# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b09e2d3a-6e8c-5f1f-a719-9632941b8833
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-31
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 31.03.2016 100 2015 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2015-2_2016-03-31.pdf

## Full Text

100.2015.2U   publiziert in BVR 2016 S. 402
DAM/GEU/SRE

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 31. März 2016

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Herzog
Verwaltungsrichter Daum, Keller und Rolli
Gerichtsschreiberin Geiser Keller

BLS Netz AG
handelnd durch die statutarischen Organe, Genfergasse 11, Postfach, 
3001 Bern
vertreten durch Rechtsanwalt … und Rechtsanwältin …
Beschwerdeführerin

gegen

Einwohnergemeinde Köniz 
handelnd durch die Direktion Planung und Verkehr, Landorfstrasse 1,
3098 Köniz
Beschwerdegegnerin

und

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
Münstergasse 2, 3011 Bern

betreffend Reklameordnung (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und 
Kirchendirektion des Kantons Bern vom 2. Dezember 2014; 32.14-13.19)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 2

Sachverhalt:

A.

Die Einwohnergemeinde (EG) Köniz erarbeitete in einem mehrjährigen Pro-
zess eine Reklameordnung, bestehend aus dem Reklamereglement (RR) 
und dem Plakatierungsplan. Eine erste öffentliche Auflage fand vom 1. Juni 
bis zum 4. Juli 2011 statt. Die BLS Netz AG erhob dagegen am 4. Juli 2011 
neben einer weiteren Person Einsprache.

Die Stimmberechtigten der EG Köniz beschlossen die Reklameordnung am 
23. September 2012. Vom 17. Oktober bist 16. November 2012 fand eine 
zweite öffentliche Auflage statt, da zwischen der ersten Auflage und der 
Volksabstimmung Änderungen erfolgt waren. Am 15. November 2012 er-
hob die BLS Netz AG erneut Einsprache.

Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) ge-
nehmigte die Reklameordnung der EG Köniz am 27. März 2013 mit einer 
Ergänzung. Die Einsprachen der BLS Netz AG wies es ab, soweit darauf 
eingetreten werden konnte.

B.

Gegen die Verfügung des AGR erhob die BLS Netz AG am 2. Mai 2013 
Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons 
Bern (JGK), welche das Rechtsmittel am 2. Dezember 2014 abwies, soweit 
sie darauf eintrat. 

C.

Dagegen hat die BLS Netz AG am 5. Januar 2015 Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde erhoben und die folgenden Rechtsbegehren gestellt:

«1. Der Beschwerdeentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirek-
tion vom 2. Dezember 2014 […] betreffend das Reklamereglement 
und den Plakatierungsplan der Gemeinde Köniz sei aufzuheben. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 3

a) Eine Genehmigung sei nur zu erteilen, soweit Art. 25 des Re-
klamereglements ersatzlos gestrichen und die ‹Zone für Plaka-
tierung bei Bahnhöfen (Zone B)› aus dem Plakatierungsplan 
entfernt werden;

b) im Reklamereglement der Vermerk aufgenommen wird, wo-
nach das Reklamereglement keine Geltung für Bahnareal 
habe. 

2. Eventualiter zu 2:

Eine Genehmigung sei nur zu erteilen, soweit

a) Leuchtreklamen auf Bahnhofareal zeitlich unbeschränkt zuge-
lassen werden;

b) Eigenreklamen auf Bahnhofareal zugelassen werden und 

c) keine Mindest- und/oder Grenzabstände mit Bezug auf Bahn-
areal vorgeschrieben werden.

- unter Kosten- und Entschädigungsfolge -»

Die EG Köniz beantragt mit Beschwerdeantwort vom 2. Februar 2015 die 
Abweisung der Beschwerde. Mit Vernehmlassung vom 3. Februar 2015 
beantragt die JGK, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einge-
treten werden kann. Am 10. März 2015 hat sich die BLS Netz AG zu diesen 
Eingaben geäussert und an ihrem Rechtsbegehren festgehalten. Die JGK 
hat am 24. März 2015 zu einem Punkt Stellung genommen; die EG Köniz 
hat sich nicht mehr vernehmen lassen. 

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die Reklameordnung ist Teil der baurechtlichen 
Grundordnung der Gemeinde (Art. 1 Abs. 2 RR). Zum Schutz des Orts- und 
Landschaftsbilds bezeichnet sie die zulässigen Arten, Ausgestaltungen und 
Standorte von Reklamen auf dem Gebiet der Gemeinde (Art. 2 Abs. 1 
und 2 RR). Sie enthält für das Bau- und Nichtbaugebiet Bestimmungen na-

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mentlich über Leuchtreklamen, Eigen- und Fremdreklamen sowie Ab-
standsvorschriften. Für gewisse Vorgaben legt sie verschiedene Zonen 
fest, darunter die Zone für Plakatierung bei Bahnhöfen (Zone B; Art. 25 
RR). Diese Regelungen sind mit dem Zonenplan der Gemeinde eng ver-
bunden und erscheinen als Teil dieses Nutzungsplans. Zur Anwendung 
kommen deshalb grundsätzlich die Bestimmungen für Beschwerdeverfah-
ren gegen Verfügungen und Entscheide, nicht diejenigen gegen (kommu-
nale) Erlasse (sog. abstrakte Normenkontrolle), zumal im vorliegenden Fall 
(auch) zonenspezifische, d.h. nur für das Bahnareal geltende Vorschriften 
umstritten sind (vgl. auch BGE 133 II 353 E. 3.3 mit Hinweisen).

1.2 Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen. Verfasst als Aktiengesellschaft des Privatrechts (Tochterunter-
nehmen der BLS AG), bezweckt sie den Betrieb, Unterhalt und Bau der 
Eisenbahninfrastruktur der BLS-Gruppe im Rahmen der anwendbaren ge-
setzlichen Vorgaben; ihr gehören mehrere Grundstücke, die vom Reklame-
reglement erfasst sind. Die Gesellschaftsanteile liegen praktisch vollständig 
in der öffentlichen Hand bzw. in den Händen der BLS AG, deren Haupteig-
ner der Kanton Bern ist (Bund: 50,05 %; Kanton Bern: 16,5 %; BLS AG: 
33,4 %; SBB: 0,05 %; vgl. Auszug aus dem Handelsregister sowie 
<http://www.bls.ch>, Rubriken «Unternehmen/Aktionäre» sowie «Unterneh-
men/Die BLS AG/Tochtergesellschaften»). Nach Ansicht der Beschwerde-
führerin beeinträchtigen die strittigen Vorschriften sie bei der Erfüllung der 
ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben (vgl. Beschwerde, Rz. 8 und 56). 
Sie ist durch den angefochtenen Entscheid daher besonders berührt und 
hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung 
(Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 Bst. a des Baugesetzes 
vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; ferner BGE 138 I 274 E. 1.5). Ob es 
mit Bezug auf die nicht zonenspezifischen Bestimmungen genügen würde, 
wie bei der Beschwerde gegen kommunale Erlasse mit einer minimalen 
Wahrscheinlichkeit in schutzwürdigen Interessen betroffen zu sein (sog. 
virtuelle Betroffenheit; vgl. Art. 79a VRPG; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum 
bernischen BauG, Band I/II, 4./3. Aufl. 2013/2010, Art. 60 N. 3 Bst. c; ferner 
BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, in ZBl 2007 S. 291 E. 1.2 [Reklameregle-
ment der Stadt Bern]), muss bei dieser Ausgangslage nicht geklärt werden. 
Anders als die JGK anzunehmen scheint (vorne Bst. C; Vernehmlassung 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 5

vom 3.2.2015 [act. 4], S. 4), genügt die Beschwerde in allen Teilen den 
Begründungsanforderungen (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 VRPG). 
Auf das form- und fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist einzutreten.

1.3 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Da eine Streitigkeit von grundsätz-
licher Bedeutung vorliegt, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 
Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts-
behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

2.

2.1 Die Reklameordnung enthält zunächst gemeinsame Bestimmungen 
für alle Arten von Reklamen (Art. 7 ff. RR), darunter Leuchtreklamen 
(Art. 9 f. RR). Weiter unterscheidet sie zwischen Eigen- und Fremdrekla-
men (Art. 14 und 15 ff. RR): Während Eigenreklamen in allen Bauzonen 
zulässig sind (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 RR), sind Fremdreklamen grundsätzlich 
nur in den im Plakatierungsplan bezeichneten Zonen L, D, B und VWA ge-
stattet (Art. 15 Abs. 2 Teilsatz 1 RR; System der Positivplanung, vgl. Be-
schwerdeantwort vom 2.2.2015 [act. 3; nachfolgend BA], S. 5 Ziff. 11). Da-
bei gelten minimale Vorschriften für die Abstände zwischen Plakatträgern 
bzw. Gruppen von Plakatträgern (Art. 20 ff. RR), insbesondere auch in der 
Zone B für Plakatierung bei Bahnhöfen (Art. 25 Abs. 1 RR). Diese Zonen 
umfassen das Bahnareal; sie sind aber höchstens 15 m tief, gemessen ab 
den Geleiseachsen (Art. 25 Abs. 2 RR).

2.2 Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin von mehreren Grundstü-
cken, auf denen sich Bahnhöfe bzw. Haltestellen und Gleisanlagen der Ei-
senbahn befinden (Liebefeld, Köniz, Gasel, Moos, Niederscherli, Wabern 
und Mittelhäusern; vgl. auch Planauszüge, Vorakten JGK [act. 4A], 
pag. 58 ff.). Mit ihrem Hauptbegehren beantragt die Beschwerdeführerin, 
die Reklameordnung sei nur insoweit zu genehmigen, als sie nicht dieses 
Bahnareal betreffe. Sie ist der Ansicht, dass die Gemeinde sachlich nicht 
zuständig sei, für das Bahnareal Reklamevorschriften zu erlassen (dazu 
nachfolgend E. 3 ff.). Im Eventualstandpunkt ist die Beschwerdeführerin der 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 6

Auffassung, mehrere Bestimmungen des Reklamereglements lägen nicht 
im öffentlichen Interesse und seien unverhältnismässig (hinten E. 6 ff.; 
vorne Bst. C).

3.

