# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 66c82775-07a3-5656-af89-e80251901b22
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2011-12-20
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 20.12.2011 B-6038/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6038-2011_2011-12-20.pdf

## Full Text

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t

T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l

T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e

T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l

   

Corte II
B­6038/2011

Sen t e n z a   d e l   2 0   d i c emb r e   2 0 1 1

Composizione Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio), 
Claude Morvant, Maria Amgwerd, 
cancelliere Corrado Bergomi.

Parti X._______ AG,  
patrocinata dall'avv. Sinikka Mariotti, 
Studio Legale e Notarile Mariotti & Mariotti, 
Via Marcacci/Via Bacilieri 6, 
casella Postale 642, 6601 Locarno,
ricorrente, 

contro

Ufficio federale delle strade USTRA Filiale di Bellinzona, 
Settore supporto, via C. Pellandini 2, 6500 Bellinzona,  
patrocinato dall'avv. Romina Biaggi,
Studio legale avv. Luigi Mattei, via Dogana 2, 
casella postale 2747, 6500 Bellinzona, 
autorità aggiudicatrice. 

Oggetto progetto 070077 "N2 EP 19 Melide­Gentilino, 
Misure transitorie Galleria Melide­Grancia, 
Lotto 31, Rimozione pipe di aerazione".

B­6038/2011

Pagina 2

Fatti:

A. 
In data 14 aprile 2011  l'Ufficio  federale delle  strade USTRA  (di  seguito: 
autorità  aggiudicatrice,  committente)  ha  invitato  sette  imprese  a 
presentare  entro  il  10  maggio  2011  un'offerta  nell'ambito  del  progetto 
denominato  "N2  EP  19  Melide­Gentilino,  Misure  transitorie  Galleria 
Melide­Grancia, Lotto 31, Rimozione pipe di aerazione". Dopo  l'apertura 
delle  offerte  avvenuta  il  16 maggio  2011  e  comunicata  agli  offerenti  in 
data 19 maggio 2011, l'autorità aggiudicatrice ha invitato gli offerenti con 
scritto  del  28 giugno  2011  a  fornire  determinati  chiarimenti  e/o 
documentazione,  invitando  ciascuno  separatamente  alla  discussione 
d'offerta.

Con  decisione  del  12  settembre  2011  il  committente  ha  aggiudicato  la 
commessa in questione alla ditta Y._______ AG di (luogo).

Con  scritto  del  27  settembre  2011  il  committente  ha  comunicato  ai 
partecipanti  alla  gara,  tra  cui  la  X._______  AG,  (di  seguito:  ricorrente), 
che  la commessa é stata aggiudicata alla ditta Y._______AG, (luogo) al 
prezzo di CHF 1'270'497.40 (IVA inclusa).

Con scritto dell'11 ottobre 2011 il committente ha annullato e sostituito lo 
scritto del 27 settembre 2011, nella misura in cui l'aggiudicazione è stata 
assegnata alla ditta Y._______, (luogo).

B. 
Contro  la  comunicazione  dell'aggiudicazione  dell'11  ottobre  2011  la 
ricorrente  ha  interposto  in  data  2  novembre  2011  (data  d'entrata  4 
novembre 2011) ricorso presso lo scrivente Tribunale. Preliminarmente la 
ricorrente chiede che al ricorso venga concesso l'effetto sospensivo. Nel 
merito  ella  chiede  l'accoglimento  del  ricorso,  l'annullamento  della 
decisione dell'11 ottobre 2011 e del bando di concorso e lo stralcio della 
ditta  aggiudicataria  dalla  lista  degli  offerenti.  Protestate  spese,  tasse  e 
ripetibili.

La  ricorrente  sottolinea  in  primo  luogo  come  al  caso  di  specie  sia 
applicabile la legge federale sugli acquisti pubblici del 16 dicembre 1994 
(RS 172.056.1;  LAPub),  malgrado  sia  consapevole  che  con  il  lotto  in 
disamina  non  è  naturalmente  raggiunto  il  valore  soglia  di  cui  all'art.  6 

B­6038/2011

Pagina 3

LAPub.  La  medesima  ritiene  tuttavia  che  il  presente  lotto  può  essere 
collocato nel progetto relativo alla galleria autostradale Melide­Grancia e 
a  sua  volta  all'interno  del  progetto  globale  "N2  EP  19  Melide­Galleria 
Gentilino",  per  cui  farebbe stato un  valore  complessivo pari  a  circa 260 
milioni di  franchi,  conformemente alle  informazioni  riportate sul  sito web 
del committente.

In  secondo  luogo  la  ricorrente  critica  il  prezzo  dell'offerta  aggiudicataria 
come fuori mercato e solo riconducibile ad un dumping salariale, nonché 
la  circostanza  che  il  committente  non  ha,  secondo  lei,  approfondito  la 
questione della solvibilità dell'aggiudicataria. 

Infine  la  ricorrente  motiva  la  richiesta  di  conferimento  dell'effetto 
sospensivo  con  l'argomento  che  il  committente  rischia  un  danno 
irreversibile  sia  economico  per  l'idoneità  finanziaria  ed  economica 
dell'aggiudicatario,  sia  d'immagine  in  quanto,  a  suo  dire,  protegge  e 
favorisce il dumping salariale.

C. 
Con ordinanza del 4 novembre 2011  lo scrivente Tribunale ha  tra  l'altro 
vietato  all'autorità  aggiudicatrice  qualsiasi  misura  di  esecuzione  che 
potrebbe pregiudicare l'esito del presente procedimento, segnatamente la 
conclusione del contratto con l'aggiudicataria.

D. 
A  seguito  della  richiesta  del  committente  dell'8  novembre  2011,  con 
ordinanza  del  9  novembre  2011  lo  scrivente  Tribunale  ha  modificato 
l'ordinanza  del  4  novembre  2011,  invitando  il  committente  e 
l'aggiudicataria ad inoltrare una presa di posizione dettagliata limitata alle 
allegazioni ricorsuali alla voce "in ordine" e alle cifre 1 e 6, comunicando 
che  eventuali  ritardi  nello  svolgimento  della  procedura  derivanti  dalla 
modifica sono da sopportare dal committente.

E. 
In  data  10  novembre  2011  il  patrocinatore  del  committente  ha  inoltrato 
copia della procura di rappresentanza. 

F. 
Con  risposta  del  14  novembre  2011  il  committente  propone,  in  via 
preliminare e principale, di negare alla ricorrente la facoltà di replicare, di 
dichiarare  il  ricorso  inammissibile  e  priva  d'oggetto  la  domanda  di 
conferimento  dell'effetto  sospensivo,  in  via  cautelare  e  subordinata,  di 

B­6038/2011

Pagina 4

negare alla ricorrente la facoltà di replicare e di respingere la domanda di 
conferimento  dell'effetto  sospensivo,  e,  in  via  eventuale  e  nel merito,  di 
negare  alla  ricorrente  la  facoltà  di  replicare  e  di  respingere  il  ricorso. 
Protestate tasse, spese e ripetibili. 

Il committente contesta dapprima la  legittimazione attiva della ricorrente, 
osservando come l'offerta di quest'ultima si sia classificata al terzo posto 
e  concludendo  che  anche  in  caso  di  accoglimento  del  ricorso  la 
medesima  non  avrebbe  alcuna  possibilità  di  ottenere  l'aggiudicazione 
della commessa. 

Il committente fa inoltre valere che la LAPub non è applicabile al caso in 
esame,  avendo  egli  stesso  scelto  di  ricorrere  alla  procedura  mediante 
invito  giusta  l'art.  35  cpv.  3  lett.  h  dell'ordinanza  federale  sugli  acquisti 
pubblici dell'11 dicembre 1995 (OAPub; RS 172.056.11) e precisando che 
è il valore preventivamente stimato della commessa in disamina che deve 
fare  stato  (CHF 1'000'333.50,  IVA esclusa) e non quello  risultante dalla 
decisione  di  aggiudicazione.  Il  committente  sostiene  che  il  presente 
mandato è collocato all'interno della  fase C (progetto  riferito alla galleria 
autostradale  Melide­Grancia)  dell'intero  progetto  N2  EP  19  Melide­
Galleria Gentilino (comprendente 3 fasi ben distinte) e che per detta fase 
C  è  stato  fissato  un  preventivo  di  spesa  di  CHF  66'295'908.−,  IVA 
esclusa.  Il  committente  indica che  fino ad oggi ha deliberato commesse 
edili  ricorrendo  alla  procedura  per  incarico  diretto  oppure  a  quella 
mediante  invito  per  un  importo  complessivo  di  CHF  6'662'882.36,  IVA 
esclusa,  quindi  ben  al  di  sotto  del  20 %  previsto  dall'art.  14 OAPub.  A 
titolo  abbondanziale  l'autorità  aggiudicatrice  conclude  che,  anche 
partendo  dal  totale  dell'investimento  previsto  per  le  tre  fasi  pari  a  CHF 
140'821'912.−, le commesse deliberate senza seguire la procedura libera 
si situerebbero comunque al di sotto del 20 % fissato nell'OAPUb. 

Qualora  il  Tribunale  dovesse  chinarsi  sulla  domanda  di  conferimento 
dell'effetto sospensivo, il committente ritiene che da un esame prima facie 
della  situazione  giuridica  materiale  emerge  chiaramente  che  le 
argomentazioni sollevate dalla ricorrente sono manifestamente infondate.

G. 
Con  scritto  redatto  in  tedesco  del  14  novembre  2011  l'aggiudicataria, 
patrocinata  dall'avv.  Dr.  iur.  Markus  Bachmann,  dichiara  di  non  volersi 
costituire come parte nel presente procedimento, almeno fintanto che non 
sarà  chiamata  ad  esprimersi  sulle  censure  secondo  cui  la  sua  offerta 

B­6038/2011

Pagina 5

risulterebbe da un dumping salariale e la medesima non sarebbe in grado 
economicamente di eseguire il mandato. 

H. 
Su richiesta formulata con decisione incidentale del 16 novembre 2011 il 
committente  ha  inoltrato,  in  data  21  novembre  2011,  gli  atti  preliminari 
corredati da un elenco numerato.

I. 
Con  scritto  del  22  novembre 2011  la  ricorrente  produce  l'originale  della 
decisione impugnata e ulteriori allegati.

J. 
Con  ordinanza  del  25  novembre  2011  lo  scrivente  Tribunale  annuncia 
che un ulteriore scambio di scritti non è previsto al momento attuale e che 
più  tardi  seguirà  il  rilascio  di  eventuali  ulteriori  ordinanze  d'istruzione,  o 
della decisione incidentale sull'effetto sospensivo o di una decisione che 
pone fine al presente procedimento.

K. 
Con  lettera  del  1°  dicembre  2011  lo  scrivente  Tribunale  risponde  alla 
richiesta  del  committente  del  29  novembre  2011  concernente  un 
ragguaglio sui tempi di evasione della procedura di ricorso.

L. 
Su  richiesta  dello  scrivente  Tribunale  formulata  con  ordinanza  del  13 
dicembre  2011,  il  committente  inoltra  in  data  14  dicembre  2011  la 
corrispondenza  intercorsa  in  data  14  aprile  2011  tra  l'autorità 
aggiudicatrice e  le sette  imprese invitate a presentare  l'offerta. Lo scritto 
del 14 dicembre 2011 e  la corrispondenza del 14 aprile 2011  indirizzata 
alla  ricorrente  sono  stati  portati  a  conoscenza  di  quest'ultima  con 
ordinanza del 15 dicembre 2011.

M. 
Ulteriori  fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti  verranno  ripresi 
nei  considerandi  qualora  risultino  decisivi  per  l'esito  della  presente 
vertenza.

Diritto:

B­6038/2011

Pagina 6

1. 
Il Tribunale amministrativo  federale esamina d'ufficio e con pieno potere 
di  cognizione  la  questione  a  sapere  se  sono  adempiuti  i  presupposti 
processuali  e  se  si  deve  entrare  nel  merito  del  ricorso  (DTAF  2007/6, 
consid. 1 con rinvii; DTAF 2008/48, consid. 1.2 non pubblicato). 

