# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7139c021-4524-568f-8dde-58cf51363380
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 24.11.2025 602 2024 194
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-194_2025-11-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 194
602 2024 197

Arrêt du 24 novembre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ et B.________, C.________ et D.________, 
recourants, représentés par Me Nicolas Riedo et Me Johanna Rusca, 
avocats, 

contre

E.________, F.________ SÀRL et G.________ SÀRL, intimés, 
représentés par Me Jillian Fauguel, avocate

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Equipement routier et 
desserte

Recours du 9 novembre 2024 contre les décisions du 6 novembre 
2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 29 août 2023, E.________, F.________ Sàrl et G.________ Sàrl ont déposé une demande 
de permis de construire (dossier FRIAC n° hhh) sur l'art. iii du registre foncier (RF) de la Commune 
de J.________, secteur K.________. Le projet prévoit la démolition des bâtiments existants et la 
construction de deux immeubles (mmm logements au total), d'un abri PC de 56 places et d'un 
parking souterrain de 25 places. Il comprend également l'installation de panneaux solaires 
photovoltaïques en toiture, l'aménagement de murs de soutènement, 4 places de parc extérieures 
et des places pour vélos. La parcelle est située en zone résidentielle à moyenne densité selon le 
plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur.

Le projet a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique, publiée dans les Feuilles officielles (FO) n°lll 
et mmm. A.________ et B.________, propriétaires de l'art. nnn RF voisin, ainsi que C.________ et 
D.________, propriétaires de l'art. ooo RF également situé à proximité, ont notamment formé 
opposition au projet.

Le 19 septembre 2023, le Conseil communal a préavisé favorablement le projet.

La Commission d'accessibilité (CA), le Service de l'énergie (SdE), le Service de l'environnement 
(SEn) et le Service de la mobilité (SMo) ont rendu des préavis défavorables. Pour ce motif, le Service 
des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse négatif le 
22 décembre 2023, estimant au surplus que le projet ne respectait pas toutes les prescriptions en 
matière de police des constructions.

Après production de plans modifiés le 8 février 2024, les services précités ont pu modifier leurs 
préavis et se sont déterminés favorablement sur le projet, moyennant le respect de plusieurs 
conditions. La commune a maintenu son préavis favorable le 1er mars 2024 et a accordé, le 5 mars 
2024, une dérogation à la distance à la route communale pour la construction des murets, potelets 
et places de vélos.

Le SeCA a, en revanche, maintenu son préavis défavorable le 25 avril 2024, au motif que les plans 
modifiés ne réglaient pas les problèmes de distance des balcons et du bâtiment B, trop proches des 
parcelles voisines.

Sur la base des plans modifiés le 23 mai 2024, le SeCA a émis un préavis complémentaire favorable 
le 28 mai 2024.

B. Par décision du 6 novembre 2024, le Préfet du district de la Gruyère a accordé le permis de 
construire sollicité, sous réserve des droits des tiers (notamment de droit privé) et du strict respect 
des plans et des conditions fixées dans les préavis communaux et cantonaux.

Par décision séparée du même jour, le Préfet a rejeté les oppositions des voisins. Il a notamment 
souligné que la rampe d’accès au parking souterrain pouvait être construite à l’endroit prévu, dès 
lors que les services spécialisés ont confirmé que cet emplacement ne posait aucun problème 
d'accès routier. Le projet respecte également les prescriptions relatives à la protection contre le bruit.

C. Par acte du 9 décembre 2024, les opposants déboutés forment recours auprès du Tribunal 
cantonal contre les décisions précitées (602 2024 194). Ils concluent, sous suite de frais et dépens, 

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à leur annulation, subsidiairement au renvoi de la cause pour instruction complémentaire et nouvelle 
décision au sens des considérants.

À l'appui de leurs conclusions, les recourants estiment que les voies d'accès à la parcelle sont 
insuffisantes. Ils soutiennent qu'actuellement, les possibilités de croisement et la largeur du chemin 
sont déjà problématiques et que les véhicules, qui causent régulièrement des dommages aux 
propriétés voisines, démontre l'incapacité de la route à absorber le surplus de trafic généré par le 
projet. Le nombre d'unités de logement desservies étant porté à 165, les normes techniques 
applicables exigent une route à deux voies de circulation permettant le croisement camion/voiture. 
Les recourants sont d’avis que, face à ce constat, le Préfet aurait dû imposer un autre accès. Ils 
soulignent dans ce contexte que l’analyse du service spécialisé repose sur de faux chiffres, puisque 
le SMo part de l'hypothèse que seules 150 unités de logements sont desservies. Par conséquent, il 
ne suffit pas de renvoyer à cet avis pour écarter leurs griefs.

Selon eux, le projet aurait également nécessité une étude de bruit tenant compte de l’interaction 
avec les bâtiments existants, ainsi que des mesures requises pour garantir le respect des valeurs 
limites. Ils soupçonnent en outre que la ventilation des bâtiments entraîne un dépassement de ces 
valeurs au niveau des fenêtres de la dépendance située sur l'art. nnn RF. Ils soutiennent en outre 
que les modifications des aménagements extérieurs, intervenues en cours de procédure, impactent 
cette dernière parcelle. S'interrogeant sur la nécessité d'une nouvelle mise à l'enquête publique au 
vu de ces changements, ils exigent le maintien de la haie vive initialement prévue sur les plans.

Finalement, ils estiment que la commune a accordé à tort, et de manière trop généreuse, la 
dérogation à la distance à la route pour l'implantation de 12 places de stationnement vélos, alors 
que d’autres emplacements auraient pu être trouvés sur la parcelle.

Ils sollicitent la production du dossier d'étude parallèle établi par les constructeurs, la tenue d'une 
audience d'instruction et de jugement, et l'octroi de l’effet suspensif à leur recours (602 2024 197).

D. Le 13 décembre 2024, à titre de mesure provisionnelle urgente (602 2024 196), le Juge 
délégué à l'instruction a interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la 
requête d'effet suspensif.

Le 27 janvier 2025, le Préfet indique n'avoir aucune remarque particulière à formuler et s'en remet 
à ses décisions du 6 novembre 2024.

Le 28 janvier 2025, le Conseil communal indique soutenir la demande de production des documents 
de la procédure de concertation et précise n'avoir pas d'autres remarques. 

E. Le 9 avril 2025, les constructeurs intimés concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet du 
recours ainsi que de la demande d'octroi de l’effet suspensif. Pour le cas où cette dernière serait 
admise, ils requièrent la fixation de sûretés à hauteur de CHF 6'000.-.

Sur le fond, les constructeurs relèvent qu'aucun des propriétaires directement concernés par les 
dommages allégués (dégâts liés à des problèmes de croisement sur la route de desserte) n'a formé 
recours. Ils soulignent que les modifications apportées en cours de procédure étaient mineures, au 
surplus favorables aux recourants, et n'imposaient pas une nouvelle mise à l'enquête publique. Ils 
ajoutent qu'il n'a pas été renoncé à la plantation de la haie vive entre le projet et l'art. nnn RF. Ils 
précisent également que le muret nord a été retiré à l'intérieur des limites de construction, évitant 
ainsi la nécessité d'une dérogation communale.

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Ils contestent l'insuffisance de la route de desserte, relevant que la planification locale, approuvée 
par la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement 
(DIME), a défini les affectations du quartier en tenant compte de l'équipement existant. On ne saurait 
donc soutenir que certaines parcelles ne pourraient être construites conformément aux prescriptions 
de la zone au motif d'une desserte insuffisante. Selon les intimés, puisque la capacité du quartier 
avoisine les 150 unités de logement, il est possible de s'écarter légèrement de la norme VSS et de 
considérer que la route d'accès (route de P.________) est suffisante. Ils expliquent également les 
raisons pour lesquelles un accès nord à la parcelle n'était pas judicieux et produisent l'étude y 
relative.

Concernant les nuisances sonores, les intimés expliquent que les habitations des recourants sont 
toutes plus éloignées des sources de bruit (installations techniques et aménagements) que les points 
d'immission analysés par l'étude acoustique. Il paraît donc impossible que les valeurs limites y soient 
dépassées.

F. Le 8 mai 2025, les recourants présentent des contre-observations spontanées. Ils continuent 
d’alléguer que la route de P.________ dessert plus de 165 unités de logements et devrait, de ce 
fait, être qualifiée de route collectrice, nécessitant des adaptations en matière de géométrie, de 
sécurité et d'aménagement. Ils contestent la démarche des constructeurs qui, selon eux, se 
contentent de réfuter leurs allégations de manière générale. Ils produisent une analyse de 
Q.________ SA, datée du 8 avril 2025, constatant des déficits en sécurité routière qui seraient 
aggravés par le projet litigieux. Ils maintiennent intégralement leurs conclusions et réquisitions de 
preuve.

G. À la demande du Juge délégué à l’instruction, le SMo s'est déterminé le 7 juillet 2025 sur le 
rapport établi par la société Q.________ SA. Le service conclut que la desserte est insuffisante et 
non conforme aux normes techniques applicables. Il rejoint, sur ce point, les conclusions de 
l'expertise privée.

H. Le 20 octobre 2025, les intimés maintiennent leurs conclusions sur le principe. Ils confirment 
d'abord qu’une haie vive sera plantée en limite de propriété, conformément aux plans mis à 
l’enquête. Ils contestent, expertise acoustique complémentaire à l'appui, que les valeurs limites de 
bruit soient dépassées au niveau du garage des recourants. 

Concernant l’accès routier, ils critiquent l'expertise privée commandée par les recourants, lui 
reprochant de ne reposer sur aucun comptage effectif et de ne pas être neutre. Les intimés estiment 
qu’il incombe à la commune d'améliorer la sécurité de cet accès. Ils soutiennent que le permis peut 
être maintenu, la jurisprudence permettant de s'écarter des normes techniques VSS. Le nouveau 
préavis défavorable du SMo, dépourvu d'explication, n'y changerait rien. Ainsi, ils estiment que, 
quand bien même la voie d'accès ne serait pas idéale et nécessiterait une prudence accrue, leur 
parcelle doit, au sens de la jurisprudence, être considérée comme équipée.

Selon eux, il serait contraire au principe de l'égalité de traitement que le dernier propriétaire à 
valoriser sa parcelle subisse les conséquences d'une politique de mobilité communale inadaptée à 
la volonté de densification inscrite au PAZ. Ils demandent donc que la commune se détermine sur 
le rapport de Q.________ SA et, pour le cas où elle admettrait l’insuffisance de la route de 
P.________, qu’elle indique les mesures qu'elle entend prendre pour y remédier.

I. Le 31 octobre 2025, les recourants se déterminent encore spontanément.

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J. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrites par les opposants déboutés, propriétaires de parcelles 
voisines du projet litigieux, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 81, 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et 141 
al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). L'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal 
cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de 
céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

Dans leur mémoire, les recourants font valoir que le projet approuvé par le Préfet a subi des 
modifications en cours de procédure. Ils estiment, de ce fait, que les autorités auraient dû ordonner 
une nouvelle mise à l’enquête.

3.1. Conformément à l'art. 140 al. 1 1ère phrase LATeC, toute demande de permis de construire 
soumise à la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique. Cette publication vise à 
informer les personnes potentiellement concernées et à leur permettre de faire valoir leur droit d'être 
entendues (cf. arrêts TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 consid. 2.3; TC FR 602 2023 39 du 
5 février 2024 consid. 7).

Aux termes de l'art. 97 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu'un projet est 
modifié pendant la procédure ou après la décision de l'autorité compétente, il est procédé à une 
nouvelle enquête (al. 1). Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, 
celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure où ces modifications 
ne touchent pas le droit des tiers (al. 2).

L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification mineure apportée au projet initial n'entraîne 
systématiquement la reprise ab ovo de la procédure (cf. en droit bernois: ZAUGG/LUDWIG, 
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5e éd. 2020, art. 32-32d no 12 ss). Selon le Tribunal 
fédéral, la procédure ne doit être reprise que si la modification affecte le projet initial de manière 
importante, au point de devoir l'assimiler à un nouveau projet (cf. arrêt TF 1C_394/2010 du 
10 juin 2011 consid. 3.2). L'existence d'un nouveau projet – et pas uniquement d'une modification 

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de moindre importance – doit être admise lorsque la modification touche des aspects essentiels de 
la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, les dimensions extérieures, ou le nombre 
d'étages ou lorsque l'ouvrage perd son identité en raison de plusieurs modifications mineures 
cumulées (cf. ZAUGG/LUDWIG, art. 32-32d no 12a ss; arrêts TC FR 602 2023 39 du 5 février 2024 
consid. 7; 602 2019 57 du 22 mai 2020; 602 2016 24 du 28 septembre 2016; 602 2015 123 du 
23 mars 2016).

3.2. En l'espèce, les modifications de plans découlant des préavis des services spécialisés 
doivent à l'évidence être considérées comme mineures. En effet, les éléments fondamentaux du 
projet demeurent inchangés. La Cour relève notamment que la haie séparant les nouvelles 
constructions de l'art. nnn RF – aspect qui ne saurait au demeurant être considéré comme essentiel 
– est toujours inscrite sur les plans, contrairement à ce que prétendent les recourants. Le retrait du 
muret nord (hors des limites de distance) ne constitue pas une modification significative – la mesure 
étant au demeurant favorable aux recourants –, pas plus que les changements liés au respect des 
distances des bâtiments A et B par rapport aux parcelles voisines.

Il est d'ailleurs surprenant que les recourants se contentent de s'interroger sur la nécessité d'une 
nouvelle mise à l'enquête, sans démontrer en quoi une modification concrète toucherait aux aspects 
essentiels du projet.

Ainsi, une nouvelle mise à l'enquête n'était pas nécessaire.

4.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone concernée. C'est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle 
de la zone (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2).

Par le permis de construire, l'État vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de construction applicables. Il garantit ainsi la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des 
constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire, que le requérant a le droit 
d'obtenir s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire est donc de constater 
que le projet respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 
10 septembre 2007 consid. 4).

Cela signifie que l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non son 
opportunité. Elle ne peut pas refuser le permis de construire au motif qu'une autre solution – plus 
judicieuse à ses yeux ou à ceux du voisin – entrerait en considération (cf. arrêts TC FR 602 2024 142 
du 25 mars 2025 consid. 3.2; 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 
11 février 2004).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. mmm de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 
1999 (Cst.; RS 101). Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du droit de 
l'aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. arrêt TC FR 602 2024 142 du 
25 mars 2025 consid. 3.1).

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5.

Les recourants contestent le caractère suffisant de l'équipement du terrain, alléguant que la route 
de P.________, dans sa configuration actuelle, est inadaptée à l'implantation de mmm unités de 
logement supplémentaires. Ils critiquent notamment le non-respect des normes VSS, en particulier 
s'agissant du gabarit et des possibilités de croisement, estimant la route trop étroite.

5.1. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le 
terrain est équipé.

5.1.1. Tel est le cas, selon l'art. 19 al. 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à 
l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites (eau, énergie, évacuation des eaux 
usées) auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés.

L'art. 95 LATeC précise, quant à lui, qu'un terrain est réputé équipé si son équipement est complet 
et adapté à la zone d'affectation, ne laissant à établir que le raccordement des constructions et 
installations prévues.

Pour les zones à bâtir, l'équipement consiste en règle générale en routes et chemins desservant la 
zone, compte tenu des circonstances locales (cf. JOMINI, Commentaire LAT, 2010, art. 19 LAT 
n° 18). Une voie d'accès est considérée comme adaptée à l'utilisation prévue si elle est suffisante, 
d'un point de vue technique et juridique, pour accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert 
(cf. ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêts TF 1C_246/2009 du 1er février 2010 consid. 4.1; 1C_157/2008 
du 10 juillet 2008 consid. 2.1). Les autorités disposent d'une importante marge d'appréciation pour 
interpréter et appliquer cette notion d'accès suffisant (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a; arrêt 
TF 1C_471/2020 du 19 mai 2021 consid. 3.1).

La réalisation d’une voie d’accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être relié à une 
route relevant du domaine public ou à une voie privée que les utilisateurs du bâtiment sont habilités 
à emprunter (cf. arrêt TF 1C_387/2017 du 20 juin 2016 consid. 7.1). Selon la jurisprudence, l’autorité 
compétente peut ainsi autoriser une construction sur un bien-fonds qui, sans être directement 
accessible depuis la voie publique, l’est par le biais d’une servitude foncière au sens des art. 730 ss 
du code civil du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), pour autant que cet accès soit suffisant au regard 
de l’utilisation projetée.

La notion d’accès techniquement adapté à l’utilisation projetée, au sens de l’art. 19 LAT, a fait l’objet 
d’une jurisprudence constante dont il ressort, en substance, que la loi n’exige pas des voies d’accès 
idéales, mais uniquement des voies suffisantes ou adaptées (cf. arrêt TF 1C_387/2014 du 
20 juin 2016 consid. 7.1). Il suffit, à cet égard, que la voie de desserte, par sa construction et son 
aménagement, soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et qu'elle n'expose pas ses 
usagers, ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorde, à des dangers excessifs (cf. arrêts 
TF 1C_430/2015 du 15 avril 2016 consid. 3.1; 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1).

Ainsi, une voie, bien qu'étroite et sinueuse, satisfait aux exigences légales si elle permet aux 
véhicules usuels d'accéder aux parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence imposées 
par les prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est techniquement suffisant 
lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) adaptées aux 
besoins des constructions projetées, et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du 
trafic, la circulation devient moins aisée et requiert de la part des usagers une prudence accrue 
(cf. arrêts TC FR 602 2024 142 du 25 mars 2025 consid. 3; 602 2024 159 du 7 février 2025 

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consid. 5.3.1; 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a; ég. arrêts TC VD AC.2009.0086 
du 2 août 2010, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). En revanche, 
un bien-fonds ne peut plus être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux 
règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic que le réseau routier 
existant ne peut absorber, ou si elle provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le 
voisinage (cf. ATF 129 II 238 consid. 2 relatif aux émissions de bruit). Enfin, il doit encore être garanti 
que les services de secours et de voirie puissent accéder au bien-fonds sans difficulté (cf. arrêts TF 
1C_430/2015 du 15 avril 2016 consid. 3.1; 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1).

5.1.2. L'art. 119 LATeC confère au Conseil d'État la compétence d'édicter les dispositions 
d’exécution des règles de construction (al. 1). Il peut prescrire l’application de directives et de normes 
édictées par des organismes spécialisés (al. 3).

Conformément à l’art. 52 ReLATeC, les objets soumis à l’obligation de permis sont régis par les 
dispositions de ce règlement en matière de construction (al. 1). Pour le surplus, il est renvoyé aux 
normes techniques d’organismes spécialisés, tels que: a) la Société suisse des ingénieurs et des 
architectes (SIA); b) l’Association suisse de normalisation (SNV); c) l’Association suisse des 
professionnels de la protection des eaux (VSA); d) l’Union suisse des professionnels de la route 
(VSS) (al. 2).

Selon l’art. 61 al. 1 ReLATeC, l’accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une 
gêne ni un danger pour la circulation. Les rampes d’accès doivent, pour leur part, être conformes 
aux normes SNV et VSS.

Si les normes VSS, en tant qu’expression de la science et de l’expérience des milieux 
professionnels, peuvent être considérées comme des avis d’experts, elles ne constituent toutefois 
pas des règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs pertinents justifient de s’en écarter, le juge 
n’y est pas lié. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu à l’art. 119 LATeC ne modifie 
pas cette appréciation (cf., en ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; arrêts TC FR 602 2024 142 du 
25 mars 2025 consid. 3; 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012).

5.1.3. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services spécialisés de l'État. Les avis émis par ces services constituent des 
rapports officiels au sens de l’art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale émanant d’une autorité ou d’un service administratif disposant de 
connaissances techniques particulières en raison de son activité, adressé à une autre autorité, et 
portant sur des faits ou des circonstances déterminés. Il se distingue du rapport d’expert en ce qu’il 
constitue un acte de souveraineté administrative. Lorsqu’il présente des résultats concluants, un 
rapport officiel peut se voir reconnaître une pleine force probante. Il peut dès lors remplacer une 
expertise, pour autant qu’il n’existe pas d’indices concrets et sérieux de nature à en diminuer la 
valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; 
TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).

5.2. En l'espèce, il ressort des plans versés au dossier que l'entrée du parking souterrain, 
comprenant 25 places, est prévue au sud de la parcelle, sur la Rue de R.________. Cette voie 
rejoint, par la Rue de S.________, la Route de P.________, laquelle débouche elle-même sur la 
Route de T.________. Les quatre places de stationnement destinées aux visiteurs sont, pour leur 
part, accessibles directement depuis la Route de P.________.

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Les recourants ne remettent d'abord pas en cause l'accès au parking souterrain par la Rue de 
R.________, mais contestent le trafic supplémentaire que le projet est susceptible de générer sur la 
Route de P.________. Selon les plans communaux, cette dernière constitue l'accès principal de 
l'ensemble du secteur vers la Route de T.________ et les axes principaux. La route de P.________ 
fait ensuite partie du réseau routier communal; l’accès au bien-fonds est dès lors juridiquement 
garanti, ce que les recourants ne contestent pas non plus.

5.2.1. Dans son premier préavis du 8 avril 2024, le SMo a estimé que la Route de P.________ était 
apte à supporter le trafic engendré par les deux immeubles projetés. Il a qualifié cette voie de "route 
d’accès" au sens de la norme VSS 40 045 et relevé que:

"De par la configuration de la route (largeur, trottoirs franchissables) et selon la norme VSS 40 045, 
cette route de desserte s’apparente à une route d’accès, laquelle peut desservir des zones habitées 
jusqu’à 150 unités. Selon notre estimation, et dans la mesure où ni l’opposant ni le requérant n’ont 
fourni de données chiffrées quant au nombre de logements, le SMo admet que le nombre d’unités 
est conforme à la norme VSS 40 045".

Une telle formulation, fondée sur des suppositions, est tout d'abord regrettable dans la mesure où il 
incombe à l’autorité spécialisée de vérifier les données factuelles avant de rendre son avis.

À la suite de la production, par les recourants, d’une expertise privée du bureau Q.________ SA du 
8 avril 2025, le SMo a modifié sa position. Invité à se déterminer par le Juge délégué à l'instruction, 
il a alors qualifié la Route de P.________ de route de desserte de quartier (et non plus de route 
d’accès) selon la norme VSS 40 045, et s’est prononcé comme suit:

"Accès routier: 

La Route de P.________ correspond à une route de type route de desserte de quartier selon la 
norme VSS 40 045, avec plus de 150 unités de logements desservis. Ainsi, selon les dispositions 
de la norme, il convient de garantir le cas de croisement camions/voitures à vitesse très réduite. Le 
gabarit actuel de la Route de P.________ ne permet pas de satisfaire à ces exigences. Ainsi, le 
SMo constate que l’équipement de base est insuffisant et non conforme. Le présent projet nécessite 
une adaptation de la Route de P.________ afin de satisfaire aux exigences de la norme 
VSS 40 045.

Expertise privée du bureau Q.________:

Concernant l’expertise du bureau Q.________, bien qu’aucun comptage n’ait été réalisé, le SMo 
rejoint les conclusions générales de l’étude, selon lesquelles la Route de P.________ n’est pas 
adaptée à son rôle de route de desserte de quartier".

5.2.2. L’évolution du préavis du SMo, qui confirme en cela les doutes exprimés par l'expert privé, 
modifie substantiellement l’appréciation du dossier. Elle introduit un doute sérieux quant à la 
suffisance de l’équipement routier au sens de l’art. 19 LAT. 

En premier lieu, il n’appartient pas au Tribunal de substituer sa propre appréciation technique à celle 
des autorités spécialisées. La question de la sécurité routière relève de la compétence du SMo, 
habilité notamment à évaluer les conditions de visibilité, les espaces de croisement et la sécurité 
des usagers selon les normes applicables. En effet, lorsqu'un rapport privé conduit une autorité 
technique à réviser son appréciation, il appartient à l’autorité d’instruction de vérifier les conclusions 

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de cette expertise par des mesures d’enquête supplémentaires, voire par la mise en œuvre d’une 
expertise indépendante.

En second lieu, il incombe au Préfet, en tant qu’autorité compétente en matière d’octroi du permis 
de construire, de pondérer les intérêts en présence – notamment entre le droit du propriétaire à bâtir 
et l’intérêt public à la sécurité de la circulation – en pleine connaissance de cause. Tel n’a pas été 
le cas ici, dès lors que le Préfet a statué sur la base d’un premier préavis favorable, sans disposer 
de l’analyse approfondie du SMo ni de l’expertise ultérieure. Le revirement de position du service, 
fondé sur une expertise privée, démontre précisément que le dossier nécessitait un complément 
d’instruction avant toute décision.

Enfin, si l’expertise privée émane des recourants, elle ne saurait être écartée d’emblée. Dès lors 
qu’elle a suscité des doutes que confirme le service spécialisé, elle acquiert une valeur probante 
suffisante pour justifier un renvoi pour instruction complémentaire. En effet, lorsqu’un rapport privé 
conduit l’autorité technique à revoir son appréciation, il appartient à l’autorité d’instruction d’en 
vérifier les conclusions par des mesures d’enquête supplémentaires, voire par une expertise 
indépendante.

5.2.3. Il convient de rappeler, dans ce contexte, que les normes VSS opèrent, indépendamment 
des classifications et spécificités cantonales, une distinction entre trois catégories d'accès: les routes 
de desserte de quartier (desservant des zones habitées jusqu'à 300 unités de logement), les routes 
d'accès (jusqu'à 150 unités) et les chemins d'accès (jusqu'à 30 unités; cf. art. 8 al. 3 de la norme 
VSS 40 045).

Certes, les normes VSS n’ont pas de caractère juridiquement contraignant; elles constituent des 
recommandations techniques, et un léger dépassement de la valeur indicative de 150 logements ne 
conduit pas nécessairement à constater une insuffisance de l’accès au bien-fonds (cf. arrêt TC FR 
602 2024 142 du 25 mars 2025 consid. 4). Toutefois, l’expertise privée produite par les recourants 
fait état d’un dépassement significatif de la valeur de 150 unités puisqu'elle évoque env. 190 
logements. Un tel excédent ne saurait être qualifié de dépassement léger au sens de la 
jurisprudence précitée. Il devait, en conséquence, faire l'objet d'une vérification spécifique par le 
service spécialisé.

La Cour relève, cela étant, que le SMo, tout en se ralliant aux conclusions de l’expertise privée, n’a 
pas procédé lui-même à l’examen concret des paramètres déterminants, tels que la visibilité, les 
possibilités de croisement ou le tracé de la voie, permettant d’apprécier la sécurité de la circulation. 
Il s'appuie également, toujours sans contrôle propre, sur les chiffres relatifs au nombre de logements 
avancés par l'expert privé.

Dans ces conditions, il n'est pas possible d’appréhender la situation factuelle de manière complète 
et de pouvoir confirmer le permis de construire.

5.2.4. Il résulte de ce qui précède qu’il n’est pas possible de conclure à la suffisance de 
l’équipement du terrain destiné à accueillir les bâtiments projetés, au sens de l’art. 19 al. 1 LAT. 
Dans ces conditions, l’affaire doit être renvoyée à la Préfecture afin qu’elle complète l’instruction, en 
sollicitant en particulier un avis actualisé du SMo fondé sur des données objectives (et non sur les 
données fournies par les parties, sur de simples estimations ou sur un rapport unilatéral). À cet effet, 
il y aura d'abord lieu d'établir plus précisément le nombre de logements desservis. Puis, une fois 
cela fait, le SMo s'exprimera sur la question de savoir si le dépassement de la valeur de 150 unités 

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de logements peut encore être qualifié de léger au sens de la jurisprudence et si l'accès actuel peut 
encore être considéré comme suffisant après avoir procédé à une analyse détaillée de la visibilité et 
des possibilités de croisement. 

Contrairement à ce que soutiennent les constructeurs, le permis de construire ne saurait être délivré 
pour des motifs liés à l’égalité de traitement lorsque subsistent des doutes quant à la sécurité des 
usagers de la route. Dans cette même logique, il n’y a pas lieu d’inviter formellement la Commune 
de J.________ à se prononcer sur cette question à ce stade; elle pourra le faire dans le cadre de 
l’instruction complémentaire que devra conduire le Préfet.

5.3. Partant, le grief des recourants doit être admis.

6.

6.1. Vu l'ensemble de ce qui précède, le recours doit être admis. Le permis de construire ainsi 
que la décision sur opposition sont annulés, et le dossier est renvoyé à la Préfecture pour instruction 
complémentaire sur la question de la suffisance de l’accès routier, sans qu’il ne soit nécessaire 
d’examiner les autres griefs soulevés par les recourants.

6.2. L'affaire étant jugée au fond, la demande tendant à l'octroi de l’effet suspensif ainsi que la 
demande de fixation de sûretés y afférente, devenues sans objet, sont rayées du rôle 
(602 2024 197).

7.

7.1. Les frais de procédure sont fixés à CHF 2'500.- conformément à l’art. 131 CPJA ainsi qu’aux 
art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en 
matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont mis, pour trois quart, soit 
CHF 1'875.-, solidairement à la charge des intimés qui succombent. L'État de Fribourg est, quant à 
lui, exonéré de sa part des frais. Partant, l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants 
leur est restituée.

7.2. Les recourants, qui obtiennent gain de cause et ont recouru aux services d’un avocat, ont 
droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

Conformément à l’art. 8 al. 1 du Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l’assistance 
d’une partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

La liste de frais produite par les mandataires des recourants fait état d’honoraires supérieurs à 
CHF 10'000.-. Or, en l’état, la cause ne présente pas une complexité particulière justifiant de 
s’écarter du plafond prévu à l’art. 8 al. 1 du Tarif JA. Au vu des écritures produites, la Cour estime 
qu’un total de 20 heures de travail apparaît amplement suffisant. Calculés au tarif horaire de 
CHF 250.–, les honoraires des mandataires s’élèvent ainsi à CHF 5'000.-.

Au surplus, les recourants sollicitent la prise en charge des frais relatifs à l’expertise privée qu’ils ont 
fait établir pour la défense de leurs intérêts. Ils produisent à cet effet la facture émise par le bureau 
Q.________ SA, d’un montant de CHF 4'532.- hors taxe. En l’occurrence, il ne fait aucun doute que 

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les conclusions de cette expertise ont été déterminantes pour l’issue du litige. Il y a dès lors lieu de 
considérer qu’il s’agit de débours nécessaires à la conduite de l’affaire au sens de l’art. 9 al. 1 Tarif 
JA, ou à tout le moins de frais indispensables à la défense des intérêts des recourants au sens de 
l’art. 10 Tarif JA. Au demeurant, vu le travail effectué par l’expert privé, le montant facturé n’apparaît 
pas déraisonnable. Ces frais doivent donc être pris en compte dans la fixation de l’indemnité de 
partie.

Compte tenu des honoraires de CHF 5'000.- et des débours de CHF 4'532.-, le montant auquel 
peuvent prétendre les recourants s’élève à CHF 9'532.- hors taxe. En y ajoutant la TVA au taux de 
8.1 %, soit CHF 772.10, l’indemnité totale s’établit à CHF 10'304.10. Cette indemnité est mise 
solidairement à la charge des intimés pour trois quarts, soit CHF 7'728.05 (dont CHF 579.05 de 
TVA), et à la charge de l’État de Fribourg, à verser par la Direction des institutions, de l’agriculture 
et des forêts (DIAF), pour un quart, soit CHF 2'576.05 (dont CHF 193.05 de TVA). Le montant de 
l’indemnité de partie sera versé directement aux mandataires des recourants.

Les intimés n'ont pas droit à une indemnité de partie.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2024 194) est admis.

Partant, la décision d'octroi du permis de construire du 6 novembre 2024 et la décision sur 
opposition du même jour sont annulées. La cause est renvoyée à la Préfecture pour nouvelle 
décision au sens des considérants.

II. La demande tendant à l'octroi de l’effet suspensif (602 2024 197) ainsi que la demande de 
fixation de sûretés y afférente sont rayées du rôle.

III. Des frais de procédure, d'un montant de CHF 1'875.-, sont mis solidairement à la charge des 
intimés. L'avance de frais de CHF 2'500.- est restituée aux recourants.

IV. Un montant de CHF 10'304.10 (dont CHF 772.10 de TVA au taux de 8.1 %) est alloué aux 
recourants à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Nicolas Riedo et Me Johanna Rusca.

Il est mis solidairement à la charge des intimés pour trois quarts, soit CHF 7'728.05 (dont 
CHF 579.05 de TVA), et à la charge de l'État de Fribourg pour un quart, soit CHF 2'576.05 
(dont CHF 294.25 de TVA), à verser par la Direction des institutions, de l'agriculture et des 
forêts (DIAF), pour un quart.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 novembre 2025/jfr/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur