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**Case Identifier:** f8587720-0f44-5a5d-99e7-314003674773
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 09.12.2022 A/1622/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-1622-2022_2022-12-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1622/2022-ABST ACST/21/2022 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 9 décembre 2022 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 

et 
B______ SA 

et 
C______ 
représentés par Me François Bellanger, avocat 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 

 

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 A/1622/2022 

EN FAIT 

1)  Monsieur A______ est domicilié à D______ dans une maison individuelle 
chauffée au mazout dont il est propriétaire. Il est également administrateur 
président, avec signature individuelle, de la société B______ SA (ci-après : 
B______), qui a son siège à E______ et dont le but statutaire est l’exploitation 
dans le domaine des combustibles. 

  C______ (ci-après : C______), qui fait partie de l’association faîtière 
nationale C______ Suisse, est une association au sens des art. 60 ss du Code civil 
suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) de niveau régional qui regroupe les 
négociants en combustibles, dont B______, des cantons de Vaud, de Genève, de 
Neuchâtel, de Fribourg, du Valais et du Jura. Elle a pour but statutaire notamment 
la défense collective des intérêts généraux et professionnels communs des 
négociants et marchands en produits pétroliers des cantons romands. Son 
président est M. A______. 

2)  En octobre 2019, le Grand Conseil a adopté la motion M 2'520 « Une 
réponse politique à l’appel des jeunes pour sauver le climat ! » et invité le Conseil 
d’État à déclarer l’urgence climatique et à compléter le plan climat cantonal 
(ci-après : PCC) notamment en fixant une réduction de 60 % des émissions de gaz 
à effet de serre d’ici 2030 et la neutralité carbone d’ici 2050 et en développant des 
indicateurs concrets permettant de mesurer les progrès réalisés ainsi qu’un 
calendrier de mise en œuvre. 

3)  Le 4 décembre 2019, le Conseil d’État a fait droit à cette invite et déclaré 
l’urgence climatique. 

4)  Le 2 décembre 2020, le Conseil d’État a adopté le plan directeur de 
l’énergie (ci-après : PDE) visant à permettre l’accélération de la transition 
énergétique du canton et prévoyant de diviser par trois et demi la consommation 
d’énergie et de multiplier par trois la part des énergies renouvelables. Pour ce 
faire, les orientations prioritaires à atteindre d’ici 2030 au niveau cantonal étaient 
la sortie du chauffage fossile, la rénovation massive du parc bâti, le 
développement de réseaux thermiques et la valorisation du potentiel du territoire 
en matière d’énergies renouvelables. 

5)  Le 14 avril 2021, le Conseil d’État a adopté le PCC 2030 visant plusieurs 
axes stratégiques, dont la réduction, en dix ans, d’environ 55 % de la 
consommation d’énergie primaire fossile par habitant, le développement de 
solutions de substitution basées sur les énergies renouvelables et la stabilisation de 
la consommation d’électricité. Dans ce contexte, les limitations à l’installation des 
chauffages fossiles en vigueur pour les bâtiments neufs devaient être étendues aux 

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bâtiments existants. Parallèlement, des investissements importants seraient 
consentis en faveur du développement de solutions d’approvisionnement 
alternatives, basées sur les énergies renouvelables locales. Étant donnée la volonté 
de reporter les consommations thermiques fossiles vers des consommations 
électriques, via notamment le développement des pompes à chaleur (ci-après : 
PAC) et la mobilité électrique, les productions électriques renouvelables locales 
devaient être augmentées afin de limiter le recours à une électricité importée 
fortement carbonée. 

6)  En mars 2022, l’office cantonal de l’énergie (ci-après : OCEN) a établi un 
rapport de synthèse et de commentaires suite à la consultation de différentes 
entités publiques et privées au sujet de la modification projetée du règlement 
d’application de la loi sur l’énergie du 31 août 1988 (REn - L 2 30.01). Il indiquait 
en particulier que certaines notions seraient clarifiées dans les documents 
d’accompagnement du REn, à savoir l’aide à l’application ou encore les 
formulaires, comme la notion de « tout autre composant annexe » des installations 
de production de chaleur. Par ailleurs, en tous les cas, le principe de 
proportionnalité resterait applicable. 

  La possibilité d’autoriser l’usage des PAC alimentées en énergies 
renouvelables pour produire du froid était une piste à explorer pour faire face aux 
étés caniculaires ; dans l’intervalle toutefois, le dispositif légal concernant les 
autorisations de climatisation resterait pleinement applicable. 

  Pour les installations productrices de chaleur alimentées en combustibles 
fossiles, la fixation d’un seuil bas, à 5 kW, était essentielle dans l’atteinte des 
objectifs énergétiques afin de permettre le contrôle des installations posées et de 
soumettre celles de petite puissance à l’alimentation prioritaire et dans toute la 
mesure du possible en énergies renouvelables ou de récupération. Ce seuil était le 
résultat du recensement des chaudières, par puissance et selon l’affectation du 
bâtiment, effectué par l’OCEN et les services industriels de Genève (ci-après : 
SIG). Ledit recensement avait démontré que la majorité des chaudières fossiles 
qui seraient changées ces trois prochaines années concernaient des villas et 
avaient une puissance oscillant entre 10 kW et 30 kW. La plupart de ces 
chaudières étaient surdimensionnées, si bien qu’en fixant un seuil plus haut, par 
exemple à 10 kW, de nombreux bâtiments, essentiellement des villas, ne seraient 
plus concernés par le dispositif réglementaire, alors même que la technologie 
actuelle était adaptée à ce type de puissance. L’expérience et les études avaient 
ainsi démontré que pour les petites puissances, l’utilisation d’énergie entièrement 
renouvelable par le biais de la pose de PAC était réalisable, étant précisé que la 
mise en place d’installations fonctionnant en bivalence serait examinée au cas par 
cas. La fixation d’un seuil à 5 kW permettait en outre de contrôler que les 
conditions d’autorisation pour les chaudières fossiles soient remplies, le régime de 
déclaration n’ayant pas atteint un tel objectif, puisque sur la centaine de 

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chaudières changées chaque année, seule une dizaine avait été annoncée à 
l’OCEN. Un régime d’autorisation soumettait ainsi les propriétaires à une 
procédure administrative et permettait à l’autorité de les orienter vers des 
solutions en adéquation avec les politiques publiques suivies. Le dispositif devait 
également être considéré dans son ensemble, puisqu’il n’interdisait pas la pose de 
chaudières fossiles mais la soumettait au respect de certaines conditions relevant 
de l’efficacité exergétique. 

  Le remplacement du brûleur ou de tout autre composant annexe à une 
chaudière fossile ne nécessiterait aucune autorisation tant que la chaudière avait 
moins de vingt ans. En cas de chaudière plus ancienne, le principe de la priorité 
aux énergies renouvelables s’appliquait, de même que l’exigence d’un haut degré 
d’efficacité exergétique, étant précisé qu’en tous les cas le principe de 
proportionnalité s’appliquerait. 

7)  Le 13 avril 2022, le Conseil d’État a adopté le règlement modifiant le REn, 
dont la teneur est la suivante : 

« Art. 1 Modifications 
Le règlement d’application de la loi sur l’énergie, du 31 août 1988 (REn – L 2 30.01), 
est modifié comme suit : 
[…] 
Section 3A Installations productrices de chaleur 

du chapitre IV (nouvelle) 

Art. 13M Principe (nouveau) 
1 Lors de la mise en place, du remplacement ou de la transformation d’une installation 
productrice de chaleur, celle-ci doit être alimentée prioritairement et dans toute la 
mesure du possible par des énergies renouvelables ou des rejets de chaleur. 
2 Pour le chauffage et la production d’eau chaude sanitaire d’un bâtiment, l’énergie 
issue d’une pompe à chaleur est assimilée à une énergie renouvelable. 
3 Le changement du brûleur ou de tout autre composant annexe d’une installation 
productrice de chaleur datant de 20 ans ou plus équivaut à une transformation d’une 
installation au sens de l’article 21, alinéa 2, de la loi. 
4 Les pompes à chaleur réversibles utilisées pour la production de froid de confort sont 
soumises au régime de l’autorisation énergétique de climatisation de confort au sens de 
l’article 13H. 
5 Par système de chaleur force ou cogénération au sens de l’article 21, alinéa 1, de la 
loi, on entend un système ou une installation produisant simultanément de la chaleur et 
de l’électricité, qui est en règle générale pilotée par les besoins de chaleur. 
6 Les prescriptions énergétiques visées à l’article 12I du présent règlement sont 
réservées. 
 
Art. 13N Installations productrices de chaleur alimentées en combustibles 

fossiles ou en bivalence (nouveau) 
1 La mise en place, le remplacement ou la transformation d’une installation productrice 
de chaleur alimentée en combustibles fossiles est soumis à autorisation énergétique au 
sens de l’article 13D dès une puissance thermique nominale globale de 5 kW. 
2 Par couverture raisonnable de la demande d’énergie au moyen d’énergies 
renouvelables ou de rejets de chaleur au sens de l’article 21, alinéa 3, lettre a, de la loi, 
on entend la présence d’une ressource d’énergie renouvelable ou de rejets de chaleur 
disponibles en quantité suffisante pour être exploitée à des coûts non disproportionnés. 
3 Par meilleure technologie disponible au sens de l’article 21, alinéa 3, lettre b, de la loi, 
on entend celle qui permet le plus de limiter les émissions de polluants pour un même 
degré d’efficacité exergétique. 
4 Par installation présentant un haut degré d’efficacité exergétique au sens de l’article 

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21, alinéa 3, lettre b, de la loi, on entend : 
 a) une installation productrice de chaleur à condensation alimentant en basse 

température un bâtiment présentant une efficacité énergétique globale de classe D 
selon le certificat énergétique cantonal des bâtiments ; ou 

 b) une installation productrice de chaleur à condensation alimentant en basse 
température un bâtiment dont le volume chauffé répond au minimum aux 
exigences de la recommandation SIA 380/1, édition 1988, et qui intègre une 
production d’énergie renouvelable couvrant 30 % des besoins globaux de 
chaleur. 

5 Lorsqu’une installation productrice de chaleur alimentée en combustibles fossiles est 
soumise à autorisation, la personne requérante remet au département un justificatif 
selon lequel l’installation s’intègre dans une vision globale du ou des bâtiments qu’elle 
alimente et tient compte de l’évolution de l’ensemble des besoins thermiques de 
l’environnement bâti de manière à limiter au maximum les besoins en énergie, 
notamment en évitant la multiplication des installations. 
6 Sont réservées les dispositions d’autres règlements, notamment du règlement sur la 
protection de l’air, du 22 février 2012, et du règlement d’application de la loi sur le 
ramonage et les contrôles spécifiques des émanations de fumée, du 24 mars 1982. 
[…] 
Art. 3 Entrée en vigueur 
Le présent règlement entre en vigueur le lendemain de sa publication dans la Feuille 
d’avis officielle. » 

8)  Ce règlement a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 avril 2022. 

9)  Par acte du 19 mai 2022, M. A______, B______ et C______ ont interjeté 
recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre constitutionnelle) contre ce règlement, concluant préalablement à l’octroi 
de l’effet suspensif au recours et principalement à l’annulation des art. 13M et 
13N REn, tels que modifiés par l’art. 1 souligné du règlement modifiant le REn, et 
à l’octroi d’une indemnité de procédure. 

  Les dispositions en cause violaient le principe de la légalité, car contraires 
aux art. 12 al. 3 et 21 LEn, et revenaient à interdire l’usage et la modification 
d’installations productrices de chaleur alimentées en combustibles fossiles, alors 
que la LEn ne prévoyait que la limitation de leur utilisation. Le Conseil d’État 
avait ainsi outrepassé sa compétence réglementaire, qui se limitait à l’adoption de 
normes secondaires. 

  En effet, en soumettant à autorisation le changement de brûleur ou tout 
composant annexe équivalant à une telle transformation, l’art. 13M al. 3 REn, 
outre le fait qu’il contenait des notions juridiques indéterminées, étendait sans 
droit la portée de l’art. 21 al. 2 LEn, qui ne visait pas le simple changement de tels 
composants. 

  Il en allait de même de l’art. 13M al. 4 REn, puisque l’art. 21 LEn ne 
contenait aucune délégation en faveur du Conseil d’État lui permettant de définir 
que d’autres installations pouvaient être assimilées à des installations de 
climatisation de confort, lesquelles étaient soumises à autorisation énergétique, 
contrairement aux pompes à chaleur qui ne l’étaient pas nécessairement. 

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L’art. 13M al. 4 REn ne précisait pas non plus l’art. 13H REn, pas davantage que 
la notion de climatisation de confort, mais élargissait sans droit cette notion, ce 
qu’attestait du reste la formule à remettre lors d’une requête en autorisation de 
construire pour une autorisation de climatisation de confort, qui opérait une 
distinction avec les PAC réversibles, pour lesquelles une simple déclaration était 
requise. 

  Le Conseil d’État ne disposait pas non plus d’une délégation l’habilitant à 
adopter l’art. 13N al. 1 REn et à assujettir les installations en bivalence au régime 
de l’art. 21 al. 3 LEn, qui concernait uniquement les installations à énergies 
fossiles. 

  L’art. 13N al. 2 REn, alors qu’il était censé définir de manière plus précise 
l’art. 21 al. 3 let. a LEn, employait des notions juridiques encore plus 
indéterminées que celles de la loi, substituant les termes « raisonnablement 
couverte » par ceux de « disponibles en quantité suffisante » et de « coûts non 
disproportionnés ». De plus, en considérant que des énergies renouvelables ou des 
rejets de chaleur couvrant raisonnablement une demande d’énergie devaient être 
disponibles en quantité suffisante pour être exploitées à des coûts non 
disproportionnés, le Conseil d’État avait transformé les notions de « raisonnable » 
et « non disproportionné ». Il était au demeurant manifeste que la notion de 
« couverture raisonnable » laissait une marge de manœuvre aux propriétaires et 
utilisateurs d’installations productrices de chaleur plus importante que la notion de 
« couverture exploitable à des coûts non disproportionnés ». Le fait pour l’OCEN 
d’avoir affirmé, dans le cadre de l’adoption du REn, que toutes les décisions à 
rendre seraient sujettes à recours et que le principe de la proportionnalité serait 
strictement appliqué ne permettait pas de justifier l’adoption de ces dispositions. 

