# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3a2083b7-d901-589b-aa61-5d67d2b13f4c
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_08_142_24_06_09.pdf
**Docket/Reference:** 602_08_142_24_06_09.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/602_08_142_24_06_09.pdf

## Full Text

602 2008-142 

Arrêt du 24 juin 2009 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Michel Wuilleret 
Christian Pfammatter, Josef Hayoz 

PARTIES 

BOXAL  (SUISSE)  SA,  rte  de  Lossy  20,  case  postale  135,  1782  Belfaux, 
recourante,  représentée  par  Me  Jean-Ludovic  Hartmann,  avocat,  bd  de 
Pérolles 7, case postale 736, 1701 Fribourg, 

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

COMMUNE  DE  BELFAUX,  ch.  des  Ecoliers  7,  1782 Belfaux,  autorité 
intimée,  

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 4 décembre 2008 contre la décision du 29 octobre 2008 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Le  15  juin  2007,  la  Commune  de  Belfaux  a  mis  à  l'enquête  publique  une 
A.  
modification  de  son  plan  d'aménagement  local  (PAL).  Ces  modifications  concernent  les 
aspects suivants de la planification: 

Plan d'affectation des zones 

(cid:190)  Secteur de la Forge: changement d'affectation de zone agricole en zone libre de l'art. 779 RF (partiel) 

et adaptation du périmètre de protection; 

Règlement communal d'urbanisme 

(cid:190)  Art.  19,  zone  centre  village  (ZCV):  modification  de  la  répartition  des  affectations,  augmentation  de 

l'indice, modification de la distance, suppression de la hauteur h; 

(cid:190)  Art. 20, zone résidentielle faible densité I (RFD I): augmentation de l'indice, modification de la distance, 

modification de la hauteur h; 

(cid:190)  Art.  21,  zone  résidentielle  faible  densité  II  (RFD  II):  augmentation  de  l'indice,  modification  de  la 

distance; 

(cid:190)  Art. 22, zone résidentielle faible densité spéciale (RFDS): modification de la distance, modification de la 

hauteur h; 

(cid:190)  Art.  23,  Zone  résidentielle  moyenne  densité  (RMD):  augmentation  de  l'indice,  modification  de  la 

distance; 

(cid:190)  Art.  25,  Zone  mixte  (ZM):  augmentation  de  l'indice,  modification  de  la  répartition  des  affectations, 

modification de la distance; 

(cid:190)  Art. 26, Zone d'activité (ZACT): modification de la distance; 

Fiches de secteur 

(cid:190)  N° 3 Gottaz: modification des prescriptions spéciales de hauteur; 

(cid:190)  N° 4 Village / Gare TPF: assouplissement du point 3.33 (suite à la modification de l'art. 19 RCU); 

(cid:190)  N° 6a Le Remblai: suppression des aires de construction, précisions complémentaires; 

(cid:190)  N° 6b Jordil: précision des aires d'implantations et des mesures de plantations nouvelles. 

Selon  le  rapport  explicatif  à  l'appui  de  la  modification,  les  dispositions  du  RCU  ne 
répondaient  plus  à  la  situation  actuelle,  ce  qui  avait  pour  conséquence  de  soumettre  le 

 
 
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conseil  communal  à  des  demandes  répétées  de  dérogation  ou  d'assouplissement.  En 
particulier,  il  a  été  souligné  que  les  indices  d'utilisation  du  sol  des  différentes  zones 
apparaissaient  trop  bas,  le  RCU  fixant  des  indices  se  situant  dans  le  segment  inférieur 
admis  par  la  loi  cantonale.  Par  ailleurs,  rappelant  que  le  RCU  fixait  des  distances  aux 
limites  minimales  indépendantes  de  la  hauteur  du  bâtiment,  il  a  jugé  raisonnable 
d'utiliser  la  marge  de  manœuvre  donnée  par  la  loi  cantonale  et  d'appliquer  la  règle 
générale  du  règlement  d'exécution  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions (RELATeC; RSF 710.11), soit la moitié de la hauteur du bâtiment, mais au 
minimum  4  mètres.  Enfin,  s'agissant  des  affectations  de  la  ZCV  et  de  la  ZM,  il  a  été 
mentionné  que  le  respect  d'un  pourcentage  rigide  (70  %  respectivement  50  %  de  la 
surface brute de plancher) affecté aux activités et aux services posait des problèmes: il y 
avait lieu par conséquent d'assouplir cette règle de la manière suivante: a) pour la ZCV: 
en  limitant  l'affectation  obligatoire  du  rez-de-chaussée  à  des  activités  de  service 
seulement  le  long  de  la  route  cantonale  et  en  se  contentant,  le  long  des  routes 
communales  et  des  autres  secteurs,  d'un  aménagement  du  rez-de-chaussée  qui  doit 
permettre l'intégration des services, sans toutefois exclure l'habitation et b) pour la ZM: 
en  autorisant  expressément  l'habitation  au  rez-de-chaussée  sur  les  parcelles  situées  en 
2ème  profondeur  par  rapport  à  la  route  et  sur  les  parcelles  qui  ne  se  prêtent  pas  à 
l'implantation d'activités en raison de leur forme et/ou de leur dimension. 

B.  
Propriétaire  de  l'art.  472  du  registre  foncier  (RF)  de  la  Commune  de  Belfaux, 
Boxal  SA  exploite  sur  son  terrain  de  31'602  m2  une  usine  destinée  notamment  à  la 
fabrication  d'emballages  en  aluminium,  de  pastilles  en  aluminium  pour  la  confection  de 
tubes  souples,  de  boîtes  ou  pièces  mécaniques.  Cette  parcelle,  affectée  en  ZACT,  est 
bordée par la ZCV au Sud-Ouest (art. 227 RF), la RMD au Nord-Ouest, de l'autre côté de 
la route communale (art. 461 RF), et la RFD I à son extrémité Nord-Est. 

