# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8042ebcd-7362-5aad-a8fb-57cd0327ad2d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-07-10
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 10.07.2014 B-5148/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5148-2012_2014-07-10.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour II 

B-5148/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  1 0  j u i l l e t  2 0 1 4  

Composition 

 
Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Hans Urech et Pietro Angeli-Busi, juges ; 

Fabienne Masson, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
X._______, 

représenté par Maître Vincent Jeanneret, avocat, 

recourant,  

 
 

 
contre 

 

 
B-5148/2012 

Département fédéral des affaires étrangères DFAE,  

Palais fédéral ouest, 3003 Berne, 

autorité inférieure 1, 

 

B-588/2013  

Direction du droit international public DDIP,  

Palais fédéral nord, 3003 Berne, 

autorité inférieure 2. 

 

Objet 

 
Modification du 4 septembre 2012 de l'ordonnance du 

2 février 2011 instituant des mesures à l'encontre de 

certaines personnes originaires de la République arabe 

d'Égypte / demande de radiation de l'annexe de ladite 

ordonnance. 

B-5148/2012 

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Faits : 

A.  

Le 2 février 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur l'art. 184 al. 3 Cst., a 

adopté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de certaines 

personnes originaires de la République arabe d'Égypte 

(RS 946.231.132.1 ; ci-après : O-Égypte). Ladite ordonnance, modifiée 

les 16 février 2011 (RO 2011 803) et 4 septembre 2012 (RO 2012 4613), 

prévoit le gel des avoirs et ressources économiques appartenant à ou 

sous contrôle des personnes physiques, entreprises et entités citées 

dans son annexe (art. 1 al. 1 O-Égypte), imposant en outre une obligation 

de déclaration aux personnes ou institutions qui détiennent ou gèrent des 

avoirs ou qui ont connaissance de ressources économiques dont il faut 

admettre qu'ils tombent sous le coup du gel des avoirs prévu à l'art. 1 

al. 1 (art. 4 al. 1 O-Égypte). La modification de l'O-Égypte du 4 septembre 

2012 fait suite à une rencontre d'experts le 2 décembre 2011 entre la 

Direction du droit international public (DDIP) du Département fédéral des 

affaires étrangères (DFAE) et des représentants de la République arabe 

d'Égypte ainsi qu'à une demande écrite de l'autorité judiciaire égyptienne 

compétente, transmise au Conseil fédéral par le biais de l'ambassade de 

la République arabe d'Égypte en Suisse le 8 mars 2012. 

B.  

Le nom de X._______ (ci-après : le recourant), a été inscrit à l'annexe de 

l'O-Égypte lors de la modification de ladite ordonnance intervenue le 

4 septembre 2012. 

Ensuite de cette inscription, plusieurs établissements bancaires ont 

informé la DDIP de l'existence de relations bancaires avec lui ; les actifs 

concernés sont gelés conformément à l'art. 1 al. 1 O-Égypte. 

C.  

Par requête du 13 septembre 2012, le recourant a demandé la 

reconsidération de l'inscription de son nom sur la liste annexée à 

l'O-Égypte, indiquant que ses fonds suisses ainsi que ceux de sa famille 

étaient d'ores et déjà bloqués sur la base d'une procédure d'entraide avec 

la République arabe d'Égypte ainsi que dans le cadre d'une procédure 

pénale nationale conduite par le Ministère public de la Confédération 

(MPC) de sorte qu'il n'apparaissait pas justifié de créer un troisième 

fondement pour le blocage de ses comptes suisses, la sauvegarde des 

prétendus intérêts respectivement de la Suisse et de la République arabe 

d'Égypte étant, en tant que de besoin, déjà garantie par les blocages 

B-5148/2012 

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intervenus dans les procédures nationale et d'entraide précitées. En 

outre, se référant à son droit d'être entendu, il a requis l'accès au dossier. 

D.  

Par écritures du 28 septembre 2012, le recourant a formé recours auprès 

du Tribunal administratif fédéral contre la modification du 4 septembre 

2012 de l'O-Égypte dans la mesure où elle a mené à son inscription sur la 

liste de personnes figurant à l'annexe de ladite ordonnance (procédure 

B-5148/2012), concluant principalement à l'annulation de la décision du 

DFAE du 4 septembre 2012 en tant qu'elle procède à son inscription. À 

titre subsidiaire, il a requis la suspension de la cause jusqu'à décision du 

DFAE sur la demande d'accès au dossier et de reconsidération du 

13 septembre 2012. En tous les cas, il conclut à la condamnation du 

DFAE ou de toute autre autorité compétente à tous les dépens, dont une 

indemnité valant participation aux honoraires de ses conseils et à 

débouter ledit département et tout opposant de toutes autres ou 

contraires conclusions. 

À l'appui de ses conclusions, le recourant soutient que l'acte du 

4 septembre 2012 par lequel le DFAE a modifié l'annexe de l'O-Égypte 

doit être considéré comme une décision au sens de l'art. 5 PA contre 

laquelle la voie du recours au Tribunal administratif fédéral est ouverte. Il 

fait valoir une violation de son droit d'être entendu au motif qu'il n'a pas 

eu la possibilité de s'exprimer avant le blocage de ses avoirs et que son 

inscription sur l'annexe de l'O-Égypte n'a nullement été motivée. Il estime 

en outre que la modification de l'annexe ne remplit pas les conditions de 

l'art. 184 al. 3 Cst. et que son inscription porte atteinte à sa réputation. 

E.  

Invité à se déterminer sur la valeur litigieuse, le recourant a déclaré, le 

22 octobre 2012, considérer qu'il n'y en avait pas puisque le bien-fondé 

de la mesure de blocage était ici contesté indépendamment du montant 

des avoirs actuellement bloqués. Il a en outre demandé à être mis au 

bénéfice d'une réduction entière ou partielle des frais de procédure. 

Sur cette même question, la DDIP a fait savoir au Tribunal de céans par 

courrier du 22 octobre 2012 que divers comptes avaient été annoncés 

par A._______ SA ainsi que par B._______ SA ; renvoyant à une 

ordonnance de séquestre ainsi qu'à une décision du MPC adressées à 

C._______ AG, elle note n'avoir reçu aucune annonce de cette dernière, 

ajoutant que la somme des avoirs du recourant gelés en vertu de 

l'O-Égypte était susceptible d'augmenter. 

B-5148/2012 

Page 4 

F.  

En date du 9 novembre 2012, le recourant a déclaré qu'il ressortait de la 

détermination de l'autorité inférieure du 22 octobre 2012 qu'il y avait une 

identité des avoirs bloqués par la décision querellée et par les décisions 

incidentes rendues dans le cadre des procédures nationale et d'entraide 

dirigées par le MPC à son encontre. 

G.  

Par courrier du 12 décembre 2012, la DDIP a déclaré qu'une éventuelle 

suspension de la procédure de recours devant le Tribunal administratif 

fédéral n'entrerait pas en contradiction avec l'appréciation du cas 

d'espèce par la DDIP. 

H.  

Par décision du 17 décembre 2012, non communiquée au Tribunal 

administratif fédéral, la DDIP a accordé au recourant un accès restreint 

au dossier de la cause au motif que la divulgation de certains documents 

pouvait compromettre gravement ou porter atteinte aux intérêts de la 

Suisse. Elle a en outre rejeté la requête du recourant tendant à la 

radiation de son nom de l'annexe de l'O-Égypte. 

Appliquant les dispositions de la LPD (RS 235.1), elle a estimé que les 

intérêts de la Suisse en matière de politique et de sécurité extérieure 

constituaient un intérêt public prépondérant justifiant une restriction de la 

communication des données. Elle a expliqué qu'il serait contradictoire 

d'autoriser un plein accès au dossier alors que celui-ci n'est en principe 

pas conféré pour les mêmes documents dans le cadre de la procédure 

normative ; elle ajoute que la majorité des documents visés s'avère par 

ailleurs classifiée confidentielle au sens de l'ordonnance du 4 juillet 2007 

concernant la protection des informations de la Confédération (OPrI, 

RS 510.411) du fait que leur divulgation pourrait compromettre gravement 

ou porter atteinte aux intérêts de la Suisse en matière de politique 

extérieure ou dans ses relations internationales. Elle a indiqué que, sur 

cette base, seules certaines pièces au dossier étaient transmises au 

recourant, le contenu essentiel des autres documents étant néanmoins 

développé dans les considérants suivants. Par ailleurs, l'autorité 

inférieure 2 a relevé que le recourant était connu pour avoir été 

(indications sur la situation du recourant), son étroite collaboration avec le 

régime de l'ancien président Hosni Mubarak étant en Égypte depuis 

longtemps de notoriété publique. Elle a déduit des éléments en sa 

possession que le recourant se présentait comme une personne 

politiquement exposée, qu'il avait fait partie de l'entourage de personnes 

B-5148/2012 

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politiquement exposées et qu'il faisait l'objet de procédures visant à 

déterminer s'il avait abusé de sa position privilégiée pour bénéficier 

d'avantages indus, raisons pour lesquelles son inscription dans la liste 

dressée à l'annexe de l'O-Égypte s'imposait. Elle a en outre expliqué que 

ladite inscription était conforme au principe de la proportionnalité, 

soulignant que le fait que certains avoirs font l'objet d'un blocage dans le 

cadre de l'entraide judiciaire et dans la procédure pénale menée contre le 

recourant ne permettait pas de déduire que l'ensemble de ses avoirs 

déposés en Suisse étaient gelés. Notant par ailleurs que la mesure 

s'avérait provisoire, elle a conclu que l'intérêt public l'emportait sur le droit 

du recourant à disposer librement de ses avoirs.  

I.  

Le 18 décembre 2012, le Tribunal de céans a suspendu la procédure 

B-5148/2012 jusqu'à droit connu sur la demande d'accès au dossier et de 

reconsidération formée par le recourant, donnant ainsi suite à la requête 

y relative formulée par ce dernier dans son mémoire du 28 septembre 

2012. 

J.  

Par écritures du 1
er
 février 2013, le recourant a formé recours contre la 

décision de la DDIP du 17 décembre 2012 (procédure B-588/2013), 

concluant préalablement à ce qu'il lui soit donné accès à l'intégralité des 

pièces en mains de la DDIP sur lesquelles se fonde la décision querellée, 

à joindre le recours à la cause référencée B-5148/2012 d'ores et déjà 

pendante devant le Tribunal administratif fédéral, à renoncer, de ce fait, à 

la perception de toute avance de frais et à dire que le MPC n'est pas 

partie à la présente procédure. À titre principal, le recourant requiert 

l'annulation de la décision querellée de la DDIP du 17 décembre 2012 et 

la condamnation de la DDIP à procéder à la radiation de son nom de 

l'annexe de l'O-Égypte. En tous les cas, il conclut à ce qu'il lui soit permis, 

en tant que de besoin, de compléter le présent recours, après avoir eu 

accès à l'intégralité des pièces en mains de la DDIP sur lesquelles se 

fonde la décision querellée, à condamner la DDIP ou toute autre autorité 

compétente à tous les dépens, dont une indemnité valant participation 

aux honoraires de ses conseils et à débouter la DDIP ou tout opposant de 

toutes autres ou contraires conclusions. 

À l'appui de ses conclusions, le recourant se plaint d'une violation de son 

droit d'être entendu. Il soutient que l'autorité inférieure 2 aurait dû lui 

octroyer un accès complet à toutes les pièces sur lesquelles elle s'est 

fondée pour prendre la décision querellée, considérant d'une part qu'elle 

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a appliqué à tort la LPD à la procédure déroulée devant elle et qu'elle a, 

d'autre part, violé son droit d'accès au dossier résultant de la PA. Il estime 

de surcroît que l'autorité inférieure 2 n'a pas suffisamment motivé sa 

décision. En outre, le recourant considère que la modification de 

l'O-Égypte du 4 septembre 2012 ayant entraîné son inclusion dans 

l'annexe de ladite ordonnance ne remplit pas les conditions de l'art. 184 

al. 3 Cst. et qu'elle porte atteinte à sa réputation. 

K.  

Par décision incidente du 19 février 2013, le Tribunal de céans a levé la 

suspension de la procédure B-5148/2012 et a procédé à la jonction des 

causes B-5148/2012 et B-588/2013. 

L.  

Invitée à se déterminer sur les recours susmentionnés, la DDIP a conclu 

à leur rejet au terme de ses remarques responsives du 19 avril 2013. 

Concernant la recevabilité desdits recours, elle estime que l'inscription du 

nom du recourant sur la liste en annexe de l'O-Égypte ne constitue pas 

une décision au sens de l'art. 5 PA mais un acte normatif, raison pour 

laquelle le recours du 28 septembre 2012 doit être déclaré irrecevable, 

indiquant en outre qu'elle s'en remet, pour le surplus, à l'appréciation du 

Tribunal de céans. S'agissant du grief relatif au droit d'être entendu 

invoqué par le recourant, elle soutient avoir, à bon droit, restreint le droit 

d'accès au dossier de ce dernier en application de la LPD et de la PA et, 

pour le surplus, avoir suffisamment motivé sa décision du 17 décembre 

2012. L'autorité inférieure 2 expose en outre que les conditions 

d'application de l'art. 184 al. 3 Cst. sont remplies en l'espèce, considérant 

de surcroît que l'inclusion du recourant dans la liste annexée à l'O-Égypte 

ne porte pas atteinte à son honneur et à sa réputation ou, plus largement, 

à sa sphère privée. 

M.  

Aux termes de ses observations du 24 mai 2013, le recourant a contesté 

les allégations en fait et en droit de la DDIP ainsi que maintenu la position 

adoptée dans ses recours des 28 septembre 2012 et 1
er
 février 2013. 

N.  

Par courrier du 12 septembre 2013, la DDIP a transmis au Tribunal de 

céans, d'une part, un message du Cabinet du Procureur Général de la 

République arabe d'Égypte confirmant que toutes les demandes 

d'entraide transmises aux autorités suisses après le 25 janvier 2011 

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conservent leur validité et, d'autre part, une note diplomatique de la 

République arabe d'Égypte à Berne en substance de même contenu. 

O.  

En date du 4 octobre 2013, le recourant s'est déterminé sur ces 

documents. Il déclare persister intégralement dans ses conclusions. Il 

relève que ces correspondances ne font nullement référence aux listings 

adoptés par la DDIP en parallèle aux mesures de blocage d'ores et déjà 

prononcées par le MPC dans le cadre de la procédure d'entraide. Se 

référant à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, il conclut que 

son inclusion sur la liste s'avère injustifiée puisqu'une mesure de blocage 

sur la base de l'art. 184 al. 3 Cst. ne peut être qu'extraordinaire et 

subsidiaire à une demande d'entraide de même que provisoire. Il estime 

que ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1 et 

les réf. cit.). 

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, ce dernier 

connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA (art. 31 

LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 

1.2 Le recours du 28 septembre 2012 (procédure B-5148/2012) est formé 

contre la modification du 4 septembre 2012 de l'O-Égypte par le DFAE, 

laquelle a entraîné l'inscription du recourant dans l'annexe de ladite 

ordonnance. Sur le point de savoir si l'acte attaqué constitue une décision 

au sens de l'art. 5 PA pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal 

administratif fédéral ou s'il s'agit au contraire d'un acte normatif, auquel 

cas un tel recours s'avérerait exclu, le recourant se réfère en particulier à 

l'arrêt Makhlouf du Tribunal de céans (arrêt du TAF B-3488/2011 du 

14 juin 2012) ; ce dernier y retient que le listing (in casu à l'annexe de 

l'ordonnance du Conseil fédéral instituant des mesures à l'encontre de la 

Syrie du 18 mai 2011 [RO 2011 2193 ; ci-après : aO-Syrie]) revêt les 

caractéristiques matérielles d'une décision au sens de l'art. 5 PA, une 

telle inscription constituant un acte détachable de l'institution des 

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mesures de coercition et donc de l'ordonnance. Il en déduit que l'acte 

entrepris doit être considéré comme une décision selon la disposition 

précitée contre laquelle la voie du recours au Tribunal administratif 

fédéral est ouverte. 

Quant à la DDIP, elle relève, d'une part, que les avoirs visés par 

l'O-Égypte s'avèrent indéterminés et, d'autre part, que ladite ordonnance 

vise des avoirs par hypothèse sous contrôle du recourant mais dont les 

titulaires sont d'autres personnes, inconnues, ce qui signifie qu'elle peut 

s'appliquer à un nombre indéterminé de personnes. Elle considère que le 

fait que l'O-Égypte s'adresse à une pluralité de personnes et à différents 

biens, y compris ceux qui ne sont pas encore connus, lui donne le 

caractère général et abstrait qui est propre aux règles de droit. Elle en 

déduit que l'ordonnance du 2 février 2011 se présente comme un acte 

normatif, le recours devant dès lors être déclaré irrecevable. 

1.2.1 Le Tribunal fédéral a été saisi d'un recours contre l'arrêt du Tribunal 

administratif fédéral précité (B-3488/2011). Dans son arrêt rendu le 

27 mai 2013, il s'est prononcé sur la nature juridique de l'inscription d'une 

personne dans la liste de noms dressée en annexe d'une ordonnance 

(« listing ») édictée sur la base de la loi sur les embargos du 22 mars 

2002 (LEmb, RS 946.231) (ATF 139 II 384 consid. 2.3). Il a indiqué que 

l'usage de la forme de l'ordonnance par le Conseil fédéral crée 

l'apparence d'un texte normatif qui n'est pas attaquable en tant que tel 

− en l'absence d'un contrôle abstrait − mais seulement à l'occasion du 

prononcé d'une décision fondée sur celui-ci. Il a estimé que faire 

abstraction de la forme d'un tel acte pour y voir une décision matérielle 

directement sujette à recours entraînerait une insécurité juridique de sorte 

qu'il convenait d'admettre qu'une ordonnance − y compris son annexe 

mentionnant les personnes et entités visées − ne pouvait être contestée 

en tant que telle, l'intéressé devant requérir sa radiation de l'annexe 

auprès du département compétent et attaquer la décision de ce dernier. 

1.2.2 En l'espèce, il appert que, nonobstant le fait que l'O-Égypte se 

fonde sur l'art. 184 al. 3 Cst. alors que l'aO-Syrie visée par l'arrêt précité 

avait été édictée sur la base de la LEmb, les actes en cause se 

présentent tous deux sous forme d'ordonnance publiée au RS, qu'ils 

prévoient en particulier le gel des avoirs et des ressources économiques 

appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, entreprises et 

entités citées dans une annexe, les notions d'avoirs, de ressources 

économiques et de leur gel respectif étant par ailleurs définies de 

manière identique. En outre, les deux ordonnances imposent une 

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obligation de déclarer aux personnes ou institutions qui détiennent ou 

gèrent des avoirs ou qui ont connaissance de ressources économiques 

dont il faut admettre qu'ils tombent sous le coup du gel des avoirs. De 

surcroît, il convient de relever que, lors de l'entrée en vigueur de la LEmb, 

de nombreuses ordonnances jusqu'alors basées sur l'art. 184 al. 3 Cst. 

ont été modifiées pour se fonder à l'avenir sur la nouvelle loi (cf. ROLAND 

E. VOCK, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die 

Schweiz, in : Cottier/Oesch (éd.), Schweizerisches Bundesverwaltungs-

recht, SBVR, vol. XI, Allgemeines Aussenwirtschafts- und 

Binnenmarktrecht, 2
e
 éd., 2007, n. 58 p. 237). C'est le cas par exemple 

de l'ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures à l'encontre de 

personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au groupe «Al-Qaïda» 

ou aux Talibans (RO 2000 2642, RO 2002 3955 ; RS 946.203 ; cf. ATF 

133 II 450 consid. 4), de l'ordonnance du 7 août 1990 instituant des 

mesures économiques envers la République d'Irak (RO 1990 1316, RO 

2002 3959 ; RS 946.206), de l'ordonnance du 23 juin 1999 instituant des 

mesures à l'encontre de certaines personnes originaires de l'ancienne 

République fédérale de Yougoslavie (RO 1999 2224, RO 2002 3961 ; 

RS 946.207) ou encore de l'ordonnance du 27 juin 2001 instituant des 

mesures à l’encontre du Liberia (RO 2001 1686, RO 2002 3964), 

remplacée par une nouvelle ordonnance du 19 janvier 2005 (RO 2005 

313).  

1.2.3 Eu égard à ce qui précède, rien ne justifie de s'écarter, in casu, du 

raisonnement développé par la Haute Cour dans l'affaire précitée. Aussi, 

l'O-Égypte dont l'annexe comprenant le nom du recourant fait partie 

intégrante (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3), ne peut être contestée en tant 

que telle. Il résulte de ces considérations que l'acte attaqué dans le 

recours du 28 septembre 2012 (procédure B-5148/2012) ne constitue pas 

une décision au sens de l'art. 5 PA. En conséquence, le recours doit, 

pour ce motif déjà, être déclaré irrecevable. 

1.3  

1.3.1 Quant au recours du 1
er
 février 2013 (procédure B-588/2013), il est 

formé contre la décision de la DDIP du 17 décembre 2012 ; celle-ci s'y 

est penchée sur la demande en reconsidération du recourant la tenant 

pour une requête en radiation, cette qualification n'étant par ailleurs pas 

contestée par le recourant. Dans ces circonstances, il convient d'admettre 

que ce dernier a effectué des démarches équivalentes à celles prescrites 

par le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné précédemment, consistant à 

requérir sa radiation de l'annexe auprès du département compétent et à 

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Page 10 

attaquer la décision y afférente (cf. supra consid. 1.2.1 ; ATF 139 II 384 

consid. 2.3). Aussi, l'acte attaqué constitue une décision au sens de 

l'art. 5 al. 1 let. c PA. En outre, il émane d'une autorité au sens de l'art. 33 

let. d LTAF (art. 8 de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur 

l'organisation du gouvernement et de l'administration [OLOGA, 

RS 172.010.1] et son annexe 1 ; art. 8 de l'ordonnance du 20 avril 2011 

sur l'organisation du Département fédéral des affaires étrangères 

[Org DFAE, RS 172.211.1]). De plus, dès lors que le gel des avoirs 

équivaut à une saisie et touche directement le recourant dans ses droits 

de caractère civil (cf. ATF 132 I 229 consid. 6.3 ; ATAF 2008/36 

consid. 11.6), l'art. 6 par. 1 CEDH s'applique en l'espèce et, partant, 

l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. a LTAF s'avère non réalisée (cf. ATF 

139 II 384 consid. 2.3 et les réf. cit.). 

1.3.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité 

inférieure, est spécialement atteint par la décision et a un intérêt digne de 

protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir 

doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).  

1.3.3 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, à 

la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 50 et 52 al. 1 PA) 

ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 63 al. 4 PA) 

sont en outre respectées.  

Le recours du 1
er
 février 2013 (procédure B-588/2013) est ainsi 

recevable. 

2.  

Le recourant demande au Tribunal de céans de lui accorder l'accès à 

l'intégralité des pièces en mains de la DDIP dans le cadre de la 

procédure de recours. L'autorité inférieure 2 a statué sur une demande de 

même nature et sur la base des mêmes dispositions de la PA que celles 

que le Tribunal administratif fédéral doit appliquer (art. 26 ss PA en 

relation avec l'art. 37 LTAF), restreignant le droit de consulter les pièces ; 

dans ces circonstances et eu égard aux notions juridiques indéterminées 

concernées qu'il appartient à l'autorité inférieure 2 − en tant qu'autorité 

spécialisée − d'expliciter (cf. infra consid. 7.1.1), il convient de se pencher 

en premier lieu sur le bien-fondé de la restriction opérée par celle-ci. 

Dans ce contexte, le recourant se plaint d'ailleurs également d'une 

violation de son droit d'être entendu en raison du refus de la DDIP de lui 

garantir l'accès au dossier et d'une motivation insuffisante de la décision 

entreprise. 

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Page 11 

3.  

Se référant à l'art. 2 al. 2 let. c LPD, le recourant estime que toute 

procédure d'entraide judiciaire internationale a pour effet d'exclure 

l'application de cette loi. Relevant que le DFAE a institué des mesures de 

blocage sur ses avoirs et ressources financières en concertation avec les 

autorités égyptiennes et en détournement des règles de l'entraide pénale, 

il affirme que la République arabe d'Égypte ne saurait exiger des 

autorités helvétiques que de telles mesures soient ordonnées sans 

passer par la voie de l'entraide pénale internationale. Renvoyant à l'art. 6 

du traité du 7 octobre 2000 d'entraide judiciaire en matière pénale entre la 

Confédération suisse et la République arabe d'Égypte (RS 0.351.932.1) 

et l'EIMP (RS 351.1), il ajoute que si les canaux légaux officiels avaient 

été suivis, à savoir la voie de l'entraide internationale en matière pénale, 

l'application de la LPD aurait été exclue de sorte que l'accès à l'ensemble 

des documents de la cause lui aurait été garanti. Il en déduit que les 

principes de droit de l'entraide judiciaire internationale devraient trouver 

application dans le cas présent, à l'exclusion de la LPD ; aussi, à ses 

yeux, la DDIP aurait dû lui octroyer un accès complet à toutes les pièces 

sur lesquelles elle s'est fondée pour prendre la décision querellée. En 

outre, il note que la présente procédure est une procédure de recours et 

non une procédure administrative de première instance, la LPD ne 

trouvant dès lors de toutes les manières pas application. 

L'autorité inférieure 2 rappelle que la LPD est applicable aux procédures 

administratives de première instance, ce qui est le cas de celle ayant 

mené à la décision par laquelle elle a rejeté la requête en radiation et n'a 

accordé qu'un accès restreint au dossier ; elle en déduit avoir à bon droit 

appliqué les dispositions de la LPD. Elle explique que, certes, s'il existe 

une procédure d'entraide judiciaire en matière pénale, la LPD ne s'y 

applique pas ; si, en parallèle à celle-ci, une procédure administrative de 

première instance est pendante, la LPD s'y applique, indépendamment 

de la procédure d'entraide. Elle ajoute que, dans le cadre d'une 

éventuelle procédure d'entraide judiciaire en matière pénale, il existe 

également des règles en matière de consultation du dossier. 

3.1 Le droit d'accès aux données personnelles découlant de la LPD ainsi 

que celui de consulter le dossier déduit de l'art. 29 Cst. et ancré à l'art. 26 

PA s'agissant de la procédure administrative fédérale constituent deux 

droits distincts pouvant être invoqués indépendamment l'un de l'autre, 

une collision entre les deux droits pouvant dès lors survenir dans les 

procédures administratives de première instance devant les instances 

fédérales (art. 2 al. 2 let. c LPD ; cf. ATF 125 II 473 consid. 4a, 123 II 534 

B-5148/2012 

Page 12 

consid. 2e ; WALDMANN/OESCHGER, in : Waldmann/Weissenberger [éd.], 

Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 

2009, art. 26 n° 24 ; GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in : Maurer-Lambrou/ 

Vogt (éd.), Datenschutzgesetz, Basler Kommentar, 2
e
 éd., 2006 [ci-

après : BSK DSG], art. 8 n° 31). 

3.2 À titre préliminaire, il sied de constater que le recourant ne critique 

pas le refus de l'autorité de lui octroyer l'accès au dossier sur la base de 

la LPD directement ; point n'est dès lors besoin de déterminer si l'accès 

devrait lui être accordé sur cette base, cet aspect n'étant de ce fait pas 

compris dans l'objet de la présente procédure. En revanche, il s'en prend 

à l'applicabilité même de cette loi. Il y a lieu dès lors de se pencher sur la 

question de savoir si l'autorité inférieure 2 a appliqué, à bon droit, la LPD 

et, le cas échéant, d'en apprécier les conséquences.  

3.3 À teneur de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, celle-ci ne s'applique pas 

notamment aux procédures pendantes d'entraide judiciaire internationale 

ainsi que de droit administratif, à l'exception des procédures 

administratives de première instance. Cette exclusion se justifie par le fait 

que, dans les procédures en cause, des normes spécifiques protègent 

déjà la personnalité des personnes concernées (cf. MAURER-

LAMBROU/KUNZ, in : BSK DSG, art. 2 n° 27). Le but de cette clause 

d'exception consiste à éviter un concours objectif de normes, en ce sens 

que la LPD ne doit pas intervenir dans le déroulement de procédures 

judiciaires dans lesquelles la protection de la personnalité est déjà 

garantie par des normes légales spéciales, telles les dispositions de 

procédure réglant le droit d'être entendu ou le droit d'accès au dossier. 

L'application de la LPD dans ce cadre créerait en effet une insécurité 

juridique et induirait en outre un ralentissement des procédures (cf. arrêt 

du TAF A-4963/2011 du 2 avril 2012 consid. 1.2.1 et les réf. cit.). 

Néanmoins, la LPD reste applicable aux procédures administratives de 

première instance, en raison des grands risques que la non-application 

de la LPD pourrait faire courir aux personnes concernées ; le message du 

Conseil fédéral du 23 mars 1988 concernant la loi fédérale sur la 

protection des données (FF 1988 II 421, p. 451) précise que la plupart 

des activités administratives auraient été privées de protection des 

données puisque la loi sur la procédure administrative régit en effet toutes 

les causes administratives qui débouchent sur une décision. Du moment 

que la plupart des activités administratives sont susceptibles d'aboutir à 

une décision, il eût été très facile aux organes fédéraux d'échapper aux 

obligations qui leur incombent en vertu de la protection des données. 

B-5148/2012 

Page 13 

En l'espèce, la procédure déroulée devant l'autorité inférieure 2 se 

présente manifestement comme une procédure administrative de 

première instance. Le fait qu'il existe une procédure d'entraide parallèle 

ou qu'il devrait en exister une ne saurait rien changer à cette qualification 

formelle de la procédure en cause. 

En conséquence, si la LPD ne s'avère pas applicable à la présente 

procédure de recours, l'art. 2 al. 2 let. c LPD ne faisait néanmoins pas 

obstacle à son application par la DDIP. La décision dont est recours 

n'apparaît pas critiquable sur ce point. 

4.  

L'autorité inférieure 2 s'est fondée sur l'art. 9 LPD pour justifier la 

restriction à l'accès au dossier.  

Les art. 8 ss LPD règlent l'accès aux données personnelles, ses 

modalités ainsi que ses restrictions. À teneur de l'art. 8 al. 1 LPD, toute 

personne peut demander au maître d'un fichier si des données la 

concernant sont traitées. En d'autres termes, le droit d'accès doit être 

exercé et présuppose le dépôt d'une requête, en général par écrit (art. 1 

al. 1 OLPD [RS 235.11] ; cf. GRAMIGNA/MAURER-LAMBROU, in : BSK DSG, 

art. 8 n° 37 ss ; EPINEY/FASNACHT, in : Belser/Epiney/Waldmann, Daten-

schutzrecht – Grundlagen und öffentliches Recht, 2011, § 11 n. marg. 17). 

En l'espèce, le recourant a, par courrier du 13 septembre 2012 adressé 

au DFAE, déposé une demande de reconsidération et d'accès au dossier. 

Il n'a toutefois pas précisé le fondement juridique de ces requêtes ; en 

particulier, le point de savoir si la demande d'accès au dossier repose sur 

la LPD, sur les dispositions générales de la PA ou sur les deux n'en 

ressort pas. Cela étant, en se penchant sur la formulation de ce courrier 

rédigé par le mandataire professionnel du recourant, il y a lieu tout 

d'abord de relever que la requête tendant à l'accès au dossier est jointe à 

une demande de reconsidération, c'est-à-dire visant la modification ou 

l'annulation d'une décision prise par une autorité (cf. arrêt du TF 

2A.180/2000 du 14 août 2000 consid. 4a) ; d'ailleurs, le recourant se 

réfère expressément à la modification du 4 septembre 2012 – qu'il 

qualifiera de décision au sens de l'art. 5 PA dans son recours du 

28 septembre 2012 − de l'annexe à l'O-Égypte le mentionnant désormais 

aussi. En outre, il associe sa demande d'accès à son droit d'être entendu, 

celui-ci comprenant en particulier le droit pour l'intéressé de prendre 

connaissance du dossier, concrétisé, pour la procédure administrative, 

aux art. 26 ss PA. Par ailleurs, le recourant demande de lui communiquer 

B-5148/2012 

Page 14 

toute correspondance entre le département et la République arabe 

d'Égypte, les raisons ayant conduit le département à donner suite à sa 

demande ainsi que les motifs invoqués par la République arabe d'Égypte 

pour solliciter un blocage de ses avoirs en vertu de l'art. 184 al. 3 Cst. Eu 

égard à la terminologie employée ainsi que le contexte dans lequel la 

requête a pris place − soit accompagnée d'une demande de 

reconsidération à la suite de la modification de l'O-Égypte −, il ne fait 

aucun doute que le recourant, représenté par un mandataire 

professionnel, entendait introduire une demande d'accès aux pièces 

selon les dispositions de la PA et non une demande d'accès à ses 

données personnelles au sens de l'art. 8 LPD. Certes, ces fondements 

s'avèrent tous deux envisageables ; cela étant, aucun indice d'une telle 

demande ne ressort de son courrier. S'il est vrai qu'il convient de ne pas 

se montrer trop exigeant quant au contenu d'une demande fondée sur la 

LPD, il n'en demeure pas moins qu'elle doit tout de même revêtir une 

certaine clarté. En outre, le délai de 30 jours pour rendre une décision 

(art. 1 al. 4 OLPD) n'a de loin pas été respecté sans que le mandataire du 

recourant n'intervienne. Enfin, le recours du 1
er
 février 2013 confirme 

cette interprétation dès lors que le recourant y considère que la LPD ne 

s'applique pas in casu et qu'il ne s'en prend pas au refus de la DDIP de 

lui communiquer certaines pièces fondé sur la LPD. 

Dans ces circonstances, force est de constater que le recourant 

n'entendait en réalité pas déposer de demande d'accès aux données 

personnelles le concernant au sens de l'art. 8 LPD ; sa requête n'avait 

donc pas à être examinée comme telle. Il découle de ce qui précède que 

les art. 8 ss LPD ne trouvent pas application en l'espèce.  

5.  

Cela étant, il appert que le recourant se méprend sur la portée des 

différentes règles régissant l'accès aux diverses pièces relatives à 

l'inscription ou au refus de radiation de son nom de l'annexe à l'O-Égypte. 

En effet, quand bien même les dispositions gouvernant l'accès aux 

données personnelles de la LPD ne s'appliquent pas in casu, cela ne 

saurait avoir pour conséquence de lui octroyer un accès complet à 

l'ensemble des pièces : le droit de consulter le dossier déduit de l'art. 29 

Cst. et ancré aux art. 26 ss PA s'agissant de la procédure administrative 

fédérale − manifestement applicable tant à la procédure administrative de 

première instance qu'à celle de recours, ce que le recourant ne conteste 

d'ailleurs pas − peut également se voir restreint à des conditions 

similaires à celles formulées dans la LPD ; cela est notamment valable 

pour des motifs touchant à la sécurité extérieure de la Confédération 

B-5148/2012 

Page 15 

(cf. WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 26 n° 26 ; cf. infra consid. 7.1). À 

toutes fins utiles, on rappellera également que la mise en œuvre du droit 

d'être entendu en matière d'entraide judiciaire s'avère régie non 

seulement par l'art. 80b EIMP mais également par les art. 26 et 27 PA par 

renvoi de l'art. 12 EIMP (cf. arrêt du TF 1A.57/2007 du 24 septembre 

2007 consid. 2.1 ; arrêt du TPF RR.2013.209 du 14 mars 2014 

consid. 3.2).  

En conséquence, même s'il n'y avait pas lieu d'examiner la demande du 

recourant sous l'angle de la LPD, le droit d'accès au dossier ne saurait 

pour autant être illimité mais se trouve au contraire potentiellement 

restreint par les exceptions prévues à l'art. 27 PA (cf. infra consid. 7.1). 

Partant, le grief du recourant se révèle sans fondement et doit être rejeté. 

6.  

Se référant aux art. 26 ss PA, le recourant critique le fait que seules 

quatre pièces contenues dans le dossier de la cause lui ont été remises 

et qu'il n'a obtenu aucune indication quant aux autres éléments 

manifestement utilisés à son détriment. Il allègue ne pas avoir été en 

mesure de s'expliquer pleinement sur les faits et de fournir les contre-

preuves que la loi l'autorise à produire. 

La DDIP expose que la consultation des pièces en matière de procédure 

administrative peut être limitée en application de l'art. 27 al. 1 let. a PA au 

même titre que ce qui est prévu par la LPD, à savoir si des intérêts 

publics importants de la Confédération, en particulier la sécurité intérieure 

ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé. Elle 

explique en outre avoir développé le contenu essentiel des documents 

n'ayant pas été transmis au recourant dans la décision du 17 décembre 

2012 conformément à l'art. 28 PA. Elle en déduit que le droit d'accès au 

dossier des parties a, dans tous les cas, été respecté au regard des 

art. 26 à 28 PA. 

7.  

Le droit d'être entendu figure à l'art. 29 al. 2 Cst. et comprend en 

particulier le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier. 

Ce droit se trouve concrétisé, s'agissant de la procédure administrative, 

aux art. 26 ss PA.  

À teneur de l'art. 26 al. 1 PA, la partie ou son mandataire a le droit de 

consulter les pièces relatives à la procédure la concernant au siège de 

l'autorité appelée à statuer ou à celui d'une autorité cantonale désignée 

B-5148/2012 

Page 16 

par elle ; cela comprend notamment tous les actes servant de moyens de 

preuve (art. 26 al. 1 let. b PA). En l'espèce, il ne fait pas de doute que le 

recourant dispose – sous réserve des exceptions prévues par la loi − du 

droit de consulter le dossier de la cause conformément à l'art. 26 PA. Par 

ailleurs, le droit d'accès au dossier porte sur tous les documents 

appartenant à la procédure, c'est-à-dire établis ou produits dans ce 

cadre ; le droit d'accès ne peut être refusé au motif qu'ils seraient sans 

pertinence pour l'issue de la procédure. C'est à la partie concernée qu'il 

appartient d'apprécier leur pertinence (cf. ATF 132 V 387 consid. 3.2 ; 

arrêt du TAF A-7021/2007 du 21 avril 2008 consid. 6.6). Sur cette base et 

après examen des actes produits par l'autorité inférieure 2 dans le cadre 

de la présente procédure, il convient d'admettre qu'ils composent dans 

leur ensemble le dossier de la cause au sens de l'art. 26 PA. Il sied dès 

lors d'examiner dans quelle mesure leur accès peut se voir restreint.  

7.1  

7.1.1 L'art. 27 al. 1 let. a PA prescrit que l'autorité peut refuser la 

consultation des pièces notamment lorsque des intérêts publics 

importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité 

intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit 

gardé. Cette énumération des intérêts se présente de manière non 

exhaustive (cf. ATAF 2012/19 consid. 4.1).  

L'administration jouit d'une certaine marge d'appréciation lorsqu'il s'agit 

d'examiner si, dans une situation concrète, un intérêt public prépondérant 

justifie une restriction du droit de consulter les pièces ; les autorités 

judiciaires se doivent de respecter ce pouvoir d'appréciation (cf. décision 

du Département fédéral de justice et police du 20 mai 2005, in : 

Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 

70.23 consid. 11.4 ; WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 27 n° 18). De 

plus, l'art. 27 al. 2 PA, lequel concrétise le principe de proportionnalité, 

ajoute que le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut 

s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes. En conséquence, 

seules les pièces ou les parties de pièce présentant un contenu digne 

d'être tenu secret peuvent être exclues de la consultation du dossier 

(cf. WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 27 n° 38). Dès lors que les 

raisons de le garder secret ne s'étendent pas à un document dans son 

entier, une consultation partielle doit être accordée (par exemple en 

caviardant certaines indications ; cf. ATAF 2012/19 consid. 4.2 ; 

WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 27 n° 38 ; STEPHAN C. BRUNNER, in : 

B-5148/2012 

Page 17 

Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, art. 27 n° 43). 

S'agissant des motifs susceptibles de conduire à un refus ou une 

restriction du droit de consulter le dossier, il convient de noter que 

n'importe quel intérêt public (ou privé [art. 27 al. 1 let. b PA]) opposé ne 

saurait suffire. Il appartient à l'autorité administrative ou, en cas de litige, 

au juge de déterminer, dans un cas particulier, si un intérêt concret à la 

conservation du secret l'emporte sur l'intérêt, par principe (également) 

important, à la consultation du dossier. Il serait inadmissible d'exclure du 

droit à la consultation certaines catégories de documents de façon 

générale. Un examen attentif et complet ainsi qu'une appréciation des 

intérêts en conflit doivent être entrepris par l'autorité compétente d'une 

manière conforme à son pouvoir d'appréciation et en tenant compte du 

principe de la proportionnalité (cf. ATF 115 V 297 consid. 2c ss et les 

réf. cit. ; BRUNNER, op. cit., art. 27 n° 9 ss et les réf. cit.).  

En outre, la notion d'intérêts importants, publics ou privés, employée à 

l'art. 27 al. 1 let. a et b PA, constitue une notion juridique indéterminée 

octroyant à l'autorité chargée de l'interpréter une latitude de jugement 

(Beurteilungsspielraum) étendue. L'admission d'intérêts importants 

s'opposant à l'accès au dossier n'interviendra pas d'une manière 

générale mais selon les spécificités du cas d’espèce (cf. ATF 117 Ib 481 

consid. 7a/aa). Cependant, seuls les intérêts qualifiés l'emportant sur 

l'intérêt fondamental à la consultation du dossier seront à même d'en 

limiter la portée dans un cas particulier. Aussi, une autorité rejetant une 

demande de consultation des pièces sur la base de considérations 

générales en relation avec des intérêts à la conservation du secret se 

rend fautive d'un déni de justice formel (cf. arrêt du TF 2A.651/2005 du 

21 novembre 2006 consid. 2.6.2 et les réf. cit. ; WALDMANN/OESCHGER, 

op. cit., art. 27 n° 17). Cela étant, si le refus de l'accès au dossier sans 

motivation substantielle va manifestement trop loin (cf. décision de 

l'ancienne Commission suisse de recours en matière d'asile du 

20 décembre 1993, in : JAAC 59.54 consid. 4c), une motivation sommaire 

peut néanmoins s'avérer nécessaire et se justifier, nonobstant le large 

pouvoir d'appréciation de l'autorité ou l'intensité importante de l'atteinte 

occasionnée ; alors, l'obligation de conserver le secret conduira à 

renoncer à une motivation détaillée si, dans le cas contraire, des 

éléments de fait devant précisément demeurer secrets se verraient 

révélés (cf. décision du CF du 22 septembre 1997, in : JAAC 62.28 

consid. 3). Dans cette hypothèse, les intérêts de la partie pourront, en cas 

de recours, être sauvegardés par l'autorité de recours qui a accès à 

B-5148/2012 

Page 18 

toutes les pièces du dossier lui permettant de statuer en pleine 

connaissance de cause (cf. décision du CF du 17 août 1988 , in : JAAC 

53.6 consid. 6c ; WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 27 PA n° 43). 

La sécurité extérieure est concernée lorsque sont menacées l'existence 

et l'intégrité de l'indépendance d'un État, sa capacité de défendre, contre 

les attaques extérieures, ses frontières et son ordre constitutionnel, ainsi 

que son entente cordiale avec d'autres pays (cf. La sécurité par la 

coopération, Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la 

politique de sécurité de la Suisse [RAPOLSEC 2000] du 7 juin 1999, 

FF 1999 6903, p. 6978). Une restriction à la consultation du dossier pour 

des motifs de maintien de la sécurité extérieure de la Confédération 

s'avère admissible selon la doctrine et la jurisprudence afin de garantir le 

maintien des engagements internationaux ainsi que d'entretenir de 

bonnes relations avec les États étrangers. Il s'agit notamment de l'intérêt 

qui existe à éviter de sérieuses frictions dans le cadre de la politique 

extérieure (par exemple, lorsque certains documents sont qualifiés de 

confidentiels par les coutumes ou traités internationaux) ou de celui 

touchant à une représentation efficace des intérêts de la Suisse vis-à-vis 

des autorités étrangères (cf. dans ce sens BRUNNER, op. cit., art. 27 

n° 21 s. et les réf. cit.). L'on songera aussi à l'invocation de la protection 

de l'intérêt public au bon fonctionnement des institutions étatiques 

(cf. BRUNNER, op. cit., art. 27 n° 23 s. et les réf. cit.). Aussi, la restriction 

de la consultation doit être justifiée par une mise en danger sérieuse de la 

sécurité publique menaçant l'État dans son entier.  

7.1.2 En l'espèce, la DDIP a porté à la connaissance du recourant le 

communiqué de presse du DFAE du 2 décembre 2011, la lettre de 

Y._______ adressée à la DDIP le 10 janvier 2012, la demande formelle 

de la République arabe d'Égypte à l'attention du Conseiller fédéral Didier 

Burkhalter du 29 février 2012 ainsi que la note de transmission de 

l'ambassade d'Égypte adressée au DFAE du 8 mars 2012. De plus, elle 

a, dans la décision entreprise, cité l'extrait suivant d'une information de 

l'administration fédérale soumise au Conseiller fédéral Didier Burkhalter 

le 29 août 2012 : « (…) » Par ailleurs, elle a expliqué que, dans la 

présente procédure, il serait contradictoire d'autoriser un plein accès au 

dossier alors que celui-ci n'est en principe pas conféré pour les mêmes 

documents dans le cadre de la procédure normative. À cela s'ajoute que, 

selon elle, les intérêts publics de la Confédération dans ses relations 

bilatérales avec l'Égypte exigent que certains documents ne soient pas 

divulgués. L'autorité inférieure 2 souligne le fait que la majorité des 

documents concernés se trouve par ailleurs classifiée confidentielle au 

B-5148/2012 

Page 19 

sens de l'OPrI du fait que leur divulgation peut compromettre gravement 

ou porter atteinte aux intérêts de la Suisse en matière de politique 

extérieure ou dans ses relations internationales. À ses yeux, cela 

constitue un indice non négligeable dans l'analyse intervenue sur le sort à 

réserver à chaque document.  

En premier lieu, il sied de préciser que le fait que le recourant n'ait pas eu 

accès aux documents lors de la procédure normative ne s'avère pas 

pertinent dans le cadre d'une procédure administrative dont l'accès au 

dossier doit respecter les conditions prescrites par la PA. S'agissant en 

outre de la référence à l'OPrI, il y a lieu de souligner que cette 

ordonnance a été adoptée par le gouvernement en vertu de sa 

compétence d'organiser le travail de l'administration (art. 178 al. 1 Cst., 

art. 8 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de 

l'administration [LOGA, RS 172.010]). Dès lors, elle ne saurait restreindre 

les droits des particuliers découlant directement de la loi (cf. arrêt du TAF 

A-4500/2013 du 27 février 2014 consid. 3.6.4), à l'instar du droit de 

consulter le dossier découlant de la PA. Certes, elle constitue un facteur 

de poids dans l'examen de la demande (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, 

Droit administratif – Vol. 1 : Les fondements, 3
e
 éd., 2012, n° 7.2.4.1 

p. 962 concernant une demande fondée sur la loi sur la transparence du 

17 décembre 2004 [LTrans, RS 152.3]) ; la mention de la confidentialité 

ne saurait cependant suffire à elle seule. Qui plus est, trois des quatre 

pièces transmises au recourant en annexe à la décision entreprise 

s'avèrent classifiées confidentielles au sens de l'art. 6 al. 1 let. f OPrI 

selon les indications données par la DDIP.  

De surcroît, il est certes indéniable que la présente procédure s'inscrit 

dans un contexte international particulièrement sensible. À cet égard, on 

comprend aisément l'importance des relations de confiance que la Suisse 

peut et doit entretenir avec ses interlocuteurs de même que la nécessité 

pour la Confédération helvétique de préserver sa crédibilité ainsi que 

celle de sa place financière. La Suisse possède indiscutablement un 

intérêt éminent à éviter que sa place financière ne soit utilisée 

abusivement ; on imagine sans peine que, selon les circonstances, des 

intérêts publics importants puissent se trouver en jeu. Il s'agit ainsi de 

tenir compte de la complexité des relations diplomatiques idoines et des 

éventuelles conséquences difficilement prévisibles qu'une divulgation, 

même partielle, des pièces confidentielles du dossier pourrait receler sur 

lesdites relations.  

B-5148/2012 

Page 20 

Cela étant, on cherche en vain, dans les déterminations de la DDIP, tout 

élément susceptible de renseigner − même sommairement − sur la 

nature de ces intérêts dans le cas particulier de l'accès au dossier. 

L'autorité inférieure 2 se contente pour l'essentiel de reprendre la 

terminologie employée à l'art. 27 al. 1 let. a PA, relatant que la divulgation 

des informations peut compromettre gravement ou porter atteinte aux 

intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure ou dans ses 

relations internationales et invoquant les intérêts publics de la 

Confédération dans ses relations bilatérales avec l'Égypte. Pourtant, la 

notion de sécurité extérieure se présente comme une notion juridique 

indéterminée englobant un vaste champ d'application ; elle nécessite dès 

lors d'être explicitée, ce que la DDIP a omis d'entreprendre. Or, 

l'application des art. 27 et 28 PA ne saurait avoir pour conséquence que 

la partie se verrait privée de toute information relative aux pièces servant 

de moyens de preuve dans la décision dont elle doit faire l'objet et aux 

motifs de cette restriction. De même, à la lecture de la décision, il appert 

que l'autorité inférieure 2 s'est abstenue de toute pesée des intérêts entre 

ceux de la Confédération au maintien du secret et celui, également 

important, du recourant à la consultation des pièces. Certes, les 

exigences de motivation peuvent également être réduites en fonction de 

la nature des informations visées ; néanmoins, la motivation ne saurait 

être restreinte au point que toute explication quant aux intérêts en cause 

ferait défaut ainsi que cela ressort de la décision et de la réponse de la 

DDIP ; le cas échéant, cette dernière aurait pu à tout le moins indiquer les 

raisons pour lesquelles les intérêts en jeu ne pouvaient pas être 

mentionnés déjà en raison d'intérêts publics importants. Au demeurant, si 

le Tribunal de céans a certes été mis en possession des pièces en cause, 

il n'a pas été davantage renseigné sur les raisons de la restriction.  

7.1.3 Dans ces circonstances, force est de constater que la DDIP n'a pas 

démontré l'existence de l'un des motifs prévu par l'art. 27 PA autorisant 

une restriction du droit de consulter le dossier.  

7.2 L'art. 28 PA, applicable en présence de motifs justifiant une restriction 

du droit d'accès au dossier conforme à l'art. 27 PA, dispose qu'une pièce 

dont la consultation a été refusée à la partie ne peut être utilisée à son 

désavantage que si l'autorité lui en a communiqué, oralement ou par 

écrit, le contenu essentiel se rapportant à l'affaire et lui a donné en outre 

l'occasion de s'exprimer et de fournir des contre-preuves (cf. arrêts du 

TAF B-6980/2011 du 3 juillet 2012 consid. 4.3 et B-5469/2010 du 

7 décembre 2010 consid. 4.2.7) ; ces deux conditions se présentent de 

manière cumulative (cf. WALDMANN/OESCHGER, op. cit., art. 28 n° 5). Il 

B-5148/2012 

Page 21 

découle de la formulation de la norme précitée, d'une part, que l'autorité 

chargée de statuer sur une demande d'accès au dossier doit 

expressément informer la partie d'une éventuelle restriction ; d'autre part, 

il lui appartient de s'exécuter avant la décision finale dès lors qu'elle est 

tenue de donner à la partie concernée l'occasion de s'exprimer et de 

fournir les contre-preuves (cf. BRUNNER, op. cit., art. 28 n° 7 ; arrêt du TF 

1C_74/2008 du 14 mai 2008 consid. 2). En tout état de cause, le refus de 

consulter une pièce constitue une atteinte grave au droit d'être entendu 

que les garanties découlant de l'art. 28 PA ne peuvent combler que 

partiellement. Cette pratique doit donc rester exceptionnelle et le refus de 

consulter une pièce s'apprécie d'une manière restrictive (cf. arrêt du TAF 

A-4232/2013 du 17 décembre 2013 consid. 3.1.3). 

En l'espèce, il est constant que le recourant n'a pas été entendu avant 

son inscription à l'annexe à l'O-Égypte en date du 4 septembre 2012. Par 

ailleurs, le recourant a formé, le 13 septembre 2012, une demande de 

reconsidération et d'accès au dossier ; la DDIP a statué le 17 décembre 

2012 dans une décision rejetant la demande de reconsidération traitée 

comme demande de radiation et n'octroyant qu'un accès partiel au 

dossier. À la lecture des pièces produites dans le cadre de la présente 

procédure, il n'apparaît pas que le recourant ait été invité à se déterminer 

sur une restriction de son droit d'accès au dossier selon l'art. 27 PA et à 

fournir des contre-preuves conformément aux impératifs de l'art. 28 PA ni 

même qu'il aurait été informé du fait que la DDIP envisageait une telle 

restriction. Il n'a pas non plus été mis en possession d'un bordereau de 

pièces.  

En conséquence, il sied de constater que le recourant n'a pas pu 

bénéficier des droits découlant de l'art. 28 PA, n'ayant pas été informé de 

la restriction à son droit de consulter le dossier ni invité à déposer une 

détermination ou des moyens de preuve. 

7.3 Il découle de l'ensemble de ce qui précède que l'autorité inférieure 2 a 

refusé au recourant la consultation de la demande d'entraide sans 

démontrer de manière substantielle l'existence d'un motif prévu par 

l'art. 27 al. 1 PA ni respecter les exigences posées par l'art. 28 PA. Dans 

ces circonstances, il y a lieu d'admettre que le droit d'être entendu du 

recourant a été violé dans le cadre de la procédure auprès de l'autorité 

inférieure 2. 

8.  

Le droit d'être entendu représente une garantie constitutionnelle de 

B-5148/2012 

Page 22 

caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la 

décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours 

sur le fond (cf. ATF 126 V 130 consid. 2b, 125 I 113 consid. 3). Une telle 

violation, si elle s'avère de moindre gravité, peut cependant, à titre 

exceptionnel (cf. ATF 126 I 68 consid. 2), être considérée comme guérie 

au cours de la procédure de recours, en particulier lorsque l'autorité 

complète les motifs ayant guidé sa décision et le recourant est invité, par 

un second échange d'écritures, à se prononcer à ce sujet (cf. LORENZ 

KNEUBÜHLER, in : Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz 

über das Verwaltungsverfahren, 2008, art. 35 n
o
 19 ss), lorsque la 

cognition de l'instance de recours ne se trouve pas limitée par rapport à 

celle de l'instance inférieure et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le 

recourant (cf. ATF 126 V 130 consid. 2b, 124 II 132 consid. 2d ; arrêt du 

TAF B-1621/2008 du 3 juillet 2008 consid. 6). En l'espèce, il faut tout 

d'abord bien reconnaître que la violation du droit d'être entendu constatée 

précédemment, pour les motifs déjà invoqués, apparaît difficilement 

susceptible d'être qualifiée de mineure de sorte que le mécanisme de la 

guérison ne peut trouver application. Quand bien même il le serait, la 

violation du droit d'être entendu du recourant précédemment établie ne 

saurait être considérée comme guérie dans le cadre de la présente 

procédure de recours puisque l'autorité inférieure 2 n'a pas donné 

davantage les clés de son appréciation ; subséquemment, le recourant 

n'a pu convenablement non plus se déterminer à ce sujet. 

9.  

L'autorité inférieure dispose d'une certaine marge d'appréciation 

s'agissant d'interpréter les notions juridiques indéterminées susceptibles 

de conduire à une restriction du droit d'accès au dossier, que le Tribunal 

administratif fédéral doit respecter en faisant preuve de retenue. De plus, 

il n'est pas exclu que la DDIP avance encore des éléments probants à 

son interprétation de l'art. 27 al. 1 let. a PA. Dans ces circonstances et eu 

égard au contexte international sensible décrit précédemment (cf. supra 

consid. 7.1.2), il convient de ne pas accorder l'accès aux documents mais 

de renvoyer l'affaire à la DDIP afin qu'elle se penche une nouvelle fois sur 

la restriction au droit de consulter le dossier du recourant. En 

conséquence, point n'est besoin d'entrer en matière sur les griefs 

matériels. 

10.  

Dans ces circonstances, le recours doit être admis pour ce motif. Partant, 

la décision de la DDIP du 17 décembre 2012 est annulée et l'affaire lui 

B-5148/2012 

Page 23 

est renvoyée afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des 

considérants.  

11.  

11.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 

art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens 

et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la 

valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1
ère

 phrase 

et 4 FITAF). Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités 

inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées (art. 63 

al. 2 PA). 

Vu l'issue de la procédure, soit d'une part l'irrecevabilité (B-5148/2012) 

et d'autre part l'admission du recours dans le sens des considérants 

(B-588/2013), tenant compte de la valeur litigieuse se montant à 

environ CHF (…), les frais de procédure à hauteur de 5'000 francs 

doivent être mis à charge du recourant. Ce montant sera prélevé sur 

l'avance de frais de 50'000 francs versée par le recourant le 

22 novembre 2012 ; le solde lui sera restitué dès l'entrée en force du 

présent arrêt. 

11.2 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie 

ayant entièrement obtenu gain de cause une indemnité pour les frais 

indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64 

al. 1 PA). La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les 

frais nécessaires causés par le litige (art. 7 al. 1 FITAF). Lorsqu'une partie 

n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut 

prétendre sont réduits en proportion (art. 7 al. 2 FITAF). Les dépens 

comprennent les frais de représentation et les éventuels autres frais 

nécessaires de la partie (art. 8 FITAF). Les frais de représentation 

comprennent notamment les honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) 

lesquels sont calculés en fonction du temps nécessaire à la défense de la 

partie représentée (art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif horaire des avocats est de 

200 francs au moins et de 400 francs au plus (art. 10 al. 2 FITAF). Les 

parties qui ont droit aux dépens doivent faire parvenir au Tribunal, avant 

le prononcé, un décompte détaillé de leurs prestations, à défaut duquel le 

Tribunal fixe l'indemnité sur la base du dossier (art. 14 al. 1 et 2 FITAF). 

B-5148/2012 

Page 24 

In casu, la défense du recourant a nécessité les services d'un avocat 

dûment mandaté par procuration à cet effet et a impliqué plusieurs 

échanges d'écritures. Aucun décompte n'a été transmis au Tribunal de 

céans. En tenant compte du barème précité et de l'issue de chacun 

des deux recours, une indemnité fixée à 8'000 francs, TVA comprise, 

est équitablement allouée au recourant à titre de dépens. Ces dépens 

sont mis à la charge de la DDIP (art. 64 al. 2 PA).  

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours du 28 septembre 2012 (B-5148/2012) est irrecevable. 

2.  

Le recours du 1
er
 février 2013 (B-588/2013) est admis dans le sens des 

considérants.  

3.  

Partant, la cause B-588/2013 est renvoyée à la DDIP pour qu'elle rende 

une nouvelle décision dans le sens des considérants. 

4.  

Les frais de procédure, d'un montant de 5'000 francs, sont mis à la 

charge du recourant et sont prélevés sur l'avance de frais de 

50'000 francs déjà versée. Le solde de 45'000 francs sera restitué au 

recourant dès l'entrée en force du présent arrêt. 

5.  

Un montant de 8'000 francs (TVA comprise) à titre de dépens est alloué 

au recourant et mis à la charge de la DDIP. 

  

B-5148/2012 

Page 25 

6.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire ; annexe : formulaire "adresse de 

paiement") ; 

– à l'autorité inférieure 1 (n° de réf. RS 946.231.132.1 ; acte judiciaire) ; 

– à l'autorité inférieure 2 (n° de réf. RS 946.231.132.1 ; acte judiciaire). 

 

 

Le président du collège : La greffière : 

Jean-Luc Baechler Fabienne Masson 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi 

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 30 juillet 2014