# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 709c9e1e-f0c3-5343-95c3-6f54b2b9b3cc
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-18
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 18.02.2022 III 2021 164
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2021-164_2022-02-18.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2021 164

Entscheid vom 18. Februar 2022 

Besetzung Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Monica Huber-Landolt, Richterin
lic.iur. Karl Gasser, Richter
lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________, 

gegen

1. Departement des Innern, Kollegiumstrasse 28, 
Postfach 2160, 6431 Schwyz,

2. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

Gegenstand Gesundheitsrecht (temporäre Betriebsschliessung aus 
epidemiologischen Gründen)

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Sachverhalt:

A. Die A.________ GmbH betreibt in C.________ eine Indoor-Spielanlage mit 
Bistro. Nachdem das Amt für Arbeit bereits im Jahr 2020 verschiedene Kontrollen 
vor Ort bei der A.________ GmbH durchgeführt und dabei immer wieder Mängel 
im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epi-
demie festgestellt wurden, gingen auch ab Januar 2021 diverse Meldungen beim 
Amt für Gesundheit und Soziales sowie bei der Kantonspolizei ein, wonach in der 
Anlage der Beschwerdeführerin die Covid-Massnahmen nicht eingehalten wür-
den. Am 9. April 2021 forderte die Kantonspolizei die Betreiberin der Anlage tele-
fonisch zur Einhaltung der Massnahmen auf und sprach eine Verwarnung aus. 
Anlässlich einer Kontrolle vom 14. April 2021 wurden im Betrieb 40 erwachsene 
Personen angetroffen, welche mehrheitlich keine Masken trugen. Gleichzeitig 
wurde festgestellt, dass das Bistro geöffnet war. 

B. Am 16. April 2021 erliess das Departement des Innern folgende Verfügung 
(Nr. 120): 

1. A.________ GmbH wird der Betrieb des Indoor-Kinderspielplatzes an der 
____strasse n für sieben Tage untersagt. Die sieben-tätige Frist beginnt 
ab dem Folgetag der Eröffnung zu laufen. 

2. Diese Verfügung ergeht unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB sowie 
unter Androhung einer längeren Betriebsschliessung und Vollstreckungs-
massnahmen nach § 78 VRP.

3. Diese Verfügung wird A.________ GmbH persönlich durch die Kantons-
polizei eröffnet und überreicht. 

4. (RM-Belehrung)

5. Einer allfälligen Beschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen. 
Die Anordnung ist sofort vollstreckbar. 

6.-7. (Gebühr, Zustellung)

C. Gegen diese Verfügung liess die A.________ GmbH mit Eingabe vom 5. 
Mai 2021 beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde erheben mit 
dem Antrag, es sei die Nichtigkeit dieser Verfügung festzustellen, eventualiter sei 
sie aufzuheben. 

D. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz hat die Beschwerde mit Beschluss 
Nr. 565/2021 vom 24. August 2021 (Versand 31. August 2021) abgewiesen unter 
Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. 

E. Gegen den Regierungsratsbeschluss lässt die A.________ GmbH mit Ein-
gabe vom 23. September 2021 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz 
fristgemäss Beschwerde erheben mit folgenden Anträgen: 

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1. Es sei der angefochtene Beschluss und mit ihm die Verfügung Nr. 120 
des Departementes des Innern vom 16. April 2021 aufzuheben resp. Es 
sei letztere für nichtig zu erkennen. 

2. Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die 
Angelegenheit zur Ergänzung des Schriftenwechsels und Durchführung 
eines Beweisverfahrens resp. Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz 
zurückzuweisen. 

3. Subeventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die 
Angelegenheit zur Begründung der Verfügung und Nennung von 
Beweisofferten resp. Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im 
Sinne der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. 

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. 

F. Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 19. Okto-
ber 2021 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zu Lasten der Be-
schwerdeführerin, soweit auf die Beschwerde eingetreten werden könne. 

G. Das Departemente des Innern beantragt mit Vernehmlassung vom 10. No-
vember 2021 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, un-
ter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Vor Erlass einer Verfügung oder eines Entscheides prüft die angerufene 
Behörde gemäss § 27 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP, SRSZ 
234.110) vom 6. Juni 1974 von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für eine 
Sachverfügung oder einen Sachentscheid erfüllt sind. Das Gericht prüft u.a. ins-
besondere die Rechtsmittelbefugnis (vgl. § 27 Abs. 1 lit. d VRP). Ist eine Voraus-
setzung nicht gegeben, trifft die Behörde bzw. das Gericht einen Nichteintreten-
sentscheid (Abs. 2).

Die Rechtsmittelbefugnis ist gemäss § 37 Abs. 1 lit. c VRP gegeben, wenn die 
Partei an der Aufhebung oder Änderung einer Verfügung ein eigenes, unmittelba-
res und schützenswertes Interesse dartut. Dieses Rechtsschutzinteresse kann im 
Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung gegeben sein, aber es kann unter Um-
ständen im Verlaufe des Verfahrens durch rechtliche oder tatsächliche Ereignis-
se dahinfallen. Trifft dies ein, so spricht man vom Fehlen eines aktuellen Rechts-
schutzinteresses.

1.2 In casu bezieht sich die Beschwerde auf die Verfügung des Departementes 
des Innern vom 16. April 2021 mit welcher der Beschwerdeführerin für die Dauer 

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von sieben Tagen der Betrieb ihres Indoor-Kinderspielplatzes untersagt worden 
war und zwar ab dem Folgetag der Eröffnung der Verfügung, wobei einer allfälli-
gen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden war. Die zeitliche 
Wirkung der angefochtenen Betriebsschliessung ist mithin seit Monaten abgelau-
fen. Der Regierungsrat ist dennoch auf die Beschwerde eingetreten mit der Be-
gründung, dass zwar das mit der Covid-19-Verordnung besondere Lage in der 
Fassung vom 18. Dezember 2020 erlassene (und gemäss der Fassung vom 
1. April 2021 weiter andauernde) Verbot des Betriebs eines Restaurationsbetrie-
bes (i.c. Bistro) zwischenzeitlich aufgehoben worden sei, die Maskenpflicht in öf-
fentlich zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben sowie die 
Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung von Schutzkonzepten allerdings weiterhin 
gelten würden. Halte sich die Beschwerdeführerin nicht an diese Regeln, könnte 
sie auch in Zukunft wieder von einer (temporären) Betriebsschliessung betroffen 
sein. Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Rechtsfragen könnten sich 
demnach jederzeit wieder stellen, wobei eine Überprüfung einer temporären Be-
triebsschliessung kaum je möglich wäre, weshalb auf die Beschwerde einzutre-
ten sei. 

Zwischenzeitlich hat der Bundesrat per 17. Februar 2022 die Covid-19-Verord-
nung besondere Lage wieder geändert und insbesondere auch die Maskenpflicht 
im Innern von öffentlich zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Be-
trieben sowie die Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes 
wieder aufgehoben (vgl. Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 16.2.2022). 
Die Legitimation der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren erscheint 
daher mangels eines aktuellen Rechtsschutzinteresses mehr als fraglich. Die 
Frage kann letztlich allerdings offengelassen werden, da die Beschwerde sich 
aus nachfolgenden Gründen ohnehin als unbegründet erweist.  

2.1 Die Beschwerdeführerin erachtet die angefochtene Verfügung des Depar-
tementes des Innern als nichtig, da dieses nicht zum Vollzug der Massnahmen 
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zuständig sei. Diesbezüglich habe der 
Regierungsrat eine von der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Epidemien-
gesetz und Tuberkulosegesetz abweichende Zuständigkeitsordnung getroffen. In 
der Verordnung des Regierungsrates über Massnahmen zur Bekämpfung der 
Covid-19-Epidemie vom 14. Oktober 2020 würden die Kantonspolizei und das 
Amt für Arbeit als zuständig für den Vollzug der Massnahmen bezeichnet. Diese 
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als jün-
gere und speziellere Verordnung gehe der kantonalen Vollziehungsverordnung 
zum Epidemiengesetz und Tuberkulosegesetz vor. Verfügungen von sachlich 
unzuständigen Behörden seien nichtig. 

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2.2 Der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Beschluss, dass in der re-
gierungsrätlichen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-
Epidemie die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit als Kontroll- und Vollzugs-
behörden erwähnt werden. Dies ändere aber nichts an der grundsätzlichen Zu-
ständigkeit des Departements des Innern im Bereich der Epidemiebekämpfung 
gestützt auf die kantonale Vollziehungsverordnung zum Epidemiengesetz und 
zum Tuberkulosegesetz. Dem Departement des Innern komme auf dem betref-
fenden Gebiet somit zumindest eine allgemeine Entscheidungsgewalt zu. 

2.3 Die funktionelle und sachliche Unzuständigkeit stellt in der Regel einen 
Nichtigkeitsgrund dar (vgl. BGE 137 I 273 Erw. 3.1 m.H.; Häfelin/Müller/Uhlmann, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8.A., Rz. 1105 m.H.). Es kann diesbezüglich auf 
die Ausführungen im angefochtenen Regierungsratsbeschluss verwiesen werden 
(Erw. 3.1). 

2.4 Gemäss Art. 40 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bekämpfung über-
tragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG, SR 818.101) ord-
nen die zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung 
übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personen-
gruppen zu verhindern. Sie koordinieren ihre Massnahmen untereinander. 
Gemäss Art. 40 Abs. 2 EpG können sie insbesondere folgende Massnahmen 
treffen: a) Veranstaltungen verbieten oder einschränken; b) Schulen, andere öf-
fentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum 
Betrieb verfügen und c) das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und 
Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder ein-
schränken. Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es notwendig ist, 
um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Sie sind regel-
mässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). 

