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**Case Identifier:** 82e63e40-1cbc-58e0-936a-44b9d48fc95c
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-12-21
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 21.12.2010 A/4066/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4066-2009_2010-12-21.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/4066/2009-TC ATA/908/2010  

ARRÊT 

DU TRIBUNAL DES CONFLITS 

du 20 décembre 2010 

 

dans la cause 

 

Madame N______ 
représentée par Me Eric Maugué, avocat  

contre 

 

 

ARRÊT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU 6 OCTOBRE 2009 
 
 
et 
 
 
OFFICE CANTONAL DE L’EMPLOI 

 

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A/4066/2009 

EN FAIT 

1. Madame N______ a été engagée par l’office cantonal de l’emploi (ci-après : 
OCE ou office) dès le 1er avril 2004 en qualité d’auxiliaire, avec la fonction de 
conseillère en placement. Son engagement était prévu pour une durée maximale 
de trente-six mois. 

 La lettre d’engagement du 9 février 2004, adressée à la recourante, stipulait 
notamment que cette dernière était soumise aux dispositions de la loi générale 
relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des 
établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05) et à celles 
du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de 
l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics 
médicaux du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01). Suite à une modification de la 
LPAC, le contrat de la recourante a été renouvelé dès le 1er avril 2007 pour une 
durée maximale de quinze mois. 

2. Début mai 2008, la recourante a été informée que son dernier jour d’activité 
était arrêté au 10 juin 2008 afin qu’elle puisse bénéficier de son solde de vacances.  

 Les 13 juin et 2 juillet 2008, elle a sollicité sa stabilisation en qualité de 
fonctionnaire, estimant qu’elle en remplissait les conditions. L’OCE a répondu à 
la recourante qu’il ne disposait pas d’autant de postes fixes que de collaborateurs 
auxiliaires à stabiliser et qu’elle faisait partie des conseillers auxiliaires qui 
n’avaient pas pu être retenus pour une stabilisation. 

3. Par demande du 8 septembre 2008, la recourante a saisi le Tribunal 
administratif d’une action en constatation de droit et d’une action pécuniaire. 

 Elle a conclu à ce qu’il soit constaté que les rapports de service entre elle-
même et l’OCE n’avaient pas pris fin au 30 juin 2008 et qu’elle bénéficiait du 
statut de fonctionnaire. Elle a également conclu à ce que l’Etat de Genève soit 
condamné à lui verser la somme de CHF 20'000.- à titre d’indemnité pour tort 
moral. 

 En substance, la recourante estimait qu’ensuite de la modification de la 
LPAC et des discussions, des informations et du comportement de sa hiérarchie 
qui avait entouré cette modification, elle pouvait de bonne foi se prévaloir d’un 
droit subjectif à être stabilisée en tant que fonctionnaire. Elle remplissait en effet 
tous les critères permettant une stabilisation. 

 Par ailleurs, la recourante soutenait avoir fait l’objet de graves atteintes à sa 
personnalité de la part de son supérieur hiérarchique, d’une part, et de collègues 
de travail, d’autre part, atteintes dont elle avait beaucoup souffert. Ces divers 

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comportements, assimilables à du mobbing, constituaient une violation de l’art. 
328 de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre 
cinquième : Droit des obligations (CO - RS 220) applicable à titre de droit public 
supplétif et, partant, une atteinte illicite à la personnalité de la recourante. Aucune 
mesure sérieuse n’avait été prise par sa hiérarchie afin de la préserver de ces 
atteintes. Au contraire, l’attitude dénigrante de ses supérieurs avait même 
contribué à son mal-être. Ces faits justifiaient l’octroi d’une indemnité pour tort 
moral. 

4. Par réponse du 15 octobre 2008, l’OCE a conclu, principalement, à ce que 
tant l’action en constatation de droit que l’action pécuniaire soient déclarées 
irrecevables ; subsidiairement, l’office a conclu au rejet des deux actions. 

 A l’appui de ses conclusions, l’intimé a fait valoir qu’il n’existait aucune 
voie juridictionnelle permettant de contester une absence de nomination en qualité 
de fonctionnaire, les candidats n’ayant aucun droit à un emploi public et l’autorité 
hiérarchique disposant d’un pouvoir d’appréciation entier en ce domaine.  

 S’agissant de l’action pécuniaire, elle était subsidiaire aux autres moyens de 
droit. L’OCE a ajouté que les rapports de service au sein de l’administration 
étaient régis par la LPAC et que les dispositions du CO ne pouvaient pas être 
invoquées en matière de droit public. Partant, il appartenait à la recourante 
d’utiliser la procédure en cas de harcèlement prévue par la LPAC, l’action 
pécuniaire étant irrecevable. Subsidiairement, la recourante n’avait pas démontré 
avoir subi des atteintes à sa personnalité, son employeur ayant en outre pris les 
mesures nécessaires suite à la plainte dirigée contre le supérieur hiérarchique de la 
recourante.  

5. Une instruction approfondie de la cause a eu lieu, au terme de laquelle la 
recourante a persisté dans ses conclusions par mémoire après enquêtes du 30 août 
2009. L’OCE en a fait de même dans le cadre de ses observations après enquêtes 
du 30 août 2009. 

6. Par arrêt du 6 octobre 2009, le Tribunal administratif a déclaré recevable 
l’action en constatation de droit, qui a toutefois été rejetée au motif que la 
recourante n’avait pas reçu d’assurances concrètes de sa hiérarchie quant à son 
éventuelle stabilisation en qualité de fonctionnaire, stabilisation à laquelle elle 
n’avait aucun droit. Elle ne pouvait donc se prévaloir ni du principe de la bonne 
foi ni d’un abus de droit. Ainsi, il n’était pas possible de remettre en cause 
l’appréciation de sa hiérarchie par le biais d’une action constatatoire.  

 Quant à l’action pécuniaire, elle a été déclarée irrecevable. Le Tribunal 
administratif a considéré qu’il y avait lieu d’appliquer les dispositions de la loi 
d’organisation judiciaire dans leur teneur avant le 1er janvier 2009 (aLOJ), en 
particulier s’agissant de l’art. 56G al. 1 aLOJ concernant l’action pécuniaire. Le 

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CO n’étant plus applicable à titre de droit public supplétif, la prétention de la 
recourante tendant à l’obtention d’une indemnité pour atteinte illicite à sa 
personnalité était régie en droit public par la loi sur la responsabilité de l'Etat et 
des communes du 24 février 1989 (LREC - A 2 40). L’art. 7 LREC octroyait la 
compétence en cette matière au Tribunal de première instance, si bien que le 
Tribunal administratif n’était pas compétent pour statuer sur la demande en 
paiement de la recourante. 

7. Par mémoire du 10 novembre 2009, Mme N______ a saisi le tribunal de 
céans d’un recours dirigé contre l’arrêt du Tribunal administratif du 6 octobre 
2009 s’agissant de l’irrecevabilité de l’action pécuniaire. Elle a conclu, avec suite 
de dépens, à son annulation, au constat que le Tribunal administratif est compétent 
pour connaître de l’action pécuniaire et au renvoi de la cause. 

 C’était à tort que le Tribunal administratif avait décliné sa compétence. Il 
n’était pas possible de dégager des arrêts du Tribunal administratif une 
jurisprudence constante s’agissant de la question de l’application ou non des 
règles du CO à titre de droit public supplétif. En outre, la LREC genevoise, 
contrairement à la quasi-totalité des autres législations cantonales et fédérales en 
la matière, instituait un régime de responsabilité pour faute limitée à l’équité, 
régime très défavorable à l’agent public et qui n’était pas compatible avec la 
protection due par l’Etat vis-à-vis de son personnel. Ainsi, son application heurtait 
le sentiment de justice et d’équité, d’une part, et violait à plusieurs égards le 
principe de l’égalité de traitement, d’autre part. De même, il n’était pas admissible 
que l’agent public, en tant qu’employé, dût agir par-devant la juridiction civile 
ordinaire pour un litige relevant de ses rapports de service et s’acquitter ainsi de 
droits de greffes conséquents, contrairement à un salarié soumis au droit privé.  

 Il fallait donc considérer que la prétention d’un agent public à l’égard de la 
collectivité, fondée sur leurs rapports de service, devait être traitée dans le cadre 
de l’action pécuniaire et non sous l’angle de la responsabilité de l’Etat et de la 
LREC. En outre, la LPAC étant lacunaire en matière de responsabilité de l’Etat 
vis-à-vis de ses agents, il y avait lieu d’appliquer les normes du CO, soit les 
art. 328 et 49 CO, à titre supplétif. 

8. Le 26 février 2010, l’OCE a fait part de ses observations au tribunal de 
céans, s’en rapportant à justice sur la question de la recevabilité du recours et 
concluant pour le surplus à son rejet. En substance, il a fait sien le raisonnement 
présenté dans l’arrêt déféré.  

9. Les parties ont été informées, par courrier du 19 mars 2010, que la cause 
avait été gardée à juger. 

 

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EN DROIT 

1. Selon l’art. 56J al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 
1941 (LOJ – E 2 05), le Tribunal des conflits est chargé de trancher les questions 
de compétence entre une juridiction administrative d’une part et une juridiction 
civile ou pénale d’autre part. 

 Toute partie peut recourir auprès du Tribunal des conflits contre une 
décision rendue en dernière instance cantonale par l’une des juridictions 
mentionnées à l’art. 56H al. 1 LOJ, cela soit lorsque la juridiction a admis sa 
compétence et que le recourant allègue que le litige ressortit à l’autre ordre de 
juridiction, soit lorsque la juridiction a décliné sa compétence pour le motif que le 
litige ressortit à l’autre ordre de juridiction et que le recourant allègue qu’elle l’a 
fait à tort (art. 56L al. 1 let. a et b LOJ). Selon l’art. 63 al. 1 let. a et al. 3 de la loi 
genevoise sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA – E 5 10), 
applicable par renvoi de l’art. 56L al. 2 LOJ, le recours doit être introduit dans le 
délai de trente jours dès le lendemain de la notification de la décision. 

 Les dispositions relatives au Tribunal administratif et au Tribunal des 
conflits ont fait l’objet d’une renumérotation entrée en vigueur le 1er mars 2002. 
Le législateur genevois a toutefois omis d’adapter le renvoi contenu au nouvel 
art. 56L LOJ, laissant subsister une référence à l’art. 56H al. 1 LOJ, disposition 
qui concerne actuellement la conciliation devant le Tribunal administratif. Le 
renvoi à l’art. 56H al. 1 LOJ doit par conséquent être compris comme un renvoi à 
l’art. 56J al. 1 LOJ, lequel concerne le but et la composition du Tribunal des 
conflits (Arrêt du Tribunal fédéral 5P.382/2004 du 15 décembre 2004). 

 En l’espèce, le Tribunal administratif a décliné sa compétence au profit du 
Tribunal de première instance s’agissant de l’action pécuniaire introduite par la 
recourante, alors que cette dernière prétend que le Tribunal administratif est la 
juridiction compétente pour connaître de ses prétentions. Le tribunal de céans est 
ainsi saisi d’une question relative à un conflit de compétence entre une juridiction 
administrative et une juridiction civile, si bien qu’il est habilité à statuer en 
application de l’art. 56J LOJ.  

 Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable. 

2. Mme N______ réclame le versement d’une indemnité de CHF 20'000.- pour 
tort moral, invoquant avoir subi une atteinte à sa personnalité dans le cadre de ses 
rapports de travail. En premier lieu, il s’agit de déterminer sur quelle base légale 
l’action en paiement de la recourante est susceptible de se fonder.  

 Aux termes de l’art. 2B al. 1, 2 et 3 LPAC, il est veillé à la protection de la 
personnalité des membres du personnel, notamment en matière de harcèlement 

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psychologique et de harcèlement sexuel, les mesures sont prises pour prévenir, 
constater et faire cesser toute atteinte à la personnalité et les modalités étant fixées 
par règlement.  

 Le règlement d’application de la LPAC dans sa teneur jusqu’au 
31 décembre 2008 (aRPAC – B 5 05.01) contenait un art. 3, selon lequel les 
litiges concernant la protection de la personnalité, en particulier le harcèlement 
psychologique et le harcèlement sexuel, qui n’ont pas été réglés au sein d’un 
département peuvent faire l’objet d’une plainte auprès de la direction générale de 
l’office du personnel de l’Etat (art. 3 al. 1 in initie aRPAC). La possibilité d’ouvrir 
une enquête interne sanctionnée par une décision susceptible de recours auprès du 
Conseil d’Etat était prévue (art. 3 al. 2 à 6 aRPAC). Le contenu de l’art. 3 aRPAC 
s’était initialement trouvé dans un règlement d’application de la LPAC, avant 
d’être intégré à l’art. 2B LPAC en 2001 (voir MGC 2001 20/IV 3611 ss et 2001 
46/X 8999 ss), puis d’être à nouveau relégué à l’art. 3 aRPAC (voir Mémorial des 
séances du Grand Conseil 2005-2006/XI A D/52, exposé des motifs ad 3.1 et 
MGC 2006-2007/VI D/29). Dans le cadre des débats entourant la question de la 
protection de la personnalité, il n’a jamais été fait référence aux éventuelles 
obligations financières de l’Etat de réparer le préjudice subi par son employé. 

 Ainsi, ni la LPAC, ni son règlement d’application ne contient de disposition 
topique prévoyant une obligation de réparer à charge de l’autorité qui n’aurait pas 
respecté les devoirs qui s’imposent à elle au regard de l’art. 2B LPAC (; 
ATA/222/2006 du 11 avril 2006 ; ATA/447/2007 du 4 septembre 2007). 

 De même, l’on peut encore relever que l’art. 3 aRPAC a été abrogé par 
l’adoption du règlement relatif à la protection de la personnalité à l’Etat de 
Genève du 18 juin 2008 (RPPers – B 5 05.10) entré en vigueur le 1er janvier 2009. 
Ledit règlement – qui n’est certes pas applicable au cas d’espèce – traite de 
manière détaillée de la procédure à suivre lors de la survenance potentielle d’un 
cas touchant à la protection de la personnalité d’un collaborateur de l’Etat. S’il 
permet d’aboutir à une décision constatant la violation ou la non-violation des 
devoirs de service, le règlement ne contient en revanche aucune disposition 
prévoyant une obligation à charge de l’autorité de réparer un éventuel dommage 
découlant de la violation des règles sur la protection de la personnalité.  

 Au vu de ce qui précède, et comme l’a d’ailleurs admis la recourante, les 
règles relatives au statut du personnel de l’administration, si elles établissent le 
principe de base obligeant l’Etat à protéger la personnalité de ses collaborateurs, 
ne contiennent en revanche aucune disposition susceptible d’être invoquée à 
l’appui d’une action tendant au versement d’une indemnité pour tort moral.  

3. Les règles sur le statut du personnel ne permettant pas de fonder une telle 
action, il convient d’examiner si, comme l’a prétendu la recourante, l’action 

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pécuniaire pouvait être fondée sur les règles du CO appliquées à titre de droit 
cantonal supplétif. 

a. L’art. 342 al. 1 CO réserve les dispositions de la Confédération, des cantons 
et des communes concernant les rapports de travail de droit public, sauf en ce qui 
concerne les art.s 331 al. 5 et 331a à 331e (dispositions relatives à la prévoyance 
professionnelle).  

 Conformément à cette réserve, le législateur genevois a adopté la LPAC. 
Dans le cadre de l’exposé des motifs relatifs au projet de la LPAC, il a relevé ce 
qui suit : « selon le régime actuel [c’est-à-dire celui en vigueur avant la LPAC], le 
CO s’applique à titre de droit public supplétif à la fin des rapports de service. Ce 
renvoi crée une insécurité juridique qu’il y a lieu d’éliminer. Il est en conséquence 
proposé d’y renoncer, en réservant la compétence du Conseil d’Etat d’édicter des 
dispositions complémentaires. On notera en passant qu’il ne sera pas nécessaire de 
reprendre les dispositions du CO concernant les licenciements abusifs, puisque, 
par définition, un licenciement décidé pour un motif que le droit privé considère 
comme abusif ne saurait être objectivement fondé au sens du statut. De plus, la 
suspension du délai de congé en cas d’incapacité de travail fera l’objet d’une 
disposition réglementaire » (MGC 1996 43/VI p. 6360). 

  Très vite après l’entrée en vigueur de la LPAC, le Tribunal administratif a 
considéré, d’une manière générale, que les rapports de service étaient régis par des 
dispositions statutaires et que le CO  ne s’appliquait plus à titre de droit cantonal 
supplétif. En effet, « la technique du renvoi au Code des obligations à titre de droit 
cantonal supplétif en matière de fonction publique est critiquée par la doctrine 
(…). Le Conseil d’Etat, auteur de la LPAC révisée, a d’ailleurs expressément 
rejeté le système d’une application généralisée des règles contenues notamment 
dans le Code des obligations. » (ATA 260/1999 du 4 mai 1999 et les références 
citées). D’autres arrêts parviennent à la conclusion que, faute de base légale – ce 
qui implique la renonciation à l’application du CO à titre de droit cantonal 
supplétif –, l’action pécuniaire de l’art. 56G aLOJ n’est pas ouverte s’agissant de 
la conclusion tendant au paiement d’une indemnité pour tort moral (voir 
notamment ATA/286/2009 du 16 juin 2009 ; ATA/447/2007 du 4 septembre 
2007 ; ATA/222/2006 du 11 avril 2006 ; ATA/623/2004 du 5 août 2004 ; 
ATA/180/2003 du 1er avril 2003 et, cas dans lequel l’atteinte alléguée ne découlait 
pas des rapports de travail mais de la procédure ultérieure à ceux-ci). 

 Inversement, un cas peut être signalé dans lequel le Tribunal administratif 
est entré en matière sur une prétention pour tort moral introduite sur la base d’une 
action pécuniaire : (ATA/413/2003 du 27 mai 2003). Tout comme la recourante, 
une employée communale réclamait le versement d’une indemnité pour tort moral 
en raison d’une atteinte à sa santé résultant du comportement d’un employé 
imputable à l’employeur et indépendant du licenciement. Le Tribunal 
administratif a retenu que l’action pécuniaire était recevable au motif que, 

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conformément au statut du personnel de la commune en question régissant la 
relation de travail, le CO était applicable à titre de droit public supplétif à tout ce 
qui n’était pas expressément réglé par ledit statut. 

 De ce qui précède, il ressort que la jurisprudence du Tribunal administratif 
est constante et univoque : le CO  ne s’applique pas à titre de droit supplétif aux 
rapports de travail de droit public à moins que cette application ne soit 
expressément prévue par le statut du personnel applicable, ce qui n’est pas le cas 
de la LPAC. Cette jurisprudence est en outre conforme à la volonté du législateur 
et les divers arguments de la recourante avancés en faveur d’une application du 
CO à titre supplétif, lesquels seront examinés ci-après, ne permettent pas de 
renverser cette conclusion.  

b. La recourante a en premier lieu mentionné l’arrêt du Tribunal fédéral du 
28 novembre 2006 rendu en la cause 2P.181/2006 et dans lequel il a été retenu 
que l’ancien art. 31 LPAC était arbitraire dans la mesure où il n’accordait aucune 
indemnité aux employés licenciés abusivement alors qu’il prévoyait une telle 
indemnité pour les fonctionnaires. Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que, bien 
que l’art. 336a CO ne soit pas directement applicable, « le Tribunal administratif 
pourrait s’inspirer de la réglementation qu’il contient ». Le cas ayant donné lieu à 
cet arrêt diffère du cas de la recourante, si bien que celui-ci n’est pas utile à la 
thèse de cette dernière. En effet, l’art. 31 al. 3 LPAC consacrait effectivement une 
inégalité de traitement entre fonctionnaires et employés dans la mesure où il 
prévoyait le versement en faveur des premiers et non des seconds d’une indemnité 
en cas de licenciement contraire au droit. Or, dans le cas faisant l’objet de la 
présente cause, comme relevé plus haut, la LPAC ne contient tout bonnement 
aucune disposition, pour quelque type d’employé public que ce soit, permettant de 
sanctionner une atteinte à la personnalité. Il n’y a donc aucune inégalité de 
traitement sur ce point qui nécessiterait de s’inspirer des règles du CO. 

 Par ailleurs, le législateur genevois, conscient de cette problématique, a 
modifié l’art. 31 al. 3 LPAC en date du 31 mai 2007 en y incluant un droit à une 
indemnité également en faveur des employés (cf. MGC 2006-2007/VI D/29 
séance 29 du 23 mars 2007). Ainsi, plutôt que de s’en remettre à une application 
de l’art. 336a CO à titre de droit cantonal supplétif, le législateur a préféré 
procéder à une modification de la LPAC. Cela confirme une fois encore la volonté 
du législateur de ne pas appliquer les normes du CO à titre de droit cantonal 
supplétif aux rapports de travail de l’administration cantonale. 

  Vu ce qui précède, l’arrêt du Tribunal fédéral rendu dans la cause 
2P.181/2006, de même que l’arrêt du Tribunal administratif qui en découle 
(ATA/306/2007 du 12 juin 2007), ne permettent pas de soutenir l’argumentation 
de la recourante.  

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c. En deuxième lieu, la recourante a mentionné l’arrêt du Tribunal 
administratif ATA/344/2008 du 24 juin 2008. Cet arrêt aborde exclusivement la 
question d’un licenciement qu’une employée en période probatoire considérait 
comme contraire au droit pour divers motifs. L’employée concluait ainsi à 
l’annulation de la décision de licenciement, subsidiairement au versement d’une 
indemnité correspondant à douze mois de salaire (cf. 28, p. 5). L’intégralité du 
raisonnement du Tribunal administratif a ainsi porté sur la validité du 
licenciement, et non sur une éventuelle indemnité pour tort moral, si bien que 
cette jurisprudence n’est pas pertinente au regard du cas de la recourante, dont la 
prétention est indépendante de tout licenciement.  

d. En troisième lieu, la recourante a traité de l’arrêt du Tribunal administratif 
ATA/655/2007 du 18 décembre 2007. Le Tribunal administratif, devant examiner 
la question de la responsabilité contractuelle de l’employé vis-à-vis de l’Etat, a 
considéré que cette responsabilité devait être analysée sous l’angle du CO 
appliqué à titre de droit cantonal supplétif dans la mesure où la question n’était 
pas abordée dans le statut du personnel applicable (Fondation des parkings). Or, 
s’il est vrai qu’il n’existe aucune loi relative à la responsabilité de l’agent public 
vis-à-vis de l’Etat – ce qui peut conduire à une application des dispositions du CO 
à titre de droit cantonal supplétif –, il existe en revanche une loi traitant de la 
responsabilité de l’Etat. Dès lors, il n’y a pas lieu d’appliquer le CO à titre de droit 
supplétif. Ainsi, l’argument tiré de l’application à titre supplétif des dispositions 
du CO lorsqu’il s’agit d’examiner la responsabilité du travailleur public vis-à-vis 
de l’Etat n’est pas concluant.  

e. Enfin, la recourante a allégué qu’il était contradictoire de ne pas appliquer 
les règles du CO à titre de droit supplétif à la fin des rapports de travail alors que 
la possibilité d’appliquer les règles générales du CO en tant que principes 
généraux était reconnue. A ce sujet, l’art. 342 CO, qui figure au Titre dixième du 
CO, réserve expressément les dispositions des cantons relatives aux rapports de 
travail de droit public ; ainsi, une fois que le législateur cantonal a adopté de telles 
règles, le Titre dixième du CO ne s’applique plus. L’art. 342 CO ne concerne 
toutefois que le Titre dixième, et non pas l’intégralité du CO, les dispositions 
générales demeurant le cas échéant applicables, même aux rapports de travail de 
droit public.  

f. Vu les développements qui précèdent, il faut considérer que la jurisprudence 
du Tribunal administratif niant la possibilité d’appliquer les dispositions du CO à 
titre de droit public supplétif est bien établie et constante. De plus, cette 
jurisprudence est conforme à la volonté du législateur genevois. Si celui-ci avait 
voulu d’une application de certaines dispositions du Titre dixième du CO à titre 
supplétif, il l’aurait expressément prévu, comme cela est par exemple le cas 
s’agissant des dispositions sur la résiliation en temps inopportun (voir art. 44A 
RPAC). 

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4. a. En principe, les agents qui occupent une fonction publique répondent de 
leurs actes illicites selon les règles ordinaires des art.s 41 ss CO. Toutefois, à 
teneur de l’art. 61 CO, la législation fédérale ou cantonale peut déroger aux 
dispositions sur les obligations résultant d’actes illicites, en ce qui concerne la 
responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le 
dommage ou le tort moral qu’ils causent dans l’exercice de leur charge. « Lorsque 
de telles normes existent, la responsabilité des agents publics échappe au droit 
civil fédéral, ce qui découle aussi de l’art. 59 alinéa 1 CC » (Arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.230/2003 du 23 novembre 2004 consid. 1.1 et les références citées).  

 Le canton de Genève a fait usage de cette faculté en adoptant la loi du 
24 février 1989 sur la responsabilité de l’Etat et des communes. Dès lors, les 
prétentions en responsabilité civile pour des actes commis par ses fonctionnaires 
sont réglées exclusivement par le droit cantonal, de sorte que la voie du recours en 
réforme était fermée et que seule était ouverte la voie du recours de droit public 
(Arrêt du Tribunal fédéral 2P.230/2003 du 23 novembre 2004 consid. 1.1). 

 Aux termes de l’art. 2 al. 1 LREC, l’Etat de Genève et les communes du 
canton sont tenus de réparer le dommage résultant pour des tiers d’actes illicites 
commis soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence par leurs 
fonctionnaires ou agents dans l’accomplissement de leur travail. En outre, selon 
l’art. 4 LREC, l’Etat de Genève et les communes du canton ne sont tenus de 
réparer le dommage résultant pour des tiers d’actes licites commis par leurs 
magistrats, fonctionnaires ou agents dans l’exercice de leurs fonctions ou dans 
l’accomplissement de leur travail que si l’équité l’exige. 

 S’agissant de l’indemnité pour tort moral, il y a lieu d’admettre que le 
législateur n’a pas entendu l’exclure de la réparation. En effet, cet aspect était 
inclus dans la définition du dommage figurant dans l’exposé des motifs du 
Conseil d’Etat et n’a pas été remis en cause par les députés (cf. MGC 1987 p. 
4064 et 1989 pp. 876 ss ; dans le même sens, T______, La responsabilité de l’Etat 
sous l’angle de la Loi genevoise sur la responsabilité de l’Etat et des Communes 
du 24 février 1989, SJ 1997 II 345, p. 365). 

 Ainsi, la responsabilité de l’Etat pour les actes illicites de ses agents est en 
principe réglée par la LREC. Il reste à déterminer si cette loi s’applique également 
aux actes commis à l’encontre d’un employé dans le cadre de sa relation de 
travail, autrement dit, si l’agent public doit être considéré comme « un tiers » au 
sens de la LREC. 

b. Comme l’a relevé T______, « l’Etat reste l’Etat, même lorsqu’il est 
également employeur. (…). Même dans les cas où les rapports de travail du 
personnel étatique sont soumis au droit privé, l’Etat agit, comme employeur, en 
exécution d’une tâche publique. » (T______, L’évolution du statut de la fonction 
publique dans l’administration centrale, in Fonction publique : vers une 

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privatisation ?, Journée de droit administratif 4 et 5 mars 1999, Zürich, 2000, p.10 
et 11). Par ailleurs, à la conception selon laquelle la réserve en faveur du droit 
public de la responsabilité telle qu’elle est prévue par l’art. 61 CO serait 
inapplicable dans la relation entre l’Etat et le fonctionnaire parce qu’elle ne 
viserait que les rapports avec les tiers, Pierre MOOR répond que « le 
fonctionnaire est lésé en tant que sujet de droit et apparaît lui aussi comme un 
tiers ; il n’y a aucune raison en cette matière de le soumettre en tant que lésé à 
d’autres règles qu’un administré quelconque. (…). Par conséquent, ainsi que la 
doctrine le propose, les règles applicables sont celles, ordinaires, qui régissent le 
droit de la responsabilité de l’Etat et de ses agents » (P. MOOR, Droit 
administratif, Volume III, Berne, 1992, p. 221).  

 Ce raisonnement est corroboré par le fait que l’art. 13 aRPAC contenait une 
réserve générale en faveur de la LREC s’agissant de la responsabilité pour les 
actes illicites commis par un membre du personnel, ne faisant par ailleurs aucune 
distinction s’agissant de la personne victime d’un acte illicite. Il ne se justifiait pas 
d’inclure dans le règlement d’application de la loi sur le personnel un art. traitant 
de la responsabilité pour actes illicites des membres du personnel, si ce n’est pour 
indiquer que la LREC s’applique également dans le cadre de la relation entre 
l’Etat et ses employés. Si tel n’était pas le cas – c’est-à-dire si la LREC ne devait 
être applicable que vis-à-vis des administrés non agents publics –, un tel article 
n’aurait tout simplement pas sa place dans une règlementation traitant du 
personnel de l’administration, la LREC se suffisant à elle-même. Cet élément est 
encore renforcé par l’adoption du RPPers, lequel, alors qu’il traite spécifiquement 
de la question de la protection de la personnalité du personnel, réserve 
expressément la loi sur la responsabilité de l’Etat et des communes (art. 22 al. 5 
RPPers). 

 Par ailleurs, la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui a eu à traiter de cette 
question s’agissant de la responsabilité d’autres cantons, va dans le même sens. 
Dans un arrêt concernant une action en responsabilité intentée par un enseignant 
universitaire à l’encontre de l’Etat de Vaud, notre Cour suprême a considéré qu’en 
matière de responsabilité patrimoniale de l’Etat, il n’y avait aucune raison de 
soumettre le fonctionnaire lésé en tant que sujet de droit à d’autres règles que 
l’administré ordinaire. En particulier, la réserve faite à l’art. 59 al. 1 du Code civil 
du 10 décembre l907 (CC - RS 210) avait trait également aux liens qui unissent 
les collectivités publiques à leur personnel, fussent-ils de nature délictuelle ou 
quasi contractuelle (Arrêt du Tribunal fédéral 2C/1999 du 12 septembre 2000 
consid. 2c, et références citées).  

 Postérieurement, dans un arrêt concernant le canton du Jura, le Tribunal 
fédéral a confirmé sa jurisprudence et a répondu ce qui suit à l’argument de l’Etat 
selon lequel la législation sur la responsabilité ne concernait que les tiers et non 
ses propres employés : « Cette interprétation est erronée. On ne voit pas pourquoi 

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le législateur cantonal aurait voulu soumettre sa responsabilité au droit public 
lorsque le lésé est extérieur à l’administration, tout en choisissant de la soumettre 
au droit privé lorsque le lésé est un de ses agents. Une telle distinction ne trouve 
aucun fondement objectif. Par tiers au sens du droit cantonal, il faut donc entendre 
tout lésé qui a subi un acte dommageable imputable à l’Etat et à ses agents. » 
(ATF 128 III 76, consid. 1a). 

 Un arrêt du Tribunal administratif peut également être mentionné, soit 
l’ATA/630/2001 du 9 octobre 2001, lequel traite d’un magistrat contre lequel un 
certain nombre de procédures pénales et disciplinaires ont été engagées et qui 
sollicitait par le biais d’une action pécuniaire la prise en charge par l’Etat de ses 
frais d’avocat. Après avoir retenu que les magistrats sont des agents de l’Etat et 
que leurs rapports relèvent du droit public, le Tribunal administratif a relevé que 
« pour faire respecter ses droits, le magistrat dispose encore, comme sujet de droit, 
de certaines actions. En particulier, le magistrat peut en tant que tiers lésé intenter 
une action en responsabilité contre l’Etat (…) » (consid. 5 et 6d). Dans le cas 
d’espèce, le Tribunal administratif a néanmoins relevé que le magistrat ne pouvait 
pas faire valoir ses prétentions par le biais d’une action en responsabilité contre 
l’Etat puisqu’il n’était pas un lésé au sens de la LREC. En effet, il paraissait 
douteux que le magistrat eût pu invoquer que l’ouverture de procédures à son 
encontre constituait un acte illicite. Ainsi, c’est seulement après avoir 
préalablement exclu la possibilité d’intenter une action en responsabilité contre 
l’Etat que le Tribunal administratif a déclaré l’action pécuniaire recevable. 

 Enfin, l’argument de la recourante selon lequel rien n’indiquerait dans les 
travaux préparatoires de la LREC que le législateur ait songé un seul instant à son 
application dans les rapports entre agents et collectivités publiques n’est pas 
pertinent. En effet, il ne ressort pas non plus des travaux préparatoires que le 
législateur ait voulu exclure du champ d’application de la LREC les rapports entre 
agents et Etat. Or, puisqu’une loi générale sur la responsabilité de l’Etat du fait 
des actes illicites de ses agents publics a été adoptée, le législateur, en l’absence 
d’une réglementation spéciale dérogeant à la LREC et s’il l’avait jugé nécessaire, 
aurait expressément indiqué les éventuels domaines à exclure du champ 
d’application de ladite loi. Aucun motif objectif ne permet donc de penser que le 
législateur genevois ait voulu soumettre la responsabilité de l’Etat pour les actes 
de ses agents à deux régimes distincts suivant la qualité du lésé – administré 
externe à l’administration ou administré employé de l’Etat.  

 Ainsi, les principes découlant de la jurisprudence du Tribunal fédéral 
s’agissant des cantons de Vaud et du Jura doivent être transposés s’agissant de la 
loi cantonale adoptée à Genève. Il faut donc conclure que par tiers au sens de la 
LREC, il y a lieu d’entendre tout lésé, y compris un agent public, qui a subi un 
acte dommageable imputable à un magistrat, un fonctionnaire ou un agent public.  

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5. La recourante tente encore de remettre en cause cette conclusion en mettant 
en avant plusieurs raisons devant, selon elle, conduire à ne pas appliquer la LREC 
à la responsabilité encourue par l’Etat dans le cadre de ses rapports de travail avec 
ses employés, arguments qui seront examinés ci-après. 

a. En premier lieu, la recourante a prétendu qu’il existait dans la LPAC une 
lacune qu’il y aurait lieu de combler. Elle déduit l’existence de cette lacune du fait 
que l’application de la LREC à la relation Etat/employeur – employé serait 
inadéquate en raison de la particularité de cette loi qui instaure, aux dires de la 
recourante, une responsabilité limitée à l’équité. 

 Or, contrairement aux allégations de la recourante, la responsabilité prévue 
par cette loi n’est pas limitée à l’équité. En effet, seule la responsabilité instaurée 
à l’art. 4 LREC, soit la responsabilité pour actes licites des magistrats, 
fonctionnaires ou agent, est limitée à l’équité. La réparation découlant d’une 
responsabilité pour actes illicites (art. 1 et 2 LREC) n’est pas conditionnée ou 
limitée à l’exigence de l’équité. En particulier, la recourante a donné l’exemple du 
cas dans lequel l’Etat serait exempté de toute responsabilité dans l’hypothèse où 
son agent aurait agi alors qu’il était incapable de discernement. Or, c’est justement 
pour ce genre d’hypothèses que l’art. 4 LREC – responsabilité pour actes licites – 
a été adopté et trouve application, lorsque l’équité l’exige (voir MGC 1987 III p. 
4067 et ss). 

 Vu ce qui précède, le raisonnement de la recourante, tiré de l’inadéquation 
d’un régime de responsabilité limité à l’équité appliqué aux rapports de travail 
entre l’Etat et ses collaborateurs, est dénué de fondement. Si la responsabilité pour 
faute instaurée par la LREC va certes moins loin que d’autres lois cantonales ou 
que la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses 
autorités et de ses fonctionnaires du 14 mars 1958 (Loi sur la responsabilité, 
LRCF – RS 170.32), la LREC offre néanmoins une protection adéquate aux 
administrés ou aux employés. Il peut encore être relevé que, s’agissant par 
exemple de LRCF, l’octroi d’une indemnité pour tort moral en cas d’atteinte 
illicite à la personnalité de la victime est également conditionné à une faute du 
fonctionnaire (cf. art. 6 al. 2 LRCF). 

 Par conséquent, il faut admettre que la LREC ne constitue pas une 
réglementation inadéquate justifiant d’écarter son application au profit du 
comblement d’une hypothétique lacune de la LPAC. Au contraire, il y lieu de 
considérer qu’en faisant usage de l’art. 61 CO et en adoptant la LREC, le 
législateur genevois entendait bien y soumettre d’une manière générale les cas de 
responsabilité que l’Etat pouvait être amené à supporter lorsqu’il agit dans le 
cadre de l’exercice de la puissance publique, y compris vis-à-vis de ses 
collaborateurs. Ce premier argument de la recourante doit dès lors être écarté. 

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b. La recourante a ensuite allégué qu’il existerait une inégalité de traitement 
entre l’Etat employeur, d’une part, et les employeurs privés, d’autre part. A ce 
sujet, il faut relever que, dans le cadre de l’exposé des motifs concernant 
l’adoption de la LPAC, le législateur genevois a relevé, s’agissant des tendances 
observées lors des révisions du statut de la fonction publique d’autres cantons et 
de la Confédération, que les agents de la fonction publique restaient régis par le 
droit public. La Confédération et les cantons avaient renoncé à les soumettre au 
droit privé, pour des raisons découlant du droit constitutionnel (cf. MGC 1996 
43/VI, p. 6350). Du reste, il était acquis que l’Etat, dans le cadre de ses rapports 
de travail, devait respecter des droits et principes constitutionnels qui ne 
s’imposaient pas à un employeur privé, notamment le droit d’être entendu et le 
droit à l’égalité de traitement, l’interdiction de l’arbitraire, ainsi que le principe de 
la proportionnalité (cf. MGC 1996 43/VI, p. 6351, et références citées). Par 
conséquent, cette différentiation de traitement est justifiée par le fait que l’Etat 
n’est précisément pas un employeur comme les autres. Il doit en effet respecter 
des droits et principes constitutionnels qui ne s’imposent pas à un employeur 
privé.  

c. Par ailleurs, la recourante a prétendu que l’application d’un régime de 
responsabilité identique à des justiciables externes à l’administration et à des 
agents publics serait également contraire au principe de l’égalité de traitement. Or, 
comme déjà mentionné, l’Etat reste l’Etat : même en tant qu’employeur, il agit en 
exécution d’une tâche publique. De même, il faut considérer qu’un administré 
reste un administré, même en sa qualité d’employé. Dès lors qu’il est soumis à un 
statut de droit public dans sa relation avec l’Etat, il se justifie de traiter l’agent 
comme tout autre administré en relation avec l’Etat. L’application d’un régime 
identique de responsabilité est justifiée par le fait qu’agent public et administré 
sont tous deux dans une relation avec l’Etat soumise à des règles de droit public.  

d. Comme l’a relevé la recourante, le principal désavantage que l’agent public 
a de devoir agir par-devant la juridiction civile ordinaire par rapport à un employé 
soumis au droit privé consiste en l’obligation de devoir avancer des frais de 
greffe. Or, il faut relever que cette contrainte peut trouver une justification dans 
l’intérêt public de l’Etat à mettre en place un filtre permettant de limiter la 
possibilité pour ses administrés de l’attraire en justice aux cas qui ne sont pas 
dénués de toute chance de succès. En effet, si les actions intentées sur la base de la 
responsabilité de l’Etat étaient exemptées de droits de greffe, l’Etat serait 
contraint de faire face à d’innombrables procès, vu la multiplicité des situations 
dans lesquelles il est susceptible d’engager sa responsabilité et vu le nombre 
important de personnes qu’il emploie. Par ailleurs, si l’administré ou l’agent 
public est certes contraint d’avancer des droits de greffe, il a en contrepartie 
l’avantage d’avoir en face de lui, en cas de succès, un débiteur solvable.  

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e. Vu les considérations qui précèdent, l’application de la LREC aux rapports 
entre l’Etat et ses employés ne consacre aucune inégalité de traitement. En outre, 
dans la mesure où la responsabilité de l’Etat n’est pas limitée à l’équité, on ne voit 
pas en quoi l’application du régime public de responsabilité à la relation entre 
l’Etat employeur et ses collaborateurs heurterait le sentiment de justice et 
d’équité. Par conséquent, il n’existe aucune raison permettant de considérer que la 
LREC serait inapplicable à la relation existant entre l’Etat en tant qu’employeur, 
d’une part, et ses collaborateurs, d’autre part. 

6. La base légale permettant de requérir le versement d’une indemnité pour tort 
moral ayant été identifiée – il s’agit de l’art. 2 LREC –, il convient désormais de 
résoudre la question de savoir quelle est l’autorité compétente pour juger d’une 
action fondée sur cette disposition. 

 Conformément à l’art. 7 al. 1 LREC, le Tribunal de première instance est 
compétent pour statuer sur les demandes fondées sur ladite loi. 

 Par ailleurs, la LREC étant une norme de droit public cantonal et la 
prétention de la recourante, dirigée contre l’Etat n’étant pas susceptible de faire 
l’objet d’une décision administrative, la question se pose de savoir si l’ancienne 
action pécuniaire de droit administratif est ouverte.  

 En effet, aux termes de l’art. 56G aLOJ, en vigueur jusqu’au 31 décembre 
2008, une action pécuniaire devant le Tribunal administratif était ouverte pour les 
actions relatives à des prétentions de nature pécuniaire fondées sur le droit public 
cantonal ou sur la loi fédérale sur l’égalité entre hommes et femmes du 24 mai 
1995 (LEg – RS 151.1) qui ne peuvent pas faire l’objet d’une décision au sens de 
l’art. 56A al. 2 LOJ et qui découlent des rapports entre l’Etat, les communes, les 
autres corporations et établissements de droit public et leurs agents. Le 18 
septembre 2008, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a 
modifié la LOJ, modification entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Celle-ci a 
notamment entraîné l’abrogation de l’art. 56B al. 4 LOJ et la modification de l’art. 
56G LOJ. Le Tribunal administratif est désormais compétent pour connaître des 
recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de service des 
fonctionnaires et autres membres du personnel de l’Etat, l’ancienne action 
pécuniaire étant devenue une action contractuelle réservée aux prétentions fondées 
sur le droit public qui ne peuvent pas faire l’objet d’une décision et qui découlent 
d’un contrat de droit public (ATA/178/2009 du 7 avril 2009).  

 Le Tribunal administratif s’est à juste titre demandé s’il y avait lieu 
d’appliquer à la cause dont il avait à connaître la LOJ dans sa nouvelle teneur ou 
dans sa teneur valable avant le 1er janvier 2009. Constatant que les dispositions 
transitoires ne permettaient pas de régler cette question, il a tranché ce point par 
application des principes généraux relatifs à l’application du droit dans le temps. 
Considérant que le nouveau droit avait restreint les possibilités pour intenter une 

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action pécuniaire, le Tribunal administratif a retenu que la cause dont il avait à 
connaître, introduite avant la modification législative, devait être régie par 
application des règles de la LOJ dans leur ancienne teneur. Ce raisonnement n’a 
pas été contesté et est confirmé par le Tribunal de céans. 

 Il convient donc d’appliquer à la présente cause les règles de la LOJ dans 
leur teneur valable jusqu’au 31 décembre 2008 (ci-après aLOJ), en particulier 
s’agissant de l’action pécuniaire prévue par l’art. 56G aLOJ.  

 Vu ce qui précède, deux normes sont potentiellement susceptibles de fonder 
une compétence pour introduire contre l’Etat une action tendant au paiement 
d’une indemnité pour tort moral découlant des rapports de travail de droit public. 
Il existe donc un conflit de deux normes, l’une (l’art. 7 LREC) prévoyant une 
compétence en faveur du Tribunal de première instance, l’autre (l’art. 56G aLOJ) 
attribuant la compétence au Tribunal administratif.  

7. Vu ledit conflit de normes, il y a lieu de déterminer quelle règle prévaut, 
ceci au moyen des diverses méthodes d’interprétation.  

  En premier lieu, il convient de rappeler la conclusion à laquelle le tribunal 
de céans est parvenu plus haut : en matière de responsabilité patrimoniale de 
l’Etat, il n’y a aucune raison de soumettre le fonctionnaire lésé à d’autres règles 
que l’administré ordinaire, si bien que par tiers au sens de la LREC, il y a lieu 
d’entendre tout lésé, y compris l’employé de l’Etat, qui a subi un acte 
dommageable imputable à un magistrat, un fonctionnaire ou un agent public. La 
LREC s’applique ainsi pleinement à la relation entre l’Etat employeur et ses 
administrés employés.  

 Une fois que l’on retient que les agents publics, à l’instar de tout administré, 
sont soumis à la LREC s’agissant de leurs prétentions en responsabilité contre 
l’Etat, il serait contraire à la systématique légale de fonder sur l’art. 56G aLOJ 
plutôt que sur l’art. 7 LREC la compétence pour connaître d’une action en 
responsabilité initiée par un agent public. Ainsi, de même qu’une action en 
responsabilité de l’employé public contre l’Etat employeur trouve son fondement 
dans la LREC, de même la compétence pour connaître d’une telle action doit être 
déterminée selon la LREC. Pour cette première raison déjà, il faut retenir que le 
Tribunal de première instance est compétent pour connaître de l’action en 
dommages-intérêts de la recourante.  

 En second lieu, l’art. 56G aLOJ constitue une norme générale de procédure, 
contenue dans une loi d’organisation judiciaire ayant elle aussi un caractère 
général. L’art. 7 LREC, quant à lui, figure dans une loi spéciale qui traite d’un 
domaine déterminé, soit la responsabilité de l’Etat. Par conséquent, en vertu du 
principe selon lequel une loi spéciale prime sur une loi générale, il convient 
également d’appliquer l’art. 7 LREC, en sa qualité de disposition spéciale par 

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rapport à l’art. 56G aLOJ, pour déterminer la compétence matérielle en matière de 
responsabilité étatique.  

  Enfin, une interprétation historique permet de parvenir à la même 
conclusion. L’art. 7 LREC, qui octroie expressément la compétence en matière de 
responsabilité de l’Etat au Tribunal de première instance, a été adopté le 
12 septembre 1996 dans le cadre du Projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi 
d'application dans le canton de Genève de la loi fédérale sur la poursuite pour 
dettes et la faillite (voir MGC 1996 32/V p. 4684). Ce projet de loi, de même que 
la modification de la LREC, sont entrés en vigueur le 1er janvier 1997. Déjà avant 
l’instauration de l’art. 7 LREC, la compétence appartenait au juge civil (voir 
MGC 1996 15/III p. 2103, d’où il ressort, s’agissant de la responsabilité de l’Etat 
pour les dommages causés par les organes de poursuites, que « les actions en 
dommages-intérêts continueront à être portées devant le juge civil, qui appliquera 
les dispositions topiques de la loi fédérale [sur la poursuite pour dettes et la 
faillite] (art. 5 et 6) en lieu et place de la loi genevoise sur la responsabilité de 
l’Etat et des communes »).  

  L’action pécuniaire, quant à elle, a fait son apparition dans la LOJ lors de 
l’adoption le 11 juin 1999 du projet de loi du Conseil d'Etat modifiant la loi sur 
l'organisation judiciaire (réforme de la juridiction administrative), modification 
entrée en vigueur le 1er janvier 2000. L’action pécuniaire a été reprise de l’ancien 
art. 11 de la loi sur le Tribunal administratif pour figurer à l’art. 56F LOJ (voir 
MGC 1997 54/IX p. 9376 et 9438). Il ressort des travaux préparatoires deux 
éléments qu’il convient de relever : premièrement, le législateur était pleinement 
conscient qu’avant cette profonde réforme du contentieux administratif, le 
Tribunal de première instance était compétent en matière de responsabilité de 
l’Etat ; il est en effet fait expressément référence à cette particularité dans le cadre 
de l’exposé des motifs relatifs à la réforme (voir MGC 1997 54/IX p. 9416). En 
second lieu, alors que cette refonte de la LOJ entraînait la modification de plus de 
70 lois (voir MGC 1997 54/IX p. 9428 et 9440 et suivantes), la LREC n’a quant à 
elle pas été modifiée. A l’exception de la référence susmentionnée, le législateur 
n’a d’ailleurs pas du tout traité de la LREC dans le cadre des travaux 
préparatoires. 

 Il découle de ces deux éléments que le législateur n’a pas eu l’intention 
d’apporter de modification au régime applicable à la responsabilité de l’Etat. En 
particulier, il ne ressort pas de la volonté du législateur qu’il ait voulu restreindre 
en cette matière la compétence du Tribunal de première instance au profit du 
Tribunal administratif via l’action pécuniaire. Si tel avait été le cas, il aurait 
abordé cette question dans le cadre de la réforme du contentieux administratif. 

 Ainsi, lorsqu’il est question de responsabilité étatique pour un acte illicite 
commis par un agent public dans le cadre de son travail, c’est bien sur la base de 
l’art. 7 LREC qu’il y a lieu de déterminer la compétence matérielle, cela même 

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lorsque l’action est initiée par un employé de l’Etat. Le Tribunal de première 
instance est donc compétent pour statuer sur la demande de la recourante tendant 
au versement d’une indemnité pour tort moral.  

8. Nonobstant le fait que le Tribunal de première instance soit compétent pour 
connaître d’une action en responsabilité pour les actes illicites des agents publics, 
il convient encore d’examiner si le Tribunal administratif aurait dû se déclarer 
compétent par attraction de compétence. 

 Selon l’art. 11 al. 1 LPA, la compétence des autorités est déterminée par la 
loi et ne peut être créée par accord entre les parties. La caractéristique de la 
procédure administrative est le caractère impératif de la compétence des autorités. 
Alors que la procédure civile est plus souple, autorisant souvent la prorogation de 
for ou de juridiction, une telle souplesse est difficilement imaginable dans le 
domaine du droit public, notamment pour des raisons de sécurité du droit, 
d’égalité de traitement et d’organisation rationnelle et fonctionnelle de 
l’administration (voir B. BOVAY, Procédure administrative, Berne, 2000, p. 88 et 
94 ; A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, Volume II 
p. 830).  

 Les exceptions au caractère impératif des règles de compétence sont rares. 
La doctrine mentionne les cas suivants : l’attraction de compétence expressément 
prévue par l’ancien art. 73 al. 1er de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la 
procédure administrative (PA – RS 172.021), disposition aujourd’hui abrogée ; le 
cas du recours sautant auprès de l’autorité hiérarchique supérieure et l’hypothèse 
selon laquelle l’autorité inférieure manifeste clairement son intention d’agir 
illégalement ; enfin, le cas peut-être le plus fréquent des questions préjudicielles 
(voir BOVAY, op. cit. p. 92-93 ; GRISEL, op. cit. p. 832-833). Cette dernière 
hypothèse se présente lorsque le sort d’une contestation pendante devant une 
autorité judiciaire ou administrative (question principale) dépend de la solution 
d’une question qui relève de la compétence d’une autre autorité (question 
préjudicielle). Il est ainsi admis que l’autorité saisie de la question principale peut 
trancher également la question préjudicielle lorsque trois conditions sont 
remplies : l’objet en cause est exorbitant au domaine des attributions que la loi a 
conférées à l’autorité, un étroit degré de connexité existe entre la question 
principale entrant dans la compétence de l’autorité saisie et la question dont la 
solution incombe normalement à un autre organe étatique et le problème juridique 
à trancher pour permettre la solution du litige principal est le même que celui dont 
une autre autorité a compétence exclusive pour connaître à titre principal (voir 
B. KNAPP, Exécutif et judiciaire à Genève, Genève, 1987, pp. 17 à 21). 

 Aucune des exceptions susmentionnées n’entre en ligne de compte 
s’agissant du cas d’espèce. En particulier, la question de l’atteinte à la 
personnalité invoquée par la recourante ne constitue pas une question préjudicielle 

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pour la solution du litige relatif à la fin des rapports de service. Il s’agit de deux 
objets distincts, indépendants l’un de l’autre.  

 Par ailleurs, le Tribunal administratif a déjà eu à examiner la question d’une 
attraction de compétence pour connaître, dans le cadre de procédures impliquant 
administration et employées, d’une prétention en tort moral, cela dans le cadre de 
litiges relatifs à la LEg (ATA/321/2007 du 19 juin 2007 ; ATA/268/2006 du 
16 mai 2006 ; ATA/790/2005 du 22 novembre 2005 ; ATA/904/2003 du 
16 décembre 2003). Devant traiter de cas de harcèlement sexuel, le Tribunal 
administratif s’est déclaré compétent, sur la base de l’art. 56G aLOJ, pour 
connaître de la prétention à une indemnité pour harcèlement sexuel (art. 5 al. 3 
LEg). Relevant que la LEg réservait les droits en dommages-intérêts et en 
réparation du tort moral (art. 5 al. 5 LEg) et que la LREC s’appliquait à la 
responsabilité pour actes illicites commis par des fonctionnaires et des agents 
publics, il a laissé ouverte, dans les quatre arrêts précités, la question de la 
nécessité d’une attraction de compétence pour trancher également de la prétention 
pour tort moral. Dans la mesure où le Tribunal administratif niait l’existence d’un 
harcèlement et rejetait la demande, il n’avait pas besoin de trancher cette question.  

 On peut aisément comprendre les raisons qui ont amené le Tribunal 
administratif à s’interroger sur la nécessité d’une attraction de compétence dans 
les arrêts susmentionnés. Les prétentions – indemnité pour harcèlement sexuel et 
indemnité pour tort moral – étaient strictement fondées sur les mêmes faits et 
étaient intrinsèquement liées l’une à l’autre. En outre, la seconde prétention était 
directement dépendante de la décision du Tribunal administratif quant à la 
première prétention. Il eut été délicat de se prononcer sur l’indemnité pour 
harcèlement sexuel et, si le harcèlement avait été reconnu, de renvoyer la 
demanderesse devant une autre autorité pour trancher la question du tort moral. Ce 
procédé aurait en outre créé un risque de contrariété entre les deux jugements.  

 Une situation similaire pourrait se présenter si le Tribunal administratif avait 
à trancher d’une demande pour licenciement contraire au droit sur la base de la 
LPAC, cumulée avec une prétention pour tort moral fondée directement sur le 
congé lui-même (par exemple en raison des circonstances dans lesquelles le congé 
a été donné).  

 Toutefois, tel n’est pas le cas en l’espèce. L’indemnité pour tort moral 
réclamée par la recourante découle, selon cette dernière, de mobbing et de 
pressions psychologiques dont elle aurait été victime au cours de ses rapports de 
travail. Les faits sur lesquels elle articule sa demande sont indépendants de la fin 
des rapports de service, autre question dont le Tribunal administratif a été saisi. 
L’action de la recourante contient donc deux aspects : constatation de sa 
nomination en tant que fonctionnaire, d’une part, et atteinte à sa personnalité 
durant les rapports de travail, d’autre part. Ces deux volets n’ont pas d’incidence 

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l’un par rapport à l’autre. Pour cette même raison, il n’existe pas de risque que 
deux instances rendent des jugements contradictoires. 

 Vu ce qui précède, il ne se justifie pas de déroger, au profit d’une attraction 
de compétence en faveur du Tribunal administratif, au principe selon lequel les 
règles de compétence matérielle sont impératives. Le Tribunal administratif 
n’avait donc pas à entrer en matière par attraction de compétence sur la prétention 
de la recourante à une indemnité pour tort moral, laquelle peut être jugée 
indépendamment par l’autorité normalement compétente.  

9. a. En conclusion, l’action en dommages-intérêt pour tort moral découlant d’un 
prétendu acte illicite introduite par Mme N______, en tant qu’employée publique, 
à l’encontre de l’OCE, est de la compétence du Tribunal de première instance, 
conformément à l’art. 7 de la loi du 24 février 1989 sur la responsabilité de l’Etat 
et des communes. Aucun motif ne permet de déroger à cette règle de compétence. 
C’est par conséquent à juste titre que le Tribunal administratif s’est déclaré 
incompétent pour connaître de l’action pécuniaire de la recourante, déclarant 
celle-ci irrecevable.  

b. Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de 
CHF 1’000.- sera mis à la charge de la recourante qui succombe. Vu l’issue du 
litige, il ne lui sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 1 et 2 LPA, 
applicable par renvoi de l’art. 56L al, 2 LOJ).  

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL DES CONFLITS 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 11 novembre 2009 par Madame N______ contre 
la décision du Tribunal administratif du 6 octobre 2009 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de la recourante un émolument de CHF 1’000.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ; 

communique le présent arrêt à Me Eric Maugué, avocat de la recourante ainsi qu'au 
Tribunal administratif. 

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Siégeants : Mme Troillet Maxwell, présidente, Mme Laemmel-Juillard, M. Hottelier, 
juges. 

Au nom du Tribunal des conflits : 

la greffière-juriste : 
 
 

M. Tonossi 

 la présidente : 
 
 

A. Troillet Maxwell 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

Genève, le  
 

 la greffière :