# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bcfbcb03-81d5-51c5-8860-6fe7dc54bd12
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2012-04-03
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 03.04.2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-3apri_2012-04-03.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

 Bern, den 3. April 2012 
 
 

 
Empfehlung 

 
 

gemäss Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 

1. A.___, 
2. B.___, 
3. C.___, 
4. D.___, 
5. E.___, 
6. F.___, 

(Antragssteller), 
 

alle vertreten durch 
RA Dr. G.___ RA H.___,  

 
 

gegen 
 
 

Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) 
 

 
 
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 
1. Im schweizerischen Carosseriegewerbe besteht zwischen Arbeitgeber- und 

Arbeitnehmerverbänden ein Gesamtarbeitsvertrag (Gesamtarbeitsvertrag im Schweizerischen 
Carosseriegewerbe 2011-2013, nachfolgend GAV Carosseriegewerbe)1

 

. Für dessen Vollzug 
setzten die Vertragsparteien gemäss Ziffer 8 des GAV Carosseriegewerbe eine Paritätische 
Landeskommission (PLK) ein. Zu deren Aufgaben zählt nach Ziffer 8.3 des GAV 
Carosseriegewerbe u.a. die Beurteilung über die Vertragsunterstellung eines Arbeitgebers unter 
den GAV (sog. Unterstellungsentscheid). 

2. Gemäss dem Bundesgesetz über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen 
(AVEG, SR 221.215.311) kann ein Gesamtarbeitsvertrag (GAV) auf Antrag der Vertragspartner 
als allgemeinverbindlich erklärt werden. Mit dieser Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) wird der 

                                                      
1 http://www.plk-carrosserie.ch/index.cfm?id=60, (zuletzt besucht am 28.03.2012). 

http://www.plk-carrosserie.ch/index.cfm?id=60�

 

 
 
 

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GAV ausgedehnt auf Arbeitgeber und Arbeitnehmer des betreffenden Wirtschaftszweiges oder 
Berufes, die nicht am Vertrag beteiligt sind.  

 
3. Die Vertragsparteien des GAV im Schweizerischen Carroseriegewerbe ersuchten den Bundesrat 

um die AVE von weiteren GAV-Normen. In der Folge publizierte das Staatssekretariat für 
Wirtschaft (SECO) gemäss Art. 9 Abs. 2 AVEG den entsprechenden Antrag der GAV-Parteien 
am 8. Januar 2010 im Schweizerischen Handelsamtsblatt.2

 

 Einige der eingangs genannten 
Antragssteller erhoben Einsprache, da sie der Ansicht waren, dass nach Art. 2 Ziffer 3 AVEG die 
zahlenmässigen Voraussetzungen für die AVE nicht erfüllt seien (Quoren).  

4. In der Folge wies der Bundesrat die Einsprachen ab und erklärte mit Beschluss vom 15. 
September 2011 weitere Bestimmungen des GAV als allgemeinverbindlich.3

 
  

5. Hierauf reichten die Antragsteller am 30. September 2011 beim SECO, gestützt auf das 
Öffentlichkeitsgesetz, Gesuche ein um Zugang zu den Listen von Betrieben zu erhalten, die nach 
Ansicht der PLK vom Geltungsbereich der AVE des GAV für das Carosseriegewerbes erfasst 
sind.  

 
6. Das SECO übermittelte den Antragstellern am 17. Oktober 2011 die letzte Stellungnahme der 

PLK zu den Quoren sowie eine Liste, in welcher die Betriebe der Deutschschweiz aufgeführt 
sind, die entweder keine Arbeitnehmer (sog. Alleinmeister) oder nur einen Arbeitnehmer 
beschäftigen. Dabei erklärte das SECO den Antragstellern: „Weitere Listen befinden sich nicht in 
unserem Besitz. Für weitere Informationen verweisen wir Sie an die PLK Carosseriegewerbe“.  

 
7. Demzufolge ersuchten die Antragsteller am 24.Oktober 2011 bei der PLK u.a. um Zugang zu 

folgenden Dokumenten: 
• Liste sämtlicher vom Geltungsbereich der AVE erfassten Betriebe; 
• Liste der ausgeschiedenen reinen Familienbetriebe; 
• Liste der ausgeschiedenen Betriebe, welche nur Lehrlinge beschäftigen. 

 
8. Die PLK antwortete den Antragstellern am 28. November 2011. Sie berief sich auf Art. 2 BGÖ 

und erklärte, die PLK sei keine Person des öffentlichen oder privaten Rechts, die Rechtsakte 
gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) zu 
erlassen vermöge. Demnach verwies die PLK die Antragsteller wieder zurück an das SECO. 

 
9. Infolgedessen reichten die Antragsteller am 30. November 2011 erneut Zugangsgesuche sowohl 

beim SECO als auch bei der PLK ein und baten nochmals um Einsicht in folgende Dokumente: 
• Liste sämtlicher vom Geltungsbereich der AVE erfassten Betriebe; 
• Liste der ausgeschiedenen reinen Familienbetriebe; 
• Liste der ausgeschiedenen Betriebe, welche nur Lehrlinge beschäftigen. 

 
10. Weder das SECO noch die PLK antworteten auf die zweiten Zugangsgesuche. 

 
11. Darauf stellten die Antragsteller am 23. Dezember 2011 beim Eidgenössischen Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) Schlichtungsanträge gegen das SECO und die PLK. 
Sie erklärten, sie hätten, nachdem die PLK und das SECO sich gegenseitig die Zuständigkeit 
zugewiesen hatten, erneut bei beiden Zugangsgesuche eingereicht. Diese seien unbeantwortet 

                                                      
2 https://www.shab.ch/shabforms/servlet/Search?EID=7&DOCID=438161(zuletzt besucht am 28.03.2012). 
3 http://www.seco.admin.ch/themen/00385/00420/00430/01420/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 28.03.2012). 

https://www.shab.ch/shabforms/servlet/Search?EID=7&DOCID=438161�
http://www.seco.admin.ch/themen/00385/00420/00430/01420/index.html?lang=de�

 

 
 
 

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geblieben. In Bezug auf die verlangten Dokumente erklärten die Antragsteller, dass im Verfahren 
um die AVE des GAV (siehe vorgehend Ziffer 4) der Bundesrat seinen Entscheid explizit auf die 
von der PLK erstellten Zahlen der im Jahr 2010 unterstellten Betriebe gestützt habe. Diese 
Zahlen hätten ein weit anderes Resultat ergeben als jene des Bundesamtes für Statistik. Die 
Einsicht in die Listen, anhand welchen die Zählungen der PLK vorgenommen worden seien, sei 
den Antragsstellern bis heute verweigert worden. Weiter hielten die Antragsteller fest, dass 
vorliegend die Frage strittig sei, ob die verlangten Dokumente sich im Besitz einer Behörde 
befinden. Das SECO habe erklärt, dass es über keine weiteren als die den Antragstellemden 
zugestellten Dokumente verfüge, während die PLK, die über die Dokumente verfüge, ihre 
Eigenschaft als Behörde im Sinne des Öffentlichkeitsgesetz jedoch verneine. 

 
12. Mit inhaltlich gleichlautenden Empfangsbestätigungen vom 9. Januar 2012 informierte der 

Beauftragte die Antragsteller, die PLK und das SECO über den Eingang der Schlichtungsanträge. 
In Bezug auf die Schlichtungsanträge betreffend die PLK hielt er fest, dass er zunächst die Frage 
seiner Zuständigkeit prüfen werde. Deshalb lud er diese zu einer ergänzenden Stellungnahme 
ein. In der Folge erliess der Beauftragte hinsichtlich der Schlichtungsanträge betreffend die PLK 
eine Nichteintretensverfügung gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. c VwVG, da diese nicht vom 
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst ist. 
Bezüglich der Schlichtungsanträge betreffend das SECO informierte er darüber, dass ein 
Schlichtungsverfahren nach Art. 13 BGÖ eröffnet werde.  

 
13. Das SECO teilte in seiner Stellungnahme vom 10. Februar 2012 dem Beauftragten mit, dass es 

nicht verpflichtet sei, die von der PLK erstellten Listen von der PLK einzufordern. Hierfür bestehe 
keine gesetzliche Grundlage. Dagegen könne das SECO im Rahmen eines Gesuches um AVE 
eines GAV von den Vertragsparteien des GAV bzw. von der PLK verlangen, dass dem SECO 
Listen zugestellt werden (z.B. von Betrieben, die unter die vorgesehene 
Allgemeinverbindlicherklärung fallen). Es liege jedoch im Ermessen des SECO, ob es solche 
Listen einfordern wolle. Weiter erklärte das SECO, dass es keine Bundesstelle gebe, die für die 
Anwendung und Kontrollen der allgemein verbindlich erklärten GAV zuständig sei. 
 

14. Gegenstand dieser Empfehlung sind einzig die Schlichtungsanträge betreffend das SECO. Auf 
die weiteren Ausführungen der Antragsteller, der PLK und sowie auf die eingereichten Akten 
wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 
A.  Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig.4

                                                      
4 BBl 2003 2023. 

 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, 
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 

 

 
 
 

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Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

2. Die Antragsteller haben zwei Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ beim SECO eingereicht. Das 
SECO nahm zu den ersten Zugangsgesuchen der Antragsteller Stellung. Zu den zweiten 
Zugangsgesuchen der Antragssteller äusserte sich das SECO nicht mehr. Als Teilnehmer an 
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren sind die Antragsteller zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrages berechtigt. Die zweiten Gesuche um Zugang datieren vom 30. November 
2011. Die Frist der Behörde für die Stellungnahme endete voraussichtlich am 21. Dezember 
2011. Die 20 tägige Frist für die Einreichung der Schlichtungsanträge begann voraussichtlich 
am 22. Dezember 2011. Die Schlichtungsanträge datieren vom 23. Dezember 2011 (Eingang 
27. Dezember 2011). Die Frist ist somit gewahrt (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im 
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.5

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. 

 

 

B. Materielle Erwägungen  

1. Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft 
über deren Inhalt zu verlangen (Art. 6 BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die 
auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz der Behörde befindet, 
von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen 
Aufgabe betrifft (Art 5 Abs. 1 Bst. a-c BGÖ). Das Öffentlichkeitsgesetz gilt umfassend für alle 
amtlichen Dokumente.6 Deshalb spielt der Dokumentenbegriff beim Recht auf Zugang zu 
Informationen nach Öffentlichkeitsgesetz eine zentrale Rolle.7

2. Jedes Dokument, das die im Öffentlichkeitsgesetz festgelegten Kriterien erfüllt, gilt 
grundsätzlich als zugänglich. Dies gilt auch für Dokumente, welche einer Behörde von Dritten 
zugestellt werden, die nicht (z. B. Privatpersonen, Unternehmen) oder nur teilweise vom 
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (z.B. Post, SBB) erfasst werden.

 

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3. Das Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten ist in diesem Fall nach Art. 10 BGÖ an die 
Behörde zu richten, die das Dokument von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als 
Hauptadressatin erhalten hat. 

  

4. Das nachgesuchte Dokument muss sich tatsächlich im Besitz der angefragten Behörde 
befinden. Wenn sie es nicht besitzt, obwohl sie Erstellerin oder Hauptadressatin war, ist sie 
verpflichtet, das fragliche Dokument zu beschaffen.9

                                                      
5 BBl 2003 2024. 

 Dokumente von Privaten werden vom 
Öffentlichkeitsgesetz erfasst, wenn sie zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet 
werden, so z.B. Dokumente, welche die Behörde im Rahmen einer Erteilung einer Bewilligung 
verlangt hat oder die ihr im Rahmen eines Aufsichtsverhältnisses übermittelt wurden oder 

6 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 2012, A-1135/2011, E.3. 
7 Kurt Nuspliger, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpfli Handkommentar zum BGÖ, Art. 5 RZ 5. 
8 a.a.O., Art. 2 RZ 18, Bundesamt für Justiz, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte 

Fragen, 25. Februar 2010, Ziff. 2.3. BBl 2003 1993. 
 

http://www.edoeb.admin.ch/dokumentation/00652/00938/01007/index.html?lang=de�
http://www.edoeb.admin.ch/dokumentation/00652/00938/01007/index.html?lang=de�

 

 
 
 

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solche, die ihr freiwillig zugestellt wurden.10

5. Die Behörde muss die gesuchstellende Person über die vorhandenen Dokumente informieren 
(Art. 3 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung, VBGÖ, SR 152.3). 
Sofern sie das Vorhandensein von Dokumenten verschweigt und die gesuchstellenden Person 
somit täuscht, müsste sich die Behörde missbräuchliches Verhalten entgegenhalten lassen.

 

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6. Das SECO hat den Antragstellern ein Liste zugestellt, in welcher die Betriebe der 
Deutschschweiz aufgeführt sind, die entweder keine Arbeitnehmer (sog. Alleinmeister) oder nur 
einen Arbeitnehmer beschäftigen. Gleichzeitig teilte es ihnen mit, dass sich ausser den 
zugestellten Listen keine weiteren Listen in seinem Besitz befänden und verwies sie an die 
PLK. 

 

7. Auch dem Beauftragten sicherte das SECO in seiner Stellungnahme vom 20. Januar 2012 zu, 
dass es über keine weiteren als die den Antragsstellern zugestellten Listen verfüge. Der 
Beauftragte muss sich darauf verlassen können, dass die Behörde ihm entsprechend der 
Vorgabe von Art. 20 BGÖ die relevanten Dokumente zusendet und Informationen herausgibt. 
Er muss daher darauf vertrauen können und auch davon ausgehen, dass das SECO alle Listen, 
die sich im Rahmen der AVE des GAV in seinem Besitz befinden bzw. befanden, den 
Antragstellern zugänglich gemacht hat (und sich somit keine weiteren Listen in seinem Besitz 
befinden und befanden). Aufgrund des AVEG ist das SECO nicht verpflichtet, im Rahmen der 
AVE eines GAV von den Antragstellern Listen zu verlangen. Es liegt vielmehr  in seinem 
Ermessen, ob es solche verlangen will. Zwar ist die AVE ein Verwaltungsakt und als solcher 
dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Hingegen werden dadurch die Bestimmungen des GAV 
weder öffentlich-rechtlich, noch werden damit Verwaltungsbehörden ermächtigt, die Einhaltung 
der Bestimmungen zu kontrollieren und gegen deren Verletzungen vorzugehen.12

Das SECO hat, wie erklärt, alle Dokumente der PLK, die sich im Rahmen der AVE in seinem 
Besitz befunden haben, den Antragstellern herausgegeben. Weder aus dem AVEG noch aus 
dem BGÖ lassen sich vorliegend weitere Pflichten des SECO ableiten, wonach es allfällige 
weitere Dokumente von der PLK beschaffen muss. 

 Demzufolge 
hat das SECO diesbezüglich keine Aufsichtsfunktion gegenüber der PLK. Für die Anwendung 
und Kontrolle der GAV- und AVE-Bestimmungen des GAV Carrosseriegewerbe ist daher einzig 
die PLK zuständig.  

Zusammenfassend ist daher davon auszugehen, dass sich keine weiteren Listen im Besitz des 
SECO befinden und dieses auch nicht Hauptadressatin von noch nicht dem Antragsteller 
zugestellten Listen im Rahmen der AVE gewesen ist. Demzufolge befinden sich die 
gewünschten Dokumente nicht im Besitz des SECO. Damit fehlt bereits eines der drei kumulativ 
erforderlichen Kriterien für die Definition eines amtlichen Dokumentes (Art. 5 Abs. 1 Bst. b 
BGÖ). Deshalb liegen keine amtlichen Dokumente vor, womit das Öffentlichkeitsgesetz nicht 
anwendbar ist. 

8. Nach Auffassung des Beauftragte kommt das Öffentlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung, da im 
konkreten Fall keine amtlichen Dokumente bestehen. 

 

 
                                                      
10 Kurt Nuspliger, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpfli Handkommentar zum BGÖ, Art. 2 RZ 20. 
11 Isabelle Häner, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpfli Handkommentar zum BGÖ, Art. 10 RZ 11. 
12 Urteil des Bundesgerichts vom 3. Oktober 1972 (BGE 98 II 205 E.1); Urteil des Bundesgerichts vom 25. Juni 2001 (BGE 

128 III 13, E.1 d) aa); Urteil des Bundesgerichts vom 11. Juli 2002 (4C.45/2002); Urteil des Bundesgerichts vom 8. 
November 2007 (BGE 134 III 11); Urteil des Bundesgerichts vom 21. September 2011 (BGE 137 III 556 E.3.); Frank 
Vischer, Der Arbeitsvertrag, 3. erw. Auflage, Basel 2005, S. 363. 

 

 
 
 

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II. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte: 

1. Da im konkreten Fall keine amtlichen Dokumente bestehen, ist das Öffentlichkeitsgesetz nicht 
anwendbar. 

2. Die Antragssteller und die PLK können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung 
beim SECO den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der 
Empfehlung nicht einverstanden sind. 

Das SECO erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Eingang des Gesuches nach Art. 15 
Abs. 1 BGÖ und stellt dem Beauftragte eine Kopie zu (Art. 13a VBGÖ). 

Gegen diese Verfügung können die Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 
führen (Art. 16 BGÖ). 

In Analogie zu Art. 22a Abs. 1 Bst. a VwVG stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen 
bestimmt sind, vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern still. 

3. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutze von Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Antragsteller und der erwähnten 
Drittpersonen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

4. Die Empfehlung wird eröffnet: 

− A.___, 
− B.___, 
− C.___, 
− D.___, 
− E.___, 
− F.___, 

alle vertreten durch RA Dr. G.___ und RA H.___, 
 
− PLK im Schweizerischen Carosseriegewerbe, 3000 Bern 15, 

 
− Staatssekretariat für Wirtschaft, 3003 Bern. 

 

 

Hanspeter Thür