# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f6e00562-cb01-52b9-85b4-b14838f055b2
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-08
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.01.2024 GE.2023.0128
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2023-0128_2024-01-08.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 8 janvier 2024

  
	
  Composition

  	
  M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin, juge; M.
  Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Magali Fasel, greffière.

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
   A.________ à
  ******** représenté par Me Charlotte PALAZZO, avocate à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de Préverenges, représentée
  par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne, 

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Police cantonale du commerce, à
  Epalinges.  

  

   

 

	
  Objet

  	
  Taxis    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
  Préverenges du 23 mai 2023 lui accordant une autorisation communale de
  circuler mais réduisant la mention "Taxi".

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
Donnant suite à une demande de l'intéressé, la Municipalité de
Préverenges (ci-après: la municipalité) a délivré à A.________, par décision du
1er avril 2014, une concession de taxi "B"; la validité de
celle-ci était limitée au 31 décembre 2014. 

Cette décision, comme celles qui ont suivi, ne
mentionnait pas de règlement communal propre à servir de fondement à une telle
concession. Cependant, il est admis que celle-ci ne conférait pas un droit
d'usage accru du domaine public de dite commune.

La concession de taxi "B" de A.________
été renouvelée régulièrement jusqu'en 2020 (voir par exemple la décision du 24
mars 2015, dont la validité s'étendait jusqu'au 31 décembre 2015; voir aussi la
décision du 15 janvier 2020, valable jusqu'au 31 décembre 2020).

B.                    
Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur la modification du
12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019) de la loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des
activités économiques (LEAE; BLV 930.01); cette novelle apportait des
modifications au régime juridique de l’organisation des services de taxi,
auparavant laissée entièrement à la compétence des communes.

L’art. 12a LEAE prévoit désormais que l’activité de
chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel est
soumise à une autorisation de l’autorité cantonale compétente (voir aussi art.
62a ss LEAE). L'art. 74a LEAE traite par ailleurs du régime applicable aux
taxis, en harmonisant celui-ci au plan cantonal; cette disposition prévoit
cependant la compétence des communes ou d'associations de communes pour adopter
la réglementation nécessaire à l’exploitation de services de taxis et pour y
définir les modalités de l'utilisation accrue du domaine public par ceux-ci. En
somme, la nouvelle réglementation cantonale prévoit désormais deux régimes,
tout d'abord celui des véhicules de transport avec chauffeur (ci-après: VTC) et
par ailleurs celui des taxis. L'art. 101 al. 3 LEAE prévoit, au titre d'une
disposition transitoire, que les communes adaptent leur réglementation dans un
délai d'un an dès l'entrée en vigueur de la loi du 12 mars 2019.

On note à cet égard que la Commune de Préverenges
n'a à ce jour pas adopté de texte réglementaire régissant les activités de
taxis, ni ne prévoit de le faire. Elle allègue à ce propos ne pas avoir
d’espaces réservés sur le domaine public, dédiés aux taxis, ni de voies
réservées aux transports publics.

C.                    
A.________ est par ailleurs titulaire, depuis le 23 juin 2020, d'une
autorisation cantonale de transport de personnes à titre professionnel, au sens
des art. 62a ss LEAE.

D.                    
Par courrier du 6 janvier 2021, A.________ a demandé le renouvellement
de sa concession "B" pour l'année 2021. Cependant, la municipalité
avait été saisie d'autres demandes; s'appuyant sur le fait qu'elle n'avait que
trois places à disposition à cet effet, elle a refusé la demande de A.________,
par décision du 10 février 2021; la décision est motivée par le fait que les
trois autres requérants habitaient à proximité de la commune, soit plus près de
celle-ci que A.________, domicilié à Lausanne, de sorte qu’ils devaient
recevoir une autorisation en priorité. La décision ne précisait pas si les
trois places à disposition se situaient sur le domaine public. La municipalité
est toutefois revenue sur ce refus et a renouvelé l'autorisation de taxi de
type "B" de l'intéressé pour l'année 2021 dans une décision du 11
juin 2021. 

Par décision du 13 janvier 2022, la municipalité a
encore renouvelé cette autorisation pour l'année 2022.

E.                    
Par courrier du 6 octobre 2022, A.________ a demandé le renouvellement
de sa concession "B" pour l'année 2023. La municipalité lui a
répondu, par lettre du 26 janvier 2023, que, faute de pouvoir s'appuyer sur un
règlement, elle n'était pas en mesure de lui délivrer une nouvelle autorisation
de taxi de type "A" ou "B".

A la demande du conseil de l'intéressé, Charlotte
Palazzo, avocate à Lausanne, la Municipalité de Préverenges a statué par
décision du 23 mai 2023; le dispositif en est le suivant:

"Basée sur ce
qui précède la Municipalité:

1.    
Accorde une autorisation communale de circuler à M.
A.________ au sens de l'article 74a LEAE pour une durée d'une année,
renouvelable;

2.    
Fixe que le stationnement sur le domaine public et
la recherche de clients sont interdits sur le territoire de la commune de
Préverenges;

3.    
Autorise M. A.________ à exercer son activité en
qualité de VTC (Véhicule de transport avec chauffeur) sur le territoire de
Préverenges;

4.    
Exige que le véhicule
porte la mention VTC conformément à l'article 62e al. 7 LEAE;

5.     Refuse que le véhicule de M. A.________ porte la mention de « TAXI »,
faute de base légale communale suffisante, conformément à l'article 74a de la
LEAE."

F.                    
Agissant toujours par l'intermédiaire de son conseil, Charlotte Palazzo,
A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal vaudois (ci-après: CDAP) d'un recours, par acte déposé le lundi 26
juin 2023, soit en temps utile. Dans son pourvoi, le recourant conclut avec
dépens à l'octroi d'une autorisation de taxi au sens de l'art. 74a LEAE, avec
la précision qu'il bénéficie d'un usage accru du domaine public et qu'il est
autorisé à utiliser l'enseigne "Taxi"; subsidiairement, il conclut à
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la municipalité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le pourvoi contient également une demande de mesures
provisionnelles, à laquelle le juge instructeur a donné suite; en substance,
cette décision autorise le recourant, à titre provisoire à utiliser l'enseigne
"Taxi" pendant la durée de la procédure de recours.

La Municipalité de Préverenges a déposé quant à elle
une réponse au recours, par l'intermédiaire de son conseil, Pierre-Yves Brandt,
avocat à Lausanne; elle conclut avec dépens au rejet du recours. Interpellée,
la Police cantonale du commerce a, quant à elle, en date du 6 septembre 2023,
déposé des déterminations, qui vont également dans le sens d'un rejet du
pourvoi. Le recourant, toujours par l'intermédiaire de son conseil, a enfin
déposé une réplique en date du 2 octobre 2023, dans laquelle il confirme ses
moyens.

 

Considérant en droit:

1.                     
a) La décision attaquée refuse au recourant, entre autres, la
possibilité d'utiliser une enseigne "Taxi". A cet égard, le recourant
estime qu'il a un intérêt, dans un marché fortement concurrentiel, à pouvoir
arborer une telle enseigne. Un tel intérêt paraît plausible, en ce sens que
l'enseigne "Taxi" permet de distinguer son bénéficiaire d'un simple
chauffeur professionnel exerçant une activité de VTC. Force est ainsi
d'admettre que le recourant bénéficie d'un intérêt légitime et digne de
protection à contester la décision attaquée, afin que celle-ci soit modifiée
dans le sens de ses conclusions. Il a donc qualité pour recourir (art. 75 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; ci-après:
LPA-VD; BLV 173.36). 

Satisfaisait au surplus aux autres exigences posées
par la loi (cf. art. 95 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le
recours est recevable et doit ainsi être examiné sur le fond.

b) Les conclusions du recourant ne tendent pas à
l’octroi en sa faveur d’un droit d’usage accru du domaine public, à tout le
moins sous forme de places de parc réservées aux taxis; il souhaite en revanche
pouvoir utiliser les voies réservées aux transports publics.

2.                     
Avant d'examiner les mérites du recours, il convient de rappeler
quelques éléments du cadre légal régissant l'activité de taxi.

a) 
Avant l'entrée en vigueur de la novelle modifiant la LEAE, le 1er
janvier 2020, la matière relevait de la compétence des communes. Bon nombre
d'entre elles avaient adopté une réglementation. Celle-ci prévoyait souvent
diverses catégories d'autorisations: tout d'abord des autorisations A,
contingentées, conférant un droit à stationner sur des places situées sur le
domaine public (impliquant une autorisation d'usage accru de celui-ci); des
autorisations B, souvent non contingentées, ne conférant pas un tel droit (il y
avait parfois d'autres catégories d'autorisations encore, ainsi des
autorisations C; on peut citer à cet égard la réglementation antérieure
prévalant pour la région lausannoise, adoptée par une association
intercommunale; cf. arrêt GE-2'11.0192 du 1er mai 2013).

b) 
Avec l'entrée en vigueur de la novelle modifiant la LEAE, un nouveau
régime prévaut, lequel distingue essentiellement des autorisations pour des
VTC, d'une part, des autorisations pour l'exploitation d'un service de taxi,
d'autre part; dans le second cas, l'autorisation implique dans la règle une
autorisation d'utiliser des places de stationnement situées sur le domaine
public et dédiées aux taxis.

c) S’agissant des taxis, l’art. 74a LEAE
prévoit ce qui suit:

"1 Les
communes ou associations de communes définissent pour leur territoire les
modalités de l’utilisation accrue du domaine public par les taxis.

2 Est considérée comme
taxi, l’activité de transport de personnes à titre professionnel ayant obtenu
une autorisation cantonale qui bénéficie d’une autorisation communale permettant
un usage accru du domaine public.

3 Les communes ou
associations de communes autorisent l’activité de taxi sur leur territoire aux
seuls chauffeurs et entreprises de transport de personnes à titre professionnel
disposant d’une autorisation cantonale qui satisfont aux conditions minimales
suivantes:

a. ils offrent une complémentarité
en matière de service public;

b. ils prennent part à un service
de piquet 24/24 et 7/7;

c. ils sont affiliés à un seul
diffuseur de courses, le cas échéant désigné par l’autorité communale, si le
règlement communal le prévoit.

4 Elles peuvent limiter
le nombre total d’autorisations délivrées pour leur territoire au regard des
exigences d’une bonne gestion du domaine public. 

5 Le règlement communal
ou intercommunal détermine notamment le montant de la taxe qui peut être
prélevée.

6 Outre l'usage accru du
domaine public, les taxis autorisés peuvent prétendre à l'utilisation de
l'enseigne " taxi ". Seuls les taxis peuvent prétendre au droit de
sillonner les rues à la recherche de clients et de prendre en charge ceux qui
les hèlent si le règlement communal le prévoit. ".

Selon l’exposé des motifs, le législateur cantonal a
entendu, sous réserve des conditions d’obtention de l’autorisation cantonale,
laisser aux communes la possibilité de réglementer l’organisation d’un service
de taxis sur leur territoire pour définir les modalités de l’utilisation accrue
du domaine public. Les dispositions communales devront respecter la loi
fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02).
L’autorisation cantonale de chauffeur professionnel constitue un prérequis à
l’obtention d’une autorisation communale pour l’usage accru du domaine public.
L’activité des chauffeurs au bénéfice d’une autorisation communale d’usage
accru du domaine public doit en outre respecter les conditions fixées par
l’art. 74a al. 3 LEAE (cf. Exposé des motifs et projets de lois modifiant la
loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques (LEAE) et la loi du
25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) et Rapport du Conseil
d’Etat au Grand Conseil sur le postulat Matthieu Blanc et consorts – pour une
loi/règlementation cantonale du service de transport de personnes du 17 janvier
2018, ci-après: s'agissant de l'EMPL, BGC, législature 2017-2022 Tome 12
Conseil d'Etat, p. 633 ss).

L'Exposé des motifs tend à réaliser une
simplification en limitant à deux régimes la réglementation du transport
professionnel de personnes en voiture; ainsi, il veut assimiler les anciennes
autorisations "B" pour taxi aux autorisations accordées désormais
pour les VTC (EMPL précité, p. 628 s.). Toutefois, à lire l'exposé des motifs,
les communes seront libres, dès l'entrée en vigueur de la modification de la LEAE,
d'intégrer les "taxis B" à leur catégorie "taxi" dans leur
nouvelle réglementation au lieu de les considérer comme des VTC (EMPL précité,
p. 633). Au demeurant, la réglementation intercommunale prévalant pour la
région de Lausanne, à la suite de la novelle, a retenu cette solution et
assimile les anciennes autorisations "B" à des taxis. On
laissera ouverte la question de savoir dans quelle mesure l'art. 74a LEAE doit
s'appliquer intégralement aux titulaires de ces anciennes autorisations
"B"; à ce stade, il suffit de constater que ces bénéficiaires
d'anciennes autorisations "B", délivrées pour la région lausannoise,
peuvent actuellement arborer l'enseigne "Taxi".

d) A noter encore que l’art. 1 al. 3 du règlement du
Conseil d’Etat du 11 décembre 2019, sur le transport de personnes à titre
professionnel (RTTP; BLV 740.25), adopté en application de la modification
précitée de la LEAE, comporte la définition suivante :

"La notion d'usage accru du domaine public au sens de
l'article 74a de la loi s'entend notamment par l'utilisation des voies
réservées aux bus moyennant une autorisation communale, avec ou sans permis de
stationner sur le domaine public. "

3.                     
Il n'est guère contesté que l'exploitation d'un service de taxi
constitue une activité lucrative privée; elle bénéficie ainsi de la liberté
économique (art. 27 Cst.). De même, une telle activité relève de la LMI (voir
notamment art. 1 al. 1 et 3 LMI, qui définit notamment le champ d'application de
ce texte législatif; voir d'ailleurs à ce sujet la Recommandation adressée par
la Commission de la concurrence [ci-après: COMCO] à l'attention du Grand
Conseil et du Conseil d'Etat de la République et canton de Genève concernant le
projet de loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur, DPC
2016/2, p. 565 ss; la COMCO y examine notamment la conformité du projet de loi
précité, qui instaure un régime distinguant les taxis, d'une part, et les VTC,
d'autre part, à la LMI). Dans ce contexte, la question qui se pose notamment a
trait à la possibilité, pour un chauffeur souhaitant réaliser des transports
professionnels, de fournir des prestations au-delà des frontières du canton
dans lequel il est établi. La COMCO examine, dans la recommandation précitée, à
quelles conditions le canton de Genève peut poser des exigences à l'endroit des
chauffeurs extra-cantonaux, notamment si ceux-ci entendent y délivrer des
prestations de service de taxi sur une base régulière. On remarque encore que
la COMCO n'a rien eu à redire au système binaire mis en place désormais par le
canton de Genève, distinguant les prestations des taxis de celles des VTC.

Dans le cas d'espèce, le recourant paraît souhaiter,
à titre principal, pouvoir exercer à l'avenir également en tant que taxi (et
utiliser l'enseigne correspondante) et non être "rabaissé" au statut
de VTC. On a vu que les bénéficiaires d'anciennes autorisations B, délivrées
par l'Association des communes de la région lausannoise, peuvent désormais
continuer à se prévaloir de la qualité de taxi. Cela est dû à la réglementation
intercommunale adaptée à la suite de la LEAE, conformément à l'art. 101a al. 3
de cette loi. Or, dans la mesure où la Commune de Préverenges n'a pas adopté de
réglementation (du tout), elle n'a pas satisfait aux exigences découlant des art.
74a et 101a al. 3 LEAE; en l'état, elle ne peut dès lors pas assimiler un
ancien titulaire d'autorisation B à un taxi, ni l’autoriser à se prévaloir de
cette qualité. Au vu des mécanismes de la LMI (voir notamment art. 2 et 3 de
cette loi), le bénéficiaire d'une ancienne autorisation B délivrée par
l'Association intercommunale de la région lausannoise pourrait sans doute
offrir ses services, à tout le moins sur une base non régulière, sur le
territoire de la Commune de Préverenges, en se prévalant de sa qualité de taxi,
reconnue dans la région lausannoise. Dans la mesure où l'on peut considérer que
le recourant a son centre d'activité sur le territoire de la Commune de
Préverenges, il en résulte pour lui une discrimination à rebours par rapport à
ses collègues établis dans la région lausannoise. Il demeure que la LMI, par
essence, ne tend pas à combattre les discriminations à rebours mais qu'elle
cherche à ouvrir l'accès au marché aux offreurs externes (voir par exemple la
formulation de l'art. 3 al. 1 LMI; voir à ce sujet arrêts TF 2C_720/2014 du 12
mai 2015 consid. 7 et 2C_204/2010 du 24 novembre 2011 consid. 7.1.4).

Pour le surplus, sous l'angle de l'art. 27 Cst., il
suffit de constater que les restrictions imposées au recourant reposent sur une
base légale (art. 74a LEAE); il apparaît clairement aussi que les restrictions
prévues par cette disposition en matière de services de taxi reposent sur un
intérêt public et en outre que celles-ci sont proportionnées. En particulier,
compte tenu des obligations imposées à l'exploitant d'un service de taxi, qui
se rapprochent de celles d'un service public, il apparaît approprié de leur
octroyer certains avantages, en termes d'usage accru du domaine public notamment
(qu’il s’agisse du droit d’usage de places de parc réservées aux taxis ou de
l’usage de voies réservées: art. 74a al. 1 et 4 LEAE et 1 al. 3 RTTP); il
apparaît en outre légitime de leur accorder la possibilité exclusive de se
prévaloir de la qualité de taxi auprès du public.

4.                     
Le recourant fonde également son argumentation sur le principe de la
bonne foi, lequel serait violé par la décision attaquée.

a) 
Le principe constitutionnel de la bonne foi (garanti à l'art. 9 Cst.;
voir aussi art. 5 Cst.) intervient principalement en lien avec deux
configurations; dans la première, l'Administration a fourni des renseignements
à l'administré, lesquels s'avèrent par la suite inexacts; l'administré peut
alors bénéficier d'un traitement conforme à l'information reçue, mais contraire
à la loi, à diverses conditions, mais notamment pour autant qu'il ait pris, sur
la base de ce renseignement, des dispositions irréversibles (par exemple en
procédant à des investissements). La seconde configuration est celle dans
laquelle l'Administration adopte des comportements contradictoires. Quoi qu'il
en soit, dans les deux situations précitées, la bonne foi de l'administré ne
doit être protégée que dans la mesure où la loi n'a pas changé dans
l'intervalle; par exemple, les renseignements donnés perdent leur valeur si la
loi modifiée prévoit désormais un traitement différent (sur ces différents
points, voir Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3e éd.,
Berne 2012, p. 922 ss, 926, 929 ss). 

b) 
Dans le cas d'espèce, il faut d'emblée constater que le droit positif a
changé sur des points essentiels entre 2014, date de l'octroi de la première
autorisation de taxi "B" et aujourd'hui; force est en effet de
constater que la LEAE, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er
janvier 2020, a changé, sinon bouleversé la réglementation antérieure. Sur
cette base, l’autorité intimée pouvait, voire devait abandonner sa pratique
antérieure, pour l’adapter à la nouvelle réglementation de l’art. 74a LEAE; or,
celle-ci lui impose de n’accorder des autorisations pour des services de taxis
que sur la base d’une réglementation communale ou intercommunale, inexistante
en l’espèce. En l’absence de telles règles, aucune autorisation de ce type ne
peut être délivrée. Cela suffit pour sceller le sort de ce grief, qui doit donc
être rejeté.

c) Au surplus, il n'y a pas de droit au maintien
d'une législation existante 

(ATF 106 I a 191, spécialement 196; 128 II 112; 145 II 140 consid. 4). Il faut
sans doute excepter à cet égard le cas très particulier de droits acquis de
l'administré (voir d'ailleurs ATF 128 II 112 spécialement 126, précité). Or, il
faut souligner à cet égard que les autorisations de police ne confèrent en tous
les cas pas de droit acquis; certes, cela peut être le cas de concessions,
notamment dans l'hypothèse où de tels actes revêtent (aussi) un caractère
contractuel (ATF 130 II 18). Toutefois, tel n'était à l'évidence pas le cas des
autorisations délivrées successivement au recourant depuis 2014, puisque
celles-ci devaient/pouvaient être renouvelées sur demande de l'intéressé à
l'issue de leur durée de validité annuelle (voir d’ailleurs arrêt TF
2C_400/2021 du 18 août 2021, spéc. consid. 4.4.3). La doctrine confirme
d'ailleurs cette approche (voir notamment Moor/Poltier, Droit administratif II,
3ème éd., 2011, p. 412 s., à propos des autorisations périodiques et
renouvelables). En particulier, l'on ne saurait imposer à l'administration,
saisie d'une nouvelle demande, qu'elle confirme d'anciennes autorisations,
alors même que le nouveau droit l'empêcherait de le faire.

5.                     
Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être
rejeté, au frais de son auteur, lequel n'a pas non plus droit à l'allocation de
dépens. Par contre, la commune intimée, qui l'emporte avec le concours d'un
mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 49 et
55 LPA-VD).

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est rejeté.

II.                     
La décision rendue le 23 mai 2023 par la Municipalité de Préverenges est
confirmée.

III.                   
L'émolument d'arrêt, par 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge
de A.________.

IV.                   
A.________ doit une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à la Commune
de Préverenges à titre de dépens. 

Lausanne, le 8 janvier 2024

 

Le président:                                                                                            La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.