C.  
Le  13  juillet  2007,  Boxal  SA  a  déposé  une  opposition  à  l'encontre  de  toutes  les 
modifications  du  PAL.  Rappelant  que  son  usine  est  une  source  de  bruit  très  importante, 
elle a fait valoir en substance que l'assouplissement de la réglementation était de nature 
à faciliter la construction d'habitations dans son voisinage, ce qui était indésirable compte 
tenu des nuisances sonores  existantes  et des  problèmes qui pouvaient résulter de  cette 
situation. 

Le 27 novembre 2007, le conseil communal a rejeté l'opposition en reprenant les motifs 
invoqués dans le rapport explicatif. 

la  Direction  de 

Par  décision  du  29  octobre  2008, 

D.  
l'aménagement,  de 
l'environnement  et  des  constructions  (la  Direction)  a  rejeté,  dans  la  mesure  où  il  était 
recevable,  un  recours  que  Boxal  SA  avait  déposé  contre  le  prononcé  communal  du  27 
novembre  2007.  Elle  a  déclaré  irrecevables  les  conclusions  prises  par  la  recourante  en 
relation  avec  la  mise  en  zone  libre  de  l'art.  779  RF,  l'adaptation  du  périmètre  de 
protection, les modifications de la réglementation de la RFD II, RFDS et ZM (soit les art. 
21, 22, et 25 RCU) ainsi que l'adaptation des fiches de secteur n° 6a et 6b dès lors que 
l'intéressée était trop éloigné de ces périmètres pour avoir un intérêt digne de protection 
à  en  contester  la  réglementation.  Pour  le  surplus,  soit  pour  la  modification  de  la 
réglementation des zones ZCV, RFD I et RMD, la Direction a considéré que la commune 
pouvait  adapter  la  réglementation  aux  besoins  actuels  du  marché  dès  lors  que  les 
circonstances  qui  ont  présidé  à  l'élaboration  du  PAL  en  1998  se  sont  sensiblement 

 
 
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modifiées.  Concrètement,  elle  a  jugé  que  la  démarche  d'aménagement  visant  à  la 
simplification de la réglementation et à la densification des zones était pertinente, étant 
entendu  que  l'affectation  des  zones  n'était  pas  modifiée  et  que  les  mêmes  degrés  de 
sensibilité au bruit étaient maintenus. Les valeurs-limites d'exposition restant identiques, 
la  situation  restait  donc  inchangée  pour  la  recourante  indépendamment  du  nombre 
d'habitants  vivant  dans le  voisinage.  En  particulier, la  Direction  a  souligné  que,  selon le 
SEn, la modification des règles de hauteur, de densité et de distance aux limites n'avait 
aucune  influence  sur  la  situation  des  terrains  litigieux  du  point  de  vue  de  la  protection 
contre le bruit. Il a été remarqué que la situation actuelle qui prévoit de réserver le rez-
de-chaussée et le premier niveau de chaque bâtiment pour des activités commerciales et 
de service aurait pu être maintenue. La solution retenue par la commune, objectivement 
fondée  et  reposant  sur  des  motifs  d'aménagement  du  territoire  pertinents,  était 
cependant défendable, de sorte qu'elle s'inscrivait dans le cadre de l'autonomie reconnue 
par la loi au planificateur local. 

Le même jour, la Direction a approuvé la modification du plan d'affectation des zones et 
du RCU. 

E.  
Agissant le 4 décembre 2008, Boxal SA a contesté devant le Tribunal cantonal les 
décisions de la Direction du 29 octobre 2008 (d'approbation et de  rejet de son recours) 
dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Elle conclut principalement 
à  la  mise  à  néant  de  l'intégralité  des  modifications  du  PAL  et  du  RCU.  Subsidiairement, 
elle requiert l'annulation de la modification des art. 19 à 23 RCU et des art. 24 et 25 RCU 
ainsi  que  de  la  fiche  secteur  4  Village/gare  TPF.  Plus  subsidiairement,  elle  conclut  à 
l'annulation des modifications de l'art. 19 ch. 4, 6, 8 et 12 RCU, des art. 23 et 25 RCU et 
de la fiche secteur 4 Village/gare TPF. Très subsidiairement, elle demande l'annulation de 
la  modification  de  l'art.  19  ch.  4  RCU  et  de  la  fiche  secteur  4  Village/gare  TPF,  chiffre 
3.33. 

Indiquant que son terrain est immédiatement voisin des zones ZCV, RMD et RFD I ainsi 
que  du  périmètre  régi  par  la  fiche  de  secteur  4  Village/gare  TPF,  la  recourante  estime 
disposer  d'une  qualité  suffisante  pour  agir  contre  la  modification  de  la  réglementation 
litigieuse. 

