# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d670b7be-e4f2-5b8b-b1e0-bcd7cb787aba
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-05-04
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 04.05.2006  VB.2006.00143
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2006-00143_2006-05-04.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2006.00143	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 04.05.2006
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Aufsichtsbeschwerde

	
Rechtsverzögerungsbeschwerde gegen den Regierungsrat:

Der Beschwerdeführer erhob am 22. Dezember 2004 beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde. Am 17. Januar 2006 beantragte er zusätzlich und eventualiter den Erlass einer Feststellungsverfügung (E.1.1). Natur der Aufsichtsbeschwerde (E.1.2). Zulässigkeit der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerde (E.1.3). Nichteintreten auf die Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die nicht behandelte Aufsichtsbeschwerde richtet (E. 2.1). Abweisung der Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die bis anhin unterlassene Feststellungsverfügung richtet (E.2.2). Hinweise auf den weiteren Verfahrensablauf (E.3). Kostenfolge (E.4).

			 	
				Stichworte:
	
						AUFSICHTSBESCHWERDE
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
REALAKT
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						- keine -

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

A wurde am 28. Oktober
2004 nach dem Aussteigen aus dem Bus an der Haltestelle L-Strasse der Buslinie
32 auf dem Trottoir von einem Kundenberater der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ)
dazu angehalten, den Fahrausweis (Ticket) vorzuweisen, welcher Aufforderung er
nach einer verbalen Auseinandersetzung nachkam. Gleichentags beschwerte er sich
bei den VBZ und bei der Ombudsfrau der Stadt Zürich über die durchgeführte
Kontrolle und erkundigte sich insbesondere danach, auf welche gesetzliche Grundlage
eine derartige Kontrolle ausserhalb des öffentlichen Verkehrsmittels gestützt
werde. 

Der Leiter Kundenservice der VBZ antwortete ihm am 5. November
2004, nach den massgebenden Vorschriften und Richtlinien sei eine Kontrolle
nach dem Aussteigen zulässig, wenn der Fahrgast vorher angesprochen worden sei
und sich durch das Aussteigen offensichtlich der Kontrolle entziehen wolle; bei
so genannten Gross- oder Schwerpunktkontrollen sei dabei nicht erforderlich,
dass der Fahrgast von kontrollierenden Kundenberatern im Fahrzeug direkt
angesprochen worden sei; es genüge, wenn die Kontrolle vom Fahrpersonal über
den Lautsprecher angekündigt worden und sich der Fahrgast somit bewusst gewesen
sei, dass er den Fahrausweis zeigen müsse. Eine solche Durchsage sei auch im Rahmen
der beanstandeten Kontrolle vom 28. Oktober 2004 erfolgt. Nach Darstellung
des involvierten Serviceleiters habe A beim Aussteigen das Vorweisen des Billetts
verweigert, weshalb der Serviceleiter zunächst davon ausgegangen sei, dass A
kein gültiges Ticket besitze. Der Serviceleiter räume ein, dass er einen
schroffen Ton angeschlagen sowie darauf hingewiesen habe, dass allfällige durch
das Aufbieten der Polizei verursachte Zusatzkosten vom Fahrgast zu zahlen
seien. Der Serviceleiter entschuldige sich für seine damalige Reaktion in aller
Form. 

In ihrem Antwortschreiben vom 11. November 2004 an A
nannte die Ombudsfrau der Stadt Zürich als massgebende Rechtsgrundlagen für das
beanstandete Vorgehen Art. 16 des eidgenössischen Transportgesetzes vom 4. Oktober
1985 (TG, SR 742.40), Art. 1 der Transportverordnung vom 5. November
1986 (TV, SR 742.401), § 17 Abs. 4 des kantonalen Gesetzes über
den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG, LS 740.1)
sowie die gestützt darauf vom Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) erlassenen Richtlinien.

II.  

Am 17. Dezember 2004 ersuchte A den ZVV um Zustellung
der genannten Richtlinien. Der ZVV teilte ihm gleichentags mit, dass diese
Richtlinien Dritten nicht zugänglich gemacht würden. 

Am 22. Dezember 2004 erhob A beim Regierungsrat "Aufsichtsbeschwerde" bezüglich des Vorfalles vom 28. Oktober
2004. Er beantragte, es sei festzustellen, dass die Praxis der VBZ,
Fahrausweiskontrollen im Sinn von Schwerpunktkontrollen ausserhalb des Fahrzeuges
nach Beendigung der Fahrt auf öffentlichem Grund vorzunehmen, Bundesrecht widerspreche
und keine genügende gesetzliche Grundlage aufweise (1); die verantwortlichen
Dienststellen seien sofort anzuweisen, von Kontrollen ausserhalb der Fahrzeuge
abzusehen (2); ferner seien diese Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden
Regelungen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (3). Die
Volkswirtschaftsdirektion bestätigte ihm am 7. Januar 2005 den Eingang der
Aufsichtsbeschwerde mit dem Hinweis darauf, dass er nach Abklärung der
Zuständigkeit über das weitere Vorgehen orientiert werde. Die Staatskanzlei
gelangte in der Folge zum Schluss, dass zur Behandlung der Angelegenheit, obwohl
einen Vorfall bei den VBZ betreffend, nicht die stadtzürcherische Aufsichtsbehörde,
sondern der Regierungsrat zuständig sei, weil für die beanstandete
Fahrausweiskontrolle die vom ZVV erlassenen Richtlinien massgebend seien und
die Aufsicht über den ZVV dem Regierungsrat zustehe. Auf Verfügung der mit der
Instruktion beauftragten Volkswirtschaftsdirektion hin erstatteten das
Departement der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich am 17. März 2005
sowie der ZVV am 7. April 2005 je eine Vernehmlassung. Am 17. April
2005 erkundigte sich A nach dem Stand des Verfahrens, worauf ihm die Volkswirtschaftsdirektion
am 28. April 2005 mitteilte, dass der Regierungsrat sich als zuständig
erachte.

Am 17. Januar 2006 beschwerte sich A bei der
Volkswirtschaftsdirektion über die Verfahrensdauer. Er ersuchte nochmals darum,
"die Aufsichtsbeschwerde materiell endlich zu beantworten". Falls der
Beschwerde keine Folge gegeben werde, beantrage er den Erlass einer
Feststellungsverfügung, worin festzustellen sei, "dass der beanstandete Realakt
(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform ist; oder:
er es allenfalls nicht ist". Am 27. Februar 2006 wiederholte A sein
Begehren als "Mahnung", wobei er erklärte, dass er, sofern ihm die
verlangte Verfügung nicht innert zehn Tagen zugestellt werde, davon ausgehe,
dass der Erlass einer solchen Verfügung verweigert werde; diesfalls werde er
eine Rechtsverweigerungsbeschwerde einreichen. Die Volkswirtschaftsdirektion
antwortete ihm am 27. März 2006, die Aufsichtsbeschwerde befinde sich in Bearbeitung;
bezüglich des Begehrens um Zugänglichmachen der fraglichen Richtlinien des ZVV
sei dabei auch die am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV) zu berücksichtigen, was vertiefte Abklärungen
erfordere. Was den eventualiter verlangten Erlass einer Feststellungsverfügung
anbelange, fehle dem Gesuchsteller das hierfür erforderliche schutzwürdige Interesse.

III.  

Bereits am 20. März 2006 hatte A beim
Verwaltungsgericht "Rechtsverweigerungsbeschwerde" erhoben, worin er unter Berufung auf Art. 29
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) beantragte, der Regierungsrat
sei zum Erlass einer Feststellungsverfügung darüber zu verpflichten, ob der mit
der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 beanstandete Realakt
(Schwerpunktkontrolle ausserhalb des Fahrzeuges) grundrechtskonform bzw.
grundrechtswidrig sei, sowie darüber, ob die Richtlinie des ZVV über die
Fahrausweiskontrolle Aussenwirkung entfalte und bejahendenfalls deswegen jedem
Interessierten umgehend, vollständig und vorbehaltlos zugänglich zu machen sei.
Prozessual ersuchte er darum, ihm eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen
sowie die Kosten des Verfahrens unabhängig von dessen Ausgang dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen. 

Mit Eingabe vom 4. April 2006 wies A auf das ihm in
der Zwischenzeit zugegangene Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion vom 27. März
2006 hin; da sich der Regierungsrat "nun
auch ausdrücklich" nicht zum Erlass
einer Feststellungsverfügung veranlasst sehe, werde vollumfänglich an der
Beschwerde vom 20. März 2006 festgehalten. 

Namens des Regierungsrats beantragte die
Volkswirtschaftsdirektion dem Verwaltungsgericht am 13. April 2006, auf
die Beschwerde nicht einzutreten; eventuell sei das Rechtsmittel abzuweisen.
Der Nichteintretensantrag wird damit begründet, dass die beim Regierungsrat
eingereichte Aufsichtsbeschwerde kein förmliches Rechtsmittel und dass das
Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat sei.
Abzuweisen wäre die Beschwerde eventualiter deswegen, weil angesichts des
fehlenden Anspruchs des Beschwerdeführers auf Behandlung seiner
Aufsichtsbeschwerde dem Regierungsrat von vornherein keine Rechtsverweigerung
oder Rechtsverzögerung vorgeworfen werden könne. 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden,
soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit
vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. 

1.1 Weil der
Zugang an das Verwaltungsgericht mittels Beschwerde unter Vorbehalt noch näher
zu erörternden Ausnahmen das Vorliegen einer "Anordnung" voraussetzt,
fragt es sich, ob die ausdrücklich als "Rechtsverweigerungsbeschwerde"
bezeichnete Eingabe vom 20. März 2006 nach § 41 Abs. 1 VRG
zulässig sei. Diese Rechtsmitteleingabe bezieht sich auf ein Verfahren vor
Regierungsrat, welches durch die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004
ausgelöst und von der als Aufsichtsinstanz über den ZVV angerufenen Instanz bis
heute nicht abgeschlossen worden ist. In einem gewissen Widerspruch dazu hat
der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 17. Januar 2006 an die
Volkswirtschaftsdirektion zusätzlich und eventualiter – für den Fall, dass
seiner Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde – den Erlass einer
Feststellungsverfügung beantragt, deren Gegenstand mit dem bereits in der
Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 gestellten Feststellungsbegehren
übereinstimmt. Die vom Beschwerdeführer in seiner Aufsichtsbeschwerde gestellten
Begehren beziehen sich alle auf die bei ihm am 28. Oktober 2004
durchgeführte Fahrausweiskontrolle nach oder bei dem Verlassen des Busses der
VBZ, und mit der Eingabe vom 17. Januar 2006 an die
Volkswirtschaftsdirektion ging es ihm offensichtlich darum, dass der Regierungsrat
die Rechtmässigkeit dieses Realaktes selbst dann durch eine Feststellungsverfügung
überprüfe, wenn der Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde. Angesichts
dieser prozessualen Ausgangslage ist zunächst auf die Tragweite der ergriffenen
Rechtsbehelfe und deren Verhältnis zueinander einzugehen.

