# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fad4ff5a-3a3e-5a85-8adb-b6dc7bb368e7
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-27
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.03.2015 602 2014 70
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-70_2015-03-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 70

Arrêt du 27 mars 2015

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière: Vanessa Thalmann

Parties A.________, recourant

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 10 juin 2014 contre la décision du 21 mai 2014

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considérant en fait

A. Par acte de vente du 2 août 2011, A.________ a acquis la parcelle article bbb (actuellement 
article ccc) du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Sur la parcelle est implanté 
un bâtiment construit en 1880 et désigné comme bâtiment agricole avec habitation. Le terrain est 
affecté en zone agricole selon le plan d’aménagement local (PAL) et appartenait auparavant à 
E.________.

B. E.________, agriculteur, est propriétaire d’une entreprise agricole et notamment des articles 
fff et ggg RF, sis à proximité de la parcelle bbb. Sur l’article fff RF sont implantés une maison 
d’habitation, une halle agricole et un couvert construit en 2003. 

Depuis 2004, E.________ a entrepris des démarches afin de transformer et vendre l’ancienne 
habitation sur l’article bbb. Dans ce contexte, le Service des constructions et de l'aménagement 
(SeCA) – après avoir effectué des inspections des lieux – a estimé que cette ancienne habitation 
était en état de ruine (cf. préavis du 27 septembre 2004, du 7 février 2005 et courriel du 30 mars 
2005), le bâtiment ne pouvant plus être utilisé conformément à sa destination. Il a en particulier 
exposé que la partie supérieure du bâtiment (couverture, charpente, façades bois) était en très 
mauvais état général, qu’il n’y avait pas de raccordement à l’eau potable ni de système d’épuration 
(utilisation de la fosse à purin), qu’il n’y avait pas de chemin d’accès praticable ou encore qu’aucun 
moyen de mise en œuvre de protection et de conservation n’avait été pris après l’ouragan Lothar 
survenu fin 1999. 

Suite à la dénonciation de la commune portant sur des travaux ne s’apparentant pas à de simples 
travaux d’entretien, le Préfet du district de la Sarine a ordonné le 20 juillet 2005 leur cessation 
immédiate, décision maintenue après une nouvelle inspection des lieux lors de laquelle le SeCA a 
à nouveau souligné que le bâtiment ne pouvait plus être utilisé conformément à sa destination. 
Selon ce service, les travaux entrepris touchaient à la structure et ne pouvaient être considérés 
comme destinés à l’entretien. Une demande de permis de construire pour transformation et 
rénovation de la structure de la ferme déposée en août 2005 a été retirée suite aux préavis 
négatifs du SeCA du 14 mars 2006 relatifs à l’autorisation spéciale et du Service de l’agriculture 
(SAgri) qui a estimé, le 23 janvier 2006, que l’exploitation agricole et son bâtiment d’habitation 
construit en 2003 étaient suffisants pour couvrir actuellement les besoins de l’exploitation de 
E.________. Les travaux ont été poursuivis malgré les ordres de suspension signifiés les 30 mai 
2006, 12 septembre 2006 et 1er octobre 2007, ce dernier ayant été délivré par le Juge délégué 
dans la procédure de recours 2A 06 72. Par arrêt du 20 novembre 2007, la suspension des 
travaux a été confirmée. Le 11 juillet 2008, la commune a dénoncé de nouveaux travaux.

C. Le 7 novembre 2012, le préfet a transmis le dossier de la cause à la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) en tant qu'autorité compétente 
pour instruire la procédure de rétablissement de l'état de droit concernant les travaux de 
construction.

D. Sur la base d’une inspection des lieux, des déterminations de la commune et après avoir pris 
des renseignements auprès du propriétaire, la DAEC a ordonné, le 21 mai 2014, la démolition 
intégrale du bâtiment et a formulé les conditions à respecter. Elle a précisé ce qui suit:

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"Par démolition, la DAEC entend le rétablissement intégral de l’état conforme au droit, ce qui implique 
également l’élimination de l’entier des fondations du bâtiment. Il doit en aller de même de toutes les autres 
installations annexes ou reliées directement au bâtiment, effectuées sans autorisation. Il en va ainsi de 
l’ajout de gravelé (asphalte recyclé) sur le chemin d’accès, de la conduite installée afin de relier la source qui 
existait déjà dans le bâtiment, ainsi que de l’électricité mise sous terre. Ces installations doivent suivre le 
même sort que le bâtiment principal."

