# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7b43e3a9-028a-5465-a4c7-de76a120c07c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-07-01
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.07.2020 A-7254/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-7254-2017_2020-07-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-7254/2017 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 e r  j u i l l e t  2 0 2 0  

Composition 
 Annie Rochat Pauchard (présidente du collège),  

Marianne Ryter, Jürg Steiger, juges, 

Raphaël Bagnoud, greffier. 
 

 
 

Parties 
 1. A._______, syndicat, 

2. B._______,  

3. C._______,  

4. D._______,  

5. E._______,  

tous représentés par  

Maître Romolo Molo, 

Zutter, Locciola, Buche & Associés,  

recourants,  

 
 

 
contre 

 
 Caisse de Prévoyance de l'Etat de Genève (CPEG), 

Boulevard de St-George 38, Case postale 176, 

1211 Genève 8,   

représentée par  

Maître Alexia Raetzo,  

TROILLET-MEIER-RAETZO, 77, rue de Lyon, 1203 Genève,  

intimée,  

 

 

 

 

Autorité cantonale de surveillance des fondations et des 

institutions de prévoyance,  

Rue de Lausanne 63, Case postale 1123, 1211 Genève 1,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 LPP ; contrôle abstrait d'une norme cantonale ; décision de 

l’autorité inférieure du 17 novembre 2017. 

 

 

 

A-7254/2017 

Page 3 

Faits : 

A.  

A.a La Caisse de prévoyance de l’Etat de Genève (ci-après : la CPEG) est 

une institution de prévoyance de droit public constituée le 1er mars 2013 

sous la forme d’une entreprise de droit public et dotée de la personnalité 

juridique. Inscrite au registre du commerce du canton de Genève depuis le 

13 janvier 2014, son but consiste à « assurer le personnel de l’Etat de 

Genève ainsi que des autres employeurs affiliés contre les conséquences 

économiques de la retraite, de l’invalidité et du décès ». La CPEG est 

inscrite au répertoire des institutions de prévoyance du canton de Genève 

selon l’art. 48 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance 

professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP, RS 831.40).  

A.b La CPEG, qui réunit notamment l’ancienne caisse de prévoyance du 

personnel d'établissements publics médicaux du canton de Genève (CEH) 

et l’ancienne caisse du personnel de l'instruction publique et des 

fonctionnaires du canton de Genève (CIA), est une entreprise de droit 

public créée par la Loi instituant la Caisse de prévoyance de la CPEG 

(Recueil systématique genevois [ci-après : RSG] B 5 22 ; ci-après : la 

LCPEG), adoptée le 14 septembre 2012 par le Parlement genevois. La 

LCPEG et son règlement électoral du 20 mars 2013 (RSG B 5 22.03 ; ci-

après : le RECPEG) sont entrés en vigueur le 23 mars 2013. La CPEG a 

débuté effectivement son activité au 1er janvier 2014 (cf. article 60 LCPEG). 

A.c Lors de l’élaboration de la LCPEG, l’autorité de surveillance des 

fondations et des institutions de prévoyance du canton de Genève (ci-

après : l’AFSIP ou l’autorité de surveillance) procéda à un contrôle de 

conformité abstrait préventif de la loi et de son règlement électoral. Elle 

rendit à cet égard un préavis positif provisoire le 5 septembre 2012, 

confirmé le 21 mars 2014 par courrier à la CPEG. Par arrêt C-3492/2014 

du 15 juillet 2014, le Tribunal administratif fédéral déclara irrecevable le 

recours interjeté le 23 juin 2014 contre ce préavis final par le syndicat 

A._______, ainsi que par B._______, C._______ et D._______ tous 

assurés auprès de la CPEG et membres de la section genevoise du 

syndicat A._______. Par décision du 4 décembre 2013, l’AFSIP mit la 

CPEG sous surveillance. 

B.  

B.a Le syndicat A._______, inscrit au registre du commerce du canton de 

*** depuis le *** en tant qu’association au sens des art. 60 ss du Code civile 

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suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210), est une fédération syndicale 

nationale (cf. art. 1 des statuts du syndicat A._______) qui regroupe le 

personnel des administrations, institutions et entreprises communales, 

cantonales et fédérales ainsi que des entreprises et institutions mixtes et 

privées d’utilité publique (cf. art. 2 al. 1 des statuts du syndicat A._______). 

Il a pour but de sauvegarder et de promouvoir les intérêts professionnels, 

économiques, sociaux, politiques et culturels du personnel travaillant dans 

les services publics, en défendant notamment les intérêts de ses membres 

vis-à-vis des employeurs (cf. art. 3 al. 1 [en particulier let. b] des statuts du 

syndicat A._______). 

B.b Faisant en substance valoir que la LCPEG ne respectait pas les 

exigences posées par le droit fédéral en matière de gestion paritaire de 

l’organe suprême de l’institution de prévoyance, le syndicat A._______, 

B._______, C._______ et D._______ (ci-après également : les plaignants) 

déposèrent le 12 juin 2013 une plainte auprès de l’autorité de surveillance, 

en prenant notamment les conclusions suivantes : 

« (…) 

Au fond 

Principalement 

1) Dire et prononcer que l’art. 21 RECPEG est modifié comme suit et qu’il a la 

teneur suivante, depuis le 23 mars 2013 : 

« Art. 21 Eligibilité 

Est éligible à l’assemblée des délégués tout membre salarié ou membre 

pensionné de la Caisse, à l’exception des cadres supérieurs. » 

2) Dire et prononcer que les groupes électoraux des assurés actifs doivent 

être recomposés (p.ex. par un étoffement du groupe des cadres − mais pas 

au détriment du groupe de la santé, qui a déjà été artificiellement réduit), de 

telle sorte que l’élu de chaque groupe soit le représentant d’un nombre 

approximativement équivalent d’assurés actifs, soit avec un écart d’au 

maximum 5 % du quotient arithmétique 

3) Dire et prononcer que toute élection à laquelle il aurait été procédé depuis 

le 1er mars 2013 est nulle et de nul effet, jusqu’à la modification de l’art. 21 

RECPEG dans le sens mentionné à la conclusion principale 1) ci-dessus et 

jusqu’à modification des groupes électoraux dans le sens de la conclusion  

(…) 

Subsidiairement 

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1) Dire et prononcer que l’« art. 39 LCPEG : Groupes » est modifié comme 

suit et qu’il a la teneur suivante, à son alinéa 1, depuis le 23 mars 2013 : 

1 Les membres salariés et pensionnés sont répartis dans les groupes 

suivants : 

a) groupe A : enseignement ; 

b) groupe B : administration 

c) groupe C : établissements publics médicaux et employeurs analogues ; 

d) Groupe D : pensionnés. 

2) Dire et prononcer que toute les opérations électorales effectuées depuis le 

1er mars 2013 sont nulles et de nul effet 

3) Ordonner au Conseil d’Etat d’édicter un nouveau règlement électoral tenant 

compte des deux conclusions immédiatement susmentionnées 1) et 2) 

(…) » 

B.c Par décision du 30 septembre 2013, l'ASFIP refusa d'entrer en 

matière, au motif qu'elle n'était pas compétente pour procéder à un contrôle 

abstrait ou pour modifier des actes normatifs adoptés par le Parlement, le 

peuple ou l'exécutif cantonal, qui ne sont pas sous sa surveillance. Le 

24 octobre 2013, les plaignants interjetèrent recours contre cette décision 

auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant notamment à son 

annulation (conclusions préalables), à la modification de la LCPEG 

(conclusions principales et subsidiaires) et au renvoi de la cause à l’AFSIP 

(conclusions plus subsidiaires). 

B.d Par arrêt C-6086/2013 du 8 mars 2017, le Tribunal administratif fédéral 

dénia la qualité de partie au syndicat A._______ et admit partiellement le 

recours interjeté par B._______, C._______ et D._______, dans la mesure 

où il tendait à ce que l’autorité de surveillance entre en matière sur la 

plainte du 12 juin 2013 et soit reconnue compétente pour effectuer le 

contrôle juridique abstrait requis. Le Tribunal administratif fédéral annula 

en conséquence la décision de l’ASFIP du 30 septembre 2013 et renvoya 

la cause à cette autorité « afin qu’elle examine matériellement le bien-

fondé des conclusions prises par les plaignants, ce dans la mesure où elles 

présentent encore un intérêt actuel, et qu’elle prenne une décision au 

fond ». 

C.  

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C.a Par courrier adressé à l’autorité de surveillance en date du 17 mars 

2017, les plaignants et E._______ réitérèrent les conclusions prises dans 

la plainte du 12 juin 2013 tendant notamment, à titre principal, à la 

modification de l'art. 21 RECPEG, afin d'y exclure les cadres supérieurs et, 

à titre subsidiaire, à la modification de l'art. 39 LCPEG, par la suppression 

du groupe « cadres ». Par observations du 5 mai 2017, la CPEG conclut à 

ce que les plaignants soient déboutés de l’ensemble de leurs conclusions. 

Par mémoire du 23 mai 2017, les plaignants et E._______ complétèrent 

leurs conclusions dans le sens des allégués et griefs de leur plainte du 

12 juin 2013, en requérant que l’art. 14 RECPEG soit également modifié 

afin d’exclure les cadres supérieurs du cercle des personnes éligibles au 

comité. Par prise de position du 28 juin 2017, la CPEG conclut au rejet de 

la plainte du 12 juin 2013, ainsi que de la plainte du 17 mars 2017. 

C.b Par décision du 17 novembre 2017, l’ASFIP déclara irrecevable la 

plainte déposée par le syndicat A._______ et rejeta dans toutes ses 

conclusions la plainte déposée par les autres plaignants. Par recours du 

20 décembre 2017, le syndicat A._______ (ci-après également : le 

recourant 1), B._______ (ci-après : le recourant 2), C._______ (ci-après : 

la recourante 3), D._______ (ci-après : le recourant 4) et E._______ (ci-

après : le recourant 5) ont déféré cette décision au Tribunal administratif 

fédéral, en prenant notamment les conclusions suivantes, sous suite de 

dépens : 

« (…) 

Préalablement 

(…) 

- Annuler la décision de [l’ASFIP] du 17 novembre 2017, reçue le 20 novembre 

2017 (pièce 0.1). 

Cela fait 

Principalement 

A.1) Dire que la plainte déposée par le syndicat A._______ est recevable. 

    2) Dire que E._______ est partie à la procédure. 

B.1) a) Dire et prononcer que l’art. 21 RECPEG (aujourd’hui art. 7) est modifié 

comme suit et qu’il a la teneur suivante, depuis le 23 mars 2013, 

subsidiairement dès le 17 mars 2017 : 

"Art. 21 Eligibilité 

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Est éligible à l’assemblée des délégués tout membre salarié ou membre 

pensionné de la Caisse, à l’exception des cadres supérieurs." 

       b) Dire et prononcer que l’art. 14 RECPEG (aujourd’hui art. 24) est modifié 

comme suit et qu’il a la teneur suivante, depuis le 23 mars 2013, 

subsidiairement depuis le 17 mars 2017 : 

"Art. 14 Eligibilité 

Est éligible au comité tout membre salarié ou membre pensionné de la Caisse, 

à l’exception des cadres supérieurs." 

   2) Dire et prononcer que les groupes électoraux des assurés actifs doivent 

être recomposés (p.ex. par un étoffement du groupe des cadres) − mais en 

préservant les proportions entre les différents groupes, de telle sorte que l’élu 

de chaque groupe soit le représentant d’un nombre approximativement 

équivalent d’assurés actifs, soit avec un écart d’au maximum 5 % du quotient 

arithmétique 

   3) Dire et prononcer que toute élection à laquelle il aurait été procédé depuis 

le 1er mars 2013 est nulle et de nul effet, jusqu’à la modification des art. 21 et 

14 RECPEG (aujourd’hui 7 et 24) dans le sens mentionné à la conclusion 

principale B.1) ci-dessus et jusqu’à modification des groupes électoraux dans 

le sens de la conclusion principale B.2) ci-dessus 

   3bis) Définir les opérations courantes que les organes en place pourront 

effectuer jusqu’à ce que les organes de la CPEG soient valablement 

composés, à l’exclusion de toute péjoration des prestations en vigueur au 

1er janvier 2018. 

(…) 

Subsidiairement 

1) Dire et prononcer que l’« art. 39 LCPEG : Groupes » est modifié comme 

suit et qu’il a la teneur suivante, à son alinéa 1, depuis le 23 mars 2013 : 

1 Les membres salariés et pensionnés sont répartis dans les groupes 

suivants : 

a) groupe A : enseignement ; 

b) groupe B : administration 

c) groupe C : établissements publics médicaux et employeurs analogues ; 

d) Groupe D : pensionnés. 

2) Dire et prononcer que toute les opérations électorales effectuées depuis le 

1er mars 2013 sont nulles et de nul effet 

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3) Ordonner au Conseil d’Etat d’édicter un nouveau règlement électoral tenant 

compte des deux conclusions immédiatement susmentionnées 1) et 2) 

3bis) Définir les opérations courantes que les organes en place pourront 

effectuer jusqu’à ce que les organes de la CPEG soient valablement 

composés, à l’exclusion de toute péjoration des prestations en vigueur au 

1er janvier 2018. 

(…) ». 

Les recourants soulèvent la constatation inexacte et incomplète des faits 

pertinents, la violation du principe de la représentation équitable des 

différentes catégories de salariés, la violation de l’art. 51 LPP s’agissant de 

l’éligibilité des cadres supérieurs et la violation du principe de l’égalité de 

traitement dans le cadre de la fonction publique. 

C.c Par réponse du 9 février 2018, l’ASFIP (ci-après : l’autorité inférieure) 

a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours du 20 décembre 

2017 et à la confirmation de la décision entreprise. Par observations sur 

recours du 28 février 2018, la CPEG (ci-après : l’intimée) a conclu, à la 

forme, à l’irrecevabilité du recours formé par le recourant 1 et, au fond, au 

rejet du recours du 20 décembre 2017, sous suite de frais et dépens. Par 

réplique spontanée du 16 mars 2018, les recourants ont déclaré persister 

dans toutes leurs conclusions. 

C.d Dans ses observations du 16 avril 2018 sur la réplique des recourants, 

l’intimée a confirmé ses conclusions du 28 février 2018. Par duplique du 

18 mai 2018, l’autorité inférieure a réitéré ses conclusions au fond prises 

dans sa réponse du 9 février 2018 et a en outre conclu, à la forme, à 

l’irrecevabilité du recours formé par le recourant 1. Par nouvelle écriture 

spontanée du 28 mai 2018, les recourants ont déclaré persister dans les 

conclusions de leur recours et, à titre très subsidiaire, ont requis l’ouverture 

d’enquêtes et, en particulier, l’audition de différents témoins. 

C.e Par observations du 4 juillet 2018, l’intimée a confirmé ses 

précédentes conclusions et a en outre conclu à l’irrecevabilité de l’écriture 

spontanée des recourants du 28 mai 2018 et à ce que ces derniers et leur 

conseil soient condamnés, solidairement entre eux, à une amende 

disciplinaire de CHF 1'000.--. Par mémoire spontané du 12 juillet 2018, les 

recourants ont à nouveau déclaré persister dans toutes les conclusions de 

leur recours, ainsi que dans la demande d’audition des témoins cités dans 

leur écriture du 28 mai 2018. En tant que besoin, les recourants demandent 

en outre que l’ensemble des membres du comité de l’intimée soit entendu 

sous serment par le Tribunal de céans. 

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C.f Par écriture spontanée du 19 juillet 2018, l’intimée a conclu à 

l’irrecevabilité du mémoire des recourants du 12 juillet 2018 et a déclaré 

persister pour le surplus dans les arguments et les conclusions figurant 

dans ses précédentes écritures. Par courrier du 20 juillet 2018, les 

recourants ont conclu à la recevabilité de leurs écritures des 28 mai et 

12 juillet 2018, ainsi que des pièces y annexées. Dans ses observations 

du 27 août 2018, l’autorité inférieure, tout en reprenant ses conclusions 

précédentes, a conclu à l’irrecevabilité de l’écriture spontanée des 

recourants du 28 mai 2018 et au rejet de la demande y formulée tendant à 

l’ouverture d’enquêtes. Par courrier du 5 septembre 2018, les recourants 

ont déclaré se réserver le droit d’invoquer une violation de leur droit à la 

preuve « [p]our le cas où [le Tribunal administratif fédéral] n’admettrait pas 

des faits offerts par eux ». 

Les autres faits et les arguments des parties seront repris, pour autant que 

besoin, dans les considérants en droit du présent arrêt. 

Droit : 

1.  

1.1 En vertu de l’art. 31 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal 

administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) et sous réserve des exceptions  

non réalisées en l’espèce  prévues à l'art. 32 de cette loi, le Tribunal 

administratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens de 

l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 

administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à 

l'art. 33 LTAF. En particulier, les décisions rendues par les autorités 

cantonales de surveillance au sens de l’art. 61 LPP peuvent être 

contestées devant le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 33 

let. i LTAF en combinaison avec l'art. 74 al. 1 LPP (cf. à ce sujet PETRA 

CAMINADA, Staatliche Aufsicht der beruflichen Vorsorge, 2012, p. 94 ss). 

En l’occurrence, l’autorité inférieure ayant statué en sa qualité d’autorité de 

surveillance du canton de Genève et la décision entreprise constituant bien 

une décision au sens de l’art. 5 al. 1 PA (cf. let. b et c), le tribunal de céans 

est matériellement compétent pour connaitre du présent litige. La 

procédure est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas 

autrement (art. 37 LTAF). 

1.2  

1.2.1 Selon l’art. 6 PA, ont qualité de parties  entre autres  les personnes 

dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à 

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prendre. Cette disposition est directement liée à celle de l’art. 48 al. 1 PA, 

selon laquelle a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure 

devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), 

est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt 

digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). Ces 

conditions doivent être remplies de manière cumulative (cf. ANDRÉ MOSER/ 

MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundes-

verwaltungsgericht, 2e éd., 2013, n. marg. 2.60). L'art. 48 al. 1 PA 

correspond à l'art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal 

fédéral (LTF, RS 173.110), qui vise à exclure le recours populaire (cf. ATF 

139 II 279 consid. 2.2 ; arrêt du TAF A-6192/2015 du 11 janvier 2017 

consid. 2.4.2.1 ; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 

2e éd., 2018, n. marg. 1358), et doit être interprété de la même manière 

que cette dernière disposition (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1 et 142 II 451 

consid. 3.4.1 ; arrêts du TF 2C_727/2017 du 17 juillet 2017 consid. 4.2.3 ; 

arrêts du TAF B-563/2019 du 24 juin 2019 consid. 3.2 et A-8069/2016 du 

29 juin 2016 consid. 2.4). 

Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation juridique ou de fait 

est susceptible d’être influencée par l'issue du litige. Le recourant doit 

être touché directement et non de manière indirecte ou médiate. Il 

ne suffit pas que l'issue de la procédure puisse influencer de 

quelque lointaine façon sa sphère d'intérêts ou qu'il ne soit 

touché que « par ricochet » par la décision attaquée. L'intérêt doit 

par ailleurs être actuel et pratique : il doit exister au moment aussi bien du 

dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu et l'admission du 

recours doit apporter au recourant un avantage concret (cf. ATF 144 I 43 

consid. 2.1 et 139 II 499 consid. 2.2 ; arrêt du TF 5A_187/2019 du 24 avril 

2019 consid. 2.1 ; arrêts du TAF A-5191/2017 du 26 août 2019 consid. 1.3 

et A-1234/2017 du 17 avril 2019 consid. 1.1 ; TANQUEREL, op. cit., 

n. marg. 1363 et 1367 ; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 

2e éd., 2015, p. 483 ss ; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit 

administratif II, 3e éd., 2011, p. 727 ss). En matière de contrôle abstrait 

d’une norme, l’intérêt juridique actuel est reconnu déjà avec la constatation 

d’une atteinte virtuelle (cf. ATF 144 I 43 consid. 2.1 et 125 II 440 consid. 1c ; 

arrêt du TF 2C_856/2011 du 18 janvier 2012 consid. 3.3 i.f. ; arrêt du TAF 

C-6086/2013 du 8 mars 2017 consid. 2.1.2). 

1.2.2 En l’occurrence, la décision dont est recours a été rendue sur arrêt 

de renvoi C-6086/2013 du 8 mars 2017, par lequel le Tribunal administratif 

fédéral a d’une part prononcé l’irrecevabilité du recours interjeté par le 

recourant 1 et, d’autre part, partiellement admis le recours interjeté par les 

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Page 11 

recourants 2 à 4 et enjoint l’autorité inférieure d’examiner matériellement 

le bien-fondé de leur plainte du 12 juin 2013 et de prendre une décision au 

fond (cf. let. B.d ci-avant). Dans ces conditions, la qualité pour agir des 

recourants 2 à 4 − qui sont par ailleurs destinataires de la décision attaquée 

et, en leur qualité d’assurés de la CPEG, sont spécialement touchés par 

celle-ci et ont un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa 

modification − n’est pas douteuse (cf. consid. 1.2.1 ci-avant), ni, du reste, 

contestée. 

1.2.3 Concernant le recourant 1, l’autorité inférieure lui a dénié la qualité 

pour agir en renvoyant aux considérants de l’arrêt de renvoi C-6086/2013 

et a déclaré irrecevable la plainte formée par celui-ci. Il n’est donc pas 

contestable que le recourant 1 est spécialement atteint par la décision 

entreprise, dont il est l’un des destinataires. Il convient donc à présent 

d’examiner s’il peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à 

l’annulation ou à la modification de cette décision (cf. consid. 1.2.1 ci-

avant), étant rappelé à cet égard que dans la mesure où sa plainte a été 

déclarée irrecevable, le recourant 1 ne peut remettre en cause, dans la 

présente procédure de recours, que le refus d’entrer en matière de 

l’autorité inférieure et non le fond de la décision attaquée (cf. ATF 132 V 74 

consid. 1.1 ; arrêt du TF 2C_176/2012 du 18 octobre 2012 consid. 1.3 [non 

publié aux ATF 138 II 536] ; arrêts du TAF A-5191/2017 du 26 août 2019 

1.4 et A-3000/2016 du 22 septembre 2016 consid. 1.4 ; MARKUS MÜLLER, 

in : Auer/Müller/ Schindler [édit.], Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, 2e éd., 2019 [ci-après cité: VwVG-Kommentar], 

n° 14 ad art. 44 PA ; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, op. cit., n. marg. 2.1 ss 

et 2.213). Il s’agit ainsi d’examiner si le recourant 1 a un intérêt pratique et 

actuel à ce que sa plainte soit déclarée recevable (cf. consid. 1.2.1 ci-

avant), comme il en prend la conclusion. 

A ce propos, on observera que si l’autorité inférieure a dénié la qualité pour 

agir du recourant 1, elle s’est néanmoins prononcée sur le fond de la 

plainte que celui-ci a formée conjointement avec les recourants 2 à 4, la 

légitimation active de ces derniers n’étant pas litigieuse. En outre, comme 

on va le voir (cf. consid. 1.2.5 ci-après), le recours du 20 décembre 2017 

est recevable sur la forme et le tribunal de céans peut en conséquence se 

prononcer au fond. Dans ces conditions, l’on peut se demander quel intérêt 

le recourant 1 conserve à ce qu’il soit revenu sur la décision d’irrecevabilité 

de sa plainte. Cet intérêt ne saurait consister dans le simple fait de se voir 

reconnaître la qualité pour agir dans le cas particulier ; il faut bien plus que 

le recourant 1 en retire un avantage concret. Or, dans la mesure où les 

conclusions au fond du recours du 20 décembre 2017 vont être examinées 

A-7254/2017 

Page 12 

dans le présent arrêt, la Cour de céans ne voit pas quel pourrait être cet 

avantage. Cela étant, la question de savoir si le recourant 1 a ou non un 

intérêt à ce que la décision entreprise soit annulée en ce qu’elle prononce 

l’irrecevabilité de sa plainte peut demeurer ouverte, dans la mesure où, 

comme on va le voir (cf. consid. 2.1 ci-après), le recours doit en tout état 

de cause être rejeté sur ce point. 

1.2.4 Concernant enfin le recourant 5, il sied d’observer que, contrairement 

aux autres recourants, il n’était pas signataire de la plainte du 12 juin 2013 

(cf. let. B.b ci-avant), ni partie à la procédure de recours ayant abouti à 

l’arrêt de renvoi C-6086/2013 (cf. let. B.d ci-avant). Entre le prononcé de 

cet arrêt et celui de la décision attaquée, il s’est toutefois joint aux 

conclusions prises devant l’autorité inférieure (cf. let. C.a ci-avant). Cette 

dernière ne s’est cependant pas prononcée sur la qualité pour agir de 

l’intéressé. Il apparaît ainsi que celui-ci n’a pas pris part, à tout le moins 

depuis son commencement, à la procédure devant l’autorité inférieure et 

ne figure en outre pas parmi les destinataires formels de la décision 

entreprise, qui concerne « la plainte du 12 juin 2013 déposée par [les 

recourants 1 à 4] » suite à l’arrêt de renvoi. 

Il sied cependant de rappeler qu’outre les destinataires de la décision, des 

tiers peuvent aussi avoir la qualité pour recourir au sens de l’art. 48 al. 1 

PA, lorsqu'ils sont atteints de manière directe et concrète et dans une 

mesure et avec une intensité plus grande que n'importe quelle autre 

personne par cette décision et qu'ils se trouvent en outre dans un rapport 

spécialement étroit avec l'objet du litige (cf. ATF 142 II 451 consid. 3.4.1 et 

139 II 279 consid. 2.2 ; arrêts du TF 2C_727/2017 précité consid. 4.2.3 et 

2C_373/2016 du 17 novembre 2016 consid. 2 ; arrêts du TAF A-3825/2015 

du 16 mars 2016 consid. 1.4.1 et C-6764/2013 du 18 décembre 2015 

consid. 1.3 ; voir aussi FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in : Waldmann/ 

Weissenberger [édit.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 

2e éd., 2016 [ouvrage ci-après cité : Praxiskommentar VwVG], n. 17 s. ad 

art. 57 ; TANQUEREL, op. cit., n. marg. 1364 et 1488 ss ; MOSER/BEUSCH/ 

KNEUBÜHLER, op. cit., n. marg. 3.2). En outre, celui qui veut se voir 

reconnaître la qualité de partie doit retirer un avantage pratique d'une 

éventuelle annulation ou modification de la décision contestée. En d'autres 

termes, sa situation doit pouvoir être influencée de manière significative 

par l'issue de la procédure (cf. consid. 1.2.1 ci-avant ; cf. également ATF 

142 II 451 consid. 3.4.1 et 139 II 279 consid. 2.2 ; arrêt du TF 2C_727/2016 

précité consid. 4.2.3). 

