# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e6ddb31c-c1e7-556c-8cbb-66090d5116e8
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-15
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 15.01.2024 V 2023 25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2023-25_2024-01-15.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 15. Januar 2024 [rechtskräftig]

in Sachen

A.________
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA B.________

gegen

1. C.________
vertreten durch RA D.________ u/o RA E.________

2. Stadtrat von Zug
3. Regierungsrat des Kantons Zug

Beschwerdegegner 

betreffend

Baubewilligung
(Antennenaustausch/-ergänzung an bestehender Mobilfunkanlage)

V 2023 25

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Urteil V 2023 25

A. Das mit einem Wohnhaus/Mehrzweckgebäude überbaute Grundstück Nr. 
G.________ (nachfolgend GS G.________) an der F.________strasse in Zug ist im Allei-
neigentum der H.________ und liegt in der Kernzone C sowie im Perimeter des Bebau-
ungsplans Nr. 3657 "Baarerstrasse-Gubelstrasse-Industriestrasse-Metallstrasse". Mit 
Schreiben vom 14. Januar 2021 reichte die I.________ AG als Projektverfasserin der 
C.________ ein Baugesuch (SZ-2021-019) inklusive Standortdatenblatt für den Antenne-
naustausch bzw. eine Antennenergänzung an der bestehenden Mobilfunkanlage 
"M.________" auf dem GS G.________ ein. Geplant ist der Ersatz der bestehenden Sen-
deantennen durch sechs neue Sendeantennen auf zwei Ebenen mit drei Hauptstrahlrich-
tungen (35°, 165° und 285° Abweichungen von Nord), wobei die Sendeantennen 7, 8 und 
9 über 32 Sub-Arrays verfügen und im Frequenzband um 3600 MHz adaptiv betrieben 
werden sollen. Ausserdem soll die Anlage um einen Blitzfangstab erweitert werden.

Aufgrund des vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 23. Februar 2021 veröffentlichten 
Nachtrags «Adaptive Antennen» zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen ersuchte das Bau-
departement der Stadt Zug die Bauherrin mit Schreiben vom 30. März 2021 um Nachrei-
chung eines überarbeiteten Standortdatenblatts. Daraus sollte ersichtlich werden, welche 
Antennen adaptiv betrieben werden und wie viele Sub-Arrays die Antennen aufweisen.

Daraufhin reichte die I.________ AG namens der Bauherrin dem Baudepartement der 
Stadt Zug ein überarbeitetes Standortdatenblatt mit den Angaben zum adaptiven Betrieb 
ein. Mit Schreiben vom 29. April 2021 bestätigte das Amt für Umwelt des Kantons Zug 
(nachfolgend: AFU) die Einhaltung der gesetzlichen Grenzwerte und beurteilte das Bau-
gesuch als bewilligungsfähig. In der Folge wurde das Baugesuch Nr. SZ-2021-019 am 
14. Mai 2021 und 21. Mai 2021 im Amtsblatt publiziert sowie vom 14. Mai 2021 bis und mit 
2. Juni 2021 öffentlich aufgelegt.

Gegen das Baugesuch erhoben A.________ und 12 weitere Personen am 31. Mai 2021 
sowie J.________ und 29 weitere Personen mit Schreiben vom 2. Juni 2021 Einsprache 
mit dem Antrag auf Abweisung des Baugesuchs.

Mit Beschluss vom 2. November 2021 erteilte der Stadtrat von Zug die Baubewilligung für 
den Antennenaustausch bzw. eine Antennenergänzung an der bestehenden Mobilfunkan-
lage auf dem Flachdach des Wohn- und Mehrzweckgebäudes an der F.________strasse, 

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Urteil V 2023 25

Zug, unter Auflagen und Bedingungen und wies gleichzeitig sämtliche Einsprachen ab, 
soweit er darauf eintrat.

Eine gegen diesen Entscheid von A.________, vertreten durch Rechtsanwalt B.________, 
am 24. November 2021 eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat des 
Kantons Zug mit Beschluss vom 21. Februar 2023 ab.

B. Gegen den regierungsrätlichen Beschluss liess A.________ am 22. März 2023 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und folgende Anträge bzw. Verfahrensanträge 
stellen:

"1. In Gutheissung der Beschwerde seien der Entscheid des Regierungsrats vom 21. Februar 2023 
sowie die Baubewilligung Nr. 609.21 des Stadtrats Zug vom 2. November 2021 aufzuheben.

2. Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin 1 
und der Vorinstanzen.

3. Die Beschwerdegegnerin 1 sei zu verpflichten, Belege für ein funktionierendes Qualitätssiche-
rungssystem, insbesondere in Bezug auf adaptive Antennen, einzureichen.

4. Es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adapti-
ven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte 
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognosti-
zierten Werten entsprechen."

C. Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 5'000.– bezahlte die Beschwer-
deführerin fristgerecht.

D. Mit Vernehmlassung vom 3. Mai 2023 stellte die Baudirektion des Kantons Zug im 
Auftrag des Regierungsrats den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei unter 
Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin vollumfänglich abzuweisen.

E. Am 8. Mai 2023 liess die C.________ beantragen, die Beschwerde sei vollum-
fänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; alles unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zzgl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdeführerin. 

F. Am 7. Juni 2023 replizierte die Beschwerdeführerin, und am 22. Juni 2023 bzw. 
4. Juli 2023 reichten die Baudirektion und die Beschwerdegegnerin 1 je eine Duplik ein.

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Urteil V 2023 25

G. Am 12. September 2023 machte K.________, dessen Befragung die Beschwerde-
führerin in ihrer Replik vom 7. Juni 2023 als Experte für Fragen in Zusammenhang mit Re-
flexionen und Abschirmungen beantragt hatte, eine unaufgeforderte Eingabe, welche das 
Gericht den Parteien zur Kenntnisnahme zustellte.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Die Verwaltungsgerichts-
beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht. Die Beschwerdeführerin hat schon 
an den Verfahren vor dem Stadtrat von Zug und dem Regierungsrat teilgenommen, ist als 
Adressatin des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses und als Eigentümerin der 
Grundstücke Nrn. L.________, alle Zug, welche vollständig im vorliegend massgebenden 
Einspracheperimeter von 536 m liegen, durch den Entscheid betreffend die Mobilfunkan-
lage "M.________" auf dem GS G.________ besonders berührt, hat ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung und ist daher im Sinne von § 62 VRG zur Beschwerde be-
rechtigt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Sind Verwaltungsentscheide des Regierungsrats Beschwerdegegenstand, wie 
vorliegend, so können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 63 Abs. 1 
Ziff. 1–5 VRG nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Eine Ermessensüberprüfung ist 
dem Gericht dagegen verwehrt (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).

2.
2.1 Zum Verständnis der nachstehenden Erwägungen ist es angezeigt, vorweg auf die 
Funktionsweise der adaptiven Antennen und deren Regelung in der Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) einzugehen.

2.2 Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist 
deren äquivalente Strahlungsleistung (ERP; Effective radiated power). Diese entspricht 

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Urteil V 2023 25

gemäss Art. 3 Abs. 9 NISV der einer Antenne zugeführten Sendeleistung, multipliziert mit 
dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol. Der An-
tennengewinn bezieht sich auf die Bündelung der Sendeleistung in eine Hauptstrahlrich-
tung. Er gibt an, mit wie viel weniger Leistung eine konkrete Antenne (mit Bündelung der 
Sendeleistung) angespiesen werden muss, damit sie in die Hauptstrahlrichtung in einem 
gegebenen Abstand die gleiche Feldstärke erzeugt wie eine Referenzantenne, welche die 
Strahlung nicht oder in geringem Mass bündelt. Als Referenzantenne kann eine Dipolan-
tenne (Halbwellendipol) gewählt werden (vgl. Ziff. 1.160 des Radioreglements; 
SR 0.784.403.1).

Adaptiv betreibbare Antennen weisen eine Vielzahl (z.B. 64) von Elementarantennen resp. 
Antennenelementen auf, von denen jedes seinen eigenen Verstärker hat. Diese Elemente 
bilden eine als Antennen-Array bezeichnete Anordnung, die durch die physische Zusam-
menschaltung von Elementen in Sub-Arrays aufgeteilt werden kann (BAFU, Erläuterungen 
vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV 
[nachstehend: BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen], S. 5 f. Ziff. 4.1; Hugo Leh-
mann, Adaptive Antennen für 5G, bulletin.ch, 18. Mai 2020, S. 2). Zudem sind adaptive 
Antennen mit leistungsfähigen Computern ausgestattet, welche die zu übertragenden Da-
ten sehr schnell aufbereiten können (Bundesrat, Nachhaltiges Mobilfunknetz, Bericht des 
Bundesrats vom 14. April 2022 in Erfüllung des Postulates 19.4043, Häberli-Koller, 
17. September 2019, S. 15 Ziff. 2.4.4). Diese Datenaufbereitung erlaubt es, verschiedene 
Antennenelemente unterschiedlich anzusteuern und damit durch Phasenverschiebungen 
die Hauptsenderichtung der Strahlung horizontal und vertikal zu bewegen und dieser eine 
Richtwirkung zu geben. Dabei gilt vereinfacht, dass mit steigender Zahl der unterschiedlich 
ansteuerbaren Antenneneinheiten die mögliche Richtwirkung der Strahlung und damit der 
Antennengewinn zunimmt (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 5 ff. Ziff. 4.1, 
4.2 und 4.4). Der Mobilfunkstandard der fünften Generation (5G) wird als New Radio (NR) 
bezeichnet. Er definiert namentlich die Frequenz-Zeit-Struktur der zu übertragenden Si-
gnale und erlaubt es, die maximale Zahl der unterschiedlich ansteuerbaren Antennenele-
mente im Vergleich zu früheren Standards des Mobilfunks stark zu erhöhen (Bundesamt 
für Kommunikation [BAKOM], Faktenblatt 5G, ein einleitender Überblick, Januar 2020 
[nachstehend: BAKOM, Faktenblatt 5G], S. 8 Ziff. 3.3; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 2 Ziff. 1). Auch herkömmliche Mobilfunkantennen können die Funksignale 
primär in eine bestimmte Hauptstrahlrichtung senden (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 8 Ziff. 5.2). Bei diesen Antennen ist das räumliche dreidimensionale Abstrah-
lungsmuster, das als (horizontales und vertikales) Antennendiagramm mit "Strahlenkeu-

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Urteil V 2023 25

len" bzw. "Beams" in die Hauptstrahlrichtung dargestellt werden kann, jedoch immer das 
gleiche. Bei adaptiven Antennen hingegen können diese Antennendiagramme unter-
schiedliche räumliche Ausprägungen annehmen (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven An-
tennen, S. 10 Ziff. 5.3; vgl. auch S. 5 f. Ziff. 4.2). Wählen adaptive Antennen die einzelnen 
Antennendiagramme aus einer Liste vorprogrammierter Diagramme aus, wird von einem 
Codebook basierten Beamforming gesprochen (BAKOM, Testkonzession und Messungen 
adaptive Antennen, Bericht vom 24. September 2020 [nachstehend: BAKOM, Testkonzes-
sion und Messungen], S. 7. Ziff. 2.1.5; Lehmann, a.a.O., S. 2). Beim sogenannten rezipro-
ken Beamforming werden keine vorprogrammierten Antennendiagramme ausgewählt, 
sondern diese von der Antenne unter Berücksichtigung der aktuellen Position der aktiven 
Endgeräte und der Reflektionen und Abschattungen laufend berechnet (BAKOM, Testkon-
zession und Messungen, S. 12; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 11). Für 
adaptive Antennen werden sogenannte umhüllende Antennendiagramme erstellt, die für 
jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen resp. alle 
Einzeldiagramme für die vorgesehenen Senderichtungen umhüllen bzw. einschliessen 
(BAKOM, Testkonzession und Messungen, S. 11; BAFU, Erläuterungen zu adaptiven An-
tennen, S. 10 ff. Ziff. 5.3).

2.3 Gemäss Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV gelten Sendeantennen als adaptiv, wenn 
sie so betrieben werden, dass ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automa-
tisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird. Hinsichtlich des massgebenden Be-
triebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in der vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 
2021 geltenden Fassung vor, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Diese Berücksichtigung wurde 
mit der Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 
(AS 2021 901), in Ziff. 63 Anhang 1 NISV wie folgt definiert: 

1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sende-
leistung.

2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) 
kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer 
automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die 
über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.

3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA: [...]

4 [...]

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Urteil V 2023 25

Einen solchen Korrekturfaktor für adaptive Antennen sah das BAFU bereits im Nachtrag 
vom 23. Februar 2021 zur Vollzugshilfe zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen 
aus dem Jahr 2002 vor (S. 7 f. Ziff. 3.2 [nachstehend: BAFU, Nachtrag zur Vollzugsemp-
fehlung NISV]).

3.
3.1 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG; 
SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 
Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen unabhängig von der bestehenden 
Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und 
wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim 
Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die NISV. Diese sieht zum 
Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte 
vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung 
(ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen 
aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). Zudem haben ortsfeste 
Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfind-
licher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 An-
hang 1 NISV). Als solche Orte gelten namentlich Räume in Gebäuden, in denen sich Per-
sonen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV). Die Anlage-
grenzwerte wurden vom Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss 
Art. 11 Abs. 2 USG ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen 
nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der 
wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum 
Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten 
(BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen 
Feldstärkewerte gegenüber den Immissionsgrenzwerten reduzieren, stellen in Bezug auf 
nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge dar (BGE 128 II 378 
E. 6.2.2; BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der Rechtsprechung darf daraus, dass bei 
der Festlegung der Anlagegrenzwerte auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, 
nicht geschlossen werden, bei der konkreten Bestimmung dieser Grenzwerte könnten le-
diglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab abge-
ben (BGer 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 4.2.3, in: URP 2010 S. 871 f.; 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2 mit weiteren Hinweisen). Es ist in erster Linie 
Sache der zuständigen Fachbehörden, die internationale Forschung sowie die technische 

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Urteil V 2023 25

Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung 
zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte 
zu beantragen (BGer 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Das BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 
2014 die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen, welche die publizierten 
wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema NIS sichtet und diejenigen zur detaillierten Be-
wertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind 
oder sein könnten. Die Evaluationen der BERENIS werden etwa viermal pro Jahr als 
Newsletter publiziert (BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.4.1; vgl. auch 
BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.2; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.4.2).

3.2 Die Immissionsgrenzwerte gelten an allen Orten, wo sich Menschen normalerwei-
se aufhalten können. Dies jedoch nicht permanent, sondern jeweils nur für kürzere Dauer 
(Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispielsweise für Passanten auf Strassen oder bei einem 
Aufenthalt in Lagerräumen. Die Immissionsgrenzwerte basieren auf den Empfehlungen 
bzw. Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO) sowie weiterer Fachgremien. Die 
Anlagegrenzwerte gehen erheblich über den Schutzumfang der Immissionsgrenzwerte 
hinaus. Sie verlangen in Konkretisierung der Bestimmung von Art. 4 Abs. 1 NISV über die 
vorsorgliche Emissionsbegrenzung an OMEN, welche in Art. 3 Abs. 3 NISV definiert wer-
den, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische Feldstärken. Als OMEN gelten 
nach dieser Bestimmung insbesondere Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen re-
gelmässig während längerer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeits-
plätze etc.) oder raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze. Die Anlagegrenz-
werte bewegen sich frequenzabhängig im Bereich zwischen 4,0 und 6,0 V/m (vgl. zum 
Ganzen Baurekursgericht Kanton Zürich BRGE III Nr. 0038/2022 vom 16. März 2022 E. 
3.2). Für die hier in Frage stehenden Sendeantennen 7, 8 und 9, welche im Frequenzband 
um 3600 MHz adaptiv betrieben werden sollen, gilt gemäss Ziffer 64 lit. c Anhang 1 NISV 
ein maximal zulässiger Anlagegrenzwert von 5,0 V/m.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, der hier bewilligte Korrekturfaktor führe zu ei-
ner unzulässigen Erhöhung der elektrischen Feldstärke an OMEN. Er sei daher rechtswid-
rig. Mit dem Nachtrag vom 23. Februar 2021 habe das BAFU mittels Vollzugshilfe eine 
Privilegierung adaptiver Antennen einführen wollen, indem ein Korrekturfaktor und eine 
über sechs Minuten gemittelte Sendeleistung zur Anwendung gelangen dürften. Konkret 
würde das bedeuten, dass bei einer adaptiven Sendeantenne mit 64 Sub-Arrays mit zehn-

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Urteil V 2023 25

facher Leistung gestrahlt werden dürfte und extreme, kurzzeitige Leistungsspitzen über ei-
nen Zeitraum von sechs Minuten gemittelt werden dürften. Das ergebe Spitzen vom x-
Fachen des geltenden Anlagewerts, wenn auch nur zeitweise. Gemäss der neuen Voll-
zugshilfe des BAFU bzw. gestützt auf Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 3 NISV bedeute dies bspw., 
dass bei 32 Sub-Arrays ein Korrekturfaktor von 0,13 beansprucht werden dürfe. Die adap-
tiven Antennen dürften damit 7,7 x so stark strahlen, als im Standortdatenblatt ausgewie-
sen. Eine derart massive Privilegierung lasse sich mit der spezifischen Sendecharakteris-
tik adaptiver Antennen nicht rechtfertigen. Dem Anlagegrenzwert liege zu Grunde, dass 
der Wert (hier 5 V/m) zu jeder Zeit eingehalten werde und somit einen Maximalwert dar-
stelle. Die Sicherheitsmarge zur Verhinderung von unerwünschten gesundheitlichen Be-
einträchtigungen solle immer gelten, nicht nur zeitweise oder gemittelt über sechs Minu-
ten. Die Vollzugshilfe (Nachtrag) vom 23. Februar 2021 höhle mit der Idee des Korrektur-
faktors und der zeitlichen Mittelung den Gesundheitsschutz (weiter) aus und verletze das 
Vorsorgeprinzip zusätzlich. Gerade jetzt, wo gestützt auf den Stand der Wissenschaft der 
Anlagegrenzwert deutlich zu reduzieren wäre, stünde die Anwendung eines Korrekturfak-
tors und einer zeitlichen Mittelung diametral zu den Bestrebungen, dem Gesundheits-
schutz in der NISV vermehrt Rechnung zu tragen. Die Privilegierung werde vom BAFU 
damit begründet, dass bei adaptiven Antennen die für eine Antenne verfügbare Sendeleis-
tung aufgeteilt werde, wenn Signale in verschiedene Richtungen fokussiert würden und 
dass die Sendeleistungen ausserhalb dieser Richtungen während dieser Zeit zurückgin-
gen. Diese Annahmen seien beide falsch. Denn sie missachteten, dass bei adaptiven An-
tennen, bspw. bei der Ericsson Antenne Air 6488, auch der am stärksten fokussierte Beam 
noch einen Streuungswinkel zwischen 12° und 22° aufweise. Dies führe dazu, dass jede 
Strahlenkeule im Abstand von nur 100 m zur Antenne bereits rund 30 m breit sei. Im Ab-
stand von 500 m sei sie bereits rund 150 m breit. Es würden deshalb auch im Falle von 
nur einem einzigen Nutzer je nach Ort Dutzende, Hunderte oder auch Tausende Personen 
mitbestrahlt. Es würden alle Personen mitbestrahlt, die sich zwischen dem Nutzer und der 
Antenne befänden, alle, die sich im Beam-Winkel neben dem Nutzer befänden, und alle, 
die sich in diesem Winkel befänden. Eine Reduktion der Strahlung sei bei realistischen 
Nutzungsszenarien im Siedlungsgebiet sehr unwahrscheinlich. Es stimme auch nicht, 
dass die maximal mögliche Sendeleistung nicht gleichzeitig in alle möglichen Richtungen, 
sondern zu einem bestimmten Zeitpunkt nur in eine Richtung abgestrahlt werden könne. 
Eine adaptive Antenne könne sehr wohl in mehrere Richtungen gleichzeitig mit maximaler 
Sendeleistung senden. Auch diese Begründung für die Privilegierung sei technisch falsch, 
solange die maximale bewilligte Sendeleistung nur einen Bruchteil der technisch mögli-
chen Sendeleistung der Antenne betrage. Eine MIMO (Multiple Input, Multiple Output)-

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Antenne sei genau dafür konzipiert, in mehrere Richtungen gleichzeitig zu senden. Das sei 
die Bedeutung der Bezeichnung "multiple Output". Massgeblich für die technischen Mög-
lichkeiten der Antenne sei die thermische Belastungsgrenze, d.h. die Ausgangsleistung 
oder die einzelne Transmitterelement-Leistung, bei deren Überschreitung die Gefahr der 
Überhitzung der Antenne bestehe. Erst wenn diese Grenze erreicht werde, müsse die An-
tenne bei maximaler Sendeleistung in eine Richtung die Sendeleistung in andere Richtun-
gen reduzieren. In Kapitel 6.3 zu den im Sommer 2020 durch das BAKOM durchgeführten 
Testmessungen finde sich die einzige Quelle für diese häufig wiederholte Aussage, die 
Sendeleistung werde aufgeteilt. Andere Quellen, die diese Aussage bestätigen würden, 
seien nicht ersichtlich. Das heisse, das BAKOM habe im Sommer 2020 festgestellt, dass 
in einem Test mit gerade mal zwei Antennen und jeweils zwei Mobiltelefonen die Sende-
leistung aufgeteilt worden sei. Daraus werde nun geschlossen, das sei immer und bei al-
len Antennen der Fall, was bei genauer Betrachtung allerdings fragwürdig sei. Wenn sich 
der Regierungsrat in diesem Zusammenhang auf "Studien" und "Messungen" berufe, so 
handle es sich dabei um diesen einen Test mit lediglich zwei Antennen und zwei Telefo-
nen. Das habe mit einer wissenschaftlichen Studie wenig bis nichts zu tun. In den Erläute-
rungen des BAFU zu adaptiven Antennen vom 23. Februar 2021 werde nämlich auf Seite 
7 erklärt, dass die Aufteilung der Sendeleistung beim sogenannten "hybriden" Beamfor-
ming, also einer Kombination aus analogem und digitalem Beamforming, auftrete. Dieses 
hybride Beamforming werde – gemäss BAFU – durch die heute gebräuchlichen adaptiven 
Antennen oft eingesetzt. Demgegenüber gelte es festzuhalten, dass das digitale Beam-
forming keine solche Aufteilung bedinge. Gemäss BAFU-Erläuterungen (ebenfalls Seite 7) 
könnten mit "digitalem Beamforming gleichzeitig eine beliebige Anzahl Beams in beliebi-
gen Ausrichtungen erzeugt werden, da jedem Antennenelement eine eigene Amplituden- 
und Phaseninformation zugeteilt werden kann" (a.a.O.). Dieses digitale Beamforming sei 
nicht abhängig vom Antennentyp, sondern von der eingesetzten Softwareversion. Es gebe 
also keinen guten Grund anzunehmen, dass die geplante Mobilfunkanlage dauerhaft nur 
"hybrides" Beamforming einsetzen werde. Softwareupdates führten auch offensichtlich zu 
keiner Baubewilligungspflicht.

Für die Einführung des Korrekturfaktors fehlten nachvollziehbare wissenschaftliche Erläu-
terungen. Es seien ausschliesslich technische Aspekte in Betracht gezogen worden. Im 
Endresultat hänge die Höhe des Korrekturfaktors, also die Höhe der erlaubten Grenzwer-
tüberschreitung von der Anzahl Sub-Arrays einer Antenne ab. Das heisse mit anderen 
Worten, je fokussierter eine Antenne strahlen könne, desto stärker dürfe sie auch strahlen. 
Es fehlten jegliche, auch nur ansatzweise Überlegungen zu gesundheitlichen Auswirkun-

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gen. Die vom BAFU festgelegten Korrekturfaktoren lägen weit über den Korrekturfaktoren 
für realistische Nutzungsszenarios und seien somit willkürlich und unter Missachtung des 
Vorsorgeprinzips festgelegt worden. Das Schutzniveau müsse anhand der gesundheitli-
chen Auswirkungen auf die Bevölkerung gemessen werden und nicht rein theoretisch. Das 
BAFU verkenne insbesondere, dass – im Gegensatz zu den thermischen Effekten – bei 
den biologischen Effekten nicht die Durchschnittswerte, sondern die Spitzenwerte und die 
Signalform ausschlaggebend seien. Mehrere Berichte und Analysen zeigten Folgendes: 
Jede Erhöhung der möglichen Spitzenwerte führe per se zu einer Senkung des Schutzni-
veaus, auch wenn der bisherige Grenzwert im Durchschnitt eingehalten werde. Gepulste 
Funkstrahlung müsse durch schützende Grenzwerte reguliert werden, bei denen die chro-
nische Exposition an Spitzenwerten, nicht an gemittelten Werten festgemacht werde. Die 
Variabilität eines Mobilfunksignals sei ein zentraler Parameter, der Emissionen bioaktiver, 
das heisst gefährlicher mache. Die vom BAFU im Zusammenhang mit dem Korrekturfaktor 
gegenüber dem Immissionsgrenzwert (IGW) geltend gemachte Sicherheitsmarge, so die 
Beschwerdeführerin weiter, sei ein Trugschluss, da die IGW nachweislich nicht vor biolo-
gischen Effekten schützten und es keinen Grund zur Annahme gebe, dass eine allfällige 
Schädlichkeitsgrenze bezüglich biologischer Effekte in irgendeiner Relation zu den IGW 
stehe. Die Ärztinnen und Ärzte für Umweltschutz (AefU) hätten bereits in Reaktion auf den 
Bericht Mobilfunk und Strahlung des Bundes jede indirekte Grenzwerterhöhung in Form 
temporärer Überschreitungen kategorisch abgelehnt. Einen Tag nach Veröffentlichung der 
Vollzugsempfehlung hätten die AefU diese vehement kritisiert, da der Erhalt des Schutzni-
veaus nicht sichergestellt sei. Mit den AefU sei davon auszugehen, dass die Einführung 
der Korrekturfaktoren auf nicht nachvollziehbaren Grundlagen beruhe, dass damit das 
Schutzniveau deutlich gesenkt werde und die Privilegierung adaptiver Antennen in keiner 
Weise gerechtfertigt sei. 

4.2 Die Beschwerdegegnerin 1 führt zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin in ih-
rer Vernehmlassung vom 8. Mai 2023 Folgendes aus: "Der Korrekturfaktor stellt sicher, 
dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Maximal-
leistungen der adaptiven Antenne abbildet – nur seltene Leistungsspitzen können darüber 
hinausgehen. Zudem darf er nur angewendet werden, wenn die adaptive Antenne zusätz-
lich mit einer automatischen Leistungsbegrenzung versehen ist. Diese muss sicherstellen, 
dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte abgestrahlte ERP die korrigierte abge-
strahlte ERP nicht überschreitet. Damit ist gewährleistet, dass Leistungsspitzen oberhalb 
der korrigierten ERP tatsächlich nur während kurzer Zeit auftreten und statistisch von ge-
ringer Bedeutung bleiben." Damit fasst die Beschwerdegegnerin 1 im Wesentlichen die 

12

Urteil V 2023 25

Ausführungen des BAFU in seinen Erläuterungen vom 17. Dezember 2021 zur Änderung 
der NISV, S. 4 f., zusammen. 

Die Beschwerdegegnerin 1 bringt weiter vor: "Das BAKOM hat von Herbst 2021 bis Früh-
ling 2022 Messungen an drei Mobilfunkanlagen vorgenommen. Die entsprechenden Re-
sultate zeigen auf, wie sich die erzeugten elektrischen Feldstärken von adaptiven Anten-
nen, die mit Korrekturfaktor und automatischer Leistungsbegrenzung betrieben werden, im 
Vergleich zu konventionellen Antennen verhalten. Der Bericht des BAKOM vom 8. De-
zember 2022 (BAKOM-Bericht, Elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver und kon-
ventioneller Mobilfunkantenne, Feldstärkemessungen mit der NIS-Messstation) ist unter 
folgendem Link abrufbar: https://www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommuni-
kation/technologie/5g/elektrische-feldstaerken.html. Die Grafiken im Bericht zeigen bei-
spielhaft die von einer Messstation über mehrere Tage aufgezeichnete elektrische Felds-
tärke (in Volt pro Meter) von einer Mobilfunkanlage auf, die sowohl konventionelle als auch 
adaptive Antennen umfasst. Während die konventionellen Antennen einen ausgeprägten 
Tagesgang ausweisen, ist der Anteil der adaptiven Antennen grundsätzlich auf einem tie-
fen Niveau, abgesehen von kurzen Spitzen, wenn in der Nähe der Messtation Daten ange-
fordert werden. Bei Anwendung des Korrekturfaktors mit der grössten Korrekturwirkung 
von 0,1 (für adaptive Antennen mit 64 und mehr Sub-Arrays) kann der Spitzenwert der 
Sendeleistung im Betrieb höchstens zehnmal höher sein als die im Standortdatenblatt de-
klarierte Sendeleistung. Das bedeutet gleichzeitig, dass die für einen OMEN berechnete 
Feldstärke, die von einer (einzelnen) adaptiven Antenne erzeugt wird, kurzfristig höchs-
tens um das 3,16-Fache übertroffen werden kann. Bedenkt man, dass eine Mobilfunksen-
deanlage mit adaptiven Antennen in den meisten Fällen gleichzeitig auch mit konventio-
nellen Antennen ausgerüstet ist – wie auch im vorliegenden Fall –, erhöht sich die Felds-
tärke der gesamten Anlage kurzfristig um einen kleineren Faktor. Die Intensität solcher 
kurzfristiger Leistungsspitzen liegt nach wie vor deutlich unter dem Wert, der dem Immis-
sionsgrenzwert zugrunde liegt. Die Beurteilung von adaptiven Antennen gemäss Anhang 1 
Ziffer 63 NISV stellt somit sicher, dass – ebenso wie bei konventionellen Antennen – die 
Langzeitbelastung der Bevölkerung im Sinne der Vorsorge tief gehalten und das beste-
hende Schutzniveau der NISV erhalten bleibt. Gemäss Ziffer 4.2 der Erläuterungen zur 
Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021 ist die Anwendung des Korrekturfaktors so-
dann zwingend mit dem adaptiven Betrieb verknüpft. Es können zwar neu kurzzeitige Leis-
tungsspitzen oberhalb der korrigierten Sendeleistung auftreten, die Strahlung wird aber 
dadurch begrenzt, dass die Sendeleistung für Signale, die in verschiedene Richtungen 
abgestrahlt werden, aufgeteilt wird. Durch die Ausrüstung der Antenne mit einer automati-

13

Urteil V 2023 25

schen Leistungsbegrenzung wird, wie ausgeführt, zusätzlich sichergestellt, dass Leis-
tungsspitzen oberhalb der korrigierten Sendeleistung tatsächlich nur während kurzer Zeit 
auftreten. Die Anwendung des Korrekturfaktors führt bei adaptiven Antennen somit insge-
samt nicht zu einer Erhöhung der Strahlungsexposition in der Umgebung der Anlage. 
Auch wenn die Anwendung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen sehr kurzfristig 
dazu führen kann, dass sich eine Leistungsspitze geringfügig über der bewilligten Sende-
leistung einstellt, gelten nach wie vor an allen OMEN die Anlagegrenzwerte. Sollten sich 
kurzfristige Leistungsspitzen über der bewilligten Sendeleistung einstellen, wird dies in ei-
nem laufenden 6-Minuten-Zeitfenster jederzeit dahingehend kompensiert, als dass für die 
ebensolche Zeitdauer und die entsprechende Feldstärkenüberhöhung die Sendeleistung 
der Anlage so heruntergeregelt wird, dass über 6 Minuten gemittelt jederzeit und überall 
die bewilligte Sendeleistung und damit auch der zulässige Anlagegrenzwert eingehalten 
werden. Dass ein Ort dauerhaft mit Feldstärken über dem Anlagegrenzwert exponiert wird, 
ist ausgeschlossen. Nicht unberücksichtigt darf ferner bleiben, dass eine adaptive Antenne 
nur dann mit dem Korrekturfaktor betrieben werden darf, wenn sie mit einer automatischen 
Leistungsbegrenzung versehen ist, welche sicherstellt, dass in einem laufenden Zeitfens-
ter von 6 Minuten jederzeit die bewilligte Sendeleistung und in der Folge die Vorsorgewer-
te an den OMEN eingehalten bzw. jederzeit unterschritten werden (Anhang 1 Ziff. 63 
Abs. 2 NISV). Die Anwendung des Korrekturfaktors führt somit insgesamt nicht zu einer 
Erhöhung der Strahlungsexposition in der Umgebung der Anlage (vgl. Erläuterungen zur 
Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, Ziff. 4.2). Generell gilt, dass je höher der 
Korrekturfaktor, desto kürzer die Zeitdauer innerhalb eines 6-Minuten-Zeitfensters, in wel-
chem die um den Faktor korrigierte Sendeleistung auch genutzt werden darf. Das Verhält-
nis zwischen der korrigierten Leistung und dem erlaubten Anteil innerhalb des 6-Minuten-
Zeitfensters ist umgekehrt proportional. Wird die Sendeleistung um den Faktor x korrigiert, 
ist diese korrigierte Leistung einzig während maximal 6/x Minuten zulässig. Anschliessend 
drosselt die automatische Leistungsbegrenzung die Sendeleistung zurück – und zwar bis 
auf 0. Würden bspw. Personen in den umliegenden Gebäuden derart viele Daten bezie-
hen, dass die Antenne während einer Zeitdauer von 36 Sekunden die maximal bewilligte 
Sendeleistung um den Faktor 10 erhöhen dürfte, müssten sämtliche Personen im Versor-
gungsbereich der Antenne anschliessend während 5 Minuten und 24 Sekunden, d.h. dem 
Rest des laufenden 6-Minuten-Zeitfensters, auf sämtliche Datenübertragung verzichten. In 
der gesamten Funkzelle wäre kein Datenverkehr mehr möglich, da die Feldstärke der An-
tenne aufgrund der automatischen Leistungsbegrenzung für mehr als 5 Minuten 0 V/m be-
trägt. Es liegt auf der Hand, dass eine Mobilfunkbetreiberin kein Interesse an einem sol-
chen Szenario haben kann, weil damit ein einzelner Nutzer die Nutzung aller anderen Nut-

14

Urteil V 2023 25

zer massiv beeinträchtigen würde. Daher regelt die automatische Leistungsbegrenzung 
die Leistung bereits viel früher und vorausschauend, damit auch bei intensiver Nutzung 
über jedes 6-Minuten-Zeitfenster jederzeit Datenverkehr möglich ist. Die automatische 
Leistungsbegrenzung stellt somit jederzeit sicher, dass der 6-Minuten-Mittelwert unterhalb 
des geltenden Vorsorgewerts bzw. der bewilligten Sendeleistung liegt und zudem auch im 
Fall von adaptiv betriebenen Antennen, [bei denen] die jeweils durch die Anlage höchstex-
ponierten OMEN im Standortdatenblatt so berücksichtigt werden müssen, dass an diesen 
Orten der Vorsorgewert eingehalten wird. Zu berücksichtigen ist ferner, dass die Immissi-
onsgrenzwerte schon seit Erlass der NISV in den für den Mobilfunk massgebenden Fre-
quenzen nicht jederzeit, sondern über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden müs-
sen (Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 NISV). So ist es nur folgerichtig, dass nun auch die Anlage-
grenzwerte neu einer über sechs Minuten ausgemittelten Berechnung zugeführt werden. 
Ferner ist unerheblich, ob und inwieweit die eingesetzten Antennen aus rein technischer 
Sicht und gemäss Herstellerangaben für höhere Sendeleistungen ausgelegt sind. Mass-
gebend ist stets die deklarierte Sendeleistung und nicht die 'mögliche' Sendeleistung. Die 
Beschwerdegegnerin 1 hat selbstredend kein Interesse daran, bei der bestehenden Anla-
ge neue Antennen anzubringen, welche sie nicht betreiben darf."

4.3 Die Prüfung der Vorbringen der Beschwerdegegnerin 1 ergibt, dass ihnen vollum-
fänglich zuzustimmen ist. Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin 1 darauf hin, dass das 
BAKOM neben den vom Regierungsrat bereits erwähnten Messungen und Simulationen 
inzwischen weitere Messungen an drei Mobilfunkanlagen vorgenommen hat. Bereits die 
ersten Messungen und Simulationen im Sommer 2020 (siehe Bericht BAKOM vom 
24. September 2020, Testkonzession und Messungen adaptive Antennen) hatten dabei 
insbesondere ergeben, dass bei adaptiven Antennen die gesamte Sendeleistung auf die 
aktuell vorhandenen Beams aufgeteilt wird, diese bei mehreren gleichzeitigen Beams also 
weniger Sendeleistung zur Verfügung haben, und die Exposition um die adaptiven Anten-
nen geringer und ausgeglichener ist als um die herkömmlichen Sektorantennen. Die Mes-
sungen bestätigten zudem die Arbeitsweise der Power-Lock-Funktion (automatische Leis-
tungsbegrenzung) auf eine mittlere Sendeleistung (Zusammenfassung, S. 1). In seinem 
Bericht "Elektrische Feldstärken im Wirkbereich adaptiver und konventioneller Mobilfunk-
antennen, Feldstärkemessungen mit der NIS-Messstation" vom 8. Dezember 2022 über 
seine Messkampagne von Herbst 2021 bis Frühling 2022 bei drei Mobilfunkanlagen von 
Swisscom, Sunrise und Salt führt das BAKOM nun aus, die Messungen hätten bei konven-
tionellen Antennen bestätigt, dass sich während der Übertragung von Nutzdaten die Felds-
tärke im gesamten Wirkbereich der Antenne erhöhe, unabhängig davon, wo sich der Emp-

15

Urteil V 2023 25

fänger befinde. Bei den adaptiven Antennen hingegen würden Funksignale nur beim Emp-
fänger und in seiner unmittelbaren Umgebung festgestellt. Im übrigen Wirkbereich der ad-
aptiven Antenne erhöhe sich die elektrische Feldstärke während der Datenübertragung 
nicht. Bei der Gesamtbetrachtung der drei Mobilfunkanlagen seien die gemessenen Funk-
signale der adaptiven Antennen im Mittel deutlich kleiner als diejenigen der konventionel-
len Antennen. Dies zeige sich durch tiefere Mittelwerte der Feldstärke bei den adaptiven 
Antennen im Vergleich mit konventionellen Antennen (Schlussfolgerungen, S. 45). 

Damit wurde die Feststellung des Regierungsrats, dass eine adaptive Antenne nicht 
gleichzeitig mit maximaler Sendeleistung sendet bzw. dass bei adaptiven Antennen die für 
eine Antenne verfügbare Sendeleistung aufgeteilt wird, sofern Signale in verschiedene 
Richtungen fokussiert werden, und die Sendeleistungen in den anderen Richtungen 
während dieser Zeit zurückgehen, bestätigt. Nachvollziehbar und einleuchtend ist auch die 
Aussage der Beschwerdegegnerin 1, dass vor dem Hintergrund des 6-Minuten-Mittelwerts 
gemäss Ziff. 63 Abs. 2 Anhang 1 NISV die automatische Leistungsbegrenzung früh und 
vorausschauend die Leistung von adaptiv betriebenen Antennen regelt, damit auch bei in-
tensiver Nutzung über jedes 6-Minuten-Zeitfenster jederzeit Datenverkehr möglich ist. Die 
automatische Leistungsbegrenzung steIlt somit jederzeit sicher, dass der 6-Minuten-
Mittelwert unterhalb des geltenden Vorsorgewerts bzw. der bewilligten Sendeleistung liegt.

Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet. Insbesondere wurde die Be-
hauptung der Beschwerdeführerin, die maximal mögliche Sendeleistung könne bei adapti-
ven Antennen sehr wohl gleichzeitig in alle möglichen Richtungen und zu einem bestimm-
ten Zeitpunkt nicht nur in eine Richtung abgestrahlt werden, widerlegt. Entgegen der An-
sicht der Beschwerdeführerin muss zudem bei adaptiv betriebenen Antennen der Anlage-
grenzwert nicht zu jeder Zeit eingehalten werden. Unter Einhaltung des 6-Minuten-
Mittelwerts ist eine kurzzeitige Überschreitung zulässig (wobei auch die Intensität solcher 
kurzfristiger Leistungsspitzen nach wie vor deutlich unter dem Wert liegt, der dem Immis-
sionsgrenzwert zugrunde liegt).

5.
5.1 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, das BAFU [Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen] rechtfertige die Einführung des Korrekturfaktors und damit die Überschreitung 
der Grenzwerte durch deren Einhaltung im 6-Minuten-Mittel. Dabei verkenne das BAFU 
einmal mehr die Relevanz der Reflexionen, die adaptive Antennen gezielt nutzten. Die Mit-
telung, so wie sie vorgesehen sei, beziehe sich auf jedes Antennen-Panel einzeln. Da sich 

16

Urteil V 2023 25

die Senderichtungen horizontal überschnitten, könne es sein, dass z.B. ein OMEN ab-
wechslungsweise direkt vom 1. Panel, dann indirekt über Reflexionen vom 2. Panel und 
wieder direkt vom 1. Panel bestrahlt werde. Jedes Panel könne dabei während einer be-
stimmten Zeit die maximale Leistung inklusive Korrekturfaktor verwenden. Dies habe zur 
Folge, dass an einem OMEN der Grenzwert auch im 6-Minuten-Mittel überschritten wer-
den könne, besonders dann, wenn die Feldstärke am OMEN bereits nach Standortdaten-
blatt fast den Grenzwert erreiche. Die drei vorliegend geplanten adaptiven Antennen deck-
ten je einen Sektor von mehr als 120° ab (siehe Antennendiagramm). Ihre Sendebereiche 
überschnitten sich folglich an den Rändern. Angenommen, ein Nutzer zwischen diesen 
beiden Senderichtungen verlange nach Daten, dann sende zuerst das Panel A Daten in 
Richtung des Nutzers. Habe es die Leistung voll ausgeschöpft und würde es auch im Mit-
tel über 6 Minuten den Anlagegrenzwert überschreiten, übernehme das Panel der Sende-
richtung B. Damit werde der OMEN zwischen den Senderichtungen während längerer Zeit 
mit grösserer Leistung als bewilligt bestrahlt. Problematisch sei hierbei, dass der OMEN 
doppelt so lange mit Feldstärken oberhalb der Anlagegrenzwerte bestrahlt werde, als ei-
gentlich bei Anwendung des Korrekturfaktors vorgesehen wäre. Noch vielmehr treffe dies 
auf OMEN zu, die durch das Panel A direkt und durch das Panel B indirekt via Reflexion 
bestrahlt würden. Speziell im vorliegenden Fall habe das nicht zu unterschätzende Aus-
wirkungen. Mit den Reflexionen an den Fassaden der Gebäude vis-à-vis über die Lau-
riedstrasse könnten unbeteiligte Passanten in sehr viel kürzeren Distanzen als ein Endu-
ser befeldert werden. Wie der Regierungsrat im strittigen Entscheid zum Ergebnis habe 
kommen können, es sei nicht davon auszugehen, dass sich die Möglichkeit von Reflexio-
nen dahingehend auswirken könnte, dass an einem bestimmten Ort höhere Feldstärken 
als die aufgrund der direkten Sichtverbindung modellierten resultieren würden, sei nicht 
nachvollziehbar. Dazu komme, dass an solchen Orten bei Anwendung der bisherigen Pro-
gnosemethoden oft keine Abnahmemessung durchgeführt werde, weil die Strahlenbelas-
tung durch die Direktbestrahlung voraussichtlich bei vielleicht 4 V/m liege und damit der 
OMEN nicht zu den drei am stärksten belasteten OMEN zähle [gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c 
Ziff. 2 NISV müssen die drei höchstbelasteten OMEN identifiziert und deren NIS-Belastung 
im Standortdatenblatt angegeben werden]. Es könne aber sein, dass der OMEN bei "worst 
case"-Betrieb ohne Korrekturfaktor aufgrund einer Totalreflexion mit 5,6 V/m belastet sei 
(quadratische Summe von 2 x 4 V/m). Bei Anwendung des Korrekturfaktors werde dieser 
OMEN zuerst durch das Panel A direkt bestrahlt und anschliessend durch das Panel B 
oder sogar im ständigen Wechsel. Dabei werde der Korrekturfaktor vollständig ausge-
schöpft. Im schlimmsten Fall und bei vollständiger Reflexion könne die Strahlung von bei-
den Seiten her 12,8 V/m betragen (Faktor auf die elektrische Feldstärke bei Korrekturfak-

17

Urteil V 2023 25

tor 10: 3,2). Damit sei dann im Mittel der Anlagegrenzwert stark überschritten, obwohl der 
OMEN im ersten Augenblick gar nicht als für Grenzwertüberschreitungen gefährdet ange-
sehen würde. Angenommen, in der Nähe dieses OMENs würde eine zweite Mobilfunkan-
lage platziert: Es käme ebenfalls zu Reflexionen, was in bestimmten Quartieren und ins-
besondere zwischen Gewerbe- und Industriegebäuden gar nicht so selten sei. In einem 
solchen Fall steige die elektrische Feldstärke weiter an. Bei doppelter Belastung von 
4 V/m von beiden Antennen, doppelten Reflexionen und Anwendung des Korrekturfaktors 
käme es im schlimmsten Moment zu 4 x 12,8 V/m = 25,6 V/m, und im Mittel wäre der An-
lagewert ebenfalls deutlich überschritten. Im Vergleich zum Betrieb einer Anlage ohne 
Anwendung des Korrekturfaktors steige die maximale mittlere Belastung bei Anwendung 
des Korrekturfaktors an einem doppelt bestrahlten OMEN somit deutlich an. Die Anwen-
dung des Korrekturfaktors habe damit einen Einfluss auf OMEN, insbesondere auf solche, 
die sich zwischen zwei Senderichtungen oder im Einfluss reflektierter Strahlung befänden.

5.2 In seinem Verfahren 1C_100/2021 hatte das Bundesgericht das BAFU u.a. einge-
laden, eine Vernehmlassung zu Fragen betreffend Reflexionen bei adaptiven Antennen 
einzureichen. In seiner Antwort vom 21. Oktober 2022 hielt das BAFU insbesondere Fol-
gendes fest: Reflexion bezeichne in der Physik das Zurückwerfen von (elektromagneti-
schen) Wellen resp. (elektromagnetischer) Strahlung an einer Oberfläche. In der Regel 
werde bei der Reflexion nur ein Teil der Energie der einfallenden Strahlung reflektiert (sog. 
partielle oder teilweise Reflexion). Wie viel reflektiert und wie viel Strahlung von einem Ma-
terial absorbiert werde oder dieses durchdringe, hänge vom Material ab, auf das die Strah-
lung auftreffe, sowie vom Auftreffwinkel. Ein Spezialfall der Reflexion sei die Totalreflexion, 
bei der die Strahlung beim Einfall auf ein Medium vollständig an der Oberfläche reflektiert 
werde (bei elektromagnetischer Strahlung sei dies zum Beispiel bei Metalloberflächen der 
Fall). Die Strahlung werde mit demselben Winkel von der Oberfläche wegreflektiert, mit 
dem sie auf die Oberfläche auftreffe (Einfallswinkel = Ausfallwinkel).

Die Strahlung von adaptiven und konventionellen Antennen werde genau gleich an Ober-
flächen reflektiert; vorausgesetzt, sie treffe aus derselben Richtung auf die Oberfläche auf 
und habe auch sonst dieselben Eigenschaften (Frequenz, Polarisation). Eine konventio-
nelle Antenne strahle dauerhaft – ihrem Antennendiagramm entsprechend – in die Umge-
bung. Demzufolge seien auch Reflexionen dauerhaft vorhanden. Eine adaptive Antenne 
hingegen erzeuge nur dann eine Reflexion an dieser Oberfläche, wenn einer ihrer Beams 
auf diese auftreffe. Sowohl bei konventionellen als auch bei adaptiven Antennen könne es 
sein, dass das beste Signal via eine Reflexion zu einem Endgerät (oder einem OMEN) ge-

18

Urteil V 2023 25

langen und nicht auf gerader Linie direkt von der Antenne. Letzteres wäre ohnehin nur bei 
Sichtkontakt zur Antenne der Fall. Der einzige diesbezügliche Unterschied zwischen kon-
ventionellen und adaptiven Antennen sei der, dass eine adaptive Antenne ihr Abstrah-
lungsmuster auf die beste Signalübertragung – auch unter Ausnutzung von Reflexionen – 
ausrichten könne. Solche Reflexionen liessen sich aber nicht voraussehen und berechnen. 
Es seien höchstens statistische Aussagen aus wissenschaftlichen Modellen möglich, wor-
auf letztlich der Korrekturfaktor für adaptive Antennen basiere (BGer 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 E. 7.2.1)

Die Frage, ob den Reflexionen bei adaptiven Antennen im Rahmen der rechnerischen 
Prognose Rechnung getragen werde, verneinte das BAFU. Das bei der Berechnung ver-
wendete einfache Freiraumausbreitungsmodell berücksichtige Reflexionen an Strukturo-
berflächen in der Umgebung einer Antenne nicht. Solche Strukturen seien sehr vielfältig. 
Um beurteilen zu können, welcher Anteil der elektromagnetischen Strahlung einer Anten-
ne von einer Oberfläche reflektiert und welcher von der Oberfläche absorbiert werde, 
müssten deren dielektrischen (= elektrisch schwach oder nicht leitend) Eigenschaften be-
kannt sein. Zudem seien viele Oberflächen auch zeitlich variabel, die Vegetation ändere 
sich über die Jahreszeiten und die Reflexionseigenschaften von Strassen, Dächern und 
der Landschaft etc. seien auch witterungsabhängig. Fein strukturierte Oberflächen streu-
ten die Strahlung gar in verschiedene Richtungen. All diese Einflüsse könnten nicht mit 
verhältnismässigem Aufwand für jede projektierte Anlage realistisch erfasst werden. Das 
Freiraumausbreitungsmodell berücksichtige – abgesehen von Gebäudedämpfungen – nur, 
in welcher Charakteristik eine Antenne die Signale abstrahle, also in welche Richtung wie-
viel Strahlung abgegeben werde. Was mit der Strahlung nach der Emission durch die An-
tenne geschehe, wenn sie mit Oberflächen in der Umgebung in Wechselwirkung trete, 
werde – abgesehen von der Dämpfung durch Gebäude – nicht berücksichtigt. 

Das BAFU sei sich bewusst, dass die Aussagekraft des bei der Berechnung verwendeten 
einfachen Freiraumausbreitungsmodells limitiert sei. Aus diesem Grund würden Abnah-
memessungen empfohlen, wenn bei der Berechnung der Anlagegrenzwert über eine be-
stimmte Schwelle (80 %) ausgeschöpft werde. Die entsprechende Empfehlung sei nun seit 
gut 20 Jahren in Kraft, und die Praxiserfahrung zeige, dass sie durchaus tauglich sei. Eine 
systematische Auswertung der Abweichungen zwischen berechneten elektrischen Felds-
tärken an OMEN und Beurteilungswerten von Abnahmemessungen liege bisher nicht vor.

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Es erachte das Freiraumausbreitungsmodell als geeignet, die Belastung in der Umgebung 
einer Mobilfunkanlage mit verhältnismässigem Aufwand zu berechnen, und die Schwelle 
von 80 % für die Durchführung von Abnahmemessungen als angemessen (E. 7.2.2).

5.3 Dem Fehlen der Berücksichtigung der Reflexionen im Freiraumausbreitungsmo-
dell bzw. dessen Schwächen wird somit durch die Abnahmemessungen Rechnung getra-
gen. Dadurch wird sichergestellt, dass trotz der genannten Schwächen die Anlagegrenz-
werte eingehalten werden. Demgemäss erweist sich die Immissionsprognose zusammen 
mit den Abnahmemessungen als genügend. Die Beschwerdeführerin verkennt mit ihren 
Ausführungen den Umstand, dass bei weniger guten Funkverbindungen eine adaptive An-
tenne den gleichen Datenstrom auf verschiedenen Wegen, z.B. über Reflexionen an um-
liegenden Strukturen wie Hausfassaden oder Geländeerhebungen, zum Mobilgerät schi-
cken und die Strahlung in Richtung anderer Nutzerinnen und Nutzer reduzieren kann (BA-
FU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 7 Ziff. 4.3). Somit wird bei einer direkten 
Sichtverbindung das Signal einer adaptiven Antenne immer den kürzesten – und damit ef-
fizientesten – Weg zurücklegen. Jede andere Variante wäre mit einem höheren Energie-
aufwand verbunden und damit ineffizient. Das – insbesondere im Gegensatz zu konventi-
onellen Antennen – effiziente Nutzen von Reflexionen von adaptiven Antennen hat na-
mentlich zur Folge, dass, insbesondere auch bei einem Vorliegen von Hindernissen, die 
mildeste, d.h. die strahlenärmste Variante gewählt wird. Im Falle von (Mehrweg-)Verbin-
dungen über Reflexionen fallen zudem sämtliche denkbaren Ausbreitungswege länger aus 
als der zur Berechnung der elektrischen Feldstärken herangezogene direkte Abstand zwi-
schen Mobilfunkanlage und OMEN bzw. OKA (Orte für den kurzfristigen Aufenthalt; Art. 13 
Abs. 1 NISV), wobei eine Verlängerung des Wegs zu einer zusätzlichen Dämpfung des 
Signals führt. Die gleiche Meinung vertritt das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich in 
seinem Urteil VB.2022.00481 vom 31. August 2023 E. 6.2.3, in welchem es zusätzlich 
darauf hinweist, dass Reflexionen in der Regel nur einen Teil der Strahlung betreffen und 
bei einer Immission, welche über Reflexionen erfolgt, der Weg länger und damit auch die 
Abschwächung aufgrund der Distanz höher ist als bei einer direkten Verbindung, wie dies 
im Freiraumausbreitungsmodell der Fall ist. Sofern die Antenne über mehrere Ausbrei-
tungswege sendet, so das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, muss sie die maximale 
Sendeleistung auf verschiedene Ausbreitungswege aufteilen.

Die Rüge der Beschwerdeführerin betreffend Reflexionen erweist sich somit als unbe-
gründet.

20

Urteil V 2023 25

5.4
5.4.1 In ihrer Replik vom 7. Juni 2023 stellt die Beschwerdeführerin den Antrag, 
K.________, Dipl. HTL, Elektroingenieur, sei als Experte für Fragen in Zusammenhang mit 
Reflexionen und Abschirmungen zu befragen. Eventualiter sei er zu einer schriftlichen 
Stellungnahme aufzufordern. Die Beschwerdeführerin begründet diesen Verfahrensantrag 
damit, sie sei sich bewusst, dass die Materie für das Verwaltungsgericht komplex sei. 
Auch das Bundesgericht habe im Fall Steffisburg (1C_100/2021) fachliche Unterstützung 
anfordern müssen. K.________ sei Experte für Computer-Hardware-Entwicklung mit Er-
fahrung von Reflexionen und Abschirmung. Er könne dem Gericht die offenen Fragen be-
antworten und zur Ermittlung des Sachverhalts beitragen.

5.4.2 Das Gericht hat jedoch bezüglich Reflexionen und Abschirmung keine offenen 
Fragen, und der Sachverhalt stellt sich dem Spruchkörper ausreichend klar dar. Die in die-
sem Urteil aufgeführten Dokumente des BAKOM und des BAFU, darunter insbesondere 
die in BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.1 f. dargelegten Ausführungen des 
BAFU betreffend Reflexionen bei adaptiven Antennen, sind auch für Nicht-Fachleute 
durchaus verständlich und nachvollziehbar. Auf die Befragung des von der Beschwerde-
führerin angebotenen Experten kann daher in antizipierter Beweiswürdigung (BGE 136 I 
229 E. 5.3; 122 V 157 E. 1d) verzichtet werden. 

6.
6.1 Nach Art. 12 Abs. 1 NISV überwacht die zuständige Behörde die Einhaltung der 
Emissionsbegrenzungen. Zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach An-
hang 1 führt sie Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder 
stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt ge-
eignete Mess- und Berechnungsmethoden (Art. 12 Abs. 2 NISV). Die Anwohner von Mo-
bilfunkanlagen haben ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte 
der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Als 
alternative Kontrollmöglichkeit können die Mobilfunkanbieter ein Qualitätssicherungssys-
tem implementieren (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6.2). 

6.2 Betreffend Qualitätssicherung bei Mobilfunkanlagen kann BGer 1C_527/2021 vom 
13. Juli 2023 E. 7.1 Folgendes entnommen werden: Gemäss der Rechtsprechung muss 
die Einhaltung der äquivalenten Strahlungsleistung im Sinne von Art. 3 Abs. 9 NISV von 
der Baubewilligungsbehörde überprüft werden (BGE 128 II 378 E. 4). Bezüglich des ma-
ximalen Antennengewinns wird auf die Angaben des Herstellers der Antenne zum ent-

21

Urteil V 2023 25

sprechenden Antennentyp abgestellt (vgl. BGE 128 II 378 E. 4.2; BGer 1A.160/2004 vom 
10. März 2005 E. 3.3). Bereits bei nicht adaptiven Mobilfunkantennen konnte die ihnen zu-
geführte Leistung vom Netzbetreiber mittels Fernsteuerung reguliert werden (BGE 128 II 
378 E. 4.2; BGer 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3; vgl. auch BAKOM, Expertise, 
Kontrolle der abgestrahlten Leistung [ERP] von Mobilfunk-Basisstationen, 30. September 
2005, S. 5). Namentlich zur Kontrolle der ferngesteuert eingestellten Sendeleistung einer 
Mobilfunkanlage veröffentlichte das BAFU das Rundschreiben "Qualitätssicherung zur 
Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teil-
nehmeranschlüsse" vom 16. Januar 2006 (nachstehend: BAFU, Rundschreiben QS-
System). Dieses Rundschreiben verlangt, dass jede Netzbetreiberin eine oder mehrere 
Qualitätssicherungs- bzw. QS-Datenbanken schafft, in denen für jede Sendeanlage sämt-
liche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die äquivalente Sendeleis-
tung (ERP) oder die Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert wer-
den. Diese Datensammlung soll namentlich Angaben bezüglich der ferngesteuerten Ein-
stellung der Verstärkerausgangsleistung enthalten. Zudem hat das QS-System über eine 
automatisierte Überprüfungsroutine zu verfügen, die einmal pro Arbeitstag die effektiv ein-
gestellten Sendeleistungen und Senderichtungen sämtlicher Antennen des betreffenden 
Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Stellt das QS-System 
Überschreitungen fest, ist automatisch ein Fehlerprotokoll zu erzeugen. Die Fehlerproto-
kolle sind der Vollzugsbehörde alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen und mindes-
tens 12 Monate aufzubewahren. Für die ferngesteuerte und manuelle Veränderung von 
Einstellungen sowie den Ersatz von für die nichtionisierende Strahlung relevanten Hard-
ware-Komponenten sind Prozesse zu definieren, die sicherstellen, dass die geänderten 
Einstellungen/Spezifikationen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen 
werden (BAFU, Rundschreiben QS-System, S. 2 f. Ziff. 3). Der Stand der Implementierung 
und das ordnungsgemässe Funktionieren des QS-Systems sollen periodisch, erstmals 
Ende 2006, kontrolliert werden (BAFU, Rundschreiben QS-System, S. 4 Ziff. 6).

Gemäss dem Nachtrag des BAFU vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV (S. 13 Ziff. 5) sind die QS-Systeme für adaptive Antennen mit folgenden zusätzli-
chen Parametern zu ergänzen:

" • Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird

• Korrekturfaktor KAA

22

Urteil V 2023 25

• Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp. 'Coverage Szenario'); stimmt der Be-
triebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm überein? (Wird die Antenne also derart betrieben, dass alle 
möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen?)

• Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist

• Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen Leistungsbegrenzung gemittelt wird 
(6 Minuten)

• Angabe des Duty Cycle, wenn die Antenne mit TDD betrieben wird."

6.3 Gemäss der Beschwerdeführerin überzeugen die Ausführungen des Regierungs-
rats, wonach die vorliegend streitbetroffenen adaptiven Antennen vom QS-System der 
Bauherrin und der Datenbank des BAKOM korrekt erfasst werden könnten, nicht. Es gebe 
nach wie vor kein taugliches QS-System, das in der Lage sei, alle Senderichtungen der 
vorgesehenen Antennen zu kontrollieren. Die vom BAFU empfohlenen Vollzugsmethoden 
berücksichtigten die Komplexität insbesondere der adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor 
nicht annähernd ausreichend. Das aktuelle QS-System der Beschwerdegegnerin 1 könne 
die Einhaltung der Grenzwerte nicht gewährleisten. Es sei lediglich ein System der Selbst-
kontrolle. Die Vollzugsbehörden könnten nicht unabhängig überprüfen, ob die Einträge in 
die QS-Datenbank der Realität entsprächen oder nicht. Namentlich die Sendeleistung 
werde nicht überwacht. Bei adaptiven Antennen und ihrer Softwaresteuerung sei eine Ma-
nipulation der Software zur Erkennung von Prüfsituationen ohne weiteres möglich und 
denkbar. Es bestehe keine elektronische Verbindung zwischen den QS-Systemen und den 
produktiven Systemen, welche eine Echtzeitübernahme der Daten sicherstelle. Dadurch 
erfolgten auch keine Echtzeit-Überwachung und keine Alarmierung bei Abweichungen. 
Wie die Daten vom operativen Netzwerksystem im Detail ins QS-System gelangten, sei 
nicht klar. Das bestehende QS-System überwache keine tatsächlich abgestrahlte Sende-
leistung und andere relevante Systemparameter. Im Vollzug werde nicht überprüft, ob die 
Antennendiagramme im Betrieb den bewilligten Antennendiagrammen entsprächen. Eine 
Änderung der Konfiguration durch die Mobilfunkbetreiberin sei also unbemerkt möglich 
und könne Grenzwertüberschreitungen zur Folge haben, die durch das QS-System nicht 
erkannt werden könnten. Es fänden kein Vollzug und keine Qualitätssicherung statt bzw. 
diese würden einzig in die Hände der Betreiber gelegt, welche aus offensichtlichen Grün-
den kein Interesse daran hätten, dass die Vollzugsbehörden Zugriff auf das QS-System 
erhielten und Abweichungen von den bewilligten Werten feststellten. 

6.4 In seinem Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 7.5 sowie E. 7.7 – 7.9 wies 
das Bundesgericht darauf hin, dass es sich mit der Argumentation, wie sie hiervor in E. 6.3 

23

Urteil V 2023 25

dargelegt wurde, bereits im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 befasst habe. Es 
habe dazu sinngemäss ausgeführt, zwar werde die maximale Sendeleistung für jede An-
tenne von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberinnen aus ferngesteuert eingestellt. 
Diese Einstellungen würden jedoch nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, 
weshalb nicht anzunehmen sei, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen nur 
während einigen Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die mit einem 
umhüllenden Antennendiagramm bewilligt worden seien, decke dieses sämtliche Ausprä-
gungen der möglichen einzelnen Antennendiagramme bzw. Beams ab (zitiertes Urteil 
1C_100/2021 E. 9.5.1 – 9.5.3).

Damit sei berücksichtigt worden, dass bei adaptiven Antennen nicht nur die maximale 
Sendeleistung, sondern auch die möglichen Antennendiagramme softwaremässig mitbe-
stimmt würden. So habe das QS-System Prozesse zu definieren, die sicherstellten, dass 
Änderungen der softwaremässigen Einstellungen, namentlich bezüglich der ferngesteuer-
ten Beschränkung der Sendeleistung einer Antenne, erfasst und unverzüglich in die QS-
Datenbank übertragen würden. Damit könnten Abweichungen vom bewilligten Zustand 
auch dann festgestellt werden, wenn mit dem BAFU angenommen werde, die möglichen 
Antennendiagramme adaptiver Antennen könnten durch neue Software bzw. Software-
Updates so erweitert werden, dass sie vom vormaligen umhüllenden Antennendiagramm 
nicht mehr erfasst würden (BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung NISV, S. 11 
Ziff. 3.3.5 und S. 13 Ziff. 4). Demnach sei grundsätzlich vom Funktionieren der QS-
Systeme auszugehen.

Jedoch sei zu beachten, dass – wie das BAFU in seiner Stellungnahme [an das Bundes-
gericht] einräume – die Kontrolle durch die QS-Systeme durch unrichtige Angaben der 
Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden könne. So sei bei Stichproben im Kanton 
Schwyz festgestellt worden, dass bei mehreren Antennen ihre Höhe oder Ausrichtung 
nicht zutreffend in die QS-Datenbank übertragen worden seien (BGer 1C_97/2018 vom 
3. September 2019 E. 8.1). Da insoweit Klärungsbedarf bestanden habe, habe das Bun-
desgericht das BAFU im Jahr 2019 aufgefordert, erneut eine schweizweite Kontrolle des 
ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koor-
dinieren, bei der neu auch der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anla-
ge in die QS-Datenbank vor Ort überprüft werde (BGer 1C_97/2018 vom 3. September 
2019 E. 8.3).

24

Urteil V 2023 25

Das BAFU habe in seiner Vernehmlassung ausgeführt, es habe gemäss der Aufforderung 
des Bundesgerichts die Arbeiten für eine erneute schweizweite Kontrolle der QS-Systeme 
aufgenommen und dazu in einem ersten Schritt im zweiten Halbjahr 2020 mittels einer 
schriftlichen Umfrage den Stand der Überprüfung der QS-Systeme durch die Kantone und 
deren Erfahrungen zusammengetragen. Die Rückmeldungen hätten gezeigt, dass gewisse 
Kantone bereits Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt hätten. Eine Begleitgruppe für die Über-
prüfung der QS-Systeme befinde sich im Austausch mit Messfirmen, die solche Kontrollen 
durchgeführt hätten, um die wichtigsten Anforderungen an solche Kontrollen zu erheben 
und Messtoleranzen festzulegen. Zudem sollte die anstehende schweizweite Kontrolle der 
QS-Systeme die Parameter mitberücksichtigen, die für adaptive Antennen gemäss dem 
Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugshilfe zur NISV neu zu integrieren seien. 
Gemäss diesen Ausführungen sei das BAFU nach der bundesgerichtlichen Aufforderung 
zur Durchführung einer erneuten periodischen Überprüfung des Funktionierens der QS-
Systeme nicht untätig gewesen, sondern habe mit der Vorbereitung ihrer Durchführung 
begonnen. Demnach könne daraus, dass das BAFU diese Überprüfung nach über drei 
Jahren noch nicht durchgeführt habe, nicht geschlossen werden, es sei dazu nicht in der 
Lage. Indessen sei zu berücksichtigen, dass bezüglich der korrekten Übertragung der 
hardwaremässig eingestellten Höhen und Ausrichtungen der Antennen in die QS-
Datenbanken nicht nur im Kanton Schwyz, sondern auch in anderen Kantonen Mängel 
festgestellt worden seien. So hätten die Kantone gemäss einem vom BAFU auf seiner 
Webseite veröffentlichten Informationsschreiben in den Jahren 2012 – 2021 jährlich insge-
samt minimal 24 und maximal 40 Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt, bei denen in den Jah-
ren 2012, 2014−2016, 2019 und 2020 bei über 20 % der kontrollierten Anlagen mindes-
tens ein Mangel, insbesondere bezüglich der bewilligten Höhe und Ausrichtung der Anten-
nen, festgestellt worden sei (BAFU, Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunkanlagen: 
Zwischenstand Überprüfung und Vor-Ort-Kontrollen, 14. Oktober 2022, S. 3 f. Ziff. 3). Na-
mentlich zur Klärung des Umfangs solcher Abweichungen vom bewilligten Zustand und ih-
rer Bedeutung für die Einhaltung der Grenzwerte der NISV sei die vom Bundesgericht be-
reits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun 
rasch durchzuführen. Ohne eine solche Überprüfung müsste die Tauglichkeit der QS-
Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen 
grundsätzlich in Frage gestellt und daher geprüft werden, ob diese Einstellungen durch 
bauliche Begrenzungen, wie Plombierungen, zu sichern seien. Dafür spreche, dass in der 
Schweiz über 19'000 Mobilfunkbasisstationen errichtet worden seien, deren Einstellungen 
die Behörden nicht dauernd überwachen könnten (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. Septem-
ber 2019 E. 8.3; 1C_282/2008 vom 7. April 2009 E. 3.3 und 3.4; 1A.264/2000 vom 24. 

25

Urteil V 2023 25

September 2002 E. 8.3, nicht publ. in BGE 128 II 378; 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 
3.3; VGer LU V 04 374_1 vom 18. August 2005 E. 9).

6.5 Auch wenn das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 
erwogen hat, dass die von ihm bereits im Jahr verlangte gesamtschweizerische Überprü-
fung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen sei – und dies nach dem Wissensstand 
des Verwaltungsgerichts noch nicht erfolgt ist –, weil sonst die Tauglichkeit der QS-
Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen 
grundsätzlich in Frage gestellt werden müsste, ist im heutigen Zeitpunkt, in welchem die-
ses Urteil nicht weit zurück liegt, in Übereinstimmung mit dem Bundesgericht weiterhin 
grundsätzlich vom Funktionieren der QS-Systeme für adaptive Antennen auszugehen, wie 
dies auch der Regierungsrat festgestellt hat. Das Bundesgericht hat zudem seine diesbe-
zügliche Rechtsprechung in den Urteilen 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5 und 
1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 4 bestätigt. Die Rüge der Beschwerdeführerin er-
weist sich als unbegründet, weshalb diesbezüglich die Beschwerde abzuweisen ist. Folg-
lich ist auch dem Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin, wonach die Beschwerdegeg-
nerin 1 zu verpflichten sei, Belege für ein funktionierendes Qualitätssicherungssystem, 
insbesondere in Bezug auf adaptive Antennen, einzureichen, nicht stattzugeben. Dies gilt 
auch insoweit, als die Beschwerdeführerin um Einholen eines Amtsberichts oder eines 
Gutachtens ersucht zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessun-
gen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Be-
trieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entspre-
chen. Letzteres umso mehr, als der Regierungsrat in Entsprechung eines gleichlautenden 
Verfahrensantrags in der Verwaltungsbeschwerde beim Amt für Umwelt des Kantons Zug 
(AFU) einen Amtsbericht zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahme-
messungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von 
in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten ent-
sprechen, eingeholt hat (Amtsbericht AFU vom 25. März 2022). Das AFU hielt dabei expli-
zit fest, dass mit der Publikation des technischen Berichts des Eidgenössischen Instituts 
für Metrologie (METAS) Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen möglich seien. Zu-
dem fügte das AFU an, dass die Abnahmemessungen heute sowohl nach der frequenzse-
lektiven als auch nach der codeselektiven Messmethode erfolgen könnten, da zwischen-
zeitlich auch (serienmässig produzierte) codeselektive Messgeräte für 5G-Signale erhält-
lich seien (Amtsbericht AFU, S. 3). Es stünden somit offenkundig von der Fachbehörde 
des Bundes empfohlene Verfahren für die Durchführungen von Abnahmemessungen bei 
adaptiven Antennen zur Verfügung. Im Zusammenhang mit Abnahmemessungen seien 

26

Urteil V 2023 25

erst wenige, im Kanton Zug sogar keine Erfahrungsberichte vorhanden. Bei den in ande-
ren Kantonen bereits durchgeführten Abnahmemessungen habe festgestellt werden kön-
nen, dass ungefähr 10–20 % der geprüften OMEN eine Grenzwertüberschreitung aufge-
wiesen hätten. Dies sei ohne Weiteres mit den Erfahrungswerten des Kantons Zug im Zu-
sammenhang mit Abnahmemessungen bei konventionellen Antennen vergleichbar (Amts-
bericht AFU, S. 4). Somit steht auch für die kantonale Fachbehörde fest, dass für adaptive 
Antennen Abnahmemessungen durchgeführt werden können. Die Anzahl Grenzwertüber-
schreitungen liegt dabei in derselben Grössenordnung wie bei konventionellen Antennen 
im Kanton Zug.

6.6 Das Verwaltungsgericht gibt der Hoffnung Ausdruck, dass das BAFU nun bald in 
der Lage ist, die vom Bundesgericht bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische 
Überprüfung der QS-Systeme durchzuführen. Ansonsten müsste wohl irgendwann die 
Tauglichkeit der QS-Systeme tatsächlich in Frage gestellt werden. Immerhin hat das Bun-
desgericht angetönt, diesfalls mögliche bauliche Begrenzungen, wie Plombierungen, ins 
Auge zu fassen.

7.
7.1 Abschliessend bestreitet die Beschwerdeführerin die Aussage des Regierungs-
rats, das Verordnungsrecht (Grenzwerte der NISV) trage dem gegenwärtigen wissen-
schaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsge-
fährdung ausreichend Rechnung und die in der NISV festgelegten Grenzwerte hinsichtlich 
des dem Bundesrat zustehenden Ermessensspielraums seien nicht zu beanstanden. Die 
Beschwerdeführerin ist der Meinung, die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte 
der NISV seien gesetzes- und verfassungswidrig. 

7.2 Gemäss Art. 11 Abs. 1 USG werden Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen 
und Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen). Un-
abhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vor-
sorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich 
tragbar ist. Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwar-
ten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung 
schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG). 

7.3 Die NISV soll Menschen vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung 
schützen (Art. 1 NISV). Die für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung in der NISV 

27

Urteil V 2023 25

festgelegten Grenzwerte beruhen auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen über die 
von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung. Der Bundesrat bzw. seine 
Fachbehörde, das BAFU, verfolgt die wissenschaftliche Entwicklung permanent mit einer 
beratenden Expertengruppe (BERENIS) und hat die Grenzwerte dem Stand der Wissen-
schaft oder der Erfahrung anzupassen (vgl. Art. 14 USG). Gemäss dem Bundesgericht ist 
das BAFU dieser Aufgabe bisher nachgekommen (vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 E. 5.3.3; 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.5; 1C_518/2018 vom 14. April 
2020 E. 5.1.1; 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.5). Das Bundesgericht hat bis an-
hin die in der NISV festgelegten Grenzwerte verschiedentlich als verfassungs- und geset-
zeskonform beurteilt (BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5.1.1; 1C_348/2017 vom 
21. Februar 2018 E. 4.3; 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5). In BGer 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.7 hat das Bundesgericht insbesondere eine Ver-
letzung des Vorsorgeprinzips verneint, da keine hinreichenden Erkenntnisse vorlägen, 
welche eine Anpassung der geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV erfor-
dern würden. Das Bundesgericht hat zudem seine diesbezügliche Rechtsprechung in den 
Urteilen 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7 und 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 
E. 6 bestätigt.

7.4 Das Verwaltungsgericht sieht keinen Grund, von diesen Feststellungen des Bun-
desgerichts abzuweichen, weshalb die Rüge der Beschwerdeführerin, die geltenden Im-
missions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzes- und verfassungswidrig, als un-
begründet zu qualifizieren ist.

8. Zusammenfassend erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbe-
gründet, weshalb sie abzuweisen ist.

9.
9.1 Bei diesem Verfahrensausgang sind die die Gerichtskosten von Fr. 5'000.– der 
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG) und mit dem geleisteten Kos-
tenvorschuss zu verrechnen.

9.2 Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten 
der unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens zu-
zusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Das Gericht erachtet im vorliegenden Fall Fr. 5'500.– (inkl. 
MWST) als angemessene Entschädigung für das Honorar und die notwendigen Barausla-
gen der berufsmässigen Vertretung der obsiegenden Beschwerdegegnerin 1. Sie ist von 

28

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der Beschwerdeführerin zu bezahlen. Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin 
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

29

Urteil V 2023 25

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Der Beschwerdeführerin wird eine Spruchgebühr von Fr. 5'000.– auferlegt, welche 
mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet wird.

3. Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung 
von Fr. 5'500.– (inkl. MWST und Barauslagen) zu bezahlen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an die 
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin 1 (im Doppel), an den Regierungsrat des 
Kantons Zug (dreifach), an den Stadtrat von Zug, an das Bundesamt für Umwelt 
sowie zum Vollzug von Ziffer 2 an die Finanzverwaltung des Kantons Zug (nur 
Dispositiv).

Zug, 15. Januar 2024

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

versandt am