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**Case Identifier:** 6b9a322b-87d7-5ed7-81fb-d72c382bc745
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-09-01
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.09.2020 B-126/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-126-2019_2020-09-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-126/2019 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 .  S e p t e m b e r  2 0 2 0   

Besetzung 
 Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard,    

Gerichtsschreiber Thomas Bischof. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

vertreten durch die Rechtsanwälte  

Dr. iur. Reto Jacobs und Dr. iur. Daniel Zimmerli,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 
 Verfügung vom 12. November 2018 betreffend die 

Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013. 

 

 

 

B-126/2019 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss 

die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) die am 13. Februar 2006 

eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich 

Luftfracht (Verfahrens-Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich 

14 Parteien – Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochter-

gesellschaften –, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüg-

lich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und 

Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungsweise entspre-

chende Informationen auszutauschen, soweit dies durch entsprechende 

Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen ei-

ner Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsab-

kommen der zuständigen Behörde vorliege. (Sanktionsverfügung, Disposi-

tiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer gemäss 

Art. 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftver-

kehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») 

in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a Kartellgesetz (KG, SR 251) 

unzulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt 

(Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit 

Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die Beschwerdeführerin gehört 

zum Kreis der so Sanktionierten. Die Untersuchung war durch mehrere 

Selbstanzeigen – unter anderem auch durch die Beschwerdeführerin – an-

gestossen worden.  

Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwal-

tungsgericht angefochten. Diese Verfahren sind hängig. 

A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-

lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presseroh-

stoff» aufgeschaltet. 

A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-

entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-

gung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu 

publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse 

geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-

instanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Aus-

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tausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Pub-

likation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September 

2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war, 

welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Ver-

fügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version 

(«Publikationsversion 1») zu veröffentlichen.  

A.d Mehrere Parteien – darunter auch die nunmehrige Beschwerdeführe-

rin – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesverwal-

tungsgericht an. Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (im Falle der Beschwer-

deführerin B-5869/2014; «Rückweisungsurteil») hiess das Bundesverwal-

tungsgericht die Beschwerden teilweise gut, hob die Verfügung vom 

8. September 2014 auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne 

der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.  

A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesem Ur-

teil wird auf die Ausführungen in diesem verwiesen. 

B.  

B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wett-

bewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genann-

ten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; ein-

schliesslich eines Vergleichs mit der Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur 

Stellungnahme (vi-act. 5). 

B.b Die Beschwerdeführerin liess sich am 19. April 2018 vernehmen. Sie 

beantragte die Veröffentlichung der Sanktionsverfügung nur nach Vor-

nahme zusätzlicher Schwärzungen, die sich aus einer Beilage ergaben, 

andernfalls den Erlass einer anfechtbaren Verfügung (vi-act. 46). Nach ei-

ner Zusammenfassung des Rückweisungsurteils begründete sie wie folgt.  

Die Beschwerdeführerin verlangte, es seien die Namen aller Parteien zu 

schwärzen. Würden nur die Selbstanzeigerinnen in einer Publikationsver-

sion in Klammern erscheinen, so könne jeder potentielle Zivilkläger un-

schwer erahnen, dass sie, die Beschwerdeführerin als bedeutende Selbst-

anzeigerin prominent in die Ermittlung des Sachverhaltes und in allfällige 

Wettbewerbsverstösse involviert gewesen sein dürfte; sie würde zu einem 

lohnenden Ziel von pre-trial discovery requests und von Schadenersatz-

prozessen. Folglich hätten die Namen aller Parteien geschwärzt zu wer-

den. 

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Sicherheitszuschläge bildeten nicht Gegenstand von Anweisungen im Dis-

positiv; Ausführungen hierzu seien zu schwärzen. Bezüglich der US-Zoll-

zuschläge und der Kriegsrisikozuschläge habe die Kommission der EU die 

Untersuchung eingestellt. Es bestehe kein Bedürfnis, Informationen hierzu 

zu veröffentlichen. Zudem seien keine Kriegsrisikozuschläge auf den für 

die schweizerischen Behörden relevanten Strecken erhoben worden. 

Frachtraten seien nur für einzelne Strecken festgelegt worden; ein Nach-

weis, dass sich die Parteien über Frachtraten auf den relevanten fünf Stre-

cken abgesprochen hätten, fehle. Die Sanktionsverfügung stelle aber auf-

grund weltweit und ohne Bezug zu den relevanten fünf Strecken erhobener 

Sachverhalte dar, es habe eine globale Gesamtabrede stattgefunden. Dies 

sei unzulässig und diese Behauptung sei «von den fünf Strecken abgekop-

pelt». Solche Behauptungen dürften nicht veröffentlich werden, sie würden 

die Beschwerdeführerin weltweit zum Ziel von Schadenersatzklagen ma-

chen, die auch andere Strecken umfassen würden. Das Verfahren vor der 

EU-Kommission sei bezüglich der US-Zollzuschläge, der Kriegsrisikozu-

schläge und der Frachtraten nach Würdigung eines international abgeklär-

ten Sachverhaltes eingestellt worden. Es sei nicht ersichtlich, warum ge-

rade auf den fünf noch relevanten Strecken hierzu hätten Wettbewerbsab-

reden stattfinden sollen. In Bezug auf diese behaupteten Themenkreise 

beruhe die Sanktionsverfügung zudem nicht auf einem Sachverhalt, der 

sich auf diese Strecken beziehen würde. Es bestehe angesichts der inter-

national drohenden Exposition der Beschwerdeführerin kein öffentliches 

Interesse, in einer Publikationsversion «allgemeine, weltweite und lose an-

gelegte sowie von der EU-Kommission verworfene Informationen» zu US-

Zollzuschlägen, Kriegsrisikozuschlägen und Frachtraten zu veröffentli-

chen. Angebliche Wettbewerbsabreden über die Kommissionierung von 

Zuschlägen begründe die Publikationsversion lediglich auf Grundlage welt-

weiter Ereignisse, in Bezug auf die fraglichen fünf Strecken sei eine Abrede 

nicht nachgewiesen. Die zugängliche, nicht-vertrauliche Version der EU-

Verfügung äussere sich praktisch nicht zu den fünf Strecken und diesbe-

zügliche Informationen seien abgedeckt. Ein öffentliches Interesse an einer 

weitergehenden Information durch die WEKO bestehe nicht. Die Behaup-

tung, es liege in Bezug auf Treibstoffzuschläge eine Wettbewerbsabrede 

vor, stütze sich ausschliesslich auf international erhobene Kontakte ohne 

Bezug zu den fünf Strecken sowie auf das «bundesrechtswidrig umge-

setzte» Konzept einer – bestrittenen – Gesamtabrede. Hinweise hierauf 

wie auch auf die Dauer der angeblichen Abrede seien unzulässig. Sämtli-

che Hinweise auf das angebliche (bestrittene) Vorliegen einer Gesamtab-

rede und auf eine einheitliche, fortdauernde Zuwiderhandlung seien zu 

schwärzen. Das vorliegend bundesrechtswidrig umgesetzte Konzept der 

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Gesamtabrede sei untrennbar mit behaupteten internationalen Sachver-

halten verbunden, die keinen Bezug zu den fünf Strecken hätten – es lasse 

sich nur mit Kontakten in einem globalen Rahmen begründen; die Schwär-

zungen zu den lokalen Kontakten änderten daran nichts. Gemäss Rück-

weisungsurteil müsse die Beschwerdeführerin – ungeachtet der Erwägung 

5.2.4 des nämlichen Urteils – die Publikation von Ausführungen nicht dul-

den, welche die Widerrechtlichkeit von Praktiken insinuieren, die nicht klar 

mit den fünf Strecken und dem Dispositiv in Zusammenhang stünden. Die 

Sanktionsverfügung vermöge Kontakte und Abreden in Bezug auf die fünf 

Strecken nicht nachzuweisen. Es dürfe deshalb auch keine Information pu-

bliziert werden, die eine (bestrittene) Gesamtabrede konstruiere, die ledig-

lich mit allgemeinen, global erhobenen Kontakten ohne Bezug auf die fünf 

Strecken begründet werde. Folglich seien auch die Ausführungen in der 

«Einzelanalyse» zu schwärzen, soweit sie sich zum Vorliegen von Wettbe-

werbsabreden äusserten, denn auch hier sei augenfällig, dass sich 

Schlüsse auf angebliche Wettbewerbsabreden nur auf einen global erho-

benen Kontext und das Konzept der Gesamtabrede stützten. Es seien 

auch Ausführungen zur angeblichen Erheblichkeit von Wettbewerbsabre-

den in Bezug auf die fünf Strecken, zur Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 

KG und zur Berechnung und Bemessung der Sanktion zu schwärzen. 

Diese Angaben – in Kombination mit der zwingend international konstruier-

ten Gesamtabrede – versetzten mögliche Zivilkläger in die Lage, pre-trial 

discovery requests und Schadenersatzklagen in internationalem Kontext 

zu formulieren. Im Rückweisungsurteil als eventuell zu schwärzend be-

zeichnete Passagen seien entbehrlich und exponierten die Beschwerde-

führerin übermässig.  

B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesell-

schaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikations-

verfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsver-

fügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion 

2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den 

Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen. 

In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die 

Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in 

der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren 

seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht 

dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen 

(soweit für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang). Die Ver-

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ständlichkeit einer Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Ge-

schäftsgeheimnissen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbe-

stand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, 

welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion 

sei folglich so zu modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Dar-

stellung konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken 

als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise bezie-

hungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Be-

zug bringe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesver-

waltungsgericht im Allgemeinen die rechtlichen Grundlagen der Sachver-

haltsfeststellung und (unter Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hinter-

grundinformationen als unproblematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwä-

gungen jene Abschnitte, die sich zu den anwendbaren Bestimmungen äus-

serten. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sachver-

halte unter die anwendbaren Normen, Sanktionsbemessung und Kosten 

seien Passagen mit allgemeiner Sichtweise unproblematisch, soweit si-

chergestellt sei, dass die Parteien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf 

sanktionierten Strecken überschiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt 

werden könnten (Abschnitt B.2, Rz. 14 ff.).  

In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der 

Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen 

gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in 

derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der ein-

gehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Ab-

schnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderun-

gen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsver-

sion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.). 

Bezüglich des Begehrens der Beschwerdeführerin, die Namen sämtlicher 

Parteien konsequent zu schwärzen, verwies die Vorinstanz darauf, dass 

die Beschwerdeführerin dies bereits in ihrer Beschwerde gegen die Publi-

kationsverfügung 1 verlangt, das Bundesverwaltungsgericht dies aber ge-

rade nicht angeordnet habe (Abschn. B.3.9.2.1, Rz. 144 ff.). Textstellen be-

züglich der Sicherheitszuschläge würden, da diesbezüglich weder eine 

Massnahme noch eine Sanktion verfügt werde, in der überarbeiteten Fas-

sung abgedeckt (Abschn. B.3.9.2.2, Rz. 147 f.). In Umsetzung des Rück-

weisungsurteils habe die WEKO eine Publikationsversion in einer Kombi-

nationsform erstellt. Der detaillierte Sachverhalt zu Kontakten in Bezug auf 

Treibstoffzuschläge, auf Kriegsrisikozuschläge, auf Zollabfertigungszu-

schläge, auf Frachtraten und auf die Kommissionierung von Zuschlägen 

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sei gekürzt oder abgedeckt. Für jedes dieser Kontaktelemente fasse die 

Schlussfolgerung den Sachverhalt zusammen. In den Zusammenfassun-

gen seien Textstellen paraphrasiert oder weggelassen. Die Kontakte in Be-

zug auf Kriegsrisikozuschläge, Zollabfertigungszuschläge und Frachtraten 

seien als kartellrechtswidriges Verhalten festgestellt und es seien diesbe-

züglich Massnahmen und Sanktionen ausgesprochen worden, damit seien 

diese für das Dispositiv relevant. Es stehe eine Abrede über Frachtraten 

und über eine Gesamtabrede im Raum und eine diesbezügliche Abrede 

sei mit der Erwähnung im Sachverhalt des Rückweisungsurteils (Bst. C.e) 

bekannt. Das Publikationsverfahren sei nicht der Ort, über die materielle 

Begründetheit der Sanktionsverfügung zu urteilen. Schliesslich erfolge ex-

plizit eine Einschränkung auf die vorliegend relevanten fünf Streckenpaare 

und die Publikationsversion stelle fest, dass für die Analyse von vornherein 

nur Strecken in Bezug auf die Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, 

die Tschechische Republik (bis 30. April 2004), Pakistan und Vietnam (und 

theoretisch Frankreich mit weggefallener Zuständigkeit ab 1. Juni 2002) 

relevant seien. Es seien keine Ausführungen enthalten, welche die Be-

schwerdeführerin mit globalen, die fünf sanktionierenden Strecken über-

schiessenden, Absprachen direkt in Bezug setzten. Eine vollständige Ab-

deckung aller Informationen über Kriegsrisikozuschläge, Zollabfertigungs-

zuschläge und Frachtraten sei somit abzulehnen (Abschn. B.3.9.2.3, 

Rz. 149 ff.). Analoges gelte es zum Themenkreis der Kommissionierung 

von Zuschlägen und zu den Treibstoffzuschlägen zu sagen. Das Publikati-

onsverhalten der Wettbewerbsbehörden der Europäischen Union sei, wie 

das Rückweisungsurteil darlege, für die WEKO nicht verbindlich (Ab-

schn. B.3.9.2.4 Rz. 153 ff. und B.3.9.2.25; Rz.156 ff.). Bezüglich der Aus-

führungen zum Konzept der Gesamtabrede und zur einheitlichen, fortdau-

ernden Zuwiderhandlung gelte Ähnliches, zudem sei die Publikationsver-

sion mit den durch das Rückweisungsurteil vorgegebenen Kürzungen, Pa-

raphrasierungen und Weglassungen gerade nicht untrennbar mit internati-

onalen Sachverhalten verbunden, die keinen Bezug zu den fünf Strecken 

hätten. Auf diese werde der Sachverhalt in der Publikationsversion 2 denn 

auch explizit eingeschränkt. Die Beschwerdeführerin werde nicht mit glo-

balen, die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden, Absprachen 

direkt in Bezug gesetzt, auch nicht in den Passagen zur Erheblichkeit und 

zur Berechnung und Bemessung der Sanktion (Abschn. B.3.9.2.6, Rz. 159 

ff. mit Hinweis auf Rz. 23). Wo das Rückweisungsurteil eine Weglassung 

nur eventuell fordere, bestehe die konkrete Handlungsanweisung eben 

nicht in der Weglassung, sondern darin, dass keine direktes Inbezugsetzen 

mit die fünf fraglichen Strecken überschiessenden Verhaltensweisen mög-

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lich sei; dies sei umgesetzt (Abschn. 3.9.2.7, Rz. 166 f.). Schliesslich be-

fasst sich die Vorinstanz mit den sich aus dem Anhang ergebenden 

Schwärzungsanträgen; in drei Fällen (Rz. 171, 177, 179) befand sie, es 

bestehe die Gefahr, dass die Beschwerdeführerin mit überschiessenden 

Absprachen direkt in Bezug gesetzt werde und beschloss deren Abde-

ckung, die übrigen Anträge wurde abgelehnt, überwiegend, weil es sich um 

Ausführungen zum sanktions- und massnahmerelevanten Sachverhalt 

handle, ohne dass die Beschwerdeführerin mit globalen, die fünf sanktio-

nierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug gesetzt 

würde (Abschn. 3.2.9.8 Rz. 168-200).  

C.  

C.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhob die Beschwerdeführerin gegen 

diese Verfügung Beschwerde. Sie stellte die Rechtsbegehren,  

1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. November 2018 sei aufzuheben 

und die Vorinstanz sei anzuweisen, ihre Verfügung vom 2. Dezember 

2013 in Sachen Untersuchung 81.21-0014 (Abreden im Bereich Luftfracht) 

nur in der von der Beschwerdeführerin eingereichten und geschwärzten 

Fassung (Beilage 5 zur vorliegenden Beschwerde) zu publizieren. 

2. Eventualiter: Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. November sei aufzu-

heben und die Vorinstanz sei anzuweisen, ihre Verfügung vom 2. Dezem-

ber 2013 in Sachen Untersuchung 81.21-0014 (Abreden im Bereich Luft-

fracht) vor einer Publikation mit zusätzlichen Schwärzungen, Kürzungen 

und Paraphrasierungen zu versehen, welche die Schwärzungsanträge der 

Beschwerdeführerin gemäss Beilage 5 zur vorliegenden Beschwerde be-

rücksichtigen. 

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Bundes. 

Verfahrensantrag:  

4. Vor der Publikation des Entscheides des Bundesverwaltungsgerichts über 

die vorliegende Beschwerde sei der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu 

geben, darin allfällige Informationen zu bezeichnen, die nicht veröffentlicht 

werden dürfen.   

Die Beschwerdeführerin fasst eingangs der materiellen Begründung der 

Beschwerde das Rückweisungsurteil wie folgt zusammen: Erstens sei die 

Publikationsverfügung vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbar. Zwei-

tens dürfe die WEKO die Sanktionsverfügung grundsätzlich veröffentli-

chen, indessen nur in einer Form respektive in einer Bearbeitung, die das 

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öffentliche Interesse an einer nachvollziehbaren Information über die Tä-

tigkeit der Vorinstanz sowie das private Interesse der Verfügungsadressa-

ten angemessen berücksichtige – so dürften Geschäftsgeheimnisse nicht 

veröffentlicht werden, weitere schutzwürdige Interessen der Beschwerde-

führerin seien unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips zu schüt-

zen, es sei eine gewisse Zurückhaltung zu üben und eine Reputations-

strafe durch unangemessene Veröffentlichung sei unzulässig. Drittens 

schliesslich habe das Gericht der Vorinstanz konkrete Anweisungen für die 

Erstellung einer neuen Publikationsversion erteilt. So seien der Schutz der 

Selbstanzeigerinnen und das Funktionieren des Instituts der Bonusrege-

lung zu gewährleisten und es sei auch «Spätfolgen» wie potentiellen Scha-

denersatzprozessen Rechnung zu tragen. Die Vorinstanz sei zur Beurtei-

lung von lediglich fünf Streckenpaaren zuständig und nur Verhaltenswei-

sen bezüglich dieser seien im Dispositiv abzubilden. Sachverhaltsdarstel-

lungen und rechtliche Beurteilungen zu anderen Strecken oder gar zu ei-

nem globalen Kontext seien in einer Publikationsversion unzulässig, sie 

setzten die Beschwerdeführerin einem unzumutbaren Risiko weltweiter 

Schadenersatzklagen aus. Im Sinne der gebotenen Zurückhaltung seien 

deshalb Sachverhaltsfeststellungen und rechtliche Festlegungen, die 

nichts zum Entscheiddispositiv beitrügen, zu schwärzen, die Beschwerde-

führerin dürfe nicht mit Sachverhaltskomplexen in Verbindung gebracht 

werden, die nicht Gegenstand einer Sanktion im Rahmen der Untersu-

chung der Vorinstanz sein könnten. Die Feststellungen des Sachverhalts 

in der Sanktionsverfügung seien indessen in einem weltweiten Kontext res-

pektive einem globalen Fokus erfolgt und erst bei der Beurteilung einer 

möglichen Beseitigung des Wettbewerbs auf die fraglichen fünf Strecken 

eingeengt. Diese Strecken seien also in der Sachverhaltsschilderung nicht 

gesondert erfasst, sondern mit dem als global geschilderten Sachverhalt 

untrennbar verknüpft, weshalb eine Kombinationsform von Schwärzungen, 

Kürzungen und Paraphrasierungen zu wählen sei. Diesen Vorgaben ge-

nüge die nun vorgelegte Publikationsversion aber nicht; sie verstosse dar-

über hinaus gegen Bundesrecht, denn sie berücksichtige die berechtigten 

Interessen der Beschwerdeführerin als Selbstanzeigerin nicht zureichend 

(Abschn. 5, Rz. 26 ff.).  

Art. 48 KG regle die aktive Kommunikationstätigkeit der Vorinstanz in der 

Form einer Ermessensnorm. Es sei bei der Publikation von Informationen 

(abseits von Geschäftsgeheimnissen gemäss Art. 25 KG) eine Interessen-

abwägung durchzuführen, die namentlich den Verhältnismässigkeitsgrund-

satz des Art. 5 Abs. 2 BV zu beachten habe. Dasselbe gelte auch gestützt 

auf Art. 19 in Verbindung mit Art. 17 Datenschutzgesetz (DSG; SR 235.1). 

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Konkret seien das öffentliche Interesse an Rechtssicherheit und Präven-

tion, Transparenz der Verwaltungstätigkeit und an der Information über die 

Praxis der Wettbewerbsbehörden, das ebenfalls öffentliche Interesse am 

Funktionieren des Instituts der Bonusregelung – das gefährdet sei, wenn 

Selbstanzeigerinnen damit rechnen müssten, als Folge der Entscheidpub-

likation in Schadenersatzprozessen schlechter gestellt zu sein als ohne 

Kooperation – und das private Interesse der Beschwerdeführerin als 

Selbstanzeigerin infolge ihrer Kooperation und der Publikation nicht einem 

höheren Prozessrisiko ausgesetzt zu sein, abzuwägen (Abschn. 6, Rz. 32 

ff.).  

Mit Blick auf den Antrag, die Namen aller Parteien der Untersuchung abzu-

decken, rügt die Beschwerdeführerin den Verweis der Vorinstanz darauf, 

dergleichen werde im Rückweisungsurteil nicht angeordnet, als ungenü-

gend. Die Umarbeitung der Publikationsversion sei zwar zu begrüssen, ge-

nüge aber im Ausmass den Diskretionsbedürfnissen der Beschwerdefüh-

rerin nicht. Unter Verweis auf Erwägung 5.3.2 des Rückweisungsurteils 

streicht die Beschwerdeführerin ihre eigene, übermässige Exposition her-

vor. Diese ergebe sich aus ihrem Stellenwert im Feld der Selbstanzeigerin-

nen und der entscheidenden Bedeutung der Selbstanzeigerinformationen 

für die Untersuchung, was sich insbesondere auch aus der Medienmittei-

lung vom 10. Januar 2014 und dem Presserohstoff ergebe. Diese Exposi-

tion sei nicht mehr zu heilen und werde durch die Publikationsversion über-

mässig und bundesrechtswidrig verschlimmert. Hinweise auf Beiträge der 

Selbstanzeigerinnen in der Publikationsversion seien weder für die Ver-

ständlichkeit, noch für die Transparenz noch fürs Präventionsanliegen un-

entbehrlich; soweit notwendig, ergebe sich der massgebliche Beitrag der 

Selbstanzeigerinnen bereits aus dem Medienmaterial. Aus der Publikati-

onsversion lasse sich mühelos nachvollziehen, welche Informationen aus 

Materialien der Selbstanzeigerinnen stammten, da nur deren Firmenna-

men mittels Auslassungen anonymisiert seien. Die Anonymisierung sei 

zwar angebracht, schütze in dieser Form aber nicht vor übermässiger Ex-

position. Aus mehreren – im Einzelnen aufgezeigten – Stellen ergebe sich, 

dass (und zum Teil, welche) zentrale Informationen aus der Hand der 

Selbstanzeigerinnen – und damit auch der Beschwerdeführerin – stammen 

müssten. Beachtlich sei, dass für ein amerikanisches «discovery»-Verfah-

ren die genaue Zuordnung einer konkreten Information an eine konkrete 

Person nicht vonnöten sei. Die Publikationsversion, zusammen mit der Me-

dienkommunikation, lege hinreichend dar, bei welchen als kartellrechtswid-

rig taxierten Sachverhaltskomplexen Selbstanzeigerinnen involviert gewe-

sen seien und dass diese über sachdienliche Informationen verfügten oder 

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darüber zumindest die Kontrolle hätten; somit ermögliche diese Publika-

tionsversion ein solches Verfahren und eröffne damit auch die Möglichkeit, 

ein solches als Druckmittel im Hinblick auf den Abschluss eines Vergleichs 

zu verwenden. In einem schweizerischen Zivilprozess könnte die Publika-

tionsversion ebenfalls als Grundlage für eine Klage dienen. Angesichts des 

ausgewiesenen Beitrags der Beschwerdeführerin als Selbstanzeigerin ver-

möchte sie faktisch nur mit Vorlage der gesamten Sanktionsverfügung den 

Gegenbeweis anzutreten. Insgesamt sei die resultierende Exposition mit 

einem pflichtgemässen Abwägen der Interessen nicht vereinbar (Abschn. 

7.1 und 7.2, Rz. 36 ff.).  

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, sie sei gleich zu behandeln 

wie die Selbstanzeigerinnen in diversen anderen Verfahren vor der Vor-

instanz; in deren Fällen habe die Vorinstanz strikt darauf geachtet, dass die 

publizierten Versionen keinerlei Rückschlüsse darauf zuliessen, ob oder 

welche Selbstanzeigerinnen an widerrechtlichen Wettbewerbsabreden be-

teiligt gewesen seien. Konkret zitiert die Beschwerdeführerin drei Verfah-

ren bezüglich Submissionsabreden, in denen die Vorinstanz – explizit mit 

dem Ziel, die Selbstanzeigerinnen nicht einem höheren Schadenersatzri-

siko auszusetzen als die anderen Untersuchungsparteien – vermieden 

habe, einzelne Projekte, die Gegenstand von untersuchten Abreden gewe-

sen seien, zu bezeichnen oder Rückschlüsse darauf zu ermöglichen und 

die Selbstanzeigerinnen oder gar alle Parteien anonymisiert habe (RPW 

2009 196 ff. «Elektroinstallationsbetriebe Bern», RPW 2012 270 ff. «Stras-

sen- und Tiefbau im Kanton Aargau», RPW 2013 524 ff. «Strassen- und 

Tiefbau im Kanton Zürich»). Im vorliegenden Fall sei gleich vorzugehen, 

denn auch hier stütze sich die Vorinstanz massgeblich, geradezu aus-

schliesslich, auf Angaben der Selbstanzeigerinnen und auch hier müssten 

die Selbstanzeigerinnen mit Blick auf das Interesse am Funktionieren des 

Instituts der Selbstanzeige vor übermässiger Exposition in der Publika-

tionsversion geschützt werden. Nur mit einer vollständigen Anonymisie-

rung lasse sich nicht herleiten, welche Informationen von Selbstanzeige-

rinnen respektive von der Beschwerdeführerin stammten und könne eine 

Schlechterstellung gegenüber den nicht kooperierenden Parteien vermie-

den werden (Abschn. 7.3 Rz. 52 ff.). 

In ihrer Publikationspraxis müsse sich die Vorinstanz gegenüber drohen-

den Zivilklagen gegen Selbstanzeigerinnen zumindest neutral verhalten. 

Das öffentliche und private Interesse am Funktionieren der Bonusregelung 

wiege in den Interessenabwägungen gemäss Art. 48 KG und Art. 19 Abs. 4 

DSG schwerer als das private Interesse potentieller Kläger auf Zugang zu 

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Selbstanzeigerinformationen. Die diesbezüglich im Interesse der Bonusre-

gelung zu recht restriktive Praxis der Vorinstanz bei Akteneinsichtsgesu-

chen Dritter sei folglich auf die Publikationspraxis zu übertragen. Dies laufe 

indes ins Leere, wenn die Publikationsversion die Beschwerdeführerin in 

einen klaren Bezug zu Informationen bringe, die von Selbstanzeigerinnen 

stammten und Grundlage für die Würdigung bildeten, der so erstellte Sach-

verhalt sei kartellrechtswidrig (Abschn. 7.4, Rz. 67 ff.).  

Zusammengefasst sei dem öffentlichen Transparenz-, Verständlichkeits- 

und Präventionsinteresse mit der Pressekommunikation genügt worden, 

weitere Hinweise, zu welchen Sachverhaltsdarstellungen und widerrechtli-

chen Kontakten Selbstanzeigerinnen Beiträge geleistet hätten, seien nicht 

erforderlich. Das gewählte Vorgehen verletze das öffentliche Interesse am 

Funktionieren der Bonusregelung und das private Interesse der Selbstan-

zeigerin, nicht einem erhöhten Klagerisiko ausgesetzt zu sein. Damit 

verstosse die Vorinstanz auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz 

(Art. 8 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), den Verhältnismässigkeitsgrund-

satz (Art. 5 Abs. 2 BV) und die Prinzipien von Art. 27 VwVG. Diese Interes-

sen würden das Interesse an einer umfassenden Publikation überwiegen. 

Das bundesrechtswidrige Resultat lasse sich nur mit umfassender Anony-

misierung vermeiden (Abschn. 7.5, Rz. 75 ff.).  

Die Beschwerdeführerin nehme zur Kenntnis, dass die Publikationsversion 

2 gegenüber der ersten Version erheblich gekürzt und tatsächliche und 

rechtliche Ausführungen, die über die fünf Strecken hinausgingen, durch 

Paraphrasierungen ersetzt worden seien. Diese seien indessen rein forma-

ler Natur und materiell ungenügend. Sie änderten nichts daran, dass die 

tatsächlichen und rechtlichen Darstellungen in der Publikationsversion 

nach wie vor in einem globalen Ausmass erfolgten und das Konzept der 

Untersuchung von vornherein als global wiedergegeben werde. Der Infor-

mationsgehalt der Publikationsversion verlasse das zulässige öffentliche 

Informationsbedürfnis, das auf fünf Strecken beschränkt sei. Ohne weitere 

umfassende Kürzungen und Paraphrasierungen werde die Beschwerde-

führerin entgegen der Vorgabe des Rückweisungsurteils weiterhin mit glo-

balen Vorkommnissen in Verbindung gebracht, welche die Vorinstanz man-

gels Zuständigkeit nicht untersuchen dürfe und welche die Beschwerde-

führerin einem über die fünf Strecken hinausgehenden Schadenersatzri-

siko aussetzten. Exemplarisch begründete die Beschwerdeführerin sodann 

einzelne der beantragten Schwärzungen (insgesamt Abschn. 8 Rz. 80 ff.). 

So wird gerügt, dass sich aus diversen Passagen, die zwar auf die fünf 

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Seite 13 

Strecken hin paraphrasiert seien, ergäbe, dass der Gegenstand der Unter-

suchungen eben über diese fünf Strecken hinausgehe (Abschn. 8.2-8.4 

Rz. 86-90). Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, der Vorinstanz 

gelinge nicht, Abreden hinsichtlich der fraglichen fünf Strecken nachzuwei-

sen, an denen die Beschwerdeführerin beteiligt sei. Sie dispensiere sich 

von diesem Nachweis, indem sie sich auf das «bundesrechtswidrig umge-

setzte» Konzept der Gesamtabrede und der einzigen und fortdauernden 

Zuwiderhandlung stütze. Wenngleich die Sanktionsverfügung an dieser 

Stelle nicht materiell zu prüfen sei, sei darauf hinzuweisen, dass das Kon-

zept der Gesamtabrede für Zivilkläger auf der ganzen Welt überflüssig ma-

che, eine einzelne Abrede zu einer bestimmten Strecke, einem bestimmten 

Land oder einem bestimmten Zuschlag nachzuweisen; es genüge, auf die 

Pauschalwürdigung der Vorinstanz zu verweisen. Für die Zwecke eines Zi-

vilprozesses sei eine Wettbewerbsabrede grundsätzlich und weltweit nach-

gewiesen. Je nach anwendbarem Kartellrecht sei mit der Gesamtabrede 

auch die Widerrechtlichkeit der Abrede erstellt. Ins Gewicht falle dabei, 

dass die Art der Beweisführung die Beschwerdeführerin als Selbstanzeige-

rin übermässig exponiere. Überdies seien die übermässig ausführlichen 

Erörterungen zur Gesamtabrede überflüssig, da die Vorinstanz gleichzeitig 

Wettbewerbsabreden über die einzelnen Zuschläge im Rahmen einer Ein-

zelprüfung nachweisen wolle. Diese würde zwar die Beschwerdeführerin 

auch übermässig belasten, doch bestehe kein öffentliches Transparenz-, 

Verständlichkeits- oder Präventionsinteresse an der Publikation der Über-

legungen zur Gesamtabrede, wenn sich die fragliche Subsumption bereits 

aus der Einzelprüfung ergäbe; wenn überhaupt, sei – angepasst – nur 

diese zu publizieren, denn diese folge zumindest (wenngleich in der Sache 

bestritten) einer nachvollziehbaren Dogmatik und Beweisführung. Es be-

stehe kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Publikation beider 

weitschweifiger Argumentationsstränge. Hinzu komme, dass dem Publi-

kum die Überlegungen der Vorinstanz zum Konzept der Gesamtabrede an-

dernorts hinlänglich zugänglich sei, eine solch ausführliche Ausbreitung so-

mit keinem öffentlichen Interesse entspreche. Das Konzept der Gesamtab-

rede, auf das sich Sanktionsverfügung wie auch Publikationsversion stütz-

ten, sei nicht denkbar, wenn nicht von vornherein von einem globalen 

Sachverhalt ausgegangen werde, von dem die gegenständlichen fünf Stre-

cken eine Teilmenge bildeten. Damit aber gingen die diesbezüglichen Aus-

führungen über den zulässigen Gegenstand der Untersuchung und die im 

Dispositiv verfügten Massnahmen hinaus. Die Publikationsverfügung ver-

letze – soweit diese überschiessenden Ausführungen nicht gestrichen oder 

substantiell gekürzt oder paraphrasiert würden – die pflichtgemässe Er-

messensausübung und die Vorgaben des Rückweisungsurteils (Abschn. 

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Seite 14 

8.5, Rz. 91 ff.). Im Kontext dieser überschiessenden Ausführungen erhelle 

ohne Weiteres, dass die sodann im Rahmen der «Einzelprüfung» (Abschn. 

B.3.4.3 Publikationsversion) untersuchten Verhaltensweisen ebenfalls auf 

einem globalen Sachverhalt beruhten. Die rein formelle Eingrenzung auf 

die fünf Strecken sei unbehelflich; es sei eine Schwärzung der vorange-

henden Ausführungen notwendig, so dass der globale Vorwurf jenseits der 

fünf Strecken nicht mehr ersichtlich sei (Abschn. 8.6, Rz. 104 ff.). Auch die 

Ausführungen über die Wettbewerbswirkungen der beurteilten Verhaltens-

weisen (Abschn. B.3.4.4 f. Publikationsversion) belasteten – der Relevanz 

für das Dispositiv zum Trotz – die Beschwerdeführerin übermässig, denn 

sie perpetuierten die überschiessenden Sachverhaltsdarstellungen, und 

seien, da die Praxis der Vorinstanz zu Art. 5 Abs. 3 KG bekannt sei, unnö-

tig. Das in diesen Abschnitten publizierte Datenmaterial (insb. Rz. 1391-

1396, 1399 f., 1418-1569, 1570-1613 Publikationsversion) biete potentiel-

len Privatklägern geradezu ein «Kochbuch» für die Formulierung von zivil-

prozessualen Begehren, genügten der gebotenen Zurückhaltung nicht und 

seien zu kürzen (Abschn. 8.7, Rz. 108 ff.). Die Weigerung, die im Einzelnen 

geforderten Schwärzungen durchzuführen, verletze nach alledem Bundes-

recht; soweit die Vorinstanz diese Weigerung damit begründe, es handle 

sich um sanktions- und massnahmerelevante oder für das Dispositiv rele-

vante Passagen oder es sei eine Einschränkung auf die fraglichen fünf 

Strecken erfolgt, ändere dies nichts daran, dass die Beschwerdeführerin 

als Selbstanzeigerin übermässig mit globalen Sachverhalten jenseits der 

fraglichen fünf Strecken in Verbindung gebracht werde. Denn diese Passa-

gen bezögen sich durchwegs auf die bereits beanstandeten Darstellungen 

und umschrieben oder ergänzten sie im jeweiligen Kontext. Folglich sei 

auch Ziffer 1 des Dispositivs zu schwärzen, soweit über die fünf Strecken 

hinausgehend (Abschn. 8.9 f. Rz. 116 ff., Verzicht auf einzelne Schwärzun-

gen in Rz. 121).  

Bezüglich jener Passagen, welche das Rückweisungsurteil als entbehrlich 

eingestuft habe, sei ein Beitrag zu Transparenz, Verständlichkeit und Prä-

vention nicht erkennbar, dieses perpetuierten die überschiessenden Dar-

stellungen und verletzten die Interessen der Beschwerdeführerin (Abschn. 

9 Rz. 122 ff.).  

Die Auffassung der Vorinstanz, die Ausführungen zu den Kriegsrisikozu-

schlägen, den Zollabfertigungszuschlägen und den Frachtraten seien nicht 

abzudecken, da sie kartellrechtswidriges Verhalten wiedergäben und eine 

Gesamtabrede vorliege, sei bundesrechtswidrig. Die Erwägungen zur Ge-

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Seite 15 

samtabrede seien weitschweifig und überschiessend, der Beschwerdefüh-

rerin sei keine Beteiligung an den genannten Absprachen auf den fragli-

chen fünf Strecken nachgewiesen worden. Angesichts der resultierenden 

Exposition der Beschwerdeführerin bestehe kein überwiegendes öffentli-

ches Interesse an der Publikation dieser Ausführungen. Die Einzelprüfung 

ändere daran nichts; es sei mit der Ermessensbetätigung im Rahmen von 

Art. 48 KG unvereinbar, neben der Einzelprüfung auch die überschies-

sende Betrachtung zur Gesamtabrede zu publizieren. Im Falle der Ein-

schränkung der Publikation auf die Aspekte der Einzelprüfung sei die 

ganze Publikationsversion so anzupassen, dass sie sich auf die fünf Stre-

cken beschränke, denn auch die Grundlagen der Einzelprüfung liessen un-

schwer erkennen, dass sie auf weltweit zusammengetragenen Sachver-

halten beruhen. Zu beachten sei auch, dass die EU-Kommission ihre Un-

tersuchung im parallel laufenden Verfahren bezüglich dieser drei behaup-

teten Absprachen eingestellt und ihre Kommunikation so erstellt habe, 

dass sie sich zu diesen Absprachetypen nicht geäussert habe. Es bestehe 

kein öffentliches Interesse an dieser Publikation, nur, weil die Vorinstanz 

(aufgrund der Verwertung weitgehend gleich aufgebauter Selbstanzeigen) 

anders als die EU-Kommission Wettbewerbsabreden zu erkennen glaube 

(Abschn. 10, Rz. 125 ff.).  

Analoges macht die Beschwerdeführerin im Grundsatz zu den Treibstoff-

zuschlägen und der Kommissionierung von Zuschlägen geltend (Ab-

schn. 11, 11.1, Rz. 137 ff.). Darüber hinaus rügt sie, die Publikationsversion 

«vernichte [den] Schutz der Selbstanzeigerinnen in der EU». Die «provisi-

onal non-confidential version» des Beschlusses der Kommission vom 

9. November 2010 gebe den Sachverhalt zu diesen beiden Themenberei-

chen mit Bezug auf Strecken zwischen EU-Staaten und EU-Staaten mit 

Drittstaaten wieder, äussere sich aber nicht zu Sachverhalten zwischen der 

Schweiz und Drittstaaten, erst recht nicht zu den fraglichen fünf Strecken. 

Die Zusammenfassung der neuen Entscheidung vom 17. März 2017 ent-

halte praktisch keine Informationen zu Kommissionierung von Zuschlägen 

und zu Treibstoffzuschlägen jedenfalls nicht zu den fünf Strecken. Die zi-

tierte «non-confidential version» der Verfügung vom 9. November 2010 

gebe angebliche Sachverhalte auf Stufe Hauptquartier und in mehreren 

Ländern wieder. Soweit sich die Verfügung zu Ländern äussere, die Ge-

genstand der Sanktionsverfügung seien, seien die Informationen durch 

Platzhalter ersetzt. Der Informationsgehalt der Publikationsversion gehe 

vor diesem Hintergrund über das hinaus, was für eine Information der Öf-

fentlichkeit im Licht des Bedürfnisses nach Transparenz und Prävention 

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Seite 16 

erforderlich sei. Die verfügbare Version der EU-Verfügung vom 9. Novem-

ber 2010 lege keine Sachverhalte zu den fünf durch die Vorinstanz beur-

teilten Strecken offen; bezüglich der Kontakte auf Stufe Hauptquartier sei 

das Interesse der Öffentlichkeit bereits durch die EU-Kommission befrie-

digt. Es bestehe kein Grund, die Beschwerdeführerin in diesem Punkt 

durch zusätzliche Sachverhaltsdarstellungen zu belasten. Beachtlich sei 

auch, dass die Verfügung vom 9. November 2010 nach wie vor erst in einer 

provisorischen Fassung vorliege, diejenige vom 17. März 2017 in einer Zu-

sammenfassung, welche keine Informationen offenlege, die effizient für 

eine Zivilklage verwendet werden könnten. Die entsprechenden Verhand-

lungen seien wohl – gerade auch mit Blick auf das Funktionieren der Bo-

nusregelung – langwierig. Diese Bemühungen würden durch die Veröffent-

lichung der Publikationsversion zunichte gemacht, die Schweiz wäre in in-

ternationalen Kartellverfahren keine verlässliche Partnerin mehr und Un-

ternehmungen müssten künftig aus eigenem Interesse auf Selbstanzeigen 

in der Schweiz verzichten. Die Veröffentlichung der Publikationsversion 

wäre mit der «negative comity» - dem Grundsatz, dass nationale Wettbe-

werbsbehörden auf die wichtigen Interessen ausländischer Wettbewerbs-

behörden Rücksicht zu nehmen hätten – nicht vereinbar (Abschn. 11.2 

Rz. 142 ff.). 

C.b Die Vorinstanz stellte in ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2019 die 

Anträge,  

1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.  

2. Alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. 

Die Vorinstanz verweist auf den verbindlichen Auftrag des Rückweisungs-

urteils, eine neue Publikationsversion im Sinne der Erwägungen zu erstel-

len. Der alleinige Streitgegenstand sei, ob dies erfüllt sei (Abschn. C1 Rz. 5 

f.). 

Mit der Frage der Anonymisierung befassten sich Rückweisungsurteil und 

Publikationsverfügung 2 eingehend. Selbst wenn man die Eigensicht der 

Selbstanzeigerin zur Bedeutung ihres Beitrages teilte, wäre ein möglicher 

Rückschluss auf sie hinzunehmen, soweit es um sanktionierte Sachver-

halte ginge. Dies gerade auch vor dem Hintergrund, dass potenzielle Scha-

denersatzkläger überwiegend mit der Branche vertraut seien und über Wis-

sen zur Rekonstruktion von Informationen verfügten. Die Beschwerde 

zeige nicht substantiiert auf, dass die Anweisungen des Rückweisungsur-

teils ungenügend oder falsch umgesetzt worden wären (Abschn. C.2 Rz. 7 

B-126/2019 

Seite 17 

f.). Die Fragen der Gleichbehandlung sowie des Interesses am Schutz der 

Bonusregelung seien im Rahmen der Anfechtung der Publikationsverfü-

gung 1 abgehandelt worden (Abschn. C.3 f. Rz. 9 f.).  

Zur Frage des globalen Kontextes der Publikationsversion sei vorab darauf 

hinzuweisen, dass ein internationaler Kontext dem grenzüberschreitenden 

Luftverkehr immanent sei respektive dieser jenen impliziere. Von einem in-

ternationalen könne nicht automatisch auf einen globalen Kontext ge-

schlossen werden. Es sei nicht möglich, den Sachverhalt so zu kürzen oder 

zu paraphrasieren, dass kein internationaler Bezug mehr vorhanden sei; 

ein solcher Auftrag ergäbe sich auch nicht aus dem Rückweisungsurteil. 

Sicherzustellen sei, dass die Beschwerdeführerin nicht mit globalen, jeden-

falls die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden, Absprachen, 

direkt in Bezug gesetzt werden könne. Ein indirekter Bezug sei nicht aus-

geschlossen. Zudem verbiete das Transparenzgebot, die Publikationsver-

sion dermassen abzuändern, dass die Öffentlichkeit falsche Informationen 

erhalte – im Grundsatz sei deshalb im Originalwortlaut zu veröffentlichen. 

Schilderungen bezüglich der sanktionierten Strecken könnten nicht isoliert 

vorkommen und seien auch nicht als isoliert zu fingieren. Dies alles gelte 

auch für die Abschnitte 8.2 bis 8.4 und 8.6 der Beschwerde. Diese zeige 

nicht auf, inwiefern die Beschwerdeführerin mit die fünf sanktionierten Stre-

cken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug gesetzt werde; die 

Vorgaben des Rückweisungsurteils seien eingehalten (Abschn. C.5, 

Rz. 11 ff.). 

Das Konzept der Gesamtabrede sei Teil der sanktionsrelevanten Sachver-

haltsfeststellung und rechtlichen Würdigung und damit direkt mit dem Er-

gebnis im Dispositiv verbunden. Die materielle Würdigung der Sanktions-

verfügung finde nicht im Publikationsverfahren statt, ungeachtet der Frage, 

ob die Beschwerdeführerin der Gefahr von Zivilklagen ausgesetzt sei. Für 

die sanktionierten Strecken habe sie hinzunehmen, dass das Konzept der 

Gesamtabrede auf einem globalen Sachverhalt basiere. Das Konzept der 

Gesamtabrede und der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung 

führe überdies nicht direkt zu einem globalen Sachverhalt. Es basiere auf 

mehr als nur dem Element des geographischen Raums; aus dem Konzept 

der Gesamtabrede folge nicht, dass die Beschwerdeführerin unzulässiger-

weise in einen globalen Kontext gestellt werde (Abschn. C.6 Rz. 14 f.) 

Weder die Ausführungen zur Einzelprüfung noch zur Sanktionierung bräch-

ten die Beschwerdeführerin mit globalen, die fünf sanktionierenden Stre-

cken überschiessenden Absprachen direkt in Bezug. Die beanstandeten 

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Seite 18 

Tabellen seien öffentlich zugängliche Informationen respektive bezögen 

sich auf die gegenständlichen fünf Strecken – sollten sie ein «Kochbuch» 

für Klagen darstellen (was bestritten werde), so sei dies hinzunehmen (Ab-

schn. C.7 f., Rz. 16 ff.).  

Das Rückweisungsurteil gebe keine Abdeckung des Dispositivs vor; im Ge-

genteil sei grundsätzlich offenzulegen, was sich im Dispositiv nieder-

schlage, folglich auch dieses selbst (mit Ausnahme von Geschäftsgeheim-

nissen; Abschn. C.9 Rz. 19).  

Bezüglich der in den Randziffern 122 bis 124 der Beschwerde zur Schwär-

zung eingeforderten Passagen bestehe keine Vorgabe des Rückweisungs-

urteils; die diesbezügliche Offenlassung im Urteil lasse nicht auf die Ent-

behrlichkeit schliessen. Im Gegenteil sei vom Grundsatz der integralen 

Publikation im Originalwortlaut auszugehen (Abschn. C.10, Rz. 20).  

Bezüglich der Kriegsrisikozuschläge, Zollabfertigungszuschläge und 

Frachtraten gelte neben dem Gesagten, dass das Verfahren vor der EU-

Kommission für das vorliegende nicht relevant sei (Abschn. C.11, Rz. 21 

f.). Gleiches sei zu den Informationen über die Kommissionierung von Zu-

schlägen und die Treibstoffzuschläge zu sagen; diese Passagen stünden 

im Einklang mit dem Rückweisungsurteil (Abschn. C.12, Rz. 23 f.).  

C.c In ihrer Replik vom 3. Mai 2019 hielt die Beschwerdeführerin an den 

Beschwerdeanträgen fest.  

Die Beschwerdeführerin bestreitet, den Streitgegenstand, den das Rück-

weisungsurteil gestatte, zu verlassen; sie wirft demgegenüber der Vor-

instanz vor, das Urteil selektiv zu interpretieren und die Vorgaben «isoliert 

von der gesamten Publikationsproblematik» zu betrachten. Die Vorinstanz 

gehe so vor, dass sie (1.) sich dort, wo das Gericht nach ihrer Auffassung 

keine Anweisungen erteilt habe, in ihrem Vorgehen frei fühle, (2.) konkrete 

Anweisungen einschränke und relativiere, (3.) im Bereich von im Rückwei-

sungsurteil wegen der grundsätzlichen Fehlerhaftigkeit der Publikations-

version 1 nicht behandelten Rügen ihr Vorgehen ohne weiteres als rechts-

konform betrachte und (4.) bezüglich gewisser Rügen im Rückweisungsur-

teil gar rechtskräftige Abweisungen konstruiere, die aber nicht erfolgt seien. 

Verbindlich entschieden sei einzig, dass die Vorinstanz die Sanktionsver-

fügung grundsätzlich veröffentlichen dürfe, indessen in einer gemäss den 

Vorgaben des Rückweisungsurteils bearbeiteten Fassung. Die übrigen Er-

B-126/2019 

Seite 19 

wägungen gingen auf die Faktoren ein, welche die Vorinstanz bei der Be-

arbeitung im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 48 KG und Art. 19 

Abs. 4 DSG zu berücksichtigen habe. Die Vorinstanz habe in der Abwä-

gung der privaten und der öffentlichen Interessen einen Ermessensspiel-

raum, den sie pflichtgemäss auszufüllen habe. Wesentlich sei dabei zum 

Ersten, dass das Konzept der Sanktionsverfügung a priori von einem glo-

balen Kontext ausgehe, die Beschwerdeführerin folglich mit globalen Ver-

haltensweisen und Sachverhaltskomplexen in Bezug gebracht werde, die 

über die fünf Strecken hinausgingen, welche die Vorinstanz überhaupt un-

tersuchen durfte – das aber sei gemäss Rückweisungsurteil unzulässig. 

Gleichzeitig seien zum Zweiten einerseits die Persönlichkeitsrechte der 

Beschwerdeführerin zu wahren, die Publikationsversion verständlich zu 

halten und Zurückhaltung zu üben. Insbesondere bei der Publikation von 

Informationen über die Selbstanzeigerinnen sei schonungsvoll vorzuge-

hen; deren Interesse habe Gewicht, eine übermässige Exposition in Zivil-

prozessen sei gerade im Interesse des Funktionierens der Bonusregelung 

zu vermeiden. Zumal die Vorgaben des Rückweisungsurteils ungenügend 

umgesetzt seien, seien zusätzliche Kürzungen, Anonymisierungen und Pa-

raphrasierungen – allenfalls in Kombination – notwendig (Abschn. 1, 

Rz. 6 ff.).  

Die Bedeutung der Beschwerdeführerin als Selbstanzeigerin lasse sich 

nicht ernsthaft bestreiten; es sei hinlänglich substantiiert aufgezeigt, dass 

sie ohne vollständige Anonymisierung einem unverhältnismässigen Risiko 

von Schadenersatzklagen ausgesetzt sei. Es sei nun wohl so (und hinzu-

nehmen), dass die Parteien und die Selbstanzeigerinnen wegen der Pres-

sekommunikation der Vorinstanz bekannt seien. Indessen seien die Inte-

ressen der Parteien im Rahmen der Interessenabwägung zu beachten. Da-

bei sei insbesondere problematisch, dass Sachverhaltsschilderung und 

rechtliche Würdigung die Zuordnung der Parteien zu einem Sachverhalts-

komplex mit sich bringe, der – obwohl für einen Teil der Rechtsgrundlagen 

als widerrechtlich erklärt – nicht Sanktionsgrundlage war. Das sei für die 

Redaktion der Sanktionsverfügung wohl nicht zu beanstanden, aber zent-

raler Faktor bei der Bearbeitung für die Publikationsversion: Hier gelte, 

dass die Beschwerdeführerin nicht mit Sachverhalten, die über die fünf 

Strecken hinausgingen, in Verbindung gebracht werden dürften. Bekunde 

die Vorinstanz Mühe, die Publikationsversion so zu bearbeiten, dass Sach-

verhalt und Würdigung ausschliesslich zu den fünf Strecken sinnvoll dar-

gestellt wurden, so müsse sie mindestens alle Parteien anonymisieren (Ab-

schn. 2, Rz. 15 ff.). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz habe das Bun-

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Seite 20 

desverwaltungsgericht die Rüge, das Gleichbehandlungsgebot sei hin-

sichtlich der Frage der Anonymisierung verletzt worden, nicht entschieden, 

es habe diesbezüglich weder einen Verstoss gegen noch die Einhaltung 

der Rechtsgleichheit festgestellt (Abschn. 3, Rz. 19 ff.).  

Entgegen der Vorinstanz habe das Rückweisungsurteil auch nicht festge-

stellt, dass die Vorinstanz die Interessen am Schutz der Bonusregelung 

bundesrechtskonform gewürdigt habe, sondern lediglich diesbezügliche 

Äusserungen der Vorinstanz in anderen Entscheiden und Verlautbarungen 

zitiert. Vielmehr habe es darauf hingewiesen, das Risiko von Zivilprozes-

sen sei auch unter dem Aspekt des Schutzes der Selbstanzeige als Institut 

ein relevanter Faktor und es könne nicht angehen, Selbstanzeigerinnen 

prozessualen Risiken auszusetzen, die ihren Ursprung in nicht sanktionier-

ten und sanktionierbaren Verhaltensweisen hätten. Die Auswirkungen der 

Publikationspraxis auf die Wirksamkeit der Bonusregelung seien also zwin-

gend zu würdigen (Abschn. 4, Rz. 22 ff.).  

Die entscheidende Vorgabe des Rückweisungsurteils sei, dass sich die Be-

schwerdeführerin nicht mit einer Darstellung konfrontiert sehen dürfe, wel-

che sie bezüglich anderer Strecken als den fünf sanktionierten Strecken-

paaren in zuordenbarer Weise mit kartellrechtlich verpönten Verhaltens-

weisen in Bezug bringe. Ob der «Bezug» direkt oder indirekt erfolge, sei 

irrelevant. Die Vorinstanz verdrehe diese Vorgaben, indem sie die zentrale 

Erwägung 6.2 des Rückweisungsurteils verschweige und den Wortlaut von 

Erwägung 6.4 isoliert zitiere und gar ableite, indirekte Bezüge seien zuläs-

sig. Die Beschwerdeführerin sehe sich in der Publikationsversion nach wie 

vor mit Sachverhalten konfrontiert, welche die Vorinstanz gar nicht zu un-

tersuchen gehabt hätte. Es sei Aufgabe der Vorinstanz, eine Publikations-

version so zu erstellen, dass dies nicht geschehe. Das möge anspruchsvoll 

sein, liege aber am Vorgehen der Vorinstanz, die erst einen globalen Aller-

welts-Sachverhalt abkläre und wiedergebe und erst bei der Prüfung der 

Wettbewerbsbeseitigung auf das einschränke, was sie überhaupt beurtei-

len dürfe. Für eine Publikationsversion sei das nicht hinnehmbar; Niemand 

verlange dabei von der Vorinstanz, das Publikum mit falschen Informatio-

nen zu versorgen – verletze der Wortlaut der zu publizierenden Verfügung 

aber die Interessen der Beschwerdeführerin oder die bundesrechtskonfor-

men Resultate der vorzunehmenden Interessenabwägung, so sei er zu 

kürzen und anzupassen. Vermöge die Vorinstanz nicht, den globalen Kon-

text so anzupassen, dass sich eine Publikationsversion auf die fraglichen 

fünf Strecken beschränke, habe die Publikation zu unterbleiben (Ab-

schn. 5, Rz. 25 ff.).  

B-126/2019 

Seite 21 

Das Konzept der Gesamtabrede und der einzigen und fortdauernden Zu-

widerhandlung möge Teil der für das Dispositiv relevanten rechtlichen Wür-

digung sein, führe aber zwingend zu einem globalen Sachverhalt und sug-

geriere so, die Beschwerdeführerin sei an die fünf Strecken überschies-

senden, globalen Verstössen beteiligt gewesen. Die Gesamtabrede brau-

che ohnehin nicht derart ausführlich wiedergegeben zu werden, da sich die 

Einzelprüfung mit den fünf Strecken gesondert auseinandersetze. Die Dar-

stellung (wie in der Beschwerde auch mit Beispielen aufgezeigt sei) ver-

lasse den Untersuchungsgegenstand und exponiere die Beschwerdefüh-

rerin in Verletzung der Vorgaben des Rückweisungsurteils. Auch hier gelte, 

dass im Falle, dass eine konforme Bearbeitung nicht möglich sei, auf die 

Publikation zu verzichten wäre (Abschn. 6, Rz. 30 ff.)  

Bezüglich der Einzelprüfung und des Abschnittes über die Sanktionierung 

verweist die Beschwerdeführerin auf die Beschwerde. Zu Ersterem be-

merkt sie, dass bezüglich der Publikationsversion die beschriebene Inte-

ressenabwägung vorzunehmen sei, ungeachtet dessen was für die Redak-

tion der Sanktionsverfügung hinzunehmen sei (Abschn. 7 f., Rz. 34 ff.).  

Eine Schwärzung des Dispositivs möge nicht im Rückweisungsurteil vor-

geschrieben sein, es verstehe sich indes von selbst, dass auch im Dispo-

sitiv keine Informationen vorkommen dürften, die es in den Erwägungen 

nicht dürften. Hier fehle eine Einschränkung auf die fraglichen fünf Stre-

cken vollständig (Abschn. 9, Rz. 38 f.).  

Bezüglich der Passagen, deren Streichung das Rückweisungsurteil als 

eventuell geboten bezeichnet habe, weigere sich die Vorinstanz, eine Inte-

ressenabwägung vorzunehmen. Es genüge den Vorgaben des Urteils 

nicht, einfach darauf zu verweisen, das Gericht habe diese Abschnitte nicht 

für entbehrlich erklärt; es bedürfe hier jedenfalls weiterer Bearbeitung (Ab-

schn. 10 Rz. 40 ff.). 

