# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 782408dc-fa2f-5593-8548-5230fa57b9fe
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_03_67_69_93_95_96_97.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_03_67_69_93_95_96_97.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_03_67_69_93_95_96_97.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

(cid:1)

Séance du 11 mai 2005 

Statuant sur les recours interjetés les 18, 23, 25 et 26 juin 2003 
(2A 03 67, 69 à 93, 95, 96, 97) 

par 

X., à 1722 Ponthaux, Y. et Z. et consorts, également à 1772 Ponthaux , représentés 
par Me A., avocat, la Commune de PONTHAUX, représentée par Me B., avocat, et 
la  Fondation  World  Wildlife  Found  (WWF)  Suisse,  agissant  par  sa  section 
fribourgeoise, représentée par Me C., avocat, 

contre 

la  décision  rendue  le  9  avril  2003  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions et les décisions prises les 21 et 22 mai 2003 
par  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  accordant  respectivement  une  autorisation 
spéciale pour construire hors zone à bâtir et un permis de construire une porcherie à 
W., représenté par Me D., avocat,  
(cid:1)
(cid:1)

(installation d'une nouvelle porcherie) 

- 2 - 

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

Domicilié à M., W. est propriétaire des articles …, … …, …, …, …, …, … et 
… aux plans folio .-.-.- du registre foncier (RF) de la Commune de Ponthaux, 
sis en zone agricole, au lieudit "Domaine Au Village". Ces parcelles forment 
une exploitation agricole d'une surface utile de plus de 80 hectares (ha) qui 
compte un cheptel de plus de cent soixante bêtes (bovins, poulains, brebis). 

Le  21 novembre  2002, W. a  déposé  une  demande de  permis  de  construire 
une étable pour un effectif de plus de mille porcs sur les art. …, …, … et … 
RF. Un rapport d'impact sur l'environnement (RIE) était joint à la requête. 

Lors de la mise à l'enquête publique, qui s'est déroulée du 22 novembre au 
5  décembre 2002, le projet a suscité 96 oppositions émanant principalement 
d'habitants des communes de Ponthaux et Grolley plus ou moins proches de 
l'emplacement  prévu  de  la  porcherie  ainsi  que  du  Conseil  communal  de 
Grolley et du WWF. 

Pour sa part, la Commune de Ponthaux a émis le 21 janvier 2003 un préavis 
négatif,  considérant  en  substance  que 
la  construction  occasionnerait 
d'importantes nuisances olfactives qui s'ajouteraient à celles diffusées par les 
trois porcheries déjà présentes sur le territoire de la commune.  

La  demande  de  permis  de  construire  a  obtenu  des  préavis  favorables  sous 
conditions  des  services  spécialisés  de  l'Etat,  notamment  du  Service  de 
l'agriculture  (SAgri)  qui  a  considéré  la  production  fourragère  du  domaine 
convertie en matière sèche suffisante pour couvrir les besoins de 400 porcs 
et  140  truies  ainsi  que  des  animaux  déjà  en  présence.  La  section  lacs  et 
cours d'eau du Service des ponts et chaussées a requis une modification du 
concept  de  gestion  des  eaux  pluviales  avant  de  donner  son  accord.  Le 
Service  de  l'environnement  (SEn)  a  relevé  entre  autres  que  la  construction 
respectait  les  "recommandations  concernant  les  distances  minimales  à 
observer pour les installations d'élevage d'animaux" de la Station fédérale de 
recherches en économie  et  technologie  agricoles  (rapport FAT  n°  476)  et  a 
souligné la qualité exemplaire du RIE. La section protection des eaux du SEn 
a,  quant  à  elle,  émis  plusieurs  exigences  concernant  les  infrastructures, 
l'évacuation  de  l'excédent  d'eau  de  toiture  et  le  stockage  des  engrais  de 
ferme.  La  section  protection  de  l'air  du  SEn  a  fait  siennes  les  mesures 
proposées par le RIE destinées à limiter les émissions dans l'air. 

 
- 3 - 

B. 

C. 

la  Direction  de 

Prenant  acte  de  ces  préavis, 
l'aménagement,  de 
l'environnement  et  des  constructions  (ci-après:  la  Direction)  a  notifié  par 
décision  du  9  avril  2003  l'autorisation  spéciale  de  construire  hors  zone  à 
bâtir.  Elle  a  estimé  que  l'élevage  projeté  était  tributaire  du  sol,  en  relation 
avec  l'exploitation  agricole  existante  et  donc  conforme  à  l'affectation  de  la 
zone  au  sens  des  articles  16a  et  22  al.  2  de  la  loi  sur  l'aménagement  du 
territoire (LAT; RS 700) et de l'art. 34 de l'ordonnance sur l'aménagement du 
territoire  (OAT;  RS  700.1).  La  Direction  a  également  constaté  que  le  projet 
envisagé  ne  se  situant  pas  dans  un  périmètre  de  protection  particulière,  il 
s'intégrait de manière satisfaisante dans le paysage. 

Le Préfet du district de la Sarine, statuant les 21 et 22 mai 2003, a rejeté les 
oppositions  et  accordé  le  permis  de  construire  sollicité  en  intégrant  les 
conditions  formulées  dans  les  préavis  des  services  consultés.  Il  a  refusé 
l'effet suspensif à un éventuel recours contre ses décisions et mis le dossier 
en  consultation  pendant  30  jours  conformément  à  l'art.  20  de  l'ordonnance 
relative à l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE;RS 814.011). 

Agissant les 18, 23, 25 et 26 juin 2003 par vingt-neuf recours séparés, X., Y. 
et Z. avec vingt-huit autres personnes, la Commune de Ponthaux et le WWF 
ont  contesté  devant  le  Tribunal  administratif  l'autorisation  spéciale  de  la 
Direction du  9  avril  2003  ainsi  que  les  décisions  préfectorales  des  21  et 22 
mai 2003 dont ils demandent l'annulation, sous suite de frais et dépens pour 
les  deux  derniers  recourants.  Y.  et  Z.  et  consorts  requièrent  pour  chaque 
recours  une  indemnité  de  partie  de  fr.  2'000.--.  La  plupart  des  recourants 
sollicite  également  la  restitution  de  l'effet  suspensif  et  une  inspection  des 
lieux. 

A l'appui de ses conclusions, X. se plaint des inconvénients générés par une 
telle construction, en particulier de la dévaluation générale de la commune et 
de  ses  propres  biens  immobiliers.  Il  conteste  également  la  conformité  à  la 
zone  de  ce  qu'il  estime  être  une  porcherie  industrielle  ne  pouvant  prendre 
place à son avis que dans une zone spécifique créée à cet effet dans le plan 
d'aménagement  de  la  Commune  de  Ponthaux.  De  surcroît,  il  note  que 
l'implantation  de  cette  porcherie  n'est  pas  indispensable  à  la  survie  du 
domaine et de son exploitant. 

Y.  et  Z.  et  consorts  soutiennent  que  les  décisions  entreprises  violent  les 
principes fondamentaux de l'aménagement du territoire et de la protection de 
l'environnement  au  motif  principal  que  l'autorisation  spéciale  de  la  Direction 
admet  la  conformité  du  projet  à  la  zone  agricole  sur  la  base  du  calcul  des 
besoins en matière sèche fourni par le SAgri, lequel repose - selon eux - sur 
des données inexactes et contradictoires. Ils s'attachent à démontrer que les 
différents  rapports  et  préavis  émis  dans  cette  affaire  indiquent  des  chiffres 

 
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divergents à propos  de la composition  du cheptel actuel et de  l'effectif futur 
des porcs à  l'engrais  à  nourrir par la production  fourragère de l'exploitation. 
Ils  reprochent  à  la  Direction  de  ne  pas  s'être  déterminée  sur  ces 
incohérences  et  d'avoir  considéré  hâtivement  et,  à  leur  sens  à  tort,  que 
l'exploitation  est  tributaire  du  sol.  Elle  ne  s'est  pas  non  plus  souciée  de 
vérifier si le maintien de l'exploitation à long terme semble assuré, condition 
à  laquelle  l'art  34  al.  4  let.  c  OAT  subordonne  pourtant  la  délivrance  de 
l'autorisation. Ils regrettent la motivation succincte du SAgri dans son préavis 
positif. Les recourants affirment qu'un projet de cette envergure, en raison de 
ses  effets  multiples  sur  l'environnement,  doit  faire  l'objet  d'une  planification 
particulière,  sous  peine  de  violer  le  principe  de  la  séparation  des  zones.  Ils 
s'offusquent  aussi  de  ce  que  le  RIE  ne  prend  pas  en  compte  certaines 
propriétés, notamment celle  des K. située  à 200 m de la construction,  dans 
son calcul de la distance minimale à respecter pour les odeurs. Ils mettent en 
doute le respect des exigences légales tant au niveau de la protection de l'air 
(Rose  de  Vents  incomplète)  que  celles  des  eaux  et  dénoncent  une  atteinte 
inadmissible au paysage en rappelant qu'un oratoire très fréquenté, dédié à 
Notre-Dame de Fatima, se trouve à proximité immédiate du projet. Enfin, ils 
allèguent  une  violation  par  le  préfet  des  art.  155  et  175  a  de  la  loi  sur 
l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions  (LATeC;  RSF  710.1)  qui 
n'aurait pas tenu compte des caractéristiques particulières du site ni procédé 
à  une  véritable  pondération  des  intérêts  en  présence  avant  de  délivrer  le 
permis de construire. 

Dans son recours, la Commune de Ponthaux relève ce qui lui semble être un 
paradoxe.  A  son  avis  en  effet,  si  le  projet  est  conforme  à  la  zone  comme 
l'affirme le SAgri, la Direction n'a pas à délivrer une autorisation spéciale. La 
commune  tente  de  démontrer  que  les  conditions  d'octroi  d'une  autorisation 
fondée sur l'art. 25 al. 2 LAT ne sont pas réalisées. De plus, ni la prévisibilité 
que  l'exploitation  pourra  subsister  à  long  terme  ni  la  nécessité  de  la 
construction pour le développement interne du domaine n'ont été établies. La 
recourante  fait  également  état  du  surdimensionnement  du  projet  qui 
dépasserait par son ampleur ce qui est admissible en zone agricole. 

les  mêmes  arguments  que 

les 
Le  WWF  développe  essentiellement 
recourants Y. et Z. et consorts pour dénier au projet sa dépendance à l'égard 
du  sol,  partant,  sa  conformité  à  la  zone.  Il  soutient  notamment  que  comme 
l'art.  36  OAT  exige,  au  titre  de  développement  interne,  une  couverture  d'au 
moins 70% des besoins en matière sèche, il serait évident que pour qualifier 
une  exploitation  de  tributaire  du  sol  au  sens  l'art.  34  OAT,  cette  même 
couverture devrait être de 100%. A son avis, le RIE ne devait pas se limiter à 
la  nouvelle  construction  sur 
examiner 
l'environnement  mais  prendre  en  compte  les  impacts  de  la  totalité  de 
l'exploitation,  y  compris  les  installations  d'élevage  déjà  existantes.  Il 
demande un complément du RIE à ce sujet ainsi que sur le bruit généré par 

incidences  de 

les  seules 

 
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la  route  et  la  gestion  des  déchets.  Le  recourant  s'en  prend  également  au 
bilan de fumure  qui  présente un  résultat  déficitaire  en  production d'azote  et 
de phosphore alors que l'art. 14 de la loi sur la protection des eaux (LEaux; 
RS 814.20) exige des exploitations pratiquant la garde d'animaux de rente un 
bilan équilibré des engrais. La charge importante d'azote mettrait en péril les 
objectifs  visés  par  la  LEaux.  Ce  danger  constitue  un  motif  suffisant,  en 
application de l'art. 34 al. 4 let. c OAT, pour renoncer au projet. 

Le  9  juillet  2003,  la  fondation  recourante,  en  complément  de  son  recours, 
signale  la  publication  du  rapport  du  Conseil  fédéral  sur  la  réduction  des 
risques environnementaux liés aux engrais et aux produits phytosanitaires du 
29 mai 2003. 

D.   

Dans  l'intervalle,  par  décision  superprovisionnelle  du  2  juillet  2003,  le  Juge 
délégué à l'instruction de la cause (ci-après: le Juge délégué) a joint en une 
même procédure les recours, conformément à l'art. 42 du code de procédure 
et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Il  a  également  interdit 
toute mesure d'exécution  du permis de construire jusqu'à droit connu sur la 
demande de restitution de l'effet suspensif. 

E. 

Le  préfet  n'a  pas  formulé  de  remarques  particulières.  Il  se  réfère  à  la 
décision attaquée pour conclure au rejet du recours, le 22 juillet 2003. 

Le 1er septembre 2003, la Direction a déposé ses observations par lesquelles 
elle  conclut  au  rejet  des  différents  recours,  dans  la  mesure  où  ils  sont 
recevables.  Elle  met  en  effet  en  doute  la  qualité  pour  agir  de  certains 
recourants, au motif que leurs habitations sont sensiblement éloignées (1 km 
à  1,5  km)  de  la  construction  projetée.  Elle  rappelle  que  contrairement  aux 
affirmations de la Commune de Ponthaux, toute construction hors de la zone 
à bâtir, qu'elle soit ou non conforme à la zone d'implantation, nécessite une 
autorisation spéciale de la Direction (art. 25 al. 2 LAT et art. 59 LATeC). A ce 
propos, elle affirme que le préfet ne peut pas se substituer à l'appréciation de 
la  Direction.  Elle  maintient  que  la  construction  sert  à  l'exploitation  tributaire 
du  sol  et  c'est  bien  à  ce  titre  qu'elle  a  été  autorisée  et  non  sous  l'angle  du 
développement interne. Au demeurant, elle estime les conditions cumulatives 
de l'art. 34 al. 4 OAT réalisées et, compte tenu de la taille de l'exploitation, ne 
trouve  pas  le  projet  surdimensionné.  Prenant  à  son  compte  le  préavis  du 
SAgri,  la  Direction  considère  qu'en  l'espèce  il  n'était  pas  nécessaire 
d'examiner la question de la viabilité à long terme de l'exploitation de l'intimé 
puisqu'on ne se trouve pas dans un cas de développement interne au sens 
de l'art. 36 OAT. Le RIE a été jugé complet par le SEn, service spécialisé qui 
a  procédé  à  un  examen  du  dossier  sous  l'angle  des  prescriptions 
environnementales  et  fait  siennes  les  conclusions  du  rapport.  Ce  dernier 

 
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dans  son  annexe  3  prend  en  compte  la  totalité  du  cheptel  de  l'exploitation 
pour  élaborer  le  plan  de  fumure.  La  question  d'une  éventuelle  dévaluation 
des  biens  immobiliers  des  recourants  n'a  pas  à  être  tranchée  dans  une 
procédure d'autorisation. La Direction renvoie également aux déterminations 
du SEn et du SAgri, jointes à ses observations. Il ressort de ces documents 
que  le  rendement  de  72,3  ha  couvre  les  besoins  en  matière  sèche  du 
cheptel. Selon le SAgri, l'auto approvisionnement est dès lors suffisant pour 
qualifier la détention des animaux comme tributaire du sol, étant donné que 
le  concentré  protéinique  et  le  sel  minéral  nécessaires  à  l'alimentation  des 
bêtes ne sont jamais produits sur les exploitations. Le SEn précise que tant 
le  calcul  des  distances  minimales  que  celui  de  la  production  d'engrais  de 
ferme  s'est  basé  sur  l'effectif  maximal  de  la  porcherie,  soit  1'046  places.  Il 
explique que les distances minimales à respecter s'évaluent jusqu'à la zone 
habitée, par quoi il faut entendre zone à bâtir et que la propriété K. étant sise 
en zone agricole, elle bénéficie d'une protection réduite à une "demi-distance 
minimale"  selon  les  recommandations  du  rapport  FAT  n°  476.  Les  autres 
griefs  sont  également  rejetés,  notamment  ceux  concernant  le  bruit  et  la 
protection  des  eaux.  Pour  le  surplus,  la  Direction  s'en  remet  à  justice  tant 
pour l'effet suspensif que pour une éventuelle inspection des lieux. 

Le 25 juillet 2003, le SeCA a produit un nouveau calcul de la couverture de 
besoin en matières sèches. Il est précisé que le chiffre de 70,9 ha, transmis 
par  le  SAgri,  ne  change  en  rien  l'appréciation  du  dossier  litigieux  par  ce 
service. 

F. 

Les  4,  5  et  6  novembre  2003,  W.  a  donné  sa  réponse  aux  recours.  En 
substance,  il  expose  le  même  point  de  vue  que  l'autorité  intimée  en 
soulignant toutefois que dans le calcul du nombre de truies, les porcelets non 
sevrés et les jeunes porcs en post sevrage sont compris, raison pour laquelle 
on  obtient  545  unités,  étant  précisé  qu'une  truie  d'élevage  équivaut  à  2,7 
PPE (place de porc à l'engrais). Il remarque aussi que la capacité de la fosse 
à lisier avec 2'000 m3 permet un stockage d'environ sept mois de production, 
ce  qui  est  supérieur  aux  prescriptions  en  vigueur.  Il  maintient  que 
l'exploitation avec un taux d'auto-approvisionnement de 75% est tributaire du 
sol  et  que  la  question  de  la  production  fourragère  est  étrangère  au  bilan 
déficitaire  d'azote.  A  l'appui  de  ces  propos,  il  produit  plusieurs  documents, 
donc un complément au RIE daté du 17 septembre 2003. 

G. 

Par  décision  du  8  janvier  2004,  le  Tribunal  administratif  a  octroyé  l'effet 
suspensif au recours. 

 
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Le 15 mars 2004, le Juge délégué a procédé à une vision locale au terme de 
laquelle  il  a  notamment  demandé  à  l'intimé  de  lui  communiquer  l'état 
financier du domaine afin de pouvoir examiner la question de sa viabilité. 

Les parties ont déposé leurs observations sur le procès-verbal de l'inspection 
des  lieux  les  29  mars,  1er,  8  et  27  avril  2004.  Les  recourants  Y  et  Z.  et 
consorts  ont  déploré  l'absence  d'un  représentant  du  SEn.  Ils  ont  requis  un 
nouveau  calcul  des  distances  minimales  fondé  cette  fois  sur  les  données 
FAT  modifiées  qu'ils  joignent  en  annexe.  En  outre,  ils  demandent  aussi  un 
relevé  de  l'ensemble  des  parcelles  dont  l'intimé  est  propriétaire  sur  la 
commune,  soupçonnant  un  épandage  de  lisier  à  proximité  (5  m)  des  villas 
des recourants.  

Le  bilan  azoté,  le  concept  de  gestion  et  l'état  financier  du  domaine,  requis 
lors de la vision locale et produits respectivement par le SAgri, le 12 ma, et 
par  l'intimé,  le  24  avril  2004,  ont  été  communiqués  aux  parties  pour 
information  le  18  mai  2004.  Les  recourants  Y  et  Z.  et  consorts  ont  réagi  le 
15 juin  2004  en  contestant  le  concept  de  gestion  qui  ne  répond  pas  à  leur 
avis  à  la  question  essentielle  de  la  viabilité  de  l'entreprise.  Ils  sollicitent  un 
délai pour produire l'avis d'un expert neutre. 

En  guise  d'expertise  privée,  les  recourants  susmentionnés  déposent  de 
nouvelles  critiques  du  concept  de  gestion,  émanant  d'un  professionnel  qui 
souhaite garder l'anonymat. 

Les  parties  sont  encore  intervenues  à  plusieurs  reprises,  sans  y  avoir  été 
invitées. L'instruction de la cause a été formellement close le 5 avril 2005. 

En droit: 

1.  a)  Le Juge délégué ayant ordonné la jonction des causes, la Cour statuera sur 

les recours dans un seul et même arrêt. 

b)  Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en 

vertu des art. 79 à 81 CPJA, 59 al. 2 et 176 LATeC. 

On  peut  certes  avoir  des  doutes  quant  à  la  qualité  pour  agir  de  certains 
recourants  dont  les  habitations  sont  trop  éloignées  du  projet  litigieux  pour 
disposer  d'un  intérêt  digne  de  protection  à  l'annulation  des  décisions 
entreprises.  La  question  peut  cependant  rester  ouverte  du  moment  que  la 
qualité  pour  agir  de  la  plupart  des  voisins  ainsi  que  celle  du WWF  et  de  la 

 
 
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Commune de Ponthaux sont acquises et qu'il faut donc de toute manière se 
prononcer  sur  les  griefs  soulevés.  De  surcroît,  la  question  de  savoir  si  les 
distances  à  respecter  sont  ou  non  suffisantes  est  à  résoudre  dans  le  cadre 
de l'examen de fond. Partant, le Tribunal administratif peut entrer en matière 
sur les mérites du recours. 

c)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche,  à  défaut  d'habilitation  légale  expresse,  le 
Tribunal  administratif  ne  peut  examiner  en  l'espèce  le  grief  d'inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 

2. 

Les recourants reprochent entre autres à la Direction intimée d'avoir admis à 
tort la conformité du projet litigieux  à la vocation de la zone agricole. D'après 
eux, cette porcherie industrielle a sa place dans une zone spécifique créée à 
cet  effet  dans  le  plan  d'aménagement  de  la  commune.  En  outre,  elle  n'est 
pas indispensable à la survie du domaine et de son exploitant. L'installation 
projetée ne remplirait pas les conditions d'octroi d'une autorisation fondée sur 
l'art. 25 al. 2 LAT. 

a)  Aux  termes  de  l'art.  22  LAT,  seules  les  constructions  et  installations 

conformes à l'affectation de la zone peuvent être autorisées. 

L'art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT pose le principe selon lequel sont conformes 
à  l'affectation  de  la  zone  agricole  les  constructions  ou  installations  qui  sont 
nécessaires  à  l'exploitation  agricole  ou  à  l'horticulture  productrice.  Cette 
définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base 
de l'ancien art. 16 LAT et qui est toujours valable pour juger de la conformité 
de la zone agricole (cf. notamment 1A. 131/2002 consid. 3. 2 et 1A. 86/2001 
consid. 3. 2, disponibles sur le site du TF). 

Il en découle que seules les constructions dont la destination correspond à la 
vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au 
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT; en d'autres termes, le sol doit être le facteur 
de  production  primaire  et  indispensable  et  les  modes  d'exploitation  dans 
lesquelles  le  sol  ne  joue  pas  un  rôle  essentiel  ne  sont  pas  agricoles.  Ainsi, 
les  constructions  et  installations  pour  l'élevage  d'animaux  de  rente  ne  sont 
conformes  à l'affectation  de  la  zone  agricole  que si  une part  prépondérante 
des fourrages provient de la production propre à l'exploitation. Tel  n'est pas 
le cas, par exemple, d'une porcherie liée à une laiterie, qui fournit une partie 
des  aliments  sous  la  forme  de  petit-lait,  ou  d'un  élevage  de  porcs  qui  doit 
recourir  à  l'achat  de  plus  de  la  moitié  de  la  nourriture  nécessaire  à 

 
 
 
 
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l'alimentation  des  animaux.  La  conformité  d'un  projet  ou  d'une  installation  à 
la  zone  agricole  dépend  ainsi  d'une  appréciation  globale  à  long  terme  du 
système d'exploitation et des moyens mis en œuvre pour sa réalisation. 

La définition de la conformité à l'affectation de la zone agricole est désormais 
admise  non seulement pour les constructions et installations répondant à la 
définition de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT, mais également, aux termes de 
l'art. 16a  al. 2 LAT, pour celles  qui servent au développement interne d'une 
exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice. 
Il y "développement interne" lorsqu'un secteur de production non tributaire du 
sol  -  garde  d'animaux  de  rente  (art.  36  OAT),  cultures  maraîchères  ou 
horticoles indépendantes du sol (art. 37 OAT) - est adjoint à une exploitation 
tributaire  de  façon  prépondérante  du  sol  afin  que  la  viabilité  de  cette 
exploitation  soit  assurée.  Il  apparaît  ainsi  que  la  loi  fédérale  définit 
aujourd'hui  plus  largement  la  conformité  à  la  zone  agricole  car,  jusqu'à 
l'entrée  en  vigueur  de  l'art.  16a  al.  2  LAT,  la  jurisprudence  n'admettait  les 
constructions  ou  les  installations  servant  au  développement  interne  qu'aux 
conditions restrictives de l'art. 24 LAT. 

tiré  parti  de 

terme,  même  après  avoir 

En  vertu  de  l'art.  36  al.  1  OAT,  une  construction  ou  installation  destinée  à 
l'élevage ou à la garde des animaux de rente non tributaire du sol et qui n'est 
pas située dans une zone spécialement désignée à cet effet par le canton au 
sens de l'art. 16a al. 3 LAT ne peut être autorisée au titre du développement 
interne  que  s'il  est  prévisible  que  l'exploitation  ne  pourra  subsister  à  long 
terme  que  grâce  au  revenu  complémentaire  ainsi  obtenu.  En  d'autres 
termes,  le  développement  interne  doit  être  indispensable  au  maintien  de 
l'exploitation; il doit également être apte à atteindre ce but. Cette aptitude ne 
pourra être reconnue s'il est prévisible que l'entreprise ne pourra subsister à 
long 
tout  son  potentiel  de 
développement interne. Ces questions doivent être examinées en fonction de 
l'évolution des conditions-cadre de la politique agricole. Par ailleurs, l'art. 36 
al.  1  OAT  suppose  que  la  marge  brute  du  secteur  de  production 
indépendante  du  sol  soit  inférieure  à  celle  de  la  production  dépendante  du 
sol  (let.  a)  ou  que  le  potentiel  en  matières  sèches  de  la  culture  végétale 
représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des animaux de 
rente  (let.  b).  Dans  les  cas  où  le  critère  des  marges  brutes  aboutit  à  un 
potentiel  de  développement  interne  plus  élevé  que  le  critère  des  matières 
sèches,  il  faut  veiller  à  ce  que  les  besoins  en  matières  sèches  soient 
couverts  à  raison  de  50  %  de  la  marge  brute  totale.  Enfin,  les  installations 
allant  au-delà du développement interne  d'une  exploitation agricole peuvent 
être  déclarées  conformes  à  la  destination  de  la  zone  et  autorisées, 
lorsqu'elles  sont  implantées  dans  une  partie  de  la  zone  agricole  que  le 
canton aura désignée à cet effet moyennant une procédure de planification, 
conformément aux art. 16a al. 3 LAT et 38 OAT (cf. 1A. 86 / 2001 consid. 3.2 
et 3.3 ainsi que la doctrine et la jurisprudence citées). 

 
- 10 - 

b)  En  l'occurrence,  la  Direction  intimée  a  considéré  que  la  porcherie  projetée 
peut être tenue pour conforme à la zone agricole en vertu de l'art. 16a al. 1 
LAT et a délivré l'autorisation spéciale au titre d'exploitation tributaire du sol. 
Elle s'est notamment appuyée sur le préavis du Service de l'agriculture qui a 
considéré  que 
l'installation  prévue  est  manifestement  nécessaire  à 
l'exploitation,  viable  à  long  terme,  sans  qu'il  faille  analyser  la  question  de 
cette  viabilité  en  rapport  avec  l'obtention  du  revenu  complémentaire, 
puisqu'on  ne  se  trouve  pas  dans  un  cas  de  développement  interne  (art.  36 
OAT). 

Cette position est manifestement erronée. 

En  effet,  dans  les  deux  cas,  c'est  à  dire  que  la  porcherie  litigieuse  soit 
conforme  à  la  zone  agricole  parce  qu'elle  serait  nécessaire  à  l'exploitation 
agricole de l'intimé, au sens de l'art. 16a al. 1 LAT, ou parce qu'elle servirait 
au  développement  interne  de  l'exploitation  selon  l'art.  16a  al.  2  LAT,  une 
autorisation de construire ne peut être délivrée en application de l'art. 22 al. 2 
let. a LAT que s'il est prévisible que l'exploitation agricole pourra subsister à 
long terme. 

Cette  condition  est  indispensable  pour  admettre  la  compatibilité  du  projet 
avec  la  destination  de  la  zone  agricole,  contrairement  à  ce  que  soutient  la 
Direction intimée, que ce soit pour une installation conforme à la zone parce 
qu'elle  est  en  relation  avec  une  exploitation  tributaire  du  sol  (art.  34  al.  4 
OAT) ou pour une installation conforme à la zone au titre de développement 
interne  (art.  36  al.  1  OAT).  La  possibilité  de  construire  de  nouveaux 
bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles dont le maintien semble 
assuré  à  long  terme  d'après  le  concept  de  gestion  présenté;  il  convient  en 
effet  d'éviter  que  les  autorisations  de  construire  en  zone  agricole  ne  soient 
délivrées  de  manière  inconsidérée  et  que  les  constructions  et  installations 
autorisées soient rapidement mises hors service, à la suite de l'abandon de 
l'exploitation  agricole.  La  réalisation  de  cette  condition  doit  faire  l'objet  d'un 
examen concret et précis dans chaque cas particulier, en tenant compte de 
la  structure  et  de  l'importance  de  l'exploitation  ainsi  que  des  circonstances 
locales.  Pour  les  projets  de  grande  envergure,  il  peut  se  révéler  judicieux 
d'exiger du requérant l'établissement d'un concept de gestion d'entreprise (cf. 
1 A 86 / 2001 consid. 3. 4, doctrine et jurisprudence citées). 

c)  En  l'occurrence,  l'exploitation  agricole  de  l'intimé  comporte  84,2189  ha, 

surface décomposée comme suit : 

- surface agricole utile (SAU) :   
- forêts :  

77,3415 ha 
  5,1649 ha 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 11 - 

- improductif (bâtiments, places, chemins, etc.) : 
  surface totale :  

  1,7125 ha 
84,2189 ha 

Au 6 novembre 2003, l'exploitation comptait : 

- 50 bovins d'engraissement jusqu'à 50 kg 
- 85 bovins d'engraissement de 125 à 500 kg 
- 11 poulains jusqu'à 18 mois 
- 12 poulains de 18 mois à 3 ans 
- 2 vaches allaitantes avec veaux 
- 1 taureau. 

L'intimé séjourne régulièrement avec sa famille à Ponthaux,  parfois sur  une 
période  ininterrompue  de  2  à  3  semaines;  il  se  rend  également  sur  place 
deux  à  trois  fois  par  mois  au  minimum.  Il  prend  toutes  les  décisions 
importantes  en  matière  d'exploitation  et  d'investissements  mais  a  confié  la 
direction  du  domaine  à  un  chef  d'exploitation  qualifié  (agro-technicien).  Le 
personnel  d'exploitation  est  également  qualifié  et  un  maître  boucher  est 
responsable du secteur boucherie, destiné à un important développement si 
le  projet  litigieux  aboutit.  Le  chef  d'exploitation  s'occupe  de  tout  le  travail 
administratif  avec  une  employée  de  commerce.  Enfin,  la  société  CIA  SA,  à 
Lugano, s'occupe de la comptabilité du domaine et du "controlling". 

Dans  le  cadre  de  l'instruction  de  la  présente  cause,  l'intimé  a  été  invité  à 
communiquer l'état financier du domaine pour en examiner la viabilité. A cet 
effet,  il  a  produit  un  concept  de  gestion  d'entreprise  ainsi  que  les  bilans  de 
comptes de pertes et profits du domaine "Au Village" au 31 décembre 2002 
et 2003. 

Il  apparaît  à  l'examen  de  ces  documents  que  l'activité  de  l'entreprise  a 
engendré en 2002 et en 2003 une perte nette respectivement de 120'000 fr. 
et  de  238'000  fr.  Ces  pertes  d'exploitation  ont  été  couvertes  par  l'intimé 
personnellement. Celui-ci ne perçoit pas de paiement direct, d'où un manque 
à  gagner  de  150'00  fr.  Les  salaires  versés  représentent  un  montant  de 
260'000 fr. en 2002 et de 284'000 fr. en 2003. Il est également à relever que 
l'exploitation  n'est  grevée  d'aucune  dette  significative,  en  particulier  elle  est 
libre de titres hypothécaires. Les investissements réalisés et futurs ont été et 
seront financés par l'intimé. 

Cela  étant,  ni  le  concept  d'entreprise  ni  les  bilans  et  comptes  de  pertes  et 
profits du domaine ne permettent  de se faire  ne serait-ce qu'une  idée de la 
viabilité  à  long  terme  de  l'entreprise.  Des  comptes  de  pertes  et  profits,  il 
ressort que l'exploitation actuelle est largement déficitaire et qu'elle ne survit 
que grâce à l'apport financier de l'intimé. D'après lui, le fait de ne pas pouvoir 
exploiter l'étable pour porcs projetée engendre une perte nette d'exploitation 
de  l'ordre  de  95'000  fr.;  il  couvre  personnellement  le  "cash-loss"  qui  se 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3. 

- 12 - 

transformera,  d'après  lui,  en  "cash-flow"  grâce  à  l'exploitation  litigieuse. 
Force  est cependant  de constater qu'il ne s'agit là  que  d'affirmations  qui  ne 
s'appuient  sur  aucune  démonstration  chiffrée.  En  particulier,  l'intimé  ne 
démontre  pas  comment  la  nouvelle  activité  permettra  de  transformer  les 
actuelles pertes en bénéfice, ni comment elle assurera un revenu suffisant à 
couvrir tous les frais d'exploitation et d'investissements sans apport extérieur 
personnel,  enfin  et  surtout  il  ne  rend  pas  vraisemblable  que  l'exploitation 
pourra subsister à long terme. Au contraire, à lire les prévisions figurant dans 
le maigre dossier fourni, on constate que l'intimé s'attend à ce que le prix des 
viandes  diminue,  entre  2001  et  2007,  notamment  celui  du  porc  (baisse  du 
prix  d'environ  10  %)  et  que,  d'une  manière  générale  la  consommation  de 
viande  va  encore  baisser.  C'est  dire  que  la  situation  deviendra  encore  plus 
difficile  et rien  ne permet de penser que l'installation  prévue soit la réponse 
adéquate.  A  tout  le  moins,  l'intimé  n'apporte  aucun  élément  permettant  de 
penser  que  la  porcherie  contestée  permette  non  seulement  au  domaine  de 
surmonter les difficultés présentes mais encore de continuer à exister dans le 
futur. 

Il  ressort  des  considérations  qui  précèdent  que  la  Direction  intimée  a  jugé, 
sur la base d'un préavis erroné du Service de l'agriculture, que les conditions 
cumulatives de l'art. 34 al. 4 OAT sont remplies en l'espèce. Elle ne pouvait 
arriver  à cette conclusion  avant  d'examiner la question de la viabilité à long 
terme de l'exploitation. Une réponse favorable à cette question est, en effet, 
indispensable pour admettre la compatibilité du projet avec la destination de 
la  zone  agricole  que  ce  soit pour  une  installation  conforme  à  la  zone  parce 
qu'elle  est  en  relation  avec  une  exploitation  tributaire  du  sol  (art.  34  al.  4 
OAT) ou pour une installation conforme à la zone au titre de développement 
interne  (art.  36  al.  1  OAT).  Ainsi,  dans  le  cadre  de  la  procédure  de  mise  à 
l'enquête  du  projet,  il  appartenait  aux  services  spécialisés  de  l'Etat  de 
réclamer à l'intimé les pièces nécessaires et utiles pour se faire une opinion 
sur  la  dite  viabilité  à  long  terme.  L'absence  de  cette  analyse  économique 
constitue une lacune  qui ne  peut  être réparée dans le cadre  de  la présente 
procédure de recours, pour autant d'ailleurs que cette possibilité puisse être 
envisagée.  En  effet,  les  documents  produits  par  l'intimé  lors  de  la  présente 
procédure  ne  suffisent  pas  à  la  Cour  pour  se  forger  une  opinion  quant  aux 
chances de pérennité économique de l'exploitation de l'intimé. 

Elle en est réduite à constater que la première condition fixée à l'art. 34 al. 4 
et 36 al. 1 OAT n'est pas remplie. Partant, l'autorisation de construire fondée 
sur l'art. 22 al. 2 let. a LAT ne peut être délivrée. 

Ce constat entraîne l'admission des recours et l'annulation de la décision du 
9  avril  2003  de  la  Direction  octroyant  à  l'intimé  l'autorisation  spéciale 
indispensable  au  projet.  Pour  autant  que  l'intimé  maintienne  son  projet,  la 

 
 
- 13 - 

cause doit être renvoyée à la Direction pour complément d'instruction et, cas 
échéant,  nouvelle  décision,  en  application  de  l'art.  98  al.  2  CPJA.  Outre  la 
question, essentielle, de la viabilité à long terme de l'exploitation agricole de 
l'intimé, les services de l'Etat sont également invités à examiner de manière 
plus  approfondie  la  question  du  bilan  des  fumures  à  l'aune  des  griefs 
invoqués par les recourants. 

L'autorisation  spéciale  étant  une  condition  préalable  nécessaire  à  la 
délivrance  d'un  permis  de  construire  hors  zone  à  bâtir  (art.  24  LAT  et  59 
LATeC), les décisions du préfet des 21 et 22 mai 2003 doivent suivre le sort 
réservé  à  l'autorisation  spéciale  du  9  avril  2003.  En  d'autres  termes,  elles 
sont également annulées. 

4.  a)  Bien  qu'elles  succombent,  il  ne  se  justifie  pas  de  percevoir  des  frais  de 
procédure  auprès  des  autorités  intimées  dès  lors  que  leurs  intérêts 
patrimoniaux  ne  sont  pas  directement  en  cause  (art.  133  CPJA).  Ces  frais 
seront pris en charge par l'intimé W., conformément à l'art. 131 al. 1 CPJA. 

b)  Conformément à l'art. 137 al. 1 CPJA, les recourants, qui obtiennent gain de 
cause, ont droit à une indemnité de partie pour les frais nécessaires engagés 
pour  la  défense  de  leurs  intérêts.  Cependant,  aucune  indemnité  de  partie 
n'est  allouée  aux  collectivités  publiques,  notamment  aux  communes,  sauf 
dans  les  cas  où  leurs  intérêts  patrimoniaux  sont  en  cause  ou  que  des 
circonstances  particulières  ont  rendu  nécessaire  l'appel  à  des  mandataires 
extérieurs. 

Aux termes de l'art. 8 al. 1 du Tarif des frais de procédure et des indemnités 
en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués 
pour  la  représentation  ou  l'assistance  de  la  partie  sont  fixés  entre  200  et 
5'000 
les  affaires  d'une  ampleur  ou  d'une  complexité 
particulière, le maximum s'élève à 20'000 francs. 

francs.  Dans 

Les  29  recourants  représentée  par  Me  A.  réclament  chacun  l'octroi  d'une 
indemnité de partie  de … fr. Les recourants attaquent les mêmes  décisions 
avec  des  arguments  similaires  et  pour  des  conclusions  identiques.  En 
d'autres termes, ils ont entraîné des frais uniques qui ne justifient pas l'octroi 
d'une indemnité séparée pour chacun des recourants. En conséquence, ces 
29 recourants obtiennent une indemnité de partie unique, fixée globalement 
fixée ex aequo et bono à     fr., TVA comprise. 

Le mandataire de WWF a produit une liste de frais d'un montant TCC de … 
fr.  Elle  n'apporte  aucune  correction.  Partant,  l'indemnité  de  partie  est 
accordée jusqu'à concurrence du montant précité. 

 
 
- 14 - 

Finalement, le mandataire de la Commune de Ponthaux réclame des frais et 
dépens  pour  …fr.  Dans  la  mesure  où,  d'une  part,  la  commune  ne  peut  en 
principe prétendre à une indemnité de partie (art. 139 CPJA) et, d'autre part, 
que rien ne justifie en l'occurrence de  dépasser le montant maximum de … 
fr.  fixé  à  l'art.  8  al.  1  du  tarif,  la  requête  est  écartée.  Cependant,  dans  la 
mesure où la commune de Ponthaux ne dispose pas d'un service juridique, il 
se justifie de lui accorder une indemnité de partie qui est fixée à … fr.. 

Les indemnités de parties dont le montant total s'élève à … fr. sont mises à 
la  charge  de  l'Etat  et  de  l'intimée  W.,  chacun  par  moitié  ,  soit  par  …fr..  Ils 
s'en  acquitteront  directement  auprès  des  mandataires  respectifs  des 
recourants à concurrence des montants selon détail décrit ci-dessus. 

L'intimé  W.  qui  succombe  n'a  droit  à  aucune  indemnité  (art.  137  CPJA  a 
contrario). 

201.23