3.1 Gemäss Art. 87 der Bundesverfassung (BV; SR 101) ist die Gesetz-
gebung über den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie 
über die Luft- und Raumfahrt Sache des Bundes. Dabei handelt es sich um 
eine umfassende Kompetenz, welche auch die Planung und den Bau von 
Eisenbahnanlagen umfasst (vgl. Lendi/Uhlmann, in St. Galler Kommentar 
BV, 3. Aufl. 2014, Art. 87 N. 6; Tschannen/Mösching, Bauen auf Bahnarea-
len, Die Abgrenzung der Bau- und Planungshoheit von Bund und Kantonen 
im Bereich der Eisenbahnen, in Raum & Umwelt Nr. 6/2009 S. 1 ff., 2 f.). 
Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 
(EBG; SR 742.101) dürfen Bauten und Anlagen, die ganz oder überwie-
gend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen (Eisenbahnanlagen), 
nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Mit der Plan-
genehmigung werden sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilli-
gungen erteilt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Kantonale Bewilligungen und Pläne 
sind nicht erforderlich. Das kantonale Recht ist zu berücksichtigen, soweit 
es das Eisenbahnunternehmen in der Erfüllung seiner Aufgaben nicht un-
verhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 4 EBG). Die Erstellung und Än-
derung von Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem 
Eisenbahnverkehr dienen (Nebenanlagen), unterstehen dem kantonalen 
Recht (Art. 18m Abs. 1 Satz 1 EBG).

3.2 Die JGK ist zum Schluss gekommen, dass die allgemeine Plakatie-
rung (d.h. Reklame mit Ausnahme von Bahnhofsanschriften) nicht ganz 
oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn diene und folglich 
nicht in den Anwendungsbereich von Art. 18 Abs. 1 EBG falle. Sie sei als 
Nebenanlage zu qualifizieren. Die Gemeinde sei deshalb auch im Bereich 
von Bahnarealen befugt, die Raumplanung betreffende Vorschriften und 
Pläne zu erlassen (angefochtener Entscheid, E. 4, insb. E. 4.6). 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 7

3.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanz gehe zu pauschal 
davon aus, dass es sich bei Reklamen auf Bahnarealen um Nebenanlagen 
handle. Sie habe es unterlassen, zwischen verschiedenen Standorten und 
Arten von Reklamen zu unterscheiden. Der grösste Teil der Reklamen be-
fände sich direkt an den Wänden des Bahnhofgebäudes bzw. des Warte-
häuschens oder an Werbeträgern auf der Zirkulationsfläche des Bahnhofs. 
Diese Reklamen seien rechtlich gleich zu behandeln wie die Bahnhofge-
bäude bzw. Zirkulationsflächen, welche als Eisenbahnanlagen zu qualifizie-
ren seien und somit der Planungs- und Bauhoheit des Bundes unterstün-
den (vgl. Beschwerde, Rz. 16 ff.). In ihrer Stellungnahme vom 10. März 
2015 bringt sie sodann vor, die Bahnhöfe auf dem Gemeindegebiet von 
Köniz seien flächenmässig äusserst beschränkt. Reklameträger befänden 
sich daher zwangsläufig unmittelbar im Bahnhof oder auf Zirkulationsflä-
chen um diesen herum (vgl. act. 8, Rz. 9 f.).

3.4 Die Gemeinde bringt dagegen vor, sie regle nicht, in welchen Fällen 
die Normen des Reklamereglements bei Bahnhöfen zur Anwendung kä-
men. Dies werde durch das Bundesrecht bestimmt. Es sei im Einzelfall zu 
prüfen, ob ein Plakatträger als Nebenanlage im Sinn von Art. 18m EBG 
gelte und ob die Reklameordnung dementsprechend direkt anwendbar sei. 
Plakatträger dienten an sich weder ganz noch überwiegend dem Eisen-
bahnbetrieb. Einzelne Plakatträger, die auf einer Eisenbahnanlage ange-
bracht werden, dürften daher als Nebenanlage zu qualifizieren sein (BA, 
Ziff. 10). Ausserdem wären ohne Beplanung des Bahnareals die Bewilli-
gungsvoraussetzungen für einen Plakatträger, der als Nebenanlage gilt, 
nicht klar (BA, Ziff. 11).

4.

4.1 Areal, das dem Bahnbetrieb dient, untersteht grundsätzlich der Ei-
senbahnhoheit des Bundes und nicht dem kommunalen und kantonalen 
Planungsrecht (BGer 1A.140/2003 vom 18.3.2004, in ZBl 2006 S. 193 
E. 2.5, 1A.180/2006 vom 9.8.2007, E. 2.1). Eine auch das Bahnareal um-
fassende kommunale Nutzungsplanung ist aber jedenfalls zulässig und 
verbindlich, soweit Nebenanlagen in Frage stehen (grundlegend BGE 115 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 8

Ib 166 E. 4; vgl. auch BGE 121 II 8 E. 2b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 71 
N. 6 Bst. b; BVR 2006 S. 335, nicht publ. E. 9.3.8 [VGE 21598/21602-
21604 vom 14.6.2005]; Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 11 f. Ziff. 2.3.4 und 
S. 18 f. Ziff. 5.2). Die Beplanung von Areal unter der Eisenbahnhoheit des 
Bundes auf kommunaler Ebene ist also nicht von vornherein ausgeschlos-
sen (vgl. dazu auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 53 N. 7; Christoph Bandli, 
Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen 
mittels Interessenabwägung, in URP 2001 S. 511 ff., 520 f.). Die Gemeinde 
ist demnach berechtigt, die Reklameordnung zu erlassen, soweit es sich 
bei den Reklamen um (selbständige) Nebenanlagen im Sinn von Art. 18m 
EBG handelt. Ob eine Eisenbahnanlage oder eine Nebenanlage vorliegt, 
bestimmt abschliessend das Bundesrecht (Art. 18 bzw. 18m EBG; vorne 
E. 3.1).

4.2 Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit den alten Art. 18 
(Bauten, Anlagen und Fahrzeuge für den Bahnbetrieb) bzw. 18a EBG (an-
dere Bauten und Anlagen) in der Fassung vom 8. Oktober 1982 (AS 1984 
S. 1429; nachfolgend aArt. 18 bzw. aArt. 18a EBG) festgehalten, dass die 
Abgrenzung zwischen Eisenbahnanlagen und Nebenanlagen aufgrund 
einer funktionellen Betrachtung zu erfolgen hat. Von einer ganz oder über-
wiegend dem Bahnbetrieb dienenden Anlage kann nur gesprochen werden, 
wenn sachlich und räumlich ein notwendiger, enger Zusammenhang der-
selben mit dem Bahnbetrieb besteht (BGE 127 II 227 E. 4 mit Hinweisen). 
Wie sich schon aus dem Wortlaut des Gesetzes ergibt, muss der Zweck 
der Baute der Abwicklung des Bahnbetriebs dienen. Der Nutzungszweck 
muss für den Bahnbetrieb notwendig sein, die blosse Zweckmässigkeit 
oder Nützlichkeit genügt nicht (BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in 
ZBl 1996 S. 373 E. 2b). Diese Grundsätze fanden bereits unter der Geltung 
der ursprünglichen Fassung von Art. 18 Abs. 1 EBG vom 20. Dezember 
1957 Anwendung (AS 1958 S. 335; vgl. BGE 115 Ib 166 E. 3b S. 173, 111 
Ib 38 E. 5 a.E.) und sind weiterhin aktuell, stimmen doch die mit dem Bun-
desgesetz vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von 
Entscheidverfahren (AS 1999 S. 3071) geänderten bzw. eingefügten und 
seit dem 1. Januar 2000 geltenden Art. 18 Abs. 1 bzw. Art. 18m Abs. 1 
EBG mit den genannten Vorgängerbestimmungen insoweit überein (vgl. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, Seite 9

BGE 127 II 227 E. 3 a.E.; BGer 1C_463/2010 vom 24.1.2011, E. 2.2; 
Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 4 Ziff. 1.3.1 mit Hinweisen). 

4.3 Die sog. gemischten Bauten und Anlagen, wozu insbesondere 
Bahnhöfe gehören, dienen zugleich dem Eisenbahnbetrieb und betriebs-
fremden Zwecken (vgl. BGE 116 Ib 400 E. 5 einleitend). Die vorstehend 
genannten Grundsätze zur Abgrenzung von Eisenbahnanlagen und Neben-
anlagen gelten auch für gemischte Nutzungen (BGer 1A.147/1994 vom 
23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 2b). Erscheinen gemischte Bauten in bau-
licher und funktioneller Hinsicht als Einheit, sind sie entsprechend ihrer 
überwiegenden bahnbetrieblichen oder anderen Zwecksetzung im eisen-
bahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren oder im massgeblichen kan-
tonalen Verfahren zu beurteilen, mithin in einem einzigen Verfahren. Hän-
gen die Teile der gemischten Baute hingegen weder funktionell noch be-
trieblich voneinander ab und können sie nicht als Gesamtbauwerk verstan-
den werden, rechtfertigt es sich nicht, sie im selben Verfahren zu behan-
deln (BGE 133 II 49 E. 6.4, 127 II 227 E. 4c). Bei der Prüfung, ob eine 
Baute überwiegend dem Bahnbetrieb dient, stellt sich insbesondere bei 
Grossüberbauungen vorweg die Frage, was als solche Baute zu betrachten 
ist, ob das Gesamtbauwerk überwiegend dem Bahnbetrieb dienen muss 
oder ob und unter welchen Voraussetzungen auch einzelne Teile eines 
Gebäudes gesondert auf ihre Zweckbestimmung hin untersucht werden 
könnten. Dies kann nur aufgrund der im Einzelfall gegebenen konkreten 
Verhältnisse beantwortet werden (BGE 122 II 265 E. 3, 116 Ib 400 E. 5b; 
BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 E. 2b; zum Ganzen 
Tschannen/Mösching, a.a.O., S. 13 ff. und 19 Ziff. 5.3; Daniela Ivanov, Die 
Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Bauge-
setzgebung, Diss. Freiburg 2006, S. 122 ff., je mit weiteren Hinweisen).

5.

5.1 Unbestritten ist, dass es sich bei Reklame-Einrichtungen wie Plakat-
trägern, Anschlagstellen und dergleichen nicht um Eisenbahnanlagen im 
vorgenannten Sinn (E. 4.2) handelt, weisen sie doch jedenfalls sachlich 
keinen engen Zusammenhang mit dem Bahnbetrieb auf. Ebenfalls nicht 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 10

streitig ist, dass es sich bei Bahnhofsgebäuden, Wartehäuschen und Zirku-
lationsflächen grundsätzlich um Eisenbahnanlagen handelt. In Anwendung 
der vorgenannten Grundsätze ist demnach zu prüfen, ob Reklamen bzw. 
Reklameträger betrieblich und funktionell abhängig vom Bahnhof bzw. von 
den Zirkulationsflächen sind und deshalb wie diese, als Teil einer Gesamt-
baute, im selben Verfahren zu beurteilen sind. Der Beschwerdeführerin ist 
insoweit zuzustimmen, als zur Beurteilung, ob eine Reklame als Teil einer 
Gesamtbaute zu betrachten ist, die konkreten Verhältnisse massgebend 
sind (vgl. vorne E. 4.3) und folglich der jeweilige Standort der Reklame eine 
Rolle spielen kann (Beschwerde, Rz. 13). Im vorliegenden Fall steht aller-
dings keine konkrete Reklame oder Reklameeinrichtung zur Diskussion; 
Gegenstand der Prüfung ist vielmehr, ob Reklamen auf Bahnareal über-
haupt in die kantonale Bewilligungskompetenz fallen können (vgl. auch BA, 
Ziff. 10).

5.2 Eine betriebliche und funktionelle Abhängigkeit hat das Bundesge-
richt bei Bahnhofsläden und dem jeweiligen Bahnhofsteil bejaht: Nach den 
Erwägungen im Fall zum Zürcher Hauptbahnhof und Bahnhof Museum-
strasse wäre eine gesonderte Behandlung der Läden nur in Betracht zu 
ziehen, wenn sie baulich und funktionell einen gewissen Grad an Selbstän-
digkeit aufwiesen, welche ihnen ein eigenes, vom Gesamtbauwerk unab-
hängiges baurechtliches Schicksal ermöglichen würde. Die bauliche Ge-
staltung des fraglichen Untergeschosses werde in erster Linie durch die 
Bedürfnisse des Bahnbetriebs bestimmt und die Läden seien in Passagen 
und Hallen eingerichtet worden, die im Zusammenhang mit dem Bau der 
unterirdischen S-Bahn-Station ohnehin erstellt werden mussten. Die Laden-
lokale wiesen kein eigenes Mauerwerk auf und seien blosse Einbauten, die 
ohne grossen Aufwand wieder entfernt oder in der räumlichen Aufteilung 
verändert werden könnten. Weiter seien sie versorgungs- und entsorgungs-
mässig völlig in die Systeme der Bahnhofanlage eingebunden. Ihnen könne 
deshalb baulich und funktionell keine Selbständigkeit zuerkannt werden 
(BGE 122 II 265 E. 5). Im Fall zum Zürcher Bahnhof Stadelhofen hielt das 
Bundesgericht fest, dass das fragliche Untergeschoss eine konstruktive 
Einheit bilde; die Läden könnten wohl weggelassen werden, sie könnten 
aber ohne die Fussgängerpassage nicht bestehen. Letztere diene in erster 
Linie als Zugang zum Zwischenperron, das nur auf diesem Weg erreicht 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 11

werden könne. Das Untergeschoss stehe somit nicht nur baulich, sondern 
auch funktionell und betrieblich in engem Zusammenhang mit der Gleis- 
und Perronanlage und wäre ohne diese nicht erstellt worden. Es dränge 
sich daher auf, die einen einheitlichen Baukubus bildende Gleis- und Per-
ronanlage mit dem dazugehörenden Untergeschoss als Baute im Sinn von 
aArt. 18 Abs. 1 oder aArt. 18a Abs. 1 EBG zu betrachten, die im selben, 
entweder bundes- oder kantonalrechtlichen Verfahren bewilligt werden 
müsse (BGE 116 Ib 400 E. 5b). Im Zusammenhang mit der Sanierung des 
Verkehrsknotens Steinegg im Kanton Appenzell Innerrhoden hat das Bun-
desgericht ebenfalls ein Gesamtbauwerk angenommen: Das Projekt um-
fasse mehrere bauliche Veränderungen der bestehenden Strassen- und 
Bahnanlagen, die in direktem Zusammenhang stünden. So bedinge die 
neue Strassenführung zwingend die Verlegung der Gleise sowie eine Neu-
gestaltung der Anlagen der Haltestelle. Diese Neuanlagen machten ihrer-
seits einen Abtausch von Verkehrs- und Parkierungsflächen nötig. Da den 
einzelnen Elementen des Projekts somit keine Selbständigkeit zukomme, 
sei von einem Gesamtbauwerk auszugehen, auf das ausschliesslich ent-
weder das eisenbahnrechtliche oder das strassenrechtliche Verfahren An-
wendung finde (BGE 127 II 227 E. 5; vgl. auch BGer 1A.117/2003 vom 
31.10.2003, in ZBl 2004 S. 497 E. 2, wo das Bundesgericht für einen Bahn-
übergang ohne weiteres ebenfalls von einem Gesamtbauwerk ausge-
gangen ist). 

5.3 Betreffend die Zuweisung von SBB-Areal zu einer kommunalen 
«Zone für öffentliche Werke und Anlagen» zur Sicherung eines von den 
SBB unabhängigen Bus-Bahnhofs und zur Erhaltung einer Allee und Unter-
führung für Fussgängerinnen und Fussgänger im Bereich des Bahnhofs 
Sissach verneinte das Bundesgericht hingegen das Vorliegen eines Ge-
samtbauwerks (BGer 1A.147/1994 vom 23.5.1995, in ZBl 1996 S. 373 
E. 3). Zum gleichen Schluss gelangte es im Fall einer Mobilfunkantenne auf 
einem Hochspannungsleitungsmast. Dabei bezog sich das Gericht unter 
anderem auf seine Rechtsprechung, wonach eine Mobilfunkantenne auf 
einem Bahnleitungsmast als Nebenanlage im Sinn von Art. 18m EBG zu 
betrachten sei (BGE 133 II 49 E. 6.2 mit Hinweis auf BGer 1A.100/2006 
vom 2.10.2006, E. 2.3, und BGer 1A.140/2003 vom 18.3.2004, in ZBl 2006 
S. 193 E. 2). Hochspannungsleitungen und Mobilfunkantennen hingen we-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 12

der funktionell noch betrieblich voneinander ab. Der Leitungsmast diene 
der Antenne nur als Stütze, die Antenne beeinflusse den Betrieb der elektri-
schen Leitung nicht. Könnten die beiden Teile nicht als Gesamtbauwerk 
verstanden werden, rechtfertige sich auch nicht, die für den Mast geltende 
rechtliche Regelung auf die Antenne auszudehnen und die Kompetenz der 
Plangenehmigungsbehörde zu erweitern (BGE 133 II 49 E. 6.4; vgl. für eine 
Übersicht der Rechtsprechung zu den gemischten Bauten und Anlagen 
auch BGE 127 II 227 E. 4a; BVR 2003 S. 114, nicht publ. E. 5a 
[VGE 21320 vom 30.8.2002 betreffend Flugplatzanlage]; Alexander Ruch, 
in Heinrich Koller et al. [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, 
Band VI: Umwelt-Boden-Raum, 2010, S. 378 f. N. 1224 f.; Tschannen/
Mösching, a.a.O., S. 14 Ziff. 3.3).

5.4 Aus den zitierten Entscheiden des Bundesgerichts folgt, dass die 
bauliche Verbindung zwischen einer grundsätzlich als Nebenanlage einzu-
ordnenden Baute oder Anlage und einer Eisenbahnanlage noch nicht eine 
Gesamtbaute ausmacht. Zwar besteht durchaus ein derartiger «bautechni-
scher Ansatz» zur Ermittlung des zutreffenden Verfahrens (vgl. Tschannen/
Mösching, a.a.O., S. 14 Ziff. 3.3 mit Hinweis auf die Kritik von Alexander 
Ruch, Eisenbahnrecht der Bundes und Raumordnungsrecht der Kantone, 
Überlegungen zu einem unerschöpflichen Thema, in ZBl 1989 S. 523 ff., 
528 f.); es müssen jedoch neben der baulichen Verbindung weitere Voraus-
setzungen erfüllt sein, damit die Nebenanlage als Teil der Gesamtbaute zu 
betrachten ist. Für eine Gesamtbaute spricht insbesondere die gegensei-
tige Abhängigkeit der verschiedenen Bauteile (vgl. auch Stückelberger/
Haldimann, Schienenverkehrsrecht, in Georg Müller [Hrsg.], Schweizeri-
sches Bundesverwaltungsrecht, Band IV: Verkehrsrecht, 2008, S. 251 ff., 
276 N. 36; Jean-Pierre Kälin, Das Eisenbahn-Baupolizeirecht, Diss. Zürich 
1976, S. 67 f.). Die Befestigung der Reklamen an der Wand eines Bahnhof-
gebäudes oder eines Wartehäuschens bzw. auf der Zirkulationsfläche und 
damit die bauliche Verbindung mit einer Eisenbahnanlage allein bedeutet 
demnach noch nicht, dass sie gleich wie diese zu beurteilen wären; dies 
übersieht die Beschwerdeführerin, wenn sie vor allem hervorhebt, dass die 
Nebenanlage einen «Bestandteil» der Eisenbahnanlage bilde (vgl. Be-
schwerde, Rz. 15 und 17). Insoweit kann auch der Auffassung von Tschan-
nen/Mösching (a.a.O., S. 17 Ziff. 4.3) nicht gefolgt werden, wonach das 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 13

eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren immer dann zur Anwen-
dung komme, wenn auf Zirkulationsflächen und damit auf Eisenbahnanla-
gen dauerhafte, fest mit dem Boden verankerte Anlagen errichtet werden 
sollen.

5.5 Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwieweit neben dem räumli-
chen stets auch ein funktioneller und betrieblicher Zusammenhang der Re-
klamen mit den Eisenbahnanlagen (Bahnhofgebäude, Wartehäuschen, 
Zirkulationsfläche) besteht. Ein solcher liegt denn auch nicht auf der Hand: 
Wie der Bahnleitungs- bzw. Hochspannungsleitungsmast für eine Mobil-
funkanlage nur als Stütze dient, dienen die Bahnhofswand, die Wand des 
Wartehäuschens oder die Zirkulationsfläche grundsätzlich nur als Trägerin-
nen für die Reklame. Die Verbindung der Reklame zu diesen Bauten ist 
insoweit nicht mit derjenigen von Bahnhofsläden zum Bahnhofsgebäude 
vergleichbar: Ein Bahnhofsladen teilt in der Regel die zum Bahnhof gehö-
rende Infrastruktur, weshalb ein funktioneller und betrieblicher Zusammen-
hang mit der «Hauptbaute» eher gegeben ist. Das Anbringen einer Re-
klame ist sodann grundsätzlich weder Voraussetzung für den Bau des 
Bahnhofs, Wartehäuschens oder der Zirkulationsfläche noch dessen Folge. 
Es liegt deshalb kein derart enger Zusammenhang wie beim genannten 
Kreuzungsbauwerk von Bahn und Strasse vor. Die Reklame als Nebenan-
lage steht mit anderen Worten in der Regel nicht in einem hinreichenden 
betrieblichen oder funktionellen Zusammenhang mit der Eisenbahnanlage, 
dass von einer in einem einzigen Verfahren zu beurteilenden Gesamtbaute 
auszugehen wäre. 

5.6 Die Gemeinde geht allerdings davon aus, dass bei einer Neu- oder 
grösseren Umgestaltung eines Bahnhofs oder Perrons ein im Projekt ent-
haltener Plakatträger als Teil der Eisenbahnanlage im eisenbahnrechtli-
chen Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen wäre. Die Reklameord-
nung wäre in diesem Fall nur im Rahmen von Art. 18 Abs. 4 EBG «zu be-
rücksichtigen». Einzelne, insbesondere nachträglich anzubringende Plakat-
träger dürften hingegen als Nebenanlagen im Sinn von Art. 18m EBG zu 
qualifizieren sein, die im Baubewilligungsverfahren zu beurteilen seien und 
für welche die kommunale Reklameordnung verbindlich sei (BA, Ziff. 10). 
Die JGK macht mit Vernehmlassung geltend, dass baulich und funktionell 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 14

völlig in die Gesamtbauten einbezogene Elemente von der Reklameord-
nung gar nicht erfasst würden, weshalb die Ausführungen der Beschwerde-
führerin zu Plakaten an den Bahnhofswänden nicht von Belang seien 
(act. 4, S. 2). – Es trifft zu, dass das Bundesgericht eine Gesamtbaute ins-
besondere dann angenommen hat, wenn das Bauwerk bzw. die Anlage als 
Teil und im Zug eines Neu- oder Umbaus erstellt wurde (Bahnhofsläden, 
Kreuzungsbauwerk). Nach der Rechtsprechung ist Voraussetzung der ge-
trennten Beurteilung die funktionelle und betriebliche Unabhängigkeit der 
fraglichen Bauteile (vorne E. 4.3 und 5.2 ff.). Ob diese davon abhängt, ob 
der Bauteil einzeln oder im Zusammenhang mit einem Neu- oder Umbau 
erstellt wird, erscheint fraglich. Für die von der Gemeinde vertretene Auf-
fassung spricht, dass Koordinationsbedarf nur besteht bzw. zwei parallele 
Verfahren nur vermieden werden müssen, wenn die Bewilligung von Eisen-
bahnanlagen und eigentlichen Nebenanlagen gleichzeitig zur Diskussion 
steht (vgl. auch vorne E. 4.3). Die Frage kann mit Blick auf das Folgende 
aber offenbleiben. Ebenso wenig muss beantwortet werden, ob Plakate an 
Bahnhofswänden nie in den Geltungsbereich der Reklameordnung fallen.

5.7 Wie erwähnt ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob und unter welchen 
Voraussetzungen auch einzelne Teile einer Baute oder Anlage gesondert 
auf ihre Zweckbestimmung hin untersucht werden können. Ein solcher Ein-
zelfall steht hier nicht zur Diskussion; Gegenstand der Prüfung ist einzig, ob 
der Gemeinde eine Regelungsbefugnis für Reklamen auf Bahnareal zu-
kommt (vorne E. 5.1). Aus dem Vorstehenden folgt, dass Reklamen einen 
genügenden Grad an Selbständigkeit aufweisen können, um in einem se-
paraten Verfahren beurteilt zu werden. Ihrer Funktion entsprechend sind 
sie diesfalls als eisenbahnrechtliche Nebenanlagen im kantonalen Bewilli-
gungsverfahren zu prüfen, was denn auch der Praxis der Bau-, Verkehrs- 
und Energiedirektion des Kantons Bern entspricht (vgl. Entscheid RA 
Nr. 110/2010/12 vom 4.6.2010, E. 2, unpag. Vorakten AGR [act. 4B]). Für 
diese Fälle kommt die Reklameordnung der Gemeinde verbindlich zur An-
wendung (vgl. auch vorne E. 4.1). Weiteres kommt hinzu: Gemäss den 
Planauszügen der Bahnhöfe bzw. Haltestellen der Beschwerdeführerin 
nehmen die Bahnhofsgebäude und Zirkulationsflächen nicht die gesamte 
Fläche der Zonen B ein (Vorakten JGK [act. 4A], pag. 58 ff.). Es erscheint 
demnach – anders als die Beschwerdeführerin geltend macht (Stellung-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 15

nahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 10 und 22) – nicht gänzlich ausge-
schlossen, dass Reklamen zwar auf Bahnareal, jedoch nicht auf einer Ei-
senbahnanlage zu stehen kommen. Diesfalls wären die Reklamen in An-
wendung der genannten Grundsätze ohne weiteres als Nebenanlagen im 
kantonalen Verfahren zu beurteilen (vgl. vorne E. 4.2).

5.8 An dieser Beurteilung vermag die Berufung der Beschwerdeführerin 
auf das Gebot der rechtsgleichen Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und 
Art. 10 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) nichts zu 
ändern (Beschwerde, Rz. 12): Soweit eigenständige Nebenanlagen betrof-
fen sind, sind die Gemeinden befugt, Regelungen für Bahnareal zu erlas-
sen. Die möglicherweise unterschiedliche Behandlung von Reklamen wäre 
demnach Folge verschiedener Regelungen der Gemeinden (bzw. Kantone) 
und damit der föderalistischen Staatsstruktur, was keine Verletzung des 
Rechtsgleichheitsprinzips bedeutet (vgl. BGE 138 I 265 E. 5.1, 136 I 1 
E. 4.4.4; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
4. Aufl. 2014, § 23 N. 7; vgl. auch BVR 2004 S. 489 E. 5f [zur unterschiedli-
chen Praxis von zwei Behörden bei geteilter Zuständigkeit]).

5.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Reklamen und Reklame-
Einrichtungen auf Bahnareal selbständige Nebenanlagen darstellen kön-
nen, die im kantonalen (bzw. kommunalen) Verfahren zu prüfen sind. Aus-
serdem ist eine kommunale Reklameordnung selbst im bundesrechtlichen 
Plangenehmigungsverfahren zu berücksichtigen (Art. 18 Abs. 4 Satz 2 
EBG). Es bleibt damit Raum für die Gemeinde, die Reklameordnung zu 
erlassen. Der angefochtene Entscheid verstösst somit nicht gegen die im 
Eisenbahnrecht angelegte Kompetenzordnung zwischen dem Bund und 
den Kantonen. Die Beschwerde erweist sich im Hauptstandpunkt als unbe-
gründet. 

6.

6.1 Im Eventualstandpunkt kritisiert die Beschwerdeführerin mehrere 
Bestimmungen des Reklamereglements (Art. 9, 10, 14, 13 Abs. 2 und 25). 
Ihrer Ansicht nach führen diese Vorschriften zu einem unzulässigen Eingriff 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 16

in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie. Es fehle an einem 
öffentlichen Interesse und die Regelungen seien unverhältnismässig. Vor-
instanzlich machte die Beschwerdeführerin noch geltend, es sei unklar, ob 
auch Bahnhofbeschriftungen bzw. Signete unter den Begriff der Reklame 
fallen (vgl. Beschwerde vom 2.5.2013, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 1 ff. 
Rz. 27 f., 40). Die Gemeinde hat unter Hinweis auf ihren Kommentar zu 
den einzelnen Bestimmungen des Reklamereglements (Vorakten AGR 
[act. 4B], nachfolgend: Kommentar RR) ausgeführt, dass die erwähnten 
Beschriftungen grundsätzlich nicht von der Reklameordnung erfasst wer-
den (Beschwerdeantwort vom 13.6.2013, Vorakten JGK [act. 4A] 
pag. 22 ff., Ziff. 27 und 32; vgl. auch angefochtener Entscheid, E. 5.2.2 
S. 10 f.). Die Beschwerdeführerin stellt diese Beurteilung vor dem Verwal-
tungsgericht nicht in Frage (Beschwerde, Rz. 23). Es ist im Folgenden des-
halb nicht weiter darauf einzugehen, zumal Bahnhofsanschriften und Sig-
nete ohnehin Teile der Eisenbahnanlagen bilden dürften (vgl. vorne E. 4).

6.2 In verfahrensrechtlicher Hinsicht kritisiert die Beschwerdeführerin, 
dass die Begründung der JGK betreffend die Eventualbegehren ungenü-
gend sei und folglich ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletze (Be-
schwerde, Rz. 36 und 38; Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 25). – 
Wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 
Abs. 2 BV; Art. 26 Abs. 2 KV; Art. 21 ff. VRPG) ist die Begründungspflicht 
(vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Im Allgemeinen muss die Begrün-
dung zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung 
oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es 
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen 
sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt 
vieler BGE 140 II 262 E. 6.2; BVR 2015 S. 234 E. 3.2). Die JGK hat im an-
gefochtenen Entscheid einen Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot 
und das Willkürverbot verneint (E. 5.2.3, 5.4). Sie ist weiter davon ausge-
gangen, dass sich die Beschwerdeführerin auf die Wirtschaftsfreiheit beru-
fen kann und hat festgehalten, dass der durch die kritisierten Bestimmun-
gen verursachte Eingriff in das Grundrecht gerechtfertigt sei (E. 5.2.2, 5.4 
und 5.5.2). Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie sei nicht gegeben. Geset-
zesvorschriften, die den Eigentumsinhalt umschrieben, stellten keinen Ein-
griff in das Eigentum und damit keine materielle Enteignung dar (E. 5.2.4). 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 17

Diese Begründung der JGK hält den vorgenannten Anforderungen an die 
Begründungspflicht stand; eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches 
Gehör liegt nicht vor. Eine andere Frage ist, ob die Begründung zutrifft, was 
im Folgenden zu prüfen ist. 

7.

7.1 Die aus der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV und Art. 24 KV 
abgeleitete sog. Baufreiheit besteht nur innerhalb der Vorschriften, die der 
Gesetzgeber über die Nutzung des Grundeigentums erlassen hat 
(vgl. BGer 1A.110/2001 vom 4.12.2001, in ZBl 2002 S. 615 E. 8.1, 
1C_330/2012 vom 22.4.2013, E. 6; vgl. auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 2 
N. 1). Gleichwohl ist die Reklameordnung grundsätzlich geeignet, einen 
Eingriff in dieses Grundrecht zu bewirken, geht es doch um den Erlass 
neuer eigentumsbeschränkender Regelungen, die sich von vornherein 
nicht im gesetzlich bereits abgesteckten Rahmen bewegen können (vgl. 
auch Beschwerde, Rz. 34). Die neuen kommunalen Vorschriften, die ein-
schränkende Bestimmungen für das Anbringen von Eigen- und Fremdre-
klamen festschreiben, berühren weiter den Schutzbereich der Wirtschafts-
freiheit (Art. 27 BV; Art. 23 KV), die insbesondere die freie Ausübung einer 
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. In den Schutzbereich die-
ses Grundrechts fallen unter anderem das gewerbsmässige Aushängen 
von Plakaten auf privatem Grund bzw. das entgeltliche Überlassen solcher 
Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an eine Vertragspartnerin oder 
einen Vertragspartner eigener Wahl (vgl. BGE 128 I 3 E. 3a). Eingriffe in 
Freiheitsrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage 
beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den 
Kerngehalt des betreffenden Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV und 
Art. 28 KV). Eine Massnahme ist dann verhältnismässig, wenn sie zur Er-
reichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und das ver-
folgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln 
steht (sog. Zumutbarkeit; statt vieler BGE 140 I 176 E. 9.3; BVR 2014 
S. 251 E. 5.2, je mit Hinweisen). Art. 5 Abs. 2 BV, welcher als Verfassungs-
grundsatz für jedes staatliche Handeln gilt, gebietet allgemein angemesse-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 18

nes, massvolles Handeln (BVR 2015 S. 491 E. 5.4.2; vgl. auch BGE 140 II 
194 E. 5.8.2).

7.2 Fraglich ist allerdings, ob sich die Beschwerdeführerin im Schutzbe-
reich der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie bewegt, was sie 
ohne nähere Begründung unterstellt. Da sie massgeblich von der öffentli-
chen Hand getragen wird und unmittelbar öffentliche Aufgaben erfüllt 
(vorne E. 1.2), dürfte es sich um ein öffentliches Unternehmen in Privat-
rechtsform handeln (vgl. zum Begriff Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., 
§ 10 N. 2 ff., insb. 6), wobei die Abgrenzung zu den gemischtwirtschaftli-
chen Unternehmen fliessend ist (vgl. Patrick Freudiger, Anstalt oder Aktien-
gesellschaft?, Diss. Bern 2015, S. 40 f.). In der Literatur ist umstritten, ob 
und unter welchen Voraussetzungen sich derartige staatlich beherrschte 
Organisationseinheiten auf die Grundrechte berufen können (vgl. allgemein 
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, § 26 
N. 1864 ff.; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, 
S. 1019 f., 1066; Hänni/Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungs-
recht, 2013, N. 1861; Philipp Häsler, Geltung der Grundrechte für öffentli-
che Unternehmen, Diss. Bern 2005, S. 172 ff. und 188 ff.; ferner für Eisen-
bahnunternehmen Oliver Bucher, Open Access im Schienenverkehr, Eine 
Auslegeordnung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Schweiz mit ei-
nem Überblick über die Regelung in der EU, Diss. Zürich 2006, S. 206 ff. 
mit Hinweisen). Höchstrichterlich ist die Frage bislang nicht geklärt. Das 
Bundesgericht hat in einer Streitigkeit über die Interkonnektionspflicht beim 
Teilnehmeranschluss (sog. «letzte Meile») insbesondere offengelassen, ob 
sich Fernmeldeanbieterinnen und Fernmeldeanbieter, im konkreten Fall die 
Swisscom Fixnet AG (heute: Swisscom [Schweiz] AG), angesichts des 
noch immer weitgehend staatlich regulierten Marktes auf die Wirtschafts-
freiheit und die Eigentumsgarantie berufen können (vgl. BGE 131 II 13 
E. 6.4.1; Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 338 und 361 f.; ferner 
auch bereits BGE 127 II 8 E. 4c). Als spezialgesetzliche öffentlich-rechtli-
che Aktiengesellschaft gehört die Swisscom (Schweiz) AG wie die Be-
schwerdeführerin zum Kreis der öffentlichen Unternehmen (vgl. Art. 2 des 
Bundesgesetzes vom 30. April 1997 über die Organisation der Telekommu-
nikationsunternehmung des Bundes [Telekommunikationsunternehmungs-
gesetz, TUG; SR 784.11]; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 10 N. 9 ff.). 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 19

Im Zusammenhang mit der Standortplanung von Mobilfunkanlagen hat das 
Verwaltungsgericht die Grundrechtsträgerschaft (auch) dieser Gesellschaft 
mit Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit bejaht, sie hingegen hinsichtlich der 
Eigentumsgarantie offengelassen. Dabei hat es sich jedoch nicht näher mit 
der Trägerschaft und Organisation der jeweiligen drei an den Verfahren 
beteiligten Fernmeldeanbieterinnen befasst (VGE 2015/87 vom 7.1.2016, 
E. 6.1 [zur Publ. bestimmt]; BVR 2012 S. 334 E. 6.1; ebenso BGE 138 II 
173 E. 7.1).

7.3 Inwiefern sich öffentliche Unternehmen auf Grundrechte berufen 
können, lässt sich damit nicht allgemein und eindeutig beantworten, son-
dern hängt von verschiedenen Kriterien ab, die im Einzelfall zu würdigen 
sind (weiterführend Giovanni Biaggini, Sind öffentliche Unternehmen grund-
rechtsberechtigt?, in Hans Caspar von der Crone et al. [Hrsg.], Neuere 
Tendenzen im Gesellschaftsrecht, Festschrift für Peter Forstmoser zum 
60. Geburtstag, 2003, S. 623 ff.). Die Frage kann im vorliegenden Fall für 
die beiden angerufenen Grundrechte aber offenbleiben. Denn unabhängig 
davon, ob ein Freiheitsrecht betroffen ist, muss staatliches Handeln auf 
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und 
verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 BV). Der Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit ist mithin in jedem Fall zu beachten, wobei sich im vorliegen-
den Fall namentlich für die Beurteilung der Zweck-Mittel-Relation aus den 
erwähnten Grundrechten keine Aspekte ergeben, die in der Sache zu ei-
nem anderen Ergebnis führen würden.

8.

8.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das Reklameregle-
ment, soweit es Geltung für Bahnareal beanspruchen kann, eine genü-
gende gesetzliche Grundlage darstellt (vgl. auch angefochtener Entscheid, 
E. 5.2.2 S. 11 f., E. 5.4 S. 15). Die kritisierten Bestimmungen lauten wie 
folgt: 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 20

II. Gemeinsame Bestimmungen für alle Arten von Reklamen

[…]

Art. 9 Leuchtreklamen, a) Standorte
1 Leuchtreklamen sind nur in Bauzonen gemäss den Nutzungsplänen 

der Gemeinde zulässig.
2 […]

Art. 10 b) Betrieb
1 Leuchtreklamen sind zwischen 23:00 und 6:00 Uhr sowie an Wo-

chenenden und Feiertagen auszuschalten. Ausgenommen sind Fir-
menanschriften von Geschäften oder Lokalen während der Öff-
nungszeiten. 

2-5 […]

Art. 13 Abstände
1 […]
2 Reklamen haben gegenüber Nachbargrundstücken den gleichen 

Grenzabstand einzuhalten, wie er gemäss Baureglement für unbe-
wohnte An- und Nebenbauten gilt.

III. Eigenreklamen

Art. 14 Regeln für Eigenreklamen
1 Eigenreklamen sind in allen Bauzonen zulässig. Sie dürfen im Rah-

men der Grundsätze dieses Reglements frei gestaltet werden, so-
fern die Vorschriften des übergeordneten Rechts eingehalten wer-
den und nachfolgend nichts anderes geregelt wird.

2 Sofern Eigenreklamen nach dem übergeordneten Recht ausserhalb 
der Bauzone zulässig sind, gelten folgende Grössenbeschränkun-
gen:

a) Eigenreklame-Plakate dürfen höchstens das Hochformat F200 
(116,5 cm x 170 cm) aufweisen,

b) andere Eigenreklamen dürfen höchstens 150 cm x 100 cm 
gross sein.

3 […]

IV. Fremdreklamen

[…]

Art. 25 Zone für Plakatierung bei Bahnhöfen (Zone B)
1 Der Mindestabstand beträgt in der Zone B

a) 15 m zwischen Gruppen,

b) 15 m zwischen einzelnen Plakatträgern sowie 

c) 15 m zwischen Gruppen und einzelnen Plakatträgern.
2 Die Zonen B umfassen das Bahnareal; sie sind aber höchstens 

15 m tief, gemessen ab den Geleiseachsen (siehe Anhang Skizze 
5b).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 21

8.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet das öffentliche Interesse an den 
genannten Bestimmungen und deren Verhältnismässigkeit. Art. 9 Abs. 1 
und Art. 14 Abs. 2 RR schränkten die Plakatierung beim Bahnhof Moos 
besonders stark ein, da dieser womöglich ausserhalb der Bauzone liege 
(Beschwerde, Rz. 25 f. und 39). Ausserdem verletze die mit der Regelung 
verbundene ungleiche Behandlung von Bahnhöfen innerhalb und aus-
serhalb der Bauzone das Rechtsgleichheitsgebot, da keine sachlichen 
Gründe für eine derartige Unterscheidung vorlägen (Beschwerde, Rz. 33 
und 41).

8.3 Art. 9 Abs. 1 (Verbot von Leuchtreklamen; Umkehrschluss) und 
Art. 14 Abs. 2 RR (Grössenbeschränkung von Eigenreklamen, soweit dort 
Reklamen nach dem übergeordneten Recht überhaupt zulässig sind) ent-
halten Regelungen für Reklamen ausserhalb der Bauzone. Nicht restlos 
klar ist, ob diese auf das Bahnareal, insbesondere den Bahnhof Moos, An-
wendung finden (vgl. dazu Beschwerdeantwort vom 13.6.2013, Vorakten 
JGK [act. 4A], pag. 22 ff., Ziff. 28; BA, Ziff. 15; Genehmigungsverfügung 
des AGR vom 27.3.2013, S. 10). Obwohl Art. 55 des Baureglements der 
EG Köniz vom 7. März 1993 (GBR) bestimmt, dass die Bahnareale für die 
Erstellung bahnbetriebsfremder Bauten und Anlagen geeigneten Nutzungs-
zonen und Bauklassen zugewiesen werden, ist das Bahnareal im Zonen-
plan der Gemeinde weiss dargestellt und damit keiner bestimmten Nutzung 
zugeordnet; soweit ersichtlich regelt die baurechtliche Grundordnung der 
Gemeinde nur in den Festlegungen für einzelne Zonen mit Planungspflicht 
(ZPP) die bahnbetriebsfremden Bauten auf dem Bahnareal (Art. 92 BauG 
i.V.m. Art. 57 Abs. 3 GBR und den besonderen Vorschriften zum Nutzungs-
plan; vgl. z.B. ZPP Nr. 4/3 «Schwarzenburgstrasse ABM»). Der Zonenplan 
trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die Nutzung der Bahnareale 
grundsätzlich durch die Bundesgesetzgebung bestimmt ist (vorne E. 4.1). 
Die Nutzung dieser Grundstücke ist nicht unbestimmt; vielmehr sind sie be-
reits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr 
gewidmet. Ob das Gebiet als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten 
ist, hängt wesentlich von seiner Lage ab (vgl. BGer 1A.140/2003 vom 
18.3.2004, in ZBl 2006 S. 193 E. 2.5; BVR 2007 S. 351 E. 3.4; 
Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 4/5 N. 10 und Art. 71 N. 6 Bst. b). Wie es sich 
mit der planungsrechtlichen Zuordnung des Bahnhofs Moos verhält, ist im 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 22

vorliegenden Verfahren nicht zu klären. Vielmehr stellt sich die Frage, ob 
das Verbot von Leuchtreklamen und die Grössenbeschränkung von 
Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone mit dem übergeordneten Recht 
vereinbar ist für den Fall, dass diese Bestimmungen in einem Bewilligungs-
verfahren für eine Reklame bzw. Reklame-Einrichtung zur Anwendung kä-
men.

8.4 Die Reklameordnung bezweckt eine gute Integration der Reklamen 
in das Ortsbild und die Landschaft. Zudem sollen das Ortsbild und die 
Landschaft vor einer störend grossen Anzahl Fremdreklamen geschützt 
werden (Art. 2 Abs. 1 RR; vgl. auch Art. 8 RR sowie Kommentar RR zu den 
Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 8 einleitend). Reklamebeschränkungen 
zum Schutz des Ortsbilds und der Landschaft liegen grundsätzlich im öf-
fentlichen Interesse (BGE 128 I 3 E. 3e/bb; BVR 2004 S. 489 E. 4b, 1991 
S. 316 E. 3c; vgl. auch bereits BVR 1978 S. 367 E. 10). Schutzobjekt des 
allgemeinen Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist der Aussenraum, soweit 
er sich von einem allgemein begangenen Standort aus für die Betrachterin 
oder den Betrachter als «Bild» darstellt, also als Einheit erfassbar ist und 
als solche wirkt. In diesem Sinn geniessen unter Umständen selbst Indust-
riegebiete Schutz (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 14). So hat das Bun-
desgericht anerkannt, dass auch ein nicht besonders schützenswertes 
Orts- und Landschaftsbild in einer Industriegemeinde gegen die Beein-
trächtigung durch eine überdimensionierte Reklametafel Schutz verdient 
(BGE 99 Ia 42 E. 5 S. 51; vgl. auch Isabelle Chassot, La clause d'esthé-
tique en droit des constructions, in RFJ/FZR 1993 S. 95 ff., 100 f.). Es kann 
folglich nicht gesagt werden, dass bei Bahnhöfen für den Ortsbild- und 
Landschaftsschutz im Allgemeinen herabgesetzte Anforderungen gelten 
(Beschwerde, Rz. 52; vgl. auch angefochtener Entscheid, E. 5.5.2).

8.5 In der Folge sind die kritisierten Vorschriften des Reklameregle-
ments im Einzelnen auf ihre Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen. 
Dabei ist zu beachten, dass spezielle kommunale Ästhetikvorschriften wie 
die hier umstrittenen Bestimmungen abstrakte Geltung haben und als zum 
Zweck der Gefahrenabwehr erlassene Spezialpolizeinormen notwendiger-
weise bis zu einem gewissen Grad generell und schematisch sein müssen 
(vgl. BVR 1990 S. 241 E. 3b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 6 mit wei-

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teren Hinweisen; vgl. auch Art. 24 N. 8 Bst. a). Es können somit nicht alle 
Besonderheiten im Gemeindegebiet berücksichtigt werden. Im Rahmen der 
Prüfung der Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung (vgl. Art. 26 
bzw. 28 BauG; Art. 6 RR; vgl. auch Genehmigungsverfügung AGR vom 
27.3.2013, S. 6) kann hingegen eine umfassende Abwägung der betroffe-
nen öffentlichen und privaten Interessen stattfinden, womit gewährleistet 
ist, dass die verfassungsrechtliche Frage geprüft werden kann, ob ein Bau-
abschlag mit Blick auf das mit der Ästhetikvorschrift verfolgte Ziel 
unverhältnismässig wäre (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9/10 N. 7 und 20; vgl. 
auch BVR 1999 S. 211 E. 4a und BA, Ziff. 17 f. und 26). Die JGK hat weiter 
zu Recht festgehalten, dass dem Rechtsgleichheitsprinzip gemäss Art. 8 
Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV in der Raumplanung nur abgeschwächte 
Bedeutung zukommt (angefochtener Entscheid, E. 5.2.3 S. 13 f.). Parzellen 
ähnlicher Lage und Art können daher unter Vorbehalt des Willkürverbots 
(Art. 9 BV) völlig verschieden behandelt werden (BGE 121 I 245 E. 6e/bb; 
BVR 2003 S. 257 E. 9b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 19). In Anlehnung 
an diese Grundsätze hat das Bundesgericht zu einer Parkgebührenrege-
lung, die nur auf bestimmten Teilen des Stadtgebiets eingeführt wurde, 
festgehalten, es liege gerade in der Natur einer solchen Regelung, dass die 
Gebiete, in denen diese gelten soll, irgendwie bezeichnet und von anderen 
Gebieten abgegrenzt werden müssen. Die Grenzziehung müsse sachlich 
vertretbar, das heisst nicht willkürlich sein (BGE 122 I 279 E. 5a).

8.6 Leuchtreklamen (Art. 9 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 RR):

8.6.1 Die Gemeinde verfolgt mit der Begrenzung von Leuchtreklamen in 
erster Linie raumplanerische Interessen, vorab des Ortsbild- und Land-
schaftsschutzes (Art. 2 Abs. 1 RR). Sie weist ebenfalls darauf hin, dass 
Wohngebiete durch Leuchtreklamen beeinträchtigt werden können (Kom-
mentar RR zu Art. 10 Abs. 2). Art. 7 Abs. 2 RR verlangt denn auch, dass in 
Gebieten mit überwiegender Wohnnutzung auf die wohnhygienischen 
Bedürfnisse der Bewohnerinnen und Bewohner besonders Rücksicht zu 
nehmen ist. Die umstrittenen Vorschriften haben schliesslich zum Ziel, die 
Umwelt zu schonen (vgl. Kommentar RR zu Art. 10 Abs. 1; Erläuterungsbe-
richt vom 25.5.2011 [Vorakten AGR, act. 4B], S. 8).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
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8.6.2 Künstliches Licht besteht aus nichtionisierenden elektromagneti-
schen Strahlen und gehört zu den Einwirkungen, die dem Bundesgesetz 
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; 
SR 814.01) unterstehen (Art. 1 und 3 Abs. 2 sowie Art. 7 Abs. 1 USG; 
BGE 140 II 214 E. 3.2, 140 II 33 E. 4; BVR 2006 S. 116 E. 5.5). Sie werden 
beim Austritt aus Anlagen als Emissionen, am Ort ihres Einwirkens als 
Immissionen bezeichnet (Art. 7 Abs. 2 USG). Im Sinn der Vorsorge sind 
Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu be-
grenzen (Art. 1 Abs. 2 USG; Vorsorgeprinzip). Demgemäss sind unter an-
derem Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 
Abs. 1 USG), und zwar unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung 
so weit, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar 
ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Solche vorsorgliche Emissionsbegrenzungen sind 
namentlich zur Vermeidung unnötiger Emissionen geboten (BGE 140 II 33 
E. 4.1 mit Hinweisen). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkun-
gen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich 
oder lästig werden, sind verschärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen 
(Art. 11 Abs. 3 USG).

8.6.3 Der Bund verfügt im Bereich des Umweltschutzes über eine umfas-
sende Gesetzgebungskompetenz mit nachträglich derogatorischer Wirkung 
(Art. 74 Abs. 1 BV; BGer 1A.14/2006 vom 18.8.2006, in ZBl 2007 S. 504 
E. 2.3). Die Kompetenz ist jedoch keine ausschliessliche, d.h. die Kantone 
bleiben grundsätzlich zuständig, solange der Bund von seiner Verord-
nungskompetenz (Art. 39 Abs. 1 USG) keinen Gebrauch gemacht hat 
(Art. 65 Abs. 1 USG; Morell/Vallender, in St. Galler Kommentar BV, 
3. Aufl. 2014, Art. 74 N. 10; Peter M. Keller, in Kommentar USG, 2002 
[nachfolgend: Kommentar USG], Art. 65 N. 1 f. und 11). Die Kantone dürfen 
allerdings keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungs-
werte festlegen und keine neuen Bestimmungen über Konformitätsbewer-
tungen serienmässig hergestellter Anlagen sowie über den Umgang mit 
Stoffen oder Organismen erlassen (Art. 65 Abs. 2 Satz 1 USG). Für künstli-
ches Licht fehlen auf Bundesebene Immissionsgrenzwerte (zur Beurteilung 
der Schädlichkeit bzw. Lästigkeit) und es gelten keine vorsorglichen Anla-
gegrenzwerte oder Planungswerte (BGE 140 II 214 E. 3.3). Auch kennt das 
Verordnungsrecht des Bundes keine anderen Bestimmungen über vorsorg-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
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liche Emissionsbegrenzungen. Im Bereich der Vorsorge bleibt damit Raum 
für selbständiges materielles Umweltrecht der Kantone zur Ergänzung und 
Konkretisierung des Bundesrechts (vgl. Peter M. Keller, Kommentar USG, 
Art. 65 N. 4 und 15; derselbe, Umwelt- und Energierecht, in Müller/Feller 
[Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 593 ff., 597 N. 6). 
Die Vorsorge wird durch Äusserungen von Fachleuten konkretisiert, die 
aufzeigen, wie sich Lichtemissionen in Aussenräumen vermeiden lassen. 
Dazu gehören die Empfehlungen zur Vermeidung von Lichtemissionen 
(hrsg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL, heute: 
Bundesamt für Umwelt, BAFU], 2005 [nachfolgend: Empfehlungen]) sowie 
die seit dem 1. März 2013 geltende Norm des Schweizerischen Ingenieur- 
und Architektenvereins zur Vermeidung von unnötigen Lichtemissionen im 
Aussenraum (SIA 491:2013; vgl. BGE 140 II 214 E. 4.1, 140 II 33 E. 4.3).

8.6.4 Eigenständige Bedeutung neben dem Bundesumweltrecht haben 
kantonale oder kommunale Bestimmungen, soweit sie die Frage regeln, ob 
eine Baute oder Anlage am vorgesehenen Ort mit Blick auf raumplaneri-
sche Überlegungen erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben werden 
darf (BGE 118 Ib 590 E. 3a; BGer 1C_538/2011 vom 25.6.2012, E. 5.2; 
Peter M. Keller, Kommentar USG, Art. 65 N. 12). Von Bedeutung sind inso-
weit vorab Immissionsvorschriften, die Nutzungsart und -intensität aus 
raumplanerischen Gründen normieren (sog. bau- und planungsrechtlicher 
Immissionsschutz; BGE 118 Ia 112 E. 1b S. 115; BVR 2010 S. 113 E. 5.1, 
2005 S. 443 E. 5.2; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 24 N. 9 ff., insb. N. 10 
S. 307). Gemäss dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 Bst. b des Bun-
desgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsge-
setz, RPG; SR 700) sollen Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Ein-
wirkungen möglichst verschont werden (vgl. Art. 54 Abs. 2 Bst. f BauG); im 
Grenzbereich gegenüber Wohnzonen ist auf diese Rücksicht zu nehmen 
(Art. 24 Abs. 2 BauG; vgl. auch BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, in 
ZBl 2007 S. 291 E. 6.3.3 zur Beleuchtung durch Leuchtkästen).

8.6.5 Die Einschränkung der Betriebszeiten von Leuchtreklamen in der 
Bauzone mit einem Nachtruhefenster und das allgemeine Verbot von 
Leuchtreklamen ausserhalb der Bauzone gemäss dem Reklamereglement 
entspricht den Empfehlungen des BUWAL (S. 8 f., 29 und 34), auf welche 

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die Gemeinde im Kommentar RR (zu Art. 10 Abs. 1) ausdrücklich verweist. 
Auch nach der SIA-Norm 491:2013 ist es zum Schutz der Nachtruhe sinn-
voll, vom späteren Abend bis zum frühen Morgen auf Werbebeleuchtung zu 
verzichten (Ziff. 2.5.5 S. 10); weiter wird auf die Möglichkeit hingewiesen, 
mit dem Zonenplan natürliche Dunkelzonen festzulegen, zu erhalten oder 
rückzugewinnen und darauf zu achten, Lichtemissionen auf Dunkelzonen 
und Schutzgebiete zu minimieren, um das Erscheinungsbild der natürlichen 
Nachtlandschaft zu bewahren (Ziff. 4.2.1 S. 16). Die kommunale Regelung 
verfolgt damit das Anliegen der vorsorglichen Begrenzung von Lichtemis-
sionen. Der Ausschluss von Leuchtreklamen ausserhalb der Bauzone be-
deutet dabei kein generelles Verbot einer bestimmten Art von Anlage, blei-
ben doch Leuchtreklamen in Bauzonen zulässig (vgl. zur Problematik eines 
Totalverbots Schrade/Loretan, in Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17a 
und Art. 12 N. 28; Peter M. Keller, Kommentar USG, Art. 65 N. 14 S. 7, je 
mit Hinweisen).

8.6.6 Nach dem Gesagten nimmt die Gemeinde mit den umstrittenen Be-
schränkungen von Leuchtreklamen zulässigerweise raumplanerische Anlie-
gen (Ortsbild- und Landschaftsschutz, Schutz der Wohngebiete) sowie 
Interessen des Umweltschutzes wahr (vgl. zur Regelungskompetenz der 
Gemeinden auch Urs Eymann, Lichtemissionen – baurechtliche Aspekte, in 
KPG-Bulletin 2015 S. 135 ff., 139). Dass Art. 2 Abs. 1 RR nur den Schutz 
des Ortsbilds und der Landschaft als Zweck nennt, bedeutet nicht, dass die 
Reklameordnung nicht auch weiteren öffentlichen Interessen dienen kann 
(vgl. BGE 128 I 295 E. 5b/bb [Pra 92/2003 Nr. 79]). Von der Reklameord-
nung von vornherein nicht erfasst sind im Übrigen Leuchtanschriften, die 
für den Betrieb des Bahnhofs erforderlich sind und nicht Werbezwecken 
dienen (Beschwerde, Rz. 30; dazu auch vorne E. 6.1).

8.6.7 Das Verbot und die Beschränkung von Leuchtreklamen sind geeig-
net, die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen zu erreichen bzw. 
zu fördern. Es leuchtet ohne weiteres ein und ist anerkannt, dass solche 
Reklamen ein grösseres Störpotenzial haben als Reklamen ohne Licht (vgl. 
Kommentar RR zu Art. 9; Information Reklamen vom 17.3.2014, BSIG 
Nr. 7/722.51/1.1, Ziff. 7.6; ferner BVR 2002 S. 322 E. 3d; Empfehlungen, 
S. 22). Dabei ist jede künstliche Lichtquelle potenziell Mitverursacherin 

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unerwünschter Lichtemissionen (BGE 140 II 33 E. 5.5 mit Hinweis auf 
Empfehlungen, S. 12), und mit jeder ausgeschalteten Leuchte sinken die 
Emissionen an der Quelle (Empfehlungen, S. 33). Die Reklameordnung, 
die Regeln für das ganze Gemeindegebiet aufstellt, darf sich mithin an den 
Folgen der Lichtemissionen insgesamt orientieren, auch wenn einer einzel-
nen Leuchtreklame umweltrechtlich allenfalls Bagatellcharakter zukommt 
und deswegen in einem konkreten Anwendungsfall keine emissionsbe-
grenzenden Massnahmen verlangt werden könnten (vgl. dazu BGE 140 II 
214 E. 2.4; BGer 1C_216/2010 vom 28.9.2010, in URP 2010 S. 698 E. 5). 
Aus fachlicher Sicht wird empfohlen, Leuchtreklamen je nach Standort gar 
nicht zuzulassen oder die Betriebszeiten möglichst zu reduzieren und ideal-
erweise ein Nachtruhefenster zwischen 22 und 6 Uhr anzustreben 
(Empfehlungen, S. 29 und 34; SIA 491:2013, Ziff. 2.7 S. 10 und Ziff. 3.7.4.2 
S. 15; vgl. auch Broschüre «Lichtverschmutzung vermeiden», hrsg. vom 
beco [einsehbar unter: <http://www.vol.be.ch>, Rubriken «Luft & Immissio-
nen/Lichtverschmutzung»], S. 6). Auch wenn bereits eine Bahnhofsbe-
leuchtung besteht, ist das Verbot von Leuchtreklamen daher nicht ungeeig-
net, Lichtemissionen zu vermeiden, wie die Beschwerdeführerin anzuneh-
men scheint (vgl. Beschwerde, Rz. 30 f.; vgl. auch Stellungnahme vom 
10.3.2015 [act. 8], Rz. 14). Weshalb die genannten Bestimmungen zur Er-
reichung der öffentlichen Interessen nicht erforderlich sein sollten, ist weder 
dargetan noch ersichtlich.

8.6.8 Das Verbot von Leuchtreklamen für das Nichtbaugebiet erscheint im 
Hinblick auf die genannten öffentlichen Interessen zumutbar, bleiben doch 
– wie die JGK zu Recht erwogen hat (angefochtener Entscheid, E. 5.2.2 
S. 13) – andere Reklamen zulässig, sofern die entsprechenden Vorausset-
zungen gegeben sind. Dass nur der Bahnhof Moos möglicherweise vom 
Verbot betroffen ist, weil die anderen Bahnhöfe der Bauzone angehören 
dürften, ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin im Rahmen der 
Zumutbarkeit von Belang (vgl. Beschwerde, Rz. 32). Bleiben Leuchtrekla-
men bei den anderen Bahnhöfen (mit Ausnahme der Nachtstunden) näm-
lich zulässig und ist sie folglich mit dem gänzlichen Verbot von Leuchtrekla-
men ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 9 Abs. 1 RR lediglich mit einem 
von mehreren Bahnhöfen betroffen, kann diese Massnahme für sie nicht 
als sehr einschneidend gelten (vgl. Beschwerde, Rz. 27 f.). Das Gesagte 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
Seite 28

trifft auch auf das Verbot von Leuchtreklamen zwischen 23.00 Uhr und 
6.00 Uhr in der Bauzone gemäss Art. 10 Abs. 1 RR zu (vgl. Beschwerde, 
Rz. 35). Diese Einschränkung betrifft zwar mehrere Bahnhöfe der Be-
schwerdeführerin; Leuchtreklamen bleiben aber während den Abend- und 
Morgenstunden und damit in einem Zeitraum zulässig, in dem die Bahn-
höfe von einer grossen Anzahl Personen aufgesucht werden und die 
Reklamen als Werbemittel wirksam bleiben (vgl. auch BGE 140 II 214 
E. 6.2, wonach während der Nachtruhezeit die Passagierfrequenzen erfah-
rungsgemäss eher gering sind). Auch das auf die Nachtstunden be-
schränkte Verbot von Leuchtreklamen in der Bauzone erweist sich dem-
nach als zumutbar.

8.6.9 Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die unter-
schiedliche kommunale Regelung für Leuchtreklamen innerhalb und aus-
serhalb der Bauzone verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit 
(Beschwerde, Rz. 33; vgl. auch Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], 
Rz. 13 und 23). Eine beleuchtete Reklame fällt im nicht oder schwach be-
siedelten Raum ausserhalb der Bauzone eher auf und wird deshalb als 
störender wahrgenommen. Auch wenn die Bahnhöfe ohnehin beleuchtet 
sind, tragen Leuchtreklamen wie jede zusätzliche Lichtquelle zur Verstär-
kung der Lichtemissionen bei (vorne E. 8.6.7). Letztere haben insbeson-
dere auch Auswirkungen auf Tiere und Pflanzen (vgl. Empfehlungen, 
S. 17 ff.). Deren Lebensräume und damit ökologisch sensible Gebiete be-
finden sich mehrheitlich ausserhalb der Bauzone, weshalb dort ein erhöhter 
Schutz gerechtfertigt ist. So halten auch die Empfehlungen fest, dass Be-
leuchtungsanlagen direkt in den Naturräumen und in Siedlungsrandberei-
chen zu vermeiden sind (S. 29 und 34). Die Unterscheidung bzw. die 
Grenzziehung zwischen Bau- und Nichtbauzone ist demnach sachlich 
begründbar und nicht willkürlich (vgl. vorne E. 8.5).

8.7 Grössenbeschränkung für Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone 
(Art. 14 Abs. 2 RR):

8.7.1 Wie die Gemeinde nachvollziehbar darlegt, haben kleinere Plakate 
grundsätzlich eine weniger starke Auswirkung auf das Ortsbild bzw. die 
Landschaft als grossformatige Reklamen. Art. 8 Abs. 3 Satz 1 RR verlangt 
denn auch allgemein, dass Reklamen unter anderem in ihrer Grösse in 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
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einem ausgewogenen Verhältnis zu ihrer Umgebung stehen müssen (vgl. 
auch BVR 1990 S. 171 E. 5). Ebenso sachlich begründbar ist, dass im 
mehrheitlich ländlichen Raum ausserhalb der Bauzone Reklamen grund-
sätzlich stärker nachteilig auffallen. Folglich besteht eine grössere Gefahr 
als in der Bauzone, dass ein unerwünschter Gegensatz insbesondere zur 
Landschaft, aber auch zur bestehenden Bebauung geschaffen wird; diese 
negative Auswirkung kann durch eine Grössenbeschränkung verhindert 
bzw. gemildert werden (vgl. auch BA, Ziff. 21). Die Grössenbeschränkung 
von Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone ist folglich entgegen der An-
sicht der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerde, Rz. 41; vgl. auch Stellung-
nahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 17 f.) geeignet und erforderlich, um das 
öffentliche Interesse des Ortsbild- und Landschaftsschutzes zu verwirkli-
chen. Das gilt insbesondere auch mit Bezug auf den Bahnhof Moos, zumal 
ein gewisser Schematismus der kommunalen Regelung hinzunehmen ist 
und allfälligen Besonderheiten des Bahnhofs im konkreten Anwendungsfall 
mit einer Ausnahme Rechnung getragen werden können (vorne E. 8.5).

8.7.2 Eigenreklamen ausserhalb der Bauzone sind – wenn auch in kleine-
rem Format – weiterhin möglich. Wie die Gemeinde zu Recht festhält, folgt 
aus den Abstandsvorschriften gemäss Art. 25 RR, die in der Zone für Pla-
katierung bei Bahnhöfen (Zone B) gelten, keine weitere Beschränkung von 
Eigenreklamen; gemäss dem IV. Abschnittstitel zu den Art. 15-26 RR gel-
ten sie nur für Fremdreklamen (vorne E. 8.1; vgl. BA, Ziff. 22). Es ist folglich 
nicht ersichtlich, weshalb es der Beschwerdeführerin nicht mehr möglich 
sein sollte, über ihre Angebote zu informieren (Beschwerde, Rz. 39). Die 
Beschränkung ist demnach insgesamt auch zumutbar. Schliesslich ist auch 
eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (vgl. Beschwerde, Rz. 41; 
Stellungnahme vom 10.3.2015 [act. 8], Rz. 18), das hier wie dargelegt mit 
dem Willkürverbot zusammenfällt (vorne E. 8.5), aufgrund der genannten 
sachlichen Gründe für die unterschiedliche Behandlung von Bau- und 
Nichtbauzone zu verneinen.

8.8 Abstandsvorschriften (Art. 13 Abs. 2 und Art. 25 RR):

8.8.1 Unbestritten ist, dass Art. 25 RR – wie weitere Reglementsbestim-
mungen – Einschränkungen der Werbeflächen zur Folge hat (vgl. Be-
schwerde, Rz. 52). Art. 25 Abs. 1 RR verhindert eine übermässige Häufung 

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von Reklamen, was im Interesse des Ortsbild- und Landschaftsschutzes ist 
(vgl. BGE 87 I 349 E. 2 f.; BGer 1C_267/2011 vom 16.9.2011, E. 3.4 und 
3.6). An der sich aus Art. 25 Abs. 1 RR ergebenden Einschränkung der 
Werbemöglichkeiten besteht demnach – wie an den übrigen kritisierten 
Bestimmungen – ein öffentliches Interesse. Die Abstandsvorschrift ist so-
wohl geeignet als auch erforderlich, eine Häufung von Plakaten zu vermei-
den. Sie erweist sich auch als zumutbar, verhindert sie doch eine Plakatie-
rung in den langgezogenen Zonen B nicht (vgl. Plakatierungsplan, Vorak-
ten AGR [act. 4B], sowie Planauszüge, Vorakten JGK [act. 4A], pag. 58 ff.). 
Vielmehr sind in den Zonen B die geringsten Abstände (15 m) zwischen 
Plakaten bzw. Gruppen von Plakaten erlaubt (vgl. zu den Zonen L für lo-
ckere und D für dichtere Plakatierung Art. 22 f. RR: zwischen 75 und 
200 m), womit dem von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Be-
dürfnis nach dichterer Plakatierung bei Bahnhöfen gerade Rechnung getra-
gen wird (Beschwerde, Rz. 52; BA, Ziff. 29; Kommentar RR zu Art. 25 
Abs. 1). Inwieweit Art. 25 RR den topografischen Gegebenheiten auf dem 
Bahnareal nicht Rechnung tragen und die Werbemöglichkeiten – insbeson-
dere beim Bahnhof Moos – verunmöglichen soll, wie die Beschwerdeführe-
rin geltend macht (Beschwerde, Rz. 45 und 48), begründet sie nicht näher. 
Weshalb der angefochtene Entscheid in diesem Zusammenhang Recht 
verletzen soll, ist nicht erkennbar.

8.8.2 Grenzabstände dienen nebst dem Schutz der Nachbarschaft vor 
mannigfaltigen Beeinträchtigungen ebenfalls öffentlichen Interessen, na-
mentlich der guten Gestaltung des Ortsbilds und der Ästhetik (vgl. 
Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 12 N. 8 mit Hinweisen). Es ist nicht ersichtlich, 
weshalb für Reklamen, die sich auf das Ortsbild auswirken können, keine 
Grenzabstandsvorschriften gelten sollen (vgl. Information Reklamen vom 
17.3.2014, BSIG Nr. 7/722.51/1.1 Ziff. 7.2, Grenzabstand zu Nachbar-
grundstücken; vgl. auch BGer 1C_267/2011 vom 16.9.2011, E. 2.3; ferner 
BVR 2002 S. 322 E. 4). Auch das Einhalten des Grenzabstands dient mit-
hin einem öffentlichen Interesse und Art. 13 Abs. 2 RR ist im Hinblick da-
rauf geeignet und erforderlich. Es trifft zu, dass der Grenzabstand die Re-
klamemöglichkeiten am Bahnhof Moos auf der östlichen Seite stark ein-
schränkt, was auch aus dem von der Gemeinde im vorinstanzlichen Ver-
fahren eingereichten Plan ersichtlich ist (Vorakten JGK [act. 4A], pag. 61). 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
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Daraus geht jedoch auch hervor, dass auf der westlichen Seite der Gleise 
eine Plakatierung unter Einhaltung des Grenzabstands jedenfalls nicht aus-
geschlossen ist (vgl. Beschwerde, Rz. 48). Die Beschränkung der Rekla-
men durch den Grenzabstand führt folglich auf den Parzellen der Be-
schwerdeführerin nicht zu «einer (praktisch gänzlichen) Unterbindung von 
Reklame» (Beschwerde, Rz. 53) und ist folglich insbesondere im Hinblick 
auf das Interesse am Ortsbild- und Landschaftsschutz zumutbar. Die gel-
tend gemachten Besonderheiten der Parzellenform und -grösse von Bahn-
areal können allenfalls im Zusammenhang mit einem konkreten Reklame-
vorhaben berücksichtigt werden (vorne E. 8.5). Es ist für die Beurteilung 
der Verfassungsmässigkeit von Art. 13 Abs. 2 RR sodann nicht von Belang, 
dass die Bahnareale in Zukunft möglicherweise verkleinert bzw. Bahnanla-
gen auf noch engerem Raum erstellt werden müssen (vgl. Beschwerde, 
Rz. 49 ff.). Mit ihrem Vorbringen, aufgrund der topografischen Verhältnisse 
(Einschnitte) führten die vorgesehenen Grenzabstände dazu, dass die 
Möglichkeit zur Anbringung von Plakaten an zur Plakatierung sinnvollen 
Orten (z.B. entlang von Mauern) gänzlich entfalle (Beschwerde, Rz. 45), 
bleibt die Beschwerdeführerin bei allgemeinen Ausführungen. Es ist nicht 
ersichtlich, inwieweit eine Plakatierung an sinnvollen Orten durch die 
Grenzabstandsvorschriften gänzlich verunmöglicht oder übermässig einge-
schränkt wird.

8.8.3 Soweit die Beschwerdeführerin verpflichtet sein sollte, wie sie unter 
Hinweis auf BGE 138 I 274 meint (Beschwerde, Rz. 55 f.), Dritten Flächen 
zur Ausübung von Grundrechten (namentlich der Meinungsäusserungsfrei-
heit) zur Verfügung zu stellen, ist nicht ersichtlich, inwieweit sie durch das 
Reklamereglement daran gehindert würde. Wie gesehen lässt der Grenz-
abstand von Art. 13 Abs. 2 RR Reklamen weiterhin zu. Nichts anderes 
kann für die Zonen für Reklamen für Veranstaltungen, Wahlen und Abstim-
mungen (Zonen VWA) gelten (Beschwerde, Rz. 57), wobei nicht klar ist, 
inwieweit die Beschwerdeführerin durch Regelungen der Zonen VWA be-
troffen sein sollte; darauf hat im vorinstanzlichen Verfahren bereits die JGK 
hingewiesen (vgl. angefochtener Entscheid, E. 1.3).

8.9 Zusammenfassend wirkt sich die Reklameordnung nicht unange-
messen auf die Beschwerdeführerin aus. Namentlich würden die beanstan-

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deten Bestimmungen auch die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfrei-
heit nicht in unzulässiger Weise einschränken, sollte sich die Beschwerde-
führerin darauf berufen können (vgl. vorne E. 7). Die Einschränkungen 
beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage, liegen im öffentlichen Interesse 
und sind verhältnismässig. Auch verstossen sie nicht gegen das Rechts-
gleichheitsgebot oder das Willkürverbot. Der angefochtene Entscheid hält 
demnach der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich somit 
auch im Eventualstandpunkt als unbegründet und ist abzuweisen.

9.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten-
pflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind nicht ange-
fallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 4'000.--, werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.03.2016, Nr. 100.2015.2U, 
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4. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Beschwerdegegnerin
- der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
- dem Bundesamt für Verkehr
- dem Bundesamt für Umwelt
- dem Bundesamt für Raumentwicklung

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.