# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5d94661d-8b0d-545e-9b39-52bfef1aff93
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-10
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.11.2023 B-5194/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5194-2020_2023-11-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Das BGer ist mit Entscheid vom 

11.04.2025 auf die Beschwerde nicht 

eingetreten (2C_17/2024) 

 
 
 
 

 

 

 

  

 

 
 Abteilung II 

B-5194/2020 

 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 0 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), 

Richter David Aschmann, Richter Christoph Errass, 

Gerichtsschreiberin Seraina Gut. 
 

 
 

Parteien 
 Interkommunale Anstalt Limeco, 

vertreten durch die Rechtsanwälte  

Dr. iur. Beat Denzler und Dr. iur. Heinrich Hempel, 

c/o Schiller Rechtsanwälte AG, 

und vertreten durch Dr. iur. Marco Donatsch, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführerin, 

  
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung 

und Forschung WBF, 

Preisüberwachung PUE, 

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Verbrennungspreise für die Entsorgung von Siedlungsabfall; 

Verfügung des Preisüberwachers vom 16. September 2020 

in der Untersuchung MA 11/18. 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Die politischen Gemeinden Dietikon, Geroldswil, Oberengstringen, 

Oetwil a.d.L., Schlieren, Unterengstringen, Urdorf und Weiningen (nachfol-

gend: Trägergemeinden) errichteten mit am 13. Januar 2010 vom Regie-

rungsrat des Kantons Zürich genehmigtem Gründungsvertrag die Inter-

kommunale Anstalt Limeco (nachfolgend: Limeco) mit Sitz in Dietikon. 

A.b Gemäss Art. 2 des Gründungsvertrags («Zweck») ist Limeco ein selb-

ständiges Unternehmen des öffentlichen Rechts, welches nach betriebs-

wirtschaftlichen Grundsätzen geführt wird. Die Anstalt erbringt in den Be-

reichen Abfallwesen und Abwasserreinigung auf zweckmässige, möglichst 

wirtschaftliche, umweltfreundliche und gesetzeskonforme Weise Dienst- 

und Sachleistungen jeglicher Art. Zur Erfüllung ihres Reinigungs-, Verwer-

tungs- und Versorgungsauftrags betreibt die Anstalt eine Kehrichtverwer-

tungsanlage (nachfolgend: KVA), eine Abwasserreinigungsanlage und ein 

Regiowärmenetz. Die bestehende KVA der Limeco wird um das Jahr 2033 

das Ende ihrer technischen Lebensdauer erreicht haben und deswegen 

durch eine neue Anlage mit deutlich grösserer Verbrennungskapazität er-

setzt werden. 

A.c Neben den Trägergemeinden entsorgen auch die nachfolgenden Ge-

meinden der interkommunalen Anstalt DILECA ihren Abfall bei der Li-

meco: Aeugst am Albis, Affoltern am Albis, Bonstetten, Hausen am Albis, 

Hedingen, Kappel am Albis, Knonau, Maschwanden, Mettmenstetten, Ob-

felden, Ottenbach, Rifferswil, Stallikon, Wettswil am Albis, Islisberg und Jo-

nen. Sodann verwertet die Limeco den Abfall von vertraglich mit ihr ver-

bundenen Gemeinden (nachfolgend: Vertragsgemeinden) aus dem Kanton 

Zürich (Aesch, Birmensdorf, Boppelsen, Buchs, Dällikon, Hüttikon, Otelfin-

gen, Regensdorf, Uitikon) und aus dem Kanton Aargau (Bergdietikon, 

Bremgarten, Eggenwil, Rudolfstetten-Friedlisberg, Spreitenbach, Widen). 

B.  

B.a Erste Abklärungen des Preisüberwachers im Jahr 2016 ergaben, dass 

Anhaltspunkte für missbräuchliche Verbrennungspreise der Limeco beste-

hen. Am 3. April 2017 teilte der Preisüberwacher der Limeco deshalb mit, 

dass er die Eröffnung einer vertieften Untersuchung zu den Verbrennungs-

preisen der KVA Dietikon plane. Nachdem Verhandlungen zwischen dem 

Preisüberwacher und der Limeco zum Abschluss einer einvernehmlichen 

Regelung betreffend Verbrennungspreise gescheitert waren, stellte der 

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Preisüberwacher Limeco am 19. Juli 2018 ein Auskunftsbegehren zu, um 

vertiefte Informationen zur Marktstellung von Limeco sowie weitere Daten 

für seine ökonomische Analyse zu erhalten. Limeco beantwortete dieses 

Auskunftsbegehren am 1. Oktober 2018. Das Amt für Abfall, Wasser, Ener-

gie und Luft des Kantons Zürich (nachfolgend: AWEL) nahm im Au-

gust 2018 ebenfalls zu diversen Fragen des Preisüberwachers Stellung. 

B.b Am 16. August 2018 eröffnete der Preisüberwacher ein formelles Ver-

fahren im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung gegenüber Limeco. Ge-

genstand des Verfahrens seien die Verbrennungspreise für Siedlungsab-

fälle bei der KVA der Limeco. 

B.c Am 20. September 2018 stellte der Preisüberwacher dem AWEL ein 

Dokument mit dem Titel «Marktbeschreibung» zu und bat das AWEL, die-

ses zu prüfen und falls nötig zu korrigieren, sowie Fragen zur Wegleitung 

«Finanzielles Führungssystem FFS» (nachfolgend: FFS) zu beantworten. 

Das FFS unterstützt die Betreiber von KVA im Kanton Zürich in der strate-

gischen finanziellen Führung, indem es Instrumente aus dem finanziellen 

und betrieblichen Rechnungswesen in einem Kreislauf verknüpft und um 

spezifische Instrumente für öffentliche Infrastrukturbetreiber ergänzt.  

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2018 hielt das AWEL fest, dass das Doku-

ment «Marktbeschreibung» die Zusammenhänge zur Abfallwirtschaft, zur 

Abfallplanung des Kantons Zürich, zur Festsetzung der Einzugsgebiete im 

Kanton Zürich sowie zur KVA Dietikon gut beschreibe, und schlug lediglich 

wenige Korrekturen vor. Gemäss AWEL müssten sich KVA-Betreiber im 

Kanton Zürich an das im Jahr 2000 eingeführte Rechnungsmodell gemäss 

FFS halten. Die Einhaltung der Regeln/Vorgaben würde durch eine externe 

Revision und durch das AWEL geprüft. Solange die Vorgaben der Weglei-

tung eingehalten würden, seien die KVA-Betreiber in der Festlegung der 

Eigentümerpreise grundsätzlich frei. 

B.d Am 27. Februar 2019 konsultierte der Preisüberwacher die Wettbe-

werbskommission (WEKO) zur Frage der Marktmacht von Limeco sowie 

zur Frage, ob die Verbrennungspreise der Limeco das Ergebnis wirksamen 

(Preis-)Wettbewerbs seien. Er legte dieser Anfrage das Dokument «Markt-

beschreibung» sowie das Befundpapier «Wettbewerbsrechtliche Analyse 

i.S. Entsorgung von Siedlungsabfall, Verbrennungspreise der Limeco» bei. 

In ihrer Stellungnahme vom 15. Juli 2019 hielt die WEKO fest, dass Limeco 

auf dem relevanten Markt über Marktmacht verfüge und dass die Verbren-

nungspreise der Limeco nicht das Ergebnis wirksamen (Preis-)Wettbe-

werbs seien. 

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B.e Am 28. März 2020 versandte der Preisüberwacher seinen Entscheid-

entwurf zur abschliessenden Stellungnahme an Limeco und übermittelte 

ihr am 14. April 2020 auf ihr Gesuch hin die Akten der Untersuchung. 

Mit Schreiben vom 15. April 2020 ersuchte das AWEL den Preisüberwa-

cher um die Möglichkeit zur Stellungnahme zum Verfügungsentwurf. Die-

ses Gesuch wies der Preisüberwacher am 21. April 2020 mangels Partei-

stellung des AWEL im vorliegenden Verfahren ab. 

Ebenfalls am 15. April 2020 stellte Limeco den Antrag, es sei ein Amtsbe-

richt des AWEL einzuholen. Diesen Antrag lehnte der Preisüberwacher am 

20. Mai 2020 mit der Begründung ab, der rechtserhebliche Sachverhalt in 

rubrizierter Angelegenheit sei bereits hinreichend geklärt worden. 

Am 10. Juni 2020 reichte Limeco ihre Stellungnahme zum Verfügungsent-

wurf ein und übermittelte dem Preisüberwacher im Juli 2020 auf dessen 

Verlangen hin weitere Unterlagen. 

C.  

Mit Verfügung vom 16. September 2020 verpflichtete der Preisüberwacher 

Limeco, den Verbrennungspreis für Siedlungsabfall gegenüber den Träger-

gemeinden, den DILECA-Gemeinden und den Zürcher Vertragsgemeinden 

(nachfolgend alle drei auch als gefangene Kunden bezeichnet) per 1. Ja-

nuar 2021 von bisher Fr. 150.– auf Fr. 102.– pro Tonne zu senken, wobei 

sich dieser Preis als Nettopreis, also als Preis ohne Mehrwertsteuer, ver-

stehe. Der Preisüberwacher befristete die verfügte Preissenkung bis zum 

31. Dezember 2023. Gleichzeitig entzog er einer allfälligen Beschwerde 

gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung und auferlegte Limeco 

Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 7’000.– (Pauschalgebühr). 

Zur Begründung führte der Preisüberwacher im Wesentlichen aus, dass 

die in ihrem Einzugsgebiet marktmächtige Limeco für die Entsorgung von 

Siedlungsabfall von den gefangenen Kunden einen missbräuchlich hohen 

Verbrennungspreis verlange. Der Preisüberwacher wandte für die Preis-

analyse im Wesentlichen die Kostenmethode an und berücksichtigte auch 

das im Abfallrecht geltende Verursacher- und Kostendeckungsprinzip. Er 

ging davon aus, dass die Investitionssumme für die geplante Erweiterung 

der Anlage (…) Millionen Franken betrage. Gestützt auf die Wegleitung 

zum FFS traf er weiter die Annahme, dass die geplante Erweiterung zu 

30 % vorzufinanzieren sei. Dies bedeute, dass bis im Jahr 2033 Reserven 

in der Höhe von (…) Millionen Franken erforderlich würden. Damit das um-

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Seite 5 

weltrechtliche Verursacherprinzip eingehalten werde, müssten alle Kun-

dengruppen (Energie- und Entsorgungskunden, bisherige und neue sowie 

freie und «gefangene» Entsorgungskunden) proportional zur Bildung die-

ser Reserve beitragen. Sobald eine Kundengruppe ihren Anteil an der Re-

serve gebildet habe, dürften die Kosten für die neue Anlage bei den anre-

chenbaren Kosten der jeweiligen Kundengruppe nicht mehr berücksichtigt 

werden. Für die Ermittlung der anrechenbaren Kosten wandte der Preis-

überwacher zwei verschiedene Kostenmethoden an: 

- In der ersten Methode schlüsselte der Preisüberwacher die Kosten 

(Betriebskosten und Abschreibungen abzüglich Zinserlöse; ohne 

Investitionskosten) der KVA Dietikon auf die beiden Subsysteme 

Entsorgung- und Energieproduktion auf. Dazu stützte er sich auf 

eine Studie ab, in welcher ein Modell zur Abgrenzung der Kosten 

für die Entsorgung von den Kosten der Energieproduktion erstellt 

worden war (sog. Rytec-Modell). Diese geschlüsselten Kosten für 

den Bereich Entsorgung dividierte der Preisüberwacher durch die 

gesamte Verbrennungskapazität der KVA. Das Resultat entspreche 

den anrechenbaren Entsorgungs-/Verbrennungskosten für die Ent-

sorgungskunden (Fr. 102.– pro Tonne). Weil die gefangenen Kun-

den ihren Anteil an der Reserve, die für die Investition der neuen 

Anlage notwendig sei, bereits geleistet hätten, dürften die Investiti-

onskosten bei den anrechenbaren Kosten nicht zusätzlich berück-

sichtigt werden. Damit ergäben sich für die gefangenen Kunden ins-

gesamt anrechenbare Kosten in der Höhe von Fr. 102.– pro Tonne 

Siedlungsabfall. Der bisher verrechnete Preis der Beschwerdefüh-

rerin von Fr. 150.– pro Tonne Siedlungsabfall liege deutlich über 

diesen anrechenbaren Kosten und sei daher missbräuchlich. 

- Daneben führte der Preisüberwacher basierend auf den Berech-

nungen von swissplan.ch, die für Limeco ein Gutachten erstellt 

hatte, eine Deckungsbeitragsrechnung durch. Unter Berücksichti-

gung der bereits geleisteten Reserven der gefangenen Kunden 

zeige diese Berechnung, dass noch 1.5 Millionen Franken fehlten, 

bis sie ihren Anteil zur geplanten Reserve von (…) Millionen Fran-

ken geleistet hätten. Dieser Fehlbetrag sei auf die restlichen zehn 

Jahre bis zu Baubeginn der neuen Anlage aufzuteilen. Folglich 

müssten die gefangenen Kunden pro Tonne Siedlungsabfall Fr. 

4.40 für die Vorfinanzierung leisten. Addiere man diesen Betrag zu 

den Kosten für die thermische Verwertung, die swissplan auf 

Fr. 72.– pro Tonne festgelegt habe, ergäbe dies anrechenbare Ver-

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brennungskosten von Fr. 76.40 pro Tonne Siedlungsabfall. Der ak-

tuelle Preis von Fr. 150.– pro Tonne liege deutlich darüber und sei 

auch aus dieser Sicht klar missbräuchlich. 

Zugunsten von Limeco legte der Preisüberwacher den Preis pro Tonne 

Siedlungsabfall gestützt auf die höhere der beiden Kostenvarianten auf Fr. 

102.– pro Tonne fest. Den so festgelegten Preis plausibilisierte der Preis-

überwacher anschliessend mithilfe der FFS-Planrechnung für die KVA Diet-

ikon, die die Bereiche Entsorgung und Energieproduktion kostenmässig 

nicht geschlüsselt ausweist. Die Planrechnung zeige, dass selbst ein Ei-

genfinanzierungsgrad von 22 % zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme der 

neuen Anlage zur angemessenen Bildung von Reserven ausreiche, ohne 

dass Gebührensprünge notwendig seien. Die starren Vorfinanzierungsnor-

men in der Wegleitung zum FFS würden in Widerspruch zu den bundes-

rechtlichen Vorgaben stehen. Er kam zum Schluss, dass der aufgrund ge-

schlüsselter Kosten ermittelte kostendeckende Verbrennungspreis von Fr. 

102.– pro Tonne Siedlungsabfall plausibel sei, ja sogar eine Obergrenze 

darstelle. 

D.  

Gegen diese Verfügung des Preisüberwachers (nachfolgend: Vorinstanz) 

erhob Limeco (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 19. Oktober 2020 

Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragt, die Verfü-

gung vom 16. September 2020 sei in Gutheissung der Beschwerde aufzu-

heben. Daneben verlangte sie eine vorsorgliche und superprovisorische 

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Eben-

falls sei ein Amtsbericht bzw. eine Auskunft des AWEL zur angefochtenen 

Verfügung einzuholen, insbesondere zu den Ausführungen der Vorinstanz 

bezüglich a) der Zuständigkeiten, der Kompetenzen und der rechtlichen 

Vorgaben im Bereich des Abfallrechts im Kanton Zürich, b) der abfallrecht-

lichen und finanziellen Aufsichtsfunktionen des AWEL, c) der Anforderun-

gen und Vorgaben des FFS in der Praxis des AWEL sowie d) weiterer re-

levanter Erwägungen und Folgerungen der Vorinstanz in der angefochte-

nen Verfügung. 

Die Beschwerdeführerin bestritt vorab die Zuständigkeit der Vorinstanz 

zum Erlass der angefochtenen Verfügung. Sodann rügte sie, die angefoch-

tene Verfügung verletze Bundesrecht. Namentlich sei die Verfügung mit 

dem Umweltschutzrecht nicht vereinbar. Sie verstosse insbesondere ge-

gen die Vorschriften über die Eigenfinanzierung einer KVA und gegen das 

Verursacherprinzip. Weiter kritisierte die Beschwerdeführerin die wettbe-

werbsrechtliche Analyse der Vorinstanz. Der Verbrennungspreis von Fr. 

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150.– pro Tonne könne nicht missbräuchlich sein, weil die Preisfestsetzung 

von den Gemeinden selber und in gesetzeskonformer Umsetzung von 

Bundes- und Kantonsrecht erfolge. Die Berechnungen der Vorinstanz 

seien sodann nicht korrekt und basierten auf falschen Annahmen. 

E.  

Mit Zwischenverfügung vom 27. November 2020 hiess die Instruktionsrich-

terin den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der auf-

schiebenden Wirkung gut, hob die Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen 

Verfügung auf und stellte die aufschiebende Wirkung der gegen die Verfü-

gung der Vorinstanz vom 16. September 2020 erhobenen Beschwerde 

wieder her. Die Instruktionsrichterin zog zudem das AWEL, das Bundesamt 

für Umwelt (BAFU) und die WEKO als Fachbehörden in das vorliegende 

Verfahren mit ein. 

F.  

In ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2021 beantragt die Vorinstanz, 

die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen und die Verfahrenskosten 

seien der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. 

In Bezug auf ihre Zuständigkeit bzw. den Geltungsbereich des Preisüber-

wachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (PüG, SR 942.20) wieder-

holte die Vorinstanz, dass die Beschwerdeführerin ein selbständiges Un-

ternehmen des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit sei, 

welches nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführt werde und auf 

dem relevanten Markt über Marktmacht verfüge. Entgegen der Auffassung 

der Beschwerdeführerin schliesse der Ausschluss des freien Marktes (und 

damit weitgehend auch des Wettbewerbs) die Anwendbarkeit des PüG 

nicht aus, sondern begründe diese gerade. Die Finanzierungsregel für 

Siedlungsabfall im Umweltrecht sei zudem nicht als andere bundesrechtli-

che Preisüberwachungsvorschrift im Sinne von Art. 15 PüG zu qualifizie-

ren. Weiter habe die Vorinstanz in der Verfügung begründet, weshalb der 

Verwaltungsrat, die Geschäftsleitung und das Kontrollorgan der Beschwer-

deführerin keine Exekutive einer Gebietskörperschaft im Sinne von Art. 14 

PüG darstellten. Bei den durch die Beschwerdeführerin autonom festge-

legten Preisen handle es sich mithin nicht um einen durch eine politische 

Exekutive festgelegten oder genehmigten Tarif, welcher das Entscheid-

recht der Vorinstanz zurückdrängen würde. Es stelle sich vorliegend auch 

die Frage, ob bei der Beschwerdeführerin überhaupt ein unabhängiger 

Kontrollmechanismus greife. 

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Seite 8 

Der Preisüberwacher habe den angemessenen Preis von Fr. 102.– pro 

Tonne für die gefangenen Kunden in Anwendung der Kostenmethode und 

der allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Prinzipien sowie unter Berück-

sichtigung des umweltrechtlichen Kostendeckungs- und Verursacherprin-

zips ermittelt. Der bisher von der Beschwerdeführerin den gefangenen 

Kunden verrechnete Verbrennungspreis von Fr. 150.– pro Tonne Sied-

lungsabfall liege deutlich über den anrechenbaren Kosten und verletze das 

Kostendeckungs- und Verursacherprinzip klar. Heutige gefangene Kunden 

würden Kosten tragen, welche durch künftige andere Kunden verursacht 

würden. Er sei mithin missbräuchlich im Sinne von Art. 12 PüG. 

G.  

G.a Das AWEL stellte sich in seinem ersten Fachbericht vom 14. April 2021 

auf den Standpunkt, dass die Verfügung der Vorinstanz das funktionie-

rende und ausbalancierte Gefüge einer zukunftsorientierten, wirtschaftli-

chen und ökologischen Abfallverwertung im Kanton Zürich in unzulässiger 

und unnötiger Weise in Frage stelle. Die Vorinstanz versuche, eine (ver-

meintliche) Lücke der Gesetzgebung auszunutzen, um ihre Zuständigkeit 

zu begründen. Der Verbrennungspreis werde zwar von der Beschwerde-

führerin festgelegt, unterliege aber dennoch der kantonalen Kontrolle. Der 

Preis der Beschwerdeführerin liege im Bereich der durch die Wegleitung 

zum FFS vorgegebenen Bandbreite und sei als angemessen einzustufen. 

Die materiellen Überlegungen der Vorinstanz zur Preisbildung seien falsch 

und die angefochtene Verfügung widerspreche den bundesrechtlichen und 

kantonalen Bestimmungen zum Abfallrecht. 

G.b Die WEKO hielt in ihrem Fachbericht vom 5. Mai 2021 im Wesentli-

chen an ihrer im vorinstanzlichen Verfahren abgegebenen Stellungahme 

vom 15. Juli 2019 fest. Sie legte dar, dass sie den relevanten Markt enger 

als die Beschwerdeführerin, aber weiter als die Vorinstanz abgrenze. Sie 

stellte erneut fest, dass die Beschwerdeführerin auf dem Markt für die Ent-

sorgung von Siedlungsabfall für Zürcher Gemeinden als marktmächtig zu 

qualifizieren sei. 

G.c Das BAFU brachte in seinem ersten Fachbericht vom 5. Mai 2021 vor, 

die angefochtene Verfügung verstosse gegen mehrere abfallrechtliche Vor-

schiften des Bundesumweltrechts und gegen die diesbezügliche Recht-

sprechung des Bundesgerichts. Die Verfügung verletze das Verursacher-

prinzip und berücksichtige die Vorschriften über die Eigenfinanzierung und 

die Emissionsbegrenzung unzureichend. Die Ausführungen der Vorinstanz 

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zur Teilnahme der Beschwerdeführerin am Wirtschaftsprozess, zur Markt-

abgrenzung und zur Marktstellung der Beschwerdeführerin erachtete das 

BAFU als verfehlt. 

H.  

Am 3. Juni 2021 nahm die Vorinstanz zu den Fachberichten der WEKO 

und des BAFU und am 30. Juni 2021 zu demjenigen des AWEL vom 14. 

April 2021 Stellung. Die im Fachbericht des AWEL und des BAFU vorge-

brachte Kritik an der angefochtenen Verfügung, insbesondere diejenige zu 

ihrer Verfügungskompetenz, zur wettbewerbsrechtlichen Analyse und zur 

Einhaltung der umwelt- und abfallrechtlichen Vorschriften, wies die  

Vorinstanz mehrheitlich zurück. Die Vorschriften des Umweltschutzrechts 

und der Preisüberwachung kämen parallel zur Anwendung. Deshalb habe 

sie den Verbrennungspreis in Anwendung der Kostenmethode, den allge-

meinen wettbewerbsrechtlichen Prinzipien sowie unter Berücksichtigung 

des umweltrechtlichen Kostendeckungs- und Verursacherprinzips ermittelt. 

Die Plausibilisierung des so ermittelten Verbrennungspreises anhand der 

FFS-Planrechnung habe gezeigt, dass zu keinem Zeitpunkt eine proble-

matische Unterfinanzierung der KVA resultiere. Aus heutiger Sicht seien 

deshalb keine Preiserhöhungen in der Zukunft notwendig und die Kosten 

für die Entsorgung des Siedlungsabfalls müssten auch nicht auf die Allge-

meinheit überwälzt werden. 

I.  

I.a In seinem zweiten Fachbericht vom 29. Juli 2021 führte das AWEL aus, 

der Verbrennungspreis für Siedlungsabfall könne nicht das Ergebnis wirk-

samen Wettbewerbs sein. Wirksamer Wettbewerb sei bereits aufgrund des 

im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) vorgese-

henen Polizeimonopols von Gesetzes wegen ausgeschlossen. Der Eingriff 

der Vorinstanz führe zu Ergebnissen, die mit dem (abfallrechtlichen) Verur-

sacherprinzip sowie anderen Vorschriften des Umweltrechts und der dies-

bezüglichen Rechtsprechung nicht vereinbar seien. Sowieso stünden der 

Vorinstanz keine über die Vernehmlassung zum FFS hinausgehende Mög-

lichkeiten zur Einflussnahme oder Kontrolle zu. Bei der Vorfinanzierung 

treffe die Vorinstanz zudem zwei praxisfremde Annahmen: Sie rechne 

bloss mit einer Vorfinanzierung für den normalen Anlagenersatz statt für 

eine Anlagenerweiterung und sie gehe irrtümlich davon aus, dass die un-

terschiedlichen Kundengruppen beliebig zur Vorfinanzierung beitragen 

können/sollen. Nach dem Neubau werde in der Wegleitung zum FFS eine 

Eigenfinanzierungsquote von mindestens 30 % gefordert, um die betriebs-

wirtschaftlichen Risiken in einem vernünftigen Rahmen zu halten. Sobald 

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Seite 10 

dieses Vorfinanzierungsziel erreicht sei, könne das AWEL eine Preissen-

kung verlangen. 

I.b Am 2. August 2021 reichte das BAFU seinen zweiten Fachbericht ein. 

Es betonte, dass sich eine detaillierte Auseinandersetzung mit der konkre-

ten Preismissbrauchsrechnung der Vorinstanz erübrige, weil bereits deren 

Berechnungsgrundlagen mit den bundesumweltrechtlichen Bestimmungen 

sowie der diesbezüglichen bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Wider-

spruch stünden. Die in der angefochtenen Verfügung dargelegte Ausle-

gung und Anwendung des abfallrechtlichen Verursacherprinzips über-

zeuge nicht. Darüber hinaus würden gesicherte Datengrundlagen über den 

Ersatz und die Erweiterung der KVA fehlen, weshalb die Kostenanalyse der 

Vorinstanz auf unzutreffenden Annahmen beruhe. Die überarbeitete 

BAFU-Vollzugshilfe «Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung» von 

2018 äussere sich zur konkreten Höhe der Vorfinanzierung (maximal ein 

Drittel der geplanten Investition) nicht mehr. Die Praxis der Kantone der 

letzten 20 Jahre habe gezeigt, dass Vorgaben zur maximalen konkreten 

Höhe der Vorfinanzierung in der Realität nicht eingehalten werden könnten, 

ohne dass auf Steuermittel zurückgegriffen werden müsse. Den kantona-

len und kommunalen Behörden komme bei der Bemessung der konkreten 

Gebührenhöhe gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein erhebli-

cher Gestaltungsspielraum zu. Wie hoch die Reserven im Einzelfall sein 

müssten, sei aus dem konkreten Investitionsbedarf zu ermitteln. 

J.  

Mit Replik vom 17. September 2021 nahm die Beschwerdeführerin zu den 

Vernehmlassungen der Vorinstanz sowie zu den verschiedenen Fachbe-

richten des BAFU, des AWEL und der WEKO Stellung. Sie hielt an ihren 

Begehren und Ausführungen in der Beschwerdeschrift vollumfänglich fest. 

Die Beschwerdeführerin betonte erneut, dass die angefochtene Verfügung 

die Eigenmittelvorschriften und zudem Bestimmungen des Umweltschutz-

rechts verletze. Namentlich widerspreche ein Verbrennungspreis, der nicht 

einmal zu einer Eigenfinanzierung von 30 % beitrage, den Finanzierungs-

vorgaben im Bereich der Siedlungsabfälle. Ebenso sei das Verursacher-

prinzip verletzt, weil allfällige Finanzierungslücken von den Trägergemein-

den aus Steuermitteln zu decken wären. 

Schliesslich seien die streitbetroffenen Verbrennungspreise der Beschwer-

deführerin nach PÜG nicht als missbräuchlich zu qualifizieren. Wie auch 

die Vorinstanz zugestehe, seien sie notwendig, um den kantonal vorgese-

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Seite 11 

henen minimalen Eigenfinanzierungsgrad zum Zeitpunkt der Inbetrieb-

nahme der neuen Anlage von knapp 30 % zu erreichen. Dies könne auch 

unter rein wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten nicht missbräuchlich 

sein. Die Kosten- und PIausibiIisierungsrechnung der Vorinstanz sei in 

mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. Sie gehe für die kommenden 40 Jahre von 

viel zu optimistischen Prognosen aus. Es könne nicht Ziel und Zweck der 

Preisüberwachung sein, dass die Beschwerdeführerin gezwungen sei, mit 

zu optimistischen Annahmen zu planen, nicht verantwortbare Risiken ein-

zugehen und zu Lasten der Umwelt zu sparen. 

K.  

Mit Duplik vom 20. Oktober 2021 nahm die Vorinstanz Stellung zur Replik 

zur Beschwerdeführerin. Sie hielt an ihrer Verfügung vom 16. September 

2020 weiterhin vollumfänglich fest. Diese würde nicht nur die preisüberwa-

chungsrechtlichen, sondern auch die umweltrechtlichen Vorgaben vollum-

fänglich berücksichtigen.  

L.  

In seinem dritten Fachbericht vom 15. November 2021 betonte das BAFU, 

aus der nicht abschliessenden Aufzählung in Art. 32a Abs. 1 USG und der 

bundesgerichtlichen Judikatur dazu ergebe sich, dass auch die 

Erweiterung von Abfallanlagen über Rückstellungen finanziert werden 

dürfe. 

M.  

Am 8. Dezember 2021 bzw. 15. Dezember 2021 reichte die Vorinstanz und 

die Beschwerdeführerin ihre Schlussbemerkungen ein. 

N.  

Auf weitere Vorbringen der Parteien und Fachbehörden sowie zusätzliche 

Aktenstücke wird, soweit erforderlich und entscheidrelevant, in den Erwä-

gungen eingegangen. 

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Seite 12 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Bei der angefochtenen Verfügung betreffend Verbrennungspreise für 

die Entsorgung von Siedlungsabfall wegen Preismissbrauchs nach Art. 12 

PüG handelt es sich um eine Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, die von einer 

Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG erlassen wurde. Da keine Aus-

nahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur 

Beurteilung der Beschwerde zuständig.  

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3 Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge-

nommen und ist durch den angefochtenen Entscheid vom 16. September 

2020 besonders berührt. Sie hat zudem ein als schutzwürdig anzuerken-

nendes Interesse an deren Aufhebung oder Änderung, weshalb sie zur Be-

schwerde legitimiert ist (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.4 Im Übrigen hat die Beschwerdeführerin die Beschwerde frist- und form-

gerecht erhoben (Art. 50 und Art. 52 VwVG). Die Rechtsvertretung hat sich 

rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 VwVG) und der Kostenvorschuss 

wurde rechtzeitig geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 

1.5 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 

2.  

2.1 Mit der Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht können die Verlet-

zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) – einschliesslich Überschrei-

tung oder Missbrauch des Ermessens – sowie die unrichtige oder unvoll-

ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b 

VwVG) gerügt werden. Zudem prüft das Bundesverwaltungsgericht die 

Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). 

2.2 Bei der Prüfung der Angemessenheit geht es um die Frage, ob der zu 

überprüfende Entscheid, den die Verwaltungsbehörde nach dem ihr zu-

stehenden Ermessen im Einklang mit den allgemeinen Rechtsprinzipien in 

einem konkreten Fall getroffen hat, nicht zweckmässigerweise anders 

hätte ausfallen sollen (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren 

vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.192). Das Bundes-

verwaltungsgericht überprüft dabei den Entscheid der unteren Instanz, 

B-5194/2020 

Seite 13 

setzt sich aber nicht an deren Stelle. Handelt wie vorliegend als Vorinstanz 

eine gesetzlich vorgesehene unabhängige Fachinstanz mit besonderen 

Fachkenntnissen, so kann und soll das Gericht deren Ermessen respektie-

ren. Von ihrer Beurteilung soll das Gericht nicht aus eigenem Gutdünken, 

sondern nur aus triftigen Gründen abweichen, jedenfalls soweit die Fach-

instanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die 

erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat 

(BGE 142 II 451 E. 4.5.1 m.w.H.). Das Gericht korrigiert eine unangemes-

sene Entscheidung der Vorinstanz, überlässt ihr aber die Wahl unter meh-

reren sachgerechten Lösungen (vgl. BGE 136 I 184 E. 2.2.1; BVGE 

2010/19 E. 4.2). 

2.3  Ebenfalls erhebliches Gewicht kommt den Stellungnahmen zu, die die 

vom Gericht beigezogenen Fachbehörden AWEL, BAFU und WEKO im 

vorliegenden Verfahren eingereicht haben. Auch davon weicht das Gericht 

nicht leichthin, sondern nur bei Vorliegen gewichtiger Gründe ab. Dies gilt 

insbesondere für methodische Fragen in Bereichen, in denen die Fachbe-

hörden Vollzugshilfen erlassen haben (BGE 145 II 70 E. 5.5).  

3.  

3.1 Grundsätzlich finden in einem Beschwerdeverfahren diejenigen 

Rechtssätze Anwendung, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden 

oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung hatten, es sei denn, 

der Gesetzgeber habe eine davon abweichende (Übergangs-)Regelung 

getroffen (BGE 126 II 522 E. 3b/aa; Urteil des BVGer B-1014/2019 vom 24. 

Juli 2020 E. 3.2; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 5. Aufl. 2022, § 24 Rz. 541 ff.). 

3.2 Eine von diesem Grundsatz abweichende übergangsrechtliche Rege-

lung liegt – soweit vorliegend interessierend – nicht vor. Der Fall ist deshalb 

nach dem Recht zu beurteilen, welches zum Zeitpunkt des Erlasses der 

angefochtenen Verfügung, d.h. am 16. September 2020, galt. Da sich die 

massgebenden Bestimmungen, insbesondere diejenigen PüG, des USG, 

der Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Ab-

fallverordnung, VVEA, SR 814.600) sowie des Gemeindegesetzes des 

Kantons Zürich vom 20. April 2015 (GG/ZH, LS 131.1), seit 2020 allerdings 

nicht geändert haben, werden sie im Folgenden in der aktuell gültigen Fas-

sung zitiert. 

B-5194/2020 

Seite 14 

4.  

Die Beschwerdeführerin bestreitet im vorliegenden Fall als erstes die Ent-

scheidkompetenz der Vorinstanz. Beim streitbetroffenen Verbrennungs-

preis für Siedlungsabfall handle es sich um einen Sachverhalt bzw. eine 

Rechtsbeziehung, welche weder vom sachlichen (Art. 1 PüG; s. E. 7) noch 

vom persönlichen Geltungsbereich des PüG (Art. 2 PüG; s. E. 8-12) erfasst 

werde. Die Beschwerdeführerin sei insbesondere kein Unternehmen i.S.v. 

Art. 2 PüG und die wettbewerbsrechtliche Analyse der Vorinstanz sei nicht 

korrekt, denn die Beschwerdeführerin sei auf dem falsch abgegrenzten 

Markt nicht marktmächtig. Der Verbrennungspreis werde im Sinne von Art. 

14 PüG von einer Exekutive genehmigt, so dass der Vorinstanz vorliegend 

auch deshalb keine Entscheidkompetenz zukomme (s. E. 14). Schliesslich 

werde der streitbetroffene Verbrennungspreis abschliessend nach den Vor-

gaben der Umweltschutzgesetzgebung festgelegt und gemäss Art. 15 PüG 

durch die für deren Vollzug zuständigen Behörden überwacht (s. E. 15).  

Weiter verstösst die angefochtene Verfügung nach Auffassung der Be-

schwerdeführerin gegen diverse Vorschriften des Umweltschutzrechts. Die 

Vorschriften über die Eigenfinanzierung von KVA sowie das Verursacher-

prinzip würden von der Vorinstanz nicht korrekt angewendet. Die Vor-

instanz greife in unzulässiger Weise in das Ermessen von Kantonen, Ge-

meinden und KVA-Betreibern im Bereich der Abfallentsorgung ein. 

Schliesslich wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen den ihr vorgeworfe-

nen angeblichen Preismissbrauch. Ein solcher könne nicht vorliegen, wenn 

der Preis in Umsetzung des relevanten Bundesrechts und des massgebli-

chen kantonalen Rechts festgesetzt worden sei. Die Trägergemeinden 

würden den Preis sogar selber bestimmen und derselbe Preis gelte auch 

für die «übrigen» Zürcher Gemeinden. Sodann sei die dem streitbetroffe-

nen Verbrennungspreis zugrundeliegende Kostenrechnung falsch, weil sie 

von zu geringen Investitionskosten und einer rechtswidrigen Eigenfinanzie-

rungsquote ausgehe. Die Alternativberechnung der Vorinstanz lasse die 

Investition in die Anlagenerweiterung zu einem Hochrisikogeschäft werden. 

Gemäss Ausführungen der Beschwerdeführerin enthält die PIausibiIisie-

rungsrechnung der Vorinstanz überdies mehrere Fehler. Der Vergleich mit 

anderen KVA hält die Beschwerdeführerin für unzulässig. Sie fasst die 

Preisanalyse der Vorinstanz, die von zu optimistischen Annahmen aus-

gehe, Risiken nicht hinreichend berücksichtige und fundamentale Fehler 

enthalte, als äusserst einseitig zusammen. 

B-5194/2020 

Seite 15 

5.  

5.1 Bevor diese Rügen nachfolgend geprüft werden, werden zum besseren 

Verständnis vorab die relevanten rechtlichen Grundlagen wiedergegeben. 

5.2 Preise für Waren und Dienstleistungen (Art. 1 PüG) von marktmächti-

gen Unternehmen des privaten und des öffentlichen Rechts (Art. 2 PüG) 

werden grundsätzlich vom Preisüberwacher überwacht (Art. 3 PüG), wobei 

die Überwachung bestimmter Preise durch andere Behörden vorbehalten 

wird (Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 15 PüG). Bei einer Preiserhöhung, die von der 

Legislative oder Exekutive des Bundes, eines Kantons oder einer Ge-

meinde festgesetzt oder genehmigt wird, ist der Preisüberwacher zuvor an-

zuhören (Art. 14 PüG).  

Der Preisüberwacher bzw. die Vorinstanz verhindert oder beseitigt die 

missbräuchliche Erhöhung und Beibehaltung von Preisen (Art. 4 Abs. 2 

PüG). Ein Preismissbrauch kann nur vorliegen, wenn die Preise auf dem 

betreffenden Markt nicht das Ergebnis wirksamen Wettbewerbs sind (Art. 

12 PüG). Bei der Prüfung, ob ein Preismissbrauch vorliegt, hat der Preis-

überwacher insbesondere die in Art. 13 PüG festgehaltenen Beurteilungs-

elemente zu berücksichtigen. Falls der Preisüberwacher einen Preismiss-

brauch feststellt, strebt er mit den Betroffenen eine einvernehmliche Rege-

lung an (Art. 9 PüG). Kommt keine solche einvernehmliche Regelung zu-

stande, verfügt er eine Preissenkung (Art. 10 PüG). 

Bei Fragen bezüglich des persönlichen Geltungsbereichs und des wirksa-

men Wettbewerbs hat der Preisüberwacher die Wettbewerbskommission 

zu konsultieren (Art. 5 Abs. 4 PüG).  

5.3 Das USG enthält die Grundsätze zur Entsorgung von Abfällen. Es re-

gelt unter anderem die Entsorgungspflicht für die verschiedenen Abfallka-

tegorien und legt die Kostentragung fest. Die Abfallverordnung bezweckt 

gemäss Art. 1 VVEA den Schutz vor schädlichen oder lästigen Einwirkun-

gen, die durch Abfälle erzeugt werden, die vorsorgliche Begrenzung der 

Belastung der Umwelt durch Abfälle und die Förderung der nachhaltigen 

Nutzung der natürlichen Rohstoffe durch die umweltverträgliche Verwer-

tung von Abfällen. Sie definiert Siedlungsabfälle in Art. 3 Bst. a Ziff. 1 VVEA 

als Abfälle, die aus Haushalten stammen. Seit dem 1. April 2020 gelten 

auch Abfälle, die aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen oder 

die aus der öffentlichen Verwaltung stammen, als Siedlungsabfälle, sofern 

deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse 

mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist (Art. 3 Bst. a Ziff. 2 und 3 

B-5194/2020 

Seite 16 

VVEA). Diese Siedlungsabfälle – sowie alle anderen Abfälle – sind zu ver-

meiden, zu verwerten und umweltverträglich zu entsorgen (vgl. Art. 30 

USG; URSULA BRUNNER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nach-

folgend zit. {AUTOR}, in: USG-Kommentar], 2. Aufl. 2004, Art. 30 USG N. 

9). 

Die Entsorgung von Siedlungsfällen obliegt gemäss Art. 31b USG den Kan-

tonen, wobei diese Einzugsgebiete festlegen und für einen wirtschaftlichen 

Betrieb der Abfallanlagen sorgen (Art. 31b Abs. 2 USG und Art. 4 VVEA). 

Die Inhaber der Abfälle werden gemäss Art. 31b Abs. 3 USG verpflichtet, 

die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sam-

melstellen zu übergeben. Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass die 

Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle mit Gebühren oder ande-

ren Abgaben den Verursachern überbunden werden (Art. 32a Abs. 1 USG). 

Bei der Ausgestaltung der Abgaben sind gemäss Art. 32a Abs. 1 USG ins-

besondere folgende Faktoren zu berücksichtigen: Art und Menge des über-

gebenen Abfalls (Bst. a); Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfall-

anlagen (Bst. b); zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Ab-

schreibungen (Bst. c); Zinsen (Bst. d); geplanter Investitionsbedarf für Un-

terhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderun-

gen sowie für betriebliche Optimierungen (Bst. e). 

5.4 Der Kanton Zürich regelt die Abfallwirtschaft im Abfallgesetz des Kan-

tons Zürich vom 25. September 1994 (AbfG/ZH, LS 712.1). In § 16 

AbfG/ZH ist vorgesehen, dass Siedlungsabfälle, sofern sie nicht separat 

gesammelt werden, dem öffentlichen Sammelwesen zu übergeben sind 

und in öffentlichen Anlagen behandelt werden. Der Standort von Deponien 

und Abfallanlagen wird, soweit erforderlich, in den Richtplänen festgelegt 

(§ 24 Abs. 1 AbfG/ZH). Der Regierungsrat legt nach Anhörung der Gemein-

den das Einzugsgebiet von Anlagen zur Behandlung von Siedlungsabfällen 

fest (§ 24 Abs. 2 AbfG/ZH). Die Direktion ordnet nötigenfalls im Einzelfall 

an, welche Abfälle einer bestimmten Anlage zuzuführen sind und sie kann 

auch anordnen, dass einer Abfallanlage Abfälle aus einem anderen Ein-

zugsgebiet zuzuführen sind (§ 24 Abs. 3 AbfG/ZH). 

Die Gemeinden sorgen für die Erstellung sowie den Betrieb von Anlagen 

für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln weiter das Sammel-

wesen, die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die Gebühren in einer 

Abfallverordnung, die der Genehmigung der Direktion bedarf (§ 35 Abs. 1 

AbfG/ZH). Die Gemeinden können sich zur Lösung ihrer Aufgaben zu 

B-5194/2020 

Seite 17 

Zweckverbänden zusammenschliessen, sich anderen Organisationen an-

schliessen oder ihre Aufgaben an Private übertragen (§ 35 Abs. 6 

AbfG/ZH). 

Die von den Gemeinden zu erhebenden kostendeckenden Gebühren müs-

sen nach Volumen oder Gewicht bemessen sein und sie können mit oder 

ohne pauschale Grundgebühr ausgestaltet werden. Die Gebühren haben 

die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der 

Abfallanlagen sowie die übrigen Kosten der Abfallwirtschaft einschliesslich 

der kantonalen Abgabe zu decken (§ 37 Abs. 2 AbfG/ZH). 

6.   

Zwischen den Parteien ist als erstes strittig, ob das PüG auf den vorliegen-

den Sachverhalt überhaupt anwendbar ist. Das PüG unterscheidet zwi-

schen dem sachlichen (Art. 1 PüG; s. E. 7) und dem persönlichen Gel-

tungsbereich (Art. 2 PüG; s. E. 8-12). 

7.  

Der sachliche Anwendungsbereich des PüG umfasst – wie erwähnt –

Preise von Waren und Dienstleistungen einschliesslich der Kredite (Art. 1 

PüG). Ausgenommen sind Löhne und andere Leistungen aus dem Arbeits-

verhältnis sowie die Kredittätigkeit der Schweizerischen Nationalbank. 

7.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, dass die Trägerge-

meinden, die DILECA-Gemeinden und die Zürcher Vertragsgemeinden 

keine Kunden oder Nachfrager der Beschwerdeführerin seien, denn diese 

würden sich in diesem Zusammenhang nicht als Privatrechtssubjekte be-

wegen. Es handle sich vielmehr um eine öffentlich-rechtliche Zusammen-

arbeit zur Erfüllung gesetzlicher Gemeindeaufgaben. Deshalb biete die Be-

schwerdeführerin für die Zürcher Gemeinden keine Dienstleistungen im 

Sinne des PüG an. 

7.2 Was unter einer Dienstleistung im Sinne des PüG zu verstehen ist, 

ergibt sich aus Art. 1 PüG selbst nicht. Der Sinngehalt des Begriffs ist des-

halb durch Auslegung zu ermitteln. Nach Lehre und Rechtsprechung ist bei 

der Auslegung zunächst vom Wortlaut der auszulegenden Norm auszuge-

hen (grammatikalische Auslegung). Ist dieser nicht klar oder sind verschie-

dene Interpretationen möglich, muss nach dem wahren Sinn der Norm ge-

sucht werden, unter Berücksichtigung aller weiteren Auslegungselemente 

(sog. Methodenpluralismus). Dabei ist insbesondere auch auf den Zweck 

der Regelung (teleologisches Element), die ihr zugrundeliegenden Wertun-

B-5194/2020 

Seite 18 

gen und ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systema-

tisches Element) sowie auf die gegenwärtigen tatsächlichen Gegebenhei-

ten und herrschenden Wertvorstellungen (zeitgemässes Element) abzu-

stellen. Die Entstehungsgeschichte (historisches Element) dient als Hilfs-

mittel, um den Sinn der Norm aufgrund der Absichten der an der Gesetz-

gebung beteiligten Organe zu ermitteln. Bleiben bei nicht klarem Wortlaut 

letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu wählen, die der Ver-

fassung am besten entspricht (BGE 138 II 217 E. 4.6; 141 II 262 E. 4; 

BVGE 2018 IV/8 E. 5.3; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizeri-

sches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 152; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 175 ff.). 

7.2.1 Der Begriff der Dienstleistung ist in allen drei Amtssprachen identisch 

(«Dienstleistung»; «service»; «servizi»). Gemäss Wörterbuch ist eine 

Dienstleistung eine Leistung bzw. Arbeitsleistung in der Wirtschaft, die 

nicht der Herstellung von Waren dient (RENATE WAHRIG-BURFEIND, Brock-

haus, Wahrig Deutsches Wörterbuch, 9. Aufl. 2011, S. 370). Dieser nega-

tiven Umschreibung kann nicht hinreichend klar entnommen werden, was 

unter dem Begriff «Dienstleistung» gemäss Art. 1 PüG zu verstehen ist.  

7.2.2 Gemäss Entwurf des PüG, welcher der Botschaft vom 30. Mai 1984 

zu einem Preisüberwachungsgesetz (PüG, BBl 1984 II 755, 779, nachfol-

gend: Botschaft zum PüG 1984) zugrunde lag, sollte das Gesetz für Preise 

von Waren, Krediten und Leistungen gelten, soweit sie nicht das Arbeits-

verhältnis (Löhne) betreffen (Botschaft zum PüG 1984, BBl 1984 II 755, 

779). Im Verlauf ihrer Beratungen nahmen National- und Ständerat zwar 

mehrere Änderungen am bundesrätlichen Gesetzesentwurf vor, so unter 

anderem die Ausklammerung der Kredite aus dem sachlichen Geltungsbe-

reich des PüG (Botschaft zum PüG 1984, BBl 1984 II 755, 760; vgl. z.B. 

AB 1985 I N 60 ff. und AB 1985 IV S 551 ff.) sowie den Ersatz des Begriffs 

«Leistung» durch «Dienstleistung». Eine Diskussion darüber, dass andere 

Sachgebiete oder Wirtschaftszweige ebenfalls vom Geltungsbereich hät-

ten ausgeschlossen werden sollen, fand – soweit ersichtlich – jedoch nicht 

statt. 

Das im Entwurf des PüG verwendete Wort «Leistungen» war Art. 31septies 

aBV entnommen worden und sollte umfassend verstanden werden (RENÉ 

A. RHINOW, Kommentar zur Bundesverfassung der schweizerischen Eid-

genossenschaft vom 29. Mai 1874, 1996, Art. 31septies aBV N. 41). In den 

Materialien und in der Lehre finden sich keine Hinweise darauf, dass mit 

der Begriffsänderung von «Leistung» zu «Dienstleistung» eine Einschrän-

B-5194/2020 

Seite 19 

kung des Umfangs oder eine Beschränkung auf bestimmte Märkte be-

zweckt worden wäre. Daraus folgt, dass der Gesetzgeber den Begriff 

«Dienstleistung» beim Erlass des PüG weit verstanden haben wollte, auch 

wenn er gewisse Dienstleistungen vom Geltungsbereich ausschloss. Be-

reits mit der per 1. Oktober 1991 in Kraft getretenen Revision des PüG 

wurden die Kredite im Übrigen ebenfalls in den sachlichen Geltungsbereich 

des PüG aufgenommen (Botschaft vom 27. November 1989 zur Volksiniti-

ative «zur Überwachung der Preise und der Kreditzinsen» und zur Revision 

des Preisüberwachungsgesetzes, BBl 1990 I 97, 113, nachfolgend: Bot-

schaft zum PüG 1990). Seither blieb die Formulierung von Art. 1 PüG un-

verändert. 

7.2.3 Bei der systematischen Auslegung wird der Sinn einer Rechtsnorm 

bestimmt durch ihr Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und ihre Stellung 

im Gefüge der Rechtsordnung (HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, 

a.a.O., Rz. 97). In der Botschaft zum PüG wird diesbezüglich erwähnt, dass 

der Geltungsbereich des PüG demjenigen des Kartellgesetzes, welches 

den Begriff «Dienstleistung» ebenfalls verwendet, entsprechen soll (Bot-

schaft zum PüG 1984, BBl 1984 II 755, 756 und 779; Botschaft zum PüG 

1990, BBl 1990 I 97, 102 und 113). So gelten gemäss Art. 2 Abs. 1bis des 

Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG, SR 251) als Unternehmen sämt-

liche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirt-

schaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform. Im 

Kartellgesetz findet sich jedoch ebenfalls keine Definition des Begriffs 

«Dienstleistung». Gemäss Lehre lässt der offene Wortlaut darauf schlies-

sen, dass weder die Art, die Eigenschaften noch die Erzeugung der Dienst-

leistungen massgeblich sei, solange diese marktfähig sind. Als marktfähig 

gelten (private oder öffentliche) Individualgüter, somit Güter, die im An-

schluss an ein Austauschgeschäft einer individuellen Nutzung zuführbar 

sind (HEIZMANN/MEYER, in: Dike Kommentar Kartellgesetz [nachfolgend 

zit.: {AUTOR}, in: DIKE KG], 2018, Art. 2 KG N. 14 f.; SOPHIE HENCKEL VON 

DONNERSMARCK, Art. 2 Abs. 1bis KG, Die Unternehmensdefinition des 

Schweizer Kartellgesetzes, 2008, S. 91 ff. m.w.H.; WALTER A. STOFFEL, 

Wettbewerbsrecht und staatliche Wirtschaftstätigkeit, 1994, S. 9 f.). Auch 

dem KG liegt demnach ein weites Verständnis des Begriffs «Dienstleis-

tung» zugrunde. Es umfasst sowohl private als auch öffentliche Dienstleis-

tungen. Weiter regelt Art. 14 PüG die Massnahmen bei Preisen, die be-

hördlich festgesetzt oder genehmigt werden (vgl. dazu hinten E. 14). Der 

Preisüberwacher soll demgemäss auch im «öffentlichen Bereich» tätig 

sein, ohne aber die staatsrechtlichen Grenzen zu überschreiten (Botschaft 

zum PüG 1984, BBl 1984 II 755, 775). Aus dem systematischen Aufbau 

B-5194/2020 

Seite 20 

des PüG und dem Verhältnis zum KG ergibt sich somit, dass öffentliche 

Dienstleistungen der Preisüberwachung ebenfalls unterstehen. 

7.2.4 Bei der teleologischen Auslegung des Begriffs «Dienstleistung» ist zu 

untersuchen, welcher Zweck dem PüG insgesamt zugrunde liegt. In der 

Botschaft zum Gesetzesentwurf des PüG wird dazu festgehalten, im Sinne 

des Verfassungsauftrages sei eine wettbewerbspolitische Preisüberwa-

chung zu schaffen, um missbräuchliche Preise zu verhindern (Botschaft 

zum PüG 1984, BBl 1984 II 755, 771; Botschaft zum PüG 1990, BBl 1990 

I 97, 100). Dass Preismissbräuche nur bei bestimmten Dienstleistungen 

verhindert werden sollen, ist dem PüG nicht zu entnehmen. Auch in den 

Materialien ist eine solche Absicht nicht erkennbar. Die offene Formulie-

rung von Art. 1 PüG bezweckt somit einen umfassenden Geltungsbereich 

des PüG sowie ein weites Verständnis des Begriffs «Dienstleistung». 

7.2.5 Dieses Ergebnis wird durch die verfassungskonforme Auslegung ge-

stützt. In Art. 96 Abs. 2 Bst. a BV (ehemals auf Art. 31septies aBV), auf den 

sich die Preisüberwachung heute stützt, wird der Bund im Sinne einer wett-

bewerbspolitischen Zielsetzung ermächtigt und verpflichtet, Massnahmen 

zur Verhinderung von Preismissbräuchen zu erlassen (RETO JACOBS, Die 

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Aufl. 2023, 

Art. 96 BV N. 30 f.). Sämtliche Preise für Waren und Dienstleistungen sind 

von Art. 96 Abs. 2 Bst. a BV erfasst (zur aBV: RHINOW, a.a.O., Art. 31septies 

BV N. 41 ff.). Auch die verfassungskonforme Auslegung spricht sich dem-

nach für ein weites Verständnis des Begriffs «Dienstleistung» aus. 

7.3  In einer Gesamtbetrachtung führen die verschiedenen Auslegungsme-

thoden somit zum Ergebnis, dass der Begriff der «Dienstleistung» weit zu 

verstehen ist. Sämtliche marktfähigen Dienstleistungen sind darunter zu 

subsumieren, sofern sie gemäss PüG nicht ausdrücklich ausgeschlossen 

sind. 

7.4 Ob die Beschwerdeführerin eine Dienstleistung i.S.v. Art. 1 PüG anbie-

tet, ist nachfolgend zu prüfen.  

7.4.1 Der Beschwerdeführerin wird der Siedlungsabfall bestimmter Zürcher 

Gemeinden gegen ein Entgelt zur Entsorgung, also zur individuellen Nut-

zung, übergeben. Die Entsorgung von Siedlungsabfall ist demnach markt-

fähig und stellt damit eine Dienstleistung dar. Da diese Dienstleistung nicht 

explizit vom Geltungsbereich des PüG ausgenommen wurde, liegt auf-

grund des weiten Begriffsverständnisses eine Dienstleistung i.S.v. Art. 1 

PüG vor. 

B-5194/2020 

Seite 21 

7.4.2 Wie die Auslegung des Begriffs «Dienstleistung» vorne ergeben hat, 

ist beim sachlichen Geltungsbereich nicht zu prüfen, gegenüber wem die 

Beschwerdeführerin diese Dienstleistung erbringt. Dementsprechend ist 

der Beschwerdeführerin nicht zu folgen, wenn sie vorbringt, ihrer Tätigkeit 

fehle es bereits deshalb am Charakter der Dienstleistung, weil sich die Ge-

meinden nicht als Privatrechtssubjekte auf dem Markt der Abfallverwertung 

bewegen würden. Auch eine öffentlich-rechtliche Zusammenarbeit zur Er-

füllung von gesetzlichen Gemeindeaufgaben kann Dienstleistungen (oder 

Waren) zum Gegenstand haben. Die Verbrennungspreise von Kehrichtver-

wertungsanlagen haben im Übrigen bereits mehrmals Anlass zu Interven-

tionen der Vorinstanz gegeben (vgl. dazu u.a. die Übersicht der Preisüber-

wachung über die Einvernehmlichen Regelungen im Bereich Abfall, < 

https://www.preisueberwacher.admin.ch/pue/de/home/themen/infrastruk-

tur/abfall.html/ >, abgerufen am 9.11.2023). 

7.4.3 Die Rüge der Beschwerdeführerin, sie erbringe keine Dienstleistung, 

widerspricht darüber hinaus auch der von ihr gewählten Terminologie in 

diversen bei den Akten liegenden Dokumenten. So erbringt die Beschwer-

deführerin gemäss Zweckartikel im Gründungsvertrag (Art. 2) «Dienst- und 

Sachleistungen» im Bereich des Abfallwesens und der Abwasserreinigung. 

Für diese «Dienstleistungen» legt sie gemäss Art. 26 des Gründungsver-

trags Preise bzw. Gebühren fest. Weiter trägt der Vertrag zwischen der 

Zürcher Abfallverwertungs AG und der Beschwerdeführerin sowie weiteren 

KVA im Kanton Zürich für die Entsorgung von Marktkehricht den Namen 

«Dienstleistungsvereinbarung». Selbst wenn die Entsorgung von Sied-

lungsabfall – entgegen der eindeutigen Benennung ihres Angebots durch 

die Beschwerdeführerin – nicht als Dienstleistung, sondern als Ware zu 

qualifizieren wäre, wäre diese im Übrigen ebenfalls unter Art. 1 PüG zu 

subsumieren, da das PüG – wie vorne erwähnt – für Preise von Waren und 

Dienstleistungen einschliesslich der Kredite gilt. 

7.5 Zusammen mit der Vorinstanz ist deshalb festzuhalten, dass die Be-

schwerdeführerin eine Dienstleistung i.S.v. Art. 1 PüG erbringt. Dass das 

dafür von den Gemeinden bezahlte Entgelt als Preis i.S.v. Art. 1 PüG zu 

qualifizieren ist, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht substantiiert 

bestritten. Die Vorinstanz hat den sachlichen Geltungsbereich gemäss Art. 

1 PüG folglich zu Recht bejaht. 

7.6 Die Beschwerdeführerin vermisst in der angefochtenen Verfügung je-

doch eine ausführliche Prüfung des sachlichen Geltungsbereiches durch 

die Vorinstanz und eine diesbezüglich umfassendere Begründung in der 

B-5194/2020 

Seite 22 

angefochtenen Verfügung. Obwohl sich die Vorinstanz in der angefochte-

nen Verfügung effektiv nur kurz zum sachlichen Geltungsbereich geäussert 

hat, ist das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin deswegen nicht ver-

letzt worden. Ohnehin wäre eine Verletzung des rechtlichen Gehörs als ge-

heilt zu betrachten, nachdem sich die Beschwerdeführerin im vorliegenden 

Beschwerdeverfahren umfassend äussern konnte und das Bundesverwal-

tungsgericht Beschwerden im Bereich des PüG mit voller Kognition über-

prüft (vgl. E. 2.1). 

8.  

Die Parteien sind sich weiter uneinig, ob die Beschwerdeführerin dem per-

sönlichen Geltungsbereich des PüG untersteht. 

Das PüG gilt gemäss Art. 2 PüG in persönlicher Hinsicht für Wettbewerbs-

abreden im Sinne des KG und für marktmächtige Unternehmen des priva-

ten und öffentlichen Rechts. 

Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang, dass sie kein Un-

ternehmen sei (s. E. 9) und auf dem Markt, der falsch abgegrenzt worden 

sei (s. E. 10), nicht marktmächtig sei (s. E. 11-12). 

9.  

Ob die Beschwerdeführerin als Unternehmen im Sinne von Art. 2 PüG zu 

qualifizieren ist, ist nachfolgend zu prüfen.  

9.1 Dabei ist zuerst zu untersuchen, was unter dem Begriff «Unterneh-

men» im Sinne des PüG zu verstehen ist. 

9.1.1 Im PüG fehlt auch dazu eine Definition. Die erste Fassung des aPüG 

(1986) umschrieb den persönlichen Geltungsbereich in Art. 2 Abs. 1 wie 

folgt: «Das Gesetz gilt für Kartelle und kartellähnliche Organisationen des 

privaten und öffentlichen Rechts im Sinne des Kartellgesetzes». 

Zusammen mit der Totalrevision des KG wurden im PüG ebenfalls einige 

Anpassungen vorgenommen. So wurde der Wortlaut von Art. 2 aPüG 

(1986) per 1. Februar 1996 wie folgt geändert: 

Das Gesetz gilt für Wettbewerbsabreden im Sinne des Kartellgesetzes vom 6. 

Oktober 1995 und für marktmächtige Unternehmen des privaten und des öf-

fentlichen Rechts.  

B-5194/2020 

Seite 23 

Diese bis heute unveränderte Formulierung verweist zwar streng genom-

men nur bei Wettbewerbsabreden auf das KG. Es lassen sich den Materi-

alien jedoch keine Hinweise entnehmen, dass der Gesetzgeber den Begriff 

des (marktmächtigen) Unternehmens im PüG nicht mehr an das KG anleh-

nen wollte. Vielmehr handelte es sich diesbezüglich gemäss Botschaft um 

«rein formelle Anpassungen» des PüG (Botschaft vom 23. November 1994 

zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschrän-

kungen [Kartellgesetz, KG], BBl 1995 I 468, 627, nachfolgend: Botschaft 

zum KG 1995). Es ist daher davon auszugehen, dass in Art. 2 PüG auch 

für den Begriff «Unternehmen» auf den Unternehmensbegriff des KG ver-

wiesen wird. Diese Ansicht vertritt auch die Lehre. Unternehmen im Sinne 

des KG gälten auch als Unternehmen im Sinne des PüG (PIERRE-ALAIN 

KILLIAS, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence [nachfolgend 

zit.: {AUTOR}, in: CR Concurrence], 2. Aufl. 2013, Art. 2 PüG N. 9; KÜNZ-

LER/LÖTSCHER, in: Oesch/Weber/Zäch [Hrsg.], OFK-Wettbewerbsrecht II, 

2. Aufl. 2021, Art. 2 PüG N. 3; RUDOLF LANZ, in: Cottier/Oesch [Hrsg.], 

Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XI, Allgemeines Aussen-

wirtschafts- und Binnenmarktrecht, 3. Aufl. 2020, Rz. 20; ROLF H. WEBER, 

in: SHK-Preisüberwachungsgesetz, 2009, Art. 2 PüG N. 4).  

9.1.2 Gemäss der in Art. 2 Abs. 1bis KG enthaltenen Definition gelten sämt-

liche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirt-

schaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform, als 

Unternehmen. Der dort vorgesehene funktionale Ansatz und die weite 

sprachliche Fassung der gesetzlichen Regelung machen deutlich, dass 

vom KG alle denkbaren Organisationseinheiten erfasst werden sollen, de-

ren wirtschaftlichen Verhaltensweisen zu einer Wettbewerbsbeschränkung 

führen könnten (vgl. Urteil des BVGer B-831/2011 vom 18. Dezember 

2018, SIX, E. 36 m.w.H.). Das KG geht demnach von einem weiten Unter-

nehmensgriff aus (Urteil des BVGer B-3332/2012 vom 13. November 2015, 

BMW, E. 2.1.1). In Lehre und Rechtsprechung besteht zudem Konsens 

darüber, dass die wirtschaftliche Selbständigkeit ein konstitutives Merkmal 

des kartellgesetzlichen Unternehmensbegriffs darstellt (AMSTUTZ/GOHARI, 

in: Basler Kommentar Kartellgesetz [nachfolgend zit. {AUTOR}, in: BSK KG], 

2. Aufl. 2021, Art. 2 KG N. 82 m.w.H.; HEIZMANN/MEYER, in: DIKE KG, Art. 

2 KG N. 20 m.w.H.; MARTENET/KILLIAS, in: CR Concurrence, Art. 2 KG N. 

38). Als Unternehmen im Sinne des Kartellgesetzes sind alle wirtschaftlich 

selbständigen Organisationseinheiten zu qualifizieren, die ungeachtet ihrer 

Rechts- und Organisationsform als Teilnehmer am Wirtschaftsprozess auf-

treten (Urteil B-831/2011, SIX, E. 36 m.w.H.). 

B-5194/2020 

Seite 24 

9.1.3 Die Begriffe «Kartell» und «kartellähnliche Organisationen», die so-

wohl im aPüG (1986) als auch im Kartellgesetz vom 20. Dezember 1985 

(aKG, AS 1986 874) verwendet worden sind, umfassen die massgeblichen 

Formen des Markteinflusses, die zu einem wettbewerbspolitisch motivier-

ten Preismissbrauch führen können (Botschaft zum PüG 1984, BBl 1984 II 

755, 780). Schliesslich kann es unter Berücksichtigung des Zwecks des 

PüG, welcher in der umfassenden Verhinderung von Preismissbräuchen 

besteht, nicht darauf ankommen, ob der Preismissbrauch von einem öf-

fentlichen oder privaten Unternehmen ausgeht (vgl. JACOBS, a.a.O., Art. 96 

BV N. 6; WEBER, a.a.O., Vorbemerkungen PüG N. 67). Es ist daher auch 

im PüG von einem weiten Verständnis des Begriffs «Unternehmen» aus-

zugehen (KÜNZLER/LÖTSCHER, a.a.O., Art. 2 PüG N. 3; WEBER, a.a.O., Art. 

2 PüG N. 5).  

9.1.4 Die historische, systematische und teleologische Auslegung des Be-

griffs «Unternehmen» in Art. 2 PüG ergibt somit, dass dieser dem Unter-

nehmensbegriff in Art. 2 Abs. 1bis KG entspricht und einem funktionalen An-

satz folgt. Vorausgesetzt ist die Teilnahme am Wirtschaftsprozess und wirt-

schaftliche Selbständigkeit, wobei die Rechts- oder Organisationsform un-

erheblich ist. 

9.2  

9.2.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet eine Teilnahme am Wirtschafts-

prozess, wie sie in Art. 2 Abs. 1bis KG vorausgesetzt wird. Die Entsorgung 

von Siedlungsabfällen gemäss Art. 31b Abs. 1 USG sei Sache der Kan-

tone. Es handle sich um ein rechtliches Monopol, welches dem Schutzbe-

reich der Wirtschaftsfreiheit entzogen sei. Bei der Verwertung von Mono-

polkehricht mangle es bereits an einem wettbewerblichen Wirtschaftspro-

zess. Die Trägergemeinden, die DILECA-Gemeinden und die Vertragsge-

meinden seien nicht Kunden oder Nachfrager der Beschwerdeführerin. Es 

liege vielmehr eine öffentlich-rechtliche Zusammenarbeit zur Erfüllung von 

gesetzlichen Gemeindeaufgaben vor. 

Weiter sind nach Ansicht der Beschwerdeführerin Tatbestände von gesetz-

lich ausgeschlossenem Wettbewerb vom Geltungsbereich des PüG so-

wieso nicht erfasst. Somit falle auch der streitbetroffene Verbrennungspreis 

für die gesetzlich zugewiesene hoheitliche Tätigkeit der Gemeinden bzw. 

der Beschwerdeführerin nicht in den Geltungsbereich des PüG. 

Die Beschwerdeführerin führt zudem aus, sie könne weder frei entschei-

den, welche Gemeinden bei ihr den Siedlungsabfall entsorgen, noch dürfe 

B-5194/2020 

Seite 25 

sie das diesbezügliche Entgelt frei bestimmen. Es gelte keine Vertragsfrei-

heit, sondern sie sei durch den Kanton Zürich – namentlich durch den Re-

gierungsrat, der die Gemeinden zuweise, und durch das AWEL, welches 

die Betriebsrechnung und somit auch die Verbrennungspreise der Be-

schwerdeführerin überprüfe – fremdbestimmt. 

9.2.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass die Verbrennung von Sied-

lungsabfall eine wirtschaftliche Tätigkeit darstelle. Diese liege zwar im öf-

fentlichen Interesse, stelle aber keine hoheitliche Tätigkeit dar. Die Be-

schwerdeführerin nehme als eine aus der Zentralverwaltung ausgeglie-

derte interkommunale Anstalt als Anbieterin am Wirtschaftsprozess teil und 

sei damit als Unternehmen i.S.v. Art. 2 PüG zu qualifizieren. Die staatliche 

Marktordnung für die Entsorgung von Siedlungsabfall ändere an der Un-

ternehmenseigenschaft der Beschwerdeführerin nichts. Entgegen der Auf-

fassung der Beschwerdeführerin nehme der Ausschluss des freien Marktes 

(und damit weitgehend auch des Wettbewerbs) diese Dienstleistung vom 

Geltungsbereich des PüG nicht aus, sondern rechtfertige diesen gerade. 

Die Vorinstanz stellt sich weiter auf den Standpunkt, dass die Beschwer-

deführerin die Verbrennungspreise im Rahmen des FFS frei festsetzen 

könne. Das FFS stelle nur eine Richtlinie eines kantonalen Amtes dar, der 

kein Rechtskraftcharakter zukomme und die daher formell nicht verbindlich 

sei. Im FFS seien auch keine konkreten Verbrennungspreise vorgegeben. 

Die Beschwerdeführerin könne deshalb die Verbrennungspreise selbst 

festlegen und sei wirtschaftlich selbständig. 

9.3 Eine Teilnahme am Wirtschaftsprozess ist dann zu bejahen, wenn mit 

einer auf dem Markt ausgeübten Tätigkeit das Potenzial einhergeht, das 

Spiel von Angebot und Nachfrage zu beeinflussen (AMSTUTZ/GOHARI, in: 

BSK KG, Art. 2 KG N. 66). Unter wirtschaftlicher Selbständigkeit wird die 

Fähigkeit verstanden, das eigene Verhalten autonom zu bestimmen (AM-

STUTZ/GOHARI, in: BSK KG, Art. 2 KG N. 82 m.w.H.; HEIZMANN/MEYER, in: 

DIKE KG, Art. 2 KG N. 21 m.w.H.). Hoheitliches Handeln des Gemeinwe-

sens stellt wegen mangelnder unternehmerischer Tätigkeit grundsätzlich 

keine Teilnahme am Wirtschaftsprozess dar (HEIZMANN/MEYER, in: DIKE 

KG, Art. 2 KG N. 15 f.; HENCKEL VON DONNERSMARCK, a.a.O., S. 110 

m.w.H.). 

9.4  

9.4.1 Es trifft zu, dass mit Art. 31b USG ein staatliches Entsorgungsmono-

pol statuiert wurde (rechtliches Monopol; vgl. BGE 123 II 359 E. 5b). Die 

B-5194/2020 

Seite 26 

Entsorgung der Siedlungsabfälle wurde damit dem Tätigkeitsbereich der 

Privatwirtschaft grundsätzlich entzogen und in die ausschliessliche Kom-

petenz des Gemeinwesens gelegt (PIERRE TSCHANNEN, in: USG-Kommen-

tar, Art. 31b USG N. 10). Das Entsorgungsmonopol erscheint überwiegend 

als Polizeimonopol. Es rechtfertigt sich aus umweltschützerischen, organi-

satorischen und teils auch finanziellen Gründen. Aus Gründen des Umwelt-

schutzes drängt sich eine Monopolisierung auf, weil ein obligatorisch zu 

benutzender öffentlicher Entsorgungsdienst am ehesten Gewähr bietet, 

dass Siedlungsabfälle nicht in polizeiwidriger Weise beseitigt werden 

(TSCHANNEN, in: USG-Kommentar, Art. 31b USG N. 13). Der Kanton als 

Träger des Monopols ist verpflichtet, die Siedlungsabfälle der Verwertung 

oder Ablagerung zuzuführen und für den Bau und Betrieb der erforderli-

chen Abfallanlagen zu sorgen (TSCHANNEN, in: USG-Kommentar, Art. 31b 

USG N. 18). Der Kanton kann den soeben beschriebenen Entsorgungsauf-

trag aber auch an Gemeinden delegieren (BGE 123 II 359 E. 5a) oder Pri-

vate mit der Wahrnehmung von Entsorgungsaufgaben betrauen (TSCHAN-

NEN, in: USG-Kommentar, Art. 31b USG N. 12). Dementsprechend hat der 

Kanton Zürich die Gemeinden unter anderem damit beauftragt, für die Er-

stellung und den Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungs-

abfällen zu sorgen und das Sammelwesen sowie die Behandlung der Sied-

lungsabfälle zu regeln (§ 35 Abs. 1 AbfG/ZH). Dass sich der Staat eine 

wirtschaftliche Aufgabe selber übertragen und diese damit der Wirtschafts-

freiheit entzogen hat, bedeutet jedoch – entgegen der Ansicht des BAFU 

und des AWEL – nicht, dass die entsprechende Tätigkeit nicht mehr am 

Wirtschaftsprozess partizipiert und kein Raum mehr für wettbewerbliches 

Verhalten besteht. Entsprechende Hinweise lassen sich der Botschaft zum 

USG nicht entnehmen (vgl. Botschaft vom 31. Oktober 1979 zu einem Bun-

desgesetz über den Umweltschutz [USG], BBl 1979 III 749, 809). Das 

soeben beschriebene Entsorgungsmonopol steht der Einführung von 

Marktelementen somit nicht entgegen (HANS-PETER FAHRNI, Abfallplanung 

und Entsorgungspflicht, in: Umweltrecht in der Praxis, 1999, S. 23).  

9.4.2 Im Kanton Zürich verfügen derzeit fünf KVA, darunter auch die Be-

schwerdeführerin, über eine Betriebsbewilligung für Verbrennungsanla-

gen, wie sie in § 4 AbfG/ZH vorgesehen ist. Für Wettbewerb zwischen die-

sen fünf KVA sorgt seit dem Jahr 2004 das sogenannte Flexibilisierungs-

modell (Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zü-

rich, Sitzung vom 3. November 1999, Nr. 1969, S. 2). Dieses ermöglicht 

den Gemeinden, alle fünf Jahre unter den drei nächstgelegenen KVA im 

Kanton Zürich eine KVA für die Entsorgung ihres Siedlungsabfalls auszu-

wählen, sofern die Gemeinden nicht einem Verband angehören bzw. län-

gerfristig vertraglich gebunden sind. Durch dieses Flexibilisierungsmodell 

B-5194/2020 

Seite 27 

soll, in den Worten des Zürcher Regierungsrats, «die flexiblere Gestaltung 

der KVA-Einzugsgebiete und damit in der Bewirtschaftung der Siedlungs-

abfälle ein Wettbewerbselement [eingeführt werden]» (Auszug aus dem 

Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich, Sitzung vom 1. Oktober 

2003, Nr. 1467, S. 1). Es kann folglich keine Rede davon sein, dass die 

Entsorgung von Siedlungsabfall nicht wettbewerblich ausgestaltet ist. Der 

Kanton Zürich hat im Bereich der Abfallentsorgung vielmehr gerade Raum 

für wettbewerbliches Verhalten geschaffen. 

9.4.3 Im Flexibilisierungsmodell werden die drei Auswahlmöglichkeiten der 

Zürcher Gemeinden durch den Regierungsrat des Kantons Zürich festge-

legt (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zü-

rich, Sitzung vom 25. Juli 2001, Nr. 1130, S. 5). Auf Anfrage einer Ge-

meinde unterbreiten die jeweiligen KVA ein Angebot. Jede KVA kann dieses 

Angebot unter Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben autonom gestalten. 

Nachdem sich die Gemeinde für eine KVA entschieden hat, finden zwi-

schen der Gemeinde und der gewählten KVA Vertragsverhandlungen statt. 

Anschliessend stellt die Gemeinde einen Antrag zur Zuweisung an den Re-

gierungsrat. Der Regierungsrat entscheidet definitiv über die Zuteilung ei-

ner Gemeinde zu einer KVA, wobei er, wenn immer möglich, die Anträge 

der Gemeinden berücksichtigt (Auszug aus dem Protokoll des Regierungs-

rates des Kantons Zürich, Sitzung vom 3. November 1999, Nr. 1969, S. 3). 

Die WEKO hat deshalb in ihrem Fachbericht zurecht ausgeführt, dass die 

Gemeinden in den Grenzen des Flexibilisierungsmodells die KVA frei wäh-

len können und die Gemeinden der Beschwerdeführerin nicht ohne Grund-

lage zugeteilt werden. Die Autonomie der Beschwerdeführerin wird im Fle-

xibilisierungsmodell zwar teilweise eingeschränkt, aber nicht gänzlich aus-

geschlossen. 

Zudem erbringt die Beschwerdeführerin ihre Dienstleistungen nicht nur für 

Gemeinden im Flexibilisierungsmodell, sondern auch für andere Nachfra-

ger. Die Trägergemeinden, die vorliegend nicht am Flexibilisierungsmodell 

teilnehmen, entsorgen ihren Siedlungsabfall ebenfalls bei der Beschwer-

deführerin. Weiter hat sie auch mit einigen Gemeinden aus dem Kanton 

Aargau Verträge abgeschlossen und sie entsorgt sogenannten «Marktkeh-

richt», welcher aus Abfällen von Gewerbe- und Industriebetrieben besteht. 

Gemäss Ausführungen der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Ver-

fahren würden die Erlöse für die Kehrichtentsorgung der Trägergemeinden 

rund (…) % des Umsatzes ausmachen und die ihr zugewiesenen Vertrags-

gemeinden aus dem Kanton Zürich würden lediglich (…) % zum Umsatzes 

beitragen. Der restliche, überwiegende Teil des Umsatzes ([…] %) ergebe 

sich «aus dem Kräftespiel von Angebot und Nachfrage» (act. 12, S. 2). Es 

B-5194/2020 

Seite 28 

kann der Beschwerdeführerin daher nicht gefolgt werden, wenn sie be-

hauptet, sie könne überhaupt nicht bestimmen, welche Gemeinden bzw. 

Kunden bei ihr den Siedlungsabfall entsorgen. 

9.4.4 Das Unternehmen der Beschwerdeführerin wird nach betriebswirt-

schaftlichen Grundsätzen geführt (Art. 2 Gründungsvertrag). Das Budget, 

welches auch die Verbrennungspreise für die gefangenen Kunden enthält, 

wird von ihrem Verwaltungsrat bestimmt (Art. 18 Gründungsvertrag) und 

vom Kontrollorgan genehmigt (Art. 11 Gründungsvertrag). Gemäss Anga-

ben der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren ist die Ge-

schäftsleitung für die individuellen Vertragsverhandlungen mit den Aar-

gauer Gemeinden, an welchen mutmasslich auch der Preis diskutiert wird, 

zuständig. 

Bei der Festlegung der Preise und Gebühren orientiert sie sich gemäss Art. 

26 des Gründungsvertrags an den anwendbaren Richtlinien der zuständi-

gen kantonalen Fachstellen und Ämter. In diesem Zusammenhang bringt 

die Beschwerdeführerin vor, dass die Verbrennungspreise gestützt auf das 

FFS berechnet und vom AWEL für gut befunden worden seien. Wie die 

WEKO korrekt darlegt, prüft das AWEL jedoch lediglich die Einhaltung der 

Vorgaben des FFS. Das FFS selbst gibt keine konkreten Preise vor. 

Auch der Regierungsrat greift in die Preisverhandlungen zwischen der KVA 

und der Gemeinde grundsätzlich nicht ein. Nur dann, wenn eine Gemeinde 

und die KVA keine Einigung erzielen, entscheidet der Regierungsrat über 

die Höhe der Entsorgungskosten (Urteile des Verwaltungsgerichts des 

Kantons Zürich VB.2014.00291 vom 9. Dezember 2014 E. 4.4; 

VB.2004.00034 vom 26. Mai 2004 E. 3.3.2). Dies ist jedoch die Ausnahme. 

Dass der Regierungsrat jemals in ihre Preisbildung eingegriffen hätte, 

macht die Beschwerdeführerin im Übrigen nicht geltend. 

9.4.5 Der Beschwerdeführerin kommt deshalb bei der Preisgestaltung zu-

mindest ein gewisser Handlungsspielraum zu, wie die WEKO richtig aus-

führt. Diese Ansicht wird auch im Gutachten von swissplan.ch, welches von 

der Beschwerdeführerin eingereicht wurde, vertreten: Bei den Preisen für 

die Behandlung von Siedlungsabfall von Zürcher Gemeinden bestehe für 

die Beschwerdeführerin eine «Stellschraube». Sogar die Beschwerdefüh-

rerin gibt an einer anderen Stelle in der Beschwerde an, die Preise in den 

letzten Jahren nicht erhöht zu haben. Die Möglichkeit, die Preise zu erhö-

hen, besteht wohlgemerkt erst dann, wenn das Unternehmen die Preise 

selber bestimmen kann. Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie 

könne den Preis nicht selber bestimmen, zielt deshalb ins Leere. Der Preis 

B-5194/2020 

Seite 29 

ist offensichtlich ein Wettbewerbsparameter (vgl. BGE 139 I 72, Pub-

ligroupe, E. 10.1.1; 147 II 72, Hors-Liste-Medikamente, E. 3.5) und kann 

von der Beschwerdeführerin – unter Berücksichtigung von (gesetzlichen) 

Vorgaben – festgelegt werden. Damit kann sie das Spiel von Angebot und 

Nachfrage auf dem Markt für die Entsorgung Siedlungsabfall beeinflussen 

und nimmt deshalb selbständig am Wirtschaftsprozess teil. 

9.4.6 Für diese Teilnahme am Wirtschaftsprozess ist im Übrigen nicht rele-

vant, ob es sich bei der Entsorgung von Siedlungsabfall um eine öffentliche 

Aufgabe handelt, weil lediglich hoheitliches Handeln vom persönlichen 

Geltungsbereich ausgenommen ist. Der Begriff der hoheitlichen Tätigkeit 

ist enger gefasst als derjenige der öffentlich-rechtlichen Aufgabe (BGE 141 

II 182 E. 3.4). Für die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und nicht ho-

heitlicher Verwaltungstätigkeit ist auf das Vorliegen eines Subordinations-

verhältnisses abzustellen. Hoheitliches Verwaltungshandeln ist einseitiges 

staatliches Handeln, das sich aus der Überordnung des Staates, seiner 

Anordnungs- und Zwangsbefugnis gegenüber den Privaten ergibt (HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 30). Es umfasst die Befugnis, von Amtes 

wegen oder auf Gesuch hin öffentlich-rechtliche Rechte oder Pflichten von 

Privaten zu verfügen. Vorliegend fehlt es an einem Subordinationsverhält-

nis zwischen der Beschwerdeführerin und den Gemeinden, die bei ihr den 

Siedlungsabfall entsorgen. Auch die Beschwerdeführerin legt nicht dar, in-

wiefern sie gegenüber den Gemeinden einseitige Anordnungen treffen und 

diese zwangsweise durchsetzen könnte. Die Beschwerdeführerin handelt 

bei der Entsorgung von Siedlungsabfall daher nicht hoheitlich, wie dies 

auch die Vorinstanz und die WEKO so festgehalten haben. 

Für die Anwendung des PüG ist ebenfalls unerheblich, ob es sich um ein 

Unternehmen des privaten oder des öffentlichen Rechts handelt. Das Ar-

gument der Beschwerdeführerin, sie sei eine öffentlich-rechtliche Anstalt, 

hat deshalb keinen Einfluss auf den Geltungsbereich des PüG. Wie bereits 

vorne erwähnt (E. 9.1.3), können auch selbständige Unternehmen des öf-

fentlichen Rechts privatwirtschaftlich und unabhängig am Wirtschaftspro-

zess teilnehmen. 

9.5 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin selb-

ständig am Wirtschaftsprozess teilnimmt. Die gesetzlichen und kantonalen 

Vorgaben, die bei der wirtschaftlichen Tätigkeit einzuhalten sind, sowie die 

Eingriffsmöglichkeiten des Kantons ändern daran vorliegend nichts. Die 

Beschwerdeführerin ist daher als Unternehmen i.S.v. Art. 2 PüG zu qualifi-

zieren. 

B-5194/2020 

Seite 30 

10.  

Damit das PüG anwendbar ist, ist gemäss Art. 2 PüG weiter vorausgesetzt, 

dass das Unternehmen marktmächtig ist. Um die verlangte Marktmacht be-

urteilen zu können, muss analog zum Kartellrecht zuerst der relevante 

Markt abgegrenzt werden (BGE 129 II 18 E. 7.2; 130 II 449 E. 5.1). Die 

Vorinstanz und die WEKO bestimmten den Markt für die Entsorgung von 

Siedlungsabfall (brennbarer, nicht verwertbarer Abfall) in einer KVA als 

sachlich relevanten Markt. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies nicht. 

Ebenfalls unbestritten ist die zeitliche Marktabgrenzung. Gemäss ange-

fochtener Verfügung sind für die Prüfung der Eingriffsvoraussetzungen die 

Marktverhältnisse im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung (Herbst 2020) 

massgebend. Zwischen den Parteien strittig ist jedoch, ob die Vorinstanz 

den räumlich relevanten Markt korrekt abgegrenzt hat, weshalb nachfol-

gend nur darauf einzugehen ist. 

10.1 Das Kartellgesetz definiert den Begriff des räumlich relevanten Markts 

nicht näher. Der Bundesrat formulierte in der Verordnung vom 17. Juni 

1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (VKU; SR 

251.4) jedoch eine Legaldefinition, welche nach ständiger Rechtsprechung 

nicht nur für Unternehmenszusammenschlüsse, sondern auch für Wettbe-

werbsabreden und das Verhalten marktbeherrschender Unternehmen gilt 

(vgl. BGE 146 II 217, Preispolitik Swisscom ADSL, E. 9.2.1; 139 I 72, Pub-

ligroupe, E. 9.1; Urteile des BVGer B-4003/2016 vom 10. Mai 2022, 

Swisscom Sport TV, E. 7.1; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013, Gaba, 

E. 9). 

Demnach umfasst der räumlich relevante Markt das Gebiet, in welchem die 

Marktgegenseite die den sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leis-

tungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 Abs. 3 Bst. b VKU). Relevant ist die 

Marktgegenseite, die vom potentiell missbräuchlichen Preis betroffen ist 

(vgl. zum Kartellrecht BGE 139 I 72, Publigroupe, E. 9.2.3.1; 

STÄUBLE/SCHRANER, in: DIKE KG, Art. 4 Abs. 2 KG N. 26). 

10.2  

10.2.1 Die Vorinstanz geht in der angefochtenen Verfügung von einem re-

gionalen Markt für die Entsorgung von Siedlungsabfällen aus. Dieser um-

fasse das faktische Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin, somit alle Zür-

cher Gemeinden, die im Verfügungszeitpunkt ihren Siedlungsabfall effektiv 

bei der Beschwerdeführerin entsorgt hätten. Sie begründet dies einerseits 

mit den bestehenden vertraglichen Beziehungen zwischen den Gemein-

den und der Beschwerdeführerin und beruft sich andererseits auf einen 

B-5194/2020 

Seite 31 

Distanzschutz: Die einzig theoretisch mögliche innerkantonale Alternative 

für die Gemeinden im Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin, welche am 

Flexibilisierungsmodell überhaupt teilnehmen könnten, stelle die KVA Ha-

genholz dar, welche aber aufgrund der prekären Strassenverhältnisse auf 

der Nordumfahrung von Zürich (hohe Stau- und Transportkosten) faktisch 

keine echte Ausweichmöglichkeit sei. Prekäre Strassenverhältnisse könn-

ten natürliche Hindernisse darstellen, welche KVA jenseits dieser natürli-

chen Grenzen gegenüber solchen, welche innerhalb dieser natürlichen 

Grenzen ihren Sitz hätten, benachteiligten, da derartige natürlichen Gren-

zen die Transport- und Koordinationskosten erheblich erhöhen könnten. 

Die isolierte Lage des Limmattals spreche dafür, den in räumlicher Hinsicht 

relevanten Markt auf das tatsächliche Einzugsgebiet der Beschwerdefüh-

rerin zu begrenzen. 

10.2.2 Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber die Ansicht, dass 

der räumliche Markt das gesamte Gebiet des Kantons Zürichs umfasst. Die 

Aussage der Vorinstanz, dass die Gemeinden aus Gründen des Umwelt-

schutzes auf längere Transportwege verzichten würden, sei eine unbelegte 

Mutmassung. Zudem befinde sich das Limmattal weder in einer isolierten 

Lage noch seien die Strassenverkehrsverhältnisse prekär. 

10.2.3 Die WEKO wiederholte im Fachbericht ihre bereits im vorinstanzli-

chen Verwaltungsverfahren geäusserte Kritik an dem von der Vorinstanz 

geltend gemachten Distanzschutz. Eine konkrete Abklärung der zu prüfen-

den Kriterien (z.B. bezüglich der Fahrzeiten und Transportkosten pro zu-

sätzlichen Fahrkilometer) habe die Vorinstanz unterlassen. Es lägen des-

halb keine Zahlen und Auswertungen zu den Transportkosten vor.  

Nach Auffassung der WEKO ist aber auch die Marktabgrenzung der Be-

schwerdeführerin unzutreffend. Die Beschwerdeführerin verkenne, dass 

das Flexibilisierungsmodell den rechtlichen Rahmen bilde und die Zürcher 

Gemeinden in der Wahl der KVA einschränke. Gemäss Flexibilisierungs-

modell stünden den Gemeinden nur drei innerkantonale KVA zur Auswahl. 

Der räumlich relevante Markt sei aufgrund dieser eingeschränkten Wahl-

möglichkeiten auf die Nachfrage nach Entsorgung von Siedlungsabfall, der 

im potentiellen Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin entsteht, einzugren-

zen. Das potentielle Einzugsgebiet umfasse nicht nur die Gemeinden im 

Kanton Zürich, die ihren Siedlungsabfall (wie von der Vorinstanz angenom-

men) im Verfügungszeitpunkt effektiv bei der Beschwerdeführerin einliefer-

ten, sondern alle Zürcher Gemeinden, bei welchen im Verfügungszeitpunkt 

im Flexibilisierungsmodell die KVA der Beschwerdeführerin als Auswahl-

möglichkeit zur Verfügung stehe, die nicht dem Zweckverband «ZVHo» 

B-5194/2020 

Seite 32 

(heute: «Entsorgung Zimmerberg») angehörten und die potentiell von der 

allfälligen Wettbewerbsbeschränkung betroffen seien.  

10.3  

10.3.1 Die WEKO kritisiert an der Marktabgrenzung der Vorinstanz zu-

recht, dass für den Distanzschutz keine überzeugenden Argumente oder 

empirische Grundlagen vorliegen. Eine strikte Beweisführung ist für die Ab-

grenzung des relevanten Marktes zwar nicht möglich, weil die Analyse der 

Marktverhältnisse komplex, die Datenlage oft unvollständig und die Erhe-

bung ergänzender Daten schwierig ist. Eine gewisse Logik der wirtschaft-

lichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit müssen aber über-

zeugend und nachvollziehbar erscheinen (vgl. BGE 139 I 72, Publigroupe, 

E. 8.3.2; Urteil des BGer 2C_113/2017 vom 12. Februar 2020, Hallensta-

dion, E. 5.2.6). Ein vollständiger Distanzschutz bestünde, wenn die Ge-

meinden nie von der erstmals gewählten KVA zu einer anderen KVA wech-

seln würden. Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall: In den letzten Jahren 

haben zwei Gemeinden zur KVA der Beschwerdeführerin gewechselt. Zu-

dem hat die WEKO bereits im vorinstanzlichen Verwaltungsverfahren an-

hand von Beispielen aufgezeigt, dass Gemeinden für die Entsorgung des 

Siedlungsabfalls auch längere Transportwege in Kauf nehmen. Wie die Be-

schwerdeführerin richtig vorbringt, hätte die Vorinstanz deshalb näher un-

tersuchen müssen, ob der Transportweg und die Transportkosten die Be-

deutung haben, die sie ihnen zumessen will. Ohne diese Abklärungen be-

stehen nicht vernachlässigbare Zweifel daran, dass dieser Distanzschutz 

tatsächlich eine enge Abgrenzung des Marktes auf die Gemeinden, die im 

Verfügungszeitpunkt den Siedlungsabfall bei der Beschwerdeführerin ent-

sorgen, zu rechtfertigen vermag.  

10.3.2 Bei der räumlichen Marktabgrenzung hat die WEKO ihrerseits kor-

rekt berücksichtigt, dass die Gemeinden im Verfügungszeitpunkt aufgrund 

des Flexibilisierungsmodells in der Auswahl der KVA eingeschränkt waren. 

Die Beschwerdeführerin bringt keine konkreten Anhaltspunkte vor, dass 

der Regierungsrat künftig eine Anpassung dieses Modells beabsichtigt, 

weshalb auf die Verhältnisse im Verfügungszeitpunkt abzustellen ist. Das 

Argument der Beschwerdeführerin, dass die Gemeinden ihren Siedlungs-

abfall auch bei einer anderen KVA entsorgen können, wenn sie sich einem 

Zweckverband anschliessen, überzeugt ebenfalls nicht. Die WEKO legt zu-

treffend dar, dass der Kanton Zürich mit dieser zusätzlichen Möglichkeit 

kaum eine Ausweitung der Wahlmöglichkeiten der Gemeinden auf den 

ganzen Kanton angestrebt hat. Die Marktabgrenzung der Beschwerdefüh-

rerin, wonach der räumliche Markt das gesamte Gebiet des Kantons Zürich 

B-5194/2020 

Seite 33 

umfassen soll, ist deshalb zu weit. Die Beschwerdeführerin bringt vorlie-

gend keine substantiierte Begründung vor, weshalb die von der WEKO vor-

genommene Marktabgrenzung auf das potentielle Einzugsgebiet zu eng 

wäre. Eine solche ist auch nicht ersichtlich. 

10.3.3 Der räumlich relevante Markt ist deshalb mit der WEKO zumindest 

auf das potentielle Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin im Kanton Zü-

rich zu beschränken. Für die von der Vorinstanz vorgenommene weitere 

Eingrenzung dieses Marktes auf das Gebiet der Gemeinden, die im Verfü-

gungszeitpunkt ihren Siedlungsabfall effektiv bei der Beschwerdeführerin 

entsorgt haben, bedürfte es – wie erwähnt – weitergehender Untersu-

chungsmassnahmen. Eine solche Untersuchung kann aber unterbleiben, 

da die Beschwerdeführerin bereits in ihrem potentiellen Einzugsgebiet 

i.S.v. Art. 2 PüG marktmächtig ist, wie sich nachstehend zeigen wird. 

11.  

Die Beschwerdeführerin bestreitet, auf dem soeben abgegrenzten Markt 

marktmächtig i.S.v. Art. 2 PüG zu sein. Sie hält es für bundesrechtswidrig, 

dass Marktmacht gemäss PüG eine niedrigere Eingriffsschwelle darstellen 

soll als Marktbeherrschung gemäss KG. 

11.1 Der Begriff der «Marktmacht» wird sowohl im PüG als auch im KG 

unter dem Titel des Geltungsbereichs erwähnt, wird aber in beiden Geset-

zen nicht definiert.  

11.2 In der kartellrechtlichen Literatur wird zwischen verschiedenen Inten-

sitätsstufen des Markteinflusses unterschieden, wobei die Übergänge zwi-

schen den Intensitätsstufen fliessend sind (vgl. STÄUBLE/SCHRANER, in: 

DIKE KG, Art. 4 Abs. 2 N. 143 ff. m.w.H.). Gewöhnlicher Markteinfluss 

kommt grundsätzlich jedem in einem Markt tätigen Unternehmen zu 

(CLERC/KËLLEZI, in: CR Concurrence, Art. 4 Abs. 2 KG N. 116; HEIZMANN/

MEYER, in: DIKE KG, Art. 2 KG N. 50). Marktmacht wird demgegenüber 

regelmässig als qualifizierter Markteinfluss bezeichnet (vgl. u.a. RETO A. 

HEIZMANN, Der Begriff des marktbeherrschenden Unternehmens im Sinne 

von Art. 4 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7 KG, 2005, Rz. 26; STÄUBLE/

SCHRANER, in: DIKE KG, Art. 4 Abs. 2 N. 148; WEBER/VOLZ, Fachhandbuch 

Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2023, Rz. 2.453). Mit Marktmacht wird ein Zu-

stand umschrieben, bei dem ein Unternehmen dem Wettbewerb in unge-

nügendem Mass ausgesetzt ist, ohne sich deswegen auf dem Markt unab-

hängig verhalten zu können (CLERC/KËLLEZI, in: CR Concurrence, Art. 4 

Abs. 2 KG N. 116; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: Homburger/Schmidhau-

ser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 

B-5194/2020 

Seite 34 

1997, Art. 2 KG N. 20 und Art. 4 KG N. 64). Das KG definiert schliesslich in 

Art. 4 Abs. 2 KG den Begriff der Marktbeherrschung: Als marktbeherr-

schende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die 

auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von 

andern Marktteilnehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in 

wesentlichem Umfang unabhängig zu verhalten. Die marktbeherrschende 

Stellung stellt eine qualifizierte Form von Marktmacht dar. Die beiden Be-

griffe sind demnach klar zu unterscheiden (HEIZMANN, a.a.O., Rz. 26 

m.w.H.; vgl. Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 468, 547 f.). 

11.3 Wie bereits vorne erwähnt, sah der Gesetzgeber beim PüG einen um-

fassenden Geltungsbereich vor, der in Konkordanz zum Kartellrecht steht 

(Botschaft zum PüG 1990, BBl 1990 I 97, 102 und 113; vgl. E. 7.2.3 vorne). 

Das KG findet bereits bei marktmächtigen und nicht erst bei marktbeherr-

schenden Unternehmen Anwendung (Urteile des BVGer B-2597/2017 vom 

19. Januar 2022, Vifor, Galenica et. al., E. 2.2.1; B-2798/2018 vom 16. Feb-

ruar 2021, Naxoo SA, E. 5.1.2). Dass das PüG ebenfalls bereits bei markt-

mächtigen Unternehmen zur Geltung gelangen soll, ist aufgrund der ange-

strebten Konkordanz offensichtlich und stimmt mit der ratio legis des PüG 

ohne Weiteres überein. Denn das PüG bezweckt die Preisüberwachung 

bei allen Unternehmen, die über einen «bestimmten Markteinfluss» verfü-

gen, weshalb bei ihnen die Gefahr besteht, dass sie die Preise «unbesehen 

des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage» festlegen (Botschaft zum 

PüG 1984, BBl 1984 II 755, 767). Dass mit der Formulierung des «be-

stimmten Markteinflusses» eine Preisüberwachung nur bei den Unterneh-

men, die den Markt beherrschen, bezweckt werden soll, ergibt sich daraus 

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht. 

12.  

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Beschwerdeführerin über Marktmacht 

und damit über qualifizierten Markteinfluss verfügt, untersuchten die Vor-

instanz und die WEKO zuerst den aktuellen Wettbewerb (s. E. 12.2), dann 

den potentiellen Wettbewerb (s. E. 12.3) und schliesslich die Stellung der 

Marktgegenseite (s. E. 12.4). 

12.1 Die Gemeinden im Flexibilisierungsmodell können, wie bereits er-

wähnt, nur alle fünf Jahre zwischen den drei nächstgelegenen KVA wech-

seln (vgl. E. 9.4.2). Die Phase kurz vor Ablauf dieser fünf Jahre wird von 

der WEKO als «Antragsphase» bezeichnet. In dieser Antragsphase stellen 

die Gemeinden einen Antrag für die Zuweisung zu einer KVA, der vom Re-

gierungsrat zu genehmigen ist. Mit diesem Zuteilungsbeschluss wird eine 

Gemeinde faktisch zu einem Vertragsschluss mit der zugewiesenen KVA 

B-5194/2020 

Seite 35 

verpflichtet. Während der «gebundenen Phase» von fünf Jahren ist ein 

Wechsel zu einer anderen KVA nicht möglich und die Gemeinde hat sämt-

lichen Siedlungsabfall bei der ihr zugeteilten KVA zu entsorgen. Auch bei 

den Gemeinden, die aufgrund langfristiger Verträge, wegen ihrer Mitglied-

schaft bei einem Zweckverband oder aufgrund ihrer Eigenschaft als Trä-

gergemeinde einer KVA, nicht am Flexibilisierungsmodell teilnehmen, ist 

davon auszugehen, dass diese während einer bestimmten Zeit (vertrag-

lich) gebunden sind und bei voraussehbarem Ablauf dieser Zeit oder bei 

Kündigung in eine Art «Antragsphase» übergehen. 

Da die Gemeinden in der gebundenen Phase an die zugeteilte KVA gebun-

den sind, ist der Wettbewerbsdruck auf die Beschwerdeführerin in dieser 

Phase tendenziell geringer und ihre Marktstellung entsprechend stärker. 

Wenn somit bereits in der Antragsphase eine marktmächtige Stellung der 

Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 2 PüG nachgewiesen wird, kann – 

wie die WEKO in ihrem Fachbericht zu Recht ausführt – für die gebundene 

Phase nichts anderes gelten. Die nachstehenden Ausführungen zur Markt-

macht der Beschwerdeführerin können sich deshalb auf die Antragsphase 

beschränken. 

12.2 Beim aktuellen Wettbewerb ist festzustellen, in welchem Ausmass 

das betreffende Unternehmen unmittelbar einem Wettbewerbsdruck durch 

Konkurrenten, die bereits tatsächlich auf dem relevanten Markt tätig sind, 

ausgesetzt ist. Ausgangspunkt für die Prüfung des aktuellen Wettbewerbs 

bildet der Marktanteil des betreffenden Unternehmens. Ebenfalls zu beach-

ten sind die Anzahl und die Marktanteile der Konkurrenten, das Verhältnis 

zwischen dem Marktanteil des betreffenden Unternehmens und den Markt-

anteilen der Konkurrenten, sowie die Entwicklung der Marktanteile (vgl. zur 

Marktbeherrschung Urteil B-831/2011, SIX, E. 423). 

12.2.1 Die Vorinstanz kommt in der angefochtenen Verfügung zum 

Schluss, dass die Beschwerdeführerin in ihrem regionalen Einzugsgebiet 

im Verfügungszeitpunkt über einen Marktanteil von 100 % verfüge und sie 

keinem wesentlichem Wettbewerb ausgesetzt sei. Die Gemeinden im Ein-

zugsgebiet seien «gefangen» und daher gezwungen, den von der Be-

schwerdeführerin autonom festgelegten Verbrennungspreis zu bezahlen. 

Obwohl die Beschwerdeführerin seit Jahren hohe Verbrennungspreise ver-

rechne, habe sich das Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin in den ver-

gangenen Jahren nicht verkleinert, sondern sogar vergrössert. Weiter 

zeichne sich der Entsorgungsmarkt durch äusserst stabile Marktstruktu-

ren/Marktverhältnisse aus. Die Beschwerdeführerin sei auf dem relevanten 

Markt daher sogar marktbeherrschend und damit auch marktmächtig. 

B-5194/2020 

Seite 36 

12.2.2 Die WEKO stellt im potentiellen Einzugsgebiet der Beschwerdefüh-

rerin im Kanton Zürich (ohne «ZVHo-Gemeinden») folgende Marktanteile 

fest: 39 % Beschwerdeführerin, 38 % KVA Hagenholz, 19 % KVA Win-

terthur, 4 % KVA Hinwil und 0 % KVA Horgen. Der Marktanteil der Be-

schwerdeführerin von mehr als einem Drittel sei hoch. Für die Marktmacht 

der Beschwerdeführerin spreche auch der Umstand, dass für die Gemein-

den nur eingeschränkte Substitutionsmöglichkeiten existierten. Die Be-

schwerdeführerin stehe nur alle fünf Jahre mit vier KVA bzw. pro Gemeinde 

mit zwei KVA im Wettbewerb. Ein Indiz dafür, dass diese wenigen Wettbe-

werber die Beschwerdeführerin nicht ausreichend zu disziplinieren vermö-

gen, sieht die WEKO im Umstand, dass die Gemeinden die KVA nur selten 

wechseln. Die WEKO führt diesbezüglich weiter aus, dass das exklusive 

Recht für die Entsorgung der Siedlungsabfälle der zugeteilten Gemeinden 

auch dazu führen könne, dass sich Marktteilnehmer an einen gewissen 

Anbieter gewöhnen. Grundsätzlich gelte, dass dem Inhaber von exklusiven 

Rechten umso mehr Marktmacht verliehen werde, je umfassender, exklu-

siver und langfristiger diese Rechte seien. Die WEKO sieht schliesslich in 

der Preisgestaltung der Beschwerdeführerin ein weiteres Indiz für die 

starke Marktstellung der Beschwerdeführerin. Die Aargauer Gemeinden 

würden für die Entsorgung des Abfalls tiefere Preise zahlen als die Zürcher 

Gemeinden. Auch die Preise für die Entsorgung von Marktkehricht seien 

tiefer als die Verbrennungspreise, die den Zürcher Gemeinden verrechnet 

würden. Daraus sei zu schliessen, dass die Investitionskosten hauptsäch-

lich mittels Einnahmen durch die Zürcher Gemeinden gedeckt würden. 

12.2.3 Die Beschwerdeführerin rügt, die von der Vorinstanz vorgenom-

mene Marktabgrenzung sei nicht korrekt. Folglich sei auch die Schlussfol-

gerung falsch, dass ihr Marktanteil 100 % betrage und sie deshalb Markt-

macht habe. Die Stellungnahme der WEKO, von der die Vorinstanz ohne 

Begründung abgewichen sei, sei ebenso mit Fehlern behaftet. Die Be-

schwerdeführerin kritisiert, dass die WEKO sie trotz eines Marktanteils von 

bloss 39 %, welcher ihrer Ansicht nach sowieso eher bei ca. 12 % liegen 

soll, als marktmächtig einstuft. 

12.2.4 Wie vorne erwähnt, ist der räumlich relevante Markt mit der WEKO 

zumindest auf das potentielle Einzugsgebiet der Beschwerdeführerin im 

Kanton Zürich zu beschränken (vgl. E. 10.3.3). Ob der Markt räumlich noch 

weiter eingegrenzt werden soll, muss vorliegend nicht abschliessend be-

antwortet werden. Daher kann auch offenbleiben, ob die Einschätzung der 

Vorinstanz, die gestützt auf eine engere Marktabgrenzung von einem 

Marktanteil von 100 % ausgeht, zutreffend ist. Die WEKO hat korrekt dar-

gelegt, dass die Beschwerdeführerin selbst mit einem Marktanteil von 39 

B-5194/2020 

Seite 37 

% zumindest über Marktmacht verfügt. Die Beschwerdeführerin argumen-

tiert zwar, dass dieser Marktanteil unterhalb dem vom Bundesverwaltungs-

gericht vorgegebenen Grenzwert von 50 % für die widerlegbare Vermutung 

der Marktbeherrschung liegt. Dieser Wert wird aber, wie die Beschwerde-

führerin selbst festhält, für die Beurteilung der Marktbeherrschung und 

nicht für diejenige der Marktmacht herangezogen. Ihr Argument zielt daher 

ins Leere. Im Übrigen ist die Marktstellung eines Unternehmens immer ge-

stützt auf eine Gesamtprüfung zu beurteilen und nicht nur gestützt auf sei-

nen Marktanteil (Urteil 2C_113/2017, Hallenstadion, E. 5.5.1; Urteil 

B-2597/2017, Vifor, Galenica et. al., E. 9.1.3). 

12.2.5 Dieser Gesamtprüfung entsprechend haben die Vorinstanz und die 

WEKO nachvollziehbar dargelegt, dass im relevanten Markt von den weni-

gen Wettbewerbern kein ausreichender Wettbewerbsdruck auf die Be-

schwerdeführerin ausgeht. Die Beschwerdeführerin legt nicht substantiiert 

dar, weshalb diese Ausführungen nicht zutreffen sollen. Die Beschwerde-

führerin verfügt im aktuellen Wettbewerb aufgrund ihres hohen Marktan-

teils und den wenigen Konkurrenten daher zumindest über Marktmacht. 

12.3 Unter dem Gesichtspunkt des potentiellen Wettbewerbs ist zu unter-

suchen, in welchem Ausmass das in Frage stehende Unternehmen durch 

die Möglichkeit, dass andere Unternehmen, die dort bislang noch nicht tätig 

waren, auf dem relevanten Markt als neue Konkurrenten auftreten könnten, 

mittelbar einem Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist (vgl. zur Marktbeherr-

schung Urteile des BVGer B-831/2011, SIX, E. 459; B-7633/2009 vom 14. 

September 2015, ADSL II, E. 334; REINERT/WÄLCHLI, in: BSK KG, Art. 4 

Abs. 2 N. 311 und 342 ff.; STÄUBLE/SCHRANER, in: DIKE KG, Art. 4 Abs. 2 

N. 233). 

Die Vorinstanz und die WEKO haben umfassend und für das Gericht nach-

vollziehbar dargelegt, wieso sie bezüglich der Entsorgung von Siedlungs-

abfall von hohen, durch strukturelle und administrative Hindernisse begrün-

dete Marktzutrittsschranken ausgehen. Dazu zählen unter anderem um-

fangreiche Investitionen für den Bau einer neuen KVA, die kantonale Ab-

fallplanung bis 2035 sowie Bewilligungspflichten für den Bau und Betrieb 

einer KVA. Bedingt ein Neueintritt – wie vorliegend – hohe Investitionen, 

die sich bei fehlendem Erfolg und einem allfälligen späteren Marktaustritt 

nicht oder nicht ganz realisieren lassen würden (sog. sunk costs), so kön-

nen diese Marktaustrittschranken bereits vom Eintritt in den Markt abhal-

ten. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese Ausführungen nicht, sondern 

rügt bloss generell, dass die Vorinstanz und die WEKO ihrer Untersu-

B-5194/2020 

Seite 38 

chungs- und Begründungspflicht nicht nachgekommen seien, ohne dies je-

doch substantiiert zu begründen. Ihre Rügen vermögen die Feststellung 

der Vorinstanz und der WEKO, dass auch die Untersuchung des potentiel-

len Wettbewerbs eine marktmächtige Stellung der Beschwerdeführerin 

aufzeigt, nicht in Frage zu stellen. 

12.4 Der Aspekt der Stellung der Marktgegenseite erfordert eine Abklä-

rung, ob den Nachfragern der jeweiligen Dienstleistung aufgrund spezifi-

scher Faktoren eine besondere Verhandlungsmacht zukommt, aufgrund 

der sie einen ausreichenden Wettbewerbsdruck gegenüber dem unter-

suchten Unternehmen ausüben können (vgl. zur Marktbeherrschung Urteil 

2C_113/2017, Hallenstadion, E. 5.5.2). 

12.4.1 Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung dar, dass die 

Gemeinden im von ihr abgegrenzten relevanten Markt keine (echte) Wahl 

zwischen den Anbietern hätten. Deshalb würden diese auch nicht über eine 

Machtposition verfügen, um die marktmächtige Stellung der Beschwerde-

führerin in Frage stellen zu können. Die hohen Verbrennungspreise der 

Beschwerdeführerin würden auf eine Verhandlungsmachtasymmetrie hin-

weisen. In der Vernehmlassung äussert sich die Vorinstanz im Zusammen-

hang mit der Marktstellung der Beschwerdeführerin auch zur DILECA, die 

für die beteiligten Gemeinden unter anderem das Einsammeln und den 

Transport der Siedlungsabfälle zur Beschwerdeführerin organisiere. Diese 

kollektive Lösung schaffe im Vergleich zu individuellen Lösungen Grössen-

vorteile für die einzelnen Gemeinden. Ein Austritt aus DILECA hätte dem-

nach für eine Gemeinde höhere Kosten zur Folge. Bisher sei keine Ge-

meinde aus DILECA ausgetreten. Weiter würden alle Anstaltsgemeinden 

seit der Gründung von DILECA ihren Siedlungsabfall bei der Beschwerde-

führerin entsorgen. 

12.4.2 Auch die WEKO kommt nach einer je einzelnen Untersuchung der 

Marktstellung der verschiedenen Gemeindegruppen (Trägergemeinden, 

Gemeinden mit Zugehörigkeit zu einem Zweckverband [u.a. DILECA], Ge-

meinden ohne langfristige Bindung etc.) zum Schluss, dass die Marktge-

genseite eher schwach einzustufen sei. 

12.4.3 Die Beschwerdeführerin rügt dabei insbesondere die Beurteilung 

der Marktstellung der DILECA. Sie bestreitet die Ausführungen der WEKO, 

wonach DILECA aufgrund einer Bürgschaft die KVA nicht wechseln könne. 

DILECA bzw. die einzelnen Mitgliedsgemeinden seien heute frei, die KVA 

zu wechseln, und verfügten deshalb über beträchtliche Verhandlungs-

macht.  

B-5194/2020 

Seite 39 

12.4.4 Die Vorinstanz und die WEKO halten korrekt fest, dass ein Wechsel 

der DILECA auch davon abhängt, ob eine andere KVA überhaupt noch ge-

nügend Kapazitäten für die Entsorgung des Siedlungsabfalls aller DIL-

ECA-Gemeinden verfügt. In Bezug auf die einzelnen Gemeinden, die der 

DILECA angehören, führt die Vorinstanz gestützt auf die aktenkundigen 

Ausführungen der DILECA weiter aus, dass diese Gemeinden die KVA Ha-

genholz oder Horgen aufgrund der längeren und mit Staurisiko behafteten 

Transportwege nicht als Alternative betrachten. Selbst wenn DILECA inzwi-

schen nicht mehr durch eine Bürgschaft an die KVA Dietikon gebunden 

wäre – was von der Beschwerdeführerin im Übrigen nicht belegt wurde –, 

kann die Beschwerdeführerin nicht substantiiert darlegen, weshalb die DI-

LECA entgegen den nachvollziehbaren Ausführungen der Vorinstanz und 

der WEKO ihr gegenüber über eine besondere Verhandlungsmacht verfü-

gen soll. Mit der Vorinstanz und der WEKO ist daher davon auszugehen, 

dass die Marktgegenseite insgesamt schwach ist und die Marktmacht der 

Beschwerdeführerin nicht in Frage stellen kann. 

12.5 Die vorgenommene Gesamtbetrachtung des aktuellen und des poten-

tiellen Wettbewerbs sowie der Stellung der Marktgegenseite auf dem Markt 

für Siedlungsabfall zeigt, dass die Beschwerdeführerin den Markt in der 

Antragsphase mehr als normal beeinflussen kann. In der gebundenen 

Phase kommt ihr aufgrund der vertraglichen Exklusivität ein noch stärkerer 

Markteinfluss zu. Sie ist demzufolge, wie die Vorinstanz und die WEKO 

richtig festgehalten haben, marktmächtig und zwar unabhängig davon, ob 

der räumliche Markt noch enger als auf das potentielle Einzugsgebiet der 

Beschwerdeführerin eingegrenzt wird (vgl. E. 10). 

12.6 In Bezug auf die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Verlet-

zung des rechtlichen Gehörs aufgrund angeblich mangelhafter Auseinan-

dersetzung der Vorinstanz mit dem persönlichen Geltungsbereich ist auf E. 

7.6 zu verweisen. Demnach wird eine allfällige Verletzung des rechtlichen 

Gehörs im vorliegenden Verfahren ohnehin geheilt. 

12.7 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin 

als marktmächtiges Unternehmen i.S.v. Art. 2 PüG zu qualifizieren ist. Der 

persönliche Geltungsbereich des PüG ist daher ebenfalls erfüllt. 

13.  

Die Beschwerdeführerin ist jedoch der Ansicht, dass der Vorinstanz die 

Verfügungskompetenz auch deshalb fehle, weil auf ihre Verbrennungs-

preise die Art. 14 bzw. Art. 15 PüG anwendbar seien. 

B-5194/2020 

Seite 40 

Bei behördlich festgesetzten oder genehmigten Preisen (Art. 14 PüG; s. E. 

14) sowie bei anderen bundesrechtlichen Preisüberwachungen (Art. 15 

PüG; s. E. 15) kommt der Vorinstanz keine Verfügungskompetenz, sondern 

bloss ein Anhörungs- bzw. Empfehlungsrecht zu. 

14.  

Ob der streitbetroffene Verbrennungspreis behördlich festgesetzt oder ge-

nehmigt wurde und damit in den Anwendungsbereich von Art. 14 PüG fällt, 

ist nachstehend zu untersuchen. 

14.1  

14.1.1 Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang, die Vor-

instanz lege Art. 14 PüG ein zu enges Verständnis zugrunde. Von Art. 14 

PüG seien auch Preisfestsetzungen oder -genehmigungen von interkom-

munalen Organisationseinheiten erfasst. Sie sei als interkommunale An-

stalt konstituiert und die