# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3747dfe9-b57b-5e48-863e-5ac851603224
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2021 PVG 2021 20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2021-20_2021-12-31.pdf

## Full Text

5/20  Raumordnung und Umweltschutz  PVG 2021

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Kostenauflage gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG an unter- 
liegende Einsprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 KRVO im Rah- 
men eines Einspracheentscheides über die Einleitung ei- 
nes Quartierplan(revisions)verfahrens
– Rekapitulation der Rechtsprechung zur Kostenauflage 

in bau- und planungsrechtlichen (Einsprache-)Verfah- 
ren; im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens sind 
– vorbehältlich offensichtlich unbegründet oder offen- 
sichtlich unzulässiger Einsprachen – den Einsprechern 
grundsätzlich keine Kosten aufzuerlegen; dasselbe gilt 
auch für die Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens 
nach Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f. KRVO (E.3.3).

– Das (amtliche) Quartierplanverfahren gemäss Art. 53 
KRG und Art. 16 ff. KRVO ist – wie das Beitragsverfah- 
ren – mehrstufig, wobei gewisse Einwendungen zwin- 
gend bereits im Rahmen des Einleitungsverfahrens vor- 
gebracht werden müssen; den von der Einleitung einer 
Quartierplanung Betroffenen ist zur Gewährleistung der 
bundesrechtlich garantierten Informations- und Mitwir- 
kungsrechte sowie zur Vermeidung einer abschrecken- 
den Wirkung infolge einer drohenden Kostenauflage die 
Möglichkeit einzuräumen, sich ohne Kostenrisiko zur be- 
absichtigen Planung an sich und den voraussichtlichen 
Planungsperimeter – als in einem späteren Stadium 
nicht mehr angreifbare Gesichtspunkte der Planung – zu 
äussern (E.3.5 f.).

– Art. 96 Abs. 2 KRG ist (auch in der ab 1. April 2019 gülti- 
gen Fassung) im Lichte der bundesgerichtlichen Recht- 
sprechung von BGE 143 II 467 sowie der verwaltungs- 
gerichtlichen Rechtsprechung gemäss PVG 2019 Nr. 13 
insbesondere so auszulegen, dass unterliegende Ein- 
sprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 KRVO im Rahmen des 
Einspracheentscheides über die Einleitung eines Quar- 
tierplan(revisions)verfahrens nur (separat) mit (Verfah- 
rens-)Kosten belastet werden dürfen, sofern die Ein- 
sprache offensichtlich unzulässig oder offensichtlich 
unbegründet ist bzw. es sich um eine klar missbräuch- 
liche und schikanöse, einer widerrechtlichen Handlung 
gleichkommende Intervention handelt oder diese von 
einer Person stammt, die offensichtlich nicht dazu be- 
rechtigt ist (E.4).

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Attribuzione dei costi secondo l‘art. 96 cpv. 2 LPTC agli op- 
ponenti soccombenti giusta l‘art. 16 cpv. 2 OPTC nell‘am- 
bito di una decisione su opposizione inerente all‘avvio di 
una procedura (di revisione) di un piano di quartiere
– Ricapitolazione della giurisprudenza sull‘attribuzione dei 

costi nelle procedure (d‘opposizione) edilizie e del diritto 
di pianificazione; nel quadro di una procedura di licen- 
za edilizia agli opponenti di principio non sono attribuiti 
costi, salvo se l‘opposizione è palesemente inammissi- 
bile o palesemente infondata; lo stesso vale pure per la 
fase di avvio di una procedura contributiva secondo l‘art. 
63 cpv. 6 LPTC e gli artt. 22 seg. OPTC (consid. 3.3).

– La procedura (d‘ufficio) del piano di quartiere giusta 
l‘art. 53 LPTC e gli artt. 16 segg. OPTC (come la proce- 
dura contributiva) ha più fasi, tuttavia certe obiezioni 
devono essere obbligatoriamente sollevate già in occa- 
sione della procedura d‘avvio; per garantire i diritti di 
partecipazione e di informazione garantiti dal diritto fe- 
derale nonché per evitare un effetto dissuasivo a causa di 
un‘incombente attribuzione dei costi, alle persone col- pite 
dall‘avvio di una pianificazione di quartiere va data la 
possibilità di esprimersi, senza rischio di assunzione 
dei costi, sulla pianificazione prevista di per sé nonché 
sul probabile perimetro di pianificazione, trattandosi di 
aspetti della pianificazione che non possono più essere 
contestati in uno stadio successivo (consid. 3.5 seg.).

– L‘art. 96 cpv. 2 LPTC (anche nella versione valida dal 1° 
aprile 2019) va interpretato alla luce della giurispruden- za 
del Tribunale federale in DTF 143 II 467 nonché della 
giurisprudenza del Tribunale amministrativo secondo la 
PTA 2019 n. 13 in particolare nel senso che agli oppo- 
nenti soccombenti in causa giusta l‘art. 16 cpv. 2 OPTC 
nell‘ambito di una decisione su opposizione concernen- te 
l‘avvio di una procedura (di revisione) di un piano di 
quartiere possono essere accollati (separatamente) dei 
costi (di procedura) solo se l‘opposizione è palesemente 
inammissibile o palesemente infondata risp. se si trat- 
ta di un intervento chiaramente abusivo e vessatorio ed 
equiparabile a un atto illecito oppure se l‘opposizione 
proviene da una persona che non ne ha chiaramente il 
diritto (consid. 4).

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Erwägungen:
3.3. Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt ins- 

besondere, dass entsprechende Abgaben in rechtssatzmässiger 
Form festgelegt sein müssen (siehe BGE 145 I 52 E.5.2.1 und 136 I 
142 E.3.1). Art. 96 KRG stellt (unter Umständen im Zusammenspiel 
mit kommunalen Bestimmung) grundsätzlich eine hinreichende ge- 
setzliche Grundlage dar (anstatt vieler: VGU R 19 57 vom 3. Novem- 
ber 2020 E.5.3 f., A 19 36 vom 11. Oktober 2019 E.2.2, R 17 84 vom
19. Juni 2018 E.8.2 f., A 17 55 vom 22. Januar 2018 E.5 und R 17 49
vom 31. Juli 2017 E.3c). Mit Urteil A 18 58 vom 19. März 2019, aus- 
zugweise publiziert in PVG 2019 Nr. 13, gelangte das Verwaltungs- 
gericht des Kantons Graubünden zum Schluss, dass im Rahmen 
der Behandlung einer Einsprache gemäss Art. 23 Abs. 1 KRVO ge- 
gen die Einleitung eines Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 Abs. 6 
KRG und Art. 22 f. KRVO die bundesgerichtliche Rechtsprechung 
gemäss BGE 143 II 467 (übersetzt in: Die Praxis 2018 Nr. 94 S. 829 
ff.) massgebend ist. Denn nur so könne gemäss Bundesgericht die 
effektive Gewährleistung der bundesrechtlich gewährten Informa- 
tions- und Mitwirkungsrechte sichergestellt und eine abschrecken- 
de Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden Kostenauf- 
lage vermieden werden. Somit müsse sich aus dem Erfordernis 
nach einem effektiv gewährleisteten Rechtsschutz gemäss Art. 33 
Abs. 3 lit. a RPG nicht nur die grundsätzliche Kostenlosigkeit der 
Einsprache (im Sinne eines formalisierten rechtlichen Gehörs) im 
Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergeben, sondern die 
entsprechende Rechtsprechung sei auch auf die Einleitungspha- 
se im Rahmen eines Beitragsverfahrens anzuwenden. Die Mög- 
lichkeit einer Kostenauflage im Rahmen der Rechtsprechung von 
BGE 143 II 467 für offensichtlich unbegründete oder offensichtlich 
unzulässige Einsprachen erscheine hingegen auch für die Einlei- 
tungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens noch möglich. 
Der von der dortigen Gemeinde zur Begründung der Kostenauf- 
lage im Rahmen der Einsprachebehandlung gegen die Einleitung 
eines Beitragsverfahrens herangezogene Art. 96 Abs. 2 KRG (in 
der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung) sei nun entsprechend 
auszulegen (siehe VGU A 18 58 vom 19. März 2019 E.5.3). Hinter- 
grund dieser in Fünferbesetzung begründeten Rechtsprechung des 
Verwaltungsgerichts war der Umstand, dass sich die eigentlich 
auf das Baubewilligungsverfahren beziehende Rechtsprechung 
gemäss BGE 143 II 467 vom Bundesgericht mutatis mutandis aus 
den bundesrechtlichen Vorgaben betreffend die Veröffentlichung 
und Information im Bereich der Raumplanung bzw. aus den Mit-

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wirkungsrechten bei raumplanerischen (Plan-)Festsetzungen (vgl. 
Art. 4 und Art. 33 RPG) abgeleitet worden war (siehe BGE 143 II 
467 E.2.1 ff.; VGU A 18 58 vom 19. März 2019 E.4.1 und 4.4 ff.). Wei-
ter wurde vom Verwaltungsgericht hervorgehoben, dass das Bei- 
tragsverfahren gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 ff. KRVO, 
welches in engem Zusammenhang mit der Erschliessungsaufgabe 
des Gemeinwesens gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG und Art. 58 ff. KRG 
steht, durch zwei Abschnitte gekennzeichnet ist. Im Rahmen der 
Einleitungsphase entscheide die Gemeinde bzw. der zuständige 
Gemeindevorstand (als grundsätzliche verantwortliche Exekutive 
für die Umsetzung der öffentlichen Erschliessungspflicht), ob ein 
Beitragsverfahren durchzuführen ist und welcher prozentuale An- 
teil an den Gesamtkosten des öffentlichen Werks von der Gemein- 
de bzw. den Grundeigentümern zu übernehmen sei. Gleichzeitig 
werde der Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Beitragsge- 
bietes (Beitragsperimeter) öffentlich aufgelegt (siehe Art. 22 Abs. 1 
und 2 KRVO). In einer zweiten Phase erarbeite die Gemeinde nach 
Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses und nach Ab- 
nahme des Werks den Kostenverteiler, welcher mindestens eine 
Zusammenstellung der Gesamtkosten des Werkes unter Angabe 
allfälliger Subventionen, einen eventuellen Plan mit Beitragszo- 
nen sowie die Aufteilung der Kosten unter den Beitragspflichtigen 
samt Erläuterungen umfasse (Art. 24 KRVO). Die beabsichtigte Ein- 
leitung des Verfahrens, der vorgesehene Beitragsperimeter sowie 
der Anteil der öffentlichen Interessenz würden im Einleitungsver- 
fahren abschliessend geregelt. Gegen diese Festlegungen könne 
gemäss Art. 23 Abs. 1 KRVO im Rahmen der öffentlichen Auflage 
Einsprache erhoben werden. Im weiteren Verfahren (insbesonde- 
re zweite Phase/Kostenverteiler) könnten solche Einwände jedoch 
nicht mehr vorgebracht werden (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 KRVO). Das 
ebenfalls mehrstufige, bundesrechtskonforme Verfahren auf Er- 
lass oder Änderung der Grundordnung gemäss Art. 22 KRG (vgl. 
dazu Art. 47 ff. und Art. 101 KRG sowie Art. 12 ff. KRVO betreffend 
Vorprüfung, Mitwirkungsauflage, Beschluss durch das zuständige 
kommunale Organ, Beschwerdeauflage und Genehmigungsver- 
fahren; siehe zur Bundesrechtskonformität des bündnerischen Ver- 
fahrens auf Erlass der Grundordnung unter dem Gesichtspunkt von 
Art. 33 RPG: BGE 135 II 286 E.5.3) unterscheide sich in einem zen- 
tralen Punkt vom Beitragsverfahren nach Art. 63 Abs. 6 KRG und 
Art. 22 ff. KRVO. Im Gegensatz zur Mitwirkungsauflage gemäss 
Art. 13 KRVO erfülle die Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens 
nicht dieselbe Mitwirkungsfunktion wie die Mitwirkungsauflage im

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Rahmen des Erlasses oder der Änderung der Grundordnung. Denn 
nach Kenntnisnahme der publizierten Absicht zur Einleitung eines 
Beitragsverfahrens sowie des gleichzeitig aufzulegenden Plans mit 
dem Beitragsperimeter sowie der Angabe der öffentlichen bzw. 
privaten Interessenz am fraglichen Werk (vgl. dazu Art. 22 Abs. 2 
KRVO), seien entsprechende Einwendungen bereits im Rahmen 
eines, im beurteilten Fall kostenpflichtig erledigten, Einsprache- 
verfahrens zu erheben. Insofern fehle den von einem Beitrags- 
verfahren Betroffenen eine Möglichkeit zur Stellungnahme und 
Mitwirkung zu den für das Einleitungsverfahren massgeblichen 
Fragestellungen und sie befänden sich somit in einer vergleichba- 
ren Situation wie die Einsprecher im Baubewilligungsverfahren, 
welche auch erst im Rahmen der Einsprache gemäss Art. 92 Abs. 2 
KRG und Art. 45 f. KRVO erstmals zum publizierten Bauvorhaben 
Stellung nehmen könnten (siehe VGU A 18 58 vom 19. Dezember 
2019 E.5.1 ff.).

3.5. Der Ablauf einer Quartierplanung bzw. das Verfahren 
wird insbesondere in Art. 53 KRG sowie Art. 16 ff. KRVO geregelt 
(vgl. VGU R 19 98 vom 11. Mai 2021 E.6.2). Nachdem der Gemeinde- 
vorstand die Absicht zur Einleitung (oder Änderung) einer Quartier- 
planung unter Hinweis auf den Zweck und weitere Elemente der be- 
absichtigten Planung öffentlich bekannt gegeben hat (siehe Art. 16 
Abs. 1 und Art. 21 Abs. 2 KRVO), kann gestützt auf Art. 16 Abs. 2 
KRVO gegen die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens und die 
Abgrenzung des Planungsgebietes innert der 30-tägigen Auflage- 
frist Einsprache erhoben werden. Für die Einsprachelegitimation 
gelten die Voraussetzungen von Art. 101 Abs. 2 KRG. Einwendun- 
gen gegen das Verfahren an sich und das Planungsgebiet können 
im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (Art. 16 Abs. 2 
Satz 3 KRVO). Nach der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses 
wird gemäss Art. 17 Abs. 1 KRVO der Quartierplan erarbeitet und 
der Entwurf öffentlich aufgelegt (siehe Art. 18 Abs. 1 KRVO). Wäh- 
rend der Auflagefrist kann wiederum Einsprache dagegen erhoben 
werden (siehe Art. 18 Abs. 3 KRVO). Im Nachgang dazu wird der 
Quartierplan durch das zuständige Organ beschlossen und über all- 
fällige Einsprachen entschieden (siehe Art. 19 Abs. 1 KRVO). Nach 
Abschluss der Quartierplanung ist dann noch über den Kostenver- 
teiler im Sinne von Art. 54 KRG und Art. 20 KRVO zu befinden. Die 
Einleitung einer Quartierplanung nach Art. 16 KRVO weist somit 
eindeutige Parallelen zur Einleitungsphase des Beitragsverfahrens 
nach Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f. KRVO auf. Den beiden Einlei- 
tungsverfahren ist etwa eigen, dass bestimmte Rügen – wie insbe-

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sondere Einwendungen gegen das Verfahren an sich und den be- 
absichtigen Perimeter – seitens der Betroffenen zwingend bereits 
im Rahmen der Verfahrenseinleitung vorgebracht werden müssen 
(siehe Art. 16 Abs. 2 Satz 3 und Art. 23 Abs. 3 Satz 2 KRVO). Die- 
se Rügen können jeweils aufgrund der spezifischen gesetzlichen 
Regelung zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr vorgebracht 
werden (vgl. zu den Auswirkungen auch: BGE 140 II 25 E.1.1; Urtei- 
le des Bundesgerichts 1C_437/2019 vom 4. Dezember 2020 E.1.4, 
2C_699/2018 vom 11. Juni 2019 E.2.2 und 1C_475/2016 vom 7. April 
2017 E.1.1). Insofern stellt sich die Ausgangslage für die von der 
Einleitung einer Quartierplanung Betroffenen vergleichbar dar, wie 
für diejenigen, welche von der Einleitung eines Beitragsverfahrens 
betroffen sind. Ein Quartierplan stellt eine besondere Form der 
Nutzungspläne nach Art. 14 RPG bzw. ein Sondernutzungsplan dar 
(vgl. BGE 145 II 176 E.4.2; Urteile des Bundesgerichts 1C_22/2020 
vom 4. November 2020 E.5.3, 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.3.2;
VGU R 18 4 vom 12. Februar 2019 E.4.2 und R 18 6 vom 2. Oktober 
2018 E.5.3; Aemisegger/Kissling, in Aemisegger/moor/ruch/TschAnnen 
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung [Praxiskommen- 
tar NUP 2016], Zürich/Basel/Genf 2016, Vorbemerkungen zur Nut- 
zungsplanung Rz. 59 ff. und Rz. 75 sowie JeAnnerAT/moor, in: Ae- 
misegger/moor/ruch/TschAnnen [Hrsg.], Praxiskommentar NUP 2016, 
Art. 14 Rz. 26 ff.). Quartierpläne sind zudem auch vom Anwen- 
dungsbereich von Art. 33 RPG erfasst (vgl. Aemisegger/hAAg, in Ae- 
misegger/moor/ruch/TschAnnen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bau- 
bewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, 
Art. 33 Rz. 26, 50, 56 und 59). Damit ist aber grundsätzlich den von 
der Einleitung einer Quartierplanung Betroffenen die Möglichkeit 
einzuräumen, sich ohne Kostenrisiko zur beabsichtigen Planung an 
sich und den voraussichtlichen Planungsperimeter – als in einem 
späteren Stadium nicht mehr angreifbare Gesichtspunkte der Pla- 
nung – zu äussern. Dies um – mit den Worten des Bundesgerichts 
– die effektive Gewährleistung der bundesrechtlich garantierten In- 
formations- und Mitwirkungsrechte sicherzustellen sowie eine ab- 
schreckenden Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden 
Kostenauflage im Einspracheverfahren betreffend die Einleitung 
eines Quartierplanverfahrens zu vermeiden. Weil sich für das Bun- 
desgericht aus dem Erfordernis nach einem effektiv gewährleiste- 
ten Rechtsschutz gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (vgl. dazu Urteil 
des Bundesgerichts 143 II 467 E.2.3 m.H.a. BGE 120 Ib 379 E.3 und 
BGE 120 Ib 48 E.2b) die grundsätzliche Kostenlosigkeit der Einspra- 
che (im Sinne eines formalisierten rechtlichen Gehörs) im Rahmen

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eines Baubewilligungsverfahrens ergibt, muss die entsprechende 
Rechtsprechung sowohl auf die Einleitungsphase im Rahmen eines 
Beitragsverfahrens (siehe VGU A 18 16 vom 11. Mai 2021 E.4 und
A 18 58 vom 19. März 2019 E.5.3 und 5.5) als auch auf diejenige 
eines Quartierplanverfahrens angewendet werden. Dabei handelt 
es sich beim Quartierplanverfahren zudem noch um ein (Sonder- 
nutzungs-)Planungsverfahren, wo die bundesrechtlichen Vorga- 
ben zu den Mitwirkungsrechten bei raumplanerischen (Plan-)Fest- 
setzungen – im Vergleich zur mutatis mutandis-Überlegungen des 
Bundesgerichts in BGE 143 II 467 für das Baubewilligungsverfahren 
– zumindest gleichwertig zur Geltung kommen müssen.

3.6. Die Beschwerdegegnerin bringt zwar grundsätzlich 
zu Recht vor, dass das Bundesgericht mit BGE 143 II 467 und Ur- 
teil 1C_388/2018 die Kostenlosigkeit spezifisch für ein dem Bau- 
entscheid vorangehendes Einspracheverfahren in der Form eines 
formalisierten rechtlichen Gehörs (vgl. dazu für den Kanton Grau- 
bünden: Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO) entschieden hat. 
Aufgrund der vorstehend dargelegten Hintergründe der bundesge- 
richtlichen Rechtsprechung sowie der in PVG 2019 Nr. 13 publizier- 
ten Praxis, drängt sich aber eine übereinstimmende Auslegung von 
Art. 96 Abs. 2 KRG für das Baubewilligungsverfahren sowie die Ein- 
leitungsverfahren im Rahmen eines Beitrags- und Quartierplanver- 
fahrens auf. Dies zumal der Wortlaut von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG 
nur von der «Behandlung von Einsprachen» spricht. Der Begriff der
«Einsprache» kommt im kantonalen Raumplanungsrecht aber auch 
bei der Einleitung des Quartierplanverfahrens (siehe Art. 16 Abs. 2 
KRVO) und der Einleitung des Beitragsverfahrens (siehe Art. 23 
Abs. 1 KRVO) und nicht nur im Rahmen des Baubewilligungsver- 
fahrens vor (siehe Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO) vor.

4. Demnach ist Art. 96 Abs. 2 KRG (auch in der ab 1. April 
2019 gültigen Fassung) im Lichte der bundesgerichtlichen Recht- 
sprechung von BGE 143 II 467 sowie der verwaltungsgerichtlichen 
Rechtsprechung gemäss PVG 2019 Nr. 13 insbesondere so auszule- 
gen, dass unterliegende Einsprecher gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 
KRVO im Rahmen des Einspracheentscheides über die Einleitung 
eines Quartierplan(revisions)verfahrens nur (separat) mit (Verfah- 
rens-)Kosten belastet werden dürfen, sofern die Einsprache offen- 
sichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist bzw. es sich 
um eine klar missbräuchliche und schikanöse, einer widerrechtli- 
chen Handlung gleichkommende Intervention handelt oder diese 
von einer Person stammt, die offensichtlich nicht dazu berechtigt 
ist (vgl. zu diesen Begrifflichkeit: BGE 143 II 467 E.2.7; Urteil des

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Bundegerichts 1C_476/2018 vom 3. Juli 2019 E.5; VGU A 18 58 vom
19. März 2019 E.4.4). Art. 96 Abs. 2 KRG stellt somit bei bundes- 
rechtskonformer Auslegung keine gesetzliche Grundlage dar, um 
den damaligen Einsprechern bzw. den vorliegend beschwerdelegi- 
timierten Beschwerdeführern im Rahmen des Einspracheentschei- 
des vom 22. Juni 2021 (separat) Verfahrenskosten in der Höhe von 
total CHF 700.– aufzuerlegen. Damit ist die Beschwerde – soweit 
darauf eingetreten werden kann – gutzuheissen und Dispositiv- 
ziffer 2 des Entscheides des Gemeindevorstandes der Gemeinde 
I.  vom 22. Juni 2021, mitgeteilt am 30. Juni 2021, aufzuheben.
R 21 85 Urteil vom 10. November 2021