# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4ddc1a40-6bd7-59e3-a621-1a632756f65c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-09-04
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2014  VB.2013.00274
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2013-00274_2014-09-04.html

## Full Text

Standard Suche	 | 	Erweiterte Suche	 | 	Hilfe

		

	 	
			

			
			 Druckansicht
			 

	 	
				Geschäftsnummer: 	VB.2013.00274	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 04.09.2014
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis

	
Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis

(Der Stadtrat Kloten wies das Gesuch einheimischer Taxichauffeure ab, es sei festzustellen, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs einheimischer Taxichauffeure gut und stellte die Widerrechtlichkeit antragsgemäss fest. Dagegen erhoben deutsche und österreichische Taxichauffeure Beschwerde beim Verwaltungsgericht.)

Der Feststellungsbeschluss des Bezirksrats ist eine Allgemeinverfügung (E. 1.2). Legitimation des beschwerdeführenden Taxiunternehmens aus der österreichischen Grenzregion (E. 1.3). Nichteintreten auf die über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden Feststellungsanträge (E. 1.4). Gegen den Beschluss des Stadtrats Kloten im Bereich Ortspolizei wäre Rekurs beim Statthalteramt statt beim Bezirksrat zu erheben gewesen. Auf eine Überweisung kann angesichts der Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses verzichtet werden (E. 2). 
Für das Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure gelten dieselben Voraussetzungen wie für die Rekurslegitimation (E. 3.1). Für eine Konkurrentenbeschwerde ist eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe notwendig, die sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung ergibt (z.B. bei Kontingenten oder Monopolen; E. 3.2). Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit und dem Binnenmarktgesetz; es besteht kein Monopol (E. 3.3). Demnach bestand mangels schutzwürdiger besonderer Beziehungsnähe kein Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure, weshalb der Stadtrat Kloten nicht auf deren Begehren hätte eintreten dürfen und der Bezirksrat den Rekurs hätte abweisen müssen. Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Beschluss des Bezirksrats ist aufzuheben (E. 3.4). 

Eventualerwägungen:
Selbst wenn ein Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wäre die Beschwerde mindestens teilweise gutzuheissen (E. 4). Unrechtmässigkeit des Bezirksratsbeschlusses in Bezug auf Taxichauffeure mit Bewilligungen anderer Staaten als Deutschland und Österreich (E. 4.1). 
Die Beschwerdeführenden können sich als ausländische natürliche Personen im Umfang von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr für Fahrten auf Bestellung ab dem Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Österreich auf die Dienstleistungsfreiheit des Freizügigkeitsabkommens und damit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen (E. 5, 6). Für einen Eingriff in Letztere fehlt es in diesem Umfang bereits an der gesetzlichen Grundlage. Die Rechtslage im Bereich über 90 Tage kann offenbleiben (E. 7).

Gutheissung der Beschwerde soweit Eintreten

			 	
				Stichworte:
	
						ALLGEMEINVERFÜGUNG
BINNENMARKT
DIENSTLEISTUNGSFREIHEIT
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FREIZÜGIGKEITSABKOMMEN (FZA)
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KONKURRENTENBESCHWERDE
ORTSPOLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TAXI
TAXIGEWERBE
WIRTSCHAFTSFREIHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 1 Abs. I BGBM
Art. 94 BV
Art. 2 FZA
Art. 5 FZA
Art. 5 Abs. I FZA
Art. 22 FZA
§ 10c Abs. I VRG
§ 10c Abs. I lit. c VRG
§ 19b Abs. II lit. d VRG
§ 21 Abs. I VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2013.00274

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 4. September 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea 

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Andreas Conne.

 

 

In Sachen

 

 

A KG, Taxiunternehmen aus B,
Österreich,

vertreten durch RA C
und RA D, 

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

1.    E, 

2.    F, 

3.    G, 

4.    H, 

5.    I, 

 

alle vertreten durch RA J, 

Beschwerdegegnerschaft,

 

und

 

Stadtrat Kloten,

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Verbot
der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis,

 

hat
sich ergeben: 

I.  

A. Aufgrund
einer Petition von 136 Taxichauffeuren, die am Flughafen Zürich-Kloten
tätig sind, informierte der Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 9. Juni 2010
über folgende Praxisänderung: "Das Abholen von Gästen am Flughafen
Zürich-Kloten durch Taxis, Limousinen und Personenwagen (bis 9 Plätze) aus
Deutschland und Österreich ist gemäss den Staatsvereinbarungen auch auf
Bestellung hin verboten, da der Flughafen Zürich-Kloten deutlich weiter als 5 km
von der Grenze zu Deutschland bzw. 10 km zu Österreich entfernt ist".
Widerhandlungen würden ab dem 1. Januar 2011 geahndet. Darauf bat das
Bundesamt für Verkehr (BAV) den Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 5. Juli
2010, vom genannten Verbot abzusehen. In der Folge erarbeiteten das Bundesamt
für Migration (BFM) und das BAV im Auftrag aller beteiligten Bundesämter eine
rechtliche Abklärung betreffend gewerbliche Personentransporte am Flughafen
Zürich-Kloten (Schreiben vom 11. August 2010). Gestützt darauf wurde eine
Koordinationsgruppe mit Vertretern des Bunds, des Kantons Zürich, der Stadt
Kloten und des Flughafens eingesetzt, die sich an ihrer Sitzung vom 8. Juli
2011 bezüglich grenzüberschreitender Taxifahrten vom und zum Flughafen
Zürich-Kloten darauf einigte, dass ausländische Taxis einen Rechtsanspruch
darauf hätten, während 90 Tagen pro Kalenderjahr Passagiere zum Flughafen
zu bringen und von dort abzuholen. Über die 90 Tage hinaus dürften
deutsche und österreichische Taxifahrer Passagiere nur zum Flughafen bringen,
aber dort ab 1. Juli 2012 keine neuen Fahrgäste aufnehmen
(Medienmitteilung des BAV vom 13. Juli 2011). Aufgrund von Verhandlungen
zwischen Deutschland und der Schweiz wurde die Inkraftsetzung der neuen
Vorschriften bis auf Weiteres aufgeschoben.

B. Mit
Eingabe vom 12. April 2012 ersuchten E, F, G, H und I (alle
hauptberufliche Taxichauffeure und Inhaber von Taxichauffeurausweisen der Stadt
Kloten) den Stadtrat Kloten um Feststellung, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme
durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis zu
9 Plätzen am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Zur Sicherstellung
seien alle notwendigen Massnahmen zu treffen, insbesondere öffentliche
Bekanntmachung mit Androhung von Sanktionen bei Widerhandlungen, Bestrafung von
ausländischen Taxichauffeuren bei Widerhandlungen, Androhung und Vollzug von
Einfahr- bis zu Berufsverboten bei wiederholten Widerhandlungsfällen. Es sei
eine entsprechende Anordnung zu erlassen und den Gesuchstellern schriftlich zu
eröffnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde. Der
Stadtrat Kloten wies die Anträge auf Feststellung der Widerrechtlichkeit und Ergreifen
entsprechender Massnahmen mit Beschluss vom 21. August 2012 ab und nahm
die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse.

II.  

Dagegen rekurrierten E, F, G, H und I mit Eingabe vom 24. September
2012 beim Bezirksrat Bülach. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses und wiederholten ihre vorinstanzlichen Rechtsbegehren. Eventualiter
zum Hauptfeststellungsbegehren sei festzustellen, dass die gewerbsmässige
Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure widerrechtlich sei, soweit
sie während mehr als 90 Tagen pro Jahr erfolge. Bei Gutheissung dieses
Eventualantrags seien die entsprechenden genannten Massnahmen anzuordnen; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Kloten. Der Bezirksrat
Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 7. Februar 2013 gut und stellte
fest, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische
Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem
Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Er wies die Stadt Kloten an, alle
Massnahmen zu treffen, welche sicherstellten, dass die unrechtmässige
gewerbsmässige Fahrgastaufnahme nicht mehr erfolge. Dabei sei zu prüfen, ob
eine angemessene Übergangsfrist zu gewähren sei. Dieser Beschluss wurde am
22. Februar 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

III.  

A. Die A KG
dagegen mit Eingabe vom 8. April 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde
und beantragte, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei festzustellen,
dass sie berechtigt sei, a) regelmässig mit als solchen gekennzeichneten
Taxis bis maximal neun Personen gegen Entgelt von allen Orten in der Schweiz,
insbesondere aber vom Flughafen Zürich-Kloten, auf direktem Weg nach
Destinationen in Österreich zu befördern, und b) regelmässig und
unabhängig davon, ob dies mit gekennzeichneten Taxis erfolgt, im Auftrag von in
Österreich domizilierten Auftraggebern (z. B. Unternehmungen, Hotels etc.) gegen Bezahlung
durch die Auftraggeber maximal neun Personen von allen Orten in der Schweiz,
insbesondere aber vom Flughafen Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in
Österreich zu befördern. Eventualiter stellte sie dieselben Rechtsbegehren wie
oben unter lit. a und b, jedoch jeweils während 90 Tagen im Jahr und
unabhängig von der Anzahl Fahrten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit
Präsidialverfügung vom 24. April 2013 setzte das Verwaltungsgericht der
Beschwerdeführerin eine Frist zur Zahlung eines Prozesskostenvorschusses von
Fr. 1'500.- an, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Die
Beschwerdeführerin leistete den Prozesskostenvorschuss rechtzeitig. 

B. Der
Bezirksrat Bülach reichte am 6. September 2013 eine Vernehmlassung ein. E,
F, G, H und I beantragten mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 die Abweisung
der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin. Der Stadtrat Kloten verzichtete mit Eingabe vom 19. Juli
2013 auf Stellungnahme. Mit Eingabe vom 9. Januar 2014 hielt die A KG
an ihren Anträgen fest. Auch E etc. hielten mit Eingabe vom 24. Februar
2014 an ihren Anträgen fest. Diese Eingabe wurde der A KG mit Frist zur
freigestellten Stellungnahme bis 19. März 2014 zugestellt. Am 24. März
2014 (Datum des Poststempels) hielt sie erneut an ihren Anträgen fest. Auf die
Zustellung dieser verspäteten Eingabe an E etc. wurde verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Angefochten
ist ein Beschluss des Bezirksrats Bülach, mit welchem dieser den Rekurs der
Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Mitbeteiligten guthiess. Zudem
entschied der Bezirksrat in der Hauptsache reformatorisch und hiess das
Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft gut, indem er feststellte,
dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit
Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen
Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Demnach ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung
der Beschwerden gegen den Rekursentscheid nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. 

1.2 Beim
Feststellungsbeschluss handelt es sich um eine Allgemeinverfügung und nicht um
einen Erlass, denn er richtet sich an alle ausländischen Taxichauffeure (und
ist damit generell), beschränkt sich aber sachlich auf die Fahrgastaufnahme und
örtlich auf den Flughafen Zürich-Kloten (im Unterschied zum gesamten Gemeindegebiet)
und erweist sich somit als konkret. Die Allgemeinverfügung ist ein
Verwaltungsakt, der sich an einen nicht individuell bestimmten (unbestimmten
oder bestimmbaren) Personenkreis richtet, jedoch lediglich eine bestimmte
Situation ordnet. Mit Bezug auf den Rechtsschutz ist sie grundsätzlich den
gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 21; vgl. zur Abgrenzung zwischen Verfügung, Allgemeinverfügung und
Erlass in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, in ZBl 115/2014, S. 403 ff.). Demzufolge
entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1
VRG).

1.3 Die
Beschwerdeführerin ist als Kommanditgesellschaft und Taxiunternehmerin mit Sitz
in B (A), welche regelmässig Taxifahrten zwischen B und dem Flughafen Zürich-Kloten
ausführt, vom Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach unmittelbar betroffen
und damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten. 

1.4 Soweit
jedoch die Beschwerdeführerin neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des
bezirksrätlichen Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene
Feststellungsanträge stellt, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand.
Dieser beschränkt sich auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft
vor dem Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der
Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich
verändern (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 48, m. w. H.). Demnach ist auf die
Beschwerde bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden
Feststellungsanträge nicht einzutreten.

2.
 

Das Polizeiwesen liegt im Kompetenzbereich der Gemeinden,
wobei es sich sowohl um Rechtsetzungs- als auch Vollzugsaufgaben handelt
(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
4. A., Zürich etc. 2012, N. 2621). Gemeindeintern steht dem
Gemeinderat (Exekutive) die Besorgung der gesamten Ortspolizei zu (§ 74
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GG). Demnach war der
Mitbeteiligte zur Behandlung der Feststellungsanträge der
Beschwerdegegnerschaft zuständig. Der Rekurs gegen diesen Beschluss wäre jedoch
entgegen der dortigen Rechtsmittelbelehrung nicht an den Bezirksrat Bülach,
sondern an das Statthalteramt des Bezirks Bülach zu richten gewesen, da dieses
bei Anordnungen der politischen Gemeinden des Bezirks u. a. im Bereich der Ortspolizei zuständige
Rekursinstanz ist (§ 19b Abs. 2 lit. d VRG). Auf eine Überweisung
an das Statthalteramt kann jedoch verzichtet werden, da der
Bezirksratsbeschluss ohnehin aufzuheben ist, wie sogleich darzulegen ist (vgl.
E. 3).

3.
 

3.1 Vorab ist
zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu Recht ein schutzwürdiges Interesse der
Beschwerdegegnerschaft an der Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme
durch ausländische Taxichauffeure bejahten. Gemäss § 10c Abs. 1
lit. c VRG kann diejenige Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat,
von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches
Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie die
Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. Die Beschwerdegegnerschaft sah in
der Duldung der unzulässigen Fahrgastaufnahme am Flughafen Zürich-Kloten durch
ausländische Taxichauffeure eine Unterlassung des Mitbeteiligten, welche einen
Realakt darstelle. Voraussetzung eines Realakts in Form einer Unterlassung ist
eine Handlungspflicht der Behörde. Ob eine solche bestand, ist fraglich, kann
an dieser Stelle jedoch offenbleiben. Dem Begehren um Erlass einer
Feststellungsverfügung ist jedenfalls nur dann zu entsprechen, wenn die
gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung
nachweist. Dabei sind wie bei der allgemeinen Feststellungsverfügung
grundsätzlich dieselben Kriterien wie für die Rekurslegitimation (§ 21
Abs. 1 VRG) massgebend (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c
N. 21; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 24).

3.2 Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdegegnerschaft beantragte
dem Mitbeteiligten die Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens der
ausländischen Taxichauffeure und damit von Konkurrierenden. Nach der
Bundesgerichtspraxis zur Konkurrentenbeschwerde begründen die blosse
Konkurrierendenstellung bzw. die Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt
zu sein, kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung von Erlassen und Anordnungen,
die andere Konkurrierende begünstigen. Diese Art von Berührtsein entspricht
vielmehr dem Prinzip des freien Wettbewerbs. Erforderlich ist eine
schutzwürdige besondere Beziehungsnähe, die sich aus der anwendbaren
gesetzlichen Ordnung ergibt. Eine solche wird in folgenden Konstellationen
bejaht: Zum einen, wenn sie aus einer wirtschaftspolitischen oder sonstigen
besonderen Regelung folgt, mit der gerade das Konkurrenzverhältnis zwischen
verschiedenen Gewerbetreibenden geregelt wird; zum andern, wenn das Gebot der
Gleichbehandlung der Konkurrierenden angerufen wird, indem geltend gemacht
wird, gesetzliche Vorschriften würden Konkurrierende ungleich behandeln oder
ungleich auf sie angewendet. Bei der besonderen gesetzlichen Regelung, die eine
genügende Beziehungsnähe schafft, kann es sich um eine Regelung handeln, die
gerade dem Schutz der betreffenden Wirtschaftssubjekte dient. Dies trifft
beispielsweise bei Kontingenten, Monopolen oder Bedürfnisklauseln zu. Im
Übrigen lässt die Praxis die Beschwerde Konkurrierender nur zu, soweit sich
diese auf das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrierenden berufen können und
geltend machen, Konkurrierende würden privilegiert, also rechtsungleich
behandelt. Die Rüge muss darauf hinauslaufen, es werde der Konkurrenz etwas
erlaubt, was der beschwerdeführenden Person selber verwehrt werde (Bertschi, a. a. O., § 21 N. 70 ff.).

3.3 Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Taxigewerbe zwar auf die Benützung
des öffentlichen Grunds angewiesen, auf dem das Gemeinwesen ein faktisches Monopol
hat, und auch angesichts der Funktion als dem Publikum allgemein zugängliche
Ergänzung zu den öffentlichen Transportbetrieben steht das Taxigewerbe
funktionell einem öffentlichen Dienst nahe. Diese Besonderheiten rechtfertigen
aber keine Monopolisierung der Taxibetriebe. Letztere unterstehen vielmehr der
Wirtschaftsfreiheit, welche u. a.
die Funktion hat, einen schweizerischen Wirtschaftsraum zu gewährleisten (BGr,
17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 3.3 und 4.8). Dies wird durch das
Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) sichergestellt, das Personen
mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit
auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum
Markt zusichert (Art. 1 Abs. 1 BGBM; vgl. auch Art. 2
Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 BGBM). Gestützt auf das
Binnenmarktgesetz hat die Wettbewerbskommission (WEKO) in ihrer Empfehlung vom
27. Februar 2012 betreffend Marktzugang für ortsfremde Taxidienste
festgestellt, viele kantonale und kommunale Erlasse enthielten unzulässige
Marktzutrittsschranken für ortsfremde Taxidienste. Dabei dürfe ein ortsfremder
Taxidienst, der an seinem Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig Taxidienstleistungen
erbringe, auch in anderen Gemeinden der Schweiz u. a. Kunden auf Bestellung hin aufnehmen und an
einen beliebigen Zielort transportieren (Empfehlung S. 3).

Die Beschwerdegegnerschaft machte sodann nicht geltend, es
werde den ausländischen Taxichauffeuren etwas erlaubt, was ihr verwehrt werde.
Sie will mit ihrem Feststellungsbegehren vielmehr erreichen, dass den
ausländischen Taxichauffeuren etwas verwehrt wird, was ihr erlaubt ist. Dies stellt
jedoch kein schutzwürdiges Interesse dar. So genügt ein direktes
Konkurrenzverhältnis für sich allein auch unter umgekehrten Vorzeichen nicht,
weshalb beispielsweise der Konkurrenz erteilte Polizeibewilligungen, die den
Marktzutritt gestatten, nicht angefochten werden können (vgl. Bertschi, a. a. O., § 21 N. 73). 

3.4 Demnach
ergibt sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung keine schutzwürdige
besondere Beziehungsnähe, weshalb der Mitbeteiligte mangels Feststellungsinteresse
auf die Begehren der Beschwerdegegnerschaft nicht hätte eintreten dürfen und
die Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis hätte abweisen müssen. Nach dem Gesagten ist
die Beschwerde daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

4.
 

Selbst wenn ein Feststellungsinteresse der
Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wäre die Beschwerde mindestens teilweise
gutzuheissen, wie im Folgenden darzulegen ist.

4.1 Der
Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach richtet sich nach dem Wortlaut gegen
sämtliche ausländischen Taxichauffeure, wurde aber mit Bestimmungen in Staatsverträgen
zwischen Deutschland und der Schweiz sowie Österreich und der Schweiz betreffend
den grenzüberschreitenden Strassenverkehr begründet (vgl. zu Inhalt und Anwendbarkeit
E. 6). Da diese Verträge lediglich im grenzüberschreitenden Verkehr zwischen
den genannten Staaten zur Anwendung kommen können, ist der Feststellungsbeschluss
des Bezirksrats von vornherein insoweit nicht rechtmässig, als er auch ausländische
Taxichauffeure anderer Staaten als Deutschland und Österreich erfasst. Aus den
Erwägungen des angefochtenen Beschlusses ergibt sich sodann, dass sich die
Feststellung gegen in Deutschland und Österreich zugelassene Taxifahrer richtet.
Der Feststellungsbeschluss knüpft demzufolge nicht an die Staatsangehörigkeit
der Taxifahrerinnen und Taxifahrer, sondern an den Staat ihrer Zulassung bzw.
Bewilligung an. 

4.2 Aus dem
Dispositiv des angefochtenen Beschlusses geht nicht hervor, ob sich die Feststellung
der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich auf Fahrten vom Flughafen
Zürich-Kloten nach Deutschland bzw. Österreich bezieht oder auch auf Fahrten innerhalb
der Schweiz. Dessen Erwägungen lässt sich jedoch entnehmen, dass der
Feststellungsbeschluss auch Fahrten von in Deutschland bzw. Österreich
zugelassenen Taxifahrern vom Flughafen Zürich-Kloten zu Zielen innerhalb der
Schweiz erfasst. Die Beschwerdeführerin ficht den Feststellungsbeschluss
indessen lediglich insoweit an, als er Fahrten vom Flughafen Zürich-Kloten
"auf direktem Weg nach Destinationen in Österreich" betrifft. Sie
macht denn auch nur geltend, Taxifahrten zwischen B und dem Flughafen
Zürich-Kloten, insbesondere vom Flughafen nach B, durchzuführen. Sie nimmt
zudem in der Beschwerdeschrift an verschiedenen Stellen auf Fahrten vom
Flughafen Zürich-Kloten ins Ausland und auf grenzüberschreitenden Taxiverkehr
Bezug. Demnach ist in den folgenden Eventualerwägungen die Rechtmässigkeit der
Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich in Bezug auf
Taxichauffeure mit österreichischen Taxibewilligungen und Fahrten auf
Bestellung hin vom Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Österreich zu
prüfen.

