# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9ba69e0d-4c6d-57e4-9728-6c975c27f381
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-03
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 03.05.2022 608 2022 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_608-2022-5_2022-05-03.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

608 2022 5

Arrêt du 3 mai 2022

IIe Cour des assurances sociales

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Daniela Kiener, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire : Luana Mizzi

Parties A.________, recourant, représenté par Nafra Conseils & Cie Sàrl

contre

CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Allocations pour perte de gain – allocations pour perte de gain en cas 
de mesures destinées à lutter contre le coronavirus (APG-Corona) – 
activité indépendante – perte de chiffre d’affaires déterminante

Recours du 7 janvier 2022 contre la décision sur opposition du 
18 novembre 2021

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considérant en fait

A. A.________ (le recourant), domicilié à B.________, a exercé depuis le 1er septembre 2019 
une activité indépendante dans le domaine de la construction. Son entreprise individuelle a été 
inscrite au registre du commerce le 14 février 2020 sous la raison de commerce « C.________ ». 
Elle a été radiée le 27 janvier 2022, par suite de cessation d’activité (voir extrait du registre du 
commerce disponible sous www.fr.ch/rc, consulté à la date de l’arrêt).

B. Le recourant a perçu des allocations pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter 
contre le coronavirus pour la période du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020.

C. Le 27 mai 2021, agissant par sa fiduciaire Nafra Conseils & Cie Sàrl, à Vevey, le recourant a 
transmis à la Caisse de compensation du canton de Fribourg (la Caisse de compensation) six 
demandes d’allocation pour perte de gain en cas de coronavirus concernant respectivement les mois 
de décembre 2020 à mai 2021, en faisant valoir une « diminution drastique des mandats ». Il a 
indiqué avoir réalisé un chiffre d’affaires de CHF 0.- pour les mois de décembre 2020 à mars 2021, 
de CHF 1'000.- pour le mois d’avril 2021 et de CHF 800.- pour le mois de mai 2021.

Par courriel du 28 mai 2021, la Caisse de compensation a invité le recourant à produire sa 
comptabilité complète pour la période de décembre 2020 à mai 2021, afin de vérifier les chiffres 
d’affaires annoncés. Puis, par courriel du 13 août 2021, elle a prié celui-ci de lui faire parvenir des 
extraits de ses comptes pour la même période.

Par courriels du 20 août, du 3 septembre et du 8 septembre 2021, faisant suite à des demandes 
successives de la Caisse de compensation, le recourant a produit notamment un extrait d’un compte 
privé pour les mois de janvier 2019 à décembre 2020, des extraits d’un compte commercial pour les 
mois de mai 2020 à avril 2021, un compte de pertes et profits pour 2019, faisant état de produits de 
CHF 5'085.- et de charges de CHF 2'969.40, ainsi qu’un compte de pertes et profits provisoire pour 
la période de décembre 2020 à mai 2021, faisant état de produits de CHF 14'000.- et de charges de 
CHF 10'998.95.

Par décision du 13 octobre 2021, la Caisse de compensation a rejeté les demandes formulées pour 
les mois de décembre 2020, janvier 2021, mars 2021 et mai 2021. Elle a considéré que le recourant 
n’avait pas subi durant ces mois une perte de chiffre d’affaires ouvrant le droit aux allocations 
requises.

Par décompte du 13 octobre 2021, la Caisse de compensation a par contre reconnu l’existence 
d’une perte suffisante ouvrant le droit du recourant à des allocations perte de gain pour février 2021 
(28 jours à CHF 140.80) et pour avril 2021 (30 jours à CHF 140.80).

D. Statuant sur opposition le 18 novembre 2021, la Caisse de compensation a confirmé la 
décision du 13 octobre 2021 rejetant les demandes d’allocations concernant décembre 2020, janvier 
2021, mars 2021 et mai 2021. Elle a expliqué que, pour ces mois, les extraits de comptes bancaires 
produits faisaient ressortir des chiffres d’affaires respectifs de CHF 4'000.-, CHF 5'000.-, CHF 5'000.- 
et CHF 3'100.-, soit des montants mensuels supérieurs au chiffre d’affaires mensuel moyen de 
CHF 1'950.- annoncé par le recourant lui-même pour la période de septembre 2019 à décembre 
2019 servant de référence. En l’absence de toute perte, l’existence d’un cas de rigueur ouvrant le 
droit à l’allocation devait en conséquence être nié pour décembre 2020, janvier 2021, mars 2021 et 

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mai 2021, à la différence des mois de février 2021 et avril 2021 pour lesquels, en l’absence de tout 
revenu, l’existence d’une limitation significative de l’activité lucrative avait pu être admise.

E. Par recours du 7 janvier 2022 déposé auprès du Tribunal cantonal par son mandataire, le 
recourant conclut à l’octroi de l’allocation perte de gain en cas de coronavirus pour les mois de 
décembre 2020, janvier 2021, mars 2021 et mai 2021. Contestant globalement la comparaison sur 
laquelle la Caisse de compensation se base pour nier le droit aux allocations, il affirme en particulier 
que sa comptabilité démontre qu’il a effectivement subi une perte de revenu net durant ces mois 
également.

Dans ses observations du 21 janvier 2022, la Caisse de compensation se réfère à sa décision sur 
opposition et conclut au rejet du recours.

Les observations ont été adressées au recourant pour information.

Il n’a pas été ordonné d’autre échange d’écritures.

en droit

1.

Recevabilité 

Interjeté en temps utile – compte tenu de la notification intervenue le 23 novembre 2021 et de la 
suspension des délais durant la période de Noël – et dans les formes légales par une personne 
directement touchée par la décision attaquée et dûment représentée, le recours est recevable.

2.

Règles relatives à l’octroi de l’allocation perte de gain en cas de coronavirus aux personnes exerçant 
une activité lucrative indépendante

2.1. Le 17 mars 2020 est entrée en vigueur l’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en 
cas de pertes de gain en lien avec le coronavirus (COVID-19) (ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19; RS 830.31).

2.2. Selon l’art. 2 al. 3 en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance du 4 novembre 2020, en vigueur depuis le 
17 septembre 2020dans sa teneur entrée en vigueur le 17 septembre 2020, les personnes qui 
exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 
sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) et les personnes visées à 
l’art. 31 al. 3 let. b et c de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI; RS 837.0) 
ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement au sens de la loi fédérale 
du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10), si elles doivent 
interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 
ordonnées par une autorité et si elles subissent une perte de gain ou de salaire.

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L’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été abrogé avec effet au 17 février 
2022.

2.3. Visant les « cas de rigueur », l’art. 2 al. 3bis en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance du 4 novembre 2020, en 
vigueur depuis le 17 septembre 2020et modifiée avec effet au 17 février 2022, prévoit que les 
personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les 
personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, mais qui ne sont pas concernées par l’art. 2 al. 3 
précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement au sens de la 
LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée en raison de mesures de lutte contre 
l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles subissent une perte de gain ou de 
salaire et si elles ont touché pour cette activité au moins CHF 10'000.- à titre de revenu soumis aux 
cotisations en 2019.

L’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance 
du 4 novembre 2020, en vigueur du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020, précise que l’activité 
est significativement limitée au sens de l’art. 2 al. 3bis lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse 
d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. Ce seuil 
de 55% a été réduit à 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020, puis à 30% dès le 1er avril 
2021. La même disposition ajoute notamment que si l’activité lucrative a débuté après 2015 et avant 
2020, la moyenne doit être calculée sur la période de revenu correspondante.

2.4. L’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a émis des lignes directrices relatives à 
l’application de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 dans la circulaire sur l’allocation pour 
perte de gain en cas de mesures destinées à lutter contre le coronavirus (CCPG).

De telles directives de l'OFAS ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à 
assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique 
des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après 
lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que 
pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Selon la jurisprudence, ces directives n'ont 
d'effet qu'à l'égard de l’administration dont elles donnent le point de vue sur l'application d'une règle 
de droit et non pas une interprétation contraignante de celle-ci. Cela ne signifie toutefois pas que le 
juge n'en tienne pas compte. Au contraire, il doit les prendre en considération lors de sa décision 
lorsqu'elles offrent une interprétation satisfaisante des dispositions légales applicables et adaptée 
au cas d'espèce. Il ne s'en écarte que dans la mesure où les directives établissent des normes qui 
ne sont pas conformes aux dispositions légales applicables (voir ATF 145 V 84 consid. 6.1.1 et les 
références).

Les chiffres 1041.2 ss CCPG énoncent les lignes directrices relatives au droit à l’allocation fondé 
sur une limitation significative de l’activité lucrative. Le chiffre 1041.4 CCPG, introduit dans la version 
8 du 4 novembre 2020, en vigueur dès le 17 septembre 2020, énonce que si l’activité a débuté après 
janvier 2015, on se base sur le chiffre moyen obtenu depuis le mois de début de l’activité jusqu’au 
31 décembre 2019. Il donne à cet égard l’exemple suivant: si l’activité a débuté en juin 2016, le 
chiffre d’affaires global est à diviser non pas par 60, mais par 43 (nombre de mois entre juin 2016 et 
décembre 2019). 

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3.

Discussion sur le droit à l’allocation perte de gain pour les mois de décembre 2020, janvier 2021, 
mars 2021 et mai 2021

3.1. En l’espèce, la Caisse de compensation explique dans sa décision sur opposition que, pour 
les mois litigieux, les extraits de comptes bancaires produits par le recourant démontrent la 
réalisation de produits pour des montants supérieurs au chiffre d’affaires mensuel moyen de 
CHF 1'950.- annoncé par le recourant lui-même pour la période de septembre 2019 à décembre 
2019 servant de référence. 

3.2. Pour les mois de décembre 2020, janvier 2021 et mars 2021, il ressort effectivement 
d’extraits de comptes bancaires que le recourant a réalisé des chiffres d’affaires respectifs de 
CHF 4'000.-, CHF 5'000.-, CHF 5'000.-.

Pour déterminer s’il existe pour ces mois une limitation significative de l’activité au sens des art. 2 
al. 3bis et 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, il convient de comparer ces montants 
au chiffre d’affaires mensuel moyen réalisé par le recourant depuis le début de son activité en 
septembre 2019 jusqu’au 31 décembre 2019. Cela résulte de la teneur même de l’art. 2 al. 3ter de 
l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, ainsi que des lignes directrices qui vont dans le 
même sens en précisant que si l’activité a débuté après janvier 2015, la valeur de référence est le 
chiffre d’affaires moyen obtenu depuis le mois de début de l’activité jusqu’au 31 décembre 2019. Or, 
selon les indications données par le recourant lui-même dans ses demandes d’allocations, son 
chiffre d’affaires s’est élevé à CHF 7'800.- pour quatre mois en 2019, soit une moyenne de 
CHF 1'950.-. C’est dès lors à bon droit que la Caisse de compensation a retenu ce montant comme 
chiffre d’affaires de référence. Celui-ci paraît du reste favorable au recourant, dans la mesure où le 
compte de pertes et profit qu’il a produit dans la procédure administrative fait même ressortir pour 
ces quatre mois de 2019 des produits encore plus réduits de CHF 5'085.- (voir partie en fait, let. C).

En conséquence, il faut constater avec la Caisse de compensation que pour les mois de 
décembre 2020, janvier 2021 et mars 2021, la comparaison entre les chiffres d’affaires effectivement 
réalisés et le chiffre d’affaires mensuel moyen de référence au sens de l’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19 démontre l’absence de toute limitation significative de l’activité 
indépendante du recourant, au sens de cette disposition, pour ces mois. 

A cet égard, le grief du recourant selon lequel il aurait en réalité subi une perte de revenu net ne lui 
est d’aucun secours. En effet, il a été vu ci-dessus que ce n’est pas le revenu net de l’activité qui 
doit être pris en considération pour déterminer l’existence d’un cas de rigueur ouvrant le droit aux 
allocations, mais bien la comparaison des chiffres d’affaires.

Il en résulte que, pour les mois de décembre 2020, janvier 2021 et mars 2021, le recours sera rejeté 
et la décision attaquée confirmée en tant qu’elle nie le droit aux allocations perte de gain en cas de 
coronavirus.

3.3. Pour le mois de mai 2021, contrairement à ce que paraît indiquer la Caisse de compensation 
dans la décision attaquée, le dossier ne contient aucun extrait de compte ou autre pièce établissant 
que le recourant aurait réalisé un produit de CHF 3'100.-. Au contraire, il semble que, en dépit de la 
demande formulée dans ce sens en procédure administrative, le recourant n’ait produit aucun extrait 
de compte pour ce mois et que la Caisse de compensation se soit référée par erreur à un extrait de 

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compte commercial portant sur le mois de mai 2020 faisant état d’un montant de CHF 3'100.- porté 
au crédit le 18 mai 2020.

Dans ces conditions, il convient de constater que, pour le mois de mai 2021, les faits ne sont pas 
suffisamment établis pour déterminer si le recourant a subi pour ce mois une perte de chiffre 
d’affaires permettant de retenir l’existence d’une limitation significative de son activité indépendante, 
ouvrant le droit aux allocations perte de gain.

Il en résulte que, pour le mois de mai 2021, le recours sera admis et la cause renvoyée à la Caisse 
de compensation pour instruction complémentaire et nouvelle décision.

4.

Sort du recours et frais

4.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis.

Partant, la décision sur opposition du 18 novembre 2021 est annulée en tant qu’elle porte sur le 
mois de mai 2021, la cause étant renvoyée sur ce point à la Caisse de compensation pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision.

Pour le reste, la décision sur opposition du 18 novembre 2021 est confirmée.

4.2. Il n’est pas perçu de frais de justice, la procédure portant sur un litige en matière de 
prestations (voir art. 61 let. fbis LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2021).

4.3. Il n’est pas alloué de dépens, vu le caractère succinct du recours et le gain de cause très 
partiel obtenu sur un point soulevé d’office par la Cour. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est partiellement admis.

Partant, la décision sur opposition du 18 novembre 2021 est annulée en tant qu’elle porte sur 
le mois de mai 2021. La cause est renvoyée sur ce point à la Caisse de compensation pour 
instruction complémentaire et nouvelle décision.

Pour le reste, la décision sur opposition du 18 novembre 2021 est confirmée.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 3 mai 2022/msu

Le Président : La Greffière-stagiaire :