# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f549a6e8-5169-527b-bc29-e45ecf5055b7
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.02.2022 602 2021 135
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-135_2022-02-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 135
602 2021 137

Arrêt du 18 février 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, C.________ et D.________, et 
E.________ et F.________, recourants, représentés par 
Mes Christophe Claude Maillard et Pierre Bugnon, avocats

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,

G.________ SA, intimée, représentée par Me Elodie Surchat, 
avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
contrôle incident du plan d'affectation – Surface de terrain 
déterminante

Recours du 14 septembre 2021 contre les décisions du 10 août 2021

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considérant en fait

A. Par décision du 19 décembre 2012, publiée dans la Feuille officielle (FO) n° hhh, la Direction 
de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a approuvé, sous conditions, la 
révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de I.________.

Par publication dans la FO n° jjj, la Commune de I.________ a mis à l'enquête le dossier d'adaptation 
du PAL aux conditions d'approbation formulées le 19 décembre 2012 et des modifications 
supplémentaires. 

Des modifications complémentaires ont encore été mises à l'enquête en 2019.

Par décision du 22 décembre 2021, publiée dans la FO n° hhh, la DAEC a partiellement approuvé 
la modification du PAL de la Commune de I.________.

B. G.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la création d'habitations 
individuelles groupées de six logements sur l'article kkk du Registre foncier (RF) de la Commune de 
I.________, avec demande de dérogation pour construction dans les limites réservées à la forêt. 
Cette parcelle se situe dans la zone résidentielle à faible densité du PAL.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2019.

C. Le projet a suscité plusieurs oppositions, émanant notamment de A.________ et B.________, 
de C.________ et D.________ ainsi que de E.________ et F.________.

Le 16 avril 2020, la commune a préavisé favorablement le projet, avec conditions, ainsi que la 
demande de dérogation à la distance à la forêt. Expliquant qu'une modification de son PAL avait été 
mise à l'enquête en 2018 et que le projet n'avait aucune conséquence sur celle-ci, elle a en outre 
donné son accord à un effet anticipé des plans. Elle a annulé et remplacé son préavis du 16 avril 
2020 par un nouveau préavis du 6 mai 2020. Ce dernier – identique au premier – est uniquement 
complété par la détermination de la commune sur les griefs invoqués par les opposants.

A l'exception de la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU), les services de l'Etat consultés 
ont tous rendu des préavis favorables avec conditions. Pour sa part, la CAU a préavisé 
défavorablement le projet le 8 juin 2020. Dans son analyse, elle a en particulier relevé que, trop 
dense par son implantation, son volume et sa composition symétrique, le projet ne s'intégrait pas au 
tissu de villas situé à proximité et que l'exploitation de la pente ne se faisait pas dans le sens de 
l'aménagement de prolongements extérieurs variés. Elle a souligné que la question se posait de 
savoir s'il fallait vraiment construire à cet endroit du territoire communal.

Dans son préavis du 6 juillet 2020, le Service des forêts et de la faune (SFN) a en particulier indiqué 
qu'il admettait une dérogation jusqu'à 15 m de la limite forestière, moyennant la signature d'une 
décharge de responsabilité de la requérante qui sera transmise au RF pour inscription. 

Sur la base du préavis négatif de la CAU et pour ses propres motifs, le Service des constructions et 
de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis défavorable le 30 juillet 2020. Il a de plus refusé de 
donner son accord à un effet anticipé positif des plans, motif pris que le projet n'était pas conforme 
au PAL tel que mis à l'enquête (notamment en ce qui concerne l'indice brut d'utilisation du sol [IBUS], 
la distance entre constructions de 8 m et l'art. 168 al. 1 du règlement communal d'urbanisme [RCU] 
relatif à l'aménagement des places de stationnement); sur cet aspect, il a cependant précisé que 
l'article kkk RF n'était pas touché par la procédure de modification du PAL en cours, dans le sens 
où sa mise en zone avait été approuvée dans le cadre de procédures antérieures. Pour le reste, le 

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SeCA a considéré que le projet n'était pas conforme au PAL, à la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), au règlement 
fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 
harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7), s'agissant en 
particulier de la typologie du projet, de l'IBUS et de l'intégration dans le paysage.

Suite à ces préavis négatifs, l'architecte de la requérante a déposé des plans modifiés – datés du 
26 août 2020 – le 10 septembre 2020. Il s'est déterminé sur les différents préavis, notamment ceux 
du SeCA, de la CAU et du SFN.

Le 3 novembre 2020, le Service de la mobilité (SMo) a émis un nouveau préavis favorable avec 
conditions. 

Le 5 novembre 2020, le SeCA a rendu un nouveau préavis défavorable en raison uniquement du 
préavis négatif de la CAU. Il a pour le reste constaté que, suite aux modifications apportées, le projet 
correspondait désormais à de l'habitation individuelle groupée et qu'il était conforme à l'IBUS, à la 
distance de 8 m entre bâtiments principaux d'habitation et à l'art. 168 al. 1 RCU. Il a partant donné 
son accord à un effet anticipé positif des plans.

D. Par décision du 10 août 2021, le Préfet du district de la Gruyère a délivré le permis de 
construire requis, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et de 
l'observation stricte des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux. 
Au vu des préavis favorables de la commune et du SFN, il a également accordé la dérogation pour 
construction à distance illégale de la forêt.

Par décision du même jour, il a rejeté les oppositions dans la mesure de leur recevabilité. S'écartant 
du préavis défavorable de la CAU, il a en particulier considéré que le projet s'insérait dans le tissu 
bâti, tout en présentant certes un volume important comparé notamment à la villa directement 
voisine. Il a cependant relevé que les possibilités de construire réglementaires n'apparaissaient pas 
déraisonnables compte tenu de l'environnement existant constitué d'un quartier contemporain 
comptant déjà un certain nombre de bâtiments aux volumes considérables qui ne présentaient pas 
de problème particulier d'intégration. En ce qui concerne la hauteur totale, il a estimé, en se référant 
au niveau du terrain naturel validé par la commune et à l'avis du SeCA, que celle-ci avait été 
correctement mesurée et qu'elle respectait la réglementation communale. S'agissant des réserves 
émises quant à la volumétrie du projet, le préfet a renvoyé au préavis du SeCA qui a retenu que le 
projet était conforme en ce qui concerne les indices applicables, sans développer plus avant cet 
aspect étant donné l'absence de motivation détaillée de la part des opposants.

E. Par mémoire du 14 septembre 2021, les opposants précités ont recouru contre ces décisions 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à leur annulation et, 
principalement, au refus du permis de construire, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité 
intimée pour instruction – dont le contrôle préjudiciel de la planification locale – et nouvelles 
décisions dans le sens des considérants (602 2021 135). Ils requièrent de plus l'octroi de l'effet 
suspensif à titre superprovisionnel (602 2021 136) et provisionnel (602 2021 137). A titre de mesures 
d'instruction, ils demandent la production du dossier du PAL de la Commune de I.________ auprès 
de la DAEC – en tant qu'il concerne l'aménagement du secteur de L.________ et l'affectation de 
l'article kkk RF – ainsi que la tenue d'une inspection des lieux.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que l'intégration paysagère et 
la transition entre la zone à bâtir et la zone agricole et forestière voisine sont manquées. Sur cet 

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aspect, ils estiment que, la dernière révision générale datant de 2012, un contrôle préjudiciel de la 
planification locale s'impose compte tenu de la localisation de la parcelle destinée à accueillir le 
projet critiqué – se trouvant à l'extrémité d'un "îlot" résidentiel excentré, peu desservi par les 
transports publics, et qui est entourée aux trois quarts de zone agricole et de forêt – ainsi que des 
nouveaux objectifs cardinaux d'aménagement du territoire ancrés et renforcés dans la loi du 22 juin 
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) révisée en 2014. Dans l'hypothèse où les 
conditions d'un contrôle préjudiciel devaient ne pas être réunies, ils invoquent une violation de la 
clause d'esthétique. Selon eux, le projet doit être refusé pour défaut d'harmonie et d'intégration. 

Les recourants relèvent en outre que les prescriptions en matière de hauteur – en lien avec la 
détermination du terrain de référence – ne sont pas respectées. Enfin, ils contestent le calcul des 
indices, plus particulièrement celui de la surface de terrain déterminante (STd); ils sont d'avis que 
les calculs volumétriques effectués par l'intimée sur la base de la STd correspondant à la superficie 
de la parcelle et validés par le SeCA et le préfet ne sont pas corrects, dès lors qu'il convient d'y 
retrancher les surfaces relatives à la desserte et à la zone de manœuvre.

F. Par mesure provisionnelle urgente du 16 septembre 2021, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2021 136).

G. Le 10 novembre 2021, le préfet déclare qu'il n'a pas de remarques particulières à formuler sur 
le recours.

Le 11 novembre 2021, la commune indique qu'elle n'a pas d'éléments supplémentaires à ajouter et 
qu'elle maintient son préavis du 6 mai 2020.

Dans ses observations du 15 novembre 2021, l'intimée conclut – sous suite de frais et dépens – 
principalement au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, subsidiairement à son 
admission partielle et à ce que les décisions préfectorales soient modifiées en ce sens que les plans 
du 10 novembre 2021 intitulés "SCHEMA SURFACE ET VOLUME" ainsi que "REZ SUPERIEUR", 
"TOITURE", "Façade Nord / Sud", "Façade Est / Ouest", "Coupes A / B" et "Coupes C / D" annulent 
et remplacent les mêmes plans approuvés le 10 août 2021 et font partie intégrante du permis de 
construire délivré le 10 août 2021. Elle propose en outre le rejet de la requête d'effet suspensif, 
subsidiairement l'octroi de l'effet suspensif uniquement pour les travaux dépassant la dalle sur 
premier étage de l'ouvrage projeté. L'intimée soutient en substance que les conditions d'un contrôle 
accessoire du plan d'affectation ne sont pas remplies et que le principe de la stabilité des plans ainsi 
que celui de la confiance commandent dans tous les cas le maintien de la parcelle kkk RF en zone 
à bâtir. Elle estime que le projet s'intègre à l'environnement bâti, en particulier dans un quartier 
contemporain qui comprend déjà un certain nombre de bâtiments aux volumes considérables. 
S'agissant de la hauteur, l'intimée est d'avis que les conditions sont remplies en l'espèce pour la 
calculer depuis l'altitude actuelle du remblai, considéré comme terrain naturel. Elle explique 
cependant que, suite à plusieurs rencontres avec la commune, le terrain naturel d'origine a été 
estimé. Constatant que le déplacement du projet côté Sud – suite à diverses demandes de 
modifications du projet – avait entraîné un léger dépassement de la hauteur qui lui avait échappé, 
elle a produit de nouveaux plans sur lesquels un déplacement de la panne faîtière de 60 cm vers le 
bas est proposé. Enfin, en ce qui concerne la volumétrie, elle soutient que le calcul de la STd est 
correcte, la zone de manœuvre – qui a été ajoutée suite à la requête du SFN et de certains 
opposants – et la surface d'accès ne devant pas être prises en compte. Elle souligne cependant 
que, lors de la mise en place de la zone de manœuvre, le calcul de la zone verte n'a pas été mis à 

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jour; étant de 0.39, alors que le minimum requis est de 0.40, l'intimée a produit des nouveaux plans 
proposant une diminution des quatre terrasses extérieures afin de respecter le minimum légal. 

H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile –, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
LATeC.

B.________ est propriétaire de l'article mmm RF – attenant à l'article kkk RF –, dans lequel réside 
également son épouse. Les précités, opposants au projet de construction et destinataires des 
décisions préfectorales, ont qualité pour recourir dès lors qu'ils sont atteints par ces dernières et ont 
un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA). Du 
moment qu'il faut entrer en matière sur le recours de B.________ et A.________, la question de 
savoir si C.________ et D.________ ainsi que E.________ et F.________ ont également qualité 
pour agir – ce que l'intimée conteste – peut demeurer indécise.

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

Dans un premier grief, les recourants font valoir que les conditions d'un contrôle préjudiciel de la 
planification communale sont en l'espèce réunies. Selon eux, les circonstances de fait, en particulier 
la dernière révision du PAL – approuvée en 2012, soit avant l'entrée en vigueur le 1er mai 2014 de 
la LAT révisée – et la localisation de la parcelle concernée, en lien avec les objectifs cardinaux de 
l'aménagement du territoire ancrés et renforcés dans la LAT révisée laissent penser que cette 
parcelle ne serait pas intégrée à la zone à bâtir, à tout le moins pas "sans ménagement", dans 
l'hypothèse d'un examen actuel de la planification.

2.1. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre 
d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins 
admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de 
l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c).

Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les 
plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des 
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre 

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juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références citées; 
127 I 103 consid. 6b).

2.1.1. L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les 
circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin 
s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 
140 II 25 consid. 3; arrêt TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1.1).

L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, 
d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la 
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur 
fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui 
doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la 
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être 
révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (cf. ATF 132 
II 408 consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2 et les arrêts cités; arrêt TF 1C_98/2018 du 7 mars 2019 
consid. 5.1, in DEP 2019 340).

2.1.2. La réduction de zones à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important (cf. ATF 
144 II 41 consid. 5.2; 128 I 190 consid. 4.2 et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c), susceptible 
d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts 
privés des propriétaires concernés (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1P.139/1992 du 
20 décembre 1993 consid. 7e et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral a déjà considéré (cf. arrêt TF 
1C_230/2020 du 11 novembre 2020 consid. 5.1) que le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis et 3 al. 3 let. abis LAT) et la création d'un milieu bâti 
compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) sont également préconisés par la nouvelle mouture de la LAT entrée 
en vigueur le 1er mai 2014 et concrétisent également les intérêts publics importants de la 
concentration et de l'utilisation mesurée du sol (cf. art. 1 al. 1 LAT et 75 Cst.; ATF 145 II 18 
consid. 3.4.2; arrêts TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 consid. 4.4.1; 1C_156/2019 du 26 novembre 
2019 consid. 2.4.2; voir également Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une 
révision partielle de la LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). 

La réalisation de ces objectifs ne sauraient cependant constituer le seul critère pertinent pour 
déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, 
dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 
2017 consid. 4.4).  

Pour que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue une modification des 
circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être qualifiée, au stade de la première étape, de 
sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-
ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, son 
niveau d'équipement, la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation et la mesure dans laquelle 
celui-ci a été concrétisé. Savoir ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une 
pesée complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 
consid. 5.2; 140 II 25 consid. 3.1; arrêts TF 1C_619/2019 du 6 août 2020 consid. 7.1.3; 1C_656/2018 
du 4 mars 2020 consid. 6.1.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3).

2.2. En l'occurrence, des modifications du PAL de la Commune de I.________ étaient en cours 
d'approbation lorsque le projet litigieux a été mis à l'enquête publique. Or, il s'agissait principalement 
du dossier d'adaptation du PAL aux conditions d'approbation formulées par la DAEC le 19 décembre 

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2012 et de modifications supplémentaires (cf. let. A ci-dessus). Il ressort du rapport explicatif du 
dossier d'adaptation aux conditions d'approbation que celui-ci est mis à jour suite aux décisions de 
l'approbation, qu'il intègre les adaptations demandées par les préavis des services cantonaux et qu'il 
ajoute les modifications liées à l'évolution du dossier et aux décisions communales (cf. ch. 5.3). 
S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir pour l'habitat, il y est indiqué que le PAL approuvé 
en 2012 présentait une zone à bâtir destinée à l'habitat bien dimensionnée et que, dès lors, les 
conditions d'approbation ne concernaient pas ce point. Les modifications des zones à bâtir destinées 
à l'habitat intervenues dans le cadre du dossier d'adaptation sont mineures et sont présentées dans 
le chapitre 9. Ces modifications n'ont pas d'impact sur le dimensionnement de la zone à bâtir. Par 
ailleurs, le dimensionnement de la zone à bâtir pour l'habitat se conforme au projet d'agglomération 
N.________ (plan directeur d'agglomération), pour lequel un dimensionnement strict a été effectué. 
La conformité de ce document a été évaluée par les instances cantonales et fédérales (cf. ch. 7.1).

Cela étant précisé, il doit être constaté que le PAL de la Commune de I.________ est relativement 
récent, dès lors que sa dernière révision générale a fait l'objet d'une décision d'approbation de la 
DAEC le 19 décembre 2012. Il n'a partant pas atteint l'horizon temporel de 15 ans prévu tant par 
l'ancien art. 15 let. b LAT que par la législation actuelle (art. 15 al. 1 LAT).

En outre, les recourants ne prétendent pas que la zone à bâtir communale serait surdimensionnée. 
Du reste, le plan directeur cantonal (PDCant) n'a pas désigné la Commune de I.________ parmi les 
communes présentant un surdimensionnement de leur zone à bâtir, sur la base de l'ancien PDCant.

Toutefois, la parcelle litigieuse présente les particularités suivantes: 

La situation de la parcelle concernée (entourée en rouge) se présente comme suit selon l'extrait du 
portail cartographique du canton de Fribourg (cf. https://map.geo.fr.ch) reproduit ci-dessous:

On peut constater que la parcelle déborde de la zone résidentielle et se trouve entourée de zone 
agricole sur trois côtés. La représentation ci-dessus met clairement en évidence qu'on est en 
présence d'une excroissance de la zone pour laquelle on ne voit pas de raison d’être.

A cela s'ajoute que, comme cela ressort de l'extrait du PAZ reproduit ci-dessous, le quartier dans 
lequel la parcelle en question est comprise (entouré en rouge) est lui-même éloigné du centre de la 
Ville de I.________ et ne se situe pas dans la continuité de la zone à bâtir.

Or, dans la présente procédure d'autorisation de construire, la commune et le préfet n'ont pas tenu 
compte du fait que les autorités locales se sont rendues compte de cette problématique.

En effet, la Commune de I.________ fait partie d'un projet d'agglomération. Un tel plan est considéré 
comme un plan directeur régional (cf. art. 27 al. 1 LATeC) qui lie les autorités cantonales et 
communales (cf. art. 32 LATeC). Cet effet est d'ailleurs explicitement rappelé dans le plan directeur 
d'agglomération N.________ approuvé par le Conseil d'Etat le 5 décembre 2016 (cf. ch. 1.2).

Selon le projet d'agglomération de 3ème génération N.________ (PA3), la parcelle litigieuse se situe 
dans un secteur à densification limitée. A cela s'ajoute que, sur la carte identifiant ces zones (cf. 
plan "Urbanisation et plan de synthèse"), la question d’un déclassement doit être examinée pour 
cette parcelle.

Le rapport du PA3 (décembre 2016) consacre un chapitre à l'urbanisation (cf. ch. 7); le concept 
territorial "urbanisation" (cf. ch. 7.3) regroupe cinq principes, parmi lesquels figurent les secteurs à 
densification limitée. Sous le titre "Secteurs à densification limitée" (cf. ch. 7.3, p. 80), le rapport 
mentionne que le périmètre d'urbanisation exclut des secteurs pourtant déjà construits. Ceux-ci sont 

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caractérisés par un manque de services de proximité et une faible à très faible accessibilité en 
transports publics et mobilités douces. Ainsi, ces secteurs génèrent des nuisances sociales (perte 
de sens du lieu et de l'identité), économiques (coût des transports et infrastructures) et 
environnementales (pollutions). Le développement de ces secteurs est donc inapproprié. Au 
contraire, cela engendrerait des coûts supplémentaires supportés par la collectivité et nuirait au 
développement vers l'intérieur du bâti. Par ailleurs, ce sont souvent des secteurs ne respectant pas 
une lecture attentive du paysage. Ils ont ainsi grignoté les coteaux et les crêtes en les tapissant de 
villas individuelles. Ils contribuent à réduire la lisibilité et le sens des territoires. A l'intérieur des 
secteurs à densification limitée, des parcelles libres existent encore. Compte tenu des effets négatifs 
de ces secteurs, exposés plus haut, les communes concernées doivent étudier l'opportunité de 
déclasser ces parcelles non bâties. Cela doit répondre à une logique de projet et n'est pas une 
mesure automatique. En effet, dans la mesure où certaines parcelles sont déjà équipées, que les 
infrastructures communales ont été dimensionnées en incluant ces parcelles, etc., un déclassement 
peut devenir inutile, voire plus négatif que sa construction. Dans ce cas, et en particulier si les 
secteurs non bâtis sont de dimensions importantes, il convient de développer ces secteurs avec 
circonspection en prenant soin du contexte paysager et urbain, de leur accessibilité et de la densité 
qu'ils supporteraient.

Le PA3 émet les principes d'application suivants (cf. ch. 7.3, p. 80):

" > De manière générale, la densification de ces secteurs est indésirable.

> A l'intérieur de ces secteurs, les communes doivent examiner l'opportunité de déclasser les parcelles 
libres de construction.

> Le secteur concerné par une continuité paysagère (voir également le thème « paysage et nature ») doit 
au minimum:

- Conserver cette dernière en répartissant les droits à bâtir afin de permettre des secteurs libres et une 
intégration paysagère du projet.

- Permettre une desserte tous modes adaptée, en particulier pour les mobilités douces et leur rabattement 
sur les transports publics ;

- Passer par un processus d'étude à même d'assurer une grande qualité urbaine, tels que des MEP".

Dans le rapport d'examen du PA3 de la Confédération du 14 septembre 2018, il est relevé – 
concernant le critère d'efficacité 2: Encouragement du développement urbain vers l'intérieur (cf. 
ch. 4.1, p. 12) ce qui suit parmi les points faibles: de nombreuses réserves de zones à bâtir 
présentent une desserte TP insuffisante, voire inexistante. Une priorisation des développements 
dans les zones à bâtir les moins pertinentes jusqu'en 2030 fait défaut et aucune mesure concrète 
ne permet de geler ces zones à bâtir en surplus. Ces réserves correspondent en fait aux besoins 
pour 2040. Cependant, il est souligné que le PA définit des secteurs à densification limitée et oblige 
ainsi les communes à étudier l'opportunité de déclasser ces secteurs. 

Dans le rapport du projet d'agglomération de 4ème génération N.________ (PA4), il est également 
indiqué (cf. ch. 7.2, p. 114) que la densification dans les secteurs les plus adéquats est à privilégier. 
Il est effectivement important d'éviter une "densification diffuse" qui conduit à des difficultés 
d'équipement. Les secteurs à densification limitée sont issus d'une analyse multicritère et de projet. 
Les critères principaux sont la desserte TP et MD, la proximité des services et l'intégration 
paysagère. Certains secteurs identifiés sont bien desservis en TP. Toutefois, leur densification n'est 
pas forcément adéquate parce qu'elle se ferait au détriment d'éléments paysagers (dans les coteaux 

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notamment, ou entre les localités), que le contexte est peu propice à une densification trop 
importante du fait de l'harmonie de l'ensemble du quartier, que les équipements existants sont peu 
adaptés et nécessiteraient des investissements conséquents, qu'ils sont éloignés des services de 
proximité, ou encore que d'autres secteurs sont actuellement plus propices à des démarches de 
densification. Ces secteurs à densification limitée sont en général le fruit d'un mitage du territoire ou 
d'anciennes extensions de la zone à bâtir peu maîtrisées. Le PA4 prévoit également l'obligation 
d'étudier le déclassement.

Dans ces circonstances, la Cour de céans ne peut que constater que les autorités locales ont elles-
mêmes mis en évidence dans le plan d'agglomération que, pour la parcelle litigieuse, il existe une 
nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation. Puisque l'on peut 
sérieusement se poser la question de savoir s'il était judicieux de prévoir une zone à bâtir sur la 
parcelle concernée au vu de son emplacement et que cette parcelle fait partie d'un quartier excentré 
où une densification apparait problématique, la commune ne pouvait pas préaviser favorablement 
le projet sans examiner les conditions d'un contrôle incident de la planification au sens de l'art. 21 
al. 2 LAT. En effet, il ressort clairement des PA3 et PA4 que la constructibilité de la parcelle litigieuse 
doit être examinée d'une manière attentive et individualisée. Puisque la situation particulière de cette 
parcelle a été clairement identifiée dans le plan d'agglomération et que la Confédération a 
explicitement relevé dans ce contexte qu'il incombe aux communes d'examiner des déclassements, 
le préfet ne pouvait pas en faire fi. Repousser la réflexion à la prochaine révision générale de la 
planification locale viderait de sens les mesures prévues dans la planification régionale, puisque les 
parcelles concernées risquent d'être construites d'ici là. Même si le plan directeur d'agglomération  
prévoit que la mise en œuvre sur le principe se fera à l'occasion de la révision des PAL (cf. ch. 3.4 
"mise en œuvre"), cela n'exclut pas dans des circonstances particulières l'application des principes 
de la LAT – en particulier de l'art. 21 LAT – et de la jurisprudence fédérale y relative au travers d'un 
contrôle préjudiciel du plan. Cela se justifie d'autant plus qu'en l'occurrence, la Commune de 
I.________ était en train de réaliser une révision générale de son PAL (adaptation aux conditions 
d'approbation) lorsque le projet litigieux a été mis à l'enquête.

On peut encore souligner que la parcelle concernée ne se situe certes pas dans un périmètre de 
protection du site au sens du PAL ni dans un périmètre à protéger au sens du PDCant. En revanche, 
elle fait partie d'un périmètre pour lequel le PA3 a émis des réserves particulières concernant 
l'intégration des projets. Au motif que l'emplacement de ces zones ne parait pas judicieux, il y a lieu 
d'examiner attentivement leur intégration dans le bâti et les environs. Les projets de construction – 
pour autant qu'il n'est pas procédé au déclassement – ne doivent pas se faire au détriment 
d'éléments paysagers (dans les coteaux notamment, ou entre les localités). Cela consiste en un 
motif suffisant pour imposer des exigences supplémentaires quant à l'intégration de la construction 
et on ne peut pas simplement renvoyer au fait que le secteur de L.________ est un quartier 
contemporain comptant déjà un certain nombre de bâtiments aux volumes considérables, que le 
RCU permet l'implantation d'habitations individuelles groupées et que les règles générales de la 
constructibilité ne s'opposent pas à ce projet. Il est dans ce contexte renvoyé aux critiques formulées 
par la CAU quant à l'effet de masse qui se dégagerait de la construction envisagée, ce qui est 
particulièrement problématique dès lors que le projet doit se réaliser sur une parcelle qui consiste 
en une excroissance du quartier existant et que le projet nécessite une dérogation à la distance à la 
forêt.

Partant, la commune et les services de l'Etat – avant de formuler un préavis favorable – doivent 
examiner le projet à la lumière des critères du plan d'agglomération. Dans ce contexte, il pourra 

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également être procédé à la production du dossier du PAL de la Commune de I.________ en tant 
qu'il concerne l'aménagement du secteur de L.________ et l'affectation de l'article kkk RF.

Pour ce seul motif déjà, les décisions litigieuses doivent être annulées et le dossier renvoyé à 
l'autorité pour adapter, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41), la planification et prendre les 
mesures qui s'imposent.

La problématique de l'octroi d'un permis de construire pour le projet litigieux dans la zone à 
densification limitée est en outre encore davantage mise en évidence par ce qui suit.

3. 

Il appert que la constructrice a élaboré un projet qui utilise le maximum des indices prévus pour la 
zone, conduisant ainsi à la densification maximale à cet endroit, ce qui n'est précisément pas voulu 
par la planificatrice régionale. 

Mais même si on devait appliquer les règles générales régissant actuellement la constructibilité en 
zone résidentielle à faible densité, ce qui devra – comme on vient de le voir être examiné –, le calcul 
des surfaces tel qu'approuvé par le préfet ne pourrait pas être confirmé par l'autorité de céans.

En effet, les recourants contestent le calcul de la surface de terrain déterminante. Ils soutiennent 
que les calculs volumétriques effectués par l'intimée sur la base de la STd correspondant à la 
superficie de la parcelle (1'509 m2) et validés par le SeCA et le préfet ne sont pas corrects, dès lors 
qu'il convient d'y retrancher les surfaces relatives à la desserte et à la zone de manœuvre. Selon 
eux, avec une STd nettement inférieure à 1'500 m2, l'IBUS maximal autorisé est nécessairement 
dépassé, dès lors que le calcul de l'intimée ne présente qu'une très faible marge.

3.1. Aux termes de l'art. 130 LATeC, l'utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan 
d'affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, 
d'occupation du sol et de surface verte (al. 1). Le Conseil d'Etat fixe les valeurs minimales et 
maximales pour les différentes zones en tenant compte d'une utilisation rationnelle et mesurée du 
sol. Il prévoit des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction durables (al. 2).

Selon l'art. 79a ReLATeC, les surfaces des liaisons piétonnes, des voies cyclables, des chemins de 
randonnée pédestre (art. 94 al. 1 let. a et e LATeC) et des chemins piétons (art. 94 al. 2 LATeC) 
sont comptabilisées dans la surface de terrain déterminante (ch. 8.1 annexe AIHC).

Le ch. 8.1 de l'annexe 1 à l'AIHC prévoit que la STd comprend des terrains ou parties de terrains 
compris dans la zone à bâtir correspondante. La surface des accès au bâtiment est prise en compte. 
Ne sont pas comptées les surfaces relatives au réseau routier (principal, collecteur et de desserte).

Le ch. 8.5 de l'annexe 1 à l'AIHC définit l'indice de surface verte comme le rapport entre la surface 
verte déterminante et la surface de terrain déterminante. La surface verte comprend les surfaces 
naturelles et/ou végétalisées qui sont perméables et ne servent ni au dépôt ni au stationnement.

3.2. En l'espèce, il est d'emblée constaté que, dans ses observations sur le recours, l'intimée 
reconnaît que, lors de la mise en place de la zone de manœuvre des pompiers, le calcul de la zone 
verte n'a pas été mis à jour sur le plan "Schéma, surface et volume" du 1er février 2021. Elle explique 
qu'elle a corrigé ce calcul et remarqué que l'indice de surface verte n'atteignait juste pas le minimum 
de 0.40 requis par l'art. 73ter al. 1 RCU; elle a précisé que la zone verte (comprenant la zone de 
manœuvre) est de 581.34 m2 et que, partant, l'indice de surface verte est de 0.39 (581.34 / 1509). 
Afin de respecter le minimum légal de 0.40, l'intimée a produit de nouveaux plans datés du 

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10 novembre 2021, sur lesquels elle a diminué la surface des quatre terrasses extérieures, et 
indiqué que le calcul de l'indice de surface verte était ainsi le suivant: 603.65 / 1509 = 0.40.

Au regard de ce qui précède, il convient de constater que l'indice de surface verte ne respectait pas 
le RCU et que, partant, le permis de construire ne pouvait pas être accordé. 

Par ailleurs, il ressort du dossier que la route, située sur l'article ooo RF, qui longe le Sud de la 
parcelle kkk RF, dispose d'une "surlargeur" existante qui empiète sur cette dernière. Cette surlargeur 
ne figurait pas sur les plans initialement produits avec la demande de permis de construire. En 
particulier, le SFN a conditionné son préavis favorable au maintien de cette surlargeur; il a en effet 
demandé qu'elle demeure impérativement libre pendant et après les travaux, afin de garantir le 
passage des camions de transport de bois, qu'elle figure sur les plans et qu'une servitude ad hoc 
soit inscrite au RF aux frais de l'intimée. Cette surlargeur a été par la suite reportée notamment sur 
le plan de situation modifié le 2 mars 2021 – qui ne se trouve pas dans FRIAC – et sur le plan "Rez 
supérieur, zone de manœuvre + zone verte" modifié le 1er février 2021.

De plus, les plans initiaux ne comportaient aucune zone de manœuvre pour les services du feu. Une 
telle zone a été prévue et intégrée sur les plans modifiés suite aux remarques de l'ECAB. Celle-ci – 
d'une longueur de 11 m pour une largeur de 6 m et revêtue d'asphalte – trouvera place en partie sur 
l'article ooo RF – soit sur la route longeant le Sud de la parcelle kkk RF – ainsi que sur une partie 
de l'article kkk RF, à l'emplacement où se trouve la surlargeur et légèrement au-delà.

L'intimée estime qu'il serait abusif de lui reprocher un mauvais calcul de la STd puisque la zone de 
manœuvre a été introduite pour satisfaire les souhaits du SFN notamment, rappelant que le remblai 
sis sur sa parcelle est déjà actuellement utilisé comme place d'évitement malgré qu'il se situe sur 
un terrain privé. Cela étant, l'AIHC est clair: si les surfaces relatives au réseau routier (principal, 
collecteur et de desserte) doivent être déduites, tel n'est pas le cas des accès au bâtiment (cf. arrêt 
TC FR 602 2018 133 du 10 avril 2019 consid. 5.2). Dès lors, il convient de tenir compte de l'emprise 
de la voie de circulation empiétant sur la parcelle kkk RF, laquelle consiste par ailleurs en une 
condition au permis de construire expressément émise par le SFN. 

Il s'ensuit que le projet n'aurait pas pu être autorisé même en faisant abstraction du premier motif 
de renvoi.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2021 135) doit être admis et les décisions rendues 
le 10 août 2021 annulées. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour suite utile au sens des 
considérants.

Dans ces circonstances, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 137) 
est devenue sans objet.

5.

Il appartient à l'intimée qui succombe (art. 131 CPJA) de supporter les 4/5ème des frais de procédure, 
soit CHF 2'000.-. L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet, est exonéré de sa part aux frais (art. 133 
CPJA).

Les recourants qui ont fait appel aux services d'avocats pour défendre leurs intérêts ont droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA). La liste de frais produite par les mandataires des recourants ne 
correspondant pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 

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administrative; RSF 150.12), l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 8'616.- (honoraires et débours: 
CHF 8'000.-; TVA 7.7%: CHF 616.-), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle 
est mise à la charge de l'intimée par 4/5ème, soit CHF 6'892.80, et à celle de l'Etat de Fribourg à 
raison d'1/5ème, soit CHF 1'723.20.

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2021 135) est admis.

Partant, les décisions rendues le 10 août 2021 par le Préfet de la Gruyère sont annulées. Le 
dossier est renvoyé à la Préfecture de la Gruyère pour suite utile au sens des considérants.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 137), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure sont mis à raison des 4/5ème, soit CHF 2'000.-, à la charge de l'intimée. 

IV. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants leur est restituée.

V. Un montant de CHF 8'616.-, y compris CHF 616.- de TVA, à verser à Mes Christophe Claude 
Maillard et Pierre Bugnon à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'intimée par 
CHF 6'892.80 et à celle de l'Etat de Fribourg par CHF 1'723.20.

VI. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 18 février 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :