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**Case Identifier:** 53932520-101f-57e7-bd76-6db525ebe387
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-01-31
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 31.01.2014 A/3960/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3960-2013_2014-01-31.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3960/2013-FPUBL ATA/51/2014  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 31 janvier 2014 

 

   dans la cause 

 

Monsieur X______ 

représenté par Me Corinne Corminboeuf Harari, avocate  

contre 

COMMUNE DE VERSOIX 

représentée par Me François Membrez, avocat 

 

- 2/10 - 

A/3960/2013 

EN FAIT 

1)  Monsieur X______, né le ______1955, a été engagé dès le 1
er

 août 2010 par 

la commune de Versoix (ci-après : la commune) comme responsable du service 

Y______. 

2)  M. X______ a été nommé fonctionnaire le 1
er

 février 2012. 

3)  Le 15 juillet 2013, le conseil administratif de la commune (ci-après : 

le conseil administratif) s'est adressé par écrit à M. X______. Il envisageait la 

résiliation de son engagement, et donnait à l'intéressé la possibilité de s'exprimer à 

ce sujet, soit oralement lors d'un entretien prévu pour le 21 août 2013 à 11h30, 

soit par écrit dans le même délai. 

  Les aptitudes de M. X______ à gérer un service s'étaient fortement 

détériorées, sans que les problèmes de santé qu'il avait rencontrés en 2013 soient 

en cause. M. X______ n'avait pas les compétences professionnelles pour tenir ses 

fonctions. Il n'assumait pas le suivi des projets liés à son service, faisait preuve 

d'un déficit de communication tant auprès de sa hiérarchie et de ses subordonnés 

que de ses partenaires, et les dossiers qu'il transmettait au conseil administratif 

étaient mal préparés. Il ne parvenait pas à se remettre en question, et manquait 

fortement de motivation. Des problèmes relationnels avaient été constatés avec les 

partenaires de la Mairie. Des lacunes dans le suivi de quatre dossiers nommément 

cités lui étaient enfin reprochées. 

4)  Le 19 juillet 2013, M. X______, par le biais de son avocate, a indiqué 

choisir de s'exprimer par écrit. Son état de santé le lui permettant, il envisageait de 

reprendre le travail à 50 % dès le 2 août 2013. 

5)  Le 30 juillet 2013, le maire a répondu à M. X______. Il avait été pris note 

que M. X______ préférait exercer son droit d'être entendu par écrit. Par ailleurs, il 

était libéré de son obligation de travailler pendant la procédure administrative 

dans le cas où son incapacité de travail viendrait à prendre fin partiellement ou 

totalement. 

6)  Le 20 août 2013, M. X______ s'est déterminé. Il n'avait reçu aucun cahier 

des charges formel, et avait été nommé à un poste extrêmement disparate 

regroupant le social et la jeunesse d'une part, la sécurité d'autre part, domaines qui 

n'avaient rien à voir. Il avait par ailleurs essuyé de graves problèmes personnels et 

de santé en 2013, mais avait néanmoins tenu à revenir au plus vite à son poste de 

travail. Ce n'était que le 11 avril 2013 que des reproches lui avaient été adressés 

pour la première fois. L'allégation selon laquelle ses dossiers étaient mal préparés 

était contestée, et une telle critique lui était adressée pour la première fois. Il en 

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allait de même des griefs d'insuffisance de communication, de problèmes 

relationnels ou de manque de motivation. 

  M. X______ suggérait la reprise des rapports de travail ainsi que celle de la 

procédure de coaching, entamée en avril 2013 mais interrompue par la suite. 

7)  Le 2 septembre 2013, le conseil administratif a répondu à M. X______. Les 

problèmes personnels rencontrés par ce dernier n'étaient pas en cause. C'était 

principalement à partir de l'été 2012 que les prestations de l'intéressé avaient 

commencé à se dégrader. 

  Le conseil administratif avait décidé, lors de sa séance du 28 août 2013, 

d'ouvrir une enquête administrative, qu'il mènerait lui-même in corpore. 

L'audition de quatre témoins était prévue le 27 septembre 2013. M. X______ 

pouvait demander l'audition d'autres personnes avant le 16 septembre 2013. 

8)  L'audience de comparution personnelle et d'enquêtes prévue le 27 septembre 

2013 s'est finalement tenue le 15 octobre 2013. Un procès-verbal a été dressé ; ont 

été entendus, outre M. X______, assisté de son avocate, Mesdames Z______, 

assistante de M. X______, et A______, assistante sociale, ainsi que Messieurs 

B______, ______ de la commune, et C______, ______ de la police municipale. 

9)  M. X______ a encore fait parvenir des observations au conseil administratif 

le 1
er

 novembre 2013. 

10)  Par décision du 6 novembre 2013, déclarée exécutoire nonobstant recours, le 

conseil administratif a résilié les rapports de service de M. X______ pour le 

28 février 2014, en reprenant les griefs qu'il estimait avérés suite à l'enquête 

administrative. 

  Il était indiqué que la décision pouvait faire l'objet d'un recours dans les 

trente jours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 

la chambre administrative). 

11)  Par courrier du 14 novembre 2013, l'avocate de M. X______ a interpellé le 

conseil administratif. Son client envisageait d'interjeter recours. Il existait 

toutefois une contradiction entre la voie de droit mentionnée dans la décision et 

celle prévue par le statut du personnel de la commune de Versoix, du 23 juin 1997 

(LC 44 151 ; ci-après : le statut), ce dernier prévoyant un recours auprès de la 

commission de préavis. 

  La mandataire se demandait si cette dernière voie de droit était ouverte et, le 

cas échéant, à quelle adresse le recours devait être expédié. 

12)  Le 20 novembre 2013, le conseil administratif a répondu que la voie du 

recours à la commission de préavis, prévue par l'art. 42 du statut, était caduque, 

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raison pour laquelle seule celle du recours auprès de la chambre administrative 

était ouverte. 

13)  Par acte posté le 9 décembre 2013, M. X______ a interjeté recours auprès 

de la chambre administrative, concluant préalablement à la restitution de l'effet 

suspensif au recours, et principalement à la transmission du recours à la 

commission de préavis, après constatation qu'il s'agissait de l'autorité compétente 

et constitution de ladite commission par la commune. 

  Le statut prévoyait une voie de recours communale auprès de la commission 

de préavis, laquelle n'apparaissait cependant pas avoir jamais été constituée. Au 

vu de la réponse de la commune, M. X______ avait adressé son recours à la 

chambre administrative, mais l'on ne pouvait retenir que la voie de droit prévue 

par le droit communal était caduque sans amendement du statut ; cela heurtait en 

effet le principe du parallélisme des formes, et privait le justiciable d'un degré de 

juridiction. 

14)  Le 11 décembre 2013, le juge délégué a imparti à la commune un délai au 

3 janvier 2014, prolongé par la suite au 17 janvier 2014 sur demande du conseil de 

la commune, pour répondre au recours, en limitant en l'état cette réponse à la 

question de la compétence de la chambre administrative. 

15)  Le 17 janvier 2014, la commune a conclu à la compétence de la chambre 

administrative pour connaître du recours. 

  La voie de recours auprès de la commission de préavis était devenue 

caduque. Ceci résultait du fait que cette commission n'avait jamais été appelée à 

statuer depuis l'adoption du statut en 1997. Il n'avait pas non plus été retrouvé de 

règlement de fonctionnement de cette commission. La mairie avait effectué des 

recherches très importantes dans ses archives. Le seul élément trouvé était un 

procès-verbal du conseil municipal du 14 avril 1997. Lors de cette séance, le 

président du conseil municipal avait procédé au tirage au sort de deux membres du 

conseil municipal et de deux suppléants, après avoir rappelé que la commission de 

préavis se composait de cinq membres, à savoir le président du conseil municipal, 

qui la présidait, deux conseillers municipaux (et deux suppléants) et deux 

membres choisis par le fonctionnaire au sein du personnel communal. Depuis lors, 

les membres de cette commission n'avaient plus été nommés. 

  Le nouveau statut du personnel, adopté le 18 novembre 2013 par le conseil 

municipal et dont l'entrée en vigueur était prévue pour le 1
er

 février 2014, avait 

supprimé toute référence à cette commission. 

  En matière administrative, le double degré de juridiction ne constituait pas 

une garantie générale de procédure ou un droit constitutionnel. 

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  La loi sur l’administration des communes, du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), 
prévoyait à son art. 48 let. r que le conseil administratif révoquait les 

fonctionnaires conformément au statut du personnel. Dans la mesure où la 

commission de préavis était majoritairement composée de membres du conseil 

municipal, la mettre en œuvre reviendrait à violer cette répartition de compétences 
en permettant au conseil municipal de revoir des décisions de révocation prises 

par le conseil administratif. 

  Au vu de l'entrée en vigueur du nouveau statut le 1
er

 février 2014, la 

commission de préavis ne pourrait de toute façon plus siéger après cette date, dans 

la mesure où les dispositions procédurales étaient en principe applicables à toutes 

les causes dès leur entrée en vigueur. Les deux exceptions à ce principe, à savoir 

une nouvelle réglementation qui rompait radicalement avec l'ancien système 

procédural, et une saisine de l'autorité avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, 

n'étaient pas réalisées en l'espèce. 

16)  Sur ce, la cause a été gardée à juger sur la question de la compétence de la 

chambre administrative, ce dont les parties ont été informées le 21 janvier 2014. 

EN DROIT 

1)  La chambre administrative examine d'office sa compétence, qui est 

déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 

et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 – 
LPA - E 5 10 ; ATA/412/2013 du 2 juillet 2013 consid. 1 ; ATA/375/2013 du 

18 juin 2013 consid. 2 ; ATA/727/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2a et les arrêts 

cités). Si elle décline sa compétence, elle transmet d’office l’affaire à l’autorité 
compétente et en avise les parties (art. 11 al. 2 et 3 LPA). Ces dispositions 

s’appliquent à la juridiction de céans (art. 1 al. 2 LPA), qui fait usage dans le 
traitement des recours dont elle est saisie des règles générales du titre 2 de la LPA, 

dont elles font partie (art. 76 LPA). 

2)  La compétence de la chambre administrative résulte de l’art. 132 de la loi 
sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). La chambre 

administrative est ainsi l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière 
administrative (al. 1). Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et 

juridictions administratives au sens des art. 4, 5, 6 al. 1 let. d et 57 LPA, sauf 

exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une 

loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ). 

3) a. Le statut prévoit que le fonctionnaire peut recourir contre la sanction qui lui 

est infligée ; le recours écrit et motivé doit être interjeté auprès de l'autorité de 

recours dans un délai de trente jours à compter de la réception du prononcé 

disciplinaire (art. 42 al. 1 du statut). Les autorités de recours sont, pour les 

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sanctions 1 à 3 (au sens de l'art. 39 du statut, c'est-à-dire l'avertissement écrit, le 

blâme et le blocage de traitement pendant une année), le conseil administratif ; et, 

pour les sanctions 4 à 6 (c'est-à-dire la réduction du traitement pour l'année à 

venir, le licenciement et le licenciement avec effet immédiat), la commission de 

préavis. 

 b. Un licenciement ayant été prononcé, un recours est donc en principe ouvert 

à la commission de préavis. Reste à examiner si cette voie de droit est, comme le 

soutient l'autorité intimée, « caduque », étant précisé que ladite commission n'a 

jamais été mise en œuvre, et que ses membres n'ont été désignés que lors d'une 
seule législature, soit en 1997. 

4) a. Aux termes de l’art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), l’autonomie communale est garantie dans 
les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune 

bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit 

cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans 

la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le 

domaine d’autonomie protégé peut consister dans la faculté d’adopter ou 
d’appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine 
liberté dans l’application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, 
l’autonomie ne doit pas nécessairement concerner l’ensemble d’une tâche 
communale, mais uniquement le domaine litigieux (ATF 138 I 143 consid. 3.1 ; 

133 I 128 consid. 3.1 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_461/2013 du 14 novembre 

2013 consid. 3). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une 
matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la 

législation cantonales (ATF 135 I 43 consid. 1.2 ; 133 I 128 consid. 3.1 ; Arrêt du 

Tribunal fédéral 1C_253/2013 du 1
er

 novembre 2013 consid. 2.1 ; A. AUER/ 

G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, 2
e
 éd., 

2006, p. 94, n. 272 ; V. MARTENET, L'autonomie constitutionnelle des cantons, 

1999, pp. 263-265). 

 b. Selon l'art. 132 al. 2 de la Constitution de la République et canton de 

Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), l'autonomie des communes 

genevoises est garantie dans les limites de la constitution et de la loi. Cette 

autonomie est réaffirmée à l'art. 2 LAC. 

 c. Le conseil municipal délibère sur (soit en l'occurrence adopte) le statut du 

personnel communal (art. 30 al. 1 let. w LAC), tandis que le conseil administratif 

est chargé d’engager et de nommer le personnel de l’administration municipale, 
de fixer son salaire, de le contrôler et de le révoquer conformément au statut du 

personnel (art. 48 let. r LAC). 

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 d. Enfin, l'art. 86A al. 2 LAC prévoit que le statut du personnel d'une 

commune peut instituer une instance de recours spéciale pour connaître des litiges 

relatifs à son application. 

5) a. Selon l’art. 29a Cst., toute personne a le droit à ce que sa cause soit jugée 
par une autorité judiciaire, sauf exceptions prévues dans une loi par la 

Confédération ou les cantons. Il doit s’agir d’un tribunal compétent, impartial et 
indépendant (art. 30 al. 1 Cst.). 

 b. En application de la garantie conférée par l’art. 29a Cst., les cantons ont 
l’obligation, à teneur de l’art. 86 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) d’instituer de manière systématique et générale 
une voie de recours à un tribunal supérieur pour toutes les décisions susceptibles 

d’être l’objet d’un recours en matière de droit public ou d’un recours subsidiaire 
(T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1323). 

 c. Le respect de ces dispositions constitutionnelles n'est pas en jeu en l'espèce, 

dès lors que la seule question qui se pose est celle de savoir si la chambre 

administrative, qui est sans conteste un tribunal au sens de l'art. 30 Cst., doit 

statuer en seconde instance ou en instance cantonale unique. 

6)  La chambre de céans a déjà jugé une espèce dans le cadre de laquelle le 

statut du personnel communal prévoyait un recours à une commission spéciale qui 

n'avait non plus jamais été mise en œuvre, et qui devait être présidée par un juge 
du Tribunal administratif dont les compétences ont été reprises par la chambre de 

céans. 

  Elle a estimé que depuis le 1
er

 janvier 2009, la voie du recours au Tribunal 

administratif puis, dès le 1
er

 janvier 2011, à la chambre de céans, était ouverte 

contre les décisions d’une commission de recours communale en matière de 
personnel (ATA/122/2012 du 6 mars 2012 consid. 7). En revanche, dès lors qu'il 

n'était plus possible de la composer en l'espèce de la manière prévue, puisque la 

désignation d’un magistrat de la chambre administrative contreviendrait aux 
règles de compatibilité régissant l’activité du Pouvoir judiciaire, la voie de recours 
communale n'était plus ouverte, si bien que la chambre de céans était compétente 

en tant qu'instance cantonale unique (ibid.). 

7)  La commune intimée indique qu'en matière administrative, il n'existe pas de 

droit constitutionnel ou de garantie générale de procédure imposant un double 

degré de juridiction. Si cette assertion est exacte (Arrêts du Tribunal fédéral 

2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 1.1.2 ; 1P.210/2003 du 19 juin 2003 

consid. 3), on ne saurait en tirer aucun argument utile à la résolution du litige. 

Conformément au principe cardinal de la légalité (art. 5 al. 2 Cst.), si la législation 

– comme en l'espèce – institue deux instances de recours, il ne saurait en principe 
être question de renoncer à l'une d'elles, et ce n'est que si la loi ne prévoit qu'une 

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seule instance qu'un droit constitutionnel ou conventionnel à un double degré de 

juridiction aura une portée propre. 

  En outre, les principes de la légalité et du parallélisme des formes 

interdisent de considérer une institution comme caduque du seul fait qu'elle n'ait 

pas œuvré, quand bien même cette absence d'activité aurait duré de longues 
années voire plusieurs décennies.  

8)  La commune invoque que la commission de préavis, du moins telle qu'elle a 

été composée lors de la législature 1997-2001, soit avec une prépondérance 

numérique de conseillers municipaux, violerait la répartition des compétences 

prévue aux art. 30 et 48 LAC déjà cités. Ce faisant, elle se prévaut de l'illégalité 

de ses propres délibérations et pratiques, et donc de sa propre faute ; ce qui, 

conformément à l'adage selon lequel nul ne peut se prévaloir de sa propre faute, 

qui concrétise le principe constitutionnel de la bonne foi et vaut également en 

matière de droit public (Arrêt du Tribunal fédéral 2C_17/2008 du 16 mai 2008, 

consid. 6.2 ; ATA/780/2012 du 19 novembre 2012 consid. 6 ; ATA/26/2012 du 

17 janvier 2012 consid. 10), rend son grief en principe irrecevable. 

  Cela étant, même en reprenant la composition mise au point par le conseil 

municipal en 1997, on ne saurait retenir que la prépondérance numérique des 

membres du conseil municipal viole la répartition des compétences prévue par la 

LAC. En effet, le président du conseil municipal et les deux conseillers 

municipaux ne sont pas dans ce cadre des émissaires du conseil municipal, qui 

opineraient selon les instructions de ce dernier, mais des membres d'une autorité 

devant conserver l'impartialité prévue par les art. 15 ss LPA. De plus, les deux 

conseillers municipaux sont tirés au sort. Enfin, il ne s'agit que de trois membres 

d'un conseil qui en compte 27, et donc d'une faible minorité de ce dernier. Dès 

lors, la composition de l'instance de recours prévue par le droit communal 

n'empêche pas, de ce point de vue, qu'elle puisse être constituée – ce qui 
différencie la présente espèce de celle jugée dans l'ATA/122/2012. 

9) a. D'après la jurisprudence, en l'absence de disposition contraire, les nouvelles 

règles de procédure doivent être appliquées dès leur entrée en vigueur 

(ATF 130 V 90 consid. 3.2 ; 129 V 115 consid. 2.2). Cependant, lorsque l'autorité 

a été saisie avant l'entrée en vigueur du nouveau droit, le cas reste soumis à 

l'ancien droit, notamment quant à la compétence ; en effet, conformément au 

principe de la perpetuatio fori, la compétence se détermine en fonction de la date 

d'ouverture de la procédure (ATF 129 III 406 consid. 4.3.1). Il faut cependant 

réserver le cas où l'ancienne autorité n'existe plus (ATF 124 V 130). Dans ce 

dernier arrêt, le tribunal compétent en vertu du nouveau droit avait été saisi avant 

l'entrée en vigueur de ce dernier, puis avait renvoyé, pour raison de compétence, 

la cause à l'autorité compétente selon l'ancien droit, mais supprimée par le 

nouveau : selon le Tribunal fédéral, un tel renvoi violait le droit fédéral. 

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 b. Le nouveau statut du personnel, du 18 novembre 2013, prévoit que les 

membres du personnel y sont soumis dès son entrée en vigueur, sans contenir de 

règlementation particulière pour les dispositions procédurales. 

 c. En l'espèce, en vertu des art. 11 al. 3 et 17 al. 5 LPA, le recours déposé 

par-devant la chambre de céans doit être considéré comme déposé par-devant la 

commission de préavis. En vertu du principe de la perpetuatio fori, c'est donc 

cette instance qui doit statuer sur le recours, celui-ci ayant été interjeté – et une 
décision étant intervenue dans la présente cause – avant l'entrée en vigueur du 
nouveau droit communal, qui a lieu le 1

er
 février 2014. 

 d. Le droit communal (et cantonal, par le biais de l'art. 86A LAC) prévoyant 

une voie de recours préalable, la chambre de céans est incompétente en vertu de 

l'art. 132 al. 8 LOJ. 

10)  Le prononcé du présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de 

l'effet suspensif par-devant la chambre de céans. 

11)  Au vu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable, la chambre de 

céans n'étant compétente qu'en seconde instance. La cause sera renvoyée à la 

commune de Versoix afin qu'elle constitue diligemment la commission de préavis 

et que cette dernière instruise et juge l'affaire en première instance, en se 

prononçant préalablement sur la restitution de l'effet suspensif. 

12)  Vu les circonstances particulières de la cause, il ne sera, malgré l'issue du 

litige, pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA), ni alloué d'indemnité de 

procédure (art. 87 al. 2 LPA), la commune de Versoix ne pouvant du reste, en tant 

que collectivité publique de plus de 10'000 habitants et conformément à la 

jurisprudence constante de la chambre de céans, s'en voir allouer (ATA/511/2013 

du 27 août 2013 consid. 13 et les arrêts cités). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 9 décembre 2013 par Monsieur X______ 

contre la décision de la commune de Versoix du 6 novembre 2013 ; 

transmet le recours à la commune de Versoix au sens des considérants ; 

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ; 

- 10/10 - 

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dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 

2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 

suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 

de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 

de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 

au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 

conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Corinne Corminboeuf Harari, avocate du recourant, 

ainsi qu'à Me François Membrez, avocat de la commune de Versoix. 

Siégeants : M. Verniory, président, Mme Junod, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-

Ruffinen et M. Pagan, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 

 

 

F. Scheffre 

 le président siégeant : 

 

 

J.-M. Verniory 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  

 

 

 

 

 

 la greffière :