1.2 Die
Aufsichtsbeschwerde ist kein förmliches Rechtsmittel. Wer von diesem Rechtsbehelf,
der in der zürcherischen Verfahrensgesetzgebung – anders als im Bund (vgl. Art. 71
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren,
VWVG, SR 172.021) – nicht ausdrücklich geregelt, jedoch in der Praxis
anerkannt ist, Gebrauch macht, hat keinen Anspruch auf einen förmlichen
Beschwerdeentscheid. Mit einer Aufsichtsbeschwerde können anderseits nicht nur
Verfügungen (Anordnungen), sondern auch so genannte Realakte beanstandet werden.
Gegen den ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde ist wiederum kein
förmliches Rechtsmittel, sondern lediglich erneut Aufsichtsanzeige an die obere
Aufsichtsinstanz möglich (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A. Wädenswil 2000, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 29 ff.
mit Hinweisen). Wenn Realakte dem förmlichen Rekurs nach § 19 ff. VRG
entzogen bleiben, kann dies allenfalls in Konflikt mit der Rechtsschutzgarantie
von Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geraten,
wonach derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und
Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch auf Erhebung einer "wirksamen
Beschwerde" bei einer Behörde des betreffenden Vertragsstaates hat (bei
der es sich allerdings nicht um eine gerichtliche Instanz handeln muss; ein
gerichtlicher Rechtsschutz von Realakten ist höchstens im Anwendungsbereich von
Art. 6 Abs. 1 EMRK sowie von Art. 29a BV, welche Bestimmung am 1. Januar
2007 in Kraft treten wird, erforderlich.). Wirken sich blosse Tathandlungen
wegen ihrer Intensität und Dauer nicht mehr bloss in geringfügiger Weise auf die
Rechtsstellung einer Person aus, so behilft man sich in der Praxis zur
Gewährleistung des Rechtsschutzes damit, dass der fragliche Realakt in eine
Verfügung gekleidet oder eine solche fingiert wird oder dass bezüglich dessen
Rechtmässigkeit eine Feststellungsverfügung erwirkt werden kann (Kölz/Bosshart/
Röhl, § 19 N. 10 mit Hinweisen; BGE 121 I 87; 128 I 167 E. 4.5).
Im Kanton Zürich hat die Rechtsprechung seit jeher – unabhängig von Art. 13
EMRK – den Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung anerkannt, sofern
der Ansprecher ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19
N. 58 ff.; vgl. im Bund den neu vorgesehenen Art. 25a VwVG,
welcher mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV am 1. Januar 2007
in Kraft treten soll und in Abs. 1 lit. c bei Nachweis eines
schutzwürdigen Interesses den Anspruch auf verfügungsmässige [und damit
beschwerdefähige] Feststellung widerrechtlicher Handlungen festhält). 

1.3 Formelle
Rechtsverweigerung im engeren Sinn begeht eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde,
wenn sie es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu
treffen, zu der sie verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist einer Gerichts-
oder Verwaltungsbehörde dann vorzuwerfen, wenn sie einen Entscheid nicht binnen
der im Gesetz vorgesehenen (vgl. etwa § 27a VRG) oder nach den Umständen
angemessenen Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) erlässt. Anders als das
Bundesrecht, das im unrechtmässigen Verweigern oder Verzögern einer Anordnung
eine Verfügung fingiert (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943, OG), sieht die zürcherische Verfahrensgesetzgebung
ein Rechtsmittel gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung nicht ausdrücklich
vor. Die zürcherische Praxis anerkennt jedoch die Zulässigkeit von Rechtsverweigerungs-
und Rechtsverzögerungsbeschwerden. Sie wurden früher als besondere Formen der
Aufsichtsbeschwerde betrachtet, womit der Weiterzug an das Verwaltungsgericht
verwehrt blieb. Seit die bundesrechtlichen Vorgaben an den kantonalen
Rechtsschutz in Kraft getreten sind (Art. 98a OG in der Fassung vom 4. Oktober
1991), mussten jedoch in Angelegenheiten, in denen die verwaltungsgerichtliche
Beschwerde an das Bundesgericht offen stehen, Beschwerden an das
Verwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung zugelassen
werden. Entsprechend einer in der Lehre vertretenen Auffassung (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f., § 41 N. 19)
lässt die neueste Rechtsprechung auch ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 98a
OG Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden an das Verwaltungsgericht
zu (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.2, www.vgrzh.ch, vorgesehen
zur Publikation in RB 2005 Nr. 15). Im Übrigen ist die Praxis seit
jeher davon ausgegangen, dass gegen die Verweigerung einer
Feststellungsverfügung förmlich Rekurs nach § 19 ff. VRG – mit Weiterzug
an das Verwaltungsgericht, sofern dessen Zuständigkeit in der Sache gegeben ist
– erhoben werden könne (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 64; RB 1978 Nr. 9).
Allerdings bedeutet dies nicht, dass der Anspruch auf Überprüfung eines
Realaktes einzig davon abhänge, dass der Betroffene den Erlass einer
diesbezüglichen Feststellungsverfügung verlangt. Weigert sich die angerufene
Behörde, die verlangten Feststellungen zu treffen, etwa weil sie der Auffassung
ist, es fehle dem Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse, so hat dieser
zunächst lediglich Anspruch darauf, dass die Weigerung in einem förmlichen Bescheid
festgehalten wird, der sich mit Rekurs oder Beschwerde an die obere Instanz weiterziehen
lässt; die angerufene obere Instanz hat alsdann zu prüfen, ob die untere
Behörde ein schutzwürdiges Interesse zu Recht verneint hat (vgl. VGr, 2. Juni
2005, VB.2005.00214, www.vgrzh.ch). 

2.  

2.1 In seiner "Rechtsverweigerungsbeschwerde"
vom 20. März 2006 rügt der Beschwerdeführer in erster Linie eine Rechtsverzögerung.
Eine solche erblickt er – zumindest sinngemäss – zum einen darin, dass der
Regierungsrat seine am 22. Dezember 2004 eingereichte Aufsichtsbeschwerde
bis heute nicht behandelt habe. Nach dem Gesagten ist das Verwaltungsgericht
nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat. Insoweit ist daher auf die Beschwerde
von vornherein nicht einzutreten. 

Sodann rügt der Beschwerdeführer als weitere
Rechtsverzögerung, dass der Regierungsrat sein am 17. Januar 2006
zusätzlich (eventualiter zur Aufsichtsbeschwerde) gestelltes Feststellungsbegehren
bis heute nicht behandelt habe, obwohl er die Volkswirtschaftsdirektion am 27. Februar
2006 unter Ansetzung einer Frist von 10 Tagen gemahnt habe. Weil er dieses
Feststellungsbegehren (obwohl inhaltlich weit gehend mit Antrag 1 in der
Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 übereinstimmend) ausdrücklich
als eigenständiges (von der Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren gestellt
hat, ist insoweit auf die Beschwerde einzutreten. Die Beschwerde erweist sich
jedoch in diesem Punkt als unbegründet: Wenn der Regierungsrat das am 17. Januar
2006 gestellte Feststellungsbegehren bis heute nicht behandelt hat, so liegt
darin offenkundig keine verfassungswidrige Rechtsverzögerung vor. Der
Beschwerdeführer kann auch nichts zu seinen Gunsten daraus ableiten, dass er
das genannte Begehren erst gestellt hat, nachdem seine Aufsichtsbeschwerde vom
22. Dezember 2004 bis zu diesem Zeitpunkt (17. Januar 2006) noch
nicht behandelt worden war. Wohl besteht insoweit ein Zusammenhang mit jener
Aufsichtsbeschwerde. Doch wenn dem Beschwerdeführer zuzugestehen ist, dass sein
Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 als eigenständiges (von der
Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren behandelt wird, so muss er sich auch
entgegenhalten lassen, dass die bisherige Dauer des aufsichtsrechtlichen
Verfahrens nicht mitberücksichtigt wird. Er selber unterscheidet denn auch in
der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (S. 2) nach wie vor zwischen Aufsichtsbeschwerde
und (zusätzlich gestelltem) Feststellungsbegehren.

2.2 Eine
unzulässige Rechtsverweigerung soll laut der Beschwerdeschrift vom 20. März
2006 offenbar darin liegen, dass nach Verstreichen der vom Beschwerdeführer am
27. Februar 2006 angesetzten "Mahnfrist" von 10 Tagen davon
auszugehen sei, dass der Regierungsrat den Erlass der am 17. Januar 2006
anbegehrten Feststellungsverfügung überhaupt verweigere. Diese
Betrachtungsweise ist offenkundig verfehlt. Allerdings hat die Volkswirtschaftsdirektion
dem Beschwerdeführer in der Folge am 27. März 2006 – somit in einem Zeitpunkt,
in dem dieser bereits Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben hatte –
brieflich mitgeteilt, ihrer Auffassung nach fehle ihm ein aktuelles schutzwürdiges
Interesse am Erlass des angefochtenen Feststellungsentscheides, was den Beschwerdeführer
zu seiner Nachtragseingabe vom 4. April 2006 an das Verwaltungsgericht
bzw. zur darin erfolgten Erklärung veranlasste, er halte an seiner Beschwerde
fest. Es wäre jedoch dem in rechtlichen Fragen bewanderten Beschwerdeführer
unbenommen und zumutbar gewesen, diesbezüglich einen förmlichen Bescheid der
Volkswirtschaftsdirektion bzw. des Regierungsrats zu verlangen. Es besteht
daher im jetzigen Beschwerdeverfahren für das Verwaltungsgericht kein Anlass,
auf die Rüge des Beschwerdeführers, die anbegehrte Feststellungsverfügung sei
ihm definitiv verweigert worden, näher einzugehen. Soweit er eine formelle
Rechtsverweigerung im engeren Sinn rügt, ist auf die Beschwerde daher nicht
einzutreten. Damit ist indessen zugleich klargestellt, dass der Regierungsrat
noch förmlich darüber befinden muss, ob er auf das am 17. Januar 2006
gestellte Feststellungsbegehren ausserhalb des hängigen aufsichtsrechtlichen
Verfahrens eintrete.  

3.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde, soweit
darauf einzutreten ist, abzuweisen ist. Um unnötige Weiterungen des Verfahrens
zu vermeiden, kann Folgendes angemerkt werden.

Bezüglich der Behandlung des selbstständigen
Feststellungsbegehrens stellt sich – vermehrt noch als hinsichtlich der
Aufsichtsbeschwerde, die nicht an die Einhaltung eines festgelegten
Instanzenzuges gebunden ist (vgl. Thalmann, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8.3;
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 37) – die Frage nach der
funktionellen Zuständigkeit. Ob die von der Volkswirtschaftsdirektion bezüglich
der Aufsichtsbeschwerde vertretene Auffassung, dass der Regierungsrat
erstinstanzlich zu deren Behandlung zuständig sei, auch bezüglich der
Behandlung des selbstständigen Feststellungsbegehrens zutrifft, wird deshalb
noch zu prüfen sein: Nebst dem Regierungsrat fiele auch eine andere Zuständigkeitsfestlegung
– etwa von Organen der Stadt Zürich als Trägerschaft des hier verantwortlichen
Transportbetriebes mit Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat Zürich oder von
Organen des Verkehrsverbundes (wie deren Direktion oder des Verkehrsrates) mit
Weiterzugsmöglichkeit an den Regierungsrat – in Betracht.

Entgegen der von der Volkswirtschaftsdirektion im
Schreiben vom 27. März 2006 vertretenen Auffassung geht es nicht an, dem
Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtschutzinteresse am Erlass der anbegehrten
Feststellungsverfügung deswegen zu verweigern, weil sich dieses nicht auf einen
konkreten, ihn betreffenden Vorfall beziehe; denn entgegen ihrer dortigen
Darlegung ist der Beschwerdeführer tatsächlich einer Kontrolle unterzogen
worden (zur Frage des aktuellen Feststellungsinteresses vgl. insbesondere BGr,
9. Januar 2001, 1P.624/2000, www.bger.ch). Anderseits genügt diese
Tatsache allein auch nicht dafür, ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse
anzunehmen. Dazu ist wie dargelegt erforderlich, dass sich der fragliche
Realakt stärker als in bloss geringfügiger Weise auf die Rechtstellung
des Gesuchstellers auswirkt, ihn also in grundrechtlich geschützten Bereichen
erheblich betroffen hat, was bezogen auf den fraglichen Vorfall letztlich voraussetzt,
dass die Verpflichtung, sich einer Fahrausweiskontrolle zu unterziehen, dem
Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV)
zugeordnet wird und dass in der hier beanstandeten Kontrolle ausserhalb des
Fahrzeuges ein stärkerer Eingriff als bei einer Kontrolle innerhalb des
Fahrzeuges erblickt wird. (Es lässt sich füglich fragen, ob eine Kontrolle
innerhalb des Fahrzeuges, die wegen Unzulässigkeit einer Fortsetzung der
Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges mit länger dauernden Behinderungen beim
Aussteigen verbunden wäre, nicht mit stärkeren Beeinträchtigungen für die
Fahrgäste verbunden wäre.) 

Verneint die zum Entscheid berufene Behörde ein aktuelles
schutzwürdiges Interesse am Erlass eines diesbezüglichen
Feststellungsentscheids, so kann der ablehnende Bescheid mit Beschwerde oder Rekurs
an das Verwaltungsgericht bzw. den Bezirksrat oder den Regierungsrat weitergezogen
werden (vgl. vorn E. 1.3). Bejaht die Behörde ein schutzwürdiges Interesse,
wird sie sich mit der Frage der Rechtsmässigkeit der beim Beschwerdeführer am
28. Oktober 2004 ausserhalb des Fahrzeuges durchgeführten
Fahrausweiskontrolle befassen müssen. Die Behandlung der Aufsichtsbeschwerde
könnte der Regierungsrat diesfalls – ohne sich dem Vorwurf weiterer
Rechtsverzögerung auszusetzen – bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Feststellungsverfahrens zurückstellen, zumal die Aufsichtsbeschwerde gegenüber
förmlichen Rechtsmitteln ein subsidiärer Rechtsbehelf ist (vgl. Thalmann, Vorbem.
zu §§ 141-150 N. 8.6; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31).

Laut seinem am 17. Januar 2006 gestellten Begehren
will der Beschwerdeführer lediglich festgestellt haben, dass der beanstandete
Realakt grundrechtskonform bzw. grundrechtswidrig sei. Demgegenüber will er
laut Beschwerde vom 20. März 2006 darüber hinaus auch festgestellt haben,
ob ihm Einsichtnahme in die Richtlinie des ZVV über die Fahrausweiskontrolle zu
gewähren sei. An sich kann mit der Beschwerde das ursprüngliche Begehren (als
welches hier das Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 zu betrachten
ist) nicht erweitert werden. Indessen hat der Beschwerdeführer bereits mit
seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 verlangt, die verantwortlichen
Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden Regelungen der Öffentlichkeit
zugänglich zu machen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, wenn die zum
Entscheid berufene Behörde diese Frage im Zusammenhang mit dem
Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 – mithin ausserhalb des
aufsichtsrechtlichen Verfahrens – behandelt. Bezüglich dieses Feststellungsinteresses
ist das Vorliegen eines schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesses nicht mehr
gesondert zu prüfen, da nach den vorliegenden Akten feststeht, dass dem Beschwerdeführer
die Einsicht in die Richtlinien verweigert worden ist. Hinsichtlich der
materiellen Frage, ob dem Beschwerdeführer entsprechend seinem
Feststellungsbegehren bzw. dem diesen zu Grunde liegenden Motiv Einsicht in die
fraglichen Unterlagen zu gewähren sei, ist die bundesgerichtliche
Rechtsprechung bezüglich der Offenlegung von verwaltungsinternen Richtlinien
massgebend (vgl. insbesondere BGr, 18. Oktober 2002, 1P.240/2002,
www.bger.ch, betreffend Dienstanweisungen an Polizeibeamte über den Umgang mit
Medienvertretern bei Polizeieinsätzen), wobei auch Art. 17 KV zu
berücksichtigen sein wird.

4.  

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht nach § 17 Abs. 2 VRG
von vornherein keine Parteientschädigung zu. 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …