# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a740e7d8-e508-5c8e-a6b6-f2dfa60ad24e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-02-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.02.2013 602 2012 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2012-1_2013-02-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal 

Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________

602 2012-1
602 2012-2

Arrêt du 8 février 2013

IIE COUR ADMINISTRATIVE

COMPOSITION Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire: Philippe Tena

PARTIES LA CORPORATION DE DROIT PUBLIC DES PROPRIÉTAIRES 
FONCIERS DU QUARTIER VILLARVASSAUX,

A.________,

et B.________, recourants, 

représentés par Me Gonzague Villoz, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES 
CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

ASSOCIATION DU SENTIER DU LAC DE LA GRUYÈRE, intimée, 
représentée par Me Sébastien Dorthe, avocat

OBJET Aménagement du territoire et constructions

Recours du 4 janvier 2012 contre les décisions du 7 avril 2011 et du 16 
novembre 2011

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c o n s i d é r a n t  e n  f a i t

A. Le 16 mars 2010, l'Association du sentier du Lac de la Gruyère (ci-après: ASLG) a 
déposé une demande de permis de construire en vue de réaliser un sentier sur les 
articles 45, 46, 47, 84 et 208 du Registre foncier (ci-après: RF) de la Commune de Pont-
en-Ogoz.

Ce projet consiste en la création de deux nouveaux tronçons de sentier, d'une longueur 
totale de près de 340 mètres. Le premier tronçon lie la zone de L'Etrey (Gumefens) à 
Villarvassaux en traversant le Ruisseau de Malessert, le second quitte la zone de 
Villarvassaux en longeant le Lac de la Gruyère puis, dans un second temps, la parcelle 51 
RF, pour se rendre en direction de Vuippens. Entre ces deux tronçons, le sentier 
emprunte le tracé existant de la route de Villarvassaux (art. 122 et 125 RF) en direction 
des bords du Lac de la Gruyère. Ce tronçon intermédiaire ne faisait pas partie de la 
demande de permis de construire.

B. Cette demande de permis de construire a fait l'objet de plusieurs oppositions, 
notamment de B.________ et de la Corporation de droit public des propriétaires fonciers 
de Villarvassaux. Ces opposants, propriétaires des parcelles 51, 122, 125, 130 et 131 RF, 
se sont entre autres plaints qu'aucune discussion préalable n'ait eu lieu. En outre, ils ont 
reproché l'absence de base légale nécessaire pour réaliser le projet, ainsi que son 
incompatibilité avec le plan directeur cantonal. Ils ont également souligné que le sentier 
n'était pas conforme à la zone agricole et à la zone à bâtir et ne disposait pas 
suffisamment de places de stationnement pour les véhicules des futurs utilisateurs. Ils 
ont soutenu que le revêtement de goudron de la route de Villarvassaux n'était pas 
adapté aux exigences légales d'un sentier de randonnée et que le tracé du sentier portait 
atteinte à une haie de saules blancs. Ils ont finalement exigé qu'une séance de 
conciliation soit organisée. B.________ avait, pour sa part, proposé un tracé alternatif, 
suivant un sentier préexistant créé par les pêcheurs et longeant le lac sur la parcelle 208 
RF sans passer le long de la parcelle 51 RF.

Le 23 juin 2010, une séance de conciliation a été tenue avec les opposants, traitant 
principalement du tracé du sentier. La commune a reconnu qu'en d'autres secteurs 
communaux il existait des problèmes de parcage. Toutefois, elle a indiqué qu'une 
révision du plan d'aménagement local (PAL) était en cours et résolvait cette question. 
Elle a ajouté que les procédures relevant des places de parc devaient être échelonnées 
dans le temps et que des tractations étaient en cours avec les Transports publics 
fribourgeois (TPF) afin d'assurer une desserte en transports publics de la zone. L'ASLG a 
estimé que la solution proposée par les opposants poserait d'autres problèmes et 
engagerait un coût disproportionné. Toutefois, l'ASLG a estimé qu'un déplacement de 
l'assiette du sentier pouvait être étudié.

Le 13 avril 2011, en tant que président de l'Assemblée des délégués de l'ASLG, le Préfet 
du district de la Gruyère s'est récusé, demandant à la Direction de l'intérieur, de 
l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) de transmettre le dossier à un autre préfet. Le 
21 avril 2011, la DIAF a désigné le Préfet du district de la Glâne (ci-après: le préfet) 
comme préfet suppléant extraordinaire.

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C. Les 27 juillet, 6 septembre, 27 septembre, 12 aout et 1er septembre 2010, la 
commune, la Commission des dangers naturels, le Bureau de la protection de la nature 
et du paysage, le Service de l'environnement (ci-après: SEn) et le Service de 
l'Agriculture ont chacun préavisés favorablement le projet. Le 26 août 2010, le Service 
archéologique a donné un préavis favorable avec réserves, estimant que les travaux 
touchaient au moins un périmètre archéologique. 

Le 17 septembre 2010, le Service des ponts et chaussées (ci-après: SPC), section lacs et 
cours d'eau, a préavisé favorablement le projet, tout en réservant le préavis du Service 
des forêts et de la faune (ci-après: SFF) et en constatant que le projet de pont prévu 
faisait l'objet d'un autre dossier. Le 27 septembre 2010, le SFF, secteur faune terrestre 
et chasse, a émis un préavis favorable avec conditions, constatant notamment que les 
chemins restent en dehors des zones protégées et d'échange pour la grande faune. Le
14 octobre 2010, le SFF a donné son accord pour l'aménagement du sentier pédestre, 
soulignant que les travaux doivent avoir un impact limité sur la forêt et que l'ASLG devait 
s'engager à assurer la propreté du sentier ainsi que sa sécurité. 

Le 10 novembre 2010, le SPC, section gestion du réseau, a préavisé favorablement le 
projet. Elle a conditionné ce préavis à la réalisation d'une liaison piétonne sûre entre 
l'arrêt de bus et le chemin public de dévestiture sis sur l'art. 43 RF, notamment par la 
mise en place d'une signalisation adéquate.

D. Par décision du 7 avril 2011, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions (ci-après: DAEC) a accordé une autorisation spéciale, indispensable 
pour tout projet de construction situé hors de la zone à bâtir. Elle a toutefois réservé la 
mise en place de panneaux obligeant les promeneurs à tenir leurs chiens en laisse et le 
respect des conditions émises dans les préavis des services de l'Etat et autres organes 
consultés.

A l'appui de sa décision, la DAEC a constaté que les travaux en cause, ne correspondant 
pas à la vocation de la zone agricole, devaient être examinés sous l'angle de l'art. 24 de 
la loi sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le tracé du sentier étant 
objectivement imposé par sa destination au sens de cette norme, elle a rappelé que le 
projet était conforme au plan directeur des rives du lac de la Gruyère (ci-après: PDR). 
Prenant en compte l'ensemble des préavis positifs des services de l'Etat, elle a relevé que 
les opposants n'invoquaient aucun intérêt privé. Par conséquent, elle a estimé que 
l'intérêt public à permettre le tour du lac à pied l'emportait sur celui de la protection des 
oiseaux compte tenu des mesures d'accompagnement adéquates prises. Se référant à 
l'absence alléguée de places de parc, elle a renvoyé au préavis favorable du SPC.

E. Le 12 avril 2011, le Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: 
SeCA) a donné un préavis favorable pour les travaux, sous réserve des autorisations de 
passage accordées par tous les propriétaires concernés. Il a également réservé le respect 
des conditions figurant dans les préavis des services de l'Etat et dans la décision 
d'autorisation spéciale émise le 7 avril 2011 par la DAEC. 

F. Par décision du 15 novembre 2011, le préfet a rejeté les oppositions de 
B.________ et de la Corporation de droit public des propriétaires fonciers de 
Villarvassaux. 

Laissant la question de la recevabilité des oppositions ouverte, le préfet a renvoyé aux 
motifs de la décision de la DAEC, les faisant siens. Il a également rappelé que la 

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demande de permis de construire ne portait que sur les deux tronçons nouvellement 
créés, et non sur la route de Villarvassaux, rejetant les griefs y relatifs.

Le préfet a notamment estimé que le projet disposait d'une base légale spécifique, l'art. 
3 al. 2 let. c LAT, et était conforme au plan directeur cantonal. Le préfet a rejeté les 
griefs relatifs à la saulaie blanche et au manque de places de parc sur la base de la 
décision de la DAEC et des préavis des services de l'Etat. 

Par décision séparée du 16 novembre 2011, le préfet a accordé le permis de construire à 
l'ASLG sous réserve du respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis 
des autorités consultées. Il a constaté que le projet de sentier était d'utilité publique 
selon l'art. 140 al. 4 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1).

G. Par deux recours du 4 janvier 2012, B.________ et la Corporation de droit public 
des propriétaires fonciers de Villarvassaux (ci-après: les recourants) ont contestés 
devant le Tribunal cantonal la décision de la DAEC du 7 avril 2011 et la décision du préfet 
du 16 novembre 2011. Ils concluent à l'annulation du permis de construire, au renvoi du 
dossier à la DAEC pour décision sur l'autorisation spéciale et à l'allocation de deux fois 
5'000 francs à titre d'indemnité de parties.

A l'appui de leur recours contre la décision de la DAEC, les recourants soutiennent avoir 
la qualité pour recourir car les randonneurs traverseront leurs propriétés et porteront par 
conséquent atteinte à leurs droits de propriété respectifs. Ils estiment également que 
l'absence de places de parc mettra leur fond à contribution et porte également atteinte à 
leur droit de propriété. Les recourants rappellent dans un deuxième moyen s'être 
notamment opposés au projet en raison de l'absence de places de parc et de parking. Or, 
ils constatent que la DAEC n'a traité ce grief que très sommairement, se contentant de 
renvoyer au préavis du SPC qu'ils estiment insuffisamment motivé. Ils se plaignent par 
conséquent d'une violation de leur droit d'être entendus. A ce titre, ils indiquent 
également n'avoir jamais été abordés pour le passage d'un sentier public sur leur fond. 
Ils relèvent finalement que les places de parc prévues sont trop lointaines et vont 
occasionner des parcages sauvages sur leurs propriétés. Ils se fondent sur des arrêts 
rendus par le Tribunal cantonal pour exiger des places de parc, indispensables au 
fonctionnement du sentier.

A l'appui de leur recours contre la décision du préfet, les recourants allèguent que la 
demande de permis de construire portait, non pas uniquement sur les deux tronçons de 
sentier à construire, mais sur l'ensemble du secteur. A ce titre, ils estiment se trouver 
dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération qui leur donne 
qualité pour s'opposer à l'octroi du permis de construire et pour recourir contre sa 
délivrance. Pour le surplus, les recourants reprennent l'argumentation de leur premier 
recours pour se plaindre d'une violation de leur droit d'être entendus et pour souligner 
que la décision litigieuse ne traite pas de la question des places de parc.

H. Le 5 mars 2012, la Préfecture du district de la Glâne a fait part de ses observations, 
concluant au rejet des recours. Elle rappelle que dans le cadre d'un permis de construire, 
le préfet a l'obligation légale mais limitée de se prononcer sur l'utilité publique et l'intérêt 
public prépondérant du projet. Toutefois, son pouvoir d'examen ne porte pas sur les 
questions de droit privé. Le préfet indique que, dans la mesure où la route empruntée 
par le sentier est déjà existante, elle ne fait pas partie de la demande du permis de 

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construire et qu'il ne doit donc pas se prononcer à son sujet. Finalement, il précise 
n'avoir pas traité de la question des places de parc car son pouvoir d'examen est limité 
en matière d'autorisations spéciales de construire hors zone. Il estime d'ailleurs que cette 
question ne relève pas de la compétence de la DAEC, mais de l'autorité communale qui 
doit la traiter dans le cadre d'une révision du PAL.

Le même jour, l'ASLG a formulé ses observations, concluant, sous suite de frais, 
principalement, à l'irrecevabilité des recours déposés, subsidiairement à leur rejet, et à 
l'octroi d'une indemnité de partie de 4'000 francs. L'ASLG relève qu'un sentier public est 
déjà inscrit au cadastre, soit la route d'accès aux parcelles des opposants, membres de la 
Corporation de droit public des propriétaires fonciers de Villarvassaux. Elle indique que 
l'art. 51 RF, bien que n'étant pas grevé d'un accès public, n'est nullement touché par la 
création du sentier. Elle estime que la question des places de parc ne doit pas s'inscrire 
sur une perspective limitée à Villarvassaux, où la circulation est déjà limitée par des 
signaux impasse et mise à ban, mais sur les 44 km du sentier. Or, selon elle, le nombre 
de places de parc est suffisant notamment sur le territoire communal (terrain de foot, 
parcelle de la laiterie). Finalement, elle rappelle que les transports publics menant au 
sentier du Lac de la Gruyère existent de manière suffisante.

Le 28 mars 2011, la DAEC a déposé ses observations et a conclu au rejet du recours. A 
l'appui de ses observations, elle a présenté une détermination du Service de la mobilité 
(SMo). Ce dernier indique qu'un arrêt de transports publics à proximité du sentier permet 
de considérer que l'exigence d'accès, selon le plan directeur cantonal, est suffisamment 
respectée. A ce titre, il considère que le critère de la distance des parkings n'est pas 
pertinente dans le cadre d'un chemin de randonnée pédestre. Par ailleurs, il est d'avis 
que, dans ce secteur précis, le projet ne nécessite pas de places de parc supplémentaires 
au regard de l'activité prévue. Finalement, le service rappelle qu'on ne peut comparer les 
infrastructures telles que des stands de tirs, ayant un caractère extrêmement localisé, 
avec un sentier d'une longueur totale de 44 km. 

I. Suite à une contestation de la validité du plan produit par l'ASLG dans ses 
observations, cette dernière a indiqué que le plan contesté faisait partie du tracé initial 
du sentier, modifié car estimé inopportun par le géomètre en charge du dossier. Ce 
dernier avait en effet considéré que le tracé présenté occasionnerait des coûts 
disproportionnés. L'ASLG souligne toutefois que le recourant propriétaire de l'art. 51 RF 
n'est que peu touché par le projet, le sentier empruntant un chemin de servitude 
préexistant et ne passant pas devant l'habitation. Finalement, l'ASLG rappelle que le 
sentier sera interdit aux chevaux, VTT et chiens non tenus en laisse, tout en s'engageant 
à l'installation de clôtures pour toutes personnes le souhaitant.

J. Par courrier du 4 octobre 2012, le Juge délégué à l'instruction des recours a 
demandé à l'ASLG la communication de documents attestant de la solution choisie en 
matière de mobilité et de parcage tant au niveau local que global.

Par courrier du 19 octobre 2012, l'ASLG a fait parvenir un plan regroupant les 
infrastructures de parking, places de pique-nique et toilettes sur l'ensemble du parcours 
et un listing des différents parkings prévus. Elle précise qu'aucune convention ne règle 
l'utilisation des parkings publics dès lors que l'ASLG est composée par les communes 
concernées. Elle indique finalement que pour la seule commune de Pont-en-Ogoz trois 
parkings sont présents, ajoutant qu'elle collabore activement avec les transports publics 
en vue de faciliter les moyens de mobilité douce.

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K. Le 20 novembre 2012, les recourants ont indiqué que le parking situé devant la 
futur laiterie de Gumefens est privé, les places créées étant limitées pour l'usage des 
clients d'un tea-room réalisé dans le bâtiment, et que le parking au terrain de foot ne 
comporte pas 60 places mais seulement vingt. A ce titre, ils ont requis une inspection des 
lieux.

Le 26 novembre 2012, l'ASLG a contesté l'ensemble des éléments produits par les 
recourants le 20 novembre 2012, indiquant que la commune était propriétaire des 
parcelles concernées.

Par courrier du 27 novembre 2012, les recourants ont contesté le plan produit le
19 octobre 2012, considérant qu'il ne s'agit que d'un projet de travail et non un plan des 
parkings utilisables. Par ailleurs, ils ont relevé que, conformément à la jurisprudence du 
Tribunal cantonal, la construction de parking n'est pas conforme à la zone agricole et que 
d'autres parkings comptés dans le plan sont privés. Ils ont finalement indiqué que 
C.________, D.________, E.________ et F.________ se sont désisté de leur recours.

e n  d r o i t

1. a) Dans la mesure où les deux recours, déposés par le même avocat, visent le 
même état de fait et contiennent des griefs semblables, il se justifie de joindre les 
procédures 602 12 1 et 602 12 2 en application de l'art. 42 al. 1 let. b CPJA.

b) L'art. 84 al. 1 LATeC prescrit que quiconque est touché par les plans ou leur 
réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu’ils soient annulés ou modifiés 
peut faire opposition, par dépôt d’un mémoire motivé auprès du secrétariat communal ou 
de la préfecture, pendant la durée de l’enquête publique.

Selon la doctrine et la jurisprudence, est réputé intérêt digne de protection chaque 
intérêt pratique ou juridique qu'une personne concernée par une décision peut faire valoir 
en vue de la modification ou de l'annulation de cette décision. Cet intérêt réside dans 
l'utilité pratique que procurerait au destinataire de la décision l'admission du recours (ATF 
120 V 39 consid. 2b). L'intérêt doit être direct et concret (ATF 122 II 132 consid. 2b). Il 
incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère comme propres à fonder sa 
qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du 
dossier de la cause (ATF 133 II 249/JdT 2008 I 293, consid. 1.3.1). Pour déterminer le 
cercle des administrés ayant un intérêt digne de protection suffisant et, par voie de 
conséquence, ayant qualité pour recourir, il y a lieu de tenir compte de toutes les 
circonstances (ATC 2A 04 18 du 16 juillet 2004, consid. 2A).

La Corporation de droit public des propriétaires fonciers du quartier de Villarvassaux est 
propriétaires d'un tronçon de la route de Villarvassaux (art. 122 et 125 RF, propriété 
commune notamment aux art. 130 et 131 RF). Pour sa part, B.________ est propriétaire 
de la route privée de l'art. 51 RF. Dans la mesure où la création du sentier litigieux 
touche directement la circulation, en tout cas piétonne, sur les routes susnommées, il y a 
lieu de reconnaître à l'ensemble des recourants la qualité d'opposants devant le préfet et, 
pour les mêmes motifs, pour recourir contre les décisions des 7 avril et 16 novembre 
2011.

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Partant, déposé dans le délai et les formes prescrits, les présents recours sont recevables 
en vertu de l'art. 141 al. 1 LATeC et de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code de procédure et 
de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en 
matière sur leurs mérites.

c) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé 
pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et 
pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il ne se pose pas 
de question d'opportunité en matière de permis de construire et d'autorisation spéciale.

