# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d7daad47-6099-584d-8e8b-ce57e3dcdab5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.05.2022 601 2021 152
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-152_2022-05-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 152

Arrêt du 12 mai 2022

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud 

Christian Pfammatter
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Adrien de Steiger, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

B.________, intimé

Objet Agents des collectivités publiques - requête en indemnité - application 
de la LResp - procédure informelle OHarc

Recours du 4 octobre 2021 contre la décision du 1er septembre 2021

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 20

considérant en fait

A. Depuis le 1er février 2015, A.________ a été employée par l'association de communes 
C.________ en qualité de responsable de l'animation auprès du home médicalisé D.________.

B. Dès le 28 août 2017, la collaboratrice a été mise au bénéfice d'une incapacité de travail 
médicalement attestée, annoncée à sa supérieure hiérarchique, la cheffe d'établissement, par 
téléphone du même jour.

Par courrier du 20 décembre 2017, l'intéressée a demandé à la cheffe d'établissement de 
C.________ si l'ordonnance cantonale du 14 décembre 2015 relative au harcèlement et aux 
difficultés relationnelles sur le lieu de travail (OHarc; RSF 122.70.14) s'appliquait également au 
personnel de C.________ et, si tel ne devait pas être le cas, de lui indiquer à quelle personne de 
confiance les collaborateurs de l'association pouvaient s'adresser en cas de besoin. Elle a précisé 
à cet égard que "l'Espace santé-social" n'était pas entré en matière sur sa requête.

Par lettre du 8 janvier 2018, la cheffe d'établissement a pris acte de la requête et répondu qu'une 
détermination lui serait transmise d'ici la fin du mois. Le 26 janvier 2018, la cheffe des ressources 
humaines (ci-après: la cheffe RH) a indiqué à la collaboratrice que l'OHarc s'appliquait bel et bien 
au personnel de C.________, toutefois avec certaines réserves, les collaborateurs de l'association 
n'étant notamment pas autorisés à faire appel aux intervenants spécialisés de la section "Espace 
santé-social" dans la mesure où ils n'étaient pas des employés de l'Etat. En cas de difficultés, il fallait 
s'adresser à la cheffe RH dans un premier temps. Dans le cas où aucune solution ne pouvait être 
apportée et que la situation l'exigeait, un service externe était cas échéant mandaté dans un second 
temps. Ainsi, la cheffe RH a indiqué à A.________ qu'elle se tenait à disposition et qu'une fois la 
situation connue, des mesures seraient proposées.

Par courrier du 2 mars 2018 adressé à la cheffe RH, la collaboratrice s'est référée à un article de 
presse du 18 novembre 2017 ainsi qu'à une émission de radio diffusée le 30 mai 2017 - mettant tous 
deux en cause la direction de C.________ - et a requis, dans ces conditions, qu'on lui communique 
les coordonnées du service externe.

Par réponse du 26 mars 2018, la cheffe RH a demandé à l'intéressée de lui transmettre une copie 
de l'article de presse et un enregistrement ou lien de l'émission de radio, relevant que la teneur du 
courrier du 2 mars 2018 ne permettait pas de déterminer la problématique vécue par la 
collaboratrice. En outre, la cheffe RH a enjoint A.________ à collaborer afin que la lumière puisse 
être faite sur sa situation. Ne connaissant pas le problème vécu, la cheffe RH estimait qu'elle n'était 
pas en mesure d'agir et de communiquer les coordonnées d'une personne externe. Enfin, la cheffe 
RH a proposé à la collaboratrice plusieurs dates afin qu'une rencontre soit organisée pour discuter 
de la problématique vécue, en présence également de la supérieure hiérarchique de l'intéressée.

Le 19 avril 2018, A.________ a exposé qu'elle refusait de rencontrer les personnes mises en cause 
dans l'article de presse du 18 novembre 2017 ainsi que dans l'émission de radio du 30 mai 2017 - 
soit l'ensemble des membres de la direction de C.________ - dont faisait précisément partie la cheffe 
RH. Elle réitérait dès lors sa demande, à savoir qu'une entrevue soit organisée auprès d'un service 
externe.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 20

C. Par missive du 2 mai 2018, la collaboratrice a été informée que l'incapacité durable de travail 
par suite de maladie entraînait, de par la loi, la cessation de plein droit des rapports de service. Dans 
son cas, le contrat prendrait fin le 9 juillet 2018.

D. Par courrier du 1er juin 2018 adressé au directeur général et à la cheffe RH, A.________ s'est 
référée à ses courriers du 2 mars 2018 et du 19 avril 2018, restés sans réponse, et a informé les 
précités que des tensions étaient courantes dans l'établissement, également avec la cheffe RH. Elle 
a répété qu'elle souhaitait obtenir les coordonnées de la personne de confiance, particulièrement 
dans le cas où, comme en l'espèce, celle désignée au sein de l'établissement - à savoir la cheffe 
RH - était concernée. Pour le cas où C.________ n'entendait pas donner suite à sa demande, la 
collaboratrice a requis qu'une décision soit rendue.

Le 13 juin 2018, le directeur général et la cheffe RH ont pris acte du contenu du courrier du 1er juin 
2018 et ont fait part de leur étonnement, estimant que la collaboratrice soulevait un élément nouveau 
en tant qu'elle exposait que la cheffe RH était également concernée par la problématique. Une 
réponse était annoncée d'ici la fin du mois.

Par lettre du 25 juin 2018, la cheffe d'établissement et la cheffe RH ont relevé que le dernier certificat 
médical transmis attestait d'une incapacité de travail jusqu'au 21 juin 2018. La collaboratrice n'ayant 
pas repris son activité depuis, il devait être considéré qu'il s'agissait d'une absence injustifiée.

Le 29 juin 2018, le directeur général et la cheffe RH ont exposé à l'intéressée qu'ils n'avaient reçu 
aucune information, même d'ordre général, sur la nature de son problème, de sorte qu'il n'était pas 
possible de l'orienter vers une personne externe qualifiée. Les précités ont également pris acte que 
les difficultés concernaient également la cheffe RH, en relevant néanmoins qu'aucune relation 
professionnelle directe entre elle et dite cheffe n'avait eu lieu, ni pendant son activité, ni pendant son 
arrêt maladie, de sorte qu'un conflit paraissait difficilement imaginable. Il était indiqué, en p. 2 de ce 
courrier, que "la présente décision [pouvait] faire l'objet d'une réclamation auprès du comité (…)".

E. Agissant le 25 juillet 2018, A.________ a formé réclamation contre la décision du 29 juin 2018 
auprès du comité de direction de C.________ (ci-après: le comité), concluant à son annulation et à 
ce que le nom de la personne de contact externe lui soit communiqué. Pour l'essentiel, elle a rappelé 
les droits que lui conféraient l'OHarc et a exposé que la problématique aurait pu être déduite des 
différents courriers échangés. Depuis sa lettre du 2 mars 2018, le directeur général et la cheffe RH 
ne pouvaient pas ignorer qui étaient les personnes concernées, vu le renvoi qu'elle avait 
expressément fait à l'article de presse du 18 novembre 2017 ainsi qu'à l'émission de radio diffusée 
le 30 mai 2017, mettant tous deux en cause la direction de C.________. Elle a soutenu qu'un contact 
avec une personne externe aurait pu lui permettre de se rétablir plus rapidement, voire de reprendre 
son activité professionnelle.

Par courrier du 10 octobre 2018, communiqué à la collaboratrice le 21 décembre 2018, le directeur 
général et la cheffe RH ont conclu au rejet de la réclamation, arguant en substance que l'intéressée 
n'avait pas donné suite aux propositions de rencontre et n'avait pas, en dépit des demandes sur ce 
point, précisé la problématique afin que C.________ puisse l'adresser au spécialiste externe 
compétent.

Par courrier du 18 janvier 2019, la collaboratrice a maintenu ses conclusions.

F. Par décision sur réclamation du 28 février 2019, le comité a déclaré la réclamation irrecevable, 
au motif que le courrier du 29 juin 2018 ne pouvait pas être qualifié de décision, étant donné qu'il 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 20

s'inscrivait dans le cadre de la procédure informelle des art. 9 à 14 OHarc; il devait ainsi être 
considéré comme un acte interne à l'administration. Cette décision, non contestée, est entrée en 
force.

G. Par courrier du 3 juillet 2019, la collaboratrice s'est adressée au directeur général et à la cheffe 
RH et a conclu à ce qu'il lui soit versé CHF 25'300.- à titre de prétention en dommages et intérêts 
en lien avec le gain manqué subi jusqu'à la prise de son nouvel emploi en juin 2019, étant précisé 
que ce montant incluait également les allocations familiales, patronales et les cotisations AVS. En 
outre, elle a demandé CHF 5'000.- à titre d'indemnité pour tort moral et enfin CHF 1'500.- pour les 
frais d'avocat engagés jusqu'ici. L'ancienne collaboratrice a également requis que son certificat de 
travail soit modifié en ce sens qu'il ne soit pas fait mention de sa longue absence pour maladie, 
respectivement qu'il ne soit pas précisé qu'elle se trouvait en arrêt à la fin de son contrat. En 
substance, A.________ reproche à la direction générale de ne pas l'avoir mise en contact avec une 
personne de confiance, violant ainsi son obligation de protéger sa santé et sa personnalité. Elle 
estime qu'en s'obstinant à vouloir prendre connaissance de la problématique avant de donner le 
nom d'une personne de confiance, la direction a bafoué le caractère de confidentialité garanti par 
l'OHarc. 

Par décision du 5 août 2019, la direction générale a précisé qu'elle s'était déjà prononcée sur la 
question des allocations ainsi que sur les cotisations AVS dans ses courriers du 22 mars et 29 juin 
2018 et a indiqué qu'elle refusait "(…) de répondre à [la] demande de dommages-intérêts et de 
participation aux frais d'avocat (…)". S'agissant de l'indemnité réclamée pour tort moral, la décision 
du comité du 28 février 2019 avait mis un terme aux échanges relatifs à l'application de l'OHarc, de 
sorte qu'elle refusait de revenir sur le sujet. En outre, elle a fait parvenir à la collaboratrice un 
nouveau certificat de travail. La phrase "[n]ous avons dû mettre un terme au contrat de A.________ 
pour des raisons de santé" a été remplacée par "[l]es rapports de travail prennent fin de plein droit 
pour des raisons de santé". 

Le 5 septembre 2019, A.________ a formé réclamation contre cette décision auprès du comité de 
C.________, concluant à l'admission de sa requête du 3 juillet 2019, au versement des indemnités 
réclamées et à ce que la phrase précitée soit entièrement supprimée de son certificat de travail. A 
titre préliminaire, elle a souligné que, si le dossier relatif à la question de la communication du nom 
d'une personne de confiance avait été clos par la décision d'irrecevabilité du 28 février 2019, la 
procédure afférente à ses prétentions en dommages et intérêts restait ouverte, contrairement à ce 
que laisse entendre la décision attaquée du 5 août 2019. Sur le fond, elle a fait valoir en substance 
que la direction générale de C.________ l'avait empêchée d'évoquer qu'elle était victime de mobbing 
et ne l'avait pas protégée dans sa santé et sa personnalité, comme le lui imposait pourtant plusieurs 
dispositions légales, de sorte qu'elle avait subi un dommage. En outre, la phrase figurant dans son 
certificat de travail devait être supprimée, étant donné que sa maladie ne remettait pas en cause 
ses capacités à exercer son activité, preuve en est qu'elle avait retrouvé un emploi et que, de toute 
manière, sa maladie était due au fait que la direction générale de C.________ ne l'avait pas mise 
en contact avec une personne de confiance externe. A l'appui de ses déclarations, elle a produit un 
certificat médical daté du 4 septembre 2019 indiquant qu'elle avait été suivie "dans un contexte de 
trouble anxio-dépressif et un état de stress post-traumatique suite à un conflit professionnel (très 
vraisemblablement du mobbing)". 

Le 10 décembre 2019, le directeur général et la cheffe RH ont conclu au maintien de la décision du 
5 août 2019, arguant en substance qu'ils n'avaient pas été en mesure de trouver une solution au 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 20

problème de la collaboratrice dès lors que celle-ci n'avait jamais donné suite aux propositions de 
rencontre. S'agissant du certificat de travail, la phrase litigieuse était conforme à la réalité. Le 
23 décembre 2019, la collaboratrice a formulé une détermination spontanée.

Par décision du 31 août 2020, le comité a rejeté la réclamation du 5 septembre 2019 et statué sur 
le fond, considérant en substance qu'il aurait appartenu à la collaboratrice de demander la récusation 
de la cheffe RH, en temps voulu, si elle l'estimait nécessaire. En outre, A.________ avait failli à son 
devoir de collaborer, en ne donnant pas suite aux propositions de rencontre et en refusant de 
communiquer le type de problèmes vécus. Dans ces circonstances, le comité a retenu que la 
direction générale de C.________ avait pris les dispositions idoines pour protéger l'intéressée dans 
sa santé et sa personnalité. Pour cette raison, la collaboratrice ne pouvait pas prétendre à des 
indemnités en dommages-intérêts, en tort moral et exiger une quelconque participation à ses frais 
d'avocat. Enfin, compte tenu de sa maladie, il pouvait objectivement être précisé dans son certificat 
de travail que les rapports avaient pris fin de plein droit pour des raisons de santé.

H. Agissant le 1er octobre 2020, A.________ a interjeté recours contre la décision sur réclamation 
du 31 août 2020 devant la Préfecture du district D.________ et a conclu, sous suite de frais et 
dépens, à titre préliminaire, à ce que le Préfet de D.________ soit récusé et à ce que la cause soit 
transmise à une autre Préfecture. Principalement, elle a ensuite demandé à ce que C.________ soit 
condamné à lui verser CHF 25'300.- à titre de dommages et intérêts, avec intérêts à 5% l'an depuis 
le 10 juillet 2018, CHF 5'000.- à titre d'indemnité pour tort moral, avec intérêts dès la même date, 
CHF 1'500.- à titre de participation à ses frais d'avocat et, enfin, que le certificat de travail du 5 août 
2019 soit modifié en ce sens que la phrase litigieuse évoquée ci-avant soit supprimée.

Pour l'essentiel, elle a fait valoir qu'en se bornant à vouloir connaître la problématique qu'elle voulait 
confier à la personne de confiance et en ne lui donnant pas la possibilité d'accéder à la procédure 
informelle prévue par l'OHarc, le comité avait violé son obligation de protéger sa santé et sa 
personnalité, ainsi que diverses dispositions de l'ordonnance précitée, en particulier l'art. 6 OHarc 
exigeant que les opérations menées soient confidentielles. L'attitude du comité a conduit à la 
prolongation de son arrêt maladie et, finalement, à la cessation de plein droit de ses rapports de 
service, ce qui justifiait, d'après elle, l'octroi des indemnités requises. Enfin, dès lors que l'employeur 
était responsable de ses problèmes de santé, il était injuste de faire figurer dans son certificat de 
travail les raisons pour lesquelles le contrat avait pris fin, soit la longue maladie. A cela s'ajoutait que 
son aptitude à exercer son activité dans le futur ne pouvait pas être remise en cause, de sorte que 
les conditions fixées par la jurisprudence en la matière n'étaient pas réalisées.

Par décision du 3 novembre 2020, le Conseil d'Etat a désigné le Préfet du district E.________ (ci-
après: le Préfet) compétent pour traiter le recours.

Le 1er mars 2021, le comité a conclu, principalement, à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement 
à son rejet, arguant pour l'essentiel que la décision du 28 février 2019 - qui portait sur l'accès de la 
collaboratrice à la procédure informelle de l'OHarc - n'avait pas fait l'objet d'un recours et était dès 
lors devenue définitive et exécutoire. Partant, l'intéressée n'était pas légitimée à se fonder une 
nouvelle fois sur une prétendue violation de l'OHarc pour déposer quelques mois plus tard une 
requête en indemnité. Pour le reste, il a considéré que les prétentions formulées par l'intéressée ne 
pouvaient pas reposer sur la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 
122.70.1). Si cette loi était bien applicable aux collaborateurs de C.________, elle ne prévoyait pas 
de telles indemnités. Du point de vue du comité, la collaboratrice aurait dû agir sous l'angle de la loi 
fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 20

agents (LResp; RSF 16.1). Or, les faits sur lesquels s'appuyaient la recourante, consistant à lui 
demander de préciser ses doléances afin de l'orienter vers une personne de confiance, ne relevaient 
pas de l'acte illicite. Surtout, cette dernière hypothèse supposait que A.________ fonde sa demande 
en dédommagement sur des faits antérieurs à son incapacité; dans ces conditions, sa requête devait 
clairement être considérée comme périmée, la LResp prévoyant un délai d'un an dès la 
connaissance du préjudice. Pour le reste, le comité a estimé que les démarches de la collaboratrice 
étaient abusives et injustifiées.

