# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0bb16e81-ee78-513e-80e6-b05c5ca9a5c5
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 601__2009_139_29_06_10.pdf
**Docket/Reference:** 601__2009_139_29_06_10.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf21/601__2009_139_29_06_10.pdf

## Full Text

601 2009-139 

Arrêt du 29 juin 2010 

Ie COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Présidente : 
Juges : 

Marianne Jungo 
Christian Pfammatter, Josef Hayoz 

PARTIES 

Rainer WEIBEL, Herrengasse 30, 3011 Bern, recourant,  

Christa  MUTTER,  rue  Alois  Mooser  1,  1700  Fribourg,  recourante, 
représentée par Me Rainer Weibel, avocat, Herrengasse 30, 3011 Bern, 

Laurent  THEVOZ,  1700  Fribourg,  recourant,  représenté  par  Me  Rainer 
Weibel, avocat, Herrengasse 30, 3011 Bern, 

contre 

BUREAU  DU  CONSEIL  GENERAL  DE  LA  VILLE  DE  FRIBOURG,  pl.  de 
l'Hôtel-de-Ville 3, 1700 Fribourg, intimé,  

PREFET  DU  DISTRICT  DE  LA  SARINE,  Grand-Rue  51,  case  postale  96, 
1702 Fribourg, autorité intimée,  

OBJET 

Affaires communales 

Recours du 1 octobre 2009 contre la décision du 31 août 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 2 - 

c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Lors de la séance du Conseil général de la Ville de Fribourg du 27 novembre 2006, 
A. 
Rainer  Weibel,  Christa  Mutter  et  Laurent  Thévoz  ainsi  que  24  cosignataires  ont  déposé 
une proposition (n° 16) demandant au Conseil communal que la souveraineté budgétaire 
sur  les  biens  bourgeoisiaux,  exercée  jusqu'à  présent  par  l'Assemblée  bourgeoisiale,  soit 
transférée  au  Conseil  général.  En  substance,  ils  ont  fait  valoir  que,  dans  la  mesure  où, 
dans un arrêt du 7 juillet 2006, le Tribunal administratif (actuellement, Tribunal cantonal; 
causes 4F 05 110 et 116) a constaté qu'il n'existe pas de commune bourgeoise en droit 
fribourgeois,  mais  que  les  biens  bourgeoisiaux  constituent  une  partie  individualisée  du 
patrimoine de la commune politique, la loi cantonale serait contraire à l'art. 37 al. 2 de la 
Constitution  fédérale  (Cst.;  RS  101)  en  réservant  l'administration  de  ces  biens  à  une 
Assemblée bourgeoisiale.  

B. 
Lors de sa séance du 19 décembre 2006, le Conseil général a renoncé, par 27 voix 
contre  15,  à  transmettre  au  Conseil  communal  la  proposition  n°  16,  qualifiée 
d'irrecevable  par  le  Bureau  du  Conseil  général.  Ce  dernier  avait  précédemment  rejeté 
une  demande  de  récusation  qui  avait  été  faite  afin  d'écarter  du  débat  les  "conseillers 
généraux bourgeois héréditaires actifs". 

C. 
Par décision du 31 août 2009, le Préfet du district de la Sarine a déclaré irrecevable 
le recours que Rainer Weibel, Christa Mutter et Laurent Thévoz ont déposé le 20 février 
2007 contre la décision du Conseil général du 19 décembre 2006. Il a considéré que les 
recourants ont déposé leur mémoire de recours hors délai dès lors qu'en application des 
art. 154 al. 1 et 22 al. 3 de la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1), le délai de recours 
était venu à échéance le 7 février 2007.  

Nonobstant  l'irrecevabilité  du  recours,  le  préfet  est  cependant  entré  en  matière  sur  les 
arguments  des  recourants  pour  les  rejeter.  Ainsi,  il  a  estimé  que  les  "conseillers 
généraux  bourgeois  héréditaires  actifs"  ne  se  trouvaient  pas  dans  une  situation  où  un 
intérêt spécial leur imposait de se récuser. Dans la mesure où les biens de la Bourgeoisie 
de  Fribourg  doivent  dans  tous  les  cas  être  affectés  à  des  fins  d'intérêt  public  (art.  105 
al. 2 LCo), il était exclu que leurs intérêts personnels puissent être concernés. 

Sur le fond, le préfet a jugé qu'une proposition qui, comme  en l'espèce, ne relevait pas 
des  compétences communales, devait être qualifiée d'irrecevable. En effet, dès lors que 
la  gestion  des  biens  bourgeoisiaux  est  réglée  de  manière  exhaustive  par  la  loi  sur  les 
communes,  il  n'est  pas  possible  pour  la  Commune  de  Fribourg  de  transférer  la 
souveraineté  budgétaire  sur  les  biens  bourgeoisiaux,  exercée  jusqu'à  présent  par 
l'assemblée bourgeoisiale, au conseil général sans procéder à une modification légale qui 
relève de la compétence du Grand Conseil. 

Le  préfet  a  refusé  d'examiner  la  constitutionalité  des  art.  104bis  et  ss  LCo,  rappelant 
qu'en application de l'art. 10 al. 4 du code de  procédure  et de juridiction administrative 
(CPJA;  RSF  150.1),  il  est  prévu  qu'une  autorité  administrative  inférieure,  statuant  en 
première  instance  ou  sur  recours,  doit  appliquer  une  disposition  légale,  à  moins  que 
celle-ci ne soit manifestement irrégulière, ce qui n'était pas le cas des règles de la loi sur 
les communes. 

 
 
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Pour  le  surplus,  prenant  acte  que  les  recourants  avaient  déposé,  parallèlement  à  leur 
recours  de  citoyen  actif,  un  "recours  de  surveillance"  fondé  sur  les  mêmes  motifs,  le 
préfet  a  traité  cet  acte  comme  une  dénonciation  au  sens  de  l'art.  112  CPJA.  Rappelant 
que  la  commune  n'avait  fait  qu'appliquer  les  dispositions  légales  en  vigueur,  il  a  refusé 
de donner suite à cette dénonciation. 

D.  Agissant  le  1  octobre  2009,  Rainer  Weibel,  Christa  Mutter  et  Laurent  Thévoz  ont 
contesté  devant  le  Tribunal  cantonal  la  décision  préfectorale  du  31  août  2009  dont  ils 
demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent au renvoi de la cause 
à  l'autorité  compétente  pour  nouvelle  décision.  Subsidiairement,  ils  reprennent  les 
conclusions  n°  1  et  2  formulées  devant  le  préfet  et  requièrent  la  Cour  de  dire  et 
prononcer: 

a)  Constater  que  les  art.  104bis  à  106  LCo,  subsidiairement  105  LCo  sont  nuls,  soit 
subsidiairement  inapplicables  si  tant  est  qu'ils  attribuent  la  souveraineté  budgétaire  à 
l'Assemblée bourgeoisiale de la Ville de Fribourg selon l'art. 10 LCo. 

b)  Ordonner  le  transfert  de  la  souveraineté  budgétaire  sur  les  biens  bourgeoisiaux  de 
l'Assemblée  bourgeoisiale  au  Conseil  général  de  la  Ville  de  Fribourg  dans  le  sens  que  le 
Conseil  général  exercera  toutes  les  tâches  concernant  les  biens  bourgeoisiaux  exercées 
actuellement par l'Assemblée bourgeoisiale en conformité avec les art. 10 et 15 LCo. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  contestent  tout  d'abord  que  leur  recours 
devant le préfet ait été tardif. Leur acte a été déposé dans le délai de recours suspendu 
pendant  les  féries  de  Noël.  Ils  reprochent  à  l'autorité  intimée  de  ne  pas  avoir  tenu 
compte du fait que cette suspension des délais s'applique aussi au délai de rédaction du 
procès-verbal  prévu  par  l'art.  22  al.  3  LCo.  La  décision  d'irrecevabilité  viole  par 
conséquent l'art. 30 al. 1 let. b CPJA. 

S'en prenant à la motivation subsidiaire de la décision attaquée, les recourants font valoir 
par ailleurs que cette décision transgresse les règles sur la récusation dès lors qu'à leur 
avis,  les  conseillers  généraux  bourgeois  héréditaires  actifs  ont  un  intérêt  personnel  à 
maintenir  leur  privilège  illicite  puisqu'ils  peuvent  obtenir  des  bourses  d'étude,  financées 
par  les  biens  bourgeoisiaux,  à  l'exclusion  des  simples  citoyens  de  la  ville.  Cet  intérêt 
justifiait leur récusation. 

Les  recourants  font  valoir  surtout  que  la  décision  attaquée  violerait  le  principe  de  la 
primauté  du  droit  fédéral.  Le  préfet  ne  pouvait  pas  se  retrancher  derrière  l'art.  10  al. 4 
CPJA  pour  refuser  d'examiner  la  constitutionnalité  des  art.  104bis  ss  LCo  en  regard  de 
l'art.  37  Cst.  A  ce  propos,  ils  estiment  que  l'arrêt  du  Tribunal  administratif  du  7  juillet 
2006  -  bien  qu'il  ne  se  soit  pas  prononcé  expressément  sur  la  question  –  nierait 
implicitement  la  constitutionnalité  de  la  souveraineté  budgétaire  de  l'assemblée 
bourgeoisiale.  Du  moment  que  la  bourgeoisie  de  Fribourg  ne  peut  pas  être  qualifiée  de 
commune bourgeoise, que les biens bourgeoisiaux font partie intégrante de la commune 
politique et que les revenus de ces biens sont affectés exclusivement à des fins d'utilité 
générale, il n'y aurait plus de place pour une assemblée bourgeoisiale. Dans ce contexte, 
les  recourants  se  réfèrent  à  la  motivation  qu'ils  ont  développée  dans  le  cadre  de  la 
procédure antérieure. 

E. 
Le  6  novembre  2009,  le  préfet  a  fait  savoir  qu'il  n'avait  pas  d'observations 
particulières  à  formuler  sur  le  recours  dont  il  conclut  au  rejet  en  se  référant  aux 
considérants de la décision attaquée. 

 
 
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Le  Conseil  général  et  le  Conseil  communal  de  la  Ville  de  Fribourg  (ce  dernier  agissant 
pour  lui-même  et  pour  la  bourgeoisie  de  la  Ville  de  Fribourg)  concluent  au  rejet  du 
recours dans la mesure où il est recevable. 

e n   d r o i t  

1. 
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. c CPJA auquel renvoie l'art. 155 al. 2 LCo. Le Tribunal cantonal peut 
donc entrer en matière sur ses mérites. 

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

a) Selon l'art. 154 al. 1 LCo, toute décision de l'assemblée communale, du conseil 
2. 
général ou de leur bureau peut, dans les trente jours dès la fin du délai de rédaction du 
procès-verbal, faire l'objet d'un recours au préfet. L'art. 22 al. 3, 1ère phrase, LCo précise 
que le procès-verbal doit être rédigé dans les vingt jours. 

En  l'occurrence,  les  recourants  n'ont  pas  obtenu  le  procès-verbal  dans  le  délai  de  vingt 
jours  prescrit  par  l'art.  22  al.  3  LCo.  Ils  ne  l'avaient  pas  encore  reçu  lorsqu'ils  ont 
recouru, le 20 février 2007. A ce moment, ils n'avaient à disposition qu'un extrait dudit 
procès-verbal  reçu  le  11  janvier  2007,  qui  en  raison  de  son  caractère  incomplet  et 
provisoire n'a pas fait partir le délai de recours de l'art. 154 al. 1 LCo. La communication 
de  cet  extrait  du  procès-verbal  avant  l'échéance  des  vingt  jours  n'a  donc  eu  aucune 
influence sur le délai de recours. La situation est la même que si rien n'avait été transmis 
par la commune aux recourants. Dans ce cas, conformément à la jurisprudence (ATA du 
29 novembre 1994, 1A 92 46, voir aussi ATF du 1er mai 1995, 1P.85/1995), le délai de 
recours de 30 jours de l'art. 154 al. 1 LCo a commencé à courir à l'échéance du délai de 
vingt  jours  de  l'art.  22  al.  3  LCo,  nonobstant  l'absence  de  communication  effective  du 
procès-verbal. Cela n'est pas contesté par les parties. 

b)  La  question  se  pose  toutefois  de  savoir  si  ce  délai  de  20  jours  a  été  suspendu 

pendant les féries de Noël en application de l'art. 30 CPJA. 

L'art.  30  al.  1  let.  b  CPJA  –  dans  la  version  applicable  au  moment  des  faits  -  prévoyait 
que les délais fixés en jours ou en mois par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 24 
décembre au 5 janvier inclusivement. Dans la mesure où la loi n'opère aucune distinction 
supplémentaire  entre  les  délais  concernés  par  l'art.  30  al.  1  CPJA,  aucune  raison  ne 
justifie  de  ne  pas  appliquer  cette  disposition  au  délai de  20  jours  fixé  par  l'art.  22  al.  3 
LCo  pour  la  rédaction  du  procès-verbal  des  séances  de  l'assemblée  communale, 
respectivement  du  conseil  général  par  renvoi  de  l'art.  51bis  LCO.  Fixé  en  jours,  le  délai 
de l'art. 22 al. 3 LCo tombe manifestement dans le champs d'application de l'art. 30 al. 1 
CPJA.  Peu  importe  qu'il  concerne  l'activité  de  la  commune  antérieure  à  la  mise  à 
disposition du procès-verbal. Si le législateur avait voulu établir une distinction, il l'aurait 
expressément  indiquée  dans  la  loi,  comme  il  l'a  fait  s'agissant  des  affaires  relevant  du 
Tribunal cantonal où une suspension particulière a été instituée à l'art. 30 al. 2 CPJA.  

 
 
 
 
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Certes, dans l'arrêt déjà cité (1A 92 46), le Tribunal administratif n'a pas examiné d'office 
la question de la suspension, qui n'avait pas été soulevée par les parties, alors même que 
la  cause  était  similaire.  Vu  l'absence  de  toute  motivation  expliquant  pourquoi  une 
exception  au  système  légal  des  suspensions  de  délai  devrait  être  faite  dans  le  cas  de 
l'art. 22 al. 3 LCo, on ne peut pas invoquer ce précédent pour refuser d'appliquer l'art. 30 
al. 1 à la présente affaire. 

c) En l'occurrence, il apparait que le recours déposé le 20 février 2007 auprès de la 
Préfecture  de  la  Sarine  l'a  été  en  temps  utile,  compte  tenu  de  la  suspension  des  délais 
prévue  par  l'art.  30  CPJA.  C'est  donc  à  tort  que  le  préfet  a  prononcé  l'irrecevabilité  du 
recours. Cette situation ne porte cependant aucun préjudice aux recourants dès lors que, 
dans une motivation subsidiaire, le préfet s'est prononcé sur les mérites des griefs qu'ils 
avaient  invoqués  pour  les  rejeter.  Compte  tenu  de  cette  situation,  il  est  inutile  de 
renvoyer  la  cause  au  préfet  pour  qu'il  entre  en  matière  sur  le  recours.  Sa  position  est 
connue  et  il  serait  contraire  au  principe  de  l'économie  de  procédure  de  lui  renvoyer  la 
cause pour qu'il confirme ce que l'on sait déjà.  

Dans  la  mesure  où  le  présent  recours  vise  également  la  motivation  subsidiaire  de  la 
décision  attaquée,  le  droit  d'être  entendu  des  recourants  ne  s'oppose  pas  à  ce  que  la 
Cour statue directement au fond. 

3. 
Faisant valoir l'arrêt du Tribunal administratif du 7 juillet 2006 (RFJ 2007 p. 94 ss), 
qui  constatait  que  la  bourgeoisie  de  Fribourg  ne  peut  être  qualifiée  de  commune 
bourgeoise  et  qui  considérait  qu'elle  fait  partie  intégrante  de  la  commune  politique  de 
Fribourg, les recourants estiment que les art. 104bis et ss LCo qui organisent l'assemblée 
bourgeoisiale et ses compétences seraient inconstitutionnels car contraires à l'art. 37 al. 
2 Cst. 

Il y a lieu cependant d'emblée de constater que si l'art. 37 al. 2 Cst. prévoit que nul ne 
doit être privilégié ou désavantagé en raison de son droit de cité, la deuxième phrase de 
cette même disposition indique qu'il est possible de déroger à ce principe pour régler les 
droits  politiques  dans  les  bourgeoisies  et  les  corporations  ainsi  que  la  participation  aux 
biens de ces dernières si la législation cantonale n'en dispose autrement. La Constitution 
ne précise en rien quelle forme doivent  revêtir les bourgeoisies et les corporations pour 
bénéficier  de  cette  dérogation.  Dans  le  canton  de  Fribourg,  les  bourgeoisies  ont  été 
intégrées  dans  les  communes  politiques  dont  elles  forment  une  sorte  de  subdivision  au 
bénéfice de règles de droit cantonal propre. Un tel système – qualifié de système mixte 
ou système unitaire mitigé (cf. P. MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 164; 
A.  GRISEL,  Traité  de  droit  administratif,  1984,  p.  255;  cf.  RFJ  2007  p.  106)  -  entre 
manifestement dans la définition large prévue par la Constitution et bénéficie à l'évidence 
de la dérogation qui y est prévue. Le législateur cantonal pouvait dès lors aménager une 
assemblée  bourgeoisiale,  compétente  pour  gérer  le  patrimoine  bourgeoisial,  clairement 
distinct  des  autres  biens  de  la  commune  politique.  Il  n'y  a  à  ce  propos  aucun  problème 
constitutionnel. Le grief principal des recourants est donc sans pertinence. 

4.  Du  moment  que  le  législateur  cantonal  a  institué  aux  art.  104bis  et  ss  LCo  une 
assemblée  bourgeoisiale,  en  fixant  ses  compétences  et  la  procédure  applicable,  il  est 
exclu qu'un conseil général – organe législatif de niveau communal - modifie le système 
légal  cantonal  en  s'arrogeant  des  prérogatives  qui ne lui  appartiennent  pas  (cf.  dans  ce 
sens, ATC du 22 janvier 2009, 601 08 141). Il va de soi que la proposition dans ce sens 
émanant d'un conseiller général est irrecevable car toute décision à ce propos serait nulle 

 
 
 
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pour  défaut  évident  de  compétence.  C'est  donc  à  juste  titre  que  le  conseil  général  a 
renoncé  à  transmettre  au  conseil  communal  la  proposition  n°  16  qui avait  été  formulée 
par les recourants. 

La  proposition  n°  16  étant  manifestement  illégale,  il  est  sans  incidence  que  les 
5. 
conseillers généraux qui étaient parallèlement membres de l'assemblée bourgeoisiale ne 
se soient pas récusés lors du traitement de cet objet de l'ordre du jour.  

6.  Dès  lors  que  la  Cour  de  céans  a  statué  sur  la  constitutionnalité  (évidente)  des 
art. 104bis et ss LCo, la question de savoir si le préfet pouvait renoncer à s'exprimer à ce 
sujet en application de l'art. 10 al. 4 CPJA peut demeurer indécise. 

7. 
En  conclusion,  entrant  en  matière  sur  les  griefs  de  fond  invoqués  dans  le  présent 
recours et dans celui déposé devant la préfecture, la Cour constate qu'ils sont dépourvus 
de  toute  pertinence.  Tous  ces  moyens  doivent  être  rejetés  et  la  décision  initiale  du 
conseil général du 19 décembre 2006 ne peut être que confirmée.  

Compte tenu de la nature de l'affaire, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure 
(art. 129 CPJA). Dans la mesure où les recourants succombent, ils n'ont pas droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

104.4 Assemblée bourgeoisiale