# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c147e507-f0c6-5016-a9cd-53990b3a7a74
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-08-17
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 17.08.2010 U 2010 68
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2010-68_2010-08-17.pdf

## Full Text

U 10 57
U 10 68

1a Camera  

SENTENZA
del 17 agosto 2010

nelle vertenze di diritto amministrativo

concernente appalto e revoca

1. a) Sul Foglio ufficiale del Cantone dei Grigioni (FU no. 9) del 4 marzo 2010 

veniva pubblicato il concorso pubblico per l’appalto inerente le opere da 

capomastro della H 13… , …, km 96.28 – km 96.61. Nel capitolato d’appalto 

venivano elencati i seguenti criteri d’aggiudicazione e d’importanza:

- prezzo/prezzo veritiero (rischio costi supplementari): 50%

- procedimento del lavoro/termine (osservanza dei termini 

  prescritti, oppure la fattibilità) 25%

- qualità (referenze, QS, sicurezza sul lavoro, quadri di cantiere,

  metodi di costruzione) 25%

b) Entro il termine d’inoltro del 29 marzo 2010 venivano presentate le seguenti 

offerte:

1. Consorzio … Fr. 1'446'065.35

2. … SA Fr. 1'454'906.80

3. … Fr. 1'487'829.95

c) Il 6 maggio 2010 l’Ufficio tecnico dei Grigioni comunicava che il Governo 

aveva deciso di deliberare il citato appalto alla seconda ditta qualificata, ossia 

alla … SA. Quale motivazione veniva addotto che le altre due offerte non 

avrebbero rispettato i termini d’esecuzione prescritti nel programma lavori. 

2. Contro la decisione di delibera il Consorzio … il 17 maggio 2010 inoltrava 

ricorso, chiedendo, in via principale, l’aggiudicazione dell’appalto ed, in via 

subordinata, l’annullamento della decisione di delibera per nuova decisione. 

In via provvisionale il consorzio ricorrente richiedeva inoltre il conferimento 

dell’effetto sospensivo. L’istante nel proprio ricorso precisava che nell’allegato 

1 al capitolato d’appalto (programma dei lavori) l’Ufficio tecnico avrebbe 

indicato quanto segue:

Termini previsti dal committente: 

Inizio dei lavori: Aprile 2010

Fine dei lavori: Novembre 2010

Durata dei lavori: massimo 22 settimane

Gli offerenti avrebbero dovuto solamente confermare l’inizio e la fine dei lavori, 

ma non la durata in settimane degli stessi. Il ricorrente avrebbe confermato il 

26.04.2010 quale data d’inizio dei lavori e il 30.11.2010 quale data della fine. 

Il ricorrente avrebbe pertanto confermato gli identici termini di inizio e di fine 

dei lavori previsti nel capitolato. Lo stesso avrebbe inoltre prodotto il proprio 

programma dettagliato di lavoro, dal quale si evincerebbe che i lavori 

sarebbero durati 29 settimane, ma che avrebbero compreso pure i lavori di 

pavimentazione e di sistemazione. Il ricorrente esponeva in seguito una lista 

di cinque offerte per pubbliche commesse allestite da varie imprese 

concorrenti, nelle quali l’Ufficio tecnico avrebbe indicato come criteri di 

aggiudicazione gli stessi come nell’appalto in questione. Per l’aggiudicazione 

sarebbe stato però considerato unicamente ed esclusivamente il prezzo. La 

durata massima dei lavori in settimane non sarebbe mai stata considerata dal 

committente, nonostante tutti i rispettivi capitolati avrebbero indicato 

“procedimento dei lavori/termini” quale criterio di aggiudicazione. Le imprese 

avrebbero in stragrande maggioranza proposto una durata più lunga. In tre 

casi l’appalto sarebbe stato aggiudicato ad un’impresa che avrebbe indicato 

una durata dei lavori superiore alla durata massima prevista dal capitolato. In 

tre casi le imprese avrebbero inoltre superato la durata massima dei lavori 

prevista dal committente e al contempo avrebbero confermato un termine di 

fine lavori oltre la data di scadenza prevista dal committente. In nessun caso 

però le citate offerte sarebbero state scartate dall’aggiudicazione perché non 

valide. Ne conseguirebbe che i termini d’inizio e di fine dei lavori dovrebbero 

essere indubbiamente più importanti della durata massima dei lavori stessi. 

Se la durata massima dei lavori non avesse dovuto superare le 22 settimane, 

non sarebbe spiegabile per quale motivo il committente avrebbe fissato la fine 

di novembre 2010 quale termine massimo per l’ultimazione dei lavori. Tra 

aprile e novembre 2010 vi sarebbero ben 32 settimane, ossia dieci settimane 

in più per l’esecuzione dei lavori rispetto alla durata massima di 22 settimane 

prevista dal committente stesso, ciò che lascerebbe presupporre un semplice 

errore di battitura.  

3. a) Nella propria presa di posizione del 9 giugno 2010 la ditta aggiudicataria … 

SA chiedeva che il ricorso fosse integralmente respinto, in quanto giusta l’art. 

22 lett. c Lap nonché 17 cpv. 3 Oap le offerte incomplete o non corrispondenti 

ai requisiti dell’avviso di gara come quella del consorzio ricorrente con un 

programma di lavoro di 30 invece di 22 settimane come esplicitamente 

richiesto e prassi corrente dal 2010 andrebbero escluse dalla gara di appalto.  

b) Quale propria risposta il Dipartimento cantonale costruzioni, trasporti e foreste 

(DCTF) inviava in data 10 giugno 2010 la sua decisione di revoca della 

contestata aggiudicazione sottolineando che l’appalto avrebbe potuto essere 

ripetuto per ragioni di utilizzazione del tratto di strada quale deviazione della 

A 13 nel 2011 al più presto  nel 2012. Il Cantone si sarebbe comunque assunto 

le spese di avvocato delle due ditte partecipanti alla presente procedura. La 

revoca a mente dell’art. 24 cpv. 1 Lap sarebbe possibile per motivi gravi. Le 

tre ditte offerenti avrebbero previsto in considerazione di tutti gli aspetti 

determinanti l’inizio dei lavori durante il mese di aprile 2010. Il rispetto di questi 

termini sarebbe però stato escluso in quanto il termine d’inoltro delle offerte 

sarebbe stato stabilito il 29 marzo 2010, per cui nel rispetto della procedura di 

appalto e delle competenze sia finanziarie che decisionali l’aggiudicazione, 

senza eventuale procedura di ricorso, avrebbe potuto avvenire al più presto 

all’inizio di maggio 2010, quindi dopo l’inizio dei lavori previsto dalle tre ditte 

in gara.  

4. a) Contro la decisione dipartimentale di revoca la ditta aggiudicataria il 21 giugno 

2010 inoltrava ricorso (U 10 68) al Tribunale amministrativo chiedendone 

l’annullamento. Essa sarebbe stata l’unica ditta a introdurre un programma di 

lavori completo comprendente anche il fatto che i lavori per la stessa tratta 

sarebbero stati suddivisi dall’inizio nelle opere da capomastro da una parte, a 

partire dall’aprile 2010, e in quelle di pavimentazione dall’altra, da eseguire in 

coda. Le procedure di aggiudicazione sarebbero direttamente connesse e 

parallele. Malgrado ciò la revoca sarebbe avvenuta solo per la prima, il che 

sarebbe un vero e proprio controsenso e costituirebbe pure una disparità di 

trattamento. Non sarebbe dato alcun motivo grave di revoca, in quanto 

l’apertura delle offerte sarebbe stata fissata già al 1. aprile 2010 e quindi 

l’aggiudicazione avrebbe potuto far seguito a giorni. Infine l’esclusione delle 

altre due concorrenti sarebbe avvenuta a ragione, in quanto le stesse non 

avrebbero rispettato i termini fissati nell’appalto.    

b) Il DCTF nella propria presa di posizione postulava la reiezione del secondo 

ricorso. In seguito al ricorso U 10 57 le autorità d’esecuzione degli appalti 

avrebbero riesaminato l’aggiudicazione contestata dal punto di vista 

procedurale giungendo alla conclusione che sarebbero dati i presupposti dei 

motivi gravi previsti dalla legge per una revoca. La dottrina riconoscerebbe 

come tali in particolare “vizi originari”, vale a dire difetti immanenti esistenti già 

all’inizio della procedura, escludenti un’aggiudicazione fondata, appropriata e 

conforme alla legge. Nel presente caso in seguito ai termini stabiliti avrebbero 

fatto difetto dall’inizio le premesse per un esame corretto, appropriato e 

tempestivo delle offerte inoltrate, di cui su tre due avrebbero dovuto essere 

escluse per il non rispetto dei termini. Un cambiamento dei termini 

d’esecuzione dovrebbe essere concesso a tutti gli offerenti e non solo alla 

ditta aggiudicataria. I lavori di pavimentazione farebbero parte di una 

procedura separata con termini d’esecuzione da settembre a novembre 2010, 

per cui quella procedura non sarebbe finora stata revocata.    

c) Il consorzio ricorrente nella propria presa di posizione chiedeva che il secondo 

ricorso venisse respinto, in quanto effettivamente i termini per la procedura di 

appalto non sarebbero stati né corretti né realistici e la revoca in seguito alla 

sua istanza di ricorso sarebbe in ogni caso avvenuta prima della forza di cosa 

giudicata dell’aggiudicazione contestata. 

d) In sede di replica la … SA completava il proprio petito con la richiesta di 

constatazione della nullità della decisione di revoca in quanto presa dal DCTF 

non competente in casu, poiché l’aggiudicazione sarebbe avvenuta da parte 

del Governo cantonale. 

Tutte le parti confermavano infine nel secondo scambio di scritti le loro 

proposte e argomentazioni, sulle quali si tornerà per quanto utile ai fini del 

giudizio nelle considerazioni di merito che seguono.

Considerando in diritto:

1. Visto che la decisione impugnata con il primo ricorso (A 10 57) in seguito è 

stata revocata, per cui la rispettiva istanza in caso di conferma della revoca 

diverrebbe priva d’oggetto, s’impone dapprima l’esame dell’ammissibilità della 

decisione di revoca da parte del DCTF. In merito va costatato che la revoca 

spetta per competenza di regola all’istanza che ha preso la decisione 

originaria, a meno che nel frattempo non siano intervenuti cambiamenti 

legislativi (DTF 121 II 278 cons. 1b). La decisione di aggiudicazione 

contestata è stata presa dal Governo cantonale nel quadro delle proprie 

esclusive competenze, per cui il DCTF manifestamente non era competente 

per decretarne la revoca. Già per questa ragione quindi il ricorso 2 deve 

essere accolto con la conseguente constatazione della nullità della rispettiva 

decisione di revoca. Con ciò rimane in vigore la decisione di aggiudicazione 

oggetto del ricorso U 10 57, il quale deve quindi essere esaminato 

materialmente. 

2. a) Nel quadro delle procedure di appalto i termini sia per l’inoltro delle offerte e 

del loro esame con rispettiva aggiudicazione sia per l’esecuzione delle opere 

vere e proprie rivestono da sempre un’importanza particolare. Al momento 

dell’avvio di una procedura d’appalto, anche se è comprensibile che i 

committenti abbiano delle esigenze di tempo in generale relativamente strette, 

nella determinazione dei termini procedurali da osservare devono essere 

rispettati carismi minimi che permettano sia agli offerenti di formulare le 

proprie offerte in modo congruo e appropriato sia alle autorità di 

aggiudicazione di eseguire correttamente il proprio iter decisionale. Altrimenti 

come la dottrina ammette (Martin Beyeler, Überlegungen zum Abbruch von 

Vergabeverfügungen, AJP 7/2005, p. 788) esistono dei “vizi originali” che 

escludono una corretta aggiudicazione. Ora nel presente caso l’esistenza di 

simili vizi deve essere ammessa per due ragioni ben precise. 

b) Da una parte richiedendo l’inoltro delle offerte entro il 29 marzo 2010 il 

committente, che per l’apertura, l’analisi e la valutazione delle stesse nonché 

le proposte e la decisione di aggiudicazione da parte del Governo cantonale 

necessitava sicuramente di alcune settimane di tempo, non era 

manifestamente più in grado di comunicare la decisione di appalto nel rispetto 

dell’inizio dei lavori prescritto dall’aprile 2010 ed effettivamente stabilito dalle 

ditte in gara durante lo stesso mese. Ciò e poi chiaramente dimostrato dai fatti 

che l’aggiudicazione è effettivamente stata comunicata in data 6 maggio 2010, 

mentre il capitolato d’appalto prevedesse l’inizio dei lavori dal precedente 

mese di aprile, e il ricorso contro la stessa è stato presentato il 17 maggio 

2010.  

c) Dall’altra in concomitanza con la formulazione dei termini da rispettare per 

l’esecuzione delle opere da capomastro con due parametri sia di tempo 

margine sia di durata massima pubblicate parallelamente a quelle di 

pavimentazione e le citate difficoltà temporali d’inizio le ditte offerenti sono 

state messe in gravi difficoltà per presentare le loro offerte, tant’è vero che 

ben due su tre hanno dovuto essere escluse dall’appalto per queste ragioni. 

In simili circostanze i principi della correttezza e della trasparenza delle 

procedure di appalto non sono più rispettati.

Ne segue che per tutte le citate ragioni l’aggiudicazione impugnata deve 

essere annullata. In generale il committente in futuro dovrà anticipare la 

pubblicazione dei suoi appalti per poter disporre del tempo sufficiente per 

prendere le proprie decisioni di aggiudicazione e concedere alle ditte offerenti 

una congrua reale possibilità d’impugnazione presso il Giudice ordinario. In 

seguito alle precedenti considerazioni e visto che anche oggettivamente a 

causa delle presenti procedure di ricorso l’esecuzione delle opere in questione 

ormai quest’anno non poteva più essere attuata, questo Giudice non può 

andare oltre l’annullamento dell’aggiudicazione impugnata. Non fa invece 

oggetto delle presenti procedure l’aggiudicazione dei lavori di pavimentazione 

della stessa tratta stradale. 

3. In conclusione, i due ricorsi devono essere ammessi e le decisioni impugnate 

dichiarata nulla la prima e annullata la seconda. I costi di procedura vanno 

accollati al Cantone dei Grigioni, che ha preso le citate decisioni e provocato 

le presenti procedure (art. 73 cpv. 1 LGA). Per le stesse ragioni spettano alle 

parti ricorrenti le ripetibili (art. 78 cpv. 1 LGA). 

Il Tribunale decide:

1. a) Il ricorso U 10 68 è accolto e la decisione di revoca dipartimentale impugnata 

è dichiarata nulla.  

b) Il ricorso U 10 57 è accolto e la decisione di aggiudicazione del Governo 

cantonale impugnata è annullata. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 8'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 257.--

totale fr. 8'257.--

il cui importo sarà versato dal Cantone dei Grigioni (DCTF) entro trenta giorni 

dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del 

Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Il Cantone dei Grigioni (DCTF) versa al Consorzio …, fr. 6'688.40 (IVA inclusa) 

e alla … SA fr. 4'669.85 (IVA inclusa) a titolo di ripetibili. 

In data 28 febbraio 2011 il ricorso in materia di diritto pubblico interposto al Tribunale 

federale è stato respinto nella misura in cui è stato dichiarato ammissibile.