# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 179db35f-40e3-592a-828c-a1e1b44f72c0
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-09-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 28.09.2004 R 2004 35
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2004-35_2004-09-28.pdf

## Full Text

R 04 35
4. Kammer 

URTEIL
vom 28. September 2004

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Ortsplanungsrevision

1.a) Im Gebiet „…“ in der Gemeinde … befinden sich u.a. drei Mehrfamilienhäuser 

(… A-C) auf Parzelle 1952, die in Stockwerkeinheiten (StWE) aufgeteilt bzw. 

als Ferien- und Eigentumswohnungen genutzt werden. Das Ehepaar … 

erwarb im Februar 2003 eine 4½-Zimmerwohnung im OG im Haus C zu 

Eigentum. Zur selben Zeit kaufte … eine 3½ -Zwhg. im EG. Die in … 

ganzjährlich wohnhafte … ist ebenfalls Eigentümerin einer 3½-Zwhg. 

innerhalb der StWE-Gemeinschaft …, deren MFH alle in der Kernzone B 

liegen. Unmittelbar im Norden davon befinden sich die Parz. 244 und 1288 

der Bürgergemeinde … Im Zuge der letzten Zonenplanrevision hatte das … 

Stimmvolk am 24. November 2002 beschlossen, dass jene zwei nördlich 

gelegenen Grundstücke der Landwirtschaftzone (überlagert mit einer 

Wintersportzone) zugewiesen werden sollten. 

b) Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die 

Bündner Regierung das revidierte Baugesetz und die Zonenpläne 1:2'000 …, 

Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit Gestaltungselementen, u.a. mit 

folgendem Hinweis (Ziff. 2.n):

Die Genehmigung der Zonenfestlegungen im Gebiet „…“ erfolgt mit dem 
Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig 
eine grundlegende Änderung erfahren könnte. 

Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im betreffenden Teilgebiet die 

Realisierung einer grossen, rund 6 ha umfassenden Wellness-Resort-Anlage 

(u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur Diskussion stehe und 

daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei. Am 23. April 2004 wurde 

der Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung publiziert. 

2. Dagegen erhoben die eingangs erwähnten Grund- bzw. 

Wohnungseigentümer (zzgl. …) am 13. Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um 

kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsentscheids in 

Bezug auf Ziff. 2.n) im Dispositiv bzw. um ersatzlose Streichung dieser 

Anmerkung im angefochtenen Regierungsentscheid. Zur Befugnis ihrer 

Rekurserhebung brachten sie vor, dass sie an der Beibehaltung des 

bisherigen Zustands bzw. an der Planbeständigkeit des im November 02 in 

der Gemeinde verabschiedeten Zonenplans zumindest ein faktisches 

Interesse hätten, da die unter Ziff. 2.n) angedeutete Umnutzung der direkt im 

Norden angrenzenden Parzellen der Bürgergemeinde unweigerlich zu 

Mehrimmissionen und damit einer Wertverminderung ihrer Wohnungen 

führen würde. Richtigerweise habe die Bündner Regierung die definitive 

Zuordnung dieser Grundstücke zur Landwirtschaftszone genehmigt, was mit 

den Zielen der Ortsplanungsrevision (kein Siedlungsgebiet …, sondern 

Nutzung als Intensivnaherholungsgebiet) übereingestimmt habe. Der 

zusätzlich aufgenommene Hinweis stelle keine Massnahme dar, die im 

Raumplanungsgesetz des Kantons (Art. 37 Abs. 3 KRG) vorgesehen sei, 

womit die Regierung ihr Ermessen überschritten habe. Wenn sich der 

Gesetzgeber planerisch nicht hätte festlegen wollen, hätte er den noch 

unüberbauten Nordteil … dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zuweisen 

müssen. Dies sei nicht geschehen, weshalb der strittige Hinweis zudem 

gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Vertrauensschutz für die 

auswärtigen Eigentümer der erst im Februar 03 gekauften Ferienwohnungen) 

sowie gegen eine korrekte Umsetzung des Volkswillens (Verletzung 

Gemeindeautonomie/Gewaltentrennungsprinzip) verstossen habe. Indem die 

Regierung in ihrem Genehmigungsentscheid neu auf etwas hingewiesen 

habe, was nie zur Abstimmung gestanden sei, habe sie schliesslich auch noch 

das Stimmrecht der in … wohnhaften … missachtet.

3. Am 26. Mai 2004 verzichtete die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) und am 14. 

Juni 2004 die Bürgergemeinde … (Beigeladene) auf die Einreichung einer 

Stellungnahme.

4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung Nichteintreten auf den 

Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur 

Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“ [wie namentlich jener unter Ziff. 

2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen darstellten, weshalb 

dagegen eben auch nicht rekurriert werden könnte. Mit dem erwähnten 

Hinweis sei die Rechtsstellung der Betroffenen (sei es als 

Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art beeinflusst 

oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig 

interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die 

Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um 

eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern 

könnte. Solche Informationen seien aber nicht anfechtbar und zwar 

unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder 

unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre 

Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als 

Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision 

zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine 

Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei, 

gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der 

Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem 

auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei, 

wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten.

5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien unverändert an ihren 

gegensätzlichen Standpunkten fest.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden 

(KRG, BR 801.100) bedürfen Baugesetze, Zonenpläne, Generelle 

Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die 

Regierung. Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in 

Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen 

Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des 

pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei 

nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens 

setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem 

öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier 

einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und 

Genehmigungsbehörde gemachte „Hinweis“ einer künftig allenfalls 

denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt 

Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Inhalt bzw. Thema 

der kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im 

November 2002 vom Souverän der Gemeinde genehmigten 

Ortsplanungsrevision gebildet. 

2. Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden grundsätzlich alle 

Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im 

Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, 

Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des 

Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder 

die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder 

Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche 

Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR 

172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist 

demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den 

ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder 

feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher, 

einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a). 

Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise, 

Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine 

Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich 

jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach 

keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem 

förmlichen Rechtsmittel anfechtbar (zum Ganzen: Imboden/Rhinow, 

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c 

S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen 

Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181; 

Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E. 

2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)] 

im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung.

3. Richtig ist zunächst, dass Gegenstand des regierungsrätlichen 

Genehmigungsbeschlusses nur die vom Stimmvolk beschlossene 

Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die an die Kernzone B (MFH 

… A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde … (Parz. 

244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der Landwirtschaftszone 

[überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw. in dieser 

Nichtbauzone unverändert belassen. Diese Einteilung bzw. 

nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde 

gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos 

übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung 

mit ihrem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur 

noch, den allgemein seit 2002 auch in der breiten Bevölkerung und den 

Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare) 

veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches 

Vorgehen, das einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender 

Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige 

Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise 

bezweckt, kann aber weder als vermeintlich unzulässige 

Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und 

Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im 

Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter 

gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des 

Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise von einer durchaus 

nachvollziehbaren Grundhaltung der Genehmigungsbehörde, dem 

kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden 

Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der 

entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere 

nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall 

erneut Gegenstand einer eigenständigen Teilrevision mit der dafür 

erforderlichen Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst die 

neuerliche Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität 

umgesetzt werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist 

nach dem Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die 

unmittelbaren Nachbarn oder gar noch weiter entfernt gelegene 

Grundeigentümer bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch 

irgendwie beschwert und für die Zukunft belastet sein könnten. Die heute 

erhobenen Rügen einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder 

eines rechtswidrigen Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (Art. 21 

RPG; Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und 

folglich als noch gar nicht justiziabel.

4. a) Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an 

einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem 

einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt 

hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den 

bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) nicht eingetreten werden kann. Der 

angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist demnach in jeder 

Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 

75 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) vollumfänglich 

(unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu gleichen Teilen) den 

Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die 

obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige Rekursgegnerin 1 wird 

praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich der Rekursgegnerin 2, 

zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene Stellungnahme in dieser 

Streitsache ausdrücklich verzichtete.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 190.--

zusammen Fr. 2'690.--

gehen je zu einem Drittel und unter solidarischer Haftung zulasten von …, … 

sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die 

Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.