# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ea684130-22d3-5a10-9063-518de2c02ece
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-01-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.01.2023 A-1972/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1972-2021_2023-01-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 21.01.2025 (2C_121/2023) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-1972/2021 

 

 

  U r t e i l  v o m  1 8 .  J a n u a r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richterin Christine Ackermann,  

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,    

Gerichtsschreiber Joel Günthardt. 

Parteien 
 BKW Energie AG,  

vertreten durch  

Matthias Kaufmann, Rechtsanwalt,  

SwissLegal (Aarau) AG,  

Beschwerdeführerin,   
 

 
gegen 

 
 

Stilllegungsfonds für Kernanlagen, Entsorgungsfonds 

für Kernkraftanlagen STENFO,  

c/o ATAG Wirtschaftsorganisationen AG,   

vertreten durch  

Prof. Dr. Beat Stalder, Rechtsanwalt, und/oder  

MLaw Tina Marina Heim, Rechtsanwältin,  

Wenger Plattner,  

Vorinstanz, 

Gegenstand 
 Verfügung der Fonds zur Festlegung der voraussichtlichen 

Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 2017 - 2021. 

A-1972/2021 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Eigentümer der schweizerischen Kernkraftwerke und anderer Kernan-

lagen sind verpflichtet, ihre Anlagen nach der endgültigen Ausserbetrieb-

nahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radio-

aktiven Abfälle zu entsorgen (vgl. Art. 26 und 31 des Kernenergiegesetzes 

vom 21. März 2003 [KEG, SR 732.1]). Um die Finanzierung sicherzustel-

len, sieht das Kernenergiegesetz zwei Fonds mit eigener Rechtspersön-

lichkeit vor (vgl. Art. 81 Abs. 1 KEG): Den Stilllegungsfonds, der die Finan-

zierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen 

sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) 

sicherstellt (Art. 77 Abs. 1 KEG), und den Entsorgungsfonds, der die Fi-

nanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abge-

brannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Ent-

sorgungskosten) gewährleistet (vgl. Art. 77 Abs. 2 KEG). 

Die Eigentümer der Kernanlagen leisten Beiträge an diese beiden Fonds 

(Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraft-

werke, nachfolgend: STENFO; Art. 77 Abs. 3 Satz 1 KEG). Ihre Beitrags-

pflicht endet mit dem Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage 

(Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsor-

gungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 [SEFV, SR 732.17]). 

Die Beiträge sind während der Betriebsdauer bis zur endgültigen Ausser-

betriebnahme eines Kernkraftwerks oder einer anderen Kernanlage einzu-

bezahlen (Art. 8 Abs. 1 SEFV). Wird ein Kernkraftwerk endgültig ausser 

Betrieb genommen, bevor es eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht 

hat, so gilt als Zeitpunkt der endgültigen Ausserbetriebnahme der Zeit-

punkt, in dem eine Betriebsdauer von 50 Jahren erreicht worden wäre (vgl. 

Art. 9c Abs. 1 SEFV). Jeder Beitragspflichtige hat gegenüber den Fonds 

einen Anspruch im Umfang seiner geleisteten Beiträge, einschliesslich des 

Kapitalertrags und abzüglich des Aufwands (Art. 78 Abs. 1 Satz 1 KEG). 

Überschüssiges Fondskapital wird den Beitragspflichtigen nach der 

Schlussabrechnung nach Art. 78 Abs. 2 KEG zurückerstattet (Art. 13a 

SEFV). 

Leitendes Organ der beiden Fonds ist die Verwaltungskommission (Art. 81 

Abs. 2 KEG i.V.m. Art. 20 ff. SEFV; nachfolgend: VK). Die VK ist u.a. für die 

Prüfung der angefallenen Stilllegungs-, Entsorgungs- und Verwaltungskos-

ten und die Belastung der Fonds zuständig (Art. 23 Bst. j SEFV). 

A-1972/2021 

Seite 3 

B.  

Die VK des STENFO beantragte mit Schreiben vom 20. Dezember 2017 

gestützt auf Art. 4 Abs. 5 SEFV dem Eidgenössischen Departement für 

Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK die Festlegung der 

voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede 

Kernanlage. Sie bezifferte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskos-

ten auf total 3'733 Mio. Fr. sowie diejenige der Entsorgungskosten auf total 

19'751 Mio. Fr. (inkl. auf den Bund entfallende Entsorgungskosten von 

1'240 Mio. Fr.). 

C.  

Mit Verfügung vom 12. April 2018 entschied das UVEK gestützt auf Art. 29a 

Abs. 2 Bst. c SEFV über den Antrag und legte die voraussichtliche Höhe 

der Stilllegungskosten auf insgesamt 3'779 Mio. Fr. sowie die voraussicht-

liche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt 20'802 Mio. Fr. (davon 

Entsorgungskosten für alle Kernkraftwerke: 19'499 Mio. Fr.) fest. 

D.  

Gegen diese Verfügung des UVEK erhoben die Axpo Power AG, die BKW 

Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, die Kernkraftwerk 

Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG (nachfol-

gend: Betreiberinnen) mit Eingabe vom 9. Mai 2018 Beschwerde beim 

Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht beschränkte 

das Verfahren einstweilen auf die Frage der Zuständigkeit zur Festlegung 

der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und 

erkannte mit Zwischenentscheid vom 20. Marz 2019 (BVGer 

A-2743/2018), dass das UVEK zum Erlass der angefochtenen Verfügung 

zuständig sei. 

E.  

Mit Urteil vom 6. Februar 2020 (BGer 2C_440/2019) hiess das Bundesge-

richt eine seitens der Betreiberinnen gegen den Zwischenentscheid des 

Bundesverwaltungsgerichts erhobene Beschwerde gut, hob den Zwi-

schenentscheid auf und überwies die Angelegenheit zur Festsetzung der 

voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die 

Veranlagungsperiode 2017 – 2021 an die VK des STENFO. Das Bundes-

gericht erwog, die in Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV enthaltene Kompetenz 

des UVEK, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungs-

kosten im Einzelfall festzulegen, sprenge den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 

KEG vorgesehenen Delegation und sei somit gesetzeswidrig. Zuständig für 

die Festlegung sei die VK des STENFO. Es sei ihr überlassen, ob sie die 

A-1972/2021 

Seite 4 

voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selb-

ständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Fest-

setzung der Jahresbeiträge) festlege. 

F.  

Der Kostenausschuss des STENFO behandelte das Geschäft an seinen 

Sitzungen vom 21. August 2020 und 23. Oktober 2020. Er beantragte der 

VK die Stilllegungskosten neu auf 3'779 Mio. Fr. (wie auch das UVEK in 

der aufgehobenen Verfügung) bzw. die Entsorgungskosten auf 19'751 Mio. 

Fr. (Berücksichtigung Kombilager mit 40%-Chance und Abgeltungen 50%-

Chance) festzulegen. Die VK des STENFO beriet das Geschäft anlässlich 

ihrer Sitzung vom 2. Dezember 2020. Anschliessend gewährte sie der 

BKW Energie AG das rechtliche Gehör. 

G.  

Mit Verfügung vom 10. März 2021 legte die VK des STENFO die voraus-

sichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779 Mio. Fr. so-

wie die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten für alle Kernkraft-

werke auf 20'077 Mio. Fr. fest. Gleichzeitig setzte sie die Jahresbeiträge 

für das Kernkraftwerk Mühleberg für die Jahre 2017 – 2019 sowie für die 

Jahre 2020 – 2021 fest. 

H.  

Gegen diese Verfügung der VK des STENFO (nachfolgend: die VK der 

Vorinstanz bzw. die Vorinstanz) erhebt die BKW Energie AG (nachfolgend: 

Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 26. April 2021 Beschwerde beim 

Bundesverwaltungsgericht und verlangt deren Aufhebung. 

Sie stellt den kassatorischen Hauptantrag, die Angelegenheit sei an die VK 

der Fonds zurückzuweisen und die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs-

kosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung ihrer 

Beiträge 2020 und 2021 an den Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch 

die VK gesamthaft höchstens auf 3'733 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. ge-

mäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. Die voraussichtliche 

Höhe der künftigen Entsorgungskosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei 

als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2020 und 2021 der Be-

schwerdeführerin an den Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke durch die 

VK gesamthaft höchstens auf 14'161 Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. ge-

mäss der angefochtenen Verfügung) festzulegen. 

A-1972/2021 

Seite 5 

Mit ihrem kassatorischen Eventualantrag verlangt sie, die voraussichtliche 

Höhe der Stilllegungskosten für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die 

Veranlagung der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den 

Stilllegungsfonds für Kernanlagen durch die VK gesamthaft höchstens auf 

3'549 Mio. Fr. (anstatt 3'779 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfü-

gung) festzulegen. Die voraussichtliche Höhe der künftigen Entsorgungs-

kosten ab 2016 für alle Kernanlagen sei als Grundlage für die Veranlagung 

der Beiträge 2017 – 2021 der Beschwerdeführerin an den Entsorgungs-

fonds für Kernkraftwerke durch die VK gesamthaft höchstens auf 13’672 

Mio. Fr. (anstatt 14'487 Mio. Fr. gemäss der angefochtenen Verfügung) 

festzulegen. 

Eventualiter zum Haupt- und Eventualantrag stellt die Beschwerdeführerin 

jeweils entsprechende reformatorische Anträge. Allfällige Verfahrenskos-

ten sowie die Parteientschädigung seien dem UVEK aufzuerlegen. 

I.  

Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2021 die Ab-

weisung der Beschwerde. 

J.  

Die Beschwerdeführerin hält in ihren Schlussbemerkungen vom 22. Sep-

tember 2021 an ihren Anträgen und Vorbringen fest. 

K.  

Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 28. September 2021 wurden 

die Verfahrensakten des bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrens 

A-2743/2018 sowie die im bundesgerichtlichen Verfahren 2C_440/2019 er-

gangenen und im genannten Dossier abgelegten Rechtsschriften beigezo-

gen. 

L.  

Die Vorinstanz bekräftigt mit unaufgeforderter Eingabe vom 7. Oktober 

2021 ihre bisherigen Ausführungen. 

M.  

Am 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin den ungeprüften 

Mantelbericht zur Kostenstudie 2021 (nachfolgend: KS unter Angabe des 

entsprechenden Jahres, z.B. KS 21) ins Recht und stellt verschiedene An-

träge. In prozessualer Hinsicht begehrt sie bei Ablehnung des Hauptan-

trags, das Verfahren sei zu sistieren, bis die Ergebnisse der Prüfung der 

KS 21 vorlägen. 

A-1972/2021 

Seite 6 

N.  

Mit Eingabe vom 20. Dezember 2021 beantragt die Vorinstanz, der Man-

telbericht zur KS 21 sei nicht zu den Verfahrensakten zu nehmen und es 

sei von einer Sistierung abzusehen. 

O.  

Mit Zwischenverfügung vom 27. Dezember 2021 nimmt das Bundesver-

waltungsgericht den Mantelbericht zur KS 21 zu den Akten und lehnt den 

Sistierungsantrag vorläufig ab. 

P.  

Mit unaufgeforderter Eingabe vom 4. Februar 2022 macht die Vorinstanz 

ergänzende Ausführungen zur Streitsache. Die Beschwerdeführerin nimmt 

dazu mit unaufgefordertem Schreiben vom 28. Februar 2022 Stellung. 

Q.  

Mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 16. Juni 2022 wurde die Be-

schwerdeführerin ersucht, den Stilllegungsplan 2011, dessen Genehmi-

gung und die dazugehörigen Vorgaben des UVEK bzw. des Bundesamts 

für Energie BFE sowie allfällige aktuellere Stilllegungspläne (inkl. deren 

Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) einzureichen. 

R.  

Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdeführerin am 15. Juli 2022 

u.a. eine Stellungnahme samt den Stilllegungsplänen 2011 und 2016 (inkl. 

deren Genehmigung und die dazugehörigen Vorgaben) ein. 

S.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-

findlichen Dokumente wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgen-

den Erwägungen eingegangen.  

A-1972/2021 

Seite 7 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt laut Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden ge-

gen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach 

Art. 32 VGG vorliegt und eine der in Art. 33 VGG aufgelisteten 

Vorinstanzen entschieden hat. Es prüft von Amtes wegen, ob die Prozess-

voraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist (vgl. 

Art. 37 VGG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-2283/2018 

vom 15. April 2019 E. 1.1). Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-

richt richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes be-

stimmt (Art. 37 VGG). 

1.2 Beim angefochtenen Entscheid vom 10. März 2021 handelt es sich um 

eine Endverfügung i.S.v. Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz nach Art. 33 

Bst. d VGG erlassen wurde (vgl. Urteil des BVGer A-887/2019 vom 9. März 

2020 E. 1.1 m.H.). Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist 

das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig 

(Art. 31 VGG und Art. 44 VwVG; vgl. ferner Art. 31 SEFV). 

1.3 Die Beschwerdeführerin hat sich am vorinstanzlichen Verfahren betei-

ligt und ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung sowohl formell als 

auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. 

Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.4  

1.4.1 Mit Eingabe vom 16. November 2021 legt die Beschwerdeführerin 

den Mantelbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Sie stellt u.a. den An-

trag, dieser sei bei der weiteren Behandlung der Beschwerde bzw. bei Be-

handlung des Eventualantrags als neuer, entscheidungsrelevanter Sach-

verhaltsumstand zu berücksichtigen bzw. als massgebende aktuelle Kos-

tenbasis für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten zugrunde zu le-

gen. Die Erkenntnisse der KS 21 seien gemäss bundesgerichtlicher Recht-

sprechung bei dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Ele-

ment des massgebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils 

zu berücksichtigen. 

A-1972/2021 

Seite 8 

1.4.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die Voraussetzungen für die Berück-

sichtigung der ungeprüften KS 21 nicht erfüllt seien. Der Mantelbericht zur 

KS 21 fasse die wichtigsten Resultate der Kostenermittlung durch die Ei-

gentümer der Schweizer Kernanlagen im Hinblick auf die Veranlagungspe-

riode 2022 – 2026 zusammen. Für die Beurteilung der vorliegenden Sache, 

nämlich der Festlegung der Gesamtkosten für die Veranlagungsperiode 

2017 – 2021, sei der Mantelbericht zur KS 21 hingegen nicht massgebend 

und liege damit ausserhalb des Streitgegenstandes. 

1.4.3 Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist grundsätzlich einzig 

das Rechtsverhältnis, das Gegenstand des angefochtenen Entscheides 

bildet oder bei richtiger Rechtsanwendung hätte bilden sollen, soweit es 

nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Der Entscheid 

der unteren Instanz (Anfechtungsobjekt) bildet somit den Rahmen, der den 

möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt: Gegenstände, über 

welche die vorinstanzliche Behörde nicht entschieden hat und nicht zu ent-

scheiden hatte, darf die Beschwerdeinstanz grundsätzlich nicht beurteilen, 

da sie ansonsten in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen 

würde. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Urteile des 

BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 1.5.1, A-6108/2016 vom 

28. März 2018 E. 1.3 und A-5157/2017 vom 5. Februar 2018 E. 2.1 m.H.).  

1.4.4 Ob in einem Verfahren die Erhebung einer neuen Rüge zulässig ist 

oder nicht, ist im Allgemeinen jedoch keine Frage der Abgrenzung des 

Streitgegenstands, sondern des Novenrechts, welches in Art. 32 und 52 

VwVG normiert ist (vgl. ausführlich E. 4.2.1 hiernach). Da sowohl tatsäch-

liche als auch rechtliche Noven grundsätzlich ohne Weiteres im Beschwer-

deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht erlaubt sind, kann eine Rüge 

jederzeit modifiziert werden, solange sie sich auf dasselbe Rechtsbegeh-

ren bezieht und den Streitgegenstand nicht verlässt (vgl. Urteil des BVGer 

A-3040/2013 vom 12. August 2014 E. 2.3.3.1 m.H.). 

1.4.5 Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die KS 21 

bei Abweisung des Hauptantrags als massgebende aktuelle Kostenbasis 

für die Festlegung der voraussichtlichen Kosten für die Jahre 2017 – 2021 

zugrunde zu legen sei. Sie stellt jedoch nicht den Antrag, das Verfahren auf 

zukünftige Jahre zu erweitern. Folglich bewegt sich die erst im Lauf des 

Beschwerdeverfahrens vorgebrachte Rüge nicht ausserhalb des Streitge-

genstands, da sie sich immer noch auf dasselbe Rechtsverhältnis bezieht. 

Es handelt sich beim Mantelbericht zur KS 21 um ein zulässiges tatsächli-

ches echtes Novum, weshalb die entsprechende Rüge zu beurteilen sein 

A-1972/2021 

Seite 9 

wird (vgl. E. 4 hiernach). Der Antrag der Vorinstanz, der Mantelbericht zur 

KS 21 sei nicht zu den Akten zu nehmen, wurde im Übrigen bereits mit 

instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 abgewiesen. 

1.5 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. 

Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-

schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Er-

messensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). Die 

Vorinstanz ist indessen keine gewöhnliche Vollzugsbehörde, sondern eine 

verwaltungsunabhängige Fachstelle mit besonderer Verantwortung. Dies 

rechtfertigt eine gewisse Zurückhaltung des Bundesverwaltungsgerichts 

bei der Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides, entbindet es aber 

nicht davon, die Rechtsanwendung auf ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht 

zu überprüfen. Weiter amtet die Vorinstanz in einem höchst technischen 

Bereich, in dem Fachfragen im Bereich der Kosten für die Stilllegung von 

Kernanlagen und die Entsorgung von radioaktivem Material zu beantwor-

ten sind. Ihr steht dabei – wie anderen Behördenkommissionen auch – ein 

eigentliches "technisches Ermessen" zu (Urteile des BVGer A-5647/2016 

vom 6. September 2018 E. 2 und BVGer A-2905/2017 vom 1. Februar 

2018 E. 2.2 m.w.H.). Bei der Beurteilung von Fachfragen darf ihr daher ein 

gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit 

sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die er-

forderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (vgl. 

Urteil des BVGer A-604/2017 vom 22. März 2018 E. 2.2 m.w.H.). 

3.  

Eingangs ist auf das während des laufenden Beschwerdeverfahrens ins 

Recht gelegte Beweismittel, den Mantelbericht zur KS 21, einzugehen 

(E. 4 hiernach). Als nächstes sind die Vorbemerkungen zur Funktionsweise 

der Fonds zu behandeln (E. 5 hiernach). Danach ist der Hauptantrag be-

züglich der Rechtsnatur des Beschlusses vom 7. Dezember 2017 der VK 

der Vorinstanz zu prüfen (E. 6 hiernach). Abschliessend ist der Eventualan-

trag bezüglich der Stilllegungs- (Vorgaben zum Rückbau; E. 7 hiernach) 

und Entsorgungskosten zu beurteilen (Chance einer Kombilagerlösung; 

E. 8 ff. hiernach). 

A-1972/2021 

Seite 10 

4.  

Die Beschwerdeführerin legt mit Eingabe vom 16. November 2021 den an-

fangs Oktober 2021 veröffentlichten und der Vorinstanz zugestellten Man-

telbericht zur ungeprüften KS 21 ins Recht. Somit ist darauf einzugehen, 

ob auf diesen abzustellen ist. 

4.1  

4.1.1 Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, dass die Er-

kenntnisse der KS 21 gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei 

dem im vorliegenden Verfahren zu fällenden Urteil als Element des mass-

gebenden aktuellen Sachverhalts im Zeitpunkt des Urteils zu berücksichti-

gen seien. Sie sei sich bewusst, dass die vorliegende KS 21 gemäss Art. 4 

Abs. 4 SEFV in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom 

ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung noch von unabhängigen 

Fachleuten überprüft werden müsse. Diesbezüglich sei aber festzuhalten, 

dass die KS 21 sowohl bezüglich der angewandten Methodik als auch hin-

sichtlich der Qualität der Erstellung der KS 16 vollumfänglich entspreche 

und mit dieser vergleichbar sei. Die hohe Qualität der KS 16 und deren 

Eignung als Kostengrundlage für die Festlegung der voraussichtlichen 

Kosten seien sowohl von den vom Kostenausschuss der Fonds beigezo-

genen Experten als auch von der Eidgenössischen Finanzkontrolle in ih-

rem Prüfbericht vom 18. April 2018 bestätigt worden. Demzufolge könne 

im vorliegenden Verfahren davon ausgegangen werden, dass die bevor-

stehende Überprüfung der KS 21 keine wesentlichen Abweichungen zu 

den berechneten Kosten ergeben werde. Das Fondsguthaben der Be-

schwerdeführerin decke bereits heute die voraussichtlichen Stilllegungs- 

und Entsorgungskosten ihrer Kernanlage gemäss KS 21 vollumfänglich. 

Dementsprechend bestehe kein öffentliches Interesse daran, die Fonds-

beiträge 2017 – 2021 unter Berufung auf das nicht anwendbare "Vorsorge-

prinzip" so hoch anzusetzen, dass die bereits bestehende Oberdeckung im 

Fondsvermögen weiter vergrössert werde. Dies bestehe umso weniger, als 

diese zusätzliche Oberdeckung als Folge des Rückerstattungsverbots 

während gut 100 Jahren der Verfügungsmöglichkeit der Beschwerdeführe-

rin entzogen und damit für sie faktisch verloren sei. 

4.1.2 Mit Stellungnahme vom 20. Dezember 2021 äussert sich die 

Vorinstanz dahingehend, dass die KS 16 die Grundlage für die Jahresbei-

träge 2017 – 2021 bilde, während die dannzumal geprüfte KS 21 erst als 

Grundlage für die Jahresbeiträge 2022 – 2026 tauge. Die jeweiligen Ver-

anlagungsperioden seien rechnerisch in sich abgeschlossen. Die Beiträge 

A-1972/2021 

Seite 11 

innerhalb einer Veranlagungsperiode würden auf der zu Beginn der Veran-

lagungsperiode zu erstellenden Kostenstudie basieren. Zurzeit sei die 

Überprüfung der KS 21 durch das ENSI und die unabhängigen, internatio-

nalen Kostenexperten im Gange. Sollte sich dereinst ergeben, dass die 

KS 21 tatsächlich tiefere Stilllegungs- und Entsorgungskosten auswiesen 

als bisher angenommen, werde diese Erkenntnis bei der Kostenfestset-

zung und Beitragserhebung in der Veranlagungsperiode 2022 – 2026 

Rechnung zu tragen sein. Eine rückwirkende Anwendung dieser pro futuro 

zu erstellenden Grundlagen auf die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 ent-

behre einer gesetzlichen Grundlage. Daran ändere auch der Umstand 

nichts, dass die Beschwerdeführerin an allfällig tieferen Kostenfestsetzun-

gen aus der KS 21 voraussichtlich nur noch im Rahmen ihrer Beiträge für 

das Jahr 2022 profitieren könne. Dies liege im System der Beitragspflicht 

und Beitragsdauer und gebe keinen Anlass, von den gesetzlichen Vorga-

ben abzuweichen. Vorbehalten bleibe nach Art. 7 Abs. 2 SEFV jedoch, 

dass die Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen 

Kernanlage bestehe. Somit würden auch nach endgültiger Ausserbetrieb-

nahme weiterhin Kostenstudien erstellt und gegebenenfalls Beiträge für 

den jeweiligen Eigentümer einer Kernanlage veranlagt. Es sei daher nicht 

ausgeschlossen, dass die Beschwerdeführerin bei entsprechender Ent-

wicklung auch nach 2022 bis zum Abschluss der Stilllegung noch Beiträge 

an die Fonds leisten müsse. 

4.1.3 Die Beschwerdeführerin hält mit Eingabe vom 21. Januar 2022 im 

Wesentlichen daran fest, dass bei der Festlegung der voraussichtlichen 

Kosten und der definitiven Veranlagung für die Jahresbeiträge bezüglich 

der Veranlagungsperiode 2017 – 2021 der aktuelle Sachverhalt im Zeit-

punkt des Erlasses der Veranlagungsverfügung zugrunde gelegt werden 

müsse. Vorliegend handle es sich offensichtlich nicht um einen Normalfall, 

sondern aufgrund der zeitlichen Verzögerung von mehr als fünf Jahren zwi-

schen der Erstellung der KS 16 und der Festlegung der Stilllegungs- und 

Entsorgungskosten sowie der Jahresbeiträge für die Veranlagungsperiode 

2017 – 2021 um einen ausgesprochenen Spezialfall. Dieser sei in der 

SEFV nicht vorgesehen. Aufgrund des Rechtsgleichheitsgebots müsse 

dieser Ungleichheit durch eine dem Spezialfall angepasste Behandlung 

der Beschwerdeführerin Rechnung getragen werden. In der SEFV sei denn 

auch kein Hinweis darauf zu finden, dass die Kostenstudien für den Zweck 

einer bestimmten Veranlagungsperiode zu erstellen seien und ausschliess-

lich für diese bestimmte Veranlagungsperiode beachtet werden dürften. 

Bei der Kostenstudie handle es sich lediglich, aber immerhin, um eine  

A-1972/2021 

Seite 12 

Massnahme zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Zeit-

punkt der Erstellung. Die Ergebnisse einer Kostenstudie hätten demzu-

folge für sich allein keine rechtlich verbindliche Wirkung, erst recht nicht 

ausschliesslich für eine bestimmte Veranlagungsperiode. Dies stehe im 

Gegensatz zur hoheitlichen Festlegung der voraussichtlichen Kosten durch 

die Vorinstanz, welche gemäss klarer Regelung in der SEFV jeweils für die 

Dauer einer bestimmten Veranlagungsperiode rechtsverbindlich sei, sofern 

sich keine wesentlichen Änderungen ergäben. Es gehe im Gegensatz etwa 

zu einer Steuerveranlagung nicht darum, die Fondsbeiträge periodenge-

recht gestützt auf den Sachverhalt zu Beginn einer Veranlagungsperiode 

zu veranlagen. Die Verfügungen der Fonds seien auf der Grundlage des 

jeweils aktuellen Sachverhalts zu erlassen. Dieser Rechtsgrundsatz habe 

den Rang von Gesetzesrecht und gehe den Regelungen in der SEFV bei 

Unklarheiten oder Widersprüchen vor, d.h. die Regelungen der SEFV seien 

im Lichte dieses Rechtsgrundsatzes gesetzeskonform auszulegen und an-

zuwenden. 

4.1.4 In ihrer Eingabe vom 4. Februar 2022 wendet die Vorinstanz ein, 

dass die Erstellung und unabhängige Überprüfung der Kostenstudie mit 

anschliessender Festlegung der voraussichtlichen Gesamtkosten lediglich 

einen notwendigen Zwischenschritt für die Festlegung der Jahresbeiträge 

darstelle. Die Kostenstudie diene somit einerseits als Grundlage für die Be-

rechnung der Jahresbeiträge und andererseits der Festlegung des Kredit-

rahmens für die Auszahlung von Fondsmitteln. Eine Vermischung zwi-

schen den jeweiligen Veranlagungsperioden sei gerade nicht vorgesehen. 

Im Gegenteil würden die Veranlagungsperioden sowohl einzahlungs- als 

auch auszahlungsmässig zwingend ein in sich abgeschlossenes System 

bilden. Die KS 21 (inkl. Mantelbericht zur KS 21 sowie alle weiteren Unter-

lagen) seien von den Betreiberinnen erstellt worden. Die KS 21 sei noch 

ungeprüft. Erste Erkenntnisse der Überprüfung durch das Kostenkomitee 

des STENFO sowie durch die unabhängigen Experten und das ENSI wür-

den zeigen, dass es insbesondere bei der Vergleichbarkeit der KS 16 und 

der KS 21 noch einige Probleme gebe und auch diverse Daten fehlen wür-

den. Des Weiteren seien auch Fragen im Zusammenhang mit der der Kos-

tenberechnung zugrundeliegenden angenommenen Betriebsdauer der 

Kernkraftwerke offen. Die ungeprüfte KS 21 bilde damit von vornherein 

keine taugliche Grundlage für die Festlegung der voraussichtlichen Ge-

samtkosten für die Veranlagungsperiode 2022 – 2026 und sie könne des-

halb schon gar nicht als Grundlage für die Beitragsfestsetzung in der Vor-

periode 2017 – 2021 in Frage kommen. 

A-1972/2021 

Seite 13 

4.1.5 Die Beschwerdeführerin wendet mit Eingabe vom 28. Februar 2022 

ein, eine Ausnahme vom Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle 

Sachverhalt zugrunde zu legen sei, müsste wie z.B. im Steuerrecht explizit 

in einem formellen Gesetz verankert sein und dass diesem Grundsatz Ge-

setzesrang zukomme. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz gebe es 

auch in der SEFV keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Bundesrat von die-

sem Rechtsgrundsatz habe abweichen wollen. Mit der klaren Vorgabe, 

dass spätestens alle fünf Jahre, oder bei wesentlichen Änderungen der 

Kostengrundlagen auch früher (Art. 4a Abs. 1 SEFV), eine neue Erhebung 

der voraussichtlichen Kosten durchgeführt werden müsse, habe er dem 

Grundsatz, dass einer Verfügung der aktuelle Sachverhalt zugrunde zu le-

gen sei, umfassend Rechnung getragen. Die Vorinstanz verkenne offen-

sichtlich, dass sich nicht die Kostenstudien, sondern erst die gestützt da-

rauf mit einem Zwischenentscheid hoheitlich festzulegenden voraussichtli-

chen Kosten auf eine bestimmte Veranlagungsperiode beziehen würden 

und für diese Veranlagungsperiode massgebend seien. Die auf die Veran-

lagungsperioden fokussierte Argumentation der Vorinstanz sei umso un-

verständlicher, als zu hohe oder zu tiefe Fondsbeiträge im besonderen vor-

liegenden Fall in der nachfolgenden Veranlagungsperiode nicht ausgegli-

chen würden. 

4.2  

4.2.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht dürfen 

im Rahmen des Streitgegenstands neue Tatsachen, neue Beweismittel so-

wie eine neue rechtliche Begründung vorgebracht werden. Dabei spielt es 

keine Rolle, zu welchem Zeitpunkt sich die Tatsachen verwirklicht haben; 

folglich sind sowohl echte Noven (Sachverhaltsumstände, die sich im Laufe 

des Rechtsmittelverfahrens zugetragen haben) als auch unechte Noven 

(Sachverhaltsumstände, die sich zeitlich vor dem Rechtsmittelverfahren 

zugetragen haben) zulässig (Art. 12 und Art. 32 Abs. 2 VwVG; vgl. statt vie-

ler Urteile des BVGer A-5315/2018 vom 8. Oktober 2019 E. 4.2 und 

A-688/2018 vom 1. Oktober 2018 E. 3.1). 

4.2.2 Nach dem soeben Gesagten können tatsächliche (echte) Noven im 

Lauf des Beschwerdeverfahrens beigebracht werden. Dies gilt auch für die 

KS 21. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass es eine materiell-

rechtliche Frage ist, ob auf die Angaben der KS 21 abgestellt werden kann 

(vgl. E. 1.4.5 hiervor). Darauf ist im Folgenden anhand der Systematik des 

KEG sowie der SEFV näher einzugehen. 

A-1972/2021 

Seite 14 

4.2.3 Gemäss Art. 4 Abs. 1 SEFV wird von den Eigentümern der Kernan-

lagen alle fünf Jahre jeweils eine Studie zur voraussichtlichen Höhe der 

Stilllegungs- und Entsorgungskosten erstellt (sog. Kostenstudie). Die Still-

legungs- und Entsorgungskosten sind schon vor Ablauf der fünfjährigen 

Veranlagungsperiode nach Art. 4 Abs. 1 SEFV neu zu berechnen, wenn 

infolge unvorhergesehener Umstände eine wesentliche Änderung der Kos-

ten zu erwarten ist (Art. 4a Abs. 1 SEFV). Die VK kann eine Verschiebung 

der Neuberechnung auf die nächste ordentliche Kostenstudie genehmigen, 

falls diese Studie in absehbarer Zeit ohnehin ansteht (Art. 4a Abs. 2 SEFV). 

Die KS wird in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom 

ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung von unabhängigen Fachleu-

ten überprüft. Diese prüfen insbesondere, ob die Kosten und die Zuschläge 

realistisch eingeschätzt werden (Art. 4 Abs. 4 SEFV). 

4.2.4 Für den Entscheid über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungs-

kosten ist nach dem Urteil des Bundesgerichts BGer 2C_440/2019 vom 

6. Februar 2020 die Vorinstanz zuständig (E. 3.5; Art. 81 Abs. 2 Satz 2 

KEG; vgl. unter dem neuen Recht seit dem 1. Januar 2022 auch Art. 4 

Abs. 5 SEFV). Sie legt zu Beginn einer fünfjährigen Veranlagungsperiode 

gestützt auf die berechneten Stilllegungs- bzw. Entsorgungskosten die 

Jahresbeiträge fest (Art. 9 Abs. 1 SEFV); es sei denn es liege ein Grund 

für eine Zwischenveranlagung vor (vgl. Art. 9 Abs. 2 SEFV). Die Beiträge 

werden jährlich erhoben (Art. 9 Abs. 4 Satz 1 SEFV). Die Beschwerdefüh-

rerin unterliegt in Bezug auf das Kernkraftwerk Mühleberg aufgrund der 

rechnerisch auf 50 Jahre veranschlagten Betriebsdauer bis und mit 2022 

der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen (Art. 8 Abs. 1 

i.V.m. Art. 8 Abs. 3 und Art. 9c Abs. 1 SEFV). Vorbehalten bleibt, dass die 

Beitragspflicht bis zum Abschluss der Stilllegung der jeweiligen Kernanlage 

besteht (Art. 7 Abs. 2 SEFV i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2). Demgegenüber er-

folgt seit der Revision der SEFV vom 6. November 2019 eine Rückerstat-

tung von Überdeckungen in den Fonds an die Beitragspflichtigen aufgrund 

von Art. 13a SEFV i.V.m. Art. 78 Abs. 2 KEG (in Kraft seit 1. Januar 2020, 

AS 2019 4213) erst (innerhalb eines Jahres) nach der Schlussabrechnung. 

Die Entsorgungspflicht in Bezug auf die aus dem Betrieb und der Stillle-

gung der Kernanlagen stammenden radioaktiven Abfälle ist gemäss Art. 31 

Abs. 1 und 2 KEG erst dann erfüllt, wenn die Abfälle in ein geologisches 

Tiefenlager verbracht worden und die finanziellen Mittel für die Beobach-

tungsphase und den allfälligen Verschluss sichergestellt sind. Eine vorzei-

tige Rückerstattung wird somit künftig gänzlich ausgeschlossen. Allerdings 

werden Überdeckungen nach wie vor im Rahmen der Beitragsveranlagun-

gen berücksichtigt (vgl. Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 zur 

A-1972/2021 

Seite 15 

Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], 

S. 10 f., Ziff. 1.3.4). 

4.2.5 Unstrittig ist, dass die KS 21 noch nicht geprüft wurde. Bereits aus 

diesem Grund kann nicht auf diese abgestellt werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 

SEFV). Anzumerken bleibt, dass ein Sistierungsantrag bis zur Prüfung der 

KS 21 mit instruktionsrichterlicher Verfügung vom 27. Dezember 2021 ab-

gewiesen wurde. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin gilt 

auch kein gewohnheitsrechtlicher Grundsatz, wonach auf die neuste KS 

abzustellen wäre. Was als wesentlicher Sachverhalt gelten soll, hängt viel-

mehr von der anzuwendenden Norm ab, worin die Abhängigkeit des zu 

ermittelnden Sachverhalts von der jeweils anvisierten Norm zum Ausdruck 

kommt (CHRISTOPH AUER/ANJA MARTINA BINDER, in: Auer/Müller/Schindler 

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 

2019, Art. 12 Rz. 3). Daraus folgt, dass die Systematik der SEFV massge-

blich ist. Aus der Systematik der fünfjährigen Veranlagungsperioden geht 

hervor, dass die Veranlagungsperioden jeweils in sich geschlossen sind. 

Dazu passt, dass nur bei bestimmten Gründen eine Zwischenveranlagung 

erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. a – c SEFV). Deshalb ist auf die jeweils für 

diese Veranlagungsperiode erstellte Kostenstudie abzustellen. Dies zeigt 

sich auch dadurch, dass Unterdeckungen sowie Überdeckungen in der 

nächsten Veranlagungsperiode ausgeglichen werden, sofern keine Zwi-

schenveranlagung erfolgt (vgl. Art. 9 SEFV; vgl. ferner Erläuterungsbericht 

vom 6. November 2019 zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungs-

fondsverordnung [SEFV], S. 10 f., Ziff. 1.3.4). Somit bildet die KS 16 

Grundlage für die Jahresbeiträge 2017 – 2021. Andernfalls wäre die Auf-

teilung in fünfjährige Veranlagungsperioden überflüssig. Eine Vorschrift hat 

aber nach den allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätzen in systema-

tischer Hinsicht in der Regel so ausgelegt zu werden, dass andere nicht 

obsolet werden (vgl. ERNST KRAMER, Juristische Methodenlehre, 6. Aufl. 

2019, S. 123 m.H.). Zudem könnte das System bei einer gegenteiligen 

Auslegung mit Sistierungsgesuchen und damit einhergehend mit langwie-

rigen Beschwerdeverfahren womöglich ad absurdum geführt werden. Wä-

ren in einem solchen Fall doch tatsächliche Noven jederzeit im Beschwer-

deverfahren vor Bundesverwaltungsgericht zulässig, womit bei langer Ver-

fahrensdauer stets neue Beweismittel eingereicht werden könnten. Ein 

möglicher Rechtsmissbrauch kann nicht der Zweck des SEFV sein und ist 

nicht geschützt (vgl. Art. 2 ZGB). Auch dieser Umstand spricht gegen eine 

Berücksichtigung der KS 21 für die vorangehende Veranlagungsperiode 

2016 – 2021. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die Beschwerde-

führerin im Jahr 2022 unbestrittenermassen zum letzten Mal ordentliche 

A-1972/2021 

Seite 16 

Beiträge an die Fonds zu leisten hat (vgl. Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 und 

Art. 9c Abs. 1 SEFV) und allenfalls überschüssiges Fondskapital erst nach 

der Schlussabrechnung zurückerstattet würde (vgl. Art. 13a SEFV und 

Art. 78 Abs. 2 KEG; vgl. ferner Erläuterungsbericht vom 6. November 2019 

zur Revision der Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung [SEFV], 

S. 17). 

Schliesslich ist darin auch kein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot 

nach Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu er-

blicken, da eine Unterscheidung anhand eines sachlichen Kriteriums, d.h. 

unter Annahme einer Betriebsdauer von 50 Jahren gemäss Art. 8 Abs. 3 

SEFV vorliegt. 

4.2.6 Zusammenfassend ist aufgrund der periodischen Veranlagung der 

Jahresbeiträge sowie aufgrund der fehlenden Prüfung durch das ENSI und 

durch unabhängige Fachleute nicht statthaft, für die Veranlagungsperiode 

2017 – 2021 auf die KS 21 abzustellen. 

5.  

In einem nächsten Schritt ist auf die allgemeinen Vorbringen der Beschwer-

deführerin zur Funktionsweise der Fonds einzugehen. 

5.1 Sie macht im Wesentlichen geltend, dass die in die Fonds einbezahlten 

Beiträge den Betreibern für unternehmerische Zwecke nicht zur Verfügung 

stünden. Die gesetzliche Pflicht zur Leistung von Fondsbeiträgen zur Si-

cherstellung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten greife deshalb mas-

siv in die Eigentumsrechte der Betreiber ein, welche gerechtfertigt sein 

müsse. Dies treffe sie aktuell besonders unverhältnismässig, weil nach 

dem Abschluss der Pflicht zur Leistung von ordentlichen Fondsbeiträgen 

per Ende 2022 ihre überschüssigen Fondsguthaben während mindestens 

100 Jahren zu Unrecht in den Fonds gebunden bleiben würden. Bei der 

Höhe der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten sei in den 

letzten Jahren eine Steigerung festzustellen, welche vor dem Hintergrund 

der tiefen jährlichen Teuerungsraten sachlich nicht nachvollziehbar sei. 

Diese Entwicklung und die damit bewirkten Überschüsse in den Fonds 

seien im Lichte des Verhältnismässigkeitsprinzips umso problematischer, 

als mit der Revision der SEFV per 1. Januar 2020 die Möglichkeit der Rück-

erstattung von überschüssigen Fondsguthaben während der Beitrags-

pflicht ersatzlos gestrichen worden sei. Zudem hätten überhöhte Beiträge 

an die Fonds zur Folge, dass die von der Beschwerdeführerin auf dem 

A-1972/2021 

Seite 17 

Markt angebotenen Stromprodukte aufgrund der überhöhten Fondsbei-

träge gegenüber den Angeboten der Mitbewerber, welche keine solchen 

rechtswidrigen Verpflichtungen zu tragen hätten, einen Wettbewerbsnach-

teil aufweisen würden, was ihre Stellung auf dem Markt schwäche. Eine 

allfällige spätere Deckungslücke sei durch die Erhebung von Fondsbeiträ-

gen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme der Kernanlage und nicht 

durch die vorsorgliche Bildung einer Oberdeckung in der Veranlagungspe-

riode 2017 – 2021 zu schliessen.  

Weiter rügt sie, dass die Methode für die Erstellung der KS 16 das für die 

KS 11 gültige Prinzip der Kostenberechnung im Sinne von "best 

estimates"-Kosten ersetze. Mit der neuen Methode sei das geforderte Kon-

fidenzniveau, d.h. die Wahrscheinlichkeit, dass die tatsächlichen Kosten 

dereinst unter den Kostenschätzungen der KS 16 liegen werden, von 50% 

in der KS11 auf neu 80% in der KS 16 angehoben worden. Dies bedeute, 

dass damit das Risiko von Kostenüberschreitungen auf 20% reduziert wor-

den sei und die prognostizierten Kosten mit 80% Wahrscheinlichkeit nicht 

überschritten würden. 

5.2 Die Vorinstanz führt aus, dass keinesfalls gesichert sei, ob die Beitrags-

pflichtigen in der Lage sein würden, allenfalls entstehende Mehrkosten zu 

einem späteren Zeitpunkt nachzuschiessen, zumal solche Kosten noch 

bzw. erst in Jahrzehnten anfallen könnten. lm Sinne der Vorsorge seien 

nach Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG alle Vorkehrungen zu treffen, die nach der 

Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig seien. 

Nach dem Vorsorgeprinzip sei eine Massnahme auch dann zu treffen, 

wenn sie nur nach dem einen der angeführten Kriterien (Erfahrung bzw. 

Stand von Wissenschaft und Technik) notwendig sei. Gemäss Art. 77 

Abs. 1 und 2 KEG sei sie der gesetzlichen Aufgabe verpflichtet, die Finan-

zierung der Stilllegung und Entsorgung sicherzustellen. Diese Sicherstel-

lung beruhe auf Prognosen und eröffne damit Spielräume, welche durch 

pflichtgemässes Ermessen zu füllen seien. Die Beschwerdeführerin habe 

nach Gesetz so oder anders für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten 

aufzukommen. Sie bleibe an den von ihr geleisteten Beiträgen wirtschaft-

lich berechtigt; es handle sich um zweckgebundene Rückstellungen. Es sei 

nicht ersichtlich, inwiefern damit in unzulässiger Weise in die Eigentums-

rechte der Betreiberinnen eingegriffen werde. Soweit die Beschwerdefüh-

rerin ausführe, dass in der KS 11 das Konfidenzniveau 50% betragen habe, 

handle es sich um eine nicht belegte Behauptung. Im Rahmen der seiner-

A-1972/2021 

Seite 18 

zeitigen Überprüfung der KS 11 habe unter allen Beteiligten Einigkeit ge-

herrscht, dass das tatsächliche Konfidenzniveau in der KS 11 aufgrund des 

verwendeten "best estimates" Ansatz nicht bestimmt werden könne. 

5.3 In ihren Schlussbemerkungen entgegnet die Beschwerdeführerin, dass 

das von der Vorinstanz zur Rechtfertigung überhöhter Fondsbeiträge an-

gerufene Vorsorgeprinzip gemäss klarem Gesetzeswortlaut als Grundsatz 

ausschliesslich für die (technische) Nutzung der Kernenergie gelte. Sofern 

in diesem rechtlich massgebenden Rahmen tatsächlich ein Ermessens-

spielraum bestehe, sei gegen die Beachtung des Vorsichtsprinzips (und 

nicht des Vorsorgeprinzips) nichts einzuwenden. Es gehe nicht an, dass 

die Vorinstanz sachlich nicht gerechtfertigte Sicherheitsmargen einbaue, 

wie sie dies bei der Festlegung der Berücksichtigung der Chance Kombi-

lager exemplarisch und willkürlich getan habe. Bei richtiger, gesamtheitli-

cher und unparteiischer Betrachtungsweise würde die Vorinstanz vielmehr 

feststellen, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Kernkraftwerks-

betreiber über den Zeithorizont von 100 und mehr Jahren bis zum Ab-

schluss der nuklearen Entsorgung die beste Garantie für die vollumfängli-

che Bezahlung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten durch diese dar-

stelle. Die Beachtung dieses Aspekts wäre umso mehr angezeigt, als in 

der Lehre die Auffassung vertreten werde, dass intergeneratives Geldspa-

ren volkswirtschaftlich gar nicht möglich und damit ungeeignet sei, weshalb 

es gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip verstosse. Im Übrigen sei es 

irrelevant, wie hoch das Konfidenzniveau gemäss KS 11 tatsächlich gewe-

sen sei. Massgebend sei allein, dass das Konfidenzniveau gemäss KS 16 

80% betrage, was mit anderen Worten bedeute, dass die tatsächlichen 

Kosten dereinst mit einer Wahrscheinlichkeit von 80% unter den Kosten-

schätzungen liegen würden. Dies belege, dass im Bereich der Kernenergie 

und insbesondere der nuklearen Entsorgung heute aus politischen Grün-

den völlig andere Massstäbe angesetzt würden, als in allen anderen Wirt-

schaftszweigen, was dem Gleichbehandlungsgebot widerspreche. 

5.4 Die Vorinstanz stellt sich mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 auf den 

Standpunkt, der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds bezwecke die Sicher-

stellung der Kosten für die Stilllegung der Kernanlagen sowie die Sicher-

stellung der nach der Ausserbetriebnahme anfallenden Kosten für die Ent-

sorgung der radioaktiven Abfälle. Das öffentliche Interesse gehe dahin, 

dass diese Sicherstellung auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkennt-

nisse so erfolge, dass die Eigentümer von Kernanlagen ihrer gesetzlichen 

Verpflichtung zur Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung nach-

kommen könnten und sich eine Bundesintervention im Sinn von Art. 80 

A-1972/2021 

Seite 19 

Abs. 4 KEG wenn immer möglich erübrige. Soweit die Beschwerdeführerin 

Einwände gegen das System des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds als 

solches erhebe bzw. geltend mache, dass im Bereich Kernenergie andere 

Massstäbe als anderswo in der Bundesverwaltung angesetzt würden, sei 

einerseits darauf hinzuweisen, dass das System durch den Bundesgesetz-

geber (und nicht durch die Vorinstanz) konzipiert worden sei, und anderer-

seits dieses System (auch im Lichte von Art. 190 BV) nicht Gegenstand 

des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht bilde. Die 

diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerin seien unbeacht-

lich. 

5.5 Die Berechnung der mutmasslichen Stilllegungs- und Entsorgungskos-

ten ist naturgemäss mit vielen Unsicherheiten behaftet, weshalb bereits 

von Gesetzes wegen alle fünf Jahre eine Neuberechnung für die jeweils 

fünfjährige Veranlagungsperiode erfolgt (vgl. Art. 9 Abs. 1 SEFV). Eine 

auch nur schon einigermassen zuverlässige Prognose ist deshalb schwie-

rig, weil mit Bezug auf die Kernenergie laufend mit neuen technisch-wis-

senschaftlichen Erkenntnissen sowie veränderten politischen Vorgaben 

bzw. gesetzlichen Rahmenbedingungen zu rechnen ist und die Kosten teil-

weise erst in ferner Zukunft bzw. noch während Jahrzehnten anfallen. Je 

weiter im Voraus zukünftige Kosten vorauszusagen sind, umso schwieriger 

und weniger präzis gestaltet sich eine Prognose. Bei der Stilllegung von 

Kernanlagen und insbesondere der endgültigen Entsorgung von stark ra-

dioaktivem Material und abgebrannten Brennelementen aus Kernkraftwer-

ken handelt es sich überdies um Aufgaben, für die es bis anhin kaum bzw. 

– was die Stilllegung und Entsorgung in der Schweiz betrifft – keine ver-

lässlichen Erfahrungswerte gibt (Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 

6. September 2018 E. 4.3.3 und E. 5.5). Da mit den STENFO-Beiträgen – 

abgesehen von den vernachlässigbaren administrativen Kosten – keine 

Aufwendungen des Gemeinwesens abgegolten werden und dem Bund 

auch keine darüberhinausgehenden Kosten erwachsen, unterliegen sie 

dem Kostendeckungsprinzip grundsätzlich nicht. Aus Art. 78 Abs. 2 KEG 

lässt sich ableiten, dass der Gesetzgeber vielmehr in Kauf nahm, dass die 

geleisteten Beiträge die tatsächlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten 

überschreiten. Dies liegt in der Natur der Sache, lassen sich Letztere doch 

nicht zum Voraus beziffern und ist auch die regelmässig vorgenommene 

Schätzung mit grossen Unsicherheiten verbunden (Urteil des BVGer 

A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 

5.6 Vorab ist anzumerken, dass nicht näher auf die Vorbringen der Be-

schwerdeführerin einzugehen ist, welche gegen das System der Fonds an 

A-1972/2021 

Seite 20 

sich gerichtet sind. Diese sind gesetzlich verankert (vgl. Art. 77 ff. und 

Art. 82 KEG) und damit für das Bundesverwaltungsgericht verbindlich (vgl. 

Art. 190 BV). Dazu gehört auch der Umstand, dass eine Rückerstattung 

eines allfälligen überschüssigen Fondskapitals spätestens innerhalb eines 

Jahres nach der Schlussabrechnung stattfindet (Art. 78 Abs. 2 KEG). Nicht 

zu beantworten ist, ob das Vorsorgeprinzip gemäss dem Wortlaut und der 

Systematik einzig auf die technische Nutzung der Kernenergie Anwendung 

findet (vgl. Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG). Ob es Anwendung findet oder nicht, 

vermag im Ergebnis nichts zu ändern, da die Berechnungen mit grossen 

Unsicherheiten behaftet sind und damit ein grosser Ermessensspielraum 

der Vorinstanz besteht (vgl. E. 5.5 hiervor). Als nächstes ist auf den gelten-

den gemachten Eingriff in die verfassungsmässigen Rechte (sinngemäss 

wohl in die Wirtschaftsfreiheit sowie die Eigentumsfreiheit) einzugehen. Ob 

überhaupt ein Eingriff vorliegt, kann aufgrund der nachfolgenden Ausfüh-

rungen letztlich offen bleiben. 

5.7 Art. 36 BV zählt die Voraussetzungen auf, die kumulativ erfüllt sein 

müssen, damit ein Grundrecht eingeschränkt werden darf: Gesetzliche 

Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit und Respektierung 

des Kerngehalts (vgl. Art. 36 BV; ULRICH HÄFELIN ET AL., Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 302). Schwerwiegende Einschrän-

kungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein (vgl. Art. 36 

Abs. 1 Satz 2 BV). Bei leichten Eingriffen reicht eine Regelung auf Verord-

nungsstufe aus. Eine solche Regelung muss jedoch ihrerseits, um den Er-

fordernis der Gesetzesstufe zu genügen, auf einer zulässigen und hinrei-

chenden Delegation durch ein formelles Gesetz beruhen. Dabei kann die 

Delegation im formellen Gesetz relativ offen formuliert sein, diese Offenheit 

muss aber durch eine hinreichend klare Regelung in der Verordnung selber 

kompensiert werden (ULRICH HÄFELIN ET AL., a.a.O., Rz. 311 m.w.H.). 

5.8 Der Entzug der unmittelbaren Verfügungsgewalt über die Fondsvermö-

gen (Art. 78 Abs. 1 KEG) sowie die delegierte Befugnis zur Festsetzung 

der Bemessungsgrundlagen für die Erhebung der Beiträge sind in einem 

Bundesgesetz statuiert (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 KEG). Die ge-

stützt darauf erlassene Regelung in Art. 4 SEFV stellt daher eine genü-

gende gesetzliche Grundlage dar, welche die Sicherstellung einer verursa-

chergerechten Sicherstellung für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten 

verfolgt. Sodann liegt es im öffentlichen Interesse, dass die Stilllegungs- 

und Entsorgungskosten für die Kernanlagen einst vollständig verursacher-

gerecht durch den betreffenden Anspruchsberechtigten und nicht durch die 

anderen Beitragspflichtigen oder den Staat getragen werden müssen (vgl. 

A-1972/2021 

Seite 21 

Art. 80 Abs. 2 und Abs. 4 KEG). Eine sorgfältige Festlegung der Höhe der 

Fondsbeiträge ist geeignet, diesen Zielen nachzukommen. Sie ist erforder-

lich, da eine grosse Unsicherheit über die anfallenden Kosten herrscht. Die 

Schwierigkeit, die privaten und öffentlichen Interessen bei einem derart lan-

gen zeitlichen Horizont abzuwägen, liegt in der Natur der Sache, erweist 

sich aber vor dem Hintergrund der grossen Ungewissheit als verhältnis-

mässig. Selbst wenn die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie der 

Beschwerdeführerin tangiert wären, würde die verfügte Beitragshöhe be-

züglich der Entsorgungskosten den Vorgaben von Art. 36 BV standhalten, 

zumal auch der Kerngehalt dieser Grundrechte nicht angetastet wäre, da 

eine allfällige Rückerstattung eines überschüssigen Fondskapitals zwin-

gend vorgesehen ist (vgl. Art. 13a SEFV und Art. 78 Abs. 2 KEG). Im Er-

gebnis ist auch dieser Rüge nicht zu folgen. 

5.9 Hinsichtlich der Kostenstudien ist festzuhalten, dass diese vom ENSI 

und von unabhängigen Fachleuten sowie von der Eidgenössischen Fi-

nanzkontrolle überprüft wurden und aufgrund dieser Einschätzungen lau-

fend verbessert werden (vgl. Art. 4 Abs. 4 SEFV; Bericht der Eidg. Finanz-

kontrolle vom 18. April 2018 über die Prüfung der Erstellung der Kosten-

studie KS 16). Die pauschale Kritik an den Kostenstudien und der Verweis 

auf das Konfidenzniveau verfängt somit nicht. Weiter verletzt die differen-

zierte Regelung auch nicht das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV. 

Auch der Verweis der Beschwerdeführerin auf die juristische Lehre vermag 

nicht zu überzeugen. Zwar führt HANSJÖRG SEILER aus, dass volkswirt-

schaftlich ein Geldsparen auf lange Sicht unmöglich sei, weil die Bestän-

digkeit der Werte, in denen die eingesammelten Kapitalien angelegt wer-

den, von der jeweiligen allgemeinen Wirtschaftsentwicklung abhängen. 

HANSJÖRG SEILER führt an derselben Stelle aber auch zutreffend aus, dass 

das Verursacherprinzip nicht rein eingehalten werden könne, bei einem 

Entsorgungskonzept, bei dem die Entstehung und die Beseitigung der Ab-

fälle erheblich differieren könnten. Immerhin könnten Fondslösungen unter 

der Voraussetzung einer stabil bleibenden Wirtschaftslage jedenfalls die 

Problematik mindern. Nicht zuletzt trügen sie auch dazu bei, dass der in 

der Gegenwart errechnete Gestehungspreis der Kernenergie reell werde 

und damit Wettbewerbsverzerrungen zum Nachteil von Produktionsmetho-

den ohne künftig anfallenden Kosten vermieden würden (HANSJÖRG SEI-

LER, Das Recht der nuklearen Entsorgung in der Schweiz, 1986, S. 154). 

Grundsätzliche Probleme ergäben sich aus der Schwierigkeit einer realis-

tischen Kostenschätzung und aus der Unmöglichkeit eines intergenerati-

ven Sparens. Auch die Lehre erachtet demnach die Fondslösungen als 

A-1972/2021 

Seite 22 

Möglichkeit dem Verursacherprinzip gerecht zu werden, wobei die Schwie-

rigkeit einer realistischen Kostenschätzung unterstrichen wird (vgl. 

HANSJÖRG SEILER, a.a.O., S. 396). 

5.10 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass sich die pauschale Kritik 

der Beschwerdeführerin am System des Stilllegungs- und Entsorgungs-

fonds als unbegründet erweist. 

6.  

Nachfolgend ist der Hauptantrag bezüglich der Rechtsnatur des Beschlus-

ses vom 7. Dezember 2017 der VK der Vorinstanz zu prüfen. 

6.1  

6.1.1 In ihrem "Hauptantrag" (Rügen 1 – 4) macht die Beschwerdeführerin 

geltend, dass die VK der Vorinstanz mit Beschluss vom 7. Dezember 2017 

die voraussichtlichen Kosten für die Periode 2017 – 2021 verbindlich fest-

gelegt habe. Als Begründung führt sie an, dass als Folge des Bundesge-

richtsurteils die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 als nichtig zu be-

trachten sei. Wenn der gesetzeswidrige Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV in die-

sem Zeitpunkt nicht in der SEFV enthalten gewesen wäre, hätte die VK der 

Vorinstanz an ihrer Sitzung vom 7. Dezember 2021 die voraussichtlichen 

Kosten für die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 definitiv festgelegt. Es 

handle sich beim Beschluss vom 7. Dezember 2017 um eine selbständigen 

Zwischenverfügung. Der Umstand, dass die Vorinstanz die Festlegung der 

voraussichtlichen Kosten in ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht 

explizit als solche bezeichnet habe, ändere nichts an der Tatsache, dass 

dieser Beschluss einen selbständigen Zwischenentscheid darstelle. Mit ih-

rem Beschluss habe die VK der Vorinstanz wörtlich beschlossen, dass sich 

die Gesamtkosten für die Stilllegung auf 3'733 Mio. Fr. belaufen würden. 

Diesen Beschluss habe sie gemäss klarem Wortlaut ohne jeglichen Vorbe-

halt (in Bezug auf die Zuständigkeit des UVEK) gefasst. Die Abweichungen 

von der 2017 erfolgten verbindlichen Festlegung der Kosten würden gegen 

Art. 4a Abs. 1 SEFV, Art. 5, Art. 9 sowie gegen Art. 29 Abs. 1 BV verstos-

sen. 

6.1.2 Die Vorinstanz erwidert, dass die VK nicht mehr antragsstellende, 

sondern verfügende Behörde und das UVEK nicht mehr verfügende Be-

hörde, sondern Aufsichtsbehörde sei. Es sei schon deshalb verfehlt, den 

damaligen Antrag der VK an das UVEK (einschliesslich der internen Be-

schlussfassung vom 7. Dezember 2017) heute als Verfügung umdeuten zu 

A-1972/2021 

Seite 23 

wollen. Hinzu komme, dass der Antrag der VK vom 20. Dezember 2017 

infolge des Bundesgerichtsurteils und der Einleitung eines neuen Verfah-

rens ohnehin mitaufgehoben worden sei. Selbstverständlich nicht aufgeho-

ben seien alle ausserhalb des Verwaltungsverfahrens auf Festlegung der 

voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten liegenden Verfah-

rensschritte und Sachverhaltsfeststellungen wie namentlich die KS 16, 

welche durch die Betreiberinnen (und nicht durch die Behörde) vorgelegt 

worden sei. Eine die VK oder gar Dritte bindende Festlegung der voraus-

sichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufgrund des Beschlus-

ses vom 7. Dezember 2017, der einen Antrag an das UVEK zum Gegen-

stand gehabt habe, bestehe mangels Rechtswirkung und damit fehlendem 

Verfügungscharakter nicht. Sie dürfe jederzeit auf ihre Beschlüsse zurück-

kommen, zumal wenn seit dem letzten Beschluss über drei Jahre vergan-

gen seien und sich der rechtserhebliche Sachverhalt verändert habe. Dies 

gelte umso mehr, als sich aufgrund des Bundesgerichtsurteils vom 6. Feb-

ruar 2020 auch der Charakter des VK-Beschlusses vom 7. Dezember 2017 

vollständig geändert habe. Damals habe er auf einen Antrag an das UVEK 

abgezielt, heute sei die VK die entscheidende Behörde. Es sei keineswegs 

auszuschliessen, dass einzelne Mitglieder der VK in den damals hart um-

strittenen Themen anders abgestimmt hätten, wenn sie davon ausgegan-

gen wären, dass ihr Beschluss abschliessend sei und nicht als Antrag 

durch das UVEK beurteilt werde. Beim Beschluss der VK vom 7. Dezember 

2017 handle es sich nicht um einen rechtsanwendenden Akt im Einzelfall; 

dadurch seien weder verbindliche und durchsetzbare Rechtsbeziehungen 

gestaltet noch festgestellt worden. Er regle kein nach aussen gerichtetes 

Verhältnis und diene auch nicht als Vollstreckungstitel. Es handle sich viel-

mehr um einen internen Beschluss der VK ohne Aussenwirkung und damit 

ohne Bindungswirkung für die Betreiberinnen. Adressaten seien nicht die 

Betreiberinnen, sondern sei das UVEK gewesen. 

6.1.3 In ihren Schlussbemerkungen beruft sich die Beschwerdeführerin 

insbesondere auf Ziff. 4.1.1 sowie 4.1.3 des Protokolls der Sitzung der VK 

der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017. Diesen Beschluss habe die VK der 

Vorinstanz ohne jeglichen Vorbehalt gefasst. Die Antragsstellung werde in 

diesem Teil des Beschlusses auf Festlegung der voraussichtlichen Kosten 

auch sonst mit keinem Wort erwähnt. Es fehle in Ziff. 4.1.1 eine in ver-

gleichbaren Fällen übliche Formulierung ("[…] zuhanden des UVEK geneh-

migt" oder "[…] unter Vorbehalt der Festlegung der Kosten durch das 

UVEK genehmigt" oder "[…] unter Vorbehalt der Zuständigkeit des UVEK 

genehmigt"). Das Fehlen einer solch üblichen Formulierung eines in der 

Sache nicht abschliessend zuständigen Gremiums belege, dass die VK der 

A-1972/2021 

Seite 24 

Vorinstanz mit Ziff. 4.1.1 ihres Beschlusses nicht einfach nur die voraus-

sichtlichen Kosten für den Antrag an das UVEK habe beziffern wollen, son-

dern den klaren Willen gehabt habe, die voraussichtlichen Kosten für die 

Veranlagungsperiode 2017 – 2021 für ihren Zuständigkeitsbereich festzu-

legen. Die voraussichtlichen Kosten seien denn in Ziff. 4.1.3 des Protokolls 

auch nicht zuhanden des UVEK verabschiedet worden, sondern der Ge-

schäftsleitung sei der Auftrag erteilt worden, einen entsprechenden Antrag 

an das UVEK vorzubereiten. Dieser Beschluss sei erst mit dem Zirkularbe-

schluss vom 15. Dezember 2017 erfolgt. Entgegen der Auffassung der 

Vorinstanz spiele es dabei keine Rolle, ob der Beschluss den Betreibern 

korrekt eröffnet worden sei. Gemäss Lehre und Rechtsprechung sei ent-

scheidend, dass dieser alle geforderten Strukturmerkmale aufweise. Das 

Rückkommen der VK der Vorinstanz auf Ziff. 4.1.1 ihres Zwischenent-

scheids vom Dezember 2017, ohne dass sich aus neuen Erkenntnissen 

wichtige Gründe ergeben hätten, und ohne dass eine umfassende und se-

riöse Interessenabwägung vorgenommen worden sei, verstosse daher ge-

gen Art. 4a Abs. 1 SEFV sowie das verfassungsmässige Verbot wider-

sprüchlichen Verhaltens gemäss Art. 9 BV. 

Weiter widerspricht die Beschwerdeführerin der Vorinstanz dahingehend, 

dass dem Bundesgericht aufgrund der Aktenlage nicht bekannt gewesen 

sei, dass diese die voraussichtlichen Kosten für ihren rechtmässigen Zu-

ständigkeitsbereich bereits mit ihrer selbständigen Zwischenverfügung 

vom 7. Dezember 2017 rechtswirksam festgelegt habe. Bei der fraglichen 

Bemerkung des Bundesgerichts (Verfahren 2C_440/2019) handle es sich 

daher um ein klassisches obiter dictum, das keinerlei Urteilswirkung habe 

und dementsprechend im vorliegenden Verfahren unbeachtlich sei. Die 

Vorinstanz habe entgegen ihrer faktenwidrigen Darstellung auch gar nie 

ein neues Verwaltungsverfahren auf Festlegung der Fondsbeiträge für die 

Veranlagungsperiode 2017 – 2021 eingeleitet. Diese könne dementspre-

chend auch kein Protokoll vorlegen. Die Einleitung eines neuen Verwal-

tungsverfahrens auf Festlegung der Fondsbeiträge hätte gemäss den ver-

bindlichen Vorgaben der SEFV mit einer Neuberechnung der Kosten im 

Rahmen einer neuen Kostenstudie eingeleitet werden müssen, was die 

Vorinstanz unbestrittenermassen nicht getan habe. Die Vorinstanz mache 

geltend, sie habe dem UVEK einen Antrag unterbreitet, der möglicherweise 

nicht ihrer tatsächlichen Beurteilung der Sach- und Rechtslage am 7. De-

zember 2017 entspreche. Es handle sich bei diesem Vorbringen um reine 

Spekulation. 

A-1972/2021 

Seite 25 

6.1.4 Mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 entgegnet die Vorinstanz im We-

sentlichen, dass die Behauptung, wonach die gefassten Beschlüsse ohne 

jeglichen Vorbehalt, insbesondere ohne Vorbehalt in Bezug auf die Zustän-

digkeit des UVEK gefasst worden seien, nicht zutreffe. Das Traktandum 4.1 

des Protokolls vom 7. Dezember 2021 habe nichts anderes als die Antrags-

stellung an das UVEK zum Gegenstand gehabt. Die Entgegennahme des 

Kostenüberprüfungsberichts des Kostenausschusses (Ziff. 4.1.1) sowie 

des Berichts der Eidgenössischen Finanzkontrolle (Ziff. 4.1.2) hätten ledig-

lich als Grundlage für den Antrag an das UVEK gedient (Ziff. 4.1.3 und 

Ziff. 4.1.4). 

6.2 Einig sind sich die Verfahrensbeteiligten dahingehend, dass der Antrag 

der VK an das UVEK vom 20. Dezember 2017 nicht als Verfügung aufge-

fasst werden kann. Strittig und zu prüfen ist vorab dagegen, ob der Be-

schluss der VK vom 7. Dezember 2017 eine (Zwischen-)Verfügung dar-

stellt. 

6.2.1 Für das Vorliegen einer Verfügung ist nicht massgebend, ob sie als 

solche gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine 

Verfügung entspricht. Massgebend ist vielmehr, ob die Strukturmerkmale 

einer Verfügung vorhanden sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsver-

fahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Ba-

sel/Genf 2013, Rz. 888). Lehre und Praxis nähern sich dem Verfügungs-

begriff typischerweise in der Form einer Auflistung der einzelnen materiel-

len Elemente des Verfügungsbegriffs. Diese Elemente sind als kumulative 

Erfordernisse des Verfügungsbegriffs zu verstehen; fehlt es an einem Ele-

ment, liegt keine Verfügung vor. Dabei gilt in einem Satz Folgendes: Als 

Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnun-

gen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf 

Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. 

Art. 5 Abs. 1 VwVG; BGE 141 II 233 E. 3.1 m.H.; vgl. FELIX UHLMANN, in: 

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, 

Rz. 17 und 20 zu Art. 5). Damit eine Verfügung vorliegt, ist somit u.a. not-

wendig, dass das Handlungsziel der Behörden die Regelung, d.h. die be-

wusste, ausdrückliche und verbindliche Gestaltung der Rechtsstellung des 

Betroffenen ist. Dies bedeutet freilich nicht, dass eine staatliche Handlung 

allein schon deshalb zum Rechtsakt wird, weil eine Behörde mit ihr 

"Rechtswirkungen" erzeugen will. Entscheidend ist dabei, dass es zur Er-

reichung des gesetzlich geregelten Handlungszieles tatsächlich eines 

Rechtsaktes bedarf (Urteil des BVGer A-3146/2018 vom 24. Januar 2019 

A-1972/2021 

Seite 26 

E. 2.1.3. m.H.). Die Rechtswirkungen sind das zentrale Element der Verfü-

gung, ihre eigentliche "raison d'être". Dadurch grenzt sich die Verfügung 

vom tatsächlichen Verwaltungshandeln, von den Realakten, ab (Urteil des 

BVGer A-2323/2018 vom 13. August 2018 E. 3.3 m.H.). Abgrenzungskrite-

rium bildet der Erfolg, den der Verwaltungsträger mit seiner Handlung un-

mittelbar anstrebt. Danach heissen zur Bewirkung eines Rechtserfolgs be-

stimmte Verwaltungshandlungen Rechtsakte, zur Bewirkung eines blossen 

Taterfolgs bestimmte Handlungen Realakte. Realakte zielen auf unmittel-

bare Gestaltung der Faktenlage (BGE 144 II 233 E. 4.1). 

6.2.2 Nach dem Gesagten setzt das Vorliegen einer (Zwischen-)Verfügung 

u.a. voraus, dass diese auf Rechtswirkungen ausgerichtet ist. Beim Be-

schluss der VK vom 7. Dezember 2017 werden weder verbindliche Rechts-

beziehungen gestaltet noch dient er als Vollstreckungstitel. Im Gegenteil 

handelt es sich um die interne Willensbildung der VK, welche keine Bin-

dungswirkung gegenüber den Eigentümerinnen der Kernanlagen hat. Ent-

gegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann der Beschluss vom 

7. Dezember 2017 nicht nachträglich umgedeutet werden. Vielmehr ist auf 

die (objektive) Handlungsabsicht der VK abzustellen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). 

Diese bezweckte, über die Entgegennahme des Kostenüberprüfungsbe-

richts zu beschliessen und der Geschäftsleitung den Auftrag zu geben, ei-

nen entsprechenden Antrag an das UVEK vorzubereiten (vgl. Ziff. 4.1.1 

und 4.1.3 des Protokolls der Sitzung vom 7. Dezember 2017). Dasselbe 

ergibt sich auch aus der Überschrift von Ziff. 4.1.3 "Antrag an das UVEK 

zur Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten (Antrag VK an das 

UVEK)". Dagegen wurde mit dem Beschluss und namentlich mit Ziff. 4.1 

nie beabsichtigt, verbindlich eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete An-

ordnung zu treffen bzw. bestehende Rechte oder Pflichten individuell-kon-

kret festzulegen. Andernfalls hätte die VK der Vorinstanz nicht beschlos-

sen, anschliessend Antrag an das UVEK zu stellen. Der Antrag an das 

UVEK wurde separat mit Zirkularbeschluss vom 15. Dezember 2017 ge-

nehmigt. Das objektive Handlungsziel der Vorinstanz war somit die An-

tragsstellung an das UVEK. Für die Antragsstellung bedurfte es keiner Ver-

fügung. 

Daran vermag schliesslich auch der Verweis auf die Rechtsprechung nichts 

zu ändern, wonach es sich bei der Festsetzung der voraussichtlichen Höhe 

der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall um Zwischenverfü-

gungen handelt, die grundsätzlich nicht selbständig, sondern erst mit dem 

Endentscheid (Festsetzung der Jahresbeiträge) anfechtbar sind (Urteil des 

BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5; vgl. ferner Urteil des 

A-1972/2021 

Seite 27 

BVGer A-1184/2015 vom 2. Mai 2016 E. 1.2). Die interne Willensbildung 

der VK ist damit nicht vergleichbar. Zudem führt die Vorinstanz zu Recht 

aus, dass nicht klar ist, ob die Mitglieder der VK beim Erlass einer Verfü-

gung anders entschieden hätten. Auch aus diesem Grund verbietet es sich, 

den internen Beschluss vom 7. Dezember 2017 als Verfügung der VK zu 

qualifizieren. 

6.2.3 Schliesslich spricht das Urteil 2C_440/2019 des Bundesgerichts vom 

6. Februar 2020 gegen eine Qualifikation des Beschlusses vom 7. Dezem-

ber 2017 als Zwischenverfügung. Das Bundesgericht hat in diesem Urteil 

in E. 3.5 erwogen, dass es der VK überlassen sei, ob sie die voraussichtli-

chen Stilllegungs- und Entsorgungskosten in Form einer selbständigen 

Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der 

Jahresbeiträge) festlege. Aus der (aufgehobenen) Verfügung des UVEK 

vom 12. April 2018 geht klar hervor, dass die Vorinstanz beim UVEK einen 

Antrag gestellt hat. Daraus lässt sich schliessen, dass vorgängig ein Be-

schluss der VK erfolgt ist (vgl. Ziff. 2.2.3 des Antrags). Entgegen den Vor-

bringen der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht ersichtlich, dass das Bun-

desgericht nur im Sinn eines obiter dictum entschieden hätte. Vielmehr 

handelt es sich um einen konkreten Hinweis für die Vorinstanz, dass auch 

der Erlass einer separaten Zwischenverfügung statthaft wäre. Darum kann 

die Beschwerdeführerin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übri-

gen handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung auch nicht um eine 

Missachtung des bundesgerichtlichen Entscheids (vgl. Rüge 3 der Be-

schwerdeführerin), da das Bundesgericht einzig über die Zuständigkeit ent-

schieden hat (vgl. Urteil des BGer 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 in 

E. 3.5). Soweit die Beschwerdeführerin im Sinne einer Eventualbegrün-

dung die Erstellung einer neuen Kostenstudie verlangt, kann ihr nicht ge-

folgt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz eine neue 

Kostenstudie zu erstellen hätte, da sie dazumal einzig intern über ihre Wil-

lensbildung entschieden hatte, während die KS 16 durch die Eigentüme-

rinnen erstellt und anschliessend durch das Eidgenössische Nuklearsi-

cherheitsinspektorat ENSI und durch unabhängige Fachleute überprüft 

wurde (vgl. zur Massgeblichkeit der KS 16 E. 9 hiernach). Anzumerken 

bleibt, dass auch eine Berufung auf den Vertrauensschutz mangels Ver-

trauensgrundlage ausgeschlossen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer 

A-472/2021 vom 11. Januar 2022 E. 5.1). 

6.2.4 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass der Beschluss vom 

7. Dezember 2017 keine Verfügung darstellt. Die Beschwerdeführerin stellt 

ihren Hauptantrag und damit die Rügen 1, 2, 3 und 4 unter der Prämisse, 

A-1972/2021 

Seite 28 

dass es sich beim Beschluss der VK der Vorinstanz vom 7. Dezember 2017 

um eine Zwischenverfügung handelt. Nachdem sich diese Prämisse nun 

als falsch erwiesen hat, erübrigt es sich grundsätzlich auf diese Rügen ein-

zugehen. Allerdings hält die Beschwerdeführerin an ihren Rügen 3 und 4 

im Sinne einer Eventualbegründung selbst dann fest, wenn es sich beim 

Beschluss vom 7. Dezember 2017 nicht um eine Zwischenverfügung han-

delt. Auf diese ist nachfolgend einzugehen. 

6.3  

6.3.1 Mit ihren Rügen 3 und 4 macht die Beschwerdeführerin im Wesentli-

chen geltend, dass die Vorinstanz gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) und 

den verfassungsmässigen Anspruch auf ein rechtmässiges und faires Ver-

fahren (Art. 29 Abs. 1 BV) verstossen habe, indem sie die aufgehobene 

Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 zu einem bedeutenden Teil um-

gesetzt habe. Damit erweise sich die angefochtene Verfügung als verfas-

sungswidrig – auch für den Fall, dass das Gericht zum unzutreffenden 

Schluss kommen sollte, die Vorinstanz habe mit ihrem verbindlichen Zwi-

schenentscheid vom 7. Dezember 2017 die voraussichtlichen Kosten für 

die Veranlagungsperiode 2017 – 2021 nicht abschliessend festgelegt. 

6.3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die angefochtene Verfügung auf 

sachlichen Gründen basiere. Sie befinde sich mit Aufhebung aller Urteile 

und Verfügungen am Anfang eines neuen Verwaltungsverfahrens, das mit 

einer Verfügung abzuschliessen sei. Die hier angefochtene Verfügung ver-

letze damit keineswegs das Willkürverbot. Es sei sodann weder ersichtlich 

noch näher substantiiert, inwiefern sie die Verfahrensrechte der Beschwer-

deführerin im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV verletzt habe. Die Beschwerde-

führerin habe zudem Gelegenheit gehabt, sich im Rahmen des rechtlichen 

Gehörs zu der in Aussicht genommenen Verfügung zu äussern. Ein An-

spruch auf gleiche Beurteilung wie die dem Antrag ans UVEK zugrundelie-

genden Beschlüssen bestehe nicht. Die Vorinstanz sei eine – wenn auch 

mit erheblicher Autonomie ausgestattete – dezentrale Verwaltungseinheit 

des Bundes unter Aufsicht des Bundes und könne sich politischen Rah-

menbedingungen und juristischen Erwägungen des UVEK nicht von vorn-

herein entziehen. Sie dürfe bzw. sei geradezu aufgefordert, diese als Aus-

fluss der zu verfolgenden öffentlichen Interessen bei ihren Entscheiden im 

Rahmen bestehender Beurteilungs- und Ermessensspielräume durchaus 

mitzuberücksichtigen und gegebenenfalls auch aus diesem Grund von An-

trägen der Ausschüsse abzuweichen. 

A-1972/2021 

Seite 29 

6.3.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin, dass 

unter das Verbot der Rechtsverweigerung nicht nur die formelle, sondern 

auch die materielle Rechtsverweigerung falle. Eine materielle Rechtsver-

weigerung liege gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei einem 

Fehlentscheid vor, d.h. namentlich wenn das Ergebnis eines Verfahrens 

willkürlich sei, weil der Entscheid im Ergebnis offensichtlich unhaltbar sei, 

in krasser Weise einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz verletze oder in 

stossender Weise dem Gerechtigkeitsgefühl zuwiderlaufe. Die Vorinstanz 

auferlege ihr mit diesem Entscheid gestützt auf politische Opportunitäts-

überlegungen bzw. auf die nichtige Verfügung des UVEK vom 12. April 

2018 überhöhte Fondsbeiträge. 

6.3.4 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der 

Rechtsanwendung vor, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit 

der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder 

einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender 

Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (vgl. BGE 131 I 467 

E. 3.1). 

6.3.5 Der Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 BV erfasst 

u.a. das Verbot der Rechtsverweigerung und der Rechtsverzögerung  

(BIAGGINI GIOVANNI, BV Kommentar, 2. Aufl., 2017, zu Art. 29 Rz. 7). Eine 

formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde es ausdrücklich 

ablehnt, eine Entscheidung zu treffen, obwohl sie dazu verpflichtet ist (BGE 

135 I 6 E. 2.1); um eine materielle Rechtsverweigerung handelt es sich, 

wenn zwar ein Entscheid getroffen wurde, dieser aber ein offensichtliches 

Fehlurteil ist (Urteil des BGer 5A_426/2022 vom 3. August 2022 E. 4.2). 

6.3.6 Die Argumentation der Beschwerdeführerin verfängt nicht. Richtig ist, 

dass die Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 durch das Bundesgericht 

aufgehoben wurde. Dieser Umstand ändert jedoch nichts daran, dass die 

Vorinstanz einen von ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 abweichen-

den Entscheid fällen durfte. Die streitgegenständliche Verfügung der 

Vorinstanz stützt sich u.a. auf die Verfügung sowie den Bericht des Bun-

desrats 21. November 2018 bezüglich des Entsorgungsprogramms 2016 

(Technischer Bericht der NAGRA NTB 16-01 "Entsorgungsprogramm 2016 

der Entsorgungspflichtigen" vom Dezember 2016; nachfolgend: EP unter 

Angabe des entsprechenden Jahres, z.B. EP 16) und ist sachlich begrün-

det (vgl. E. 9.4 hiernach). Die Vorinstanz hat demnach einzig ihre Prüfungs-

befugnis und ihr technisches Ermessen wahrgenommen (vgl. E. 2 hiervor), 

A-1972/2021 

Seite 30 

was mit Blick auf den verfassungsmässigen Anspruch auf ein faires Ver-

fahren und das Willkürverbot nicht zu beanstanden ist. Eine Rechtsverwei-

gerung liegt nicht vor. 

6.4 Im Ergebnis erweisen sich der kassatorische Hauptantrag (inkl. dem 

eventualiter reformatorisch formulierten Antrag) und die Rügen 1, 2, 3 und 

4 (inkl. der vorgebrachten Eventualbegründungen) als unbegründet. 

7.  

Nachdem sich der Hauptantrag als unbegründet erwiesen hat, ist auf den 

Eventualantrag im Punkt der Stilllegungskosten einzugehen. 

7.1  

7.1.1 Als Eventualantrag trägt die Beschwerdeführerin vor, dass Art und 

Umfang der Berücksichtigung des Parameters "grüne Wiese" (d.h. der voll-

ständige Rückbau der Kernanlagen inkl. Entfernung sämtlicher Funda-

mente) gegen Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d und Art. 29 Abs. 1 KEG 

verstosse. 

Sie macht im Wesentlichen geltend, dass aufgrund dieser beiden Bestim-

mungen das Stilllegungsziel "braune Wiese" (d.h. der Möglichkeit, nicht-

kontaminierte Gebäude stehen zu lassen) als Basisszenario mit Kosten 

von 3'549 Mio. Fr. anstatt 3'779 Mio. Fr. bestimmt werden müsse. Gemäss 

klarem Wortlaut von Art. 29 Abs. 1 KEG sei das Ziel der Stilllegung erreicht, 

sobald die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abgeschlossen seien und 

das UVEK festgestellt habe, dass die Anlage keine radiologische Gefah-

renquelle mehr darstelle und somit nicht mehr der Kernenergiegesetzge-

bung unterstehe. Dieser gesetzliche Zustand entspreche nach der Termi-

nologie der Vorinstanz dem Szenario "braune Wiese". Da die nach Ab-

schluss der Stilllegung noch bestehenden Gebäude und Anlagen keine ra-

diologische Gefahrenquelle mehr darstellen würden und daher gemäss 

Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kernenergiegesetzgebung unterstün-

den, handle es sich dabei logischerweise auch nicht mehr um eine Kern-

anlage im Sinne von Art. 3 Bst. d KEG. Wenn sich die Eigentümer auf frei-

williger Basis dazu entscheiden würden, die noch bestehenden Gebäude 

und Anlagen nach Abschluss der Stilllegung abzubrechen, so handle es 

sich dabei um einen rein konventionellen Rückbau nach den Regeln des 

kantonalen Baurechts. Ein solcher Eingriff in die Eigentumsrechte lasse 

sich nur mit dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung der radiologi-

schen Gefahrenquellen einer Kernanlage rechtfertigen. In Bezug auf den 

A-1972/2021 

Seite 31 

konventionellen Abbruch der nicht radioaktiven Bauten und Anlagen be-

stehe demgegenüber kein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 1 KEG. 

Die von der Vorinstanz ebenfalls angerufenen Art. 45 Bst. b und Art. 47 

Bst. c KEV sowie Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV würden sich damit als klar bun-

desrechtswidrig und demzufolge als nicht anwendbar erweisen. Weil die 

Kosten für den konventionellen Rückbau der ehemaligen Kernanlage nach 

der Entlassung aus der Kernenergiegesetzgebung nicht zu den Stillle-

gungskosten zählen würden, dürften auf den Basiskosten "braune Wiese" 

von 3'549 Mio. Fr. keine Zuschläge für die Gefahr "grüne Wiese" gemacht 

werden. Selbst wenn die Kosten des Rückbaus zur "grünen Wiese" zu den 

Stilllegungskosten zählen würden, müssten die bestehenden und vom 

Kostenausschuss anerkannten Chancen gemäss den von der Vorinstanz 

für die KS 16 vorgegebenen und in Art. 4 Abs. 2bis SEFV verankerten Me-

thode substanziell höher als 0% eingestuft und bei der Festlegung der vo-

raussichtlichen Kosten entsprechend kostensenkend berücksichtigt wer-

den. 

7.1.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass gemäss Art. 77 

Abs. 1 KEG der Stilllegungsfonds die Finanzierung der Stilllegung und den 

Abbruch von ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der dabei 

entstehenden Abfälle sicherzustellen habe. Nach Art. 45 Bst. b und Art. 47 

Bst. c KEV bilde der Abbruch von Gebäuden und damit der konventionelle 

Rückbau Bestandteil der Stilllegungsarbeiten. Zu den Stilllegungskosten 

würden gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV die Kosten für den Abbruch aller 

technischen Einrichtungen und der Gebäude und die Deponie der inaktiven 

Abfälle gehören. Eine Berücksichtigung der Chance "braune Wiese", d.h. 

der Möglichkeit, dass gewisse Anlageteile stehen gelassen werden könn-

ten, sei damit nicht vorgesehen. Hinzu komme, dass gemäss den aktuellen 

Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen ein vollständiger Rückbau vor-

gesehen sei. Soweit die Beschwerdeführerin geltend mache, dass Art. 2 

Abs. 2 Bst. e SEFV gesetzeswidrig sei, verkenne sie, dass Art. 77 Abs. 1 

KEG vom "Abbruch ausgedienter Kernanlagen" und damit von einem voll-

ständigen Rückbau ausgehe. Für das von der Beschwerdeführerin (aus 

wirtschaftlichen Gründen) priorisierte Szenario "braune Wiese" finde sich 

(auch) im KEG keine Grundlage. 

7.1.3 In ihren Schlussbemerkungen erwidert die Beschwerdeführerin im 

Wesentlichen, es sei offenkundig und bedürfe keiner weiteren rechtlichen 

Ausführungen, dass eine freigemessene Kernanlage keine Kernanlage im 

Sinne des KEG mehr darstelle. Demzufolge sei der von der Vorinstanz an-

A-1972/2021 

Seite 32 

gerufene Art. 77 Abs. 1 KEG auf eine freigemessene Kernanlage nicht an-

wendbar und die gestützt darauf gezogenen rechtlichen Schlussfolgerun-

gen würden sich als falsch erweisen. Die Stilllegungspläne der Kernkraft-

werksbetreiberinnen sähen die "grüne Wiese" einzig und allein aus dem 

Grund vor, weil das UVEK bzw. das BFE eine entsprechende rechtswidrige 

Vorgabe gemacht habe. Gegen diese Vorgabe hätten sich die Betreiberin-

nen bisher nicht zur Wehr setzen können, weshalb ihnen dieser Umstand 

nicht entgegengehalten werden könne. Sobald rechtskräftig festgestellt 

sei, dass die Vorgabe "grüne Wiese" rechtswidrig sei, würden die Kern-

kraftwerksbetreiber ihre Stilllegungspläne entsprechend anpassen. 

7.1.4 Mit Eingabe vom 15. Juli 2022 hält die Beschwerdeführerin im We-

sentlichen daran fest, dass der konventionelle Rückbau einer Kernanlage 

nicht zu den durch die Fonds sicherzustellenden Kosten zähle. 

7.2 Strittig und zu prüfen ist, ob sich Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Ab-

bruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude […]") als verfas-

sungs- und gesetzeskonform erweist. 

7.2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 

Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhaltlich gebie-

tet das Legalitätsprinzip, dass staatliches Handeln insbesondere auf einem 

generell-abstrakten Rechtssatz von genügender Normstufe und genügen-

der Bestimmtheit zu beruhen hat sowie alle wichtigen rechtsetzenden Best-

immungen in einem Bundesgesetz enthalten sein müssen (statt vieler Ur-

teil des BVGer A-1211/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4.1 f. m.w.H.). 

7.2.2 Werden gestützt auf Art. 164 Abs. 2 BV Rechtsetzungskompetenzen 

des Gesetzgebers auf den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von 

Gesetzesdelegation. Der Gesetzgeber ermächtigt damit im (formellen) Ge-

setz die Exekutive zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen. 

Die Gesetzesdelegation gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfas-

sung ausgeschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, 

sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und 

die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelun-

gen, im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; 

statt vieler Urteil des BVGer A-2852/2018 vom 7. Februar 2019 E. 3.2 

m.H.). 

7.2.3 Die gerichtliche Kontrolle bezieht sich bei unselbständigen Verord-

nungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, zunächst auf die 

A-1972/2021 

Seite 33 

Gesetzmässigkeit. Erweist sich die Verordnung als gesetzmässig und er-

mächtigt das Gesetz den Bundesrat nicht, von der Bundesverfassung ab-

zuweichen, ist sodann die Verfassungsmässigkeit der Rechtsverordnung 

zu prüfen. Räumt die gesetzliche Delegationsnorm dem Bundesrat einen 

sehr weiten Spielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der unselbständi-

gen Verordnung ein, so ist dieser Gestaltungsbereich für die rechtsanwen-

denden Behörden verbindlich (vgl. Art. 190 BV). Das Bundesverwaltungs-

gericht hat bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermes-

sen an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen, sondern sich auf 

die Prüfung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem 

Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder 

aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Die Zweck-

mässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kon-

trolle. Es ist nicht Sache des Bundesverwaltungsgerichts, sich zur Sachge-

rechtigkeit einer Verordnungsbestimmung etwa in politischer oder wirt-

schaftlicher Hinsicht zu äussern (BGE 143 II 87 E. 4.4 m.w.H.; Urteil des 

BVGer A-6804/2017 vom 31. Januar 2019 E. 8.3 m.w.H.). 

7.2.4 Der Bundesrat kann u.a. generell-abstrakte Regeln darüber erlassen, 

wie die Beiträge an den Fonds zu bemessen sind (Art. 81 Abs. 5 Satz 1 

Halbsatz 2 KEG). Er bezeichnet die Behörde für den Rückstellungsplan 

(Art. 82 Abs. 2 KEG) und er erlässt die Ausführungsbestimmungen zum 

KEG (Art. 101 Abs. 1 KEG). Diese auf Gesetzesstufe verankerten Delega-

tionen an den Bundesrat sind zulässig, da sie verfassungsrechtlich nicht 

ausgeschlossen sind. Die Verordnungskompetenz hat der Bundesrat im 

Allgemeinen mit der KEV sowie bezüglich der Fonds mit der SEFV wahr-

genommen. In formeller Hinsicht ist die staatsrechtliche Zuständigkeitsord-

nung beim Erlass der vorliegend massgebenden Verordnungen gewahrt. 

7.2.5 In materieller Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin eine 

Kompetenzüberschreitung des Bundesrats. Erstens macht sie geltend, 

dass dieser nach Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV den Abbruch aller technischen 

Einrichtungen und Gebäude zu Unrecht zu den Stilllegungskosten zähle. 

Zweitens rügt sie, dass er gemäss Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV den 

Abbruch von Gebäuden nach deren Dekontamination zur Stilllegung eines 

Kernkraftwerks zu Unrecht dazu zähle. Die Beschwerdeführerin stellt sich 

somit im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Vorinstanz die Para-

meter "grüne Wiese" fälschlicherweise berücksichtigt habe. 

A-1972/2021 

Seite 34 

7.2.6 Gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV gehören zu den Stilllegungskosten 

der Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die De-

ponie der inaktiven Abfälle. Laut Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zählt 

der Abbruch von Gebäuden bzw. der Abbruch von Gebäuden nach deren 

Dekontamination zur Stilllegung eines Kernkraftwerks. Die Sicherstellung 

der Finanzierung der Stilllegung und der Entsorgung ist im 7. Kapitel des 

Kernenergiegesetzes (Art. 77 – 82 KEG) geregelt. Art. 26 – 29 im 4. Ab-

schnitt des 4. Kapitels des KEG äussern sich zur Stilllegung und enthalten 

die verschiedenen Phasen der Stilllegung. Zur Beantwortung der Frage der 

Gesetzmässigkeit von Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV sind somit insbesondere 

Art. 77 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG sowie Art. 26 Abs. 2 und Art. 29 

Abs. 1 KEG auszulegen. Auf Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV ist noch 

separat einzugehen (vgl. E. 7.5.3 hiernach). 

7.2.7 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des wahren Sinngehalts einer 

Gesetzesbestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut 

der Norm. Ist der Wortlaut nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein schein-

bar eindeutiger Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf 

die übrigen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist auf die 

Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), ihren 

Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die ihr im 

Kontext mit anderen Normen zukommt (systematische Auslegung). Dabei 

befolgt die Rechtsprechung einen pragmatischen Methodenpluralismus 

und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hie-

rarchischen Ordnung zu unterstellen (sog. Methodenpluralismus). Eine 

Gesetzesinterpretation lege artis kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer 

Wortlaut zu weit gefasst und auf einen an sich davon erfassten Sachverhalt 

nicht anzuwenden ist (teleologische Reduktion, BGE 143 II 268 E. 4.3.1 

m.H.). 

Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber 

als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neu-

erer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu, 

weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis eine 

andere Lösung weniger rasch nahelegen. Bleiben letztlich mehrere Ausle-

gungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten ent-

spricht (sog. verfassungskonforme bzw. verfassungsbezogene Auslegung; 

vgl. zum Ganzen BGE 144 V 333 E. 10.1; BGE 135 I 161 E. 2.3; Urteil des 

BVGer A-322/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3.5; ERNST KRAMER, a.a.O., 

S. 117 f.; je m.H.). 

A-1972/2021 

Seite 35 

7.3  

7.3.1 Aus Art. 77 Abs. 1 KEG geht hervor, dass der Stilllegungsfonds die 

Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernan-

lagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungs-

kosten) sicherstellt. Kernanlagen sind gemäss der Legaldefinition von 

Art. 3 Bst. d KEG Einrichtungen zur Nutzung von Kernenergie, zur Gewin-

nung, Herstellung, Verwendung, Bearbeitung oder Lagerung von Kernma-

terialien sowie zur Entsorgung von radioaktiven Abfällen. Der Eigentümer 

muss seine Anlage u.a. stilllegen, wenn er sie endgültig ausser Betrieb ge-

nommen hat (Art. 26 Abs. 1 Bst. a KEG). Er muss dabei nach Art. 26 Abs. 2 

KEG insbesondere die Anforderungen der nuklearen Sicherheit und Siche-

rung erfüllen (Bst. a), die Kernmaterialien in eine andere Kernanlage ver-

bringen (Bst. b), die radioaktiven Teile dekontaminieren oder als radioak-

tive Abfälle behandeln (Bst. c), die radioaktiven Abfälle entsorgen (Bst. d) 

und die Anlage bewachen, bis alle nuklearen Gefahrenquellen daraus ent-

fernt sind (Bst. e). Wenn die Stilllegungsarbeiten ordnungsgemäss abge-

schlossen sind, stellt das Departement fest, dass die Anlage keine radiolo-

gische Gefahrenquelle mehr darstellt und somit nicht mehr der Kernener-

giegesetzgebung untersteht (Art. 29 Abs. 1 KEG). Die Stilllegung ist abge-

schlossen, wenn die Anlage ohne Einschränkung und Aufsicht für andere 

als nukleare Zwecke verwendet werden kann (Botschaft des Bundesrates 

vom 28. Februar 2001 zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus – Für die 

Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des 

Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für eine Energie-

wende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne 

Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz, BBl 2001 2774).  

7.3.2 Die Frage, ob das Stilllegungsziel den Rückbau bzw. den konventio-

nellen Abriss von Gebäuden umfasst ("grüne Wiese" versus "braune 

Wiese"), ergibt sich weder aus dem Wortlaut von Art. 77 Abs. 1 KEG i.V.m. 

Art. 3 Bst. d KEG noch aus demjenigen von Art. 26 Abs. 2 oder 29 Abs. 1 

KEG. So erfasst der Begriff der nuklearen Anlage gemäss Art. 77 Abs. 1 

i.V.m. Art. 3 Bst. d KEG ausschliesslich (ausgediente) Einrichtungen zur 

Nutzung von Kernenergie, zur Gewinnung, Herstellung, Verwendung, Be-

arbeitung oder Lagerung von Kernmaterialien sowie zur Entsorgung von 

radioaktiven Abfällen. Der Rückbau von Gebäuden wird bei der Stilllegung 

gemäss Art. 26 Abs. 2 KEG sodann vom Gesetzeswortlaut nicht ausdrück-

lich verlangt. Kommt hinzu, dass Anlagen, die keine radiologische Gefah-

renquelle mehr darstellen, nach Art. 29 Abs. 1 KEG nicht mehr der Kern-

A-1972/2021 

Seite 36 

energiegesetzgebung unterstehen. Zusammenfassend erscheint der Wort-

laut der massgeblichen Bestimmungen nicht klar. Dass der Wortlaut der 

massgeblichen Bestimmungen nicht eindeutig ist, zeigen im Übrigen auch 

die detaillierten rechtlichen Ausführungen des Kostenausschusses des 

STENFO (KS 16, Überprüfungsbericht des Kostenausschusses vom 

15. Dezember 2017, S. 33 f.). Dieser hat rechtliche Argumente für die Zu-

lässigkeit beider Stilllegungsszenarien ("grüne Wiese" und "braune 

Wiese") aufgeführt. An dessen Auffassung ist das Bundesverwaltungsge-

richt aber selbstredend nicht gebunden, sondern es wendet das Recht von 

Amtes wegen an (vgl. Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

7.4  

7.4.1 Beim am 1. Februar 2005 in Kraft getretenen Kernenergiegesetz 

handelt es sich um ein relativ junges Gesetz, weshalb eine Abgrenzung 

von historischer und teleologischer Auslegung schwierig und daher nach-

folgend auf eine Unterscheidung zu verzichten ist (vgl. Zwischenentscheid 

des BVGer A-6908/2017 vom 14. Mai 2018 E. 4.3.1 m.w.H.). 

7.4.2 Die Botschaft zum Kernenergiegesetz äussert sich im Zusammen-

hang mit den Stilllegungskosten bezüglich Art. 77 KEG (damals noch 

Art. 76 des Entwurfs) nicht zum Rückbau bzw. konventionellen Abriss von 

Gebäuden (BBl 2001 2793 f.). Allerdings lässt sich der Botschaft entneh-

men, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat überlassen wollte, was im Ein-

zelnen zu den Stilllegungs- und Entsorgungskosten zu zählen sind (vgl. 

BBl 2001 2794). Die Materialien legen demnach nahe, dass der Gesetzge-

ber dem Bundesrat hinsichtlich der Kostenfestlegung einen grossen Er-

messensspielraum für das zu erlassende Verordnungsrecht einräumte 

(vgl. Urteil des BVGer A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.1.3 und 

4.3.4). Deshalb ist die Einberechnung von Stilllegungskosten für ein Stillle-

gungsziel "grüne Wiese" im Grundsatz nicht zu beanstanden. Dieses hat 

sich aber am Zweck des KEG zu orientieren. Nach dem KEG besteht der 

Zweck des Stilllegungs- und Entsorgungsfonds darin, die Finanzierung der 

Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der 

Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) und die 

Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abge-

brannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Ent-

sorgungskosten) sicherzustellen (vgl. Art. 77 Abs. 1 und 2 KEG). Weiter ist 

festzuhalten, dass das Kostendeckungsprinzip bei STENFO-Beiträgen nur 

sinngemäss gilt. Dennoch wäre eine gezielte Überalimentierung der Fonds 

A-1972/2021 

Seite 37 

bundesrechtswidrig (vgl. Art. 78 Abs. 2 KEG; Urteil des BVGer 

A-5647/2016 vom 6. September 2018 E. 4.3.3). 

7.4.3 Dagegen macht die Botschaft Ausführungen zu den Stilllegungs-

pflichten. Nach der Botschaft ist noch ungewiss, ob die bestehenden Kern-

kraftwerke nach ihrer Betriebsdauer abgebrochen werden oder ob Teile da-

von allenfalls für andere Zwecke weiterverwendet werden könnten 

(BBl 2001 2740). Weiter führt die Botschaft bezüglich der Stilllegungspflich-

ten nach Art. 26 KEG aus, dass die Stilllegung alle Tätigkeiten umfasse, 

die erforderlich seien, damit die Anlage oder der Standort für andere Zwe-

cke verwendet werden könne. Absatz 2 verdeutliche die sich aus der Still-

legung ergebenden Verpflichtungen. Diejenigen Teile der Anlage müssten 

abgebrochen werden, die eine nukleare Gefährdung darstellen würden. 

Die radioaktiven Teile seien entweder zu dekontaminieren oder der Entsor-

gung zuzuführen (Bst. c). Nachdem festgestellt worden sei, dass eine An-

lage oder die verbleibenden Teile nicht mehr der Kernenergiegesetzge-

bung unterstehe, sei das dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behan-

deln als nicht mehr genutzte Industriebauten. Massgebend sei ab diesem 

Zeitpunkt das kantonale Baurecht. Beispiel für einen solchen teilweisen Ab-

bruch sei das ehemalige Versuchsatomkraftwerk Lucens. Sein Gelände mit 

den unter- und oberirdischen Anlagen unterstehe bis auf ein kleines Zwi-

schenlager seit der Verfügung des Bundesrates vom 12. April 1995 nicht 

mehr der Atomgesetzgebung. Die Anlage diene dem Kanton Waadt zur 

Aufbewahrung von kulturellen und archäologischen Gütern. Die im Zwi-

schenlager Lucens befindlichen Abfallcontainer sollten nach der Inbetrieb-

nahme des Zwischenlagers Würenlingen umgehend dorthin verbracht wer-

den. Anschliessend könne auch dieser Teil aus der atomrechtlichen Auf-

sicht entlassen werden. An dieser Stelle der Botschaft findet sich zudem 

ein Verweis zur Finanzierung der Stilllegung gemäss Ziff. 7.3.5.3 (BBl 2001 

2773). Aus diesem Verweis lässt sich schliessen, dass der Gesetzgeber 

beim Rückbau von Gebäuden die Stilllegungspflichten nicht abweichend 

von den Stilllegungskosten regeln wollte. Dies leuchtet auch ein, da diese 

auf denselben Stilllegungszielen aufbauen.  

7.4.4 Zusammenfassend wird dem Bundesrat zwar ein grosser Ermes-

sensspielraum eingeräumt. Gleichzeitig hält die Botschaft aber auch fest, 

dass ein Abbruch von Gebäuden nur insofern zwingend ist, als die entspre-

chenden Teile eine nukleare Gefährdung darstellen. Aus den Materialien 

geht demnach ein klarer gesetzgeberischer Wille hervor, dass solche Ge-

bäude im Rahmen der Stilllegung nicht in jedem Fall abgebrochen werden 

müssen. Der Verweis in der Botschaft im Kapitel der Stilllegungspflichten 

A-1972/2021 

Seite 38 

zu den Stilllegungskosten verdeutlicht jedoch, dass der Gesetzgeber den 

Abbruch von Gebäuden in beiden Fällen gleich regeln wollte. Das histori-

sche und teleologische Auslegungsergebnis spricht somit dafür, dass auch 

ein Stilllegungsziel "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten zu berück-

sichtigen ist. 

7.5  

7.5.1 In systematischer Hinsicht ist zu beachten, dass Gesetze nach Mög-

lichkeit verfassungskonform auszulegen sind (vgl. E. 7.2.7 hiervor). Die 

historische Auslegung findet vorliegend ihre Bestätigung in der verfas-

sungsrechtlichen Ordnung. Dem Bund kommt nach Art. 90 BV eine umfas-

sende Kompetenz auf dem Gebiet der Kernenergie mit konkurrierender, 

nachträglich derogatorischer Wirkung zu (Botschaft über eine neue Bun-

desverfassung vom 20. November 1996 und Verfassungsentwurf 1996, 

BBl 1997 I 1, S. 269; vgl. ferner Urteil des BVGer A-3505/2011 vom 

26. März 2012 E. 5.4.4). Das gestützt auf diese Verfassungsbestimmung 

erlassene Kernenergiegesetz bestimmt, dass die Eigentümer der Kern-

kraftwerke und anderer Kernanlagen verpflichtet sind, ihre Anlagen nach 

der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen (vgl. 

Art. 26 KEG; vgl. Urteil des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 

E. 3). Mit der Stilllegungsverfügung werden sämtliche nach Bundesrecht 

notwendigen Bewilligungen erteilt (Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Art. 62 KEG). Kan-

tonale Bewilligungen sind bei der Stilllegung dagegen nicht erforderlich und 

kantonales Recht ist nur soweit verhältnismässig zu berücksichtigen (vgl. 

Art. 49 Abs. 3 i.V.m. Art. 62 KEG). Der Gesetzgeber räumt der nuklearen 

Sicherheit einen hohen Stellenwert ein. Er legt in Art. 4 Abs. 1 KEG fest, 

dass bei der Nutzung der Kernenergie Mensch und Umwelt vor einer Ge-

fährdung durch ionisierende Strahlen zu schützen sind. Er statuiert insbe-

sondere das Vorsorgeprinzip, indem er bestimmt, dass gegen eine unzu-

lässige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen eine unzulässige Be-

strahlung von Personen, sowohl bei Normalbetrieb als auch bei Störfällen, 

Vorsorge getroffen werden muss. Demnach sind alle Vorkehren zu treffen, 

die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik not-

wendig sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG) respektive zu einer weiteren Ver-

minderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind (Art. 4 

Abs. 3 Bst. b KEG). Das KEG bezweckt denn auch insbesondere den 

Schutz von Mensch und Umwelt vor ihren Gefahren (Art. 1 Satz 2 KEG). 

7.5.2 Dagegen kommt dem Bund in Bezug auf die Raumplanung eine 

Grundsatzgesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Vor diesem 

A-1972/2021 

Seite 39 

Hintergrund ist auch die Botschaft zu verstehen, wenn sie bekräftigt, dass 

dekontaminierte Gebäude nicht anders zu behandeln seien, als nicht mehr 

genutzte Industriebauten. Massgebend ist ab diesem Zeitpunkt das kanto-

nale Baurecht (vgl. BBl 2001 2773). 

7.5.3 Anzumerken bleibt, dass Art. 45 Bst. b und Art. 47 Bst. c KEV zur 

Stilllegung auf Verordnungsstufe für die Auslegung des KEG auf Gesetzes-

stufe nicht einschlägig sind. Nach dem bereits Gesagten müssten diese 

Bestimmungen auf Verordnungsstufe ohnehin im Einklang mit dem gesetz-

geberischen Willen ausgelegt werden. 

7.5.4 Als Zwischenergebnis zeigt sich, dass der Gesetzgeber den Rückbau 

von Gebäuden bei der Stilllegung von Kernanlagen nicht zwingend vorge-

sehen hat. Vielmehr besteht der klare gesetzgeberische Wille, diese nach 

Möglichkeit anderweitig zu nutzen (z.B. zur Aufbewahrung von kulturellen 

und archäologischen Gütern wie im Versuchskernkraftwerk Lucens; vgl. 

E. 7.4.2 hiervor). Somit ergibt sich, dass eine Berücksichtigung des Sze-

narios "braune Wiese" bei den Stilllegungskosten dem Willen des Gesetz-

gebers entspricht. Auch die systematische Auslegung steht dem nicht ent-

gegen. Gleichzeitig lassen sich aber auch keine Hinweise dafür finden, 

dass die Berücksichtigung des Szenarios "grüne Wiese" bundesrechtswid-

rig wäre. 

7.5.5 Bei diesem Zwischenergebnis ist fraglich, unter welchen Vorausset-

zungen der Fortbestand von Gebäuden bei den Stilllegungskosten und da-

mit bei der vorliegend zu beurteilenden Veranlagungsperiode 2017-2021 

zu berücksichtigen ist bzw. inwiefern Art. 2 Abs. 2 Bst. e SEFV ("den Ab-

bruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude […]") verfassungs- 

und gesetzeskonform ausgelegt werden kann. Nachfolgend ist hierfür auf 

die weiteren relevanten Parameter einzugehen, namentlich auf die Stillle-

gungsplanungen gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV und die einschlägige KS 16. 

7.6  

7.6.1 Die Vorinstanz hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass die 

gesetzlichen Grundlagen einen vollständigen Rückbau mit Renaturierung 

des Betriebsareals verlangen würden. Dies decke sich denn auch mit den 

aktuellen Stilllegungsplanungen der Betreiberinnen, die als Stilllegungsziel 

die "grüne Wiese" vorsähen. 

A-1972/2021 

Seite 40 

7.6.2 Die Beschwerdeführerin rügt u.a., es bestehe keine Rechtspflicht, die 

Finanzierung des Szenarios "grüne Wiese" durch den Stilllegungsfonds si-

cherzustellen. Daran ändere nichts, dass gemäss Art. 4 Abs. 2 SEFV die 

voraussichtlichen Kosten gestützt auf die Stilllegungsplanungen der Stillle-

gungspflichtigen zu ermitteln seien. Die aktuellen Stilllegungsplanungen 

seien entsprechend den rechtswidrigen Vorgaben des UVEK bzw. des BFE 

erstellt worden