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**Case Identifier:** a6400ad3-d9e1-53fd-be5f-99d05439a252
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 24.10.2025 602 2024 191
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-191_2025-10-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 191
602 2024 192

Arrêt du 24 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier : Florian Mauron 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Valentin Sapin, avocat, 
(602 2024 191)

et

B.________, C.________, D.________ et E.________, recourants 
(602 2024 192)

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Dossier d'adaptation 
aux conditions d'approbation d'un PAL – Périmètre d'habitat à 
maintenir

Recours des 3 et 4 décembre 2024 contre la décision du 28 octobre 
2024

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considérant en fait

A.

A.1. Le 30 avril 2018, le Conseil communal de K.________ a adopté la révision générale de son 
plan d’aménagement local (PAL). Dans le cadre de cette révision, il était notamment prévu la mise 
en place de deux périmètres d’habitat à maintenir (PHM), l’un dans le secteur de F.________ et 
l’autre dans le secteur de G.________. Ce dernier secteur comprend entre autres l’art. hhh du 
Registre foncier (RF) de la Commune de K.________, propriété de A.________, et les art. iii et jjj 
RF, lesquels sont propriétés de B.________ (copropriétaire pour ½) ainsi que de C.________, 
D.________ et E.________ (communauté héréditaire copropriétaire pour ½).  

Dans son préavis de synthèse d’examen final du 26 août 2020, le Service des constructions et de 
l’aménagement (SeCA) a préavisé favorablement les PHM des deux secteurs susmentionnés.  

A.2. Par décision du 19 août 2020 (cf. FF 2020 6661), le Conseil fédéral a approuvé la seconde 
partie du plan directeur cantonal (PDCant). Il a notamment approuvé les trente-deux PHM (les deux 
PHM de K.________ n’y figuraient pas) contenus dans la fiche T304 intitulée "Hameaux hors de la 
zone à bâtir", précisant qu’il s’agissait d’une liste exhaustive des entités entrant en ligne de compte 
pour une mesure au sens de l'art. 33 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire 
(OAT; RS 700.1), et il a invité le canton à ancrer cette liste dans son PDCant. Cette décision 
d’approbation se base sur le rapport d’examen de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) 
du 29 juillet 2020, lequel précise à ce sujet que le canton devra soumettre pour approbation à la 
Confédération toute modification portée à cette liste et ne devra permettre la légalisation de 
nouveaux PHM qu’une fois l’approbation de la Confédération obtenue sur la modification de la liste. 

A.3. Le 27 janvier 2021, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l’environnement, DIME) a partiellement approuvé, sous réserve de certaines 
conditions, la révision générale du PAL de K.________. S’agissant des PHM de F.________ et de 
G.________, elle a décidé de reporter la décision à ce sujet, considérant en substance qu’il 
convenait d’attendre l’analyse technique de l’ARE, laquelle était en cours pour les deux secteurs, 
afin de pouvoir déterminer si une modification du PDCant, en particulier sa fiche T304, pouvait être 
proposée pour y ajouter les PHM en question. 

A.4. Début 2021, le canton a transmis, pour examen préalable par la Confédération, la fiche T304 
de son PDCant, avec une liste contenant de nouveaux PHM.

Dans son rapport d’examen préalable du 18 mai 2021, l’ARE a considéré qu’aucun PHM ne pouvait 
être mis en place pour le secteur de G.________, les conditions n’étant pas remplies puisque celui-ci 
ne compte que quatre bâtiments d’habitation historiques alors que cinq au moins sont nécessaires. 
Il a en revanche préavisé favorablement le PHM de F.________. 

Sur la base de ce rapport, le Conseil d’Etat a modifié la fiche T304, en ce sens notamment qu'il a 
supprimé de la liste le PHM de G.________ et renoncé ainsi à soumettre ce secteur à l’approbation 
du Conseil fédéral. 

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B. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° lll, n° mmm et n° nnn, la commune a mis 
à l’enquête publique le dossier d’adaptation du PAL aux conditions d’approbation. La mise à 
l'enquête publique a suscité quatre oppositions, qui ont été traitées par le Conseil communal. Le 
dossier de modification du PAL a été adopté par ce dernier le 10 octobre 2022. Aucun recours n’a 
été interjeté à l’encontre de la décision de la commune. 

Le 20 mars 2024, le SeCA a établi un préavis de synthèse favorable avec conditions. Il a notamment 
proposé de ne pas approuver le PHM de G.________, retenant qu’il n’était pas mentionné dans la 
liste de la fiche T304 du PDCant. S’agissant en revanche du PHM de F.________, le SeCA l’a 
préavisé favorablement, retenant notamment que celui-ci avait été ajouté à la fiche T304 du PDCant, 
ajout qui avait été approuvé par le Conseil fédéral le 18 avril 2023. 

La DIME a publié, dans la FO no ooo, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver, en particulier 
le PHM de G.________, et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne 
figuraient pas dans le dossier soumis à l'enquête publique. 

Par courrier du 7 mai 2024, la commune a fait valoir son droit d’être entendue à propos de ces 
mesures. C.________ en a fait de même par courrier du 10 mai 2024 et A.________ par courrier du 
13 mai 2024. 

C. Par décision du 28 octobre 2024, la DIME a partiellement approuvé les adaptations apportées 
au PAL à la suite de sa première décision du 27 janvier 2021. Elle a notamment refusé d’approuver 
le PHM de G.________, au motif que celui-ci ne figurait pas dans la fiche T304 du PDCant puisque, 
conformément à l'examen fédéral, il ne comprend pas le minimum de cinq bâtiments d'habitation 
historiques selon les informations ressortant du Registre fédéral des bâtiments et logements 
(RegBL). Elle a indiqué en substance que, s’agissant d’une tâche fédérale, le canton agissait par 
délégation dans le cadre de la définition des PHM et était donc lié par les conclusions de l’examen 
de l’ARE, si bien qu’il était obligé de ne pas inclure le PHM de G.________ dans la liste T304 du 
PDCant. Elle a ensuite relevé que les deux préavis favorables du SeCA concernant ce PHM 
s’expliquaient par le fait que les PHM étaient examinés par l’ARE sur la base de critères plus stricts 
que ceux appliqués jusqu’alors par le SeCA. Le PHM de F.________ a quant à lui été approuvé. 

Par courrier du 27 novembre 2024 adressé à la DIME, A.________ a requis la transmission de 
plusieurs pièces, notamment le rapport de l’ARE du 18 mai 2021. Par courrier électronique du 
3 décembre 2024, le SeCA lui a transmis l’extrait du rapport de l’ARE concernant le PHM de 
G.________.

D.

D.1. Par mémoire du 3 décembre 2024, A.________ interjette recours (602 2024 191) à l’encontre 
de la décision du 28 octobre 2024 auprès du Tribunal cantonal, concluant, principalement, à 
l’approbation du PHM de G.________ et à ce qu’il soit requis de la DIME d’ajouter ce PHM à la liste 
figurant dans le PDCant et, subsidiairement, au renvoi de l’affaire à l’autorité intimée pour compléter 
l’instruction et rendre une nouvelle décision dans le sens des considérants. Il requiert en outre la 
tenue d'une inspection des lieux.

A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque en substance une violation de son droit d'être 
entendu, motif pris que des éléments essentiels du dossier – en particulier le préavis de l'ARE 
concernant le PHM en question – n'ont pas été portés à sa connaissance et ne figurent pas au 
dossier de la DIME. Sur le fond, il fait valoir que le secteur de G.________ remplit toutes les 

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conditions nécessaires pour être reconnu comme un PHM, ainsi que le SeCA l'avait d'ailleurs relevé 
dans ses préavis rendus dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL, constatant que 
cinq bâtiments d’habitation, situés à moins de 50 mètres l’un de l’autre, formaient un ensemble 
homogène, nettement séparé de la zone constructible, séparation accentuée par la topographie du 
lieu. Selon le recourant, c’est ainsi de manière arbitraire et en violation de l’autonomie communale 
que, le 18 mai 2021, l’ARE a émis un préavis défavorable, retenant que le secteur en question ne 
satisfaisait pas aux critères requis, car il comprendrait, selon les données du RegBL, moins de cinq 
bâtiments d’habitation historiques. Les recourants reprochent également au Conseil d’Etat d’avoir, 
à la suite de cet avis, pris la décision de ne pas inclure le PHM de G.________ dans la liste de la 
fiche T304 du PDCant, alors qu’il avait préalablement confirmé à deux reprises que ce secteur 
remplissait toutes les conditions requises, ce sans que ni la commune ni eux-mêmes n’aient été 
informés du rapport de l’ARE. De l’avis des recourants, il eût été légitime de s’attendre à ce que le 
canton invite l’ARE à reconsidérer son préavis. De l'avis du recourant, la décision attaquée repose 
ainsi sur une constatation inexacte des faits et viole l'art. 33 OAT. Il reproche en outre à l'autorité 
intimée d'avoir violé le principe de la protection de la bonne foi, notamment sous l'angle du respect 
des promesses. Enfin, il invoque une violation du principe de l'égalité de traitement par rapport au 
secteur de F.________, dont le PHM a été approuvé.

D.2. Par courrier du 4 décembre 2024, régularisé le 20 janvier 2025 (signature de tous les 
copropriétaires), B.________, C.________, D.________ et E.________ recourent (602 2024 192) 
également à l’encontre de cette décision, prenant les mêmes conclusions que A.________ et 
formulant une motivation identique.

E. Le 6 février 2025, la commune indique se rallier aux conclusions et aux arguments avancés 
par les recourants. Elle relève de plus que la décision attaquée porte atteinte à son autonomie 
communale et qu'elle ignore les particularités locales et les intérêts communaux en faveur d'une 
approche standardisée. Elle insiste sur la nécessité d'une réévaluation de la situation pour 
reconnaître G.________ comme un PHM.

Par courriers du 6 mars 2025, la DIME informe n’avoir aucune observation à formuler sur les recours 
et produit son dossier. 

F. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront exposés dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige. 

en droit

1.

1.1. Les deux recours étant dirigés contre une seule et même décision fondée sur le même état 
de fait, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2024 191 et 602 2024 192 en application 
de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1).

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1.2. En leur qualité de propriétaires des art. hhh, iii et jjj RF, les recourants disposent d'un intérêt 
digne de protection pour recourir contre la décision litigieuse en tant qu'elle concerne leurs bien-
fonds respectifs.

Déposés par ailleurs dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), les recours sont 
recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA ainsi qu'en vertu de la règle particulière de l'art. 88 
al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). En outre, les avances de frais ont été versées dans le délai imparti.

Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur leurs mérites.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, la Cour de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d’instituer au moins une 
autorité de recours disposant d’un libre pouvoir d’examen (cf. arrêt TF 1C_69/2023 du 26 avril 2024 
consid. 2.1), la Cour de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à 
l’encontre d’une décision d’approbation de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de 
"Angemessenheit") peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. arrêts TC 
FR 602 2023 164 à 170 du 2 juillet 2025 consid. 2.2 et 602 2024 107 du 24 février 2025 consid. 2.2 
et les références citées). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; cf. ég. arrêts TC FR 602 2023 164 à 170 précité consid. 2.2 et 602 2024 107 précité 
consid. 2.2 et les références citées).

3.

3.1. Dans un grief qu’il convient d’examiner en premier lieu, au vu de sa naturelle formelle, les 
recourants reprochent à l’autorité intimée d’avoir violé leur droit d’être entendus. Ils écrivent que des 
éléments essentiels du dossier n’ont pas été portés à leur connaissance, notamment le préavis 
défavorable de l’ARE du 18 mai 2021 concernant le PHM de G.________, qui est – selon eux – une 
pièce centrale, sur laquelle repose toute l’argumentation de la DIME. 

3.2. Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation 
doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du 
recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités). Ancré à 
l'art. 29 al. 2 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) 

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et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer 
sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de 
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son 
résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3).

3.3. S’il faut sans doute retenir – puisque la DIME ne le conteste pas – que le rapport d'examen 
préalable de l’ARE du 18 mai 2021 n’était effectivement pas au dossier lors de la consultation de 
celui-ci par le mandataire de A.________, le 26 novembre 2024, il ressort du dossier que l’extrait de 
ce rapport lui a été transmis par courrier électronique du 3 décembre 2024. Or, force est de constater 
que l’extrait remis est exhaustif en ce qui concerne la question litigieuse, à savoir le PHM de 
G.________. Par ailleurs, les observations sur les recours de la DIME, accompagnées de l'énuméré 
du bordereau de pièces (lequel mentionne que la pièce n° 5 correspond au rapport d'examen 
préalable du 18 mai 2021), ont été transmises aux recourants, lesquels n’ont requis ni que ce rapport 
leur soit transmis ni que la possibilité leur soit donnée de consulter le dossier.

Quoiqu’il en soit, les recourants se trompent lorsqu’ils allèguent que ce rapport est une pièce 
essentielle du dossier, sur laquelle s’est basée intégralement la DIME. C’est en effet moins le 
contenu de ce rapport que le fait que le PHM en question ne figure pas au PDCant qui a scellé le 
sort de la cause, comme on le verra. 

Si les recourants estiment que l’absence "notamment" de ce rapport au dossier viole leur droit d’être 
entendus, force est de constater qu’ils ne mentionnent pas d’autres pièces dont la consultation leur 
aurait été refusée. Il suffit quoi qu’il en soit de constater que, par courrier électronique du 3 décembre 
2024, le SeCA a transmis au mandataire de A.________ les pièces (préavis du SeCA lors de 
l'examen préalable et de l'examen final du dossier de révision générale du PAL), respectivement 
leur extrait (rapport d'examen préalable de l'ARE du 18 mai 2021) qu'il avait requises le 27 novembre 
2024 ou l’a informé de ce que les autres pièces étaient librement consultables sur Internet (fiche 
T304 du PDCant) ou auprès de la commune (extrait du RegBL). D’ailleurs, par courrier électronique 
du 9 décembre 2024, le mandataire du précité a confirmé au SeCA que, sous réserve du préavis de 
l’ARE dans sa version intégrale, les documents remis et les informations données correspondaient 
à ses demandes.

On ne saurait ainsi reprocher à l’autorité intimée d’avoir violé le droit d’être entendus des recourants. 

Au demeurant, même si une violation du droit d'être entendu avait dû être constatée, celle-ci aurait 
été réparée dans le cadre de la présente procédure de recours, dès lors que la Cour de céans 
dispose du même pouvoir de cognition que la DIME, en fait et en droit.

Partant, ce grief doit être écarté.

4.

Sur le fond, les recourants reprochent à la DIME de ne pas avoir approuvé le PHM de G.________, 
alors que le secteur remplit selon eux toutes les conditions nécessaires pour être reconnu comme 
PHM, conformément aux exigences de l'art. 33 OAT.

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4.1.

4.1.1. A teneur de l’art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d’autres zones d’affectation. 
Cette disposition autorise les cantons à diviser, varier, combiner ou compléter les catégories 
fondamentales fixées par le droit fédéral (zone à bâtir, zone agricole et zone de protection). 
Toutefois, ils ne peuvent pas contourner l’ordre établi par les art. 15 à 17 LAT et doivent en particulier 
respecter la distinction fondamentale en droit de l’aménagement du territoire entre zone à bâtir et 
zone non constructible (principe de séparation). Les autres zones d’utilisation doivent par 
conséquent pouvoir être classées soit dans la catégorie des zones à bâtir, soit dans la catégorie des 
zones non constructibles (cf. ATF 143 II 588 / JdT 2018 I 247 consid. 2.5.1 et les références citées).

L’art. 33 OAT précise cette disposition et prévoit que, pour assurer le maintien de petites entités 
urbanisées ("Kleinsiedlungen") sises hors de la zone à bâtir, des zones spéciales au sens de l’art. 18 
LAT, telles que les zones de hameaux ou les zones de maintien de l’habitat rural, peuvent être 
délimitées si la carte ou le texte du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) le prévoit. Comme l’exprime 
la version française ("zones de maintien de l’habitat rural"), l’objectif principal de l’art. 33 OAT est de 
conserver en état les habitations paysannes. De jurisprudence constante, une petite entité urbanisée 
au sens de l’art. 33 OAT est une unité homogène composée d’au minimum cinq à dix constructions 
initialement habitées, qui remplit la fonction d’un point d’appui (par ex. une épicerie, un bureau de 
poste ou un arrêt de bus) et qui est nettement séparée de l’agglomération principale (cf. ATF 145 II 
83 / JdT 2020 I 233 consid. 6.1). 

Sur le plan cantonal, l’art. 58 al. 1 LATeC dispose qu’à l’intérieur des zones agricoles, des périmètres 
d’agriculture diversifiée ou des périmètres d’habitat à maintenir peuvent être définis par le biais d’une 
procédure de planification selon les art. 77 et 83 ss LATeC. 

4.1.2. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) indiquent les moyens de coordonner les 
activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire (art. 8 LAT). Les plans d'affectation 
(art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils devront donc concorder 
avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT).

L'instrument du plan directeur cantonal se définit comme un plan de gestion continue du territoire et 
non pas comme une conception détaillée de l'état futur de son organisation. La planification directrice 
montre comment les organismes chargés de tâches d'organisation du territoire doivent exercer leurs 
compétences au regard de l'organisation du territoire souhaitée (cf. ATF 143 II 276 consid. 4.1; arrêts 
TF 1C_536/2021 du 7 novembre 2022 consid. 3.1; 1C_575/2019 du 1er mars 2022 consid. 7.1.1; TC 
FR 602 2022 192 du 6 février 2023 consid. 2.3; 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 4.1); le 
plan directeur ne se limite pas à donner une image du développement souhaité, mais propose des 
moyens propres à atteindre ce but (art. 8 al. 1 LAT; cf. arrêt TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015 
consid. 4.1; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, no 225 p. 105). Cet aspect programmatique du plan 
correspond au contenu minimum exigé selon les art. 8 LAT et 5 al. 1 OAT. 

Conformément à l'art. 9 al. 1 LAT, les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités. Ils ne 
produisent aucun effet direct contraignant à l'égard des personnes physiques et morales (cf. ATF 
143 II 476 consid. 3.7). Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 10 al. 1 LAT). Selon 
l'art. 11 al. 1 LAT, le Conseil fédéral approuve les plans directeurs et leurs adaptations s’ils sont 
conformes à la présente loi, notamment s’ils tiennent compte de manière adéquate de celles des 
tâches de la Confédération et des cantons voisins dont l’accomplissement a des effets sur 
l’organisation du territoire.

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Sur le plan cantonal, l'art. 17 LATeC prévoit que le Conseil d’Etat adopte le PDCant (al. 2), lequel 
est ensuite communiqué au Conseil fédéral pour approbation (al. 3). Dès son adoption par le Conseil 
d’Etat, le PDCant lie les autorités cantonales et communales (art. 18 al. 1 LATeC). La procédure 
d'établissement du PDCant, respectivement celle applicable lors de modifications, sont régies par 
les art. 9 ss du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11).

Dans la mesure où le PDCant s'adresse aux communes, les mesures de la planification directrice 
cantonale peuvent être contestées par celles-ci pour violation de l'autonomie communale (cf. ATF 
146 I 36 / JdT 2021 I p. hhh consid. 1.1 et la référence citée; TSCHANNEN, in Commentaire pratique 
LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, art. 9, n° 7).

En revanche, lors de l'adoption de la LAT, il a été sciemment renoncé à introduire dans le droit 
fédéral la possibilité pour les particuliers de contester directement les plans directeurs cantonaux 
par une procédure de recours (cf. ATF 105 Ia 223 consid. 2e; arrêt TF 1C_407/2020 du 27 octobre 
2022 consid. 5.1 et les références citées). Un contrôle préjudiciel de la planification directrice 
cantonale demeure cependant possible dans le cadre ultérieur de la planification d'affectation (cf. 
ATF 143 II 276 consid. 4.2.3; 119 Ia 285 consid. 3b; arrêt TF 1C_181/2012 du 10 avril 2012 
consid. 1.1). Si au cours d'une procédure de planification d'affectation, à l'issue d'un contrôle 
préjudiciel du plan directeur, ce dernier s'avère contraire au droit, sa force obligatoire tombe; les 
indications du plan d'affectation conformes au plan directeur sont alors caduques (cf. ATF 119 Ia 
362 consid. 4a; TSCHANNEN, art. 9 LAT n. 31) (cf. pour le tout: arrêt TF 1C_48/2021 du 19 octobre 
2023 consid. 2.1.1). 

4.1.3. La fiche T304 du PDCant, intitulée "Hameaux hors de la zone à bâtir", définit des critères 
pour la délimitation d’un PHM, à savoir que le périmètre en question doit être constitué d’un groupe 
homogène de bâtiments, formant une entité clairement reconnaissable et distante de la zone à bâtir 
(1), être composé à plus de 75% de bâtiments d’origine rurale (2), comprendre au minimum cinq 
bâtiments d’habitation de structure saine (3), ne pas comprendre plus de 80% d’habitations agricoles 
(4), comprendre une distance maximale entre les bâtiments de l’ordre de 50 mètres (5), comprendre 
un équipement suffisant et ne pas nécessiter la création de nouvelles infrastructures importantes (6) 
et tenir compte des éléments tels que la qualité des surfaces agricoles, les dangers naturels, la 
nature et le paysage, le patrimoine, les nuisances, les biens d’approvisionnement ou le maintien des 
ressources naturelles (7).

Pour ce qui concerne la mise en œuvre, il y est mentionné que la DIME soumet les nouveaux PHM 
à la Confédération avant toute approbation au niveau local. Il en découle que la commune doit 
ensuite reporter les PHM dans son plan d'affectation des zones et définir une réglementation 
spécifique pour le PHM dans son règlement communal d'urbanisme.

La fiche T304 liste finalement les PHM légalisés et sa teneur actuelle mentionne uniquement 
F.________ pour la Commune de K.________.

Dans le rapport relatif à la fiche T304, il est notamment indiqué que les PHM légalisés figurent dans 
la liste annexée à ce thème. Toute création d’un nouveau périmètre doit faire l’objet d’une adaptation 
de la liste. Seuls les périmètres légalisés pourront faire l’objet d’une approbation au niveau local.

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4.2. Comme exposé ci-dessus, le canton de Fribourg a usé de la possibilité prévue à l’art. 33 
OAT, en ce sens que le PDCant permet l’inscription de PHM à des conditions bien définies. Cela 
étant, il ne faut pas perdre de vue qu'un PHM ne peut être délimité que si la carte ou le texte du 
PDCant le prévoit et, partant, il doit être approuvé par la Confédération. Par ailleurs, la fiche T304 
mentionne également que la DIME doit soumettre les nouveaux PHM à la Confédération avant toute 
approbation au niveau local.

4.2.1. Il ressort du dossier que, dans le cadre de la révision générale de son PAL, la commune avait 
prévu d'instituer un PHM pour le secteur de G.________. 

Dans sa décision du 19 août 2020 relative à l'approbation de la révision totale du PCant – seconde 
partie –, le Conseil fédéral a approuvé la liste des 32 entités disposant d'un PHM légalisé (le PHM 
de G.________ n'y figurait pas) en tant que contenu du PDCant définissant de manière exhaustive 
les entités entrant en ligne de compte pour une mesure au sens de l’art. 33 OAT; il a par ailleurs 
invité le canton à ancrer cette liste dans son PDCant. Cette décision se fonde sur le rapport 
d'examen de l'ARE du 29 juillet 2020 (disponible en ligne sous www.are.admin.ch > Planification et 
droit > Plans directeurs cantonaux > Fribourg; consulté le 20 octobre 2025), dont il ressort 
notamment que le PDCant constitue la base légale pour la délimitation des zones de PHM, de sorte 
qu'il est indispensable qu'il contienne, sur la carte de synthèse ou dans le texte, les informations 
concrètes sur les petites entités urbanisées entrant en ligne de compte pour une mesure au sens 
de l'art. 33 OAT; l'ARE y rappelle que le canton devra soumettre pour approbation à la Confédération 
toute modification portée à cette liste et ne pourra permettre la légalisation de nouveaux PHM qu’une 
fois l’approbation de la Confédération obtenue sur la modification de la liste. 

Dans sa décision d'approbation de la révision générale du PAL du 27 janvier 2021, la DIME a pris 
acte de l'exigence susmentionnée et a décidé de reporter sa décision en tant qu'elle concernait les 
PHM de G.________ et de F.________, précisant qu'à réception de l'analyse de l'ARE pour ces 
périmètres, elle examinerait si elle peut proposer une modification du PDCant pour ces secteurs et, 
qu'en cas d'approbation fédérale de l'inscription desdits périmètres dans le PDCant, une décision 
d'approbation complémentaire serait rendue.

Or, dans son rapport d’examen préalable du 18 mai 2021, l’ARE expose que l’une des conditions à 
remplir pour qu’une petite unité urbanisée puisse être affectée à un PHM au sens de l’art. 33 OAT 
est qu’elle comprenne au moins cinq bâtiments d’habitation historiques. Il retient ensuite que, parmi 
les cinq bâtiments d’habitation que compte le secteur de G.________, seuls quatre peuvent être 
qualifiés d’historiques, puisque l’un d’entre eux a été construit, selon le RegBL, durant la période 
1971-1980. Ainsi, l’ARE en a conclu que ce secteur ne pouvait pas être affecté à une zone de 
hameau au sens de l'art. 33 OAT. 

Il ressort du préavis de synthèse d’examen final du 20 mars 2024 du SeCA qu’à la suite de ce 
rapport, le Conseil d’Etat a décidé de ne pas ajouter le PHM de G.________ à la liste figurant à la 
fiche T304 du PDCant, au contraire de celui de F.________. Au vu de cette absence de mention 
dans la liste de la fiche T304 du PDCant, le SeCA a à son tour préavisé défavorablement le PHM 
en question. 

4.2.2. Il résulte de ce qui précède que la DIME ne pouvait que refuser l’approbation du PHM de 
G.________. Elle est en effet liée par l’absence de mention de ce secteur dans la fiche T304 du 
PDCant (cf. art. 18 al. 1 LATeC en lien avec l'art. 33 OAT). Il ne saurait ainsi lui être reproché une 
quelconque constatation erronée ou incomplète des faits ni une quelconque violation du droit. Pour 

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le reste, dans ces conditions, il n'appartient pas à la Cour d'imposer à l’autorité intimée d'ajouter le 
PHM litigieux à la liste figurant à la fiche T304, comme le demandent les recourants. Le PDCant, 
dont la procédure de modification est régie à l'art. 14 ReLATeC, est adopté par le Conseil d’Etat (cf. 
art. 17 al. 2 LATeC), et doit être ensuite – en principe – approuvé par le Conseil fédéral (cf. art. 17 
al. 3 LATeC).

C'est le lieu de souligner que, dans ses observations, la commune déclare soutenir les recours. Elle 
y relève que l'ARE et la DIME ont procédé à une appréciation manifestement erronée et arbitraire 
des faits, en méconnaissant les spécificités locales et historiques du secteur, et fait valoir que la 
décision contestée porte atteinte à son autonomie communale. Cela étant, il est constaté que la 
commune n'a pas elle-même recouru contre la décision litigieuse, admettant ainsi implicitement son 
bien-fondé, respectivement acceptant à tout le moins qu'elle entre en force, de sorte qu'elle ne peut 
pas à ce stade se plaindre d'une violation de son autonomie communale. Par ailleurs, si la commune 
entendait contester la non-intégration du secteur en question comme PHM dans la fiche T304 du 
PDCant, elle aurait dû le faire dans le cadre de la procédure d'adaptation de dite fiche du PDCant. 
Or, ce ne semble pas être le cas, à tout le moins elle n'indique aucunement avoir réagi d'une 
quelconque façon dans le cadre de cette procédure.

Au demeurant et quoi qu’il en soit, les recourants – tout comme la commune d'ailleurs – n'apportent 
aucun élément susceptible de soulever le moindre doute sur l'appréciation faite par l'ARE dans son 
rapport du 18 mai 2021 – dont le mandataire de A.________ a eu connaissance le 3 décembre 2024 
–, sur la base duquel il a été renoncé à mentionner le secteur de G.________ dans le PDCant. En 
effet, il ressort de ce rapport ce qui suit: "Le hameau compte cinq bâtiments d'habitation. Parmi ceux-
ci, le bâtiment n° ppp a été construit, selon le Registre des bâtiments et logements (RegBL), durant 
la période 1971-1980. Il ne peut donc pas être considéré comme un bâtiment d'habitation d'origine. 
Le hameau de G.________ ne compte ainsi que quatre bâtiments d'habitation historiques". Il est 
constaté que cette autorité fédérale de préavis s’est basée sur le RegBL, soit un registre officiel et 
disponible en ligne. Or, les recourants ne critiquent ni les conditions appliquées par l’ARE pour 
déterminer si une petite unité urbanisée peut être affectée à une zone de hameaux au sens de 
l'art. 33 OAT ni la date de la construction – période de 1971 à 1980 – retenue pour l'un des bâtiments 
(dénommé bâtiment n° ppp dans le rapport susmentionné de l'ARE, lequel se trouve sur la parcelle 
qqq RF). Dans leur recours, ils se limitent bien plutôt à soutenir que le secteur en question remplit 
toutes les conditions nécessaires, se basant en grande partie sur les précédents préavis du SeCA 
des 22 décembre 2015 et 26 août 2020, selon lesquels les conditions à la constitution d’un PHM 
étaient remplies. Ils produisent certes deux extraits du portail cartographique du canton de Fribourg 
(pièces 5 et 6 du bordereau de pièces du recours 602 2024 191 et 2 et 3 de celui relatif au recours 
602 2024 192) afin de démontrer que le secteur compte au moins cinq bâtiments d'habitation. Cela 
étant, ils perdent de vue, d'une part, la délimitation du secteur qui avait été soumise à l'approbation 
dans le cadre du PAL – les parcelles rrr et sss RF, sur lesquelles se trouvent les bâtiments n° ttt et 
uuu (tous deux à usage d'habitation), n'en faisant pas partie – et, d'autre part, le fait que seuls des 
bâtiments d'habitation peuvent être pris en compte. Sur ce dernier aspect, il est encore souligné que 
la commune semble se méprendre sur cette notion, étant donné qu'elle considère que les bâtiments 
n° vvv et www devraient être retenus comme tels, alors qu'il s'agit d'une chapelle et d'un rural 
(bâtiment sans usage d'habitation). Ainsi, même à considérer qu’il était possible de se plaindre, dans 
le cadre de la présente procédure, de l’absence de mention du secteur de G.________ dans la liste 
du PDCant, rien n’indique que c’est à tort que celui-ci n’y figure pas.

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5.

5.1. Les recourants se prévalent également d’une violation du principe de la bonne foi, 
notamment sous l’angle du respect des promesses. Ils relèvent en effet que le SeCA a, à deux 
reprises, confirmé que les conditions pour que le secteur de G.________ soit constitué en PHM 
étaient remplies, ce qui a engendré une confiance légitime chez eux, lesquels ont ainsi agi en 
conséquence; la décision finale, négative, constitue ainsi une rupture injustifiée de cette confiance 
et engendre une incohérence procédurale.  

5.2. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le 
principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances 
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un 
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une 
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage 
contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation 
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites 
de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le 
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 
sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance 
a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 et les références citées).

Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut 
en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le principe 
de la bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se voir protégé 
dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du droit objectif (cf. ATF 119 Ib 397 
consid. 6e; arrêt TC FR 602 2024 177 du 15 avril 2025 consid. 3.2.1).

5.3. En l'occurrence, les conditions cumulatives permettant de bénéficier d'une protection de la 
bonne foi ne sont à l'évidence pas remplies.

S’il est vrai, en l’espèce, que le SeCA a considéré à deux reprises dans le cadre de la procédure de 
révision générale du PAL que le secteur de G.________ remplissait les conditions d’un PHM, à 
savoir dans son préavis de synthèse d’examen préalable du 22 décembre 2015 et dans son préavis 
de synthèse d’examen final du 26 août 2020, force est déjà de relever – outre le fait que le résultat 
d'un examen préalable ne constitue pas une base de confiance pour les intéressés (cf. arrêt TF 
1C_358/2013 du 12 novembre 2013 consid. 3.7 et arrêt TC FR 602 2022 44 du 25 avril 2023 
consid. 4.5) – que ce Service n’est compétent que pour établir un préavis de synthèse à l’intention 
de la DIME (cf. art. 86 al. 1 LATeC) et ne peut donc ni adopter, ni approuver un PAL. L’autorité 
d’adoption est en effet le conseil communal (cf. art. 85 al. 2 LATeC), alors que celle d’approbation 
est la DIME (cf. art. 86 al. 3 LATeC). A défaut de compétence décisionnelle du SeCA dans ce 
domaine, les recourants ne pouvaient pas valablement tirer des préavis en question l’assurance que 
le secteur de G.________ allait être effectivement constitué en PHM. 

En outre, on ne voit pas quelles dispositions auraient été prises auxquelles les recourants ne 
sauraient renoncer sans subir de préjudice, ce qu’ils ne soutiennent du reste pas dans leurs recours, 
ceux-ci se limitant à relever qu’ils ont "orienté [leurs] démarches en s’appuyant sur ces assurances". 

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5.4. Il s’ensuit que la décision attaquée n’emporte aucune violation du principe de la bonne foi, 
notamment sous l’angle du respect des promesses. 

6.

Finalement, les recourants reprochent à l’autorité intimée d’avoir violé le principe de l’égalité de 
traitement, en ce sens que le PHM de F.________ a été approuvé par la décision attaquée, alors 
que le secteur de G.________ est constitué de bâtiments plus anciens que celui-ci et comprend 
également davantage de bâtiments protégés. 

Ce grief doit manifestement être écarté. En effet, le secteur de F.________ figure dans la liste de la 
fiche T304 du PDCant mentionnant les PHM, et a donc été approuvé par la Confédération, au 
contraire du secteur de G.________, qui ne remplit pas – comme exposé ci-dessus (cf. consid. 
4.2.2) – les conditions matérielles y relatives. Les deux situations étant différentes, la DIME devait 
également les traiter de manière différente, afin justement de respecter le principe de l’égalité de 
traitement. Au demeurant, les recourants ne soutiennent pas que le secteur de F.________ ne 
remplirait pas les conditions matérielles en question; si tel devait être le cas, il devrait alors être 
désinscrit comme PHM, ce que la Cour ne peut quoiqu'il en soit pas faire en raison de l'interdiction 
de la reformatio in peius.

7.

Il s’ensuit que les recours doivent être rejetés, sans qu’il ne soit besoin de procéder à une inspection 
des lieux, comme requis par les recourants. Cette mesure est en effet vaine et ne changera rien au 
fait que le secteur de G.________ ne figure pas dans le PDCant, seul critère déterminant pour ne 
pas approuver sa constitution en PHM. 

8.

Les recourants, qui succombent, supportent les frais de procédure. Ceux-ci sont fixés à CHF 3'000.- 
conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les 
frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12) 
et sont mis à hauteur de la moitié à la charge de A.________ et à hauteur de l’autre moitié à la 
charge de B.________, C.________, D.________ et E.________, solidairement entre eux. 

Pour le même motif, il ne leur est pas alloué d’indemnité de partie (cf. art. 137 CPJA). 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Les causes 602 2024 191 et 602 2024 192 sont jointes.

II. Les recours sont rejetés.

III. Les frais de procédure, par CHF 3'000.-, sont mis pour moitié à la charge de A.________ (soit 
CHF 1'500.-) et pour moitié à la charge de B.________, C.________, D.________ et 
E.________, solidairement entre eux (soit CHF 1'500.-). Ils sont prélevés sur les avances de 
frais de CHF 3'000.- versées, le solde de CHF 1'500.- étant restitué, d'une part, à A.________ 
et, d'autre part, pour le même montant, à B.________, C.________, D.________ et 
E.________.

IV. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 octobre 2025/vth/fma

Le Président Le Greffier