# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e5164204-1e06-594f-ab76-19c55c0c1810
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-01
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 01.02.2022 VD.2021.120 (AG.2022.105)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2021-120_2022-02-01.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2021.120

 

URTEIL

 

vom 1.
Februar 2022

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin
MLaw Anja Fankhauser 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                   
Rekurrentin 1

c/o [...]

 

B____                                                                                      
Rekurrent 2

[...]

 

C____                                                                                   
Rekurrentin 3

[...]

 

gegen

 

Bau- und
Gastgewerbeinspektorat

Münsterplatz 11

4001 Basel

 

D____                                                                                     
Beigeladene 

[...]

vertreten durch den
Konzernrechtsdienst

[...]

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Entscheid
der Baurekurskommission

vom 3. März 2021

 

betreffend Sanierung und
Erweiterung Mobilfunkanlage 

 

Sachverhalt

 

Mit Baubegehren
vom 6. Dezember 2018 ersuchte die D____ (Beigeladene) das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt um Bewilligung der Sanierung und Erweiterung
einer Mobilfunkanlage auf dem Dach der Liegenschaft [...] in Basel. Konkret
soll der bestehende Mast um drei Meter erhöht und daran neun neue Antennen angebracht
werden. Gegen das am 8. Januar 2020 publizierte Vorhaben erhob A____ unter
Einreichung von insgesamt 70 Unterschriften am 6. Februar 2020 Einsprache. Mit
Bauentscheid vom 23. Juli 2020 wurde das Baubegehren mit Bedingungen und
Auflagen bewilligt. Mit separatem Entscheid vom 23. Juli 2020 wies das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat die Einsprache ab, soweit darauf eingetreten wurde. Dagegen
erhob A____ in eigenem Namen sowie im Namen von insgesamt sechs Einsprechenden
bei der Baurekurskommission Rekurs, welcher mit Entscheid vom 3. März 2021
(versandt am 25. Mai 2021) kostenfällig abgewiesen wurde.

 

Gegen diesen
Entscheid richtet sich der am 4. Juni 2021 angemeldete und am 10. Juni
2021 begründete Rekurs an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht. Darin
begehren A____, B____ und C____ (Rekurrierende) die kosten- und
entschädigungsfällige Aufhebung des Bauentscheids Nr. BBG [...] vom 23. Juli
2020. Eventualiter sei die Beigeladene zu verpflichten, die Anlage erst dann in
Betrieb zu nehmen, wenn der Bund eine neue Vollzugshilfe und neue
Messempfehlungen für adaptive Antennen publiziert habe, der Beweis für ein
funktionierendes Qualitätssicherungssystem erbracht worden sei und die Anlage
diese neuen Grundlagen erfülle. Subeventualiter sei die Baubewilligung mit der Auflage
zu ergänzen, dass die Sendeantennen nicht als adaptive Antennen im Sinne von
Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV betrieben werden dürften. Die Baurekurskommission
beantragt mit Vernehmlassung vom 3. September 2021 die kostenfällige Abweisung
des Rekurses. Ebenso begehrt die Beigeladene mit Eingabe vom 6. September 2021
die Abweisung des Rekurses wie auch der Eventualbegehren. Mit Stellungnahme vom
6. September 2021 äusserte sich das Bau- und Gastgewerbeinspektorat zur vorgebrachten
Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die Rekurrierenden beantragten
innert der ihnen gesetzten Frist keine Durchführung einer öffentlichen
Parteiverhandlung. Sie stellen in ihrer Replik vom 25. Oktober 2021 neue
Beweisanträge und halten ansonsten an ihren Begehren fest. Die weiteren
Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie
für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid
und den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Entscheide
der Baurekurskommission unterliegen gemäss § 6 des Gesetzes betreffend die
Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht
(vgl. auch § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]).
Zuständig für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ist nach § 92 Abs.
1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das
Dreiergericht.

 

1.2      Angefochten
ist ein Entscheid über die Baubewilligung für die Sanierung und Erweiterung einer
Mobilfunkantennenanlage am Standort [...]. Gemäss § 13 Abs. 1 VRPG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Rechtsprechungsgemäss
ist zum Rekurs gegen eine Mobilfunkanlage legitimiert, wer innerhalb eines
Radius wohnt, in welchem die Strahlung der fraglichen Anlage 10 % des sogenannten
Anlagegrenzwertes oder mehr beträgt (vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3; BGer
1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 1; Thurnherr,
Fachhandbuch öffentliches Baurecht, 2016, N 8.177). Im vorliegenden Fall
beträgt der nach bundesgerichtlicher Formel berechnete Einspracheperimeter
gemäss Standortdatenblatt 713,9 m. Die Rekurrierenden sind entweder Bewohnende
oder Eigentümerinnen und Eigentümer der Liegenschaft [...] in Basel, welche
innerhalb des legitimationsbegründenden Perimeters liegt. Deshalb sowie als
Adressaten des angefochtenen Entscheids verfügen sie über ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Auf den im Übrigen frist- und
formgerecht eingereichten Rekurs ist daher einzutreten. 

 

1.3

1.3.1   Die
Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das
öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze
verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder
Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen nicht
pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler: VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E.
1.3).

 

1.3.2   Im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht
prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit
gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage
kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten
konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt
substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen
Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder,
Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005
S. 277, 305; Stamm, Die
Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], a.a.O., S. 477, 504; VGE
VD.2021.95 vom 26. Oktober 2021 E. 1.3.2).

 

2.         

2.1      Streitgegenständlich
ist die baurechtliche Bewilligung für die Sanierung und den Ersatz von
Mobilfunkantennen auf einem bestehenden Mast. Dieser soll um drei Meter erhöht
und es sollen neu insgesamt neun Antennen angebracht werden. Die Antennen
sollen daran einer Höhe von 20.75 m (Antennen 1–6) und 19.25 m (Antennen 7–9)
montiert und auf den Frequenzbändern 700–900 Megahertz (MHz; Antennen 1–3), 1’800-2’600
MHz (Antennen 4–6) sowie 3’400 MHz (Antennen 7–9) sowie in den Azimuten
(Abweichung in Grand von Norden) von 60° (Antennen 1, 4, 7), 180° (Antennen 2,
5, 8) und 300° (Antennen 3, 6, 9) Azimut senden (vgl. Standortdatenblatt vom 16.
November 2018 [act. 8] S. A2). Bei den Antennen 7–9 handelt es sich jeweils um
adaptive Antennen. Zum besseren Verständnis ist vorab auf diverse
Begrifflichkeiten einzugehen, die in diesem Zusammenhang auftreten.

 

2.2      

2.2.1   Nach
Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01) sind Emissionen wie
Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen durch Massnahmen bei
der Quelle zu begrenzen (Emissionsbegrenzung). Nach Abs. 2 sind Emissionen
unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge soweit zu
begrenzen, als dies technisch und wirtschaftlich tragbar ist. Nach Abs. 3 sind
Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass
die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden. Zu den Einwirkungen zählt auch die von
Mobilfunkantennen ausgehende Strahlung (Art. 7 Abs. 1 USG, BGE 128 II 378 E.
6.2). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von
Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der
Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen
Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1
USG). Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf
Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und
Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). 

 

2.2.2   Hinsichtlich
der zu erwartenden Einwirkungen von Mobilfunkantennenanlagen ist die Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV, SR 814.710)
heranzuziehen. Gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Anlagen, die nichtionisierende
Strahlen emittieren, bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen
Emissionsgrenzwerte einhalten. Diese werden als «Anlagegrenzwerte» (AGW) in
Anhang 1 Ziff. 6 NISV für Mobilfunkanlagen konkretisiert. Sie müssen nicht
überall, sondern an nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten
werden (Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Dazu zählen insbesondere Wohnungen, Schulen,
Kindergärten, Spitäler, ständige Arbeitsplätze und Kinderspielplätze, also
Orte, wo sich Menschen während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 lit. a
NISV). Daneben müssen sämtliche Mobilfunkanlagen zum Schutz vor thermischen
Effekten auf den Menschen (der Erwärmung des Körpergewebes, Art. 13 Abs. 1
NISV) auch «Immissionsgrenzwerte» (IGW) einhalten, und zwar überall dort, wo
sich Menschen aufhalten können (Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]). Die
AGW liegen im Bereich der Mobilfunkstrahlung deutlich tiefer als die IGW: Der
AGW nach Anhang 1 Ziff. 64 lit. c NISV liegt bei Anlagen mit Frequenzbereichen
unter 900 bzw. über 1'800 MHz, d.h. bei adaptiven Antennen, wie sie auch
vorliegend zur Diskussion stehen, bei 5 Volt/Meter (V/m). Der IGW liegt
demgegenüber nach Anhang 2 Ziff. 11 NISV in diesem Frequenzbereich um über ein
Zehnfaches höher, und zwar bei 61 V/m. 

 

Bevor eine
Anlage neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen
Behörde ein Standortdatenblatt einreichen (Art. 11 Abs. 1 NISV). Dieses muss nach
Abs. 2 enthalten: die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen
Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),
den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die von
der Anlage erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). 

 

Die Vorschriften
der NISV sind mit Änderungen vom 17. April 2019 im Hinblick auf den Einsatz von
adaptiven Antennen bei Mobilfunkanlagen ergänzt worden. Nach dieser am 1. Juni
2019 in Kraft getretenen Fassung gilt als massgebender Betriebszustand der
maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (Anhang 1
Ziff. 63 Abs. 1 NISV). Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV definiert, dass
Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr
Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden.
Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht auf einer
rechnerischen Prognose der Strahlung.

 

Mit Anpassung
vom 17. Dezember 2021 wurde die NISV erneut ergänzt und Anhang 1 Ziff. 63
entsprechend erweitert: Nach der am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung
kann bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren
Antenneneinheiten («Sub-Arrays») auf die maximale Strahlenleistung (ERP) ein
Korrekturfaktor KAA angewendet werden (Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2
NISV). In Abs. 3 dieser Bestimmung sind die entsprechenden KAA
definiert, und nach Abs. 4 gelten bei Anwendung eines KAA auf
adaptive Antennen solche neu nicht mehr als Änderung der Anlage.

 

2.2.3   Das
Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat die NISV mit diversen Vollzugshilfen
konkretisiert. Im vorliegenden Zusammenhang zu nennen sind die
Vollzugsempfehlung aus dem Jahr 2002 «Mobilfunk und WLL-Basisstationen» (kurz BAFU
Vollzugsempfehlung 2002), der Nachtrag vom 28. März 2013 zu dieser
Vollzugsempfehlung (kurz BAFU Nachtrag 2013), der Nachtrag vom 23. Februar 2021
«Adaptive Antennen: Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung» (kurz
BAFU Nachtrag 2021) sowie die Erläuterung vom 23. Februar 2021 «Adaptive Antennen
und deren Beurteilung gemäss der NISV» (kurz BAFU Erläuterung 2021, alle unter https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html#-815252561).
Zudem gab das BAFU diverse Informationsschreiben an die Kantone heraus. Zu
nennen sind hierbei die Information vom 17. April 2019 «Mobilfunk und
Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz» (kurz BAFU Information 2019)
sowie jene vom 31. Januar 2020 «Informationen zu adaptiven Antennen und 5G,
Bewilligung und Messung» (kurz BAFU Information 2020). 

 

3.

3.1      Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden in formeller Hinsicht zunächst eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie hätten im vorinstanzlichen Verfahren (Rekursbegründung
vom 8. September 2020 [act. 8]) dargelegt, dass das ursprüngliche Standortdatenblatt
vom 10. März 2017 der bestehenden Mobilfunkantennenanlage bei der am 1. September
2020 gewährten Akteneinsicht gefehlt habe. Auch auf Einsichtsgesuche beim
Lufthygieneamt beider Basel und beim Bau- und Gastgewerbe­inspektorat seien
ihnen dieses Standortdatenblatt sowie die «Dossiers 2 und 3» nicht überlassen
worden. Die Vorinstanz erwog diesbezüglich im angefochtenen Entscheid, dass
sich weder das anbegehrte Standortdatenblatt vom 10. März 2017 noch die damaligen
Baubewilligungsakten in den Vorakten des strittigen Verfahrens befinden würden.
Diese Akten und insbesondere das erwähnte Standortdatenblatt seien für die
Beurteilung des Baubegehrens vom 6. Dezember 2018 nicht von Relevanz, weshalb
die unterbliebene Einsicht keine Verletzung des Akteneinsichtsrechts respektive
des rechtlichen Gehörs darstelle. Soweit des Weiteren geltend gemacht werde, es
sei auch keine Einsicht in die «Dossiers 2 und 3» des vorliegend strittigen
Baubewilligungsverfahrens gewährt worden, sei darauf hinzuweisen, dass es sich
dabei lediglich um Kopien des «Dossiers 1» handle, welche für die
Konsultationen der Fachbehörden erstellt und bei diesen in Zirkulation gegeben worden
seien (angefochtener Entscheid E. 10–11).

 

3.2      Die
Rekurrierenden machen in ihrem Rekurs an das Verwaltungsgericht geltend, dass
sich das Akteneinsichtsrecht gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf
sämtliche Akten eines Verfahrens beziehe, die für das Verfahren erstellt oder
beigezogen worden seien. Für die Akteneinsicht sei es daher unerheblich, ob ein
besonderes Interesse geltend gemacht werde und ob die fraglichen Akten aus
Sicht der Behörde für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam seien (Rekursbegründung
vom 10. Juni 2021 [act. 3] S. 11).

 

3.3

3.3.1   Der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR
101]) umfasst neben anderen Teilgehalten auch den Anspruch auf Akteneinsicht.
Betroffene können ihre grund- bzw. verfahrensrechtlichen Mitwirkungsrechte wie
namentlich ihren Anspruch auf Äusserung oder Anspruch auf Mitwirkung am
Beweisverfahren nur wirksam wahrnehmen, wenn ihnen die Möglichkeit geboten
wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche die Behörde ihre Verfügung bzw.
ihren Entscheid stützt bzw. zu stützen gedenkt (BGE 132 V 387 E. 3.1, 132 II
485 E. 3.2; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, Rz 331; Waldmann, in: Waldmann/Belser/Epiney
[Hrsg.], Basler Kommentar BV, Basel 2015, Art. 29 N 54). Vom Akteneinsichtsrecht
umfasst werden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich alle
Akten, die geeignet sind, Grundlage für die spätere Entscheidung zu bilden,
d.h. entscheidrelevant bzw. beweiserheblich sind oder sein können (VGE
VD.2019.195 vom 16. April 2021 E. 2.3.1). Die Wahrnehmung des
Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen
Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden
verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VD.2018.221
vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1 mit Hinweis auf Waldmann,
a.a.O., Art. 29 BV N 54; VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4; BGE 142 I
86 E. 2.2, 130 II 473 E. 4.1, 129 I 85 E. 4.1 f.). Grundsätzlich erstreckt sich
das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen Verfahrens noch auf
Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht
oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2019.144 vom 9. Januar 2020 E. 2.2, VD.2017.150
vom 14. Mai 2018 E. 2.2). 

 

3.3.2   Vorliegend
ist nicht ersichtlich, dass sich das Standortdatenblatt vom 10. März 2017 der
bestehenden Anlage in den Akten befunden hat. Die Rekurrierenden machen jedoch nicht
geltend, dass sich die Vorinstanz für ihre Entscheide darauf gestützt haben
soll. Es ist daher nicht Teil der Akten, in welche aufgrund des Anspruchs auf
rechtliches Gehör Einblick zu gewähren ist. Soweit die Rekurrierenden vorbringen,
mit Bezug auf das rechtliche Gehör dürfe von den Behörden gerade nicht
beurteilt werden, ob bestimmte Informationen für die Rechtswahrnehmung
erforderlich seien, so zielt dies an der Sache vorbei. Wesentlich ist vielmehr,
dass das Standortdatenblatt vom 10. März 2017 nicht Teil der Verfahrensakten für
das aktuell strittige Baubegehren ist. Implizit stellen sich die Rekurrierenden
aber auf den Standpunkt, dass es zu den Akten hätte genommen werden müssen. Sie
führen im Wesentlichen aus, sie müssten zur Geltendmachung ihres Standpunktes
wissen, wie hoch die heutige Strahlenbelastung bezogen auf die Angaben im
Standortdatenblatt vom 10. März 2017 sei und ob die Erhöhung eines
gesamten Frequenzbandes immer noch plausibel erscheine. Darin kann ihnen nicht
gefolgt werden. Mit dem vorliegend zu beurteilenden Baugesuch sollen die im
Jahr 2017 bewilligten und bis dato bestehenden Antennen ersetzt werden. Es ist
nicht ersichtlich, weshalb dieses «alte» Standortdatenblatt für die Beurteilung
der Bewilligungsfähigkeit des aktuell zu behandelnden Baubegehrens von Bedeutung
sein soll. Im vorliegenden Verfahren ist einzig die neu zu errichtende Antennenanlage
zu beurteilen, und zwar aufgrund der aktuellen Baugesuchsunterlagen und des
darin enthaltenen neuen Standortdatenblattes vom 16. November 2018 (act. 8).
Die Vorinstanzen waren daher auch aufgrund der Akten­führungspflicht nicht verpflichtet,
das Standortdatenblatt vom 10. März 2017 zu den Akten zu nehmen. Es liegt daher
keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Rekurrierenden im bisherigen
Verfahren vor.

 

4.

4.1      

4.1.1   Die
Baurekurskommission hat gestützt auf die vorstehend dargelegten Grundlagen (vgl.
oben E. 2) in den Erwägungen 6 und 7 des angefochtenen Entscheids die
Wirkungsweise von adaptiven Antennen ausführlich umschrieben. Demnach senden
konventionelle statische Antennen im Wesentlichen mit einer immer gleichen
räumlichen Verteilung der Strahlung und geben die zu übermittelnden Signale
stets in die gesamte, von der Antenne versorgte Funkzelle ab. Demgegenüber ist
es mit adaptiven Antennen möglich, die Signale gezielt in Richtung der
Nutzenden beziehungsweise der Mobilfunkgeräte zu senden (sog. «Beamforming»)
und sie in den anderen Richtungen beträchtlich zu reduzieren (vgl. auch BAFU
Information 2020 S. 1). Beim Beamforming wird das Mobilfunkgerät zunächst durch
einen sehr schwachen Kontrollstrahl der Antenne lokalisiert, sodann wird der
Antennenstrahl gebündelt und dem Endgerät zugeführt (vgl. Cercl Air, Informationsblatt 5G «Zukunft
des Mobilfunks: Auswirkungen auf Behörden», Stand Juni 2018, S. 2). Adaptive
Antennen kommen insbesondere in Verbindung mit 5G zum Einsatz, könnten aber
grundsätzlich auch für bisherige Technologien wie 3G oder 4G eingesetzt werden
(vgl. BAFU Information 2020 S. 1). Funktechnisch gesehen haben Frequenzen um
3,6 Gigahertz (GHz) schlechtere Übertragungseigenschaften als die bisher genutzten
Frequenzen um 2 GHz und tiefer, wodurch sie bei der Übertragung durch die
Luft oder Gebäudehüllen stärker abgeschwächt beziehungsweise gedämpft werden.
Indem adaptive Antennen das Signal in die Richtung des Nutzers beziehungsweise
des Mobilfunkgerätes fokussieren, können sie dazu eingesetzt werden, diese
schlechteren Ausbreitungseigenschaften zu kompensieren (vgl. BAFU Information
2019 S. 2). Zugleich haben adaptive Antennen durch das Beamforming insgesamt
eine geringere Strahlenbelastung zur Folge als herkömmliche Antennen (vgl. BAFU
Information 2019 S. 4, so auch Seiler
Germanier, 5G-Mobilfunkanlagen und das «worst-case-Szenario», in: PBG
2020/4, S. 34, 35). Die Signale werden beim Beamforming in Form länglicher
Keulen gezielt ausgerichtet, während sie in anderen Richtungen abgeschwächt
sind. Dadurch kann das Signal im Randbereich ähnlich stark sein wie im Zentrum,
andererseits ist die Zeitdauer der maximalen Leistung an einem nahe bei der
Antenne gelegenen Ort reduziert. In der Folge sind hohe Datenmengen und
optimierte Reichweiten möglich (vgl. dazu BAFU Erläuterung 2021 S. 5 und BAFU
Nachtrag 2021 Ziff. 3.1).

 

Die Vorinstanz
erwog in diesem Zusammenhang weiter, dass der BAFU Nachtrag 2021 beschreibe,
wie die Strahlung adaptiver Antennen berechnet werden könne. Dabei werde
aufgrund der Fokussierung der Strahlung auf den Ort eines verbundenen
Mobiltelefons mit einem Korrekturfaktor auf die bewilligte Sendeleistung
Rechnung getragen. Dieser Korrekturfaktor erlaube adaptiven Antennen mit einer
automatischen Leistungsbegrenzung, über kurze Zeit mehr als die für die
Berechnung verwendete Sendeleistung zu strahlen. Damit solle sichergestellt
werden, dass adaptive Antennen nicht strenger beurteilt würden als
konventionelle Antennen, wobei die für die Berechnung verwendete Sendeleistung
gemittelt über eine Zeitspanne von 6 Minuten nicht überschritten werden dürfe.
Im vorliegenden Fall sei es aber nicht zu beanstanden, dass die
streitgegenständlichen adaptiven Antennen vor dem Erlass dieses BAFU Nachtrags
2021 nach dem sogenannten «worst-case-Szenario» beurteilt worden seien. Daher
bedürfe es auch keiner näheren Auseinandersetzung mit der neuen Vollzugshilfe
und den darin enthaltenen Berechnungsmethoden. Die strittige Antennenanlage
dürfe denn auch nur nach den im bewilligten Standortdatenblatt ausgewiesenen
und den mittels «worst-case-Szenarios» verifizierten Werten betrieben werden.
Ein Betrieb, wie ihn möglicherweise der BAFU Nachtrag 2021 insbesondere unter
Berücksichtigung eines Korrekturfaktors erlauben würde, sei nicht zulässig.
Voraussetzung für einen solchen Betrieb wären ein neues Standortdatenblatt und
die Einrichtung einer automatischen Leistungsbegrenzung. Offenbleiben könne, in
welchem Verfahren eine Anpassung beurteilt werden müsse (angefochtener
Entscheid E. 6, 7).

 

4.1.2   Die
Rekurrierenden bestreiten diese Beschreibung der Wirkungsweise adaptiver
Antennen und deren Beurteilungspraxis, ohne sich jedoch substantiiert mit den
Erwägungen der Vorinstanz auseinanderzusetzen (Rekursbegründung [act. 3] S. 9,
10). Zudem verweisen sie lediglich pauschal auf ihre vorinstanzliche
Argumentation (Rekursbegründung S. 17, 22 ff.). Aufgrund der Verletzung
des Rügeprinzips (vgl. oben E. 1.3.2) und damit einhergehend mangels
Begründung, weshalb diese Betrachtungsweise im Einzelnen unzulässig sein soll, ist
auf diese pauschale Rüge nicht weiter einzugehen (vgl. dazu auch unten E. 5). 

 

4.1.3   Schliesslich
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden, soweit sie replicando pauschal auf
«Überschreitungen von Strahlungsgrenzwerten» verweisen (Replik vom 25. Oktober
2021 [act. 12] S. 3). Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist allein
das mit dem Baugesuch gestellte Begehren auf Sanierung der Antennenanlage (vgl.
auch unten E. 4.5.2). Gemäss Standortdatenblatt vom 16. November 2018, dessen
Inhalt nicht explizit bestritten wird, werden die massgebenden
Immissionsgrenzwerte (IGW) von 61 V/m an den beiden höchstbelasteten OKA und
auch die Anlagegrenzwerte (AGW) von 5 V/m an den betrachteten sieben OMEN jeweils
(rechnerisch prognostiziert) eingehalten. Die Überwachung, ob die tatsächlich
gemessenen Strahlungswerte unterhalb dieser Grenzwerte liegen, wird jedoch vielmehr
im Rahmen des QS-Systems von den Behörden als Aufsichtsbehörden zu überwachen
sein (vgl. auch Breitenbücher, Die
Rechtsprechung zur nichtionisierenden Strahlung von Mobilfunkanlagen, in: URP 2/2021,
S. 180, 191 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.4). Diesbezügliche Fragen
zur Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Strahlungswerte betreffen demnach grundsätzlich
den Zeitraum nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens. 

