# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9580d632-3479-573c-9a35-1846382ec850
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-02-27
**Language:** de
**Title:** Mobilfunkbasisstationen. Nutzungsplanung. Bauordnungsbestimmung betreffend solche Anlagen.
**Docket/Reference:** BRKE I Nr. 0027/2009
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_I_0027_2009_106.pdf

## Full Text

BRKE I Nr. 0027/2009 vom 27. Februar 2009 in BEZ 2009 Nr. 45

Der Gemeinderat hatte die Bau- und Zonenordnung (BZO) um Art. 25a mit fol-

gendem Wortlaut ergänzt: 

«Mobilfunkantennenanlagen  sind  so  anzuordnen,  dass  ihr  Mindestabstand  zu 
Wohnungen,  Spielplätzen,  Spielflächen,  Schulhäusern,  Kindergärten,  Horten,  Kin-
dertagesstätten,  Spitälern  und  Altersheimen  oder  anderen  Orten  mit  empfindlicher 
Nutzung  mindestes  45  m  beträgt.  Auf  einem  mit  der  Baueingabe  einzureichenden 
Übersichtsplan ist klar darzustellen, dass sich keine solchen Orte innerhalb des fest-
gelegten Perimeters befinden.» 

Hiergegen  erhob  die  S  AG  Rekurs  mit  dem  Antrag  auf  Aufhebung  dieser  Be-

stimmung. 

Aus den Erwägungen:

4. Sofern bestimmte – nachfolgend im Einzelnen genannte – Voraussetzungen
erfüllt sind, sind Gemeinden befugt, Bau- und Zonenvorschriften über die Standorte 
von  Mobilfunkantennen  zu  erlassen.  Beispielsweise  sind  ortsplanerische  Bestim-
mungen  möglich,  welche  der  Wahrung  des  Charakters  eines  Quartiers  dienen. 
Zwecks  Erhaltung  der  Wohnqualität  in  einem  Gemeindegebiet  können  sodann  so-
genannte  ideelle  Immissionen  von  Mobilfunkantennen,  das  heisst  psychologische 
Auswirkungen solcher Anlagen, durch planungs- und baurechtliche Vorschriften ein-
geschränkt  werden,  zumal  selbst  umweltrechtskonforme  Mobilfunkantennen  bewir-
ken  können,  dass  Liegenschaften  und  Wohnungen  schwerer  verkäuflich  oder  ver-
mietbar  werden  und  Druck  auf  den  Kaufpreis  oder den Mietzins entsteht, und dies, 
obwohl von ihnen zurzeit keine erwiesene gesundheitliche Gefährdung ausgeht. Als 
planungsrechtliches Mittel der Gemeinden fällt hierbei insbesondere die sogenannte 
Negativplanung in Betracht, wonach in bestimmten Zonen keine Mobilfunkantennen 
erstellt werden dürfen (BGE 133 II 327 ff. und 133 II 66 f.; BGr 1C.328/2007 vom 18. 
Dezember 2007, E. 3, auch zum Folgenden). 

Voraussetzung  für  kommunale  Planungsmassnahmen,  welche  die  Standorte 
von  Mobilfunkantennen  beschränken,  ist  gemäss  Rechtsprechung  des  Bundesge-
richts  vorab  eine  gesetzliche  Grundlage  im  kommunalen  oder  kantonalen  Recht. 
Zudem  müssen  solche  planerischen  Vorschriften  in  raumplanungsrechtlicher  Hin-
sicht  zweckmässig  sein,  was  eine  gesamthafte  Würdigung  aller  erheblichen  Ge-
sichtspunkte voraussetzt, wozu unter anderem die zahlreichen technischen Aspekte 
der  Planung,  Errichtung  und  Ausgestaltung  von  Mobilfunkantennen  gehören.  Ein-
schränkende kommunale Standortvorschriften für Mobilfunkantennen müssen ferner 
die  bundesrechtlichen  Schranken  beachten,  die  sich  insbesondere  aus  dem  Bun-
desumweltrecht  und  Bundesfernmelderecht  ergeben.  So  regelt  die  vom  Bundesrat 

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erlassene Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung die rechtlich 
zulässigen  Immissionen  von  Mobilfunkantennen  abschliessend,  weshalb  bau-  oder 
planungsrechtliche Gemeindevorschriften zum Schutz der Bevölkerung vor gesund-
heitlichen  Auswirkungen  von  Mobilfunkantennen  ausgeschlossen  sind.  Überdies 
dürfen kommunale Planungsvorschriften die in der Fernmeldegesetzgebung konkre-
tisierten öffentlichen Interessen nicht verletzen; folglich müssen sie den in Art. 1 des 
Fernmeldegesetzes  (FMG)  genannten  Interessen  an  einer  qualitativ  guten  Mobil-
funkversorgung  und  an  einem  funktionierenden  Wettbewerb  zwischen  den  Mobil-
funkanbietern Rechnung tragen. 

5.1.  Die  Gemeinden  des  Kantons  Zürich  erlassen  gemäss  §§  45  f.  PBG  eine 
Bau-  und  Zonenordnung,  welche  die  Überbaubarkeit  und  die  Nutzweise  der 
Grundstücke  regelt,  soweit  diese  nicht  abschliessend  durch  eidgenössisches  oder 
kantonales Recht bestimmt sind. Sie sind dabei an die Institute, Begriffe, Mess- und 
Berechnungsweisen  sowie  an  die  Mindestanforderungen  des  kantonalen  Rechts 
gebunden,  es  sei  denn,  dieses  ermögliche  ihnen  ausdrücklich  abweichende  Rege-
lungen (vgl. §§ 66 ff. PBG). Anderslautende Vorschriften über die einzelnen Zonen-
arten vorbehalten, können die Gemeinden für die Bauzonen namentlich Regelungen 
erlassen  über  Ausnützungs-,  Baumassen-,  Überbauungs-  und  Freiflächenziffern, 
über  eine  Mindestausnützung,  über  Abstände,  Gebäudelänge,  -breite,  -höhe  und 
Firsthöhe sowie über die Geschosszahl und die Dachgestaltung (§ 49 Abs. 2 PBG). 
Ferner steht es den Gemeinden zu, über die Zulassung und Ausgestaltung von Are-
alüberbauungen  zu  befinden  (§§  69  ff.  PBG)  und  spezielle  Vorschriften  über  die 
Kern- und Quartiererhaltungszonen zu erlassen (vgl. §§ 50 und 50a PBG). 

Aufgrund  der  kantonalzürcherischen  Kompetenzordnung  bedarf  es  für  den  Er-
lass der angefochtenen Bauvorschrift über die zulässige Anordnung von Mobilfunk-
antennen  einer gesetzlichen Grundlage im Planungs- und Baugesetz, wovon abge-
sehen von der Rekurrentin auch der Stadtrat X auszugehen scheint. 

5.2. Die Bau- und Zonenordnung kann gemäss § 78 PBG für ganze Zonen oder 
gebietsweise  Aussenantennen  verbieten,  sofern  durch  andere  technische  Einrich-
tungen  gleichwertige  Empfangsmöglichkeiten  gewährleistet  sind.  Diese  seit  Anbe-
ginn des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 bestehende Vorschrift 
zielte  bei  deren  Erlass  nicht  auf  Mobilfunkantennen  ab,  zumal  sich  die  Mobilfunk-
technologie erst mit der Digitalisierung ab dem Jahre 1990 stark verbreitet hat. Wie 
der  Nebensatz  der  Vorschrift  erhellt,  erfasst  der  Wortsinn  dieser  Norm  Aussenan-
tennen, die dem Empfang von Informationen dienen, was auf Mobilfunkantennen nur 
bedingt  zutrifft,  zumal  diese  bei  der  drahtlosen  Übertragung  von  Informationen  so-
wohl  Daten  empfangen  als  auch  Daten  senden,  worauf  die  Rekurrentin  zu  Recht 
hinweist. Bei Erlass von § 78 PBG bildeten daher nicht Mobilfunkantennen, sondern 
hauptsächlich dem Fernsehempfang dienende Stab- und Mehrelementantennen, die 
auf  den  Dächern  von  Gebäuden  als  Masten  aufragend  noch  heute  in  Erscheinung 
treten, Gegenstand dieser Regelung (vgl. VB 89/0062 = BEZ 1989 Nr. 36, E. 2c). 

Damit spricht die historische Auslegung von § 78 PBG gegen das Ansinnen der 
Rekursgegnerin,  diese  Norm  als  gesetzliche  Grundlage für den Erlass kommunaler 
Mindestabstandsvorschriften für Mobilfunkantennen heranzuziehen. Hingegen legen 
Sinn  und  Zweck  dieser  Norm  vorliegend  eine  genügende  Gesetzesgrundlage  nahe 
(vgl.  U.  Häfelin/W.  Haller,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6.  A.,  2005,  Rz.  90 

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ff.). Denn das Verbot von Aussenantennen gemäss § 78 PBG bezweckt den Schutz 
des  Orts-  und  Landschaftsbildes  (VB  89/0062  =  BEZ  1989  Nr.  36,  E.  2c;  RRB  Nr. 
4308/1981  =  BEZ  1981  Nr.  37).  Bekanntermassen  werden  bedeutsame  Ansichten 
von Orten und Landschaften seit geraumer Zeit nicht mehr allein durch eine Vielzahl 
von Fernsehantennen (sogenannte Antennenwälder), sondern immer häufiger durch 
optisch  auffällige  Mobilfunkantennen  unvorteilhaft  beeinflusst,  welche  im  Vergleich 
zu  ersteren  in  aller  Regel  über  wesentlich  grössere  Ausmasse  verfügen.  Zudem 
spricht  das  heutzutage  in  der  Bevölkerung  stark  verbreitete  Anliegen,  die als Wild-
wuchs empfundene erheblich zunehmende Verbreitung von Mobilfunkantennen pla-
nerisch  einzudämmen  (vgl.  A.  Marti,  Urteilsanmerkung,  ZBl  107/2006  S.  213),  für 
eine  zeitgemässe  und  damit  weite,  das  heisst  Mobilfunkantennen  einschliessende 
Auslegung  dieser  Norm,  zumal  in  der Schweiz bereits über 11 000 Mobilfunkbasis-
stationen erstellt worden sind. 

§  78  PBG  ermächtigt  demzufolge  die  Gemeinden  im  Kanton  Zürich,  aus 
ortsplanerischen Gründen durch Vorschriften in der Bau- und Zonenordnung auf die 
Standorte  von  Mobilfunkantennen  Einfluss  zu  nehmen,  sofern  die  entsprechenden 
planungs-  und  baurechtlichen  Anordnungen  eine  zweckmässige  Standortregelung 
und die Einhaltung des Bundesumwelt- und -fernmelderechts gewährleisten. 

6.1.  Abgesehen  vom  Erfordernis  einer  genügenden  gesetzlichen  Grundlage 
müssen Bauvorschriften, die Mindestabstände für Mobilfunkantennen statuieren, auf 
zweckmässigen  raumplanerischen  Überlegungen  fussen.  Isolierte  Schutzmassnah-
men zu Gunsten bestimmter Schutzobjekte vorbehalten, verlangt das Bundesgericht 
hiezu  vorab  die  Vornahme  einer  umfassenden  «Gesamtschau  aller  erheblichen 
Probleme» (BGE 133 II 329 f.). Diese Gesamtschau muss vor dem Erlass von Min-
destabstandsvorschriften für Mobilfunkantennen erfolgen, soll sie denn dazu beitra-
gen,  unsachgemässe  Planungshandlungen  zu  verhindern  und  stattdessen  planeri-
sche  Massnahmen  aufgrund  von  sachlichen  Kriterien  festzusetzen.  Wie  sich  aus 
den  Rekursakten  ergibt,  sind  im  Vorfeld  der  Festsetzung  von  Art.  25a  BZO  jedoch 
keinerlei  ortsplanerische  und  mobilfunktechnische  Abklärungen  erfolgt.  Die  Rekur-
rentin  bemängelt  daher  zu  Recht,  dass  die  angefochtene  Bestimmung  gar  keine 
ortsplanerischen  Ziele  verfolge,  sondern  lediglich  umweltschutzrechtlich  motiviert 
sei.  Letzteres  folgt  fraglos  aus  der  Begründung  der  genannten  Motion,  der  zufolge 
die  Motionäre  namentlich  «die  Strahlung  von  Mobilfunk-Anlagen»  bzw.  «Elektro-
smog»  im  Bereiche  von  Mobilfunkantennen  thematisieren,  welcher  «gesundheits-
schädigend» sei und «das Wachstum von Krebs» fördere. Desgleichen lässt der aus 
dem  Bundesumweltrecht  stammende  Begriff  der  «Orte  mit  empfindlicher  Nutzung» 
(vgl.  Art.  3 Abs. 3 NISV), auf welchen sowohl die Motionäre als auch Art. 25a BZO 
abstellen,  die  Schlussfolgerung  zu,  dass  mit  der  angefochtenen  Bauvorschrift  aus-
schliesslich Gesundheitsschutz und Gesundheitsvorsorge angestrebt wird. 

Dazu  ist  im  Einzelnen  Folgendes  anzumerken:  Das  Bundesgesetz  über  den 
Umweltschutz  (USG)  und  die  Verordnung  über  den  Schutz  vor  nichtionisierender 
Strahlung  (NISV)  bezwecken,  Menschen  vor  schädlicher  oder  lästiger  nichtionisie-
render Strahlung zu schützen (Art. 1 USG und Art. 1 NISV). Für die Beurteilung der 
schädlichen  oder  lästigen  Einwirkungen  wie  zum  Beispiel  von  Strahlen,  die  durch 
den Bau und Betrieb von Sendeanlagen für Mobilfunk erzeugt werden, legt der Bun-
desrat  gemäss  Art.  13  Abs.  1  USG  durch  Verordnung  Immissionsgrenzwerte  fest, 
mithin unter anderem Grenzwerte für nichtionisierende Strahlen am Ort ihres Einwir-

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kens (vgl. Art. 7 Abs. 2 USG). Nach Art. 13 Abs. 2 USG berücksichtigt er dabei auch 
die  Wirkungen  der  Immissionen  auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, 
wie  Kinder,  Kranke,  Betagte  und  Schwangere.  Die  entsprechenden  Immissions-
grenzwerte für Strahlen (nach Anhang 2 NISV) müssen überall eingehalten sein, wo 
sich  Menschen  aufhalten  können  (Art.  13  Abs.  1  NISV).  Strahlen  werden  sodann 
nach Art. 11 USG durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Abs. 1); unabhängig 
von  der  bestehenden  Umweltbelastung  sind  Strahlenemissionen  im  Rahmen  der 
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirt-
schaftlich tragbar ist (Abs. 2). Zwecks vorsorglicher Emissionsbegrenzung bei nicht-
ionisierender  Strahlung  hat  der  Bundesrat  Anlagegrenzwerte  erlassen  (vgl.  Art.  4 
NISV und Ziff. 64 des Anhangs 1 NISV). An Orten mit empfindlicher Nutzung ist der 
Anlagegrenzwert  einzuhalten  (Vollzugsempfehlung  zur  NISV,  2002,  Ziff.  2.1.3  [S. 
14]). 

Wie  bereits  erwogen,  ist  diese  bundesrechtliche  Regelung  der  zulässigen  Im-
missionen von Mobilfunkantennenanlagen abschliessend (BGE 133 II 327, E. 4.3.4). 
Demzufolge verstösst Art. 25a BZO gegen das Umweltschutzrecht des Bundes, was 
die  Rekurrentin  mithin  zu  Recht  beanstandet  und  worauf  vor dem Erlass der ange-
fochtenen  Bauvorschrift  bereits  der  Stadtrat  in  seiner  Weisung  zuhanden  des  Ge-
meinderats hingewiesen hat. 

6.2.  Nachdem  sich  die  angefochtene  Bauvorschrift  somit  als  eine  unzulässige 
umweltschutzrechtliche Massnahme erweist, kann vorliegend letztendlich offen blei-
ben,  ob  diese  Vorschrift  (wenigstens)  mit  dem  Bundesfernmelderecht  in  Einklang 
stünde,  was  in  Anbetracht  der  von  der  Rekurrentin  in  diesem  Zusammenhang  vor-
gebrachten gewichtigen Argumente zumindest fraglich erscheint. 

7. Demnach ist der Rekurs gutzuheissen und der angefochtene Beschluss auf-

zuheben.