# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c9076ae6-be9a-57ef-b506-6d6cb1a96e01
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-06-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.06.2008 A-5781/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5781-2007_2008-06-18.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-5781/2007
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 8 .  J u n i  2 0 0 8

Richter André Moser (Vorsitz), Richter Jürg Kölliker, 
Richter Beat Forster, 
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.

Unigaz SA, zone Industrielle 1, 1860 Aigle,
vertreten durch die Rechtsanwälte Beat Badertscher 
und Mischa Morgenbesser, Mühlebachstrasse 32, 
Postfach 769, 8024 Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Energie (BFE), Sektion Recht, 
Mühlestrasse 4, Postfach, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Hochdruckgasleitung der Unigaz SA in Givisiez; 
Verfügung des BFE vom 25. Juni 2007.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-5781/2007

Sachverhalt:

A.
Die Unigaz SA ist seit 1978 im Besitz einer Konzession für den Bau 
und  Betrieb  einer  Hochdruckgasleitung  von  Orbe  nach  Mülchi.  Die 
Gasleitung  wurde  in  den  Jahren 1979 und 1980 gebaut  und  durch-
quert unter anderem die Industriezone von Givisiez, in welcher in den 
letzten  Jahren  eine  starke  bauliche  Entwicklung  und  insbesondere 
eine Zunahme an gewerblichen Tätigkeiten zu verzeichnen war. Nach-
dem die Unigaz SA auf freiwilliger Basis bei einem Ingenieurbüro eine 
Risikostudie  in  Auftrag  gegeben  hatte,  kam dieses  mit  Bericht  vom 
5. Februar 2007 zum Schluss, dass das Risiko eines Störfalles unter 
Berücksichtigung der  aktuellen Überbauung sowie der  fortgeschritte-
nen Bauprojekte in einem der insgesamt gewählten drei  Sektoren in 
der  Industriezone  von  Givisiez  teilweise  in  einem nicht  akzeptablen 
Bereich liege. Zum gleichen Ergebnis gelangte es unter  zusätzlicher 
Berücksichtigung der zukünftigen möglichen Entwicklung in der Indust-
riezone, wobei sich die Risiken allgemein in Richtung eines nicht mehr 
tolerierbaren Bereichs bewegen würden. 

B.
Mit  Verfügung  vom  25.  Juni  2007  verpflichtete  das  Bundesamt  für 
Energie (BFE, nachfolgend: Vorinstanz) die Unigaz SA, ihr  innert  ei-
nem Jahr ab Eintritt der Rechtskraft jenes Entscheides einen konkre-
ten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen technischer und/oder ande-
rer  Natur  innerhalb  der  Industriezone  von  Givisiez  zu  unterbreiten 
(Dispositiv Ziff. 1). Weiter hielt die Vorinstanz die Unigaz SA an, innert 
einer Frist von achtzehn Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des Ent-
scheides eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgas-
leitung zu erstellen, welche die Einreichung eines Plangenehmigungs-
gesuches  gemäss  der  Rohrleitungsgesetzgebung  innerhalb  von 
höchstens sechs Monaten erlaube, und die sich über die finanziellen 
Aspekte äussere. Bei der Ausarbeitung dieser Varianten sei der Kan-
ton Freiburg, das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Eidgenössi-
sche Rohrleitungsinspektorat (ERI) einzubeziehen (Dispositiv  Ziff. 2). 
Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, der Risiko-
bericht vom 5. Februar 2007 habe in der Industriezone von Givisiez in 
einem  der  Sektoren  Werte  aufgezeigt,  welche  sich  im  unzulässigen 
Bereich bewegten. Aufgrund ihrer Aufsichtspflicht über Rohrleitungsan-
lagen gemäss Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 des Rohrleitungsgeset-
zes vom 4. Oktober 1963 (RLG, SR 746.1) müsse sie daher intervenie-

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ren. Ihre Zuständigkeit zum Erlass der besagten Massnahmen im Be-
reich von Rohrleitungsanlagen ergebe sich direkt aus Art. 10 des Um-
weltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) resp. ge-
stützt auf Art. 1 Abs. 5 der Störfallverordnung vom 27. Februar 1991 
(StFV, SR 814.012) i.V.m. Art. 10 USG.

C.
Gegen  diese  Verfügung  erhebt  die  Unigaz  SA  (nachfolgend:  Be-
schwerdeführerin)  am 30. August  2007 Beschwerde ans Bundesver-
waltungsgericht. Darin beantragt sie die Aufhebung der angefochtenen 
Verfügung, eventualiter die Aufhebung von Ziff. 2 des Dispositivs. Sub-
eventualiter seien die Kosten der in Ziff. 2 des Dispositivs genannten 
Studie von einem namentlich bezeichneten Dritten resp. von der Vorin-
stanz zu tragen resp. das Geschäft an die Vorinstanz mit  der verbindli-
chen Weisung zur Kostenverlegung im vorerwähnten Sinne zurückzu-
weisen. Zur  Begründung führt  sie  aus,  die Vorinstanz sei  weder  ge-
stützt auf Art. 10 USG noch auf Art. 1 Abs. 5 StFV i.V.m. Art. 10 USG 
zum  Erlass  der  angefochtenen  Verfügung  berechtigt  gewesen.  Die 
Störfallverordnung sei  auf  bestehende Rohrleitungsanlagen nicht  an-
wendbar. Da  sämtliche  notwendigen  Massnahmen für  den  Katastro-
phenschutz in der Verordnung vom 4. April 2007 über Sicherheitsvor-
schriften  für  Rohrleitungsanlagen  (RLSV, SR 746.12)  bereits  hinrei-
chend konkretisiert worden seien, bleibe für die Anordnung von darü-
ber  hinausgehenden  Massnahmen  unmittelbar  gestützt  auf  Art.  10 
Abs.  1  USG  kein  Raum  mehr.  Die  fehlende  gesetzliche  Grundlage 
habe  zur  Folge,  dass  die  Vorinstanz  zum Erlass  der  angefochtenen 
Verfügung sachlich gar nicht zuständig gewesen sei und sich letztere 
daher sogar als nichtig erweise. Sowohl für die Verpflichtung, eine Stu-
die über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu erstel-
len, als auch für  die Auferlegung der damit  verbundenen Kosten auf 
die Beschwerdeführerin fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Ge-
stützt auf das Prioritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG müsse eine 
bestehende Rohrleitungsanlage gegenüber neuen Anlagen nicht wei-
chen und die Kosten der Verlegung resp. einer damit verbundenen Stu-
die nicht von der Betreiberin der bestehenden Anlage getragen wer-
den.

D.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. November 2007 beantragt die Vorin-
stanz die Abweisung der Beschwerde. Art. 10 USG sei auch auf Rohr-
leitungsanlagen anwendbar und sehe im Vergleich zur Spezialgesetz-

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gebung weitergehende Schutzmassnahmen vor. Das BFE sei mit dem 
Vollzug von Art. 10 USG betraut und könne - wie geschehen -  direkt 
gestützt darauf Massnahmen zur Risikoreduktion treffen. Unter diesen 
Umständen könne offenbleiben, ob es auch gestützt auf Art. 1 Abs. 5 
StFV  zum  Erlass  der  betreffenden  Massnahmen  zuständig  sei.  Die 
Verpflichtung der Beschwerdeführerin, eine Studie über Varianten der 
Verlegung  der  Hochdruckgasleitung  zu  erstellen,  ergebe  sich  direkt 
aus Art. 10 USG resp. dem Störerprinzip. In der angefochtenen Verfü-
gung habe das BFE bloss eine Bezifferung der für die Erstellung der 
Studie und für die jeweiligen Varianten der Verlegung der Rohrleitung 
anfallenden Kosten verlangt,  ohne sich bereits ausdrücklich über die 
Kostenverteilung  geäussert  zu  haben.  Dessen  ungeachtet  trage  die 
Beschwerdeführerin die Kosten für die notwendigen Massnahmen ge-
mäss Art. 10 USG, da Art. 29 Abs. 1 RLG in dessen Anwendungsbe-
reich keine Gültigkeit habe.

E.
In  ihrer  Replik  vom 24. Januar  2008  macht  die  Beschwerdeführerin 
geltend, die Vorinstanz habe gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip ver-
stossen, indem sie Art. 10 USG direkt auf Rohrleitungsanlagen ange-
wendet und sich damit über die Ausführungsvorschriften in der StFV 
und in der RLSV hinweggesetzt habe. Was die Auferlegung der Kosten 
für die Studie anbelange, sei das spezialgesetzlich vorgesehene Prio-
ritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG und nicht das allgemeine Ver-
ursacherprinzip nach Art. 10 USG anwendbar.

F.
In ihrer Duplik vom 11. Februar 2008 hält die Vorinstanz an ihrer Auf-
fassung fest,  dass Art. 10 USG unmittelbar auf  Rohrleitungsanlagen 
anwendbar sei.

G.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird in den Er-
wägungen eingegangen, soweit dies zur Beurteilung der sich stellen-
den Fragen notwendig erscheint.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 
172.021). Das BFE gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist 
daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnah-
me, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das 
Bundesverwaltungsgericht  ist  somit  zur  Beurteilung der vorliegenden 
Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 37 VGG 
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt.

1.2 Die Beschwerdeführerin ist zur vorliegenden Beschwerde berech-
tigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.3 Die Beschwerdeführerin stellt  den Subeventualantrag, die Kosten 
der  Studie über Varianten der Leitungsverlegung seien von einem na-
mentlich bezeichneten Dritten resp. von der Vorinstanz zu tragen resp. 
das Geschäft sei an die Vorinstanz mit der verbindlichen Weisung zur 
Kostenverlegung  im  vorerwähnten  Sinne  zurückzuweisen.  Die  Vorin-
stanz hält  dem entgegen,  dass sich die angefochtene Verfügung zur 
Kostenverlegung gar nicht äussere.

1.3.1 Das Anfechtungsobjekt,  d.h. die  Verfügung bzw. der  Entscheid 
der unteren Instanz, bildet den Rahmen, welcher den möglichen Um-
fang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerde-
verfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Ver-
fahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. 
Gegenstände,  über  welche  die  erstinstanzlich  verfügende  Behörde 
nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, 
darf die obere Instanz nicht beurteilen, da sie sonst in die funktionelle 
Zuständigkeit  der  Vorinstanz  eingreifen  würde  (ALFRED KÖLZ/ISABELLE 
HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsrechtspflege  des  Bun-
des,  2. Aufl.,  Zürich 1998,  S. 149). Ein Antrag,  der über das hinaus-
geht,  was von der  Vorinstanz  entschieden wurde,  oder  der  mit  dem 
Gegenstand der angefochtenen Verfügung nichts zu tun hat, ist ungül-
tig. Ausnahmsweise werden Antragsänderungen und -erweiterungen, 
die im Zusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen, aus prozess-
ökonomischen Gründen jedoch zugelassen. Voraussetzung dafür  ist, 

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dass  einerseits  ein  sehr  enger  Bezug  zum  bisherigen  Streitgegen-
stand besteht und anderseits die Verwaltung im Laufe des Verfahrens 
Gelegenheit hatte, sich zu dieser neuen Streitfrage zu äussern (ANDRÉ 
MOSER in: André Moser/Peter Uebersax, Prozessieren vor eidgenössi-
schen  Rekurskommissionen,  Basel  und  Frankfurt  a.M.  1998,  S. 75 
Rz. 2.82 ff.).

1.3.2 Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin in der angefochtenen 
Verfügung unter anderem verpflichtet, eine Studie zu erstellen, in wel-
cher  Varianten  der  Verlegung  ihrer  Hochdruckgasleitung  aufgezeigt 
würden und welche die finanziellen Aspekte umfasse ("comprenant les 
aspects financiers"). In ihrer Vernehmlassung führt sie ergänzend aus, 
sie habe sich damit nicht ausdrücklich zur Kostenverteilung geäussert, 
sondern von der Beschwerdeführerin bloss eine Bezifferung der Kos-
ten für die Erstellung der Studie und für jede Verlegungsvariante ver-
langt. 

1.3.3 Aus der Formulierung im Verfügungsdispositiv  lässt sich in der 
Tat keine Auferlegung der Kosten der Studie auf die Beschwerdeführe-
rin  entnehmen. Da dieser Aspekt  somit  nicht  Gegenstand der ange-
fochtenen Verfügung war, darf das Bundesverwaltungsgericht darüber 
grundsätzlich  auch  nicht  entscheiden.  Die  Vorinstanz  hat  jedoch  im 
Rahmen ihrer Vernehmlassung ausführlich dazu Stellung bezogen und 
den  Standpunkt  vertreten,  die  Beschwerdeführerin  habe  die  Kosten 
der Studie und weitergehender Massnahmen zu tragen. Es wäre aus 
prozessökonomischen  Überlegungen  daher  nicht  sinnvoll,  die  Be-
schwerdeführerin  -  in  Kenntnis  der  Auffassung  der  Vorinstanz  - 
zwecks Erlass einer anfechtbaren Verfügung erneut an letztere zu ver-
weisen,  zumal  es  sich  bei  der  aufgeworfenen  Frage  der  Kostentra-
gungspflicht um einen Aspekt  handelt, welcher einen sehr engen Be-
zug zur Verpflichtung zur Erstellung einer Studie aufweist und für die 
Beschwerdeführerin von zentraler Bedeutung ist.

1.3.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 
und 52 VwVG) ist demnach vollumfänglich einzutreten.

1.4 Nach Art. 33a Abs. 2 VwVG ist im Beschwerdeverfahren die Spra-
che des angefochtenen Entscheides massgebend. Verwenden die Par-
teien eine andere Amtssprache, so kann das Verfahren in dieser Spra-
che durchgeführt werden. Auf sinngemässes Ersuchen der Beschwer-
deführerin  und im Einverständnis  mit  der  Vorinstanz wird  das vorlie-

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gende  Beschwerdeverfahren  auf  Deutsch  durchgeführt,  obwohl  das 
vorinstanzliche Verfahren auf Französisch erging.

2.
Im vorliegenden Fall  unbestritten ist,  dass von der  Hochdruckgaslei-
tung der Beschwerdeführerin in der Industriezone von Givisiez ein teil-
weise  nicht  mehr  tolerierbares  Sicherheitsrisiko  ausgeht.  Die  Be-
schwerdeführerin ist jedoch der Auffassung, die Vorinstanz sei weder 
unmittelbar gestützt auf Art. 10 USG noch auf Art. 1 Abs. 5 StFV i.V.m. 
Art. 10 USG zum Erlass der angefochtenen Verfügung berechtigt und 
somit sachlich auch nicht zuständig gewesen. Die ihr auferlegte  Ver-
pflichtung, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu 
unterbreiten, bzw. eine Studie über Varianten der Verlegung der Hoch-
druckgasleitung zu erstellen, leite die Vorinstanz in unzulässiger Weise 
direkt aus Art. 10 USG ab und verletze damit das Gesetzmässigkeits-
prinzip.

3.
Die  Hochdruckgasleitung  der  Beschwerdeführerin  ist  eine  Rohrlei-
tungsanlage und fällt  als solche unter die Rohrleitungsgesetzgebung 
und deren Ausführungsbestimmungen (Art. 1 Abs. 1 RLG; Art. 1 Abs. 2 
Bst. a RLG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Rohrleitungsverordnung vom 
2. Februar 2000 [RLV, SR 746.11]). Für den Bau, Unterhalt und Betrieb 
der dem RLG unterstehenden Rohrleitungsanlagen ist  das BFE Auf-
sichtsbehörde (Art. 16 Abs. 1 RLG; Art. 17 Abs. 1 RLG; vgl. auch Art. 5 
Abs. 1 RLSV i.V.m. Art. 1 Abs. 1 RLSV). Es ordnet die zum Schutz von 
Personen,  Sachen  und  wichtigen  Rechtsgütern  erforderlichen  Mass-
nahmen an (Art. 18 RLG). Es darf jedoch im Rahmen seiner Betriebs-
aufsicht nur insoweit Anordnungen im Interesse der Sicherheit treffen, 
als diese entweder vorläufiger Natur sind oder dadurch die Konzession 
in ihren zentralen Punkten unberührt bleibt (Urteil des Bundesgerichts 
1A.24/1998 vom 28. Oktober 1998 E. 2c in:  Schweizerisches Zentral-
blatt  für Staats-  und Verwaltungsrecht [ZBl]  100/1999 S. 632 ff.). Die 
der Beschwerdeführerin vorerst auferlegte Verpflichtung, einen konkre-
ten Vorschlag für  Sicherheitsmassnahmen zu unterbreiten,  bzw. eine 
Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruckgasleitung zu er-
stellen, stellt zweifellos (noch) keinen schwerwiegenden Eingriff in das 
ihr erteilte Konzessionsrecht dar. Die Vorinstanz ist somit - entgegen 
der Auffassung der Beschwerdeführerin - kraft ihrer Aufsichtsfunktion 
zur Anordnung besagter Massnahmen sachlich zuständig. 

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4.
Gemäss dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit dürfen Verwaltungstä-
tigkeiten einerseits  nicht  gegen das Gesetz verstossen,  andererseits 
müssen sie sich auf das Gesetz stützen. Verwaltungshandeln, welches 
nicht  auf  einem Gesetz  beruht,  ist  -  auch  wenn  es  nicht  im  Wider-
spruch zu einem Gesetz steht - unzulässig. Die durch das Gesetzmäs-
sigkeitsprinzip bewirkte Bindung der Verwaltungsbehörden an das Ge-
setz dient sowohl der Rechtssicherheit, nämlich der Voraussehbarkeit 
des Verwaltungshandelns, als auch der Rechtsgleichheit, indem durch 
die  Bindung  an  eine  generell-abstrakte  Regelung  gewährleistet  ist, 
dass die Verwaltungsbehörden in ähnlich gelagerten Fällen gleich ent-
scheiden (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 368 ff.).

4.1 Art. 10 Abs. 1 USG regelt den Katastrophenschutz. Gemäss dieser 
Bestimmung  trifft,  wer  Anlagen  betreibt  oder  betreiben  will,  die  bei 
ausserordentlichen Ereignissen den Menschen oder  seine natürliche 
Umwelt  schwer  schädigen können, die zum Schutz der  Bevölkerung 
und der Umwelt notwendigen Massnahmen. Insbesondere sind die ge-
eigneten Standorte zu wählen, die erforderlichen Sicherheitsabstände 
einzuhalten,  technische  Sicherheitsvorkehren  zu  treffen  sowie  die 
Überwachung des Betriebes und die Alarmorganisation zu gewährleis-
ten. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Beschwerdeführerin mit 
ihrer  Hochdruckgasleitung  eine  Anlage  im  Sinne  vorerwähnter  Ge- 
setzesbestimmung betreibt,  welche bei  einem Störfall  zu schwerwie-
genden Einwirkungen auf Mensch und Umwelt führen kann; sie ist da-
her gehalten, die zur Reduktion des qualifizierten Schädigungs- oder 
Gefahrenpotentials  erforderlichen  Schutzmassnahmen  zu  ergreifen 
(vgl.  bezüglich  den  einzelnen  Elementen  zur  Bestimmung  des  Gel-
tungsbereichs von Art. 10 USG auch GOTTLIEB WITZIG, Der Geltungsbe-
reich von Art. 10 USG und die Störfallverordnung, in: Umweltrecht in 
der Praxis [URP] 1992 S. 380 ff.).

4.2 Mit der Störfallverordnung (StFV) hat der Bundesrat am 27. Febru-
ar 1991 gestützt auf Art. 10 sowie Art. 39 Abs. 1 USG Ausführungsbe-
stimmungen zu Art. 10 USG erlassen (vgl. HANSJÖRG SEILER, Kommentar 
zum Umweltschutzgesetz,  März  2001  [Kommentar  USG],  Rz.  10  zu 
Art. 10 USG). 

4.2.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 StFV soll die besagte Verordnung die Be-
völkerung  und  die  Umwelt  vor  schweren  Schädigungen  infolge  von 

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Störfällen  schützen.  Sie  ist  indessen  nicht  anwendbar  auf  Rohrlei-
tungsanlagen, die dem RLG unterstellt sind (Art. 1 Abs. 4 Bst. a StFV). 
Dieser  Ausschluss  der  StFV  gilt  jedoch  nicht  absolut:  Für  Rohrlei-
tungsanlagen,  welche nach Inkraftreten der  StFV erstellt  oder geän-
dert  werden,  muss im Rahmen des Konzessions- und Plangenehmi-
gungsverfahrens  gemäss  der  Rohrleitungsverordnung  vom  11.  Sep-
tember 1968 (aRLV, AS 1968 1120,  zum vollständigen Quellennach-
weis vgl. Art. 24 Ziff. 2 StFV) resp. des Plangenehmigungsverfahrens 
gemäss RLV eine Einschätzung des möglichen Schadensausmasses 
infolge von Störfällen nach der StFV sowie eine Risikoermittlung ge-
mäss StFV erstellt werden (vgl. Art. 14 Ziff. 16 und Art. 26 Abs. 1 Ziff. 9 
aRLV sowie Art. 7 Bst. b und c RLV). Keine Anwendung findet dieser 
Verweis auf die Hochdruckgasleitung der Beschwerdeführerin, da die-
se bereits im Jahre 1978 konzessioniert und in den Jahren 1979 und 
1980 gebaut wurde.

4.2.2 Art. 1 Abs. 5 StFV sieht für Betriebe oder Verkehrswege, die bei 
ausserordentlichen Ereignissen die Bevölkerung oder die Umwelt auf 
eine andere Weise als auf Grund ihrer Stoffe, Zubereitungen, Sonder-
abfälle,  gefährlichen Güter oder auf Grund gentechnisch veränderter 
oder pathogener Mikroorganismen schwer schädigen könnten, eine di-
rekte Anwendbarkeit der Vorschriften von Art. 10 USG vor. Diese Be-
stimmung ist hauptsächlich relevant für Anlagen mit Stoffen, die zwar 
grundsätzlich ungefährlich sind, aber bei besonderen Ereignissen, na-
mentlich im Brandfall, zu erheblichen Umwelteinwirkungen führen kön-
nen (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 36 zu Art. 10 USG). Bei Erdgas 
handelt es sich bereits von seiner Konsistenz her um einen umweltge-
fährdenden Stoff. Zudem ergibt sich auch aus der Systematik der Ver-
ordnung, dass Rohrleitungsanlagen von besagtem Absatz nicht erfasst 
sein können, nachdem sie zuvor vom Anwendungsbereich der Verord-
nung ausdrücklich ausgenommen worden sind. 

4.2.3 Es  kann  somit  festgehalten  werden,  dass  die  Ausführungsbe-
stimmungen der StFV auf die hier in Frage stehende Hochdruckgaslei-
tung keine Anwendung finden. Bei diesem Ergebnis kann zwar an sich 
offen bleiben, ob Art. 1 Abs. 5 StFV in abschliessender Art und Weise 
bestimmt, in welchen Fällen Art. 10 USG direkt anwendbar ist. Trotz-
dem sei auf das Folgende hingewiesen: Eine Vollziehungsverordnung 
beschränkt sich im Verhältnis zum zugehörigen Gesetz auf sekundä-
res  Recht  und  darf  damit  -  im Gegensatz  zur  gesetzesvertretenden 
Verordnung - keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einfüh-

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ren  (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
2. Aufl., Bern 2005, § 14 Rz. 20 ff.). Aufgrund dieser Normenhierarchie 
kann daher durch eine Vollziehungsverordnung eine Gesetzesbestim-
mung weder  aufgehoben noch abgeändert  werden (vgl. auch  ULRICH 
HÄFELIN/WALTER HALLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf 2005, Rz. 1860). Daraus ist zu schliessen, dass der 
ausdrückliche Verweis in Art. 1 Abs. 5 StFV auf Art. 10 USG nicht da-
hingehend auszulegen ist, in sämtlichen anders gelagerten Fällen, na-
mentlich  in  denjenigen,  welche vom Geltungsbereich der  Störfallver-
ordnung ausgenommen sind, dürfe Art. 10 USG nicht mehr direkt an-
gewendet werden.

4.3 Art. 10 Abs. 1 USG auferlegt dem Betreiber von Anlagen, von wel-
chen ein schweres Schädigungspotential für Mensch und Umwelt aus-
geht,  die Pflicht  zum Ergreifen der notwendigen Schutzmassnahmen 
(vgl. bereits Ziff. 4.1 hiervor). Das Bundesgericht hat in einem älteren 
Entscheid (BGE 113 Ib 60 E. 3) festgehalten, dass diese Bestimmung 
ihren  sachlichen  Geltungsbereich  und  die  Pflichten  des  Betreibers 
zwar mit relativ hoher Abstraktheit definiere, dies indessen ihre unmit-
telbare Anwendbarkeit nicht hindere. Es bedürfe daher keiner gestützt 
auf Art. 10 Abs. 4 USG und allenfalls Art. 39 Abs. 1 USG erlassenen 
Ausführungsvorschriften  auf  Verordnungsebene. Die  Beschwerdefüh-
rerin bringt vor, dass die vom Bundesgericht in BGE 113 Ib 60 wieder-
gegebene Auffassung überholt sei. Mit dem zwischenzeitlichen Inkraft-
treten der Störfallverordnung bleibe kein Raum mehr für eine direkte 
Anwendbarkeit von Art. 10 Abs. 1 USG. Ihre Hochdruckgasleitung wer-
de  vom Anwendungsbereich  der  StFV vollumfänglich  ausgenommen 
und  allfällige  zu  ergreifende  Sicherheitsmassnahmen  würden  in  der 
RLSV resp. der  Verordnung vom 20. April  1983 über  Sicherheitsvor-
schriften für Rohrleitungsanlagen (AS 1983 579, 1996 2422, aRLSV) 
hinreichend konkretisiert  und abschliessend geregelt. Die  Vorinstanz 
ihrerseits  vertritt  den Standpunkt,  Art.  10 USG sei  -  ungeachtet  der 
StFV - auch auf Rohrleitungsanlagen unmittelbar anwendbar und sehe 
im Vergleich zur RLSV weitergehende Schutzmassnahmen vor.

4.3.1 Gemäss Art. 52 Abs. 2 Ziff. 2 RLG erlässt der Bundesrat Ausfüh-
rungsvorschriften über die Sicherheitsanforderungen für Rohrleitungs-
anlagen. Diesem Rechtsetzungsauftrag ist er unter anderem mit Erlass 
der aRLSV resp. der RLSV (welche am 1. Mai 2007 in Kraft getreten 
ist) nachgekommen. Die der Beschwerdeführerin auferlegte Verpflich-
tung, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnahmen zu unter-

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breiten, bzw. eine Studie über Varianten der Verlegung der Hochdruck-
gasleitung zu erstellen, ist  in besagter Verordnung nicht ausdrücklich 
vorgesehen. 

4.3.2 Hansjörg  Seiler  hat  früher  die  Auffassung vertreten,  dass eine 
Anlage als sicher genug im Sinne von Art. 10 USG gelte, falls die Si-
cherheitsvorschriften  gemäss  der  aRLSV  eingehalten  würden.  Die 
Rechtssicherheit würde zu stark leiden, wenn trotz Einhaltung der gel-
tenden Sicherheitsvorschriften  im Einzelfall  zusätzliche Massnahmen 
verlangt würden (SEILER, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der 
Bewertung  technischer  Risiken,  insbesondere  am  Beispiel  des  Voll-
zugs von Art. 10 USG, in: Zeitschrift  des  Bernischen Juristenvereins 
[ZBJV] 130/1994 S. 22 f.). Diese Meinung hat er zwischenzeitlich revi-
diert: Art. 10 USG sei eine Auffangvorschrift und kumulativ anwendbar 
zu spezialgesetzlichen Vorschriften. Auch die Einhaltung aller spezial-
gesetzlich  vorgeschriebenen  Massnahmen  bewirke  nicht  unbedingt 
eine genügende Risikoreduktion. Weise eine Anlage gemäss den Kri-
terien von Art. 10 Abs. 1 USG ein zu hohes Risiko auf, verlange letzte-
re Bestimmung zusätzliche Massnahmen (SEILER, in: Kommentar USG, 
Rz. 17 sowie Rz. 67 ff. zu Art. 10 USG). Die gleiche Ansicht wird auch 
an anderer Stelle  vertreten: Mit  Blick auf das Vorsorgeprinzip (Art. 1 
Abs. 2 USG) verpflichteten Art. 10 USG und die StFV die Inhaber bzw. 
die Vollzugsbehörden, umfassende Risikobeurteilungen vorzunehmen 
und  gestützt  darauf  auch  dann  noch  (zusätzliche)  Massnahmen  zu 
treffen  bzw. anzuordnen,  wenn  formell  die  einzelnen  Anforderungen 
der anwendbaren Spezialgesetzgebungen an die Anlage bereits erfüllt 
seien (WITZIG, a.a.O., S. 389).

4.3.3 Die StFV findet auf (vor ihrem Inkrafttreten bereits bestehende) 
Rohrleitungsanlagen  keine  Anwendung.  Die  RLSV  ihrerseits  enthält 
keine Ausführungsbestimmungen  zu Art.  10  USG,  sondern  konkreti-
siert  einzig die Rohrleitungsgesetzgebung im Bereich der  zu beach-
tenden Sicherheitsvorschriften. Dies tut sie jedoch nicht in abschlies-
sender Art und Weise: So kann gemäss Art. 6 Abs. 1 RLSV die Auf-
sichtsbehörde im Einzelfall zum Schutz von Personen und Sachen zu-
sätzliche Massnahmen  anordnen,  die  über  die  von  ihr  aufgestellten 
Anforderungen hinausgehen. 

4.3.4 Angesichts der vielfach komplexen und ungewissen Situationen, 
welche im Rahmen des Katastrophenschutzes auftreten können, lässt 
es sich nicht vermeiden, dass - zugunsten der Einzelfallgerechtigkeit - 

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auf  Gesetzes-  oder  Verordnungsebene bei  der  Rechtssicherheit  und 
der  damit  verbundenen  Voraussehbarkeit  und  Berechenbarkeit  des 
Verwaltungshandelns  Abstriche  gemacht  werden  müssen  (vgl.  zum 
Spannungsfeld  zwischen  Rechtssicherheit  und  Einzelfallgerechtigkeit 
auch: TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 19 Rz. 26 ff.). Es muss daher zuläs-
sig sein, gestützt auf eine Generalklausel auf Gesetzesebene (Art. 10 
Abs. 1 USG) zusätzliche Schutzmassnahmen anzuordnen, falls - wie 
vorliegend  -  die  entsprechende  Vollziehungsverordnung  (StFV)  nicht 
anwendbar ist und die Ausführungsbestimmungen zur Rohrleitungsge-
setzgebung (RLSV) das zur Risikobehebung als erforderlich und ge-
eignet  eingestufte  Instrumentarium nicht  zur  Verfügung  stellen. Dies 
hat umso mehr zu gelten, wenn die anwendbare Verordnung - wie dies 
bei  der  RLSV der  Fall  ist  -  die  zu  ergreifenden Schutzmassnahmen 
nicht abschliessend regelt.

4.4 Die Vorinstanz war somit grundsätzlich berechtigt, unmittelbar ge-
stützt auf Art. 10 Abs. 1 USG Schutzmassnahmen bzw. Vorabklärun-
gen dazu anzuordnen. Art. 10 Abs. 1 USG schreibt bloss ein zu errei-
chendes  Ziel  (tragbares  Risiko)  vor,  ohne  festzulegen,  auf  welchem 
Weg dieses Ziel zu erreichen ist; er enthält bloss eine exemplarische 
Aufzählung von Massnahmen, die aber weder abschliessend noch in 
jeder Hinsicht  verbindlich ist  (SEILER,  in: Kommentar USG, Rz. 71 zu 
Art.  10  USG; vgl.  auch  bereits  Ziff.  4.1  hiervor).  Risikoreduzierende 
Massnahmen  können  neben  Sicherheitsvorkehrungen  technischer 
und/oder anderer Natur als ultima ratio sowohl die Einstellung des Be-
triebs  als  auch eine  Versetzung der  gefährlichen Anlage beinhalten. 
Die Anordnungen, einen konkreten Vorschlag für Sicherheitsmassnah-
men zu unterbreiten bzw. eine Studie über Varianten der Leitungsver-
legung zu erstellen,  werden daher als  entsprechende Vorbereitungs-
handlungen zu vorerwähnten Massnahmen ohne weiteres von Art. 10 
Abs. 1 USG miterfasst (zur Verlegungspflicht vgl. Ziff. 6 nachfolgend). 

5.
Die  Beschwerdeführerin  macht  Nichtigkeit  der  Verfügung  der  Vorin-
stanz wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit  resp. Verletzung des 
Gesetzmässigkeitsprinzips geltend.

5.1 In der Regel bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung nur deren 
Anfechtbarkeit.  Nichtigkeit  ist  ausnahmsweise  dann  anzunehmen, 
wenn ein schwerwiegender Rechtsfehler vorliegt, dieser Mangel offen-
kundig oder zumindest leicht erkennbar ist und die Annahme der Nich-

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tigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet. Sachliche Unzu-
ständigkeit  stellt  einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei  denn,  der verfü-
genden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Ent-
scheidungsgewalt  zu. Schwer  wiegende inhaltliche  Mängel  haben  in 
der  Regel  nur  die  Anfechtbarkeit  der  Verfügung  zur  Folge  (HÄFELIN/ 
MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 951 ff. mit  Hinweisen;  TSCHANNEN/ZIMMERLI, 
a.a.O., § 31 Rz. 15 ff.). 

5.2 Wie bereits aufgezeigt, ist die Vorinstanz kraft ihrer Aufsichtsfunk-
tion im Bereich der Rohrleitungsanlagen für  den Vollzug von Art. 10 
USG sachlich zuständig (vgl. Ziff. 3 hiervor sowie SEILER, in: Kommen-
tar USG, Rz. 86 zu Art. 10 USG) und im Rahmen dieser Gesetzesbe-
stimmung  grundsätzlich  berechtigt,  Schutzmassnahmen  bzw. Vorab-
klärungen dazu anzuordnen. Da es somit schon an der Grundvoraus-
setzung  der  fehlerhaften  Verfügung  mangelt,  fällt  Nichtigkeit  als 
Rechtsfolge ausser Betracht.

6.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass es keine gesetzliche Grund-
lage  gebe,  um sie  zur  Verlegung  ihrer  Hochdruckgasleitung  zu  ver-
pflichten,  und daher von ihr  auch nicht  verlangt  werden könne, eine 
Studie  über  Varianten  der  Leitungsverlegung zu  erstellen.  Aufgrund 
des Prioritätsprinzips gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG müsse ihre Leitung 
gegenüber neuen Anlagen nicht weichen. Die Vorinstanz hält dem ent-
gegen, dass Art. 29 Abs. 1 RLG nur die Kostenauferlage regle; die Ver-
pflichtung  der  Beschwerdeführerin,  eine  Studie  zu  erstellen,  ergebe 
sich unmittelbar aus Art. 10 USG resp. dem Störerprinzip. 

6.1 Art. 29 Abs. 1 RLG sieht vor, dass - wenn eine neue Rohrleitungs-
anlage bestehende Verkehrswege, Leitungen oder andere Anlagen be-
einträchtigt  oder  neue  derartige  Anlagen  eine  bestehende  Rohrlei-
tungsanlage beeinträchtigen - unter Vorbehalt abweichender Vereinba-
rungen die  Kosten aller  Massnahmen,  die  zur  Behebung der  Beein-
trächtigung erforderlich sind, auf die neue Anlage fallen. Gemäss die-
sem sogenannten  Prioritätsprinzip  sind  somit  sämtliche  Kosten  vom 
neu Hinzutretenden zu tragen (vgl. Botschaft zum RLG, BBl 1962 791). 

6.2 Das  Störerprinzip,  welches  sich  aus  dem Verhältnismässigkeits-
prinzip ableitet, besagt, dass der unmittelbare Verursacher eines poli-
zeiwidrigen Zustandes einen polizeilichen Eingriff  zu dulden oder die 
Massnahmen zu treffen hat, die zur Behebung dieses Zustandes erfor-
derlich sind. Als Zustandsstörer gilt dabei, wer die rechtliche oder tat-

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sächliche Herrschaft über eine Sache hat, welche die öffentliche Ord-
nung und Sicherheit  unmittelbar  stört  oder  gefährdet  (vgl.  SEILER,  in: 
Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 2 USG; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 54 
Rz. 17 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2488 ff.). 

6.3 Nach Art. 10 Abs. 1 USG muss der Inhaber einer gefährlichen An-
lage für die erforderlichen Sicherheitsmassnahmen sorgen. Weil nur er 
Normadressat dieser Bestimmung ist, kann die Vollzugsbehörde Mass-
nahmen  nur  von  ihm  verlangen.  Aus  dem  Störerprinzip  ergibt  sich, 
dass  betroffene  Dritte  (Nachbarn  einer  gefährlichen  Anlage)  grund-
sätzlich nicht verpflichtet sind, Massnahmen zu treffen, die erforderlich 
sind, um die Risiken zu reduzieren, die von der Anlage ausgehen. Dies 
gilt auch dann, wenn Sicherheitsmassnahmen nur deshalb erforderlich 
werden, weil das Nachbargrundstück überbaut oder intensiver als bis-
her  genutzt  wird  und das Risiko  in  der  Umgebung zunimmt. Anders 
verhält  es sich nur in Fällen, in welchen eine besondere gesetzliche 
Grundlage besteht, wonach in der Nachbarschaft belastender Anlagen 
bestimmte  Bauten  nicht  oder  nur  eingeschränkt  zulässig  sind  oder 
Dritte bestimmte Schutzmassnahmen treffen müssen. Eine solche Re-
gelung findet sich beispielsweise in den Art. 20 bis 22 USG, gemäss 
welchen von übermässigen Lärmimmissionen betroffene Grundeigen-
tümer  anstelle  des  Lärmverursachers  Schutzmassnahmen  an  ihren 
Bauten zu ergreifen haben (SEILER,  in: Kommentar  USG, Rz. 37 und 
Rz. 41 zu Art. 10 USG sowie Rz. 33 zu Art. 2 USG; HANSJÖRG SEILER, 
Rechtsgutachten zu Handen des Bundesamtes für Verkehr zu Fragen 
betreffend Störfallvorsorge und Raumplanung, Münsingen 2005, S. 10 
ff.). 

6.4 Die Beschwerdeführerin ist  als Eigentümerin und Betreiberin der 
Hochdruckgasleitung Zustandsstörerin und hat  als solche grundsätz-
lich  gestützt  auf  Art.  10  Abs.  1  USG die  erforderlichen  Sicherheits-
massnahmen zu ergreifen. Daran würde sich nur dann etwas ändern, 
wenn  diese  Massnahmenpflicht  kraft  einer  besonderen  gesetzlichen 
Regelung (ausnahmsweise)  einem Dritten  auferlegt  würde. Eine sol-
che ist jedoch auch im von der Beschwerdeführerin angeführten Art. 
29  Abs.  1  RLG  (zu  dessen  Anwendbarkeit  vgl.  Ziff.  7  nachfolgend) 
nicht ersichtlich, regelt diese Bestimmung - entsprechend ihrem Rand-
titel  -  doch ausdrücklich nur die Tragung der  Kosten allfälliger Mass-
nahmen.

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6.5 Aus vorstehenden Ausführungen ergibt  sich  somit,  dass  die  Be-
schwerdeführerin  kraft  ihrer  allgemeinen Massnahmenpflicht  von der 
Vorinstanz auch verpflichtet werden kann, eine Studie über Varianten 
der Leitungsverlegung zu erstellen.

7.
Die Beschwerdeführerin vertritt  die Auffassung, dass es an einer ge-
setzlichen Grundlage fehle, um ihr  die Kosten einer allfälligen Verle-
gung ihrer  Hochdruckgasleitung und einer Studie über Varianten der 
Leitungsverlegung  aufzuerlegen.  Vielmehr  hätten  diese  Kosten  ge-
stützt auf Art. 29 Abs. 1 RLG diejenigen zu tragen, welche die Indus-
triezone  von  Givisiez  zu  überbauen  beabsichtigen.  Die  Vorinstanz 
wendet ein, die Beschwerdeführerin habe als Betreiberin der Anlage 
die Kosten der Studie und allfälliger Massnahmen zu tragen, gelte im 
Anwendungsbereich  von  Art.  10  USG  doch  das  Verursacherprinzip 
und nicht das Prioritätsprinzip gemäss Art. 29 Abs. 1 RLG.

7.1 Gemäss dem im Bereich des Umweltrechts allgemein gültigen und 
in Art. 2 USG ausdrücklich normierten Verursacherprinzip hat die Kos-
ten von Massnahmen zu tragen, wer sie verursacht hat. Diese Kosten-
tragungspflicht ist von der durch das Störerprinzip geregelten Realleis-
tungs- und Duldungspflicht auseinanderzuhalten. Das Verursacherprin-
zip besagt nur, dass der Verursacher einer Massnahme deren Kosten 
trägt,  legt aber nicht fest, ob und durch wen Massnahmen zu treffen 
sind. Immerhin ist die Person des Störers häufig mit jener des Verursa-
chers identisch, d.h. der Störer trägt grundsätzlich auch die Durchfüh-
rungs-  und  Duldungskosten  der  Massnahmen.  Auch  die  Rechtspre-
chung knüpft häufig an den Störerbegriff an, wenn zu bestimmen ist, 
wer die Kosten für Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemäs-
sen Zustands zu tragen hat (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 54 Rz. 25 ff.; 
SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 9, Rz. 30 sowie Rz. 65 [mit Hinweisen] 
zu Art. 2 USG). Andere bundesrechtliche Bestimmungen, die Ausnah-
men vom Verursacherprinzip enthalten, gehen Art. 2 USG vor, wenn 
sie  dem  USG  in  der  Normenhierarchie  übergeordnet  sind  oder  auf 
gleicher Stufe stehen und gegenüber dem USG leges posteriores oder 
speciales  sind  (SEILER,  in:  Kommentar  USG, Rz. 28 zu  Art.  2  USG). 
Eine solche anderweitige Bestimmung sieht die Beschwerdeführerin in 
Art. 29 Abs. 1 RLG, wonach bei einem Zusammentreffen einer neuen 
Anlage mit einer bestehenden Rohrleitung sämtliche damit verbunde-
nen Kosten von der neuen Anlage zu tragen sind (sogenanntes Priori-
tätsprinzip; vgl. bereits Ziff. 6.1 hiervor). 

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7.2 Für die Rangordnung zwischen Normen der gleichen Erlassstufe 
sind zwei Regeln massgebend: Der Vorrang der lex posterior gegen-
über der lex prior sowie der Vorrang der lex specialis gegenüber der 
lex generalis. Diese beiden Regeln führen im Falle eines älteren Spe-
zialgesetzes zu widersprüchlichen Ergebnissen; diesfalls muss durch 
Auslegung ermittelt  werden,  ob die  lex-specialis-Regel  oder  die  lex-
posterior-Regel Anwendung findet (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 8 
zu Art. 3 USG). Eine solche Normenkollision setzt jedoch in der Regel 
voraus, dass die betrachteten Normen die gleiche Regelungsstruktur 
haben; daran fehlt es, wenn eine blosse Finalnorm mit einer unmittel-
bar anwendbaren Rechtsregel in Widerspruch steht,  geht  doch dies-
falls grundsätzlich letztere vor (SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 15 ff. 
zu Art. 3 USG).

7.2.1 Art. 2 USG ist keine unmittelbar anwendbare Bestimmung, son-
dern bedarf einer gesetzlichen Konkretisierung, um einem Verursacher 
Kosten  auferlegen  zu  können.  Spezialgesetzliche  Ausnahmen  vom 
Verursacherprinzip  gehen  deshalb  vor,  auch  wenn  sie  älter  sind 
(SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 31 zu Art. 3 USG). Soweit jedoch das 
Umweltschutzgesetz jemandem die Pflicht zur Ergreifung der notwen-
digen Massnahmen auferlegt, gilt dieser als Verursacher und hat nach 
Art. 2 USG die Kosten dieser Massnahmen grundsätzlich selber zu tra-
gen (URP 1996 S. 331; URP 1993 S. 87). Aus der der Beschwerdefüh-
rerin  durch Art. 10 Abs. 1 USG auferlegten Massnahmenpflicht  (vgl. 
Ziff. 6.4 hiervor) lässt sich daher (unter Vorbehalt anderweitiger, dem 
Verursacherprinzip  allenfalls  vorgehender  Kostenregelungen)  in  Ver-
bindung  mit  Art.  2  USG  eine  hinreichend  konkrete  Kostentragungs-
pflicht ableiten.

7.3 Art. 2 USG und Art. 29 Abs. 1 RLG stehen somit in einem Norm-
konflikt, welcher gemäss der lex-posterior-Regel grundsätzlich zuguns-
ten des USG als dem jüngeren Erlass ausfallen muss. Art. 29 Abs. 1 
RLG kann jedoch unter  Umständen  Art.  2  USG vorgehen,  wenn es 
sich um ein älteres Spezialgesetz handelt. Ob das der Fall  ist,  kann 
nicht nach einer allgemeinen Regel beurteilt werden; vielmehr ist ins-
besondere  aufgrund  einer  Auslegung  des  neueren  USG  zu  bestim-
men, ob dadurch die ältere Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 RLG aus-
ser Kraft gesetzt werden sollte oder nicht (vgl. auch BGE 123 II 534 E. 
2c und E. 2d sowie BGE 96 I 485 E. 4 und E. 5).

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7.3.1 Beim Vorrang der lex specialis ist  zu beachten, dass die Fest-
stellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei Rechtsnormen zuein-
ander stehen, oft bereits Ausdruck einer Wertung ist. Es handelt sich 
dabei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip; massgeblich ist 
es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm 
im  Verhältnis  zu  einer  anderen  Rechtsnorm  als  Sonderregelung  zu 
verstehen  und  zu  behandeln  ist  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 
220). Art.  2  USG regelt  (im Anwendungsbereich  von Art.  10  Abs. 1 
USG)  die  Auferlage  von  Kosten,  welche  durch  Massnahmen  zum 
Schutz der Umwelt anfallen, und ist insofern lex specialis. Art. 29 Abs. 
1 RLG wiederum betrifft zwar nur die Kostentragung bei einem Zusam-
mentreffen von Rohrleitungen mit anderen Anlagen (lex specialis), er-
fasst aber neben den Kosten für Massnahmen zum Schutz der Umwelt 
auch solche zur Behebung von Beeinträchtigungen allgemeiner (wohl 
vor  allem  baulicher)  Natur  (lex  generalis).  Unter  diesen  Umständen 
vermag  aber  die  lex-specialis-Regel  zur  Lösung  des  Normkonfliktes 
nichts beizutragen.

7.3.2 Sinn und Zweck des Umweltschutzgesetzes ist  der Schutz von 
Mensch  und Umwelt  vor  schädlichen  und  lästigen Einwirkungen. Im 
Sinne der Vorsorge sind diese Einwirkungen frühzeitig zu begrenzen 
(vgl. Art. 1 USG). Dieses sogenannte Vorsorgeprinzip hat der Gesetz-
geber  im Bereich  des  Katastrophenschutzes  in  Art.  10  Abs. 1  USG 
konkretisiert. Das Verursacherprinzip  gemäss Art. 2  USG stellt  zwar 
zunächst  ein  Prinzip  zur  Anlastung  der  Kosten  von  Umweltschutz-
massnahmen  dar,  entfaltet  aber  mittelbar  auch  verhaltenslenkende 
Wirkung: Wer damit rechnen muss, für Massnahmen zur Begrenzung 
von Einwirkungen zur Kasse gebeten zu werden, dürfte vermehrt dar-
auf achten, schon die Einwirkungen zu vermeiden. Insofern wirkt das 
Verursacherprinzip  als  Ergänzung  zum  Vorsorgeprinzip  (PIERRE 
TSCHANNEN,  Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Januar 2003 [Kom-
mentar USG],  Rz. 42 zu Art. 1 USG). Unter  diesem Blickwinkel ent-
spricht es auch Sinn und Zweck des USG, im Anwendungsbereich von 
Art. 10 Abs. 1 USG das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG anzu-
wenden,  um  damit  dem  Vorsorgeprinzip  zusätzlich  Nachachtung  zu 
verschaffen. Auch Lehre und Rechtsprechung folgen (im Ergebnis) die-
ser Auffassung,  betrachten sie doch die Kostentragungspflicht  als  in 
der  Massnahmenpflicht  des  Inhabers  einer  gefährlichen  Anlage  ge-
mäss Art. 10 Abs. 1 USG mitenthalten (vgl. bereits Ziff. 7.1 sowie Ziff. 
7.2.1  hiervor  sowie  SEILER,  in:  Kommentar  USG, Rz. 35 ff. zu  Art. 2 
USG sowie Rz. 39 und Rz. 141 zu Art. 10 USG). 

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7.4 Von diesem Ergebnis wäre allenfalls dann abzuweichen, wenn das 
jüngere USG ausdrücklich andere Gesetze vorbehält oder darauf ver-
weist (vgl. BGE 124 I 176 E. 5 c/bb). Art. 3 Abs. 1 USG besagt, dass 
strengere Vorschriften in anderen Gesetzen vorbehalten bleiben. Dar-
aus ergibt sich als Umkehrschluss, dass das USG vorgeht, wenn die 
andere (ältere) Norm weniger streng ist. Diese Bestimmung enthält so-
mit  eine  gesetzgeberische  Grundentscheidung  für  einen  möglichst 
strengen Umweltschutz (vgl. auch SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 9 f. 
zu Art. 3 USG). Das Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG dient - wie 
vorstehend  ausgeführt  -  im  Anwendungsbereich  von  Art.  10  Abs.  1 
USG unter  anderem der  indirekten Verhaltenslenkung durch Kosten-
auferlage und führt damit zu einem besseren Katastrophenschutz als 
die Regelung in Art. 29 Abs. 1 RLG (welche die Kosten gemäss dem 
Grundsatz  der  Priorität  unter  Umständen externalisiert,  indem diese 
dem Betreiber der neuen und nicht zwingend dem Inhaber der gefähr-
lichen Rohrleitungsanlage auferlegt werden). Art. 2 USG muss daher 
auch in dieser Hinsicht Vorrang haben. 

7.5 Gestützt auf vorstehende Erwägungen hat das Verursacherprinzip 
gemäss Art. 2 USG im Anwendungsbereich von Art. 10 Abs. 1 USG 
daher der Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 RLG vorzugehen. Die Be-
schwerdeführerin ist somit nicht nur verpflichtet, eine Studie über Vari-
anten der Leitungsverlegung zu erstellen, sondern muss auch die da-
mit verbundenen Kosten tragen.

7.6 Anzufügen bleibt noch Folgendes: Die Beschwerdeführerin akzep-
tierte  im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens für  den Bau der 
Hochdruckgasleitung im Februar 1979 die von der CIG (Consortium de 
la nouvelle zone industrielle du Grand Fribourg [welchem auch die Ge-
meinde Givisiez angehört]) aufgestellten Forderungen, wonach sie die 
Kosten  für  die  notwendigen  Sicherheitsmassnahmen  sowie  die  auf-
grund der  Bautätigkeit  der  CIG allenfalls  erforderliche Leitungsverle-
gung zu übernehmen habe und sich der zukünftigen Planung in der In-
dustriezone  nicht  widersetze  (vgl.  Plangenehmigungsverfügung  vom 
27. Februar 1979, Ziff. 2.12). Auch die Privaten sind im Rechtsverkehr 
mit den staatlichen Behörden an den Grundsatz von Treu und Glauben 
gebunden  und  dürfen  sich  nicht  widersprüchlich  verhalten;  entspre-
chendes Verhalten bleibt  ohne Rechtsschutz (Art. 5  Abs. 3 der Bun-
desverfassung  vom  18.  April  1999   [BV;  SR  101];  HÄFELIN/MÜLLER/ 
UHLMANN, a.a.O., Rz. 712;  TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 22 Rz. 19). Vor-
liegend hat  die  Beschwerdeführerin  ihre  Zusagen zwar  nicht  gegen-

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über einer Behörde, sondern gegenüber einem Dritten getätigt; weiter 
kann nicht abschliessend beurteilt werden, ob damit auch Zusicherun-
gen  bezüglich  der  Industriezone  von  Givisiez  abgegeben  wurden. 
Dessen ungeachtet  zeigt  das Verhalten der  Beschwerdeführerin  auf, 
dass  sie  sich  im  Zeitpunkt  des  Baus  ihrer  Hochdruckgasleitung  der 
Problematik  der  zukünftigen  Bautätigkeit  in  der  näheren  Umgebung 
der  Leitung  und  der  damit  verbundenen  Mehrkosten  für  zusätzliche 
Schutzmassnahmen  durchaus  bewusst  war. Auch  unter  diesem Ge-
sichtspunkt erscheint die Auferlage der Kosten auf sie gerechtfertigt.

8.
Die Beschwerdeführerin kann jedoch nur dann zur Unterbreitung eines 
konkreten  Vorschlages  für  Sicherheitsmassnahmen  technischer  und/ 
oder anderer Natur  sowie zur Erstellung einer Studie über Varianten 
der  Leitungsverlegung  und  zur  Übernahme  der  damit  verbundenen 
Kosten verpflichtet werden, wenn sich diese angeordneten Massnah-
men als verhältnismässig erweisen.

8.1 Eine Verwaltungsmassnahme ist dann verhältnismässig, wenn sie 
geeignet und erforderlich ist  und in einem vernünftigen Verhältnis zu 
den Einschränkungen steht, die den Privaten allenfalls auferlegt wer-
den  (TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 21  Rz. 1).  Angesichts  der  erhebli-
chen Unbestimmtheit  von Art. 10 USG (vgl. bereits  Ziff. 4.4  hiervor) 
kommt  dem  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit  in  dessen  Anwen-
dungsbereich  entscheidende  Bedeutung  zu.  Als  zusätzliche  Sicher-
heitsmassnahmen können  Massnahmen angeordnet  werden,  welche 
geeignet und erforderlich sind, um das von einer Anlage ausgehende 
Risiko  auf  ein  tragbares  Mass  zu  reduzieren. Die  Behörde  wird  mit 
Vorteil  Vorschläge  des Anlageninhabers  einholen,  da  bei  komplexen 
Anlagen ohne dessen spezifisches Fachwissen kaum erfolgsverspre-
chende  Detailanordnungen  durch  Aussenstehende  möglich  sind 
(SEILER, in: Kommentar USG, Rz. 66 und Rz. 104 zu Art. 10 USG). 

8.2 Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin in der angefochtenen 
Verfügung vorerst nur verpflichtet, einen konkreten Vorschlag für eine 
Reduktion des von ihrer Anlage ausgehenden Risikos zu unterbreiten, 
und in einem zweiten Schritt, unter Einbezug der involvierten Fachbe-
hörden eine Studie über Varianten der Leitungsverlegung zu erstellen. 
Bei diesen angeordneten Vorabklärungen handelt es sich ohne weite-
res um geeignete Vorkehren, um - zumindest mittelbar - eine Risikore-
duktion herbeizuführen, können doch gestützt auf die erzielten Ergeb-

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nisse konkrete Schutzmassnahmen eingeleitet werden. Zugleich stel-
len  diese  Anordnungen  eine  mildere  Massnahme dar,  als  wenn  die 
Vorinstanz von Anfang an und in verbindlicher Art und Weise konkrete 
(für  die  Beschwerdeführerin  kostenintensivere)  Sicherheitsmassnah-
men anordnen würde; damit sind auch die Anforderungen an die Eig-
nung und Zumutbarkeit  eingehalten. Ob eine allfällige Verlegung der 
Hochdruckgasleitung (als ultima ratio) eine verhältnismässige Lösung 
darstellt, braucht im vorliegenden Stadium, in welchem es nur die Ver-
hältnismässigkeit  der  angeordneten  Vorabklärungen  zu  untersuchen 
gilt, nicht weiter geprüft zu werden. 

9.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzu-
weisen.

10.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegende Partei, weshalb sie die Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 
63 Abs. 1 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.- festzusetzen und mit dem 
von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss zu verrech-
nen. Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 11. Dezember 2006 
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 173.320.2]).

Seite 20

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 1'500.- verrechnet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

André Moser Lars Birgelen

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. 
Art. 42 BGG).

Versand: 

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