 

4.2      

4.2.1   Mit
ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, bei der Beurteilung der strittigen
Antennenanlage sei «der Korrekturfaktor» nicht beigezogen worden (Rekursbegründung
[act. 3] S. 9, 10). Ausserdem üben sie pauschale Kritik an «der Vollzugshilfe»
(Rekursbegründung [act. 3] S. 12). 

 

4.2.2   Hierzu
ist zunächst festzustellen, dass das Baubegehren der Beigeladenen vom 6.
Dezember 2018 datiert, der Bauentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats
vom 23. Juli 2020. Die von den Rekurrierenden erwähnte «Vollzugshilfe», d.h. der
BAFU Nachtrag 2021, wurde erst am 23. Februar 2021 publiziert. Die unter
E. 2.2. hiervor genannten Informationen des BAFU an die Kantone vom 17.
April 2019 bzw. vom 31. Januar 2020 lagen zum Zeitpunkt der
Baugesuchsbeurteilung hingegen vor. Weder der BAFU Nachtrag 2021 noch der darin
erwähnte Korrekturfaktor KAA, welcher im Übrigen erst mit Anpassung der
am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung der NISV definiert worden ist
(Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 3 NISV), konnten demnach zur Anwendung gelangen. Demgemäss
beruhte die Beurteilung der streitgegenständlichen Antennenanlage tatsächlich
auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung der adaptiven Antennen nach dem «worst-case-Szenario».
Die diesbezüglichen Rügen der Rekurrierenden zielen somit ins Leere. Mangels
Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids und der lediglich
integral übernommenen Rügen, welche die Rekurrierenden bereits vor der
Vorinstanz vorbrachten (vgl. auch Rekursbegründung [act. 3] S. 17 ff.), kann
vollumfänglich auf die vorinstanzlichen Ausführungen verweisen werden. Im
Wesentlichen legte die Baurekurskommission diesbezüglich dar, dass die zu jenem
Zeitpunkt geltenden Regelungen nach Anhang I Ziff. 63 NISV zur Anwendung kamen und
dazu, wie bei der Beurteilung der bisherigen Mobilfunktechnologie, der maximale
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung als massgebender
Betriebszustand angenommen wurde (zum Ganzen vgl. angefochtener Entscheid
E. 13–21). Dieser zutreffenden Darstellung schliesst sich das
Verwaltungsgericht vollumfänglich an. Die vorgebrachten bzw. lediglich pauschal
wiederholten Rügen erweisen sich demnach als unbegründet.

 

4.3

4.3.1   Die
Rekurrierenden machen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sinngemäss geltend,
dass den gesundheitlichen Risiken und damit dem Vorsorgegrundsatz zu wenig Rechnung
getragen werde. Sie weisen auf neue Studienergebnisse hin, welche die biologischen
Effekte der Mobilfunkstrahlung wissenschaftlich belegen sollen (vgl. unter
anderem Beilage V2 zur Rekursbegründung [act. 4]: Schürmann/Mevissen, Manmade Electromagnetic Fields and
Oxidative Stress – Biological Effects and Consequences for Health, in:
International Journal of Molecular Sciences, 6. April 2021; Beilage V3: Hardell/Carlberg/Hedendahl, Kommentar
vom 1. September 2018 zu den Technischen Berichten des National Toxicology
Program zu Untersuchungen über die Toxikologie und Karzinogenese bei einer
Ganzkörperexposition von Hsd:Sprague Dawley SD-Ratten und von B6CF1/N-Mäusen
mit Mobiltelefonbestrahlung der Frequenz vom 900 MHz und 1'900 MHz und den
Modulationen von GSM und CDMA, Kommentar abrufbar unter www.diagnose-funk.org). Nach Ansicht der Rekurrierenden werde
darin das Dogma widerlegt, wonach der Mobilfunk bloss thermische, nicht aber
biologische Effekte habe, auf welches die «industriefreundliche Praxis»
gestützt werde. Es lasse sich nicht bestreiten, dass die «invasive
Mobilfunkstrahlung Ursache manch körperlicher und nervöser Beschwerden durch
die Auslösung von oxidativem Zellstress» sei. Zudem sei mit den Studien
eindeutig belegt, dass hochfrequente Strahlung beim Menschen Gliome und
Akustikusneurinome hervorrufe. Sie würden Hinweise geben, dass die Strahlung
Hirntumore, Adenome, Schilddrüsenkrebs, maligne Lymphome, Hautkrebs sowie
Multisite-Karzinogene hervorrufe (Rekursbegründung [act. 3] S. 5 ff).
Bezüglich des Vorsorgeprinzips führen sie aus, es finde «immer mehr eine
Verlagerung vom Vorsorgeprinzip hin zum amerikanischen Nachweisprinzip statt»
und es stehe «der rechtssprechenden Gewalt durchaus zu, auch eigene Recherchen
(…) im Sinne der gesetzlich vorgesehenen Amtsermittlung» zu betreiben. Die
schädlichen Auswirkungen seien nicht mehr nur vermutet, weshalb die Grenzwerte
beim Mobilfunk kritisch geprüft werden müssten (Rekursbegründung [act. 3] S.
13, 14).

 

4.3.2   Den
Vorbringen der Rekurrierenden kann nicht gefolgt werden. Die nichtionisierende
Strahlung von Mobilfunkanlagen wird, wie bereits ausführlich dargelegt, durch
das Immissionsschutzrecht reguliert. Abgesehen davon, dass die Datenlage zu den
gesundheitlichen Risiken der Mobilfunkstrahlung nach wie vor erhebliche
Unsicherheiten bestehen lässt (vgl. dazu Röösli,
Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung
auf den Menschen, in: URP 2/2021, S. 117 ff.), hat der Bundesrat gestützt auf
Art. 74 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV, SR 101) im Rahmen des Vorsorgeprinzips
die AGW in der NISV so tief angesetzt, wie es technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist. Die AGW sind demnach keine Gefährdungswerte,
sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen (vgl. dazu bereits BGer 1C_132/2007
vom 30. Januar 2008 E. 4.4.5). Nach konstanter bundesgerichtlicher
Rechtsprechung sind die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand
verfassungs- und gesetzeskonform (vgl. etwa BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar
2019 E. 4.3, 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3.1 und E. 4, 1C_576/2016
vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.1). 

 

4.3.3   Zutreffend
ist, dass in umweltrechtlichen Verfahren der Untersuchungsgrundsatz gilt.
Gleichzeitig ist aber das gerichtliche Verfahren offensichtlich nicht geeignet,
den Stand der Wissenschaft bezüglich der Erbringung einer vom Bund
konzessionierten Dienstleistung (BGE 131 II 545 E. 2.2) im Einzelfall zu
überprüfen. Vielmehr dürfen sich die Rechtsanwender diesbezüglich auf die
Untersuchungen der Fachbehörde stützen. Es ist Aufgabe der zuständigen
Fachbehörden und Arbeitsgruppen und nicht der Rechtsmittelinstanzen, die
internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und
gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen (dazu
bereits BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 4.2.2, 1C_492/2009 vom
20. Juli 2010 E. 2.2.2). Das Bundesgericht hielt ausserdem fest, dass der
Bundesrat bzw. das BAFU als Fachbehörde die wissenschaftliche Entwicklung
permanent mit einer beratenden Expertengruppe verfolge und die Grenzwerte
gegebenenfalls dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung anpasse (BGer
1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5, 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1,
1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff.). Weiter erwog das Bundesgericht,
dass in mehreren Forschungsberichten zum Einfluss von hochfrequenter
nichtionisierender Strahlung auf Pflanzen zwar auf die Auslösung von
biologischen Effekten durch Mobilfunkstrahlung in Pflanzen oder in pflanzlichen
Zellkulturen geschlossen worden sei, wobei es bisher aber keine Nachweise für
deren Schädlichkeit gebe (dazu BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.8). Es
fehlten auch wissenschaftliche Untersuchungen über biologische Auswirkungen von
nichtionisierender Strahlung auf Wild- und Nutztiere, die eine
Risikobeurteilung zuliessen (dazu BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.2).

 

4.3.4   Gestützt
auf diese Ausführungen zielt auch die bereits im vorinstanzlichen Verfahren
unter Verweis auf die zitierten neuen Studienresultate erhobene und vorliegend
integral erneuerte Rüge einer Verletzung des Vorsorgeprinzips ins Leere (vgl. Rekursbegründung
[act. 3] S. 28 ff.). Vielmehr verlangt das Vorsorgeprinzip im Zusammenhang mit
der Mobilfunknutzung gerade keine über die Grenzwerte der NISV hinausgehende
vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Breitenbüchner,
a.a.O., 189; BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.9), und es soll auch
nicht jeder nur denkbare biologische Effekt wissenschaftlich untersucht und
jegliche Gesundheitsauswirkung mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden (BGer
1A_106/2005 vom 17. November 2005 E. 4). Insbesondere vermögen die
Rekurrierenden nicht darzulegen, dass sich aus den diversen Beilagen ihrer
Rekursbegründung [act. 4] ergebe, dass die Grenzwerte zur Einhaltung des
Vorsorgegrundsatzes ungenügend sein sollen. So wird in dem von ihnen
beigelegten Review von Schürmann/Mevissen
(vgl. oben) zwar geltend gemacht, dass sich aus verschiedenen Studien, auch
unter Berücksichtigung von teilweisen methodischen Schwächen, der Trend
deutlich abzeichne, wonach die EMF-Exposition, auch im niedrigen Dosisbereich,
durchaus zu Änderungen im zellulären oxidativen Gleichgewicht führen könne. Die
Autoren führen abschliessend aber selbst aus, dass weiterführende
Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen notwendig seien, um diese
Phänomene und Beobachtungen zu verstehen und zu bestätigen. Erst weitere
Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen werden also zeigen, ob die
der in diesem Review aufgeführten Ergebnisse tatsächlich zu einer Empfehlung an
den Bundesrat führen müssen, in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte
zu verschärfen. Für die von den Rekurrierenden geforderte Abweisung des
Baugesuches fehlt aber aufgrund der obigen Ausführungen jegliche Grundlage. 

 

4.3.5    Schliesslich
kann auch auf die Kritik der Rekurrierenden an den ihrer Auffassung nach zu
hohen Immissionsgrenzwerten nicht weiter eingetreten zu werden. Soweit gerügt
wird, es werde der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (ICNIRP) und damit einem «privaten Verein mit wohlklingendem Namen»
die «Bestimmung des Grenzwertes für den Gesundheitsschutz» überlassen, ist einzig
festzustellen, dass die zuständigen Fachbehörden mit der NISV die jeweiligen
Grenzwerte selbst erlassen haben, wenn auch unter Berücksichtigung der Daten
und Einschätzung der ICNIRP. 

 

4.4      

4.4.1   Die
Rekurrierenden bringen vor, dass die Vorinstanz die von ihnen verlangte
Nachmessung abgelehnt habe (Rekursbegründung [act. 3] S. 14, 15). Diesbezüglich
erwog die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid mit Bezug auf den von den
Rekurrierenden gerügten Direktabstand zwischen den Antennen 7–9 und OMEN 4,
dass dieser gemäss der BAFU Vollzugsempfehlung 2002 trigonometrisch aus dem
horizontalen Abstand und dem Höhenunterschied zwischen der Antenne und dem OMEN
berechnet worden sei. Eine solche Berechnung schliesse eine Nachmessung vor Ort
grundsätzlich nicht aus. Aus der von den Rekurrierenden eingereichten
Nachmessung gehe allerdings nicht klar hervor, von wo bis wo der Abstand
gemessen worden sei. Ihre Rüge erscheine daher wenig substantiiert. Selbst wenn
man als direkten Abstand zwischen den Antennen 1–6 und OMEN 4 im Zusatzblatt 4a
des Standortdatenblatts vom 16. November 2018 betreffend OMEN 4 anstelle des im
Standortdatenblatt angegebenen Werts von 42,10 m einen solchen von 41,23 m
einsetze und die elektrische Feldstärke mit diesen Werten neu berechne,
resultierte eine solche von 4.97962 V/m, womit der massgebende AGW von 5 V/m immer
noch eingehalten sei. Die von den Rekurrierenden geltend gemachte falsche
Entfernung habe daher von vornherein keine Relevanz hinsichtlich der Einhaltung
des AGW, unabhängig davon, welche Messpunkte bei der Nachmessung genau gewählt
würden (angefochtener Entscheid E. 24). 

 

4.4.2   Mit
ihrem Rekurs vor dem Verwaltungsgericht beanstanden die Rekurrierenden erneut
diese Messung und stellen die Nachreichung eines Messungsergebnisses in
Aussicht. Da die Vorinstanz aber auch bei der Annahme der von den
Rekurrierenden geltend gemachten Abstände nicht zu einer Überschreitung der
Anlagegrenzwerte gelangte, braucht darauf nicht weiter eingetreten zu werden. Unzutreffend
ist zudem die Rüge der Rekurrierenden, wonach die Vorinstanz von einem
Grenzwert für die Strahlung von 6 W ausgegangen sein soll. Aus dem Entscheid
folgt, dass vielmehr die Einhaltung des Anlagegrenzwerts von 5,0 V/m geprüft
worden ist. Schliesslich bestreiten die Rekurrierenden, «dass 4,98 V/m bei der
ermittelten Entfernung der massgebliche Wert» sei. Unterstelle man dessen
Richtigkeit, so läge der ermittelte Wert «extrem am Grenzwert (4,98 V/m, AGW =
5,0 V/m), so dass wenige Millimeter etwas an der Rechtmässigkeit verändern und
etwaige Reflexionen zur Überschreitung führen» könnten. Massgebend erscheint
dabei allein, dass der errechnete Wert unterhalb des massgebenden Grenzwerts von
5,0 V/m bleibt. Dass dieser konkret überschritten würde, wird nicht hinreichend
substantiiert geltend gemacht.

 

4.5      

4.5.1   Weiter
bestreiten die Rekurrierenden, «dass es sich bei 5G um notwendige
Infrastrukturanlagen» handle. Ein Interesse am technologischen Fortschritt könne
nicht mit Notwendigkeit gleichgesetzt werden und müsse gegenüber den Gesundheitsgefahren
abgewogen werden (Rekursbegründung [act. 3] S. 15).

 

4.5.2   Soweit
ersichtlich nehmen die Rekurrierenden damit Bezug auf die zonenrechtlichen Erwägungen
der Vorinstanz. Sie erwog, aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, wonach Anlagen zur Erschliessung oder
Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und nicht ausserhalb
der Bauzonen errichtet werden müssten, folge, dass innerhalb der Bauzonen die
zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen Infrastrukturanlagen
zonenkonform seien, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen würden, an dem sie
errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdeckten. Dabei
könne die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute unter Umständen auch bejaht
werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzone als Ganzes und nicht nur speziell
dem in Frage stehenden Bauzonenteil diene (mit Verweis auf BGE 138 II 173
E. 5.3 BGer 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.3; VGE VD.2019.136 vom
14. Oktober 2020 E. 4.3.2). Darüber hinaus verlange das Bundesrecht gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Errichtung von Mobilfunkantennen
innerhalb der Bauzone weder einen Bedürfnisnachweis noch eine umfassende
Interessenabwägung mit einer Prüfung von Alternativstandorten (angefochtener
Entscheid E. 33, 34).

 

4.5.3   Vor
diesem Hintergrund bedarf es keiner «Lebensnotwendigkeit» der Versorgung mit
Mobilfunk der neuesten Generation, wie dies die Rekurrierenden anzunehmen
scheinen. Im Übrigen ergibt sich die Notwendigkeit der Anlage auch aus der
bundesrechtlichen Konzession der Rekursgegnerin. Diese von der Eidgenössischen
Kommunikationskommission gestützt auf Bundesfernmelderecht erteilte
Mobilfunkkonzession verpflichtet die Konzessionärin zum Aufbau eines eigenen
Mobilfunknetzes, das einen bestimmten Prozentsatz der Bevölkerung und der Fläche
abdecken muss. Auch wenn es den Mobilfunkbetreibern überlassen ist, an welchen
Standorten sie ihre Anlagen errichten wollen, bleibt die Bewilligung dieser
Standorte – innerhalb der Bauzone – doch Aufgabe der Kantone und der Gemeinden.
Mobilfunkanlagen stehen in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zu ihrem
Ort, weshalb deren Errichtung in diesem Sinne als notwendig und damit in der
Bauzone zonenkonform erscheint (vgl. auch Rey,
Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht,
insbesondere Bauverfahrensrecht, in: URP 2/2021, S. 158 ff.).

 

4.6      

4.6.1   Sodann
monieren die Rekurrierenden mit ihrem Rekurs, dass die bisher zum Mobilfunk
entwickelten Rechtsprechung Anwendung auf die 5G-Technik finde. Sie beziehen
sich dabei auf Erwägung 32 des angefochtenen Entscheids. Darin stellte die
Vorinstanz fest, dass es für die Errichtung von Mobilfunkanlagen entgegen der
Auffassung der Rekurrierenden keines Sach- oder Richtplans mit konkreten
räumlichen und zeitlichen Vorgaben bedürfe (Verweis auf BGer 1C_685/2013 vom
6. März 2015 E. 2.4). Im Kanton Basel-Stadt bildeten Mobilfunkanlagen
nicht Gegenstand der Richtplanung. Auch aus § 19c des Umweltschutzgesetzes
Basel-Stadt (USG BS, SG 780.100), wonach der Kanton im Rahmen seiner
Möglichkeiten auf eine optimale Koordination der Mobilfunkstandorte mit dem
Ziel hinwirke, die Immissionen durch nichtionisierende Strahlung im Sinne des
vorsorglichen Gesundheitsschutzes möglichst gering zu halten, leite sich keine
Planungspflicht für Mobilfunkanlagen ab, die auf im Privateigentum stehenden
Liegenschaften errichtet würden. Die Bestimmung sei nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts sehr allgemein gehalten und konkretisierungsbedürftig (Verweis
auf VGE VD.2019.136 vom 14. Oktober 2020 E. 2.3.2). Die dargelegte
bundesgerichtliche Rechtsprechung müsse auch hinsichtlich Mobilfunkanlagen des
5G-Standards gelten. 

 

4.6.2   Dem
halten die Rekurrierenden entgegen, aufgrund der Andersartigkeit der 5G-Technik
und den von ihnen genannten Studienergebnisse könne diese bundesgerichtliche
Rechtsprechung gerade nicht unreflektiert auch für 5G gelten. Auch die von der
Vorinstanz angerufene Rechtsprechung, wonach es sich bei Dachterrassen nicht um
OMEN handle, könne nicht auf die 5G-Technik übertragen werden (Rekursbegründung
[act. 3] S. 15).

 

4.6.3   Darin
kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Die Berücksichtigung neuer
Studienergebnisse wird nach dem Gesagten (vgl. oben E. 4.3) Sache der Bundesfachbehörden
sein und kann vorliegend nicht zu einer isolierten Nichtanwendung der
konstanten Rechtsprechung zum Mobilfunk führen. Im Übrigen substantiieren die
Rekurrierenden nicht, weshalb in planerischer Hinsicht und bezüglich der
Festlegung der OMEN die 5G-Technik einer Übertragung der Grundsätze der
Rechtsprechung entgegenstehen soll. 

 

5.

5.1      Schliesslich
übernehmen die Rekurrierenden ihre im vorinstanzlichen Verfahren vorgetragene
Rekursbegründung integral («bisheriger Sach- und Rechtsvortrag» Rekursbegründung
[act. 3] S. 17 ff).

 

5.2      Gemäss
der Rechtsprechung zu § 16 Abs. 2 VRPG (vgl. oben E. 1.3.2) hat eine
rekurrierende Partei ihren Standpunkt in ihrer Rechtsmittelbegründung
substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen des angefochtenen
Entscheids auseinanderzusetzen. Eine solche Auseinandersetzung fehlt jedoch
gänzlich in dem integral in die Rekursbegründung übernommenen «Sach- und
Rechtsvortrag». Nicht mehr substantiiert bestritten werden damit insbesondere
die nicht mehr in Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid
thematisierten Fragen des auf adaptive Antennen anwendbaren
Qualitätssicherungssystems (Rekursbegründung [act. 3] S. 25). Es kann vollumfänglich
auf die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (vgl. angefochtener
Entscheid E. 25 f.). Dies gilt auch für die Rügen bezüglich der angewandten
Messmethode (Rekursbegründung [act. 3] S. 27). Die Vorinstanz hat sich
damit gestützt auf die Verlautbarungen des Eidgenössischen Instituts für
Metrologie (METAS) eingehend befasst (vgl. angefochtener Entscheid E. 27
f.). Ebenfalls verwiesen werden kann auf die Ausführungen der Vorinstanz zur
Kritik der Rekurrierenden an den Leistungsangaben der Beigeladenen, zur pauschalen
Kritik einer willkürlichen Auswahl der OMEN sowie zur Kritik an der Beurteilung
von Antennengruppen (vgl. dazu angefochtener Entscheid E. 23, 30, 31 und
Rekursbegründung [act. 3] S. 40, 41, 42). Da im Übrigen von der
Baubewilligungsbehörde nur der Antennenbetrieb unter Berücksichtigung der im
Standortdatenblatt aufgeführten Angaben zu prüfen ist, ist auch der replicando
erfolgte Antrag, einen Nachweis darüber einzuholen, dass die betreffende
Mobilfunkanlage über ausreichende Reserven für die Erweiterung auf 5G verfüge,
abzuweisen (Replik [act. 12] S: 2).

 

6.

Gestützt auf
diese Ausführungen erweisen sich die vorgebrachten Rügen als unbegründet. Die
Voraussetzungen für die Erteilung der Baubewilligung vom 23. Juli 2020 waren
erfüllt. Es bestand auch keine Grundlage für eine Sistierung des
Bewilligungsverfahrens bis zur Beurteilung des Baubegehrens auf der Grundlage
der Vollzugshilfe und neuer Messempfehlungen für adaptive Antennen. Insbesondere
waren die Beurteilung und der Betrieb adaptiver Antennen bereits vor dem
Erscheinen des BAFU Nachtrags 2021 verordnungskonform möglich und zulässig. Aus
diesem Grund ist auch der Subeventualantrag der Rekurrierenden, es sei die
Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die Antennenanlagen nicht als
adaptive Antennen betrieben werden dürfen, abzuweisen. Die erteilte
Baubewilligung ist zu bestätigen. Weiterer Auflagen bedarf es nicht.

 

7.

Der Rekurs ist
folglich vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens tragen die Rekurrierenden die Gerichtskosten mit einer Gebühr von
CHF 2'400.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 2 des
Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]) in solidarischer Verbindung.
Diese Kosten werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss
verrechnet. Die Beigeladene hat sich
nicht anwaltlich vertreten lassen und folglich auch keinen Antrag auf
Zusprechung einer Parteientschädigung gestellt.

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.

 

Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 2'400.– in
solidarischer Verbindung.

 

Mitteilung an:

-      
Rekurrierende

-      
Beigeladene

-      
Bau- und Gastgewerbeinspektorat Basel-Stadt

-      
Baurekurskommission Basel-Stadt

-      
Bundesamt für Umwelt (BAFU) 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

MLaw Anja Fankhauser

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.