# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7a79ef07-ec2f-5061-9e78-3f82060734ab
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-11-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.11.2010 B-4024/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4024-2010_2010-11-08.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-4024/2010
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  8 .  N o v e m b e r  2 0 1 0

Richter Philippe Weissenberger (Vorsitz), Ronald Flury, 
Francesco Brentani, 
Gerichtsschreiberin Patricia Egli.

C._______,
vertreten durch Dr. Ivo P. Baumgartner und Dr. iur. 
Markus Hess, Kellerhals Anwälte,Rämistrasse 5, 
Postfach, 8024 Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK,
Eigerplatz 1, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Sanktion (Art. 51 SBG).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-4024/2010

Sachverhalt:

A.
Am 27. Oktober 2009 war einem Zeitungsartikel zu entnehmen, dass 
die Mitarbeiterin eines Finanzinstituts in D._______ bei ihrem Arbeit -
geber 2.8 Millionen Franken veruntreut haben soll. Als Grund für ihre 
Tat habe die Mitarbeiterin ihre Spielsucht genannt. 

Gestützt  auf  diese  Information  nahm  das  Sekretariat  der  Eid-
genössischen  Spielbankenkommission  ESBK  (nachfolgend:  Vor-
instanz)  nähere  Abklärungen  vor.  Sie  kontaktierte  am  28. Oktober 
2009 den Direktor der C._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin), 
der  bestätigte,  dass  es  sich  bei  der  verdächtigen  Person  um  eine 
Kundin  der  A._______  (nachfolgend:  Spielbank)  handle.  Er  führte 
weiter  aus,  die  Kundin  sei  am 28. September  2009  mit  einer  Spiel-
sperre  belegt  worden,  nachdem  die  Spielbank  vom  zuständigen 
Untersuchungsrichteramt  aufgefordert  worden  sei,  Unterlagen  be-
treffend die Kundin einzureichen.

Nach  entsprechender  Aufforderung  der  Vorinstanz vom 3. November 
2009  reichte  die  Beschwerdeführerin  am  6. November  2009  unter 
anderem  das  auf  Grund  der  Vorgaben  des  Geldwäschereigesetzes 
erstellte  Dossier  sowie  das  Sozialkonzept-Dossier  der  betroffenen 
Kundin ein. 

Mit Schreiben vom 11. Januar 2010 informierte die Vorinstanz die Be-
schwerdeführerin  darüber,  dass  nach  Prüfung  der  Unterlagen  die 
förmliche  Eröffnung  eines  Administrativverfahrens  beschlossen 
worden sei. 

In  der  Folge  stellte  die  Vorinstanz  am  17. Februar  2010  der  Be-
schwerdeführerin  den  Entwurf  einer  Verfügung  betreffend  einer 
Sanktion  im  Sinne  von  Art. 51  des  Spielbankengesetzes  (Bundes-
gesetz  über  Glücksspiele  und Spielbanken vom 18. Dezember  1998 
[SBG, SR 935.52]) zur Stellungnahme zu. 

Innert  erstreckter  Frist  nahm  die  Beschwerdeführerin  am  29. März 
2010  zum  Verfügungsentwurf  Stellung  und  beantragte,  von  einer 
Sanktion  sowie  von  einer  Kostenauflage  sei  abzusehen.  Die  Be-
schwerdeführerin sei zudem angemessen in der Höhe ihrer Anwalts-
rechnung zu entschädigen.

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Mit  Verfügung  vom 30. April  2010  sprach  die  Vorinstanz  gegen  die 
Beschwerdeführerin eine Sanktion in der Höhe von Fr. 684'000.– aus. 
Zudem wurden der Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens von 
Fr. 24'350.– auferlegt.  Zur  Begründung  führte  die  Vorinstanz  im 
Wesentlichen aus, für die Beschwerdeführerin sei ersichtlich gewesen, 
dass  der  Kundin  innert  dreieinhalb  Jahren  von  der  Spielbank 
Fr. 3'054'250.– ausbezahlt worden seien. Der Beschwerdeführerin sei 
ebenfalls bekannt gewesen, dass die Kundin als Kassiererin gearbeitet 
und ein Monatseinkommen von rund Fr. 5'500.– erzielt habe. Obwohl 
sich mehrere Mitarbeitende der Spielbank gefragt hätten, wie sich die 
Kundin  ihr  Spielverhalten  leisten  könne  und  entsprechende  Melde-
zettel zur Früherkennung von spielsuchtgefährdeten Personen verfasst 
hätten, habe es mehr als zwei Jahre gedauert,  bis die Beschwerde-
führerin von der Kundin formell einen Finanznachweis verlangt habe. 
In  der  Folge  habe  die  Beschwerdeführerin  zudem  die  falschen 
Schlussfolgerungen  aus  den  Finanzunterlagen  gezogen.  Bei  gründ-
licher Analyse hätte die Beschwerdeführerin erkennen müssen, dass 
die Kundin Spieleinsätze riskierte,  die in  keinem Verhältnis zu ihrem 
Einkommen und ihrem Vermögen gestanden hätten. Spätestens nach 
dem  Gespräch  mit  der  Kundin  vom  23. März  2009  habe  die  Be-
schwerdeführerin  über  alle  erforderlichen  Daten  verfügt,  auf  Grund 
derer  sie  eine  Spielsperre  hätte  aussprechen  müssen.  Eine  Spiel-
sperre  hätte  zudem  auch  nach  den  Vorgaben  ihres  Sozialkonzepts 
ausgesprochen werden müssen, als die Kundin ihre Finanzunterlagen 
nicht  innert  Frist  eingereicht  habe.  Indem  die  Beschwerdeführerin 
keine Spielsperre ausgesprochen habe, habe sie gegen Art. 22 Abs. 1 
Bst. b  SBG  sowie  gegen  das  Sozialkonzept  und  damit  gegen  die 
Konzession  verstossen.  Die  für  diesen  Verstoss  aufzuerlegende 
Sanktion bestimme sich nach dem durch den Verstoss erzielten Ge-
winn,  multipliziert  mit  einem nach  der  Schwere  des  Verstosses  ab-
gestuften  Faktor.  Der  durch  den  Verstoss  erzielte  Gewinn  sei  auf 
Fr. 547'787.– zu beziffern. Mit Blick auf die bisherige Praxis sei zudem 
vorliegend von einem leichten Verstoss auszugehen, bei dem der ge-
schätzte  Gewinn  mit  einem  Faktor  zwischen  1.25-1.75  multipliziert  
werde. In Anbetracht der konkreten Umstände sei der geschätzte Ge-
winn mit  dem minimalen Faktor für einen leichten Verstoss (1.25) zu 
multiplizieren,  was  eine  Sanktion  in  der  Höhe  von  Fr. 684'000.– er-
gebe. 

B.
Am  2. Juni  2010  reichte  die  Beschwerdeführerin  beim  Bundesver-

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waltungsgericht  Beschwerde  gegen  diese  Verfügung  ein  und  stellt 
folgende Anträge:

"1. Die Verfügung der Eidgenössischen Spielbankenkommission vom 30. April 
2010  betreffend  Sanktion  sei  aufzuheben  und  es  sei  gegenüber  der  Be-
schwerdeführerin keine Sanktion gemäss Art. 51 SBG auszusprechen;

2. Eventuell  sei  eine  Sanktion  in  Höhe  von  höchstens  CHF 74'400  auszu-
sprechen;

3.  der  Beschwerdeführerin  seien  aus  dem  vorliegenden  Verfahren  keine 
Kosten aufzuerlegen;

4.  der  Beschwerdeführerin  sei  eine  angemessene  Entschädigung  zuzu-
sprechen.

Verfahrensanträge

5. Das  Bundesverwaltungsgericht  habe  die  ESBK aufzufordern,  die  ihr  zur 
Verfügung  stehenden  Akten  aus  dem  Strafverfahren  des  Untersuchungs-
richteramtes  B._______  gegen  Frau  [X].  beizubringen;  eventuell  seien  die 
Akten vom Untersuchungsrichteramt B._______ beizuziehen, es sei der Be-
schwerdeführerin sodann Akteneinsicht zu gewähren und eine angemessene 
Fristansetzung zur Stellungnahme anzusetzen;

6.  Das  angerufene  Bundesverwaltungsgericht  habe  die  offerierten  Beweise 
selbst  abzunehmen,  namentlich  die  beantragten  Zeugeneinvernahmen 
durchzuführen, in der Sache selbst zu entscheiden und das Verfahren nicht an 
die Vorinstanz zurückzuweisen;

7. bei einer Veröffentlichung des Urteils (auch in elektronischer oder anderer  
Form) sei eine vollständige Anonymisierung vorzunehmen."

Zur Begründung des Hauptantrags führt  sie im Wesentlichen an, die 
Verfügung  verletze  in  verschiedener  Hinsicht  Bundesrecht.  Die  Vor-
instanz  habe  zu  Unrecht  eine  Verletzung  der  Pflichten  der  Be-
schwerdeführerin aus Art. 22 SBG sowie aus ihrem Sozialkonzept und 
damit einen Verstoss gegen die Konzession im Sinne von Art. 51 SBG 
angenommen. Auch im März 2009 habe es keine konkreten Anzeichen 
dafür gegeben, dass die Kundin auf Grund ihrer finanziellen Verhält -
nisse vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt werden müssen. Weiter rügt 
die Beschwerdeführerin die Verletzung von Verfahrensrechten, da sich 
die Vorinstanz weder mit  ihren Argumenten noch den offerierten Be-
weismitteln  auseinander  gesetzt  habe.  Die  Vorinstanz  habe  zudem 
ihren  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  dadurch  verletzt,  dass  sie  ihr 
keine  Einsicht  in  die  der  Vorinstanz  zur  Verfügung  stehenden  Straf-
untersuchungsakten  gewährt  habe.  Die  Vorinstanz  habe  weiter  den 
Sachverhalt  unrichtig  bzw. unvollständig festgestellt. Zur Begründung 
des  Eventualantrags  führt  die  Beschwerdeführerin  sodann  an,  die 

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Höhe  der  Sanktion  erscheine  als  unangemessen. In  Anbetracht  der 
konkreten  Umstände  sei  höchstens  eine  Sanktion  in  der  Höhe  von 
Fr. 74'400.– auszusprechen.

C.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 7. Juli 2010 vernehmen. Sie 
beantragt,  die  Beschwerde  sei  kostenfällig  abzuweisen.  Auf  die  be-
antragten  Zeugeneinvernahmen  sei  zudem  zu  verzichten.  Zur  Be-
gründung  bringt  sie  im  Wesentlichen  vor,  die  Spielbank  habe  auf 
Grund  ihrer  eigenen  Berechnungen  annehmen  müssen,  dass  die 
Spielbankkundin  Einsätze  riskiert  habe,  die  in  keinem Verhältnis  zu 
ihrem  Einkommen  und  ihrem  Vermögen  gestanden  hätten.  Die 
Sanktion sei zudem äusserst mässig ausgefallen, da vom minimalen 
Gewinn  der  Beschwerdeführerin  ausgegangen  worden  sei,  der  auf 
Grund des als  leicht  qualifizierten Verstosses mit  dem Minimalfaktor 
von  1.25  multipliziert  worden  sei.  Die  Sanktion  schöpfe  im  Wesent-
lichen den Gewinn ab, den die Spielbank habe erzielen können, weil 
sich  die  Kundin  die  nötigen  finanziellen  Mittel  auf  illegale  Art  und 
Weise verschafft habe.

D.
Mit Zwischenverfügung vom 9. September 2010 wurde dem Begehren 
der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht  teilweise entsprochen. Die 
Beschwerdeführerin hat am 23. September 2010 eine Stellungnahme 
zu den ihr  übersandten Akten eingereicht  und ihr  Begehren um un-
eingeschränkte  Einsicht  in  die  dem  Bundesverwaltungsgericht  vor-
liegenden Strafakten erneuert. 

E.
Am 11. Oktober 2010 (Poststempel) hat die Beschwerdeführerin beim 
Bundesgericht  Beschwerde  gegen  die  Zwischenverfügung  des 
Bundesverwaltungsgerichts vom 9. September 2010 erhoben.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  gestützt  auf  Art. 31  des 
Bundesgesetzes  über  das  Bundesverwaltungsgericht  vom  17. Juni 
2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 
des  Bundesgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren  vom 
20. Dezember 1968  (VwVG,  SR 172.021).  Das  Verfahren  vor  dem 

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Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  nach  dem  VwVG,  soweit  das 
Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.1 Der Entscheid der ESBK vom 30. April 2010 ist eine Verfügung im 
Sinne von Art. 5 VwVG. Bei der ESBK handelt  es sich um eine Vor-
instanz  des  Bundesverwaltungsgerichts  im  Sinne  von  Art. 33  Bst.  f 
VGG.  Ein  Ausschlussgrund  nach  Art. 32  VGG  liegt  nicht  vor.  Das 
Bundesverwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden 
Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss  Art. 48  Abs. 1  Bst. a-c  VwVG  ist  zur  Beschwerde  be-
rechtigt,  wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat,  durch 
die  angefochtene  Verfügung  besonders  berührt  ist  und  ein  schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Be-
schwerdeführerin hat vor der ESBK am Verfahren teilgenommen. Sie 
ist  als  Entscheidadressatin  von  der  angefochtenen  Verfügung  be-
sonders  betroffen  und  hat  ein  schützenswertes  Interesse  an  deren 
Aufhebung  oder  Änderung.  Sie  ist  daher  zur  Beschwerdeführung 
legitimiert.

1.3 Die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht, und die 
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor (vgl. Art. 50 Abs. 1 und 
Art. 52 Abs. 1 VwVG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.
Gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG bindet die Begründung der Begehren die 
Beschwerdeinstanz in  keinem Falle. Diese Bestimmung ist  Ausdruck 
des  Grundsatzes  der  Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen. 
Demzufolge  ermittelt  die  Beschwerdeinstanz  im  konkreten  Fall  das 
einschlägige Recht selber und misst ihm den ihres Erachtens richtigen 
Sinn bei, ohne in irgendeiner Weise an die von den Parteien in ihren 
Eingaben vorgetragene Rechtsauffassung gebunden zu sein. Das be-
deutet insbesondere, dass die Beschwerdeinstanz befugt ist, eine an-
gefochtene Verfügung mittels Motivsubstitution zu schützen, wenn die 
rechtliche  Begründung  der  Vorinstanz  fehlerhaft  sein  sollte  (THOMAS 
HÄBERLI,  in:  Bernhard  Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.], 
VwVG,  Praxiskommentar  zum Bundesgesetz  über  das  Verwaltungs-
verfahren,  Zürich/Basel/Genf  2009,  Art.  62,  N.  37  ff.;  MADELEINE 
CAMPRUBI, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], 
Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren 
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 62, N. 15).

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3.
Die  Beschwerdeführerin  macht  zunächst  in  mehrerer  Hinsicht  eine 
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

3.1 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe 
ihr  zwar  die  Möglichkeit  zur  Stellungnahme  zum  Verfügungsentwurf 
vom 17. Februar 2010 gewährt, sich dann aber in der angefochtenen 
Verfügung weder mit ihren Argumenten noch den offerierten Beweis-
mitteln auseinander gesetzt.

3.1.1 Der  verfassungsmässige  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör 
(Art. 29  Abs. 2  der  Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eid-
genossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) dient einerseits der 
Sachverhaltsaufklärung  und  stellt  andererseits  ein  persönlichkeits-
bezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar. Aus dem formellen An-
spruch  auf  rechtliches  Gehör,  der  für  das  Verwaltungsverfahren  in 
Art. 26  ff.  VwVG konkretisiert  worden  ist,  ergibt  sich  die  Pflicht  der  
Behörde, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen; sie soll den 
Betroffenen anhören, seine Einwände sorgfältig prüfen und diese bei 
der  Entscheidfindung  angemessen  berücksichtigen.  Die  Begründung 
ist so abzufassen, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht an-
fechten kann. Hierzu müssen wenigstens kurz die Überlegungen ge-
nannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf 
die sie  ihren Entscheid  stützt  (BGE 134 I  83 E. 4.1,  BGE 129 I  232 
E. 3.2, BGE 126 I 97 E. 2b). Es ist jedoch nicht erforderlich, dass sie 
sich  mit  jedem  einzelnen  Einwand  im  Detail  auseinandersetzt.  Die 
Entscheidbegründung darf und soll sich auf die wesentlichen Elemente 
beschränken (BGE 130 II 530 E. 4.3, BGE 126 I 97 E. 2b, BGE 126 V 
75 E. 5b/dd).

3.1.2 Die Vorinstanz legt in der angefochtenen Verfügung zunächst die 
Rechtsgrundlagen dar, auf die sie sich stützt (E. 1 und E. 2). Sodann 
begründet  sie  ausführlich,  warum  sie  davon  ausgeht,  dass  die  Be-
schwerdeführerin spätestens nach dem Gespräch mit der Kundin vom 
23. März 2009 über alle erforderlichen Daten verfügte, aufgrund derer 
sie eine Sperre hätte aussprechen müssen (E. 3). Dabei geht sie auch 
auf die Einwände der Beschwerdeführerin ein, dass die Kundin Belege 
über  ein  Vermögen  von  Fr. 130'000.– vorweisen  konnte  und  in  den 
Kontoauszügen  Hinweise  auf  weitere  Vermögenswerte  vorhanden 
gewesen  seien.  Ebenso  berücksichtigt  sie  den  Einwand  der  Be-
schwerdeführerin, die Kundin habe immer wieder glaubhaft dargelegt, 

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dass sie keine finanziellen Probleme habe und zudem die wirtschaft -
liche Berechtigung an ihrem Spielgeld unterschriftlich bestätigt habe. 
Sie legt weiter nachvollziehbar dar, warum sie diesen Einwänden nicht 
folgt und aus welchen Gründen nach ihrer Auffassung das Unterlassen 
der Spielsperre ein Verstoss gegen Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG darstellt. 
Die Vorinstanz legt in der Folge eingehend die Rechtsgrundlagen für 
die  Sanktion  und  ihre  Sanktionspraxis  dar  (E. 5  und  E.  6).  Sie  be-
gründet  weiter,  warum  gemäss  ihrer  Praxis  vorliegend  von  einem 
leichten  Verstoss  auszugehen  sei  (E. 7)  und  stellt  beim Gewinn  auf 
den von der  Beschwerdeführerin selbst  berechneten Minimalwert  ab 
(E. 8). Unter Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin 
setzt die Vorinstanz sodann den Faktor, mit dem der Gewinn zu multi -
plizieren ist, auf 1.25 fest (E. 8). In E. 9 geht die Vorinstanz weiter auf 
die Beweisanträge der Beschwerdeführerin ein und nennt die wesent-
lichen  Gründe,  weshalb  sie  diese  ablehnt.  Die  Beschwerdeführerin 
konnte  der  angefochtenen  Verfügung  daher  alle  wesentlichen  Argu-
mente entnehmen, auf  welche die Vorinstanz ihren Entscheid stützt.  
Die Beschwerdeführerin war damit  in  der Lage, die Verfügung sach-
gerecht  anzufechten. Eine Verletzung des Anspruchs auf  rechtliches 
Gehör liegt dementsprechend nicht vor.

3.2 Die  Beschwerdeführerin  rügt  weiter,  die  Vorinstanz  habe  ihr  die 
Einsicht in die ihr zur Verfügung stehenden Strafuntersuchungsakten 
betreffend die Kundin verweigert.

3.2.1 Das  Akteneinsichtsrecht  bildet  einen  Teilgehalt  des  ver-
fassungsmässigen  Anspruchs  auf  rechtliches  Gehör  (STEPHAN C. 
BRUNNER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], 
Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren 
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 26, N. 1). Für das Verfahren vor 
Bundesverwaltungsbehörden wird das Akteneinsichtsrecht in Art.  26 ff. 
VwVG konkretisiert. Gestützt  auf  Art. 26 Abs. 1 Bst. b VwVG hat die 
Partei oder ihr Vertreter Anspruch darauf, in ihrer Sache alle als Be-
weismittel  dienenden  Aktenstücke  am  Sitze  der  verfügenden  oder 
einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen. 
Diese Bestimmung umfasst nicht nur die im konkreten Fall tatsächlich 
als  Beweismittel  herangezogenen  Aktenstücke,  sondern  alle  Unter-
lagen, welche grundsätzlich geeignet sind, als Beweismittel zu dienen. 
Das  Einsichtsrecht  bezieht  sich  damit  grundsätzlich  auf  alle 
Dokumente, die im Rahmen des Verfahrens erstellt  oder beigezogen 
worden  sind  (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in:  Bernhard 

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Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.],  VwVG,  Praxiskommentar 
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 
2009, Art. 26, N. 58 mit Hinweisen). Die Behörde darf jedoch gemäss 
Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG die Einsichtnahme in die Akten verweigern, 
wenn wesentliche öffentliche Interessen die Geheimhaltung erfordern, 
wozu auch das Interesse zählt, zu verhindern, dass Informationen aus 
einem Verfahren missbräuchlich benutzt werden, um sich für künftige 
Verfahren Vorteile zu verschaffen (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27, 
N. 25). Weiter darf die Behörde gestützt auf Art. 27 Abs. 1 Bst. b VwVG 
die Einsichtnahme in die Akten verweigern, wenn wesentliche private 
Interessen, insbesondere von Gegenparteien,  die Geheimhaltung er-
fordern. Einschränkungen des Akteneinsichtsrechts können auch zum 
Schutz  der  Geheim-  und  Privatsphäre  Dritter  gerechtfertigt  sein 
(WALDMANN/OESCHGER,  a.a.O.,  Art.  27,  N. 28;  BRUNNER,  a.a.O.,  Art.  27, 
N. 28). Insbesondere sind die Persönlichkeitsrechte Dritter in Fällen zu 
achten, in denen sie nicht am Verfahren beteiligt und damit nicht in der 
Lage sind, ihre Rechte geltend zu machen (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., 
Art. 27 N. 29;  BRUNNER, a.a.O.,  Art. 27 N. 31). Die Behörde kann ge-
stützt auf  Art. 27 Abs. 1 Bst. c VwVG die Einsicht in die Akten auch 
verweigern,  wenn  das  Interesse  einer  noch  nicht  abgeschlossenen 
amtlichen Untersuchung es erfordert. Davon sind insbesondere auch 
strafrechtliche Untersuchungen erfasst,  bei denen die Ermittlung des 
Sachverhalts  behindert  werden  könnte  (WALDMANN/OESCHGER,  a.a.O., 
Art. 27 N. 21). Zu beachten gilt es, dass nach Art. 27 Abs. 2 VwVG die 
Verweigerung  des  Akteneinsichtsrechts  auf  das  Erforderliche  zu be-
schränken  ist.  Nur  Akten  und  Aktenstücke,  die  einen  geheim-
haltungswürdigen  Inhalt  aufweisen,  dürfen  der  Einsichtnahme  ent-
zogen  werden.  Die  übrigen  Inhalte  müssen  dagegen  in  geeigneter 
Form zugänglich gemacht werden (WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., Art. 27 
N. 37 f.).

3.2.2 Nach  der  Praxis  des  Bundesgerichts  kann  eine  Gehörs-
verletzung  im  Rechtsmittelverfahren  geheilt  werden,  wenn  die  Be-
schwerdeinstanz in Sach- und Rechtsfragen über dieselbe Kognition 
verfügt  wie  die  Vorinstanz  und  dem  Betroffenen  dieselben  Mit-
wirkungsrechte wie vor dieser zustehen (vgl. BGE 132 V 387 E. 5.1, 
mit Verweis auf BGE 115 V 305 E. 2h). Nach der Rechtsprechung kann 
trotz des formellen Charakters des Anspruchs auf rechtliches Gehör – 
selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung – von einer Rückweisung 
der Sache an die Verwaltung abgesehen werden, wenn und soweit die 
Rückweisung  zu  einem  formalistischen  Leerlauf  und  damit  zu  un-

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nötigen Verzögerungen führen würde,  die mit  dem Interesse der be-
troffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu 
vereinbaren wären (Entscheid des Bundesgerichts 2C_694/2009 vom 
20. Mai 2010 E. 2.2.1 mit Hinweisen).

3.2.3 Da sich das Einsichtsrecht auf alle Dokumente bezieht,  die im 
Rahmen des Verfahrens erstellt oder beigezogen wurden, unterliegen 
auch  die  der  Vorinstanz  vom  zuständigen  Untersuchungsrichteramt 
zugestellten  Kopien  der  Strafuntersuchungsakten  betreffend  die  der 
Spielbankkundin vorgeworfenen strafbaren Handlungen grundsätzlich 
dem  Einsichtsrecht.  Jedoch  gilt  es  zu  beachten,  dass  sich  diese 
Strafuntersuchungsakten auch auf die höchstpersönlichen, finanziellen 
und beruflichen Verhältnisse sowie auch auf gesundheitliche Daten der 
Spielbankkundin beziehen, an deren Geheimhaltung ein wesentliches 
privates  Interesse  besteht.  Die  Akten  umfassen  zudem  finanzielle 
Daten  und  Angaben  zu  den  internen  Abläufen  der  geschädigten 
Person,  an  deren  Geheimhaltung  sie  ein  grosses  geschäftliches 
Interesse  hat.  Die  Ausführungen  der  Angestellten  der  geschädigten 
Person,  die  im  Strafverfahren  als  Auskunftspersonen  vernommen 
wurden, legen sowohl Details der internen finanziellen Transaktionen 
der  geschädigten  Person  als  auch  ihre  persönlichen  Arbeitsverhält-
nisse dar. Die Angaben eines Kollegen der beschuldigten Person, der 
ebenfalls als Auskunftsperson einvernommen wurde, enthalten zudem 
persönliche  Informationen  zur  finanziellen  und  gesundheitlichen 
Situation der beschuldigten Person. Sowohl an der Geheimhaltung der 
Personendaten dieser Auskunftspersonen im Strafverfahren als auch 
an ihren persönlichen Angaben in Bezug auf die interne bzw. persön-
liche  Situation  der  beschuldigten  und  der  geschädigten  Person  be-
stehen wesentliche private Interessen. Diese privaten Interessen sind 
um  so  höher  zu  gewichten,  als  alle  betroffenen  Personen  am  vor-
liegenden  Verfahren  nicht  beteiligt  sind.  Bei  der  Strafuntersuchung 
gegen die Spielbankkundin handelt es sich zudem um ein noch nicht  
abgeschlossenes  Strafverfahren.  Die  in  den  Akten  der  Strafunter-
suchung enthaltenen  tatbestandlichen  Einzelheiten  in  Bezug auf  die 
beschuldigte Person und die geschädigte Person sind im Übrigen für 
den vorliegenden verwaltungsrechtlichen Entscheid nicht von Belang. 
Das Gericht stellt in seiner Entscheidung denn auch in keinster Weise 
auf  diese  ab.  Die  den  privaten  Interessen  an  Geheimhaltung  ent-
gegenstehenden Interessen der Beschwerdeführerin an Einsicht in alle 
Akten der Strafuntersuchung sind daher gering. Der Wahrung der im 
Strafverfahren  involvierten  Dritten  auf  Geheim-  und  Privatsphäre 

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kommt daher vorliegend eine als überwiegend zu wertende Bedeutung 
zu.  Unter  Würdigung  aller  Umstände  und  der  gewichtigen  privaten 
Interessen durfte die Vorinstanz die Einsichtnahme in die Strafunter-
suchungsakten  betreffend  die  Spielbankkundin,  die  geschädigte 
Person sowie  die  genannten Auskunftspersonen gestützt  auf  Art.  27 
Abs. 1 Bst. a, b und c VwVG verweigern. Allerdings hätte sie die Ein-
sichtnahme  in  diejenigen  Akten  der  Strafuntersuchung  gewähren 
müssen,  die  keinen  geheimhaltungswürdigen  Inhalt  im  Sinne  von 
Art. 27 Abs. 1 Bst. a, b und c VwVG aufweisen. Insoweit, als die Vor-
instanz der Beschwerdeführerin die Einsicht in diese Akten verweigert 
hat,  liegt  eine  Verletzung  des  Anspruchs  auf  rechtliches  Gehör  vor, 
welche  jedoch  im  Beschwerdeverfahren  geheilt  worden  ist  (dazu 
nachfolgende  Erwägung).  Zur  Begründung  der  Einschränkung  der 
Akteneinsicht  kann  hier  ferner  auf  die  Zwischenverfügung  vom 
9. September 2010 verwiesen werden.

3.2.4 Dem  Bundesverwaltungsgericht  kommt  im  vorliegenden  Be-
schwerdeverfahren volle Überprüfungsbefugnis zu (Art.   9 VwVG). Es 
verfügt damit über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz. Das Gericht 
hat der Beschwerdeführerin mit Zwischenverfügung vom 9. September 
2010 die nicht der Geheimhaltung im Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a, 
b  und  c  VwVG unterliegenden  Akten  des  Strafverfahrens  zugestellt 
und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Die Beschwerde-
führerin konnte sich daher vorliegend in Kenntnis sämtlicher nicht der 
Geheimhaltung unterliegenden Akten umfassend zu den tatsächlichen 
und  rechtlichen  Fragen  äussern.  Das  Bundesverwaltungsgericht  hat 
sodann  alle  Eingaben  entgegengenommen  und  zur  Klärung  des 
Sachverhalts  beigezogen.  Zusammenfassend  kann  festgehalten 
werden,  dass  die  nicht  besonders  schwer  wiegende  Verletzung  des 
rechtlichen  Gehörs  im  vorinstanzlichen  Verfahren  durch  das  vor-
liegende Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht geheilt wurde.

3.2.5 Soweit  die  Beschwerdeführerin  ihr  Begehren  um  vollständige 
Akteneinsicht  mit  Eingabe  vom  23.  September  2010  erneuert  hat, 
bringt  sie  inhaltlich  nichts  vor,  was  am  Zwischenentscheid  vom  9. 
September 2010, ihr  nur eingeschränkte Akteneinsicht  zu gewähren, 
etwas zu ändern vermöchte. Aus den darin in Erwägung 3.2.3 hiervor 
dargelegten Gründen ist das Begehren abzuweisen.

4.
Die  Beschwerdeführerin  stellt  weiter  den  "Verfahrensantrag",  es  sei 

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die  ESBK aufzufordern,  die  ihr  zur  Verfügung  stehenden  Akten  aus 
dem Strafverfahren des Untersuchungsrichteramtes B._______ gegen 
Frau [X]. beizubringen; eventuell seien die Akten vom Untersuchungs-
richteramt  B._______  beizuziehen.  Zudem  sei  bei  einer  Veröffent-
lichung des Urteils  (auch in  elektronischer  oder  anderer  Form)  eine 
vollständige Anonymisierung vorzunehmen.

4.1 Soweit  sich  die  Begehren  auf  die  Abnahme von  offerierten  Be-
weisen  und  auf  den  Beizug  von  der  Vorinstanz  zur  Verfügung 
stehenden  Akten  aus dem Strafverfahren  betreffend die  Kundin  und 
eventualiter auf den Beizug von Akten des Untersuchungsrichteramtes 
B._______  bezieht,  stellen  sie  keine  Verfahrens-,  sondern  Beweis-
anträge dar. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens, das vom Unter-
suchungsprinzip  (Art. 12  VwVG)  beherrscht  wird,  ist  über  Beweis-
anträge  nicht  in  allgemeiner,  von  konkreten  Sachfragen  losgelöster 
Weise zu befinden. Vielmehr sind Beweisanträge immer nur bezogen 
auf  bestimmte Fragestellungen und  konkret  zu  bezeichnende Unter-
lagen zu prüfen, wenn die Erwägungen zur Sache anzustellen sind. Im 
Übrigen  ist  festzuhalten,  dass  das  Bundesverwaltungsgericht  die 
gesamten Akten der Vorinstanz, auch die ihr zur Verfügung stehenden 
Akten  aus  dem  Strafverfahren  betreffend  die  Spielbankkundin,  im 
Sinne des Beweisantrags der Beschwerdeführerin beigezogen hat. Der 
Eventualantrag auf  Beizug der  Akten  direkt  vom zuständigen Unter-
suchungsrichteramt ist dementsprechend abzulehnen.

4.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  Entscheide  grundsätzlich  in 
anonymisierter  Form  zu  veröffentlichen  (Art. 29  Abs. 2  VGG  i.V.m. 
Art. 8  des  Informationsreglements  für  das  Bundesverwaltungsgericht 
vom 11. Dezember 2006 [Informationsreglement, SR 173.320.4]). Die 
von der Beschwerdeführerin beantragte Anonymisierung bei Veröffent-
lichung  des  Urteils  erfolgt  daher  bereits  aufgrund  gesetzlicher  Vor-
schriften.

Insoweit sich der Antrag nicht nur auf die Veröffentlichung des Urteils,  
sondern  auch  auf  die  öffentliche  Auflage  des  Dispositivs  und  des 
Rubrums bezieht (Art. 42 VGG i.V.m. Art. 4 Informationsreglement), ist 
darauf  hinzuweisen,  dass  das  Bundesverwaltungsgericht  seine  Ent-
scheide  in  nicht  anonymisierter  Form  auflegt,  sofern  eine 
Anonymisierung  nicht  zum  Schutz  der  Persönlichkeit  oder  anderer 
privater  oder  öffentlicher  Interessen  geboten  ist  (Art.  4  Abs. 2 
Informationsreglement).  Entsprechende  gewichtige  Interessen  sind 

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von der  Beschwerdeführerin  nicht  hinreichend  dargetan  worden  und 
auch  nicht  ersichtlich,  weshalb  die  Urteilsauflage  in  nicht 
anonymisierter Form erfolgen wird.

5.

5.1 Das  Spielbankengesetz  regelt  das  Glücksspiel  um  Geld  oder 
andere  geldwerte  Vorteile  sowie  die  Konzessionierung,  den  Betrieb 
und die Besteuerung der Spielbanken (Art. 1 Abs. 1 SBG). Das Gesetz 
bezweckt,  einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewähr-
leisten,  die  Kriminalität  und  die  Geldwäscherei  in  oder  durch  Spiel-
banken zu verhindern sowie den sozialschädlichen Auswirkungen des 
Spielbetriebes vorzubeugen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a-c SBG). 

Für  den Betrieb einer Spielbank braucht  es eine Betriebskonzession 
(Art. 10  Abs. 2  SBG). Diese  kann  nur  erteilt  werden,  wenn  die  Ge-
suchstellerin  ein  Sicherheitskonzept  und  ein  Sozialkonzept  vorlegt 
(Art. 13 Abs. 2 Bst. b SBG). Im Sozialkonzept muss dargelegt werden, 
mit welchen Massnahmen die Spielbank den sozial schädlichen Aus-
wirkungen  des  Spiels  vorbeugen  oder  diese  beheben  will  (Art. 14 
Abs. 2 SBG). Der Bundesrat legt die Anforderungen an die Konzepte 
fest  (Art. 14  Abs.  3  SBG).  In  Ausübung  dieser  Kompetenz  hat  der 
Bundesrat die Bestimmungen zum Sozialschutz in Art. 37 ff. der Ver-
ordnung über Glücksspiele und Spielbanken vom 24. September 2004 
(Spielbankenverordnung [VSBG, SR 935.521]) konkretisiert.

5.2 Die Spielsperre ist eine der Massnahmen, durch welche die sozial 
schädlichen Auswirkungen des Spielbetriebs so weit als möglich ein-
geschränkt  werden  sollen.  Die  Spielbank  sperrt  gestützt  auf  Art. 22 
Abs. 1 SBG Personen vom Spielbetrieb aus, von denen sie auf Grund 
eigener  Wahrnehmung in  der  Spielbank  oder  auf  Grund  Meldungen 
Dritter weiss oder annehmen muss, dass sie überschuldet sind oder 
ihren  finanziellen  Verpflichtungen  nicht  nachkommen  (Bst.  a),  Spiel-
einsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und 
ihrem  Vermögen  stehen  (Bst. b)  oder  den  geordneten  Spielbetrieb 
beeinträchtigen  (Bst. c).  Die  Spielsperre  muss  aufgehoben  werden, 
sobald der Grund dafür nicht mehr besteht (Art. 22 Abs. 3 SBG). 

In der Botschaft zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und über die 
Spielbanken  vom  26. Februar  1997  (BBl  1997  III  145;  nachfolgend 
Botschaft) wird zu dieser Bestimmung ausgeführt,  dass es zur Spiel-
sperre gestützt  auf  Art. 22 SBG kein positives Wissen über  die Ein-

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kommens-  und Vermögensverhältnisse brauche. Es genüge vielmehr 
die  Annahme  auf  Grund  eigener  Wahrnehmungen  innerhalb  der 
Spielbank bzw. die durch Hinweise Dritter gestützte Vermutung. Eigene 
aktive  Nachforschungen  seien  der  Spielbank  nicht  gestattet.  Die  in 
Art. 22 Abs. 1 SBG genannten Gründe führten zudem obligatorisch zu 
einer Spielsperre. Nur so sei ein wirksamer Schutz dieser Spieler vor  
sich selber und ihrer Angehörigen möglich (Botschaft, S. 178).

Die gesetzliche Regelung der Spielsperre in Art. 22 SBG wird durch 
die  Spielbankenverordnung  weiter  konkretisiert.  Die  Spielbank  legt 
nach  Art. 41  Abs. 2  VSBG das  Verfahren  bei  verhängten  sowie  bei 
selbst  beantragten  Spielsperren  fest. Bei  Spielsperren  registriert  die 
Spielbank  gemäss  Art.  41  Abs.  3  VSBG Name,  Vorname,  Geburts -
datum und Adresse der gesperrten Person (Bst. a), die Art der Sperre 
(Bst. b),  das  Ausstellungsdatum  der  Sperre  (Bst. c)  und  die  Be-
gründung  der  Sperre  (Bst. d).  Zusätzlich  registriert  sie  gestützt  auf 
Art. 41  Abs. 4  VSBG  nach  Möglichkeit  die  berufliche  und  familiäre 
Situation  der  Spielerin  oder  des  Spielers  (Bst. a),  die  Ereignisse, 
welche zur Spielsperre geführt haben, namentlich die Anzahl Besuche, 
Feststellungen  über  getätigte  Einsätze,  Meldungen  und  Auskünfte 
Dritter sowie Massnahmen, welche die Spielbank vor der Spielsperre 
getroffen hat (Bst. b), die nach dem Aussprechen der Spielsperre ge-
troffenen  Massnahmen  wie  Gespräche,  Empfehlungen,  finanzielle 
Unterstützung,  Vermittlung  von  Beratungs-  und  Unterstützungs-
programmen sowie das Ergebnis dieser Massnahmen. Die Spielbank 
legt  zudem nach Art. 42 Abs. 2 Bst. c  VSBG das Verfahren zur Auf-
hebung von Spielsperren fest. Im Rahmen dieses Verfahrens lädt die 
Spielbank  die  betroffene  Person  mittels  eines  Schreibens  zu  einem 
Gespräch  ein  und  verlangt  von  ihr  die  für  die  Beurteilung  ihrer 
finanziellen  Situation  geeigneten  Dokumente  wie  Betreibungs-
registerauszug oder Lohnabrechnung (Art. 42 Abs. 2 Bst. c VSBG).

5.3 Mit  Erteilung  der  Konzession  auferlegt  der  Bundesrat  den 
Konzessionären  die  Verpflichtung,  sämtliche  spielbankenrechtlichen 
Vorschriften einzuhalten. Zudem sind alle Konzessionsvorschriften und 
die  damit  zusammenhängenden  Bedingungen  und  Auflagen  zu 
wahren. Ein Verstoss gegen eine spielbankenrechtliche Vorschrift stellt 
daher ebenso eine Konzessionsverletzung im Sinne von Art. 51 SBG 
dar wie die Verletzung einer näher bestimmten Konzessionsvorschrift 
(Entscheid  des  Bundesgerichts  2C.177/2008  vom  20. Juni  2008 
E. 3.2). 

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Verstösst eine Konzessionärin zu ihrem Vorteil gegen die Konzession 
oder gegen eine rechtskräftige Verfügung, so wird sie gemäss Art. 51 
SBG mit  einem Betrag bis  zur  dreifachen Höhe des durch den Ver-
stoss erzielten Gewinnes belastet. Liegt kein Gewinn vor oder kann er 
nicht festgestellt oder geschätzt werden, so beträgt die Belastung bis 
zu 20 % des Bruttospielertrags im letzten Geschäftsjahr.

5.4 Mit  der  Beaufsichtigung  der  Spielbanken  ist  die  ESBK  als  ver-
waltungsunabhängige  Spezialinstanz  betraut,  die  sich  aus  un-
abhängigen Sachverständigen zusammensetzt  (Art. 46 Abs. 2 SBG). 
Sie  beaufsichtigt  die  Spielbanken,  überwacht  die  Einhaltung  der 
gesetzlichen Vorschriften  und erlässt  die  zum Vollzug des Gesetzes 
notwendigen  Verfügungen  (Art.  48  Abs. 1  SBG). Sie  überwacht  ins-
besondere die Umsetzung des Sozialkonzepts (Art. 48 Abs. 2 Bst. c 
SBG).

6.
Die  Beschwerdeführerin  rügt  in  materieller  Hinsicht  eine  Verletzung 
von Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die 
Beschwerdeführerin  im  März  2009  über  die  notwendigen  Hinweise 
verfügt habe, um gegen die Spielbankkundin eine Spielsperre gestützt 
auf Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG zu verhängen.

6.1 Um vorliegend zu beurteilen,  ob die  Beschwerdeführerin  Art. 22 
Abs. 1  Bst. b  SBG verletzt  hat,  gilt  es  zu  prüfen,  ob  sie  auf  Grund 
eigener  Wahrnehmung  in  der  Spielbank  oder  auf  Grund  von 
Meldungen  Dritter  wusste  oder  annehmen  musste,  dass  die  Kundin 
Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen 
und  ihrem  Vermögen  standen.  Andere  Gründe  für  eine  Spielsperre 
fallen ausser  Betracht. Dabei  gilt  es mit  Blick auf  die Materialien zu 
dieser Bestimmung zu beachten, dass der Gesetzgeber die Schwelle 
zum Verhängen einer Spielsperre bewusst niedrig angesetzt hat. Dem 
Ziel  der  Bestimmung  entsprechend,  einen  wirksamen  Schutz  der 
spielenden Person vor sich selber und ihrer  Angehörigen zu ermög-
lichen,  muss  die  Spielbank  nicht  mit  Sicherheit  wissen,  dass  die 
Spieleinsätze einer  Person in  keinem Verhältnis  zu ihrer  finanziellen 
Situation  stehen. Die  Spielsperre  ist  vielmehr  bereits  zwingend aus-
zusprechen,  wenn  lediglich  Hinweise  den  hinreichend  verdichteten 
Verdacht begründen, die Person tätige Einsätze, die im Vergleich zu 
ihrem  Einkommen  und  ihrem  Vermögen  als  unverhältnismässig  er-
scheinen.  Nur  wenn  die  Spielsperre  bereits  gestützt  auf  eine  durch 

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konkrete  Hinweise  begründete  Vermutung  einer  solchen  Diskrepanz 
zwischen der Höhe der Einsätze und der Höhe des Einkommens und 
Vermögens erfolgt, dient sie dem auch in der neusten Rechtsprechung 
des Bundesgerichts hervorgehobenen Zweck der Spielbankengesetz-
gebung,  sozialschädlichen  Auswirkungen  des  Spielbetriebs  vorzu-
beugen  (Entscheid  des  Bundesgerichts  2C.694/2009  vom  20.  Mai 
2010 E. 4). Dies hat insbesondere durch die frühzeitige Erfassung ge-
fährdeter Spieler und deren Fernhaltung vom Spielbetrieb zu erfolgen 
(Botschaft, S. 156 f.).

6.2 Aus  dem  von  der  Beschwerdeführerin  eingereichten  Sozial-
konzept-Dossier  geht  hervor,  dass  die  Kundin  seit  Mai  2006  die 
Spielbank  besuchte.  Der  erste  "Meldezettel  Früherkennung"  im 
Dossier der Kundin wurde am 30. Juni 2006 erstellt  und weist darauf 
hin,  dass die  Kundin immer häufiger  komme. Einem zweiten Melde-
zettel  vom 3. Juli  2006 ist zu entnehmen, dass sie das Casino mehr 
als  zwölf  Mal  pro  Monat  besuche. Am 4. Juli  2006  wurde  die  erste 
"Checkliste Früherkennung" eröffnet. In dieser Checkliste wurde fest-
gehalten,  dass  die  Kriterien  "Auffällige  Veränderung  der  Anzahl  Be-
suche"  und  "Regelmässiger  Spieler"  in  Bezug  auf  die  Kundin  erfüllt 
seien. Die Kundin wurde daher  bis  zum 29. August  2006 gezielt  be-
obachtet. Der Sozialkonzeptverantwortliche sprach die Kundin zudem 
am 16. August  2006  an. Gemäss Gesprächsnotiz  hat  die  Kundin  im 
Rahmen dieses Kontaktgesprächs angegeben, dass sie seit 15 Jahren 
in einer Bank als Kassiererin arbeite. Am 1. September 2006 entschied 
die Spielbank, die Checkliste zu schliessen, da sich keine konkreten 
Anzeichen  für  eine  Glücksspielsucht  oder  Finanzprobleme  gezeigt 
hätten. 

Am 17. November 2006 wurde ein dritter Meldezettel erstellt. Gemäss 
diesem spiele die Kundin mit  hohen Einsätzen und bleibe immer bis  
zur  Schliessung des Casino. Unter  den Bemerkungen wurde zudem 
ausgeführt, dass die Kundin seit einer Zeit "eine gute Welle" habe und 
nicht schlecht gewinne. Es wurde jedoch vermutet, "wenn es sich dreht 
und  sie  verliert,  kann  sie  nicht  aufhören."  Sie  hole  mehrmals  Geld, 
wenn sie in der Spielbank sei und wechsle immer Tausendernoten in 
Hunderter.  Schliesslich  wurde  vermerkt:  "Sie  ist  'normale'  Bank-
schalter-Angestellte. Ich frage mich woher  sie  dieses Geld  hat."  Am 
19. November  2006  wurde  eine  weitere  Checkliste  eröffnet  und  die 
Kundin  bis  zum 15. Januar  2007  gezielt  beobachtet.  Am 13. Januar 
2007 sprach der Sozialkonzeptverantwortliche die Kundin an, als diese 

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Geld an der Kasse gewechselt hatte. Die Kundin führte bei dieser Ge-
legenheit  aus,  dass  es momentan bei  ihr  gut  laufe,  weshalb  sie  die 
Spielbank  häufig  besuche  und  hohe  Einsätze  tätige.  Am 15. Januar 
2007 fiel der Entscheid, die Checkliste mangels konkreter Anzeichen 
für Glücksspiel- oder Finanzprobleme zu schliessen.

Ein vierter Meldezettel wurde am 16. März 2007 angelegt. In diesem 
wurde festgehalten, dass die Kundin schon einmal beobachtet worden 
sei,  immer  noch  sehr  hoch  spiele  und  sehr  viel  komme. Sie  spiele 
immer mit dem Maximum am Super Cherry und habe sich auch schon 
darüber  geäussert,  dass  sie  sehr  viel  Geld  verspiele.  Am 18. März 
2007 wurde erneut eine Checkliste eröffnet. Da in der Checkliste als 
Kriterium neben "Gast  versucht,  seine Verluste  wieder  einzuspielen" 
und "Regelmässiger Spieler" auch das Kriterium "Gast macht negative 
Aussagen  über  seine  finanzielle  Situation"  angekreuzt  wurde,  führte 
ein Mitarbeiter der Spielbank am 8. Juli 2007 mit der Kundin ein Ge-
spräch  und  befragte  sie  nach  ihrem  Spielverhalten  und  ihrer 
finanziellen Situation. Als Gesprächsnotiz wurde festgehalten:

"Die Spieleinsätze stehen bei ihr nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen. Sie 
gewann jedoch  80'000  letzte  Woche +  finanziert  meist  das  Spiel  mit  ihren 
Gewinnen.  Sie  berührt  dabei  ihre  Ersparnisse  nicht,  sie  steht  finanziell  
gesund da und hat keine Schulden. Sie gab zu, ihre Verluste zu versuchen 
wieder einzuspielen, sie betritt jedoch das Casino mit einem fixen Geldbetrag  
+ geht nicht an den Bancomat." 

Da für die Spielbank keine konkreten Anzeichen für Glücksspiel- oder 
Finanzprobleme  vorlagen,  wurde  die  Checkliste  gleichentags  wieder 
geschlossen.

Am  20. Dezember  2008  erstellte  der  Sozialkonzeptverantwortliche 
selbst  einen weiteren Meldezettel,  auf  welchem sich die Bemerkung 
findet,  dass die Kundin während des Spiels mehr trinke als gewohnt 
und  gleichzeitig  mehrere  Automaten  mit  "Maximumeinsätzen"  auf 
automatisches  Spiel  eingestellt  habe.  Deshalb  wurde  gleichentags 
erneut eine Checkliste eröffnet. Die Kriterien "Gast spielt  gleichzeitig 
exzessiv an mehreren Automaten/Tischen" und "Gast zeigt auffällige 
Veränderung von Verhalten und Erscheinungsbild" wurden angekreuzt, 
wonach sie bis zum 14. Februar 2009 gezielt  beobachtet wurde. Am 
23. Februar  2009  fand  ein  weiteres  Kontaktgespräch  statt.  Bei  der 
Gesprächsnotiz wurde vermerkt: "Unserer Meinung nach spielt sie weit 
über  ihre  Verhältnisse."  Die  Kundin  wurde  daher  zur  Einreichung 
finanzieller  Unterlagen  innert  zehn  Tagen  aufgefordert.  Die  Kundin 

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empörte sich, worauf sie von der Security aus der Spielbank begleitet  
wurde  und  der  Sozialkonzeptverantwortliche  den  Eintrag  der 
provisorischen Spielsperre im C-Key System veranlasste. Die Kundin 
liess  die  zehntägige  Frist  verstreichen,  reichte  aber  dann  mit 
Schreiben  vom  16. März  2009  die  verlangten  Unterlagen  ein.  Mit 
Schreiben vom 17. März 2009 wurde sie von der Beschwerdeführerin 
zu einem Gespräch eingeladen, welches am 23. März 2009 stattfand. 
Der Mitarbeiter vermerkte zum Gespräch, die Kundin arbeite bei einem 
Finanzinstitut  als Kundenberaterin  und erhalte ein monatliches Salär 
von  Fr. 5'490.25.  Anhand  der  Kontoauszüge  weise  ihr  Konto  per 
20. Februar 2009 einen Saldo in der Höhe von Fr. 69'960.88 auf. Die 
auf  den  Kontoauszügen  aufgeführten  Gutschriften  sowie  Zahlungs-
eingänge seien von ihr  als  Zinsvergütungen von Aktien und Anlage-
fonds  oder  als  Spielgewinne  bezeichnet  worden. Auf  der  Checkliste 
wurde  als  Gesprächsnotiz  festgehalten,  dass  die  finanziellen  Unter -
lagen  positiv  zu  bewerten  seien  und  keine Glücksspielprobleme be-
stehen  würden.  Die  Checkliste  wurde  daher  am  23. März  2009  ge-
schlossen und die provisorische Spielsperre aufgehoben. 

Nachdem  die  Beschwerdeführerin  ein  Editionsbegehren  des  zu-
ständigen  Untersuchungsrichteramtes  erhielt,  wurde  die  Kundin  am 
28. September 2009 mit einer Spielsperre belegt, worüber die Kundin 
am 30. Oktober 2009 informiert wurde.

6.3 Aus  den  vorstehenden  Unterlagen  des  Sozialkonzept-Dossiers 
ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin über genügend Hinweise zur 
Annahme verfügte, dass die Spielbankenkundin Einsätze riskierte, die 
in  keinem  Verhältnis  zu  ihrem  Einkommen  und  ihrem  Vermögen 
standen und daher eine Spielsperre nach Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG 
hätte aussprechen müssen. Die Spieleinsätze der Kundin waren nach 
den dokumentierten Beobachtungen der Mitarbeitenden der Spielbank 
hoch (Meldezettel  vom 17. November 2006) resp. sehr hoch (Melde-
zettel  vom 16. März 2007), und am Super Cherry spielte die Kundin 
sogar  immer  mit  dem  Maximum  (Meldezettel  vom  16. März  2007). 
Nach  den  eigenen  Berechnungen der  Beschwerdeführerin  ist  davon 
auszugehen,  dass sich die Einsätze der  Spielbankkundin pro Monat 
auf rund Fr. 98'810.– beliefen (vgl. dazu E. 6.4.2 und 10.3). Diese Ein-
sätze  standen  unbestrittenermassen  in  keinem  Verhältnis  zum  Ein-
kommen  der  Kundin  als  Kassiererin  in  einer  Bank,  was  der  Be-
schwerdeführerin  schon sehr  früh (vgl. Checkliste  vom 4. Juli  2006) 
bekannt  war  bzw.  bekannt  gewesen  sein  musste.  Bereits  auf  dem 

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Meldezettel  vom 17. November  2006 wird denn auch die  Frage auf-
geworfen,  woher  die  Spielbankkundin  als  normale  Bankschalter-An-
gestellte dieses Geld habe, und nach dem Gespräch vom 8.  Juli 2007 
wurde sogar ausdrücklich vermerkt, dass die Spieleinsätze der Kundin 
nicht im Verhältnis zu ihrem Einkommen stehen würden. Für die Ver-
mutung,  dass  die  hohen,  sehr  hohen  resp. maximalen  Einsätze  der 
Kundin auch nicht  durch ein entsprechend hohes Vermögen gedeckt 
waren,  bestanden ebenfalls  ausreichende Anhaltspunkte. Zum einen 
machte  die  Spielbankkundin  selber  negative  Aussagen  über  ihre 
finanzielle  Situation  (vgl. Meldezettel  vom 16. März 2007; Checkliste 
vom  18. März  2007),  wozu  es  bei  ausreichend  vorhandenen  Ver-
mögenswerten  kaum Anlass  gegeben  hätte. Zum anderen  erweisen 
sich die von der Kundin im Rahmen des Gesprächs vom 8. Juli 2007 
gemachten Angaben zu ihren finanziellen Verhältnissen als offensicht-
lich  unglaubwürdig.  Als  notorisch  bekannt  (vgl.  Vernehmlassung  der 
Vorinstanz vom 7. Juli  2010,  S. 3 f.)  und im Übrigen durch die Auf -
stellung der Beschwerdeführerin selbst belegt (act. 15) muss die Tat-
sache  gelten,  dass  der  Spielbank  durchschnittlich  rund  20 %  der 
Spieleinsätze  als  Ertrag  verbleiben.  Vor  diesem  Hintergrund  ist 
zweifelhaft, ob eine regelmässig spielende Person mittel- bis langfristig 
ihre Spieleinsätze allein durch die erzielten Gewinne decken kann. Die 
Aussage der Kundin am 8. Juli 2007, sie finanziere ihr Spiel mit ihren 
Gewinnen und berühre ihre Ersparnisse nicht, hätten Zweifel wecken 
und näher hinterfragt werden müssen. Insbesondere hätte diese Aus-
sage einem zur Erkennung von spielsuchtgefährdeten Personen aus-
gebildeten Mitarbeiter  der Spielbank (vgl. Art. 37 Abs. 1 Bst. c i.V.m. 
Art. 39  VSBG)  Anlass  geben  müssen,  Zweifel  an  der  Stabilität  der 
Vermögensverhältnisse der Kundin zu haben. Dies gilt umso mehr, als 
der  Mitarbeiter  explizit  festgehalten  hat,  dass  die  Spieleinsätze  der 
Kundin  in  keinem  Verhältnis  zu  ihrem  Einkommen  stehen  würden. 
Zweifel  an  den  Ausführungen  der  Kundin  waren  im  Übrigen  auch 
darum  angebracht,  weil  ihre  Aussage,  sie  betrete  das  Casino  mit 
einem  fixen  Geldbetrag  und  gehe  nicht  an  den  Bancomaten,  im 
Widerspruch  zu  den  Beobachtungen  eines  Mitarbeitenden  standen, 
dass sie in der Spielbank mehrmals Geld hole und Tausendernoten in 
Hunderter  wechsle  (Meldezettel  vom 17. November  2006).  Mit  Blick 
auf das seit Juni 2006 dokumentierte problembehaftete Spielverhalten 
der Kundin hätte sich daher bereits am 16. März 2007 eine Spielsperre 
gerechtfertigt.  Ob  die  Spielbank  die  Kundin  auch  schon  zu  diesem 
Zeitpunkt zwingend vom Spielbetrieb hätte aussperren müssen, kann 
jedoch  offen  bleiben.  Ausschlaggebend  erscheint,  dass  spätestens 

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nach  dem Gespräch  mit  der  Kundin  am 8. Juli  2007  genügend  ge-
wichtige Anhaltspunkte für die Annahme bestanden, dass die hohen, 
sehr hohen resp. maximalen Einsätze der Kundin in keinem Verhältnis 
zu ihrem Einkommen und ihrem Vermögen standen.  Da mit Blick auf 
Ziel  und  Zweck  der  Spielbankengesetzgebung  für  das  Aussprechen 
einer  Spielsperre bereits  ein solcher  begründeter  Verdacht  ausreicht 
(vgl. E. 5.1  und E. 4.2),  lagen am 8. Juli  2007 alle  Voraussetzungen 
vor,  um  die  Kundin  vom  Spielbetrieb  auszusperren.  Indem  die  Be-
schwerdeführerin  zu  diesem Zeitpunkt  keine  Spielsperre  aussprach, 
verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG.

6.4 Was die Beschwerdeführerin dagegen einwendet, vermag nicht zu 
überzeugen. 

6.4.1 Die Beschwerdeführerin  macht  zunächst  geltend,  sie  habe die 
Vermögensverhältnisse der Spielbankkundin im März 2009 genügend 
abgeklärt und keine Anzeichen für das Vorliegen der Voraussetzungen 
von  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG gefunden. Die  Spielbankkundin  habe 
Kontoauszüge vorgelegt, die ihr ein Vermögen von rund Fr. 130'000.– 
bescheinigt  hätten. Die  Übertragungen auf  den von der  Kundin  bei-
gebrachten  Kontoauszügen  hätten  zudem aufgezeigt,  dass  sie  über 
verschiedene  Konten  verfüge  und  die  Aufstellungen  bestimmte  An-
lagekategorien nicht einschliessen würden. Daraus sei zu schliessen 
gewesen, dass das Vermögen der Kundin mehr als Fr. 130'000.– be-
tragen  müsse.  Die  Kundin  habe  zudem im  Gespräch  vom 23. März 
2009  glaubhaft  versichert,  dass  die  Zahlungseingänge  auf  den 
Kontoauszügen von Zinsvergütungen auf Aktien und Anlagefonds her-
rührten.  Auch  diese  Aussagen  hätten  auf  weitere  Vermögenswerte 
hingedeutet. 

6.4.2 Wie in  E. 6.3  aufgezeigt,  waren  die  Voraussetzungen  für  eine 
Spielsperre  nach  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG bereits  am  8. Juli  2007 
gegeben.  Diese  lagen  –  entgegen  den  Ausführungen  der  Be-
schwerdeführerin – auch nach Abklärung der finanziellen Verhältnisse 
der Kundin am 23. März 2009 noch vor.  Das  monatliche Einkommen 
der  Spielbankkundin  belief  sich  unbestrittenermassen  auf  rund 
Fr. 5'490.–. Zum Nachweis ihres Vermögens reichte die  Kundin einen 
Auszug  aus  einem  Privatkonto  (...)  ein,  dessen  Schlusssaldo  per 
23. Februar 2009 Fr. 69'960.88 betrug. Zudem legte sie eine Übersicht 
der Anlagen nach Anlagekategorie per 23. Februar 2009 vor, die ein 
Nettovermögen exkl. gebundene Vorsorge von total  Fr. 33'955.– auf-

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wies. Schliesslich brachte sie einen Bankauszug per 23. Februar 2009 
bei,  auf  dem die  Saldi  von drei  weiteren Konten belegt  wurden: ein 
Privatkonto über Fr. 8'000.–, ein weiteres Privatkonto über Fr. 8'000.– 
und ein Sparkonto über Fr. 7'600.–. Daraus resultierte per 23. Februar 
2009 ein Gesamtvermögen von Fr. 127'515.88. Hinweise auf  weitere 
Vermögenswerte  sind  den  eingereichten  Unterlagen  nicht  zu  ent-
nehmen. Alle  Übertragungen auf  das  Privatkonto  (...)  stammten von 
den anderen bei der Berechnung des Gesamtvermögens bereits be-
rücksichtigten drei  Konten. Der  Anlagenübersicht  ist  zudem nicht  zu 
entnehmen,  dass  bestimmte  Anlagekategorien  nicht  eingeschlossen 
wären.  Die  Annahme,  es  seien  noch  weitere  Vermögenswerte  vor-
handen, ist daher nicht nachvollziehbar. Im Übrigen hat die Spielbank 
gemäss Art. 42 Abs. 2 Bst. b VSBG von einer vom Spielbetrieb aus-
gesperrten Person geeignete Dokumente, d.h. schriftliche Belege, für 
die Beurteilung ihrer finanziellen Situation zu verlangen. Lediglich auf 
mündliche  Aussagen  und  Zusicherungen  der  betroffenen  Spielerin 
durfte dementsprechend vorliegend nicht abgestellt werden.

Die  von  der  Kundin  mit  den  vorstehend  genannten  Unterlagen  be-
legten Vermögens- und Einkommensverhältnisse stehen offensichtlich 
in  keinem  Verhältnis  zu  den  von  der  Beschwerdeführerin 
dokumentierten  hohen,  sehr  hohen  resp.  maximalen  Einsätzen  der 
Kundin  in  der  Spielbank. Nach  den  eigenen  Berechnungen  der  Be-
schwerdeführerin  hat  die  Kundin  pro  Monat  Spieleinsätze  von  rund 
Fr. 98'810.– in der Spielbank getätigt. Diese monatlichen Spieleinsätze 
sind rund 18 Mal höher als ihr Monatseinkommen und betragen rund 
77.5 %  ihres  Gesamtvermögens  am 23. Februar  2009.  Beim  durch-
schnittlichen Verlust von rund 20 % auf den Spieleinsätzen wäre das 
Vermögen  der  Kundin  somit  in  rund  sechs  Monaten  nahezu  auf-
gebraucht gewesen. Da somit ein klares Missverhältnis zwischen den 
Einsätzen  und  den  Einkommens-  und  Vermögensverhältnissen  der 
Kundin vorlag, waren die Voraussetzungen einer Spielsperre gemäss 
Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG auch am 23. März 2009 erfüllt. 

6.4.3 Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, die Kundin sei in den 
Jahren 2006 und 2007 unter dem Namen ihres Ehemannes bekannt 
gewesen, der ein erfolgreicher und vermögender Geschäftsmann sei. 
Die Kundin habe gegenüber den Mitarbeitenden der Spielbank zudem 
stets glaubhaft dargelegt, dass sie im Rahmen der Scheidung gross-
zügig  abgefunden  worden  sei.  Ihre  Wohnsituation  und  ihr  bei-
behaltener hoher  Lebensstil  hätten davon gezeugt. Die Kundin habe 

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weiter  keine Gelegenheit  ausgelassen, darauf  hinzuweisen,  dass sie 
keine finanziellen Probleme habe und der Spassfaktor bei den Spiel-
bankbesuchen  im  Vordergrund  stünde. Gegenüber  einer  Kassenmit-
arbeiterin soll sie zudem erklärt haben, dass sie Geld aus einer Erb-
schaft  erhalten  habe.  Immer  wieder  habe  sie  glaubhaft  versichert, 
dass sie ihre Spieleinsätze mit den erzielten Spielgewinnen tätige. Es 
hätten keine Anhaltspunkte bestanden, den glaubwürdigen Aussagen 
der  Kundin  zu  misstrauen,  zumal  keine  Anzeichen  von  einem 
problembehafteten Spielverhalten zu erkennen gewesen seien.

6.4.4 Diese  Vorbringen  der  Beschwerdeführerin  stehen  im  Wider-
spruch zu den zahlreichen Beobachtungen der mit der Umsetzung des 
Sozialkonzepts  betrauten  Mitarbeitenden  der  Spielbank,  die  auf 
mehreren Meldezetteln und Checklisten ein problembehaftetes Spiel-
verhalten  der  Kundin  dokumentierten  (vgl.  E. 6.2).  Ebenfalls 
dokumentiert  sind  negative  Aussagen  der  Kundin  selbst  über  ihre 
finanzielle  Situation  (Checkliste  vom 18. März  2007)  sowie  die  Auf-
fassung  der  Spielbankmitarbeitenden,  die  Einsätze  der  Kundin 
stünden in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen (Meldezettel  vom 
17. November 2006; Checkliste vom 8. Juli  2007). Die Aussagen der 
Kundin in Bezug auf die Finanzierung ihrer hohen Spieleinsätze waren 
im Übrigen offensichtlich unglaubwürdig (vgl. E. 6.3),  was bereits  für 
sich genommen als deutliches Alarmzeichen in Bezug auf das Spiel -
verhalten der Kundin und dessen Auswirkungen auf  ihre finanziellen 
Verhältnisse hätte wahrgenommen werden müssen. Wie  bereits  auf-
gezeigt, bestanden daher am 8. Juli 2007 ausreichende, belegte Hin-
weise darauf,  dass  die Einsätze der  Kundin  in  keinem Verhältnis  zu 
ihren  Einkommens-  und  Vermögensverhältnissen  standen.  Da  diese 
Anhaltspunkte  im  Sozialkonzept-Dossier  von  dafür  spezifisch  aus-
gebildeten Mitarbeitenden der Spielbank rechtsgenüglich dokumentiert 
wurden,  kann  auf  die  von  der  Beschwerdeführerin  in  diesem  Zu-
sammenhang beantragten Zeugeneinvernahmen verzichtet werden. 

6.4.5 Die  Beschwerdeführerin  beurteilt  den  Vorwurf,  nach  dem  sie 
verpflichtet sei, die Vermögensentwicklung ihrer Kunden intensiver zu 
beobachten oder  zu  analysieren,  wie  ihr  Vermögen geäufnet  werde, 
als  verfehlt.  Die  Spielbank  habe  weder  auf  Grund  von  Art.  22  SBG 
noch auf  Grund eines Prozesses oder einer  Vorgabe der  Vorinstanz 
die Pflicht, eine umfassende Vermögensanalyse vorzunehmen. Art. 22 
SBG verbiete eine solche Vermögensanalyse geradezu. Die Spielbank 

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müsse wachsam sein,  könne aber  nicht  eingehende Finanzanalysen 
und Bonitätsbewertungen vornehmen.

6.4.6 Die  vorstehenden  Einwände  der  Beschwerdeführerin  sind  bei 
der Beurteilung der  Frage,  ob sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b  SBG verletzt 
hat, rechtlich unbeachtlich. Den Materialien zu Art.  22 SBG ist klar zu 
entnehmen, dass die Spielbank für das Aussprechen einer Spielsperre 
kein  positives  Wissen  über  die  Einkommens-  und  Vermögensver-
hältnisse  der  betroffenen  Person  haben  muss.  Eigene  aktive  Nach-
forschungen  sind  der  Spielbank  diesbezüglich  sogar  untersagt. 
Finanzanalysen  und  Bonitätsbewertungen  sind  daher  für  das  Ver-
hängen einer Spielsperre rechtlich nicht verlangt und daher entbehr-
lich (vgl. E. 5.2 und E. 6.1). 

Insoweit die Beschwerdeführerin im Übrigen geltend machen will, sie 
sei  bei  der  Aufhebung  der  Spielsperre  nicht  verpflichtet,  eine  ein-
gehende  Finanzanalyse  und  Bonitätsbewertung  vorzunehmen,  kann 
ihr  nicht  gefolgt  werden. Für  die  Aufhebung  der  Spielsperre  hat  die 
Spielbank  von  der  betroffenen  Person  die  für  die  Beurteilung  ihrer 
finanziellen  Situation  geeigneten  Dokumente  zu  verlangen 
(Art. 42 Abs. 2  Bst. b  VSBG).  Die  Spielbank  hat  auf  Grund  dieser 
Unterlagen abzuklären,  ob der  Grund für  die Sperre  nicht  mehr  be-
steht.  Dies  setzt  zwingend  voraus,  dass  die  dafür  verantwortlichen 
Mitarbeitenden  beurteilen  können,  ob  die  Person  überschuldet  ist, 
ihren  finanziellen  Verpflichtungen  nicht  nachkommen  kann  oder 
Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen 
und  ihrem  Vermögen  stehen.  Die  Beurteilung,  ob  eine  Spielsperre 
aufgehoben werden kann, bedingt daher Kenntnisse zur Analyse der 
entsprechenden Finanzunterlagen. Ohne diese Fähigkeiten kann kein 
wirksamer  Schutz  der  betroffenen  Person  vor  sich  selber  und  ihrer 
Angehörigen gewährleistet und damit Ziel und Zweck von Art.  22 SBG 
nicht realisiert  werden. Die Spielbank ist daher verpflichtet, mit  einer 
entsprechenden  Ausbildung  und  einer  regelmässigen  Weiterbildung 
ihres Personals sicherzustellen, dass es die notwendigen Kenntnisse 
besitzt,  um  beurteilen  zu  können,  ob  die  finanzielle  Situation  einer 
Person  die  Aufhebung  einer  Spielsperre  erlaubt  oder  nicht  (Art.  37 
Abs. 1 Bst. c i.V.m. Art. 39 VSBG).

6.4.7 Unbeachtlich für die Beurteilung der Frage, ob die Beschwerde-
führerin Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG verletzt hat, sind im Übrigen die von 
der  Beschwerdeführerin  vorgebrachten  Überlegungen  zu  einer  all -

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fälligen  Vernachlässigung  von  Sicherheitsvorschriften  bei  der  Arbeit-
geberin der Spielbankkundin und die daraus folgenden günstigen Ge-
legenheiten, zu grossen Geldbeträgen zu kommen. Die Spielbank hat 
gemäss  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG  zwingend  Personen  vom  Spiel-
betrieb auszusperren, von denen sie auf Grund eigener Wahrnehmung 
in der Spielbank weiss oder annehmen muss, dass sie Spieleinsätze 
riskieren,  die  in  keinem Verhältnis  zu  ihrem  Einkommen  und  ihrem 
Vermögen stehen. Die Herkunft oder die Umstände der Erlangung der 
finanziellen Mittel  für  die unverhältnismässig  hohen Spieleinsätze ist 
für  das Verhängen der  Spielsperre gestützt  auf  Art. 22 Abs. 1 Bst. b 
SBG jedoch nicht massgebend. 

6.5 Zusammenfassend ist  festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin 
spätestens  am  8.  Juli  2007  ausreichende  Hinweise  zur  Annahme 
hatte, dass die Kundin Spieleinsätze riskierte, die in keinem Verhältnis  
zu  ihren  Einkommens-  und  Vermögensverhältnissen  standen. Indem 
die Beschwerdeführerin die Spielbankkundin zu diesem Zeitpunkt nicht 
vom Spielbetrieb aussperrte, verletzte sie Art. 22 Abs. 1 Bst. b SBG. 
Darin hat die Vorinstanz zu Recht eine Konzessionsverletzung erblickt 
(E. 6.3).

7.
Die Vorinstanz hat eine weitere Konzessionsverletzung im Sinne von 
Art. 51 SBG darin erblickt, dass die Beschwerdeführerin entgegen den 
Vorgaben  ihres  Sozialkonzepts  die  provisorische  Spielsperre  der 
Kundin nicht in eine "angeordnete Spielsperre" umwandelte, nachdem 
sie ihre Finanzbelege nicht innert der vorgegebenen Frist einreichte. 

Die Beschwerdeführerin bestreitet diesen Vorwurf. Dass die Kundin die 
Unterlagen  zu  ihren  finanziellen  Verhältnissen  nach  entsprechender 
Aufforderung  vom  23.  Februar  2009  nicht  nach  der  Frist  von  zehn 
Tagen  eingereicht  habe,  sondern  erst  am  16.  März  2009,  sei  nicht 
aussergewöhnlich  und  könne  vielfältige  unverdächtige  Beweggründe 
haben. Sie habe die provisorische Spielsperre der Kundin daher nicht 
in eine "angeordnete Spielsperre" umwandeln müssen. 

7.1 Das  Sozialkonzept  der  Beschwerdeführerin  sieht  unbestrittener-
massen vor, dass die Spielbank einem Gast, von dem sie zur Klärung 
der Situation einen finanziellen Nachweis verlangt, eine provisorische 
Sperre erteilt. Erfolgt der finanzielle Nachweis nicht innerhalb der Frist,  
ist  die  provisorische  Sperre  in  eine  "angeordnete"  umzuwandeln. 
Diese  Vorgaben  des  Sozialkonzepts  stellen  Teil  der  zu  wahrenden 

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Konzessionsvorschriften  dar  (vgl.  E.  5.3).  Werden  sie  nicht  ein-
gehalten, liegt eine Konzessionsverletzung vor.

7.2 Die  Spielbankkundin  wurde  am  23.  Februar  2009  aufgefordert, 
Unterlagen  zur  Abklärung  ihrer  finanziellen  Verhältnisse  innert  einer 
Frist  von  zehn  Tagen  einzureichen.  Gleichzeitig  wurde  eine 
provisorische  Spielsperre  gegen  die  Kundin  ausgesprochen. 
Unbestrittenermassen  reichte  die  Kundin  die  verlangten  finanziellen 
Nachweise  nicht  innerhalb  der  Frist  von  zehn  Tagen  ein.  Die  Be-
schwerdeführerin  hätte  daher  in  Umsetzung  der  Vorgaben  ihres 
Sozialkonzepts  die  provisorische  Sperre  der  Kundin  in  eine  "an-
geordnete"  umwandeln  müssen.  Die  Vorgaben  des  Sozialkonzepts 
sind  diesbezüglich  zwingend  und  sehen  keine  Ausnahme vor,  auch 
nicht  bei  Vorliegen  von  unverdächtigen  Beweggründen  seitens  der 
Kundin.  Indem  die  Beschwerdeführerin  das  Verhängen  einer  an-
geordneten Spielsperre nach Ablauf der Frist  von zehn Tagen unter-
liess, verletzte sie daher die Vorgaben des Sozialkonzepts und damit 
auch die Konzessionsbestimmungen. 

7.3 Daran  vermag  der  Einwand  der  Beschwerdeführerin,  die 
provisorische Spielsperre sei  der  "angeordneten"  im Ergebnis gleich 
und  hätte  nach  Prüfung  der  finanziellen  Unterlagen  und  der  Be-
sprechung vom 23. März 2009 sowieso aufgehoben werden müssen, 
nichts zu ändern. Wie bereits ausführlich gezeigt,  waren die Voraus-
setzungen einer Spielsperre auch am 23. März 2009 erfüllt (E. 6.4.2). 

8.
Die  Beschwerdeführerin  rügt  weiter,  die  Vorinstanz  habe  den  Sach-
verhalt  unrichtig  bzw. unvollständig  festgestellt.  Soweit  ein  Verstoss 
gegen  die  Konzession  nach  Art. 51  SBG alleine  aufgrund  des  Um-
standes  behauptet  werde,  dass  sich  im  Nachhinein  in  einem  Fall 
herausstelle,  dass  ein  Spieler  spielsüchtig  sei  und dazu Gelder  ver-
untreut  haben  soll,  so  wäre  diese  Spielsucht  abzuklären.  Die  Vor-
instanz habe aber die Motive der Spielerin für die ihr vorgeworfenen 
strafbaren  Handlungen zum Nachteil  ihrer  Arbeitgeberin  nicht  näher 
untersucht.  Die  Vorinstanz  habe  zudem  sämtliche  von  der  Be-
schwerdeführerin  zur  Entkräftung  der  Vorwürfe  beantragten 
Personenbefragungen  nicht  durchgeführt  und  sich  wohl  auf  Presse-
berichte gestützt. Weiter seien die Feststellungen der Vorinstanz, die 
im  Rahmen  von  Inspektionen  vor  dem  Bekanntwerden  der  an-

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genommenen  Verfehlungen  der  Kundin  bei  der  Beschwerdeführerin 
durchgeführten worden seien, nicht näher untersucht worden.

8.1 Im  Verwaltungsverfahren  des  Bundes  stellt  die  Behörde  nach 
Art. 12 VwVG den Sachverhalt von Amtes wegen fest. Der Sachverhalt 
umfasst  dabei  nur  die  rechtserheblichen  Tatsachen,  d.h.  jene 
faktischen Grundlagen, die für die Regelung des in Frage stehenden 
Rechtsverhältnisses  relevant  sind  (vgl.  auch  Art. 49  Bst. b  VwVG). 
Sachverhaltselemente,  die  für  den  Ausgang  des  Verfahrens  nicht 
wesentlich sind, brauchen nicht erhoben zu werden (CHRISTOPH AUER, in: 
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar 
zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG], 
Zürich/St. Gallen  2008,  Art. 12,  N. 2;  PATRICK L.  KRAUSKOPF/KATRIN 
EMMENEGGER,  in:  Bernhard  Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.], 
VwVG,  Praxiskommentar  zum Bundesgesetz  über  das  Verwaltungs-
verfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 12, N. 28).

8.2 Die  Vorinstanz wirft  der  Beschwerdeführerin  vor,  über  die  Spiel-
bankkundin nicht rechtzeitig eine Spielsperre verhängt zu haben und 
damit  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG  sowie  die  Vorgaben  ihres  Sozial-
konzepts  und  damit  ihre  Konzession  verletzt  zu  haben.  Als  rechts-
erhebliche  Tatsachen  sind  daher  lediglich  diejenigen  faktischen 
Grundlagen zu betrachten, die als Voraussetzungen für das Verhängen 
einer  Spielsperre  nach  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG  sowie  nach  dem 
Sozialkonzept  der  Beschwerdeführerin  gegeben  sein  müssen. Diese 
relevanten Tatsachen hat  die Vorinstanz unter Heranziehung der ge-
eigneten Unterlagen des Sozialkonzept-Dossiers der Kundin sowie der 
Eingaben  der  Beschwerdeführerin  rechtsgenüglich  abgeklärt  (vgl. 
E. 6.2 und E. 7.2). Da weder eine allfällige Spielsucht der Kundin, noch 
ihre Motive für die vorgeworfene strafbare Handlung, noch Ergebnisse 
von vorgängigen Inspektionen vorliegend rechtserhebliche Tatsachen 
darstellen, mussten diese von der Vorinstanz auch nicht abgeklärt und 
weiter untersucht werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vor-
instanz habe den Sachverhalt unrichtig resp. unvollständig festgestellt, 
erweist  sich  als  unbegründet.  Deshalb  erübrigen  sich  Weiterungen 
hierzu  sowie  insbesondere  die  Durchführung  der  von  der  Be-
schwerdeführerin  beantragten  Zeugenbefragungen  und  zusätzlichen 
Beweismassnahmen. Die  entsprechenden  Beweisanträge  sind  daher 
abzuweisen.

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8.3 Da  die  Vorinstanz  wie  gezeigt  zutreffend  angenommen  hat,  die 
Beschwerdeführerin  habe  die  ihr  vorgeworfenen  Konzessionsver-
letzungen  begangen,  kann  hier  auch  offen  bleiben,  ob  die  Be-
schwerdeführerin beim Vollzug des Sozialkonzeptes im konkreten Fall 
auch  verpflichtet  gewesen  wäre,  Daten  aus  der  Geldwäscherei-Auf-
sicht beizuziehen. 

9.
Aus  dem  Vorstehenden  ergibt  sich,  dass  die  Beschwerdeführerin 
gegen  Art. 22  Abs. 1  Bst. b  SBG  sowie  gegen  die  Vorgaben  ihres 
Sozialkonzepts  verstossen  hat.  Es  liegt  damit  eine  Konzessionsver-
letzung im Sinne von Art. 51 SBG vor. Die Beschwerde ist  daher im 
Hauptantrag abzuweisen. 

10.
Eventualiter  beantragt  die  Beschwerdeführerin,  die  Sanktion  sei 
höchstens auf Fr. 74'400.– festzusetzen, da die Höhe der von der Vor-
instanz  ausgesprochenen  Sanktion  in  mehrerer  Hinsicht  unan-
gemessen sei. 

10.1 Zunächst führt die Beschwerdeführerin aus, die Vorinstanz gehe 
in der Berechnung der Sanktion zu Unrecht davon aus, dass der Ge-
winn während der ganzen Zeitdauer, in welcher die Kundin die Spiel-
bank  besucht  habe,  heranzuziehen  sei.  Korrekterweise  sei  erst  der 
Gewinn ab dem Zeitpunkt  zu  berücksichtigen,  ab  dem ihr  eine  Ver-
letzung  von  Art. 22  SBG  vorgeworfen  werde.  Es  sei  daher  zur  Be-
rechnung  der  Sanktion  lediglich  der  Gewinn  heranzuziehen,  der  ab 
dem 23. März 2009 bis  zur Spielsperre  am 30. Oktober  2009 erzielt 
worden sei. 

10.2 Gemäss Art. 51 SBG wird die Konzessionärin mit einem Betrag 
bis zur dreifachen Höhe des durch den Verstoss erzielten Gewinnes 
belastet,  wenn sie  zu ihrem Vorteil  gegen die Konzession verstösst. 
Die gestützt auf Art. 51 SBG auszusprechende Sanktion bemisst sich 
somit in erster Linie in Relation zum durch den Verstoss erzielten Ge-
winn. Die konkrete Höhe der Sanktion ist  nach den Umständen des 
Einzelfalls zu bemessen, wobei sie nur in krassen Fällen die in Art.  51 
SBG vorgesehenen Höchstsätze erreichen wird. Eine Belastung in der 
Höhe  des  erzielten  Gewinnes  bildet  aber  regelmässig  die  untere 
Grenze der Sanktion (Botschaft, S. 189). Zu beachten gilt es, dass die 
Wirksamkeit  der  Spielbankengesetzgebung  entscheidend  von  der 
Präventivwirkung  der  Sanktionen  abhängt,  die  gestützt  auf  Art.  51 

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SBG  gegen  die  fehlbaren  Unternehmen  gerichtet  werden.  Die  Be-
lastung  soll  daher  für  das  fehlbare  Unternehmen spürbar  sein  (Bot-
schaft, S. 188). 

In ihrer Praxis unterscheidet sie vier Arten von Verletzungen. Bei der 
ersten Kategorie  handelt  es sich um einfache Ordnungswidrigkeiten. 
Eine  zweite  Kategorie  betrifft  die  leichten  Verstösse,  worunter  Fehl-
leistungen zu verstehen sind, die bei normaler Aufmerksamkeit hätten 
vermieden  werden  können,  bei  denen  aber  keine  ernsthafte  Ge-
fährdung  der  Ziele  des  Spielbankengesetzes  zu  befürchten  ist.  Als 
mittelschwer gelten Verstösse,  die mittelbar  oder  unmittelbar  die  Er-
reichung  der  Ziele  des  Spielbankengesetzes  in  nicht  leicht  zu 
nehmender  Weise  gefährden  können,  wie  beispielsweise  Verstösse 
gegen  Normen,  die  direkt  mit  den  Zielen des  Gesetzes zusammen-
hängen. Als schwer erachtet die Vorinstanz Verstösse, die unmittelbar 
die Ziele der  Spielbankengesetzgebung gefährden und/oder  zentrale 
Vorschriften auf gravierende Weise verletzen.

Erzielen die Casinos durch den Verstoss einen bezifferbaren Gewinn, 
so wird dieser nach der Praxis der Vorinstanz mit einem Faktor multi -
pliziert,  der  bei  einfachen  Ordnungswidrigkeiten  1.0-1.5  beträgt,  bei 
einem leichten Verstoss 1.25-1.75, bei einem mittelschweren Verstoss 
1.5-2.0  und  bei  einem  schweren  Verstoss  1.75-3.0.  Bei  der  Be-
stimmung des Faktors sind zudem die konkreten Umständen zu be-
rücksichtigen. Sanktionsverschärfend wirken sich Arglist oder generell 
verwerfliche Gesinnung bei der Begehung, Dreistigkeit oder Skrupel-
losigkeit,  renitentes  Verhalten  oder  der  Versuch,  den  Fehler  zu  ver-
tuschen,  aus.  Sanktionsmindernd  wirken  sich  dagegen  das  Ein-
geständnis  des  Fehlers  aus,  aufrichtige,  eventuell  tätige  Reue,  Ko-
operationsbereitschaft  bei  der  Ermittlung  oder  der  Umstand,  dass 
Massnahmen zur Schadensbegrenzung ergriffen wurden.

Die Spielbankenkommission wirkt in einem Bereich, in dem sie Fach-
fragen mit einem technischen, ökonomischen, gesellschaftspolitischen 
und  verhaltenspsychologischen  Hintergrund  zu  beurteilen  hat  (Ent-
scheid des Bundesgerichts 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2). 
Bei  der  konkreten  Bemessung  der  Sanktion  kommt  der  Vorinstanz 
daher  nach  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  ein  grosses  Er-
messen zu (Entscheid  des Bundesgerichts  2A.15/2005 vom 27. Mai 
2005  E.  2.3).  Das  Bundesverwaltungsgericht  übt  dementsprechend 
gegenüber der Praxis der Vorinstanz eine gewisse Zurückhaltung und 

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stellt  seine  eigene  Einschätzung  nicht  an  die  Stelle  der  für  die 
kohärente Konkretisierung und Anwendung des Gesetzes primär ver-
antwortliche Vorinstanz (Entscheid des Bundesgerichts  2C_694/2009 
vom 20. Mai 2010 E. 2.2.2; BGE 131 II 680 E. 2.3.2 und 2.3.3). Das 
Gericht  hat  so  lange  nicht  einzugreifen,  als  die  Auslegung  der  Vor-
instanz als vertretbar erscheint (BGE 127 II 184 E. 5a, BGE 126 II 111 
E. 3b, BGE 125 II 225 E. 4a). 

10.3 Zur Bestimmung der Sanktion ist nach dem Wortlaut von Art.  51 
SBG nur der Gewinn massgebend, den die Spielbank durch den Ver-
stoss  gegen  die  Konzession  realisiert  hat.  Zu  berücksichtigen  sind 
daher  lediglich  diejenigen  finanziellen  Gewinne,  welche  die  Be-
schwerdeführerin zeitlich nach Verletzung der spielbankenrechtlichen 
Vorschriften  resp. nach Verletzung der  Vorgaben des Sozialkonzepts 
und damit der Konzession erzielt hat. Unbeachtlich für die Berechnung 
der  Sanktion  sind  demgegenüber  Gewinne,  die  von  der  Spielbank 
zeitlich vor ihrer Konzessionsverletzung erzielt wurden, da sie sich zu 
diesem  Zeitpunkt  rechtskonform  verhalten  hat.  Das  entspricht  auch 
dem Sinn und Zweck der Bestimmung, mit der Sanktion einen von der 
fehlbaren Spielbank erwirtschafteten unrechtmässigen Gewinn abzu-
schöpfen  und  damit  die  Einhaltung  der  spielbankenrechtlichen  Vor-
schriften  sicher  zu  stellen.  Die  Vorinstanz  ist  mit  ihrer  Sanktions-
berechnung, der sie den während der gesamten Spielzeit der Kundin 
vom 8. Mai 2006 bis zum 29. August 2009 erzielten Bruttospielertrag 
der  Spielbank  zu  Grunde  gelegt  hat,  von  dieser  gesetzlichen 
Konzeption zu Unrecht abgewichen. Für die Berechnung der Sanktion 
kann  nur  der  Gewinn  der  Spielbank  im  Zeitraum  nach  ihrer 
Konzessionsverletzung  massgebend  sein.  Dieser  Zeitraum  erstreckt 
sich vorliegend vom 8. Juli  2007 bis zum 23. Februar 2009 und vom 
23. März 2009 bis zum 27. September 2009. Die Beschwerdeführerin 
hätte  am 8. Juli  2007 eine Spielsperre  gegen die  Kundin  verhängen 
müssen  (E. 6.3).  Eine  solche  wurde  allerdings  erst  am  23. Februar 
2009 provisorisch verhängt und am 23. März 2009 wieder aufgehoben. 
Schliesslich  wurde  die  Beschwerdeführerin  nach  Erhalt  eines 
Editionsbegehrens  des  zuständigen  Untersuchungsamtes  am 
27. September 2009 vom Spielbetrieb ausgesperrt. Stellt man mit der 
Beschwerdeführerin und der Vorinstanz darauf ab, dass die Spielbank 
zwischen  dem  8. Mai  2006  und  dem  29. August  2009  (1'209  Tage) 
durch das Spielen der Kundin einen minimalen Bruttospielertrag von 
Fr. 927'823.– erzielte,  ergibt  sich  für  die  vorliegend  relevante  Zeit-
spanne vom 8. Juli 2007 bis zum 23. Februar 2009 und vom 23. März 

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2009 bis zum 27. September 2009 (785 Tage) einen Bruttospielertrag 
von rund Fr. 600'000.–. Dazu gilt es zu bemerken, dass dieser Betrag 
lediglich  eine  Schätzung  darstellt,  die  sich  auf  die  durch  die  Geld -
wäschereigesetzgebung  vorgeschriebenen  Aufzeichnungen  der  Aus-
zahlungen  über  Fr. 15'000.– an  die  Kundin  stützt  (vgl.  Art. 2  Abs. 3 
Bst. a  der  Verordnung  der  Eidgenössischen  Spielbankenkommission 
über  die  Sorgfaltspflichten  der  Spielbanken  zur  Bekämpfung  der 
Geldwäscherei  vom 12. Juni  2007  (Geldwäschereiverordnung  ESBK 
[GwV ESBK, SR 955.021]). Mangels genaueren, gesicherten Angaben 
zu dem von der fraglichen Casino-Besucherin im massgebenden Zeit -
raum effektiv verspielten Gelder muss es bei dieser sehr konservativen 
Schätzung  bleiben. Da  in  der  Berechnung  die  Auszahlungen  an  die 
Kundin  unter  dem Betrag  von  Fr. 15'000.– nicht  erfasst  sind,  dürfte 
sich der geschätzte Bruttospielertrag von rund Fr. 600'000.– jedenfalls 
im unteren Bereich des effektiven Bruttospielertrags bewegen. 

10.4 Die  Beschwerdeführerin  führt  weiter  aus,  die  Vorinstanz  habe 
vom Bruttospielertrag korrekterweise die Spielbankenabgabe in Abzug 
gebracht.  Neben  der  Spielbankenabgabe  sei  jedoch  auch  die  Ge-
winnsteuer  von Bund und Kanton sowie  die  von der  Kundin geltend 
gemachten  Schadenersatzforderungen  und  die  dadurch  ausgelösten 
erheblichen Kosten vom Bruttospielertrag abzuziehen. 

10.5 Die Vorinstanz hat  zur  Berechnung der  Sanktion  praxisgemäss 
vom berechneten Bruttospielertrag  die  Spielbankenabgabe in  Abzug 
gebracht,  die sich vorliegend auf  durchschnittlich 40.96 % belief. Sie 
hat  dementsprechend  ihren  Berechnungen  den  Nettospielertrag  zu 
Grunde gelegt. 

Nach bundesgerichtlicher  Rechtsprechung kommt  der  Vorinstanz bei 
der Bemessung der Sanktion ein grosses Ermessen zu, weshalb sich 
das  Bundesverwaltungsgericht  bei  der  Überprüfung  der  ent-
sprechenden Ermessensentscheide eine gewisse Zurückhaltung auf-
erlegt (E. 10.2). Bei der vorerwähnten Praxis der Vorinstanz handelt es 
sich  um eine  vertretbare  Auslegung  des Gewinnbegriffs  von Art.  51 
SBG. Dies gilt um so mehr, als der Wortlaut von Art. 51 SBG lediglich 
von  dem  durch  den  Rechtsverstoss  erzielten  Gewinn  spricht,  nicht 
etwa vom Unternehmensgewinn, der sich unter Berücksichtigung der 
direkten  Unternehmenssteuern  von  Bund  und  Kantonen  berechnen 
würde  (JEAN-PAUL THOMMEN,  Lexikon  der  Betriebswirtschaft,  3. Aufl., 
Zürich 2004, S. 258). Auch die Botschaft zum Spielbankengesetz geht 

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davon aus,  dass  der  Begriff  "Gewinn"  den Ertrag der  Spielbank vor 
Abzug der Steuern von Bund und Kantonen bezeichnet (Botschaft, S. 
185). Die von der Beschwerdeführerin im Weiteren geltend gemachten 
Abzüge sind zudem weder substantiiert  noch rechtsgenüglich belegt. 
Es  besteht  daher  vorliegend  kein  Anlass,  von  einem  anderen  Ge-
winnbegriff  auszugehen.  Die  Vorinstanz  durfte  daher  der  Sanktions-
berechnung  den  durch  den  Verstoss  erzielten  Bruttospielertrag  der 
Spielbank abzüglich der Spielbankenabgabe zu Grunde legen.

10.6 Schliesslich  macht  die  Beschwerdeführerin  geltend,  bei  der 
Festsetzung der Sanktion seien mehrere Faktoren zu berücksichtigen, 
die  zwingend zu einer  Milderung der  Belastung führen müssten. So 
seien  die  Aussagen  der  Spielbankkundin  zu  jeder  Zeit  sehr 
glaubwürdig gewesen, und es hätten keine Anhaltspunkte bestanden, 
den  Aussagen  der  selbstsicher  auftretenden  Kundin  zu  misstrauen. 
Die  Beschwerdeführerin  habe  zudem  anlässlich  von  Sozialkonzept-
inspektionen  mehrfach  unter  Beweis  gestellt,  dass  sie  ihre  Ver-
pflichtungen in diesem Bereich ernst nehme. Es sei weiter nicht aus-
zuschliessen,  dass  die  Beschwerdeführerin  mit  einer  gerichtlichen 
Forderung nach Rückerstattung der von der Kundin verspielten Gelder 
konfrontiert  werde.  Die  Beschwerdeführerin  habe  sich  zudem  im 
Rahmen der Ermittlungen fair  und kooperativ  verhalten. Der Gewinn 
sei daher nicht mit dem Faktor 1.25, sondern mit 0.7 zu multiplizieren.

10.7 In  Ausübung  ihres  grossen  Ermessensspielraums  bei  der  Be-
messung der Sanktion hat die Vorinstanz unter weitgehender Berück-
sichtigung  der  von  der  Beschwerdeführerin  vorgebrachten  Aspekte 
den Faktor zur Multiplikation des Gewinnes bereits auf das Minimum 
von  1.25  für  einen  leichten  Verstoss  festgesetzt.  Eine  weitere 
Reduktion erscheint mit Blick auf den Beurteilungsspielraum der Vor-
instanz und auf die im Übrigen nicht weiter substantiierten Vorbringen 
der  Beschwerdeführerin  nicht  angebracht.  Insbesondere  kann  vor-
liegend nicht – wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht – auf  
einen  Faktor  von  0.7  abgestellt  werden,  da  nach  der  gesetz-
geberischen  Konzeption  eine  Belastung  in  der  Höhe  des  erzielten 
Gewinnes  regelmässig  die  untere  Grenze  der  Sanktion  bildet  (Bot-
schaft,  S. 189). Es bestehen somit vorliegend keine Gründe, um von 
dem von der Vorinstanz festgesetzten Faktor von 1.25 abzuweichen. 

Das Gesagte gilt umso mehr, als vorliegend – wie auch die Vorinstanz 
bemerkt – von einem Verstoss auszugehen ist,  der jedenfalls an der 

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Grenze  zu  einer  mittelschweren  Verletzung  liegt.  Da  die  Kundin  auf 
Grund  des  Verhaltens  der  Beschwerdeführerin  während  der  langen 
Zeitspanne  von  785  Tagen  mit  hohen,  sehr  hohen  resp. maximalen 
Einsätzen weiterspielte, obwohl sie vom Spielbetrieb hätte ausgesperrt 
werden  müssen,  wurde  der  Sozialschutz  als  ein  zentrales  Ziel  des 
Spielbankengesetzes  in  nicht  leicht  zu  nehmender  Weise  gefährdet. 
Auch wenn somit gute Gründe bestünden, von einem mittelschweren 
Verstoss  auszugehen,  kann  die  Frage  vorliegend  offen  gelassen 
werden,  da  die  Höhe  der  Sanktion  in  einer  Gesamtbetrachtung  der 
Umstände  als  verhältnismässig  erscheint.  Sie  trägt  der  objektiven 
Schwere der  Verletzung angemessen Rechnung und ist  für  die  fehl-
bare  Spielbank  durchaus  spürbar,  so  dass  ihr  eine  gewisse 
Präventivwirkung zukommt.

10.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass der durch den Verstoss er-
zielte  Bruttospielertrag  auf  rund  Fr. 600'000.– zu  beziffern  ist.  Von 
diesem ist die Spielbankenabgabe in Abzug zu bringen (40.96 %),  so 
dass  der  für  die  Sanktionsberechnung  wesentliche  Nettospielertrag 
Fr. 354'240.– beträgt.  Dieser  ist  mit  dem  Faktor  von  1.25  zu  multi-
plizieren, was eine Sanktion in der Höhe von Fr. 442'800.– ergibt. Der 
Eventualantrag  der  Beschwerdeführerin  ist  daher  insoweit  gutzu-
heissen, als die Sanktion auf Fr. 442'800.– festzusetzen ist.

11.
Aus dem Vorstehenden ergibt  sich,  dass  die Beschwerde im Haupt-
punkt abzuweisen ist. Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist 
hingegen insoweit teilweise gutzuheissen, als Ziffer 1 des Dispositivs 
der  angefochtenen  Verfügung  abzuändern  und  die  Sanktion  auf 
Fr. 442'800.– festzulegen ist. 

12.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt in der Entscheidungsformel die Ver-
fahrenskosten,  bestehend  aus  Spruchgebühr,  Schreibgebühren  und 
Barauslagen, in der Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese 
nur  teilweise,  so  werden  die  Verfahrenskosten  ermässigt  (Art. 63 
Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden Vorinstanzen auferlegt 
(Art.  63  Abs. 2  VwVG). Die  Spruchgebühr  richtet  sich  nach  Umfang 
und  Schwierigkeit  der  Streitsache,  Art  der  Prozessführung  und 
finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG).

12.1 Die Verfahrenskosten belaufen sich vorliegend  mit Blick auf den 
Streitwert,  den  erheblichen  Umfang  der  Streitsache  und  die 

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Schwierigkeit  der  behandelten  Rechtsfragen  auf  insgesamt 
Fr. 20'000.–. Da  vorliegend  das  Eventualbegehren  der  Beschwerde-
führerin  in  einem  wesentlichen  Teil  gutzuheissen  ist,  rechtfertigt  es 
sich, die Verfahrenskosten zu 2/3, ausmachend Fr. 12'000.–, der Be-
schwerdeführerin  unter  Anrechnung  des  geleisteten  Kostenvor-
schusses  von  Fr. 20'000.– aufzuerlegen.  Der  den  Kostenvorschuss 
übersteigende Betrag von Fr. 8'000.– ist  nach Eintritt  der Rechtskraft 
des vorliegenden Urteils der Beschwerdeführerin zurückzuerstatten.

12.2 Für  ihr  erwachsene  notwendige  und  verhältnismässig  hohe 
Kosten ist der Beschwerdeführerin, da sie teilweise obsiegt, eine ge-
kürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 
Abs. 2  des Reglements vom 21. Februar  2008 über  die Kosten und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR 
173.320.2]). Wurde,  wie  im vorliegenden Fall,  keine Kostennote  ein-
gereicht, setzt das Gericht die Entschädigung auf Grund der Akten fest 
(Art.  14 Abs. 2  VGKE). Das Gericht  erachtet  eine entsprechend ge-
kürzte Parteientschädigung in Höhe von Fr. 2'500.– (inkl. MwSt.)  als 
angemessen  (Art.  64  Abs. 1  VwVG i.V.m. Art.  7  Abs. 2,  Art.  9  und 
Art. 14 VGKE).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziffer 1 des Dispositivs 
der  angefochtenen  Verfügung  vom  30.  April  2010  wird  insoweit 
geändert, als die Sanktion auf Fr. 442'800.– festgesetzt wird. 

Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.

2.
Der  Beschwerdeführerin  werden  Verfahrenskosten  von  Fr.  12'000.– 
auferlegt. Diese Verfahrenskosten werden nach Eintritt der Rechtskraft 
des  vorliegenden  Urteils  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 20'000.– verrechnet.  Der  Restbetrag  von  Fr.  8'000.– wird  der 
Beschwerdeführerin  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  dieses  Urteils  aus 
der Gerichtskasse zurückerstattet. 

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3.
Der  Beschwerdeführerin  wird  zulasten  der  Vorinstanz  eine 
Parteientschädigung von Fr. 2'500.– (inkl. MwSt.) zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die  Beschwerdeführerin  (Gerichtsurkunde;  Beilage:  Rück-
erstattungsformular)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. J162-0058; Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Philippe Weissenberger Patricia Egli

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14, Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  die  beschwerdeführende  Partei  in 
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 9. November 2010

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