione  a  questo  principio:  una  violazione  del 
diritto  di  essere  sentiti  può  essere  sanata  quando  le  parti  hanno  la 
possibilità di farsi sentire dinanzi a un'autorità di ricorso che dispone 
dello stesso potere d'esame dell'autorità di prima istanza (sentenza TF 
del 25 febbraio 2010, nella causa 1C_369/2009 consid. 4.1; DTF 133 I 
201 consid. 2.2, DTF 129 I 129 consid. 2.2.3). A norma dell'art. 49 PA, 
lo  scrivente  Tribunale  dispone  dello  stesso  potere  d'apprezzamento 
(art. 49 PA e precedente consid. 1.2).

6.1.2 Il diritto di essere sentiti,  garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost,  dal-
l'art. 6  della  Convenzione  del  4  novembre  1950  di  salvaguardia  dei 
diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101), comporta 
in particolare la facoltà di esprimersi sugli elementi di merito pertinenti 
prima che venga emanata una decisione, di produrre mezzi di prova 
pertinenti, di ottenere che venga dato seguito a richieste di prova per ti-
nenti, di partecipare all'amministrazione dei mezzi di prova essenziali,  
o semmai di poter esprimersi sul risultato di detta amministrazione del-
le prove quando questa facoltà è di  natura ad influire sull'esito della  
decisione da rendere (DTF 129 II  497 consid. 2.2,  DTF 127 III  576 
consid. 2c, DTF 124 II 132 consid. 2b e la giurisprudenza ivi citata). 
Le disposizioni  costitutizionali  e  della  CEDU  trovano  applicazione 
quando la legislazione applicabile non garantisce come minimo dette 
facoltà. Nella  fattispecie,  la  procedura condotta  dall'autorità  inferiore 
soggiace alla PA (artt. 1 e 3 a contrario).

6.1.3 A norma dell'art. 29 PA, le parti hanno diritto di essere sentite. 
Secondo l'art. 30 cpv. 1 PA, l'autorità sente le parti prima di prendere 

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una decisione. Eccezioni sono possibili quando si tratta di una decisio-
ne di prima istanza e vi sia pericolo nell'indugio, che il ricorso sia dato 
alle parti e nessun'altra disposizione di diritto federale conferisca loro il  
diritto  di  essere  preliminarmente  sentite  (art.  30  cpv.  2  let.  e  PA). 
Quest'ultima disposizione ha per scopo di  far fronte a un pericolo o 
mantenere  intatta  una  fattispecie;  l'urgenza  non  deve  comunque 
essere ammessa troppo facilmente (per esempi pratici DTF 99 Ia 22, 
regesto; DTF 106 Ia 4 consid. 2.b/aa e segg.; PATRICK SUTTER, Kommen-
tar VwVG, ad art. 30 PA, n.m.27 segg.).

6.1.4 Visto quanto considerato qui sopra (consid. 3.1 a 3.1.3), due dei 
qui ricorrenti non sono stati invitati a esprimersi prima dell'emanazione 
della decisione impugnata (A._______ e B._______). Darwin, invece, 
è  stata  invitata  a  una  successiva  seduta  del  29  settembre  2003 
(cfr. allegato 10 alle risposte di Darwin del 29 agosto 2005), ossia ap-
pena  prima  della  decisione  impugnata.  Considerate  anche  le  circo-
stanze nel  2003  (lettera  di  Swiss  già  nel  gennaio  2003,  l'entrata  in 
vigore dell'OJAR-OPS 1 sei anni prima, nessun incidente), la condizio-
ne  dell'urgenza  posta  dalla  lettera  e  dall'art.  30  cpv. 2  PA non  era 
realizzata.  Di conseguenza,  il  diritto  di  essere  sentiti  di  queste  due 
ricorrenti è stato violato. Questo non condurrà comunque lo scrivente 
Tribunale a cassare la decisione impugnata. In effetti,  alle condizioni  
esposte  nel  precedente  consid.  6.1.1,  una  violazione  del  diritto  di 
essere  sentiti  può  essere  sanata. Visti  i  considerandi  di  merito  che 
seguono nonché l'istruttoria della presente causa – istruttoria durante 
la quale le parti hanno potuto compiutamente esprimersi – il vizio è da 
considerarsi sanato.

Per quanto riguarda gli altri ricorrenti, essi sono stati invitati dall'UFAC 
alla seduta del 21 agosto 2003 e/o vi hanno partecipato. La presen-
tazione  del  21  agosto  2003  è  illustrata  nell'incarto  di  prima istanza 
dalla  versione  stampata  di  quella  che  era  verosimilmente  una  pre-
sentazione Power point  dei  vari  punti  trattati  dall'UFAC (cfr. doc. 6). 
Anche  se  ovviamente  le  parti  presenti  non  condividevano  quanto 
assunto dall'UFAC, i fatti alla base della riflessione dell'autorità, l'inter -
pretazione da lei  fatta  di  tali  fatti  e  anche delle  norme che essa ha 
considerato come applicabili nonché le conseguenze sono stati espo-
sti  ai  presenti. È  poi  stato  loro concesso un termine di  sette  giorni,  
successivamente  prorogato,  per  esprimersi  su  quanto  era  stato  loro 
manifestato  (cfr.  decisione  impugnata  e  i  ricorsi).  Di  conseguenza, 

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conformemente  all'art.  30  cpv. 1  PA,  l'autorità  ha  sentito  i  ricorrenti 
prima di emanare la decisione impugnata. 

Le  censure  circa  una  violazione  della  suddetta  disposizione  sono 
quindi respinte.

6.2 Come gia detto, i ricorrenti, segnatamente l'esercente e Swiss, la-
mentano il fatto che lo studio affidato a un esterno (la ditta O._______) 
non sia loro stato trasmesso prima della decisione impugnata. 

6.2.1 Risulta in  effetti  dagli  atti  che l'esercente  ha chiesto  all'UFAC, 
tuttavia  solo  dopo  la  notifica  della  decisione  impugnata  –  ossia  il  
7 ottobre  2003  –  di  trasmettergli  il  siccitato  documento  che  veniva 
menzionato, appunto, nella decisione impugnata (cfr. incarto di prima 
istanza, Doc. 11). Con lettera del 10 ottobre 2003, l'UFAC ha risposto 
all'esercente  che  tale  documento  era  disponibile  soltanto  in  forma 
provvisoria e che l'esercente, come tutti gli interessati, sarebbe stato 
informato  del  suo contenuto  a  una  riunione  prevista  per  l'inizio  del-
l'anno 2004.

6.2.2 Secondo l'art. 26 cpv. 1 PA, la  parte o il  suo mandatario ha il 
diritto  di  esaminare  le  memorie  delle  parti  e  le  osservazioni  del -
l'autorità (let. a), tutti gli atti adoperati come mezzi di prova (let. b) e le 
copie di decisioni notificate (let. c). Questo diritto di consultare gli atti  
concerne  ovviamente,  nell'ambito  di  una  procedura  pendente,  i  do-
cumenti  importanti,  ossia  quelli  pertinenti  per  la  futura  decisione 
(DTF 129 I 249 consid. 3, DTF 122 I 153 consid. 6). Peraltro, l'esten-
sione del diritto di consultare gli atti dipende anche della latitudine del 
diritto di essere sentiti, il quale non comporta il diritto di esprimersi su 
ogni  risultanza della  procedura od ogni  parte  della  motivazione del-
l'autorità  purché la  possibilità  venga conferita  alla  parte  di  prendere 
efficientemente posizione sulla pertinente fattispecie e le norme appli-
cabili (cfr. STEFAN C. BRUNNER, in Kommentar VwVG, ad. art. 26 PA, n. m. 
41 e 42).

Come rilevato qui  sopra,  questo documento della  ditta  O._______  è 
stato  menzionato  nella  decisione  impugnata  (consid.  2  di  tale 
decisione che menziona una ditta esterna specializzata); nell'incarto di  
prima  istanza  v'è  pure  un  documento  intitolato  "Lugano  LSZA  IGS 
RWY  01  preliminary  study  and  report"  del  19  agosto  2003, che 
comporta cinque pagine. Non si tratta quindi del documento richiesto 
successivamente dall'esercente come ricordato in precedenza.

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Visto  quanto  considerato  qui  sopra,  occorre  esaminare  se  la  non 
trasmissione di un documento che comunque si voleva provvisorio, co-
stituisca  una  violazione  del  diritto  di  essere  sentiti.  Il  succitato 
documento  riflette  delle  costatazioni  di  fatto  circa  gli  ostacoli  nelle 
vicinanze dell'aeroporto e definisce quindi  la cosiddetta penetrazione 
di detti ostacoli nelle rotte seguite dagli aerei in fase d'avvicinamento.  
Vi si può leggere che il Monte Piambello (altezza 1129 metri) rappre-
senta  il  principale  ostacolo. Detto  "rapporto"  analizza  poi  la  dimen-
sione di siffatta penetrazione nella rotta seguita dagli aerei, secondo 
l'angolo  d'avvicinamento  praticato  (punto  che  comunque  non  è  più 
litigioso)  e  conclude  riservando  altri  studi  e  prove  nel  simulatore. 
Si evince da quanto precede che il citato documento – essendo provvi-
sorio – non è di certo alla base del ragionamento e della motivazione 
dell'UFAC. Quanto precede è peraltro anche confermato da un mes-
saggio  elettronico  dell'8  novembre  2003  dell'impiegato  della  ditta 
O._______, che fà riferimento a un incontro del 4 novembre 2003 al -
l'aeroporto di  Lugano-Agno: egli  dichiara,  tra altro, di  non essere un 
esperto nell'ambito delle JAR-OPS e che l'UFAC ha deciso di esami-
nare la procedura indipendentemente dal suo mandato (cfr. allegato II 
alla lettera dell'esercente alla CRINAM del 12 novembre 2003; incarto, 
doc. 54). Di conseguenza, anche se scortese segnatamente agli occhi 
dell'esercente, l'atteggiamento dell'UFAC non viola il  diritto di  essere 
sentiti. 

6.3 Infine, e sempre circa la violazione del  diritto  di  essere sentiti,  i 
ricorrenti, e in particolare l'esercente, lamentano una carente motiva-
zione  della  decisione  impugnata.  Quest'ultimo  invoca  peraltro  detta 
censura in relazione col fatto che l'UFAC non abbia menzionato nella 
decisione  litigiosa  né  le  sue  osservazioni,  né  la  documentazione 
fornita (pareri delle ditte P._______, Q._______ e della R._______).

6.3.1 L'obbligo  di  motivare,  altro  aspetto  del  diritto  di  essere  sentiti  
deriva  dall'art.  29  Cost.  e  viene  concretizzato  nella  PA dall'art.  35. 
Secondo  questa  norma,  le  decisioni  scritte,  anche  se  notificate  in 
forma di lettera, devono essere designate come tali, motivate e indica-
re il  rimedio giuridico (GIOVANNI BIAGGINI,  Kommentar BV, Zurigo 2007, 
ad art. 29 no. 25; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., no. 1705 segg.; MOOR, 
op. cit., no. 2.2.8.2;  KÖLZ/HÄNER,  op. cit., no. 354 segg.; tutti  con riferi-
menti alla giurisprudenza in materia). L'esigenza di motivazione impo-
ne che l'autorità esponga a sufficienza le ragioni per cui ha preso la 
decisione  querelata.  La  motivazione  adotta  deve  infatti  permettere 

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all'interessato di rendersi conto della portata e della correttezza della 
decisione che gli viene comunicata, non da ultimo nell'ottica di una sua 
eventuale impugnazione (DTF 129 II  232 consid. 3.2,  DTF 126 I  97 
consid. 2b;  LORENZ KNEUBÜHLER,  Die Begründungspflicht: eine Untersu-
chung über die Pflicht der Behörden zur Begründung von Entscheide, 
Berna 1998,  pag. 26). L'obbligo di  motivazione non impone però  un 
esposto esaustivo (DTF 123 I 31 consid. 2c), ne che i motivi debbano 
trovarsi nello stesso documento che la decisione (DTF 111 Ia 2) e può 
quindi risultare da documenti anteriori  (DTF 108 Ia 264 consid. 7),  o 
ancora da motivi esposti oralmente (DTF 103 Ia 407). L'autorità non ha 
neanche l'obbligo di esporre e discutere tutti i fatti, mezzi di prova e le 
censure sollevate dalle parti, ma può al contrario limitarsi a quelli che 
– senza arbitrio – possono essere considerati come pertinenti (senten-
za del TAF del 17 dicembre 2007, nella causa A-2081/2006 consid. 7.1 
e riferimenti ivi citati).

6.3.2 La decisione impugnata menziona che le parti  hanno avuto un 
termine  fino  al  12  settembre  2003  per  pronunciarsi  in  seguito  alla 
seduta del 21 agosto. Segnala inoltre che le varie prese di posizione 
verrano esposte e prese in considerazione nella misura del necessa-
rio. Il testo della decisione impugnata, poi, non recita più gli argomenti 
di  quelli  che  si  sono  espressi  anteriormente  all'emanazione  della 
decisione impugnata. 

Va però constatato che la decisione impugnata di diciassette pagine 
espone  in  sostanza  gli  accertamenti  di  fatto  ritenuti  dall'autorità 
inferiore,  i  problemi  posti  da  detti  fatti,  le  norme  che  essa  ritiene 
applicabili e la spiegazione dello scopo delle misure. I motivi riportati  
nella  decisione  impugnata  risultano  anch'essere  stati  sufficienti  alle 
parti  da aver loro consentito d'inoltrare gli  atti  ricorsuali,  i  quali sono 
stati più che abbondantemente motivati in base alla motivazione della 
decisione  impugnata. Già  per  tale  ragione,  una carente  motivazione 
non è da riternersi. 

6.3.3 Abbondanzialmente, risulta comunque dagli atti che le obiezioni 
di  quelli  che  hanno  partecipato  alla  procedura  precedentemente 
l'emissione della decisione impugnata corrispondono a quanto invoca-
to nei vari ricorsi. Di conseguenza, visto anche quanto considerato qui 
sopra sulla facoltà di  sanare il  ricorso inoltrato dinanzi allo scrivente 
Tribunale (precedente consid. 6.1.1), anche ogni eventuale carenza di 

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motivazione sarebbe da ritenersi sanata e la decisione non potrebbe 
quindi essere annullata per questo motivo.

6.3.4 L'esercente adduce di  aver prodotto delle perizie che secondo 
lui avrebbero dovuto portare l'autorità inferiore a rinunciare alle misure 
prospettate. Lamenta che la decisione impugnata non le abbia nean-
che prese in considerazione.

Lo  scrivente  Tribunale  constata  che  tra  i  tre  documenti  citati,  due 
dovevano essere noti all'autorità inferiore in quanto è stato comunicato 
con  la  presa  di  posizione  dell'esercente  del  12  settembre  2003. 
Il primo trattasi del commento della ditta Q._______ alla presentazione 
dell'UFAC (il  documento Power point)  del  21 agosto 2003,  che gli  è 
stato trasmesso dall'esercente. Il secondo è una relazione della ditta 
P._______ basata a Lugano-Agno che ha per oggetto l'enumerazione 
degli incidenti accaduti a Lugano e che conclude comunque che i citati 
incidenti  non  erano  da  riportare  alla  procedura  IGS  01.  Per 
completezza, il terzo documento è una valutazione dell'agire dell'UFAC 
nella fattispecie (Perizia R._______,  allegato B al ricorso di  Lugano) 
che data comunque del 20 ottobre 2003, sicché l'autorità inferiore non 
ne disponeva prima dell'emanazione della decisione impugnata.

Visto quanto precede sull'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 35 PA 
(precedente  consid.  6.3.1),  si  deve  constatare  che  detti  documenti 
contengono  una  motivazione  dettagliata  riferita  alla  presentazione 
dell'UFAC del  21  agosto  2003. La  motivazione  dell'UFAC, anche  se 
non risponde direttamente a ogni singolo argomento dimostra comun-
que  abbastanza  chiaramente  –  anche  se  in  maniera  implicita  –  se 
giudicava l'argomentazione pertinente o no e vi ha risposto in modo 
sufficiente  sotto  l'aspetto  dell'art.  35  PA. Infine,  quanto  considerato 
precedentemente (consid. 6.1.1 e 6.3.3) vale, mutatis mutandis, anche 
circa la presente fattispecie.

6.4 In  ragione di  quanto sopra esposto, le  varie censure legate alla 
violazione del diritto di essere sentiti vanno respinte.

7.
Emesse le considerazioni di cui sopra, non rimane ora allo scrivente 
Tribunale che entrare nel merito delle censure ancora pendenti (prece-
dente consid. 4.2 a 4.3). Queste  concernono le  distanze di  visibilità 
minima  imposte  con  NOTAM  dal  22  agosto  2003  (cfr.  precedente 
consid. di  fatto B.), mantenute poi con decisione impugnata e anche 

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successivamente  nella  decisione  di  riconsiderazione  del  23  agosto 
2006. Le censure sollevate dai qui ricorrenti toccano due aspetti: oltre 
all'aspetto  tecnico  volto  a  valutare  se  le  esigenze  dell'UFAC  corri -
spondono alle  norme vigenti  in  materia (cfr. successivo consid. 8),  i 
ricorrenti contestano dapprima e genericamente il carattere imperativo 
e l'applicabilità  delle norme. Si  tratta da una parte delle prescrizioni  
emesse dagli  organi  dell'Organizzazione dell'aviazione civile  interna-
zionale  (OACI),  denominate  PAN-OPS e che contengono sia  norme 
che  raccomandazioni  ("Standards"  e  "Recommended  Practices") 
(cfr. DTF 125  I  182  consid. 3c/aa);  dall'altra,  si  tratta  di  prescrizioni 
tecniche emesse dall'allora Joint Aviation Authorities (JAA), denomina-
te Joint Aviation Requirements (JAR), e nel caso concreto, di  quelle 
che reggono le attività degli operatori (OPS).

7.1 La  decisione  impugnata  fa  in  effetti  più  volte  riferimento  alla 
legalità, che secondo l'UFAC, non era rispettata nella situazione ante-
riore al  1° novembre 2003. Circa la questione dell'angolo d'avvicina-
mento, vengono citate sia le prescrizioni JAR-OPS 1 (1.515 (a) (3) che 
le PAN-OPS (8186-OPS, Volume II, parte III,  capitolo 6, N° 11 “Final  
approach segment”) e circa la questione delle distanze di visibiltà mi-
nima, le prescrizioni JAR-OPS 1 (allegato 1 della prescrizione 1.430).

Nella sua replica, l'esercente invoca tra altro che le prescrizioni JAR-
OPS 1, introdotte mediante l'emanazione dell'OJAR-OPS 1 del DATEC 
l'8  settembre  1997  non  sarebbero  sorrette da  una  sufficente  base 
legale; peraltro non essendo state tradotte né pubblicate nelle lingue 
ufficiali  svizzere,  non  si  potrebbe  considerarle  come  disposizioni 
applicabili.  Da  parte  sua,  Swiss  invoca  che  le  JAA  non  possono 
emanare leggi e quindi prescrizioni vincolanti.

Circa le prescrizioni dell'OACI, Swiss invoca che la norma PAN-OPS 
non è per niente imperativa, trattandosi di raccomandazioni (“Recom-
mended Practices”), le quali, contrariamente alle norme (“Standards”), 
non sono menzionate nell'art. 38 della Convenzione relativa all’aviazio-
ne  civile  internazionale  conclusa  a  Chicago  il  7  dicembre  1944  e 
entrata  in  vigore  per  la  Svizzera  il  4  aprile  1947  (Convenzione  di  
Chicago, RS 0.748). L'art. 38 impone ai paesi firmatari della Conven-
zione di annunciare ogni divergenza dalle norme elaborate dall'OACI, 
ma  non  divergenze  rispetto  alle  raccomandazioni.  Di  conseguenza, 
queste  ultime  non sarebbero  direttamente  applicabili,  e  quindi  nem-
meno imperative.

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7.1.1 Lo scrivente Tribunale ha già avuto occasione di esprimersi circa 
l'applicabilità e l'imperatività delle norme e raccomandazioni contenute 
negli allegati della Convenzione di Chicago. In breve, esso ha ritenuto 
che le  norme,  che necessitano  di  annunci da parte  degli  Stati  con-
traenti  qualora  risultasse  impossibile  applicarle,  sono  quindi  diretta-
mente applicabili per i loro destinatari, a condizione però che conten-
gano disposizioni sufficientemente chiare e precise (cfr. DTAF 2009/62 
consid. 4.1 segg, in particolare consid. 4.3.2 e i riferimenti citati).

Per  quanto  attiene  alle  raccomandazioni,  invece,  gli  Stati  contraenti  
hanno la possibilità d'integrarle o no nella loro legislazione o di adot ta-
re delle soluzioni nazionali proprie (sentenza del TAF succitata, consid. 
4.2.2 e 4.3.3 con riferimenti citati e in particolare REGULA DETTLING-OTT, 
Internationaler  Luftverkehr,  in  GEORG MÜLLER [Hrsg],  Verkehrsrecht, 
Band IV, Basilea 2008, pag. 406 segg). Le raccomandazioni non sono 
quindi  fondamentalmente  vincolanti  (sentenza  del  TAF  succitata 
consid.  4.3.3,  DTAF 2008/41  consid.  5.3.3;  DTF  125  I  182  consid.  
3c.aa). Peraltro,  le  raccomandazioni  lasciano  alle  parti  alla  Conven-
zione  un  grande  potere  d'apprezzamento,  ragione  per  la  quale  non 
sono da considerarsi come direttamente applicabili.

Di  conseguenza, le  raccomandazioni,  per  essere imperative, devono 
essere state integrate nel diritto nazionale dello Stato contraente per 
acquisire  un  effetto  vincolante  nell'applicazione  del  diritto  (sentenza 
succitata, consid. 4.3.3 in fine).

L'art.  6a LNA  rappresenta  una  base  legale  formale  che  consente 
eccezionalmente  al  Consiglio  federale  di  dichiarare  direttamente 
applicabili  taluni  allegati,  comprese  le  relative  prescrizioni  tecniche, 
della Convenzione di Chicago; detta disposizione gli permette pure di 
adottare un modo di  pubblicazione speciale e di  decidere che taluni 
allegati o parti di allegati non verranno tradotti. 

Il  Consiglio  federale  ha  fatto  uso  di  questa  competenza  all'art.  3 
cpv. 1bis  OSIA,  il  quale  prescrive,  nella  sua  versione  in  vigore  al 
momento della decisione impugnata, che le norme e raccomandazioni 
dell’Organizzazione  dell’aviazione  civile  internazionale  (OACI),  che 
figurano negli allegati 10 e 14 della Convenzione di Chicago, compre-
se le relative prescrizioni  tecniche, sono direttamente applicabili  agli 
aerodromi, agli ostacoli alla navigazione aerea e alla costruzione degli 
impianti della navigazione aerea. Sono fatte salve le deroghe notificate 
dalla  Svizzera  in  virtù  dell’art.  38  della  Convenzione. L'art.  3  cpv. 4 

Pagina 37

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OSIA prevede che le norme e le raccomandazioni dell’OACI, nonché le 
relative  prescrizioni  tecniche  non  sono  pubblicate  nella  Raccolta 
ufficiale.  Possono  essere  consultate  presso  l’Ufficio  federale 
dell'aviazione  civile  in  francese  e  inglese;  non  sono  tradotte  né  in  
italiano né in tedesco.

Il Consiglio federale ha quindi fatto uso della competenza conferitagli 
nell'art. 6a LNA d'introdurre nel  diritto  svizzero le norme e anche le 
raccomandazioni contenute negli allegati alla Convenzione di Chicago 
e l'ha fatto in maniera legittima (cfr. sentenza succitata del TAF, consid. 
4a). Di conseguenza, l'allegato 14 alla Convenzione di Chicago, che 
qui c'interessa, nonché il Doc. 8186 delle PAN-OPS sono applicabili e 
imperativi.

7.1.2 Per quanto riguarda le JAR-OPS 1, l'esercente considera che il 
DATEC non disponeva della competenza d'introdurre dette prescrizioni 
mediante  l'OJAR-OPS  1;  per  altro,  visto  che  dette  prescrizioni  non 
sono tradotte né pubblicate ufficialmente non possono essere conside-
rate come imperative. Swiss, dal canto suo, espone che le JAA non 
hanno la competenza di emanare leggi.

Il ragionamento sopra riassunto non può essere seguito: alla stregua 
di quanto previsto per le norme e raccomandazioni OACI (cfr. prece-
dente  consid. 7.1.1),  l'art.  6a  LNA prevede che il  Consiglio  federale 
può eccezionalmente dichiarare direttamente applicabili le prescrizioni 
tecniche  stabilite  nell'ambito  della  collaborazione  tra  le  autorità 
aeronautiche europee. 

L'art.  138a  dell'Ordinanza  del  14  novembre  1973  sulla  navigazione 
aerea (ONA, RS 748.01) prevede che nell’ambito delle proprie compe-
tenze legislative  il  DATEC può  in  via  eccezionale  dichiarare  diret ta-
mente  applicabili  singoli  allegati,  incluse  le  prescrizioni  tecniche 
pertinenti, alla Convenzione del 7 dicembre 1944 sull’aviazione civile 
internazionale (di cui si è già detto in precedenza), nonché prescrizioni 
tecniche stabilite nell’ambito della cooperazione tra autorità aeronauti-
che europee; d’intesa con la Cancelleria federale, esso può prescri ve-
re un tipo particolare di pubblicazione di tali disposizioni e disporre di 
rinunciare totalmente o parzialmente alla traduzione.

Con Ordinanza dell'8 settembre 1997, come già visto (cfr. precedente 
consid. 7.1),  il  DATEC ha usufruito  di  quella  competenza emanando 
l'OJAR-OPS  1,  in  applicazione  delle  summenzionate  disposizioni  e 

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dell'art. 57 LNA. Di conseguenza, l'argomento dell'esercente che pre-
tende che tale competenza fosse negata al DATEC in base all'art. 48 
della  Legge  federale  del  21  marzo  1997  sull'organizzazione  del 
Governo e dell'amministrazione (LOGA, RS 170.010) va decisamente 
respinto: in effetti, questa disposizione prevede che il Consiglio federa-
le può delegare la sua competenza legislativa a un Dipartimento. Nella 
fattispecie, la delega è fatta dal Consiglio federale all'art. 138a ONA di 
cui  sopra;  l'art.  48  LOGA conferma  quindi  la  correttezza  del  proce-
dimento qui adottato. Le JAR-OPS 1 sono pertanto state validamente 
dichiarate vincolanti  dal  DATEC (cfr. nello  stesso senso, ma circa le 
JAR  FCL  [Flight  Licence  Crew]  che  reggono  la  formazione  e  le 
qualifiche del personale navigante, la sentenza del Tribunale federale 
del 4 maggio 2001, nella causa 2A.557/2000 consid. 3a).

Peraltro, come consentito sia dall'art. 6a LNA che dall'art. 138a ONA, 
queste prescrizioni  non sono state tradotte né pubblicate. Agli  occhi 
dell'esercente l'assenza di  traduzione e di  pubblicazione si  giustifica 
soltanto  se si  tratta di  prescrizioni  tecniche: basta  esaminare  anche 
molto sommariamente le JAR-OPS 1 per constatare che non solo si 
tratta veramente di prescrizioni tecniche, ma che si estendono su circa 
400 pagine A4, comprendendo oltre a testi, schemi e grafici. Che non 
siano  state  tradotte  e  pubblicate  è  ampiamente  giustificato,  segna-
tamente se si tiene conto del fatto che dette prescrizioni interessano 
un numero di persone limitato. Questa censura viene quindi respinta.

7.2 Sempre  circa  le  JAR-OPS  1,  l'esercente  fa  valere  che  queste 
norme  si  applicano  soltanto  alle  compagnie  di  trasporto  aereo  che 
eseguono trasporti  commerciali di persone o beni che dispongono di 
un Air Operator Certificate (AOC, anche denominata licenza di traspor -
tatore aereo). Risulta dall'incarto che le quattro compagnie qui ricor -
renti dispongono precisamente di detto AOC. L'esercente e il Cantone 
Ticino, naturalmente, non sono compagnie aeree, ma il primo gestisce 
un  aeroporto  d'importanza  regionale  con  traffico  di  linea  (cfr. PSIA, 
foglio  per  installazione,  Parte  III  C,  3a  serie)  e  il  secondo  è 
chiaramente  interessato  a  questo  esercizio.  Se  si  considera  che  le 
JAR-OPS 1 contengono requisiti  circa  le  caratteristiche di  voli  com-
merciali,  si  deve  anche  considerare  che  queste  norme  sono  state 
fissate tenendo conto delle caratteristiche tecniche degli aerei. Queste 
ultime, conseguentemente, impongono anche degli  standards neces-
sari  per consentire agli  apparecchi di posarsi  in condizioni sicure. In 
altri termini se i velivoli sono certamente elaborati in modo di consen-

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tire  un  massimo  grado  di  sicurezza,  le  procedure  d'avvicinamento 
(come le altre, del resto) dovranno essere elaborate in modo che detti  
velivoli  le possano seguire (cfr. consid. 8.1). Di conseguenza, le pre-
scrizioni delle JAR-OPS 1 contengono dei requisiti che inequivocabil-
mente hanno delle conseguenze anche sulle procedure da implemen-
tare presso gli aeroporti.

7.3 Infine,  l'esercente  lamenta  che  la  regolamentazione  decisa  dal-
l'UFAC si applicherà anche all'aviazione non commerciale, alla quale, 
chiaramente, le JAR-OPS 1 non si applicano. 

È  esatto  che  le  JAR-OPS  1  sono  state  redatte  all'attenzione  del-
l'aviazione civile commerciale; risulta in effetti  dalla norma JAR-OPS 
1.001 che " JAR-OPS Part 1 prescribes requirements applicable to the 
operation  of  any  civil  aeroplane  for  the  purpose  of  commercial  air  
transportation by any operator whose principal place of business and 
[if any, its registered office] is in a JAA Member State". Le JAR-OPS, 
come già considerato qui sopra, rappresentano delle norme tecniche 
destinate  tra  l'altro  ad  assicurare  la  sicurezza  dell'aviazione  civile 
commerciale  degli  stati  membri.  Dal  momento  in  cui  dette  norme 
hanno necessariamente un effetto sulle procedure da implementare e 
dal  momento  in  cui  dette  procedure  possono  essere  usate  anche 
dall'aviazione non commerciale, non s'intravvede come gli  standards 
qui in discussione non possano non avere un effetto sull'aviazione non 
commerciale. Peraltro, nella decisione qui impugnata, l'UFAC non ha 
dichiarato applicabili le norme JAR-OPS 1 all'aviazione non commer-
ciale; si  è attenuto a questi  standards per definire un avvicinamento 
che, a suo modo di vedere, è più sicuro e questo per un avvicinamento 
che  dovrebbe  precisamente  poter  essere  usato  dall'aviazione  com-
merciale. Una procedura d'avvicinamento è di per sé una regolamen-
tazione  indirizzata  a  un  numero  indeterminato  di  utenti,  che  siano 
operatori commerciali o no. Chi vuole atterrare secondo la procedura 
d'avvicinamento diretto a Lugano deve rispettare i requisiti qui decisi.  
Chi  non  dispone  di  un  velivolo  appropriato  dovrà  usare  procedure 
meno esigenti, che esistono anche presso lo scalo luganese. Di con-
seguenza, questa censura è respinta.

7.4 Visto quanto precede, sia le PAN-OPS dell'OACI, sia le JAR-OPS 
1 si  applicano alla  fattispecie e le  censure sollevate dai  ricorrenti  al 
riguardo sono respinte.

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8.
Compete  ora  allo  scrivente  Tribunale  esaminare  la  questione  delle 
distanze minime d'avvicinamento così  come regolate dalla  decisione 
impugnata.

8.1 Questa è una questione tecnica che deve altresì essere esaminata 
nel contesto attuale, ossia quello dell'avvicinamento con gli  angoli di  
discesa definiti con decisione impugnata: in effetti, come già conside-
rato (precedente consid. 4.1 a 4.3), questi sono cresciuti in giudicato.  
Si  tratta quindi  per  il  TAF di  giudicare ora se con un avvicinamento 
diretto a un angolo di 6,65° (operato da aerei che dispongano di una 
“letter of non objection” da parte del costruttore) nella fase iniziale, e di 
6° nella fase finale, con PAPI calato su quel valore (operato da aerei  
certificati per un avvicinamento di 6°), le distanze di visibilità minima 
imposte dall'UFAC siano conformi alle norme e alle raccomandazioni.

A questo proposito, i ricorrenti hanno più volte invocato di non capire 
come le JAR-OPS 1 – che si applicano in effetti all'aviazione commer-
ciale – possano avere effetti sul disegno di procedure d'avvicinamento. 
Nella  misura  in  cui  le  JAR-OPS 1 prescrivono (tra tante  altre  cose) 
come  debbano  atterrare  i  velivoli  delle  compagnie  commerciali, 
sembra più che logico che dette regole abbiano influenza sul disegno 
delle  procedure  d'avvicinamento  degli  aeroporti  che  accolgono  tale 
traffico. In effetti, se le JAR-OPS 1 non consentono alla compagnia di 
effettuare avvicinamenti in certe condizioni, è anche chiaro che detta 
compagnia non può esercitare voli  laddove dette condizioni richieste 
non sono riunite e che dovrà rinunciare definitivamente a operare voli 
da e verso questo scalo. A questo proposito, si capisce che le norme 
volte  a garantire  la  sicurezza hanno influenze reciproche tra  di  loro 
nella misura in cui sia il disegno dell'avvicinamento, sia le regole che 
reggono il  traffico commerciale, sia le caratteristiche dei velivoli  e la 
formazione dei  piloti  formano in  un certo  senso un tutto,  dove ogni 
elemento  deve  per  forza  corrispondere  ai  requisiti  delle  altre 
componenti.  Di  conseguenza,  se  le  JAR-OPS 1  prescrivono  che  gli 
avvicinamenti devono essere eseguiti in certe condizioni per garantire 
la  sicurezza,  le  regole  vigenti  per  il  disegno  dell'avvicinamento 
saranno rette da queste esigenze.

8.2 Nella