# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 05a4c224-bb85-5e5f-9172-a4778d8d12b1
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2000-10-09
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0046
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2000-0046_2000-10-09.html

## Full Text

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 9 octobre 2000

sur le recours interjeté par les époux
A.________ (Etablissement médico-social (ci-après : EMS) B.________),
à P.________, EMS C.________ SA, à Q.________, K.________ SA
(Résidence D.________), à R.________, Résidence E.________ SA, à
S.________ et EMS F.________ SA, à T.________ (ci-après : les
recourants), assistés de leur conseil commun Me Laurent Trivelli, avocat à
Lausanne,

contre

les décisions du Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale (ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.

Vu les faits suivants:

A.                     Il convient d'exposer
préliminairement ce qui suit s'agissant des relations entre les recourants. Le
groupe G.________, dirigé par M. A.________, comprend la société H.________ SA
et les établissements suivants : Résidence E.________ à S.________, Résidence
D.________ (Hôtel-Résidence I.________ à U.________), EMS C.________ à
Q.________, tous trois exploités sous forme de sociétés anonymes (SA), l'EMS
B.________ à P.________, exploité sous forme de société en nom collectif (SNC)
et J.________ à S.________, exploité sous forme de société anonyme. M.
A.________ est président des conseils d'administration des sociétés anonymes
H.________ SA, Résidence E.________ SA et EMS C.________ SA. M. et Mme
A.________ sont associés de la SNC EMS B.________. M. A.________ est également
directeur général de la K.________ SA et directeur des J.________ à S.________
SA. La société H.________ SA détient directement les sociétés Résidence
E.________ SA et EMS C.________ SA et a un mandat de gestion avec la société
K.________ SA. Cette dernière exploite l'Hôtel-Résidence I.________ à
U.________, qui comprend un hôtel quatre étoiles, des appartements protégés,
deux restaurants, une unité court-séjour et l'EMS D.________ à R.________. La gestion
de l'Hôtel-Résidence I.________ est en fait assurée par M. A.________. 

                        Les deux EMS Résidence
E.________, à S.________, et Résidence D.________, à R.________, n'ont jamais
reçu d'aide étatique ni à l'investissement ni à l'exploitation. Ils ne sont pas
reconnus d'intérêt public.

B.                    Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont
les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

                        Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :

"
(...) 

3.       Etendue
du mandat

          Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

          Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4.       Objectifs

          Les
objectifs du mandat sont les suivants :

          -    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.

          -    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

          -    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5.       Aspects
particuliers à examiner

          Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :

          -    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;

          -    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;

          -    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

          -    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;

          -    Appréciation
sur le financement de l'EMS;

          -    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

          -    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?

          -    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

          -    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;

          -    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

          -    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

          -    Comptes
d'investissements;

          -    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.

6.       Retours
d'informations

          Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :

          -    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

          -    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public (...)."

C.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999. 

                        Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis à chacun des recourants un projet de
rapport individuel en consultation. 

                        Par courrier du 30
décembre 1999, M. A.________ a adressé au Chef de service du CCF un ensemble de
remarques sur les projets de rapports concernant les EMS D.________ à
R.________ et E.________ à S.________. Il en a fait de même le 3 janvier 2000
s'agissant des EMS B.________ à P.________ et C.________ SA.

D.                    Le CCF a rendu cinq
rapports individuels définitifs le 11 février 2000. 

E.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle. 

                        Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF. 

F.                     Le CCF a envoyé ses
rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des
EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en
outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des
finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la
COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport
de synthèse.

G.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà prises
et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais
les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages
s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale"
établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin
1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation
objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF
et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés
par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -, les EMS sont
classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème
ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables (satisfaisant);
et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant). Cette
classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion
administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche
aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il
s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social. 

                        Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :

"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

H.                    Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur L.________ demande que
soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs M.________, de ******** et A.________ appuient cette demande, le
premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en
charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur
N.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du
DSAS."

I.                      Le 22 mars 2000, le
Chef du DSAS a communiqué aux trois premiers recourants (EMS B.________,
C.________ SA et Résidence D.________) l'appréciation de son département sur
leur établissement par une correspondance dont le contenu, identique pour les
trois, est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Président,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment : 

- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes
salutations distinguées."

                        Une correspondance
identique a été adressée en même temps aux deux derniers recourants (EMS
E.________ SA et F.________ SA), à la différence près que l'appréciation de la
gestion administrative de leur établissement a été jugée "satisfaisante".

J.                     Le 6 avril 2000,
l'organe de révision des EMS B.________, C.________ SA et D.________, la
Fiduciaire O.________ à ********, a adressé au Chef du DSAS, dans trois
courriers séparés, une série de remarques sur les rapports individuels du CCF
et a donné son appréciation comptable et répliqué aux critiques du CCF.

K.                    Le 12 avril 2000, Anne
et A.________ agissant pour l'EMS B.________ à P.________, EMS C.________ SA à
Q.________, K.________ SA à V.________, Résidence E.________ SA à S.________ et
EMS F.________ SA ont conjointement déposé un pourvoi au Tribunal administratif
contre les lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant,
préliminairement pour les recourants K.________ SA et Résidence E.________ SA,
à ce que le tribunal prononce que le CCF n'était pas habilité à déposer un
rapport sur leur gestion administrative et que le Chef du DSAS n'était pas
habilité à décider de la qualité de leur gestion administrative, et, dans tous
les cas pour chacun des recourants, à l'annulation des décisions du Chef du
DSAS et à ce que la gestion de la situation administrative de l'établissement
soit considérée comme "bonne". 

                        S'agissant de la
qualification de l'objet du recours, les recourants font observer ce qui suit :

"Les courriers du Chef du Département de
la santé et de l'action sociale du 22 mars 2000 sont fondés, chacun, sur les
rapports rendus par le Contrôle cantonal des finances sur les divers EMS
vaudois.

Dans ses courriers du 22 mars 2000, le Chef du
Département de la santé et de l'action sociale mentionne que ses constatations
conduiront notamment à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant
pour la direction d'une part, et que les EMS reconnus d'intérêt public ne
pourront plus être exploités en raison individuelle d'autre part.

Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la
Commission cantonale d'hébergement médico-social (CHMS), tenue le 16 mars 2000
en présence de nombreux hauts fonctionnaires de l'Etat :

- que certains souhaitent que le classement des
EMS soit fourni aux personnes en charge de placement en EMS;

- et que cette question est actuellement à
l'étude au sein du département.

La collocation de tous les EMS vaudois en
"bons", "satisfaisants" ou "insatisfaisants",
selon le courrier du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du
22 mars 2000, correspond au classement mentionné dans le procès-verbal de la
séance du 16 mars 2000.

Un tel classement, s'il était utilisé,
mentionné ou publié (notamment), aurait immédiatement des incidences graves et
catastrophiques pour les EMS n'entrant pas dans le "moule théorique"
de l'Etat :

- la reconnaissance d'intérêt public de
certains EMS pourrait être remise en cause;

- des établissements bancaires pourraient en
déduire à tort des difficultés financières de certains EMS, et restreindre ou
supprimer leurs crédits;

- les responsables de placement en EMS
pourraient également en déduire que des EMS qui ne seraient pas colloqués en
"bons" présenteraient des risques pour les patients, qui ne se
verraient dès lors plus conseillés d'y entrer; avec, à la clef, une diminution
importante du nombre de résidents.

L'article 29 LJPA stipule (...)

Même si les lettres du Chef du Département de
la santé et de l'action sociale du 22 mars n'apparaissent pas, dans leur forme,
comme des décisions, il n'en demeure pas moins que, matériellement, elles ont
le caractère d'une décision au sens de la disposition précitée.

Un EMS est jaugé, et se voit attribuer une
appréciation qui aura, rapidement et immanquablement, des conséquences juridiques,
financières, administratives, etc.

Il n'y a dès lors pas l'ombre d'un doute que
les lettres du Chef du Département de la santé et de l'action sociale doivent
être considérées comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA.

(...)".

                        Pour le reste, ils font
valoir, dans une argumentation circonstanciée, toute une série de griefs tenant
au fond.

L.                     Les recourants ont
requis à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des
risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation des appréciations
litigieuses et des rapports du CCF, qu'interdiction soit faite à tous les
services de l'administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire
état ou d'utiliser de quelconque manière que ce soit les décisions attaquées et
les rapports qui les fondent.

                        Ils se sont acquittés
dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.

M.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre
publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée
et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction
d'utiliser les décisions et/ou les rapports individuels considérant que ces
documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de
caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un
quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale
irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou
de gravité.

N.                    Par décision incidente du
3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

O.                    Par lettre du 15 mai
2000, les recourants ont déclaré, par l'intermédiaire de leur conseil, prendre
acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne
pas divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à
se pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.

P.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que ses lettres
du 22 mars 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le
tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de
la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

Q.                    Le 20 juin 2000, les
recourants ont versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service
de la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions
sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :

"Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre

Madame, Messieurs,

Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant d'une
contribution financière du Service de la santé publique.

Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.

(...)

Critères de candidature

Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :

(...)

10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.

Procédure

La procédure arrêtée est la suivante :

(...)

- Les réseaux de soins ou les commissions
sanitaires de zone réceptionnent les propositions et sélectionnent les offres
de manière à :

(...)

- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).

- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.

- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.

(...)."

                        Ils en déduisent que
l'Etat n'a nullement renoncé à utiliser directement et concrètement les
rapports querellés.

R.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.

S.                    Les arguments respectifs
des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes
administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il
examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une
décision au sens de l'art. 29 LJPA.

2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.

3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, les recourants s'en prennent aux lettres du Chef du DSAS du
22 mars 2000 par lesquelles ce dernier les a informés en termes similaires que
leur établissement présentait une situation de gestion insatisfaisante pour
trois d'entre eux, respectivement satisfaisante pour les deux autres. Ils
considèrent en substance que ces lettres, en portant une telle appréciation de
la gestion administrative et en classant les EMS dans des catégories
schématiques, auront inévitablement et à court terme des conséquences
dommageables tant du point de vue juridique (risque de refus de la
reconnaissance d'intérêt public), financier (risque de restriction ou de
suppression des crédits bancaires), qu'administratif (risque de diminution du
nombre des résidents), et constitueraient ainsi, matériellement du moins, des
décisions susceptibles de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Ils font également
valoir que l'autorité intimée reconnaît elle-même que ses constatations fondées
sur les conclusions du CCF vont notamment conduire à l'édiction de normes
salariales à caractère contraignant pour la direction des EMS et que les EMS
reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités en raison individuelle.
L'autorité intimée considère, quant à elle, que les actes attaqués se limitant
à apprécier la gestion des EMS audités en fonction des conclusions du rapport
du CCF, les appréciations qu'ils contiennent n'entraîneraient aucune
conséquence juridique pour leur destinataire. Ces évaluations ne toucheraient
pas le rapport juridique entre l'Etat et les EMS concernés. En outre, si
d'aventure la reconnaissance d'intérêt public des EMS devait être
ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait
rendue seulement à ce moment-là. Les actes attaqués apparaîtraient bien plutôt
comme des "requêtes" en vue de faire prendre des mesures que comme
des "condamnations sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle
a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux
carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là
d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des
obligations pour les EMS. Les courriers du 22 mars 2000 auraient, sous cet
aspect, davantage les caractéristiques d'un programme que celles d'une
décision.

4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à
l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12
mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte
de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.). 

                        La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

                        Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au
moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et
l'arrêt cité).

5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que les actes attaqués par les recourants, qui sont au demeurant en
tous points similaires, à l'exception de l'appréciation du DSAS, ne présentent
pas les caractéristiques d'une décision susceptible de recours. 

                        a) Dans la première
partie des courriers litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale des EMS audités. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative des EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre les EMS et la collectivité publique. Elle ne
détermine en aucun cas les droits ou obligations des EMS face à l'Etat, mais se
limite à relever que les EMS présentent des problèmes de gestion sans en tirer
une quelconque conséquence juridique. 

                        b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande aux recourants de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne les astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose
de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.
N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se
contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère
obligatoire.

                        A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures les recourants sont invités à
prendre et renvoie simplement ces derniers aux rapports individuels du CCF. Au
demeurant, les recourants portant l'essentiel de leurs griefs sur le contenu
matériel de ces rapports, on peut se demander pourquoi ils ne les ont pas
contestés en tant que tels dès qu'ils en ont eu connaissance plutôt que de s'en
prendre aujourd'hui seulement aux courriers attaqués.

                        c) Enfin, les actes
querellés mentionnent un certain nombre de mesures à venir. Ils présentent, de
ce point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer
aux recourants ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour
autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans
restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en
rien ses éventuelles décisions futures. De telles déclarations d'intention ne
constituent pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

                        Si l'on peut certes
redouter, comme le craignent expressément les recourants, que les classements
contenus dans les courriers litigieux du 22 mars 2000 déploient ultérieurement
des effets juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure
de retrait de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance
d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant
leur objet actuel, contrairement à ce qu'ils prétendent, de sorte que, à
l'instar des actes matériels, ils ne sauraient faire l'objet d'un recours (sur
les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules
d'éventuelles futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de
recours.

                        Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28
avril 2000 démontrerait - si telle est bien l'intention des recourants - que
les lettres du DSAS du 22 mars 2000 constituent des décisions susceptibles de
recours. Les recourants se plaignent en effet uniquement que l'un des critères
de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené par le CCF. Ils
dirigent ainsi à nouveau leurs griefs contre les rapports du CCF et non contre
les courriers attaqués, de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi
ils ne s'en sont pas pris directement à ces actes-là plutôt qu'aux courriers
qu'ils tentent vainement de mettre en cause par la présente procédure. La
production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les
décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant
directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du
soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le
CCF), restent à venir.

                        En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.

6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge des recourants qui succombent
et qui, pour les mêmes raisons, n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.                      Le recours est
irrecevable.

II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des
recourants, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, leur
étant restitué.

III.                     Il n'est pas
alloué de dépens. 

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente :                                                                                          Le
greffier :

                                                                                                                  

 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.