# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a3e30c37-0f15-57bd-bf7b-b8b2fe793ea5
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-06-22
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 22.06.2009 TA.2007.163 (INT.2009.116)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-2007-163_2009-06-22.html

## Full Text

Réf. : TA.2007.163-FISC/nsa

A.                                        
X. est
propriétaire notamment des bien-fonds nos a., b. et c. du cadastre de la
commune Y.. Ces parcelles sont situées en zone agricole. Leur surface totale
cumulée est de 17,67 hectares. L’eau qui s’en écoule est drainée dans le canal
X.

Dès 2002, le Conseil
communal de la commune Y. (ci-après aussi : le conseil communal) a commencé
l’étude de mesures d’assainissement et d’amélioration (en raison des tuyaux à
contresens et sous-dimensionnés) du canal X. et du Grand Canal (v. notamment
courriel de l’administrateur communal du 29.06.2006 et devis de la société T.
SA du 25.06.2003), intégrant également les services cantonaux.

Le 11 avril 2006,
plusieurs agriculteurs cultivant des champs dans le secteur longeant le canal
X. ont demandé au conseil communal d’en améliorer l’entretien afin que leurs
champs ne soient plus régulièrement inondés. Selon eux, le canal en question
reçoit les drainages de plus de 120 hectares, alors même qu’il est de faible
pente et de section trop étroite. Le courrier du 11 avril 2006 n’a –
semble-t-il – pas été signé par X..

Par envoi du 26
février 2007, le conseil communal a réclamé à X. le montant de 706.80 francs au
titre d’une taxe de drainage pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre
2007, prélevée à hauteur de 40 francs par hectare.

B.                                        
Le 19 mars
2007, X. saisit le Département de l’économie d’un recours contre la décision de
taxation du 26 février 2007, en concluant, sous suite de dépens, à ce que dite
décision soit annulée et à ce qu’il soit statué au fond. Il sollicite l’effet
suspensif au sens de l’article 40 LPJA. L’acte de
recours est transmis le 2 mai 2007 au Tribunal administratif comme objet de sa
compétence. Le recourant soutient en substance que, le canal X. n’étant pas
entretenu, fait qui occasionne des problèmes d’inondation persistants, la
décision ne respecterait pas le principe de la couverture des frais. L’autorité
ne pourrait invoquer ce principe – qui "limite le montant des taxes
perçues dans une branche de l’administration à celui des dépenses"
(recours, p.3) – pour prélever une taxe dont elle n’a pas supporté les frais.

C.                                        
Dans ses
observations du 2 juillet 2007, le Conseil communal de la commune Y. conclut,
sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Il demande le retrait de
l’effet suspensif. Décrivant les difficultés posées par le canal X. et les
mesures prises pour les surmonter, le conseil communal expose son engagement
financier annuel pour l’entretien du canal, ainsi que les travaux effectués en
2006 sur la parcelle no d., propriété du recourant.

D.                                        
Par décision
du 7 août 2007, le Tribunal administratif rejette la requête tendant au retrait
de l’effet suspensif attaché de par la loi au recours du 19 mars 2007 contre la
décision du conseil communal du 26 février 2007.

C O N S I D E R
A N T

en droit

1.                                         
Interjeté
auprès du Département de l’économie, le recours a été transmis au Tribunal
administratif comme objet de sa compétence, après un échange de vues avec le
Tribunal de céans (art.9 al.2 LPJA).

L’indication des
voies de droit figurant dans la décision attaquée ("Réclamations :
Par écrit – délai 8 jours ou selon procédure légale") ne peut créer une
voie de droit là où elle n’existe pas (Bovay, Procédure administrative, 2000, p.272 et la
référence à l’ATF 117 Ia 297,
299 cons.2). En l’absence d’une disposition spéciale divergente, il y a donc
lieu de considérer que toute contestation devait bien intervenir sous la forme
d’un recours, auprès du Tribunal administratif sur la base de sa compétence
générale subsidiaire (art.30 al.1 LPJA), dans le délai de 30 jours (art.34 al.1 LPJA).

Par ailleurs,
interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                                         
Le 26 mai
1998, le Conseil général de la commune Y. a adopté, fondé sur la loi sur les
améliorations foncières (LAF) du 17 décembre 1980, un règlement concernant
l’entretien et la réfection des drainages (ci-après : le règlement
communal). Ce règlement communal s’applique aux terrains assainis par un réseau
de drainage situés en zone agricole, telle qu’elle est définie par le plan
communal d’aménagement (a) ou sur toutes les autres zones (constructibles,
industrielles, sportives, d’extraction, etc.) à condition qu’elles soient
encore vouées à l’agriculture (b) (art.1). Le conseil communal, d’entente avec
l’office cantonal des améliorations foncières, est chargé de la surveillance
générale du réseau des drainages ainsi que de tous travaux d’entretien et de
réparation (art.2). Le fonds communal servant à acquitter les travaux
d’entretien et de réparation (art.3) est alimenté d’une part par une
contribution annuelle des propriétaires concernés de 40 francs par hectare
(minimum 10 francs par propriétaire) et d’autre part par une contribution
annuelle de la commune de 40 francs par hectare également (art.4). Pour les
terrains assainis par un réseau de drainage situé en zone agricole, le fonds
visé à l’article 3 du règlement communal supporte entièrement le curage des
chambres, le nettoyage des têtes de décharge, le service technique des stations
de pompage, l’entretien des canaux à ciel ouvert, ainsi que les curages et les
réparations (remise en état sur une faible longueur – maximum 5 m) de drains et
de collecteurs. Une réfection complète des tranchées et des collecteurs peut
être ordonnée par le conseil communal lorsque les travaux d’entretien seront à
l’évidence inopérants. Une telle reconstruction partielle ou totale des drains
ou des collecteurs est à charge, après déduction des subventions fédérale et/ou
cantonale, du fonds et du propriétaire, chacun par moitié. La part à charge du
fonds est réduite à 20 % dans le cas de terrains situés hors zone agricole mais
encore voués à l’agriculture (art.5). Le propriétaire qui constate des
défectuosités dans le réseau des drainages de ses terrains en prévient le
conseil communal par écrit (art.7). Le conseil communal, d’entente avec
l’ingénieur cantonal, chef de l’office des améliorations foncières, examine sur
place toutes les réclamations et ordonne les travaux jugés nécessaires. Le
propriétaire concerné est convoqué pour assister à la première reconnaissance
(art.8).

3.                                         
a) Parmi les
contributions publiques, la doctrine récente distingue entre les impôts, les contributions causales et les taxes
d'orientation (arrêt du Tribunal fédéral
du 24.02.2009 [2C_605/2008], destiné à la publication, cons.2 et les références
citées).

Les impôts
représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité, soit
aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en
vue de la réalisation du bien commun (ATF 122 I 305,
310); ils sont dus sans condition, indépendamment de toute contre-prestation
spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche,
constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier
appréciable économiquement accordé par l'Etat (ATF 122 I 305,
310). Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en
constitue la cause (Blumenstein/Locher, System des schweizerischen
Steuerrechts, p.2, 4 s; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, § 1 n.3 s; Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003, p.505 ss, 507; Oberson,
Droit fiscal suisse, § 1 n.5, 6, 10).

Généralement, les
contributions causales se subdivisent en trois sous-catégories : les
émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement (Blumenstein/Locher, op.cit.,
p.2; Oberson, op.cit., § 1 n.6). L'émolument représente la contrepartie
de la fourniture d'un service par l'Etat
– émolument administratif – ou de
l'utilisation d'une infrastructure publique – émolument
d'utilisation. Il en existe d'autres sortes, telles que les taxes régaliennes (Blumenstein/Locher, op.cit.,
p.2 s.; Oberson, op.cit., § 1 n.7).

La charge de préférence est en
revanche une participation aux frais d'installations déterminées réalisées par
une corporation publique dans l'intérêt général, participation mise à la charge
des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent
des avantages économiques particuliers. Elle est calculée d'après la dépense à
couvrir et mise à la charge de celui qui profite concrètement des installations
réalisées, dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques
particuliers qu'il en retire. Il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse
d'installations techniques (telles notamment une station d'épuration ou une
route); une telle contribution peut également servir à financer une institution
ou un service.

b) La charge de préférence se
distingue de l'impôt d'affectation ou de dotation (Zwecksteuer) en ce sens que
si celui-ci est également destiné à couvrir des dépenses déterminées, il est en
revanche perçu auprès de tous les contribuables et non pas seulement auprès de
ceux auxquels les dépenses à payer procurent des avantages (ATF 99 Ia 594
cons.3a, p.598-599 et la jurisprudence citée; v. également arrêt du 06.03.1991
in ZBl 1991, p.319 cons.5c, p.324; arrêt du 18.10.1985 in ZBl 1986, p.265
cons.5b, p.269). Certains auteurs distinguent encore selon que l'impôt d'affectation
est destiné à l'accomplissement de tâches d'intérêt général (par exemple le
financement des hôpitaux ou des routes) ou qu'il est perçu en vue de couvrir
certaines dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui profitent à
celles-ci (Kostenanlastungssteuer), telles par exemple les taxes de séjour (v. notamment
Blumenstein/Locher, op.cit., p.9 et les références citées à la n.17,
p.10).

Le cercle des contribuables d'un impôt d'affectation destiné
à couvrir certaines dépenses déterminées comprend les personnes à la charge
desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables
mais qui restent abstraits, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que
de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû
indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la
dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les
personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une
charge de préférence; ces dépenses sont comprises dans un sens large, sans
qu'il soit nécessaire qu'un tel impôt serve au financement immédiat d'une
mesure déterminée (v. ATF 122 I 61
cons.3b, p.67 et les références citées; v. également Böckli, Indirekte
Steuern und Lenkungssteuern, p.52-53).

La charge de préférence se distingue également de l’impôt
d’attribution des coûts (Kostenanlastungssteuer). Un tel impôt frappe des
groupes particuliers de contribuables qui sont – d’un point de vue abstrait –
dans un rapport plus étroit avec certaines dépenses de la collectivité que ne
l’est l’ensemble des contribuables. Ils tirent d’une prestation de la
collectivité, d’un point de vue général et abstrait, un profit plus intense que
les autres contribuables ou sont, d’un point de vue abstrait toujours, au premier
chef à l’origine des frais supportés par la collectivité. Les impôts
d’attribution des coûts sont néanmoins prélevés sans condition, c’est-à-dire
indépendamment des avantages concrètement procurés ou de la part des dépenses
concrètement imputable au débiteur de l’impôt. En ce sens, il s’agit bien d’un
impôt et non d’une taxe causale (128 I 155
cons.2.2).

Selon la conception actuelle, sont des impôts d’attribution
des coûts ou d’affectation les taxes de séjour, un impôt annuel sur les
bâtiments affecté aux coûts de défense contre l’incendie, les taxes
d’encouragement du tourisme, une contribution pour le nettoyage des routes, la
taxe pour l’assainissement de sites contaminés et une taxe forfaitaire de
promotion des transports publics, perçue auprès des propriétaires de maisons et
d’appartements de vacances (Oberson, op.cit., n.25, p.9-10 et les références
citées). En revanche, sont notamment des charges de préférence les taxes liées
à la construction des routes (ATF 118 Ib 54, p. 57),
à l’installation de conduites d’eau potable ou d’évacuation des eaux usées (taxes
de raccordement – notamment ATF 125 I 1,
120 Ia 265; arrêt du Tribunal fédéral du 12.08.2005
[2P.285/2004]), la taxe d’épuration (ATF 109 Ia 312,
p.318) et la contribution d’un médecin (exerçant une activité privée dans
un hôpital public) à l’utilisation des installations de cet hôpital (ATF 121 I 230).

c) Le principe de la légalité gouverne
l'ensemble de l'activité de l'Etat (v. art.36 al.1 Cst.). Il revêt une
importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel
indépendant à l'article 127 al.1 Cst. Cette
norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que
cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux
régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière
délègue à l'organe exécutif puis à une autorité inférieure la compétence
d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un
blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de
cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être
suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271
cons.6.1, p.278). Il importe en effet que l'autorité exécutive ou inférieure ne
dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner
les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 126 I 180
cons.2a/bb, p.183). Ces
exigences valent en principe pour les impôts (v. art.127 al.1, 164 al.1 litt.d Cst.) comme pour les
contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui
concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en
fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il
s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes
constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de
l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa
substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre
en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la
pratique (ATF 126
I 180 cons.2a/bb, p.183, 128 II 112
cons.5a, p.117, 129 I 346
cons.5.1, p.354; Hungerbühler, op.cit., p.516).

d) Les différents types de contributions causales ont
en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du
principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel le montant de la contribution exigée
d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre,
la plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des
coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat,
telles que les émoluments et les charges de préférence – doivent respecter le
principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des
contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des
coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (Blumenstein/Locher,
op.cit., p.2 s.; Hungerbühler, op.cit., p.512; v. aussi ATF 129 I 346
cons.5.1, p.354).

Le principe de la couverture des frais s'applique ainsi aux
contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de base légale
formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le législateur a exprimé
clairement (par ex. art.60a LEaux, pour l'évacuation et l'épuration des eaux)
ou tacitement que la contribution dépend des coûts (Arrêt du Tribunal fédéral
non publié du 27.01.2009
[2C_817/2008] cons.9.1; ATF 121 I 230
cons.3e, p.235). Ce principe implique que le produit de la taxe ne dépasse
pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la
branche, ou subdivision, concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les
amortissements et les réserves (Arrêt du Tribunal fédéral non publié du 27.01.2009
[2C_817/2008] cons.9.1; ATF 126 I 180
cons.3a/aa, p.188,124 I 11 cons.6c, p.20).
De telles réserves financières violent le principe de la couverture des coûts
lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles
excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (Arrêt du
Tribunal fédéral non publié du 27.01.2009
[2C_817/2008] cons.9.1; ATF 118 Ia 320
cons.4b, p.325).

Selon le principe d’équivalence, le
montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause. L'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi
en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de
nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des
frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. Le
principe d’équivalence n'exige donc pas que la contribution corresponde dans
tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son
coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être
calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de
moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées
par des motifs pertinents (arrêt 1P.645/2004
du 01.06.2005 cons.3.5 et les références; Hungerbühler, op.cit.,
p.523 et la jurisprudence citée). Lorsque la prestation en cause est également
fournie par des entreprises privées, il est possible de se baser sur sa valeur
marchande (arrêt du Tribunal fédéral du 15.10.2008
[2C_329/2008] cons.4.2; ATF 122 I 279
cons.6c, p.289; arrêt 1P.645/2004
du 01.06.2005; ZBl 107/2006, p.478, RDAF 2007 I, p.576 cons.3.4; Hungerbühler, op.cit., 520 ss).

Se fondant sur le principe de l’égalité de
traitement, la jurisprudence a considéré qu'à la différence d'une taxe de
raccordement unique (ATF 109 Ia 325
cons.5 p.328, 106 Ia 241
cons.3b, p.244, 94
I 270 cons.5a, p.278, 93 I 106 cons.5b, p.114;
Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 111/1992 II,
p.209 ss, n.102 ss), une taxe annuelle hybride destinée à couvrir non seulement
le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien est
incompatible avec le principe d'une imposition égale si elle n'inclut pas dans sa base de calcul la consommation effectuée par
l'immeuble (ATF
125 I 1 cons.2b/ee, p.6, 128 I 46). Le
Tribunal fédéral a également jugé qu'il n'est pas conforme à ces principes de
calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance
incendie des bâtiments en cause. Il a en effet constaté que "la valeur
d'assurance incendie du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul
appropriée lorsqu'il s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre
contribution unique, mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe
d'utilisation périodique qui doit tenir compte de paramètres ayant un rapport
avec l'utilisation effective de l'installation en question" (arrêt 2P.249/1999
du 24.05.2000).

4.                                         
La taxe de drainage litigieuse vise à couvrir les
frais – entretien et réfection – liés à différentes installations et travaux permettant d’assurer
l’évacuation des eaux de surface ainsi que de celles qui se sont infiltrées
dans le sol et qui, sans un tel drainage, s’accumuleraient sur des parcelles
agricoles. La taxe frappe les propriétaires des parcelles situées en zone
agricole ou vouées à l’agriculture (art.1 du règlement communal). Le fonds auquel
la taxe est affectée doit notamment couvrir le curage des chambres, le nettoyage
des têtes de décharge, le service technique des stations de pompage,
l’entretien des canaux à ciel ouvert, ainsi que les curages et les réparations
(remise en état sur une faible longueur – maximum 5 m) de drains et de collecteurs.
La commune peut refuser l’exécution de ces travaux, liés à l’utilisation et à
l’entretien de l’infrastructure, lorsqu’il est évident qu’ils seront inopérants
et ordonner une réfection complète des tranchées et collecteurs. Les reconstructions
partielles ou totales de drains et de collecteurs sont payées, après déduction
des éventuelles subventions fédérale et/ou cantonale, à raison de 50 % par le
fonds (20 % pour les parcelles hors zone agricole mais vouées à l’agriculture)
et de 50 % par le propriétaire (art.5 du règlement communal).

Une telle taxe doit être qualifiée de charge de
préférence, à l’instar de ce que le Tribunal fédéral a reconnu en matière de
taxe de raccordement (v. cons.3.b et d). Il existe en effet un lien concret
entre la prestation (notamment l’entretien et la réparation des canaux de
drainage et d’évacuation) et le bénéfice qu’en retire le propriétaire foncier
concerné. En cela, la taxe litigieuse peut être rapprochée des diverses
contributions exigées des propriétaires fonciers à titre de plus-value
résultant de mesures d’aménagement des infrastructures (par exemple :
installation des conduites d’eau potable, d’évacuation des eaux usées, financée
par des charges de préférence). Son montant est du reste calculé en fonction
des hectares de terres possédées, soit à drainer. Il manquerait à cette taxe,
pour qu’elle puisse être considérée comme un impôt d’attribution des coûts, le
lien limité à un caractère seulement général et abstrait entre la prestation de
la collectivité publique d’une part et le profit plus intense que certains
contribuables en tirent d’autre part. Un tel impôt d’attribution des coûts
frappe sans condition ceux des contribuables qui sont eu premier chef à
l’origine – d’un point de vue abstrait – des frais supportés par la collectivité.
Le caractère concret du lien existant en l’occurrence entre la taxe de drainage
et l’avantage direct et immédiat que l’administré en retire autorise sa
qualification en charge de préférence, avec pour conséquence que les exigences,
notamment de base légale formelle, imposées pour un impôt, se trouvent
assouplies. Dans cette optique, le fait que la base légale cantonale du
règlement communal – anciennement la loi sur les améliorations
foncières (LAF) du 17 décembre 1980 et désormais la loi sur les améliorations
structurelles dans l’agriculture du 10 novembre 1999 (LASA; RSN 913.1) – ait été
modifiée dans l’intervalle est indifférent. En revanche, lorsqu’elle entend
instaurer une telle charge de préférence, la collectivité publique – en
l’occurrence une commune – se voit limitée par les principes d’équivalence et
de couverture des frais.

5.                                         
a) Le recourant, qui ne remet pas en cause la taxe
sous l’angle de la base légale suffisante, se borne certes à invoquer – dans la
perspective de la couverture des frais – l’absence de prestation correspondante
pour contester devoir acquitter la taxe objet de la décision du 26 février
2007. Il soutient ne pas pouvoir être tenu à payer une taxe servant à financer
une activité que l’Etat n’a pas déployée. Cela étant, l’effet dévolutif complet
du recours (art.39 al.1 LPJA) permet au
Tribunal administratif de revoir la décision querellée également sous l’angle
du principe d’équivalence, sans être lié par les seuls motifs invoqués par le recourant
(art.43 al.1 LPJA).

b) Dans la perspective de ce principe d’équivalence, la taxe
de drainage telle qu’instaurée par le règlement communal
doit être qualifiée de taxe hybride, couvrant d’une part les frais
d’utilisation et d’entretien des infrastructures et d’autre part les frais liés
à leur réfection lorsqu’elle s’avère nécessaire. Une telle taxe doit, selon la
jurisprudence précitée (cons.3.d, 4e §), être notamment fixée sur la base de
l’utilisation effective des infrastructures, soit par analogie avec la
consommation d’eau dans le cadre de la taxe de raccordement qui ne se limite
pas au raccordement initial (taxe périodique et non pas unique), sur la base de
la quantité d’eau à drainer et à évacuer. Or, en l’espèce, le règlement
prévoit, outre une contribution minimale de 10 francs par propriétaire, une
taxe s’élevant à 40 francs par hectare situé dans la zone agricole ou voué à
l’agriculture. Un tel système de calcul de la taxe doit être considéré comme
prenant suffisamment en compte l’utilisation individuelle des infrastructures,
que ce soit du point de vue de leur entretien courant ou de leur réfection une
fois que l’installation usée ou vétuste doit être remplacée. Destinés à collecter
et évacuer les eaux qui s’accumuleraient sans cela en surface et en profondeur
des parcelles agricoles, rendant alors leur culture difficile, les drains et
canaux sont utilisés en fonction du volume s’écoulant de chaque parcelle. Ce
volume est a priori proportionnel à la surface de la parcelle en cause, puisque
c’est l’eau de pluie qui doit être évacuée. Dans cette optique, le facteur
multiplicateur fondé sur le nombre d’hectares concernés est adéquat (pour les
indices du volume d’eaux usées notamment, v. l’arrêt du Tribunal fédéral du 10.10.2001,
2P.125/2001, cons.4.b).

Par ailleurs, le principe d’équivalence ne saurait
interdire un schématisme nécessaire, tant s’agissant de la fixation de la taxe
que de l’équilibre qui doit exister entre l’avantage économique individuel
retiré par le bénéficiaire du service public concerné et la
contribution qui lui est demandée. Il suffit que cet équilibre soit
vraisemblablement respecté. Il l’est en l’espèce. En effet, il est notoire que
les frais d’infrastructure peuvent être très élevés – on en veut pour preuve le
devis soumis le 25 juin 2003 par la société T. SA pour les modifications du
profil en long et l’augmentation des sections du Canal X. et du Grand Canal,
portant sur 3'135'000 francs – et que ceux occasionnés par l’entretien régulier
ne sont pas négligeables. A cet égard, même si on fait abstraction des frais
supportés par la commune Y. pour le drainage de la parcelle no d. dans la
mesure où elle n’est pas visée par la décision querellée, il apparaît que les
prestations fournies par la Commune dépassent les montants répercutés sur les
contribuables concernés et l’avantage que ces derniers retirent de la
prestation étatique. En effet, les pièces 8 à 13 du dossier de l’intimé
prouvent des dépenses annuelles avoisinant régulièrement les 20'000 francs.
Ramenées à la proportion des parcelles propriété du recourant par rapport aux
120 hectares de terres dont les eaux sont déversées dans le canal X, le coût de
la mesure en sa faveur – en se limitant aux seules dépenses d’entretien, à
l’exclusion de celles de réfection – s’élève à près de 3'000 francs par an
(17,67/120 x 20'000 = 2’945), alors que sa contribution a été arrêtée à un peu
plus de 700 francs. Le rapport d’équivalence individuel est donc en faveur de
l’administré. Par ailleurs, lorsque le recourant se plaint de l’absence
d’entretien du canal X, il est directement contredit par les pièces figurant au
dossier. Que l’entretien ne suffise pas à assurer un drainage optimal – raison
pour laquelle le conseil communal a initié une étude tendant à son
assainissement et à son amélioration – ne signifie pas encore que la prestation
étatique soit inutile, notamment pour drainer l’eau issue de pluies qui ne sont
pas abondantes (v. courrier de les époux J. du 11.04.2006 qui met en évidence
les inondations lors de "précipitations abondantes"). La taxe de
drainage reste donc, en l’occurrence, en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et demeure dans des limites raisonnables. Le principe de
l’équivalence est ainsi respecté.

c) En soutenant que, n’ayant pas assumé "l’entretien
des canaux à ciel ouvert" prévu par l’article 5 du règlement communal, la
commune "ne peut invoquer une couverture de frais non engagé[s] pour
obtenir le règlement d’une taxe", le recourant méconnaît la portée et les
effets du principe de la couverture des frais. Il tente de réduire ce principe
à interdire à la collectivité publique de prélever une taxe censée couvrir des
coûts qu’elle n’a, selon lui, pas eus. Cet argument tombe ici à faux.

La taxe de drainage sert à alimenter un fonds spécial,
affecté, d’une part, à différents travaux d’entretien dus à l’utilisation des
infrastructures et, d’autre part, aux réparations et réfections de
l’infrastructure elle-même. Le principe de la couverture des coûts implique que
le produit – global – de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure
minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision,
concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les amortissements et les réserves.

La commune a prouvé consentir des dépenses (notamment de
curage par 16'523.35 francs en 2000, par 22’587 francs en 2001, par 14'700 francs
en 2002, par 8'486.10 francs en 2003 et par 29'591.40 en 2005, les montants
étant inférieurs pour 2006 et non disponibles pour les autres années), en
rapport avec l’entretien du canal X, qui dépassent le montant global affecté
annuellement au fonds (6'500 francs par année selon la commune, qu’il faut
doubler pour tenir compte de la participation de cette dernière – art.4b du
règlement communal). La balance s’avère donc très probablement déficitaire,
pour les seules dépenses d’entretien déjà, alors même que la taxe sert à alimenter
un fonds affecté à un tel entretien et aux dépenses de réfection (art.5 du règlement
communal). Or, dans un domaine comme celui des infrastructures foncières, il apparaît
certain que les besoins financiers en cas de réfection des systèmes existants
peuvent rapidement être très conséquents. On en veut pour preuve le devis du 25
juin 2003 précité. Il serait dès lors admissible – en cas de disponible – d’affecter
une partie de la taxe à des provisions ou réserves pour les travaux de
réfection de l’infrastructure, ce d’autant plus que le règlement communal
permet à la commune d’imposer de telles réfections en lieu et place de
l’entretien courant lorsque celui-ci serait à l’évidence inopérant.

Le règlement communal instaure à cet égard un choix pour la
commune entre l’entretien et la réfection. En l’occurrence, il a été opté – à
la demande même de certains propriétaires (v. courrier notamment des époux J au
Conseil communal de Cornaux du 11.02.2006) – pour des travaux plus fondamentaux
que le simple entretien, tout en continuant celui-ci. C’est dire que la commune
n’est pas restée inactive et qu’elle a bien engagé des efforts – et des frais –
pour remédier au problèmes signalés. Ce faisant, elle a respecté la procédure
instaurée par l’article 8 du règlement communal. Que les moyens envisagés pour
améliorer le drainage des parcelles concernées n’aient – selon les dires du
recourant – pas encore porté leurs fruits ne le dispense pas du paiement de la
taxe de drainage, perçue précisément pour couvrir les frais liés à l’entretien
ou, à défaut de mesures d’entretien opérantes, aux travaux plus fondamentaux de
réfection des infrastructures. Retenir le contraire reviendrait à soumettre la
commune à une obligation de résultat en rapport avec toutes les prestations
prévues dans le règlement communal, notamment pour les prestations d’entretien,
alors même que celui-ci ne serait plus possible en raison de la défectuosité
des infrastructures, et ce sans tenir compte des démarches engagées pour initier
la réfection indispensable. Or, celle-ci est également financée par la taxe
litigieuse, dont le produit ne reste donc pas sans affectation, même si durant
une année (par ex. 2006) l’entretien a été réduit au minimum. Dans cette
optique, l’allégation du recourant selon laquelle le canal X. ne serait pas
entretenu par la commune tombe à faux, le règlement communal prévoyant
précisément le remplacement de l’entretien par la réfection lorsque celui-ci
est inopérant. Ceci vaut d’autant plus qu’en l’occurrence, la commune a à la
fois engagé des frais d’entretien (v. pièces 8 à 13 dossier intimée) et entrepris
des démarches en vue d’un assainissement de l’infrastructure elle-même.

Il n’y a pas non plus d’indications selon lesquelles le
montant cumulé au fil des années des taxes de drainage prélevées sur la base du
règlement communal, telles qu’ayant alimenté le fonds, dépasserait l’addition
d’une part des coûts d’entretien des infrastructures – qui n’ont pas été
inexistants depuis l’entrée en vigueur du règlement (v. pièces 8 à 13 dossier
intimée) – et d’autre part des réserves financières qui sont justifiées
objectivement par les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence. Bien au
contraire, les échanges de correspondance figurant au dossier laissent apparaître
que les différentes possibilités techniques préconisées restent à l’état de projet
en raison de leurs coûts, la commune tentant d’obtenir le soutien financier de
l’Etat (v. courriel de C. du 29.06.2006 dans lequel il sollicitait une séance
avec les services concernés de l’Etat pour "permettre de déterminer la
répartition des coûts" et de R. du 25.04.2007, dans lequel il affirme que
le chef du département aurait demandé aux "services/offices de l’Etat
concernés [de se réunir pour] faire une proposition financière afin de résoudre
ce problème"). Partant, le principe de la couverture des coûts est également
respecté, la taxe étant inférieure aux dépenses générées par les tâches à effectuer,
telles qu’assumées par la commune.

6.                                         
Pour ces
motifs, le recours est mal fondé et doit être rejeté. Les frais doivent être
mise à la charge du recourant (art.47 al.1 LPJA) qui n’a pas
droit, vu le sort de la cause, à une indemnité de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario). Le
conseil communal, qui n’est pas assisté, ne peut prétendre à l’allocation de
dépens.

Par ces motifs,

LA Cour de droit public

1.      
Rejette
le recours.

2.      
Condamne
le recourant aux frais par 700 francs et aux débours par 70 francs, montants
compensés avec son avance de frais.

3.      
N’alloue
pas de dépens.

Neuchâtel, le 22 juin 2009

AU NOM DE LA Cour de
droit public

Le
greffier                                                               Le
président

Art. 127 CST.FED

Principes régissant
l’imposition

1 Les principes généraux régissant le régime
fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de
calcul, sont définis par la loi.

2 Dans la mesure où la nature de l’impôt le
permet, les principes de l’universalité, de l’égalité de traitement et de la
capacité économique doivent, en particulier, être respectés.

3 La double imposition par les cantons est
interdite. La Confédération prend les mesures nécessaires.