# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7158a5a7-8ebf-5f34-9a3b-fcec2c3f5e2b
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-03-23
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Verhältnismässigkeit. Gewichtung privater Interessen bei grundstücksspezifischer Festsetzung der Bebauungsmöglichkeiten (Baubereich, Gebäudegrundfläche).
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0033/2018
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_I_0033_2018_720.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0033/2018 vom 23. März 2018 in BEZ 2018 Nr. 22 

Mit Beschluss vom 30. November 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt 
fest.  Die 
Zürich  eine  Teilrevision  der  kommunalen  Nutzungsplanung 
Baudirektion  Kanton  Zürich  genehmigte  die  Festsetzung  mit  Verfügung  vom 
5. Juli  2017.  Gegen  diese  Entscheide  erhoben  Eigentümer  einer  betroffenen 
Parzelle  Rekurs  beim  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich  und  stellten  den 
Antrag,  es  seien  der  angefochtene  Beschluss  sowie  die  angefochtene 
Verfügung aufzuheben, soweit damit auf ihrem Grundstück ein Baubereich mit 
einer  Gebäudegrundfläche  von  lediglich  250 m2  sowie  eine  gewünschte  Lage 
für Neubauten statuiert und diese Festlegung genehmigt worden sei. 

Aus den Erwägungen: 

2.1  Die  Rekurrierenden  machen  geltend,  für  die  Beschränkung  der 
zulässigen  Gebäudegrundfläche  auf  250 m2  und  die  Festlegung  einer 
gewünschten  Lage  für  Neubauten  mangle  es  an  einem  öffentlichen  Interesse. 
Der  Grössenunterschied  einer  Baute  mit  einer  Grundfläche  von  rund  292 m2 
gegenüber einer solchen mit 250 m2 falle ortsbaulich nicht ins Gewicht. Es sei 
nicht nachvollziehbar, weshalb die Baumöglichkeiten auf einen zur Strasse hin 
orientierten Baubereich beschränkt werden müssten. (…) 

2.2 Die Stadt Zürich führt aus, (…) eine städtebauliche Studie (Studie zur 
Entwicklung  und  Erhaltung  des  Dorfkerns  Unteraffoltern  und  angrenzender 
Bauzonen  in  Affoltern  Nord,  März  2009,  nachfolgend  «Studie»)  empfehle, 
verbleibende Freibereiche sowie Gärten nicht zusätzlich zu überbauen und die 
Situation  an  den  Dorfeingängen  bzw.  Dorfausgängen  zu  klären.  Da  die 
Durchblicke  zwischen  den  Gebäuden  in  den  Landschaftsraum  ein  wichtiger 
Bestandteil  des  Dorfes  seien,  solle  mit  dem  Verzicht  auf  eine  maximale 
Ausnutzung  der  starke  Bezug  vom  Dorf  zur  freien  Landschaft  –  vom  Hof  zum 
Baumgarten  bzw.  zum  Acker  –  gesichert  werden.  Schliesslich  solle  auch  die 
intakte  Aussenansicht  des  Dorfkerns  im  Norden  geschützt  und  optimiert 
werden.  Wichtige  Freiräume  in  und  um  den  Dorfkern  sollen  freigehalten  und 
störende bauliche Eingriffe verhindert werden. Neu- und Ersatzbauten seien so 
zu  dimensionieren,  dass  sie  sich  ins  vertraute  Bild  gut  einfügen.  So  solle  vor 
allem  der  Bestand  des  schön  erhaltenen  bäuerlichen  Dorfkerns  und  die 
städtebauliche Morphologie eingefangen werden. Die besagte Studie empfehle 
daher,  die  für  den  Gebietscharakter  prägenden  Bauten  einer  Profilerhaltung 
zuzuweisen, präzise Baubereiche für Neubauten zu setzen und die Situation an 
den  Dorfeingängen  durch  massgeschneiderte  Eingriffe  zu  klären.  Bauten, 
welche  aufgrund  ihres  äusseren  Erscheinungsbildes  nicht  prägend  seien  für 
den Dorfkern, sollen ferner durch die Setzung entsprechender Baubereiche im 
Bestand fortgeführt bzw. durch Neubauten ersetzt werden können. 

Auf  dem  Grundstück  der  Rekurrierenden  sei  aufgrund  der  Empfehlungen 
aus der Studie vom Bestand der heutigen Bauten ausgegangen worden. Dieser 
solle  grundsätzlich  fortgeführt  werden.  Gegenüber  der  heute  bestehenden 
Bebauung  solle  jedoch  auch  eine  massvolle  bzw.  für  das  Ortsbild  verträgliche 
Entwicklung ermöglicht werden. Deshalb sei ein Baubereich festgelegt worden, 

 
 
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welcher  eine  etwas  grössere  Ausnutzung  gegenüber  dem  heutigen  Bestand 
erlaube und dennoch zu einer ortsbildverträglichen Körnigkeit führe. Der Mass-
stab  des  Baubereichs  nehme  Rücksicht  auf  die  Körnigkeit  im  benachbarten 
Umfeld. (…)  

3.1 Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der 
Überprüfung  von  Nutzungsplänen  und  Sondernutzungsplänen  einschliesslich 
ihrer  grundsätzlich  uneingeschränkten  Über-
Quartierplänen  unbesehen 
prüfungsbefugnis  (vgl.  § 20  Abs. 1  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes 
[VRG])  aus  Gründen  der  aus  der  Gemeindeautonomie 
(Art. 50  der 
Bundesverfassung  [BV]  und  Art. 85  der  Zürcher  Kantonsverfassung  [KV]) 
aufzuerlegen.  Diese 
abgeleiteten  Planungsautonomie 
Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen 
Verhältnisse  ankommt.  Zudem  ist  das  den  Gemeindebehörden  bei  der 
Nutzungsplanung  zustehende  erhebliche  prospektiv-technische  Ermessen  zu 
berücksichtigen. 

Zurückhaltung 

Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen 
der  Planungsbehörde  treten;  ihre  Lösung  darf  nicht  eine  andere  ebenso 
vertretbare  Lösung  ersetzen.  Die  Rekursinstanz  hat  vielmehr  nur  dann 
korrigierend  einzugreifen,  wenn  sich  die  kommunale  Planung  auf  Grund 
überkommunaler  Interessen  als  unzweckmässig  erweist,  den  wegleitenden 
Zielen  und  Grundsätzen  der  Raumplanung  widerspricht  oder  wenn  sie 
offensichtlich  unangemessen  ist.  Nicht  vorausgesetzt  ist  aber,  dass  die 
kommunale  Planfestsetzung  ohne  sachliche  Gründe  getroffen  wurde  oder 
ist  die  Gemeindeautonomie  durch 
schlechthin  unhaltbar 
übergeordnetes  Recht  eingeschränkt,  und  die  Gemeinde  hat 
ihrem 
Planungsentscheid  eine  nachvollziehbare  Würdigung  der  massgebenden 
Verhältnisse  des  Einzelfalls  sowie  eine  vertretbare  Interessenabwägung  zu 
Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 
77 ff.; VGr, 9. April 2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014 E. 
2.2). 

Insofern 

ist. 

fest,  dass  die  Gebäude 

rekurrentischen  Grundstück,  wenn  auch 

3.2  Zur  Lage  des  beanstandeten  Baubereichs  halten  die  Vorinstanzen 
zutreffend 
in  der  Kernzone  Unteraffoltern 
typischerweise  entlang  der  Strasse  stehen,  allenfalls  zurückversetzt  um  einen 
schmalen Vorgarten oder Hofplatz. Dies gilt auch für das bestehende Gebäude 
auf  dem 
in  nicht  besonders 
ausgeprägtem  Mass,  ist  doch  das  Wohngebäude  immerhin  um  ca.  16 m  von 
der Strasse  zurückversetzt.  Im  Interesse  einer baulichen  Entwicklung,  die  sich 
an der gegebenen Siedlungsstruktur orientiert und sich damit gut in das Ortsbild 
einfügt, 
ist  es  sachgerecht,  den  Baubereich  auf  dem  rekurrentischen 
Grundstück  so  um  das  bestehende  Gebäude  herum  zu  legen,  dass  eine 
künftige bauliche Erweiterung gegen Norden, mithin zur Strasse hin erfolgt und 
die  südliche  Hälfte  des  Grundstücks  unbebaut  bleibt.  Die  Überstellung  des 
Grundstücks  mit  zwei  kleineren  Bauvolumen 
in  einem  entsprechend 
ausgedehnten  Baubereich–  wie  es  nach  geltender  BZO  möglich  wäre  – 
entspräche nicht der herkömmlichen Körnung des Dorfkerns von Unteraffoltern. 
Die  Rekurrierenden  bringen  keine  stichhaltigen  Gründe  vor,  die  die  Lage  des 
Baubereichs  als  unzweckmässig  erscheinen  liessen.  Es  werden  auch  keine 

 
 
- 3-  

entgegenstehenden,  privaten 
Verhältnismässigkeit der Festlegung in Frage stellen würden. 

Interessen  geltend  gemacht,  die  die 

sind 

3.3  Nach  Art. 30  Abs. 4  BZOrev  bezeichnen  punktierte  Flächen  in 
Baubereichen  die  «erwünschte  Lage»  von  Neubauten.  Von  der  punktierten 
Fläche  darf  nur  abgewichen  werden,  wenn  dadurch  eine  bessere 
städtebauliche  Lösung  erreicht  wird.  Innerhalb  des  Baubereichs  auf  dem 
zwei  derartige  punktierte  Flächen 
rekurrentischen  Grundstück 
eingezeichnet,  die  sich  ungefähr  mit  den  Gebäudegrundflächen  des 
bestehenden  Wohngebäudes  und  des  Garagengebäudes  decken.  Die  Lage 
eines  Gebäudes  mit  einer  maximal  zulässigen  Grundfläche  von  250 m2  ist 
vorliegend  aber  bereits  durch  den  Baubereich,  der  nur  eine  Fläche  von  ca. 
375 m2  umfasst,  präzis  genug  bestimmt.  Ein  mit  Blick  auf  das  Ortsbild 
wesentlicher  Spielraum  für  die  Platzierung  eines  Gebäudes  besteht  hier  von 
vornherein  kaum  mehr.  (…)  Es  ist  bei  diesen  Gegebenheiten  nicht  ersichtlich 
und wird von den Vorinstanzen nicht begründet, weshalb es aus Gründen des 
Ortsbildschutzes erforderlich sein soll, die Lage eines Gebäudes innerhalb des 
relativ  zur  zulässigen  Gebäudefläche  kleinen  Baubereichs  zusätzlich 
einzuschränken.  Noch  weniger  nachvollziehbar  ist  der  Grund,  weshalb  nebst 
der  Lage  des  Hauptgebäudes  auch  diejenige  des  Garagengebäudes  als 
«erwünscht»  gelten  soll.  Die  Festlegung  der  «erwünschten  Lage  von 
Neubauten»  im  Sinne  von  Art. 30  Abs. 4  BZOrev  erweist  sich  somit  als  nicht 
erforderlich  und  damit  als  unverhältnismässig,  weshalb  im  streitbetroffenen 
Baubereich darauf zu verzichten ist.  

3.4.1 Der Dorfkern von Unteraffoltern zeichnet sich durch ein heterogenes 
Bebauungsmuster  mit 
sehr  unterschiedlichen  Gebäudevolumen  aus. 
Dementsprechend  wurden 
in  einer 
Abstufung  von  50 m2  (150 m2,  200 m2,  250 m2  etc.) 
jeweils  maximale 
Gebäudegrundflächen  von  150  bis  800 m2 
festgelegt.  Die  grösseren 
Gebäudegrundflächen  sind  überwiegend  auf  noch  unbebauten  Grundstücken 
vorgesehen.  Baubereiche  mit  kleineren  Gebäudegrundflächen  betreffen 
vorwiegend bestehende Bauten. 

für  die  verschiedenen  Baubereiche 

Auf  dem  streitbetroffenen  Grundstück  wurde  gemäss  kommunaler 
Vorinstanz  von  der  bestehenden  Gebäudegrundfläche  von  ca.  140 m2 
ausgegangen  (Wohngebäude  ca.  110 m2,  Garagengebäude  ca.  30 m2).  Um 
eine  für  das  Ortsbild  verträgliche  Entwicklung  zu  ermöglichen,  sei  eine 
maximale  Gebäudegrundfläche  von  250 m2  bestimmt  worden.  Nach  geltender 
Nutzungsordnung 
gesamten 
Kernzonenbereich  eine  Überbauungsziffer  von  22  Prozent  erlaubt,  was  beim 
streitbetroffenen  Grundstück  einer  Gebäudegrundfläche  von  291,5 m2  ent-
spricht, mithin 41,5 m2 mehr als nach künftiger Regelung. 

gemäss  Art. 61  Abs. 1  BZO 

im 

ist 

nicht 

erscheint 

3.4.2  Es 

der 
ortsbildverträglichen  Entwicklung  der  rekurrentischen  Liegenschaft  primär  vom 
baulichen  Bestand  auszugehen.  Da  es  sich  um  ein  massiv  unternutztes 
Grundstück  handelt,  ist  wie  bei  einem  unbebauten  Grundstück  in  erster  Linie 
die  Frage  zu  stellen,  welches  Volumen  maximal  ins  Ortsbild  passt,  bzw. 

sachgerecht, 

das  Mass 

für 

 
 
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inwieweit  eine  Einschränkung  gegenüber  der  heute  zulässigen  Überbauungs-
ziffer erforderlich ist.  

Dass  auf  dem  rekurrentischen  Grundstück  ein  Gebäude  mit  einer 
Grundfläche  von  ca.  292 m2  nicht  ortsbildverträglich  wäre,  kann  nicht  gesagt 
werden,  zumal  auf  der  gegenüberliegenden  Strassenseite  viel  grössere 
Gebäudegrundflächen  von  500 m2  bzw.  sogar  650 m2  erlaubt  sein  sollen.  Das 
Nebeneinander von  grösseren und  kleineren  Gebäuden  ist  charakteristisch für 
das  Ortsbild.  Auch  die  angestrebte  neue  Definition  der  Dorfeingänge  spricht 
nicht gegen eine Grundfläche von rund 300 m2, wie die anderen Dorfeingänge 
mit  ihren  ebenfalls  grösseren  Baubereichen  zeigen.  Ebenso  wenig  würden 
damit relevante Durchblicke tangiert. Die Studie enthält für das streitbetroffene 
Grundstück  keinerlei  konkrete  Empfehlungen,  namentlich  was  Baubereiche 
oder  Gebäudegrundflächen  anbelangt.  Laut  Studie  soll  die  Weiterentwicklung 
des  Dorfes  innerhalb der Dorfsystematik erfolgen.  Richtung Westen  werde  mit 
zwei Neubauten ein neuer Dorfabschluss definiert (gemeint sind Neubauten auf 
der  dem  rekurrentischen  Grundstück  gegenüberliegenden  Strassenseite). 
Weder  diese  noch  andere  Empfehlungen  der  Studie  sprechen  gegen  eine 
Grundfläche von rund 292 m2 auf dem rekurrentischen Grundstück. 

Im Weiteren war die Reduktion der baulichen Dichte offensichtlich nicht die 
Absicht des Planungsgebers, denn die den Grundstücken in der Kernzone neu 
zugewiesenen  maximalen  Gebäudegrundflächen  liegen  im  Bereich  der  bisher 
geltenden  Überbauungsziffer  von  22  Prozent  (Art. 61  Abs. 1  BZO),  oft  auch 
darüber. Das rekurrentische Grundstück ist insofern eine Ausnahme, ohne dass 
dafür stichhaltige Gründe ersichtlich wären. 

3.4.3  Selbstverständlich  und  unbestrittenermassen  passt  auch  ein 
Gebäude  mit  einer  maximalen  Grundfläche  von  nur  250 m2  in  das  Ortsbild. 
Unter den vorliegenden Gegebenheiten verhält es sich aber nicht so, dass das 
höhere, von den Rekurrierenden gewünschte Mass bloss eine andere, ebenfalls 
vertretbare Lösung darstellt und das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die 
Stelle desjenigen der Planungsbehörde treten dürfte.  

stellen 

Massnahmen 

Nutzungsplanerische 

öffentlich-rechtliche 
Eigentumsbeschränkungen  dar.  Als  solche  bedürfen  sie  einer  gesetzlichen 
Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den 
Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 BV). Dieser verlangt, dass 
die  Eigentumsbeschränkung  zur  Verwirklichung  des  im  öffentlichen  Interesse 
liegenden  Ziels  einerseits  geeignet  und  andererseits  erforderlich  ist.  Demnach 
hat  der  Eingriff  zu  unterbleiben,  wenn  eine  gleich  geeignete,  aber  mildere 
Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichend ist. Die Nutzungsplanung 
hat  zusammenhängende  Gebiete  und  nicht  einzelne  Parzellen  im  Blickfeld. 
Nach  dem  Gebot  der  planerischen  Gesamtbetrachtung  sind  sämtliche 
Interessen  und  Gesichtspunkte  zu  berücksichtigen  und 
raumrelevanten 
umfassend  gegeneinander  abzuwägen.  Die  Planung, 
insbesondere  die 
Zoneneinteilung,  hat  nach  sachbezogenen  Kriterien  zu  erfolgen,  orientiert  an 
den  Zielen  und  Grundsätzen  des  Raumplanungsgesetzes.  Private  Interessen 
und  Entwicklungsabsichten  in  Bezug  auf  einzelne  Grundstücke  können  für  die 

 
 
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konkrete  Ausgestaltung  der  Zonenordnung  somit  nur  in  seltenen  Fällen  den 
Ausschlag geben. 

Vorliegend 

ist  von  entscheidender  Bedeutung,  dass  die  Nutzungs-
möglichkeiten  auf  dem  rekurrentischen  Grundstück,  wenn  auch  mit  einer 
planerischen  Massnahme,  so  doch  individuell-konkret  festgelegt  werden.  Dem 
privaten  Interesse  der  betroffenen  Grundeigentümerschaft  am  Erhalt  der 
bisherigen  Bebauungsmöglichkeiten  kommt  daher  ein  erhebliches  Gewicht  zu. 
Es  verhält  sich  somit  anders  als  dort,  wo  in  einem  ganzen  Gebiet  zahlreiche 
Parzellen demselben planungsrechtlichen Regime unterworfen werden und das 
individuelle Interesse des einzelnen Grundeigentümers nicht in gleichem Masse 
berücksichtigt werden kann. 

Die  Bebaubarkeit  des  rekurrentischen  Grundstücks  wird  gegenüber  der 
heutigen Bestimmung von Art. 61 Abs. 1 BZO beschränkt. Es ist somit danach 
zu  fragen,  ob  ein  überwiegendes  öffentliches  Interesse  daran  besteht.  Bei  der 
Interessenabwägung 
ist  zu  berücksichtigen,  dass  die  Änderung  der 
Zonenvorschriften nicht  geänderten tatsächlichen  Verhältnissen  geschuldet  ist, 
sondern  der  Streichung  der  Zusatzvorschriften  zur  Kernzone  Unteraffoltern 
(Art. 61  BZO)  bzw.  dem  Bedürfnis  nach  einer  präzisen  Setzung  der 
überbaubaren  Flächen  (Art. 27  BZO).  Die  Reduktion  der  baulichen  Dichte  ist 
aber  wie  erwähnt  nicht  die  Absicht  der  Planrevision.  Ausschlaggebend  für  die 
Lage  und  Grösse  der  Bauvolumen  ist  die  Dorfstruktur,  deren  Erhalt  und 
Weiterentwicklung.  

Wie  oben  dargelegt,  lässt  sich  auch  ein  Gebäude  mit  einer  Grundfläche, 
die der heutigen Überbauungsziffer von 22 Prozent entspricht (291,5 m2), ohne 
weiteres in das vertraute Ortsbild einfügen. Eine  weitergehende Reduktion auf 
250 m2  ist  somit  nicht  erforderlich  und  unverhältnismässig.  Die  angefochtenen 
Beschlüsse sind daher insoweit unangemessen und aufzuheben, als damit auf 
dem  Grundstück  Kat.  Nr.  1  eine  maximale  Gebäudegrundfläche  von  250 m2 
festgelegt  bzw.  genehmigt  wurde.  Die maximal zulässige  Gebäudegrundfläche 
im Sinne von Art. 30 Abs. 2 lit. d BZOrev ist auf mindestens 292 m2 festzulegen. 
Um  weiterhin  einen  ausreichenden  Gestaltungspielraum  zu  gewährleisten,  ist 
die  Ausdehnung  des  Baubereichs  angemessen  zu  erweitern.  Dies  führt  auch 
zur Aufhebung des Baubereichs.