# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8ccf529e-4e8c-5056-af66-d8a3147bc7de
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-07-05
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 05.07.2006 R 2006 40
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_R-2006-40_2006-07-05.pdf

## Full Text

R 06 38 und 40

4. Kammer 

URTEIL
vom 5. Juli 2006

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Baueinsprache/Abschreibungsverfügung

1. Am 21. Oktober 2005 reichte … ein Baugesuch für den Neubau eines 

Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 2222 in … ein. Am 8. November 2005 

veröffentlichte die Gemeinde … das Baugesuch. Öffentlich-rechtliche 

Einsprachen waren innert 20 Tagen an den Gemeindevorstand … 

einzureichen.

2. Gegen das Bauvorhaben erhoben einerseits … sowie anderseits … 

fristgerecht Einsprache. In der Folge wurde das Baugesuch auf Begehren der 

Bauherrschaft vorläufig sistiert. Am 21. Dezember reichte die Bauherrschaft 

ein überarbeitetes Projekt bei der Gemeinde … ein. Mit Schreiben vom 22. 

Dezember 2005 bzw. 3. Januar 2006 machten die Rechtsvertreter der 

Rekurrenten jeweils eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'000.-- 

gestützt auf Art. 96 Abs. 2 des neuen kantonalen Raumplanungsgesetzes 

(KRG; BR 801.100) geltend. Am 17. Januar 2006 wurde das überarbeitete 

Projekt für den Neubau Mehrfamilienhaus … veröffentlicht. Die oben 

erwähnten Nachbarn erhoben am 6. Februar 2006 jeweils fristgerecht 

öffentlich-rechtliche Baueinsprache gegen das überarbeitete Projekt.

3. Mit Entscheid vom 21./24. März 2006 schrieb der Gemeindevorstand von … 

das erste Baugesuchsverfahren des Rekursgegners ab. Die jeweiligen 

Gesuche der Einsprecher um ausseramtliche Entschädigung wurden in Ziffer 

3 des Dispositivs abgewiesen, da die geltend gemachte Norm keinen 

Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung begründe.

4. Am 28. April 2006 reichten … frist- und formgerecht Rekurs (Verfahren R 06 

38) beim Verwaltungsgericht Graubünden mit dem Begehren ein, Ziffer 3 des 

Dispositivs der angefochtenen Abschreibungsverfügung vom 21./24. März sei 

aufzuheben. Zur Begründung brachten sie im Wesentlichen vor, die 

Auslegung von Art. 96 Abs. 2 KRG durch die Gemeinde sei willkürlich und 

sachfremd. Es könne nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, eine 

ausseramtliche Entschädigung unabhängig vom Erfolg abzulehnen, die 

dadurch geschaffene Rechtswegbarriere komme einer Rechtsverweigerung 

gleich. Eine Gesetzeslücke liege nicht vor und nach der genannten 

Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der Gesuche 

verursacht habe und dies sei hier der Bauherr. Die Einsprecher hätten keinen 

Einfluss auf den Entschluss des Bauherrn, sein Baugesuch zurückzuziehen, 

und jener habe diesen Entscheid selber zu verantworten, weswegen er den 

Einsprechern die durch sein Vorgehen entstandenen Kosten ersetzen müsse. 

Wenn von einer Lücke im Gesetz auszugehen wäre, dann müssten subsidiär 

die Entschädigungsregelungen der Zivilprozessordnung angewendet werden.

5. … erhoben mit Schreiben vom 1. Mai 2006 ebenfalls frist- und formgerecht 

Rekurs (Verfahren R 06 40) gegen die Abschreibungsverfügung vom 21./24. 

März des Gemeindevorstands …. Sie begehrten, Ziffer 3 des Dispositivs sei 

aufzuheben und es sei ihnen eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- 

zuzusprechen. Die Begründung entsprach im Wesentlichen den Vorbringen 

der Rekurrenten 1.

6. Die Gemeinde … anerkannte in ihren Vernehmlassungen vom 15. bzw. 17. 

Mai 2006 die Sachverhaltsdarstellung der Rekurrenten. Sie habe den 

Einsprechern aber zu Recht keine Entschädigung zugesprochen, da es nach 

dem klaren Wortlaut im Gesetz dafür keine Grundlage gebe. Zwischen den 

Kosten, welche der Gemeinde anfielen, und den ausseramtlichen 

Entschädigungen an die Gesuchstellenden werde in Art. 96 Abs. 2 KRG klar 

unterschieden. Auch habe im Gesetzgebungsprozess nie die Absicht 

bestanden, die Einsprecher zu entschädigen. Eine Differenzierung bei der 

ausseramtlichen Entschädigung zwischen dem Bauherrn und dem 

Einsprecher sei gerechtfertigt, weil eine Vielzahl von Einsprachen erhoben 

werden könnten. Diesfalls würden die ausseramtlichen Entschädigungen für 

anwaltlich vertretene Nachbarn jeden Rahmen sprengen, jedenfalls 

unkalkulierbar sein. Das rechtliche Gehör bleibe gewahrt; so sei es nichts 

Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung eines Rechtsstandpunkts mit 

Kosten verbunden sei. Ein Rückgriff auf die Zivilprozessordnung sei 

abzulehnen, weil die Tragung der Verfahrenskosten im KRG abschliessend 

geregelt sei. Selbst wenn Art. 96 Abs. 2 KRG auf den Bauherrn anzuwenden 

wäre, handle es sich dabei um eine Kann-Vorschrift und es liege im Ermessen 

der Behörde, eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen. Wenn 

schon, sei höchstens eine Entschädigung in der Grössenordnung von Fr. 

500.-- gerechtfertigt.

7. Auch der Bauherr verlangte in seinen Vernehmlassungen die Abweisung 

beider Rekurse hauptsächlich unter Verweis auf die nämlichen Argumente wie 

die Gemeinde. Auf jeden Fall sei die beantragte Entschädigung zu hoch.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Rekurse ist die Abschreibungsverfügung 

des Gemeindevorstandes … vom 21./24. März. Gemäss Art. 32 Abs. 2 des 

Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton Graubünden (VGG; 

BR 370.100) können verschiedene Verfahren zusammengelegt werden, wenn 

mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben 

Rechtsfragen aufwerfen, sofern den einzelnen Beteiligten dadurch keine 

bedeutenden Nachteile erwachsen. Ein solcher Nachteil wäre insbesondere 

in einer unzumutbaren Verfahrensverzögerung zu erblicken (vgl. 

Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des 

Kantons Zürich, 2. Aufl. Zürich 1999, Vorbemerkungen zu § 4-31 Rz 33). Im 

vorliegenden Fall wird von den Parteien dieselbe Abschreibungsverfügung 

angefochten und in beiden Rekursen wird die Verweigerung einer 

ausseramtlichen Entschädigung mit Bezug auf denselben Rechtsgrund 

gerügt. Da keinerlei Nachteile für die Parteien ersichtlich sind, werden die 

beiden Verfahren zusammengelegt und mit einem Urteil erledigt.

2. a) Vorliegend ist die Rechtsfrage zu beurteilen, ob die Gemeinde … den 
Einsprechern gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG zu Recht eine ausseramtliche 

Entschädigung verweigert hat. Die Rekurrenten machen geltend, nach der 

genannten Bestimmung sei derjenige kostenpflichtig, der den Aufwand der 

Gesuche verursacht habe, also der Bauherr. Für die Rekursgegner steht 

demgegenüber fest, dass nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes keine 

Grundlage für eine ausseramtliche Entschädigung zugunsten des 

Einsprechers bestehe. Ist der Gesetzeswortlaut nicht klar oder bestehen 

Zweifel, ob ein scheinbar klarer Wortlaut den wahren Sinn einer Norm 

wiedergebe, bedarf es einer Gesetzesauslegung. Nach Lehre und 

Rechtsprechung ist die richtige Auslegung einer Norm durch einen 

abwägenden Methodenpluralismus zu finden. Der Sinngehalt ist kumulativ in 

grammatikalischer, systematischer, historischer und teleologischer Hinsicht 

zu ermitteln (Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. 

Aufl., Zürich 1993, N 173 ff.). Dabei ist jeweils vom Wortlaut auszugehen, falls 

dieser zu einem vernünftigen Ergebnis führt. 

b) Die streitigen Absätze dieses Artikels lauten wie folgt:

1 Die Gemeinden erheben für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren 

und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren. Auslagen für 

Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten 

sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten.

2 Kostenpflichtig ist, wer den Aufwand durch Gesuche aller Art oder durch sein 

Verhalten verursacht hat. Die sich aus der Behandlung von Einsprachen 

ergebenden Kosten sind den Einsprechenden zu überbinden, wenn die 

Einsprache abgewiesen oder darauf nicht eingetreten wird. Diesfalls können 

die Einsprechenden ausserdem zur Leistung einer angemessenen 

ausseramtlichen Entschädigung an die Gesuchstellenden verpflichtet werden. 

Zunächst lässt sich feststellen, dass ausseramtliche Entschädigungen 

zugunsten des Gesuchstellers namentlich genannt sind. Entschädigungen 

zugunsten des Einsprechers sind hingegen nicht erwähnt. Eine solche 

Entschädigungspflicht liesse sich dann herleiten, wenn der erste Satz des 

zweiten Abschnitts in Bezug auf Kosten im Bewilligungsverfahren ein 

allgemeines Verursacherprinzip stipulierte. Diesfalls würde diese Bestimmung 

auch für die Entschädigung der Einsprecher zur Anwendung gelangen. Für 

diese Ansicht spricht, dass dieser Satz am Anfang eines neuen Absatzes 

steht, was auf einen neuen Sinngehalt hindeutet. Dies vermag jedoch in 

grammatikalischer Hinsicht nicht zu überzeugen. Die Verwendung des 

bestimmten Artikels („den Aufwand“) macht deutlich, dass auf etwas 

Bekanntes Bezug genommen wird; im vorliegenden Fall also auf den Aufwand 

der Gemeinden des ersten Absatzes. Im zweiten Absatz wird deshalb kein 

allgemeines Verursacherprinzip festgelegt sondern lediglich festgehalten, wer 

den bei den Gemeinden verursachten Aufwand zu entschädigen hat. Aus dem 

Wortlaut der Norm lässt sich deshalb keine Anspruchsberechtigung des 

Einsprechers ableiten, wenn das Baugesuch abgeschrieben wird.

c) Auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte lässt es sich eine solche 

Auslegung nicht rechtfertigen. Bereits aus der Botschaft der Regierung an den 

Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 371) an das Parlament ging klar 

hervor, dass nur ausseramtliche Entschädigungen für den Bauherrn zu Lasten 

der Einsprechenden vorgesehen waren: „Abs. 2 bestimmt die 

Kostenpflichtigen und enthält gleichzeitig eine gesetzliche Grundlage, um die 

Kosten von Einspracheentscheiden sowie weitere durch die Einsprache 

verursachte Kosten (z.B. Auslagen des Bauherrn für den Beizug eines 

Rechtsvertreters) dem Einsprechenden überbinden zu können, sofern sich 

um eine offensichtlich unbegründete oder trölerische Eingabe handelt.“ Der 

Zweck der Norm, nämlich den Bauherrn vor offensichtlich unbegründeten 

oder trölerischen Einsprachen zu schützen und damit die Investitionsfreude 

zu fördern, geht sodann auch aus der Debatte des Grossen Rats hervor 

(Grossratsprotokoll 2 2004/2005, S. 393 f.). Der Schutz der Nachbarschaft vor 

vorschnell eingereichten Baugesuchen wurde nicht diskutiert. Historische und 

teleologische Argumente vermögen deswegen ebenfalls keine 

Entschädigungspflicht des Gesuchstellers zu begründen.

3. a) Die Rekurrenten machen geltend, es könne nicht dem Willen des 

Gesetzgebers entsprechen, eine ausseramtliche Entschädigung zugunsten 

des Einsprechers unabhängig vom Erfolg zu versagen. Auch habe der 

Einsprecher keinen Einfluss auf den Entscheid des Bauherrn, das Bauprojekt 

zurückzuziehen. Da gemäss den bisherigen Ausführungen nach der klaren 

Absicht des Gesetzgebers die Zusprechung ausseramtlicher 

Entschädigungen an Einsprecher nicht bezweckt war, lassen sich diese 

Argumente nur dahingehend verstehen, dass der streitige Artikel auf die sich 

stellenden Fragen keine zufrieden stellende Antwort liefert. Dies hätte zur 

Folge, dass man von einer Lücke im Gesetz ausgehen müsste, was von den 

Rekurrenten allerdings bestritten wird. Dennoch bleibt zu prüfen, ob eine 

Lücke im Gesetz besteht. Gibt ein Gesetz auf eine Frage, die sich bei der 

Anwendung unvermeidlicherweise stellt, keine Antwort, so steht die 

rechtsanwendende Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde vor der Frage, ob sie 

berechtigt ist, diese Lücke zu schliessen (siehe dazu: Häfelin/Müller, 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, S. 42 ff.). Nach 

herkömmlicher Lehre wird zwischen echten und unechten Lücken 

unterschieden. Eine echte Lücke liegt vor, wenn das Gesetz auf eine Frage, 

ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine 

Regelung enthält. Eine unechte Lücke besteht dagegen, wenn das Gesetz 

zwar auf sich bei der Rechtsanwendung stellenden Fragen eine Antwort gibt, 

diese Regelung aber als lückenhaft empfunden wird, weil sie in einem 

bestimmten Anwendungsfall zu einem sachlich unbefriedigendem Resultat 

führt und eine sachgerechte Normierung vermissen lässt. Gemäss dieser 

Lehre dürfen unechte Lücken nicht durch den Richter gefüllt werden, sondern 

müssen durch den Gesetzgeber korrigiert werden.

b) Neuerer Ansicht nach wird auf die Unterscheidung von echten und unechten 

Lücken verzichtet, da heute auch die Schliessung von unechten Lücken als 

zulässig erachtet wird. Nach dieser Auffassung wird die Gesetzeslücke als 

eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes verstanden, die vom Richter 

behoben werden darf (siehe Häfelin/Haller, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., N 141 ff.). Für das Vorliegen einer ausfüllbaren 

Lücke wird darauf abgestellt, ob die gesetzliche Regelung „nach den dem 

Gesetze zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als unvollständig 

und daher ergänzungsbedürftig erachtet werden müsse“ (BGE 102 Ib 224). 

Dies steht im Gegensatz zu einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes, 

wonach keine Lücke vorliegt, wenn der Gesetzgeber bewusst darauf 

verzichtet hat, ein bestimmtes Problem zu regeln. Ob von einer Lücke oder 

von einem qualifizierten Schweigen auszugehen sei, ist durch Auslegung zu 

ermitteln. Nach dem bisher Gesagten, insbesondere den Hinweisen auf die 

Materialien, wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Schutz des Bauherrn 

vor ungerechtfertigten Einsprachen beabsichtigte, um die Investitionsfreude 

zu fördern. Ein Schutz der Einsprecher vor „offensichtlich unbegründeten oder 

trölerischen“ Baugesuchen ist für diesen Zweck nicht erforderlich. Vorliegend 

ist aus diesen Gründen von einem qualifiziertes Schweigen auszugehen und 

dem Richter ist es verwehrt, eine von ihm zu schliessende Lücke 

anzunehmen. Eine analoge Anwendung der zivilprozessualen Bestimmungen 

ist somit ausgeschlossen.

4. Bezüglich der ausseramtlichen Entschädigung bestehen durchaus sachliche 

Gründe für die Unterscheidung zwischen Einsprechern und den Bauherren. 

Wie die Rekursgegner bereits ausgeführt haben, ist es für den Bauherrn nicht 

voraussehbar, wie viele Einsprachen eingereicht werden und damit kann das 

Risiko der ausseramtlichen Entschädigungen unkalkulierbar werden. Dies hat 

wiederum einen hemmenden Effekt auf Investitionen. Ferner ist das Risiko, 

dass sich Bauherren trölerisch verhalten, als geringer einzustufen, weil es in 

der Regel im eigenen Interesse der Bauherren liegt, möglichst früh zu bauen. 

Ausserdem sind Baugesuche zugleich mit Kosten verbunden. Auch wenn eine 

andere gesetzliche Regelung möglich gewesen wäre, lässt sich die vom 

Gesetzgeber gewählte durchaus mit sachlichen Gründen rechtfertigen. Ein 

Verstoss gegen das Willkürverbot oder gegen das Gleichbehandlungsgebot 

liegt deshalb nicht vor. 

In dieser Regelung kann auch keine unzumutbare Rechtswegbarriere 

gesehen werden. So ist es nichts Aussergewöhnliches, dass die Verfechtung 

eines Rechtsstandpunktes mit Kosten verbunden ist. Ausserdem zeigt ein 

Vergleich mit dem früheren Recht auf, dass bisher überhaupt keine 

Entschädigungen geschuldet waren. Indem nun für den Bauherrn eine solche 

Entschädigung eingeführt wurde, hat dies nicht gleichzeitig die Schaffung 

einer unzumutbaren Rechtswegbarriere für den Einsprecher zur Folge. 

5. Art. 96 Abs. 2 KRG stellt aus diesen Gründen keine Grundlage für die 

Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung des Einsprechers dar, 

wenn das Baugesuch aufgrund eines Rückzugs des Bauherrn hin 

abgeschrieben wird. Die Gemeinde … hat eine ausseramtliche 

Entschädigung zu Gunsten der Rekurrenten deshalb zu Recht verweigert. Bei 

diesem Verfahrensausgang gehen die Verfahrenskosten zu Lasten der 

Rekurrenten.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Rekurse R 06 38 und R 06 40 werden abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 228.--

zusammen Fr. 3'228.--

gehen zu je einer Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten 

1 sowie zur anderen Hälfte unter solidarischer Haftung zulasten der 

Rekurrenten 2 und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an 

die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. a) … haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-

- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.

b) … haben unter solidarischer Haftung die Gemeinde … und … je mit Fr. 750.-

- (insgesamt Fr. 1'500.-- [inkl. MWST]) aussergerichtlich zu entschädigen.