La DAEC a averti A.________ que, si l’ordre de remise en état ne devait pas être exécuté jusqu’au 
30 novembre 2014, elle agirait par substitution à ses frais. Elle l’a menacé des suites pénales de 
l’insoumission à une décision et a mis les frais de procédure de 2'400 francs à sa charge.

La DAEC a tout d’abord constaté que le dépôt le 14 mars 2014 d’une nouvelle demande de permis 
de construire ne pouvait être considéré que comme dilatoire. En résumé, elle a relevé que le 
bâtiment en question ne disposait plus de la substance nécessaire lui permettant de lui redonner 
vie par sa transformation. Elle a souligné qu'on ne saurait créer, par des travaux dont l’illégalité a 
été à maintes reprises constatée, une situation de fait qui empêche le rétablissement de l’état de 
droit. Elle a ajouté qu'en l’occurrence, au vu du comportement du recourant, aucun motif – 
notamment financier – ne laissait apparaître cette mesure comme disproportionnée.

E. Agissant le 9 juin 2014, A.________ a contesté cette décision devant le Tribunal cantonal en 
concluant à son annulation, à la réduction des frais de procédure et à ce qu’il lui soit permis de 
déposer une demande de permis de construire. A l'appui de ses conclusions, le recourant relève 
que la décision attaquée viole le principe de l’égalité de traitement, dès lors que d’autres édifices 
illégaux ont pu être mis à l’enquête dans sa commune, voire même être occupés et exploités. Il 
estime la mesure disproportionnée, puisqu'à ce jour il a l’intention d’utiliser les lieux à des fins 
agricoles, soit pour y garder des moutons. Il souligne qu’il n'a jamais été de mauvaise foi, les 
travaux entrepris étant uniquement destinés à préserver l’édifice d’une détérioration 
supplémentaire. Indiquant les montants importants qu’il a investis dans ce terrain, il estime que 
l’intérêt public n’impose pas de détruire une bâtisse existant depuis 1880 et qui s’intègre 
parfaitement dans le paysage. De plus, il est selon lui exagéré de mettre à sa charge les frais de 
procédure et de lui imposer que la démolition soit surveillée par un technicien.

F. Dans ses observations du 19 août 2014, la DAEC conclut au rejet du recours et renvoie 
intégralement à sa décision du 21 mai 2014. Elle confirme en particulier que la surveillance du 
chantier de démolition par un ingénieur spécialisé s’avère nécessaire à l’égard de la protection de 
l’environnement.

G. Dans sa détermination du 2 septembre 2014, la commune renvoie aux considérants de la 
décision litigieuse et souligne qu’elle n’a pas connaissance de bâtiments qui seraient occupés 
malgré un ordre de démolition. Elle refuse d’entrer en discussion sur le reproche du recourant 
selon lequel son comportement serait influencé par des intérêts de tierces personnes avec 
lesquelles celui-ci serait en litige.

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en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc 
entrer en matière sur ses mérites.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas 
examiner, en l'espèce, le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. L'art. 167 LATeC a la teneur suivante:

"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du 
permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux.

2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le 
préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de 
construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse 
d'emblée exclue.

3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions 
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état 
du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les 
locaux ou de les exploiter.

4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit 
applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."

3. En l'occurrence, le préfet a renoncé à fixer à l’intéressé un délai pour légaliser les travaux qui 
ont été effectués sans permis. Il a estimé qu'une telle légalisation apparaissait d'emblée exclue et, 
partant, a transmis le dossier à la DAEC, compétente pour prendre les mesures de rétablissement 
lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir sont exécutés en violation du droit applicable en la 
matière. En prononçant l’ordre de démolition, la DAEC a d’entrée exclu la possibilité de légaliser 
les travaux, ce qui revient à refuser l’autorisation spéciale nécessaire à toute construction hors 
zone à bâtir, matière qui relève également de sa compétence (art. 136 LATEC). Il y a dès lors lieu 
d’examiner si c’est à juste titre que la DAEC affirme que les travaux ne pouvaient pas bénéficier 
d’un permis de construire. Ce n’est que dans ce cas de figure qu’un ordre de démolition peut être 
envisagé.

4. a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT souligne que pour tous 
les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si 
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. 
art. 136 LATeC). L'art. 16a al. 1 LAT prévoit notamment que sont conformes à l'affectation de la 
zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 

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l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la 
zone à bâtir.

b) En l'espèce, le bâtiment en question consiste en une ancienne habitation agricole et est 
situé hors de la zone à bâtir. Dans la mesure où le projet de rénovation de ce bâtiment dans le but 
d’y habiter ne répond pas à un besoin agricole – le recourant n'étant pas exploitant – les 
possibilités de le transformer doivent être examinées au regard des art. 24 ss LAT, qui règlent les 
exceptions possibles hors de la zone à bâtir. On précise ici que le fait de garder quelques moutons 
à titre de loisir ne peut pas créer un besoin agricole, même si l'Autorité foncière cantonale (AFC) a 
permis l’acquisition du terrain et que l’intéressé dispose d’une autorisation pour la détention de ces 
animaux.

L'examen des conditions des art. 24, 24a et 24b LAT peut d'emblée être écarté étant donné que 
l'implantation d’une habitation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa destination (art. 24 
LAT), que des travaux ont été effectués (art. 24a LAT) et qu'il n'est pas question d'une activité 
accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT). Il convient dès lors de vérifier si la rénovation 
de l'immeuble concerné peut être autorisée sous l'angle des exigences fixées par les art. 24c, 24d 
(al. 1 et 2) et 24e LAT.

5. a) aa) Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et 
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. 
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur 
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les 
bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures 
de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites.

L'art. 24c LAT ne s'applique qu'à des constructions ou installations qui peuvent être utilisées 
conformément à leur destination. Le législateur a ainsi codifié la jurisprudence du Tribunal fédéral 
selon laquelle seules bénéficient de la garantie de la propriété les constructions et les installations 
se trouvant dans un état tel que leur utilisation est encore possible conformément à la destination 
originaire du bâtiment. Dès lors, cette garantie ne protège pas les constructions en ruine, 
inutilisables ou propres à la démolition, ni les utilisations périmées de longue date (P. ZEN-
RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, 
p. 279).

Pour qu'un bâtiment d'habitation puisse être utilisé conformément à sa destination, le Tribunal 
fédéral exige pour le moins que les structures porteuses, les sols et le toit soient dans l'ensemble 
intacts, que les fenêtres et les portes existent, que les installations de cuisine, même très simples, 
et la cheminée soient en état de marche, ou pour le moins réparables, en d'autres termes que la 
construction soit encore utilisable conformément à son usage d'habitation. Il précise que la notion 
de structures porteuses intactes doit être comprise dans un sens large si l'on considère que le 
bâtiment d'habitation peut encore être utilisé conformément à sa destination (arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.173/1992 du 9 mars 1993 consid. 4a). En particulier, le Tribunal fédéral a jugé qu'une 
construction se trouvant dans un mauvais état technique ne permettait manifestement plus une 
utilisation conforme à sa destination. Les planchers du bâtiment étaient en effet passablement 
percés, les structures porteuses intérieures étaient en grande partie détruites, les murs extérieurs 
étaient considérablement dégradés, les annexes étaient partiellement en ruine et les installations 

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sanitaires, le chauffage ainsi que l'équipement de cuisine étaient inexistants (arrêt 1A.76/1993 du 
24 janvier 1994 consid. 4b).

bb) Dans le cas présent, le SeCA a considéré qu'une autorisation spéciale pour la 
rénovation de l’habitation ne pouvait pas être délivrée sur la base de l'art. 24c LAT en raison de 
l'état de délabrement avancé du bâtiment qui ne permettait pas d'affirmer, en 2004, que ce dernier 
avait été utilisable conformément à sa destination. Le recourant n'a formulé aucune contestation 
substantielle à cet égard et se contente de soutenir que les travaux débutés en 2005 consistaient 
en de simples travaux d’entretien. Il faut cependant admettre avec la DAEC qu'on ne peut pas 
prétendre que sa propriété était en bon état avant les travaux entrepris illégalement.