1.1.  Contro  le  decisioni  concernenti  segnatamente  l'aggiudicazione  e 
l'esclusione  dalla  procedura  di  aggiudicazione  é  ammesso  il  ricorso  al 
Tribunale amministrativo federale (art. 29 lett. a e d in combinato disposto 
con  l'art.  27  cpv.  1  LAPub).  I  requisiti  relativi  ai  termini,  alla  forma  e  al 
contenuto  del  ricorso  sono  soddisfatti  (art.  52  PA).  I  rispettivi 
rappresentanti  legali hanno giustificato i  loro poteri per mezzo di procura 
scritta (art. 11 PA). 

1.2.  La  legittimazione  a  ricorrere  di  offerenti  esclusi  dall'aggiudicazione 
risulta  in principio dall'art. 48 PA  in  relazione con  l'art. 26 cpv. 1 LAPub 
(DTAF  2007/13,  consid.  1.4).  Secondo  l'avviso  del  committente  alla 
ricorrente  manca  la  legittimazione  attiva,  in  quanto  la  medesima  si  è 
classificata  con  la  sua  offerta  al  terzo  posto  della  graduatoria,  cosicché 
anche in caso di accoglimento del ricorso non avrebbe alcuna possibilità 
di ottenere l'aggiudicazione della commessa. Con un simile argomento il 
committente  misconosce  tuttavia  che,  di  principio  e  secondo  prassi  e 
dottrina dominanti, un offerente non considerato e destinatario diretto di 
una decisione d'esclusione da una gara pubblica sottoposta alla LAPub è 
legittimato a ricorrere contro di essa, indipendentemente dalla probabilità 
concreta  che  gli  venga  assegnato  l'appalto  (cfr.  PETER  GALLI/ANDRÉ 
MOSER/ELISABETH  LANG/EVELYNE  CLERC,  Praxis  des  öffentlichen 
Beschaffungsrechts, 2a edizione, Zurigo 2007, N. 854 con ulteriori rinvii). 
Come  però  dimostrano  i  considerandi  che  seguono,  la  questione  della 
legittimazione a ricorrere può in casu essere lasciata aperta,  in quanto il 
ricorso risulta inammissibile, rispettivamente va respinto per altri motivi.

1.3. Occorre specificare che, nel caso che ci riguarda, il committente si è 
avvalso  della  procedura mediante  invito  per  assegnare  la  commessa  in 
esamina  (cfr.  sulla  procedura mediante  invito  consid.  1.4.1),  scegliendo 
quindi  un  tipo  di  procedura  non  assoggettata  alla  LAPub,  con  la 
conseguenza  che  le  decisioni  rese  nel  quadro  di  simili  procedure  non 
possono  essere  impugnate  dinanzi  allo  scrivente  Tribunale  (cfr.  art. 39 
OAPub). 

A tale riguardo questo Tribunale ha già avuto modo di riconoscere che la 
questione a sapere se un committente, nel caso concreto, ha rinunciato a 

B­6038/2011

Pagina 7

giusto titolo ad una procedura di aggiudicazione assoggettata alla LAPub 
non  può  sfuggire  ad  un  controllo  giudiziario,  altrimenti  il  potere 
aggiudicatore avrebbe la facoltà di aggirare un simile controllo con il solo 
argomento che  la LAPub non è applicabile, svuotando del suo senso  la 
protezione  giuridica  in  materia  di  acquisti  pubblici  (cfr.  decisione 
incidentale del TAF B­3311/2009 del 20 luglio 2009, consid. 1.1; sentenza 
del  TAF  B­4657/2009  del  20  luglio  2010,  consid.  1.2).  Ciò  sarebbe  in 
palese  contrasto  con  lo  scopo  della  LAPub  e  delle  regolamentazioni 
previste  da accordi  internazionali  (cfr.  l'art. XX  cifra  2  dell'Accordo  sugli 
appalti  pubblici  concluso  il  15  aprile  1994  nell'ambito  del  trattato  per 
l'istituzione  del  GATT/OMC;  Accordo  GATT;  RS  0.632.231.422;  cfr. 
anche DTAF 2008/61, consid. 1.1). 

Per  questi  motivi  lo  scrivente  Tribunale  è  competente  a  statuire  sulla 
presente vertenza almeno nella misura in cui la ricorrente fa valere che la 
commessa  in disamina  raggiunge  il valore soglia per  le opere edili sulla 
base degli artt. 6 e 7 LAPub.

2. 
Visto quanto precede va di seguito esaminato se l'autorità aggiudicatrice 
si  è  a  giusto  titolo  avvalsa  della  procedura  mediante  invito  per 
l'assegnazione  della  presente  commessa ed era  autorizzata  a  scostarsi 
dal campo di applicazione della LAPub. In caso affermativo, non si dovrà 
ulteriormente entrare nel merito del ricorso.

2.1. Per  procedura mediante  invito  si  intende  quel  tipo  di  procedura  di 
acquisti  pubblici  in  cui  il  committente  invita  gli  offerenti  ad  inoltrare 
un'offerta  direttamente  e  senza  bando  di  concorso  (cfr.  sul  tema anche 
per  le  allegazioni  seguenti:  RICHARD  CALAME,  Le  développement  des 
procédures  sur  invitation,  in:  Baurecht  Sonderheft  2006,  p.  52  segg; 
DOMINIK  KUONEN,  Das  Einladungsverfahren  im  öffentlichen 
Beschaffungsrecht,  Berna  2005,  p.  35  segg.; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, 
op cit., N. 148 segg., 821). La procedura mediante  invito non è prevista 
nell'Accordo GATT,  il quale conosce la procedura aperta o selettiva e, a 
titolo  eccezionale,  la  procedura mediante  trattativa  privata  (CALAME,  op. 
cit., p. 52). In materia di acquisti pubblici federali,  la procedura mediante 
invito non è menzionata, né disciplinata nella LAPub, bensì unicamente 
nell'OAPub  al  Capitolo  3  intitolato  "Altri  acquisti".  Il  concetto  di  "Altri 
acquisti" lascia sottintendere che questo genere di commesse non rientra 
nella  LAPub,  sia  perché  il  committente  non  è  assoggettato  alla  LAPub, 
sia  perché  non  è  raggiunto  il  valore  soglia  della  commessa 
corrispondente, oppure perché vi è un altro motivo ai sensi dell'art. 32 lett. 

B­6038/2011

Pagina 8

b OAPub (KUONEN, op. cit., p. 35 seg.). L'art. 35 cpv. 3 OAPub elenca le 
commesse  che  possono  essere  aggiudicate  con  la  procedura mediante 
invito.  Esse  possono  essere  suddivise  in  tre  gruppi  (KUONEN,  op.  cit., 
p. 36 seg):  le commesse che non raggiungono i valori soglia previsti per 
la  procedura  aperta  e  selettiva,  le  commesse  edili  in  applicazione  della 
clausola bagatellare  (art. 7 cpv. 2 LAPub, art. 14 OAPub) e  l’acquisto di 
armi, munizioni o materiale bellico nonché la costruzione di infrastrutture 
belliche  e  di  comando  nell’ambito  della  difesa  integrata  e  dell’esercito 
(art. 3  cpv.  1  lett.  e  LAPub).  La  procedura  mediante  invito  è  anche 
ammissibile  ovunque  sia  possibile  la  procedura  a  trattativa  privata. 
Quest'ultima vale per quelle commesse  il  cui valore è situato al di sotto 
dei valori soglia fissati per la procedura mediante invito (art. 36 cpv. 2 lett. 
b e c OAPub), nonché per quelle commesse che  rientrano nel catalogo 
esaustivo  dei  casi  eccezionali  menzionati  all'art.  13  cpv.  1  OAPub 
(KUONEN, op. cit., p. 37 seg.).

Nel  caso di  specie  il  committente  fonda  la  scelta e  lo  svolgimento della 
procedura mediante invito per l'assegnazione della commessa sull'art. 35 
cpv.  3  OAPub  in  combinato  disposto  con  l'art.  14  OAPub.  Gli  offerenti 
coinvolti  dal  committente  sono a  loro  volta  stati  informati  con  scritto  del 
committente del 14 aprile 2011 che per la presente commessa valeva la 
procedura mediante invito.

2.2. La LAPub trova applicazione se  il potere aggiudicatore sottosta alla 
legge (art. 2 LAPub), se il tipo di commessa rientra nelle definizioni di cui 
all'art. 5  LAPub,  se  non  vi  sono eccezioni  di  cui  all'art.  3  LAPub e  se  il 
valore  stimato  della  commessa pubblica  da appaltare  raggiunge  i  valori 
soglia prescritti all'art. 6 cpv. 1 LAPub. 

2.2.1.  L'USTRA  è  parte  dell'Amministrazione  generale  della 
Confederazione ed è soggetta alla LAPub (art. 2 cpv. 1 lett. a LAPub). La 
commessa in esame concerne un concorso inerente alla rimozione delle 
pipe di aerazione ed è senz'altro suscettibile di rientrare nel novero delle 
commesse edili di cui all'art. 5 cpv. 1 lett. b LAPub in relazione all’allegato 
1,  appendice  5  dell’Accordo  GATT.  Non  sono  infine  ravvisabili  indizi 
secondo  i  quali  sussiste  un'eccezione  ai  sensi  dell'art.  3  LAPub  e  del 
resto nemmeno le parti fanno appello al disposto menzionato.

2.2.2.  Determinante  e  contestata  nel  caso  in  esame  è  la  questione  a 
sapere se fa stato il valore complessivo delle commesse che fanno parte 
della  stessa  opera  edile  oppure  il  valore  della  singola  commessa, 

B­6038/2011

Pagina 9

rispettivamente  se  è  raggiunto  il  valore  soglia  per  il  tipo  di  commessa 
assegnato.

2.2.2.1  La  LAPub  si  applica  solo  agli  acquisti  pubblici  che  sono 
subordinati  all'Accordo  GATT,  mentre  altri  acquisti  pubblici  della 
Confederazione  sono  disciplinati  dall'OAPub.  Dalla  sistematica  della 
LAPub  (Sezione  5)  e  dell'OAPub  (Capitolo  3)  emerge  che  un  ricorso 
dinanzi al Tribunale amministrativo federale è unicamente ricevibile nella 
misura  in  cui  è  diretto  contro  una  decisione  resa  conformemente  alle 
procedure  di  aggiudicazione previste  e  disciplianate  nella  LAPub  (art.  2 
cpv. 3 quarta  frase LAPub a contrario; art. 39 OAPub; sentenza TAF B­
4657/2009  del  20  luglio  2010,  consid. 2.2;  DTAF  2008/61,  consid. 3.1; 
DTAF 2008/48, consid. 2.1). 

Conformemente all'art. 6 cpv. 1 LAPub, la LAPub si applica soltanto se il 
valore stimato della commessa pubblica da appaltare raggiunge il valore 
soglia corrispondente e, se il valore soglia non è raggiunto, la commessa 
non rientra nel campo di applicazione della LAPub e non è quindi data la 
competenza del Tribunale amministrativo federale quale istanza di ricorso 
giusta  l'art.  27  LAPub  (cfr.  decisione  incidentale  TAF  B­2083/2011  del 
19 aprile  2011,  pag.  4;  decisione  incidentale  TAF  B­3311/2009  del  16 
luglio 2009,  consid.  3.2  con ulteriori  rinvii). Secondo  l'art 6  cpv. 1  lett.  c 
LAPub  in  combinato  disposto  con  l'art.  1  lett.  c  dell'ordinanza  del  DFE 
sull'adeguamento  dei  valori  soglia  degli  acquisti  pubblici  per  il  secondo 
semestre dell'anno 2010 e per l'anno 2011 (RS 172.056.12) i valori soglia 
ammontano  a  fr.  8,7  milioni  per  opere  edili.  Una  commessa  non  può 
essere  suddivisa  con  l’intento  di  eludere  l’applicazione  della  presente 
legge (art. 7 cpv. 1 LAPub). Se, per  la  realizzazione di un’opera edile,  il 
committente  aggiudica  diverse  commesse  edili,  è  determinante  il  loro 
valore  complessivo  (art.  7  cpv.  2  frase  1  LAPub).  Il  Consiglio  federale 
stabilisce  l’ammontare  delle  singole  commesse  edili  che  in  ogni  caso 
sottostanno  alla  presente  legge,  nonché  la  loro  parte  percentuale  nel 
valore globale  (clausola bagattellare;  art.  7  cpv.  2  frase 2 LAPub). Tale 
disposto  è  stato  concretizzato  nell'OAPub  nel  modo  seguente:  se 
nell’ambito della  realizzazione di un’opera edile  il committente aggiudica 
diverse  commesse  edili  il  cui  valore  complessivo  raggiunge  il  valore 
soglia  determinante,  esso  non  è  tenuto  ad  aggiudicare  le  commesse 
secondo  le  disposizioni  della  legge  se:(a.)  il  valore  di  ogni  singola 
commessa non raggiunge 2 milioni di franchi; e (b.) il valore totale di tali 
commesse non eccede il 20 per cento del valore complessivo dell’opera 
edile (art. 14 OAPub in relazione con l'art. 35 cpv. 3 lett. h OAPub).

B­6038/2011

Pagina 10

2.2.2.2  La  ricorrente  è  consapevole  che  il  valore  della  commessa  in 
disamina si trova al di sotto dei valori soglia fissati per opere edili all'art. 6 
LAPub, ma ritiene che, sulla base dell'art. 7 cpv. 2 LAPub, nel caso in cui 
il  committente  aggiudica  diverse  commesse  edili  per  la  realizzazione  di 
un'opera edile, è determinante  il valore complessivo delle commesse. A 
tale  riguardo  la  ricorrente  allega  al  suo  memoriale  le  informazioni  sul 
progetto  EP  19  Melide­Gentilino  stampate  dal  sito  internet  del 
committente.  Conformemente  a  dette  informazioni  il  progetto  EP  19 
Melide­Gentilino è suddiviso  in  tre  fasi:  ­ galleria Melide­Grancia: misure 
transitorie  (2011­2013);  ­  tracciato principale a cielo aperto dalla galleria 
Melide­Grancia  a  quella  di  Gentilino  (2014­2017);  ­  galleria  di  Gentilino 
(2014­2017).  In  sostanza  la  ricorrente  sostiene  che  la  rimozione  delle 
pipe  di  areazione  rappresenta  un  piccolo  tassello  dell'opera  finale  e 
rientra nell'opera dell'installazione del nuovo sistema di ventilazione che a 
sua volta è una minima parte del progetto di conservazione della galleria 
"Melide­Grancia", che a sua volta è un piccolo tassello rispetto al progetto 
globale  EP  19  riguardante  la  tratta  Melide­Galleria  di  Gentilino  per  un 
investimento complessivo di circa 260 milioni di franchi.

2.2.2.3 Il committente segnala dapprima di aver preventivamente stimato 
il  valore della commessa  in oggetto ad un  importo di CHF 1'000'333.50 
(IVA esclusa) rispettivamente CHF 1'080'360.18 (IVA inclusa). In secondo 
luogo egli contesta le allegazioni della ricorrente quando dice che l'opera 
deve  essere  collocata  all'interno  dell'intero  progetto  N2  EP  19  Melide­
Galleria Gentilino. L'autorità inferiore riporta le tre fasi del progetto N2 EP 
19  Melide­Galleria  Gentilino,  sottolineando  che  le  tre  fasi  sono  da 
intendere  completamente  distinte  tra  loro e  che  la  commessa  in  esame 
rientra  esclusivamente  nella  fase  della  Galleria  Melide­Grancia  (misure 
transitorie)  per  la  quale  aveva  fissato  un  preventivo  di  spesa  pari  a 
CHF 66'295'908.­  (IVA esclusa).  Infine  la stessa autorità osserva di aver 
fino ad oggi deliberato, nell'ambito dell'opera principale,  commesse edili 
avvalendosi della procedura per trattativa privata o mediante invito per un 
importo complessivo di CHF 6'662'882.36 (IVA esclusa),  il quale si  trova 
al di  sotto del 20 % previsto all'art. 14 OAPub. A  titolo abbondanziale  il 
committente  indica  che anche nell'ipotesi  che  la  commessa  in disamina 
ricada nell'intero progetto N2 EP 19 Melide­Galleria Gentilino per il quale 
sono  stati  preventivati  CHF  140'821'912.−,  l'importo  delle  commesse 
deliberate mediante trattativa privata o mediante invito non supera il limite 
del  20  %  di  cui  all'art.  14  OAPub.  Per  questi  motivi,  il  committente 
conclude all'irrecivibilità del ricorso.

B­6038/2011

Pagina 11

2.2.2.4 Da un'analisi delle allegazioni delle parti  risulta che le medesime 
coincidono laddove il preventivo della presente commessa è stato stimato 
ad  un  importo  di  CHF  1'000'333.50  (IVA  esclusa)  rispettivamente 
CHF 1'080'360.18  (IVA  inclusa) e quindi  palesemente  situato al  di  sotto 
del  valore  soglia  rilevante  per  opere  edili.  Lo  stesso  vale  del  resto  per 
l'offerta inoltrata dalla ricorrente con i suoi CHF 3'094'667.10 (IVA inclusa; 
cfr. Rapporto di valutazione p. 10). 

Le opinioni delle parti divergono invece in un solo punto. Da una parte, la 
ricorrente ritiene che la commessa in disamina è compresa nella fase del 
progetto  "galleria Melide­Grancia: misure  transitorie  (2011­2013)"  che  a 
sua volta fa parte dell'intero progetto "EP 19 Melide­Gentilino", per cui, a 
suo  avviso,  è  determinante  il  valore  complessivo  del  progetto  nella  sua 
integrità  (CHF  260  milioni  come  risulta  dalle  informazioni  del  sito  web 
dell'USTRA). Dall'altra parte,  il  committente  spiega  che  la  commessa  in 
parola fa parte solo della fase del progetto inerente alle "Misure transitorie 
Galleria Melide­Grancia" dal valore complessivo di CHF 66'295'908  (IVA 
esclusa) e che nell'ambito della realizzazione di quest'opera edile aveva 
già  aggiudicato  commesse  edili  per  un  importo  complessivo  di 
CHF 6'662'882.36  (IVA  esclusa)  e  quindi  in  osservanza  della  clausola 
bagatellare (art. 14 OAPub). 

2.2.2.5 La risposta alla questione di sapere se la commessa in narrativa 
fa  parte  della  fase  "Misure  transitorie  Galleria  Melide­Grancia"  o 
dell'intero  progetto  "EP  19  Melide­Gentilino"  dipende  tra  l'altro  dalla 
circostanza se le tre fasi dell'intero progetto possono a giusto titolo essere 
considerate come  fasi distinte o congiunte  tra  loro. Gli  indizi per  l'una o 
l'altra  soluzione  devono  chiaramente  emergere  dagli  atti  inoltrati, 
segnatamente dalla documentazione d'appalto. 

La  ricorrente  rimanda  nel  proprio memoriale  alle  informazioni  sull'intero 
progetto  "EP  19  Melide­Gentilino",  richiamabili  dal  sito  web 
dell'autorità  aggiudicatrice  (cfr.  www.astra.admin.ch/autobahnschweiz/
01365/03535/index.html?lang=it,  visitato  l'ultima  volta  il  14  dicembre 
2011). Da tali informazioni emerge che l'intero progetto è suddiviso in tre 
fasi:  ­ galleria Melide­Grancia: misure  transitorie  (2011­2013);  ­  tracciato 
principale  a  cielo  aperto  dalla  Galleria  Melide­Grancia  a  quella  di 
Gentilino (2014­2017), ­ galleria di Gentilino (2014­2017). 

Già  l'indicazione  fra  parentesi  dei  tempi  di  costruzione  riferiti  ad  ogni 
singola fase lascia intendere che le tre fasi dell'intero progetto potrebbero 
essere prese  in considerazione ciascuna separatamente come un'opera 

http://www.astra.admin.ch/autobahnschweiz/01365/03535/index.html?lang=it
http://www.astra.admin.ch/autobahnschweiz/01365/03535/index.html?lang=it

B­6038/2011

Pagina 12

edile  indipendente  (cfr.  DTAF  2007/18  in  merito  alla  nozione  di  opera 
edile, con ulteriori rinvii a prassi e dottrina).

Oltracciò,  nell'intestazione  del  documento  contrattuale  KBOB/USTRA 
(doc.  1.1)  e  nella  documentazione  d'appalto  compilata  nell'offerta  della 
ricorrente alla  voce  "Documenti  dell'offerente  (parte 3)"  (doc. 3) emerge 
che  il  lotto  31  "Rimozione  pipe  di  areazione"  è  esplicitamente  indicato 
quale sottoprogetto del progetto "N2 EP 19 Misure transitorie Genio civile 
Galleria Melide­Grancia".

Inoltre,  nel  documento  "II.  Condizioni  speciali  subordinate  all'opera" 
(doc. 1.1,  p.  12)  alla  voce  4.1  "Generalità"  è  specificato  che  il  presente 
Lotto 31 è concomitante con altre lavorazioni coordinate come il Lotto 30 
"Rimozione lastre di protezione laterale", Lotto 8897 "Impianti provvisori" 
e  il  Lotto  40  "Demolizione  della  soletta  intermedia".  Nel  bando  di 
concorso  relativo  al  Lotto  8897  (pubblicato  sul  SIMAP  del  18  maggio 
2010, N. di notificazione 490765), nonché nel bando di concorso relativo 
al  Lotto 40 gli  avvisi  di  gara sono  intitolati  "N2 EP 19 Misure  transitorie 
BSA Galleria Melide­Grancia, TP 08­ Lotto 8897", rispettivamente "N2 EP 
19 Misure  transitorie Gc, Galleria Melide­Grancia Lotto 40 –Demolizione 
della soletta intermedia" (cfr. punto 2.2 di ciascun bando di concorso). Nei 
bandi  di  concorso  per  entrambi  i  progetti  è  esplicitamente  previsto  al 
punto  4.5  "Altre  indicazioni"  cifra  8  che  "In  virtù  dell'art.  13  cpv.  1  lit.  h 
OAPub,  nonché  dell'art.  XV,  lit.  D  GPA  (Gouvernment  Procurement 
Agreement),  il  committente  si  riserva  il  diritto  di  attribuire,  mediante 
trattativa  privata,  nuove  commesse  dello  stesso  genere,  basate  sulla 
presente commessa di base".  Infine nello scritto del committente del 14 
aprile 2011 ai sette offerenti è  riportato  in grassetto nel  titolo  "Invito alla 
presentazione di un'offerta nella procedura mediante invito / Progetto: N2 
EP 19 Melide­Gentilino, Galleria Melide­Grancia  /  Lotto 31 – Rimozione 
delle pipe in aerazione in eternit". 

In considerazione delle comunicazioni  in entrambi  i bandi di  concorso e 
della documentazione menzionata sono almeno ravvisabili certi indizi che 
lasciano  ragionevolmente  concludere  che  la  commessa  in  disamina  è 
strettamente  connessa  con  la  fase  del  progetto  "N2  EP  19  Misure 
transitorie Genio Civile Galleria Melide­Grancia" e che tale fase potrebbe 
essere considerata separatamente.  In ogni caso, sullo sfondo della ratio 
legis delle disposizioni sul raggiungimento del valore soglia, la questione 
riferita al rapporto con l'intero progetto suddiviso in tre fasi non riveste un 
ruolo  importante,  fintanto che ognuna delle tre fasi, da sola, raggiunge il 
valore soglia per una commessa edile secondo i disposti della LAPub.

B­6038/2011

Pagina 13

È  inoltre  evincibile  che  la  commessa  in  oggetto  rientra  nella  nozione  di 
commessa dello stesso genere basata sulle commesse di base relative ai 
Lotti  8897  e  40  e,  conformemente  ai  rispettivi  bandi  di  concorso, 
suscettibile di essere deliberata mediante trattativa privata, perciò non in 
applicazione  delle  procedure  di  aggiudicazione  previste  e  disciplinate 
dalla  LAPub.  Non  risulta  agli  atti  e  nemmeno  viene  fatto  valere  dalla 
ricorrente che la medesima sia insorta contro i relativi bandi di concorso. 

Per questi motivi l'autorità aggiudicatrice era autorizzata ad aggiudicare la 
presente commessa in deroga alle procedure di aggiudicazione ordinarie 
disciplinate  nella  LAPub,  ma  pur  sempre  in  osservanza  degli  artt.  13 
cpv. 1 lett. h, 14 e 35 cpv. 3 lett. h OAPub (cfr. anche consid. 2.2.2.6). La 
circostanza  che  l'autorità  aggiudicatrice  si  sia  avvalsa  della  procedura 
mediante invito  invece dell'annunciata trattativa privata non cambia nulla 
al  risultato,  tanto più che, come già  rilevato,  la procedura mediate  invito 
può essere utilizzata anche nei casi in cui è possibile una delibera tramite 
trattativa privata (KUONEN, op. cit., p. 37 seg.; v. sopra consid. 2.1), come 
pure nei casi di una delibera di opere edili  in applicazione della clausola 
bagatellare  (cfr.  consid.  2.2.2.6).  Del  resto  va  rilevato  che  nella 
documentazione  d'appalto  e  nella  corrispondenza  inoltrata  agli  offerenti 
era stato chiaramente comunicato che per la commessa in oggetto valeva 
la  procedura  mediante  invito  (cfr.  scritto  del  committente  del  14  aprile 
2011 alle imprese invitate, nonché II 1 Disposizioni particolari, p. 19).

2.2.2.6  L'autorità  aggiudicatrice,  già  nell'ambito  della  procedura  di 
aggiudicazione, ha espresso la sua volontà di deliberare la commessa in 
esame  avvalendosi  della  procedura  mediante  invito  e  quindi  in  deroga 
alle procedure di aggiudicazione disciplinate nella LAPub, e, nel quadro 
del presente procedimento, ha aggiunto di aver deliberato  la commessa 
in applicazione della clausola bagatellare. Va perciò esaminato di seguito 
se  il  committente  poteva  a  giusta  ragione  appellarsi  alla  clausola 
bagatellare per la delibera in oggetto.

La clausola bagatellare − a cui fa riferimento il committente − conferisce 
al  potere  aggiudicante  una  certa  libertà  di  sottrarre  dal  campo  di 
applicazione della LAPub alcune commesse che si basano su un progetto 
ad essa assoggettato; detta clausola tiene conto del fatto che in Svizzera, 
a  differenza  che  in  altri  stati  membri  dell'Accordo  GATT,  per  la 
realizzazione  di  opere  edili  vengono  per  la  maggior  parte  assegnati 
singoli  mandati  di  costruzione  per  ogni  categoria  di  opere  edili  e  non 
mandati per appaltatori generali, per cui il valore soglia determinante per 
opere  edili  giusta  la  LAPub  è  fissato  per  opera  edile  e  non  per  singola 

B­6038/2011

Pagina 14

commessa  (cfr.  JEAN­BAPTISTE  ZUFFEREY/CORINNE  MAILLARD/NICOLAS 
MICHEL,  Droit  des  marchés  publics,  Friburgo  2002,  p.  83  seg.; 
GALLI/MOSER/LANG/CLERC, op cit., N.168 seg.; cfr. anche DTAF 2009/18, 
consid. 2.4.2). Se sono date le condizioni per l'applicazione della clausola 
bagatellare,  una  commessa  edile  può  essere  deliberata  ricorrendo  alla 
procedura mediante invito (cfr. art. 35 cpv. 3 lett. h OAPub).

Nella risposta al ricorso il committente specifica che il valore complessivo 
delle  singole  commesse  deliberate  per  trattativa  privata  o  procedura 
mediante  invito  nell'ambito  del  progetto  "N2  EP  19  Misure  transitorie 
Genio  civile Galleria Melide­Grancia"  raggiunge un  importo  complessivo 
di  CHF 6'662'882.36,  IVA  esclusa.  In  detto  importo  sono  compresi  i 
seguenti  lotti, conformemente alla  tabella  inoltrata dal committente e qui 
di seguito parzialmente riportata:

Lotto Data delibera Importo  IVA 
esclusa

Procedura

10 23.09.2010 230'632.25 Invito

20 17.09.2010 984'280.75 Invito

Aggiunta 443'203.30

30 13.12.2010 499'290.40 Invito

90 02.12.2010 649'706.15 Invito

31 12.09.2011 1'176'386.50 Invito

111 05.07.2011 70'120.95 Diretto

8860 08.06.2010 653'892.20 Invito

Acque 
luride

12.04.2010 606'717.50 Invito

8891 30.11.2010 169'818.05 Invito

Aggiunta 40'585.40

B­6038/2011

Pagina 15

8350 08.02.2011 76'713.00 Diretto

8490 23.06.2011 235'328.35 Diretto

8620 19.04.2011 488'421.00 Diretto

8630 18.02.2011 206'396.46 Diretto

8511 20.09.2011 131'390.00 Diretto

Come  del  resto  esposto  a  giusto  titolo  dal  committente,  l'importo  di 
CHF 6'662'882.36  relativo  alle  commesse  in  relazione  con  la  fase  del 
progetto  menzionata  ed  assegnate  con  procedura  tramite  invito  o 
trattativa privata si trova ben al di sotto del 20 % del valore complessivo 
dell'opera  (CHF 66'295'908),  come  previsto  dall'art.  14  OAPub.  A  titolo 
abbondanziale l'autorità aggiudicatrice conclude che, anche partendo dal 
totale dell'investimento previsto per  le tre fasi pari a CHF 140'821'912.−, 
le commesse deliberate senza seguire la procedura libera si situerebbero 
comunque al di sotto del limite del 20 % fissato nell'OAPUb.

Visto  quanto  precede,  il  valore  stimato  della  commessa  in  disamina  è 
inferiore ai 2 milioni di franchi (art. 14 lett. a OAPub) e il committente ha 
esposto  in  maniera  condivisibile  che  il  valore  complessivo  delle 
commesse  deliberate  per  trattativa  privata  o  procedura  mediante  invito 
nell'ambito del progetto "N2 EP 19 Misure transitorie Genio civile Galleria 
Melide­Grancia"  non  supera  il  valore  complessivo  né  del  progetto 
medesimo  quale  fase  distinta,  né  addirittura  dell'intero  progetto  "EP  19 
Melide­Gentilino". Ne consegue che l'autorità aggiudicatrice si è attenuta 
al margine di manovra previsto dall'art. 14 OAPub ed era a giusto  titolo 
autorizzata a sottrarre  la presente commessa dal campo di applicazione 
della LAPub e di deliberarla avvalendosi della procedura mediante invito.

2.2.2.7  In  considerazione  delle  allegazioni  suesposte  emerge  che 
l'autorità  aggiudicatrice  ha  a  giusto  titolo  deliberato  la  presente 
commessa  in  applicazione della  clausola bagatellare  e  servendosi  della 
procedura ad invito, con la conseguenza che tale commessa non rientra 
quindi nel campo di applicazione della LAPub. Per questo motivo viene a 
cadere  la  competenza  di  questo  Tribunale  a  statuire  sulla  presente 
vertenza. Non può quindi dare adito a critiche che la decisione di delibera 
non sia stata munita dell'indicazione del rimedio giuridico.

B­6038/2011

Pagina 16

Considerate  tali  risultanze,  non  è  più  necessario  dare  una  risposta 
esauriente  alla  questione  a  sapere  se  il  ricorrente  avrebbe  già  dovuto 
insorgere contro i bandi di concorso summenzionati (cfr. consid. 2.2.2.5), 
rispettivamente se è contrario al principio della buona fede che, benché lo 
scritto dell'autorità aggiudicatrice del 14 aprile 2011  facesse un esplicito 
riferimento alla  procedura mediante  invito per  la delibera della presente 
commessa,  la  ricorrente  abbia  criticato  la  mancata  applicabilità  della 
LAPub  solo  nella  procedura  di  ricorso  contro  la  decisione  di 
aggiudicazione. 

Nella misura in cui la ricorrente chiede che la presente commessa sia da 
assoggettare  alla  LAPub  per  raggiungimento  del  valore  soglia 
determinante e ritiene lo scrivente Tribunale competente per statuire sulla 
vertenza, il ricorso è respinto. Per il resto, il ricorso è inammissibile e non 
occorre  entrare  nel  merito  delle  censure  ricorsuali  circa  il  prezzo 
apparentemente  sottocosto  offerto  dall'aggiudicataria  e  il  mancato 
approfondimento  della  solvibilità  di  quest'ultima  da  parte  dell'autorità 
aggiudicatrice.

3. 
Visto l'esito della procedura, la ricorrente, quale parte soccombente, deve 
sopportare  le  spese  processuali  (art.  63  cpv.  1  PA).  Le  spese  del 
procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo  federale comprendono 
la tassa di giustizia e i disborsi; la tassa di giustizia è calcolata in funzione 
dell'ampiezza  e  della  difficoltà  della  causa,  del  modo  di  condotta 
processuale  e  della  situazione  finanziaria  delle  parti  e  in  caso  di 
procedimenti  che  hanno  causato  un  lavoro  trascurabile,  la  tassa  di 
giustizia può essere ridotta (art. 1 cpv. 1, art. 2 cpv. 1 frase 1 e art. 2 cpv. 
3 frase 1 del Regolamento sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause 
dinanzi  al  Tribunale  amministrativo  federale  del  21  febbraio  2008;  TS­
TAF,  RS  173.320.2).  In  applicazione  dei  disposti  summenzionati  si 
giustifica  fissare  le  spese  processuali  a  fr.  700.−.  Esse  sono  da 
computare con  l'anticipo spese di  fr. 2'000.−. La differenza di  fr. 1'300.− 
va  rimborsata  alla  ricorrente  dalla  Cassa  del  Tribunale  entro  30  giorni 
dalla crescita in giudicato della presente sentenza.

A titolo abbondanziale sia rilevato che non sono ravvisabili motivi per un 
condono o una riduzione delle spese processuali ai sensi dell'art. 6 lett. b 
TS­TAF. In particolare, la mancata indicazione del rimedio giuridico nella 
comunicazione  della  delibera  e  l'esplicito  rinvio  nella  documentazione 
d'appalto  secondo  cui  la  commessa  sarebbe  stata  assegnata  in 
applicazione della procedura mediante  invito erano senz'altro suscettibili 

B­6038/2011

Pagina 17

di  segnalare  alla  ricorrente  ed  al  suo  patrocinatore  che  un  eventuale 
ricorso  avrebbe  potuto  essere  dichiarato  inammissibile  (cfr.  a  contrario 
sentenza  TAF  B­1687/2010  del  21  giugno  2011,  consid.  10.1,  nonché 
sentenza di stralcio TAF B­2383/2011, p. 5 seg.). 

Visto l'esito della procedura non viene assegnata alcuna indennità per le 
spese ripetibili (art. 64 PA).

4. 
La presente sentenza  rende priva d'oggetto  la domanda della  ricorrente 
volta  al  conferimento  dell'effetto  sospensivo  e  annulla  il  provvedimento 
superprovvisionale ordinato con ordinanza del 4 novembre 2011. 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:

1. 
Il ricorso è respinto, nella misura in cui ammissibile.

2. 
Le spese processuali di  fr. 700.− sono messe a carico della ricorrente e 
computate con l'anticipo spese di fr. 2'000.−. La differenza di fr. 1'300.− è 
rimborsata  alle  ricorrenti  dalla Cassa del Tribunale  entro 30 giorni  dalla 
crescita in giudicato della presente sentenza.

3. 
Comunicazione a:

– ricorrente (Atto giudiziario; allegato: indirizzo per il pagamento);
– autorità aggiudicatrice (Atto giudiziario);
– aggiudicataria (posta A; per conoscenza). 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

Il presidente del collegio: Il cancelliere:

Francesco Brentani Corrado Bergomi

B­6038/2011

Pagina 18

Rimedi giuridici:

La presente decisione può essere impugnata presso il Tribunale federale 
svizzero entro un termine di trenta giorni dalla sua notificazione (art. 82 e 
segg., 90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 
2005 [LTF, RS 173.110]), se il valore stimato della commessa raggiunge 
la  soglia determinante  secondo  la  legge  federale del  16 dicembre 1994 
sugli  acquisti  pubblici  o  secondo  l'Accordo  del  21  giugno  1999  tra  la 
Confederazione Svizzera e la Comunità europea su alcuni aspetti relativi 
agli appalti pubblici. 

Data di spedizione: 22 dicembre 2011