2.5 Gemäss § 1 Abs. 1 der kantonalen Vollziehungsverordnung zum Epide-
miengesetz und zum Tuberkulosegesetz (VVzEpG, SRSZ 571.211) übt der Re-
gierungsrat die Oberaufsicht über den Vollzug des Epidemiengesetzes aus. 
Gemäss § 1 Abs. 3 VVzEpG kann er Massnahmen zur Verhütung und Weiter-
verbreitung übertragbarer Krankheiten anordnen. Soweit weder das Bundesrecht 
noch das kantonale Recht etwas anderes vorschreiben, vollzieht das für das Ge-
sundheitswesen zuständige Departement das Epidemiengesetz (§ 2 Abs. 1 VV-
zEpG). Das Departement des Innern ist zweifelsohne das für das Gesundheits-
wesen zuständige Departement (§ 2 der Vollzugsverordnung über die Aufgaben 
und die Gliederung der Departemente und der Staatskanzlei [VVAG; SRSZ 
143.111] vom 11.9.2007).

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2.6 Am 14. Oktober 2020 hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz gestützt 
auf Art. 40 EpG sowie Art. 8 der Verordnung über Massnahmen in der besonde-
ren Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung beson-
dere Lage, SR 818.101.26) die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung 
der Covid-19-Epidemie erlassen (Kant. Covid-Vo; GS 26-21). Die Verordnung 
wurde in der Folge diverse Male revidiert. Erst in der Version vom 2. Februar 
2021 (GS 26-41) wurde mit § 5 auch eine Bestimmung betr. Zuständigkeiten ein-
gefügt. Die Bestimmung sieht vor, dass die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit 
a) die Einhaltung der gestützt auf die Epidemien- und Covid-19-Gesetzgebung 
angeordneten Massnahmen in ihrem Zuständigkeitsbereich kontrollieren; b) ihre 
Kontrollmassnahmen und Vollzugstätigkeiten untereinander und in Absprache 
mit dem Departement des Innern koordinieren; und c) unter Vorbehalt anderer 
Zuständigkeiten die erforderlichen Verfügungen und Anordnungen erlassen (§ 5 
Abs. 1 Kant. Covid-Vo). Die Kantonspolizei ist insbesondere für die Kontrolle von 
Bar- und Clubbetrieben, Veranstaltungen sowie Kundgebungen zuständig (§ 5 
Abs. 2 Kant. Covid-Vo). Das Amt für Arbeit ist insbesondere für die Kontrolle von 
gewerblichen und industriellen Betrieben, Gastronomiebetrieben sowie von Ski-
betrieben und Wintersportorten zuständig (§ 5 Abs. 3 Kant. Covid-Vo). Die kom-
munalen Behörden unterstützten gemäss § 5a Abs. 1 Kant. Covid-Vo die kanto-
nalen Behörden bei der Kontrolle und beim Vollzug der Massnahmen zur 
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Sie setzen gemäss § 5a Abs. 2 Kant. Co-
vid-Vo im Rahmen ihrer Zuständigkeiten, namentlich beim gesteigerten Gemein-
gebrauch, die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie um. 

Die Einführung der Zuständigkeitsregelung in § 5 der Kant. Covid-Vo begründet 
der Regierungsrat in seinem Beschluss Nr. 87/2021 vom 2. Februar 2021 damit, 
dass sich die Zuständigkeitsregelung in der VVzEpG noch auf das alte Epide-
miengesetz vom 18. Dezember 1970 und das inzwischen aufgehobene Tuberku-
losegesetz vom 13. Juni 1928 stütze und die kantonalen Zuständigkeiten deshalb 
lückenhaft geregelt seien (vgl. VGE III 2020 212 vom 7.1.2021 Erw. 2.4). Vor 
diesem Hintergrund sollten in der Kant. Covid-Vo die kantonalen Vollzugs- und 
Kontrollzuständigkeiten im Bereich der Bekämpfung des Coronavirus in punktuel-
ler Ergänzung der geltenden Zuständigkeitsordnung im Gesundheitswesen und 
im Umgang mit Epidemien klarer geregelt werden. Des Weiteren führt der Regie-
rungsrat in den Erläuterungen zu § 5 aus, in der Praxis habe sich die Zusamme-
narbeit zwischen dem Departement des Innern bzw. des Amtes für Gesundheit 
und Soziales sowie dem Amt für Arbeit und der Kantonspolizei bewährt. Diese 
koordinierte Zusammenarbeit solle entsprechend in der Covid-Verordnung abge-
bildet werden. 

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2.7 Gestützt auf Art. 40 Abs. 1 EpG ist es zulässig, nicht nur eine einzelne kan-
tonale Behörde zum Erlass von Massnahmen gegen die Bevölkerung und be-
stimmte Personengruppen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer 
Krankheiten zuständig zu erklären. Der Gesetzestext spricht von "kantonalen 
Behörden", welche ihre Massnahmen untereinander zu koordinieren haben. Der 
Kanton Schwyz sieht in den Vollzugsverordnungen mehrere Zuständigkeiten vor. 
Mit dem Erlass der Kant. Covid-Vo wurde die Zuständigkeit des Departementes 
des Innern als für das Gesundheitswesen zuständige Behörde zum Erlass von 
Massnahmen gestützt auf das EpG (und die sich darauf abstützende Covid-19-
Verordnung besondere Lage) nicht aufgehoben und auch nicht eingeschränkt. Es 
wurden lediglich die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit zum Erlass von Mass-
nahmen berechtigt. Entsprechend wird auch in § 5 Abs. 1 lit. b Kant. Covid-Vo 
vorgesehen, dass die Kantonspolizei und das Amt für Arbeit ihre Massnahmen 
mit dem Departement des Innern zu koordinieren haben. Das Departement des 
Innern war mithin klarerweise sachlich und funktionell zuständig zum Erlass der 
angefochtenen Massnahmen. Gewisse parallele Zuständigkeiten verschiedener 
Behörden waren in casu vom Verordnungsgeber gewollt und auch zulässig (vgl. 
auch Urteil BGer 2C_912/2012 vom 7.7.2013 Erw. 3.6). Der sich aus parallelen 
Zuständigkeiten ergebende Koordinationsbedarf wurde in der regierungsrätlichen 
Verordnung erkannt. Dass vorliegend parallel Kompetenzen zu Doppelspurig-
keiten oder anderen Problemen geführt hätten, ist nicht ersichtlich und wird auch 
nicht geltend gemacht. 

Insgesamt ist der Einwand der fehlenden Zuständigkeit des Departementes des 
Inneren zum Erlass der angefochtenen Massnahmen unbegründet. 

3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Betriebsschliessung sei mit der Be-
gründung der "fehlenden Einsicht" verfügt worden; es handle sich dabei um eine 
unzulässige Strafe, was von der Vorinstanz zu Unrecht nicht geprüft worden sei. 
Art. 83 EpG sehe in abschliessender Weise eine Bestrafung mit Busse vor. Für 
eine entsprechende Administrativmassnahme fehle die gesetzliche Grundlage. 
Art. 40 Abs. 2 EpG stelle dafür ebenfalls keine gesetzliche Grundlage dar, weil 
diese Bestimmung nicht den Vollzug einer Verordnung, sondern die Möglichkeit 
des Erlasses einer allgemeingültigen Verordnung oder Allgemeinverfügung be-
treffe. Auch die Versiegelung des Eingangs zum Indoorspielplatz und der Aus-
tausch der Schlösser sei illegal gewesen, weil diese Vollstreckungsmassnahme 
in der angefochtenen Verfügung nicht angeordnet worden sei. Der Beschwerde-
führerin sei in der Verfügung lediglich der Betrieb untersagt worden, nicht das 
Betreten ihrer eigenen Räumlichkeiten. 

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3.2 Das Departement des Innern führt in der angefochtenen Verfügung u.a. 
aus, die Beschwerdeführerin habe gegen die Bestimmungen der Covid-19-Ver-
ordnung besondere Lage verstossen. Gemäss ihrem Schreiben vom 15. April 
2021 beabsichtige sie, weiterhin gegen die Covid-19-Bestimmungen zu verstos-
sen. Wegen Verstosses gegen die geltenden Corona-Massnahmen und fehlen-
der Einsicht werde der Beschwerdeführerin der Betrieb des Indoor-Kinderspiel-
platzes für sieben Tage untersagt. Mildere Massnahmen wie Orientierungen und 
Ermahnungen seien nicht wirksam gewesen. 

3.3 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Begründungspflicht nicht verlangt, 
dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt 
und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf 
die für den Entscheid wesentlichen Punkte bzw. auf jene Aspekte beschränken, 
die von der Behörde ohne Willkür als wesentlich betrachtet werden. (vgl. BGE 
136 I 229 Erw. 5.2; BGE 136 I 184 Erw. 2.2.1).

Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Beschluss ausführlich zur Frage der 
genügenden gesetzlichen Grundlage für die angeordnete Massnahme auseinan-
dergesetzt (Erw. 5.1 und 5.2). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt nicht 
vor. Dass sich der Regierungsrat nicht mit dem Vorwurf der "unzulässigen Strafe" 
auseinandergesetzt hat, stellt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

3.4.1  Die gesetzliche Grundlage für Massnahmen gegenüber der Bevölkerung 
und bestimmter Personengruppen im Sinne von Art. 40 EpG ist zu unterscheiden 
von der gesetzlichen Grundlage für die Vornahme von Sanktionen welche im Zu-
sammenhang mit solchen Massnahmen erforderlich sind bzw. angeordnet wer-
den zur Durchsetzung derselben. Die Beschwerdeführerin bestreitet sinngemäss 
sowohl das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für die gestützt auf Art. 40 
EpG und die Covid-19-Verordnung besondere Lage sie konkret betreffenden 
Massnahmen (Schliessung der Restaurationsbetriebe, Maskenpflicht in Innen-
räumen, Pflicht zum Erlass und Umsetzung eines Schutzkonzepts) und anderer-
seits die gesetzliche Grundlage für deren Durchsetzung mittels der angefochte-
nen Sanktion (vorübergehende Schliessung des Betriebes). 

Vorab ist zunächst die in Frage gestellte gesetzliche Grundlage für die getroffene 
Sanktion zu beurteilen. Bei der angefochtenen vorübergehenden Betriebs-
schliessung handelt es sich - wie bereits erwähnt - um eine verwaltungsrechtliche 
Sanktion, mit welcher die Erfüllung von verwaltungsrechtlichen Pflichten erzwun-
gen wird. Darüber hinaus sollen sie präventiv einen Verstoss gegen die Rechts-
ordnung verhindern und als Instrument zum Ausgleich zugefügter Schäden die-
nen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Rz 1440). Die 

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Lehre unterscheidet verschiedene Arten von Sanktionen nach der Art ihrer Wir-
kungen (exekutorische, repressive, administrative Rechtsnachteile, vgl. Häfe-
lin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1441 ff.). Ob und wieweit Sanktionen einer gesetz-
lichen Grundlage bedürfen, ist nicht unumstritten. Keine gesetzliche Grundlage 
erfordern exekutorische Zwangsmassnahmen, die der Vollstreckung einer Verfü-
gung dienen, da diese nur eine Verpflichtung darstellen, die an die Stelle derjeni-
gen tritt, welche die Pflichtigen nicht erfüllt haben. Es genügt dann, wenn die 
nicht erfüllte Verpflichtung auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (Häfelin/Mül-
ler/Uhlmann, a.a.O., Rz 1453; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 3.A., § 32 Rz 12). Anders verhält es sich, wenn die Sanktion eine 
neue Verpflichtung begründet, die dem Pflichtigen mehr oder anderes gebietet 
als die zu vollstreckende Norm oder Verfügung. In diesen Fällen, d.h. namentlich 
bei repressiven Sanktionen, die nicht auf die Wiederherstellung des rechtmässi-
gen Zustandes abzielen, sondern künftige Pflichtverletzungen verhindern wollen, 
bedarf die Sanktion einer speziellen gesetzlichen Grundlage (Häfelin/Müller/Uhl-
mann, a.a.O., Rz 1453 m.H.). 

3.4.2  Die vorliegend angefochtene Verfügung bezweckt die Durchsetzung der 
verwaltungsrechtlichen Pflicht zur Einhaltung diverser epidemiebedingter Mass-
nahmen gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26). 
Diese dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus (Covid-19) zu verhindern 
und Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Abs. 2 Covid-19-Verordnung 
besondere Lage). Zu diesem Zwecke sah die im Verfügungszeitpunkt (16. April 
2021) geltende Version der Covid-19-Verordnung besondere Lage als Mass-
nahmen u.a. vor: eine Maskentragpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen 
(Art. 3b Abs. 1 Covid-9-Verordnung besondere Lage); für Betreiber von öffentlich 
zugänglichen Einrichtungen und Betrieben die Erarbeitung und Umsetzung eines 
Schutzkonzeptes, welches u.a. Massnahmen vorzusehen hatte, welche die Ein-
haltung der Maskentragflicht gewährleisten (Art. 4 Covid-19-Verordnung beson-
dere Lage) und das Verbot des Betriebs von Restaurations- und Barbetrieben 
(Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere Lage). 

3.4.3  Es ist vorliegend unbestritten, dass in der Einrichtung der Beschwerdefüh-
rerin die Maskentragpflicht für Erwachsene sowie die Pflicht zur Umsetzung eines 
Schutzkonzeptes nicht eingehalten wurden. Gemäss der grundsätzlich unbestrit-
tenen Sachverhaltsdarstellung der Polizei (vgl. dazu Ausführungen in der Verfü-
gung des Departementes des Innern vom 16.4.2021 und Ausführungen der Kan-
tonspolizei in der Vernehmlassung vom 21.6.2021) wurden im Betrieb der Be-
schwerdeführerin den Besuchern nicht nur Speisen und Getränke abgegeben, 
sondern auch entsprechende Sitzgelegenheiten zur Verfügung gestellt. Damit 

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wurde klarerweise auch gegen das in Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere 
Lage (in der Fassung ab 18. Dezember 2020 und auch in der Fassung vom 
1. April 2021, zwischenzeitlich aufgehoben) statuierte Verbot zum Betrieb von 
Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben verstossen. Entgegen dem Einwand der 
Beschwerdeführerin umfasste das Verbot des Betriebs eines Restaurants offen-
kundig auch Betriebe im Innern von Freizeitanlagen; Ausnahmen waren etwa für 
Take-aways vorgesehen (Art. 5a Abs. 2 lit. a Coid-19-Verordnung besondere La-
ge), allerdings unter der Voraussetzung, dass Menschenansammlungen vor Ort 
verhindert werden. Dies setzte u.a. voraus, dass keine Sitzgelegenheiten für die 
Konsumation vor Ort zur Verfügung gestellt werden durften (vgl. Erläuterungen 
des BAG zur Verordnung vom 19.6.2020 über Massnahmen in der besonderen 
Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom 12.4.2021). Die 
Rechtmässigkeit dieser Einschränkung ergibt sich bereits aus dem Grundsatz der 
Rechtsgleichheit, welcher gebietet, dass Take-aways gegenüber den normalen 
Restaurationsbetrieben mit Sitzgelegenheiten vor Ort nicht bevorzugt und 
rechtsungleich behandelt werden dürfen und auch aus dem Sinn und Zweck der 
Massnahme, welche die Verbreitung des Virus durch das Verbot von Ansamm-
lungen von Menschen in Verpflegungsstätten einschränken soll. 

Soweit die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, in ihrem Betrieb könne ein 
Abstand von 1.5 m eingehalten werden und es lägen keine Beweise vor, dass ei-
ne Übertragung der Infektion über weitere Distanzen möglich sei, ändert dies 
nichts am damals geltenden Restaurationsverbot. Die bundesrätliche Verordnung 
macht keine Unterscheidung zwischen Restaurationsbetrieben in grossen Räum-
lichkeiten und solchen in kleinen Räumlichkeiten; auch in Bezug auf die Masken-
tragpflicht wird diesbezüglich keine Unterscheidung getroffen. Eine entsprechen-
de Differenzierung wäre auch kaum durchführbar, da keine entsprechenden 
Grenzwerte bestehen und zudem bekannt ist, dass Ansteckungen in Räumen 
auch über weitere Distanzen möglich sind (vgl. (vgl. z.B. https://wwwnc.cdc.gov/ 
eid/article/26/7/20-0764_article betr. Ansteckung von Restaurantbesuchern; htt-
ps://nationalpost.com/news/how-an-edmonton-curling-tournament-became-a-
hotspot-for-the-covid-19-outbreak-in-canada betr. Ansteckungen an einem Cur-
lingturnier). Im Übrigen sitzen die Gäste auch in Restaurationsbetrieben mit gros-
sen Räumlichkeiten gemeinsam versammelt an Tischen, wobei ein Abstand von 
1.5 m allenfalls zwischen den einzelnen Tischen, nicht aber zwischen den an ei-
nem Tisch versammelten Gästen eingehalten werden kann. 

Insgesamt ist mithin erstellt, dass die vorerwähnten Massnahmen (Maskenpflicht, 
Schutzkonzept, Verbot des Betriebs einer Verpflegungseinrichtung) nicht einge-
halten wurden. Es ist in Erinnerung zu rufen, dass im fraglichen Zeitraum öffent-
lich zugängliche Innenbereiche von Einrichtungen und Betrieben in den Berei-

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chen Freizeit und Sport für das Publikum geschlossen waren (Art. 5d Abs. 1 Co-
vid-19-Verordnung besondere Lage). Die Beschwerdeführerin profitierte davon, 
dass ihr Betrieb von den zuständigen Stellen als "Veranstaltungen ohne Publi-
kum in den Bereichen Sport" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. g Covid-19-Ver-
ordnung besondere Lage qualifiziert worden ist, welche für Kinder und Jugendli-
che mit Jahrgang 2001 oder jünger zulässig blieben (Art. 6e Abs. 1 lit. a Covid-
19-Verordnung besondere Lage). Es ist aber unbestritten, dass die weiteren 
Massnahmebestimmungen (insbesondere Verbot des Restaurationsbetriebes, 
Pflicht zum Erlass eines Schutzkonzeptes und Einhaltung desselben sowie Mas-
kenpflicht für Erwachsene in den Innenräumen) ihre Gültigkeit auch für den Be-
trieb der Beschwerdeführerin behielten. 

3.4.4  Mit der vorübergehenden Schliessung sollen mithin in erster Linie die in 
Art. 1 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage vorgesehene Zielsetzung der 
Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus und die dazu verordneten Mass-
nahmen durchgesetzt werden; andererseits kommt der vorübergehenden 
Schliessung unstreitig mittelbar auch eine repressive Funktion zu. Mithin handelt 
es sich bei der fraglichen Sanktion in erster Linie um unmittelbaren Zwang als 
exekutorische Massnahme, um eine gesetzliche Pflicht durchzusetzen (wie z.B. 
die Schliessung eines Betriebs wegen Verstosses gegen das Gesundheits-
gesetz; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz 1478 m.H. auf Urteil BGer 
2C_627/2009 vom 32.2.2010 Erw. 2.3 ff.).

3.4.5  Das EpG enthält in den Art. 82 - 84 Strafbestimmungen zur Durchsetzung 
der Massnahmen. Solche stehen vorliegend nicht zur Diskussion. Entgegen der 
Ansicht der Beschwerdeführerin schliesst der Bussenkatalog in Art. 83 EpG den 
Erlass anderer verwaltungsrechtlicher Sanktionen allerdings nicht aus. Das Fehl-
verhalten einer pflichtigen Person kann Anlass zu verschiedenen Zwangsmass-
nahmen geben. Ob mehrere Massnahmen nebeneinander zulässig sind, hängt 
einerseits von ihrem Zweck und von ihrer rechtlichen Qualität ab, andererseits 
auch von einer Interessenabwägung. So kann exekutorischer Zwang mit repres-
sivem Zwang kombiniert werden (z.B. die Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustandes kombiniert mit einer Busse). Es können auch mehrere exekutorische 
Zwangsmassnahmen nebeneinander verhängt werden (Tschannen/Zimmerli/ 
Müller, a.a.O., § 32 Rz 20 m.H.; vgl. auch Wiederkehr/Richli, Praxis des allge-
meinen Verwaltungsrechts, Band 1, Rz 3178 und 3180). 

In casu wurde eine exekutorische Sanktion verfügt, ohne diese mit einer Busse 
nach Art. 83 EpG zu verbinden. Die Durchsetzung der Bestimmungen des Epi-
demiengesetzes und der darauf beruhenden Verordnungen kann offenkundig re-
gelmässig auch bzw. oder den Erlass exekutorischer Massnahmen erfordern, 

12

ansonsten der verwaltungsrechtlichen Ordnung häufig keine Nachachtung ge-
schenkt werden könnte. Gerade im Zusammenhang mit der Bekämpfung einer 
Epidemie drängen sich aufgrund des hohen öffentlichen Interesses am Gesund-
heitsschutz exekutorische Sanktionen auf. Sieht das Verwaltungsrecht wie z.B. 
das Epidemiengesetz die Pflicht zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen vor, so 
steht regelmässig die Realerfüllung im Vordergrund (vgl. Tschannen/Zimmerli/ 
Müller, a.a.O., § 32 Rz 2), welche mit dem Erlass einer Busse nicht in jedem Fall 
sichergestellt werden kann. Insgesamt kann mithin nicht mit dem Hinweis auf die 
Strafbestimmungen im Epidemiengesetz auf den Ausschluss anderer Sanktionen 
geschlossen werden. 

3.4.6  Bezüglich des Vorwurfs der fehlenden gesetzlichen Grundlage für die ver-
fügte Sanktion kann zunächst auf § 78 Abs. 1 lit. c VRP verwiesen werden. In 
dieser Bestimmung wird der unmittelbare Zwang gegen den Pflichtigen oder sei-
ne Sachen als Vollstreckungsmassnahme angeführt. Unter den Begriff des un-
mittelbaren Zwangs fällt etwa auch die Siegelung eines Betriebs oder andere 
unmittelbare Massnahmen gegen eine Sache zwecks Verhinderung einer fort-
dauernden ungesetzlichen Betriebsführung (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, 
a.a.O., § 32 Rz 30). Die angeordnete vorübergehende Betriebsschliessung kann 
im Übrigen auf Art. 9 Covid-19-Verordnung besondere Lage abgestützt werden. 
Gemäss Art. 9 Abs. 1bis Satz 1 kontrollieren die zuständigen kantonalen Behör-
den regelmässig die Einhaltung der Schutzkonzepte. Stellen sie fest, dass kein 
ausreichendes Schutzkonzept vorliegt oder dieses nicht oder nicht vollständig 
umgesetzt wird, so treffen sie umgehend die geeigneten Massnahmen. Sie kön-
nen Mahnungen aussprechen, Einrichtungen oder Betriebe schliessen oder Ver-
anstaltungen verbieten oder auflösen (Art. 9 Abs. 2 Covid-19-Verordnung beson-
dere Lage). Die streitige Sanktion beruht mithin auf einer genügenden gesetzli-
chen Grundlage. 

Die Kantonspolizei weist zudem in ihrer Vernehmlassung vom 9. Juni 2021 kor-
rekt darauf hin, dass in der Verfügung unter Dispositiv Ziff. 2 ausdrücklich festge-
halten wird, dass diese unter Strafandrohung nach Art. 292 StGB sowie unter 
Androhung einer längeren Betriebsschliessung und Vollstreckungsmassnahmen 
nach § 78 VRP ergehe. Bei Bedarf sei durch die Polizei sichergestellt gewesen, 
dass die Beschwerdeführerin unter Aufsicht ihre Räumlichkeiten hätte betreten 
können. 

4.1 Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss, die der angeordneten Betriebs-
schliessung zu Grunde liegenden Massnahmen gemäss Covid-19-Verordnung 
besondere Lage würden die persönliche Freiheit (Art. 10 BV) und die Wirtschafts-
freiheit (Art. 27 BV) einschränken, ohne dass dafür eine genügende gesetzliche 

13

Grundlage bestehe. Der Regierungsrat habe bei der Prüfung dieser Frage zu Un-
recht seine Kognition eingeschränkt und lediglich eine Willkürprüfung durchge-
führt bzw. lediglich geprüft, ob die Maskenpflicht und das Restaurationsverbot 
nicht offensichtlich unnötig und wirkungslos seien. Diese Massnahmen seien je-
doch alles andere als unabdingbar; sie würden vielmehr am Ziel vorbeischiessen, 
weshalb die damit verbundenen Grundrechtsbeschränkungen unzulässig seien. 
Gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c EpG sollten mit den Massnahmen die einzelne Per-
son, bestimmte Personengruppen und Institutionen und nicht die ganze Bevölke-
rung veranlasst werden, zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankhei-
ten beizutragen. Nachdem die Ausbreitung des Virus längst ausser Kontrolle ge-
raten sei, könne es nach dem Sinn und Zweck des EpG nur noch darum gehen, 
eine relativ kleine Fürsorgegruppe (insbesondere die kleine Gruppe ohnehin ge-
schwächter Menschen mit einem Alter von über 80 Jahren) möglichst gut zu 
schützen und so die Folgen für die ganze Gesellschaft und Wirtschaft in vernünf-
tigen Grenzen zu halten. Die flächendeckenden Massnahmen gemäss der Ver-
ordnung Covid-19 besondere Lage gegen die breite Bevölkerung seien vom Sinn 
und Zweck des EpG bei weitem nicht mehr gedeckt und entbehrten einer gesetz-
lichen Grundlage. 

4.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss zunächst mit Hinweis 
auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (insbes. Urteile BGer 2C_914/2020 
vom 8.7.2021 Erw. 1.8) sowie die Lehre dargelegt, dass die vorfrageweise (ak-
zessorische) Überprüfung der Covid-19-Verordnung besondere Lage auf deren 
Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht im Beschwerdeverfahren zulässig ist 
(Erw. 4.1-4.3). Es dürfe allerdings nur geprüft werden, ob die Verordnung den 
Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich 
sprenge oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei. Mit 
Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG bestehe eine hinreichend bestimmte gesetzliche 
Delegationsnorm, auf welche sich der Bundesrat beim Erlass der Covid-19-Ver-
ordnung besondere Lage stützen könne. Gleichzeitig werde dem Bundesrat darin 
ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein-
geräumt. Dieser Ermessensspielraum sei zu beachten. Die Covid-19-Verordnung 
besondere Lage sprenge den Rahmen der dem Bundesart im Gesetz delegierten 
Kompetenzen zumindest nicht offensichtlich. Zulässige Massnahmen seien im 
Übrigen bereits in Art. 40 EpG vorgesehen. 

4.3 Wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss korrekt dargelegt hat, 
kann eine Bundesverordnung durch die Rechtsmittelinstanzen im Rahmen der 
Anfechtung eines darauf gestützten Einzelaktes vorfrageweise auf seine Recht-
mässigkeit einschliesslich seiner Verfassungsmässigkeit überprüft werden. Dabei 

14

ist insbesondere zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm 
im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bun-
desrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht 
auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird 
dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspiel-
raum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum 
nach Art. 190 BV für das Gericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der 
Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjeni-
gen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die 
Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompeten-
zen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungs-
widrig ist. Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestim-
mung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil 
sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünf-
tiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unter-
scheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen. Für 
die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Ver-
antwortung; es ist nicht Aufgabe des Gerichts, sich zu deren wirtschaftlichen oder 
politischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 144 V 138 Erw. 2.4 m.H. auf 
BGE 143 V 208 Erw. 4.3 und BGE 140 II 194 Erw. 5.8). 

Als Ausfluss von Art. 191 BV, wonach Bundesgesetze und Völkerrecht für das 
Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend 
sind, kann einer bundesrätlichen Verordnung nicht die Anwendung im Einzelfall 
verwehrt werden, soweit deren Inhalt durch ein Bundesgesetz vorgegeben bzw. 
abgedeckt ist (vgl. Urteil BGer 2P.305/2002 vom 27.11.2002 Erw. 2.2.2), dies 
auch dann nicht, falls sie verfassungswidrig ist (Tschannen, Staatsrecht der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5.A., Rz 386 und 390). Wenn die gerügte 
Verfassungsverletzung einer Verordnung des Bundesrates mithin bereits in ei-
nem Bundesgesetz angelegt ist oder der Bundesgesetzgeber dem Bundesrat ei-
nen sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der Verordnung ein-
geräumt hat und die gerügte Bestimmung sich an diesen Rahmen hält, ist eine 
Verletzung der Verfassungsmässigkeit grundsätzlich nicht weiter zu prüfen 
(vgl. Brunner/Zollinger, Die richterliche Überprüfung von Rechtsverordnungen, 
LeGes 32 (2021) S. 8 f. m.H.). 

4.4 Art. 118 Abs. 2 lit. b BV überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich 
derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbrei-
teter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (BGE 139 I 242 
Erw. 3.1; 133 I 110 Erw. 4.2). (U.a.) gestützt auf diese Bestimmung erliess der 

15

Bundesgesetzgeber das Epidemiengesetz. Das 5. Kapitel des Gesetzes 
("Bekämpfung") sieht in seinem ersten (Art. 30-39) und zweiten Abschnitt (Art. 
40) Massnahmen vor, welche die zuständigen kantonalen Behörden anordnen 
können. In der besonderen Lage kann der Bundesrat nach Anhörung der Kanto-
ne bestimmte Massnahmen anordnen (Art. 6 Abs. 2 EpG). In der ausserordentli-
chen Lage kann der Bundesrat für das ganze Land oder für einzelne Landesteile 
die notwendigen Massnahmen anordnen (Art. 7 EpG). Aus dieser gesetzlichen 
Regelung ergibt sich, dass grundsätzlich sowohl die Kantone als auch (in der 
besonderen und ausserordentlichen Lage) der Bundesrat Massnahmen zur 
Bekämpfung ansteckender Krankheiten anordnen können (Urteil BGer 
2C_369/2021 vom 22.9.2021). 

Die Covid-19-Verordnung besondere Lage stützt sich gemäss ihrem Ingress auf 
Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG. Danach kann der Bundesrat - wie bereits erwähnt - 
bei Vorliegen einer besonderen Lage nach Anhörung der Kantone u.a. Mass-
nahmen gegenüber einzelnen Personen (lit. a) und Massnahmen gegenüber der 
Bevölkerung (lit. b) anordnen. Berücksichtigt man den Zweckartikel von Art. 2 
EpG, so sollen mit den Massnahmen nach diesem Gesetz u.a. die Auswirkungen 
von übertragbaren Krankheiten auf die Gesellschaft und die betroffenen Perso-
nen reduziert werden (Art. 2 Abs. 2 lit. f EpG) und die einzelne Person, bestimm-
te Personengruppen und Institutionen veranlasst werden, zur Verhütung und 
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beizutragen (Art. 2 Abs. 2 lit. c EpG). Ei-
ne besondere Lage liegt gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. a EpG vor, wenn die ordentli-
chen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die Verbreitung 
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen, und eine der folgen-
den Gefahren besteht: 1. eine erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr, 2. 
eine besondere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit, 3. schwerwiegende 
Auswirkungen auf die Wirtschaft oder auf andere Lebensbereiche. Eine besonde-
re Lage liegt des Weiteren vor, wenn die Weltgesundheitsorganisation (WHO) 
festgestellt hat, dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite 
besteht und durch diese in der Schweiz eine Gefährdung der öffentlichen Ge-
sundheit droht (Art. 6 Abs. 1 lit. b EpG). 

In Art. 40 EpG werden wie bereits erwähnt (Erw. 2.4) die Massnahmen gegen die 
Bevölkerung und bestimmte Personengruppen konkretisiert. Danach ordnen die 
zuständigen kantonalen Behörden Massnahmen an, um die Verbreitung über-
tragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen 
zu verhindern. Sie koordinieren die Massnahmen untereinander (Abs. 1). In der 
besonderen Lage und der ausserordentlichen Lage kommt auch dem Bundesrat 
die Kompetenz zur Anordnung solcher Massnahmen zu (vgl. Art. 6 und 7 EpG). 
Der Bundesrat kann mithin die in Art. 40 Abs. 2 EpG aufgeführten Massnahmen 

16

anordnen. Es geht dabei um Massnahmen, die eine Verminderung enger Kontak-
te zwischen Personen bezwecken oder eine Exposition in einer bestimmten Um-
gebung verhindern sollen (Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die 
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3.12.2010, BBl 
2011, S. 392). Dazu gehören insbesondere das Verbot oder die Einschränkung 
von Veranstaltungen (lit. a), die Schliessung von Schulen, anderen öffentlichen 
Institutionen und privaten Unternehmen oder der Erlass von Vorschriften zum 
Betrieb (lit. b) sowie das Verbot oder die Einschränkung des Betretens und Ver-
lassens bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmter Aktivitäten an defi-
nierten Orten (lit. c). Diese Massnahmen sind auf die kollektive Ebene ausgerich-
tet und betreffen vor allem Veranstaltungen, Schulen und Unternehmen, da Men-
schenansammlungen für die Ausbreitung bestimmter Krankheiten (z. B. Grippe 
oder Masern aber auch Covid-19) besonders förderlich sind. Es sind also auch 
Situationen denkbar, in denen vorübergehend der Zugang zu einem bestimmten 
Gebiet eingeschränkt wird. Die möglichen Einschränkungen und Verbote sollen 
die Anzahl Erkrankter verringern, indem sie die Ausbreitung der Krankheit ein-
dämmen oder verlangsamen. Beim Entscheid, ob konkrete Massnahmen ange-
ordnet werden sollen, sind das epidemiologische Umfeld in der Schweiz und im 
internationalen Kontext (Ort, Ausdehnung und Entwicklung der Herde, Infektio-
sität, besonders betroffene Gruppen) sowie die Merkmale der Veranstaltung, der 
Schule oder der Unternehmen (Herkunft / Anzahl der Teilnehmenden, Zugehö-
rigkeit der Schülerinnen und Schüler zu besonders stark betroffenen Gruppen 
usw.) zu berücksichtigen. Neben der Beurteilung des Risikos für die öffentliche 
Gesundheit sind bei der Prüfung entsprechender Einschränkungen auch die ge-
sellschaftlichen und wirtschaftlichen Folgen insbesondere im Falle von Veranstal-
tungsverboten, der Schliessung von Schulen oder Unternehmen in Betracht zu 
ziehen (Botschaft EpG, a.a.O., BBl 2011, S. 392).

Auch wenn Art. 40 Abs. 1 EpG sehr unbestimmt formuliert ist, finden die in 
Art. 40 Abs. 2 lit. a-c EpG ausdrücklich genannten Massnahmen im formellen 
Gesetz eine hinreichend bestimmte Grundlage. Angesichts der Natur der dro-
henden Gefahren einer Epidemie und der fehlenden Vorhersehbarkeit der geeig-
neten Massnahmen ist ein gewisser Ermessensspielraum der vollziehenden 
Behörde im Bereich der Epidemienbekämpfung aber unvermeidlich und gemäss 
bundesgerichtlicher Rechtsprechung verfassungsrechtlich zulässig (Urteil BGer 
2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.7.2). Bei neu auftretenden Infektionskrankhei-
ten besteht typischerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und 
geeignete Bekämpfungsmassnahmen. Die zu treffenden Massnahmen können 
daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, sondern 
müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in der Regel unvollständigen Kenntniss-

17

tandes getroffen werden, was einen gewissen Spielraum der zuständigen Behör-
den voraussetzt (Urteil BGer 2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.7.2 m.H.; BGE 
131 II 670 Erw. 2.3 und Erw. 3).

4.5 Nach diesen Kriterien sind die der angefochtenen Verfügung zu Grund lie-
genden und umstrittenen Massnahmen gemäss Covid-19-Verordnung besondere 
Lage eine genügende gesetzliche Grundlage: 

4.5.1  Vorab ist festzuhalten, dass im Zeitpunkt des Erlasses der für das vorlie-
gende Verfahren massgeblichen Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 
1. April 2021 erwiesenermassen eine besondere Lage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 
lit. b EpG vorlag, nachdem die WHO am 30. Januar 2020 den Ausbruch des 
neuartigen Coronavirus zu einer gesundheitlichen Notlage von internationaler 
Tragweite erklärt hat, der höchsten Warnstufe der WHO (www.euro.who.int/de 
/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/novel-coronavirus-2019-
ncov).  

Die besondere Lage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 lit. a EpG ergibt sich im Übrigen 
aus folgenden, von der Beschwerdeführerin in Frage gestellten bzw. bestrittenen 
Umständen: 

4.5.2  Ab Herbst 2020 bestanden in der Schweiz stark ansteigende, hohe Infek-
tionszahlen und korrelierend damit rekordhohe Hospitalisierungen wegen Covid-
Infektionen (laborbestätigte Hospitalisationen) sowie hohe Todesfallzahlen (la-
borbestätigte Todesfälle). Die Infektionszahlen, Hospitalisationen und Todesfälle 
gingen nach der Verschärfung der Massnahmen langsam zurück, stiegen dann 
ab März 2021 wieder an und entspannten sich ab Mai 2021 (vgl. 
www.covid19.admin.ch/de/epidemiologic/hosp?time=phase2; Situationsberichte 
des BAG zur epidemiologischen Lage z.B. für die Woche 13 mit Darstellung der 
Entwicklung laborbestätigter Fälle, Hospitalisationen und Todesfälle, einsehbar 
unter www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pan-
demien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/situation-schweiz-und-interna-
tional.html). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind von der Infektion 
nicht allein Hochbetagte in Alters- und Pflegeheimen betroffen, wobei diesbezüg-
lich ohnehin nicht klar ist, was daraus in Bezug auf die Gesetzmässigkeit der 
Massnahmen abgeleitet werden könnte. Zwar weist die Altersgruppe der 80-
jährigen und Älteren die höchste Hospitalisierungsrate wegen einer Covid-
Infektion auf. Allerdings ergibt sich aus den Situationsberichten zur epidemiologi-
schen Lage in der Schweiz und im Fürstentum Liechtenstein des BAG (vgl. z.B. 
für Woche 50; Wochenberichte einsehbar unter www.bag.admin.ch/bag/de 
/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epi-

18

demien/novel-cov/situation-schweiz-und-international.html → Wochenbericht zur 
epidemiologischen Lage), dass alle Altersgruppen von Hospitalisationen betrof-
fen waren und das Medianalter etwa in den Wochen 11/2021 bis 39/2021 bei un-
ter 66 Jahren lag. In der Woche 50 lag es bei 66 Jahren. 

Hinzu kam im damaligen Zeitraum das Auftreten deutlich ansteckenderer Virus-
varianten und damit einhergehend weiterer Unsicherheiten über den weiteren 
Verlauf der Pandemie (vgl. Medienkonferenz des Bundesrates vom 20.1.2021).

Der von der Beschwerdeführerin postulierte Vergleich mit der Grippe ist verfehlt. 
Das Bundesgericht hat diesbezüglich wiederholt festgehalten, dass die Sterb-
lichkeit sowie die Hospitalisationsrate bei der Covid-19-Epidemie im Vergleich zu 
einer saisonalen Grippe signifikant höher ist. Je grösser das Risiko sei, desto  
eher seien risikoreduzierende Massnahmen gerechtfertigt bzw. geboten. Auf 
die  entsprechenden Ausführungen kann verwiesen werden (vgl. Urteil BGer 
2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.3 m.H., 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 
3.3.4). Die Erhebungen des Bundesamtes für Statistik ergeben denn, dass im 
bisherigen Verlauf der Pandemie in der Schweiz im Frühling 2020 eine erste Pe-
riode deutlicher Übersterblichkeit beobachtet werden konnte (Übersterblichkeit in 
der Altersgruppe von über 65 Jahren: 26%; in der Altersgruppe unter 65 Jahren: 
12%). Im Herbst 2020, mithin im Zeitpunkt des Erlasses der vorliegend umstritte-
nen Massnahmen, kam es zu einer zweiten Periode mit sehr hoher Übersterb-
lichkeit (Altersgruppe von über 65 Jahren: 47%; Altersgruppe unter 65 Jahren: 
11%; vgl. www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/gesundheit/gesundheitszu-
stand/sterblichkeit-todesursachen.html). Gemäss Schätzungen der wissenschaft-
lichen Task-Force des Bundes dürften die Corona-Verstorbenen je nach Alter 
und Vorerkrankungen zudem im Durchschnitt zwischen 5,4 und 6,8 Lebensjahre 
verloren haben (vgl. https://sciencetaskforce.ch/policy-briefs/ → Policy Briefs vom 
19.1.2021 S. 17).

Die Pandemie hat im damaligen Zeitraum zudem dazu geführt, dass die Res-
sourcen in den Spitälern auf die Behandlung von Covid-Patienten konzentriert 
wurden. Dies führte dazu, dass in vielen Nicht-Covid-Bereichen die Behandlun-
gen verschoben werden mussten, zu Lasten der betroffenen Nicht-Covid-
Patienten (vgl. dazu z.B. Zweite Bilanz der fünf Universitätsspitäler der Schweiz 
zur Covid-19-Pandemie vom 6.5.2021, einsehbar unter https://www.unimedsuis-
se.ch/application/files/6616/2029/0167/20210506_MK_CP_Praesentation_Pre-
sentation.pdf). Es wird geschätzt, dass ca. 19'000 Patienten, die nach einem    
elektiven Eingriff auf die Intensivstation hätten verlegt werden müssen, aufgrund 
des Aufschubes der Operation wegen überlasteter Intensivstationen nicht hospi-
talisiert werden konnten mit den entsprechenden negativen Konsequenzen für 

19

die Gesundheit dieser Patienten (vgl. Swiss National Covid-19 Task Force, Policy 
Brief vom 20.1.2021). Die statistisch ausgewiesenen Corona-Patienten stellten 
eine erhebliche zusätzliche Belastung für das Gesundheitssystem (und dabei 
nicht nur der Spitäler, sondern auch der ambulanten medizinischen Betriebe wie 
z.B. Hausarztpraxen oder Apotheken) dar (so waren in der Periode November 
2020 - bis Anfang Januar 2021 über 40% der IPS-Betten mit Covid-Patienten be-
legt, danach sanken die Zahlen langsam, vgl. https://www.covid19.admin.ch/ 
de/hosp-capacity/icu?rel=rel&time=phase2b; in derselben Periode waren auch 
über 10%, zeitweise fast 16% der Spitalbetten durch Covid-Patienten belegt, vgl. 
https://www.covid19.admin.ch/de/hosp-capacity/total?rel=rel&time=phase2b). 

4.6.1  In der Covid-19-Verordnung besondere Lage hat der Bundesrat Mass-
nahmen gegen Personen, betreffend öffentlich zugängliche Einrichtungen und 
Betriebe sowie Veranstaltungen und Massnahmen zum Schutze von Arbeitneh-
menden erlassen. Vorliegend umstritten sind das Verbot des Betriebs von Re-
staurationsbetrieben (worunter auch das von der Beschwerdeführerin betriebene 
Bistro fällt; Art. 5a Covid-19-Verordnung besondere Lage), die in öffentlich 
zugänglichen Innenräumen geltende Maskenpflicht für Personen ab dem 12. Ge-
burtstag (Art. 3b Covid-19-Verordnung besondere Lage) und die Pflicht der Erar-
beitung und Umsetzung eines Schutzkonzepts beim Betrieb einer öffentlich 
zugänglichen Einrichtung, wobei das Schutzkonzept u.a. Massnahmen vorzuse-
hen hat, welche die Einhaltung der Maskentragpflicht gewährleistet (Art. 5 Abs. 1 
und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). 

Das Verbot des Betriebs von Restaurationsbetrieben kann sich unmittelbar auf 
die Regelung von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG stützen, wonach private Unternehmen 
geschlossen werden können. Die Maskenpflicht sowie die Pflicht zur Erarbeitung 
und Umsetzung eines Schutzkonzeptes kann ebenfalls auf diese Bestimmung 
abgestützt werden. Wenn gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG Schulen, öffentliche 
Institutionen und private Betriebe geschlossen werden können, dann ist es 
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung e maiore minus auch zulässig, sol-
che Institutionen und Betriebe offen zulassen unter der Voraussetzung, dass be-
stimmte Sicherheitsmassnahmen getroffen werden; ein entsprechender Grund-
rechtseingriff wiegt weniger schwer als das vollständige Verbot oder die vollstän-
dige Schliessung (Urteil BGer 2C_8/2021 vom 25.6.2021 Erw. 3.8.1). 

4.6.2 Die umstrittenen Massnahmen tangieren zwar unstreitig verfassungsmäs-
sige Rechte (Persönliche Freiheit und Wirtschaftsfreiheit), die Delegationsnormen 
im EpG (insbesondere auch Art. 40 EpG) implizieren allerdings die Möglichkeit 
des Erlasses von die Grundrechte einschränkenden Massnahmen. In der Bot-
schaft zum EpG wird denn auch klar darauf hingewiesen, dass eines der zentra-

20

len Probleme des Schutzes vor übertragbaren Krankheiten darin liegt, dass eine 
ganze Reihe von Massnahmen Grundrechtspositionen von Betroffenen tangieren 
können und dass die Bekämpfungsmassnahmen in die Persönliche Freiheit oder 
in die Wirtschaftsfreiheit eingreifen können (BBl 2011 S. 325). Das EpG ermäch-
tigt mithin den Bund (bzw. gemäss Art. 6 EpG den Bundesrat sowie die Kantone) 
zum Erlass von die Grundrechte des Einzelnen einschränkenden Massnahmen. 
Der Schutz der öffentlichen Gesundheit in einer Pandemie ist ohne Eingriffe in 
die Grundrechte nicht möglich; die erfolgreiche Kontrolle und Bekämpfung von 
übertragbaren Krankheiten erfordert schnelle, auf die ganze Bevölkerung bezo-
gene Massnahmen, welche auch gegen den Willen von Betroffenen durchgeführt 
werden können. Die Massnahmen weisen seit je eine spezifisch gemeinschafts-
bezogene Dimension auf (vgl. BBl 2011 S. 324 f.). In der ausserordentlichen oder 
besonderen Lage können mithin gestützt auf das EpG selbst schwerwiegende 
Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit (wie die temporäre Schliessung von Einkaufs-
läden und Restaurationsbetrieben) oder andere Grundrechte auf Verordnungs-
ebene geregelt werden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 10.A., Rz 671). Entsprechend ist im vorliegenden Verfahren nicht 
zu prüfen, ob die Covid-19-Verordnung besondere Lage bzw. deren vorliegend 
umstrittene Bestimmungen verfassungskonform sind. Das EpG selber schafft 
dem Verordnungsgeber Raum für eine in die Grundrechte eingreifende und unter 
Umständen auch verfassungswidrige Regelung. 

4.7 Im Übrigen würden die fraglichen Bestimmungen auch einer Überprüfung 
deren Verfassungskonformität standhalten. Diese wird von der Beschwerdeführe-
rin insofern sinngemäss bestritten, als dass sie Unverhältnismässigkeit der Mass-
nahmen (Maskenpflicht und Restaurationsverbot) geltend macht. Diesbezüglich 
führt sie aus, die Wirksamkeit der Massnahmen sei unbewiesen. Die Massnah-
men würden einzig gestützt auf die Infektionszahlen gemäss PCR-Tests erfol-
gen, wobei diese Tests eine Infektion gar nicht zuverlässig nachzuweisen ver-
möchten. Des Weiteren bestreitet sie - wie bereits erwähnt - eine die öffentliche 
Gesundheit gefährdende Erkrankung, da nur Betagte in Alters- und Pflegehei-
men schwer davon betroffen würden, keine Übersterblichkeit eingetreten sei und 
keine Überlastung des Gesundheitswesens verursacht worden sei. In Bezug auf 
die Maskenpflicht führt sie aus, diese hätte keine Auswirkungen auf die Pande-
mie; Masken seien vielmehr schädlich für die Gesundheit. In Bezug auf das Re-
staurationsverbot führt sie aus, es lägen keine Beweise vor, dass eine Übertra-
gung der Infektion über weitere Distanzen möglich sei und dass asymptomati-
sche Personen ansteckend seien. In ihrem Betrieb könne ein Abstand von 1.5 m 
eingehalten werden; zudem seien die Räume in ihrem Betrieb sehr gross und gut 
belüftet. Des Weiteren bestreitet die Beschwerdeführerin sinngemäss die Ver-

21

hältnismässigkeit der Zweck-Mittel-Relation. Gestützt auf die bundesgericht-
liche Rechtsprechung müssten die Ressourcen gerecht verteilt werden, wes-
halb die gesundheitsökonomischen Kosten pro gerettetes Lebensjahr bei etwa 
Fr. 100'000 anzusetzen seien. Die Kosten der Pandemiebekämpfung würden 
diesen Betrag übersteigen; die Massnahmen würden deshalb gegen die Vertei-
lungsgerechtigkeit im Sinne von Art. 8 BV verstossen. 

4.7.1  Dass für die streitigen Massnahmen eine genügende gesetzliche Grundla-
ge besteht, wurde bereits vorstehend dargelegt. Die Bekämpfung der Pandemie 
und damit der Schutz der öffentlichen Gesundheit steht unstreitig im öffentlichen 
Interesse (vgl. Urteil BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.3). Dies gilt 
auch in Bezug auf die im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Pandemie   
erlassenen und vorliegend umstrittenen Massnahmen (vgl. Häfelin/Haller/Kel-
ler/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10.A., Rz 675). 

4.7.2  Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme 
für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles 
geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der 
Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Es muss eine 
vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen (vgl. BGE 143 I 304 Erw. 5.6.2; 140 
I 2 Erw. 9.2.2). 

Das Bundesgericht hat sich im Zusammenhang mit Massnahmen, die von den 
einzelnen Kantonen gestützt auf Art. 6 und 40 EpG im Zusammenhang mit der 
Covid-19-Epidemie erlassen wurden, schon in mehreren Entscheiden zum 
Grundsatz der Verhältnismässigkeit geäussert. Dabei wurde u.a. einerseits in 
Erwägung gezogen, dass die angeordneten Massnahmen in einem angemesse-
nen Verhältnis zu den Risiken stehen müssten, die mit diesen Massnahmen 
vermieden würden. Auch Massnahmen zur Abwehr von Gesundheitsgefährdun-
gen könnten nicht beliebig streng sein. Vielmehr sei nach dem akzeptablen Ri-
siko zu fragen und eine Abwägung zwischen den involvierten Interessen vor-
zunehmen. Schliesslich dürften die Massnahmen nur solange dauern, wie es 
notwendig sei, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. 
Sie seien regelmässig zu überprüfen (Urteile BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 
Erw. 4.5; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.1; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 
Erw. 3.2.3 je m.H.). 

Andererseits wurde in Erwägung gezogen, dass das Gericht sich eine gewisse 
Zurückhaltung auferlegen könne, wenn sich ausgesprochene Ermessensfragen 
stellten. Dasselbe gelte für die relative Gewichtung, die den einzelnen involvier-
ten Rechtsgütern und Interessen beizumessen sei, weshalb auch hier den politi-

22

schen Behörden ein Beurteilungsspielraum zustehe. Es sei alsdann nicht in ers-
ter Linie Sache der Gerichte, sondern des Verordnungsgebers oder der zu-
ständigen Fachbehörde, das akzeptable Risiko festzulegen (Urteile BGer 
2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 5.5.2; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.5 
je m.H.). Des Weiteren hat das Bundesgericht in Erwägung gezogen, dass der 
Natur der Sache nach gerade bei neu auftretenden Infektionskrankheiten typi-
schwerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeigneten 
Bekämpfungsmassnahmen bestehe. Die zu treffenden Massnahmen könnten 
daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, was einen 
gewissen Spielraum der zuständigen Behörden voraussetze. Zudem könnten 
Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen werden, wenn wissenschaftliche 
Klarheit vorliege, sondern bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität beste-
he. Sodann könne es angezeigt sein, rigorose Massnahmen bereits zu ergreifen, 
bevor es zu schweren Beeinträchtigungen komme, um zu verhindern, dass 
später noch strengere Massnahmen getroffen werden müssten (Urteile BGer 
2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.7 u. 4.8; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 Erw. 
5.5.3 u. 5.5.4; 2C_941/2020 vom 8.7.2021 Erw. 3.2.6 u. 3.2.7 je m.H.). 

Zusammenfassend gelangte das Bundesgericht zum Schluss, dass aus all die-
sen Gründen der fachlich zuständigen und politisch verantwortlichen Behörden 
ein relativ bedeutender Beurteilungsspielraum zugestanden werden muss (Urtei-
le BGer 2C_228/2021 vom 23.11.2021 Erw. 4.9; 2C_290/2021 vom 3.9.2021 
Erw. 5.5.5; je m.H.).

4.7.3  Bezüglich der Verhältnismässigkeit der Maskenpflicht kann auf die Urteile 
des Bundesgerichts 2C_228/2021 vom 23. November 2021 betr. Maskenpflicht 
an Schulen und 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 betr. Maskenpflicht in Läden ver-
wiesen werden. Das Bundesgericht führt dabei u.a. aus, dass nach dem aktuel-
len Stand des Wissens der Gebrauch von Gesichtsmasken dazu beiträgt, die 
Ausbreitung von Covid-19 zu beschränken und dass keine wissenschaftlichen 
Belege dafür vorlägen, dass das Maskentragen (bei Kindern) effektiv krankheits-
wertige gesundheitliche Schäden verursachen würde. In diesem Zusammenhang 
kann auch auf die Stellungnahme (Policy Brief) der National Covid-19 Science 
Task Force vom 13. Juli 2020 verwiesen werden. Darin wird ausgeführt, wissen-
schaftliche Studien belegten, dass das Tragen einer Schutzmaske das Risiko 
vermindere, andere und sich selber anzustecken. Die Wissenschaft sei sich heu-
te einig, dass das Maskentragen eine pragmatische und effiziente Massnahme 
gegen die Ausbreitung von SARS-CoV-2 sei. Gesundheitsbehörden wie die 
WHO oder die US-amerikanische CDC würden die Nutzung empfehlen. Bis anhin 
habe keine Studie negative Auswirkungen des Maskentragens nachgewiesen 

23

(https.//sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing; vgl. analog: 
vgl. www.who.int → Coronavirus disease → Advice → Advice for the public → 
Masks; vgl. auch WHO, Covid-19 Infection, Prevention and Control, Living guide-
line, Mask use in community setting, vom 22.12.2021, S. 8 ff.). Zusammenfas-
send wurde vom Bundesgericht sowohl die Verhältnismässigkeit einer Masken-
pflicht in allen öffentlichen Verkaufslokalen als auch in Bildungseinrichtungen ab 
der Sekundarstufe für den fraglichen Zeitraum bejaht. Die vorliegend umstrittene 
Maskenpflicht in öffentlich zugänglichen Innenbereichen von Einrichtungen und 
Betrieben stellt keinen schwereren Eingriff dar als die vom Bundesgericht geprüf-
te und als verhältnismässig befundene Maskenpflicht in Bildungseinrichtungen ab 
Sekundarstufe im Kanton Bern. Entsprechend ist auch die vom Bundesrat ver-
ordnete Maskenpflicht als verhältnismässig zu qualifizieren. 

4.7.4  In Bezug auf das Restaurationsverbot ist vorab nochmals auf die damalige 
Infektionssituation und in Verbindung mit der Belastung des Gesundheitswesens, 
die Übersterblichkeit in dieser Periode sowie das Auftreten neuer Virusvarianten 
und die damit einhergehenden Unsicherheiten bezüglich des weiteren Verlaufs 
hinzuweisen (vgl. Erw. 4.5.2). Im Dezember 2020 hat die WHO die Alpha- und 
Beta-Varianten, im Januar 2021 die Gamma-Variante und im April 2021 die Del-
ta-Variante als besorgniserregende Varianten, d.h. als Variante mit einer erhöh-
ten Übertragbarkeit, erhöhter Virulenz bzw. einem schwereren klinischen Verlauf 
oder erschwerter Möglichkeit deren Bekämpfung, erklärt (vgl. www.who.int/en 
/activities/tracking-SARS-CoV-2-variants). Im fraglichen Zeitraum war zudem erst 
ein sehr kleiner Anteil der Bevölkerung geimpft (Anfang April 2021 hatten erst ca. 
10% der Bevölkerung eine Impfung erhalten, vgl. www.covid19.admin.ch/de 
/vaccination/persons). Die Lage war mithin angespannt und der weitere Verlauf 
mit hohen Unsicherheiten behaftet. 

Das Restaurationsverbot diente der Verringerung von zwischenmenschlichen 
Kontakten in einer Umgebung, in welcher die Abstandsvorschriften regelmässig 
nicht eingehalten werden können und auch das Tragen von Masken nicht bzw. 
höchstens eingeschränkt möglich ist, was wiederum der Gefahr einer Covid-
Infektion mit den entsprechenden Folgen für die öffentliche Gesundheit entge-
genwirkt. Im Regierungsratsbeschluss wird in diesem Zusammenhang zu Recht 
auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse verwiesen, wonach sich das Virus am 
häufigsten bei engem und längerem Kontakt ohne Einhaltung von Schutzmass-
nahmen und die Möglichkeit der Übertragung einerseits durch Tröpfchen, ande-
rerseits aber auch durch Aerosole, welche sich insbesondere in schlecht durch-
lüfteten Innenräumen auch über weitere Distanzen übertragen können (vgl. dazu 
www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/ 

24

aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ur-
sprung.html#637049985; Robert Koch Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu 
SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 26.11.2021). Die Umgebung in Innenräumen 
von Restaurants stellt in diesem Sinne regelmässig eine erhöhte potentielle An-
steckungsgefahr dar. Entsprechend stellt das Verbot des Betriebs von Restau-
rants eine geeignete Massnahme zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie dar. 
Diesbezüglich kann auch auf das Wissenschaftliche Update der National Covid-
19 Science Task Force vom 14.1.2021 verweisen werden, in welchem ausgeführt 
wird, dass eine starke Reduktion der Kontakte und der Mobilität, zusammen mit 
einer konsequenten Umsetzung der Schutzmassnahmen, die Ansteckungen mit 
allen SARS-CoV-2 Stämmen verringert und die Ausbreitung der neuen Varianten 
verlangsamt. Es wird dabei auf eine Reihe von Studien verwiesen, welche zum 
Schluss kommen, dass weitrechende Schliessungen wirkungsvoll sind zur Re-
duktion von Ansteckungen. Entsprechende Daten lagen auch aus der Schweiz 
vor, nachdem im Zeitraum zwischen dem 4. November 2020 und dem 21. De-
zember 2020 von Seiten des Bundes noch keine Massnahmen zur Schliessung 
von Restaurationsbetrieben beschlossen worden waren, in den Westschweizer 
Kantonen demgegenüber entsprechende Restriktionen bereits bestanden (vgl. 
Wallis www.vs.ch/de/web/coronavirus/home → News v. 4.11.2020: Schliessung 
Restaurants ab 6.11.2020; Jura www.jura.ch/CHA/SIC/Centre-medias/Communi-
ques-2020/Covid-19-des-mesures-indespensables-pour-endiguer-le-nombre-ex-
ponentiel-et-inquietant-des-contaminations-et-des-hospitalisations.html : Schlies-
sung Restaurants per 2.11.2020; Genf www.ge.ch/document/lutte-contre-covid-
19-conseil-etat-declare-etat-necessite-met-place-mesures-plus-stricte-geneve : 
Schliessung Restaurants per 2.11.2020; Neuenburg: www.ne.ch/medias/Pa-
ges/20201102-fermeture-établissements-publics.apspx : Schliessung Restau-
rants per 4.11.2020; Waadt www.vd.ch/toutes-les-actualites → page 22 → 
3.11.2020: Schliessung Restaurants per 4.11.2020). Ein Vergleich der Reproduk-
tionszahl Re für die fragliche Periode in den Westschweizer Kantonen mit der üb-
rigen Schweiz ergab, dass diese in den Westschweizer Kantonen relevant nied-
riger war, als in der übrigen Schweiz, wo entsprechende Massnahme im fragli-
chen Zeitraum noch nicht beschlossen waren (vgl. Wissenschaftliches Update v. 
14.1.2021 der National Covid-19-Science Task Force, S. 7).

Aus der vorstehend dargelegten Situation im fraglichen Zeitraum ergibt sich auch 
die Erforderlichkeit der umstrittenen Massnahmen, dies insbesondere auch in 
Berücksichtigung der im damaligen Zeitraum bestehenden Unsicherheiten über 
die Gefährlichkeit der neuen Virusvarianten und in Berücksichtigung des den 
Behörden zukommenden Ermessens und ihres Fachwissens. Auch die von der 
Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwände gegen Zuverlässigkeit von PCR-

25

Tests vermögen daran nichts zu ändern. Die positiven Testungen durften als In-
dikator für den Verlauf der Pandemie herangezogen werden (vgl. dazu WHO, 
Recommendations for national SARS-CoV-2 testing, strategies and diagnostic 
capacities, Interim guidance v. 25.6.2021: Danach bildet das diagnostische Tes-
ten eine wichtige Komponente zur Prävention vor einer Ansteckung und zur Kon-
trolle der durchgeführten Massnahmen, alle Personen mit Verdacht auf eine Co-
vid-Infektion sollen getestet werden und NAAT-Tests - worunter auch PCR-Tests 
fallen - gelten als Standardreferenz für die Diagnose einer SARS-CoV-2 Infekti-
on; vgl. dazu auch: https://www.cdc.gov/coronavirus/2019-ncov/lab/naats.html). 
Für die Massnahmen waren im Übrigen nicht primär die positiven Testergebnisse 
massgebend, sondern vielmehr die Auswirkungen der Erkrankungen auf die öf-
fentliche Gesundheit und die Versorgung (Todesfälle, schwere Erkrankungen, 
Hospitalisationen, Langzeitfolgen auch leichterer Erkrankungen, Überlastung des 
Gesundheitswesens, Versorgungslücken infolge der Erkrankung sehr vieler Per-
sonen gleichzeitig). 

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist auch die Angemessenheit der 
Massnahme - wiederum in Berücksichtigung der mit der Pandemie einhergehen-
den Unsicherheiten im damaligen Zeitraum und des dem Verordnungsgeber zu-
stehenden Ermessens - zu bejahen. Es ist nicht zu verkennen, dass das Restau-
rationsverbot eine sehr einschneidende und offenkundig mit relevanten negativen 
wirtschaftlichen Konsequenzen verbundene Massnahme darstellte. Es handelte 
sich allerdings um eine zeitlich befristete Massnahme (teilweise Aufhebung des 
Verbotes ab 19. April 2021 mit Öffnung der Aussenbereiche, vollständige Aufhe-
bung des Verbotes ab 31. Mai 2021). Zudem wurden die wirtschaftlichen Konse-
quenzen der einzelnen Betriebe durch diverse Leistungen des Bundes (Kurzar-
beitsentschädigung, Massnahmen zur Entschädigung des Erwerbsausfalles) so-
wie der Kantone (in casu Härtefallprogramm des Kantons Schwyz) aufgefangen. 
Andererseits werden sich die Kosten der Pandemiebekämpfung auch nach Be-
endigung der Pandemie kaum genau beziffern lassen, zumal sie in Verhältnis zu 
setzen wären mit den Kosten, welche ohne die getroffenen Massnahmen ange-
fallen wären. Die Science Task Force des Bundes hat versucht, einen Kosten-
Nutzen-Vergleich der Massnahmen bei steigenden Fallzahlen durchzuführen und 
ist dabei zum Ergebnis gelangt, dass sich bei steigenden Fallzahlen ein eindeutig 
günstigeres Kosten-Nutzen-Verhältnis von gesundheitspolitischen Massnahmen 
ergibt (deutlich höherer gesundheitlicher Nutzen sowie geringere wirtschaftliche 
Zusatzkosten) als im Referenzszenario, in welchem bei konstant bleibenden An-
steckungs- und Todeszahlen keine gesundheitspolitischen Massnahmen ange-
ordnet würden (https://sciencetaskforce.ch → Policy Briefs vom 19.1.2021). Zum 
gleichen Schluss kommt auch eine Studie des SECO (Rutz, Mattmann, Funk und 

26

Jeandupeux, 2021: "Wirksamkeit und Kosten von Corona-Massnahmen und op-
timale Interventionsebene". Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 23. Staats-
sekretariat für Wirtschaft SECO, Bern, Schweiz, S. 3), wonach trotz des Fehlens 
eines eindeutigen wissenschaftlichen Konsenses die Mehrheit der gesichteten Li-
teratur darauf hindeute, dass Lockdowns wirksam seien. Für die Schweiz kom-
men die berücksichtigten Studien zum Schluss, dass das Kosten-Nutzen-
Verhältnis des bisherigen Lockdown-Regimes vermutlich positiv war, wenn auch 
die Unsicherheit in den Schätzungen relativ hoch ist. 

4.7.5  Zusammenfassend halten die streitigen Massnahmebestimmungen in 
Berücksichtigung des im EpG der fachlich zuständigen und politisch verantwortli-
chen Behörde eingeräumten Ermessens einer akzessorischen Prüfung auch un-
ter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit stand und gelangen im konkre-
ten Fall zur Anwendung. 

5.1 Zu prüfen ist noch die Verhältnismässigkeit der angeordneten Betriebs-
schliessung. Der Regierungsrat führt diesbezüglich im angefochtenen Beschluss 
aus, mit der temporären Betriebsschliessung sei verhindert worden, dass eine 
Ansammlung von "maskenlosen" Personen entstehe, welche die Übertragung 
von Covid-19 fördere. Die temporäre Betriebsschliessung sei geeignet und erfor-
derlich gewesen, um eine weitere Ausbreitung des Coronavirus zu verhindern 
bzw. um neue Ansteckungen zu vermeiden, da sich die Beschwerdeführerin nicht 
an die Maskentragepflicht und das Bistro-Verbot gehalten habe bzw. diese nicht 
durchgesetzt habe. Gemäss der ursprünglich auf der Homepage der Beschwer-
deführerin aufgeschalteten Mitteilung, sei der Zutritt für "maskierte" Personen so-
gar untersagt gewesen. Das temporäre Betriebsverbot sei auch zumutbar. Die fi-
nanziellen Einbussen seien zu verkraften gewesen. 

Die Beschwerdeführerin bestreitet demgegenüber die Verhältnismässigkeit der 7-
tägigen Betriebsschliessung. Dadurch sei ihr ein Viertel eines Monatsumsatzes 
verloren gegangen, ohne dass die Betriebsschliessung einen Einfluss auf den 
Verlauf der Pandemie gehabt hätte. 

5.2 Wie bereits erwähnt, handelt es sich bei der vorübergehenden Betriebs-
schliessung um eine verwaltungsrechtliche Sanktion. Es handelt sich mithin um 
eine Massnahme, welche den Behörden zur Verfügung steht, um auf die Verlet-
zung verwaltungsrechtlicher Pflichten zu reagieren und diese unmittelbar oder 
mittelbar durchzusetzen (Jaag in: FHB Verwaltungsrecht, N 23.7). Die Verhält-
nismässigkeit der Sanktion beurteilt sich danach, ob die Massnahme geeignet, 
erforderlich und angemessen für die Durchsetzung dieser Pflichten ist. Dies ist 
vorliegend zu bejahen. 

27

Eine vorübergehende Betriebsschliessung ist geeignet, die Erfüllung der Pflicht 
durchzusetzen bzw. einen Beitrag zur Erfüllung der Pflicht zur Einhaltung des 
Restaurationsverbotes im Betrieb sowie zur Durchsetzung der Maskentragpflicht 
im Betrieb zu leisten. An der Erforderlichkeit würde es erst mangeln, wenn der 
Pflichtige nicht in der Lage wäre, die fraglichen verwaltungsrechtlichen Pflichten 
zu erfüllen (Jaag, a.a.O., Rz 23.32), was zu Recht nicht geltend gemacht wird. 
Aus der Vernehmlassung der Kantonspolizei vom 9. Juni 2021 an den Regie-
rungsrat ergibt sich des Weiteren, dass die Mitarbeitenden der Kantonspolizei 
mehrmals das Gespräch mit den verantwortlichen Personen gesucht hatten. Die-
se seien mehrmals ermahnt worden, die geltenden Vorgaben der Covid-19-
Gesetzgebung einzuhalten bzw. durchzusetzen. Auch seien sie mehrmals auf die 
Konsequenzen, insbesondere eine befristete Betriebsschliessung, hingewiesen 
worden. Diese milderen Interventionen haben nicht zum Ziel geführt, weshalb die 
temporäre Betriebsschliessung erforderlich wurde. Auch die Angemessenheit der 
Sanktion ist klarerweise zu bejahen und in Berücksichtigung der Renitenz der 
Beschwerdeführerin sowie der vorgängigen Bemühungen der Polizei als eher 
mild zu bezeichnen. 

6. Zusammenfassend ist die temporäre Betriebsschliessung nicht zu bean-
standen und der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist zu bestätigen. Dem 
Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die Kosten zu Lasten der Be-
schwerdeführerin (§ 72 Abs. 2 VRP). Es besteht kein Anspruch auf eine Partei-
entschädigung (§ 74 VRP). 

28

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Kosten des Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barausla-
gen) werden auf Fr. 2'500.-- festgesetzt und der Beschwerdeführerin aufer-
legt. Sie hat am 5. Oktober 2021 einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- 
bezahlt, weshalb die Rechnung ausgeglichen ist. 

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde* 
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

4. Zustellung an: 
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R)
- den Regierungsrat des Kantons Schwyz 
- das Sicherheitsdepartement, Rechts- und Beschwerdedienst (EB)
- und das Departement des Innern (EB).

Schwyz, 18. Februar 2022

Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Vizepräsident:

Die Gerichtsschreiberin:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 11. März 2022