2. a) A titre préliminaire, il faut constater que les recourants font valoir une série de 
griefs relevant du droit civil pour s’opposer à l’octroi du permis de construire litigieux. Ils 
perdent de vue cependant que, s'agissant d'un projet d'équipement, il n'est pas 
nécessaire d'obtenir l'accord préalable des propriétaires fonciers concernés par le tracé 
pour engager la procédure de permis de construire (RFJ 2001 p. 393). Les travaux de 
construction du chemin ne pourront cependant débuter qu'à condition que le maître de 
l'ouvrage dispose des droits de passage nécessaires à sa réalisation ou après 
expropriation de ces droits. En d'autres termes, en cas de litige sur la titularité des droits 
indispensables pour réaliser l'ouvrage sur la base des présentes autorisations, la 
compétence reviendra au juge civil pour tout ce qui a trait aux questions de droit privé 
ou au juge de l'expropriation. Il n'appartient pas au préfet, puis, sur recours, au Tribunal 
cantonal de s'en occuper dans le cadre de la procédure de permis de construire. L'octroi 
du permis de construire et de l'autorisation spéciale a pour seul effet de constater que le 
projet en cause n'est pas contraire au droit public de la construction (ATC 2A 06 20 du 15 
mai 2007, consid. 2a).

b) En ce qui concerne l'objet du litige, les parties à la procédure ont été en 
désaccord sur l'étendue de la demande de permis de construire, notamment sur la prise 
en compte de la liaison entre les deux segments mis à l'enquête. Il ressort du dossier mis 
à l'enquête publique que le projet ne portait que sur la création de deux segments de 
sentiers, les deux routes d'accès privé préexistantes ne figurant explicitement pas dans 
la demande de permis de construire. Par conséquent, du point de vue du droit 
administratif, la présente procédure est limitée à la création de ces deux nouveaux 
tronçons. Pour les motifs invoqués ci-dessus, il ne se justifie pas d’entrer en matière sur 
les griefs des recourants relatifs à la violation de droits civils, tels que le passage sur la 
route de Villarvassaux par les usagers du sentier du Lac de la Gruyère.

c) En matière de construction de chemin public, en plus des aspects ordinaires à 
régler dans toute demande de permis de construire, il appartient au préfet de se 
prononcer également sur la question de l'utilité publique du projet, dès lors que la 
procédure d'équipement peut être engagée sans l'accord des propriétaires des fonds 
concernés (RFJ 2001 p. 393). En outre, en permettant la mise en œuvre d'une procédure 
spéciale d'expropriation (art. 51 de la loi sur l'expropriation; RSF 76.1), la déclaration 
d'utilité publique est de nature à accélérer une éventuelle expropriation. Le rôle du préfet 
s'arrête cependant à prononcer cette déclaration.

3. Il n'est pas contesté que les deux tronçons litigieux sont situés hors zone à bâtir et 
que les installations prévues ne sont pas conformes à cette affectation. Partant, 
l'autorisation de construire un sentier pédestre ne peut être délivrée qu'aux conditions 
des art. 24 ss LAT (autorisations exceptionnelles).

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a) Selon l’art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à 
l’art. 22 al. 2 let. a LAT pour de nouvelles constructions et installations ou pour tout 
changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la 
zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne 
s’y oppose (let. b). 

b) Pour satisfaire la première des deux conditions, une construction est imposée par 
sa destination lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle 
ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité 
particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou 
encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De 
même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne 
peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls 
des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du 
constructeur ou de motifs de convenance personnelle (ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 
123 II 256 consid. 5a p. 261). La condition de l'implantation commandée par la 
destination de l'ouvrage est relative, en ce sens que le requérant ne doit pas démontrer 
que seul l'endroit choisi est approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants 
fassent apparaître l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que d'autres (P. 
ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 
Berne 2001, p. 266 ss)

c) Par définition, un sentier pédestre au bord d'un lac ne peut être situé ailleurs que 
sur sa rive ou à sa proximité. Le présent projet, visant à réaliser un tronçon du tour du 
Lac de la Gruyère, est donc clairement imposé par sa destination. Son aménagement 
s'inscrit dans le développement de l'offre touristique envisagée dans le secteur et répond 
à un besoin compte tenu de la diversification voulue des activités estivales (voir le PDR, 
notamment à ses p. 3 ss et 47 ss).

Certes, en l'espèce, le projet mis à l'enquête s'éloigne des rives du Lac de la Gruyère à 
deux reprises, la première pour remonter dans le quartier de Villarvassaux et la seconde 
pour longer l'art. 51 RF, tout en restant systématiquement sur des parcelles sises au 
bord du Lac de la Gruyère. Dans le cadre de la présente procédure, aucun des recourants 
n'a proposé de tracé alternatif permettant d'éviter de tels décrochements. Rien ne justifie 
de tenir compte de la variante proposée dans l'opposition de B.________, explicitement 
rejetée dans le but d'éviter un cordon boisé. Selon, notamment, les préavis du SEn et du 
SFF, ce détour évite à la fois la végétation située sur les art. 47 et 52 RF, et favorise 
l'entretien d'une saulaie blanche située sur l'art. 46 RF, alors que ce secteur nécessite un 
nettoyage régulier de déchets cachés sous les pierres. Ces préavis peuvent être 
considérés comme des rapports officiels (art. 46 al. 1 let. b CPJA), ayant force probante 
qu'aucun élément invoqué par les recourants dans leurs oppositions ne permet de mettre 
en doute (ATC 602 12 47 du 8 août 2012, consid. 3a; ATC 1A 2003 61 du 12 septembre 
2007, consid. 3b). 

Partant, il est manifeste que le tracé du présent sentier est imposé par sa destination au 
sens de l'art. 24 let. a LAT.

d) Reste à examiner si, conformément à l'art. 24 let. b LAT, aucun intérêt 
prépondérant ne s'oppose à l'aménagement litigieux dans le secteur prévu. 

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L'art. 3 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) établit une 
méthodologie de la pesée globale des intérêts (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 272). Selon 
son premier alinéa, lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant 
des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir 
d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles 
déterminent les intérêts concernés (let. a), apprécient ces intérêts notamment en 
fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (let. b) et 
fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans 
la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés (let. c). Le deuxième alinéa 
prévoit, pour sa part une obligation de motiver la pesée des intérêts dans la décision.

Les intérêts prépondérants pouvant faire obstacle à l'octroi de l'autorisation spéciale sont 
avant tout ceux qui sont énumérés aux art. 1 et 3 LAT. Il s'agit, le plus souvent, de la 
protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de 
la cohérence de la zone agricole. Mais, cela peut également conduire l'autorité chargée 
de statuer sur l'octroi ou le refus d'une autorisation spéciale à prendre en compte des 
intérêts privés (J.-A. WYSS, les constructions hors la zone à bâtir, Lausanne 1990, p. 145 
ss; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 271 ss). 

e) L'art. 3 al. 2 LAT définit les principes régissant l'aménagement du territoire, 
parmi lesquels figure, en particulier, l'obligation de tenir libres les bords des lacs et des 
cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. 
c). Le PDR, pour sa part, indique que le manque d'accès au lac constitue une contrainte à 
lever pour répondre aux attentes de la clientèle actuelle et pouvoir vraiment intégrer le 
lac dans l'offre touristique (p. 21, voir également p. 23, 33 ss et 47 ss). Il existe donc un 
intérêt public à la réalisation d'un sentier sur le pourtour du Lac de la Gruyère, 
notamment dans le secteur de Villarvassaux. 

Les recourants, pour leur part, ne font valoir aucun intérêt public qui serait atteint par le 
projet en question dans le cadre de la présente procédure. Par contre, ils craignent que le 
projet viole leur droit de propriété, soit un intérêt privé, soulignant qu'une absence de 
places de parc et de parkings à proximité du secteur de Villarvassaux mettrait leur fond à 
contribution par un parcage sauvage des utilisateurs du sentier.

Il convient, à titre préliminaire, de constater que les jurisprudences invoquées par les 
recourants à l'appui de leurs griefs ne sont pas pertinentes. En effet, la première (ATC 2A 
93 3 du 7 octobre 1994, consid. 10) se limite à confirmer l'obligation d'obtenir une 
autorisation spéciale pour la construction de places de parc en zone agricole; une telle 
obligation n'est pas contestée dans la présente procédure. La seconde (ATC 2A 01 33 du 
21 septembre 2001, consid. 6), pour sa part, dispose que parmi les conditions à remplir 
pour assurer une utilisation normale d'un stand de tir figure l'obligation de disposer de 
suffisamment de places de stationnement pour les véhicules des utilisateurs. Cette 
seconde jurisprudence n'est manifestement pas applicable ici, car elle traite d'une 
installation dont l'usage est fortement circonscrit, contrairement au cas d'espèce. Certes, 
il existe un intérêt public à ce que toute installation possède une capacité de 
stationnement suffisante. Toutefois, au regard d'un sentier faisant le tour du Lac de la 
Gruyère, d'une longueur totale de près de 44 km, il se justifie de ne pas limiter la 
question des places de parc uniquement au regard d'un secteur restreint qui serait objet 
d'un litige.

- 10 -

Or, il ressort du dossier de la cause que le présent projet prévoit près de 800 places de 
parc, publiques ou privées, le long de l'ensemble du sentier. A proximité du secteur 
litigieux se trouvent 3 parkings, totalisant 140 places de parc, sur les communes d'Avry-
devant-Pont et de Vuippens. Cette conception des parkings est conforme au PDR qui 
prévoit que les infrastructures touristiques sont à planifier à partir des pôles où le 
développement est déjà amorcé (p. 3). A noter en outre que la commune a, à plusieurs 
reprises, assuré qu'un parking communal allait être étendu, augmentant de ce fait le 
nombre de places de parc à disposition des utilisateurs du sentier. 

L'accès au sentier peut également être réalisé par les transports publics, deux arrêts de 
bus se trouvant notamment à côté de la parcelle 51 RF et au lieu-dit "le Craux". Cette 
prise en compte des arrêts de transports publics est conforme au Plan directeur cantonal 
et lie les autorités communales.

Les trois parkings les plus proches du secteur litigieux sont situés à moins de 1,5 km des 
immeubles des recourants. Une telle distance n'est pas excessive au regard du but de 
l'ouvrage - la randonnée pédestre - qui ne nécessite pas de places de parc à proximité 
directe de l'ensemble des accès au parcours. En effet, les utilisateurs peuvent être 
aisément dirigés vers les parkings disponibles, notamment par une information claire sur 
internet, par les guides locaux ou les offices du tourisme. Rien ne permet de douter de 
cette volonté en l'espèce, au regard notamment du parcours préexistant sis au sud du 
Lac de la Gruyère. Les recourants ne contestent par ailleurs pas une telle intention. 

En outre, bien qu'il soit évident qu'un parking sauvage sur les parcelles des recourants 
porterait atteinte à leur droit de propriété, une telle pratique semble douteuse en 
l'espèce. En effet, la présence d'une signalétique claire de mise à ban, d'interdiction de 
parcage, d'impasse et de route privée, est déjà présente et rend tout parcage sur les 
parcelles privées illégal, notamment selon les art. 37 al. 2 de la loi sur la circulation 
routière et 19 al. 2 let. a de l'ordonnance sur les règles de la circulation routière.

f) Il ne fait pas de doute que la construction du chemin est de nature à influer sur 
les propriétés privées situées sur son tracé ou dans sa proximité dès lors que l'ouvrage 
fini servira à l'infrastructure touristique et amènera des promeneurs dans le voisinage 
immédiat des résidents. Cet intérêt privé des recourants à éviter les nuisances 
provoquées par un trafic piéton doit être pris en considération dans le cadre de la 
pondération globale des intérêts en présence, exigée par l'art. 24 LAT.

Cela étant, il faut constater que les inconvénients provoqués par le chemin sur les 
propriétés privées concernées ne sont pas disproportionnés par rapport à l'intérêt public 
et au but visés. En effet, l'aménagement du sentier est assorti de mesures 
accompagnatrices qui ont pour incidence de limiter son impact à un niveau raisonnable, 
compatible avec le besoin de tranquillité des riverains. L'accès à l'ouvrage sera restreint 
aux seuls piétons, à l'exclusion des vélos et des chevaux, et les chiens devront être tenus 
en laisse. De plus, l'intimée s'est déclarée à plusieurs reprises prête à installer des 
clôtures sur les bords du chemin pour éviter les incursions indésirables sur les propriétés 
privées et protéger l'intimité des riverains. Dans ces conditions, compte tenu de 
l'influence retreinte du chemin sur l'environnement, il n'y a pas lieu de considérer qu'un 
intérêt privé prépondérant s'oppose à l'octroi de l'autorisation spéciale ou au permis de 
construire.

- 11 -

4.  Les recourants se plaignent également d'une violation de leur droit d'être entendus 
dès lors qu'ils estiment les décisions querellées insuffisamment motivées et soutiennent 
ne pas avoir été consultés dans le cadre du projet.

a) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
(Cst.; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la convention européenne des droits de l'homme 
(CEDH; RS 0.101) et par l'art 57 CPJA, comprend, de manière générale, le droit pour 
l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves 
pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles 
et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137; 126 I 15 consid. 2a aa p. 16). 

Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du 
respect du principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 
109, consid. a). Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en 
règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour 
faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de 
son contrôle (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 386). Le 
destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut 
dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus il 
peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont 
été effectivement examinés (P. MOOR, Droit administratif, deuxième édit. 2002, vol. II, p. 
299 no 2.2.8.2 et la jurisprudence citée). A ce titre, même si l'autorité décide de faire 
siens des avis qui lui ont été communiqués, il lui incombe d'indiquer concrètement dans 
sa décision pourquoi des griefs sont écartés (RFJ 1994, p. 152). Le respect de l'obligation 
de motiver une décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation 
découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 CPJA).

Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens 
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, 
sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa 
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci 
et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 54, consid. 2c). 

Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation doit entraîner l'annulation de 
la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 
124 V 180, consid. 4a). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu en 
instance inférieure peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se 
faire entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir 
d'examen en fait et en droit (ATF 134 I 331, consid. 3.1; 133 I 201, consid. 2.2; 130 II 
530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte 
portée au droit d'être entendu (ATF 126 I 68, consid. 2). Elle peut également se justifier 
en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et 
aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201, consid. 2.2; Arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_265/2009 du 7 octobre 2009, consid. 2.3).

b) Dans sa décision, la DAEC s'est contentée de se référer au préavis favorable du 
SPC pour dénier la présence de problèmes de parkings et de places de parc. Il apparaît 
cependant d'emblée que le préavis du SPC, section gestion du réseau, se contente de 
traiter de la liaison piétonne avec l'arrêt de bus Sorens-Gérigno et la signalétique y 

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- 12 -

afférente. Dans ce sens, la question d'une violation du droit d'être entendus des 
intéressés pourrait se poser, mais n'impose pas cependant l'annulation des décisions 
attaquées.

En effet, en l'espèce, le Tribunal cantonal a le même pouvoir de cognition que les 
autorités intimées, en fait et en droit. Il peut donc en principe réparer une informalité 
procédurale commise devant l'instance inférieure. 

Or, dans la mesure où les recourants ont pu se prononcer en détail devant le Tribunal 
cantonal sur les problèmes de parking et de places de parc, on doit considérer que 
l'éventuelle violation du droit d'être entendu garanti par l'art. 167 al. 3 LATeC a été 
réparée dans le cadre de la présente procédure. Il n'y aurait aucun sens, actuellement, 
de renvoyer la cause devant l'autorité intimée pour qu'elle rende la même décision. Le 
principe de l'économie de la procédure s'oppose à un tel allongement inutile du procès.

c) Les recourants se plaignent de l'absence de contacts, préalablement au projet, 
de la part de l'association intimée et de la commune. A cet égard, il convient de rappeler 
qu'aucune obligation légale n'impose une prise de contact préalable au dépôt de la 
demande de permis de construire. Au contraire, la procédure de permis de construire a 
notamment pour but de permettre à d'éventuels opposants de faire valoir leur droit 
d'être entendus. 

Or, il ressort très clairement du dossier que les recourants ont eu maintes fois l'occasion 
de se faire expliquer la portée du projet de sentier et, même si leur argumentation est 
parfois un peu confuse, ils ont eu amplement l'occasion de la faire entendre et de se 
défendre. En effet, la commune et l'ASLG ont organisé deux séances de conciliation lors 
de laquelle elles ont systématiquement répondu aux griefs des différents recourants. Un 
opposant a d'ailleurs retiré son opposition, suite à l'assurance donnée que sa parcelle ne 
serait pas touchée par le projet. Il convient aussi de noter que l'ASLG a, à plusieurs 
reprises, assurée être prête à installer des clôtures en bordure de la parcelle d'un des 
présents recourants. Il ne fait aucun doute que les intéressés se sont rendu compte des 
éventuels impacts du projet sur leurs droits car ils ont faits opposition au projet et ont 
recouru contre les décisions du préfet et de la DAEC, en motivant à chaque fois leur point 
de vue. 

Partant, il ne saurait être question d'une violation du droit d'être entendu. Les critiques 
visant le non-respect des art. 57 CPJA, 29 al. 2 Cst. et 6 § 1 CEDH doivent ainsi être 
écartées.

5. Les autres griefs du recours sont également sans pertinence. Il est ainsi rappelé 
que les autorisations et permis ont été accordés sous réserve de l'octroi des droits de 
passage par les propriétaires concernés et, en cas de refus, sous réserve d'une 
éventuelle procédure d'expropriation (cf. consid. 2b). En outre, quand bien même les 
recourants ont contesté la capacité réelle de certains parkings, ils n'ont pas établis ni 
rendu vraisemblable que la capacité globale de parcage sur l'ensemble du sentier soit 
insuffisante. Il importe peu que, cas échéant, la capacité de certain parkings soit plus 
restreinte que prévu. Par ailleurs, il a été expressément précisé dans les écritures que les 
parkings planifiés en zone agricole ne sont qu'un projet, en attente d'une mise à jour des 
plans d'aménagement. Il n'appartient donc pas à la cour de céans de se prononcer dans 
le détail sur le nombre de places de parc effectivement mises à disposition. Il suffit de 
constater que, prise globalement, leur quantité semble suffisante pour le but poursuivi.

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6. a) Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions entreprises 
confirmées.

b) Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui 
succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 
150.12).

Pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens (art. 137 al. 1 CPJA).

c) Il appartient également aux recourants de verser une indemnité de partie à 
l'association intimée pour les frais engagés dans la défense de ses intérêts (art. 139 
CPJA).

l a  C o u r  a r r ê t e :

I. Le recours du 16 janvier 2012 est rejeté.

Partant, les décisions du 7 avril 2011 et du 16 novembre 2011 sont confirmées.

II. Les frais de procédure, fixés à 2'100 francs, sont mis solidairement à la charge des 
recourants qui succombent. Ils sont compensés par l'avance de frais versée 
déduction faite des frais dus par les autres recourants (cause 602 12 147). Le solde 
leur est restitué.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants.

IV. Un montant de 3'086 fr. 50 (dont 228 fr. 65 de TVA) à verser à Me Dorthe au titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge des recourants.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l’indemnité de partie peut, dans un 
délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque 
seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Givisiez, le 8 février 2013/cpf/pte

Le Greffier-stagiaire: Le Président: