# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8b388dfe-6ebc-5acb-94f9-910be2077d60
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-02-18
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 18.02.2015  VB.2014.00624
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2014-00624_2015-02-18.html

## Full Text

Standard Suche	 | 	Erweiterte Suche	 | 	Hilfe

		

	 	
			

			
			 Druckansicht
			 

	 	
				Geschäftsnummer: 	VB.2014.00624	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 18.02.2015
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Ungültigerklärung einer Initiative

	
[Die Initiative beantragt den Verkauf eines Schulhauses zum Buchwert an die politische Gemeinde Berg am Irchel.]

Es kann offenbleiben, ob es sich um eine sogenannte unterstützende Initiative oder Einzelinitiative handelt, da die Initiative jedenfalls als Einzelinitiative zu behandeln ist (E. 5.1 f.).
Gemäss § 15 Abs. 3 FHG, welche Bestimmung weiterhin in Kraft ist (vgl. § 165 GG), sind Vermögenswerte, die für die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigt werden, zum Restbuchwert vom Verwaltungs- ins Finanzvermögen zu übertragen. Für die Entwidmung braucht es einen Beschluss. Ob für diese Entwidmung nicht nur die Gemeindeexekutive, sondern auch die Gemeindevorsteherschaft zuständig ist, kann offenbleiben, da die Initiative jedenfalls aus einem anderen Grund für ungültig zu erklären ist (E. 5.2 am Ende). Ein Verkauf des Schulhauses zum Buchwert verstösst gegen § 15 Abs. 4 FHG, wonach die Veräusserung von Vermögenswerten an Dritte zum Verkehrswert zu erfolgen hat, sofern damit keine öffentlichen Interessen verbunden sind. Ein öffentliches Interesse wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Ein Verkauf zum Buchwert widerspricht zudem den in Art. 122 Abs. 2 KV verankerten Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der kommunalen Haushaltführung (E. 6). Die Initiative ist zu Recht für ungültig erklärt worden (E. 7).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						FINANZVERMÖGEN
GEMEINDEVERSAMMLUNG
INITIATIVE
NUTZUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNGÜLTIG
VERWALTUNGSVERMÖGEN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 15 FHG
§ 50 GemeindeG
§ 50a GemeindeG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2014.00624

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 18. Februar 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin
Tanja Künzle.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer, 

 

gegen

 

Schulpflege
Flaachtal 

(Rechtsnachfolgerin
der Primarschulpflege Berg am Irchel), 

vertreten durch
lic. iur. B, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

 

betreffend Ungültigerklärung
einer Initiative,

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Am 13. Juli
2014 reichte A zusammen mit 109 Mitunterzeichnenden bei der Primarschulpflege
Berg am Irchel (nachfolgend Primarschulpflege) eine "Initiative" mit
folgendem Wortlaut ein:

" Gemäss Art. 8 der Gemeindeordnung der
Primarschulpflege [richtig: Primarschulgemeinde vom 17. Juni 2007] und
gemäss Art. 42 des Gemeindegesetzes [vom 6. Juni 1926, GG, LS 131.1]
können ein Sechstel der Stimmberechtigten die Einberufung einer
Gemeindeversammlung verlangen.

   Beiliegend erhalten Sie das von 109 Stimmberechtigten
unterzeichneten Begehren zur Einberufung einer Primarschulgemeindeversammlung.
In Berg am Irchel hat es etwa 454 Stimmberechtigte.

 

   Der Antrag an die Primarschulgemeindeversammlung
lautet:

   'Das Schulhaus Gräslikon wird zum Buchwert an die
politische Gemeinde Berg am Irchel verkauft.'

 

   Begründung:

     -      Das Schulhaus Gräslikon wird nicht mehr für
schulische Zwecke.

     -      Die Wohnung im Schulhaus wird nicht für
schulische Zwecke benötigt."

 

Mit Beschluss vom 28. Juli 2014 stellte die Primarschulpflege
den Entscheid über die Gültigkeit der Initiative bis zum Vorliegen einer
Stellungnahme des Steuerungsausschusses der Schule Flaachtal zurück. Den
dagegen erhobenen Stimmrechtsrekurs von A hiess der Bezirksrat Andelfingen mit
Beschluss vom 19. August 2014 gut; er hob den Sistierungsentscheid der
Primarschulpflege auf und ersuchte diese darum, innert zehn Tagen nach
Rechtskraft des Beschlusses über die Gültigkeit oder Ungültigkeit der
Initiative zu entscheiden. 

B. Die
Primarschulpflege beschloss in der Folge am 1. September 2014, die
Initiative von A und der Mitunterzeichnenden werde für ungültig erklärt.

II.  

A erhob am 3. September 2014 Stimmrechtsrekurs gegen
den Beschluss der Primarschulpflege vom 1. September 2014, welchen der
Bezirksrat Andelfingen mit Beschluss vom 21. Oktober 2014 abwies.

III.  

Am 27./28. Oktober 2014 erhob A Beschwerde ans
Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

" 1.      Es
sei der […] Entscheid des Bezirksrats aufzuheben;

   2.      es
sei die am 13. Juli 2014 eingereichte Initiative betreffend Verkauf des
Schulhauses Gräslikon an die politische Gemeinde Berg am Irchel für gültig zu
erklären und umgehend dem hierfür zuständigen Organ zur Abstimmung vorzulegen.

   3.      unter
Kostenfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin oder zulasten der
Staatskasse."

Der Bezirksrat Andelfingen liess sich am 3. November
2014 mit dem Schluss auf Abwei­sung der Beschwerde vernehmen. Die
Primarschulpflege liess in ihrer Be­schwerdeantwort
vom 5. November 2014 beantragen, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge
abzuweisen. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]). In Stimmrechtssachen der Gemeinde steht gemäss §§ 41–44
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 ff.
sowie § 19b Abs. 2 lit. c VRG und § 151a Abs. 1 des
Gemeinde­gesetzes vom 6. Juni 1926 (GG,
LS 131.1) gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats die
verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen. Der Beschwerde in Stimm­rechtssachen unterliegen unter anderem Entscheide betreffend die
Ungültigerklärung von Initiativen (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00753,
E. 1). Der Beschwerdeführer, dessen Initiative von der
Primarschulpflege Berg am Irchel für ungültig erklärt wurde,
ist in der betreffenden Gemeinde stimmberechtigt und damit zur Beschwerde
legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG). 

2.
 

Der Beschwerdeführer beanstandet, es handle sich bei dem
Vertreter der Beschwerdegegnerin um keinen Rechtsanwalt und macht sinngemäss
geltend, dieser sei damit nicht zur Vertretung befugt. Das Anwaltsmonopol
umfasst nur die berufsmässige Vertretung in Zivil- und Strafprozessen (vgl. § 11
des Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003, LS 215.1). Im Verwaltungsverfahren
besteht hingegen kein solches Monopol. Demnach ist der Einwand des
Beschwerdeführers unbegründet. 

3.
 

3.1 Den Akten lässt sich entnehmen, dass die Primarschulgemeinde Berg
am Irchel infolge der Annahme des Zusammenschlussvertrags der Schulgemeinden
im Flaachtal durch die Stimmberechtigten an der
Urnenabstimmung vom 22. September 2013 nur noch bis 31. Dezember 2014
bestanden habe und seit dem 1. Januar 2015 die
Schulgemeinde Flaachtal die Aufgaben der fusionierten Primarschulgemeinden
übernehme. Dabei gingen per 1. Januar 2015
sämtliche Aktiven und Passiven inklusive Grundstücke
der Vertragsgemeinden auf die neue Schulgemeinde über. Folglich ist
davon auszugehen, dass das Initiativbegehren nun sinngemäss der Schulgemeindeversammlung
Flaachtal zur Abstimmung unterbreitet werden soll. 

4.
 

4.1
Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz
die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein
Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Die betreffenden Bestimmungen
zum Initiativrecht finden sich für Gemeinden mit ordentlicher Gemeinde­organisation (Gemeinden mit Gemeindeversammlung) in den §§ 50–50c
GG. Gemäss § 50 Abs. 1 GG kann jeder Stimmberechtigte über einen in die
Befugnis der Gemeinde­versammlung fallenden Gegenstand
eine Initiative stellen. Gemeint sind damit alle Gegen­stände, über welche die Stimmberechtigten zu entscheiden haben, sei
es in der Gemeinde­versammlung
oder an der Urne (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungs­fach­leute [Hrsg.], Ergänzungsband
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011 [im Folgenden: Ergänzungsband GG-Kommentar], § 50
N. 3.1; Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantons­verfassung, Zürich etc. 2007, Art. 86 N. 10). Die
Initiative gemäss § 50 GG kann Ver­fassungs-
(Änderung der Gemeindeordnung), Rechtsetzungs- oder Verwaltungs­initiative sein (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädens­wil 2000, § 50
N. 3 Ingress), das heisst, sich auf
generell-abstrakte Akte (kommu­nale Erlasse) wie auch
auf Beschlüsse individuell-konkreter Natur im Zuständigkeits­bereich der Gemeindeversammlung (bzw. der
Stimmbürger an der Urne) beziehen (zur Missver­ständlichkeit
des Begriffs der Verwaltungsinitiative, welcher sich gerade nicht auf
Einzelakte der Verwaltung, sondern auf solche der Legislativorgane bezieht, Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 50 Rz. 12). 

4.2
In Gemeinden mit ordentlicher Gemeindeorganisation
obliegt die Prüfung der Initiative der Gemeindevorsteherschaft (§ 50a GG),
das heisst bei der Schulgemeinde der Schulpflege
(vgl. § 81 GG). Diese hat zu
prüfen, ob die Initiative (a) mindestens von
einer stimm­berechtigten Person unterstützt wird, (b) sie rechtmässig und (c) die Gemeinde­versamm­lung für die Behandlung des Gegenstandes zuständig ist (§ 50a Abs. 1
GG), wobei ein negatives Prüfungsergebnis bzw. eine allfällige
Ungültigerklärung der Initiative in einem begründeten Beschluss festzuhalten
ist (vgl. § 50a Abs. 2 GG). Das Kriterium der Recht­mässigkeit einer kommunalen Initiative ist anhand der für das
kantonale Initiativrecht vorgesehenen (materiellen) Schranken zu beurteilen
(vgl. § 50c GG; ferner Ergänzungs­band
GG-Kommentar, § 50c N. 1.4 und 2). Danach ist eine Initiative
gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes
Recht verstösst und nicht offen­sichtlich
undurchführbar ist (Art. 28 Abs. 1 KV in Verbindung mit § 121
Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003
[GPR, LS 161]). Die Voraussetzung der Zuständigkeit
der Gemeindeversammlung (oder der Stimmbürger an der
Urne) beurteilt sich anhand des übergeordneten Rechts sowie der Gemeindeordnung
(Ergänzungsband GG-Kommentar, § 50a N. 3.1). Diese zusätzliche
Schranke soll ver­hindern, dass mit dem Initiativrecht
die Gewaltenteilung bzw. die Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen
Gemeindeorganen unterlaufen wird (Thalmann, § 50 N. 3.2).

5.
 

5.1 Das
Initiativbegehren wurde von 107 Stimmberechtigten der Gemeinde Berg am Irchel
mitunterzeichnet. Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob der Beschwerdeführer
und die Mitunterzeichnenden nicht einfach die Einberufung Gemeindeversammlung gestützt
auf § 42 Ziff. 3 GG beabsichtigten, bei der über den Antrag
abgestimmt werden soll. Dass das Begehren aber eine kurze Begründung enthält,
wie es § 50 Abs. 2 GG für eine Initiative verlangt, spricht dafür, es
als Initiative zu behandeln. 

5.2 Gemäss § 50
Abs. 3 Ziff. 2 GG hat eine sogenannte unterstützende – nämlich eine
durch gesammelte Unterschriften begleitete – Initiative eine vorbehaltlose
Rückzugsklausel als formelle Anforderung zu enthalten. Damit soll verhindert
werden, dass die Gemeindeversammlung über ein Begehren abstimmen muss, von dem
sich seine Urheberinnen oder Urheber zwischenzeitlich distanzieren
(Ergänzungsband GG-Kommentar, § 50 N. 2 und 5.2). Ob die hier
fehlende Rückzugsklausel zur Ungültigkeit als unterstützende Initiative führt, kann
offenbleiben, da die Initiative mindestens als Einzelinitiative zu behandeln
ist. 

Zu prüfen bleibt nach
dem Dargelegten, ob der eigentliche Gegenstand der Initiative, das heisst der beantragte
Verkauf des Schulhauses Gräslikon zum Buchwert an die politische Gemeinde Berg
am Irchel, in den Kompetenzbereich der Gemeindeversammlung fällt. Dabei gilt es
zunächst festzustellen, welcher Vermögensmasse das Schulhaus zuzuordnen ist. Zum Verwaltungsvermögen gehören jene Werte, die den Behörden oder einem bestimmten Kreis von privaten Benutzern unmittelbar durch
ihren Gebrauchswert für die Besorgung öffentlicher Aufgaben dienen. Darunter
fallen namentlich Schulhäuser (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2332 ff.). Das Finanzvermögen dient demgegenüber
staatlichen Aufgaben nur mittelbar, durch seinen Vermögenswert oder seine
Erträgnisse. Es handelt sich um realisierbare Aktiven. Sie können veräussert,
gepfändet und verpfändet werden. Nicht zum Finanzvermögen gehören deshalb
Schulhäuser, die solange nicht veräussert werden können, als sie ihren Zweck
erfüllen (zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2330 f.). Hinsichtlich
der möglichen Nutzungen von Verwaltungsvermögen wird zwischen ordentlicher Nutzung
(Gemeingebrauch), Randnutzung oder ausserordentlicher Nutzung und Sondernutzung
unterschieden. Sondernutzung an Verwaltungsvermögen bedeutet, dass Private von
Verwaltungsvermögen längerfristig exklusiv Gebrauch machen können (zum Beispiel
Miete von Geschäftslokalitäten in Verwaltungsgebäuden; zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2335 ff.). Den Akten lässt sich entnehmen, dass sich das Schulhaus
Gräslikon derzeit im Verwaltungsvermögen zu einem Buchwert von Fr. 7'000.-
befindet. Dies wird im Übrigen vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten. Folglich
ist davon auszugehen, dass das Schulhaus nach wie vor öffentlichen Aufgaben gewidmet
ist. Nach Angaben des Beschwerdeführers wird es zwar seit August 2013 nicht
mehr für den schulischen Unterricht verwendet. In seiner Rekursschrift räumt
der Beschwerdeführer jedoch selbst ein, dass das zukünftige Nutzungskonzept für
das Schulhaus Gräslikon noch nicht klar ist und zum Beispiel eine Nutzung als
private Tagesschule vorgeschlagen wurde. Ein solches Konzept käme nach dem
Gesagten einer Sondernutzung von Verwaltungsvermögen gleich. Folglich ist davon
auszugehen, dass die Nutzung des Schulhauses Gräslikon noch gar nicht geklärt
ist. 

Gemäss § 165 GG
gilt unter anderem § 15 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG) weiter. Nach § 15 Abs. 3 FHG sind Vermögenswerte, die für
die öffentliche Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigt werden, zum Restbuchwert
vom Verwaltungs- ins Finanzvermögen zu übertragen. Wenn das Schulhaus
tatsächlich nicht mehr für die öffentliche Aufgabenerfüllung benötigt werden
sollte, hätte mithin eine Übertragung mit dem Restbuchwert ins Finanzvermögen
zu erfolgen. Für diese Überführung braucht es einen Beschluss, dass die
Liegenschaft keine öffentliche Aufgabe mehr erfüllte. Ob für diese Entwidmung
nicht nur die Gemeindevorsteherschaft, sondern auch die Gemeindeversammlung
zuständig ist, kann hier offenbleiben, da – wie nachfolgend dargelegt – die
Initiative jedenfalls aus einem anderen Grund ungültig ist. 

6.
 

Der Beschwerdegegnerin ist darin beizupflichten, dass ein
Verkauf des Schulhauses zum Buchwert von Fr. 7'000.- gar nicht zulässig
ist. Gemäss § 15 Abs. 4 FHG erfolgt die Veräusserung von
Vermögenswerten an Dritte zum Verkehrswert, sofern damit keine öffentlichen
Interessen verbunden sind. Der Gebäudeversicherungswert des Schulhauses beträgt
Fr. 1'700'000.-. Der Verkehrswert ohne Land dürfte sich auch in etwa in
dieser Höhe bewegen. Die Liegenschaft soll an die politische Gemeinde Berg am
Irchel verkauft werden und damit an eine Dritte, das heisst an eine von der
Schulgemeinde Berg am Irchel bzw. Flaachtal verschiedene (hier:
öffentlichrechtliche juristische) Person. Ein öffentliches Interesse an diesem
Verkauf wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Vielmehr ist
von rein finanziellen Interessen der politischen Gemeinde Berg am Irchel auszugehen.
Ein Verkauf zum Buchwert widerspricht überdies den in Art. 122 Abs. 2
KV verankerten Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltführung
der Gemeinden (vgl. Ulrich Hubler/Michael Beusch in: Häner/Rüssli/Schwarzen­bach
[Hrsg.], Art. 122 N. 16 f.; § 2 FHG). Eine Initiative, die
eine Veräusserung zum Buchwert vorsieht, verstösst damit gegen übergeordnetes
kantonales Recht (vgl. Thalmann, § 50 N. 3.3). Die umstrittene
Initiative ist aus diesem Grund für ungültig zu erklären. 

7.
 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die
Beschwerdegegnerin die umstrittene Initiative zu Recht als ungültig erklärte.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

8.
 

8.1
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf
die Gerichtskasse zu nehmen. Als unterliegender Partei
bleibt dem Beschwerdeführer die Zusprechung einer Parteientschädigung versagt
(Art. 17 Abs. 2 VRG). 

8.2
Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um
Zusprechung einer Parteientschädigung. 

Nach § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende
Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen
Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a)
oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich
unbegründet waren (lit. b). 

Gemeinwesen besitzen in der Regel keinen Anspruch auf
Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu
organisieren, dass sie Ver­waltungs­streitsachen selbst durchfechten können (vgl. Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17
N. 50 ff.). Denn die Erhebung und Beant­wortung von Rechtsmitteln
gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit. Der
in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behörden­aufwand übersteigt vielfach
jenen nicht wesent­lich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin
erbracht werden musste. 

Der im vorliegenden Fall zu
leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich; er liegt vielmehr im
Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit, weshalb der Beschwerde­gegnerin
keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …