# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4ccf1929-c8a2-560e-a10d-10b094f0504d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-11-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.11.2014 A-3122/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3122-2014_2014-11-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-3122/2014 

 

 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  N o v e m b e r  2 0 1 4   

Besetzung 

 
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz), 

Richter André Moser, Richter Jürg Steiger,    

Gerichtsschreiberin Laura Bucher. 

 

 
 

Parteien 

 
A._______ ,  (…)  

Beschwerdeführer,  

 
 

 
gegen 

 

 
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevöl-

kerungsschutz und Sport VBS,  

Schwanengasse 2, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Zugang zu amtlichen Dokumenten nach BGÖ  

(Einsichtnahme in die Inspektionsberichte der Nachrichten-

dienst-Aufsicht). 

 

 

A-3122/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 16. Oktober 2012 ersuchte A._______ , Journalist bei (…), beim Ge-

neralsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, 

Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) gestützt auf das Öffentlichkeitsge-

setz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) um Einsicht in sämtliche 

Berichte der Aufsicht über den Nachrichtendienst (ND-Aufsicht) aller vor-

handenen Jahre. Nachdem das VBS A._______ eine Liste der abge-

schlossenen Berichte der nachrichtendienstlichen Aufsicht im General-

sekretariat VBS zugestellt hatte, präzisierte er am 1. November 2012 sein 

Begehren bzw. stellte ein neues Gesuch. Darin forderte A._______ Ein-

sicht in Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung und/oder Mana-

gement Summary sowie die vorgeschlagenen Massnahmen sämtlicher 

abgeschlossener Berichte gemäss Liste des VBS. Aus Verständnis für die 

Klassifikation der Berichte verzichtete er auf die Anfrage, die Berichte 

komplett einsehen zu dürfen. Am 23. November 2012 lehnte das VBS 

den Zugang zu den fraglichen Dokumenten im Wesentlichen mit Hinweis 

auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ 

ab.  

B.  

Am 7. Dezember 2012 reichte A._______ beim Eidgenössischen Daten-

schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsgesuch 

nach Art. 13 BGÖ ein. Am 7. April 2014 erliess der EDÖB eine Empfeh-

lung gemäss Art. 14 BGÖ zum Schlichtungsantrag und empfahl dem 

VBS, dem Antragsteller mit Ausnahme des Berichts B Zugang zu den ver-

langten Berichten im verlangten Umfang zu gewähren. Andernfalls solle 

es innert 20 Tagen eine Verfügung erlassen. Als Begründung führte er im 

wesentlichen an, das VBS habe mit dem Pauschalverweis auf Art. 7 

Abs. 1 Bst. a-d BGÖ den Beweis über das Vorliegen eines Ausnahmetat-

bestandes zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu den 

Berichten nicht erbracht. Zudem habe es dem Umstand, dass der An-

tragsteller sein ursprüngliches Gesuch weitgehend eingeschränkt habe, 

nicht berücksichtigt.  

C.  

In Anwendung von Art. 15 BGÖ erliess das VBS am 8. Mai 2014 eine Ver-

fügung und wies das Auskunftsgesuch von A._______ vollständig ab. Die 

Tätigkeiten des Staatsschutzes würden bedingen, dass bestimmte Infor-

mationen geheim gehalten werden. Die Konstellation im Bereich der Auf-

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sicht über den Staatsschutz sehe vor, dass die Nachrichtendienste zu-

gunsten des rechtsstaatlichen Aufsichtsinteresses einerseits gegenüber 

der Dienstaufsicht und andererseits gegenüber der parlamentarischen 

Aufsicht auf den Schutz durch Geheimhaltung verzichteten. Durch den 

Zugang Dritter zu Inspektionsberichten werde das Vertrauen auf die Wah-

rung der Geheimhaltung gegenüber Dritten erschüttert. Damit bestehe 

das ernsthafte Risiko, dass der Informationsfluss zwischen den Auf-

sichtsorganen und den beaufsichtigten Diensten künftig gestört und das 

Vertrauensverhältnis beeinträchtigt werde, sodass die Akteure ihre Auf-

gaben nicht mehr erfüllen könnten. Teilweise seien die Berichte zudem 

GEHEIM klassifiziert und könnten detaillierte Erkenntnisse über die Ar-

beitsweise der Nachrichtendienste sowie ihre Ressourcen und internen 

Abläufe geben.  