5.
 

5.1 Nach Art. 27
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist die Wirtschaftsfreiheit
gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den
freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie
Ausübung (Abs. 2). Die Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit
(BGE 121 I 129 E. 3b; BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 4.8). Die
Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme stellt eine
Einschränkung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit dar und tangiert damit die
Wirtschaftsfreiheit (vgl. VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245, E. 4.2.2).

5.2 Ausländische
natürliche Personen können sich dann auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,
wenn sie fremdenpolizeilich niedergelassen sind oder gestützt auf das Ausländergesetz
bzw. einen Staatsvertrag – wie beispielsweise das Abkommen vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (im
Folgenden Freizügigkeitsabkommen, FZA) – einen Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 125 I 182 E. 5a; 131 I 223 E. 1.1).
Nachdem das Bundesgericht die Frage lange offengelassen hatte, ob sich
ausländische juristische Personen ebenfalls auf die Wirtschaftsfreiheit
berufen können, bejahte es dies für ein Unternehmen mit Sitz in Deutschland,
das im Bereich der Prozessfinanzierung tätig ist, gestützt auf Art. 5 Abs. 1
FZA. Nach diesem wird einem Dienstleistungserbringer einschliesslich
Gesellschaften gemäss Anhang I des FZA das Recht eingeräumt, Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen
Vertragspartei zu erbringen, deren
tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.
Das Bundesgericht qualifizierte die Prozessfinanzierung als Dienstleistung und
folgerte daraus, das Unternehmen habe einen staatsvertraglichen Anspruch
auf wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz, weshalb es sich rechtfertige,
ihm zumindest im Umfang der durch das Freizügigkeitsabkommen eingeräumten
Rechte eine Berufung auf Art. 27 BV zuzugestehen (BGE 131 I 223 E. 1.1).
Dies muss für natürliche Personen als Dienstleistungserbringer umso mehr
gelten.

5.3 Die
Beschwerdeführerin hat ihren Sitz in Österreich. Sie bzw. ihr Komplementär als
natürliche Person können sich insoweit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, als
sie gestützt auf die Dienstleistungsfreiheit gemäss Art. 5 Abs. 1 FZA
einen Anspruch auf wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz haben. Demnach ist
im Folgenden (vgl. E. 6) zu prüfen, ob Art. 5 Abs. 1 FZA
vorliegend zur Anwendung kommt.

6.
 

6.1 Die
Vorinstanz verneinte die Anwendbarkeit dieser Bestimmung. Das Freizügigkeitsabkommen
enthalte keine Definition des Begriffs der Dienstleistung, weshalb die Begriffsbestimmungen
den einschlägigen EU-Verträgen zu entnehmen seien. Zwar handle es sich bei der
Personenbeförderung durch Taxis um eine Dienstleistung im Sinn von Art. 57
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), aber Art. 58
Abs. 1 AEUV nehme den Bereich der Verkehrsdienstleistungen aus der
allgemeinen Regelung der Dienstleistungsfreiheit aus und unterstelle ihn den
besonderen Bestimmungen des AEUV über den Verkehr (Art. 90 ff. AEUV).
Da die Bilateralen Verträge der Schweiz mit der Europäischen Union (EU) mangels
expliziter Regelung keine weitergehende Regelung schaffen könnten, als sie
innerhalb der EU vorliege, sei nicht auf die Bestimmungen des FZA, sondern
allenfalls auf diejenigen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den
Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (im Folgenden Landverkehrsabkommen,
LVA) zurückzugreifen. In diesem fehle jedoch eine Regelung über den
Personentransport durch Taxis. Als Fahrzeug im Sinn von Art. 3 Abs. 1
4. Spiegelstrich LVA gelte nur ein im Gebiet einer Vertragspartei amtlich zugelassenes
Kraftfahrzeug, das nach seiner Bauart und Ausstattung dazu bestimmt und
geeignet sei, mehr als neun Personen, einschliesslich des Fahrers, zu
befördern. Das entsprechende EU-Recht enthalte jedoch keine Regelung über die
Beförderung von Personen in Fahrzeugen mit weniger als neun Personen. Dieser
Teil des Personenverkehrs unterliege somit nicht der Liberalisierung des
Verkehrsbereichs durch die EU. Es sei daher davon auszugehen, dass der
vorliegend infrage stehende Bereich in der EU grundsätzlich nationalem Recht
bzw. einschlägigen internationalen Abkommen unterliege. Auf den vorliegenden
Sachverhalt finde demzufolge allein der einschlägige Staatsvertrag der Schweiz
mit Österreich Anwendung. Die in Österreich zugelassenen Taxifahrer seien
lediglich befugt, Fahrgäste zum Flughafen Zürich-Kloten zu befördern, nicht
jedoch, dort neue aufzunehmen und sie an Ziele innerhalb der Schweiz oder nach Österreich
zu befördern. Die Vorinstanz stützte ihre Erwägungen auf eine Abklärung des Europainstituts
Zürich.

Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, das
Freizügigkeitsabkommen erstrecke sich auch auf den Taxiverkehr, da keine
entsprechende Ausnahme ersichtlich sei. Die EU und die Schweiz hätten diesen
Verkehrsbereich im Landverkehrsabkommen nicht geregelt, da er bereits vom Freizügigkeitsabkommen
erfasst sei. Im Übrigen sei der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs
nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auch im Bereich
der Verkehrsdienstleistungen anwendbar, weshalb ein Verbot wie das von der
Vorinstanz erlassene in der EU ebenfalls unzulässig wäre.

6.2 Art. 3
des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik
Österreich über den grenzüberschreitenden Verkehr mit Motorfahrzeugen auf öffentlichen
Strassen vom 22. Oktober 1958 (nachfolgend Staatsvertrag; SR
0.741.619.163) nimmt die gewerbsmässige, jedoch nicht regelmässige Beförderung
von Personen mit Motorfahrzeugen, die in einem der Vertragsstaaten zur
Personenbeförderung zugelassen sind, im Gebiet des anderen Staats unter
gewissen Voraussetzungen von der Bewilligungspflicht aus. Gemäss Art. 4
Abs. 1 des Staatsvertrags finden die Beschränkungen des Art. 3 auf
die Beförderung mit Personenwagen bis zu acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz
keine Anwendung. Jedoch ist die Beförderung mit Personenwagen nur gestattet,
wenn im anderen Vertragsstaat keine neuen Reisenden aufgenommen werden. Nach
Art. 4 Abs. 2 des Staatsvertrags gilt das Verbot, auf dem Gebiet des
anderen Vertragsstaats neue Reisende aufzunehmen, nicht für Personenwagen mit bis
zu acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz, sofern der Unternehmer seinen Geschäftssitz
innerhalb einer Zone von 10 km beiderseits der Grenze hat, die Fahrt auf
Bestellung und nur in einem Bereich von nicht mehr als 10 km diesseits und
jenseits der Grenze durchgeführt wird und die Fahrgäste nicht im anderen
Vertragsstaat abgesetzt werden.

6.3 Im
Folgenden ist zu prüfen, ob die ausgeführten Bestimmungen des Staatsvertrags vorliegend
zur Anwendung kommen oder ob sie durch diesen vorgehende Regelungen im
Landverkehrs- oder im Freizügigkeitsabkommen verdrängt werden. Dabei gilt es zu
beachten, dass es sich bei der Stellungnahme des Europainstituts, auf welche sich
die Vorinstanz stützte, lediglich um eine fünfseitige "Abklärung" im
Auftrag der IG K, vertreten durch den Beschwerdegegner 1, handelt.
Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist Parteigutachten nicht die
Qualität von Beweismitteln, sondern von blossen Parteibehauptungen beizumessen
(BGE 135 III 670 E. 3.3.1).

6.3.1
Das Landverkehrsabkommen regelt u. a. den grenzüberschreitenden Strassenpersonenverkehr mit
Kraftomnibussen (Titel II, Art. 17 ff. LVA). Diesen Begriff definiert
das Landverkehrsabkommen zwar nicht, doch ergibt sich aus der Definition des
Fahrzeugs in Art. 3 Abs. 1 4. Spiegelstrich LVA, dass Taxis davon
nicht erfasst sind, denn sie umfasst Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Bauart und
Ausstattung dazu bestimmt und geeignet sind, mehr als neun Personen,
einschliesslich des Fahrers, zu befördern. Demzufolge kommt das Landverkehrsabkommen
vorliegend nicht zur Anwendung.

6.3.2
Art. 5 Abs. 1 FZA räumt Dienstleistungserbringern das Recht ein,
Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu erbringen,
deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.
Art. 17 lit. a Anhang I FZA untersagt die Beschränkung
grenzüberschreitender Dienstleistungen im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei,
deren Dauer 90 tatsächliche Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.
Gemäss Art. 19 Anhang I FZA kann der Dienstleistungserbringer, der zur
Erbringung von Dienstleistungen berechtigt ist, seine Tätigkeit vorübergehend
im Staat der Erbringung der Dienstleistung nach Massgabe der Anhänge I–III
unter denselben Bedingungen ausüben, wie dieser Staat sie für seine eigenen
Staatsangehörigen vorschreibt. Das allgemeine Prinzip der Nichtdiskriminierung
verlangt, dass die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich rechtmässig
im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung des
Freizügigkeitsabkommens gemäss den Anhängen I–III nicht aufgrund ihrer
Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (Art. 2 FZA). Ebenso wenig darf
sich das Unterscheidungsmerkmal des "Wohnsitzes" bzw. des
Gesellschaftssitzes im genannten Sinn diskriminierend auswirken (siehe E. 5.2/6.4).
Das Freizügigkeitsabkommen lässt die Abkommen zwischen der Schweiz und einem
oder mehreren Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft in anderen
Bereichen als der sozialen Sicherheit und der Doppelbesteuerung, z. B. Abkommen betreffend
den kleinen Grenzverkehr, insoweit unberührt, als sie mit dem Freizügigkeitsabkommen
vereinbar sind. Sind die betreffenden Abkommen nicht mit dem
Freizügigkeitsabkommen vereinbar, so ist Letzteres massgebend (vgl.
Art. 22 Abs. 1 und 2 FZA). 

6.3.3
Der Dienstleistungsbegriff wird im Freizügigkeitsabkommen nicht definiert.
Gemäss Art. 57 AEUV umfasst er "Leistungen, die in der Regel gegen
Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren-
und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen".
Bei der Personenbeförderung durch Taxis handelt es sich unbestrittenermassen um
Dienstleistungen im Sinn des Freizügigkeitsabkommens. Ebenso unbestritten ist,
dass das Landverkehrsabkommen auf Personenverkehr mit Taxis nicht anwendbar
ist. Umstritten ist jedoch, ob sich Erbringer von Verkehrsdienstleistungen auf
das Freizügigkeitsabkommen berufen können oder nicht. 

6.3.4
Das Landverkehrsabkommen erfasst – wie bereits ausgeführt – die
Personenbeförderung durch Fahrzeuge mit einer Kapazität von weniger als neun
Personen nicht. Diesem Abkommen lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass
damit eine abschliessende Regelung für alle Arten von Personentransporten auf
dem Landweg beabsichtigt war. Demnach schliesst das Landverkehrsabkommen die
Anwendung des Freizügigkeitsabkommens nicht aus. Dieses wiederum nimmt den
Verkehrsbereich nicht von seinem Anwendungsbereich aus. So enthält das
Freizügigkeitsabkommen keine Art. 58 AEUV entsprechende Bestimmung, welche
die Verkehrsdienstleistungen aus dem Regelungsbereich der allgemeinen
Dienstleistungsfreiheit ausnehmen würde. Zudem wurde der Verkehrsbereich bei
den Ausnahmen vom Beschränkungsverbot grenzüberschreitender Dienstleistungen
und vom Gleichbehandlungsgebot von Art. 17 und 19 Anhang I FZA im
Unterschied zu Arbeitsvermittlungsunternehmen und genehmigungspflichtigen
Finanzdienstleistungen nicht erwähnt (Art. 22 Abs. 3 Anhang I FZA).
Daraus ist zu schliessen, dass die Vertragsparteien den vorliegend betroffenen
Verkehrsbereich nicht vom Anwendungsbereich des Freizügigkeitsabkommens
ausnehmen wollten. So kommen auch die rechtliche Abklärung des Bundesamts für
Migration und des Bundesamts für Verkehr vom 11. August 2010 und die Stellungnahme
der Delegation der Europäischen Union für die Schweiz und das Fürstentum
Liechtenstein zum Schluss, das Freizügigkeitsabkommen komme zur Anwendung (vgl.
dazu auch Roland Bieber, Zur Vereinbarkeit von Einschränkungen der
Dienstleistungsfreiheit für EU-Taxifahrer mit dem Freizügigkeitsabkommen EU/CH
[Fall Zürich-Kloten], in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2013, Bern 2013,
S. 435 ff., 438 f.). 

6.3.5
Dieselbe Rechtslage gilt im Ergebnis innerhalb der EU (vgl. zur Beachtung
der Rechtsprechung des EuGH durch das Bundesgericht allgemein BGE 139 II 393 E. 4.1.1
und zur europakompatiblen Auslegung der bilateralen Verträge Matthias Oesch,
Grundrechte als Elemente der Wertegemeinschaft Schweiz-EU, in ZBl 115/2014 S. 171 ff.).
Zwar sprach sich der Europäische Gerichtshof mehrfach gegen die direkte
Anwendbarkeit der Bestimmungen zur Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs
im Verkehrsbereich aus, da diese durch die Verwirklichung der gemeinsamen
Verkehrspolitik erreicht werden müssten (vgl. z. B. EuGH, 22. Mai 1985, Rs. 13/83, Parlament/Rat,
Slg. 1985 S. 1556 ff., Rn. 62 f.). Doch hielt er
ebenso wiederholt fest, dass die spezifischen Bestimmungen über die gemeinsame
Verkehrspolitik die Anwendung der allgemeinen Grundsatzbestimmungen der
Verträge wie den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nicht
ausschliessen (vgl. z. B.
EuGH, 4. April 1974, Rs. 167/73, Kommission/Französische Republik,
Slg. 1974 S. 360 ff., Rn. 24 ff.; 6. Februar 2003,
Rs. C-92/01, Stylianakis, Slg. 2003 S. I-1303 ff., Rn. 23;
vgl. auch Christian Jung, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert [Hrsg.],
Kommentar EUV/AEUV, 4. A., München 2011, Art. 90 AEUV N. 16).
Dies bestätigte der EuGH in einem neueren Urteil und hielt fest, die
Personenbeförderung mit Heissluftballons sei zwar von der Gesetzgebung der EU
für den Luftverkehr bisher nicht erfasst. Der Gesetzgeber habe sie aber damit
nicht gänzlich vom Anwendungsbereich des Vertrags ausnehmen wollen. Vielmehr
unterliege sie den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags, insbesondere dem
Verbot von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 18
Abs. 1 AEUV (EuGH, 25. Januar 2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger,
Slg. 2011 S. I-162 ff., Rn. 21, 28 f.). Diese Argumentation
lässt sich auch auf Dienstleistungen im Strassenverkehr übertragen (vgl.
Bieber, a. a. O., S. 441 f.).
Die Europäische Kommission führte in der Antwort auf eine parlamentarische
Anfrage betreffend grenzüberschreitenden Taxiverkehr zwischen Deutschland und
Frankreich im Saarland ebenfalls aus, die Rechtsvorschriften der EU im Bereich
des Strassenverkehrs fänden auf Taxi- bzw. Limousinendienste keine Anwendung,
doch müssten die Mitgliedstaaten bei der Regelung dieser Dienstleistungen und
bei der Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften die allgemeinen Grundsätze
des EU-Rechts beachten wie die Verhältnismässigkeit, die Nichtdiskriminierung
aufgrund der Staatsangehörigkeit und die Niederlassungsfreiheit (Anfrage
Nr. P-9070/2010 von Jorgo Chatzimarkakis, ABl. EU 2011 Nr. C 249 E,
S. 81). An der Analyse der Situation betreffend Taxiverkehr in der EU
vermögen die von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Fachgruppennews der
Wirtschaftskammer Wien vom Juli 2009 nichts zu ändern. Gemäss diesen hat das
österreichische Verkehrsministerium mit Ungarn, Slowenien und der Slowakei
Sondervereinbarungen betreffend den grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr
mit Taxifahrzeugen abgeschlossen, nach denen Leereinfahrten genehmigungspflichtig
sind. Deren Vereinbarkeit mit dem EU-Recht braucht vorliegend nicht geprüft zu
werden. Immerhin sehen diese Vereinbarungen – im Unterschied zum angefochtenen
Rekursentscheid – kein Verbot der Fahrgastaufnahme vor. 

6.4 Nach dem
Gesagten kann sich die Beschwerdeführerin auf das Freizügigkeitsabkommen
berufen, welches ihr das Recht einräumt, Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen,
deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht
überschreitet (Art. 5 Abs. 1 FZA). Die Feststellung der
Widerrechtlichkeit der gewerbsmässigen Fahrgastaufnahme durch Chauffeure mit österreichischer
Taxibewilligung am Flughafen Zürich-Kloten stellt eine Verletzung des
Diskriminierungsverbots gemäss Art. 2 FZA dar. Dieses entspricht
inhaltlich dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot von Art. 18 AEUV,
weshalb die Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist (BGE 136 II 241 E. 12;
BGr, 18. Juli 2012, 2C_1049/2011, E. 5.3). Nach dessen konstanter
Praxis führt das Unterscheidungsmerkmal des Wohnsitzes (bzw. des Sitzes bei
Gesellschaften) zum gleichen Ergebnis wie eine Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit, weil die Gefahr besteht, dass es sich hauptsächlich zum
Nachteil der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auswirkt, da Gebietsfremde
meist Ausländer sind (vgl. z. B.
EuGH, 29. April 1999, Rs. C-224/97, Ciola, Slg. 1999,
S. I-2530 ff., Rn. 14; 25. Januar 2011, Rs. C-382/08,
Neukirchinger, Slg. 2011 S. I-162 ff., Rn. 33 f.). Die
Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme verstösst überdies
gegen Art. 17 lit. a und Art. 19 Anhang I FZA (vgl. dazu
Rechtliche Abklärung des BFM/BAV vom 11. August 2010, S. 3; Bieber,
a. a. O., S. 441 f.).
Angesichts der Unvereinbarkeit der von der Vorinstanz festgestellten Widerrechtlichkeit
der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxifahrerinnen und -fahrer mit dem
Freizügigkeitsabkommen ist Letzteres massgebend, und der Staatsvertrag kommt
mindestens im Umfang der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit nicht zur Anwendung
(Art. 22 Abs. 2 FZA). Die Frage, ob sich aus Art. 4 Abs. 1
des Staatsvertrags ein Verbot der Aufnahme neuer Fahrgäste ableiten lässt, ob
es sich dabei um eine unmittelbar anwendbare (self-executing) Bestimmung
handelt und ob diese noch in Kraft ist oder durch langanhaltende Nichtanwendung
(desuetudo) ausser Kraft getreten ist, kann damit für diesen Bereich offenbleiben.

Demnach fehlt es im Bereich der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit
bereits an einer gesetzlichen Grundlage zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.
In diesem Umfang wäre die Beschwerde demzufolge selbst unter der Annahme eines
genügenden Feststellungsinteresses (vgl. E. 3) gutzuheissen. Im Rahmen der
vorliegenden Eventualerwägung kann die Rechtslage im Bereich von über 90 Arbeitstagen
pro Kalenderjahr offenbleiben, auf welchen das Freizügigkeitsabkommen nicht zur
Anwendung kommt. Diesbezüglich sei immerhin auf die Rechtliche Abklärung des
BFM/BAV vom 11. August 2010 verwiesen, welche die Einführung einer
kantonalen Lizenz bzw. Bewilligung mit der diskriminierungsfrei
auszugestaltenden Verpflichtung zur Einhaltung des örtlichen Taxireglements
empfiehlt.

7.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen (E. 3) gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

8.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen, und der Beschwerdeführerin ist der
geleistete Prozesskostenvorschuss von Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Die
Beschwerdegegnerschaft ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine
angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen (E. 3) gutgeheissen, soweit auf
diese eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom
7. Februar 2013 wird aufgehoben.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    310.--     Zustellkosten,

Fr. 5'310.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/5 auferlegt, je unter
solidarischer Haftung für den ganzen Betrag. Der Beschwerdeführerin wird der
geleistete Prozesskostenvorschuss von Fr. 1'500.- zurückerstattet.

4.    Die
Beschwerdegegnerschaft wird solidarisch verpflichtet, der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …