# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 723eb7be-ff4d-57d4-ab1a-3eed016bb7b3
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-07-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.07.2009 A-3260/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3260-2009_2009-07-16.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-3260/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 6 .  J u l i  2 0 0 9

Richter Beat Forster (Vorsitz), Richter Lorenz Kneubüh-
ler, Richter André Moser, 
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.

A._______,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Gesundheit BAG,
Erstinstanz,

und

Eidgenössisches Departement des Innern EDI,
Vorinstanz.

Teuerungsausgleich auf dem Lohn Januar bis Mai 2008, 
Rechtsverweigerung.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-3260/2009

Sachverhalt:

A.
Seit  dem  (...)  war  A._______  als  Jurist  (...)  beim  Bundesamt  für 
Gesundheit  (BAG) tätig,  zuletzt  als  (...).  Auf  den 31. Mai  2008 liess 
sich A._______ vorzeitig pensionieren.

B.
Am 7. Dezember 2007 beschloss der Bundesrat, dem Bundespersonal 
per 1. Juli 2008 einen Teuerungsausgleich von 3,1 Prozent zu gewäh-
ren, um die Teuerung der Jahre 2004 bis 2007 auszugleichen. 

C.
Am 4. Juli 2008 gelangte A._______ an das BAG. Einer Orientierung 
des  Eidgenössischen  Personalamtes,  die  der  Lohnabrechnung  des 
Monats März 2008 beigelegt worden sei, habe er entnehmen können, 
dass  der  Teuerungsausgleich  gemäss  Beschluss  des  Bundesrates 
nicht,  wie dies in der Regel  der Fall  sei,  auf  den 1. Januar des Fol-
gejahres gewährt werde. Damit könne er sich nicht abfinden. Eine Ver-
knüpfung mit  dem Primatwechsel bei  der Pensionskasse Publica per 
1. Juli  2008 sei  nicht  sachgerecht  und habe eine Lohneinbusse und 
eine  Schmälerung  seiner  Altersrente  zur  Folge.  Er  beantrage,  dass 
über die Lohnabrechnungen Januar bis Mai 2008 gestützt auf Art. 34 
Abs.  1  des  Bundespersonalgesetzes  vom 24. März  2000  (BPG,  SR 
172.220.1) eine Verfügung erlassen werde.

D.
Das BAG teilte A._______ am 16. Februar 2009 mit, gemäss Auskunft 
des Eidgenössischen Deparements des Innern (EDI) habe das BAG in 
Sachen  Teuerungsausgleich  einen  Bundesratsbeschluss  umgesetzt. 
Deshalb  kämen  weder  das  EDI  noch  das  BAG  als  Be-
schwerdeinstanzen in Frage bzw. diese seien vorliegend nicht zustän-
dig.

E.
Am 21. März 2009 gelangte A._______ an das EDI und beantragte, 
das BAG sei zu verpflichten, eine Verfügung mit materiellem Entscheid 
zu  erlassen.  Eventuell  sei  die  Beschwerde  an  die  zuständige 
Rechtsmittelinstanz  zu  überweisen.  Als  Begründung  führte  er  unter 
anderem an, auch im Falle der Umsetzung bundesrätlicher Vorgaben 

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im Bereich der Arbeitsverhältnisse habe die Amtsstelle auf Verlangen 
einer betroffenen Person eine Verfügung zu erlassen.

F.
Das EDI hielt  in seinem Antwortschreiben vom 9. April  2009 im We-
sentlichen fest,  beim fraglichen Bundesratsbeschluss handle es sich 
nicht um eine anfechtbare Verfügung. Die Genehmigung von solchen 
Lohnmassnahmen  im  Rahmen  eines  Beschlusses  über  den  Voran-
schlag sei  bewusst  der  Bundesversammlung als  politischer  Behörde 
übertragen  worden.  Ein  Einzelner  könne  weder  einen  Bundesbe-
schluss anfechten noch habe er Anspruch, diesbezüglich eine anfecht-
bare Verfügung zu erhalten. Art. 34 BPG sei deshalb vorliegend nicht 
anwendbar. Aus diesem Grund handle es sich weder beim Schreiben 
des BAG vom 16. Februar 2009 noch beim vorliegenden Schreiben um 
anfechtbare Verfügungen. 

G.
Am  19.  Mai  2009  gelangt  A._______  an  das  Bundesverwal-
tungsgericht und beantragt, das BAG sei zu verpflichten, gestützt auf 
Art. 34 Abs. 1 PBG über die Lohnrechnungen für die Monate Januar 
bis Mai 2008 eine Verfügung zu erlassen. Sollte sich das Bundesver-
waltungsgericht als zuständig erachten, sein Anliegen materiell zu be-
handeln,  sei  ihm Gelegenheit  zu einer ausführlichen Begründung zu 
geben. In der Begründung macht er eine Rechtsverweigerung geltend. 
Weiter führt er aus, eine materielle Entscheidung durch das Bundes-
verwaltungsgericht dränge sich auf, weil nicht zu erwarten sei, die dem 
Bundesrat unterstellten Vorinstanzen würden in der Sache anders ent-
scheiden. 

H.
Das BAG beantragt am 1. Juni 2009 die Abweisung der Beschwerde.

I.
Das EDI beantragt am 18. Juni 2009, auf die Beschwerde sei mangels 
Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung nicht einzutreten. 

J.
Der Beschwerdeführer liess sich am 6. Juli  2009 abschliessend ver-
nehmen und hält an seinen Anträgen fest.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob es zur Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.

1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 
172.021). 

1.1.1 Eine Verfügung liegt  vor bei  einer hoheitlichen,  individuell-kon-
kreten, auf Rechtswirkungen ausgerichteten und verbindlichen Anord-
nung einer Behörde, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, 
oder bei einer autoritativen und individuell-konkreten Feststellung be-
stehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; ULRICH HÄFELIN/ 
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5.  Aufl., 
Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 854 ff.;  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 17). 

1.1.2 Die Vorinstanz (und auch die Erstinstanz) haben dem Beschwer-
deführer das Recht auf Erlass der beantragten Verfügung über die Ge-
währung des Teuerungsausgleichs abgesprochen. Auch wenn das vor-
liegend strittige Schreiben der Vorinstanz vom 9. April 2009 trotz feh-
lender  Anforderungen  gemäss  Art.  35  VwVG Merkmale  einer  Verfü-
gung aufweist, indem sinngemäss über die Rechte des Beschwerde-
führers befunden wurde, kann darin keine Verfügung gesehen werden. 
Einer solchen Annahme steht die klare Willensäusserung der Vorins-
tanz  entgegen,  welche  sich  trotz  unmissverständlicher  Aufforderung 
des Beschwerdeführers  ausdrücklich  geweigert  hat,  in  dieser  Sache 
zu  verfügen  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  [BVGer] 
A-6437/2008 vom 16. Februar 2009 E. 1.1.5 mit Hinweisen).  

1.2 Damit  liegt  keine anfechtbare  Verfügung vor. Davon geht  grund-
sätzlich  auch  der  Beschwerdeführer  aus,  macht  er  mit  seiner  Be-
schwerde doch in erster Linie eine Rechtsverweigerung geltend. 

1.3 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern 
oder Verzögern einer Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt werden. 
Beschwerdeinstanz  ist  jene  Behörde,  die  zuständig  wäre,  wenn  die 

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Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre (Botschaft zur Totalrevisi-
on  der  Bundesrechtspflege,  BBl  2001  4408;  vgl.  auch  ANDRÉ MOSER/ 
MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem Bundesver-
waltungsgericht, Basel 2008, Rz. 5.18 mit Hinweisen). Vorliegend strit-
tig ist der Erlass einer Verfügung in einer personalrechtlichen Streitig-
keit gestützt auf Art. 34 Abs. 1 BPG. In solchen Angelegenheiten sind 
Entscheide  der  Vorinstanz  beim  Bundesverwaltungsgerichts  anfecht-
bar (Art. 36 Abs. 1 BPG). Dieses ist damit zur Beurteilung der Rechts-
verweigerungsbeschwerde zuständig. 

2.
Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass der 
Rechtssuchende zuvor  ein  Begehren auf  Erlass  einer  Verfügung bei 
der zuständigen Behörde gestellt hat und ein Anspruch auf Erlass ei-
ner  solchen  Verfügung  besteht  (KÖLZ/HÄNER,  a.a.O.,  S. 255;  MOSER/ 
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,  Rz. 5.20). Dieser  Anspruch  besteht  dann, 
wenn einerseits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht ver-
pflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und wenn andererseits die 
gesuchstellende Person nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Partei-
stellung beanspruchen kann (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., S. 78, S. 255). Fehlt 
es einer Person, welche ausdrücklich den Erlass einer Verfügung ver-
langt hat, an der Parteieigenschaft, hat die Behörde eine anfechtbare 
Nichteintretensverfügung  zu  erlassen  (vgl.  zum Ganzen  BGE 130  II 
521 E. 2.5 mit  Hinweisen). Wenn eine Behörde der Ansicht ist,  dass 
sie für den Erlass einer Verfügung nicht zuständig sei, darf sie eben-
falls nicht untätig bleiben. Zunächst hat sie in einem solchen Fall  zu 
prüfen, ob die Sache an die zuständige Behörde überwiesen werden 
kann  (Art. 8  Abs. 2  VwVG).  Wenn  die  gesuchstellende  Person  aus-
drücklich den Erlass einer Verfügung verlangt hat, hat die Behörde ei-
nen Nichteintretensentscheid zu fällen und ihre Unzuständigkeit  fest-
zustellen (Art. 9 Abs. 2 VwVG; vgl. zum Ganzen Urteile des Bundes-
verwaltungsgerichts  A-6437/2008  vom  16.  Februar  2009  E.  2  und 
A-2723/2007  vom  30.  Januar  2008  E.  3;  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, 
a.a.O., Rz. 2.2).

2.1 Vorliegend stand der Beschwerdeführer bis Ende Mai 2008 in ei-
nem personalrechtlichen Verhältnis zum BAG. Er hat von seinem ehe-
maligen Arbeitgeber  am 4. Juli  2008 verlangt,  dass  ihm auf  seinem 
Lohn für die Monate Januar bis Mai 2008 zusätzlich ein Teuerungsaus-
gleich im Sinne von Art. 16 BPG gewährt wird. Das BAG als ehemali-
ger Arbeitgeber wollte diesem Anspruch nicht stattgeben, womit eine 

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Streitigkeit aus dem Arbeitsverhältnis ohne Einigung vorlag. Für diesen 
Fall sieht Art. 34 Abs. 1 BPG vor, dass der Arbeitgeber eine Verfügung 
zu erlassen hat, was der Beschwerdeführer in seinem Schreiben vom 
4.  Juli  2008  auch  ausdrücklich  beantragt  hat.  Weil  dem 
Beschwerdeführer in einer ihn betreffenden Lohnfrage ohne weiteres 
Parteistellung  zuzugestehen  ist,  wäre  das  BAG  als  Arbeitgeber 
verpflichtet  gewesen,  förmlich  zu  entscheiden.  Dass  das 
Arbeitsverhältnis im Zeitpunkt der Gesuchstellung nicht mehr bestand, 
ist  insofern  ohne  Belang,  als  sich  die  Forderung  des 
Beschwerdeführers  auf  den  Lohn  bis  Ende  der  Anstellung  bezieht. 
Selbst  der  Ansicht,  es  sei  für  die  Behandlung  des  Begehrens  nicht 
zuständig, hätte das BAG nach Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 Bst. b 
VwVG mit einer Nichteintretensverfügung Ausdruck geben müssen. In-
dem das BAG dies unterlassen hat, hat es eine Rechtsverweigerung 
begangen. Die dagegen bei der Vorinstanz erhobene Beschwerde mit 
Antrag auf Erlass einer Verfügung durch das BAG hätte die Vorinstanz 
als  Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen nehmen und gestützt 
auf die soeben gemachten Ausführungen  förmlich behandeln müssen. 
Soweit der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe ihm sein Recht 
auf  eine  Entscheidung  verweigert,  ist  deshalb  seine  Beschwerde 
gutzuheissen.

2.2 Bei  Gutheissung  einer  Rechtsverweigerungsbeschwerde  ist  die 
Sache grundsätzlich mit  der Anweisung, darüber zu entscheiden, an 
die Vor- bzw. Erstinstanz zurückzuweisen (KÖLZ/HÄNER, a.a.O., S. 255). 
Mit diesem Vorgehen wird für den Beschwerdeführer der Instanzenzug 
gewahrt,  indem gegen den Entscheid wiederum Beschwerde geführt 
werden  kann  (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz. 5.25).  Bei  Vorlie-
gen besonderer Gründe kann auf die Rückweisung aus prozessökono-
mischen Gründen ausnahmsweise verzichtet werden. Von einem sol-
chen Ausnahmefall ist dann auszugehen, wenn sich die Vorinstanz ge-
mäss ihrer Vernehmlassung als unzuständig und sie die Parteistellung 
der Beschwerdeführenden als nicht gegeben erachtet, dies begründet, 
der Beschwerdeführer sich dazu äussern konnte und er selber,  trotz 
Rüge einer Rechtsverweigerung,  nicht  etwa die Rückweisung an die 
Vorinstanz zum Erlass einer (formellen) Verfügung verlangt,  sondern 
eine  materielle  Auseinandersetzung  mit  seinen  Anliegen  beantragt 
(vgl.  Urteile  des  BVGer  A-6437/2008  vom 16.  Februar  2009  E. 2.2, 
A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 4.2). 

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2.3 Vorliegend  stellen  sich  zwar  beide  Vorinstanzen  auf  den  Stand-
punkt,  sie  seien  für  die  Behandlung  des  Gesuches  nicht  zuständig, 
und dem Beschwerdeführer fehle es an der Legitimation, Beschlüsse 
des Bundesrates bzw. des Parlaments anzufechten. Der Beschwerdef-
ührer  wiederum ersucht  um materielle  Beurteilung  seines  Anliegens 
durch das Bundesverwaltungsgericht. Dennoch ist die Sache zur Neu-
beurteilung zurückzuweisen. Dies aus folgenden Gründen:

2.4 Der Beschwerdeführer hat nicht etwa abstrakt den Beschluss des 
Bundesrates  vom  7.  Dezember  2007  oder  in  der  Folge  ergangene 
Budgetbeschlüsse des Parlaments angefochten, gegen die auf Grund 
ihrer generell-abstrakten Natur kein individuelles Beschwerderecht zur 
Verfügung steht  (BGE 134 V 443 E. 3.3 mit  Hinweisen). Er  hat  viel-
mehr  verlangt,  ihm sei  die  kumulierte  Teuerung  der  Jahre  2004  bis 
2007 bereits ab 1. Januar 2008 auszugleichen. Damit hätte das BAG 
als  Arbeitgeber  prüfen  müssen,  ob  dem Beschwerdeführer  vorab  in 
Anwendung der Art. 16 Abs. 1 BPG und Art. 44  der  Bundespersonal-
verordnung  vom  3. Juli  2001  (BPV,  SR  172.220.111.3)  ein  solches 
Recht zusteht. Dass über den Umfang des Teuerungsausgleichs (ge-
nerell-abstrakt)  jeweils  der  Bundesrat  entscheidet  (Art.  44  Abs.  1 
BPV), steht der Beurteilung eines solchen Begehrens nicht entgegen. 
Denn  auch  die  Verwaltung  hat  grundsätzlich  Bundesratsbeschlüsse 
akzessorisch zu prüfen. 

2.5 Weil bis anhin gar keine inhaltliche Beurteilung des Gesuches in 
Anwendung  der  einschlägigen  Bestimmungen  des  Bundespersonal-
rechts vorgenommen wurde und die Parteien sich vor dem Bundesver-
waltungsgericht diesbezüglich überhaupt nicht äussern, drängt es sich 
auf, die Sache an den Arbeitgeber bzw. die Erstinstanz zurückzuweis-
en  mit  der  Anordnung,  über  das  Gesuch  des  Beschwerdeführers  in 
Anwendung von Art. 34 Abs. 1 BPG zu verfügen.

3.
Unterliegenden Bundesbehörden sind keine Verfahrenskosten aufzuer-
legen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).  

4.
Dem obsiegenden Beschwerdeführer sind keine verhältnismässig ho-
hen Kosten entstanden, weshalb von der Zusprechung einer Parteient-
schädigung abzusehen ist (Art. 64 Abs. 1 VwVG). 

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird an das Bundes-
amt für Gesundheit zum Entscheid über das Gesuch des Beschwerde-
führers vom 4. Juli 2008 im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 

3.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde, Beilage: Schlussbemerkungen des 

Beschwerdeführers vom 6. Juli 2009)
- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben, Beilage: Schlussbe-

merkungen des Beschwerdeführers vom 6. Juli 2009)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Beat Forster Lars Birgelen

Rechtsmittelbelehrung:

Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent-
lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können mit Beschwerde beim Bun-
desgericht angefochten werden, sofern es um eine vermögensrechtli-
che Angelegenheit geht, bei welcher der Streitwert mindestens 15'000 
Franken beträgt  oder bei  der sich eine Rechtsfrage von grundsätzli-

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cher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005  [Bundesge-
richtsgesetz,  BGG];  SR  173.110).  Bei  einer  nicht  vermögensrechtli-
chen  Angelegenheit  ist  die  Beschwerde  nur  zulässig,  wenn  sie  die 
Gleichstellung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG).

Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, 
so ist sie innert 30 Tagen seit der Ausfertigung des angefochtenen Ur-
teils zu erheben. Die Rechtsschrift  ist  in einer Amtssprache abzufas-
sen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweis-
mittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letz-
ten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Han-
den der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomati-
schen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (vgl. Art. 42. 
48, 54 und 100 BGG).

Versand: 17. Juli 2009

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