# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f256e73c-2c75-5eec-aa13-82cbe6df5114
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.09.2009 BVGE 2009/48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2009-48_2009-09-07.pdf

## Full Text

Krankenversicherung  2009/48

48
Auszug aus dem Urteil der Abteilung III

i. S. S. AG gegen Regierungsrat des Kantons Aargau
C-5733/2007 vom 7. September 2009

Krankenversicherung.  Zulassung von Leistungserbringern.  Kanto-
nale Pflegeheimliste.

Art. 39 Abs. 1 Bst. d i. V. m. aArt. 39 Abs. 3 KVG.

1. Die Pflegeheimplanung gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG i. V. m. 
aArt. 39 Abs. 3 KVG ist eine kantonale Aufgabe. Delegiert das 
kantonale Recht Planungskompetenzen an die Gemeinden, wird 
der  Kanton  dadurch  nicht  aus  seiner Verantwortung  für eine 
bedarfsgerechte Langzeitversorgung entlassen (E. 12.1).

2. Die Einteilung in Versorgungsgebiete zum Zweck der Bedarfser-
hebung  hat  kantonsweit  nach  denselben  Kriterien  zu  erfolgen 
(E. 12.2).

3. Die Pflegeheimplanung erfordert eine Bedarfsanalyse, welche die 
gesamte  Wohnbevölkerung  einbezieht.  Richtzahlen  zur  Um-
schreibung des  generellen  Bedarfs  müssen  nachvollziehbar be-
gründet sein und haben sich auf statistische Daten im Sinn von 
Erfahrungswerten zu stützen (E. 12.3). 

4. Die Pflegeheimplanung hat entsprechend den Vorschriften über 
die  Abrechnung  der  erbrachten  Leistungen,  namentlich  Art. 9 
Abs. 4 KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen zu berücksich-
tigen (E. 12.4).

5. Entsprechend dem Publizitätscharakter der Pflegeheimliste darf 
eine gesuchstellende Partei davon ausgehen, dass die Anzahl der 
in der Liste verzeichneten Plätze mit der Anzahl der effektiv zu-
gelassenen Plätze übereinstimmt (E. 12.6).

6. Es liegt im Ermessen des Kantons zu bestimmen, welche Ange-
bote er als bedarfsgerecht qualifiziert und in welchen Institutio-
nen diese Angebote bereit gestellt werden sollen. Eine gesuchstel-
lende  Partei  hat  keinen  Anspruch  darauf,  aufgrund  ihres 
spezifischen  Angebots  in  die  Liste  aufgenommen  zu  werden 
(E. 12.7).

7. Art. 39 Abs. 1 Bst. d zweiter Halbsatz KVG räumt einer privaten 
Trägerschaft keinen Anspruch auf Aufnahme ihrer Institutionen 
in die Pflegeheimliste ein (E. 12.8).

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Assurance-maladie. Admission de fournisseurs de prestations. Liste 
cantonale des établissements médico-sociaux.

Art. 39 al. 1 let. d en relation avec l'ancien art. 39 al. 3 LAMal.

1. La  planification  des  établissements  médico-sociaux  au  sens  de 
l'art. 39 al. 1 let. d LAMal en relation avec l'ancien art. 39 al. 3 
LAMal est une tâche cantonale.  Même si le droit  cantonal dé-
lègue des compétences de planification aux communes, le canton 
n'est pas pour autant déchargé de sa responsabilité s'agissant de 
la couverture à long terme des besoins en soins (consid. 12.1).

2. Le partage en zones pour l'évaluation des besoins en soins doit 
être effectué dans tout le canton selon les mêmes critères (con-
sid. 12.2).

3. La planification des établissements médico-sociaux requiert une 
analyse des besoins qui tienne compte de l'ensemble de la popu-
lation. Les valeurs indicatives servant à définir le besoin général 
doivent être motivées par des critères rationnels et s'appuyer sur 
des données statistiques de nature empirique (consid. 12.3).

4. Conformément aux dispositions sur la facturation des prestations 
fournies, à savoir l'art. 9 al. 4 OPAS, la planification des établis-
sements médico-sociaux doit prévoir au moins quatre niveaux de 
soins (consid. 12.4).

5. Eu  égard  à  la  publicité  que  revêt  la  liste  des  établissements 
médico-sociaux,  un  requérant  peut  partir  du  principe  que  le 
nombre de places répertoriées  dans la liste  correspond exacte-
ment au nombre de places effectivement admises (consid. 12.6).

6. Il relève de l'appréciation du canton de déterminer quelles offres 
de prestations correspondent aux besoins en soins et quelles insti-
tutions sont aptes à les proposer. Le requérant ne peut prétendre, 
sur la base de l'offre spécifique qu'il propose, à être admis dans 
la liste (consid. 12.7).

7. L'art. 39  al. 1  let. d in  fine LAMal  ne confère  aux organismes 
privés aucun droit à ce que leurs institutions soient admises dans 
la liste des établissements médico-sociaux (consid. 12.8).

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Assicurazione  malattie.  Autorizzazione  di  fornitori  di  prestazioni. 
Elenco delle case di cura cantonali.

Art. 39  cpv. 1  lett. d  in  combinato  disposto  con  il  vecchio  art. 39 
cpv. 3 LAMal. 

1. La pianificazione delle case di cura secondo l'art. 39 cpv. 1 lett. d 
LAMal in combinato disposto con il vecchio art. 39 cpv. 3 LAMal 
è  compito  dei  Cantoni.  Anche se  il  diritto  cantonale  delega  ai 
Comuni le competenze in materia di pianificazione, il  Cantone 
rimane comunque responsabile di garantire una pianificazione a 
lungo termine intesa a coprire il fabbisogno (consid. 12.1).

2. La ripartizione in settori di assistenza allo scopo di rilevarne il 
fabbisogno deve essere effettuata applicando gli stessi criteri in 
tutto il territorio cantonale (consid. 12.2).

3. La pianificazione delle case di cura richiede un'analisi del fab-
bisogno che includa tutta la popolazione residente. Gli indicatori 
numerici che consentono di definire il fabbisogno generale devo-
no essere motivati razionalmente e fondarsi su dati statistici, vale 
a dire su valori empirici (consid. 12.3).

4. Secondo le disposizioni sulla fatturazione delle prestazioni effet-
tuate, e in particolare l'art. 9 cpv. 4 OPre, la pianificazione delle 
case di cura deve prevedere almeno quattro livelli dei bisogni di 
cure (consid. 12.4).

5. Dato il carattere pubblico dell'elenco delle case di cura, un richie-
dente può supporre che il numero di posti figuranti nell'elenco 
corrisponda al numero di posti effettivamente autorizzati  (con-
sid. 12.6).

6. Spetta al  Cantone determinare,  in base al  suo apprezzamento, 
quali offerte considerare adeguate al fabbisogno e quali istituzio-
ni sono adatte a metterle a disposizione. Un richiedente non può 
pretendere di essere inserito nell'elenco in base alla sua offerta 
specifica (consid. 12.7).

7. L'art. 39 cpv. 1 lett. d in fine LAMal non conferisce agli enti pri-
vati il diritto di fare inserire i propri istituti nell'elenco delle case 
di cura (consid. 12.8).

Mit Beschluss vom 13. Juni 2007 wies der Regierungsrat des Kantons 
Aargau  (nachfolgend:  Vorinstanz)  den  Antrag  der  Beschwerdeführerin 
um Aufnahme der Wohngruppe A. in die kantonale Pflegeheimliste ab.

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2009/48  Krankenversicherung

Gegen den Beschluss der Vorinstanz liess die Beschwerdeführerin Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht (BVGer) einreichen mit den 
Anträgen, Ziff. 2 des Regierungsratsbeschlusses vom 13. Juni 2007 sei 
aufzuheben und die Wohngruppe A. sei per 1. Juli 2007, eventuell auf 
den  Zeitpunkt  des  bundesverwaltungsgerichtlichen  Entscheids,  mit 
9 Pflegebetten in die Pflegeheimliste des Kantons Aargau aufzunehmen. 
Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der bundesver-
waltungsgerichtlichen  Erwägungen  an  den  Regierungsrat  des  Kantons 
Aargau zurückzuweisen. 

Die Vorinstanz und santésuisse Aargau-Solothurn beantragen die Abwei-
sung der Beschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) beantragt 
die Gutheissung und Rückweisung der Sache zu neuem Entscheid an die 
Vorinstanz. 

Das BVGer heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zu neuem 
Entscheid an die Vorinstanz zurück. 

Aus den Erwägungen:

3. Aufgrund der  Beschwerdebegehren streitig und zu prüfen ist  im 
Folgenden,  ob die  Vorinstanz  den Antrag  der  Beschwerdeführerin  um 
Aufnahme der Wohngruppe A. in die kantonale Pflegeheimliste zu Recht 
abgewiesen hat.

4. – 10.4 (...)

11. Im Folgenden sind die bundesrechtlichen Grundlagen zur Pflege-
heimplanung,  die  interkantonalen  Planungsgrundlagen,  die  Grundzüge 
der  bundesrätlichen  Rechtsprechung  sowie  die  kantonalen  Planungs-
grundlagen darzulegen.

11.1 Gemäss  Art. 39  Abs. 1  Bst. d  und  e  des  Bundesgesetzes  vom 
18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) i. V. m. 
aArt. 39 Abs. 3  KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewe-
senen Fassung, AS 1995 1328) sind Pflegeheime als Leistungserbringer 
zu Lasten der obligatorischen Krankenversicherung zugelassen, wenn sie 
der  von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam aufgestellten Pla-
nung  für  eine  bedarfsgerechte  Versorgung  entsprechen,  wobei  private 
Trägerschaften angemessen in die Planung einzubeziehen sind, und auf 
der  nach  Leistungsaufträgen  in  Kategorien  gegliederten  Spital-  bzw. 
Pflegeheimliste  des  Kantons  aufgeführt  sind.  Nach  dem  Willen  des 
Bundesrates (BR) sollte mit diesen Voraussetzungen ein wichtiger Schritt 
in Richtung Koordination der Leistungserbringer, optimale Ressourcen-

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Krankenversicherung  2009/48

nutzung und Eindämmung der  Kosten  getan  werden.  Es  werde  dabei 
entscheidend  auf  die  zweckentsprechende  Planung  sowie  auf  die  Zu-
sammenarbeit  der  verschiedenen Leistungserbringer  untereinander und 
mit  den Versicherern und den Versicherten ankommen (vgl.  Botschaft 
über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 
1992 I 93, hier 167, nachfolgend: Botschaft über die Revision der KV). 
Der BR und das Parlament, welches den bundesrätlichen Entwurf in Be-
zug auf die in Art. 39 Abs. 1 Bst. d und e KVG statuierten Erfordernisse 
ohne materielle Änderung verabschiedet  hat,  legten somit grosses Ge-
wicht  auf  die  zweckorientierte  Planung  der  Gesundheitsversorgung 
durch Spitäler und Pflegeheime.

Gemäss aArt. 50 KVG (in der bis zum 31. Dezember 2008 gültig gewe-
senen  Fassung,  AS  1995  1328)  vergütet  der  Versicherer  bei  einem 
Aufenthalt im Pflegeheim die gleichen Leistungen wie bei ambulanter 
Krankenpflege  und  bei  Krankenpflege  zu  Hause.  Er  kann  mit  dem 
Pflegeheim pauschale Vergütungen vereinbaren.

Art. 7  Abs. 3  der  Krankenpflege-Leistungsverordnung  vom 
29. September  1995  (KLV,  SR  832.112.31)  statuiert,  dass  allgemeine 
Infrastruktur-  und  Betriebskosten  der  Leistungserbringer  bei  der 
Ermittlung der Kosten der Leistungen nicht angerechnet werden.

Nach Art. 8 Abs. 4 KLV erfolgt die Bedarfsabklärung in Pflegeheimen 
durch die Ermittlung von Pflegebedarfsstufen gemäss Art. 9 Abs. 4 KLV. 
Nach dieser Bestimmung vereinbaren die Vertragspartner oder setzen die 
zuständigen Behörden für die Leistungen der Pflegeheime Tarife fest, die 
nach  dem Pflegebedarf  abzustufen sind (Pflegebedarfsstufen).  Es  sind 
mindestens vier Stufen vorzusehen.

11.2 Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirek-
torinnen und -direktoren (GDK) hat sich im Leitfaden zur leistungsorien-
tierten Spitalplanung, Bern 2005, und insbesondere in den Revidierten 
Empfehlungen der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz zur Spi-
talplanung, zur Pflegeheimplanung, zur Spitalliste und zur Pflegeheim-
liste nach Artikel 39 KVG vom 3. Mai 2002 (...; nachfolgend: Revidierte 
Empfehlungen  der  GDK)  zur  Ausgestaltung  der  Spital-  und  Pflege-
heimplanung geäussert. Gemäss Empfehlung 1 (B1) bedeutet Planung, 
auf der Basis von ausreichenden Informationen über die Bedingungen 
und Wirkungsbeziehungen in dem zu planenden Bereich (a) Planungs-
ziele zu definieren (z. B. bedarfsgerechte und wohnortnahe Versorgung 
der  Bevölkerung mit  wirtschaftlichen,  wirksamen und zweckmässigen 
medizinischen  Leistungen),  (b)  Mittel  zu  ihrer  Verwirklichung  zu 
bestimmen (Festlegung von Kapazitäten/Leistungen/finanziellen Mitteln 

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etc.)  und  (c)  eine  oder  mehrere  Durchsetzungsstrategien  vorzulegen 
(Revidierte Empfehlungen der GDK, S. 7). In Empfehlung 6 (B10-B11) 
werden  die  Methoden  der  Bedarfsbestimmung  erläutert  (Revidierte 
Empfehlungen der GDK, S. 9).

11.3 Seit dem Inkrafttreten des KVG am 1. Januar 1996 hat der BR 
als Rechtsprechungsbehörde die Anforderungen an die Pflegeheimliste 
konkretisiert. Gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. e KVG i. V. m. aArt. 39 Abs. 3 
KVG müssen im Sinn einer Publizitäts- und Transparenzvoraussetzung 
auch Pflegeheime in einer nach Leistungsaufträgen in Kategorien geglie-
derten Liste des Kantons enthalten sein (vgl. Bundesratsentscheid [BRE] 
vom 17. Januar  2007  i. S.  Pflegeheimliste  des  Kantons  Glarus  E. 3.2, 
BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich 
E. 4,  BRE  vom  23. Oktober  1996  i. S.  Pflegeheimliste  des  Kantons 
Graubünden E. 4.2). 

Die Planung im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG i. V. m. aArt. 39 
Abs. 3 KVG setzt eine Bedarfsanalyse voraus. Dazu gehört die Defini-
tion des Kreises möglicher Patientinnen und Patienten, wobei dieser nach 
Pflegebedürftigkeit  zu  unterteilen  ist,  sowie  die  Festlegung  und  Si-
cherung der entsprechenden Kapazitäten. Die Festlegung der Kapazitäten 
dient vorab der Bedarfsabdeckung der notwendigen Pflegeleistungen im 
Sinn von Art. 7 KLV. Im Unterschied zur Spitalplanung ist das Festlegen 
der Anzahl Betten im Pflegebereich kein direktes Mittel zur Kostenein-
dämmung,  da hier  gemäss Art. 7  Abs. 3  KLV lediglich die  erbrachten 
Pflegeleistungen, nicht aber die allgemeinen Infrastruktur- und Betriebs-
kosten der Leistungserbringer angerechnet werden. Ein Überangebot an 
stationären  Pflegebetten  kann  jedoch  für  Kassen  und  Versicherte 
dennoch Kostenfolgen haben, indem dadurch Anreize zu einer höheren 
Auslastung  geschaffen  werden.  Die  Aufenthaltsdauer  und  Eintrittsrate 
bei stationären Einrichtungen werden unter anderem von der Angebots-
struktur  beeinflusst  (zur  angebotsinduzierten  Nachfrage  vgl.  Leitfaden 
zur  leistungsorientierten  Spitalplanung  der  GDK,  Bern  2005,  S. 43). 
Deswegen haben die Kantone auch im Pflegebereich mindestens Richt-
zahlen  für  die  stationären  Betten  festzulegen,  die  dem  aktuellen  und 
künftigen  Bedarf  ihrer  Wohnbevölkerung  entsprechen.  Die  Kantone 
genügen ihren Verpflichtungen bei der Planung im Pflegebereich, wenn 
sie für die zugelassenen Institutionen die Anzahl der stationären Pflege-
betten einzeln  oder  insgesamt als  kantonale  Richtzahl  pro Pflegestufe 
festlegen. Die Planung bedarf zudem einer laufenden Überprüfung (vgl. 
BRE vom 25. November 1998 i. S. Pflegeheimliste des Kantons Zürich 
E. 4). 

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11.4 Auf kantonaler Ebene standen im relevanten Zeitpunkt (13. Juni 
2007) keine Rechtserlasse in Kraft, welche die Spital- oder Pflegeheim-
planung regeln. Eine entsprechende Regelung erfolgte mit dem Pflege-
gesetz vom 26. Juni 2007, welches am 1. Januar 2008 in Kraft getreten 
ist und somit auf den vorliegenden Fall keine Anwendung findet. Der 
Kanton  Aargau  verwendet  als  Planungsgrundlage  die  Gesundheitspo-
litische Gesamtplanung (nachfolgend: GGpl [...]), welche mit Beschluss 
des Grossen Rates vom 13. Dezember 2005 verabschiedet wurde. Dem-
gemäss würden bei einer zurückhaltenden Annahme 20 % der über 80-
Jährigen einen Platz in einer stationären Einrichtung benötigen, wobei 
die Zahl dieser Altersgruppe bis über das Jahr 2020 weiter zunehmen 
werde (...). Gemäss den Grundsätzen der Langzeitversorgung sei die Sor-
ge um die Betagten eine gemeinsame Aufgabe von Kanton und Gemein-
den. Dabei solle sich der Kanton jedoch auf seine Pflichten gemäss KVG 
beschränken. Dazu gehöre vor allem die Pflicht,  Richtwerte als Hilfs-
mittel für die Bedarfsplanungen der Gemeinden festzulegen (...). Gemäss 
Strategie 16 der GGpl sorgt  der Kanton für eine angemessene Versor-
gung im Bereich der Palliativpflege (...);  ein konzeptionell verankerter 
Leistungsauftrag besteht jedoch nicht.

Ein  weiteres  Planungsinstrument  stellt  die  Spitalkonzeption  2005  (...) 
dar. Darin wird der Leistungsauftrag für Krankenheime und Krankenab-
teilungen  folgendermassen  umschrieben:  « Der  Leistungsauftrag  der 
Krankenheime  besteht  in  der  stationären  Behandlung  von  vor  allem 
Chronischkranken aus einem regionalen Einzugsgebiet und dem für die 
Region zuständigen Spital. Krankenheime bzw. Krankenheimabteilungen 
stellen  die  Pflege,  Betreuung  und  Versorgung  Chronischkranker  und 
Pflegebedürftiger jeden Alters, jedoch vorwiegend von Betagten sicher. » 
Als Möglichkeiten für eine Erweiterung des Leistungsauftrags nennt die 
Spitalkonzeption  den  Aufbau  von  Einrichtungen  der  semistationären 
Pflege und Betreuung (Tagesheime und/oder Kurzzeitpflegestation), die 
Übergangspflege  und  reaktivierende  therapeutische  Pflege  und  Be-
treuung mit  dem Ziel,  den  Patientinnen  und  Patienten  eine  Rückkehr 
nach  Hause  zu  ermöglichen,  sowie  eine  gerontopsychiatrische  Station 
(z. B.  Alzheimer-Krankheit,  organisches  Psychosyndrom).  Wohnheime 
für  MS-Patientinnen  und -Patienten,  AIDS-Kranke,  psychisch  Kranke, 
Behinderte  etc.  (nach  IV-Gesetzgebung)  sind  gemäss  Spitalkonzepion 
2005 nicht Bestandteil des Leistungsauftrags für Krankenheime, können 
jedoch diesen angegliedert werden (...).

Zu erwähnen ist schliesslich das Altersheimkonzept 1991, herausgegeben 
von der Gesundheitsdirektion des Kantons Aargau (...).  Die Vorinstanz 
hat in ihrer Duplik vom 30. Juni 2008 festgehalten, dieses Konzept sei 

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hinsichtlich der Bedarfsermittlung veraltet und nicht mehr relevant, da 
mit der Verabschiedung der GGpl ein den aktuellen Rahmenbedingungen 
zugrundeliegender Planungsansatz stipuliert worden sei. Im Unterschied 
zum  Planungsrichtwert  gemäss  GGpl,  wonach  der  Bedarf  an  Pflege-
betten 20 % der über 80-jährigen Personen ausmache, wird im Alters-
heimkonzept 1991 der Bedarf an Betten in Kranken- und Pflegeheimen 
nach Altersgruppen aufgeschlüsselt. Demnach benötigen 2 % der 65- bis 
74-Jährigen, 3 % der 75- bis 79-Jährigen, 10 % der 80- bis 84-Jährigen 
und 20 % der über 85-Jährigen ein Pflegebett (...). Das Altersheimkon-
zept 1991 geht davon aus, dass die Leistungen in der Gemeinde und in 
der  Region bereitgestellt  werden, und evaluiert  das generelle Angebot 
nach Bezirken (...).

12. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz vorgenom-
mene Pflegeheimplanung und insbesondere die Bedarfsanalyse in Bezug 
auf das Angebot der Beschwerdeführerin bundesrechtskonform ist. 

12.1 Einleitend  ist  festzuhalten,  dass  die  Planung  gemäss  Art. 39 
Abs. 1  Bst. d  KVG eine kantonale Aufgabe ist.  Die Zuständigkeit  zur 
Spital- bzw. Pflegeheimplanung liegt beim Kanton (vgl. Art. 39 Abs. 1 
Bst. d KVG i. V. m. aArt. 34 des Bundesgesetzes über das Bundesver-
waltungsgericht  [Verwaltungsgerichtsgesetz,  VGG] vom 17. Juni  2005 
[in  Kraft  bis 31. Dezember 2008,  AS 2006 2197] bzw.  Art. 53 Abs. 1 
KVG).  Auch wenn das  kantonale  Recht  Planungskompetenzen  an  die 
Gemeinden  delegiert,  wird  der  Kanton  aufgrund dieser  bundesrechtli-
chen  Vorgabe  dadurch  nicht  aus  seiner  Verantwortung  entlassen.  Um 
diese wahrzunehmen, hat er gegenüber den Gemeinden zumindest An-
forderungen  an  die  Planung  zu  definieren  und  deren  Umsetzung  und 
Einhaltung zu überprüfen. 

Mit Bezug auf das Vorbringen der Beschwerdeführerin, es gehe nicht an, 
dass die Gemeinden oder der Verband Altersbetreuung Oberes Fricktal 
die Bettenplanung allein bestimmten, stellt  sich die Frage, ob die Ge-
meinden als Planungsbehörden geeignet sind. Im Kanton Aargau ist die 
Zuständigkeit der Gemeinden zur Planung und Sicherstellung der statio-
nären Langzeitversorgung in der GGpl (...) und seit dem Inkrafttreten des 
Pflegegesetzes am 1. Januar  2008 auch gesetzlich verankert  (vgl.  § 11 
Abs. 1  des  Pflegegesetzes  vom  26. Juni  2007  [PflG],  Systematische 
Sammlung des Aargauischen Rechts [SAR] 301.200).  Der BR hat  die 
Delegation von Planungsaufgaben an die Gemeinden als unbedenklich 
eingestuft, sofern die Liste und die ihr zugrunde liegende Planung den 
bundesrechtlichen  Minimalanforderungen  genügen  würden  (vgl.  BRE 
vom 30. August 2000 i. S. Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3.3 

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am Ende). Im vorliegenden Fall bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die 
Gemeinden  als  relativ  kleine  Gebietskörperschaften  überfordert  sein 
könnten, das gesamte Planungsgebiet zu überblicken und federführend 
eine bedarfsgerechte Planung vorzunehmen. Der Zweck von Spital- und 
Pflegeheimlisten besteht darin, die Planung zu koordinieren und Über-
kapazitäten abzubauen (vgl.  Botschaft  über  die Revision der KV, BBl 
1992 I  93,  hier  167).  Wird die Planung überwiegend den Gemeinden 
überlassen, besteht einerseits die Gefahr von Doppelspurigkeiten und an-
dererseits die Gefahr, dass Entscheidungen von Partikulärinteressen be-
einflusst sind. Der Kanton hat dafür zu sorgen, dass durch die Delegation 
von Planungsaufgaben der in Art. 39 KVG niedergelegte Zweck der kan-
tonalen Planung, welcher hauptsächlich in der Eindämmung der Kosten 
besteht, nicht vereitelt wird. 

12.2 In Bezug auf die Bedarfsanalyse stellt sich zunächst die Frage 
des  Planungsperimeters.  Grundsätzlich  ist  die  Erhebung  des  Bedarfs 
nach kleineren Einheiten als der Gesamtbevölkerung des Kantons nicht 
zu beanstanden, sofern dabei keine dauerhaften Überkapazitäten entste-
hen.  Dies bedingt jedoch, dass die  Einteilung in verschiedene Versor-
gungsgebiete  kantonsweit  nach  denselben  Kriterien  erfolgt,  da  sich 
ansonsten Planungsgebiete überlappen könnten. Fällt  die Entscheidung 
zugunsten der  Aufteilung in Bezirke,  ist die Berücksichtigung anderer 
Einheiten wie Regionen, Einzugsgebieten oder Gemeinden nicht  mehr 
möglich  und  umgekehrt.  Im  vorliegenden  Fall  hat  die  Vorinstanz  als 
Bezugsgrösse  das  Fricktal  im engeren  Sinn  (Bezirke  Laufenburg  und 
Rheinfelden) gewählt.  Dieses Vorgehen mag im Einzelfall sachgerecht 
sein; es entspricht jedoch keiner übergeordneten und einheitlichen Strate-
gie. Der Hinweis der Vorinstanz, die Wahl des Fricktals im engeren Sinn 
als Bezugsgrösse entspreche den Grundsätzen der GGpl (...), trifft nicht 
exakt zu. Die GGpl äussert sich nicht explizit zu den für die Bedarfs-
analyse heranzuziehenden Bezugsgrössen, sondern statuiert lediglich die 
Verfügbarkeit  des Angebots auf regionaler Ebene (...).  In Abweichung 
von diesem Grundsatz wird in der GGpl die Entwicklung des Betten-
bedarfs im Langzeitbereich nach Bezirken dargestellt (...). Es zeigt sich 
somit,  dass die  Vorinstanz bei  der Behandlung verschiedener Gesuche 
zwischen  den  Bezugsgrössen  der  Region  [und]  des  Bezirks (...)  ge-
wechselt hat; es wurden unterschiedliche und sich überlappende Bezugs-
grössen  verwendet.  Eine  kohärente  Planung  ist  bei  diesem  Vorgehen 
nicht gewährleistet. Es ist deshalb wünschbar, dass der Kanton Aargau 
seine  Bedarfsplanung hinsichtlich  der  Frage  konkretisiert,  welche  Be-
zugsgrössen für die Erhebung des Bedarfs massgeblich sein sollen.

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12.3 Die Vorinstanz beruft  sich bezüglich des von ihr  verwendeten 
Richtwerts, wonach der generelle Bedarf an Pflegebetten 20 % der An-
zahl Einwohner über 80 Jahren betrage, auf die GGpl (...). Dort finden 
sich jedoch mit  Ausnahme der Bettendichte in aargauischen  Kranken- 
und und Altersheimen, welche mit 9,8 pro 1000 Einwohner angegeben 
wird, keine statistischen Grundlagen bezüglich des generellen Bedarfs. 
Die Aussage, bei einer zurückhaltenden Annahme würden 20 % der über 
80-Jährigen ein Pflegebett benötigen, stellt sich als eine Schätzung dar, 
für die weder die Herleitung noch einschlägige Erfahrungswerte ausge-
wiesen sind (...).  Zu prüfen ist deshalb, ob die Anwendung der 20 %-
Formel dem in Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG statuierten Kriterium der Pla-
nung für eine bedarfsgerechte Versorgung entspricht.

Nach der Rechtsprechung betreffend die Spitalplanung muss eine nach-
vollziehbare Analyse des Bedarfs anhand von Parametern, sogenannten 
Bedarfsdeterminanten erfolgen.  Diese sind:  Eintrittshäufigkeit,  Aufent-
haltsdauer, Bevölkerungszahl des Versorgungsgebietes und mittlere Bet-
tenbelegung (vgl.  BRE vom 17. Februar  1999 i. S.  Zürcher  Spitalliste 
1998 E. 3.4.1, publiziert in Kranken- und Unfallversicherung: Rechtspre-
chung  und  Verwaltungspraxis  [RKUV]  1999/3  211 ff.).  Die  von  der 
Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz (heute: GDK) entwickelte 
Formel zur kapazitätsorientierten Spitalplanung (vgl. Revidierte Empfeh-
lungen der GDK, Anhang B1, S. 25) ist jedoch nicht auf den stationären 
Langzeitbereich übertragbar,  da sie auf den Akutbereich zugeschnitten 
ist.  Während  dort  die  Bereitstellung  des  Angebots,  insbesondere  der 
freien Kapazitäten, detailliert geplant werden muss, kann die Planung in 
der stationären Langzeitpflege flexibler ausgestaltet werden, weil Aus-
weichmöglichkeiten auf ambulante Leistungserbringer bestehen. 

Gemäss den  Revidierten  Empfehlungen  der  GDK ist  eine  Kapazitäts- 
oder Leistungsfestlegung grundsätzlich auch für Pflegeheime angezeigt. 
Moderne Versorgungskonzepte unterscheiden allerdings nicht mehr zwi-
schen « Altersheim » und « Pflegeheim », sondern sehen eine kontinuier-
liche und flexible Betreuung von Betagten je nach ihren jeweiligen Be-
dürfnissen  vor.  Eine  Zuordnung  von  Pflegebetten-Kapazitäten  zu 
einzelnen Institutionen ist nicht notwendig. Als Orientierungshilfe dienen 
können statt dessen Richtwerte für die Anzahl Patienten, allenfalls diffe-
renziert  nach  Pflegeintensitätsstufe,  die  durch  eine  bestimmte  Gruppe 
von Einrichtungen maximal zu betreuen sind (Empfehlung 5 [B9], Revi-
dierte  Empfehlungen der  GDK, S. 9).  Auch die bundesrätliche Recht-
sprechung  zur  Pflegeheimplanung  lässt  im  stationären  Pflegebereich 
Richtzahlen zur Ermittlung des Bedarfs genügen (E. 11.3). Demnach ist 
nicht ausgeschlossen, dass eine Richtzahl im Sinn der von der Vorinstanz 

700 BVGE / ATAF / DTAF

Krankenversicherung  2009/48

verwendeten Formel zur Ermittlung des Bedarfs herangezogen werden 
kann, zumal die 20 %-Formel bei näherer Betrachtung 3 der 4 erwähnten 
Bedarfsdeterminanten in sich vereinigt:  Die Eintrittshäufigkeit  (20 %), 
die Bevölkerungszahl und die Aufenthaltsdauer. Letztere ist im Parame-
ter der Bevölkerungszahl enthalten, weil in der betreffenden Altersgrup-
pe (ab 80 Jahren) davon auszugehen ist, dass die Patienten bis zu ihrem 
Ableben in der Pflegeinstitution verbleiben. Die Formel schliesst aller-
dings  Personen  unter  80 Jahren  aus.  Nach  Auffassung  der  Vorinstanz 
handelt es sich bei der 20 %-Formel um eine theoretische Richtzahl, die 
offen lasse,  wie die tatsächliche Pflegebedürftigkeit  und Altersstruktur 
der  Heimbewohner  aussehe.  Dieser  Einwand vermag jedoch  nicht  zu 
überzeugen. Die Vernachlässigung der unteren Altersgruppen wäre nur 
vertretbar, wenn diese statistisch kaum ins Gewicht fielen; dies ist jedoch 
nicht  dargetan. Auch in der  Rechtsprechung wird darauf hingewiesen, 
dass in die Bedarfsanalyse die gesamte Wohnbevölkerung einzubeziehen 
ist  (vgl.  BRE  vom  30. August  2000  i. S.  Schaffhauser  Spital-  und 
Heimliste  E. 10.2 mit  Hinweis).  Damit  zusammenhängend vermag die 
Vorinstanz auch nicht zu erklären, worauf sich die Zahl « 20 % der über 
80-jährigen Personen » stützt. Wenn auch nach der Rechtsprechung im 
Pflegebereich Richtzahlen zur Umschreibung des generellen Bedarfs ge-
nügen, so müssen diese dennoch nachvollziehbar begründet sein. Der BR 
hat  zwar  in  einem Entscheid  betreffend  die  Bedarfserhebung  im  sta-
tionären  Pflegebereich  den  Richtwert  « Pflegeplatzbedarf  entspricht 
12 % der  Betagten » genügen lassen (BRE vom 30. August  2000 i. S. 
Schaffhauser Spital- und Heimliste E. 10.3). Aus heutiger Sicht sind an 
die Begründung derartiger Richtzahlen höhere Anforderungen zu stellen, 
da  ansonsten  ein  Bedarf  lediglich  behauptet,  nicht  aber  belegt  wird. 
Damit die Bedarfsgerechtigkeit im Sinn von Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG 
gewährleistet ist, muss sich die Festlegung einer Bedarfszahl auf statisti-
sches Material im Sinn von Erfahrungswerten stützen können. Dies ist 
im vorliegenden Fall nicht gegeben (vgl. auch Stellungnahme des BAG 
vom 29. August 2008, [...]). Die Vorinstanz hat somit nicht nachvollzieh-
bar begründet, warum ihrer Ansicht nach die Anzahl der benötigten Pfle-
geplätze 20 % der jeweils über 80-jährigen Personen in der jeweiligen 
Planungseinheit entspricht.

12.4 Die Pflegeheimplanung hat entsprechend den Vorschriften über 
die  Abrechnung der  erbrachten  Leistungen  durch  die  Versicherer,  na-
mentlich Art. 9 Abs. 4 KLV, mindestens vier Pflegebedarfsstufen vorzu-
sehen (dazu auch Stellungnahme des BAG vom 29. August 2008, ...). 
Dieser Anforderung genügt die fragliche Pflegeheimplanung offensicht-
lich nicht.

BVGE / ATAF / DTAF 701

2009/48  Krankenversicherung

12.5 (...)

12.6 Das generelle Angebot im Jahr 2006 wird von der Vorinstanz mit 
498 bzw. 515 Betten beziffert. Die Akten erhärten jedoch diese Zahlen 
nicht. Vielmehr ist von den Zahlen der Pflegeheimliste 2006 auszugehen, 
wonach das generelle Angebot 2006 448 Betten betrug. Aufgrund des 
Publizitätscharakters der Pflegeheimliste müssen allfällige Gesuchstelle-
rinnen sich darauf verlassen können, dass die Zahl der in der Liste aufge-
führten Betten derjenigen in Wirklichkeit betriebener bzw. angebotener 
Betten entspricht. Nur so können sie dartun, dass ihr Angebot einem Be-
dürfnis entspricht, und die Erfolgschancen ihres Gesuchs abschätzen. Die 
Beschwerdeführerin  durfte  daher  davon  ausgehen,  dass  die  Zahl  der 
angebotenen  Pflegebetten  im  Zeitpunkt  des  regierungsrätlichen  Be-
schlusses der in der Liste vermerkten Anzahl Pflegebetten entsprach. Die 
Vorinstanz  hat  das  Pflegebettenangebot  per  Juli  2007  gegenüber  der 
Pflegeheimliste,  Stand  Juni  2006,  um  insgesamt  42  Betten  (davon  8 
Betten im Alters- und Pflegeheim G. in Rheinfelden sowie 34 Betten in 
der Krankenheimabteilung des Spitals F. in Laufenburg) erweitert. Dabei 
macht sie geltend, nur im Fall von 8 Betten des Spitals F. in Laufenburg 
habe es sich um eine Ausweitung des bestehenden Angebots gehandelt; 
die 8 zusätzlichen Betten des Alters- und Pflegeheims G. in Rheinfelden 
würden  seit  jeher  und  die  zusätzlichen  26  Betten  des  Spitals  F.  in 
Laufenburg würden seit dem Jahr 2003 betrieben (...). Die Aufnahme auf 
die Liste dieser insgesamt 34 Betten stelle somit lediglich eine Anpas-
sung an die tatsächlichen Verhältnisse dar. 

Gleichzeitig  hat  die  Vorinstanz  die  Abweisung  des  Gesuchs  der  Be-
schwerdeführerin  mit  einem  Überangebot  an  Pflegebetten  sowohl  im 
Fricktal  insgesamt  als  auch  allein  im  Bezirk  Laufenburg  begründet. 
Obwohl 34 Pflegebetten nicht auf der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, 
figurierten, und das Gesuch der Trägerschaft des Spitals F. in Laufenburg 
vom 11. Dezember  2006  noch  hängig  war  bzw.  ebenfalls  mit  Regie-
rungsratsbeschluss vom 13. Juni 2007 entschieden wurde, hat die Vor-
instanz  das  generelle  Angebot  unter  Berücksichtigung dieser  42  noch 
nicht  aufgeführten Pflegeplätze mit  498 beziffert  und das Gesuch der 
Beschwerdeführerin abgewiesen. 

Diese Vorgehensweise stellt eine Unterschreitung des Ermessens dar, ist 
widersprüchlich und verletzt das Gebot der Transparenz gegenüber der 
neu auftretenden Anbietenden. Denn einerseits muss aufgrund der Akten 
davon ausgegangen werden, dass eine Abwägung der beiden Angebote 
gegeneinander (Spital F. mit 8 zusätzlichen Betten, Wohngruppe A. mit 9 
zusätzlichen Betten) unterblieben ist. Eine in diesem Sinn mangelhafte 

702 BVGE / ATAF / DTAF

Krankenversicherung  2009/48

Interessenabwägung ist nach der Lehre als Ermessensfehler zu qualifi-
zieren  (vgl.  BENJAMIN SCHINDLER,  in:  Christoph  Auer/Markus 
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über 
das  Verwaltungsverfahren  [VwVG],  Zürich/St.  Gallen  2008,  Art. 49 
Rz. 26 am Ende). Andererseits wurde die nachträgliche Aufnahme von 
bisher  nicht  aufgeführten 34 Betten in die Liste als Argument für  die 
Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin verwendet. Angesichts 
des von der Vorinstanz bereits per 31. Dezember 2005 geltend gemach-
ten Überangebots von 28 Betten im Fricktal bzw. 38 Betten im Bezirk 
Laufenburg (...) ist die Aufstockung von 34 Betten in der Pflegeheim-
liste, Stand Juli 2007, schwer nachvollziehbar. Unbehelflich ist dabei der 
Hinweis der Vorinstanz, in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996 (...), 
sei die Krankenheimabteilung des Spitals F. in Laufenburg bereits mit 70 
Betten  vermerkt  gewesen  (...).  Massgeblich  für  die  Beurteilung  des 
Gesuchs  der  Beschwerdeführerin  ist  die  Pflegeheimliste,  Stand  Juni 
2006; dort ist die genannte Institution mit 56 Pflegebetten verzeichnet. 
Hinsichtlich des Alters- und Pflegeheims G. in Rheinfelden stimmt die 
Anzahl der gemäss Liste zugelassenen Betten ebenfalls nicht mit der An-
zahl  der  tatsächlich  angebotenen  Betten  überein  (...).  Somit  wird  das 
generelle Angebot weder in der Pflegeheimliste, Stand Januar 1996, noch 
in der Pflegeheimliste, Stand Juni 2006, zutreffend wiedergegeben. Da-
raus ergibt sich die Feststellung, dass die Pflegeheimliste nicht gemäss 
den bundesrechtlichen Anforderungen an die Publizität und Transparenz 
geführt wurde.

12.7 Die  Beschwerdeführerin  macht  geltend,  ihr  Angebot  sei  aus 
qualitativer Sicht bedarfsgerecht, indem im Fricktal bis heute keine Pfle-
gewohngruppe  bestehe.  Ob  die  Bedarfsgerechtigkeit  in  diesem  Sinn 
gegeben ist,  kann vorliegend offen bleiben. Nach der Rechtsprechung 
des BR steht den Kantonsregierungen ein weiter Ermessensspielraum zu 
bezüglich der Art und Weise, wie sie die Spital- bzw. Pflegeheimplanung 
durchführen. Demgemäss liegt es im Ermessen des Kantons zu bestim-
men, welche Angebote er als bedarfsgerecht qualifiziert und in welchen 
Institutionen diese Angebote bereit gestellt werden sollen (zum Auswahl-
ermessen  der  Kantone  vgl.  BRE vom 17. Februar  1999  i. S.  Zürcher 
Spitalliste 1998 E. 1.7.3, publiziert in RKUV 1999/3, S. 211 ff.).  Nach 
der  Rechtsprechung riskiert  ein  neuer  Anbieter  durchaus,  nicht  in  die 
Liste aufgenommen zu werden, weil sein Angebot nicht in die Planung 
des  betreffenden  Kantons  passt  (vgl.  BRE vom 17. Januar  2007  i. S. 
Pflegeheimliste des Kantons Glarus E. 3.5). Die Beschwerdeführerin hat 
keinen  Anspruch  darauf,  aufgrund  ihres  spezifischen  Angebots  in  die 
Liste aufgenommen zu werden. 

BVGE / ATAF / DTAF 703

2009/48  Krankenversicherung

Von der Frage der Angebotsspezialisierung zu trennen ist die Frage der 
Leistungsaufträge.  Art. 39  Abs. 1  Bst. e  KVG  i. V. m.  aArt. 39  Abs. 3 
KVG verlangt, dass die Pflegeheimliste nach Leistungsaufträgen in Kate-
gorien zu gliedern ist.  Dies ist  ein  Publizitätserfordernis  und bedeutet 
nicht, dass die bestehenden Angebotskategorien erweitert werden müs-
sen.  Leistungsaufträge  dienen  der  Koordination  der  Planung  und  der 
Transparenz,  indem sie das Angebotsspektrum der  auf  der  Liste  figu-
rierenden Institutionen abbilden.

12.8 Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die Beschwerdeführerin 
mit der Rüge, die Nichtberücksichtigung des Angebots der Wohngruppe 
A.  als  private  Anbietende  verletze  das  bundesverfassungsrechtliche 
Gleichbehandlungsgebot. Die Beschwerdeführerin übersieht, dass Art. 39 
Abs. 1 Bst. d zweiter Halbsatz KVG kein absolutes Gleichbehandlungs-
gebot, sondern lediglich die angemessene Berücksichtigung privater Trä-
gerschaften statuiert. Demnach ist bei der Behandlung eines Gesuchs um 
Aufnahme in die Liste zu berücksichtigen, wie sich diese bezüglich Trä-
gerschaft der darin aufgeführten Institutionen (öffentlich oder privat) zu-
sammensetzt.  Nach  Angabe  der  Vorinstanz  figurierten  im  relevanten 
Zeitpunkt am 13. Juni 2007 10 private Anbietende mit rund 140 Pflege-
betten  auf  der  Pflegeheimliste  des  Kantons  Aargau,  darunter  mit  der 
Wohngruppe B., Bad Zurzach, auch eine Institution der Beschwerdefüh-
rerin.  Bei  der  Frage,  wer  unter  mehreren  Anbietenden  den  Vorzug 
geniessen  soll,  steht  dem  Kanton  ein  weites  Ermessen  zu.  Wie 
santésuisse  Aargau-Solothurn  in  ihrer  Vernehmlassung  ausführt  (...), 
kann es mit Blick auf die obligatorische Krankenversicherung oder aus 
betriebswirtschaftlicher Sicht sinnvoll sein, bei Bedarf Angebote in be-
stehenden Institutionen zu erweitern.  Da private Einrichtungen keinen 
Anspruch  haben,  in  jeder  Planungseinheit  vertreten  zu  sein,  stellt  die 
Nichtberücksichtigung des Angebots der Beschwerdeführerin im ange-
fochtenen Beschluss keine Verletzung von Art. 39 Abs. 1 Bst. d zweiter 
Halbsatz KVG dar. 

12.9 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der ange-
fochtene Beschluss den Anforderungen des Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG 
i. V. m. aArt. 39 Abs. 3 KVG nicht entspricht. Da die Bedarfsanalyse auf 
unzureichenden sachverhaltlichen Abklärungen basiert, insbesondere im 
Bereich der Evaluation des Angebots und der Berechnung des generellen 
Bedarfs, kann die Planung nicht als bedarfsgerecht im Sinn des Gesetzes 
qualifiziert  werden.  Bei  der  Führung der  Pflegeheimliste  hat  die  Vor-
instanz als für die Planung zuständige Behörde die Gebote der Publizität 
und Transparenz zu wenig beachtet, was sich direkt auf die Behandlung 
des Gesuchs der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. 

704 BVGE / ATAF / DTAF

Krankenversicherung  2009/48

13. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass sich die Rügen 
der Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Unterschreitung des Er-
messens,  sowie der  unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts als begründet erweisen. Die Beschwerde ist demnach inso-
fern gutzuheissen, als dem Eventualantrag auf Rückweisung der Sache 
an die Vorinstanz stattzugeben ist. Der angefochtene Beschluss ist daher 
aufzuheben  und  die  Angelegenheit  gestützt  auf  Art. 61  Abs. 1  des 
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren 
(VwVG, SR 172.021) zur weiteren Abklärung des Sachverhalts, insbe-
sondere zur verbindlichen Festlegung von Planungseinheiten sowie zur 
Ermittlung des generellen Bedarfs und Angebots an Pflegeplätzen in der 
vorliegend betroffenen Planungseinheit und zur erneuten Entscheidung, 
ob die Wohngruppe A. in die Pflegeheimliste aufzunehmen sei, an die 
Vorinstanz zurückzuweisen. 

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