# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a624ed19-91e7-5786-9da9-35bcd90537b9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-11-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.11.2025 B-6849/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6849-2016_2025-11-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 
 

 

 

   

 Abteilung II 

B-6849/2016 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  N o v e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Christian Winiger (Vorsitz), 

Richter Pascal Richard, Richterin Vera Marantelli,    

Gerichtsschreiberin Fanny Paucker. 
 

 
 

Parteien 
 Toller Unternehmungen AG,  

vertreten durch Rechtsanwalt Marquard Christen, LL.M., 

CMS von Erlach Poncet Partners AG,  

Beschwerdeführerin,  

   
 

 
gegen 
  

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Untersuchung 22-0438 betreffend Bauleistungen See-Gaster 

wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 

Abs. 3 KG (Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016).  

B-6849/2016 

Seite 2 

Inhaltsverzeichnis Toller 

 

INHALTSVERZEICHNIS TOLLER .................................................................................................................................................... 2 

SACHVERHALT ............................................................................................................................................................................ 5 

A. VORINSTANZLICHES VERFAHREN ........................................................................................................................................... 5 

A.J SACHVERHALT GEMÄSS DER ANGEFOCHTENEN VERFÜGUNG................................................................................................................. 12 

B. BESCHWERDEVERFAHREN VOR BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .........................................................................................15 

B.I PUBLIKATIONSVERFAHREN SEE-GASTER (B-6291/2017, B-6714/2017) ............................................................................................ 18 

DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT ZIEHT IN ERWÄGUNG .................................................................................21 

1. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ...............................................................................................................................................21 

2. STREITGEGENSTAND .............................................................................................................................................................22 

3. GELTUNGSBEREICH DES KARTELLGESETZES ...........................................................................................................................23 

3.1 SACHLICHER GELTUNGSBEREICH ..................................................................................................................................................... 23 

3.2 PERSÖNLICHER GELTUNGSBEREICH ................................................................................................................................................. 24 

3.3 RÄUMLICHER GELTUNGSBEREICH ................................................................................................................................................... 25 

3.4 VORBEHALTENE VORSCHRIFTEN ..................................................................................................................................................... 25 

4. VERFAHRENSANTRÄGE ..........................................................................................................................................................25 

FORMELLE RÜGEN .....................................................................................................................................................................28 

5. EINBLICK IN DIE AKTEN DER SELBSTANZEIGERINNEN ............................................................................................................28 

6. UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ, BEWEISWÜRDIGUNG UND BEWEISMASS ............................................................................29 

6.1 UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ ....................................................................................................................................................... 29 

6.2 BEWEISWÜRDIGUNG UND BEWEISMASS .......................................................................................................................................... 31 

6.3 BEWEISWÜRDIGUNG BETREFFEND HANDLUNGEN VOR 2002 ............................................................................................................... 33 

6.4 BEWEISWERT DER SELBSTANZEIGEN ................................................................................................................................................ 33 

MATERIELLE RECHTSLAGE .........................................................................................................................................................36 

7. BEZUG ZUM EU-KARTELLRECHT UND ZU DEN HORIZONTALLEITLINIEN .................................................................................36 

8. ART. 4 ABS. 1 KG....................................................................................................................................................................37 

8.1 BEURTEILUNGSZEITRAUM/UNTERSUCHUNGSRELEVANTER ZEITRAUM .................................................................................................... 38 

8.2 VEREINBARUNG BZW. GESAMTKONSENS NACH ART. 4 ABS. 1 KG ....................................................................................................... 38 

8.2.1 Sachverhaltliche Aspekte ............................................................................................................................................... 38 

8.2.1.1 Zum MA- und EO-System insgesamt (vgl. auch Bst. A.j.a ff.) ........................................................................................................38 

8.2.1.2 Die Marktabklärungslisten (MA-Listen oder MAL) ........................................................................................................................46 

8.2.1.3 Die Hagedorn-Listen (HA-Listen oder HAL) ....................................................................................................................................50 

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8.2.1.4 Die konsolidierte Marktabklärungsliste (kons. MAL) ....................................................................................................................53 

8.2.1.5 Der Datensatz Offertöffnungsprotokolle (DOP) ............................................................................................................................54 

8.2.1.6 Die Eigenoffert-Listen (EO-Listen oder EOL) ..................................................................................................................................55 

8.2.2 Grundlagen ..................................................................................................................................................................... 58 

8.2.3 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 61 

8.2.4 Vorbringen der Beschwerdeführerin und Würdigung der Rügen zur Gesamtabrede insgesamt ................................ 62 

8.2.5 Vorliegen eines sachlichen Gesamtkonsenses ............................................................................................................... 66 

8.3 WETTBEWERBSPARAMETER AUF DER STUFE VON ART. 4 ABS. 1 KG .................................................................................................... 74 

8.4 BEZWECKTE ODER BEWIRKTE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNG ............................................................................................................. 76 

8.4.1 Grundlagen ..................................................................................................................................................................... 76 

8.4.2 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 79 

8.4.3 Vorbringen der Beschwerdeführerin und Würdigung ................................................................................................... 80 

8.5 MARKTABGRENZUNG ................................................................................................................................................................... 85 

8.5.4 Sachlich relevanter Markt .............................................................................................................................................. 86 

8.5.4.3 Grundlagen ...................................................................................................................................................................................89 

8.5.4.4 Würdigung ....................................................................................................................................................................................90 

8.5.5 Räumlich relevanter Markt ............................................................................................................................................ 92 

8.5.6 Zeitlich relevanter Markt ................................................................................................................................................ 92 

8.5.7 Zwischenfazit zur Marktabgrenzung ............................................................................................................................. 93 

8.6 FAZIT ZU ART. 4 ABS. 1 KG .......................................................................................................................................................... 93 

9. UNZULÄSSIGE WETTBEWERBSABREDE NACH ART. 5 KG ........................................................................................................93 

9.4 ERHEBLICHE BEEINTRÄCHTIGUNG DES WETTBEWERBS........................................................................................................................ 94 

9.4.3 Qualitative Kriterien der Erheblichkeit - Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m Abs. 1 KG ................................................................ 95 

9.4.3.1 Vorbringen der Beschwerdeführerin .............................................................................................................................................95 

9.4.3.2 Standpunkte der Vorinstanz ..........................................................................................................................................................96 

9.4.3.3 Grundlagen ...................................................................................................................................................................................97 

9.4.3.4 Würdigung ..................................................................................................................................................................................100 

9.4.4 Vorabklärungen in Sachen Meldesystem Baumeisterverbände ................................................................................. 103 

9.4.5 Keine direkte Anwendung von Art. 5 Abs. 1 KG ........................................................................................................... 105 

9.5 RECHTFERTIGUNGSGRÜNDE (ART. 5 ABS. 2 KG) ............................................................................................................................ 106 

9.6 FAZIT ZU ART. 5 KG .................................................................................................................................................................. 107 

9.7 NUTZUNG DER INFORMATIONEN AUS DEM MA-SYSTEM – VERANSCHAULICHT AM BEISPIEL DER MA 2009_16 (SITZUNG VON 16. APRIL 2009)

 .................................................................................................................................................................................................... 107 

9.7.3 Umsetzungshandlungen im Einklang mit den Handnotizen auf der MA 2009_16 ..................................................... 108 

9.7.3.2 Sechs Umsetzungshandlungen der Handnotizen im Beurteilungszeitraum ................................................................................109 

9.7.3.3 Projekt G) „[…]“ ...........................................................................................................................................................................113 

9.7.3.4 Zwei Umsetzungshandlungen der Handnotizen nach dem Untersuchungszeitraum ..................................................................115 

9.7.3.5 Zusammenfassendes Zwischenfazit ............................................................................................................................................117 

9.7.4 Sitzungsteilnahme der acht Unternehmen am 16. April 2009 zur MA 2009_16 ......................................................... 118 

9.7.5 Fazit ............................................................................................................................................................................... 121 

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10. VERWIRKUNG UND VERJÄHRUNG ..................................................................................................................................... 122 

10.10 SITZUNGSPLANUNG/TEILNAHME AN SITZUNGEN......................................................................................................................... 126 

10.11 SCHUTZNAHMEN ................................................................................................................................................................... 127 

10.14 EO-LISTEN ........................................................................................................................................................................... 131 

10.15 FAZIT .................................................................................................................................................................................. 131 

11. SANKTIONIERUNG ............................................................................................................................................................. 132 

11.1 STANDPUNKTE DER VORINSTANZ ............................................................................................................................................... 132 

11.2 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERIN ................................................................................................................................... 133 

11.3 ALLGEMEINES/VORWERFBARKEIT .............................................................................................................................................. 134 

11.4 SANKTIONSBEMESSUNG............................................................................................................................................................ 135 

11.4.2 Basisumsatz ................................................................................................................................................................ 135 

11.4.2.5 Vorbringen und Würdigung zu den Umsatzzahlen 2006-2008 ..................................................................................................137 

11.4.2.6 Vorbringen zu einem allgemeinen Pauschalabzug von [15-35] % .............................................................................................140 

11.4.2.7 Neue Berechnung des Basisumsatzes .......................................................................................................................................141 

11.4.3 Basisbetragssatz ......................................................................................................................................................... 141 

11.4.4 Zuschlag für Dauer...................................................................................................................................................... 146 

11.4.5 Erschwerungs- und Milderungsgründe ...................................................................................................................... 148 

11.4.6 Verhältnismässigkeit .................................................................................................................................................. 150 

11.4.7 Sanktionsreduktion aufgrund langer Verfahrensdauer ............................................................................................ 151 

12. AUFERLEGUNG VON VERHALTENSPFLICHTEN .................................................................................................................... 152 

13. KOSTEN DES VORINSTANZLICHEN VERFAHRENS ................................................................................................................ 155 

14. KOSTEN DES BESCHWERDEVERFAHRENS UND PARTEIENTSCHÄDIGUNG ........................................................................... 157 

DEMNACH ERKENNT DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .................................................................................................... 159 

  

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Sachverhalt 

A. Vorinstanzliches Verfahren 

A.a Gestützt auf die Resultate einer ökonometrischen Studie eröffnete das 

Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) am 

15. April 2013 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine 

Untersuchung gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 

(KG, SR 251) betreffend allfällige Wettbewerbsabreden im Strassen- und 

Tiefbau im Untersuchungsgebiet der Bezirke See-Gaster im Kanton 

St. Gallen sowie der Bezirke March und Höfe im Kanton Schwyz (nachfol-

gend: Untersuchungsgebiet). Diese Wettbewerbsabreden betrafen die Ko-

ordination von Submissionen sowie die Aufteilung von Bauprojekten bzw. 

Kunden der folgenden Gesellschaften (nachfolgend: Untersuchungsadres-

satinnen; vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröffnung 

im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 23. April 2013, Nr. 77 

sowie im Bundesblatt vom 30. April 2013 [BBl 2013 2999]; Sanktionsverfü-

gung betreffend Bauleistungen See-Gaster wegen unzulässiger Wettbe-

werbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG vom 8. Juli 2016, Untersuchung 

22-0438, Rz. 47 f.: nachfolgend: Verfügung oder Sanktionsverfügung): 

− ANOBA Holding AG, Neuhaus (nachfolgend: ANOBA), 

− Oberholzer Bauleistungen AG, Neuhaus (nachfolgend: Oberholzer), 

− Oberholzer Immobilien AG, Neuhaus (nachfolgend: Oberholzer), 

− Bernet Bau AG, Gommiswald (nachfolgend: Bernet Bau), 

− De Zanet AG, Kaltbrunn (nachfolgend: De Zanet), 

− Hagedorn AG, Meilen (nachfolgend: Hagedorn), 

− Implenia Schweiz AG, Dietlikon (nachfolgend: Implenia; Rechtsvorgän-

gerin Batigroup), 

− Walo Bertschinger AG, St. Gallen (nachfolgend: Walo). 

 

Am 16. April 2013 und teilweise am Folgetag nahm das Sekretariat gestützt 

auf Art. 42 Abs. 2 KG Hausdurchsuchungen vor (Verfügung Rz. 49 f.).  

In der Folge erklärten sich zwei Untersuchungsadressatinnen (die Implenia 

als erste Selbstanzeigerin und die Walo als zweite Selbstanzeigerin) zur 

Kooperation mit den Wettbewerbsbehörden bereit und reichten beim Sek-

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retariat Selbstanzeigen gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b so-

wie Art. 8 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG, 

SR 251.5) ein (Verfügung Rz. 54 f. m.H).  

A.b Am 21. Oktober 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung im Ein-

vernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums auf folgende zwei Gesell-

schaften aus (vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröff-

nung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 5. November 

2013, Nr. 214 sowie act. […], Bundesblatt vom 5. November 2013 [BBl 

2013 8427]; Verfügung Rz. 56 f.): 

– Toller Unternehmungen AG, Rapperswil (nachfolgend: Toller oder Be-

schwerdeführerin), 

– Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Freienbach (nachfolgend: Reichmuth). 

Bei beiden Unternehmen wurden ebenfalls Hausdurchsuchungen vorge-

nommen (act. […] ff.). 

A.c Das Sekretariat stellte den Untersuchungsadressatinnen elektronische 

Kopien der als Bookmark qualifizierten Dokumente zu. Sämtliche Untersu-

chungsadressatinnen mit Ausnahme der Reichmuth nahmen Stellung, wo-

bei das Sekretariat einige Bookmarks aufgrund der Stellungnahmen als 

nicht relevant erachtete und aussonderte (Verfügung Rz. 58 f.).  

A.d Am 7. November 2013 reichte das Sekretariat bei den Kantonen 

St. Gallen und Schwyz Amtshilfegesuche ein, deren Gegenstand die Of-

fertöffnungsprotokolle im Bereich Strassen- und Tiefbau und die entspre-

chenden Vergabeentscheide für die Periode 2004 bis 2013 waren. Darauf-

hin stellte das Sekretariat bei den Gemeinden der Bezirke See-Gaster, 

March und Höfe Amtshilfegesuche. Es verzichtete auf Amtshilfegesuche 

bei kleinen Gemeinden (Verfügung Rz. 60 f.). Aus den eingereichten Offert-

öffnungsprotokollen erstellte das Sekretariat den Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle (DOP), welcher einen Überblick über die öffentliche Nach-

frage nach Strassen- und/oder Tiefbauleistungen im Untersuchungsgebiet 

bietet (Verfügung Rz. 62; 754 ff.; vgl. E. 8.2.1.5). 

A.e Zwischen November 2013 und Juni 2014 fanden Einvernahmen mit 

verschiedenen Untersuchungsadressatinnen und den beiden Selbstanzei-

gerinnen statt. Am 22. Januar 2014 stellte das Sekretariat allen Untersu-

chungsadressatinnen gestützt auf Art. 40 KG einen ersten Fragebogen 

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(Fragebogen I) betreffend die Eigenofferten (EO) zu. Alle Untersuchungs-

adressatinnen erhielten einen zweiten Fragebogen (Fragebogen II) hin-

sichtlich der Marktabklärungen (MA) am 27. Mai 2014. Das Sekretariat 

stellte der Reichmuth, der Oberholzer, der Hagedorn und der Walo auf-

grund von Unklarheiten in den Antworten des Fragebogens II Rückfragen. 

Anfangs September 2014 erhielten alle Untersuchungsadressatinnen ei-

nen dritten Fragebogen (Fragebogen III) in Bezug auf die Klärung der Kon-

zernverhältnisse (Verfügung Rz. 64 ff.). Im März und im April 2015 führte 

das Sekretariat weitere Einvernahmen durch. Die Untersuchungsadressa-

tinnen hatten die Möglichkeit, an den Einvernahmen der anderen Untersu-

chungsadressatinnen (nicht aber bei den Selbstanzeigerinnen) anwesend 

zu sein und der einvernommenen Person Fragen zu stellen. Am 19. März 

2015 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen die Proto-

kolle der Einvernahmen in elektronischer Form zu, worauf die Reichmuth, 

die Oberholzer und die Beschwerdeführerin schriftlich zu den Einvernah-

men sowie zum vorläufigen Beweisergebnis Stellung nahmen. Die Walo 

und die Implenia nahmen im Rahmen der Bonusmeldung Stellung (Verfü-

gung Rz. 67 f.).  

Am 15. Dezember 2014 gewährte das Sekretariat den Untersuchungsad-

ressatinnen, nach Bereinigung der Akten um Geschäftsgeheimnisse, in 

elektronischer Form Akteneinsicht (act. […–…]). Davon ausgenommen 

waren die Akten der Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 69). Das Sek-

retariat versandte den Parteien am 15. Mai 2015 zwei Datensätze (Datens-

ätze Offertöffnungsprotokolle [DOP] und konsolidierte Marktabklärungslis-

ten [MAL]) als pdf- und als Excel-Dateien. Am 18. September 2015 ge-

währte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen erneut in elektro-

nischer Form Akteneinsicht (act. […–…]) mit Ausnahme der Akten aus den 

Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 70-72).  

A.f Das Sekretariat führte mit allen Untersuchungsadressatinnen Verhand-

lungen über den Abschluss einer einvernehmlichen Regelung (nachfol-

gend: EVR). Die Bernet Bau, die Walo und die De Zanet schlossen eine 

EVR ab (Verfügung Rz. 73).  

A.g Am 20. Januar 2016 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadres-

satinnen den Verfügungsantrag (act. […], Antrag) zu. Zugleich gewährte 

das Sekretariat auf elektronischem Weg Einsicht in die neuen Verfahrens-

akten, soweit diese nicht Informationen der Selbstanzeigerinnen enthiel-

ten. Die Unterlagen der Selbstanzeigerinnen konnten in den Räumlichkei-

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Seite 8 

ten der Wettbewerbsbehörden eingesehen werden. In solche Akten nah-

men die Beschwerdeführerin, die Implenia, die Reichmuth, die Oberholzer 

und die Walo Einsicht. Auch in die seit dem 20. Januar 2016 neu hinzuge-

kommenen Akten konnte fortlaufend Einsicht genommen werden (Verfü-

gung Rz. 75). 

A.h Die Beschwerdeführerin reichte am 28. April 2016 ihre Stellungnahme 

zum Verfügungsantrag ein (act. […]; nachfolgend: Stellungnahme zum An-

trag; Verfügung Rz. 100-106 mit Verfahrensanträgen). Als einzige Untersu-

chungsadressatin verzichtete die De Zanet auf eine Stellungnahme zum 

Verfügungsantrag (Verfügung Rz. 76; zu den Stellungnahmen der anderen 

Parteien Rz. 77-99 und Rz. 107-113).  

Die Beschwerdeführerin machte insbesondere geltend, dass die Gesamt-

abrede nicht ausreichend bewiesen sei. Aus den Marktabklärungslisten 

und Eigenoffertlisten gehe nicht hervor, ob es zu Submissionsabreden ge-

kommen sei. Der Informationsaustausch beinhalte auch keine Zuteilung 

von Projekten. Zudem sei die Beschwerdeführerin schwergewichtig im 

Gartenbau tätig und der Markt sei zudem enger als der Gesamtmarkt im 

Strassen und/oder Tiefbau abzugrenzen. Weiter legte die Beschwerdefüh-

rerin dar, dass ihre passive Rolle auch in Bezug auf die Sanktionierung zu 

berücksichtigen sei (Verfügung Rz. 100-106).   

Daneben reichte die Beschwerdeführerin zusammen mit Hagedorn, Reich-

muth und Oberholzer ein Gutachten von Swiss Economics als Beilage der 

Stellungnahme zum Antrag ein (act. […] Beilage 128; entspricht der Be-

schwerdebeilage Nummer 5; nachfolgend: Swiss Economics-Gutachten). 

Das Parteigutachten legt dar, erstens habe eine allfällige Abrede eher bis 

März 2008 als bis Juni 2009 gedauert und zweitens müssten die Verände-

rungen im Bieterverhalten durch andere Ursachen verursacht worden sein. 

Ebenfalls bestreiten die Parteien die Erfolgsquote. Auf Wunsch der vier Ge-

sellschaften hat ein Vertreter von Swiss Economics das Parteigutachten 

der WEKO an der Anhörung vom 20. Juni 2016 mündlich vorgestellt (Ver-

fügung Rz. 114 f.; 834 ff., 842 ff.).  

A.i Mit Verfügung vom 8. Juli 2016 betreffend die Untersuchung „22-0438: 

Bauleistungen See-Gaster“ sanktionierte die Wettbewerbskommission 

(nachfolgend: Vorinstanz oder WEKO) acht Strassen- und Tiefbauunter-

nehmen, darunter auch die Beschwerdeführerin, wegen Submissionsabre-

den gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Art. 5 Abs.1 KG. 

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Das Dispositiv der Verfügung vom 8. Juli 2016 lautete:  

1. Hagedorn AG, OBERHOLZER Bauleistungen AG, OBERHOLZER Immobilien 

AG, Implenia Schweiz AG, Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Reichmuth Bauunter-

nehmung AG, und Toller Unternehmungen AG 

1.1 wird untersagt, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von 

Strassen- und Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 

1.2 wird untersagt, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- 

und Tiefbauleistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – 

oder, sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-

fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebie-

ten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Austausch unabdingbarer In-

formationen im Zusammenhang mit 

a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) sowie  

b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer; 

1.3 werden verpflichtet, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusam-

menhang mit von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber 

dem Auftraggeber offenzulegen. Hierzu sind spätestens Im Zeitpunkt der Of-

ferteingabe die Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemein-

schaft (ARGE) mitwirken sollen, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt 

auch bei einer geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzel-

nen Unternehmen die Führungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin 

bzw. Verantwortliche gegenüber dem Auftraggeber auftritt. 

2. Die WEKO genehmigt die nachfolgende von De Zanet AG, Walo Bertschinger 

AG St. Gallen und Bernet Bau AG mit dem Sekretariat der WEKO vereinbarte ein-

vernehmliche Regelung vom 19. Juni 2015 (im Fall der Walo Bertschinger AG und 

der Bernet Bau AG) bzw. vom 10. September 2015 (im Fall der De Zanet AG):  

2.1 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Stras-

sen- und Tiefbauleistungen weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.2 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- und 

Tiefbau-leistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist - oder, 

sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung - nicht über Offert-

preise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebieten 

auszutauschen. 

B-6849/2016 

Seite 10 

2.3 Von den Verpflichtungen ausgenommen ist der Austausch von Informatio-

nen, die in Zusammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Arbeitsge-

meinschaften (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

2.4 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusammenhang mit 

von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber dem Auftragge-

ber offenzulegen. Hierzu sind spätestens im Zeitpunkt der Offerteingabe die 

Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE) mit-

wirken, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt auch bei einer geplanten Ar-

beitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzelnen Unternehmen die Füh-

rungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin bzw. Verantwortliche ge-

genüber dem Auftraggeber auftritt. 

3. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der gemäss Art. 5 

Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Gesamtabrede mit folgenden Beträgen be-

lastet werden: 

3.1 De Zanet AG mit einem Betrag von CHF […]. 

3.2 Hagedorn AG mit einem Betrag von CHF [2.3–2.5 Mio.] sowie zusätzlich, 

unter solidarischer Haftung gemeinsam mit Bernet Bau AG, mit einem Betrag 

von [77 % des Sanktionsbetrags der Bernet Bau AG]. 

3.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.3–0.5 Mio.]. 

3.4 Implenia Schweiz AG mit einem Betrag von CHF 0. 

3.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen mit einem Betrag von CHF [0.2–0.4 Mio.]. 

3.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG unter 

solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.7-0.9 Mio]. 

3.7 Toller Unternehmungen AG mit einem Betrag von CHF [0.4-06 Mio.]  

3.8 Bernet Bau AG gesamthaft mit einem Betrag von CHF [0.1-0.3 Mio.] wobei 

sie davon [77 % ihres Sanktionsbetrags] unter solidarischer Haftung mit der 

Hagedorn AG trägt. 

4. Gegenüber der ANOBA Holding AG wird die Untersuchung eingestellt. 

5. Der Antrag der Hagedorn AG auf Entfernung aller anlässlich der Hausdurchsu-

chung am 16. April 2013 bei der Hagedorn AG in der Industriestrasse 4, 8808 

Pfäffikon, beschlagnahmten Unterlagen aus den Verfahrensakten wird abgewie-

sen. 

B-6849/2016 

Seite 11 

6. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, 

der OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf Ein-

sicht in die zur Eröffnung der Untersuchung führenden ökonomische Studie der 

Offertöffnungsprotokolle der Strassen- und Tiefbauarbeiten, welche vom Kanton 

St. Gallen von 2004 bis 2010 vergeben worden sind, werden abgewiesen. 

7. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, 

der OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf wei-

tere Erläuterung der statistischen Analysen und Zurverfügungstellung weiterer Co-

dierungen betreffend die statistische Analyse werden abgewiesen. 

8. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, 

der OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG auf An-

passung der statistischen Analyse des Sekretariats an das Vorbringen des Partei-

gutachtens werden abgewiesen. 

[Ziff. 9 – 10 Anträge der OBERHOLZER] 

11. Der Antrag der Toller Unternehmungen AG auf vollständige Offenlegung der 

internen Listen der Hagedorn AG betreffend das Offertverhalten der Hagedorn AG 

bei Strassen- und Tiefbausubmissionen wird abgewiesen. 

12. Der Antrag der Toller Unternehmungen AG, es sei offenzulegen, welchen Un-

ternehmen die in Tabelle 12 des Antrags des Sekretariats vom 20. Januar 2016 

aufgeführten Ziffern zuzuordnen sind, wird abgewiesen. 

13. Der Antrag der Toller Unternehmungen AG, sie sei erneut anzuhören, wenn 

die WEKO von den Angaben der Toller Unternehmungen AG zum Umsatz, auf 

dessen Grundlage die Sanktionierung der Toller Unternehmungen AG erfolgen 

soll, zu ihren Ungunsten abweichen sollte, wird abgewiesen. 

14. Der Antrag der Toller Unternehmungen AG, die Sanktionshöhen, welche im 

Antrag des Sekretariats vom 20. Januar 2016 für die anderen Unternehmen bean-

tragt wurden, seien mittels der Offenlegung der Umsatzzahlen der anderen Unter-

nehmen oder von entsprechenden Bandbreiten weiter zu plausibilisieren, wird ab-

gewiesen. 

15. Die Anträge der ANOBA Holding AG, der OBERHOLZER Bauleistungen AG, 

der OBERHOLZER Immobilien AG sowie der Toller Unternehmungen AG, die 

Sanktionshöhe, welche im Antrag des Sekretariats vom 20. Januar 2016 für [eine 

Verfügungsadressatin] beantragt wurde, sei über die bereits erfolgten Erläuterun-

gen hinaus weiter zu plausibilisieren, werden abgewiesen. 

16. Die Verfahrenskosten betragen CHF 977‘567 und werden folgendermassen 

auferlegt: 

B-6849/2016 

Seite 12 

16.1 De Zanet AG trägt CHF 0. 

16.2 Hagedorn AG trägt CHF 131‘943, wobei sie zusätzlich zu ihrem Kosten-

anteil CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit der Bernet Bau AG zu tragen 

hat. 

16.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

tragen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.4 Implenia Schweiz AG trägt CHF 131‘943. 

16.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen trägt CHF 105‘950. 

16.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG tra-

gen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.7 Toller Unternehmungen AG trägt CHF 131‘943. 

16.8 Bernet Bau AG trägt insgesamt CHF 105‘950, wobei sie davon 

CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit Hagedorn AG trägt. 

17. Nach Eintritt der Rechtskraft vorliegender Verfügung gegenüber allen Unter-

suchungsadressatinnen werden die beschlagnahmten Original-Papierdokumente 

der jeweils berechtigten Person zurückgegeben und werden die beim Sekretariat 

vorhandenen, kopierten oder gespiegelten elektronischen Daten gelöscht. 

18. Diese Verfügung ist zu eröffnen: 

[Die Verfügung nennt alle Verfügungsadressaten samt ihren Rechtsvertretern. 

Hier ist bloss die Beschwerdeführerin abzubilden] 

− Toller Unternehmungen AG,  

vertreten durch: RA Marquard Christen, CMS von Erlach Poncet AG. 

A.j Sachverhalt gemäss der angefochtenen Verfügung 

A.j.a Die angefochtene Verfügung legt im Wesentlichen dar, dass die acht 

Unternehmen an den sogenannten Marktabklärungs-Sitzungen (nachfol-

gend: MA-Sitzungen) ihre Zusammenarbeit im Rahmen eines Marktabklä-

rungssystems (MA-System) bzw. Submissionslistensystems (vor 2002) 

und eines Eigenoffertlistensystems (EO-System) besprochen haben. Beim 

MA-System (vgl. E. 8.2.1.1 und 8.2.1.2) ist es um öffentliche und grössere 

von Privaten ausgeschriebene Projekte gegangen (Verfügung Rz. 280 ff., 

856), wohingegen es sich beim EO-System (vgl. E. 8.2.1.6) um kleinere 

von Privaten vergebene Projekte gehandelt hat (Verfügung 864 ff.). So-

wohl im MA- wie auch im EO-System sind die im Raum stehenden Projekte 

B-6849/2016 

Seite 13 

auf den entsprechenden Listen (Marktabklärungslisten [MA-Listen oder 

MAL] bzw. Eigenoffertlisten [EO-Listen oder EOL]) erfasst worden. Nach 

Feststellungen der Vorinstanz haben die De Zanet die aktualisierten MAL 

und die Implenia die aktualisierten EOL vor den Sitzungen, welche alle zwei 

bis vier Wochen stattfanden (Verfügung Rz. 289, 309 f. mit Sitzungsplan in 

Tabelle 1), an die acht Unternehmen versandt (Verfügung Rz. 312, 864).  

A.j.b Auf den MA-Listen haben die acht Unternehmen jeweils ihr Interesse 

an Projekten gegenüber den anderen sieben Unternehmen mittels Sterne 

(grosses Interesse = „** “ oder „A*“/ kleineres Interesse = „* “, „A“ oder „B“) 

kundgetan (Verfügung Rz. 575 f.; E. 8.2.1.2.2.1). Die MA-Listen haben 

keine Informationen über Schutzzuteilungen ausgewiesen. Die Vorinstanz 

legt dar, dass die Unternehmen in einer früheren Etappe von 1977-2002 

(also vor dem Untersuchungszeitraum) noch festgehalten haben, welches 

Unternehmen „Schutz gab“ oder „Schutz erhielt“ (Verfügung Rz. 150 ff., 

231 Abbildung 13, Rz. 230 Abbildung 11, 546). Diese Tatsachen aus der 

früheren Etappe erachtete die Vorinstanz für das Verständnis und die Be-

weiswürdigung im untersuchungsrelevanten Zeitraum von Bedeutung (Ver-

fügung Rz. 119 ff., 150). In der untersuchungsrelevanten Etappe hätte das-

jenige Unternehmen, welches das höchste Interesse an einem Projekt gel-

tend gemacht habe, im Nachhinein den Schutz separat organisieren müs-

sen („Lead-Unternehmen“; Verfügung Rz. 550 f., 672), sofern die acht Un-

ternehmen nicht die „Freigabe“ über ein Projekt entschieden hatten (Verfü-

gung Rz. 661 f., 672, 1073).  

A.j.c Die EO-Listen haben die acht Unternehmen ständig um ihre Eigenof-

ferten (EO) ergänzt. EO haben private Bauherren bei kleineren Aufträgen 

(z. B. für einen Garagenvorplatz) verlangt (Verfügung Rz. 864 ff., 871 ff.; 

vgl. E. 8.2.1.6). Im Kontext mit dem EO-System meldete das Unternehmen, 

das eine EO zuerst erstellte, diese für die EO-Liste. So wussten die ande-

ren sieben Unternehmen, falls ein Bauherr sie zu einem späteren Zeitpunkt 

betreffend dasselbe Projekt um eine EO anfragte, dass sie eine höhere EO 

als das ersteinreichende Unternehmen vorzulegen hatten (Verfügung 

Rz. 903, 990, 1078).  

A.j.d Auf den Listen der Hagedorn (HA-Listen bzw. HAL; E. 8.2.1.3) führte 

die Hagedorn über alle Projekte, für welche sie eine Offerte eingereicht 

hatte, bis zum Abschluss des Untersuchungszeitraums „Buch“. Die HA-Lis-

ten haben im Gegensatz zu den MA-Listen auch Auskunft über Schutzzu-

teilungen „S“ (ab 2009 wurde „I“ für Schutz verwendet), Teilschutzzuteilun-

gen „TS“ (ab 2009 wurde „TI“ für Teilschutz verwendet) und „Freigaben“ 

B-6849/2016 

Seite 14 

(ab 2009 das Wort „OFFEN“) gegeben (Verfügung Rz. 681 ff.). Die Be-

zeichnung „TS“ oder „TI“ wurde verwendet, wenn die acht Unternehmen 

wussten, dass ebenfalls ein drittes Unternehmen mitbieten würde, das sich 

nicht an der Projektabsprache beteiligte. Dies war häufig bei der mittler-

weile aufgelösten Awestra bzw. Westrag, welche die acht Unternehmen als 

aggressive Konkurrentin bezeichneten, der Fall. Diese hat oft die acht Un-

ternehmen unterboten (Verfügung Rz. 711, 780, 1282, 1298).  

A.j.e Des Weiteren hatte das Sekretariat die öffentlichen Ausschreibungen 

im Untersuchungsgebiet statistisch erfasst und den „Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle“ (nachfolgend: DOP; vgl. E. 8.2.1.5) aus den ihm vorlie-

genden strassen- und/oder tiefbaubezogenen Offertöffnungsprotokollen 

und Vergabeentscheiden der Kantone St. Gallen und Schwyz sowie der 

Gemeinden im Untersuchungsgebiet der Jahre 2004-2013 erstellt (vgl. 

Verfügung Rz. 60 ff., 754 ff.; vgl. Bst. A.d hiervor).  

A.j.f Zudem fertigte das Sekretariat aus den rund 90 MA-Listen einen zwei-

ten Datensatz, die „konsolidierte MAL“ (nachfolgend: kons. MAL; 

E. 8.2.1.4) an (Verfügung Rz 760 ff., 763 ff.). 

A.k Angefochtene Verfügung – Subsumtion 

A.k.a Dieses Vorgehen im Rahmen des MA-Systems sowie des EO-Sys-

tems beurteilte die Vorinstanz als eine Gesamtabrede (Vereinbarung) ge-

mäss Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1194 ff., 1198-1203; 8.2.3) bzw. 

eventualiter als abgestimmte Verhaltensweise (Verfügung Rz. 1204; 

8.2.3.1). Die Vorinstanz bejahte sowohl ein Bezwecken wie auch ein Be-

wirken gem. Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1209; 8.4.2). Des Weiteren 

schloss die WEKO auf eine Abrede über die Aufteilung von Märkten nach 

Geschäftspartnern gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG 

(Verfügung Rz. 1266-1304, 1451 ff.; vgl. dazu genauer E. 9.4.3.2). Eine 

Rechtfertigung aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz verneinte die  

Vorinstanz (Verfügung Rz. 1305-1313). 

Im Ergebnis folgerte die Vorinstanz, dass die acht Unternehmen infolge 

Beteiligung an unzulässigen Abreden nach Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. 

Abs. 1 KG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren seien.  

A.k.b Soweit die acht Unternehmen bzw. deren Unternehmensträgerinnen 

keine einvernehmliche Regelung abgeschlossen haben, was u.a. auch für 

die Beschwerdeführerin gilt, hat die Vorinstanz diese zu einem Verhalten 

B-6849/2016 

Seite 15 

verpflichtet, bei welchem vergleichbare Wettbewerbsbeschränkungen ver-

hindert werden (Verfügung Rz. 1325, Dispositiv Ziff. 1).  

A.k.c Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin eine Sanktion von 

Fr. [0.4 – 0.6 Mio.] Die Implenia ging als erste Selbstanzeigerin sanktions-

frei aus (Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG; vgl. Verfügung, 

Rz. 1410 f.). Der zweiten Selbstanzeigerin, der Walo, gewährte die Vo-

rinstanz gestützt auf Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 12 ff. SVKG eine Reduk-

tion der Sanktion im Umfang von 45% (vgl. Verfügung, Rz. 1413 ff.; zu den 

Sanktionsbeträgen der anderen Unternehmen, vgl. Dispositiv Ziff. 3). 

B. Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht 

B.a Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Juli 2016 erhob die Be-

schwerdeführerin am 4. November 2016 Beschwerde (nachfolgend: Be-

schwerde) an das Bundesverwaltungsgericht. Der Beschwerdeschrift la-

gen siebzehn Beilagen bei (1: Vollmacht; 2 f: angefochtene Verfügung samt 

Begleitschreiben; 4: Schreiben des Ostschweizer Gärtnerverbandes vom 

13. Juni 2007; 5: Swiss Economics-Gutachten vom 27. April 2016 [vertrau-

lich]; 6: E-Mail des Sekretariats der Vorinstanz an die Beschwerdeführerin 

vom 5. Oktober 2016 mit Exceltabelle „Toller Umsatzliste- 2006- 2007- 

2008“; 7: Exceltabelle der Beschwerdeführerin mit Anmerkungen zur 

Exceltabelle in Beilage 6; Beilagen 8-16: verschiedene Rechnungen; 

17: Bestätigung der Revisionsstelle vom 3. November 2011 betreffend 

Reingewinn der Beschwerdeführerin).  

Die Beschwerdeführerin stellte folgende Rechtsbegehren:  

1) Die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Juli 2016 sei bezüglich Ziffern 1, 

3.7 und 16.7 des Dispositivs aufzuheben. 

2) Eventualiter zum Rechtsbegehren 1 sei die Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 bezüglich Ziffern 1, 3.7 und 16.7 des Dispositivs auf-

zuheben, vom Bundesverwaltungsgericht in der Sache neu zu ent-

scheiden und das Vorliegen eines unzulässigen, aber nicht sanktions-

bedrohten Informationsaustausches festzustellen. 

3) Eventualiter zum Rechtsbegehren 2 sei die Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 bezüglich Ziffern 1, 3.7 und 16.7 des Dispositivs auf-

zuheben, vom Bundesverwaltungsgericht in der Sache neu zu ent-

B-6849/2016 

Seite 16 

scheiden und der Beschwerdeführerin wegen Beteiligung an einer Ein-

zelsubmissionsabrede eine Sanktion von maximal CHF [4‘000-8‘000.-] 

aufzuerlegen. 

4) Eventualiter zum Rechtsbegehren 3 sei die Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 bezüglich Ziffern 1, 3.7 und 16.7 des Dispositivs 

aufzuheben, vom Bundesverwaltungsgericht in der Sache neu zu ent-

scheiden und die der Beschwerdeführerin in der Verfügung vom 8. Juli 

2016 auferlegte Sanktion unter Berücksichtigung eines engeren von 

einer Gesamtabrede betroffenen relevanten Marktes angemessen zu 

reduzieren. 

5) Eventualiter zum Rechtsbegehren 4 sei die Verfügung der Vorinstanz 

vom 8. Juli 2016 bezüglich Ziffern 1, 3.7 und 16.7 des Dispositivs auf-

zuheben und der Sachverhalt zur Neubeurteilung an die Vorinstanz 

zurückzuweisen. 

6) In jedem Fall seien die der Beschwerdeführerin auferlegten Ver-

fahrenskosten in Folge der späteren Untersuchungseröffnung gegen 

die Beschwerdeführerin angemessen zu kürzen. 

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz 

und folgende Verfahrensanträge: 

1) Die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens seien für das Beschwerde-

verfahren beizuziehen.  

2) Der Beschwerdeführerin sei Frist anzusetzen, um in dieser Beschwer-

deschrift und ihren Beilagen diejenigen Angaben zu bezeichnen, die 

Geschäftsgeheimnisse enthalten und gegenüber Dritten und im Fall 

einer Entscheidpublikation nicht offenzulegen sind. 

3) Für den Fall einer Entscheidpublikation sei der Beschwerdeführerin 

Frist anzusetzen, um im zu publizierenden Text vor dessen Veröffent-

lichung Angaben zu bezeichnen, die Geschäftsgeheimnisse enthalten 

und nicht offenzulegen sind. 

4) Es sei ein zweiter Schriftenwechsel gemäss Art. 37 VGG i.V.m. Art. 57 

Abs. 2 VwVG anzuordnen. 

 

Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, der Vorinstanz sei der 

Nachweis der behaupteten Gesamtabrede bzw. die Beteiligung der Be-

schwerdeführerin an der Gesamtabrede nicht gelungen. Weiter habe die 

B-6849/2016 

Seite 17 

Vorinstanz die Umsetzung der Gesamtabrede nicht beweisen können. So-

dann seien die Sanktionsmöglichkeit und die Verfolgung einer mutmassli-

chen Wettbewerbsbeschränkung ohnehin verjährt. Schliesslich seien für 

den Fall der Annahme einer unzulässigen Verhaltungsweise die Sanktion 

und auch die Verfahrenskosten zu reduzieren.  

Die Hagedorn (B-6808/2016) und die Oberholzer (B-6844/2016) reichten 

ebenfalls Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht ein. Eine weitere 

Verfügungsadressatin hat ihre Beschwerde im Frühling 2020 zurückgezo-

gen (Verfahren B-6998/2016; vgl. Bst. B.i, insb. B.i.f). 

B.b Am 23. November 2016 leistete die Beschwerdeführerin innert Frist 

ihren Kostenvorschuss von Fr. 12‘000.–. 

B.c Am 6. März 2017 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist ihre Ver-

nehmlassung ein. Der Vernehmlassung waren sowohl ein von Geschäfts-

geheimnissen bereinigtes Aktenverzeichnis sowie ein USB-Stick mit den 

vorinstanzlichen Akten, welche ebenfalls von Geschäftsgeheimnissen be-

reinigt waren, beigelegt. Daneben stellte die Vorinstanz auf einem weiteren 

passwortverschlüsselten Stick sämtliche Akten mit Geschäftsgeheimnis-

sen inklusive Selbstanzeigen und einem Aktenverzeichnis zur Verfügung.  

In ihrer Vernehmlassung stellte die Vorinstanz den folgenden Antrag: 

Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

– unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin – 

B.d Am 22. Mai 2017 reichte die Beschwerdeführerin innert erstreckter 

Frist ihre Replik mit unveränderten Rechtsbegehren und Verfahrensanträ-

gen ein.  

B.e Am 23. August 2017 reichte die Vorinstanz ihre Duplik innert erstreck-

ter Frist ein.  

B.f Mit Verfügung vom 30. August 2017 erhielt die Beschwerdeführerin die 

Gelegenheit, eine weitere Stellungnahme einzureichen, worauf diese mit 

Eingabe vom 13. September 2017 verzichtete.  

B.g Mit Verfügung vom 19. September 2017 schloss der Instruktionsrichter 

den Schriftenwechsel, wobei er festhielt, dass weitere Instruktionsmass-

nahmen vorbehalten blieben.  

B-6849/2016 

Seite 18 

B.h  

B.h.a Mit Verfügung vom 6. März 2019 erachtete es der Instruktionsrichter 

aufgrund einer unaufgeforderten beschwerdeführerischen Eingabe vom 

4. März 2019 im Parallelverfahren B-6844/2016 als sachgerecht, die Vor-

instanz in allen die See-Gaster-Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 be-

treffenden Beschwerdeverfahren um Stellungnahme zur Frage zu ersu-

chen, wie sich die vier Urteile zu den Aargauer Submissionsabsprachen 

vom 25. Juni 2018 (B-807/2012 Erne; B-771/2012 Cellere; B-829/2012 

Granella; B-880/2012 Umbricht) in Bezug auf das Beweismass und die De-

finition der Gesamtabrede im vorliegenden Zusammenhang auswirkten.  

B.h.b Am 29. April 2019 reichte die Vorinstanz ihre Stellungnahme zur Ge-

samtabrede ein (nachfolgend: Stellungnahme VI zur Gesamtabrede).  

B.h.c Am 28. Juni 2019 reichte die Beschwerdeführerin innert erstreckter 

Frist ihre Stellungnahme zur Gesamtabrede ein (Stellungnahme BF zur 

Gesamtabrede). 

B.h.d Mit Verfügung vom 4. Juli 2019 wurde der Schriftenwechsel ge-

schlossen, wobei weitere Instruktionsmassnahmen vorbehalten blieben.  

B.i Publikationsverfahren See-Gaster (B-6291/2017, B-6714/2017) 

B.i.a Parallel zum vorliegenden Verfahren reichte eine andere Verfügungs-

adressatin der Sanktionsverfügung See-Gaster, bestehend aus Mutter- 

und Tochtergesellschaft (Xy_______AG und Xz_______AG), gegen die 

Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster und die Publikationsverfü-

gung vom 30. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht 

ein. Nach zahlreichen Schriftenwechseln erlaubte der Instruktionsrichter 

vorsorglich mit Zwischenverfügungen vom 12. März und 18. April 2018 in 

den vereinigten Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 (Zwischenverfügun-

gen Publikation See-Gaster), die Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer 

„Internetversion BVGer II“, in welcher mehrere strittige Anliegen abgedeckt 

waren, auf der Internetseite der WEKO zu publizieren.  

B.i.b  Mit Beschwerde vom 16. April 2018 hat die Xz_______AG die Zwi-

schenverfügung vom 12. März 2018 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 beim Bundesgericht angefochten, um die Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer Internetversion auf der Homepage 

der WEKO zu verhindern. Mit Verfügung vom 8. Mai 2018 im Verfahren 

2C_321/2018 hiess das Bundesgericht ein Gesuch um Erteilung der auf-

schiebenden Wirkung der Xz_______AG teilweise gut und erlaubte die 

B-6849/2016 

Seite 19 

Publikation der Sanktionsverfügung in einer leicht modifizierten Version, 

der „Internetversion BGer“. Demnach publizierte die WEKO am 17. Mai 

2018 die Sanktionsverfügung See-Gaster in der Fassung „Internetversion 

BGer“ auf ihrer Homepage. Diese Version der Internetversion BGer ist 

noch immer online (<https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/doku-

mente/2018/Bauleistungen%20See-Gaster_Verf%C3%BCgung%20vom-

%208.%20Juli%202016.pdf.download.pdf/Sanktionsverf%C3%BC-

gung%20v.%208.7.2016_See-Gaster_Internetversion.pdf>, abgerufen am 

24.11.2025). Mit Urteil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 trat das Bundes-

gericht auf die Beschwerde der Xz_______AG vom 16. April 2018 betref-

fend die vorsorgliche Publikation der Sanktionsverfügung in ihrer Internet-

version nicht ein. 

B.i.c Nach weiteren zahlreichen Schriftenwechseln, welche die Publikation 

der Sanktionsverfügung in ihrer Publikationsversion in der RPW/DPC zum 

Gegenstand hatten, erlaubte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil Pub-

likation See-Gaster vom 25. Juni 2019 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung der Beschwerden bzw. einzel-

ner Abdeckungsanträge, die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktions-

verfügung See-Gaster in der RPW/DPC zu publizieren (vgl. E. 4.2.2 ff.). 

B.i.d Die Xz_______AG erhob auch gegen das Urteil vom 25. Juni 2019 

im Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 am 5. August 2019 Beschwerde 

beim Bundesgericht.  

B.i.e Mit Urteil 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 bestätigte das Bundes-

gericht das Urteil vom 25. Juni 2019 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 vollumfänglich und erlaubte die Publikation der Sanktionsver-

fügung in der Fassung „Publikationsversion BVGer“. Die WEKO publizierte 

daraufhin die Sanktionsverfügung See-Gaster in der Form der „Publikati-

onsversion BVGer“ in der RPW 2020/3a S. 880 ff. In dieser RPW-Version 

der Sanktionsverfügung sind mehr Text und Graphiken als in der am 

17. Mai 2018 auf der Homepage der WEKO publizierten „Internetversion 

BGer“ offengelegt (vgl. gerade oben Bst. B.i.b). 

B.i.f Die Xy_______AG und Xz_______AG zogen am 14. April 2020 ihre 

Beschwerde im Verfahren betreffend die materielle Beurteilung der Sankti-

onsverfügung See-Gaster zurück, weshalb das Verfahren B-6998/2016 am 

21. April 2020 abgeschrieben werden konnte.  

B-6849/2016 

Seite 20 

B.j Mit Schreiben vom 13. Juni 2025 reichte die Beschwerdeführerin eine 

unaufgeforderte Kurzstellungnahme ein und ergänzte ihre Anträge „im Hin-

blick auf eine allfällige Sanktionierung der Beschwerdeführerin“. Konkret 

beantragte die Beschwerdeführerin, die Sanktion (zusätzlich zu den in der 

Beschwerde gestellten Reduktionsanträgen) in Anbetracht der Dauer des 

Beschwerdeverfahrens von beinahe neun Jahren gemäss der neusten 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einen Drittel (3/9) zu reduzieren. 

  

B-6849/2016 

Seite 21 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung 

1. Prozessvoraussetzungen  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-

nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be-

schwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1).  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in Art. 33 

VGG genannten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in Art. 32 

VGG aufgeführten Ausnahmen gegeben ist. Die WEKO stellt als eidgenös-

sische Kommission eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG dar. 

Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl. statt vieler Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 1.1 Submissionsabreden 

Aargau-Erne). 

Die Beschwerdeführerin hat als Partei am vorinstanzlichen Verfahren teil-

genommen. In der angefochtenen Verfügung vom 8. Juli 2016 wird sie we-

gen Teilnahme an unzulässigen Wettbewerbsabreden gemäss Art. 49a 

Abs. 1 KG sanktioniert. Sie ist daher durch die angefochtene Sanktionsver-

fügung besonders berührt und hat als Verfügungsadressatin ein schutz-

würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 

Abs. 1 VwVG; vgl. Urteile des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 1 

Swisscom WAN-Anbindung; B-7633/2009 vom 14. September 2015 E. 11 

Swisscom ADSL II). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht 

worden (Art. 50 Abs. 1 VwVG, Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss 

wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachur-

teilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist 

daher einzutreten. 

1.2 Gemäss Art. 49 Bst. a-c VwVG kann die Beschwerdeführerin mit der 

Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschrei-

tung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder unvoll-

ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) wie 

auch die Unangemessenheit rügen (Bst. c). Dem Bundesverwaltungsge-

richt kommt volle Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu 

(Art. 37 VGG i.V.m. Art. 12 ff. und Art. 49 Bst. b VwVG; vgl. BGE 139 I 72 

E. 4 Publigroupe; Urteil des BGer 2C_1016/2014 vom 9. Oktober 2017 

E. 2.2 Siegenia-Aubi). Demnach hat das Bundesverwaltungsgericht die für 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=BGer+2C_1016%2F2014&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-I-72%3Ade&number_of_ranks=0#page72

B-6849/2016 

Seite 22 

das Verfahren fehlenden rechtserheblichen Tatsachen grundsätzlich selbst 

zu ermitteln und alle damit zusammenhängenden notwendigen Beweise zu 

erheben (vgl. Urteil 2C_1016/2014 E. 2.2 Siegenia-Aubi; MOSER/BEUSCH/ 

KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 

3. Aufl. 2022, Rz. 2.188 ff.; nachfolgend: MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/ 

KAYSER). Folglich bildet die Rückweisung an die untere Instanz die Aus-

nahme, um die Verfahren nicht unnötig zu verlängern (vgl. Urteil 

2C_1016/2014 E. 2.2 Siegenia-Aubi). Sofern das Bundesverwaltungsge-

richt in der Lage ist, Beweislücken selbst zu schliessen, soll es dies auch 

selbst tun (E. 9.7.3.5.5). Soweit die Beschwerdeführerin eine Rückweisung 

beantragt (Beschwerde und Replik jeweils Rechtsbegehren Nr. 5), ist ihr 

damit nicht zu folgen, da dem Bundesverwaltungsgericht – wie oben ge-

rade aufgezeigt – die volle Kognition zukommt. 

2. Streitgegenstand 

2.1 Die Beschwerdeparteien bestimmen den Streitgegenstand durch ihre 

Anträge. Das Anfechtungsobjekt bildet die angefochtene Verfügung, die 

den äusseren Rahmen zur Bestimmung des Streitgegenstands absteckt. 

Durch die Anträge der Parteien wird innerhalb dieses Rahmens der Streit-

gegenstand im Beschwerdeverfahren bestimmt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; 

Urteile des BVGer vom 9. August 2021 betreffend Bauleistungen Graubün-

den: B-5119/2019 E. 2.1 Centorame; B-5161/2019 E. 2.1 Strassenbau 

Graubünden Implenia; B-5130/2019 E. 2.1 Schlub).  

2.2 Die Beschwerdeführerin beantragt mit ihren materiellen Rechtsbegeh-

ren (Begehren 1-5) die Aufhebung der sie betreffenden Anordnungen der 

Vorinstanz in den Ziffern 1, 3.7 und 16.7 des Dispositivs der angefochtenen 

Verfügung. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bil-

den somit die angeordneten Massnahmen der Vorinstanz (Dispositiv 

Ziff. 1), die Höhe der Sanktion nach Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. c 

i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG (Dispositiv Ziff. 3) und die vorinstanzlichen Verfah-

renskosten (Dispositiv Ziff. 16). Eventualiter wird eine Beurteilung eines un-

zulässigen, aber nicht sanktionsbedrohten Informationsaustausches (Be-

gehren 2), einer Einzelsubmissionsabrede (Begehren 3) bzw. eines enge-

ren von der Gesamtabrede betroffenen Marktes im Einklang mit einer 

Sanktionsreduktion (Begehren 4) oder eine Rückweisung an die Vorinstanz 

zur Neubeurteilung des Sachverhaltes (Begehren 5) beantragt (vgl. E. 1.2 

in fine). Jedenfalls seien die Verfahrenskosten infolge der späteren Unter-

suchungseröffnung angemessen zu kürzen (Begehren 6). Präzisierend 

legt die Beschwerdeführerin dar, dass sämtliche Feststellungen und 

B-6849/2016 

Seite 23 

Schlussfolgerungen der Vorinstanz, welche nicht von der Beschwerdefüh-

rerin als Zugeständnisse anerkannt werden, als bestritten gelten (Be-

schwerde Rz. 29; Replik Rz. 11 f., Stellungnahme BF zur Gesamtabrede 

Rz. 4). Die Beschwerdeführerin verzichtet darauf, diejenigen Anträge, wel-

che in der angefochtenen Verfügung abgewiesen wurden (Dispositiv 

Ziff. 6-8 und 11-15) erneut zu stellen (Beschwerde Rz. 37). Streitgenstand 

sind somit die materielle Beurteilung der Verfügung mit Fokus auf die Be-

urteilung der Gesamtabrede (E. 8 ff.) in den Bezirken See-Gaster, March 

und Höfe (Verfügung Rz. 1) im beurteilungsrelevanten Zeitraum (vgl. 

E. 8.1), die Höhe der Sanktion gemäss Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 

Bst. c i.V.m. Abs. 1 KG sowie die Höhe der Verfahrenskosten (Verfügung 

Rz. 1450 ff.; E. 11 ff.).  

3. Geltungsbereich des Kartellgesetzes  

3.1 Sachlicher Geltungsbereich  

In sachlicher Hinsicht ist das Kartellgesetz anwendbar auf Kartelle oder 

andere Wettbewerbsabreden, auf die Ausübung von Marktmacht sowie auf 

Unternehmenszusammenschlüsse (Art. 2 Abs. 1 KG; Urteile des BVGer 

B-141/2012 vom 12. Dezember 2022 E. 2.3.1 Estée Lauder; B-3332/2012 

vom 13. November 2015 E. 2.2.1 BMW). Gemäss der Botschaft vom 

23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere 

Wettbewerbsbeschränkungen werden sämtliche Formen unternehmeri-

scher Tätigkeit vom Gesetz erfasst, sofern sich daraus eine Wettbewerbs-

beschränkung ergeben kann. Die Unterstellung unter den Geltungsbereich 

des Kartellgesetzes sagt jedoch noch nichts über die wettbewerbsrechtli-

che Würdigung aus. Es geht bloss darum, ob ein Sachverhalt überhaupt 

unter das Kartellrecht zu subsumieren ist (Botschaft KG 1995, BBl 1995 I 

468 ff., S. 533; AMSTUTZ/GOHARI, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kom-

mentar, Kartellrecht, 2. Aufl. 2021, Art. 2 KG N 57 ff., nachfolgend: BSK 

KG – BEARBEITER). Die Beurteilung der Tatbestandsmerkmale von Art. 2 

Abs. 1 KG setzt eine Bezugnahme zur Legaldefinition in Art. 4 Abs. 1 KG 

voraus. Allerdings dürfen die beiden Gesetzesbestimmungen in 

Art. 2 Abs.1 KG und Art. 4 Abs. 1 KG nicht einander systematisch gleich-

gestellt werden (Urteil B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder m.H; BSK KG - 

AMSTUTZ/GOHARI, Art. 2 KG N 57 ff.). In Bezug auf den sachlichen Gel-

tungsbereich ist zu prüfen, ob sachverhaltlich eine Konstellation gegeben 

ist, welche darauf hindeutet, dass eine Wettbewerbsabrede oder eine ab-

gestimmte Verhaltensweise gemäss Art. 4 Abs. 1 KG vorliegt (Urteil 

B-6849/2016 

Seite 24 

B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder). Daraus ergibt sich, dass im vorliegen-

den Fall der sachliche Geltungsbereich gegeben ist.  

3.2 Persönlicher Geltungsbereich  

3.2.1 Nach Art. 2 Abs. 1 KG setzt die Anwendung des Kartellgesetzes in 

persönlicher Hinsicht ein Handeln als Unternehmen voraus. Als Unterneh-

men gelten gemäss Art. 2 Abs. 1bis KG sämtliche Nachfrager oder Anbieter 

von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von 

ihrer Rechts- oder Organisationsform. Das Kartellgesetz folgt in Bezug auf 

den Unternehmensbegriff einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise (Urteil 

B-807/2012 E. 3.1.1 Erne m.H.; JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I, KG-

Kommentar, 4. Aufl. 2045, Art. 2 KG N 4), was auch für den Konzern gilt 

(vgl. genauer Urteile B-807/2012 E. 3.1.2 Erne; B-8386/2015 E. 3.1.2 

Swisscom WAN-Anbindung). In der schweizerischen Lehre und Praxis wird 

die Auffassung vertreten, dass Verfügungsadressat und Unternehmen im 

Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG bzw. Unternehmen und Sanktionssubjekt 

nicht identisch zu sein haben (Urteil B-8386/2015 E. 3.1.2 Swisscom WAN-

Anbindung m.H.). 

3.2.2 Die Beschwerdeführerin führt aus, sie sei erstmals 2001 in den Akten 

erschienen und erst seit 1996 im Strassen- und Tiefbau tätig. Sachverhalte 

vor 2001 stünden deshalb in keinem Zusammenhang mit ihr. Bei der Toller 

Strassenbau AG, welche bis 1995 in den Akten erscheine, handle es sich 

um ein „anderes Unternehmen als die Beschwerdeführerin“. Sie habe von 

der Toller Strassenbau AG „lediglich Personal und Inventar übernommen“ 

(Beschwerde Rz. 52 f.). 

3.2.3 Aus den Akten ergibt sich jedoch klar, dass die operativen Tätigkeiten 

der Toller Gartenbau AG und der Toller Strassenbau AG bereits im Jahr 

1995 zusammengelegt wurden. Dies gibt die Beschwerdeführerin auf ihrer 

Homepage selbst an. Sie gibt dort auch an, dass die beiden Gesellschaften 

ab 1995 zusammen als „Toller Unternehmungen AG“ auftraten (vgl. 

<http://www.toller.ch/unternehmen/geschichte/1995>, abgerufen am 

24.11.2025). Mit der Vorinstanz ist deshalb daraus zu folgern, dass der 

Zeitpunkt der Übernahme des Personals und des Inventars der Toller 

Strassenbau AG durch die Toller Gartenbau AG (ab 1996: Toller Unterneh-

mungen AG) sowie des Beginns der genannten „Inaktivität“ der Toller 

Strassenbau AG im Jahr 1995 liegt (Verfügung Rz. 28 ff.; 217 ff.; Vernehm-

lassung Rz. 25). 

B-6849/2016 

Seite 25 

Demnach ist aufgrund der unbestrittenen persönlichen Verflechtungen zwi-

schen der Toller Gartenbau AG bzw. Toller Strassenbau AG und der Toller 

Unternehmungen AG im Verwaltungsrat (vgl. Verfügung Rz. 218) der per-

sönliche Geltungsbereich zu bejahen.  

3.3 Räumlicher Geltungsbereich  

In geographischer Hinsicht ist das Kartellgesetz auf Sachverhalte anwend-

bar, die sich in der Schweiz auswirken, auch wenn sie im Ausland veran-

lasst werden (Art. 2 Abs. 2 KG).  

Die Beschwerdeführerin hat ihren Sitz in der Schweiz. Ausserdem betref-

fen die oben beschriebenen Verhaltensweisen, nämlich die Projektaus-

schreibungen (MA-System) und Eigenofferten in den Bezirken See-Gaster, 

March und Höfe, ausschliesslich die Schweiz. In geographischer Hinsicht 

ist das Kartellgesetz daher unbestrittenermassen anwendbar. 

3.4 Vorbehaltene Vorschriften 

Gemäss Art. 3 Abs. 1 KG sind dem Kartellgesetz Vorschriften vorbehalten, 

soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbe-

werb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 

oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur 

Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten.  

Im vorliegenden Fall ist unbestrittenermassen und praxisgemäss das Kar-

tellgesetz neben dem bis Ende 2020 in Kraft gestandenen Bundesgesetz 

über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember 1994 (aBöB, 

AS 1996 508) parallel anwendbar (BGE 141 II 66 E. 2.4.1 Pfizer I; Urteil 

des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 4.1 Swisscom WAN-Anbin-

dung; Urteil B-807/2012 E. 4 Erne; ROLF H. WEBER, in: Zäch/Ar-

net/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], DIKE-Kommentar KG, 

2018, Art. 3 KG, N 11, 109 ff., nachfolgend BEARBEITER, DIKE-KG; vgl. Ver-

fügung Rz. 1097 ff.).  

4. Verfahrensanträge  

4.1 Die Beschwerdeführerin beantragt (Verfahrensantrag 1), es seien die 

Akten des vorinstanzlichen Verfahrens für das vorliegende Verfahren bei-

zuziehen. Dem ist das Gericht von Amtes wegen nachgekommen (Art. 57 

Abs. 1 VwVG; vgl. Bst. B.c hiervor; Urteil B-5130/2019 E. 3 Schlub). 

B-6849/2016 

Seite 26 

4.2  

4.2.1 Die Beschwerdeführerin beantragt weiter (Verfahrensantrag 2), es 

sei ihr Frist anzusetzen, um in dieser Beschwerdeschrift und ihren Beilagen 

diejenigen Angaben zu bezeichnen, die Geschäftsgeheimnisse enthalten 

und gegenüber Dritten und im Fall einer Entscheidpublikation nicht offen-

zulegen sind. Weiter beantragt die Beschwerdeführerin (Verfahrensan-

trag 3), für den Fall einer Entscheidpublikation sei ihr Frist anzusetzen, um 

im zu publizierenden Text vor dessen Veröffentlichung Angaben zu be-

zeichnen, die Geschäftsgeheimnisse enthalten und nicht offenzulegen 

sind. Mit Schreiben vom 27. Januar 2021 hat die Beschwerdeführerin 

schliesslich dem Gericht nach entsprechender Aufforderung eine Version 

der Beschwerde vom 4. November 2016 und der Replik vom 22. Mai 2017 

zukommen lassen, in denen die Geschäftsgeheimnisse markiert sind. 

4.2.2 Die Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster bzw. die Publi-

kationsverfügung See-Gaster vom 30. Oktober 2017 wurde von zwei Ge-

sellschaften einer anderen Verfügungsadressatin im November 2017 an-

gefochten. Das Bundesverwaltungsgericht erlaubte am 25. Juni 2019 mit 

dem Urteil Publikation See-Gaster im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung einzelner Abdeckungsanträge, 

die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktionsverfügung See-Gaster in der 

RPW/DPC zu publizieren. Am 11. Februar 2020 wies das Bundesgericht 

(Urteil des BGer 2C_690/2019) eine gegen das Publikationsurteil See-

Gaster des Bundesverwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde ab, soweit 

es auf die Beschwerde eintrat. Die Publikation der Sanktionsverfügung in 

der Fassung „Publikationsversion BVGer“ erachtete es im Ergebnis als 

rechtskonform. Die WEKO publizierte daraufhin die Sanktionsverfügung 

See-Gaster in der Form der „Publikationsversion BVGer“ in der RPW/DPC 

2020/3a S. 880 ff. (vgl. genauer zum Publikationsverfahren See-Gaster 

Bst. B.i). 

4.2.3 Vorliegend hat die Beschwerdeführerin die Publikation der Sanktions-

verfügung See-Gaster nicht angefochten. Die RPW/DPC-Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster ist – wie oben dargelegt – bereits am 

11. Februar 2020 mit dem Urteil des BGer 2C_690/2019 Publikation See-

Gaster in Rechtskraft erwachsen. Nicht mehr aktuell für die diesbezügliche 

Beurteilung ist die Internetversion der Sanktionsverfügung See-Gaster auf 

der Homepage der WEKO vom 17. Mai 2018, welche vorsorglich noch 

mehr Abdeckungen als die finale RPW/DPW-Version RPW 2020/3a 

S. 880 ff. aufweist. 

B-6849/2016 

Seite 27 

Die Beschwerdeführerin übersieht vorab, dass sie nicht basierend auf ihrer 

Beschwerde vom 4. November 2016 zur materiellen Beurteilung der Sank-

tionsverfügung Abdeckungsanträge geltend machen kann, welche sie be-

reits im Verfahren betreffend die Publikation der Sanktionsverfügung hätte 

stellen können (vgl. mutandis mutandis Urteil des BGer 2C_994/2017 

E. 6.2 vom 26. Juni 2019 Publikation Bringhen AG; Urteil B-5130/2019 E. 3 

Schlub).  

Sofern die Abdeckungsvorschläge das vorliegende Urteil betreffen, wird 

dieses ohnehin vor der Veröffentlichung in elektronischer Form durch das 

Gericht anonymisiert (vgl. Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 

Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 des Informationsreglements für das Bundesver-

waltungsgericht vom 21. Februar 2008 [SR 173.320.4]; Urteil B-5130/2019 

E. 3 Schlub). Das Bundesverwaltungsgericht wird in diesem Sinne die für 

die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende 

Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss ebenfalls zu 

befolgen haben (vgl. Urteile des BVGer B-5130/2019 E. 3 Schlub; 

B-126/2019 vom 1. September 2020 E. 1.4 Publikation Luftfracht II). In die-

sem Kontext wird ebenfalls auf die Publikationsurteile des Bundesgerichts 

und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile 2C_690/2019 und 

B-6291/2017, B-6714/2017, jeweils Publikation See-Gaster) sowie auf die 

Zwischenverfügung vom 12. März 2018 desselben Verfahrens (vgl. dazu 

den Nichteintretensentscheid des BGer 2C_321/2018 vom 7. August 2018 

Publikation See-Gaster) abzustellen sein (vgl. insb. hierzu betreffend allfäl-

lige Sanktionsbeträge, Umsätze oder Margen [Urteil B-6291/2017, 

B-6714/2017 E. 6.6.4-6.6.4.4 Publikation See-Gaster)], betreffend die von 

Kartellabsprachen betroffenen Umsätze – sogenannte „Deliktsummen“ – 

[Zwischenverfügung B-6291/2017, B-6714 E. 5.8.6 Publikation See-Gas-

ter]; betreffend Gemeindenamen [Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 

E. 6.6.2.4 Publikation See-Gaster], wobei Strukturelemente in der Begrün-

dung offen zu legen sind, was auch die Abdeckungsanträge betreffend die 

kompletten Aussagen der Selbstanzeiger betrifft [vgl. Urteil des BGer 

2C_499/2017 vom 29. Januar 2018, E. 5.4 in fine marché du livre en 

français publication; Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.3.1 in fine, 

6.6.2.4 Publikation See-Gaster], betreffend die Namensnennung von Mit-

arbeitern [Urteile 2C_690/2019 E.6.1 ff. und B-6291/2017, B-6714/2017 

E. 6.4 in fine, jeweils Publikation See-Gaster]). Sofern die Abdeckungsvor-

schläge allerdings über die Urteile Publikation See-Gaster B-6291/2017, 

B-6714/2017 und 2C_690/2019 hinausgehen, sind diese abzuweisen.  

B-6849/2016 

Seite 28 

Formelle Rügen  

5. Einblick in die Akten der Selbstanzeigerinnen 

5.1 Die Beschwerdeführerin rügt (Beschwerde Rz. 42 f.; Replik Rz. 60 ff.), 

es sei ihr Einblick in die umfangreichen Akten der Selbstanzeigerinnen nur 

in den Räumlichkeiten der Vorinstanz – ohne Kopiermöglichkeit – gewährt 

worden. Eine wirksame Verteidigung, die dem Anspruch auf rechtliches 

Gehör gerecht werde, sei ohne Zustellung oder Kopiermöglichkeit derart 

umfangreicher Beilagen nicht möglich. Aus Kostengründen habe sie aber 

darauf verzichtet, einen Entscheid in Form einer Verfügung zu verlangen, 

um dagegen Beschwerde zu erheben. 

5.2 Die Vorinstanz führt dagegen in ihrer Vernehmlassung (Rz. 11 ff.) aus, 

die Beschwerdeführerin mache dieses Vorbringen erstmals im vorliegen-

den Verfahren geltend. Hätte die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen 

Verfahren weitere Einsicht in die Selbstanzeigen verlangt, so hätte die Vor-

instanz über das entsprechende Gesuch entschieden. Das Vorbringen sei 

deshalb nach Treu und Glauben verspätet. Selbst wenn das Vorbringen 

nicht verspätet wäre, sei eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ohnehin 

ausgeschlossen, da die beanstandete Vorgehensweise einer vom Bundes-

verwaltungsgericht bestätigten Praxis der Vorinstanz entspreche. 

5.3 Mit Verfügung vom 29. Mai 2017 ersuchte der Instruktionsrichter die 

Beschwerdeführerin kundzutun, ob ihre Aussagen in der Beschwerde und 

in der Replik als Akteneinsichtsbegehren im vorliegenden Verfahren zu ver-

stehen seien. Am 13. Juni 2017 teilte die Beschwerdeführerin mit, sie habe 

kein Akteneinsichtsgesuch gestellt. 

5.4 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen 

Verfahren keinen Antrag gestellt hat, über die gewährte Akteneinsicht hin-

aus weitere Termine zur Einsicht zu erhalten bzw. Kopien von bestimmten 

Beilagen zu erstellen. Die Beschwerdeführerin legt dar, aus Kostengrün-

den auf eine anfechtbare Verfügung verzichtet zu haben (Replik Rz. 60). 

Unabhängig von den Gründen, welche die Beschwerdeführerin zu diesem 

Verzicht bewogen hat, ist vorab festzustellen, dass es offensichtlich gegen 

den Grundsatz von Treu und Glauben verstösst, sich erst im Beschwerde-

verfahren auf eine angebliche Verletzung der Akteneinsicht zu berufen, 

wenn eine solche im vorinstanzlichen Verfahren gar nie beantragt worden 

ist. 

B-6849/2016 

Seite 29 

5.5 Selbst wenn sich das Vorbringen nicht als verspätet erweisen würde, 

ist jedoch auf Folgendes hinzuweisen: Gemäss Art. 27 Abs. 1 VwVG kann 

die Einsichtnahme in Akten aus Gründen überwiegender öffentlicher oder 

privater Interessen verweigert oder beschränkt werden. Praxisgemäss wird 

Einsicht in Selbstanzeigen, insbesondere für die Beilagen, nur in den 

Räumlichkeiten der Wettbewerbsbehörden gewährt. Erforderlich ist einzig, 

dass damit eine wirksame Verteidigung nicht verunmöglicht wird (vgl. Zwi-

schenverfügung B-807/2012 vom 20. Februar 2014 E. 9.3 ff.), was im vor-

liegenden Fall gemäss den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz 

(Verfügung Rz. 505; Vernehmlassung Rz. 13 ff.) offensichtlich der Fall ist.  

6. Untersuchungsgrundsatz, Beweiswürdigung und Beweis-

mass 

6.1 Untersuchungsgrundsatz  

6.1.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Untersuchungs-

grundsatzes. So habe sich die Vorinstanz zu fest auf belastende und zu 

wenig auf entlastende Elemente gestützt. Dies sei daran ersichtlich, dass 

die Beschwerdeführerin – und nicht die Vorinstanz – gemerkt habe, dass 

die MA-Sitzung am 2. April 2009 ausgefallen sei und dass sich betreffend 

eines konkreten Projekts in Tabelle 9 des Antrags Fehler ergeben hätten. 

Zudem habe die Vorinstanz in Bezug auf die Zwecksetzung widersprüchli-

che Aussagen der Selbstanzeigerinnen übernommen. Zwar habe die Vor-

instanz wegen dem Swiss Economics-Gutachten weniger stark als im An-

trag auf die statistische Analyse abgestellt; sie habe aber diese Beweislü-

cke (Swiss Economics-Gutachten) nicht geschlossen (Beschwerde 

Rz. 44 ff.; Replik Rz. 69). 

6.1.2 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, dass sie sich in der Verfügung 

(Rz. 119-1082) auf zahlreiche Beweismittel (MA- und EO-Listen; Einla-

dungs- und Absagemail zu den MA-Sitzungen, Notizen, etc.) und nicht nur 

auf ihre ökonomische Analyse gestützt habe, was für die Beurteilung des 

Zweckes und für den Nachweis von Existenz und Dauer der Gesamtabrede 

gelte (Vernehmlassung Rz. 17 f., 20). Zudem habe sie die von der Be-

schwerdeführerin angegebenen Fehler (Übersehen der E-Mail, Fehler in 

Tabelle 9) in der Verfügung behoben (Vernehmlassung Rz. 21).  

6.1.3 Im Kartellverwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz, 

nach welchem die Rechtsanwendungsbehörde den Sachverhalt von Amtes 

wegen abzuklären hat (Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG; vgl. BGE 129 II 18 

B-6849/2016 

Seite 30 

E. 7.1 Buchpreisbindung I; Urteil des BGer 2A.430/2006 vom 6. Februar 

2007 E. 10.2 Buchpreisbindung II; BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publi-

zierte E. 6; Urteil B-807/2012 E. 6.3 Erne; STEFAN BILGER, Das Verwal-

tungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 

2002, S. 235; BSK KG- ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG N 88a). Für eine be-

lastende Verfügung trägt die Verwaltung die Beweislast. Der Untersu-

chungsgrundsatz gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlasten-

den Elementen sucht, welche den Behörden oft nicht bekannt sind, wes-

halb es in der Natur der Sache liegt, dass der Betroffene auch zur Mitwir-

kung (Art. 13 VwVG) verpflichtet ist, was auch in seinem Interesse liegt 

(BGE 130 II 482 E. 3.2; BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publizierte E. 6 

m.H). Die Mitwirkungspflicht wird durch die Auskunftspflicht nach Art. 40 

KG konkretisiert (BVGE 2023 IV/6 Engadin IV E. 16.3.28; AUER/BINDER, in: 

Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwal-

tungsverfahren, 2. Aufl. 2019, Art. 13 N 24 f.).  

Soweit zwischen den Kartellbehörden und Parteien abweichende Rechts-

auffassungen bestehen, die einen unterschiedlichen Umfang an sachlicher 

Abklärung erfordern, ergibt sich demzufolge nicht allein deshalb eine Ver-

letzung des Untersuchungsgrundsatzes, weil die Kartellbehörden keine 

Abklärungen vorgenommen haben, auf welche eine Partei ihre abwei-

chende Rechtsposition stützt (Urteile des BVGer B-7756/2013 vom 16. Au-

gust 2022 E. 5.1.3 m.H. VPVW Stammtische/Projekt Repo in fine [bestätigt 

durch Urteil des BGer 2C_785/2022 vom 16. April 2024 VPVW Stammti-

sche/Projekt Repo] und B-7633/2009 vom 14. September 2015 ADSL II 

E. 187). 

6.1.4 Soweit die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz zu wenig 

auf entlastende Aspekte abgestellt habe, übersieht sie die in Art. 13 VwVG 

und Art. 40 KG statuierte Mitwirkungspflicht. Zudem hat die Vorinstanz 

diese entlastenden Aspekte in ihre Verfügung integriert, weshalb sie den 

Untersuchungsgrundsatz nicht verletzt hat. Was die Zweckaussage der 

Walo betrifft (Beschwerde Rz. 45, 150), so ist ersichtlich, dass sich die Vor-

instanz mit den Zweckaussagen aller Unternehmen und verschiedenen 

Beweisen auseinandergesetzt hat (Verfügung Rz. 602-648 zum MA-Sys-

tem, 924-977 zum EO-System). In Bezug auf die Existenz und Dauer der 

Gesamtabrede hat die Vorinstanz insbesondere die Mails, MA-Listen und 

die Entwicklung verschiedener Projekte über mehrere MA-Listen hinweg 

untersucht (Verfügung Rz. 326 ff., 335 ff., 378-538). Demnach ist ersicht-

lich, dass die Beweisfindung der Vorinstanz nicht nur auf den ökonomi-

schen Analysen der Vorinstanz beruht. Der Beschwerdeführerin ist nicht zu 

B-6849/2016 

Seite 31 

folgen, wenn sie ausführt, dass die Vorinstanz nicht genügend andere Be-

weise verwendet habe. Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes ist 

deshalb im Ergebnis nicht ersichtlich.  

6.2 Beweiswürdigung und Beweismass 

6.2.1  

6.2.1.1 Nach Art. 39 KG i.V.m. Art. 19 VwVG und Art. 37 VGG findet auf 

das Beweisverfahren u.a. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 

1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273] Anwendung, wonach der 

Richter die Beweise nach freier Überzeugung, d.h. ohne Bindung an förm-

liche Beweisregeln, umfassend würdigt (Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 

3. August 2020 E. 4.1.1 Umbricht m.H.).  

6.2.1.2 Was das Beweismass betrifft, so qualifiziert die Praxis das Beweis-

mass der vollen Überzeugung („Vollbeweis“ oder „Überzeugungsbeweis“) 

als Regelbeweismass (siehe genauer BGE 128 III 271 E. 2b/aa; Urteile 

B-807/2012 E. 8.4.4.1 Erne; B-829/2012 E. 7.4.3.1 Granella; B-7633/2009 

E. 157 Swisscom ADSL II alle mit Hinweisen). Eine überwiegende Wahr-

scheinlichkeit wird als ausreichend betrachtet, wo ein strikter Beweis in der 

Natur der Sache nach nicht möglich oder nicht zumutbar ist und insofern 

eine „Beweisnot“ besteht (genauer BGE 140 III 610 E. 4.1; 132 III 715 

E. 3.1 Prospekthaftung; 130 III 321 E. 3.2; 128 III 271 E. 2b/aa; Urteil 

B-807/2012 E. 8.4.4.2), wie etwa für den Nachweis des natürlichen oder 

des hypothetischen Kausalzusammenhanges (vgl. BGE 132 III 715 

E. 3.2.1 Prospekthaftung; 128 III 271 E. 2b/aa, m.w.H; Urteil B-831/2011 

E. 1218 Six; B-7633/2009 E. 159 Swisscom ADSL II). Im Kartellrecht gilt 

das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, wenn die Markt-

verhältnisse komplex, die Datenlage unvollständig und die Erhebung er-

gänzender Daten schwierig ist (statt vieler BGE 139 I 72 E. 8.3.2 Pub-

ligroupe). 

6.2.1.3 Das erforderliche Beweismass kann nicht nur direkt, sondern auch 

indirekt gestützt auf Indizien erbracht werden. So kann der Richter seine 

Überzeugung bezüglich des Sachverhalts auf der Grundlage einer Reihe 

konvergierender Elemente oder Indizien bilden. Indizien sind Tatsachen, 

die einen Schluss auf eine andere, unmittelbar erhebliche Tatsache zulas-

sen. Beim Indizienbeweis wird vermutet, dass eine nicht bewiesene Tatsa-

che gegeben ist, weil sich diese Schlussfolgerung aus bewiesenen Tatsa-

chen (Indizien) nach der Lebenserfahrung aufdrängt (BGE 144 II 246 

B-6849/2016 

Seite 32 

E. 6.4.4 Altimum m.H.; Urteil B-807/2012 E. 8.4.4.6 Erne; BSK KG-ZIRLICK/ 

TAGMANN, Art. 30 KG N 99).  

6.2.2 Die Beschwerdeführerin fordert (auch unter Berufung auf das Urteil 

B-807/2012 E. 8.4.4.1, 8.4.4.5 Erne) den Vollbeweis für sämtliche Tatbe-

standsmerkmale von Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG (Be-

schwerde Rz. 4, 60 f., Stellungnahme der BF zur Gesamtabrede 37).  

6.2.3 Die Vorinstanz legt (mit Hinweis auf das Urteil B-829/2012 E. 7.4.3.5 

i.V.m. 7.4.3.1, Granella) dar, dass die Verfügung (Rz. 1185) betreffend den 

Konsens auf den Vollbeweis abstelle. Dies gelte sowohl für eine Einzelsub-

missionsabrede wie auch für eine Gesamtabrede (Stellungnahme VI zur 

Gesamtabrede, S. 5 m.H.). Ausgenommen seien ökonomische Erkennt-

nisse und hypothetische Entwicklungen (Verfügung Rz. 130 ff., 133 f. je 

m.H., 1184 f.). Ebenfalls sei der Indizienbeweis zulässig, was kein minderer 

Beweis sei (Verfügung Rz. 123 ff.).  

6.2.4 Auch wenn die Beweisanforderungen in Bezug auf die einzelnen kar-

tellrechtlichen Tatbestands- und Definitionsmerkmale zu thematisieren sind 

(Urteil B-141/2012 E. 3.2.2.5 ff. Estée Lauder), ergibt sich bereits aus 

E. 6.2.1.2 f., dass die Rüge der Beschwerdeführerin, welche den Vollbe-

weis betreffend aller Tatbestandsmerkmale fordert, die kartellrechtlichen 

Voraussetzungen überspannt, da je nach Umständen – insbesondere 

wenn es um die Beurteilung der Komplexität von Marktverhältnissen und 

wirtschaftlichen Sachverhalten geht – auch im Kartellrecht der Wahrschein-

lichkeitsbeweis genügt (vgl. statt vieler BGE 139 I 72 E. 8.3.2 Publigroupe). 

Zudem ist der Indizienbeweis zulässig, welcher aber, wie es die Vorinstanz 

zutreffend darlegt, kein minderer Beweis ist. 

6.2.5 In formeller Hinsicht ist die Vorinstanz schliesslich zutreffend davon 

ausgegangen, dass sie die Beweisführungslast trägt (vgl. E. 6.1.3). Da die 

Rüge der Verletzung der Beweisführungslast einen engen Zusammenhang 

mit der materiellrechtlichen Beurteilung aufweist, wird sie praxisgemäss 

dort behandelt (vgl. BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publizierte E. 6; Ur-

teile des BVGer B-771/2012 E. 5.3 Cellere; B-2050/2007 vom 24. Februar 

2010 E. 1.1.2 Swisscom Terminierungsgebühren). 

B-6849/2016 

Seite 33 

6.3 Beweiswürdigung betreffend Handlungen vor 2002  

6.3.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann, die Vorinstanz untersuche in 

der Verfügung Sachverhalte bis in die 70er Jahre, die in keinem Zusam-

menhang zu den Sachverhalten nach 2002 oder 2004 stünden (Be-

schwerde Rz. 40, 159).  

6.3.2 Der Umstand, dass eine Wettbewerbsabrede vor dem Inkrafttreten 

des aktuell geltenden Rechts getroffen worden ist, hat nicht zur Folge, dass 

sie deswegen weiterhin dem alten Recht unterstehen würde, wenn sie 

noch andauert (BGE 124 III 495 E. 1). Dies ist insbesondere dann der Fall, 

wenn es nicht um die Würdigung der älteren Kartellabsprachen selbst geht, 

sondern um die Frage, ob Aspekte derselben zur Beweiswürdigung und 

zum Verständnis späterer Handlungen herangezogen werden dürfen. 

Denn das Gericht würdigt die Beweise nach freier Überzeugung (vgl. 

E. 6.2.1.1). Dies gilt auch für die Gegebenheiten vor Inkrafttreten des ak-

tuellen Kartellgesetzes von 1995 und die in der Verfügung beschriebenen 

älteren Geschehnisse vor 2002 (Rz. 122 ff.). Diese Tatbestände werden 

ohnehin nicht sanktioniert, da sie vor Inkrafttreten des Art. 49a KG (d.h. vor 

dem 1. April 2004) erfolgten (Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 

2010 E. 8.3.5 Publigroupe). Demnach kann die Beschwerdeführerin nichts 

zu ihren Gunsten aus dem Umstand ableiten, dass die Vorinstanz in ihrer 

Beweiswürdigung auch ältere Verhaltensweisen in ihre Begründung mit-

einbezog.  

6.4 Beweiswert der Selbstanzeigen  

6.4.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanz habe 

die Angaben der Selbstanzeigerinnen „unkritisch“ übernommen. Insbeson-

dere die Aussagen der ersten Selbstanzeigerin (Implenia) seien unglaub-

würdig, da diese ihren Sanktionserlass nicht habe riskieren wollen (Be-

schwerde Rz. 5.5, 62 ff., 150 ff.).  

6.4.2  

6.4.2.1 Im Sinne der freien Beweiswürdigung (vgl. E. 6.2.1.1) hat das Bun-

desverwaltungsgericht alle Beweismittel, unabhängig von wem sie stam-

men, objektiv zu prüfen. Einem bestimmten Beweismittel vorab und in all-

gemeiner Weise die Beweiseignung abzusprechen, ist nicht zulässig. Zu-

dem besitzen alle tauglichen Beweismittel die gleiche Beweiskraft (Urteil 

2C_845/2018 E. 4.1.1 Umbricht m.H.).  

B-6849/2016 

Seite 34 

6.4.2.2 Nach der strafrechtlichen Definition (Art. 110 Abs. 4 StGB) sind Ur-

kunden Schriften, die bestimmt und geeignet sind, eine Tatsache von recht-

licher Bedeutung zu beweisen. Der Begriff der Urkunde (Art. 12 Bst. a 

VwVG) umfasst auch E-Mails (BGE 138 IV 209 E. 5.4; KRAUSKOPF/WYSS-

LING, in: WALDMANN/WEISSENBERGER (Hrsg.), VwVG - Praxiskommentar 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 12 VwVG N 93, nachfol-

gend: BEARBEITER, in: VwVG-Praxiskommentar; WIEDERKEHR/MEYER/ 

BÖHME, Orell Füssli Kommentar, VwVG, 2022, Art. 12 N 38; nachfolgend: 

OFK-VwVG). Urkunden kommt als unabhängiges Dokument grundsätzlich 

eine sehr hohe Beweiskraft zu, sofern ihre Echtheit unstrittig ist (Urteil 

B−831/2011 E. 222 Six; WIEDERKEHR/MEYER/BÖHME, OFK-VwVG, Art. 12 

VwVG N 40).  

6.4.2.3 Bei Selbstanzeigen ist das Beweismass nicht aus prozessökono-

mischen Gründen herabzusetzen (Urteile B-807/2012; B-880/2012 jeweils 

E. 8.5.4.2 ff. Erne und Umbricht). Bei den Aussagen der Selbstanzeiger 

und der nicht kooperierenden Unternehmen handelt es sich um Parteiaus-

künfte im Sinne von Art. 12 Bst. b VwVG, die frei auf ihre Glaubhaftigkeit 

hin zu würdigen sind. Es gilt also die vorliegenden Beweismittel im Einzel-

fall anhand der konkreten Umstände zu prüfen (Urteile B-807/2012; 

B-880/2012 jeweils E. 8.5.5.4, Erne und Umbricht; genauer KRAUS-

KOPF/WYSSLING, in: VwVG-Praxiskommentar, Art. 12 VwVG N 113). In der 

psychologischen Wissenschaft hat sich ein inhaltsanalytischer gegenüber 

dem verhaltensanalytischen Ansatz durchgesetzt. Es ist schwieriger eine 

Falschaussage zu machen, als die Wahrheit zu sagen, da der Lügner ein 

komplexes Handlungsgeschehen erfinden und widerspruchsfrei bleiben 

muss. Die logische Konsistenz und ein quantitativer Detailreichtum werden 

dabei als ein Mindestmass für eine glaubhafte Aussage betrachtet 

(LUDEWIG/TAVOR/BAUMER, Wie können aussagepsychologische Erkennt-

nisse Richtern, Staatsanwälten und Anwälten helfen?, AJP 2011 S 1415 ff., 

1423 f. mit Hinweis auf BGE 129 I 49 E. 5, 1426).  

Urkunden – unabhängig davon, ob sie von Selbstanzeigern oder von nicht 

kooperierenden Unternehmen stammen – unterliegen dem Grundsatz der 

freien Beweiswürdigung (Urteile B-807/2012; B-880/2012 jeweils E. 8.5.5.4 

Erne und Umbricht). Reichen Selbstanzeiger übereinstimmende Informati-

onen ein, ist darauf zu achten, dass sie unabhängig handeln. Das heisst, 

sie dürfen vor dem Antragsversand weder voneinander wissen noch den-

selben Rechtsvertreter haben (Urteile B-807/2012; B-880/2012 E. 8.5.5.9 

Bst. c [zu den verschiedenen Konstellationen von Selbstanzeigen Bst. a-d] 

Erne und Umbricht).  

B-6849/2016 

Seite 35 

6.4.2.4 Selbstanzeiger unterliegen zwar nicht wie Zeugen den strafrechtli-

chen Konsequenzen von Art. 307 StGB. Allerdings gehen sie durch eine 

Falschaussage das Risiko eines Bonusverlustes ein, weshalb die Interes-

senlage von Selbstanzeigern und Zeugen vergleichbar ist. Im Gegensatz 

dazu haben Untersuchungsadressaten, welche nicht mit den Wettbe-

werbsbehörden kooperieren und nur falsche bzw. geschönte Angaben ma-

chen, keine solchen Nachteile zu befürchten. Demnach darf die Glaubhaf-

tigkeit von Selbstanzeigern nicht leichthin infrage gestellt werden (Urteile 

B-807/2012; B-880/2012 jeweils E. 8.5.5.5 Erne und Umbricht). Zudem 

vermag das fraglos egoistische Interesse eines einzelnen Selbstanzeigers, 

als einziger von einem Sanktionserlass bzw. einer -reduktion zu profitieren, 

keinen für sich begründeten Verdacht auf falsche Angaben bzw. falsche 

Beschuldigungen gegenüber Dritten hervorzurufen. Vielmehr ist dieses 

egoistische Interesse gerade gewollter Bestandteil des gesetzlich vorgese-

henen Anreizsystems, mit welchem Kartelle von innen hinaus destabilisiert 

und wirksamer Wettbewerb wieder herbeigeführt werden soll (Urteile 

B-807/2012; B-880/2012 jeweils E. 8.5.5.7 Erne und Umbricht; vgl. Urteil 

2C_845/2018 E. 4.1.2 f. Umbricht m.H.). Zudem muss der Selbstanzeiger 

sein tatbestandsmässiges Verhalten zumindest implizit zugeben, blosse 

Vermutungen oder Möglichkeiten reichen diesbezüglich nicht aus (BSK 

KG-TAGMANN/ZIRLICK, Art. 49a KG N 131a; PETER PICHT, KG-Sanktions-

verordnung [SVKG], in: Oesch/ Zäch/Weber [Hrsg.], Kommentar Wettbe-

werbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SKGV N 4, nachfolgend: BEARBEITER, in: 

Wettbewerbsrecht II, PICHT, in: Wettbewerbsrecht II). Allerdings muss der 

Selbstanzeiger keine rechtliche Würdigung seines Verhaltens vornehmen 

(PICHT, in: Wettbewerbsrecht II, Art. 8 SKGV N 4). 

6.4.2.5 Wenn die Beschwerdeführerin darlegt, dass nur die erste Selbstan-

zeigerin ein Gesamtsystem bestätigt habe und die anderen Verfahrensbe-

teiligten dies nicht getan hätten, so spielt dies nach dem soeben Ausge-

führten keine Rolle. Denn es geht hier um die Beschreibung von Tatsachen 

betreffend das wettbewerbsrechtlich beanstandete Verhalten und nicht um 

dessen Würdigung (Begriff „Gesamtsystem“). Demnach ist es auch irrele-

vant, wie umfassend die Selbstanzeige in Bezug auf die Anzahl der ausge-

schriebenen Projekte ist. Ebenfalls ist die Motivation der Selbstanzeigerin 

(Profitieren von einem Sanktionserlass) nicht von Relevanz. Denn das kar-

tellrechtliche System will gerade den Selbstanzeiger motivieren, aus dem 

kartellrechtlich bedenklichen Handeln auszubrechen, auch wenn dies ge-

genüber den anderen Kartellanten „unkollegial“ erscheint (vgl. E. 6.4.2.4).  

B-6849/2016 

Seite 36 

Daneben ist zu beachten, dass Selbstanzeiger bei einer Falschaussage – 

im Gegensatz zu den übrigen Untersuchungsadressaten – das Risiko ein-

gehen, ihren Bonus zu verlieren. Die erste Selbstanzeigerin war jeweils bei 

den Einvernahmen der anderen Verfahrensparteien durch das Sekretariat 

anwesend, nicht aber bei der Befragung der anderen Selbstanzeigerin (vgl. 

Verfügung Rz. 67 f. m.H.). Es ist anzumerken, dass alle Verfahrensparteien 

die Möglichkeit gehabt hätten, an diesen Einvernahmen teilzunehmen 

(act. […-…]). Die Selbstanzeiger konnten – wie auch die anderen Verfah-

rensparteien – erst nach Zustellung des Verfügungsantrages vor Ort in die 

Akten der (anderen) Selbstanzeigerin Einsicht nehmen (vgl. Verfügung 

Rz. 75 m.H.), weshalb die Unabhängigkeit der Aussagen zwischen den 

beiden Selbstanzeigen aus institutioneller Sicht gewahrt ist (vgl. E. 6.4.2.3). 

Materielle Rechtslage 

7. Bezug zum EU-Kartellrecht und zu den Horizontalleitlinien 

7.1 In materieller Hinsicht ist vorab auf die allgemeinen Grundsätze des 

Zusammenwirkens des Schweizer und des EU-Kartellrechts hinzuweisen 

(BGE 146 II 217 E. 4.3 Swisscom ADSL II; 143 II 297 E. 6.2.3 Gaba; Urteil 

des BGer 2C_596/2019 vom 2. November E. 6.3 Six; Urteil B-141/2012 

E. 6.3.5.1 Estée Lauder). Dies gilt auch – entgegen der Ansicht der Be-

schwerdeführerin (vgl. Beschwerde Rz. 85 ff.; Replik Rz. 57; Stellung-

nahme BF zur Gesamtabrede Rz. 13 ff., 23 ff., 33, 63 ff.) – für die Gesamt-

abrede, da kürzlich das Bundesverwaltungsgericht diese Rechtsfigur in 

das Schweizer Recht übernommen hat (Urteile des BVGer Engadin I vom 

28. November 2023: B-3096/2018 E. 43 ff., 78 f. Foffa; B-3097/2018 

E. 53 ff., 60 f. Koch; B-3290/2018 E. 47 ff., 123 f. Lazzarini). Liegen gleiche 

Sachlagen in Bezug auf das EU-Recht vor, so kann primär davon ausge-

gangen werden, dass sie gleich beurteilt werden (BGE 146 II 217 E. 4.3 

Swisscom ADSL II).  

7.2  

7.2.1 Was den Beizug der Leitlinien zur Anwendbarkeit von Art. 101 des 

Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarun-

gen über horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 11/01 vom 14. Januar 2011 

(nachfolgend: Horizontalleitlinien 2011) betrifft, so ist anzumerken, dass am 

21. Juli 2023 die revidierten Leitlinien zur Anwendbarkeit von Art. 101 des 

Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarun-

gen über horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 259/01 vom 21. Juli 2023 

B-6849/2016 

Seite 37 

(nachfolgend: Horizontalleitlinien 2023) in Kraft getreten sind. Die Rechts-

mässigkeit eines Verwaltungsaktes ist grundsätzlich nach der materiellen 

Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen (MOSER/BEUSCH/ KNEU-

BÜHLER/KAYSER, Rz. 2.202 m.H.). Daher können die Horizontalleitlinien 

2011, welche in Kraft waren, als die Verfügung im Jahr 2016 erlassen 

wurde, bei Bedarf herbeigezogen werden, da sie gewisse Aspekte eines 

Informationsaustausches konkretisieren.    

7.2.2 Die Horizontalleitlinien 2011 orientieren sich allerdings an Art. 101 

des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV, kon-

solidierte Fassung, ABl. C 202/01) vom 7. Juni 2016 und können nicht tel-

quel auf das Schweizer Kartellrecht übertragen werden (Urteil B-141/2012 

E. 4.3.1 ff, 6.3.5.1 ff. Estée Lauder), sondern müssen sich an dessen Tat-

bestands- bzw. Definitionsmerkmalen (Art. 4 Abs. 1 KG und Art. 5 KG) aus-

richten (E. 8.4.1.2).  

8. Art. 4 Abs. 1 KG 

Nach Art. 4 Abs. 1 KG gelten als Wettbewerbsabreden rechtlich erzwing-

bare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander abge-

stimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiedener 

Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewir-

ken.  

Vorliegend ist zu prüfen, ob die mit dem MA- und EO-System bzw. mit dem 

diesbezüglichen Informationsaustausch einhergehenden Handlungen be-

treffend die Vergabe von Projekten im Strassen- und Tiefbau im Untersu-

chungsgebiet unter Art. 4 Abs. 1 KG (Gesamtabrede) zu subsumieren sind, 

was von der Beschwerdeführerin bestritten wird (vgl. E. 8.2.4.2, 8.2.4.4.1).  

Zuerst ist auf den Beurteilungszeitraum (E. 8.1) einzugehen. In E. 8.2 ist 

zu prüfen, ob das MA- und/oder EO-System bzw. der damit verbundene 

Informationsaustausch als Vereinbarung oder als abgestimmte Verhaltens-

weise nach Art. 4 Abs. 1 KG zu qualifizieren sind und ob diesem Verhalten 

ein Gesamtkonsens (Gesamtabrede) zugrunde liegt. Der Bezug zu Wett-

bewerbsparametern auf der Stufe von Art. 4 Abs. 1 KG wird in E. 8.3 auf-

gezeigt. In E. 8.4 wird eruiert, ob das besagte Verhalten eine Wettbewerbs-

beschränkung bezweckt oder bewirkt. Da die Beschwerdeführerin die 

Marktabgrenzung in Bezug auf den Abredeumfang rügt (Beschwerde 

Rz. 9, 11 f., 16 f., 145, 192, 303 ff., 306 ff., Replik Rz. 5, 28 ff.), wird die 

Marktabgrenzung im Kontext mit Art. 4 Abs. 1 KG geprüft (vgl. E. 8.5). 

B-6849/2016 

Seite 38 

8.1 Beurteilungszeitraum/untersuchungsrelevanter Zeitraum  

Was das sanktionsbewehrte Kartellrecht angeht, so werden Handlungen, 

die vor Inkrafttreten des Art. 49a KG (d.h. vor dem 1. April 2004) erfolgten 

(Urteil B-2977/2007 E. 8.3.5 Publigroupe; PICHT, Art. 4 SKGV N 2, in: Wett-

bewerbsrecht II), ohnehin nicht sanktioniert. In Bezug auf die Beweiswür-

digung der Sachverhalte vor 2002 ist auf E. 6.3 zu verweisen, wonach äl-

tere Sachverhalte im Sinne der freien richterlichen Beweiswürdigung her-

angezogen werden können. Diese unterliegen jedoch nicht der Sanktionie-

rung. Was den Endzeitpunkt der beanstandeten Handlungen angeht, der 

allerdings bestritten ist (vgl. dazu E. 10 ff. und insb. 10.10 ff.), so ist auf den 

11. Juni 2009 (das Datum der mutmasslich letzten MA-Sitzung), wo die 

acht Unternehmer nach Feststellungen der Vorinstanz den Beschluss fass-

ten, auseinanderzugehen (Verfügung Rz. 330 ff., 362), abzustellen.  

8.2 Vereinbarung bzw. Gesamtkonsens nach Art. 4 Abs. 1 KG 

Damit geprüft werden kann, ob das MA- und EO-System sowie der dies-

bezügliche Informationsaustausch die Kriterien der in Art. 4 Abs.1 KG ge-

nannten Vereinbarung oder abgestimmten Verhaltensweise, also einen 

Gesamtkonsens bzw. eine Gesamtabrede, erfüllen, werden zuerst in 

E. 8.2.1 die sachverhaltlichen Aspekte (E. 8.2.1.1 [MA- und EO-System 

insgesamt]; E. 8.2.1.2 [MA-System], E. 8.2.1.3 [Hagedorn-Listen]; 

E. 8.2.1.4 [konsolidierte Marktabklärungsliste]; E. 8.2.1.5 [Datensatz  Of-

fertöffnungsprotokolle, DOP]; E. 8.2.1.6 [EO- System]) näher beleuchtet. 

Sofern die sachverhaltlichen Gesichtspunkte weiter als das MA- und EO-

System gefasst sind, hängt dies damit zusammen, dass diese bei der Be-

weiswürdigung herbeizuziehen sind.   

Anschliessend werden in E. 8.2.2 die theoretischen Grundlagen zum Ge-

samtkonsens bzw. der Gesamtabrede erläutert. In E. 8.2.3 werden die 

Standpunkte der Vorinstanz beleuchtet. Sodann werden in E  8.2.4 die Rü-

gen der Beschwerdeführerin behandelt, welche das Konzept der Gesamt-

abrede insgesamt infrage stellen sowie die Würdigung dazu. In E. 8.2.5 

wird geprüft, ob ein Gesamtkonsens zu bejahen ist.  

8.2.1 Sachverhaltliche Aspekte  

8.2.1.1 Zum MA- und EO-System insgesamt (vgl. auch Bst. A.j.a ff.) 

8.2.1.1.1 Die Verfügung zeigt auf, dass sich die acht Unternehmen von Mai 

2004 bis Mitte Juni 2009 (vgl. zum Beurteilungszeitraum E. 8.1) alle zwei 

B-6849/2016 

Seite 39 

bis vier Wochen zur Besprechung der Marktabklärungslisten (nachfolgend: 

MA-Listen oder MAL) und ggf. der Eigenoffertlisten (nachfolgend: EO-Lis-

ten oder EOL) getroffen haben (Verfügung Rz. 289 ff., 309 f., Tabelle 1; Ab-

bildung 1). In dieser Zeit hatten rund 80 MA-Sitzungen stattgefunden (Ver-

fügung Rz. 310, 362, 1069). Es liegen nach Feststellung der Vorinstanz ca. 

90 MA-Listen und über 80 EO-Listen vor (Verfügung Rz. 760, 873). Was 

die Planung dieser MA-Sitzungen angeht, so koordinierte die De Zanet, 

was unbestritten ist, die Sitzungsplanung (Verfügung Rz. 311 f.). Der Ver-

sand der EO-Listen, der durch die Implenia organisiert war, war auf die MA-

Sitzungen terminiert (Verfügung Rz. 873, 920; E. 8.2.1.6.2). Bis zur MA 

2006_4 sind nach Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts auch in 

den MA-Listen vereinzelt Projekte mit EO- oder KV-Bezeichnung erschie-

nen.    

 

Abbildung 1 (entspricht Tabelle 1 der Verfügung) 

Allfällige Quellen sind der angefochtenen Verfügung zu entnehmen, da die vorliegende Abbildung 1 der Tabelle 1 
der angefochtenen Verfügung telquel entspricht.  

Datum der Einla-
dungs-/ Absage-

E-Mail 

Datum der