# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d25726da-dc2f-57b8-801e-dbb88e541f69
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.04.2021 601 2020 44
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-44_2021-04-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 44

Arrêt du 14 avril 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud

Christian Pfammatter
Greffière : Daniela Herren 

Parties VILLE DE A.________, recourante,

contre

DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES 
FORÊTS, autorité intimée 

Objet Affaires communales – délégation de la compétence d’arrêter le tarif 
d’une contribution publique

Recours du 24 février 2020 contre la décision du 18 décembre 2019

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considérant en fait

A. Le 3 décembre 2018, le Conseil communal de la Ville de A.________ a soumis à la 
Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) un projet de règlement sur le droit de 
cité communal (RDCC). L'art. 13 dudit règlement fixait le principe des émoluments administratifs : 

1 Pour chaque dossier, il est perçu un émolument calculé en fonction du travail effectué par la 
Commune et pouvant aller jusqu'à un montant maximal de 3'000.- francs. Le Conseil communal 
arrête le tarif de l'émolument. 
2 L'émolument est fixé sur la base d'un montant prélevé pour les opérations suivantes :

a) examen préalable et constitution du dossier communal ;
b) enquête complémentaire effectuée par Ia Commune ;
c) cours d'instruction civique, documentation civique ;
d) audition, procès-verbal et/ou préavis par Ia Commission ;
e) examen et décision du Conseil communal ;
f) transmission du dossier au SAINEC [Service des affaires institutionnelles, des 

naturalisations et de l'état civil];
g) montant de base pour les débours ;
h) bouclement de la procédure communale ;
i) examen particulier du dossier.

3 À l'ouverture du dossier, une avance de frais est requise. En cas de retrait, de renvoi ou de rejet 
de la demande, l'émolument reste dû pour les étapes de la procédure effectuée.
4 L'émolument peut être réduit en tenant compte de la situation personnelle de la personne 
requérante.

B. Le 8 février 2019, le SAINEC et le Service des communes (SCom) ont estimé que l'art. 13 
violait l'art. 10 al. 3 de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 
140.1). Selon eux, l'assemblée communale peut certes déléguer au conseil communal la 
compétence d'arrêter le tarif des contributions publiques autres que les impôts, à condition 
cependant qu'elle précise, notamment, le montant maximal de la contribution. Le SAINEC a ainsi 
proposé le texte suivant, intégrant une fourchette de prix pour chaque opération :

1 Par dossier, des émoluments fixés par le Conseil communal sont perçus pour les différentes 
opérations prévues à l'alinéa 2. Ils ne peuvent dépasser le montant maximal de 3'000 francs.
2 Les montants des émoluments à percevoir sont les suivants  Francs

a) constitution du dossier communal et examen préalable 100-300
b) enquête complémentaire effectuée par la Commune 50-400
c) cours d'instruction civique et documentation civique 50-200
d) audition, procès-verbal et préavis de la Commission 200-1000
e) examen et décision du Conseil communal 200-1000
f) transmission du dossier au SAINEC 20-30
g) montant de base pour les débours 20-50
h) analyse juridique effectuée par la Commune 150/heure
i) analyse juridique confiée par mandat à un tiers 150/heure

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j) examen particulier du dossier 150/heure
3 A l'ouverture du dossier, une avance de frais est requise. Celle-ci ne peut dépasser le montant de 
500 francs.
4 En cas de retrait, de renvoi ou de rejet de la demande, les émoluments restent dus pour les 
étapes de la procédure effectuée.
5 Les émoluments sont fixés par le Conseil communal. Ils peuvent être réduits ou remis, d'office ou 
sur requête, au regard de la situation personnelle de la personne requérante, notamment en raison 
d'un éventuel état d'indigence.

C. Le 2 mai 2019, le Conseil communal a transmis une version modifiée de l'art. 13 litigieux, 
sans toutefois intégrer la fourchette réclamée.

Le 15 mai 2019, le SCom a répété que le montant maximal de la contribution devait figurer dans le 
règlement et, ainsi, contenir la fourchette précitée. Il a relevé que la jurisprudence admettait certes 
qu'une base légale formelle ne contienne pas de montant maximum en cas de délégation si le 
montant de l'émolument est limité par les principes de couverture de coûts et d'équivalence (ATF 
135 I 130 consid. 7.2). Ainsi, il serait possible d'interpréter l'exigence du "montant maximum" de 
l'art. 10 al. 3 LCo comme étant celui limité par les principes de couverture de coûts et 
d'équivalence. Toutefois, en l'absence de jurisprudence à ce sujet, il ne lui est pas possible de 
préaviser favorablement un règlement allant à l'encontre de la lettre de l'article. 

D. Le 16 mai 2019, le Conseil communal a remis une nouvelle version de l'art. 13 litigieux :

1 Pour chaque dossier, un émolument est perçu pour les opérations suivantes :

a) examen préalable et constitution du dossier communal;
b) enquête complémentaire effectuée par la Commune;
c) cours d'instruction civique, documentation civique;
d) audition, procès-verbal et/ou préavis par la Commission;
e) examen et décision du Conseil communal;
f) transmission du dossier au SAINEC;
g) montant de base pour les débours;
h) bouclement de la procédure communale;
i) examen particulier du dossier (examen de faits particuliers et/ou analyse juridique particulière) 

effectuée par la Commune;
j) analyse juridique confiée par mandat à un tiers.
2 Le Conseil communal fixe, dans un tarif, le montant de l'émolument de la manière suivante : 

- Pour les lettres i et j, le montant des opérations est chiffré sur la base d'un taux horaire fixe 
correspondant au maximum aux coûts effectifs;

- Pour les lettres a, b, c, d, e, f, g et h, le montant des opérations est chiffré sur la base de 
fourchettes, en fonction de l'ampleur des opérations effectuées et de la complexité de chaque 
dossier.

3 Par dossier, le montant de l'émolument, constitué des différentes opérations listées à l'alinéa 1, 
ne doit toutefois pas dépasser le montant total de 3'000 francs.
4 En cas de retrait, de renvoi ou de rejet de la demande, l'émolument reste dû pour les étapes de 
la procédure effectuée.

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5 L'émolument peut être réduit ou remis, d'office ou sur requête, au regard de la situation 
personnelle de la personne requérante, notamment en raison d'un éventuel état d'indigence. Le 
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA) est applicable.

Le 16 mai 2020, le SAINEC a informé le Conseil communal que cette version lui convenait. 

E. Par message du 20 mai 2019, le Conseil communal a proposé au Conseil général 
d'adopter le RDCC, apportant encore des modifications mineures à l'art. 13 précité, remplaçant à 
l'alinéa 3 le verbe "doit" par "peut" et inversant les tirets de l'al. 2. 

De plus, il a remis un projet de tarif de l'émolument, sous la forme d'une fourchette de prix similaire 
à celle demandée par le SAINEC.

Le 2 juillet 2019, le Conseil général a adopté le règlement.

F. Par décision du 18 décembre 2018, la DIAF a approuvé le règlement, à l'exception de 
l'art. 13 al. 2. Elle a en effet estimé que celui-ci ne définissait pas clairement le mode de calcul des 
émoluments et qu'il était ainsi contraire à l'art. 10 al. 3 LCo. Le fait qu'un projet de tarif ait été 
annexé au message du 20 mai 2019 au Conseil général n'y changeait rien, puisqu'il appartenait à 
celui-ci de fixer le mode de calcul des émoluments. 

G. Par mémoire du 24 février 2020, le Conseil communal recourt auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision du 18 décembre 2019, concluant à ce que le dossier soit renvoyé à la DIAF en 
vue de l'approbation de l'art. 13 al. 2 RDCC. Il rappelle que les communes bénéficient d'une 
certaine autonomie dans le prélèvement des émoluments. Conformément à l'ATF 135 I 130 
consid. 7.2, on peut interpréter l'exigence du montant maximal de l'art. 10 al. 3 LCo comme étant, 
le cas échéant, celui limité par les principes de couverture de coûts et d'équivalence. En outre, 
selon l'ATF 143 I 227, l'assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale ne se justifie à 
travers l'application des principes constitutionnels de la couverture des frais et d'équivalence "que 
dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de mettre la 
totalité des coûts d'une prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas 
lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une 
partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne 
permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause". Ainsi, pour le 
Conseil communal, le système retenu par l'art. 13 RDCC est compatible avec l'art. 10 al. 3 LCo. En 
refusant d'approuver l'article litigieux, la DIAF a violé l'autonomie communale.

Le 14 avril 2020, la DIAF se détermine, concluant au rejet du recours et se référant au préavis du 
15 mai 2019 du SCom. Elle renvoie de plus aux travaux historiques relatifs à l'art. 10 al. 3 LCo. En 
effet, elle estime que le législateur s'était clairement positionné en faveur du maintien d'un montant 
maximum pour chaque émolument, même si la jurisprudence admettait déjà une atténuation de 
l'exigence de la base légale formelle lorsque les principes de couverture des coûts et 
d'équivalence étaient respectés. Dite jurisprudence est restée inchangée après l'entrée en vigueur 
de l'art. 127 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101). 
Le fait que le Conseil communal ait fixé une limite de CHF 3'000.- par procédure pour la totalité 
des émoluments fixés sur la base du tarif de l'exécutif est, à la lecture des débats du Grand 
Conseil, insuffisamment précis pour permettre aux citoyens d'estimer les coûts possibles pour leur 
propre procédure.  

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en droit

1.

A titre préliminaire, il est relevé que l'art. 10 al. 3 LCo a été abrogé au 31 décembre 2020 mais qu’il 
a été repris dans la même teneur à l’art. 67 al. 3 de la loi cantonale du 14 octobre 2019 sur les 
finances communales (LFCo ; RSF 140.6).

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des 
art. 77 LFCo, 148 al. 2 et 158 LCo, en relation avec l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal 
peut donc entrer en matière sur ses mérites.

A teneur de l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA et 156 al. 2 
LCo).

2.

Selon l'art. 10 al. 3 LCo, l'assemblée communale peut déléguer au conseil communal la 
compétence d'arrêter le tarif des contributions publiques autres que les impôts, à condition qu'elle 
précise le cercle des assujettis, l'objet, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution. 

Parmi les contributions publiques, on distingue entre les impôts, les contributions causales et les 
taxes d'orientation. Généralement, les contributions causales se subdivisent en trois sous-
catégories : les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement. 
L'émolument représente la contrepartie de la fourniture d'un service par l'Etat - émolument 
administratif - ou de l'utilisation d'une infrastructure publique - émolument d'utilisation. Les 
différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui 
est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon 
lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la 
valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la 
plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui 
servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de 
préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit 
global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts 
engendrés par la subdivision concernée de l'administration (arrêt TF 135 I 130 consid. 2).

Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance 
particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. 
Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou 
communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la 
qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si 
cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de 
délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité ; elle doit indiquer, au 
moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette 

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contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la 
densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de 
manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra 
être prélevée sur cette base. Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 
164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales (arrêt TF 135 I 130 consid. 7.2). 

Selon le Tribunal fédéral, le respect des principes de la couverture des frais et de l'équivalence 
peut conduire à assouplir l'exigence d'une base légale pour le calcul d'une contribution ; il ne peut 
toutefois pas remplacer complètement l'exigence d'une base légale formelle. On peut renoncer à 
fixer le montant de la taxe dans une loi formelle lorsque la prestation de service de l'Etat présente 
une valeur commerciale ou marchande de sorte que le montant de la taxe est déterminé par les 
mécanismes de l'économie de marché. Cela ne signifie toutefois pas qu'on peut renoncer à une 
base légale formelle chaque fois qu'une taxe peut être vérifiée à l'aide des principes de la 
couverture des frais et de l'équivalence. L'Etat fournit de nombreuses prestations de service pour 
lesquelles il ne prélève pas ou pas toujours des taxes couvrant les frais. Parmi celles-ci, on trouve 
les prestations qui sont également offertes par les privés et dont la valeur marchande peut être 
constatée. L'Etat peut néanmoins, pour des raisons précises, se fixer pour but de remplir certaines 
tâches sans exiger un prix du marché, en particulier pour rendre accessibles ces prestations à 
toutes les couches de la population. Il revient au législateur, élu démocratiquement, de déterminer 
si et dans quelle mesure un tel cas doit se présenter. Mais le fait que l'Etat est chargé d'exécuter 
certaines tâches sur mandat du législateur ne signifie pas encore qu'il peut exiger des taxes 
couvrant les frais. Les exigences selon lesquelles le calcul d'une taxe doit être déterminé dans une 
loi formelle peuvent être assouplies par les règles du marché seulement s'il ressort de la loi que la 
taxe doit être calculée selon les principes de l'économie de marché, respectivement qu'un calcul 
de la taxe en fonction de la couverture des frais doit correspondre au but et à la nature de la taxe. 
De tout temps, l'Etat a offert des possibilités de formation en exigeant des taxes qui ne couvrent 
largement pas les frais. C'est le cas notamment des taxes d'inscription à l'Université, lesquelles, 
c'est notoire, ne couvrent qu'une partie des dépenses de l'Etat. La question de savoir quelle part 
des dépenses de l'Etat doit être couverte par les taxes versées par les étudiants est une 
appréciation relevant de la politique en matière de formation, dont la portée doit être fixée dans 
une loi formelle. Si l'auteur de l'ordonnance n'avait pour seules limites que les principes de la 
couverture des frais et de l'équivalence, cela reviendrait à lui accorder une marge de manœuvre 
excessive incompatible avec le principe de la légalité. Si l'Etat veut proposer à l'avenir, en 
contradiction avec la politique qu'il a menée pendant des décennies, des possibilités de formation 
seulement à des prix couvrant les frais ou à des prix du marché, cela constitue une décision 
politique qui doit être prise formellement par le législateur (ATF 123 I 254 consid. 2b, JdT 1999 I 
70).

3.

Il convient d'examiner si la délégation prévue à l’art. 13 RDCC est admissible au regard de la loi et 
de la jurisprudence.

En l’espèce, force est de constater que l’article litigieux est très détaillé. Il liste toutes les étapes de 
la procédure administrative qui sont soumises au paiement de l'émolument, ce qui permet aux 
administrés de se faire une idée du déroulement du traitement de leur dossier. Il précise 
également la manière dont sont chiffrées ces opérations soit, pour certaines, "sur la base d'un taux 
horaire fixe correspondant au maximum aux coûts effectifs" ou, pour d'autres, "sur la base de 

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fourchettes, en fonction de l'ampleur des opérations effectuées et de la complexité de chaque 
dossier". Il prévoit également que les frais ne seront couverts que jusqu’à un montant maximal de 
CHF 3'000.-, qui constitue le plafond pour chaque dossier, quelles que soient les opérations qui 
auront été nécessaires à son traitement. L'article précise de plus qu'en cas de retrait, de renvoi ou 
de rejet de la demande, l'émolument reste dû pour les étapes de la procédure effectuée.

Ainsi, a priori l’article litigieux répond aux conditions de l’art. 10 al. 3 LCo. En effet, le cercle des 
assujettis ainsi que l’objet sont clairs, le mode de calcul est défini de manière précise et le montant 
maximal de la contribution est fixé à CHF 3'000.-. 

La portée de cette dernière condition est toutefois discutée, la DIAF estimant que, pour la remplir, 
un système de fourchette doit être mis en place pour chaque composante de la contribution. 
Contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, il ne ressort pas des débats du Grand Conseil 
(BGC 1984, p. 1640 ss) que le législateur était clairement en faveur du maintien d'un montant 
maximum pour chaque émolument, même si la jurisprudence admettait déjà une atténuation de 
l'exigence de la base légale formelle lorsque les principes de couverture des coûts et 
d'équivalence étaient respectés. Il ressort des débats que les députés avaient alors pris note du 
fait que le Tribunal fédéral admettait l'atténuation précitée. Le député Joseph Deiss avait alors 
proposé de compléter l'art. 10 al. 3 in fine en introduisant la phrase suivante : "(…) L'exigence 
concernant le montant tombe lorsque les droits du contribuable sont suffisamment sauvegardés 
par le principe de la couverture des frais". Les députés s'étaient cependant montrés réticents, 
relevant qu'on ignorait jusqu'où pouvait aller l'atténuation. Ils ont ainsi voulu éviter d'éventuels 
recours. "On sera dans l'insécurité totale et l'on porte atteinte (…) à la démocratie, car rien 
n'empêche que ce genre de contributions soit décidé par les organes législatifs ou alors délégué à 
des conditions bien précises". "Le Conseil d'Etat vous présente une proposition claire et fixe 
exactement quelles sont les dispositions qu'il faut prendre quant à la délégation de compétence : il 
faut déterminer le cercle des assujettis, l'objet, le mode de calcul et le montant maximal de la 
contribution. La solution proposée n'est pas seulement la plus équitable, mais aussi celle qui est le 
plus facilement applicable" (p. 1646). Ainsi, en soi, ce débat ne répond pas à la problématique. En 
effet, le Grand Conseil n'a pas précisé s'il estimait nécessaire de fixer un montant maximal pour 
chaque opération réalisée dans un dossier – ce qu'exige la DIAF – ou s'il était suffisant qu'un 
montant maximal final soit prévu pour la contribution – comme le propose le Conseil communal. 

Partant, l'interprétation historique de la loi ne s’oppose pas au seul plafond de CHF 3'000.- 
contenu dans l’article litigieux. 

Même s'il est élevé en moyenne suisse (cf. HUG, La jungle des émoluments : grande opacité dans 
les frais de naturalisation, 2018, www.comparis.ch, consulté le 26 mars 2021), ce montant 
n’apparaît pas manifestement excessif ou déraisonnable si l’on considère qu’il s’agit du maximum 
absolu, qui doit encore être modulé en application des critères énoncés dans la disposition du 
règlement ; il s'inscrit ainsi encore dans la réalité suisse en matière de droit de cité. En d'autres 
termes, en imposant un plafond maximum de CHF 3'000.- assorti d'un mode de calcul qui détaille 
les composants de la taxe, le législateur a limité la marge d'appréciation reconnue à l’autorité 
exécutive et a respecté ce faisant le principe de la légalité. Le cadre strict ainsi posé par la loi 
elle-même est suffisant pour reconnaître la validité de la délégation de compétence.

Par ailleurs, au-dessous du maximum de CHF 3'000.-, la contribution est soumise aux principes de 
couverture des coûts et d'équivalence. Les administrés sont ainsi en mesure d'évaluer 
approximativement la contribution qui leur sera demandé. Il n'est certes pas aisé de juger de 

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l'ampleur que peuvent prendre certaines opérations (comme, par exemple, l'"enquête 
complémentaire effectuée par la Commune"). Toutefois, il n'est pas nécessaire que les administrés 
puissent calculer de manière précise la somme qu'ils devront verser, mais ils doivent être en 
mesure d'estimer le montant qui pourrait être exigé d'eux. Or, la base de calcul étant décrite de 
manière détaillée, tel est bien le cas. Rappelons au demeurant que les administrés disposent du 
tarif élaboré par le Conseil communal, qui a par ailleurs été présenté au Conseil général dans le 
message du 20 mai 2019. Se présentant sous la forme d'une fourchette, il permet aux administrés 
de contrôler la mise en œuvre des critères fixés par le règlement et, à réception de la facture, de 
contester le montant requis s'ils estiment que le tarif lui-même ou son application concrète ne 
respecte pas les principes de couverture et d'équivalence des frais. 

Au vu de ce qui précède, la délégation de compétence de l'art. 13 RDCC est valable. Partant, le 
recours est admis.

4.

En vertu de l'art. 131 al. 1 CPJA, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Toutefois, 
des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes 
et d'autres personnes de droit public, ainsi que des particuliers et des institutions privées chargées 
de tâches de droit public, à moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 
CPJA).

En l’espèce, même si le recours est admis, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de 
l'autorité intimée.

La Ville de A.________ n'ayant pas fait appel à un avocat pour défendre ses intérêts, elle n'a pas 
droit à une indemnité de partie (art. 137 et 139 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision rendue le 18 décembre 2019 par la DIAF est annulée. Le dossier est 
renvoyé à l'autorité intimée pour approbation de l'art. 13 al. 2 RDCC.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 14 avril 2021/dhe

La Présidente : La Greffière :