# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ff7b8c5e-1c39-5971-afdf-107ce720eb2f
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2000-10-09
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2000 GE.2000.0048
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2000-0048_2000-10-09.html

## Full Text

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

A R R E T

du 9 octobre 2000

sur le recours interjeté par EMS et
Résidence A.________, à X.________, représenté par son directeur M.
C.________, assisté de son conseil Me Pierre-André Marmier, avocat à Lausanne,

contre

la décision du Chef du Département de la
santé publique et de l'action sociale (ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.

Vu les faits suivants:

A.                     L'EMS et Résidence
A.________ (ci-après : EMS A.________), à X.________, fait partie de la Société
de B.________ SA dont le directeur est M. C.________. L'EMS A.________ est un
établissement sanitaire reconnu d'intérêt public au sens de l'art. 4 de la loi
du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public (ci-après : LPFES, RSV 5.1 A), modifiée le 10
novembre 1997. 

                        Par décision du 18
décembre 1997, le Chef du Département de l'intérieur et de la santé publique
(actuellement Département de la santé et de l'action sociale) a prolongé
jusqu'au 31 décembre 1998 la reconnaissance d'intérêt public du recourant. En
cette qualité, l'établissement est autorisé à exploiter 33 lits de type C. En
réalité, l'EMS A.________ est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter 38
lits de type C jusqu'au 28 février 2005, mais seuls 33 lits de type C sont
reconnus d'intérêt public. Les 5 lits restants sont destinés à l'accueil de
patients de type D (liste LAMal).

                        A plusieurs reprises,
la dernière fois le 19 octobre 1999, le recourant a demandé que ces 5 lits de
type D soient reconnus d'intérêt public et portés comme lits de type C dans la
liste LAMal. Le DSAS a refusé de faire droit à cette demande le 22 novembre
1999, en faisant valoir une surdotation de la zone sanitaire 3 en lits de
gériatrie et de psychogériatrie.

B.                    Le 25 août 1999, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de
confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux
voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat
d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont
les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.

                        Ce mandat prévoyait
notamment ce qui suit :

"
(...) 

3.       Etendue
du mandat

          Le
présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois
d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice
d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent
mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des
établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité
d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements
étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.

          Compte
tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la
comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les
aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.

4.       Objectifs

          Les
objectifs du mandat sont les suivants :

          -    Effectuer
un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des
directives de l'Etat.

          -    Permettre
au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama
complet de la situation dans l'ensemble des EMS.

          -    Recueillir
des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir
sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la
définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.

5.       Aspects
particuliers à examiner

          Le
mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments
suivants :

          -    Rémunération
de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par
analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en
regard des normes édictées par la profession;

          -    Assujettissement
des salaires aux charges sociales;

          -    Frais
privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en
argent en faveur de la direction ou des personnes proches;

          -    Appréciation
sur la régularité de la comptabilité;

          -    Appréciation
sur le financement de l'EMS;

          -    Adéquation
de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;

          -    Organe
de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et
indépendant ?

          -    Examen
des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;

          -    Examen
sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment
dans les passifs transitoires;

          -    Contrôle
de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;

          -    Examen
des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;

          -    Comptes
d'investissements;

          -    Adéquation
du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la
redevance immobilière.

6.       Retours
d'informations

          Les
constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de
rapports :

          -    Chaque
EMS fera l'objet d'un rapport individuel;

          -    Un
rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public
(...)."

C.                    Les travaux du CCF dans
les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris
fin le 12 novembre 1999. Pour ce qui concerne le recourant, ces travaux ont eu
lieu les 3 et 4 novembre 1999.

                        Dans le courant du
mois de décembre 1999, le CCF a remis au recourant un projet de rapport
individuel en consultation.

                        Par courrier du 23
décembre 1999 de son conseil, le recourant, par craintes des rumeurs, a insisté
auprès du CCF pour que la confidentialité du rapport et de ses futures
observations soit assurée.

                        Le 4 janvier 2000, le
recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a adressé au CCF ses observations
sur le projet de rapport auxquelles il a annexé un ensemble de remarques
formulées par le contrôleur des comptes, la société D.________ SA.

D.                    Le CCF a rendu son
rapport individuel définitif le 11 février 2000. 

E.                    Le 25 février 2000, le
CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les
rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur
rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations
et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour
garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée
individuelle. 

                        Le même jour, le CE a
également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS
serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur
document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la
presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin,
d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de
systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse
du CCF. 

F.                     Le CCF a envoyé son
rapport individuel et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS
audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre
été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances
et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et
de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de
synthèse.

                        S'agissant de
l'établissement du recourant, le rapport individuel a tenu compte de certaines
remarques formulées par le recourant et sensiblement modifié ses critiques par
rapport à son projet.

G.                    Le DSAS a établi son
document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars
2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau
des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer
l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà
prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme
jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des
pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation
globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS
vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte
une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des
constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs
manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -,
les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant
aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes
acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants
(insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions
relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle
ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des
pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement
médico-social. 

                        Au titre des mesures
correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui
suit :

"(...) Face aux différents manquements
constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que
de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux
établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions
sont aujourd'hui possibles :

- la dénonciation au préfet avec, en général,
une amende de fr. 100.- (...);

- le retrait de l'autorisation d'exploiter
(...);

- le retrait de la reconnaissance d'intérêt
public (...).

L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures
globales suivantes:

- Création d'un Comité de pilotage chargé de
définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de
réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;

- Révision de la loi sur la santé publique;

- Renforcement des contrôles sanitaires,
fermeture d'EMS et changement des directions;

- Formation du personnel;

- Contrôle généralisé des EMS par le CCF;

- Engagement d'un contrôleur de gestion."

H.                    Il ressort du
procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement
médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :

"(...) Monsieur E.________ demande que
soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il
appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF.
Messieurs F.________, de ******** et G.________ appuient cette demande, le
premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en
charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur
H.________ leur répond que cette question est acutellement à l'étude au sein du
DSAS.

Monsieur F.________ demande également que
soient créées des possibilités (sortes de voies de recours informelles), pour
chaque EMS, pour faire valoir des commentaires et remarques sur son propre
rapport, s'il estime qu'il est erroné. Monsieur I.________ lui rappelle que les
EMS ont eu la possibilité de se déterminer sur un projet de rapport et que soit
leurs remarques ont entraîné une modification du rapport soit elles sont
consignées dans le rapport lui-même. Le droit d'être entendu a donc été garanti
et il n'y a plus d'autres voies de recours à ce stade, les rapports étant à
présent dans leur forme définitive. Par contre, il serait toujours possible de
faire recours contre des décisions prises ensuite de ces rapports. (...)"

I.                      Le recourant a élaboré
en date du 18 mars 2000 un document intitulé "Conclusions et remarques
relatives au contrôle de l'EMS A.________, de la Sté de B.________" dans
lequel il a consigné une série d'observations suscitées par le rapport
individuel du CCF et se défend des critiques qui y sont émises à l'encontre de
son établissement.

J.                     Dans un courrier
adressé à l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS) le 22
mars 2000, le Chef du DSAS a notamment informé cette dernière que la
classification des établissements en trois catégories (bon, satisfaisant et
insatisfaisant) effectuée par le DSAS sur la bases des constatations et
conclusions du CCF devait être communiquée à chaque établissement.

                        Le même jour, le Chef
du DSAS a précisément communiqué au recourant l'appréciation de son département
sur son établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :

"Contrôle des EMS vaudois par le
Contrôle cantonal des finances

Monsieur le Président,

Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu
ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF
portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.

Sur la base des constatations et conclusions du
CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une
appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la
gestion administrative et conclut que votre établissement présente une
situation insatisfaisante.

Cette appréciation concerne les années 1997 et
1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.

Je vous demande de prendre immédiatement, à
l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel.

Les conclusions du CCF ont été prises en compte
immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat
qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante
sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour
y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend
prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du
1er mars dernier et concernent notamment : 

- le renforcement du contrôle financier
(formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;

- le renforcement des contrôles de la qualité
et de la prise en charge par la CIVEMS;

- l'édiction de normes salariales à caractère
contraignant pour la direction;

- le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus
d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des
modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique
(...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;

- l'évaluation de l'organisation de l'Etat.

Je vous confirme ma ferme intention de rétablir
une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin
de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les
établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle,
qui deviendra le partenaire de l'Etat.

Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est
une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires
sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences
financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.

Le monde des EMS va connaître plusieurs
réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable,
à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations
d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des
résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà
d'y veiller.

En vous remerciant de l'attention que vous
porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes
salutations distinguées."

K.                    Dans le cadre des
recours au Conseil fédéral en matière de tarifs EMS pour 1998/1999 formés par
la Fédération vaudoise des Assureurs-maladie et consorts, l'Office fédéral de
la justice, par un courrier du 28 mars 2000, a prié le CE vaudois de lui faire
parvenir le rapport du CCF sur les EMS, "ainsi que les éventuels autres
documents établis à cette occasion", d'ici au 10 avril 2000.

L.                     Le 12 avril 2000, l'EMS
A.________, par l'intermédiaire de son directeur, a déposé un pourvoi au
Tribunal administratif contre la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en
concluant, avec suite de dépens, principalement à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision attaquée et, subsidiarement, à l'admission du
recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la gestion
administrative de l'établissement est qualifiée de bonne.

                        S'agissant de la
qualification de l'objet du recours, le recourant fait observer ce qui suit :

"Par lettre du 22 mars 2000 (...) le Chef
du Département de la santé et de l'action sociale a informé la Direction de
l'EMS A.________ qu'à la suite du contrôle effectué par le Contrôle cantonal
des finances la gestion administrative de l'établissement présentait une
situation insatisfaisante.

(...) cette appréciation pourrait avoir des
conséquences extrêmement graves pour l'avenir de cet EMS. Dans cette mesure,
elle constitue manifestement une décision au sens de l'art. 29, litt. a et/ou b
LJPA. A ce stade, il suffit de lire la lettre incriminée pour constater qu'elle
comporte des instructions précises adressées à la Direction de l'EMS, laquelle
est invitée à prendre "... les mesures qui s'imposent pour pallier aux
manquements relevés dans votre rapport individuel".

(...)".

                        Pour le reste, le
recourant développe, sans une argumentation circonstanciée, toute une série de
griefs de fond pour l'essentiel dirigés contre le rapport du CCF. 

                        Le recourant a également
produit un rapport de synthèse établi en 1993 par la fiduciaire J.________
relatif à l'analyse des comptes 1992 de nombreux EMS.

M.                    Le recourant a requis à
titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des risques
de préjudice liés à une éventuelle divulgation de l'appréciation litigieuse et
du rapport du CCF, qu'interdiction soit signifiée à tous les services de
l'Administration cantonale, et notamment au DSAS, de faire état de la décision
attaquée ou de l'utiliser de quelque manière que ce soit, de même que le
rapport du CCF sur lequel elle est basée.

                        Il s'est acquitté dans
le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500.- francs.

N.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures
provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars
2000 puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de
l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que
celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est
remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser
la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne
constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère
contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque
préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à
l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de
gravité.

O.                    Par décision incidente
du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la
requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.

P.                    Par lettre du 15 mai
2000, le recourant a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte
de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas
divulguer la décision et le rapport individuel litigieux et renoncer à se
pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.

Q.                    L'autorité intimée a
déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre
du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est
limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle
sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le
tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de
la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.

R.                    Le 26 juin 2000, le
recourant a versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de
la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions
sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :

"Extension du réseau des UAT - Appel
d'offre

Madame, Messieurs,

Compte tenu des résultats de la consultation du
20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des
institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre
prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant
d'une contribution financière du Service de la santé publique.

Cette extension se situe dans le cadre des
réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction
des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes
de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT
pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse
aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou
d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et
fondés sur les bases légales en vigueur.

(...)

Critères de candidature

Pour pouvoir soumissionner au présent appel
d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères
suivants :

(...)

10. ne pas présenter de problèmes majeurs de
gestion mis en évidence notamment par l'enquête du Contrôle cantonal des
finances.

Procédure

La procédure arrêtée est la suivante :

(...)

- Les réseaux de soins ou les commissions sanitaires
de zone réceptionnent les propositions et séléctionnent les offres de manière à
:

(...)

- assurer le
respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche
de synthèse annexée; (...).

- Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que
les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici
au 2 juin 2000.

- Le Service de la santé publique examinera les
dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé
et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en
informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
2000.

(...)."

                        Il en déduit, outre le
fait que cette pièce contredit les déclarations du DSAS contenues dans ses
déterminations du 1er mai 2000, que le courrier querellé du 22 mars 2000
constitue bel et bien une décision au sens formel.

S.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.

T.                     Les arguments
juridiques respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considère en droit:

1.                     L'art. 4 al. 1 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de
recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes
administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il
examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une
décision au sens de l'art. 29 LJPA.

2.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.

3.                     S'agissant de l'objet
de la contestation, le recourant s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22
mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informé que son établissement présentait
une situation de gestion insatisfaisante. Il considère, dans une argumentation
relativement succincte, que cette lettre, en portant une telle appréciation de
la gestion administrative de l'EMS, aura inévitablement des conséquences
extrêmement dommageables, et constituerait ainsi manifestement une décision
susceptible de recours au sens de l'art. 29 litt. a ou b LJPA. Il prétend
également que l'autorité intimée a donné des "instructions précises"
à la Direction de l'établissement lorsqu'elle l'a invité à "prendre les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés dans le rapport
individuel". L'autorité intimée considère, quant à elle, que l'acte
attaqué se limitant à apprécier la gestion de l'EMS audité en fonction des
conclusions du rapport du CCF, l'appréciation qu'il contient n'entraînerait
aucune conséquence juridique pour son destinataire. Cette évaluation ne
toucherait pas le rapport juridique entre l'Etat et l'EMS concerné. En outre,
si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public de l'EMS devait être
ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait
rendue seulement à ce moment-là. L'acte attaqué apparaîtrait bien plutôt comme
une "requête" en vue de faire prendre des mesures que comme une
"condamnation sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a
informé l'EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences constatées
par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une simple
déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des obligations pour
l'EMS. Le courrier du 22 mars 2000 aurait, sous cet aspect, davantage les
caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.

4.                     En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à
l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12
mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte
de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c.
2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle
constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I
173, c. 2a p. 174 s.). 

                        La décision a donc
pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des
droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit.,
p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement
de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de
personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).

                        Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance,
elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner,
d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la
réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité).

5.                     En l'espèce, d'après
une interprétation objective fondée sur le principe de la confiance, force est
d'admettre que l'acte attaqué par le recourant, ne présente pas les
caractéristiques d'une décision susceptible de recours. 

                        a) Dans la première
partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de
reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations"
du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de
porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait
rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou
l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation
n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une
situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine
en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se limite à
relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une
quelconque conséquence juridique. 

                        b) En outre, lorsque
l'autorité intimée demande au recourant de "prendre immédiatement les
mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF",
elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose de
manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre.
N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se
contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère
obligatoire. L'argumentation contraire du recourant ne résiste manifestement
pas à l'examen.

                        A cet égard,
l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures le recourant est invité à
prendre et renvoie simplement ce dernier au rapport individuel du CCF. Ses
prétendues "instructions" sont donc pour le moins imprécises,
contrairement à ce que soutient à tort le recourant. Au demeurant, ce dernier
portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel du  rapport du CCF,
on peut se demander pourquoi il ne l'a pas contesté en tant que tel dès qu'il
en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement au
courrier attaqué.

                        c) Enfin, l'acte
attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce
point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une
réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste
titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer au
recourant ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant
définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre
d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses
éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue
pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).

                        Si l'on peut certes
redouter, comme le craint expressément le recourant, que le classement contenu
dans le courrier litigieux du 22 mars 2000 déploie ultérieurement des effets
juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait
de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt
public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet
actuel, contrairement à ce qu'il prétend. De sorte que, à l'instar des actes
matériels, l'acte querellé ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes
matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules d'éventuelles
futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de recours.

                        Pour le reste, on ne
voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28
avril 2000 démontrerait que la lettre du DSAS du 22 mars 2000 constitue une
décision susceptible de recours. Le recourant se plaint en effet uniquement que
l'un des critères de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené
par le CCF. Il dirige ainsi à nouveau ses griefs contre le rapport du CCF et
non contre le courrier attaqué; de sorte que l'on peut à nouveau se demander
pourquoi il ne s'en est pas pris directement à cet acte-là plutôt qu'au
courrier qu'il tente vainement de mettre en cause par la présente procédure. La
production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les
décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant directement
des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du soumissionnaire
fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le CCF), restent à
venir.

                        En l'absence de
décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors
de déclarer le recours irrecevable.

6.                     Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant qui succombe et
qui, pour les mêmes raisons, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.                      Le recours est
irrecevable.

II.                     L'émolument et
les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du
recourant, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui
étant restitué.

III.                     Il n'est pas
alloué de dépens. 

gz/Lausanne, le 9 octobre 2000

La présidente :                                                                                          Le
greffier :

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.