  L’art. 13N al. 1 REn était contraire au principe de la proportionnalité. Cet 
article ne constituait pas une simple incitation, mais revenait à une 
quasi-interdiction des installations productrices de chaleur utilisant les énergies 
fossiles, puisque la plupart d’entre elles ne remplissaient pas les conditions de 
l’art. 21 al. 2 ss LEn et ne pourraient être remplacées par des installations de 
même type, au préjudice des propriétaires et des entreprises de chauffage. Une 
telle sévérité n’était au demeurant pas justifiée par les circonstances avancées par 
le Conseil d’État. De ce point de vue, le REn allait plus loin que la dispense 
invoquées dans les travaux préparatoires relatifs à l’art. 21 LEn pour les 
installations de petite puissance, lesquelles pouvaient, dans les faits, aussi avoir 
une puissance supérieure à 5 kW. l’art. 21 LEn ne permettant ainsi pas au Conseil 
d’État de prévoir un seuil aussi bas, les mesures contre le réchauffement 
climatique ne justifiant pas une atteinte aux intérêts des propriétaires. Ces 
éléments tendaient également, sous le couvert d’incitations et d’encouragements, 
à démontrer la volonté implicite du Conseil d’État d’interdire de manière indirecte 
les chaudières alimentées à base de combustibles fossiles, et ce sans justification, 

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même si l’objectif de transition écologique visé par le REn était compréhensible. 
De plus, les dispositions en cause étaient susceptibles d’engendrer une surcharge 
de l’administration. 

10)  Par décision du 24 juin 2022, la présidence de la chambre constitutionnelle a 
refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais de la 
procédure jusqu’à droit jugé au fond. 

11) a. Le 30 juin 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours. 

  Les dispositions contestées respectaient le principe de la légalité. L’art. 13M 
REn était conforme à l’art. 21 al. 2 LEn. Une chaudière ordinaire ayant une durée 
de vie et d’amortissement d’environ vingt ans, il convenait d’éviter que le 
remplacement successif de ses pièces conduise à la prolongation à l’infini de cette 
durée. En l’absence de définition légale, le terme « renouvellement » se référait à 
tout changement de l’un de ses composants, en adéquation avec la volonté du 
législateur, lequel souhaitait renforcer le contrôle desdites installations en vue 
d’une utilisation rationnelle et économe de l’énergie. Les recourants n’étaient en 
outre pas dénués de tout moyen de faire examiner les griefs soulevés, puisqu’un 
contrôle concret restait possible contre les décisions administratives à rendre par 
le département dans le cadre de l’application du nouveau dispositif réglementaire. 

  Par ailleurs, étant donné que, d’un point de vue technique, une PAC était 
une installation identique à une climatisation, mais utilisée différemment, 
l’art. 13M al. 4 REn renvoyait au dispositif applicable à ces dernières, dans le 
cadre de l’art. 1 al. 2 LEn, soit l’utilisation rationnelle et économe de l’énergie. 

  En lien avec l’art. 13N al. 1 REn, d’un point de vue technique, la bivalence 
signifiait que le système de production de chaleur était constitué de deux agents 
énergétiques différents, comme une PAC couplée à une chaudière à mazout ou à 
gaz. Dans ce cas, lorsque la PAC n’avait pas assez de puissance pour couvrir 
l’entier des besoins en chaleur, la chaudière à énergie fossile prenait le relais pour 
produire l’appoint. Dans un tel système, comme l’indiquait le texte de la 
disposition contestée, seule l’installation fossile était soumise à autorisation, de 
sorte qu’il n’en résultait aucun élargissement de la loi. 

  L’art. 13N al. 2 REn avait repris la teneur de l’ancien art. 13I al. 3 aREn 
portant sur les installations de production de chaleur alimentées en combustibles 
fossiles et dont l’application n’avait jamais suscité d’opposition. La notion de 
« quantité suffisante » correspondait à la quantité d’énergie nécessaire pour 
couvrir les besoins de chaleur du bâtiment et celle de « coûts disproportionnés » 
se référait à l’exigence de proportionnalité, qui permettait le cas échéant à 
l’administré de contester le caractère disproportionné des coûts engendrés par la 
mesure ordonnée. Un tel principe devait s’apprécier lors de chaque cas 

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d’application et il n’était pas possible de le définir plus précisément par voie 
réglementaire. 

  L’art. 13N al. 1 REn respectait le principe de la proportionnalité. Si le texte 
de l’art. 21 LEn ne donnait aucune indication sur le type de puissance soumis à 
autorisation, il n’en demeurait pas moins que la LEn visait à cibler les procédures 
sur les installations à fort enjeu énergétique et à rationaliser le travail de 
l’administration. La question de savoir si la fixation d’un seuil à 5 kW était 
conforme au principe de la proportionnalité devait être analysée à l’aune du 
contexte actuel et des connaissances scientifiques en matière de protection 
climatique. Le but de l’autorisation énergétique était avant tout de permettre à 
l’autorité compétente de procéder à un contrôle a priori de la conformité des 
installations productrices de chaleur aux objectifs d’utilisation rationnelle et 
économe de l’énergie et d’exploitation prioritaire des énergies renouvelables et 
indigènes, conformément à l’art. 167 al. 1 de la Constitution de la République et 
canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), à l’art. 14 al. 1 LEn et à 
l’art. 21 al. 3 et 4 LEn. 

  Par ailleurs, les petits bâtiments, soit ceux dont les besoins en chaleur 
pouvaient aisément et à moindre coût être couverts par la technologie de la PAC, 
représentaient les deux tiers du parc immobilier genevois, dont les émissions de 
CO2 correspondaient à 37 % de la totalité des émissions dudit parc. Il était ainsi 
indispensable d’accélérer la substitution des chauffages fossiles par des sources 
renouvelables et la soumission de ces installations à autorisation énergétique, et, 
dès lors, au contrôle de l’autorité compétente en vue de l’application du dispositif 
de l’art. 21 LEn. Le seuil de 5 kW était apte à atteindre ce but, en tant qu’il 
englobait la majeure partie des renouvellements et des transformations 
d’installations prévisibles à l’avenir, mais aussi parce qu’il prenait en 
considération le surdimensionnement des installations dans les villas, dont la 
puissance pouvait être réduite ces prochaines années. Les buts d’intérêt public 
visés par la novelle ne pouvaient être atteints ou favorisés autrement, puisqu’un 
seuil plus élevé aurait pour conséquence de soustraire au contrôle de l’autorité une 
part importante et cruciale des remplacements et des transformations 
d’installations à énergies fossiles. 

  À cet égard, le régime de la déclaration de conformité avait montré ses 
limites, puisque seule une dizaine de déclarations était parvenue à l’autorité sur les 
centaines de changements d’installation annuels. La fixation d’un seuil bas 
respectait également le principe de la proportionnalité au sens étroit, dans la 
mesure où il était raisonnable par rapport au bénéfice offert par le contrôle de 
l’autorité. Ceci était d’autant plus vrai que les conditions matérielles attachées aux 
installations productrices de chaleur étaient identiques, qu’elles soient ou non 
soumises à autorisation énergétique. Le bénéfice de la mesure primait ainsi 
largement les inconvénients pratiques d’une demande d’autorisation. 

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 b. Il a notamment produit un avis de droit du 27 août 2021, adressé à l’OCEN, 
concernant la modification des art. 13 et 13L à 13N du projet de REn (devenus les 
art. 13 et 13M à 13O REn). 

12)  Le 15 août 2022, les recourants ont persisté dans leur recours. 

  L’éventualité de la mise en place d’une chaudière composée de pièces 
détachées ne justifiait pas encore l’adoption de l’art. 13M al. 3 REn, une telle 
réglementation devant, en tout état de cause, figurer dans une loi formelle, sous 
peine d’étendre le champ d’application de l’art. 21 al. 2 LEn, lequel ne comportait 
aucune référence aux pièces d’une chaudière. 

  L’affirmation selon laquelle une PAC et une climatisation étaient, d’un 
point de vue technique, des installations identiques était tout aussi fausse, une 
PAC réversible ne pouvant être comparée à un conditionnement d’air à défaut de 
faire partie de la catégorie des installations de climatisation de confort. 

  L’art. 13N al. 1 REn n’était pas plus clair, dès lors que son intitulé 
mentionnait les installations en bivalence, alors que son texte ne se référait qu’aux 
installations productrices de chaleur alimentées en combustibles fossiles. 

  En prétendant que l’art. 13N al. 1 REn respectait le principe de la 
proportionnalité, le Conseil d’État avait omis de prendre en compte leurs intérêts 
privés, puisque, dans les faits, cette disposition instaurait une interdiction 
implicite des installations de chauffage alimentées en combustibles fossiles, au vu 
des conditions strictes posées pour leur autorisation. Un seuil plus élevé que celui 
retenu n’avait au demeurant pas été envisagé. 

13)  Dans ses observations du 12 septembre 2022, le Conseil d’État a persisté 
dans ses précédentes écritures. 

  Le fait d’inclure le changement de brûleur ou de tout autre composant 
annexe dans la notion de transformation d’une installation était conforme à la 
volonté du législateur, dès lors qu’une telle mesure s’inscrivait dans le but de la 
loi rappelé à l’art. 1 al. 2 LEn. 

  Lorsqu’une PAC disposait d’un mode « dégivrage », soit la quasi-totalité 
des modèles, elle pouvait être utilisée en mode réversible et produire du froid, son 
fluide tournant alors à l’envers, dans un processus inversé. D’un point de vue 
technique, une PAC réversible n’était ainsi pas différente d’une climatisation. 

  L’art. 13N al. 1 REn visait les installations productrices de chaleur 
alimentées en combustibles fossiles, qu’il s’agisse d’un système bivalent, à savoir 
lorsque l’une des deux sources d’énergies était fossile, ou monovalente, comme 
l’indiquait du reste le titre de cette disposition, qui ne laissait planer aucune 
incertitude. 

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  La notion de « quantité suffisante » de l’art. 13N al 2 REn correspondait à la 
quantité d’énergie nécessaire pour couvrir les besoins de chaleur du bâtiment et 
celle de « coûts disproportionnés » posait le principe de la disproportion 
économique permettant à l’administré de démontrer que la mesure imposée ne 
respectait pas le principe de la proportionnalité. 

14)  Le 22 septembre 2022, les recourants ont repris leurs précédents arguments, 
précisant que, même si, en théorie, les PAC pouvaient produire du froid, tel n’était 
pas le cas à Genève, au vu des interdictions et dispositions légales en vigueur. Il 
était donc faux de prétendre qu’en pratique une PAC et une climatisation 
constituaient la même machine. 

15)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a 
Cst-GE). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois 
constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

 b. Le recours est formellement dirigé contre un règlement cantonal, à savoir le 
règlement modifiant le REn du 13 avril 2022, et ce en l’absence de cas 
d’application (ACST/35/2021 du 21 octobre 2021 consid. 1b). 

 c. Le recours a été interjeté dans le délai légal à compter de la publication du 
règlement litigieux dans la FAO, qui a eu lieu le 19 avril 2022 (art. 62 al. 1 let. d 
et al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). 

2) a. Quant aux conditions formelles, l’acte de recours, formé par écrit (art. 64 
al. 1 LPA), contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de l’acte attaqué et 
les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA), ainsi que l’exposé des motifs et 
l’indication des moyens de preuve (art. 65 al. 2 LPA). En cas de recours contre 
une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, l’acte de 
recours doit en sus contenir un exposé détaillé des griefs du recourant (art. 65 al. 3 
LPA). Le recourant ne peut ainsi se contenter de réclamer l’annulation d’une loi 
ou d’un règlement au motif que son contenu lui déplaît (ACST/29/2021 du 
29 juin 2021 consid. 2b). Cela étant, selon la jurisprudence de la chambre 
constitutionnelle qui statue en première instance, cette exigence ne saurait être 
interprétée aussi rigoureusement que ne l’est le principe d’allégation 
(Rügeprinzip) devant le Tribunal fédéral pour les griefs de violation des droits 
fondamentaux et des dispositions de droit cantonal et intercantonal. De plus, le 

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constituant a explicitement souhaité que la chambre constitutionnelle soit plus 
accessible aux citoyens et administrés que ne peut l’être l’instance judiciaire 
suprême de la Suisse (ACST/36/2021 du 21 octobre 2021 consid. 2b et les 
références citées). 

 b. Par ailleurs, la chambre constitutionnelle applique le droit d’office, sans être 
liée par les motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1, 2ème phr., LPA), à la 
condition toutefois que le recours, voire le grief invoqué, soit recevable. 

 c. En l’espèce, le recours respecte les conditions générales de forme et de 
contenu prévues aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA. Sur le fond, bien que 
concluant à l’annulation des art. 13M et 13N REn, les recourants n’invoquent des 
griefs qu’à l’encontre des al. 3 et 4 de l’art. 13M REn et des al. 1 et 2 de l’art. 13N 
REn. Seules seront donc examinées dans le cadre du présent contrôle abstrait des 
normes les dispositions spécifiquement contestées par les recourants 
(ACST/31/2020 du 2 octobre 2020 consid. 3c), le contrôle effectué par la chambre 
de céans ne pouvant s’étendre, en l’absence de tout grief motivé, à l’ensemble des 
dispositions susmentionnées. 

3) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/12/2022 du 28 juillet 2022 consid. 4a). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 
jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité 
pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte 
entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au 
moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). 

 b. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 

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ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/35/2021 précité consid. 2b). 
En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses membres ou pour 
une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_499/2020 du 24 septembre 
2020 consid. 2). 

 c. En l’espèce, dès lors que M. A______ est domicilié à Genève dans une 
maison individuelle de laquelle il est propriétaire, au demeurant chauffée au 
mazout, il est directement concerné par les dispositions qu’il conteste et est 
susceptible de se les voir appliquer, si bien qu’il a qualité pour recourir. Tel 
n’apparaît toutefois pas être le cas de l’entreprise de combustibles qu’il exploite, 
qui n’est pas directement concernée par l’autorisation énergétique devant être 
obtenue par les propriétaires de biens immobiliers à Genève pour les installations 
productrices de chaleur alimentées en combustibles notamment fossiles, lesquelles 
ne font pas l’objet d’une interdiction, et encore moins pour les PAC réversibles. 
Par conséquent, le recours corporatif n’apparaît pas non plus ouvert pour 
C______, laquelle n’a au demeurant pas d’intérêt direct à l’issue du litige. Étant 
donné toutefois que M. A______ a qualité pour recourir à titre individuel et au vu 
de ce qui suit, la question de la qualité pour recourir de B______ et de C______ 
pourra souffrir de rester indécise. 

4)  À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 147 I 308 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_983/2020 du 15 juin 2022 consid. 3.1 ; ACST/12/2022 précité consid. 5 et les 
références citées). 

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5)  Les recourants contestent la légalité de l’art. 13M al. 3 et 4 REn et de 
l’art. 13N al. 1 et 2 REn, ainsi que la proportionnalité de l’art. 13N al. 1 REn. 

 a. Le principe de la légalité, consacré à l’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), s’applique à l’activité 
de l’État régi par le droit. En plus d’imposer l’exigence d’une base légale, 
impliquant que les autorités ne peuvent agir que si la loi le leur permet, le principe 
de la légalité comprend aussi celle de la suprématie de la loi, voulant que les 
autorités sont tenues de respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. 

  Le principe de la légalité exige donc que les autorités n’agissent que dans le 
cadre fixé par la loi (ATF 147 I 1 consid. 4.3.1). Il implique qu’un acte étatique se 
fonde sur une base légale matérielle qui est suffisamment précise et qui a été 
adoptée par l’organe compétent (ATF 141 II 169 consid. 3.1). L’exigence de la 
densité normative n’est pas absolue, car on ne saurait ordonner au législateur de 
renoncer totalement à recourir à des notions générales, comportant une part 
nécessaire d’interprétation. Cela tient à la nature générale et abstraite inhérente à 
toute règle de droit et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités 
d’application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la 
norme. Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d’exiger de la loi, 
il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes 
qu’elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 147 I 393 consid. 5.1.1 ; 
ACST/25/2020 du 27 août 2020 consid. 14ca). 

  Hormis en droit pénal et fiscal où il a une signification particulière, le 
principe de la légalité n’est pas un droit constitutionnel du citoyen. Il s’agit d’un 
principe constitutionnel qui ne peut pas être invoqué en tant que tel, mais 
seulement en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation 
des pouvoirs, de l’égalité de traitement, de l’interdiction de l’arbitraire ou la 
violation d’un droit fondamental spécial (ATF 146 II 56 consid. 6.2.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 9C_776/2020 du 7 juillet 2022 consid. 7.1). 

  Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins 
implicitement, par toutes les constitutions cantonales, et à Genève même de 
manière expresse à l’art. 2 al. 2 Cst-GE, et représente un droit constitutionnel dont 
peut se prévaloir le citoyen. Il impose le respect des compétences établies par la 
Cst. et prohibe à un organe de l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre 
organe. En particulier, il interdit au pouvoir exécutif d’édicter des dispositions qui 
devraient figurer dans une loi, si ce n’est dans le cadre d’une délégation 
valablement conférée par le législateur (ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_38/2021 du 3 mars 2021 consid. 3.2.1). Les règlements 
d’exécution doivent ainsi se limiter à préciser certaines dispositions légales au 
moyen de normes secondaires, à en combler le cas échéant les véritables lacunes 

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et à fixer si nécessaire des points de procédure (ATF 139 II 460 consid. 2.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_660/2021 du 28 juin 2022 consid. 5.2). 

  À Genève, le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE) et 
adopte les lois (art. 91 al. 1 Cst-GE), tandis que le Conseil d’État, détenteur du 
pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE), joue un rôle important dans la phase 
préparatoire de la procédure législative (art. 109 al. 1 à 3 et 5 Cst-GE), promulgue 
les lois et est chargé de leur exécution et d’adopter à cet effet les règlements et 
arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). Il peut ainsi adopter des normes 
d’exécution, soit des normes secondaires, sans qu’une clause spécifique dans la loi 
soit nécessaire. Celles-ci peuvent établir des règles complémentaires de procédure, 
préciser et détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de 
véritables lacunes. Elles ne peuvent en revanche pas, à moins d’une délégation 
expresse, poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés 
ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont conformes au but de 
la loi (ATF 147 V 328 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_776/2020 précité 
consid. 7.2). Pour que le Conseil d’État puisse édicter des normes de substitution, 
ou normes primaires, il faut qu’une clause de délégation législative l’y habilite 
(ATF 133 II 331 consid. 7.2.1 ; ACST/35/2021 précité consid. 7c). 

 b. Consacré à l’art. 5 al. 2 Cst., le principe de proportionnalité exige qu’une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) 
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la 
nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige 
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis 
(principe de la proportionnalité au sens étroit), impliquant une pesée des intérêts 
(ATF 146 I 157 consid. 5.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_762/2021 du 13 avril 
2022 consid. 6.1). 

6)  La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales 
(interprétation systématique). Le juge ne privilégie aucune méthode 
d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le 
sens véritable de la norme et ne se fonde sur la compréhension littérale du texte 
que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 147 V 
35 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_284/2021 du 11 avril 2022 
consid. 7.1 et les références citées). 

7) a. Aux termes de l’art. 89 Cst., la Confédération fixe les principes applicables 
à l’utilisation des énergies indigènes et des énergies renouvelables et à la 

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consommation économe et rationnelle de l’énergie (al. 2). Elle légifère sur la 
consommation d’énergie des installations, des véhicules et des appareils. Elle 
favorise le développement des techniques énergétiques, en particulier dans les 
domaines des économies d’énergie et des énergies renouvelables (al. 3). Les 
mesures concernant la consommation d’énergie dans les bâtiments sont au 
premier chef du ressort des cantons (al. 4). 

 b. La Confédération a matérialisé sa compétence en édictant la loi sur l’énergie 
du 30 septembre 2016 (LEne - RS 730.0), qui a pour but notamment une 
utilisation économe et efficace de l’énergie (art. 1 al. 2 let. b LEne). L’art. 45 
LEne prévoit en particulier que, s’agissant des bâtiments, les cantons créent un 
cadre favorable à l’utilisation économe et efficace de l’énergie et à l’utilisation 
des énergies renouvelables (al. 1) et édictent des dispositions sur l’utilisation 
économe et efficace de l’énergie dans les bâtiments existants ou à construire ; 
dans la mesure du possible, ils donnent la priorité à l’utilisation économe et 
efficace de l’énergie et à l’utilisation des énergies renouvelables et des rejets de 
chaleur (al. 2). 

8) a. Au plan cantonal genevois, l’art. 167 al. 1 Cst-GE fonde la politique 
énergétique de l’État sur les principes suivants : un approvisionnement en énergies 
(let. a), la réalisation d’économies d’énergie (let. b), le développement prioritaire 
des énergies renouvelables et indigènes (let. c), le respect de l’environnement 
(let. d) et l’encouragement de la recherche dans ces domaines (let. e). 

 b. La LEn, qui a fait l’objet d’une importante modification par l’adoption de la 
loi 10'258 entrée en vigueur le 5 août 2010, laquelle visait à faire face à 
l’accélération du réchauffement climatique et à la raréfaction des énergies fossiles, 
a notamment pour but de déterminer les mesures visant à l’utilisation rationnelle 
et économe de l’énergie et au développement prioritaire de l’exploitation des 
sources d’énergies renouvelables et indigènes (art. 1 al. 2 LEn). Sont considérées 
comme des énergies renouvelables l’énergie hydraulique, l’énergie solaire, 
l’énergie géothermique, la chaleur ambiante, l’énergie éolienne ainsi que l’énergie 
tirée de la biomasse et des déchets de biomasse (art. 6 al. 1 LEn). L’art. 12 LEn 
précise que la nature des mesures visant à économiser l’énergie doit être adaptée à 
l’évolution des techniques applicables (al. 2) et que le coût et la nature desdites 
mesures doivent satisfaire au principe de la proportionnalité (al. 3). Le Conseil 
d’état est en outre chargé d’arrêter les dispositions nécessaires à l’exécution de la 
LEn (art. 25 al. 1 LEn). 

9)  L’art. 21 LEn a trait aux installations productrices de chaleur. Afin d’éviter 
le gaspillage d’énergie lors de la production de chaleur, l’autorité compétente 
encourage les systèmes chaleur-force, lorsque les conditions techniques et 
économiques sont réunies (al. 1). La mise en place, le renouvellement ou la 
transformation d’une installation productrice de chaleur, d’une puissance 
supérieure à un seuil fixé par le règlement et alimentée en combustibles fossiles 

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ou d’origine renouvelable telle qu’une chaudière est soumise à autorisation de 
l’autorité compétente (al. 2). L’autorisation relative aux installations alimentées en 
combustibles fossiles n’est accordée que si la preuve est apportée par le requérant 
que (al. 3) : la demande d’énergie ne peut pas être raisonnablement couverte au 
moyen d’énergies renouvelables ou de rejets de chaleur (let. a), l’installation 
intègre la meilleure technologie disponible et présente un haut degré d’efficacité 
exergétique (let. b) et répond aux prescriptions fixées par le règlement dans les 
domaines régis par l’art. 14 al. 1 let. e LEn (let. c). L’autorisation relative aux 
installations alimentées en combustibles d’origine renouvelable n’est accordée 
que si la preuve est apportée par le requérant que (al. 4) : la demande d’énergie ne 
peut pas être raisonnablement couverte au moyen de rejets de chaleur (let. a), 
l’installation intègre la meilleure technologie disponible et présente un haut degré 
d’efficacité exergétique (let. b) et répond aux prescriptions fixées par le règlement 
dans les domaines régis par l’art. 14 al. 1 let. e LEn (let. c). Le règlement peut 
prévoir des cas de dispense d’autorisation pour les installations alimentées en 
combustibles d’origine renouvelable (al. 5). Lorsqu’une autorisation n’est pas 
requise, le propriétaire de l’installation remet à l’autorité compétente avant le 
début des travaux une déclaration attestant sa conformité aux prescriptions fixées 
par le règlement dans les domaines régis par l’art. 14 al. 1 LEn (al. 6). 

  Il ressort des travaux législatifs relatifs à la loi 10'258 que l’art. 21 LEn avait 
pour objectif de soumettre à autorisation les installations productrices de chaleur 
de grande puissance afin d’éviter tout gaspillage, de choisir en priorité une 
solution basée sur des énergies renouvelables et de ne recourir à une chaudière à 
gaz ou au mazout qu’en dernier ressort (MGC 2007-2008/VIII A 6731). 
L’autorisation était également requise pour des installations alimentées en 
combustibles d’origine renouvelable, car le fait d’utiliser des énergies 
renouvelables ne justifiait pas un manque d’efficacité énergétique dans leur usage 
(MGC 2007-2008/VIII A 6745). 

10) a. En l’espèce, l’art. 13M al. 3 REn, sous l’intitulé « principe » et s’appliquant 
aussi bien aux installations alimentées en tout ou en partie en combustibles 
fossiles qu’à celles alimentées en combustibles d’origine renouvelable, assimile le 
changement du brûleur ou de tout autre composant annexe d’une telle installation 
productrice de chaleur datant de vingt ans ou plus à une transformation d’une 
installation au sens de l’art. 21 al. 2 LEn, lequel soumet notamment toute 
transformation d’une installation productrice de chaleur à autorisation. 

 b. Si les recourants ne contestent pas que l’art. 21 al. 2 LEn permet au Conseil 
d’État de fixer par voie réglementaire un seuil de puissance à partir duquel une 
autorisation est requise, ils soutiennent que tel n’est pas le cas du changement de 
brûleur ou de tout autre composant annexe d’une installation datant d’au moins 
vingt ans, l’art. 13M al 3 REn, au contenu indéterminé, ne reposant selon eux sur 
aucune délégation législative valable. 

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  L’art. 21 al. 2 LEn contient une délégation législative qui permet au Conseil 
d’État de fixer un seuil de puissance au-delà duquel la mise en place, le 
renouvellement ou la transformation d’une installation productrice de chaleur est 
soumis à autorisation, ce qu’il a fait en adoptant l’art. 13N al. 1 REn pour les 
installations productrices de chaleur alimentées en combustibles fossiles ou en 
bivalence, arrêté à 5 kW, et en adoptant l’art. 13O REn pour les installations 
productrices de chaleur alimentées en combustibles d’origine renouvelable, fixé à 
1 Mw et 70 kW. L’art. 21 al. 2 LEn ne contenant pas de délégation législative 
supplémentaire en faveur du Conseil d’État, il convient dès lors d’examiner si 
l’art. 13M al. 3 REn constitue une norme secondaire qui se limite à exécuter 
l’art. 21 al. 2 LEn, auquel il renvoie au demeurant. 

  L’art. 21 al. 2 LEn ne définit pas ce qu’il faut entendre par « transformation 
d’une installation productrice de chaleur ». L’art. 13M al. 3 REn le précise en 
indiquant qu’il s’agit du changement de brûleur ou de tout autre composant 
annexe d’une telle installation datant de vingt ans ou plus, en considération du fait 
que le changement des composants annexes d’une ancienne installation conduit 
dans les faits à modifier l’installation elle-même, en la dotant d’éléments 
techniques plus modernes, différents des éléments originaux vieux de plus de 
vingt ans. Ce faisant, le Conseil d’État a pris en considération l’importance des 
composants annexes de l’installation productrice de chaleur, dont ils doivent, à 
l’instar du brûleur, être un élément substantiel, et pas seulement des pièces ou 
éléments secondaires, ce qu’il appartiendra à l’OCEN d’apprécier dans chaque cas 
particulier. Dans ce cadre, le Conseil d’État a indiqué que cette disposition serait 
appliquée dans le strict respect du principe de proportionnalité, les décisions 
administratives prises sur cette base pouvant faire l’objet d’un contrôle par une 
autorité judiciaire le cas échéant. Dès lors, en adoptant l’art. 13M al. 3 REn, à 
savoir une norme secondaire, le Conseil d’État a respecté le principe de la 
séparation des pouvoirs, s’étant limité à définir le terme de « transformation » 
figurant dans la loi, dont il a précisé la portée, et non pas du terme 
« renouvellement », comme le soutient l’intimé dans ses écritures. 

  Par ailleurs, l’art. 13M al. 3 REn n’étend pas la portée de l’obligation de 
dépôt d’une demande d’autorisation énergétique au changement de brûleur ou de 
tout autre composant annexe d’une installation productrice de chaleur datant de 
vingt ans ou plus, indépendamment de la puissance de l’installation, puisque cette 
disposition se trouve dans les principes et doit être lue en parallèle avec les 
art. 13N et 13O REn qui concernent respectivement les installations productrices 
de chaleur alimentées en combustibles fossiles ou en bivalence et celles 
alimentées en combustibles d’origine renouvelable, pour lesquelles des seuils de 
puissance différents sont fixés, conformément à la délégation de l’art. 21 al. 2 
LEn. 

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11) a. Les recourants ne contestent pas que l’art. 21 al. 2 LEn confère au Conseil 
d’État la compétence de déterminer le seuil de puissance à partir duquel la mise en 
place, le renouvellement ou la transformation d’une installation productrice de 
chaleur alimentée notamment en combustibles fossiles est soumis à autorisation. 

 b. Ils soutiennent toutefois que ladite disposition ne permettrait pas au Conseil 
d’État d’assujettir les installations en bivalence au régime de l’art. 21 al. 3 LEn, 
dès lors que l’art. 21 al. 2 LEn n’en fait pas mention. 

  L’art. 21 LEn vise à limiter autant que possible l’utilisation de combustibles 
fossiles, en ne l’admettant que s’il n’est raisonnablement pas possible de recourir 
aux énergies renouvelables ou aux rejets de chaleur et favorise, pour ce faire, les 
installations alimentées totalement en énergies non fossiles. Si elle ne traite pas 
expressément des installations qui fonctionnent en ayant ponctuellement recours 
aux énergies fossiles, cette disposition opère néanmoins une distinction entre 
celles qui sont alimentées en combustibles fossiles (art. 21 al. 3 LEn), 
indépendamment de la proportion de ce type de combustible, de celles alimentées 
en combustibles renouvelables (art. 21 al. 4 LEn). Dès lors, en soumettant les 
installations en bivalence au même régime que celui applicable aux installations 
productrices de chaleur alimentées en combustibles fossiles, l’art. 13N al. 1 REn 
se limite à préciser l’art. 21 LEn, sans étendre la portée de l’art. 21 al. 3 LEn qui 
concerne toute installation alimentée avec des combustibles fossiles, sans égard à 
leur proportion. 

 c. Les recourants soutiennent également que le seuil de puissance thermique 
nominale globale fixé par l’art. 13N al. 1 REn à 5 kW serait contraire au principe 
de la proportionnalité. 

  Les parties s’accordent sur le fait qu’un tel seuil est relativement bas et qu’il 
conduit, dès lors, à soumettre à autorisation énergétique au sens de l’art. 21 al. 2 
LEn une grande partie des installations fonctionnant avec des combustibles 
fossiles, comme l’a du reste relevé le recensement des chaudières effectué par 
l’OCEN et les SIG. Ce faisant, la fixation dudit seuil à 5 kW permet d’atteindre le 
but d’intérêt public visé, à savoir favoriser l’utilisation rationnelle de l’énergie et 
le recours en priorité aux énergies renouvelables et aux rejets de chaleurs, en 
atteignant un haut degré d’efficacité exergétique tout en intégrant la meilleure 
technologie possible. Comme l’a indiqué l’intimé, le régime d’autorisation 
énergétique permet à l’autorité de procéder par le biais d’un contrôle a priori des 
installations, en garantissant le respect des exigences légales en la matière, et de 
veiller à une transition vers des installations alimentées en énergies non fossiles. 
En cela, la fixation du seuil à 5 kW est apte à atteindre le but d’intérêt public visé. 

  D’autres mesures, moins incisives, ne permettraient pas d’atteindre un tel 
but, dès lors que, comme l’a indiqué le Conseil d’État, la fixation d’un seuil plus 
élevé, en particulier à 10 kW, aurait pour effet de soustraire une grande partie des 

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installations concernées à l’autorisation énergétique, si bien que la majorité 
d’entre elles ne pourraient faire l’objet d’aucun contrôle, en particulier les villas 
pour lesquelles, selon le recensement susmentionné, un surdimensionnement de 
certaines installations a été constaté et où la puissance pourrait être réduite. De 
plus, selon les explications fournies par l’intimé, le régime de la déclaration, 
précédemment en vigueur, a révélé son manque d’efficacité, puisque sur la 
centaine de remplacements de chaudières effectuées par année, seule une dizaine 
d’entre elles ont fait l’objet d’une communication à l’OCEN. 

  Du point de vue de la proportionnalité au sens étroit, l’atteinte aux intérêts 
des propriétaires concernés est limitée, puisqu’au lieu d’une déclaration de 
conformité soumise à un autocontrôle, ils sont tenus de déposer une autorisation 
énergétique, soit par le biais d’une autorisation de construire (ATA/95/2021 du 
26 janvier 2021 consid. 5a), soit par celui d’une autorisation ad hoc, comme le 
prévoit l’art. 13D REn, soumise au contrôle de l’autorité, étant précisé que, tant 
dans le cas de l’autorisation que de la déclaration, les conditions à respecter sont 
identiques (art. 21 al. 6 LEn). Il s’agit dès lors d’une simple exigence 
administrative supplémentaire à la charge des propriétaires concernés, dont 
l’intérêt privé ne saurait l’emporter sur l’intérêt public à une mise en œuvre des 
objectifs énergétiques et climatiques définis dans la LEn. 

12)  Selon les recourants, la densité normative de l’art. 13N al. 2 REn ne serait 
pas suffisante, en raison de l’utilisation de notions juridiques indéterminées, 
comme « disponibles en quantité suffisante » et « coûts non disproportionnés », 
trop imprécis pour définir les termes « raisonnablement couverte » figurant à 
l’art. 21 al. 3 let. a LEn et élargissant son sens et sa portée. 

  L’art. 21 al. 3 LEn conditionne l’octroi d’une autorisation énergétique à 
plusieurs conditions exhaustives et cumulatives, dont celle requérant du 
demandeur qu’il établisse que sa demande en énergie ne peut être raisonnablement 
couverte par des énergies renouvelables ou des rejets de chaleur (let. a), termes 
contenant des notions juridiques indéterminées devant être précisés et détaillés par 
le Conseil d’État dans le cadre de sa compétence réglementaire. 

  La notion de couverture raisonnable de la demande d’énergie de l’art. 21 
al. 3 let. a LEn fait référence au principe de proportionnalité, ancré dans la loi à 
l’art. 12 LEn, qui rappelle que le coût et la nature des mesures visant à économiser 
l’énergie doivent satisfaire audit principe (al. 3). L’art. 21 al. 3 let. a LEn suppose 
ainsi, pour l’octroi de l’autorisation d’une installation alimentée en combustibles 
fossiles, qu’une installation utilisant des énergies renouvelables ou des rejets de 
chaleur soit techniquement ou financièrement disproportionnée. En subordonnant 
la « couverture raisonnable » à deux critères, à savoir d’une part la disponibilité en 
quantité suffisante et d’autre part l’exploitation à des coûts non disproportionnés, 
l’art. 13N al. 2 REn ne fait rien d’autre que de reprendre les éléments sous-tendant 
les dispositions légales précitées, en les faisant expressément figurer dans le 

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règlement. En effet, alors que le premier critère se réfère à la proportionnalité de 
l’installation d’un point de vue technique, en prévoyant qu’il doit y avoir des 
rejets de chaleur en suffisance et à disposition du demandeur de l’installation, le 
deuxième de ces critères exprime le caractère financièrement raisonnable de 
l’installation, au regard de ses coûts. Si les termes utilisés par l’art. 13N al. 2 REn 
contiennent certes également des notions juridiques indéterminées, c’est à l’aune 
des principes susmentionnés qu’il convient de les comprendre, et il appartiendra à 
l’autorité compétente de les appliquer en tenant compte de chaque situation 
particulière, ce qu’a du reste confirmé le Conseil d’État, lequel a, de ce point de 
vue aussi, précisé que le principe de la proportionnalité serait respecté et que les 
décisions administratives prises sur cette base seront susceptibles d’un contrôle 
judiciaire. 

  La disposition réglementaire contestée constitue ainsi une simple 
concrétisation de l’art. 21 al. 3 let. a LEn, dont elle n’étend pas la portée ni n’en 
dénature le sens, se limitant à exécuter la loi. 

13)  Les recourants soutiennent, enfin, que la LEn ne permettait pas au Conseil 
d’État d’assimiler une PAC réversible, à savoir celles pouvant produire tant de la 
chaleur que du froid, à une installation de climatisation pour la soumettre à 
autorisation énergétique. 

 a. L’art. 22B LEn soumet le montage, la modification ou le renouvellement 
d’installations de climatisation de confort à autorisation (al. 1), laquelle peut être 
accordée si (al. 2) : le besoin de climatisation est démontré (let. a), une partie des 
rejets de chaleur est valorisée (let. b), l’eau de refroidissement est valorisée à sa 
sortie si l’installation est alimentée par le réseau d’eau potable (let. c), et 
l’installation respecte les prescriptions énergétiques définies par le règlement dans 
les domaines régis part. l’art. 14 al. 1 LEn (let. d). Le besoin de climatiser est 
établi si, malgré le respect des prescriptions énergétiques définies par le règlement 
dans les domaines régis par l’art. 14 al. 1 LEn, des conditions de confort 
thermique ne sont pas garanties (al. 3). L’autorisation peut également être 
accordée dans des cas fixés par le règlement pour les bâtiments conformes à un 
standard HPE, ainsi que pour les installations dont les rejets de chaleur sont 
valorisés pour l’essentiel (al. 4). 

  Une climatisation de confort est une installation qui sert à améliorer le 
confort thermique (art. 6 al. 14 LEn). Cette définition englobe les installations de 
climatisation utilisées dans l’habitat, dans des locaux administratifs ou encore 
dans des hôtels, par opposition aux installations qui visent à garantir le bon 
fonctionnement d’équipements ou la bonne conservation de produits 
(MGC 2007-2008/VIII A 6735). L’exigence d’une autorisation pour installer une 
climatisation de confort a été introduite pour tenir compte de la différence des 
besoins entre les installations de climatisation destinées au secteur immobilier et 
celles du secteur industriel (MGC 2008-2009/XII/1 A 15696). 

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 b. En l’espèce, sous l’angle de la légalité, les recourants critiquent l’art. 13M 
al. 4 REn, qui soumet à l’autorisation énergétique des climatisations de confort les 
PAC réversibles utilisées pour la production de froid de confort, en tant que le 
Conseil d’État aurait, ce faisant étendu la portée des autorisations énergétiques en 
matière d’installations productrices de chaleur. 

  Ils perdent toutefois de vue la teneur de l’art. 22B al. 1 LEn, qui soumet le 
montage, la modification ou le renouvellement d’installations de climatisations de 
confort à autorisation de l’autorité compétente et englobe les installations de 
climatisation utilisées dans l’habitat, dans des locaux administratifs ou encore 
dans des hôtels, par opposition aux installations qui visent à garantir le bon 
fonctionnement d’équipements ou la bonne conservation de produits. Il importe 
dès lors peu, selon cette disposition, que la climatisation de confort résulte de 
l’utilisation d’une PAC réversible ou d’une installation de climatisation classique, 
dont les spécificités techniques sont au demeurant identiques, comme l’a indiqué 
l’intimé. 

  En soumettant dès lors à autorisation énergétique l’installation d’une PAC 
réversible pour la production de froid de confort, le Conseil d’État est resté dans le 
cadre de la loi et des buts qu’elle poursuit, à savoir l’utilisation rationnelle et 
économe de l’énergie, y compris lorsque ladite énergie provient de sources 
renouvelables. 

14)  Il s’ensuit que le recours sera rejeté, en tant qu’il est recevable. 

15)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourants, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera 
accordée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 19 mai 2022 par 
Monsieur A______, B______ SA et C______ contre les art. 13M et 13N modifiés par 
l’art. 1 souligné du règlement modifiant le règlement d’application de la loi sur l’énergie 
du 31 août 1988 (REn - L 2 30.01), publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève du 19 avril 2022 ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire de Monsieur  A______, 
B______ SA et C______ ; 

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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat des recourants, ainsi 
qu’au Conseil d’État. 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mme Lauber, MM. Knupfer et Mascotto, 
juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :