# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ea0cca28-aa32-5aab-ad9f-c4989ad38d0e
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2017-09-26
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 26.09.2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-WBF-vom-2_2017-09-26.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 26. September 2017 

 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

  
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
A 

(Antragsteller 1, Zugangsgesuchsteller) 
 

und 
 

B, 
vertreten durch Rechtsanwalt X 

(Antragsteller 2, angehörte Drittperson) 
 

C 
(Antragsteller 3, angehörte Drittperson) 

 
D, 

vertreten durch Rechtsanwalt Y 
(Antragstellerin 4, angehörte Drittperson) 

 
und 

 
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF/ 

Eidgenössische Finanzkontrolle EFK 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Bund gewährt seit 1959 im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen1 Bürgschaften an 

Reedereien in der Hochsee-Schifffahrt. Bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen 

kann der Bund Bürgschaften zur Finanzierung des Kaufs von Hochseeschiffen gewähren. 

Damit schafft er Anreize, Hochseeschiffe unter Schweizer Flagge zu bereedern, um im 

Bedarfsfall nötige Transportkapazitäten für die Schweiz zu sichern. Im Mai 2016 beauftragte der 

Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF die 

Eidgenössische Finanzkontrolle EFK, im Rahmen einer Administrativuntersuchung die 

Vergabepraxis für Bürgschaften im dafür zuständigen Bundesamt für wirtschaftliche 

Landesversorgung BWL zu untersuchen. Ebenfalls untersucht wurden die Vorbereitungen für 

die Erhöhung des Bürgschafts-Rahmenkredits im Jahr 2008 und der Umgang mit den 

gestiegenen Risiken des Bundes seit Beginn der Krise in der Hochseeschifffahrt Ende 2008, 

inklusive allfälliger Hinweise auf strafrechtlich relevante Tatbestände. Zudem wurde das BWL 

auf Mängel in der Organisation geprüft.2  

                                                      
1  Bundesgesetz über die wirtschaftliche Landesversorgung (Landesversorgungsgesetz, LVG; SR 531); Verordnung über die 

Verbürgung von Darlehen zur Finanzierung schweizerischer Hochseeschiffe (SR 531.44). 
2  Medienmitteilung des WBF vom 27. Januar 2017: Massnahmen zur Sicherung der Bürgschaften des Bundes in der 

Hochsee-Schifffahrt. 

https://www.wbf.admin.ch/wbf/de/home/dokumentation/nsb-news_list.msg-id-65434.html
https://www.wbf.admin.ch/wbf/de/home/dokumentation/nsb-news_list.msg-id-65434.html

 

 

 

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2. Nach Abschluss dieser Untersuchung gelangten mehrere Personen – darunter auch der 

Antragsteller 1 (Journalist) – mit einem Zugangsgesuch gestützt auf das Bundesgesetz über 

das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) an das WBF 

und ersuchten um Offenlegung des Abschlussberichts der EFK zur besagten 

Administrativuntersuchung „Gewährung und Begleitung von Bürgschaften für die Schweizer 

Hochseeflotte“.  

3. In Absprache mit der EFK erklärte sich das WBF für die Bearbeitung dieser Zugangsgesuche 

zuständig. Es erachtete die Voraussetzungen für eine Zugangsgewährung grundsätzlich als 

erfüllt. Die im Bericht enthaltenen Personendaten – insbesondere die Namen – beabsichtigte 

das WBF soweit möglich zu anonymisieren. Mit Schreiben vom 8. Februar 2017 führte es bei 

vier Personen, deren Daten im Bericht enthalten sind, eine Anhörung gemäss Art. 11 Abs. 1 

BGÖ durch. Einer weiteren betroffenen Person war im Rahmen der Administrativuntersuchung 

durch die EFK das rechtliche Gehör gewährt worden. Dabei hatte sie sich aus Gründen des 

Persönlichkeitsschutzes gegen eine Veröffentlichung des Berichts ausgesprochen. 

4. Von den vier nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehörten Personen liessen sich drei vernehmen 

(Antragstellende 2–4). Sie verlangten nebst einer vollständigen Zugangsverweigerung auch 

eine umfassende Berichtigung des Berichts gemäss Art. 25 Abs. 3 Bst. a i.V.m. Art. 25bis des 

Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). Die ihrer Ansicht nach über weite 

Strecken fehlerhaften Inhalte des Berichts resultierten wesentlich aus dem Umstand, dass 

ihnen in der Administrativuntersuchung zu keinem Zeitpunkt das rechtliche Gehör (Art. 29 

Abs. 2 BV) gewährt worden sei. Eine Offenlegung dieses fehlerhaften und unter Verletzung 

ihrer verfassungsmässigen Rechte zustande gekommenen Berichts würde ihre 

Persönlichkeitsrechte in schwerwiegender Weise verletzen, weshalb der Zugang vollständig 

verweigert werden müsse. Trotz der vom WBF vorgenommenen teilweisen Schwärzungen ihrer 

Personendaten bleibe eine Identifizierung insbesondere aufgrund der bereits erfolgten 

Medienberichterstattung ohne weiteres möglich. 

5. In der Folge nahm die EFK einige Ergänzungen und Anpassungen am Bericht vor, welche laut 

EFK aber keinen Einfluss auf ihre Einschätzungen und Schlussfolgerungen haben. Zu dieser 

„neuen finalen Version“ des Berichts führte das WBF mit Schreiben vom 12. April 2017 

abermals eine Anhörung nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ bei den drei angehörten Personen durch, da 

es die Voraussetzungen für eine teilweise Zugangsgewährung im ursprünglich vorgesehenen 

Umfang nach wie vor als erfüllt erachtete.  

6. Auch in den Stellungnahmen zur zweiten Anhörung sprachen sich die drei Personen weiterhin 

gegen die beabsichtigte teilweise Zugangsgewährung aus und machten sinngemäss erneut 

datenschutzrechtliche Ansprüche gemäss Art. 25 Abs. 3 DSG geltend. Im Wesentlichen 

wiederholten sie ihre bereits anlässlich der ersten Anhörung vorgebrachten Einwände. 

Zusätzlich machte der Antragsteller 2 geltend, dass auch die Ausnahmebestimmungen von 

Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b sowie Art. 8 Abs. 2 BGÖ einem Zugang entgegenstünden. 

7. Diese Stellungnahmen liess das WBF auch der EFK zur Prüfung und Stellungnahme 

zukommen. Am 23. Juni 2017 nahm die EFK gegenüber dem WBF zu den Eingaben der 

angehörten Personen (insbesondere den Berichtigungsbegehren) je einzeln Stellung.  

8. Mit Schreiben vom 28. Juni 2017 liess das WBF den Antragstellenden 2–4 je eine 

abschliessende Stellungnahme gemäss Art. 11 Abs. 2 BGÖ zukommen. Unter Hinweis auf die 

rechtlichen Vorgaben von Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG teilte das WBF ihnen mit, es 

halte in Bezug auf die Personendaten an seiner bisherigen Einschätzung fest. Sie hätten in 

ihren Stellungnahmen nicht darzulegen vermocht, dass ein überwiegendes privates Interesse 

am Schutz ihrer Personendaten bestehe bzw. überwiegende Nachteile zusätzliche 

 

 

 

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Einschwärzungen nötig machen würden. In Bezug auf die Berichtigungsbegehren verwies das 

WBF auf die beigefügte Stellungnahme der EFK vom 23. Juni 2017 (vgl. Ziff. 7), welche 

integraler Bestandteil seiner eigenen Stellungnahme bilde. Demnach würde jedes über die 

überarbeitete Fassung des Berichts der EFK hinausgehende Berichtigungsbegehren abgelehnt. 

Dem Antragsteller 2 teilte das WBF zudem mit, die weiteren von ihm vorgebrachten 

Ausnahmegründe (Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b sowie Art. 8 Abs. 2 BGÖ) könnten keinesfalls eine 

komplette Zugangsverweigerung rechtfertigen. Mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip 

habe das WBF lediglich die Empfehlung Nr. 5 im Bericht eingeschwärzt, da deren Bekanntgabe 

die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen könnte 

(Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). 

9. Mit E-Mail vom 29. Juni 2017 nahm das WBF auch gegenüber den Zugangsgesuchstellenden 

abschliessend Stellung (Art. 12 Abs. 4 BGÖ) und stellte ihnen einen teilweisen Zugang zum 

Bericht in Aussicht. Das WBF erklärte, dass es zum Schutz der Privatsphäre der betroffenen 

Personen deren Namen einschwärze. Soweit im Bericht aber Funktionen erwähnt würden, habe 

es diese grundsätzlich nicht geschwärzt. Solche Textstellen mit Bezug zu Personendaten 

beabsichtige es nur dann abzudecken, wenn deren Bekanntmachung überwiegende Nachteile 

für die betroffenen Personen zur Folge haben könnte. In diesem Zusammenhang sei 

berücksichtigt worden, dass Verwaltungsangestellte in höherer Führungsfunktion sowie 

Personen, denen bedeutende Vorteile aufgrund einer rechtlichen oder faktischen Beziehung zu 

einer Behörde erwachsen, sich weitergehende Eingriffe in die Privatsphäre gefallen lassen 

müssten. Zudem werde gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ eine im Bericht enthaltene 

Empfehlung der EFK geschwärzt. 

10. In der Folge reichten ein Zugangsgesuchsteller sowie die drei angehörten Personen zwischen 

dem 7. und dem 22. Juli 2017 je einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- 

und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Die Antragstellenden 2–4 (angehörte 

Drittpersonen) beantragen eine vollständige Zugangsverweigerung und begründen dies im 

Wesentlichen erneut damit, dass der Bericht auf einem widerrechtlichen Verfahren beruhe und 

insbesondere unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustande gekommen sei. Zudem seien 

der Bericht bzw. die darin enthaltenen Personendaten nach wie vor fehlerhaft und folglich zu 

berichtigen. Der Antragsteller 2 befürchtet im Fall einer Offenlegung des Dokuments zudem 

eine Beeinträchtigung wichtiger politischer Entscheide und Prozesse. Demgegenüber hält der 

Antragsteller 1 (Zugangsgesuchsteller) angesichts der Vorkommnisse einen vollständigen, 

ungeschwärzten Zugang für angezeigt. 

Nach Eingang der Schlichtungsanträge bestätigte der Beauftragte jeweils sogleich deren Erhalt 

und teilte den Antragstellenden gleichzeitig mit, dass er die Frist für das Schlichtungsverfahren 

gestützt auf Art. 12a Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 

(VBGÖ; SR 152.31) angemessen verlängert.  

11. Da der Beauftragte aus prozessökonomischen Gründen auf mündliche 

Schlichtungsverhandlungen verzichtete, gab er den Antragstellenden mit Schreiben vom 

3. August 2017 Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ). In der 

Folge reichten die Antragstellenden 2–4 dem Beauftragten je eine ergänzende Stellungnahme 

ein. In ihren Schreiben führten die drei Personen sinngemäss aus, dass ein öffentliches 

Interesse am Zugang nur hinsichtlich korrekten und rechtmässig erhobenen Informationen 

bestehen könne, was vorliegend mangels Richtigkeit der Personendaten und des rechtswidrig 

zustande gekommenen Untersuchungsergebnisses nicht der Fall sei. Folglich überwiege der 

Privatsphärenschutz und der Zugang sei zu verweigern.  

12. Auf Aufforderung des Beauftragten reichte das WBF (in Kenntnis und nach Absprache mit der 

EFK) am 7. August 2017 die relevanten Vorakten sowie den zur Diskussion stehenden 

 

 

 

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Administrativuntersuchungsbericht der EFK ein. Zur Begründung der beabsichtigten teilweisen 

Zugangsgewährung verwies es vollumfänglich auf seine Ausführungen in den Stellungnahmen 

an die Antragstellenden. 

13. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellenden und des WBF bzw. der EFK sowie auf die 

eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

14. Der Antragsteller 1 reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim WBF ein. Dieses 

verweigerte den Zugang zu dem verlangten Dokument teilweise. Der Antragsteller 1 ist als 

Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines 

Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ).  

15. Die Antragstellenden 2–4 wurden nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte 

nahmen sie ebenfalls an dem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und sind somit ebenfalls 

zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ).  

16. Die Schlichtungsanträge wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 

Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 

Abs. 2 BGÖ). Die Schlichtungsanträge betreffen alle dasselbe Dokument. Deshalb rechtfertigt 

es sich, die Schlichtungsverfahren zu vereinigen und mit einer Empfehlung zu erledigen. 

17. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.   

Zuständigkeit der Behörde 

18. Gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist das Zugangsgesuch an die Behörde zu richten, die das 

Dokument erstellt oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin 

erhalten hat. Sowohl das WBF wie auch die EFK fallen in den persönlichen Geltungsbereich 

des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Als Erstellerin des Dokuments ist die 

EFK grundsätzlich nach Art. 10 Abs. 1 BGÖ als zuständige Behörde zu betrachten. Auch 

gemäss Bundesverwaltungsgericht ist in einer Konstellation, in welcher eine Behörde ein 

Dokument von einer anderen dem BGÖ ebenfalls unterstehenden Behörde (als 

Hauptadressatin) erhalten hat, Letztere – im konkreten Fall also die EFK – zuständig.4 Um den 

Interessen der ersuchenden Behörde Rechnung zu tragen, sieht Art. 11 Abs. 4 VBGÖ in 

solchen Fällen vor, dass diese von der erstellenden Behörde vor der Stellungnahme anzuhören 

ist. Gemäss den öffentlichkeitsgesetzlichen Vorgaben wäre demnach die EFK für die 

Durchführung des Zugangsverfahrens zuständig gewesen.  

19. Vorliegend hat sich aber das Generalsekretariat des WBF (in Absprache mit der EFK) für die 

Bearbeitung des Zugangsgesuchs zuständig erklärt. Dieses Vorgehen wurde den beteiligten 

Personen kommuniziert und von diesen soweit erkennbar akzeptiert. Begründet wurde diese 

Zuständigkeitsregelung damit, dass die EFK die Administrativuntersuchung nicht aus eigener 

Initiative gestützt auf ihre aufsichtsrechtlichen Aufgaben gemäss Finanzkontrollgesetz (SR 

                                                      
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,  

BBl 2003 2024. 
4  Urteil des BVGer A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2.1. 

 

 

 

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614.0), sondern im Auftrag des WBF erstellt habe. Demnach vertreten das WBF und die EFK 

offenbar die Auffassung, dass die EFK die Administrativuntersuchung gewissermassen als 

private Dritte und nicht in ihrer Funktion als Bundesbehörde durchgeführt hat.  

20. Ob dieser Umstand zutrifft, und deshalb von der öffentlichkeitsgesetzlichen 

Zuständigkeitsregelung abgewichen werden kann, kann der Beauftragte gestützt auf die ihm 

vorliegenden Informationen nicht abschliessend beurteilen. Sollten das WBF und die EFK an 

ihrer Sichtweise festhalten wollen, empfiehlt er dem WBF, dies in der allenfalls im Nachgang zu 

diesem Schlichtungsverfahren erforderlichen Verfügung detaillierter zu begründen.  

21. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 

der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 

Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die Behörde den Begriff des amtlichen 

Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die 

Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig 

angewendet hat.5 Die von den Antragstellenden 2–4 aufgeworfenen Fragen zur 

Rechtmässigkeit der Administrativuntersuchung sowie damit zusammenhängende Fragen des 

rechtlichen Gehörs können demgegenüber nicht in einem Schlichtungsverfahren nach 

Öffentlichkeitsgesetz beurteilt werden.6 Im Schlichtungsverfahren hat der EDÖB nur über den 

Zugang zu einem amtlichen Dokument gemäss den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu 

befinden (Art. 12 VBGÖ). Was die im Schlichtungsverfahren erneut gestellten 

datenschutzrechtlichen Begehren (insb. Berichtigungen) gemäss Art. 25 Abs. 3 DSG anbelangt, 

so verweist der Beauftragte auf Art. 25 Abs. 4 DSG, wonach sich das Verfahren bei 

Rechtsbegehren nach Art. 25 Abs. 1-3 DSG nach dem Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) richtet. Demnach hat die zuständige Behörde 

darüber mittels Verfügung zu entscheiden.7 

22. Gegenstand des Zugangsgesuchs ist der Administrativuntersuchungsbericht „Gewährung und 

Begleitung von Bürgschaften für die Schweizer Hochseeflotte“. Massgebend ist dabei die „neue 

finale Fassung“ vom 4. April 2017. Es ist vorliegend unbestritten, dass es sich dabei um ein 

amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt, für welches die gesetzliche 

Vermutung des Zugangs gilt. Nachfolgend gilt es zu prüfen, ob dem Zugang 

Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegenstehen.  

Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b / Art. 8 Abs. 2 BGÖ 

23. Der Antragsteller 2 ist der Ansicht, dass eine Offenlegung des Berichts zu einer 

Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörden gemäss Art. 7 Abs. 1 

Bst. a BGÖ führen sowie die zielkonforme Durchführung von konkreten behördlichen 

Massnahmen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ beeinträchtigen könnte. So sei momentan weder 

der Verkauf der Schiffe noch die Liquidation der Gesellschaften gesichert. In dieser Situation 

würde eine erneute mediale Aufmerksamkeit den mit grossem Aufwand vorangetriebenen 

Prozess in klarer Weise stören. Überdies sei der politische bzw. administrative Entscheid, für 

dessen Zweck die Administrativuntersuchung unter anderem angeordnet worden sei, im 

heutigen Zeitpunkt noch nicht gefällt, da insbesondere noch nicht alle von der EFK 

abgegebenen Empfehlungen umgesetzt seien (Art. 8 Abs. 2 BGÖ). 

24. Dem entgegnet das WBF in seiner abschliessenden Stellungnahme an den Antragsteller 2, 

                                                      
5 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
6  Vgl. Empfehlung EDÖB vom 14. Oktober 2015: GS-EDI / Administrativuntersuchung, Ziff. 31; Urteil des 

Bundesverwaltungsgerichts A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.2.4. 
7  JÖHRI, Handkommentar DSG, Zürich 2008, Art. 25, N 37. 

https://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoR6g2ym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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dass eine Veröffentlichung des Berichts keinen massgeblichen Einfluss auf den Verkauf der 

Schiffe und die Liquidation der Gesellschaften sowie auf die Meinungs- und Willensbildung des 

Bundes in dieser Hinsicht habe. Zudem seien die von der EFK abgegebenen Empfehlungen 

grösstenteils bereits umgesetzt, weshalb die Meinungsbildung diesbezüglich nicht (mehr) 

beeinträchtigt werden könne. Auch hinsichtlich den noch nicht umgesetzten Empfehlungen 

werde die freie Meinungsbildung durch eine Offenlegung nicht beeinträchtigt. Lediglich bei der 

Empfehlung Nr. 5 sei von einem beträchtlichen materiellen Gewicht für einen allfällig noch zu 

treffenden Entscheid auszugehen, weshalb dieser auch gestützt auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ 

eingeschwärzt werde. In erster Linie erfolge diese Schwärzung der Empfehlung Nr. 5 aber 

gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ, da ihre Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung 

konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen könnte.  

25. Soweit sich das WBF und die EFK bei einer Offenlegung des Berichts nicht in ihrer freien 

Meinungs- und Willensbildung beeinträchtigt fühlen und auch die Umsetzung von allenfalls noch 

ausstehenden Massnahmen nicht gefährdet sehen, besteht nach Auffassung des Beauftragten 

kein Raum für die Anwendung der vom Antragsteller 2 vorgebrachten Ausnahmegründe. Es 

wäre kaum haltbar, ein behördliches Interesse an einer Zugangsverweigerung zu schützen, 

welches diese Behörde für sich selbst gar nicht in Anspruch nehmen will. Was die vom WBF 

vorgenommene Schwärzung der Empfehlung Nr. 5 anbelangt, auf deren Inhalt der Beauftragte 

in dieser Empfehlung nicht näher eingehen darf (Art. 13 Abs. 2 VBGÖ), erachtet er diese mit 

Blick auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ zum jetzigen Zeitpunkt als recht- und verhältnismässig. 

Schutz von Personendaten 

26. Ein bedeutender Teil der im Bericht enthaltenen Informationen können den antragstellenden 

Drittpersonen zugeordnet werden. Zum Schutz der Privatsphäre der Antragstellenden 2–4 und 

weiteren erwähnten Personen hat das WBF deren Namen – nicht aber ihre Funktion – 

geschwärzt. Weitere mit diesen Personendaten in Zusammenhang stehende Passagen hat das 

WBF nach eigener Aussage nur dann geschwärzt, wenn deren Offenlegung überwiegende 

Nachteile für die betroffene Person zur Folge haben könnte. Aufgrund der nicht geschwärzten 

Funktionsbezeichnungen, der übrigen Inhalte des Berichts sowie der bereits erfolgten 

Medienberichterstattung lassen sich namentlich die Antragstellenden 2–4 jedoch weitgehend 

identifizieren. Es handelt sich folglich trotz Schwärzung der Namen um nicht anonymisierbare 

Personendaten.8 Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ kann der Zugang ausnahmsweise trotz möglicher 

Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn das öffentliche Interesse am 

Zugang überwiegt. 

27. Zugangsgesuche, die sich – wie vorliegend – auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht 

anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Gemäss 

Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes 

wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die 

betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen 

(Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). 

Im Rahmen dieser Interessenabwägung werden die konkret auf dem Spiel stehenden 

Interessen gegeneinander abgewogen. Die Gewichtung hat insbesondere anhand der in Frage 

stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Personen sowie möglicher 

Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen.9  

                                                      
8  Auch wenn durch die vorgenommenen Schwärzungen keine Anonymisierung im eigentlichen Sinne resultiert, kann sie mit 

Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Bundesverwaltungsgericht dennoch angezeigt sein (A-8073/2015 vom 

13. Juli 2016 E. 6.3). 
9  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 

 

 

 

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28. Hinsichtlich der Funktion und Stellung der betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen 

Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen, 

hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellte und privaten Dritten. 

Verwaltungsangestellte können im Zusammenhang mit ihrer öffentlichen Funktion ihren 

Privatsphärenschutz nicht im gleichen Masse geltend machen wie private Dritte. Es ist jedoch 

auch innerhalb der Verwaltungsangestellten zwischen höheren Führungspersonen und 

hierarchisch nachrangigem Behördenpersonal zu unterscheiden. Verwaltungsangestellte in 

höheren Führungsfunktionen müssen sich unter Umständen auch die Bekanntgabe von 

besonders schützenswerten Personendaten gefallen lassen. Hierarchisch nachgeordnete 

Verwaltungsangestellte müssen sich zumindest gefallen lassen, dass bekannt wird, wer ein 

bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war. 

Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nur bekannt gegeben werden, 

wenn dies keine überwiegenden Nachteile für den Betroffenen zur Folge hat.10 

29. Auf der anderen Seite ist das öffentliche Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten zu 

berücksichtigen. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ) 

können weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.11 Gemäss Art. 6 

Abs. 2 VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn 

die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger 

Vorkommnisse dient (Bst. a) oder wenn die betroffene Person zu einer dem 

Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung 

steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). 

30. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem vergleichbaren Fall festgehalten, dass der 

Verdacht auf verwaltungsinterne Missstände dem Interesse nach Transparenz besonderes 

Gewicht verleiht. Das öffentliche Interesse richte sich hierbei nicht lediglich auf den Gegenstand 

der Administrativuntersuchung, sondern auch auf die Untersuchung selbst als 

Verwaltungstätigkeit. Beides schlage sich im Schlussbericht der Untersuchung nieder und 

erreiche die Qualität von wichtigen Vorkommnissen i.S.v. Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ.12 

31. Vorliegend lässt bereits der Umstand, dass sich das WBF veranlasst sah, eine 

Administrativuntersuchung durchführen zu lassen, auf die Bedeutung der Ereignisse rund um 

die Bürgschaftsvergabe für die Schweizer Hochseeflotte schliessen. Darüber hinaus sprechen 

die darauf folgende und immer noch anhaltende intensive mediale Berichterstattung und die 

mittlerweile begonnene politische Aufarbeitung dieser Angelegenheit für ein überaus 

gewichtiges öffentliches Interesse am Zugang zu entsprechenden Informationen. Auch mit Blick 

auf die drohenden bzw. bereits feststehenden finanziellen Verluste für den Bund bzw. den 

Steuerzahler erscheint die Schaffung von Transparenz vorliegend als in höchstem Masse von 

öffentlichem Interesse.  

32. Die im Bericht enthaltenen Personendaten beziehen sich auf aktuelle und ehemalige 

Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen, die zudem direkt oder zumindest 

mittelbar aufgrund ihrer Funktion an der Gewährung von Bürgschaften beteiligt waren, und auf 

eine private Drittperson. Letztere stand in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung zum 

Bund, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen sind (Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ). Folglich 

haben diese Personen es grundsätzlich eher hinzunehmen, dass Informationen über sie bzw. 

ihre berufliche Tätigkeit und ihre Verbindungen zur Verwaltung offengelegt werden. 

                                                      
10  Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2; Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015  

E. 5.1.3.1. 
11  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5. 
12  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.2.3.1. 

 

 

 

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33. Die Vorbringen der antragstellenden Drittpersonen zielen primär auf allfällige (formelle) Fehler 

bei der Administrativuntersuchung sowie angebliche inhaltliche Mängel im Bericht. Wie bereits 

erwähnt, ist dies jedoch nicht Gegenstand des Schlichtungsverfahrens (vgl. Ziff. 21). Losgelöst 

von diesen Argumenten der Antragstellenden ist aber davon auszugehen, dass die Inhalte des 

Berichts deren Persönlichkeit berühren. Der Bericht weist auf eine Reihe von Mängeln bei der 

Vergabe der Bürgschaften und der Erhöhung des Bürgschaft-Rahmenkredits hin13 und gibt 

folglich unter Umständen auch Aufschluss über mögliches individuelles Fehlverhalten, was bei 

Bekanntgabe durchaus negative Auswirkungen für die Betroffenen haben dürfte. Angesichts 

des überaus gewichtigen öffentlichen Interesses am Zugang zum Bericht bzw. den Ergebnissen 

der Untersuchung vermögen diese privaten Interessen jedoch nicht zu überwiegen. Das WBF 

hat den Bedenken der Antragstellenden 2–4 insoweit Rechnung getragen, als es gewisse 

Passagen eingeschwärzt hat (vgl. Ziff. 26). Dieses Vorgehen der Behörde erscheint dem 

Beauftragten angemessen und verhältnismässig und im Einklang mit der einschlägigen 

Rechtsprechung über die Bekanntgabe von Personendaten.  

34. Die geschwärzten Personendaten betreffen jedoch nicht nur die antragstellenden Dritten, 

sondern auch eine weitere Person, der zwar im Rahmen der Administrativuntersuchung das 

rechtliche Gehör gewährt wurde, die aber im Zugangsgesuchsverfahren nicht nach Art. 11 BGÖ 

angehört worden ist und demnach auch keinen Schlichtungsantrag eingereicht hat. 

Insbesondere was die im Zusammenhang mit diesen Personendaten geschwärzten Passagen 

in den Ziffern 1.4, 2.2, 2.4, 2.6, 4.6.2 und 4.10.2 (und die entsprechenden Schwärzungen im 

Inhaltsverzeichnis) anbelangt, ist für den Beauftragten nicht ersichtlich, ob diese Abdeckungen 

aus datenschutzrechtlichen oder aus anderen Gründen erfolgten. Da in den Akten nichts auf 

eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ namentlich zur vorliegend massgebenden „finalen Fassung“ 

hindeutet, ist für den Beauftragten nicht ersichtlich, ob – zumindest in Bezug auf die oben 

erwähnten Passagen – tatsächlich private Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht werden. 

Folglich empfiehlt der Beauftragte, diese Schwärzungen nach Anhörung der betroffenen Person 

nochmals zu überprüfen.  

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

35. Das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung entscheidet über die 

datenschutzrechtlichen Begehren nach Art. 25 DSG der antragstellenden Drittpersonen in Form 

einer Verfügung (Art. 25 Abs. 4 DSG). 

36. Im Übrigen gewährt das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung einen 

teilweisen Zugang zum Administrativuntersuchungsbericht „Gewährung und Begleitung von 

Bürgschaften für die Schweizer Hochseeflotte“ im beabsichtigten Umfang gemäss seinen 

Stellungnahmen vom 28. bzw. 29. Juni 2017. Vorbehalten bleibt der Entscheid des WBF nach 

erfolgter Anhörung der betroffenen Person bezüglich den in Ziffer 34 dieser Empfehlung 

erwähnten Passagen. 

37. Die Antragstellenden und weitere betroffene Drittpersonen können innerhalb von 10 Tagen 

nach Erhalt dieser Empfehlung beim Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung 

den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht 

einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

38. Das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung erlässt eine Verfügung, wenn es 

                                                      
13  Botschaft des Bundesrates über den Nachtrag Ia zum Voranschlag 2017 (Nachtragskredit) vom 16. Mai 2017, S. 15. 

https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/48346.pdf

 

 

 

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mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

39. Das Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung erlässt die Verfügung innert 20 

Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer 

Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). Aus prozessökonomischen Überlegungen empfiehlt der 

Beauftragte, den Entscheid über die Begehren nach Art. 25 DSG und den Umfang der 

Zugangsgewährung in derselben Verfügung zu eröffnen (Art. 25bis DSG). 

40. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Antragstellenden anonymisiert  

(Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

41. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Antragsteller 1 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Antragsteller 2 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Antragsteller 3 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Antragstellerin 4 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidg. Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung 

Generalsekretariat 

3003 Bern 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidg. Finanzkontrolle 

3003 Bern 

 

 

 

 

 

Adrian Lobsiger