# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2ff9a063-a590-5625-96a4-d02eedc1d1d8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.02.2025 603 2024 195
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2024-195_2025-02-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2024 195
603 2024 196

Arrêt du 12 février 2025

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Dina Beti, Stéphanie Colella 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Réjane Delisle, 
avocate

contre

OFFICE DE LA CIRCULATION ET DE LA NAVIGATION, autorité 
intimée 

Objet Circulation routière et transports – retrait de sécurité, qualification de 
l'infraction, durée du retrait, émolument de décision

Recours (603 2024 195) du 23 décembre 2024 contre la décision du 
18 novembre 2024

Requête d'assistance judiciaire (603 2024 196) du 23 décembre 2024

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considérant en fait

A. A.________ a obtenu son permis de conduire le 16 mars 2014 dans son pays d'origine. Elle a 
fait l'objet de deux mesures administratives pour des infractions graves à la circulation routière 
commises sur le territoire suisse. Le 14 février 2019, l'usage de son permis de conduire étranger lui 
a été interdit pour une durée de 4 mois en raison d'une conduite en état d'ébriété avec un taux 
d'alcoolémie qualifié. Le 18 février 2021, son permis de conduire lui a été retiré pour une durée de 
16 mois pour une nouvelle conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcoolémie qualifiée. 

B. Selon l'ordonnance pénale du Ministère public de l'État de Fribourg du 14 août 2024, 
A.________ a été condamnée pour les faits intéressant la circulation routière suivants.

Le 29 juillet 2023 à Romont, A.________ a croisé le véhicule conduit par la nouvelle compagne de 
son ex-compagnon. Elle s'est rapprochée à vive allure de ce véhicule et l'a talonné jusqu'au poste 
de police de Romont sans respecter la distance de sécurité qui s'imposait en se positionnant à moins 
d'un mètre du véhicule. Elle a également fait des appels de phares, dans le but que ce véhicule 
s'arrête. Les deux véhicules se sont à nouveau rencontrés à la hauteur d'un giratoire. À cet instant, 
A.________ s'est engagée dans la circulation. Elle s'est arrêtée à la sortie du giratoire, obligeant 
les autres automobilistes à s'arrêter derrière elle. Elle a finalement suivi de très près le véhicule, 
en ne respectant pas la distance de sécurité minimale requise. Elle a ensuite entrepris un 
dépassement, s'est rabattue très rapidement et à faible distance du véhicule. Elle s'est encore 
brièvement arrêtée sur la route, avant de continuer son chemin.

Le Ministère public a qualifié ces faits de violation grave à la loi sur la circulation routière. 
L'ordonnance pénale du 14 août 2024 n'a pas été frappée d'opposition.

C. Par décision du 18 novembre 2024, l'Office de la circulation et de la navigation (OCN) a 
prononcé le retrait du permis de conduire de A.________ pour une durée indéterminée, la durée 
minimale incompressible du retrait étant fixée à 24 mois. Au terme de cette durée incompressible, il 
l'a également astreinte à effectuer une expertise médicale et une expertise en psychologie du trafic 
pour démontrer son aptitude à la conduite. L'émolument de décision a été fixé à CHF 320.-.

L'effet suspensif au recours a été retiré.

D. Par mémoire du 23 décembre 2024, A.________ forme recours (603 2024 195) contre la 
décision du 18 novembre 2024 auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut à ce que son permis de 
conduire lui soit retiré pour une durée réduite à 2 mois et que l'émolument de décision soit réduit à 
CHF 150.-. À l'appui de son recours, elle fait valoir que le Ministère public a retenu que certaines 
infractions à la circulation routière pouvaient être qualifiées de légères. L'ensemble des infractions 
devait donc être considéré comme moyennement grave. En outre, l'émolument de décision excédait 
le montant plafond de CHF 250.- applicable au retrait des permis de circulation. Elle a également 
requis le bénéfice de l'assistance judiciaire (603 2024 196).

Le 21 janvier 2025, l'OCN s'est déterminé sur le recours, concluant à son rejet. Il fait valoir que le 
Ministère public a retenu que la concomitance des infractions commises le 29 juillet 2023 entraînait 
la qualification d'infraction grave à la circulation routière. Il a également rappelé le sentiment de 
stress et de peur de la conductrice poursuivie le jour des faits.

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Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

en droit

1.

Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) par la destinataire de la décision 
attaquée dont le retrait du permis de conduire a été prononcé, le recours est recevable (art. 12 al. 1 
de la loi cantonale du 12 novembre 1981 d'application de la législation fédérale sur la circulation 
routière [LALCR; RSF 781.1] et 114 al. 1 let. b CPJA). L'avance des frais de procédure ayant en 
outre été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut examiner les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

3.

3.1. L'art. 34 al. 4 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) 
prescrit que le conducteur observera une distance suffisante envers tous les usagers de la route, 
notamment pour croiser, dépasser et circuler de front ou lorsque des véhicules se suivent. Le 
conducteur qui veut s’arrêter aura égard, dans la mesure du possible, aux véhicules qui le suivent 
(art. 37 al. 1 LCR). Les deux premiers alinéas de l'art. 12 de l'ordonnance du 13 novembre 1962 sur 
les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11) précisent que lorsque des véhicules se 
suivent, le conducteur se tiendra à une distance suffisante du véhicule qui le précède, afin de pouvoir 
s’arrêter à temps en cas de freinage inattendu (al. 1). Sauf nécessité, les coups de frein et arrêts 
brusques ne sont admis que si aucun véhicule ne suit (al. 2).

Il n'existe pas de règle absolue sur ce qu'il faut entendre par "distance suffisante" au sens de l'art. 34 
al. 4 LCR; cela dépend des circonstances concrètes, notamment des conditions de la route, de la 
circulation et de la visibilité, de même que de l'état des véhicules impliqués. Le sens de cette règle 
de circulation est avant tout de permettre au conducteur, même en cas de freinage inopiné du 
véhicule qui précède, de s'arrêter derrière lui. La jurisprudence n'a pas fixé de distances minimales 
à respecter au-delà desquelles il y aurait infraction simple, moyennement grave ou grave à la LCR. 
Elle a toutefois admis que la règle des "deux secondes" ou du "demi-compteur" (correspondant à un 
intervalle de 1,8 seconde) sont des standards minimaux habituellement reconnus (ATF 131 IV 133 
consid. 3.1; arrêt TF 1C_179/2023 du 3 août 2023 consid. 3.1). Cette distance correspond 
approximativement à la distance d'arrêt en cas de freinage et d'arrêt soudains et corrects du véhicule 
qui précède. Pour déterminer s'il faut admettre une violation grave des règles de la circulation au 
sens de l'art. 90 al. 2 LCR, la règle du "1/6 de tachymètre" (ou écart de 0,6 seconde) sert de fil 
conducteur (arrêt TF 1C_482/2023 du 11 mars 2024 consid. 2.2 et les références citées). Cette 
disposition constitue une règle primordiale de la circulation routière dont la violation est la cause de 

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nombreux accidents (ATF 131 IV 133 consid. 3.2.1; arrêt TF 6B_1137/2022 du 7 juillet 2023 
consid. 3.3).

3.2. Celui qui dépasse doit avoir particulièrement égard aux autres usagers de la route, 
notamment à ceux qu’il veut dépasser (art. 35 al. 3 LCR).

Conformément à l'art. 40 LCR, les signaux avertisseurs inutiles ou excessifs seront évités. L'art. 29 
al. 1 OCR précise que le conducteur se comporte de manière à ne pas devoir donner des signaux 
avertisseurs acoustiques ou des signaux optiques. Il n’a le droit de donner de tels signaux que 
lorsque la sécurité du trafic l’exige.

3.3. En l'espèce, en talonnant à moins d'un mètre le véhicule conduit par la nouvelle compagne 
de son ex-compagnon, la recourante a violé le prescrit de l'art. 34 al. 4 LCR. Les appels de phares 
pour interpeller la conductrice poursuivie sont également proscrits par les art. 40 LCR et 
29 al. 1 OCR. En dépassant puis en se rabattant à très faible distance, c'est-à-dire en effectuant une 
queue de poisson au véhicule poursuivi, la recourante a enfreint l'art. 35 al. 3 LCR. Enfin, en 
s'arrêtant à la sortie d'un giratoire durant plusieurs secondes sans autre raison que contraindre 
l'autre conductrice à s'arrêter également, la recourante a contrevenu à l'art. 37 al. 1 LCR. Elle a en 
effet entravé sans nécessité la circulation routière, car le but de l'arrêt était chicanier.

Au demeurant, la recourante ne conteste pas avoir violé les règles de la circulation précitées.

4.

4.1. La loi fédérale sur la circulation routière distingue les infractions légères, moyennement 
graves et graves. Selon l'art. 16a al. 1 let. a LCR, commet une infraction légère la personne qui, en 
violant les règles de la circulation, met légèrement en danger la sécurité d'autrui et à laquelle seule 
une faute bénigne peut être imputée. Selon l'art. 16b al. 1 let. a LCR, commet une infraction 
moyennement grave la personne qui, en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la 
sécurité d'autrui ou en prend le risque. Enfin, à teneur de l'art. 16c al. 1 let. a LCR, commet une 
infraction grave la personne qui, en violant gravement les règles de la circulation, met sérieusement 
en danger la sécurité d'autrui ou en prend le risque.

Le législateur conçoit l'infraction moyennement grave énoncée à l'art. 16b al. 1 let. a LCR comme 
l'élément dit de regroupement: elle n'est ainsi pas applicable aux infractions qui tombent sous le 
coup des art. 16a al. 1 let. a et 16c al. 1 let. a LCR. Dès lors, l'infraction est toujours considérée 
comme moyennement grave lorsque tous les éléments constitutifs qui permettent de la privilégier 
comme légère ou au contraire de la qualifier de grave ne sont pas réunis. Tel est par exemple le cas 
lorsque la faute est grave et la mise en danger bénigne ou, inversement, si la faute est légère et la 
mise en danger grave (ATF 136 II 447 consid. 3.2). Ainsi, par rapport à une infraction légère, où tant 
la mise en danger que la faute doivent être légères, on parle d'infraction moyennement grave dès 
que la mise en danger ou la faute n'est pas légère, alors qu'une infraction grave suppose le cumul 
d'une faute grave et d'une mise en danger grave (ATF 135 II 138 consid. 2.2.3; arrêt TF 
1C_485/2023 du 23 janvier 2024 consid. 2.1).

D'un point de vue objectif, il y a création d'un danger sérieux pour la sécurité d'autrui au sens de 
l'art. 16c al. 1 let. a LCR non seulement en cas de mise en danger concrète, mais déjà en cas de 
mise en danger abstraite accrue; la réalisation d'un tel danger s'examine en fonction des 
circonstances spécifiques du cas d'espèce. Sur le plan subjectif, l'art. 16c al. 1 let. a LCR, dont la 

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portée est identique à celle de l'art. 90 ch. 2 LCR, exige un comportement sans scrupules ou 
gravement contraire aux règles de la circulation, c'est-à-dire une faute grave, donnée en cas de dol 
direct ou de dol éventuel et, en cas d'acte commis par négligence, découlant au minimum d'une 
négligence grossière. Cette condition est réalisée si l'auteur est conscient du danger que représente 
sa manière de conduire ou si, contrairement à ses devoirs, il ne tient pas compte du fait qu'il met en 
danger les autres usagers, c'est-à-dire s'il agit avec une négligence inconsciente; tel sera le cas 
lorsque le conducteur est inattentif, qu'il apprécie mal une situation, ou qu'il évalue mal les 
conséquences de son comportement. Dans un tel cas, il faut toutefois faire preuve de retenue. Une 
négligence grossière ne peut être admise que si l'absence de prise de conscience du danger créé 
pour autrui est particulièrement blâmable - notamment en méconnaissant un risque clair - ou repose 
elle-même sur une absence de scrupules. Plus la violation de la règle de la circulation est 
objectivement grave, plus on admettra l'existence d'une absence de scrupules, sauf indice particulier 
permettant de retenir le contraire (arrêt TF 1C_630/2022 du 25 juillet 2023 consid. 5.2 et les 
références citées).

4.2. Le talonnage d'un véhicule sur une longue distance comme l'a effectué la recourante le 
29 juillet 2023 crée un risque élevé d'accident, puisqu'elle s'est mise de la sorte dans l'incapacité de 
pouvoir réagir à temps en cas de freinage du véhicule poursuivi. Il est rappelé que le respect des 
distances entre les véhicules constitue une règle primordiale de la circulation routière. La queue de 
poisson est également une manœuvre extrêmement dangereuse, puisqu'elle peut provoquer une 
surréaction du véhicule dépassé à la suite de la peur suscitée. Un manque de maîtrise, dont le risque 
est élevé en de telles circonstances, est susceptible de conduire à un accident.

Par ailleurs, la poursuite d'un véhicule par un autre comme en l'espèce crée un état d'excitation ou 
de stress chez les deux conducteurs, lesquels augmentent considérablement les erreurs de conduite 
et, par conséquent, les risques d'accident.

Enfin, contrairement à ce que fait valoir la recourante, il n'est pas soutenable d'analyser 
individuellement les infractions à la circulation routière commises. D'une part, elles découlent d'une 
même intention chicanière de sorte qu'elles forment un événement unique qui doit être examiné 
comme tel. D'autre part, même à souscrire à l'argumentation de la recourante, il n'en demeure pas 
moins que le talonnage et la queue de poisson sont des infractions qui peuvent être, dans les 
circonstances d'espèce, à elles seules considérées comme graves puisqu'elles constituent une 
violation intentionnelle d'une règle primordiale de la circulation routière, à savoir le respect des 
distances. Dans cette hypothèse, il conviendrait de prononcer le retrait pour l'infraction la plus grave 
et en augmenter la durée dans une mesure adéquate (arrêt TF 1C_626/2019 du 8 octobre 2020 
consid. 4.2 et les références citées), ce qui ne serait pas plus favorable à la recourante que 
l'appréciation globale des événements du 29 juillet 2023, que ce soit sous l'angle de la qualification 
des infractions ou sous l'angle de la durée du retrait de permis à prononcer. Enfin, le Ministère public 
lui-même a retenu la qualification pénale de violation grave des règles de la circulation routière selon 
art. 90 al. 2 LCR, dont la notion se confond sur le plan des mesures administratives avec l'art. 16c 
al. 1 LCR (arrêt TF 1C_630/2022 du 25 juillet 2023 consid. 5.2 et les références citées). Les 
arguments de la recourante ne convainquent donc pas.

Au vu de ce qui précède, le comportement de la recourante a créé une mise en danger grave des 
autres usagers de la circulation, en particulier la conductrice poursuivie qui, selon ses déclarations 
à la police, est sortie tremblante de son véhicule. Au vu de l'énergie délictuelle déployée le jour des 
faits, l'absence d'accident relève de la chance. En outre, les fautes ont été commises 

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intentionnellement par la recourante et les motifs sont gratuits et futiles, ce qui est représentatif d'une 
absence de scrupules. Tant la mise en danger de la sécurité d'autrui que la faute sont graves en 
l'espèce.

L'OCN a donc correctement qualifié les infractions à la circulation routière commises le 
29 juillet 2023, prises dans leur ensemble, de graves.

5.

5.1. En vertu de l'art. 16c al. 2 let. d LCR, après une infraction grave, le permis de conduire est 
retiré pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années 
précédentes, le permis a été retiré au conducteur à deux reprises en raison d’infractions graves ou 
à trois reprises en raison d’infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est renoncé à 
cette mesure si, dans les cinq ans suivant l’expiration d’un retrait, aucune infraction donnant lieu à 
une mesure administrative n’a été commise. D'un point de vue technique, la récidive consiste à 
commettre une nouvelle infraction après avoir encouru antérieurement une condamnation définitive 
pour une autre infraction. Ainsi, en droit de la circulation routière, un conducteur se trouve en état 
de récidive lorsqu'il commet un délit qui entraîne un retrait du permis obligatoire dans les deux ans 
– voire cinq ou dix ans – depuis la fin de l'exécution d'un précédent retrait. Conformément à la 
jurisprudence en effet, la période probatoire commence à l'expiration du dernier jour de l'exécution 
du retrait et non pas le jour où l'infraction a été commise ou le jour du prononcé de la décision y 
relative (ATF 136 II 447 consid. 5.3).

L'art. 16 al. 3 LCR précise que les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la 
durée du retrait du permis de conduire, notamment l'atteinte à la sécurité routière, la gravité de la 
faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un 
véhicule automobile. La période de deux ans, fixée par l'art. 16c al. 2 let. d LCR, est incompressible 
et ne peut être ni réduite au motif que le recourant n'a pas mis en danger concrètement les autres 
usagers de la route, ni limitée à un certain type de catégories du permis de conduire pour tenir 
compte de ses besoins professionnels (arrêt TF 1C_414/2019 du 29 août 2019 consid. 2).

5.2. En l'espèce, la recourante a été sanctionnée de deux retraits pour infraction grave en date 
du 18 février 2021 et du 14 février 2019 pour des infractions commises le 20 avril 2020 et le 
9 janvier 2019 et les retraits de permis dont elle a fait l'objet ont expiré respectivement le 
6 décembre 2019 et le 19 août 2021. Quant à la sanction contestée, elle concerne une infraction 
commise le 29 juillet 2023. La recourante présente ainsi deux antécédents d'infractions graves dans 
le délai de dix ans prévu par l'art. 16c al. 2 let. d LCR.

En fixant la durée minimale incompressible du retrait de permis à 24 mois, l'OCN s'est tenu à la 
durée minimale de cette disposition. Il n'a dès lors ni excédé ni abusé de son pouvoir d'appréciation, 
étant rappelé qu'aucun motif ne l'autorisait à prononcer une mesure plus clémente, la période de 
deux ans étant incompressible. En outre, vu le comportement reproché et les antécédents de la 
recourante, l'OCN a subordonné à juste titre la restitution de son permis de conduire à l'obligation 
de se soumettre à une expertise médicale et une expertise en psychologie du trafic (voir notamment 
art. 17 al. 3 LCR).

Le recours est mal fondé sur ce point.

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6.

L'arrêté du 12 juillet 1991 fixant les émoluments en matière de circulation routière (RSF 781.16), 
comme d'ailleurs la LCR, distingue permis de circulation et permis de conduire. Le premier se 
rapporte au véhicule (art. 10 al. 1 LCR) tandis que le second concerne le conducteur (art. 10 al. 2 
LCR). En tant que la recourante critique la mauvaise application de l'art. 6 let. g de l'arrêté, elle se 
trompe de base légale, puisque celle-ci traite du permis de circulation. Or, l'art. 4a de l'arrêté prévoit 
que lorsqu'une mesure est prononcée, l'autorité compétente met à la charge de la personne 
concernée les frais de procédure comprenant notamment un émolument de CHF 50.- à CHF 500.-. 
En fixant l'émolument de décision à CHF 320.-, l'OCN n'a donc pas outrepassé la fourchette 
applicable. 

Par ailleurs, la recourante ne soulève pas d'autre grief contre le montant de l'émolument et ce dernier 
n'apparaît pas disproportionné au vu des circonstances du cas d'espèce, la gravité du cas justifiant 
un examen plus approfondi de la cause et, par conséquent, un émolument se situant dans le haut 
de la fourchette légale. Il ne prête donc pas le flanc à la critique.

La décision attaquée est donc confirmée sur ce point également.

7.

Selon l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources 
suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses 
nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). Elle n'est toutefois pas accordée lorsque 
la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).

En l'espèce, au vu de la teneur de l'ordonnance pénale, admise par la recourante faute d'opposition, 
et des infractions retenues à son encontre, en particulier le non-respect répété des distances de 
sécurité au point que la conductrice poursuivie ne voyait plus les phares du véhicule de la recourante 
ainsi que la queue de poisson effectuée, un plaideur raisonnable placé dans la même situation aurait 
d'emblée reconnu qu'un recours contre la qualification juridique de l'infraction était voué à l'échec. 
En outre, la durée du retrait n'était pas non plus contestable compte tenu des antécédents de la 
recourante et du mécanisme légal des sanctions en cascade. Quant à la question de l'émolument 
de décision, l'arrêté fixant les émoluments, à l'instar de la LCR, distingue clairement le permis de 
circulation du permis de conduire. Là encore, un plaideur raisonnable aurait perçu que l'OCN avait 
respecté la fourchette légale. Le recours était ainsi entièrement dénué de toute chance de succès.

Il s'ensuit le rejet de la requête d'assistance judiciaire totale.

8.

Ce qui précède conduit au rejet du recours.

Les frais de la présente procédure devraient dès lors être mis à la charge de la recourante en 
application de l'art. 131 CPJA. Il y a lieu toutefois de renoncer à en percevoir (art. 129 al. 1 
let. a CPJA), compte tenu de sa situation financière.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante qui succombe (art. 137 al.1 CPJA a contrario).

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la Cour arrête :

I. Le recours (603 2024 195) est rejeté.

Partant, la décision de l'Office de la circulation routière et de la navigation du 
18 novembre 2024 est confirmée.

II. La requête d'assistance judiciaire (603 2024 196) est rejetée.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 12 février 2025/pta

La Présidente Le Greffier