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**Case Identifier:** 4bfddcef-4ca7-5a8f-883c-7e96e37758f4
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2009_43_17_02_10.pdf
**Docket/Reference:** 602_2009_43_17_02_10.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/602_2009_43_17_02_10.pdf

## Full Text

602 2009-43 

Arrêt du 17 février 2010 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Christian Pfammatter  
Josef Hayoz, Michel Wuilleret 

PARTIES 

X., recourant, représenté par Me Alexandre Emery, avocat, bd de Pérolles 
5, case postale 264, 1701 Fribourg,  

contre 

PREFECTURE DU DISTRICT DE LA  BROYE,  Château, case postale 821, 
1470 Estavayer-le-Lac, autorité intimée,  

COMMUNE  D'ESTAVAYER-LE-LAC,  rue  de  l'Hôtel-de-Ville  11,  1470 
Estavayer-le-Lac, intimée, représentée par Me Thierry Gachet, avocat, av. 
de la Gare 2, case postale 89, 1701 Fribourg, 

OBJET 

Domaine public 

Recours du 6 juillet 2009 contre la décision du 4 juin 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
- 2 -

c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

X. est détenteur de deux cabanes de pêcheurs, qui ne sont raccordées ni à l'eau, ni 
A. 
aux égouts, constituant les bâtiments 12a et 13a, sis sur l'art. 3'309 du registre foncier 
(RF)  de  la  Commune  d'Estavayer-le-Lac.  Cette  parcelle,  d'une  superficie  de  26'852  m2, 
est  propriété  de  la  commune.  Située  au  bord  du  lac  de  Neuchâtel,  elle  supporte 
notamment la Place Nova Friburgo. 

A l'origine, ces cabanes ont été érigées au bénéfice d'une autorisation d'usage accru du 
domaine public accordée par l'Etat de Fribourg. Dans les années 1950, après la deuxième 
correction des eaux du Jura, ce dernier a cédé le terrain à la commune, qui l'a remplacé 
dans  la  relation  juridique  avec  les  pêcheurs,  percevant  la  redevance  et  renouvelant  les 
autorisations  d'usage  accru  aux  anciens  comme  aux  nouveaux  "propriétaires".  Ceux-ci 
leur  activité 
ont  utilisé  de  manière  exclusive  ces  bâtisses 
professionnelle, puis à titre de résidence secondaire. 

initialement  pour 

Le 18 juin 2001, la commune a adopté un règlement concernant l'utilisation du domaine 
public  ou  privé  pour  les  constructions  sur  les  grèves  du  lac  (ci-après,  le  règlement  de 
2001).  Ce  règlement  a  été  approuvé  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions (DAEC) le 30 août 2001. Il prévoit notamment (art. 
1)  que  l'utilisation  d'un  bien-fonds  appartenant  à  la  commune  pour  l'établissement  de 
chalets  de  vacances,  cottages,  maisons  de  week-end,  cabanes  de  pêche  ou  autres 
constructions  légères  est  subordonnée  à  l'octroi  d'une  autorisation  d'usage  accru.  Selon 
l'art.  7  dudit  règlement,  l'autorisation  prend  fin  par  l'expiration  du  terme  qui  peut  être 
fixé  dans  la  décision  (al.1)  et  elle  peut  être  révoquée  en  tout  temps  pour  justes  motifs 
(al. 2). Constitue un juste motif non imputable au bénéficiaire l'utilisation du sol pour un 
ouvrage public ou d'intérêt public (al. 4). 

Par ailleurs, selon le plan d'affectation des zones du plan d'aménagement local (PAL) et 
le règlement communal d'urbanisme (RCU), l'art. 3'309 RF est affecté essentiellement à 
la  zone  verte.  Toutefois,  la  partie  du  terrain  supportant  les  cabanes  de  X.  est  intégrée 
dans la zone résidentielle à caractère touristique 1 (ZRT 1). Cette zone est destinée aux 
habitations  individuelles  à  caractère  de  résidence  secondaire,  aux  cabanes  de  pêcheurs 
professionnels  ainsi  qu'à  des  aménagements  touristiques  (art.  20  let.  b  §1  RCU).  Il  est 
précisé également que le règlement concernant l'utilisation du domaine communal public 
ou  privé  pour  les  constructions  sur  les  grèves  du  lac,  du  30  août  2001,  est  applicable 
(art. 20 let. b §2 RCU). 

B. 
Suite  à  l'entrée  en  vigueur  du  règlement  de  2001,  les  autorisations  d'usage  accru 
du  domaine  public  dont  bénéficiait  X.  ont  été  renouvelées,  le  18  décembre  2001. 
L'intéressé  s'est  acquitté  régulièrement  des  taxes  annuelles  d'utilisation  fixées  selon  les 
modalités prévues par ce règlement. 

C. 
Par  décisions  du  20  août  2008, le  Conseil  communal  d'Estavayer-le-Lac  a  révoqué 
les  autorisations  en  cause  pour  le  28  février  2009  en  indiquant  que  la  commune 
entendait  utiliser  le  terrain  pour  agrandir  et  déplacer  à  cet  endroit  la  pisciculture 
exploitée par l'Etat de Fribourg. 

D.  Saisi  de  recours,  le  Préfet  du  district  de  la  Broye  a  confirmé  les  décisions 
communales par prononcé du 4 juin 2009. Il a estimé que, dans la mesure  où, selon le 

 
 
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descriptif  du  registre  foncier,  la  nature  de  la  parcelle  3'309  était:  place,  place  revêtue, 
parc public et lac, mention étant faite de différents bâtiments, l'ensemble du bien-fonds 
devait  être  considéré  comme  affecté  à  un  usage  commun  ou  public. Si les  propriétaires 
des bâtisses bénéficiaient du droit d'utiliser le domaine public pour une partie limitée qui 
leur  était  dévolue,  soit  l'emprise  du  bâtiment,  ils  ne  pouvaient  déduire  de  cette  faculté 
l'existence  d'un  droit  privé.  De  plus,  dès  lors  qu'en  l'espèce,  l'art.  20  du  PAL  prévoyait 
expressément  l'application  du  règlement  de  2001,  sa  mise  en  œuvre  ne  pouvait  être 
contestée. Le préfet a considéré que ce règlement constitue la base légale formelle claire 
sur  laquelle  la  commune  pouvait  se  fonder  pour  révoquer  les  autorisations.  Pour  le 
surplus,  il  a  rappelé  que  l'art.  7  al.  4  du  règlement  de  2001  permet  de  révoquer  les 
autorisations d'usage accru du domaine public lorsque l'utilisation du sol est prévue pour 
un ouvrage public ou d'intérêt public, en l'occurrence, une pisciculture. 

Agissant  le  6  juillet  2009,  X.  a  contesté  devant  le  Tribunal  cantonal  la  décision 

E. 
préfectorale du 4 juin 2009 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. 

A l'appui de ses conclusions, le recourant reproche au préfet d'avoir considéré à tort que 
les cabanes litigieuses étaient des objets mobiliers et d'avoir ainsi violé le droit fédéral au 
profit de l'application du règlement de 2001. A son avis, compte tenu de la primauté du 
droit  fédéral  et  du  numerus  clausus  des  droits  réels,  l'art.  1  du  règlement  de  2001  ne 
s'applique qu'aux constructions mobilières. Les immeubles sont exclusivement soumis au 
droit privé fédéral. A ce titre, le recourant affirme qu'en vertu du principe de l'accession 
(art.  667  du  code  civil;  CC;  RS  101),  et  compte  tenu  de  la  valeur  des  bâtisses  par 
rapport à celle du fonds, il aurait droit de réclamer, moyennant paiement d'une équitable 
indemnité,  la  propriété  du  fonds  sur  lequel  sont  construites  les  cabanes  (art.  673  CC). 
Cas échéant, il soutient avoir acquis un droit de superficie par prescription extraordinaire 
(art. 662 CC) et se réserve de faire inscrire ce droit au registre foncier, si la propriété du 
fonds ne lui est pas transférée. 

Par surabondance de droit, le recourant conteste qu'un intérêt public suffisant justifie la 
révocation des autorisations d'usage du domaine public. Le principe de la proportionnalité 
s'oppose  à  la  destruction  totale  des  cabanes,  témoin  d'une  époque  révolue,  et  leur 
remplacement  par  un  bâtiment  moderne,  industriel,  dans  une  zone  résidentielle  à 
caractère touristique. Les bâtisses en causes constitueraient un témoignage important de 
pratiques passées et qui mérite protection comme élément du patrimoine lacustre. 

Dans leurs observations respectives du 30 juillet et du 13 octobre 2009, le préfet et 
F. 
la  commune  concluent  au  rejet  du  recours,  la  commune  sollicitant  en  outre  une 
indemnité de partie pour ses frais d'avocat. 

G.  Sur demande du Juge délégué à l'instruction du recours, la commune a informé la 
Cour  le  29  janvier  2010  sur  l'état  du  projet  de  déplacement  de  la  pisciculture  sur  une 
partie de la place Nova Friburgo. Il en ressort qu'un projet de convention entre l'Etat de 
Fribourg  et  la  commune  réglant  l'échange  réciproque  de  terrains  a  été  rédigé  et  que 
l'accord  est  sur  le  point  d'être  finalisé,  seule  la  superficie  du  terrain  que  cèdera  la 
commune reste  encore  à déterminer exactement. En  outre, le plan directeur du  secteur 
riverain et le plan directeur d'assainissement des amarrages, qui prévoient notamment le 
déplacement  de  la  pisciculture,  ont  été  approuvés  par  le  conseil  communal  le 
15 décembre 2009 et ont été transmis à la DAEC le 23 décembre 2009 pour approbation. 

 
 
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e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
1. 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. 
c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le  Tribunal 
cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

Les  arguments  du  recourant  selon  lesquels  le  règlement  de  2001  violerait  le  droit 
2. 
privé fédéral, notamment le numerus clausus des droits réels, sont manifestement sans 
fondement. 

a) La réglementation de l'usage accru du domaine public ne contrevient en rien au 
principe  de  l'accession  prévu  par  les  art.  671  à  673  CC.  En  effet,  ces  dispositions  ne 
s'appliquent  pas  lorsque  l'emploi  des  matériaux  est  intervenu  sur  la  base  d'un  accord 
entre  le  propriétaire  des  matériaux  et  le  propriétaire  du  fonds.  Dans  ce  cas,  les  droits 
réciproques  des  parties  sont  régis  exclusivement  par  le  contrat  et  le  droit  qui  lui  est 
applicable  (P.-H.  STEINAUER,  Les  droits  réels,  tome  II,  Berne  2002  n°  1638b).  S'agissant 
de  cabanes  de  pêcheurs  installées  sur  le  domaine  communal,  les  relations  entre  le 
propriétaire  des  matériaux  et  le  propriétaire  du  fonds  sont  régies  par  une  autorisation 
d'usage  accru.  Du  moment  que  la  présence  de  la  bâtisse  sur  fonds  d'autrui  est  ainsi 
juridiquement  organisée,  les  règles  de  droit  civil  sur  les  effets  de  l'accession  ne 
s'appliquent  pas.  C'est  donc  en  vain  que  le  recourant  réclame  la  propriété  du  terrain 
supportant  ses  cabanes  en  vertu  de  l'art.  673  CC.  Les  règles  ressortant  du  régime  de 
l'autorisation,  et  notamment  du  règlement  de  2001,  doivent  être  mises  en  œuvre  en 
priorité. 

b)  Quant  à  prétendre  que  le  recourant  aurait  obtenu  un  droit  de  superficie  par  le 
biais  de  la  prescription  acquisitive  extraordinaire  de  l'art.  662  CC,  il  faut  rappeler  que 
cette  disposition  suppose  un  usage  paisible  comme  propriétaire,  respectivement  comme 
usufruitier, pendant 30 ans. Or, il est établi que depuis toujours l'Etat, puis la commune 
ont expressément réservé le caractère précaire du droit d'usage et que, par conséquent, 
le  recourant  n'a  jamais  pu  se  prévaloir  extérieurement  du  statut  d'usufruitier.  Il  a 
toujours  été clair que ses cabanes pouvaient être démolies si le besoin de la collectivité 
publique  l'exigeait,  de  sorte  qu'il  est  exclu,  dans  ces  conditions,  d'obtenir  un  droit  réel 
par  prescription  extraordinaire  contre  l'avis  exprimé  à  de  multiples  reprises  par  le 
propriétaire légitime du fonds. 

3. 
La seule question qui se pose en l'occurrence est celle de savoir si les conditions de 
l'art.  7  al.  4  du  règlement  de  2001,  qui  permet  de  révoquer  les  autorisations  d'usage 
accru  lorsque  l'utilisation  du  sol  est  prévue  pour  un  ouvrage  public  ou  d'intérêt  public, 
sont remplies dans le cas particulier. 

a)  Il  ressort  du  projet  de  convention  entre  la  commune  et  l'Etat  (version  du  24 
mars 2009) que la commune entend obtenir la parcelle 3308 RF située dans le secteur de 

 
 
 
 
 
 
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l'Hôtel  du  Lac,  à  proximité  immédiate  du  débarcadère,  pour  développer  le  site  du  point 
de  vue  touristique.  Actuellement,  l'art.  3308  RF  supporte  la  pisciculture  de  l'Etat.  En 
échange, la commune  propose à l'Etat de déplacer son installation sur la partie de l'art. 
3309 RF occupée par les cabanes de pêcheurs. 

Selon  le  rapport  annexé  au  plan  directeur  du  secteur  riverain  et  plan  directeur 
d'assainissement  des  amarrages,  actuellement  en  phase  d'approbation  auprès  de  la 
DAEC, la place du Port (secteur entre le parc Nova Friburgo et le débarcadère) constitue 
un  des  éléments  principaux  de  la  démarche  d'aménagement  des  rives.  La  commune  a 
l'intention  de  réaffecter  des  bâtiments  existants  et  de  réaménager  la  place  afin 
d'augmenter  leur  attrait  pour  le  public.  Compte  tenu  de  la  nature  très  touristique  de  la 
ville et spécialement de l'importance particulière à ce point de vue du secteur de l'Hôtel 
du  Lac,  on  peut  admettre  que  la  volonté  de  réaménager  le  périmètre  répond  à  une 
démarche  d'aménagement  raisonnable,  qui  s'inscrit  dans  le  pouvoir  d'appréciation  du 
planificateur local. A ce titre, elle relève bien de l'intérêt public. 

Parallèlement, il ne fait pas de doute que la pisciculture de l'Etat, dont la production est 
destinée  au  rempoissonnement,  et  les  aménagements  qui  y  sont  liés  (port  d'amarrage 
pour  le  bateau  du  garde-faune)  répondent  à  la  notion  d'ouvrage  d'intérêt  public  exigée 
par  l'art.  7  al.  4  du  règlement  de  2001.  De  plus,  l'importance  des  intérêts  publics  en 
cause, qu'il s'agisse du projet de réaménagement de la place du port ou de l'exploitation 
de  la  pisciculture,  est  suffisante  pour  mettre  fin  à  l'usage  accru  des  terrains  de  la 
commune  par  les  propriétaires  de  cabanes  concernés.  Les  motifs  invoqués  par  la 
commune  ne  constituent  pas  des  prétextes  destinés  à  déloger  les  bénéficiaires  des 
autorisations, mais relèvent d'un projet global d'intérêt public. 

C'est donc à bon droit que la commune pouvait révoquer les autorisations d'usage accru 
de la parcelle 3309 RF. 

b)  Il  apparaît  cependant  qu'en  l'état  actuel,  les  projets  de  la  commune  n'en  sont 
qu'à  leur  début.  La  convention  avec  l'Etat  n'est  pas  signée,  le  plan  directeur  n'est  pas 
approuvé,  le  PAL  n'a  pas  encore  été  modifié  pour  autoriser  l'affectation  du  terrain  à 
l'exploitation  d'une  pisciculture  et  la  procédure  de  demande  de  permis  de  construire  la 
nouvelle  pisciculture  n'a  pas  commencé.  Compte  tenu  de  tous  les  aléas  qu'un  tel  projet 
peut  subir  avant  que  l'installation  nouvelle  puisse  être  construite,  il  ne  saurait  être 
question  d'imposer  au  recourant  l'obligation  de  démolir  ses  cabanes  avant  que  la 
réalisation  du  projet  ne  soit  quasiment  certaine.  Il  convient  dès  lors  de  réformer  les 
conditions de la révocation en imposant au recourant l'obligation de démolir ses cabanes 
dans  un  délai  de  3  mois  dès  la  mise  à  l'enquête  publique  du  projet  de  nouvelle 
pisciculture. A ce stade, le projet sera suffisamment avancé pour qu'on puisse admettre 
qu'il se réalisera; il sera encore assez tôt pour éviter de porter préjudice au constructeur 
en retardant la mise en œuvre des travaux. 

4. 

Les autres griefs du recourant sont également sans pertinence. 

a)  Du  moment  qu'il  a  été  vu  que,  même  considérées  comme  étant  des  biens 
immobiliers,  les  cabanes  sont  soumises  au  règlement  de  2001,  les  arguments  du 
recourant visant à différencier le traitement des biens mobiliers et immobiliers n'ont pas 
d'utilité. 

b) Dès lors que le règlement de 2001 concerne l'usage accru aussi bien du domaine 
public  que  du  domaine  privé  de  la  commune,  il  n'est  pas  nécessaire  de  déterminer  la 

 
 
 
 
 
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nature  exacte  du  terrain  en  cause.  Tout  au  plus  peut-on  prendre  acte  que  la 
dénomination  de  la  parcelle  au  registre  foncier  correspond  à  un  élément  du  domaine 
public. 

c)  Le  recourant  ne  prétend  pas  que  ses  cabanes  feraient  l'objet  d'une  quelconque 
mesure  de  protection  du  patrimoine,  ni  même  qu'elles  figureraient  dans  l'inventaire  des 
objets dignes de protection. Il est donc exclu que les allégations de l'intéressé relatives à 
la valeur historique des bâtisses puissent faire obstacle à la mise en œuvre de l'art. 7 du 
règlement de 2001. La  situation n'est pas la même que celle ayant fait l'objet de l'arrêt 
du Tribunal fédéral qu'il invoque et qui concerne des cabanes de pêcheurs au bord du lac 
Léman. 

5.  Mal fondé, le recours doit être rejeté. 

Il  appartient  au  recourant  qui  succombe  de  supporter  les  frais  de  procédure  en 
application de l'art. 131 CPJA. 

Dans  la  mesure  où  le  recourant  a  fait  valoir  des  griefs  de  nature  essentiellement 
juridique, on doit admettre que la Ville d'Estavayer-le-Lac a été contrainte de faire appel 
à  un  avocat  pour  défendre  ses  intérêts.  Elle  a  donc  droit  à  une  indemnité  de  partie 
conformément à l'art. 139, dernière phrase, CPJA. Il y a lieu cependant de s'écarter de la 
liste  de  frais  -  excessive  -  déposée  par  le  mandataire  de  la  commune  pour  fixer 
l'indemnité de partie ex aequo et bono. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté dans le sens des considérants. 

Le recourant disposera d'un délai de trois mois dès la mise à l'enquête publique du 
projet de nouvelle pisciculture pour démolir ses cabanes et évacuer les matériaux. 
A défaut, les travaux seront exécutés par substitution, à ses frais. 

II. 

Les frais de procédure sont mis par 1'500 francs à la charge du recourant. Ils sont 
compensés  avec  l'avance  de  frais  qui  a  été  effectuée  et  dont  le  solde  lui  est 
restitué. 

III.  Un  montant  de  3'000  francs  (TVA  comprise)  à  verser  à  Me  Gachet  à  titre 

d'indemnité de partie est mis à la charge du recourant. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

213.6.1