# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 65a66437-1bca-571a-9e77-c0d118d0e926
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-05-05
**Language:** de
**Title:** Natur- und Heimatschutz. Ortsbildschutz. Inventar. Akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung. Planungsrechtliche Baureife.
**Docket/Reference:** BRKE III Nrn. 0057-0060/2010
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_III_0057-0060_2010_453.pdf

## Full Text

BRKE III Nrn. 0057-0060/2010 vom 5. Mai 2010 in BEZ 2010 Nr. 36 

(Bestätigt mit VB.2010.00312 vom 3. November 2010.) 

3. Das Baugrundstück Kat.-Nr. A3202 liegt in der Wohnzone W2/40 mit Gewer-
beerleichterung  gemäss  Bau-  und  Zonenordnung  der  Stadt  X,  im  Bereich  der Son-
derbauvorschriften  «F-Strasse»  und  im  Gebiet  des  inventarisierten  Ortsbildes  von 
überkommunaler Bedeutung. Schliesslich ist die Bebauung an der F-Strasse als Teil 
des Ortsbildes von X im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz 
(ISOS) enthalten. Die östliche Hälfte des Baugrundstücks ist mit der unter Denkmal-
schutz  stehenden  Liegenschaft  F-Strasse  38  überstellt.  Das  strittige  Neubauprojekt 
umfasst  ein  Mehrfamilienhaus  mit  sieben  Wohnungen,  einem  Ladenlokal und  einer 
Tiefgarage auf dem heute noch unüberbauten Grundstücksteil. (…) 

5.1  Der  Rekurrent  macht  zunächst  geltend,  die  Gemeinden  seien  verpflichtet, 
die Vorgaben des ISOS zu berücksichtigen, insbesondere durch eine Interessenab-
wägung  im  Lichte  der  Heimatschutzanliegen.  Dies  ergebe  sich  aus  der  Behörden-
verbindlichkeit  der  Richtplanung  gemäss  Art.  9  des  Raumplanungsgesetzes  (RPG) 
sowie  aus  §  3  der  zürcherischen  Natur-  und  Heimatschutzverordnung  (NHV).  Das 
strittige Projekt trage diesen Anforderungen in keiner Weise Rechnung. Unter ande-
rem empfehle das ISOS zur Erhaltung des Strassenraums der F-Strasse, keine neu-
en Hauptbauten im Strassenbereich zuzulassen. (…) 

5.3.1  Durch  die  Aufnahme  eines  Objektes  von  nationaler  Bedeutung  in  ein  In-
ventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmäler-
te Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen 
Ersatzmassnahmen  die  grösstmögliche  Schonung  verdient  (Art.  6  Abs.  1  des  Bun-
desgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG]). Ein Abweichen von der un-
geschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesauf-
gabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwerti-
ge  Interessen  von  ebenfalls  nationaler  Bedeutung  entgegenstehen  (Art.  6  Abs.  2 
NHG). Diese Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, lediglich 
bei  der  Erfüllung  von  Bundesaufgaben  (Art.  2  und  3  NHG)  in  unmittelbarer  Weise. 
Bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben – wozu im Grundsatz 
die Nutzungsplanung zählt – wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und 
kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus Art. 78 
Abs.  1  der  schweizerischen  Bundesverfassung  (BV),  wonach  die  Kantone  für  den 

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Natur- und Heimatschutz zuständig sind. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und 
kommunalen)  Aufgaben  sind  indessen  Bundesinventare  wie  das  ISOS  von  Bedeu-
tung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 
RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) 
legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 
RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten 
und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbind-
lichkeit  der Richtplanung  (Art.  9  RPG) finden  die  Schutzanliegen  des  Bundesinven-
tars auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesonde-
re in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung 
von andern Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nut-
zungsplanung ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kan-
tone (und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren. Die 
Pflicht zur Beachtung findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die 
Schutzanliegen  umsetzenden  (Nutzungs-)Planung,  zum  andern  darin,  dass  im  Ein-
zelfall erforderliche Interessenabwägungen im Lichte der Heimatschutzanliegen vor-
genommen  werden.  Das  ist  insbesondere  der  Fall,  wenn  von  der  Grundnutzungs-
ordnung abgewichen werden soll (BGE 135 II 209, E. 2.1., mit Hinweisen). 

Das  kantonale  Planungs-  und  Baugesetz  (PBG)  gibt  für  die  Richtplanung  Pla-
nungsgrundsätze  vor  (§  18  Abs.  1  PBG).  Anzustreben  ist  u.a.,  dass  schutzwürdige 
Landschaften sowie andere Objekte des Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung 
oder  Beeinträchtigung  bewahrt  werden  (§  18  Abs.  2  lit.  l  PBG).  Der  Siedlungsplan 
bezeichnet u.a. die schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung (§ 22 Abs. 
2  PBG).  Die  Schutzobjekte  des  Natur-  und  Heimatschutzes  werden  im  Einzelnen 
umschrieben (§ 203 PBG); es gehören dazu namentlich Ortskerne, Quartiere, Stras-
sen  und  Plätze,  Gebäudegruppen,  Gebäude  und  Teile,  die  als wichtige  Zeugen  er-
haltenswürdig sind oder Siedlungen wesentlich prägen (§ 203 lit. c PBG). Der Schutz 
erfolgt  u.a.  durch  Massnahmen  des  Planungsrechts  (§  205  lit.  a  PBG).  Dazu  zählt 
insbesondere  die  Nutzungsordnung  in  den  Bauzonen  (§§  47  ff.  PBG).  Speziell  er-
wähnt das kantonale Recht die Kernzonen; solche umfassen schutzwürdige Ortsbil-
der wie Stadt- und Dorfkerne, die in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 
1  PBG).  Auf  diese  Weise  werden  Schutzvorgaben  des  Natur-  und  Heimatschutzes 
auf kommunaler Ebene konkretisiert und umgesetzt (BGE 135 II 209, E. 2.2.).  

Von den Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 PBG zu unterscheiden ist die 
Aufnahme von Schutzobjekten in kommunale oder kantonale Inventare (§ 203 Abs. 
2 PBG). Grundsätzlich verpflichten die Inventare nur die Behörden, nicht aber direkt 
die betroffenen Grundeigentümer. Es handelt sich nicht um eine Schutzmassnahme, 
sondern  lediglich  um  eine  Zusammenstellung  von  an  sich  schutzfähigen  Objekten 
(Ch. Fritzsche/P. Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., 2006, 5-11 f.). 

5.3.2 Aus dem Gesagten folgt, dass die Schutzanliegen des ISOS und des kan-
tonalen  Ortsbildinventars  für  die  Grundeigentümer  nicht  verbindlich  und  damit  nicht 
direkt  anwendbar  sind.  Eine  Interessenabwägung  im  Lichte  der  Heimatschutzanlie-
gen ist nicht erforderlich, da für die Beurteilung des strittigen Bauvorhabens von der 
kommunalen BZO und den Sonderbauvorschriften «F-Strasse» auszugehen ist und 
von dieser Grundnutzungsordnung nicht abgewichen wird. Daran ändert auch nichts, 
dass – zumindest im Bereich des streitbetroffenen Grundstücks  – offensichtlich we-
der die Schutzanliegen des ISOS (in Kraft gesetzt am 1. Oktober 1981) noch diejeni-
gen  des  kantonalen  Inventars  der  schutzwürdigen  Ortsbilder  von  überkommunaler 

  
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Bedeutung  (festgesetzt  mit  Verfügung  der  Baudirektion  vom  20.  Januar  2006)  im 
kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 bzw. in der Bau- und Zonenordnung vom 
1. April 1999 (BZO) ihren Niederschlag gefunden haben. Dies gilt namentlich in Be-
zug auf die mit dem Ortsbildinventar festgesetzten «wichtigen Freiräume», aber auch 
für  das  Ortsbild  im  Allgemeinen,  zu  dessen  Schutz  sich  die  Festlegung  einer Kern-
zone  §  50  Abs.  1  PBG  aufdrängen  würde.  Das  Gebiet  im  Bereich  des  Baugrund-
stücks  wurde  jedoch  schlicht  zum  Siedlungsgebiet  (kantonaler  Richtplan)  bzw.  zur 
Wohnzone  mit  Gewerbeerleichterung  (BZO)  bestimmt,  und  Sonderbauvorschriften 
bewirken keinen Zwang, nach ihnen zu bauen (§ 81 Abs. 1 PBG). 

Die  kommunalen  und  kantonalen  Nutzungspläne  unterliegen  im  Rechtsmittel-
verfahren über eine Baubewilligung grundsätzlich nicht der akzessorischen Überprü-
fung.  Eine  solche  ist  nur  ausnahmsweise,  d.h.  lediglich  dann  zulässig,  wenn  die 
durch  die  Festlegung  bewirkten  Eigentumsbeschränkungen  für  den  Grundeigentü-
mer bei der Festsetzung nicht erkennbar waren oder sich seither die rechtlichen oder 
tatsächlichen  Verhältnisse  wesentlich  geändert haben  (A.  Kölz/J. Bosshart/M. Röhl, 
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, § 
19 Rz. 27). Selbst wenn vorliegend die Festlegung des kantonalen Ortsbildinventars 
als  Änderung  der  rechtlichen  Verhältnisse  betrachtet  würde  und  die  akzessorische 
Überprüfung der BZO damit ausnahmsweise zulässig wäre, könnte diese Änderung 
dem strittigen Bauvorhaben nicht entgegengehalten werden. Denn dies liefe zugleich 
auf  eine  Bausperre  gemäss  §  234  PBG  hinaus.  Nach  dieser  Vorschrift  gilt  ein 
Grundstück als baureif, wenn es erschlossen ist und wenn durch die bauliche Mass-
nahme  keine  noch  fehlende  oder  durch  die  Gemeindeexekutive  beantragte  pla-
nungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird. Diese Bestimmung bezweckt 
den  Schutz  fehlender  oder  in  Änderung  stehender  planungsrechtlicher  Festlegun-
gen. Das Erfordernis der planungsrechtlichen Baureife löst eine befristete Bausperre 
aus, wenn eine noch ausstehende Planung oder eine Planänderung durch ein Bau-
vorhaben negativ präjudiziert würde. Künftige Planfestsetzungen entfalten auf diese 
Weise  eine  negative  Vorwirkung.  Um  negativ  präjudiziert  werden  zu  können,  muss 
eine Planungsabsicht allerdings einen bestimmten Konkretisierungsgrad erreicht ha-
ben. Als von der Gemeindeexekutive beantragt im Sinne von § 234 PBG und damit 
hinreichend  konkretisiert  gilt  eine  planerische  Festlegung  in  der  Regel  dann,  wenn 
sie  zuhanden  der  öffentlichen  Auflage  gemäss  §  7  PBG  verabschiedet  worden  ist 
(BRKE IV Nr. 166/1993 = BEZ 1994 Nr. 3). Besagte Voraussetzung – eine zuhanden 
der  öffentlichen  Auflage  verabschiedete  Vorlage  betreffend  eine  planungsrechtliche 
Festlegung – ist hier auch nicht ansatzweise erfüllt. Sind nach § 234 PBG nebst den 
vom  Gemeinderat  beantragten  planungsrechtlichen  Festlegungen  auch  «fehlende» 
planungsrechtliche Festlegungen im Sinne einer negativen Vorwirkung zu beachten, 
ist  hierzu  festzustellen,  dass  die  fehlende  Umsetzung  der in  den Ortsbildinventaren 
enthaltenen  Schutzanliegen  in  die  (grundeigentümerverbindliche)  Nutzungsplanung 
nicht als im Sinne von § 234 PBG «fehlende Planung» eingestuft werden kann, wo-
mit die Beachtlichkeit der Inventare auch unter diesem Titel entfällt. Eine Planungs-
sicherung gemäss § 234 PBG kommt demnach hier nicht zum Zuge. Ebenso muss 
es ausser Betracht fallen, dass die Baudirektion mit der Festsetzung einer Planungs-
zone (Art. 27 RPG, § 346 PBG) eine künftige Kernzone vorsorglich sichert, sind doch 
auch  verschiedene  Voraussetzungen  von  §  346  PBG  –  eine  im  Gang  befindliche 
Planung, das Begehren eines untergeordneten Planungsträgers – nicht erfüllt. Dem-
entsprechend  hat  die  Baudirektion  eine  solche  Massnahme  denn  auch  nicht  ange-
ordnet. 

  
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Im Übrigen würde – wie nur bemerkungsweise noch darzulegen sein wird – eine 
dem  Inventar  entsprechende  nutzungsplanerische  Anordnung  keinesfalls  negativ 
präjudiziert; das strittige Bauvorhaben gefährdet das schützenswerte Ortsbild nicht. 

5.3.3 Sieht Ziffer 1.4.1.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung (BVV) vor, 
dass  es  für baubewilligungspflichtige  Vorhaben  im Geltungsbereich eines überkom-
munalen Inventars betreffend Ortsbildschutz einer zusätzlichen Beurteilung durch die 
Baudirektion (§ 318 PBG; § 7 Abs. 1 BVV) bedarf, stellt sich nach dem Gesagten die 
Frage, was denn der Inhalt dieser Beurteilung sein kann. Wie dargetan sind Inventa-
re nicht grundeigentümerverbindlich, so dass eine Beurteilung von Bauvorhaben auf 
ihre  Übereinstimmung  mit  dem  Inventar  bzw.  den  sich  aus  diesem  ergebenden 
Merkmalen  der  Schutzwürdigkeit  und  Schutzanliegen  von  vornherein  entfällt.  Den 
Inventaren  kommt  einzig  insoweit  Grundeigentümerverbindlichkeit  zu,  als Vorhaben 
in  der  Nachbarschaft  bzw.  im  Bereich  der  inventarisierten  Objekte  auf  diese  in  ge-
stalterischer  Hinsicht  besondere  Rücksicht  zu  nehmen  haben,  womit  die  erhöhten 
Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG zum Zuge kommen (RB 1986 Nr. 
93 = BEZ 1987 Nr. 3). Demnach ist im Rahmen der zur kommunalen Baubewilligung 
hinzu  kommenden  Beurteilung  der  Baudirektion  einzig  diese  Norm  auf  ihre  Einhal-
tung hin zu prüfen. 

Da  eine  Prüfung  dieses  Inhalts  bereits  die  kommunale  Baubehörde  vorzuneh-
men  hat  und  im  koordinierten  Verfahren  ergehende  Verfügungen  keine  Widersprü-
che  aufweisen  dürfen  (Art.  25a  Abs.  3  RPG),  hat  die  Beurteilung  der  Baudirektion 
klarerweise in einem Genehmigungsverfahren zu erfolgen (vgl. dessen Erwähnung in 
§ 7 Abs. 1 BVV), stellte es doch offenkundig einen Widerspruch dar, wenn die kom-
munale  Baubehörde  eine  §  238  Abs.  2  PBG  genügenden  Gestaltung  bejahen,  die 
kantonale  Behörde  in  einem  eigenen  Bewilligungsverfahren  diese  hingegen  vernei-
nen  würde.  Demgegenüber  bildet  es  auf  Grund  des  hierarchischen  Verhältnisses 
zwischen Verfügung und Genehmigungsentscheid regelmässig keinen Widerspruch, 
wenn einer kommunalen Baubewilligung, mit der eine § 238 Abs. 2 PBG genügende 
Gestaltung  bejaht  wird,  seitens  der  kantonalen  Behörde  die  Genehmigung  versagt 
wird. Dieses Vorgehen erlaubt im Übrigen zweckmässigerweise auch, auf Grund von 
kommunalen Auflagen vorzunehmende Projektänderungen im Entscheid der Direkti-
on mit zu berücksichtigen (vgl. zum Ganzen BRKE II Nr. 0016/2009 = BEZ 2009 Nr. 
46, BRKE III Nr. 0010/2006 = BEZ 2006 Nr. 21, www.brk.zh.ch).  

Insoweit  ist  die  ortsbildschutzrechtliche  Verfügung  der  Baudirektion  rechtsfeh-
lerhaft, ist doch die Baubewilligung vom 29. September 2009 lange nach der Verfü-
gung der Baudirektion vom 13. Juli 2009 (und der Sache nach wohl in Anlehnung an 
diese)  ergangen,  so  dass  die  Verfügung  der Baudirektion  nicht  als Genehmigungs-
entscheid betrachtet werden kann. Auf eine Aufhebung der ortsbildschutzrechtlichen 
Verfügung unter Rückweisung des Geschäftes an die Baudirektion ist indes zu ver-
zichten,  stellte  doch  die  nachträgliche  Ausfällung  eines  Genehmigungsentscheides 
einen verfahrensrechtlichen Leerlauf dar. 

5.3.4 Nur der Vollständigkeit halber bleibt schliesslich festzustellen, dass dann, 
wenn ein inventarisiertes Objekt von überkommunaler Bedeutung seiner Natur nach 
nicht mit einer planerischen Schutzmassnahme (§ 205 lit. a PBG), sondern auf dem 
Verfügungswege (§ 205 lit. c PBG) unter Schutz zu stellen ist, was in der Regel bei 
Denkmalschutzobjekten  gemäss  Ziffer  1.4.1.5  Anhang  BVV  in  aller  Regel  der  Fall 
sein wird, die Prüfung der Baubewilligung im Genehmigungsverfahren vor der Baudi-

  
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rektion  gegebenenfalls  zur  Folge  haben  kann,  dass  die  Direktion  vorsorgliche 
Schutzmassnahmen  anzuordnen  (§§  209  und  211 Abs. 1 PBG) und hernach einen 
definitiven Schutzentscheid zu fällen hat, derweil das Genehmigungsverfahren ruht. 
So  ist  immer  dann  vorzugehen,  wenn  eine  Gefährdung  des  Schutzobjektes  zu  be-
fürchten  ist,  der  allein  mit  der  Anwendung  von  §  238  Abs.  2  PBG  nicht  begegnet 
werden kann (VB.1999.00128 = BEZ 2000 Nr. 22, VB.2005.00242 = BEZ 2006 Nr. 3; 
BRKE IV Nr. 0043/2009 = BEZ 2009 Nr. 47, BRKE I Nr. 0200/2009 = BEZ 2009 Nr. 
60, www.brk.zh.ch). Demgegenüber muss ein solches Vorgehen dem Gesagten zu-
folge dann entfallen, wenn ein Schutzobjekt nur mit von der Gemeinde zu erlassen-
den planerischen Schutzmassnahmen erfasst werden kann.