# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 34916c7f-2e15-54e1-9b39-8d53323c5a29
**Source:** Solothurn (SO)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-05-19
**Language:** de
**Title:** Solothurn Verwaltungsgericht 19.05.2021 VWBES.2020.469
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SO_Omni/SO_VG_001_VWBES-2020-469_2021-05-19.html

## Full Text

Verwaltungsgericht

 

 

Urteil vom 19. Mai 2021    

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Stöckli

Oberrichter Müller

Gerichtsschreiber Bachmann

In Sachen

Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin und
Notarin Gabriela Mathys,    

 

Beschwerdeführerin 

 

 

gegen

 

 

1.    Bau-
und Justizdepartement,     

 

2.    Staatskanzlei
des Kantons Solothurn,    

 

Beschwerdegegner 

 

 

betreffend     Qualifikation
von Plakaten

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

 

I.

 

1. Mit E-Mail vom 3. Juni 2020 gelangte A.___
an das Bau- und Justizdepartement (BJD) und das Amt für Raumplanung (ARP) des
Kantons Solothurn. Sie habe festgestellt, dass im Kanton Solothurn vom
Schweizerischen Bauernverband (SBV) und von der IG BauernUnternehmen
mehrheitlich ausserhalb der Bauzone Informationstafeln mit Bezug zur
Trinkwasserinitiative aufgestellt worden seien. Sie bat um Beantwortung der
Frage, ob das Aufstellen solcher Informationstafeln bewilligungsfrei sei bzw.
welches die Bewilligungsvoraussetzungen seien.

 

2. Mit E-Mail vom 5. Juni 2020 gelangte
der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch seine Präsidentin A.___,
wiederum an das BJD. Er verwies auf die §§ 2 und 6 der Verordnung über
Abstimmungs- und Wahlplakate (VAW, BGS 113.114). Bei den Informationstafeln des
SBV und der IG BauernUnternehmen handle es sich mutmasslich um
Abstimmungsplakate, welche frühestens sechs Wochen vor dem Urnengang
aufgestellt werden dürften (§ 6 VAW). Es wurde danach gefragt, ob die
Informationstafeln illegal aufgestellt worden seien und ob sie unverzüglich
entfernt werden müssten.

 

3. Mit E-Mail vom 18. Juni 2020 teilte
der Amtschef des ARP A.___ bzw. dem Verein «Sauberes Wasser für alle» mit, dass
das ARP nach Rücksprache mit der Staatskanzlei zum Schluss gekommen sei, dass
es sich bei den erwähnten Informationstafeln des SBV nicht um Wahl- oder
Abstimmungswerbung handle. Weiter sei auch nicht ersichtlich, dass es sich
dabei um Werbung oder Reklame handle. Es handle sich vielmehr um
Informationstafeln. Zur Frage der Bewilligungspflicht hielt der Amtschef des
ARP fest, dass Informationstafeln, welche länger als drei Monate am selben Ort
aufgestellt würden, in jedem Fall baubewilligungspflichtig seien. Zur
Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens seien die örtlichen
Baubehörden der jeweiligen Standortgemeinden zuständig.

 

4. Mit E-Mails vom 23. und 26. Juni 2020
hielten A.___ und der Amtschef des ARP an ihren Standpunkten fest. In einem
Schreiben vom 5. August 2020 an die örtlichen Baubehörden der
Einwohnergemeinden, welches in Kopie dem SBV und dem Verein «Sauberes Wasser
für alle» zugestellt wurde, informierte der Amtschef des ARP über die kantonale
Praxis gemäss E-Mail vom 18. Juni 2020 (E. 3 hiervor).

 

5. Mit Gesuch vom 18. August 2020
gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin
Gabriela Mathys, an das ARP und stellte die folgenden Begehren:

 

1.    Es sei festzustellen, dass es sich bei
den Tafeln des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was wir lieben» um
Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate
(BGS 113.114) handelt.

2.    Die kommunalen Behörden seien umgehend
anzuweisen, die Abstimmungsplakate gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und
Wahlplakate (BGS 113.114) umgehend zu entfernen.

3.    Eventualiter sei die Beurteilung über
die Qualifikation der vom Bauernverband unter dem Motto: «wir schützen, was wir
lieben» aufgestellten Tafeln / Plakate in einer anfechtbaren Verfügung zu
eröffnen.

4.    Es sei festzustellen, dass es sich bei
den Tafeln der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt» resp.
«Ungeschützt» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs-
und Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

5.    Die kommunalen Behörden seien umgehend
anzuweisen, die Abstimmungsplakate gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und
Wahlplakate (BGS 113.114) umgehend zu entfernen.

6.    Eventualiter sei die Beurteilung über
die Qualifikation der von der IG BauernUnternehmung unter dem Motto:
«Geschützt» resp. «Ungeschützt» aufgestellten Tafeln / Plakate in einer
anfechtbaren Verfügung zu eröffnen.

7.    Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

 

6. Mit einer als «Aufsichtsbeschwerde
und Rechtsverweigerungsbeschwerde» bezeichneten Eingabe vom 1. Oktober 2020
gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle», vertreten durch Rechtsanwältin
Gabriela Mathys, an den Regierungsrat des Kantons Solothurn und stellte die
folgenden Begehren:

 

1.    Es sei festzustellen, dass es sich bei
den Tafeln und Plakaten des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was
wir lieben» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über Abstimmungs- und
Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

2.    Es sei festzustellen, dass es sich bei
den Tafeln und Plakaten der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt»
resp. «Ungeschützt» um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über
Abstimmungs- und Wahlplakate (BGS 113.114) handelt.

3.    Das Amt für Raumplanung sei anzuweisen,
die Aussage vom 5. August 2020 zu korrigieren und die kommunalen Behörden, den
Solothurner Bauernverband, die Staatskanzlei, das Amt für Verkehr und Tiefbau
sowie das Amt für Raumplanung, Abteilung Baugesuche, darüber zu informieren,
dass die Tafeln und Plakate «wir schützen, was wir lieben» und
«Geschützt/Ungeschützt» gemäss § 7 Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate
(BGS 113.114) zu entfernen sind, soweit dies noch nicht erfolgt ist.

4.    Es sei eine Medienmitteilung öffentlich
zu publizieren, in welcher festgehalten wird, dass es sich bei den Tafeln des
Bauernverbands und der IG BauernUnternehmen um Abstimmungsplakate gemäss
Verordnung über Abstimmungs- und Wahlplakate handelt und dass diese zu Unrecht
bereits vom Februar bis zum Herbst 2020 aufgestellt wurden.

5.    Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

 

7. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2020
überwies das BJD die Angelegenheit dem Verwaltungsgericht zur Beurteilung.
Dieses erklärte sich mit Schreiben vom 21. Oktober 2020 für unzuständig und
sandte die Unterlagen wieder an das BJD zurück.

 

8. Am 12. November 2020 erging im Namen
der Staatskanzlei und des Bau- und Justizdepartementes eine Verfügung mit
folgendem Dispositiv:

 

1.    Das Gesuch wird abgewiesen.

2.    Es wird festgestellt, dass es sich bei
den Tafeln und Plakaten des Bauernverbands mit dem Spruch «wir schützen, was
wir lieben» nicht um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über
Abstimmungs- und Wahlplakate handelt.

3.    Es wird festgestellt, dass es sich bei
den Tafeln und Plakaten der IG BauernUnternehmen mit dem Spruch «Geschützt»
resp. «Ungeschützt» nicht um Abstimmungsplakate im Sinne der Verordnung über
Abstimmungs- und Wahlplakate handelt.

4.    Es werden keine Kosten erhoben.

5.    Es wird keine Parteientschädigung
ausgerichtet.

 

9. Mit Beschwerde vom 26. November 2020
gelangte der Verein «Sauberes Wasser für alle» (nachfolgend: Beschwerdeführer),
vertreten durch Rechtsanwältin Gabriela Mathys, an das Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn und verlangte die Aufhebung der Verfügung des BJD und der
Staatskanzlei vom 12. November 2020. Die Beschwerdebegründung datiert vom 25.
Januar 2021. Darin wurde zusätzlich verlangt, es seien die Akten dem
Regierungsrat zur Beurteilung der Aufsichtsbeschwerde zu überweisen.

 

10. Mit Stellungnahme vom 11. Februar
2021 schlossen das BJD und die Staatskanzlei (nachfolgend: Vorinstanzen) auf
Abweisung der Beschwerde.

 

11. Auf die Ausführungen der Parteien
wird, soweit für die Entscheidfindung wesentlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

 

 

II.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
zur Beurteilung von Verwaltungsgerichtsbeschwerden richtet sich nach § 49 des
Gesetzes über die Gerichtsorganisation (GO, BGS 125.12). Die vorliegende
Streitigkeit weist einerseits einen politischen Bezug auf, stellt doch die
bevorstehende Abstimmung über die Trinkwasserinitiative den Dreh- und
Angelpunkt des Verfahrens dar. Andererseits bildeten auch planungs- und
baurechtliche Fragen Gegenstand des Verfahrens vor den Vorinstanzen. Die
politischen und baurechtlichen Implikationen lassen sich auch nur schon an den
vorinstanzlich verfügenden Behörden ablesen. So ist die Staatskanzlei für die
politischen Rechte, das BJD für das Bau- und Planungsrecht zuständig. Aus der
Beantwortung der Frage, ob es sich um ein politbezogenes oder ein
baurechtliches Verfahren handelt, ergeben sich Konsequenzen für die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

 

1.2 Nach § 49 Abs. 1 GO beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide in Verwaltungssachen
von Behörden des Kantons und der Gemeinden, gegen die kein anderes ordentliches
kantonales Rechtsmittel oder die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
vorgesehen ist und die nicht von einem anderen oberen Gericht ausgehen.
Demgegenüber kann nach § 49 Abs. 3 GO in kantonalen Wahl- und Abstimmungssachen
nach Massgabe des Gesetzes über die politischen Rechte (GpR, BGS 113.111)
Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden. In eidgenössischen Wahl-
und Abstimmungssachen richtet sich die Zuständigkeit nach dem Bundesgesetz
über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1; siehe auch § 156 GpR). Vorliegend
ist damit zunächst zu prüfen, ob es sich um eine Verwaltungssache oder eine –
eidgenössischen oder kantonale – Wahl- und Abstimmungssache handelt.

 

1.3 Der Beschwerdeführer ersuchte im
vorinstanzlichen Verfahren um autoritative Feststellung, dass es sich bei den
Tafeln des SBV und der IG BauernUnternehmen zu den Themen «wir schützen, was
wir lieben» und «Geschützt/Ungeschützt» um Abstimmungsplakate i.S. der VAW handle.
Sodann wurde verlangt, die kommunalen Behörden bzw. die verantwortlichen
Privaten seien anzuweisen, die Tafeln zu entfernen. Es wird vorgebracht, dass die
Kampagne des SBV und der IG BauernUnternehmen gegen die in der VAW
niedergelegten Bestimmungen zur zeitlichen Zulässigkeit von
Abstimmungspropaganda verstiessen. Die Tafeln stünden in einem klaren
Zusammenhang zur Trinkwasserinitiative und seien deshalb als Abstimmungsplakate
zu qualifizieren. Nach § 6 VAW dürfen Abstimmungsplakate frühestens sechs
Wochen vor dem Urnengang aufgestellt werden.

 

1.4 In der Sache geht es darum, dass
sich der SBV und die IG BauernUnternehmen in Umgehung der kantonalen
Plakatierungsvorschriften einen unfairen Vorteil im Hinblick auf die
Meinungsbildung zu den eidgenössischen Abstimmungen über die Trinkwasser- und
die Pestizidinitiative verschafft haben sollen. Damit ist eine Verletzung der
politischen Rechte angesprochen. Die Garantie der politischen Rechte schützt
die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2
Bundesverfassung [BV, SR 101]). Der Beschwerdeführer steht als Verein hinter
der Trinkwasserinitiative. Er erachtet die freie Willensbildung und die
unverfälschte Stimmabgabe diesbezüglich als durch die bereits seit
Frühling/Sommer 2019 laufende Kampagne des SBV und der IG BauernUnternehmen
gefährdet, da er und andere Befürworter im Gegenzug erst sechs Wochen vor der
Abstimmung Plakate aufstellen dürften. Das Anliegen des Beschwerdeführers bezieht
sich damit offensichtlich auf eine Verletzung politischer Rechte durch den SBV
und die IG BauernUnternehmen. Entsprechend ist die als verletzt gerügte VAW in
der Bereinigten Gesetzessammlung (BGS) systematisch auch im Kapitel über die
politischen Rechte eingeordnet (BGS 113.114). Die baurechtlichen Implikationen
stehen nicht im Vordergrund. Im Übrigen wäre auch nicht ansatzweise erkennbar,
inwiefern der Beschwerdeführer – analog einem Anwohner – zur Geltendmachung der
Baurechtswidrigkeit der Informationstafeln legitimiert wäre. Im Ergebnis bilden
damit Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer eidgenössischen Abstimmung den
Verfahrensgegenstand. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können, wenn
auch in engen Grenzen, private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in
unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen (vgl.
BGE 135 I 292, E. 4). Es handelt sich vorliegend mithin um eine eidgenössische
Abstimmungsbeschwerde.

 

1.5 Der Beschwerdeweg bei
Unregelmässigkeiten im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen richtet sich nach
Art. 77 BPR. Demnach ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des
Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung der
Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt bei der Kantonsregierung eingeschrieben
Beschwerde zu erheben. Der Beschwerdeführer gelangte nicht an die
Kantonsregierung (vorliegend den Regierungsrat des Kantons Solothurn, vgl. §
156 Abs. 1 GpR), sondern ersuchte beim ARP um den Erlass einer anfechtbaren
Verfügung. Weder das ARP noch die später verfügenden Stellen des BJD und der
Staatskanzlei waren zur Beurteilung des Begehrens zuständig. Damit entfällt
auch die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.

 

1.6 An diesem Ergebnis ändert nichts,
dass die Vorinstanzen das Begehren materiell behandelt haben. Die
Eintretensvoraussetzungen – und mithin die Zuständigkeit – sind vor jeder
Instanz von Amtes wegen neu zu prüfen. Die Staatskanzlei und das BJD (bzw. auch
das ARP) hätten auf das Begehren zufolge fehlender Zuständigkeit nicht eintreten
dürfen. Dies hätte im Übrigen auch dann gegolten, wenn nicht die Verletzung
politischer Rechte, sondern die Baurechtswidrigkeit der Plakate/Tafeln im
Vordergrund des Verfahrens gestanden wäre. Dem Beschwerdeführer, der weder
Anwohner noch Grundeigentümer ist, kam diesbezüglich offensichtlich keine
Parteistellung zu (vgl. E. 1.3 hiervor).

 

1.7 Die angefochtene Verfügung des BJD
und der Staatskanzlei leidet unter einem schweren formellen Mangel. Damit
stellt sich die Frage nach deren Nichtigkeit. Die Nichtigkeit eines Entscheides
ist jederzeit und von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden von Amtes wegen zu
beachten (statt vieler: BGE 145 IV 197, E. 1.3.2). Da es sich beim Begehren des
Beschwerdeführers materiell um eine eidgenössische Abstimmungsbeschwerde
handelte, hätten die Vorinstanzen die Angelegenheit zufolge fehlender
sachlicher Zuständigkeit nicht inhaltlich behandeln dürfen. Vielmehr hätten sie
einen Nichteintretensentscheid erlassen bzw. eine Überweisung an die nach § 156
Abs. 1 GpR zuständige Behörde, den Regierungsrat des Kantons Solothurn, prüfen
müssen. Sachliche Unzuständigkeit stellt einen Nichtigkeitsgrund dar, sofern
dieser Umstand offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die
Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet
wird (BGE 139 II 243, E. 11.2; BGE 145 III 436, E. 4). Vorliegend sind
diese Voraussetzungen erfüllt. Dass vom Beschwerdeführer in der Sache eine
Verletzung der politischen Rechte gerügt wird, war offensichtlich, auch wenn
das Begehren nicht als Abstimmungsbeschwerde bezeichnet war (siehe E. 1.4
hiervor). Den baurechtlichen Aspekt in den Vordergrund stellend, wäre das Ganze
als Aufsichtsbeschwerde gegen das ARP wiederum durch den Regierungsrat zu
behandeln gewesen. Demnach ist die Nichtigkeit der Verfügung vom 12. November
2020 festzustellen. Die Rechtssicherheit wird durch die Annahme der Nichtigkeit
nicht gefährdet.

 

1.8 Der Vollständigkeit halber ist
anzufügen, dass die Legitimation des Beschwerdeführers auch im Bereich der
Abstimmungsbeschwerde zu verneinen wäre. Diesbezüglich gelten die
Legitimationsregeln der Stimmrechtsbeschwerde vor Bundesgericht (Art. 89 Abs. 3
Bundesgerichtsgesetz [BGG, SR 173.110]) aufgrund der Einheit des Verfahrens
(Art. 111 BGG) auch im kantonalen Verfahren. Nach der Rechtsprechung sind
ausser den Stimmberechtigten grundsätzlich auch politische Parteien, die im
Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind, zur Erhebung der
Stimmrechtsbeschwerde befugt. Darüber hinaus sind auch politische
Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, aber mit juristischer
Persönlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees
beschwerdebefugt. Verbände mit anderen Zielsetzungen und anderer
Mitgliederstruktur als Parteien sowie andere Gruppierungen, deren Mitglieder
nicht ausschliesslich oder wenigstens in der überwiegenden Mehrheit
stimmberechtigte Bürger des betreffenden Gemeinwesens sind, können dagegen
nicht als eigentliche politische Vereinigungen betrachtet werden und sind daher
zur Stimmrechtsbeschwerde nicht legitimiert (Urteil des Bundesgerichts
1C_103/2011 vom 1. Juli 2011, E. 1.2; BGE 134 I 172 E. 1.3.1, je mit
Hinweisen). Der beschwerdeführende Verein ist weder eine politische Partei noch
ein mit Rechtspersönlichkeit versehenes Initiativkomitee. Sein Zweck besteht
nach Art. 2 der Statuten darin, «den verantwortungsbewussten Umgang mit unserem
Lebensmittel Nr. 1 – dem Wasser» zu fördern. Damit verfolgt er rein öffentliche
Interessen, eine Vertretung der Stimmberechtigten steht nicht in Frage. Er kann
sich damit entgegen der Rechtsprechung (BGE 130 I 290, E. 1.3; Urteil des
Bundesgerichts 1C_566/2017, E. 6) nicht darauf berufen, im Sinne der
egoistischen Verbandsbeschwerde die Interessen seiner Mitglieder in
Stimmrechtssachen zu vertreten. Der Beschwerdeführer würde somit auch die
Legitimationserfordernisse einer Abstimmungsbeschwerde nicht erfüllen. Überdies
könnte das Begehren des Beschwerdeführers nicht als form- und fristgerechte
Abstimmungsbeschwerde qualifiziert werden, wurde doch nicht innert drei Tagen
seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes (Art. 77 BPR) eingeschrieben beim
Regierungsrat des Kantons Solothurn Beschwerde wegen der angeblichen Unregelmässigkeiten
erhoben.

 

2. Nach dem Gesagten sind die
Eintretensvoraussetzungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht erfüllt. Auf
die Beschwerde ist nicht einzutreten. Die Nichtigkeit der Verfügung des BJD und
der Staatskanzlei vom 12. November 2020 ist von Amtes wegen festzustellen. Soweit
der Beschwerdeführer erst in der Beschwerdebegründung die Überweisung der Akten
an den Regierungsrat zur Beurteilung als Aufsichtsbeschwerde verlangt, ist das
Begehren verspätet und damit unzulässig. Der Beschwerdeführer ist darauf
hinzuweisen, dass die Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde – als formloser
Rechtsbehelf – nach wie vor offensteht (vgl. Urteil VWBES.2020.244 vom 7.
Dezember 2020, E. 3.1).

 

3. Bei diesem Ausgang hat der
Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 300.00
zu bezahlen (§ 77 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11] i.V.m. Art. 106
Abs. 1 Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen.

 

Demnach wird beschlossen:

 

1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.

2.    Es wird festgestellt, dass die Verfügung
des Bau- und Justizdepartementes und der Staatskanzlei vom 12. November 2020
nichtig ist.

3.    Der Verein «Sauberes Wasser für alle»
hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 300.00 zu
bezahlen.

 

 

Rechtsmittel: Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch
rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht
erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines
Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen
des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

 

Die Präsidentin                                                                 Der
Gerichtsschreiber

 

 

Scherrer Reber                                                                 Bachmann