Zu den Kriegsrisikozuschlägen, Zollabfertigungszuschlagen und Frachtra-

ten einerseits, der Kommissionierung von Zuschlägen und den Treibstoff-

zuschlägen anderseits habe die Vorinstanz die pflichtgemässe Interessen-

abwägung vorzunehmen, ungeachtet dessen, dass sich das Rückwei-

sungsurteil nicht zu einer Würdigung der Publikationspraxis der EU-Or-

gane respektive konkret zur Publikation der fraglichen Informationen äus-

serte (Abschn. 11 f. Rz. 43 ff.).  

C.d Am 15. Mai 2019 teilte die Vorinstanz mit, sie verzichte auf eine Duplik. 

B-126/2019 

Seite 22 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG 

(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG 

(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und 

eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das 

VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).   

1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an 

Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind 

eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 

VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Re-

alakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung 

über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfech-

tungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach 

Art. 32 VGG liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der 

Publikationsverfügung i.S.v. Art. 48 VwVG gemäss ständiger Praxis zur Be-

schwerde legitimiert (Urteil des BVGer B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 

4 m.w.H.).  

Auf die Beschwerde ist nach alledem einzutreten.  

1.3 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von 

Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-

sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-

halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.  

1.4 Bezüglich den Verfahrensantrag 4 kann – analog der Erwägung 2 des 

Rückweisungsurteils – festgehalten werden, dass dieser im Rahmen der 

Verfahrensführung zu berücksichtigen ist. Das Bundesverwaltungsgericht 

veröffentlicht Entscheide grundsätzlich anonymisiert (Art. 29 Abs. 2 VGG 

i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das Bundes-

verwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006, SR 173.320.4) und hat die für 

die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende 

Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss zu befolgen  

B-126/2019 

Seite 23 

2.   

2.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 

2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage 

in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO. 

2.1.1 Auf die Rüge der damaligen Beschwerdeführerin hin, die WEKO ver-

letze mit der beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip, 

hielt das Bundesgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem 

Verwaltungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt 

sei, namentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG» 

E. 4.2). Dessen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbe-

hörden ihre Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm 

(BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des 

Kartellgesetzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 3.3 al. 2). Die Handhabung 

des Ermessens sei eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit sei 

die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten 

Handlungsspielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage 

der Angemessenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das 

Recht - selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - als Regulativ nicht 

mehr hinkomme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und 

übe ihr Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber 

nicht rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass 

die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung wider-

spreche, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhält-

nismässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG» 

E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 3.5 und Urteil des BGer 

2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1).   

2.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle 

einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus ei-

nem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit 

der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus: 

(1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der Verwaltungsak-

tivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden 

(eingehend BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn und Zweck der 

Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich somit im We-

sentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Ent-

scheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publi-

kation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um 

volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und 

B-126/2019 

Seite 24 

anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksa-

men Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei 

in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Ver-

fahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE 

142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtet dabei die 

Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sankti-

onsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen, 

dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren ist 

(Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II 

268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2). 

2.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe 

grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die 

Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika-

tion einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzel-

nen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Ver-

fügung rechtskonform publiziert werde. Dabei sei insbesondere der Schutz 

von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142 

II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsge-

heimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 3.7). Soweit 

Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht 

erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1) 

aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen 

oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person 

(Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Daten-

schutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückwei-

sungsurteil E. 3.8). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlich-

keitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV) 

der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen 

seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche 

Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstitu-

ierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in 

BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1). 

2.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen 

ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf 

dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017 

vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni 

2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts 

B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom 

25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014 

B-126/2019 

Seite 25 

vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Ja-

nuar 2018). 

2.2  

2.2.1 Das die Beschwerdeführerin betreffende Rückweisungsurteil ergänzt 

diese Rechtsprechung insbesondere um Aspekte der Rechtsprechung zum 

Grundsatz der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als 

deren Teilgehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtspre-

chungslinien zu entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröf-

fentlichung und den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären 

(Rückweisungsurteil E. 3.4). Diese Erwägungen bilden mit der Rechtspre-

chung «Nikon AG» eine Einheit (vgl. etwa Rückweisungsurteil, E. 3.4.6).  

2.2.2 Gegenüber dem Urteil des Bundesgerichts «Nikon AG» strich das 

Bundesverwaltungsgericht im Rückweisungsurteil das zusätzlich zu be-

rücksichtigende Interesse am Funktionieren des Instituts der Bonusrege-

lung hervor und verwies im gleichen Zug auf das Bestreben der Vorinstanz 

zum «schonungsvollen Umgang mit den […] freiwillig offengelegten Infor-

mationen und Unterlagen» der Selbstanzeigerinnen (vgl. Rückweisungsur-

teil E. 3.9, E. 5.5 Abs. 2).  

2.2.3 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichti-

gende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegen-

stünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend. 

Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter aus-

drücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand 

jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen 

verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 5.2).  

2.2.3.1 Als zentral erweist sich die Würdigung der massgeblichen Rechts-

quellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des 

EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Län-

dern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrs-

abkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum 

Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftver-

kehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei, 

mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von 

Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen 

Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe, 

B-126/2019 

Seite 26 

für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrs-

abkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung 

des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten 

und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarif-

koordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem er-

achtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen 

Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den 

Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik 

(bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltens-

weisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für 

das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 5.2.1 m.w.H.). 

2.2.3.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folg-

lich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vor-

instanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtli-

chen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne 

dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert 

dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung be-

anstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der 

These, die letztlich sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Mark-

tes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzu-

stellen (Rückweisungsurteil E. 5.2.4). Indessen resultierte mit der relativ 

ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als international 

gesehen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die Beschwerde-

führerin nur für eine Teilmenge des geschilderten Verhaltens sanktioniert 

wurden. Die Persönlichkeitsrechte waren damit durch eine Darstellung be-

troffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollständig korrespondierte. Dabei 

erschienen die Feststellungen zu den sanktionierten Abreden mit den dar-

über hinausgehenden untrennbar verknüpft (Rückweisungsurteil, E. 5.3.4, 

im Detail E. 5.3.3). Für den Bereich der Luftverkehrsbeziehungen mit Staa-

ten der Europäischen Union befand das Gericht, eine Information der Öf-

fentlichkeit über die Erwägungen der WEKO, weshalb sie sich für diese als 

nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den wesentlichen Fragen des Ent-

scheides, über die zu informieren geboten sei – indes fehle es an der ge-

botenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO trotz fehlender Zuständigkeit 

über die Kartellrechtswidrigkeit der geschilderten Verhaltensweisen aus-

spreche (Rückweisungsurteil E. 5.4). Bei der Gewichtung zivilprozessualer 

Risiken sei die internationale Tragweite des Sachverhaltes zu beachten. 

So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass ein ausländisches Gericht 

einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder die Frage nach der Rang-

folge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich beantworte wie die Vor-

B-126/2019 

Seite 27 

instanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde In-

strumente zu beachten; die zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes 

(insbesondere unter Bezugnahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem 

potentiellen Kläger insinuieren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den 

Selbstanzeigerinnen aufzufinden wären. Diese Risiken wären für den 

sanktionierten Bereich zu gewärtigen, für die überschiessenden Feststel-

lungen sei diese Belastung indessen erheblich und im Interesse der Be-

schwerdeführerinnen zu gewichten. Als öffentliches Interesse formulierte 

das Gericht schliesslich den Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zu-

mal die Berechenbarkeit von Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt 

bei der Entschlussfassung über eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungs-

urteil E. 5.5).  

2.2.3.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beein-

trächtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar 

stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die 

Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum ei-

nen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum Andern stünden 

aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle 

es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei – 

nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 6.1). 

2.2.3.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vor-

liegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifika-

tion dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer 

Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Stre-

cken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise 

mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben 

Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer 

Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtli-

cher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, ei-

gentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 6.2).  

Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdi-

gung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist mit 

jenen, für die das eben doch gilt, aber auch die Überlegung, dass bezüglich 

allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfügung der 

Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfügung zu stel-

len ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsversion in einer 

Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passagen im Origi-

B-126/2019 

Seite 28 

nalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, deren Veröffent-

lichung die Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für die Belange 

der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für die Ver-

ständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundesverwal-

tungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen Augen 

unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor (Rückwei-

sungsurteil E. 6.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sache an die 

Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 8, Dispositiv-Ziffer 1). 

2.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das 

eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Disposi-

tiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen. 

Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abwei-

chen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis er-

geben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger 

[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), ei-

gentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 

3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, auf das Rückweisungsurteil 

zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer 

6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenom-

men dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischen-

entscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der Vor-

instanz vorbehalten – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prinzip 

der Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich – entgegen 

der Auffassung der Vorinstanz – nicht im Rechtsinstitut der Rechtskraft, 

sondern folgt aus der Hierarchie der Instanzen und der Einheit des Verfah-

rens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl. zum Ganzen auch CAMPRUBI, in: 

Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 

2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG).   

2.4 Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publi-

kationsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt hat (vgl. dazu Rückwei-

sungsurteil E. 3.5) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismäs-

sigkeit gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 3.6). 

3.  

Mit dieser Ausgangslage ist zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin 

und der Vorinstanz was folgt zu erwägen.  

B-126/2019 

Seite 29 

3.1 Die Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfügung zu publizieren sei, 

brauchte die Vorinstanz in der Publikationsverfügung 2 nicht mehr aufzu-

werfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung 1 (Abschn. C.2.1 Rz. 20 

ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwaltungsgericht erachtete eine 

Publikation an sich als zulässig (Rückweisungsurteil E. 4). Es hielt zwar 

fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung veröffentlichen (a.a.O. E. 4.4 

Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägun-

gen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare Anweisungen im Hinblick 

auf die Erstellung einer modifizierten Publikationsversion (a.a.O. E. 6.2 ff.). 

Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz die Grundsatz-

frage der Publikation nicht erneut stellte, sondern als beantwortet voraus-

setzte, mag das Rückweisungsurteil auch so gelesen werden können, dass 

das Ermessen hinsichtlich der Publikation an sich neu eröffnet sein könnte.  

3.2 Zum Begehren auf vollständige Anonymisierung fällt Folgendes in Be-

tracht:  

3.2.1 Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf die Identität 

von Untersuchungs- und Verfügungsadressaten bei der Publikation einer 

Sanktionsverfügung offengelegt werden; es handelt sich nicht um ein Ge-

schäftsgeheimnis (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 5.1, 6.4.3; Urteil des 

BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8.4.1, in BGE 142 II 268 nicht publi-

ziert). Mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs für 

die Öffentlichkeit hat das Bundesgericht dabei auch die Identität von Un-

ternehmen als nicht geheimhaltungswürdig bezeichnet, bezüglich derer die 

Untersuchung ohne weitere Folgen eingestellt wurde (Urteil des BGer 

2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 5.3.5.1, in BGE 142 II 268 nicht publiziert). 

Es besteht folglich im Grundsatz weder ein Anspruch einer Verfahrenspar-

tei auf eine Anonymisierung ihrer selbst noch auf eine Vollanonymisierung 

aller Verfahrensparteien. Die Vorinstanz hat in Ausübung des ihr zustehen-

den Ermessens entschieden, die Namen der Selbstanzeigerinnen in der 

Publikationsversion zu schwärzen – dies zu deren Schutz und dem des 

Instituts der Selbstanzeige. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar da-

rauf hingewiesen, dass einzelne Anonymisierungen in der Publikationsver-

sion 1 allzu einfach durchschaubar seien (Rückweisungsurteil, E. 5.3.2 

Abs. 1 und 2), war sich aber ebenso bewusst, dass eine Anonymisierung 

im Erfahrungsfall nicht so vollständig sein kann, dass Lesern mit Hinter-

grundwissen einzelne Rückschlüsse nicht möglich sein könnten (a.a.O. 

Abs. 3). Eine vollständige Anonymisierung lehnte es mit Blick auf das An-

liegen der – ohnehin bereits prekären – Verständlichkeit ab (Rückwei-

sungsurteil, E. 6.3).  

B-126/2019 

Seite 30 

3.2.2 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, sie sei aufgrund ihrer Be-

deutung im Feld der Selbstanzeigerinnen übermässig exponiert. Zumal 

gleichzeitig aus den Schwärzungen der Selbstanzeigerinnen hervorgehe, 

welche Angaben von solchen stammen müssten, erhelle für einen mögli-

chen Zivilkläger, dass solche Angaben bei der Beschwerdeführerin auffind-

bar sein müssten.  

Nach Auffassung des Gerichts lässt sich aufgrund des Presserohstoffes 

selbst in paralleler Lektüre mit der Publikationsversion 2 nicht erkennen, 

welche Informationen von welchen der immerhin sechs Selbstanzeigerin-

nen (von insgesamt zwölf Parteien) stammen. Der Stellenwert der Be-

schwerdeführerin als Selbstanzeigerin ergibt sich aus dem Presserohstoff 

nicht in der von ihr selbst dargetanen Weise. Die von der Beschwerdefüh-

rerin aufgeführten Passagen (Beschwerde Rz. 46) lassen nur zum Teil auf 

das von der Beschwerdeführerin dargelegte Gewicht der Selbstanzeigen 

überhaupt schliessen (vgl. etwa die Aufzählung in Publikationsversion 2 

Rz. 578), geschweige denn auf eine Zuordenbarkeit der Herkunft der Infor-

mation an die Beschwerdeführerin selbst.  

3.2.3 Die Beschwerdeführerin rügt allgemeiner auch eine Ungleichbehand-

lung unter den Verfahrensparteien, also der Selbstanzeigerinnen gegen-

über den anderen Parteien.  

3.2.3.1 Der Rechtsgleichheitsgrundsatz des Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass 

Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach 

Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf 

rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich ei-

ner entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getrof-

fen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnis-

sen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, 

die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (statt Vieler 

BGE 140 I 201 E. 6.5.1; 135 V 361 E. 5.4.1).  

3.2.3.2 Die unterschiedliche Behandlung der Parteien in der Anonymisie-

rungsfrage, abhängig davon, ob sie selber eine Selbstanzeige erstattet ha-

ben oder nicht, beruht auf dem Anliegen, die Selbstanzeige als Institut 

durch gewisse Anreize zu schützen und zu fördern (vgl. vorne, E. 2.2.2 

resp. Rückweisungsurteil, E. 2.8). Das Bundesverwaltungsgericht hat in ei-

nem nicht die Beschwerdeführerin betreffenden Urteil über die Publikati-

onsverfügung 1 erwogen, potentielle Selbstanzeiger seien Akteure des 

B-126/2019 

Seite 31 

Wirtschaftslebens. Bei ihnen stehe das Motiv der Berechenbarkeit der Fol-

gen einer Selbstanzeige und folglich einer Untersuchung im Vordergrund, 

sowohl was die Sanktionierung, angehe, aber auch in Bezug auf das Risiko 

möglicher Schadenersatzprozesse. Unternehmungen hätten nur dann ein 

Interesse, freiwillig und vorab Informationen preiszugeben, wenn das dar-

aus erwachsende Risiko zumindest nicht höher ist, als es aufgrund von 

Informationen wäre, welche in einem Untersuchungsverfahren ohne 

Selbstanzeige zutage träten. Das Gericht befand folglich, es beruhe auf 

einer vernünftig begründbaren Unterscheidung, den Selbstanzeigerinnen 

ein höheres Mass an Diskretion zu gewähren (Urteil des BVGer 

B-5920/2014 vom 30. Oktober 2017, E. 4.3.2.1 i.V.m. E. 2.8). 

Auf diese Beurteilung zurückzukommen, besteht kein Anlass. Das folgt for-

mal daraus, dass das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich an die ei-

gene Beurteilung gebunden ist, ist doch die Publikationsversion 2 ebenso 

sehr die Umsetzung des die Beschwerdeführerin betreffenden Rückwei-

sungsurteils wie auch des Urteils im Parallelverfahren B-5920/2014. Mate-

riell ist mit Bezug auf die Argumentation der Beschwerdeführerin zu bemer-

ken, dass die unterschiedliche Behandlung zum einen der Förderung der 

Selbstanzeige als Institut dient und zum anderen den Effekt kompensiert, 

dass mögliche Kläger allfällige Informationen vornehmlich bei Selbstanzei-

gerinnen vermuten, eine direkte Zuordenbarkeit in ihrem Fall mithin viru-

lenter ist. Entgegen dem Schluss der Beschwerdeführerin versteht sich 

dies als Vorzugsbehandlung und geht es gerade darum, eine Prangerwir-

kung zu Lasten der exponierten Selbstanzeigerinnen zu vermeiden.  

3.2.4 Darüber hinaus macht die Beschwerde geltend, die Beschwerdefüh-

rerin sei mit den Parteien in den Verfahren «Elektro-Installationsbetriebe 

Bern» (RPW 2009 196 ff.), «Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau» 

(RPW 2013 524 ff.) und «Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich» (RPW 

2013 524 ff.) gleich zu behandeln, in denen die Publikation in weitestge-

hend die Selbstanzeigerinnen schonender Weise erfolgt sei.  

3.2.4.1 Der allgemeine Rechtsgleichheitsgrundsatz (Art. 8 Abs. 1 BV) ver-

pflichtet die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten 

Tatsachen gleich zu beurteilen, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfer-

tige eine unterschiedliche Behandlung (vorne, E. 3.2.3.1; BGE 136 I 345 

E. 5 m.w.H.). 

3.2.4.2 Die Beschwerdeführerin fordert mit Verweis auf die zitierten Ent-

scheide eine Vollanonymisierung der vorliegenden Publikationsversion. In 

B-126/2019 

Seite 32 

den genannten Entscheiden nahm die Vorinstanz eine solche indessen ge-

rade nicht vor. Die jeweils gewählte Form der Falldarstellung mag zwar 

eine weitgehende Berücksichtigung der Interessen der Selbstanzeigerin-

nen bewirken; ob dies aber der vorrangige Zweck war, ist jedenfalls für die 

Publikationen in den Angelegenheiten «Elektro-Installationsbetriebe Bern» 

und «Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich» fraglich, zumal die Vor-

instanz selbst auf prozessökonomische Zielsetzungen und die stereotypi-

schen Vorgehensmuster verweist (vgl. RPW 2009/3 S. 205 f. Rz. 62 und 

FN 65, S. 208 Rz. 79; RPW 2013/4 S. 569 f., Rz 220 mit FN 475 und Be-

merkung vor Rz. 223-242). Eine gewisse Stereotypie ist auch der Fallschil-

derung im Fall «Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau» eigen, in der 

sich die Vorinstanz zu einer weitgehenden Anonymisierung (inkl. der Auf-

traggeber) entschlossen hat (vgl. RPW 2012/2 S. 289 ff. Rz. 110 ff.). Alle 

drei von der Beschwerdeführerin genannten Fälle sind Submissionsabre-

den und die fraglichen Fallschilderungen betreffen Einzelprojekte mit (wä-

ren sie nicht anonymisiert) klar zuordenbaren Auftraggebern, mit entspre-

chend erhöhtem Prozessrisiko für jeden einzelnen Fall – wären den Auf-

traggebern die im Submissionsverfahren beteiligten Parteien doch bekannt 

und eine Anonymisierung nur der Selbstanzeigerinnen ohne Weiteres 

durchschaubar. Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein, die 

Kundenseite kommt in der Sanktionsverfügung und der Publikationsver-

sion 2 nicht namentlich vor. Die drei von der Beschwerdeführerin genann-

ten Fälle sind in anderen Worten mit dem vorliegenden nur bedingt ver-

gleichbar. Dass alle vier sich namhaft auf Selbstanzeigen stützen – was 

das einzige augenfällig verbindende Merkmal ist – ist keine hinlängliche 

Gemeinsamkeit, die eine exakt gleiche Vorgehensweise zum Schutz der 

Selbstanzeigerinnen respektive der Selbstanzeige geböte.  

3.2.5 Das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen, weiterhin nur die Selbst-

anzeigerinnen (die immerhin die Hälfte des Felds der Parteien ausmachen) 

zu anonymisieren liegt – gesehen im Zusammenhang mit der Umsetzung 

der weiteren Vorgaben des Rückweisungsurteils – im Rahmen des ihr zu-

stehenden Ermessens. 

3.3 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwortlaut. 

Abweichungen davon – bei aller Selbstverständlichkeit, dass sie zwingend 

zu prüfen sind – verstehen sich als Abstriche hiervon (Rückweisungsurteil, 

E. 3.4.4, 6.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit der Publikation an sich 

(soeben, E. 3.1) hat die Vorinstanz damit nicht für jede Passage einzeln zu 

fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie hat vielmehr von der Publi-

kation auszugehen und sich zu fragen, ob sich allenfalls die Abdeckung 

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Seite 33 

aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäftsgeheimnis handle, weil es 

dem überwiegenden Interesse am Schutz der Bonusregelung diene oder 

weil es sich aus den Anordnungen des Rückweisungsurteils ergibt.  

3.4 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Darlegungen zur 

Gesamtabrede und der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung 

seien zur Einzelanalyse redundant, letztere begründe (wenn auch in der 

Sache bestritten) das Dispositiv hinlänglich und erstere seien damit ent-

behrlich, übergeht sie diesen Ausgangspunkt. Das Konzept der Gesamt-

abrede und der einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung ist (wenn 

auch alternativer) Teil der Begründung und folglich auch Gegenstand des 

Rechtsmittelverfahrens in der Hauptsache. Auch dieser Teil ist damit im 

Licht der Publikationsinteressen grundsätzlich zu veröffentlichen, gibt er 

doch die Rechtsauffassung der Vorinstanz wieder und legt Zeugnis davon 

ab, wie die Vorinstanz Recht anwendet. Ob sie dies bundesrechtswidrig tut 

– so die Auffassung der Beschwerdeführerin –, ist an dieser Stelle nicht zu 

entscheiden (Rückweisungsurteil E. 5.1); die Tatsache alleine, dass die Be-

schwerdeführerin die Bundesrechtswidrigkeit im Rechtsmittelverfahren 

rügt und offen ist, ob dieser Begründungsstrang Bestand haben wird, steht 

einer Publikation nicht entgegen (vgl. Rückweisungsurteil, E. 3.4.6).  

Dies gilt neben dem Konzept der Gesamtabrede und der einzigen und fort-

dauernden Zuwiderhandlung auch, wo die Beschwerdeführerin die Beteili-

gung an einzelnen Abreden auf den fraglichen fünf Strecken bestreitet.  

3.5 Die Frage, wie die Vorinstanz Recht anwendet, beschlägt nicht nur das 

materielle, sondern auch das formelle Recht. Es ist nicht nur von öffentli-

chem Interesse, was die Vorinstanz entscheidet, sondern auch, wie sie das 

tut. Teilaspekt davon ist der Umgang mit dem rechtlichen Gehör.  

Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer nicht abschliessenden Aufzäh-

lung von überwiegend unproblematischen Passagen (bei gegebener Be-

achtung der Vorgaben gemäss E. 2.2.3.4 hiervor) auch solche aufgeführt, 

die sich mit den Stellungnahmen der Parteien und der Erwiderung der Vor-

instanz dazu befasste, aber hinzugefügt «evtl. ganz ohne» (Rückweisungs-

urteil E. 6.4). Diese Passagen erachtete das Gericht mithin als generell 

nicht problematisch, stellte aber dem pflichtgemässen Ermessen der Vor-

instanz anheim, auf diese allenfalls zu verzichten, namentlich mit Blick auf 

die Länge und Lesbarkeit der Publikationsversion. Es ist nicht zu beanstan-

den, wenn sie diese Passagen in der Publikationsversion belässt und so 

der Öffentlichkeit gegenüber offenlegt, wie sie die Wahrnehmung des 

B-126/2019 

Seite 34 

rechtlichen Gehörs durch die Parteien sicherstellt und die vorgebrachten 

Argumenten erwidert.   

3.6 Der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte Sachverhalt ist seiner 

Natur nach ein internationaler. Dies ergibt sich aus der Eigenart des unter-

suchten Marktes und der Grösse des stark in terrestrische Transportver-

bindungen eingebundenen Binnenstaates Schweiz in diesem einerseits, 

aus den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren anderseits – 

dasjenige der Europäischen Kommission stützte sich nach Einschätzung 

der Beschwerdeführerin selbst auf mutmasslich mit jenen im schweizeri-

schen Verfahren «deckungsgleichen» Selbstanzeigen (Beschwerde, 

Rz. 133). Hinsichtlich der durch die Vorinstanz letztlich sanktionierten fünf 

Streckenpaare haben die Parteien – und damit auch die Beschwerdefüh-

rerin – von vornherein hinzunehmen, dass sie mit den fraglichen Abspra-

chen in Bezug gesetzt werden können. Bezüglich der Strecken, für die sich 

die Vorinstanz infolge der Zuständigkeit der Europäischen Kommission 

nicht zuständig erklärte, und jenen, für welche die Vorinstanz gestützt auf 

die jeweils einschlägigen Luftverkehrsabkommen Absprachen als zulässig 

ansah, hat das Bundesverwaltungsgericht – entgegen der offenbaren Auf-

fassung der Beschwerdeführerin – nicht als unzulässig erachtet, diese 

überhaupt als gegeben darzustellen. Die Beschwerdeführerin fordert im 

Resultat, die Publikationsversion so zu gestalten, dass Absprachen nur be-

treffend Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den Vereinigten Staa-

ten, Vietnam, Pakistan, Singapur und der Tschechischen Republik (mit 

Ende aber am 30. April 2004) und Frankreich (mit Ende aber genau vor 

Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens respektive des sanktionsre-

levanten Zeitraums) überhaupt abgeschlossen worden wären. Damit 

würde ein Sachverhalt fingiert, der nicht dem dem Entscheid vorausgesetz-

ten Geschehen entspricht und auch nicht überzeugend glaubwürdig ver-

mittelt werden kann. Dies folgt aus der Ausgangslage, die sich mit der Ei-

genart des in Frage stehenden Marktes, den in anderen Jurisdiktionen ge-

führten Parallelverfahren und der scheinbaren Beliebigkeit dieser Strecken 

ergibt. Dem entsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht eine Modifi-

kation dahingehend angeordnet, dass die Beschwerdeführerinnen auf-

grund des publizierten Textes nicht mit globalen respektive jedenfalls die 

fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden Absprachen direkt res-

pektive in zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt werden könnten (Rück-

weisungsurteil E. 6.2 und 6.4 Abs. 2). Die Publikationsversion soll in ande-

ren Worten nicht vorschützen, es habe nur diese fünf Strecken betreffende 

Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen gegeben, sondern sie hat 

sicherzustellen, dass eine konkrete Partei nicht mit einer ausserhalb des 

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Seite 35 

Zuständigkeitsbereichs der Vorinstanz einer als illegal deklarierten Abspra-

che direkt in Bezug gebracht werden kann. Bei allem Gewicht, das dem 

Interesse am Schutz des Instituts der Selbstanzeige zukommt (vgl. Rück-

weisungsurteil E. 3.9, 5.5) hat dieses Bestreben je nach anwendbarer Zi-

vilprozessordnung respektive je nach dem für das jeweils fragliche zivilpro-

zessuale Instrument zur Anwendung gelangenden Beweismass Grenzen. 

Das ist in letzter Konsequenz nicht zu vermeiden. Es ist nicht möglich, je-

des potentielle und in der Sache womöglich nicht gerechtfertigte Prozessri-

siko in jeder denkbaren Jurisdiktion zu antizipieren; es obliegt letztlich den 

Prozessparteien im jeweiligen Prozess, ihre Argumente (wie die fehlende 

Rechtskraft, die mangelnde Zuständigkeit oder die abweichende Beurtei-

lung durch die Europäische Kommission) vorzubringen.  

3.7 Die Wettbewerbsbehörden der Schweiz und der Europäischen Kom-

mission arbeiten voneinander unabhängig, aufgrund ähnlicher, aber doch 

nicht gleicher, Grundlagen. Ihr Handeln verpflichtet sie gegenseitig nicht, 

es ist untereinander von (durchaus wichtigem) rechtsvergleichendem Inte-

resse, aber nicht verbindlich (vgl. Rückweisungsurteil E. 3.10). Für die 

Frage der Ausgestaltung der Publikationsversion ist damit weder von be-

stimmender Bedeutung, wie die Europäische Kommission in der parallelen 

Untersuchung in der Sache entschieden hat (respektive, dass sie anders 

als die Vorinstanz entschieden hätte), noch, aufgrund welcher Erwägungen 

sie diese in welcher Art veröffentlicht. Nicht einsichtig ist in diesem Zusam-

menhang, welchen Schluss die Beschwerdeführerin daraus ziehen will, 

dass die Europäische Kommission zu den durch die Vorinstanz beurteilten 

Strecken keine Angaben veröffentlicht (Beschwerde, Abschn. 11.2, Rz. 142 

ff.), verhält sie sich so doch komplementär zum Publikationsverhalten der 

Vorinstanz, wie es das Rückweisungsurteil anordnete. Ob und inwieweit 

die Art ihrer Publikation mit der gebotenen Rücksichtnahme gegenüber den 

Interessen anderer Wettbewerbsbehörden in Einklang zu bringen ist, hat 

sodann die Vorinstanz im Rahmen ihres Ermessens zu entscheiden. Die 

Beschwerdeführerin wird in diesem Verfahren mit dieser Frage nicht in ih-

ren Interessen berührt, weshalb sich hier die Frage einer Rechtsverletzung, 

gerade im Sinne einer Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, 

nicht stellt.  

3.8 Mit der Beschwerdeführerin ist festzustellen, dass die überarbeitete 

Publikationsversion 2 gegenüber der Vorgängerversion deutlich umgear-

beitet wurde. Es wurden nicht nur umfangmässig, sondern auch inhaltlich 

spürbare Kürzungen (bspw. Publikationsversion 2 Rz. 8 ff., 204 ff., 218 ff., 

506 ff., etc.), damit zum Teil verquickte Paraphrasierungen (bspw. Rz. 216 

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Seite 36 

f., 502, 1209, etc.) und Einengungen auf die fünf gegenständlichen Stre-

ckenpaare (bspw. Rz. 208, 213 etc.) vorgenommen. Die Vorinstanz hat mit 

diesen Eingriffen in den Text die Vorgaben des Rückweisungsurteils umge-

setzt. 

Es liegt – wie gesagt – in der Natur der Sache, dass die (mutmasslichen) 

Kontakte und Gespräche unter den Parteien über den begrenzten Rahmen 

der fünf fraglichen Streckenpaare hinausgehen, dieser Eindruck lässt sich 

weder durch eine weitere Einengung der geschilderten Kontakte, noch 

durch einen (ohnehin nicht opportunen; vorstehend, E.3.4) Verzicht auf 

eine Darstellung des Konzepts der Gesamtabrede vermeiden (soeben, 

E. 3.6).  

3.9 Das Rückweisungsurteil beanstandete insbesondere Passagen, die 

nicht sanktions- oder massnahmerelevant sind respektive keinen direkten 

Bezug zum Dispositiv haben. Ist ein solcher aber gegeben, ist die Publika-

tion im Grundsatz geboten. Das trifft – wie die Beschwerdeführerin selber 

einräumt – insbesondere die von der Beschwerdeführerin als «Behelf» 

oder «Kochbuch» zuhanden der möglichen Zivilkläger beanstandeten 

Passagen über die Wettbewerbswirkungen in der Einzelprüfung (Publikati-

onsversion 2, Abschn. B.3.4.4. f., aber auch Rz. 1391-1396 und 1399 f.; 

vgl. Beschwerde Abschn. 8.7, Rz. 108 ff.). Diese sind auf die untersu-

chungsgegenständlichen Strecken zugeschnitten; Eingriffe in den Original-

text, insbesondere im (ohnehin weitgehend auf öffentlichen Quellen abge-

stützten) Datenmaterial der Randziffern 1418 ff. schützen die Interessen 

der Selbstanzeigerinnen. Dass die in diesem Teil der Sanktionsverfügung 

(und damit der Publikationsversion) vorgenommenen Analysen sich auf die 

vorherigen Feststellungen abstützen (und diese damit «perpetuieren»), 

ergibt sich aus dem Aufbau der Begründung. Dasselbe gilt es zum Ab-

schnitt über die Bemessung der Sanktion zu sagen, der sich selbstver-

ständlich auf die vorangegangenen Erwägungen abstützt.   

3.10 Die Vorinstanz nahm in Abschn. B.3.9.2.8 der Publikationsverfü-

gung 2 eine (teils gruppierte) Einzelprüfung von einzelnen Passagen der 

Publikationsverfügung vor, die sich keiner der grösseren Themenkreise ge-

mäss der Stellungnahme der Beschwerdeführerin zuordnen liessen. Die 

Beschwerdeführerin verweist in der Beschwerde im Wesentlichen auf die 

bisherigen Ausführungen, diese Textstellen würden die übermässige Inbe-

zugsetzung zu die sanktionsrelevanten fünf Strecken überschiessenden 

Darstellungen ergänzen und ein übermässiges Prozessrisiko für die Be-

schwerdeführerin darstellen (Abschn. 8.10, Rz. 117 ff.).  

B-126/2019 

Seite 37 

In einer Einzelprüfung der in dieser Passage behandelten Textstellen (so-

weit die Vorinstanz die Streichungsbegehren nicht guthiess und die Be-

schwerdeführerin an den jeweiligen Begehren überhaupt festhält; vgl. Be-

schwerde Rz. 121) ist unter Verweis auf die vorstehenden Erwägungen 

festzustellen, dass die Beurteilungen der Vorinstanz jeweils zutreffend 

sind. Die Abweisungen dieser Begehren erscheinen als korrekt.  

3.11 Das Dispositiv schliesslich nimmt in der von der Beschwerdeführerin 

beanstandeten Ziffer 1 keinen Bezug auf einen geographischen Raum. Es 

enthält hier zwar keine Einschränkung auf die fraglichen fünf Strecken, ist 

aber nicht deskriptiv auf die Vergangenheit, sondern normativ auf die Zu-

kunft gerichtet (anders Ziffer 2, die auf die Erwägungen verweist).  

3.12 Insgesamt hat die Vorinstanz mit der Publikationsversion 2 die Vorga-

ben des Rückweisungsurteils korrekt, insbesondere unter Wahrung des 

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, umgesetzt.  

4.  

Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung 

Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49 

VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen. 

5.  

5.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – be-

stehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der 

Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruch-

gebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der 

Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG 

und Art. 2 Abs. 1 VGKE).  

Die Verfahrenskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzu-

erlegen. Die Spruchgebühr ist auf Fr. 1'500.– festzusetzen. Der einbe-

zahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwen-

det.  

5.2 Der unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung 

zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).  

  

B-126/2019 

Seite 38 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.– werden der Beschwerdeführerin auf-

erlegt. 

Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– wird nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten 

verwendet.  

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.  

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 711.112-00003; Gerichtsurkunde) 

– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft,  

Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde) 

 

  

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Vera Marantelli Thomas Bischof 

 

B-126/2019 

Seite 39 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 15. September 2020