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**Case Identifier:** a492de75-8ec4-59d1-b7e2-b640340093e3
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-02-25
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 25.02.2016 B 2015/271
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2015-271_2016-02-25.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2015/271

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 07.02.2020

Entscheiddatum: 25.02.2016

Entscheid Verwaltungsgericht, 25.02.2016
Rayonverbot, Art. 2 und 4 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt 
anlässlich von Sportveranstaltungen. Der Beschwerdeführer hat während 
eines Meisterschaftsspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel in 
der AFG-Arena St. Gallen im Gastsektor vermummt eine Handlichtfackel 
abgebrannt. Das ihm gegenüber in der Folge ausgesprochene zweijährige 
Rayonverbot für neun Gebiete im Umfeld der Stadien von Fussballvereinen, 
deren erste Mannschaft in der Super-League spielen, jeweils vier Stunden 
vor bis vier Stunden nach den Spielen gegen den FC Basel ist 
verhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2015/271).

Entscheid vom 25. Februar 2016

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; 

Gerichtsschreiber Scherrer

Verfahrensbeteiligte

A.Y.,

Beschwerdeführer,

gesetzlich vertreten durch B.Y. und C.Y.,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

Gegenstand

Rayonverbot

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.           Anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel 

vom 15. März 2015 in der AFG-Arena St. Gallen brannte eine vermummte Person im 

Gastsektor eine Handlichtfackel ab. Die Stadtpolizei St. Gallen erstellte zum Vorfall, der 

von mehreren Überwachungskameras festgehalten worden war, ein Fotodossier (act. 

9/8b). Am 8. April 2015 wurde A.Y. beim Einlass in die AFG-Arena St. Gallen zum Cup-

Halbfinalspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel kontrolliert und als Täter 

des Vorfalls vom 15. März 2015 identifiziert (act. 9/6b).

Auf polizeiliche Empfehlung hin sprach die FC St. Gallen Event AG am 26. Mai 2015 

gegen A.Y. ein gesamtschweizerisches Stadionverbot für die Dauer von zwei Jahren 

aus (act. 3.1). Am 27. Mai 2015 auferlegte ihm die Stadtpolizei St. Gallen ihrerseits für 

die Dauer vom 4. Juni 2015 bis und mit 31. Mai 2017 ein Rayonverbot. Dabei wurde 

ihm der Aufenthalt anlässlich von Sportveranstaltungen in der AFG-Arena St. Gallen im 

Rayon A (West) sowie anlässlich von Fussballspielen der 1. Mannschaft des FC Basel 

in Aarau (Rayon „Stadion Brügglifeld“), Bern (Rayon „Stade de Suisse“), Luzern (Rayon 

„Bahnhof Luzern“ und Rayon „Swissporarena“), Thun (Rayon „Stockhorn Arena Thun“) 

und Zürich (Rayons B „Bahnhof Altstetten“, D „Stadion Letzigrund“ und E 

„Hauptbahnhof“) während vier Stunden vor bis vier Stunden nach der Veranstaltung 

verboten. Für die Umgrenzung der Gebiete wurde auf www.rayonverbot.ch verwiesen 

(act. 8/1a).

Die Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft sprach A.Y. am 4. August 2015 wegen 

Widerhandlung gegen das Sprengstoffgesetz schuldig, sah jedoch mit Blick auf die 

mehrmonatigen Stadion- und Rayonverbote von einer Bestrafung ab (act. 9/6a). Der 

Strafbefehl ist rechtskräftig. Ein strafrechtliches Vermummungsverbot kennt der Kanton 

Basel-Landschaft nicht.

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B.           Das Sicherheits- und Justizdepartement hiess den von A.Y. gegen die 

Verfügung der Stadtpolizei St. Gallen vom 27. Mai 2015 erhobenen Rekurs am 24. 

September 2015 teilweise gut und beschränkte das Rayonverbot für die AFG-Arena 

ebenfalls auf die Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel.

C.           A.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 28. September 2015 

versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) 

durch seine gesetzlichen Vertreter mit Eingabe vom 12. Oktober 2015 (eingegangen am 

13. und innert Nachfrist am 28. Oktober 2015) Beschwerde beim Verwaltungsgericht 

mit den sinngemässen Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, 

eventualiter seien die Verbote in zeitlicher – höchstens zwei Stunden vor bis zwei 

Stunden nach dem Spiel während weniger als zweier Jahre – und räumlicher Hinsicht – 

nicht für Gebiete ausserhalb des Kantons St. Gallen – anzupassen. Zudem sei 

festzustellen, dass die Stadtpolizei St. Gallen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör 

verletzt habe und die Vorinstanz das Begehren, es sei der polizeiliche Antrag auf Erlass 

eines Stadionverbotes zurückzuziehen, materiell hätte behandeln müssen. Schliesslich 

seien ihm Rayonpläne auszuhändigen.

Die Vorinstanz beantragte am 18. November 2015 mit Verweis auf die Erwägungen im 

angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Die vorinstanzliche 

Vernehmlassung samt Aktenverzeichnis wurde dem Beschwerdeführer zusammen mit 

Schreiben vom 19. November 2015 zur Kenntnis gebracht. Der Beschwerdeführer, der 

das Beschwerdeverfahren offenkundig mit rechtskundiger Unterstützung führte, 

reagierte darauf nicht mehr. Insbesondere setzte er sich nicht mit dem Gericht in 

Verbindung, um entsprechend seinem Verfahrensantrag in der Beschwerde, Einsicht in 

die Akten zu nehmen.

Auf die Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und des 

Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

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1.            Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis 

Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der 

Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem sein 

Rekurs gegen das von der Stadtpolizei St. Gallen ausgesprochene Rayonverbot 

lediglich teilweise gutgeheissen wurde, und dementsprechend zur Erhebung der 

Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde 

wurde mit Eingabe vom 12. Oktober 2015 rechtzeitig eingereicht und entspricht formal 

und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 

und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

2.            Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein Begehren, der 

Antrag auf Erlass eines Stadionverbotes sei zurückzuziehen, materiell nicht geprüft und 

damit eine Rechtsverweigerung begangen. Die Vorinstanz ging auf das Begehren nicht 

ein, weil es nicht Gegenstand des Verfahrens sei. Die polizeiliche Empfehlung, die zum 

privatrechtlichen Stadionverbot vom 25. Mai 2015 führte, ist nicht aktenkundig. Sie 

erging vor der Verfügung des Rayonverbots durch die Stadtpolizei vom 26. Mai 2015, 

gegen die sich der Rekurs bei der Vorinstanz richtete, und ist deshalb nicht 

Verfahrensgegenstand.

Gemäss Art. 10 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von 

Sportveranstaltungen (in der Fassung vom 2. Februar 2012, nachfolgend Konkordat, 

vgl. www. rayonverbot.ch) können die für die Anordnung von Rayonverboten, 

Meldemassnahmen und Polizeigewahrsam zuständigen Behörden den Organisatoren 

von Sportveranstaltungen empfehlen, gegen Personen Stadionverbote auszusprechen, 

welche im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung innerhalb oder ausserhalb des 

Stadions gewalttätig wurden. Die damit verbundene Weitergabe von Personendaten 

findet ihre bundesrechtliche Grundlage in Art. 24a Abs. 8 des Bundesgesetzes über 

Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120, BWIS). Es ist nicht von 

ausschlaggebender Bedeutung, ob entsprechende Daten bloss ausgetauscht werden 

oder ob die Datenvermittlung auch noch mit einer entsprechenden Empfehlung für den 

Erlass eines privatrechtlichen Stadionverbots verbunden ist (vgl. BGer 1C_278/2009 

vom 16. November 2010 E. 8). Zumal der Beschwerdeführer nicht die Weitergabe der 

Daten an sich rügt und auch nicht geltend macht, die weitergegebenen Daten seien zu 

einem anderen Zweck als zur Prüfung und zum Erlass eines Stadionverbots verwendet 

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worden, erweist sich sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren, der entsprechende 

Antrag der Stadtpolizei St. Gallen sei zurückzuziehen, als unbegründet (vgl. dazu BGer 

1C_154/2014 vom 21. November 2014 E. 3.2). Die Vorinstanz hat dementsprechend 

dem Beschwerdeführer das Recht nicht verweigert, wenn sie sein Begehren materiell 

nicht behandelte.

3.            Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe zu Unrecht keine Verletzung 

des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen wegen ungenügender 

Wahrung des Akteneinsichtsrechts festgestellt. Die Vorinstanz hielt fest, anlässlich der 

Befragung vom 18. Mai 2015 seien dem Beschwerdeführer die Rayonpläne vorgelegt 

worden. Er habe sich dazu äussern und „gegebenenfalls auch Akteneinsicht verlangen“ 

können. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe vor der polizeilichen Befragung 

keine Gelegenheit gehabt, die Akten zu studieren. Die Möglichkeit, anlässlich der 

Befragung Akteneinsicht zu verlangen, sei „eine reine Farce“.

Aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) leitet sich das 

Recht auf Einsicht in die Akten ab (vgl. beispielsweise BGE 132 V 368 E. 3.1), wie es 

auch in Art. 15 VRP verankert ist. Der Beschwerdeführer wurde von der Stadtpolizei St. 

Gallen am 18. Mai 2015 zum Vorfall vom 15. März 2015 in der Arena St. Gallen befragt. 

In diesem Zeitpunkt bestanden die Akten aus einem Dossier zum Vorfall vom 15. März 

2015 mit einer kurzen Tat- und Täterbeschreibung sowie ausgedruckten Standbildern 

aus der stadioninternen Videoüberwachung (act. 9/8b Seiten 4-11). In der Befragung 

wurde der Beschwerdeführer mündlich mit dem Inhalt dieses Dossiers – nämlich der 

Frage, ob er anlässlich des Fussballspiels vom 15. März 2015 zwischen dem FC St. 

Gallen und dem FC Basel vermummt einen pyrotechnischen Gegenstand abgebrannt 

habe – konfrontiert. Zudem wurde ihm ein Standbild aus der Videoüberwachung 

vorgelegt, das ihn als nicht vermummten Zuschauer – gemäss den begleitenden 

Angaben auf dem Fotoblatt (act. 9/8b Seite 11) anlässlich des Spiels vom 15. März 

2015 – in der Arena St. Gallen zeigt (act. 9/8b Seiten 14-19). Der Beschwerdeführer 

äusserte sich weder zum Sachverhalt noch zum Bild. Da er den Vorwurf anlässlich der 

Befragung nicht bestritt, hatte die Stadtpolizei keinen Anlass, ihm die weiteren 

Beweismittel vorzulegen, aus denen sie schloss, er sei mit der vermummten, die 

Handlichtfackel abbrennenden Person identisch. Unter diesen Umständen ist nicht zu 

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beanstanden, wenn die Vorinstanz keine Verletzung des Akteneinsichtsrechts durch die 

Stadtpolizei St. Gallen feststellte.

4.            Der Beschwerdeführer macht geltend, das Rayonverbot sei mangels 

beigelegter Pläne oder Karten zu den betroffenen Gebieten insbesondere für die 

Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 des Schweizerischen 

Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB) zu unbestimmt.

In der Verfügung über ein Rayonverbot sind gemäss Art. 5 Abs. 1 des Konkordats (in 

der Fassung vom 2. Februar 2012) die Geltungsdauer und der räumliche 

Geltungsbereich festzulegen (Satz 1); der Verfügung sind Angaben beizufügen, die es 

der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten 

Rayons zu erhalten (Satz 2). Im Bericht der Konferenz der Kantonalen Justiz- und 

Polizeidirektorinnen und -direktoren vom 2. Februar 2012 zur Änderung der Konkordats 

(vgl. www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus, nachfolgend Bericht KKJPD) wird zu 

dieser Bestimmung ausgeführt, es sei nicht praktikabel, einer Person mit Rayonverbot 

zusammen mit der Verfügung – wie es die ursprüngliche Fassung der Bestimmung 

vorschrieb (vgl. dazu BGE 140 I 2 Sachverhalt lit. C) – Pläne für alle Rayons in der 

Schweiz auszuhändigen. Deshalb werde für die ganze Schweiz eine Internetseite 

eingerichtet, auf der sich die Betroffenen über den Umfang des jeweils untersagten 

Rayons informieren können. Die Homepage sei in der Verfügung anzugeben und den 

Betroffenen bei einer bezeichneten Behörde Gelegenheit zu geben, die Einträge 

einzusehen, wenn sie nicht selbst über die Möglichkeit des Internetzugriffs verfügten. 

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des geänderten Konkordats stellt sicher, dass der Verfügung die 

Angaben beigefügt werden, „die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis 

über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten“. Die Bestimmung ist hinreichend 

klar und detailliert. Sie kann jedenfalls verfassungskonform angewendet werden. Es ist 

Sache der rechtsanwendenden Behörden, dem Betroffenen das Rayonverbot so zu 

eröffnen, dass er über die zum Verständnis der Verfügung notwendigen Informationen 

verfügt (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.3).

In der Verfügung vom 27. Mai 2015 hat die Stadtpolizei St. Gallen die Städte und die 

Gebiete, in denen dem Beschwerdeführer der Aufenthalt zu bestimmten Zeiten 

verboten wird, abschliessend aufgezählt. Auch wenn die Verfügung sich damit auf 

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keine im Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht bekannte Austragungsorte bezieht und der 

Behörde die Anfügung der Pläne deshalb ohne unzumutbaren Aufwand möglich 

gewesen wäre, erscheint der Hinweis im Dispositiv der Verfügung auf die unter 

www.rayonverbot.ch einsehbaren Rayonkarten mit Blick auf die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung als ausreichend. Auf www.rayonverbot.ch sind sämtliche Rayonkarten 

nach Kantonen abrufbar. Die Pläne sind für die Festlegung der Grenzen ausreichend 

detailliert. Dem Beschwerdeführer war es deshalb mit geringem Aufwand möglich, sich 

über die räumliche Ausdehnung der neun bezeichneten Gebiete zu informieren und 

gegebenenfalls rechtsmittelweise beispielsweise zu rügen, ein Gebiet sei zu 

grossräumig umgrenzt. Die Stadtpolizei St. Gallen weist sodann zu Recht darauf hin, 

dass sich die räumliche Ausdehnung nach der Umgrenzung der Gebiete im Zeitpunkt 

des Erlasses der Verfügung richtet. Unter diesen Umständen ist für den Fall, dass sich 

Gebietsumgrenzungen im Lauf der Zeit ändern, sicherzustellen, dass auch frühere 

Versionen mit den massgebenden Geltungsdaten auf www.rayonverbot.ch abrufbar 

sind. Dies ist zurzeit nicht der Fall. Ob die Verfügung für eine strafrechtliche 

Verurteilung im Fall einer Widerhandlung unter diesen Umständen ausreichend 

bestimmt ist, hat gegebenenfalls die zuständige Strafbehörde zu beurteilen.

5.            Angesichts der tatsächlichen Feststellungen im rechtskräftigen Strafbefehl der 

Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft vom 4. August 2015 bestreitet der 

Beschwerdeführer den ihm zur Last gelegten Sachverhalt – das Abbrennen einer 

Handlichtfackel anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC 

Basel vom 15. März 2015 in der Arena St. Gallen – zu Recht nicht (vgl. zur Bindung der 

Administrativbehörde an die Erkenntnisse der Strafbehörde insbesondere BGE 119 Ib 

158). Mit Blick auf die Fotodokumentation, welche anhand der Videoaufnahmen der 

Stadionkameras vom Vorfall vom 15. März 2015 erstellt wurden, macht der 

Beschwerdeführer zu Recht auch nicht geltend, er sei während des Abbrennens der 

Fackel nicht vermummt gewesen. Entsprechend den Anforderungen, welche das 

Konkordat in Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. a – entsprechende Gerichtsurteile – 

beziehungsweise lit. b – Bildaufnahmen der Polizei, des Sicherheitspersonals oder der 

Sportverbände und -vereine – an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens stellen, haben 

diese Tatsachen als erstellt zu gelten.

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6.            Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte 

Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen 

Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1, dazu 

nachfolgend Erwägung 6.1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den 

Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2, dazu nachfolgend Erwägung 

6.2) und verhältnismässig sein (Abs. 3, dazu nachfolgend Erwägung 6.3).

6.1.        Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 des Konkordats kann einer Person, die sich 

anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen 

Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen 

Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten 

werden. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats enthält einen nicht abschliessenden Katalog von 

Delikten, die als “gewalttätiges Verhalten“ und „Gewalttätigkeiten“ im Sinne des 

Konkordats. Ferner gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 des Konkordats als „gewalttätiges 

Verhalten“ die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder 

Verwenden unter anderem von pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in 

deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg. Obwohl die Tatbestände 

gemäss Art. 2 Abs. 2 im Gegensatz zu den Tatbeständen von Art. 2 Abs. 1 lediglich als 

gewalttätiges Verhalten, nicht aber als Gewalttätigkeiten bezeichnet werden, sind die 

beiden Begriffe entsprechend dem präventiven Zweck der Regelungen inhaltlich 

gleichbedeutend (vgl. die Erläuterungen zum Entwurf zur Änderung der Verordnung 

über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 29. März 2006, welcher in 

Art. 21a inhaltlich Art. 2 des Konkordats vorwegnahm; AS 2006 S. 3711 ff.; 

www.admin.ch, Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene Vernehmlassungen 

und Anhörungen/2006/EJPD). Dieser Auffassung folgen die Rechtsprechung des 

Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B 

2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.1, B 2012/225 vom 11. Dezember 2012 E. 3.2, 

www.gerichte.sg. ch; BGE 140 I 2 Regeste; vgl. dazu auch G. Biaggini, in: ZBl 

117/2016 S. 90 f.). Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass es sich 

bei der abgebrannten Handlichtfackel nicht um einen pyrotechnischen Gegenstand im 

Sinn von Art. 2 Abs. 2 des Konkordates handelt. Indem er anlässlich des Fussballspiels 

zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der Arena St. 

Gallen im Gastsektor eine solche Handlichtfackel abgebrannt hat, hat er den 

Tatbestand der Gewalttätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 2 

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Abs. 2 des Konkordates erfüllt. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich 

vermummt hat. Die Vermummung gehört zu den typischen Merkmalen des Verhaltens 

von Personen, die anlässlich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der 

Stadien die Konfrontation suchen (vgl. BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.3). 

Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung rechtfertigt bereits das Verdecken 

einer anderen Person, die sich zum Zweck des Abbrennens eines „Pyro“ ver- und 

anschliessend wieder entmummt, mit einer Fahne im Wissen um die Überwachung und 

die Strafbarkeit des Verhaltens der verdeckten Person, die Anordnung eines 

Rayonverbots (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014 E. 

2.2.4). Umso mehr muss dies für den Beschwerdeführer gelten, der die verbotene 

Handlung selbst vermummt vorgenommen hat.

Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich dementsprechend auf eine genügende 

materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller 

Hinsicht, sollte das Rayonverbot als schwerwiegende Einschränkung der 

Bewegungsfreiheit beurteilt werden. Die Regierungsbeschlüsse über den Beitritt des 

Kantons St. Gallen zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von 

Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 und über die Zustimmung zu den am 2. 

Februar 2012 beschlossenen Änderungen (sGS 451.50) wurden vom Kantonsrat am 29. 

Juli 2008 beziehungsweise am 7. August 2012 genehmigt; die 

Genehmigungsbeschlüsse unterstanden gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. b der 

Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) dem fakultativen Referendum (vgl. sGS 451.1), wie 

ihm auch die kantonalen Gesetze gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. a KV 

unterliegen.

Der Beschwerdeführer macht geltend, für Rayonverbote ausserhalb des Kantons St. 

Gallen fehle es an einer genügenden Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 2 

des Konkordats kann das Verbot Rayons in der ganzen Schweiz umfassen und gemäss 

Art. 4 Abs. 3 Ingress und lit. a von der zuständigen Behörde im Kanton, in dem die 

Gewalttätigkeit erfolgte, verfügt werden. Die Regelung geht auf die Änderung des 

Konkordates vom 2. Februar 2012 zurück, mit der unter anderem der 

Verwaltungsaufwand dadurch reduziert werden sollte, dass mit einer einzigen 

Verfügung ein Rayonverbot für Rayons in der ganzen Schweiz angeordnet werden kann 

(vgl. Bericht der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -

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direktoren, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Gemäss Art. 51quater Abs. 1 

Ingress und lit. a des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) in Verbindung mit Art. 1 und 2 

des Polizeireglements der Politischen Gemeinde St. Gallen (sRS 412.11) ist für das 

Gebiet der Stadt St. Gallen die Stadtpolizei zuständige Behörde im Sinn von Art. 13 

Abs. 1 des Konkordats. Der Beschwerdeführer bestreitet sodann zu Recht nicht, dass 

das Konkordat samt Nachtrag in sämtlichen Kantonen, in denen die bezeichneten 

Rayons liegen, im Zeitpunkt des Erlasses des Verbots anwendbar war und nach wie 

vor ist. Dieses interkantonale Recht geht gemäss Art. 48 Abs. 5 BV dem kantonalen 

Recht vor. Die Kantone können nicht rechtswirksam konkordatswidriges Recht setzen 

und sich auch nicht von eingegangenen Verpflichtungen unter Berufung auf das 

kantonale Recht befreien (vgl. BGE 138 I 435 E. 1.3.2, 441; 100 Ia 418 E. 4, 423). Die 

Stadtpolizei St. Gallen durfte damit das Rayonverbot auch für die genannten Rayons 

ausserhalb des Kantons St. Gallen anordnen.

6.2.        Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung 

der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie 

Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu 

Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im 

Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 E. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet 

zweifellos ein öffentliches Interesse, welches eine Einschränkung der 

Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann.

6.3.        Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu. 

Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen 

Interesse liegenden Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.1) und erforderlich 

(dazu nachfolgend Erwägung 6.3.2) ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der 

Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar (dazu nachfolgend Erwägung 

6.3.3) erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig 

ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren 

Grundrechtseingriff zu erreichen ist (BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 5.1, 

in: ZBl 115/2014, S. 385 ff., mit Hinweis auf BGE 137 I 31 E. 7.5.3; 136 I 87 E. 3.2 und 

133 I 77 E. 4.1). Die rechtsanwendenden Behörden dürfen nur Massnahmen verfügen, 

die sich bezogen auf das jeweilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als 

verhältnismässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen 

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geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht 

verhältnismässig wäre (vgl. BGE 140 I 2 E. 8).

6.3.1.    Das Konkordat ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einzig auf die 

Vorbeugung vor Gewalt ausgerichtet. Die vorgesehenen konkreten Massnahmen 

erscheinen – einzig – als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger 

Gewalttaten (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3). Rayonverbote sind geeignet, Personen, von 

denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch 

von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, 

fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen 

in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu 

Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 E. 6.5). Das gegenüber dem Beschwerdeführer 

angeordnete Rayonverbot ist geeignet, die friedliche Durchführung grosser 

Sportanlässe zu ermöglichen, indem einerseits spezialpräventiv eine erneute 

Widerhandlung durch den Beschwerdeführer selbst verhindert und anderseits 

generalpräventiv andere Teilnehmer von der Nachahmung abgehalten werden.

6.3.2.    Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann 

Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Anordnung 

konkreter Massnahmen hängt von der Art und der Schwere des gewalttätigen 

Verhaltens ab (BGE 137 I 31 E. 6.5). Die vom Konkordat vorgesehene Maximaldauer 

von drei Jahren erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich 

vor dem Hintergrund, dass Rayonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen 

können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein 

dreijähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und 

verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltungen wirksam 

vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt 

grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalttaten an Sportveranstaltungen und 

zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der Betroffenen. Dies kann 

je nach den konkreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit 

die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.2.2).

Räumlich umfasst das gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Rayonverbot 

Gebiete an den Orten von Fussballvereinen, welche – wie die erste Mannschaft des FC 

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Basel – im Zeitpunkt der Verfügung (Saison 2014/2015) am Spielgeschehen in der 

Raiffeisen Super League teilnahmen. Da das Konkordat in der Fassung vom 2. Februar 

2012 zum Zeitpunkt des Vorfalls in den Kantonen Basel-Stadt (FC Basel) und Wallis 

(FC Sion) sowie im Fürstentum Liechtenstein (FC Vaduz) nicht in Kraft war, konnte das 

Verbot nur für die Kantone Aargau (FC Aarau), Bern (BSC Young Boys und FC Thun), 

Luzern (FC Luzern), St. Gallen (FC St. Gallen) und Zürich (FC Zürich und Grasshopper 

Club Zürich) rechtsgültig ausgesprochen werden. Das Verbot gilt jeweils für jenen 

Rayon, in welchem die erste Mannschaft des FC Basel aktuell ein Spiel austrägt. Die 

Ausdehnung auf die Rayons jener Spielstätten, in denen die erste Mannschaft des FC 

Basel in der obersten Liga der Schweizer Fussballmeisterschaft Spiele austrägt, ist mit 

Blick darauf, dass der Beschwerdeführer sich gemäss Strafbefehl der 

Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft vom 4. August 2015 als „eingefleischter Basler-

Fan“ bezeichnete, sachlich gerechtfertigt.

Zeitlich bezieht sich das Rayonverbot auf die Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn 

bis vier Stunden nach Spielende. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist diese 

Sperrzeit zu lang bemessen. Mit der Änderung des Konkordates vom 2. Februar 2012 

wurde die mit den vorgesehenen Massnahmen beabsichtigte Prävention in Art. 2 Abs. 

1 Ingress auf das Verhalten im Vorfeld und im Nachgang einer Sportveranstaltung 

ausgeweitet (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.1). Es steht ausser Frage, dass ein gewisser 

Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um 

das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2). In der Literatur 

wird eine Dauer von mehr als drei Stunden vor bis drei Stunden nach der Veranstaltung 

als zeitlich unverhältnismässig bezeichnet (vgl. J.O. Müller, Das revidierte Konkordat 

über Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt an Sportveranstaltungen, in: recht 

31/2013 S. 109 ff., S. 119). Die Stadtpolizei St. Gallen hat zur zeitlichen 

Verhältnismässigkeit in nachvollziehbarer Weise ausgehend von der Stadionöffnung 

zwei Stunden vor Spielbeginn und der Tatsache, dass sich die meisten Besucher eine 

Stunde nach Spielschluss wieder „verzogen“ hätten, dargelegt, die wirksame 

Prävention verlange darüber hinaus ausreichende zeitliche Puffer. Das polizeiliche 

Dispositiv werde regelmässig mindestens vier Stunden vor dem Spiel bezogen, und es 

sei ohne weiteres möglich, dass der Polizeieinsatz erst mehrere Stunden nach dem 

Spiel beendet werden könne (act. 9/4 Seite 4). Die Konferenz der Kantonalen Justiz- 

und Polizeidirektoren empfiehlt denn auch eine Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn 

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bis vier Stunden nach Spielende (vgl. Ziffer 2.3.7 der Empfehlungen über die 

Umsetzung von Massnahmen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt 

anlässlich von Sportveranstaltungen, Änderung vom 2. Februar 2012, verabschiedet 

am 31. Januar 2014, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Die 

verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung richtet sich an dieser Empfehlung aus (vgl. 

VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014, www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6). 

Stadtpolizei St. Gallen und Vorinstanz haben sich an diese Empfehlung gehalten und 

sich im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens bewegt. Das Rayonverbot erweist 

sich in zeitlicher Hinsicht bezogen auf die Spieltage der ersten Mannschaft des FC 

Basel dementsprechend als verhältnismässig.

Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu 

ändern. Der Zweck der Gewaltprävention verlangt, dass sich die angeordnete Dauer 

nicht am – vom Beschwerdeführer geschilderten – unproblematischen Ablauf orientiert, 

sondern sich vielmehr nach jenen Verhältnissen ausrichtet, wie sie als Folge von 

Gewalttätigkeiten im Umfeld von Sportveranstaltungen auftreten können. Soweit der 

Beschwerdeführer eine engere zeitliche Beschränkung damit begründet, zulässiger 

Zweck des Rayonverbots sei einzig, ihn vor einer weiteren Verwendung von 

„bengalischen Lichtern“ während Spielen abzuhalten, lässt er die generalpräventive 

Bedeutung der vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen ausser Betracht. Der 

Beschwerdeführer erachtet die Dauer des Rayonverbots schliesslich als 

unverhältnismässig, weil sie zu einer längeren Fernhaltung als die schärfere 

Meldeauflage führe. Da die vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen im Sinn eines 

Kaskadensystems aufgebaut sind (vgl. Ziffer 2.4 der Empfehlungen der Konferenz der 

Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, a.a.O.) und mit der Meldeauflage 

sichergestellt werden soll, dass die betroffenen Personen sich vor, während und nach 

bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsgort aufhalten (vgl. BGE 140 I 

2 E. 12.1), wird die Meldeauflage in der Regel der Durchsetzung eines nicht beachteten 

Rayonverbots dienen und zu diesem hinzutreten (vgl. BGer 1C_428/2009 vom 13. 

Oktober 2010 E. 6.5). Die Meldeauflage führt sodann insoweit zu einem erheblich 

schwereren Eingriff in die Bewegungsfreiheit, als dem Betroffenen nicht der Aufenthalt 

an einzelnen Orten verboten wird, sondern er vielmehr verpflichtet wird, sich zu einer 

bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort einzufinden.

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6.3.3.    Die Stadtpolizei St. Gallen hat die zweijährige Dauer des Rayonverbots mit der 

hohen Gefährlichkeit der Verwendung von pyrotechnischem Material in 

Menschenansammlungen begründet. Der Beschwerdeführer brannte inmitten des 

Gastsektors der AFG-Arena St. Gallen eine Handlichtfackel ab. Zudem vermummte er 

sich dabei, um einer Identifizierung durch die Polizei zu entgehen. Entgegen der 

Ansicht des Beschwerdeführers stellte die Zündung tatsächlich eine deutliche Gefahr 

für andere Zuschauer dar (BGE 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.2). Die 

Flammen von Handlichtfackeln erreichen Temperaturen zwischen 1‘600 und 2‘500 

Grad Celsius, so dass auch ohne direkten Kontakt mit dem Feuer Verbrennungen 

hervorgerufen werden können. Die intensive Lichterscheinung kann bei direktem 

Blickkontakt zu massiven Blendwirkungen führen. Zudem kann das Einatmen des 

Rauches zu gesundheitlichen Schäden führen. Ein Ersticken des Feuers mit Sand oder 

Wasser ist oft nicht möglich (https://de.wikipedia.org/wiki/Bengalisches_Feuer; vgl. 

BGE 140 I 2 E. 10.5.2). Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich vermummt hat. 

Die Vermummung kann im konkreten Zusammenhang nicht anders denn als Mittel 

gewertet werden, die strafrechtliche Verfolgung des Verhaltens zu erschweren. 

Zusammenfassend ist ein zweijähriges Rayonverbot sowohl geeignet, als mit Blick auf 

den generalpräventiven Zweck der Massnahme auch verhältnismässig, um solche 

Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in 

Zukunft zu verhindern.

Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer im Rahmen von Sportveranstaltungen 

bisher – soweit ersichtlich – noch nie negativ auffiel und kein Rädelsführer ist. Nach der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es jedoch nicht von Bedeutung, ob der 

Beschwerdeführer behauptet, er habe sich noch nie an Gewalttätigkeiten beteiligt oder 

er habe nicht vor, weitere Gewalttätigkeiten zu begehen. Für den Erlass einer spezial- 

und insbesondere generalpräventiven Massnahme genügt eine hinreichend begründete 

Vermutung (vgl. BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.4). Die 

Jugendanwaltschaft Basel-Landschaft hat den Beschwerdeführer – worauf er hinweist 

– zwar schuldig gesprochen, nicht aber bestraft. Da die Strafbehörde ausdrücklich mit 

dem Hinweis auf die mehrjährigen Stadion- und Rayonverbote von einer Strafe 

abgesehen hat, kann der Beschwerdeführer daraus nicht ableiten, auch das 

Rayonverbot sei unverhältnismässig.

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Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen – ausser den ihm mit dem Rayonverbot 

verunmöglichten Besuchen der Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel in 

einzelnen konkret bezeichneten Stadien, die gerade Zweck der Massnahme sind – 

keine privaten Interessen vor, welche gegen die Massnahme sprechen. Erweist sich die 

vom Konkordat vorgesehene Massnahme als geeignet und erforderlich, ist sie für den 

Beschwerdeführer deshalb ohne weiteres auch zumutbar.

6.4.        (…).

7.            (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.            Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.            Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 bezahlt der 

Beschwerdeführer. Der Kostenvorschuss von CHF 1‘500 wird angerechnet.

Der Präsident                        Der Gerichtsschreiber

Eugster                                  Scherrer

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 25.02.2016
	Rayonverbot, Art. 2 und 4 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen. Der Beschwerdeführer hat während eines Meisterschaftsspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel in der AFG-Arena St. Gallen im Gastsektor vermummt eine Handlichtfackel abgebrannt. Das ihm gegenüber in der Folge ausgesprochene zweijährige Rayonverbot für neun Gebiete im Umfeld der Stadien von Fussballvereinen, deren erste Mannschaft in der Super-League spielen, jeweils vier Stunden vor bis vier Stunden nach den Spielen gegen den FC Basel ist verhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2015/271).

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