# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f9672f88-2a03-5209-a315-0310c6b89a4f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-08-19
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.08.2010 A-292/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-292-2010_2010-08-19.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-292/2010
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 9 .  A u g u s t  2 0 1 0  

Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz), 
Richter André Moser, Richter Lorenz Kneubühler, 
Gerichtsschreiber Cesar Röthlisberger.

Swisscom (Schweiz) AG, 3050 Bern,
vertreten durch Fürsprecherin Margareta Lauterburg, 
Swisscom AG, Legal Services & Regulatory Affairs, 
Postfach, 3050 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

Cablecom GmbH, Zollstrasse 42, Postfach, 8021 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Bernd Kleinsteuber und 
Rechtsanwältin Nadine Zollinger, Cablecom GmbH, 
8021 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössische Kommunikationskommission 
ComCom,
Marktgasse 9, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Bedingungen des Zugangs zu den Kabelkanalisationen.
Begründung und Angemessenheit von Gebühren.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-292/2010

Sachverhalt:

A.
Mit Verfügung vom 1. Dezember 2009 (Verfahrensnummer AZ 330.33) 
legte die Eidgenössische Kommunikationskommission (ComCom) die 
Bedingungen des Zugangs zu den Kabelkanalisationen zwischen der 
Cablecom GmbH und der Swisscom (Schweiz) AG fest und auferlegte 
der Swisscom als unterliegende Partei die gesamten Verfahrenskosten 
in der Höhe von Fr. 72'056.65 (Ziffer 3 des Dispositivs), bestehend aus 
Fr. 61'880.-  Arbeitsaufwand  und  Fr. 10'176.65  Auslagen  für  den  auf 
dieses  Verfahren  fallenden  Teil  des  Gutachtens  der  Wettbewerbs-
kommission (WEKO). Zur Begründung der Höhe des Arbeitsaufwandes 
verwies  die  ComCom auf  den  in  den  gesetzlichen  Grundlagen fest-
gelegten Stundenansatz von Fr. 260.- und die von ihr aufgewendeten 
238 Arbeitsstunden.

B.
Mit  Beschwerde  vom  18. Januar  2010  ficht  die  Swisscom  (nach-
folgend:  Beschwerdeführerin)  die  genannte  Verfügung  der  ComCom 
(nachfolgend:  Vorinstanz)  im  Kostenpunkt  beim  Bundesverwaltungs-
gericht an. Ziffer 3 des Dispositivs sei aufzuheben und die Vorinstanz 
anzuweisen,  den  geltend  gemachten  Verfahrensaufwand  in  nach-
vollziehbarer  Weise  zu  begründen  und  dabei  von  einer  mehrfachen 
Verrechnung von Verfahrensaufwand abzusehen (Bst. a); zu belegen, 
dass  die  Aufteilung der  Verfahrenskosten  auf  die  drei  Verfahren be-
treffend  die  Bedingungen  des  Zugangs  zu  den  Kabelkanalisationen 
den  tatsächlichen  Verhältnissen  entspricht  (Bst. b);  die  Verfahrens-
kosten entsprechend neu festzulegen (Bst. c).

Zur  Begründung  kritisiert  die  Beschwerdeführerin  einerseits  die  Be-
gründungsdichte an sich. Aus der Begründung gehe nicht hervor, auf 
welche Tätigkeiten der immense Zeitaufwand entfalle. Andererseits sei 
die  Höhe  der  Verfahrenskosten  im  Vergleich  zu  anderen  Zugangs-
verfahren überrissen, die Aufteilung des Aufwandes zwischen den drei 
Verfahren nicht  nachvollziehbar  und eine Mehrfachverrechnung nicht 
auszuschliessen.

C.
Mit  Eingabe  vom 26. Februar  2010  verzichtet  die  Cablecom  GmbH 
(nachfolgend:  Beschwerdegegnerin)  auf  die  Einreichung  einer  Be-
schwerdeantwort.

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D.
In der Stellungnahme vom 5. März 2010 schliesst die Vorinstanz auf 
Abweisung der  Beschwerde. Ihre  Verfügung genüge den von Recht-
sprechung  und  Literatur  festgelegten  Anforderungen  an  die  Be-
gründung im Kostenpunkt. Die Gesamthöhe der auferlegten Kosten sei 
mit Blick auf die Begleitumstände des Verfahrens nachvollziehbar. Der 
von  der  Beschwerdeführerin  gemachte  Vergleich  mit  ähnlichen  Ver-
fahren sei zwar grundsätzlich angebracht, dabei müssten aber sämt-
liche  Umstände  berücksichtigt  werden.  Der  Vorwurf,  überrissenen 
Aufwand geltend gemacht zu haben, weist die Vorinstanz zurück. Das 
von  ihr  verwendete  elektronische  Zeiterfassungssystem  schliesse 
sodann eine doppelte Verrechnung der Aufwände aus.

E.
In der Replik vom 12. April  2010 hält die Beschwerdeführerin an An-
trägen  und  Begründung  fest.  Ebenso  weicht  die  Vorinstanz  in  der 
Duplik vom 20. Mai 2010 nicht von ihrem Standpunkt ab. 

F.
Auf  die  weiteren  und  ergänzenden  Ausführungen  in  den  Rechts-
schriften wird nachfolgend – soweit entscheiderheblich – eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom 17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 
172.021). Die  ComCom gehört  zu  den Behörden nach Art. 33  VGG 
und  ist  daher  eine  Vorinstanz  des  Bundesverwaltungsgerichts.  Eine 
Ausnahme,  was  das  Sachgebiet  angeht,  ist  nicht  gegeben  (Art.  32 
VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde.

1.2 Das  Verfahren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich 
nach  dem  VwVG,  soweit  das  VGG  nichts  anderes  bestimmt 
(Art. 37 VGG).

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1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor 
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur 
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders 
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder 
Änderung  hat.  Als  unterlegene  Verfügungsadressatin  hat  die  Be-
schwerdeführerin  ohne  Weiteres  ein  aktuelles,  schutzwürdiges 
Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung. Sie ist zur 
Beschwerde legitimiert.

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 
(Art. 50 und 52 VwVG) ist einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung 
auf  Verletzungen  von  Bundesrecht  -  einschliesslich  der  unrichtigen 
oder  unvollständigen  Feststellung  des  Sachverhalts  und  Über-
schreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens  -  sowie  auf  Ange-
messenheit hin (Art. 49 VwVG).

3.
3.1 Die  Beschwerdeführerin  wirft  der  Vorinstanz  eine  ungenügende 
Begründung  der  auferlegten  Verfahrenskosten  vor.  Sie  fordere  nicht 
eine besonders detaillierte Begründung, moniere aber das gänzliche 
Fehlen einer solchen. Der angebliche Aufwand von 238 Stunden sei 
angesichts der Angaben in der Verfügung eine reine Behauptung. Die 
angelasteten Verfahrenskosten müssten wenigstens plausibel gemacht 
werden,  indem  aufgezeigt  werde,  auf  welche  Tätigkeiten  im  Zu-
sammenhang  mit  den  drei  Verfahrensthemen  (Marktstellung  der 
Swisscom, Klausel 4.4.2 und Klausel 5.4.2) der immense Zeitaufwand 
entfalle.  Die  angefochtene  Verfügung  erlaube  es  der  Beschwerde-
führerin nicht,  zu beurteilen,  ob der Aufwand für die Beurteilung der 
Marktstellung und der Vertragsklauseln einem vernünftigen Mass ent-
spreche oder  übermässig  hoch  ausgefallen  sei. Ebenso  wenig  habe 
sie prüfen können, ob der in den verschiedenen Verfahren gemeinsam 
angefallene  Aufwand  kausal  auf  die  einzelnen  Verfahren  aufgeteilt 
oder ev. doppelt verrechnet worden sei. Die von der Vorinstanz geltend 
gemachten  Gründe  für  eine  Herabsetzung  der  Begründungsdichte 
lägen  nicht  vor.  So  seien  die  tatbeständlichen  und  rechtlichen  Be-
rechnungsgrundlagen vorliegend gerade nicht  klar. Die  Beschwerde-
führerin könne nur glauben, dass 238 Stunden aufgewendet worden 
seien,  oder  bezweifeln,  dass  dieser  Aufwand  gerechtfertigt  und  an-

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gemessen  sei.  Ausserdem liege  der  Grund  der  Beschwerde  gerade 
darin, dass die Verfahrenskosten im Vergleich zum höheren Aufwand 
in  den  früheren  Zugangsverfahren  als  unüblich  hoch  zu  bezeichnen 
seien.

3.2 Die Vorinstanz entgegnet diesen Vorwürfen, dass bei  Kostenent-
scheiden die Anforderungen an die Begründungsdichte herabgesetzt 
seien, es sei denn, die Kostenverlegung weise Besonderheiten auf. Ein 
Kosten-  und  Entschädigungsentscheid  müsse  gemäss  ständiger 
Rechtsprechung des Bundesgerichts  unter  Umständen gar  nicht  be-
gründet werden bzw. es könne eine äusserst knappe Begründung ge-
nügen, wenn bezüglich der Höhe der Kosten alle tatbeständlichen und 
rechtlichen Berechnungsgrundlagen klar seien. Vorliegend ergebe sich 
die  Begründung  des  Kostenpunktes  aus  den  Begleitumständen  des 
Verfahrens.  Zudem  verfüge  die  Vorinstanz  angesichts  der  klaren 
gesetzlichen Regelung über  keinerlei  Ermessen bei  der  Festsetzung 
der  Gebührenhöhe.  Massgebend  sei  alleine  der  Stundenaufwand. 
Folglich könne es alleine um die Frage gehen, ob die Vorinstanz den 
verrechneten  Stundenaufwand  auch  tatsächlich  erbracht  habe.  Eine 
besonders  detaillierte  Begründungspflicht  könne  sich  vorliegend 
jedenfalls nicht daraus ergeben, dass die Kosten für das fragliche Zu-
gangsverfahren an sich unüblich hoch wären.

3.3 Die  Pflicht  der  Behörden,  ihre  Verfügungen  und  Entscheide  zu 
begründen,  wird  aus  dem  Gehörsanspruch  (Art.  29  Abs.  2  der 
Bundesverfassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom 
18. April 1999 [BV, SR 101]) abgeleitet (BGE 129 I 236 E. 3.2; BVGE 
2007/30 E. 5.6). Art.  35  Abs. 1  VwVG regelt  die  Begründungspflicht 
ausdrücklich, geht in seinem Gehalt aber nicht weiter als Art. 29 Abs. 2 
BV. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass 
ihn  die  Betroffenen  gegebenenfalls  sachgerecht  anfechten  können 
(BGE 134 I 88 E. 4.1). Es müssen wenigstens kurz die Überlegungen 
genannt  werden,  von  denen  sich  die  Behörde  leiten  liess  und  auf 
welche  sich  der  Entscheid  stützt  (BGE  129  I  236  E.  3.2).  Die 
verfügende  Behörde  muss  sich  nicht  ausdrücklich  mit  jeder 
tatbeständlichen  Behauptung  und  jedem  rechtlichen  Einwand 
auseinandersetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid 
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Urteil des Bundesgerichts 
1C_183/2008  vom  23.  Mai  2008  E.  4.1,  BGE 126  I  102  E.  2b). 
Aufgrund  des  verfassungsrechtlichen  und  im  VwVG  konkretisierten 
Anspruchs  lassen  sich  keine  allgemeinen  Regeln  aufstellen,  denen 

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eine  Begründung zu  genügen hat.  Die  Anforderungen sind vielmehr 
unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls sowie der Inter-
essen  der  Betroffenen  festzulegen.  Die  im  Einzelfall  erforderliche 
Begründungsdichte ist  namentlich abhängig von der Eingriffsschwere 
eines Entscheids, dem Entscheidungsspielraum, welcher der Behörde 
zukommt, sowie der Komplexität des Sachverhalts und den rechtlichen 
Fragen,  die  zur  Beurteilung  stehen  (vgl.  Urteile  des  Bundesgerichts 
2A.81/2005 vom 7. Februar 2006 E. 2.1, 1P.81/2000 vom 24. Mai 2000 
E. 3a; BGE 129 I  232 E. 3.3, 112 Ia 107 E. 2b; zum Ganzen:  ANDRÉ 
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren  vor  dem 
Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008,  Rz. 3.103-3.109).  Die 
Begründung  muss  nicht  zwingend  in  der  Verfügung  enthalten  sein; 
allenfalls  kann auf  ein anderes  Schriftstück verwiesen werden (BGE 
113 II 204 E. 2 mit Hinweisen; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts 
A-2206/2007  vom  24.  November  2008  E. 4.2.2,  A-1723/2006  vom 
19. September 2007 E. 3.1).

3.4 Bei Kostenentscheiden sind nach der ständigen Rechtsprechung 
des  Bundesgerichts  keine  hohen  Anforderungen  an  die  Be-
gründungsdichte zu stellen. Ein Kosten- und Entschädigungsentscheid 
muss unter Umständen gar nicht begründet werden bzw. eine äusserst 
knappe Begründung kann genügen, zum Beispiel dann, wenn bezüg-
lich  der  Höhe  eines  Kosten-  oder  Entschädigungsbetrags  alle 
tatbeständlichen  und  rechtlichen  Berechnungsgrundlagen  klar  sind 
(vgl. Urteile des Bundesgerichts 5A.574/2009 vom 4. Dezember 2009 
E. 4.3.2 und 1P.284/2002 vom 9. August 2002 E. 2.4.1, BGE 111 Ia 1 
E. 2a,  BGE 93 I 116  E. 2).  Bewegt  sich  also  der  Kostenentscheid 
innerhalb des gesetzlichen Rahmens und sind die Sachumstände klar, 
genügt eine äusserst knappe Begründung, d.h. der Begründungspflicht 
ist  Genüge  getan,  wenn  die  Entscheidbehörde  auf  die  anwendbare 
gesetzliche  Grundlage  verweist.  Eine  darüber  hinausgehende  Be-
gründung  ist  nur  erforderlich,  wenn  die  Kostenverlegung  Besonder-
heiten  aufweist,  wie  etwa  wenn sie  entgegen  dem Prozessausgang 
erfolgt oder die Behörde von ihrem Ermessen Gebrauch machen will 
oder muss, indem sie z.B. vom üblichen Rahmen nach oben abweicht 
(vgl.  LORENZ KNEUBÜHLER,  Die  Begründungspflicht,  Eine  Untersuchung 
über die Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Diss. 
Bern 1998, S. 199).

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3.5 Die Beschwerdeführerin behauptet nun, die tatbeständlichen und 
rechtlichen  Berechnungsgrundlagen  seien  in  Bezug  auf  die 
aufgewendeten Arbeitsstunden nicht klar. 

Nach Art. 40 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, 
SR  784.10) erhebt  die  nach  dem  Fernmeldegesetz  zuständige  Be-
hörde  für  ihre  Verwaltungstätigkeit  kostendeckende  Verwaltungs-
gebühren. Art. 56 Abs. 4 FMG bestimmt überdies ausdrücklich,  dass 
die  Kosten  der  Kommunikationskommission  durch  Verwaltungs-
gebühren  gedeckt  werden,  wobei  der  Bundesrat  die  Einzelheiten 
regelt. Dieser hat dazu insbesondere in Art. 7 Abs. 1 der Verordnung 
vom  7. Dezember  2007  über  die  Gebühren  im  Fernmeldebereich 
(Fernmeldegebührenverordnung,  GebV-FMG,  SR 784.106)  vor-
gesehen,  dass  die  von  der  Kommunikationskommission  erhobenen 
Verwaltungsgebühren  die  Aufwendungen  der  Kommission  und  der 
damit  verbundenen  Tätigkeiten  des  Bundesamtes  abdecken.  Nach 
Art. 41 Abs. 2 FMG legt im Übrigen das Eidgenössische Departement 
für  Umwelt,  Verkehr,  Energie  und  Kommunikation  (UVEK)  die  Ver-
waltungsgebühren fest; es kann die Festlegung von Gebühren unter -
geordneter  Bedeutung  dem  Bundesamt  übertragen.  Gemäss  Art. 2 
Abs. 1  Verordnung  vom 7. Dezember  2007  des  UVEK über  die  Ver-
waltungsgebührenansätze  im  Fernmeldebereich  (Fernmelde-
gebührenverordnung  UVEK,  SR 784.106.12)  werden  die  Ver-
waltungsgebühren  nach  Zeitaufwand  berechnet,  soweit  die  Fern-
meldegebührenverordnung UVEK keine besonderen Gebührenansätze 
vorsieht. Gemäss Art. 2 Abs. 2 derselben Verordnung galt im Zeitpunkt 
des  vorliegenden  Sachverhalts  ein  Stundenansatz  von  Fr. 260.- 
(AS 2007 7101). Die Vorgängerverordnung – die von der Gesuchsein-
reichung  der  Beschwerdegegnerin  vom  16. Oktober  2007  bis  noch 
Ende 2007 Geltung hatte – sah diesbezüglich nichts anderes vor (vgl. 
Art. 3b und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung des UVEK vom 22. Dezember 
1997 über Verwaltungsgebühren im Fernmeldebereich [AS 1998 517, 
2007 1053]). Für die Gebührenpflicht und die Berechnung der zu er-
hebenden  Gebühren  findet  sich  somit  im  Fernmelderecht  eine  ein-
gehende,  genügend  bestimmte  und  sich  auf  das  Fernmeldegesetz 
stützende  spezifische  Regelung  bzw.  Berechnungsgrundlage  (vgl. 
Urteil des Bundesgerichts 2A.233/2005 E. 3.1 f.).

3.6 Zu  prüfen  bleibt  die  Klarheit  der  tatbeständlichen  Berechnungs-
grundlage.  Nach  unbestritten  gebliebenen  Ausführungen  der  Vor-
instanz  erfassen  die  Mitarbeitenden  der  Instruktionsbehörde  ihren 

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Zeitaufwand mit einem elektronischen Zeiterfassungssystem (EXOS). 
Gemäss  EXOS  seien  für  das  vorliegend  interessierende  Zugangs-
verfahren  238  Arbeitsstunden  aufgewendet  worden.  Damit  liegt 
grundsätzlich  auch  in  tatbeständlicher  Hinsicht  eine  klare  Be-
rechnungsgrundlage  vor,  ohne  dass  der  Vorinstanz  dabei  ein  über-
mässiger Ermessensspielraum zukäme. 238 Arbeitsstunden à Fr. 260.- 
ergeben  den  auferlegten  Arbeitsaufwand von Fr. 61'880.-. Berechnet 
sich  der  Verfahrensaufwand  einer  Behörde  ausschliesslich  aus  der 
Multiplikation der von ihr aufgewendeten Stunden mit dem gesetzlich 
definierten Stundenansatz und können die Stunden einfach von einem 
Zeitkonto  abgelesen  werden,  genügt  nach  der  zitierten  Recht-
sprechung und Literatur als Begründung der Verweis auf die gesetz-
lichen  Grundlagen  und  die  Angabe  der  geleisteten  Stunden.  Unter 
diesen Umständen würde somit auch die Begründung der Vorinstanz 
in der angefochtenen Verfügung genügen.

3.7 Nun ist  es aber im vorliegenden Fall nicht so, dass sich die von 
der  Vorinstanz  verrechneten  Stunden  einfach  durch  Ablesen  eines 
einzelnen Zeitkontos ergeben würden. Vor der Vorinstanz sind regel-
mässig mehrere,  miteinander zusammenhängende oder  die gleichen 
Rechts-  und  Sachfragen  betreffende  Verfahren  hängig. Dies  hat  zur 
Folge, dass unterschieden werden muss zwischen Arbeiten, die aus-
schliesslich  ein  einzelnes  Verfahren  und  solchen,  die  mehrere  be-
treffen. Die Arbeiten, die für  mehrere Verfahren gemeinsam anfallen, 
werden auf  ein  gemeinsames Konto gebucht  und anschliessend auf 
die einzelnen Verfahren verteilt. Die Vorinstanz nimmt sodann teilweise 
auch  bei  den  einzelnen  Konten  Aussonderungen  vor,  insbesondere 
dann, wenn ein Gesuch gleichzeitig die Festlegung der Bedingungen 
für  mehrere  Zugangsformen  umfasst,  über  die  entsprechenden  Be-
dingungen  jedoch  in  Teilverfügungen  separat  entschieden  wird. Den 
Ausführungen  der  Vorinstanz  zufolge  komme  hinzu,  dass  teilweise 
Arbeiten,  die  zwar  grundsätzlich  eindeutig  einem  bestimmten  Ver-
fahren zugeordnet werden können und entsprechend verbucht werden, 
gleichwohl  Auswirkungen  auf  andere  Verfahren  mit  gleichem  oder 
zumindest  sehr  ähnlichem  Verfahrensgegenstand  haben.  Dies  gelte 
etwa für die Abfassung der Verfügungsentwürfe, da viele Textpassagen 
unverändert  oder  leicht  angepasst  in  die  Entscheidentwürfe  der 
anderen  Verfahren  übernommen  werden  könnten.  Auch  in  solchen 
Fällen  müsse  eine  manuelle  Umverteilung  von  Stunden  des  ersten 
Verfahrens auf die übrigen Verfahren vorgenommen werden, um nicht 
gewisse Verfahrensparteien gegenüber den anderen zu übervorteilen. 

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Die Vorinstanz sei zwar bestrebt, den in einem Verfahren entstandenen 
Arbeitsaufwand  möglichst  transparent  auszuweisen  und  zu  ver-
rechnen.  Angesichts  der  geschilderten  Umstände  seien  aber  Un-
schärfen und gewisse Pauschalisierungen bei der Ausscheidung des 
verfahrensspezifischen  Aufwands  in  einem  gewissen  Ausmass 
systembedingt und unumgänglich.

3.8 Unter  den  geschilderten  Umständen  kann  nicht  mehr  leichthin 
gesagt  werden,  die  tatbeständlichen  Berechnungsgrundlagen  seien 
klar.  Vielmehr  stellen  sich  bei  der  Kostenverlegung  besondere 
Schwierigkeiten. Die Vorinstanz hat die entstandenen Arbeitsstunden 
auf die einzelnen Verfahren zu verteilen oder von einem Verfahren auf 
ein anderes umzuverteilen. Die Vorinstanz hat zu beurteilen, welchen 
Anteil das einzelne Verfahren an einer verfahrensübergreifenden Frage 
hat und den Aufwand entsprechend zuzuweisen. Dabei ist sie in ihrem 
pflichtgemässen Ermessen gefordert,  d.h. sie  ist  in  ihrem Entscheid 
nicht  völlig  frei,  sondern  muss  insbesondere  das  Rechtsgleichheits-
gebot,  das  Verhältnismässigkeitsprinzip  und  die  Pflicht  zur  Wahrung 
der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck 
der gesetzlichen Ordnung zu beachten. Steht der Behörde bei ihrem 
Entscheid ein Ermessen zu, zieht dies – auch bei Kostenentscheiden 
–  einen  gewissen  Begründungszwang  nach  sich  (vgl.  zum  Ganzen 
LORENZ KNEUBÜHLER,  in: Auer/Müller/Schindler  (Hrsg.),  Kommentar zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG),  Zürich  2008, 
Rz. 13  zu  Art. 35;  ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  All-
gemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 441 
und Rz. 443). Zusammenfassend ist folglich festzustellen, dass in Zu-
gangsverfahren  wie  dem  vorliegend  interessierenden  an  die  Be-
gründung höhere  Anforderungen als  an durchschnittliche Kostenent-
scheide zu stellen sind.

3.9 Im vorliegenden Fall hätte die Vorinstanz somit über den Verweis 
auf  die  gesetzlichen  Grundlagen  und  die  Angabe  der  Stunden 
hinausgehend kurz  die  Überlegungen aufzeigen müssen,  von denen 
sie  sich  bei  der  Zuteilung  der  verfahrensübergreifenden  Kosten  hat 
leiten lassen. Die Stellungnahme vom 5. März 2010 zeigt,  dass eine 
solche Begründung durchaus im Rahmen des Möglichen und Zumut-
baren liegt, ist doch vom Umfang her auch eine kürzere Begründung 
als in der genannten Stellungnahme denkbar, soweit die wesentlichen 
Überlegungen  darin  enthalten  sind.  Nicht  verlangt  werden  kann  in -
dessen  eine  Dokumentation  sämtlicher  Arbeitsabläufe  oder  das  von 

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der Beschwerdeführerin geforderte Aufzeigen, für welche Verfahrens-
themen im einzelnen wieviele Stunden aufgewendet wurden. Die von 
einer  Behörde – mittels  elektronischer  oder  anderer  Zeiterfassung – 
dokumentierten  Arbeitsstunden  sind  bei  einer  gesetzlich  vor-
gesehenen  Gebührenverrechnung  nach  Zeitaufwand  zwar  zahlen-
mässig anzugeben, ihr Umfang ist aber im Rahmen der Begründung in 
der  Regel  nicht  weiter  zu  rechtfertigen.  Eine  weitergehende  Be-
gründung wird – wie soeben dargelegt – nur soweit verlangt, als die 
Zuteilung von aufgewendeten  Arbeitsstunden  Ausdruck  behördlichen 
Ermessens ist.

