# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 53113d05-dbfb-54d4-8ace-39c5f4334986
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2007-04-09
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 09.04.2007 C-2095/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-2095-2006_2007-04-09.pdf

## Full Text

Abtei lung III
C-2095/2006
{T 0/2}

Entscheid vom 9. April 2007

Mitwirkung: Richter Stefan Mesmer, Johannes Frölicher, Michael Peterli; 
Gerichtsschreiberin Ingrid Künzli.

B._______,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Dr. Thomas Eichenberger,

gegen

Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, Postfach, 
3000 Bern 9,
Vorinstanz

betreffend
(...), Abweisung des Zulassungsgesuchs für eine neue Dosisstärke.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

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Sachverhalt:

A. Die  Beschwerdeführerin  ist  Inhaberin  der  Zulassung für  das Arzneimittel 
(...), in der Dosisstärke 200mg. Bei diesem Medikament handelt  sich um 
ein  Originalpräparat  mit  dem  Wirkstoff  (...),  das  zur  Behandlung  (...) 
indiziert ist.

Mit Gesuch vom 30. März 2005 beantragte die Beschwerdeführerin beim 
Schweizerischen Heilmittelinstitut (Institut) die Zulassung des Arzneimittels 
(...), in der zusätzlichen Dosisstärke von 400mg.

B. Mit Schreiben vom 31. Januar 2006 teilte das Institut der Beschwerdefüh-
rerin mit, sie beabsichtige das Gesuch abzuweisen und gab ihr Gelegen-
heit  zur  Stellungnahme.  Die  Beschwerdeführerin  reichte  am 28.  Februar 
2006  einen  Expertenbericht  ein  und  stellte  den  Antrag,  das  Gesuch  sei 
gutzuheissen.  Zu  der  vom  Institut  offerierten  Möglichkeit  eines  "second 
loop" äusserte sie sich nicht. 

Am  21.  März  2006  beantwortete  das  Institut  die  Eingabe  der  Be-
schwerdeführerin.  Diese beantragte in der Folge Akteneinsicht  und teilte 
am 27. April 2006 mit, dass sie keine zusätzliche Dokumentation für einen 
"second loop"  einreiche und beantragte  die Zulassung der neuen Dosis-
stärke aufgrund der bereits vorgelegten Dokumentation. 

C. Mit Verfügung vom 10. Mai 2006 wies das Institut das Zulassungsgesuch 
ab.  Zur  Begründung  hielt  es  im Wesentlichen  fest,  die  Wirksamkeit  und 
Sicherheit des Präparates sei nicht ausreichend belegt, da – obwohl eine 
lineare  Absorptionskinetik  nicht  nachgewiesen  sei  –  keine  Bioverfügbar-
keitsstudie  vorgelegt  worden  sei.  Gemäss  der  eingereichten  Unterlagen 
bestehe  sogar  eine  ausgesprochen  starke  Abweichung  von  der  Dosis-
linearität.  Das  Institut  habe  von  der  Zulassung  des  Präparates  in  den 
Niederlanden  und  den  USA  Kenntnis  genommen,  es  könne  aber  diese 
Entscheide  inhaltlich  nicht  nachvollziehen,  da  ihm  die  Begutachtungs-
berichte  der  Zulassungsbehörden  nicht  vorlägen.  Die  Entscheide  aus-
ländischer Behörden seien für das Institut ohnehin nicht verbindlich.

D. Am 9. Juni 2006 erhob die Beschwerdeführerin bei der Eidgenössischen 
Rekurskommission für Heilmittel (REKO HM) Beschwerde gegen die Ver-
fügung vom 10. Mai 2006. Sie beantragte, die Verfügung sei aufzuheben 
und  das  Gesuch  um  Zulassung  des  Präparates  (...),  in  einer  neuen 
Dosisstärke  (400mg)  sei  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolge 
gutzuheissen, eventualiter sei das Gesuch um Zulassung einer neuen Do-
sierung (400mg) zur Neubeurteilung ans Institut zurückzuweisen.

Zur Begründung ihres Begehrens machte die Beschwerdeführerin im We-
sentlichen geltend, durch die Verabreichung einer 400mg-Kapsel anstelle 
von zwei 200mg-Kapseln könne die Compliance verbessert  werden,  was 
einen  medizinischen  Fortschritt  darstelle.  Bei  Verabreichung  von  (...) 
400mg,  (...),  stellten  sich keine Sicherheits-  oder  Wirksamkeitsprobleme. 

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Die  geltend  gemachten  Abweisungsgründe  betreffend  der  Dosislinearität 
seien  klinisch  nicht  relevant.  Aus klinischer  Sicht  sei  die  Gabe  von  2  x 
200mg äquivalent zur Gabe von 1 x 400mg. Die Ablehnung des Instituts 
sei bei Berücksichtigung aller wissenschaftlicher Fakten unbegründet. Das 
Institut habe zudem Art. 13 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 
über Arzneimittel und Medizinprodukte (HMG, SR 812.21) verletzt und die 
Ergebnisse  der  ausländischen  Zulassungsbehörden  nicht  ausreichend 
berücksichtigt. Weiter rügte sie eine Verletzung des rechtlichen Gehörs.

Im  Einzelnen  führte  die  Beschwerdeführerin  aus,  am  28.  Februar  2005 
seien in den Niederlanden und am 23. Februar 2005 in den USA ebenfalls 
Gesuche  um  Zulassung  der  400mg  Tablette  eingereicht  worden.  Die 
Dokumentation  des  EU-Gesuches  entspreche  gänzlich  der  dem  Institut 
vorgelegten  Unterlagen.  Beide  Gesuche  seien  von  den  zuständigen 
Behörden  vollumfänglich  gutgeheissen  worden.  Die  vom  Institut  geltend 
gemachten  Zweifel  bezüglich  der  Linearität  der  (Name Wirkstoff)-Kinetik 
seien  von  den  ausländischen  Behörden  nicht  geteilt  worden.  Es  handle 
sich  vorliegend  nicht  um  einen  Anwendungsfall  der  Anleitung  vom  3. 
Dezember 2002 zum Einreichen von Zulassungsgesuchen für Arzneimittel 
der  Humanmedizin  mit  bekannten  Wirkstoffen  (im  Folgenden:  Generika-
Anleitung,  Swissmedic-Journal  12/2002,  S.  918)  und  diese  könne  auch 
nicht  analog  angewendet  werden,  da sie  auch  Inhaberin  der  Zulassung 
des  Originalpräparates  sei.  Die  neue  Dosisstärke  von  400mg  ersetze 
vielmehr die bereits zugelassene, gängige Dosierung von 2 x 200mg einer 
Formulierung mit absolut identischer relativer Komposition (d.h. gleichem 
Verhältnis von Wirkstoff und Hilfsstoffen), gleichem Herstellungsverfahren 
und vergleichbaren Dissolutionsprofilen.  Aus wissenschaftlicher  Sicht  sei 
daher kein Grund ersichtlich, weshalb die Pharmakokinetik unterschiedlich 
sein  sollte.  Unter  diesen  Umständen  dürfe  von  der  Beschwerdeführerin 
nicht  die  Vorlage  einer  Bioäquivalenzstudie  oder  der  Nachweis  einer 
linearen  Absorptionskinetik  verlangt  werden.  Das  Institut  habe  im 
Zusammenhang  mit  der  Prüfung  der  Fachinformation  zu  (...)  200mg  im 
Jahre  2001  die  Dosislinearität  aufgrund  der  Studie  von  K._______ 
(...Name  Verfasser,  Referenz  der  Studie  [im  Folgenden:  Studie 
K._______])  bejaht  –  der  selben  Studie,  die  nun  zur  Begründung  der 
Abweisung des Zulassungsgesuchs beigezogen werde. Das Vorgehen des 
Instituts sei sowohl widersprüchlich als auch unbegründet.

E. In seiner  Vernehmlassung vom 16.  August  2006 beantragte das Institut, 
die Beschwerde (Haupt- und Eventualantrag) sei kostenfällig abzuweisen, 
soweit darauf einzutreten sei.

Zur Begründung dieses Antrags bestätigte das Institut seine Abweisungs-
gründe und setzte sich mit den Einwänden der Beschwerdeführerin ausei-
nander.

Im Wesentlichen machte es geltend, es habe nicht gegen Art. 13 HMG ver-
stossen.  Diese  Vorschrift  verlange  nicht,  dass  ausländische  Entscheide 
ohne Weiteres übernommen würden.  Vielmehr  seien ausländische Beur-
teilungen nach ständiger Praxis der REKO HM nur im Sinne von Indizien 

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zu beachten. Da nach den Angaben der Beschwerdeführerin der Nachweis 
der linearen Absorptionskinetik weder von den niederländischen noch den 
US-Behörden  verlangt  worden  sei,  habe  das  Institut  zu  Recht  ange-
nommen, dass diese Frage in diesen Verfahren nicht als entscheidrelevant 
betrachtet worden sei und dazu auch keine ausländischen Prüfergebnisse 
vorhanden  seien.  Nach  den  geltenden  schweizerischen  Zulassungs-
vorschriften  könne  eine  zusätzliche  Dosisstärke  ohne  eigene  Bioverfüg-
barkeitsstudie bzw. ohne Bioäquivalenznachweis zu den Formulierungen, 
mit denen der klinische Nachweis der Wirksamkeit und Sicherheit geführt 
worden  sei,  nur  unter  folgenden  Bedingungen  zugelassen  werden:  "Bei 
mehreren  Dosierungsstärken  mit  gleicher  Galenik  (gleiche  Hilfstoffe, 
gleiches  Herstellungsverfahren,  gut  dokumentiertes  Absorptionsprofil, 
übereinstimmende  in vitro-Freisetzung) kann bei Nachweis einer linearen 
Absorptionskinetik eine einzige Studie einer (vorzugsweise mittleren) Do-
sierungsstärke unter Berücksichtigung der geeigneten analytischen Mess-
methode durchgeführt werden" (Generika-Anleitung Teil IV A, Ziffer 6). 

In der Fachinformation für das Präparat (...) 200mg sei zwar festgehalten, 
dass  das  Verhältnis  zwischen  der  Dosis  und  AUC tf (area  under  the 
concentration-time curve)  nach Einzeldosen von 200 - 1'200mg (...) linear 
sei.  Diese  Aussage  bestätige  aber  keineswegs,  dass  die 
Absorptionskinetik  –  als  Voraussetzung  für  den  Verzicht  auf  die  Durch-
führung  einer  Bioverfügbarkeitsstudie  –  auch  tatsächlich  linear  sei.  Zur 
Beurteilung dieser Eigenschaft müsse zwingend auch die Cmax (maximum 
drug concentration) herangezogen werden. Es sei also nicht richtig, dass 
das  Institut  im  Jahre  2001  den  Nachweis  der  Linearität  der  Absorp-
tionskinetik  im  Gegensatz  zu  heute  akzeptiert  habe.  Selbst  wenn  im 
Bereich von 200 - 1'200mg die AUC im Grossen und Ganzen dosislinear 
ansteige, zeige die Untersuchung des hier im Frage stehenden Bereiches 
von 200 - 400mg eine deutliche Abweichung auch dieses Parameters von 
der Linearität.  Zudem könne eine behördlich genehmigte Aussage in der 
Fachinformation  eines  Arzneimittels  niemals  als  ultimative,  für  ewig 
geltende  Wahrheit  angesehen  werden.  Eine  nochmalige  Überprüfung 
müsse möglich sein, weshalb Art. 16 Abs. 2 HMG die Möglichkeit einer An-
passung  an  veränderte  Verhältnisse  vorsehe.  Es  müssten  auch  neue 
Erkenntnisse  berücksichtigt  werden  können,  wie  z.B.  die  Studie  von 
M._______ (Referenz der Studie [im Folgenden: Studie M._______).

Das Institut bestreitet im Weiteren, das rechtliche Gehör verletzt zu haben. 
Es habe sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin einlässlich aus-
einandergesetzt  und sei  nicht  verpflichtet  gewesen,  eine  externe  Begut-
achtung  durchzuführen,  da  es  im  vorliegenden  Fall  über  ausreichendes 
fachliches  Wissen  zur  Beurteilung  des  Gesuches  verfügt  habe.  Der 
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör umfasse zwar auch 
den  Anspruch  darauf,  dass  sich  die  Behörde  mit  den  rechtserheblichen 
Parteivorbringen  einlässlich  auseinandersetze.  Solange  sich  aber  der 
Betroffene aufgrund der gegebenen Begründung über die Tragweite eines 
Entscheides  ausreichend  Rechenschaft  geben  und  diesen  sachgerecht 
anfechten  könne,  dürfe  sich  die  Prüfungs-  und  Begründungspflicht  auf 

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entscheidwesentliche  Gesichtspunkte  beschränken  –  wie  dies  im  vorlie-
genden  Verfahren  der  Fall  sei.  Zudem  verweist  das  Institut  auf  die 
Möglichkeit  der  nachträglichen  Heilung  eines  allfälligen  Mangels  im  Be-
schwerdeverfahren.

Die analoge Anwendung der Generika-Anleitung sei  vorliegend zu Recht 
und auch zum Vorteil der Beschwerdeführerin erfolgt.

Das  Institut  erläuterte  im  Weiteren  ausführlich,  weshalb  aus  fachlicher 
Sicht die Sicherheit und Wirksamkeit der neuen Dosisstärke durch die Be-
schwerdeführerin nicht ausreichend nachgewiesen sei.

F. Am 2. März 2006 reichte die Beschwerdeführerin eine Replik ein und be-
stätigte ihre Rechtsbegehren.  Sie machte geltend,  umstritten  sei  nur die 
Frage  nach  der  Linearität  der  Absorptionskinetik  von  (...)  400mg,  (...). 
Entscheidend sei dabei nicht etwa, ob diese Linearität nachgewiesen sei, 
sondern  nur,  ob  eine  allenfalls  ungenügende  Linearität  von 
gesundheitspolizeilicher Relevanz sei. Dies sei aber nicht der Fall, ergebe 
sich doch aus dem Umstand,  dass die (bereits  zugelassene)  Dosierung 
von 400mg statt mit zwei Tabletten à 200mg mit einer Tablette à 400mg 
erreicht  werde,  kein  zusätzliches  Sicherheitsrisiko.  Es  werde  nicht  die 
Dosierung  für  die  Therapie  geändert,  sondern  nur  eine  zusätzliche 
Dosisstärke für das gleiche Anwendungsschema zur Verfügung gestellt.

Im Weiteren  nahm die  Beschwerdeführerin  zu  den  Ausführungen  in  der 
Vernehmlassung  Stellung  und  machte  geltend,  das  Institut  habe  es 
unterlassen,  die  Ergebnisse  ausländischer  Zulassungsverfahren  zu 
berücksichtigen (Art.  13 HMG).  Der Umstand,  dass ausländische Behör-
den keinen Nachweis der Linearität der Absorptionskinetik verlangt hätten, 
weise  darauf  hin,  dass  eine  allfällige  Abweichung  der  Linearität  aus 
gesundheitspolizeilicher  Sicht  nicht  relevant  sei.  In  der  Zwischenzeit  sei 
das Mutual Recognition Procedure der EU abgeschlossen und (...) 400mg, 
(...), zugelassen worden. Auf Initiative der deutschen Zulassungsbehörde 
sei allerdings die Fachinformation dahingehend geändert worden, dass der 
Satz  "There  is  a  linear  relationship  between  dose  and  AUC tf following 
single does of 200 - 1'200 milligrams (...)" in "There is an approximately 
linear  relationship  ..."  geändert  worden  sei.  Die  Frage  der  Linearität  sei 
also aufgegriffen worden, aber nicht als gesundheitspolizeiliches Problem 
angesehen  worden.  Die  deutsche  Zulassungsbehörde  habe  die 
Dissolutions-Profile von 200mg vs. 400mg Tablette vertieft geprüft und sei 
zum  Schluss  gekommen,  dass  die  Versuchsanordnung  bei  den 
Dissolutionsuntersuchungen  nicht  optimal  gewählt  worden  sei.  Sie  habe 
aber  keine  klinisch  relevanten  Unterschiede  zwischen  den  beiden 
Dosisstärken festgestellt.  In Anwendung von Art. 13 HMG sei auch ohne 
Untersuchungen  zur  Linearität  der  Absorptionskinetik  von  einem  aus-
reichenden  Wirksamkeits-  und Sicherheitsnachweis  auszugehen,  und es 
sei unverhältnismässig, wenn das Institut derartige Studien verlange. Einer 
Anpassung  der  Fachinformation,  wie sie  in  der  EU verlangt  worden  sei, 
habe sie sich nie widersetzt.

Weiter verwies die Beschwerdeführerin auf ihre Ausführungen in der Be-

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schwerdeschrift  und hielt  zusätzlich fest,  das Institut  habe nie dargelegt, 
weshalb eine möglicherweise fehlende lineare Absorptionskinetik von ge-
sundheitspolizeilicher Relevanz sei und eine Abweisung des Zulassungs-
gesuchs  rechtfertige,  wodurch auch der  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör 
verletzt  werde. Diese Gehörsverletzung könne nicht im Rahmen des Be-
schwerdeverfahrens  geheilt  werden,  weshalb  die  Sache  (gemäss  Even-
tualantrag in der Beschwerde) an die Vorinstanz zurückzuweisen sei.

Im  Übrigen  widersprach  sie  den  fachlichen  Ausführungen  des  Instituts 
betreffend  die  Linearität  der  Absorptionskinetik  und  interpretierte  die 
vorliegenden wissenschaftlichen Daten teilweise abweichend.

G. In seiner Duplik vom 13. November 2006 bestätigte das Institut seinen An-
trag und wies vorab darauf hin, dass die Beschwerdeführerin zu verschie-
denen, teilweise zentralen Ausführungen in der Vernehmlassung des Insti-
tuts gar nicht oder nur minimal Stellung genommen habe. 

Das Institut stimmte der Beschwerdeführerin insofern zu, als es vorliegend 
nur  indirekt  um  die  Frage  gehe,  ob  die  Linearität  nachgewiesen  sei; 
ausschlaggebend sei vielmehr, ob die Austauschbarkeit einer Gabe von 2 
mal 200mg durch die Gabe von 1 mal 400mg ausreichen belegt  worden 
sei. Die Möglichkeit einer analogen Anwendung der Generika-Anleitung sei 
durch die REKO HM bereits bestätigt worden. Das Institut versuche auch 
keineswegs  den  Eindruck  zu  erwecken,  dass  Patienten  durch  eine 
identische  Dosierung  gefährdet  seien.  Vielmehr  bestehe  der  Verdacht, 
dass die Patienten durch eine mangelnde (oder zu hohe) Bioverfügbarkeit 
der  neuen  Dosisstärke  gefährdet  werden  könnten.  Die  Austauschbarkeit 
einer  Gabe von 2 x 200mg durch die bisher  ungeprüfte  400mg Tablette 
hätte  nur  bei  Vorliegen  der  üblichen  Bedingungen  mit  hinreichender 
Sicherheit  angenommen  werden  können,  wozu  insbesondere  der  Nach-
weis einer dosislinearen Absorptionskinetik gehöre.

Entgegen  der  Darstellung  der  Beschwerdeführerin  habe  es  die  Zulas-
sungsentscheide  ausländischer  Behörden  bei  Erlass  der  angefochtenen 
Verfügung  berücksichtigt.  Es  sei  aber  offensichtlich,  dass  sich  die  im 
Ausland gestellten Anforderungen an den Nachweis der Austauschbarkeit, 
insbesondere  einer  dosislinearen  Absorptionskinetik,  von  den  schweize-
rischen  Zulassungsvoraussetzungen  unterscheiden  würden.  Da  das  zu 
beurteilende Arzneimittel bei lebensbedrohenden Erkrankungen eingesetzt 
werde und eine hohe Toxizität aufweise, sei es durchaus erforderlich und 
angemessen, zur Beurteilung der Wirksamkeit und Sicherheit die Vorlage 
von  Untersuchungen  zur  Linearität  der  Absorptionskinetik  zu  verlangen. 
Auch die  Erteilung der  europäischen  Zulassung vermöge an dieser  Ein-
schätzung nichts zu ändern.

Das  Institut  hielt  weiter  fest,  es  habe  den  Anspruch  der  Beschwerde-
führerin auf rechtliches Gehör nicht verletzt. Entgegen den Ausführungen 
der  Beschwerdeführerin  habe  es  sich  im  vorinstanzlichen  Verfahren  zur 
klinischen Relevanz der Bioäquivalenz geäussert.  Im Vorbescheid und in 
der  angefochtenen  Verfügung  habe  es  sich  aber  auf  die  entscheid-
relevanten Aspekte beschränkt, was zulässig sei.

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Zudem erläuterte das Institut aus fachlicher Sicht die von der Beschwerde-
führerin  vorgebrachten  Argumente  bezüglich  des  Nachweises  der 
Linearität  der  Absorptionskinetik  und  der  Relevanz  der  zitierten  Studien 
und  ihrer  Aussagekraft.  Abschliessend  bestritt  es  die  geltend  gemachte 
medizinische Notwendigkeit  der  Zulassung einer  Dosisstärke von 400mg 
und verwies darauf, dass diese Dosisstärke in den USA zwar zugelassen, 
von der Beschwerdeführerin aber nicht auf den Markt gebracht worden sei.

H. Mit Verfügung vom 15. November 2006 schloss der Präsident der REKO 
HM den Schriftenwechsel.

I. Am  1.  Januar  2006  übernahm  das  Bundesverwaltungsgericht  das  vor-
liegende  Beschwerdeverfahren  und  teilte  den  Parteien  am  28.  Februar 
2007  die  Zusammensetzung  des  Spruchkörpers  zum  Entscheid  mit.  Es 
gingen keine Ausstandsbegehren ein.

J. Auf die Ausführungen der Parteien ist in den folgenden Erwägungen – so-
weit erforderlich – näher einzugehen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Angefochten ist die Verfügung des Instituts vom 10. Mai 2006, mit welcher 
das Gesuch der Beschwerdeführerin um Zulassung des Arzneimittels (..) 
400mg, (...) abgewiesen worden ist. 

Die Verfügung stützt sich im Wesentlichen auf Art. 9 ff.  HMG, Art.  7 der 
Verordnung  vom  17.  Oktober  2001  über  die  Arzneimittel  (VAM,  SR 
812.212.21)  sowie  verschiedene  Bestimmungen  der  Verordnung  vom 
9. November  2001  über  die  Anforderungen  an  die  Zulassung  von  Arz-
neimitteln (AMZV, SR 812.212.22) und der am 30. September 2006 ausser 
Kraft  getretenen Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts  vom 
9. November 2001 über die vereinfachte Zulassung von Arzneimitteln und 
die Meldepflicht von Arzneimitteln (aVAZV, AS 2001 3469). 

1.1 Gemäss  Art.  31  des  Bundesgesetzes  vom  17.  Juni  2005  über  das 
Bundesverwaltungsgericht  (VGG,  SR  173.32)  beurteilt  das  Bundes-
verwaltungsgericht  Beschwerden  gegen  Verfügungen  nach  Art.  5  des 
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren 
(VwVG, SR 172.021), die von den als Vorinstanzen in Art. 33 und 34 VGG 
genannten Behörden erlassen wurden. Dazu gehören die Verfügungen des 
Instituts  über  die  Zulassung  von  Arzneimitteln  gemäss  Art.  9  HMG,  so 
dass das Bundesverwaltungsgericht mangels einer Ausnahme gemäss Art. 
32 VGG zum Entscheid in vorliegender Sache zuständig ist. Es übernahm 
daher am 1. Januar 2007 die Beurteilung der bei der REKO HM anhängig 
gemachten Beschwerde (vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG).

1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem Bundes-
verwaltungsgericht legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilge-
nommen hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und 

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ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Als Gesuchstellerin hat die Beschwerdeführerin am vorinstanzlichen Ver-
fahren teilgenommen, ist als Adressatin durch die abweisende Verfügung 
vom  10.  Mai  2006  ohne  Zweifel  besonders  berührt  und  hat  an  deren 
Aufhebung bzw. Abänderung ein schutzwürdiges  Interesse.  Auf  die frist- 
und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im Wesent-
lichen nach den Vorschriften des VwVG und des VGG, wobei das neue, 
am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Verfahrensrecht sofort anwendbar ist 
(vgl. Art. 53 Abs. 2 VGG; das VwVG in der vorherigen Fassung galt bereits 
vor der REKO HM).

2.1 Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht  kann gerügt  werden,  die 
angefochtene  Verfügung  verletze  Bundesrecht  (einschliesslich  der  Über-
schreitung oder des Missbrauchs von Ermessen), beruhe auf einer unrich-
tigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des  rechtserheblichen  Sachver-
halts oder sei unangemessen (Art. 84 Abs. 1 HMG i.V. m. Art. 49 VwVG).  

Nach  ständiger  Rechtsprechung  können  Verwaltungsjustizbehörden  des 
Bundes aber  bei  der  Überprüfung  Zurückhaltung  üben,  soweit  die  Natur 
der  Streitsache  einer  unbeschränkten  Sachprüfung  des  angefochtenen 
Entscheides  entgegensteht.  So  ist  insbesondere  dann,  wenn  die  Be-
urteilung  hochstehende,  äusserst  spezialisierte  technische  oder  wissen-
schaftliche  Kenntnisse  erfordert,  die  der  Beschwerdeinstanz  nicht  zur 
Verfügung  stehen,  eine  Zurückhaltung  bei  der  Überprüfung  vorinstanz-
licher  Bewertungen  angezeigt  (vgl.  VPB 67.31  E.  2,  68.133  E.  2.4;  vgl. 
auch BGE 130 II 449 E. 4.1, 121 II 384 E. 1; BEATRICE WAGNER PFEIFFER, Zum 
Verhältnis von fachtechnischer Beurteilung und rechtlicher Würdigung im 
Verwaltungsverfahren,  in:  ZSR,  NF  116,  I.  Halbbd.,  S.  442  f.).  Vor-
aussetzung  für  diese Zurückhaltung ist  allerdings,  dass  es im konkreten 
Fall  keine  Anhaltspunkte  für  eine  unrichtige  oder  unvollständige  Fest-
stellung  des  Sachverhaltes  gibt  und  davon  ausgegangen  werden  kann, 
dass  die  Vorinstanz  die  für  den  Entscheid  wesentlichen  Gesichtspunkte 
geprüft  und  die  erforderlichen  Abklärungen  sorgfältig  und  umfassend 
vorgenommen hat (vgl. BGE 126 II 43 E. 4c).

2.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der  Rechts-
anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der 
Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Sie kann die Beschwerde auch 
aus  anderen  als  den  geltend  gemachten  Gründen  gutheissen  oder  den 
angefochtenen  Entscheid  im Ergebnis  mit  einer  Begründung  bestätigen, 
die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungs-
rechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212).

3. Verwendungsfertige Arzneimittel  dürfen in der Schweiz nur  dann in  Ver-
kehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen worden sind (ab-
gesehen  von  Ausnahmen,  die  im  vorliegenden  Verfahren  ohne  Belang 

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sind; vgl. Art.  9 Abs. 2 HMG). Die Zulassung setzt insbesondere voraus, 
dass  die  Gesuchstellerin  belegen  kann,  dass  ihr  Arzneimittel  qualitativ 
hoch stehend, sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 Bst. a HMG). Zulas-
sungsgesuche müssen sämtliche für die Beurteilung der Qualität,  Sicher-
heit  und  Wirksamkeit  erforderlichen  Angaben  und  Unterlagen  enthalten, 
die in Art. 11 Abs. 1 HMG genannt sind. Vorzulegen sind in der Regel die 
in Art. 3 ff. AMZV detailliert bezeichneten Unterlagen. Das Arzneimittel und 
die  Dokumentation  müssen  dem  aktuellen  Stand  von  Wissenschaft  und 
Technik entsprechen (Art. 3 HMG).

3.1 Die Zulassung stellt  eine Polizeibewilligung dar, auf deren Erteilung eine 
Gesuchstellerin dann Anspruch hat, wenn sie die gesetzlichen Vorausset-
zungen erfüllt (Art. 16 Abs. 1 HMG; vgl. etwa VPB 69.21 E. 3.1). Die Ent-
scheidung  darüber,  ob  die  Zulassung  erteilt  wird  oder  nicht,  liegt  daher 
nicht im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Die Voraussetzungen für die 
Erteilung  einer  Polizeibewilligung  werden  aber  oft  durch  unbestimmte 
Rechtsbegriffe  umschrieben,  so  dass  die  Behörde  über  einen  gewissen 
Beurteilungsspielraum verfügt (vgl. etwa  ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 2534).

Als Bewilligungsbehörde hat das Institut zu beurteilen, ob die Zulassungs-
voraussetzungen,  die  im  Heilmittelgesetz  und  den  gestützt  darauf  er-
lassenen  Verordnungen  nur  relativ  unbestimmt  umschrieben  sind,  aus-
reichend  nachgewiesen  werden.  Dabei  kommt  ihm –  wie  erwähnt  –  ein 
weiter  Beurteilungsspielraum zu,  den es  in  rechtmässiger,  insbesondere 
verhältnismässiger,  rechtsgleicher  und willkürfreier  Weise zu nutzen hat. 
Es  muss  die  Zulassung  erteilen,  wenn  die  Gesuchstellerin  mit  ihrer 
Dokumentation  beweisen  kann,  dass  das  Präparat  den  Qualitätsan-
forderungen  entspricht,  relativ  sicher  und wirksam ist  –  und es  darf  die 
Zulassung nicht erteilen, wenn dieser Nachweis nicht erbracht wird (Art. 7 
Abs. 3 VAM; vgl. auch Botschaft  des Bundesrates vom 1. März 1999 zu 
einem  Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte  [im 
Folgenden:  Botschaft  HMG],  BBl  1999 S.  3453 ff.,  Separatdruck  S.  45). 
Gegenstand des Zulassungsverfahrens bildet damit nicht etwa die Frage, 
ob  ein  Arzneimittel  den  Qualitäts-,  Sicherheits-  und 
Wirksamkeitsanforderungen  genügt,  sondern  ob  mit  den  beigebrachten 
Unterlagen bewiesen worden ist, dass diese Zulassungsvoraussetzungen 
kumulativ erfüllt sind.

3.2 Art.  14 HMG sieht für  Arzneimittel  mit  bekannten Wirkstoffen ein verein-
fachtes  Zulassungsverfahren  vor  –  unter  der  Voraussetzung  allerdings, 
dass  diese  Erleichterung  mit  den  Anforderungen  an  Qualität,  Sicherheit 
und  Wirksamkeit  vereinbar  ist  und  weder  Interessen  der  Schweiz  noch 
internationale Verpflichtungen entgegenstehen (Art. 14 Abs. 1 HMG, insb. 
Bst.  a;  vgl.  GERHARD SCHMID/FELIX UHLMANN,  in:  Thomas  Eichenberger/Urs 
Jaisli/Paul  Richli  [Hrsg.],  Basler  Kommentar  zum Heilmittelgesetz,  Basel 
2006 [im Folgenden: Basler Kommentar], N. 1 zu Art. 14 HMG)). 

Im Einzelnen richteten sich das vereinfachte Verfahren und die dabei zu 
erfüllenden  Anforderungen  bis  zum  30.  September  2006  nach  den  Be-

10

stimmungen  der  aVAZV  und  seit  dem  1.  Oktober  2006  nach  der  Ver-
ordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts  vom 22.  Juni  2006 über 
die  vereinfachte  Zulassung  von  Arzneimitteln  und  die  Zulassung  von 
Arzneimitteln  im  Meldeverfahren  (VAZV,  SR  812.212.23),  welche  die 
aVAZV  abgelöst  hat.  Die  vereinfachte  Zulassung  von  Arzneimitteln  mit 
bekannten  Wirkstoffen  wird  heute  in  Art.  12  ff.  VAZV  geregelt.  Soweit 
diese  Vorschriften  im vorliegenden  Verfahren  von Belang  sind,  stimmen 
sie im Wesentlichen mit den Bestimmungen von Art. 4 ff. aVAZV überein, 
so dass offen gelassen werden kann,  ob im vorliegenden Verfahren das 
neue  Recht  bereits  anzuwenden  ist  (im  Folgenden  wird  die  Artikel-
nummerierung der VAZV verwendet).

Sofern  es  auf  Grund  der  Zusammensetzung  des  Arzneimittels,  dessen 
Unbedenklichkeit,  der  therapeutischen  Wirkung  und  Breite,  der  Art  der 
Anwendung,  der  beantragten  Indikation  und  der  Behandlungsdauer 
sinnvoll oder möglich ist, kann bei Arzneimitteln mit bekannten Wirkstoffen 
auf  klinische  Prüfungen  über  die  therapeutische  Wirksamkeit  und 
Sicherheit  verzichtet  und  der  Sicherheits-  und  Wirksamkeitsnachweis 
durch andere Unterlagen erbracht  werden (vgl.  Art.  14 Abs.  1 VAZV).  In 
jedem  Falle  ist  allerdings  die  hoch  stehende  Qualität  des  Arzneimittels 
umfassend zu belegen.

3.3 Ein Arzneimittel kann insbesondere dann unter reduzierten Anforderungen 
zugelassen werden, wenn es einen Wirkstoff enthält, der bereits in einem 
anderen, vom Institut zugelassenen Arzneimittel enthalten ist (Arzneimittel 
mit bekanntem Wirkstoff, Art. 12 Abs. 1 VAZV). Wenn die Sicherheit und 
Wirksamkeit des bekannten Wirkstoffs aufgrund einer umfassenden, dem 
aktuellen  Stand der Wissenschaft  entsprechenden Dokumentation  belegt 
ist,  was  im  Rahmen  eines  präparatespezifischen  Zulassungsverfahrens 
geprüft  wurde, ist sichergestellt,  dass das Institut bei der Beurteilung der 
Sicherheit und Wirksamkeit des neu zuzulassenden Präparates (unter den 
Voraussetzungen von Art. 12 HMG) auf ausreichende Unterlagen zurück-
greifen kann. Diese Möglichkeit des Rückgriffs auf eine bereits vorliegende 
und  geprüfte  umfassende  Dokumentation  zu  einem  Referenzpräparat 
rechtfertigt  die  vereinfachte  Zulassung  von  Präparaten  mit  bekanntem 
Wirkstoff (vgl. den Entscheid der REKO HM vom 20. September 2006 i.S. 
Z. AG [HM 05.147], E. 3.2.1; heute ausdrücklich in Art. 12 Abs. 2 VAZV).

Zusätzlich  setzt  die  Zulassung  unter  reduzierten  Anforderungen  von 
Präparaten  mit  bekanntem  Wirkstoff  aber  voraus,  dass  der  (allenfalls 
teilweise)  Verzicht  auf  den  umfassenden  Nachweis  der  Sicherheit  und 
Wirksamkeit  (insb.  durch  klinische  Prüfungen)  sinnvoll  oder  möglich  ist, 
was anhand der Zusammensetzung, relativen Unbedenklichkeit, therapeu-
tischen  Wirkung  und  Breite,  Art  der  Anwendung,  beantragten  Indikation 
und  Behandlungsdauer  zu  beurteilen  ist  (Art.  14  Abs.  1  VAZV).  Richt-
schnur ist dabei Art.  14 Abs. 1 HMG in Verbindung mit Art.  1 HMG: Ein 
umfassender Sicherheits- und Wirksamkeitsnachweis nach den Vorschrif-
ten der AMZV ist nur dann nicht erforderlich, wenn "auf einfachere Weise 
garantiert  werden kann, dass die Zulassungskriterien Qualität,  Sicherheit 
und Wirksamkeit erfüllt werden" (Botschaft HMG S. 49, vgl. auch die Ent-

11

scheide der REKO HM vom 20. September 2006 i.S. Z. AG [HM 05.147], 
E. 3.2.1 und vom 19. Oktober 2006 i.S. X. GmbH [HM 06.165], E. 3.2). 

3.4 Wie  bereits  festgehalten  wurde,  ist  es  Sache  der  Gesuchstellerinnen 
nachzuweisen, dass das zuzulassende Arzneimittel sämtliche Zulassungs-
anforderungen erfüllt (vgl. E. 3 hiervor). Sie tragen in dieser Beziehung die 
materielle Beweislast, die sich prozessual in einer weitestgehenden Mitwir-
kungspflicht ausdrückt (Art. 13 Abs. 1 VwVG).

Macht  eine  Gesuchstellerin  geltend,  ihr  Präparat  könne  unter  herabge-
setzten Anforderungen in einem vereinfachten Verfahren zugelassen wer-
den, hat sie nachzuweisen,  dass die Voraussetzungen für eine derartige 
Ausnahme gegeben  sind (vgl.  zur  Mitwirkungspflicht  beim Nachweis  der 
Voraussetzungen für  die Ausnahmen von der Zulassungspflicht  den Ent-
scheid des Bundesgerichts vom 10. Mai 2006 i.S. X. AG [2A.669/2005] E. 
3.5.2,  mit  Hinweisen).  Da  die  Voraussetzungen  und  Modalitäten  einer 
Herabsetzung  der  Zulassungsanforderungen  teilweise  relativ  unbestimmt 
umschrieben sind, liegt es am Institut die zu erbringenden Nachweise im 
konkreten Einzelfall präparatespezifisch zu bestimmen und auf einen allfäl-
ligen, nach heutigem Stand von Wissenschaft und Forschung begründeten 
Verdacht  ungenügender  Wirksamkeit  oder  potentieller  Sicherheitsrisiken 
hinzuweisen (Vorsorgeprinzip, vgl. etwa den Entscheid der REKO HM vom 
29. März 2005 i.S. X. AG [HM 04.054], E. 4). Dem Institut kommt dabei ein 
weiter  Beurteilungsspielraum  zu,  den  es  pflichtgemäss,  insbesondere  in 
verhältnismässiger, rechtsgleicher und willkürfreier Weise zu füllen hat. 

3.5 Für die sogenannten Generika, die sich auf die Zulassung eines Original-
präparates  abstützen,  hat  das  Institut  allgemeine  Regeln  entwickelt, 
welche  die  einzelfallweise  Konkretisierung  der  Zulassungsanforderungen 
erleichtern sollen (vgl. zum Begriff der Generika den Entscheid der REKO 
HM vom 19. Oktober 2006 i.S. X. GmbH [HM 06.165],  E. 3.2.2;  GERHARD 
SCHMID/FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, N. 4 zu Art. 14 HMG). Diese 
Regeln hat es in der Generika-Anleitung publiziert.  Diese Anleitung stellt 
keinen  Rechtssatz  dar,  sondern  ist  als  Verwaltungsverordnung  zu 
qualifizieren,  die  als  interne,  an  Verwaltungsbehörden  gerichtete 
Dienstanweisung  keine  unmittelbaren  Rechte  und  Pflichten  der  Bürger 
entstehen lässt (vgl. den Entscheid der REKO HM vom 21. April 2006 i.S. 
X.  AG  [HM  05.120]  E.  3.2).  Praxisgemäss  kann  solchen  Verwaltungs-
verordnungen  insofern  eine  gewisse  Bedeutung  zukommen,  als  sie 
mittelbar  als  Auslegungshilfen  herangezogen  werden  können  oder 
unmittelbar  "Aussenwirkung"  entfalten  (vgl.  etwa  RENÉ RHINOW/HEINRICH 
KOLLER/CHRISTINA KISS, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht 
des Bundes,  Basel  und Frankfurt  am Main 1996,  Rz. 1038).  Wie andere 
Verwaltungsverordnungen  des  Instituts  dient  die  Generika-Anleitung  der 
Gewährleistung  einer  einheitlichen  Verwaltungspraxis  und  der  Sicher-
stellung der rechtsgleichen Behandlung der Gesuchstellerinnen (vgl. etwa 
den Entscheid der REKO HM vom 11. Juli 2006 i.S. S. AG [HM 05.136], E. 
4.3.1).  Über den Anspruch auf verhältnismässige,  rechtsgleiche und will-
kürfreie  Behandlung  hinaus  gewährt  sie  den  Gesuchstellerinnen  aber 
keine Rechte und auferlegt ihnen auch nicht unmittelbar Pflichten.

12

Wie  bereits  die  REKO  HM  festgehalten  hat,  ist  die  Generika-Anleitung 
nicht nur bei der Bestimmung der im Rahmen einer vereinfachten Zulas-
sung von Generika beizubringenden Nachweise von Bedeutung. Vielmehr 
kann  sie  auch  dann  sinngemäss beigezogen  werden,  wenn  Arzneimittel 
mit einem bekanntem Wirkstoff zu beurteilen sind, die zwar nicht als Gene-
rika zu qualifizieren sind, sich aber auf ein Referenzpräparat beziehen (vgl. 
den Entscheid  der  REKO HM vom 20.  September  2006  i.S.  Z.  AG [HM 
05.147] E. 3.2.2 am Ende, dazu heute auch Art. 12 Abs. 2 VAZV).

Bei  der  Zulassung  von  Präparaten,  die  sich  auf  die  Dokumentation  der 
Sicherheit  und  Wirksamkeit  eines  Referenz-  bzw.  Originalpräparates 
abstützen können, ist allerdings davon auszugehen, dass Wirksamkeit und 
Sicherheit  des bereits zugelassenen Präparates ausreichend belegt sind. 
Im Rahmen der  Prüfung,  ob  die  Voraussetzungen  für  die  Herabsetzung 
der  Zulassungsanforderungen  erfüllt  sind  und  welche  Unterlagen  im 
Rahmen des vereinfachten Zulassungsverfahrens beizubringen sind, kann 
daher  nur  noch  der  Nachweis  verlangt  werden,  dass  trotz  der  Unter-
schiede  der  Präparate die  Wirksamkeit  nicht  in  relevanter  Weise  herab-
gesetzt ist und sich keine neuen Sicherheitsrisiken ergeben.

3.6 Gemäss Teil  IV A der Generika-Anleitung wird bei  Arzneimitteln,  welche 
systemisch  zur  Anwendung  kommen  und  extravaskulär  verabreicht 
werden,  in  der  Regel  eine  vergleichende  Bioverfügbarkeitsuntersuchung 
als  indirekter  Nachweis  der  therapeutischen  Äquivalenz  gefordert  (vgl. 
auch  Art.  14  Abs.  1  Bst.  a  und  b  VAZV).  Diese  kann  durch  einen  ver-
gleichenden  in  vitro-Wirkstofffreigabetest  ersetzt  werden  bei  Wirkstoffen 
bzw.  einzelnen  galenischen  Formen  von  Wirkstoffen,  deren  Biover-
fügbarkeit  insbesondere  im  Hinblick  auf  Vollständigkeit,  Linearität  und 
Unabhängigkeit von Nahrungseinflüssen aufgrund ausgedehnter Erfahrung 
und  relevanter  Daten  in  der  aktuellen  wissenschaftlichen  Literatur  als 
unproblematisch  betrachtet  werden  (Ziff.  2).  Sind  verschiedene  Dosis-
stärken  mit  gleicher  Galenik  (gleiche  Hilfsstoffe,  gleiches  Herstellungs-
verfahren,  gut  dokumentiertes  Absorptionsprofil,  übereinstimmende  in 
vitro-Freisetzung) zu beurteilen, kann bei Nachweis einer linearen Absorp-
tionskinetik  eine einzige Studie mit  einer (vorzugsweise mittleren) Dosis-
stärke  unter  Berücksichtigung  der  geeignetsten  analytischen  Mess-
methode durchgeführt werden (Ziff. 6).

4. Im  vorliegenden  Verfahren  ist  zu  prüfen,  ob  es  der  Beschwerdeführerin 
gelungen ist nachzuweisen, dass das zu beurteilende Präparat die gesetz-
lichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt.

Es ist  unbestritten,  dass  das Arzneimittel  (...),  in  der  neuen  Dosisstärke 
von  400mg  im  Rahmen  eines  vereinfachten  Zulassungsverfahrens  nach 
Art. 14 HMG bewilligt werden kann, und dass die Beschwerdeführerin den 
Nachweis hoher Qualität erbracht hat.

Umstritten  ist  dagegen,  ob  es  der  Beschwerdeführerin  mit  den  beige-
brachten Unterlagen gelungen ist, die Sicherheit und Wirksamkeit des zu 

13

beurteilenden Präparates ausreichend zu belegen – oder ob sie zusätzlich 
eine vergleichende Bioverfügbarkeitsuntersuchung vorlegen muss.  Insbe-
sondere stellt sich die Frage, ob das zu beurteilende Präparat eine lineare 
Absorptionskinetik  aufweist,  was  eine  Voraussetzung  für  den  allfälligen 
Verzicht auf eine Bioverfügbarkeitsuntersuchung wäre. 

4.1 Das  zu  beurteilende  Arzneimittel  ist  bereits  in  einer  Dosisstärke  von 
200mg zugelassen (Referenzpräparat (...) [Zulassungsnr. (...)]) – mit einer 
Dosierungsempfehlung,  die  abhängig  vom  Genotyp  des  Virus  und  dem 
Körpergewicht  des  Patienten  berechnet  wird.  Die  therapeutisch  korrekte 
Dosierung  umfasst  daher  regelmässig  mehr  als  eine  200mg-Kapsel  pro 
Einnahmezeitpunkt  (vgl.  Fachinformation  zu  (...); 
http://www.kompendium.ch/[...]).  Beantragt  ist  nun  die  Zulassung  einer 
Dosisstärke von 400mg, was zur Folge hätte, dass in gewissen Fällen nur 
eine  anstatt  zwei  Tabletten  pro  Einnahmezeitpunkt  verabreicht  werden 
müsste.

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Präparat könne ohne Vor-
lage einer vergleichenden Bioverfügbarkeitsstudie, zugelassen werden, da 
die neuen Dosisstärke zu keinen klinisch relevanten Abweichungen vom 
Referenzpräparat führe. Insbesondere sei die ausreichende Linearität der 
Absorptionskinetik  belegt,  so  dass  zum  Nachweis  der  therapeutischen 
Äquivalenz keine  Bioverfügbarkeitsuntersuchung erforderlich sei.

Das  Institut  stellt  sich  auf  den  Standpunkt,  aus  der  Studie  K._______ 
ergebe sich, dass der Wirkstoff (...) – und damit auch das zu beurteilende 
Präparat  – im Bereich  von 200mg bis  400mg keine lineare  Absorptions-
kinetik  aufweise.  Unter  diesen  Umständen  sei  es  Sache  der  Be-
schwerdeführerin,  im  Rahmen  des  vereinfachten  Zulassungsverfahrens 
eine vergleichende Bioverfügbarkeitsuntersuchung vorzulegen.

4.2 Der Studie K._______ kann zwar entnommen werden, dass die Absorption 
von  (...)  bei  der  Verabreichung  einer  einzelnen  Dosis  von  200mg  bis 
1200mg linear zu verlaufen scheine (AUCtf), wobei allerdings die maximale 
Wirkstoffskonzentration bei Gaben von mehr als 800mg unterproportional 
zunehme (Cmax). Wie das Institut zu Recht festhält, zeigt aber eine Grafik 
der  Studie  (Fig.  4),  dass  die  Verdoppelung  der  Dosis  von  200mg  auf 
400mg etwa zu einer Verdreifachung der AUCtf führt, Cmax dagegen nur um 
etwa 15% zunimmt.  In  diesem Bereich ist  die Absorptionskinetik  keines-
wegs linear, was auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird. 

Aufgrund dieser Daten kann damit die Bioverfügbarkeit von (...) im Hinblick 
auf die Linearität nicht als unproblematisch betrachtet werden, wie dies die 
Generika-Anleitung  für  einen  Verzicht  auf  Bioverfügbarkeits-
untersuchungen voraussetzt (vgl. E. 3.6 hiervor). 

Wie bereits  dargestellt  wurde,  kommt allerdings  dem Institut  bei  der Be-
stimmung der  im Rahmen der  vereinfachten  Zulassung  beizubringenden 
Unterlagen ein weiter  Beurteilungsspielraum zu (vgl.  E.  3.5 hiervor).  Die 
Generika-Anleitung bildet dabei nur ein Instrument zur Sicherstellung einer 
rechtsgleichen  und  willkürfreien  Rechtsanwendung.  Daneben  sind  –  ins-

14

besondere dann, wenn nicht Generika zu beurteilen sind – die Besonder-
heiten  des  Einzelfalls  zu  beachten,  die  dem  sinngemässen  Beizug  der 
Generika-Anleitung entgegenstehen können.

4.3 Im  Folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  nach  heutigem  Erkenntnisstand  der 
ausreichend  begründete  Verdacht  besteht,  dass  die  Dosisstärke  von 
400mg gegenüber der zugelassenen Dosisstärke von 200mg zu erhöhten 
Sicherheitsrisiken oder mangelnder Wirksamkeit führen könnte, welche die 
Forderung  nach  einer  Bioverfügbarkeitsuntersuchung  wegen  fehlender 
Linearität der Absorptionskinetik rechtfertigen würde.

4.3.1 Gemäss den Fachinformationen hat die Berechnung der Dosierung sowohl 
des  zu  beurteilenden  als  auch  des  Referenzpräparates  aufgrund  des 
Körpergewichtes  und  des  zu  behandelnden  Genotyps  des  Virus  zu 
erfolgen,  wobei  bei  beiden  Präparaten  eine  Tagesdosis  von  800  bis 
1'200mg  empfohlen  wird,  abzugeben  jeweils  morgens  und  abends. 
Regelmässig  müssen  damit  pro  Einnahmezeitpunkt  mindestens  zwei 
Tabletten des Referenzpräparates verabreicht werden – oder mindestens 
eine Tablette des zu beurteilenden Arzneimittels. 

Das  zu  beurteilende  Arzneimittel  weicht  im  Wesentlichen  nur  bezüglich 
seiner  Dosisstärke  vom  bereits  zugelassenen  Referenzpräparat  ab. 
Gemäss den eingereichten Unterlagen stimmen Herstellungsverfahren und 
relative Zusammensetzung der beiden Dosisstärken überein – abgesehen 
von  einer  unbestrittenermassen  unbedeutenden  Abweichung  in  der  Be-
filmung  der  Tabletten  (Farbstoffanteil  0.24% gegenüber  6,0%).  Die  Dis-
solutionsprofile der Tabletten sind äquivalent ([...]  löst sich relativ schnell 
auf und [...] ist ein gut wasserlöslicher Wirkstoff), so dass die Verfügbarkeit 
des Wirkstoffes im Körper bei einer Gabe von zwei Tabletten à 200mg mit 
jener bei der Gabe von einer Tablette à 400mg vergleichbar ist. Zu Recht 
macht das Institut denn auch nicht geltend, die geringfügigen Unterschiede 
im  Hilfsstoffgehalt  seien  Ursache  für  die  Mängel  in  der  Linearität  der 
Absorptionskinetik.

4.3.2 Die Studie K._______ lag dem Institut bereits im Zeitpunkt der Zulassung 
des Referenzpräparates  im Jahre 2001 vor und bildete  Gegenstand des 
damaligen Verfahrens.  Gleiches gilt  auch für das Monopräparat  (...),  das 
200mg (...) enthält und unter der Zulassungsnr. (...) auf die Z._______ AG 
zugelassen  ist.  Diese  Präparate  wurden  daher  in  Kenntnis  der 
fragwürdigen  Linearität  im  Bereich  zwischen  200mg  und  400mg  mit 
Dosierungsempfehlungen zugelassen,  die für viele Fälle die gleichzeitige 
Verabreichung von zwei Tabletten à 200mg vorsehen. In den genehmigten 
Fachinformationen wird festgehalten,  das Verhältnis  zwischen Dosis  und 
AUCtf nach Einzeldosen von 200mg bis 1200mg sei linear, ohne dass auf 
die  Abweichungen  von  der  Linearität  im  vor  allem  relevanten  Bereich 
zwischen 200mg und 400mg hingewiesen wird.

Zu  Recht  macht  die  Beschwerdeführerin  geltend,  es  sei  davon 
auszugehen, dass das Institut bei der Zulassung des Referenzpräparates 
und  von  (...),  die  Linearität  aufgrund  der  gleichen  Daten,  wie  sie  im 
vorliegenden  Verfahren  beigebracht  wurden,  als  ausreichend  angesehen 

15

und insbesondere die Anwendung des Wirkstoffs (...) auch in einer Dosie-
rung von 400mg zugelassen. Es ist offensichtlich widersprüchlich und mit 
dem Willkürverbot bzw. dem Rechtsgleichheitsgebot nicht zu vereinbaren, 
wenn  das  Institut  im  Zulassungsverfahren  des  Referenzpräparates  bzw. 
von  (...),  von  einer  ausreichenden  Linearität  in  den  durch  die 
Fachinformation  empfohlenen  Dosierungen  ausging  und  nun  im  vorlie-
genden Verfahren – gestützt auf die gleichen Unterlagen – die bekannten 
Abweichungen von der Linearität zum Anlass nimmt, von der Beschwerde-
führerin eine vergleichende Bioverfügbarkeitsstudie zu verlangen.

4.3.3 In  seiner  Vernehmlassung  hält  das  Institut  richtigerweise  fest,  dass  be-
hördlich  genehmigte  Aussagen  aufgrund  neuer  Erkenntnisse  jederzeit 
überprüft werden könnten. Zu beachten ist allerdings, dass sich die Zulas-
sungsinhaberinnen auf die Entscheide der Zulassungsbehörden verlassen 
können müssen,  und dass eine Neubeurteilung der Sicherheit  und Wirk-
samkeit zugelassener Arzneimittel aus verfassungsrechtlicher Sicht einzig 
dann  zu  rechtfertigen  ist,  wenn  sich  die  rechtserheblichen  Verhältnisse 
geändert  haben.  Es  widerspräche  dem  Vertrauensgrundsatz,  wenn  die 
Zulassungsbehörde, ohne dass neue Tatsachen oder Erkenntnisse einen 
neuen Entscheid, resp. eine neue Würdigung von Beweismitteln rechtfer-
tigten  würden,  die  wissenschaftlichen  Unterlagen  jederzeit  anders  inter-
pretieren könnte.  In der Literatur  wird im Zusammenhang mit  der Recht-
mässigkeit des Widerrufs einer Zulassung betont, dass während ihrer Gül-
tigkeitsdauer ein Widerruf nur zulässig sei, wenn "die Zulassungsbehörde 
entweder  die  ursprüngliche  Fehlerhaftigkeit  ihres  Zulassungsentscheides 
anerkennt  oder  neue  wissenschaftliche  Gesichtspunkte  anführt,  welche 
eine  Neubeurteilung  rechtfertigen"  (FELIX UHLMANN,  Der  Risikobegriff  im 
schweizerischen  und europäischen  Heilmittelrecht,  in:  Risiko  und  Recht, 
Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, Bern 2004, S. 528; vgl. 
dazu auch den Entscheid der REKO HM vom 31. Januar 2006 i.S. X AG 
[HM 05.102], E. 4.4.1 ff.). Dieser Grundsatz muss auch für die Beurteilung 
bereits  gewürdigter  Zulassungsdokumentationen  im  Zusammenhang  mit 
der Zulassung eines Arzneimittels mit bekanntem Wirkstoff gelten. Daher 
gilt,  dass zwar nachträglich Fehler  bei  der Beurteilung früher vorgelegter 
Unterlagen korrigiert werden dürfen, jedoch unter dem Vorbehalt, dass alle 
zugelassenen  Medikamente  gleich  behandelt  werden,  ansonsten  das 
Verhalten der Behörde als willkürlich bzw. rechtsungleich erscheint.

4.3.4 Das Institut führte im Laufe des Verfahrens nicht aus, weshalb es die be-
reits  bekannten  Unterlagen  heute  anders  würdigt  als  im Zulassungsver-
fahren des Referenzpräparates und des Präparates (...). Es verwies einzig 
auf die Studie M._______, legte aber nicht dar, inwiefern diese Studie auf 
neue potentielle Risiken oder mangelnde Wirksamkeit infolge ungenügen-
der Linearität der Absorptionskinetik hindeute.

In der Studie  M._______ werden die pharmakokinetischen und -dynami-
schen Beziehungen von (Name Wirkstoff)  untersucht  – mit  dem Ziel,  die 
Behandlung  bei  chronischen  (Name  Krankheit)-Patienten  zu  optimieren. 
Sie  bestätigt  die  sich  bereits  aus  der  Studie  K._______  ergebende 
Erkenntnis, "that bioavailability declines with increasing doses of (...)" (S. 

16

30). Spezielle Aussagen zur Linearität der Absorptionskinetik im Bereiche 
von  200mg  bis  400mg  werden  aber  nicht  gemacht.  Aufgrund  der 
Ergebnisse der Studie M._______ ist  nicht  nachvollziehbar, weshalb das 
Institut  die  Resultate  der  Studie  K._______ im  vorliegenden  Verfahren 
anders beurteilt als in den vorangegangenen Zulassungsverfahren für das 
Referenzpräparat und das Arzneimittel (...). Die bekannten Abweichungen 
in der Linearität  scheinen typisch für den Wirkstoff  (...)  zu sein und sind 
nicht  auf  Unterschiede  zwischen  dem  zu  beurteilenden  und  dem 
Referenzpräparat zurückzuführen.

Das  Institut  hat  nicht  dargetan,  dass  der  Stand  der  wissenschaftlichen 
Erkenntnis heute eine Neubeurteilung der Linearität der Absorptionskinetik 
rechtfertigen würde. Ebenso wenig hat es seine ursprüngliche Beurteilung 
als fehlerhaft erkannt und die Zulassung aller (...)-Präparate, die mit einer 
Abgabeempfehlung  von  zweimal  200mg  vertrieben  werden,  einer 
gruppenweisen Überprüfung unterzogen (Art. 16 Abs. 3 HMG). 

4.3.5 Damit  steht  fest,  dass  der  vom Institut  vorgebrachte  Verdacht,  dass die 
beantragte  Dosisstärke von 400mg im Rahmen der durch die Fachinfor-
mation vorgegebenen Dosierung – im Vergleich zur gleichzeitigen Abgabe 
von  zweimal  200mg  –  zu  einem  erhöhten  Sicherheitsrisiko  oder  zu 
mangelnder  Wirksamkeit  führen könnte,  nicht  ausreichend begründet  ist. 
Das  Institut  ist  bei  der  Bestimmung  der  im  Rahmen  des  vereinfachten 
Zulassungsverfahrens  beizubringenden  Unterlagen  widersprüchlich  und 
damit  willkürlich  und  rechtsungleich  vorgegangen  und  hat  von  der 
Beschwerdeführerin  zu  Unrecht  die  Durchführung  einer  Bioverfügbar-
keitsuntersuchung verlangt.

5. Die angefochtene Verfügung erweist sich aus diesen Gründen als rechts-
fehlerhaft und ist aufzuheben. 

Dies  hat  allerdings  nicht  ohne  weiteres  zur  Folge,  dass  das  zu 
beurteilende Arzneimittel zuzulassen wäre. Vielmehr ist festzuhalten, dass 
aus  der  Begründung  der  angefochtenen  Verfügung  nicht  geschlossen 
werden kann, dass die vorgelegte Dokumentation – ohne Berücksichtigung 
der  angeblich  ungenügenden  Linearität  der  Absorptionskinetik  –  eine 
(vereinfachte)  Zulassung  erlauben  würde.  Es  sei  insbesondere  darauf 
hingewiesen, dass das Institut  sich nicht einlässlich zu den präklinischen 
Unterlagen  äusserte  (S.  2  der  Verfügung)  und  aus  klinischer  Sicht  die 
Abweisung  des  Zulassungsgesuches  zwar  mit  Linearitätsproblematik 
begründete,  allerdings  "abgesehen  von  der  nicht  vollständigen  Doku-
mentation".  Zur  umfassenden  Neuüberprüfung  des  Zulassungsgesuches 
samt  Dokumentation  ist  das  Institut  als  Fachbehörde  wesentlich  besser 
geeignet  als  das  Bundesverwaltungsgericht,  so  dass  sich  eine  Rück-
weisung der Sache an die Vorinstanz aufdrängt. Es wird auch Sache des 
Instituts sein zu prüfen, ob die in den Studien K._______ und M._______ 
festgestellte abnehmende Bioverfügbarkeit von (...) bei höherer Dosierung 
allenfalls  eine  gruppenweise  Überprüfung  der  (...)-Präparate  erforderlich 
macht,  was  eine  rechtsgleiche  und  willkürfreie  Berücksichtigung  dieser 

17

Erkenntnisse  auch  im  Rahmen  der  Zulassung  des  zu  beurteilenden 
Präparates ermöglichen würde.

Die Beschwerde ist daher nur teilweise – im Sinne des Eventualantrages – 
gutzuheissen  und  die  Sache  ist  mit  der  Weisung,  das  vereinfachte 
Zulassungsverfahren fortzusetzen, an das Institut zurückzuweisen.

Unter  diesen  Umständen  ist  auf  die  weiteren  Rügen  der  Beschwerde-
führerin (insb. Verletzungen des rechtlichen Gehörs und von Art. 13 HMG) 
nicht weiter einzugehen.

6. Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige Par-
teientschädigung.

6.1 Die  Verfahrenskosten  setzen  sich  aus  der  Gerichtsgebühr  und  den 
Auslagen zusammen und werden insgesamt,  unter Berücksichtigung des 
Umfangs  und  der  Schwierigkeit  der  Streitsache,  der  Art  der  Prozess-
führung,  der  finanziellen  Lage  der  Parteien  und  den  involvierten  Ver-
mögensinteressen auf Fr. 4'000.-- festgelegt (Art. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 
4  des  Reglements  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht [VGKE], SR 173.320.2).

In der Regel sind die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei aufzuer-
legen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da die Beschwerdeführerin im vorliegenden 
Verfahren  im  Wesentlichen  obsiegt  und  eine  Kostenauflage  an  die 
hauptsächlich unterliegende Vorinstanz ausgeschlossen ist (Art. 63 Abs. 2 
VwVG), wird auf die Auflage der Verfahrenskosten verzichtet. Der von der 
Beschwerdeführerin  bereits  geleistete  Kostenvorschuss  in  der  Höhe  von 
Fr. 3'500.-- ist dieser zurückzuerstatten.

6.2 Der  obsiegenden  Partei  kann nach Massgabe ihres  Erfolges  von Amtes 
wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwen-
dige und verhältnismässig hohe Kosten zugesprochen werden (vgl. Art. 64 
Abs. 1 VwVG und Art. 7 VGKE).

Im  vorliegenden  Verfahren  ist  der  Beschwerdeführerin  auf  Grund  ihres 
weitestgehenden  Obsiegens  eine angemessene  Parteientschädigung  zu-
zusprechen, die von der Vorinstanz zu bezahlen ist (Art. 64 Abs. 2 VwVG). 
Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der Vertretung sowie allfällige 
weitere  notwendige  Auslagen  der  Partei  (Art.  8  VGKE).  Die  Höhe  der 
Entschädigung  ist  nach  pflichtgemässem  Ermessen  zu  bestimmen,  hat 
doch die Beschwerdeführerin keine Kostennote eingereicht (Art. 8 Abs. 1 
der  Verordnung  vom  10.  September  1969  über  Kosten  und  Entschädi-
gungen im Verwaltungsverfahren [Kostenverordnung],  SR 172.041.0).  Da 
sich die Beschwerdeführerin  im Beschwerdeverfahren anwaltlich hat ver-
treten lassen  und keine Kostennote  eingereicht  wurde,  sind  die  Bestim-
mungen  über  die  Anwaltskosten  gemäss  Art.  10  VGKE  anzuwenden. 
Danach wird das Anwaltshonorar nach dem notwendigen Zeitaufwand des 
Vertreters oder der Vertreterin bemessen. Der Stundenansatz beträgt für 
Anwälte und Anwältinnen mindestens Fr. 200.-- und höchstens Fr. 400.--. 
In  diesen  Stundenansätzen  ist  die  Mehrwertsteuer  nicht  enthalten.  Bei 

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Streitigkeiten  mit  erheblichen  Vermögensinteresse  kann  das  Anwalts-
honorar  angemessen  erhöht  werden.  Unter  Berücksichtigung  dieser  Be-
stimmungen  und  des  angezeigten,  sich  aus  den  Akten  ergebenden 
Anwaltsaufwandes erachtet das Bundesverwaltungsgericht eine Parteient-
schädigung von insgesamt Fr. 4'500.--  (inklusive Mehrwertsteuer)  für an-
gemessen.  Die  Entschädigung ist  von der Vorinstanz  zu leisten (Art.  64 
Abs. 2 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. 

Die Verfügung des Schweizerischen Heilmittelinstituts  vom 10. Mai 2006 
wird aufgehoben.

Die  Sache  wird  an das  Schweizerische  Heilmittelinstitut  zurückgewiesen 
mit  der  Anweisung,  das  vereinfachte  Zulassungsverfahren  für  das  Arz-
neimittel (...), fortzusetzen.

Weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss in der Höhe 
von Fr. 3'500.-- wird dieser nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden 
Urteils  zurückerstattet.  Die  Beschwerdeführerin  wird  aufgefordert,  dem 
Bundesverwaltungsgericht  die  gewünschte  Zahlungsstelle  bekannt  zu 
geben.

3. Das Schweizerische Heilmittelinstitut wird verpflichtet, der Beschwerdefüh-
rerin innert  30 Tagen ab Eintritt  der Rechtskraft  des vorliegenden Urteils 
eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'500.-- (inklusive Mehrwert-
steuer) auszurichten.

4. Dieses Urteil wird eröffnet: 

- der Beschwerdeführerin (als Gerichtsurkunde)

- der Vorinstanz (Ref-Nr. [...], als Gerichtsurkunde)

- dem Eidgenössischen Departement des Innern (als Gerichtsurkunde)

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Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stefan Mesmer Ingrid Künzli

Rechtsmittelbelehrung
Dieses  Urteil  kann  innert  30  Tagen  ab  Zustellung  beim  Schweizerischen 
Bundesgericht,  1000 Lausanne  14,  angefochten  werden  (vgl.  Art.  42,  48,  54, 
100 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG, SR 
173.110]).

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