# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e15b7b1d-39f4-56e6-b633-d0bdb191fed5
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-03-30
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 30.03.2017 602 2016 129
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-129_2017-03-30.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 129
602 2016 130

Arrêt du 30 mars 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Pierre Mauron, 
avocat 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 12 octobre 2016 contre la décision du 12 septembre 
2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. La société A.________ SA est propriétaire de locaux dans un bâtiment constitué en propriété 
par étages sur l’article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Ce bien-
fonds est situé en zone d’activité 1, laquelle est destinée aux activités industrielles et artisanales 
en application de l’art. 15 du règlement communal d’urbanisme (RCU).

La société D.________ SA a loué un local au rez-de-chaussée de ce bâtiment à partir du 1er juillet 
2013; des aménagements ont été entrepris pour pouvoir y exploiter un centre de fitness et de 
physiothérapie. 

Suite à une inspection des lieux effectuée par son service technique, la Commune de C.________ 
a dénoncé, le 25 septembre 2013, cette situation au Préfet du district de la Veveyse, en particulier 
le changement d'affectation – soit l'exploitation d'une salle de fitness et thérapeutique – qui n'est 
pas conforme à l'affectation de la zone.

La location de locaux à la société D.________ SA a été étendue à des locaux situés au 1er étage 
et au rez-de-chaussée à partir du 1er juillet 2014.

B. En 2014 et en 2015, la société A.________ SA a mis à l’enquête publique une demande de 
permis de construire (changement d’affectation) doublée d’une demande de dérogation au sens de 
l’art. 148 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1).

Après avoir recueilli les préavis des services concernés, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a émis un préavis défavorable le 1er décembre 2014, motivé par la non-
conformité du centre de fitness à la zone. La commune a également préavisé négativement la 
demande le 30 septembre 2014 et le 23 janvier 2015. 

C. Par décision du 12 septembre 2016, le Lieutenant de Préfet du district de la Veveyse a 
refusé à A.________ SA la mise en conformité de l’aménagement de locaux de physiothérapie et 
de fitness et la dérogation à l’art. 15 RCU; il a partant interdit le changement d’affectation. 
L'autorité intimée a rappelé qu'en application de l’art. 15 al. 1 RCU, seules des activités de 
services et commerciales directement liées à celles industrielles et artisanales étaient admises 
dans la zone. Elle a relevé que, puisqu'il n'existait aucun lien entre les activités industrielles et 
artisanales et un centre de fitness, ce projet n’était pas conforme à la zone d’activité 1. Elle a en 
outre considéré que les conditions permettant l'octroi d'une dérogation n'étaient en l'occurrence 
pas remplies.

D. Par mémoire du 12 octobre 2016, A.________ SA a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l’annulation de la décision 
attaquée et, principalement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction 
complémentaire et, subsidiairement, à l’octroi du permis de construire.

A l’appui de ses conclusions, la recourante invoque une violation de son droit d’être entendu en 
raison du défaut de motivation de la décision litigieuse. Par ailleurs, elle fait valoir une constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents. Elle souligne en particulier que les problèmes de 
parcages sauvages constatés par la police dans le quartier ne sauraient lui être imputés. Elle 
relève également la présence d’un cabinet de médecin et de psychologue dans le voisinage 
immédiat, activités également non conformes à la zone. Elle indique que le centre de fitness 
compte une quinzaine d'employés et que, par conséquent, il fait vivre plusieurs familles, de sorte 

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qu'il serait disproportionné de fermer ce commerce. Selon elle, sa bonne foi doit être admise, 
l’exploitation du fitness perdurant depuis plusieurs années maintenant. Sur le fond, elle considère 
que les conditions de l’art. 148 LATeC, permettant une dérogation aux prescriptions du RCU, sont 
réunies en l'espèce. Elle reproche au préfet de n'avoir procédé à aucune pesée des intérêts avant 
de rejeter sa demande. Elle insiste sur le fait qu’aucune zone ne prévoit la possibilité d’exploiter un 
centre de fitness tel que celui de la société D.________ SA. Selon elle, des zones d’activité sont 
tout à fait idoines pour accueillir une telle entreprise; elle en veut pour preuve une série de centres 
de fitness implantés dans d’autres communes. Elle explique que l’activité offerte dans un fitness 
peut également être qualifiée d’artisanale ou même encore de service en lien fonctionnel avec les 
activités industrielles et artisanales, puisque les employés de ces entreprises en sont les clients. 
Elle est d’avis que les multiples intérêts de la recourante à ce que l’exploitation des locaux litigieux 
puisse continuer doivent avoir le dessus sur le respect strict du plan d’aménagement local (PAL).

E. Dans sa prise de position du 16 novembre 2016, la commune conclut au rejet du recours. 
Elle relève qu'il est erroné d’avancer qu’aucune zone définie dans le PAL ne permettrait une 
activité commerciale; elle ajoute qu'en particulier, la zone centre serait idéale pour ce type 
d’infrastructure. Selon elle, plusieurs projets en cours de développement pourraient être occupés 
par un fitness et une prise de contact avec le service technique aurait permis d’obtenir des 
renseignements adéquats sur les possibilités y relatives. Elle estime que l'admission d’une 
dérogation constituerait un précédent qu’il convient d’éviter.

F. Dans ses observations du 21 novembre 2016, le lieutenant de préfet propose également le 
rejet du recours. Il indique que les motifs de sa décision, qui se fondaient notamment sur l’avis 
d’un service spécialisé, ont été communiqués à la recourante. Il souligne qu'il n'existe aucun 
intérêt privé prépondérant justifiant en l’espèce de se distancier de cet avis pour permettre une 
affectation non conforme au PAL et au plan d’aménagement de détail (PAD) "E.________".

G. Dans sa détermination spontanée du 12 décembre 2016, la recourante campe sur sa 
position en soutenant que les intérêts en faveur du maintien du centre de fitness ne sont pas 
uniquement financiers. 

H. La société D.________ SA (ci-après: intéressée) s’est déterminée le 15 décembre 2016. Se 
ralliant à la position de la recourante, elle produit au dossier différentes factures concernant les 
investissements consentis et explique que l’interdiction d’exploiter à l’endroit litigieux engendrerait 
la faillite de l’entreprise.

I. Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, 
dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du 
litige.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). La 
copropriétaire de l’immeuble, dont l’affectation pour laquelle la mise en conformité demandée a été 
refusée, est directement touchée par la décision, dont elle était d'ailleurs destinataire. Le Tribunal 
cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.

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b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi 
prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
matière de permis de construire.

2. La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu dès lors qu'elle estime la 
décision querellée insuffisamment motivée. 

a) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., par l'art. 6 § 1 CEDH et par l'art. 57 
CPJA, comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du 
dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa). 

Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve 
et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, 
apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que l’autorité mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que 
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause 
(ATF 121 I 54 consid. 2c). 

b) Dans sa décision, se référant aux préavis défavorables du SeCA et de la commune, le 
lieutenant de préfet explique qu’il estime que l’activité d’un centre de fitness ne tombe pas sous la 
définition d’activité industrielle ou artisanale et qu’il n'existe aucune raison de permettre une 
dérogation au RCU en application de l’art. 148 LATeC. Cette motivation succincte est néanmoins 
suffisante pour permettre à la recourante de saisir la portée de la décision. Il ne fait aucun doute 
que les intéressés se sont rendus compte de l’impact sur leurs droits car ils ont recouru – en ce qui 
concerne la propriétaire – et se sont déterminés en procédure – en ce qui concerne la locataire –, 
en motivant amplement leur point de vue. 

Il résulte de ce qui précède que le grief tiré d'une violation du droit d'être entendu doit être écarté.

3. a) Selon le prescrit de l’art. 167 LATeC, lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux 
sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le 
préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés 
à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit 
un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en 
vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse 
d'emblée exclue (al. 2).

b) En l'espèce, le lieutenant de préfet a procédé à l’application de cette disposition, en 
invitant la recourante à déposer une demande de permis de construire pour l’affectation qu’elle 
donne aux locaux qu'elle loue à la société D.________ SA en zone d’activité. Examinant cette 
demande, il est parvenu à la conclusion qu’il lui était impossible d’octroyer cette autorisation.

4. a) Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 
LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j 
LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux 
conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction 
respecte le droit public et est conforme aux règles applicables (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). C'est en l'occurrence ce qu'a fait le lieutenant de 

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préfet qui, en refusant le permis sollicité, a constaté que le projet n’était pas conforme au plan 
d’aménagement local.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la 
zone concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2).

L’art. 50 LATeC prévoit différents types de zones à bâtir. Celles-ci peuvent être subdivisées 
notamment en: a) zones de centre; b) zones mixtes; c) zones résidentielles; d) zones d’activités; 
e) zones d’intérêt général; f) zones libres (al. 1). La réglementation communale peut admettre dans 
une zone des constructions d’un autre genre que celui qui est prévu, dans la mesure où elles sont 
compatibles avec l’affectation prépondérante (al. 2).

Selon l’art. 54 LATeC, les zones d’activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, 
de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d’autres zones en raison des nuisances qu’elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être 
admises à l’intérieur des volumes bâtis (al. 3).

Selon l’art. 26 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), les prescriptions de la 
réglementation communale fixent notamment le caractère et les buts de chaque zone (let. a) et les 
possibilités, les restrictions et les interdictions de construire, ainsi que les autres limitations du droit 
de propriété (let. c).

L’art. 15 RCU prévoit que la zone d’activité 1 de la Commune de C.________ est destinée aux 
activités industrielles et artisanales qui, par les nuisances qu’elles provoqueraient, ne pourraient 
être implantées dans d’autres zones. Les constructions destinées à l’habitation sont interdites. Les 
logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à l’intérieur des 
volumes bâtis. Seules les activités de services et commerciales directement liées aux activités 
industrielles et artisanales sont admises dans la zone. Dans la décision d’approbation du 8 juillet 
2015, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a précisé, 
au sujet de cet article, que «conformément au PDCant, dans les ZACT d'importance cantonale, les 
activités commerciales ne sont pas admises. La DAEC demande de remplacer le terme 
"commerciales" par "locaux de vente liés aux activités"». La version du RCU actuellement soumise 
pour approbation à la DAEC reprend cette modification dans le nouvel art. 13 RCU (ancien art. 15 
RCU) comme suit: "Seules les activités de services et locaux de vente directement liées aux 
activités industrielles et artisanales sont admises dans la zone." On terminera par le constat que le 
PAD "E.________" applicable à la parcelle litigieuse ne contient pas d’autres restrictions.

La zone d’activité 4 connaît également une précision similaire (avec la même remarque de la 
DAEC dans sa décision d’approbation) quant à la nécessité du lien direct entre les activités 
permises dans cette portion du territoire communal et les activités commerciales et de services 
(art. 18 RCU). On notera que dans la zone d’activité 2, réservée à des activités industrielles 
légères et artisanales légères, une telle restriction explicite fait défaut (art. 16 RCU). En zone 
d’activité 3 en revanche, sont expressément permises les activités de services et commerciales 
(art. 17 RCU).

Selon son art. 1, le RCU fixe les prescriptions relatives au plan d’affectation des zones et à la 
police des constructions. Afin d’assurer un développement rationnel et harmonieux de la 

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commune, il fixe pour chacune des zones, des objectifs d’aménagement qui servent de référence 
pour l’examen des demandes de permis de construire.

Finalement, afin d’augmenter le potentiel de développement économique, le canton inventorie, 
dans son plan directeur cantonal (PDCant), les terrains dans le cadre de zones d’importance 
cantonale. Celles-ci sont réparties sur sept pôles de développement, soit un par district, dont celui 
de C.________. Cette mesure, complétée par le choix de secteurs stratégiques, dont fait 
également partie C.________, a été prise dans le souci de mettre à disposition de l’économie 
suffisamment de terrains propres aux activités, notamment industriels et artisanaux. Le rapport du 
PDCant précise que les communes réexaminent la destination des zones d’activités d’importance 
cantonale autorisant les activités commerciales. Elles choisissent si elles souhaitent maintenir 
cette destination ou non.

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal 
n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de 
rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres 
dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du 
législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte 
légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux 
de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée 
et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la 
justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux 
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec 
d'autres dispositions légales. En outre, il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle 
lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un 
point qu'elle devrait régler, ou à une lacune occulte lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une 
règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle 
considérée ou d'une autre règle légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en revanche 
pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable au regard du sens et 
du but de la loi (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 et les arrêts cités). Ces règles d'interprétation 
s'appliquent également aux règlements communaux de police des constructions (arrêt TF 
1A.137/1999 du 23 novembre 2000 consid. 3a). Même si les communes disposent d'une 
autonomie protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur 
affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation d'une norme du règlement 
communal de police des constructions qui irait à l'encontre de son texte ou de son but (arrêt TF 
1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3).

c) En l’espèce, l'interprétation du lieutenant de préfet, selon laquelle un centre de fitness 
n’est pas conforme à la zone d'activité 1, correspond tant au texte de l'art. 15 RCU qu'à la volonté 
des autorités communales, telle qu'elle peut se déduire de la dénonciation, du préavis dans le 
cadre de la procédure de permis de construire ou encore de sa détermination sur le présent 
recours.

Il y a d'emblée lieu de souligner qu’un centre de fitness ne peut manifestement pas être qualifié 
d’activité industrielle ou artisanale, seules activités permises en zone d’activité 1. 

Certes, selon la jurisprudence, d’autres activités sont permises dans une zone si celles-ci sont en 
lien fonctionnel avec le caractère de la zone. La recourante se prévaut de ce principe en arguant 
que les employés des entreprises voisines seraient les clients du centre de fitness. Or, un tel 
argument est contraire au texte légal et à l’interprétation qui y est donnée dans la décision 

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d’approbation. Il a été voulu sans équivoque que les activités commerciales et de services doivent 
avoir un lien direct avec l’activité artisanale ou industrielle, ce qui n’est manifestement pas le cas 
pour un centre de fitness indépendant. Manifestement, le législateur pensait à des activités 
résultant directement de l’activité principale (locaux de vente pour les produits fabriqués etc.). 
L’activité sportive des employés des entreprises situées dans ce secteur pourrait au plus être 
considérée comme indirectement liée à l’industrie ou l’artisanat. Une interprétation aussi extensive 
permettrait cependant l’installation de toute sorte d’entreprises de services et commerciales à cet 
endroit. Or, ce n’est précisément pas la volonté de la commune ni d’ailleurs de celle du 
planificateur cantonal tel qu’exprimée dans le PDCant. En effet, on doit retenir que C.________ se 
situe, selon le PDCant, dans un pôle de développement, ce qui implique une attention particulière 
quant à l’utilisation des zones d’activités qui doivent être réservées à l’implantation des entreprises 
conformes à celles-ci.

Partant, pour garantir l'affectation prioritaire de la zone à l'artisanat et à l’industrie dans un pôle de 
développement, il se justifie d’interdire l’implantation d’un centre de fitness. 

Dans ce contexte, on relève de surcroît qu’un centre de fitness utilise une grande surface d’un 
bâtiment. En effet, on constate en l’occurrence que, sur les 4 niveaux du bâtiment, totalisant une 
surface brute de plancher d’environ 2'300 m2 (cf. fiche de requête de permis de construire initial du 
6 novembre 2009), l’intéressée loue, selon les contrats de bail produits, une surface d’environ 430 
m2 répartie sur deux étages. Ainsi, les surfaces affectées au centre de fitness par rapport à celles 
vouées à des activités artisanales représentent une part non négligeable, à savoir presque 20 % 
de la surface totale. Une telle proportion n'est pour ce seul motif également pas admissible dans 
une zone affectée aux activités artisanales et industrielles.

La commune signale clairement qu’elle ne voulait, en sa qualité de planificateur local, pas perdre 
des surfaces au détriment des possibilités qui doivent être offertes à l'artisanat et à l’industrie dans 
la zone en question. Hormis le fait que cette analyse est partagée par les autorités cantonales, 
l’interprétation opérée par la recourante viendrait léser l’autonomie communale. Il était clairement 
dans l'intention du législateur communal de n'autoriser aucune activité de service ou commerciale 
indépendante. Il s'agit donc non pas d'une zone d’activité mixte au sens par exemple de l’art. 17 
RCU, ouverte alternativement aux activités artisanales, de commerce et de services, mais bien 
d'une zone vouée aux activités artisanales et industrielles où la vente et le service ne sont 
autorisés que sous certaines conditions très strictes.

Il existe un intérêt public important à ce que cette affectation prioritaire soit respectée, comme 
expliqué dans la décision d’approbation du PAL et dans le PDCant. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs 
également déjà jugé que les communes devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment de terrains 
disponibles dans les zones artisanales pour des activités artisanales et ne pas tolérer d'autres 
affectations de façon inconsidérée (arrêt TF P.711/1977 du 13 juillet 1977 consid. 2c, in ZBl 
78/1977 p. 506 cité par WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 36 ad art. 22 p. 542). 
Ce principe vaut également pour l’installation d’un centre de fitness dans la zone litigieuse. 

Si la recourante et l'intéressée se prévalent de leur bonne foi, celle-ci ne se fonde manifestement 
pas sur un renseignement erroné qu’elles auraient obtenu de la part d’une autorité compétente 
relative à la licéité de l’implantation du centre de fitness en zone d’activité 1 de la Commune de 
C.________. Partant, la bonne foi ne justifie pas la dérogation aux normes applicables. La 
recourante, respectivement, la locataire doivent de surcroît être rendues attentives au fait qu’il leur 
incombait de prendre des renseignements quant aux affectations possibles dans cette zone. De 
plus, le contrat de bail a été élargi alors que la problématique ici litigieuse était déjà connue.

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Enfin, on ne saurait manifestement se référer à quelques centres de fitness qui seraient également 
installés en zone d’activité pour soutenir l’interprétation de la recourante. Premièrement, il serait 
problématique d'imputer à une commune le comportement d'une autre commune. Deuxièmement, 
l’interprétation des RCU se fait en fonction des circonstances locales.

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de constater que l’implantation d’un centre de fitness en zone 
d’activité 1 du PAL de la Commune de C.________ n’est pas conforme à l’affectation de dite zone.

5. La recourante fait valoir qu'elle devrait pouvoir bénéficier d'une dérogation à l’art. 15 RCU 
sur la base de l'art. 148 LATeC.

a) Selon l'art. 148 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du règlement 
d'exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition qu'elles 
soient justifiées par des circonstances particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts 
prépondérants publics ou privés (al. 1).

Le message n° 43 du Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions précise explicitement que le passage de la 
compétence au préfet, introduit avec la nouvelle LATeC, permet de renforcer le principe selon 
lequel la dérogation doit rester l'exception: dans la pratique, il est en effet apparu que certaines 
communes ont eu tendance à vouloir en faire la règle lorsque les prescriptions de leur règlement 
communal d'urbanisme ne leur semblaient plus adaptées ou que leur application avait des effets 
non voulus à l'origine. Les conditions principales, communes à tous les cas de dérogation, sont 
l'existence de circonstances spéciales et l'absence d'un intérêt prépondérant (public ou privé) 
opposé à l'octroi de la dérogation. Cette formulation donne une marge d'appréciation suffisante 
aux autorités qui devront néanmoins se montrer cohérentes dans leurs différentes décisions et 
garder à l'esprit que les dérogations doivent être sérieusement motivées et envisageables (p. 16 
ad ch. 3.10).

Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 148 LATeC, ne doivent pas 
nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation 
classiques. Une dérogation peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de 
la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les 
objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution 
reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une 
dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi 
l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal 
ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Pour cette raison, une dérogation ne saurait 
être délivrée si elle s'oppose au sens et au but de la norme (arrêt TF 1C_196/2007 du 27 février 
2008 consid. 5.3-4). 

Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation ne doit pas porter atteinte à des intérêts prépondérants 
publics ou privés (ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern du 9 juin 1985, 
4ème éd. 2013, n° 6 et 7 ad art. 26/27 p. 369). Ainsi, lorsque l'existence d'une circonstance 
particulière est démontrée, l'autorité doit encore procéder à la pondération des intérêts publics et 
privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter, et les intérêts du 
propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation. Partant, des raisons purement économiques ou 
l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne 
suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêts TF 1C_196/2007 précité consid. 5.3; 
P.791/1987 du 28 octobre 1987 consid. 3). En revanche, l'autorisation dérogatoire se justifie 
lorsque l'application d'une prescription irait à l'encontre du but visé ou causerait au propriétaire un 

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préjudice excessif (ATF 117 Ib 125 consid. 6d; arrêt TC FR 602 2008 117 consid. 4b). De même, 
l'inadéquation des prescriptions légales à la forme, la situation ou la topographie d'une parcelle 
pourrait en principe fonder la délivrance d'une dérogation. Il en irait de même lorsque la solution 
strictement légale aurait pour effet la réalisation d'un ouvrage mal intégré ou disharmonieux (arrêt 
TA FR 2A 01 8 du 13 mars 2001 consid. 3; pour le tout, arrêts TC FR 602 2011 43 du 8 février 
2012 consid. 5; 602 2014 103 du 6 mars 2015).

b) En l'espèce, on ne peut déceler le moindre indice selon lequel on serait objectivement 
en présence d'une situation particulière permettant de déroger aux règles d'urbanisation telles que 
prévues dans le RCU, lesquelles réservent le secteur litigieux aux activités industrielles et 
artisanales. Il a été démontré au consid. 3 ci-dessus qu’il existe un intérêt public manifeste à 
réserver les locaux situés dans cette zone à l’affectation prévue dans le PAL. De toute évidence, la 
commune peut organiser son territoire en prévoyant des zones d’activité réservées à l’industrie et 
à l’artisanat et procéder à une application stricte de ses dispositions. Elle a en outre souligné 
qu’elle craint la création d’un précédent qu’il s’agit d’éviter et a chargé son service technique des 
investigations afin de vérifier s'il existe d’autres activités dans ce même secteur non conformes à 
la zone. La commune est ainsi décidée à faire respecter le règlement communal, ce qui consiste 
en un intérêt public important, en particulier au regard des principes de la légalité et du traitement 
égalitaire des administrés. Si on admettait la dérogation dans les circonstances de l'espèce, on 
risquerait de vider l’art. 15 RCU de son sens – à tout le moins partiellement –, puisque cela aurait 
pour effet que toutes sortes d’activités de services et commerciales pourraient s’y installer. Par 
conséquent, on ne tiendrait plus compte des critères que la commune a désignés pour définir le 
caractère de cette zone. On contreviendrait de plus également au PDCant en ce qui concerne le 
but de porter, dans les pôles de développement cantonaux, une attention particulière à mettre 
suffisamment de terrains à disposition pour des activités industrielles et artisanales. On terminera 
par le constat qu’il existe, selon les explications de la commune, d’autres zones susceptibles 
d’accueillir un centre de fitness sur le territoire de celle-ci. Partant, il n’y a pas lieu de recourir à 
une dérogation pour l'implantation dudit centre à C.________.

Les arguments avancés par la recourante pour justifier la dérogation sont essentiellement liés à 
ses intérêts financiers. Ce seul intérêt financier de la recourante et de l'intéressée – qui devaient 
être au courant des exigences de l’art. 15 RCU avant d'entreprendre les travaux en lien avec le 
centre de fitness – ne suffit manifestement pas pour admettre la présence d'une situation 
particulière ou d'un intérêt privé prépondérant à l'intérêt public. Il y a lieu de préciser de surcroît 
que les investissements du 1er étage ont été entrepris en connaissance de la situation relative à la 
non-conformité à la zone. Pour sa part, la commune a agi dans des délais très brefs, puisqu’elle a 
inspecté les locaux, pris en location en août 2012, déjà en septembre 2013. Le fait que 
l’exploitation a continué depuis ne saurait pas non plus justifier une dérogation, pas plus que le fait 
que l'intéressée a conclu des contrats de travail avec ses employés. Les raisons invoquées par la 
recourante et l'intéressée pour justifier l’octroi de la dérogation – telles que faillite, investissements, 
emplois – constituent en réalité les conséquences éventuelles de la démarche illégale, dont elles 
sont elles-mêmes responsables. Ainsi qu’exposé ci-dessus (cf. consid. 5a), l’art. 148 LATeC ne 
cautionne pas une politique de fait accompli contraire aux buts et à la volonté du législateur. C’est 
dans ce sens que les intérêts que la recourante estime être publics (garantir le revenu de plusieurs 
familles) restent finalement des intérêts qui ne sont pas prépondérants en l’espèce.

C'est dès lors à juste titre que les autorités n'ont pas envisagé de recourir à l'art. 148 LATeC pour 
autoriser l’affectation litigieuse.

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6. Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision du lieutenant de préfet du 
12 septembre 2016 confirmée.

La demande tendant à l’octroi de l’effet suspensif, dans la mesure où une telle requête est 
possible en présence d’une décision négative (refus du permis), devient sans objet (602 2016 
130). 

7. Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon l’art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais 
de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Pour le 
même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du Lieutenant de Préfet du district de la Veveyse du 12 septembre 2016 
est confirmée.

II. Les frais de procédure sont mis par CHF 3'000.- à la charge de la recourante. Ils sont 
compensée avec l'avance de frais.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 30 mars 2017/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure