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**Case Identifier:** 68186e49-3728-583d-a913-8568f1675510
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-18
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 18.03.2025 A/517/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-517-2023_2025-03-18.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/517/2023-LCI ATA/277/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 18 mars 2025 

3ème section 

    dans la cause  

 

COMMUNE A______ recourant 
représentée par Me Guillaume FRANCIOLI, avocat 

contre 

B______ 
et 
C______ (SUISSE) SA 
représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat 
et 

D______ SA 
et 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimés 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
18 avril 2024 (JTAPI/365/2024) 

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A/517/2023 

EN FAIT 

A.     a. D______ SA (ci-après : D______) est propriétaire de la parcelle n° 11’803 de la 
commune de A______, d’une surface de 12'621 m2, sise 24, avenue E______, en 
zone de développement 3, sur laquelle sont construits un bâtiment de deux étages 

dont le rez-de-chaussée est occupé par un centre commercial (bâtiment no 

1______), d’une surface au sol totale de 10'138 m2, dont 10'113 m2 sur la parcelle, 
une poste (bâtiment no 2______) d’une surface totale de 468 m2, dont 98 m2 sur la 
parcelle, ainsi que deux bâtiments souterrains (nos 3______ et 4______). 

b. Le 2 décembre 2016, C______ (SUISSE) SA (ci-après : C______), titulaire de 
la concession de service universel dans le domaine des télécommunications, a 

conclu un contrat de location avec D______ afin de mettre en place et d’exploiter 
une installation de télécommunication sur le bâtiment no 1______. Ce contrat 

annulait et remplaçait, dès le 1er janvier 2017, le précédent contrat de location signé 

le 23 novembre 2005.  

B.     a. Par requête déposée le 28 août 2020, C______ a sollicité du département du 
territoire (ci-après: le département) une autorisation de construire portant sur la 

transformation d’une installation de communication mobile avec nouveau mât et 
six nouvelles antennes, sur le toit du centre commercial, laquelle a été enregistrée 

sous la référence DD 5______. 

b. La fiche de données spécifique au site, établie par C______ le 22 janvier 2020 
(révision 7______) était jointe à la requête puis a été annulée et remplacée par une 

nouvelle fiche de données spécifique du 14 septembre 2021 (révision 8______). 

Les deux fiches contenaient des données identiques, la plus récente précisant 

l’absence d’antennes fonctionnant en mode adaptatif et celle de sub-arrays. Elles 
précisaient en outre que : 

- la distance maximale pour former opposition était de 704.19 m (fiche 

complémentaire n° 2) ; 

- l’intensité de champ électrique due à l’installation dans le lieu de séjour 
momentané (LSM) le plus chargé (av. E______ 24, toiture) était de 46.2 Volts 

par mètre (ci-après : V/m), atteignant 99.7% de la valeur limite d’immissions 
(ci-après : VLI) (fiche complémentaire n° 3a) ; 

- les cinq lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS - numérotés de 2 à 6) étaient : 

LUS 2 – le bureau situé au dernier étage du bâtiment sis 24, avenue E______ 
(centre commercial) avec une intensité de champ électrique de 3.92 V/m ; 

LUS 3 – le bureau situé au dernier étage du bâtiment sis 6, rue F______, avec 
un intensité de champ électrique de 4.73 ; LUS 4 – la terrasse d’une école sise 
au 8 rue F______ avec une intensité de champ électrique de 4.10 V/m ; LUS 5 

– une habitation au 3ème étage du bâtiment sis 69 avenue G______ avec une 
intensité de champ électrique de 2.36 V/m et LUS 6 – un bureau situé au dernier 

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étage du bâtiment sis 1 place H______ avec une intensité de champ électrique 

de 4.99 V/m.  

c. La procédure d'enquête publique s'est déroulée du 24 septembre au 24 octobre 
2020. Le 24 octobre 2020, B______, domiciliée à A______, a formulé des 

observations à l'encontre du projet, accompagnées d'une liste de signatures. 

d. Le 6 octobre 2020, la commune de A______ a émis un préavis défavorable. 

Le Conseil administratif refusait systématiquement les antennes situées dans les 

zones d’habitation, et ce même si les valeurs de l’ordonnance sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) 

étaient respectées. Ce type d’installation constituait en effet une source de crainte 
majeure pour les populations situées à proximité et provoquait des répercussions 

psychologiques importantes ainsi que des troubles de la santé. Une optimisation et 

un regroupement des installations pour plusieurs opérateurs étaient nécessaires. Le 

canton devait établir une planification directrice permettant de visualiser l’ensemble 
des installations à venir sur les communes, compte tenu de la multiplication de 

celles-ci, plutôt que de procéder au « coup par coup », au gré des demandes privées. 

C.     a. Le 11 mars 2022, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants 
(ci-après : SABRA) a émis un préavis favorable sous conditions. 

 L’installation était conforme à l’ORNI et au règlement sur la protection contre le 
rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 1er mars 2023 

(RPRNI - K 1 70.07). Elle était susceptible de produire des immissions dépassant 

la valeur limite d’installation (ci-après : VLInst) dans une surface d’un rayon de 
106 m. Les antennes n'étaient pas associées à un autre groupe d'antennes 

préalablement autorisé. Il n'y avait pas de lieux normalement accessibles où la VLI 

était épuisée. Les parties de la superstructure accessibles pour l'entretien où la VLI 

était épuisée devaient être dûment protégées. La VLInst sur les bâtiments voisins 

était respectée. Pour les LUS 3, 4 et 6, les immissions étaient supérieures à 80% de 

la VLInst dans des directions proches du rayon principal, de sorte que l’exploitant 
de l’installation devait effectuer, lors de la réception, des mesurages à ses frais, 
conformément aux recommandations en vigueur. Enfin, l’opérateur devait intégrer 
les antennes de cette installation dans son système d’assurance de la 
qualité permettant de surveiller les données d’exploitation.  

b. Les autres préavis délivrés étaient tous favorables dans la mesure où les services 
étaient concernés.  

c. Le 12 janvier 2023, le département a délivré l’autorisation DD 5______ qui a été 
publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève 
(ci-après : FAO) du même jour. 

d. Le 14 février 2023, B______ a formé recours contre l’autorisation de construire 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant 

préalablement à ce qu’une expertise judiciaire visant à contrôler le respect, par 
l’installation litigieuse, des normes applicables découlant de l’ORNI, en particulier 

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l’exactitude des calculs effectués par C______, soit mise en œuvre, et à ce qu’il soit 
ordonné à C______ de démontrer que la puissance émettrice de l’installation ne 
pourrait pas être augmentée à l’avenir. Principalement, elle a conclu à l’annulation 
de l’autorisation de construire DD 5______.   

Elle était domiciliée dans le périmètre déterminé par la distance maximale. Les 

riverains n’avaient pas été informés du projet. Son droit d’être entendue et celui des 
riverains avait été violé.  

La décision violait les art. 2 et 8 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire 
du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) car elle ne reposait sur aucune planification. 

L’installation de plus de 26'000 antennes de téléphonie mobile de nouvelle 
génération revêtait indéniablement une importance supra locale.  

Le principe de précaution était violé tout comme celui de proportionnalité, les 

valeurs de la fiche de données spécifique au site se trouvant pratiquement à la limite 

admissible pour les LUS nos 3 et 6. L’installation était susceptible de créer des 
immissions dépassant la VLInst dans un rayon de 106 m alors que la crèche I______ 

Parc, qui abritait le LUS n° 4, était située à moins de 100 m, ce qui violait également 

l’art. 14 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 
(LCI - L 5 05).  

En violation du principe de la légalité, ce n’était pas le législateur qui avait posé le 
cadre du déploiement de la 5G mais c’était la commission fédérale de la 
communication qui avait attribué de nouvelles fréquences.   

Le système de facteur de correction n’était pas conforme. 

Le système d’assurance de la qualité ne permettait pas de garantir le respect des 
valeurs limites de RNI.   

La procédure devait être suspendue jusqu’à ce que le Tribunal fédéral rende un arrêt 
de principe. 

e. Les parties se sont exprimées sur la demande de suspension, C______ indiquant 
qu’un arrêt de principe avait été rendu le 14 février 2023 par le Tribunal fédéral. 

f. Le 4 avril 2023, la commune de A______ a demandé à intervenir dans la 
procédure. Le TAPI a admis cette demande par décision du 1er juin 2023.  

g. Sur le fond, C______, le département et D______ se sont opposés au recours.  

h. Le 1er juin 2023, B______ a produit un rapport d'analyse établi le 3 mai 2023 par 
J______, ingénieur radio mandaté par la commune, portant sur la conformité de 

l’installation à l’ORNI, sollicitant son audition. Selon ce rapport, sept fenêtres de 
toit se trouvaient près de la zone prévue pour l’installation des deux mâts d’antenne 
alors qu’un facteur d’atténuation de 15 dB avait été pris en compte pour le LUS 2 
situé sous le toit. Il convenait donc d'entendre l'expert privé mandaté par la 

commune ainsi que le SABRA. 

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i. Lors d’un second échange d’écritures, la commune a déposé des observations, 
concluant notamment à ce qu'une expertise judiciaire visant à contrôler le respect 

des normes applicables par l’installation litigieuse soit mise en œuvre, et à ce qu’il 
soit ordonné à l’opérateur de démontrer que la puissance émettrice ne pourrait être 
augmentée à l’avenir et respecterait les exigences à long terme.  

j. Les parties ont encore déposé des observations et le 8 décembre 2023, le TAPI a 
requis du SABRA une nouvelle détermination quant à l’atténuation de 15 dB 
utilisée par l’opérateur pour ses calculs ainsi que sur l’allégation qu’un LUS 7, dans 
lequel la VLInst était dépassée (5.40 V/m) à l’adresse 2, rue F______, avait été 
omis sur la fiche de données spécifique. Les lucarnes du toit n’apparaissaient pas 
sur les plans visés ne varietur le 12 janvier 2023. La production d’un plan de 
situation à l’échelle 1 : 1000 du 14 septembre 2021 était requise.  

k. Le 18 avril 2024, le TAPI a rejeté le recours après que les parties se soient encore 
déterminées. 

Les mesures d’instruction requises n’étaient pas nécessaires et la demande de 
suspension était rejetée, le Tribunal fédéral s’étant prononcé positivement sur la 
construction d’une installation de téléphonie mobile avec trois antennes adaptatives 
dans un arrêt du 14 février 2023.  

Les personnes concernées avaient été dûment informées par la publication dans la 

FAO de l’ouverture de l’enquête publique.  

En matière de téléphonie mobile, il n’existait pas d’obligation de planifier.  

La protection contre les effets nocifs ou gênants causés notamment par les 

rayonnements non ionisants issus des antennes de téléphonie mobile était régie par 

la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - 
RS 814.01) et les ordonnances qui en découlaient. Les VLInst étaient respectées par 

le projet et le principe de précaution n’avait donc pas été violé.  

La prétendue absence d’un système d’assurance qualité et de contrôle sur le long 
terme revenait à faire un procès d’intention à la bénéficiaire de l’autorisation de 
construire, partant de l’idée qu’elle ne respecterait pas les conditions posées.  

Aucune violation des prescriptions en matière de construction ne pouvait être 

constatée, l’auteur du projet, société spécialisée dans le domaine de la 
télécommunication maîtrisant suffisamment la conception et la réalisation de 

l’ouvrage querellé. Le concours d’un mandataire professionnellement qualifié 
pouvait être exigé en tout temps si nécessaire par le département.  

Le projet querellé ne saurait être sources d’inconvénients graves au sens de 
l’art. 14 LCI. 

D.     a. Par acte envoyé le 21 mai 2024, la commune a interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 

contre le jugement du TAPI du 18 avril 2023, concluant à son annulation ainsi qu’à 
celle de l’autorisation de construire DD 5______ du 7 juin 2022. Préalablement, 

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elle demandait qu’une expertise judiciaire indépendante soit mise en oeuvre et qu’il 
soit ordonné à l’opérateur de démontrer que la puissance émettrice de l’installation 
ne pourrait pas être augmentée à l’avenir. Elle concluait à l’audition de J______ et 
sollicitait l’octroi de l’effet suspensif au recours.  

Elle produisait des photographies de l’environnement direct des fenêtres du toit 
ainsi qu’un procès-verbal d’audition provenant d’une procédure parallèle portant 
sur l’installation d’antennes dans la commune.  

Les faits avaient été constatés de manière inexacte par le TAPI, les différentes 

ouvertures du toit n’ayant pas été prises en compte.  

Son droit d’être entendue avait été violé, d'une part car elle n’avait pas pu se 
prononcer sur les éléments pris en compte par le TAPI et, d'autre part, par le refus 

de mise en œuvre de l'expertise sollicitée.  

L’atténuation retenue dans le calcul du champ d'intensité, soit 15 dB, était celle 
prévue pour les toits entièrement en béton et sans fenêtres. Or, le toit du bâtiment 

comportait sept fenêtres et quatre ouvertures sous la coupole.  

L’opérateur n’avait pas tenu compte du bâtiment sis 2, rue F______ (ci-après : LUS 
7), le plus proche du point central entre les deux pylônes d’antennes de 
l’installation, ce qui n’était pas justifié. Le champ électrique prévisible à cet endroit 
était de 5,40 V/m, de telle sorte que l'emplacement aurait dû être pris en compte 

parmi les LUS. 

b. Le 21 juin 2024, D______ a renoncé à prendre des conclusions. 

c. Le 25 juin 2024, le département conclu au rejet du recours, répondant point par 
point aux griefs soulevés. 

d. Le 8 juillet 2024, C______ a conclu au rejet du recours.  

Le LUS 2 correspondait aux bureaux qui se trouvaient au dernier étage du centre 

commercial, immédiatement sous le pied du mât I. Ils étaient séparés de l’antenne 
par le toit en béton armé et n’avaient pas de vue directe sur l’antenne. Les espaces 
qui se trouvaient sous les jours existants dans le toit étaient, selon les photographies 

produites, un couloir et un local qui semblaient servir de dépôt, soit ne 

correspondant pas à la définition de LUS.  

Les coordonnées retenues par la recourante pour le LUS 7, 2 rue F______, 

correspondaient au coin du bâtiment, alors que la mesure devait être faite à 

l’intérieur à une distance de 50 cm des fenêtres. Cela démontrait l’absence de 
rigueur de la démarche. La mesure effectuée indiquait en réalité 3.28 V/m. C'était 

en raison d'erreurs grossières de calcul que le rédacteur du rapport produit par la 

recourante était parvenu à une intensité du champ électrique de 5.40 V/m. En effet, 

s’agissant du mât I, sur lequel se trouvaient les antennes 1, 2, 4 et 5 émettant sur les 
azimuts 0° et 100 °, l’azimut du LUS supplémentaire étant de 305°, alors que la 
recourante retenait un azimut de 337°. S’agissant du mât II, sur lequel se trouvaient 
les antennes 3 et 6, émettant sur l’azimut 270°, l’erreur était de retenir un azimut de 

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5° au lieu de 342°. Ce décalage et le fait que les antennes n’émettaient pas avec la 
même puissance dans toutes les directions conduisaient la recourante à retenir des 

valeurs fausses, soit trop faibles, pour l’atténuation directionnelle horizontale des 
antennes 1 et 4, et donc à surestimer massivement le champ électrique, selon les 

calculs produits.  

e. Le 12 septembre 2024, la recourante a répliqué, produisant des pièces 
complémentaires. 

L’espace sis sous les jours du toit se trouvait entre les magasins et constituait le hall 
du centre commercial. Les magasins n’avaient pas de portes et comportaient des 
postes de travail. Il y avait régulièrement des animations dans le hall du centre 

commercial, notamment avec des enfants, ainsi que des postes de travail fixes sous 

forme des stands ou d’extension de magasins. Ces espaces répondaient à la 
définition de LUS. Des photographies du hall du centre commercial étaient 

produites. 

Il était prévu que l’espace situé sous la coupole du toit soit transformé en trois 
cabinets dentaires de consultation et un vestiaire selon l’APA no 6______, en force 
depuis le 30 septembre 2022 et valable jusqu’au 31 août 2025. Des puits de lumière 
naturelle étaient prévus au plafond de ces espaces qui se trouvaient sous la coupole 

du toit. Il ne s’agissait donc pas d’un dépôt, comme l’alléguait l’opérateur. 

Une erreur figurait dans la fiche de données. Le LSM le plus chargé se trouverait à 

50 cm par rapport aux coordonnées indiquées (14.50 au lieu de 14). Cela ressortait 

des plans rectifiés. La prévision pour ce lieu dépassait la VLI autorisée pour le LSM 

(63.32 au lieu de 50 V/m).  

Une expertise s’imposait.  

Même sans antennes adaptatives, l’autorisation était conditionnée à l’intégration de 
l’installation au système d’assurance de la qualité. L’office fédéral de 
l’environnement (ci-après : OFEV) avait commandé la réalisation de contrôles à 
l’échelle nationale sur le bon fonctionnement du système d’assurance de la qualité. 
Les résultats démontraient que le système d’assurance de la qualité tel qu’exploité 
actuellement présentait des risques de défauts importants. L’OFEV recommandait 
explicitement une vérification préalable au contrôle sur site de l’actualité du dossier 
d’autorisation afin de s’assurer qu’il n’existait pas de nouveau LUS à considérer. 
Les VLInst n’étaient pas respectées en l’espèce et le principe de précaution avait 
été violé.  

Les mesurages de réception violaient l’art. 12 al.1 ORNI. Il ressortait de cinq 
dossiers d’autorisations de construire que les mesures de réception effectuées entre 
fin 2023 et début 2024, soit parfois des mois voire des années après la mise en 

service des installations, avaient démontré des dépassements des limites fixées dans 

l’autorisation de construire. Un assainissement avait dû être demandé dans tous ces 
dossiers. L’autorisation de construire ne prévoyait ainsi pas de mesure efficace afin 
de vérifier si la VLInst serait ou non dépassée, aucune condition temporelle pour le 

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mesurage de réception n’était prévue et aucun contrôle périodique n’était imposé 
par l’autorité. Une demande LIPAD avait été faite en lien avec ces rapports de 
mesures de réception et la recourante se réservait le droit de compléter ses écritures 

une fois ces documents obtenus. 

f. La cause a ensuite été gardée à juger. 

g. L’argumentation développée par les parties sera reprise, en tant que de besoin, 
dans la partie en droit du présent arrêt. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 

art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 

1985 - LPA - E 5 10).  

2. Le litige porte sur la conformité au droit de l’autorisation de construire, délivrée à 
C______ et D______, portant sur la transformation d’une installation de 
communication mobile avec nouveau mât et nouvelles antennes DD 5______.  

3. Selon l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris 
l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les juridictions administratives n’ont 
pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception 
prévue par la loi (al. 2). 

4. La recourante sollicite des mesures d’instruction et fait valoir une violation de son 
droit d’être entendue, le TAPI n’ayant pas procédé à celles requises.  

Ces mesures s’avèrent inutiles, compte tenu de l’issue du litige et des considérants 
qui suivent. 

5. La recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits. Deux espaces du 
bâtiment supportant les antennes n’avaient à tort pas été considérés comme des 
LUS : l’espace situé sous la coupole du toit et celui situé sous les fenêtres du toit.  

5.1 Selon l'art. 74 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst - RS 101), la Confédération légifère sur la protection de l'être humain et 

de son environnement contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle 

veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être humain et son 

environnement naturel (al. 2).  La protection contre les immissions est régie par la 

LPE et ses ordonnances d'application. 

Selon l'art. 1 al. 1 LPE, la loi sur la protection de l'environnement vise à protéger 

les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les 

atteintes nuisibles ou incommodantes et à conserver durablement les ressources 

naturelles. Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes doivent 

être réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Les émissions de 

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rayonnement font partie de ces atteintes (art. 7 al. 1 LPE); elles sont limitées par 

des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE), 

notamment par l'application de valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE) 

figurant dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visé, dans des 

décisions directement fondées sur la loi (art. 12 al. 2 LPE). 

5.1.1 A titre préventif, les émissions doivent être limitées indépendamment de la 
pollution existante, dans la mesure où l'état de la technique et les conditions 

d'exploitation le permettent, et pour autant que cela soit économiquement 

supportable (art. 11 al. 2 LPE). S'il est établi ou s'il y a lieu de présumer que les 

atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, deviendront nuisibles ou 

incommodantes, les émissions seront limitées plus sévèrement (art. 11 al. 3 LPE). 

Pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral fixe 

par ordonnance des valeurs limites d'immissions en tenant compte également des 

effets des immissions sur des groupes de personnes plus sensibles, tels que les 

enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). 

Selon l'art. 14 let. a LPE, les valeurs limites d'immissions doivent être fixées de 

manière que les immissions inférieures à ces valeurs ne mettent pas en danger, selon 

l'état de la science et l'expérience, l'homme, les animaux et les plantes, leurs 

biocénoses et leurs biotopes (ATF 146 II 17 consid. 6.5 ; arrêts 1C_693/2021 du 

3 mai 2023 consid. 3.1 ; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.1 et les 

références citées). 

5.1.2 S'agissant de la protection contre le rayonnement non ionisant généré par 
l'exploitation d'installations stationnaires, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI. En 

application du principe de prévention posé à l'art. 11 al. 2 LPE et repris à 

l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs 

limites d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, dans les LUS, soit 

principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement 

durant une période prolongée (art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation 

déterminant (ch. 15 annexe 1 ORNI). 

5.1.3 Les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux 
critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions 

d'exploitation ainsi que le caractère économiquement supportable, sans référence 

directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en 

compte d'une marge de sécurité (arrêt du Tribunal fédéral 1A.134/2003 du 5 avril 

2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). La jurisprudence constante considère que le 

principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la valeur limite de 

l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique 

(ATF 126 II 399 consid. 3c ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_518/2018 du 14 avril 

2020 consid. 5.1.1 ; 1A.68/2005 du 26 janvier 2006, consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). 

L'autorité compétente, soit l'OFEV, continue à suivre de près la recherche sur les 

effets sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence ; il examine les 

rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts 

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internationaux et des autorités spécialisées, et examine en détail la pertinence de 

ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI (ATF 126 II 399 

consid. 3 et 4 ; ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2).   

Les valeurs limites de l'ORNI sont principalement adaptées à la protection de l'être 

humain (arrêts du Tribunal fédéral 1C_579/2017 du 18 juillet 2018 

consid. 5.4 ; 1C_254/2017 du 5 janvier 2018 consid. 9.2 ; 1C_450/2010 du 12 avril 

2011 consid. 3.2). La doctrine a au surplus relevé que les valeurs limites prévues 

dans l'ORNI étaient dix fois plus strictes que celles recommandées par la 

Commission internationale de protection contre les rayonnements non ionisants 

(Joel DRITTENBASS, Risk-Based Approach als Konkretisierungsvariante des 

umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips : Angewendet am neuen 5G-Mobilfunk 

standard, DEP 2021-2, p. 138). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'étendue 

de la limitation préventive des émissions selon l'art. 4 al. 1 ORNI est déterminée de 

manière exhaustive avec la fixation des VLInst, raison pour laquelle les autorités 

appliquant la loi ne peuvent pas exiger une limitation supplémentaire dans des cas 

individuels sur la base de l'art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2 ; 126 II 

399 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 1A_251/2002 du 24 octobre 2003 consid. 

4 ; 1A.10/2001 du 8 avril 2002 consid. 2.2 ; Joel DRITTENBASS, op. cit., p. 141-

142). 

5.1.4  S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements 
téléphoniques sans fil, les valeurs limites de l'installation sont fixées dans l'annexe 

1 ORNI. Elles sont de 4,0 volts par mètre (V/m) pour les installations qui émettent 

exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m 

pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence 

autour de 1800 MHz ou plus et 5.0 V/m pour toutes les autres installations (ch. 64 

let. c annexe 1 ORNI). 

Il n’est pas contesté qu’en l’espèce, la valeur limite de 5.0 V/m est applicable à 
l’installation litigieuse. 

5.2 Une nouvelle installation de radiocommunications mobiles et son exploitation 
ne peuvent être approuvées que si, sur la base d'une prévision mathématique, il est 

assuré que les valeurs limites fixées par l'ORNI peuvent probablement être 

respectées (art. 4 ss ORNI). La base de ce calcul est la fiche de données spécifique 

au site que doit remettre le propriétaire de l'installation projetée (art. 11 al. 1 ORNI). 

Celle-ci doit contenir les données techniques et opérationnelles actuelles et prévues 

de l'installation, dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour l'émission de 

rayonnements (art. 11 al. 2 let. a ORNI). Les données correspondantes servent de 

base pour le permis de construire et sont contraignantes pour l'opérateur (annexe 1 

ch. 62 al. 5 let. d et e ORNI ; ATF 128 II 378 [arrêt du Tribunal fédéral 1A.264/2000 

du 24 septembre 2002] consid. 8.1, non publié). La fiche de données du site doit 

également contenir des informations sur le lieu accessible où ce rayonnement est le 

plus fort, sur les trois LUS où ce rayonnement est le plus fort, et sur tous les LUS 

où la VLInst au sens de l’annexe 1 est dépassée (art. 11 al. 2 let. c ORNI). 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_579/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_254/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_450/2010
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20II%2064
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20II%20399
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20II%20399
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1A_251/2002
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1A.10/2001

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5.2.1 Selon l'art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la VLInst au sens de l’annexe 1 
n’est pas dépassée, l'autorité procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs 
ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des 

méthodes de mesure et de calcul appropriées. 

Ainsi, l'OFEV a publié, en 2002, modifiée le 22 novembre 2024, une 

recommandation d’exécution de l’ORNI pour les stations de base pour téléphonie 
mobile et raccordements sans fil (WLL) (ci-après : la recommandation ; disponible 

sur https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/publications-

etudes/publications/stations-de-base-telephonie-mobile-fil-wll.html, consulté le 

27 février 2025). 

Selon cette recommandation, le rayonnement qu’on peut attendre en un lieu à 
examiner est calculé pour chacune des antennes de l’installation. Les contributions 
individuelles sont ensuite additionnées. Le calcul est effectué à partir de la 

puissance émettrice requise, des caractéristiques émettrices de l’antenne 
(diagramme d’antenne), de la direction d’émission, de la distance à l’antenne et de 
la position par rapport à l’antenne (angle par rapport à la direction principale de 
propagation). À l’atténuation directionnelle peut s’ajouter une atténuation en lien 
avec le matériau qui constitue l’enveloppe du bâtiment. En effet, lorsque le lieu de 
séjour concerné se situe à l’intérieur d’un bâtiment et les antennes à l’extérieur, le 
rayonnement est plus ou moins amorti selon la nature du matériau qui constitue 

l’enveloppe du bâtiment. Pour le béton armé, l'amortissement est de 15 dB et le 
coefficient d'amortissement de 32. Pour des briques, les valeurs sont de 5 dB et 3.2. 

Pour le bois, les tuiles et le verre, elles sont de 0 dB et 1. Pour le verre revêtu de 

métal, l’amortissement est de 20 dB et le coefficient de 100. Cela concerne des 
fenêtres qui ne s’ouvrent pas ou qui sont ouvertes tout au plus à des fins de 
nettoyage.  

L’adaptation de la recommandation prévoit encore que dans les cas où le calcul de 
l’amortissement par le bâtiment est complexe, notamment lorsque des blindages ont 
été installés, que les valeurs d’amortissement de différents matériaux s’additionnent 
ou qu’une façade comporte des fenêtres, l’autorité compétente est libre d’ordonner 
une mesure de réception, même si l’intensité de champ calculée dans le LUS 
concerné est inférieure à 80 % de la valeur limite de l’installation. 

Par LUS, on entend les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des 
personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée (let. a), les places 

de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d’aménagement (let. b), les 
parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont 

permises (let. c ; art. 3 al. 3 ORNI). Parmi les exemples de LUS, on peut mentionner 

les habitations, y compris les cuisines et les salles de bains (ATF 128 II 340) et les 

couloirs à l'intérieur de l'habitation, les postes de travail permanents, les écoles et 

les jardins d'enfants, les places de jeux définies dans un plan d'aménagement, les 

cours d'école et de jardin d'enfants pour autant qu'elles soient utilisées comme des 

places de jeux, les chambres de patients dans les hôpitaux, les homes pour 

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personnes âgées et les homes médicalisés, les chambres d'hôtel et l'espace destiné 

à la construction des terrains à bâtir (arrêt du Tribunal fédéral du 1C_693/2021 du 

3 mai 2023 consid. 7.2). Les cages d'escaliers, les cabinets de débarras, caves, 

combles et autres pièces de service qui ne sont pas qualifiées pour un séjour à long 

terme de personne, les terrasses panoramiques, les balcons et les terrasses en attique 

ne sont pas considérés comme des LUS ; de même que les postes de travail non 

permanents, les entrepôts et les locaux d’archives, les salles de gymnastique et de 
sports, les églises, les salles de concert et de théâtre 

(https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/info-specialistes/ 

mesures-contre-l-electrosmog/lieux-a-utilisation-sensible--lus-.html, consulté le 

27 février 2025 – ci-après : OFEV-LUS). 

5.2.2 Selon la définition donnée par le Secrétariat d’État à l’économie – SECO 
(commentaire des ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail, état janvier 

2025), auquel se réfère l’OFEV, on entend par poste de travail permanent toute zone 
de travail occupée par un travailleur ou une travailleuse, ou plusieurs personnes 

consécutivement, pendant plus de deux jours et demi par semaine. Cette zone de 

travail peut être restreintes à une partie de l’espace ou couvrir tout l’espace.  

5.2.3 Selon la pratique du Tribunal fédéral, l’évaluation, soit la qualification d’un 
espace comme LUS ou non, se fonde sur l’utilisation effective des bâtiments et des 
terrains au moment de l’évaluation. Les transformations prévues, comme par 
exemple, les aménagements de combles, agrandissements ou élévation de 

bâtiments, sont prises en compte si les projets correspondants ont déjà été mis à 

l’enquête publique dans le cadre d’un procédure d’octroi de permis de construire. 
Si, ultérieurement, des transformations entraînant l'apparition de nouveaux LUS 

devaient être réalisées sur des surfaces partiellement bâties, les limitations 

préventives des émissions applicables seraient également valables dans ces 

nouveaux LUS. Le cas échéant, il faudra procéder à une nouvelle évaluation prenant 

en compte la situation au moment de la réalisation des nouveaux LUS et, si 

nécessaire, aménager l'installation concernée (ATF 128 II 340 = JdT 2003 I 698 

consid. 3.3). 

5.2.4 La chambre de céans a examiné la situation, sous l’angle de l’amortissement 
de 15 dB, par le béton de l’enveloppe de la construction, d’une installation située 
sur un bâtiment dont le toit était percé d’une ouverture menant au dernier étage ainsi 
que de deux fenêtres, dans la dalle, situées à chaque aile d’un couloir. Ces puits de 
lumière sur le toit n’avaient pas été portés à la connaissance du SABRA, de sorte 
qu’il n’était pas possible d’affirmer qu’un des LUS identifiés était bien la zone de 
l’étage dans laquelle le rayonnement était le plus fort (ATA/434/2024 du 26 mars 
2024).  

5.3 En l’espèce, deux espaces sont concernés par les critiques faites par la 
recourante.  

5.3.1 Le premier d'entre eux est l’espace situé directement sous la coupole du toit, 
laquelle est pourvue de quatre ouvertures vitrées sur son pourtour. Selon l’opérateur 

https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/electrosmog/infospecialistes/

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A/517/2023 

et les explications et photos produites, cet espace est utilisé comme dépôt et paraît 

presque vide. Il ne correspondrait donc pas à un LUS. 

Cependant, une autorisation d’aménager trois cabinets de consultation pour un 
centre dentaire est en force. Les plans produits dans le dossier de l’APA 6______ 
indiquent des puits de lumière dans les faux plafonds prévus sous la coupole, près 

des vitrages de celle-ci. 

Cet espace est donc susceptible, si l’autorisation de construire est exécutée, 
d’abriter des postes de travail permanents, auquel cas il pourrait éventuellement être 
considéré comme un LUS, ce qui n’est pas le cas si, comme aujourd'hui, il est utilisé 
comme dépôt. Compte tenu de la jurisprudence citée en la matière, il faut considérer 

que l’instruction sur ce point est incomplète, l’autorisation de construire étant en 
force et est susceptible de modifier la situation. L'instruction doit être considérée 

comme lacunaire s’agissant de la détermination des LUS les plus chargés et ne 
permet pas de conclure au respect de l’ORNI. 

5.3.2 Le second espace dont la qualification est critiquée par la recourante, soit le 
hall du centre commercial, pourrait également devoir être retenu au titre de LUS. 

En effet, les photographies produites montrent que les sept fenêtres dans le toit sont 

situées directement au-dessus du hall du centre commercial, soit la zone située entre 

les commerces, lesquels ne sont pas fermés et dont certains utilisent l’espace pour 
exposer leur marchandise. Le hall est également utilisé par des commerces pourvus 

de stands fixes et donc susceptibles d’abriter des postes de travail permanents. La 
qualification de couloir ne saurait donc être retenue pour cet espace dans la mesure 

où il ne peut être établi, sans instruction supplémentaire, qu’aucun poste de travail 
permanent n’est situé sous les fenêtres.  

Au vu de ce qui précède, ce grief sera lui aussi admis.  

Le jugement et la décision doivent être annulés et le dossier renvoyé à l’autorité 
intimée pour nouvel examen, au besoin en interpellant l’opérateur pour qu’il mette 
à jour sa fiche de données spécifique et après nouveau préavis de l’instance 
spécialisée. Il sera relevé, à cet égard, que le TAPI a constaté que les ouvertures 

dans le toit n’apparaissaient pas sur les plans visés ne varietur.  

5.4 Dans la mesure où les autres griefs de la recourante, soit les calculs concernant 
le LUS 7, le LSM dont l’emplacement serait inexact, l’inclusion de contrôles sur 
site préalable et des recommandations publiées par l’OFEV dans le système de 
l’assurance qualité afin d’assurer son adéquation et de garantir l’absence de 
dépassement des VLInst prévues par l’ORNI, l’absence d’une condition temporelle 
pour le mesurage de réception dans l’autorisation, portent également sur l’examen 
auquel vont devoir procéder le SABRA et le département, il ne se justifie pas de les 

traiter dans le présent arrêt.  

6. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de C______ 
uniquement, les autres intimés ayant renoncé à prendre des conclusions devant la 

chambre de céans (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera 

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allouée à la recourante, qui y a conclu mais qui n’a été représentée par un avocat 
qu’à l’issue de la procédure et qui compte plus de 10'000 habitants (art. 87 al. 2 
LPA ; ATA/1043/2024 du 3 septembre 2024 consid. 5 et les arrêts cités). 

 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 21 mai 2024 par la COMMUNE DE A______ 

contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 avril 2024 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 avril 2024 ; 

annule la décision du département du territoire du 7 juin 2022 DD 5______ ; 

renvoie le dossier au département du territoire pour nouvelle décision au sens des 

considérants ;  

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de C______ (SUISSE) SA ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 

2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 

sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 

public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 

et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 

fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 

l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 

moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Guillaume FRANCIOLI, avocat de la recourante, à 

Me Stephan KRONBICHLER, avocat de C______ (SUISSE) SA, à D______ SA, à 

B______, au département du territoire-oac ainsi qu'au Tribunal administratif de première 

instance et à l’office fédéral de l’environnement. 

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, 

Patrick CHENAUX, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

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la greffière-juriste : 
 
 

S. HÜSLER ENZ 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. MASCOTTO 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :