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**Case Identifier:** 687cbee7-aee3-5b49-b8fe-3c823f554695
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-09-01
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.09.2020 B-108/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-108-2019_2020-09-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 27.10.2021 (2C_862/2020) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-108/2019 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 .  S e p t e m b e r  2 0 2 0    

Besetzung 
 Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard,    

Gerichtsschreiber Thomas Bischof. 
 

 
 

Parteien 
 1. A._______,   

2. B._______,  

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gerald Brei, 

Beschwerdeführerinnen,  

 
 

 
gegen 

 
 
Wettbewerbskommission WEKO,  

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Verfügung vom 12. November 2018 betreffend die  

Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013. 

 

 

 

 

 

B-108/2019 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Mit Verfügung vom 2. Dezember 2013 («Sanktionsverfügung») schloss 

die Wettbewerbskommission (WEKO, Vorinstanz) die am 13. Februar 2006 

eröffnete Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge im Bereich 

Luftfracht (Verfahrens-Nr. 81.21-0014) ab. Sie untersagte den schliesslich 

14 Parteien – Luftfahrtunternehmungen, teilweise zuzüglich ihrer Tochter-

gesellschaften – sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes bezüg-

lich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preiselemente und 

Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungsweise entspre-

chende Informationen auszutauschen, soweit dies durch entsprechende 

Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im Rahmen ei-

ner Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftverkehrsab-

kommen der zuständigen Behörde vorliege (Sanktionsverfügung, Disposi-

tiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer gemäss Art. 

8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eid-

genossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr 

(SR 0.748.127.192.68, nachstehend «EU-Luftverkehrsabkommen») in 

Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 und 3 Bst. a Kartellgesetz (KG, SR 251) unzu-

lässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt 

(Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit 

Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. Die Beschwerdeführerin 1 und 

[…], die Beschwerdeführerin 2, gehörten zum Kreis der so Sanktionierten.  

Mehrere Parteien haben die Sanktionsverfügung beim Bundesverwal-

tungsgericht gefochten. Diese Verfahren sind hängig. 

A.b Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-

lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein «Presseroh-

stoff» aufgeschaltet. 

A.c Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-

entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-

gung in der Reihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» (RPW/DPC) zu 

publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse 

geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-

instanz als solche bezeichnet worden seien. In der Folge fand ein Aus-

tausch zwischen der Vorinstanz und mehreren Parteien zur Frage der Pub-

likation der Sanktionsverfügung statt. Mit Verfügung vom 8. September 

2014 («Publikationsverfügung 1»), die an die neun Parteien adressiert war, 

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Seite 3 

welche eine Verfügung verlangt hatten, entschied die Vorinstanz, die Ver-

fügung vom 2. Dezember 2013 in einer im Anhang befindlichen Version 

(«Publikationsversion 1») zu veröffentlichen.  

A.d Mehrere Parteien – nicht aber die nunmehrigen Beschwerdeführerin-

nen – fochten die Verfügung vom 8. September 2014 beim Bundesverwal-

tungsgericht an.  Mit Urteilen vom 30. Oktober 2017 (B-5858/2014, 

B-5869/2014, B-5896/2014, B-5903/2014, B-5911/2014 [auch publiziert in 

RPW, 2017/4, S. 644 ff.], B-5920/2014 [auch RPW 2017/4, S. 663 ff.], 

B-5927/2014, B- 5936/2014, B-5943/2014; die Beschwerdeführerinnen zi-

tieren in der Beschwerdeschrift die beiden in der RPW 2017/4 publizierten 

Urteile; dies aufnehmend wird in der Folge B-5920/2011 als «Rückwei-

sungsurteil» zitiert) hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerden 

teilweise gut, hob die Verfügung vom 8. September 2014 auf und wies die 

Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zu-

rück.  

A.e Für eine eingehende Schilderung des Sachverhaltes bis zu diesen Ur-

teilen wird auf die Ausführungen in diesen verwiesen.   

B.  

B.a Mit Schreiben vom 6. März 2018 übermittelte das Sekretariat der Wett-

bewerbskommission den Parteien eine anhand der Vorgaben im genann-

ten Urteil überarbeitete Fassung einer Publikationsversion (vi-act. A.1; ein-

schliesslich eines Vergleichs Publikationsversion 1, vi-act. A.2) zur Stel-

lungnahme (vi-act. 12). 

B.b Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 4. April 2018 vernehmen 

(vi-act. 38). 

Sie stellten fest, dass die Publikationsversion 2 zwar besser sei als die ur-

sprünglich vorgesehene, aber weiterer Abdeckungen bedürfe, um den Vor-

gaben des Rückweisungsurteils zu genügen. Namentlich seien die Anony-

misierung und zusätzliche Abdeckungen von Passagen notwendig, die be-

stimmte Sachverhaltsschilderungen in Verbindung zu den Beschwerdefüh-

rerinnen brächten und Grundlage für dem schweizerischen Zivilprozess 

fremde Instrumente wie einer Pre-Trial Discovery bieten könnten. Die Be-

schwerdeführerinnen seien nur auf einem (von fünf) mit Sanktionen beleg-

ten Streckenpaar tätig gewesen, und doch werde ihnen der ganze Sach-

verhalt zugeordnet. Eine namentlich genannte Einzelklägerin könnte in ei-

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nem hängigen US-Verfahren ohne die vorgeschlagenen Abdeckungen An-

sprüche geltend machen, die zwar unbegründet seien, deren Abwehr aber 

erhebliche Zeit und Kosten in Anspruch nähmen – mit entsprechendem 

Potential, die Kosten für einen denkbaren Vergleich in die Höhe zu treiben 

(aus den Sammelklagen im Zusammenhang mit dem Luftfrachtkartell seien 

die Beschwerdeführerinnen entlassen worden). Die Beschwerdeführerin-

nen wiesen darauf hin, dass weltweit einzig die WEKO sie als Mitglied des 

behaupteten Kartells identifizieren zu können meine und legte eine eigene 

Publikationsversion vor, aus der die beantragten Schwärzungen ersichtlich 

seien. 

B.c Mit einheitlicher, an zehn Parteien (zuzüglich deren Tochtergesell-

schaften) gerichteter Verfügung vom 12. November 2018 («Publikations-

verfügung 2») beschloss die Vorinstanz die Publikation der Sanktionsver-

fügung in einer der Verfügung angehängten Version («Publikationsversion 

2»). Die Verfahrenskosten von Fr. 41'030.– auferlegte die Vorinstanz den 

Parteien anteilsmässig zu gleichen Teilen. 

In ihren «formellen Vorbemerkungen» warf die Vorinstanz zwar die Frage 

auf, ob die Beschwerdeführerinnen – zumal sie die Publikationsversion 1 

nicht angefochten hatten – überhaupt ein rechtlich geschütztes Interesse 

an einer neuen Verfügung hätten, befand indes, die Frage könne offenge-

lassen bleiben, da die Vorbringen ohnehin (recte: weitestgehend) abzuwei-

sen seien (Abschn. B.1, Rz. 11).  

In ihren allgemeinen Ausführungen nahm die Vorinstanz Bezug auf die 

Rückweisungsurteile. So sei eine neue Publikationsversion zu erstellen, in 

der integral zu publizierende Passagen im Originalwortlaut zu publizieren 

seien. Passagen, deren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht 

dulden müssten, seien zu kürzen, zu paraphrasieren oder wegzulassen 

(soweit für das Verständnis des Entscheides nicht von Belang). Die Ver-

ständlichkeit einer Publikationsversion sei sicherzustellen. Neben den Ge-

schäftsgeheimnissen im engeren Sinn bestehe ein Schwärzungstatbe-

stand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtlicher Festlegungen, 

welche zum Entscheiddispositiv nichts beitrügen; die Publikationsversion 

sei folglich so zu modifizieren, dass sich die Parteien nicht mit einer Dar-

stellung konfrontiert sähen, welche sie bezüglich anderer Frachtstrecken 

als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise bezie-

hungsweise direkt mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Be-

zug bringe. Im Bereich der Sachverhaltsfeststellung habe das Bundesver-

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waltungsgericht im Allgemeinen die rechtlichen Grundlagen der Sachver-

haltsfeststellung und (unter Anonymisierungsvorbehalt) neutrale Hinter-

grundinformationen als unproblematisch erklärt, bei den rechtlichen Erwä-

gungen jene Abschnitte, die sich zu den anwendbaren Bestimmungen äus-

serten. In den folgenden Abschnitten über die Subsumption der Sachver-

halte unter die anwendbaren Normen, Sanktionsbemessung und Kosten 

seien Passagen mit allgemeiner Sichtweise unproblematisch, soweit si-

chergestellt sei, dass die Parteien nicht mit globalen, jedenfalls die fünf 

sanktionierten Strecken überschiessenden, Absprachen in Bezug gesetzt 

werden könnten (Abschnitt B.2, Rz. 14 ff.).  

In der Folge setzte sich die Vorinstanz mit den konkreten Vorbringen der 

Parteien auseinander; wobei sie festhielt, die Ausführungen im Einzelnen 

gälten für alle Parteien und ähnliche Vorbringen würden nicht wiederholt in 

derselben Ausführlichkeit behandelt (Abschnitt B.3, Rz. 18 ff.). In der ein-

gehenden Beurteilung der geltend gemachten Änderungsbegehren (Ab-

schnitt B.3.1 ff., Rz. 19 ff.) wurden sodann diverse zusätzliche Abänderun-

gen und Abdeckungen in die schliesslich beschlossene Publikationsver-

sion 2 aufgenommen (vgl. zusammenfassend Abschn. B.4, Rz. 253 f.). 

Den Beschwerdeführerinnen im Besonderen hielt die Vorinstanz entgegen, 

es sei gemäss dem Rückweisungsurteil nicht zu beanstanden, dass die 

sanktionierten Unternehmen (mit Ausnahme der Selbstanzeigerinnen) 

nicht anonymisiert seien. Die Parteien seien für die Beteiligung an einer 

Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert 

worden, unabhängig davon, auf welchen sie tatsächlich aktiv gewesen 

seien. Das Vorbingen, die Beschwerdeführerinnen hätten nur eine Strecke 

bedient, gehe folglich fehl. Es sei generell nicht ersichtlich, inwiefern sich 

die Beschwerdeführerinnen mit einer Darstellung konfrontiert sähen, die 

sich bezüglich anderer als den fünf sanktionierten Streckenpaare im Rah-

men der Gesamtabrede in zuordenbarer Weise respektive direkt mit kar-

tellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe (Abschn. B.3.1, 

Rz. 75 ff.). 

In der Folge prüfte die Vorinstanz die einzelnen, aus der eingereichten Par-

teiversion ersichtlichen, Abdeckungsbegehren. Es identifizierte darunter 

eine Stelle, welche einen Hinweis auf Feststellungen enthalte, welche über 

die fünf sanktionierten Strecken hinausgehe. Im Übrigen stellte sich die 

Vorinstanz auf die Standpunkte, die beantragten Abdeckungen liefen auf 

ein (bereits abschlägig beantwortetes) Anonymisierungsbegehren hinaus 

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oder aber es handle sich um sanktions- und massnahmerelevanten Sach-

verhalt und zugehörige Ausführungen und respektive oder es seien keine 

Ausführungen enthalten, die die Beschwerdeführerinnen mit globalen, die 

fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden, Absprachen direkt in 

Bezug setzten (Abschn. 3.4.2, Rz. 80-90). 

C.  

C.a Mit Eingabe vom 7. Januar 2019 erhoben die Beschwerdeführerinnen 

gegen diese Verfügung Beschwerde. Sie stellten die Rechtsbegehren,  

1. Die WEKO sei anzuweisen, [die Beschwerdeführerinnen] in der Publika-

tion der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Dezember 2013 

i.S. «Abreden im Bereich Luftfracht» (711.12-003) durchgängig zu anony-

misieren.  

2. Die WEKO sei anzuweisen, bis zum Vorliegen einer gerichtlichen Ent-

scheidung die Verfügung nur in der von [den Beschwerdeführerinnen] ein-

gereichten Fassung (mit Abdeckung aller darin als vertraulich gekenn-

zeichneten Passagen) zu publizieren oder einer dritten Partei, die ein be-

rechtigtes Interesse an der Entscheidung darlegen kann, auf Antrag zu-

gänglich zu machen.  

3. Dispositiv-Ziffer 2 zur Auferlegung der Parteikosten sei aufzuheben. 

4. alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz.  

Sowie die Verfahrensanträge,  

1. Die Akten der Vorinstanz seien für das Beschwerdeverfahren beizuziehen.  

2. Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vor der Publi-

kation [den Beschwerdeführerinnen] vorzulegen, damit [sie] diesen auf 

Geschäftsgeheimnisse prüfen können.  

Das Bundesverwaltungsgericht habe im Rückweisungsurteil die Frage der 

Anonymisierung nur unter dem Aspekt der Gleichbehandlung zwischen 

Selbstanzeigerinnen und anderen Parteien geprüft und eine Ungleichbe-

handlung gutgeheissen. Indes habe das Gericht festgestellt, dass der Ver-

zicht auf die vollständige Anonymisierung dazu führe, dass Parteien in aller 

Regel dem beurteilten Sachverhalt zugeordnet werden könnten. Das sei 

vorliegend problematisch, da die Sachverhaltsschilderung und weite Stre-

cken der rechtlichen Würdigung die Zuordnung der Parteien zu einem 

Sachverhaltskomplex mit sich bringe, der nicht Grundlage der Sanktion sei. 

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Die Parteien seien mit der Darstellung eines global gesehen als widerrecht-

lich bezeichneten Verhaltens konfrontiert, würden aber nur für eine Teil-

menge davon sanktioniert; die Feststellungen zu den sanktionierten Stre-

cken seien mit dem überschiessenden Anteil untrennbar verknüpft. Das 

Rückweisungsurteil lasse ein Spannungsverhältnis zwischen der Publika-

tion einer Sanktionsverfügung und dem Schutz der Persönlichkeit der be-

troffenen Unternehmen erkennen. Die Beschwerdeführerinnen kritisieren 

die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Parallelität zwischen 

der Publikation der Entscheide der WEKO und derjenigen gerichtlicher Ent-

scheide als nicht gerechtfertigt und widersprüchlich. Selbst unter Offenlas-

sen dieser Frage jedoch hätten die Beschwerdeführerinnen einen durch 

die Unschuldsvermutung verstärkten Anspruch auf Anonymisierung. Das 

Bundesgericht veröffentliche sämtliche Entscheide in anonymisierter Form 

und lege einzig Rubrum und Dispositiv zeitlich begrenzt öffentlich auf. Auch 

Bundesverwaltungs- und Bundesstrafgericht würden gemäss ihren Infor-

mationsreglementen ihre Urteile generell anonymisiert veröffentlichen. Be-

reits mit der Veröffentlichung des Presserohstoffes und der Pressemittei-

lung vom 10. Januar 2014 habe die Vorinstanz deutlich mehr Informationen 

geliefert. Das Bundesgericht habe zum Grundsatz der Justizöffentlichkeit 

festgehalten, dass der verfassungsrechtliche Anspruch auf Kenntnis-

nahme von Urteilen durch den verfassungsrechtlich verankerten Schutz 

von persönlichen und öffentlichen Interessen begrenzt sei, namentlich 

durch den Persönlichkeitsschutz der Prozessparteien. Die Kenntnisgabe 

von Urteilen stehe deshalb unter dem Vorbehalt der Anonymisierung. Nun 

wäre, so die Beschwerdeführerinnen, unhaltbar, wenn für die Frage der 

Anonymisierung bei Publikationen der Vorinstanz – wenn schon das Prin-

zip der Justizöffentlichkeit gelten solle – dem Persönlichkeitsschutz gerin-

geres Gewicht beikäme. Zu beachten sei, dass bei einer wie vorliegend 

angefochtenen Sanktionsverfügung nicht feststehe, ob der behauptete 

Wettbewerbsverstoss als Sanktionsgrundlage feststehe. Die Feststellung 

des Bundesverwaltungsgerichts, dass die im Kartellsanktionsverfahren 

grundsätzlich geltende Unschuldsvermutung der Publikation eines noch 

nicht rechtskräftigen Entscheides nicht entgegen stehe, aber Zurückhal-

tung gebiete, überzeuge nicht. Ein Entscheid einer parteiischen Verwal-

tungsbehörde wie der WEKO sei nicht mit einem in einem justizförmigen 

Verfahren ergangenen Urteils eines unabhängigen (auch unterinstanzli-

chen) Gerichts zu vergleichen. Ein Vergleich drängte sich eher zum Straf-

befehl oder zur Anklageschrift auf, die nicht publiziert würden. Die Recht-

sprechung, welche die Publikation nicht rechtskräftiger Urteile zulasse, 

könne nach alledem nicht unbesehen übernommen werden. Die Be-

schwerdeführerinnen hätten Anspruch auf durchgehende Anonymisierung.  

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Seite 8 

Die Beschwerdeführerinnen bemängeln, die Vorinstanz habe nur wenige 

Änderungen vorgenommen und im wesentlichen weitergehende Schwär-

zungsanträge abgewiesen. Sie selbst hätten bei der Vorinstanz namentlich 

die Abdeckung von Passagen beantragt, die sie in Verbindung zu bestimm-

ten Sachverhaltsschilderungen gebracht hätten und so eine Grundlage für 

dem schweizerischen Zivilprozessrecht fremde Institute, etwa eine Pre-

Trial Discovery, bieten könnten. Bedeutsam sei, dass ihnen in der Regel 

der gesamte Sachverhalt zugeordnet werde, sie aber nur auf einem einzi-

gen relevanten Streckenpaar tätig gewesen seien. Der Verweis der Vor-

instanz darauf, dass die Beschwerdeführerinnen für die Beteiligung an der 

Gesamtabrede bezüglich aller sanktionsrelevanten Strecken sanktioniert 

worden seien und die Rechtmässigkeit dieses Ansatzes in diesem Verfah-

ren nicht zu prüfen sei, greife zu kurz. Das Bundesverwaltungsgericht habe 

im Rückweisungsurteil mit Bezug auf die im Streite stehenden Interessen 

der Parteien einen Blick auf die Sanktionsverfügung geworfen und der Vo-

rinstanz klare Vorgaben zur Wahrung der schutzwürdigen Interessen der 

Parteien gemacht. Diese Vorgaben habe die Vorinstanz zu eng ausgelegt 

und sich nur bei ganz konkreten Handlungsanweisungen daran gehalten. 

Die Interessen der Beschwerdeführerinnen würden verletzt. Besonders be-

lastend sei, dass den Beschwerdeführerinnen nach dem Text der Sankti-

onsverfügung das gesamte wettbewerbswidrige Verhalten zugerechnet 

werde und nicht nur das einzige von ihr bediente und relevante Strecken-

paar. Die Vorinstanz selber räume ein, dass der Versuch, den Umfang der 

Gesamtabrede auf die fünf Streckenpaare in ihrer Zuständigkeit zu begren-

zen, von mangelhafter Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit sei. Es sei aber 

Aufgabe der Vorinstanz, die Publikationsversion so zu modifizieren, dass 

die Beschwerdeführerinnen nicht mit wettbewerbswidrigem Verhalten welt-

weit in Bezug gesetzt würden – das Risiko einer so umfassenden Lesart 

müsse ausgeschlossen werden. Die Beschwerdeführerinnen im Besonde-

ren seien in den USA einem Schadenersatzprozess ausgesetzt, in dem 

genau diese Frage von zentraler Bedeutung sei, so dass die Wahl der Aus-

drucksweise für sie über einen erheblichen, nicht wiedergutzumachenden 

Schaden entscheiden könnte. Die Umformulierung bezüglich einer Platt-

form zum (u.a.) Informationsaustausch verzerre zudem den Sachverhalt 

zuungunsten der Beschwerdeführerinnen; sie habe selber an den Sitzun-

gen nicht teilgenommen und sei durch einen nicht exklusiv für sie tätigen 

Generalverkaufsagenten vertreten worden. Die nun gewählte Formulie-

rung insinuiere eine direkte Verbindung mit anderen Luftverkehrsunterneh-

mungen, was falsch sei. Die Vorinstanz sei dem hierzu gestellten Abde-

ckungsantrag mit der Begründung begegnet, es handle sich um sanktions- 

und massnahmerelevanten Sachverhalt und zugehörige Ausführungen. 

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Seite 9 

Das sei keine hinlängliche Begründung. Die betreffende Plattform sei auch 

an anderen Stellen in ähnlicher Art umschrieben worden.  

Die meisten Einwände der Vorinstanz gegen die beantragten Schwärzun-

gen erledigten sich durch die Vornahme der gebotenen Anonymisierung 

von selbst. Im Weiteren beträfen die abgelehnten Schwärzungen Stellung-

nahmen der Beschwerdeführerinnen respektive die Ausführungen der Vor-

instanz dazu. Dies könne nicht zum Entscheiddispositiv beitragen, da sie 

nur der Widerlegung der Parteivorträge dienten und keine Entscheidgrund-

lage bildeten. Es handle sich um überschiessende Darstellungen, die zum 

Dispositiv nichts beitrügen, um eigentliche obiter dicta im Sinne des Rück-

weisungsurteils, die die Beschwerdeführerinnen nicht hinnehmen müssten. 

Soweit das Rückweisungsurteil andeute, eine weitergehende Anonymisie-

rung werde den Text weitgehend unverständlich machen, obliege es der 

Vorinstanz, dies technisch umzusetzen, etwa mit einer neutralen Bezeich-

nung der Parteien statt blosser Auslassungen (soweit sichergestellt bleibe, 

dass mittels der bereits publizierten Pressemitteilungen keine Zuordnung 

möglich sei). Ohne diese Abdeckungen wäre die Einzelklägerin im in den 

USA hängigen Schadenersatzprozess in der Lage, weitere Forderungen 

geltend zu machen; diese seien zwar nicht gerechtfertigt, doch verursache 

deren Abwehr erheblichen Aufwand an Zeit und Kosten; ferner bestehe die 

Gefahr, dass die Kosten für eine vergleichsweise Erledigung in die Höhe 

getrieben werden könnten. Zweifelhaft sei, ob die Sanktionierung einer an-

geblichen Gesamtabrede vor der materiellen Prüfung derer Begründetheit 

ausreiche, dass die Beschwerdeführerinnen die Publikation der bestritte-

nen Feststellungen dulden müssten. Das Bundesgericht habe wohl festge-

halten, die materielle Begründetheit der Sanktion sei im Publikationsver-

fahren nicht zu prüfen, dies aber nur unter dem Titel des Reputationsschut-

zes, nicht im Rahmen der hier erforderlichen Interessenabwägung, die we-

gen des drohenden, nicht wiedergutzumachenden Nachteils zu Gunsten 

der Beschwerdeführer ausfalle. Der Schutz der Persönlichkeitsrechte über-

wiege das Publikationsinteresse. Auch im Rückweisungsurteil werde letzt-

lich auf eine einzelfallspezifische Interessenabwägung und den Vorbehalt 

der Anonymisierung verwiesen. Unter dem Aspekt der Unschuldsvermu-

tung weisen die Beschwerdeführerinnen darauf hin, dass die WEKO die 

einzige Kartellbehörde überhaupt sei, die sie als Mitglied dieses Kartells 

identifiziert haben wolle.  

Die Kosten der Publikationsverfügung hätten schliesslich nicht die Be-

schwerdeführerinnen verursacht, sondern die Vorinstanz durch die man-

gelhafte Umsetzung des Rückweisungsurteils.  

B-108/2019 

Seite 10 

C.b In ihrer Vernehmlassung vom 11. März 2019 beantragt die Vorinstanz,  

1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

2. Alles unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerinnen.  

Die Vorinstanz begründet, sie sei an die rechtskräftigen Rückweisungsur-

teile des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2017 gebunden. 

Streitgegenstand sei damit nurmehr, ob die angefochtene, zweite Verfü-

gung deren Vorgaben erfülle. Soweit die Beschwerde von diesen Vorgaben 

abweiche, sei wegen deren Rechtskraft nicht darauf einzutreten. Ohnehin 

sei zu prüfen, ob die Beschwerdeführerinnen – welche die erste Publikati-

onsverfügung nicht angefochten hatten und die im zweiten Verfahren vor-

gelegte Publikationsversion als deutlich besser bezeichnet hätten – ein 

schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Verfügung hätten.  

Die Bindung an die Vorgaben der Rückweisungsurteile beinhalte auch die 

Frage der Parallelität zwischen der Publikation von Sanktionsentscheiden 

und gerichtlichen Urteilen. Das Urteil habe sich auch mit der Frage der 

Anonymisierung befasst und eine Anonymisierung aller Verfahrensparteien 

gerade nicht angeordnet, sondern vielmehr – neben der zu verwerfenden 

weitergehenden Anonymisierung – für die Erstellung der neuen Publikati-

onsversion die Wahl einer Zusammenfassung, Kürzung oder einer Kombi-

nationsform angeregt. Eine durchgehende Anonymisierung stehe gar im 

Widerspruch zum Rückweisungsurteil.  

Die Rüge, die Vorinstanz habe nur marginale Änderungen vorgenommen 

gehe fehl und gründe darin, dass die Beschwerdeführerinnen die nunmeh-

rige Publikationsversion 2 mit der zur Stellungnahme vorgelegten Version 

und nicht mit der Publikationsversion 1 verglichen. Gegenüber dieser habe 

eine umfassende Überarbeitung stattgefunden. Massgeblich sei ohnehin 

nicht der Umfang, sondern, ob die Vorgaben des Rückweisungsurteils ein-

gehalten seien. Weiter seien die Beschwerdeführerinnen unabhängig von 

ihrer geltend gemachten Tätigkeit auf lediglich einer der sanktionierten 

Strecken für die Beteiligung an der Gesamtabrede sanktioniert. Die Publi-

kationsverfügung setze sie keinem darüber hinausgehenden Vorwurf aus. 

Im Übrigen sei nicht ersichtlich, inwieweit die zusätzlich zur Schwärzung 

beantragten Passagen die Beschwerdeführerinnen mit anderen als den 

fünf sanktionierten Streckenpaaren direkt in Bezug setzen sollten.  

B-108/2019 

Seite 11 

Im Kostenpunkt sei der Entscheid des Gerichts abzuwarten. Nicht bestrit-

ten sei jedenfalls, dass die Beschwerdeführerinnen eine anfechtbare Ver-

fügung verlangt hätten.  

C.c Die Beschwerdeführerinnen replizierten – unter Bestätigung ihrer An-

träge – am 26. April 2019.  

Bezüglich ihrer Legitimation führen sie aus, sie seien Partei im vorinstanz-

lichen Verfahren und Verfügungsadressaten gewesen. Dass sie die erste 

Publikationsverfügung nicht angefochten hätten, sei irrelevant; die überar-

beitete Version sei in einem zentralen Punkt zu Ungunsten der Beschwer-

deführerinnen ausgefallen, indem nun durchgehend und irreführend von 

«in Verbindung stehenden Luftverkehrsunternehmen» die Rede sei, ob-

wohl das einzige Verbindungsglied eine Informationsplattform gewesen 

sein soll, an deren Sitzungen die Beschwerdeführerinnen im fraglichen 

Zeitraum gar nicht teilgenommen hätten. Man habe die den Parteien zur 

Stellungnahme vorgelegte Version zwar als wesentlich besser als die Pub-

likationsversion 1 bezeichnet – in Würdigung der umfassenden Überarbei-

tung – indes gleichzeitig weitere Abdeckungen als nötig erklärt.  

Die Rückweisungsurteile des Bundesverwaltungsgerichts hätten die Publi-

kationsverfügung 1 aufgehoben und die Sache zur Neubearbeitung zu-

rückgewiesen. Sie hätten das Verfahren nicht abgeschlossen, seien vor 

dem Hintergrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung damit Zwi-

schenentscheide, die nur in den engen Grenzen des Art. 93 Abs. 1 BGG 

direkt anfechtbar seien – andernfalls (wie hier) seien sie erst mit dem En-

dentscheid anfechtbar. Solche Zwischenentscheide seien der Rechtskraft 

nicht zugänglich und das Gericht könnte darauf zurückkommen und anders 

entscheiden. Insbesondere könnte das Gericht die Frage der Anonymisie-

rung unter anderem Gesichtswinkel beurteilen, hätten sie, die Beschwer-

deführerinnen, doch Gesichtspunkte vorgebracht, welche noch nicht ge-

würdigt worden seien.  

Nach den Vorgaben des Rückweisungsurteils sei die Publikationsversion 

so zu modifizieren, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer 

Darstellung konfrontiert sehen, die sie bezüglich anderer Strecken als den 

fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise mit kartellrecht-

lich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Das betreffe alle Sach-

verhaltsdarstellungen und rechtlichen Feststellungen, die zum Entscheid-

dispositiv nichts beitrügen, eigentliche obiter dicta also. Der von der Vor-

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Seite 12 

instanz erhobene Vorwurf einer einheitlichen und fortgesetzten Zuwider-

handlung respektive einer Gesamtabrede zu verschiedenen Preiselemen-

ten sei untrennbar mit angeblichen internationalen Sachverhalten verbun-

den, die weit über die fünf sanktionsrelevanten Strecken hinausgingen. Da-

bei lasse er sich nur sinnvoll unter Bezugnahme auf Kontakte begründen, 

die angeblich in einem globalen Rahmen stattgefunden hätten. Die Vor-

instanz habe denn auch diese Gesamtabrede nicht in Bezug auf die rele-

vanten fünf Strecken nachgewiesen (erst recht nicht gegenüber den Be-

schwerdeführerinnen, die nur auf einer dieser Strecken aktiv gewesen sei), 

sie räume gar selbst sein, dass ein Versuch, den Umfang der Gesamtab-

rede in der Sanktionsverfügung auf die fünf Strecken in ihrer Zuständigkeit 

einzugrenzen, in der Öffentlichkeit nicht als glaubwürdig wahrgenommen 

werden würde. Auch wenn die Begründung grundsätzlich im Originalwort-

laut zu veröffentlichen sein möge, müsse die Vorinstanz davon abrücken, 

wenn die Beschwerdeführerinnen in ihren Rechten verletzt werde. Der Ori-

ginalwortlaut sei vielfach überschiessend und behandle über weite Stre-

cken Auslandssachverhalte, die zu behandeln der Vorinstanz die Kompe-

tenz gefehlt habe. Daran dürfe nicht festgehalten werden, auch nicht in den 

Zusammenfassungen des rechtserheblichen Sachverhalts und den Stel-

lungnahmen der Beschwerdeführerinnen respektive den Ausführungen der 

Vorinstanz dazu. Die Publikationsversion sei abzuändern, damit die Öffent-

lichkeit keine falschen und die Beschwerdeführerinnen zu Unrecht belas-

tenden Informationen erhalte. Am Originalwortlaut könne nicht festgehalten 

werden. Es bedürfe weiterer Abdeckungen und insbesondere umfassender 

Paraphrasierungen um die überschiessende Zuordnung zu kartellrechtlich 

verpönten Verhaltensweisen auszuschliessen. Andernfalls drohe den Be-

schwerdeführerinnen im hängigen Schadenersatzprozess ein nicht wieder-

gutzumachender Schaden in Millionenhöhe, wenn die Klägerin mit der 

Publikationsversion zusätzliche – wenn auch unbegründete – Anspruche 

geltend zu machen versuche.  

C.d Die Vorinstanz teilte am 7. Mai 2019 mit, sie verzichte auf eine Duplik. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG 

(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG 

(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und 

B-108/2019 

Seite 13 

eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das 

VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).   

1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG. Die Erfordernisse an 

Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 VwVG) sind 

eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 

VwVG). Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Re-

alakt, die Publikationsverfügung 2 vom 12. November 2018 als Verfügung 

über diesen Realakt im Sinne von Art. 25a VwVG ein taugliches Anfech-

tungsobjekt (vgl. Rückweisungsurteil E. 1.3 m.w.H.). Eine Ausnahme nach 

Art. 32 VGG liegt nicht vor.  

1.3 Die Beschwerdeführerinnen sind als Adressaten der Publikationsverfü-

gung i.S.v. Art. 48 VwVG gemäss ständiger Praxis zur Beschwerde legiti-

miert (Urteil des BVGer B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.). Die 

Tatsache, dass sie im ersten Publikationsverfahren keine Beschwerde er-

hoben hatten, ändert daran nichts, zumal sie im zweiten Publikationsver-

fahren auf individualisierte Einladung durch die Vorinstanz hin (vi-act. 12) 

am Verfahren teilnahmen, mit ihren Anträgen weitestgehend unterlegen 

sind und nicht nur mit der Wahrung ihrer Persönlichkeitsrechte und dem 

Schutz vor nicht wiedergutzumachende Nachteilen schützenswerte Inte-

ressen geltend machen, sondern auch konkrete Beispiele von Passagen 

hervorstreichen, mit denen sich ihre Interessenlage mit der Publikations-

version 2 gegenüber der Publikationsversion 1 verschlechtert haben soll. 

Ungeachtet der Frage, ob das inhaltlich zutrifft, sind die Beschwerdeführe-

rinnen im zweiten Publikationsverfahren nicht an ihrem damals getroffenen 

Entscheid gebunden, die Publikationsverfügung 1 nicht anzufechten (vgl. 

auch Rückweisungsurteil B-5903/2014 E. 1.3.3).  

1.4 Auf die Beschwerde ist nach alledem einzutreten.  

1.5 Bezüglich den Verfahrensantrag 2 kann festgehalten werden, dass die-

ser im Rahmen der Verfahrensführung zu berücksichtigen ist. Das Bundes-

verwaltungsgericht veröffentlicht Entscheide im Regelfall anonymisiert 

(Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsregle-

ments für das Bundesverwaltungsgericht vom 11. Dezember 2006, SR 

173.320.4, vgl. hinten, 4.3.3) und hat die für die Wettbewerbsbehörden 

nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur Wahrung von 

Geschäftsgeheimnissen sinngemäss zu befolgen (vgl. auch Rückwei-

sungsurteil B-5869/2014 E. 2). 

B-108/2019 

Seite 14 

1.6 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von 

Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-

sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-

halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.  

2.  

2.1 Das Bundesgericht klärte mit seinem Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 

2016 («Nikon AG», teilweise publiziert in BGE 142 II 268) die Rechtslage 

in Bezug auf die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der WEKO. 

2.1.1 Auf die Rüge der damaligen Beschwerdeführerin hin, die WEKO ver-

letze mit der beabsichtigten Publikation das Verhältnismässigkeitsprinzip, 

hielt das Bundesgericht fest, die Beschwerdeführerin befinde sich in einem 

Verwaltungsrechtsverhältnis, das durch verschiedene Gesetze bestimmt 

sei, namentlich durch das Kartellgesetz (BGE 142 II 268 «Nikon AG» 

E. 4.2). Dessen Art. 48 Abs. 2 KG, gemäss welchem die Wettbewerbsbe-

hörden ihre Entscheide veröffentlichen können, sei eine Ermessensnorm 

(BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.3; im Kontrast zu anderen Normen des 

Kartellgesetzes; vgl. Rückweisungsurteil, E. 2.2 al. 2). Die Handhabung 

des Ermessens sei eine Frage der Angemessenheit.  Angemessenheit sei 

die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten 

Handlungsspielraum oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität. Die Frage 

der Angemessenheit könne sich dementsprechend nur dort stellen, wo das 

Recht – selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz – als Regulativ nicht 

mehr hinkomme. Halte sich die Behörde an den Ermessensspielraum und 

übe ihr Ermessen unzweckmässig aus, handle sie unangemessen, aber 

nicht rechtswidrig. Übe sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass 

die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung wider-

spreche, liege Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehöre u.a. die unverhält-

nismässige Handhabung des Ermessens (BGE 142 II 268 «Nikon AG» 

E. 4.2.3 m.w.H.; vgl. Rückweisungsurteil E. 2.4 und Urteil des BGer 

2C_690/82019 vom 11. Februar 2020 E. 5.2 Ingress und E. 5.2.1).   

2.1.2 Das Kartellgesetz sehe die Möglichkeit der Veröffentlichung (anstelle 

einzig die Eröffnung gegenüber der Verfahrenspartei vorzusehen) aus ei-

nem bestimmten Grund vor. Konkret schälte das Bundesgericht drei mit 

der Veröffentlichung der Verfügungen der WEKO verfolgte Zwecke heraus: 

(1.) Rechtssicherheit und Prävention, (2.) Transparenz der Verwaltungsak-

tivitäten und (3.) die Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden 

(ausführlich BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5). Sinn und Zweck der 

B-108/2019 

Seite 15 

Veröffentlichung von Entscheiden der WEKO deckten sich somit im We-

sentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Ent-

scheide; «[insofern] erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publi-

kation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um 

volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und 

anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksa-

men Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei 

in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Ver-

fahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können» (BGE 

142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.4). Das Bundesgericht erachtete dabei die 

Unschuldsvermutung durch eine Publikation vor Rechtskraft der Sankti-

onsverfügung als nicht verletzt, dies ausdrücklich auch eingedenk dessen, 

dass das Kartellsanktionsverfahren zunächst ein Verwaltungsverfahren sei 

(Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8, insb. E. 8.4.1 [in BGE 142 II 

268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 4.2). 

2.1.3 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betreffe 

grundsätzlich ganze Entscheide und nicht einzelne Passagen. Übe die 

Wettbewerbsbehörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publika-

tion einer Verfügung insgesamt angemessen aus, so blieben dem Einzel-

nen nur die gesetzlichen Möglichkeiten um sicherzustellen, dass die Ver-

fügung rechtskonform publiziert werde. Dabei sei insbesondere der Schutz 

von Geschäftsgeheimnissen sicherzustellen (Art. 25 Abs. 4 KG; BGE 142 

II 268 «Nikon AG» E. 4.2.6; E. 5 ausführlich zum Begriff des Geschäftsge-

heimnisses, vgl. zusammenfassend Rückweisungsurteil E. 2.6). Soweit 

Daten betroffen seien, die den Begriff des Geschäftsgeheimnisses nicht 

erfüllten, seien die in Art. 19 Abs. 4 Datenschutzgesetz (DSG, SR 235.1) 

aufgeführten Interessen zu prüfen, also wesentliche öffentliche Interessen 

oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person 

(Bst. a) oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Daten-

schutzvorschriften (Bst. b; BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 6.4; Rückwei-

sungsurteil E. 3.7). Im Bereich des öffentlichen Rechts sei der Persönlich-

keitsschutz eine Frage der Verwirklichung und Konkretisierung (Art. 35 BV) 

der Grundrechte (insb. Art. 7, 10 und 13 BV); Persönlichkeitsverletzungen 

seien damit nicht nach Art. 28 ZGB zu lösen, sondern über das öffentliche 

Recht, d.h. über die das vorliegende Verwaltungsrechtsverhältnis konstitu-

ierenden Bundeserlasse (Urteil BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 7.1 [in 

BGE 142 II 268 nicht publiziert]; 2C_690/2019 E. 6.1). 

2.1.4 Das Bundesverwaltungsgericht wie auch das Bundesgericht stützen 

ihre Praxis zur Veröffentlichung von Sanktionsverfügungen der WEKO auf 

B-108/2019 

Seite 16 

dieses Leiturteil (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts B-149/2017 

vom 24. Oktober 2017 und des Bundesgerichts 2C_994/2017 vom 26. Juni 

2019 «Bringhen AG»; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts 

B-7768/2016 vom 24. Oktober 2017 «Bauhandel»; B-6291/2017 vom 

25. Juni 2019 bestätigt mit Urteil des BGer 2C_690/2019; B-6547/2014 

vom 25. April 2017, bestätigt mit Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Ja-

nuar 2018). 

2.2 Gleichermassen stehen die an das erste Publikationsverfahren in der 

vorliegenden Sache anschliessenden Rückweisungsurteile auf dem Boden 

dieser Rechtsprechung.  

2.2.1 Sie ergänzen diese um Aspekte der Rechtsprechung zum Grundsatz 

der Justizöffentlichkeit respektive des Verkündungsgebots (als deren Teil-

gehalt); dies namentlich, um anhand der diesen Rechtsprechungslinien zu 

entnehmenden Gesichtspunkte den Umfang einer Veröffentlichung und 

den Stellenwert möglicher Alternativformen zu klären (Rückweisungsurteil 

E. 2.3). Diese Erwägungen stehen zur Rechtsprechung «Nikon AG» nicht 

im Widerspruch, sondern sind mit dieser verknüpft, wie insbesondere die 

Darlegungen zur Möglichkeit der Publikation unterinstanzlicher, noch nicht 

rechtskräftiger Entscheide im Licht der Unschuldsvermutung aufzeigen 

(Rückweisungsurteil, E. 2.3.6).  

2.2.2 Die damaligen Beschwerdeführerinnen machten als zu berücksichti-

gende Interessen, die einer Publikation der Sanktionsverfügung entgegen-

stünden, im Wesentlichen den Schutz vor Zivilklagen im Ausland geltend. 

Davon ausgehend analysierte das Bundesverwaltungsgericht – unter aus-

drücklichem Vorbehalt, dass deren materielle Prüfung nicht Gegenstand 

jenes Verfahrens sei – die Sanktionsverfügung. Darauf kann im Einzelnen 

verwiesen werden (Rückweisungsurteil, E. 4.2).  

2.2.2.1 Als zentral erwies sich die Würdigung der massgeblichen Rechts-

quellen durch die Vorinstanz in der Koordination des Kartellgesetzes, des 

EU-Luftverkehrsabkommens und bilateraler Abkommen mit Nicht-EU-Län-

dern, aber auch mit EU-Ländern bis zum Inkrafttreten des EU-Luftverkehrs-

abkommens respektive bis zum EU-Beitritt. Die Vorinstanz war zum 

Schluss gekommen, dass die Schweiz mit Inkrafttreten des EU-Luftver-

kehrsabkommens im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert sei, 

mit der Folge einerseits, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung von 

Verhaltensweisen mit Bezug auf Strecken mit der EU der Europäischen 

Kommission obliege, anderseits, dass die Schweiz sich verpflichtet habe, 

B-108/2019 

Seite 17 

für Strecken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln des EU-Luftverkehrs-

abkommens zu übernehmen (bei gleichzeitiger, aber nachrangiger Geltung 

des Kartellgesetzes). Im Geltungsbereich von Abkommen mit Drittstaaten 

und mit EU-Staaten vor dem EU-Beitritt, welche die Möglichkeit zur Tarif-

koordination vorsähen, seien Preisabsprachen zulässig. Nach alledem er-

achtete sich die Vorinstanz für die Beurteilung von wettbewerbsrechtlichen 

Sachverhalten bezüglich Strecken zwischen der Schweiz einerseits, den 

Vereinigten Staaten von Amerika, Singapur, der Tschechischen Republik 

(bis zum 30. April 2004), Pakistan und Vietnam als zuständig. Verhaltens-

weisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber ohne Folge für 

das Dispositiv (Rückweisungsurteil E. 4.2.1 m.w.H.). 

2.2.2.2 Dem internationalen Charakter des betreffenden Marktes und folg-

lich auch der beurteilten Verhaltensweisen entsprechend stellte die Vor-

instanz indessen in der Sachverhaltsdarstellung und der initialen rechtli-

chen Würdigung ein Netzwerk von Absprachen und Kontakten dar, ohne 

dass die letztlich sanktions- und massnahmerelevanten Strecken isoliert 

dargestellt worden wären. Für die Redaktion der Sanktionsverfügung be-

anstandete dies das Bundesverwaltungsgericht nicht; ausgehend von der 

These, die letztliche sanktionierten Abreden über eine Teilmenge des Mark-

tes seien in den Gesamtmarkt eingebettet, habe sie dies auch so darzu-

stellen (Rückweisungsurteil E. 4.2.4). Indessen resultierte mit der relativ 

ungefilterten Publikationsversion 1 eine Schilderung von als global gese-

hen widerrechtlich geschildertem Verhalten, obwohl die Beschwerdeführe-

rinnen nur für eine geringe Teilmenge des geschilderten Verhaltens sankti-

oniert worden waren. Die Persönlichkeitsrechte waren damit durch eine 

Darstellung betroffen, welche mit dem Dispositiv nicht vollständig korres-

pondierte. Dabei erschienen die Feststellungen zu den sanktionierten Ab-

reden mit den darüber hinausgehenden untrennbar verknüpft (Rückwei-

sungsurteil, E. 4.3.4, im Detail E. 4.3.3). Für den Bereich der Luftverkehrs-

beziehungen mit Staaten der Europäischen Union befand das Gericht, eine 

Information der Öffentlichkeit über die Erwägungen der WEKO, weshalb 

sie sich für diese als nicht zuständig erachte, gehöre zwar zu den wesent-

lichen Fragen des Entscheides, über die zu informieren geboten sei – indes 

fehle es an der gebotenen Zurückhaltung, wenn sich die WEKO trotz feh-

lender Zuständigkeit über die Kartellrechtswidrigkeit der geschilderten Ver-

haltensweisen ausspreche (Rückweisungsurteil E. 4.4). Bei der Gewich-

tung zivilprozessualer Risiken sei die internationale Tragweite des Sach-

verhaltes zu beachten. So sei etwa nicht zwingend zu erwarten, dass ein 

ausländisches Gericht einen rechtskräftigen Entscheid abwarte oder die 

B-108/2019 

Seite 18 

Frage nach der Rangfolge der anzuwendenden Rechtsnormen gleich be-

antworte wie die Vorinstanz. Zudem seien dem schweizerischen Zivilpro-

zessrecht fremde Instrumente (bspw. Pretrial Discovery) zu beachten; die 

zuordenbare Schilderung eines Sachverhaltes (insbesondere unter Bezug-

nahme auf Selbstanzeigerinnen) könne einem potentiellen Kläger insinuie-

ren, dass allfällige Belege hierzu gerade bei den Selbstanzeigerinnen auf-

zufinden wären. Diese Risiken wären für den sanktionierten Bereich zu ge-

wärtigen, für die überschiessenden Feststellungen sei diese Belastung in-

dessen erheblich und im Interesse der Beschwerdeführerinnen zu gewich-

ten. Als öffentliches Interesse formulierte das Gericht schliesslich den 

Schutz des Institutes der Selbstanzeige, zumal die Berechenbarkeit von 

Prozessrisiken als schützenswerter Aspekt bei der Entschlussfassung über 

eine Selbstanzeige gelte (Rückweisungsurteil E. 4.5).  

2.2.2.3 In der Summe hielten die mit der Publikation verbundenen Beein-

trächtigungen dem Gebot der Verhältnismässigkeit nicht stand. Zwar 

stünde die Eignung der Publikation zur Zweckerreichung ausser Frage, die 

Beeinträchtigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen zum ei-

nen und der Schutz des Instituts der Selbstanzeige zum Andern stünden 

aber in keinem vernünftigen Verhältnis zur Zweckerreichung. Auch handle 

es sich – gemessen am Eingriff in die Interessen der betroffenen Partei –  

nicht um die mildest mögliche Massnahme (Rückweisungsurteil E. 5.1). 

2.2.2.4 Folglich untersagte das Gericht die Publikation in der damals vor-

liegenden Fassung der Publikationsversion 1 und ordnete eine Modifika-

tion dahingehend an, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer 

Darstellung konfrontiert sehen dürften, welche sie bezüglich anderer Stre-

cken als den fünf sanktionierten Streckenpaaren in zuordenbarer Weise 

mit kartellrechtlich verpönten Verhaltensweisen in Bezug bringe. Neben 

Geschäftsgeheimnissen im engen Sinne bestehe somit ein weiterer 

Schwärzungstatbestand bezüglich Sachverhaltsfeststellungen und rechtli-

cher Festlegungen, welche zum Entscheiddispositiv nicht beitrügen, ei-

gentlicher obiter dicta also (Rückweisungsurteil E. 5.2).  

Mit Blick auf die Verwobenheit der Sachverhaltsfeststellungen und Würdi-

gung derjenigen Partien, welche zu publizieren nicht problematisch ist, mit 

jenen, für die das eben doch gilt, aber auch auf die Überlegung, dass be-

züglich allgemeiner und verallgemeinerungsfähiger Abschnitte die Verfü-

gung der Öffentlichkeit wo immer möglich im Originalwortlaut zur Verfü-

gung zu stellen ist, regte das Gericht die Erstellung einer Publikationsver-

B-108/2019 

Seite 19 

sion in einer Kombinationsform an, in der integral zu publizierende Passa-

gen im Originalwortlaut zu veröffentlichen wären, während Abschnitte, de-

ren Veröffentlichung die Beschwerdeführerinnen nicht zu dulden hätten, für 

die Belange der Publikation zu kürzen, zu paraphrasieren oder – soweit für 

die Verständlichkeit nicht von Belang – wegzulassen seien. Das Bundes-

verwaltungsgericht gab einen nicht abschliessenden Abriss der in seinen 

Augen unproblematischen und der zu modifizierenden Abschnitte vor 

(Rückweisungsurteil E. 5.3 f.). Mit dieser Vorgabe wies das Gericht die Sa-

che an die Vorinstanz zurück (Rückweisungsurteil E. 7, Dispositiv-Ziffer 1). 

3.  

3.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist – gleich wie die Vorinstanz – an das 

eigene Rückweisungsurteil gebunden; dies gilt namentlich für das Disposi-

tiv und die in diesem als Handlungsanweisung verwiesenen Erwägungen. 

Es könnte von seinem Rückweisungsurteil nur ausnahmsweise abwei-

chen, wenn sich daraus ein in höchstem Masse stossendes Ergebnis er-

geben würde (WEISSENBERGER/HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger 

[Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, N 28 zu Art. 61 VwVG), ei-

gentliche Revisionsgründe bleiben vorbehalten (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 

3. Aufl. 2013, Rz. 1158); nicht ausreichend, um auf das Rückweisungsur-

teil zurückzukommen, sind einfache Rechtsfehler (Urteil des BGer 

6B_971/2018 vom 7. November 2019 E. 1.3 m.w.H.). Dies gilt unbenom-

men dessen, dass es sich beim Rückweisungsurteil um einen Zwischen-

entscheid handelt, der – gänzlich fehlenden Handlungsspielraum der 

Vorinstanz vorbehalten – nicht vor Bundesgericht anfechtbar ist; das Prin-

zip der Bindung an den Rückweisungsentscheid gründet nämlich nicht im 

Rechtsinstitut der Rechtskraft, sondern folgt aus der Hierarchie der Instan-

zen und der Einheit des Verfahrens (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.; vgl. 

zum Ganzen auch CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Rz. 8 zu Art. 61 VwVG).   

3.2 Es steht somit der fehlenden Rechtskraft zum Trotz nicht im freien Be-

lieben des Gerichts, auf den Gehalt seines Rückweisungsurteils zurückzu-

kommen. Die Beschwerdeführerinnen machen keine Gesichtspunkte gel-

tend, welche einen Revisionsgrund darstellen oder ein in höchstem Masse 

stossendes Ergebnis aufzeigen würden. 

B-108/2019 

Seite 20 

3.2.1 Soweit die Beschwerdeführerinnen anregen, das Gericht solle auf 

sein Rückweisungsurteil zurückkommen, berufen sie sich auf eine abwei-

chende Rechtsmeinung; selbst wenn die behauptete Rechtsfehlerhaftigkeit 

das Gericht zu überzeugen vermöchte, würde diese alleine nicht erlauben, 

das Rückweisungsurteil materiell zu ändern. Ohnehin gründet die von den 

Beschwerdeführerinnen beanstandete Parallele zwischen der Publikation 

von Sanktionsverfügungen der WEKO und jener gerichtlicher Urteile – wie 

aufgezeigt (vorne, E. 2.1.2) – nicht (nur) auf den Überlegungen zur Justiz-

öffentlichkeit, sondern primär auf der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

in der Sache «Nikon AG» (zuletzt bestätigt mit Urteil BGer 2C_690/2019 

E. 4.2). Freilich gibt es zwischen dem Verwaltungsverfahren der WEKO 

und einem (Straf-) Justizverfahren erster Instanz strukturelle Unterschiede. 

Der im Licht der Justizöffentlichkeit offensichtlichste Unterschied – die im 

Verwaltungsverfahren fehlende Publikumsöffentlichkeit – spricht nach Auf-

fassung des Gerichts gerade nicht gegen eine Publikation, sondern verleiht 

dem Öffentlichkeitsgebot im Verkündungsstadium im Gegenteil gar ein er-

höhtes Gewicht (Rückweisungsurteil E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 143 I 194 

«Obergericht Zürich» E. 3.1 Abs. 2; vgl. auch Zwischenverfügung des 

BVGer B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 4.3).  

3.2.2 Die von den Beschwerdeführerinnen gezogene Parallele zum Straf-

befehl schliesslich vermag nicht zu überzeugen. Jedenfalls für den unan-

gefochtenen Strafbefehl gelten die Grundsätze der öffentlichen Urteilsver-

kündung ohnehin (BGE 124 IV 234 «Bundesamt für Zivilluftfahrt» E. 3c; 

vgl. Urteil des BGer 1B_68/2012, 1B_70/2012, 1B_72/2012, 1B_74/2012, 

1B_76/2012 vom 3. Juli 2012, E. 3.4). Während die Sanktionsverfügung 

unstreitig eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellt und die dage-

gen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht ein Rechts-

mittel ist, kommt dem einmal angefochtenen Strafbefehl keine Urteilsqua-

lität mehr zu und der Einsprache selbst nicht der Charakter eines Rechts-

mittels (BGE 142 IV 11 E. 1.2.2). Daneben steht das Strafbefehlsverfahren 

wegen seines weitgehend gelockerten Rahmens und des Verzichts des 

Gesetzgebers, eine Einvernahme des Angeschuldigten zwingend vorzu-

schreiben, unter beständiger Kritik, insbesondere was die zugunsten von 

Effizienzüberlegungen in Frage gestellte Gewährleistung des rechtlichen 

Gehörs angeht (vgl. RIKLIN, Strafbefehlsverfahren – Effizienz auf Kosten 

der Rechtsstaatlichkeit?, ZBJV 152/2016 S. 475 ff., insb. S. 483 ff.; MULTE-

RER, Strafbefehlsverfahren und Öffentlichkeit: zwingendes Spannungsver-

hältnis oder Möglichkeit einer Symbiose?, recht 2017 S. 20, insb. S. 22; 

BERNARD, Ungleiches Strafrecht für Alle, ZStrR 135/2017 S. 117 ff., insb. 

S. 136-138 m.w.H., vgl. auch die Hinweise im Urteil des Bundesgerichts 

B-108/2019 

Seite 21 

6B_848/2013 vom 3. April 2014 E. 1.4), wohingegen das durch die WEKO 

geführte Verwaltungsverfahren formalisiert und auf die Gewährleistung der 

Parteirechte hin ausgestaltet ist (und im Rahmen des Rechtsmittelverfah-

rens auch dahingehend gerichtlicher Kontrolle untersteht).  

3.2.3 Schliesslich steht die Unschuldsvermutung einer Publikation einer 

Sanktionsverfügung nicht generell entgegen, auch wenn sie eine gewisse 

Zurückhaltung gebietet (vorstehend, E. 2.1.2; einlässlich Urteil BGer 

2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8 [in BGE 142 II 268 nicht publiziert]; vgl. 

Rückweisungsurteil E. 2.3.6, je m.w.H.; BGer 2C_690/2019 E. 4.2). Auf 

diese mit dem Rückweisungsurteil entschiedene Frage ist nach dem Ge-

sagten nicht zurückzukommen. 

3.3 Aus der vorstehend (E. 3.1 a.E.) genannten Grundlage der Bindungs-

wirkung folgt im Übrigen, dass sich die Bindungswirkung auch gegenüber 

Parteien entfaltet, die die Publikationsverfügung 1 nicht angefochten hat-

ten. Da die Beschwerdeführerinnen – auf die dies zutrifft – dergleichen 

nicht geltend machen, ist dieser Punkt nicht weiter zu vertiefen.  

4.  

Zu prüfen bleibt somit, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Publikati-

onsverfügung 2 ihr Ermessen korrekt ausgeübt (vgl. dazu Rückweisungs-

urteil E. 2.4) und sich insbesondere an das Gebot der Verhältnismässigkeit 

gehalten hat (Rückweisungsurteil E. 2.5). 

4.1 Die Grundsatzfrage, ob die Sanktionsverfügung zu publizieren sei, 

brauchte die Vorinstanz in der Publikationsverfügung 2 nicht mehr aufzu-

werfen. Sie hatte sich in der Publikationsverfügung 1 (Abschn. C.2.1 Rz. 

20 ff.) dazu ausgesprochen und das Bundesverwaltungsgericht erachtete 

eine Publikation an sich als zulässig (Rückweisungsurteil E. 4). Es hielt 

zwar fest, die Vorinstanz «kann» die Verfügung veröffentlichen (a.a.O. 

E. 4.4 Satz 1). Mit der Rückweisung zur Neubeurteilung im Sinne der Er-

wägungen gab das Gericht der Vorinstanz aber klare Anweisungen im Hin-

blick auf die Erstellung einer modifizierten Publikationsversion (a.a.O. 

E. 6.2 ff.). Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sich die Vorinstanz die 

Grundsatzfrage der Publikation nicht erneut stellte, sondern als beantwor-

tet voraussetzte, mag das Rückweisungsurteil auch so gelesen werden 

können, dass das Ermessen hinsichtlich der Publikation an sich neu eröff-

net sein könnte.  

B-108/2019 

Seite 22 

4.2 Primat der Veröffentlichung ist diejenige im integralen Originalwortlaut. 

Abweichungen davon – bei aller Selbstverständlichkeit, dass sie zwingend 

zu prüfen sind – verstehen sich als Abstriche hiervon (Rückweisungsurteil, 

E. 2.3.4, 5.3 Abs. 2). Bei gegebener Zulässigkeit der Publikation an sich 

(soeben, E. 4.1) hat die Vorinstanz damit nicht für jede Passage einzeln zu 

fragen, ob sich die Publikation rechtfertige. Sie hat vielmehr von der Publi-

kation auszugehen und zu entscheiden, ob sich allenfalls die Abdeckung 

aufdrängt, sei es, weil es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, weil es 

dem überwiegenden Interesse am Schutz der Bonusregelung dient oder 

weil es sich aus den Anordnungen des Rückweisungsurteils ergibt. Die Vor-

gaben, welche das Bundesverwaltungsgericht gegenüber der Vorinstanz 

formulierte, sind vorstehend zusammengefasst (E. 2.2.2.4). Im Kern geht 

es darum, dass sich die Beschwerdeführerinnen nicht mit einer Darstellung 

konfrontiert sehen müssen, welche sie direkt respektive in zuordenbarer 

Weise mit als kartellrechtswidrig erklärten Absprachen und Kontakten in 

Verbindung bringen könnte, die andere als die letztlich sanktionierten Flug-

frachtstrecken betreffen. Dies ausgehend davon, dass sich die Vorinstanz 

auch betreffend weiterer Strecken bezüglich der Kartellrechtswidrigkeit 

festlegte, was sich aber nicht auf die Sanktionierung auswirkte und folglich 

nicht gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist (vgl. Rückweisungsurteil E. 4.4). 

Die konkrete Umsetzung (Kürzungen, Paraphrasierungen, Weglassungen 

etc.) liegt im Ermessen der Vorinstanz. 

4.3 Die Beschwerdeführerinnen verlangen eine durchgängige Anonymisie-

rung der Publikationsversion. 

4.3.1 Wie die Beschwerdeführerinnen korrekt festhalten, hat das Bundes-

verwaltungsgericht die Frage der Anonymisierung in den Rückweisungsur-

teilen (einzig) als eine Frage der Gleichbehandlung zwischen den Parteien, 

die Selbstanzeige erstattet hatten (und in der Publikationsversion anony-

misiert wurden) und jenen, auf die dies nicht zutraf, behandelt. Das Gericht 

befand, diese Unterscheidung beruhe auf einer vernünftig begründbaren 

Unterscheidung und halte somit vor dem Rechtsgleichheitsgrundsatz ge-

mäss Art. 8 Abs. 1 BV stand (Rückweisungsurteil, E. 4.3.2.1). Die implizite 

Prämisse, dass die Namen von Parteien (die nicht Selbstanzeigerinnen 

waren) nicht abgedeckt publiziert werden können, wurde nicht abschlies-

send beantwortet (auch nicht in jenen Verfahren, in denen eine vollständige 

Anonymisierung explizit, wenn auch zum Teil als Eventualbegehren, bean-

tragt worden war; vgl. Rückweisungsurteile B-5903/2014 und 

B-5920/2014; dazu wohl kritisch ODERMATT/HOLZMÜLLER, in: Zäch et al. 

B-108/2019 

Seite 23 

[Hrsg.], KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbe-

schränkungen, Kommentar, Zürich/ St. Gallen 2018, [DIKE-KG] Art. 48 KG 

N 27 Fn. 78).  

4.3.2 Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts jedoch darf die 

Identität von Untersuchungs- und Verfügungsadressaten bei der Publika-

tion einer Sanktionsverfügung offengelegt werden; es handelt sich nicht um 

ein Geschäftsgeheimnis (BGE 142 II 268 «Nikon AG» E. 5.1, 6.4.3; Urteil 

des BGer 2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 8.4.1 [in BGE 142 II 268 nicht pu-

bliziert]). Mit Blick auf die Nachvollziehbarkeit des Untersuchungsablaufs 

für die Öffentlichkeit hat das Bundesgericht dabei auch die Identität von 

Unternehmen als nicht geheimhaltungswürdig bezeichnet, bezüglich derer 

die Untersuchung ohne weitere Folgen eingestellt wurde (Urteil des BGer 

2C_1065/2014 «Nikon AG» E. 5.3.5.1, in BGE 142 II 268 nicht publiziert). 

Es besteht somit im Grundsatz weder ein Anspruch einer Verfahrenspartei 

auf eine Anonymisierung ihrer selbst noch auf eine Vollanonymisierung al-

ler Verfahrensparteien. Die Vorinstanz hat in Ausübung des ihr zustehen-

den Ermessens entschieden, die Namen der Selbstanzeigerinnen in der 

Publikationsversion zu schwärzen – dies zu deren Schutz und dem des 

Instituts der Selbstanzeige. Das Bundesverwaltungsgericht hat zwar in den 

Rückweisungsurteilen der Selbstanzeigerinnen darauf hingewiesen, dass 

einzelne Anonymisierungen in der Publikationsversion 1 allzu einfach 

durchschaubar seien (bspw. Rückweisungsurteil B-5869/2014 E. 5.3.2 

Abs. 1 und 2), war sich aber ebenso bewusst, dass eine Anonymisierung 

im Erfahrungsfall nicht so vollständig sein kann, dass Lesern mit Hinter-

grundwissen einzelne Rückschlüsse nicht möglich sein könnten (a.a.O. 

Abs. 3). Eine vollständige Anonymisierung lehnte es mit Blick auf das An-

liegen der – ohnehin bereits prekären – Verständlichkeit ab (Rückwei-

sungsurteil, E. 5.3).  

4.3.3 Die Beschwerdeführerinnen verweisen auf die Anonymisierungspra-

xis der eidgenössischen Gerichte, die sie als durchgängig bezeichnen (Be-

schwerde, Rz. 22 f.).  

4.3.3.1 Das trifft in der von den Beschwerdeführerinnen dargestellten Ab-

solutheit nicht zu. Das Bundesgericht veröffentlicht seine Urteile grundsätz-

lich respektive zumeist in anonymisierter Form (Art. 27 Abs. 2, Art. 59 

Abs. 3 BGG; BGE 133 I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 5A_354/2018 vom 

21. September 2018 E. 2.1, 2.4); im konkreten Fall fällt das Abteilungsprä-

sidium den Entscheid im Lichte des Persönlichkeitsschutzes der Beteilig-

ten (Art. 59 Abs. 2 des Reglements für das Bundesgericht [BGerR, 

B-108/2019 

Seite 24 

SR 173110.131]; beispielhaft Urteil des BGer 2E_1/2013 vom 4. Septem-

ber 2014 E. 4.3.4). Das Bundesgerichtsgesetz verlangt die Anonymisie-

rung nur «grundsätzlich», damit Angaben über Personen nicht unkenntlich 

gemacht werden müssen, wenn eine Publikation keine Persönlichkeits-

rechte verletzt oder im öffentlichen Interesse geboten ist (Interpellation 

15.3685 NR Glättli, Wie kann die Urteilsöffentlichkeit in der Schweiz sicher-

gestellt werden?, Antwort des Bundesrates vom 19. August 2015, Ziff. 4). 

Gleichermassen erfolgt die Veröffentlichung von Entscheiden des Bundes-

verwaltungsgerichts gemäss Art. 29 Abs. 2 VGG grundsätzlich in anonymi-

sierter Form; das Informationsreglement für das Bundesverwaltungsgericht 

(SR 173.320.4) ordnet zwar in Art. 8 Abs. 1 Satz 1 scheinbar apodiktisch 

an, «[das] Bundesverwaltungsgericht veröffentlicht seine Entscheide in 

anonymisierter Form», behält sich aber gleichzeitig den Verzicht auf die 

Anonymisierung vor, wenn die Anonymisierung zum Schutz der Persön-

lichkeit oder anderer privater oder öffentlicher Interessen nicht geboten ist 

(Art. 4 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Informationsreglement) respektive 

wenn die Namen der Parteien bereits bekannt sind, offensichtlich keine 

schutzwürdigen Interessen berührt werden oder die Parteien mit der Na-

mensnennung einverstanden sind (Art. 8 Abs. 2 Informationsreglement).  

4.3.3.2 Zu beachten ist, dass die Anonymisierung als Massnahme zum 

Schutz der Persönlichkeitsrechte im Grunde zum Gebot der Transparenz 

der Rechtsprechung in einem Spannungsverhältnis steht und deshalb ins-

besondere in Fällen, in denen eine Publikation die öffentliche Verkündung 

ersetzt, an sich der Begründung bedürfte; die Rechtsprechung hat eine 

anonymisierte Publikation als öffentliche Verkündung indessen als im 

Lichte von Art. 30 Abs. 3 BV genügend erachtet (vgl. Urteile des BGer 

4P.74/2006 vom 19. Juni 2006 E. 8.4.1; 2P.231/2006 vom 10. Januar 2007 

E. 3.2; BGE 139 I 129 «ARK» E. 3.6; teils mit Hinweis auf Urteil des EGMR 

Nr. 62915/00 Bacchini vs. Suisse vom 21. Juni 2005); Grenze der Anony-

misierung bleibt in jedem Fall die Massgabe der Verständlichkeit (BGE 133 

I 106 E. 8.2 f.; Urteil des BGer 2C_690/2019 E. 5.5.1 in fine; vgl. auch MAR-

TENET, in: Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], Commentaire Romand, Droit de 

la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 25 KG N. 58). 

4.3.3.3 Der Grundsatz der Anonymisierung erfährt deshalb Ausnahmen, 

unter anderem für namens- und markenrechtliche Entscheide, für Perso-

nen der Zeitgeschichte, in der breiten Öffentlichkeit bekannte Fälle, oder 

wenn die Tragweite einer Entscheidung nur erfasst werden kann, wenn die 

Namen der Beteiligten bekannt gegeben werden, beispielsweise von Un-

ternehmen mit grosser Marktmacht oder Betriebe der Monopolwirtschaft. 

B-108/2019 

Seite 25 

(TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kettiger/Sä-

gesser [Hrsg.]: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Bern 

2011, S. 80). Für den Bereich des Kartellrechts ist daran zu erinnern, dass 

die Namen der Parteien bereits mit der Publikation der Verfahrenseröff-

nung von Gesetzes wegen bekannt zu machen sind (Art. 28 Abs. 2 KG), 

die unterbliebene Anonymisierung an sich damit keine Rufschädigung zu 

bewirken vermag (vgl. Zwischenverfügung des BVGer in der Sache 

B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 E.4.4). Bundesverwaltungs- und 

Bundesgericht betrachten in konstanter Praxis eine nicht anonymisierte 

Publikation von Entscheiden im Kartellrechtsbereich als mit der Verhältnis-

mässigkeit vereinbar; insbesondere ordnet das Bundesgericht eine nicht 

anonymisierte Publikation dem Zweck der Transparenz zu, indem dem 

Publikum die Kontrolle über die Stichhaltigkeit der faktisch mit der Publika-

tion gemäss Art. 28 KG erfolgten Vorwürfe möglich sein soll respektive es 

soll der Öffentlichkeit ein Abgleich zwischen dem ihr unterbreiteten Vorwurf 

und dem begründeten Resultat der Untersuchung ermöglicht werden (BGE 

142 II 268 «Nikon AG» E. 4.2.5.2 in fine; ODERMATT/HOLZMÜLLER, DIKE-

KG, Art. 48 KG N 16 und 27). 

4.3.3.4 Wie im Rückweisungsurteil festgehalten, erfüllt die Publikation ei-

ner Sanktionsverfügung durch die Vorinstanz im Grundsatz den Zweck der 

öffentlichen Verkündigung. Aus der soeben dargelegten Praxis des Bun-

desverwaltungs- und des Bundesgerichts und deren Rechtsgrundlagen 

lässt sich nicht ableiten, dass die Publikation von Urteilen im Kartellbereich 

oder eben einer Sanktionsentscheidung durch die Vorinstanz durchweg zu 

anonymisieren wären. Dafür besteht auch in diesem konkreten Fall kein 

Anlass. Die Rückweisungsurteile streben den Schutz der Persönlichkeits-

rechte der Beschwerdeführerinnen insoweit an, als sie sich nicht mit Fest-

legungen konfrontiert sehen müssen, die sie mit aufgrund der Rechtsauf-

fassung der Vorinstanz als rechtswidrig erklärten, aber nicht sanktionierten, 

Verhaltensweisen, in zuordenbarer Weise in Verbindung setzen. Die Rück-

weisungsurteile liessen der Vorinstanz in der konkreten Umsetzung dieser 

Forderung einen Entscheidungsspielraum.  

4.4 Die Sanktionsverfügung selbst ist nicht Gegenstand des Verfahrens 

betreffend die Publikationsverfügung. Die Positionen, welche die Be-

schwerdeführerinnen in jenem Hauptverfahren einnehmen, sind nicht zu 

beurteilen. Sie haben keinen Einfluss auf den Umfang der Publikation; die 

bundesgerichtliche Rechtsprechung nimmt in Kauf, dass die Beurteilung 

eines Sachverhaltes durch die WEKO – analog unterinstanzlichen Ge-

richtsurteilen – unter dem Vorbehalt der Beurteilung im Instanzenzug steht 

B-108/2019 

Seite 26 

(vorne, E. 2.1.2). Es kann aus dem Rückweisungsurteil nicht der Schluss 

gezogen werden, es wären nur die Publikation unbestrittener Ausführun-

gen zulässig.  

4.5 Weiter ist der vorliegend durch die Vorinstanz beurteilte Sachverhalt 

seiner Natur nach ein internationaler. Dies ergibt sich aus der Eigenart des 

untersuchten Marktes und der Grösse der Schweiz in diesem einerseits, 

aus den in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren anderseits. 

Hinsichtlich der durch die Vorinstanz letztlich sanktionierten fünf Strecken-

paare haben die Parteien – und damit auch die Beschwerdeführerinnen – 

von vornherein hinzunehmen, dass sie mit den fraglichen Absprachen in 

Bezug gesetzt werden können, ganz gleich wie sie sich in der Sache dazu 

stellen (soeben, E. 4.5). Bezüglich der Strecken, für die sich die Vorinstanz 

infolge der Zuständigkeit der Europäischen Kommission nicht zuständig er-

klärte, und jenen, für welche die Vorinstanz gestützt auf die jeweils ein-

schlägigen Luftverkehrsabkommen Absprachen als zulässig ansah, hat 

das Bundesverwaltungsgericht nicht als unzulässig dargestellt, diese über-

haupt als gegeben zu erachten.  

Die Beschwerdeführerinnen fordern im Resultat, die Publikationsversion 

sei so zu gestalten, dass Absprachen oder Kontakte nur betreffend der von 

ihnen betriebenen Strecke bestanden hätten und auch keinerlei Mutmas-

sungsbasis dafür, dass darüberhinausgehende Kontakte oder Absprachen 

bestanden, entstehe. Damit würde ein Sachverhalt fingiert, der nicht dem 

dem Entscheid vorausgesetzten Geschehen entspricht und auch nicht 

überzeugend glaubwürdig vermittelt werden kann. Dies folgt aus der Aus-

gangslage, die sich mit der Eigenart des in Frage stehenden Marktes, den 

in anderen Jurisdiktionen geführten Parallelverfahren und der scheinbaren 

Beliebigkeit dieser Strecken ergibt. Dem entsprechend hat das Bundesver-

waltungsgericht eine Modifikation dahingehend angeordnet, dass die Be-

schwerdeführerinnen aufgrund des publizierten Textes nicht mit globalen 

respektive jedenfalls die fünf sanktionierenden Strecken überschiessenden 

Absprachen direkt respektive in zuordenbarer Weise in Bezug gesetzt wer-

den könnten (Rückweisungsurteil E. 5.2 und 5.4 Abs. 2). Die Publikations-

version soll in anderen Worten nicht vorgeben, es habe nur diese fünf Stre-

cken betreffende Kontakte, Gespräche und allenfalls Absprachen gege-

ben, sondern sie hat sicherzustellen, dass eine konkrete Partei nicht mit 

einer ausserhalb des Zuständigkeitsbereichs der Vorinstanz mit einer als 

illegal deklarierten Absprache direkt in Bezug gebracht werden kann.  

B-108/2019 

Seite 27 

4.6 Folglich (E. 4.5 u. 4.6) ist für die Beurteilung der Publikationsverfügung 

2 wie auch der Publikationsversion 2 nicht beachtlich, auf wie vielen Stre-

cken in der Menge der fünf sanktionierten Streckenpaare die Beschwerde-

führerinnen tatsächlich tätig gewesen zu sein behaupten und wie sie sich 

zum von der Vorinstanz angewandten Konzept der Gesamtabrede stellen. 

Dies gilt auch für einzelne Streichungsanträge bezüglich materieller Aus-

führungen, wie etwa zur Beurteilung der Rolle des Generalverkaufsagen-

ten (Sanktionsverfügung resp. Publikationsversion 2 Rz. 1056 f.; Publikati-

onsverfügung 2 Rz. 82). Weiter sind Mutmassungen auf Leserseite unver-

meidbar, dass Gespräche bezüglich grösserer Teile des Marktes als die 

fraglich beurteilten stattfanden (vgl. z.B. die von den Beschwerdeführerin-

nen kritisierte Rz. 1690 der Publikationsversion 2; Beschwerde, Rz. 34 ff. 

– entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen hat die vorgenom-

mene Modifikation in dieser Randziffer eine konkrete Zuordnung im be-

schriebenen Sinne verunmöglicht). Schliesslich ist nur von rechtsverglei-

chendem, nicht aber bestimmendem, Interesse, wie die Europäische Kom-

mission im Parallelverfahren entschieden hat (Rückweisungsurteil, E. 2.9). 

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist – wie gesagt – 

keineswegs zweifelhaft, sondern höchstrichterlich geklärt, dass die Publi-

kation vor der materiellen Prüfung in der Hauptsache erfolgen kann; es gibt 

keinen Grund, dies anders zu handhaben, weil die Europäische Union zu 

einer abweichenden Auffassung kam.  

Es ist letztlich weder möglich noch Aufgabe der Vorinstanz, bei der Redak-

tion der Publikationsversion jedes potentielle und in der Sache womöglich 

nicht gerechtfertigte Prozessrisiko in jeder denkbaren Jurisdiktion oder 

mögliche Verhandlungsoptionen in Vergleichsverhandlungen zu antizipie-

ren. Es obliegt letztlich den Prozessparteien im jeweiligen Prozess, ihre 

Argumente (wie die fehlende Rechtskraft oder die abweichende Beurtei-

lung durch die Europäische Kommission) vorzubringen. 

4.7 Die Frage, wie die Vorinstanz Recht anwendet, beschlägt nicht nur das 

materielle, sondern auch das formelle Recht. Es ist nicht nur von öffentli-

chem Interesse, was die Vorinstanz entscheidet, sondern auch, wie sie das 

tut. Teilaspekt davon ist der Umgang mit dem rechtlichen Gehör.  

Das Bundesverwaltungsgericht hat in einer nicht abschliessenden Aufzäh-

lung von überwiegend unproblematischen Passagen (bei gegebener Be-

achtung der Vorgaben gemäss E. 2.2.2.4 hiervor) auch solche aufgeführt, 

die sich mit den Stellungnahmen der Parteien und der Erwiderung der 

B-108/2019 

Seite 28 

Vorinstanz dazu befasste, aber hinzugefügt «evtl. ganz ohne» (Rückwei-

sungsurteil E. 5.4). Diese Passagen erachtete das Gericht mithin als gene-

rell nicht problematisch, stellte aber dem pflichtgemässen Ermessen der 

Vorinstanz anheim, auf diese allenfalls zu verzichten, namentlich mit Blick 

auf die Länge und Lesbarkeit der Publikationsversion. Es ist nicht zu bean-

standen, wenn sie diese Passagen in der Publikationsversion belässt und 

so der Öffentlichkeit gegenüber offenlegt, wie sie die Wahrnehmung des 

rechtlichen Gehörs durch die Parteien sicherstellt und die vorgebrachten 

Argumenten erwidert.   

4.8 Im Lichte dieser Erwägungen erscheinen die Ausführungen der Vor-

instanz zu den Streichungsanträgen im Einzelnen (Publikationsverfügung 

2, Rz. 80 ff.) in einer Einzelprüfung als korrekt und mit dem Rückweisungs-

urteil konform. Es kann mithin auf die Ausführungen der Vorinstanz verwie-

sen werden.  

5.  

Die Beschwerdeführerinnen rügen die Kostenregelung der Vorinstanz sinn-

gemäss als rechtswidrig. 

5.1 Die Vorinstanz argumentierte in der angefochtenen Verfügung, gestützt 

auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren zum Kartellgesetz (Ge-

bührenverordnung KG, GebV-KG, SR 251.2) sei gebührenpflichtig, wer 

das Verwaltungsverfahren verursacht habe, was auf die Parteien zutreffe, 

die die den Erlass der vorliegenden Verfügung beantragt hätten. Ausge-

hend von den Stundenansätzen gemäss Art. 4 Abs. 2 GebV-KG setzte sie 

einen Aufwand von 195 Stunden zu Fr. 200.– und 7 Stunden zu Fr. 290.–, 

mithin eine Gebühr von total Fr. 41'030.– (inkl. Auslagen, Art. 4 Abs. 4 

GebV-KG) fest. Diese auferlegte sie den Parteien gestützt auf Art. 2 Abs. 2 

der Allgemeinen Gebührenverordnung (AllgGebV, 172.041.1) unter solida-

rischer Haftbarkeit und zu gleichen Teilen.  

5.2 Die Beschwerdeführerinnen halten dem in der Beschwerde entgegen, 

nicht sie hätten die Verfügung verursacht, sondern die Vorinstanz, indem 

sie die Vorgaben des Rückweisungsurteils nicht korrekt umgesetzt habe.   

5.3 Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung aus, die Frage nach der 

korrekten Umsetzung des Rückweisungsurteils sei im Beschwerdeverfah-

ren zu klären. Die Beschwerdeführerinnen bestritten nicht, eine Verfügung 

für den Fall verlangt zu haben, dass die Vorinstanz ihren Anträgen nicht 

folge.   

B-108/2019 

Seite 29 

5.4  

5.4.1 Die Vorinstanz erhebt Gebühren für Verfügungen über die Untersu-

chung von Wettbewerbsbeschränkungen und damit auch für die zu dieser 

streng akzessorischen Publikationsverfügung (Art. 53a Abs. 1 lit. a KG; 

BRUCH/JAAG, in: Zäch et al. [Hrsg.], Kommentar KG [Dike-KG], Art. 53a KG 

N 30). Die Gebühr wird nach dem Zeitaufwand bemessen und im Detail 

durch den Bundesrat geregelt (Art. 53a Abs. 3 KG); dabei hat er das Kos-

tendeckungs- und das Äquivalenzprinzip zu beachten (Art. 46a Abs. 3 

RVOG; Art. 4 f. AllgGebV). Gestützt hierauf hat der Bundesrat die von der 

Vorinstanz zitierte Gebührenverordnung KG erlassen. Gemäss dieser (und 

der subsidiär anwendbaren Allgemeinen Gebührenverordnung; Art. 1a 

GebV-KG) ist gebührenpflichtig, wer ein Verwaltungsverfahren verursacht 

hat (Art. 2 GebV-KG); bei einer Mehrheit von Gebührenpflichtigen haften 

diese solidarisch (Art. 2 Abs. 2 AllgGebV). Von einem hier nicht interessie-

renden Sonderfall abgesehen, bemisst sich die Gebühr nach dem Zeitauf-

wand, wobei die Verordnung den Rahmen der anwendbaren Stundensätze 

festlegt (Art. 4 GebV-KG). 

Diese Rahmenbedingungen – einschliesslich der konkret in Rechnung ge-

stellten Arbeitsstunden und Stundenansätze – werden durch die Be-

schwerdeführerinnen nicht in Frage gestellt. Sie rügen, dass ihnen über-

haupt eine Gebühr auferlegt wird (Gebührenpflicht). Rügen gegen die Ge-

setzesgrundlage und gegen die Gebührenhöhe oder deren Verteilung 

(Äquivalenz-, evtl. Kostendeckungsprinzip) erheben sie nicht.  

5.5 Die Beschwerdeführerinnen verlangten am 4. April 2018 unter Geltend-

machung ihrer Interessen und Stellen eigener Anträge den Erlass einer 

Verfügung über die Urteilspublikation. Sie setzten damit – zusammen mit 

weiteren Parteien, die gleiches taten – die Ursache für den Erlass der Pub-

likationsverfügung, inklusive einer weiteren Umarbeitung der Publikations-

version. Die Verfügung über einen Realakt wie die Entscheidpublikation 

stellt kein Rechtsmittel über den Realakt selber dar. Die Argumentation, sie 

hätten diese Kosten nicht zu tragen, da die Umsetzung der Rückweisungs-

urteile fehlerhaft gewesen sei, ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren 

zu klären – es ist ihr nicht zu folgen, da die Publikationsverfügung (und mit 

ihr die Publikationsversion 2) beschwerdeweise zu bestätigen ist.  

5.6 Die von der Vorinstanz getroffene Kostenregelung ist somit zu schüt-

zen. 

B-108/2019 

Seite 30 

6.  

Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung 

Bundesrecht nicht verletzt und auch sonst nicht zu beanstanden ist (Art. 49 

VwVG). Die Beschwerde ist abzuweisen. 

7.  

7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten – be-

stehend aus Spruchgebühr, Schreibgebühren und Barauslagen – in der 

Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG sowie Art. 1 ff. des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Spruch-

gebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streitsache, Art der 

Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 63 Abs. 4bis VwVG 

und Art. 2 Abs. 1 VGKE).  

Die Verfahrenskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführerinnen 

aufzuerlegen. Sie tragen diese solidarisch und zu gleichen Teilen (Art. 6a 

VGKE). Die Spruchgebühr ist auf Fr. 2‘500.– festzusetzen. Der einbezahlte 

Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.  

7.2 Den unterliegenden Beschwerdeführerinnen ist keine Parteientschädi-

gung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 VGKE).  

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.– werden den Beschwerdeführerinnen 

auferlegt. 

Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– wird nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zur Bezahlung der Verfahrenskosten 

verwendet.  

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.  

B-108/2019 

Seite 31 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 711.112-00003; Gerichtsurkunde) 

– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und For-

schung WBF (Gerichtsurkunde). 

 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Vera Marantelli Thomas Bischof 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 15. September 2020