# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b35f6cca-d0f5-5617-9f22-c90dfde16aab
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-01-11
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 11.01.2005 R 2004 95
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_R-2004-95_2005-01-11.pdf

## Full Text

R 04 95

2a Camera 

SENTENZA
dell’11 gennaio 2005

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente affitto agricolo

1. Il 15 agosto 1994, tra la ditta … - composta dalla Comunione ereditaria fu … 

di cui fanno parte …, …, nonché … (in seguito semplicemente: comunione 

ereditaria) - e la … (in seguito semplicemente: cooperativa) veniva stipulato 

un contratto di locazione relativamente al fondo no. 72. Tale particella, sita 

giusta la pianificazione attuale in zona artigianale e prima di questa ubicata in 

zona centrale e in parte in zona residenziale, conta una superficie di 4019 m2, 

è sopraedificata con uno stabile comprendente abitazione, negozio, 

magazzini e cantine nonché un’autorimessa. La durata del contratto di 

locazione veniva fissata a 5 anni - con decorrenza dal 1. gennaio 1995 - e la 

pigione mensile a fr. 950.-- mensili (fr. 11’400.-- all’anno).

2. Il 12 marzo 1999, la responsabile della cooperativa contattava la comunione 

ereditaria proprietaria del fondo onde vagliare la possibilità di un 

prolungamento del contratto di locazione per la durata di 10 anni. All’insaputa 

dei locatari e su espressa richiesta dell’affittuaria, il 3 giugno 1999, il Servizio 

di consulenza agricola dei Grigioni (in seguito semplicemente: servizio di 

consulenza) stimava il canone annuo per l’ipotetico affitto agricolo della 

particella no. 72 e relativi immobili a fr. 4'300.--. In data 1. novembre 1999, il 

contratto di locazione tra le parti veniva rinnovato per la durata di 10 anni, per 

un canone mensile di fr. 900.--. Il 12 gennaio 2000, malgrado l’affittuaria 

avesse chiesto l’avvio della procedura di approvazione per l’affitto del fondo 

agricolo, l’Ufficio di agricoltura dei Grigioni (in seguito semplicemente: ufficio 

agricoltura) comunicava all’interessata di desistere dal dare avvio a detta 

procedura, trattandosi nell’evenienza del normale affitto di un fondo e non di 

un’azienda agricola.  

3. Il 24 febbraio 2000, l’Ufficio cantonale di controllo dei prezzi (in seguito 

semplicemente: ufficio di controllo) interponeva opposizione all’ufficio 

agricoltura, contestando la liceità dell’ammontare del canone pattuito tra le 

parti il 1. novembre 1999 e chiedendo la riduzione dell’affitto a quanto stabilito 

nella stima del servizio di consulenza del 3 giugno 1999. Con decisione 5 

luglio 2000, l’ufficio agricoltura respingeva l’opposizione considerando tardiva 

l’istanza e reputando che l’oggetto della locazione fosse da ritenersi una 

giardineria il cui reddito non sarebbe stato accertabile secondo i parametri 

della stima del reddito agricolo. 

4. Contro questa decisione la cooperativa interponeva in data 24 luglio 2000 

gravame al Dipartimento dell’interno e dell’economia pubblica dei Grigioni 

(DIEP), contestando che l’istanza presentata fosse tardiva e adducendo di 

essere un’azienda agricola a tutti gli effetti. Senza previamente sentire la 

locataria del fondo ed a oltre quattro anni dall’emanazione della decisione 

contestata e più precisamente il 21 settembre 2004, il DIEP accoglieva 

l’istanza e rinviava gli atti all’ufficio agricoltura per la fissazione di un nuovo 

canone in base alle vigenti direttive. 

5. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 11 ottobre 

2004, la comunione ereditaria chiedeva l’annullamento del provvedimento con 

protesta di spese e ripetibili. Formalmente, l’istante adduce una crassa 

violazione del diritto di audizione, concretizzatosi nella chiara impossibilità di 

partecipare al provvedimento che la vedeva direttamente toccata e reputa di 

essere vittima di un diniego di giustizia formale, dopo che l’autorità 

dipartimentale ha ritenuto di aspettare quattro anni prima di emanare il proprio 

giudizio, malgrado non fossero necessari accertamenti di sorta. Per la 

ricorrente, la decisione sarebbe comunque censurabile anche nel merito. In 

primo luogo, l’atteggiamento assunto dall’affittuaria, che avrebbe prima fatto 

allestire la stima del fitto agricolo e poi concluso il contratto nella chiara 

intenzione di contestarne in seguito il canone, sarebbe contrario alle regole 

della buona fede e quindi già per questo non meritevole di protezione. Inoltre, 

il fondo no. 72 sarebbe interamente ubicato in zona edificabile, ospiterebbe 

una costruzione in parte adibita a casa d’abitazione e in parte ad uso 

commerciale, senza alcuna relazione con un’azienda agricola per cui non 

potrebbe cadere sotto la normativa che regge la locazione di fondi o imprese 

agricoli. Come poi un sopralluogo potrebbe facilmente dimostrare, della 

restante superficie della particella no. 72, solo 2'245 m2 sarebbero destinati a 

campo e prato. Infine, la ricorrente ribadiva di considerare tardivo il gravame 

presentato a suo tempo dall’ufficio di controllo. 

6. Mentre l’affittuaria rinunciava a prendere posizione sul ricorso, il DIEP ne 

postulava la reiezione. Per l’istanza inferiore, il fatto di non aver invitato la 

comunione ereditaria ricorrente a prendere posizione sul gravame non 

comporterebbe l’annullamento della decisione, poiché parte al procedimento 

sarebbe in primo luogo l’ufficio agricoltura. Inoltre, la locataria avrebbe potuto 

addurre le proprie argomentazioni già davanti all’ufficio agricoltura, per cui il 

DIEP sarebbe già stato a conoscenza delle censure sollevate. Il giudizio 

impugnato sarebbe poi una decisione di rinvio, con la quale gli interessi della 

ricorrente non sarebbero ancora definitivamente compromessi, per cui anche 

in quest’ottica un annullamento del provvedimento non sarebbe giustificato. 

Materialmente, per il DIEP la particella no. 72 sarebbe sfruttata a scopo 

agricolo e l’agire dell’affittuaria non sarebbe contrario alle regole della buona 

fede. 

Considerando in diritto:

1. a) Formalmente, si pone in primo luogo la questione di sapere se l’autorità 

inferiore ha violato il diritto di audizione della comunione ereditaria ricorrente. 

Secondo la costante giurisprudenza, natura e limiti del diritto di essere sentiti 

sono determinati in primo luogo dalla normativa cantonale. Solo quando le 

disposizioni cantonali sono insufficienti, o assenti, tornano applicabili i principi 

che la prassi ha dedotto dall’art. 4 della vecchia Costituzione federale (vCF; 

DTF 126 I 15 cons. 2a). Del resto, il diritto di essere sentiti quale garanzia 

procedurale generale è ora espressamente sancito all’art. 29 cpv. 2 CF. 

Giusta la giurisprudenza del Tribunale federale, dal diritto di essere sentito 

deve in particolare essere dedotto il diritto per l'interessata di esprimersi prima 

della resa di una decisione sfavorevole nei suoi confronti, di fornire prove circa 

i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, di poter prendere visione 

dell'incarto, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne 

conoscenza e di determinarsi al riguardo nonché di ottenere una decisione 

motivata (DTF 126 I 15 cons. 2a/aa e riferimenti). Nell’ambito che ci occupa, 

anche la legislazione federale sull’affitto agricolo (LAAgr) stabilisce dei principi 

procedurali ai quali sia le autorità amministrative che il giudice devono 

attenersi. Giusta l’art. 47 cpv. 2 LAAgr, il giudice e le autorità amministrative 

accertano i fatti d’’ufficio. Le parti devono essere sentite. Concretamene, 
all’autorità inferiore viene rimproverato di non aver dato alla ricorrente la 

possibilità di prendere parte ad un procedimento che la interessava 

direttamente. 

b) Secondo l’art. 24 della legge cantonale sulla procedura nelle pratiche 

amministrative e costituzionali (LPAC), l’autorità di gravame invia il gravame 

all’autorità convenuta e l’invita a pronunciarsi entro un termine adeguato 

nonché a produrre i propri atti (cpv. 1). Essa può dare la possibilità di 

pronunciarsi anche ad altri interessati (cpv. 2). Appellandosi a questo 

disposto, il DIEP reputa di essere stato tenuto a sentire solo l’autorità 

convenuta, mentre la comunione ereditaria ricorrente avrebbe potuto 

facoltativamente essere invitata a prendere parte al procedimento giusta 

quanto previsto all’art. 24 cpv. 2 LPAC. L’argomentazione è manifestamente 

infondata già in virtù di quanto previsto all’art. 47 cvp. 2 LAAgr (vedi cons. 1a). 

Destinatarie della decisione dell’ufficio agricoltura del 5 giugno 2000 erano la 

locataria e l’affittuaria del fondo no. 72. Ambedue le parti interessate erano 

pertanto parte al procedimento. Che la locataria abbia perso la propria qualità 

di parte nell’ambito della procedura dinnanzi al dipartimento a favore 

dell’ufficio per l’agricoltura è un argomentazione che non può essere udita, in 

quanto insostenibile. L’art. 24 è evidentemente riferito alla classica situazione, 

nell’ambito della quale il cittadino presenta gravame contro una decisione 

dell’autorità, senza che vi siano altre parti, ma solo terzi pure eventualmente 

interessati dal provvedimento. Se però, come nell’evenienza le parti al 

procedimento sono due, l’audizione di queste è obbligatoria. E’ pertanto 

evidente che nell’ambito del procedimento dinnanzi al DIEP una delle parti 

direttamene interessate all’esito della controversia non è stata sentita, non ha 

potuto partecipare al procedimento svoltosi e conclusosi a suo sfavore e non 

ha necessariamente neppure potuto partecipare all’accertamento dello stato 

di fatto determinante e all’assunzione della prove. Per l’autorità convenuta, la 

partecipazione al procedimento dinnanzi all’autorità convenuta in sede di 

gravame avrebbe già permesso alla ricorrente di far valere i propri diritti. 

Anche questa argomentazione misconosce le più elementari norme di 

procedura che reggono l’attività statale. Il fatto di essere già stati sentiti prima 

dell’emanazione di una decisione non priva certo la parte interessata della 

possibilità di avvalorarsi dei propri diritti e di partecipare al procedimento 

anche nell’ambito di un eventuale rimedio giuridico. Ne consegue che la 

decisione impugnata nell’ambito del presente ricorso è stata emanata 

violando crassamente i diritti di una delle due parti al procedimento.

c) Anche se nell’evenienza l’istante impugna un giudizio di rinvio, la 

legittimazione ad invocare la violazione del dritto di audizione è 

indubbiamente data. Imponendo all’ufficio agricoltura una nuova valutazione 

del fitto agricolo in oggetto, mentre tale ufficio riteneva propriamente non 

necessaria alcuna verifica, la decisione del DIEP lede gli interessi della 

ricorrente, giacché in base alla decisione di rinvio il fitto pattuito tra le parti va 

verificato a favore di un canone necessariamente inferiore. Resta allora da 

stabilire quali conseguenze abbia l’omissione dell’audizione dell’istante. 

2. a) Il diritto di essere sentito giusta l’art. 29 cpv. 2 CF è una garanzia 

costituzionale di natura formale, la cui violazione implica, di principio, 

l’annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalle possibilità 

di successo di fondo del ricorso (DTF 121 I 330 cons. 2a). Questa prassi era 

pure stata consacrata dal Tribunale amministrativo in PTA 1987 no. 84 e 

veniva poi precisata in PTA 1996 no. 107 e 1997 no. 7, nel senso che il 

Tribunale amministrativo ha considerato necessario ponderare nell’ambito di 

tale problematica anche il principio dell’economia procedurale. Se la 

questione controversa è puramente giuridica e la ricorrente ha la possibilità di 

proporre i propri argomenti davanti ad un’istanza che gode di piena 

cognizione, non ha subito lesioni essenziali dei propri diritti di difesa e dal 

ritorno degli atti all’autorità inferiore non è dato attendersi che un dispendio 

procedurale fine a se stesso, il Tribunale amministrativo considera sanabile in 

questa sede il vizio formale (cfr. anche DTA 508/98 e 452/98). Questa non è 

però manifestamente la situazione del caso in parola. 

b) Materialmente, viene contestata la qualifica agricola del fondo sulla base di 

un accertamento, per la ricorrente non corretto, dello stato di fatto 

determinante. All’istante era pertanto indispensabile dare la possibilità di 

partecipare al procedimento. Come la ricorrente ha poi saputo dimostrare, non 

è neppure a priori possibile ritenere che un sopralluogo sul posto non fosse 

indispensabile. Se a questo viene aggiunto che alla ricorrente l’ufficio 

agricoltura non aveva messo a disposizione alcun vero dossier sulla 

procedura che la vedeva coinvolta, è chiaro che un sanamento del vizio in 

questa sede è escluso. Per il resto, l’unica questione prettamente giuridica è 

quella riguardante la tempestività del reclamo presentato da parte dell’ufficio 

di controllo, che effettivamente deve essere considerato tempestivo per 

quanto previsto all’art. 43 cpv. 2 LAAgr. In virtù di detto disposto, il termine di 

ricorso per proporre opposizione contro il fitto per fondi è di tre mesi da quando 

l’autorità ha avuto conoscenza della conclusione del contratto o 

dell’adeguamento del fitto. Indipendentemente pertanto da quanto poteva 

prevedere la disposizione cantonale, il termine di ricorso posto dal diritto 

federale è stato nell’evenienza ossequiato.

c) La recente precisazione apportata all’art. 43 cpv. 2 LAAgr, stando alla quale 

l’opposizione può essere presentata “in ogni caso entro due anni dall’inizio 

dell’affitto o dal momento dell’adeguamento del fitto” offre comunque a questo 

Giudice lo spunto per dubitare della semplice possibilità di un adeguamento 

del fitto con effetto retroattivo ad oltre quattro anni dalla conclusione del 

contratto di locazione. Scopo della precisazione apportata all’art. 43 cpv. 2 

LAAgr è evidentemente quello di tenere anche in giusta considerazione, 

nell’ottica della sicurezza del diritto, gli interessi del locatario. Giusta il 

messaggio del Consiglio federale al Parlamento federale, la tendenza a 

prevedere una perenzione dei termini di due anni era del resto in sintonia con 

altre disposizioni della stessa legge (art. 33 cpv. 3 LAAgr) e con l’art. 681a 

cvp. 2 CC (vedi FF 2002 pag. 4208). Nell’ambito di opposizioni presentate ad 

anni dalla conclusione del contratto o dal suo adeguamento, il locatario 

potrebbe infatti essere confrontato a ingenti pretese di restituzione. Nella 

fattispecie in esame l’opposizione è stata presentata a tempo, ma le 

conseguenze dell’ingiustificata tardività nell’evasione della pratica 

penalizzano il locatario esattamente allo stesso modo come se 

un’opposizione fosse stata presentata a quattro anni dall’adattamento 

(propriamente perché la comunione ereditaria non era a conoscenza del 

gravame e non aveva quindi motivo di considerare eccessivo il fitto incassato 

per oltre quattro anni). Tenendo conto dei termini di perenzione di due anni 

previsti dal diritto federale e del fatto che il DIEP ha, senza alcun valido motivo, 

atteso per l’emanazione della propria decisione oltre quattro anni, questo 

Giudice non può che deprecare l’inammissibile ritardo nell’evasione del 

gravame. La decisione sul modo opportuno di concludere la procedura di 

gravame spetta in queste circostanze al DIEP, dopo aver sentito anche la 

ricorrente. 

3. a) Per costante prassi, una decisione amministrativa viziata è di regola 

annullabile, ma non nulla (DTF 120 V 357 cons. 2a e 104 Ia 176 cons. 2c e 

riferimenti; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf 

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 

2000, p. 450ss). Affinché una decisione sia nulla occorre che il vizio di cui 

questa è affetta sia particolarmente grave, evidente o perlomeno facilmente 

riconoscibile e, infine, che l’accertamento della nullità non metta in pericolo in 

modo serio la sicurezza del diritto (DTF 129 I 363 cons. 2.1, 127 II 32 cons. 

3g, 122 I 97 cons. 3a/aa,  117 Ia 202 cons. 8, 116 Ia 219 cons. 2c, 115 Ia 4, 

113 IV 124 cons. 2b, 104 Ia 176 cons. 2c e PTA 1993 no. 84). Di norma, 

vengono considerati quali vizi particolarmente gravi taluni errori di procedura 

e l’incompetenza materiale o funzionale dell’autorità adita (DTF 129 I 363 

cons. 2.1 e PTA 1990 ni. 1 e 35). Nella recente sentenza DTF 129 I 361, il 

Tribunale federale considerava nulla una decisione emanata senza che il 

convenuto avesse avuto conoscenza del processo e quindi potuto 

parteciparvi. Nello stesso senso, il Tribunale federale considera nulle le 

decisioni che non sono state debitamente intimate agli interessati (DTF 110 V 

145 cons. 2d).

b) Nella fattispecie in esame, avendo la ricorrente impugnato il provvedimento 

entro i termini di ricorso, le conseguenze giuridiche di un annullamento o della 

constatazione della nullità del provvedimento sono fondamentalmente uguali. 

Sia con l’annullamento della decisione che con la constatazione della nullità 

del provvedimento, la situazione concreta del procedimento non cambia. 

Infatti, in ambedue i casi, il dipartimento convenuto viene riposto nella 

situazione come si presentava dopo l’introduzione del gravame il 24 luglio 

2000. 

4. L’esito del ricorso, che per i motivi esposti nei considerandi che precedono 

deve essere accolto, comporta l’accollamento dei costi occasionati dal 

presente procedimento al dipartimento soccombente, il quale è pure tenuto a 

rifondere alla comunione ereditaria ricorrente un’equa indennità a titolo di 

ripetibili (art. 75 LTA). 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 209.--

totale fr. 1'209.--

il cui importo sarà versato dal Dipartimento dell’interno e dell’economia pubblica 

dei Grigioni entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione 

all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. Il DIEP versa a …, …, … complessivamente fr. 1’500.-- a titolo di ripetibili.