3.10 Als  Zwischenergebnis  ist  folglich  festzuhalten,  dass  die  Vor-
instanz  das  rechtliche  Gehör  der  Beschwerdeführerin  mit  einer  zu 
knappen Begründung des Kostenentscheids verletzt hat.

4.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Verletzung des rechtlichen Gehörs 
im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden kann.

4.1 Damit  eine Verletzung des rechtlichen Gehörs in  einem Rechts-
mittelverfahren geheilt werden kann, darf sie nicht besonders schwer 
sein,  und  der  betroffenen  Partei  muss die  Möglichkeit  offen stehen, 
sich  vor  einer  Beschwerdeinstanz  zu  äussern,  die  den  Sachverhalt  
und  die  Rechtslage  frei  überprüfen  kann.  Schliesslich  darf  der  be-
troffenen  Partei  auch  sonst  kein  Nachteil  entstehen.  Nach  höchst-
richterlicher  Praxis  soll  die Heilung einer  Gehörsverletzung die  Aus-
nahme  bleiben  (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  S. 154  Rz. 3.112; 
GEROLD STEINMANN, in:  Die  schweizerische  Bundesverfassung, 
Kommentar,  Bernhard  Ehrenzeller,  Philippe  Mastronardi,  Rainer  J. 
Schweizer, Klaus A. Vallender (Hrsg.), 2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 32 zu 
Art. 29 mit Hinweis auf BGE 132 V 387 E. 5.1 und BGE 127 V 437 E. 
3d/aa; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1710 f. mit Hinweis auf u.a. 
BGE 129 I 135). Von einer Rückweisung der Sache ist jedoch selbst 
bei  einer  schweren  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  abzusehen, 
wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf 
und  damit  zu  unnötigen  Verzögerungen  führen  würde,  die  mit  dem 
Interesse  der  betroffenen Partei  an  einer  beförderlichen  Beurteilung 
der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 
V 387 E. 5.1, BGE 127 V 431 E. 3d/aa, BGE 126 V 130 E. 2b; Urteile 
des  Bundesverwaltungsgerichts  A-7391/2008  vom 19. Oktober  2009 

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E. 4.1.3, A-8277/2008 vom 19. Juni 2009 E. 5.3 und A-1625/2008 vom 
3. Februar 2009 E. 7.3).

4.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  verfügt  bei  der  Prüfung  des  an-
gefochtenen Entscheids grundsätzlich über volle Kognition (vgl. E.  2). 
Die Gehörsverletzung erscheint  sodann nicht  als  besonders schwer-
wiegend,  hat  die  Vorinstanz  ihren  Kostenentscheid  doch  zumindest 
knapp  begründet  und  ist  es  der  Beschwerdeführerin  trotz  dieser 
Knappheit  im  Ergebnis  gelungen,  den  Entscheid  anzufechten.  Sie 
konnte sich zur unterbliebenen Begründung anlässlich des doppelten 
Schriftenwechsels  ausführlich  äussern.  Zudem  liefert  die  in  der 
Stellungnahme nachträglich gemachte Begründung eine ausreichende 
Grundlage, um die Angemessenheit  der Kosten im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren  zu  überprüfen.  Auch  dazu  konnte  sich  die  Be-
schwerdeführerin  in  ihrer  Replik  äussern.  Schliesslich  hat  die Vor-
instanz  in  ihrer  Vernehmlassung  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
zum  Ausdruck  gebracht,  dass  sie  in  der  Sache  erneut  gleich  ent-
scheiden  würde.  Eine  Rückweisung  der  Streitsache  zur  Gewährung 
des rechtlichen Gehörs würde folglich bloss zu einem formalistischen 
Leerlauf sowie einer weiteren, unnötigen Verlängerung des Verfahrens 
in der Hauptsache führen und den Interessen der Beschwerdeführerin 
entgegenstehen  (vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 1710  mit 
Hinweisen;  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 154, Rz. 3.112). Unter 
diesen Voraussetzungen hat der Mangel als im Beschwerdeverfahren 
geheilt  zu gelten. Es ist  ihm aber bei der Verlegung der Kosten ent-
sprechend Rechnung zu tragen.

5.
Die  Beschwerdeführerin  kritisiert  nicht  nur  die  Begründungsdichte, 
sondern stellt auch die Angemessenheit der Verfahrenskosten an sich 
in Frage.

5.1 Bei den von der Vorinstanz erhobenen Verfahrenskosten handelt 
es sich um Verwaltungsgebühren (vgl. E. 3.5). Aus dem verfassungs-
rechtlichen  Legalitätsprinzip  folgt,  dass  Gebühren  in  rechtssatz-
mässiger  Form  festgelegt  sein  müssen,  so  dass  den  rechts-
anwendenden  Behörden  kein  übermässiger  Spielraum verbleibt  und 
die  möglichen  Abgabepflichten  voraussehbar  und  rechtsgleich  sind 
(vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 128 II 112 E. 5a; 
Urteil  des Bundesgerichts  1P.645/2004 vom 1. Juni 2005, E. 3.5 mit 
Hinweisen; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, 

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in:  ZBl  104/2003,  S.  516  ff.,  insbes.  S.  519).  Nach  dem  Kosten-
deckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für 
den  betreffenden  Verwaltungszweig  nicht  oder  nur  geringfügig  über-
schreiten  (BGE  126  I  180  E.  3a/aa  mit  Hinweisen;  HUNGERBÜHLER, 
a.a.O.,  S. 520 ff.). Das Äquivalenzprinzip verlangt  in  Konkretisierung 
des  Verhältnismässigkeitsgrundsatzes  insbesondere,  dass  eine  Ge-
bühr  nicht  in  einem  offensichtlichen  Missverhältnis  zum  objektiven 
Wert  der  bezogenen  Leistung  stehen  darf  und  sich  in  vernünftigen 
Grenzen  bewegen  muss  (BGE  128  I  46  E.  4a  S.  52;  Urteil  des 
Bundesgerichts 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005, E. 3.4 mit Hinweisen; 
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6464/2008 vom 6. April 2010 
E. 9.2;  HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 522 ff.). Die Angemessenheit der Ver-
fahrenskosten  ist  demnach  am  Kostendeckungs-  und  Äquivalenz-
prinzip zu messen.

5.2 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verfügt die Vor-
instanz angesichts der detaillierten Verordnungsregelung über keinen 
übermässigen Spielraum und die möglichen Abgabepflichten erweisen 
sich  als  berechen-  und  damit  voraussehbar  sowie  grundsätzlich  als 
rechtsgleich. Die von der Vorinstanz erhobene Gebühr beruht sodann 
umfangmässig  auf  dem  auf  Behördenseite  entstandenen  Aufwand. 
Dieser  Aufwand  setzt  sich  zusammen  aus  den  von  der  Vorinstanz 
aufgeschriebenen und – soweit  erforderlich – dem betreffenden Ver-
fahren  zugeteilten  Stunden.  Das  in  Art.  40  Abs.  1  FMG  vor-
geschriebene  und  in  Art.  56  Abs.  4  FMG  für  die  Kommunikations-
kommission wiederholte  Prinzip,  dass  die  bezogenen Gebühren den 
Kosten des (jeweils) entstandenen Aufwands entsprechen sollen, führt 
insofern nicht nur zur - vom Gesetzgeber weitgehend beabsichtigten - 
Selbstfinanzierung der das Fernmeldegesetz vollziehenden Behörden, 
sondern  dient  auch  der  Einhaltung  des  Kostendeckungsgrundsatzes 
und  des  Äquivalenzprinzips  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts 
2A.233/2005 vom 22. November 2005 E. 4.2).

Hält  sich die  Vorinstanz also  an die rechtlichen Berechnungs-grund-
lagen,  ist  grundsätzlich  auch  davon  auszugehen,  dass  das  Kosten-
deckungs- und Äquivalenzprinzip eingehalten und die auferlegten Ver-
fahrenskosten angemessen sind. Unangemessenheit droht grundsätz-
lich  nur  unter  besonderen  Umständen  oder  bei  Verletzung  der  Vor-
schriften.  Eine  solche  muss  bei  einer  gesetzlich  vorgeschriebenen 
Verrechnung der Verfahrenskosten nach Zeitaufwand (vgl. E. 3.5) nach 
Sinn und Zweck der Regelung auch dann angenommen werden, wenn 

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bei Anwendung des an und für sich richtigen Stundenansatzes unan-
gemessen viele Stunden verrechnet werden. Hier setzt die Kritik  der 
Beschwerdeführerin an. Sie wirft der Vorinstanz vor, zu viele Stunden 
verrechnet  bzw. dem vorliegend interessierenden  Verfahren zugeteilt 
zu haben.

5.3 Wie  bereits  erwähnt,  verlangt  das  Kostendeckungsprinzip,  dass 
der  Gesamtertrag  der  Gebühren  die  gesamten  Kosten  des  be-
treffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf. Die Vorinstanz 
hat ihrer Duplik Auszüge von EXOS beigelegt, welche die Verbuchung 
der  vorliegend  strittigen  Arbeitsstunden  belegen.  Angesichts  der 
elektronischen  Erfassung  des  Zeitaufwandes  durch  EXOS und  dem 
Fehlen von ernsthaften Hinweisen, wonach die Vorinstanz absichtlich 
Stunden  aufgeschrieben  hätte,  welche  gar  nicht  erbracht  worden 
wären,  ist  davon auszugehen,  dass  die  angegebenen Arbeitskosten 
von 238 Stunden auch tatsächlich angefallen sind. Unter diesen Um-
ständen  ist  auch  das  Kostendeckungsprinzip  eingehalten.  Für  Kritik 
bleibt folglich nur noch im Rahmen des Äquivalenzprinzips Raum, und 
zwar  dann,  wenn  die  verrechneten  Kosten zum objektiven  Wert  der 
Leistung  in  einem  offensichtlichen  Missverhältnis  stehen  oder  sich 
ausserhalb  vernünftiger  Grenzen  bewegen.  Nach  diesem  Massstab 
sind nachfolgend die Vorwürfe der Beschwerdeführerin zu prüfen.

6.
In  einem  ersten  Schritt  ist  auf  die  Kritik  an  der  Höhe  der 
Verfahrenskosten  an  sich  einzugehen  (E. 6),  um  dann  in  einem 
zweiten  Schritt  auch  die  Vorwürfe  betreffend  die  Verteilung  auf  die 
einzelnen Verfahren (E. 7) zu prüfen.

6.1 Die  Beschwerdeführerin  vergleicht  das  vorliegende 
Zugangsverfahren (AZ 330.33 Cablecom GmbH gegen Swisscom) und 
die  zwei  damit  zusammenhängenden  Verfahren  betreffend  die 
Kabelkanalisation  (AZ 330.35  Sunrise  Communications  AG  gegen 
Swisscom  und  AZ 330.32  Colt  Telecom  AG  gegen  Swisscom; 
nachfolgend für alle drei Verfahren: KKF-Verfahren) mit zwei anderen 
von  der  Vorinstanz  behandelten  Zugangsverfahren  betreffend 
Teilnehmeranschlussleitungen  (TAL)  und  Kollokation  (KOL  FDV), 
indem sie die Anzahl der zu beurteilenden Preise und Vertragsklauseln 
den  dafür  aufgewendeten  Stunden  in  den  jeweiligen  Verfahren 
gegenüberstellt. In den Verfahren TAL und KOL FDV seien insgesamt 
25  Preise  und  9  Vertragsklauseln,  in  den  KKF-Verfahren  dagegen 

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bloss  2  Preise  und  3  Vertragsklauseln  zu  beurteilen  gewesen. 
Verrechnet  habe  die  Vorinstanz  indessen  in  den  Verfahren  TAL und 
KOL FDV je 1'130 Stunden ausmachend Fr. 293'930.- und in den KKF-
Verfahren  1'188  Stunden  ausmachend  Fr. 308'880.-  (Fr. 339'410.- 
minus  Fr. 30'530.-  WEKO-Gutachten).  Gemessen  an  dem  in  den 
Verfahren TAL und KOL FDV ungleich grösseren Aufwand, würden die 
Verfahrenskosten in den KKF-Verfahren klar überhöht erscheinen. Der 
höhere Zeitaufwand bzw. die höheren Verfahrenskosten bei den KKF-
Verfahren  könnten  sich  weder  aus  der  Überprüfung  des 
Kostennachweises  noch  aus  einer  grösseren  Anzahl  von  zu 
beurteilenden  Vertragsklauseln  ergeben.  Zudem  sei  eine 
Vertragsklausel  in  allen drei  KKF-Verfahren und seien zwei  Klauseln 
ohne  Instruktionsmassnahmen  aufgrund  der  Akten  zu  beurteilen 
gewesen, was den Zeitaufwand begrenze. 

Weiter habe die Vorinstanz für die Beurteilung der Marktstellung der 
Beschwerdeführerin  kaum eigenen  Aufwand betrieben. Der  Aufwand 
für  die  Sachverhaltsabklärung  beschränke  sich  auf  die  Organisation 
der  Fragebogenaktion,  wobei  die  Fragebogen  von  der  WEKO 
entworfen  worden  seien.  Allfällige  Mahnungen  seien  nicht  geeignet, 
einen  beträchtlichen  Aufwand  zu  begründen.  Wenn  überhaupt 
gemahnt  worden  sei,  habe  dies  im  Übrigen  die  WEKO  gemacht, 
welche  Zusatzfragen  gestellt  habe.  Den  Akten  könne  auch  nicht 
entnommen  werden,  dass  das  Bundesamt  für  Kommunikation 
(BAKOM) als  Instruktionsbehörde die  Antworten der  Marktbefragung 
aufbereitet  oder  einen  massgeblichen  Sachverhalt  festgestellt  habe. 
Die  eingegangenen  Antworten  seien  lediglich  an  die  WEKO 
weitergeleitet worden. Die Vorinstanz habe es sodann dabei bewenden 
lassen,  die  Ergebnisse  der  Marktbefragung  an  die  WEKO 
weiterzuleiten,  um alsdann mehr oder weniger unbesehen auf  deren 
Begutachtung abzustellen. 

6.2 Die Vorinstanz entgegnet,  es sei zwar durchaus angebracht,  zur 
Plausibilisierung der Verfahrenskosten einen Vergleich zu den bisher 
ergangenen Entscheiden in diesem Bereich zu ziehen. Tue man dies, 
seien  aber  sämtliche  Umstände  der  jeweiligen  Verfahren  zu 
berücksichtigen.  Wenn  die  Beschwerdeführerin  einen  direkten 
Zusammenhang zwischen der Anzahl  der zu beurteilenden Klauseln 
und dem Beurteilungsaufwand sehe, verkenne sie, dass in erster Linie 
nicht  die  Anzahl  der  strittigen  Vertragsbestimmungen  für  die 
entstandenen  Kosten  verantwortlich  seien.  Vielmehr  spiele  es  eine 

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Rolle,  welchen  Aufwand  die  Beurteilung  an  sich  verlange. So  habe 
vorliegend die Beurteilung einzelner Vertragsklauseln im Vergleich zu 
früheren Verfahren ein Mehrfaches an Aufwand verursacht. 

Weiter sei der Vorwurf der Beschwerdeführerin, für die Beurteilung der 
Marktstellung habe die Vorinstanz kaum eigenen Aufwand betrieben, 
abwegig.  Die  der  Begutachtung  durch  die  WEKO  vorangegangene 
Sachverhaltsabklärung obliege dem BAKOM als Instruktionsbehörde. 
Dieses  habe  eine  Marktbefragung  vorbereitet  und  bei  insgesamt  44 
Unternehmen  durchgeführt.  Es  entspreche  einer  Tatsache,  dass  im 
Hinblick auf eine Marktbefragung zunächst zu entscheiden sei, welche 
Unternehmen im betreffenden Markt relevant und deshalb zu befragen 
seien. Alsdann müsse entschieden werden, welche Angaben von den 
Unternehmen zu erheben seien. Während der Marktbefragung müsse 
kontrolliert  werden,  ob  alle  Adressatinnen  den  Fragebogen  erhalten 
hätten,  ob  die  Fragebogen  alsdann  fristgerecht  ausgefüllt  und 
retourniert  worden  seien  resp. nicht  wenige  Adressatinnen  müssten 
hierbei  jeweils gemahnt werden. Schliesslich müssten die Befragung 
sowie  die  erhaltenen  Angaben  nachvollziehbar  und  für  die  Parteien 
einsehbar (um Geschäftsgeheimnisse bereinigt) dokumentiert werden. 
Aufwand  sei  weiter  durch  die  Übersetzung  des  Fragebogens 
entstanden. Zudem habe die Vorinstanz die Begutachtung der WEKO 
nicht ohne Weiteres übernommen, sondern sei auf die relevante Kritik 
der Beschwerdeführerin eingegangen und habe sich mit der Frage der 
Marktbeherrschung  genügend  auseinandergesetzt,  was  aus  der 
zehnseitigen  Abhandlung  in  der  Verfügung  klar  hervorgehe. 
Ausserdem würden die umfangreichen Instruktionsmassnahmen auch 
aus den Vorakten hervorgehen. Schliesslich sei die Gesamthöhe der 
auferlegten  Verfahrenskosten  mit  Blick  auf  die  Begleitumstände  des 
Verfahrens nachvollziehbar. 

6.3 Der von der Beschwerdeführerin gemachte Vergleich mit anderen 
Zugangsverfahren ist  nur  bedingt  geeignet,  die  Angemessenheit  der 
Verfahrenskosten zu beurteilen. Es ist zwar unbestritten, dass in den 
KKF-Verfahren  weniger  Preise  und  Vertragsklauseln  zu  beurteilen 
waren als in den zum Vergleich beigezogenen TAL und KOL FDV Ver-
fahren.  Die  Vorinstanz  bemerkt  in  diesem  Zusammenhang  aber  zu 
Recht, dass der benötigte Beurteilungsaufwand hauptsächlich von der 
Komplexität  der  Prüfthemen  und  nicht  nur  von der  Zahl  der  zu  be-
urteilenden  Preise  oder  Vertragsklauseln  abhänge.  So  habe  bei-
spielsweise die Behandlung der zeitlichen Angebotsbeschränkung ein 

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Mehrfaches an Aufwand gegenüber  einzelnen,  in  früheren Verfahren 
zu beurteilenden Klauseln verursacht. Zudem sei in den Verfahren TAL 
und KOL FDV die Marktbeherrschung nicht bestritten und keine spezi-
fische  Marktanalyse  vorzunehmen gewesen. Aus der  angefochtenen 
Verfügung  ist  ersichtlich,  dass  die  Beurteilung  der  zeitlichen  An-
gebotsbeschränkung und der Marktstellung erheblichen Aufwand ver-
ursacht hat. 

Die  Vorinstanz  hatte  zuerst  zur  Frage  der  zeitlichen  Angebots-
beschränkung  den  Sinn  von  Art. 11  Abs. 1  lit. f  FMG  zu  ermitteln. 
Dabei hatte sie sich in aufwändiger Auslegungsarbeit die Grundlagen 
zu  dieser  bis  anhin  noch  nicht  entschiedenen  Rechtsfrage  zu  er-
arbeiten.  Entgegen  den  Vorwürfen  der  Beschwerdeführerin  hat  die 
Vorinstanz sodann bei  der  Beurteilung der  Marktstellung nicht  mehr 
oder weniger unbesehen auf die Begutachtung der WEKO abgestellt. 
Aus der angefochtenen Verfügung ist ersichtlich, dass sie sich mit dem 
Gutachten  der  WEKO  und  der  Kritik  der  Beschwerdeführerin  ein-
gehend auseinandergesetzt und sich ausführlich eine eigene Meinung 
gebildet hat. Diese Beurteilung hat offenbar viel Zeit in Anspruch ge-
nommen,  was  angesichts  der  Tatsache,  dass  dieser  Fall  auch  der 
WEKO  als  spezifische  Fachbehörde  relativ  grossen  Aufwand  ver-
ursacht  hat,  nachvollziehbar  ist  (die  Kosten  des  Gutachtens  von 
Fr. 30'530.-  sind im Vergleich  zu früheren Gutachten eher  hoch). Zu 
bedenken  gibt  es  weiter,  dass  sich  der  hinter  einer  Begründung 
steckende Aufwand nur beschränkt an deren Länge messen lässt. So 
ist  beispielsweise  die  Begründung  betreffend  die  Klausel  5.4.2  im 
Vergleich  zur  Klausel  4.4.2  kurz,  obwohl  deren Behandlung gemäss 
Vorinstanz vergleichsweise zeitintensiv war. Die in den KKF-Verfahren 
relativ kleine Anzahl zu beurteilender Klauseln und Preise alleine lässt 
folglich  die  angelasteten  Verfahrenskosten  nicht  schon  als  unan-
gemessen erscheinen.

6.4 Zu  berücksichtigen  ist  zudem  der  mit  der  Marktbefragung  zu-
sammenhängende  Instruktionsaufwand.  Die  Darstellung  der  Be-
schwerdeführerin,  die  streitigen  Klauseln  hätten  ohne  Instruktions-
massnahmen  aufgrund  der  Akten  beurteilt  werden  können  und  die 
Vorinstanz habe bei der Beurteilung der Marktstellung kaum eigenen 
Aufwand  betrieben,  erweckt  ein  falsches  Bild.  Die  Beurteilung  der 
Marktstellung  war  offensichtlich  nicht  Selbstzweck,  sondern  un-
abdingbare Grundlage bzw. Instruktionsarbeit  für den Entscheid über 
die  Klausel  4.4.2. Entgegen  der  Kritik  der  Beschwerdeführerin  zeigt 

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der Umfang der Vorakten sodann, dass die Marktbefragung der  Vor-
instanz  bzw. dem BAKOM einen massgeblichen  Instruktionsaufwand 
verursacht  hat. Daran ändert  nichts,  dass die WEKO die Kategorien 
der  zu  befragenden  Marktteilnehmenden  vorgeschlagen,  die  Fragen 
vorbereitet und einen Entwurf des Fragebogens selber erstellt hat. Den 
endgültigen Fragebogen hat das BAKOM ausgearbeitet und übersetzt 
sowie an die von ihm aufgrund der Grobvorgabe der WEKO endgültig 
ausgewählten  Marktteilnehmenden  versandt.  Genauso  wurde  die 
eigentliche  Befragung  vom  BAKOM  geleitet  und  in  diesem  Zu-
sammenhang  wurden  säumige  Teilnehmer  gemahnt.  Auch  hat  das 
BAKOM  –  zwar  auf  Anregung  der  WEKO,  aber  doch  mit  eigenem 
Aufwand  verbunden  –  bei  der  Beschwerdeführerin  betreffend  die 
ausweichend oder gar nicht beantworteten Fragen nachgehakt.

6.5 Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  der  Vergleich  mit  ähn-
lichen Verfahren höchstens einer  groben Einschätzung dienen kann. 
Die Kosten der bisherigen Verfahren geben dabei – soweit bereits von 
einer Praxis gesprochen werden kann – den vernünftigen Rahmen im 
Sinne des Äquivalenzprinzips grob vor. Die bisherigen Zugangs- und 
Interkonnektionsverfahren  haben  sich  durchwegs  als  äusserst  auf-
wändig  und  komplex  erwiesen.  Zu  deren  Beurteilung  werden  regel-
mässig mehrere hundert oder gar über tausend Stunden aufgewendet. 
Die verbuchte Zahl von 238 Arbeitsstunden mag als nicht  gering er-
scheinen, sie sprengt jedoch den Rahmen des Vernünftigen nicht und 
ist  nachvollziehbar,  wenn  die  Komplexität  des  Entscheides  und  der 
dabei  abzuklärenden  Fachfragen  sowie  die  Notwendigkeit  der  Zu-
sammenarbeit  verschiedener  Fachleute  berücksichtigt  wird  (vgl.  die 
Urteile des Bundesgerichts 2A.191/2005 vom 2. September 2005 E. 4, 
2A.233/2005  E. 4  und  2A.234/2005  E. 4  beide  vom  22. November 
2005).

6.6 Es kann sich demnach einzig fragen, ob sich der festgelegte Be-
trag von Fr. 72'056.65.- noch in vernünftigen Grenzen bewegt und in 
einem  angemessenen  Verhältnis  zum  objektiven  Wert  der  Leistung 
steht. Dabei gelangt der Kostenrahmen gemäss Art. 2 Abs. 2 der Ver-
ordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen 
im Verwaltungsverfahren (VwKV, SR 172.041.0) nicht zur Anwendung, 
enthält doch das Fernmelderecht ein besonderes Gebührenregime (in 
Art. 40 f.  und  Art. 56  Abs. 4  FMG  und  der  entsprechenden  Aus-
führungsgesetzgebung,  vgl. E. 3.5),  das  offensichtlich  zu  Gebühren-
beträgen führt, die weit über den ordentlichen Rahmen hinausreichen. 

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Zudem ist  zu berücksichtigen, dass bei der fraglichen Streitfrage er-
hebliche wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel standen. Die recht-
liche Klärung der zu entscheidenden Streitfrage war damit von grosser 
wirtschaftlicher Bedeutung und führte bei den beteiligten Parteien zu 
einem  erheblichen  finanziellen  Interesse.  Hinzu  kommt,  dass  der 
Gesetzgeber  gerade  eine  weitgehende  Selbstfinanzierung  der  Be-
hörden  bei  der  Anwendung  des  Fernmeldegesetzes  beabsichtigte 
(Botschaft des Bundesrates vom 10. Juni 1996 zum revidierten Fern-
meldegesetz, BBl 1996 III 1422 f. und 1440), was den im Vergleich zu 
sonst üblichen Gebühren hohen Betrag rechtfertigt. Auch unter diesem 
Gesichtspunkt ist der von der Vorinstanz betriebene Aufwand mit dem 
Äquivalenzprinzip  vereinbar  (vgl.  die  Urteile  des  Bundesgerichts 
2A.191/2005  vom  2. September  2005  E. 4,  2A.233/2005  E. 4  und 
2A.234/2005 E. 4 beide vom 22. November 2005).

6.7 Im  Ergebnis  hält  die  Höhe  der  in  der  angefochtenen  Verfügung 
auferlegten Verfahrenskosten sowohl dem Kostendeckungs- wie auch 
dem Äquivalenzprinzip stand. Sie steht weder zum objektiven Wert der 
Leistung in einem offensichtlichen Missverhältnis noch bewegt sie sich 
ausserhalb  vernünftiger  Grenzen  und  erweist  sich  damit  als  an-
gemessen.

7.
Die  Kritik  der  Beschwerdeführerin  an  der  Angemessenheit  der 
Verfahrenskosten beschlägt nicht nur deren Höhe, sondern auch deren 
Verteilung auf die drei KKF-Verfahren.

7.1 Die  Zuteilung  von  verfahrensübergreifenden  Kosten  ist  ein  Er-
messensentscheid der Vorinstanz (vgl. E. 3.8). Ermessensentscheide 
überprüft  das  Bundesverwaltungsgericht  grundsätzlich  mit  voller 
Kognition  (vgl.  E. 2).  In  Rechtsprechung  und  Doktrin  ist  indes  aner-
kannt, dass eine Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ord-
nung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition einschrän-
ken  darf,  soweit  die  Natur  der  Streitsache  dies  sachlich  rechtfertigt 
bzw.  gebietet.  Das  ist  regelmässig  der  Fall,  wenn  die  Rechts-
anwendung  technische  Probleme,  Fachfragen  oder  sicherheits-
relevante  Einschätzungen  betrifft,  zu  deren  Beantwortung  und  Ge-
wichtung  die  verfügende  Behörde  aufgrund  ihres  Spezialwissens 
besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche 
die  Verwaltungsbehörde  aufgrund  ihrer  örtlichen,  sachlichen  oder 
persönlichen  Nähe  sachgerechter  zu  beurteilen  vermag  als  die  Be-

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schwerdeinstanz  (vgl.  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  Rz.  2.154; 
Urteile  des  Bundesverwaltungsgerichts  A-2069/2008  vom 
18. Dezember 2008 E. 1.4 und A-8728/2007 vom 8. April 2008 E. 4.2).

Vorliegend  ist  die  Vorinstanz  bei  der  Frage  der  Zuteilung  der  Ver-
fahrenkosten weitaus näher an der Sache als die Beschwerdeinstanz. 
Wieviel  Aufwand  welchem  Verfahren  zuzurechnen  ist,  kann  nur  mit 
internen Kenntnissen über die Arbeitsabläufe und den Geschäftsgang 
beantwortet  werden. Über  diese  Kenntnisse  verfügt  das  Bundesver-
waltungsgericht in der Regel nicht, weshalb sich die Vorinstanz besser 
eignet,  die  Kostenverteilung  sachgerecht  zu  beurteilen.  Aus  diesem 
Grund  ist  es  sachlich  gerechtfertigt,  wenn  das  Bundesverwaltungs-
gericht diesen Punkt mit einer gewissen Zurückhaltung überprüft und 
nur bei offensichtlicher Unangemessenheit einschreitet.

7.2 Nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin sei die Verteilung 
der  Verfahrenskosten  bzw. der  1'188  Stunden auf  die  drei  KKF-Ver-
fahren weder nachvollziehbar noch erscheine sie plausibel, da im vor-
liegenden Verfahren –  welchem 238 Stunden zugerechnet  wurden – 
die Vorinstanz zur Beurteilung der Klauseln 4.4.2 und 5.4.2 keinerlei 
Instruktionsmassnahmen  getroffen,  sondern  alleine  aufgrund  der 
Akten entschieden habe. Zudem sei nicht nachvollziehbar, weshalb die 
Vorinstanz  vom  allgemeinen  Konto  "C8400019"  den  KKF-Verfahren 
drei  bzw.  zwei  Zehntel  zugeteilt  habe,  seien  in  den  KKF-Verfahren 
doch  lediglich  2  und  in  den  MLF-Verfahren  62  Preise  festgelegt 
worden.  Schliesslich  befürchtet  die  Beschwerdeführerin,  dass  auf-
grund  der  nicht  nachvollziehbaren  und  nicht  plausiblen  Begründung 
der Vorinstanz Stunden mehrfach verrechnet worden sein könnten.

7.3 Wie  bereits  festgehalten,  ist  die  Angemessenheit  der  Kosten 
vorliegend  vorwiegend  am  Äquivalenzprinzip  zu  messen,  welches 
verlangt,  dass  die  Abgabe  im  Einzelfall  zum  objektiven  Wert  der 
Leistung nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis stehen darf und 
sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (E. 5).

Der Wert  der  Leistung bemisst  sich nach dem Nutzen,  den sie dem 
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inan-
spruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden 
Verwaltungszweigs,  wobei  schematische,  auf  Wahrscheinlichkeit  und 
Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dür-
fen. Es ist  nicht  notwendig,  dass die Gebühren in  jedem Fall  genau 
dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sach-

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lich  vertretbaren  Kriterien  bemessen  sein  und  nicht  von  Unter-
scheidungen abhängen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich 
sind  (BGE  126  I  180  E.  3a/bb).  In  beschränktem Ausmass  ist  eine 
Pauschalisierung  aus  Gründen  der  Verwaltungsökonomie  zulässig 
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2641 mit Hinweis auf BGE 130 III 
228 und 120 Ia 177), die auch einer gewissen "Quersubventionierung" 
als  Ausgleich  zwischen  Geschäften  mit  geringem und grossem Auf-
wand dienen kann (vgl. dazu BGE 130 III 225 E. 2.3; Urteil des Bun-
desgerichts 4P.280/2003 vom 5. März 2004 E. 3.2).

7.4 Die Vorinstanz hat die in EXOS erfassten Stunden den einzelnen 
KKF-Verfahren  zuzuweisen  (vgl. E. 3.8).  Es  ist  dabei  weder  möglich 
stundengenau zu  rekonstruieren,  wieviele  Stunden  welcher  Tätigkeit 
gewidmet  waren  noch  verwaltungsökonomisch  sinnvoll,  sämtliche 
Arbeitsabläufe  in  dem  von  der  Beschwerdeführerin  gewünschten 
Detaillierungsgrad zu dokumentieren. Aus diesem Grund darf sich die 
Vorinstanz  bei  der  Zuteilung  der  Stunden  auf  eigene  Schätzungen 
stützen. Es ist nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau 
dem Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sach-
lich  vertretbaren  Kriterien  bemessen  sein  und  nicht  von  Unter-
scheidungen abhängen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich 
sind.

7.5 Im  vorliegenden  Fall  wurden  gemäss  Stellungnahme  der  Vor-
instanz in den Jahren 2007 bis 2009 insgesamt 837 Stunden auf dem 
spezifischen Unterkonto C8410238 für  das Zugangsverfahren Kabel-
kanalisation  Sunrise  vs. Swisscom verbucht.  Da  in  diesem Aufwand 
nach Schätzungen der Vorinstanz ein Grossteil des Aufwandes für die 
Redaktion  der  Kabelkanalisations-Verfügungen  enthalten  ist,  hat  sie 
diese  Stunden  vollständig  den  drei  KKF-Verfahren  zugewiesen. Von 
den  andern  beiden  Unterkonti  C8410238  (recte:  C8410220)  für  das 
Zugangsverfahren  Cablecom  vs.  Swisscom  bzw.  C8410215  für  das 
Zugangsverfahren  Colt  vs.  Swisscom  waren  dementsprechend  nur 
noch  spezifische  Aufwände  von  34  bzw. 55  Stunden  den  KKF-Ver-
fahren  zuzuweisen,  was  zusammengerechnet  mit  den  vorgenannten 
837 Stunden insgesamt 926 Stunden ergibt. Diesen Stunden wurden 
sodann drei  bzw. zwei  Zehntel  (336 bzw. 224 Stunden)  von den  im 
Jahr  2009  angefallenen  1'119  Stunden  des  allgemeinen  Kontos 
"C8400019 Zugangs-/ Interkonnektionsentscheide" den KKF-Verfahren 
zugeteilt,  da  im Jahr  2009 beim BAKOM für  die  Instruktion  von Zu-
gangsverfahren fast ausschliesslich Aufwand für die Verfahren Kabel-

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kanalisation  und  Mietleitungen  (MLF-Verfahren)  angefallen  und  der 
Aufwand für die MLF-Verfahren deutlich höher gewesen sei. Unter Be-
rücksichtigung,  dass  im  vorliegenden  Verfahren  keine  Preise  festzu-
setzen  waren,  hat  die  Vorinstanz  sodann  den  Gesamtaufwand  von 
1'150 Stunden (926 + 224 Stunden) zuzüglich 38 bei der Vorinstanz 
direkt  angefallene  Stunden,  also  insgesamt  1'188 Stunden,  etwa im 
Verhältnis  2:1  (d.h.  238  dem  vorliegenden  und  460  bzw.  490  den 
anderen beiden) auf die drei KKF-Verfahren verteilt.

7.6 Die  Vorinstanz  hat  in  ihrer  Stellungnahme  nachvollziehbar  dar-
gelegt, von welchen Überlegungen sie sich bei der Zuteilung der ver-
fahrensübergreifenden  Kosten  hat  leiten  lassen.  Die  von  ihr  an-
gewandten  Kriterien  erscheinen  sachlich  vertretbar  und  keineswegs 
unvernünftig.  Daran  ändert  auch  die  Kritik  der  Beschwerdeführerin 
nichts, misst sie doch im Wesentlichen die Zuteilung wiederum an der 
Anzahl  zu  beurteilenden  Vertragsklauseln  und  Preise,  ohne  zu  be-
rücksichtigen, dass dieser Vergleich nicht ausschlaggebend sein kann. 
Auch  kann  die  Behauptung,  das  vorliegende  Verfahren  sei  ohne 
Instruktionsmassnahmen  aufgrund  der  Akten  beurteilt  worden,  nicht 
gehört  werden,  bildet  doch  die  mit  erheblichem Instruktionsaufwand 
verbundene Beurteilung der Marktstellung einen wesentlichen Teil der 
angefochtenen Verfügung. Schliesslich  kann gerade die  von der  Be-
schwerdeführerin  befürchtete  Mehrfachverrechnung  bei  einer 
elektronischen  Erfassung  der  Stunden  –  abgesehen  von  unbe-
absichtigten Rechenfehlern – ausgeschlossen werden.

7.7 Im Ergebnis erweist  sich auch die Verteilung des Zeitaufwandes 
auf die drei KKF-Verfahren nicht als offensichtlich unangemessen oder 
ausserhalb des Vernünftigen. Das Bundesverwaltungsgericht sieht sich 
dementsprechend in Zurückhaltung seiner Überprüfungsbefugnis nicht 
veranlasst, in das relativ weite Ermessen der Vorinstanz einzugreifen. 
Die Beschwerde ist insofern abzuweisen.

8.
8.1 Angesichts  des  Umfangs  und  der  Schwierigkeit  der  Streitsache 
und aufgrund der in Frage stehenden Vermögensinteressen sind die 
Verfahrenskosten auf insgesamt Fr. 5'000.– festzusetzen (Art. 2 Abs. 1 
i.V.m. Art. 4 des Reglements vom 21. Februar  2008 über  die Kosten 
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 
173.320.2]).

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8.2 Die  Verfahrenskosten  sind  in  der  Regel  von  der  unterliegenden 
Partei  zu  tragen.  Unterliegt  sie  nur  teilweise,  so  werden  die  Ver-
fahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Obsiegen und Unter-
liegen im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der be-
schwerdeführenden  Partei,  gemessen  am  Ergebnis  der  Anfechtung 
des vorinstanzlichen Entscheids, zu beurteilen, wobei auf das materiell 
wirklich Gewollte abzustellen ist (vgl. BGE 123 V 156 E. 3c und BGE 
123 V 159 E. 4b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A- 6523/2008 
vom  12. Mai  2009  E. 17.1;  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  S. 207, 
Rz. 4.43).

Angesichts der festgestellten Gehörsverletzung durch eine zu knappe 
Begründung  des  vorinstanzlichen  Kostenentscheids  (vgl.  E. 3.10) 
erscheint die Beschwerdeführerin vorliegend als teilweise obsiegend, 
obwohl  sich  der  auferlegte  Verfahrensaufwand  im  Ergebnis  als 
angemessen  erwiesen  hat.  Das  teilweise  Obsiegen  rechtfertigt  eine 
Ermässigung  der  Verfahrenskosten  von  Fr. 1'500.-. Demzufolge  sind 
der  Beschwerdeführerin  Verfahrenskosten  in  Höhe  von  Fr. 3'500.- 
aufzuerlegen.  Diese  sind  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 8'000.- zu verrechnen.

8.3 Die  Beschwerdegegnerin  hat  als  formelle  Verfügungsadressatin 
ohne Weiteres Parteistellung. Sie ist indessen vom vorliegenden Streit 
nicht  betroffen  und  hat  dementsprechend  auf  die  Einreichung  einer 
Beschwerdeantwort  und  damit  auf  die  Teilnahme am Verfahren  ver-
zichtet. Ihr sind deshalb keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 
Abs. 1  VwVG; vgl.  MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,  a.a.O.,  S. 206  Rz. 4.41; 
MARCEL MAILLARD,  in:  Praxiskommentar  VwVG,  Waldmann/Weissen-
berger (Hrsg.), Zürich 2009, Art. 63 N 12 ff.).

8.4 Keine  Verfahrenskosten  sind  gemäss  Art.  63  Abs.  2  VwVG der 
Vorinstanz aufzuerlegen.

8.5 Obsiegende  Beschwerdeführer  haben  gemäss  Art. 64  Abs. 1 
VwVG Anspruch auf  eine Entschädigung für  die ihnen erwachsenen 
notwendigen  und  verhältnismässig  hohen  Kosten.  Zu  entschädigen 
sind dabei im Wesentlichen die Aufwendungen für die anwaltliche Ver-
tretung  (Art. 8  VGKE).  Da  die  Beschwerdeführerin  nicht  durch  eine 
aussenstehende Anwältin vertreten ist  und sie auch sonst keine ver-
hältnismässig hohen Kosten geltend macht,  hat sie keinen Anspruch 
auf eine Parteientschädigung.

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8.6 Der  nicht  beteiligten  Beschwerdegegnerin  sind  aus  dem 
Beschwerdeverfahren  keine  Kosten  entstanden,  die  zu  ersetzen 
wären. Ihr steht keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die  Beschwerde  wird  im  Sinne  der  Erwägungen  teilweise 
gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- werden der Beschwerdeführerin 
im Umfang von Fr. 3'500.- auferlegt. Der von der Beschwerdeführerin 
zu  tragende  Teil  wird  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 8'000.-  verrechnet.  Der  Restbetrag  von  Fr. 4'500.-  wird  der 
Beschwerdeführerin  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  des  vorliegenden 
Urteils zurückerstattet.

3.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die  Vorinstanz  (Ref-Nr.  Vf09-12-01_014  /  AZ  330.33; 

Gerichtsurkunde)
- Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Marianne Ryter Sauvant Cesar Röthlisberger

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  die  beschwerdeführende  Partei  in 
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

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