# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 376818c9-72be-55a8-81cc-028aa0611f53
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-09-03
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.09.2019 AC.2019.0140
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2019-0140_2019-09-03.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 3 septembre 2019 

  
	
  Composition

  	
  M. Stéphane Parrone, président; Mmes Danièle Revey et
  Marie-Pierre Bernel, juges.

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  A.________ à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à
  Yverdon-Les-Bains,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Direction générale de
  l'environnement (DGE), Unité du service
  juridique, à Lausanne,   

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Municipalité de
  Grandson, à Grandson

  

   

 

	
  Objet

  	
  Protection de l'environnement           

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la
  Direction générale de l'environnement (DGE) du 28 mars 2019 mettant à sa
  charge la somme de 10'292 fr. 50 pour l'assainissement de la pollution
  découverte le 7 avril 2018 dans la nouvelle enceinte du port public de petite
  batellerie au Pécos à Grandson

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur
immatriculé ******** depuis l'automne 2017. Il dispose d'une place d'amarrage
au Port du Pécos (ci-après: le port) à Grandson. 

B.                    
En date du 6 avril 2018, il s'est rendu dans le
port et a souhaité tester différents interrupteurs du tableau de bord de son bateau.
Il a alors notamment actionné celui qui commande la pompe de cale durant
quelques secondes. Selon ses déclarations, la pompe n'a pas aspiré de liquide
au vu du bruit qu'elle a émis alors. Il n'a rien constaté de particulier à la
suite de ces tests et il a quitté les lieux. 

Le 7 avril 2018, un tiers a signalé à
la gendarmerie une pollution à l'intérieur du port de Grandson. Il a pu être
constaté que l'entier des eaux du nouveau port situé du côté de Neuchâtel
(nouveau périmètre du port) était contaminé en surface par une fine pellicule
grasse. Ces traces étaient également visibles dans une moindre mesure dans le
périmètre de l'ancien port.

Intervenant sur place, la gendarmerie
et les pompiers ont contrôlé les diverses embarcations amarrées dans le port et
ils ont notamment inspecté le bateau de A.________. Ils ont ainsi constaté que
le fond de la cale du bateau contenait une quantité indéterminée d'eau mélangée
à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout.

Le propriétaire a alors été contacté
par la gendarmerie. Il a été auditionné. Il a déclaré avoir testé la veille les
commandes des diverses pompes de son bateau dont celle de la cale, en affirmant
n'avoir pas constaté de pollution. Les enquêteurs en ont inféré que, lors de
l'essai de la pompe de cale effectué la veille, l'intéressé aurait pu expulser
de l'eau souillant ainsi l'eau du port. Un échantillon de liquide présent dans
le bateau a été prélevé. Un autre de l'eau du lac a aussi été pris en vue d'une
analyse de similitude entre ceux-ci.

A la suite de ce constat, A.________ a
été dénoncé au Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois.

Le Service de défense contre
l'incendie et de secours (SDIS) du Nord Vaudois a décidé de déployer un barrage
flottant autour du bateau et a aussi pompé les liquides de fond de cale.

C.                    
A la suite de cette intervention, la brigade du lac
a fait procéder à une analyse comparative des hydrocarbures présents dans la
cale et dans les eaux du port. L'étude de ces prélèvements a révélé que l'eau
souillée récoltée dans le port contenait des substances similaires à celles
présentes dans la cale du bateau, à savoir du mazout.

Le bureau ******** en charge de cette
expertise a rendu un rapport le 12 avril 2018 dont les conclusions sont
les suivantes:

 "L'empreinte GC [Gaz Chromatography]
montre pour tous les deux échantillons un mazout non dégradé du même type. Il
est donc possible que « l'huile dans Cale du Bateau » soit la source de la
contamination dans le lac. Cependant, du mazout est utilisé ubiquitairement et
pour cette raison il n'est pas sûre que « l'huile dans Cale du Bateau » soit la
source de la contamination dans le lac". 

Le 21 mai 2018, la Brigade du Lac de
Neuchâtel de la police cantonale vaudoise a établi un rapport dont on extrait
les passages suivants:

" […]

  Constat

Au jour et à l'heure susmentionnés, le Centre
d'engagement et de transmissions de la Police cantonale vaudoise requérait
notre intervention au port communal de Grandson en raison d'une pollution des
eaux. A notre arrivée sur place, les hommes du SDIS Nord vaudois procédaient à
la dépollution du site, à l'aide de Bioversal qu'ils pulvérisaient depuis leur
embarcation. A cet instant; l'entier des eaux du nouveau-port, situé côté
Neuchâtel, était contaminé en surface par une fine pellicule grasse
s'apparentant à des hydrocarbures. Ces mêmes traces étaient également visibles,
dans une moindre, mesure, dans l'ancien port attenant, aux abords de la digue
principale.

Une patrouille du Centre de gendarmerie mobile
d'Yverdon-les-Bains avait déjà effectué un premier contrôle visuel des
embarcations sans toutefois parvenir à identifier la source de la
contamination. Le garde-pêche B.________, également sur place, procédait à
diverses investigations. Un promeneur, identifié comme étant M. C.________,
déclara avoir déjà senti une odeur de mazout en date du VE 06.04.2018, vers
1330, aux abords du port de Grandson mais précisa ne pas avoir constaté de
pollution ce jour-là.

A cette période de l'année, peu de bateaux se
trouvaient à flot dans le port, parmi lesquels passablement de bateau à voiles
non-motorisés. Dès lors, en inspectant les diverses embarcations amarrées dans
le nouveau-port, notre attention a rapidement été retenue par le bateau à
moteur ********, propriété de M. A.________, dont le fond de la cale était
rempli d'un mélange d'eau et de liquides gras pouvant être à l'origine de la
pollution qui nous occupait. En effet, sur les bords du fond de cale,
caractérisé par une large rigole, une marque grasse récente et linéaire était
visible environ 4 cm au-dessus du niveau de liquide actuellement présent dans
la cale du bateau. De plus, cette rigole était munie d'une pompe de cale
automatique de marqué Quick AP5824 dont la base baignait dans cette mixture
grasse.

Le propriétaire fut contacté téléphoniquement
et vint sur les lieux où il fut entendu comme PADR [personne appelée à donner des renseignements]. De ses explications, il a déclaré avoir testé, le VE 06.04.2018, les
commandes des diverses pompes de son bateau, dont celle de cale, mais ne pas
avoir constaté de pollution suite à ses essais. Nous avons donc prélevé un
échantillon de liquide présent dans le bateau ainsi qu'un échantillon d'eau
souillée du lac pour analyse. Les pompiers ont quant à eux vidangé la cale et
mis en place un barrage flottant autour de cette embarcation afin de prévenir
toute pollution ultérieure.

Au terme des opérations, M. A.________ mandata
le personnel du chantier naval D.________ à Yvonand afin d'inspecter son
bateau. Des informations obtenues ultérieurement de la part de M. D.________,
responsable de l'entreprise précitée, il ressort que deux légères fuites ont été
détectées par ce professionnel. L'une sur une durite au niveau du circuit de
retour d'injection du carburant au moteur, et la seconde au niveau d'une durite
du circuit hydraulique de la direction. D'après M. D.________, qui a
procédé au remplacement des pièces défectueuses, ces fuites libéraient une
petite quantité d'hydrocarbures dans la cale du bateau chaque fois que le
moteur était en marche.

Circonstances

Vendredi 06.04.2018, M. A.________, détenteur
du bateau à moteur mentionné ci-dessous depuis l'automne 2017, se rendit au
port de Grandson sur son embarcation. Souhaitant tester les différents
interrupteurs du tableau de bord de son bateau, il actionna entre autres
l'interrupteur commandant la pompe de cale, ce durant quelques secondes. Bien
que M. A.________ ait déclaré que la pompe n'avait pas aspiré de liquide au vu
du bruit émis par l'appareil, il apparaît que le fond de cale de son
embarcation était à cet instant empli d'une quantité indéterminée d'eau
mélangée à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout, et qu'une partie de ce
contenu semble avoir été expulsée hors du bateau par la pompe de cale,
souillant ainsi l'eau du port communal. De ses dires, il ne remarqua aucune
pollution sur le moment et quitta les lieux par la suite. Ce n'est qu'au matin
du samedi 06.04.2018 [recte:
07.04.2018] que la pollution fut détectée par un pêcheur.

[…]

Constat technique

Les échantillons prélevés ont été transmis au
laboratoire cantonal d'analyses des eaux de la DGE pour analyse. L'étude de ces
prélèvements a révélé que l'eau souillée récoltée dans le port contenait des
substances similaires à celles présentes dans la cale du bateau A.________, à
savoir notamment du mazout.

Toutefois, d'après le rapport établi par le
laboratoire Bachema dont une copie est annexée au présent écrit, il est
impossible, faute de marqueurs communs entre les deux échantillons, de
certifier que le mazout présent dans l'eau soit identique à celui retrouvé dans
la cale de l'embarcation.

Remarques

Diverses photographies de l'embarcation ont été
prises sur les lieux de l'intervention. Elles sont à disposition du magistrat
instructeur auprès du soussigné.

Dans son audition, M. A.________ a déclaré ne
jamais avoir rencontré de problème de pollution avec son bateau, pas même lors
des tempêtes hivernales. Notons que la pompe de cale automatique de son
embarcation est conçue pour s'enclencher automatiquement dès que les deux
capteurs, qui se trouvent sur les côtés de la structure, entrent en contact
avec une certaine quantité d'eau.

Cependant, le système d'activation, automatique
dispose d'un circuit de temporisation, soit 6 secondes pour l'activation et 20
secondes pour la désactivation, afin d'éviter toute mise en marche due au
simple roulis du bateau.

Des constatations effectuées, notamment d'après
la marque grasse visible sur les bords du fond de cale, il apparaît que les
capteurs de la pompe n'ont jamais été complètement et longuement submergés.
Voilà pourquoi, malgré les tempêtes hivernales passées ayant certainement
engendré un roulis du bateau, la pompe de cale ne s'est jamais mise en marche
de manière automatique, ne provoquant ainsi pas de pollution.

Relevons enfin que la pompe de cale équipant ce
bateau possède un débit d'évacuation de 58 litres à la minute.

Cause(s)

Au vu des éléments en notre possession, il est
fort probable que l'origine de cette pollution aux hydrocarbures provienne du
fait que M. A.________ ait actionné, par négligence, l'interrupteur de la pompe
de cale de son embarcation alors que celle-ci était remplie d'eau mélangée à
des hydrocarbures, ce que le détenteur avait remarqué par le passé. Une partie
de ce mélange fut donc vraisemblablement éjecté hors du bateau, souillant ainsi
l'eau du port communal.

Toutefois, faute de moyens techniques
permettant de comparer le mazout présent dans l'eau à celui stagnant dans la
cale du bateau, il nous est impossible de certifier que le mazout ayant souillé
l'eau est, bel et bien celui qui occupait la cale du bateau de M. A.________
[…]".

D.                    
En date du 10 juillet 2018, le Ministère public de
l'arrondissement du Nord vaudois a rendu une ordonnance de non-entrée en
matière dont la teneur est la suivante: 

" Plainte/Dénonciation dirigée contre A.________
pour infraction par négligence à la Loi fédérale sur la protection des eaux.

Fait(s) reproché(s) 

Le 6 avril 2018, A.________, détenteur d'un
bateau à moteur depuis l'automne 2017, a testé différents interrupteurs du
tableau de bord de son bateau, notamment celui commandant la pompe de cale,
durant 'quelques secondes'. Bien que l'intéressé ait déclaré que la pompe
n'avait pas aspiré de liquide au vu du bruit émis par l'appareil, il apparaît
que le fond de cale de son embarcation était à empli [sic] d'une quantité
indéterminée d'eau mélangée à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout. Une
partie de ce contenu semblerait avoir été expulsée hors du bateau par la pompe
de cale, souillant ainsi l'eau du port communal.

(art. 70 al. 1 litt. A et al. 2 LEaux)

Motivation

Des échantillons ont été prélevés aussi bien
sur le bateau de A.________ que dans le lac aux fins d'analyses. L'étude de ces
prélèvements a révélé que l'eau souillée récoltée dans le port contenait des
substances similaires à celles présentes dans la cale du bateau, à savoir
notamment du mazout. Par contre, d'après le rapport établi par le laboratoire
Bachema, il est impossible, faute de marqueurs communs entre les deux
échantillons, de certifier que le mazout présent dans l'eau soit identique à
celui retrouvé dans la date de l'embarcation.

Aussi, faute d'élément permettant de démontrer
le contraire, il convient de ne pas entrer en matière. En effet, il n'est pas
attesté que le carburant retrouvé dans le port provient du bateau de A.________,
ni qu'il a commis une faute ou une négligence.

Décision 

I.           Le Ministère public n'entre pas en matière.

II.           
Les frais sont laissés à la charge de
l'Etat."

E.                    
Le 9 octobre 2018, la Direction générale de
l'environnement (DGE) a adressé une facture à A.________ portant sur les frais
d'intervention et de l'assainissement de la pollution, soit un montant de 10'292
fr. 50.

Par courriel du 11 octobre 2018, l'intéressé
a contesté devoir ce montant. Il a fait valoir que le Ministère public n'était
pas entré en matière sur la dénonciation dirigée à son encontre et qu'il
n'était pas responsable de la pollution en cause, en joignant à son envoi
l'ordonnance précitée. 

Par courriel du 14 novembre 2018, la
DGE lui a fait savoir que le cas était étudié par le service juridique. 

Une nouvelle facture a ensuite été
établie par la DGE le 19 novembre 2018 pour la même somme. La DGE l'a adressée
à la Commune de Grandson (ci-après: la commune) en faisant en particulier
valoir qu'en vertu de la concession n°117/640, l'entretien du port et de ses
dépendances incombait au bénéficiaire de la concession à savoir la commune de
Grandson. 

Par lettre du 11 décembre 2018, la
commune a contesté devoir le montant y relatif en invoquant notamment que
l'ensemble des mesures prises visaient à circonscrire la pollution autour de
l'embarcation de A.________ et que ce dernier en était dès lors seul responsable.
La commune a joint à son envoi un rapport d'intervention établi par le SDIS le
28 novembre 2018. On extrait les passages suivants de ce rapport:

" […] De l'hydrocarbure flotte à la
surface de l'eau dans le nouveau port et se diffuse par les interstices du
brise-lame dans l'ancien port. La surface est plus étendue que les 40 x 40 m
initialement annoncés. Il n'y a pas de vent et la nappe ne se propage pas vers
le large mais semble se concentrer juste devant la capitainerie.

MESURES PRISES

[…]

·    Après l'inspection du bassin le plus fortement touché, la Brigade
du lac trouve un bateau (immatriculé ********) dont le fond de cale est
contaminé par une certaine quantité d'hydrocarbures. D'après les indications de
son propriétaire, M. A.________, le bateau en question a été déplacé le
vendredi soir vers 1800 heures et la pompe de fond de cale n'a tourné que
brièvement.

·    Entourage du bateau à l'aide de barrages flottants de type
Rhin-Rhône et pompage du liquide du fond de cale à l'aide de la pompe DL10. L'inspection
du bateau, en compagnie de M. E.________, du chantier naval voisin, révèle que
le système hydraulique commandant la gouverne fuit.

[…]

·    Après le pompage du fond de cale (environ 30 litres), mise en
place d'un buvard en prévention sous la dite fuite.

·    Décision prise en accord avec la Gendarmerie de laisser le barrage
flottant en prévention autour du bateau, tant que les réparations ne sont pas
effectuées

·    Information du propriétaire que des travaux seront entrepris dès
le lundi 14.04.2018. Demande au propriétaire de nous informer quand le barrage
flottant pourra être récupéré. […]"

Par courrier du 17 janvier 2019, la
DGE a fixé un délai à la commune au 21 février 2019 pour faire part de ses
déterminations sur le paiement du montant réclamé. Dans sa lettre, la DGE
relève qu'il s'est avéré impossible de certifier que le mazout présent à la
surface de l'eau était celui de la cale du bateau. S'agissant de l'expertise
Bachema, la DGE indique que cette analyse de laboratoire conclut que,
concrètement, il n'a pas été établi que l'hydrocarbure du bateau soit en
relation directe avec la pollution du port. En effet, plusieurs navigateurs se
servent à la même pompe et l'hydrocarbure peut être utilisé par plusieurs
navigateurs. Se référant au principe du pollueur/payeur et à l'art. 54 de la
loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20), la DGE poursuit de
la façon suivante:

"Bien que dans le cas d'espèce il est vraisemblable que Monsieur A.________
soit à l'origine du sinistre, le lien «naturel» ne peut pas être établi.

A toutes fins utiles, nous précisions que la
décision du Ministère public se fonde sur d'autres critères que ceux
applicables par la DGE en matière de pollution. Cependant, à l'instar de cette
autorité, nous devons nous référer au faits et plus particulièrement aux
analyses effectuées qui n'ont pas établi ce lien entre l'hypothétique auteur de
la pollution et celle-ci."

Finalement et en faisant référence à
l'acte de concession dont bénéficie la commune, la DGE considère qu'en qualité
de bénéficiaire d'une partie du lac de Neuchâtel, elle est astreinte à
l'obligation de réparer les dommages dont les installations pourraient être
l'objet.

Par lettre du 4 février 2019, la
commune a maintenu sa position. Elle a requis une décision assortie des voies
de recours afin de pouvoir l'entreprendre auprès du Tribunal cantonal.

F.                    
Par décision du 28 mars 2019, la DGE a mis à la
charge de A.________ l'entier des frais de dépollution, à concurrence de 10'292
fr. 50. En substance, l'autorité intimée considère qu'un faisceau d'indices
permet en l'occurrence de conclure avec certitude que le bateau de A.________
est à l'origine de la pollution. Si une preuve matérielle directe à son
encontre n'a pas été établie, la DGE estime que le lien de causalité naturelle
entre la pollution et le bateau de l'intéressé est établi et que l'ensemble du
dossier démontre à satisfaction que cette embarcation est à l'origine de cette
pollution.

Le 13 mai 2019, A.________ (ci-après:
le recourant) a recouru contre la décision susmentionnée. Il conclut, avec
suite de frais et dépens, à l'annulation de cette dernière. En substance, il
considère que le lien de causalité n'est pas établi dans la présente cause et
relève la contradiction entre l'appréciation de la situation par les autorités
pénales d'une part et administratives d'autre part en estimant que la DGE, qui
n'a procédé à aucune investigation supplémentaire par rapport à celles menées
par le Ministère public, ne pouvait pas s'écarter de l'appréciation de
l'autorité pénale.

Dans son mémoire de réponse du 11 juin
2019, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée. 

La commune a également déposé une
réponse le 3 juin 2019. Indiquant que le recours déposé ne suscitait aucune
remarque particulière, la Municipalité de Grandson (ci-après: la municipalité)
considère que les faits relatés dans les rapports d'intervention du SDIS et de
la gendarmerie mettent en évidence qu'il est "vraisemblable" que le
bateau de A.________ soit à l'origine du sinistre "malgré que le lien
'naturel' (manque de marqueurs communs dans le mazout) ne puisse être établi
scientifiquement". Pour elle, aucune autre pollution n'a été constatée
dans le périmètre du port et toutes les mesures prises par les organes d'intervention
identifient clairement le bateau de l'intéressé comme seul responsable.
Concernant la question des marqueurs, la municipalité relève encore que la
majorité des bateaux à moteur effectuent leur ravitaillement à la pompe du port
de Concise; elle s'interroge donc sur la pertinence de cette analyse
scientifique.

Le 2 juillet 2019, le recourant a
déposé des déterminations complémentaires.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

 

1.                     
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les
autorités administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître.

b) Déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD),
le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.

2.                     
Le recourant considère qu'il n'a pas pu être établi
formellement que les hydrocarbures de son bateau étaient en relation directe
avec la pollution du port. Il conteste donc que les frais d'intervention puissent
être mis à sa charge. 

                   a) En se fondant sur la
clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures
urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et
imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette
intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la
nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter
les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans
une base légale expresse (Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention,
difficultés de mise en oeuvre, Droit de l'environnement dans la pratique [DEP]
1995, p. 370 ss).

b) A l'appui de la décision attaquée,
l'autorité intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).

aa) A teneur de l'art. 54 LEaux:

"Les coûts
résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent
pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la
charge de celui qui a provoqué ces interventions".

Une disposition similaire figure à
l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01):

"Les frais provoqués par des mesures que
les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en
déterminer l’existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est
la cause".

bb) L'article 22b al. 1er
de la loi vaudoise sur le service de défense contre l'incendie et de secours
(LSDIS; BLV 963.15), sous le libellé "autres frais en matière de lutte
contre les cas de pollution", prévoit pour sa part que:

" 1 Les frais d'intervention,
d'assainissement et des autres mesures de lutte contre les cas de pollution,
ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution, sont mis à
la charge de ceux qui en sont la cause, par décision du département".

Selon le règlement en matière
d'organisation et de gestion en cas d'évènement ABC (R-ABC; BLV 814.31.4) adopté par le Conseil d'Etat afin de définir les règles applicables en
matière d'organisation et de gestion de la lutte contre les pollutions et les
évènements impliquant des hydrocarbures, des produits chimiques ou radioactifs
ou d'autres éléments relevant de la sécurité biologique (évènements ABC), de
fixer les compétences en la matière, ainsi que les règles financières y
relatives, le département en charge de la protection de
l'environnement et de la protection des eaux (actuellement Département du
territoire et de l’environnement [DTE]) - dont dépend l'autorité intimée -
collecte toute information utile pour arrêter les frais d'intervention,
d'assainissement et des autres mesures à recouvrer conformément à l'article 22b
LSDIS. L'art. 22 R-ABC prévoit notamment le tarif des frais d'intervention et
de rétablissement des SDIS.

c) Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne
contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables
(Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in
Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative
à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54
LEaux précités (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 29), le Tribunal fédéral a
désigné les personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent
en supporter les conséquences financières en recourant aux notions de
perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (cf. aussi ATF
118 Ib 407 consid. 4c p. 414 s.). Les frais peuvent être mis à la charge
tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (ATF du
14 décembre 2006 in RDAF 2007 I p. 307 consid. 5.3 p. 314; ATF 131 II 743 consid.
3.1 p. 746; 121 II 378 consid.
17a/bb p. 413; TF 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2b publié in
ZBl 102/2001 p. 547; 1A.214/1999 du 3 mai 2000 consid. 2a publié in ZBl
102/2001 p. 536). 

Doit être considérée comme un
perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses
propres actes ou omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité
(perturbateur par comportement), mais aussi la personne qui dispose de la
maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation
contraire à l'ordre public (perturbateur par situation; ATF 127 I 60 consid.
5c; 122 II 65 consid. 6a; 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4c;
arrêt TF 1C_67/2012 du 25 juillet 2012 consid. 3.3 in: DEP 2013 p. 52; voir
également Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit
administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, n° 5.2.2.1; Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, nos
1307/1308). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé
directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par
situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source
de ce danger ou de cette atteinte (ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib
407 consid. 4c et les réf. cit.). La jurisprudence considère que le
perturbateur doit provoquer directement l'atteinte nuisible, exigence désignée
comme étant le critère de l'immédiateté (ATF 138 II 111 consid. 5.3.2; 132 II
371 consid. 3.5; 131 II 734 consid. 3.2). Il ne suffit ainsi pas, pour que le perturbateur
soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité
ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en relation de
causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures
(voir aussi ATF 131 II 734 consid. 3.2; 118 Ib 407 consid. 4c; sur le lien
entre la causalité immédiate et la causalité adéquate, voir arrêt AC.2014.0116
et AC.2014.0117 du 20 mars 2015 consid. 2b).

La désignation des perturbateurs est
indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces
éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais
d'assainissement entre les différents responsables (Elisabeth Bétrix, op. cit.,
p. 385/386; Pierre Tschannen/Martin Frick, La notion de personne à l'origine de
l'assainissement selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office
fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, p. 7-8 et
les réf. cit.). Ne comptent pas comme critères pertinents pour la détermination
de ces personnes l'existence d'une faute ou le caractère illicite d'un
comportement (arrêt TF 1A.250/2005 consid. 5). L'illicéité est toutefois
requise pour reconnaître comme perturbateur celui qui répond d'une omission:
l'autorité doit alors démontrer que le perturbateur avait un devoir d'agir
selon le droit en vigueur au moment des faits et qu'il ne s'y est pas conformé
(Isabelle Romy, Commentaire de la LPE, in: Moor/Favre/Flückiger (édit.), Berne
2010, art. 32d n° 28). 

En somme, la procédure de recouvrement
des frais, qui, par définition, ne peut être engagée qu'une fois la situation
redevenue normale sur le plan de la protection des eaux et de l'environnement,
impose avant tout à l'autorité d'établir les faits avec une précision telle
qu'elle lui permette de déterminer le ou les perturbateurs, de rendre compte de
l'amplitude des mesures prises puis de justifier du caractère adéquat de
celles-ci, pour ne mettre finalement à la charge de ceux dont la responsabilité
administrative se sera trouvée engagée que les frais qui se sont avérés
nécessaires pour atteindre le but légitime poursuivi (AC.2012.0149 précité,
consid. 3e). 

d) L’atteinte ou la menace d’atteinte
doit être en relation de causalité naturelle et immédiate avec le comportement
ou la situation perturbateur (Isabelle Fellrath, Paramètres généraux de
répartition des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement des
sites pollués: état de la pratique et de la jurisprudence en droit suisse, in:
DEP 2018 p. 283-304, p. 291). Le caractère causal est défini d’une part selon
le principe classique et factuel de causalité naturelle régissant les autres
domaines du droit (ATF 133 IV 158 consid. 6.1), et d’autre part selon le
principe de causalité immédiate emprunté des lois de police jugé d’application
plus simple par les autorités administratives que le principe de causalité
adéquate du droit privé (arrêt TF du 7 octobre 1981, publié in: ZBl 83/1982 541
consid. 2c; Sébastien Chaulmontet, Verursacherhaftungen im Schweizer
Umweltrecht, 2009, n° 194 ss). L'opportunité de cette digression du régime
ordinaire de la causalité pour la détermination de la responsabilité causale
est controversée en doctrine (Isabelle Fellrath, op. cit., p. 291 et les réf.
cit.), le Tribunal fédéral en minimisant l'incidence pratique et n'excluant pas
que le principe de causalité puisse s'avérer plus approprié dans certains cas
(arrêt TF du 7 octobre 1981, publié in: ZBl 83/1982 541 consid. 2c; ATF 131 II
743 consid. 3.2, JdT 2006 I 699, publié in: DEP 2005 711). La causalité immédiate
requiert que la cause elle-même (comportement/situation) ait directement
franchi les limites de la mise en danger justifiant des mesures, quelle que
soit la façon dont elle a été créée (tierce intervention, évènements naturels,
force majeure) (Isabelle Fellrath, op. cit, p. 292 et les réf. cit.).

L'immédiateté s'apprécie selon la
règle du "degré de vraisemblance prépondérante" prévalant dans les
cas où une preuve matérielle directe, absolue et irréfutable ne peut être
rapportée en raison de la nature de la chose: " [S]i le juge ne peut se
fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme prouvée
une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Cette causalité
naturelle n’est en revanche pas établie lorsque d’autres circonstances que
celles invoquées par le lésé apparaissent prépondérantes ou font sérieusement
douter du caractère déterminant de la cause invoquée" (arrêts TF
1A.250/2005 et 1P.602/2005 du 14 décembre 2006 consid. 5.3, publié in: RDAF
2007 I p. 307; Isabelle Romy, op. cit., art. 32d n° 25). Une causalité
indirecte n’est pas suffisante (Aargau RR, décision du 17 août 2005, AGVE 2005
546 consid. 2a)aa), publié in: DC 2007 28). Il peut y avoir plusieurs causes
immédiates simultanées (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 665 à 667).

On pourrait estimer que seule la
personne qui a dépassé le seuil de danger par son comportement doit supporter
les coûts (totaux) (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 667). Cependant, se
focaliser de manière formelle sur cette dernière cause conduit à des résultats
insatisfaisants (idem). La théorie de l’immédiateté doit aussi inclure une
évaluation approfondie des contributions individuelles dans la chaîne de
causalité (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 667). Par conséquent, les personnes
(ou les coauteurs) qui ont ouvert la voie à un franchissement ultérieur du
seuil de danger en raison de leur participation sont également responsables
(Ludger Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern,
Auswahl und Ausgleich insbesondere in Umweltschadensfällen, thèse, Berlin 1990,
p. 84).

3.                     
En l'espèce, l'étendue des mesures prises et la
quotité de leurs coûts, tels qu'ils ont été facturés, ne sont pas contestées.
Aucun élément au dossier ne permet d'ailleurs de les mettre en cause. En
revanche, le recourant conteste sa responsabilité dans la pollution. D'une
part, il fait valoir que le lien de causalité entre son comportement et la
pollution n'est pas établi et d'autre part, il relève la contradiction entre
l'appréciation de la situation par les autorités pénales d'une part et
administratives d'autre part en estimant que la DGE ne pouvait en l'occurrence
pas s'écarter de l'appréciation de l'autorité pénale.

a) Sur la question du lien de
causalité, on peut lire le passage suivant dans la décision entreprise: "La
preuve matérielle directe à l'encontre de M. A.________ n'a pas été établie.
Mais le lien de causalité naturel a pu être établi. En effet, l'ensemble du
dossier démontre à satisfaction que le bateau de l'intéressé est à l'origine de
cette pollution (…) Le bateau de l'intéressé est le seul à l'origine de
l'écoulement d'hydrocarbures. En effet, il était le seul navigateur à avoir été
présent sur les lieux. Par ailleurs, Monsieur A.________ est le seul navigateur
à avoir actionné la pompe. Par la même, il a provoqué la fuite qui a conduit à
la pollution. Lorsque la pollution a été détectée, l'ensemble de la nappe
d'hydrocarbure entourait ce bateau. Malgré les recherches, aucune autre
embarcation n'a pu être identifiée comme impliquée".

Au vu de l'instruction menée par la
DGE et des éléments au dossier, il n'est toutefois pas possible de retenir,
comme l'a fait l'autorité intimée dans sa décision, que le recourant, en
actionnant l'interrupteur de commandes des diverses pompes de son bateau, dont
celle de cale, soit à l'origine de la pollution.

Il faut d'abord constater que la
pollution n'était pas focalisée autour de ce bateau, mais que, selon les constatations
des gendarmes, l'entier des eaux du nouveau-port, situé côté Neuchâtel, était
contaminé en surface par une fine pellicule grasse s'apparentant à des
hydrocarbures. Ces mêmes traces étaient également visibles, dans une moindre
mesure, dans l'ancien port attenant, aux abords de la digue principale. 

Ensuite, les investigations effectuées
par les autorités pénales, et en particulier l'expertise ayant porté sur
l'analyse des eaux souillées récoltées dans le port d'une part et dans la cale
du bateau du recourant d'autre part, a débouché sur le constat qu'il s'agit
d'un "mazout non dégradé" de même type, ce qui a conduit les experts
à considérer que s'il est possible que le bateau du recourant soit la source de
la contamination dans le lac, cela n'est toutefois pas certain. Si à cette
période de l'année, peu de bateaux se trouvaient à flot dans le port et que des
hydrocarbures ont été retrouvés dans la cale du bateau du recourant,
l'expertise relève aussi que du mazout est utilisé "ubiquitairement"
et pour cette raison il n'est pas sûr que "l'huile dans Cale du
Bateau" soit la source de la contamination dans le lac. Sur ce point, dans
sa réponse du 13 juin 2019, la commune fait remarquer que la majorité des
bateaux à moteur effectuent leur ravitaillement à la pompe du port de Concise.
Il en découle que plusieurs bateaux à moteur amarrés au port utilisent le même
mazout et pourraient être donc à l'origine de la pollution incriminée. En
d'autres termes, il n'est pas établi formellement que les hydrocarbures du
bateau du recourant soient en relation directe avec la pollution du port, des
hydrocarbures identiques étant utilisés par plusieurs navigateurs. Il est
impossible sur la base de l'examen des échantillons opéré de certifier que le
mazout présent dans l'eau soit celui retrouvé dans la cale de l'embarcation du
recourant. Il existe un doute sérieux sur ce point.

Ce qui précède et le doute existant
sur l'origine de la pollution a été relevé à juste titre par l'autorité pénale
en ces termes:

" (…) il est impossible, faute de
marqueurs communs entre les deux échantillons, de certifier que le mazout
présent dans l'eau soit identique à celui retrouvé dans la date de
l'embarcation.

Aussi, faute d'élément permettant de démontrer
le contraire, il convient de ne pas entrer en matière. En effet, il n'est pas
attesté que le carburant retrouvé dans le port provient du bateau de A.________,
ni qu'il a commis une faute ou une négligence".

De la même façon les gendarmes, dans
leur rapport du 21 mai 2018, concluent en indiquant que faute de moyens
techniques permettant de comparer le mazout présent dans l'eau à celui stagnant
dans la cale du bateau, il est impossible de certifier que le mazout ayant
souillé l'eau est bel et bien celui qui occupait la cale du bateau du
recourant.

On relèvera que dans sa lettre du 17
janvier 2019 adressée à la commune, l'autorité intimée elle-même souligne qu'il
s'est avéré impossible de certifier que le mazout présent à la surface de l'eau
était celui de la cale du bateau et que "le lien naturel" entre le
bateau et la pollution ne peut pas être établi.

Par ailleurs, selon le rapport de
police, un promeneur a déclaré avoir déjà senti une odeur de mazout en date du
vendredi 6 avril 2018, vers 13h30, aux abords du port de Grandson tout en
précisant ne pas avoir constaté de pollution ce jour-là (rapport de la Brigade
du Lac du 21 mai 2018, p. 2). Or, le rapport d'intervention du SDIS retient pour
sa part que le bateau litigieux a été déplacé le vendredi soir vers 18h00 et
que la pompe de fond de cale n'a tourné que brièvement (rapport d'intervention
SDIS du 28 novembre 2018, p. 2). Ces odeurs de mazout, qui existaient avant la
manipulation du recourant, laissent également envisager la possibilité d'une
autre cause de la pollution.

Même si cela n'est pas déterminant et
que les déclarations de la personne mise en cause doivent être appréciées avec
circonspection, on relèvera que le recourant n'a pas entendu le bruit
caractéristique de l'aspiration d'eau lorsque, la veille du constat de la
pollution du port, il a testé pendant quelques secondes sa pompe de cale. Quand
il a quitté son bateau, en fin de journée, il n'a constaté aucune pollution
dans le port.

En outre, et pour autant que la pompe
n'ait bien été actionnée que quelques secondes et que ce geste soit à l'origine
de la pollution, l'importance de celle-ci (supérieure à 40m sur 40m) semble
disproportionnée par rapport à un débit d'évacuation de la pompe relevé par les
policiers, soit environ 1 litre par seconde.

Le rapport de police relève encore que
selon des informations obtenues ultérieurement de la part d'un mécanicien qui
est intervenu sur le bateau du recourant, deux légères fuites ont été détectées,
l'une sur une durite au niveau du circuit de retour d'injection du carburant au
moteur, et la seconde au niveau d'une durite du circuit hydraulique de la
direction. D'après l'intéressé, qui a procédé au remplacement des pièces
défectueuses, ces fuites libéraient une petite quantité d'hydrocarbures dans la
cale du bateau chaque fois que le moteur était en marche. Or, de tels défauts
ne sont pas extraordinaires et peuvent communément exister sur tout véhicule à
moteur. 

Bref, l’implication du recourant dans
la pollution ne relève que de l'hypothèse. A ce stade, il est impossible de
dire si le perturbateur par comportement à l'origine de la pollution litigieuse
est le recourant. La responsabilité d'un autre bateau, qui s'approvisionnerait
à la même colonne d'essence et qui n'aurait plus été présent dans le port au moment
où la pollution est constatée peut aussi être envisagée, tout comme une
mauvaise manipulation dans l'enceinte du port ou sur son plan d'eau. Il en
découle que l'autorité intimée ne pouvait retenir avec une vraisemblance
prépondérante que l'origine de la pollution au mazout provenait du bateau du
recourant. L’autorité n'est pas parvenue à établir le rôle ou l'omission du
recourant avec un degré de vraisemblance qui n’autorise pas de doutes
raisonnables.

b) Le recourant se prévaut de
l'ordonnance de non entrée en matière dont il a bénéficié du 10 juillet 2018.

aa) De façon générale, le jugement
pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative. On rappelle à cet égard
que, selon la jurisprudence, l'autorité administrative n’est liée par le
jugement pénal, en ce qui concerne la qualification juridique des faits, que si
le juge pénal est mieux à même d’apprécier les faits dont dépend cette
qualification juridique et dans la mesure où l'état de fait ou la qualification
juridique du comportement litigieux sont pertinents dans le cadre de la
procédure administrative (ATF 125 II 402, consid. 2, p. 405; 119 Ib 158,
consid. 3c/bb, p. 164). Toutefois, l'autorité administrative ne peut s'écarter
du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des
constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en
considération par celui-ci, s'il existe des preuves nouvelles dont
l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est
livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge
pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit (ATF 136 II 447 consid. 3.1
p. 451; 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104; 119 Ib 158 consid. 3c/aa p. 164). Cela
vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une
procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues
et des témoins interrogés mais également, à certaines conditions, lorsque la
décision a été rendue à l'issue d'une procédure sommaire, même si la décision
pénale se fonde uniquement sur le rapport de police (ATF 123 II 97 consid.
3c/aa p. 104; 1C_274/2010 du 7 octobre 2010 consid. 2.1 ; GE.2012.0144).

bb) Selon l'article 310 al. 1 let. a
du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), le
Ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière
s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments
constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale
ne sont manifestement pas réunis. Lorsqu'une instruction est formellement
ouverte ou que l'autorité pénale a procédé à des actes d'instruction, il n'est
plus possible de rendre une ordonnance de ce type (1B_67/2012 du 29 mai 2012,
c. 2.1). Seule une ordonnance de classement pourra alors être prononcée (FF
2006, p. 1248; Pierre Cornu, in Commentaire romand, Code de procédure pénale
suisse, 2011, n°2 ad art. 310 CPP). L'ordonnance de non-entrée en matière doit
ainsi être rendue à réception de la dénonciation, de la plainte ou du rapport
de police et ceci avant qu'il ne soit procédé à de plus amples actes d'enquête
et qu'une instruction soit ouverte (1B_67/2012 du 29 mai 2012, c. 2.1; Pierre Cornu,
Le nouveau ministère public, p. 62). 

Des motifs de fait peuvent justifier
le prononcé d'une ordonnance de non-entrée en matière. Tel est le cas lorsque
la preuve d'une infraction n'est pas apportée par les pièces dont dispose le
ministère public et qu'aucun acte d'enquête ne semble pouvoir étayer les
charges contre la personne concernée. S'il est évident que l'identité de
l'auteur de l'infraction ne pourra pas être établie, il convient de rendre une
ordonnance de non-entrée en matière. Selon la jurisprudence, l'art. 310 CPP
doit être appliqué conformément à l'adage in dubio pro duriore (TF
6B_427/2017 du 15 novembre 2017 consid. 2.1 et la référence citée). Celui-ci
découle du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst. [Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101] et 2 al. 1 CPP en relation
avec les art. 309 al. 1, 319 al. 1 et 324 CPP; ATF 138 IV 86 consid. 4.2 p. 91)
et signifie qu'en principe, un classement ou une non-entrée en matière ne
peuvent être prononcés par le ministère public que lorsqu'il apparaît
clairement que les faits ne sont pas punissables ou que les conditions à la
poursuite pénale ne sont pas remplies. La procédure doit se poursuivre
lorsqu'une condamnation apparaît plus vraisemblable qu'un acquittement ou
lorsque les probabilités d'acquittement et de condamnation apparaissent
équivalentes, en particulier en présence d'une infraction grave (ATF 143 IV 241
consid. 2.2.1 p. 243; ATF 138 IV 86 consid. 4.1.2 p. 91; ATF 138 IV 186 consid.
4.1 p. 190). 

cc) En l'espèce, il ressort du dossier
que les gendarmes de la Brigade du Lac ont procédé à une audition du recourant
et que des échantillons prélevés ont été confiés au bureau d'analyse Bachema.
Sur la base de ces éléments, le Ministère public a rendu une ordonnance de
non-entrée en matière considérant qu'il ressortait de la dénonciation ou du
rapport de police que faute d'élément permettant de démontrer le contraire, il
n'était pas établi que le carburant retrouvé dans le port provienne du bateau
du recourant, ni que ce dernier ait commis une faute ou une négligence.
L'ordonnance est ainsi motivée pour des motifs de fait, le procureur estimant
manifestement que la preuve de l'infraction n'était pas apportée par les pièces
dont disposait le ministère public, qu'aucun acte d'enquête ne semblait pouvoir
étayer les charges contre le recourant et que l'identité de l'auteur de
l'infraction ne pourrait pas être formellement établie. 

Bien que cette décision ne corresponde
pas à un jugement rendu au terme d'une procédure publique ordinaire, voire à
l'issue d'une procédure sommaire, le Tribunal de céans ne voit pas de raison de
s’écarter de cette appréciation des faits qui repose sur les mêmes éléments que
ceux à disposition de l'autorité administrative. L'autorité intimée ne prétend
pas qu'elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait
inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par
celui-ci ou qu'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduirait à
un autre résultat. Elle n'a pas procédé à d'autres mesures d'instruction que
celles conduites par les gendarmes et, dans de telles conditions, dans la
mesure où elle avait à examiner le même complexe de faits, elle ne pouvait pas s'écarter
sans autre de l'appréciation de l'autorité pénale.

4.                     
Au regard des critères évoqués plus haut, soit en
particulier celui de la "probabilité convaincante", le lien de
causalité nécessaire à l'application de l'art. 54 LEaux n'est ainsi en l'espèce
pas établi. Il convient en conséquence de retenir que la responsabilité du
recourant dans le cadre de la pollution n’apparaît pas démontrée.

Il résulte de ce qui précède que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Les frais sont laissés
à la charge de l'Etat. En ce qui concerne les dépens, le recourant, qui obtient
gain de cause et qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, a droit aux dépens qu’il a requis (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est admis.

II.                     
La décision rendue le 28 mars 2019 par la Direction
générale de l'environnement est annulée.

III.                   
Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                   
L'Etat de Vaud, par la Direction générale de l'environnement,
versera une indemnité de 1'000 (mille) francs au recourant, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 3 septembre 2019 

 

                                                          Le président:                                   

 

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.