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**Case Identifier:** e89fbc93-c2d8-581a-ba82-f92fd8c8eb75
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-04
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 04.10.2016 A/800/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-800-2014_2016-10-04.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/800/2014-LCI ATA/834/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 4 octobre 2016 

3ème section 

   dans la cause 

 

CAISSE DE PRÉVOYANCE PROFESSIONNELLE ET SOCIALE DE GENÈVE 
représentée par Me Jean-Marc Siegrist, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DU LOGEMENT ET DE 
L'ÉNERGIE - OAC 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
17 décembre 2015 (JTAPI/1468/2015) 

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A/800/2014 

EN FAIT 

1.  La caisse de prévoyance professionnelle et sociale de Genève (ci-après : la 
CPPS) est propriétaire de la parcelle n° 2'345 (ci-après : la parcelle), feuille 19 de 
la commune de Chêne-Bougeries (ci-après : la commune). La parcelle fait l’objet 
du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 29'241, adopté le 2 février 2005 
par le Conseil d’État. 

2.  Le 27 juin 2008, la CPPS a déposé, auprès du département des constructions 
et des technologies de l’information, devenu depuis le département de 
l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le DALE ou le 
département) cinq demandes d’autorisation de construire (ci-après : DD) sur la 
parcelle : 

- une DD n°102’211 portant sur le projet d’un bâtiment de bureau ; 

- une DD n°102'212 portant sur le projet de trois immeubles de 
logements ; 

- une DD n°102'213 portant sur le projet de trois immeubles de 
logements ; 

- une DD n°102'214 portant sur le projet de trois immeubles de 
logements ; 

-  une DD n°102'215 portant sur le projet d’un bâtiment de logements. 

3.  Le 22 septembre 2009, la CPPS a approuvé les conditions fixées par le 
département pour l’application des normes de la zone de développement, ceci 
pour les cinq DD. Les conditions financières prévoyaient une taxe d’équipement 
public de CHF 451'612.- pour la DD n°102'211, CHF 271'678.- pour la  
DD n°102'212, CHF 346'976.- pour la DD n°102'213, CHF 253'765.- pour la  
DD n°102'214 et CHF 174'777.- pour la DD n°102'215. 

4.  Le 18 novembre 2009, le Conseil d’État a, par cinq arrêtés distincts, autorisé 
l’application des normes de la 3ème zone aux bâtiments à construire relatifs à 
chaque DD. Les accords du 22 septembre 2009 demeuraient annexés comme 
partie intégrante de chaque arrêté. 

5.  Le 30 novembre 2009, le DALE a délivré les cinq autorisations de 
construire sollicitées. 

6.  Par bordereaux du 21 juin 2010, le DALE a facturé à la CPPS les montants 
relatifs à la taxe d’équipement public, à savoir CHF 451'612.- pour la  

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DD n°102'211, CHF 271'678.40 pour la DD n°102'212, CHF 346'976.70 pour la 
DD n°102'213, CHF 253'765.05 pour la DD n°102'214 et CHF 174'777.40 pour la 
DD n°102'215. 

  Chaque bordereau portait la mention : « En cas de contestation, le présent 
bordereau, valant décision administrative, peut faire l’objet d’un recours adressé 
dans les trente jours à compter de sa notification à la commission de recours en 
matière administrative ». 

7.  Les 8 et 12 juillet 2010, le département a délivré des autorisations de 
construire complémentaires dans le cadre des DD 102'212, 102'214 et 102'215. 

8.  En octobre 2012, la Cour des comptes a rendu un rapport intitulé « audit de 
légalité et de gestion, département de l’urbanisme, taxe d’équipement » (ci-après : 
le rapport n° 59). 

9.  Le 21 février 2013, le maire de la commune a indiqué, dans un courrier 
adressé à l’agence immobilière mandataire de la CPPS, que dans la mesure où 
aucune cession au domaine public communal n’était prévue dans le périmètre du 
PLQ, et que la commune ne serait pas astreinte à réaliser d’éventuels travaux 
d’aménagement de voies de communication publique situées en limite du PLQ, 
elle « ne saurait faire valoir d’éventuels frais au titre de la taxe d’équipement ». 

10.  Le 18 mars 2013, la CPPS s’est adressée au département.  

  Les factures du 21 juin 2010 avaient été laissées en suspens ensuite des 
négociations qu’elle avait engagées avec la commune. Ces négociations étaient 
parvenues à chef, la commune renonçant à lui demander le paiement de la taxe 
d’équipement. Le département était invité à lui confirmer qu’il acceptait sans 
réserve cette détermination et qu’il annulait purement et simplement lesdites 
factures. 

11.  Le 22 octobre 2013, le directeur du service des plans d’affectation et 
requêtes (ci-après : le PAR) du département a répondu à la CPPS. 

  L’acte de dégrèvement attendu nécessitait une réponse complémentaire au 
sein du département. Une récente directive interne l’empêchait d’annuler cette 
créance de son propre chef. Il cherchait une solution et lui communiquerait une 
réponse début novembre. 

12.  Le 22 novembre 2013, la cheffe du service Arve-Lac du PAR (ci-après : la 
cheffe de service) a répondu à la CPPS. Elle donnait suite à un entretien 
téléphonique du 20 novembre 2013. 

  Dans le cadre de leur demande de dégrèvement, elle souhaitait disposer des 
documents relatifs à une convention entre la commune et la CPPS concernant des 

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droits à bâtir que cette dernière aurait laissés à la première. En compensation, la 
commune se serait engagée à ne pas prélever de taxes. 

13.  Le 24 décembre 2013, par l’intermédiaire de son conseil nouvellement 
constitué, la CPPS s’est adressée au PAR. 

  Lors de la délivrance des autorisations de construire, la taxe d’équipement 
lui avait été facturée. Le règlement de ces factures avait été laissé en suspens, avec 
l’accord du département, la CPPS ayant décidé de réaliser à ses frais tous les 
équipements publics du périmètre considéré, y compris la rénovation de la « villa 
Moreillon » (ci-après : la villa) mise gracieusement à la disposition de la 
commune pendant cinquante ans. 

  La commune ayant renoncé à faire valoir des frais au titre de la taxe 
d’équipement, elle avait interpellé le département le 18 mars 2013. Ce dernier 
n’avait pas répondu mais avait laissé entendre, au début du mois de décembre 
2013, qu’une nouvelle directive, aux termes de laquelle les taxes d’équipement 
devaient être prélevées dans tous les cas, avait été adoptée. Elle entendait 
contester « le principe ressortant de cette directive » et sollicitait la notification 
d’une décision. 

14.  Le 13 février 2014, le département a adressé cinq courriers, intitulés 
« factures échues », à la CPPS.  

  Conformément à la nouvelle pratique administrative en matière de taxe 
d’équipement entrée en vigueur le 1er août 2013, il lui adressait « ci-jointe une 
facture à payer qui rempla[çait] le bordereau de l’invitation à payer qu’[elle] avait 
précédemment reçue ». En cas de contestation, le bordereau pouvait faire l’objet 
d’un recours au Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI). 

  Le premier bordereau concernait la DD n° 102'211 et portait sur un montant 
de CHF 451'612.-. Le deuxième concernait la DD n° 102'212 et portait sur un 
montant de CHF 271'678.40. Le troisième bordereau avait trait à la DD  
n° 102'213 et portait sur la somme de CHF 346'976.70. Le quatrième bordereau 
était en lien avec la DD n° 102'214 et portait sur un montant de CHF 253'765.05. 
Enfin, le cinquième bordereau avait trait à la DD n° 102'215 et portait sur la 
somme de CHF 174'777.40. Ces bordereaux étaient tous datés du  
31 décembre 2013. 

15.  Le 17 mars 2014, par actes séparés, la CPPS a recouru contre les cinq 
bordereaux auprès du TAPI. Elle a conclu à leur annulation. 

  La commune avait confirmé que la réalisation du PLQ n’avait engendré 
aucun frais d’équipement public. En l’absence de frais, aucune taxe ne pouvait 
être perçue. Au demeurant, la participation aux frais d’équipement avait fait 

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l’objet d’une convention entre elle et la commune. Elle avait décidé d’assumer 
seule l’intégralité des coûts. 

  Le département, qui ne pouvait se fonder sur sa nouvelle pratique, avait par 
ailleurs violé les principes de couverture des frais et d’équivalence. 

  Ces recours ont été enregistrés sous les numéros de cause A/800/2014, 
A/801/2014, A/802/2014, A/805/2014 et A/808/2014. 

16.  Le 4 avril 2014, le DALE a conclu, préalablement à la jonction des causes, 
et, principalement, au rejet des recours. 

  Les bordereaux qui contenaient la taxe avaient été notifiés le 21 juin 2010. 
À défaut d’avoir fait l’objet de recours dans le délai, ils étaient entrés en force et 
les recours du 17 mars 2014 étaient tardifs. 

  Les bordereaux du 13 février 2014 n’étaient pas « à proprement parler » des 
nouvelles factures donnant lieu à la restitution d’un délai de recours. Les 
facturations effectuées le 13 février 2014 ne modifiaient ni n’annulaient les 
factures du 21 juin 2010 dont les montants et l’objet étaient identiques. 

  Pour pallier l’absence de comptabilisation des débiteurs dans les comptes de 
l’État mise en évidence par la Cour des comptes dans le rapport n° 59, le 
département avait apporté des modifications à la comptabilité financière intégrée 
(ci-après : CFI). L’émission de nouveaux bordereaux constituait l’étape préalable 
et nécessaire à cette démarche. Les anciennes factures étaient remplacées par 
celles du 13 février 2014, lesquelles étaient cette fois enregistrées sur le plan 
informatique. Les factures litigieuses étaient ainsi des rappels contre lesquels on 
ne pouvait recourir. 

  La mention des voies et délais de recours sur les bordereaux envoyés le  
13 février 2014 était une erreur qui ne pouvait conduire à la restitution d’une voie 
de recours qui n’existait pas. 

17.  Le 6 mai 2014, la CPPS a persisté dans ses conclusions et arguments. 

  Le DALE ne pouvait prétendre que les bordereaux litigieux n’étaient que de 
simples rappels de ceux notifiés le 21 juin 2010, les bases de calcul ayant  
entre-temps radicalement changé. Comme l’avait confirmé la commune, aucun 
frais d’équipement ne serait assumé par les autorités publiques, la CPPS prenant 
en charge l’entier du coût des travaux nécessaires sur le chemin de la Chevillarde, 
la création d’un espace de verdure avec des cheminements piétonniers, le 
déplacement d’un arrêt de bus et la rénovation de la villa. En réclamant 
abstraitement à la CPPS les montants de frais d’équipement qu’elle avait déjà 
réalisés à ses propres frais, le département avait violé les principes de couverture 

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des frais et d’équivalence et ses décisions étaient nulles. La nullité pouvait être 
invoquée en tout temps. 

  Le département avait adopté un comportement contradictoire et violé le 
principe de la bonne foi. Enfin, l’indication erronée des voies de droit lui 
permettait de valablement recourir au TAPI. 

18.  Le 30 mai 2014, le département a persisté dans ses conclusions. 

  La CPPS se prévalait d’éléments postérieurs à l’entrée en force des 
bordereaux notifiés le 21 juin 2010. Ce faisant, elle admettait implicitement que 
ses recours étaient tardifs, les moyens invoqués relevant tout au plus de la révision 
ou de la reconsidération, demandes que le TAPI n’avait pas la compétence 
d’examiner. Le département n’avait pas violé le principe de la bonne foi.  

19.  Le 26 juin 2014, le TAPI a ordonné la jonction des causes sous le  
n° A/800/2014. 

20.  Le 1er septembre 2014, le TAPI a tenu une audience de comparution des 
parties et d’enquêtes. Il a entendu, en qualité de témoins, le directeur du PAR, 
devenu depuis la direction du développement urbain – région rive gauche, puis la 
cheffe de service. 

 a. En juillet 2013, toutes les demandes de dégrèvement reçues avaient été 
suspendues dans l’attente d’une directive en la matière sur laquelle la direction du 
département travaillait suite à l’intervention de la Cour des comptes. Auparavant, 
le département entrait en matière sur les demandes de dégrèvement dans la mesure 
où il était attesté par pièces que la commune n’avait pris en charge aucun frais 
d’équipement ou ne souhaitait pas faire valoir un droit au montant relatif à la taxe 
d’équipement. En parallèle, il y avait la voie des demandes de révision. Le 
département distinguait les deux procédures. 

  Le courriel du 22 octobre 2013 avait eu pour but de faire patienter la CPPS. 
Il convenait en effet de confirmer la position de la commune et de vérifier les 
pièces pertinentes. Sous l’ancienne pratique, si toutes les pièces avaient été 
fournies, la CPPS aurait obtenu satisfaction. À la fin de l’année 2013, le 
traitement de ce type de dossiers avait été transféré au service financier. Au 
moment de ce transfert, la copie de la convention passée avec la commune, pièce 
qui avait été demandée à la CPPS à l’occasion du courriel 22 novembre 2013, 
n’avait pas été produite. Si avant que la Cour des comptes intervienne la 
production du seul courrier de la commune du 21 février 2013 aurait été 
suffisante, tel n’était plus le cas, la production de la convention étant nécessaire. 

 b. Les représentants du DALE ont expliqué qu’il était possible, comme le 
prétendait le CPPS, que le département « ait effectivement donné son accord à la 
suspension du règlement des factures lorsqu’elles ont été émises ». Ils n’avaient 

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toutefois pas retrouvé de traces écrites à ce sujet. Selon la nouvelle pratique 
administrative, une annulation de créance n’était possible que lorsque 
l’autorisation de construire était au final annulée par la justice ou lorsque son 
bénéficiaire décidait de ne pas en faire usage. S’agissant de la modification du 
montant de la créance, seule était possible la révision. Dans le cas présent, la 
convention n’avait toujours pas été produite. 

  L’État ne renonçait pas à la perception de la taxe d’équipement au motif que 
la commune y renonçait et/ou n’avait aucun équipement à installer. L’État était 
compétent pour percevoir les taxes d’équipement. Il arrivait que l’argent encaissé 
ne soit provisoirement reversé à personne, jusqu’à un éventuel besoin ultérieur 
formulé par la commune. 

 c. La CPPS a pour sa part expliqué que des discussions avec le département 
avaient eu lieu dès 2009. À l’époque, il lui avait été répondu qu’un courrier de la 
commune précisant qu’elle ne procéderait à aucun équipement suffisait. La 
position du département à l’époque avait conditionné les échanges qu’elle avait 
eus avec la commune. 

 d. Le TAPI a imparti à la CPPS un délai au 30 octobre 2014 pour produire tout 
échange de correspondance avec le département quant à la suspension du 
règlement des taxes d’équipement, la liste des travaux d’équipement effectués et 
pris en charge par elle-même, avec indication du coût y relatif et enfin une 
convention passée avec la commune faisant état de la répartition des coûts 
d’équipement et autres accords formulés dans ce cadre. À la demande de la CPPS, 
ce délai a été prolongé au 30 juin 2015. 

21.  Le 30 juin 2015, la CPPS a transmis au TAPI la liste des travaux 
d’équipement effectués et pris en charge par elle. Elle comportait les coûts 
d’aménagements des cheminements ouverts au public construits à l’intérieur du 
site pour CHF 187'920.-, les frais relatifs à la pose de l’éclairage pour  
CHF 44'280.-, un ouvrage de rétention d’eau pour CHF 474’120.-, des travaux de 
maçonnerie et des ouvrages effectués par les services industriels de Genève pour 
respectivement CHF 50'803.- et CHF 341'518.-, et enfin le déplacement d’un 
abribus devisé à plus de CHF 540'000.-. 

  La CPPS a également produit la copie d’une convention du 29 juin 2015 
entre elle et la commune (ci-après : la convention). Il ressortait de celle-ci que les 
parties signataires avaient mené des discussions portant sur les aménagements 
relatifs au PLQ. Il avait alors été prévu que la commune interviendrait auprès du 
département en vue d’obtenir que la CPPS soit dispensée du paiement de la taxe 
d’équipement. Pour sa part, la CPPS prenait en charge les frais d’équipement 
mentionnés ci-dessus, ainsi que la rénovation et la mise à disposition gracieuse de 
la villa pour une durée de cinquante ans. 

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  En revanche, elle n’était pas en mesure de fournir d’autres pièces destinées à 
établir qu’elle aurait entrepris un échange de correspondance avec le département 
en vue de suspendre le règlement des taxes d’équipement. Les déclarations des 
témoins devant le TAPI permettaient toutefois de comprendre que la facturation 
des taxes d’équipement « avait bel et bien été suspendue depuis leur envoi en été 
2010 jusqu’à l’été 2014 ». 

22.  Le 3 août 2015, le DALE a persisté dans ses conclusions. 

  S’agissant des pièces produites, seul le déplacement d’un abribus relevait 
d’infrastructures publiques. Les autres travaux concernaient des équipements 
privés ou de raccordement. Ce type d’équipement était construit et totalement 
financé par les propriétaires puisqu’il leur était essentiellement destiné. Quant à la 
rénovation de la villa, elle ne relevait pas non plus de la taxe d’équipement. 

  La convention n’était pas opposable au département et le demande de 
renonciation à la taxe qu’elle contenait n’était pas fondée. 

23.  Par jugement du 17 décembre 2015, le TAPI a déclaré irrecevables les 
recours du 17 mars 2014. 

 a. L’indication erronée d’une voie de droit n’avait pas pour effet de créer une 
voie de droit inexistante. Dès lors, la CPPS ne pouvait se prévaloir de celle 
figurant par erreur sur les bordereaux querellés, à savoir ceux datés du  
31 décembre 2013 et envoyés le 4 avril 2014, 

 b. Les bordereaux querellés portaient sur le paiement concret des montants 
fixés par les accords du 22 septembre 2009, facturés par les bordereaux du  
21 juin 2010 qu’ils ne faisaient que reprendre et contre lesquels aucun recours 
n’avait été formé en temps utile. Les bordereaux querellés ne modifiaient en rien 
les obligations figurant dans les bordereaux initiaux, lesquels étaient exécutoires. 
Il s’agissait de simples rappels, soit de décisions d’exécution contre laquelle la 
CPPS ne pouvait pas faire valoir de griefs quant au fond. Celle-ci aurait dû faire 
valoir les vices dont elle se prévalait à l’encontre des taxes litigieuses à l’occasion 
d’un recours qu’elle n’avait pas jugé utile de faire. Ces vices ne revêtaient, quoi 
qu’il en soit, pas un degré de gravité suffisant pour admettre leur nullité. La CPPS 
ne faisait pas valoir un droit inaliénable ou imprescriptible qui lui serait propre, 
une personne morale ne disposant au demeurant pas de tels droits. 

 c. La CPPS ne pouvait retirer aucun avantage du principe de la bonne foi pour 
être exemptée du paiement des taxes d’équipement. Il ne résultait en effet ni des 
pièces produites ni de l’instruction de la cause qu’une promesse de dégrèvement 
aurait été donnée à la CPPS, ou que le DALE se serait concrètement engagé à 
donner une suite favorable à la requête formulée par celle-ci en mars 2013. Au 
contraire, elle avait été informée en octobre 2013 des difficultés qui s’opposaient à 

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une entrée en matière sur sa demande dont l’instruction avait été abandonnée car 
elle n’avait pas fourni les documents qui lui avaient été réclamés.  

 d. Il convenait d’examiner si les courriers des 18 mars et 24 décembre 2013 
constituaient des demandes de reconsidération des accords du 22 septembre 2009, 
étant observé, d’une part, que lesdits courriers ne faisaient pas formellement 
allusion à une telle demande et, d’autre part, que la CPPS, assistée d’un avocat, ne 
le prétendait pas elle-même. Compte tenu des circonstances du cas d’espèce, et 
même à supposer que la CPPS ait sollicité une demande reconsidération, le 
département n’aurait pas été contraint d’entrer en matière sur cette demande. 

24.  Le 1er février 2016, la CPPS a recouru contre ce jugement auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative). Elle a conclu, « sous suite de dépens », à son annulation, et, cela 
fait, à l’annulation des bordereaux du 31 décembre 2013.  

 a. Pour l’essentiel, les faits avaient été correctement établis par le TAPI. 
Toutefois, le jugement attaqué était muet sur la période du 21 juin 2010 au  
18 mars 2013. Elle n’avait fait que suivre la pratique indiquée par le département 
selon laquelle la taxe d’équipement initialement facturée de manière automatique 
pouvait ensuite faire l’objet d’un dégrèvement, en cas d’accord trouvé entre le 
requérant et la commune du lieu de situation de l’immeuble. En conséquence, il 
n’était pas possible de lui reprocher de ne pas avoir contesté la taxation initiale de 
2010. Ce point était confirmé par le fait que le DALE avait accepté de suspendre 
le recouvrement de la taxe d’équipement pendant trois ans. Dès lors, les nouveaux 
bordereaux du 31 décembre 2013 devaient être assimilés à une décision de 
« reprise d’instance » ou à un refus d’avaliser l’entente intervenue entre elle et la 
commune. Les nouveaux bordereaux constituaient donc bien des décisions 
attaquables, décisions qu’elle avait d’ailleurs sollicitées dans son courrier au 
département du 24 décembre 2013. C’était en conséquence à tort que le TAPI 
avait déclaré irrecevables ses recours du 17 mars 2014. 

 b. Sous l’angle de la taxe d’équipement, le cas d’espèce était rigoureusement 
identique à celui tranché récemment par le Tribunal fédéral. Il ne faisait aucun 
doute qu’en application de la jurisprudence de ce dernier, les taxes réclamées dans 
le présent dossier étaient inconstitutionnelles. Lesdites taxes étaient gravement 
viciées et ce vice était clairement reconnaissable. Dans la mesure où la sécurité du 
droit n’était ici pas sérieusement mise en danger, ces taxes devaient être 
considérées comme nulles. 

 c. À titre subsidiaire, le respect du principe de la bonne foi conduisait à 
l’annulation des taxes litigieuses. Dès 2009, elle avait demandé au département 
qu’elle était la marche à suivre pour obtenir une annulation de la taxe 
d’équipement. L’autorité lui avait alors indiqué sa pratique. Sur cette base, elle 
avait ensuite conduit des discussions avec la commune, laquelle avait fait savoir 

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qu’aucun frais ne serait réclamé. Elle s’était à nouveau tournée vers le 
département, sans se douter que ce dernier lui notifierait les bordereaux du  
31 décembre 2013. 

 d. Enfin, la nouvelle pratique du département ne pouvait s’appliquer à son cas 
d’espèce. L’autorisation de construire avait été délivrée en 2009, et un 
changement de pratique ne pouvait jamais avoir un effet rétroactif. 

25.  Le 5 février 2016, le TAPI a transmis son dossier sans formuler 
d’observations. 

26.  Le 3 mars 2016, le département a conclu au rejet du recours. 

 a. Le jugement querellé reprenait la période s’écoulant du 21 juin 2010 et le  
18 mars 2013 et les faits évoqués par la recourante étant dénués de preuves, il ne 
pouvait être reproché aux premiers juges de ne pas les avoir retenus au titre des 
faits déterminants. On ne distinguait pas en quoi les allégations de la recourante 
pourraient avoir une incidence sur l’issue du litige. 

 b. Pour le reste, le jugement du TAPI devait être confirmé dès lors qu’il avait à 
bon droit déclaré qu’à défaut d’acte attaquable le recours de la CPPS était 
irrecevable, que l’arrêt du Tribunal fédéral auquel elle se référait ne lui était 
d’aucun secours et que le principe de la bonne foi n’avait pas été violé. 

27.  Invitée à formuler toute requête complémentaire et/ou exercer son droit à la 
réplique avant le 7 avril 2016, la CPPS ne s’est pas manifestée et la cause a été 
gardée à juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du  
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2.  La recourante fait tout d’abord grief au TAPI d’avoir déclaré irrecevables 
ses recours du 17 mars 2014. Elle expose qu’on ne saurait lui reprocher de ne pas 
avoir contesté la taxation initiale de 2010, puisqu’elle n’aurait fait que suivre la 
pratique indiquée par le département. Elle expose ensuite que les nouveaux 
bordereaux devraient être assimilés à une décision de « reprise d’instance » ou à 
un refus d’avaliser l’entente intervenue entre elle et la commune. 

  Dans un autre grief, soulevé à titre subsidiaire, elle se plaint d’une violation 
du principe de la bonne foi par le département. 

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 a. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Sont également 
considérées comme décisions les décisions incidentes, les décisions sur 
réclamation ou recours, les décisions prises en matière de révision et 
d’interprétation (art. 4 al. 2 LPA). 

 b. L’art. 53 al. 1 LPA prévoit qu’une décision est exécutoire lorsqu’elle ne 
peut plus être attaquée par réclamation ou par recours (let. a), lorsque le recours 
ou la réclamation n’a pas d’effet suspensif (let. b) ou lorsque l’effet suspensif a été 
retiré (let. c). 

 c. Selon l’art. 57 LPA, sont susceptibles d’un recours, les décisions finales  
(let. a), les décisions par lesquelles l’autorité admet ou décline sa compétence  
(let. b), les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou 
si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c), ainsi que les 
lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d’État (let.d). 

 d. Le recours n’est pas recevable contre les mesures d’exécution des décisions 
(art. 59 let. b LPA). L’interdiction d’attaquer les mesures d’exécution vise à 
soustraire au contrôle juridictionnel les actes qui, sans les modifier ni contenir 
d’éléments nouveaux, ne servent qu’à assurer la mise en œuvre de décisions 
exécutoires au sens de l’art. 53 al. 1 let. a LPA. Le contrôle incident de ces 
dernières s’avère par conséquent exclu (ATA/974/2014 du 9 décembre 2014 
consid. 2b et les arrêts cités). La notion de « mesures » à laquelle se réfère le texte 
légal s’interprète largement et ne comprend pas seulement les actes matériels 
destinés à assurer l’application de décisions, mais également toutes les décisions 
mettant ces dernières en œuvre (ATA/974/2014 précité ; Benoît BOVAY, 
Procédure administrative, 2000, p. 265). 

  Une décision de base ne peut en principe pas être remise en cause, à 
l’occasion d’une nouvelle décision qui exécute l’acte de base  
(Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 389 n. 1150). Le 
contrôle des décisions administratives en force est aussi en principe exclu, que ce 
soit par un tribunal ou par une autorité administrative, notamment à l’occasion 
d’une nouvelle décision qui exécute la décision de base (Thierry TANQUEREL, 
op. cit., p. 220 n. 640). Si un recours n’est pas formé contre une décision de 
principe, le requérant est forclos pour se prévaloir de sa non-validité au moment 
où il voudra mettre en cause les décisions prises en conséquence de cette première 
décision. La décision de principe ne peut donc pas être revue incidemment à 

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l’occasion d’un recours contre des décisions d’exécution (ATA/974/2014 précité 
et la doctrine citée).  

  La jurisprudence a admis certaines exceptions à ce principe lorsque l’acte 
d’exécution met en cause des droits constitutionnels inaliénables et 
imprescriptibles ou lorsque la décision inexécutée est frappée de nullité absolue 
(ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499). 

 e. Le principe de la bonne foi entre administration et administré prévaut d’une 
manière générale dans les rapports entre ceux-ci. Exprimé aujourd’hui aux art. 9 
et  5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst. - RS 101), celui-ci exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement 
de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude 
propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des 
conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 129 I 161 
consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_534/2009 du 2 juin 2010 ; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2 ; 
ATA/141/2012 du 13 mars 2012 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 568). 
L’exigence de loyauté contenue dans le principe de la bonne foi interdit tant à 
l’autorité qu’à l’administré d’adopter un comportement contradictoire. Il en 
résulte qu’il faut être soi-même de bonne foi pour invoquer une prétendue 
violation de ce principe (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 197 n. 580 et les arrêts 
cités). 

 f. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés 
par les autorités confèrent des droits aux justiciables, fondés sur le principe de la 
bonne foi découlant de l'art. 9 Cst., lorsque les cinq conditions cumulatives 
suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une promesse 
concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que 
l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la 
personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement 
de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce 
renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans 
subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le 
moment où la promesse a été faite (ATF 131 II 627 consid. 6.1 ; 129 I 161  
consid. 4.1 ; 122 II 113 consid. 3b/cc ; arrêt du Tribunal fédéral 1P.373/2006 du 
18 octobre 2006 consid. 2 ; ATA/34/2014 du 21 janvier 2014 consid. 7).  

 g. Dans le cas d’espèce, il n’est pas contesté que la recourante n’a pas recouru 
contre les bordereaux du 21 juin 2010, lesquels mentionnaient pourtant la voie et 
le délai de recours. Elle n’indique pas qu’elle aurait été empêchée de recourir, 
mais soutient ne pas l’avoir fait car elle aurait suivi la pratique indiquée par le 
département. Certes, lors de son audition du 1er septembre 2014 devant le TAPI, le 
directeur du PAR a confirmé qu’avant le changement de pratique intervenu à l’été 
2013, le département entrait en matière sur les demandes de dégrèvement dans la 

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mesure où il était attesté par pièces que la commune n’avait pris en charge aucun 
frais d’équipement ou ne souhaitait pas faire valoir un droit au montant de la taxe 
d’équipement. Il a ajouté que sous l’ancienne pratique, dans l’hypothèse où toutes 
les pièces utiles avaient été fournies, la CPPS aurait obtenu satisfaction. Toujours 
lors de cette audience, les représentants du département n’ont pas exclu que ce 
dernier a pu, en son temps, donner son accord pour suspendre le règlement des 
factures du 21 juin 2010. Les représentants du département n’ont toutefois pas 
retrouvé de traces écrites à ce sujet et la recourante a reconnu de son côté, après y 
avoir été invitée par le TAPI, ne pas être en mesure de verser à la procédure les 
pièces établissant qu’elle aurait entrepris un échange de correspondance avec le 
département en vue de suspendre le règlement des taxes d’équipement. La 
recourante ne démontre pas non plus que le département lui aurait expressément 
conseillé de ne pas recourir contre les bordereaux du 21 juin 2010 ou qu’il l’aurait 
dissuadé de le faire.  

 h. La recourante perd surtout de vue qu’elle a, le 22 septembre 2009, sans la 
moindre réserve, signé et approuvé les conditions fixées par le département pour 
l’application des normes de la zone de développement, document qui incluait, 
dans les conditions financières, la taxe d’équipement public due pour chaque DD. 
En signant ces documents, elle a permis la poursuite de la procédure, à savoir la 
délivrance par le Conseil d’État des arrêtés autorisant l’application des normes de 
la 3ème zone aux bâtiments à construire, puis la délivrance, par le département, des 
cinq autorisations de construire qu’elle avait sollicitées. En recourant ensuite 
contre les factures dont elle avait pourtant accepté les montants, la recourante a 
adopté un comportement contraire au principe de la bonne foi, le département 
étant en droit de considérer ces montants comme acceptés (ATA/177/2015 du  
17 février 2015 consid. 8 et l’arrêt cité).  

  Dans la mesure où la recourante a adopté un comportement contradictoire, 
et ce faisant elle-même violé le principe de la bonne foi et qu’elle n’a en outre pas 
été en mesure de démontrer avoir reçu une quelconque promesse concrète de la 
part du département s’agissant de la suspension ou de l’annulation de la taxe 
d’équipement, le grief de violation du principe de la bonne foi doit être écarté. 

 i. S’agissant des bordereaux du 31 décembre 2013, envoyés le 13 février 
2014, ils ne peuvent, au contraire de ce que soutient la recourante, être assimilés à 
une décision de « reprise d’instance » la recourante ayant, comme cela vient d’être 
souligné, échoué à démontrer qu’elle aurait été suspendue. Ils ne peuvent pas non 
plus être assimilés à une décision de refus d’avaliser l’entente intervenue entre la 
recourante et la commune. Le département n’a en effet jamais contesté la validité 
du courrier signé par le maire de la commune le 21 février 2013. Le département 
n’a fait que solliciter de la recourante, après l’adoption de sa nouvelle pratique, 
qu’elle produise une convention en bonne due forme, le courrier du 21 février 
2013 n’étant plus suffisant. 

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  Les bordereaux du 31 décembre 2013 ne sont que des mesures d’exécution 
de décisions, en l’espèce des bordereaux du 21 juin 2010 contre lesquels la 
recourante n’a pas recouru et qui sont par conséquent entrés en force. Les 
bordereaux datés du 31 décembre 2013 ne font que reprendre à l’identique ceux 
du 21 juin 2010 (ATA/177/2015 précité consid. 9). Ils ne les modifient pas et ne 
contiennent aucun élément nouveau, les montants figurant dans les bordereaux du 
31 décembre 2013 étant les mêmes que ceux qui figuraient dans les bordereaux du 
21 juin 2010. De ce point de vue, le changement de pratique intervenu durant l'été 
2013 est sans incidence sur l’issue du présent litige, cette nouvelle pratique étant 
sans effet sur le montant des factures notifiées le 21 juin 2010. 

 j. La recourante n’allègue pas que les bordereaux du 31 décembre 2013 
mettraient en cause ses droits constitutionnels inaliénables et imprescriptibles. 
Elle ne conteste en particulier pas les développements et conclusions du TAPI sur 
ce point (arrêt litigieux consid.7 p. 26). Par contre, elle se prévaut de la nullité des 
bordereaux du 21 juin 2010. 

  La nullité absolue d'une décision peut être invoquée en tout temps devant 
toute autorité et doit être constatée d'office. Elle ne frappe que les décisions 
affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement 
reconnaissables et pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en 
danger la sécurité du droit. Sauf dans les cas expressément prévus par la loi, il ne 
faut admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles 
que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire 
(ATF 130 II 249 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 
21 janvier 2016 consid. 4.1). Des vices de fond d'une décision n'entraînent 
qu'exceptionnellement sa nullité. Entrent avant tout en considération comme 
motifs de nullité l'incompétence fonctionnelle et matérielle de l'autorité appelée à 
statuer, ainsi qu'une erreur manifeste de procédure (ATF 129 I 361 consid. 2.1 et 
les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_354/2015 du 21 janvier 2016 
consid. 4.1). 

  La nullité peut être invoquée dans le cadre d’un recours dirigé contre la 
décision en cause, mais alors la différence avec l’annulabilité n’a pas 
d’importance. Pour que le tribunal puisse se prononcer, il faut logiquement que le 
recours dont il est saisi soit recevable, notamment que le délai de recours ait été 
respecté. L’invocation de la nullité ne permet donc pas de faire trancher un 
recours tardif (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 922 p. 313).  

  En l’espèce, la recourante s’appuie sur un arrêt 2C_226/2015 du  
13 décembre 2015 dans lequel le Tribunal fédéral s’est prononcé dans une cause 
dans laquelle, comme en l’espèce, la commune concernée n’avait fait valoir aucun 
frais au titre de la taxe d’équipement. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral n’a 
toutefois pas constaté la nullité des bordereaux contestés. Il a en effet retourné la 
cause au département afin qu’il établisse comptablement si le principe de la 

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couverture des frais avait été respecté et qu’il corrige, le cas échéant, ladite taxe 
d’équipement.  

  Dans le cas d’espèce, même à supposer que les bordereaux du 21 juin 2010 
posent un problème relatif au principe de la couverture des frais, il est très 
douteux que cela suffise à les rendre nuls. Il serait en effet, dans cette hypothèse, 
tout à fait possible de retourner la cause au département pour un nouveau calcul, 
l’annulation étant alors, le cas échéant, suffisante. La question souffrira de rester 
ouverte puisqu’en l’espèce la recourante ne peut pas se prévaloir devant la 
chambre de céans de la nullité des bordereaux du 21 juin 2010, ces décisions étant 
entrées en force faute de recours déposés dans les temps. Dans l’arrêt du Tribunal 
fédéral précité auquel se réfère la recourante, le titulaire de l’autorisation de 
construire avait quant à lui recouru dans le délai contre la facture relative à la taxe 
d’équipement. 

 k. Au vu de ce qui précède, c’est à juste titre que le TAPI a déclaré 
irrecevables les recours du 17 mars 2014. Ce grief doit être écarté. 

3.  La recourante fait enfin grief au TAPI de ne pas avoir jugé que la nouvelle 
pratique adoptée par le département ne s’appliquait pas au cas d’espèce. 
L’autorisation de construire avait été délivrée en 2009, et un changement de 
pratique ne pouvait jamais avoir un effet rétroactif. 

 a. Pour que l’égalité de traitement soit respectée, il convient que le 
changement de pratique s’applique immédiatement, y compris aux affaires 
pendantes au moment où il intervient. Il doit s’agir d’un véritable changement de 
pratique et non d’une exception ponctuelle à une pratique qui reste établie 
(Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 204 n. 603 et les arrêts cités)  

 b. Dans le cas d’espèce, le changement de pratique n’a eu aucun effet 
rétroactif, les montants dont la recourante devait s’acquitter au titre de la taxe 
d’équipement étant restés les mêmes après ce changement. Il n’est pour le reste 
pas contesté que cette nouvelle pratique a été adoptée durablement par le 
département. Elle est une des conséquences du rapport n° 59, dans lequel la Cour 
des comptes a notamment recommandé au département de fiabiliser le périmètre 
de la taxe d’équipement, de fiabiliser la facturation et le suivi des débiteurs ou 
encore d’étudier l’opportunité de modifier les bases légales en vigueur (rapport n° 
59, p. 24 et 26).  

  Ce grief est en conséquence également mal fondé. 

4.  Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. 

5.  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2). 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2016 par la caisse de prévoyance 
professionnelle et sociale de Genève contre le jugement du Tribunal administratif de 
première instance du 17 décembre 2015 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de la caisse de prévoyance professionnelle et sociale de Genève un 
émolument de CHF 1'500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Jean-Marc Siegrist, avocat de la recourante, au 
département de l'aménagement, du logement et de l'énergie - oac, au Tribunal 
administratif de première instance, ainsi qu’à l’office fédéral du développement 
territorial ARE. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen et M. Pagan, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

- 17/17 - 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :