# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 30d868c5-7c8d-5df2-8ec6-ad8fb94ad2f3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-07-11
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 11.07.2023 601 2023 60
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-60_2023-07-11.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 60

Arrêt du 11 juillet 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Dina Beti 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________, recourant, 

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,

et

BUREAU DU CONSEIL GENERAL DE B.________, intimé

Objet Droits politiques – Changement de groupe au sein du Conseil général 

Recours du 1er mai 2023 contre la décision sur recours de la Préfète 
de la Sarine du 15 mars 2023

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considérant en fait

A. A.________ est membre du Conseil général de B.________. Aux élections communales du 
7 mars 2021, il s'est présenté sur la liste de C.________. Il a été élu et siégeait initialement au sein 
du groupe C.________ lors des séances du Conseil général.

Fin 2021, A.________ a changé de parti. Il a quitté C.________ et s'est inscrit au parti D.________ 
de B.________ qui l'a accepté. Il a annoncé le transfert au Conseil général en janvier 2022 et a 
demandé à siéger au sein du groupe E.________.

Dans un premier temps, le Président du Conseil général a pris acte du changement de groupe lors 
de la séance du 21 février 2022. Par la suite, le Bureau du Conseil général s'est saisi de la question. 
Par décision du Bureau du 4 mai 2022, le transfert de A.________ du groupe C.________ au groupe 
E.________ a été refusé et obligation lui a été faite de siéger en tant qu'indépendant.

B. Statuant sur recours de A.________, la Préfète de la Sarine l'a rejeté par décision du 
15 mars 2023.

Elle a retenu que le Bureau du Conseil général possède la compétence générale de trancher les 
contestations sur la procédure et que la question du changement de groupe parlementaire en 
constitue une. Elle a estimé que toute autre solution serait insatisfaisante, tant sous l'angle de la 
répartition des compétences entre le plenum et le Bureau, que sous l'angle de la séparation des 
pouvoirs. Sur le fond, elle a nié toute atteinte aux droits fondamentaux de A.________, ce dernier 
n'étant entravé ni dans sa possibilité de participer aux séances de préparation du groupe 
E.________ et de percevoir les jetons de présence y relatifs, ni dans sa liberté de s'exprimer devant 
le Conseil général, ni encore d'être présenté par le groupe E.________ à des fonctions au sein d'une 
commission communale ou du Bureau. À titre subsidiaire, la Préfète a estimé que la restriction se 
fonde sur une base légale communale et qu'il existe un intérêt public suffisant, à savoir le respect 
de la volonté populaire.

C. Par mémoire du 1er mai 2023, A.________ recourt au Tribunal cantonal. Il conclut à 
l'annulation de la décision préfectorale, à la nullité de la décision du Bureau, subsidiairement à son 
annulation et demande que son transfert du groupe C.________ au groupe E.________ au sein du 
Conseil général soit autorisé, le tout sans frais.

À titre principal, le recourant se plaint de l'absence de compétence du Bureau du Conseil général 
pour statuer sur son changement de groupe, ainsi que d'une violation de l'égalité de traitement. Il 
relève que le changement de groupe est admissible, même en cas de scrutin selon le système 
proportionnel. Aucune interdiction à cet égard n'est prévue par la règlementation de B.________. 
De ce fait, en prononçant une décision sans base légale, le Bureau a à son avis agi hors de ses 
compétences. Par ailleurs, lors du changement de groupe de F.________ en 2014, le Conseil 
général, par l'entremise de son président, avait pris acte du transfert. En revenant sur cette pratique, 
le Bureau commet une violation de l'égalité de traitement. Subsidiairement, le recourant fait valoir 
que le refus de changement de groupe parlementaire constitue une restriction inadmissible de sa 
liberté d'opinion, de réunion et de libre exercice de son mandat politique tel que le lui garantit la 
Constitution fédérale. 

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La Préfecture a produit son dossier administratif le 6 juin 2023 et s'est référée à sa décision. Invité 
à se déterminer, le Bureau du Conseil général a renoncé à présenter des observations et a conclu 
au rejet du recours. 

Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 155 
de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) et 79 ss du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations 
prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, la Cour de céans ne peut pas, dans le 
cas particulier, revoir l'opportunité de la décision querellée.

2.

Le recourant fait valoir que la décision attaquée est dépourvue de base légale. 

2.1. Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
(Cst.; RS 101) exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et 
repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques 
doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et 
déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (ATF 147 I 393 
consid. 5.1.1).

Le point de départ de l'interprétation d'une disposition est son texte. Le Tribunal fédéral ne se fonde 
cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste. En revanche, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations 
sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, 
singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec 
d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 148 II 444 consid. 5.2).

2.2. La règlementation fribourgeoise en matière communale, et plus particulièrement, la 
règlementation de la Ville de Fribourg, ne contient pas de règle relative au changement de groupe 
parlementaire en cours de législature. En effet, dans la législation fribourgeoise sur les communes, 
la notion de groupe au sein du conseil général apparaît aux art. 33 et 46 LCo, de même qu'à l'art. 
16 du règlement du 28 décembre 1981 d'exécution de la loi sur les communes (RELCo ; RSF 
140.11). Jamais définie, elle est comprise dans une locution plus large, celle des "partis ou groupes 

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représentés au conseil général". Pour le surplus, les dispositions précitées ne se prononcent ni sur 
la manière de former lesdits groupes, ni sur la possibilité d'en changer en cours de législature.

Les membres des conseils généraux des communes fribourgeoises sont élus au scrutin 
proportionnel, tel que prévu aux art. 61 ss de la loi fribourgeoise du 6 avril 2001 sur l'exercice des 
droits politiques (LEDP; RSF 115.1). La répartition des sièges est effectuée entre les différentes 
listes électorales (art. 73 al. 1 LEDP) en fonction du nombre de suffrages recueillis (art. 74 et 
75 LEDP). La même règle s'applique pour l'élection des membres du Grand Conseil (art. 61 LEDP).

Dans une affaire concernant le Grand Conseil du canton de Saint-Gall, le Tribunal fédéral avait 
admis la possibilité de changer de parti entre le jour de l'élection selon le scrutin proportionnel des 
membres du Grand Conseil et le jour de la constitution du Grand conseil renouvelé (ATF 135 I 19, 
JdT 2009 I 443). Les juges fédéraux ont considéré que l'exercice libre d'un mandat législatif, garanti 
par la Constitution fédérale aux parlementaires fédéraux (art. 161 al. 1 Cst.), valait également pour 
les parlementaires cantonaux, à tout le moins lorsque le droit cantonal ne contient pas de règle sur 
ce point. Ils ont retenu que le changement de parti après l'élection ne violait aucun devoir juridique, 
et ce, même en cas d'élection au scrutin proportionnel.

Pour le Grand Conseil, on aboutit à la même conclusion dans le canton de Fribourg où la Constitution 
cantonale du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit que les membres du Grand Conseil votent 
sans instructions (art. 96 al. 3 Cst./FR). Dans le même sens, la loi (cantonale) du 6 septembre 2006 
sur le Grand Conseil (LGC; RSF 121.1) consacre deux articles aux groupes parlementaires, dont 
elle règle la constitution (art. 25 LGC) et les prérogatives (art. 26 LGC). Elle précise en particulier 
qu'un membre du Grand Conseil qui quitte un groupe parlementaire ou en est exclu est réputé 
démissionnaire des fonctions auxquelles il a été élu par le Grand Conseil ou nommé par le Bureau 
(art. 25 al. 5 LGC), ce qui permet de conclure que rien n'interdit en soi un changement de groupe 
dans cette assemblée. 

2.3. Dans sa décision, l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 2 du règlement du 18 septembre 
2018 du Conseil général de B.________ (RCG; no 100.1 du recueil systématique des règlements de 
B.________) pour en déduire que cette disposition constituait une base légale autorisant le Bureau 
à refuser le transfert du recourant du groupe C.________ au groupe E.________. 

L'art. 2 RCG prévoit ce qui suit:

1 Les membres élus sur une même liste constituent un groupe, à la condition qu'ils soient au moins 
cinq.
2 S'ils sont moins de cinq, ils peuvent :

a) s'ils sont agréés, se joindre à un groupe de leur choix ;

b) former un groupe en se joignant à des membres d'autre(s) liste(s) n'ayant pas cinq élu.e.s.
3 Les groupes doivent être constitués pour la séance constitutive.
4 Chaque groupe choisit son nom, désigne son ou sa Président.e et en informe le Bureau.

Le texte de cette disposition règle ainsi la constitution des groupes du Conseil général et 
l'incorporation des conseillers généraux en leur sein au moment de son renouvellement. Elle ne 
contient en revanche aucune règle expresse interdisant à un membre du conseil général de changer 

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de groupe ou soumettant le changement à l'approbation du Conseil général ou du Bureau après la 
constitution initiale des groupes.

Lors de la séance du Conseil général du 30 novembre 1982, les débats tenus sur l'art. 2 RCG, 
disposition maintenue dans le règlement actuel, ont porté sur la nécessité d'introduire un nombre 
minimum de conseillers au sein d'un groupe. La question du changement de groupe n'a en revanche 
pas été thématisée lors de cette séance. Par conséquent, l'interprétation historique ne permet pas 
de déduire de l'art. 2 RCG des indications relatives au changement de groupe.

D'un point de vue systématique, l'art. 2 RCG se situe dans le chapitre "Dispositions générales" du 
règlement, chapitre qui contient des dispositions de nature très diverses. L'art. 2 RCG constitue la 
seule disposition du règlement traitant de la composition d'un groupe parlementaire. On ne peut 
donc pas en déduire des prescriptions relatives au changement de groupe.

Sous l'angle téléologique, l'art. 2 RCG a pour but de fixer la composition des groupes du Conseil 
général avant même la séance constitutive. Cette première séance est en effet organisée au moyen 
d'une réunion préparatoire à laquelle participe un membre délégué par chaque groupe (art. 9 RCG), 
ce qui présuppose que les groupes soient d'ores et déjà formés. L'interprétation téléologique est 
ainsi en harmonie avec le texte de l'art. 2 RCG.  

2.4. En conclusion, les méthodes d'interprétation conduisent à constater que l'art. 2 RCG n'a pas 
vocation à s'appliquer au-delà de la constitution initiale des groupes lors du renouvellement du 
Conseil général. Par conséquent, cette disposition ne régit d'aucune manière la question du 
changement de groupe d'un de ses membres durant la législature et ne peut donc constituer une 
base légale pour interdire un changement de groupe parlementaire.

Par ailleurs, en vertu du principe du libre exercice d'un mandat législatif, la possibilité de changer de 
groupe parlementaire existe au niveau fédéral, et ce même en cas d'élection selon le mode 
proportionnel. Ce principe s'applique par analogie pour les parlementaires cantonaux, à tout le moins 
lorsqu'il n'existe pas de base légale l'interdisant. Il doit en aller de même pour les parlementaires 
communaux puisque la Constitution cantonale prévoit, à l'instar de la Constitution fédérale, le libre 
exercice des mandats politiques des parlementaires cantonaux. La Préfète ne pouvait donc pas 
déduire de l'art. 2 RCG une base légale interdisant tout changement de groupe après la séance 
constitutive. Le recourant était par conséquent en droit de changer de parti politique et de groupe 
parlementaire en cours de législature et le Bureau ne pouvait pas le lui interdire. 

On notera par ailleurs qu'en 2014, lorsque le conseiller général F.________ avait annoncé quitter 
D.________ pour G.________, le Président du Conseil général en avait simplement informé les 
conseillers généraux, ce qu'il s'imposait de faire également en l'espèce.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis et la décision préfectorale du 15 mars 2023 annulée. Il n'y 
a pas lieu d'accepter formellement le changement de groupe parlementaire dès lors qu'il dépend de 
la volonté propre du recourant de rallier le groupe E.________ et à ce dernier de l'accepter. 

4.

Les griefs du recourant portant sur la nullité de la décision du Bureau du Conseil général deviennent 
sans objet, vu le sort donné au recours.

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5.

Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA). 

Le recourant n'ayant pas demandé d'indemnité de partie, il ne lui en sera pas alloué (art. 137 
al. 1 CPJA). 

la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision de la Préfète de la Sarine du 15 mars 2023 est annulée.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 11 juillet 2023/pta

La Présidente Le Greffier