# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da3a4a64-bb86-553e-9f8b-4ae5bef9bf68
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-27
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.03.2025 B-7917/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-7917-2024_2025-03-27.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-7917/2024 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 7  m a r z o  2 0 2 5  

Composizione 

 
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio),  

Jean-Luc Baechler, Christoph Errass,  

cancelliere Corrado Bergomi. 
 

 
 

Parti 

 
X. _______ AG, 

patrocinata dall'avv. Lars Schlichting,  

ricorrente,   

 

 
contro 

 

 
Autorità federale di vigilanza  

sui mercati finanziari FINMA,  

autorità inferiore.   
 

 
 

Oggetto 

 
Misure provvisionali (nomina di un incaricato dell'inchiesta / 

blocco di valori patrimoniali). 

 

 

B-7917/2024 

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Fatti: 

A.  

La X. _______ AG, iscritta nel registro di commercio del Canton […], è una 

ditta attiva nel commercio di oro e ha come scopo "[…] den Import und 

Export, die Verarbeitung, Vermittlung und den Handel mit Edelmetallen, 

Fremdwährungen in der Schweiz und im Ausland sowie den Transport von 

Wertsachen in der Schweiz und im Ausland, sowie Handels-, Verwaltungs- 

und Unternehmensberatung. Ferner bezweckt die Gesellschaft die Lage-

rung von Edelmetallen aller Art sowie die Erbringung von umfassenden 

Dienstleistungen rund um die Lagerung von Edelmetallen. […]".  

A.a Mediante decisione superprovvisionale del 13 agosto 2024 l’Autorità 

federale di vigilanza sui mercati finanziari FINMA (di seguito: FINMA, au-

torità inferiore) ha disposto nei confronti della X. _______ AG la seguente 

serie di misure superprovvisionali. 

In primo luogo, la FINMA ha ordinato alla X. _______ AG di astenersi 

dall’esercizio e dalla pubblicizzazione in qualsiasi forma di qualsivoglia at-

tività soggetta all’obbligo di autorizzazione ai sensi delle leggi sui mercati 

finanziari, impartendole, in particolare, l’ordine di astenersi dall’esercizio di 

qualsivoglia attività di accettazione di depositi del pubblico e di pubbliciz-

zarla senza disporre della necessaria autorizzazione (dispositivo, cifra 1). 

La FINMA ha nominato un incaricato dell’inchiesta (A. ______ SA, […]), 

definendo il mandato e attribuendogli il compito di redigere un rapporto, 

autorizzandolo a operare autonomamente per conto della X. _______ AG, 

nonché a riscuotere congrui anticipi dalla medesima e a metterle a carico i 

costi dell’inchiesta (dispositivo, cifre 2-8 e 13-15). La FINMA ha altresì im-

posto alla X. _______ AG e ai suoi organi l’obbligo di mettere a disposi-

zione dell’incaricato dell’inchiesta tutte le informazioni e i documenti con-

cernenti l’attività commerciale e di garantire l’accesso ai locali, il divieto di 

compiere ulteriori atti giuridici per conto della società senza il consenso 

dell’incaricato dell’inchiesta, nonché il divieto di modificare, distruggere o 

far distruggere documenti e dati rilevanti di qualsiasi tipo, su supporto car-

taceo e/o informatico (dispositivo, cifra 9). Gli ordini impartiti sono stati 

emanati, richiamando all’attenzione della X. _______ AG le disposizioni 

penali di cui all’art. 45 (Comunicazione di informazioni false) e all’art. 48 

(Inosservanza di decisioni) della legge sulla vigilanza dei mercati finanziari 

(citata per esteso al consid. 1.1; dispositivo, cifra 9 i.f. e cifra 10). L’ufficio 

del registro di commercio competente è stato incaricato di procedere alla 

relativa iscrizione a registro della nomina dell’incaricato dell’inchiesta (“Die 

Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA hat mit superprovisorischer 

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Verfügung vom 13. August 2024 die A. _______ SA, […], als Untersu-

chungsbeauftragte eingesetzt. Die Untersuchungsbeauftragte wird er-

mächtigt, anstelle der Organe für die Gesellschaft allein zu handeln. Sie 

vertritt die Gesellschaft mit ihren Zeichnungsberechtigten als Zeichnungs-

berechtigte mit Einzelunterschrift. Den bisherigen Organen wird untersagt, 

ohne Zustimmung der Untersuchungsbeauftragten weitere Rechtshand-

lungen vorzunehmen.”), nonché di apportare i conseguenti adeguamenti 

necessari, in particolare la radiazione dei poteri di firma delle persone at-

tualmente iscritte (dispositivo, cifra 11). Allo stesso modo, la FINMA ha or-

dinato il blocco di tutte le relazioni di conto e di deposito intestate alla 

X. _______ AG o di cui quest’ultima è l’avente economicamente diritto (di-

spositivo, cifra 12). I costi legati alla decisione superprovvisionale sono stati 

rinviati alla decisione di merito (dispositivo, cifra 16). Le cifre del dispositivo 

da 1 a 9, da 11 a 14, 16 e 17 della decisione sono state dichiarate imme-

diatamente esecutive e ad un eventuale ricorso è stato tolto l’effetto so-

spensivo (dispositivo, cifra 17). Infine, la X. _______ AG è stata invitata a 

presentare entro 20 giorni dalla notifica della decisione una presa di posi-

zione sulle misure superprovvisionali ordinate (dispositivo, cifra 18). 

A.b Il 18 settembre 2024 il Ministero Pubblico della Repubblica e Cantone 

Ticino ha aperto un’inchiesta contro gli organi della X. _______ AG. 

A.c In data 24 settembre 2024 la X. _______ AG ha sottoposto alla FINMA 

una presa di posizione, contestando in sostanza di aver accettato depositi 

del pubblico, non opponendosi alla nomina dell’incaricato dell’inchiesta, ma 

chiedendo tuttavia di revocare l’iscrizione di tale misura nel registro di com-

mercio, ritenendola sproporzionata. 

A.d Con decisione del 22 ottobre 2024, rimasta incontestata, la X. _______ 

AG è stata esclusa con effetto immediato dall’organismo di autodisciplina 

PolyReg. 

B.  

Con decisione provvisionale del 19 novembre 2024 la FINMA ha confer-

mato e ordinato la permanenza del vigore delle cifre da 1 a 17 del disposi-

tivo della decisione superprovvisionale del 13 agosto 2024 (dispositivo, ci-

fra 1), rinviato il giudizio dei costi alla decisione di merito (dispositivo, cifra 

2), dichiarato l’esecutorietà immediata delle cifre 1 e 3 del dispositivo e tolto 

l’effetto sospensivo a un eventuale ricorso (dispositivo, cifra 3). 

  

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C.  

Con ricorso del 13 dicembre 2024, ricevuto il 17 dicembre seguente e in 

seguito regolarizzato con la firma del rappresentante legale, la X. _______ 

AG (di seguito: ricorrente) ha impugnato la decisione provvisionale della 

FINMA del 19 novembre precedente dinanzi al Tribunale amministrativo 

federale. Ella ha presentato le seguenti conclusioni:  

“1. II ricorso è accolto. 

 2. II dispositivo della decisione inficiata è così modificato: 

1. Le cifre da 1 a 10 e da 12 a 17 del dispositivo della decisione superprov-

visionale della FINMA deI 13 agosto 2024 nei confronti della X. _______ 

AG, [luogo], sono confermate e rimangono in vigore. 

2. La cifra 11 della decisione superprovvisionale della FINMA deI 13 agosto 

2024 nei confronti della X. _______ AG, [luogo], viene così modificata: 

'’È fatto ordine all’ufficio del Registro di commercio del Canton 

[…] di cancellare l’iscrizione effettuata il 19 settembre 2024 al 

Tagesregister-Nr. […] concernente X. _______ AG, [luogo].  

L’iscrizione dovrà essere cancellata in modo da non risultare più 

visibile nemmeno come informazione eliminata." 

3. I costi legati alla presente decisione sono rinviati alla decisione di merito. 

4. La presente decisione è immediatamente esecutiva. Un eventuale ricorso 

deve essere privato dell’effetto sospensivo. 

3. Protestate tasse, spese e congrue ripetibili.” 

Quanto all’aspetto procedurale, la ricorrente ha espressamente rinunciato 

ad impugnare la cifra del dispositivo con cui veniva tolto l’effetto sospensivo 

ad un eventuale ricorso. 

Nel merito, la ricorrente non contesta la nomina dell’incaricato dell’inchiesta 

in sé, ma insorge contro la decisione provvisionale soltanto nella misura in 

cui la FINMA ha ordinato all’ufficio competente di iscrivere l’incaricato 

dell’inchiesta da lei designato e la sua capacità di agire quale organo 

societario nel registro di commercio. A sostegno delle sue conclusioni, ella 

adduce in sostanza che la FINMA non si sarebbe basata su un sospetto 

fondato di accettazione di depositi del pubblico e così facendo, oltre a non 

considerare la collaborazione proattiva della ricorrente e la possibilità di 

ordinare misure meno incisive, avrebbe violato il principio della 

proporzionalità.   

D.  

Con risposta al ricorso del 19 febbraio 2025, inoltrata entro il termine pro-

rogato e successivamente trasmessa alla ricorrente con il relativo elenco 

degli atti, la FINMA chiede, in via principale, di dichiarare il ricorso inam-

missibile in mancanza dell’esistenza di un pregiudizio irreparabile e, in via 

subordinata, di respingere il gravame, rinviando integralmente all’argomen-

tazione di merito nella decisione superprovvisionale e provvisionale. La 

FINMA ha allo stesso modo prodotto il proprio incarto su due chiavette 

USB. 

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Pagina 5 

E.  

Il 3 marzo 2025 la FINMA ha trasmesso per conoscenza al Tribunale il suo 

scritto della stessa data al patrocinatore della ricorrente in risposta alla sua 

richiesta di accesso agli atti del procedimento di enforcement, inoltrata con 

e-mail del 26 febbraio 2025, pregandolo, a tale scopo, di rivolgersi diretta-

mente al Tribunale. A tale scritto sono stati allegati, oltre alla citata do-

manda di esame degli atti, la lettera dell’incaricato dell’inchiesta alla fidu-

ciaria della ricorrente del 24 febbraio 2025 con le richieste di chiarimenti 

riguardo alla contabilità e l’e-mail dell’incaricato dell’inchiesta alla FINMA 

del 26 febbraio 2025 (con allegati gli elenchi delle fatture pagate e non 

pagate). Una chiavetta USB con l’incarto della FINMA è stata trasmessa 

alla ricorrente dietro sua richiesta.  

F.  

Ulteriori elementi fattuali e considerazioni in diritto saranno ripresi nei con-

siderandi seguenti qualora fossero di interesse per la causa.  

 

Diritto: 

1.  

1.1 Contro le decisioni della FINMA è ammesso il ricorso al Tribunale am-

ministrativo federale (art. 54 cpv. 1 della legge sulla vigilanza dei mercati 

finanziari del 22 giugno 2007 [LFINMA, RS 956.1]; art. 31 seg. e art. 33 

lett. e della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale 

[LTAF, RS 173.32]). 

1.2 Per costante giurisprudenza, l'oggetto impugnato è rappresentato, dal 

profilo formale, da una decisione, mentre, da quello sostanziale, dai rap-

porti giuridici in essa disciplinati. L'oggetto litigioso configura invece il rap-

porto giuridico che, sulla base delle conclusioni ricorsuali, viene effettiva-

mente impugnato e portato, quale tema processuale, dinanzi al giudice (di 

prima o seconda istanza). Stando a tale definizione, l'oggetto impugnato e 

quello litigioso si riferiscono ad uno o più rapporti giuridici. L’oggetto impu-

gnato (Anfechtungsgegenstand) e l’oggetto della lite (Streitgegenstand) 

sono identici quando la decisione è impugnata nel suo insieme. Se per 

contro il ricorso è diretto solo contro alcuni dei rapporti giuridici disciplinati 

dalla decisione querelata, gli altri fanno sì parte dell'oggetto impugnato, ma 

non di quello litigioso. L'oggetto della lite viene quindi definito alla luce delle 

conclusioni e delle censure sollevate con il ricorso, le quali sono conside-

rate validamente presentate se risultano con sufficiente chiarezza dal 

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tenore o perlomeno dal senso del gravame (DTF 144 II 359 consid. 4.3, 

125 V 413 consid. 2a, sentenza del TF 8C_16/2010 del 3 maggio 2010 

consid. 1.2, ogni volta con rinvii). 

Nel caso di specie, il ricorso è diretto contro la decisione provvisionale della 

FINMA del 19 novembre 2024 con cui sono state confermate le misure or-

dinate nella sua precedente decisione superprovvisionale del 13 agosto 

2024. Conformemente alle conclusioni e agli argomenti sollevati (cfr. fatti 

lett. C), la ricorrente non si oppone alla nomina dell’incaricato dell’inchiesta 

in sé, ma insorge unicamente contro l’ordine di procedere all’iscrizione di 

tale misura nel registro di commercio e di apportare i relativi adeguamenti, 

in particolare la radiazione dei poteri di firma degli organi societari. Tutte le 

rimanenti misure provvisionali non sono state contestate e di conseguenza 

non fanno parte dell’oggetto della lite nel presente procedimento. 

1.3 Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la decisione impu-

gnata, vertendo sulle misure provvisionali quali la nomina dell’incaricato 

dell’inchiesta e il blocco dei valori patrimoniali, non rappresenta una deci-

sione finale ai sensi dell’art. 5 PA, bensì una decisione incidentale. Il ricorso 

contro altre decisioni incidentali notificate separatamente è ammissibile se 

(a) tali decisioni possono causare un pregiudizio irreparabile, oppure (b) 

l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione 

finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e di-

spendiosa (art. 46 cpv. 1 PA). 

1.3.1  

1.3.1.1 La ricorrente ritiene che la nomina dell’incaricato dell’inchiesta e la 

sua iscrizione al registro di commercio creino “un danno reputazionale an-

cora in corso che sta portando la società a perdere la propria clientela in-

dipendentemente dal risultato dell’inchiesta”. 

1.3.1.2 Di contro, la FINMA è del parere che la decisione impugnata non 

sia atta a causare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell’art. 46 cpv. 1 

lett. a PA. Quand’anche si volesse ammettere l’esistenza di un tale pregiu-

dizio, si tratterebbe di un danno riparabile poiché solo temporaneo, in 

quanto una decisione favorevole comporterebbe il ripristino dei poteri di 

firma degli organi societari e la revoca della misura pubblicata. In secondo 

luogo, l’interesse alla protezione dei creditori e investitori prevarrebbe sulla 

libertà economica della ricorrente in presenza di indizi oggettivi di un’attività 

illecita. In terzo luogo, il pregiudizio si sarebbe già realizzato e non po-

trebbe più essere impedito o rimediato tramite l’accoglimento del gravame. 

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1.3.2 Per costante prassi e anche secondo la dottrina, l’ordine, impartito in 

una decisione incidentale, della nomina di un incaricato dell’inchiesta e di 

ulteriori misure connesse con tale provvedimento, comporta di regola un 

pregiudizio irreparabile; in effetti, gli interventi ordinati con il provvedimento 

adottato non possono essere riparati facilmente anche nel caso di esito 

positivo del procedimento, in quanto sono idonei ad influire negativamente 

a lungo termine sull’attività commerciale della ricorrente (DTF 137 II 284 

consid. 4.2.7, sentenze del TF 2A.179/2001 del 31 maggio 2001 con-

sid. 1b.cc, 2A.320/2001 del 5 dicembre 2001 consid. 1b, 2A.509/1999 del 

24 marzo 2000 consid. 1b, DTF 126 II 111 consid. 1b non pubblicato; sen-

tenze del TAF B-4106/2021 del 25 novembre 2021 consid. 1.5, 

B-6886/2015 del 21 marzo 2016 consid. 1.3; QUIRIN MEIER, Rechtsschutz 

gegen den Untersuchungsbeauftragten im Finanzmarktrecht, in: Jusletter 

15 marzo 2021, n. 10 con ulteriori riferimenti dottrinali). In particolare, l’iscri-

zione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta nel registro di commercio 

con autorizzazione ad operare autonomamente al posto degli organi della 

società e la radiazione dei poteri di firma di questi ultimi, sono visibili anche 

per terzi, segnatamente partner commerciali, banche e clienti. Da questo 

punto di vista e sulla scorta di quanto precede, il danno irreparabile può 

consistere nel rischio di pregiudizio per la reputazione dell’istituto finanzia-

rio e nel persistere di questo rischio almeno fino alla conclusione definitiva 

dell’inchiesta (cfr. sentenza del TAF B-4106/2021 del 25 novembre 2021 

consid. 1.5; MEIER, op. cit., n. 10).  

1.3.3 I motivi sollevati dalla FINMA circa la temporaneità del danno irrepa-

rabile e l’impossibilità di porvi rimedio in considerazione dell’avvenuta iscri-

zione nel registro di commercio, non sono pertinenti per giustificare uno 

scostamento dalla giurisprudenza costante poc’anzi illustrata. In effetti, 

come si è visto, un pregiudizio irreparabile è ammesso di regola in ragione 

dell’influsso, a lungo termine negativo, che la nomina dell’incaricato dell’in-

chiesta e le misure ordinate ad essa connesse sono suscettibili di eserci-

tare sull’andamento di una società. Quanto all’argomento secondo cui in 

questo caso prevarrebbe l’interesse alla protezione dei creditori e investi-

tori, esso riguarda piuttosto l’aspetto materiale legato al rispetto del princi-

pio della proporzionalità e pertanto si dirà semmai nei considerandi di me-

rito. 

1.3.4 Ne segue che sono dati i presupposti di cui all’art. 46 cpv. 1 lett. a PA 

e il ricorso diretto contro la conferma dell’ordine impartito all’ufficio compe-

tente di provvedere all’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta 

a registro di commercio e ai relativi adattamenti è ammissibile. 

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1.4 La ricorrente è una società anonima ai sensi del Codice delle obbliga-

zioni del 30 marzo 1911 (CO, RS 220, art. 620 segg. CO), assistita da un 

avvocato incaricato, conformemente alla procura annessa, da un organo 

della società con diritto di firma individuale prima che la FINMA ordinasse, 

a titolo superprovvisionale, la nomina dell’incaricato dell’inchiesta e l’auto-

rizzazione di quest’ultimo ad operare in nome della società al posto dei suoi 

organi. Per prassi costante del Tribunale federale e del Tribunale ammini-

strativo federale, il diritto a ricorrere in nome della società contro una mi-

sura provvisionale della FINMA in materia di nomina di un incaricato dell’in-

chiesta è riconosciuto a quegli organi aventi il diritto di firma individuale fino 

al rilascio della decisione superprovvisionale della FINMA (cfr. sentenza del 

TF 2A.332/2006 del 6 marzo 2007 consid. 2.3.1, DTF 131 II 306 con-

sid. 1.2.1; sentenze del TAF B-4106/2021 del 25 novembre 2021 con-

sid. 1.2, B-6886/2015 del 21 marzo 2016 consid. 1.2). Viste le circostanze 

appena esposte nel caso di specie, sono dunque adempiuti i requisiti per 

la legittimazione a ricorrere secondo l’art. 48 PA. I disposti relativi al potere 

di rappresentanza (art. 11 PA), al termine (art. 50 cpv. 1 PA), alla forma ed 

al contenuto dell’atto di ricorso (art. 52 cpv. 1 PA) sono pure dati. Allo stesso 

modo sono osservate le altre condizioni di ricevibilità e l’anticipo spese è 

stato versato tempestivamente (art. 63 cpv. 4 PA). 

1.5 Nulla osta all’esame di merito del gravame.  

2.  

Le persone fisiche e giuridiche che non sottostanno alla legge federale 

dell'8 novembre 1934 sulle banche e le casse di risparmio (legge sulle ban-

che, LBCR, RS 952.0) non sono legittimate ad accettare depositi del pub-

blico a titolo professionale (art. 1 cpv. 2 primo periodo LBCR). Il Consiglio 

federale può prevedere eccezioni, purché la protezione dei depositanti sia 

garantita (art. 1 cpv. 2 secondo periodo LBCR). L'emissione di prestiti non 

è considerata accettazione di depositi del pubblico a titolo professionale 

(art. 1 cpv. 2 terzo periodo LBCR). Chi accetta depositi del pubblico a titolo 

professionale è soggetto all'obbligo di autorizzazione e di vigilanza e viene 

considerato come una banca (art. 3 LBCR in combinato disposto con l'art. 3 

lett. a LFINMA). Secondo l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle banche e le 

casse di risparmio del 30 aprile 2014 (ordinanza sulle banche, OBCR, 

RS 952.02) sono considerati depositi del pubblico gli impegni nei confronti 

della clientela, eccettuati quelli di cui all'art. 5 cpv. 2 e 3 OBCR. L'art. 6 

cpv. 1 OBCR definisce i presupposti per ammettere un agire a titolo pro-

fessionale ai sensi della LBCR.  

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3.  

La FINMA esercita la vigilanza conformemente alle leggi sui mercati finan-

ziari e alla LFINMA (art. 6 cpv. 1 LFINMA in combinato disposto con l’art. 1 

cpv. 1 LFINMA). La vigilanza sui mercati finanziari si prefigge come obiettivi 

la protezione dei creditori, degli investitori e degli assicurati, nonché la tu-

tela della funzionalità dei mercati finanziari (art. 4 primo periodo LFINMA). 

Essa contribuisce in tal modo a rafforzare la reputazione e la concorren-

zialità della piazza finanziaria svizzera, nonché la capacità di quest’ultima 

di affrontare le sfide future (art. 4 secondo periodo LFINMA). Sono assog-

gettati alla vigilanza sui mercati finanziari le persone che in virtù delle leggi 

sui mercati finanziari necessitano di un’autorizzazione, di un riconosci-

mento, di un’abilitazione o di una registrazione dell’autorità di vigilanza sui 

mercati finanziari, nonché gli investimenti collettivi di capitale (art. 3 

LFINMA). 

Nella sfera di competenza della FINMA rientrano anche l’accertamento 

dell’obbligo di autorizzazione ai sensi delle normative sui mercati finanziari 

e le indagini sugli intermediari finanziari che esercitano la loro attività in 

violazione delle relative disposizioni di legge. La FINMA è autorizzata ad 

adottare le misure previste dalla legge anche nei confronti di quegli istituti 

o quelle persone il cui obbligo di assoggettamento rispettivamente di auto-

rizzazione è (ancora) controverso (DTF 136 II 43 consid. 3.1, 135 II 356 

consid. 3.1). La FINMA può incaricare uno specialista indipendente (inca-

ricato dell’inchiesta) di accertare la fattispecie rilevante presso una persona 

sottoposta a vigilanza o di attuare i provvedimenti fondati sulla legislazione 

in materia di vigilanza da essa ordinati (art. 36 cpv. 1 LFINMA). Per la no-

mina di un incaricato dell’inchiesta non è necessario che sia già stata sta-

bilita una determinata violazione della legge, bensì è sufficiente che indizi 

oggettivi parlino a favore di una simile violazione, dimodoché la fattispecie 

possa essere chiarita definitivamente solo tramite una verifica in loco ri-

spettivamente attraverso la nomina di un incaricato dell’inchiesta (DTF 137 

II 284 consid. 4.2.1). In questa fase della procedura, le irregolarità che la 

FINMA deve eliminare consistono nella situazione di partenza poco chiara 

che va appurata (DTF 132 II 382 consid. 4.2; 126 II 111 consid. 4c; sen-

tenza del TF 2A.179/2001 del 31 maggio 2001 consid. 2a). Se vi sono suf-

ficienti indizi concreti per concludere che potrebbe essere esercitata un’at-

tività soggetta all’obbligo di autorizzazione, la FINMA è legittimata e tenuta 

a chiedere le informazioni necessarie per ulteriori chiarimenti e a ordinare 

le misure occorrenti (DTF 137 II 284 consid. 4.2.1). Nella scelta della mi-

sura appropriata da adottare la FINMA deve tenere conto, nell’ambito dei 

principi generali del diritto amministrativo (divieto di arbitrio, principio della 

parità di trattamento e della proporzionalità, principio dell’affidamento), in 

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primo luogo degli obiettivi principali del diritto in materia di vigilanza sulle 

banche e sui mercati finanziari, della protezione dei creditori e degli inve-

stitori da un lato e della lealtà e stabilità del sistema finanziario dall’altro 

(protezione individuale e funzionale; DTF 126 II 111 consid. 3b; 121 II 147 

consid. 3a). La questione di sapere come la FINMA intende assolvere la 

sua funzione di vigilanza nel singolo caso è rimessa ampiamente al suo 

potere di apprezzamento tecnico (DTF 131 II 306 consid. 3.1.2, 3.4.1). 

4.  

4.1 In sostanza, nella decisione superprovvisionale la FINMA ha accertato 

l’esistenza di indizi oggettivi che la X. _______ AG possa aver accettato e 

tuttora accettare depositi del pubblico a titolo professionale senza disporre 

della necessaria autorizzazione mediante la sottoscrizione di contratti d’oro 

e facendo capo a terzi quali intermediari per la loro distribuzione. La FINMA 

ha ritenuto che vi sia il sospetto che nel caso in esame venga fatta una 

promessa di rimborso ai clienti, che i contratti d’oro non abbiano mai potuto 

essere adempiuti a causa della mancanza di un quantitativo d’oro suffi-

ciente necessario a coprire gli obblighi assunti e che un trasferimento della 

proprietà acquisita non sia avvenuto. Per questi motivi la FINMA ha ordi-

nato alla ricorrente di astenersi dall’esercizio di una qualsivoglia attività di 

accettazione di depositi del pubblico e di pubblicizzarla senza disporre 

della necessaria autorizzazione e disposto la nomina un incaricato dell’in-

chiesta e di ulteriori misure ad essa combinate (cfr. fatti lettera A.a). Queste 

misure sono state confermate nella decisione impugnata. 

4.2 Come si evince dalle conclusioni formulate (fatti lett. C), la ricorrente 

contesta soltanto l’ordine di iscrizione della nomina dell’incaricato dell’in-

chiesta nel registro di commercio, ritenendo una tale iscrizione una misura 

estrema e sproporzionata che incide fortemente sui diritti privati, perché 

comporta in pratica la chiusura della società coinvolta. La conseguenza 

dell’iscrizione a registro di commercio consisterebbe in una pubblicità ne-

gativa verso clienti, fornitori e altre persone che collaborano con la società, 

mentre la revoca dei poteri di firma degli organi renderebbe impossibile 

l’operatività della ditta. A detta della ricorrente, l’iscrizione della nomina 

dell’incaricato dell’inchiesta deve essere adottata come ultima ratio, solo 

se la società non collabora con la FINMA, se esiste un sospetto fondato di 

lesioni delle normative finanziarie (in casu: accettazione di depositi del pub-

blico) e se non esiste alcuna misura minore che possa arrivare allo stesso 

risultato. La ricorrente ritiene che nessuna di queste condizioni sia data nel 

caso di specie, in quanto, secondo lei, la FINMA non si è basata su un 

sospetto fondato di accettazione di depositi del pubblico e così facendo, 

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Pagina 11 

oltre a non considerare la collaborazione proattiva della ricorrente e la pos-

sibilità di ordinare misure meno incisive, vale a dire la nomina dell’incari-

cato dell’inchiesta senza l’iscrizione a registro di commercio, ha violato il 

principio della proporzionalità. In virtù della comminatoria di pena in caso 

di inadempienza del divieto di accettare depositi del pubblico (cfr. disposi-

tivo della decisione superprovvisionale, cifra 9 e 10), la ricorrente qualifica 

come arbitrale la giustificazione della FINMA secondo cui non si può rinun-

ciare all’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta, tenuto conto 

del rischio che un organo opera per conto della società senza informare 

l’incaricato. A detta della ricorrente, la misura alternativa consisterebbe 

nella nomina dell’incaricato dell’inchiesta senza iscrizione al registro di 

commercio. Un semplice sospetto di lesione delle normative finanziarie sa-

rebbe sufficiente per nominare un incaricato delle inchieste, ma non ancora 

per provvedere ad un’iscrizione a registro di commercio. La ricorrente 

spiega di essersi astenuta dal contestare la nomina dell’incaricato dell’in-

chiesta in sé, nella consapevolezza che la presenza dello specialista sa-

rebbe un mezzo per accelerare la determinazione dei fatti e comprovare la 

correttezza della sua attività.  

A titolo abbondanziale, la ricorrente si duole che la FINMA abbia adottato 

un comportamento arbitrario nei suoi confronti, in particolare non permet-

tendo alla ricorrente di bloccare l’indicazione del proprio nome in un servi-

zio televisivo, ordinando di non più utilizzare le e-mail aziendali, bloccando 

ogni attività aziendale (in particolare l’acquisto di oro per i clienti), affer-

mando senza verificare le dichiarazioni sulla natura grezza di un quantita-

tivo d’oro presso un determinato deposito, non accettando la documenta-

zione contabile a dimostrazione dell’esistenza dell’oro fisico, opponendosi 

al pagamento della fattura del suo avvocato difensore e dell’affitto della 

sede societaria, non allegando agli atti gli scambi di corrispondenza con 

l’autorità penale e infine richiedendo una nuova procura per inviare la de-

cisione superprovvisionale.  

4.3 Dal canto suo, la FINMA ribatte in sostanza che la cancellazione 

dell’iscrizione dell’incaricato dell’inchiesta dal registro di commercio non 

potrebbe più garantire che il divieto di compiere ulteriori atti giuridici per 

conto della società senza il suo consenso possa essere rispettato, com-

portando il rischio che terzi diano seguito a istruzioni conferite dagli organi 

della società ad insaputa dell’incaricato dell’inchiesta, senza che quest’ul-

timo possa impedire atti giuridici contrari agli interessi dei creditori e inve-

stitori della società. La radiazione della revoca dei diritti di firma potrebbe 

fornire a terzi la sensazione di sicurezza circa la regolarità dell’attività 

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Pagina 12 

svolta dalla ricorrente, malgrado debba ancora essere fatta luce sulla me-

desima.  

5.  

Dapprima va esaminata la censura della ricorrente secondo cui l’iscrizione 

della nomina dell’incaricato dell’inchiesta a registro di commercio non sa-

rebbe conforme al principio della proporzionalità.  

5.1 Il principio di proporzionalità, ancorato all’art. 5 cpv. 2 Cost., è compo-

sto da elementi distinti che devono essere realizzati cumulativamente. È 

necessario che la misura attuata dall’autorità sia idonea a raggiungere lo 

scopo d’interesse pubblico ricercato (regola dell’idoneità) e che quest’ul-

timo non possa essere raggiunto scegliendo una misura meno incisiva (re-

gola della necessità). Inoltre il principio di proporzionalità vieta qualsiasi 

limitazione che ecceda lo scopo perseguito. Gli interessi privati e pubblici 

in conflitto devono essere valutati obiettivamente in base alle circostanze 

date o al contesto sociale attuale e messi in relazione tra loro (principio 

della proporzionalità in senso stretto; cfr. DTF 142 I 49 consid 9.1, 141 I 20 

consid. 6.2.1, sentenza del TAF B-2197/2021 consid. 6.2, confermata dalla 

sentenza del TF 2C_446/2022 del 20 marzo 2024 consid. 8.2). 

5.2 L’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta e la cancellazione 

dei poteri di firma degli organi nel registro di commercio sono da ricondurre 

al conferimento di competenze all’incaricato dell’inchiesta quale organo da 

parte della FINMA. Solo a lui è concessa la facoltà di agire verso l’esterno 

per la società indagata. L’autorizzazione di operare dell’incaricato dell’in-

chiesta per rivendicare i suoi poteri di rappresentanza verso l’esterno al 

posto degli organi della società, è fondata sulla decisione di nomina dell’in-

caricato dell’inchiesta. L’iscrizione di tale provvedimento nel registro di 

commercio ha soltanto un mero effetto dichiarativo: altrimenti detto, una 

simile iscrizione non è una condizione per la facoltà di agire dell’incaricato 

dell’inchiesta (cfr. ANDRÉ TERLINDEN, Der Untersuchungsbeauftragte der 

FINMA als Instrument des Finanzmarktenforcements, Zurigo 2010, 

pag. 322 segg.; QUIRIN MEIER, op. cit., n. a margine 23 e ulteriori rinvii). 

Una pubblicazione del mandato d’inchiesta nel registro di commercio non 

contribuisce ulteriormente ad evitare un pregiudizio per dei nuovi investitori 

(TERLINDEN, op. cit., pag. 243), in quanto la FINMA, in questa fase del pro-

cedimento, ha comunque già impartito alla ricorrente e ai suoi organi l’or-

dine di astenersi dall’esercizio di una qualsivoglia attività di accettazione di 

depositi del pubblico e di pubblicizzarla.  

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Pagina 13 

5.3 In questo senso, come giustamente rileva anche la FINMA, il manteni-

mento dell’iscrizione al registro di commercio serve principalmente a ga-

rantire che il divieto, impartito alla società ed ai suoi organi, di compiere atti 

giuridici per conto della società possa essere ossequiato, quindi ad evitare 

il rischio che vengano eseguiti atti giuridici contrari agli interessi degni di 

protezione dei creditori e investitori della società in conformità con gli obiet-

tivi prescritti all’art. 4 LFINMA (cfr. consid. 3). Diversamente da quanto vor-

rebbe far credere la ricorrente, la sola comminatoria della pena in caso di 

contravvenzione al divieto menzionato (cifra 9 i.f. e 10 del dispositivo della 

decisione superprovvisionale) senza l’iscrizione della misura provvisionale 

nel registro di commercio, non può essere ritenuta sufficiente a distogliere 

la società ed i suoi organi dal compiere atti giuridici senza il consenso 

dell’incaricato dell’inchiesta, rispettivamente a sventare un simile rischio e 

pertanto, in considerazione dei menzionati interessi in gioco, non può ren-

dere superflua l’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta nel re-

gistro di commercio. In effetti, in virtù dell'effetto di pubblicazione positivo 

del registro di commercio secondo l'art. 933 cpv. 1 CO, ogni iscrizione a 

registro commerciale è considerata nota. Ne segue che una radiazione 

dell’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta e della revoca dei 

poteri di firma degli organi societari dal registro di commercio è suscettibile 

di indurre in errore i creditori e gli investitori della ricorrente, nonché even-

tuali terzi interessati, circa la regolarità dell’attività societaria e la validità 

dei poteri di rappresentanza degli organi societari, suggerendo l’inganne-

vole impressione che si tratti di un’attività conforme alla legge, mentre pro-

prio su questo punto bisogna ancora attendere gli accertamenti dell’incari-

cato dell’inchiesta e la conseguente decisione finale della FINMA. La mi-

sura più lieve proposta dalla ricorrente non solo rischia di essere d’intralcio 

al corretto svolgimento dell’attività investigativa dell’incaricato dell’inchie-

sta, ma anche di mettere a repentaglio gli interessi dei creditori e degli in-

vestitori attuali e futuri.  

5.4 Come dimostrano le seguenti considerazioni, le ulteriori censure della 

ricorrente non sono in grado di mettere in dubbio la proporzionalità della 

misura da lei impugnata.  

5.4.1 La ricorrente sostiene che l’iscrizione della nomina dell’incaricato 

dell’inchiesta nel registro di commercio e i relativi adattamenti non sareb-

bero supportati da un sospetto concreto e fondato, sottolineando che la 

FINMA non sarebbe comunque riuscita a dimostrarne l’esistenza. La ricor-

rente contesta gli indizi accertati dalla FINMA circa la presenza di un quan-

titativo d’oro sufficiente a coprire gli obblighi contrattuali e la mancanza di 

un trasferimento di proprietà da un lato, e la probabilità di una promessa di 

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Pagina 14 

rimborso, dall’altro. Ella rimprovera alla FINMA di aver ammesso senza ul-

teriori verifiche le dichiarazioni riguardo alla natura grezza di un quantita-

tivo d’oro e di non aver accettato la documentazione contabile, fornita dalla 

ricorrente, a dimostrazione dell’esistenza dell’oro fisico.  

Rapportata al chiaro petitum, formulato nel ricorso, di annullare e modifi-

care la decisione provvisionale solo limitatamente all’ordine di iscrizione 

della nomina dell’incaricato dell’inchiesta al registro di commercio e di prov-

vedere agli ulteriori adattamenti, la tesi ricorsuale poc’anzi esposta si rivela 

alquanto inconferente. Per prassi, la sussistenza di indizi concreti (cfr. su-

pra consid. 3, DTF 137 II 284 consid. 4.2.1) – e non di indizi fondati, come 

erroneamente pretende la ricorrente – per ammettere l’esercizio di un’atti-

vità illecita, è un presupposto per ordinare la nomina di un incaricato dell’in-

chiesta e non l’iscrizione di tale misura e degli adattamenti corrispondenti 

a registro di commercio, che, come si è visto, ha un mero effetto dichiara-

tivo. La legittimazione ad operare dell’incaricato dell’inchiesta al posto degli 

organi e il ritiro simultaneo della loro facoltà di agire, non contestati dalla 

ricorrente, si fondano sulla nomina dell’incaricato dell’inchiesta. L’iscrizione 

della misura nel registro di commercio non ne è che la sola conseguenza. 

Avendo omesso di impugnare concretamente la nomina dell’incaricato 

dell’inchiesta e le ulteriori misure ad essa combinate, la ricorrente non può 

più ora servirsi di questo tipo di argomentazione per giustificare l’illiceità e 

la sproporzionalità dell’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta 

nel registro di commercio. Le censure sollevate contro l’accertamento, 

esperito dalla FINMA, degli indizi oggettivi concreti di accettazione di de-

positi del pubblico, non ricadono nell’oggetto del litigio e non possono es-

sere considerate. 

5.4.2 Nella misura in cui la ricorrente asserisce di contribuire attivamente a 

cooperare con l’incaricato dell’inchiesta, affinché quest’ultimo possa accla-

rare la fattispecie il più rapidamente possibile ed eventualmente invalidare 

il sospetto dell’esercizio di un’attività illecita, la sua argomentazione non è 

pertinente per giustificare la revoca dell’iscrizione del provvedimento nel 

registro di commercio. Vale la pena ricordare che l’obbligo di collaborare, 

in particolare di mettere a disposizione dell’incaricato dell’inchiesta tutte le 

informazioni e i documenti concernenti l’attività commerciale e di garantire 

l’accesso ai locali, è stato imposto alla ricorrente mediante la decisione su-

perprovvisionale e provvisionale, che in questo punto è rimasta inconte-

stata. Inoltre, in base agli atti vi è ragione di credere che una parte degli 

indirizzi e-mail societari sia ancora in uso e non bloccata, ciò che potrebbe 

impedire all’incaricato dell’inchiesta di continuare ad agire nei confronti di 

terzi e ad ottenere informazioni dai medesimi.  

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Pagina 15 

5.5 Va infine ricordato che l’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’in-

chiesta nel registro di commercio e gli adattamenti sui poteri di firma che 

ne derivano sono una misura provvisionale limitata, in termini temporali, 

fino alla conclusione del procedimento di enforcement dell’autorità infe-

riore. Le iscrizioni contenute nel registro di commercio si esprimono solo 

sulla sussistenza e sulla portata del mandato dell’inchiesta, ma non dicono 

nulla su un’eventuale violazione delle norme in materia di vigilanza dei mer-

cati finanziari da parte della ricorrente o dei suoi organi, né sulla natura dei 

sospetti nutriti dalla FINMA. In questo senso non si tratta di una pubblica-

zione secondo l’art. 34 LFINMA che può essere ordinata solo ad avvenuta 

crescita in giudicato di decisioni finali in caso di grave violazione delle di-

sposizioni legali in materia di vigilanza (cfr. QUIRIN MEIER, op. cit., nota a 

piè di pagina 14 con ulteriori riferimenti).  

5.6 Ne segue che l’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta e 

della sua facoltà di operare al posto degli organi societari nel registro di 

commercio si rivela una misura idonea e necessaria all’osservanza dei po-

teri di rappresentanza e al rispetto degli obiettivi in materia di vigilanza dei 

mercati finanziari, in particolare anche dal profilo dell’interesse dell’acqui-

sizione delle prove e dello scopo di assicurare i valori patrimoniali esistenti. 

Questi interessi pubblici prevalgono sull’interesse privato della ricorrente 

alla cancellazione dell’iscrizione della nomina dell’incaricato dell’inchiesta 

e dei relativi adattamenti dal registro di commercio. La misura contestata è 

dunque proporzionale anche in senso stretto. 

Per tutti i motivi suesposti, la misura provvisionale relativa all’iscrizione 

della nomina dell’incaricato dell’inchiesta nel registro di commercio e alla 

conseguente cancellazione dei poteri di firma degli organi della società si 

lascia conciliare con il principio della proporzionalità. 

6.  

Purché rientrino nell’oggetto di lite, le ulteriori censure della ricorrente sono 

prive di fondamento. 

6.1 Nella misura in cui la ricorrente lamenta che la FINMA abbia bloccato 

ogni attività aziendale, in particolare l’acquisto di oro per i clienti e in con-

creto una relativa operazione d’acquisto, e che si sia opposta al pagamento 

della fattura del suo avvocato difensore e dell’affitto della sede societaria, 

le censure mancano di pertinenza ed esulano dall’oggetto di lite riferito, 

come già detto, alla sola misura provvisionale dell’iscrizione della nomina 

dell’incaricato dell’inchiesta nel registro di commercio, non avendo la ricor-

rente concretamente impugnato il divieto imposto a lei e ai suoi organi di 

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Pagina 16 

compiere atti giuridici senza il consenso dell’incaricato dell’inchiesta e l’au-

torizzazione impartita a quest’ultimo di agire al posto degli organi societari.  

6.2 Per quanto la ricorrente si dolga che la FINMA non le abbia reso noto 

gli scambi di corrispondenza con l’autorità penale, nella misura in cui a tale 

censura non si abbia potuto rimediare nel corso del presente procedi-

mento, essa non è comunque suscettibile di revocare l’iscrizione della no-

mina dell’incaricato dell’inchiesta nel registro di commercio. Per abbon-

danza, secondo l’elenco degli atti dell’incarto della FINMA, la documenta-

zione del Ministero Pubblico ticinese consiste perlopiù nei verbali di audi-

zione relativi in parte agli organi della ricorrente e in questa misura si può 

partire dal presupposto che questi documenti siano già noti alla ricorrente.  

6.3 Dalla revoca della carcerazione preventiva emanata dall’autorità pe-

nale a fine ottobre 2024 nei confronti di due organi societari la ricorrente 

non può dedurre che “le indagini hanno chiaramente dimostrato l’assenza 

di un comportamento criminale da parte degli organi coinvolti”. Con una 

tale ipotesi la ricorrente misconosce che lo scopo principale della carcera-

zione preventiva consiste nell’impedire di pregiudicare l’andamento e 

l’esito delle indagini, mentre la decisione sulla colpevolezza della persona 

indagata viene resa dopo la chiusura dell’inchiesta penale. Considerato 

che agli atti non vi sono nemmeno indizi secondo cui sia stato emanato un 

relativo decreto di abbandono, la ricorrente non riesce nemmeno con que-

sto argomento a giustificare una cancellazione dell’iscrizione avversata.  

6.4 Anche la doglianza, riferita al fatto che la FINMA abbia richiesto una 

nuova procura per inviare la decisione superprovvisionale in cui si citava lo 

studio legale in questione quale rappresentante della ricorrente, non si ri-

vela di alcuna pertinenza ai fini di una revoca dell’iscrizione dell’incaricato 

dell’inchiesta nel registro di commercio. Lo stesso dicasi riguardo alla cen-

sura secondo cui la FINMA non avrebbe permesso alla ricorrente di bloc-

care l’indicazione del proprio nome in un servizio televisivo, tanto più che 

lo scrivente Tribunale non esercita l’alta vigilanza sulla FINMA (cfr. art. 21 

cpv. 4 LFINMA). 

7.  

Ne discende che la decisione impugnata non viola il diritto federale. Il ri-

corso diretto contro la misura provvisionale dell’iscrizione della nomina 

dell’incaricato dell’inchiesta nel registro di commercio si rivela pertanto in-

fondato e va respinto. 

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Pagina 17 

8.  

In considerazione dell’esito della lite, giusta l’art. 63 cpv. 1 PA in combinato 

disposto con l’art. 1 segg. del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse 

e le spese di procedura [TS-TAF, RS 173.320.2], le spese di procedura 

sono poste a carico della ricorrente integralmente soccombente. In con-

creto, esse sono stabilite a fr. 3'000.–, importo che verrà computato con 

l’anticipo spese di pari importo, già tempestivamente versato, dopo la cre-

scita in giudicato della presente sentenza. Alla ricorrente non vengono as-

segnate indennità a titolo di ripetibili (cfr. art. 64 cpv. 1 PA a contrario, ri-

spettivamente art. 7 cpv. 1 TS-TAF a contrario). Lo stesso dicasi per l’au-

torità inferiore (art. 7 cpv. 3 TS-TAF). 

  

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Pagina 18 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è respinto.  

2.  

Le spese processuali, di fr. 3'000.–, sono poste a carico della ricorrente e 

computate con l’anticipo già versato di pari importo dopo la crescita in giu-

dicato della presente sentenza. 

3.  

Non vengono assegnate indennità a titolo di ripetibili. 

4.  

Questa sentenza è comunicata alla ricorrente e all'autorità inferiore. 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Pietro Angeli-Busi Corrado Bergomi 

 

  

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Pagina 19 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

 

Data di spedizione: 2 aprile 2025 

 

  

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Pagina 20 

Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario)  

– autorità inferiore (n. di rif. […]; atto giudiziario)