Le 11 mars 2021, l'intéressée a reproché au comité de faire un amalgame entre les deux procédures 
de réclamation du 25 juillet 2019 et du 5 septembre 2019, la première visant à obtenir le nom d'une 
personne de confiance, la seconde à demander des dommages et intérêts après que l'autorité 
précité ait définitivement refusé de le communiquer. Sa requête en indemnité pouvait ainsi 
valablement être déposée et se fondait sur la violation, par l'employeur, de son obligation de protéger 
et respecter la personnalité de son travailleur. Enfin, elle a soutenu qu'elle avait indiqué à réitérées 
reprises qu'elle rencontrait des problèmes de santé nécessitant l'intervention d'une personne de 
confiance externe et qu'en dépit de la confidentialité couverte par l'OHarc, son employeur s'était 
évertué, à tort, à avoir connaissance de la situation. 

I. Par décision du 1er septembre 2021, le Préfet a rejeté le recours du 1er octobre 2020 et a 
confirmé la décision de C.________ du 31 août 2020. A titre préliminaire, il a retenu que la requête 
de la collaboratrice du 3 juillet 2019 tendant à l'octroi d'indemnités avait été déposée dans le délai 
d'une année fixé par l'art. 60 CO et était, partant, recevable. Néanmoins, celle-ci devait être rejetée. 
En substance, le Préfet a exposé que ni la LPers, ni son règlement d’exécution du 17 décembre 
2002 (RPers; RSF 122.70.11) - tous deux applicables aux collaborateurs de C.________ - ne 
prévoyaient de dédommagement en cas d'omission par l'employeur de protéger la santé de ses 
employés. S'agissant de la LResp, elle n'entrait pas en ligne de compte, "la recourante étant une 
employée de C.________, il ne peut être retenu qu'un agent d'une collectivité publique aurait causé 
un préjudice à autrui". Ainsi, d'après le Préfet, il convenait d'examiner, sur la base de l'art. 328 CO, 
applicable à titre de droit cantonal supplétif, s'il y avait eu, dans le cas concret, une atteinte à la 
personnalité donnant droit à une indemnité. A cet égard, il a constaté qu'une procédure analogue à 
celle prévue par l'OHarc avait été mise en place par C.________, que A.________ avait refusé de 
suivre dite procédure, n'avait pas relevé clairement les difficultés rencontrées avec la personne de 
confiance proposée par C.________, du moins pas avant le 1er juin 2018, et n'avait pas demandé 
sa récusation. Bien plus, elle avait attendu le dernier moment pour signaler que la problématique 
concernait également la personne de confiance mise en place, soit la cheffe RH. Partant, le Préfet 
a considéré que C.________ n'avait pas violé son obligation de protéger la personnalité de son 
employée, de sorte qu'aucune prétention en dommages et intérêts ou en tort moral n'était due. Pour 
ce qui est de sa conclusion tendant à la participation, par l'employeur, aux frais d'avocat engagés, il 
a rappelé que C.________ ne statuait pas en dernière instance cantonale, de sorte qu'il ne pouvait 
pas être alloué des dépens à ce stade, et ce quand bien même l'intéressée aurait obtenu gain de 
cause devant lui. Enfin, s'agissant du certificat de travail, le Préfet s'est référé à la jurisprudence en 
la matière et a retenu, vu la longue absence pour maladie de la collaboratrice, que C.________ était 
en droit de maintenir la phrase litigieuse.

J. Agissant le 4 octobre 2021, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que C.________ soit condamné à 
lui verser CHF 25'300.- à titre de dommages et intérêts, avec intérêts à 5% l'an depuis le 10 juillet 
2018, ainsi que CHF 5'000.-, avec intérêts dès la même date, pour le tort moral subi. Quand bien 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 20

même elle évoque le montant de ses frais d'avocat dans sa motivation, elle ne prend cependant 
aucune conclusion formelle sur ce point. En substance, elle se plaint d'une constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents, dès lors notamment que, contrairement à ce que retient la décision 
attaquée, elle avait déjà annoncé par courrier du 19 avril 2018 que la problématique concernait 
également la cheffe RH. La recourante fait valoir également que diverses dispositions de l'OHarc, 
ainsi que l'art. 328 CO, n'ont pas été respectés; la collaboratrice considère qu'elle n'a en particulier 
pas pu avoir accès à une personne de confiance externe, C.________ ayant sciemment bloqué le 
processus pour éviter que le dossier soit externalisé. A l'appui de ses conclusions, elle demande, à 
titre de preuves - entre autres - à être entendue, afin de pouvoir expliquer ce qu'elle a vécu lorsqu'elle 
était employée de C.________.

K. Invité à se déterminer, le Préfet formule ses observations le 29 novembre 2021 et conclut au 
rejet du recours, relevant pour l'essentiel que le courrier du 19 avril 2018, ainsi que d'autres pièces 
du bordereau, produits par la recourante devant le Tribunal cantonal ne figuraient pas au dossier 
constitué devant lui. Or, compte tenu du devoir des parties de collaborer à l'établissement des faits, 
il appartenait à A.________ d'en faire mention. En tout état de cause, le Préfet considère qu'en dépit 
de ces documents, la collaboratrice n'a jamais clairement exprimé que la problématique qu'elle 
rencontrait concernait également la personne de confiance désignée, soit la cheffe RH.

Le 24 mars 2022, C.________ se réfère à sa décision précédente du 28 février 2019 et fait valoir 
que compte tenu de son caractère définitif et exécutoire, une prétendue violation de l'OHarc ne 
saurait fonder une requête en indemnité, comme exposé dans sa détermination du 1er mars 2021 
formulée devant la Préfecture. Pour cette raison, il répète que les prétentions de la recourante sont 
irrecevables. Pour le surplus, il se rallie aux motifs retenus par le Préfet.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites (cf. ég. consid. 6.1 ci-
dessous en lien avec la procédure prévue par la LResp).

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 20

2.

Aux termes de l’art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 
140.1), applicable aux associations de communes en vertu de l’art. 126 LCo, sous réserve des 
dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un règlement de portée générale, leurs 
propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un règlement communal de portée générale 
et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la LPers, hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 
1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que le RPers s’appliquent par analogie au personnel communal à titre de 
droit communal supplétif (al. 2).

En l’occurrence, le règlement du personnel de C.________, anciennement dénommé F.________, 
a été abrogé le 9 décembre 2004 et renvoie désormais à la LPers, au RPers ainsi qu’aux 
ordonnances cantonales y relatives. Il est relevé que les questions particulières propres à la gestion 
ou prises en dérogation desdits textes sont en outre réglées par voie d’avenant du même jour. Ces 
dispositions ne sont toutefois pas pertinentes en l'espèce. 

3. 

3.1. A titre préliminaire, il y a lieu de constater que, dans sa réclamation du 25 juillet 2018, 
A.________ concluait à l'annulation de la "décision" de la direction générale du 29 juin 2018 et à ce 
que le nom de la personne de contact externe lui soit communiqué. Par décision sur réclamation du 
28 février 2019, le comité a déclaré dite réclamation irrecevable, retenant en substance que le 
courrier du 29 juin 2018 ne pouvait pas être qualifié de décision, étant donné qu'il s'inscrivait dans 
le cadre de la procédure informelle de l'OHarc.

Dans une nouvelle intervention du 3 juillet 2019 adressée à la direction générale (cf. art. 153 al. 2 et 
131 al. 1 LCo, en lien avec l'art. 103 al. 2 CPJA), la collaboratrice a réclamé qu'il lui soit versé 
CHF 25'300.- à titre de prétention en dommages et intérêts, CHF 5'000.- à titre d'indemnité pour tort 
moral, CHF 1'500.- pour les frais d'avocat engagés et a requis une modification de son certificat de 
travail. En substance, A.________ invoquait avoir subi une atteinte à sa personnalité dans le cadre 
de ses rapports de travail, s'expliquant par le fait que C.________ avait refusé, à tort, de lui 
communiquer les coordonnées d'une personne de confiance externe. Elle reprend en partie dites 
conclusions et argumentation devant l'Instance de céans. 

3.2. Ainsi, il sied de retenir, à ce stade, que les prétentions formulées par la collaboratrice dans 
ces deux procédures ne sont pas identiques, l'une visant à ce que le nom de la personne de 
confiance lui soit communiqué, la seconde ayant pour but d'obtenir réparation du fait que celui-ci ne 
lui a pas été donné. En outre, force est de relever que la décision du 28 février 2019 examine la 
situation uniquement sous l'angle de la recevabilité. Dans cette première procédure, il n'était du 
reste pas question d'obtenir des indemnités.

Fort de ce constat, et contrairement à ce que persiste à soutenir C.________ devant l'Instance de 
céans, la question d'un éventuel droit de la collaboratrice à obtenir des dommages-intérêts ainsi 
qu'une indemnité pour tort moral du fait que son employeur a refusé de lui communiquer le nom de 
la personne de confiance externe peut sans autre faire l'objet d'une décision, respectivement d'un 
jugement. Partant, les prétentions formulées par la collaboratrice le 3 juillet 2019, à l'origine de la 
présente procédure, étaient, sur le principe, recevables.

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 20

4.

L'intervention de la collaboratrice du 3 juillet 2019 comportait ainsi deux aspects: une demande en 
réparation d'une part, et une modification de son certificat de travail, d'autre part. S'agissant de ce 
second point, il est d'emblée admis que la collaboratrice devait s'adresser à son employeur, avec 
possibilité de recours devant la Préfecture, et agir en fonction des règles valables en matière de 
fonction publique (cf. arrêt TC FR 601 2021 79 du 10 février 2022). Cette question n'est toutefois 
plus contestée devant le Tribunal cantonal.

Concernant ses prétentions en réparation, il sied de déterminer sur quelle base légale elles devaient 
se fonder.

4.1. Aux termes de l'art. 130 LPers, applicable par le biais du règlement de C.________, intitulé 
"procédure en cas d'atteinte à la personnalité", le Conseil d'Etat prend les mesures nécessaires à la 
prévention, à la constatation et à la cessation de toute atteinte à la personnalité du collaborateur ou 
de la collaboratrice, notamment les cas de harcèlement sexuel et psychologique causés au lieu ou 
dans le cadre du travail par des collaborateurs ou collaboratrices (al. 1). Les dispositions d'exécution 
instituent une procédure informelle de plainte et de conciliation (al. 2). 

L'art. 13 RPers prévoit que le Service du personnel et d'organisation peut, dans l'exercice de ses 
attributions, se mettre en relation directement avec un collaborateur ou une collaboratrice. Il en est 
de même des entités de gestion pour le personnel qui les concerne (al. 1). Chaque collaborateur ou 
collaboratrice peut s'adresser au Service du personnel et d'organisation ou à l'entité de gestion pour 
s'informer ou demander conseil; au besoin, il ou elle peut solliciter un entretien, notamment en cas 
de cessation des rapports de service (al. 2). Sont en outre réservées l'ordonnance relative au 
harcèlement et aux difficultés relationnelles sur le lieu de travail ainsi que les dispositions relatives 
au fonds d'entraide sociale (al. 3).

Selon le message relatif à l'art. 130 LPers, "cette disposition vise les cas de harcèlement sexuel ou 
psychologique (mobbing). Le harcèlement sexuel a fait l’objet de directives récentes du Conseil 
d’Etat. Le harcèlement psychologique est actuellement réglé par les articles 148 ss RPE. Ces 
dispositions devraient être réactualisées pour tenir compte des nouvelles approches de ce type 
d’atteinte à la personnalité. En outre, la récente modification de la loi fédérale sur le travail oblige 
les employeurs, y compris les administrations publiques, à prendre des mesures spécifiques 
relatives à la santé physique et psychique de leur personnel" (Message du 28 novembre 2000 
accompagnant le projet de loi sur le personnel de l'Etat [ci-après: Message LPers], BGC 2001, 
p. 1005 ss, p. 1027, en lien avec l’ancien art. 137).

Aux termes de l'art. 1er OHarc, la présente ordonnance instaure une procédure informelle pour traiter 
des situations suivantes: harcèlement psychologique (let. a), harcèlement sexuel (let. b) ou toute 
autre forme de difficultés relationnelles entre collaborateurs et collaboratrices au lieu ou dans le 
cadre du travail (let. c). Elle précise en outre certaines règles de la procédure formelle (al. 2). La 
présente ordonnance s'applique à l'ensemble du personnel soumis à la loi sur le personnel de l'Etat. 
Elle s'applique par analogie aux apprenti-e-s et aux stagiaires (al. 3). D'après le commentaire du 
14 décembre 2015 accompagnant le projet d'ordonnance OHarc, "l’objectif de la procédure 
informelle est de permettre à la personne requérante non seulement d’être entendue dans sa 
souffrance, mais aussi de réactiver ses ressources en vue d’une gestion des difficultés rencontrées. 
Si différentes mesures au niveau individuel peuvent être proposées, l’axe central de la procédure 
informelle est une démarche de médiation, méthode avérée de résolution de conflits. Ainsi la 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 20

procédure informelle vise avant tout la conclusion d’une entente sur des solutions mutuellement 
acceptables par les personnes concernées et permettant de retrouver des conditions de travail 
adéquates, ainsi que l’évitement de procédures formelles d’investigation pour des conflits ne 
relevant pas du harcèlement psychologique ou sexuel. (…) Une particularité instaurée dans le cadre 
de cette démarche informelle est la possibilité qu’ont les personnes de confiance de l’Espace santé-
social d’orienter les collaborateurs et collaboratrices se sentant victimes de harcèlement vers des 
avocat-e-s externes désignés par le Conseil d’Etat. Ces avocat-e-s pourront leur procurer un conseil 
juridique concernant la situation vécue à la place de travail et, si nécessaire, les accompagner 
auprès de leur autorité d’engagement afin que des mesures soient prises pour faire cesser l’atteinte 
à la personnalité "(https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentair
e-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf, consulté le 27 avril 2022, ch. 3.1.4.1). S'agissant de la 
procédure formelle, il est encore précisé qu'il s'agit "(…) d'une procédure d’enquête, d’investigation 
en vue d’établir des faits et par là le constat d’existence ou d’inexistence de harcèlement (sexuel ou 
psychologique). Cette procédure est ouverte suite au dépôt d’une plainte et peut aboutir à des 
mesures contre l’auteur du harcèlement. En matière de harcèlement sexuel, le fait que la ligne 
hiérarchique ait connaissance d’une quelconque manière d’une situation implique l’ouverture 
automatique d’une procédure formelle" (https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files
/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf, consulté le 27 avril 2022, ch. 3.1.4.2).

4.2. A ce stade, il sied dès lors de constater, avec le Préfet, que ni la législation sur le personnel 
de l'Etat, ni l'OHarc ne contiennent de dispositions topiques prévoyant une obligation de réparer à 
charge de l’autorité d'engagement qui n’aurait pas respecté les devoirs qui s’imposent à elle au 
regard de l’art. 130 LPers, soit pour le cas où du harcèlement est réellement reconnu, soit pour celui, 
comme en l'espèce, où le collaborateur ou la collaboratrice estimerait avoir été atteint en raison du 
fait que la procédure OHarc n'aurait pas été respectée. Dans le cadre des débats entourant la 
question de la protection de la personnalité, il n'est pas non plus fait référence aux éventuelles 
obligations financières de l'Etat de réparer le préjudice subi par son collaborateur, du moins pas en 
dehors des indemnités prévues par la loi elle-même, telles celles notamment en matière de 
résiliation injustifiée (art. 41 et 45 al. 4 LPers), de résiliation abusive (art. 46 al. 2 LPers), de 
suppression de poste (art. 47 et 47a LPers) ou encore en matière de refus d'embauche 
discriminatoire (cf. Message LPers, p. 1017, en lien avec l’ancien art. 34). Une telle obligation de 
réparation ne ressort également pas de l'OHarc, qui vise en effet à prévenir et traiter les éventuelles 
atteintes et non pas à les dédommager. 

Ainsi, si les règles relatives au personnel de l'Etat établissent le principe de base obligeant l’Etat à 
protéger la personnalité de ses collaborateurs, elles ne contiennent en revanche aucune disposition 
susceptible d’être invoquée à l’appui d’une requête tendant au versement d’une indemnité à titre de 
dommages-intérêts et de l'octroi d'une réparation pour tort moral (cf. dans le même sens, arrêt TC 
GE ATA/908/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2).

5.

Dans ces conditions, il convient dès lors de rechercher s'il existe une autre base légale permettant 
à un collaborateur travaillant dans le secteur public de faire valoir des prétentions en réparation.

Sur ce point, le Préfet a fait application du CO à titre de droit cantonal supplétif tandis que 
C.________, après avoir pourtant rendu une décision sur réclamation sujette à recours en date du 
31 août 2020, a fait valoir dans ses observations du 1er mars 2021 devant la Préfecture que c'est la 
LResp qui devait trouver application. A cet égard, le Préfet a répondu, dans la décision attaquée, 

https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf
https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf
https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf
https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 20

que "la recourante étant une employée de C.________, il ne [pouvait] être retenu qu'un agent d'une 
collectivité publique aurait causé un préjudice à autrui".

5.1. A teneur de l'art. 76 LPers, la responsabilité civile des collaborateurs et collaboratrices est 
régie par la loi sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents.

Aux termes de l'art. 1 LResp, la présente loi régit la responsabilité des collectivités publiques pour 
le préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions 
(al. 1 let. a) et la responsabilité de l'agent pour le dommage qu'il cause à la collectivité publique en 
violant ses devoirs de fonction (al. 1 let. b). Elle régit aussi la réparation du préjudice causé à autrui 
par certains actes licites (al. 2). A teneur de l'art. 2 al. 1 LResp, sont des collectivités publiques les 
corporations suivantes: l'Etat (let. a), les communes et les associations de communes (let. b) et les 
autres corporations de droit public (let. c). Sont également considérés comme collectivités publiques 
au sens de la présente loi les établissements de droit public dotés de la personnalité juridique (art. 
2 al. 2 LResp). En vertu de l'art. 3 LResp, sont des agents au sens de la présente loi: les membres 
des autorités, des organes et des commissions des collectivités publiques (let. a), les membres du 
personnel de ces collectivités, qu'ils aient un statut de droit public ou un statut de droit privé (let. b) 
ou toute autre personne exerçant une fonction publique au service de ces collectivités.

En terme de procédure, l'art. 18 LResp prévoit que sauf prescriptions de la présente loi, la procédure 
est régie par le CPJA. Aux termes de l'art. 20 LResp, intitulé "prétentions d'un tiers - demande 
d'indemnité", le lésé doit faire valoir par écrit: 

- auprès du Conseil d'Etat, ses prétentions contre l'Etat qui dépassent le montant de 10 000 francs, 
et auprès des Directions du Conseil d'Etat ses prétentions d'un montant inférieur (art. 20 al. 1 
let. a);

- auprès du conseil communal ou du comité de direction, ses prétentions contre la commune ou 
l'association de communes (art. 20 al. 1 let. b);

- auprès de l'organe exécutif, ses prétentions contre une autre corporation de droit public (art. 20 
al. 1 let. c;

- ou auprès de l'organe supérieur, ses prétentions contre un établissement de droit public (art. 20 
al. 1 let. d).

Si l'organe saisi n'est pas compétent, il transmet d'office la demande à l'autorité compétente (art. 20 
al. 2). Quant à l'art. 21 LResp, il prescrit qu'un recours peut être interjeté contre la décision de 
l'organe saisi auprès du Tribunal cantonal selon le CPJA. 

5.2. C.________, en tant qu'association de communes, entre dès lors dans le champ d'application 
de la LResp, au sens de son art. 2 al. 1 let. b. Il s'agit encore d'examiner si dite loi s'applique 
également aux actes commis à l'encontre d'un employé de C.________ dans le cadre de sa relation 
de travail, autrement dit, si l'agent public doit être considéré comme un "tiers" au sens de la loi.

S'agissant de la notion du tiers victime, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de relever, dans une affaire 
concernant le canton du Jura, qu'"[o]n ne voit pas pourquoi le législateur cantonal aurait voulu 
soumettre sa responsabilité au droit public lorsque le lésé est extérieur à l'administration, tout en 
choisissant de la soumettre au droit privé lorsque le lésé est un de ses agents. Une telle distinction 
ne trouve aucun fondement objectif. Par tiers au sens du droit cantonal, il faut donc entendre tout 

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 20

lésé qui a subi un acte dommageable imputable à l'Etat et à ses agents" (ATF 128 III 76 consid. 1a). 
Il n'y a aucune raison de soumettre le fonctionnaire lésé en tant que sujet de droit à d'autres règles 
que l'administré ordinaire (arrêt TF 2C.1/1999 du 12 septembre 2000 consid. 2c).

Dans le même sens, à la conception selon laquelle la réserve en faveur du droit public de la 
responsabilité telle qu’elle est prévue par l’art. 61 CO serait inapplicable dans la relation entre l’Etat 
et le fonctionnaire parce qu’elle ne viserait que les rapports avec les tiers, MOOR répond que "le 
fonctionnaire est lésé en tant que sujet de droit et apparaît lui aussi comme un tiers; il n’y a aucune 
raison en cette matière de le soumettre en tant que lésé à d’autres règles qu’un administré 
quelconque. (…). Par conséquent, ainsi que la doctrine le propose, les règles applicables sont celles, 
ordinaires, qui régissent le droit de la responsabilité de l’Etat et de ses agents" (MOOR, Droit 
administratif, Volume III, Berne, 1992, p. 221, cité in arrêt TC GE ATA/908/2010 du 20 décembre 
2010 consid. 4b). 

Par ailleurs, il sied encore de relever que la loi elle-même utilise les termes "autrui" (cf. art. 1 LResp) 
ou "tiers" (cf. art. 20 LResp), sans plus de précision. Or, de l'avis de la Cour, si le législateur avait 
eu l'intention d'exclure ses propres collaborateurs lésés du champ d'application de la LResp, cela 
figurerait dans la loi ou à tout le moins dans le message ou les travaux parlementaires y afférents, 
ce qui n'est pas le cas.

Ainsi, et contrairement de ce qu'a retenu le Préfet dans la décision attaquée, il y lieu de considérer 
qu’en adoptant la LResp, le législateur fribourgeois entendait bien y soumettre d’une manière 
générale les cas de responsabilité que l’Etat pouvait être amené à supporter lorsqu’il agit dans le 
cadre de l’exercice de la puissance publique, y compris vis-à-vis de ses collaborateurs lorsqu'ils sont 
victimes d'actes illicites (cf. arrêt TC GE ATA/908/2010 du 20 décembre 2010 consid. 5a. cf. ég. 
BYRNE-SUTTON, la responsabilité de l'Etat, in Actualités juridiques de droit public 2013, 2013 p. 13 
ss, 33).

5.3. Cette solution - consistant à appliquer la LResp dans le cas où un collaborateur du secteur 
public formule des prétentions en réparation - que son contrat soit encore en cours ou non - plutôt 
que le droit privé à titre de droit cantonal supplétif, semble au surplus conforme à la jurisprudence 
fédérale et cantonale rendue en la matière (pour une liste d'exemples non exhaustive, cf. notamment 
arrêts TF 8C_244/2020 du 15 avril 2020 [affaire fédérale - arrêt TAF A-589/2019 du 12 novembre 
2019]; 8C_398/2016 du 17 mai 2016 [affaire fédérale - arrêt TAF A-2656/2014 du 21 avril 2016]; 
2A.770/2006 du 26 avril 2007 [affaire fédérale - décision de la Commission fédérale de recours en 
matière de responsabilité de l'Etat du 15 novembre 2006]; 2C.2/2000 du 4 avril 2003 [affaire 
vaudoise - action directe contre l'Etat au Tribunal fédéral]; arrêts TC NE CDP.2015.131 du 
30 septembre 2015; TC GE ATA/908/2010 du 20 décembre 2010; TC GE ATA/260/1999 du 4 mai 
1999; pour un exemple contraire: cf. 8C_590/2020 du 8 juillet 2021 [affaire communale dans le 
canton de Vaud - arrêt TC VD PT18.008831-200193 du 14 août 2020, dans lequel l'art. 328 CO a 
été appliqué à titre de droit cantonal supplétif, le statut du personnel de la commune concernée 
prévoyant expressément que les art. 319 à 343 CO sont applicables à titre de droit cantonal 
supplétif]).

5.4. Sur le vu de ce qui précède, dès lors que les collaborateurs de C.________ qui prétendent 
être lésés peuvent se fonder sur la LResp pour faire valoir des prétentions en réparation, force est 
d'admettre que l'application du CO à titre de droit cantonal supplétif est d'emblée exclue.

Sur cette question, l'on peut au demeurant souligner ce qui suit.

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 20

5.4.1. Aux termes de l’art. 342 al. 1 CO, sont réservées les dispositions de la Confédération, des 
cantons et des communes concernant les rapports de travail de droit public, sauf en ce qui concerne 
les art. 331 al. 5 et 331a à 331e (dispositions relatives à la prévoyance professionnelle). A relever 
que cette réserve concerne le titre dixième du CO, relatif au contrat de travail, mais pas l'ensemble 
des règles générales du CO en tant que principes généraux reconnus.

Conformément à cette disposition, le législateur a adopté la LPers en 2003. Dans le cadre de 
l’exposé des motifs relatifs au projet, il a été relevé que "le nouveau statut se caractérise comme un 
statut unique, de droit public, souple et adaptable aux multiples catégories de personnel et aux 
diversités des rapports de service (…). Les bases légales de son engagement se situeront dans le 
cadre de la future loi et de ses dispositions d’exécution. La qualification des rapports de service reste 
de droit public, non seulement d’un point de vue formel, mais également d’un point de vue matériel. 
En effet, un simple renvoi au Code des obligations ne serait pas satisfaisant : d’une part, le CO ne 
contient que des règles minimales, qu’il y aurait de toute manière lieu de compléter, comme le font 
d’ailleurs toutes les grandes entreprises. D’autre part, et c’est là une remarque fondamentale, le 
projet maintient une protection contre le licenciement du personnel engagé pour une durée 
indéterminée." (Message LPers, p. 1007). En outre, le message indique que l'art. 24 LPers - qui 
soumet précisément les rapports de service des collaborateurs et collaboratrices de l'Etat au droit 
public - "répond aux exigences de la doctrine dominante qui considère que le droit privé, en tant que 
tel, n’a pas sa place dans les rapports de service liant le personnel à une collectivité publique" 
(Message LPers, p. 1017).

Il faut déduire du message précité que le législateur fribourgeois, lorsqu'il a adopté la LPers, 
n'entendait pas - du moins pas sans autre - appliquer le CO à titre de droit cantonal supplétif en 
matière de fonction publique.

5.4.2. Au demeurant, il sied de préciser que cela n'empêche pas de se référer - par analogie - aux 
principes jurisprudentiels et doctrinaux tirés du droit privé lorsque la situation le nécessite (cf. p. ex. 
arrêts TC FR 601 2021 79 du 10 février 2022, où l'on s'inspire du droit privé en terme de certificats 
de travail; 601 2017 56 du 12 avril 2018, relatif aux heures supplémentaires). ROSELLO le relève 
d'ailleurs expressément en lien avec l'art. 328 CO, retenant que ces règles et la jurisprudence en la 
matière ont été déclarées transposables par analogie aux relations de travail de droit public par le 
Tribunal fédéral (ROSELLO, Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 
2016, p. 134; cf. arrêt TC NE CDP.2015.131 du 30 septembre 2015, consid. 6b). Selon 
NOVIER/CARREIRA CAMARDA, ces principes "tirés de la jurisprudence et de la doctrine rendues en 
droit privé" doivent toutefois "être nuancés lorsque des dispositions topiques existent" pour des 
rapports de travail de droit public (NOVIER/CARREIRA CAMARDA, Panorama de la jurisprudence 
récente du TRIPAC, in JdT 2015 III 3, p. 5, cité in ROSELLO). 

A relever encore que la question de l'application du droit privé à titre de droit cantonal supplétif est 
à différencier de la situation dans laquelle le législateur cantonal ou communal prévoit expressément 
que la relation de travail est soumise au droit privé. Il ne s'agit là pas de droit privé appliqué à titre 
de droit cantonal supplétif mais de pur droit privé. Selon la LPers, tel est le cas par exemple des 
apprentis ou des stagiaires (cf. art. 3 al. 3 LPers), ainsi que des personne qui sont liées à l'Etat par 
un contrat de mandat ou par un contrat de collaboration de droit public (cf. art. 3 al. 5 LPers). Ces 
collaborateurs sont expressément soumis au CO. Il en va de même de certaines législations 
communales qui soumettent notamment le personnel auxiliaire ou temporaire au droit privé (cf. 

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 20

arrêts TC FR 601 2016 32 du 10 octobre 2016 consid. 3c, confirmé in arrêt TF 8C_755/2016 du 
9 octobre 2017; 601 2013 103 du 12 février 2014 consid. 3b).

6. 

Sur le vu de ce qui précède, il convient d'admettre que la LResp permet à un collaborateur de l'Etat 
qui se prétend lésé de requérir le versement de dommages-intérêts ainsi qu'une indemnité pour tort 
moral. 

6.1. En terme de procédure, comme exposé au considérant ci-avant (cf. consid. 5.1), il incombait 
à la recourante de saisir, s'agissant de ses prétentions en réparation, le comité de direction de 
C.________ en application de l'art. 20 al. 1 let. b LResp, auquel il aurait appartenu de se déterminer, 
puis de rendre une décision sujette à recours directement devant le Tribunal cantonal (cf. art. 21 
LResp). Or, en l'espèce, le 3 juillet 2019, l'intéressée a interpelé la direction générale. Cette dernière 
n'a pas transmis la demande d'indemnité à l'autorité compétente, soit le comité, et a rendu le 5 août 
2019 une décision sujette à réclamation devant celui-ci; le comité a statué par décision du 31 août 
2020, contre laquelle A.________ a formé recours devant la Préfecture, laquelle a statué par 
décision du 1er septembre 2021. C'est cette décision qui est ici litigieuse.

Concrètement, cela signifie que la procédure aménagée par la LResp n'a manifestement pas été 
respectée. Compte tenu de la conclusion prise le 3 juillet 2019 par la collaboratrice, s'agissant de 
son certificat de travail, il peut encore éventuellement se poser la question d'une attraction de 
compétences au profit de la direction générale de C.________, qui était amenée, comme on l'a vu, 
à traiter deux demandes distinctes, la première relative à des indemnités, la seconde à une 
modification du certificat de travail. Dans certains cas, exceptionnels, il est en effet admis de dérogler 
à l'art. 15 CPJA - lequel indique que la compétence des autorités est fixée par la loi - et d'admettre 
qu'une autorité examine, outre celles qui relèvent de ses propres compétences, d'autres questions, 
secondaires, qui, si elles étaient abordées isolément, relèveraient de la compétence d'une autre 
autorité: on est alors en présence d'une attraction de compétences, justifiée par le principe 
d'économie de procédure ou imposée par l'obligation de coordination formelle (cf. MOOR/POLTIER, 
droit administratif, 2011, p. 267ss, 270). 

Même si l'on doute sérieusement du fait qu'une telle attraction de compétences puisse avoir lieu 
dans le contexte de la présente espèce, où la question du certificat de travail ne semble 
qu'accessoire, il n'en demeure pas moins que le Tribunal cantonal est de toute manière compétent 
pour juger les prétentions en responsabilité, désormais seules encore litigieuses. Il est souligné à 
cet égard que le comité de C.________, autorité compétente pour statuer sur celles-ci en première 
instance selon la LResp, a statué matériellement par décision du 31 août 2020 et a refusé d'octroyer 
les indemnités requises. Par ailleurs, il importe peu que le Préfet se soit ensuite saisi de l'affaire, 
étant rappelé qu'il a confirmé la décision du comité refusant toute indemnité.

6.2. Reste à examiner les conditions fixées par la LResp pour obtenir réparation.

D'après l'art. 6 LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent 
d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire valoir 
aucune prétention contre l'agent (al. 2). La responsabilité de la collectivité est exclue lorsque le lésé 
n'a pas fait usage des moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou à 
l'omission préjudiciable (al. 3). 

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 20

Selon l'art. 7 LResp, si les circonstances le justifient, la victime de lésions corporelles ou, en cas de 
mort d'homme, la famille a droit à une indemnité équitable à titre de réparation morale (al. 1). Celui 
qui subit une autre atteinte illicite à sa personnalité a aussi droit à une indemnité, pour autant que la 
gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur ne lui ait pas donné satisfaction autrement. Un autre 
mode de réparation peut être substitué ou ajouté à l'allocation de cette indemnité (al. 2). 

Le droit fribourgeois a institué une responsabilité causale qui suppose la réunion de trois conditions, 
un acte illicite, un dommage (ou un tort moral) et un rapport de causalité (naturelle et adéquate) 
entre l'acte illicite et le dommage (ou le tort moral) (ATF 133 III 462 consid. 4.1). Ces conditions (de 
base) sont également applicables à la réparation du tort moral fixé à l'art. 7 LResp. Le dommage (ici 
immatériel) causé doit prendre la forme d'une grave atteinte à la personnalité, c'est-à-dire d'une 
atteinte à l'intégrité psychique (p. ex. forte souffrance) - ou sexuelle - dépassant, par son intensité, 
celle qu'une personne ordinaire est en mesure de supporter seule sans l'intervention de l'autorité 
(cf. arrêt TC FR 601 2010 71 du 15 mai 2019 consid. 2.2; cf. arrêts TAF A-589/2019 du 12 novembre 
2019 consid. 4.2 et les références citées; A-2646/2014 du 21 avril 2016 consid. 2.2). Pour le surplus, 
l’art. 9 LResp renvoie aux dispositions du CO, en particulier pour la détermination du préjudice et la 
fixation de l’indemnité; dans cette mesure, il convient dès lors de se référer aux principes régissant 
la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (ATF 133 III 462 consid. 4.1; arrêt TC FR 601 
2010 71 du 15 mai 2019 consid. 2.2).

La notion d'illicéité est la même en droit privé fédéral et en droit public cantonal de la responsabilité. 
En droit public, l'acte illicite présuppose toujours la violation d'un devoir de fonction. La notion de 
devoir de fonction est large et couvre notamment le devoir de s'abstenir de tout acte matériel 
susceptible de porter atteinte à la vie ou à la santé des citoyens et de tout acte dommageable pour 
des biens, corporels ou non, protégés par la législation, sauf autorisation légale expresse. Non 
seulement un acte mais également une omission de l'autorité peut engendrer une responsabilité de 
l'Etat. Dans ce cas, l'illicéité présuppose que l'Etat ait eu une obligation d'agir basée sur une norme 
protectrice. Il en va ainsi lorsqu'une norme prévoit un devoir de garant de l'Etat à l'égard du lésé, 
concrétisé par des mesures à adopter en faveur de ce dernier (arrêt TAF A-2646/2014 du 21 avril 
2016 consid. 2.3.2 et les références citées; cf. KNAPP, Précis de droit administratif, 1991, p. 505 
n. 2430 et 5433). Enfin, l'illicéité dépend aussi, selon les domaines, de la gravité de la violation de 
la règle de droit (ATF 120 Ib 411 / JdT 1995 554; 120 Ib 249; arrêt TC FR 601 2010 71 du 15 mai 
2019 consid. 2.3). 

6.3. En l'occurrence, force est de rappeler qu'il n'est pas question ici de déterminer si la 
collaboratrice a été victime de harcèlement (mobbing). Il y a bien plutôt lieu d'examiner si elle peut 
prétendre à recevoir CHF 25'300.- à titre de dommages et intérêts et CHF 5'000.- à titre d'indemnité 
pour tort moral, du fait que C.________ ne lui a, à tort selon elle, pas communiqué le nom de la 
personne de confiance externe, ce qui serait constitutif d'une atteinte à sa personnalité et d'une 
violation des dispositions de l'OHarc.

6.3.1. L'art. 3 OHarc précise notamment que sont appelés personnes de confiance les intervenants 
et intervenantes spécialisés de la section "Espace santé-social" rattachée au Service du personnel 
et d'organisation (SPO). La représentation équitable des deux sexes est garantie (al. 1). Les 
personnes de confiance doivent avoir des compétences professionnelles de base dans les 
domaines social, psychologique et juridique dans les thématiques concernées ainsi qu'une formation 
certifiée (en cours ou acquise) en médiation (al. 2). Les personnes de confiance travaillent dans un 
lieu permettant un accueil confidentiel (al. 3). Les personnes de confiance ont pour missions de 

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 20

traiter les demandes informelles (al. 4 let. a), de procéder à la médiation, avec l'accord des 
personnes concernées (al. 4 let. b) et d'informer le personnel sur les questions de harcèlement 
psychologique et sexuel et de conflits au travail pour le personnel de l'Etat, en collaboration avec le 
Bureau de l'égalité hommes-femmes et de la famille (BEF) pour le harcèlement sexuel (al. 4 let. c).

D'après l'art. 8 OHarc, sur la proposition de la Commission paritaire de surveillance prévue à l'article 
16, le Conseil d'Etat nomme quatre avocats et avocates externes, spécialistes en droit du travail 
et/ou en matière de harcèlement (al. 1). Les avocats et avocates externes peuvent être appelés à 
collaborer dans le cadre des procédures informelle et formelle (art. 11 et 15) (al. 2).

En terme de procédure informelle, l'art. 9 OHarc prévoit que le collaborateur ou la collaboratrice qui, 
dans sa relation de travail avec d'autres collaborateurs ou collaboratrices de l'Etat, estime rencontrer 
des conflits ou difficultés qui peuvent toucher sa personnalité ou être victime de harcèlement peut 
s'adresser librement aux personnes de confiance (al. 1). Pour les questions de harcèlement sexuel, 
le collaborateur ou la collaboratrice peut également s'adresser directement au BEF [Bureau de 
l'égalité hommes-femmes et de la famille], conformément au mandat d'information et de conseil du 
BEF prévu par la loi instituant un Bureau et une Commission de l'égalité hommes-femmes et de la 
famille (al. 2) Les personnes de confiance peuvent refuser d'entrer en matière en présence d'une 
requête manifestement infondée, téméraire ou choquante (al. 3). 

L'art. 10 OHarc - intitulé examen préalable - prescrit que les personnes de confiance reçoivent et 
entendent la ou les personnes requérantes, qui peuvent être accompagnées d'une personne de leur 
choix (al. 1). Avec l'accord de la ou des personnes requérantes, les personnes de confiance 
prennent au besoin contact avec l'auteur-e ou les auteur-e-s présumés d'une atteinte et proposent 
de les entendre (al. 2). Au terme de cet examen, considérant l'ensemble de la situation, les 
personnes de confiance peuvent, notamment, proposer à la personne requérante de demander une 
médiation au sens de l'art. 11 (al. 3 let. d) ou de consulter un avocat ou une avocate externe au sens 
de l'art. 12. (al. 3 let. e). Vu l’intitulé de l'art. 11 OHarc, "médiation par les personnes de confiance 
ou par un médiateur ou une médiatrice externe", l'on comprend que celui-ci permet de proposer une 
médiation, aussi bien avec la personne de confiance en charge du dossier initialement, ou alors par 
une personne extérieure. A teneur de l'art. 12 al. 1 OHarc, si les mesures usuelles proposées par 
les personnes de confiance selon l'art. 10 ne se révèlent pas suffisantes, celles-ci proposeront à la 
personne requérante de s'adresser à un avocat ou une avocate externe figurant sur la liste mise à 
disposition par l'Etat.

6.3.2. Ainsi, avec le Préfet, il convient de constater qu'une procédure similaire à celle instaurée par 
l'OHarc a été introduite au sein de C.________, avec les réserves qui s'imposent, dès lors que les 
collaborateurs de C.________ ne sont pas des employés de l'administration cantonale et ne peuvent 
dès lors pas avoir accès aux personnes de confiance de "l'Espace santé social", lui-même rattaché 
au SPO. C'est la cheffe RH qui a été, en l'espèce, désignée comme personne de confiance initiale, 
ce qui paraît admissible, voire logique, les ressources humaines ayant précisément vocation, dans 
les entreprises privées ou publiques, à gérer le personnel et les problèmes que celui-ci peut 
rencontrer. Les griefs que la recourante fait valoir à cet égard tombent dès lors à faux.

6.3.3. Des dispositions précitées, il faut en outre déduire, contrairement à ce que soutient la 
recourante, qu'un examen préalable est forcément mené avant qu'une personne externe ne soit 
mandatée. C'est la personne de confiance désignée qui doit évaluer la situation et peut ensuite 
proposer la mise en œuvre d'une médiation avec une personne externe (art. 11 OHarc), voire avec 
un avocat externe (art. 12 OHarc). 

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 20

Or, dans le cas particulier, il ressort du dossier que la recourante a été absente de sa place de travail 
dès le 28 août 2017 et qu'elle a demandé à son autorité d'engagement des renseignements par 
rapport à l'application de l'OHarc quatre mois plus tard, par courrier du 20 décembre 2017. Par 
réponse du 26 janvier 2018, elle a été informée que dite ordonnance était applicable au personnel 
de C.________, avec certaines réserves, et qu'en cas de difficultés, la procédure instituée consistait 
à s'adresser à la cheffe RH, dans un premier temps et, dans le cas où aucune solution ne pouvait 
être apportée, à un service externe, dans un second temps. A cette occasion, la cheffe RH a indiqué, 
une première fois, qu'elle se tenait à disposition.

Par courrier du 2 mars 2018 adressé à la cheffe RH, la collaboratrice s'est référée à un article de 
presse du 18 novembre 2017 ainsi qu'à une émission de radio diffusée le 30 mai 2017 - mettant tous 
deux en cause la direction de C.________ - et a requis, dans ces conditions, qu'on lui communique 
les coordonnées du service externe. Par réponse du 26 mars 2018, la cheffe RH a demandé à 
l'intéressée de lui transmettre une copie de l'article de presse et un enregistrement ou lien de 
l'émission de radio, relevant que la teneur du courrier du 2 mars 2018 ne permettait pas d'évaluer la 
situation. Une deuxième fois, la cheffe RH a proposé à la collaboratrice plusieurs dates afin qu'une 
rencontre soit organisée pour discuter, en présence également de la supérieure hiérarchique de 
l'intéressée. Le 19 avril 2018, A.________ a exposé qu'elle refusait de rencontrer les personnes 
remises en cause dans l'article de presse du 18 novembre 2017 ainsi que dans l'émission de radio 
du 30 mai 2017 - soit l'ensemble des membres de la direction de C.________ - dont faisait 
précisément partie la cheffe RH. Elle réitérait dès lors sa demande, à savoir qu'une entrevue soit 
organisée auprès d'un service externe.

Par courrier du 1er juin 2018 adressé au directeur général et à la cheffe RH, A.________ s'est référée 
à ses courriers du 2 mars 2018 et du 19 avril 2018, et a informé les précités que des tensions étaient 
courantes dans l'établissement, également avec la cheffe RH. Elle a répété qu'elle souhaitait obtenir 
les coordonnées de la personne de confiance, particulièrement dans le cas où, comme en l'espèce, 
celle désignée au sein de l'établissement - à savoir la cheffe RH - était concernée. Le 29 juin 2018, 
le directeur général et la cheffe RH ont exposé qu'ils n'avaient reçu aucune information, même 
d'ordre général, sur la nature du problème rencontré par A.________, de sorte qu'il n'était pas 
possible de l'orienter vers une personne externe qualifiée. Les précités ont également pris acte que 
les difficultés concernaient également la cheffe RH, en relevant néanmoins qu'aucune relation 
professionnelle directe entre la collaboratrice et dite cheffe n'avait eu lieu, ni pendant son activité, ni 
pendant son arrêt maladie, de sorte qu'un conflit paraissait difficilement imaginable. Ensuite, s'en 
est suivie une procédure de réclamation entamée par l'intéressée à l'encontre de ce courrier du 
29 juin 2018, laquelle s'est soldée par une décision du comité du 28 février 2019, la déclarant 
irrecevable.

Dans ces circonstances, il sied de constater avec regret que, de par son attitude réfractaire, la 
collaboratrice a empêché que la procédure préalable nécessaire à la procédure informelle de 
l'OHarc puisse être entamée. En s'évertuant à prétendre que la cheffe RH, désignée comme 
personne de confiance, faisait également partie de la problématique et ne présentait pas l'impartialité 
suffisante, et en refusant, pour ces motifs, de la rencontrer et de lui exposer la situation, la 
collaboratrice a bloqué le processus mis en place par l'OHarc et reproduit de manière similaire au 
niveau de C.________. 

6.3.4. Par ailleurs, il faut également relever que l'article de presse du 18 novembre 2017 sur lequel 
s'est fondée la recourante pour remettre en cause l'impartialité de la cheffe RH ne figure pas au 

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 20

dossier, pas plus que l'extrait de l'émission de radio du 30 mai 2017. Quant à l'autre article de presse 
daté également du 18 novembre 2017 publié par le syndicat des services publics et produit par la 
recourante devant la Cour, s'il évoque que "la gestion des ressources humaines est brutale [et que] 
les accusations visent également la directrice d'établissement ainsi que deux cadres soignants", il 
n'explique pas encore en quoi la cheffe RH était personnellement et concrètement liée à la 
problématique vécue par la recourante. Cet article était manifestement insuffisant pour faire fi des 
règles en matière de procédure préalable. Du reste, encore dans le cadre de son recours devant le 
Tribunal cantonal, l'intéressée n'expose toujours pas, au-delà de sa position hiérarchique, en quoi 
la cheffe RH était concernée. Quoi qu'elle en pense, la collaboratrice n'était pas légitimée à refuser 
de rencontrer la cheffe RH au seul motif que celle-ci travaillait également pour la cheffe 
d'établissement. Si elle voulait remettre en cause l'impartialité de la cheffe RH, il lui incombait 
d'exposer formellement, même brièvement, ce qu'elle lui reprochait. Cela aurait permis à la cheffe 
RH d'évaluer la situation, de comprendre en quoi elle était concrètement mêlée à la situation et, cas 
échéant, de se retirer et de proposer les différentes options de l'art. 10 OHarc, dont notamment le 
recours à un service externe. A cet égard, il est relevé qu'il est également possible, sur le plan 
cantonal, que la personne de confiance puisse être remise en cause. Le commentaire de l'OHarc 
précise en effet, en lien avec les art. 10 al. 4 OHarc et 11 al. 1 OHarc, que "[si]i les personnes de 
confiance de l’Espace santé-social estiment que leur neutralité et/ou leur impartialité ne sont pas 
garanties, elles peuvent suggérer une intervention externe" ou que "[s]i les personnes de confiance 
de l’Espace santé-social ne sont pas perçues comme neutres et impartiales par les personnes 
concernées, la possibilité d’une intervention externe est proposée" (https://www.fr.ch/sites/default/fi
les/contens/spo/_www/files/pdf86/fr_commentaire-sur-ordonnance-oharc_14-12-15.pdf, consulté le 
4 mai 2022, p. 15 et 16). Pour cela, il faut nécessairement qu'une prise de contact avec la personne 
de confiance désignée ait précédemment eu lieu, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

A défaut, alors même qu'elle était déjà représentée par un mandataire professionnel, la recourante 
aurait dû accepter de rencontrer la cheffe RH désignée comme personne de confiance afin de lui 
exposer, dans les grandes lignes, la problématique rencontrée. Si une telle séance n'était, pour 
l'intéressée, pas envisageable de visu, il lui incombait à tout le moins de faire la démarche par écrit. 

6.3.5. La recourante ne peut au surplus pas être suivie lorsqu'elle part du principe, vu la position 
hiérarchique de la cheffe RH et sa collaboration avec la cheffe d'établissement, que la confidentialité 
n'aurait pas été respectée, étant rappelé que la cheffe RH avait, de par la loi, l'obligation de mener 
les opérations sous couvert de confidentialité (cf. art. 6 al. 1 OHarc) et que, quelle que soit l'issue 
de la procédure informelle, elle n'aurait pas pu se prévaloir devant une autorité administrative ou 
judiciaire de ce que la recourante lui aurait ainsi confié (cf. art. 6 al. 3 OHarc). Dans ces conditions, 
l'on comprend mal pourquoi la collaboratrice n'a pas donné, à tout le moins dans les grandes lignes, 
les explications demandées. En outre, la recourante fait valoir qu'il suffit en fait à un employeur 
souhaitant se débarrasser de son collaborateur de le harceler jusqu'à ce qu'il cède et subisse un 
arrêt maladie de longue durée. Cela implique, après un certain laps de temps, une extinction 
automatique de plein droit des rapports de service (cf. art. 48 LPers), sans possibilité pour la 
personne concernée de contester la fin de son contrat. Cet argument ne convainc pas. Quoi qu'en 
pense l'intéressée, le collaborateur est protégé par les règles sur le licenciement ou le renvoi abusif 
(cf. 46 LPers) ainsi que par l'institution-même de l'abus de droit. L'OHarc impose par ailleurs la mise 
en œuvre d'une procédure informelle, et l'autorité d'engagement ne peut pas s'y soustraire pour 
gagner du temps. Enfin, en tout état de cause, force est de relever que C.________ n'a pas fait 
preuve ici de passivité; interpellé le 20 décembre 2017 au sujet de l'application de l'OHarc au 

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 20

personnel de l'association, il a répondu le 28 janvier 2018. Il s'en est ensuite suivi plusieurs 
échanges, à intervalles réguliers, même après la fin des rapports de service de la collaboratrice.

6.3.6. Sur le vu de ce qui précède, aucune violation de la procédure OHarc ne peut être retenue de 
la part de C.________. C'est bien plutôt l'attitude de la collaboratrice qui a empêché, à ses dépens, 
qu'une véritable procédure informelle OHarc soit menée, et qu'un éventuel mobbing puisse être 
constaté. 

6.4. Partant, aucun acte illicite susceptible d'entraîner la responsabilité de l'Etat et de ses agents 
ne peut être admis.

7.

Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision préfectorale du 
1er septembre 2021 confirmée dans son principe.

7.1. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises, 
l'interrogatoire des parties n'étant notamment pas de nature à modifier l'opinion de la Cour (cf. ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêt TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; cf. 
DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; cf. JAÏCO CARRANZA/MICOTTI, CPJA 
annoté, 2006, art. 59, n. 59.4). 

En particulier, la requête de la recourante, tendant à "(…) être entendue et à pouvoir s'expliquer sur 
ce qu'elle a vécu à [C.________]", aussi compréhensible soit-elle dans des affaires de harcèlement, 
n'est pas pertinente dans le cas d'espèce, dès lors que la présente procédure n'avait pas pour objet 
de déterminer l'existence de mobbing, mais bien plutôt d'examiner si c'est à tort que la collaboratrice 
n'a pas été orientée vers un service externe. A cet égard, il est également rappelé à la recourante 
que le droit d'être entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir son 
audition (cf. arrêt TF 8C_178/2020 du 1er décembre 2021 consid. 3.1). 

7.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de justice, fixés à 
CHF 1'000.- (art. 131 CPJA). Vu l’issue du recours, aucune indemnité de partie ne lui sera allouée 
(art. 137 CPJA).

(dispositif sur la page suivante)

Tribunal cantonal TC
Page 20 de 20

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté. La recourante n'a pas droit à une quelconque indemnité en lien avec la 
procédure OHarc. 

II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.-, son mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours 
dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 12 mai 2022/ape/smo

La Présidente : La Greffière-rapporteure :