# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 73c91b05-c3fc-57c1-854f-097b0bf711cd
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-13
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 13.10.2016 U 2015 75
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2015-75_2016-10-13.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 15 75

1. Kammer 

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Moser 

Aktuarin Baumann-Maissen

URTEIL

vom 13. Oktober 2016

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

Gemeinde O.1._____,
und
Gemeinde O.2._____,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Brüesch, 

Beschwerdeführerinnen
gegen 

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, 
Beschwerdegegner

und

Gemeinde O.3._____,
Beigeladene

betreffend Schulgeld

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1. Kinder, die in den Gemeinden O.1._____ und O.2._____ wohnen, besu-

chen seit Jahren den Kindergarten, die Primar- und Sekundarstufe I der 

Gemeinde O.3._____. Für die Übernahme dieser öffentlichen Aufgabe 

entrichten die zuweisenden Wohnsitzgemeinden der Gemeinde 

O.3._____ ein jährliches Schulgeld. Dieses betrug im Schuljahr 

2004/2005 pro Schülerin und Schüler auf der Kindergartenstufe 

Fr. 5'500.-- und auf der Primar- sowie Sekundarstufe I Fr. 9'000.--. Ab 

dem Schuljahr 2005/2006 bezahlten zuweisende Gemeinden der Ge-

meinde O.3._____ ein Schulgeld von Fr. 6'000.-- pro Kindergartenkind 

und von Fr. 10'000.-- auf der Primar- sowie Sekundarstufe I pro Schülerin 

und Schüler. Am 1. Oktober 2012 teilte die Gemeinde O.3._____ den 

Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.4._____ mit, im Rahmen der in 

der Verwaltung der Gemeinde O.3._____ vorgenommenen Aufgaben- 

und Leistungsüberprüfung auch die Höhe des Schulgeldes untersucht 

und beschlossen zu haben, das Schulgeld für die Sekundarstufe I auf das 

Schuljahr 2013/2014 hin um Fr. 2'000.-- pro Schülerin und Schüler zu er-

höhen. Dieser Schritt sei erforderlich, weil sich die Vollkosten für Schüle-

rinnen und Schüler der Sekundarstufe I allein schon aufgrund der gestie-

genen Lohnkosten auf über Fr. 13'000.-- beliefen. Für das Schuljahr 

2013/2014 verlangte die Gemeinde O.3._____ von den zuweisenden 

Gemeinden dementsprechend für die Kindergartenstufe Fr. 6'000.-- pro 

Schüler/in, für die Primarstufe Fr. 10'000.-- pro Schüler/in und für die Se-

kundarstufe I Fr. 12'000.-- pro Schüler/in. Diese Schulgelder wurden von 

den Gemeinden O.1._____ und O.2._____ bezahlt.

2. An seiner Sitzung vom 14. November 2013 verabschiedete der Gemein-

derat der Gemeinde O.3._____ die Totalrevision des kommunalen Schul-

gesetzes. Im Zuge dieser Revision wurde unter anderem der unter der 

Marginalie "Auswärtige Schülerinnen und Schüler" stehende Art. 10 durch 

einen neuen Absatz 3 ergänzt. Danach umfasst das Schulgeld die Voll-

kosten pro Schülerin und Schüler der entsprechenden Stufe. Die Vollkos-

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ten sind durch den Gemeinderat jährlich zu berechnen und den Vertrags-

gemeinden zu kommunizieren. Unter Bezugnahme auf diese Gesetzes-

änderung kündigte die Gemeinde O.3._____ den Gemeinden O.1._____ 

und O.2._____ mit Schreiben vom 13. Februar 2014 an, das derzeitige 

Schulgeld voraussichtlich zu erhöhen. Dabei dürften sich die Vollkosten 

der Gemeinde O.3._____ in etwa im Rahmen der durchschnittlichen kan-

tonalen Vollkosten bewegen, welche pro Schülerin und Schüler der Se-

kundarstufe I Fr. 15'930.-- betrügen. Abzüglich der kantonalen Sekundar-

pauschale von Fr. 1'130.-- ergäbe sich daraus ein Betrag von Fr. 14'800.-- 

pro Schülerin und Schüler. Es sei geplant, das Schulgeld bereits auf das 

Schuljahr 2014/2015 hin zu erhöhen. Am 2. April 2014 stellte die Ge-

meinde O.3._____ den von der angestrebten Schulgelderhöhung betrof-

fenen Gemeinden einen Entwurf einer neuen Leistungsvereinbarung zu 

und stellte in Aussicht, diesen in Gesprächen zu erläutern. 

3. Am 8. Juli 2014 hob der Gemeinderat von O.3._____ das Reglement be-

treffend Schulgelder, vom Gemeinderat beschlossen am 12. November 

2012 (…), auf und genehmigte die Festlegung der Schulgelder für das 

Schuljahr 2014/2015 auf der Kindergartenstufe von Fr. 9'100.-- pro Kin-

dergartenkind, auf der Primarstufe von Fr. 16'000.-- pro Schüler/in und für 

die Sekundarstufe I von Fr. 17'200.-- pro Schüler/in (Dispositiv-Ziffern 1 

und 2). Ausserdem bewilligte er die Muster-Leistungsvereinbarung für die 

Verrechnung der Schulgelder und ermächtigte die Vorsteherin der Ge-

meinde O.3._____, die Leistungsvereinbarung mit den betroffenen Ge-

meinden für das Schuljahr 2014/2015 zu unterzeichnen (Dispositiv-Ziffern 

3 und 4). Über diesen Beschluss informierte die Gemeinde O.3._____ die 

Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.4._____ mit Schreiben vom 

10. Juli 2014 und stellte ihnen eine entsprechende Leistungsvereinbarung 

zu.

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4. Daraufhin ersuchten die Gemeinden O.1._____, O.2._____ und 

O.4._____ das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement 

Graubünden (EKUD) mit Schreiben vom 11. August 2014, das der Ge-

meinde O.3._____ zu bezahlende Schulgeld für die Kindergarten-, Pri-

mar- und Sekundarstufe I für das Schuljahr 2014/2015 festzulegen. Mit 

Verfügung vom 16. April 2015 entschied das EKUD in der Folge, das von 

den Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.4._____ zu bezahlende 

Schulgeld für die auf ihrem Gebiet wohnhaften Schulkinder für den Be-

such der Schule in O.3._____ betrage auf der Sekundarstufe I für das 

Schuljahr 2014/2015 Fr. 17'200.-- pro Schülerin und Schüler. Dagegen 

erhoben die Gemeinden O.1._____, O.2._____ und O.4._____ am 

19. Mai 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden (U 15 49). Im Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens er-

suchte das EKUD das Amt für Volksschule und Sport (AVS) zur Berech-

nung des von der Gemeinde O.3._____ für das Schuljahr 2014/2015 auf 

der Sekundarstufe I geforderten Schulgelds Stellung zu nehmen. Mit 

Schreiben vom 24. Juni 2015 kam das AVS dieser Aufforderung nach. 

5. Bereits mit Verfügung vom 16. Juni 2015, mitgeteilt am 19. Juni 2015, 

hatte das EKUD entschieden, die Gemeinden O.1._____ und O.2._____ 

hätten der Gemeinde O.3._____ für den Besuch der Schule in O.3._____ 

für das Schuljahr 2014/2015 ein Schulgeld von Fr. 9'100.-- pro Kindergar-

tenkind und von Fr. 16'000.-- pro Primarschülerin und –schüler zu bezah-

len.

6. Dagegen reichten die Gemeinden O.1._____ und O.2._____ (nachfol-

gend: Beschwerdeführerinnen) am 20. August 2015 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein. Darin stellten und be-

gründeten sie folgende Anträge:

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"1. Die Verfügung des EKUD vom 16. Juni 2015 sowie der Gemeinderatsbe-
schluss vom 8. Juli 2014 und das darin festgelegte Schulgeld für die Kinder-
garten- und Primarschülerinnen und –schüler der Beschwerdeführerinnen 
seien vollumfänglich aufzuheben.

 2. Die Höhe der seitens der Beschwerdeführerinnen zu bezahlenden Schulgel-
der sei wie folgt festzusetzen:

- Kindergartenstufe: Fr.   6'000.-- pro Schuljahr;

- Primarstufe: Fr. 10'000.-- pro Schuljahr.

 3. Eventuell sei die Angelegenheit zu weiteren Abklärungen und neuer Fest-
stellung der Höhe der Schulgelder an das Departement, subeventuell an die 
Gemeinde O.3._____ zurückzuweisen."

7. In der Vernehmlassung vom 3. September 2015 beantragte die Gemein-

de O.3._____ als Beigeladene (nachfolgend als Beschwerdegegnerin be-

zeichnet) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Bei den Vollkos-

ten handle es sich nicht um einen angemessenen oder adäquaten Wert, 

sondern um die konkret anhand der jeweiligen kommunalen Jahresrech-

nung ermittelte Zahlen. Damit habe sich die inhaltliche Prüfung auch be-

reits erledigt, da wohl nicht ernsthaft behauptet werden könne, die jeweils 

für den Kostenverteiler massgebliche vorangehende Jahresrechnung ent-

halte falsche Zahlen. Dass die auf dieser Grundlage ermittelten Vollkos-

ten nicht im Geringsten zu beanstanden seien und sich in einem – kanto-

nal gesehen – angemessenen und verhältnismässigen Rahmen beweg-

ten, zeige im Übrigen bereits ein Blick in die Botschaft der Regierung zur 

Neuauflage des Bündner NFA, die Kosten in ähnlicher Grössenordnung 

auswiesen. Schliessich habe die Beschwerdegegnerin die Beschwerde-

führerinnen bereits anderthalb Jahre vorher über die ins Auge gefasste 

Schulgelderhöhung informiert. Die per Schuljahr 2014/2015 vorgenom-

mene Schulgelderhöhung verstosse somit nicht gegen das Vertrauens-

prinzip. Dies gelte umso mehr, als in diesem Bereich keine Praxis 

bestünde, wonach Schulgelder erst auf das nächstfolgende Schuljahr an-

gehoben würden.

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8. In der Stellungnahme vom 14. September 2015 schloss das EKUD eben-

falls auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. 

9. Am 9. Oktober 2015 setzte sich die Beschwerdegegnerin sowohl mit den 

Ausführungen Beschwerdegegnerin als auch des EKUD auseinander, 

ohne ihre Anträge abzuändern. Das EKUD verzichtete mit Schreiben vom 

9. November 2015 auf eine Stellungnahme, derweil die Beschwerdegeg-

nerin die Kritik der Beschwerdeführerinnen in der Stellungnahme vom 

12. September 2015 unter Erneuerung ihrer Rechtsbegehren zurückwies. 

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien sowie die einge-

reichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Aus-

führungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Beschwerdeführerinnen haben ihre Beschwerde grundsätzlich gegen 

den Entscheid des EKUD vom 16. Juni 2015 gerichtet, worin das EKUD 

das von ihnen für die Inanspruchnahme der Schule in O.3._____ im 

Schuljahr 2014/2015 zu bezahlende Schulgeld auf der Kindergarten- und 

Primarschulstufe festgelegt hat. Diese individuell-konkrete Anordnung ist 

in Anwendung von öffentlichem Recht ergangen und weder nach kanto-

nalem noch nach eidgenössischem Recht endgültig. Zudem kann sie bei 

keiner anderen Instanz angefochten werden. Die Beurteilung der dagegen 

erhobenen Beschwerde obliegt demnach dem Verwaltungsgericht (Art. 49 

Abs. 1 lit. c VRG). Die Beschwerdeführerinnen haben ausserdem am vor-

instanzlichen Verfahren als Gesuchstellerinnen teilgenommen und sind 

mit ihren Anträgen, die von der Beschwerdegegnerin beschlossene 

Schulgelderhöhung in der angestrebten Höhe nicht zuzulassen, eventuali-

ter erst auf das Schuljahr 2015/2016 hin zu ermöglichen, nicht durchge-

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drungen. Von der streitigen Festlegung des geschuldeten Schulgeldes 

sind sie als formelle und materielle Verfügungsadressaten überdies un-

mittelbar berührt und weisen ein schutzwürdiges Interesse an deren ge-

richtlicher Überprüfung auf. Ihre Beschwerdelegitimation ist folglich zu be-

jahen (Art. 50 VRG). Auf die von den Beschwerdeführerinnen zudem frist- 

und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 52 VRG) ist demnach 

einzutreten, wenn und insoweit sich die darin gestellten Rechtsbegehren 

als zulässig erweisen.

b) Das EKUD hat im Entscheid vom 16. Juni 2015 das der Beschwerdegeg-

nerin für die Inanspruchnahme der Schule in O.3._____ im Schuljahr 

2014/2015 auf der Kindergarten- und Primarstufe zu bezahlende Schul-

geld festgelegt. In diesem Verfahren betreffend die Festlegung von 

Schulgeldern für auswärtige Schülerinnen und Schüler treten die betroffe-

nen Schulträgerschaften einander als funktional gleichgestellte Rechts-

subjekte gegenüber. In diesem Rechtsverhältnis fehlt es an dem für eine 

Verfügungskompetenz erforderlichen Subordinationsverhältnis. Sollen die 

betroffenen Schulträgerschaften diese Rechtsbeziehung selber regeln 

können, bestehen kaum vernünftige Alternativen zum Vertrag (vgl. PIERRE 

TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 3. Aufl., Bern 2009, § 33 Rz. 17, § 28 N. 20). Folgerichtig hat der 

kantonale Gesetzgeber Schulträgerschaften in dieser Angelegenheit zur 

vertraglichen Zusammenarbeit verpflichtet (Art. 5 des Gesetzes für die 

Volksschule des Kantons Graubünden [Schulgesetz; SR 421.000]) und in 

Art. 2 Abs. 3 der Verordnung zum Schulgesetz (Schulverordnung; 

BR 421.010) vorgesehen, das für auswärtige Schüler zu bezahlende 

Schulgeld lege im Streitfall das EKUD als das für das Schulwesen zu-

ständige Departement fest. In diesem Verfahren amtet das EKUD deshalb 

– nicht wie ansonsten üblich – als Beschwerdeinstanz, sondern als erstin-

stanzliche Behörde, welche streitige Schulgelder im Einzelfall in Anwen-

dung der massgeblichen Rechtsnormen einseitig und in rechtsverbindli-

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cher Weise festlegt. Aufnehmenden Schulträgerschaften kommt in die-

sem Verfahren nicht die Rolle einer Erstinstanz zu. Deshalb scheidet eine 

Rückweisung einer Streitigkeit betreffend Festlegung des Schulgelds an 

eine aufnehmende Schulträgerschaft ebenso aus wie die Aufhebung einer 

von der aufnehmenden Schulträgerschaft in dieser Angelegenheit getrof-

fenen Anordnung. Soweit die Beschwerdeführerinnen in ihrer Beschwer-

deschrift vom 20. August 2015 beantragen, den Beschlusses des Ge-

meinderats vom 8. April 2014 aufzuheben, die Streitigkeit subeventuell an 

die Beschwerdegegnerin zur Festlegung der streitigen Schulgelder 

zurückzuweisen (vgl. die Rechtsbegehren in den Ziffern 1 und 3, wieder-

gegebenen im Sachverhalt unter Ziffer 6) kann daher auf ihre Rechtsbe-

gehren nicht eingetreten werden. 

c) Bei diesem Ergebnis stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen 

den Gemeinderatsbeschluss vom 8. April 2014 mit der Beschwerde vom 

20. August 2015 selbständig anfechten und in diesem Verfahren dessen 

Aufhebung sowie Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Entscheidung 

an die Beschwerdegegnerin beantragen können. Dabei ist vorab darauf 

hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerinnen entgegen dem insofern ir-

reführenden Wortlaut ihres Rechtsbegehrens nicht fordern, den fraglichen 

Gemeinderatsbeschluss insoweit aufzuheben, als die zuständige Behör-

denmitglied darin ermächtigt wird, mit zuweisenden Gemeinden für das 

Schuljahr 2014/2015 Leistungsvereinbarungen zu treffen (Dispositiv-Ziffer 

4). Sie wehren sich hingegen gegen die Höhe der im Gemeinderatsbe-

schluss vom 8. April 2014 festgelegten Schulgelder und die Ausgestal-

tung der Leistungsvereinbarung hinsichtlich der Kindergartenstufe und der 

fehlenden Spezifizierungen im Bereich der medizinisch-therapeutischen 

sowie psychologischen Unterstützungsmassnahmen (Beschwerde vom 

20. August 2015 S. 5). 

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aa) Soweit die Beschwerdeführerinnen mit dieser Argumentation die in Dis-

positiv-Ziffer 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 8. April 2014 erteilte 

Genehmigung der Muster-Leistungsvereinbarung selbständig anfechten 

sollten, richtet sich ihre Beschwerde gegen eine individuell konkrete An-

ordnung, die der Gemeinderat gestützt auf die massgeblichen verwal-

tungsrechtlichen Regelungen getroffen hat. Gegen derartige Entscheide 

von Gemeinden, die nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden 

können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig 

sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG Beschwerde beim Verwal-

tungsgericht geführt werden. Die Beschwerde ist schriftlich innert 30 Ta-

gen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsge-

richt einzureichen (Art. 52 Abs. 1 VRG). Ist eine Rechtsmittelbelehrung 

unterblieben, ist der Weiterzug innert zwei Monaten seit der Mitteilung des 

Entscheids zulässig (Art. 22 VRG, vgl. dazu ausführlich PVG 2015 18). Im 

vorliegenden Fall wurde diese Beschwerdefrist nicht eingehalten. Fest 

steht nämlich, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführerinnen 

den Gemeinderatsbeschluss vom 8. Juli 2014 bereits mit Schreiben vom 

10. Juli 2014 zur Kenntnis brachte. Die Frist zur Erhebung einer dagegen 

gerichteten Beschwerde begann folglich spätestens nach den Gerichtsfe-

rien, mithin am 16. August 2014 (Art. 39 VRG), zu laufen. Die vorliegende 

Beschwerde wurde erst am 19. Mai 2015, mithin rund neun Monate nach 

Eröffnung der Beschwerdefrist, beim Verwaltungsgericht eingereicht. 

Demnach erweist sie sich als offensichtlich verspätet.

bb) Gleich verhält es sich im Ergebnis bezüglich der in den Dispositiv-Ziffern 

1 und 2 getroffenen Anordnungen. Darin setzte der Gemeinderat hinge-

gen das Reglement betreffend Schulgelder für die Schule in O.3._____ 

(RBC 734), vom Gemeinderat beschlossen am 12. November 2012, aus-

ser Kraft (Dispositiv-Ziffer 1) und legte die Schulgelder für das Schuljahr 

2014/2015 in Genehmigung eines entsprechenden Antrags des zuständi-

gen Behördenmitgliedes für die Kindergartenstufe auf Fr. 9'100.-- pro Kin-

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dergartenkind, für die Primarstufe auf Fr. 16'000.-- pro Schüler/in und für 

die Sekundarstufe I auf Fr. 17'200.-- pro Schüler/in fest (Dispositiv-

Ziffer 2). Diese Anordnung bezieht sich auf alle Schülerinnen und Schüler, 

welche die Schule in O.3._____ besuchen, ohne in O.3._____ zu wohnen 

(sog. auswärtige Schülerinnen und Schüler). Für diese individuell nicht 

bestimmte Personengruppe hat der Gemeinderat im Beschluss vom 

8. Juli 2014 das für die Inanspruchnahme der Schule in O.3._____ zu be-

zahlende Schulgeld für das Schuljahr 2014/2015 beziffert. Bei dieser An-

ordnung handelt es sich folglich um einen generell-abstrakten Erlass, der 

das vormals geltende Reglement vom 12. November 2012 ablöst und in 

der Geltungsdauer auf das Schuljahr 2014/2015 beschränkt ist (vgl. zu 

den Begriffsmerkmalen eines Erlasses statt vieler: TSCHANNEN/ZIMMERLI/ 

MÜLLER, a.a.O., § 13 N. 6 ff.; a.A. Gegen derartige rechtssetzende Erlas-

se kommunaler Behörden kann innert 30 Tagen (Art. 52 Abs. 1 VRG), bei 

fehlender Rechtsmittelbelehrung innert zwei Monaten (Art. 22 Abs. 2 

VRG), seit ihrer Mitteilung oder seit ihrer amtlichen Veröffentlichung beim 

Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden (Art. 57 ff. VRG). Im 

vorliegenden Fall wurde diese Beschwerdefrist offenkundig nicht einge-

halten, wurde doch der Gemeinderatsbeschluss vom 8. April 2014 nicht 

im Rechtsbuch der Gemeinde O.3._____ publiziert wurde, weshalb die 

Beschwerdefrist mit der Mitteilung desselben an die Beschwerdeführerin-

nen zu laufen begann (vgl. dazu ALAIN GRIFFEL, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kom-

mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014 [nachfolgend: VRG-Kommentar], § 22 

N. 18 ff., § 53 N. 5). Damit war sie bei der Beschwerdeeinreichung 

(20. August 2015) abgelaufen. 

cc) Die vorliegende Beschwerde erweist sich folglich insoweit die Beschwer-

deführerinnen darin die Aufhebung von Dispositiv-Ziffern 1, 2 und 3 des 

Gemeinderatsbeschlusses vom 8. Juli 2014 beantragen und in diesem 

Zusammenhang die Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerde-

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gegnerin zu neuer Entscheidung begehren, als verspätet. Auf die ent-

sprechenden Rechtsbegehren kann daher auch dann nicht eingetreten 

werden, wenn diese direkt gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 

8. April 2014, aufgefasst als eigenständiges Anfechtungsobjekt, gerichtet 

sein sollten.  

d) Die restlichen Anträge der Beschwerdeführerinnen erweisen sich ohne 

weiteres als zulässig, weshalb darauf einzutreten ist. Streitig und nachfol-

gend zu prüfen ist demnach, ob das EKUD die von den Beschwerdeführe-

rinnen geschuldeten Schulgelder im Entscheid vom 16. Juni 2015 korrekt 

festgelegt hat.

2. a) Die Beschwerdeführerinnen erachten die angefochtene Verfügung in for-

meller Hinsicht insofern als mangelhaft, als das EKUD ohne weitere Be-

gründung und ohne sich mit Detailpositionen der Vollkostenrechnung 

auseinanderzusetzen zum Schluss gelangt sei, dass sich die Höhe des 

vom Gemeinderates festgelegten Schulgeldes für auswärtige Schülerin-

nen und Schüler für das Schuljahr 2014/2015 in einem sachlich vertretba-

ren und angemessenen Rahmen bewege. Der angefochtene Entscheid 

entbehre einer hinreichende Begründung, weshalb er bereits infolge Ver-

letzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben und die Ange-

legenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen sei, damit sich diese mit den 

Vorbringen der Beschwerdeführerinnen auseinandersetze und begründe, 

weshalb sie diese für unzutreffend erachte. Diesen Vorwurf weisen so-

wohl das EKUD als auch die Beschwerdegegnerin als unbegründet 

zurück. 

b) Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) verlangt insbesondere, 

dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid Betroffenen tatsäch-

lich hört, prüft und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 134 I 83 

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E.3.2; 124 I 49 E.3a, 124 I 241 E.2). Daraus folgt die Verpflichtung der 

Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dieses verfassungsmässige 

Recht wird für das kantonalrechtliche Verfahren in Art. 22 Abs. 1 VRG 

wiederholt. Danach sind Entscheide zu begründen. Durch die Begrün-

dung sollen die Betroffenen zum einen erfahren, weshalb die Behörde ih-

re Anträge abgelehnt hat. Zum anderen sollen sie in die Lage versetzt 

werden, die Verfügung sachgerecht anzufechten. Dies setzt voraus, dass 

sich die Betroffenen wie auch die Rechtsmittelinstanz ein Bild über die 

Tragweite des Entscheides machen können. Hierzu hat die Behörde we-

nigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von denen sie sich bei ihrer 

Entscheidung hat leiten lassen und auf welche sie ihre Verfügung stützt 

(vgl. BGE 135 V 465 E.4.3.2, 132 V 368 E.3.1, 124 V 181 E.1a). Dabei 

darf sie sich auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken. Dement-

sprechend muss sie sich nicht mit allen tatsächlichen Behauptungen und 

jedem rechtlichen Einwand des Betroffenen auseinandersetzen (BGE 136 

I 229 E.5.2, 134 I 83 E.4.1). Sie hat in ihrem Entscheid indessen die 

Gründe anzuführen, die ihrem Entscheid zugrunde liegen. Die Begrün-

dungsdichte richtet sich dabei primär nach der Komplexität des Sachver-

halts und der Rechtsfragen, nach dem Ausmass der Entscheidungs- und 

Ermessensspielräume, nach der Intensität des durch die Verfügung be-

wirkten Eingriffs in die Rechtsstellung der Betroffenen sowie nach der 

Stellung der verfügenden Behörde. Die Parteivorbringen müssen sich in-

soweit in der Begründung niederschlagen, als sie für die in der Verfügung 

getroffenen Anordnungen wesentlich sind (vgl. BGE 140 I 99 E.3.4, 137 II 

266 E.3.2, 134 I 83 E.4.1, 129 I 232 E.3.2, 121 I 54 E.2c; vgl. zum Gan-

zen WIEDERKEHR, Die Begründungspflicht nach Art. 29 As. 2 BV und die 

Heilung bei Verletzung, in: ZBl 111 [2010] S. 481 ff.; KÖLZ/HÄNER/ BERT-

SCHI, a.a.O., Rz. 629 ff.; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALD-

MANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Verwaltungsverfah-

rensgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 29 N. 103). 

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c) In der Verfügung vom16. Juni 2015 hielt das EKUD fest, im vorliegenden 

Verfahren sei zu prüfen, ob die Gemeinde O.3._____ das streitige Schul-

geld in richtiger Rechtsanwendung und in sachlich vertretbarem Rahmen 

festgelegt habe. Treffe dies zu, so bestehe keine Veranlassung, von dem 

vom Gemeinderat am 8. Juli 2014 beschlossenen Tarif für auswärtige 

Schülerinnen und Schüler abzuweichen. In der kantonalen Schulgesetz-

gebung fänden sich keine konkreten Vorgaben zur Höhe des Schulgelds, 

welches von benachbarten Schulträgerschaften bei vertraglicher Zusam-

menarbeit mit einer anderen Schulträgerschaft zwecks Sicherstellung des 

Besuchs der Volksschule für auf ihrem Gebiet wohnhafte schulpflichtige 

Kinder zu entrichten sei. Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung sehe lediglich ei-

ne Obergrenze vor, indem das Schulgeld maximal die Vollkosten pro 

Schülerin und Schüler der entsprechenden Stufe umfassen dürfe. In An-

lehnung an diese Regelung habe auch die Gemeinde O.3._____ in ihrem 

am 1. August 2014 in Kraft getretenen Schulgesetz vom 14. November 

2013 statuiert, dass das Schulgeld die Vollkosten pro Schülerin und Schü-

ler der entsprechenden Stufe umfasse. Vor diesem rechtlichen Hinter-

grund könne ohne weiteres festgestellt werden, dass der Gemeinderat 

das hier zur Diskussion stehende Schulgeld – basierend auf der Vollkos-

tenrechnung – gestützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen und 

demzufolge in richtiger Rechtsanwendung festgelegt habe. Die betriebs-

wirtschaftliche Lehre unterscheide grundsätzlich zwei Arten von Kosten-

systemen: die Vollkosten- und Teilkostenrechnung. In der Vollkosten-

rechnung würden die gesamten Kosten auf die gesamten Kosten auf die 

Kostenträger verrechnet, währenddem in der Teilkostenrechnung nur ein 

bestimmter Teil der Kosten verrechnet würde. Ausgehend von zur An-

wendung gelangenden Prinzip der Vollkostenrechnung, welches vom 

Grundsatz her eine Teilkostenrechnung ausschliesse, könne in methodi-

scher Hinsicht festgehalten werden, dass vorliegend die Gemeinkosten 

(allgemeine Kosten) mit entsprechenden Kostenschlüssel auf die ver-

schiedenen Schulstufen (Kindergarten-, Primar- und Sekundarstufe I) ver-

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teilt und zuteilt würden. Dass unter anderem der Personalaufwand für die 

Bildungskommission, die Schuldirektion und das Schulsekretariat sowie 

Sachaufwände veranschlagt würden, sei nicht zu beanstanden. Auch un-

ter rechnerischen und inhaltlichen Gesichtspunkten erwiese sich die dem 

EKUD vorgelegte Vollkostenrechnung als korrekt. Eine Verletzung des 

Rechtsgleichheitsgebots liege nicht vor. Ausserdem sei die Kritik am Zeit-

punkt der Erhöhung des Schulgeldes nicht begründet. Das vom Gemein-

derat festgesetzte Schulgeld sei im Rahmen der auf kantonalem Recht 

basierenden Vollkostenrechnung nicht zu beanstanden und bereits für 

das Schuljahr 2014/2015 geschuldet. 

d) In diesen Ausführungen hat das EKUD dargelegt, weshalb es die im Ge-

meinderatsbeschluss vom 8. Juli 2014 festgelegten und von den Be-

schwerdeführerinnen geforderten Schulgelder für rechtmässig erachtet. 

Dabei hat das EKUD die wesentlichen Gründe genannt, aufgrund derer 

es zu dieser Überzeugung gelangt ist. Aus der Begründung im Entscheid 

vom 16. Juni 2015 wird zudem deutlich, weshalb das EKUD die Einwände 

der Beschwerdeführerinnen gegen die von der Beschwerdegegnerin auf 

der Kindergarten- und Primarstufe geforderten Schulgelder für unbegrün-

det ansieht. Damit hat es zu den wesentlichen Vorbringen der Beschwer-

deführerinnen Stellung genommen. Die Beschwerdeführerinnen wurden 

durch die Begründung in der Verfügung vom 16. Juni 2015 zudem in die 

Lage versetzt, die Rechtmässigkeit des streitigen Schulgelds sachgerecht 

anzufechten, was sie in der Folge auch taten. Das EKUD ist seiner Be-

gründungspflicht mit der Verfügung vom 16. Juni 2015 demnach hinrei-

chend nachgekommen und hat den Anspruch der Beschwerdeführerinnen 

auf rechtliches Gehör insofern gewahrt. Die gegenteilige Auffassung der 

Beschwerdeführerinnen erweist sich als unbegründet. 

3. Das EKUD hat in der Verfügung vom 16. Juni 2015 entschieden, die Be-

schwerdeführerinnen hätten der Beschwerdegegnerin für den Besuch der 

- 15 -

Schule in O.3._____ für das Schuljahr 2014/2015 ein Schulgeld von 

Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind sowie auf der Primarschulstufe von 

Fr. 16'000.-- pro Schülerin und Schüler zu bezahlen. Die Rechtmässigkeit 

dieser Anordnung wird von den Beschwerdeführerinnen nur hinsichtlich 

der Höhe des ihnen auferlegten Schulgeldes bestritten (vgl. zum massge-

blichen Abgabesubjekt: Art. 72 ff. des Gesetzes über die Volksschule des 

Kantons Graubünden [Schulgesetz; BR 421.100], Art. 2 Abs. 1 Schulver-

ordnung, Art. 19 BV, Art. 14 Schulgesetz). Diesbezüglich stützt sich die 

angefochtene Verfügung auf Art. 10 Abs. 3 des städtische Schulgesetzes 

(RBC 711) i.V.m. Dispositiv-Ziffer 2 des Gemeinderatsbeschlusses vom 

8. Juli 2014. Im letztgenannten Beschluss hat der Gemeinderat das für 

auswärtige Schülerinnen und Schüler auf der Kindergarten-, Primarschul- 

und Sekundarstufe I geschuldete Schulgeld beziffert, ohne dem Rechts-

anwender bei der Festlegung der entsprechenden Schulgelder einen Be-

urteilungs- oder Ermessensspielraum zu belassen. Das EKUD hat im an-

gefochtenen Entscheid die in dieser Regelung niedergeschriebene Zah-

lungspflicht den Beschwerdeführerinnen auferlegt, ohne auch nur den 

Leistungsumfang aufgrund der Zahl der zugewiesenen Schülerinnen und 

Schüler zu bestimmen. Diese Anordnung kann sich bezüglich der Höhe 

des Schulgelds nur als rechtswidrig erweisen, wenn die ihr zugrundelie-

gende Regelung gegen übergeordnetes Recht verstösst, weshalb ihr, so-

weit sich das streitige Schulgeld darauf stützt, die Anwendung zu versa-

gen und die angefochtene Anordnung infolgedessen aufzuheben ist. An-

schliessend ist deshalb vorfrageweise zu prüfen, ob die Rechtssätze, auf 

welche die angefochtene Anordnung beruht, im Einklang mit dem über-

geordneten Recht stehen (sog. konkrete oder akzessorische Normenkon-

trolle; vgl. Art. 5 Abs. 1 BV und Art. 55 Abs. 3 der Verfassung des Kan-

tons Graubünden [KV; BR 110.100]; vgl. MARTIN JOHANN SCHMID, in: BÄN-

ZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung 

des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 55 N. 84 ff.; 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1062; WALTER HALLER/ALFRED KÖLZ/ 

- 16 -

THOMAS GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 

2013, N. 985-988; MARCO DONATSCH, VRG-Kommentar, § 20 N. 23 ff.). 

4. a) Gemäss Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung darf das Schulgeld für auswärtige 

Schüler maximal die Vollkosten pro Schülerin und Schüler der entspre-

chenden Stufe umfassen. In dieser Regelung wird für die Festlegung der 

abgaberechtlichen Obergrenze an die betriebswirtschaftliche Terminolo-

gie auf dem Gebiet der Kostenlehre angeknüpft und das Schulgeld zu-

gleich als kostenabhängige Benutzungsgebühr für die Inanspruchnahme 

einer Schule als öffentlich-rechtliche Einrichtung ausgestaltet. Für derarti-

ge Kausalabgaben gilt das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip 

(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-

tungsrecht, Zürich/St. Gallen 2016, N. 2764, 2783; MICHAEL BEUSCH, Be-

nutzungsgebühren – unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungs-

gebühren, in: HÄNER/WALDMANN [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, 

S. 41 ff., S. 47). Laut dem erstgenannten abgaberechtlichen Verfas-

sungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Ge-

samtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur ge-

ringfügig überschreiten (BGE 141 V 509 E.7.1.2, 126 I 180 E.3a/aa). Da-

durch wird verhindert, dass geforderte Kausalabgaben zu hoch angesetzt 

und zu fiskalischen Zwecken missbraucht werden (TSCHANNEN/ZIMMERLI/ 

MÜLLER, a.a.O., § 58 N. 13; WYSS, a.a.O., S. 92 f., HÄNER, a.a.O., S. 17; 

BEUSCH, a.a.O., S. 925, ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausal-

abgaberechts, in: ZBl 2003, S. 505 ff., 520; DANIELA WYSS, Kausalabga-

ben, Diss. Basel 2009, S. 92 ff.). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert der-

weil das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkür-

verbot (Art. 9 BV) für den Bereich des Kausalabgaberechts. Es verlangt, 

dass die erhobene Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missver-

hältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung stehen darf und sich 

in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 141 I 105 E.7.1.2, 140 I 176, 

- 17 -

139 III 334; ISABELLE HÄNER, Kausalabgaben – Eine Einführung, in: HÄ-

NER/WALDMANN [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, S. 1 ff., S. 15). 

b) Den hierdurch vorgegebenen Gestaltungsspielraum hat die Beschwerde-

gegnerin in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes insofern 

vollständig ausgeschöpft, als sie in Anlehnung an den Wortlaut von Art. 2 

Abs. 2 Schulverordnung vorgesehen hat, das Schulgeld pro auswärtigen 

Schüler umfasse die Vollkosten der entsprechenden Stufe. Mit dieser Re-

gelung hat die Beschwerdegegnerin das Vollkostenprinzip als Obergrenze 

für das zu bezahlende Schulgeld verankert. Im Übrigen wird die Ausge-

staltung des Schulgeldes in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgeset-

zes an den Gemeinderat delegiert. Durch dieses Vorgehen hat die Be-

schwerdegegnerin das im Abgaberecht besonders streng geltende Lega-

litätsprinzip nicht verletzt, da die Abgabepflichtigen die Angemessenheit 

des Schulgelds ohne weiteres anhand der beiden verfassungsmässigen 

Prinzipien, dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip, überprüfen kön-

nen (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. BGE 141 V 509 E.7.1.1, 136 II 227 E.7.2, 

135 I 130 E.7.2, 134 I 179 E.6.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

N. 2806). Insofern beinhaltet Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgeset-

zes eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage, um für auswärtige 

Schülerinnen und Schüler Schulgelder als kostenabhängige Kausalabga-

ben zu erheben. Dies wird denn auch von den Beschwerdeführerinnen 

nicht in Abrede gestellt.

c) Diese werfen der Beschwerdegegnerin hingegen vor, mit ihrem Vorgehen 

gegen Art. 5 Schulgesetz verstossen zu haben. Von einer eigentlichen 

"vertraglichen Zusammenarbeit", wie sie dort gefordert werde, könne im 

vorliegenden Fall keine Rede sein. Vielmehr lege die Beschwerdegegne-

rin die Vollkosten einseitig sowie umfassend fest und kommuniziere diese 

den Beschwerdeführerinnen anschliessend. Dies obgleich eine posi-

tivrechtliche Pflicht bestehe, die Vollkosten im Rahmen einer Leistungs-

- 18 -

vereinbarung zu definieren und festzulegen. Dazu gehöre auch die ge-

meinsame Erörterung, welche kommunalen Positionen als Vollkosten zu 

berücksichtigen seien und welche nicht. Zu entsprechenden Gesprächen 

sei die Beschwerdegegnerin jedoch nicht bereit gewesen. Dieser Argu-

mentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, es bleibe den Be-

schwerdeführerinnen unbenommen, auf das Angebot der Beschwerde-

gegnerin zu verzichten und die Beschulung der zugewiesenen Schülerin-

nen sowie Schüler selber vorzunehmen oder anderweitig sicherzustellen. 

Die Beschwerdegegnerin könne diese Aufgabe mit hervorragender Qua-

lität zu den in der Leistungsvereinbarung angegebenen Konditionen über-

nehmen. Das von der Beschwerdegegnerin offerierte Schulangebot sei 

vertraglich festzuschreiben, jedoch seien die diesbezüglichen Konditionen 

nicht verhandelbar bzw. von den pflichtigen Gemeinden einseitig beein-

flussbar, da die Rechtsgrundlagen die Weiterverrechnung der Vollkosten 

ausdrücklich vorsähen. 

d) Im vorliegenden Fall ist eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung 

streitig, in der sich zwei einander funktional gleichgeordnete Hoheitsträger 

gegenüberstehen. In diesem Rechtsverhältnis fehlt es an dem für eine 

Verfügungskompetenz erforderlichen Subordinationsverhältnis. Sollen die 

betroffenen Hoheitsträger diese Rechtsbeziehung selber regeln können, 

bestehen kaum vernünftige Alternativen zum Vertrag (vgl. vorstehende 

Erwägung 1b). Folgerichtig hat der kantonale Gesetzgeber in Art. 5 

Schulgesetz vorgesehen, dieses verwaltungsrechtliche Verhältnis sei in 

Form eines koordinationsrechtlichen Vertrags zu regeln. Insofern besteht 

eine positivrechtliche Pflicht die von der aufnehmenden Schulträgerschaft 

zu erbringende Leistung sowie das hierfür geschuldete Schulgeld als ob-

jektiv und subjektiv wesentliche Vertragspunkte vertraglich zu umschrei-

ben. 

- 19 -

e) Eine andere Frage ist freilich, ob sich aus Art. 5 Schulgesetz – wie von 

den Beschwerdeführerinnen behauptet – inhaltliche Vorgaben bezüglich 

der Ausgestaltung dieses Vertragsverhältnisses ableiten lassen. Dies ist 

jedenfalls im Hinblick auf das hier streitige Schulgeld zu verneinen. Dies-

bezüglich eröffnet Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung den Schulträgerschaften 

die Möglichkeit, für auswärtige Schülerinnen und Schüler ein Schulgeld zu 

erheben, welches den Vollkosten für eine Schülerin oder einen Schüler 

der entsprechenden Stufe entspricht. Nutzt eine Schulträgerschaft diesen 

legislatorischen Gestaltungsspielraum vollständig aus und sieht gesetzlich 

vor, pro auswärtigem Schüler ausnahmslos ein Schulgeld in Höhe der 

Vollkosten der entsprechenden Stufe zu fordern, so kann sie beim Ab-

schluss eines koordinationsrechtlichen Vertrags im Sinne von Art. 5 

Schulgesetz nur mehr das gesetzlich vorgesehene Schulgeld verankern, 

ansonsten sie einen nicht rechtmässigen Vertragsinhalt stipuliert. In ei-

nem solchen Fall sind Diskussionen über die vom Gesetzgeber gewählte 

Methode für die Bemessung des Schulgelds ebenso ausgeschlossen wie 

die in Fragestellung gesetzlich berücksichtigter Kostenpositionen. Dies 

mag schwerlich mit der Figur einer Verhandlung gleichberechtigter Ver-

tragsparteien vereinbar sein, widerspricht jedoch den kantonalrechtlichen 

Vorgaben nicht, die es Schulträgerschaften erlauben, Regelungen zu tref-

fen, die ihnen jeden Verhandlungsspielraum bezüglich des zuweisenden 

Gemeinden aufzuerlegenden Schulgeldes nehmen. Art. 10 Abs. 3 des 

kommunalen Schulgesetzes, der unter Ausschluss jedes Beurteilungs- 

und Ermessensspielraums verlangt, für auswärtige Schülerinnen und 

Schüler ein Schulgeld in der Höhe der Vollkosten zu erheben, verstösst 

demnach nicht gegen Art. 5 Schulgesetz. Dass Art. 10 Abs. 3 des kom-

munalen Schulgesetzes übergeordnetes Recht anderweitig missachtet, ist 

nicht ersichtlich und wurde von den Beschwerdeführerinnen nicht geltend 

gemacht. Die fragliche Regelung gelangt im vorliegenden Fall folglich zur 

Anwendung.

- 20 -

5. a) Im Rahmen der konkreten Normenkontrolle bleibt zu prüfen, ob der Ge-

meinderat mit der Festlegung der interessierenden Schulgelder für das 

Schuljahr 2014/2015 auf Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind und auf 

Fr. 16'000.-- pro Primarschülerin und -schüler den ihm als (zuständigem) 

Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsspielraum respektiert hat. 

Bei der Prüfung dieser Frage hat das Verwaltungsgericht zu beachten, 

dass dem Gemeinderat in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes 

in Bezug auf die Umsetzung des Vollkostenprinzips ein weiter Beurtei-

lungs- und Ermessensspielraum eingeräumt wurde. Diesen hat das Ver-

waltungsgericht als zuständige Rechtspflegebehörde zu wahren. Deshalb 

darf es bei der Überprüfung der vom Gemeinderat hinsichtlich des zur 

Beurteilung stehenden Schulgelder getroffenen Regelungen sein eigenes 

Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Gemeinderats setzen, son-

dern hat sich auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob der Gemein-

derat mit der Festlegung der zu beurteilenden Schulgelder auf Fr. 9'100.-- 

pro Kindergartenkind und Fr. 16'000.-- pro Primarschülerin und -schüler 

die ihm als Verordnungsgeber delegierte Kompetenz offensichtlich über-

schritten oder aus anderen Gründen eine gesetzes- oder verfassungswid-

rige Regelung getroffen hat (vgl. BGE 137 III 221 E.2.3, 136 II 337 E.5.1, 

131 II 13 E.6.1). Für die Zweckmässigkeit der erhobenen Schulgelder 

trägt der Verordnungsgeber die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des 

Verwaltungsgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sach-

gerechtigkeit zu äussern (BGE 137 III 217 E.2.3, 136 II 337 E.5.1, 133 V 

569 E.5.1). Ausgehend von dieser eingeschränkten Kognition ist nachfol-

gend zu untersuchen, ob das in Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des 

Gemeinderats vom 8. Juli 2014 für das Schuljahr 2014/2015 festgelegte 

Schulgeld von Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind und von Fr. 16'000.-- pro 

Primarschülerin und -schüler mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.

b) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten dies primär mit der Begründung, 

es sei davon auszugehen, dass ein Gemeinwesen, wie die Beschwerde-

- 21 -

gegnerin, Vollkosten habe, die unter dem kantonalen Durchschnitt lägen. 

So sei es der Beschwerdegegnerin aufgrund der grossen Schülerzahlen 

möglich, optimale Klassengrössen festzulegen, was sich positiv auf die 

Kosten für den Betrieb der Schule in O.3._____ auswirke. Vor diesem 

Hintergrund überraschten die geltend gemachten Vollkosten, die deutlich 

über dem kantonalen Durchschnitt lägen. Deshalb erscheine es unerläss-

lich, die von der Beschwerdegegnerin behaupteten Kostenpositionen ei-

ner eingehenden Überprüfung zu unterziehen und die erforderlichen Kor-

rekturen vorzunehmen. Im Übrigen gelte es zu bedenken, dass die Be-

schwerdegegnerin die behaupteten "Vollkosten" nach Massgabe des be-

triebswirtschaftlichen Vollkostenbegriffs ermittelt habe. Diese Kosten 

könnten den Beschwerdeführerinnen nicht vollumfänglich weiterverrech-

net werden. In diesem Verhältnis sei eine Kostenüberbindung vielmehr 

nur insoweit zulässig, als die durch den Betrieb der Schule in O.3._____ 

entstandenen Gemein- und Einzelkosten durch die zugewiesenen Schüler 

tatsächlich verursacht worden seien. Es sei geradezu willkürlich, wenn die 

Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführerinnen ohnehin anfallende 

Kosten sowie Aufwendungen, welche die Vertragsgemeinden nicht beträ-

fen, belasten würde. Die Vertragsgemeinden könnten nicht dazu angehal-

ten werden, Einrichtungen der Beschwerdegegnerin über Investitions- 

und Amortisationsbeiträge mitzufinanzieren. Dementsprechend bedürfe 

es einer differenzierten Eruierung und Berücksichtigung der in der Ge-

meinderechnung erhobenen Gesamt- und Einzelkosten für die Berech-

nung des geschuldeten Schulgelds. Ausserdem müsste die Beschwerde-

gegnerin das verlangte Schulgeld in Abhängigkeit zu dem von den aus-

wärtigen Schülerinnen und Schüler effektiv beanspruchten Angebot fest-

legen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin seien die für 

eine solche Kostenausscheidung erforderlichen Vorkehren nicht mit ei-

nem übermässigen Aufwand verbunden. Die Beschwerdegegnerin werde 

nicht umhin kommen, den Vertragsgemeinden die Grundlagen ihrer Kos-

tenrechnung zu erörtern und die nach den Verhältnissen erforderlichen 

- 22 -

Anpassungen vorzunehmen. Nachdem sich die Vorinstanz nicht mit den 

einzelnen Rechnungspositionen beschäftigt habe, sei keine Aussage 

darüber möglich, inwieweit die Vollkosten gegenüber den Beschwerdefüh-

rerinnen methodisch, rechnerisch und inhaltlich korrekt ermittelt worden 

seien. Klärungsbedarf bestünde insbesondere hinsichtlich der Sonder-

schulung sowie Lösungen für Sonderfälle (Asylsuchende, vorläufig Auf-

genommene), der ausserschulischen Musikerziehung, insbesondere der 

Sing- und Musikschule sowie der Jugendmusik, den Schultransportkos-

ten, den auf den Schulrat, die Schuldirektion sowie das Schulsekretariat 

entfallenden Kosten und den Gehältern der Reinigungsangestellten im 

Rahmen des ausserschulischen Betriebs.

c) Dagegen wendet die Beschwerdegegnerin ein, bei der Ermittlung der 

Vollkosten gehe es nicht um einen angemessenen oder adäquaten Wert 

anhand des kantonalen Durchschnitts, sondern um konkrete Betriebskos-

ten, die anhand der jeweiligen kommunalen Jahresrechnung zu ermitteln 

seien. Damit habe sich die inhaltliche Prüfung bereits erledigt, da wohl 

nicht ernsthaft behauptet werden könne, die jeweils für den Kostenvertei-

ler massgebliche Jahresrechnung des vorangegangenen Jahres enthalte 

falsche Zahlen. Fehl gingen die Beschwerdeführerinnen sodann in der 

Annahme, die Beschwerdegegnerin habe die Möglichkeit, die für die Be-

rechnung des Schulgelds massgeblichen Kosten jeweils anhand des be-

anspruchten Angebots festzulegen. Dieses Begehren sei mit noch ver-

tretbarem Aufwand nicht umsetzbar. Ob und von welchen Angeboten die 

auswärtigen Schülerinnen und Schüler Gebrauch machten, sei im Vorn-

hinein nicht bekannt. Eine detaillierte Aufteilung der Kosten je nach bean-

spruchtem Angebot wäre daher wenig praktikabel und mit einem enormen 

Verwaltungsaufwand verbunden. Zudem würden in einer Vollkostenrech-

nung gemäss betriebswirtschaftlicher Definition stets die gesamten Kos-

ten einer Periode auf die einzelnen Kostenträger verteilt.

- 23 -

d) Das EKUD stimmt diesen Ausführungen der Beschwerdegegnerin zu. 

Ergänzend hielt es fest, die Beschwerdegegnerin habe das Schulgeld ge-

stützt auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen in richtiger Rechtsanwen-

dung festgelegt. Dabei sei zu beachten, dass es bei der Ermittlung der 

Vollkosten nicht um einen angemessenen oder adäquaten Wert gehe, 

sondern um die anhand der jeweiligen kommunalen Jahresrechnung kon-

kret ermittelten Kosten. Die Vollkosten für das Schuljahr 2014/2015 seien 

notgedrungen aufgrund der Kosten im kommunalen Schulwesen des vor-

angegangenen Kalenderjahres zu ermitteln, wie sie in der Gemeinde-

rechnung 2013 ausgewiesen seien. Dabei könne es wohl nicht die Aufga-

be des EKUD sein, im Rahmen eines Streitfalles betreffend das Schulgeld 

einzelne Positionen in der Gemeinderechnung dahingehend zu überprü-

fen, ob sie einer Vertragsgemeinde weiterverrechnet werden dürften oder 

nicht. 

e) Der Gemeinderat hat das interessierende Schulgeld im Beschluss vom 

8. Juli 2014 als zuständiger Verordnungsgeber auf der Grundlage der in 

der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen Kosten und Erträge unter Aus-

klammerung der zu erwartenden Zusatzkosten für den Betrieb zweier 

Kindergarten festgelegt (vgl. dazu Schreiben vom 10. Juli 2014). Die in 

der Jahresrechnung 2013 erfassten Positionen wies er als Einzelkosten 

direkt der Kindergarten- (Fr. 4'290'421.--), Primar- (Fr. 22'442'313.--) und 

Sekundarstufe I (Fr. 12'338'325.--) der Schule in O.3._____ zu, insoweit 

eine solche Zuordnung, wie bei den Gehältern für Lehrpersonen und je-

nen für Reinigungsangestellte, den Lehrmitteln, sonstigem Schulmaterial 

sowie Schultransportkosten, möglich war. Die verbleibenden Kostenposi-

tionen im Gesamtbetrag von Fr. 2'205'500.-- schrieb der Gemeinderat 

entsprechend dem Verhältnis der zugewiesenen Einzelkosten der Kinder-

garten-, Primar- und Sekundarstufe I der Schule in O.3._____ zu. Die auf 

diese Weise ermittelten Vollkosten für die Kindergarten-, Primar- und Se-

kundarstufe I dividierte er daraufhin durch die Anzahl der Schülerinnen 

- 24 -

und Schüler der Schule in O.3._____, Stand 1. August 2013. Daraus re-

sultierten für die Kindergartenstufe jährliche Durchschnittskosten von 

Fr. 9'119.-- (Fr. 4'677'856.-- : 513) pro Kindergartenkind und auf der Pri-

marschulstufe von Fr. 15'995.-- (Fr. 24'568'574.-- : 1'536) pro Schülerin 

und Schüler (vgl. Übersicht Durchschnittskosten Schule in O.3._____). 

Davon ausgehend legte der Gemeinderat in Dispositiv-Ziffer  2 des Be-

schlusses vom 8. Juli 2014 das Schulgeld für das Schuljahr 2014/2015 

auf Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind und auf Fr. 16'000.-- pro Primarschü-

lerin und –schüler fest.

aa) Diese Vorgehensweise hat das AVS als zuständige kantonale Fach-

behörde auf Ersuchen des EKUD hinsichtlich des auf der Sekundarstufe I 

zu bezahlenden Schulgelds überprüft. Dabei gelangte es im Schreiben 

vom 24. Juni 2015 zur Überzeugung, die angewandte Methodik der Be-

rechnung der Vollkosten sei aus betriebswirtschaftlicher Sicht zutreffend 

und rechnerisch korrekt umgesetzt. In der Tat sind bei der betriebswirt-

schaftlichen Vollkostenrechnung im Unterschied zur Teilkostenrechnung 

sämtliche Kosten auf den Kostenträger zu verrechnen. Hierfür werden die 

Kosten im Regelfall zunächst in Einzel- und Gemeinkosten unterteilt, um 

die Gemeinkosten dann mithilfe der Kostenstellenrechnung nach dem 

Durchschnittsprinzip über mehr oder weniger differenzierte Verrech-

nungssätze dem Kostenträger (hier Schüler einer bestimmten Stufe) zu 

belasten (https://de. wikipedia.org/wiki > Vollkostenrechnung, letztmals 

besucht am 29. September 2016). Entgegen der Auffassung der Be-

schwerdeführerinnen sind dabei nicht nur variable Gemeinkosten, son-

dern auch fixe Gemeinkosten zu berücksichtigen, und zwar obgleich letz-

tere als reine Bereitschaftskosten unabhängig vom Produktionsumfang 

(hier der Schülerzahl) anfallen (https://de.wikipedia.org/wiki > Vollkosten-

rechnung, letztmals besucht am 29. September 2016). Nicht zu bean-

standen ist ferner, dass der Gemeinderat zur Bemessung der in Frage 

stehenden Schulgelder die in der Jahresrechnung 2013 ausgewiesenen 

- 25 -

Kosten und Erträge verwendet hat. Die Jahresrechnung 2013 wurde von 

der Geschäftsprüfungskommission der Beschwerdegegnerin, deren Fi-

nanzkontrolle und Finanzverwaltung geprüft und vom Gemeinderat ge-

nehmigt. Die darin ausgewiesenen Kosten und Erträge können unter die-

sen Umständen als nachgewiesen gelten. Diese bieten zudem verlässli-

che Erfahrungswerte für die im Schuljahr 2014/2015 durch den Betrieb 

der Schule in O.3._____ verursachten Ausgaben und die hierdurch gene-

rierten Einnahmen. Die sich aus dieser ex ante-Betrachtung ergebende 

Unschärfe kann zwar dazu führen, dass in einem Schuljahr über den 

tatsächlichen Durchschnittskosten liegende Schulgelder pro Schülerin 

und Schüler erhoben werden. Die einem solchen Ergebnis zugrundelie-

gende Veränderung in der Kostenstruktur schlägt sich jedoch bereits im 

nächsten Jahr in den zu bezahlenden Schulgeldern nieder, da der Ge-

meinderat gemäss Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes ver-

pflichtet ist, die Schulgelder jährlich festzulegen. Im Übrigen erscheint ei-

ne ex post festzustellende Überschreitung der massgeblichen abgabe-

rechtliche Obergrenze solange nicht als problematisch, als die Tarifgestal-

tung des Gemeinderats darauf bedacht ist, die durch Schulgelder gene-

rierten Einnahmen entsprechend dem in Art. 10 Abs. 3 des kommunalen 

Schulgesetzes verankerten Vollkostenprinzip auf die durchschnittlichen 

Kosten pro Schülerin und Schüler zu begrenzen. Damit respektiert der 

Gemeinderat die entsprechenden Vorgaben des kommunalen Gesetzge-

bers, die sich ihrerseits in dem durch Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung ge-

setzten Rahmen bewegen, wo in Anknüpfung an die betriebswirtschaftli-

che Terminologie das Vollkostenprinzip als abgaberechtliche Obergrenze 

definiert wird (vgl. dazu vorstehende Erwägungen 5a und 5b). In methodi-

scher Hinsicht ist die vom Gemeinderat in Dispositiv-Ziffer 2 des Be-

schlusses vom 8. April 2014 getroffene Regelung demnach nicht zu be-

anstanden. 

- 26 -

bb) Daran ändert die Tatsache nichts, dass der Gemeinderat bei der Vollkos-

tenberechnung – wie die Beschwerdeführerinnen zutreffend ausführen – 

weitere Differenzierungen hätte vornehmen können. So hätte er insbe-

sondere den Verteilungsschlüssel verfeinern können, um die von den 

auswärtigen Schülerinnen und Schüler konkret beanspruchten Leistungen 

stärker berücksichtigen zu können. Dazu war er jedoch nicht verpflichtet. 

Sowohl Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes als auch Art. 2 

Abs. 2 Schulverordnung fordern ausschliesslich eine Differenzierung nach 

Massgabe der einzelnen Schulstufen. Ob der Gemeinderat weitergehen-

de Unterscheidungen treffen will, bleibt seinem Ermessen anheim gestellt. 

Das Verwaltungsgericht darf sein eigenes Ermessen in dieser Frage nicht 

an die Stelle des Gemeinderats setzen, sondern hat den diesbezüglichen 

Entscheid des Gemeinderats zu respektieren (vgl. dazu vorstehende Er-

wägung 5a). Die vom Gemeinderat gewählte Methode der Vollkosten-

rechnung gibt folglich nicht zu Beanstandungen Anlass. Damit hängt die 

Begrenzungsfunktion des den Gemeinderat bindenden Vollkostenprinzips 

nur mehr von der korrekten Umsetzung des von ihm gewählten Systems 

der Vollkostenrechnung ab.

cc) Dabei musste der Gemeinderat zunächst entscheiden, was unter der 

"Schule in O.3._____" als dem für die Vollkostenrechnung massgeblichen 

Verwaltungszweig zu verstehen ist. Das Bundesgericht hat bisher wenige 

Vorgaben entwickelt, um einen abgaberechtlich relevanten Verwaltungs-

zweig zu definieren (FELIX UHLMANN, Kriterien der Bemessung von Kausa-

labgaben in der Praxis, in: HÄNER [Hrsg.], Kausalabgaben, Bern 2015, 

S. 95; WYSS, a.a.O., S. 95, RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, Bern 

2015, S. 64). Gefordert wird vom Bundesgericht diesbezüglich nur, dass 

die Verwaltungsaufgaben "sachlich zusammenhängen" respektive nach 

"funktionellen Kriterien" definiert werden (BGE 132 II 372 E.2.1, 126 I 180 

E.3b/cc; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2779). Besteht ein solcher 

Zusammenhang, so dürfen alle Kosten und Erträge, die auf eine solche 

- 27 -

Verwaltungsaufgabe entfallen, mit einbezogen werden (vgl. BGE 127 I 11 

E.7c; WYSS, a.a.O., S. 94). Wird von dieser Betrachtungsweise ausge-

gangen und berücksichtigt, dass der Gemeinderat, soweit ersichtlich, in 

der von ihm für die Festlegung der Schulgelder durchgeführten Vollkos-

tenrechnung nur Kosten und Erträge berücksichtigt hat, die in der Jahres-

rechnung 2013 unter den Positionen 20 "Gemeindeschule" und 23 

"Schulzahnarztpflege" aufgeführt werden, so kann davon ausgegangen 

werden, dass nur massgebliche Kosten- und Ertragspositionen Berück-

sichtigung gefunden haben. 

dd) Dies trifft entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen insbeson-

dere für die auf den Schulrat, die Schuldirektion sowie das Schulsekreta-

riats entfallenden Kosten zu. Sowohl beim Schulrat (neu Bildungskom-

mission; Art. 92 Schulgesetz) als auch bei der Schuldirektion (Schullei-

tung, Art. 21 Schulgesetz) handelt es sich um Organe, welche die Be-

schwerdegegnerin als Schulträgerschaft aufgrund des kantonalen Schul-

gesetzes vorsehen muss. Die auf diese Verwaltungsbehörden entfallen-

den Kosten stehen selbstredend in einem engen sachlichen Zusammen-

hang zum Betrieb der "Schule in O.3._____" und dürfen diesem Verwal-

tungszweig zugerechnet werden. Dasselbe gilt für die Kosten des Schul-

sekretariats, das laut dem Organigramm der Schule in O.3._____ organi-

satorisch der Schuldirektion zugeordnet ist und diese bei der Erfüllung der 

ihr obliegenden (operativen) Aufgaben unterstützt. Bei den fraglichen 

Kosten handelt es sich folglich um fixe Gemeinkosten, die zweifellos zum 

Verwaltungszweig "Schule in O.3._____" gehören und demzufolge vom 

Gemeinderat bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder 

berücksichtigt werden durften. Die gegenteilige Auffassung der Be-

schwerdeführerinnen vermag nicht zu überzeugen.

ee) Soweit die Beschwerdeführerinnen im Weiteren geltend machen, der 

Gemeinderat habe die Kosten für die ausserschulische Musikerziehung, 

- 28 -

insbesondere die Aufwendungen der Sing- und Musikschule sowie der 

Jugendmusik, zu Unrecht mit einbezogen, ist einzuräumen, dass in Bezug 

auf diese Kostenpositionen sicherlich eine andere Lösung denkbar gewe-

sen wäre. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vom 

3. September 2015 allerdings ausführt, bildet der Musikunterricht einen 

Teil des ganzheitlichen Bildungsangebots der Beschwerdegegnerin (S. 5). 

Unter diesen Umständen erscheint die Berücksichtigung der fraglichen 

Kosten im Rahmen des dem Gemeinderat in dieser Beziehung zuzuge-

stehenden weiten Beurteilungs- und Ermessensspielraums vertretbar. 

Gleich verhält es sich in Bezug auf die Schultransportkosten und die 

Gehälter der Reinigungsangestellten. Freilich wäre es im letztgenannten 

Bereich durchaus wünschbar, Zusatzkosten auszuscheiden, die durch 

ausserschulische Aktivitäten verursacht werden. Nachdem der Gemein-

derat jedoch bei seiner Vollkostenrechnung auch die Erträge aus der 

Vermietung von Schulanlagen berücksichtigt hat, erscheint ein Einbezug 

solcher Aufwendungen nicht als schlechterdings unhaltbar.

ff) Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführerinnen sodann, wenn sie 

behaupten sich über Abschreibungen und Rückstellungen in unzulässiger 

Weise an den Investitionskosten der Schule in O.3._____ beteiligen zu 

müssen. Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit dem Kostende-

ckungsprinzip mehrfach entschieden, bei der Bemessung von Kausalan-

gaben dürfe angemessenen Rückstellungen, Abschreibungen und Reser-

ven als anrechenbaren Kosten Rechnung getragen werden (BGE 141 V 

509 E.7.1.2, 126 I 180 E.3a/bb). Weshalb diese bundesgerichtliche 

Rechtsprechung nicht auch für das hier vom Gemeinderat zu konkretisie-

rende Vollkostenprinzip gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Die Beschwer-

deführerinnen erläutern denn auch nicht, warum diese bundesgerichtliche 

Rechtsprechung vorliegend nicht massgeblich sein sollte. Soweit sie fer-

ner die zur Anwendung gebrachten Abschreibungs- und Rückstellungs-

ansätze als übersetzt rügen, ist festzuhalten, dass die Gemeinderech-

- 29 -

nung 2013 primär auf dem harmonisierten Rechnungslegungsmodell 1 

(HRM1) beruht, das anfangs der 1980er Jahre für die Gemeinden einge-

führt wurde. Danach sind Abschreibungen und Rückstellungen auf den 

Restbuchwerten vorzunehmen (https://de. wikipedia.org/wiki/ > Harmoni-

siertes Rechnungsmodell 2, letztmals besucht am 29. September 2016). 

Dass dieser Grundsatz in der Jahresrechnung 2013 korrekt umgesetzt 

wurde, hat die Geschäftsprüfungskommission der Beschwerdegegnerin 

unter Einbezug der Finanzkontrolle und der Finanzverwaltung geprüft und 

bejaht. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, an der Angemes-

senheit der vom Gemeinderat berücksichtigten Abschreibungen und 

Rückstellungen zu zweifeln. Was die entsprechenden Kosten beim 

Schulhaus A._____ betrifft, hat die Beschwerdegegnerin bereits das har-

monisierte Rechnungsmodell 2 (HRM2) zur Anwendung gebracht. In die-

sem Fall hat sie ein Abschreibungssystem nach der Lebensdauer der An-

lagegüter gewählt, was sich nach der unwidersprochen gebliebenen 

Sachverhaltsdarstellung der Beschwerdegegnerin zu Gunsten der Be-

schwerdeführerinnen auswirkt. Auch insofern sieht sich das Gericht folg-

lich nicht veranlasst, korrigierend in die gemeinderätliche Vollkostenrech-

nung einzugreifen.

gg) Schliesslich bleibt festzuhalten, dass im vorliegenden Verfahren nicht zu 

entscheiden ist, ob die Beschwerdegegnerin für die Inanspruchnahme ei-

nes pädagogischen Sonderangebots ein Schulgeld von mehr als 

Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind bzw. Fr. 16'000.-- pro Primarschülerin 

und –schüler fordern darf. Die der Beschwerdegegnerin von den Be-

schwerdeführerinnen zugewiesenen Kindergarten- und Primarschulkinder 

nehmen nach der insoweit übereinstimmenden Sachverhaltsdarstellung 

der Verfahrensparteien keine entsprechenden (Sonder-)Leistungen in An-

spruch und die Beschwerdegegnerin verlangt keine (zusätzliche) Abgel-

tung solcher (Sonder-)Leistungen. Zu beurteilen ist vorliegend einzig, ob 

der Gemeinderat seinen Beurteilungs- und Ermessensspielraum über-

- 30 -

schritten hat, als er die Kosten und Einnahmen, die auf diese Sonderan-

gebote entfallen, bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder 

berücksichtigt hat. Dies ist zu verneinen, da die entsprechenden Aufwen-

dungen in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang zum Be-

trieb der Schule in O.3._____ stehen. Ob dies im Gegenzug bedeutet, 

dass solche Zusatzkosten mit dem vom Gemeinderat festgelegten Schul-

geld abgegolten sind, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. 

Ebenso wenig muss entschieden werden, ob die Beschwerdegegnerin 

über eine (hinreichende) gesetzliche Grundlage verfügt, um ein über dem 

Beschluss des Gemeinderats vom 8. April 2014 liegendes Schulgeld zu 

fordern. Im vorliegenden Fall genügt es festzustellen, dass der Gemein-

derat sich innerhalb seines Beurteilungs- und Ermessensspielraums be-

wegt, wenn er die für pädagogische Sonderangebote anfallenden Kosten 

und Erträge bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder berück-

sichtigt. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist un-

begründet. Dass andere Kosten- und Ertragspositionen, denen der Ge-

meinderat laut der Übersicht Durchschnittskosten der Schule in 

O.3._____ bei der Bemessung der streitigen Schulgelder Rechnung ge-

tragen hat, schlechterdings nicht dem Verwaltungszweig "Schule in 

O.3._____" zugeordnet werden können, machen die Beschwerdeführe-

rinnen nicht geltend und ist nicht ersichtlich. Die vom Gemeinderat vorge-

nommene Kostenausscheidung und Ertragszuweisung zum Verwaltungs-

zweig "Schule in O.3._____" ist demnach nicht zu beanstanden. 

hh) Das AVS weist im Schreiben vom 24. Juni 2015 aber zutreffend darauf 

hin, dass aufgrund der bereitgestellten Unterlagen nicht beurteilt werden 

kann, ob die von der Gemeinde O.3._____ für die Vollkostenrechnung 

verwendeten Basiszahlen (Aufwendungen / Erträge usw.) korrekt aus der 

Buchhaltung übernommen wurden. Die von der Beschwerdegegnerin ein-

gereichte Jahresrechnung 2013 hilft in diesem Zusammenhang nicht wei-

ter, da die mit dem Betrieb der Schule in O.3._____ verbundenen Kosten 

- 31 -

und hiermit zusammenhängenden Erträge darin nur in ihrer Gesamtheit 

ausgewiesen werden (vgl. Rechnung 2013 S. 39 ff.). Die vom Gemeinde-

rat berücksichtigten direkten Kosten (Einzelkosten abzüglich Einzelerträ-

gen) für die Kindergartenstufe von Fr. 4'290'421.-- können der Jahres-

rechnung 2013 ebenso wenig entnommen werden wie die entsprechen-

den Einzelkosten für die Primarschulstufe in der Höhe von 

Fr. 22'442'313.--. Nicht ausgewiesen sind in der Rechnung 2013 ferner 

die geltend gemachten Gemeinkosten von Fr. 2'205'500.-- (vgl. vorste-

hende Erwägung 5e). Die Jahresrechnung 2013 erlaubt nur insofern eine 

grobe Annäherung an die fraglichen vom Gemeinderat bei der Bemes-

sung der streitigen Schulgelder berücksichtigten Kostenpositionen, als 

danach die unter den Positionen 20 "Schule in O.3._____" und 23 "Schul-

zahnarztpflege" erfassten Vollkosten insgesamt Fr. 42'346'743.-- 

(42'185'541.21 [Rechnung 2013 S. 39] + Fr. 161'202.37 [Rechnung 2013 

S. 44]) betragen, während in der gemeinderätlichen Kostenrechnung von 

Vollkosten im Betrag von Fr. 42'313'706.-- ausgegangen wird (vgl. Über-

schicht Durchschnittskosten Schule in O.3._____). Damit kann zwar aus-

geschlossen werden, dass der Gemeinderat bei der Bemessung der strei-

tigen Schulgelder insgesamt zu hohe Kosten berücksichtigt hat, jedoch ist 

nicht klar, ob er die von ihm erfassten Kosten und Erträge korrekt aus der 

kommunalen Buchhaltung übernommen, in vertretbarer Weise als Einzel- 

bzw. Gemeinkosten qualifiziert und entsprechend dem Verhältnis der zu-

gewiesenen Einzelkosten der Kindergarten-, Primar- und Sekundarstufe I 

der Schule in O.3._____ zugewiesen hat. In dieser Beziehung hat das 

EKUD den massgeblichen Sachverhalt unzureichend abgeklärt und da-

durch die ihr obliegende Untersuchungspflicht (Art. 11 VRG) missachtet. 

6. Die vorliegende Beschwerde ist aus diesem Grunde teilweise gutzuheis-

sen, der angefochtene Entscheid vom 16. Juni 2015 aufzuheben und die 

Angelegenheit an das EKUD zurückzuweisen, damit dieses abklärt, ob 

der Gemeinderat die bei der Festlegung der interessierenden Schulgelder 

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im Beschluss vom 4. April 2014 verwendeten Basiszahlen (Aufwendun-

gen / Erträge usw.) korrekt aus der kommunalen Buchhaltung übernom-

men, in vertretbarer Weise als Einzel- bzw. Gemeinkosten qualifiziert und 

entsprechend dem Verhältnis der zugewiesenen Einzelkosten der Kinder-

garten-, Primar- und Sekundarstufe I der Schule in O.3._____ zugewie-

sen hat. Auf der Grundlage des dergestalt ergänzten Sachverhalts wird 

das EKUD in der Folge zu entscheiden haben, ob der Gemeinderat das 

Vollkostenprinzip im Sinne von Art. 10 Abs. 3 des kommunalen Schulge-

setzes und Art. 2 Abs. 2 Schulverordnung in vertretbarer Weise konkreti-

siert hat, indem er die interessierenden Schulgelder für das Schuljahr 

2014/2015 mit Fr. 9'100.-- pro Kindergartenkind sowie Fr. 16'000.-- pro 

Primarschülerin und –schüler beziffert hat. Sollte diese Frage zu bejahen 

sein, so wird das EKUD im Rahmen der konkreten Normenkontrolle im 

Weiteren zu prüfen haben, ob die im Beschluss des Gemeinderats vom 

4. April 2014 für die Kindergarten- und Primarschulstufe festgelegten 

Schulgelder das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip respektieren 

und mit dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), wie es in 

der Rechtssetzung zu beachten ist, vereinbar sind. Genügt der interessie-

rende Gemeinderatsbeschluss auch diesen Anforderungen und erweist er 

sich – wovon aufgrund der aktuellen Aktenlage auszugehen ist – nicht 

aus anderen Gründen als gesetzes- oder verfassungswidrig, so wäre er 

im vorliegenden Fall anzuwenden und würde gemeinsam mit Art. 10 

Abs. 3 des kommunalen Schulgesetzes die Grundlage für die Festlegung 

der streitigen Schulgelder bilden, dies freilich nur, wenn die fraglichen 

Regelungen – was von den Beschwerdeführerinnen bestritten wird – mit 

ihrem Inkrafttreten per 1. August 2014 Rechtswirkung entfalten würden 

und ihnen im vorliegenden Fall nicht infolge des Vertrauensschutzes 

(Art. 9 BV) die Anwendung zu versagen wäre. In diesem Sinne ist die vor-

liegende Angelegenheit für weitere Sachverhaltsabklärungen und zu neu-

er Entscheidung an das EKUD zurückzuweisen.

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7. Mit ihrer Beschwerde haben die Beschwerdeführerinnen erreicht, dass die 

Angelegenheit zu erneuter Abklärung und Entscheidung an das EKUD 

zurückgewiesen wird. Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, 

die geringen Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin und dem EKUD je 

zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 73 Abs. 1 und Art. 40 VRG; vgl. Urteile des 

Verwaltungsgerichts U 14 83 vom 20. November 2014 E.6, U 14 28 vom 

24. Juni 2014 E.4a). (Art. 73 Abs. 1 und Art. 40 VRG; vgl. Urteile des 

Verwaltungsgerichts U 14 83 vom 20. November 2014 E.6, U 14 28 vom 

24. Juni 2014 E.4a). Eine aussergerichtliche Parteientschädigung ist nicht 

geschuldet, da die Beschwerdeführerinnen in ihrem amtlichen Wirkungs-

kreis obsiegt haben (Art. 78 Abs. 2 VRG). 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten 

wird. Der Entscheid des EKUD vom 16. Juni 2015 wird aufgehoben und 

die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an 

das EKUD zurückgewiesen. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 694.--

zusammen Fr. 1'194.--

gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde O.3._____ und dem EKUD. Sie 

sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzver-

waltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

- 34 -

4. [Mitteilungen]