S'agissant des faits, la recourante explique tout d'abord qu'elle est opposée à la mise en 
valeur  de  la  parcelle  voisine  n°  227  RF  qui  devrait  faire  l'objet  d'un  PAD.  Se  référant  à 
des mesures de bruit effectuées en 2006, elle indique que les valeurs limites d'exposition 
au  bruit  provenant  de  son  usine  sont  toutes  dépassées  à  l'endroit  du  bâtiment  projeté. 
Or,  à  son  avis,  les  deux  variantes  envisagées  pour  le  projet  (la  première  comprend  un 
rez, deux étages et un attique; la deuxième un rez et trois étages) ne peuvent pas être 
réalisées sans l'entrée  en vigueur des modifications du PAL contestées dans la présente 
procédure.  En  effet,  pour  la  recourante,  la  réalisation  des  constructions  en  cause  sous 
l'empire  de  la  planification  en  vigueur  supposerait  l'obtention  de  multiples  dérogations, 
dont la délivrance  est,  à son avis, impossible. Elle se plaint dès lors que la modification 
du PAL et du RCU ne vise qu'à favoriser un promoteur pour lui permettre d'exécuter son 
projet  de  construction.  En  particulier,  l'assouplissement  des  règles  sur  la  répartition  de 
l'utilisation  des  locaux  permettra  désormais  d'affecter  tout  un  bâtiment  à  l'habitation 
sans nul besoin d'y prévoir des locaux pour les activités de service. 

 
 
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La  recourante  estime  que  l'assouplissement  du  chiffre  3.33  de  la  fiche  secteur  4 
Village/gare  TPF,  qui  renonce  à  l'exigence  stricte  de  locaux  dédiés  aux  activités  de 
service,  est  en  contradiction  avec  les  principes  d'aménagement  mentionnés  dans  la 
même  disposition,  chiffre  3.3,  dès  lors  que  le  but  d'assurer  la  mixité  des  fonction  et 
d'adapter  le  nombre  d'habitations  aux  conditions  environnementales  particulières 
(proximité de la gare, de la zone d'activité ..) n'est plus atteint. 

La recourante reprend le même développement s'agissant de l'art. 982 RF situé en zone 
ZCV et conteste également le renoncement à une répartition stricte des fonctions. 

De  l'avis  de  la  recourante,  les  modifications  litigieuses  n'ont  aucune  justification  si  ce 
n'est de favoriser un promoteur immobilier. Elle souligne que les modifications projetées 
reviendraient à placer l'une à côté de l'autre deux zones incompatibles. 

Mentionnant  à  nouveau  que  son  usine  est  source  de  bruit,  la  recourante  énumère  les 
projets  de  construction  multiples  qui  se  développent  actuellement  dans  son  voisinage. 
Elle souligne en particulier que les valeurs limites d'immission sont largement dépassées 
sur l'art. 447 RF au bénéfice d'un degré de sensibilité au bruit II.  

Dans  la  partie  en  droit  de  son  mémoire  de  recours,  la  recourante  invoque  tout  d'abord 
une violation du droit d'être entendue pour défaut de motivation de la décision attaquée. 
Elle  fait  valoir  dans  cette  perspective,  une  constatation  inexacte  et  incomplète  des  faits 
pertinents et une violation de l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Elle conteste l'avis de la Direction 
selon  laquelle  la  motivation  de  la  décision  communale,  bien  que  sommaire,  était 
suffisante.  Tel  n'était  pas  le  cas  et  par  conséquent  il  conviendrait  de  prononcer 
l'annulation de toute la procédure et de renvoyer la cause à la commune. 

La  recourante  se  plaint  également  du  fait  que  la  Direction  n'aurait  pas  tenu  compte  de 
ses  arguments  et  des  faits  liés  aux  nuisances  sonores  dans  le  cadre  de  la  pondération 
des intérêts en présence, alors qu'à son avis, elle devait considérer que les modifications 
du  PAL  constituaient  en  réalité  un  changement  d'affectation  des  zones  considérées, 
contraire  à  l'art.  3  al.  3  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  (LAT;  RS  700). 
Indiquant  que,  de  l'avis  général,  la  zone  où  se  situe  l'usine  devrait  être  affectée  à  un 
degré IV de sensibilité au bruit plutôt qu'à un degré III comme prévu actuellement dans 
la  planification  en  vigueur,  la  recourante  fait  valoir  qu'en  permettant  la  construction  de 
logements  à  proximité  immédiate  au  bénéfice  d'un  degré  II  de  sensibilité  au  bruit,  la 
commune aurait transgressé le plan directeur cantonal qui impose aux communes de ne 
pas attribuer des degrés de sensibilité présentant un écart supérieur à 1 pour des zones 
voisines.  Contestant  la  densification  prévue  des  zones  d'habitation  à  proximité,  la 
recourante se plaint de la suppression de zone tampon entre la zone  habitée  et la zone 
d'activité,  telle  qu'elle  était  prévue  par  les  dispositions  qui  restreignaient  fortement 
l'habitation permanente en rendant impossible l'affectation des deux premiers niveaux à 
l'habitation. A cet égard, la recourante estime que la modification de la planification vide 
de son sens la zone de centre au sens de l'art. 48 LATeC  en permettant la construction 
de bâtiments dédiés exclusivement à l'habitation. 

L'augmentation des surfaces habitables suite aux assouplissements du PAL va accroitre le 
nombre  de  personnes  potentiellement  exposées  aux  nuisances  sonores,  ce  qui  va,  de 
l'avis de la recourante, à l'encontre des principes d'aménagement prévus à l'art. 3 LAT. 

 
 
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La  recourante  se  plaint  d'une  fausse  pesée  des  intérêts  en  présence,  la  Direction  ayant 
fait  prévaloir  l'intérêt  privé  d'un  promoteur  sur  l'intérêt  public  à  la  protection  contre  le 
bruit et sur celui de la santé publique. 

l'évolution  de 

En  définitive,  la  recourante  souligne  que  la  situation  de  son  usine  peut  devenir 
problématique  suivant 
localité  de  Belfaux. 
L'augmentation  des  riverains  peut  pousser  certains  à  exiger  un  déplacement  de 
l'installation.  Or,  à  son  avis,  il  va  non  seulement  de  l'intérêt  privé  de  Boxal  SA,  mais 
également  de  l'intérêt  public  au  maintien  des  places  de  travail  que  l'entreprise  puisse 
disposer  des  conditions  optimales  d'exploitation  et  de  développement.  N'ayant  pas  tenu 
compte de cet intérêt, la décision attaquée serait viciée. 

l'urbanisation  de 

la 

La  recourante  fait  valoir  enfin  une  violation  de  l'art.  21  al.  2  LAT  et  de  l'art.  82  al.  2 
LATeC  dès  lors  qu'aucun  motif  fondé  ne  justifie  de  modifier  la  planification  en  vigueur. 
Elle  considère  qu'aucune  raison  véritable  n'a  été  indiquée  dans  la  décision  attaquée,  le 
seul  fait  que  le  conseil  communal  soit  confronté  à  des  demandes  de  dérogation  ne 
constitue  pas  une  raison  suffisante  pour  modifier  le  PAL.  On  ne  saurait  à  cet  égard 
assimiler les besoins d'un seul promoteur immobilier aux besoins actuels du marché. 

F.  
Dans  ses  observations  du  26  janvier  2009,  la  Direction  conclut  au  rejet  du 
recours.  Elle  remarque  qu'une  fois  encore,  les  conclusions  de  la  recourante  visent 
l'ensemble  des  modifications  du  PAL,  alors  que  ses  griefs  se  limitent  à  contester  les 
modifications  de  l'art.  19  RCU  et  de  la  fiche  de  secteur  n°  4.  L'autorité  intimée  relève 
ainsi que la recourante n'a pas qualité pour contester une grande partie des modifications 
du PAL. Sur le fond, la Direction se réfère à sa décision pour proposer le rejet du recours. 

Le  11  février  2009,  la  commune  a  déposé  une  prise  de  position.  Se  référant  également 
aux motifs de sa décision et à ceux développés devant l'autorité intimée, elle relève que 
les modifications du PAL vont dans le sens d'une densification du tissu bâti, tel que voulu 
par le plan directeur de l'agglomération de Fribourg.  

Saisi  d'une  requête  de  la  commune  de  lever  l'effet  suspensif  pour  les  secteurs 
G.  
visant les art. 21, 22 et 25 RCU relatifs aux zones RFD II RFDS et ZM, le Juge délégué a 
invité la recourante à se déterminer. 

Le 30 avril 2009, la recourante a accepté la levée de l'effet suspensif uniquement pour la 
fiche  de  secteur  n°  3  Gottaz,  la  fiche  n°  6a  Le  Remblai  et  la  fiche  6b  Jordil.  Pour  le 
surplus, elle a exigé le maintien de l'effet suspensif. Elle a tenté de justifier un intérêt à 
s'opposer à la réglementation de la RFD II, de la RFDS et de la ZM en relevant que son 
terrain est éloigné de la RFD II de 310 m et de la ZM de 200 m. 

Pour  le  surplus,  Boxal  SA  s'est  référée  aux  péripéties  de  la  procédure  de  permis  de 
construire  sur  la  parcelle  447  RF  pour  se  plaindre  que  les  règles  liées  à  la  protection 
contre le bruit ne sont pas respectées par cette construction. Elle a également mentionné 
que  le  plan  directeur  de  l'agglomération  de  Fribourg  ne  prévoit  pas  un  pôle  d'habitat  à 
Belfaux.  Si  la  densification  du  milieu  bâti  est  bien  un  but  de  cette  planification,  il  n'est 
pas prévu une densification de l'habitat au détriment des activités de services et autres. 

 
 
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Prenant  acte  de  la  position intransigeante  de la  recourante,  la  commune  a  maintenu, le 
12 mai 2009, sa demande de retrait de l'effet suspensif. 

e n   d r o i t  

a) Selon l'art. 76 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
1. 
RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un 
intérêt  digne  de  protection  à  ce  qu'elle  soit  annulée  ou  modifiée.  L'intérêt  dont  il  s'agit 
peut  être  de  fait  ou  de  droit;  il  importe  toutefois  qu'il  soit  supérieur  à  celui  de  la 
généralité  des  administrés.  N'est  pas  recevable,  dans  ce  contexte,  un  recours  dont  la 
motivation  se  limite  à  faire  valoir  un  intérêt  général,  sans  qu'apparaisse  l'intérêt 
particulier et individuel à l'annulation ou la modification de la décision attaquée. 

Pour  déterminer  le  cercle  des  administrés  ayant  un intérêt  digne  de  protection  suffisant 
et,  par  voie  de  conséquence,  ayant  qualité  pour  recourir,  il  y  a  lieu  de  tenir  compte  de 
toutes les circonstances. En particulier, il faut examiner l'objet de la décision attaquée et 
son  influence  sur  la  situation  des  recourants.  Abstraction  faite  des  questions  de  pur 
aménagement,  la  révision  d'un  plan  d'affectation  peut  provoquer  une  altération 
potentielle  du  cadre  de  vie  du  voisin  touché  dans  sa  santé,  sa  tranquillité,  sa  sécurité, 
plus  largement  son  environnement  (M.  BIANCHI,  La  révision  du  plan  d'affectation 
communal, Lausanne 1990 p. 250 ss). Il y a donc lieu d'examiner si l'altération invoquée 
touche plus particulièrement le voisin recourant que le reste de la population. En raison 
de  la  nature  particulière  de  la  procédure  de  planification  locale  dont  l'échelle  est  en 
principe  plus  large  que  celle  du  permis  de  construire,  les  mesures  de  planification  ont 
habituellement  une  incidence  plus  étendue  sur  le  voisinage,  de  sorte  que  le  cercle  des 
personnes  habilitées  à  recourir  est  augmenté  d'autant  (ATC  du  7  juin  2004  en  la  cause 
2A 04 9). 

b)  Dans  le  cas  particulier,  il  saute  aux  yeux  que  le  recourante  n'a,  à  l'évidence, 
aucun intérêt à contester la mise en zone libre de l'art. 779 RF ainsi que la modification 
des  fiches  de  secteur  n°  3,  n°  6a  et  n°  6b,  qui  sont  des  périmètres  qui  lui  sont 
totalement étrangers. 

S'agissant des zones ZM et RFD II, il faut constater qu'en étant éloignée de 200 mètres, 
respectivement 310 mètres de la limite de ces zones, la recourante n'a pas non plus un 
intérêt  suffisant  pour  s'opposer  à  la  modification  de  la  réglementation  en  cause.  Il  faut 
rappeler  à  ce  propos  qu'il  n'est  pas  question  en  l'espèce  de  créer  de  nouvelles  zones, 
mais  uniquement  de  modifier  les  règles  de  zones  existantes  relatives  à  l'indice,  la 
hauteur et la distance à la limite ainsi que, pour la ZM, la répartition des affectations. Il 
est  patent  que  l'assouplissement  de  ces  dispositions  n'est  pas  de  nature  à  déployer  un 
quelconque effet sur la situation de la recourante, beaucoup trop éloignée. 

La recourante n'a pas motivé spécialement sa qualité pour agir contre la modification de 
la  RFDS.  Il  apparaît  cependant  que  l'éloignement  de  cette  zone,  à  l'autre  bout  de  la 
commune, est également trop important pour reconnaître à la recourante la qualité pour 
agir. 

 
 
 
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Il y a lieu dès lors de limiter la recevabilité du présent recours à la seule contestation des 
dispositions de la RMD, de la ZCV et de la RFD I, ce qui correspond à la modification des 
art.  19,  20,  et  23  RCU  ainsi  que  de  la  fiche  de  secteur  n°  4  Village/Gare  TPF.  Pour  le 
surplus, le recours est manifestement irrecevable et téméraire. 

c)  Les  critiques  confuses  que  la  recourante  semble  adresser  à  l'encontre  de  divers 
permis  de  construire  et  de  procédures  en  rétablissement  de  l'état  de  droit  sont  sans 
rapport  avec  l'objet  du  litige,  limité  aux  modifications  du  RCU.  Elles  sont  donc 
irrecevables. 

d) Dans la mesure de sa recevabilité, le présent recours a été déposé dans le délai 

et les formes prescrits, l'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile.  

e)  Selon  l'art.  77  CPJA,  dans  le  cas  d'une  décision  sur  recours  de  la  Direction 
concernant  le  rejet  d'une  opposition  en  matière  de  modification  d'un  plan  d'affectation 
des  zones,  le  Tribunal  administratif  peut  revoir  uniquement  la  légalité  de  la  décision 
attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut 
sanctionner  la  violation  de  la  loi,  y  compris  l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir  d'appréciation, 
ainsi  que la  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en 
revanche, revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario CPJA).  

Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec 
une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant 
le  Tribunal  administratif  ne  viole  pas  l'art.  33  al.  3  litt.  b  LAT  qui  impose  aux  cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 
109 Ib 123).  

Reprenant  les  considérants  figurant  dans  le  rapport  explicatif  à  l'appui  de  la 
2. 
modification  du  PAL,  la  commune  a  clairement  expliqué  à  la  recourante  pourquoi  elle 
entendait  adopter  la  nouvelle  réglementation.  Elle  a  indiqué  que  la  mise  en  œuvre  des 
dispositions à modifier était trop lourde pour les propriétaires concernés qui l'assaillaient 
de demandes de dérogations. Elle a voulu assouplir les règles en vigueur pour pleinement 
profiter  de  la  marge  de  manœuvre  que  lui  laisse  le  droit  cantonal.  Cette  explication, 
confirmée par la Direction, est suffisante pour justifier la modification de quelques règles 
d'un  RCU  datant  de  1998.  Le  planificateur  local  a  souligné  qu'il  voulait  permettre  une 
densification des zones existantes. 

Bien  que  sommaire,  cette  motivation  était  suffisante  pour  permettre  à  la  recourante  de 
recourir en toute connaissance de cause; ce qu'elle n'a pas manqué de faire. Il n'y a pas 
de violation du droit d'être entendu dans le comportement de la commune. 

a)  Dans  l'accomplissement  de  leurs  tâches  d'aménagement  du  territoire  et  de 
3. 
détermination  des  zones,  les  autorités  de  planification  doivent  tenir  compte  des  buts  et 
principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales 
(art.  14  ss  LAT)  et  cantonales  (art.  45  ss  LATeC)  relatives  à  l'établissement  des  plans 
d'affectation (ATF 117 Ia 307, 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un 
plan  théorique  n'est  pas  suffisant;  l'autorité  appelée  à  établir  une  planification  doit 
procéder  à  une  pondération  de  tous  les  intérêts,  privés  ou  publics,  susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références). 