D.  

Gegen diese Verfügung erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdefüh-

rer) am 6. Juni 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er be-

antragt, die Verfügung mit Ausnahme von Ziff. 1 Bst. b (betrifft Bericht B) 

aufzuheben und ihm Zugang zu Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammen-

fassung und/oder Management Summary sowie den vorgeschlagenen 

Massnahmen zu den Berichten A und C bis K zu gewähren. Soweit das 

VBS Dritten in grösserem Umfang Zugang zu den Berichten gewährt ha-

be, sei ihm dieser entsprechend auch zu gewähren. Zur Begründung 

bringt er vor, der Bericht C sei bereits einer anderen Person zugänglich 

gemacht worden. Die Verweigerung des Zugangs zum Bericht C wider-

spreche deshalb dem Prinzip "access to one – acess to all". Die Verwei-

gerung der Herausgabe der weiteren Berichte im verlangten reduzierten 

Umfang (lediglich Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung 

und/oder Management Summary sowie Massnahmen) sei nicht begrün-

det und unverhältnismässig. Das VBS mache keine konkreten Ausnah-

metatbestände geltend, die vorgebrachten Risiken seien schwammig und 

allgemeiner Natur. Damit habe das VBS den Beweis der Ausnahme zum 

Öffentlichkeitsprinzip nicht erbracht. Mit der blossen Klassifizierung von 

Dokumenten könne das Öffentlichkeitsprinzip nicht ausser Kraft gesetzt 

werden.   

E.  

In seiner Vernehmlassung vom 17. Juli 2014 beantragt das VBS (nach-

folgend: Vorinstanz), die Beschwerde abzuweisen. Es bestehe das Risi-

ko, dass der mangels effektiver Aufsicht geschwächte Nachrichtendienst 

die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht schützen könne. Die 

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Bekanntgabe von Teilen der Berichte führe zu einer Gefährdung der inne-

ren und äusseren Sicherheit der Schweiz, weil detaillierte Auskünfte über 

die Stärken und Schwächen des Nachrichtendienstes veröffentlicht wür-

den. Mit Schreiben vom 11. August 2014 hat der Beschwerdeführer auf 

das Einreichen einer abschliessenden Stellungnahme verzichtet.  

F.  

Auf die weiteren Ausführungen wird – soweit entscheidrelevant – in den 

Erwägungen eingegangen.   

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.   

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-

den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes 

vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das VBS ist eine Vorin-

stanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. 

Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-

tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. 

auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ). 

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3 Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer am vor-

instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur 

Teilnahme hatte (formelle Beschwer, Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch 

die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b 

VwVG) und zudem ein schutzwürdiges – also rechtliches oder tatsächli-

ches – Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat 

(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzli-

chen Verfahren mit seinem Einsichtsgesuch nicht durchgedrungen und 

als Adressat durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er ist 

somit zur Beschwerdeführung legitimiert.  

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher einzutreten. 

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2.   

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger 

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der 

Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es 

die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet 

das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren 

der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

3.  

3.1 Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, wel-

ches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit 

der Verwaltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines 

Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unab-

hängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich 

der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs-

prinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Ge-

heimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133 

II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stephan C. Brun-

ner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 

[nachfolgend: Kommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.; LUZIUS MADER, La nou-

velle loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, 

in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transpa-

rence dans l'administration, 2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Transparenz 

schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und 

beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die 

Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatli-

chen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 

E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsge-

richts A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 3). 

3.2 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a 

BGÖ). Da das VBS zur Bundesverwaltung gehört und im Übrigen keine 

Einsicht in ein amtliches Dokument aus dem Ausnahmekatalog in Art. 3 

BGÖ verlangt wird, fällt der vorliegende Sachverhalt in den persönlichen 

und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ.  

3.3 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen 

Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befin-

det, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfül-

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lung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Das Öffent-

lichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die generell 

nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER, in: Kommentar BGÖ, Art. 5 

Rz. 8). Das Öffentlichkeitsgesetz gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfas-

send für alle amtlichen Dokumente (Urteil des Bundesverwaltungsge-

richts A-3631/2009 vom 15. September 2009, E. 2.1). Im vorliegenden 

Fall verlangt der Beschwerdeführer Einsicht in diverse Berichte der Auf-

sicht über den Nachrichtendienst des Bundes. Die Qualifikation aller in 

Frage stehenden Berichte (Berichte A sowie C bis K) als amtliche Doku-

mente im Sinne von Art. 5 BGÖ wird zu Recht nicht bestritten und ist folg-

lich zu bejahen.  

3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Auskunftserteilung im vor-

liegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anzuwen-

den sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Auskunftsge-

such des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat. 

4.   

4.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-

sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-

mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene-

relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver-

waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachge-

wiesen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 

2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-

4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4). Es obliegt entsprechend nicht mehr 

dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumen-

te zugänglich machen wollen oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Doku-

menten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wer-

den, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Ge-

heimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn 

ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2). 

4.2 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung 

rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang bzw. 

an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende 

Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise 

die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interes-

sen aufzählt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7 

Rz. 3). Jedoch darf aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips der Zu-

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gang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument In-

formationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ 

nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, d.h. 

teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, wel-

che nicht geheim zu halten sind (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., 

Art. 7 Rz. 8; URS STEIMEN, in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor-Paul Blechta 

[Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 

[nachfolgend: Basler Kommentar BGÖ], Art. 7 Rz. 9 ff.). 

4.2.1 Eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit liegt vor, wenn durch 

den Zugang die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz 

unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen 

Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden 

kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schutz der freien Meinungs- und 

Willensbildung soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte 

Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses 

unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung ei-

ner eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könn-

te. Die Behörden sollen ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit pla-

nen, ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen 

aushandeln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen 

Meinung ausgesetzt zu sein (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 

Rz. 13). Bei der Beurteilung dieses Tatbestands ist zu beachten, dass ei-

ne wesentliche Beeinträchtigung der freien Willensbildung erforderlich ist, 

es genügt also nicht jede Beeinträchtigung (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

a.a.O., Art. 7 Rz. 15 f.; zum Ganzen auch BVGE 2011/52 E. 6.1). So ent-

schied das Bundesverwaltungsgericht, das blosse Risiko, eine heftige 

und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu pro-

vozieren, sei kein Verweigerungsgrund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.H.). 

4.2.2 Ebenso soll durch die Einschränkung, den Aufschub oder die Ver-

weigerung des Zugangs die zielkonforme Durchführung konkreter be-

hördlicher Massnahmen nicht beeinträchtigt werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. b 

BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Aufsichtsmassnahmen oder Inspekti-

onen der Steuerbehörden. Die Ausnahme kann dann angerufen werden, 

wenn durch die Zugänglichmachung bestimmter Informationen, die eine 

Massnahme vorbereiten, die betreffende Massnahme ihr Ziel mit hoher 

Wahrscheinlichkeit nicht mehr bzw. nicht vollumfänglich erreichen würde 

(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

a.a.O., Art. 7 Rz. 23 ff.). Die Geheimhaltung der Informationen muss Be-

dingung für den Erfolg der entsprechenden Massnahme bilden. Dies ist 

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nicht der Fall bei einem Bericht über eine bereits erfolgte Inspektion oder 

wenn Massnahmen noch gar nicht beschlossen sind und erst erörtert 

werden (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 19 mit Hinweisen).  

4.2.3 Ausserdem kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten einge-

schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Ge-

währung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet wer-

den kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Diese Bestimmung soll in erster Li-

nie die Tätigkeit von Polizei, Zoll, Nachrichtendiensten und der Armee 

schützen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009). Massgeblich ist jedoch 

nicht die Abgrenzung nach den tätigen Behörden, sondern die Abgren-

zung von gefährdeten Interessen und Rechtsgütern. Sicherheit ist hierbei 

sowohl als Unverletzlichkeit der Rechtsgüter der Einzelnen wie auch des 

Staates und seiner Einrichtungen sowie der Rechtsordnung insgesamt zu 

verstehen. Die Ausnahmebestimmung dient der Geheimhaltung von 

Massnahmen, die von der Regierung getroffen oder in Betracht gezogen 

werden, um die Verteidigung des Landes gegen ausländische Mächte si-

cherzustellen. Schutzbedürftig können auch Informationen über die Or-

ganisation, die Tätigkeit und Strategie von Behörden mit Sicherheitsauf-

gaben, Beschreibungen von Amtsgebäuden oder Angaben zu Aufgaben 

der Angestellten sein (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 21 f.). Allerdings muss 

auch bei legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die 

Offenlegung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernst-

haft gefährden könnte (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 

Rz. 26, 28).  

4.2.4 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang sodann einge-

schränkt oder verweigert werden, wenn die aussenpolitischen Interessen 

oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden 

können. Vor allem Berichte und Notizen, in denen die internationale Lage 

analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik der Regierung hervor-

geht, können darunter fallen (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 

Rz. 32).  

4.2.5 Eine Verweigerung des Zugangs ist zudem möglich, wenn die Be-

ziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kanto-

nen beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Damit soll 

jedoch vor allem berücksichtigt werden, dass gewisse Kantone kein Öf-

fentlichkeitsprinzip kennen oder dieses anders definieren. Folglich ist die 

Ausnahmebestimmung primär auf Dokumente anwendbar, die von einem 

Kanton erstellt wurden, der einen weniger weit gehenden Zugang zu amt-

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lichen Dokumenten kennt als der Bund (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

a.a.O., Art. 7 Rz. 35 ff.; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 28). 

4.3 Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeits-

prinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtli-

chen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Wider-

legung der Vermutung des freien Zugangs muss die Behörde deshalb 

beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle ge-

geben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ; BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus 

der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012 

vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; MAHON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, Art. 6 

Rz. 11; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002).  

4.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe in der an-

gefochtenen Verfügung nicht dargelegt, wie weit die verlangte Herausga-

be von Zusammenfassungen und Angaben über Massnahmen die Arbeit 

des Staatsschutzes empfindlich stören oder erschweren sollte. Es sei 

nicht klar, auf welche Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 BGÖ die 

Vorinstanz ihre Verweigerung konkret stütze. Die Vorinstanz erwägt in der 

angefochtenen Verfügung, im vorliegenden Fall würden die Ausnahme-

tatbestände von Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ vorliegen. In der 

Vernehmlassung im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht be-

gründet sie die Verweigerung des Zugangs zu den Berichten vor allem 

mit Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Bezüglich Bericht I seien zusätzlich auch 

Bst. d und bezüglich Bericht K Bst. e einschlägig.  

4.5 Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Berichte gesondert zu prü-

fen, ob die von der Vorinstanz geltend gemachten Ausnahmetatbestände 

von Art. 7 Abs. 1 BGÖ nachgewiesen sind. In einem weiteren Schritt ist 

zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestimmungen die vollständige 

Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Berichten verhältnismässig 

ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde 

gewählte Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des Zieles geeignet, 

notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmass-

nahme darf nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter-

bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den 

angestrebten Erfolg ausreichen würde (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, All-

gemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 581ff.; Urteil des Bundes-

verwaltungsgerichts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.1). 

 

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Seite 10 

5.  

5.1 Bezüglich der Berichte A, C, D, E, G und H beruft sich die Vorinstanz 

insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die Berichte würden Auskünf-

te über die operative Tätigkeit des Nachrichtendienstes (ND) liefern. Wür-

den diese Informationen veröffentlicht, würden z.B. ausländische Nach-

richtendienste über die Stärken und Schwächen des ND und deren Tätig-

keiten informiert, was die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz ge-

fährden könnte.  

5.1.1 In Bericht A erstattet die nachrichtendienstliche Aufsicht Bericht zu 

den dem Vorsteher des VBS zur Verfügung gestellten Dokumenten über 

die Tätigkeit zur Wahrung der inneren Sicherheit des Dienstes für Analyse 

und Prävention (DAP). Die Aufsichtsbehörde hat untersucht, ob die Do-

kumente den geltenden Rechtsgrundlagen und Weisungen entsprechen. 

Der Bericht enthält detaillierte Angaben über den Inhalt der Tätigkeiten 

und Instrumente des DAP wie z.B. die Beobachtungslisten, die Berichte 

über präventive Operationen und Fahndungsprogramme und die Aus-

landkontakte. Da Inhalte und Erkenntnisse von Operationen und Mass-

nahmen im Bericht detailliert wiedergegeben werden, würden effektiv In-

formationen veröffentlicht, die dem Schutz der inneren und äusseren Si-

cherheit der Schweiz dienen. Die Vorinstanz hat folglich nachgewiesen, 

dass bezüglich des Berichts A die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 

1 Bst. c BGÖ erfüllt ist.    

Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit er-

scheint jedoch die Gewährung des Zugangs zu Titelblatt, Inhaltsverzeich-

nis, Zusammenfassung, sowie Zusammenfassung der Empfehlungen und 

Stellungnahmen (Anhang 1) gerechtfertigt, da diese Teile des Berichts 

keine detaillierten Informationen über die konkreten Tätigkeiten und Er-

kenntnisse des DAP liefern, welche bei Veröffentlichung die Wahrung der 

inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz gefährden könnten. Die zu-

gänglich zu machenden Teile des Berichts A enthalten vielmehr allgemei-

ne Ausführungen zur Gesetzmässigkeit der Informationen des DAP und 

zum Ablauf der aufsichtsrechtlichen Prüfung dieser Informationen.  

5.1.2 Die Berichte D und G geben detailliert  Auskunft über die vom Nach-

richtendienst den politischen Behörden abgegebenen Hauptprodukte und 

über dessen operative Tätigkeiten. Gemäss Angaben der Vorinstanz  

würden bei einer Veröffentlichung von Informationen aus diesen Berichten 

u.a. ausländische Nachrichtendienste über die Stärken und Schwächen 

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Seite 11 

des schweizerischen Nachrichtendienstes informiert, weshalb die Vorins-

tanz überzeugend dargelegt hat, dass auch bezüglich dieser Berichte 

Art. 7 Abs.  1 Bst. c BGÖ erfüllt ist. 

Da Titelblatt und Inhaltsverzeichnis keine die innere oder äussere Sicher-

heit der Schweiz gefährdenden Informationen enthalten, sind diese Teile 

der beiden Berichte dem Beschwerdeführer jedoch gestützt auf das Prin-

zip der Verhältnismässigkeit zugänglich zu machen.  

5.1.3 Die Berichte C, E und H betreffen die Datenbearbeitung im Informa-

tionsschutzsystem ISIS-NT "Staatsschutz". Im Bericht C prüft die Auf-

sichtsbehörde die Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung im System ISI-

S-NT "Staatsschutz" des DAP und in den Berichten E und H den Um- und 

Ausbau desselben Systems sowie die Umsetzung der Empfehlungen aus 

dem Bericht C. Alle drei Berichte enthalten teilweise detaillierte Informati-

onen über die Funktionsweise des nachrichtendienstlichen Informations-

systems ISIS. Des weiteren enthalten die Berichte Erkenntnisse und 

Massnahmen, welche Schwächen in der Organisation der mit den nach-

richtendienstlichen Aufgaben betrauten Organe sowie im Informationssys-

tem ISIS aufzeigen und beheben sollen. Die Veröffentlichung all dieser In-

formationen könnte die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der 

Schweiz gefährden, womit das Vorliegen des Ausnahmetatbestandes von 

Art. 7 Abs. 1 Bst. c ebenfalls nachgewiesen ist (vgl. für den Bericht C 

Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010).  

Auch hier ist jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten 

und der Zugang zu den amtlichen Dokumenten nur soweit einzuschrän-

ken, wie die öffentliche Sicherheit gefährdet werden könnte. Aus diesem 

Grund sind dem Beschwerdeführer aus den Berichten E und H jeweils 

das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3 auszu-

händigen. Diese Teile der Berichte E und H enthalten keine Informatio-

nen, bei denen die Geheimhaltungsinteressen überwiegen.  

Wie die Vorinstanz einräumt, wurden Teile des Berichts C gestützt auf die 

Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 einem anderen Ge-

suchsteller zugänglich gemacht. Der Beschwerdeführer macht geltend, 

gestützt auf Art. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) stehe ihm der Zugang 

in demselben Umfang auch zu. Entgegen den Vorbringen der Vorinstanz 

würden die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a bis d BGÖ 

dem Grundsatz "access to one – access to all" nicht vorgehen. Wie es 

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Seite 12 

sich damit verhält, kann offen bleiben, da dem Beschwerdeführer im vor-

liegenden Fall bereits gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip in 

dem in der Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 erwähnten 

Umfang sowie zusätzlich in Teile des Inhaltsverzeichnisses des Berichts 

C Einsicht zu gewähren ist. Dem Beschwerdeführer sind somit das Titel-

blatt, das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3, das Abkürzungs-

verzeichnis, die Zusammenfassung, die Ziff. 2 (Auftrag und Prüfungs-

durchführung), der Anhang 1 (gesetzliche Grundlagen) und der Anhang 4 

(Tabelle der rechtlichen Anforderungen, Prüfpunkte) des Berichts C zu 

zeigen. 

5.2 Bezüglich der Berichte I und K beruft sich die Vorinstanz zusätzlich 

zum Ausnahmetatbestand der Gefährdung der inneren und äusseren Si-

cherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c) auf die Beeinträchtigung der 

aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen (Bst. d, 

betrifft Bericht I) sowie auf die Beeinträchtigung der Beziehungen zwi-

schen dem Bund und den Kantonen (Bst. e, betrifft Bericht K).    

5.2.1 Bericht I betrifft die Inspektion des Militärischen Nachrichtendienstes 

(MND) und dessen Zusammenarbeit mit dem NDB. Es ist nachvollzieh-

bar, dass die im Bericht enthaltenen Informationen zu den Verwaltungs-

vereinbarungen zwischen den beiden Nachrichtendiensten und ausländi-

schen Partnern sowie zur Datenverwaltung und zur Zusammenarbeit die 

innere und äussere Sicherheit sowie die aussenpolitischen Interessen 

und  internationalen Beziehungen der Schweiz betreffen (vgl. auch oben 

E. 5.1.1), weshalb die Vorinstanz das Vorliegen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c 

und d BGÖ nachgewiesen hat.  

Weil jedoch das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis mit Ausnahme der 

Ziff. 3.5 keine sensiblen Informationen enthalten, die die Interessen der 

Schweiz gefährden könnten, sind diese Teile des Berichts dem Be-

schwerdeführer gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip zugänglich 

zu machen.  

5.2.2 Im Bericht K wird die Zusammenarbeit zwischen dem NDB und den 

Kantonen, welche teilweise eigene ND unterhalten, untersucht und erläu-

tert. Die Vorinstanz macht geltend, wenn die Bundesaufsicht über die ND 

nicht gewährleisten könne, dass Informationen nicht an die Öffentlichkeit 

gelangen, würden die kantonalen ND sowohl gegenüber der Aufsicht als 

auch gegenüber dem NDB zurückhaltend informieren. Dadurch könnten 

die Beziehungen zwischen Bund und Kantonen beeinträchtigt und die 

A-3122/2014 

Seite 13 

nachrichtendienstliche Tätigkeit in ihrer Gesamtheit geschwächt werden. 

Weil die Veröffentlichung des Berichts die Wirksamkeit der Aufsicht über 

die nachrichtendienstliche Tätigkeit und damit die Arbeit der ND gefähr-

den könnte, ist die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gemäss 

Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ effektiv betroffen. Dass die mangelnde Geheim-

haltung der Erkenntnisse zu den kantonalen ND die Beziehungen zwi-

schen Bund und insbesondere Kantonen, welche kein Öffentlichkeitsge-

setz kennen, beeinträchtigen könnte, liegt ebenfalls auf der Hand. Folg-

lich ist die Offenlegung des Berichts gestützt auf die erwähnten Ausnah-

mebestimmungen des BGÖ grundsätzlich zu verweigern. 

Im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips ist jedoch das Titelblatt zu 

veröffentlichen.  

5.3 Die Berichte F und J sind GEHEIM klassifiziert. Gemäss den Vorbrin-

gen der Vorinstanz enthalten die Berichte sensible Informationen, die bei 

Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schwe-

ren Schaden zufügen könnten.  

5.3.1 Gemäss Art. 5 der Verordnung über den Schutz von Informationen 

des Bundes (SR 511.411, Informationsschutzverordnung, abgekürzt 

ISchV) werden Informationen klassifiziert, deren Kenntnisnahme durch 

Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen 

kann. Dabei handelt es sich namentlich um Informationen, deren Be-

kanntwerden die Sicherheit der Bevölkerung, die Sicherheit von landes-

wichtigen Führungs- und Infrastrukturanlagen, die Aufgabenerfüllung von 

Bundesverwaltung und Armee, die aussenpolitischen Interessen oder in-

ternationalen Beziehungen der Schweiz oder die Geheimhaltung von 

operativen Mitteln und Methoden der Nachrichtendienste schwerwiegend 

gefährden kann. Die Erstellung, Bekanntgabe und das Zugänglichma-

chen klassifizierter Informationen sind auf ein Minimum zu beschränken. 

Bei Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten überprüft die zu-

ständige Stelle, unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsver-

merk, ob der Zugang nach dem BGÖ zu gewähren, zu beschränken, auf-

zuschieben oder zu verweigern ist (Art. 13 Abs. 3 ISchV). Folglich ist die 

Klassifizierung der Berichte als GEHEIM nicht präjudiziell für die Frage 

des Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Es ist für amtliche Dokumente 

und damit auch für die beiden Berichte F und J unabhängig von der Klas-

sifizierung zu prüfen, ob allfällige Geheimhaltungsinteressen im Sinne 

von Art. 7 BGÖ vorliegen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-

4500/2013 vom 27. Februar 2014, E. 3.6. mit weiteren Hinweisen).  

A-3122/2014 

Seite 14 

5.3.2 Bericht F gibt Auskunft über die Prüfung von Leistungsvereinbarun-

gen zwischen der Armee und dem NDB im Bereich der elektronischen 

Aufklärung bzw. ständigen Funkaufklärung. Da der Bericht die Schwer-

punkte der Informationsbeschaffung enthält, würde eine Veröffentlichung 

und Bekanntgabe dieser Informationen die Kenntnisnahme durch auslän-

dische Nachrichtendienste ermöglichen, was die innere und äussere Si-

cherheit der Schweiz gefährden könnte (Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ). Bericht 

J durchleuchtet die internen Abläufe, die Auftragssteuerung, die Zusam-

menarbeit und den Einsatz von Ressourcen im NDB. Da dadurch Stärken 

und Schwächen des NDB sichtbar werden, könnte auch hier bei einer 

Veröffentlichung die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet 

werden.  

Weil auch in diesem Fall das Prinzip der Verhältnismässigkeit einzuhalten 

ist, sind dem Beschwerdeführer von Bericht F das Titelblatt und das In-

haltsverzeichnis mit Ausnahme der gesamten Ziff. 3 sowie vom Bericht J  

das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis bis und mit Ziff. 3.2 zugänglich 

zu machen. 

5.4 Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz bezüglich der einzelnen 

Berichte spätestens in ihrer Vernehmlassung zwar nachweisen konnte, 

dass eine oder mehrere Ausnahmebestimmungen im Sinne von Art. 7 

Abs. 1 BGÖ erfüllt sind. Gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip ist 

dem Beschwerdeführer jedoch dennoch eingeschränkt Zugang zu den 

einzelnen Berichten zu gewähren. Bei diesem Ergebnis ist die Beschwer-

de im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen. 

6.  

6.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht wer-

den in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es 

handle sich um eine Vorinstanz (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Bei 

diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer nicht voll-

ständig, weshalb ihm in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG reduzierte 

Kosten aufzuerlegen sind. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 800.-- 

festgelegt; davon hat der Beschwerdeführer Fr. 200.-- zu tragen. Der Vor-

instanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2 

VwVG). Der Differenzbetrag von Fr. 600.-- zum geleisteten Kostenvor-

schuss ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-

teils zurückzuerstatten.  

A-3122/2014 

Seite 15 

6.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom 

21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-

desverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) kann die Beschwerdein-

stanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder 

auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und 

verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Da der Beschwerdeführer in-

des nicht anwaltlich vertreten ist und ihm keine notwendigen und verhält-

nismässig hohen Kosten entstanden sind, ist auf das Zusprechen einer 

Parteientschädigung zu verzichten.  

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Vorin-

stanz vom 8. Mai 2014 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen, 

dem Beschwerdeführer im Sinne der Erwägungen Zugang zu den betref-

fenden Dokumenten zu gewähren. 

2.  

Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 800.-- festgelegt und dem Be-

schwerdeführer im Betrag von Fr. 200.-- auferlegt. Der Differenzbetrag 

von Fr. 600.-- zum geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von 

Fr. 800.-- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des 

vorliegenden Urteils zurückerstattet.  

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde) 

– den EDÖB (z.K.) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

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Seite 16 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Kathrin Dietrich Laura Bucher 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-

gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die 

Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-

weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid 

und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen 

hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

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