A-7254/2017 

Page 13 

Dans le cas d’espèce, on observera qu’à l’instar de ce qui a été dit ci-

dessus s’agissant du recourant 1 (cf. consid. 1.2.3 ci-avant), le point de 

savoir si le recourant 5 a ou non la qualité pour agir n’a guère de portée 

pratique, dans la mesure où il est de toute façon entré en matière sur le 

fond du recours (cf. en ce sens arrêts du TF 9C_435/2018 du 14 février 

2019 consid. 2.3 et 9C_422/2014 du 23 décembre 2014 consid. 2.3, dans 

lequel le Tribunal fédéral a renoncé à se prononcer sur la qualité pour agir 

d’associations, dès lors que les autres parties recourantes disposaient de 

cette qualité). Cela étant, on remarquera qu’à la différence de ce qui valait 

concernant recourant 1 (cf. consid. 1.2.3 ci-avant), la question qui se pose 

ici n’est pas de savoir si le recourant 5 a un intérêt à ce que sa qualité de 

partie soit reconnue, mais plutôt, comme il vient d’être exposé, s’il se trouve 

dans un rapport spécialement étroit avec l'objet du litige, en ce sens qu’il 

est touché de manière plus intense que la généralité des administrés par 

la décision entreprise, et s’il peut justifier d’un intérêt pratique et actuel à 

l’annulation ou à la modification de celle-ci. Or, tel est bien en l’occurrence 

le cas du recourant 5, lequel, eu égard à sa qualité d’assuré auprès de 

l’intimée, apparaît suffisamment concerné par l'issue du litige. Partant et 

dans la mesure ou ni l’autorité inférieure, ni l’intimée ne s’y opposent, la 

qualité de partie à la présente procédure lui est reconnue. 

1.2.5 Déposé le 20 décembre 2017 contre la décision de l’autorité 

inférieure datée du 17 novembre 2017 et notifiée le 20 du même mois, le 

recours est intervenu dans le délai légal de trente jours (cf. art. 50 al. 1 PA) 

et répond aux exigences de contenu et de forme de la procédure 

administrative (cf. art. 52 al. 1 PA). Il convient donc d’entrer en matière. 

2.  

2.1  

2.1.1 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié 

par l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise 

(cf. MOOR/POLTIER, op. cit., p. 300 s.), ni par les motifs invoqués (cf. art. 62 

al. 4 PA). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie 

que le Tribunal constate les faits d’office et apprécie librement les preuves 

(cf. art. 12 ss PA). Les parties doivent toutefois motiver leur recours (art. 52 

PA) et collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA). En conséquence, 

l'autorité saisie se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les 

questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments 

des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 et 122 V 

157 consid. 1a ; ATAF 2014/24 consid. 2.2 et 2012/23 consid. 4 ; ALFRED 

A-7254/2017 

Page 14 

KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, ch. 1135 s.). 

En outre, lorsqu’un recours est formé contre une nouvelle décision rendue 

par l’autorité inférieure à la suite d’un arrêt de renvoi, comme c’est en 

l’occurrence le cas, le Tribunal ne revoit en principe pas les questions de 

droit qui ont déjà été définitivement tranchées (cf. ATF 140 III 466 

consid. 4.2.1 ; arrêts du TAF A-707/2015 du 19 décembre 2016 

consid. 1.4.1.1 et A-4998/2015 du 17 novembre 2016 consid. 1.5.1 ; 

JACQUES DUBEY/JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit administratif général, 

2014, n° 984 s. ; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, op. cit., ch. 1158). Il est en effet 

généralement admis que le Tribunal administratif fédéral est lié par les 

considérants de droit de sa propre décision de renvoi, de même que 

l'autorité inférieure à laquelle la cause est renvoyée (cf. ATF 140 III 466 

consid. 4.2.1 et 122 I 250 consid. 2 ; arrêts du TAF A-707/2015 précité 

consid. 1.4.1.1, A-973/2015 du 14 décembre 2016 consid. 3.3.4 et 

A-4998/2015 précité consid. 1.5.1). Sous réserve des cas de révision, une 

exception à ce principe ne peut être admise que lorsque son application 

aboutirait à un résultat choquant, ou encore lorsqu’un changement de 

jurisprudence a eu lieu dans des affaires présentant un état de fait 

semblable (cf. arrêt du TAF A-973/2015 précité consid. 3.3.4 ; KÖLZ/ 

HÄNER/BERTSCHI, op. cit., ch. 1158 i.f. ; PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID 

HIRZEL, in : Praxiskommentar VwVG, n° 28 ad art. 61 et réf. cit.). 

On observera que la force contraignante de l’arrêt de renvoi, en tant 

qu’il ne constitue en principe pas une décision finale au sens de la 

jurisprudence du Tribunal fédéral (sur la question, voir entre autres 

arrêts du TF 2C_1067/2014 du 18 mars 2016 consid. 2.3.4 s., 2C_45/2008 

du 16 décembre 2008 consid. 1.2 [i.f.] et 2A.264/2006 du 3 septembre 

2008 consid. 2.2), ne résulte pas de l’autorité de la chose jugée, 

dont les décisions non finales sont en principe dépourvues, mais 

du principe de l’unité de la procédure et du fait que le Tribunal 

n'est pas autorité de recours contre ses propres décisions, respectivement 

du principe de la hiérarchie des juridictions pour l’autorité 

inférieure à laquelle la cause est renvoyée (cf. ATF 140 III 466 

consid. 4.2.1 et réf. cit. ; arrêt du TAF A-707/2015 précité consid. 1.4.1.1 ; 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, op. cit., ch. 1158). 

2.1.2 En l’espèce, le recourant 1 conteste la décision d’irrecevabilité 

rendue à son encontre par l’autorité inférieure et conclut à ce qu’il soit 

admis à agir dans l’intérêt de ses membres (« recours corporatif » [sur la 

question, cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêts du TF 9C_435/2018 du 

A-7254/2017 

Page 15 

14 février 2019 consid. 2.2 et 1C_539/2017 du 12 novembre 2019 

consid. 1.3 ; arrêts du TAF A-2787/2017 précité consid. 5.3 et C-6086/2013 

précité consid. 2.2 ; TANQUEREL, op. cit., n. marg. 1384 s. ; ANNE-

SYLVIE DUPONT, Les associations en procédure civile et administrative, in : 

La personne morale et l'entreprise en procédure, 2014, n° 46 p. 184 ; 

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit. n. marg. 2.82 s.]). Or, ce point a déjà 

été tranché par le Tribunal dans le cadre de l’arrêt de renvoi C-6086/2013, 

auquel il est renvoyé dans la décision entreprise. En effet, aux termes de 

cet arrêt (cf. consid. 2.3), il a été considéré que le recourant 1 ne visait pas 

un but lui étant propre, de sorte que − aucune loi fédérale ne l’autorisant 

par ailleurs à recourir en l’occurrence (cf. art. 48 al. 2 PA) − la question qui 

se posait était de savoir si les conditions pour lui reconnaître la qualité pour 

former un recours corporatif étaient réunies. Sur ce point, le Tribunal s’est 

prononcé comme suit : 

« 2.3.2 Le syndicat A._______ est ainsi un syndicat professionnel de portée 

nationale regroupant un panel de membre allant bien au-delà du canton de 

Genève ou de la Romandie. Lors de l’instruction, le syndicat A._______ n’a 

pas apporté d’indication sur le nombre de ses membres potentiellement 

touchés par l’acte normatif en cause. Ainsi, le syndicat A._______ ne saurait 

être reconnu comme agissant pour la majorité ou une grande partie de ses 

membres, alors qu’en l’espèce seuls les membres de la CPEG sont 

potentiellement touchés par l’acte normatif en cause et qu’on ignore combien 

d’entre eux sont membres du syndicat A._______. Manifestement, on ne 

saurait reconnaître la qualité pour recourir au syndicat A._______ 

(recourant 1), considérant qu’une des conditions cumulatives prévues par la 

jurisprudence en matière de recours corporatif (cf. supra consid. 2.2). Ainsi, le 

Tribunal ne peut entrer en matière sur le recours déposé par le recourant 1 qui 

doit être déclaré irrecevable. ». 

En tant que le Tribunal administratif fédéral a considéré que l’une des 

conditions cumulatives prévues par la jurisprudence en matière de recours 

corporatif faisait défaut et qu’il a en conséquence déclaré irrecevable le 

recours déposé par le recourant 1, il a traité une question de droit, dont la 

résolution liait l'instance inférieure, dans le cadre du renvoi, de même 

qu’elle lie en principe également la Cour de céans (cf. consid. 2.1.1 ci-

avant). En particulier, lorsqu’il s’agit d’examiner si les intérêts que le 

syndicat A._______ poursuit en l’occurrence sont communs à la majorité 

de ses membres ou une grande partie d’entre eux au moins, le Tribunal est 

tenu par l’appréciation selon laquelle il s’agit de tenir compte du fait que le 

recourant 1 est un syndicat « de portée nationale regroupant un panel de 

membre allant bien au-delà du canton de Genève ou de la Romandie ». 

Cela ressort encore plus clairement de la prise de position interne émise le 

21 février 2017 dans le cadre de la procédure C-6086/2013, aux termes de 

laquelle « [d]er [syndicat A._______] ist eine gesamtschweizerische 

A-7254/2017 

Page 16 

Gewerkschaft, welche über 36‘000 Mitglieder zählt. Wieviele davon 

Destinatäre der CPEG und damit von der angefochtenen Verfügung 

unmittelbar betroffen und somit einzeln beschwerdebefugt sind, geht aus 

den Akten zwar nicht hervor und wäre jedenfalls bei der Regionalvertretung 

[du syndicat A._______] zu erfragen. Doch dürfte es sich zweifellos nur um 

einen sehr kleinen Anteil handeln. Somit ist von der angefochtenen 

Verfügung jedenfalls und offensichtlich nicht eine grosse Anzahl von 

Mitgliedern des [syndicat A._______] betroffen » (avec référence à l’arrêt 

du TAF C-2371/2006 du 17 août 2007 consid. 1.4.5). 

Aussi, la Cour de céans ne peut suivre l’opinion du recourant 1, selon 

laquelle il s’agirait de considérer la proportion de ses membres concernés 

par l’issue du présent litige, non pas au niveau national, mais de sa seule 

région genevoise. On observera à ce propos que s’il ressort certes des 

statuts du recourant 1 que celui-ci est organisé en régions et en sections, 

dont les activités correspondent aux buts du syndicat A._______ (cf. 

let. B.a ci-avant) et qui sont notamment chargées de la défense des 

intérêts de ses membres face aux employeurs (cf. art. 10 ss des statuts du 

syndicat A._______), lesdites régions et sections ne disposent pas de la 

personnalité juridique − contrairement, par exemple, à celles du TCS (cf. à 

cet égard ATF 136 II 539 consid. 1.1 et arrêt du TF 1C_121/2017 du 

18 juillet 2017 consid. 1.1). C’est ainsi bien la fédération (nationale) − et 

non la section genevoise du syndicat A._______ − qui est en l’occurrence 

partie au litige. Dans ces conditions, les considérations de l’autorité de 

renvoi n’apparaissent pas insoutenables, de sorte que la Cour de céans ne 

saurait s’en écarter. 

Compte tenu de son plein pouvoir de cognition en fait et des exigences de 

la maxime inquisitoire (cf. consid. 2.1.1 ci-avant), la Cour de céans peut 

certes tenir compte, dans l’analyse des conditions du recours corporatif, 

des « nouveaux » éléments que le recourant 1 a produits devant elle. Cela 

étant, ceux-ci ne sont pas propres à inverser la conclusion à laquelle le 

tribunal de renvoi est parvenu concernant la qualité pour agir de l’intéressé. 

En effet, s’il ressort des pièces versées au dossier par ce dernier qu’en 

2017, la section genevoise du syndicat A._______ comptait quelques 

3'100 membres, dont la majorité d’entre eux, soit environ 1'900, était 

affiliée à l’intimée et, donc, susceptible d’être touchée par les effets de la 

décision entreprise, et s’il s’agit assurément, en valeur absolue, d’un 

nombre considérable, cela ne représente toutefois pas la majorité des 

quelques 35'000 membres que le syndicat A._______ compte au niveau 

national, ni même un grand nombre d’entre eux. Aussi, il ne saurait être 

question de revenir sur les considérants de l’arrêt de renvoi.  

A-7254/2017 

Page 17 

Peu importe en outre que la qualité du recourant 1 pour former un recours 

corporatif ait été admise dans des litiges qui ne concernaient pas, à 

première vue, la majorité de ses membres au niveau national. D’une part, 

il n’apparaît pas que cette question ait fait l’objet d’un examen spécifique 

dans les arrêts que les recourants citent à l’appui de leur argumentation. 

D’autre part, on l’a vu, ce n’est que si l’arrêt de renvoi devait sur ce point 

être considéré comme choquant et, partant, arbitraire dans son résultat, 

qu’il serait possible de s’en écarter ici. Or, tel n’est pas le cas, dans la 

mesure où, comme il a été exposé, les motifs sur lesquels cet arrêt repose 

ne sont pas insoutenables, loin s’en faut. 

Il s’ensuit que le recours doit être rejeté sur ce point, soit en ce qu’il porte 

sur la qualité pour agir du recourant 1 et tend à l’annulation de la décision 

entreprise en ce qu’elle déclare irrecevable la plainte formée par ce dernier. 

2.2 Conformément à l’art. 49 let. a à c PA, les recourants peuvent invoquer 

la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir 

d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents 

et l'inopportunité (cf. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7e éd., 2016, n. marg. 1146ss ; MOSER/ 

BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. marg. 2.149). Concernant l’opportunité 

d’une décision, l'examen porte sur le point de savoir si une autre solution 

que celle que l'autorité administrative a adoptée dans un cas concret en 

respectant les principes généraux du droit n'aurait pas été plus judicieuse 

quant à son résultat (cf. ATF 137 V 71 consid. 5.2 et 126 V 75 consid. 6). 

Cela étant, le Tribunal exerce son pouvoir d'examen en tenant compte de 

celui de l'autorité inférieure. Ainsi, lorsqu'il s'agit de trancher de pures 

questions d'appréciation, de même que lorsqu'il s'agit de tenir compte de 

circonstances de fait spéciales que l'autorité administrative est, vu sa 

compétence propre ou sa proximité avec l'objet du litige, mieux à même de 

poser et d'apprécier (cf. ATF 132 II 257 consid. 3.2 ; ATAF 2011/32 

consid. 5.6.4), le Tribunal ne substitue pas sans raison suffisante sa propre 

appréciation à l'appréciation ou à la compétence technique de l'autorité 

inférieure ; il doit au contraire s'appuyer sur des circonstances de nature à 

faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée 

(cf. ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du TF 9C_481/2017 du 1er décembre 

2017 consid. 3.2 ; arrêts du TAF A-3479/2016 du 20 août 2018 consid. 1.3 

et A-2720/2016 du 31 mai 2018 consid. 1.3.1 ; JÉRÔME CANDRIAN, 

Introduction à la procédure administrative fédérale - La procédure devant 

les autorités administratives fédérales et le Tribunal administratif fédéral, 

2013, n° 189). 

A-7254/2017 

Page 18 

En outre, lorsque la cognition de l’autorité inférieure est restreinte et dès 

lors que la cognition de l’instance supérieure ne peut être plus large, le 

pouvoir d’examen du Tribunal administratif fédéral se limite  en dérogation 

à l’art. 49 let. c PA  à un contrôle du droit (cf. ATF 138 V 346 consid. 5.5.1 

et 135 V 382 consid. 4.2 ; arrêts du TAF A-1284/2019 du 11 décembre 

2019 consid. 2.8, A-6278/2018 du 7 novembre 2019 consid. 2.1.1 et 

A-3479/2016 précité consid. 1.3 ; TANQUEREL, op. cit., n. marg. 1306 ; 

ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Berufliche Vorsorge, 3e éd., 2013, n° 1 et 3 

ad art. 62).  

2.3 Après une libre appréciation des preuves en sa possession, l'autorité 

saisie se trouve à un carrefour. Si elle estime que l'état de fait est clair et 

que sa conviction est acquise, elle peut rendre sa décision. Dans cette 

hypothèse, elle renoncera à des mesures d'instruction et à des offres de 

preuve supplémentaires, en procédant si besoin à une appréciation 

anticipée de celles-ci. Un rejet d'autres moyens de preuve est 

également admissible s'il lui apparaît que leur administration 

serait de toute façon impropre à entamer la conviction qu'elle 

s'est forgée (cf. ATF 137 III 208 consid. 2.2 ; arrêt du TF 2C_806/2017 

du 19 octobre 2017 consid. 4.1 ; arrêts du TAF A-5865/2017 du 11 juillet 

2019 consid. 1.3.2 et A-2826/2017 du 12 février 2019 consid. 1.4 ; 

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. marg. 3.140 ss, en particulier 

3.144). Une telle manière de procéder n'est pas jugée contraire au 

droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution 

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., 

RS 101 ; cf. ATF 124 V 90 consid. 4b ; arrêt du TF 9C_272/2011 du 

6 décembre 2011 consid. 3.1 ; arrêt du TAF A-5433/2015 du 2 mars 

2017 consid. 1.4.1). 

En revanche, lorsque l’autorité reste dans l'incertitude après 

avoir procédé aux investigations requises, elle applique les règles 

sur la répartition du fardeau de la preuve. Dans ce cadre, à défaut 

de dispositions spéciales, le juge s'inspire de l'art. 8 CC, en 

vertu duquel quiconque doit prouver les faits qu'il allègue pour 

en déduire un droit (cf. arrêt du TAF A-5664/2018 du 23 avril 2019 

consid. 1.4.3 et A-2786/2017 du 28 février 2019 consid. 1.3.2 ; 

THIERRY TANQUEREL, op. cit., n. marg. 1563 ; RENÉ RHINOW ET AL., 

Öffentliches Prozessrecht, 3e éd., 2014, n. marg. 996 ss ; MOSER/ 

BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. marg. 3.149). 

3.  

A-7254/2017 

Page 19 

3.1 Les institutions de prévoyance enregistrées sont des institutions 

juridiquement indépendantes. Dans les limites de la loi, elles choisissent 

librement leur mode d’organisation et de financement, ainsi que les 

prestations fournies (cf. art. 49 al. 1 PA ; cf. FF 2000 2495 p. 2499 ; ATF 

144 V 376 consid. 2.1 ; arrêts du TAF A-1284/2019 précité consid. 5.1 et 

A-6278/2018 précité consid. 2.1.1). Dans la mesure où la LPP ne définit 

que des exigences minimales (cf. art. 6 LPP), la loi laisse aux institutions 

de prévoyance une grande compétence propre en ces domaines (cf. FF 

1976 I 117 p. 222 et FF 2008 7619 p. 7673 ; THOMAS GÄCHTER/MAYA 

GECKELER UNZIKER, in : Schneider/Geiser/Gächter [édit.], Kommentar BVG 

und FZG, 2e éd., 2019 [ci-après cité : GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019], 

n° 6 ss ad art. 49 LPP et n° 4 ad art. 50 LPP ; voir également les mêmes 

[traduction], in : Schneider/Geiser/Gächter [édit.], Commentaire LPP et 

LFLP, 2010 [ci-après cité : GÄCHTER/ GECKELER UNZIKER [trad.], 2010], 

n° 6 ss ad art. 49 LPP et n° 4 ad art. 50 LPP), que l’autorité de surveillance 

et, partant, l’autorité de recours se doivent de respecter (cf. consid. 3.4 ci-

après et consid. 2.2 ci-avant). 

On notera que depuis le 1er janvier 2014, la loi prévoit expressément que 

les institutions de prévoyance de droit public doivent être « dotée[s] de la 

personnalité juridique » (art. 48 al. 2 LPP ; sur la question, voir GÄCHTER/ 

GECKELER UNZIKER, 2019, n° 16 ss ad art. 48 LPP ; CAMINADA, op. cit., 

p. 139). Selon le message du Conseil fédéral du 19 septembre 2008 (FF 

2008 7619), cette modification visait notamment à rendre ces institutions 

indépendantes sur les plans juridique et organisationnel, afin de limiter les 

possibilités de la collectivité publique d’exercer son influence et, partant, 

de dépolitiser la prévoyance professionnelle assurée par les employeurs 

publics (cf. FF 2008 7619 p. 7620 s., p. 7672 [ad art. 48 al. 2 et art. 50 al. 2 

LPP] et p. 7664 s). 

3.2 Conformément à l’art. 50 al. 1 LPP, les institutions de prévoyance 

doivent établir des dispositions sur les prestations (let. a), l’organisation 

(let. b), l’administration et le financement (let. c), le contrôle (let. d) et les 

rapports avec les employeurs, les assurés et les ayants droit (let. e). Ces 

dispositions, qui peuvent figurer dans l’acte constitutif, dans les statuts ou 

dans le règlement (art. 50 al. 2 [1re phrase] LPP), sont édictées par l’organe 

suprême de l’institution de prévoyance (cf. consid. 3.3 ci-après) et sont 

soumises au contrôle de l’autorité de surveillance (cf. consid. 3.4 ci-après). 

S’il s’agit d’une institution de prévoyance de droit public, les dispositions 

concernant soit les prestations, soit le financement peuvent être édictées 

par la corporation de droit public concernée (art. 50 al. 2 [2e phrase] LPP). 

A-7254/2017 

Page 20 

Avant la modification de la loi du 17 décembre 2010, l’organe paritaire des 

institutions de prévoyance n’avait pas de pouvoir de décision, mais 

uniquement le droit d’être entendu (cf. art. 51 al. 5 LPP dans sa version en 

vigueur jusqu’au 1er janvier 2015, abrogé par la loi fédérale du 

17 décembre 2010 ; sur la question, voir ATF 134 I 23 consid. 6.4 ; 

GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 77 s. ad art. 51 LPP ; HANS 

MICHAEL RIEMER/GABRIELA RIEMER-KAFKA, Das Recht der beruflichen 

Vorsorge in der Schweiz, 2e éd., 2006, n. marg. 122 p. 70 s.). Dans le 

cadre de cette modification, il a été décidé de séparer les compétences 

des organes politiques de celles de l’institution de prévoyance, pour limiter 

l’influence de l’employeur public sur celle-ci, et de renforcer le statut de 

l’organe suprême de l’institution (cf. consid. 3.1 ci-avant). Les législatifs et 

les exécutifs cantonaux et communaux conservent ainsi le pouvoir de fixer 

les grands principes de l’institution de prévoyance de droit public, qu’ils 

fixent dans un acte législatif. Depuis le 1er janvier 2015, ils doivent 

cependant se limiter à en régir soit le financement, soit les prestations. De 

la sorte, l’organe suprême de l’institution peut agir sur l’autre paramètre 

pour garantir la sécurité financière de celle-ci, en adaptant soit les 

prestations à la situation financière existante, soit les cotisations au plan 

de mesures établi (cf. FF 2008 7619 p. 7664 s. et p. 7672 s. [ad art. 50 al. 2 

LPP et ad abrogation art. 51 al.  5 LPP] ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 

2019, n° 16 ad art. 50 LPP et n° 77 s. ad art. 51 LPP). 

3.3  

3.3.1 Les institutions de prévoyance sont gérées paritairement par les 

salariés et les employeurs, qui ont le droit de désigner le même nombre de 

représentants dans l’organe suprême de l’institution de prévoyance (art. 51 

al. 1 LPP ; cf. ATF 142 V 239 consid. 2.1). Cette disposition, qui s’applique 

également à la prévoyance étendue (cf. art. 49 al. 2 ch. 7 LPP), est de 

nature relativement impérative, en ce sens qu’il ne peut y être dérogé au 

détriment des salariés. Cela ressort clairement du Message du Conseil 

fédéral du 19 décembre 1975 à l’appui du projet de LPP, selon lequel « le 

ou les organes supérieurs de l'institution de prévoyance devront être 

composés d'au moins autant de représentants des assurés que de 

représentants du ou des employeurs » (cf. FF 1976 I 117 p. 172 ; voir 

également arrêt du TAF A-4467/2011 du 10 avril 2012 consid. 6.3.2.1 ; 

GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 14 s. ad art. 51 LPP ; GÄCHTER/ 

GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 12 s. ad art. 51 LPP ; RIEMER/RIEMER-

KAFKA, op. cit., n. marg. 69 p. 54 ; ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Um-

setzung von Art. 51 BVG in den Sammelstiftungen der Lebensversicherer, 

in : Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance 

A-7254/2017 

Page 21 

professionnelle [RSAS] 2006 p. 337 ss [ci-après cité : VETTER-SCHREIBER, 

in : RSAS 2006], p. 343 ; HANS MICHAEL RIEMER, La gestion paritaire selon 

la LPP des institutions de prévoyance de droit privé et de droit public en 

faveur du personnel, in : RSAS 1985 p. 148 ss [ci-après cité : RIEMER, La 

gestion paritaire], p. 158 ; OFAS, Bulletin de la prévoyance professionnelle 

n° 48 du 21 décembre 1999 [ci-après cité : Bulletin n° 48], n. marg. 280, 

ch. 3.1 p. 8).  

La gestion paritaire constitue l'élément principal de la participation dans le 

domaine de la prévoyance professionnelle (cf. FF 1976 I 117 p. 172 ; voir 

aussi RIEMER, La gestion paritaire, p. 148 s.). Son but − déterminant pour 

l’interprétation et l’application de l’art. 51 LPP (cf. RIEMER/RIEMER-KAFKA, 

op. cit., n. marg. 54 p. 46 s. ; VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 338) 

− est de garantir aux salariés le droit de participer à la gestion de leur 

institution de prévoyance (cf. FF 1976 I 117 p. 225 ; arrêt du TF B 117/05 

du 19 octobre 2006 consid. 3.2.2.1 ; arrêt du TAF C-2371/2006 précité 

consid. 2.3.3 et réf. cit.) et, donc, d’assurer une meilleure protection de 

leurs intérêts face à l’employeur (cf. GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, 

n° 14 ad art. 51 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 12 ad 

art. 51 LPP ; VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 343 s. ; voir aussi en 

ce sens FF 2000 2495 p. 2532). L’un des objectifs de la 1re révision de la 

loi a été de renforcer la participation des représentants des salariés au sein 

de l’organe paritaire (cf. FF 2000 2495 p. 2534 ss ; ATF 142 V 239 

consid. 4.2 ; VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 345 s.). 

Concernant les institutions de prévoyance de droit public, on observera que 

le pouvoir d’influence des salariés était très limité avant le 1er janvier 2015, 

du fait que l’organe suprême de celles-ci ne disposait pas de capacité de 

décision (cf. GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 77 s. ad art. 51 LPP ; 

GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 77 ad art. 51 LPP) ; or, c’est 

à présent cet organe − et non plus la collectivité publique − qui répond pour 

l’essentiel de la sécurité financière de ces institutions (cf. consid. 3.2 ci-

avant), de sorte que les assurés de celles-ci peuvent désormais faire valoir 

leurs droits grâce à la gestion paritaire, comme c’est le cas dans les 

institutions de prévoyance de droit privé (cf. FF 2008 7619 p. 7663 s.). 

3.3.2 L’organe suprême de l’institution de prévoyance est en principe 

composé exclusivement de représentants des salariés (assurés actifs) et 

de l’employeur (cf. arrêt du TAF C-2371/2006 précité consid. 2.3, en 

particulier consid. 2.3.4 ; voir aussi VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, 

p. 346 s. et p. 348). S’il n’apparaît en soi pas exclu que les rentiers 

(assurés passifs) soient représentés, la loi ne prévoit toutefois pas une 

A-7254/2017 

Page 22 

représentation d’office au sein de l’organe paritaire pour cette catégorie de 

personnes. On observera au passage que les intérêts des retraités, qui 

bénéficient de la garantie des droits acquis, ne se confondent pas toujours 

avec ceux des assurés actifs, voire peuvent être opposés à ceux-ci. Aussi, 

comme le Conseil fédéral le relève dans son message du 1er mars 2000 

relatif à la 1re révision de la LPP, un tel droit de représentation ne devrait le 

cas échéant pas être accordé au détriment des salariés, mais bien plutôt 

sur le quota des employeurs (cf. FF 2000 2495 p. 2512 ; voir aussi OFAS, 

Bulletin n° 48, n. marg. 280, ch. 3.5 p. 10 ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 

2019, n° 36 ss ad art. 51 LPP ; GÄCHTER/ GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, 

n° 36 s. ad art. 51 LPP; VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 347 s.). 

La loi ne définit en outre pas ce qu’il faut entendre par « salariés » et 

« employeurs » au sens de l’art. 51 LPP. Selon l’OFAS et la doctrine 

majoritaire, ces notions ne doivent pas être comprise au sens des 

art. 319 ss du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220). 

L’existence d’un contrat de travail n’est donc pas déterminante − pas plus 

que la disposition de l’art. 2 al. 1 LPP (cf. VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 

2006, p. 341) − et il convient plutôt de se référer à la distinction opérée en 

droit de la responsabilité civile entre l’organe au sens de l’art. 55 al. 2 CC 

et l’auxiliaire au sens de l’art. 55 CO (cf. GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 

2019, n° 16 ss ad art. 51 LPP et réf. cit. ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER 

[trad.], 2010, n° 14 s. ad art. 51 LPP ; RIEMER/RIEMER-KAFKA, op. cit., 

n. marg. 60 p. 49 s. ; RIEMER, La gestion paritaire, p. 152 s. ; VETTER-

SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 341 s. ; OFAS, Bulletin n° 48, n. marg. 280, 

ch. 3.6 p. 11). 

On rappellera à ce sujet que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, est 

considéré comme un organe toute personne physique qui, d'après la loi, 

les statuts ou l'organisation effective de la personne morale, concourt à 

l'élaboration de sa volonté sociale de manière déterminante et jouit en droit 

ou en fait du pouvoir de décision correspondant (cf. ATF 132 III 523 

consid. 4.5, 128 III 29 consid. 3a et 124 III 418 consid. 1b ; à ce sujet et sur 

la distinction entre organe formel, de fait et apparent, voir aussi arrêts du 

TF 4A_455/2018 du 9 octobre 2019 consid. 5 ss et 4A_48/2009 du 

26 mars 2009 consid. 2.3 et les réf. cit.). En matière de gestion paritaire 

des institutions de prévoyance, il s’agit en conséquence de retenir que 

d’une manière générale, les personnes qui prennent part aux décisions 

essentielles ou qui peuvent influencer de façon conséquente la formation 

de la volonté de l’entreprise, même si elles sont salariées de celle-ci, ne 

peuvent pas représenter les assurés (cf. GÄCHTER/ GECKELER UNZIKER, 

2019, n° 16 ss ad art. 51 LPP et réf. cit. ; GÄCHTER/ GECKELER UNZIKER 

A-7254/2017 

Page 23 

[trad.], 2010, n° 14 s. ad art. 51 LPP ; RIEMER/RIEMER-KAFKA, op. cit., 

n. marg. 60 p. 49 s. ; JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, in : Revue syndicale 

suisse [RSS] 1990 p. 9 ss, p. 15 ; RIEMER, La gestion paritaire, p. 152 s. ; 

VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, p. 341 s. ; OFAS, Bulletin n° 48, 

n. marg. 280, ch. 3.6 p. 11).  

Selon l’opinion qui prévalait sous l’ancien droit, la confiance accordée par 

les assurés constituait une garantie suffisante, de sorte que toute personne 

au sein de l’entreprise qui ne se trouvait pas de façon incontestable du côté 

de l’employeur pouvait représenter les salariés (cf. à cet égard GÄCHTER/ 

GECKELER UNZIKER, 2019, n° 18 ad art. 51 LPP, références cités sous note 

de bas de page n° 22 ; RIEMER, La gestion paritaire, p. 152). En tant que 

l’art. 51 al. 2 LPP prévoit désormais que l’institution de prévoyance doit 

veiller à une représentation équitable des diverses catégories de salariés 

et dans la mesure où il peut en résulter la constitution de différents cercles 

électoraux, il apparaît nécessaire de se référer aux critères de distinction 

évoqués ci-dessus, afin d’éviter que ne soient créées des catégories de 

salariés qui, du fait de leur position dans l’entreprise, ne peuvent être 

considérés comme tels (cf. RIEMER, La gestion paritaire, p. 152 s. ; voir 

aussi consid. 3.3.3 ci-après). 

Dans un arrêt du 5 septembre 2012, le Tribunal administratif fédéral a ainsi 

considéré qu’il n’y avait en règle générale pas lieu de s’écarter du principe 

selon lequel les personnes à même d’influencer les décisions de 

l’entreprise ne peuvent pas représenter les salariés, des exceptions n’étant 

envisageables que sous certaines conditions, par exemple lorsque cela 

contribuerait à renforcer la représentation des salariés au sein de l’organe 

paritaire (cf. arrêt du TAF C-1875/2010 du 5 septembre 2012 consid. 3.5). 

Dans le cas particulier, il a jugé que la qualité de représentant des salariés 

au sein de l’organe suprême d’une fondation de prévoyance ne pouvait 

être reconnue à la personne inscrite au registre du commerce comme 

directeur (« Geschäftsführer ») d’une société fille de la fondatrice et ce, en 

dépit de l’expérience considérable dont cette personne disposait dans le 

domaine de la prévoyance professionnelle. 

3.3.3 Selon l’art. 51 al. 2 LPP, l’institution de prévoyance est chargée de 

garantir le bon fonctionnement de la gestion paritaire, notamment en 

réglant la désignation des représentants des assurés (let. a). L’art. 51 al. 3 

LPP précise à cet égard que sous réserve des cas dans lesquels l’autorité 

de surveillance peut admettre un autre mode de représentation en raison 

de la structure de l’institution de prévoyance (sur la question, cf. FF 1976 I 

117 p. 173), les assurés désignent leurs représentants directement ou par 

A-7254/2017 

Page 24 

l’intermédiaire de délégués. A l’intérieur de ce cadre légal, les institutions 

de prévoyance disposent d’une grande marge de manœuvre pour régler le 

mode d’élection des représentants des assurés (cf. art. 49 al. 1 en lien 

avec l’art. 51 al. 2 et 3 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 48 ad 

art. 51 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 42 ad art. 51 

LPP). Les représentants des salariés doivent cependant être désignés par 

les salariés et ceux des employeurs par les employeurs (cf. art. 49 al. 1 en 

lien avec l’art. 51 al. 2 et 3 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 49 

ad art. 51 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 43 ad art. 51 

LPP ; OFAS, Bulletin de la prévoyance professionnelle n° 77 du 7 octobre 

2004). Il s’ensuit que les salariés au sens des art. 319 ss CO qui, de par 

leur position dans l’entreprise, doivent être considérés comme des 

employeurs au sens de l’art. 51 LPP (cf. consid. 3.3.2 ci-avant) ne peuvent 

participer à l’élection des représentants des salariés (cf. SCHNEIDER, op. 

cit., p. 16). 

L’institution de prévoyance doit en outre tenir compte des différentes 

catégories de salariés et de leur importance numérique, en veillant à ce 

que la représentation de celles-ci au sein de l’organe paritaire soit équitable 

(cf. art. 51 al. 2 let. b LPP ; FF 1976 I 117 p. 173 ; ATF 142 V 239 

consid. 2.1). Une telle catégorisation ne s’impose que pour autant que 

l’institution de prévoyance regroupe des assurés − salariés d’un même ou 

de plusieurs employeurs − exerçant des activités réellement distinctes, 

dont les intérêts peuvent diverger ; si ces groupes ne se distinguent pas 

vraiment, c’est-à-dire s’ils correspondent aux délimitations usuelles 

opérées au sein des entreprises entre les différentes fonctions et la 

structure hiérarchique, il n’y a en revanche pas lieu de créer des catégories 

particulières (cf. GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 22 ad art. 51 LPP ; 

GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 20 ad art. 51 LPP). Dans la 

mesure où, dans le cadre de la procédure d’élection, le droit de vote des 

salariés est limité au groupe auquel ils appartiennent, il convient en outre 

de veiller, lors de l’élaboration du règlement, à ne pas créer de catégories 

n’en remplissant pas les caractéristiques, sous risque de voir nommer des 

personnes qui ne sont pas représentatives des salariés ou ne peuvent être 

considérés comme tels en raison par exemple de leur position dans 

l’entreprise, ou encore qui appartiennent toutes au même groupe de 

salariés (cf. arrêt du TAF C-2371/2006 du 17 août 2006 consid. 2.4.4, avec 

référence à RIEMER/RIEMER-KAFKA, op. cit., p. 49 ; GÄCHTER/GECKELER 

UNZIKER, 2019, n° 23 ad art. 51 LPP ; GÄCHTER/ GECKELER UNZIKER [trad.], 

2010, n° 21 ad art. 51 LPP ; RIEMER, La gestion paritaire, p. 152 ; voir aussi 

consid. 3.3.2 ci-avant). 

A-7254/2017 

Page 25 

On observera encore qu’avant la 1re révision de la LPP, la présidence du 

conseil de fondation n’était pas réglée dans la loi. Dans la mesure où le 

président était pratiquement toujours désigné parmi les représentants des 

employeurs et qu’il avait souvent à trancher en cas d’égalité de voix, la 

parité n’était pas respectée sur ce point (cf. Rapport de la Commission de 

la sécurité sociale et de la santé publique [CSSS-N] sur la prévoyance des 

personnes travaillant à temps partiel et sur les personnes ayant de bas 

revenus, sur l’adaptation du taux de conversion ainsi que sur la gestion 

paritaire des institutions de prévoyance des 21 et 22 février 2002, p. 28 ; 

FF 2008 2495 p. 2553 ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 2019, n° 57 ad 

art. 51 LPP ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 50 ad art. 51 

LPP). Désormais, l’art. 51 al. 3 LPP prévoit que la présidence de l’organe 

paritaire est exercée à tour de rôle par un représentant de l’employeur et 

un représentant des salariés, pour permettre à ceux-ci d’assumer la 

présidence aussi souvent que l’employeurs et « souligner le caractère 

paritaire de la gestion, dans l'optique du partenariat social » (cf. FF 2000 

2495 p. 2536 et p. 2553). Il est toutefois possible de prévoir un autre mode 

d’attribution (cf. art. 51 al. 3 i.f. LPP ; FF 2000 p. 2553 s.). 

3.3.4 Conformément à l’art. 51a al. 1 LPP, l’organe suprême de l’institution 

de prévoyance en assure la direction générale, veille à l’exécution de ses 

tâches légales et en détermine les objectifs et principes stratégiques ainsi 

que les moyens permettant de les mettre en œuvre (1re phrase). Il définit 

l’organisation de l’institution de prévoyance, veille à sa stabilité financière 

et en surveille la gestion (2e phrase). Cette disposition énonce, sous forme 

de principe, les attributions de l’organe suprême. S’il a la possibilité d’en 

déléguer certaines (cf. art. 51a al. 3 LPP), le second alinéa de l’art. 51a 

LPP dresse une liste de tâches intransmissibles et inaliénables de l’organe 

suprême (cf. FF 2002 7619 p. 7673 [ad art. 51a LPP] et FF 2007 5381 

p. 5407 s. ; sur la question, voir entre autres GÄCHTER/GECKELER UNZIKER, 

2019, ad art. 51a LPP). 

On notera ici que si les employeurs tant privés que publics ont un droit 

légitime à exercer une influence sur la structure du régime de prévoyance, 

l’organe suprême a un pouvoir de réglementation unilatéral (cf. art. 51a 

al. 2 let. c LPP). Aussi, hors du cadre de la gestion paritaire de cet organe 

(cf. consid. 3.3 ci-avant), la loi n’accorde à l’employeur aucune possibilité 

d’exercer une influence directe sur la teneur du règlement. On rappellera 

cependant que compte tenu du rôle particulier de la collectivité publique en 

tant que garant de la capacité exécutive de l’organe suprême de l’institution 

de prévoyance de droit public, les législatifs et les exécutifs cantonaux et 

communaux disposent tout de même de la compétence d’en régler, soit le 

A-7254/2017 

Page 26 

financement, soit les prestations (cf. consid. 3.2 ci-avant ; voir aussi FF 

2008 7619 p. 7629 s. et p. 7663 ss). 

3.4  

3.4.1 Entre autres tâches, l’autorité de surveillance désignée par le canton 

(cf. art. 61 LPP) est tenue de s'assurer que les institutions de prévoyance 

se conforment aux dispositions légales et que la fortune est employée 

conformément à sa destination (art. 62 al. 1 LPP) : en particulier, elle vérifie 

les dispositions statutaires et réglementaires des institutions de 

prévoyance (let. a) et, le cas échéant, prend les mesures propres à éliminer 

les insuffisances constatées (let. d). La surveillance peut être exercée soit 

à titre préventif, afin de garantir que les institutions de prévoyance se 

conforment aux dispositions légales et statutaires, soit à titre répressif, pour 

rétablir une situation conforme au droit (cf. ATF 140 V 348 consid. 2.2 et 

126 III 499 consid. 3a ; arrêts du TAF A-358/2018 du 10 janvier 2019 

consid. 7.1 et A-3479/2016 du 20 août 2018 consid. 2.2.2 ; CHRISTINA 

RUGGLI, in : Schneider/Geiser/Gächter [édit.], Kommentar BVG FZG, 

2e éd., 2019 [ci-après cité : RUGGLI, 2019], n° 3 ad art. 62 LPP ; la même, 

in : Schneider/Geiser/Gächter [édit.], Commentaire LPP et LFLP, 2010 [ci-

après cité : RUGGLI [trad.], 2010], n° 3 ad art. 62 LPP ; MARC 

HÜRZELER/JÜRG BRÜHWILER, Obligatorische berufliche Vorsorge, in : 

Meyer [édit.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale 

Sicherheit, 3e éd., 2016, p. 2029 ss, p. 2089 n. marg. 78 ; CAMINADA, op. 

cit., p. 141 ; HANS-ULRICH STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2e éd., 2012 [ci-

après cité : STAUFFER, Berufliche Vorsorge], n. marg. 1888 ss). 

Le pouvoir de l’autorité de surveillance  et, partant, de l’autorité judiciaire 

(cf. consid. 2.2 ci-avant)  est limité à un contrôle de la conformité légale 

des dispositions réglementaires (cf. ATF 144 V 236 consid. 2.2 ; RUGGLI, 

2019, n° 5 ss ad art. 62 LPP et n° 4 ad art. 62a LPP ; RUGGLI [trad.], 2010, 

n° 5 ss ad art. 62 LPP ; CAMINADA, op. cit., p. 23 s. et 26). Lors de son 

examen, elle s’impose dès lors une grande retenue et n’intervient que si 

l’organe suprême de l’institution excède ou abuse de son pouvoir 

d’appréciation. Si elle intervient dans le champ de compétence de l’organe 

suprême, l’autorité de surveillance viole le droit fédéral (cf. ATF 141 V 416 

consid. 2.1 et 140 V 348 consid. 2.2 ; arrêts du TAF A-1284/2019 précité 

consid. 2.6 s. et A-1130/2016 du 17 novembre 2017 consid. 2.4 ). Excepté 

pour le règlement de liquidation partielle (cf. art. 53b al. 2 LPP), le contrôle 

de l’autorité de surveillance n’a en outre pas d’effet constitutif (cf. ATF 142 

V 239 consid. 3.3 ; GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 17 ad 

A-7254/2017 

Page 27 

art. 50 LPP; RUGGLI, 2019, n° 7 ad art. 62 LPP ; RUGGLI [trad.], 2010, n° 7 

ad art. 62 LPP).  

3.4.2 L’autorité de surveillance jouit d’un grand pouvoir d’appréciation dans 

le choix de ses moyens d’intervention (cf. décision de la commission de 

recours LPP du 18 janvier 1995, in : Droit des assurances sociales [SVR] 

1995 n° 37, consid. 2 ; CAMINADA, op. cit., p. 34), dont l’art. 62a al. 2 LPP 

dresse une liste non exhaustive (cf. RUGGLI, 2019, n° 3 ad art. 62a LPP ; 

CAMINADA, op. cit., p. 141). Selon cette disposition, pour remplir ses tâches, 

l’autorité de surveillance peut notamment requérir la fourniture de 

renseignements ou la remise de documents pertinents (let. a), donner des 

instructions impératives à l’organe suprême de l’institution de prévoyance 

dans des cas d’espèce (let. b), ordonner des expertises (let. c), annuler 

des décisions de l’organe suprême (let. d), ordonner des mesures de 

substitution (let. e), mettre en demeure, sanctionner par une réprimande 

ou révoquer l’organe suprême ou certains de ses membres (let. f), ou 

encore ordonner la gestion de l’institution de prévoyance par un organe 

officiel (let. g). De telles mesures ne peuvent être prises à l'encontre d'une 

institution de prévoyance qu’en cas de violation des dispositions légales, 

statutaires ou règlementaires. Un examen plus large de l'activité de 

l'institution de prévoyance par l'autorité de surveillance constitue une 

violation du principe de l'autonomie de la fondation (cf. infra consid. 3.4.1 ; 

ATF 140 V 348 consid. 2.2 et 112 II 97 consid. 2 ; arrêt du TAF A-3400/2017 

du 12 juin 2019 consid. 3.2 ; ISABELLE VETTER-SCHREIBER, Staatliche 

Haftung bei mangelhafter BVG-Aufsichtstätigkeit, 1996, p. 65). 

Dans la mise en œuvre de ces moyens, l’autorité de surveillance doit par 

ailleurs se conformer au principe de la proportionnalité ancré à l’art. 5 al. 2 

Cst. (cf. FF 1976 I 117 p. 230 ; CAMINADA, op. cit., p. 34 s. et 141 ; 

STAUFFER, Berufliche Vorsorge, n. marg. 1892), qui exige qu'il y ait un 

rapport raisonnable entre le but poursuivi et le moyen choisi pour l'atteindre 

(cf. arrêts du TAF A-4357/2015 du 10 juillet 2017 consid. 2.3 et 

A-5766/2016 du 20 février 2017 consid. 4.3 ; ULRICH HÄFELIN ET AL., 

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8e éd., 2012, p. 133 ss). Afin de 

sauvegarder l’intérêt public prépondérant au respect des dispositions 

légales applicables (maxime de la proportionnalité au sens étroit ; cf. ATF 

129 I 12 consid. 6 à 9 ; arrêts du TAF A-4357/2015 précité consid. 2.3 et 

A-6777/2013 du 9 juillet 2015 consid. 2.3.2 ; PIERRE MOOR ET AL., Droit 

administratif, vol. I, Berne 2012, n° 5.2.1.3 p. 819 s.), les mesures doivent 

ainsi être « propres à éliminer les insuffisances constatées » (maxime de 

l’aptitude ; cf. ATF 136 I 17 consid. 4.4 et 135 I 246 consid. 3.1 ; MOOR ET 

A-7254/2017 

Page 28 

AL., op. cit., n° 5.2.1.3 p. 814 ss ; CAMINADA, op. cit., p. 34), comme l’art. 62 

al. 1 let. d LPP le rappelle expressément. 

En outre, comme cela ressort clairement de la gradation opérée à l’art. 62a 

al. 2 LPP, elles doivent apparaître nécessaires, en ce sens qu'entre 

plusieurs mesures envisageables, il y a lieu de choisir celle qui, tout en 

atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux droits et, plus 

largement, aux intérêts privés touchés (maxime de la nécessité ; cf. ATF 

130 II 425 consid. 5.2 ; arrêts du TAF A-4357/2015 précité consid. 2.3 et 

A-5766/2016 précité consid. 4.3 ; RUGGLI, 2019, n° 18 ad art. 62 LPP ; 

CAMINADA, op. cit., p. 34 ; MOOR ET AL., op. cit., n° 5.2.1.3 p  818). Ainsi, 

l’annulation d’une décision de l‘organe suprême de l’institution de 

prévoyance n’est en principe envisageable qu’après que celui-ci ait été 

sommé − en vain − de la modifier (cf. CAMINADA, op. cit., p. 145 s.). Il en va 

de même de la mise en place de mesures de substitution : ce n’est que si 

l’organe suprême refuse de se conformer à des instructions impératives de 

l'autorité de surveillance que celle-ci peut en ordonner l’exécution par un 

tiers (cf. CAMINADA, op. cit., p. 146 s.). 

3.4.3 Les dispositions réglementaires des institutions de prévoyance sont 

ainsi soumises à un contrôle abstrait, qui intervient en dehors d’un cas 

d’application (cf. ATF 142 V 239 consid. 3.3 et 135 V 382 consid. 4.3 ; arrêt 

du TF B 50/04 précité consid. 2.3 ; arrêts du TAF A-1284/2019 précité 

consid. 2.3 et A-358/2018 du 10 janvier 2019 consid. 2.1). L’autorité de 

surveillance peut notamment adresser des instructions contraignantes à 

l'organe suprême de l’institution en vue de la modification et/ou de 

l'adoption de dispositions particulières, voire annuler des dispositions non 

conformes à la loi (voir consid. 3.4.2 ci-avant ; cf. également ATF 135 V 

382 consid. 4.2, 128 II 24 consid. 1a et 119 V 197 consid. 3b/aa ; arrêt du 

TF B 50/04 précité consid. 2.2 ; arrêt du TAF A-1284/2019 précité 

consid. 2.3). En outre, comme le Tribunal administratif fédéral l’a relevé 

dans son arrêt de renvoi C-6086/2013 (cf. consid. 7.2 s.), les institutions 

de prévoyance de droit public sont également soumises à la surveillance 

de l’autorité cantonale, laquelle est tenue de procéder à un contrôle abstrait 

de normes édictées par les autorités compétentes (voir aussi ATF 139 V 

72 consid. 2.1 et 135 I 28 consid. 3.2.1 ; arrêts du TAF A-1284/2019 précité 

consid. 2.4 s. et A-2343/2015 du 15 juillet 2016 consid. 2.2). 

Cette surveillance porte également sur le bon fonctionnement de la gestion 

paritaire et s'étend en particulier au point de savoir si l'institution de 

prévoyance a respecté le principe de la parité lors de l'adoption ou de la 

modification des dispositions réglementaires ou statutaires (cf. arrêt du TF 

A-7254/2017 

Page 29 

B 50/04 précité consid. 2.2 ; STAUFFER, Berufliche Vorsorge, n. marg. 1878 

p. 712 ; CAMINADA, op. cit., p. 28 s. et 118 s.). Tout intéressé a la possibilité 

de se plaindre auprès de l'autorité de surveillance de manquements à ce 

principe (cf. arrêt du TF B 50/04 précité consid. 2.2 et 2.3 ; HANS-ULRICH 

STAUFFER, Rechtsprechung des Bundesgerichts zur beruflichen Vorsorge, 

4e éd., 2019 [ci-après cité : STAUFFER, Rechtsprechung], ad art. 51 al. 1 

LPP p. 207, avec référence à Prévoyance professionnelle suisse [PPS] 

1990, p. 383 et p. 268). On observera que les différends en rapport avec 

la mise en œuvre de la gestion paritaire ne concernent en principe pas 

l'employeur, mais l'institution de prévoyance intéressée, à laquelle il 

incombe de garantir le bon fonctionnement de cette gestion et, en 

particulier, de veiller à ce que la représentation des salariés soit équitable 

(cf. arrêts du TF B 7/05 du 6 juin 2005 consid. 3.1 et B 50/04 précité 

consid. 2.2 et 2.5 et réf. cit. ; RIEMER, La gestion paritaire, p. 158 ; 

GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 81 s. ad art. 51 LPP ; voir 

aussi consid. 3.3.3 ci-avant). 

Concernant enfin les conséquences d’éventuels manquements en la 

matière, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de préciser que « [l]es griefs à 

l'encontre d'un bon fonctionnement de la gestion paritaire selon l'art. 51 

LPP − en particulier en ce qui concerne la désignation des représentants 

des assurés − ne sont certainement pas de nature à entraîner la nullité des 

dispositions prises par l'institution de prévoyance. Le cas échéant, c'est à 

l'autorité de surveillance − d'office ou sur requête d'un intéressé − de 

prendre des mesures appropriées et le juge peut, le cas échéant, être saisi 

en application de l'art. 74 LPP » (arrêt du TF B 50/04 précité consid. 2.4 ; 

voir aussi GÄCHTER/GECKELER UNZIKER [trad.], 2010, n° 82 ad art. 51 LPP ; 

RIEMER, La gestion paritaire, p. 158 ; VETTER-SCHREIBER, in : RSAS 2006, 

p. 345 ; voir également consid. 1.1 ci-avant). 

4.  

4.1 En l’espèce, les recourants concluent à titre principal, d’une part, à ce 

que le RECPEG soit modifié en ce sens que les cadres supérieurs soient 

exclus du cercle des personnes éligibles au sein de l’organe paritaire et de 

l’Assemblée de la CPEG et, d’autre part, à ce que la composition des 

différents groupes d’assurés prévus par la LCPEG soient rééquilibrés afin 

d’éviter une surreprésentation des cadres au détriment des assurés des 

autres groupes. Subsidiairement, les recourants concluent à la 

suppression du groupe D prévu par l’art. 39 LCPEG, qui regroupe dans un 

cercle électoral les cadres de l’Etat et des institutions externes affiliées à 

la CPEG. Cela étant, compte tenu du plein pouvoir d’examen en fait et en 

A-7254/2017 

Page 30 

droit dont l’autorité de céans dispose (cf. consid. 2.1.1 ci-avant), il se justifie 

d’examiner d’abord la conformité au droit fédéral des différentes catégories 

d’assurés établies par la loi cantonale (consid. 4.2 ci-après) et de traiter 

seulement ensuite la question spécifique de l’éligibilité des cadres au sein 

des organes de l’intimée (consid. 4.3 ci-après). 

4.2  

4.2.1 L’organisation de l’intimée est principalement réglée au chapitre VII 

de la LCPEG et par son règlement électoral. L’art. 38 LCPEG pose le 

principe de la participation des membres salariés et pensionnés à la 

gestion et à l’administration de la Caisse. Conformément à l’art. 39 LCPEG, 

ceux-ci sont répartis en cinq groupes réunissant des catégories différentes 

de salariés, à savoir : enseignement (groupe A), administration (groupe B), 

établissement publics médicaux et employeurs analogues (groupe C), 

cadres (groupe D) et pensionnés (groupe E). L’art. 2 RECPEG précise en 

outre les conditions d’appartenance des membres salariés et pensionnés 

à l’un de ces groupes (cf. art. 39 al. 4 LCPEG). 

Chaque groupe constitue un cercle électoral distinct, avec droit de 

représentation au sein des organes de l’intimée. Cela vaut d’abord 

concernant l’élection de l’Assemblée des délégués, à laquelle chaque 

membre salarié ou pensionné de la Caisse ne peut se porter candidat que 

pour le groupe auquel il appartient et ne peut voter que pour les candidats 

de son groupe (cf. art. 48 LCPEG ; art. 6 ss RECPEG). Il en va en outre de 

même s’agissant de la désignation des membres de l’organe paritaire de 

l’intimée, pour laquelle les groupes A, B, C et D de l’assemblée des 

délégués constituent chacun un cercle électoral pour l’élection des 

représentants de leur propre groupe, le représentant des membres 

pensionnés (groupe E) étant quant à lui élu par l’ensemble des membres 

de l’assemblée des délégués (cf. art. 42 s. et 49 al. 1 let. g et h LCPEG ; 

art. 23 ss RECPEG). 

L’assemblée des délégués compte deux cents sièges, qui sont répartis 

selon le système de la représentation proportionnelle entre les différents 

groupes, les pensionnés ayant droit à quarante représentants au maximum 

(cf. art. 48 LCPEG ; art. 8 RECPEG). Le comité est pour sa part composé 

de vingt membres, dont dix représentants de l’employeur, neuf membres 

salariés et un membre pensionné (cf. art. 42 LCPEG ; art. 25 al. 1 

RECPEG). Chaque groupe a droit, au minimum, à un représentant ; les 

sièges restants − sur les dix revenant aux membres salariés et pensionnés 

− sont répartis selon le système de la représentation proportionnelle entre 

A-7254/2017 

Page 31 

les groupes A à D, les membres pensionnés n’ayant droit qu’à un seul 

représentant (cf. art. 42 al. 1 et 43 LCPEG ; art. 25 al. 2 et 3 RECPEG). 

4.2.2 Il apparaît ainsi, en premier lieu, que la LCPEG garantit la 

participation des membres pensionnés à la gestion de la Caisse. Ceux-ci 

sont ainsi réunis dans un groupe distinct et sont représentés tant à 

l’assemblée des délégués qu’au sein de l’organe paritaire de l’intimée. Si, 

sur le principe, une telle représentation des retraités n’apparaît pas exclue 

(cf. consid. 3.3.2 ci-avant) et si, en outre, l’intimée et le législateur cantonal 

jouissent d’une grande liberté d’appréciation en matière d’organisation, 

que les autorités de surveillance et de recours se doivent de respecter 

(cf. consid. 3.1 ci-avant), cette liberté ne peut cependant s’exercer que 

dans les limites de la loi. Or, on l’a vu, l’art. 51 al. 1 LPP, qui prévoit que 

l’organe suprême de l’institution de prévoyance doit compter autant de 

représentants des salariés (assurés actifs) que de représentants de 

l’employeur, est de nature relativement impérative, en ce sens qu’il ne peut 

y être dérogé au détriment des salariés (cf. consid. 3.3.1 ci-avant). Aussi, 

un éventuel droit de représentation des membres pensionnés (assurés 

passifs) au sein de l’organe paritaire, qui n’est pas prévu par la loi, ne 

saurait en principe être accordé sur le quotas des assurés actifs, dont les 

intérêts peuvent s’opposer à ceux des retraités (cf. consid. 3.3.2 ci-avant). 

Or, il en va bien ainsi dans le cas d’espèce, puisque le siège réservé aux 

membres pensionnés au sein du comité l’est en l’occurrence au détriment 

des membres salariés, qui ne comptent que neuf représentants, contre dix 

pour l’employeur. L’autorité de céans ne voit en outre pas de raison de 

s’écarter du principe susdit, selon lequel le droit de participation attribué 

aux membres pensionnés devrait être imputé sur le quota de l’employeur. 

Il s’agit ainsi de constater que le principe de la parité n’est à cet égard pas 

respecté et que les dispositions légales cantonales et règlementaires 

concernées ne sont donc pas conformes à la loi. 

4.2.3 En second lieu, concernant les membres salariés (assurés actifs), 

ceux-ci sont répartis en quatre groupes, à savoir enseignement (groupe A), 

administration (groupe B), établissement publics médicaux et employeurs 

analogues (groupe C) et cadres (groupe D). Les trois premières catégories 

(groupes A, B et C) se rattachent ainsi chacune à un secteur spécifique 

des services assurés par l’Etat. Il ne fait donc pas de doute, d’une part, que 

les différentes activités exercées par les salariés de l’un de ces groupes 

présentent entre elles un lien étroit et, d’autre part, qu’elles se distinguent 

réellement des activités des membres salariés des deux autres groupes. 

A-7254/2017 

Page 32 

Dans cette mesure, la catégorisation opérée par l’art. 39 LCPEG paraît 

donc justifiée. 

Il en va en revanche différemment du groupe des cadres (groupe D). Selon 

l’art. 39 al. 3 LCPEG, cette catégorie regroupe les cadres intermédiaires 

ayant une responsabilité d’encadrement du personnel − soit les membres 

du personnel se situant dans les classes 14 à 22 de l’échelle de fonctions 

de l’Etat de Genève (cf. art. 2 let. a du règlement du 23 septembre 1981 

sur les cadres intermédiaires de l’administration cantonale [RCIAC ; RSG 

B 5 05.06]) − et les cadres supérieurs − soit ceux dont la fonction se situe 

à compter de la classe 23 (cf. art. 2 al. 1 du règlement du 22 décembre 

1975 sur les cadres supérieurs de l’administration cantonale [RCSAC, 

RSG B 5 05.03]). Contrairement aux trois autres, ce groupe ne représente 

ainsi pas un domaine d’activité spécifique. La délimitation entre les 

fonctions de cadre (intermédiaire/supérieur) et de (simple) collaborateur, 

qui est tout à fait usuelle dans les entreprises privées et la fonction 

publique, est en effet d’ordre purement hiérarchique. En d’autres termes, 

l’on ne saurait considérer que l’activité des cadres d’un service de l’Etat se 

distingue réellement de celle des autres employés de ce service, si ce n’est 

par le degré de responsabilité et d’influence inhérents à la fonction de 

cadre. La composition du groupe D apparaît sous cet angle problématique. 

Le tribunal de céans ne conteste pas qu’en raison notamment de leurs 

classes de traitement salarial élevées, les intérêts des cadres peuvent 

diverger de ceux des autres employés de l’administration, comme l’autorité 

inférieure l’a retenu. Cela étant, il en va de même s’agissant des classes 

de fonction inférieures. De telles divergences, liées non pas à la nature de 

l’activité, mais à la position hiérarchique au sein de l’administration, ne 

sauraient justifier la création d’une catégorie spécifique (cf. consid. 3.3.3 

ci-avant). Le fait que les cadres intermédiaires et supérieurs se soient 

groupés en associations chargées de la défense des intérêts de leurs 

membres n’y change rien. 

La formation d’un groupe de cadres avec droit de représentation au comité 

de l’intimée contrevient en conséquence au principe de la représentation 

équitable des différentes catégories de salariés, au détriment desquelles 

ce droit est accordé, ainsi qu’au principe de l’égalité de traitement entre les 

assurés, dans la mesure où il est établi des distinctions sans motifs 

raisonnables entre ceux-ci (cf. entre autres ATF 114 V 102 consid. 3b ; 

arrêt du TAF A-2204/2018 du 16 décembre 2019 consid. 8.2), soit sur la 

seule base de leurs classes de fonction. En outre, cela est susceptible 

d’engendrer une surreprésentation au sein du comité d’une catégorie de 

salariés, à savoir celle du groupe (« enseignement », « administration » ou 

A-7254/2017 

Page 33 

« établissements publics médicaux et employeurs analogues ») dont le 

représentant des cadres est en fait issu. Pour ces raisons déjà, la 

constitution d’un cercle électoral regroupant les cadres de l’administration 

cantonale n’apparaît pas compatible avec le bon fonctionnement de la 

gestion paritaire de l’intimée. 

4.2.4 Mais il y a plus. Le mode d’élection et de répartition des sièges par 

cercle électoral, outre de garantir la présence d’un cadre (au moins) au 

comité de l’intimée, a également pour corollaire de limiter le droit de vote 

des assurés au groupe auquel ils appartiennent. On l’a vu (cf. consid. 3.3.3 

ci-avant), il convient en pareilles circonstances de veiller à ce que les 

différentes catégories de salariés prévues par le règlement soient 

représentatives de ces derniers. Or, tel n’est pas nécessairement le cas 

des fonctions de cadre de l’administration cantonale, dans la mesure où, 

on va le voir (cf. consid. 4.3 ci-après), celles-ci peuvent commander de 

considérer les personnes qui les exercent comme des employeurs au sens 

de l’art. 51 LPP. Dans ces conditions, la création d’un groupe réunissant 

les cadres de l’administration et disposant du droit de désigner son propre 

représentant au comité de l’intimée induit un risque réel qu’une personne 

non représentative des salariés, ou qui ne puisse être considérée comme 

tel, soit in fine désignée pour les représenter, ce qui constituerait une 

violation du principe de la gestion paritaire (cf. consid. 3.3.3 ci-avant). Ce 

risque est en outre d’autant plus concret dans le cas d’espèce que le 

représentant des cadres n’est élu qu’indirectement, soit par les seuls 

membres de son groupe élus à l’Assemblée des délégués.  

Il s’agit finalement de relever que la création d’une telle catégorie qui n’en 

possède pas les caractéristiques objectives est également constitutive 

d’une atteinte au droit des salariés de désigner leurs représentants au sein 

de l’organe paritaire de l’intimée (cf. consid. 3.3.3 ci-avant). Si, comme on 

va le voir (cf. consid. 4.3 ci-après), les cadres demeurent libres de se porter 

candidats à cette fonction, pour autant qu’ils soient représentatifs des 

salariés, ces derniers doivent pour leur part conserver la liberté de leur 

accorder ou non leur confiance, c’est-à-dire de juger si l’élection d’un cadre 

au comité est ou non conforme à leurs intérêts. En ce sens, le mode 

d’élection prévu par le règlement de l’intimée, en ce qu’il a pour corollaire 

d’imposer la présence d’un cadre au sein des représentant des salariés, 

ne permet pas de garantir l’expression fidèle et sûre de la volonté de ces 

derniers. On observera, pour terminer, que si le législateur cantonal le juge 

nécessaire, il conserve la liberté de garantir une représentation des cadres 

au comité de l’intimée, en prévoyant par exemple que l’un (au moins) des 

représentants des employeurs doit être désigné parmi ceux-ci. 

A-7254/2017 

Page 34 

Il résulte de ce qui précède que la création d’un cercle électoral regroupant 

les cadres de l’administration n’est pas uniquement problématique sous 

l’angle du principe de la représentation équitable des différentes catégories 

de salariés, mais qu’une telle disposition est en outre incompatible en soi 

avec la règle de l’art. 51 al. 1 LPP et le principe de la gestion paritaire de 

l’institution de prévoyance qu’elle instaure. 

4.2.5 En résumé, il s’agit de constater, en premier lieu, que l’attribution en 

faveur des membres pensionnés d’un droit de représentation au comité de 

l’intimée sur le quota des salariés, ainsi que la constitution d’un groupe de 

cadres disposant d’un représentant au moins au sein de cet organe sont 

contraires au droit fédéral. Les dispositions pertinentes de la LCPEG et du 

RECPEG doivent donc être modifiées en conséquence. 

4.3 Concernant en second lieu l’éligibilité au sein des organes de l’intimée 

des cadres supérieurs de l’administration cantonale genevoise, on l’a vu 

(cf. consid. 3.3.2 ci-avant), la qualité de salarié ou d’employeur de ces 

derniers au sens de l’art. 51 LPP est déterminante et il s’agit en définitive 

d’examiner si, oui ou non, ils disposent en droit ou en fait du pouvoir 

d’influencer de façon conséquente la formation de la volonté de 

l’administration. 

4.3.1 A cet égard, il existe des motifs sérieux de penser que tel est le cas, 

à tout le moins en droit, si l’on s’en tient strictement à la définition 

réglementaire des fonctions de cadre supérieur. Selon l’art. 2 al. 1 RCSAC, 

celles-ci regroupent en effet « les fonctionnaires appelés, par leurs 

responsabilités hiérarchiques ou fonctionnelles, à préparer, proposer ou 

prendre toute mesure ou décision propre à l’élaboration et à l’exécution 

des tâches fondamentales de pouvoir exécutif ». Le rôle déterminant que 

cette disposition attribue aux cadres supérieurs dans la définition et la 

réalisation des missions de l’Etat et les compétences qu’elle leur confère à 

cet effet implique a priori un réel pouvoir d’influence sur les décisions et la 

gouvernance de l’administration. De telles responsabilités supposent en 

outre une collaboration étroite avec le gouvernement cantonal, c’est-à-dire 

avec les conseillers d’Etat en charge des différents départements auxquels 

l’administration est subordonnée. De plus, le fait que les fonctions de cadre 

supérieur exigent − entre autres − la préoccupation constante des intérêts 

de l’Etat (cf. art. 3 al. 1 RCSAC), ou que les heures supplémentaires 

effectuées par les titulaires de ces fonctions ne donnent en règle générale 

pas lieu à rémunération (cf. art. 7 RCSAC), tend également à rapprocher 

les cadres supérieurs de la position d’employeur (public) au sens de 

l’art. 51 LPP. On observera enfin que dans la mesure où ils sont chargés 

A-7254/2017 

Page 35 

d’élaborer les objectifs des services qui leur sont subordonnés en 

collaboration avec les cadres intermédiaires dont ils ont la responsabilité 

(cf. art. 3 al. 2 et 3 RCSAC), les cadres supérieurs jouissent en droit d’une 

importante influence fonctionnelle. 

Cela étant, on relèvera la nature nécessairement générale et abstraite 

d’une telle réglementation et il est évident que, concrètement, tous les 

cadres supérieurs de l’administration cantonale, dont les fonctions se 

situent à compter de la classe 23 de l’échelle de traitement, qui en compte 

en tout 33, ne jouissent pas, en droit, d’un même pouvoir d’influence. Aussi, 

l’on ne saurait partir du principe que l’ensemble des cadres supérieurs 

concourt de manière déterminante à l'élaboration de la volonté de 

l’administration, ni, partant, que ces fonctions doivent unanimement être 

assimilées à celle d’employeur, simplement sur la base de la définition 

générale qu’en donne le RCSAC. 

4.3.2 On observera également au passage que l’on ne saurait considérer 

d’emblée que les cadres intermédiaires de l’administration cantonale 

soient tous représentatifs des salariés, du fait que leurs fonctions ne 

s’étendent pas au-delà de la classe 22 de l’échelle de traitement (cf. art. 2 

RCIAC), ou qu’ils se trouvent sous l’autorité d’un supérieur hiérarchique 

(cf. art. 3 al. 1 RCIAC). D’une part, les cadres intermédiaires ayant une 

responsabilité d’encadrement sont responsables du personnel travaillant 

directement sous leur autorité (cf. art. 2 al. 1 let. a en relation avec art. 3 

al. 2 RCIAC). En outre, même lorsqu’elles n’impliquent pas une telle 

responsabilité, les fonctions de cadre intermédiaire sont néanmoins 

supposées permettre d’exercer une influence fonctionnelle (cf. art. 2 al. 1 

let. b RCIAC). D’autre part, pour qu’un cadre intermédiaire soit assimilable 

à un employeur, il n’est pas nécessaire qu’il dispose en droit du pouvoir 

d’influencer de façon conséquente les décisions de l’administration ; il suffit 

en effet qu’un tel pouvoir existe en fait, par exemple en raison des 

compétences qui lui ont été déléguées. Le Tribunal fédéral a par exemple 

considéré que le chef de la division chaleur-force des services industriels 

de la commune de Lausanne, bien qu’il se trouvait dans une position 

subordonnée et n'exerçait d'activité que dans le domaine purement 

technique et spécifique de cette division, devait néanmoins être considéré 

lui aussi comme un organe de la commune concernant le projet industriel 

considérable qu’il gérait de façon indépendante et pour lequel il avait été 

désigné, à l'égard des bureaux d'architectes et d'ingénieurs civils 

mandatés, comme la personne chargée de traiter l'affaire (cf. ATF 124 III 

418 consid. 1b). Dans le même sens, le collaborateur auquel le chef de 

l'exploitation d’un institut agricole cantonal avait délégué ses compétences 

A-7254/2017 

Page 36 

a été considéré comme un organe du canton dans la gestion de cet institut 

(cf. ATF 128 III 76 consid. 1b). 

4.3.3 En considération de ce qui précède, il n’est pas possible, de l’avis du 

tribunal de céans, de tracer une limite générale permettant de départager, 

au sein de l’administration cantonale, entre, d’un côté, les membres 

salariés et, de l’autre, les employeurs. Pour ce faire, il s’agit bien plus de 

procéder à un examen individuel de chaque situation particulière et de se 

prononcer au regard des circonstances concrètes de l’espèce. Sont entre 

autres décisifs à cet égard la position hiérarchique et le pouvoir fonctionnel 

dont dispose une personne au sein de l’administration. Plus la classe de 

fonction de celle-ci est élevée, plus sa position est assimilable à celle 

d’employeur au sens de l’art. 51 LPP. L’étroite collaboration avec les 

membres du gouvernement cantonal que certaines fonctions exigent, de 

même que l’influence qu’elles permettent d’exercer sur les décisions de 

ceux-ci, peut également justifier de ne pas considérer leurs titulaires 

comme des salariés au sens de cette disposition. Concrètement, le 

descriptif de la fonction et le cahier des charges y relatif sont aussi 

relevants pour juger du pouvoir d’influence et de la qualité de salarié ou 

d’employeur y associés. A cet égard, est encore déterminant, par exemple, 

le nombre de collaborateurs dont une personne a directement ou 

indirectement la responsabilité, ainsi que les compétences dont elle 

dispose à leur égard, en particulier en matière de conclusion et de 

résiliation des rapports de travail. 

On observera ici que compte tenu de sa taille, l’administration cantonale 

genevoise et les différents établissement publics et parapublics qui la 

composent ne sauraient être considérés comme un seul ensemble lorsqu’il 

s’agit d’apprécier la qualité d’employeurs ou de salariés de son personnel. 

Comme il en irait s’agissant des différentes sociétés d’un même groupe, il 

s’agit bien plutôt de considérer les différentes entités qui la constituent 

comme disposant chacune de leurs propres membres employeurs et 

salariés. Tel doit à tout le moins être le cas s’agissant des trois groupes 

prévus par le règlement de l’intimée. En ce sens, les membres de la 

direction des établissements d’enseignement public et des établissements 

publics médicaux et employeurs analogues (cf. RECPEG, Annexe 1), ainsi 

que des autres employeurs affiliés à la CPEG (cf. not. LCPEG, Annexe II), 

doivent en principe être considérés comme des organes au sens de 

l’art. 55 al. 1 CC dans la gestion et la conduite de ces établissements et, 

partant, comme des employeurs au sens de l’art. 51 LPP (cf. en ce sens 

ATF 128 III 76 consid. 1b). 

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Il devrait en outre en aller de même s’agissant du personnel dirigeant des 

différents offices et services de l’administration cantonale, dans la mesure 

où ces unités disposent d’une autonomie juridique et/ou organisationnelle 

suffisante. Tel devrait du moins être le cas des entités dotées de la 

personnalité juridique et d’une comptabilité propre. La confiance des 

salariés en leurs représentants étant en outre essentielle au bon 

fonctionnement de la gestion paritaire, le point de vue du personnel desdits 

offices et services est également déterminant concernant la qualification, 

sous l’angle de l’art. 51 LPP, des personnes qui en assument la direction. 

On observera à ce propos que compte tenu de la taille de l’intimée et du 

système de répartition des sièges par cercle électoral, il y a lieu de se 

montrer particulièrement exigeant concernant le critère de la 

représentativité des membres salariés de l’organe paritaire. En ce sens, le 

fait qu’un cadre se trouve simplement dans une position apparente 

d’employeur devrait suffire à lui dénier la qualité pour représenter les 

salariés. Cette solution se justifie au regard de la nature relativement 

impérative de l’art. 51 al. 1 LPP et de l’objectif de protection des salariés, 

considérés dans ce contexte comme la partie faible, que cette disposition 

poursuit. 

On notera enfin que contrairement à ce que semble soutenir l’intimée, il 

n’est en outre pas nécessaire que le pouvoir d’influence d’une personne 

s’exerce dans le domaine de la prévoyance professionnelle réglementé par 

la LCPEG pour lui dénier la qualité pour représenter les salariés. D’une 

part, compte tenu des enjeux politiques liés à la prévoyance 

professionnelle, ainsi que des rapports étroits que les cadres supérieurs 

peuvent être appelés à entretenir avec le pouvoir exécutif, le risque de 

conflit d’intérêts et/ou de pressions ne saurait d’emblée être exclu du fait 

que le représentant des salariés ne dispose pas du pouvoir d’influencer les 

décisions essentielles de l’employeur en ce domaine. C’est le lieu de 

rappeler que la modification de la LPP du 17 décembre 2010 visait 

précisément à dépolitiser la prévoyance professionnelle assurée par des 

institutions de droit public, en protégeant mieux celles-ci des pressions 

politiques (cf. consid. 3.1 et 3.2 ci-avant). D’autre part et surtout, il sied de 

rappeler qu’en matière de gestion paritaire, est seule décisive la distinction 

entre employeur et salarié et qu’à cet égard, est déterminant le pouvoir 

dont jouit une personne d’influencer la formation de la volonté de l’entité − 

publique ou privée − qui l’emploie, sans qu’il soit besoin que cette influence 

s’exerce spécifiquement dans le domaine de la prévoyance professionnelle 

(cf. consid. 3.3.2 ci-avant). En d’autre termes, le simple fait que l’une des 

personnes désignées pour représenter les salariés ne puisse être 

considéré comme tel au sens de l’art. 51 LPP est en soi suffisant à créer 

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un déséquilibre en défaveur des salariés et, donc, de garantir à l’employeur 

une majorité de fait au sein du conseil de l’intimée, en violation du principe 

de parité instauré par cette disposition (cf. consid. 3.3.1ci-avant). 

4.3.4  

4.3.4.1 Il s’agit ainsi de retenir que les fonctions de cadre − supérieur en 

particulier − sont susceptibles d’entrainer la qualification d’employeur au 

sens de l’art. 51 LPP de leurs titulaires. Cela étant, il ne saurait être apporté 

de réponse générale à la question de l’appartenance des cadres 

supérieurs et intermédiaires au groupe des salariés ou des employeurs au 

sens de l’art. 51 LPP. 

Aussi, si ces fonctions ne sont pas toutes compatibles avec l’exercice d’un 

mandat de représentant des salariés, une exclusion générale des cadres 

supérieurs de l’éligibilité au comité de l’intimée, telle que requise par les 

recourants, ne se justifie pas non plus. Une telle mesure, en ce qu’elle 

consisterait à traiter des situations dissemblables de manière identique, 

serait d’une part contraire au principe de l’égalité de traitement (cf. entre 

autres ATF 136 IV 97 consid. 5.1 et 135 V 361 consid. 5.4.1 ; arrêt du TAF 

A-2204/2018 précité consid. 8.2). D’autre part, il sied d’observer qu’elle 

n’apparaît en soi pas nécessaire − ni, partant, justifiée sous l’angle du 

principe de la proportionnalité. En effet, dans la mesure où les cadres ne 

sont pas regroupés en un cercle électoral, mais doiven