# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 581293a3-b02b-505c-b430-668d93078aa7
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-17
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 17.12.2018  VB.2018.00621
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00621_2018-12-17.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00621	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 17.12.2018
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Bildung
	Betreff: 

	Zulassung als Lehrperson für integrative Förderung

	
[einzelfallweise Zulassung zum Schuldienst als Förderlehrperson]

Förderlehrpersonen müssen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der EDK anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik/Schulischer Heilpädagogik verfügen; das Volksschulamt kann im Einzelfall zudem gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung als genügend anerkennen (E. 2.1). Der Beschwerdeführerin wurden seit 2010 wiederholt Ausnahmebewilligungen für die Tätigkeit als Förderlehrperson erteilt, wobei die Verlängerung jeweils von der Aufnahme eines Studiums in Schulischer Heilpädagogik abhängig gemacht wurde; die Beschwerdeführerin hätte an sich bereits im Schuljahr 2010/2011 ein entsprechendes Studium beginnen müssen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass sie nunmehr nicht von erleichterten Zulassungsbedingungen für ältere Lehrpersonen profitieren darf; auch sonst ist die Weigerung des Beschwerdegegners, die Beschwerdeführerin einzelfallweise als Förderlehrperson zum Schuldienst zuzulassen, nicht rechtsverletzend (E. 2.3-5).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						- keine -

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. V VSM

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 4
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00621

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 16. Dezember 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A,  

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Volksschulamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

 

 

betreffend
Zulassung als Lehrperson für integrative Förderung,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. A
(geboren 1961) ist ausgebildete Primarlehrerin und arbeitet nach eigener
Darstellung seit 1996 als Lehrperson im Bereich Sonderpädagogik. Am
24. März 2010 ersuchte sie das Volksschulamt um Anerkennung als Lehrperson
für integrative Förderung. Das Volksschulamt wies das Ersuchen am
19. August 2010 ab, erlaubte A indes, bis Ende des Schuljahres 2012/2013
als Förderlehrperson an der Volksschule zu unterrichten; nach Ablauf dieser
Frist sei eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson ausgeschlossen, sofern A
kein anerkanntes Diplom in Sonderpädagogik mit "Vertiefungsrichtung
Schulische Heilpädagogik" erworben oder keinen entsprechenden
Ausbildungslehrgang aufgenommen habe. Auf Ersuchen von A verlängerte das Volksschulamt
deren befristete Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson mit Verfügung vom
11. März 2013 bis Ende des Schuljahres 2013/2014, wobei es wiederum
festhielt, eine weitere Tätigkeit als Förderlehrperson sei ausgeschlossen,
sofern A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung
Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 13. Juli 2016 ersuchte A erneut um
Verlängerung ihrer Zulassung zur Tätigkeit als Förderlehrperson. Das
Volksschulamt verlängerte ihre Zulassung mit Verfügung vom 21. Juli 2016
bis zum Ende des Schuljahrs 2016/2017 und schloss erneut eine weitere
Verlängerung unter Vorbehalt der Aufnahme eines Masterstudiums in Schulischer
Heilpädagogik aus. 

B. Am
12. Juni 2017 ersuchte A das Volksschulamt um stufenspezifische Zulassung
als Lehrperson für integrative Förderung an der Primarschule X. Mit Verfügung
vom 23. Juni 2017 hielt das Volksschulamt fest, dass A die
Ausbildungsauflagen (Aufnahme eines Masterstudiums in Sonderpädagogik mit
Vertiefungsrichtung schulische Heilpädagogik bis Ende des Schuljahrs 2016/2017)
nicht erfüllt habe (Dispositiv-Ziff. I), lehnte eine Zulassung von A als
Förderlehrperson gestützt auf § 29 Abs. 5 der Verordnung über die
sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) ab
(Dispositiv-Ziff. II), und stellte fest, dass A ab dem Schuljahr 2017/2018
nicht mehr als Förderlehrperson (Dispositiv-Ziff. III), hingegen als
Regelklassenlehrperson auf der Primarstufe oder als Lehrperson für Deutsch als
Zweitsprache (DaZ) tätig sein könne (Dispositiv-Ziff. IV).

II.  

A liess am 24. Juli 2017 rekurrieren und verlangen,
es sei ihr "die stufenbezifische Zulassung als Lehrperson für Integrative
Förderung in der Gemeinde X auf der Unterstufe und im Kindergarten ADL zu
erteilen". Die Bildungsdirektion legte daraufhin das Rekursverfahren
R-2017-0150 an. 

Mit Verfügung vom 20. September 2017 erlaubte das
Volksschulamt A auf Ersuchen der Schule X hin, bis Ende des Schuljahrs
2017/2018 als Förderlehrperson tätig zu sein; eine weitere Verlängerung sei
ausgeschlossen, wenn A nicht ein Masterstudium in Sonderpädagogik mit
Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik aufnehme. Am 23. Oktober 2017
liess A gegen die Verfügung vom 20. September 2017 rekurrieren und
verlangte deren Aufhebung, soweit eine weitere Tätigkeit als Lehrperson unter
dem Vorbehalt eines einschlägigen Ausbildungsganges ausgeschlossen werde. Die
Bildungsdirektion rubrizierte dieses Verfahren unter der Nummer R-2017-0187.

Mit Verfügung vom 31. Juli 2018 vereinigte die
Bildungsdirektion die Verfahren R-2017-0150 und R-2017-0187 und wies die
Rekurse ab.

III.  

A liess am 24. September 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und sinngemäss im Wesentlichen beantragen, sie sei
unter Entschädigungsfolge "zuzüglich Mehrwertsteuer" zu Lasten des
Volksschulamts gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als Förderlehrperson zum
Schuldienst zuzulassen. Die Bildungsdirektion verzichtete am 17. Oktober
2017 auf Vernehmlassung. Das Volksschulamt schloss am 26./29. Oktober 2017
auf Abweisung der Beschwerde. 

 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die Zulassung einer
Person zum Schuldienst gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.

1.2 Der hier
umstrittenen Frage, ob die Aus- und Weiterbildungen der Beschwerdeführerin
sowie ihre Berufserfahrung als genügend im Sinn von § 29 Abs. 5 VSM
einzustufen und jene somit künftig als kantonale Lehrperson in der
Sonderschulung zuzulassen ist, kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für
die Behandlung der Streitsache zuständig ist (§ 38 Abs. 1 VRG). 

2.
 

2.1 Gemäss
§ 29 Abs. 1 VSM in Verbindung mit § 33 Abs. 2 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) müssen
Förderlehrpersonen für die Zulassung zum Schuldienst über ein von der
Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkanntes
Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung Schulische
Heilpädagogik verfügen. Im Einzelfall kann der Beschwerdegegner gestützt auf
§ 29 Abs. 5 VSM zudem gleichwertige Ausbildungen oder
berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung
als genügende Ausbildung anerkennen oder aber einer Person zumindest gestützt
auf § 29 Abs. 6 Satz 1 VSM die Zulassung zu einer
Unterrichtstätigkeit in einem Teilbereich erteilen, sofern die für diese
Tätigkeit notwendigen Voraussetzungen erfüllt sind; diese Zulassung kann mit
Auflagen und Bedingungen verbunden (§ 29 Abs. 6 Satz 2 VSM)
sowie unter den in § 29 Abs. 7 VSM genannten Voraussetzungen auch
lediglich befristet erteilt werden (vgl. ABl 2009 2651 ff., 2652 f.).

2.2 Die Beschwerdeführerin
verfügt unbestrittenermassen nicht über einen anerkannten Ausbildungsabschluss
im Sinn des § 29 Abs. 1 VSM. Sie macht indes geltend, der
Beschwerdegegner hätte sie angesichts der von ihr besuchten Aus- und
Weiterbildungsveranstaltungen sowie ihrer langjährigen Berufserfahrung gestützt
auf § 29 Abs. 5 VSM zum Schuldienst zulassen müssen. Folglich muss
geprüft werden, ob der Beschwerdegegner zu Recht eine einzelfallweise
Anerkennung abgelehnt hat. Dabei ist zu beachten, dass dem Beschwerdegegner bei
der Anwendung von § 29 Abs. 5 VSM ein gewisser Ermessenspielraum
zukommt und das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung der Vorinstanz bzw.
der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei überprüfen darf. So lassen
sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig Rechtsverletzungen
(einschliesslich Ermessensmissbrauch, -über und -unterschreitungen) sowie die
unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; vgl.
Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 50 N. 25 ff.). Ob ein
unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich –
und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). 

2.3 Hinsichtlich
der in der Beschwerde angeführten Aus- und Weiterbildungen gilt es zunächst
anzumerken, dass diese dem Beschwerdegegner bei Erlass der Verfügungen vom
23. Juni bzw. 20. September 2017 mit Ausnahme eines im März 2004
absolvierten Weiterbildungsmoduls der Pädagogischen Hochschule zum Thema
"Multikulturelle Konflikte professionell angehen – ein theoriefundiertes
Training" sowie der Teilnahme am Schweizer Heilpädagogik-Kongress vom
29./30. August 2017 bekannt waren. Selbiges gilt für die Vorinstanz.
Der Beschwerdegegner bezweifelte die Teilnahme der Beschwerdeführerin an den
von ihr aufgeführten Aus- und Weiterbildungsveranstaltungen nicht, sondern
erachtete sie als nicht genügend für eine Zulassung zum Schuldienst gestützt
auf § 29 Abs. 5 VSM. Es sei offensichtlich, dass die angeführten
Weiterbildungsbesuche, Tagungen und Kongresse sowie die von der Hochschule
anerkannten Leistungen im Umfang von 11 ECTS-Punkten ein Studium in
schulischer Heilpädagogik nicht ersetzen könnten, verlange ein solches doch
einen Nachweis von 90 ECTS-Punkten. Auch die Vorinstanz geht davon aus,
dass die Ausbildung der Beschwerdeführerin offensichtlich weder hinsichtlich
Profil, Inhalt oder Umfang einem Studium in Schulischer Heilpädagogik
gleichwertig sei noch deren berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in
Kombination mit ihrer Berufserfahrung als für eine einzelfallweise Zulassung
als Förderlehrperson genügten. Es liegt auf der Hand, dass es sich bei einer
Weiterbildung zu multikulturellen Konflikten nicht um eine in Zusammenhang mit
der einzelfallweisen Zulassung zum Schuldienst als Förderlehrperson relevante
handelt. Ansonsten bringt die Beschwerde nichts vor, was den Schluss des
Beschwerdegegners bzw. der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin verfüge über
keine im Sinn des § 29 Abs. 5 VSM genügende Aus- und Weiterbildung,
als rechtsverletzend erscheinen liesse. Daran ändert auch eine Teilnahme der
Beschwerdeführerin am Heilpädagogik-Kongress vom August 2017 nichts. 

Was die Berufserfahrung der Beschwerdeführerin angeht, ist
festzuhalten, dass diese nur in Kombination mit einer genügenden Aus- und
Weiterbildung zu einer einzelfallweisen Anerkennung nach § 29 Abs. 5
VSM führen kann. Aus den neu eingereichten Arbeitszeugnissen sowie dem
Referenzschreiben der Schule X vom 7. September 2018 geht sodann nicht
hervor, dass die Beschwerdeführerin über mehr Berufserfahrung als
Förderlehrperson verfügen würde, als sie gegenüber dem Beschwerdegegner bisher
geltend machte. Vielmehr lässt sich den Arbeitszeugnissen vom 12. Dezember
2005 und 15. August 2006 entnehmen, dass die Beschwerdeführerin zwischen
1996 und Ende des Schuljahrs 2005/2006 ausschliesslich oder ganz überwiegend
als Fachlehrerin für Deutsch als Zweitsprache tätig war. 

2.4 Die Beschwerdeführerin
macht weiter sinngemäss geltend, aus der Zulassungspraxis des
Beschwerdegegners, wie diese in den Ausbildungsauflagen für schulische
Heilpädagoginnen und -pädagogen vom 2. März 2015 bzw. 10. Januar 2018
festgehalten sei, ergebe sich, dass sie das Hochschulstudium in Sonderpädagogik
mit Vertiefungsrichtung Schulischer Heilpädagogik altersbedingt nicht mehr
absolvieren müsse. Bereits gestützt auf die Ausbildungsauflagen vom
2. März 2015 hätte sie dies nicht mehr tun müssen, weil sie zu diesem
Zeitpunkt bereits 56 Jahre alt gewesen sei. Dabei verkennt die
Beschwerdeführerin zunächst, dass die in Frage stehenden Ausbildungsauflagen
für Lehrpersonen ihres Alters, welche im Jahr 2015 bereits als Förderlehrperson
tätig waren und hinsichtlich deren (weiterer) Zulassung bereits
Ausbildungsauflagen verfügt waren, vorsahen, dass die verfügten
Ausbildungsauflagen (weiterhin) erfüllt werden und die Lehrpersonen
entsprechend ein Hochschulstudium in Sonderpädagogik mit Vertiefungsrichtung
Schulische Heilpädagogik absolvieren müssen (vgl. Anhang 1 lit. a der
Ausbildungsauflagen vom 2. März 2015). 

Zwar trifft es zu, dass die Ausbildungsauflagen vom
10. Januar 2018 in Anhang 1 lit. a nunmehr vorsehen, dass
amtierende Lehrpersonen mit verfügten Ausbildungsauflagen ab einem
Jahrgangsalter von 56 oder mehr Jahren das Hochschulstudium in Sonderpädagogik
mit Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik nicht mehr absolvieren müssen,
sofern sie über ein EDK-anerkanntes Lehrdiplom verfügen. Wie die Vorinstanz
indes zutreffend erwägt, gilt es zu berücksichtigen, dass der
Beschwerdeführerin seit 2010 wiederholt Ausnahmebewilligungen zur Tätigkeit als
Förderlehrperson gewährt, deren Verlängerung aber stets davon abhängig gemacht
wurde, dass die Beschwerdeführerin das an sich erforderliche Hochschulstudium
absolviere bzw. beginne. Auch ergibt sich aus den Akten sowie den zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz, dass die Ausnahmebewilligungen wiederholt unter
Berücksichtigung der familiären Situation der Beschwerdeführerin bzw. zur
Vermeidung von Schwierigkeiten der Schule hinsichtlich der Stellenbesetzung und
Unterrichtsplanung gewährt wurden, und die Beschwerdeführerin teilweise ohne
die erforderliche (Ausnahme-)Bewilligung als Förderlehrperson unterrichtete.
Die Beschwerdeführerin wusste bzw. weiss mithin seit Langem, dass sie nicht
über die für Förderlehrpersonen erforderliche Ausbildung verfüge, und hat diese
jedenfalls bis zum Erlass der Ausgangsverfügungen dennoch nicht angetreten.
Dass sie überhaupt in den Anwendungsbereich der Sonderregelungen für ältere
Lehrpersonen fällt, ist nach dem Gesagten einzig darauf zurückzuführen, dass
ihr der Beschwerdegegner wiederholt Ausnahmebewilligungen gewährte. Schon vor
diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner und
die Vorinstanz das Ansinnen der Beschwerdeführerin, nunmehr aufgrund ihres
fortgeschrittenen Alters eine Zulassung als Förderlehrperson zu erwirken, ohne
die Ausbildungsauflage (doch noch) erfüllen zu müssen, als treuwidrig bzw.
nicht schutzwürdig erachten, hätte sie doch für eine längerfristige Tätigkeit
als Förderlehrperson das hier in Frage stehende Heilpädagogikstudium bereits
während des Schuljahrs 2010/2011 aufnehmen müssen. 

Ob die Beschwerdeführerin – wie vom Beschwerdegegner vermutet
– gar nie die Absicht hatte, ein Studium in Schulischer Heilpädagogik zu
absolvieren, sondern die Ausbildungsauflage durch wiederholte
Ausnahmebewilligungen und nunmehr unter Berufung auf die Sonderregelung für
ältere Lehrpersonen zu umgehen versuchte bzw. versucht, oder ob sie – wie in
der Beschwerde geltend gemacht – aufgrund ihrer familiären Situation
nachvollziehbare Gründe gehabt haben mag, die Ausbildung aufzuschieben, kann
vorliegend offenbleiben. So oder anders hat sie die Nichterfüllung der Ausbildungsauflage
zu vertreten und würde sie gegenüber anderen Lehrpersonen, welche ihnen
auferlegten Ausbildungsauflagen erfüllten, in ungerechtfertigter Weise
bevorzugt, wenn sie nunmehr von der erleichterten Zulassung für ältere
Lehrpersonen profitieren dürfte.

2.5 Nach dem
Gesagten erweist sich der Schluss des Beschwerdegegners und der Vor­instanz,
die Beschwerdeführerin könne nicht gestützt auf § 29 Abs. 5 VSM als
Förderlehrperson zum Schuldienst zugelassen werden, nicht als rechtsverletzend.

3.
 

Die Beschwerde ist abzuweisen.

4.
 

Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen
Fragen zwischen der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin und ihrer derzeitigen
Arbeitgeberin umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten
Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung der Beschwerdeführerin als
Förderlehrperson in der Volksschule durch den Beschwerdegegner. Unter diesen
Umständen ist nicht von einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von
§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu
erheben sind (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 65a N. 23 in Verbindung
mit § 13 N. 85). 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt
(§ 17 Abs. 2 VRG).

5.
 

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die
Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide
über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich
auf dem Gebiet der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausbildung. Als
Rechtsmittel ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen
(Art. 113 BGG). 

 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

 

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6.    Mitteilung an …