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**Case Identifier:** 60f57626-ad42-5d20-bfb6-5f7ca2640de2
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-30
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 30.04.2013 B 2012/44
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-44_2013-04-30.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/44

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 30.04.2013

Entscheiddatum: 30.04.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 30.04.2013
Baurecht, Planungszone. Art. 105ff. BauG. Beabsichtigte 
Nutzungsänderungen auf Grundstücken an ortsplanerisch bedeutsamer 
Lage können ein Planungsbedürfnis manifestieren, dem mit einer 
Planungszone zur Sicherstellung einer –projektbezogenen - 
Überbauungsplanung Rechnung getragen werden kann. Die Planungszone 
erweist sich im Übrigen räumlich als verhältnismässig und überschreitet die 
vom Gesetz vorgesehene Maximaldauer von fünf Jahren nicht 
(Verwaltungsgericht, B 2012/44).

Urteil vom 30. April 2013

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. 

Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. Scherrer

In Sachen

X.Y.,

Q. AG,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Patrick L. Hofmanninger, Neugasse 6, 9401 

Rorschach,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Grabs,

vertreten durch den Gemeinderat, 9472 Grabs,Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Fürsprecher Christoph Bernet, Rosenbergstrasse 42b, 9000 St. Gallen,

betreffend

Planungszone

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ X.Y. ist Eigentümer des mit einer Scheune überbauten, an der A.-strasse und am 

Kreisel nördlich des Städtchens Werdenberg gelegenen Grundstücks Nr. 0000 in der 

Politischen Gemeinde Grabs. Es ist der Wohn-Gewerbe-Zone für zweigeschossige 

Bauten (WG2; Zonenplan vom 2. Februar 1983) und dem Umgebungsschutzgebiet II 

des nationalen Schutzobjektes "Werdenberg" (Anhang zu Art. 1 der Verordnung über 

das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, SR 451.12; 

Schutzverordnung und Schutzzonenplan Talgebiet der Politischen Gemeinde Grabs 

vom 29. September 2008, vorher gemäss Baureglement) zugeteilt.

B./ Die Q. AG ersuchte am 2. September 2008 als Bauherrin um Bewilligung des 

Abbruchs der Scheune und des Neubaus einer Tankstelle mit Shop auf dem 

Grundstück Nr. 0000. Der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Grabs bestimmte 

daraufhin am 15. September 2008 das Grundstück Nr. 0000 und das südlich 

angrenzende, unmittelbar am Kreisel gelegene und mit dem Wohn- und Gasthaus "L." 

samt Scheune überbaute Grundstück Nr. 0001, für das am 13. Mai 2008 um die 

nachträgliche Bewilligung der Umnutzung als Park-, Verkaufs- und Lagerplatz für 

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Motorfahrzeuge ersucht worden war, als Planungszone mit einer Fläche von rund 3'500 

m . Die dagegen von X.Y. und der Q. AG erhobene Einsprache wies er – ebenso wie 

die Baugesuche – am 5. Januar 2009 ab. Die Abweisung der Baugesuche ist 

rechtskräftig. Im Rekursverfahren gegen die Planungszone empfahl das 

Baudepartement des Kantons St. Gallen am 17. September 2010 deren Widerruf.

Am 15. November 2010 hob der Gemeinderat Grabs die Planungszone auf, dehnte das 

Planungsgebiet geringfügig gegen Süden aus und bestimmte neben den Grundstücken 

Nrn. 0001 und 0000 neu auch das Grundstück Nr. 0002 mit einer Fläche von rund 150 

m  und eine unüberbaute Teilfläche des Grundstücks Nr. 0003 von rund 270 m  (vgl. 

act. 7, Beschwerdeergänzung Ziff. III/6) für die Dauer von drei Jahren, längstens bis zur 

Rechtskraft des Überbauungsplanes, als Planungszone "Schlossblick Werdenberg". Er 

ordnete an, dass innerhalb der Planungszone keine bewilligungspflichtigen Bauten und 

Anlagen, welche die vorgesehene Nutzungsplanung erschweren könnten, erstellt 

werden dürfen. Die Gemeinderatskanzlei wurde mit der Durchführung des 

Planverfahrens und die T. AG, St. Gallen, mit der Ausarbeitung des 

Überbauungsplanes beauftragt.

Das Baudepartement schrieb den Rekurs, welcher sich gegen die am 15. September 

2008 erlassene Planungszone richtete, am 10. Dezember 2010 zufolge 

Gegenstandslosigkeit ab (Verfahren 09-397). Die dagegen durch X.Y. und die Q. AG am 

27. Dezember 2010 erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 31. Mai 

2011 gut, hob den angefochtenen Abschreibungsentscheid auf und wies die Sache zur 

materiellen Beurteilung an das Baudepartement des Kantons St. Gallen zurück 

(VerwGE B 2010/293). Es erwog, die Änderung des Planungsgebietes sei marginal und 

der Beschluss vom 15. November 2010 gesamthaft als Änderung des ursprünglichen 

Beschlusses vom 15. September 2008 zu betrachten. Andernfalls würde die vom 

Gesetz vorgesehene zeitliche Befristung der Planungszone umgangen. Das 

Rekursverfahren wurde im Geschäftsverzeichnis des Baudepartements neu 

eingeschrieben (Verfahren 11-4724).

C./ Während des Beschwerdeverfahrens wies der Gemeinderat Grabs am 16. Mai 2011 

die von X.Y. und der Q. AG gegen die Planungszone "Schlossblick Werdenberg" 

erhobenen Einsprachen ab. Am 5. September 2011 verlängerte er die Geltungsdauer 

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der – am 15. November 2010 widerrufenen - ursprünglichen Planungszone um zwei 

Jahre. Gegen den zur Planungszone "Schlossblick Werdenberg" ergangenen 

Einspracheentscheid erhoben X.Y. und die Q. AG am 1. Juni 2011 Rekurs beim 

Baudepartement des Kantons St. Gallen (Verfahren 11-3251) mit dem Begehren, der 

angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. 

Während des Rekursverfahrens erstellte die T. AG am 13. September 2011 zuhanden 

der Politischen Gemeinde Grabs den Planungsbericht "L. Werdenberg 

(Überbauungsplan/Teilzonenplan)", zu welchem sich das Amt für Raumentwicklung 

und Geoinformation im Rahmen einer Vorprüfung am 10. November 2011 äusserte. Der 

Überbauungsplan wurde vom Gemeinderat am 15. April 2013 erlassen und 

anschliessend öffentlich aufgelegt (vgl. ABl 2013 S. 1110).

