# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b80e1461-b11a-57a4-a1b4-6d360cc15afe
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.03.2025  VB.2023.00620
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00620_2025-03-13.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00620	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.03.2025
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage

	
[Erweiterung bestehende Mobilfunkanlage im Wald]

Das Bauvorhaben im gerodeten Waldgebiet liegt in einer Nichtbauzone; die Baudirektion unterliess die zwingend erforderliche Prüfung der Zonenkonformität oder einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG trotz Überweisung der Sache gänzlich, was einen schweren Mangel darstellt (E. 5). Kostenauflage an die Baudirektion; Umtriebsentschädigung zugesprochen (E. 7).

Gutheissung; Rückweisung an die Baudirektion.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSNAHMEBEWILLIGUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
MOBILFUNK
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NICHTBAUGEBIET
RÜCKWEISUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SISTIERUNG
SISTIERUNGSGRUND
UMTRIEBSENTSCHÄDIGUNG
VERFAHRENSVEREINIGUNG
VERURSACHERPRINZIP
WALD
WALDABSTAND
ZONENKONFORMITÄT
ZUSTÄNDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 93 Abs. I BGG
Art. 75 Abs. I BV
§ 262 PBG
§ 318 PBG
§ 338a PBG
Art. 3 Abs. II RPG
Art. 18 Abs. III RPG
Art. 22 Abs. II lit. a RPG
Art. 24 RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 25a RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
Art. 36 Abs. III RPG
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 52 Abs. II VRG
§ 65a Abs. II VRG
Art. 1 WaG
Art. 4 WaG
Art. 5 Abs. I WaG
Art. 12 WaG
Art. 17 Abs. III WaG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00620

 

 

Urteil

 

 

der 3.
Kammer

 

 

vom 13. März 2025

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber
Silvio Forster.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

1.    Bauausschuss der Stadt Winterthur, 

vertreten durch
Baupolizeiamt Winterthur, 

 

2.    Baudirektion Kanton Zürich, 

 

3.    Firma C, 

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft, 

 

 

betreffend Baubewilligung
für Mobilfunk-Antennenanlage,

hat sich
ergeben: 

I.  

Der Bauausschuss der Stadt Winterthur erteilte mit
Beschluss vom 27. April 2022 der Firma C die Baubewilligung für den
Umbau und die Erweiterung einer Mobilfunkantenne an einem bestehenden rund
130 m hohen Antennenmast auf dem ausserhalb des Baugebiets liegenden
Grundstück Kat.-Nr. 01 (Baurecht zulasten des Grundstücks Kat.-Nr. 02)
an der E-Strasse 03 in Winterthur (Dispositivziffer I). Gleichzeitig
eröffnet wurde die im koordinierten Verfahren ergangene Gesamtverfügung der
Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. Dezember 2021, mit welcher die
forstrechtliche Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands erteilt
wurde (Dispositivziffer I).

II.  

F und A erhoben am 14. Juni 2022 Rekurs gegen den
Beschluss der Stadt Winterthur vom 27. April 2022 und gegen die
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. Dezember 2021 beim
Baurekursgericht. Sie beantragten sinngemäss, die Bewilligungen seien aufzuheben
und das Verfahren sei zu sistieren. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit
Entscheid vom 7. September 2023 im Wesentlichen ab
(Dispositivziffer I). Es auferlegte die Verfahrenskosten von
Fr. 5'265.- je zur Hälfte unter solidarischer Haftung den beiden
Rekurrierenden (Dispositivziffer II). Das Baurekursgericht sprach keine
Umtriebsentschädigung zu (Dispositivziffer III).

III.  

A erhob am 14. Oktober 2023 Beschwerde gegen den
Entscheid des Baurekursgerichts vom 7. September 2023. Er beantragte
sinngemäss, der Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und die
Baubewilligung zu verweigern (Antrag 1). Weiter beantragte er, das
Verfahren sei zu sistieren (Antrag 1). Sodann sei das Verfahren mit den
Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinigen (Antrag 8). Er
verlangte eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'000.- (Antrag 7). 

Die Baudirektion verzichtete mit Schreiben vom
19. Oktober 2023 auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht liess sich
am 1. November 2023 dahingehend vernehmen, dass die Beschwerde ohne
weitere Begründung abzuweisen sei. Der durch den Rechtsdienst vertretene
Bauausschuss der Stadt Winterthur verzichtete am 3. November 2023 auf eine
Vernehmlassung und beantragte, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen.
Die Firma C reichte am 20. November 2023 ihre Beschwerdeantwort ein
und beantragte, die Beschwerde sowie das gestellte Sistierungsgesuch seien
abzuweisen. Die Parteien hielten im Verlauf des weiteren Schriftenwechsels an
ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist
von der Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1
e contrario VRG). Der Beschwerdeführer ist gemäss § 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1 Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung
des Verfahrens.

2.2  Die Sistierung eines Verfahrens steht grundsätzlich im
Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum Anspruch auf Beurteilung innert
angemessener Frist. Daher soll sie die Ausnahme bleiben, die das Vorliegen
triftiger Gründe voraussetzt. Es besteht kein verfassungsmässiger Sistierungsanspruch.
Eine Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer
vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als
das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, das heisst, die Verfahrenssistierung
muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer
erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung
kann sich rechtfertigen, wenn die
Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem
wesentlich beeinflusst wird (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu
§§ 4–31 N. 38 ff.). Eine zu erwartende (oder erst recht eine
bloss für notwendig erachtete) Rechtsänderung (z. B. aufgrund neuer wissenschaftlicher
Erkenntnisse) rechtfertigt eine Sistierung grundsätzlich nicht (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 42; zum Ganzen VGr, 14. März
2024, VB.2023.00455, E. 2; BGr, 12. August 2024, 1C_459/2023,
E. 5).

2.3 Es sind keine Gründe für eine
Verfahrenssistierung ersichtlich. Der Beschwerdeführer macht Gründe geltend,
welche eine Aufhebung der Bewilligung zur Folge hätten und daher keine
Sistierung begründen könnten. Die gesetzliche Grundlage ist klar. Sofern
geltende Grenzwerte eingehalten werden, sind Baubewilligungen zu erteilen, da
hierauf grundsätzlich ein Anspruch besteht, sofern alle gesetzlichen
Bestimmungen eingehalten sind (§ 320 PBG). Der Sistierungsantrag ist
demgemäss abzuweisen.

3.
 

Der Beschwerdeführer beantragt, das vorliegende Verfahren
sei mit den Verfahren VB.2023.00042 und VB.2023.00048 zu vereinen, da er somit
Kosten sparen könne. Das Verwaltungsgericht hat in den genannten Verfahren
jedoch am 21. September 2023 bereits entschieden. Es besteht daher von vornherein
keine Veranlassung für eine gemeinsame Behandlung.

4.
 

Das Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 liegt in der kantonalen Waldzone Wa gemäss der Bau- und
Zonenordnung der Stadt Winterthur (BZO) und ist im Wesentlichen mit einem rund
130 m hohen Antennenmast überstellt, an welchem diverse Antennenmodule
montiert sind. Nach den Plänen der privaten Beschwerdegegnerin sollen die
bestehenden Mobilfunk-Antennenmodule durch aktuelle Module ersetzt werden,
wobei ein zusätzliches Antennenmodul montiert werden soll. Das Bauvorhaben
sieht sodann neue Radio Remote Units (RRU) am Mast vor. Weiter soll
zusätzliches Equipment in der ebenfalls vorbestehenden Gerätekabine installiert
werden. Die einzelnen Module sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600
und 3'600 MHz und in den Azimuten von 90°, 190° und 310° senden. Ein
Korrekturfaktor soll nicht angewendet werden. Die Antennen sollen gemäss
Standortdatenblatt nicht adaptiv betrieben werden.

5.
 

5.1 Der
Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet kommt im Raumplanungsrecht eine
zentrale Bedeutung zu (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV; SR 101]; Art. 3 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Der Trennungsgrundsatz geniesst
Verfassungsrang (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017,
Vorbemerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a N. 16) und ist bei der
Bewilligung von Bauten und Anlagen einerseits hinsichtlich der anwendbaren
Vorschriften, andererseits aber auch für die Zuständigkeiten bedeutsam. Gemäss
Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei
allen Vorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für
sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Bei der Bewilligung von
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen steht es den Kantonen nicht frei, ihre
Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit
Hinweisen).

5.2 Im Kanton
Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch
Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). Gemäss
Ziff. 1.2.2 und 1.3 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom
3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) liegt die Zuständigkeit für
Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen (im Wald) und für forstrechtliche
Bewilligungen beim kantonalen Amt für Landschaft und Natur (ALN). Diese
kantonalrechtliche Zuständigkeitsordnung gilt unabhängig davon, ob die
Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung oder die
Zonenkonformität einer ausserhalb der Bauzone geplanten Baute zu prüfen ist.
Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt ausdrücklich, dass eine kantonale Behörde
über alle Vorhaben ausserhalb der Bauzone entscheidet (Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25 N. 38; vgl. bereits BGE 115
Ib 400 E. 4b). Der kantonalen Behörde obliegt folglich auch der Entscheid
über die Zonenkonformität einer Baute ausserhalb der Bauzone.

5.3 Welche
Gebiete im bundesrechtlichen Sinn ausserhalb der Bauzone liegen und deshalb
nach Art. 25 Abs. 2 RPG der Bewilligung durch eine kantonale Behörde
bedürfen, bestimmt sich anhand des bundesrechtlichen Begriffs der Bauzone:
Lässt die Hauptbestimmung einer Zone regelmässig Bautätigkeiten zu, welche
weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab der Landwirtschaft) verbunden noch
von ihrer Bestimmung her auf einen ganz bestimmten Standort angewiesen sind, so
liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor (BGE 143 II 588
E. 2.5.2). Andernfalls ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren,
auch wenn darin gewisse standortspezifische Vorhaben (wie z. B. Materialabbau,
Energiegewinnungsanlagen, touristische Anlagen) zugelassen werden (BGE 145
II 83 E. 4.1).

5.4 Das
streitige Bauvorhaben liegt in der kantonalen Waldzone Wa (vorne E. 4).
Diese lässt keine regelmässige Bautätigkeit zu (vgl. Art. 18 Abs. 3
RPG i. V. m. Art. 5 Abs. 1,
Art. 4, Art. 1 sowie Art. 12 e contrario des Waldgesetzes vom
4. Oktober 1991 [WaG; SR 921.0]), weshalb das streitbetroffene
Grundstück in einer Nichtbauzone liegt (vgl. BGE 139 II 134 E. 5.2;
123 II 499 E. 3b/bb; Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 18
N. 45). An dieser Qualifizierung als Nichtbauzone ändert nichts, dass das
entsprechende Baugrundstück bereits zulässigerweise gerodet wurde (vgl.
Art. 36 Abs. 3 RPG; Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel in:
Walter Haller [Hrsg.], Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 477). Folglich
entscheidet das ALN über die Zonenkonformität des streitigen Bauvorhabens
(Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) und – falls dieses nicht
zonenkonform sein sollte – über eine mögliche Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. RPG.

5.5 In der
Gesamtverfügung vom 17. Dezember 2021 erwog die Beschwerdegegnerin 2
jedoch nur, dass eine Unterschreitung des Waldabstands nach § 262 PBG i. V. m. Art. 17 Abs. 3 WaG zulässig
sei, und hielt dies in Dispositivziffer I fest. Sie äusserte sich jedoch
weder in den Erwägungen noch im Dispositiv zur Zonenkonformität des streitigen
Bauvorhabens. Es finden sich auch keinerlei Erwägungen zu einer möglichen
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG. Der Beschwerdegegner 1
hält jedoch in der kommunalen Baubewilligung vom 27. April 2022 fest, dass
das Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone in einer kantonalen Waldzone liege. Dies
erfordere eine Beurteilung durch die kantonale Stelle über die Zonenkonformität
bzw. über die Dispensfähigkeit von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen,
weshalb die Sache der kantonalen Leitstelle überwiesen worden sei. Sodann geht
selbst die Beschwerdegegnerin 3 (als Bauherrin) in ihren eingereichten
Bauunterlagen davon aus, dass sie für das Bauvorhaben einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 ff. RPG bedarf, indem sie sich zu möglichen Alternativstandorten
äussert. Da sich die kantonale Gesamtverfügung nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens
und damit einhergehend zu einer möglichen Ausnahmebewilligung äussert, leidet
die erteilte Baubewilligung an einem schweren Mangel. Das Baurekursgericht
äusserte sich ebenfalls nicht zur Zonenkonformität des Bauvorhabens.

6.
 

Zusammenfassend ist Dispositivziffer I des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 7. September 2023, soweit den Beschwerdeführer
betreffend, aufzuheben. Da sich weder die Beschwerdegegnerin 2 noch das
Baurekursgericht im Rekursverfahren zur raumplanungsrechtlichen
Bewilligungsfähigkeit äusserten, ist der Sachverhalt insbesondere mit Blick auf
die Standortgebundenheit nicht genügend erstellt. Es rechtfertigt sich daher,
die Sache zur erneuten Beurteilung an die Baudirektion zurückzuweisen. Die
erteilte kommunale Baubewilligung ist in Kombination mit der Frage der
Zonenkonformität beziehungsweise im Lichte möglicher Ausnahmebewilligungen
erneut zu beurteilen (vgl. Art. 25a RPG). Angesichts dieses Ergebnisses
erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Rügen und Anträge des Beschwerdeführers.

7.
 

7.1 Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin 2 aufzuerlegen, da diese
den schweren Mangel der Baubewilligung zu verantworten hat (§ 65a
Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2
Satz 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang ist die Beschwerdegegnerin 2
zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung für das
Beschwerde- und das Rekursverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 800.-.

7.2 Mit der
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Rückweisung der Sache an die
Baudirektion sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen, soweit
sie den Beschwerdeführer betreffen. Da F keine Beschwerde gegen den Entscheid
des Baurekursgerichts erhoben hat, gilt sie mit Blick auf das Rekursverfahren
weiterhin als unterliegend. Folglich sind die Gerichtskosten in Abänderung von
Dispositivziffer II des angefochtenen Entscheids je hälftig F und der
Baudirektion aufzuerlegen. Unter diesen Umständen entfällt die solidarische
Haftung.

8.
 

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher
ist er gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) beim Bundesgericht nur dann
anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird zur Prüfung der
raumplanungsrechtlichen Bewilligungsfähigkeit und zum neuen Entscheid an die
Baudirektion zurückgewiesen.

Dispositivziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 7. September 2023 wird, soweit den Beschwerdeführer betreffend,
aufgehoben. In Abänderung von Dispositivziffer II werden die Kosten des Rekursverfahrens
von total Fr. 5'265.- der Rekurrentin 1 und der Baudirektion je zur
Hälfte auferlegt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    315.--     Zustellkosten,

Fr. 3'315.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Baudirektion auferlegt.

4.    Die
Baudirektion wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerde- und
das Rekursverfahren eine Umtriebsentschädigung von insgesamt Fr. 800.- zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    das Baurekursgericht;

c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).