# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0a148f35-3c1a-5a6c-8c70-6833a7223352
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-08-27
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 27.08.2013 U 2012 36
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2012-36_2013-08-27.pdf

## Full Text

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VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 12 36/39/44/45/47/55

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli, 

Verwaltungsrichter Stecher, Verwaltungsrichterin Moser und 

Kantonsrichter Hubert, Aktuarin Meier-Künzle

URTEIL
vom 27. August 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

Stadt Chur, (U 12 36)
Gemeinde Thusis, (U 12 39)
Gemeinde Domat/Ems, (U 12 44)
Gemeinde Landquart, (U 12 45)
Gemeinde Davos, (U 12 47)
Stadt Ilanz, (U 12 55)
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner, 

Beschwerdeführerinnen
gegen 

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, 

Beschwerdegegner

betreffend kommunale Beitragspflicht für Berufsfachschulen

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1. Am 1. Januar 2004 ist die totalrevidierte Kantonsverfassung in Kraft 

getreten. Diese enthält den hier umstrittenen Artikel 89, welcher wie folgt 

lautet:

Bildung 1 Der Unterricht an den öffentlichen Schulen beruht auf einer christlich-
humanistischen Grundlage. Er ist konfessionell und politisch neutral und von 
Toleranz geprägt. 
2 Kanton und Gemeinden sorgen dafür, dass Kinder und Jugendliche einen ihren 
Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Sie fördern durch ein 
angemessenes Bildungsangebot die Eingliederung von Kindern mit Behinderungen 
in die Gesellschaft. 
3 Der Kanton sorgt für den Mittelschulunterricht, die berufliche Aus- und 
Weiterbildung sowie den Zugang zu höheren Fachschulen und Hochschulen. Zu 
diesem Zweck kann er Schulen führen oder unterstützen. Er achtet auf ein 
dezentrales Mittel- und Berufsschulangebot und fördert höhere Fachschulen und 
Hochschulen im Kanton.

2. Im Jahr 2007 wurde sodann die Totalrevision des Gesetzes über die 

Berufsbildung und weiterführende Berufsangebote (Berufsbildungsgesetz) 

beraten und beschlossen. In den Art. 33 ff. dieses Gesetzes ist u.a. die 

Beitragspflicht der Gemeinden statuiert.

3. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat eine 

Botschaft betreffend Neugestaltung des Finanzausgleichs und der 

Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden (Bündner NFA). Es 

sollten insgesamt 30 kantonale Gesetze und 13 grossrätliche Verordnungen 

angepasst werden, darunter auch das Berufsbildungsgesetz. Bei der 

Beratung der Vorlage im Grossen Rat entstanden Zweifel an deren 

Verfassungsmässigkeit bezüglich der Mitfinanzierung der Kosten des 

Untergymnasiums, so dass bei Prof. Dr. iur. A._____, Universität Zürich, ein 

Rechtsgutachten in Auftrag gegeben wurde. Im Gutachten vom 25. Mai 2009 

kam Prof. Dr. iur. A._____ zum Schluss, für den Mittelschulunterricht habe 

nur der Kanton zu sorgen. Am 5. Juni 2009 ergänzte Prof. Dr. iur. A._____ 

das Rechtsgutachten in Bezug auf die Finanzierung der Berufsfachschulen 

und führte aus, dass eine systematische und historische Auslegung von Art. 

89 Abs. 3 der Kantonsverfassung gegen eine Beteiligung der Gemeinden an 

den Kosten des Untergymnasiums und damit auch gegen die Verpflichtung 

der Gemeinden im Bereich des Berufsschulwesens spreche. 

 Die Vorlage zur Bündner NFA scheiterte im März 2010 in der Volks-

abstimmung. 

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4. In der Folge wandten sich die Stadt Chur sowie die Gemeinden Thusis, 

Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz zwischen dem 15. August 

und 8. September 2011 an die Regierung des Kantons Graubünden und 

führten in ihren jeweiligen Schreiben aus, die im Berufsbildungsgesetz 

festgehaltene Beitragspflicht der Gemeinden an die Berufsfachschulen sei 

verfassungswidrig. Zugleich beantragten sie die Ausfertigung einer 

anfechtbaren Verfügung. 

5. Das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement (EKUD) verzichtete 

in Absprache mit den Antragsstellern aus prozessökonomischen Gründen 

auf ein verwaltungsinternes Rechtsmittelverfahren und erliess stattdessen 

sowohl gegenüber der Stadt Chur als auch sämtlichen weiteren Parteien am 

2. April, mitgeteilt am 4. April 2012, eine direkt beim Verwaltungsgericht 

anfechtbare Verfügung. Das EKUD stellte fest, dass die Pflicht der 

Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Kosten der Berufsfachschulen 

gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen des Berufsbildungsgesetzes 

mit Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung vereinbar sei. Begründet wurde 

diese Auffassung damit, dass es an einer klaren Aussage des 

Verfassungsgebers hinsichtlich der Kompetenzordnung im Bereich der 

Berufsschuldbildung fehle; jedenfalls könne dem Wortlaut und den 

Materialien entnommen werden, dass es nicht der Willie des 

Verfassungsgebers war, in Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung eine 

ausschliessliche kantonale Kompetenz zur Führung von Berufsfachschulen 

und deren Finanzierung zu statuieren. Entsprechend ermächtige der auf 

diese Verfassungsbestimmung abgestützte Art. 17 Abs. 2 des 

Berufsbildungsgesetzes die Regierung, politische Gemeinden zur Führung 

und zum Unterhalt von Berufsfachschulen oder einzelnen Lehrgängen zu 

verpflichten. In ihrer Vorlage zum Bündner NFA habe die Regierung 

vorgeschlagen, dass der Finanzierungsanteil der Gemeinden betreffend die 

Berufsschulen vom Kanton übernommen werde. Im Bereich der 

Finanzierung sollte eine Entflechtung vorgenommen werden können, indem 

der Kanton die Finanzierung der Bildungsangebote auf der Sekundarstufe II 

übernehme. Im unterdessen neu aufgelegten Bündner NFA sei wiederum 

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vorgesehen, dass der Finanzierungsanteil der Gemeinden vom Kanton 

übernommen werde, wobei der Kanton jedoch nicht zwingend auch 

(alleiniger) Träger sämtlicher Berufsfachschulen sein müsse. 

6. Gegen diese Verfügung erhoben die Stadt Chur (U 12 36) sowie die 

Gemeinden Thusis (U 12 39), Domat/Ems (U 12 44), Landquart (U 12 45), 

Davos (U 12 47) und die Stadt Ilanz (U 12 55), nachfolgend 

Beschwerdeführerinnen, zwischen dem 26. April und 15. Mai 2012 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und 

beantragten die Aufhebung der angefochtenen Feststellungsverfügung, die 

Feststellung der Verfassungswidrigkeit der in der kantonalen Gesetzgebung 

statuierten Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die 

Berufsfachschulen sowie die rückwirkende Befreiung von jeglicher 

Beitragspflicht für die Berufsfachschulen seit dem 1. Januar 2007 und 

Rückerstattung der seither geleisteten Beiträge zuzüglich Zins zu 5 % seit 

dem 1. Juli 2009 (mittleres Verfalldatum). Sie bestätigten grundsätzlich den 

in der Verfügung festgehaltenen Sachverhalt, ergänzten diesen jedoch um 

die Ergebnisse des Gutachtens von Prof. Dr. iur. A._____ vom 25. Mai und 

5. Juni 2009. Das EKUD übersehe zum einen, dass sowohl Sinn und Zweck 

der Norm als auch deren systematische Einordnung dafür spreche, der 

Kanton müsse die Berufsfachschulen allein finanzieren. Zum anderen könne 

die historische Auslegung gestützt auf die Gesetzesmaterialien auch 

abweichend vom EKUD interpretiert werden. Im Gegensatz zu Art. 89 Abs. 2 

der Kantonsverfassung, wonach die Sorge für den Grundschulunterricht dem 

Kanton und den Gemeinden übertragen werde, würden die Gemeinden in 

Abs. 3 gerade nicht erwähnt. Allein aus der Tatsache, dass der Grosse Rat 

die im Berufsbildungsgesetz vorgesehene Finanzierungsform verabschiedet 

habe, könne entgegen der Auffassung des EKUD nicht geschlossen werden, 

dass die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen verfassungskonform 

wären. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die nach Art. 104 Abs. 1 der 

Kantonsverfassung erforderliche Anpassung der Gesetzgebung an die neue 

Kantonsverfassung im Hinblick auf die bevorstehenden Beratungen der 

Bündner NFA-Vorlage aufgeschoben worden sei. Sowohl die Regierung als 

auch der Grosse Rat seien sich einig gewesen, dass eine Kostenbeteiligung 

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der Gemeinden an den Berufsfachschulen der Kantonsverfassung nicht 

entspreche.

7. Das EKUD, nachfolgend Beschwerdegegner, schloss in seiner 

Stellungnahme vom 25. Juni 2012 auf die Abweisung der Beschwerde und 

beantragte die Vereinigung der Verfahren U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55. Es 

legte zuerst ausführlich die Entstehungsgeschichte von Art. 89 Abs. 3 der 

Kantonsverfassung dar und anschliessend dessen Konkretisierung im 

Rahmen der Totalrevision des Berufsbildungsgesetzes. Der Begriff „sorgen 

für“ in Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung lasse keine Zweifel offen, dass 

den Kanton im Berufsbildungsbereich keine direkte und ausschliessliche 

Kostentragungspflicht treffe. Schliesslich plädiert der Beschwerdegegner für 

eine Betrachtung der Gemeindebeiträge im Bereich der Berufsfachschulen 

im Zusammenhang mit dem Bündner Finanzausgleich. Vor diesem 

Hintergrund hätte eine Gutheissung der Beschwerde zur Folge, dass eine 

Lastenverschiebung von den Gemeinden hin zum Kanton von jährlich 

wiederkehrend rund 27 Mio. Franken bzw. 5 % der Kantonssteuern 

stattfinden würde, was im krassen Widerspruch zum relevanten 

Finanzplanbeschluss des Grossen Rates stünde und deshalb offenbar auch 

nicht beabsichtigt gewesen sei. Weiter würde die in den Beschwerden 

geforderte Rückerstattung von geleisteten Beiträgen ab dem 1. Januar 2007 

– ohne Einrechnung von Zinsen – zu einer Rückzahlung des Kantons an die 

Gemeinden von rund 150 Mio. Franken führen. Die Entflechtung der 

Beitragspflichten der Gemeinden wäre im Rahmen der Bündner NFA-

Vorlage vorgesehen gewesen, und zwar als Entlastung im Rahmen der 

Globalbilanz. Daraus lasse sich schliessen, dass erst die (angenommene) 

Vorlage zum Bündner NFA die Gemeinden von dieser Pflicht befreit hätte. 

Sämtliche Gemeinden seien sich dessen bewusst gewesen und hätten die 

Berechnungen für die NFA-Globalbilanz nicht in Frage gestellt, womit sie 

den geplanten Wegfall der Gemeindebeiträge für die Berufsfachschulen als 

Entlastung im Rahmen des Bündner NFA anerkannt hätten. 

8. In der Replik, eingereicht zwischen dem 25. Juli und 16. August 2012, 

bestätigten die Beschwerdeführerinnen ihre Rechtsstandpunkte. Die Stadt 

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Ilanz verzichtete mit Schreiben vom 16. August 2012 auf die Einreichung 

einer Replik. 

9. Der Beschwerdegegner reichte mit seiner Duplik vom 4. Oktober 2012 ein 

Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. B._____ vom September 2012 ein, 

welches spezifisch die Fragestellung des vorliegenden Verfahrens zum 

Thema hat. Prof. Dr. iur. B._____ kommt darin zum Schluss, dass die 

Analyse von Art. 89 Abs. 3 der Kantonsverfassung unter dem Blickwinkel der 

anerkannten Auslegungselemente nicht zu einem eindeutigen Ergebnis 

führe. Die Auslegung der Zulässigkeit einer Weiterführung der 

Mitfinanzierung nichtkantonaler Berufsfachschulen durch die Gemeinden sei 

unter den gegebenen Umständen jedenfalls vertretbar. Selbst wenn man 

von der gegenteiligen Auslegung ausgehen wollte, sei es nach dem heute 

vorherrschenden Verständnis der Gewaltenteilung nicht Sache der Justiz, im 

Falle eines nicht erfüllten Gesetzgebungsauftrags direkt einzuschreiten. 

Abhilfe zu schaffen, sei in derartigen Fällen Aufgabe des Gesetzgebers. 

Schliesslich macht der Beschwerdegegner darauf aufmerksam, dass in der 

regierungsrätlichen Botschaft zur Totalrevision der Kantonsverfassung 

zwingend auf eine massive Lastenverschiebung zwischen Kanton und 

Gemeinden hätte hingewiesen werden müssen, falls eine solche von 

Verfassung wegen vorgeschrieben wäre. 

10. Die Beschwerdeführerinnen, mit Ausnahme der Stadt Ilanz, welche 

wiederum auf einen weiteren Schriftenwechsel verzichtete (Schreiben vom 

29. Oktober 2012), nahmen in ihren Tripliken, eingereicht zwischen dem 12. 

Und 19. November 2012, Stellung zum Gutachten von Prof. Dr. iur. B._____ 

vom September 2012. Sie wiesen darauf hin, dass es sich, im Gegensatz 

zum Rechtsgutachten von Prof. Dr. iur. A._____, um ein reines 

Parteigutachten handle und es damit ohne Beweischarakter bleibe. 

Ausserdem würden die Ausführungen von Prof. Dr. iur. B._____ zu keinem 

ganz und gar Eindeutigen Ergebnis führen. Demgegenüber belasse Prof. Dr. 

iur. A._____ keine Zweifel daran, dass eine finanzielle Beteiligung der 

Gemeinde am Untergymnasium sowie den Berufsfachschulen 

verfassungswidrig sei.

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11. In ihrer Quadruplik vom 16. Januar 2013 brachte der Beschwerdegegner 

keine neuen Elemente vor, sondern bestätigte seinen bisherigen 

Rechtsstandpunkt. 

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften und auf die 

angefochtene Feststellungsverfügung wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 6 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; 

BR 370.100) kann die zuständige Behörde im Interesse einer 

zweckmässigen Erledigung die Verfahren bei getrennt eingereichten 

Eingaben zum gleichen Gegenstand vereinen. Voraussetzung für eine 

Verfahrensvereinigung ist, dass den Eingaben derselbe Sachverhalt 

zugrunde liegt und sich die gleichen Rechtsfragen stellen (vgl. BGE 128 V 

124 E.1; VGU R 10 33 vom 12. Oktober 2010 E.1 und R 05 27/28 vom 20. 

Mai 2005 E.1). Dies trifft vorliegend offensichtlich zu, weshalb es sich 

rechtfertigt, die sechs Beschwerdeverfahren (U 12 36/ 39/ 44/ 45/ 47 und 55) 

zu vereinigen und mit einem einzigen Urteil zu erledigen.

2. a) Im vorliegenden Verfahren ist der Sachverhalt klar, übersichtlich und 

unbestritten. Strittig sind allein Rechtsfragen, d.h. die Streitsache dreht sich 

um die Frage, ob die in Art. 33 ff. des Berufsbildungsgesetzes (BwBG, BR 

430.000) geregelte Finanzierung der Berufsfachschulen vereinbar ist mit Art. 

89 Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV, BR 110.100) oder nicht. Angefochten 

ist die Feststellungsverfügung vom 2. April 2012, wonach die Gemeinden zur 

Beitragszahlung an die Berufsfachschulen verpflichtet sind. Der Sachverhalt 

ist unbestritten.

b) Der mehrfach in den Rechtschriften erwähnte Art. 17 BwBG ist hingegen 

nicht einschlägig für die Beurteilung der Finanzierungspflicht, denn es 

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handelt sich dabei primär um eine Grundsatzregelung, wonach im Kanton 

ein ausreichendes Angebot an Berufsfachschulen vorhanden sein muss, 

entweder mit dem Kanton, den Gemeinden oder Dritten als Träger. Zum 

eigentlichen Streitpunkt, d.h. zur Finanzierungspflicht der Gemeinden sagt 

Art. 17 BwBG nichts aus. Immerhin ist festzuhalten, dass zahlreiche 

Äusserungen im Rahmen von Debatten zu Art. 17 BwBG für die Auslegung 

von Art. 33 ff. BwBG relevant sind respektive sein können.

3. Gemäss Art. 89 Abs. 3 KV sorgt der Kanton unter anderem für die berufliche 

Aus- und Weiterbildung und kann zu diesem Zweck Schulen führen oder 

unterstützen. Die tatsächliche Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung ist 

gemäss den anerkannten Regeln der Auslegung festzustellen. Grundsätzlich 

sind drei Auslegungsmöglichkeiten denkbar. Wie Prof. Dr. B._____ in 

seinem Gutachten vom September 2012 ebenfalls festgehalten hat (Ziff. 

III.3, S. 12 f.), besteht die Möglichkeit, dass:

 die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungsmässig ist (Variante 1), 

 die Beitragspflicht der Gemeinden verfassungswidrig ist (Variante 2) 

oder

 die Beitragspflicht der Gemeinden zwar verfassungsmässig ist, die 

Gemeinden jedoch nur im Sinne einer Übergangslösung zur 

Beitragsleistung herangezogen werden sollen (Variante 3).

4. Die Auslegung der Verfassung folgt grundsätzlich denselben methodischen 

Regeln, wie sie für die Auslegung von Gesetzes- und Verordnungsrecht 

gelten. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung bildet der Wortlaut der 

Bestimmung Ausgangspunkt jeder Auslegung. Ist der Text nicht klar und 

sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung 

aller Auslegungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden. 

Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm 

und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit 

anderen Bestimmungen zukommt (BGE 137 II 297 E.2.3.1, 135 II 416 

E.2.2). Mit anderen Worten sind alle klassischen Elemente zu 

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berücksichtigen, nämlich das grammatikalische Element, das systematische, 

das historische, das geltungszeitliche sowie das teleologische (TSCHANNEN, 

Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, §4 

N. 2). Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von 

diesem Methodenpluralismus leiten lassen und hat nur dann allein auf den 

Wortlaut abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige 

Lösung ergab. Sind mehrere Interpretationen denkbar, soll jene gewählt 

werden, welche die verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten 

berücksichtigt (vgl. u.a. BGE 131 II 562 E.3.5, BGE 131 II 697 E.4.1, BGE 

130 II 65 E.4.2; BGE 125 II 192 E. 3a). Ziel der Auslegung ist schliesslich die 

Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung (BGE 131 II 13 E.7.1). 

5. a) Zu den beiden von den Beschwerdeparteien eingereichten Gutachten gilt es 

vorab, was folgt festzuhalten: Tatsächlich handelt es sich, entgegen der 

Ansicht der Beschwerdeführerinnen, bei beiden Gutachten um 

Parteigutachten. Im Unterschied zum behördlichen Gutachten unterstanden 

die vorliegenden Gutachter nicht der Strafandrohung von Art. 307 Abs. 1 

i.V.m. Art. 309 Bst. a des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 

311.0). Tatsächlich ist der Beweiswert eines Parteigutachten verglichen mit 

einem behördlich angeordneten Gutachten insofern herabgesetzt, als davon 

ausgegangen werden muss, dass die Partei dem Privatgutachter in erster 

Linie die nach ihrem eigenen subjektiven Empfinden wesentlichen 

Gesichtspunkte des streitigen Sachverhalts unterbreitet (AUER in: 

AUER/MÜLLER/SCHINDLER (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, Zürich/St.Gallen 2008, Art. 12 Rz. 59). Dennoch hat 

gemäss bundesgerichtliche Rechtsprechung auch ein Privatgutachten die 

Funktion eines Beweismittels und ist - soweit einschlägig - zu 

berücksichtigen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-8581/2010 vom 

23. Juli 2013 E.5.1.2, A-5141/2011 vom 29. Januar 2013 E.5.2) Beide 

Gutachten werden somit in den nachfolgenden Erwägungen als Beweismittel 

berücksichtigt.

b) Art. 89 Abs. 3 KV: „Der Kanton sorgt für (…). Zu diesem Zweck kann er 

Schulen führen oder unterstützen“. Als erstes fällt auf, dass die Gemeinden 

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in der Bestimmung nicht erwähnt werden und die Finanzierung nicht 

angesprochen wird. Des Weiteren stellt sich die Frage der Bedeutung des 

Verbs „sorgen für“. Die beiden Gutachter, Prof. Dr. iur. A._____ sowie Prof. 

Dr. iur. B._____ haben sich mit dem Wortlaut und dem Verb „sorgen für“ 

ausführlich auseinandergesetzt. Sie kamen beide zum Ergebnis, dass der 

Begriff „sorgen für“ relativ offen und umfassend sei. Er bedeute, dass 

Verantwortung für die Erfüllung einer Aufgabe zu tragen sei, indem der 

Kanton sie selbst wahrnehme oder andere Träger mit deren Erfüllung 

beauftrage. Der Wortlaut äussere sich bezüglich der einzusetzenden Mittel 

sowie der Finanzierung nicht abschliessend, weshalb sich daraus nicht 

ableiten lasse, dass das betreffende Gemeinwesen die Aufgabe selbst zu 

erfüllen und für die Finanzierung aufzukommen habe (Prof. Dr. iur. A._____, 

Rechtsgutachten II, 5. Juni 2009, S. 8; Prof. Dr. iur. B._____, 

Rechtsgutachten vom September 2012, S. 16). Für diese Beurteilung spricht 

auch ein Vergleich mit der alten Kantonsverfassung. Bereits damals wurde 

in Art. 41 aKV die Sorge für den Gymnasial- und höheren Realunterricht 

dem Kanton auferlegt. Auch unter der alten Kantonsverfassung wurde das 

Verb „sorgen für“ nicht weiter konkretisiert. Im Rahmen der 

Ausführungsgesetzgebung ging man jedoch davon aus, Art. 41 aKV erlaube 

es, die Gemeinden zu Beitragszahlungen verpflichten zu können (BwBG). 

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2a) ist 

demnach davon auszugehen, dass „sorgen für“ unter der alten Verfassung 

nicht bedeutete, die Finanzierung der betreffenden Aufgabe übernehmen zu 

müssen. Sodann wurde in der neuen Verfassung ein weiterer Satz 

hinzugefügt. Nach Ansicht des Gerichts hat dieser zweite Satz von Art. 89 

Abs. 3 KV, welcher den Kanton ermächtigt („kann“), Schulen zu führen und 

zu unterstützen, in der Beurteilung des Wortlauts durch die Gutachter zu 

wenig Beachtung gefunden. Unter Berücksichtigung der wahrscheinlichsten 

Bedeutung des Verbs „sorgen für“, d.h. die Verantwortung für die 

Aufgabenerfüllung zu tragen, zeigt der zweite Satz hierzu Möglichkeiten auf. 

So kann der Kanton u.a. Schulen unterstützen, wobei das Verb unterstützen 

i.d.R. im Sinne einer finanziellen Unterstützung zu verstehen ist. Das Verb 

„kann“ belässt dem Kanton die Wahl die Finanzierung zu übernehmen, 

beinhaltet jedoch keine Verpflichtung. Hätte der Verfassungsgeber die 

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Finanzierung definitiv regeln wollen resp. eine alleinige Finanzierung durch 

den Kanton bezweckt, hätte er demnach anstatt der Verben „sorgen für“ und 

„kann“ präzisere Formulierungen verwenden können oder sogar müssen. 

Aufgrund der offenen Formulierung der Bestimmung sind alle drei unter Ziff. 

3 vorstehend genannten Auslegungsvarianten denkbar, wobei aber die 

Varianten 1 und 3 im Vordergrund stehen. 

c) In systematischer Hinsicht befindet sich Art. 89 Abs. 3 KV im Aufgabenteil 

der Kantonsverfassung (VI. Öffentliche Aufgaben, Art. 75 - 92 KV). 

Aufgabennormen halten einen ersten Konsens über Notwendigkeit, Bereich 

und Zweck einer Staatsaufgabe fest. Damit steht die Ordnung dieser 

Aufgabe noch nicht in der für den Vollzug benötigten Bestimmtheit fest. 

Vielmehr bedarf es hierzu der ausführenden Gesetzgebung (TSCHANNEN, 

a.a.O., §4 N. 10). Gemäss Art. 76 Abs. 2 KV verlangt die Erfüllung der 

öffentlichen Aufgaben das Zusammenwirken des Kantons, der 

Regionalverbände, der Kreise und der Gemeinden. Im Vergleich der 

Aufgabennormen von Art. 75 - 92 KV fällt auf, dass in Art. 89 Abs. 3 KV nur 

der Kanton beauftragt wird und nicht wie sonst vielfach auch die Gemeinden. 

Gerade Abs. 2 von Art. 89 KV nennt den Kanton und die Gemeinden, 

welche dafür zu sorgen haben, dass Kinder und Jugendliche (…) 

Grundschulunterricht erhalten. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der 

Grundschulunterricht durch den Kanton und die Gemeinden gemeinsam zu 

finanzieren ist. Stattdessen tragen gestützt auf Art. 69 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 

des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz, 

BR 421.000) allein die Gemeinden die Kosten für die öffentlichen 

Volksschulen. Somit muss der Umstand, dass die Gemeinden in Art. 89 Abs. 

3 KV nicht aufgeführt werden, entgegen der Ansicht der 

Beschwerdeführerinnen, nicht gleichsam bedeuten, dass die Finanzierung 

abschliessend durch den Kanton zu erfolgen hat.

Schliesslich ist auch innerhalb von Art. 89 Abs. 3 KV zu vergleichen, vor 

allem deshalb, weil Prof. Dr. iur. A._____ in seinem ersten Gutachten vom 

25. Mai 2009 (Rechtsgutachten I, S. 14) zum Schluss gekommen war, dass 

es dem Kanton Graubünden nicht erlaubt sei, die Gemeinden zur 

Mitfinanzierung der Mittelschulen heranzuziehen. Wie bereits Prof. Dr. iur. 

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B._____ in seinem Gutachten ausführte, spielt bezüglich der Mittelschulen 

der Umstand eine Rolle, dass vor der Totalrevision der Kantonsverfassung 

allein der Kanton für die Finanzierung des Mittelschulunterrichts zuständig 

war (S. 19). Bezüglich der Berufsfachschulen gestaltet sich die Situation 

hingegen gerade gegenteilig. Die Gemeinden wurden bereits vor der 

Verfassungsrevision zur Finanzierung herangezogen. Ein direkter Vergleich 

zwischen der Finanzierung der Mittelschulen und der Berufsfachschulen ist 

damit mit einer gewissen Zurückhaltung vorzunehmen und eine 

Parallelisierung, wie es Prof. Dr. iur. B._____ ausführt (S. 20), nicht 

zwingend. Nachdem der Wortlaut sowie die Systematik nicht ausschliessen, 

dass sowohl der Kanton als auch die Gemeinden finanzierungspflichtig sein 

können, ist eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung der 

Mittelschulen und der Berufsfachschulen in den Ausführungsgesetzen 

durchaus möglich. Ausserdem erwähnte Prof. Dr. iur. A._____ ausdrücklich, 

dass dem Gesetzgeber bei der Abwägung der Argumente für eine 

Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums ein 

gewisser Spielraum zukomme. Er könne deshalb nicht ausschliessen, dass 

eine Beitragserhebung von den Gemeinden für das Untergymnasium in 

einem Normenkontroll-Verfahren vor Gericht standhalten könnte 

(Rechtsgutachten II, S. 12). In diesem Sinne sind auch bezüglich der 

Systematik sowohl die Auslegungsvarianten 1, 2 als auch 3 möglich. 

d) Bei der historischen Auslegung steht der Wille des Verfassungsgebers, wie 

er sich aufgrund der Materialien ergibt, im Zentrum (TSCHANNEN, a.a.O., §4 

N. 26). Bei der vorliegenden Bestimmung handelt es sich um eine relativ 

junge Norm, welche im Rahmen einer umfassenden Vorlage beraten und 

beschlossen wurde. In der Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, 

Heft Nr. 10/2001-2002, betreffend Totalrevision der Kantonsverfassung 

kommt zum Ausdruck, dass eine klare Kompetenzausscheidung zwischen 

Kanton, Kreisen und Gemeinden nicht auf Verfassungsstufe vorgenommen 

werden könne (S. 530). Wie aus verschiedenen Äusserungen der 

parlamentarischen Beratungen hervorgeht (vgl. GRP 2002-2003, S. 476 ff.), 

war es jedoch ein Anliegen, klare Verhältnisse in die Verantwortlichkeiten zu 

legen, mit anderen Worten „Kompetenzklarheit zu schaffen“ (vgl. GRP 2002-

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2003, S. 478, Votum Jäger). Dabei sollten die Gemeinden für die 

Volksschule zuständig sein und der Kanton für die Zeit nach der 

Volksschule. Im Rahmen der 2. Lesung schlug die Kommissionsmehrheit im 

Vergleich zur 1. Lesung, wo noch der Kanton und die Gemeinden aufgeführt 

wurden, eine leicht abgeänderte Formulierung vor, welche dem heutigen Art. 

89 Abs. 3 KV entspricht. Zur Kompetenzverteilung Kanton und Gemeinden 

führte der Kommissionsvizepräsident sodann aus, dass der Vorschlag die 

Anliegen bezüglich gewisser Kompetenzverteilungen Kanton und 

Gemeinden aufnehme (GRP 2002-2003, S. 692, Votum Brüesch). Trotz 

Kompetenzaufteilung wird, entgegen der Ansicht der 

Beschwerdeführerinnen (Replik, S. 2 Ziff. 2b), die Finanzierungsfrage nicht 

abschliessend beurteilt. Weder in der Botschaft noch in der 

parlamentarischen Beratung finden sich Äusserungen oder Anhaltspunkte 

darüber, ob die gewählte Formulierung ähnlich wie jene von Art. 41 aKV zu 

verstehen und eine Mitfinanzierung der Gemeinden weiterhin vorgesehen 

werden soll oder ob bewusst eine Änderung der Finanzierung beabsichtigt 

worden ist. Die inhaltliche Bedeutung der Bestimmung respektive die 

Finanzierung der beruflichen Aus- und Weiterbildung wurden nicht weiter 

thematisiert. Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen, die 

Entstehungsgeschichte lasse keine Zweifel daran, dass der Kanton alleine 

für das Angebot und die Finanzierung der beruflichen Aus- und 

Weiterbildung verantwortlich ist, findet nur in Bezug auf das Angebot eine 

Stütze, nicht hingegen in Bezug auf die Finanzierung. Schliesslich ist zu 

berücksichtigen, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt, dass 

aufgrund der unbestritten erheblichen finanziellen Konsequenzen eine 

Änderung der Finanzierung mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im 

Grossrat ausgelöst hätte und in den Abstimmungsunterlagen mindestens 

ansatzweise hätte thematisiert werden müssen. Nachdem dies nicht der Fall 

war, ist unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen darauf zu 

schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton 

erfolgen sollte, nicht jedoch eine Änderung der Finanzierung. Die historische 

Auslegung spricht damit für Variante 1 und gegen Variante 2, wobei aber 

Variante 3 durchaus möglich bleibt. 

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e) Die Frage nach dem Sinn und Zweck, der ratio legis, lässt sich nur unter 

Einbezug der übrigen Auslegungsmethoden beantworten (TSCHANNEN, 

a.a.O., §4 N. 33, RHINOW, SCHEFER, Schweizerisches Verfassungsrecht, 

2. Aufl., Basel 2009, §4 N. 509). Stellt man auf den Wortlaut, die Systematik 

und die Entstehungsgeschichte ab, so erscheint eine klare 

Kompetenzaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden bezüglich der 

Ausbildung das Ziel zu sein. Nicht erwähnt wird dagegen die 

Finanzierungsfrage, d.h. weder wird erwähnt, ob die geltende Regelung 

weiterbestehen soll oder ob eine Änderung angestrebt wird und wenn ja, in 

welchem zeitlichen Rahmen. Es ist daher Prof. Dr. iur. B._____ 

zuzustimmen, wenn er ausführt, die Bestimmung habe eher den Charakter 

einer Zielvorgabe als einer detailgenauen Grenzziehung zwischen Kanton 

und Gemeinden (Rechtsgutachten, S. 23). Dies erscheint umso 

überzeugender, wenn man die sehr offene Formulierung der Norm 

berücksichtigt, deren Konkretisierung durch den kantonalen Gesetzgeber 

erfolgen musste (siehe oben, E.5.b). Aus der Botschaft zur Totalrevision des 

Berufsbildungsgesetzes geht sodann hervor, dass auch die Regierung die 

Aufteilung der Kompetenzen als Zielsetzung angenommen hat, deren 

Umsetzung respektive die Übernahme der Kosten jedoch erst im Rahmen 

des Projektes FAG II vertieft prüfen wollte, und zwar unter Wahrung der 

Kostenneutralität (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 

17/2006-2007, S. 1820). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen 

(Beschwerde, S. 8 Ziff. 14) erachtete der Grosse Rat die Mitfinanzierung 

durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig, denn eine allfällige 

Verfassungswidrigkeit der Finanzierung der Berufsfachschulen hätte bei der 

Totalrevision des BwBG zwingend korrigiert werden müssen. Ein Verweis 

auf eine spätere Entflechtung im Rahmen des NFA wäre nicht zulässig 

gewesen. Obschon Grossrat Jäger in der Eintretensdebatte sowie bei der 

Debatte zu Art. 17 BwBG seine Bedenken bezüglich der 

Verfassungsmässigkeit äusserte (GRP vom 16. April 2007, S. 929 u. S. 

938 f.), gaben die Art. 33 - 39 BwBG, welche die tatsächliche Finanzierung 

regeln, keinen Anlass zu weiteren Diskussionen (GRP vom 17. April 2007, 

S. 949 ff.). Schliesslich wurde das Gesetz trotz der geäusserten Bedenken 

einstimmig gutgeheissen (GRP vom 17. April 2007, Beschluss). In diesem 

- 15 -
Sinne musste die Regierung sowie der Grosse Rat entweder davon 

ausgegangen sein, dass die Mitfinanzierung durch die Gemeinden nach 

Art. 89 Abs. 3 KV zulässig war (Auslegungsvariante 1) oder dass es sich 

dabei lediglich um eine Übergangslösung handeln und eine spätere 

Neuordnung der Finanzierung nötig sein würde (Auslegungsvariante 3). Eine 

klare Entscheidung zugunsten einer der beiden Varianten 1 und 3 ist nach 

dem Sinn und Zweck von Art. 89 Abs. 3 KV jedoch nicht möglich. Klar ist 

hingegen die Zielrichtung der Norm, nämlich die Kompetenzaufteilung 

zwischen Kanton und Gemeinden. Die Art und Weise dieser 

Kompetenzaufteilung, insbesondere die Frage der Finanzierung, wird von 

Art. 89 Abs. 3 KV gänzlich offen gelassen. Die Variante 2, d.h. die 

Verfassungswidrigkeit einer Mitfinanzierung durch die Gemeinden, erscheint 

indessen nicht als wahrscheinlich in Hinblick auf die nachfolgende 

Totalrevision des BwBG durch den Grossen Rat sogar ausgeschlossen. 

f) Die Argumente für die Verfassungsmässigkeit der Beitragspflicht der 

Gemeinden (Art. 33 – 39 BwBG), d.h. der offene Wortlaut, die Systematik, 
die Entstehungsgeschichte sowie der Sinn und Zweck der Norm dominieren. 

Die Verfassungswidrigkeit (Auslegungsvariante 2) erscheint demgegenüber 

aufgrund der historischen Auslegung und nach dem Sinn und Zweck von Art. 

89 Abs. 3 KV als unwahrscheinlich. Ob die Gemeinden nur im Sinne einer 

Übergangslösung zur Beitragsleistung herangezogen werden sollten 

(Auslegungsvariante 3), lässt sich mit der bundesgerichtlichen 

Auslegungsmethode nicht eindeutig feststellen. 

6.a) Der Auslegungsvorgang soll insgesamt zu einem vernünftigen, praktikablen 

und befriedigenden Ergebnis führen, das dem Problemlösungsbedarf der 

Gegenwart Rechnung trägt, ohne die Wertungsentscheidungen des 

geschichtlichen Normsetzers zu missachten (TSCHANNEN, a.a.O., §4 N. 1). 

Demnach ist für eine abschliessende Beurteilung auch die weitere 

Entwicklung zu berücksichtigen, wie etwa die Totalrevision des BwBG sowie 

der Bündner NFA. 

- 16 -
b) Die Beschwerdeführerinnen gehen davon aus, dass Art. 89 Abs. 3 KV 

zwingend eine Neuregelung der Finanzierung zur Folge habe (u.a. Triplik, S. 

6 Ziff. 7). Dabei übersehen sie in ihrer Argumentation, dass in den Voten 

anlässlich der Beratung zur Totalrevision der Kantonsverfassung kein 

Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des BwBG an neue 

verfassungsmässige Vorgaben angesprochen wurde. Sodann geht aus der 

Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des BwBG 

hervor, dass der Grosse Rat die Regierung beauftragt hatte, die 

Kantonalisierung der Trägerschaft der Berufsfachschulen zu überprüfen 

(Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795). Tatsächlich erfasste die 

Regierung die Problemstellung aufgrund des neuen Verfassungsartikels 

sowohl in Veränderungen der Trägerschaft der Berufsfachschulen als auch 

in Veränderungen im Bereich der Finanzierung, die Frage der Finanzierung 

wollte sie hingegen erst im Zusammenhang mit dem Projekt FAG II 

beantworten. „Jedes andere Vorgehen würde die Vorgabe des Grossen 

Rates, wonach eine Änderung kostenneutral zu erfolgen habe, aushöhlen 

oder die Gefahr einer nicht durchdachten und unsystematischen 

Einzellösung in sich bergen“ (Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1795). 

Die Regierung ging davon aus, dass Verfassungswortlaut und Materialien 

den Schluss zulassen würden, Art. 89 Abs. 3 KV verpflichte den Kanton 

nicht dazu, eine Berufsfachschule selber zu führen und allein zu tragen 

(Botschaft, Heft Nr. 17/2006-2007, S. 1820). Die Totalrevision des BwBG 

war somit nie als Erfüllung eines auf Art. 104 Abs. 1 KV zurückgehenden 

Gesetzgebungsauftrages angekündigt oder verstanden worden.

c) Die Gemeindebeiträge im Berufsschulbereich bilden einen wesentlichen 

Bestandteil des innerkantonalen Finanzausgleichs. Im Rahmen des Bündner 

NFA sollten nun gegenläufige Zahlungsströme zwischen den Gemeinden 

und dem Kanton für beide Seiten haushaltsneutral entflochten werden. So 

hätte der Kanton den Gemeindeanteil an der Finanzierung der 

Berufsfachschulen übernommen, dafür andere Finanzierungspflichten den 

Gemeinden überbunden. Die von den Beschwerdeführerinnen zitierte 

Passage in der Botschaft zum NFA, „der Finanzierungsanteil der Gemeinden 

soll deshalb vom Kanton übernommen werden“ (Beschwerde S. 8 Ziff. 16; 

- 17 -
Botschaft, Heft Nr. 20/2008-2009, S. 1118), bedeutet im Kontext des 

gesamten Abschnittes nichts anderes als eine weitere Entflechtung der 

Finanzströme. Im selben Abschnitt wird ausgeführt, dass eine Entflechtung 

angestrebt wird, wonach der Kanton die Finanzierung der Bildungsangebote 

auf der Sekundarstufe II übernehmen soll. 

d) Unter Berücksichtigung sämtlicher Erwägungen ist davon auszugehen, dass 

die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 KV bewusst offen gehalten wurde, damit 

die heute noch bestehende Finanzierungsform zulässig bleiben würde, bis 

eine Entflechtung der Finanzierung vorgenommen werden kann. In diesem 

Sinne ist dem Beschwerdegegner zuzustimmen, wenn er ausführt, dass der 

Grosse Rat bei der Totalrevision des BwBG und im Besonderen bei den Art. 

33 - 39 BwBG seinen ihm durch Art. 89 Abs. 3 KV offen gelassenen 

Gestaltungsspielraum in zulässiger Weise ausgenützt hat (Stellungnahme, 

S. 40 Ziff. 4.2). Beide Gutachter haben darauf hingewiesen, dass dem 

Gesetzgeber bei der Konkretisierung und Umsetzung von 

Verfassungsnormen ein gewisser Beurteilungs-, Abwägung- und 

Bewertungsvorrang zukommt (Rechtsgutachten S. 28; Rechtsgutachten II, 

S. 8). Es ist damit vertretbar und nicht zu beanstanden, dass sich der 

Gesetzgeber entschieden hat, die Beitragspflicht der Gemeinden 

weiterzuführen und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der 

Finanzströme die Finanzierung zu übernehmen. Die angefochtene 

Verfügung vom 2. April 2012 erweist sich damit als rechtmässig und die 

Beschwerde ist abzuweisen.

7. a) Bei diesen Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerinnen (Art. 73 Abs. 1 VRG).

b) Gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG wird Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit 

öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen in der Regel keine 

Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein 

Anlass. 

- 18 -
Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 6‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 595.--

zusammen Fr. 6‘595.--

gehen zulasten der Stadt Chur, der Gemeinden Thusis, Domat/Ems, 

Landquart, Davos und der Stadt Ilanz. Sie sind innert 30 Tagen seit 

Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons 

Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Die an das Bundesgericht erhobenen Beschwerden wurden mit Urteil vom 24. März 

2014 abgewiesen (2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013, 2C_259/2013).