 
 
 
 
 
- 9 -

Lorsqu'elle  se  prononce  dans  ce  cadre,  l'autorité  communale  dispose  cependant  de  la 
liberté  d'appréciation  nécessaire  à  l'accomplissement  de  sa  tâche  (art.  2  al.  3  LAT).  Le 
Tribunal  administratif  n'interviendra,  par  conséquent,  que  si  la  solution  finalement 
retenue par la commune - et confirmée par la Direction - ignore un principe important de 
l'aménagement  du  territoire  ou  concrétise  un  abus  ou  un  excès  du  pouvoir 
d'appréciation. 

b)  L'art.  21  al.  2  LAT  précise  que  l'obligation  d'adapter  les  plans  d'affectation 
s'impose lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 82 al. 2 LATeC 
reprend  cette  condition.  Le  législateur  fédéral  a  ainsi  choisi  une  solution  de  compromis 
entre  deux  exigences  contradictoires  :  d'une  part,  l'aménagement  du territoire  étant  un 
processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées 
d'intérêts  fondées  sur  des  circonstances  changeantes  et  des  pronostics  qui  ne  se 
confirment  jamais  entièrement,  l'adaptation  périodique  des  plans  d'affectation  est 
indispensable  pour  assurer,  progressivement,  leur  conformité  aux  exigences  légales; 
d'autre  part,  il  faut  tenir  compte  des  intérêts  privés  et  publics  dont  la  protection 
nécessite  une  certaine  sécurité  juridique.  La  jurisprudence  souligne  que,  pour  apprécier 
l'évolution  des  circonstances  et  la  nécessité  d'adapter  un  plan  d'affectation,  une  pesée 
des  intérêts  s'impose.  L'intérêt  à  la  stabilité  du  plan,  que  les  propriétaires  fonciers 
peuvent invoquer dans  certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à 
l'adoption  d'un  nouveau  régime  d'affectation,  qui  peut  lui  aussi  être  protégé  par  la 
garantie  de  la  propriété.  Selon  les  cas,  des  intérêts  publics  pourront  également  justifier 
soit  la  stabilité  du  plan,  soit  son  adaptation.  Il  incombe  donc  à  l'autorité  appelée  à 
statuer  sur  un  projet  de  modification  d'un  plan  en  vigueur  d'examiner,  en  fonction  des 
circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413/414). 

c)  Dans  le  cas  particulier,  il  a  été  vu  ci-dessus  que,  selon  la  commune,  sa 
réglementation des zones concernées par le présent recours était inadaptée à la situation 
réelle et provoquait de grandes difficultés de mise en œuvre, concrétisée par de multiples 
demandes  de  dérogations  de  la  part  des  propriétaires  fonciers  concernés.  Il  apparaît 
également,  à  l'étude  du  dossier,  que  les  dispositions  en  vigueur  contiennent  des  règles 
plus  strictes  que  celles  autorisées  par  la  législation  cantonale  en  ce  qui  concerne  la 
hauteur, l'indice d'utilisation et la distance aux limites des fonds. Dans ces conditions, il 
tombe sous le sens que le planificateur communal pouvait écouter les doléances répétées 
des propriétaires pour assouplir des normes jugées trop strictes. Il pouvait d'autant plus 
le  faire  qu'il  ne  s'agit  pas  de  procéder  à  une  modification  générale  du  PAL,  mais  à  une 
adaptation  ponctuelle  susceptible  de  libérer  l'urbanisation  de  plusieurs  secteurs, 
actuellement bloqués par la nécessité d'obtenir des dérogations. Enfin, sous l'angle de la 
sécurité du droit, il ne faut pas perdre de vue que la réglementation à modifier remonte à 
1989  et  qu'un  temps  suffisant  s'est  écoulé  pour  justifier  une  révision  des  normes 
insatisfaisantes.  Le  meilleur  exemple  de  la  rigidité  des  règles  actuelles  est  d'ailleurs 
donné  par  la  recourante  qui  a  établi  une  liste  impressionnante  des  dérogations  et 
difficultés posées aux propriétaires désirant construire sur les art. 227 RF et 982 RF. 

S'agissant  par  ailleurs  des  règles  sur  la  répartition  des  affectations,  il  est  de  notoriété 
que leur mise en œuvre pose, de manière générale, des difficultés aux autorités chargées 
de l'aménagement. Dans ce domaine, il est très difficile de trouver le bon équilibre entre 
la  rigidité  nécessaire  d'une  affectation  obligatoire  à  des  activités  de  service  et  de 
commerce  et  la  liberté  laissée  aux  propriétaire  d'organiser  comme  ils  l'entendent  la 
répartition entre les commerces et l'habitation. Cet équilibre dépend essentiellement des 

 
 
 
 
- 10 -

circonstances locales, ce qui pouvait imposer l'intervention du planificateur soit au profit 
des  habitations  soit,  à  l'inverse,  au  profit  des  commerces  (cf.  ATC  du  8  mai  2009  en la 
cause  602  09  2  pour  une  intervention  au  profit  des  habitations).  En  l'occurrence, 
l'autorité  communale  a  indiqué  que  sa  réglementation  de  la  répartition  des  affectations 
avait pour effet un mélange inapproprié des fonctions sur un même niveau. Face à cette 
situation,  la  commune  peut  raisonnablement  modifier  ses  règles  pour  laisser  plus  de 
liberté  aux  propriétaires  fonciers.  Les  critiques  de  la  recourante  qui  insiste  lourdement 
sur le fait que l'assouplissement de la règle vise à favoriser la réalisation de constructions 
en  suspens  démontre  également  qu'il  existe  un  besoin  de  revoir  la  répartition  des 
affectations  en  fonction  des  besoins  réels  de  la  population.  Comme  la  Direction  l'a 
souligné,  il  relève  en  fin  de  compte  de  la  libre  appréciation  du  planificateur  local  de 
décider  de  modifier  une  disposition  qu'il  juge  inadaptée.  Après  bientôt  10  ans,  il  est 
possible  de  revoir  la  répartition  des  fonctions des  zones  concernées  sans  violer  l'art.  21 
LAT. 

Les griefs de la recourante à ce propos sont ainsi sans pertinence. 

En  invoquant  l'importance  des  nuisances  sonores  provoquées  par  son  usine,  la 
4. 
recourante se plaint du fait que les modifications litigieuses vont péjorer sa situation sous 
l'angle  de  la  protection  de  l'environnement.  Elle  craint  visiblement  que  la  multiplication 
des  habitations  dans  son  voisinage  puisse  entraîner  à  terme  une  demande  de 
déplacement de l'usine. 

Du point de vue des nuisances, il faut prendre acte des indications fournies par l'autorité 
intimée  -  et  nullement  contestée  par  la  recourante  –  selon  lesquelles  l'augmentation  de 
l'indice d'utilisation, de la hauteur possible des bâtiments, la réduction de la distance aux 
limites  et  la  suppression  de  la  répartition  rigide  des  fonctions  n'ont  en  l'espèce  aucune 
influence quant au respect des valeurs-limites d'exposition au bruit. Il faut rappeler à la 
recourante que l'affectation des zones voisines ne change pas fondamentalement, même 
si  des  habitations  peuvent  remplacer,  cas  échéant,  des  commerces  et  services.  Les 
locaux sensibles au bruit comprennent également les locaux d'exploitation dans lesquels 
des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (art. 2 al. 6 OPB). 
En  d'autres  termes,  compte  tenu  des  dépassements  des  valeurs-limites  mentionnés  à 
plusieurs  reprises  dans  le  recours,  un  assainissement  de  l'usine  est  certainement 
nécessaire  dans  certains  endroits,  indépendamment  de  la  nature  (habitation  ou 
commerce) des locaux sensibles au bruit concernés. En revanche, si, sous la planification 
actuellement  en  vigueur,  un  assainissement  n'est  pas  indispensable,  on  ne  voit  pas 
pourquoi  il  en  irait  autrement  suite  aux  modifications  litigieuses  du  PAL.  La  recourante 
n'a avancé aucun indice concret qui permettrait d'admettre que le respect des règles de 
l'OPB serait plus difficile à atteindre qu'actuellement. 

Quant  à  la  critique  générale  liée  aux  degrés  de  sensibilité  au  bruit,  il  faut  rappeler  que 
ceux-ci  n'ont  pas  été  modifiés  dans  la  présente  procédure.  La  recourante  ne  peut  donc 
pas  se  plaindre  d'une  juxtaposition  des  zones  qui  serait  contraire  au  plan  directeur 
cantonal.  Tel  n'est  d'ailleurs  pas  le  cas  puisque  la  ZACT  est  affectée  à  un  degré  III  de 
sensibilité  au  bruit;  elle  peut  donc  border  une  zone  affectée  d'un  degré  II.  La  règle 
générale  qui  veut  qu'il  n'y  ait  pas  plus  d'un  niveau  de  différence  entre  les  degrés  de 
sensibilité  au  bruit  de  zones  adjacentes  est  manifestement  respectée.  Peu  importe  que, 

 
 
- 11 -

de l'avis de la recourante, il aurait fallu affecter sa parcelle à un degré IV; la planification 
en vigueur ne le prévoit pas.  

Du moment que les nouvelles règles n'impliquent aucune influence sur la situation de la 
recourante en matière de nuisances sonores, les griefs invoqués à ce propos doivent être 
rejetés. 

La  recourante  reproche  à  la  Direction  d'avoir  commis  un  abus  ou  un excès  de  son 
5. 
pouvoir  d'appréciation,  ainsi  que  de  s'être  fondée  sur  des  faits  incomplets  ou  erronés 
lorsqu'elle a procédé à la pondération des intérêts en présence. 

a) Comme il a été dit précédemment dans le cadre de l'examen des conditions de 
l'art.  21  al.  2  LAT,  les  motifs  de  la  commune  pour  procéder  à  une  révision  de  son  PAL 
sont  raisonnables  et  obéissent  à  des  préoccupations  sérieuses  d'aménagement  du 
territoire.  Du  moment  que  le  planificateur  local  a  utilisé  la  marge  de  manœuvre  que  lui 
laisse  la  législation  cantonale  dans  la  définition  de  son  RCU,  la  Direction  se  devait  de 
respecter  cette  autonomie  lorsqu'elle  s'est  prononcée  sur  le  recours.  Dans  cette 
perspective, le contrôle de l'opportunité dont elle jouit devait, à juste titre, s'exercer avec 
retenue et ne permettait pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle 
de  l'autorité  de  planification,  notamment  sur  les  points  concernant  les  intérêts  locaux 
(RDAF  2008  p.  234).  Du  moment  que  les  intérêts  liés  à  la  protection  contre  le  bruit 
n'étaient  pas  mis  en  péril  par  la  modification  du  PAL  litigieuse  (cf.  consid.  4),  aucun 
intérêt  supérieur,  dont  la  sauvegarde  incombe  au  canton  et    qui  justifierait  une 
intervention  plus  stricte  sous  l'angle  du  contrôle  de  l'opportunité,  n'était  menacé  par  la 
nouvelle planification communale. 

Les griefs de la recourante visant un contrôle insuffisant de l'opportunité par la Direction 
doivent ainsi être rejetés. 

b)  Sur  le  fond,  la  pondération  des  intérêts  en  présence  effectuée  par  la  Direction 

échappe à la critique. 

Compte tenu des problèmes que rencontrent les propriétaires fonciers pour construire les 
bâtiments qu'ils projettent en raison des restrictions figurant dans le RCU, le planificateur 
communal  pouvait,  à  l'évidence,  décider  d'assouplir  la  réglementation  en  vigueur,  dans 
les  limites  de  la  législation  cantonale.  On  ne  voit  pas  pourquoi  il  aurait  dû  maintenir 
contre  sa  volonté  des  normes  plus  sévères  que  le  minimum  prescrit  par  le  canton. 
Certes,  l'assouplissement  en  cause  permet  de  construire  des  bâtiments  d'habitation  en 
zone  ZCV  alors  que  cette  zone  autorise  aussi  bien  l'habitation  que  les  services.  Il  faut 
cependant  constater  que  l'art.  19  RCU  maintient  l'exigence  des  activités  de  service  au 
rez-de-chaussée  le  long  de  la  route  cantonale.  Le  planificateur  local  pouvait  considérer 
que, par ce biais, le but poursuivi par la présence obligatoire des activités de service était 
atteint  et  que,  pour  le  reste,  soit  le  long  des  routes  communales  et  dans  les  autres 
secteurs,  il  suffisait  de  prévoir  que  l'aménagement  du  rez-de-chaussée  doit  permettre 
l'intégration  des  services,  sans  imposer  nécessairement  leur  présence.  Cette  question 
relève  manifestement  des  circonstances  locales  que  la  commune  maîtrise  le  mieux.  A 
défaut  d'indice  démontrant  que  l'appréciation  communale  est  clairement  erronée  et 
contraire à des intérêts supérieurs, il n'y a pas lieu de la remettre en question. 

 
 
 
 
- 12 -

De même, on cherche en vain en quoi la modification des règles de hauteur, de distance 
ou  de  densité  serait  contraire  à  un  intérêt  public  prépondérant.  Comme  il  a  été  vu, 
l'augmentation  de  la  population  à  proximité  de  l'usine  n'a  pas  un  effet  sensible  sur  les 
questions  de  respect  de  l'OPB.  Du  moment  qu'aucune  nouvelle  zone  n'est  créée,  les 
obligations  de  la  recourante  vis-à-vis  de  ses  voisins  du  point  de  vue  de  la  protection 
contre le bruit ne changent pas. 

litigieuses  ne  sont  pas  non  plus  contraires  à  des  normes 
Les  modifications 
programmatiques. En particulier, les objectifs fixés à la fiche de secteur n° 4 ne sont pas 
ignorés  par  la  nouvelle  réglementation.  La  densification  du  secteur  ne  signifie  pas 
le  nombre  des  habitants  ne  soit  pas  adapté  aux  conditions 
forcément  que 
environnementales particulières. Il appartient une fois de plus au planificateur communal 
de  déterminer  l'équilibre  qu'il  entend  obtenir.  Il  peut,  sans  violer  la  loi,  modifier  les 
dispositions de la zone, pour autant qu'il reste dans des limites raisonnables. Or, tel est 
manifestement le cas en l'espèce. 

Les  distinctions  que  la  recourante  établi  entre  la  densification  du  tissu  bâti  et  la 
densification  des  zones  d'habitation  sont  sans  pertinence  dès  lors  que  la  plupart  du 
temps  la  densification  concerne  essentiellement  les  zones  résidentielles.  Un  axe  central 
de  la  politique  suisse  d’organisation  du  territoire  est  effectivement  de  densifier  le  tissu 
urbain,  c’est-à-dire  exploiter  davantage  les  surfaces  urbanisées  existantes  tout  en 
préservant  la  meilleure  qualité  possible  du  milieu  bâti  (cf.  Office  fédéral  du 
développement territorial, Monitoring de l'espace urbain A7). Cette densification du tissu 
bâti  répond  à  un  souci  majeur  de  l'aménagement  du  territoire  reconnu  par  la 
jurisprudence  (cf.  ATF  119  Ia  300,  consid.  3c  p.  304;  113  Ia  266,  consid.  3a  p.  269; 
arrêt 1A.56/2000 du 31 mars 2000 consid. 4b reproduit in RDAF 2000 I 433). Dès lors, 
dans  la  mesure  où  la  recourante  ne  fait  valoir  aucun  intérêt  sérieux  qui  contredirait  la 
volonté  de  densifier  les  zones  litigieuses,  on  ne  voit  pas  pourquoi  le  planificateur 
communal devrait ne pas y procéder, dans les limites de la législation cantonale. Il n'y a 
manifestement aucune violation du plan directeur cantonal, ni de celui de l'agglomération 
à agir de la sorte. 

La  plainte  selon  laquelle  que  la  commune  aurait  procédé  aux  modifications  litigieuses 
dans  le  seul  but  de  favoriser  un  propriétaire  foncier  est  aussi  sans  pertinence.  Outre  le 
fait que les modifications similaires concernent plusieurs zones et pas seulement celle où 
situe la parcelle n° 227 RF, il faut constater de toute manière que le planificateur local ne 
commet  aucune  violation  de  la  loi  en  étant  à  l'écoute  des  propriétaires  fonciers  et  en 
adaptant la réglementation lorsqu'il estime que les critiques reçues sont fondées. Or, il a 
été  vu  ci-dessus  que  la  démarche  de  la  commune  reste  strictement  dans  les  limites  de 
son autonomie. 

6.   a)  Il  apparaît  ainsi  que,  pour  autant  que  compréhensibles,  les  griefs  de  la 
recourante s'avèrent tous mal fondés. 

Le recours doit donc être rejeté, dans la mesure où il est recevable. 

b)  La  demande  de  la  commune  de  retirer  l'effet  suspensif  au  recours  est  devenue 

sans objet, puisque la Cour a trancher le litige. 

 
 
 
- 13 -

c) Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en 

application de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, elle n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

II. 

Les frais de procédure sont mis par 3'000 fr. à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée. 

III. 

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

201.36.1