# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e1a0cdff-872c-545b-b4d8-a86584964011
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-13
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Sonstiges 13.01.2022 20-2062
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_KGN_999_20-2062_2022-01-13.pdf

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© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/49

Publikationsplattform

Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden

Fall-Nr.: 20-2062

Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement

Instanz: Bau- und Umweltdepartement

Publikationsdatum: 19.01.2022

Entscheiddatum: 13.01.2022

BUDE 2022 Nr. 002
Art. 4 RPG, Art. 15 RPG, Art. 24 Abs. 2 USG, Art. 7 VRP, Art. 104 Abs. 2 PBG. 
Namentlich die vorgängige Teilnahme an einem Workshopverfahren verletzt 
die Ausstandpflicht nicht, da die betroffenen Mitglieder des Stadtrates beim 
Entscheid über die Einsprachen in den Ausstand getreten sind (Erw. 3.7). 
Weiter wurde das Mitwirkungsverfahren korrekt durchgeführt und auch die 
Nachbargemeinden wurden hinreichend in die Planung miteinbezogen (Erw. 
4). Die vorgesehene Schwerpunktzone präjudiziert sodann die anstehende 
Gesamtrevision der Ortsplanung nicht und es liegt ein besonderes 
öffentliches Interesse am vorgezogenen Erlass des Teilzonenplans vor (Erw. 
6). Weiter sind die gesetzlichen Voraussetzungen für Hochhäuser – 
insbesondere ein besonders geeigneter Standort – ausgewiesen (Erw. 7). Im 
Übrigen ergibt sich, dass die Zweckmässigkeit des Erschliessungskonzepts 
für das vorliegende Plangebiet hinreichend ausgewiesen ist (Erw. 8). Die 
Vorinstanz ist schliesslich zu Recht von der Anwendbarkeit der 
Immissionsgrenzwerte für den Lärmschutz ausgegangen. Ebenso ist 
hinreichend ausgewiesen, dass in Übereinstimmung mit dem Lärmgutachten 
die entsprechenden Werte im späteren Baubewilligungsverfahren 
eingehalten werden können (Erw. 9). // Dieser Entscheid wurde mit VerwGE 
B 2022/20 vom 25. Oktober 2022 bestätigt.

BUDE 2022 Nr. 2 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.

Kanton St.Gallen 

Bau- und Umweltdepartement 

 

 
 

  

 

 

 

 

 

20-2062 

 

Entscheid Nr. 2/2022 vom 13. Januar 2022 

Rekurrentin 

 

 

 A.___,  

vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, Marktplatz 4, 

9004 St.Gallen 

 

 

   

gegen 

 

 

Vorinstanz  Stadtrat X.___ (Gesamtentscheid vom 25. Februar 2020 bzw. 

Entscheid der Bürgerschaft) 

 

 

Rekursgegnerin 

 

 B.___, bestehend aus: 

- C.___,  

- D.___,  

- E.___,  

vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, Teufener  

Strasse 11, 9001 St.Gallen 

 

 

Betreff  Teilzonenplan und Ergänzungen Baureglement "Schwerpunktzone 

U.___" sowie Sondernutzungsplan "U.___"  

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 2/48 

 

Sachverhalt 

A.  

Die B.___, bestehend aus C.___, D.___ und E.___, ist Eigentümerin 

der in Bahnhofsnähe gelegenen Grundstücke Nrn. 001, 002 und 003, 

Grundbuch X., in X.. Sie liegen innerhalb eines Strassengevierts, das 

von B.-___, K.-___ und G.___strasse gebildet wird. Zwischen den 

Grundstücken verläuft zudem in Süd-Nord-Richtung das an dieser 

Stelle hart verbaute, offene Fliessgewässer "L.___" (Grundstück 

Nr. 004). Die Grundstücke liegen gemäss geltendem Zonenplan der 

Stadt X. vom 19. Dezember 1995 in der Kernzone K5a. Das Grund-

stück Nr. 001 ist mit Wohn- und Gewerbebauten (Vers.-Nrn. 005 und 

006), das Grundstück Nr. 003 mit einer Gewerbebaute (Vers.-Nr. 007) 

überbaut. 

 

B.  

a) Am 26. Februar 2018 erliess der Stadtrat X. den Teilzonenplan 

"Schwerpunktzone U.___", die Ergänzung des Baureglements mit 

Art. 4bis "Schwerpunktzone U.___", den Sondernutzungsplan "U.___", 

den Teilstrassenplan "Umgestaltung B.___strasse-K.___strasse-

G.___strasse" sowie das Wasserbauprojekt "Ausbau L.___-Abschnitt 

U.___". Gleichzeitig wurde das am 6. Juli 2015 beschlossene 

Vorgängerprojekt "Gestaltungsplan U.___ III" aufgehoben. Als 

Ergänzung dazu verfügte das Polizeikommando der Kantonspolizei 

St.Gallen am 2. März 2018 eine Erweiterung der Begegnungszone an 

der B.___ und K.___strasse und eine Reduktion der 

Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h sowie Einbahnverkehr auf diesen 

Strassenabschnitten mit entsprechenden Signalisationen. 

 

b) Mit dem Teilzonenplan "Schwerpunktzone U.___" ist insbeson-

dere vorgesehen, für das bisher in der Kernzone K5a gelegene Grund-

stück Nr. 001 (sowie geringfügige Flächen im Grenzbereich) eine 

Schwerpunktzone nach Art. 19 des Planungs- und Baugesetzes 

(sGS 731.1; abgekürzt PBG) zu schaffen. Entsprechend wurde das 

Baureglement der Stadt X. vom 6. Juli 2009 mit Art. 4bis "Schwerpunkt-

zone U.___" ergänzt. Demgemäss dient die Zone der verdichteten 

Neunutzung des strategisch bevorzugt gelegenen Entwicklungsge-

biets "U.___" im Sinn der kommunalen Entwicklungsstrategie sowie 

der Realisierung einer Zentrumsüberbauung von hoher architektoni-

scher und aussenräumlicher Qualität mit einer auf die Infrastruktur ab-

gestimmten Nutzung. Zudem werden die zulässigen Nutzungen (De-

tailhandel, Gastgewerbe, Dienstleistung, Bildung und Wohnen) – wel-

che der Zentrumsentwicklung dienen sollen – definiert. Schliesslich 

werden eine Sondernutzungsplanpflicht sowie die Regelbauvorschrif-

ten festgelegt.  

 

c) Der Sondernutzungsplan "U.___" mit besonderen Vorschriften 

(besV) bezweckt insbesondere sowohl hinsichtlich der Überbauung 

als auch der Umgebung die Sicherung einer hohen städtebaulichen 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 3/48 

 

und architektonischen bzw. freiräumlichen Qualität und einer geeigne-

ten Mischnutzung. Er soll die Erstellung eines Hochhauses mit bis zu 

65 m Höhe ermöglichen und definiert hierfür die notwendigen Anfor-

derungen an Gestaltung, Grösse und Positionierung des Gebäudes. 

Weiter regelt er eine zweckmässige Parkierung und Erschliessung so-

wie die Ausgestaltung der Umgebung. 

 

d) Der Teilstrassenplan mit Strassenprojekt "Umgestaltung 

B.___strasse-K.___strasse-G.___strasse" hat im Wesentlichen die 

Begradigung der K.___strasse sowie die Schaffung einer orthogona-

len Struktur für die angrenzenden Grundstücke zum Gegenstand. 

Ebenfalls Teil des Verkehrsprojekts bildet die Erweiterung der Begeg-

nungszone an der B.___strasse sowie K.___strasse mit einer Reduk-

tion der Höchstgeschwindigkeit auf 20 km/h sowie Einbahnverkehr, 

welche mittels Verkehrsanordnungen vom Polizeikommando der Kan-

tonspolizei verfügt wurden. 

 

e) Schliesslich sieht das Wasserbauprojekt "Ausbau L.___-Ab-

schnitt U.___" die Neugestaltung des rund 80 m langen Abschnitts des 

L.___s zwischen den Brücken G.___strasse und B.___strasse vor. 

Dabei bleibt insbesondere die nördliche Ufermauer bestehen, wäh-

rend die südliche Mauer rückgebaut und durch eine Böschung ersetzt 

wird. Als zusätzliche Wegverbindung wird ein Fussgängersteg erstellt. 

 

f) Die öffentliche Auflage der genannten Planerlasse erfolgte vom 

5. März bis 7. April 2018. Während der Auflagefrist erhob die A.___, 

vertreten durch lic.iur. Markus Joos, Rechtsanwalt, St.Gallen, Einspra-

che gegen den Teilzonenplan und die Ergänzung des Baureglements 

"Schwerpunktzone U.___" sowie den Sondernutzungsplan "U.___". 

Sie rügte im Wesentlichen eine Befangenheit der Mitglieder des 

Stadtrates, ein ungenügendes Mitwirkungsverfahren, eine 

unzulässige Präjudizierung der Gesamtrevision der Ortsplanung sowie 

fehlende Voraussetzungen für die Erstellung eines Hochhauses. Im 

Übrigen seien auch die Erschliessung sowie der Lärmschutznachweis 

ungenügend. 

 

g) Die mit einem revidierten Verkehrsgutachten, angepasstem Pla-

nungsbericht sowie Bestätigungsschreiben zweier Nachbargemein-

den ergänzten Planunterlagen wurden sodann der Einsprecherin zur 

Gewährung des rechtlichen Gehörs zugestellt. Die Einsprecherin 

nahm mit Schreiben vom 7. Januar 2019 dazu Stellung. 

 

h) Mit Beschluss vom 28. Januar 2019 setzte der Stadtrat X. den 

Teilzonenplan und die Änderung des Baureglements 

"Schwerpunktzone U.___" sowie den Sondernutzungsplan "U.___" 

fest und wies die Einsprache der A.___ ab. Zur Begründung wurde 

insbesondere ausgeführt, neben den freiwillig in den Ausstand 

getretenen Stadtpräsidenten S.___ sowie Stadtrat M.___ bestünden 

keine weiteren Ausstandsgründe gegen die übrigen Mitglieder des 

Stadtrates. Das Mitwirkungsverfahren sei ordnungsgemäss 

durchgeführt worden, da die Bevölkerung sich sowohl zu den 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 4/48 

 

konzeptionellen Vorgaben als auch zum konkreten Projekt habe 

äussern können. Zudem hätten die Gemeinderäte der 

Nachbargemeinden Q.___ und G.___ bestätigt, über das Projekt 

informiert gewesen zu sein und keine Einwände dagegeben zu 

erheben. Weiter sei eine punktuelle Anpassung des geltenden 

Zonenplans vorliegend zulässig, da die künftige Gesamtrevision der 

Ortsplanung durch die Schaffung einer Schwerpunktzone mit 

spezifischen Regelbauvorschriften für ein in sich geschlossenes 

Gebiet nicht präjudiziert werde. Auch werde durch die Planung eines 

Hochhauses an diesem Standort die künftige Dimensionierung der 

Zonen für Wohnnutzungen nicht tangiert, da einzig eine bereits 

bestehende Siedlungsbrache einer optimalen Nutzung zugeführt 

werde. Darüber hinaus sei durch den Erlass einer neurechtlichen 

Schwerpunktzone eine Referendumsmöglichkeit für die Bürgerschaft 

geschaffen worden, welche bei einer Anpassung des altrechtlichen 

Gestaltungsplans "U.___ III" in der bestehenden Kernzone 5a nicht 

bestanden hätte. Im Weiteren seien die gesetzlichen 

Voraussetzungen für Hochhäuser erfüllt, wobei insbesondere die 

Interessen der Nachbarn nicht übermässig beeinträchtigt würden. 

Weiter sei das Areal hinreichend erschlossen. Insbesondere seien für 

die geplante Nutzung des Hochhauses genügend Parkplätze 

vorgesehen. Weiter zeige das Verkehrsgutachten schlüssig eine 

ausreichenden Leistungsfähigkeit des Verkehrsnetzes auf, wobei die 

Verkehrssituation im Umfeld des Areals "U.___" durch die geplanten 

Massnahmen erheblich verbessert werde. Schliesslich werde durch 

den Lärmschutznachweis die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte 

(IGW) nachgewiesen. 

 

i) Der Teilzonenplan sowie die Änderung des Baureglements 

"Schwerpunktzone U.___" wurden vom 5. Februar bis 18. März 2019 

dem fakultativen Referendum unterstellt. Das Referendum wurde nicht 

ergriffen.  

 

j) Am 2. September 2019 beschloss der Stadtrat X. eine Änderung 

des Baureglements, wobei lediglich eine formelle Bereinigung der im 

Zusammenhang mit der Schwerpunktzone "U.___" geschaffenen Bau-

begriffe erfolgte. Eine inhaltliche Anpassung fand nicht statt. 

 

k) Die öffentliche Auflage erfolgte vom 10. September bis 9. Okto-

ber 2019. Während der Auflagefrist erhob die A.___ durch ihren 

Rechtsvertreter wiederum Einsprache gegen die Änderung des Bau-

reglements. Sie rügte inbesondere eine Verletzung der 

Koordinationspflicht sowie eine funktionelle Unzuständigkeit des 

Stadtrates X.. Weiter sei das mit einer weiteren Verkehrszählung er-

gänzte neue Verkehrsgutachten unzulässig. 

 

l) Mit Beschluss vom 9. Dezember 2019 setzte der Stadtrat X. die 

Änderung des Baureglements "Schwerpunktzone U.___" fest und wies 

die Einsprache der A.___ ab. Die geringfügige Anpassung des 

Baureglements habe als Änderungsauflage erfolgen können. Zudem 

befinde sich das Verfahren nach wie vor auf kommunaler Ebene, 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 5/48 

 

weshalb der Stadtrat zuständig sei. Inhaltlich sei es korrekt, in der 

neurechtlichen Schwerpunktzone auch neurechtliche Baubegriffe zu 

verwenden. Schliesslich handle es sich beim Verkehrsgutachten nicht 

um einen rechtsverbindlichen Teil der Planerlasse, sondern um einen 

Nachweis dazu. 

 

m) Der Teilzonenplan sowie die Änderung des Baureglements 

"Schwerpunktzone U.___" wurden vom 17. Dezember 2019 bis 27. Ja-

nuar 2020 dem fakultativen Referendum unterstellt. Dieses wurde er-

neut nicht ergriffen. 

 

n) Das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) 

genehmigte die Pläne sowie die Nachträge des Bauregelements mit 

Verfügung vom 19. Februar 2020. Die Stadt X. eröffnete die 

Beschlüsse vom 28. Januar 2019 sowie 9. Dezember 2019 sowie die 

Genehmigungsverfügung vom 19. Februar 2020 als Gesamtentscheid 

am 25. Februar 2020.  

 

C.  

Gegen diesen Gesamtentscheid erhob die A.___ durch ihren 

Rechtsvertreter mit Schreiben vom 10. März 2020 Rekurs beim Bau-

departement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Mit 

Rekursergänzung vom 30. April 2020 werden folgende Anträge ge-

stellt:  

 
a. Der Teilzonenplan "Schwerpunktzone U.___", die Er-

gänzung Baureglement "Schwerpunktzone U.___", 
der Sondernutzungsplan "U.___" sowie die Ergänzung 
Baureglement "Schwerpunktzone U.___"; I. Änderung 
seien aufzuheben. 

b. Ziff. III/2 des Einspracheentscheides des Stadtrates X. 
vom 28. Januar 2019 (Nr. 2019/13) sei aufzuheben. 

c. Ziff. III/2 des Einspracheentscheides des Stadtrates X. 
vom 9. Dezember 2019 (Nr. 2019/165) sei aufzuhe-
ben. 

d. Ziff. 1, 2 und 3 des Genehmigungsentscheides des 
Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation vom 
19. Februar 2020 (Geschäft Nr. 20-861) seien aufzu-
heben. 

e. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 

Zur Begründung wird geltend gemacht, die Mitglieder des Stadtrates 

seien insbesondere durch die Mitwirkung am Workshopverfahren so-

wie die Teilnahme an der Orientierungsveranstaltung befangen. Zu-

dem gelte die Ausstandspflicht des Stadtpräsidenten auch für das Mit-

wirkungsverfahren. Weiter sei das Mitwirkungsverfahren ungenügend 

und nicht ergebnisoffen durchgeführt worden. In diesem Zusammen-

hang fehle es auch an einer ausreichenden und rechtzeitigen Anhö-

rung der Nachbargemeinden. Zudem präjudiziere der Teilzonenplan 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 6/48 

 

für ein Hochhaus in dieser Grössenordnung und an diesem Standort 

die künftige Gesamtrevision der Ortsplanung in unzulässiger Weise. 

Es fehle diesbezüglich an der notwendigen Gesamtsicht sowie an ei-

nem besonderen öffentlichen Interesse. Weiter werde damit ein be-

stimmter Grundeigentümer gegenüber andern stark privilegiert, was 

dem Rechtsgleichheitsgrundsatz zuwiderlaufe. Zudem sei für die 

Frage der inneren Verdichtung zwingend eine umfassende Interessen-

abwägung notwendig, welche nur im Rahmen einer Gesamtrevision 

der Ortsplanung vorgenommen werden könne. Der Teilzonenplan 

verstosse sodann gegen Bundesrecht, da Art. 15 des eidgenössischen 

Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) zu Unrecht nicht 

berücksichtigt worden sei. Auch der Planungsbericht sei vorliegend 

ungenügend und unvollständig. Da die Schaffung einer neurechtlichen 

Schwerpunktzone unzulässig sei, gelte dies ohne Weiteres auch für 

die entsprechend revidierten Bestimmungen des Baureglements. 

Nach Einreichung des Genehmigungsgesuchs sei es der Vorinstanz 

nicht mehr erlaubt gewesen, die verabschiedeten Erlasse zu ändern. 

Dieses Vorgehen verletze zudem das Koordinationsgebot gemäss 

Art. 25a RPG sowie Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsver-

ordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV). Weiter genügten die planeri-

schen Grundlagen zum besonders geeigneten Standort und der archi-

tektonischen Gestaltung den gesetzlichen Anforderungen weder for-

mal noch inhaltlich. Insbesondere der Planungsbericht sowie der Zu-

satzbericht "städtebauliche Integration/architektonische Gestaltung" 

vom März 2015 enthielten nur einzelne Teilaspekte des vorgeschrie-

benen Inhalts gemäss Gesetz und Botschaft zum PBG. Die Massstäb-

lichkeit des Hochhauses stehe im offensichtlichen Widerspruch zur be-

stehenden Bebauungsstruktur und -qualität der Umgebung und es 

fehle namentlich an den Voraussetzungen des besonders geeigneten 

Standorts. Sodann verfüge das geplante Hochhaus nicht über eine 

hinreichende Zu- und Wegfahrt, weshalb es an einer hinreichenden 

strassenmässigen Erschliessung mangle. Das Verkehrsgutachten sei 

nicht schlüssig und die nach Erlass des Einspracheentscheids vom 

28. Januar 2019 ergangenen Nachbesserungen seien unzulässig und 

unter Verletzung des rechtlichen Gehörs erfolgt, da sich weder die  

Vorinstanz noch die Genehmigungsbehörde mit der entsprechenden 

Stellungnahme der Einsprecherin befasst habe. Die Anpassungen hät-

ten auch dazu geführt, dass die öffentlich aufgelegten Planungsgrund-

lagen nicht mehr mit denjenigen der Genehmigung übereinstimmten, 

was zur Aufhebung der angefochtenen Pläne führen müsse. Inhaltlich 

könne zur Frage der erforderlichen Autoabstellplätze für ein Hochhaus 

in solchem Ausmass nicht auf das entsprechende kommunale Regle-

ment abgestellt werden. Bei Anwendung der entsprechenden Norm 

der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS) wäre die 

geplante Anzahl von 170 Parkplätzen – insbesondere unter Berück-

sichtigung der Fläche von rund 3'600 m2 publikumsintensiver Nutzun-

gen – bei Weitem ungenügend. Art. 3 Abs. 4 besV des Sondernut-

zungsplans sei zudem mit übergeordnetem Recht nicht vereinbar, da 

sämtliche Parkplätze innerhalb des Planperimeters nachgewiesen 

werden müssten und nicht auf ein ungewisses Parkhaus in unmittel-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 7/48 

 

barer Nähe abgestellt werden könne. Weiter seien die im Rekursver-

fahren Nr. 16-1250 vom kantonalen Tiefbauamt (TBA) festgestellten 

Mängel im Bereich der Verladerampe nach wie vor vorhanden. Die 

entsprechenden Mängel könnten auch nicht mit Verweis auf spätere 

privatrechtliche Verkehrsanordnungen behoben werden. Schliesslich 

sei auch der Lärmschutznachweis ungenügend. Da für die geplante 

Umzonung eine neue Erschliessung notwendig sei, gelte das Gebiet 

lärmschutzrechtliche als nicht erschlossen, was zur Anwendung der 

Planungswerte (PW) führe. Im Übrigen basiere das Lärmgutachten auf 

den unzutreffenden bzw. viel zu tiefen Annahmen des Verkehrsgut-

achtens in Bezug auf die für das Hochhaus notwendige Anzahl Park-

plätze. 

 

D.  

Mit Nachtrag vom 22. Juni 2020 verfügte das AREG eine Anpassung 

der Erwägungen zum Gewässerschutz der Genehmigungsverfügung 

vom 19. Februar 2020. Mit Schreiben vom 24. Juni 2020 wurde die 

Anpassung der Genehmigungsverfügung der Rekurrentin zur Gewäh-

rung des rechtlichen Gehörs zugestellt. 

 

E.  

a) Mit Vernehmlassung vom 27. August 2020 beantragt die  

Vorinstanz, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf 

eingetreten werden könne. Zur Begründung wird geltend gemacht, es 

bestehe aufgrund der öffentlichen Funktion der Mitglieder des Stadt-

rates sowie der Zuständigkeit als Planungsbehörde keine Ausstands-

pflicht. Der Stadtpräsident sowie ein Stadtrat seien aufgrund der Teil-

nahme am Workshopverfahren sowie der Betreuung des Planungsge-

schäfts beim Entscheid über die Einsprache freiwillig in den Ausstand 

getreten. Mit der Orientierungsveranstaltung vom 31. Oktober 2017 

sowie dem nachfolgenden Vorgehen sei das Mitwirkungsverfahren 

korrekt durchgeführt worden. Auch die Nachbargemeinden hätten be-

stätigt, dass sie mit dem Projekt einverstanden seien, weshalb eine 

unzureichende Mitwirkung nicht gegeben sei. Das im besonderen öf-

fentlichen Interesse liegende Projekt präjudiziere sodann die Gesamt-

revision der Ortsplanung nicht und beruhe auf breit abgestützten städ-

tebaulichen und ortsplanerischen Grundlagen. Im Übrigen würden ge-

mäss I. Nachtrag zum PBG (Art. 175a) vom 20. Mai 2020 Teilzonen-

pläne vor Erlass der Gesamtrevision ausdrücklich als zulässig erklärt. 

Der besonders geeignete Standort des Hochhauses gehe namentlich 

aus der Standortevaluation des Hochhauskonzepts hervor und beruhe 

nicht auf privaten Präferenzen. Mit dem Erlass einer Schwerpunktzone 

habe sodann eine demokratische Mitwirkungsmöglichkeit der Bevöl-

kerung bestanden, was die hohe politische Akzeptanz zeige. Die Zu-

ständigkeit für das Planverfahren habe sodann bis zur Ansetzung der 

Rekursfrist vom 25. Februar 2020 beim Stadtrat gelegen, weshalb eine 

Ergänzung des Verkehrsgutachtens ohne Weiteres zulässig gewesen 

sei. Die Parkplatzanzahl sei im Weiteren korrekt ermittelt worden. Auf-

grund der früheren Rekursentscheide (BDE Nr. 34/2008 vom 13. Juni 

2008 und BDE Nr. 18/2010 vom 16. März 2010) seien die Nutzflächen 

diesbezüglich zudem bewusst im Detail festgelegt worden. Bei der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 8/48 

 

nachträglichen Neuauflage des Baureglements handle es sich weiter 

um eine sehr geringfügige und rein formelle Anpassung der Baube-

griffe ohne materielle Änderungen der Planungsgrundlagen. Ein Mit-

wirkungsverfahren sei dafür nicht notwendig. Es bestünden sodann 

keine Widersprüche zwischen den Einspracheentscheiden vom 

28. Januar sowie 9. Dezember 2019. Bis zur Eröffnung des Gesam-

tentscheids vom 25. Februar 2020 sei das kommunale Planverfahren 

ohnehin nicht abgeschlossen gewesen. 

 

b) Mit Vernehmlassung vom 14. September 2020 beantragt die 

Rekursgegnerin, vertreten durch lic.iur. Alex Keller, Rechtsanwalt, 

St.Gallen, den Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung 

wird geltend gemacht, eine Verletzung der Ausstandspflicht von S.___ 

und M.___ könne aufgrund des Ausstands beim Entscheid über die 

angefochtenen Einspracheentscheide ausgeschlossen werden. Die 

Leitung der Informationsveranstaltungen sei unproblematisch, da da-

bei keine Entscheide zu fällen oder vorzubereiten seien. Das subjek-

tive Empfinden der Rekurrentin begründe keine objektiv gerechtfertig-

ten Zweifel an der Unbefangenheit der übrigen Mitglieder des Stadtra-

tes. Sodann sei ein geeignetes Mitwirkungsverfahren für die Bevölke-

rung durchgeführt worden. Auch die Gemeinden in der Region seien 

insbesondere durch die langjährigen und bekannten Vorarbeiten zur 

infrage stehenden Nutzungsplanung rechtzeitig angehört worden. 

Weiter werde die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung durch 

das Projekt nicht präjudiziert. Bereits der kommunale Richtplan 

schliesse eine negativ präjudizierende Wirkung der Schwerpunktzone 

U.___ aus. An dieser bestehe sodann ein herausragendes öffentliches 

Interesse. Im Übrigen setze die Vorinstanz mit der konsequenten Mo-

bilisierung innerer Nutzungsreserven den indirekten Planungsauftrag 

nach Art. 15 Abs. 4 Bst. b RPG um und nehme eine umfassende Inte-

ressenabwägung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung 

vor. Die zulässige Ergänzung des Baureglements führe ferner nicht zu 

Widersprüchen und halte das Koordinationsgebot ein, da namentlich 

eine gleichzeitige Eröffnung und einheitliche Anfechtung als Gesamt-

entscheid gegeben waren. Weiter seien die Voraussetzungen für 

Hochhäuser vorliegend eingehalten, da insbesondere ein genügendes 

städtebauliches Konzept, ein besonders geeigneter Standort sowie 

eine entsprechende architektonische Gestaltung vorhanden seien. Die 

hinreichende Erschliessung sei sodann rechtlich und tatsächlich si-

chergestellt. Auch die Zufahrt zum Plangebiet sei verkehrssicher mög-

lich. Die langfristige Einhaltung des Zufahrtsverbots für über 10 m 

lange Lastwagen werde vorweg durch bauliche Massnahmen sicher-

gestellt, wobei das konkrete Anlieferungskonzept erst im Baubewilli-

gungsverfahren festzulegen sei. Dannzumal sei die private Zufahrt 

durch ein privatrechtliches Verbot einzuschränken, was durch ein öf-

fentlich-rechtliches Signal anzuzeigen sei. Bei der Pflicht zur Erstel-

lung von Parkplätzen gemäss PBG handle es sich weiter um eine 

Kann-Vorschrift. Im späteren Baubewilligungsverfahren komme vo-

raussichtlich das entsprechende kommunale Reglement zur Anwen-

dung, welches sowohl den Pflichtbedarf, die Reduktion sowie den Re-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 9/48 

 

alersatz regle. Inwiefern dieses Reglement auf ein Hochhaus nicht an-

gewendet werden könne, sei nicht nachvollziehbar. Ebenso sehe die 

kantonale und kommunale Gesetzgebung einen Realersatz für Ab-

stellplätze vor. Schliesslich seien auch die Vorschriften zum Lärm-

schutz eingehalten. 

 

c) Mit Vernehmlassung vom 13. November 2020 führt das AREG 

aus, die betroffene Bevölkerung habe vor dem Erlass der Nutzungs-

pläne auf verschiedenen Planungsebenen Gelegenheit gehabt, die 

Pläne zu prüfen, ihre Meinung zu äussern und Anregungen zu hinter-

legen. Die entsprechenden Eingaben seien vom Stadtrat behandelt 

worden, wobei eine individuelle Beantwortung und Berücksichtigung 

der Anliegen nicht verlangt werde. Das Mitwirkungsverfahren sei somit 

genügend. Weiter sei mit der Revision des RPG der Fokus in der 

Raumplanung verstärkt auf die Innenentwicklung gelegt worden. Die 

bundesrechtlichen Vorgaben würden mit dem kantonalen Richtplan 

umgesetzt, wobei das kantonale Raumkonzept X. als eines der fünf 

Regionalzentren des Kantons sowie als urbaner Verdichtungsraum 

bezeichne. Nach Vorgaben des Richtplans sei das künftige Bevölke-

rungswachstum bevorzugt auf gut erschlossene und zentrale Räume 

zu lenken. Bei der Planung handle es sich wohl um ein grosses Pro-

jekt, welches im Kanton aber nicht als einzigartig bezeichnet werden 

könne. Auch eine grössere Planung präjudiziere die Gesamtrevision 

der Ortsplanung nicht per se. Ein besonderes öffentliches Interesse 

sei durch die breite konzeptionelle und planerische Abstützung klar 

gegeben. Weiter weise das Gemeindeportrait für die Stadt X. einen 

Kapazitätsindex von 9,5 % aus, was einem Flächenbedarf von 22 Hek-

taren entspreche. Der Bedarf an zusätzlichen Nutzungsflächen sei so-

mit gegeben und aus Sicht des geforderten haushälterischen Um-

gangs mit dem Boden sei die Planung sehr zu begrüssen. Die hohe 

städtebauliche und architektonische Gestaltungsqualität werde so-

wohl vom Stadtrat als auch den Amtsstellen (AREG und Hochbauamt 

[HBA]) attestiert. Es handle sich zudem um einen besonders geeigne-

ten Standort, da er an einer der städtebaulich zentralsten Stellen des 

Stadtkörpers, nämlich an der Kreuzung der beiden stadtprägenden 

Achsen, liege. Insbesondere übernehme das Projekt eine Scharnier-

funktion zwischen G.___strasse und Bahnhofsgebiet, womit dieses an 

das bestehende Zentrum angeschlossen werden könne. Zusammen 

mit der Arealentwicklung am Bahnhof werde die Bedeutung der Stadt 

X. als Regionalzentrum gestärkt. Auch ein 64 m hohes Hochhaus er-

fülle gemäss Einschätzung des HBA die qualitativen Anforderungen in 

gestalterischer Hinsicht. Da es sich bei der Höhe von 50 m gemäss 

Hochhauskonzept 2011 um konzeptionelle Vorgaben handle, sei eine 

Abweichung im Rahmen der konkreten ortsplanerischen Umsetzung 

üblich und ohne weiteres möglich. Schliesslich seien die Erschlies-

sung sowie der Lärmschutznachweis gemäss Einschätzung der ent-

sprechenden Fachstellen genügend. Insgesamt sei die geforderte 

Rechtmässigkeit und Übereinstimmung mit den übergeordneten Pla-

nungsgrundlagen gegeben, womit die Genehmigung vom 19. Februar 

2020 bestätigt werden könne. 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 10/48 

 

aa) Mit Mitbericht vom 15. Oktober 2020 teilt das Amt für Umwelt 

(AFU) mit, das Plangebiet gelte aus lärmschutzrechtlicher Sicht als 

erschlossen. Entsprechend seien die IGW bei Fenstern von 

lärmempfindlichen Räumen einzuhalten. Gemäss Lärmgutachten sei 

dies mit Ausnahme eines einzigen Immissionsorts möglich. Im 

Rahmen des Baubewilligungsverfahrens werde zu prüfen sein, ob alle 

erforderlichen Lärmschutzmassnahmen umgesetzt worden seien. In 

diesem Fall könne an dieser zentralen Lage eine kantonale 

Zustimmung nach Art. 31 Abs. 2 der eidgenössischen 

Lärmschutzverordnung (SR 814.41; abgekürzt LSV) in Aussicht 

gestellt werden. Abschliessend sei darauf hinzuweisen, dass das 

Lärmgutachten auf dem DTV (Durschnittlicher Tagesverkehr) IST-

Zustand und nicht auf der im Verkehrsgutachten ermittelten 

Verkehrsbelastung "Projekt – Zustand 2030" basiere. Es sei jedoch 

davon auszugehen, dass ohnehin nicht mit gravierenden 

Abweichungen bei den berechneten Werten für die Immissionsorte zu 

rechnen sei. 

 

bb) Mit Mitbericht vom 20. Oktober 2020 führt das TBA, Abteilung 

Mobilität und Planung, aus, das im Verkehrsgutachten vom 

11. Oktober 2019 gewählte Verfahren entspreche dem üblichen 

Vorgehen und sei korrekt durchgeführt worden. Auch der Nachweis 

der erforderlichen Autoabstellplätze im Verkehrsgutachten werde als 

ausreichend erachtet. Das Parkplatzreglement der Stadt X. lehne sich 

stark an die Normen – welche nicht bindend seien – an und die 

verwendeten Grenzwerte sowie die Reduktion würden der VSS-Norm 

40 281 entsprechen. Zudem könnte aufgrund der öV-Erschliessungs-

güte und dem vorhandenen Modalsplit im Vergleich zum Reglement 

sogar eine höhere Reduktion angewendet werden. Auch 

diesbezüglich werde eine gewisse Reserve für die Beurteilung der 

Leistungsfähigkeit der massgebenden Knoten ausgewiesen. Sodann 

sei auch der errechnete Mehrverkehr korrekt und nachvollziehbar 

ermittelt worden. Die verschiedenen mitberücksichtigten Kapazitäts-

reserven liessen es sodann zu, allfällige Schwankungen oder 

Mehrverkehr (z.B. Postgebäude, Postomaten der SBB) aufzunehmen. 

Schliesslich sei auch die Ermittlung der Verkehrszahlen für das 

Lärmgutachten plausibel und nachvollziehbar. Aus Sicht Lärmschutz 

seien die Annahmen bezüglich Verkehrszusammensetzung (z.B. 

Schwerverkehrsbelastung) grosszügig im Sinn des Anwohner-

schutzes getroffen worden. Mit gravierenden Abweichungen bei den 

berechneten Werten für die Immissionsorte sei nicht zu rechnen. Die 

hinreichende Erschliessung sei mit dem Verkehrsgutachten vom 

11. Oktober 2019 ausreichend nachgewiesen. Mit Mitbericht vom 

21. Oktober 2020 des TBA, Strasseninspektorat, wird aufgrund nicht 

vorhandener Planunterlagen auf die Aussagen im Amtsbericht zum 

Rekursverfahren Nr. 16-1250 verwiesen. 

 

d) Mit Amtsbericht vom 18. Januar 2021 führt das HBA aus, das 

geplante Hochhaus stehe städtebaulich und verkehrstechnisch an der 

richtigen Stelle. Mit dem Sockelbau binde sich das Gebäude 

harmonisch in den angrenzenden Stadtkörper ein. Die konkrete 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 11/48 

 

Gebäudehöhe spiele eine untergeordnete Rolle, da das Hochhaus die 

umliegende Bebauung ohnehin überrage und so als Landmark den 

Auftakt des regional bedeutenden Zentrums von X. markiere. Die 

architektonische Umsetzung des städtebaulichen Konzepts sei klar 

und schlüssig. Insgesamt sei der vorliegende Sondernutzungsplan 

eine einmalige Chance für die Stadt X., wobei die feine 

architektonische Umsetzung der herausragenden städtebaulichen 

Lösung insbesondere ein qualitativ hochwertiges Entwicklungs-

potential ermögliche. 

 

F.  

a) Das Baudepartement führte am 14. April 2021 in Anwesenheit 

der Verfahrensbeteiligten sowie mit Vertretern des AREG, TBA und 

HBA einen Augenschein durch. 

 

b) Mit Eingabe vom 10. Mai 2021 lässt sich die Rekursgegnerin 

zum Augenscheinprotokoll vernehmen. 

 

c) Mit Schreiben vom 19. Mai 2021 reichte das TBA nach Erhalt 

der Planunterlagen eine Ergänzung des Amtsberichts vom 21. Okto-

ber 2020 ein. Die Beurteilung des Warenumschlags könne nicht ab-

schliessend vorgenommen werden, wobei ein Schleppkurvennach-

weis für das Manöver an der Verladerampe empfohlen werde. Das 

vorgesehene Einbahnregime sei sinnvoll. Weiter seien die Sichtzonen 

momentan nicht sichergestellt, was allenfalls mit dem späteren Bau-

projekt noch korrigiert werden könne.  

 

d) Mit Eingabe vom 14. Juni 2021 lässt sich die Rekurrentin zum 

Augenscheinprotokoll vernehmen und reicht eine Stellungnahme zu 

den Ausführungen der Rekursgegnerin vom 10. Mai 2021 ein. Vorlie-

gend könne die Zweckmässigkeitsprüfung der Erschliessung nicht ge-

nügend vorgenommen werden. Sodann sei die südseitige Erschlies-

sung irreführend dargestellt. Der Mangel bezüglich Sichtzone könne 

sodann nicht im Baubewilligungsverfahren korrigiert werden. Es sei 

nach wie vor davon auszugehen, dass die Stellungnahme des TBA 

vom 24. März 2017 (Rekursverfahren Nr. 16-1250) gültig und damit 

die geplante Erschliessung ungenügend sei. Aufgrund der notwendi-

gen Umzonung sowie der Erschliessungsmassnahmen (vor allem 

neues Verkehrsregime) seien lärmmässig die PW einzuhalten. 

 

e) Mit Eingabe vom 30. Juni 2021 reicht die Rekursgegnerin eine 

Stellungnahme zu den Amtsberichten von TBA und AFU ein. Obwohl 

mit einem Sondernutzungsplan erst eine besondere Bauweise festge-

legt werde, könne mit Blick auf das Richtprojekt aufgezeigt werden, 

dass die Vorgaben des Lärmschutzes und der Verkehrssicherheit im 

anschliessenden Baubewilligungsverfahren eingehalten werden kön-

nen. Mit dem ergänzten Lärmschutznachweis vom 24. Juni 2021 

werde nachgewiesen, dass auch im Prognosezustand 2030 bei allen 

vom umliegenden Strassennetz betroffenen lärmempfindlichen Räu-

men die IGW eingehalten würden. Auch der vorgesehene Warenum-

schlag könne verkehrssicher abgewickelt werden.  

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 12/48 

 

f) Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 nimmt die Vorinstanz zum er-

gänzten Amtsbericht Stellung. Eine genaue verkehrstechnische Über-

prüfung der vorgesehenen Baugrunderschliessung sei zum heutigen 

Zeitpunkt auf Stufe Sondernutzungsplan weder möglich noch erforder-

lich. Der eingereichte Schleppkurvennachweis zeige, dass ausrei-

chend Verkehrsfläche für die Anlieferung zur Verfügung stehe. Der Er-

lass von konkreten Sichtzonen sei zum jetzigen Zeitpunkt verfrüht.  

 

g) Mit Schreiben vom 22. Juli 2021 reicht das TBA eine weitere 

Ergänzung des Amtsberichts ein. Demnach sei der Nachweis für den 

Warenumschlag nun ausreichend. Die Aussagen zu den Sichtweiten 

blieben jedoch unverändert. Mit E-Mail vom 16. August 2021 teilt das 

TBA mit, dass bisher die bei der Tiefgaragenausfahrt vorgesehene 

Durchgangssperre nicht beachtet worden sei. Durch den damit geän-

derten Beobachtungspunkt seien die aufgezeigten Sichtweiten nun 

ausreichend. Mit Schreiben vom 18. August 2021 weist die Rekurs-

gegnerin ebenfalls auf diesen Punkt hin. 

 

h) Mit Eingaben vom 10. und 27. September 2021 nimmt die Re-

kurrentin zu den Eingaben vom 30. Juni, 8. Juli und 18. August 2021 

sowie zum Amtsbericht des TBA vom 22. Juli bzw. 16. August 2021 

Stellung. Die nachträglichen Änderungen bzw. Ergänzungen der Pla-

nungsgrundlagen (ergänzender Planungsbericht vom 24. Juli 2021, 

Plan vom 11. Juni 2021, Umgebungsplan vom 12. August 2021 sowie 

E-Mail TBA vom 16. August 2021) würden gegen das Koordinations-

gebot verstossen. Darauf könne nicht abgestellt werden.  

 

i) Mit Eingabe vom 6. Oktober 2021 nimmt die Rekursgegnerin 

zum Schreiben der Rekurrentin vom 27. September 2021 Stellung. Die 

nachträglichen Amtsberichte sowie die von der Rekursgegnerin einge-

reichten Urkunden dienten der Sachverhaltsermittlung im Rekursver-

fahren und seien zu berücksichtigen. 

 

G.  

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 

eingegangen.  

Erwägungen 

1.  

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 

sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(sGS 951.1; abgekürzt VRP). 

 

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). 

Auf den Rekurs ist einzutreten.  

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 13/48 

 

2.  

Am 1. Oktober 2017 ist das PBG in Kraft getreten und das Baugesetz 

vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden 

(Art. 172 Bst. a PBG). Da die vorliegenden Nutzungspläne erst nach 

dem Vollzugsbeginn des PBG öffentlich aufgelegen sind, gelangen so-

mit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwendung, sofern 

sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben "Übergangsrechtliche Best-

immungen im PBG" vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristi-

sche Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden.  

 

3.  

Die Rekurrentin macht eine Verletzung der Ausstandspflicht geltend. 

 

3.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) 

gewährleistet den Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Ent-

scheidbehörde. Von der entscheidenden Behörde und deren Mitglie-

dern wird zudem ein gewisses Mass an Unparteilichkeit, Unbefangen-

heit und Unvoreingenommenheit verlangt (G. STEINMANN, in: Ehren-

zeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bun-

desverfassung, St.Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, N 34 zu 

Art. 29 BV). Die in Art. 29 BV statuierten Verfahrensgarantien gelten 

in allen Gerichts- sowie Verwaltungsverfahren; ihr Anwendungsbe-

reich ist weiter als derjenige von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum 

Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101; abge-

kürzt EMRK; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Auflage, Zürich 2020, N 829 unter Hinweis auf 

BGE 131 II 169). 

 

3.2 Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie 

Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des 

Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Bei den Anforderungen 

an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden muss 

allerdings berücksichtigt werden, dass ihr Amt mit einer sachbedingten 

Kumulation verschiedener, insbesondere auch politischer Aufgaben 

einhergeht. Ist die Unbefangenheit von Verwaltungsbehörden zu be-

urteilen, ist deshalb immer zu berücksichtigen, dass diese zunächst 

ihre Verwaltungsfunktionen zu erfüllen haben und nicht Rechtspre-

chungsfunktionen. An ihre Unbefangenheit können deshalb nicht die-

selben Anforderungen gestellt werden, wie an die Unabhängigkeit von 

Justizbehörden (C. REITER, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxis-

kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zü-

rich/St.Gallen 2020, Art. 7-7bis N 26). Vielmehr können sie beim Erlass 

von Verfügungen nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet 

werden. Sie tragen zudem eine besondere Verantwortung zur Erfül-

lung bestimmter öffentlicher Aufgaben, weshalb in diesem Bereich 

grundsätzlich keine Ausstandspflicht besteht (vgl. zum Ganzen 

VerwGE B 2020/120 vom 29. April 2021 Erw. 2.5.1; VerwGE 

B 2016/127 vom 23. Mai 2018 Erw. 2.3.1; je mit Hinweisen). Im ver-

waltungsinternen Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Aus-

standspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn das betreffende Be-

hördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 14/48 

 

Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichtes 1C_278/2010 vom 31. Ja-

nuar 2011 Erw. 2.2). Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson 

tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den 

konkreten Umständen des Einzelfalls (BGE 140 I 326 Erw. 5.2 mit Hin-

weisen). Bei abstrakter Betrachtung besteht der entscheidende Unter-

schied zwischen zulässiger und unzulässiger Vorbefassung darin, ob 

die vorbefasste Person erst ihre vorläufige Einschätzung zur Streitsa-

che zum Ausdruck bringt, oder aber der Eindruck entsteht, sie habe 

sich über den Ausgang des Verfahrens bereits eine feste Meinung ge-

bildet (BGE 137 I 227 Erw. 2.6.2 ff. mit Hinweisen). Zudem haben Be-

hördenmitglieder bei Sachgeschäften, an denen sie persönlich inte-

ressiert sind, wegen objektiven Anscheins der Befangenheit in den 

Ausstand zu treten (STEINMANN, a.a.O., N 36 zu Art. 29 BV). Weil die 

Befangenheit einen inneren Gemütszustand betrifft, können nur natür-

liche Personen, nicht aber eine Gesamtbehörde befangen sein 

(CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St.Gallen, 

St.Gallen 2003, N 180; B. SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwal-

tung, Zürich 2002, S. 75 ff.). 

 

3.3 Auch jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmli-

chen Verfahrens hat den Anspruch auf gleiche und gerechte Behand-

lung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu wahren. So muss der Verwaltungsent-

scheid in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewo-

gene Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. 

Beim informell-kooperativen Verwaltungshandeln ist die Gefahr be-

sonders gross, dass die Interessen unbeteiligter Dritter oder der Allge-

meinheit nicht angemessen berücksichtigt werden. Hat sich ein Priva-

ter mit der Verwaltung vor Einleitung des förmlichen Verfahrens über 

die wesentlichen Inhalte eines Vorhabens informell abgesprochen, 

wird sich die Behörde beim anschliessenden Entscheid – wenn auch 

nicht rechtlich, so doch faktisch – in der Regel an die Absprache ge-

bunden fühlen. Bereits in einer solchen Situation haben die unbeteilig-

ten Dritten, wie etwa die Einsprecher, regelmässig berechtigten Anlass 

zu befürchten, dass die vorbefasste Behörde nicht mehr imstande ist, 

die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit hinreichender Offenheit 

und Unabhängigkeit zu prüfen. Amtspersonen haben sich bei informel-

len Äusserungen im Vorfeld eines Verfahrens somit eine besondere 

Zurückhaltung aufzuerlegen; die Stellungnahme darf in keiner Weise 

den Anschein erwecken, dass sich die Amtsperson in Bezug auf das 

anstehende Verfahren bereits festgelegt hat (BGE 140 I 326 Erw. 6.2 

mit Hinweisen). Das Gleiche hat selbstverständlich auch für Äusserun-

gen während eines laufenden Verfahrens zu gelten. Äusserungen von 

Behördenmitgliedern können nach verschiedenen Kriterien gewürdigt 

werden. Einerseits lässt sich dabei an der Bestimmtheit einer Äusse-

rung ermessen, wie weit der Amtsträger bereits eine vorgefasste Mei-

nung vertritt. Andererseits ist es massgebend, ob eine Ansicht sachlich 

oder polemisch geäussert wird (SCHINDLER, a.a.O., S. 130 f.). 

 

3.4 Die bundesgerichtlichen Anforderungen an die Unabhängigkeit 

der Mitglieder einer Entscheidbehörde werden im kantonalen Recht in 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 15/48 

 

Art. 7 Abs. 1 VRP konkretisiert. Danach haben Behördemitglieder so-

wie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige die 

Anordnungen treffen, solche vorbereiten oder daran mitwirken von 

sich aus in den Ausstand zu treten: 

 
a. wenn sie selbst, ihre Verlobten oder Ehegatten, ihre 

eingetragenen Partner, ihre Verwandten und Ver-
schwägerten bis und mit dem dritten Grade, ihre Adop-
tiv-, Pflege- oder Stiefeltern oder ihre Adoptiv-, Pflege- 
oder Stiefkinder, der eingetragene Partner eines El-
ternteils oder die Kinder des eingetragenen Partners 
an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind; der 
Ausstandsgrund der Verschwägerung besteht nach 
Auflösung der Ehe oder der eingetragenen Partner-
schaft fort; 

b. wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Or-
gane einer an der Angelegenheit beteiligten Person 
sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben;  

bbis  wenn sie an einer Anordnung der Vorinstanz mitge-
wirkt haben; 

c. wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen.  

Der letztgenannte Ausstandsgrund verlangt nicht, dass der Betroffene 

tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn das betroffene Mitglied be-

fangen sein könnte oder befangen erscheint (Urteil des Bundesgerich-

tes 1B_418/2014 vom 15. Mai 2015 Erw. 4.1 f.). Allein das persönliche 

Empfinden einer Partei reicht dafür nicht aus. Das Misstrauen in die 

Unabhängigkeit und Unparteilichkeit müssen vernünftige Gründe ob-

jektiv rechtfertigen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 191). Misstrauen in die 

Unparteilichkeit kann namentlich in einem bestimmten subjektiven 

Verhalten der betroffenen Person oder in funktionellen und organisa-

torischen Gegebenheiten begründet sein. Funktionelle und organisa-

torische Gründe werden aber nicht grundsätzlich als Ausstandsgründe 

anerkannt (I. HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Ver-

waltungsprozess, Zürich 2000, N 448).  

 

3.5 Vorliegend wurde im Zusammenhang mit dem Vorgängerprojekt 

"U.___ III" von August 2013 bis April 2014 ein Workshop-Verfahren 

unter Beteiligung des Stadtpräsidenten S.___ sowie des Stadtrates 

M.___ durchgeführt. Die entsprechenden Akten des Workshopverfah-

rens wurden der Rekurrentin nach dem Augenschein zur Einsicht zu-

gestellt, womit dem diesbezüglichen Antrag nachgekommen wurde. 

Der Umstand, dass eine politische Gemeinde im Rahmen der Ortspla-

nung planerische Massnahmen unter Einbezug betroffener Kreise so-

wie Fachleute vorbereitet, stellt an sich eine gängige Konstellation dar. 

Ein Beizug von Gemeindevertretern in einem frühen Verfahrenssta-

dium erscheint vor allem bei komplexen und strategisch wichtigen 

Bau- und Planungsprojekten, wie es vorliegend zur Diskussion steht, 

sinnvoll. Da das Amt von Exekutivbehörden mit einer sachbedingten 

Kumulation verschiedener, auch politischer, Aufgaben einhergeht 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 16/48 

 

(STEINMANN, a.a.O., N 35 zu Art. 29 BV), sind Exekutivbehörden von 

Gemeinden nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streiten-

tscheidung berufen, sondern tragen zugleich eine besondere Verant-

wortung in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben (BGE 140 I 326 

Erw. 5.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_150/2009 vom 8. September 

2009 Erw. 3.5 mit Hinweisen). Gerade diese systembedingten Unzu-

länglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaf-

fung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt, deren Aufgabe es 

ist, gegebenenfalls in materieller Hinsicht korrigierend einzugreifen 

(VerwGE B 2013/164 und B 2013/165 vom 4. Dezember 2014 

Erw. 2.3).  

 

3.6 S.___ und M.___ haben sich mit der Teilnahme am 

Workshopverfahren vertieft mit der Planung sowie Projektbearbeitung 

befasst, zu dessen Verwirklichung die nun angefochtenen Pläne 

erlassen wurden. Zudem hat der Stadtpräsident insbesondere die 

öffentliche Informationsveranstaltung vom 31. Oktober 2017 geleitet 

sowie im Stadtrat (u.a. mit M.___) das anschliessende 

Mitwirkungsverfahren begleitet. Vorliegend ist unbestritten, dass 

Stadtpräsident Gut sowie Stadtrat M.___ deshalb beim Entscheid über 

die Einsprachen in den Ausstand getreten sind. Aufgrund der 

Vorbringen der Rekurrentin bleibt zu prüfen, ob damit den 

Ausstandspflichten Genüge getan wurde. 

 

3.7 Das Einspracheverfahren gewährt den Betroffenen das rechtli-

che Gehör und stellt damit sicher, dass die verschiedenen auf dem 

Spiel stehenden Interessen hinreichend berücksichtigt werden. Die 

Einsprachen erleichtern zudem die Beurteilung, ob das Vorhaben aus 

Sicht der öffentlichen Interessen – etwa im Licht der raumplanungs-

rechtlichen Grundsätze – zweckmässig erscheint. Angesichts dieser 

herausragenden Bedeutung der Einsprache zur Gewährleistung des 

Gehörsanspruchs Dritter darf informelles Verwaltungshandeln im Vor-

feld den Einspracheentscheid in keiner Weise vorwegnehmen 

(BGE 140 I 326 Erw. 6.2). Aufgrund der vorstehend dargelegten Um-

stände ist nicht von der Hand zu weisen, dass S.___ und M.___ nicht 

mehr mit der nötigen Unbefangenheit über die Einsprachen befinden 

konnten. Sie sind deshalb beim Entscheid über die Einsprachen zu 

Recht in den Ausstand getreten. Eine darüberhinausgehende Aus-

standspflicht besteht jedoch nicht. Insbesondere muss es einem Be-

hördenmitglied auch nach einer Teilnahme an einem Workshopverfah-

ren möglich sein, dem gesetzlichen Informationsauftrag im Rahmen 

der Mitwirkung (vgl. Art. 4 Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 2 PBG) nach-

zukommen. Gerade die durch das Workshopverfahren gewonnenen 

Projektkenntnisse tragen zu einer möglichst ganzheitlichen Informa-

tion der Bevölkerung über die geplanten Nutzungspläne bei, zumal die 

Planungsbehörde diese Aufgabe auch nicht an Private auslagern darf 

(BDE Nr. 56/2021 vom 10. September 2021 Erw. 4.2.4). Ferner be-

steht auch beim Erlass der entsprechenden Nutzungspläne keine Aus-

standspflicht, da dies lediglich den Auftakt zur Umsetzung des Pla-

nungsauftrags darstellt und zu diesem Zeitpunkt mögliche Einwände 

gegen das konkrete Vorhaben noch gar nicht bekannt sind. Dies deckt 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 17/48 

 

sich namentlich auch mit der verwaltungsgerichtlichen Rechtspre-

chung, wonach in einer vergleichbaren Situation lediglich die in nicht 

korrekter Zusammensetzung beurteilten Einsprachen erneut zu beur-

teilen waren und insbesondere keine Wiederholung des Auflagever-

fahrens verlangt wurde (VerwGE B 2015/68 vom 28. Juli 2015 Erw. 

2.2 mit Hinweis auf BGE 140 I 326). Überdies ist aufgrund der Akten 

nicht ersichtlich, dass S.___ oder die übrigen Mitglieder des Stadtrates 

übermässig einseitig über das Projekt berichtet hätten oder sonst ein 

persönliches Interesse am Projekt bestehen würde, zumal die Rekur-

rentin ihre gegenteiligen Behauptungen auch nicht weiter begründet. 

Die blosse Teilnahme an einer Informationsveranstaltung für ein für 

die Planungsbehörde bedeutendes Projekt genügt dazu jedenfalls 

nicht. Abschliessend ist noch darauf hinzuweisen, dass sich ein Aus-

standsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) bestimmte natürli-

che Person(en) zu richten hat (VerwGE B 2016/127 vom 23. Mai 2018 

Erw. 2.3.1; BDE Nr. 22/2021 vom 5. März 2021 Erw. 3.2 mit Hinwei-

sen). Der Grund dafür liegt darin, dass die Befangenheit einen inneren 

Gemütszustand betrifft, weshalb nur natürliche Personen, nicht aber 

eine Gesamtbehörde befangen sein können (vgl. zum Ganzen BUDE 

Nr. 65/2021 vom 11. Oktober 2021 Erw. 3.2 mit Hinweisen). Soweit die 

Rekurrentin eine Befangenheit der Vorinstanz als Gesamtbehörde gel-

tend macht, ist ihr zum Vornherein nicht zu folgen. 

 

4.  

Die Rekurrentin beanstandet zudem, das Mitwirkungsverfahren sei un-

genügend durchgeführt worden. Diesbezüglich seien auch die be-

troffenen Nachbargemeinden ungenügend in den Planungsprozess 

einbezogen worden. 

 

4.1 Nach Art. 34 Abs. 2 PBG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG hat die 

mit den Planungsaufgaben betraute Behörde die Bevölkerung über die 

Ziele und den Ablauf der Planungen zu unterrichten. Sie hat dafür zu 

sorgen, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mit-

wirken kann. Die Bestimmung hat zum übergeordneten Ziel, die de-

mokratische Legitimation von Plänen zu stärken. Damit die Bevölke-

rung bei der Planung mitwirken kann, muss sie informiert sein. Infor-

mation und Mitwirkung bilden folglich notwendigerweise eine Einheit. 

Art. 4 RPG enthält die Mindestanforderungen bezüglich Umfang und 

Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte der Bevölkerung. Der Behörde 

kommt bei der Form und Art der Information der Bevölkerung ein ge-

wisser Handlungsspielraum zu. Sie hat die Bevölkerung jedoch in ei-

ner Art zu informieren, mit welcher der von der Planung berührte Per-

sonenkreis üblicherweise erreicht wird. Denkbar sind beispielsweise 

Berichterstattungen in den Medien, Orientierungsveranstaltungen  

oder die öffentliche Auflage von Entwürfen. Information und Mitwir-

kung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bil-

den eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsent-

scheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei. Die Mit-

wirkung soll die Planungsbehörden in ihrer Aufgabe unterstützen, eine 

den Anforderungen des Gesetzes und den Bedürfnissen der Bevölke-

rung entsprechende Raumordnung zu schaffen. Sie ist damit ein Teil 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 18/48 

 

der Grundlagenbeschaffung. Deshalb verlangt die Durchführung des 

Mitwirkungsverfahrens einen Zeitpunkt, in welchem die abschlies-

sende Interessenabwägung noch offen ist – die Beschaffung von 

Grundlagen nach abgeschlossener Planung wäre wenig sinnvoll. An-

regungen müssen deshalb zur Verfügung stehen und Bedenken müs-

sen bekannt sein, wenn die Planungsvorstellungen konkretisiert und 

in eine bestimmte Form gegossen werden (vgl. zum Ganzen: BGE 

135 II 286 Erw. 4.1 mit Hinweisen; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum 

bernischen Baugesetz, Band 2, 4. Aufl., Bern 2013/2017, Art. 58 N 3). 

Damit eine sinnvolle Mitwirkung ermöglicht wird, hat die Information 

somit möglichst frühzeitig zu erfolgen. Nach der erfolgten Information 

kommt der Bevölkerung die Möglichkeit der Mitwirkung zu. Die Pla-

nungsbehörde hat die Planentwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusse-

rung freizugeben, Vorschläge und Einwände entgegenzunehmen und 

sich materiell dazu zu äussern – wenn auch nicht eine individuelle Be-

antwortung jeder Anfrage verlangt wird (WALDMANN/HÄNNI, Handkom-

mentar, RPG 2006, Art. 4 N 1 ff.; Baudepartement SG, Juristische Mit-

teilungen 2018/IV/3; BDE Nr. 7/2020 vom 16. März 2020 Erw. 4, be-

stätigt durch VerwGE B 2020/58 und 72 vom 22. Oktober 2020 

Erw. 4 ff.). Für untergeordnete Planänderungen ohne öffentliches In-

teresse kann die Mitwirkung zulässigerweise unterbleiben. Von der 

Planung direkt Betroffene sind in solchen Fällen auf den Rechtsmittel-

weg zu verweisen (vgl. dazu R. MUGGLI und AEMISEGGER/HAAG, in: 

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: 

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 4 N 28 

und Art. 33 N 21 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichtes 

1C_55/2020 vom 26. November 2020 Erw. 3.; BDE Nr. 1/2021 vom 

7. Januar 2021 Erw. 7.1.1). Die Durchführung des Mitwirkungsverfah-

rens im Sinn von Art. 4 RPG hat durch die mit den Planungsaufgaben 

betraute Behörde zu erfolgen und kann nicht auf Private (beispiels-

weise Bauherr) übertragen werden (vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 4 N 12). 

 

4.2 Vorliegend hat die Vorinstanz am 31. Oktober 2017 eine öffent-

liche Informationsveranstaltung zum umstrittenen Planungsprojekt 

durchgeführt und dabei die Bevölkerung rechtzeitig auf die Mitwir-

kungsmöglichkeit im Sinn von Art. 4 RPG bzw. Art. 34 Abs. 2 PBG 

hingewiesen. In der Folge wurde die Bevölkerung eingeladen, vom 

2. bis 16. November 2017 (verlängert bis 22. Dezember 2017) allfäl-

lige Begehren und Anmerkungen zum Projekt einzureichen. Schliess-

lich wurden die eingegangen Rückmeldungen am 29. Januar 2018 

vom Stadtrat behandelt und die Antragssteller über das Ergebnis in-

formiert, bevor die definitiven Pläne erlassen und öffentlich aufgelegt 

wurden. Damit hat die Vorinstanz die vorstehend skizzierten Vorgaben 

aus Lehre und Rechtsprechung an ein hinreichendes Mitwirkungsver-

fahren eingehalten und die Antragssteller sogar freiwillig direkt über 

das Ergebnis des Mitwirkungsverfahren informiert. Ein Anspruch auf 

Berücksichtigung der Beiträge aus der Bevölkerung besteht entgegen 

der Ansicht der Rekurrentin nicht. Ebenfalls sind aufgrund der Akten 

keine Anhaltspunkte ersichtlich, wonach die Vorinstanz höchst einsei-

tig über das Vorhaben berichtet hätte und sämtliche Entscheide be-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 19/48 

 

reits lange zuvor festgestanden hätten. Die Mutmassungen der Rekur-

rentin werden diesbezüglich auch nicht weiter begründet. Insgesamt 

ergibt sich, dass die Anforderungen an das Mitwirkungsverfahren der 

Bevölkerung nach Art. 4 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 2 PBG vorliegend 

eingehalten sind. Für die I. Änderung des ergänzten Baureglements 

war sodann kein eigenes Mitwirkungsverfahren mehr erforderlich, weil 

es dabei um eine untergeordnete und redaktionelle Anpassung ohne 

materielle Auswirkungen ging (vgl. Erw. 5.1 f.). Ein Einbezug der Be-

völkerung war dafür weder notwendig noch möglich, da gar keine in-

haltliche Auseinandersetzung mit der Planungsvorlage hätte stattfin-

den können. 

 

4.3 Gemäss Art. 34 Abs. 1 PBG werden nach- und nebengeordnete 

Planungsträger bei Erlass und Änderung von Richt- und Nutzungsplä-

nen rechtzeitig angehört. Bei einer kommunalen Planung sind entspre-

chend die betroffenen Gemeinden in der Region einzubeziehen (Bot-

schaft und Entwurf der Regierung zum Planungs- und Baugesetz vom 

11. August 2015, in: ABl 2015, S. 2450). 

 

Vorliegend haben die Gemeinderäte der betroffenen Nachbargemein-

den G.___ und Q.___ mit Schreiben vom 31. August bzw. 4. Septem-

ber 2018 bestätigt, dass sie jederzeit über den Stand der Projektarbei-

ten informiert gewesen seien und keinerlei Einwände gegen das Vor-

haben erheben würden. Tatsächlich basiert das geplante Hochhaus-

vorhaben auf dem Areal "U.___" in der Stadt X. auf einer langjährigen 

und breit abgestützten Planung, welche mehrfach insbesondere von 

den lokalen Medien aufgegriffen wurde. Es ist somit durchaus nach-

vollziehbar, dass die Nachbargemeinden Q.___ und G.___ sowohl 

über die Medien als auch über die bestehenden Kontakte und den 

Austausch mit den entsprechenden Behörden über das fragliche Vor-

haben hinreichend informiert gewesen sind. Entsprechend ist die Be-

stätigung der Nachbargemeinden hinsichtlich der bestehenden Infor-

mation über den Stand der Projektarbeiten nachvollziehbar und aus-

reichend. Nachdem die Nachbargemeinden bzw. deren Gemeinderäte 

zudem keinerlei Einwände gegen das Projekt erhoben haben, muss 

davon ausgegangen werden, dass sie mit dem Vorgehen der Pla-

nungsbehörde der Stadt X. auch jederzeit einverstanden gewesen 

sind. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass damit den Vorgaben von 

Art. 34 Abs. 1 PBG hinreichend nachgekommen wurde, zumal auf-

grund der unbestimmten Regelung ein erheblicher Gestaltungsspiel-

raum für das konkrete Vorgehen verbleibt. Damit wäre vorliegend im 

Übrigen auch die regionale Abstimmung im Sinn von Art. 15 Abs. 3 

RPG gegeben, sofern diese Bestimmung bei Umzonungen überhaupt 

zur Anwendung kommen sollte (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemi-

segger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nut-

zungsplanung, Zürich 2016, Art. 15 N 69 f. und N 88 mit Hinweisen). 

Darüber hinaus macht sich die Rekurrentin mit ihrem Vorbringen oh-

nehin lediglich für Verfahrensrechte Dritter bzw. einer Gebietskörper-

schaft stark. Selbst aus einer falschen Vorgehensweise könnte die Re-

kurrentin vorliegend nichts zu ihren Gunsten ableiten, da ihre eigenen 

Mitwirkungsrechte gewahrt wurden. Auf eine allfällige Verletzung von 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 20/48 

 

Verfahrensrechten Dritter kann sich die Rekurrentin nicht berufen 

(BDE Nr. 49/2021 vom 12. Juli 2021 Erw. 4.5 mit Hinweis auf BDE 

74/2020 vom 14. August 2020 Erw. 4.3.7). 

 

5.  

Weiter rügt die Rekurrentin verschiedene Punkte im Zusammenhang 

mit der von der Vorinstanz am 2. September 2019 erlassenen Änd-

erung der Ergänzung des Baureglements. Diesbezüglich liege nun 

aufgrund des Einspracheentscheids vom 9. Dezember 2019 ein 

Widerspruch zum Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 vor. 

 

5.1 Gemäss Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2019 zur I. Än-

derung der Ergänzung des Baureglements "Schwerpunktzone U.___" 

(Sachverhalt, Ziff. 4 f.) hat das AREG während des Genehmigungs-

verfahrens darauf hingewiesen, dass in den revidierten Art. 4bis und 

Art. 5 BauR die altrechtlichen Baubegriffe noch formell an die neuen 

Baubegriffe des PBG angepasst werden müssten. Entsprechend 

seien die zuvor in Art. 5 BauR enthaltenen Regelbauvorschriften für 

die Schwerpunktzone U.___ formell angepasst und inhaltlich unverän-

dert in Art. 4bis Abs. 5 BauR integriert worden. Die Anpassung wurde 

in der Folge öffentlich aufgelegt. Anstelle der in Art. 5 BauR vorgese-

hen altrechtlichen Begriffe der Gebäudehöhe und Geschosszahl 

wurde neu in Art. 4bis Abs. 5 BauR die Gebäudehöhe mit identischen 

Massanageben geregelt. Zudem wurde aufgrund der Vorgabe von Art. 

79 Abs. 1 PBG ein einheitlicher Grenzabstand eingeführt, welcher auf-

grund der umliegenden Strassenabstände sowie des Gewässerraums 

und des vorgesehenen Sondernutzungsplans allerdings nicht zur An-

wendung kommt. Schliesslich wurde der Begriff der "Gebäudetiefe" in 

"Gebäudebreite" angepasst. 

 

5.2 Durch die rein redaktionelle Anpassung der Baubegriffe im Bau-

reglement erfolgt somit keine qualitative oder quantitative Änderung 

des Teilzonenplans "Schwerpunktzone U.___" sowie der dazugehöri-

gen Baureglementsbestimmung. Da sich zudem das Anfechtungsob-

jekt der beiden Einspracheentscheide vom 28. Januar und 9. Dezem-

ber 2019 unterscheidet und im Dispositiv jeweils die Einsprachen der 

Rekurrentin abgewiesen wurden, liegen inhaltlich keine widersprüchli-

chen Entscheide vor. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin war ein 

(Teil-)Widerruf des Einspracheentscheids vom 28. Januar 2019 durch 

die Änderung des Baureglements nicht erforderlich. Der entspre-

chende Hinweis im Handbuch der Rechtsabteilung des Bau- und Um-

weltdepartementes zum neuen Planungs- und Baugesetz (S. 41, 

Stand 8. Februar 2021, abrufbar unter: www.sg.ch/recht/planungs-

bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Handbuch_PBG_ 

Rechtsabteilung.html) bezieht sich auf Fälle, in den die Genehmigung 

des Erlasses durch das AREG verweigert wird und in der Folge der 

Erlass inhaltlich angepasst werden muss. Mit dem Einspracheent-

scheid vom 9. Dezember 2021 wurde lediglich die geänderte Ergän-

zung des Baureglements festgesetzt und dadurch sinngemäss die ur-

sprüngliche Festsetzung der Baureglementsergänzung aufgehoben. 

Solch untergeordnete und rein formelle Anpassungen ohne materielle 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 21/48 

 

Auswirkungen können praxisgemäss auch während laufendem Ge-

nehmigungsverfahren vorgenommen werden, ohne dass die bereits 

erfolgte Festsetzung mit Einspracheentscheid widerrufen werden 

muss. Im Übrigen bildet erst die Eröffnung des Gesamtentscheids 

(Art. 132 f. PBG) durch die Gemeinde den Abschluss des erstinstanz-

lichen Verfahrens und nicht die Einreichung der Genehmigungsunter-

lagen beim AREG (vgl. Ablaufschema zum kommunalen Rahmennut-

zungsplan (Zonenplan / BauR), abrufbar unter: www.sg.ch/ 

recht/planungs-bau-umweltrecht/Planungs_und_Baugesetz/Checklis-

ten_Ablaeufe_Formulare/_jcr_content/Par/sgch_downloadlist/Down-

loadListPar/sgch_download_889927633.ocFile/Ablaufschema_Rah-

mennutzungsplan_Nov_2018.pdf). 

 

5.3 Weiter liegt in diesem Zusammenhang auch keine Verletzung 

des Koordinationsgebots vor. Das Koordinationsgebot hat seine 

Grundlage in Art. 25a Abs. 1 RPG. Sofern die Errichtung oder die Än-

derung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden er-

fordert, ist eine Behörde zu bezeichnen, die für eine ausreichende Ko-

ordination sorgt. Im Hinblick auf die anzustrebende inhaltliche Wider-

spruchsfreiheit der mehreren Verfügungen (Art. 25a Abs. 3 RPG) legt 

Art. 25a Abs. 2 RPG verschiedene Koordinationsgrundsätze fest, die 

auch auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar sind 

(Art. 25a Abs. 4 RPG). Die Koordinationspflicht kann allerdings nur so-

weit reichen, als tatsächlich ein Koordinationsbedürfnis besteht; der 

Umstand, dass verschiedene Verfahren ein und dieselbe Anlage be-

treffen, genügt für sich allein jedenfalls noch nicht für die Bejahung der 

Koordinationspflicht (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 25a N 25 mit Hin-

weis). Der Koordinationspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei 

denen untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen 

sind, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich un-

haltbaren Ergebnissen führen würde (BDE Nr. 4/2015 vom 21. Januar 

2015 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Nicht jedes Verfahren, welches in ei-

nem wie auch immer gearteten Zusammenhang mit einem  

(Sonder-)Nutzungsplan steht, unterliegt somit der Koordinations-

pflicht. Inwiefern der Gesamtentscheid vorliegend in inhaltlicher, zeitli-

cher oder formeller Hinsicht ungenügend koordiniert sein soll, ist nicht 

ersichtlich und wird von der Rekurrentin auch nicht weiter begründet. 

Mit dem Gesamtentscheid wurden alle Teilverfügungen gleichzeitig er-

öffnet und mit einheitlichem Rechtsmittel versehen, sodass eine ge-

samthafte Anfechtung möglich war. Im Übrigen hat die Änderung des 

Baureglements auch keine Anpassung der Festlegungen und Hin-

weise des Teilzonenplans "Schwerpunktzone U.___" zur Folge. 

 

5.4 Die Rekurrentin macht sodann einen Verstoss gegen Art. 47 

RPV geltend, da die Änderung des Baureglements zwingend eine An-

passung des Planungsberichts erfordert hätte. 

 

5.4.1 Nach Art. 47 Abs. 1 RPV ist die Behörde, welche die Nutzungs-

pläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde 

(Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungs-

pläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 22/48 

 

die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sach-

pläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den kantonalen 

Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen 

des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-

bung, Rechnung tragen. Die Berichterstattung nach Art. 47 RPV richtet 

sich zwar gemäss Sachüberschrift an die kantonale Genehmigungs-

behörde, um ihr die nötigen Entscheidgrundlagen zu liefern. Dass sie 

sämtlichen Parteien im Genehmigungsverfahren zur Verfügung ste-

hen muss, ergibt sich aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtli-

chen Gehörs. Im Weiteren spielt der Planungsbericht auch bei der 

Plananfechtung eine wichtige Rolle und ist für das Rechtsmittelverfah-

ren und insbesondere die gerichtlichen Instanzen von Bedeutung 

(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungspla-

nung, N  50 ff.). 

 

5.4.2 Gemäss Planungsbericht vom 21. Februar 2018 (revidiert: 

28. November 2018) orientieren sich die Regelbauvorschriften an der 

Kernzone K5a. Ergänzend wird die Möglichkeit von Hochhäusern bis 

65 m Gebäude-/Firsthöhe explizit vorgesehen, ohne den Bau eines 

Hochhauses als Zweck der Schwerpunktzone zu definieren. Entspre-

chend werden die Regelbauvorschriften auch nicht primär auf ein sol-

ches Vorhaben ausgerichtet (Kapitel 3, S. 17). Wie vorstehend er-

wähnt, hat die im Einspracheentscheid vom 9. Dezember 2019 be-

gründete Anpassung des Baureglements an die Begriffe des PBG 

keine inhaltlichen Auswirkungen. Aufgrund der inhaltlichen Überein-

stimmung sowie der ausführlichen Begründung im Einspracheent-

scheid konnte die Vorinstanz vorliegend somit zu Recht auf eine An-

passung der Begriffe "Gebäude-/Firsthöhe" durch den Begriff der "Ge-

samthöhe" im Planungsbericht verzichten. Der entsprechende Ab-

schnitt im Planungsbericht widerspiegelt in diesem Punkt trotz der un-

tergeordneten begrifflichen Unschärfe weiterhin die wesentlichen 

Überlegungen der Planungsbehörde. 

 

5.5 Schliesslich bringt die Rekurrentin vor, eine Teilrevision des 

Baureglements sei ab Vollzugsbeginn des PBG nicht mehr zulässig. 

 

Diese Rüge stützt sie auf eine Aussage auf S. 3 des Kreisschreibens 

"Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 

(Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Im Zusam-

menhang mit der Übergangsbestimmung zum Baubewilligungsverfah-

ren (Art. 173 PBG) wird ausgeführt, ab Vollzugsbeginn des PBG 

(1. Oktober 2017) seien Teilrevisionen des geltenden Baureglements 

grundsätzlich nicht mehr zulässig. Die Rekurrentin übersieht dabei je-

doch den Verweis auf Ziff. 3 Bst. b des Kreisschreibens (S. 6). Dort 

wird zu den übergangsrechtlichen Bestimmungen zum Rahmennut-

zungsplan ausgeführt, dass Zonenplan und/oder BauR vorab zur an-

stehenden Gesamtrevision punktuell mit Teilzonenplänen und/oder 

Baureglements-Teilrevisionen an das PBG angepasst werden können, 

wenn dadurch die künftige Gesamtrevision der Ortsplanung nicht prä-

judiziert wird und am Erlass ein besonderes öffentliches Interesse be-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 23/48 

 

stehe. Konkret seien vorgezogene Anpassungen des Rahmennut-

zungsplans an das PBG denkbar, wenn eine Zone für öffentliche Bau-

ten und Anlagen (Art. 18 PBG) oder eine Schwerpunktzone (Art. 19 

PBG) geschaffen werden soll (vgl. Botschaft und Entwurf zum I. Nach-

trag zum PBG vom 10. Dezember 2019, S. 3, veröffentlicht im kanto-

nalen Amtsblatt am 18. Dezember 2019). Die gleichzeitige Festlegung 

von alt- und neurechtlichen Begriffen im Baureglement ergibt sich so-

mit aus der Aufhebung des BauG und ist bei der Schaffung einer 

Schwerpunktzone aufgrund des soeben Gesagten unumgänglich. Die 

Zulässigkeit der vorgezogenen Schaffung einer Schwerpunktzone ist 

somit grundsätzlich gegeben – für das zu beurteilende Vorhaben ist 

sie nachfolgend (vgl. Erw. 6) zu prüfen. 

 

6.  

In materieller Hinsicht macht die Rekurrentin geltend, der Teilzonen-

plan sei unzulässig, da die geplante Schwerpunktzone die anstehende 

Gesamtrevision der Ortsplanung präjudiziere und es zudem an einem 

besonderen öffentlichen Interesse mangle.  

 

6.1 Nach der Übergangsbestimmung von Art. 175 Abs. 1 PBG wer-

den Zonenpläne und Baureglemente der politischen Gemeinden innert 

zehn Jahren seit Vollzugsbeginn dieses Erlasses (1. Oktober 2017) im 

ordentlichen Verfahren an das neue Recht angepasst. Zonenplan 

und/oder Baureglement können vorab zur anstehenden Gesamtrevi-

sion punktuell mit Teilzonenplänen und/oder Baureglements-Teilrevi-

sionen an das PBG angepasst werden, wenn dadurch die künftige Ge-

samtrevision der Ortsplanung nicht präjudiziert wird und am Erlass ein 

besonderes öffentliches Interesse besteht. Weitergehende vorange-

hende Teilrevisionen sind ausgeschlossen, da die auf dem neuen 

PBG beruhende Zonierung des Gemeindegebiets und die Festlegung 

der zugehörigen Baumasse zwingend aus einer ortsplanerischen Ge-

samtbetrachtung heraus erfolgen müssen und nicht bloss auf Einzelin-

teressen beruhen dürfen. Nur so ist es beurteilbar, ob sich die Rah-

mennutzungsplanung einer Gemeinde zu einem sinnvollen Ganzen 

fügt oder nicht. Konkret sind vorgezogene Anpassungen des Rahmen-

nutzungsplans an das PBG denkbar, wenn eine Zone für öffentliche 

Bauten und Anlagen (Art. 18 PBG) oder eine Schwerpunktzone 

(Art. 19 PBG) geschaffen werden soll. Im Unterschied zu den übrigen 

Zonenarten wird mit der Schwerpunktzone eine eigenständige neue 

Zonenart eingeführt, die spezifische Regelbauvorschriften für ein in 

sich abgeschlossenes Gebiet enthält (Art. 19 Abs. 2 Bst. a PBG) und 

die dementsprechend die Vorschriften für die übrigen Zonenarten nicht 

präjudiziert. Es handelt sich dabei in jedem Fall bereits um Teilzonen-

pläne bzw. Regelungen nach dem PBG (Kreisschreiben "Übergangs-

rechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017, in: Baudeparte-

ment SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1; siehe auch J. FREI, in: Be-

reuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz 

des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 19 N 15).  

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 24/48 

 

6.2 Die Schwerpunktzone ist eine besondere Form der Bauzone 

nach Art. 15 RPG, nämlich eine Mischzone, die verschiedenste Nut-

zungen wie Wohnen, Arbeiten, Einkauf und Freizeit und öffentliche 

Nutzungen nebeneinander erlaubt. Sie ermöglicht auf strategisch 

günstig gelegenen Arealen qualitativ hochstehende bauliche Verdich-

tungen. Dabei ist – falls die Voraussetzungen nach Art. 104 Abs. 2 

PBG erfüllt sind – insbesondere auch die Erstellung von Hochhäusern 

zulässig. Der Erlass einer Schwerpunktzone kommt insbesondere für 

brachliegende Bahnhofliegenschaften, Gewerbe- und Fabrikareale 

und ähnliche Entwicklungsgebiete in Frage. Die Nutzungsmöglichkei-

ten innerhalb einer Schwerpunktzone sollen nicht von vornherein ein-

geschränkt werden. Nach Art. 19 Abs. 2 Bst. a PBG sind deshalb ein-

zig die Entwicklungsziele, die Nutzungsart sowie die Gebäudedimen-

sionen und Abstände im Rahmennutzungsplan festzulegen. Die Nut-

zungsmöglichkeiten sind auf ein konkret bezeichnetes, zur Umstruktu-

rierung bestimmtes Gebiet zugeschnitten. Es ist kaum möglich und 

wäre auch nicht sachgerecht, die Nutzungs- und Bauvorschriften für 

mehrere oder gar alle Schwerpunktzonen auf einem Gemeindegebiet 

einheitlich festzulegen. Vielmehr werden die zulässigen Baumasse für 

jede Schwerpunktzone separat festgelegt und mit dem konkreten 

Zweck und den Zielen der entsprechenden Schwerpunktzone abge-

stimmt. Die Anordnung einer Sondernutzungsplanpflicht ist i.d.R. sinn-

voll (FREI, a.a.O., Art. 19 N 2, 4 f., 17 und 19). Aufgrund dieser mass-

geschneiderten, spezifischen Regelungen für ein eng umgrenztes Ent-

wicklungsgebiet wird eine Präjudizierung der nachfolgenden Ortspla-

nungsrevision durch die vorzeitige Schaffung einer Schwerpunktzone 

verneint.  

 

6.3 Im zu beurteilenden Fall ist basierend auf dem umstrittenen Teil-

zonenplan die Erstellung eines rund 64 m hohen Hochhauses mit un-

gefähr 15'000 m2 Nutzfläche und maximal 170 Autoabstellplätzen an 

direkter Zentrumslage in unmittelbarer Nähe zum Bahnhof der Stadt 

X. geplant. Dafür werden in Art. 4bis BauR die spezifischen für das Ge-

biet im Strassengeviert zwischen B.___-, G.___-- und K.___strasse 

geltenden Regelbauvorschriften sowie eine Sondernutzungsplan-

pflicht festgelegt. Nach Ansicht der Rekurrentin verändert das ge-

plante Hochhaus das Ortsbild im Zentrum massiv, wobei insbesondere 

die geplanten 11'000 m2 Geschossfläche für Wohnnutzungen die künf-

tige Dimensionierung der übrigen Wohnzonen in der Stadt beein-

flusse. Die Rekurrentin wirft der Vorinstanz diesbezüglich eine man-

gelnde Gesamtsicht unter Berücksichtigung der bevorstehenden Ge-

samtrevision der kommunalen Rahmennutzungsplanung an das PBG 

und den kantonalen Richtplan vor. Insbesondere fehle eine Auseinan-

dersetzung mit den Planungszielen und -grundsätzen nach Art. 1 und 

3 RPG. Zudem sei Art. 15 Abs. 4 RPG nicht nur bei Neueinzonungen, 

sondern auch bei Um- und Aufzonungen anwendbar und es fehle auch 

an der regionalen Abstimmung der Planung nach Art. 15 Abs. 3 RPG. 

Schliesslich sei auch der Planungsbericht mangelhaft, weil er keine 

Aussagen bezüglich Teilzonenplan zu den Zielen und Grundsätzen 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 25/48 

 

der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), den Anregungen aus der Bevöl-

kerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) und der Berücksichtigung des kantonalen 

Richtplans (Art. 8 RPG) enthalte. 

 

6.4 Vorliegend ist für die Frage der Präjudizierung der künftigen 

Ortsplanungsrevision wesentlich, dass die spezifisch für ein in sich ge-

schlossenes Gebiet geschaffenen Bauvorschriften der Schwerpunk-

zone keine Auswirkungen auf die im Rahmen der Gesamtrevision der 

Ortsplanung zu schaffenden weiteren Bauvorschriften in den übrigen 

Zonen haben. Dazu kommt, dass das fragliche Gebiet bereits heute 

einer Mischzone zugeteilt ist und mit der Umzonung sowie der damit 

verbundenen Sondernutzungsplanpflicht für ein bisher unternutztes 

Gebiet eine raumplanungsrechtlich sinnvolle Verdichtung (vgl. Art. 1 

Abs. 2 Bst. abis, und Art. 3 Abs. 3 Bst. abis RPG) ermöglicht wird. Zwar 

ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Bau eines Hochhauses in 

dieser Grössenordnung zu einer Veränderung des Ortsbilds führt. Der 

Bau eines Hochhauses an diesem Standort als städtebaulicher Akzent 

entspricht jedoch – unabhängig von der bevorstehenden Anpassung 

der Rahmennutzungsplanung an das PBG – seit langem der Pla-

nungsabsicht der Stadt X.. Die geplante Schwerpunktzone auf dem 

Areal U.___ hat entsprechend auch keine unmittelbaren Auswirkun-

gen auf die allfällige Erstellung weiterer Hochhäuser im Gemeindege-

biet. Allein dieser Umstand führt somit in Übereinstimmung mit dem 

Kreisschreiben vom 8. März 2017 sowie den Materialien und der Lite-

ratur zu Art. 19 PBG nicht zu einer Präjudizierung der künftigen Orts-

planung. Dies zumindest in Bezug auf die Ausgestaltung der Regel-

bauvorschriften.   

 

6.5 Weiter ist aber zu prüfen, inwiefern Art. 15 RPG auf die umstrit-

tene Planung Anwendung findet und ob durch den angefochtenen Teil-

zonenplan diesbezüglich eine unzulässige Präjudizierung herbeige-

führt werden könnte.  

 

6.5.1 Die von der Vorinstanz im Einspracheentscheid vom 28. Januar 

2019 getroffene Annahme, Art. 15 RPG und damit zusammenhän-

gende Fragen des Bedarfs seien nur bei Neueinzonungen zu beach-

ten, ist zu pauschal. Insbesondere eine Strategie der Siedlungsent-

wicklung nach innen – wie sie der kantonale Richtplan (vgl. Koordina-

tionsblatt S13, S. 4) und Art. 15 Abs. 4 Bst. b RPG fordern – ist grund-

sätzlich auch für Um- und Aufzonungen innerhalb des bestehenden 

Baugebiets vorgesehen. Zwar gilt Art. 15 Abs. 4 RPG nach seinem 

Wortlaut nur für Neueinzonungen. Trotzdem rechtfertigt es sich auch 

bei einer lediglich Um- und Aufzonungen beinhaltenden Nutzungs-

planrevision, die Kriterien des Abs. 4 in die Interessenabwägung mit-

einzubeziehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn Grundstücke, die bei-

spielsweise Arbeitszonen, öffentlichen Zonen, Grün- oder Freihaltezo-

nen zugeteilt sind, neu in grossem Ausmass einer Wohn- und Misch-

zone zugewiesen werden sollen. Im Rahmen der bei einer solchen 

Nutzungsplanänderung vorzunehmenden umfassenden Interessen-

abwägung (Art. 3 RPV) ist der gesamte Art. 15 RPG zu berücksichti-

gen. Dazu gehören neben den allgemeinen Anforderungen an die 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 26/48 

 

Bauzonen (Abs. 1 bis 3) auch die Voraussetzungen des Abs. 4 

(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 N 88 mit Hinweisen; BDE 

Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 Erw. 4.5). 

 

Es ist unbestritten, dass es in der Stadt X. an einem Innentwicklungs-

konzept mangelt. Jedoch bestehen bezüglich der raumplanungsrecht-

lich gewünschten Verdichtung namentlich durch Hochhäuser sowohl 

für das konkrete Areal U.___ als auch darüber hinaus seit langem ent-

sprechende planungsrechtliche bzw. konzeptionelle Grundlagen (ins-

besondere Hochhauskonzept und kommunaler Richtplan), welche zu-

mindest als Auslegungshilfe mitberücksichtigt werden können. Dar-

über hinaus wird durch den angefochtenen Teilzonenplan keine zu-

sätzliche Fläche einer Wohn- oder Mischzone zugewiesen. Vielmehr 

befindet sich das betreffende Plangebiet bereits in einer Kernzone 

K5a. Auch handelt es sich flächenmässig um ein beschränktes Gebiet. 

Weiter ist das Plangebiet – in unmittelbarer Bahnhofsnähe – äusserst 

zentral gelegen. Aufgrund der räumlich beschränkten Ausdehnung 

des Plangebiets, der vorhandenen Plangrundlagen und der bestehen-

den Zonierung ist es gerechtfertigt, für die vorliegende Umzonung aus-

nahmeweise auf das Erfordernis eines Innenentwicklungskonzepts zu 

verzichten. Im Rahmen der vorzunehmenden Interessenabwägung 

sind die raumplanungsrechtlichen Kriterien sowie die Anforderungen 

von Art. 15 RPG jedoch dennoch zu prüfen. Die insbesondere auf-

grund der RPG-Revision 2014 sowie des geltenden kantonalen Richt-

plans geforderte Siedlungsentwicklung nach innen wird durch das vor-

liegende Vorhaben von der Planungsbehörde in qualitativer Hinsicht 

zielgerichtet umgesetzt. Die Vorinstanz hat diesen Prozess sowie die 

Auseinandersetzung mit den Zielen und Grundsätzen nach Art. 1 und 

3 RPG sowohl im Planungsbericht (insb. Kapitel 2, 4, 5.2) als auch im 

Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 (Bst. B, Ziffn. 1 bis 6, 7.3) 

nachvollziehbar dargelegt. Das vorliegende Projekt entspricht im We-

sentlichen den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 

3 RPG), wie einer haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1), der 

Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 Bst. abis), der Schaf-

fung kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 Bst. b), der Begrenzung der 

Ausdehnung von Siedlungen (Art. 3 Abs. 3), der zweckmässigen Zu-

ordnung von Wohn- und Arbeitsgebieten an Orten, die angemessen 

mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen sind (Art. 3 Abs. 3 Bst. a) 

und Massnahmen zur besseren Nutzung ungenügend genutzter Flä-

chen (Art. 3 Abs. 3 Bst. abis). Vorliegend hat die Vorinstanz folglich die 

Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 4 RPG namentlich in qualitativer Hin-

sicht genügend berücksichtigt und auch die regionale Abstimmung 

(Art. 15 Abs. 3 RPG) wurde durch die Mitwirkung der Nachbargemein-

den beim kommunalen Richtplan 2011 sowie bei der vorliegenden Pla-

nung (vgl. Erw. 4) gewahrt. Es ergibt sich somit, dass sich das fragli-

che Gebiet auch bei einer gesamthaften Betrachtung über das ge-

samte Gemeindegebiet weiterhin ideal für die Innenentwicklung eignet 

und insofern die Gesamtrevision der Ortsplanung der Stadt X. nicht 

präjudiziert. 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 27/48 

 

6.5.2 Es bleibt zu prüfen, ob durch die geplante Umzonung der Bedarf 

an Bauland (Art. 15 Abs. 1 RPG) im Hinblick auf die anstehende Ge-

samtrevision der Ortsplanung in unzulässiger Weise präjudiziert wird. 

 

6.5.2.1 Das Siedlungsgebiet ist im Richtplankapitel S11 wie folgt 

definiert: Das Siedlungsgebiet umfasst die bestehenden Bauzonen so-

wie das für die zukünftige Entwicklung der nächsten 20 bis 25 Jahre 

vorgesehene Gebiet. Das St.Galler Berechnungsmodell legt die Basis 

für die quantitativen Vorgaben für das Siedlungsgebiet. Das Modell 

stellt den erwarteten Bevölkerungszuwachs der Bauzonenkapazität 

gegenüber. Der Stichtag für die Berechnung der Daten für die Modell-

vorgaben ist der 31. Dezember 2013. Die Berechnung ergibt für jede 

Gemeinde einen Kapazitätsindex. Bei einem Kapazitätsindex von 0 % 

entspricht die vorhandene Bauzone einer Gemeinde dem voraussicht-

lichen Bauzonenbedarf von 25 Jahren. Ist der Wert im Minusbereich, 

bestehen zu grosse Flächenkapazitäten. Im positiven Bereich bedeu-

tet dies dagegen, dass das Siedlungsgebiet um zusätzliche Flächen 

vergrössert werden sollte, um den Bedarf für 25 Jahre zu decken. Für 

die Berechnung des Siedlungsgebiets wird zusätzlich der "Spielraum" 

berücksichtigt. Dieser federt die Unsicherheiten der künftigen Bevöl-

kerungs- und Siedlungsentwicklung, der Möglichkeiten zur Innenent-

wicklung, zur Reduktion der überdimensionierten Bauzonen und zur 

Marktentwicklung ab und wird für Wohn- und Mischzonen angewen-

det. Ist der Kapazitätsindex einer Gemeinde demnach höher als minus 

2 %, kann die Gemeinde zusätzlich zur bestehenden Bauzone Sied-

lungsgebiet bezeichnen. Liegt der Kapazitätsindex zwischen minus 

2 % und minus 6 %, entspricht die bestehende Bauzone dem Sied-

lungsgebiet. Ist der Kapazitätsindex hingegen kleiner als minus 6 %, 

muss die Gemeinde ihre Bauzone und ihr Siedlungsgebiet verkleinern.  

 

6.5.2.2 Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind die Bauzonen so festzu-

legen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahren entspre-

chen. Wie der Kanton das sicherstellt, muss nach Art. 8a RPG im kan-

tonalen Richtplan festgelegt werden. Die Grösse der Bauzonen wird 

ebenfalls mit Hilfe des St.Galler Berechnungsmodells zur Bauzonendi-

mensionierung berechnet; es entspricht jenem aus dem oben erwähn-

ten Richtplankapitel S11 (Siedlungsgebiet). Der St.Galler Richtplan re-

gelt aber lediglich die Voraussetzungen für Neueinzonungen einge-

hend und legt dazu u.a. fest, dass der 15-Jahres-Bedarf an Bauzonen 

im Fall von Neueinzonungen nicht überschritten werden darf; der Ka-

pazitätsindex darf bei diesen ausdrücklich nicht unter minus 2 % fallen. 

Dagegen wurde als Voraussetzung für Um- und Aufzonungen kein be-

stimmter Kapazitätsindex im Richtplan festgelegt. Im St.Galler Berech-

nungsmodell (Gemeindeportrait) werden Um- und Aufzonungen zwar 

eingegeben und wirken sich damit auf den Kapazitätsindex der Ge-

meinde aus. Wenn Um- und Aufzonungen in weitgehend überbauten 

Bauzonen und an geeigneter Lage erfolgen, ist es sachgerecht und 

nicht im Widerspruch zum Bundesrecht, blosse Dimensionierungsfra-

gen hintan zu stellen und Um- und Aufzonungen vielmehr unter Be-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 28/48 

 

rücksichtigung qualitativer Kriterien, wie namentlich den Planungszie-

len und -grundsätzen nach Art. 1 und 3 RPG zu entscheiden (BDE 

Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 Erw. 4.6.3.1). 

 

6.5.2.3 Vorliegend ist zu beachten, dass auf dem Areal U.___ mit 

der K5a bereits bisher eine Mischzone besteht und insofern keine 

neuen Wohn- und Mischzonen geschaffen werden. Laut der koordi-

nierten Stellungnahme des AREG vom 13. November 2020 zeigt das 

Gemeindeportrait der Stadt X. (Stand August 2017) einen Kapazitäts-

index von 9.5 %. Dies entspricht rein rechnerisch einem Flächenbedarf 

von 22 Hektaren, was den fünftgrössten Wert aller St.Galler Gemein-

den darstellt. Es besteht somit noch ein erheblicher Bedarf an zusätz-

lichen Wohn- und Mischzonen in der Stadt X.. Zusätzlich kommt hinzu, 

dass die Stadt X. gemäss kantonalem Richtplan (Raumkonzept; Koor-

dinationsblätter R11 und S11) als urbaner Verdichtungsraum sowie als 

eines von fünf Regionalzentren im Kanton St.Gallen geführt wird, wo-

bei in diesen insbesondere die Umsetzung einer qualitativ hochste-

henden Siedlungsentwicklung durch verdichtete Wohn- und Misch-

quartiere ermöglicht sowie das Potential des Hochhausbaus stärker 

genutzt werden soll. Als Regionalzentrum und Teil eines urbanen Ver-

dichtungsraums hat die Stadt X. einen wesentlichen Teil des künftigen 

kantonalen Bevölkerungswachstums zu tragen. Auch wenn vorliegend 

gemäss unbestrittener Aussage im geplanten Hochhaus Wohnraum 

für rund 300 Personen geschaffen werden könnte, hat dies angesichts 

des hohen – aus dem Kapazitätsindex abgeleiteten – Bedarfs sowie 

der strategisch wichtigen Stellung der Stadt X. im kantonalen Raum-

konzept insgesamt nur untergeordnete Bedeutung für die künftige 

Ortsplanungsrevision. Weiter ist diesbezüglich zu berücksichtigen, 

dass auch bereits mit der heutigen Zonierung (Kernzone K5a) ein ge-

wisser Bedarf abgedeckt werden kann und somit zum Vornherein nur 

die Differenz zum Bestehenden für die Kapazitätsberechnung von Be-

deutung sein kann. Von einer unzulässigen Präjudizierung kann somit 

auch diesbezüglich keine Rede sein. Vielmehr verbleibt der Planungs-

behörde auch für die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung 

noch genügend Spielraum zur Verdichtung sowie Erweiterung der be-

stehenden Wohn- und Mischzonen.  

 

6.6 Nach Art. 47 Abs. 1 RPV ist die Behörde, welche die Nutzungs-

pläne erlässt, verpflichtet, der kantonalen Genehmigungsbehörde 

(Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber zu erstatten, wie die Nutzungs-

pläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), 

die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sach-

pläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den kantonalen 

Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen 

des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-

bung, Rechnung tragen. Einen Planungsbericht nach Art. 47 RPV 

braucht es bei jedem Erlass von Nutzungsplänen nach Art. 14 RPG. 

Darunter fallen sowohl kantonale als auch kommunale Rahmen- und 

Sondernutzungspläne (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkun-

gen zur Nutzungsplanung, N 46). Einen Planungsbericht braucht es 

zudem bei jeder Art von Erlass. Selbst wenn eine Planungsbehörde 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 29/48 

 

nicht neu einzont, sondern eine bestehende durch eine andere 

Bauzone ersetzt, also umzont, ist sie gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV ver-

pflichtet, einen Planungsbericht zu erstellen (Urteil des Bundesgerich-

tes 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 Erw. 1.3, in: URP 2006 S. 887). 

Die Erstellung eines Planungsberichts ist eine zwingende  

Voraussetzung für die Genehmigung von Nutzungsplänen und hat mit 

den Vorgaben des teilrevidierten RPG zur Nutzungsplanung und Aus-

scheidung von Bauzonen noch an Bedeutung zugenommen 

(AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungspla-

nung, N 45, Botschaft Revision RPG, BBl 2010, S.  1056 ff.). 

 

Der Rekurrentin ist darin zuzustimmen, dass der Planungsbericht vom 

21. Februar 2018 bzw. 28. November 2018 in Bezug auf den Teilzo-

nenplan tatsächlich eher rudimentär ausgefallen ist. Allerdings handelt 

es sich vorliegend um einen gesamthaften Planungsbericht für die auf-

einander abgestimmte Nutzungsplanung für die Erstellung eines 

Hochhauses auf dem Areal U.___. Entsprechend können die Aussa-

gen zur Entstehungsgeschichte sowie zum Sondernutzungsplan auch 

für die Beurteilung des Teilzonenplans mitberücksichtigt werden, zu-

mal die Erstellung je eines separaten Planungsberichts bundesrecht-

lich nicht vorgeschrieben ist und auch nicht zweckmässig wäre. Ergän-

zend hat die Vorinstanz ihre Überlegungen und Abwägungen in die-

sem Zusammenhang im Einspracheentscheid vom 28. Januar 2019 

nochmals ausführlich dargelegt. Im Planungsbericht fehlen zwar expli-

zite Aussagen zum Mitwirkungsverfahren und den Vorgaben des kan-

tonalen Richtplans sowie Art. 15 RPG. Allerdings hat die  

Vorinstanz vorliegend ein umfassendes Mitwirkungsverfahren durch-

geführt (vgl. Erw. 4) und diese Punkte im Einspracheentscheid – so-

weit notwendig – abgehandelt. Zudem ist sowohl die Vorinstanz als 

auch die Rekursgegnerin nachträglich in den Stellungnahmen noch-

mals auf diese Thematik eingegangen. Schliesslich hat auch die kan-

tonale Genehmigungsbehörde – an die sich der Planungsbericht in 

erster Linie richtet – die vorliegende Nutzungsplanänderung geneh-

migt und nachträglich in der Vernehmlassung nochmals begründet, in-

wiefern sowohl die Voraussetzungen des kantonalen Richtplans als 

auch die bundesrechtlichen Vorgaben vorliegend erfüllt sind. Zudem 

handelt es sich vorliegend nicht um eine Gesamtrevision, sondern um 

eine flächenmässig beschränkte Änderung der Nutzungsplanung 

durch die Schaffung einer Schwerpunktzone mit eigenen abgestimm-

ten Regelbauvorschriften. Insgesamt wären allfällige Mängel damit ge-

heilt und von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur 

Überarbeitung kann abgesehen werden, da sich aus den Akten mit 

hinreichender Klarheit ergibt, dass die entsprechenden Anforderungen 

erfüllt sind (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_384/2016 vom 16. Ja-

nuar 2018 Erw. 2.7). 

 

6.7 Auch kann entgegen der Ansicht der Rekurrentin vorliegend 

nicht davon gesprochen werden, es fehle an einem besonderen öffent-

lichen Interesse am vorgezogenen Erlass des vorliegenden Teilzonen-

plans. Insbesondere die langjährige, mit wichtigen Zielen und Grunds-

ätzen der Raumplanung übereinstimmende Planungsabsicht sowie 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 30/48 

 

der besonders geeignete Standort (vgl. Erw. 7) zeigen deutlich auf, 

dass es sich vorliegend gerade nicht um ein rein privates Projekt an 

einem zufällig gewählten Standort handelt. Jedenfalls ist es nachvoll-

ziehbar bzw. bei nicht öffentlichen Bauten in der Regel notwendig, 

dass die Umsetzung einer breit abgestützten und langjährigen behörd-

lichen Planungsabsicht durch eine private Trägerschaft erfolgt. Zudem 

wurden auch die städtebaulichen Aspekte in besonderer Weise mitbe-

rücksichtigt. Schliesslich entspricht die Planung im Wesentlichen auch 

den bundesrechtlichen Vorgaben sowie dem kantonalen und kommu-

nalen Richtplan mit Hochhaus- und Raumkonzept. Entsprechend ist 

auch kein Verstoss gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz erkennbar. 

 

6.8 Aus dem Gesagten folgt, dass die geplante Schwerpunktzone 

die bevorstehende Gesamtrevision der Ortsplanung nicht in unzuläs-

siger Weise präjudiziert und klar ein besonderes öffentliches Interesse 

an der fraglichen Schwerpunktzone gegeben ist. Der Rekurs erweist 

sich diesbezüglich als unbegründet. 

 

7.  

Die Rekurrentin bringt sodann vor, es fehle an den gesetzlichen  

Voraussetzungen für Hochhäuser, insbesondere an einem besonders 

geeigneten Standort (Art. 104 Abs. 2 PBG). 

 

7.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 PBG setzen Hochhäuser einen Son-

dernutzungsplan sowie ein städtebauliches Konzept, einen besonders 

geeigneten Standort und eine der Grösse des Bauvorhabens entspre-

chende architektonische Gestaltung voraus. Standort und Gestaltung 

berücksichtigen insbesondere die Fernwirkung sowie die Einpassung 

in die bestehende Siedlung und in den öffentlichen Raum. Im Unter-

schied zur früheren Regelung im BauG (Art. 68 f.) wird für Hochhäuser 

neu eine generelle Sondernutzungsplanpflicht, ein städtebauliches 

Konzept sowie die generelle Berücksichtigung der Fernwirkung und 

Einpassung in die bestehende Siedlung sowie den öffentlichen Raum 

vorausgesetzt (W. LOCHER, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar 

zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, 

Art. 104 N 5). Mit Hilfe von städtebaulichen Konzepten als Teil der 

Ortsplanung wird die nachhaltige räumliche Entwicklung und städte-

bauliche Gestaltung einer Ortschaft definiert, indem durch Richt-, Nut-

zungs- und Sondernutzungspläne die Struktur eines Gebiets mit zu-

nehmendem Detaillierungsgrad geplant wird. Bei städtebaulichen 

Konzepten handelt es sich um kommunale Planungsinstrumente, wel-

che Auskunft über die Gestaltung eines zum Voraus definierten Ge-

biets nach den Grundsätzen der übergeordneten Pläne geben 

(VerwGE B 2012/128 und B2012/137 vom 22. Mai 2013 Erw. 6.2). 

Hochhäuser sind mit ihrer Umgebung nur dann verträglich, wenn der 

Ort, die Höhe, die Erschliessung wie auch die Gestaltung und Einord-

nung an ihrem Fuss städtebaulichen Mindestanforderungen entspre-

chen. Neben der Fernwirkung sind Standort und Gestaltung vor allem 

auf die bestehende Siedlung (d.h. das bisher Gebaute) und den öffent-

lichen Raum rund um den Hochhaussockel abzustimmen. Konkret ist 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 31/48 

 

diese Verträglichkeit mit einem städtebaulichen Konzept nachzuwei-

sen. Dementsprechend ist es auch eine zentrale Aufgabe städtischer 

Ortsplanungen, konzeptionelle Überlegungen für Hochhäuser anzu-

stellen und im kommunalen Richtplan zu verankern. Städtebauliche 

Überlegungen und Ausführungen zum besonders geeigneten Standort 

haben bereits in den Planungsbericht zum Sondernutzungsplan Ein-

gang zu finden. Ein Verweis auf den kommunalen Richtplan reicht auf-

grund des nicht verbindlichen, nur wegleitenden Charakters des Richt-

plans nicht aus. Ein besonders geeigneter Standort ist erforderlich, da 

von Hochhäusern namentlich durch Abweichung von den Regelbau-

vorschriften tendenziell grössere Immissionen ausgehen. Insbeson-

dere negative Immissionen, wie Entzug von Sonnenlicht durch Be-

schattung, bilden einen häufigen Streitpunkt im Zusammenhang mit 

der Erstellung von Hochhäusern. Um dieser Problematik zu begegnen, 

sieht Art. 104 Abs. 3 PBG ausdrücklich das Verbot der übermässigen 

Beeinträchtigung von Nachbarinnen und Nachbarn vor, wobei sich die 

übermässige Beeinträchtigung nicht auf die Auswirkungen infolge 

Schattenwurf (Art. 105 PBG) beschränkt (LOCHER, a.a.O., Art. 104 

N 10 und 12; Handbuch der Rechtsabteilung des Bau- und Umweltde-

partementes zum neuen Planungs- und Baugesetz, S. 115 f., Stand 

8.  Februar 2021). Die Voraussetzung des besonders geeigneten 

Standorts ist als unbestimmter Gesetzes- bzw. Rechtsbegriff um-

schrieben, der, wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat, von der zu-

ständigen Behörde konkretisiert werden muss (TSCHANNEN/ 

ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 

2009, §26 Rz. 25 und 28; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 413 ff.). Durch 

unbestimmte Rechtssätze überlässt es der Gesetzgeber in gewissem 

Umfang den rechtsanwendenden Behörden, den Tatbestand näher zu 

bestimmen; der Richter oder die rechtsanwendende Behörde tun dies 

durch eine Auslegung bzw. Konkretisierung der unbestimmten Norm 

im weiteren Sinn (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., N 724). Der besonders ge-

eignete Standort für ein Hochhaus ergibt sich in dreifacher Hinsicht. 

Zum einen ist der Standort auf die Auswirkungen auf das gesamte 

Ortsbild einer Gemeinde und Region sowie das Landschaftsbild zu 

prüfen. Zum anderen müssen die Auswirkungen auf die nähere Um-

gebung bezüglich der vorhandenen und möglichen Bauvolumen eines 

Quartiers und dessen städtebauliche Gestaltung überprüft werden. Als 

drittes massgebliches Kriterium sind die Auswirkungen auf die be-

nachbarten Grundstücke zu beachten, was sich aus den Vorausset-

zungen einer nicht übermässigen Beeinträchtigung von Nachbarinte-

ressen gemäss Art. 104 Abs. 3 PBG (bzw. Art. 69 Abs. 2 BauG) und 

der Einhaltung der Schattenregel gemäss Art. 105 PBG (bzw. Art. 69 

Abs. 3 BauG) ergibt (VerwGE B 2012/128 und B 2012/137 vom 

22. Mai 2013 Erw. 6.8 mit Hinweisen). 

 

7.2 Gemäss dem vom Stadtrat X. genehmigten Planungsbericht 

vom 12. Juli 2010 zur Masterplanung X. setzen Hochhäuser Zeichen 

und unterstreichen mit ihrer Silhouette den städtischen Kontext. Im Be-

reich Stadtzentrum seien neue Hochhäuser deshalb vorstellbar. Mög-

liche Standorte werden in Nord-Süd-Richtung zwischen 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 2/2022), Seite 32/48 

 

N.___platz/R.___ und Überführung sowie in Ost-West-Richtung ent-

lang der R.___strasse vorgeschlagen. Auf diese Weise würden diese 

wichtigen Räume durch Fernwirkung in ihrer Bedeutung zusätzlich ge-

stützt und der städtische Charakter verstärkt. Die möglichen Standorte 

seien mittels Hochhauskonzept weiter zu konkretisieren und die Fest-

legung von Hochhausstandorten in der Ortsplanung (kommunale 

Richtplanung) sicherzustellen. Gemäss Übersichtsplan wird das Areal 

U.___ als möglicher Hochhausstandort geführt (vi act. 2, S. 14, 24 ff.). 

Gerade die früheren Hochhaus-Projekte auf dem Areal hätten die Not-

wendigkeit von entsprechenden Planungsgrundlagen gezeigt, was un-

ter anderem zur Erstellung eines Hochhauskonzepts mit städtebauli-

cher Analyse geführt habe. Demnach sei als 1. Etappe vorerst die Re-

alisierung des Hochhauses Mitte (U.___) vorgesehen, das auch als 

Punkthochhaus tragende städtebauliche Funktion übernehmen 

könne. In einer zweiten Phase empfehle sich die Realisierung eines 

zweiten Hochhauses, um die erwünschte zeichenhafte Portalwirkung 

am Bahnhof zu schaffen. Als weitere Schritte wurden namentlich die 

Revision der kommunalen Richtplanung sowie ein Gestaltungs- und 

Verkehrskonzept für den Hochhausstandort U.___ vorgesehen (Hoch-

hauskonzept 12. Januar 2011, vi act. 3). Im kommunalen Richtplan der 

Stadt X. vom 12. September 2011 wurde als Beschluss S. 2.1.2 (Über-

bauung "U.___") die Realisierung einer Zentrumsüberbauung von ho-

her architektonischer und aussenräumlicher Qualität festgesetzt. Un-

ter dem Kapitel S 5 ("Das Siedlungsgebiet strukturieren") wird ausge-

führt, dass das Hochhauskonzept schrittweise umgesetzt werden soll, 

wobei in einer ersten Etappe die Realisierung der beiden Hochhäuser 

"U.___" und das Hochhaus westlich der Lokremise anzustreben sei. 

Die Umsetzung soll insbesondere durch einen Teilzonen- und Son-

dernutzungsplan erfolgen. Gemäss Ziff. 5.3 des zugehörigen Pla-

nungsberichts wur