# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 27fb0bbe-2356-58ea-91b2-04214e82f0dd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-02-26
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 26.02.2016 602 2015 76
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-76_2016-02-26.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 76

Arrêt du 26 février 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par 
Me Christophe Tornare, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

COMMUNE DE C.________, autorité intimée, représentée par 
Me Jean-Jacques Collaud, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 8 septembre 2015 contre la décision du 8 juillet 2015

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considérant en fait

A. Par avis publiés dans la Feuille officielle (FO), la Commune de C.________ a mis à l'enquête 
publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL).

B. A.________ et B.________ sont copropriétaires des articles ddd, eee, fff et ggg du Registre 
foncier (RF) de la Commune de C.________. Selon l'ancien PAL, ces parcelles sont affectées en 
zone mixte, à l'exception d'une partie de l'article eee RF qui est en zone agricole. Elles se situent à 
environ 230 mètres à l'Est du village de C.________, au lieu-dit "H.________". Elles sont 
entourées de zone agricole. La partie Nord des articles eee, fff et ggg RF jouxte la route reliant 
C.________ à I.________, alors que la partie Sud des articles eee et fff RF est contiguë à la forêt. 
Selon les indications du registre foncier, l'article ddd RF comprend un jardin d'agrément; 
l'article eee RF une place, un pré, une forêt et un bâtiment battoir; l'article fff RF une place, un pré, 
une habitation, un rural, un garage bûcher; et l'article ggg RF une place ainsi qu'une habitation 
individuelle. Quant à l'aspect des biens culturels, l'ancien PAL prévoyait la protection en 
catégorie 3 de la ferme située sur l'article fff RF. 

Selon le nouveau PAL, les articles ddd, eee (partiel), fff et ggg RF sont affectés à la zone agricole. 
La protection de la ferme est maintenue.

C. Le 19 mars 2013, A.________ et B.________ se sont opposés à la révision du PAL, au motif 
qu'il ne se justifierait pas de sortir leurs parcelles de la zone mixte. Par décision du 4 décembre 
2013, le Conseil communal de C.________ a rejeté cette opposition.

D. Le 18 décembre 2013, A.________ et B.________ ont interjeté recours auprès de la 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre cette 
décision, en concluant au maintien des articles ddd, eee, fff et ggg RF en zone mixte et à la non-
protection de l'immeuble sis sur l'article fff RF.

E. Par décisions du 8 juillet 2015, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL de la Commune de C.________ et a rejeté le recours de A.________ et 
B.________. Elle a notamment confirmé la modification n° jjj, prévoyant le retour en zone agricole 
des articles ddd, eee (partiel), fff et ggg RF. Dans ses décisions, l'autorité intimée a mentionné 
l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) au 1er mai 2014 introduisant un moratoire sur la zone à 
bâtir durant un délai de cinq ans, le canton n'étant plus autorisé à procéder à de nouveaux 
classements en zone à bâtir à moins qu'une surface au moins équivalente ne soit déclassée. Elle 
a également rappelé la protection des surfaces d'assolement (SDA). En lien avec les dézonages 
contenus dans les modifications n° kkk et jjj, elle a relevé que ceux-ci permettaient à la commune 
de respecter ces principes. Dans sa décision sur recours, elle a en particulier souligné que, selon 
la LAT, il fallait délimiter des zones à bâtir compactes et non dispersées et restreindre la surface 
de zone à bâtir au strict minimum. Elle a relevé que les parcelles ddd, eee, fff et ggg RF destinées 
à être dézonées se situaient à l'écart du village et qu'elles ne formaient pas de milieu bâti compact; 
que leur maintien en zone à bâtir s'opposait au principe de concentration des zones à bâtir et 
favorisait la dispersion des constructions en formant un îlot constructible entouré de zone agricole 
et de forêt; que, depuis 1999, aucun usage tendant à concrétiser l'urbanisation de la zone mixte 
n'avait été fait; et que, de plus, les bâtiments existants avaient été délaissés, si bien qu'il ne se 
justifiait pas de maintenir l'affectation en zone mixte en dépit du fait que les terrains étaient 

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équipés. Selon l'autorité intimée, l'intérêt public à une urbanisation respectueuse des principes de 
la LAT est prépondérant sur l'intérêt privé des propriétaires, lesquels n'ont de plus pas démontré 
que les activités qu'ils prétendent vouloir exercer sur lesdites parcelles ne pourraient pas se 
réaliser dans une zone réservée à ces fins.

F. Par mémoire du 8 septembre 2015, A.________ et B.________ ont recouru contre ces 
décisions auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation 
de la décision d'approbation du PAL ainsi que de celle relative au rejet de leur recours. 
Concrètement, ils demandent à ce que:

" Principalement
a. Les articles ddd, eee (partiel), fff et ggg du Registre foncier de la Commune de C.________ sont 

maintenus en zone mixte.
b. Si nécessaire, la Commune de C.________ sortira d'autres parcelles de la zone mixte ou d'activité ou 

prévoira une affectation différée de ces parcelles.
c. L'immeuble sis sur l'art. fff du Registre foncier de la Commune de C.________ est maintenu en 

catégorie de protection 3. La liste annexée au RCU est modifiée en ce sens.
Subsidiairement, l'affaire est renvoyée à la DAEC pour nouvelle décision dans le sens des considérants."

A l'appui de leur recours, les recourants reprochent à la DAEC d'avoir retenu un calcul de la marge 
de surface de la zone à bâtir résidentielle erroné. Ils estiment que la Direction aurait dû recalculer 
cette réserve en déduisant la surface des terrains dont la mise en zone n'avait pas été approuvée. 
Ils soutiennent de plus que la surface de la zone d'activité telle que déterminée par la DAEC ne 
tient pas compte du fait que leurs propres parcelles sont également des surfaces construites en 
zone d'activité. Selon eux, la réserve théorique maximale de surface d'activités de la Commune de 
C.________ n'est donc pas de 14'228 m2, mais de 15'170.86 m2. Les recourants soulignent par 
ailleurs qu'il est faux de prétendre qu'aucune démarche n'a été entreprise pour construire sur leurs 
parcelles depuis la précédente révision du PAL. Ils relèvent que les terrains litigieux sont 
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années, puisqu'ils en ont besoin 
actuellement pour leurs entreprises afin d'y transformer et d'y aménager un atelier de pliage de 
tôles ainsi que deux appartements. Ils ajoutent qu'une demande préalable à ce sujet a été 
déposée auprès du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA). Les recourants 
exposent de surcroît que les terrains ne font pas partie des surfaces agricoles d'assolement et 
qu'ils forment un foyer d'urbanisation. Ils sont d'avis que, dès lors que les parcelles litigieuses sont 
bâties, équipées, desservies, nécessaires à leur activité économique et qu'elles ont une 
destination artisanale depuis plus de 100 ans, elles doivent être maintenues en zone à bâtir. Ils 
soulignent que, puisque cinq constructions sont déjà implantées sur ces terrains, on ne saurait 
éviter, par la mesure de déclassement, que persiste un îlot construit. Ils font valoir que la 
commune a omis de proposer une convention de construire et que seul un déclassement suite au 
refus de signer une telle convention aurait été proportionnel. Les recourants se plaignent 
également que l'entretien de l'immeuble protégé nécessite des investissements qui ne pourront 
pas être assurés parce que des prêts hypothécaires sur des terrains agricoles seront refusés. Ils 
soutiennent que le déclassement est encore davantage injustifié du fait que d'autres terrains se 
situant dans une zone de dangers naturels ont été maintenus en zone d'activité. Ils relèvent enfin 
que le précédent PAL n'a pas vécu quinze ans avant sa révision, ce qui enfreint le principe de la 
stabilité des plans.

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G. Dans ses observations du 27 novembre 2015, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle 
souligne tout d'abord que le grief concernant le calcul de la marge de terrains disponibles est sans 
importance car l'affaire ne touche pas en premier lieu le dimensionnement de la zone à bâtir, mais 
bien plus sa localisation. Pour le reste, elle renvoie à sa décision tout en précisant notamment 
qu'au vu de la localisation éloignée du centre du village des parcelles des recourants, on ne peut 
pas les comparer à des parcelles entièrement construites en plein centre du village se situant dans 
une moindre mesure dans un secteur uniquement indicatif de danger de crues. Enfin, elle estime 
que sa décision est suffisamment précise quant à la catégorie de protection de l'immeuble sur 
l'article fff RF.

H. Dans sa détermination du 20 janvier 2016, la commune propose le rejet du recours et 
demande à ce qu'une indemnité de partie – mise à la charge des recourants – lui soit accordée. A 
l'appui de sa conclusion, elle souligne vouloir maintenir le PAL tel qu'il a été présenté à la DAEC, 
respectivement approuvé par cette dernière. Selon elle, aucune erreur ne s'est glissée dans le 
calcul des surfaces construites; elle souligne notamment que, dès lors que les 4/5 des parcelles 
des recourants sont non bâties, non habitées ou encore non entretenues, elles ne pouvaient pas 
être considérées comme construites et être englobées dans le calcul du dimensionnement. Elle 
indique que la commune connaissait un très important surdimensionnement de sa zone d'activité 
(plus de 44'000 m2) et qu'elle devait mettre en place une stratégie pour réduire celle-ci. Elle relève 
l'avoir fait en focalisant ses activités économiques dans un secteur centralisé et à proximité directe 
de la gare. Elle soutient que le secteur litigieux devait de plus faire l'objet d'un plan 
d'aménagement de détail (PAD) mais que celui-ci n'a jamais été élaboré. Elle ajoute que le choix 
de sortir de la zone mixte des terrains dont la mise en valeur n'a pas été réalisée depuis 1988 
s'avère dès lors parfaitement justifié.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1), le présent recours est 
recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 
al. 1 let. a CPJA. Les recourants – en tant que copropriétaires de bien-fonds touchés par la 
révision du PAL – ont manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). 

Les propriétaires ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal de céans 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans peut revoir la légalité de la décision attaquée 
ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la 
violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents. Devant le Tribunal cantonal, l'inopportunité peut être 
invoquée, notamment si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA). En 
l'occurrence, l'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de 
recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TC FR 602 
2011 44 du 25 avril 2012 consid. 1c et 2A 00 65 du 26 octobre 2000). En l'espèce, la DAEC ayant 
statué sur recours, la Cour de céans examinera donc la décision sans contrôle de l'opportunité.

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2. Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le choix des solutions doit être guidé par des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans 
le plan directeur cantonal (art. 8 LAT et art. 4 ss de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.1). L'autorité de planification doit en outre se conformer 
aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution 
fédérale (art. 75 Cst.; RS 101) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en 
considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large et plus particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement 
et ses ordonnances d'application, de la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la 
protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). Enfin, elle doit 
suivre les critères posés aux art. 15 à 17 LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones 
prévues par le droit cantonal conformément à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones 
à bâtir et des zones non constructibles. Le respect de ces principes et normes sur un plan 
théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit procéder à une 
pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce 
(art. 3 OAT; ATF 115 Ia 353 et les références citées). Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, 
l'autorité communale dispose cependant de la liberté d'appréciation nécessaire à 
l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté est reconnue être importante en 
matière de planification. 

3. a) aa) La LAT a été modifiée le 15 juin 2012. Les modifications sont entrées en vigueur le 
1er mai 2014. Elles concernent notamment les art. 8 et 8a LAT, dont la teneur est désormais la 
suivante:
"Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs
1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:

a. le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
b. la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le 

développement souhaité;
c. une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre.

2 Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus 
dans le plan directeur."

"Art. 8a Contenu du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation
1 Dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment:

a. la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière 
de coordonner leur expansion à l'échelle régionale;

b. la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui 
permet d'économiser du terrain;

c. la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti;
d. la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15;
e. la manière de renforcer la requalification urbaine.

2 Ils désignent les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une 
proportion équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires.

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3 Les mesures à prendre visent notamment les buts suivants:
a. limiter le nombre de nouvelles résidences secondaires;
b. promouvoir l'hôtellerie et les résidences principales à des prix abordables;
c. améliorer le taux d'occupation des résidences secondaires."

bb) Les dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012 figurent à l'art. 38a 
LAT. Selon l'al. 1, les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1, dans les cinq 
ans à compter de l'entrée en vigueur de cette modification. Quant à l'al. 2, il prévoit que, jusqu'à 
l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des 
zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

b) A la suite de la modification de la LAT intervenue le 15 juin 2012, l'OAT a été modifiée le 
2 avril 2014. Les modifications sont entrées en vigueur le 1er mai 2014. Les dispositions 
transitoires relatives à cette modification figurent à l'art. 52a OAT. Aux termes de l'al. 1 de cet 
article, si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision 
rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à 
l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a al. 2 LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours 
n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a 
été déposé de façon téméraire. Cela signifie a contrario que si la décision d'approbation intervient 
ultérieurement au 1er mai 2014, la nouvelle loi s'applique.

L'art. 52a al. 2 OAT prévoit ce qui suit:
"Durant la période transitoire prévue à l'art. 38a, al. 2, LAT, un classement en zone à bâtir ne peut être 
approuvé qu'aux conditions suivantes:
a. une surface au moins équivalente a été déclassée dans le canton depuis l'entrée en vigueur de cette 

disposition ou est déclassée par la même décision;
b. des zones affectées à des besoins publics dans lesquelles le canton planifie des infrastructures qui sont 

d'une très grande importance et présentent un caractère urgent sont créées; ou
c. d'autres zones d'importance cantonale sont créées pour répondre à une nécessité urgente et, au moment 

de l'approbation au sens de l'art. 26 LAT, des mesures de planification déterminent et sécurisent la 
surface qui doit être déclassée; l'obligation de déclassement tombe si le plan directeur approuvé le rend 
superflu."

c) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront 
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce 
laps de temps. Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être comprise de manière 
étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans le tissu bâti, celles-ci 
s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans 
lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 
consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà sous l'ancien art. 15 LAT, 
les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et devaient être réduites (ATF 140 
II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 
consid. 3).

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Le nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014 prévoit notamment que les zones à bâtir 
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années 
suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). Il faut en 
particulier maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3 in fine). 
Le nouvel art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: 
"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes 

les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits 
à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

d) Avec ces modifications de la LAT et de l'OAT, le législateur a indiqué se concentrer sur 
les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des 
constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation 
préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de 
classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (Message 
du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 
959, 963 ch. 1.1).

Une exigence fondamentale de l'aménagement du territoire postule une utilisation mesurée et 
judicieuse du sol ainsi qu'une utilisation rationnelle du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 75 al. 1 Cst.). 
La mesure de planification doit être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement 
justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en 
terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, 
utilisation passée et future des terrains à bâtir, développement démographique, développement 
économique, état et développement du réseau de transports publics, possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in 
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les 
références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional, 
voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 
consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315). 

La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT doit dès lors être 
comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il 
faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une 
"agglomération", avec les infrastructures habituelles. Les critères à prendre en compte sont 
notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les 
autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a). 

La jurisprudence considère en effet que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher 
de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non 
seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (arrêt TF 1C_485/2012 du 13 juillet 
2014 consid. 3.2.1; ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e; 119 Ia 300 consid. 3b; cf. 
également arrêts TF 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, publié in ZBl 2013 p. 389; 

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1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, publié in RDAF 2011 I p. 563; 1C_13/2012 du 24 mai 
2012 consid. 3.1).

4. a) En application de l'art. 46 al. 2 LATeC, si les terrains ne sont pas équipés à l'échéance 
d'un délai de quinze ans dès l'entrée en vigueur de la décision d'approbation de leur classement, 
la commune réexamine l'opportunité de leur maintien en zone à bâtir.

La jurisprudence du Tribunal cantonal (arrêts TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c; 602 
2013 144 du 3 décembre 2014 consid. 2g) a précisé à ce sujet qu'il importe peu que l'art. 46 al. 2 
LATeC et la fiche 3 du Plan directeur cantonal (PDCant) imposent à la commune de revoir le 
classement des terrains non équipés et non construits à l'échéance d'un délai de quinze ans. Ces 
règles ne visent qu'à garantir une gestion minimale de la zone à bâtir pour forcer les communes à 
réexaminer les situations les plus évidentes, soit celles des terrains non équipés et non construits; 
elles n'excluent pas des démarches supplémentaires lorsque, notamment, la commune doit 
réduire un surdimensionnement massif. 

En effet, lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la 
construction dans les quinze années à venir au sens de l'ancien art. 15 let. b LAT, les mesures 
servant à les réduire répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la 
stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du 
précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation 
(arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 
151 consid. 6c et les arrêts cités). Même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base 
n'impose d'ailleurs pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 
434 consid. 3g et les arrêts cités; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). Cette 
jurisprudence est également applicable sous le nouveau droit de l'aménagement du territoire 
révisé, entré en vigueur le 1er mai 2014. Eu égard à qui vient d'être exposé et au 
surdimensionnement notoire de l'ensemble du canton, il existe un intérêt public à contribuer à la 
réduction de la zone à bâtir globale du canton. 

b) Une mesure d'aménagement du territoire, comme le classement d'un bien-fonds dans 
une zone agricole, représente cependant une restriction au droit de propriété qui n'est compatible 
avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt 
public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 
Cst.). La pondération des intérêts doit se faire à la lumière des règles et principes mentionnés ci-
dessus.

Le Tribunal fédéral a retenu qu'une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter 
un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt 
public important. Pour décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, 
il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par 
le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 
consid. 4b).

5. Sur le fond, les recourants soutiennent que leurs parcelles satisfont aux conditions de 
l'art. 15 LAT pour être maintenues en zone à bâtir. Ils relèvent que les bâtiments existants sur 
celles-ci constituent à eux seuls un tissu bâti de caractère compact auquel pourraient être 
rattachées les parties des parcelles non encore construites.

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Dans son rapport explicatif et de conformité, la commune motive la modification n° jjj comme suit:

"Ces terrains (7'074 m2) étaient affectés de longue date en zone mixte (ZM) avec PAD obligatoire. Seul un 
des bâtiments est habité et en bon état. Les autres bâtiments, dont celui protégé, sont en état de ruine. Le 
RCU fixe un minimum de 40% de plancher pour les activités (maximum 60% pour l'habitation). Les quelques 
intentions d'occupation élaborées ne prévoyaient que de l'habitation; ce qui ne correspond pas au RCU. Le 
propriétaire a ainsi demandé le changement d'affectation en zone résidentielle. Cependant, selon la 
conception directrice, l'urbanisation n'est pas souhaitée dans cette direction. Ce secteur est isolé, en bordure 
de la route cantonale (vitesse 80 km/h.) et de la voie de chemin de fer. De plus, il est à l'ombre de la forêt. 
Pour toutes ces raisons, ce secteur est affecté en zone agricole."

6. a) En ce qui concerne les intérêts publics en jeu, on note que la nouvelle LAT a introduit le 
moratoire afin que le canton puisse adopter une politique de gestion du territoire qui respecte le 
but de ne pas disperser davantage les constructions et de préserver les terres cultivables. Le 
canton de Fribourg dispose d'importantes réserves de zones à bâtir, puisqu'il est le canton suisse 
disposant de la deuxième plus grande part de zones à bâtir non encore construites (cf. Statistique 
suisse des zones à bâtir 2012, Statistiques et analyses, fig. 22 p. 26; arrêt TF 1C_15/2013 du 
9 août 2013) et que ces réserves seront suffisantes jusqu'en 2030 (arrêt TF 1C_449/2014 du 
21 octobre 2015 consid. 3; Office fédéral du développement territorial [ARE]/Fahrländer Partner, 
Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, 2008, 
p. 33; cf. également DUBEY, La dimension totale des zones à bâtir du canton, in Journées suisses 
du droit de la construction 2015, p. 279 s.). 

Fort de ce constat, le Tribunal souligne que, sur le principe, toute mesure qui réduit ce 
surdimensionnement global des zones à bâtir dans le canton revêt un intérêt public important. 
Sous cet aspect, on ne peut pas reprocher à la commune de n'avoir pas proposé, suite à la 
décision d'approbation qui interdisait certaines mises en zone, en contrepartie le maintien en zone 
mixte des terrains des recourants. 

b) Il ressort du dossier d'approbation qu'afin de redimensionner sa zone d'activité et de la 
rendre compatible au PDCant, la commune a procédé au déclassement d'une surface de 
44'329 m2. Avec ces mesures, les surfaces classées en zone d'activité dépassaient de 3 m2 la 
réserve, dont peut se prévaloir la commune. Les mises en zone non approuvées par la DAEC ne 
concernaient pas la zone d'activité et la commune n'avait pas la possibilité, si elle voulait respecter 
le dimensionnement conforme au PDCant, de revenir sur le déclassement des parcelles ddd, eee 
(partiel), fff et ggg RF, dans la mesure où la partie réservée aux activités de cette zone mixte 
devait être calculée dans la zone d'activité.

c) Par ailleurs, il faut rappeler d'une manière générale que, même en cas d'application de 
la méthode des tendances, la commune n'est en rien obligée d'épuiser la surface résultant de ces 
calculs. L'option pour la commune peut consister en une densification du bâti ou, en une 
stabilisation de l'activité économique et de la population, soit au maintien de la situation actuelle. 
Le taux d'augmentation possible de la zone à bâtir fixé dans le PDCant n'exprime qu'un potentiel 
théorique et ne constitue pas un chiffre impératif duquel découlerait un droit des propriétaires de 
bien-fonds. En effet, si on obligeait les communes à mettre en zone toutes les surfaces que permet 
la méthode des tendances, on aboutirait à terme à un territoire entièrement bâti (arrêt TC FR 602 
2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 4c).

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Dans la présente occurrence, la commune n'a manifestement pas voulu agrandir sa zone d'activité 
ou résidentielle au-delà de ce qu'elle a proposé dans son PAL révisé. Sa volonté en tant que 
planificatrice s'est exprimée dans le plan qu'elle a soumis pour approbation et dont elle n'a pas 
demandé de modification depuis. Au contraire, dans sa réponse au recours, elle déclare 
explicitement vouloir maintenir la zone à bâtir telle qu'elle l'a soumise pour approbation. Il en 
résulte que la commune confirme son intention de ne pas développer la zone à bâtir à l'endroit où 
se situent les parcelles des recourants, volonté que le Tribunal doit prendre en compte.

d) De l'autonomie communale en matière de planification découle également que le grief 
des recourants relatif au calcul prétendument erroné de la surface bâtie et de celle réservée à la 
zone d'activité ne saurait influencer le litige que très indirectement. En effet, il ne faut pas perdre 
de vue qu'il incombe principalement à la commune de planifier son territoire. Cette dernière n'a à 
aucun moment – dans le cadre de la présente procédure (cf. sa détermination du 20 janvier 2016) 
et en connaissance des décisions d'approbation – laissé entendre que le refus d'approbation des 
modifications n° lll, mmm, nnn, modifiait sa position par rapport aux parcelles ici litigieuses. 

Ainsi que l'a expliqué la DAEC dans sa réponse, les critiques relatives au calcul de la surface du 
bâti sont en l'occurrence sans importance. De plus, dans le cas d'espèce, l'affaire ne touche pas 
en premier lieu le dimensionnement de la zone à bâtir, mais bien plus sa localisation. 

7. Cela dit, le Tribunal doit également constater que les terrains des recourants ne satisfont pas 
– contrairement à ce qu'ils prétendent – aux critères de l'art. 15 LAT pour les motifs suivants.

a) En effet, la notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 LAT doit être 
comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il 
faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une 
"agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre 
en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les 
liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles 
peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de 
maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 
consid. 4.1; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b et les références citées).

En l'espèce, les plans démontrent que les parcelles litigieuses sont à l'écart de l'agglomération du 
village de C.________ et de l'infrastructure publique, de sorte qu'elles ne font pas partie d'une 
zone à bâtir largement construite. Composés de cinq constructions d'origine agricole en partie, ces 
terrains sont isolés de toute autre construction. Ils sont entourés de terrains affectés en zone 
agricole ou d'aire forestière. La zone centre est séparée des parcelles litigieuses de plus de 
200 mètres. Les terrains entre le bord de la zone centre de C.________ et la limite de la parcelle 
des recourants la plus proche ont été et continuent à être affectés en zone agricole. On ne peut 
dès lors pas affirmer être en présence d'une continuation d'une zone à bâtir formant un ensemble 
avec le village de C.________. 

A cela s'ajoute que les quelques bâtisses implantées sur les terrains des recourants sont 
inhabitées et en partie dans un état de délabrement avancé. Le secteur litigieux ne présente dans 
ces conditions manifestement pas non plus de cohésion, dans le sens où il formerait un noyau 
d'urbanisation proprement dit. Il ne se trouve pas à proximité directe d'une zone à bâtir existante. 
Au vu des plans figurant au dossier, le maintien en zone de ce secteur créerait donc une petite 
zone à bâtir "timbre-poste" à l'extérieur du village de C.________, ce que la LAT veut précisément 
éviter. Dans ce contexte, l'argument des recourants selon lequel leurs terrains ne constituent pas 

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des surfaces d'assolement n'est que secondaire. En effet, il n'est pas judicieux de vouloir laisser 
s'implanter des constructions sur tous les terrains qui sont de moindre importance pour l'agriculture 
en dépit de leur localisation relative au tissu bâti villageois. Au contraire, il sied de respecter le 
principe de la concentration de l'urbanisation. La commune souligne explicitement cette volonté, se 
traduisant par la zone d'activité prévue dans l'immédiat voisinage de la gare et du développement 
des zones résidentielles au sud du village afin de s'éloigner le plus possible des nuisances 
engendrées par l'aérodrome de I.________.

b) Les recourants insistent sur le fait qu'ils ont besoin de ces terrains pour développer leurs 
propres sociétés et qu'ils ont entrepris, pendant la validité de l'ancien PAL, des démarches afin de 
réaliser des projets de construction.

Ces arguments démontrent certes l'intérêt privé théorique des propriétaires à maintenir les 
parcelles en zone à bâtir. Cependant, à l'aune de l'art. 15 LAT relatif au besoin futur en terrains, 
celui-ci est sans pertinence. En effet, l'art. 15 LAT se base sur le besoin de la commune et non des 
personnes privées. Si la commune – en sa qualité de planificatrice – refuse de maintenir des 
terrains en zone, ce n'est pas le projet concret des propriétaires qui, par principe, pourrait l'en 
empêcher. En l'occurrence, les objectifs de la planification consistent notamment dans la 
concentration des activités dans une zone réduite au nord de la gare et le développement des 
zones résidentielles au sud du village. Face à ces intérêts, l'importance du projet de construction 
des recourants – si on admet qu'il est existant – n'est pas prépondérant.

c) Il faut également rappeler que le périmètre était soumis à un PAD obligatoire et que, tant 
que cette planification n'avait pas été établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles. Le 
but du PAD était précisément de trouver une solution adaptée et suffisante pour les équipements 
(art. 64 LATeC). Il ne saurait dès lors être question d'apprécier le niveau des équipements déjà 
existants de la même manière que si le terrain s'était trouvé dans une zone sans PAD obligatoire. 
En particulier, la présence à proximité de la route cantonale ne signifiait pas qu'il suffisait de s'y 
raccorder. De même, dès l'instant où le secteur devait faire l'objet d'une réflexion globale sur son 
urbanisation, la présence d'équipements sur le terrain n'est pas déterminante puisque cette 
question devait encore être examinée. La situation n'est donc pas très différente de celle d'un 
immeuble raccordé en zone agricole dont la constructibilité ne dépend pas de son niveau 
d'équipement.

d) En ce qui concerne le dézonage des articles ddd, eee (partiel), fff et ggg RF, les 
recourants affirment indirectement qu'au regard du droit fédéral, leurs parcelles auraient dû être 
privilégiées pour être maintenues en zone à bâtir par rapport à d'autres portions du territoire 
communal, jusqu'alors également colloquées en zone à bâtir. Ils soulignent que la moitié de la 
zone d'activité se trouve en zone inondable, ce qui serait contraire aux principes de la LAT dès lors 
que ce choix ne respecterait pas les contraintes imposées par la nature.

Selon la carte des zones de danger du 17 septembre 2015 concernant la Commune de 
C.________, la zone d'activité telle que prévue par le nouveau PAZ se situe dans aucune zone de 
danger ou dans une zone uniquement indicative de crue mais qui n'est pas répertoriée comme 
zone de danger faible ou résiduel. Dans ces conditions, aucune règle de droit public relative aux 
dangers naturels ne restreint de manière particulière les possibilités du planificateur, cela d'autant 
plus que le Service spécialisé de l'Etat, la Commission des dangers naturels (CDN), a préavisé 
favorablement le nouveau PAL quant à cet aspect le 1er avril 2014. On ne peut certainement pas 
critiquer la commune qui a préféré concentrer sa zone d'activité à proximité de la gare, tout en 

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maintenant des terrains déjà construits en zone à bâtir. On ajoute que les 4/5 des parcelles des 
recourants ne sont pas construits et que les bâtiments existants sont en partie délaissés, ce qui 
constitue un argument de plus en faveur du choix qu'a opéré la commune. Le Tribunal ne peut dès 
lors pas suivre les recourants qui avancent que d'autres terrains ont été classés ou maintenus à 
tort en zone d'activité ou, à tout le moins, n'auraient pas dû l'être au détriment de leurs propres 
parcelles.

e) On constate enfin que la commune a également retenu que ces terrains ne sont pas 
favorables pour l'implantation d'habitations, dès lors qu'ils se situent à proximité de la route 
cantonale – où la vitesse est de 80 km/h – et de la ligne CFF, ce qui les expose au bruit. Par 
ailleurs, les parcelles se trouvent en partie du moins à l'ombre de la forêt. Ces éléments sont 
également de nature à justifier le choix de la commune consistant à vouloir développer son 
urbanisation dans une autre direction. 

8. En conclusion et sur la base de ces réflexions, il résulte que l'intérêt public à l'utilisation 
rationnelle du sol est manifeste et que la décision querellée tient compte des principes ancrés 
dans les législations fédérale et cantonale. Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 444 consid. 5), la 
garantie de la propriété ne confère pas au propriétaire le droit d'exiger que son terrain reste de 
façon durable dans la zone dans laquelle il a été attribué. On ne voit pas, en l'espèce, en quoi les 
conditions particulières laisseraient apparaître injustifiée la décision de la DAEC relative au PAL de 
la Commune de C.________. En effet, cette dernière a démontré que des intérêts publics 
importants et fondamentaux à la conception de la LAT ont guidé son choix, soit: concentrer le 
peuplement dans des zones à bâtir compactes, limiter la surface de zone à bâtir, empêcher de 
construire en ordre dispersé, sortir des terrains qui sont moyennement propices à l'habitation et 
concentrer les activités dans une zone proche de la gare. Ces intérêts s'avèrent supérieurs aux 
intérêts strictement privés du maintien en zone, ce d'autant plus que les propriétaires avaient 
largement le temps depuis 1988 de valoriser la mesure de planification dont bénéficiaient leurs 
terrains dans le passé. Dans ce contexte, la mesure de déclassement des parcelles litigieuses est 
apte à atteindre le but tendant à la réduction de la zone à bâtir tout en évitant des zones de type 
"timbre-poste". Le principe de la stabilité des plans n'est manifestement pas touché au vu de la 
date de la dernière révision du PAL. On ne voit pas non plus ce que la conclusion de contrats avec 
la commune aurait pu avoir comme effet sur le choix de cette dernière. Dans la mesure où le 
dézonage contesté évite une zone constructible "timbre-poste", il aurait été peu judicieux d'entrer 
en pourparlers au sujet de la réalisation de constructions sur ces terrains dans le but de favoriser 
des bâtiments qui, précisément, devraient être évités à cet endroit. De plus, si, comme en 
l'espèce, la volonté du planificateur était de favoriser le développement dans une autre portion du 
territoire communal et que ce choix était motivé par des arguments objectifs, il ne se justifiait pas 
de choisir cet instrument. Partant, les recourants ne peuvent tirer aucun argument du procédé que 
d'autres communes ont choisi pour réduire leur zone à bâtir.

La DAEC a dès lors à juste titre rejeté le recours des propriétaires et confirmé la modification n° jjj 
concernant la mise en zone agricole des articles ddd, eee (partiel), fff et ggg RF.

9. Les recourants allèguent finalement que la décision d'approbation devrait être complétée en 
ce sens que, s'agissant de l'immeuble sis sur l'article fff RF, la liste annexée au RCU devrait être 
corrigée et prévoir la catégorie de protection 3. 

Le Service des biens culturels (SBC) a – dans le cadre de la planification du territoire de la 
Commune de C.________ – actualisé et fourni le recensement des immeubles à protéger. Dans 

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sa décision sur recours, la DAEC a confirmé, sur la base du préavis du SBC du 6 janvier 2014, la 
mise sous protection de catégorie 3 pour le bâtiment sis sur l'article fff RF.

Dans sa décision d'approbation, la DAEC explique ce qui suit quant aux bâtiments protégés:
"Le SBC émet un préavis défavorable au présent dossier de révision générale. Cette position est 
essentiellement motivée par le fait que la catégorie de protection attribuée à la plupart des bâtiments doit 
être corrigée (il est nécessaire de reprendre les catégories mentionnées dans la liste annexée au RCU). 
Toutefois, en ce qui concerne l'art. fff RF, la catégorie de protection 3 doit être maintenue dans le cadre de la 
présente révision, en vertu du principe de la confiance. (…) la DAEC n'admet pas les catégories de 
protection des bâtiments. Les modifications requises [par le SBC] devront être apportées au PAZ dans le 
cadre de l'établissement du dossier d'adaptation aux conditions d'approbation de la DAEC."

Tant la commune que la DAEC soulignent que la décision d'approbation indique expressément 
que la catégorie de protection 3 doit valoir sur l'article fff RF, ce qui ressort d'ailleurs explicitement 
de la décision d'approbation (ch. 5.1). Selon ces deux autorités, cette classification vaut aussi bien 
pour le PAZ que pour la liste annexée au RCU, de sorte qu'il ne serait pas nécessaire d'apporter la 
précision requise par les recourants. Du reste, le plan d'affectation des zones renvoie 
explicitement aux prescriptions du RCU; partant, si la DAEC exige une modification du PAZ, le 
RCU devra automatiquement être adapté.

En effet, dans la mesure où la décision d'approbation précise quant aux biens protégés que 
l'établissement du dossier permettra l'adaptation aux conditions de la DAEC et où la volonté des 
autorités est sans équivoque, la situation juridique du bâtiment concerné est claire. 

Par ailleurs, le SBC rend attentif au fait que, dès lors que le bâtiment se situe dorénavant en zone 
agricole, sa mise sous protection augmente en principe les chances que la réaffectation de 
l'ensemble du volume bâti soit possible. Vu que la mise en zone agricole doit être confirmée par le 
présent jugement, cette mesure octroierait donc aux propriétaires des droits élargis qui, en 
principe, augmentent la valeur de leur bien (cf. détermination du 4 février 2014).

Dans ces conditions et puisque les recourants ne contestent plus la mise sous protection en 
catégorie 3, on ne voit pas l'intérêt qu'ils ont à contester la décision d'approbation sur cet aspect.

Faute d'intérêt, le recours doit être déclaré irrecevable sur ce point.

10. Partant, le recours – entièrement mal fondé – doit être rejeté dans la mesure de sa 
recevabilité et les décisions d'approbation de la révision générale du PAL et sur recours prises par 
la DAEC le 8 juillet 2015 confirmées.

11. Il appartient aux propriétaires recourants qui succombent de supporter les frais de la 
procédure, en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Il leur incombe 
en revanche de verser une telle indemnité à la commune qui, sans service juridique et dans le 
contexte de l'application des dispositions – notamment transitoires – de la nouvelle LAT et du fait 
que le plan directeur cantonal a été jugé obsolète par le TF, pouvait faire appel à un mandataire 
extérieur (art. 139 CPJA).

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Partant, les décisions d'approbation de la révision générale du PAL de la Commune de 
C.________ et sur recours prises par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions le 8 juillet 2015 sont confirmées.

II. Les frais de procédure sont fixés à CHF 3'000.- et mis solidairement à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants.

IV. Un montant de CHF 4'140.05 (TVA comprise) à verser à Me Jean-Jacques Collaud, à titre 
d'indemnité de partie, est solidairement mis à la charge des recourants.

V. Communication.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 26 février 2016/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure