# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 00e24f22-9a7d-50be-9027-64648c9eaf6f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-01
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.11.2023 A-5260/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5260-2021_2023-11-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-5260/2021 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 e r  n o v e m b r e  2 0 2 3  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège),  

Claudia Pasqualetto Péquignot, Alexander Misic, juges, 

Sébastien Gaeschlin, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______,  

représentée par  

Maître François Membrez,  

WAEBER AVOCATS,  

recourante,   
 

 
contre 

 
 Office fédéral de la justice OFJ,  

Bundesrain 20, 3003 Berne,    

autorité inférieure.   
 

 
 

Objet 
 Accès à des documents officiels selon la LTrans. 

 

 

 

A-5260/2021 

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Faits : 

A.   

A.a Depuis juillet 2012, le Ministère public de la Confédération (MPC) 

mène une instruction pénale contre plusieurs prévenus, principalement du 

chef de blanchiment d’argent, liée à de potentielles infractions de corrup-

tion commises notamment dans le domaine du marché des télécommuni-

cations en Ouzbékistan. Dans le contexte de cette procédure, le Parquet 

fédéral a entretenu des relations d’entraide judiciaire en matière pénale 

avec plusieurs pays, et plus spécifiquement avec l’Ouzbékistan.  

Par communiqué de presse du 24 juin 2019, le MPC a annoncé l’entrée en 

force d’une ordonnance pénale contre un proche de Gulnara Karimova, fille 

aînée de feu Islam Karimov, ancien Président de la République d’Ouzbé-

kistan, le reconnaissant coupable de faux dans les titres et blanchiment 

d’argent et ordonnant notamment la confiscation d’un montant supérieur à 

130 millions de francs suisses, en vue de restitution à l’Ouzbékistan. Le 

MPC a indiqué que l’instruction pénale se poursuivait contre cinq per-

sonnes et que plus de 650 millions de valeurs patrimoniales demeuraient 

sous séquestre 

A.b Le 11 septembre 2020, le Département fédéral des affaires étrangères 

(DFAE) a annoncé, par voie de communiqué de presse, que la Suisse et 

l’Ouzbékistan avaient signé un accord-cadre en vue de la restitution à 

l’Ouzbékistan d’avoirs confisqués (« Memorandum of Understanding on 

the Framework for the Restitution of Illegally Acquired Assets Forfeited in 

Switzerland to the Benefit of the Population of the Republic of Uzbekistan 

»), lequel a été publié sur son site internet.  

Cet accord cadre, approuvé par le Conseil fédéral, porte, d’une part, sur 

quelques 131 millions de dollars qui ont déjà été définitivement confisqués 

dans l’une des procédures pénales en lien avec Gulnara Karimova et s’ap-

plique, d’autre part, à la restitution de valeurs patrimoniales qui pourraient 

à l’avenir être définitivement confisquées dans le cadre des enquêtes pé-

nales encore en cours. Il définit le processus pour la restitution et expose 

les principes qui la régisse, notamment la transparence et l’obligation de 

rendre des comptes dans le processus de restitution, l’implication de po-

tentiels acteurs non étatiques et l’utilisation des avoirs pour améliorer les 

conditions de vie de la population ouzbèke.  

Le DFAE a précisé que, conformément à cet accord, des négociations se-

raient engagées prochainement entre la Suisse et l’Ouzbékistan en vue de 

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la conclusion de traités juridiquement contraignants. De ce fait, les signa-

taires ont l’intention de conclure deux accords distincts mais interdépen-

dants, à savoir un accord de partage (ci-après aussi : « Sharing Agree-

ment »), qui porterait sur le principe de la restitution des avoirs confisqués 

à l’Ouzbékistan, et un accord de restitution (ci-après aussi : « Restitution 

Agreement »), qui énoncerait les modalités de la restitution. 

A.c L’Office fédéral de la justice (OFJ) a signé, en octobre 2020, avec les 

mêmes autorités d’Ouzbékistan, un « Sharing Agreement » portant sur le 

partage et la restitution des 131 millions de dollars d’ores et déjà confis-

qués, dont les modalités devaient être fixées dans un accord ultérieur. 

A.d Conformément à ce qui avait été convenu, le Président de la Confédé-

ration et le Ministre ouzbek de la Justice ont ensuite signé, mi-août 2022, 

un accord sur la restitution des avoirs définitivement confisqués dans le 

cadre des procédures pénales en lien avec Gulnara Karimova. À teneur du 

communiqué de presse du DFAE du 16 août 2022, ce « Restitution Agree-

ment » prévoit notamment la constitution d’un fonds qui sera utilisé, non 

seulement pour les 131 millions de dollars actuellement disponibles, mais 

également pour les fonds qui pourraient être définitivement confisqués à 

l’avenir dans le cadre des autres procédures pénales en cours en lien avec 

cette affaire. La création de celui-ci permet de s’assurer que les avoirs res-

titués profitent à la population ouzbèke. Cet accord est publié sur le site du 

DFAE, conformément à la volonté des parties quant à sa publicité. 

B.  

B.a Sur demande de Me François Membrez, le DFAE lui a indiqué, par 

courriel du 13 février 2021, que l’OFJ avait conclu un accord de partage 

avec l’Ouzbékistan en octobre 2020 prévoyant que la Suisse restituerait 

l’entier de la somme définitivement confisquée, soit environ 131 millions de 

dollars après déduction de la peine pécuniaire prononcée et des frais de 

procédure.  

B.b Par courrier du 28 avril 2021, A._______ (ci-après également : la re-

quérante), une organisation non-gouvernementale qui a pour but de ren-

forcer la situation des droits de l’homme en Ouzbékistan et de promouvoir 

la société civile, a, sous la plume de son mandataire, Me François Mem-

brez, adressé à l’OFJ une demande d’accès fondée sur la loi fédérale du 

17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l’administration 

(LTrans, RS 152.3), tendant à obtenir une copie du « Sharing Agreement » 

d’octobre 2020.  

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B.c Par courriel du 6 mai 2021, l’OFJ a informé la requérante qu’il n’enten-

dait pas donner suite à sa demande. En effet, il estimait que les accords 

de partage avec les Etats étrangers relevaient de l’entraide judiciaire inter-

nationale en matière pénale et, partant, que le document sollicité n’entrait 

pas dans le champ d’application matériel de la législation sur la transpa-

rence (cf. art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans). Le droit de consulter cet accord 

relevait au contraire de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’entraide inter-

nationale en matière pénale (EIMP, RS 351.1). Or, la requérante n’avait 

pas qualité de partie dans cette procédure et n’avait ainsi pas le droit de 

consulter le dossier. 

B.d Par lettre du 11 mai 2021 à l’OFJ, la requérante a contesté que cet 

accord fasse partie d’une procédure d’entraide judiciaire destinée à pour-

suivre et à réprimer des infractions pénales, dès lors qu’il ne visait qu’à 

convenir des modalités de partage de la somme confisquée en Suisse. Elle 

a en outre considéré que l’exception à l’accès, prévue à l’art. 8 al. 4 LTrans, 

au motif que la transmission du document demandé mettrait en péril les 

intérêts de la Suisse dans le cadre de négociations en cours ou futures, ne 

saurait s’opposer à la requête, dans la mesure où l’accord de partage en 

cause avait déjà été conclu. 

B.e Le 20 mai 2021, l’OFJ a adressé un nouveau courriel à la requérante 

en arguant que l’exception visée à l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans ne se 

limitait pas à l’EIMP. La procédure de « sharing » faisait partie de la procé-

dure d’entraide et n’était, de ce fait, pas soumise à la LTrans. En toute hy-

pothèse, même si dite loi devait trouver application, l’art. 8 al. 4 LTrans 

permettrait de refuser l’accès à l’accord de partage, car les négociations 

dans cette affaire étaient toujours en cours.  

B.f Par courriel du lendemain, la requérante a derechef exposé les raisons 

pour lesquelles l’accord de partage devrait, selon elle, être accessible, en 

se référant à la loi fédérale du 18 décembre 2015 sur le blocage et la res-

titution des valeurs patrimoniales d’origine illicite de personnes politique-

ment exposées à l’étranger (LVP, RS 196.1).  

B.g Par pli du 7 juin 2021, l’OFJ, reprenant les arguments développés dans 

ses précédents courriels, a réitéré son refus d’accorder le droit d’accès au 

document en question. Au surplus, il a attiré l’attention de la requérante sur 

le fait que le « Sharing Agreement », négocié par l’OFJ, reposait sur la loi 

fédérale sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées du 19 mars 

2004 (LVPC, RS 312.4), et non sur la LVP.  

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C.  

C.a En date du 16 juin 2021, la requérante a déposé une demande en mé-

diation auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la trans-

parence (ci-après : le Préposé fédéral) concernant l’accord de partage en 

question. La requérante a notamment précisé ne pas chercher à se voir 

octroyer un accès à des documents de négociation, mais uniquement à 

l’accord de partage. Elle a indiqué au surplus qu’un droit d’accès distinct 

concernant l’accord sur les modalités de restitution (Restitution-Agree-

ment) serait requis, une fois celui-ci conclu. 

C.b La séance de médiation organisée le 19 août 2021 par le Préposé fé-

déral n’ayant abouti à aucun accord, celui-ci a prononcé une recomman-

dation en date du 6 octobre 2021. Il a recommandé à l’OFJ, en application 

de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans, de maintenir son refus d’accorder l’accès 

au « Sharing Agreement » conclu avec les autorités ouzbèkes. 

En substance, le Préposé fédéral a constaté que l’OFJ et l’Ouzbékistan 

avaient conclu un « Sharing Agreement » ayant pour base légale les art. 11 

à 14 LVPC. Il a relevé que cet accord ne représentait qu’une des deux 

étapes dans le processus de restitution et que sa validité était conditionnée 

à la conclusion d’un second accord destiné à en régler les modalités 

(« Restitution Agreement »). De l’avis du Préposé fédéral, une coopération 

avec l’Etat étranger paraissait nécessaire afin de mener à bien la conclu-

sion des accords susmentionnés, ainsi que la restitution des avoirs confis-

qués. Il en a conclu qu’il semblait probable que les documents résultant de 

la procédure de partage international au sens du chapitre 3 de la LVPC 

avaient un lien direct et étroit avec l’entraide judiciaire internationale en 

matière pénale, de sorte que la motivation de l’OFJ pouvait être suivie.  

C.c À la demande de la requérante, l’OFJ a rendu une décision datée du 

2 novembre 2021, par laquelle il a confirmé son refus d’accès à l’accord de 

partage. Pour l’essentiel, il a maintenu sa position selon laquelle ledit do-

cument était soustrait à la législation sur la transparence conformément à 

l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans. En tout état de cause, même si la LTrans 

devait être appliquée au cas d’espèce, l’exception au droit d’accès prévue 

par l’art. 8 al. 4 LTrans serait réalisée, dans la mesure où les négociations 

avec les autorités ouzbèkes, tant du côté de l’OFJ que du DFAE, n’étaient 

pas achevées. 

D.  

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D.a Par acte du 2 décembre 2021, A._______ (ci-après : la recourante) a 

saisi le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi : le Tribunal) d’un re-

cours contre la décision précitée, dont elle demande la réformation dans le 

sens qu’il lui soit donné accès au document sollicité, subsidiairement, à ce 

que la cause soit renvoyée à l’OFJ (ci-après : l’autorité inférieure) pour nou-

velle décision après que le Tribunal ait dit et constaté qu’un droit d’accès 

devait être accordé. À l’appui de ses conclusions, la recourante a fait en 

substance grief à l’autorité inférieure d’avoir fait une application erronée de 

l’exception au champ d’application de la loi prévue à l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 

LTrans et a contesté l’application de l’art. 8 al. 4 LTrans. Elle a enfin fondé 

son droit d‘accès sur l’art. 16 de la Constitution fédérale de la Confédéra-

tion suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et l‘art. 10 de la Convention du 

4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l‘homme et des libertés 

fondamentales (CEDH, RS 0.101). 

D.b Par mémoire en réponse du 23 décembre 2021, l’autorité inférieure a 

conclu au rejet intégral du recours. Pour l’essentiel, elle a réitéré sa position 

selon laquelle un « Sharing Agreement » faisait clairement partie d’une 

procédure d’entraide judiciaire internationale en matière pénale. Pour le 

surplus, elle a maintenu son argumentation subsidiaire en soulignant que, 

en tout état de cause, cette affaire comportait plusieurs procédures impli-

quant divers traités internationaux et donnait lieu à de nouvelles négocia-

tions entre elle-même et l’Ouzbékistan, d’une part, et le DFAE et l’Ouzbé-

kistan, d’autre part. L’autorité inférieure a conclu que sa décision respectait 

les exigences constitutionnelles et conventionnelles. 

D.c Par réplique du 8 février 2022, la recourante a maintenu ses conclu-

sions.  

D.d L’autorité inférieure a maintenu sa position de rejet du recours et sa 

motivation dans sa duplique du 28 février 2022.  

D.e Par écriture du 24 mars 2022, la recourante a fait parvenir ses obser-

vations finales, dans lesquelles elle a confirmé sa position selon laquelle 

l’accord de partage des fonds confisqués ne faisait aucunement suite à une 

procédure d’entraide judiciaire.   

D.f Sur invitation du Tribunal, l’autorité inférieure lui a transmis, par écriture 

du 10 juin 2022, des informations et documents complémentaires en lien 

avec les procédures d’entraide judiciaire en matière pénale avec l’Ouzbé-

kistan.  

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D.g Le 27 juin 2022, la recourante a adressé au Tribunal une prise de po-

sition spontanée, faisant notamment remarquer que la LVPC ne prévoyait 

pas d’exceptions au principe de la transparence.  

D.h Constatant que la Suisse et l’Ouzbékistan avaient conclu, le 16 août 

2022, un accord de restitution des valeurs patrimoniales définitivement 

confisquées dans le cadre des procédures pénales en cause (« Restitution 

Agreement », cf. supra let. A.d), accord librement accessible sur le site in-

ternet du DFAE, le Tribunal a donné l’occasion aux parties, si elles l’esti-

maient utile, de compléter leurs écritures.  

D.i Par écriture du 1er décembre 2022, la recourante a insisté sur le fait que 

les deux accords étaient distincts et que la publication du « Restitution 

Agreement » ne lui permettait pas de déterminer si l’accord de partage et 

la clé de répartition de fonds qui y avait été convenue étaient conformes 

aux principes énoncés par le « Memorandum of Understanding ». D’ail-

leurs, son intérêt à obtenir rapidement accès à l’accord de partage serait 

d’autant plus actuel que les montants allaient désormais effectivement pou-

voir être restitués rapidement à la République d’Ouzbékistan.  

D.j Le 2 décembre 2022, l’autorité inférieure a déposé des observations et 

a persisté entièrement dans ses conclusions et son argumentation.    

Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris et exami-

nés, en tant que de besoin, dans les considérants en droit qui suivent.  

Droit : 

1.  

La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968 

sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), à moins que la loi du 

17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) ou les 

dispositions spéciales consacrées par la législation matérielle applicable, 

ici la LTrans et l‘ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transpa-

rence dans l‘administration (ordonnance sur la transparence [OTrans, 

RS 152.31]), n’en disposent autrement (cf. art. 37 LTAF, ég. art. 16 al. 1 

LTrans). Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence (cf. art. 7 

PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 

1.1 Sous réserve des exceptions figurant à l‘art. 32 LTAF – non pertinentes 

en l‘espèce –, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de 

l‘art. 31 LTAF, des recours contre les décisions au sens de l‘art. 5 PA prises 

par les autorités mentionnées à l’art. 33 let. d LTAF, dont fait partie l’OFJ 

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(cf. annexe 1 de l‘ordonnance sur l‘organisation du gouvernement et de 

l‘administration du 25 novembre 1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi 

de l‘art. 8 al. 1 let. a). L’acte attaqué satisfaisant aux conditions qui préva-

lent à la reconnaissance d’une décision au sens de l‘art. 5 al. 1 PA, le Tri-

bunal est compétent pour connaître du présent litige. 

1.2 Pour le surplus, déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA) et en la forme 

requise (art. 52 PA), par la destinataire de la décision litigieuse, laquelle a 

participé à la procédure devant l’autorité inférieure et possède un intérêt 

digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 48 al. 1 PA), 

le recours est recevable de sorte qu’il convient d’entrer en matière.  

2.  

2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’une pleine 

cognition. Il revoit librement l’application du droit par l’autorité inférieure 

(art. 49 PA), y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), 

la constatation des faits (let. b) et l’opportunité de la décision attaquée 

(let. c), tous griefs que le recourant peut soulever à l’appui de son recours.  

2.2 Conformément à la maxime inquisitoire, le Tribunal vérifie d’office les 

faits constatés par l’autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir 

de collaborer des parties (art. 13 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, 

sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumen-

tation juridique développée dans la décision entreprise. Il se limite en prin-

cipe aux griefs soulevés et n’examine les questions de droit non invoquées 

que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l’y incitent 

(cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2, 2012/23 consid. 

4). 

2.3 L’objet du présent litige consiste à déterminer si l’autorité inférieure a 

refusé à bon droit l’accès de la recourante à l’accord de partage internatio-

nal qu’elle a conclu avec les autorités ouzbèkes au mois d’octobre 2020 

(cf. supra let. A.c). 

Après avoir brièvement rappelé les principes essentiels gouvernant les de-

mandes d’accès aux documents officiels fondés sur législation sur la trans-

parence (cf. infra consid. 3) et avoir posé le cadre juridique particulier dans 

lequel s’inscrit le « Sharing Agreement » en question (cf. infra consid. 4), il 

sera examiné si la LTrans trouve application à la demande d’accès de la 

recourante à la lumière de l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans (cf. infra consid. 6) 

et si l’exception au principe de la transparence invoquée par l’autorité infé-

rieure à l’appui de la décision querellée, à savoir l’art. 8 al. 4 LTrans, est 

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réalisée (cf. infra consid. 5). Il s’agira enfin de se déterminer sur l’existence 

d’autres motifs qui commanderaient la divulgation du document, en parti-

culier la liberté d’opinion et d’information (cf. art. 16 Cst. et 10 CEDH) invo-

quée par la recourante (cf. infra consid. 7).   

3.  

3.1 La LTrans vise à promouvoir la transparence quant à la mission, l‘orga-

nisation et l‘activité de l‘administration fédérale. À cette fin, elle contribue à 

l‘information du public en garantissant l‘accès aux documents officiels 

(art. 1 LTrans). Ce droit d‘accès général concrétise le but essentiel de la 

loi, qui est de renverser le principe du secret de l‘activité de l‘administration 

au profit de celui de transparence quant à la mission, l‘organisation et l‘ac-

tivité du secteur public (cf. ATF 144 II 77 consid. 5.1, 142 II 340 consid. 2.2, 

142 II 324 consid. 3.4 ; ATAF 2016/18 consid. 4.1). Pour autant que la 

LTrans soit applicable à raison de la personne et de la matière (cf. art. 2 et 

3 LTrans) et qu’aucune disposition spéciale au sens de l’art. 4 LTrans 

n’existe, toute personne a le droit de consulter – et de demander une copie 

sous réserve des droits d‘auteur – des documents officiels (cf. art. 5 LTrans) 

et d‘obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités 

(cf. art. 6 al. 1 et al. 2 LTrans) sans devoir justifier d‘un intérêt particulier 

(cf. ATF 142 II 340 consid. 2.2, 133 II 209 consid. 2.1). 

 

3.2 La LTrans fonde ainsi une présomption en faveur du libre accès aux 

documents officiels (cf. ATF 142 II 340 consid. 2.2 et les réf. cit.). Il n‘est 

plus possible à l‘autorité de décider, sans égard à un quelconque cadre 

légal, si elle entend ou non donner accès aux informations ou aux docu-

ments. Si elle décide de refuser l‘accès à des documents officiels, elle sup-

porte le fardeau de la preuve destiné à renverser la présomption du libre 

accès aux documents officiels, instituée par la LTrans. En d‘autres termes, 

elle doit alors prouver que les conditions des art. 4, 7 ou 8 LTrans – insti-

tuant des exceptions au principe de la transparence – sont réalisées 

(cf. ATF 142 II 324 consid. 3.4 ; ATAF 2014/24 consid. 3, 2011/52 con-

sid. 6 ; Message du Conseil fédéral relatif à loi fédérale sur la transparence 

[Message LTrans], FF 2003 1807ss, 1844 ; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN 

in : Stephan C. Brunner/Luzius Mader [éd.], Öffentlichkeitsgesetz, 

Handkommentar, Berne 2008 [ci-après : Öffentlichkeitsgesetz], n. 11 ad 

art. 6). 

En ce qui concerne les exceptions prévues dans la LTrans, le législateur 

a, comme il ressort de ce qui précède, prévu différentes solutions : des 

exceptions au champ d’application à raison de la personne et de la matière 

(cf. art. 2 et 3 LTrans), une réserve concernant les dispositions spéciales 

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d’autres lois fédérales (cf. art. 4 LTrans), des restrictions au droit d’accès 

basées sur une pesée des intérêts en cause (cf. art. 7 LTrans) et l’exclu-

sion de tout accès à certains documents (cf. art. 8 al. 1 et 4 LTrans). Les 

intérêts publics (let. a à f) ou privés (let. g et h) énoncés à l’art. 7 al. 1 

LTrans, qui peuvent justifier le maintien du secret, doivent revêtir un carac-

tère prépondérant par rapport à l‘intérêt (public) à l’accès auxdits docu-

ments, respectivement à la transparence. La loi procède par avance à une 

pesée des intérêts en cause, dans la mesure où elle énumère de manière 

exhaustive les différents cas où les intérêts publics ou privés apparaissent 

prépondérants (cf. not. ATF 144 II 77 consid. 3 et les réf. cit.).  

3.3 En application du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.), 

l‘accès à un document officiel ne peut pas simplement être refusé lorsque 

le document exigé contient des informations qui ne sont pas accessibles 

selon le catalogue d‘exceptions de l‘art. 7 LTrans. Dans ce cas, il convient 

plutôt – et autant que possible – de le restreindre, à savoir garantir un ac-

cès partiel aux informations du document, ceci par l‘anonymisation, le ca-

viardage, la publication partielle ou l‘ajournement (cf. not. ATF 142 II 324 

consid. 3.3, 142 II 313 consid. 3.6).  

4.  

Le « Sharing Agreement » en litige a été conclu en octobre 2020 dans le 

cadre légal suivant. 

 

4.1  

4.1.1 De manière générale, l’entraide judiciaire pénale internationale com-

prend toutes les mesures prises par un Etat (Etat requis) sur demande d’un 

autre Etat (Etat requérant) en vue de soutenir la poursuite et la répression 

d’infractions pénales dans l’Etat requérant (cf. art. 1 al. 1 et 63 EIMP ; Di-

rectives de l’OFJ « L’entraide judiciaire internationale en matière pénale », 

9ème édition, 2009, ch. 1.3, p. 5 ; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération ju-

diciaire internationale en matière pénale, 5ème éd. 2019, N 5).  

 

4.1.2 En particulier, l’EIMP et son ordonnance d’exécution (OEIMP, 

RS 351.11) s’appliquent tant à la coopération de la Suisse avec les Etats 

qui ne sont pas liés à elle par un traité (Etats non conventionnels) que, à 

titre supplétif, à la coopération avec des Etats liés à elle par un traité pour 

les questions non réglées, explicitement ou implicitement, par la conven-

tion, ainsi que, en application du principe jurisprudentiel de faveur 

(« Günstigkeitsprinzip »), lorsque le droit interne est plus favorable à l’en-

traide (cf. ATF 140 IV 123 consid. 2, 137 IV 33 consid. 2.2.2). 

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Page 11 

Dans le système de l’EIMP, lorsque l’autorité d’exécution estime avoir traité 

la demande en totalité ou en partie, elle rend une décision motivée sur 

l’octroi et l’étendue de l’entraide (cf. art. 80d EIMP). Cette décision de clô-

ture permet aux personnes touchées par la mesure d’entraide de faire va-

loir leurs objections et, le cas échéant, de recourir (art. 80b et 80e EIMP). 

Le droit de consulter le dossier conformément à l’art. 80b EIMP doit, au 

plus tard, être accordé avant le rendu de la décision de clôture de la pro-

cédure d’entraide judiciaire en matière pénale (cf. STEFAN HEIMGART-

NER/MARCEL ALEXANDER NIGGLI, in: Basler Kommentar, Internationales 

Strafrecht, 2015, N 9 ad art. 80b EIMP). Après la clôture de la procédure 

d’entraide, le droit des parties de consulter le dossier s’éteint en principe, 

sous réserve de l’invocation de l’art. 29 al. 2 Cst, qui suppose que le re-

quérant fasse valoir un intérêt digne de protection (cf. not. arrêts du Tribu-

nal fédéral [TF] 1C_352/2018 du 18 septembre 2018 consid. 3.2, 

1A.94/2002 du 16 juillet 2002, consid. 2 et les réf. cit).   

4.2   

4.2.1 Sur le plan international, l’idée de partager les valeurs confisquées 

entre les Etats qui ont participé à la procédure pénale fut développée en 

premier lieu aux Etats-Unis d’Amérique qui l’ont baptisée du terme « asset-

sharing ». Cette idée fut ensuite reprise par certains accords internationaux 

qui encouragent les Etats à coordonner les procédures de confiscation et 

à partager les biens confisqués (cf. Convention du 8 novembre 1990 du 

Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à 

la confiscation des produits du crime [CBI, RS 0.311.53], Convention des 

Nations Unies du 20 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants 

et de substances psychotropes [RS 0.812.121.03] et les Recommanda-

tions de 1990, révisées en 1996, du Groupe d’action financière sur le blan-

chiment de capitaux [GAFI]).  

4.2.2 La LVPC, entrée en vigueur le 1er août 2004, fixe désormais les mo-

dalités du partage, entre les cantons, la Confédération et les Etats étran-

gers, des objets et valeurs patrimoniales confisqués et des créances com-

pensatrices (cf. art. 1er LVPC). Elle distingue, d’une part, le partage sur le 

plan interne, soit entre les cantons et la Confédération (partage au niveau 

national, innerstaatliche Teilung, voir son chapitre 2), et, d’autre part, le 

partage international, soit entre la Suisse et les Etats étrangers (partage 

au niveau international, internationale Teilung, voir son chapitre 3). Il est à 

noter que la LVPC va plus loin que les dispositions potestatives des instru-

ments internationaux précités, dès lors qu’elle fixe en détail les modalités 

A-5260/2021 

Page 12 

du partage (cf. GEORGIOS PAVLIDIS, Confiscation internationale : instru-

ments internationaux, droit de l‘Union européenne, droit suisse, Genève 

2012, ch. 6 p. 297 s.). 

 

4.3  

4.3.1 En cas d’entraide internationale en matière pénale, les dispositions 

du chapitre 3 de la LVPC concernant le partage international régissent – 

en vertu de l’art. 2 al. 2 de la loi – le partage, entre la Suisse et les Etats 

étrangers, des valeurs patrimoniales qui sont confisquées en vertu du droit 

suisse (partage international actif) ou faisant l’objet d’une mesure de con-

fiscation ou d’une mesure analogue en vertu du droit étranger (partage in-

ternational passif). La notion de « mesure analogue » recouvre les diffé-

rentes formes que peut revêtir, selon le droit étranger, la mainmise de l‘Etat 

sur les valeurs délictueuses (cf. ATF 132 II 178 consid. 4.2). L’essentiel est 

qu’il s’agisse d’une affaire pénale pour laquelle l’entraide judiciaire pourra 

être accordée en application de l’EIMP (cf. Message du 24 octobre 2001 

concernant la loi sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées, 

FF 2002 423 ss [ci-après : Message LVPC], p. 436 et 442). En l’absence 

d’une mesure d’entraide internationale, les dispositions du chapitre 2 con-

cernant le partage national s’appliquent lorsque la confiscation est pronon-

cée par une autorité suisse en vertu du droit pénal fédéral (cf. art. 2 

al. 1 LVPC). Il s’agit alors de causes purement internes sans élément d’ex-

tranéité. 

 

4.3.2 Le partage international actif, qui, dans le contexte du chapitre 3 est 

décrit en détail à l’art. 11 al. 1 let. a LVPC, est caractérisé par le fait qu’un 

Etat étranger coopère à une procédure diligentée par une autorité suisse 

et au cours de laquelle des valeurs patrimoniales sont confisquées en vertu 

du droit pénal fédéral. Les valeurs se trouveront en règle générale – mais 

pas nécessairement – en Suisse. La Suisse propose alors à l’Etat étranger 

une partie des avoirs patrimoniaux confisqués en raison de l’aide fournie 

au profit de la procédure pénale. A contrario, le partage international passif, 

qui, dans le contexte du chapitre 3, est exposé à l’art. 11 al. 1 let. b LVPC, 

se caractérise par le fait que la Suisse coopère à une procédure menée 

par une autorité étrangère et au cours de laquelle des valeurs patrimo-

niales font l’objet d’une mesure de confiscation ou d’une mesure analogue 

prise par l’autorité étrangère en vertu de son propre droit. Il s’agit par 

exemple de transmettre des moyens de preuve ou des informations ou de 

remettre des valeurs résultant d’une infraction en vue de leur confiscation 

ou de leur restitution à l’ayant droit. En contrepartie, l’Etat étranger pourra, 

le cas échéant, octroyer à la Suisse une part des valeurs patrimoniales 

confisquées (cf. Message LVPC, p. 436, 442 et 453). Ainsi, qu’il s’opère à 

https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/689028c2-04f5-498e-ab85-1fb4ad8aed69/source/document-link
https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/689028c2-04f5-498e-ab85-1fb4ad8aed69/source/document-link
https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/689028c2-04f5-498e-ab85-1fb4ad8aed69/source/document-link

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Page 13 

titre actif ou à titre passif, le partage des valeurs patrimoniales confisquées 

entre la Suisse et les Etats étrangers intervient en cas d’entraide interna-

tionale en matière pénale (cf. Message LVPC, p. 442). 

 

4.3.3 Les dispositions du chapitre 3 de la LVPC concernant le partage in-

ternational prévoient une procédure à double niveau. Il s’agit, dans un pre-

mier temps, de partager, conformément à l’accord de partage interétatique, 

les valeurs patrimoniales confisquées entre la Suisse et l’Etat étranger 

(cf. art. 11 à 14 LVPC), puis, dans un second temps, de répartir la part 

dévolue à la Suisse entre la Confédération et les cantons concernés 

(cf. art. 15 LVPC).  

L’art. 11 LVPC met en avant les principes et les conditions qui s’appliquent 

au partage entre Etats de valeurs patrimoniales confisquées. Il faut d’abord 

que l’opération de la confiscation soit le produit de la coopération interna-

tionale. Le partage sur le plan international se différencie du partage sur le 

plan interne, en ce qu’il n‘est subordonné à aucun montant minimum. Lors-

que la Suisse confisque des valeurs patrimoniales dans une procédure pé-

nale menée en coopération avec un Etat étranger, elle ne peut en règle 

générale les partager avec lui que si la réciprocité est garantie (cf. art. 11 

al. 2 LVPC). L’art. 11 al. 3 LVPC stipule que la loi ne confère aux Etats 

étrangers aucun droit d’exiger une part des valeurs patrimoniales confis-

quées.  

Dès qu’un partage avec un Etat étranger entre en considération dans le 

cadre ou en vue d’une confiscation, les autorités de poursuite pénale can-

tonales ou fédérales doivent en informer l’OFJ (cf. art. 12 al. 1 LVPC), qui 

sera compétent pour mener les négociations avec les autorités étrangères, 

ainsi que pour conclure l’accord de partage international (cf. art. 13 al. 1 

LVPC). L’art. 12 al. 2 LVPC exige qu’avant d’entamer les pourparlers en 

vue de la conclusion d’un accord de partage, l’OFJ informe la direction 

compétente du DFAE et qu’il consulte les autorités de poursuite pénale 

concernées. Lorsque le montant brut des valeurs patrimoniales confis-

quées ou à confisquer dépasse 10 millions de francs, l’OFJ requiert l’ap-

probation du DFJP, qui consulte au préalable le Département fédéral des 

finances (cf. art. 13 al. 1 2ème phrase LVPC). Dans les cas qui revêtent une 

importance politique, l’OFJ sollicite l’avis de la direction compétente du 

DFAE avant la conclusion de l’accord (cf. art. 13 al. 2 LVPC). Lorsque les 

autorités suisses sont compétentes pour confisquer les valeurs patrimo-

niales, l’OFJ doit obtenir au préalable l’accord des autorités cantonales ou 

fédérales concernées. En cas de différend, le Conseil fédéral tranche défi-

nitivement (cf. art. 13 al. 3 LVPC). 

https://www.swisslex.ch/doc/lawdoc/689028c2-04f5-498e-ab85-1fb4ad8aed69/source/document-link

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Page 14 

4.3.4 L’accord de partage, qui est un accord de nature politique (cf. NICO-

LAS BOTTINELLI in : Sandrine Giroud/Héloïse Rodorf-Braun (édit.), Droit 

suisse des sanctions et de la confiscation internationale, Bâle 2020, N 585 

ss), fixe les modalités du partage et la clé de répartition. En règle générale, 

les valeurs sont partagées à parts égales entre la Suisse et l’Etat étranger. 

Il est toutefois possible de s’écarter de cette clé, voire de restituer l’en-

semble des valeurs patrimoniales confisquées à l’Etat étranger, pour des 

motifs fondés, notamment en raison de la nature de l’infraction, du lieu où 

se trouvent les valeurs patrimoniales, de l’importance de la participation à 

l’enquête de l’Etat étranger, ainsi que des usages entre la Suisse et l’Etat 

étranger, de la garantie de la réciprocité, du contexte international ou de 

l’importance des lésions des intérêts de l’Etat étranger (cf. art. 12 al. 3 

LVPC). Si les valeurs proviennent de la corruption de fonctionnaires étran-

gers ou de la gestion déloyale d’intérêts publics, elles devraient en principe 

être restituées intégralement à l’Etat concerné (cf. Message LVPC, p. 454). 

5.  

Au cas d’espèce, est d’abord litigieuse la question de savoir si l’accord de 

partage conclu en octobre 2020 entre dans le champ d’application matériel 

de la LTrans, en tant qu’il constituerait un document officiel concernant une 

procédure d’entraide judiciaire internationale en matière pénale au sens de 

l’art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans. La réponse à cette question, qui ne s’avère 

pas évidente (cf. consid. 6 ci-après), pourra demeurer ouverte car la se-

conde question, celle d’une exception au principe de transparence au titre 

des art. 8 al. 4 LTrans 1 et 7 al. 1 let. d LTrans, aboutit à une réponse 

positive claire, comme exposé en premier lieu ci-dessous.     

 

5.1  

5.1.1 L’autorité inférieure se prévaut de l’exception prévue à l’art. 8 al. 4 

LTrans, laquelle interdit strictement l’accès aux documents officiels concer-

nant les diverses positions dans des négociations en cours et futures. Elle 

fait valoir que, même si la législation sur la transparence devait être appli-

quée au cas d’espèce, elle ne donnerait de toute façon pas accès au do-

cument en question, car les négociations dans ce cas complexe ne sont 

pas terminées. En effet, étant donné que l’enquête pénale porte sur un 

complexe de faits de grande envergure, qui doit être considéré dans son 

ensemble, et qui a abouti au séquestre d’un montant total important, dont 

seule une modeste tranche a, jusqu’à présent, pu être partagée, d’autres 

accords entre la Suisse, agissant par l’intermédiaire de l’OFJ, et l’Ouzbé-

kistan devaient être négociés et conclus en ce qui concerne le partage des 

avoirs dans cette affaire.  

A-5260/2021 

Page 15 

5.1.2 La recourante, pour sa part, estime infondée l’argumentation de 

l’autorité inférieure relative à l’application de l’art. 8 al. 4 LTrans. Elle in-

voque que les négociations entre les autorités suisses et ouzbèkes con-

cernant le premier accord sont à l’évidence closes, puisqu’il a été conclu 

en octobre 2020. Si des négociations concernant le principe du partage 

des valeurs confisquées doivent encore avoir lieu avec l’Ouzbékistan, il 

s’agirait de nouvelles discussions portant manifestement sur une autre por-

tion des valeurs confisquées. Or, il serait difficile de comprendre en quoi 

refuser d’octroyer l’accès au premier accord de partage entraverait grave-

ment la négociation des suivants. De plus, si les négociations en cours 

étaient si intimement liées à celles précédemment menées, l’autorité infé-

rieure et sa contrepartie auraient vraisemblablement fait le choix de ne con-

clure qu’un seul accord de partage pour l’ensemble des avoirs séquestrés. 

Tel n’a toutefois pas été le cas. 

 

Au demeurant, le « Memorandum of Understanding » conclu entre la 

Suisse et l’Ouzbékistan en septembre 2020 refléterait une volonté claire 

des signataires de respecter un principe de transparence dans le proces-

sus de restitution des avoirs confisqués. Ce principe a été concrétisé avec 

la publication du « Restitution Agreement » et il convient, selon la recou-

rante, désormais d’accorder également la publicité au « Sharing Agree-

ment ». 

 

5.2  

5.2.1 L’art. 8 al. 4 LTrans stipule que l’accès à des documents officiels ex-

primant une prise de position dans le cadre de négociations en cours ou 

futures est exclu « dans tous les cas ». 

  

Cette exception se justifie, car une négociation ne peut pas être menée de 

manière efficace, si l’on devait contraindre une partie à abattre ses cartes, 

avant même que la négociation ne commence (cf. Message LTrans, 

p. 1856 ; également ATAF 2011/52 consid. 6.2.1 ; arrêt du Tribunal admi-

nistratif fédéral [TAF] A-3631/2009 du 15 septembre 2009 consid. 3.5.2; 

PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, Öffentlichkeitsgesetz, n. 46 ad art. 8). On 

entend par négociation tous les types de négociation, pour autant que les 

pourparlers soient en cours ou que leur tenue soit prochaine (cf. MA-

HON/GONIN, op. cit., n. 48 s. ad art. 8 et les réf. cit.). Selon la doctrine, l’art. 8 

al. 4 LTrans n’englobe pas tous les documents relatifs à des négociations, 

mais uniquement ceux exprimant des « prises de position dans le cadre de 

négociations en cours ou futures ». Par exemple, des documents purement 

descriptifs, qui n’expriment pas des prises de position en lien avec les né-

A-5260/2021 

Page 16 

gociations et qui n’évaluent pas non plus le processus de négociation, n’en-

trent pas dans le champ d’application de la disposition précitée. Partant, 

les informations en cause doivent avoir de l’importance pour la stratégie de 

négociation ou pour la suite du processus de négociation (cf. MAHON/GO-

NIN, op. cit., n. 50 ad art. 8). 

5.2.2 Par ailleurs, l‘art. 7 al. 1 let. d LTrans permet de limiter, différer ou 

refuser l‘accès à un document officiel qui risque de compromettre les inté-

rêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations inter-

nationales. Ce risque existe lorsque la divulgation d’informations est de na-

ture à affaiblir la position du pays dans des négociations actuelles et futures 

(cf. art. 8 al. 4 LTrans) ou à altérer ses relations avec d’autres Etats ou 

organisations internationales. Le préjudice encouru pour la Suisse en cas 

de divulgation des documents en cause doit être important et il doit exister 

un risque sérieux qu’il se produise pour admettre une exception au principe 

de la transparence (cf. not. ATF 142 II 313, consid. 4.2 ; arrêt du TF 

1C_222/2018 du 21 mars 2019 consid. 4.1 ; arrêts du TAF A-2565/2020 du 

17 janvier 2022 consid. 5.3.1, A-4494/2020 du 20 avril 2021 consid. 5.2 et 

les réf. cit.). La Suisse peut en particulier être tenue de ne pas rendre ac-

cessibles au public certains documents en vertu d’engagements conven-

tionnels internationaux ou d’une pratique internationale reconnue (cf. Mes-

sage LTrans, p. 1851 s. ; URS STEIMEN, in: Maurer-Lambrou/Blechta [éd.], 

Basler Kommentar Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3 éd., 2014 

[BSK DSG/BGÖ], art. 7 par. 27). L’usage international veut en effet que les 

informations fournies par un Etat étranger ou par une organisation interna-

tionale au titre d’informations internes ou confidentielles ne puissent en 

principe être transmises au public par l’Etat qui les reçoit qu’avec l’accord 

de l’Etat qui les a données (cf. Message LTrans, p. 1851 s. ; BERTIL COT-

TIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, ad art. 7 

N 33). 

Au surplus, l‘art. 7 al. 1 let. d LTrans offre une protection plus étendue des 

informations sensibles lors de négociations internationales : le droit d‘ac-

cès ne doit pas révéler prématurément au partenaire de négociation le con-

tenu des négociations, les marges de manœuvre ou d’autres circonstances 

accessoires. Sont ainsi concernées non seulement les prises de position 

ou les arguments de la Suisse, mais aussi d‘autres informations qui pour-

raient être importantes pour la suite des pourparlers (cf. arrêt du TAF 

A-1784/2014 du 30 avril 2015 consid. 6.3.3 et la réf. cit.). En ce qui con-

cerne le risque d‘atteinte à la position de négociation de la Suisse, ce 

risque ne doit pas se rapporter au résultat des négociations, qui n‘est guère 

prévisible, mais il suffit que les informations soient de nature à affaiblir la 

A-5260/2021 

Page 17 

position de départ de la Suisse (cf. ATF 142 II 313 consid. 4.2 et arrêt du 

TAF A-1784/2014 précité consid. 6.3.4 et les réf. cit.).  

5.2.3 L’art. 7 al. 1 let. d LTrans se réfère à des notions juridiques indéter-

minées et il est admis, dans ce cadre, que l’autorité administrative dispose 

d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer quelles informations 

seraient en mesure de compromettre les intérêts de la Suisse en matière 

de politique extérieure si elles étaient rendues publiques. Ainsi, l’opportu-

nité politique d’une décision de refus d’accès prise par une autorité fédérale 

en application de l’art. 7 al. 1 let. d LTrans ne doit être revue qu’avec une 

certaine retenue par les instances judiciaires. Il en va de même concernant 

le résultat attendu des négociations internationales (cf. art. 7 al. 1 let. d 

LTrans cum art. 8 al. 4 LTrans). Il convient en effet d’accorder à l‘autorité 

chargée des négociations une marge d‘appréciation particulière lors de 

l‘examen des intérêts de politique extérieure, notamment dans le domaine 

de la diplomatie avec les usages et les égards qui lui sont propres (cf. arrêt 

du TAF A-1784/2014 précité consid. 6.3.4 et les réf. cit.). Cette retenue dont 

doit faire preuve le Tribunal de céans ne porte toutefois que sur l’opportu-

nité politique de la décision et non pas sur l’appréciation juridique du litige. 

Là également, les autorités exécutives ne jouissent pas d’un blanc-seing 

et leurs décisions doivent être justifiées (nachvollziehbar) et demeurer ob-

jectives (haben sachlich zu bleiben). Les autorités exécutives doivent exer-

cer leur pouvoir d’appréciation d’une manière conforme à leurs devoirs, en 

veillant à concilier les intérêts publics et privés en jeu (cf. ATF 142 II 313 

consid. 4.3 ; arrêts du TAF A-2565/2020 du 17 janvier 2022 consid. 5.3.1, 

A-4494/2020 du 20 avril 2021 consid. 5.2). 

5.3  

5.3.1 En l’espèce, il peut certes être concédé à la recourante que l’accord 

de partage en question est désormais entré en vigueur avec la conclusion 

de l’accord de restitution. De fait, les négociations en lien avec le partage 

et la restitution de la première portion des valeurs définitivement confis-

quées (131 millions de dollars) pourraient être considérées comme étant 

désormais achevées. Il n’en demeure pas moins que, pris dans son en-

semble, le processus de négociation avec l’Ouzbékistan portant sur le par-

tage et la restitution des valeurs patrimoniales pour l’heure toujours sé-

questrées en Suisse, dont la somme objet de l’accord litigieux ne constitue 

qu’une partie, n’est, quant à lui, pas terminé, l’autorité inférieure expliquant 

de manière convaincante que d’autres accords devront être conclus dans 

un avenir proche. La question de savoir si l’accord de partage en question 

serait décisif pour la suite de la stratégie de négociation des autorités fé-

dérales dans le cadre de ce processus avec l’Ouzbékistan est difficile à 

A-5260/2021 

Page 18 

évaluer, mais il ne peut être exclu que sa divulgation ait des effets concrets 

sur le déroulement et l’issue du processus de restitution de l’ensemble des 

fonds à l’Ouzbékistan, ni que la position de la Suisse puisse se trouver 

affaiblie dans ce contexte. Cette question n’est toutefois pas déterminante.  

5.3.2 Avant tout, en effet, le « Sharing Agreement » conclu entre le Conseil 

fédéral suisse et le Gouvernement de la République d’Ouzbékistan est un 

accord international dont les clauses, liant en équiparité les deux Etats, ne 

peuvent être divulguées sans disposition expresse ou, du moins, sans l’ac-

cord exprès de l’Etat étranger (cf. supra consid. 5.2.2). D’autant moins que 

les accords de partage sont des accords politiques qui recèlent des infor-

mations délicates que l’Etat étranger peut vouloir garder confidentielles. Or, 

si le « Restitution Agreement », qui est également un accord international, 

contient des dispositions quant à sa divulgation (cf. art. 2 let. h et 10), tel 

n’est pas le cas de l’accord de partage. De même, le « Memorandum of 

Understanding » précise expressément qu’il sera publié par chacun des 

deux Etats en concordance avec son droit interne. Cette différence peut 

s’expliquer par le caractère plus politique de l’accord de partage. En toute 

hypothèse, sa divulgation unilatérale serait susceptible de compromettre 

les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations 

internationales, tant à l’égard de l’Ouzbékistan que d’autres Etats liés ou 

susceptibles de conclure de tels accords de partage à l’avenir. En particu-

lier, l’on ne peut exclure que certains Etats cherchent à se réclamer de la 

teneur de clauses, perçues comme généreuses, convenues dans un ac-

cord de partage conclu avec un autre Etat afin de tenter d’influencer le 

processus de négociation à son profit. Aussi, la publication de ces accords 

internationaux apparaît ne pas correspondre aux standards et aux usages 

internationaux, de sorte que leur publication de manière unilatérale par la 

Suisse pourrait l’exposer à la critique sur le plan international et porter pré-

judice à la collaboration dans l’entraide en matière pénale au détriment de 

la Suisse.  

Or, les risques évoqués constituent une exception au principe de la trans-

parence conformément à l’art. 7 al. 1 let. d LTrans en relation avec l’art. 8 

al. 4 LTrans.  

5.3.3 Le Tribunal observe encore que la recourante ne peut utilement se 

prévaloir du fait que le DFAE et le gouvernement ouzbek aient décidé, de 

leur propre initiative, de publier de manière active le « Memorandum of Un-

derstanding », ainsi que le « Restitution Agreement » en vue d’assurer no-

tamment la transparence du processus de restitution des fonds séquestrés.  

A-5260/2021 

Page 19 

Cet état de fait, qui résulte en partie d’une volonté politique, ne saurait, à 

lui seul, conférer un droit de la recourante à obtenir l’accès au « Sharing 

Agreement » en vertu de la LTrans, qui règle, quant à elle, l’information 

passive, soit celle qui est délivrée suite à une demande de tiers. En outre, 

le fait que le Conseil fédéral ait indiqué, dans son Message relatif à la LVP, 

que la LTrans permettrait en pratique de répondre dans une large mesure 

à d’éventuelles demandes d’accès à des accords de restitution de valeurs 

patrimoniales d’origine illicite de personnes politiquement exposées 

(cf. Message du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales 

d’origine illicite [Message LVP], FF 2014 5121, p. 5171 et 5186) n’est d’au-

cun secours à la recourante, notamment dans la mesure où l’accord liti-

gieux, qui n’est au demeurant pas un accord de restitution, ne repose pas 

sur cette loi, laquelle a avant tout vocation à s’appliquer de manière subsi-

diaire, notamment en présence de graves dysfonctionnements observés 

dans l’Etat d’origine qui risquent de conduire à l’échec de l’entraide judi-

ciaire internationale (cf. Message LVP, p. 5156-5158 ; art. 4, 14, 17 ss 

LVP). 

5.3.4 Par conséquent, le Tribunal retient que la demande d’accès complet 

de la recourante à l’accord de partage pouvait, en tout état de cause, être 

refusée en référence aux intérêts de la Suisse en matière de politique ex-

térieure et ses relations internationales (cf. art. 7 al. 1 let. d cum art. 8 al. 4 

LTrans).  

5.4 Conformément au principe de proportionnalité (cf. supra consid. 3.3), 

la question se pose encore de savoir si l’accord de partage pourrait tout de 

même être divulgué en partie, sous une forme caviardée, pour autant que 

la LTrans soit applicable (cf. consid. 6 ci-après). 

Cela étant et pour les mêmes raisons que précédemment exposées, le Tri-

bunal considère que, même une publication partielle de l’accord de partage 

s’avèrerait délicate du point de vue de la politique étrangère. Il faut ici évo-

quer que la Suisse tire aussi profit de ces accords de partage internatio-

naux, l’OFJ indiquant sur son site internet que la Suisse a touché environ 

90 millions de francs dans ce cadre entre 2004 et 2015 

(cf. https://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/sicherheit/rechtshilfe/strafsachen/ 

sharing.html). Vu l’intérêt primordial à ce que la Suisse puisse continuer, 

libre de toute pression extérieure, à négocier la conclusion de ce type d’ac-

cords, un instrument essentiel à la lutte contre la criminalité transfrontalière 

auquel les Etats sont encouragés à recourir par les instruments internatio-

naux, une divulgation partielle du « Sharing Agreement » conclu avec 

l’Ouzbékistan, de surcroît sans l’accord de cet Etat, ne s’impose pas au 

https://www/

A-5260/2021 

Page 20 

regard du principe de proportionnalité. Cela d’autant moins que, comme il 

sera exposé ci-après dans le cadre de l’examen du respect des art. 10 

CEDH et 16 Cst. (cf. infra consid. 7), l’intérêt public à la transparence doit 

être relativisé en l’espèce, notamment dans la mesure où les autorités exé-

cutives ont communiqué ouvertement au sujet de la restitution des fonds à 

l’Ouzbékistan, singulièrement en publiant le « Memorandum of Understan-

ding » et le « Restitution Agreement » conclus avec ce pays.  

6.  

Cela étant, les arguments des parties ayant porté principalement sur la 

question du champ d’application de la LTrans, il convient encore d’exposer, 

dans les lignes qui suivent, les raisons qui, propres à cette question, con-

duisent à pouvoir la laisser ouverte.   

6.1 La recourante soutient que l’accord de partage en question ne s’inscrit 

pas dans une procédure d’entraide internationale mais relève d’une procé-

dure pénale purement interne menée par les autorités suisses sur le terri-

toire helvétique, ce que l’autorité inférieure aurait confirmé en admettant 

que les avoirs en cause avaient été saisis, puis confisqués sur la base du 

CP. D’ailleurs, la LVPC, qui ne prévoit aucune exception au principe de 

transparence, ne donne pas expressément un droit à un Etat étranger de 

percevoir une partie des valeurs confisquées en Suisse, de sorte que la 

restitution des avoirs dépend du seul bon vouloir de la Suisse et ne relève 

pas d’une procédure d’entraide entre Etats. La procédure de partage des 

avoirs entre la Suisse et l’Ouzbékistan se distinguerait ainsi nettement 

d’une procédure d’entraide internationale, tout comme elle se détacherait 

de la procédure pénale qui l’avait précédée et qui avait résulté dans la con-

fiscation des valeurs en cause. Partant, l’accord de partage conclu à l’issue 

de cette procédure pénale diligentée en Suisse ne saurait être qualifié de 

document « concernant une procédure d’entraide judiciaire » au sens de 

l’art. 3 al. 1 let. a LTrans.   

 

6.2 L’autorité inférieure argue, quant à elle, qu’une procédure de partage 

international selon la LVPC entre la Suisse et un Etat étranger fait partie 

d’une procédure d’entraide judiciaire internationale au sens de l’art. 3 al. 1 

let. a ch. 3 LTrans, notamment dans la mesure où l’application de cette 

dernière disposition ne serait pas limitée aux procédures relevant de l‘EIMP 

mais concernerait toutes les procédures d’entraide judiciaire internationale. 

Surtout, la procédure de partage représenterait la dernière partie de la pro-

cédure d’entraide judiciaire en matière pénale. La relation entre ces deux 

procédures serait d’ailleurs démontrée par l’art. 2 al. 2 LVPC. De fait, un 

partage international entre la Suisse et un Etat étranger présupposerait une 

A-5260/2021 

Page 21 

coopération, c’est-à-dire une procédure d’entraide judiciaire ouverte au 

préalable entre les deux Etats, ce qui a été le cas entre la Suisse et l’Ouz-

békistan dans la présente affaire.  

 

Toujours selon l’autorité inférieure, le droit de consulter le dossier dans une 

procédure de sharing, et, en particulier, l’accord de partage en question, 

relève au contraire de l’EIMP. Or, la recourante n’est pas et n’a jamais été 

une partie touchée personnellement et directement au sens des art. 80b et 

80h let. b EIMP, de sorte qu’elle n’a pas le droit de consulter le dossier, ni, 

dans le cas présent, le « Sharing Agreement ».  

6.3  

6.3.1 L‘art. 3 LTrans définit négativement le champ d‘application matériel 

de la LTrans, soit en excluant certains domaines de l‘activité étatique de 

son champ d‘application. Selon l‘alinéa premier, la LTrans ne s‘applique 

pas à l‘accès aux documents officiels concernant les procédures d’entraide 

judiciaire et administrative internationale (ch. 3), ce qui vise aussi bien l’en-

traide judiciaire internationale en matière pénale qu’en matière civile et ce, 

que la Suisse soit l’Etat requérant ou l’Etat requis (cf. CHRISTA STAMM-PFIS-

TER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [éd.], Basler Kommentar Datenschutzge-

setz, Öffentlichkeitsgesetz, 3 éd., 2014 [BSK DSG/BGÖ], ad art. 3 LTrans 

N 14). 

6.3.2 Le but poursuivi par l’art. 3 al. 1 let. a LTrans, disposition qui doit être 

interprétée de façon restrictive (cf. arrêt du TAF A-1784/2014 du 30 avril 

2015 consid. 3.2.1), est avant tout d’éviter une collision de normes. Il est 

donc impossible de recourir à la loi sur la transparence dans le but d‘éluder 

les règles procédurales spéciales, tels les art. 26 à 28 PA ou l’art. 80b 

EIMP, concernant l‘accès aux documents relevant des procédures topiques 

en cours. En d’autres termes, l‘accès à un document selon la LTrans ne 

doit pas pouvoir entraver la bonne marche d‘une procédure judiciaire (Mes-

sage LTrans, p. 1832 et 1850 ; cf. arrêt du TAF A-306/2015 du 28 dé-

cembre 2015 consid. 4). Cependant, si l'art. 3 al. 1 let. a LTrans devait être 

interprété de manière si étroite qu'il ne signifie qu'une priorité des droits 

d'accès prévus par les lois de procédure spécifiques, la disposition serait 

privée de toute valeur indépendante (cf. CHRISTA STAMM-PFISTER, op. cit., 

ad art. 3 LTrans N 5). Selon le Tribunal fédéral, confirmant la pratique du 

Préposé fédéral, il faut au contraire distinguer, pour déterminer si un docu-

ment est exclu du champ d’application matériel de la LTrans, les docu-

ments qui sont ordonnés dans le cadre de la procédure judiciaire ou éla-

borés explicitement en vue de celle-ci – qui font partie du dossier au sens 

A-5260/2021 

Page 22 

strict – des autres documents, élaborés en dehors d’une procédure judi-

ciaire, tels des moyens de preuve, figurant dans le dossier de procédure 

au sens large. Seule la première catégorie de documents est soustraite à 

l’application de la LTrans, tandis que la seconde lui est en principe sou-

mise, du moins lorsque les documents en question ne sont ni directement 

en relation avec la décision attaquée, ni étroitement liés à l’objet du litige 

(cf. ATF 147 I 47 consid. 3.4-3.5).  

6.4 Sur ce vu, le Tribunal retient en premier lieu ce qui suit au cas d’espèce.  

6.4.1 Contrairement à la thèse soutenue par la recourante, il ressort des 

pièces au dossier que le MPC a transmis de nombreuses demandes d’en-

traide judiciaire internationale aux autorités ouzbèkes ayant pour but l’ob-

tention de moyens de preuve dans le cadre de la procédure pénale menée 

en Suisse, qui a été étendue, le 14 avril 2014, à l’encontre B._______ ([…] 

de Gulnara Karimova), la personne qui disposait des avoirs faisant l’objet 

de l’accord de partage litigieux. Les autorités ouzbèkes ont donné suite à 

la plupart de ces commissions rogatoires et, comme l’explique l’autorité 

inférieure, les informations recueillies par la voie de l’entraide ont ensuite 

servi à l’enquête pénale du MPC dirigée contre la personne concernée, qui 

a donné lieu à l’ordonnance pénale du 22 mai 2018 prononçant la confis-

cation de 131 millions de dollars. En particulier, il résulte du dossier de la 

cause que la collaboration internationale des autorités ouzbèkes, notam-

ment l’audition de la personne concernée et la production d’un jugement 

rendu à son endroit en Ouzbékistan, a contribué à ce que les fonds faisant 

l’objet du « Sharing Agreement » en question puissent être définitivement 

confisqués en Suisse.  

Ainsi, le « Sharing Agreement » dont la recourante demande l’accès s’ins-

crit dans un partage international actif, au sens de l’art. 11 al. 1 let. a LVPC, 

et présente un lien direct et intrinsèque avec la participation des autorités 

ouzbèkes à des demandes d’entraide judiciaire en matière pénale intro-

duites par la Suisse (au sujet du lien entre la procédure d’entraide interna-

tionale en matière pénale et le champ d’application matériel des disposi-

tions du chap. 3 LVPC concernant le partage international, cf. ATAF 

2014/47 consid. 5). De fait, une collaboration internationale est nécessaire 

à la conclusion d’un accord de partage entre Etats (cf. art. 2 al. 2 LVPC ; 

cf. supra consid. 4.2 et 4.3) et il y a, en l’espèce, tout lieu de considérer 

que, sans la collaboration étroite des autorités ouzbèkes à la procédure 

pénale menée par le MPC, les valeurs patrimoniales qui sont l’objet du 

A-5260/2021 

Page 23 

présent « Sharing Agreement » n’auraient pas pu être définitivement con-

fisquées en vertu du droit pénal suisse, à tout le moins dans les mêmes 

conditions.  

6.4.2 Comme il ressort de ce qui précède, l’argument de la recourante se-

lon lequel les valeurs patrimoniales en question ont été séquestrées, puis 

confisquées dans le cadre d’une procédure pénale suisse, sur la base du 

Code pénal, ne change rien au fait que l’accord de partage international 

peut être directement mis en relation avec une procédure d’entraide judi-

ciaire internationale en matière pénale, dont il est le prolongement. Aussi, 

comme l’explique l’autorité inférieure, le fait que la procédure de « sha-

ring » ne soit pas, à proprement parler, régie par l’EIMP mais par la LVPC 

n’enlève rien au constat qu’un accord de partage international avec un Etat 

étranger présente, d’autant plus dans les circonstances de l’espèce, un lien 

direct, étroit et concret avec une procédure d’entraide (voir à ce sujet aussi 

art. 74a al. 7 et 59 al. 8 EIMP).  

6.5 Cela étant, il convient encore de se demander si le lien étroit entretenu 

par l’accord de partage avec la collaboration judiciaire internationale en 

matière pénale de l’Ouzbékistan avec la Suisse est suffisant, notamment 

au regard des principes dégagés par le Tribunal fédéral à l’ATF 147 I 47 

(cf. supra consid. 6.3.2 ; pour un exposé de l’affaire : voir arrêt du TAF 

A-3297/2021 du 20 janvier 2023 consid. 4.4.3), pour écarter l’application 

de la LTrans au document litigieux (cf. art. 3 al. 1 let. a ch. 3 LTrans).  

Or, la réponse à cette question ne s’impose pas d’évidence 

6.5.1 D’un côté, la procédure d’entraide judiciaire en matière pénale est 

une procédure interétatique, ce qui signifie qu’elle doit être considérée 

dans son ensemble en tant qu’elle met en jeu des relations entre deux 

Etats. Le partage international des valeurs patrimoniales confisquées 

constitue une participation au résultat obtenu grâce à la collaboration judi-

ciaire internationale (cf. Message LVPC, p. 435 et 442). Ainsi, la procédure 

de partage, en ce qu’elle détermine la façon dont les fonds sont finalement 

répartis entre deux Etats sur la base de leur collaboration, s’inscrit maté-

riellement dans la procédure d’entraide judiciaire en matière pénale. 

6.5.2 De l’autre côté, la procédure de sharing intervient, formellement, 

dans une étape ultérieure à la clôture de la procédure d’entraide judiciaire 

internationale « classique » (cf. art. 74a et 80d EIMP). Dans ce sens, on 

peut en particulier relever que l’autorité inférieure indique, dans ses direc-

A-5260/2021 

Page 24 

tives, qu’elle n’entre en négociation avec l’Etat étranger en vue de la con-

clusion d’un accord de partage qu’après l’entrée en force de la décision de 

remise des biens confisqués en application de l’art. 74a EIMP (cf. Direc-

tives de l’OFJ « L’entraide judiciaire internationale en matière pénale » 

[ci-après : Directive entraide], 9ème édition, 2009, ch. 3.5.5, p. 63 s.). Il ap-

pert que la procédure de partage entre Etats, qui ne relève plus de la com-

pétence des autorités de poursuite pénale, est dès lors distincte de la pro-

cédure d’entraide judiciaire internationale en matière pénale (s’agissant de 

la procédure pénale : cf. ATF 135 IV 162 consid. 1).  

En outre, dans la mesure où un accord de partage interétatique n’influe 

pas sur le sort de la procédure d’entraide judiciaire, laquelle a déjà été clô-

turée (cf. art. 80d EIMP) lors de l’entame des négociations, a fortiori lors 

de sa conclusion, les parties à la procédure d’entraide ne devraient pas 

pouvoir y avoir accès en vertu de leur droit d’être entendu selon l’art. 80b 

EIMP. En effet, premièrement, le dossier d’entraide ne peut contenir de 

pièces postérieures à sa clôture et, deuxièmement, l’accord de partage 

n’est pas décisif pour le sort de la procédure d’entraide et sa consultation 

n’apparaît pas nécessaire, selon les termes de l’art. 80b EIMP, « à la sau-

vegarde des intérêts » des ayants-droits, dont les prétentions sur les va-

leurs à partager ont déjà été définitivement tranchées dans la procédure 

pénale ou dans la procédure d’entraide judiciaire. La négociation posté-

rieure d’un accord de partage des valeurs patrimoniales confisquées, qui 

intervient dans une procédure distincte de la procédure d’entraide judi-

ciaire, ne met ainsi aux prises, en tant que parties, que les Etats concernés, 

à l’exclusion de la personne affectée par la remise des biens (cf. décision 

du Tribunal pénal fédéral [TPF] RR.2009.330-331 du 20 octobre 2010 con-

sid. 5.2 ; BOTTINELLI op. cit., N 585 ; cf. FLORIAN BAUMANN/CORNELIA STEN-

GEL, in: Basler Kommentar, Internationales Strafrecht, 2015, N 6 ad art. 15 

CBl). 

6.5.3 Vu ce qui précède, et en tenant compte de la ratio legis de l’exception 

au champ d’application matériel de la LTrans consacrée par l’art. 3 al. 1 

let. a LTrans – qui est en particulier d’éviter des conflits de normes entre 

les règles procédurales spéciales concernant l’accès aux documents rele-

vant des procédures en cours et le droit d’accès selon la LTrans (cf. supra 

consid. 6.3.2) –, le principe de la transparence pourrait devoir s’appliquer 

à l’accord de partage international litigieux. En effet, les exceptions visées 

à l’art. 3 al. 1 let. a LTrans sont avant tout conçues pour prioriser l’accès 

aux documents d’une procédure selon les règles procédurales y afférentes 

et l’application de la LTrans ne devrait, en conséquence, être refusée que 

A-5260/2021 

Page 25 

dans la mesure où des dispositions de procédure spéciales règlent le droit 

de consulter le dossier (cf. not. ATAF 2016/9 consid. 7.3.4).  

6.6 Cela étant, la question de savoir si, au final, la législation sur la trans-

parence est applicable à l’accord litigieux peut souffrir de demeurer ou-

verte, dès lors que, comme il a été vu (cf. consid. 5 ci-avant), une exception 

à son application ferait de toute façon obstacle au droit d’accès de la re-

courante. 

7.  

Finalement, la recourante, s’appuyant en particulier sur l’arrêt de la Cour 

européenne des droits de l’homme (Cour EDH) Magyar Helsinki Bizottság 

contre Hongrie (GC) du 28 novembre 2016 (requête n° 18030/11), a éga-

lement invoqué que le refus de l’autorité inférieure de lui communiquer l’ac-

cord de partage conclu avec l’Ouzbékistan violerait l’art. 10 CEDH et 

l’art. 16 Cst. 

 

7.1  

7.1.1 Pour l’essentiel, la recourante soutient que sa demande d’accès 

s’inscrit dans l’exercice de sa liberté d’information, que l’accord de partage 

contient des informations présentant un intérêt public prépondérant et 

qu’en tant qu’ONG dédiée à la protection des droits de l’homme, au renfor-

cement et à la promotion de la société civile en Ouzbékistan, elle joue un 

rôle de sentinelle particulier et doit pouvoir s’assurer que le « Sharing 

Agreement » et la clé de répartition des fonds qu’il prévoit sont conformes 

aux principes énoncés dans le « Memorandum of Understanding ». Le re-

fus d’accès contreviendrait à sa liberté d’expression garantie par l’art. 10 

CEDH et l’art. 16 Cst., les conditions de restriction de ce droit fondamental 

n’étant pas réunies. 

 

7.1.2 L’autorité inférieure le conteste et fait valoir que l’art. 16 Cst. n’ac-

corde pas de droits plus étendus que la législation sur la transparence, 

cette dernière devant, en toute hypothèse, être appliquée en vertu de 

l’art. 190 Cst. En ce qui concerne l’art. 10 CEDH, elle indique que le légi-

slateur, en excluant les documents relatifs à une procédure ou à des négo-

ciations en cours du droit d’accès, a procédé à une pesée globale des in-

térêts en présence. Au demeurant, le dossier ne contiendrait pas d’élément 

commandant une appréciation différente à la lumière de l’art. 10 CEDH. 

Par conséquent, la décision querellée respecterait pleinement les exi-

gences tant conventionnelles, que constitutionnelles.  

 

A-5260/2021 

Page 26 

7.2  

7.2.1 Comme l’a constaté le Tribunal fédéral (cf. arrêt 1C_59/2020 précité 

du 20 novembre 2020 consid. 5.1), l’arrêt de la Cour EDH Magyar Helsinki 

Bizottság contre Hongrie du 28 novembre 2016 consacre la reconnais-

sance d‘un droit d‘accès aux informations détenues par un Etat fondée sur 

l‘art. 10 CEDH, à certaines conditions. Il faut d‘abord que la demande d‘ac-

cès ait pour but d‘exercer « sa liberté de recevoir et de communiquer des 

informations et des idées » (cf. § 158) ; autrement dit, que « les informa-

tions recherchées [soient] réellement nécessaires à l‘exercice de la liberté 

d‘expression » du demandeur. Il s’agit là, selon les termes mêmes de la 

Cour EDH, d’une « condition préalable ». Le deuxième critère a trait à la 

nature des informations recherchées, lesquelles doivent généralement pré-

senter un intérêt public (cf. § 162 ; arrêt du TF 1C_447/2016 du 31 août 

2017 consid. 5.5). Troisièmement, le statut du demandeur doit être pris en 

compte. Celui-ci doit assumer « un rôle particulier de réception et de com-

munication au public des informations qu‘il recherche » (cf. § 164). La Cour 

EDH évoque en particulier la presse et les ONG, tout en rappelant le niveau 

de protection élevé dont bénéficient d‘autres « chiens de garde publics » 

(cf. § 168). Le quatrième critère tient à la disponibilité des informations sol-

licitées (cf. § 169), en ce sens que, dans l‘appréciation globale de la ques-

tion de savoir s‘il y a ingérence de l‘Etat dans la liberté d‘expression proté-

gée par l‘art. 10 CEDH, le fait qu‘aucun travail de collecte de données n‘est 

nécessaire constitue un élément important (cf. § 170).     

7.2.2 Les conditions et les critères ainsi dégagés par la Cour EDH étaient 

à l’évidence satisfaits dans l’affaire en question, qui mettait aux prises une 

ONG demandant des informations relatives aux avocats commis d’office, 

d’une part, et l’Etat hongrois qui les refusait au motif qu’elles contenaient 

des données personnelles non soumises à divulgation selon le droit hon-

grois, d’autre part. L’ingérence de l’Etat hongrois étant reconnue, la Cour 

a examiné dans un deuxième temps si elle était justifiée par une base lé-

gale suffisante, un but légitime et était « nécessaire dans une société dé-

mocratique » (cf. § 181). C’est ce dernier point – celui de la proportionnalité 

– qui a posé problème, en particulier parce que la loi hongroise – du moins 

telle qu’interprétée par les juridictions nationales – excluait toute « appré-

ciation sérieuse » du droit à la liberté d’expression (qui inclut celui de rece-

voir des informations) de la demanderesse (cf. § 199). Aucune pesée des 

intérêts en présence n’était possible : la seule présence de données per-

sonnelles dans les documents requis empêchait leur divulgation sans qu’il 

ne soit procédé à un « contrôle minutieux » de la restriction du droit d’accès 

que la demanderesse pouvait tirer de l’art. 10 CEDH. La Cour EDH a con-

A-5260/2021 

Page 27 

damné ce schématisme en imposant qu’il soit toujours procédé à une pe-

sée des intérêts en présence au cas d’espèce (cf. aussi le commentaire de 

ISABELLE HÄNNER, Öffentlichkeitsprinzip in der Steuerverwaltung, in: Expert 

Focus 6-7/2017, p. 24 ss).   

7.2.3 La Cour EDH s’est toutefois gardée d’ouvrir un droit d’accès général 

aux documents en mains d’autorités publiques. Elle a précisé considérer 

que « l’article 10 CEDH n’accorde pas à l’individu un droit d’accès aux in-

formations détenues par une autorité publique, ni n’oblige l’État à les lui 

communiquer » (cf. aussi parmi d’autres : arrêts de la Cour EDH Šeks 

contre Croatie du 3 février 2022 § 36 [(requête n° 39325/20]) ; Saure c. 

Allemagne du 19 octobre 2021 § 34 [(requête n° 6106/16]) et Centre for 

Democracy and the Rule of Law contre Ukraine du 26 mars 2020 § 47 [(re-

quête n° 75865/11]). Ce n’est que lorsque l’accès à l’information est déter-

minant pour l’exercice par l’individu de son droit à la liberté d’expression, 

en particulier « la liberté de recevoir et de communiquer des informations », 

et que refuser la divulgation de cette information constitue une ingérence, 

qu’un tel droit d’accès peut naître, aux conditions précitées (cf. idem ; arrêt 

du TAF A-2352/2017 du 11 décembre 2019 consid. 8.2). 

7.3 Comme tout droit fondamental, l’exercice de la liberté d’opinion et d’in-

formation (cf. art. 16 Cst.) peut être restreint aux conditions posées par 

l’art. 36 Cst. La restriction doit reposer sur une base légale, voire une loi 

au sens formel si la restriction est grave, être justifiée par un intérêt public 

et respecter le principe de la proportionnalité (cf. ATF 145 II 229 consid. 9 

et 140 I 168 consid. 4 ; arrêt du TF 2C_1088/2018 du 13 mai 2019 con-

sid. 3.2 ; arrêts du TAF A-4973/2019 précité consid. 4.4.1 et A-6277/2019 

du 26 novembre 2020 consid. 9.1). Il n’en va pas différemment en droit 

conventionnel. En présence d’une ingérence dans la liberté d’expression, 

le juge doit rechercher si elle est justifiée, c’est-à-dire si elle est prévue par 

la loi et si elle est nécessaire, dans une société démocratique, pour at-

teindre un but légitime (cf. art. 10 par. 2 CEDH ; supra consid. 7.2.2).   

7.4 En l’espèce, la recourante n’indiquant pas dans quelle mesure l’art. 16 

Cst. conférerait une protection plus étendue en matière de droit d’accès 

aux documents officiels que la LTrans (voir en toute hypothèse arrêt du TF 

1C_462/2018 consid. 4.1 sur cette question, duquel il ressort que l’art. 16 

Cst. ne confère que des garanties minimales qui ne vont pas au-delà de 

celles consacrées par la LTrans), son grief sera essentiellement examiné 

à l’aune de la CEDH.   

A-5260/2021 

Page 28 

7.4.1 Au premier chef, l’on ne peut nier que le partage de fonds séquestrés 

en Suisse avec un Etat étranger puisse constituer un sujet d’intérêt public 

et que l’accord en question relève du domaine d’activité et d’expertise de 

la recourante. Cela étant, l’on peut douter que, sans accès au « Sharing 

Agreement », cette dernière ne serait pas en mesure de contribuer à un 

éventuel débat public sur cette question sur la base d’informations fiables. 

Contrairement à ce que la recourante soutient en indiquant qu’il serait cru-

cial qu’elle ait accès à la clé de répartition des fonds convenue en tant 

qu’elle impacte directement le montant des avoirs restitués à la population 

ouzbèke dont elle est la représentante, ladite clé de répartition convenue 

ressort directement de l’accord de restitution publié sur le site du DFAE 

(cf.https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg 

-id-89949.html, cf. art. 1 par. 2 de l’accord) et lui a, au surplus, été indiqué 

par le DFAE dans son courriel du 23 février 2021 : « [le traité de sha-

ring…d’octobre 2020] prévoit que la Suisse restituera l’entier de la somme 

définitivement confisquée (environ USD 131 millions après déduction des 

amendes et des frais de procédures), selon les modalités qui seront défi-

nies dans un traité de restitution ». Par ailleurs, contrairement à l’accord de 

restitution, librement accessible, l’accord de « Sharing » d’octobre 2020 ne 

contient pas d’informations susceptibles de concrétiser les principes énon-

cés dans le « Memorandum of Understanding », tels que l’utilisation et l’af-

fectation des avoirs pour améliorer les conditions de vie de la population 

ouzbèke, la garantie que les avoirs restitués n’iront pas de nouveau ali-

menter les circuits illicites et l’instauration de mécanismes de contrôle (mo-

nitoring). Au contraire, l’accord de partage, au-delà de faire état du nom de 

la personne à qui appartient les fonds, des relations bancaires en cause, 

du principe d’une restitution intégrale des fonds pour l’heure définitivement 

confisqués et des sommes exactes en question, qui résultent d’ailleurs des 

arrêts de la Cour des plaintes du TPF datés du 8 mai 2019 (causes 

BB. 2019. 25 et BB. 2019. 27) suite auxquels l’ordonnance pénale du 

22 mai 2018 est entrée en force, prévoit un nombre restreint de clauses, 

comme une garantie de réciprocité, qui sont le résultat d’une négociation 

politique, qu’il n’y a pas lieu de divulguer. Avec la publication du « Restitu-

tion Agreement », qui détaille les modalités concrètes de la restitution, il 

appert que la recourante dispose des informations lui permettant de con-

trôler la mise en œuvre des principes énumérés dans l’accord-cadre et, par 

conséquent, de remplir sa mission en faveur des droits fondamentaux de 

la population ouzbèke.   

En tout état de cause, la question de savoir si la divulgation de l’accord de 

partage serait nécessaire aux fins de l’exercice du droit de la recourante à 

A-5260/2021 

Page 29 

sa liberté d’expression, et, partant, si le premier critère jurisprudentiel serait 

réalisé, peut souffrir de rester indécise.  

7.4.2 En effet, même si l’on devait admettre une ingérence dans l’exercice 

du droit à la liberté d’opinion et d’information de la recourante, les condi-

tions relatives à la restriction de cette liberté fondamentale seraient réali-

sées en l’espèce.  

7.4.2.1 En premier lieu, force est de constater que le refus d’accès à l’ac-

cord de partage litigieux est prévu par la loi, dans la mesure où il se fonde 

sur une base légale au sens formel, à savoir l’art. 7 al. 1 let. d en relation 

avec l’art. 8 al. 4 LTrans. La première condition est donc remplie. 

7.4.2.2 Par ailleurs, l’éventuelle restriction apportée à la liberté d’expres-

sion de la recourante viserait des buts légitimes, à savoir la protection des 

intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations in-

ternationales, dans la mesure en particulier où la préservation de ses rela-

tions avec d’autres Etats et de sa position dans des négociations actuelles 

et futures est en jeu. Il en va de même de l’intérêt de la réputation et des 

droits d’autrui, en l’occurrence de la personne à qui appartient les fonds 

confisqués.   

7.4.3 Finalement, l’ingérence serait proportionnée aux buts légitimes pour-

suivis et « nécessaire dans une société démocratique ».  

D’une part, le refus d’accès est apte et nécessaire à atteindre les buts d’in-

térêts publics visés. En effet, la protection du document concerné est in-

dispensable à la sauvegarde des intérêts mentionnés, en ce sens que si 

l’accès était accordé ceux-ci seraient gravement affectés. D’autre part, il 

existe un rapport raisonnable entre les buts poursuivis et les intérêts pu-

blics ou privés compromis. Dans le cadre de la pesée des intérêts, il faut 

relever plusieurs éléments. Premièrement, les intérêts publics en jeu qui 

justifient le refus d’accès au document en question sont importants. À cet 

égard, il faut en particulier tenir compte du fait que, comme déjà évoqué, 

les accords de partage internationaux, dans la mesure où ils sont des ac-

cords politiques, renferment des informations délicates et sensibles pour 

lesquelles l’Etat étranger peut avoir un intérêt au maintien du secret. Aussi, 

la divulgation du présent accord de partage pourrait être de nature à in-

fluencer le déroulement du processus de restitution des fonds séquestrés 

à la République d’Ouzbékistan, celui-ci n’étant pas achevé. Il existe en 

outre un intérêt à préserver la marge de négociation de l’OFJ dans le cadre 

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de la conclusion d’éventuels autres accords de partage à venir avec l’Ouz-

békistan, d’une part, mais surtout, avec d’autres Etats étrangers, d’autre 

part. Au demeurant, l’exception à la transparence visée par l’art. 7 al. 1 

let. d en relation avec l’art. 8 al. 4 LTrans est interprétée de manière res-

trictive, dans la mesure où la jurisprudence fédérale exige, pour les situa-

tions saisies par l’art. 7 al. 1 let. a à h LTrans, une atteinte sérieuse et im-

portante aux intérêts prédéfinis in abstracto par le législateur (cf. arrêt du 

TAF A-2352/2017 précité consid. 8.3).  Il convient finalement de prendre en 

considération que le DFAE a communiqué ouvertement au sujet de la res-

titution des fonds à l’Ouzbékistan.  

De l’autre côté, l’intérêt de la recourante, s’il n’a pas besoin d’être justifié 

au titre de la LTrans, et l’intérêt public à la transparence n’apparaissent pas 

prédominants au regard de l’art. 10 CEDH (cf. supra consid. 7.4.1) et de-

vraient in casu céder le pas face aux intérêts légitimes poursuivis par le 

refus d’accès.  

7.4.4 Ainsi, dans la mesure où il a été constaté que la divulgation de l’ac-

cord de partage international avec l’Ouzbékistan risquerait de compro-

mettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses 

relations internationales (cf. supra consid. 5), la recourante ne peut s’ap-

puyer utilement sur l’art. 16 Cst. ou l’art. 10 CEDH pour remettre en cause 

de constat et exiger un accès au document litigieux (dans ce sens égale-

ment arrêts du TAF A-2022/2021 du 7 juin 2022 consid. 10.3 et 

A-2352/2017 précité consid. 8.3 et 8.4).  

8.  

De l’ensemble des considérants qui précèdent, il suit que l’autorité infé-

rieure n’a pas enfreint le droit en refusant la demande d’accès de la recou-

rante au document litigieux.  

Par conséquent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée est con-

firmée.  

9.  

Demeure la question des frais et dépens. 

 

9.1 Vu l‘issue de la procédure, il y a lieu de mettre les frais à la charge de 

la recourante, conformément à l‘art. 63 al. 1 PA en relation avec le règle-

ment du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés 

par le Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2). Ceux-ci seront 

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Page 31 

fixés à 1‘000 francs et prélevés sur l’avance de frais déjà versée du même 

montant.  

9.2 La recourante, qui succombe, n’a pas droit à des dépens (art. 64 

al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario). L’autorité inférieure n’y a elle-

même pas droit (cf. art. 7 al. 3 FITAF). 

(le dispositif est porté en page suivante) 

  

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Page 32 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté.  

2.  

Les frais de procédure de 1’000 francs sont mis à la charge de la 

recourante. Cette somme est prélevée sur l’avance de frais déjà versée du 

même montant. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens.  

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure, au Se-

crétariat général du Département fédéral de justice et police (DFJP) et au 

Préposé fédéral. 

 

L‘indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jérôme Candrian Sébastien Gaeschlin 

 

  

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Page 33 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l‘attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu‘ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

Expédition : 

  

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Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (courrier recommandé) 

– au Secrétariat général du DFJP (acte judiciaire) 

– au Préposé fédéral