Il est en effet manifeste qu'avant les travaux, l'immeuble en cause était extrêmement vétuste et 
délabré. Il ressort du dossier que les façades avaient été fragilisées par l’ouragan Lothar et 
qu'elles étaient dépourvues d'isolation; que certaines parties d'entre elles faisaient défaut; qu'un 
pan entier du toit était quasiment dénué de couverture; que des fenêtres et des portes étaient 
absentes; que le plancher ne couvrait pas toute la surface habitable; et que les aménagements 
sanitaires, le chauffage, l'électricité ainsi que les installations de cuisine étaient inexistants. Dans 
des circonstances similaires, le TC a déjà admis être en présence d’une ruine (ATC 602 2011 6 du 
30 mai 2012) et il n’y a pas de raisons de s’écarter de cette jurisprudence. C’est à juste titre que la 
DAEC renvoie aux documents de l'Etablissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) 
excluant la protection contre le risque des éléments naturels en raison du mauvais état du 
bâtiment, à l’époque où les travaux n’avaient pas encore été entrepris (protocole et décision 
d’estimation de l’ECAB du 30 avril 2004). Cet élément vient confirmer le constat que cette 
ancienne habitation était en ruine. Dans cet état, celle-là ne pouvait être rendue habitable que 
moyennant de lourdes transformations et réfections. 

Dans ces circonstances, force est d'admettre que la construction n’était plus utilisable pour un 
usage d'habitation; elle n’était d’ailleurs plus habitée depuis 2000. Aussi, elle ne satisfaisait pas à 
la première condition – sine qua non – de l'art. 24c LAT.

b) aa) Conformément à l'art. 24d al. 1 LAT, l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles 
conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec 
l'agriculture, pour autant que les exigences fixées à l'art. 24d al. 3 LAT soient satisfaites. Cette 
disposition habilite l'autorité compétente à autoriser un changement complet d'affectation de 
bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance, conformes à l'affectation de la 
zone agricole et encore utilisés comme tels (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 288).

L'art. 24d al. 1 LAT ne vise également que les bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur 
substance. Selon la volonté du législateur, seuls peuvent en effet faire l'objet d'un changement 
complet d'affectation les bâtiments d'habitation qui demeurent en bon état. Cette condition est 
considérée comme remplie lorsque les éléments statiques tels que les fondations, les sols, les 
parois portantes et les toitures sont en bon état ou ne nécessitent qu'une légère rénovation 
(Message du Conseil fédéral relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 22 mai 1996, in FF 1996 III 485, 512). Dès lors, les édifices en ruine sont exclus du 
champ d'application de l'art. 24d al. 1 LAT (arrêt du Tribunal fédéral du 17 juillet 2003 in RDAF 
2006 I p. 624 consid. 5; C. DUPRÉ in Commentaire de la LAT 2010, n. 19 ad art. 24d). En sus 
d'être conservés dans leur substance, les ouvrages auxquels l'art. 24d al. 1 LAT a vocation à 
s'appliquer doivent également constituer des bâtiments d'habitation agricoles encore utilisés 
comme tels. Aussi, cette disposition ne permet pas de réaffecter à l'habitation des locaux 

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abandonnés (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 288). Le Message précise que seules les 
constructions qui étaient déjà utilisées à des fins d'habitation en rapport avec l'agriculture peuvent 
être réaffectées au logement sans rapport avec l'agriculture. L'art. 24d al. 1 LAT ne permet pas 
d'autoriser la transformation de bâtiments d'exploitation agricoles en bâtiments à usage 
d'habitation (Message in FF 1996 III 485, 512). En outre, cette disposition n'est applicable en 
principe qu'à des bâtiments qui étaient auparavant habités à l'année. Certes, les bâtiments qui 
étaient habités de manière temporaire pour les besoins de l'agriculture constituent aussi des 
bâtiments d'habitation agricoles, mais pour pouvoir être autorisée, l'utilisation à des fins non 
agricoles de ces bâtiments doit avoir les mêmes caractéristiques que l'utilisation agricole initiale 
(DUPRÉ, n. 18 ad art. 24d).

bb) Au vu des différents éléments du dossier déjà énumérés au consid. 5a, la ferme du 
recourant souffrait de nombreux défauts dans ses composantes essentielles. Dans ces conditions, 
elle ne pouvait incontestablement pas être considérée comme étant en bon état. En effet, les 
éléments fixes qui la composent étaient pour le moins précaires et exigeaient davantage qu'une 
légère rénovation. Partant, il n'est pas possible d'admettre que la construction est conservée dans 
sa substance au sens de l'art. 24d al. 1 LAT. De plus, cette habitation n'est plus occupée ni 
habitable depuis de nombreuses années. L'immeuble n'étant depuis l’année 2000 plus utilisé à des 
fins d'habitation, il ne peut pas être défini comme constituant un bâtiment d'habitation, et encore 
moins comme étant un bâtiment d'habitation agricole au sens de l'art. 24d al. 1 LAT.

Dès lors, force est de constater que la bâtisse ne peut pas être considérée comme demeurant 
conservée dans sa substance, ni qualifiée de bâtiment d'habitation agricole. Par conséquent, elle 
ne remplit aucune des conditions fixées à l'art. 24d al. 1 LAT; c'est pourquoi elle ne peut pas non 
plus être transformée sur la base de cette disposition.

c) On constate – pour être complet – que le bâtiment litigieux ne bénéficie pas non plus 
d’une mesure de protection. L'art. 24d al. 2 LAT autorise le changement complet d'affectation de 
constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et jugées dignes d'être protégées, à 
condition que celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente. Or, pour être 
jugées dignes d'être protégées, les constructions et installations doivent présenter une valeur 
propre en raison de leur architecture, de leur histoire ou de leur utilisation traditionnelle. 
L'appréciation de la valeur de protection ne doit pas dépendre de l'impression subjective d'une 
personne, mais bien, de façon déterminante, de l'avis de spécialistes. L'intérêt public à la mise 
sous protection doit être évident. Il ne s'agit pas de contourner les règles fédérales relatives au 
changement complet d'affectation des constructions hors de la zone à bâtir en utilisant de manière 
abusive l'art. 24d al. 2 LAT. Le bâtiment doit présenter des qualités exceptionnelles en termes 
d'harmonie de la composition, d'intégration au site, d'authenticité, d'originalité, de représentativité 
d'une époque ou d'un style (DUPRÉ, n. 35 ad art. 24d). En l'occurrence, la ferme du recourant n'est 
pas protégée par le PAL de la Commune de D.________. Dès lors, il est manifeste que le bâtiment 
ne remplit pas l'une des exigences essentielles de l'art. 24d al. 2 LAT. Si le recourant relève que le 
bâtiment existe depuis 1880 et s’intègre parfaitement dans le paysage, il ne s’agit que de son 
appréciation subjective qui ne peut être déterminante.

d) Le recourant expose dans son recours qu’il a maintenant l’intention d’utiliser le bâtiment 
pour y garder des moutons.

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L’art. 24e LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit que des travaux de transformation sont 
autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur 
substance s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre 
de loisir dans des conditions respectueuses.

Le Tribunal ne peut que constater que la condition selon laquelle le bâtiment doit avoir été 
conservé dans sa substance fait défaut. Ainsi qu’il a été constaté ci-dessus, le recourant ne saurait 
dès lors bénéficier de cette nouvelle disposition pour légaliser les travaux entrepris depuis 2005.

e) Partant, il y a lieu de constater que l’octroi d’un permis de construire hors zone n’était 
pas possible en l’espèce. Le dépôt d’une nouvelle demande de permis de construire ne saurait 
dès lors influencer la présente procédure. Il y a lieu de procéder au rétablissement de l’état de 
droit.

6. a) Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité 
(ATC 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la proportionnalité exige que la décision litigieuse 
soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des 
mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 
132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités; cf. également A. GRISEL, Traité de droit administratif, 
Neuchâtel 1984, p. 349). 

Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être 
automatiquement démolie. Le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage, lorsque la 
violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public 
ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que 
le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 
213 consid. 6 = JdT 1987 I 564; ATF 123 II 248 consid. 4a). Même si un administré ne peut se 
prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer 
à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait 
accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-
ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre 
mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 248 consid. 4a). 
Selon la jurisprudence, un ordre de démolition d'une installation pour rétablir une situation 
conforme au droit est en principe soumis à un délai de prescription de trente ans (cf. ATF 107 Ia 
121 consid. 1a; arrêt du Tribunal fédéral 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.4; ATF 132 II 21 
consid. 6.3).

b) L'examen du dossier montre que l'autorité intimée a procédé à une inspection des lieux 
en date du 21 février 2013 et qu'elle a entendu le recourant conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, 
avant d'ordonner la remise en état des lieux. Le dossier a été amplement instruit pour pouvoir 
examiner si le principe de la proportionnalité a été respecté.

Le recourant se prévaut de l’absence de mauvaise foi de sa part. Or, le dossier met en évidence 
que ce dernier – en tant qu'acquéreur désigné – était dès le début impliqué dans les démarches de 
l’ancien propriétaire. Il était parfaitement au courant qu’un permis de construire devait être requis 
et obtenu pour les travaux. Au moyen des ordres de cessation des travaux, il a à plusieurs reprises 
été rendu attentif au fait que ceux-ci étaient illégaux et dépassaient clairement ce qui aurait pu être 
admis comme simples travaux d’entretien. Plus précisément encore, il a eu connaissance du fait 

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que les autorités compétentes considéraient être en face d’un bâtiment dont la durée avait échu. 
Aussi était-il non seulement au courant de la nécessité de devoir obtenir un permis, mais 
également du fait que ce dernier avait peu de chances d’être octroyé au vu de l’état délabré de 
l’édifice. L'intéressé ne peut donc manifestement pas se prévaloir de sa bonne foi. Au contraire, il 
a fait fi des injonctions des autorités et a placé celles-ci devant le fait accompli en procédant à des 
rénovations.

En l'espèce, les dérogations à la règle ne sauraient être qualifiées de mineures. En effet, le souhait 
du recourant était de maintenir une bâtisse dont la durée de vie était échue en zone non 
constructible. Puisqu'il a été constaté en l'occurrence que l’ancienne habitation était en ruine et 
qu’elle ne bénéficiait plus de la garantie de la situation acquise, renoncer à la démolition 
reviendrait à permettre une nouvelle construction non conforme à la zone. On ne respecterait ainsi 
pas la séparation entre zones à bâtir et zones inconstructibles ce qui, manifestement, ne peut être 
considéré comme une dérogation mineure.

En ce qui concerne les constructions, le droit fédéral a instauré un contrôle sur l’octroi de 
dérogations hors des zones à bâtir. L'art. 3 al. 3, première phrase, LAT prévoit que l'étendue des 
territoires affectés à l'habitat et aux activités économiques doit être limitée. Cette règle consacre le 
principe de la séparation des zones à bâtir, dont la délimitation est imposée par les art. 14 et 15 
LAT, et des zones inconstructibles, pour maintenir le plus possible de territoires libres, éviter 
l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher la dissémination des 
constructions. L'art. 24 LAT, relatif aux constructions hors des zones à bâtir, est destiné à assurer 
la réalisation de cet objectif (ATF 116 Ib 377). La séparation entre zones à bâtir et zones 
inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues 
par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b 
p. 225; arrêt du Tribunal fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). L’intérêt public poursuivi 
par la remise en état est dès lors évident.

Du point de vue de l'intérêt public encore, celui-ci consiste également dans la préservation de 
l'égalité devant la loi et l'ordre juridique. Il faut lui accorder une importance certaine puisque les 
autorités – par le comportement de l’intéressé – ont été mises devant un fait accompli. On note 
que des ordres de cessation de travaux avaient été prononcés à répétition et que le recourant en a 
tout simplement fait fi. Ce comportement ne saurait lui profiter.

Dans ces conditions, l'intérêt public prime manifestement l'intérêt privé du recourant à pouvoir 
bénéficier de rénovations exécutées sur une ruine. L'impact financier de la mesure est relatif. 
Puisque c’est en connaissance de cause que le recourant a investi pour l'acquisition du bâtiment 
et les travaux, seuls les frais en lien avec la démolition doivent être pris en compte. Ces seuls frais 
de déconstruction ne peuvent être considérés comme disproportionnés. L’intéressé ne prétend 
d'ailleurs pas qu’ils seraient excessifs et feraient obstacle à une telle mesure.

La mesure ordonnée par la DAEC consistant à exiger la démolition intégrale de l’habitation et de 
ses annexes respecte le principe de la proportionnalité. En effet, on ne voit pas en l’espèce quelle 
mesure moins incisive pourrait être prise pour atteindre le résultat voulu. Puisque la construction 
est implantée sans base légale en zone non constructible, elle doit être enlevée. L’intéressé a 
rénové une ruine sans y être autorisé, créant ainsi une situation où on doit considérer l’entier de la 
construction comme illégale. Au vu des rénovations entreprises, on ne peut plus distinguer les 
éléments préexistants de ceux qui y ont été ajoutés ou modifiés sans autorisation. Il en résulte que 
la mesure étatique pour rétablir l’état de droit doit forcément concerner l’entier de la construction, 

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fondations, annexes et chemin d’accès inclus. L’art. 167 LATeC prévoit d’ailleurs explicitement que 
les mesures de rétablissement peuvent consister en la remise en état du sol. 

Partant, l'intérêt public à éliminer l’entier de la construction illicite hors de la zone à bâtir l'emporte 
manifestement sur l'intérêt privé purement financier du recourant à s'opposer à sa démolition.

c) Finalement, les critiques de l'intéressé concernant une prétendue violation de son droit à 
l'égalité ne changent rien à cette constatation.

Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de 
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une 
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et 
les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est 
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le 
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration 
persévérera dans l'inobservation de la loi (arrêt du Tribunal fédéral 1C_133/2010 du 4 juin 2010 
consid. 4.1; ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2/3 et les arrêts cités).

La comparaison que fait le recourant avec d’autres situations n'est pas pertinente. Ses explications 
ne sont de loin pas assez précises. En outre, il a été expliqué ci-dessus que le permis de 
construire ne pouvait pas être octroyé à la lumière de la législation. Le fait que d'autres bâtisses 
auraient été mises au bénéfice d'un permis dans des circonstances similaires n’est pas démontré. 

En application de la jurisprudence précitée, on ne saurait de plus admettre que les autorités – en 
l’occurrence la DAEC – n'auraient pas la volonté d'appliquer le principe de la séparation des 
espaces bâtis de ceux non-bâtis.

Au vu de ce qui précède, ce grief doit également être rejeté.

7. Le recourant conteste le bien-fondé de l’obligation qui lui est faite de devoir faire appel à un 
spécialiste, lequel devra se prononcer sur la présence de substances dangereuses qui risquent de 
porter atteinte à l’environnement si on démolit la construction.

a) Le but de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) est de 
protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les 
atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en 
particulier la diversité biologique. Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes 
seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 1 et 2 LPE). Celui qui est à l’origine d’une 
mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais (art. 2 LPE). 

Selon l’art. 7 al. 6 LPE, on entend par déchets les choses meubles dont le détenteur se défait ou 
dont l’élimination est commandée par l’intérêt public. L’élimination des déchets comprend leur 
valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le 
transport, le stockage provisoire et le traitement (art. 7 al. 6bis LPE). Par traitement, on entend 
toute modification physique, biologique ou chimique des déchets. Par utilisation, on entend toute 
opération impliquant des substances, des organismes ou des déchets, notamment leur production, 
leur importation, leur exportation, leur mise dans le commerce, leur emploi, leur entreposage, leur 
transport et leur élimination (art. 7 al. 6ter LPE). 

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Selon le prescrit de l’art. 30 LPE, les déchets doivent être éliminés d’une manière respectueuse de 
l’environnement (al. 1). Le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les mouvements de déchets 
dont l’élimination exige la mise en œuvre de mesures particulières pour être respectueuse de 
l’environnement (déchets spéciaux; art. 30f al. 1, première phrase, LPE). Il prescrit notamment que 
les déchets spéciaux doivent être désignés comme tels pour leur remise sur le territoire national et 
ne peuvent, sur le territoire national, être remis qu’à des entreprises titulaires d’une autorisation 
(art. 30f al. 2 let. a et b LPE). En raison des risques qu’ils présentent pour l’environnement, les 
déchets spéciaux nécessitent un traitement particulier et ne doivent en aucun cas être éliminés 
sans que des mesures appropriés soient prises. A cette fin, l’art. 4 de l’ordonnance sur les 
mouvements de déchets (OMoD; RS 814.610) oblige le détenteur de déchets à vérifier – avant de 
les remettre - s'il s'agit de déchets spéciaux ou d'autres déchets soumis à contrôle. L’art. 2 OMoD 
confère au Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la 
communication (DETEC) la compétence d’édicter une ordonnance comprenant une liste de 
déchets. Sont considérées comme substances dangereuses:
- l’amiante (annexe 1 chapitre 10 et 17 06 de l’ordonnance du DETEC concernant les listes pour 

les mouvements de déchets [RS 814.610.1]);
- les biphényls polychlorés (chapitre 17 09 02 de l’ordonnance du DETEC);
- les métaux lourds dans les peintures (chapitre 8 de l’ordonnance du DETEC et art. 29 al. 2 

let. b LPE);
- les hydrocarbures aromatiques polycycliques (ch. 12 de l’annexe 1 à l’ordonnance sur le 

traitement des déchets [OTD; RS 814.600]).

b) En l’espèce, les dispositions précitées permettent à l’évidence à l’autorité intimée 
d'imposer au recourant de s'assurer que des matériaux dangereux soient repérés préalablement à 
la démolition et ainsi de les séparer des autres déchets. Seul l’examen effectué par le spécialiste 
permettra de confirmer si, comme le prétend le recourant, la construction ne contient pas de 
déchets spéciaux.

Partant, la mesure s’avère nécessaire et proportionnée; le grief y relatif doit donc être rejeté.

8. Le recourant conteste finalement les frais de procédure qui ont été mis à sa charge à raison 
de 2'400 francs.

Les frais de procédure comprennent les émoluments et les débours (art. 127 CPJA). Selon le 
prescrit de l'art. 130 CPJA, en première instance, les frais sont mis à la charge de celui qui requiert 
ou provoque une décision de l'autorité administrative. Le montant est fixé en application du tarif 
des émoluments administratifs (RSF 126.21). Ce tarif prévoit un émolument compris entre 100 et 
10'000 francs pour les décisions prises dans le cadre du domaine des constructions (cf. art. 1 ch. 8 
let. e in fine).

En l’occurrence, au vu de l’ampleur du dossier, des multiples échanges et de l’inspection des lieux, 
un émolument de 2'400 francs n’apparaît pas disproportionné.

9. Mal fondé, le recours doit ainsi être entièrement rejeté.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA.

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Partant, les décisions attaquées de 
la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et du Préfet du 
district de la Sarine sont confirmées.

II. Les frais de procédure, fixés à 2'500 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l’avance de frais qu’il a versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 27 mars 2015/JFR/vth

Président Greffière