# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 82ec189b-56af-5aa0-b506-cc48461126fd
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-18
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 18.12.2023 CDP.2022.363 (INT.2024.155)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2022-363_2023-12-18.html

## Full Text

A.                           
Par arrêté du 5 juin 2019, le conseiller d’Etat
et chef du département de la justice, de la sécurité et de la culture (actuellement : département de l’économie, de la sécurité et de la culture)
a délié du secret de fonction A.________ et B.________, juristes à la
police neuchâteloise (ci-après : PONE), « à l'égard de l'Autorité de
surveillance des avocates et des avocats
dans le cadre de la procédure administrative relative à la dénonciation contre
Me X.________ ». Par arrêté du
12 juin 2019 du Conseil d’Etat, C.________, commandant de la PONE, a été délié
du secret de fonction dans ce même sens.

Par courrier du 17 juin 2019, le prénommé s'est adressé à
l’Autorité de surveillance des avocates et des avocats (ci-après : ASA), afin
de porter à sa connaissance que différents agissements de Me X.________, dont les collaboratrices précitées ou
lui-même avaient été témoins, pouvaient constituer une violation des devoirs professionnels
auxquels sont soumis les avocats du barreau neuchâtelois. Premièrement, se
référant à une audience de conciliation intervenue le 14 septembre 2018 devant
le préposé à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT),
en présence notamment de B.________, le commandant de la PONE mentionnait que,
dans le cadre de cette audience, ledit avocat avait fait état d’informations
qu'il tenait d'un autre client que celui dont il défendait les intérêts dans
l’affaire concernée et qui dans celle-ci était le plaignant. Aussi, ces
circonstances semblaient relever du conflit d'intérêt, voire d’une violation du
secret professionnel. Deuxièmement, en lien avec une procédure disciplinaire
contre un agent de la PONE défendu par Me X.________, ce dernier n’avait,
malgré l’engagement qu’il avait pris en ce sens et les demandes de
renseignements qui lui avaient été faites, pas informé la PONE des suites d’une
procédure pénale pour abus d’autorité dirigée contre ce même agent. Or, C.________
relevait que ce manquement avait conduit la PONE à prendre à l’égard de ce
collaborateur une sanction disciplinaire plus sévère que celle qu’elle aurait
prononcé si elle avait été dûment informée de l’issue de l’affaire pénale. Il
apparaissait dès lors que, vis-à-vis de son client, ledit avocat n’avait pas
respecté son devoir de diligence, lui imposant de sauvegarder par tout moyen
utile et approprié ses intérêts. Enfin et troisièmement, le commandant de la
PONE faisait état de la part de Me X.________ à l’endroit des collaborateurs de
la PONE de propos parfois acerbes et virulents, de sous-entendus d’incompétence
et d’un ton agressif, voire notamment à son encontre d’« attaque »
via les réseaux-sociaux.

Par décision du 13 avril 2021, l’ASA a classé le
dossier relatif à la dénonciation susdite du 17 juin 2019. Plus spécifiquement,
s’agissant des éléments en lien avec un éventuel conflit d'intérêt, voire une
violation du secret professionnel, cette autorité a estimé qu’il n’existait pas
d’indices suffisants que Me X.________ avait exercé un mandat contradictoire.
Concernant l’obligation de diligence vis-à-vis de son client, agent de la PONE,
elle a considéré que, quand bien même il serait admis que ledit avocat se
serait engagé à transmettre un document ou une information à la PONE, il était
certainement en droit de se dédire sans pour autant violer son devoir de
diligence. Par ailleurs, la sanction pour une éventuelle violation d’une
obligation de collaborer à l’établissement des faits relevait de la procédure
et non du droit disciplinaire de l’avocat. Quant aux reproches formulés à
l’encontre de Me X.________ de tenir des propos inconvenants à l’endroit des
collaborateurs de la PONE, l’ASA a admis que, si les expressions utilisées par
cet avocat ne constituaient a priori pas un excès au sens
jurisprudentiel, elles étaient inutilement blessantes et, à la longue, ne
contribuaient en rien à entretenir la confiance dont il devait se montrer digne
à l’égard de la police comme de tout autre autorité, même quand il exerçait son
droit légitime à la critique. Ceci étant et compte tenu également de la durée
anormalement longue de la procédure devant elle, ladite autorité a renoncé à
prononcer une sanction disciplinaire envers Me X.________. Elle a toutefois « vivement
invité » ce dernier, « dans le futur, à tremper sa plume dans
l’adoucissant avant de s’adresser à la police ». Enfin, les propos
tenus par cet avocat sur les réseaux sociaux relevant de sa sphère privée,
l’ASA a estimé qu’ils échappaient à sa compétence.

Par écrits des 27 octobre et 7 décembre 2021, ainsi
que du 13 janvier 2022, Me X.________ a réclamé à l’Etat un montant de
3'000 francs, correspondant aux honoraires versés à son avocat, Me D.________,
pour la défense de ses intérêts devant l’ASA. En substance, l’intéressé
soutenait que, par les propos tenus dans sa dénonciation
du 17 juin 2019 à l’ASA, le commandant de la PONE s’était rendu coupable
d’une infraction à l’article 293 CP. Aussi, la responsabilité de l’Etat pour
ledit dommage, causé sans droit par son agent dans l’exercice de ses fonctions,
était engagée pour actes illicites, mais aussi pour actes licites. Selon Me X.________,
les reproches formulés contre lui par le commandant de la PONE étaient erronés.
De plus, ceux rapportés en lien avec l'audience de conciliation du 14 septembre 2018 devant le PPDT étaient
couverts par la confidentialité de cette audience, confidentialité qui
demeurait nonobstant la levée du secret de fonction.

Par décision
du 4 novembre 2022, le Département des finances et de la santé (ci-après : DFS)
a rejeté ladite requête en indemnisation. En résumé, il a considéré que le
commandant de la PONE avait été dûment délié, par arrêté du Conseil d’Etat du
12 juin 2019, du secret de fonction à l'égard de I'ASA dans le cadre de la
procédure administrative relative à la dénonciation contre Me X.________. Il ne pouvait dès lors lui être
reproché ni une violation de son secret de fonction ni la commission d'un acte
illicite engageant la responsabilité de l'Etat. Le commandant de la PONE était
par ailleurs légitimé à dénoncer auprès de l’ASA les actes d'un avocat qu'il
jugeait problématiques. Il en avait même l'obligation aux termes de l’article
33 LAv. A cet égard, peu importait qu'il ait eu ou non la certitude que le
comportement de Me X.________ violait les règles professionnelles sur l’activité
d'avocat. L’article 33 LAv prévoyait uniquement que les autorités judiciaires
et administratives communiquent sans retard à l'autorité de
surveillance, en particulier, les faits « susceptibles » de constituer une violation des règles
professionnelles. C’était donc à l’ASA et non au
commandant de la PONE qu’il appartenait de qualifier sous l’angle des devoirs
de l'avocat les éléments qui lui étaient reportés. En définitive, ce n’était
pas sans en avoir le droit que le commandant de la PONE était intervenu auprès
de l’ASA, mais de plus force était de constater que la dénonciation en cause ne
livrait nullement à la publicité les faits qui y étaient relatés. En effet,
qu’elle ait été ou non justifiée, elle ne rendait les éléments dénoncés
accessibles qu'à ladite autorité de surveillance et non à un grand nombre de
personnes, qui n’aurait pas été légitimées à en avoir connaissance. Pour ce
motif également, les éléments constitutifs de l’infraction au sens de l’article
293 CP n’étaient pas réalisés. Aucun acte illicite n'ayant été commis par le
commandant de la PONE, la responsabilité de l’Etat était exclue en application
de l’article 5 LResp, les conditions de cette disposition n’étant manifestement
pas réunies. Par ailleurs, ni l'équité ni la loi n'exigeaient que la collectivité
répondît du dommage allégué par Me X.________, de sorte que la responsabilité
de l’Etat pour acte licite (art. 7 LResp) était également exclue.

B.                           
Me X.________ interjette recours devant la Cour
de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du DFS, en
concluant à son annulation. Il requiert, principalement, que sa demande
d’indemnisation au sens de la LResp soit admise et, partant, que l’Etat,
respectivement l’intimé ou la PONE, soit condamné à lui payer la somme de 3'000
francs au titre du dommage subi, avec intérêt à 5 % l’an dès le
13 avril 2021, subsidiairement, que la cause soit renvoyée au DFS pour
nouvelle décision, le tout avec suite de frais et dépens pour les deux
instances. Le recourant invoque la violation du droit, y compris l’excès
ou l’abus de pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents. Principalement, il prétend qu’en relatant le prétendu contenu
d'une séance de conciliation devant le PPDT, tout en émettant des considérations
infondées à son sujet, le commandant de la PONE n'aurait pas respecté la
confidentialité imposée par la loi et donc le contenu de celle-ci,
respectivement son esprit. De l’avis du recourant, cela suffirait à constituer
un acte illicite sans qu'il soit nécessaire de se demander s'il tombe
fondamentalement sous le coup d'une disposition de nature pénale, telle que
l’article 293 CP. La décision entreprise violerait donc l’article 5 LResp en considérant
qu'aucun acte illicite n’aurait été commis. Il soutient encore à ce propos que
le commandant de la PONE n’aurait pu se prévaloir d’aucun motif justificatif
lui permettant d’intervenir auprès de l’ASA ; il ne pouvait en particulier pas
se prévaloir des articles 33 et 37 LAv. Par ailleurs, C.________ aurait eu
pleinement conscience, au moment d’introduire sa dénonciation, que les éléments
qu’il rapportait à l’autorité de surveillance n’établissaient aucune violation
des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat. Selon le recourant,
le prénommé aurait cherché à le bousculer et à le censurer dans l’efficacité de
sa défense de policiers neuchâtelois par une longue dénonciation qu'il savait
d'emblée vide de toute substance. Or, un tel procédé ne pouvait être toléré, de
sorte que sous cet angle également il fallait admettre que ledit dénonciateur avait
adopté un comportement illicite qui lui avait provoqué un dommage. En effet, il
avait été contraint de se défendre devant l’ASA, et avait dû pour se faire
mandater un avocat, dont les honoraires lui avaient coûté 3'000 francs.
Subsidiairement, le recourant prétend que la responsabilité de la collectivité
publique serait, quoi qu’il en soit, engagée pour acte licite au sens de
l’article 7 LResp. S’agissant de ce grief, il invoque tout d’abord une
violation de son droit d’être entendu, en ce sens que la motivation de la
décision querellée ne répondrait, s’agissant de cette question, pas aux
exigences légales et minimales. Il soutient de plus que l’équité imposerait de
l’indemniser pour ses frais d'avocat, à mesure qu’alors qu’il n’avait violé
aucune règle professionnelle, il avait eu à souffrir d'une longue procédure
infondée à son encontre, l'ASA s'étant par ailleurs faite instrumentalisée par C.________,
ce qui n’était pas acceptable. Enfin, l’intéressé allègue que le recours à un
avocat pour défendre ses intérêts devant ladite autorité de surveillance aurait
été nécessaire. Outre, la production des dossiers constitués auprès de l’intimé
et de l’ASA, il requiert la tenue d’une audience publique au sens de l’article 6
al. 1 CEDH.

C.                           
Sans formuler d’observations particulières, le DFS conclut au
rejet du recours, avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les
formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                           
a) Le droit d'être
entendu est une garantie de nature formelle, ancrée à l'article 29 al. 2 Cst.
féd., dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Il convient dès lors d'examiner le grief de
violation du droit d'être entendu avant tout autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1 ; arrêt du TF du 14.06.2012 [5A_278/2012] cons. 4.1).

La jurisprudence a notamment déduit du droit
d'être entendu garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., l'obligation pour
l'autorité de motiver sa décision afin que le justiciable puisse la comprendre
ainsi que l'attaquer utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle (ATF 145 III 324 cons. 6.1 et les arrêts cités). L'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige
(ATF 141 V 557 cons. 3.2.1, 138 IV 81 cons. 2.2). Il n'y a violation du droit d'être
entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les
problèmes pertinents (ATF 134 I 83 cons. 4.1). En règle générale, l'étendue de
l'obligation de motiver dépend de la complexité de l'affaire à juger, de la
liberté d'appréciation dont jouit l'autorité et de la potentielle gravité des
conséquences de sa décision (ATF 112 Ia 107 cons. 2b ; arrêt du TF du 05.07.2010 [8C_762/2009] cons. 2.2). Par
ailleurs, dès lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision
de l’autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite
et résulter des différents considérants de la décision (arrêt du TF du 25.05.2009 [2C_23/2009] cons. 3.1, in RDAF 2009 II, p. 434).

b) En l’espèce, il est vrai que la motivation
développée par l’intimé, explicitement en lien avec l’argumentation de
l’intéressé relative à l’article 7 LResp, peut paraître succincte. Celle-ci est toutefois à mettre en relation
avec l’ensemble des considérations ressortant de sa décision. C’est en effet à
la lumière des différents considérants de son prononcé que l’intimé a conclu
que « pour le surplus, ni l'équité ni la loi n'exigent que la
collectivité réponde du dommage allégué par Me X.________, de sorte que la
responsabilité de l'Etat pour acte licite (art. 7 LResp) est également exclue ». Quoi qu’il en soit, il y a lieu de considérer que le
recourant n'a été empêché ni de saisir la portée ou les implications de la décision
querellée, tel que rédigée, ni de la contester utilement. Il convient encore de
relever qu’en reprochant au DFS d’avoir retenu à tort que l’équité n’imposerait
pas de l’indemniser pour ses frais d'avocat, l’intéressé soulève un grief qui
se confond avec celui de la violation du droit, y compris de l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation (art. 33 let. a LPJA). Il convient donc d’examiner ce grief avec le fond
du litige. L'argumentation portant sur la violation du droit d'être entendu se
révèle ainsi mal fondée.

3.                           
a) Au 1er octobre 2021 est entrée en
vigueur la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs
agents du 29 septembre 2020 (loi sur la responsabilité, LResp) et la loi antérieure, du 26 juin
1989, a été abrogée. Dans ses dispositions transitoires (art. 42 LResp), cette loi prévoit notamment que la
nouvelle loi est applicable, respectivement, au dommage antérieur à son entrée
en vigueur, dès lors que la péremption n’est pas échue en vertu de l’ancien
droit, à toutes les causes pendantes au jour de son entrée en vigueur, à moins
que la collectivité
publique ait contesté les prétentions au sens de l’article 11 al. 2, de
l’ancien droit, auquel cas celui-ci reste applicable.

b) En l’occurrence, le recourant fait a
priori partir son dommage au 13 avril 2021, date de la décision de l’ASA ; quant à sa demande
d’indemnisation, elle a été introduite le 27 octobre 2021 et complétée les 7
décembre 2021 et 13 janvier 2022. Aussi, la présente cause est soumise au
nouveau droit, soit à la LResp du 29 septembre 2020.

4.                           
a) Selon l'article 5 LResp, la collectivité publique répond du
dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leur
fonction sans égard à la faute de ces derniers (al. 1). Elle ne répond pas des
dommages résultant de décisions ou de jugements ayant acquis force de chose
jugée (al. 2). Les décisions et jugements modifiés après recours n’entraînent
la responsabilité de la collectivité publique que s'ils sont arbitraires (al. 3). En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur
du dommage, la LResp institue un régime de responsabilité
exclusive de la collectivité publique, de type objectif ou causal, avec la
possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement fautif, au sens de
l'article 11 LResp.

b) La responsabilité de la collectivité publique est engagée lorsque
les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un
rapport de causalité naturelle et adéquate entre ces derniers sont réalisées. Un
comportement illicite n'entraîne une obligation de réparer que s'il a provoqué
un dommage et s'il existe entre ces deux éléments un lien de causalité
naturelle et adéquate ; il s’agit donc de conditions devant être remplies
cumulativement (ATF
139 IV 137 cons.  1 et les arrêts cités). La preuve en incombe au
demandeur. La rigueur de cette exigence est atténuée en ce qui concerne la
causalité naturelle, en ce sens que le juge peut se contenter de la
vraisemblance prépondérante, mais non pas de la simple possibilité d'un tel lien
(RJN
2005, p. 172, p.175 cons. 3a). Comme la LResp ne définit pas de manière précise les
notions précitées et que l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du droit
privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il convient de
se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes régissant la
responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (arrêt de la Cour de droit
public du 24.06.2021 [CDP.2020.113] cons. 2a et les réf. citées).

b/aa) La condition de l'illicéité (« sans droit ») suppose
que la collectivité publique ait violé des prescriptions destinées à protéger
un bien juridique. Si le fait dommageable consiste dans l'atteinte d'un droit
absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété),
l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si
et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique ; on
parle à ce propos d'illicéité dans le résultat (« Erfolgsunrecht »).
Si, en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre
intérêt (par ex. au patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une
norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause (« Verhaltensunrecht »
; ATF 133 V 14
cons. 8.1 et les réf. citées, 132 II 305
cons. 4.1). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité (« Rechtswidrigkeitszusammenhang »).
Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la norme de
comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il
ne suffit pas que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus
qu’il l’ait été dans le but de protéger la personne lésée contre un dommage à
un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple contre un dommage
purement patrimonial (RJN
2009, p. 219 cons. 2 et les réf. citées). Les devoirs dont la violation est
en cause résultent d'abord de la loi (ATF 139 V 176
cons. 8.2), mais peuvent également découler des principes généraux du droit. Une
telle violation peut ainsi, selon les circonstances, résider dans l'excès ou
l'abus de pouvoir d'appréciation conféré par la loi aux fonctionnaires (ATF 132 II 305
cons. 4.1 et les réf. citées). L'illicéité est en revanche exclue quand un
comportement déterminé est exigé par les devoirs de service et qu'aucune faute
n'a été commise dans l'exercice de cette activité (ATF 116 Ib 195
cons. 2a).

b/bb) Quant au dommage juridiquement reconnu, trois types de dommages sont
distingués : corporels, matériels et autres. Les premiers découlent d'une
atteinte à la vie ou à l'intégrité corporelle, les seconds d'une atteinte à un
objet mobilier ou immobilier, les troisièmes recouvrent tous ceux qui ne sont
ni corporels, ni matériels. Un tel dommage purement patrimonial ne donne pas
nécessairement lieu à réparation, car le patrimoine en tant que tel n'est pas
un droit absolu fondant ipso facto l'illicéité lorsqu'il fait l'objet d'une
atteinte directe, contrairement en particulier au droit de la propriété. La
relation d’illicéité susmentionnée est alors exigée (ATF 133 V 14 cons.
8.1, 132 II 305
cons. 4.1 ; RJN 2009,
p. 219 cons. 2 et les réf. citées). S’agissant de ce dommage purement
patrimonial, il réside, selon la définition émanant de la jurisprudence, dans
une diminution involontaire de la fortune nette ; il peut consister en une
réduction de l'actif, en une augmentation du passif ou dans un gain manqué ; il
correspond à la différence entre le montant actuel du patrimoine et le montant
que celui-ci aurait atteint si l'événement dommageable ne s'était pas produit (ATF 127 III 73
cons. 4a, 127
III 403 cons. 4a, 126 III 388
cons. 11a). Le dommage doit en outre être certain, c'est-à-dire qu'il existe
déjà ou qu'il se produira inévitablement.

b/cc) Enfin, pour qu'un dommage puisse être réparé, il faut qu'il
existe entre celui-ci et les faits reprochés un lien de causalité naturelle et
adéquate. Selon la conception généralement admise en droit privé, qui peut être
reprise, un fait est la cause naturelle d'un résultat s'il en constitue l'une
des conditions sine qua non. En d'autres termes, il existe un lien de
causalité naturelle entre deux événements lorsque, sans le premier, le second
ne se serait pas produit. Il n'est pas nécessaire que l'événement considéré
soit la cause unique ou immédiate du résultat. L'existence d'un lien de
causalité naturelle entre le fait générateur de responsabilité et le dommage
est une question de fait que le juge doit trancher selon la règle du degré de
vraisemblance prépondérante lorsque, par la nature même de l'affaire, une
preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée de
celui qui en supporte le fardeau (ATF 133 III 462
4.4.2 et la jurisprudence citée) ; tel est en particulier le cas de l'existence
d'un lien de causalité hypothétique (ATF 133 III 81
cons. 4.2.2.). En ce qui concerne le rapport de causalité hypothétique, le juge
se fonde sur l'expérience générale de la vie et il porte un jugement de valeur.

Selon la jurisprudence constante, un lien de causalité est adéquat
quand un événement est propre, selon le cours ordinaire des choses et
l'expérience générale de la vie, à produire ou à favoriser une conséquence
semblable à celle qui s'est réalisée concrètement (ATF 121 III 350
cons. 7a ; 119 Ib
334 cons. 4 et 5).

5.                           
a) En l’espèce, l’acte dommageable dont se
plaint le recourant réside dans les propos tenus par le commandant de la
PONE dans la dénonciation introduite à son
encontre le 17 juin 2019 auprès de l’ASA. Plus spécifiquement, l’intéressé
soutient qu’en
relatant le prétendu contenu d'une séance de conciliation devant le PPDT, ledit
agent de l’Etat n'aurait pas respecté la confidentialité imposée par la loi, ce
qui constituerait en soi un acte illicite, sans qu’il soit nécessaire
d’examiner s’il avait de plus contrevenu à une disposition de nature pénale,
tel que l’article 293 CP. Le recourant prétend encore que le
commandant de la PONE était intervenu auprès de l’ASA, sans droit, soit sans
pouvoir se prévaloir d’aucun motif justificatif. Par ailleurs, il aurait eu
pleinement conscience, au moment de déposer sa dénonciation, que les éléments
qu’il rapportait à l’autorité de surveillance n’établissaient aucune violation
des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat.

Ceci
étant, le dommage dont la réparation est demandée par l’intéressé correspond
aux frais d’avocat engagés pour la défense de ses intérêts devant l’ASA. Le fait dommageable consiste donc dans l’atteinte à un autre intérêt
qu’un droit absolu, puisque sont en cause des droits purement patrimoniaux. Le
caractère illicite du comportement de l’agent de l’Etat ne peut dès lors être
reconnu que si celui-ci a enfreint une norme de comportement ayant pour but de
protéger le bien juridique en cause (relation d’illicéité ou Rechtswidrigkeitszusammenhang).

b/aa) La convention intercantonale des 8 et 9 mai 2021 relative à la
protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de
Neuchâtel (ci-après : CPDT-JUNE),
d’une part, vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des
personnes qui font l'objet d'un traitement de données personnelles et, d’autre
part, a pour buts de
permettre la formation autonome des opinions, de favoriser la participation des
citoyens à la vie publique et de veiller à la transparence des activités des
autorités (art. 1 al. 2 et 3 CPDT-JUNE).
S’agissant plus spécifiquement des normes afférentes à la procédure de la
conciliation (art. 40 à 42 CPDT-JUNE),
elles entrent en considération en cas de divergence quant à
l'application des règles de protection des données, pour autant que le
responsable du traitement des données, une entité ou une personne concernée fasse
la demande au PPDT de tenir une séance de conciliation. Au cours d’une telle
séance, le PPDT s’efforce d’amener les parties à un accord.

Quant à l’article 293 CP 
̶ qui prohibe la publication de
débats officiels secrets  ̶  il représente
un délit de mise en danger abstraite. A l’exception du secret de l’instruction
– qui se justifie exclusivement pour assurer l’efficacité de l’enquête et qui,
en tant que tel, ne s'applique qu'aux membres des autorités
pénales, à leurs collaborateurs ainsi qu'à leurs experts commis d'office (cf. art.
73 al. 1 CPP) – l’article 293 CP sert à défendre l’intérêt de l’autorité
elle-même au maintien de la confidentialité, et non des intérêts collectifs
qu’elle aurait pour mission de protéger, tels la sécurité intérieure ou
extérieure, l’indépendance de la Confédération et de sa politique étrangère, ni
d’ailleurs des intérêts privés. L'objet de la protection est l'intérêt à une
formation d'opinion des autorités aussi libre que possible, qui ne soit pas
entravée par une influence extérieure intempestive. Le processus de formation
d'opinion et de prise de décision au sein d'un organe étatique doit être
protégé des perturbations. Les personnes qui participent à la formation de la
volonté des autorités, des commissions, etc. doivent ainsi bénéficier d'un
espace de liberté pour poser des questions, faire des suggestions et des
suppositions qui peuvent s'avérer insoutenables ex post, ou encore faire des
concessions que l'on pourrait leur reprocher ex post en tant que faiblesse. En
outre, ce n'est que lors de la délibération que les déclarations des
différentes personnes se fondent en un « produit » dont
l'organe dans son ensemble doit répondre. Il ne s'agit donc pas de la
protection de secrets, mais de la protection d'une « sphère secrète »,
qui n’est d’ailleurs pas à confondre avec la protection des participants, des
intéressés eux-mêmes ; cette dernière est couverte par les articles 179 et
suivants CP, respectivement, par la protection de la personnalité en droit civil
(Fiolka, in Basler Kommentar Strafrecht, vol. II,
2018, ad art. 293, n. 8, p. 5214 et les réf. citées).

b/bb)
Force est de constater que les normes, dont entend se prévaloir le recourant,
ne constituent pas une réglementation protectrice des intérêts particuliers qu’il
invoque. Sous l’angle de la CPDT-JUNE
et en lien avec l’état de fait soumis au PPDT lors de l’audience de
conciliation du 14 septembre 2018, la finalité protectrice résidait dans la protection de la personnalité et des droits fondamentaux de la
personne qui faisait l'objet du traitement de données personnelles contesté, à
savoir le mandant de Me X.________ et non le prénommé lui-même. En
effet, cette audience s’inscrivait dans le contexte suivant : le client dudit
avocat, qui avait fait l’objet d’une poursuite pénale pour vol de documents
d’identité, ayant abouti à une ordonnance de non-entrée en matière, avait
sollicité l’effacement du fichier de cette affaire de la PONE, demande à
laquelle la PONE avait refusé de donner suite ; elle avait considéré que
l’affaire demeurait non élucidée et que des faits nouveaux pouvaient
potentiellement motiver une reprise de la poursuite pénale, au sens de
l’article 323 CPP, contre le mandant de Me X.________, voire contre un autre
auteur dont il conviendrait alors d’établir les liens avec ledit client. Les données personnelles, dont le traitement litigieux faisait l’objet de
l’audience de conciliation susdite devant le PPDT, concernaient donc
exclusivement le mandant de Me X.________ et non cet avocat lui-même.
Quant à l’article 293 CP,
sa finalité protectrice réside dans la protection de la confidentialité dans
l’intérêt de l’autorité elle-même et non en raison d’intérêts collectifs ou privés.
Ces dispositions ne visent pas la protection des intérêts patrimoniaux d’avocats
qui seraient touchés par des dénonciations à l’ASA. Elles n’ont en effet pas
pour objectif de prémunir les avocats contre les coûts engendrés par une
procédure de dénonciation à l’ASA, même si celle-ci est classée faute de
violation des règles professionnelles ou déontologiques de l’avocat,
contrairement a priori à l’opinion du dénonciateur. Sur cette base, il faut
considérer qu’en l’absence de relation d’illicéité, une quelconque
contravention aux normes de la CPDT-JUNE et/ou de l’article 293 CP ne saurait, dans tous les cas, constituer
un acte illicite. À noter par surabondance que délié par le Conseil d’Etat du
secret de fonction « à l'égard de l'Autorité de surveillance des
avocates et des avocats dans le cadre de la procédure administrative relative à
la dénonciation contre Me X.________ », le commandant de la PONE
est, quoi qu’il en soit, intervenu auprès de l’ASA sans qu’il puisse lui être
reproché d’avoir contrevenu à la confidentialité d’une audience de
conciliation, respectivement, à l’article 293 CP. En définitive, faute d’acte illicite
commis à son encontre par le commandant de la PONE, l’intéressé ne saurait prétendre
à une indemnité fondée sur l’article 5 LResp. En effet, dans
la mesure où l'existence d'un acte illicite, spécifiquement d’un relation
d’illicéité, ne peut pas être reconnue, il n’y a pas lieu
d’examiner si les autres conditions de la responsabilité pourraient être
réunies, les conditions de la responsabilité des collectivités publiques et de
leurs agents devant être remplies cumulativement. Tout au plus, la Cour de
céans relèvera-t-elle qu’il n’est pas établi au degré de la vraisemblance
prépondérante, pas plus qu’il n’apparaît, en tant que conséquence naturelle et
adéquate, que la dénonciation du commandant de la PONE à l’ASA obligeait le
recourant à consulter un avocat.

6.                           
a) Selon l'article 7 LResp, la collectivité ne répond du dommage
résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si
l'équité l'exige. Pour que la responsabilité de l'Etat en raison d'actes
licites soit engagée, il faut en tout cas qu'il existe une relation de
causalité entre l'acte et le dommage (arrêt du TF du 21.02.2000
[2C.1/1998] cons. 5). Selon la jurisprudence, la réparation d'un dommage
devra intervenir sur la base de l'équité lorsqu'une mesure (licite) atteint un
ou quelques administrés seulement de telle façon qu'ils subiraient un trop
grand sacrifice en faveur de la collectivité et qu'il serait contraire à
l'égalité de traitement de leur refuser toute indemnité (dommage spécial et
grave). En adoptant la notion d'équité, le législateur a voulu laisser au juge
un large pouvoir d'appréciation dans la mesure où les circonstances dans
lesquelles une indemnisation pour actes licites peut se révéler équitable sont
à la fois très particulières, très diverses et pas forcément prévisibles (RJN
2009, p. 219, p. 227, 1998,
p. 193 ;
arrêt du Tribunal administratif du 07.05.2001 [TA.2000.309]
cons. 4b). L'article 7 LResp prévoit un motif d'équité pour
permettre une indemnisation, mais uniquement en cas de lacune véritable de la
loi (arrêt du TF du 23.01.2002
[1P.670/2001] cons. 2.2 in fine).

b) A titre d’exemple, le Tribunal administratif a considéré comme
équitable de rembourser à une partie les honoraires supplémentaires d'avocat
que lui a occasionné la reprise de la procédure (orale) de sa cause « ab
ovo » en raison de la maladie du juge qui l'instruisait (RJN
1998, p. 193). En revanche, il a estimé que la condition de l’équité n'est
en principe (sauf cas exceptionnel) pas remplie en ce qui concerne le dommage
sans lien avec la détention pénale injustifiée elle-même (frais de défense
pendant l'enquête et réparation morale en raison de l'enquête). Dans ce
contexte, le Tribunal administratif a retenu que les éléments de dommage qui,
bien qu'ils soient en rapport avec l'instruction pénale ou le procès dont le
prévenu libéré a fait l'objet, n'ont pas un lien suffisamment étroit avec une
détention elle-même, ne sont pas indemnisables ; cela vaut en particulier pour
les frais de défense et la réparation morale (arrêt du Tribunal administratif
du 07.05.2001 [TA.2000.309]).
De même, le Tribunal administratif a jugé que ne pouvait être qualifié de grave
le dommage que disaient avoir subi des administrés en raison des frais engagés
dans une procédure d'opposition dirigée contre un permis de construire
contraire aux règlement et plan de quartier, procédure qui s'était avérée
infructueuse. Le Tribunal administratif comme le Tribunal fédéral avaient admis
le recours du constructeur qui s'était prévalu de l'égalité dans l'illégalité,
en ce sens qu’ils avaient retenu que la commune avait confirmé sa volonté de déroger
aux règlement et plan de quartier en octroyant des permis de construire non
conformes avant comme après l'affaire concernée. En lien avec cette demande
d’indemnité fondée sur la prétendue responsabilité d'une commune pour le
dommage subi par des opposants à un permis de construire, le Tribunal
administratif a encore considéré qu’il n’était pas vraiment inéquitable de ne
pas les indemniser (RJN 2009, p. 219).

7.                           
Les considérations ci-avant doivent valoir
mutatis mutandis dans le cas d'espèce. Aucune disposition légale ne prévoit
l’obligation pour l’Etat d’indemniser le dommage allégué par le recourant. En d’autres
termes, aucune loi ne prévoit en pareilles circonstances, soit en cas de
dénonciation classée par l’ASA, que les personnes, soit plus exactement les
avocats, qui subiraient un dommage, qui plus est purement patrimonial, peuvent
en rendre responsable la collectivité publique. Il reste dès lors, au regard de
l'article 7 LResp, à examiner si, comme le soutient le
recourant, l'équité exige que cette responsabilité soit engagée.

L’intéressé ne fait pas valoir des circonstances exceptionnelles, ni de
dommage « spécial et grave ». Le fait de se faire assister
d’un avocat n’est en soi pas indispensable dans la cadre d’une procédure devant
l’ASA. A noter, à titre d’exemple, que le Tribunal cantonal a déjà eu
l’occasion de nier le caractère indispensable de l’intervention d’un avocat
dans le cadre d’une procédure d’opposition administrative à une demande de
permis de construire, quand bien même les concernés n’avaient pas de connaissances
juridiques particulières (RJN 2009, p. 219). Si le recourant a fait le
choix de se faire représenter devant l’ASA par un confrère, il n’en résulte pas
encore pour lui un dommage d’une ampleur telle que l’Etat devrait l’indemniser
en équité. Admettre le contraire impliquerait que toute procédure devant l’ASA
durant laquelle un avocat se fait assister d’un confrère devrait faire l’objet
d’une indemnisation, même en l’absence de tout acte illicite des autorités, ce
qui n’est à l’évidence pas la portée qu’il faut réserver à l’article 7 LResp. Comme dans le cadre de la détention injustifiée ou de l’opposition dirigée
contre un permis de construire, les frais invoqués sont certes en lien
avec l’acte de dénonciation à l’ASA par un agent de l’Etat, mais ils ne se
trouvent pas dans un rapport suffisamment étroit. Finalement, le dommage allégué, soit 3'000 francs correspondant à des honoraires
d’avocat, n’est ni spécial, ni grave, de sorte qu’il n'est pas
contraire à l’équité de le laisser à la charge du recourant. A cet égard, on
rappellera que le Tribunal cantonal a admis qu’un dommage subi en raison des
frais (honoraires d'architecte, frais judiciaires, indemnités de dépens,
honoraires d’avocats) engagés dans une procédure d'opposition dirigée contre un
permis de construire, dommage d’un montant au prorata d’environ 5'342 francs
par administré concerné, n’était ni spécial, ni grave (RJN 2009, p. 219).

8.                           
Dans son recours, l'intéressé requiert la tenue
d'une audience publique au sens de l'article 6 § 1 CEDH.

a) Saisi d'une telle requête, le juge cantonal doit en principe y
donner suite si le requérant bénéficie de la protection de cette disposition.
Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'article 6 § 1, 2e
phrase CEDH, lorsque la demande est abusive, chicanière ou dilatoire,
lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou au
contraire manifestement bien fondé ou lorsque l'objet du litige porte sur des
questions hautement techniques (ATF 141 I 97
cons. 5.1). L'article 6 § 1 CEDH – en dehors des limitations expressément
prévues par cette disposition – n'exige pas nécessairement la tenue d'une
audience dans toutes les procédures. Cela est notamment le cas pour les
affaires ne soulevant pas de question de crédibilité ou ne suscitant pas de
controverse sur les faits qui auraient requis une audience, et pour lesquelles
les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la
base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces. Partant, on
ne saurait conclure que l'article 6 § 1 CEDH implique toujours le droit à
une audience publique, indépendamment de la nature des questions à trancher.
D'autres considérations, dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable
et la nécessité en découlant d'un traitement rapide des affaires inscrites au
rôle, entrent en ligne de compte pour déterminer si des débats publics sont
nécessaires (arrêts du TF des 11.10.2023
[8D_3/2023] cons. 3.3 et 20.11.2018
[8C_136/2018] cons. 4.2).

b) Dans le cas d’espèce, la Cour de céans considère que l'objet du
litige porte sur des questions juridiques, qui n'apparaissent pas
particulièrement complexes, dans une affaire ne soulevant – sous l’angle des
éléments pertinents à la résolution du cas – pas de question de crédibilité, ni
de controverse sur les faits. Le recourant a par ailleurs eu l'occasion, au
cours de la présente procédure, de faire valoir ses arguments et de produire
des pièces dans le cadre de son recours. À noter qu’il a renoncé à son droit de
réplique inconditionnelle. Aussi, il n'y a pas lieu de procéder à l’audience
publique, dont il n'explique nullement ce qu'elle apporterait de plus. Il
convient dès lors d’admettre que le litige n'exige pas la tenue d'une audience
publique et que la Cour de droit public peut se prononcer de manière équitable
et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et les
pièces. Il ne sera ainsi pas donné suite
à la demande d'audience publique du recourant.

Pour le
surplus, l’autorité intimée a produit un chargé de pièces, qui paraît complet,
ce que l’intéressé ne critique pas. Or, le dossier soumis à la Cour de céans –
qui apparaît donc, au regard des pièces produites par les parties et des
explications fournies par celles-ci, complet – lui permet de statuer en
connaissance des éléments pertinents. La Cour de droit public ne procédera pas
à d’autres actes d'instruction, dans la mesure où ils ne sont pas de nature à
influer sur l'issue du litige.

9.                           
Il suit des considérants qui précèdent que le
recours est mal fondé et qu'il doit être rejeté. Vu l'issue du litige, les
frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant (art. 47
al. 1 LPJA)
et il n'y a pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours.

2.    Met à la charge du recourant les frais de la cause par 880 francs,
montant compensé par son avance.

3.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 18 décembre
2023