# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a37e007b-58da-57e4-99f1-ee2a25f33bd3
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2012-02-29
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 29.02.2012 B-5196/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5196-2011_2012-02-29.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

 

  

 
 Cour II 

B-5196/2011 

 

 

  A r r ê t  d u  1 4  j u i n  2 0 1 2  

Composition 

 
Bernard Maitre (président du collège),  

Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges, 

Olivier Veluz, greffier. 

 

 
 

Parties 

 
Mohamad Makhlouf, 

Malki Street, Damas, Syrie, 

représenté par Maître Eric Hess, Etude SHS & Associés, 

rue de Beaumont 3, 1206 Genève, 

recourant,  

 
 

 
contre 

 

 
Département fédéral de l'économie, 

Secrétariat général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Mesures de coercition 

Inscription dans l'annexe 2 à l'ordonnance instituant des 

mesures à l'encontre de la Syrie. 

 

 

B-5196/2011 

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Faits : 

A.  

Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après : le Conseil) a 

adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives 

en raison de la situation en Syrie (JO 2011 L 121 du 10 mai 2011, p. 11). 

Cette décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit 

sur le territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe 

(art. 3 par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques 

appartenant à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des 

entités et des organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) 

(voir également : règlement [UE] n
o
 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie [JO 

2011 L 121, p. 1]). 

B.  

Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral a arrêté l'ordonnance instituant des 

mesures à l'encontre de la Syrie (RO 2011 2193) (ci-après : O-Syrie). Ces 

mesures de coercition comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des 

ressources économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes 

physiques, entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 (art. 2 al. 1 

O-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans dite 

annexe, en une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse 

(art. 4 al. 1 O-Syrie). L'annexe 2 a été modifiée les 24 mai (RO 2011 

2285), 16 août (RO 2011 3807), 9 septembre (RO 2011 4353), 

30 septembre (RO 2011 4517) et 7 décembre 2011 (RO 2011 6269) et les 

3 février (RO 2012 735), 8 mars (RO 2012 1209), 19 avril (RO 2012 

2339) et 4 juin 2012 (RO 2012 3257) et mentionne, depuis le 16 août 

2011, Mohamad Makhlouf (également orthographié Mohammed 

Makhlouf) (ou Abu Rami) avec les indications suivantes : 

Né à Lattaquié le 19.10.1932. 

Proche associé et oncle maternel de Bachar et Mahir Al-Assad, associé 

d’affaires et père de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf. 

Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a révisé totalement l'O-Syrie en arrêtant 

l'ordonnance du 8 juin 2012 (RO 2012 3257 ; RS 946.231.172.7), entrée 

en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle ordonnance, qui abroge celle du 

18 mai 2011, prévoit, entre autres, les mêmes mesures que celles citées 

ci-dessus à l'égard des personnes mentionnées dans une annexe 7. 

Cette annexe mentionne toujours Mohamad Makhlouf, avec les mêmes 

indications. 

B-5196/2011 

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C.  

Par écritures du 16 septembre 2011, Mohamad Makhlouf (ci-après : le 

recourant) recourt contre l'acte du Département fédéral de l'économie du 

16 août 2011 en concluant, avec suite de dépens, à la radiation de son 

nom de l'annexe 2 à l'O-Syrie et à la levée des mesures de blocage 

frappant ses avoirs. 

A l'appui de ses conclusions, le recourant soutient que les mesures prises 

à son encontre violent ses droits fondamentaux, plus particulièrement sa 

liberté personnelle et la garantie de propriété. Ces restrictions ne 

reposeraient pas sur un intérêt public et seraient contraires au principe de 

proportionnalité. Le recourant expose que le seul grief justifiant les 

mesures prises à son encontre est d'être apparenté à ou en affaire avec 

d'autres personnes figurant sur la liste. Il conteste en particulier exercer 

ou avoir exercé une fonction politique ou une fonction dans la hiérarchie 

militaire, être ou avoir été un membre influent d'un quelconque parti ou 

d'une milice et financer directement ou indirectement le régime. Le 

recourant estime dans ces circonstances que les mesures le concernant 

ne sont ni aptes à atteindre le but visé, ni nécessaires pour l'atteindre. 

Le recourant ajoute que l'acte attaqué viole les principes découlant de 

l'Etat de droit, l'obligation de motiver et l'interdiction de l'arbitraire. 

D.  

Par décision incidente du 2 novembre 2011, le Tribunal administratif 

fédéral a constaté que le recours formé par Mohamad Makhlouf n'avait 

pas effet suspensif. 

E.  

Dans sa réponse du 16 décembre 2011, le Département fédéral de 

l'économie propose le rejet du recours. 

Pour motifs, le Département expose qu'il ne s'agit pas de prouver des 

actes concrets qui auraient été commis par le recourant. La puissance en 

Syrie de la famille du recourant, dont il est le patriarche, sa très grande 

proximité avec la famille Al-Assad ainsi que ses ressources financières 

importantes laisseraient entrevoir une très grande vraisemblance que le 

recourant constitue un soutien au régime syrien visé par les sanctions 

internationales dont il est question. Pour le reste, le Département fédéral 

de l'économie a contesté les griefs formels argués par le recourant. 

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Page 4 

F.  

Dans sa réplique du 31 janvier 2012, le recourant maintient ses 

conclusions et persiste, en substance, dans l'argumentation développée 

dans son recours. 

G.  

Invitée à dupliquer, le Département fédéral de l'économie a confirmé ses 

conclusions dans ses observations du 1
er
 mars 2012 et s'est pour 

l'essentiel référé à l'argumentation développée dans sa réponse. 

H.  

Dans ses observations du 16 mars 2012, le recourant a maintenu ses 

conclusions et a persisté dans l'argumentation développée dans ses 

précédentes écritures. 

I.  

Dans ses observations du 12 avril 2012, le Département fédéral de 

l'économie s'est pour l'essentiel référé à l'argumentation développée dans 

ses précédentes écritures. 

J.  

Par courrier du 23 avril 2012, le recourant a déclaré persister 

intégralement dans ses conclusions telles que formulées dans ses 

précédentes écritures et a renoncé à formuler d'autres observations. 

K.  

Le recourant n'ayant pas présenté de demande pour des débats publics, 

il est admis qu'il y a renoncé tacitement. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1 et les 

réf. cit.). 

Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 de la loi du 17 juin 2005 

sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), ce dernier connaît 

des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 

20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) 

(art. 31 LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 

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Page 5 

2.  

La présente procédure de recours a pour cadre les mesures de coercition 

instituées par la Confédération en raison de la situation en Syrie. Ces 

mesures ont été arrêtées dans un premier temps dans une ordonnance 

du 18 mai 2011, qui a été abrogée et remplacée par l'ordonnance du 

8 juin 2012, entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle ordonnance 

constitue une révision totale de l'ordonnance du 18 mai 2011 et fait suite 

au durcissement des sanctions décidé par le Conseil fédéral. Les 

mesures qui concernent le recourant sont maintenues ; et ce dernier 

demeure inscrit dans l'annexe à la nouvelle ordonnance. Pour le reste, 

les nouvelles mesures introduites dans l'O-Syrie révisée n'ont pas 

d'incidence sur la présente procédure de recours. Pour des raisons 

pratiques, le Tribunal citera le droit en vigueur au moment du prononcé 

de l'acte attaqué, à savoir l'ordonnance du 18 mai 2011. 

3.  

La présente procédure de recours porte sur les mesures prévues aux 

art. 2 et 4 O-Syrie (ces mesures sont prévues, dans l'ordonnance du 

8 juin 2012, aux art. 10 et 17) en tant qu'elles concernent le recourant. Ce 

dernier conteste en effet son inscription (listing) dans l'annexe 2 à l'O-

Syrie (annexe 7 à l'ordonnance du 8 juin 2012). Il convient donc de 

déterminer si l'inscription du nom d'une personne dans une annexe à une 

ordonnance instituant des mesures de coercition revêt la qualité de 

décision au sens de l'art. 5 PA. 

3.1. A teneur de l'art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme décisions les 

mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le 

droit public fédéral et ayant pour objet : a) de créer, de modifier ou 

d'annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l'existence, 

l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations ; c) de rejeter ou de 

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 

constater des droits ou obligations. 

3.2. L'art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 22 mars 2002 sur l'application des 

sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb, RS 946.231) 

prévoit que la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour 

appliquer les sanctions visant à faire respecter le droit international 

public, en particulier les droits de l'homme, décrétées par l'Organisation 

des Nations Unies, par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en 

Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Le 

Conseil fédéral a la compétence d'édicter, sous forme d'ordonnances, 

des mesures de coercition (art. 1 al. 1 et 3 LEmb). Le Département 

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fédéral de l'économie est pour sa part compétent pour adapter les 

annexes aux ordonnances visées à l'art. 2 al. 3 LEmb (art. 16 LEmb). 

Edictée en application de l'art. 2 LEmb, l'O-Syrie reprend des sanctions 

prévues par l'Union européenne. Ces sanctions sont énumérées et 

définies aux art. 1 à 4 O-Syrie. Dite ordonnance comprend également 

trois annexes ; l'annexe 2 liste les personnes et entités visées par le gel 

de leurs avoirs et de leurs ressources économiques ainsi que par 

l'interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse (art. 2 et 4 O-

Syrie). 

Ni la LEmb, ni l'O-Syrie n'apportent une quelconque précision sur la 

nature juridique du listing. Dans ce contexte, l'art. 16 LEmb ne fait 

qu'attribuer au Département fédéral de l'économie la compétence pour 

adapter les annexes aux ordonnances et, donc, la liste des personnes 

visées par certaines mesures. L'art. 8 LEmb, disposition unique de la 

section 4 intitulée "Voies de droit", prévoit que les dispositions générales 

sur la procédure fédérale sont applicables aux recours contre les 

décisions prises en vertu de la présente loi. 

Le Message du Conseil fédéral du 20 décembre 2000 concernant la loi 

fédérale sur l'application de sanctions internationales (FF 2000 1341) ne 

contient aucune information sur la qualification du listing. Il précise 

uniquement, s'agissant des annexes, qu'elles contiennent des précisions 

techniques concernant des faits déjà réglementés (Message, p. 1359). 

Les travaux parlementaires n'ont pas porté sur la question de la nature 

juridique du listing, ni sur les autres questions liées à la procédure 

(cf. débats du Conseil national des 27 septembre 2001 [Bulletin officiel de 

l'Assemblée fédérale [BO] 2001 N 1246], 6 mars 2002 [BO 2002 N 94] et 

12 mars 2002 [BO 2002 N 200] et du Conseil des Etats des 4 décembre 

2001 [BO 2001 E 839] et 7 mars 2002 [BO 2002 E 79]). 

3.3. Le Tribunal fédéral a estimé, dans un arrêt récent à cinq juges (arrêt 

2C_838/2011 du 15 décembre 2011 consid. 5.2), qu'il était douteux que le 

Tribunal administratif fédéral puisse se saisir d'un recours dirigé 

directement contre une ordonnance du Conseil fédéral, qui ne semble 

pas revêtir la qualité de décision attaquable au sens de l'art. 5 PA. Il a 

néanmoins laissé cette question ouverte, tout en se référant à l'ATF 133 II 

450 (affaire Nada) et à l'arrêt 2A.783/2006 du 23 janvier 2008. 

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Page 7 

Dans l'affaire Nada (ATF 133 II 450 consid. 2.1), la Haute Cour a indiqué 

ce qui suit : 

Anfechtungsgegenstand der Verwaltungsrechtspflege sind Verfügungen; 

Rechtssätze, zu denen insbesondere die Verordnungen des Bundesrats 

zählen, können grundsätzlich nicht selbständig angefochten werden, sondern 

lediglich im Anwendungsfall vorfrageweise überprüft werden (BGE 131 II 735 

E. 4.1 S. 740, BGE 131 II 13 E. 6.1 S. 25 f. mit Hinweisen). 

Der Beschwerdeführer beantragt die Streichung aus dem Anhang der 

TalibanV und damit formell die Änderung einer Verordnung. Dennoch erliess 

das seco eine "Verfügung", mit der es den Antrag des Beschwerdeführers 

abwies; das EVD trat auf die dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde 

ein und wies die Beschwerde ab. 

In seiner Vernehmlassung an das Bundesamt für Justiz vom 31. August 

2006 führte das EVD hierzu aus, dass sich die Aufnahme in (bzw. die 

Streichung aus) Anhang 2 der TalibanV für die betroffene Person wie ein 

individuell-konkreter Verwaltungsakt und damit wie eine Verfügung i.S. von 

Art. 5 VwVG auswirke. Bei den in der Verordnung vorgesehenen 

Zwangsmassnahmen handle es sich um gezielt diskriminierende 

Beschränkungen, welche die Sanktionsadressaten in wichtigen Rechtsgütern 

unmittelbar tangierten. Unter diesen Umständen habe es sich gerechtfertigt, 

den Antrag des Beschwerdeführers materiell zu behandeln. 

Dieser Auffassung ist zuzustimmen: Durch die Aufnahme in Anhang 2 

TalibanV wird der Beschwerdeführer den Sanktionen der TalibanV unterstellt 

und damit unmittelbar und speziell in Grundrechtspositionen berührt, 

weshalb ihm durch Erlass einer Verfügung eine Rechtsschutzmöglichkeit 

eröffnet werden musste. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den 

Beschwerdeentscheid des EVD ist insoweit zulässig. 

A la lecture de cet arrêt, il apparaît que le Tribunal fédéral n'a pas tranché 

la question de savoir si l'annexe 2 à l'ordonnance sur les Talibans pouvait 

être assimilée à une décision au sens de l'art. 5 PA, dès lors que le 

Département fédéral de l'économie avait rendu une décision portant sur 

le refus de radier le nom du recourant de l'annexe précitée. Cela dit, le 

Tribunal fédéral se réfère à une prise de position du Département fédéral 

de l'économie du 31 août 2006 à l'Office fédéral de la justice selon 

laquelle l'inscription dans l'annexe 2 à l'ordonnance sur les Talibans 

déploie pour les personnes concernées des effets semblables à ceux 

d'un acte administratif individuel et concret et donc identiques à une 

décision au sens de l'art. 5 PA. Il semble donc que le Tribunal fédéral soit 

plutôt enclin à qualifier le listing de décision au sens de l'art. 5 PA (voir 

dans le même sens : PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, 

vol. II, 2
e
 éd., Berne 2011, p. 199, note de bas de page 111). 

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Dans l'arrêt 2A.783/2006 du 23 janvier 2008, le Tribunal fédéral écrit en 

particulier ce qui suit : 

La question de savoir si une ordonnance indépendante du Conseil fédéral 

s'appuyant directement sur l'article 184 alinéa 3 Cst. suffirait à ouvrir la voie 

du recours de droit administratif et fonder la compétence du Tribunal fédéral 

peut rester ouverte, du moment que le catalogue des exceptions prévues par 

les articles 99 ss OJ ne trouve pas d'application lorsqu'il s'agit de décider, 

comme en l'espèce, de "contestations sur des droits et obligations de 

caractère civil" au sens de l'article 6 CEDH pour lesquelles l'accès à un 

tribunal est garanti. 

Il ressort de ce qui précède que le Tribunal fédéral a estimé douteux dans 

son arrêt du 15 décembre 2011 que le Tribunal administratif fédéral 

puisse se saisir d'un recours dirigé directement contre une ordonnance 

du Conseil fédéral en se référant à deux arrêts qui n'apportent pas de 

réponse directe à la question topique, à savoir si l'inscription d'un nom 

dans une annexe à une ordonnance prise en application de la LEmb peut 

être assimilée à une décision au sens de l'art. 5 PA. Dans le premier cas, 

parce qu'il existait une décision du Département fédéral de l'économie ; 

et, dans le second, parce que "le catalogue des exceptions prévues par 

les art. 99 ss OJ ne trouvait pas application" et parce que l'accès à un 

tribunal est garanti lorsqu'il s'agit de trancher des contestations sur des 

droits et obligations de caractère civil. 

3.4. A l'égard de la qualification juridique du listing, la doctrine suisse 

n'est pas unanime. 

On l'a vu, MOOR et POLTIER, qui qualifient le listing de cas limite, 

déduisent de la lecture de l'arrêt Nada qu'il s'agit d'une décision au sens 

de l'art. 5 PA (MOOR/POLTIER, op. cit., p. 199, note de bas de page 111). 

UHLMANN soutient pour sa part que l'acte en question est de nature 

individuelle et abstraite et que la forme de l'ordonnance est critiquable 

(FELIX UHLMANN, in : Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), 

VwVG Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009, n
o
 45 ad art. 5). CARONI 

ne se prononce pas concrètement sur le listing lui-même. Il expose 

néanmoins que les sanctions sont de nature générale et abstraite et que 

les décisions individuelles relatives au delisting peuvent faire l'objet d'un 

recours au Tribunal administratif fédéral (ANDREA CLAUDIO CARONI, 

Finanzsanktionen der Schweiz im Staats- und Völkerrecht, Zurich 2008, 

p. 192). 

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Bien avant la mise sur pied des régimes de sanctions ciblées, JAAG s'était 

penché sur la problématique des "Massnahmegesetzen" (TOBIAS JAAG, 

Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, 

p. 217). Les sanctions ciblées telles que prévues par la LEmb présentent 

des caractéristiques semblables aux "Massnahmegesetzen". A l'égard de 

ces "Massnahmegesetzen", JAAG expose qu'il est difficile de les qualifier 

de normes ou d'actes individuels. Il fait toutefois une distinction entre 

celles qui règlent des situations particulières ("Einzelfallgesetz") et celles 

qui concernent des individus particuliers ("Einzelpersonengesetz"). Selon 

JAAG, les "Einzelfallgesetzen" ont en règle générale les caractéristiques 

d'une norme alors que les "Einzelpersonengesetzen" sont plutôt 

individuelles et concrètes (JAAG, op. cit, p. 219 ss). 

Au niveau européen, il convient de relever que MIRON s'est employée à 

donner une qualification juridique des listes du Conseil de sécurité des 

Nations Unies et de l'Union européenne. Elle estime que les procédures 

de sanction européennes deviennent, avec les sanctions ciblées, des 

procédures en deux étapes : un acte de portée générale – la résolution 

initiale par laquelle l'autorité qualifie une situation de menace pour la paix 

ou les droits de l'homme et annonce les sanctions applicables – suivi d'un 

acte à portée individuelle – l'inscription sur la liste de telle personne ou 

entité. L'inscription s'opère formellement par un acte séparé, mais elle 

peut également être intégrée ou annexée à l'acte général et devient alors 

un acte hybride. MIRON indique ainsi que la résolution initiale qualifie et 

place sous un régime particulier une situation donnée et sert de base 

légale aux sanctions individuelles. Et l'inscription sur une liste apparaît 

comme un acte d'application de la résolution générale (ALINA MIRON, Les 

"Sanctions ciblées" du Conseil de sécurité des Nations Unies, Réflexion 

sur la qualification juridique des listes du Conseil de sécurité, in : Revue 

du Marché commun et de l'Union européenne n
o
 529, p. 355 ss, p. 358). 

3.5. Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il importe peu que 

celle-ci soit désignée comme telle ou qu'elle en remplisse les conditions 

formelles telles que fixées par la loi. Est bien plutôt déterminant le fait 

qu'elle revête les caractéristiques matérielles d'une décision (cf. PIERRE 

TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2
e
 éd., 

Berne 2005, § 29 ch. 3 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

KNEUBÜHLER, Prozessierung vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 

2008, p. 28, ch. 2.14 ; ALAIN WURZBERGER, in : Bernard Corboz/Alain 

Wurzenberger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florence Aubry-

Girardin, Commentaire de la LTF, Berne 2009, n
o
 29 ad art. 82 ; cf. arrêt 

du Tribunal administratif fédéral A-4013/2007 du 22 décembre 2008 

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consid. 4.1.2 et les réf. cit.), ceci indépendamment de la volonté de 

l'autorité ou de celle de l'administré (arrêt du Tribunal administratif fédéral 

A-4013/2007 du 22 décembre 2008 consid. 4.1.2 et les réf. cit.). 

Par décision, on entend un acte de souveraineté individuel adressé à un 

particulier, par lequel un rapport de droit administratif concret, formant ou 

constatant une situation juridique, est réglé de manière obligatoire et 

contraignante (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, 

p. 253 ; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 5
ème

 éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, ch. 854 ss ; 

MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, op. cit, p. 27 ch. 2.13 ss ; voir également : 

ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, 

p. 402 ss ; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2
ème

 éd., Berne 

1983, p. 127 ss). 

Parmi les éléments constitutifs de la décision, l'on retrouve le caractère 

individuel et concret. Cette caractéristique constitue, in casu, le point 

déterminant en vue de la qualification juridique de l'acte attaqué, dès lors 

que ce critère permet de distinguer la décision de la norme de droit. 

Selon la jurisprudence, il existe certains actes qui se situent entre la 

norme de droit et la décision et dont la nature juridique précise doit être 

déterminée de cas en cas (ATF 135 II 328 consid. 2.1 et les réf. cit.). De 

manière générale, la norme de droit est une disposition générale et 

abstraite qui s'adresse à un nombre indéterminé de destinataires et tend 

à régler un nombre indéfini de cas (cf. art. 22 al. 4 de la loi sur le 

Parlement du 13 décembre 2002 [LParl, RS 171.10]). En revanche, l'acte 

particulier vise normalement un seul destinataire ou un nombre limité de 

destinataires et contient un ordre contraignant pour un ou plusieurs cas 

concrets (ATF 135 II 38 consid. 4.3 et les réf. cit., ATF 112 Ib 249 

consid. 2b ; voir également : JAAG, op. cit., p. 29 ss ; voir également GYGI, 

Bundesverwaltungsrechtspflege, p. 134). Un acte est abstrait lorsqu'il se 

rapporte à un nombre indéterminé de situations ou, en d'autres termes, 

lorsque le nombre de ses cas d'application peut varier durant la période 

de validité. Le Tribunal fédéral assimile matériellement les plans 

d'affectation, à savoir des actes qui se situent entre la norme de droit et la 

décision, à des décisions lorsqu'ils contiennent des mesures 

suffisamment détaillées pouvant préjuger d'une procédure d'autorisation 

(ATF 135 II 328 consid. 2.1 et les réf. cit.). Dans l'affaire du blocage des 

avoirs Mobutu, la Haute Cour a estimé que la mesure visant tous les 

avoirs de feu Mobutu et de son entourage pouvait s'appliquer à une 

pluralité de personnes et à différents biens, de sorte qu'elle présentait un 

caractère abstrait. Elle en a conclu que, nonobstant sa désignation 

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comme décision, il s'agissait bien d'une ordonnance qui nécessitait une 

décision d'exécution pour mettre en œuvre la mesure de blocage 

(ATF 132 I 229 consid. 4.4). 

3.6. En l'espèce, l'acte attaqué est formellement inclus dans une annexe 

à une ordonnance du Conseil fédéral. Il n'est donc pas désigné comme 

décision et n'en remplit pas les conditions formelles (cf. notamment 

art. 34 ss PA ; voir cependant infra consid. 5). Toutefois, comme on l'a vu 

ci-dessus, ceci n'est pas déterminant.  

3.6.1. Les mesures dont le recourant fait l'objet ont pour effet de bloquer 

ses avoirs et ses ressources économiques détenus en Suisse et de lui 

interdire d'entrer en Suisse et de transiter par la Suisse. Il est 

incontestable que ces mesures ont des effets juridiques contraignants sur 

le recourant. Le Tribunal fédéral le reconnaît d'ailleurs dans son arrêt du 

15 décembre 2011 (arrêt 2C_838/2011 consid. 5.1 ; cf. également 

ATF 133 II 450 consid. 2.1 s.). 

3.6.2. S'agissant du caractère concret, on peut distinguer dans l'O-Syrie 

deux catégories de mesures, à savoir, d'un côté, les mesures prévues 

aux art. 1, 1a, 1b et 3a O-Syrie et, de l'autre, les mesures prévues aux 

art. 2 et 4 O-Syrie dont le recourant fait l'objet. La première catégorie de 

mesures visent les entités économiques sises en Suisse susceptibles 

d'exporter vers la Syrie ou d'importer de Syrie certains biens. Ces 

mesures seront nécessairement concrétisées lorsqu'une entreprise 

requerra une autorisation d'importation ou d'exportation (cf. par exemple : 

loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre [LFMG, 

RS 514.51] ; loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens 

utilisables à des fins civiles et militaires et des biens militaires spécifiques 

[loi sur le contrôle des biens, LCB, RS 946.202] ; loi du 21 juin 1996 sur 

l'imposition des huiles minérales [Limpmin, RS 641.61]). En revanche, le 

gel des avoirs et des ressources économiques prévu à l'art. 2 O-Syrie est 

immédiat pour les personnes mentionnées à l'annexe 2 à l'O-Syrie. Ni le 

Département fédéral de l'économie, ni le Secrétariat d'Etat à l'économie 

n'ont l'obligation de prononcer à l'égard de ces personnes et entités des 

décisions d'exécution pour mettre en œuvre ce blocage. Celui-ci se 

matérialise dans la relation de droit privé entre la banque détentrice des 

avoirs et la personne visée, en particulier lorsque celle-ci entend retirer 

tout ou partie de ses fonds, comme ce fut le cas du recourant en août 

2011 (cf. pièce 0 du bordereau du 16 décembre 2011 du Département 

fédéral de l'économie). Le Secrétariat d'Etat à l'économie n'intervient par 

B-5196/2011 

Page 12 

décision que lors de demandes d'autorisation de transfert prévues à 

l'art. 2 al. 3 O-Syrie. 

On doit donc bien constater que les mesures de la première catégorie 

sont générales et qu'elles s'appliquent à différents biens qui ne sont pas 

clairement définis et seront nécessairement mises en œuvre par voie de 

décision par les autorités compétentes (cf. ATF 132 II 229 consid. 4.4). 

Bien que le gel des avoirs tel que formulé à l'art. 2 O-Syrie s'applique 

aussi à différents biens dont on ignore les propriétaires, on doit bien 

constater que l'inscription d'une personne dans l'annexe 2 à l'O-Syrie 

individualise et, donc, concrétise et délimite clairement l'objet du blocage. 

Ainsi donc, l'acte attaqué implique que les mesures deviennent 

suffisamment détaillées et contraignantes à l'endroit du recourant, de 

sorte qu'il peut, pour ce motif déjà, être matériellement assimilé à une 

décision (cf. dans le même sens : ATF 135 II 328 consid. 2.2). 

3.6.3. L'inscription relative au recourant dans l'annexe 2 comprend son 

identité précise, y compris une variante orthographique, des informations 

d'indentification supplémentaires, à savoir sa date et son lieu de 

naissance ainsi que le numéro de son passeport diplomatique, et, enfin, 

ses fonctions ainsi que les motifs de son inscription, en l'occurrence : 

proche associé et oncle maternel de Bachar et Mahir Al-Assad, associé 

d’affaires et père de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf. Les mesures de 

blocage de ses avoirs et d'interdiction d'entrée et de transit sur le territoire 

Suisse sont donc individualisées. En particulier, on voit mal comment un 

acte qui comprend des motifs justifiant des restrictions liées à une 

personne déterminée pourrait ne pas avoir un caractère individuel. Au 

demeurant, le caractère individuel de l'acte attaqué découle de la nature 

même des sanctions ciblées liées à des listes, en ce sens qu'elles sont 

non seulement délimitées ratione materiae, mais également ratione 

personae (cf. MIRON, op. cit., p. 358 ; DICK MARTY, Rapport du 

16 novembre 2007 à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe 

relatif aux listes noires du Conseil de sécurité des Nations Unies et de 

l'Union européenne, p. 9 [consultable sur www.assembly.coe.int] ; voir 

également : Conseil de l'Union européenne, Lignes directrices du 

2 décembre 2005 concernant la mise en œuvre et l'évaluation des 

mesures restrictives [sanctions] dans le cadre de la politique étrangère et 

de sécurité commune de l'UE, p. 6, ch. 14 [consultable sur 

www.consilium.europa.eu]). 

Il y a donc lieu d'admettre que l'acte attaqué revêt également un 

caractère individuel. Aussi, quand bien même viendrait-on à nier le 

B-5196/2011 

Page 13 

caractère suffisamment concret de l'acte attaqué, la conclusion selon 

laquelle celui-ci doit être qualifié de décision ne saurait être remise en 

question, dès lors que le caractère de l'individualité prime (THIERRY 

TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Genève/Bâle/Zurich 2011, 

n
o
 797 ; GRISEL, op. cit., p. 403 ; JAAG, op. cit., p. 221 et 246). 

3.6.4. Il ressort de ce qui précède que l'acte attaqué revêt les 

caractéristiques matérielles d'une décision au sens de l'art. 5 PA. Il s'agit 

ainsi d'un acte détachable de l'institution des mesures de coercition et, 

donc, de l'O-Syrie (cf. dans un sens similaire à propos de l'acte 

détachable : arrêt du Tribunal fédéral 1C_88/2007 du 26 novembre 2008 

consid. 2.2). 

D'ailleurs, les mesures de coercition édictées par la Suisse sont reprises, 

dans la plupart des cas, de sanctions décrétées par le Conseil de sécurité 

des Nations Unies ou par l'Union européenne. Or, au niveau européen, 

on doit bien constater que la pratique a évolué en introduisant une lettre 

de notification et la possibilité pour les personnes visées de contester la 

décision de listing auprès du Tribunal de première instance des 

Communautés européennes (TPICE) (cf. communiqué de presse du 

Conseil de l'Union européenne du 29 juin 2007 "Liste de terroristes 

établie par l'UE – Adoption d'une nouvelle liste récapitulative"). Ainsi, les 

récentes sanctions européennes prévoient un mécanisme de notification 

des décisions portant sur l'inscription d'une personne ou d'une entité dans 

ses listes (cf. art. 36 par. 3 du règlement n
o
 961/2010 du 25 octobre 2010 

concernant l'adoption de mesures restrictives à l'encontre de l'Iran et 

abrogeant le règlement n
o
 423/2007 [JO L 281 du 27 octobre 2010, p. 1] ; 

art. 16 par. 3 du règlement n
o
 204/2011 du 2 mars 2011 concernant des 

mesures restrictives en raison de la situation en Libye [JO L 58 du 3 mars 

2011, p. 1] ; art. 14 par. 2 du règlement n
o
 442/2011 du 9 mai 2011 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie]). Il 

apparaît, par conséquent, que l'Union européenne a introduit une 

procédure d'inscription en aménageant un acte individuel et concret 

distinct de l'instauration des sanctions. Si la Suisse a décidé de reprendre 

ces sanctions, notamment dans le cas syrien, il en va en revanche 

différemment de la procédure liée à l'inscription des personnes dans les 

annexes à ses ordonnances. Il n'en reste pas moins qu'il ressort de ce 

qui précède que cette inscription est un acte détachable de l'institution 

des mesures et revêt la qualité de décision, ouvrant ainsi l'accès à une 

protection juridique. En outre, les Chambres fédérales ont adopté, le 

8 septembre 2009 et le 4 mars 2010, la motion 09.3719 "Les fondements 

de notre ordre juridique court-circuité par l'ONU" soutenue par Dick Marty. 

B-5196/2011 

Page 14 

Si cette motion visait à régler une autre problématique en lien avec des 

sanctions décrétées par l'Organisation des Nations Unies, il ressort 

néanmoins des débats parlementaires qu'il existe une volonté politique 

tendant à mettre sur pied une procédure afin de permettre aux personnes 

inscrites sur les listes de sanction d'avoir accès à une autorité judiciaire 

indépendante (BO 2009 E 819 et BO 2010 N 154). 

3.7. L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure 

fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu 

de la LEmb. 

Dirigé contre une décision au sens de l'art. 5 PA prise en application du 

droit fédéral, le Tribunal administratif fédéral est dès lors en principe 

compétent pour connaître du présent recours (art. 31 LTAF). 

4.  

L'art. 32 al. 1 let. a LTAF dispose que le recours est irrecevable contre les 

décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la 

neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des 

relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit 

à ce que la cause soit jugée par un tribunal. 

4.1. Selon la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral en relation 

avec l'art. 83 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, 

RS 173.110) dont la teneur est identique à l'art. 32 al. 1 let. a LTAF, le 

concept des "autres affaires relevant des relations extérieures" doit 

recevoir une interprétation restrictive (cf. arrêt du Tribunal fédéral 

2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 1.1.3). L'exception vise les "actes 

de gouvernement" classiques (ATF 132 II 342 consid. 1). Elle s'applique 

aux actes ayant un caractère politique prépondérant, le gouvernement et 

l'administration ayant un large pouvoir d'appréciation pour défendre les 

intérêts essentiels du pays tant à l'intérieur que vis-à-vis de l'extérieur 

(cf. WURZBERGER, op. cit., n° 23 ad art. 83 LTF). Dans ce domaine, le 

législateur a considéré que le gouvernement doit demeurer seul 

responsable des décisions prises, puisque les mesures tendant à 

protéger l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec 

l'étranger font partie de ses tâches essentielles ; en outre, les décisions à 

prendre dans ce domaine relèvent d'ordinaire d'une question 

d'appréciation (ATF 132 II 342 consid. 1, ATF 121 II 248 consid. 1a). 

4.2. L'acte attaqué concerne indiscutablement les relations extérieures de 

la Confédération. Toutefois, même si une décision concerne les relations 

B-5196/2011 

Page 15 

extérieures, le recours est recevable lorsque le droit international confère 

un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal (art. 32 al. 1 let. a in 

fine LTAF). Pareil droit découle notamment de l'art. 6 par. 1 de la 

Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et 

des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101) s'il s'agit d'une 

contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil 

(cf. WURZBURGER, op. cit., n° 29 ad art. 83 LTF). En l'occurrence, la Haute 

Cour a relevé dans une affaire connexe à la présente que le recours qui 

tend à faire radier un nom de l'annexe 2 à l’O-Syrie et, ce faisant, à lever 

les mesures de blocage de ses avoirs et de ses ressources financières et 

d'interdiction d'entrée et de transit par la Suisse portait sur des 

contestations sur des droits et obligations à caractère civil (voir en ce 

sens : arrêt du Tribunal fédéral 2C_838/2011 du 15 décembre 2011 

consid. 5.1 ; voir également ATAF 2008/36 consid. 11.6). Ainsi donc, 

l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas réalisée. 

4.3. Les autres exceptions prévues à l'art. 32 LTAF ne sont par ailleurs 

pas non plus réalisées. 

5.  

En vertu de l'art. 16 LEmb, le Département fédéral de l'économie est 

compétent pour modifier les annexes à une ordonnance arrêtée en 

application de la LEmb. L'acte en question émane donc d'une autorité au 

sens de l'art. 33 let. d LTAF. 

La qualité pour recourir doit être reconnue au recourant (art. 48 al. 1 PA). 

Les autres conditions de recevabilité sont respectées (art. 11, 50 al. 1, 52 

al. 1 et 63 al. 4 PA). Dans ce contexte, il sied de relever que, publiée au 

RO et au RS et sans indication des voies de droit, la décision attaquée ne 

respecte pas les règles de notification prévues aux art. 34 ss PA. Cette 

notification irrégulière n'a toutefois eu aucune conséquence dans le cas 

d'espèce ; au demeurant, l'art. 38 PA prévoit qu'une notification irrégulière 

ne peut entraîner de préjudice pour les parties. 

Le recours est donc recevable. 

6.  

Invoquant l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 

suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), le recourant fait grief à l'autorité 

inférieure de ne pas avoir motivé sa décision. 

B-5196/2011 

Page 16 

La jurisprudence a également déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation, 

pour l'autorité, de motiver sa décision afin que le destinataire puisse la 

comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de 

recours à bon escient. Pour satisfaire à ces exigences, le juge doit 

mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels 

il a fondé sa décision, de telle sorte que l'intéressé puisse se rendre 

compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il 

n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, 

moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut, au 

contraire, se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du 

litige (ATF 135 III 670 consid. 3.3.1, ATF 134 I 83 consid. 4.1 et la 

jurisprudence citée). 

En l'espèce, le Département fédéral de l'économie a exposé, dans l'acte 

attaqué, les motifs qui justifient le blocage des avoirs du recourant et son 

interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse. Il est en effet 

indiqué, à la let. A ch. 33 de l'annexe 2 à l'O-Syrie que le recourant est 

proche associé et oncle maternel de Bachar et Mahir Al-Assad, associé 

d’affaires et père de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf. Ces motifs sont 

clairement suffisants au regard des exigences qui résultent de la 

jurisprudence mentionnée ci-dessus. D'ailleurs, le recourant a bien 

compris les motifs qui ont guidé l'autorité inférieure à prendre la décision 

attaquée, dès lors qu'il les conteste précisément dans le cadre de la 

présente procédure de recours. Tout bien considéré, le recourant 

reproche à l'autorité inférieure non pas tant un défaut de motivation mais 

plutôt une constatation inexacte des faits pertinents, ce qui sera examiné 

ci-dessous. C'est dire que le grief de défaut de motivation de la décision 

attaquée est mal fondé. 

7.  

Le recourant soutient que les mesures dont il fait l'objet portent atteinte 

au droit à la liberté de mouvement et à la garantie de propriété. Dans ce 

contexte, il ajoute que ces restrictions sont contraires au principe de 

proportionnalité et ne reposent sur aucun intérêt public. 

Il est admis et non contesté que les mesures dont le recourant fait l'objet 

portent une atteinte importante à ses droits patrimoniaux et à sa liberté de 

mouvement, à savoir à des droits fondamentaux garantis aux art. 10 al. 2 

et 26 Cst. (voir dans le même sens ATF 133 II 450 consid. 2.2). 

Les droits garantis aux art. 10 al. 2 et 26 Cst. ne sont toutefois pas 

absolus. Comme tout droit fondamental, ils peuvent être restreints aux 

B-5196/2011 

Page 17 

conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une 

base légale, soit une loi au sens formel si la restriction est grave (ATF 132 

I 229 consid. 10.1), être justifiée par un intérêt public ou par la protection 

d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe de proportionnalité 

(ATF 134 I 214 consid. 5.4 et les réf. cit.). 

7.1. A teneur de l'art. 1 al. 3 LEmb, les mesures de coercition peuvent 

notamment : restreindre directement ou indirectement le trafic des 

marchandises, des services, des paiements et des capitaux, la circulation 

des personnes et les échanges scientifiques, technologiques et culturels 

(let. a) ; prendre la forme d’interdictions ou d’obligations de demander 

une autorisation ou de déclarer, ou d’autres limitations de droits (let. b). 

Le gel des avoirs du recourant et l'interdiction d'entrée en Suisse et de 

transit par la Suisse le concernant, qui figurent dans une loi, reposent par 

conséquent sur une base légale suffisante. A juste titre, le recourant ne le 

conteste pas. 

7.2. Le recourant soutient que l'intérêt public recherché consiste à faire 

respecter le droit international public et les droits de l'homme. Pour 

atteindre ces objectifs, les personnes visées par ces mesures devraient 

selon lui être effectivement impliquées dans la violation du droit 

international public. Or, il conteste toute participation au régime syrien, 

toute influence sur celui-ci, tout financement ainsi que toute implication 

dans la répression et prétend que le DFE n'a pas apporté le moindre 

début d'indice de son implication effective et concrète dans les 

évènements en cours en Syrie. Le recourant fait enfin grief au 

Département fédéral de l'économie de donner à la LEmb une portée 

qu'elle n'a pas. L'existence de sanctions européennes le concernant 

n'obligerait en effet pas la Suisse de les reprendre ; à l'égard des 

décisions concrètes, la Suisse ne pourrait pas se reposer aveuglément 

sur les décisions européennes. Seul le régime des sanctions serait repris. 

7.2.1. Dans son message concernant la LEmb, le Conseil fédéral a 

exposé que lui permettre d'édicter des mesures de coercition pour 

appliquer des sanctions internationales décrétées par ses principaux 

partenaires économiques sert à la défense des intérêts de la 

Confédération en matière de politique extérieure et de sécurité. Il ajoute 

que, quelles que soient les mesures de coercition décrétées, elles seront 

finalement fondées sur des motifs de politique extérieure (Message, 

p. 1361). Ainsi, la participation de la Suisse à des sanctions 

internationales correspond bien évidemment à un intérêt public 

B-5196/2011 

Page 18 

(cf. Message, p. 1357). Comme le relève le Département fédéral de 

l'économie en mettant en évidence l'avis du Conseil fédéral exprimé dans 

son message, il faut considérer, pour préserver les intérêts du pays, que, 

si la Suisse reste sur la réserve, elle court le danger de devenir un plaque 

tournante du trafic de contournement (cf. Message, p. 1364). 

Par ailleurs, ces mesures ont pour objectif de faire respecter le droit 

international public et notamment les droits de l'homme. Elles visent à 

rétablir en premier lieu une situation conforme au droit international 

(Message, p. 1359 et 1364). 

7.2.2. En l'espèce, la Suisse a décidé librement de reprendre, à l'endroit 

du recourant, des sanctions préalablement décrétées par l'Union 

européenne. Le recourant fait l'objet des mêmes mesures, non seulement 

au sein de tous les Etats membres de l'Union européenne, mais 

également aux Etats-Unis (communiqué du 1
er
 décembre 2011 de l'Office 

of Foreign Assets Control en exécution de l'Executive Order du 18 août 

2011 [www.treasury.gov/pres-center/press-releases/Pages/tg1373.aspx]), 

au Canada (art. 1, 2 et 7 du règlement du gouvernement canadien du 

24 mai 2011 sur les mesures économiques spéciales visant la Syrie 

[DORS/2011-114], en relation le ch. 28 partie 2 de son annexe 

[consultable sur lois-laws.justice.gc.ca]), en Norvège (le gouvernement 

norvégien a déclaré s'aligner sur les nouveaux récents trains de 

sanctions européennes dans un communiqué de presse du 6 septembre 

2011 [http://www.regjeringen.no/en/dep/ud/press/news/2011/syria_ 

sanctions.html?id=654101#]) et en Australie (ch. 72 du document 

Autonomous Sanctions [Designated Persons and Entities and Declared 

Persons – Syria] List 2012), à savoir auprès de quasiment tous les Etats 

occidentaux, autrement dit auprès de tous les principaux partenaires 

économiques de la Confédération. Dans sa réponse, le Département 

fédéral de l'économie a souligné que, si la Suisse reste sur la réserve, 

elle court le risque de devenir une plaque tournante du trafic de 

contournement des sanctions internationales. Il n'est donc pas 

insoutenable de reconnaître que, pour ce motif déjà, les mesures 

concernant le recourant répondent à un intérêt public. 

Dans ce contexte, le Département fédéral de l'économie ajoute que les 

derniers évènements en Syrie, notamment la fermeture de l'Ambassade 

de Suisse, justifient les mesures. Comme cela ressort du rapport du 

23 novembre 2011 de la Commission d'enquête internationale 

indépendante sur la République arabe syrienne (pièce 13 du bordereau 

du 16 décembre 2011 du Département fédéral de l'économie), le régime 

B-5196/2011 

Page 19 

syrien commet de graves atteintes aux droits de l'homme et au droit de 

l'enfant sur son territoire, en réprimant violemment les manifestants qui lui 

sont hostiles. Ainsi donc, les mesures litigieuses sont également justifiées 

par la protection des droits fondamentaux d'autrui. 

Force est enfin de constater que le recourant erre lorsqu'il soutient que 

les mesures sont contraires à l'intérêt public au motif que cet intérêt ne 

peut être atteint dans la mesure où il n'apporte, à ses dires, aucun 

soutien au régime et à la répression. Cette argumentation est en effet 

étrangère à la question de l'intérêt public et relève de la question de 

savoir si les mesures prises sont aptes à atteindre le but visé (cf. supra 

consid. 7.3.1 en relation avec le consid. 8). 

7.3. Sous l'angle de la proportionnalité, le recourant soutient que les 

mesures dont il fait l'objet ne sont ni aptes à poursuivre le but visé par l'O-

Syrie, ni nécessaires, ni proportionnées au but qu'il s'agit d'atteindre. Il 

expose à cet égard qu'il n'a aucune prise sur la situation actuelle en 

Syrie, qu'il ne participe ni concrètement, ni financièrement, ni à quelque 

titre que ce soit aux évènements à l'origine de l'intervention du Conseil 

fédéral. La seule existence de liens familiaux ou de prétendus liens 

d'affaires ne serait pas suffisante pour autoriser des restrictions aussi 

graves de ces droits fondamentaux. 

Pour qu'une restriction d'un droit fondamental soit conforme au principe 

de proportionnalité, il faut qu'elle soit apte à atteindre le but visé (règle de 

l'aptitude), que ce dernier ne puisse être atteint par une mesure moins 

incisive (règle de la nécessité) et qu'il existe un rapport raisonnable entre 

les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat 

escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la 

proportionnalité au sens étroit impliquant une pesée des intérêts) 

(ATF 134 I 214 consid. 5 et les réf. cit., ATF 133 I 110 consid. 7.1). 

7.3.1. S'agissant de la règle d'aptitude, le Conseil fédéral a relevé, dans 

son message relatif à la LEmb, qu'avec les mesures de coercition 

litigieuses, l'objectif visé consiste à rétablir en premier lieu une situation 

conforme au droit international public en ciblant ceux qui violent le droit et 

perturbent la paix (Message, p. 1359 et 1364). Selon la doctrine, les 

mesures de coercition ciblées ont, d'une part, un caractère punitif, en 

sanctionnant les auteurs des actes contraires au droit international public. 

D'autre part, ces mesures – tout particulièrement le gel des avoirs – ont 

également un caractère préventif, en empêchant le financement de ces 

actes (cf. ALVARO BORGHI, Le blocage de biens à titre de sanction 

B-5196/2011 

Page 20 

internationale, in : Sandrine Giroud/Alvaro Borghi [éd.], Etat de droit et 

confiscation internationale, Genève 2010, p. 106 s. ; voir également en ce 

sens : MIRON, op. cit., p. 361). 

En l'espèce, comme on le verra ci-après (cf. consid. 8), le recourant est, 

d'une part, l'oncle de Bashar et de Mahir Al-Assad, président et, 

respectivement, commandant de la 4
e
 Division blindée et homme fort de 

la Garde républicaine, à savoir des personnes qui ont un rôle central 

dans les violences en Syrie. D'autre part, il s'agit du père de Hafez 

Makhlouf, à l'égard duquel le Tribunal administratif fédéral a pu se forger 

la conviction que c'est à bon droit qu'il figure dans l'annexe 2 à l'O-Syrie 

eu égard notamment à son grade de colonel et à son poste auprès des 

renseignements généraux syriens (arrêt du Tribunal administratif fédéral 

B-3488/2011 du 14 juin 2012 consid. 8). Par ailleurs, rien au dossier ne 

permet de penser que le recourant a pris ses distances avec le régime en 

place. De plus, le recourant bénéficie d'une fortune importante en Suisse 

(cf. consid. 10), dont il a tenté en vain d'en soustraire une part importante 

début août 2011 (cf. pièce 0 du bordereau du 16 décembre 2011 du 

Département fédéral de l'économie). Dans ces conditions, il n'est pas 

insoutenable d'admettre que les mesures litigieuses remplissent leur rôle 

préventif à l'égard du financement du régime. De surcroît, si le recourant 

ne figurait pas dans l'annexe 2 à l'O-Syrie, il pourrait être aisément utilisé 

par les prénommés de même que par ses autres fils Rami, Ihab et Iyad 

Makhlouf, ainsi que par sa sœur Anisa Al-Assad (née Makhlouf), pour 

contourner les mesures dont toutes ces personnes font l'objet. C'est dire 

que la décision attaquée échappe sous cet angle à toute critique. 

7.3.2. Selon le Tribunal fédéral, la question de savoir si des mesures de 

coercition sont nécessaires à la sauvegarde des intérêts de la Suisse 

comporte une importante marge d'appréciation au vu de ses implications 

politiques, de sorte qu'il faut faire preuve d'une grande retenue dans 

l'appréciation des faits et la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 

229 consid. 10.3 et les réf. cit.). Dans cet arrêt concernant le blocage des 

fonds Mobutu, la Haute Cour a d'ailleurs estimé que le blocage en 

question pouvait en soi être considéré comme nécessaire au vu de son 

but, soit la sauvegarde des intérêts de la Suisse dans les relations avec 

l'étranger. Il n'était en tout cas pas insoutenable de l'admettre. 

En l'espèce, le Département fédéral de l'économie a exposé que la 

décision de reprendre des sanctions européennes y compris à l'égard du 

recourant relève de la politique étrangère du pays et que les mesures 

litigieuses étaient nécessaires pour éviter que la Suisse soit utilisée pour 

B-5196/2011 

Page 21 

contourner les sanctions européennes. Il a ajouté que les évènements en 

Syrie démontrent que les mesures sont pertinentes. Il apparaît ainsi que 

la question de la nécessité des mesures se recoupe avec celle ayant trait 

à l'intérêt public. Par conséquent, ce qui a été dit ci-dessus à propos de 

l'intérêt public (cf. consid. 6.2.2), peut être repris, mutatis mutandis, dans 

ce contexte. 

7.3.3. A l'égard de la proportionnalité au sens étroit, il convient à titre 

liminaire de prendre en considération que le Tribunal administratif fédéral 

doit faire preuve d'une grande retenue dans l'appréciation de la pesée 

des intérêts en présence (ATF 132 I 229 consid. 10.3). 

En l'espèce, les intérêts en présence sont, d'une part, la sauvegarde des 

intérêts de la Confédération en matière de politique extérieure et de 

sécurité et le respect du droit international public et, d'autre part, la 

possibilité pour le recourant de pouvoir disposer librement de ses avoirs 

et de ses ressources économiques ainsi que de pouvoir se déplacer 

librement. Il n'est clairement pas insoutenable d'admettre que les intérêts 

publics précités l'emportent sur les intérêts privés du recourant. En outre, 

s'il est vrai que les atteintes aux droits fondamentaux sont importantes, le 

recourant perd de vue que l'O-Syrie prévoit, comme l'a relevé le 

Département fédéral de l'économie, des assouplissements à ces 

restrictions. En effet, à l'égard du gel des avoirs et des ressources 

économiques, l'art. 2 al. 3 O-Syrie dispose que le Secrétariat d'Etat à 

l'économie peut, exceptionnellement, après avoir consulté les services 

compétents du Département fédéral des affaires étrangères et du 

Département fédéral des finances, autoriser des versements prélevés sur 

des comptes bloqués, des transferts de biens en capital gelés et le 

déblocage de ressources économiques gelées afin d’éviter des cas de 

rigueur (let. a), d’honorer des contrats existants (let. b) ou de sauvegarder 

les intérêts de la Suisse (let. c). A l'égard de l'interdiction d'entrée et de 

transit, l'art. 3 al. 2 O-Syrie permet pour sa part à l'Office fédéral des 

migrations d'accorder des exceptions s’il existe des motifs humanitaires 

avérés (let. a), si la personne se déplace pour assister à des réunions 

d’organismes internationaux ou pour mener un dialogue politique 

concernant la Syrie (let. b) ou si la sauvegarde d’intérêts suisses l’exige 

(let. c). Avec ces exceptions, les mesures litigieuses sont donc 

indiscutablement conformes au principe de proportionnalité au sens étroit 

(voir dans le même sens : ATF 133 I 110 consid. 7.3). 

7.4. Il ressort de ce qui précède que les restrictions des droits 

fondamentaux dont le recourant fait l'objet sont aptes à produire les 

B-5196/2011 

Page 22 

résultats escomptés et qu'elles respectent la règle de nécessité. Enfin, 

ces mesures ne vont pas au-delà du but visé et il existe un rapport 

raisonnable entre celui-ci et les intérêts privés du recourant. Par 

conséquent, ces restrictions respectent le principe de proportionnalité. 

8.  

Le recourant fait grief à l'autorité inférieure d'avoir procédé à une 

constatation inexacte des faits pertinents. Selon lui, l'autorité inférieure 

n'a pas démontré de quelque manière que ce soit la vraisemblance de sa 

participation à la répression, serait-ce sous la forme d'un financement du 

régime. Le dossier du Département fédéral de l'économie serait 

complètement vide le concernant. 

8.1. La procédure administrative est essentiellement régie par la maxime 

inquisitoire selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et 

les preuves nécessaires qu'elles ordonnent et apprécient d'office (art. 12 

PA). La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se 

révèle incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens 

de preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par 

l'autorité inférieure ; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis 

d'administrer la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée 

le résultat de l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa 

décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces par 

exemple (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, 

p. 395 s.). En outre, si l'autorité s'avère en principe tenue de mettre en 

œuvre tous les moyens nécessaires à l'établissement des faits, ceux-ci 

doivent néanmoins rester proportionnés (cf. PATRICK L. 

KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in : Waldmann/ Weissenberger [éd.], 

op. cit., n
os

 33 s. ad art. 12). 

8.2. Dans l'acte attaqué, le Département fédéral de l'économie a retenu 

que le recourant est proche associé et oncle de Bashar et de Mahir Al-

Assad ainsi qu'associé d'affaires et père de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf. 

Le recourant ne conteste pas ses liens tant avunculaires à l'égard de 

Bashar et de Mahir Al-Assad que ceux, paternels, à l'endroit de Rami, 

Ihab et Iyad Makhlouf. Il nie toutefois être un proche associé de Bashar et 

de Mahir Al-Assad et être associé d'affaires de ses fils Rami, Ihab et Iyad 

Makhlouf. Il soutient que le Département fédéral de l'économie n'a pas 

apporté le moindre élément de preuve à l'appui de ses allégations. Il 

affirme qu'il est retraité, qu'il n'a jamais exercé le moindre rôle politique au 

sein du gouvernement, ni la moindre fonction dirigeante au sein d'un 

B-5196/2011 

Page 23 

quelconque parti, ni encore aucune fonction militaire. Il ajoute que son 

compte bancaire en Suisse n'a jamais financé le régime. 

Dans sa réponse au recours, le Département fédéral de l'économie a 

exposé que le recourant avait acquis, sous la présidence d'Hafez Al-

Assad, une fortune considérable en ayant reçu de l'Etat de multiples 

monopoles, qu'il avait ainsi obtenu le contrôle absolu sur les ressources 

pétrolières syriennes et qu'il était en outre le chef de l'autorité étatique 

pour le tabac ainsi que de la Syrian Land Bank. Il a ajouté que, le pouvoir 

acquis par le recourant étant précisément le fruit des liens avec le régime 

Al-Assad, tout portait à croire qu'il est ou qu'il sera mis au service du 

maintien du régime. 

8.2.1.  

8.2.1.1 En principe, un fait est tenu pour établi lorsque le juge a pu se 

convaincre de la vérité d'une allégation. La loi, la doctrine et la 

jurisprudence ont apporté des exceptions à cette règle. L'allégement de la 

preuve est justifié par un "état de nécessité en matière de preuve" 

("Beweisnot"), qui se rencontre lorsque, par la nature même de l'affaire, 

une preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement 

exigée, en particulier si les faits allégués par la partie qui supporte le 

fardeau de la preuve ne peuvent être établis qu'indirectement et par 

faisceau d'indices. Le degré de preuve requis se limite alors à la 

vraisemblance prépondérante, qui est soumise à des exigences plus 

élevées que la simple vraisemblance. Elle suppose que, d'un point de vue 

objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une allégation, 

sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative ou 

n'entrent raisonnablement en considération (ATF 133 III 81 consid. 4.2.2, 

ATF 132 III 715 consid. 3.1, ATF 130 III 321 consid. 3.2 ; FABIENNE HOHL, 

Procédure civile, Tome 1, Berne 2001, p. 185). Il s'agit ainsi de déduire 

d'un fait connu (factum probans) un autre fait (factum probandum), selon 

le cours ordinaire des choses et l'expérience de la vie (voir en ce sens : 

HENRI DESCHENAUX, Le titre préliminaire du Code civil, Fribourg 1969, 

p. 248 s.). 

En pareille occurrence, la partie qui n'a pas la charge de la preuve a droit 

à la contre-preuve. Elle cherchera ainsi à démontrer des circonstances 

propres à faire naître chez le juge des doutes sérieux sur l'exactitude des 

allégations formant l'objet de la preuve principale. Pour que la contre-

preuve aboutisse, il suffit que la preuve principale soit ébranlée, de sorte 

que les allégations principales n'apparaissent plus comme les plus 

B-5196/2011 

Page 24 

vraisemblables (ATF 133 III 81 consid. 4.2.2, ATF 130 III 321 consid. 3.4). 

Il doit dès lors incomber à l'autorité d'apporter la preuve positive de ses 

allégations. 

8.2.1.2 En l'espèce, la procédure a pour cadre des mesures de coercition 

visant le régime syrien et les personnes et entités qui y sont associées 

d'une manière directe ou indirecte. Il est donc patent que le Tribunal n'a 

pas la possibilité de se rendre sur place pour constater les faits (art. 12 

let. d PA), ni d'obtenir des renseignements ou des témoignages de tiers 

par commission rogatoire (art. 12 let. c PA en relation avec l'art. 19 PA et 

l'art. 39 de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre 

1947 [PCF, RS 273]), d'autant plus que, depuis le dépôt du recours, la 

Confédération a temporairement fermé son ambassade à Damas 

(cf. http://www.eda.admin.ch/eda/en/home/reps/asia/vsyr/embdam.html). 

Par ailleurs, la décision attaquée a été adoptée sur la base de données 

de renseignements communs aux chancelleries de la plupart des Etats 

occidentaux comme on l'a vu ci-dessus (cf. consid. 7.2.2). Il convient 

dans ces conditions de concilier, d'une part, les soucis légitimes de 

sécurité quant à la nature et aux sources de renseignements ayant été 

pris en considération pour l'adoption de l'acte concerné et, d'autre part, la 

nécessité d'accorder à suffisance au justiciable le bénéfice des règles de 

procédure (voir dans le même sens : arrêt de la Cour de justice des 

Communautés européennes du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat 

International Foundation/Conseil, C-402/05 P et C-415/05 P, ch. 344.). 

Enfin, si l'on ne peut guère exclure leur caractère punitif – sanctionner les 

auteurs d'actes de répression –, les mesures litigieuses ont 

principalement pour objectif d'empêcher le régime syrien et les personnes 

qui y sont associées de disposer de toute ressource financière et 

économique et ainsi de faire obstacle à son financement (cf. BORGHI, op. 

cit., p.106 s.). Ainsi donc, comme le relève à juste titre le Département 

fédéral de l'économie, la présente procédure n'entre pas dans le cadre 

d'une procédure pénale où des agissements personnels et concrets du 

recourant seraient examinés ; il s'agit au contraire d'une procédure 

administrative, fondée sur les motifs de la sauvegarde des droits de 

l'homme et de la politique étrangère de la Confédération, où une 

vraisemblance suffisante suffit. 

8.2.2. En l'espèce, il est indéniable, et le recourant ne le conteste pas, 

que la famille Makhlouf a des liens étroits avec la famille Al-Assad au 

pouvoir. La sœur du recourant, Anisa, épousa en effet Hafez Al-Assad, 

B-5196/2011 

Page 25 

ancien président syrien et père de l'actuel président Bashar Al-Assad. Le 

recourant a par ailleurs quatre fils qui figurent tous dans l'annexe 2 à l'O-

Syrie : Rami Makhlouf, considéré comme l'homme le plus riche de Syrie 

et dont plusieurs sources affirment qu'il s'est vu confier la conduite 

économique du pays et qu'il est chargé de financer le régime 

(cf. notamment : BORIS MABILLARD, La dérive mafieuse du clan de Bachar 

el-Assad, in : Le Temps du 9 mars 2012 ; FANNY ARLANDIS, Syrie : les 

figures de la répression et de l'opposition, in : Slate.fr [article publié en 

ligne le 18 juin 2011]) ; Hafez Makhlouf, colonel qui dirige une section des 

Renseignements généraux et dont le Tribunal a acquis la conviction qu'il 

fait parti du cercle interne du pouvoir (arrêt B-3488/2011 du 14 juin 2012 

consid. 8 et les réf.) ; ainsi que Iyad Makhlouf, officier de la direction des 

renseignements généraux ; impliqué dans la répression contre la 

population civile ; et Ihab Makhlouf, président de SyriaTel qui verse 50 % 

de ses bénéfices au gouvernement syrien par l’intermédiaire de son 

contrat de licence à ce titre. Le recourant ne conteste pas l'implication de 

ses quatre fils dans le gouvernement ou dans son financement. 

A cela s'ajoute que le recourant n'a pas démontré, par des actes 

concluants, qu'il s'était distancé du régime Al-Assad. 

En raison de ces liens familiaux tant à l'égard de ses propres fils qu'à 

celui du président Al-Assad, il est manifeste, comme on l'a vu ci-dessus 

(cf. consid. 6.3.1), que les mesures dont le recourant fait l'objet sont aptes 

à poursuivre leur rôle préventif à l'égard du financement du régime et à 

éviter que le recourant soit utilisé, par ses proches, comme un moyen de 

contourner les sanctions qui les visent. 

Quoi qu'il en soit, on doit bien constater que le recourant se borne à 

contester les allégations du Département fédéral de l'économie sans 

apporter le moindre indice propre à faire naître un début de doute sur leur 

haute vraisemblance. En annexe à son recours (pièce 3 du bordereau du 

16 septembre 2011 du recourant), le recourant a produit la traduction 

d'une attestation selon laquelle il a présidé jusqu'en 2002 l'"Etablissement 

général de la Banque foncière syrienne". Or, le Département fédéral de 

l'économie a justement relevé que le recourant en était le dirigeant (la 

Syrian Land Bank étant, en français, la Banque foncière syrienne). De 

plus, la banque X._______, à Genève, a remis au Secrétariat d'Etat à 

l'économie les documents d'ouverture du compte bancaire du recourant, 

parmi lesquels ont trouve une copie datée du 28 mai 2002 de l'ancien 

passeport diplomatique du recourant. Selon ce passeport diplomatique, le 

recourant était alors "Directeur général au Ministère de l'économie" (pièce 

B-5196/2011 

Page 26 

0 du bordereau du 16 décembre 2011 du Département fédéral de 

l'économie). Même sans connaître les dispositions qui régissent son 

octroi en Syrie, on peut sans arbitraire affirmer qu'un tel passeport n'est 

en principe pas délivré à un petit fonctionnaire, mais bien plutôt à des 

personnes qui jouissent d'un pouvoir important au sein des autorités 

gouvernementales. Enfin, le Tribunal émet des doutes sérieux à l'égard 

des affirmations du recourant selon lesquelles il n'aurait jamais financé le 

régime par le biais de son compte ouvert auprès de l'établissement 

précité. En effet, il ressort des documents remis par dite banque au 

Secrétariat d'Etat à l'économie que le recourant a tenté de débiter 

USD (…) pour un "investissement" en Syrie entre le prononcé des 

sanctions européennes et celui de la décision qui fait l'objet du présent 

recours. Et il s'avère que la destinataire de cet "investissement" est 

G._______, à savoir l'épouse du recourant (cf. copie du passeport 

diplomatique [pièce 0 du bordereau du 16 décembre 2011 du 

Département fédéral de l'économie). 

Il ressort de ce qui précède que le recourant a échoué à apporter le 

moindre indice propre à rendre vraisemblable ses allégations. Il n'a pas 

réussi à démontrer des circonstances propres à ébranler la conviction du 

Tribunal. En revanche, il a été établi que le recourant est membre d'une 

famille influente liée à la famille Al-Assad, que sa sœur et ses quatre fils 

figurent dans l'annexe 2 à l'O-Syrie, de même que ces neveux Bashar et 

Mahir Al-Assad. Il appert également de ce qui précède que le recourant 

n'a pas pris ses distances avec le régime, qu'il a occupé, durant sa 

carrière professionnelle, un poste important auprès du gouvernement et 

qu'il a tenté de rapatrier en Syrie une partie importante des fonds qu'il 

détient en Suisse. Dans ces conditions, il existe un large faisceau 

d'indices qui confine à la certitude que le recourant est ou sera mis au 

service du maintien du régime. 

8.3. Il ressort de ce qui précède que la décision attaquée ne résulte pas 

d'une constatation inexacte des faits pertinents. 

9.  

Se fondant sur l'art. 9 Cst., le recourant soutient que la décision attaquée 

est arbitraire dans la mesure où le Département fédéral de l'économie a 

procédé à un simple copier-coller de la liste européenne. La décision 

attaquée serait arbitraire dans son résultat, dans la mesure où il 

considère qu'il lui est impossible d'influer sur les évènements en Syrie. Se 

fondant sur l'art. 5 Cst., le recourant soutient enfin que le Département 

fédéral de l'économie a violé les principes découlant d'un Etat de droit. 

B-5196/2011 

Page 27 

Le recourant fonde ces griefs sur les même arguments que ceux 

développés dans le cadre de la violation de ses droits fondamentaux. 

Ainsi donc, ce qui a été dit plus avant au consid. 7 peut être repris, 

mutatis mutandis, dans ce contexte. 

Au surplus, s'agissant d'abord de la méthode prétendument arbitraire du 

Département fédéral de l'économie, il convient de garder à l'esprit que 

l'institution de mesures de coercition y compris à l'égard de personne 

déterminée, relève de la politique extérieure et de sécurité de la 

Confédération pour laquelle le Département fédéral de l'économie 

dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Par conséquent, le Tribunal 

administratif fédéral n'a pas à porter un jugement sur la façon dont le 

Département fédéral de l'économie décide de reprendre, sur le base de la 

LEmb, des listes mises sur pied par des autorités étrangères. 

Quant à la prétendue violation des règles régissant l'Etat de droit, le 

Tribunal fédéral considère que les principes garantis à l'art. 5 Cst. ne sont 

pas des droits constitutionnels individuels, mais des principes 

constitutionnels dont la violation ne peut être invoquée séparément, mais 

seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la 

séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit 

fondamental spécial (ATF 134 I 322 consid. 2.1 et la réf. cit.). Or, les 

considérants qui précèdent démontrent clairement que la décision 

attaquée respecte le principe de la légalité, répond à un intérêt public et 

ne viole pas les principes de la proportionnalité et de l'interdiction de 

l'arbitraire. Enfin, les garanties de procédure prévues aux art. 29 ss Cst., 

y compris le garantie d'accès au juge et à un procès équitable, ont été 

respectées. 

10.  

Il ressort de ce qui précède que, mal fondé, le recours formé par 

Mohamad Makhlouf doit être rejeté. 

10.1. Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours, sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA 

et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, 

dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la 

valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et art. 4 

FITAF). 

B-5196/2011 

Page 28 

En l'espèce, la valeur litigieuse représente l'ensemble des avoirs et des 

ressources économiques du recourant. Les avoirs comprennent, 

conformément à l'art. 3 let. a O-Syrie, tous les actifs financiers, y compris 

le numéraire, les chèques, les créances monétaires, les lettres de 

change, les mandats ou autres moyens de paiement, les dépôts, les 

créances et reconnaissances de dette, les titres et titres de dette, les 

certificats de titres, les obligations, les titres de créances, les options, les 

lettres de gage, les dérivés ; les recettes d’intérêts, les dividendes ou 

autres revenus ou plus-values engendrés par des biens en capital; les 

crédits, les droits à des compensations, les cautions, les garanties 

d’exécution de contrats ou autres engagements financiers ; les 

accréditifs, les connaissements, les contrats d’assurance, les documents 

de titrisation de parts à des fonds ou à d’autres ressources financières et 

tout autre instrument de financement des exportations. Quant aux 

ressources financières, elles comprennent, les valeurs de quelque nature 

que ce soit, corporelles ou incorporelles, mobilières ou immobilières, en 

particulier les immeubles et les biens de luxe, à l’exception des avoirs au 

sens de la let. a (art. 3 let. c O-Syrie). 

(…) 

Dans ces conditions, les frais de procédure doivent être arrêtés à 

CHF 50'000.- et mis à la charge du recourant qui succombe. Ce montant 

sera compensé par l'avance de frais de CHF 50'000.- déjà versée par le 

recourant, dès l'entrée en force du présent arrêt. 

10.2. Compte tenu de l'issue de la procédure, il n'est pas alloué de 

dépens (art. 7 al. 1 FITAF a contrario). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, arrêtés à CHF 50'000.-, sont mis à la charge du 

recourant. Ce montant sera compensé par l'avance de frais déjà versée 

de Fr. 50'000.-, dès l'entrée en force du présent arrêt. 

B-5196/2011 

Page 29 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire) 

– au Secrétariat d'Etat à l'économie, Holzikofenweg 36, 3003 Berne 

(courrier A) 

– à l'Office fédéral des migrations, Quellenweg 6, 3003 Berne (courrier 

A) 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Bernard Maitre Olivier Veluz 

 
Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000 

Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les 

trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi 

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition : 19 juin 2012