Mit Rekursentscheid vom 13. Februar 2012 schrieb das Baudepartement (nachfolgend 

Vorinstanz) das Verfahren 11-4724 ab, ohne amtliche Kosten zu erheben; die Politische 

Gemeinde Grabs wurde verpflichtet, die Rekurrenten ausseramtlich mit Fr. 3'250.- 

zuzüglich Mehrwertsteuer zu entschädigen. Im Verfahren 11-3251 trat es auf den 

Rekurs der Q. AG nicht ein und wies jenen von X.Y. – nachdem es Ziff. 3 des 

Beschlusses des Gemeinderates vom 15. November 2010 abgeändert und eine 

Geltungsdauer von 34 Monaten ab sofort (das heisst ab 15. November 2010 bis 15. 

September 2013), aber längstens bis zur Rechtskraft des Überbauungsplanes 

"Schlossblick Werdenberg" festgesetzt hatte - "im Übrigen" ab. Die amtlichen Kosten 

von Fr. 3'000.- wurden den Rekurrenten auferlegt, die Anträge auf ausseramtliche 

Entschädigung abgewiesen.

D./ Gegen den Rekursentscheid vom 13. Februar 2012 erhoben X.Y. und die Q. AG 

durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 28. Februar 2012 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. In der Ergänzung vom 16. April 2012 

begründete X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) seine Beschwerde; gleichzeitig liess 

die Q. AG ihre Beschwerde zurückziehen. Die Vorinstanz und der Rechtsvertreter der 

Politischen Gemeinde Grabs (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragten mit 

Vernehmlassungen vom 9. Mai 2012 und vom 1. Juni 2012 die Abweisung der 

Beschwerde. Der Beschwerdeführer nahm am 16. Juli 2012 zu den Vernehmlassungen 

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Stellung. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge 

wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, abgekürzt VRP).

Die Beschwerde der Q. AG ist zufolge Rückzugs gegenstandslos und kann 

abgeschrieben werden (vgl. Art. 99 Abs. 3 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, in 

Verbindung mit Art. 14 lit. d des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des 

Verwaltungsgerichts sowie über die Aufsicht über das Versicherungsgericht und die 

Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.22, mit Hinweis auf Art. 57 VRP).

Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe vom 28. Februar 2012 wurde 

rechtzeitig eingereicht und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 16. April 2012 die 

formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 

und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. auch E. 5). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine willkürliche Feststellung des 

Sachverhalts bzw. dessen willkürliche Würdigung vor. Er rügt, sie gehe von einer 

gleichartigen Situation und einer engen räumlichen Beziehung der Grundstücke Nrn. 

0001 und 0000 aus, obwohl sein Grundstück – anders als das Grundstück Nr. 0001, 

welches fast gänzlich an der Kreiselrundung liege – grösstenteils an die den Kreisel in 

nördlicher Richtung verlassende A.-strasse angrenze. Sie würdige auch die 

unterschiedliche Hochwassergefährdung der Grundstücke nicht. Obwohl die 

Vorinstanz den Begriff des Ortsbildes auf das gesamte Umfeld des Plangebietes 

beziehe, habe sie in willkürlicher Weise das ebenfalls an den Kreisel angrenzende 

Grundstück mit dem Landgasthof "U." und die locker überbauten Flächen nördlich und 

östlich des Kreisels nicht in die Planungszone einbezogen.

Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn der von der Vorinstanz als erstellt erachtete 

Sachverhalt nicht mit der Darstellung des Beschwerdeführers übereinstimmt oder eine 

andere Sachverhaltsdarstellung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen 

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wäre. Erforderlich ist vielmehr, dass die Feststellungen bzw. die Beweiswürdigung der 

Vorinstanz offensichtlich unhaltbar sind, zur tatsächlichen Situation in klarem 

Widerspruch stehen, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass 

verletzen oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen (vgl. 

BGer 2C_567/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 3.1.2 mit Hinweisen auf BGE 127 I 54 E. 

2b; 125 I 166 E. 2a; 123 I 1 E. 4a).

Welche locker überbauten Flächen nördlich und östlich des Kreisels der 

Beschwerdeführer im Auge hat, wird in der Beschwerde nicht konkretisiert. Der von der 

Vorinstanz beschriebene räumliche Zusammenhang der Grundstücke Nrn. 0001 und 

0000 ist anhand der Luftaufnahme im angefochtenen Entscheid (E. A) sowie den in den 

Akten enthaltenen Plänen und Fotografien nachvollziehbar. Aus der Sicht von Westen 

gegen den Kreisel, d.h. von Grabs her kommend, erscheinen die beiden Grundstücke 

als Einheit. Bei der Anfahrt aus südöstlicher Richtung, d.h. aus Richtung Buchs, richtet 

sich der Blick auf den Landgasthof "U.", und die beiden Grundstücke Nrn. 0001 und 

0000 werden nur peripher wahrgenommen. Insbesondere aber hängen sie nicht mit 

dem Landgasthof "U." zusammen. Bei einer Annäherung an den Kreisel aus 

nordnordöstlicher Richtung wird der räumliche Zusammenhang des Grundstückes des 

Beschwerdeführers mit dem Landgasthof "U." in erster Linie durch den Verlauf der 

Strasse und den Kreisel unterbrochen. Mit abnehmender Distanz zum Kreisel wird 

zudem der Blick auf die das Städtchen Werdenberg und den Schlosshügel 

begrenzende, unter ortsplanerischen Gesichtspunkten bedeutsame Häuserzeile, 

welche vor allem in Richtung Buchs geschlossen wirkt, gelenkt. Auch aus dieser 

Richtung erscheinen die beiden Grundstücke deshalb in einem räumlichen 

Zusammenhang. Damit erweisen sich die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz 

als nachvollziehbar. Sie sind weder unrichtig noch gar willkürlich.

Soweit mit der Beschwerde eine willkürliche Feststellung und Würdigung des 

Sachverhalts beanstandet wird, erweist sie sich damit als unbegründet. Ob die 

festgestellten Tatsachen eine Beschränkung der Planungszone im Wesentlichen auf die 

Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 rechtfertigen, ist keine Sach-, sondern eine 

Rechtsfrage (vgl. dazu unten E. 6.5.).

3. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine willkürliche Würdigung der 

Ausführungen des

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Verwaltungsgerichts im Entscheid vom 31. Mai 2011 vor. Sie übersehe, dass der 

Beschwerdeführer aus Vorsicht und wegen Überschreiten der zulässigen Dauer einer 

Planungszone zur Erhebung eines Rechtsmittels gezwungen gewesen sei. Gänzlich 

ungewürdigt lasse die Vorinstanz den Umstand, dass bereits mit der Beschränkung der 

Nutzungsmöglichkeiten am 15. September 2008 in die Eigentumsrechte des 

Beschwerdeführers eingegriffen worden sei.

Das Verwaltungsgericht ist im Entscheid vom 31. Mai 2011 insbesondere mit Blick auf 

die gesetzlich vorgeschriebene zeitliche Beschränkung der Planungszone davon 

ausgegangen, am 15. November 2010 sei nicht eine neue Planungszone erlassen, 

sondern jene vom 15. September 2008 angepasst worden. Die Vorinstanz hat 

daraufhin im angefochtenen Entscheid eine absolute zeitliche Begrenzung angeordnet. 

Als Ausgangspunkt der Befristung auf 34 Monate hat sie den 15. November 2010 

festgelegt. Die Planungszone gilt damit längstens bis 15. September 2013. Im Ergebnis 

wird damit die von Art. 105 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche 

Baurecht (Baugesetz; sGS 731.1, abgekürzt BauG) vorgegebene maximale Dauer 

inklusive Verlängerung von fünf Jahren eingehalten. Insoweit erweist sich der Vorwurf 

der willkürlichen oder gar fehlenden Würdigung der verwaltungsgerichtlichen 

Ausführungen und der seit 15. September 2008 wirksamen Eigentumsbeschränkung 

als unbegründet. Ob die Gesamtdauer mit Blick auf die erst am 15. November 2010 in 

Gang gesetzte Nutzungsplanung zulässig ist, ist eine Frage der – zeitlichen – 

Verhältnismässigkeit der Planungszone (vgl. dazu unten E. 6.5.).

4. Der Beschwerdeführer rügt sodann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die 

Vorinstanz, indem sie auf den Vorwurf der Untätigkeit des Gemeinderates Grabs nicht 

eingegangen sei. Vielmehr habe sie die "Verlängerung" der Planungszone ohne 

Prüfung, ob triftige Gründe dafür vorlägen, bestätigt. Immerhin habe die Vorinstanz 

festgehalten, spätestens ab September 2009 hätte die Ausarbeitung des 

Überbauungsplanes an die Hand genommen werden können. Weshalb dies nicht 

bereits ab September 2008 möglich gewesen sein sollte, lasse sie aber offen.

Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) verlangt, dass die Behörde die Vorbringen 

des Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung 

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berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu 

begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten 

einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. 

Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die 

Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des 

Entscheides Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere 

Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen 

genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr 

Entscheid stützt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.2). Darüber gehen die Anforderungen an die 

Begründung eines Rekursentscheides, wie sie sich für das kantonale Recht aus Art. 58 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 Ingress und lit. a VRP ergeben, nicht hinaus.

Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid (E. 9.3) aus, der Gemeinderat habe 

mit Planungsarbeiten zugewartet, da für die Planung und vor allem für die damit 

verbundenen Kosten keine Sicherheit bestanden habe, "solange die Planungszone 

nicht rechtskräftig entschieden sei". Die Gründe für das anfängliche Untätigsein seien 

zwar grundsätzlich nachvollziehbar, lägen aber in der Verantwortung des 

Gemeinderates. Es wäre jedoch nicht gerechtfertigt, den Zeitverlust zum Nachteil der 

betroffenen Grundeigentümer "auszugleichen", weshalb die Geltungsdauer der 

Planungszone auf maximale 34 Monate zu kürzen und eine nochmalige Erstreckung 

auszuschliessen sei. Damit ist die Vorinstanz auf die Rüge der Planungsverzögerung 

eingegangen und hat daraus auch Konsequenzen gezogen, indem sie die 

Geltungsdauer der Planungszone absolut begrenzte. Ob es sich beim Hinweis auf 

September 2009 um einen Verschrieb handelt und September 2008 gemeint war, ist 

nicht ausschlaggebend, da die zeitliche Geltung der Planungszone ohnehin auf 34 

Monate ab 15. November 2010 beschränkt wurde.

Dementsprechend erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch 

die Vorinstanz als unbegründet. Die zulässige Geltungsdauer der Planungszone ist eine 

materielle Frage (vgl. dazu unten E. 6.5).

5. In materieller Hinsicht wird in der Beschwerde zunächst eine willkürliche 

Rechtsanwendung gerügt. Mit der Beschwerde können gemäss Art. 61 Abs. 1 VRP 

Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Die Handhabung des Ermessens wird 

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auf die Einhaltung der allgemeinen, durch die Verfassung garantierten 

Rechtsgrundsätze überprüft. Diese bilden ein recht feinmaschiges Instrumentarium, so 

dass das Verwaltungsgericht namentlich dort, wo eine Behörde ihren 

Ermessensentscheid auf sachlich nicht vertretbare Gründe stützt, zum Eingreifen 

berechtigt ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 

2. Aufl. 2003, Rz. 743). Das Verwaltungsgericht ist damit in rechtlicher Hinsicht 

jedenfalls nicht auf eine Willkürüberprüfung beschränkt. Die Begründung der 

Beschwerde, mit der auch eine unzulässige projektbezogene Gesetzgebung, ein 

fehlendes öffentliches Interesse an der Planungszone und die fehlende Geeignetheit 

und Verhältnismässigkeit einer Sondernutzungsplanpflicht gerügt werden, erweist sich 

trotzdem als ausreichend, da detailliert vorgebracht wird, welche Rechtsnormen aus 

welchen Gründen als verletzt erachtet werden.

6. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die Zulässigkeit der von der 

Beschwerdegegnerin am 15. September 2008 erlassenen und am 15. November 2010 

– nach Auffassung des Verwaltungsgerichts im Urteil vom 31. Mai 2011 - geänderten 

kommunalen Planungszone "Schlossblick Werdenberg" umstritten.

6.1. Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 

700, abgekürzt RPG) regelt das Instrument der Planungszone. Müssen Nutzungspläne 

angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für 

genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, innerhalb derer nichts 

unternommen werden darf, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Abs. 1). 

Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden, wobei das kantonale 

Recht eine Verlängerung vorsehen kann (Abs. 2).

Auf kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur Planungszone in Art. 105 ff. 

BauG. Ist der Erlass oder die Änderung eines Baureglementes, eines Zonen-, 

Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer 

Schutzverordnung oder ist eine Landumlegung angezeigt, kann die zuständige 

Gemeindebehörde gemäss Art. 105 BauG das ganze Plangebiet oder Teile davon als 

Planungszone bestimmen. Innerhalb der Planungszone, deren Wirkungen die 

zuständige Gemeindebehörde im Einzelnen festlegt, darf nichts unternommen werden, 

was die Nutzungsplanung erschweren könnte (vgl. Art. 106 BauG). Planungszonen 

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werden für längstens drei Jahre bestimmt, wobei eine Verlängerung um höchstens zwei 

Jahre möglich ist, wenn Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe 

vorliegen (vgl. Art. 107 BauG). Die gegen Planungszonen erhobenen Rechtsmittel 

haben keine aufschiebende Wirkung (vgl. Art. 108 BauG).

Die Bestimmungen von Art. 105 ff. BauG bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung 

der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -

vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative 

Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch 

die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2 S. 145; 118 Ia 

510 E. 4d S. 513; A. Ruch, Kommentar RPG, Stand 2009, N 21 zu Art. 27). Die 

Planungszone hat also zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des 

(noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt 

wird. Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche 

Eigentumsbeschränkung und ist somit mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie im Sinn 

von Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, 

verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung gleichkommt 

(BGE 113 Ia 362 E. 2; 119 Ia 362 E. 3a mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 

1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3).

6.2. Sowohl das Raumplanungsrecht des Bundes als auch des Kantons enthalten eine 

genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass einer Planungszone, die auf die 

Ausarbeitung eines Überbauungsplanes zielt. Da der Überbauungsplan mit besonderen 

Vorschriften ein Planungsinstrument ist, um in geeigneten Fällen eine von den 

Regelbauvorschriften abweichende Überbauung zu verwirklichen (vgl. B. Heer, St. 

Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 144), bezieht er sich von vornherein 

auf ein flächenmässig überschaubares Gebiet und ist vorab projektbezogen. Damit 

erweist sich der Einwand in der Beschwerde, die Planungszone zur Sicherstellung der 

Überbauungsplanung stelle eine unzulässige projektbezogene Gesetzgebung dar, als 

unbehelflich (vgl. dazu auch unten E. 6.3.5. und 7).

Zu klären ist, ob ein öffentliches Interesse an der Änderung der geltenden 

Nutzungsplanung (vgl. dazu nachfolgend E. 6.3.) und an der Sicherstellung der 

Änderung durch die Errichtung einer Planungszone (vgl. dazu nachfolgend E. 6.4.) 

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bestehen und ob die konkret erlassene Planungszone "Schlossblick Werdenberg" sich 

als verhältnismässig, insbesondere aber als erforderlich erweist (vgl. dazu nachfolgend 

E. 6.5).

6.3. Das öffentliche Interesse am Erlass oder an der Änderung einer Nutzungsplanung 

schlägt sich im Planungsbedürfnis nieder. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Erlass 

von kommunalen Planungszonen im Kanton St. Gallen in den Autonomiebereich der 

Gemeinden fällt (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS 111.1, in Verbindung mit Art. 

2 und 7 BauG; BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 1 mit Hinweis auf 

1C_472/2009 vom 21. März 2010 E. 2; BGer 1C_328/2007 vom 18. Dezember 2007 

E. 2).

6.3.1. Der Erlass einer Planungszone setzt voraus, dass die Änderung eines 

Baureglements, der Nutzungsplanung oder einer Schutzverordnung oder eine 

Landumlegung angezeigt ist. Ein Planungsbedürfnis besteht immer dann, wenn die 

Verfassung, die Gesetzgebung oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der 

geltenden Nutzungsplanung gebieten (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 

Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, N 13 zu Art. 27 RPG). Nach Art. 21 Abs. 2 RPG 

ist eine Überprüfung und allfällige Anpassung der Nutzungspläne angezeigt, wenn sich 

die Verhältnisse erheblich geändert haben. Die Bestimmung garantiert der 

Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert die ihr vom 

Gesetzgeber zugedachte Funktion. Die Pläne sind anderseits revidierbar, da Planung 

und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden können sollen und 

dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in 

derselben Zone zukommt. Für eine Planänderung ist nötig, dass sich die Verhältnisse 

seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung 

massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung 

nötig erscheint. Hierfür bedarf es einer umfassenden Interessenabwägung (vgl. BGE 

123 I 175 E. 3a mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung; BGE 132 II 408 E. 4.2; 131 

II 728 E. 2.4). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit 

gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, 

umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen 

(vgl. BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 120 Ia 227 

E. 2c und 113 Ia 444 E. 5a).

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Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich neue 

Verhältnisse ergeben haben. Inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der 

Nutzungsordnung bedingen, ist Gegenstand des nachfolgenden eigentlichen 

Nutzungsplanverfahrens. Insofern kann dem Gebot der Rechtssicherheit beim Erlass 

einer Planungszone von vornherein nur beschränkte Bedeutung zukommen. Zwar gilt 

auch in diesem Zusammenhang, dass ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen kann, 

wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist, und dass das Interesse an der 

Beständigkeit bei der allgemeinen Interessenabwägung vor Erlass einer Planungszone 

zu berücksichtigen ist. Ist aber in diesem Zeitpunkt noch offen, wie sich die planerische 

Neuordnung auswirken und ob sie überhaupt zu einer Einschränkung der 

Nutzungsmöglichkeiten führen wird, so kann der Grundeigentümer aus dem 

Rechtssicherheitsgebot in diesem Vorverfahren nur wenig für sich ableiten. Eine 

Planungszone stünde nur dann mit der Rechtssicherheit in Widerspruch, wenn schon 

eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen werden 

müsste, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen 

angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben 

haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten 

(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995, in: ZBl 97/1996 

S. 229 ff., E. 3). Nach der st. gallischen Praxis ist eine Änderung von Planungserlassen 

angezeigt, wenn eine summarische Überprüfung der Verhältnisse ergibt, dass die 

Gründe an sich geeignet erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen 

Voraussetzungen für eine Änderung zu erfüllen (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 267; GVP 1986 

Nr. 76; VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011 E. 2.2.1., einsehbar unter 

www.gerichte.sg.ch).

6.3.2. Die Vorinstanz geht davon aus, dass kein aktueller Bedarf zur Revision der 

Vorschriften betreffend Schutz von Schloss und Städtchen Werdenberg besteht, 

nachdem erst vor rund zwei Jahren eine Neuregelung in Kraft getreten sei. 

Übereinstimmend mit der Auffassung des Beschwerdeführers geht die Vorinstanz 

deshalb davon aus, dass für die Planungszone "Schlossblick Werdenberg", soweit sie 

die Einhaltung des Umgebungsschutzes zum Ziel haben sollte, kein öffentliches 

Interesse besteht.

http://www.gerichte.sg.ch

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6.3.3. Die am 15. November 2010 neu erlassene Planungszone "Schlossblick 

Werdenberg" wurde von der Planungsbehörde mit der ortsplanerisch bedeutenden 

Stellung des Planungsgebiets aufgrund der exponierten Lage direkt an der C.-strasse, 

der speziellen Erschliessungsregelung im Bereich des Kreisels, den Anforderungen des 

Lärmschutzes und der Revision des Richtplanes, innerhalb derer eine Aufwertung der 

heutigen Situation angeregt wurde, begründet. Die Vorinstanz hält dazu fest, diese 

Interessen bestünden eigenständig neben dem mit dem Umgebungsschutzgebiet II 

verfolgten Zweck. Die Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 stünden aufgrund ihrer 

Nachbarschaft und der gemeinsamen Lage unmittelbar am Kreisel sowie der 

besonderen Erschliessungssituation durchaus in einer engen räumlichen Beziehung 

zueinander. Sie nähmen im Ortsbild und im Strassenraum eine wichtige und markante 

Position ein und deckten eine nicht unerhebliche Fläche ab. Das vom 

Planungsperimeter erfasste Gebiet sei geprägt von der A.-strasse und der B.-strasse 

sowie vom Kreisel, der unmittelbar vor dem Schlosshügel eine erweiterte Fläche bilde 

und dessen ganze östliche Flanke vom Plangebiet eingenommen werde. Die Flächen 

nördlich und östlich des Kreisels seien, anders als die sich der C.-strasse entlang 

ziehende relativ geschlossene Häuserzeile des Städtchens Werdenberg, locker 

überbaut. Die künftige Überbauung und Nutzung werde zweifellos Auswirkungen auf 

die Gestaltung des Ortsbildes und den Eindruck haben, den dieses beim Betrachter 

hinterlasse. In Würdigung der konkreten Situation und Umgebung der im 

Planungsperimeter erfassten Grundstücke kommt die Vorinstanz zum Schluss, ein 

öffentliches Interesse an der (weiteren) Gestaltung und Klärung der mit dem im Jahr 

2000 erbauten Kreisel neu geschaffenen ortsplanerischen Situation könne auch ohne 

die Nähe eines Schutzobjektes bejaht werden.

Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Beschwerdegegnerin habe im Jahr 

2005, als sie die Bewilligung zum Abbruch des Gebäudes auf dem Grundstück Nr. 

0001 mit Hinweis auf die Vorschriften des Umgebungsschutzes verweigert habe, keine 

Notwendigkeit erblickt, für das Gebiet einen Überbauungs- oder Gestaltungsplan in 

Erwägung zu ziehen. Ohne dass sich an den tatsächlichen Verhältnissen der 

Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 oder an deren Umgebung etwas geändert habe, 

erblicke sie nun nach weniger als drei Jahren einen dringenden Bedarf nach 

planerischen Massnahmen. Obwohl während der Geltung der Planungszone die 

Regelbauvorschriften des Baureglements überarbeitet und die Schutzvorschriften in 

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eine separate Schutzverordnung überführt worden seien, habe sie sich nicht veranlasst 

gesehen, das Schutzniveau anzupassen und planerische Anliegen umzusetzen. Auch 

die vorgelegten Entwürfe zum Teilzonen- und Gestaltungsplan "L." wiesen kein 

effektives Interesse an planerischen Massnahmen für das von der Planungszone 

erfasste Gebiet aus.

6.3.4. Die Vorinstanz stützt das öffentliche Interesse an der Überarbeitung der 

Nutzungsordnung für die von der Planungszone erfassten Grundstücke vorab auf 

deren prominente Lage an der Grenze zwischen den Gemeinden Buchs und Grabs, die 

insbesondere durch den im Jahr 2000 erstellten Verkehrskreisel, in welchen die von 

Grabs, Buchs und von der Rheinebene heranführenden Hauptstrassen münden, 

geprägt wird. Die Zonenplanung, nach welcher das mit der Planungszone 

"Schlossblick Werdenberg" erfasste Gebiet in der Wohn- und Gewerbezone 2 liegt, 

stammt aus dem Jahr 1983 (vgl. act. 2, angefochtener Entscheid, Sachverhalt lit. B). Im 

Jahr 2009 wurden Schutzzonen und Schutzverordnung mit Blick auf das nationale 

Schutzobjekt "Werdenberg" neu gefasst. Auch wenn die tatsächlichen Verhältnisse seit 

der Erstellung des Kreisels im Jahr 2000 unverändert sind und in rechtlicher Hinsicht im 

Jahr 2009 im Hinblick auf den Schutz von Schloss und Städtchen Werdenberg die 

Umgebungsschutzgebiete neu gefasst worden sind, schliesst dies das Bedürfnis nach 

der Planung einer der besonderen Lage überzeugend Rechnung tragenden Nutzung 

der beiden Grundstücke nicht aus. Dieses Bedürfnis wurde insbesondere durch den 

Umstand geweckt, dass die Eigentümer beider betroffener Grundstücke – wie sich aus 

deren Baugesuchen ergibt – Änderungen in der Nutzung beabsichtigen oder bereits 

vorgenommen haben. Insoweit als sich diese Absichten in konkreten Projekten 

niedergeschlagen haben, haben sich mit Blick auf das öffentliche Interesse an einer 

Planung auch die tatsächlichen Verhältnisse verändert. Die beabsichtigten, der 

prominenten Lage in ästhetischer Hinsicht ungenügend Rechnung tragenden 

Nutzungsänderungen (Lagerplatz für Motorfahrzeuge, Tankstelle mit Shop) haben 

gezeigt, dass die geltenden Vorschriften der besonderen Situation östlich des Kreisels 

nicht gerecht werden. Das Planungsbedürfnis hat sich damit mit den konkreten 

Bauvorhaben manifestiert.

6.3.5. Die umstrittene Planungszone soll eine Sondernutzungsplanung sicherstellen. In 

der Beschwerde wird vorgebracht, Planungsbehörde und Vorinstanz versäumten 

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aufzuzeigen, warum die Vorschriften der Umgebungsschutzzone II den Schutzzweck 

nicht gewährleisteten. Reichten die Umgebungsschutzbestimmungen nicht aus, so 

wären sie zu ändern. Ein Überbauungsplan könne für ein engeres, bestimmt 

umgrenztes Gebiet, wie für ein Quartier, die Erschliessung und die besondere 

Bauweise ordnen. Die mit der Planungszone in Aussicht genommenen 

Planungsmassnahmen müssten geeignet sein, den Schutz des betreffenden 

öffentlichen Interesses zu gewährleisten.

Auszugehen ist davon, dass die vom Überbauungsplan erfasste Fläche nicht bloss im 

Hinblick auf die Schutzzone "Werdenberg", sondern auch in ortsplanerischer Hinsicht 

von Bedeutung ist. Den von der Planungsbehörde und der Vorinstanz angeführten 

Besonderheiten der Lage und Erschliessung der Grundstücke kann mit der 

Zonenplanung und den damit verbundenen Regelbauvorschriften allein nicht 

ausreichend Rechnung getragen werden. Dies legt anstelle einer zonenorientierten eine 

projektorientierte Planung nahe. Deshalb rechtfertigt sich eine projektorientierte 

Sondernutzungsplanung. Mit dem Überbauungsplan hat der Gesetzgeber der 

Planungsbehörde ein Planungsinstrument in die Hand gegeben, mit welchem einer 

solchen besonderen Situation angemessen Rechnung getragen werden kann. Der 

Überbauungsplan als reiner Baulinienplan oder als Plan mit besonderen Vorschriften im 

Sinn von Art. 23 BauG ist ein Planungsinstrument, um in geeigneten Fällen eine von 

den Regelbauvorschriften abweichende Überbauung zu verwirklichen (vgl. Heer, a.a.O., 

Rz. 144). Die im st. gallischen Baurecht fehlende ("generelle") Überbauungsplanpflicht 

hindert die politischen Gemeinden nicht, Überbauungspläne zu erlassen, wo dies im 

öffentlichen Interesse liegt. Massgebend sind vor allem die Planungsgrundsätze von 

Art. 1 und 3 RPG (vgl. Heer, a.a.O., Rz. 146). Dem Vorbringen der Beschwerdeführer, 

der Überbauungsplan sei für die kleine Fläche von nur zwei Grundstücken nicht 

durchführbar, ist dessen projektbezogener Charakter entgegenzuhalten. Dass – wie in 

der Beschwerde weiter geltend gemacht wird – Erschliessung und Lärmschutz 

anlässlich eines konkreten Bauvorhabens geregelt werden könnten, steht einer 

Überbauungsplanung, welche insbesondere im Dienst eines befriedigenden Ortsbildes 

stehen soll, nicht entgegen. Der Einwand, mit dem Überbauungsplan dürften nicht 

Einzelheiten eines Bauprojektes vorgegeben werden, richtet sich nicht gegen den 

Erlass der Planungszone, sondern ist im eigentlichen Planungsverfahren zu behandeln. 

Die Vorbringen in der Beschwerde, die sich auf das Instrument des Gestaltungsplanes 

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– Gesamtüberbauung mit städtebaulich vorzüglicher Gestaltung, Regelung der 

Überbauung bis in die Einzelheiten, beispielsweise durch Festlegung von Grundrissen, 

erforderliche Zustimmung der Grundeigentümer im Plangebiet - beziehen, sind 

angesichts des Umstandes, dass mit der Planungszone eine Überbauungsplanung 

gesichert werden soll, unbehelflich.

6.4. Insoweit das öffentliche Interesse an einer Planungszone ein Planungsbedürfnis – 

welches immer dann besteht, wenn eine Anpassung der Nutzungsplanung geboten ist 

(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/cc) – voraussetzt, fällt es mit jenem an der Änderung der 

Nutzungsplanung zusammen. Auf die in der Beschwerde vertretene Auffassung, die 

Planungszone solle die Einhaltung der Vorschriften des Umgebungsschutzes 

sicherstellen und weder mit einem Überbauungs- noch mit einem Gestaltungsplan 

entstehe eine Pflicht zur Überbauung der Grundstücke im Einklang mit den 

Bestimmungen des Umgebungsschutzes, war deshalb in jenem Zusammenhang 

einzugehen. Gleiches gilt für das Vorbringen der Vorinstanz, der Anlass für die 

Überprüfung der Nutzungsplanung sei zur Beurteilung des öffentlichen Interesses an 

einer Planungszone nicht ausschlaggebend (vgl. dazu oben E. 6.3.).

Das öffentliche Interesse an einer Planungszone setzt zudem voraus, dass eine 

einigermassen verfestigte und begründete Planungsabsicht besteht und dass die 

Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist; vgl. BGE 113 Ia 362; Urteil des 

Bundesgerichts 1P.392/2001 vom 10. September 2001). An die Bestimmtheit der 

einigermassen verfestigten Planungsabsicht dürfen keine zu hohen Anforderungen 

gestellt werden, da die Planung ja nicht im Verfahren der Festsetzung der 

Planungszone, sondern später verwirklicht wird. Im Allgemeinen genügt ein Entschluss 

des zuständigen Gemeinwesens, aus dem ein klar umrissener Wille auf Planänderung 

hervorgeht; einen rechtsförmlichen Beschluss oder gar Planentwürfe braucht es nicht 

(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Indem der Gemeinderat der Politischen Gemeinde 

Grabs die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans in Auftrag gegeben und den Plan 

bereits öffentlich aufgelegt hat, ist unzweifelhaft von einer verfestigten Planungsabsicht 

auszugehen. Schliesslich muss die Planungsabsicht zulässig sein (vgl. BGE 113 Ia 362 

E. 2b). Dafür, dass der konkrete Inhalt der Nutzungsplanung, der im Übrigen noch nicht 

rechtskräftig feststeht, nicht rechtmässig ist, bestehen keine Anhaltspunkte. 

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Insbesondere ist die Umsetzung der Planungsabsicht durch einen Sondernutzungsplan 

nicht unzulässig (vgl. dazu oben E. 6.3.5.).

6.5. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei der 

Planungszone um eine "unstrukturierte Massnahme", da bei Erlass der Planungszone 

in der Regel nicht feststeht, inwieweit die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der 

Nutzungsordnung bedingten. Zu prüfen sind die Eignung und die Notwendigkeit der 

Planungszone, wobei ein überwiegendes öffentliches Interesse verlangt werden muss 

(vgl. VerwGE B 2010/289 vom 6. Juli 2011, einsehbar unter www.gerichte.sg.ch, E. 

2.3.1. mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). Eine Planungszone darf nicht über 

das hinaus gehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels in räumlicher, sachlicher 

und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist (vgl. BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 

2.4).

6.5.1. Ohne die umstrittene Planungszone sind – worauf die Vorinstanz hinweist - 

Baugesuche zu bewilligen, sofern sie nur den Vorschriften des 

Umgebungsschutzgebietes II und den weiteren Anforderungen des geltenden Rechts 

entsprechen. Da mit der Planungszone sichergestellt werden soll, dass Bauvorhaben 

auf den Grundstücken Nr. 0001 und 0000 nicht nur den Ansprüchen im 

Umgebungsschutzgebiet II gemäss Art. 18 der Schutzverordnung Talgebiet vom 29. 

September 2008 und Ergänzung vom 26. Oktober 2009 (einsehbar unter 

www.grabs.ch) genügen, sondern auch im Einklang mit den besonderen 

ortsplanerischen Herausforderungen der Lage der Grundstücke stehen, welche zurzeit 

rechtlich noch nicht gesichert sind, ist die Planungszone "Schlossblick Werdenberg" zu 

deren Sicherstellung geeignet.

6.5.2. Da die Anpassung der Nutzungsplanung mit Blick auf die ortsplanerischen 

Besonderheiten als angezeigt erschien (vgl. dazu oben E. 6.3.) und der 

Überbauungsplan ein vom Gesetz vorgesehenes Instrument der 

Sondernutzungsplanung darstellt, ist die Sicherstellung der Planungsabsicht nicht 

anders als durch den Erlass einer Planungszone möglich. Auch wenn die Planungszone 

für das Grundstück des Beschwerdeführers faktisch als Bausperre wirkt, erweist sie 

sich deshalb in sachlicher Hinsicht nicht als unverhältnismässig.

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6.5.3. Als unverhältnismässig erweist sich etwa eine Planungszone, die zur Sicherung 

einer beabsichtigten Ausscheidung einer Schutzzone Parzellen einbezieht, die keinen 

hinreichenden räumlichen Zusammenhang mit dem schützenswerten Objekt aufweisen 

(vgl. BGer 1C_472/2009 vom 21. Mai 2010 E. 3.6).

In räumlicher Hinsicht wird in der Beschwerde geltend gemacht, die Planungszone 

müsste – reichten die Bestimmungen des Umgebungsschutzes nicht aus – das 

gesamte Umgebungsschutzgebiet II umfassen. Die Änderung der Nutzungsplanung - 

und damit auch die Planungszone - dient nicht der Umsetzung der im 

Umgebungsschutzgebiet II geltenden Bestimmungen (vgl. dazu oben E. 6.3), sondern 

soll eine ortsplanerisch überzeugende Überbauung an einer für die Politische 

Gemeinde Grabs abgesehen von der Nähe zum Schutzobjekt "Werdenberg" auch 

hinsichtlich der Lage am Ortseingang bedeutenden Stelle gewährleisten. Insoweit trägt 

das Planungsgebiet den räumlichen Anforderungen Rechnung, auch wenn es nicht das 

gesamte Umgebungsschutzgebeit II des Schutzobjektes Werdenberg umfasst.

Sinngemäss wird in der Beschwerde geltend gemacht, die gleiche ortsplanerische 

Bedeutung komme auch dem Grundstück nordwestlich des Kreisels, welches mit dem 

Landgasthof "U." überbaut ist, zu. Von einem Überbauungsplan – und damit von der 

Planungszone – müsste deshalb auch dieses Grundstück erfasst werden. Die 

Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 an prominenter Lage am Ortseingang von Grabs und 

im Umgebungsschutzgebiet II bilden räumlich eine Einheit (vgl. dazu oben E. 2). 

Zwischen den Grundstücken Nrn. 0001 und 0000 einerseits und dem mit dem 

Landgasthof "U." überbauten Grundstück anderseits besteht allein schon aufgrund der 

Tatsache, dass sie voneinander durch eine relativ breite Strasse und einen Kreisel 

getrennt sind, keine vergleichbar enge räumliche Verbindung. Anders als bei den 

Grundstücken Nrn. 0001 und 0000 erscheint die bauliche Nutzung des mit dem 

Landgasthof "U." überbauten Grundstückes längerfristig gefestigt. Insoweit ist eine 

Beschränkung des Planungsgebietes auf die Grundstücke Nrn. 0002, 0001 und 0000 

sowie auf einen unüberbauten Streifen des Grundstückes Nr. 0003 in räumlicher 

Hinsicht gerechtfertigt.

6.5.4. Hinsichtlich der zeitlichen Verhältnismässigkeit wird in der Beschwerde 

vorgebracht, die Verlängerung der Planungszone über die Grunddauer von drei Jahren 

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dürfe nicht mit einem Rechtsmittelverfahren, welches die Planungszone selbst betreffe, 

begründet werden. Andere Gründe würden aber nicht genannt. Die 

Beschwerdegegnerin bringt dazu vor, es seien ursprünglich keine Planungsarbeiten 

unternommen worden, da für die Planung keine Sicherheit bestanden habe, solange 

die Planungszone nicht rechtskräftig sei. Um nicht Steuergelder aufs Spiel zu setzen, 

habe der Gemeinderat den Ausgang des Rekursverfahrens abwarten wollen.

Im Gegensatz zu anderen kantonalen Rechtsordnungen sieht das st. gallische 

Baurecht nicht vor, dass eine Planungszone nach einer gewissen Zeit erlischt, wenn bis 

dahin der Nutzungsplan nicht öffentlich aufgelegt wird (vgl. Waldmann/Hänni, Stämpflis 

Handkommentar, Bern 2006, N 22 zu Art. 27 RPG). Die absolute zeitliche 

Beschränkung von Planungszonen auf fünf Jahre durch das kantonale Gesetz trägt den 

Verhältnismässigkeitsüberlegungen in genereller Weise Rechnung. Da das Gesetz den 

gegen Planungszonen erhobenen Rechtsmitteln keine aufschiebende Wirkung 

zuerkennt (vgl. Art. 108 Abs. 3 BauG) und die Planungszone die Nutzungsplanung 

sicherstellen soll, sind gegen eine Planungszone erhobene Rechtsmittel grundsätzlich 

nicht geeignet, deren Verlängerung zu begründen. Indessen ist es nachvollziehbar, 

dass die Politische Gemeinde Grabs angesichts des Umstands, dass die Vorinstanz ihr 

den Widerruf der Planungszone empfahl und damit unter Umständen auch das 

öffentliche Interesse an der zu sichernden Nutzungsplanung in Frage gestellt war, das 

Planverfahren erst mit dem Erlass der neuen Planungszone am 15. November 2010 

eingeleitet hat. Unter diesen Umständen erscheint die auf fünf Jahre beschränkte 

Gültigkeit der Planungszone, welche im Übrigen Mitte September dieses Jahres 

ohnehin ausläuft, zeitlich nicht als unverhältnismässig.

7. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der am 15. September 2008 erlassenen 

und am 15. November 2010 modifizierten Planungszone sei in unzulässiger Weise auf 

die Baugesuche für die Grundstücke Nrn. 0001 und 0000 vom 13. Mai und vom 

2. September 2008 reagiert worden.

Mit Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG verschafft die Planungszone dem im Entstehen 

begriffenen Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Baubewilligungen dürfen 

nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert 

wird (vgl. BGer 1P.539/2003 vom 22. April 2004 E. 2.2). Art und Umfang dieser 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/22

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Vorwirkung werden in den kantonalen Planungs- und Baugesetzen näher umschrieben, 

müssen aber im Einzelnen auch unter besonderer Berücksichtigung des 

Verhältnismässigkeitsprinzips bestimmt werden. Innerhalb dieses Rahmens kann auch 

der Planungsträger bei der Festsetzung der Planungszone deren Wirkungen im 

Einzelnen präzisieren (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N 25 zu Art. 27 RPG). Gesetzliche 

Grundlage vorausgesetzt, kann der Bauentscheid oder die Behandlung eines 

Baugesuchs zurückgestellt werden, wenn die Bewilligung in Ausarbeitung begriffenen 

Planungs- oder Bauvorschriften widersprechen würde (vgl. A. Ruch, in: Aemisegger/ 

Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 

Loseblattsammlung, Zürich/Basel/Genf 2010, N 11 zu Art. 27 RPG). Die Planungszone 

kann deshalb Grundlage sein, Vorhaben, die der durch die Planungszone gesicherten 

Planungsabsicht widersprechen, unzulässig zu erklären (vgl. Ruch, a.a.O., N 25 zu 

Art. 27 RPG mit Hinweis auf BGE 113 Ib 376 E. 3b = ZBl 89/1988 S. 271).

Kantonale Übergangsregelungen, nach denen beispielsweise Baugesuche, welche 

mehr als drei Monate vor Erlass der Planungszone eingereicht wurden, von der 

planerischen Vorwirkung nicht erfasst werden, tragen nach der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung der Interessenabwägung Rechnung, die jeweils vorzunehmen ist, 

wenn bei Erlass einer Planungszone Baugesuche hängig sind (vgl. BGer 1C_91/2011 

vom 26. Oktober 2011 E. 2.6.1 zur Regelung im Kanton Bern). Fehlt eine kantonale 

Regelung und wird die Planungszone während des baurechtlichen 

Rechtsmittelverfahrens erlassen, sind die privaten Interessen des Baugesuchstellers im 

Licht der Rechtssicherheit und des Verfassungsgrundsatzes von Treu und Glauben 

gegen das öffentliche Interesse an der Vorwirkung der neuen Bauordnung abzuwägen 

(vgl. BGer 1P.539/2003 vom 22. April 2004; 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 

E. 2.6.2).

Das Baurecht des Kantons St. Gallen regelt die Frage nicht ausdrücklich, ob eine 

Planungszone, welche erst nach Einreichung eines Baugesuchs erlassen wird, auch für 

das entsprechende Bauvorhaben wirksam ist. Art. 106 Abs. 1 Satz 2 BauG hält einzig 

fest, rechtskräftige Bewilligungen blieben von der Planungszone unberührt. Der Erlass 

der Planungszone hindert auch nicht, dass zuvor erteilte, aber noch nicht in Rechtskraft 

erwachsene Bewilligungen in Rechtskraft erwachsen können. Sind vor Erlass einer 

Planungszone erteilte Bewilligungen angefochten, beurteilt sich nach den 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 21/22

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intertemporal-rechtlichen Regeln, auf welches Recht beim Entscheid über das 

Rechtsmittel abzustellen ist; sind sie nicht angefochten, erwachsen sie trotz Erlass 

einer Planungszone in Rechtskraft, falls nicht vom Widerruf (Art. 28 VRP) Gebrauch 

gemacht wird (vgl. III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz, Botschaft und Entwurf des 

Regierungsrates vom 11. Oktober 1994, in: ABl 1994 S. 2247 ff., S. 2285).

In Frage steht in dieser Konstellation nicht die Zulässigkeit der Planungszone als 

solcher, sondern jene nach dem auf ein eingereichtes Baugesuch anwendbaren Recht. 

Mit dem Argument der unzulässigen "projektbezogenen Gesetzgebung" wendet sich 

der Beschwerdeführer dagegen, dass die Planungszone Vorwirkung auf sein 

Baugesuch vom 2. September 2008 entfaltet. Die Abweisung des Baugesuchs, welche 

mit dem Erlass der Planungszone verbunden war, liess der Beschwerdeführer indessen 

rechtskräftig werden.

8. Zusammenfassend ergibt die gerichtliche Überprüfung, dass die rechtlichen und 

tatsächlichen Verhältnisse eine Überarbeitung der Nutzungsplanung im Bereich der am 

Kreisel nördlich des Städtchens Werdenberg gelegenen Grundstücke Nrn. 0001 und 

0000 als angezeigt erscheinen lassen. Die Planungszone "Schlossblick Werdenberg" 

liegt im öffentlichen Interesse; sie ist zur Sicherung der zukünftigen Planänderungen 

geeignet und erweist sich in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Hinsicht als 

verhältnismässig. Die Beschwerde von X.Y. ist dementsprechend unbegründet. Sie ist 

abzuweisen.

9. (…).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde der Q. AG wird zufolge Rückzugs als gegenstandslos 

abgeschrieben.

2./  Die Beschwerde von X.Y. wird abgewiesen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 22/22

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3./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden den 

Beschwerdeführern auferlegt, nämlich Fr. 300.-- der Q. AG und Fr. 2'700.-- X.Y. Sie 

werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.

4./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

Der Präsident:                    Der Gerichtsschreiber:

lic. iur. Beda Eugster          Dr. Thomas Scherrer

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic.iur. Patrick L. Hofmanninger, 9401 

Rorschach)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin (durch Fürsprecher Christoph Bernet, 9000 St. Gallen)

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Soweit eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 30.04.2013
	Baurecht, Planungszone. Art. 105ff. BauG. Beabsichtigte Nutzungsänderungen auf Grundstücken an ortsplanerisch bedeutsamer Lage können ein Planungsbedürfnis manifestieren, dem mit einer Planungszone zur Sicherstellung einer –projektbezogenen - Überbauungsplanung Rechnung getragen werden kann. Die Planungszone erweist sich im Übrigen räumlich als verhältnismässig und überschreitet die vom Gesetz vorgesehene Maximaldauer von fünf Jahren nicht (Verwaltungsgericht, B 2012/44).

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