# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 783de9ea-5141-51ca-a574-7f83f54a62e4
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-08-30
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 30.08.2016 A 2015 26
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_A-2015-26_2016-08-30.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

A 15 26

4. Kammer

Vorsitz Racioppi
Richter Stecher, Meisser 

Aktuar Simmen

URTEIL

vom 30. August 2016

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____ AG,
und
Eheleute B._____,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rudolf Kunz,

Beschwerdeführer
gegen 

Gemeinde X._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Gian Reto Zinsli,

Beschwerdegegnerin

betreffend Lenkungsabgabe

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1. Am 28. November 2014 kauften die Eheleute B._____ zu je hälftigem 

Miteigentum das aus zwei Wohnungen bestehende Chalet C._____ (Lie-

genschaft Nr. 489) in der Gemeinde X._____ für Fr. 2'850'000.-- mit Be-

sitzantritt per 1. Januar 2015.

2. Am 12. Februar 2015 reichte die A._____ AG als Bauherrin im Auftrag der 

Eheleute B._____ ein Baugesuch und ein Gesuch um eine vorläufige Be-

urteilung im Sinne von Art. 41 KRVO ein. Im Wesentlichen sollten die 

zwei bestehenden Wohnungen zu einer einzigen, grösseren Wohnung 

zusammengelegt und im Innern des Gebäudes einige Umbauarbeiten 

vorgenommen werden.

3. Das Gesuch um vorläufige Beurteilung wurde vom Gemeindevorstand 

X._____ am 24. Februar 2015 behandelt. Im entsprechenden Vorent-

scheid wurde unter anderem festgehalten, dass die Nettowohnfläche 

gemäss Auflage des Grundbuchinspektorats maximal 260 m2 betragen 

und die Liegenschaft nur eine Wohnungseinheit umfassen dürfe. Die Net-

towohnfläche werde mit 259.42 m2 ausgewiesen. Die anrechenbare Brut-

togeschossfläche (BGF) bleibe unverändert. Weiter wurde ausgeführt, 

dass das Bauprojekt weder unter das Gesetz über die Kontingentierung 

von Zweitwohnungen und die Erhebung einer Lenkungsabgabe (ZwG) 

noch unter die eidgenössische Verordnung über Zweitwohnungen falle.

4. Mit Beschluss vom 7., mitgeteilt am 8. April 2015, erteilte der Gemeinde-

vorstand die Baubewilligung für das ersuchte Bauvorhaben (Ziff. 1 der 

Baubewilligung) und stellte den Grundeigentümern, den Eheleuten 

B._____ gleichzeitig eine Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- pro m2 für die 

Erweiterung von 143.93 m2 der Erdgeschosswohnung, total somit 

Fr. 100'751.--, in Rechnung (Ziff. 8 der Baubewilligung). Der Gemeinde-

vorstand erwog, die anrechenbare BGF bleibe mit 373.92 m2 unverändert. 

Es würden zwei Wohnungen zu einer Wohnung zusammengelegt. Somit 

falle das Bauprojekt nicht unter die eidgenössische Verordnung über 

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Zweitwohnungen, wohl aber unter das ZwG. Das Bauprojekt sei von der 

Kontingentierung gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. b ZwG befreit. Gemäss Art. 11 

Abs. 2 lit. a und Art. 12 Abs. 1 lit. b ZwG sei das Bauprojekt der Len-

kungsabgabe unterstellt. Die Zusammenlegung der beiden Wohnungen 

impliziere eine Erweiterung der BGF der Erdgeschosswohnung. Für diese 

Erweiterung von 143.93 m2 sei eine Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- pro 

m2 BGF vor Baubeginn zu entrichten. 

5. Dagegen erhoben die A._____ AG und die Eheleute B._____ (nachfol-

gend Beschwerdeführer) am 11. Mai 2015 Beschwerde an das Verwal-

tungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Anträgen:

"1. Ziff. 8 der Baubewilligung der Gemeinde X._____ vom 7. April 2015, mitgeteilt 
am 8. April 2015, betreffend Bauprojekt 2015/Nr. 2104, X._____, Chalet 
C._____, Umbau in Einfamilienhaus, sei aufzuheben. 

2. Verfahrensrechtliche Anträge
a) Das Verfahren sei zu sistieren, bis die Gemeinde X._____ über das Wie-

dererwägungsgesuch in der vorliegenden Streitsache entschieden hat. 
b) Es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."

Das Bauvorhaben mit der Zusammenlegung zweier Wohnungen inner-

halb der bestehenden Gebäudehülle sei keine Erweiterung im Sinne des 

ZwG. Es fehle an einem Tatbestand, der die Lenkungsabgabe auslöse. 

Auch Art. 12 ZwG, der von der Befreiung von der Lenkungsabgabe hand-

le, sei nicht einschlägig. Von der Lenkungsabgabe befreit könne nur ein 

Tatbestand sein, der der Lenkungsabgabe unterstehe. Vorliegend fehle 

es an einem Tatbestand, der der Lenkungsabgabe unterstehe, weshalb 

auch keine Befreiung von derselben möglich sei. Des Weiteren verletze 

der angefochtene Entscheid auch den Vertrauensschutz. 

6. Am 20. Mai 2015 stimmte die Gemeinde X._____ dem Sistierungsantrag 

der Beschwerdeführer zu, worauf der Instruktionsrichter das Verfahren mit 

prozessleitender Verfügung vom 22. Mai 2015 bis zum 30. Juni 2015 sis-

tierte. 

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7. Am 2. Juli 2015 teilten die Beschwerdeführer dem streitberufenen Gericht 

mit, dass die Gemeinde X._____ mit Entscheid vom 30. Juni 2015 das 

beschwerdeführerische Wiedererwägungsgesuch abgewiesen habe, so-

weit sie darauf eingetreten sei. Gleichzeitig stellten sie dem Gericht den 

entsprechenden Entscheid zu und ersuchten um Fortsetzung des Verfah-

rens. 

8. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte 

am 20. Juli 2015 − nachdem der Instruktionsrichter das Verfahren am 

3. Juli 2015 fortgesetzt und der Gemeinde Frist zur Einreichung der Ver-

nehmlassung angesetzt hatte − die Abweisung der Beschwerde, soweit 

darauf eingetreten werden könne. Begründend führte sie im Wesentlichen 

aus, dass der Umbau altrechtlicher Wohnungen der Lenkungsabgabe un-

terliege, wenn die BGF pro Wohnung nicht gleich bleibe (Umkehrschluss 

aus Art. 12 lit. b ZwG). Art. 12 Abs. 2 ZwG (recte: Art. 11 Abs. 2 ZwG) se-

he vor, dass insbesondere die dort aufgeführten Sachverhalte der Len-

kungsabgabe unterstellt seien. Damit sei klargestellt, dass die Aufzählung 

nicht abschliessend sei. Vorliegend würden sich die Bauten auf Verände-

rungen innerhalb des Gebäudes beschränken und über den reinen Unter-

halt oder eine reine Erneuerung hinausgehen. Im Wesentlichen bestün-

den die Umbauarbeiten darin, dass aus den bisherigen zwei Wohnungen 

eine Wohnung gemacht werde. Damit läge nicht der Fall vor, wo durch 

den Umbau pro altrechtliche Wohnung die bis dahin bestehende BGF der 

betreffenden Wohnung gleich bleibe. Nur ein solcher Fall sei gemäss 

Art. 12 lit. b ZwG von der Lenkungsabgabe befreit. Vielmehr läge hier der 

Fall vor, dass eine Wohnung auf Kosten der anderen vergrössert werde. 

Dieser Fall sei gemäss Art. 12 ZwG nicht vollständig von der Lenkungs-

abgabe befreit, sondern nur im Umfang der vorbestehenden BGF der be-

treffenden Wohnung. Im Umfang der neu dazukommenden BGF sei eine 

Lenkungsabgabe geschuldet. Damit habe der Gesetzgeber verhindern 

wollen, dass bestehende Wohnungen in mehrere kleinere Wohnungen 

aufgeteilt bzw. mehrere Wohnungen zu einer grösseren Wohnung zu-

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sammengelegt werden könnten. Auch aus der Entstehungsgeschichte 

von Art. 11 und 12 ZwG gehe hervor, dass bei einem Umbau einer alt-

rechtlichen Wohnung, bei dem die BGF dieser Wohnung vergrössert wer-

de, eine Lenkungsabgabe anfalle. Betreffend Vertrauensschutz fehle es 

an einer Grundlage. Der Vorentscheid gebe dem Gesuchstellenden we-

der einen Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung noch binde er die 

entscheidende Behörde bei der Beurteilung des ordentlichen Bauge-

suchs. 

9. Am 26. August 2015 hielten die Beschwerdeführer replicando an ihren 

Anträgen fest. Die beschwerdegegnerische Auslegung, wonach die Zu-

sammenlegung zweier Wohnungen innerhalb eines Gebäudes als Erwei-

terung der grösseren von beiden gelte, sei willkürlich und widerspreche 

Wortlaut und Systematik des Gesetzes. Das Gesetz regle den Tatbestand 

der Zusammenlegung zweier Wohnungen innerhalb des Gebäudes nicht, 

womit es bereits an einem die Lenkungsabgabe auslösenden Tatbestand 

fehle. Das Legalitätsprinzip verlange, dass eine Besteuerung unterbleibe, 

wenn ein Lebenssachverhalt weder durch Auslegung noch grammatika-

lisch unter eine Gesetzesnorm zu subsumieren sei. Art. 11 Abs. 2 ZwG 

erfasse zwar auch altrechtliche Wohnungen, jedoch nur mit der BGF der 

Erweiterung. Das Gesetz definiere die Erweiterung in Art. 2 Abs. 16 ZwG 

als Vergrösserung eines bestehenden Gebäudes ausserhalb der Gebäu-

dehülle. Da die Zusammenlegung innerhalb der Gebäudehülle nicht unter 

den Begriff der Erweiterung subsumiert werden könne, fehle es vorlie-

gend an der Umschreibung des steuerpflichtigen Tatbestands im Gesetz. 

Der Hinweis der Beschwerdegegnerin auf die Entstehungsgeschichte des 

ZwG sei nicht überzeugend. Der Gesetzgeber habe klar festgehalten, 

dass altrechtliche Wohnungen nur erfasst werden sollten, wenn die BGF 

einer altrechtlichen Wohnung über die Gebäudehülle hinaus erweitert 

werde. Die Beschwerdegegnerin bringe vor, dass sich der Gesetzgeber 

geirrt habe, indem er irrtümlicherweise davon ausgegangen sei, dass 

auch die Vergrösserung einer Wohnung innerhalb der Gebäudehülle als 

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Erweiterung erfasst werde. Dieser Irrtum sei nicht glaubhaft, zumal sich 

die Beschwerdegegnerin gegen die ausdrückliche Definition der Erweite-

rung im eigenen Gesetz wende. Der Gemeinderat habe altrechtliche 

Wohnungen nur bei der Erweiterung bestehender Wohnungen einer Len-

kungsabgabe unterwerfen wollen. Selbst wenn sich die Beschwerdegeg-

nerin tatsächlich geirrt haben sollte, sei dieser Irrtum unbeachtlich. Denn 

was der Gesetzgeber aus Unachtsamkeit oder Unkenntnis nicht geregelt 

habe, dürfe auch nicht durch analoge Anwendung anderer Normen be-

steuert werden. Hier bleibe die BGF gleich und es läge keine Erweiterung 

vor, weshalb der Umbau gemäss klarem Gesetzeswortlaut keine Abgabe 

auslöse. Es deute nichts darauf hin, dass der kommunale Gesetzgeber 

die Zusammenlegung zweier Wohnungen ohne Erhöhung der BGF mit 

der Lenkungsabgabe habe erfassen wollen. Das Schweigen des Gesetz-

gebers dürfe als qualifiziertes Schweigen interpretiert werden. Im Übrigen 

seien vor der Baubewilligung Investitionen getätigt worden und auch nach 

dem Vorbescheid seien Architektenkosten sowie weitere Aufwendungen 

für Fachplaner und Ingenieure angefallen. Bei anderslautender Auskunft 

hätten die Beschwerdeführer das Projekt unter Umständen anders ge-

plant bzw. andere Aufträge erteilt. 

10. Am 28. September 2015 hielt die Beschwerdegegnerin duplicando an 

ihren Anträgen fest. Es liege ein Umbau vor, weshalb der Fokus auf 

Art. 12 lit. b ZwG liege. Befreit sei pro altrechtlicher Wohnung nur die bis 

dahin bestehende BGF der betreffenden Wohnung. Art. 12 lit. b ZwG er-

fülle die Anforderungen an das Legalitätsprinzip. Auch aus dem Vorent-

scheid könnten die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

Die Voraussetzungen für den Vertrauensschutz seien nicht gegeben.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so-

wie im Wiedererwägungsentscheid vom 23., mitgeteilt am 30. Juni 2015, 

wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegan-

gen. 

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Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden 

gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen 

Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eid-

genössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene kommunale Verfü-

gung vom 7., mitgeteilt am 8. April 2015, mit welcher die Beschwerde-

gegnerin die Baubewilligung für das ersuchte Bauvorhaben erteilt und 

gleichzeitig den Eheleuten B._____ eine Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- 

pro m2 für die Erweiterung von 143.93 m2 der Erdgeschosswohnung (total 

Fr. 100'751.--) in Rechnung gestellt hat, ist weder endgültig noch kann sie 

bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein taug-

liches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht 

des Kantons Graubünden dar. Auch wenn die angefochtene Verfügung 

"bloss" der Bauherrschaft, mithin der A._____ AG, zugestellt wurde, sind 

unstrittig auch die Eheleuten B._____ von der Verfügung berührt und wei-

sen ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (vgl. Art. 50 

VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist 

somit einzutreten. Streitig und zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der von 

der Beschwerdegegnerin verfügten Lenkungsabgabe von gesamthaft 

Fr. 100'751.--.

2. a) In Ziff. 8 der Baubewilligung vom 7., mitgeteilt am 8. April 2015, auferlegte 

die Beschwerdegegnerin den Grundeigentümern (Eheleute B._____) eine 

Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- pro m2 für die Erweiterung von 143.93 m2 

der Erdgeschosswohnung, total somit Fr. 100'751.--. Bei dieser Len-

kungsabgabe handelt es sich unstrittig um eine öffentliche Abgabe (vgl. 

BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl., 

Zürich/Basel/Genf 2016, § 1 S. 3 mit weiteren Hinweisen). Aus dem Lega-

litätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass öffentliche Abgaben in rechts-

satzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwen-

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denden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die mögli-

chen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind. Die formell-

gesetzliche Grundlage, d.h. der in einem im verfassungsmässig vorge-

schriebenen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene generell-

abstrakte Erlass, muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie 

den Gegenstand und die Bemessung einer Abgabe enthalten (vgl. 

Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Diese Grundsätze 

gelten auch, wenn der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer 

Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegiert (BGE 136 I 142 E.3.1 

mit weiteren Hinweisen). Davon wird nur für Kanzlei- und für gewisse an-

dere Gebühren eine Ausnahme gemacht, wenn das Mass der Abgabe 

durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- 

und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbe-

halt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 140 I 176 E.5.2). Dem Grundsatz 

der Gesetzmässigkeit der Steuer kommt im Abgaberecht die Bedeutung 

eines verfassungsmässigen Rechts zu, dessen Verletzung selbständig, 

unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV gerügt werden kann (BLUMEN-

STEIN/LOCHER, a.a.O., § 1 S. 15 f.).

b) Die Beschwerdegegnerin hat im Hinblick auf eine geordnete und nachhal-

tige bauliche Entwicklung und mit Rücksicht auf die begrenzten Bauland-

reserven − noch bevor das Schweizer Stimmvolk am 11. März 2012 die 

Initiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ angenommen 

hat, mit welcher der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der 

Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschoss-

flächen einer Gemeinde auf höchstens 20 % beschränkt wurde − den 

Zweitwohnungsbau mit einer Kontingentierung beschränkt und zusätzlich 

mit einer Lenkungsabgabe belastet. Zu diesem Zweck erliess die Be-

schwerdegegnerin das Gesetz über die Kontingentierung von Zweitwoh-

nungen und die Erhebung einer Lenkungsabgabe (ZwG; Nr. 4.20.00) vom 

23. Oktober 2011, welches mit der Genehmigung durch die Regierung 

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des Kantons Graubünden am 8. Mai 2012 in Kraft getreten ist. Beim ZwG 

handelt es sich unstrittig um einen im verfassungsmässig vorgeschriebe-

nen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenen Erlass und damit 

um ein Gesetz im formellen Sinn. Wie nachfolgend dargestellt sind darin 

sowohl das Abgabeobjekt als auch das Abgabesubjekt und auch die Be-

messungsgrundlage geregelt (vgl. Art. 11 ZwG). Die Anforderungen an 

das Legalitätsprinzip sind damit offenkundig erfüllt. Noch nicht beantwor-

tet ist damit aber die Frage, ob der vorliegend zu beurteilende Sachver-

halt eine Lenkungsabgabe auslöst bzw. ob vorliegend überhaupt ein Ab-

gabeobjekt vorliegt. 

3. a) Die für die vorliegend zu beantwortende Frage der Rechtmässigkeit der 

von der Beschwerdegegnerin verfügten Lenkungsabgabe massgeblichen 

Bestimmungen des ZwG lauten wie folgt:

Art. 1 Zweck
1 Die Gemeinde beschränkt im Hinblick auf eine geordnete und nachhaltige bauli-
che Entwicklung und mit Rücksicht auf die begrenzten Baulandreserven den 
Zweitwohnungsbau mit einer Kontingentierung und belastet diesen mit Lenkungs-
abgaben.

Art. 2 Begriffe
12 Als altrechtliche Wohnungen gelten all jene Erst- und Zweitwohnungen, welche 
vor dem 1. Juli 2010 rechtmässig bewilligt oder von der Planungszone vom 1. Juli 
2010 ausgenommen worden sind und keiner Erstwohnungsverpflichtung unterlie-
gen.
16 Als Erweiterung gilt jede Vergrösserung eines bestehenden Gebäudes ausser-
halb der Gebäudehülle.
17 Als Umbau gilt jede über den Unterhalt und die Erneuerung hinausgehende bau-
liche Veränderung innerhalb eines Gebäudes.

Art. 11 Lenkungsabgabe
1 Für die unter dem Regime des vorliegenden Gesetzes neu geschaffenen Zweit-
wohnungen erhebt die Gemeinde von den Eigentümer/innen der Baugrundstücke 
im Zeitpunkt des Baubeginns eine Lenkungsabgabe zwischen Fr. 400.-- und 
Fr. 1‘000.-- pro m2 BGF.
2 Der Lenkungsabgabe unterstellt sind insbesondere auch:

a) bei altrechtlichen Wohnungen die BGF der Erweiterung;

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b) bei oder nach Wiederauf- oder Ersatzbau von freiwillig abgebrochenen alt-
rechtlichen Wohnungen diejenige BGF einer Wohnung, für welche bis dahin 
noch keine Lenkungsabgabe bezahlt wurde, sobald diese Wohnung eine 
Handänderung im Sinne dieses Gesetzes erfährt. Schuldner/in ist der/die 
Veräusserer/in. Die Zahlungspflicht ist als öffentlich-rechtliche Eigentumsbe-
schränkung auf dem betreffenden Grundstück im Grundbuch anzumerken.

3 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes beträgt die Höhe der Len-
kungsabgabe für neu geschaffene Zweitwohnungen in der Wohn- und Gewerbe-
zone CHF 400.-- pro m2 BGF. Für alle anderen Zweitwohnungen beträgt die Len-
kungsabgabe CHF 700.-- pro m2 BGF. Der Gemeinderat kann die Höhe der Len-
kungsabgabe innerhalb der unter Abs. 1 beschriebenen Bandbreite unter Berück-
sichtigung der Entwicklung der kommunalen Volkswirtschaft, des wirtschaftlichen 
Umfeldes sowie der Zweitwohnungs- und Hotelbautätigkeit neu festlegen.
4 Die Bandbreite der Lenkungsabgabe entspricht dem Zürcher Baukostenindex im 
Zeitpunkt der Rechtskraft der vorliegenden Bestimmung. Verändert sich der Index 
um jeweils 10% der Punkte, erhöht oder reduziert sich die Lenkungsabgabe eben-
falls um 10%.

Art. 12 Befreiung von der Lenkungsabgabe
1 Von der Lenkungsabgabe befreit sind:

a) die unveränderte Zuführung von altrechtlichen Wohnungen zur Zweitwoh-
nungsnutzung;

b) bei Umbau von Wohnbauten pro altrechtlicher Wohnung die bis dahin beste-
hende BGF der betreffenden Wohnung;

c) bei Ersatzbau und Wiederaufbau von altrechtlichen Wohnungen pro altrechtli-
che Wohnung die bis dahin bestehende BGF der betreffenden Wohnung, aber 
nur solange, bis sie eine Handänderung im Sinne dieses Gesetzes erfährt;

d) deklarierte Zweitwohnungen in den Hotelzonen, welche nachgewiesenermas-
sen für die Querfinanzierung von Hotels und hotelähnlichen Betrieben ver-
wendet werden.

b) Gemäss Zweckartikel (Art. 1) will das ZwG im Hinblick auf eine geordnete 

und nachhaltige bauliche Entwicklung und mit Rücksicht auf die begrenz-

ten Baulandreserven den Zweitwohnungsbau mit einer Kontingentierung 

beschränken und diesen mit Lenkungsabgaben belasten. Aus dem 

Zweckartikel lässt sich schliessen, dass das ZwG primär den Bau neuer 

Zweitwohnungen begrenzen will. 

Der unter der Marginalie "Lenkungsabgaben" stehende Art. 11 ZwG regelt 

sodann das Abgabeobjekt, das Abgabesubjekt sowie die hier nicht stritti-

ge Bemessungsgrundlage. Gemäss Art. 11 Abs. 1 ZwG wird die Abgabe 

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von den Eigentümern der Baugrundstücke erhoben (Abgabesubjekt). Von 

der Lenkungsabgabe betroffen sind "unter dem Regime des vorliegenden 

Gesetzes neu geschaffene Zweitwohnungen" (Abgabeobjekt). Darunter 

kann man sowohl die Umnutzung von Erst- in Zweitwohnungen als auch 

den Bau von Zweitwohnungen verstehen. Gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. a 

ZwG untersteht sodann auch die BGF der Erweiterung altrechtlicher 

Wohnungen der Lenkungsabgabe, wobei gemäss Art. 2 Abs. 16 ZwG je-

de Vergrösserung eines bestehenden Gebäudes ausserhalb der Gebäu-

dehülle als Erweiterung gilt und gemäss Art. 2 Abs. 12 ZwG jene Erst- 

und Zweitwohnungen als altrechtliche Wohnungen gelten, welche vor 

dem 1. Juli 2010 rechtmässig bewilligt oder von der Planungszone vom 

1. Juli 2010 ausgenommen worden sind und keiner Erstwohnungsver-

pflichtung unterliegen. Zudem lösen gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. b ZwG 

auch der Wiederaufbau bzw. der Ersatzbau freiwillig abgebrochener alt-

rechtlicher Wohnungen im Falle einer Handänderung eine Lenkungsab-

gabe aus. 

Art. 12 ZwG regelt sodann gemäss der Marginalie "Befreiung von der 

Lenkungsabgabe", welche Fälle von Art. 11 ZwG trotzdem keine Len-

kungsabgabe leisten müssen. Demnach sind von der Lenkungsabgabe 

befreit die unveränderte Zuführung von altrechtlichen Wohnungen zur 

Zweitwohnungsnutzung (Art. 12 lit. a ZwG), bei Umbauten von Wohnbau-

ten pro altrechtlicher Wohnungen die bis dahin bestehende BGF der be-

treffenden Wohnung (Art. 12 lit. b ZwG), bei Ersatzbau und Wiederaufbau 

von altrechtlichen Wohnungen pro altrechtliche Wohnung die bis dahin 

bestehende BGF der betreffenden Wohnung, aber nur solange, bis sie ei-

ne Handänderung im Sinne dieses Gesetzes erfährt (Art. 12 lit. c ZwG) 

sowie deklarierte Zweitwohnungen in den Hotelzonen, welche nachge-

wiesenermassen für die Querfinanzierung von Hotels und hotelähnlichen 

Betrieben verwendet werden (Art. 12 lit. d ZwG). 

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c) Für den vorliegenden Fall einschlägig ist zunächst Art. 11 Abs. 2 lit. a 

ZwG, wonach bei der Erweiterung einer altrechtlichen Wohnung die BGF 

der Erweiterung ein Abgabeobjekt bildet. Art. 2 Abs. 16 ZwG definiert so-

dann unmissverständlich, dass als Erweiterung jede Vergrösserung eines 

bestehenden Gebäudes ausserhalb der Gebäudehülle gilt. Vorliegend er-

folgt mit dem Zusammenschluss der beiden Wohnungen eine Erweiterung 

innerhalb der Gebäudehülle. Gemäss Baueingabeplänen soll das Dach 

zwar leicht angehoben und damit die Gebäudehülle angepasst werden. 

Einen Einfluss auf die BGF hat diese Anpassung indes nicht. Dement-

sprechend liegt vorliegend aber keine Erweiterung im Sinne von Art. 2 

Abs. 16 ZwG und damit weder ein abgabebegründender Sachverhalt im 

Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG noch allgemein ein abgabebegrün-

dender Sachverhalt gemäss Art. 11 ZwG vor. Damit ist es grundsätzlich 

nicht von Relevanz, welche Tatbestände gemäss Art. 12 ZwG von der 

Lenkungsabgabe befreit sind, denn Art. 12 ZwG befreit − gemäss Margi-

nalie − gewisse Fälle, die gemäss Art. 11 ZwG eine Lenkungsabgabe be-

gründen, ganz oder teilweise von der Abgabe. Von der Lenkungsabgabe 

befreit werden können indes nur Sachverhalte, welche gemäss Art. 11 

ZwG überhaupt den Tatbestand des Abgabeobjekts erfüllen. Da im vor-

liegenden Fall − wie gesehen − kein Abgabeobjekt erfüllt wird, kommt 

Art. 12 ZwG gar nicht zur Anwendung. Aufgrund des klaren Wortlauts des 

Gesetzes und weil der zu beurteilende Sachverhalt kein Abgabeobjekt 

darstellt, ist vorliegend auch keine Lenkungsabgabe geschuldet. Bereits 

aus diesem Grunde erweist sich die Beschwerde als begründet, weshalb 

diese gutzuheissen ist. 

4. Im Steuerrecht, das der einzelnen steuerpflichtigen Person unter Um-

ständen gewichtige und sich ständig wiederholende, periodische finanziel-

le Lasten auferlegt, spielt das Legalitätsprinzip eine ungemein wichtige 

Rolle. Hinsichtlich der Auslegung steuerrechtlicher Bestimmungen hat 

dies zur Folge, dass sich die Auslegung stärker als in anderen Rechtsbe-

reichen am Gesetzeswortlaut zu orientieren hat. Denn der Gesetzeswort-

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laut ist für die steuerpflichtige Person die einzige Richtschnur, aus der sie 

die finanziellen Folgen im Abgabebereich herleiten kann. Eine steuer-

rechtliche Vorschrift bedarf daher nur dann der Auslegung, wenn ihr Wort-

laut nicht klar ist oder wenn bei klarem Wortlaut Zweifel bestehen, ob er 

den wahren Sinn der Norm wiedergibt (vgl. RICHNER/FREI/KAUF-

MANN/MEUTER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 3. Aufl., Zürich 

2013, VB zu §§ 119 - 131 Rz. 21 f.). Vorliegend ist der Wortlaut der ein-

schlägigen Bestimmungen insofern klar, als dass eine Zusammenlegung 

zweier altrechtlicher Wohnungen innerhalb der Gebäudehülle kein abga-

bebegründender Sachverhalt im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG dar-

stellt, da gemäss Art. 2 Abs. 16 ZwG als Erweiterung nur die Vergrösse-

rung eines bestehenden Gebäudes ausserhalb der Gebäudehülle gilt. Da 

die Zusammenlegung zweier altrechtlicher Wohnungen innerhalb der Ge-

bäudehülle somit nicht unter den Begriff der Erweiterung im Sinne von 

Art. 2 Abs. 16 ZwG subsumiert werden kann, stellt der zu beurteilende 

Sachverhalt kein Abgabeobjekt dar. Der Wortlaut des Gesetzestextes ist 

klar und es bestehen keine Zweifel daran, dass er den wahren Sinn der 

Norm wiedergibt. Dementsprechend bedürfen die hier einschlägigen Be-

stimmungen − nach dem vorstehend Gesagten − grundsätzlich keiner 

Auslegung. 

5. a) Selbst wenn zugunsten der Beschwerdegegnerin davon ausgegangen 

würde, dass der Wortlaut der einschlägigen Normen nicht klar ist bzw. 

dass Zweifel daran bestehen, ob der Wortlaut der massgeblichen Be-

stimmungen den wahren Sinn wiedergibt, ergäbe die Auslegung der ein-

schlägigen Normen − wie nachfolgend dargestellt − keinen anderen 

Schluss. 

b) Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat jede Auslegung, d.h. jede Ermitt-

lung von Sinn und Zweck einer Norm, vom grammatikalischen Element 

und damit vom Wortlaut des Gesetzestexts (inkl. Marginalie und dessen 

systematischer Stellung), wie er vernünftigerweise nach dem allgemeinen 

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Sprachgebrauch zu verstehen ist, auszugehen. Ist der Wortlaut einer Be-

stimmung unmissverständlich und eindeutig und ergibt er zweifelsfrei eine 

sachlich richtige Lösung, so bleibt er massgebend, es sei denn, es ergebe 

sich zweifelsfrei, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestim-

mung wiedergibt. Gründe hierfür können sich aus der Entstehungsge-

schichte, aus dem Zweck der Vorschrift und aus ihrem Zusammenhang 

mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (vgl. RICHNER/FREI/KAUF-

MANN/MEUTER, a.a.O., VB zu §§ 119 - 131 Rz. 23 f.). Bei einer Auslegung, 

die über den auf den ersten Blick klaren Wortlaut einer Gesetzesbestim-

mung hinausgeht − wie dies die Beschwerdegegnerin vorliegend tut − ist 

aber Zurückhaltung geboten. Wer Texte formuliert, an die sich andere hal-

ten sollen, hat diese Texte mit Klarheit zu gestalten. Unklarheiten gehen 

zulasten desjenigen, der für die Textfassung verantwortlich ist, denn er 

hätte sich klarer ausdrücken sollen. Des Weiteren ist zu beachten, dass 

durch Analogieschluss weder neue Steuertatbestände noch neue Verfah-

renspflichten geschaffen werden dürfen. Insbesondere darf eine zulässige 

Auslegung nicht zur unzulässigen Analogie führen (RICHNER/FREI/KAUF-

MANN/MEUTER, a.a.O., VB zu §§ 119 - 131 Rz. 31 f.). 

6. Vorliegend sind keinerlei Gründe ersichtlich, wonach der Wortlaut der 

einschlägigen Bestimmungen nicht deren wahren Sinn wiedergeben soll. 

Insbesondere lassen sich − wie nachfolgend dargestellt − weder aus dem 

Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (vgl. nachstehend 

E.6a) noch aus dem Zweck der Vorschriften (vgl. nachstehend E.6b) noch 

aus deren Entstehungsgeschichte (vgl. nachstehend E.6c und 6d) ent-

sprechende Hinweise entnehmen. 

a) Aus der Systematik des Gesetzes lässt sich nichts zu Gunsten der Auf-

fassung der Beschwerdegegnerin ableiten. Vielmehr spricht die Systema-

tik des Gesetzes gerade gegen die beschwerdegegnerische Auffassung, 

wonach gestützt auf Art. 12 lit. b ZwG auch im Fall des Umbaus einer alt-

rechtlichen Wohnung innerhalb der Gebäudehülle eine Lenkungsabgabe 

- 15 -

anfällt, sobald sich die BGF der entsprechenden Wohnung verändert. Wie 

gesehen liegt vorliegend nämlich weder ein abgabebegründender Sach-

verhalt im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG noch allgemein ein abgabe-

begründender Sachverhalt gemäss Art. 11 ZwG vor. Mangels eines Ab-

gabeobjekts fällt denn auch keine Lenkungsabgabe an (vgl. vorstehend 

E.3c). Eine solche lässt sich − entgegen der beschwerdegegnerischen 

Auffassung − nicht auf Art. 12 lit. b ZwG stützen, da Art. 12 ZwG − 

gemäss Marginalie − gewisse Fälle, die gemäss Art. 11 ZwG eine Len-

kungsabgabe begründen, ganz oder teilweise von der Abgabe befreit. 

Von der Lenkungsabgabe können indes nur Sachverhalte befreit werden, 

welche gemäss Art. 11 ZwG den Tatbestand des Abgabeobjekts erfüllen. 

Da vorliegend kein Abgabeobjekt erfüllt wird, kommt der Ausnahmetatbe-

stand von Art. 12 ZwG nicht zur Anwendung. Die Systematik des Geset-

zes spricht demnach offenkundig gegen die beschwerdegegnerische Auf-

fassung, wonach gestützt auf Art. 12 lit. b ZwG auch im Fall des Umbaus 

einer altrechtlichen Wohnung innerhalb der Gebäudehülle eine Len-

kungsabgabe anfällt, wenn die BGF pro Wohnung nicht gleich bleibt.

b) Inwiefern der Wortlaut der hier einschlägigen Bestimmungen nicht der 

Zweckvorstellung, welche mit den Rechtsnormen verbunden ist, entspre-

chen soll, ist weder ersichtlich noch wird dies seitens der Beschwerde-

gegnerin dargelegt. Wie gesehen bezweckt das ZwG gemäss dessen 

Art. 1 im Hinblick auf eine geordnete und nachhaltige bauliche Entwick-

lung und mit Rücksicht auf die begrenzten Baulandreserven die Be-

schränkung des Zweitwohnungsbaus mit einer Kontingentierung und die 

Belastung desselben mit einer Lenkungsabgabe. Weshalb aber der Um-

bau von zwei altrechtlichen Wohnungen ohne Zusammenlegung dersel-

ben keine Lenkungsabgabe auslösen soll, während der Umbau mit Zu-

sammenlegung zweier altrechtlicher Wohnungen der Lenkungsabgabe 

unterstehen soll, ist nicht ersichtlich. Mit dem Sinn und Zweck der hier 

einschlägigen Normen bzw. mit den Wertungen, welche den einschlägi-

- 16 -

gen Gesetzesbestimmungen zu Grunde liegen, lässt sich dies jedenfalls 

nicht begründen. 

c) Entgegen der beschwerdegegnerischen Auffassung lässt sich der von der 

Beschwerdegegnerin geltend gemachte Sinn der hier einschlägigen Nor-

men, wonach die Lenkungsabgabe auch bei einem Umbau einer altrecht-

lichen Wohnung innerhalb der Gebäudehülle geschuldet sei, wenn die 

BGF dieser Wohnung vergrössert werde, auch aus den Materialien nicht 

entnehmen. Weder an der vorberatenden Gemeindeversammlung vom 

26. April 2011 noch an der anschliessenden Gemeinderatssitzung vom 

28. April 2011 wurde eine allfällige Unterstellung unter die Lenkungsab-

gabe von Umbauten altrechtlicher Wohnungen innerhalb der Gebäudehül-

le bei gleichzeitiger Vergrösserung der BGF thematisiert. Jedenfalls steht 

in den eingereichten Protokollen (vgl. Beilagen der Beschwerdegegnerin 

[Bg-act.] 3 und 4) nichts dazu. Im Wiedererwägungsentscheid vom 23., 

mitgeteilt am 30. Juni 2015, hält die Beschwerdegegnerin sodann fest, 

dass auf S. 29 des Mitwirkungsberichts zur Teilrevision der Ortsplanung 

ZwG, der wesentlich zur Meinungsbildung der beschlussfassenden Ur-

nengemeinde beigetragen habe, die Bestimmung betreffend Umbau alt-

rechtlicher Wohnungen noch klarer und unmissverständlicher formuliert 

sei, nämlich wie folgt: "Befreit von der Lenkungsabgabe werden einzig bei 

Umbau von altrechtlichen Wohnungen die bis dahin bestehende BGF". 

Diesbezüglich gilt es zunächst festzuhalten, dass dem streitberufenen 

Gericht der erwähnte Mitwirkungsbericht nicht eingereicht wurde. Dies ist 

jedoch nicht von Relevanz, zumal auch dem vorstehend angeführten Zitat 

aus dem Mitwirkungsbericht keine Hinweise zu entnehmen sind, wonach 

im Fall des Umbaus in Form eines Zusammenschlusses zweier altrechtli-

cher Wohnungen eine Lenkungsabgabe anfällt, sobald sich die BGF der 

entsprechenden Wohnung verändert. Denn der Satz "Befreit von der Len-

kungsabgabe werden einzig bei Umbau von altrechtlichen Wohnungen 

die bis dahin bestehende BGF" kann verstanden werden "pro Wohnung" 

- 17 -

oder aber "für alle betroffenen altrechtlichen Wohnungen bei einem Zu-

sammenlegen derselben".

d) Schliesslich ist − entgegen der beschwerdegegnerischen Auffassung − 

auch nicht ersichtlich, inwiefern die Entstehungsgeschichte von Art. 11 

und 12 ZwG für das Verständnis der Behandlung von altrechtlichen Woh-

nungen durch das ZwG bzw. für das Verständnis der beschwerdegegne-

rischen Auffassung erhellend sein soll. 

Die Beschwerdegegnerin macht diesbezüglich geltend, dass ursprünglich 

vorgesehen gewesen sei, die altrechtlichen Wohnungen vollständig vom 

Anwendungsbereich des ZwG auszunehmen. Dementsprechend habe es 

im ersten Entwurf keine Bestimmungen zu den altrechtlichen Wohnungen 

gegeben. Daran habe es an der vorberatenden Gemeindeversammlung 

vom 26. April 2011 Kritik gegeben, weshalb man sich entschieden habe, 

dass gewisse Änderungen an altrechtlichen Wohnungen, nämlich die Er-

weiterung von altrechtlichen Wohnungen, der Abbruch und Ersatzbau 

bzw. Wiederaufbau im Fall einer Handänderung sowie der Umbau, wenn 

die BGF pro Wohnung nicht gleich bleibe, eine Lenkungsabgabe auslö-

sen sollten. Dementsprechend seien die heute geltenden Art. 11 Abs. 2 

und Art. 12 lit. b und c ZwG eingefügt worden. Dabei sei vergessen ge-

gangen, dass die Erweiterungen gemäss Definition in Art. 2 Abs. 16 ZwG 

nur die Vergrösserung einer Wohnung ausserhalb der Gebäudehülle um-

fasse. Man sei irrtümlicherweise davon ausgegangen, eine Erweiterung 

erfasse auch die Vergrösserung einer Wohnung innerhalb der Gebäu-

dehülle. Wäre dies richtig erkannt worden, wäre eine zusätzliche Litera in 

Art. 11 Abs. 2 ZwG aufgenommen worden, wonach auch ein Umbau einer 

altrechtlichen Wohnung, bei dem die BGF dieser Wohnung vergrössert 

werde, die Lenkungsabgabe auslöse. Dass dies nicht geschehen sei 

schade nicht, denn mit dem Umkehrschluss aus Art. 12 lit. b ZwG sei dies 

auch so klar, zumal der Katalog von Art. 12 (recte: Art. 11) ZwG nicht ab-

schliessend sei. 

- 18 -

Bezüglich der beschwerdegegnerischen Argumentation, wonach die Ent-

stehungsgeschichte des ZwG zeige, dass auch die Erweiterung von alt-

rechtlichen Wohnungen, der Abbruch und Ersatzbau bzw. Wiederaufbau 

bei einer Handänderung sowie der Umbau, wenn die BGF pro Wohnung 

nicht gleich bleibe, der Lenkungsabgabe unterstünden, gilt es festzuhal-

ten, dass sich diese drei Abgabeobjekt aus den Materialien gerade nicht 

ergeben. Vielmehr heisst es im Auszug des Protokolls der Gemeinderats-

sitzung vom 28. April 2011 (vgl. Bg-act. 4 S. 3) lediglich:

"Der Gemeinderat entscheidet sich aber mit 3 : 1 Stimmen dafür, dass bei Abbruch 
und Wiederaufbau von Wohnungen (sowie der Erweiterung bestehender Wohnun-
gen) eine Lenkungsabgabe erhoben werden soll."

Der entsprechende Beschluss des Gemeinderats lautete sodann wie 

folgt: (vgl. Bg-act. 4 S. 3):

"Der Entwurf des "Gesetzes über die Kontingentierung von Zweitwohnungen und 
die Erhebung einer Lenkungsabgabe" wie er der Gemeindeversammlung vom 
26. April 2011 präsentiert wurde (Version 06.04.2011), wird wie folgt angepasst:

Die Definition des Begriffs "Umnutzung" (Abs. 18) wird ergänzt, sodass ein-
deutig erkennbar ist, dass der Betriff (recte: Begriff) auch bei Ersatz- und Wie-
deraufbau angewendet werden kann. 

Die Lenkungsabgabe zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes wird von 
CHF 600.--/m2 auf CHF 700.--/m2 erhöht.

Die Erweiterung (zusätzliche BGF) sowie der Wiederauf- und Ersatzbau von 
altrechtlichen Wohnungen (gesamte BGF) wird ebenfalls der Lenkungsabga-
be unterstellt."

Von der Unterstellung von Umbauten oder von der Unterstellung von Um-

bauten bei Zusammenlegen von Wohnungen oder dem Aufteilen von 

Wohnungen ist in den Materialien nirgends die Rede. Woher die Be-

schwerdegegnerin dieses Argument im Wiedererwägungsentscheid vom 

23., mitgeteilt am 30. Juni 2015, und in ihren Rechtsschriften her hat, ist 

nicht ersichtlich. Jedenfalls ist in keinem der eingereichten Dokumente 

davon die Rede. Im Übrigen ist es − wie gesehen − auch nicht ersichtlich, 

weshalb der Umbau von zwei altrechtlichen Wohnungen ohne Zusam-

menlegung derselben keine Lenkungsabgabe auslösen soll, während das 

- 19 -

Zusammenlegen von zwei altrechtlichen Wohnungen der Lenkungsabga-

be unterstehen soll. 

Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag die Beschwerde-

gegnerin aus der Argumentation, wonach sie irrtümlicherweise davon 

ausgegangen sei, dass eine Erweiterung auch die Vergrösserung einer 

Wohnung innerhalb der Gebäudehülle umfasse und sie − wenn sie dies 

erkannt hätte − eine zusätzliche Litera in Art. 11 Abs. 2 ZwG aufgenom-

men hätte, wonach auch ein Umbau einer altrechtlichen Wohnung, bei 

dem die BGF dieser Wohnung vergrössert werde, die Lenkungsabgabe 

auslöse. Wie gesehen kommt dem Legalitätsprinzip im Bereich des Steu-

errechts eine ungemein wichtige Rolle zu. Dementsprechend hat sich die 

Auslegung im Steuerrecht stärker als in anderen Rechtsbereichen am 

Gesetzeswortlaut zu orientieren (vgl. vorstehend E.4). Von einem klaren 

und eindeutigen Wortlaut kann nur dann abgewichen werden, wenn sich 

zweifelsfrei ergibt, dass dieser nicht den wahren Sinn der Norm wieder-

gibt (vgl. vorstehend E.5b). Vorliegend hält Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG fest, 

dass bei altrechtlichen Wohnungen die BGF der Erweiterung der Len-

kungsabgabe unterstellt ist, während die Erweiterung in Art. 2 Abs. 16 

ZwG unmissverständlich als Vergrösserung eines bestehenden Gebäu-

des ausserhalb der Gebäudehülle definiert ist. Hinweise, wonach die ent-

sprechenden Wortlaute nicht den wahren Sinn der Normen wiedergeben, 

bestehen keine. Dementsprechend kann aber die Zusammenlegung 

zweier altrechtlicher Wohnungen innerhalb der Gebäudehülle offenkundig 

nicht unter den Begriff der Erweiterung im Sinne von Art. 2 Abs. 16 ZwG 

subsumiert werden kann. Hätte die Beschwerdegegnerin den Umbau ei-

ner altrechtlichen Wohnung innerhalb der Gebäudehülle der Lenkungsab-

gabe unterstellen wollen, wenn sich die BGF der entsprechenden Woh-

nung verändert, hätte sie dies in Art. 11 ZwG ausdrücklich so regeln müs-

sen. Die Tatsache, dass sie dies nicht getan hat, muss sie sich zum eige-

nen Nachteil anrechnen lassen. Denn mittels Analogieschluss dürfen − 

wie gesehen − keine neuen Steuertatbestände geschaffen werden. Es ist 

- 20 -

unstatthaft, steuerbegründende Normen über den möglichen Wortsinn 

hinaus (also ausdehnend) auszulegen, indem andere Vorschriften analog 

angewendet werden (vgl. vorstehend E.5b). 

e) Selbst wenn somit zugunsten der Beschwerdegegnerin davon ausgegan-

gen würde, dass der Wortlaut der einschlägigen Normen nicht klar ist 

bzw. dass Zweifel daran bestehen, ob der Wortlaut der massgeblichen 

Bestimmungen den wahren Sinn wiedergibt, ergäbe die Auslegung der 

einschlägigen Normen keineswegs, dass sich e contrario aus Art. 12 lit. b 

ZwG ein Abgabeobjekt ergibt bzw. dass auch im Fall des Umbaus einer 

altrechtlichen Wohnung innerhalb der Gebäudehülle eine Lenkungsabga-

be anfällt, sobald sich die BGF der entsprechenden Wohnung verändert. 

Vielmehr widersprechen der beschwerdegegnerischen Auffassung sowohl 

der klare Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen als auch die Geset-

zessystematik. Zudem lässt sich der von der Beschwerdegegnerin gel-

tend gemachten Sinn der einschlägigen Normen auch den Materialien 

nicht entnehmen. 

7. Nur am Rande sei an dieser Stelle noch erwähnt, dass auch die abenteu-

erliche Argumentation der Beschwerdegegnerin in deren Wiedererwä-

gungsentscheid vom 23., mitgeteilt am 30. Juni 2015, wonach die Tatsa-

che, dass Art. 11 ZwG den Umbau bei gleichzeitiger Veränderung der 

BGF nicht explizit der Lenkungsabgabe unterwerfe, darauf zurückzu-

führen sei, dass in der knappen Zeitspanne zwischen der vorberatenden 

Gemeindeversammlung vom 26. April 2011 und der Mitwirkungsauflage 

eine Anpassung von Art. 11 ZwG (anders als bei Art. 12 ZwG) übersehen 

oder ganz einfach vergessen worden sei, nichts an der Tatsache zu än-

dern vermag, dass vorliegend weder ein abgabebegründender Sachver-

halt im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG noch allgemein ein abgabebe-

gründender Sachverhalt gemäss Art. 11 ZwG vorliegt und dementspre-

chend Art. 12 ZwG gar nicht zur Anwendung gelangt. Tatsache ist näm-

lich, dass nicht nur Art. 12 ZwG, sondern auch Art. 11 ZwG zwischen der 

- 21 -

vorberatenden Gemeindeversammlung und der Mitwirkungsauflage an-

gepasst wurde (vgl. Bg-act. 2 im Vergleich mit dem aktuell geltenden 

ZwG). Art. 11 ZwG wurde gegenüber der ursprünglichen Fassung nämlich 

insofern abgeändert, als neu auch die Erweiterung altrechtlicher Woh-

nungen (vgl. Art. 11 Abs. 2 lit. a ZwG) sowie der Abbruch und Ersatzbau 

bzw. Wiederaufbau im Fall einer Handänderung (vgl. Art. 11 Abs. 2 lit. b 

ZwG) ausdrücklich als Abgabeobjekt aufgenommen wurden. Weshalb der 

Umbau bei gleich bleibender BGF pro Wohnung nicht als weiteres Steu-

erobjekt bei den Steuerbegründungen in Art. 11 ZwG, sondern quasi 

e contrario unter der Marginalie "Befreiung von der Lenkungsabgabe" bei 

Art. 12 ZwG aufgenommen wurde, entzieht sich der Kenntnis des Ge-

richts; jedenfalls kann dies nicht auf die angeblich knappe Zeitspanne 

zwischen der vorberatenden Gemeindeversammlung vom 26. April 2011 

und der Mitwirkungsauflage zurückgeführt werden. Doch selbst wenn dem 

so wäre, vermöchte dies nichts an der Tatsache zu ändern, dass bei der 

Gesetzesanwendung im Allgemeinen und im Bereich des Abgaberechts 

insbesondere in erster Linie vom Wortlaut des Gesetzes auszugehen ist 

(vgl. vorstehend E.4). 

8. Schliesslich kann die Beschwerdegegnerin auch aus dem Argument, wo-

nach die Aufzählung der Abgabeobjekte in Art. 11 Abs. 2 ZwG nicht ab-

schliessend sei, was sich aus dem Wort "insbesondere" ergebe, nichts zu 

ihren Gunsten ableiten. Wie gesehen folgt aus dem Legalitätsprinzip im 

Abgaberecht, dass öffentliche Abgaben in rechtssatzmässiger Form fest-

gelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein 

übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten 

voraussehbar und rechtsgleich sind. Die formell-gesetzliche Grundlage 

muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand 

und die Bemessung der Abgabe enthalten (vgl. vorstehend E.2a). Aus 

dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip kann aber nicht geschlossen 

werden, die gesetzlichen Vorgaben müssten Auslegungsspielräume für 

die rechtsanwendenden Behörden ausschliessen (vgl. VALLENDER/WIE-

- 22 -

DERKEHR, in: EHRENZELLER/SCHWINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], 

Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 

Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 127 Rz. 7 in fine). Zumindest in grundsätzli-

cher Hinsicht müssen sich die abgabebegründenden Tatbestände im Ab-

gaberecht indes aus dem Gesetzeswortlaut ergeben. Grundsätzlich ist es 

nach dem Gesagten somit möglich, dass ähnliche, sich aus der aufge-

führten Aufzählung in Art. 11 Abs. 2 ZwG indirekt ergebende Tatbestände 

eine Abgabe begründen. Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt, wo 

zwei bestehende Wohnungen zu einer einzigen, grösseren Wohnung zu-

sammengelegt werden und innerhalb der Gebäudehülle einige Umbauar-

beiten vorgenommen werden, lässt sich mit den in Art. 11 Abs. 2 ZwG 

erwähnten Abgabeobjekten indes nicht vergleichen; insbesondere besteht 

zwischen den in Art. 11 Abs. 2 ZwG erwähnten Abgabeobjekten und dem 

vorliegenden zu beurteilenden Fall kein Zusammenhang. Dementspre-

chend hätte aber die Beschwerdegegnerin in Art. 11 ZwG explizit regeln 

müssen, wenn sie auch den Umbau einer altrechtlichen Wohnung inner-

halb der Gebäudehülle der Lenkungsabgabe hätte unterstellen wollen, 

wenn sich die BGF der entsprechenden Wohnung verändert, was sie aber 

− wie gesehen − nicht getan. 

9. a) Zusammenfassend lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten, 

dass das Zusammenlegen zweier Wohnungen keinen abgabebegründe-

ten Tatbestand im Sinne von Art. 11 ZwG darstellt. Die diesbezügliche 

Argumentation der Beschwerdeführer erweist sich als korrekt. Der Wort-

laut von Art. 11 ZwG, welcher Abgabeobjekt, Abgabesubjekt und die Be-

messungsgrundlage regelt, ist − insbesondere im Zusammenhang mit der 

gesetzlichen Definition der Begriffe altrechtliche Wohnung, Erweiterung 

und Umbau in Art. 2 Abs. 12, Art. 2 Abs. 16 und Art. 2 Abs. 17 ZwG − klar 

und unmissverständlich. Jedoch selbst die Anwendung sämtlicher Ausle-

gungselemente führt nicht zu der von der Beschwerdegegnerin ange-

wandten Lösung. Kommt hinzu, dass eine Ausweitung der abgabebe-

gründenden Normen über die Auslegung unstatthaft, weil im Widerspruch 

- 23 -

zum Legalitätsprinzip, ist. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Be-

schwerde als begründet, was zu deren Gutheissung und zur Aufhebung 

von Ziff. 8 der Baubewilligung vom 7., mitgeteilt am 8. April 2015, führt. 

Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Prüfung, ob parallel dazu auch noch 

die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes erfüllt wären. 

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt 

auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdegegnerin, 

welche gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG überdies verpflichtet wird, den obsie-

genden, anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern die durch den Rechts-

streit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Gemäss Art. 3 

Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsan-

wältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV; BR 310.250) gilt 

ein Stundenansatz zwischen Fr. 210.-- und 270.-- als üblich. Der Rechts-

vertreter der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 6. Oktober 2015 

eine Honorarnote vom 3. September 2015 im Umfang von gesamthaft 

Fr. 8'851.05 eingereicht. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus einem 

Honorar von Fr. 3'616.60 für 18.08 Arbeitsstunden à Fr. 200.--, 

Fr. 2'101.65 für 8.08 Arbeitsstunden à Fr. 260.-- und Fr. 2'875.-- für 9.58 

Arbeitsstunden à Fr. 300.-- zuzüglich 3 % Spesen (= Fr. 257.80). Nach 

dem vorstehend Gesagten kann nicht von einem Stundenansatz von 

Fr. 300.-- ausgegangen werden, da dieser ausserhalb des Rahmens von 

Art. 3 Abs. 1 HV liegt. Zudem enthält die Kostennote vom 6. Oktober 2015 

zahlreiche Positionen, welche nicht mit dem verwaltungsgerichtlichen Be-

schwerdeverfahren zu tun haben (z.B. Briefe an Grundbuchinspektorat, 

Arbeiten bezüglich Wiedererwägungsverfahren) oder im Rahmen des 

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens nicht geltend gemacht 

werden können (insbesondere der Austausch zwischen den verschiede-

nen Mitarbeitern derselben Kanzlei). Vor diesem Hintergrund erscheint es 

angebracht, die Parteientschädigung ermessensweise durch das streitbe-

rufene Gericht festzulegen, wobei vorliegend eine aussergerichtliche Ent-

- 24 -

schädigung von Fr. 6'500.-- angemessen erscheint. Diesen Betrag hat die 

Beschwerdegegnerin somit noch an die Beschwerdeführer zu bezahlen. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. 8 der angefochtenen Bau-

bewilligung vom 7., mitgeteilt am 8. April 2015, wird aufgehoben. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 482.--

zusammen Fr. 3'482.--

gehen zulasten der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zu-

stellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons 

Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Die Gemeinde X._____ entschädigt die A._____ AG und die Eheleute 

B._____ aussergerichtlich mit gesamthaft Fr. 6'500.--.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]