# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f58375ac-3a3b-57f0-9563-bf003ba932d1
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-02-28
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 28.02.2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-28feb_2014-02-28.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 462 43 95, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 
Bern, 28. Februar 2014 

 
 
 

Empfehlung 
 
 

gemäss Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragsteller) 

 
 

gegen 
 
 

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) 
 
 

 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Zwischen dem 24. Januar 2013 und dem 4. November 2013 stellte der Antragsteller 
(Privatperson) drei thematisch verwandte Zugangsgesuche beim Eidgenössischen 
Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) gestützt auf das Bundesgesetz über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3). Konkret ersuchte 
er um: 

− „Einsicht in die EMI-Daten[1] des KKM[2] für die letzten dreissig Tage ab Erhalt dieses 
Gesuches. Es sind dies nur die Kaminemissionsdaten, die restlichen Anlageparameter sind 
vorerst nicht von Interesse; es sollten also keine Geschäftsgeheimnisse betroffen sein…“ 
[Schreiben vom 22. April 2013, nachfolgend: Begehren A]; 

− „Eine komplette Kopie des aktuellen ANPA-Reglementes[3] ENSI-AN-7057. Sollte dieses 
Reglement inzwischen geändert worden sein, bitte auch die Version vom 14. Oktober 2009 
[…]. Für den mir offerierten Preis von 1700 Franken möchte ich eine Gebührenverfügung.“ 
[Schreiben vom 22. April 2013, nachfolgend: Begehren B]; 

                                                      
1  Emissionsdaten aus dem Kamin eines Kernkraftwerks im 10-Minuten-Takt, d.h. dokumentierte Messwerte der laufenden 

Entsorgung radioaktiver Abfälle via Luft und Wasser. 
2  Kernkraftwerk Mühleberg. 
3  „ANPA“ steht für Anlageparameter. Das ANPA-Reglement regelt die Rahmenbedingung der Emissionsdatenübermittlung 

durch die Kraftwerksbetreiber an das ENSI. 

 

 

 

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− „Einsicht in […] Emmissionsdaten des KKL[4] - Abluftkamines für Woche 41 dieses Jahres. 
So wie sie nach ANPA-Reglement vom KKL ans ENSI geliefert wurden und noch nicht 
gelöscht sind.“ [E-Mail vom 4. November 2013, nachfolgend: Begehren C]. 

2. Mit Schreiben vom 8. Mai 2013 nahm das ENSI Stellung zu Begehren A. Es teilte dem 
Antragsteller mit, dass die entsprechend dem ANPA-Betriebsreglement übermittelten Daten 
dem ENSI „freiwillig übermittelt“ werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ).  

3. Mit Schreiben vom 14. Mai 2013 nahm das ENSI Stellung zu Begehren B. Es teilte dem 
Antragsteller mit, dass für die Bearbeitung seines Gesuches inklusive „Herausgabe des 
gesamten ANPA-Reglements“ Kosten von insgesamt CHF 1700.- angefallen seien. Diesem 
Gesamtbeträg werde der vom Antragsteller bereits geleistete Kostenvorschuss über CHF 
1000.- angerechnet, womit ein Restbetrag von CHF 700.- verbleibe. Diesem Schreiben legte 
das ENSI einen Einzahlungsschein über die noch zu bezahlenden CHF 700.-  sowie eine 
Gebührenverfügung über den Gesamtbetrag von CHF 1700 bei. 

4. In der beigelegten Gebührenverfügung vom 14. Mai 2013 erwog das ENSI, dass „der gesamte 
Arbeitsaufwand des ENSI für die Behandlung des Gesuchs (insbesondere rechtliche Prüfung 
und Anhörung betroffener Dritter) sowie der Zeitaufwand für die Vorbereitung des Dokuments 
wesentlich mehr als 17 Stunden […] [betrug], jedoch aufgrund des Äquivalenzprinzips keine 
höhere, den Kostenvorschuss [recte wohl: Kostenvoranschlag] übersteigende Gebühr 
festgesetzt […] [werde]“. 

5. Mit Schreiben vom 14. November 2013 nahm das ENSI Stellung zu Begehren C. Es teilte dem 
Antragsteller mit, dass die Kernkraftwerke dem ENSI die Anlageparameter „freiwillig 
übermitteln“, inklusive Emissionsdaten via Kamin und Abwasser, entsprechend dem ihm am 14. 
Mai 2013 zugestellten ANPA-Betriebsreglement (vgl. Ziffer 3). 

6. Gegen jede dieser drei Stellungnahmen des ENSI reichte der Antragsteller jeweils fristgerecht 
einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten 
(Beauftragter) ein. 
In jenem vom 17. Mai 2013 zu Begehren A bat er den Beauftragten darum abzuklären, ob die 
Emissionsdaten des KKM tatsächlich auf freiwilliger Basis geliefert würden und ob an deren 
Geheimhaltung tatsächlich ein schützenswertes Interesse bestehe. 
Im Schlichtungsantrag vom 26. Mai 2013 zu Begehren B bat er den Beauftragten darum zu 
prüfen, ob die umfangreichen Schwärzungen im ihm ausgehändigten ANPA-Betriebsreglement 
gerechtfertigt seien. Weiter ersuchte er den Beauftragten darum – wenn möglich – zu prüfen, ob 
das ENSI „prohibitive Preise“ verlange. 
Im Schlichtungsantrag vom 18. November 2013 zu Begehren C bat er den Beauftragten 
schliesslich ebenso abzuklären, ob die Emissionsdaten tatsächlich auf freiwilliger Basis an die 
Behörde geliefert würden und ob ein schützenswertes Interesse an deren Geheimhaltung 
bestehe. 

7. Mit Schreiben vom 21. Mai 2013, 29. Mai 2013 und 22. November 2013 bestätigte der 
Beauftragte gegenüber dem Antragsteller jeweils den Eingang der Schlichtungsanträge zu den 
Begehren A, B und C.  

8. Mit E-Mails vom 21. Mai 2013, 29. Mai 2013 und 22. November 2013 forderte der Beauftragte 
das ENSI jeweils auf, ihm die von den einzelnen Begehren betroffenen Dokumente sowie eine 
ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.  

 
                                                      
4  Kernkraftwerk Leibstadt. 

 

 

 

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9. Am 28. Mai 2013 reichte das ENSI beim Beauftragten eine Stellungnahme zu Begehren A ein. 
Darin teilte es ihm mit, dass die vom Antragsteller gewünschten Daten dem ENSI von den 
Kraftwerken freiwillig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gemäss ANPA-Betriebsreglement 
übermittelt würden. Aufgrund der in diesen Daten teilweise enthaltenen Geschäftsgeheimnisse 
verlangten die Kraftwerksbetreiber deren Geheimhaltung. Das ENSI habe „eine solche 
Zusicherung im ANPA-Betriebsreglement erteilt“. 

10. Am 5. Juni 2013 reichte das ENSI beim Beauftragten eine Stellungnahme zu Begehren B ein. 
Darin führte es aus, dass im ANPA-Betriebsreglement gegenüber dem Antragsteller erstens auf 
den Seiten eins und zwei Personendaten abgedeckt, zweitens der letzte Absatz von Ziffer 2 
„aus Gründen der IT Security“ eingeschwärzt sowie drittens die Tabellen in den Anhängen eins 
bis vier komplett eingeschwärzt wurden. Letztere enthielten eine Charakterisierung der in den 
ANPA- und EMI-Daten enthaltenen Messgrössen aus den jeweiligen Kraftwerken, aus denen 
„Rückschlüsse auf die leittechnische Konzeption“ gezogen werden könnten. Damit seien die 
Ausnahmegründe von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g BGÖ erfüllt, weshalb dem Antragsteller der 
Zugang zum ANPA-Betriebsreglement teilweise verweigert worden sei. Weiter wies es darauf 
hin, dass die Rechsmittelfrist, um gegen die Gebührenverfügung vom 14. Mai 2013 des ENSI 
Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zu erheben, noch nicht abgelaufen sei. 

11. Am 2. Dezember 2013 reichte das ENSI eine Stellungnahme zu Begehren C ein. Darin teilte es 
ihm, in Übereinstimmung mit seiner Stellungnahme zu Begehren A (vgl. Ziffer 9) mit, dass die 
vom Antragsteller gewünschten Daten dem ENSI von den Kraftwerken freiwillig im Sinne von 
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gemäss ANPA-Betriebsreglement übermittelt würden. Aufgrund der in 
diesen Daten teilweise enthaltenen Geschäftsgeheimnissen verlangten die Kraftwerksbetreiber 
deren Geheimhaltung. Das ENSI habe „eine solche Zusicherung im ANPA-Betriebsreglement 
erteilt“. 

 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

12. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  

13. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig.5 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, 
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

14. Der Antragsteller hat drei Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ beim ENSI eingereicht und 
jeweils eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an vorangegangenen 
Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung von entsprechenden Schlichtungsanträgen berechtigt. 
Die drei Schlichtungsanträge wurden formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht 
(innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten 
eingereicht.  

                                                      
5 BBl 2003 2023. 

 

 

 

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15. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im 
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.6 

16. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

17. Die drei Zugangsgesuche bzw. die drei Schlichtungsanträge des Antragstellers sind thematisch 
verwandt und betreffen eng zusammenhängende oder sogar gleichlautende Fragestellungen. 
Damit rechtfertigt es sich, die drei Verfahren zu vereinigen und in einer gemeinsamen 
Empfehlung zu erledigen. 

18. Da die Begehren A und C inhaltlich grundsätzlich identisch sind, bzw. sich auf dieselbe Art 
Emissionsdaten beziehen, und das ENSI den Zugang zu ihnen aus denselben Gründen 
verweigerte, werden sie im Folgenden gemeinsam abgehandelt.  

B. Materielle Erwägungen  

19. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).7 

 

Begehren A und C: EMI-Daten des KKM und des KKL 

20. In Bezug auf die vom Antragsteller verlangten Emissionsdaten des KKM für die letzten 30 Tage 
ab Eingang des Gesuchs (datiert vom 22. April 2013) [Begehren A] sowie dieselben 
Emissionsdaten des KKL der Woche 41 des Jahres 2013 [Begehren B] verweigerte das ENSI 
den Zugang jeweils unter Hinweis auf deren freiwillige Mitteilung an das ENSI durch die 
Kraftwerksbetreiber im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Da diese Daten zum Teil 
Geschäftsgeheimnisse enthalten würden, verlangten die Kraftwerksbetreiber deren 
Geheimhaltung. Das ENSI habe eine solche Zusicherung im ANPA-Betriebsreglement erteilt. 
Der Beauftragte hat demnach in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die Voraussetzungen der 
Ausnahmebestimmung des Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfüllt sind. In einem zweiten Schritt hat er 
sodann zu klären, ob die Voraussetzungen zur Verweigerung des Zugangs aufgrund von in den 
Messdaten enthaltenen Geschäftsgeheimnissen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ gegeben 
sind. 

                                                      
6 BBl 2003 2024. 
7 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8. 

 

 

 

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21. Damit die Ausnahmebestimmung in Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zur Anwendung gelangt, müssen 
nach der Botschaft, der Lehre und der ständigen Praxis des Beauftragten drei 
Tatbestandsvoraussetzungen kumulativ erfüllt sein.8 Die Information muss erstens von einer 
(Privat-)Person, nicht von einer Behörde stammen. Zweitens muss die Information freiwillig, d.h. 
ohne gesetzliche oder vertragliche Verpflichtung mitgeteilt worden sein. Drittens muss sich die 
Behörde verpflichtet haben, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu wahren. 

22. Das erste Tatbestandsmerkmal erscheint unproblematisch und kann bejaht werden, da es sich 
bei den Kraftwerksbetreibern, in casu der BKW Energie AG als Betreiberin des KKM sowie der 
Kraftwerk Leibstadt AG als Betreiberin des KKL, jeweils um privatrechtliche 
Aktiengesellschaften handelt. 

23. Was das zweite Tatbestandsmerkmal anbelangt, nämlich die freiwillige Mitteilung der 
Information ohne gesetzliche oder vertragliche Pflicht, so gilt es zunächst das Verhältnis 
zwischen Kraftwerksbetreibern und dem ENSI im Rahmen der Übermittlung der verlangten 
Emissionsdaten etwas näher zu untersuchen. 

24. Wie oben angesprochen (vgl. Fn. 1) sind unter den verlangten sogenannten „EMI-Daten“ 
Emissionsdaten aus dem Kamin eines Kernkraftwerks (aufgezeichnet bzw. elektronisch erfasst 
im 10-Minuten-Takt) zu verstehen, d.h. dokumentierte Messwerte der laufenden Entsorgung 
radioaktiver Abfälle eines Kernkraftwerkes via Luft und Wasser. 
Solche (radioaktiven) Abfallprodukte, wie sie durch den Betrieb von Kernkraftwerken entstehen, 
dürfen nur kontrolliert an die Umgebung abgegeben werden. Die Einzelheiten dieser 
Emissionsabgaben an die Umgebung eines Kraftwerkes sind in der Strahlenschutzverordnung 
(StSV; SR 814.501) geregelt. Nach deren Art. 80 Abs. 1 dürfen „luftgetragene oder flüssige 
radioaktive Abfälle […] nur über die Abluft an die Atmosphäre oder über das Abwasser an 
Oberflächengewässer abgegeben werden“. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung legt „die 
Bewilligungsbehörde[9] […] im Einzelfall für jeden Betrieb maximal zulässige Abgaberaten und 
gegebenenfalls Abgabekonzentrationen fest“.  

25. Die Emissionsabgabe radioaktiver Stoffe eines Kernkraftwerkes via Luft und Wasser unterliegt 
einer gesetzlich geregelten Kontrolle. Die beiden ersten Absätze von Art. 81 StSV regeln dazu 
Folgendes: 

1 Die Bewilligungsbehörde legt in der Bewilligung eine Emissionsüberwachung fest. Sie kann eine 
Meldepflicht vorsehen. 
2 Die Immissionsüberwachung richtet sich nach Artikel 103. 

Art. 103 StSV lautet wie folgt: 

Art. 103  Immissionsüberwachung durch den Betrieb 
1 Die Bewilligungsbehörde kann den Bewilligungsinhaber dazu verpflichten, die 
Immissionen radioaktiver Stoffe und die Direktstrahlung aus seinem Betrieb messtechnisch 
zu überwachen und die Resultate der Aufsichtsbehörde zu melden. 
2 Der Bewilligungsinhaber kann für Überwachungsmessungen externe Stellen beiziehen, 
wenn diese von der Aufsichtsbehörde anerkannt sind. 

Die beiden ersten Absätze von Art. 104 StSV regeln schliesslich Folgendes: 

Art. 104  Überwachung der Umweltradioaktivität 

                                                      
8  BBl 2003 2012; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, RZ 47. 
9  Nach Art. 127 StSV wird als Bewilligungsbehörde je nach konkreter Tätigkeit des Kernkraftwerkes das ENSI oder das 

Bundesamt für Gesundheit BAG eingesetzt. 

 

 

 

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1 Das BAG überwacht die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität in der 
Umwelt. 
2 Das ENSI überwacht zusätzlich die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität 
in der Umgebung der Kernanlagen und des PSI[10]. 

Schliesslich regelt Art. 96 Abs. 5bis StSV unter der Marginalie „Vorsorgliche Massnahmen“ 
Folgendes: 

5bis Die Aufsichtsbehörde kann bei Betrieben, bei denen Störfälle nach Artikel 94 Absatz 5 eintreten 
können, verlangen, dass: 
a. Anlageparameter die zur Verfolgung des Unfallablaufs, zur Erstellung von Diagnosen und Prognosen 
sowie zur Ableitung von Schutzmassnahmen für die Bevölkerung notwendig sind, erfasst werden; 
b. diese Anlageparameter über ein störfallsicheres Übermittlungsnetz permanent an die 
Aufsichtsbehörden übertragen werden. 

Eine solche Erfassung von Anlageparametern sowie deren permanente Übertragung an das 
ENSI als gesetzliche Aufsichtsbehörde wurden im sogenannten ANPA-Betriebsreglement, 
welches vom Antragsteller mittels Begehren B heraus verlangt wurde (vgl. dazu hinten  
Ziffer 35 ff.), vorgesehen. Dementsprechend wird in diesem Reglement einleitend festgehalten: 

„Das Betriebsreglement regelt die permanente Übertragung der: 
• ANPA-Daten (Anlageparameter) im 2-Minuten Takt, 
• und EMI-Daten (Emissionsdaten aus dem Kamin) im 10-Minuten Takt.“ 

26. Aus den oben zitierten gesetzlichen Bestimmungen in der Strahlenschutzverordnung geht aus 
Sicht des Beauftragten klar hervor, dass die Erfassung und die permanente Übertragung der 
Emissionsdaten an das ENSI durch die Kraftwerksbetreiber nicht freiwillig im Sinne von Art. 7 
Abs. 1 Bst. h BGÖ erfolgen, sondern dazu vielmehr eine gesetzliche Verplichtung besteht, 
welche im ANPA-Reglement des ENSI weiter konkretisiert werden. Das zweite 
Tatbestandselement von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist folglich zu verneinen. 

27. Aufgrund der Ausführungen der vorangehenden Ziffer kann offen bleiben, ob das dritte 
Tatbestandsmerkmal von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ, nämlich die explizite Zusicherung der 
Vertraulichkeit durch die Behörde, erfüllt ist. Der Beauftragte beschränkt sich in diesem 
Zusammenhang einzig auf den Hinweis, dass die vom ENSI angerufene 
Geheimhaltungsvereinbarung in Ziffer 2 des ANPA-Betriebsreglements aufgrund der 
gesetzlichen Verpflichtung der Kraftwerksbetreiber zur Erfassung und Übermittlung der EMI-
Daten an die Aufsichtsbehörde von vornherein unwirksam ist. Im Ergebnis kommt die 
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ vorliegend nicht zur Anwendung. 

28. In seinen Stellungnahmen vom 28. Mai 2013 (vgl. Ziffer 9) und vom 2. Dezember 2013 (vgl. 
Ziffer 11) zu den Begehren A und C des Antragstellers wies das ENSI jeweils darauf hin, dass 
die Kraftwerksbetreiber aufgrund von in den Messdaten teilweise enthaltenen 
Geschäftsgeheimnissen verlangten, dass diese geheim gehalten würden. Der Beauftragte hat 
demnach zu prüfen, ob bzw. inwiefern die verlangten Emissionsdaten aufgrund von darin 
enthaltenen Informationen, welche als Geschäftsgeheimnisse der Kraftwerksbetreiber im Sinne 
von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zu qualifizieren sind, dem Recht auf Zugang zu entziehen sind. 

29. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten einzuschränken, 
aufzuschieben oder zu verweigern, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts-.oder 
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Nach der Botschaft darf das 
Öffentlichkeitsprinzip nicht dazu führen, dass solche Geheimnisse ausserhalb der Verwaltung 

                                                      
10  Paul Scherrer Institut. 

 

 

 

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stehender Dritter offenbart werden müssen.11 Fraglich ist, welche Unternehmensinformationen 
als Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis einzustufen sind. Ein Geheimnis muss, damit ein 
Geschäftsgeheimnis vorliegt, nach dem Gegenstand beschränkt sein und eine geschäftlich 
relevante Information betreffen. Als Geschäftsgeheimnisse kommen all jene Tatsachen in 
Betracht, welche in irgendeiner Weise für die Organisation und die geschäftliche Tätigkeit eines 
Unternehmens von Bedeutung sind.12 Das Geschäftsgeheimnis betrifft Innen- sowie 
Aussenverhältnisse des Unternehmens, die für Konkurrenten wissenswert sind. Das 
Geschäftsgeheimnis hat folglich kaufmännische und betriebswirtschaftliche Tatsachen zum 
Gegenstand.13 Beispiele für Geschäftsgeheimnisse sind etwa Absatzmöglichkeiten, Preis- und 
Rabattpolitik, Kalkulationen, Informationen zur allgemeinen Geschäftslage sowie künftige 
geschäftliche Absichten, Planung zur Lancierung eines Produktes, Fehlschlag eines Projektes 
etc.14 

30. In der schweizerischen Gesetzgebung werden die Begriffe „Geschäfts- oder 
Fabrikationsgeheimnis“ nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche 
sich im Wesentlichen anhand von Art. 162 StGB15 und Art. 6 UWG16 herausgebildet hat, gelten 
„alle Tatsachen als Geheimnisse, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind, wobei 
der Geheimnisherr an ihnen ein berechtigtes Interesse haben muss und sie tatsächlich geheim 
halten will“.17 Nicht die Tatsachen an und für sich bilden das Geheimnis, sondern das Wissen 
des betreffenden Geheimnisherrn um sie. Ein Geheimnis liegt somit dann vor, wenn kumulativ 
folgende drei Voraussetzungen gegeben sind: Die fraglichen Tatsachen sind relativ unbekannt, 
der Geheimnisherr hat ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse und es besteht ein 
Geheimniswille.18 

31. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass reine Messdaten, welche grundsätzlich ebenso von jeder 
Person oder Einrichtung, die technisch entsprechend ausgerüstet ist und über das notwendige 
Fachwissen verfügt, vorgenommen werden könnte, an sich keine Geschäftsgeheimnisse 
darstellen können. Es ist für ihn denn auch nicht nachvollziehbar, inwiefern eine reine 
Messgrösse, welche lediglich einen Ist-Zustand beschreibt, eine Information darzustellen 
vermöchte, welche im Falle ihres Bekanntwerdens das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen 
zwischen verschiedenen Kraftwerksbetreibern mit sich bringen könnte. Ebenso ist für den 
Beauftragten fraglich, ob zwischen den verschiedenen Kraftwerksbetreibern überhaupt eine 
Konkurrenzsituation im Sinne der gesetzlichen Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ 
besteht.  

32. Mit Blick auf die oben erläuterten Tatbestandsvoraussetzungen stellt der Beauftragte fest, dass 
die Emissionswerte der Kaminabluft eines Kernkraftwerkes zumindest theoretisch auch von 
Dritten in der Umgebung eines Kernkraftwerkes gemessen werden können und demnach von 
vornherein grundsätzlich für jedermann zugänglich sind. Dementsprechend können die 
verlangten Messdaten nicht als relativ unbekannt gelten.  
 

                                                      
11  BBl 2003 2011 f. 
12  CARL BAUDENBACHER/JOCHEN GLÖCKNER, in: Carl Baudenbacher, Lauterkeitsrecht, Kommentar zum Gesetz gegen den 

unlauteren Wettbewerb (UWG), Basel 2001, Art.6 N 34. 
13  RAMON MABILLARD, in: Peter Jung / Philipp Spitz (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz gegen den 

unlauteren Wettbewerb (UWG), Bern 2010, Art. 6 N 16. 
14  Vgl. BAUDENBACHER/GLÖCKNER, (a.a.O.), Art. 6 N 34; MABILLARD, (a.a.O.), Art. 6 N 16. 
15  Schweizerisches Strafgesetzbuch; SR 311.0. 
16  Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb; SR 241. 
17  BGE 80 IV 22 E. 2.a; 103 IV 283 E. 2.b; 109 Ib 47 E. 5.c; 118 Ib 547 E. 5.   
18  BSK-StGB II - MARC AMSTUTZ / MANI REINERT, Art.162 N 11. 

 

 

 

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33. Was das zweite Tatbestandsmerkmal von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ anbelangt, ist fraglich, ob 
die angeblichen Geheimhaltungsinteressen der Geheimnisherrn tatsächlich berechtigt sind. Ob 
sie das tatsächlich sind, könnte nur anhand einer Interessenabwägung festgestellt werden. 
Dabei wären die Geheimhaltungsinteressen der Kraftwerksbetreiber an den EMI-Daten mit den 
Informationsinteressen der Öffentlichkeit an der korrekten und kontrollierten Abgabe von 
radioaktiven Abfällen gemäss den gesetzlichen Bestimmungen gegeneinander abzuwägen. 
Diese Interessenabwägung fiele nach Ansicht des Beauftragten zweifellos zugunsten der 
Informationsinteressen der Öffentlichkeit aus. Das ergibt sich bereits aus der 
Verordnungsbestimmung von Art. 6 Abs. 2 VBGÖ, wonach das öffentliche Interesse am Zugang 
namentlich dann überwiegen kann, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen 
Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse 
(Bst. a) oder aber wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher 
Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der 
öffentlichen Gesundheit (Bst. b). Im Falle von radioaktiven Emissionen in möglicherweise (aber 
nicht notwendigerweise) unüblich hohen Konzentrationen, welche in die Umgebung von 
Kernkraftwerken entweichen, sind beide soeben zitierten Konstellationen erfüllt.  

34. Im Ergebnis kann mit Blick auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ jedoch 
offen bleiben, welche Tatbestandsvoraussetzungen vorliegend erfüllt sind, da nach Ansicht des 
Beauftragten einerseits bereits die Konkurrenzsituation zwischen Kernkraftwerksbetreibern zu 
verneinen ist und es das ENSI andererseits versäumt hat, anlässlich des Schlichtungsverfah-
rens im Einzelnen detailliert und ausführlich darzulegen und zu begründen, wo genau in den 
verlangten Messdaten Geschäftsgeheimnisse der Kraftwerksbetreiber enthalten sind und 
inwiefern diese ein Schadensrisiko für Wettbewerbsverzerrungen mit sich bringen können. Der 
Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip zum Öffentlichkeitsprinzip, welcher mit der 
Inkraftsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes eingeleitet wurde, bringt eine Beweislastumkehr mit 
sich. Demnach obliegt der Behörde die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien 
Zugangs zu amtlichen Dokumenten, welche vom Öffentlichkeitsgesetz aufgestellt wird. Gelingt 
es der Behörde nicht, diesen Beweis zu erbringen, so ist in aller Regel zugunsten des Zugangs 
zu entscheiden.19 Dieser Beweis erachtet der Beauftragte vorliegend als nicht erbracht. 
Demzufolge steht die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ einem Zugang zu 
den EMI-Daten nicht im Weg. 

 

Begehren B: Kopie des aktuellen ANPA-Reglementes 

35. Im Zusammenhang mit der Zugangsbeschränkung20 zum ANPA-Reglement teilte das ENSI in 
seiner Stellungnahme an den Beauftragten vom 5. Juni 2013 (vgl. Ziffer 10) mit, dass im  
ANPA-Betriebsreglement gegenüber dem Antragsteller erstens auf den Seiten eins und zwei 
Personendaten abgedeckt, zweitens der letzte Absatz von Ziffer zwei „aus Gründen der IT 
Security“ eingeschwärzt sowie drittens die Tabellen in den Anhängen eins bis vier komplett 
eingeschwärzt worden seien, wobei letztere eine Charakterisierung der in den ANPA- und EMI-
Daten enthaltenen Messgrössen aus den jeweiligen Kraftwerken enthielten, aus denen 
„Rückschlüsse auf die leittechnische Konzeption“ gezogen werden könnten. Dazu verwies es 
ohne weitere Begründung auf die beiden Ausnahmebestimmungen in Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g 

                                                      
19  EDÖB Empfehlungen vom 25. Januar 2013: armasuisse / Benützungsvereinbarung Militärflugplatz Buochs; EDÖB 

Empfehlungen vom 28. Januar 2013: armasuisse / Dokumente im Zusammenhang mit einem geplanten 
Grundstücksverkauf. 

20  Aufgrund der ausserordentlich weitgehenden Einschwärzungen kann dabei im Ergebnis auch von einer 
Zugangsverweigerung gesprochen werden; fünf von insgesamt acht Seiten wurden vom ENSI vollständig eingeschwärzt und 
die ersten zwei Seiten enthalten immerhin vereinzelte Schwärzungen. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_hGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn1_gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz sowie Berufs-, Geschäfts- 
oder Fabrikationsgeheimnisse). 

36. In Übereinstimmung mit den obigen Ausführen (vgl. Ziffer 34) hält der Beauftragte fest, dass für 
ihn nicht nachvollziehbar ist, inwiefern die vom ENSI angerufenen Ausnahmebestimmungen 
von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g BGÖ vorliegend zur Anwendung gelangen sollen. Auch hierbei 
hat es das ENSI unterlassen, in seiner Stellungnahme an den Beauftragten vom 5. Juni 2013 
(vgl. Ziffer 10) ausführlich darzulegen und detailliert zu begründen, weshalb die 
vorgenommenen umfangreichen Abdeckungen im verlangten ANPA-Betriebsreglement 
notwendig bzw. mit Blick auf die Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes 
gerechtfertigt seien. Für den Beauftragten sind die erfolgten Abdeckungen praktisch durchwegs 
nicht nachvollziehbar, weshalb er zum Schluss kommt, dass das Betriebsreglement, sofern 
keine anderen Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zur Anwendung gelangen, 
uneingeschränkt an den Antragsteller herauszugeben ist. Einzig die abgedeckten 
Personendaten von Mitarbeitenden der Kraftwerksbetreiber auf Seite zwei des 
Betriebsreglements sind für den Beauftragten mit Blick auf die Anonymisierungspflicht nach Art. 
9 Abs. 1 BGÖ nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. 

37. Im Zusammenhang mit Begehren B verlangte der Antragsteller in seinem Schlichtungsantrag 
vom 26. Mai 2013 ebenso, dass der Beauftragte – wenn möglich – prüfen solle, ob das ENSI 
bei Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz „prohibitive Preise“ verlange.  

38. Der Beauftragte weist darauf hin, dass er gemäss Art. 14 BGÖ nur Empfehlungen abgeben 
kann, sofern keine Schlichtung im Einzelfall zustande kommt. Hingegen ist der Beauftragte 
nicht berechtigt, reine Feststellungsempfehlungen abzugeben. Eine grundsätzliche Beurteilung 
darüber, ob das ENSI den Antragstellern angeblich prohibitive Gebühren in Rechnung stelle, 
fällt damit ausser Betracht. 

39. Hingegen kann bzw. muss sich der Beauftragte im Rahmen seiner Empfehlung mit der Frage 
auseinander setzen, ob eine Behörde in einem konkreten Einzelfall eine unrechtmässige oder 
unverhältnismässig hohe Gebühr in Rechnung gestellt hat. Dazu muss die antragstellende 
Person jedoch zugleich auch den Umfang der Zugangsgewährung bzw. -verweigerung rügen.21 
Dies kommt vorliegend jedoch deshalb nicht in Betracht, weil der Antragsteller das ENSI mit 
Schreiben vom 22. April 2013 (vgl. Ziffer 1) um eine beschwerdefähige Gebührenverfügung bat. 
Daraufhin stellte das ENSI dem Antragsteller eine entsprechende Gebührenverfügung zu, 
datiert vom 14. Mai 2013, inklusive einer Rechtsmittelbelehrung, wonach gegen diese 
Verfügung innerhalb von 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht 
eingereicht werden könne. Da der Antragsteller in der Folge jedoch keine Beschwerde 
einreichte, erwuchs die Gebührenverfügung des ENSI spätestens am 17. Juni 2013 in 
Rechtskraft. Folglich kann sich der Beauftragte im Rahmen einer Empfehlung nach dem 
Öffentlichkeitsgesetz nicht mehr zu einer Gebührenverfügung des ENSI nach Art. 11 Abs. 2 der 
Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV; SR 172.041.1) äussern. Auf das entsprechende 
Begehren des Antragstellers kann er folglich nicht eintreten. 

40. Abschliessend weist der Beauftragte darauf hin, dass die im ANPA-Betriebsreglement 
enthaltene Ziffer drei („Datenhaltung“), wonach die ANPA- und EMI-Daten im ENSI über einen 
maximalen Zeitraum von 30 Tagen aufbewahrt und danach automatisch gelöscht werden, 
einem Zugang vorliegend nicht entgegen steht, selbst wenn diese 30 Tage für die unter 
Begehren A und C verlangten EMI-Daten vorliegend längst abgelaufen sind. Dazu hielt er 

                                                      
21  Bundesamt für Justiz/Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips 

in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 8.2.7. 

 

 

 

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bereits in seiner Empfehlung vom 18. März 201322 an das ENSI fest, dass „zumindest die 
Messdaten, die zum Zeitpunkt der Einreichung des Zugangsgesuches noch vorhanden […] 
[sind], bis zur abschliessenden Beurteilung des Gesuches bzw. des Schlichtungsantrages 
gesichert werden müssen“.  

 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

41. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt dem Antragsteller den Zugang zu 
den unter Begehren A verlangten Emissionsdaten des Kernkraftwerks Mühleberg für die letzten 
dreissig Tage ab Erhalt seines Gesuches.  

42. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt dem Antragsteller den Zugang zu 
den unter Begehren C verlangten Emissionsdaten des Kernkraftwerks Leibstadt für die Woche 
41 des Jahres 2013.  

43. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt dem Antragsteller den Zugang zum 
unter Begehren B verlangten ANPA-Reglement ENSI-AN-7057. Einzig Personendaten von 
Mitarbeitenden der Kraftwerksbetreiber sind dabei zu anonymisieren bzw. abzudecken. 

44. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des 
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung 
von Ziffer  41-43 den Zugang nicht gewähren will.  

45. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach 
Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

46. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG 
verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

47. Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 
führen (Art. 16 BGÖ).  

48. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

 

 

 

 

 

 

 

                                                      
22  EDÖB Empfehlung vom 18. März 2013: ENSI / Messdaten der Kamininstrumentierung des Kernkraftwerks Mühleberg, Ziffer 

24. 
 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB6g2ym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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49. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- X 
 
- Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI 

Industriestrasse 19 
5200 Brugg 
 

 
 
 

 
 
Jean-Philippe Walter 
 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: