# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ace33315-e99f-5064-9492-577423e267ee
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_00_78.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_00_78.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_1a_00_78.pdf

## Full Text

Ière  Cour  administrative.  Séance  du  28  mars  2001.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  14  septembre  2000  (1A  00  78)  par  X.  et  consorts,  représentés 
par Me ..., avocat à Fribourg, contre l'arrêté prononcé le 4 juillet 2000 par le 
Conseil  d'Etat  du  canton  de  Fribourg;  (Agglomération:  détermination 
du périmètre provisoire) 

En fait: 

A. 

En  1999,  des  citoyens  des  communes  de  Belfaux,  Corminboeuf,  Fribourg, 
Marly et Villars-sur-Glâne ont demandé, selon les formes prévues par l'art. 3 
al. 1 de la loi sur les agglomérations (LAgg; RSF 140.2), la constitution d'une 
agglomération regroupant la ville de Fribourg et les communes avoisinantes. 

Par  arrêté  du  4  juillet  2000,  publié  dans  la  Feuille  Officielle  du  Canton  de 
Fribourg  (ci-après:  FO)  du  14  juillet  2000,  le  Conseil  d'Etat,  après  avoir 
consulté  les  communes  concernées,  a  déterminé  le  périmètre  provisoire  de 
l'agglomération, dans lequel il a inscrit les communes de Fribourg, Givisiez, 
Granges-Paccot,  Marly,  Villars-sur-Glâne,  Düdingen,  Tafers,  Belfaux, 
Corminboeuf et Grolley. 

B. 

ils  ont 

l'essentiel, 

Par  recours  du  14  septembre  2000,  X.  et  77  consorts  ont  saisi  le  Tribunal 
administratif,  concluant,  sous  suite  de  frais  et  dépens,  à  l'annulation  de  la 
décision  du  Conseil  d'Etat.  Pour 
fait  valoir 
l'inconstitutionnalité  de  l'art.  3  LAgg  sur  lequel  se  fonde  l'arrêté  querellé.  A 
leur  avis,  en  effet,  cette  disposition  empêcherait  les  citoyens  d'exercer  leur 
droit de vote communal sur le principe de l'adhésion à l'agglomération, droit 
pourtant  garanti  par  l'art.  34  de  la  Constitution  fédérale  (Cst.  féd.;  RS  101), 
les art. 1 al. 2 et 28 quater de la Constitution fribourgeoise (Cst. cant.; RSF 
10.1),  ainsi  que  l'art.  231ter  de  la  loi  sur  l'exercice  des  droits  politiques 
(LEDP; RSF 115.1). Subsidiairement, les recourants ont invoqué la violation 
l'autonomie  communale,  une  commune  pouvant  être 
du  principe  de 
contrainte  d'adhérer  contre  son  gré  aux  statuts  de  l'agglomération  et  ne 
disposant  pas,  par  la  suite,  de  la  faculté  de  se  retirer  librement  de  celle-ci. 
Cette  loi  consacrerait  également  une  inégalité  de  traitement  entre  les 
communes  fondatrices  de  l'agglomération,  même  contre  leur  volonté,  et  les 
nouvelles  communes  désireuses  de  s'y  associer.  Contrairement  aux 
premières,  en  effet, 
les  secondes  peuvent  décider  d'adhérer  à 
l'agglomération  en  assemblée  communale,  décision  pouvant  donner  lieu 
ensuite  à  un  référendum.  Ainsi,  pour  demeurer  conforme  aux  garanties 
constitutionnelles de protection de l'autonomie communale, la LAgg devrait à 
tout le moins respecter les principes applicables en matière de collaboration 
intercommunale ou d'assemblées de communes. 

 
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C. 

Le  16  octobre  2000, 
le  Conseil  d'Etat  a  déposé  ses  observations 
circonstanciées. Il a conclu, principalement à l'irrecevabilité du recours de X. 
et  consorts  et,  subsidiairement,  à  son  rejet.  Par  courrier  du  même  jour,  il  a 
requis la levée de l'effet suspensif. Il a signalé, en outre, que les recourants 
ont saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public portant sur le même 
objet, le 14 septembre 2000. 

Par courriers des 31 octobre et 2 novembre 2000, les Communes de Villars-
sur-Glâne,  Corminboeuf,  Marly  et  Grolley  ont  indiqué  qu'elles  n'ont  pas 
d'observations à formuler. 

La Commune de Fribourg, dans ses déterminations du 2 novembre 2000, a 
conclu au rejet du recours.  

Par courrier du 2 novembre également, la Commune de Givisiez ne s'est pas 
prononcée  sur  le  fond  mais  a  déclaré  maintenir  la  requête  d'effet  suspensif 
qu'elle avait adressée au Tribunal fédéral.  

Le 3 novembre 2000, la Commune de Granges-Paccot a indiqué qu'elle n'a 
pas d'observations particulières à formuler, tout en s'opposant à la levée de 
l'effet suspensif. 

Le 6 novembre 2000, les Communes de Tafers et de Düdingen ont déclaré 
accorder leur soutien au recours de X. et consorts. 

Le 9 novembre 2000, la Commune de Belfaux s'est déterminée, en indiquant 
sa réticence à adhérer à l'agglomération et, en particulier, à un système légal 
qui  la  priverait  de  sa  liberté  de  choisir  de  s'associer  ou  non  à  une  telle 
corporation de droit public. 

D. 

E. 

F. 

Par  décision  du  7  novembre  2000,  la  Juge  déléguée  a  ordonné  la 
suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours de droit public 
que X. et consorts ont interjeté auprès du Tribunal fédéral.  

Par  arrêt  du  5  décembre  2000,  le  Tribunal  fédéral  a  déclaré  le  recours  de 
droit public de X. et consorts irrecevable.  

Par courrier du 15 janvier 2001, la Juge déléguée a invité X. et consorts à se 
déterminer  sur  la  suite  de  la  procédure  et,  notamment,  sur  le  maintien  du 
recours  au  vu  des  considérants  de  l'arrêt  du  Tribunal  fédéral.  Le  1er  mars 
2001, ceux-ci ont confirmé qu'ils maintiennent leur recours. 

En droit: 

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1.  a)  Déposé  le  14  septembre  2000  contre  l'arrêté  du  Conseil  d'Etat  du  4  juillet 
2000, publié dans la FO du 14 juillet 2000, le recours de X. et consorts l'a été 
dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  (cf.  art.  30  al.  2,  79  à  81  du  code  de 
procédure et de juridiction administrative: CPJA; RSF 150.1). 

Conformément  à  l'art.  16  al.  1  CPJA,  l'autorité  examine  d'office  si  elle  est 
compétente. 

2.  a)  Selon l'art. 113 CPJA, les décisions sont sujettes à recours, à l'exception des 
mesures relatives à l'exécution et des décisions définitives en vertu du code 
ou  d'une  autre  loi.  Le  Tribunal  administratif  connaît  en  dernière  instance 
cantonale  des  recours  contre  les  décisions  prises  par  le  Conseil  d'Etat, 
conformément à l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. 

b)  Aux termes de l'art. 3 al. 1 LAgg, à la requête des conseils communaux ou 
du dixième des citoyens actifs d'au moins deux communes qui comprennent 
la  commune-centre  et  une  de  ses  communes  limitrophes,  le  Conseil  d'Etat 
détermine le périmètre provisoire de l'agglomération. C'est en application de 
cette disposition que le Conseil d'Etat a prononcé son arrêté déterminant le 
périmètre provisoire de l'agglomération fribourgeoise.  

c)  En l'occurrence, il y a lieu d'examiner si l'arrêté litigieux est susceptible d'un 
recours  au  Tribunal  administratif  en  vertu  des  art.  113  et  114  al.  1  let.  a 
CPJA.  Pour  en  juger,  il  sied  de  déterminer,  au  préalable,  si  cet  arrêté 
constitue une décision au sens de l'art. 4 CPJA (T. MERKLI, A. AESCHLIMANN, 
R.  HERZOG,  Kommentar  zum  Gesetz  über  die  Verwaltungsrechtspflege  im 
Kanton Bern, Berne 1997, ad art. 49 n° 2 p. 324). 

Selon  l'art.  4  al.  1  CPJA,  sont  des  décisions  les  mesures  de  caractère 
obligatoire prises dans un cas d'espèce en application du droit public et qui 
ont  pour  objet:  de  créer,  de  modifier  ou  d'annuler  des  droits  ou  des 
obligations  (let.  a);  de  constater  l'existence,  l'inexistence  ou  le  contenu  de 
droits  ou  d'obligations  (let.  b);  de  rejeter  ou  de  déclarer  irrecevables  des 
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des 
obligations (let. c).  

d)  Le Tribunal administratif est lié par les considérants de l'arrêt prononcé par le 
Tribunal  fédéral  le  5  décembre  2000,  à  la  suite  du  recours  de  droit  public 
déposé  par  les  mêmes  recourants  contre  l'arrêté  querellé.  A  propos  de  la 
nature de l'arrêté du Conseil d'Etat, la Haute Cour a relevé que cet acte ne 
fait  que  concrétiser  l'art.  3  al.  1  LAgg  et  ne  constitue  ainsi  qu'une  simple 

 
 
 
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mesure  d'exécution,  de  nature  organisationnelle  (consid.  3d  p.  8;  cf. 
également consid. 3b p. 7 et la jurisprudence citée).  

Il  y  a  lieu  de  relever,  en  effet,  que  la  détermination  du  périmètre  provisoire 
d'une  agglomération  ne  constitue  que  le  premier  des  actes  d'exécution  du 
processus  de  constitution  de  la  structure  intercommunale.  Cet  acte  n'a  pas 
un contenu par lui-même, mais son contenu se trouvera incorporé dans des 
phases ultérieures de décision laquelle, sous la forme d'un projet de statuts 
fixant  notamment  le  périmètre  définitif  de  l'agglomération,  sera  soumise  au 
contrôle  populaire,  conformément  à  l'art.  9  LAgg  (cf.,  pour  certaines 
caractéristiques  semblables,  la  nature  d'un  plan  directeur:  P.  MOOR,  Droit 
administratif,  Berne  1991,  vol.  II,  p.  312).  Partant,  un  tel  acte  est  dépourvu 
d'effet  juridique  concret  en  soi,  si  ce  n'est  celui  d'imposer  aux  autorités 
concernées  de  prendre  un  certain  nombre  de  décisions  (cf.  notamment  art. 
4ss LAgg).  

e)  Compte  tenu  de  l'ensemble  de  ces  éléments,  il  faut  dès  lors  constater  que 
l'arrêté du Conseil d'Etat n'est pas une décision au sens de l'art. 4 CPJA (cf. 
également  ATF  123  I  41  consid.  6d  p.  47/48;  B.  KNAPP,  Précis  de  droit 
administratif,  4éd.,  Bâle  1991,  n°  1046ss,  n°  1052  p.  235;  T.  MERKLI,  A. 
AESCHLIMANN,  R.  HERZOG,  op.  cit.,  ad  art.  49  n°  34).  Partant,  son  contrôle 
juridictionnel  n'en  est  pas  possible  (art.  113  et  114  al.  1  let.  a  CPJA  a 
contrario).  

Au  demeurant,  il  faut  relever  que  la  LAgg  ne  contient  aucune  disposition 
ouvrant une voie de recours contre l'arrêté en cause. Dans la mesure où, par 
ailleurs, cet arrêté ne ressort manifestement pas au pouvoir de surveillance 
qui  est  dévolu  au  Conseil  d'Etat  en  vertu  de  l'art.  35  al.  1  LAgg  (cf. 
également: la référence, faite par l'alinéa 2 de cette disposition, au chapitre 
VIII de la loi sur les communes; LCo; RSF 140.1), la réglementation prévue à 
ce propos par la LCo (cf. notamment art. 158 LCo) n'est pas applicable. 

En conséquence, le recours de X. et consorts doit être déclaré irrecevable. 

3.  a)  Au demeurant, le Tribunal fédéral a également relevé que la procédure ayant 
abouti  à  l'arrêté  querellé  a  respecté  les  dispositions  légales  applicables  (cf. 
consid. 3b p. 6); du moins aucun élément n'a été invoqué pour démontrer le 
contraire  dans  les  procédures  fédérale  et  cantonale.  A  cela  s'ajoute  que  ni 
l'art.  34  Cst. 
féd.  ni  aucune  norme  cantonale,  constitutionnelle  ou 
infraconstitutionnelle,  n'impose  ou  ne  garantit  que  la  réunion  de  communes 
au sein d'une agglomération soit soumise au vote du corps électoral (consid. 
3c et d p. 7/8). Pas plus les recourants que d'autres citoyens, d'ailleurs, n'ont 
exercé le droit de référendum facultatif, prévu par l'art. 28bis al. 1 Cst. cant., 
pour s'opposer à la restriction des droits populaires que comporte la LAgg en 

 
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ce sens que l'initiative tendant à la constitution d'une agglomération n'a pas à 
être  soumise  au  vote  du  corps  électoral  communal.  Dans  de  telles 
conditions,  rien  ne  permet  de  remettre  en  cause  la  volonté  univoque  du 
législateur,  clairement  exprimée  par  la  LAgg,  de  supprimer  le  droit  pour  les 
citoyens  des  communes  concernées  de  s'exprimer  sur  la  constitution  d'une 
structure intercommunale avant que le projet de statuts ne soit établi (art. 9 
LAgg), ou sur l'adhésion à celle-ci (consid. 3d p. 8).  

b)  Ces motifs scellent également le sort des griefs formulés, pour le surplus, par 
les 
l'autonomie 
communale  que  comporterait  l'application  de  la  LAgg,  sous  l'angle  de  la 
restriction des droits populaires communaux. 

la  prétendue  violation  de 

recourants  s'agissant  de 

4. 

En  application  de  l'art.  129  let.  c  CPJA,  il  n'est  pas  perçu  de  frais  de 
procédure  auprès  des  recourants  qui  succombent,  leur  intervention  étant 
principalement  destinée  à  satisfaire  l'intérêt  public  au  respect  des  droits 
politiques. Ils n'ont cependant pas droit à une indemnité de partie vu l'issue 
de la procédure. 

Par ces motifs, 
la Ière Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours de X. et consorts est irrecevable.  

2. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie. 

001.1;104.8