# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 18fccb4d-a895-52a3-89b5-495b5d3bb885
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-20
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 20.02.2024 602 2022 87
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-87_2024-02-20.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 87
602 2022 93

Arrêt du 20 février 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffière : Magalie Bapst

Parties A.________, recourant

B.________ et C.________, recourants

tous représentés par Mes Guillaume Hess et Valentin Aebischer, 
avocats

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

D.________ SA, intimée, représentée par Me Christine Magnin, 
avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions - Permis de construire -
Distance aux limites - Hauteur - Impact sur la zone agricole 
avoisinante - Dérogation à la limite de la route cantonale

Recours (602 2022 87) du 4 mars 2022 contre les décisions 
préfectorales du 3 février 2022 et la décision de la DIME du 23 
novembre 2020; requête d'effet suspensif (602 2022 93) du 7 mars 
2022

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considérant en fait

A. D.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la construction de trois 
habitations collectives avec démolition du bâtiment existant et dérogation à la limite de la route 
communale sur les art. eee et fff du Registre foncier (RF) de la Commune de G.________ (secteur 
H.________).

Les parcelles concernées se situent principalement en zone village selon le plan d'affectation des 
zones (PAZ) de la Commune de G.________, à l'exception d'une bande de terrain sur l'art. fff RF 
qui est affectée à la zone agricole.

B. La demande de permis de construire avec démolition du bâtiment existant et dérogation à la 
limite de la route communale a été mise à l'enquête publique en 2018.

Le projet a suscité six oppositions, dont celles de A.________, propriétaire notamment de la parcelle 
voisine art. iii RF, ainsi que de C.________ et B.________, propriétaires de la parcelle limitrophe 
art. jjj RF, formées le 12 novembre 2018 et le 13 novembre 2018. 

C. Le 12 décembre 2018, la commune a préavisé défavorablement le projet.

Les autres services et instances de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis 
de conditions, à l'exception du Service de l'environnement (SEn) et du Service de la mobilité (SMo), 
qui, eux, ont émis des préavis défavorables. En particulier, dans son préavis du 25 janvier 2019, le 
SMo a relevé qu'il manquait un ouvrage sécurisé le long de la route cantonale ou sur la route 
K.________ pour rejoindre le centre du village et qu'une dérogation à la limite de la route cantonale 
était nécessaire. Par ailleurs, la géométrie du stationnement, l'aménagement et l'implantation de 
certaines places de parc pour voitures et vélos et la géométrie du passage pour les véhicules 
n'étaient pas conformes aux normes et devaient être réétudiés. Le SEn, quant à lui, a exigé, dans 
son préavis défavorable du 8 février 2019, des compléments d’informations en matière de protection 
contre le bruit. 

Le 6 mars 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé 
défavorablement le projet.

Suite au dépôt, le 6 mai 2019, de nouveaux plans, la commune a émis un nouveau préavis 
défavorable le 11 juin 2019, de même que le SMo le 19 juin 2019. Ce dernier reprend notamment 
les critiques relatives à l'absence de trottoir reliant les constructions au centre du village et rappelle 
la nécessité d’une dérogation à la route cantonale. En revanche, le SEn a rendu un préavis favorable 
avec conditions le 18 juin 2019.

Le 19 juin 2019, le Conseil communal a rendu une décision formelle octroyant la dérogation à la 
distance à la route communale décidée dans sa séance du 8 avril 2019.

Le 26 août 2019, le SeCA a à nouveau émis un préavis défavorable. 

Suite à une séance avec les autorités le 4 septembre 2019, la requérante a déposé de nouveaux 
plans datés du 12 septembre 2019.

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Les 15 et 20 avril 2020, la commune et D.________ SA ont conclu une convention relative à la 
création de la liaison piétonne exigée par les autorités. 

Le 24 avril 2020, D.________ SA a mis à l'enquête publique une demande de dérogation à la limite 
de la route cantonale relative au projet de construction sur les parcelles art. eee et fff RF.

La demande a suscité neuf oppositions, dont celles de A.________ et de C.________ et 
B.________, formées le 6 mai 2020. 

Le 9 juillet 2020, le SMo a à nouveau émis un préavis défavorable, principalement pour les mêmes 
raisons qu'auparavant. 

Par décision du 17 novembre 2020, sur requête de D.________ SA, le Lieutenant de Préfet a 
considéré, après avoir constaté qu'un trottoir reliant le centre du village était nécessaire à 
l'équipement de base des parcelles art. eee et fff RF, qu'aucun permis de construire ne pourrait être 
délivré, tant que l'équipement complet n'était pas assuré.

Le 23 novembre 2020, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC), devenue depuis le 1er février 2022 la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), a accordé la dérogation à la distance à 
la route cantonale pour la construction d'une place de stationnement pour personnes à mobilité 
réduite (PMR), l'allée de circulation et un bassin de rétention. 

Le 30 novembre 2020, D.________ SA a contesté devant le Tribunal cantonal la décision 
préfectorale incidente du 17 novembre 2020 (602 2020 156). 

Le 4 décembre 2020, le SMo, s'appuyant sur la décision incidente précitée, a émis un préavis de 
synthèse favorable, tout en relevant dans les conditions que "la réalisation de cette liaison piétonne 
est exigée avant la délivrance du permis d'occuper". 

Le 10 décembre 2020, la commune a émis un préavis favorable. 

Par jugement du 25 juin 2021 (602 2020 156), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé par 
l'intimée contre la décision préfectorale du 17 novembre 2020, jugeant que la réalisation du trottoir 
était assurée juridiquement et techniquement, et annulé dite décision.

Le 6 janvier 2022, le SeCA a préavisé favorablement le projet, tout en précisant qu'il s'aligne sur les 
exigences du SMo, qu'il est conforme à l'indice brut d’utilisation du sol (IBUS) ainsi qu'au plan 
d'aménagement local (PAL) de la Commune de G.________. Il a de plus donné son accord à un 
effet anticipé positif des plans. 

Par décision du 3 février 2022, le Préfet a délivré le permis de construire requis. Par décision du 
même jour, il a rejeté les oppositions au projet de construction.

D. Par mémoire du 4 mars 2022, A.________ et C.________ et B.________ recourent auprès 
du Tribunal cantonal contre les décisions préfectorales du 3 février 2022 ainsi que, implicitement, 
contre la décision de la DIME du 23 novembre 2020 (602 2022 87). Ils concluent - avec suite de 
frais et dépens -, principalement à l'annulation des décisions préfectorales et, subsidiairement, au 
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Par mémoire complémentaire du 
7 mars 2022, ils requièrent l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2022 93). 

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A l'appui de leurs conclusions sur le fond, les recourants relèvent que la décision attaquée n'examine 
pas l'impact du projet sur la zone agricole avoisinante. Ils soutiennent aussi que le Préfet a 
faussement suivi le préavis favorable du SEn du 18 juin 2019, lequel se fonde sur une étude 
acoustique lacunaire. Selon eux, le degré de sensibilité II au bruit des parcelles art. lll, mmm, nnn, 
ooo et ppp RF est déterminant et aurait dû être examiné dans le cadre de l'étude acoustique. Ils font 
ensuite valoir une violation du droit d'être entendu. Ils s'en prennent en outre au principe de 
prévention visant à limiter les émissions. Les recourants avancent aussi que le Préfet a limité sans 
raison son pouvoir d'examen quant à l'application de la clause d'esthétique et font valoir une violation 
des dispositions relatives à la hauteur totale des bâtiments, à la distance à la limite du fonds voisin 
et à l’espace réservé aux eaux, ainsi qu'à l'exigence d'une toiture à pans. Ils soutiennent également 
que le nombre de places de stationnement prévues pour les visiteurs n'est pas suffisant. Par ailleurs, 
les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas avoir imposé l'inscription d'une servitude 
permettant l'accès au regard de la source et d'avoir omis d'ordonner le maintien du débit de cette 
dernière. Ils prétendent également que le projet de construction litigieux aurait pour conséquence la 
démolition du cabanon de jardin de C.________ et B.________, que les risques d'inondation sur les 
parcelles voisines seront augmentés et que le trottoir empiètera sur la parcelle des recourants 
précités. Ils requièrent encore la construction de murs pare-vue. Enfin, ils contestent l'octroi de la 
dérogation à la route cantonale, au motif que le SMo s’est fondé sur des données désuètes pour 
établir son préavis et ajoutent que l'octroi de la dérogation n'est pas justifié, en l'absence de 
circonstances exceptionnelles.

E. Par courrier du 25 avril 2022, le Préfet indique ne pas avoir d'observations à formuler. 

Le 30 juin 2022, dans le cadre d'une procédure distincte (602 2022 91) concernant le même permis 
de construire, également jugé ce jour, l'intimée a produit de nouveaux plans. 

Dans ses observations du 2 août 2022, celle-ci conclut - avec suite de frais et dépens -, au rejet du 
recours. Elle explique que les interactions entre la zone agricole et la zone à bâtir ont été prises en 
compte dans le cadre de l'élaboration du plan directeur cantonal (PDCant) et que les constructions 
projetées en zone à bâtir n'auront aucun impact sur la zone agricole avoisinante. Concernant 
l'exposition au bruit, l'intimée soutient qu'une étude acoustique pour les parcelles art. ooo, lll, mmm, 
nnn et ppp RF n'est pas nécessaire, dès lors que les valeurs limites d'exposition sont respectées 
pour les parcelles art. jjj et qqq RF, lesquelles sont plus proches du projet litigieux et touchées par 
plus de sources d'émissions de bruit. L'intimée relève également que le permis de construire contient 
diverses conditions fondées sur le principe de prévention. Concernant la clause d'esthétique, 
l'intimée relève que le projet litigieux est conforme au règlement communal d’urbanisme (RCU) et 
qu'il s'intègre parfaitement dans le secteur concerné. Par ailleurs, en se fondant sur les préavis du 
SeCA, l’intimée soutient que les hauteurs des bâtiments projetés sont conformes au PAL. Se 
prévalant de l'absence de règlementation quant à la distance aux limites en zone agricole, l'intimée 
prétend que les règles existantes en zone à bâtir ne sont pas applicables. Concernant la pente des 
toits, elle explique qu'il s'agit d'une toiture à deux pans, dès lors que leur pente est supérieure à 5%. 
L’intimée souligne également que le projet respecte l’espace réservé aux eaux et que l'inscription 
d'une servitude permettant l'accès au regard de la source n'est pas nécessaire. Quant à la prétendue 
future démolition du cabanon de C.________ et B.________, l'intimée souligne qu'une éventuelle 
atteinte relève de la bonne exécution des travaux, ce que les recourants pourront si nécessaire faire 
valoir dans le cadre d'une procédure civile. Selon elle, les risques d’inondation invoqués par les 
recourants ne sont que théoriques. Au surplus, elle rappelle qu'elle s'est engagée à ériger une 
barrière pleine entre l'art. fff et l'art. jjj RF, afin de préserver les recourants de la lumière des phares. 

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Le tracé du trottoir n’étant pas définitif, l’intimée fait valoir que ce grief ne pourra être soulevé qu'au 
moment de sa mise à l'enquête. Enfin, elle explique que la dérogation à la route cantonale vise 
également l'allée de circulation et le bassin de rétention, lesquels s'inscrivent à l'intérieur des limites 
de construction de la route cantonale. 

Dans leurs contre-observations du 26 août 2022, les recourants contestent l'ensemble des 
observations du 2 août 2022 déposées par l'intimée en complétant leurs arguments exposés dans 
leur recours. 

F. Sur invitation de la Juge déléguée à l'instruction dans le cadre de la procédure parallèle (602 
2022 91) concernant le même permis de construire, le SeCA s'est déterminé le 15 juin 2023. Il 
explique que l'inclinaison étant supérieure à 5 %, les toits peuvent être considérés comme des toits 
en pente. Quant à la déclivité du terrain et des murs de soutènement, le SeCA explique que, selon 
les plans initiaux, le terrain est aménagé autour des bâtiments en une surface plate. Pour rejoindre 
l'inclinaison du terrain naturel, des talus, d'un rapport de 2:3, sont prévus. Etant donné que le SMo 
n'avait aucune objection concernant la circulation et le stationnement des véhicules, le SeCA a 
considéré que l'aménagement pouvait être admis sans nécessiter la construction de murs de 
soutènement autour des bâtiments ou aux abords de la parcelle. Selon les nouveaux plans, 
l'aménagement du terrain est modifié pour les places de stationnement des bâtiments A et C: le 
terrain joint l'inclinaison naturelle et, à la limite du bâtiment, un mur, d'une hauteur variable, est placé 
pour pouvoir accéder à l'immeuble et aux logements du rez-de-chaussée. Le SeCA est d'avis que 
cette modification est conforme à la législation. 

G. Dans ses observations du 31 août 2023, la commune renvoie à ses observations du 30 juin 
2022 dans le cadre de la procédure 602 2022 91, dans lesquelles elle explique que la dérogation à 
la route communale accordée est justifiée à la condition que les plans soient corrects et que ni des 
travaux d'excavation, ni des murs de soutènement ne doivent être réalisés. Dans le cas contraire, 
elle estime devoir rendre une nouvelle décision. Par ailleurs, la commune relève que sa législation 
n'impose pas de pente particulière pour les toits et qu'elle a accepté les toits tels que présentés sur 
les plans, car ils comportent deux pans. Elle rappelle en particulier le risque important d'inondation. 
S'exprimant sur les plans produits en procédure de recours, la commune indique que les murs de 
soutènement le long des bâtiments A et C nouvellement prévus pourraient avoir des conséquences 
sur l’écoulement des eaux claires et sur l’évacuation des immeubles en cas d’incendie. Pour cette 
raison, elle estime que les services concernés devraient être consultés. Elle s’inquiète finalement 
de savoir quels plans seront applicables au moment de l’exécution des travaux et requiert la jonction 
des deux procédures (602 2022 87 et 602 2022 91).

Par détermination spontanée du 20 septembre 2023, les recourants concluent au dépôt d’une 
demande de permis de construire complémentaire avec éventuellement suspension de la présente 
procédure. 

Par détermination du 12 octobre 2023 dans le cadre de la procédure 602 2022 91, l’intimée explique 
que les nouveaux plans produits en procédure de recours ne remplacent pas ceux autorisés par le 
permis de construire délivré le 3 février 2022 et qu’ils visent à apporter des explications 
complémentaires essentiellement visuelles sur la manière dont les terres seront en définitive 
aménagées autour des bâtiments projetés. Elle relève également qu’aucun mur de soutènement 
n’est nécessaire pour la réalisation du projet, mais indique qu’un "mur/muret" longera le couloir 
d’accès aux appartements du rez-de-chaussée.

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Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits par des propriétaires de parcelles voisines et 
ayant interjeté opposition - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile -, le 
recours qui vise les décisions du Préfet en matière de permis de construire et la décision de la DIME 
portant sur la dérogation à la distance à la route cantonale est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 
let. a et c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1), comme aussi en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). En tant que voisins et 
opposants au projet de construction, les recourants ont qualité pour recourir dès lors qu'ils sont 
atteints par les décisions attaquées et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées 
ou modifiées (art. 76 let. a CPJA).

Le Tribunal cantonal peut partant entrer en matière sur les mérites du recours. 

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt 
TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une 
requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et 
non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui 
est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 
2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle 
découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire 
dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 

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rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TC 
FR 602 2022 223 du 23 mai 2023 consid. 2.2).

3. 

A titre liminaire, il y a lieu de souligner qu'au stade du recours, l'intimée a soumis de nouveaux plans 
avec ses observations du 30 juin 2022 déposées dans le cadre de la procédure parallèle portant sur 
le même permis de construire (602 2022 91), contrairement à ce qu'elle soutient et que confirme le 
SeCA. Selon les plans initiaux en effet, les places de parc des bâtiments A et C se trouvaient sur 
une surface plate aménagée à cet effet et des talus étaient prévus afin de rejoindre la hauteur 
naturelle du terrain. Selon les nouveaux plans, le terrain rejoindra son inclinaison naturelle et, à la 
limite des bâtiments, c'est un mur, d'une hauteur variable, qui sera érigé pour pouvoir accéder aux 
immeubles et aux logements du rez-de-chaussée. Le SeCA a estimé toutefois que les nouveaux 
plans étaient conformes à la LATeC, au règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la 
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et à l'accord 
intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions 
(AIHC; RSF 710.7). 

Cela étant, l'intimée a précisé expressément dans son écrit du 12 octobre 2023 que les plans 
produits en procédure de recours ne remplacent pas les plans du 12 septembre 2019 approuvés 
par le permis de construire litigieux et que c'est bien le projet tel qu'autorisé qui sera exécuté. Dans 
ces circonstances, et dès lors que l'intimée s'engage à construire selon les plans du 12 septembre 
2019, ceux produits en procédure de recours ne seront pas pris en compte pour juger du présent 
litige.

4.

Les recourants contestent tout d’abord le respect de la hauteur totale des bâtiments.

4.1. Selon l'art. 16 ch. 5 RCU, la hauteur totale maximale des bâtiments en zone village est de 
11.50 m.

Le ch. 5.1 de l'annexe à l’AIHC définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point 
le plus haut de la charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de référence. Le ch. 1.1 de 
l'annexe à l'AIHC précise que le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S'il ne peut être 
déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain naturel 
environnant. Pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à l'équipement, le terrain de 
référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une procédure de planification ou 
d'autorisation de construire. 

Il ressort de l'annexe A à l'AIHC (message type, commentaires des définitions de l'annexe) que le 
point culminant du toit est, s'il s'agit d'un toit à deux pans, la hauteur au faîte et, s'il s'agit d'un toit 
plat, la surface du toit, respectivement la surface de toiture située au-dessus de la partie la plus 
basse du terrain de référence (cf. ch. 5.1).

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Le commentaire de l'AIHC du 3 septembre 2013 précise sous ch. 4 et 7 relatifs à la hauteur totale 
que le point de référence supérieur correspond au point le plus haut de la "charpente de toit". Cette 
notion désigne la structure porteuse de la toiture, quel que soit le matériau dont elle se compose. 
S'y ajoutent la plupart du temps une couche d'isolation ainsi qu'une couverture. Le point de référence 
supérieur correspond donc au point le plus haut de la structure porteuse de la toiture, sans 
l'éventuelle isolation et sans la couverture. Si cette structure n'est pas en bois, la disposition s'y 
applique par analogie. De plus, si le point le plus haut de la charpente du toit se trouve, en projection, 
à l'intérieur du bâtiment, la hauteur totale du bâtiment se mesure, là encore, entre ce point et le point 
du terrain de référence situé à l'aplomb. En outre, si aucun point de la charpente du toit ne domine 
tous les autres - comme dans le cas d'un toit plat ou d'une ligne de faîte -, la hauteur totale du 
bâtiment devra se mesurer à partir de celui des points les plus hauts qui se trouve à la verticale du 
point le plus bas du terrain de référence. Cela ne ressort certes pas du libellé de la définition du 
ch. 5.1, mais correspond bien à son sens et aux croquis explicatifs de l'annexe 2 (Commentaire 
ch. 8, p. 9).

4.2. Se référant au plan de la façade nord-est du bâtiment C et à celui de la façade est du bâtiment 
A, les recourants soutiennent que la toiture et un léger "bout d’étage" dépassent la hauteur totale 
maximale de 11.50 m. 

4.2.1. En l’occurrence, on doit constater que les recourants se livrent à une lecture erronée des 
plans. En effet, il ne suffit pas de se référer aux seuls plans de façade nord-est du bâtiment C et de 
façade est du bâtiment A qui peuvent être trompeurs pour la détermination de la hauteur totale. Ainsi 
qu'il ressort des dispositions précitées, celle-ci se mesure entre le point le plus haut de la charpente 
du toit et le point du terrain de référence situé à l'aplomb. Les plans auxquels se réfèrent les 
recourants étant des plans des façades latérales et le terrain naturel étant en pente, il apparaît 
qu’une partie des bâtiments projetés dépasse la ligne de hauteur totale. Or, cela ne signifie pas 
encore que le projet ne respecte pas les prescriptions sur la hauteur. 

Cela étant, il faut reconnaître que les faîtes des bâtiments A et B dépassent de manière minime la 
ligne de la hauteur maximale figurant sur les plans. Le point de référence pour calculer la hauteur 
totale correspondant au point le plus haut de la structure porteuse de la toiture, sans l'éventuelle 
isolation et sans la couverture, ce léger dépassement ressortant des plans ne permet toutefois pas 
d'affirmer que la hauteur totale est dépassée. En effet, en l’état, les plans des constructions projetées 
n’indiquent pas précisément les hauteurs totales des bâtiments ni ne détaillent la structure de la 
toiture, de sorte qu'il n'est pas possible de vérifier le respect de l'art. 16 ch. 5 RCU. En particulier, la 
mesure de 10.89 m "sur structure porteuse" figurant sur les plans n'indique pas non plus la hauteur 
totale puisqu'elle figure sur le côté des bâtiments et non pas au point le plus haut du toit.

La question du respect des hauteurs totales des bâtiments peut toutefois rester ouverte, au vu de 
ce qui suit. 

5. 

Les recourants avancent que les distances aux limites du fonds voisin situé en zone agricole ne sont 
pas respectées pour les bâtiments B et C et font grief au Préfet d'avoir ignoré la problématique de 
l'impact que pouvait avoir le projet sur la zone agricole adjacente. Ils invoquent à cet égard une 
jurisprudence du Tribunal fédéral, publiée aux ATF 145 I 156.

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5.1. En vertu de l'art. 132 al. 1 et 2 LATeC, dans l'ordre non contigu, la distance minimale d'un 
bâtiment à la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais 
au minimum de 4 m. La distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds situé en zone vinicole 
est fixée de telle sorte que l'implantation du bâtiment ne porte pas préjudice à la surface viticole. 

On retrouve cette réglementation avec un contenu identique à l'art. 16 ch. 4 RCU. 

D'après l'art. 133 LATeC, les propriétaires peuvent convenir, par écrit, de déroger aux prescriptions 
sur les distances par rapport aux limites de leurs fonds.

5.2. En l'espèce, les parcelles art. eee et fff RF sur lesquelles sont projetées les constructions 
litigieuses se trouvent en zone à bâtir, à l’exception d'une bande de terrain de l'art. fff RF situé en 
zone agricole. Elles jouxtent toutes deux en outre directement la zone agricole. 

(Plans supprimés)

5.2.1. S'agissant des bâtiments B et C, prévus intégralement sur la parcelle art. fff RF, le plan 
d’implantation du 12 septembre 2019 n’indique pas les distances entre ces derniers et les limites du 
fonds. Il ressort cependant du plan de situation du 2 mai 2019 que l’implantation du bâtiment B est 
prévue à 4.32 m de la limite du fonds, côté ouest, et de la parcelle agricole voisine art. rrr RF; celle 
du bâtiment C à 4.94 m. Or, même si la hauteur totale des deux bâtiments projetés ne peut pas être 
déterminée avec précision (cf. consid. 4 ci-dessus), il est néanmoins possible d'affirmer, sur la base 
des plans, qu'ils présentent une hauteur totale supérieure à la hauteur maximale possible, compte 
tenu des distances précitées aux limites du fonds du côté de la zone agricole, qui s'élève à 8.64 m 
(4.32 m x 2) pour le bâtiment B et à 9.88 m (4.94 m x 2) pour le bâtiment C. En effet, les faîtes des 
toits sur les plans effleurent la ligne de référence relative à la hauteur totale maximale de 11.50 m. 
Il peut dès lors être admis que la hauteur des deux bâtiments dépasse manifestement celle 
permettant leur implantation à 4.32 m, respectivement à 4.94 m, de la limite du fonds et de la parcelle 
voisine sise en zone agricole. 

Partant, force est d'admettre que les distances des bâtiments B et C aux limites du fonds ne sont 
pas respectées. Au surplus, il ne ressort pas du dossier que l'intimée serait au bénéfice de 
dérogations à ces limites, ce qu'elle n'avance d’ailleurs pas non plus. 

Cela étant, pour justifier les distances aux limites prévues par le projet de construction, l’intimée se 
réfère à l'arrêt TC FR 602 2021 27/33 du 28 février 2022. Or, les constructions envisagées dans le 
jugement précité se situaient en zone agricole, zone dans laquelle il n’y avait effectivement en soi 
pas de prescriptions cantonales ni communales relatives aux distances aux limites. Les 
considérations tirées de ce jugement ne peuvent dès lors pas s’appliquer dans la présente 
occurrence puisque les constructions litigieuses, situées en zone à bâtir, doivent impérativement 
respecter la réglementation applicable à la zone à bâtir et, partant, les distances aux limites du fonds 
sur lequel elles seront érigées, soit l'art. fff RF, en vertu de l'art. 132 LATeC, et à défaut de 
dérogation. Le fait que la parcelle voisine soit située pour sa part en zone agricole ne change rien à 

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ce qui précède. L'absence de réglementation sur les distances dans la zone agricole demeure en 
effet de ce point de vue sans effet pour une construction prévue dans la zone à bâtir.

Il sied à cet égard de relever que la jurisprudence citée par les recourants et examinée dans le cadre 
de la situation du bâtiment A (cf. consid. 5.3 ci-dessous) n'impose un examen spécifique d'impact 
sur la zone agricole précisément qu'en l'absence de toute distance prescrite par le droit cantonal ou 
communal ou lorsqu'une dérogation à ces distances est accordée de sorte que la construction se 
retrouve directement accolée ou très près de la zone agricole (cf. arrêt TC FR 602 2022 228 du 
3 avril 2023 consid. 4.2). Or, en l'état du projet, tel n’est pas le cas pour les bâtiments B et C, puisque, 
comme déjà dit, ceux-ci se trouvent dans la zone à bâtir, qu'ils sont soumis à une telle réglementation 
quant aux distances aux limites et qu’aucune dérogation n’a été accordée à l'intimée. 

Dans ces circonstances, le non-respect des distances aux limites et l'absence de dérogation quant 
à celles-ci s'opposaient à la délivrance du permis de construire. Partant, la décision octroyant le 
permis doit être annulée pour ce seul motif déjà. 

5.2.2. S'agissant du bâtiment A, son implantation est prévue à cheval sur les art. fff et eee RF. Du 
côté ouest, la construction devrait être érigée à la limite de la partie de la parcelle, art. fff RF, située 
en zone agricole. Toutefois, aucun plan ne mentionne exactement la distance à la limite de la 
parcelle voisine, art. sss RF, affectée intégralement aussi à la zone agricole. Le plan de situation 
permet approximativement de retenir que cette distance doit être d'un peu moins de 6 m.

Comme pour les bâtiments B et C, se pose la question du respect des distances aux limites du fonds 
au sens de l'art. 132 LATeC. Ce n'est pas parce qu'il est prévu de construire le bâtiment A à la limite 
de la zone agricole, également propriété de l'intimée, que les prescriptions en termes de distances, 
valables pour la zone à bâtir, ne doivent pas être respectées. De même, ce n'est pas parce que la 
parcelle voisine est située en zone agricole que ces mêmes distances aux limites ne s'appliqueraient 
pas. Est en effet déterminante la réglementation existant pour la zone à bâtir dès lors que la 
construction est prévue en zone à bâtir. Ici, il semblerait toutefois que, compte tenu de la hauteur du 
bâtiment qui avoisine les 11.50 m, la distance à la limite d'un peu moins de 6 m respecte l'art. 132 
LATeC. Mais il appartiendra à l'autorité intimée de vérifier ce qu'il en est avec exactitude sur la base 
des nouveaux plans qui devraient être déposés si le projet est maintenu.

Cela étant, reste à évoquer l'impact que pourrait avoir le bâtiment A sur la zone agricole directement 
avoisinante.

5.3.

5.3.1. En effet, en l'absence de dispositions cantonales ou communales imposant des règles de 
distance à la limite entre zone à bâtir et zone agricole - comme dans le cas d'espèce -, il y a lieu 
d'examiner si des effets protecteurs juridiquement contraignants des terres agricoles résultent du 
droit fédéral et peuvent affecter les zones à bâtir à la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole 
(cf. ATF 145 I 156).

La question de savoir si et dans quelle mesure la construction d’un terrain situé en zone à bâtir 
sollicite simultanément le terrain agricole limitrophe ne peut être tranchée que sur la base des 
circonstances de l’espèce. Il faut l’admettre sans autre s’agissant des parties du bâtiment qui 
dépassent la limite de zone, à la manière d’avant-toits ou de balcons. Il en va de même des zones 
de circulation et de loisirs ou des jardinets liés au bâtiment d’habitation. Il faut ensuite prendre en 
considération la mesure dans laquelle une construction en zone à bâtir affecte l’exploitation agricole 

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des terres cultivables. Le type d’exploitation agricole, mais aussi les conditions topographiques 
doivent en particulier être pris en compte. De la même manière, l’art. 43a let. d de l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) exige la prise en considération de 
l’exploitation agricole lors de la construction de bâtiments hors zone à bâtir sur la base d’une 
dérogation (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.4).

La construction de plus grands bâtiments, tels que des immeubles d’habitation, directement à la 
limite avec la zone agricole ou très près de celle-ci pourrait souvent conduire à une utilisation des 
terres agricoles limitrophes. De telles constructions, qui empiètent sur la zone agricole en raison de 
leurs effets, ne sont pas admissibles faute d’être conformes à la zone, lorsqu’elles ne servent pas 
un but agricole ou qu’elles ne peuvent bénéficier d’une dérogation sur la base des art. 24 ss de la 
loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il peut en aller autrement pour de 
plus petites constructions qui n’ont pas d’effets notables sur le terrain agricole limitrophe, telles que 
de simples annexes, clôtures ou grilles (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.5).

5.3.2. En l'espèce, au regard de la jurisprudence précitée, il s’agit de mesurer l'impact de la 
construction projetée sur la zone agricole directement avoisinante, en raison des effets protecteurs 
juridiquement contraignants des terres agricoles résultant du droit fédéral, selon les termes utilisés 
par le Tribunal fédéral. En particulier, ce dernier reconnaît que des immeubles d’habitation 
directement à la limite avec la zone agricole ou très près de celle-ci - comme le bâtiment A projeté - 
peuvent souvent conduire à une utilisation des terres agricoles limitrophes. En outre, il a notamment 
admis qu’une zone de circulation qui dépasse la limite de zone a un impact sur la zone agricole.

Soulignons tout d'abord qu’aucune partie du bâtiment projeté ne dépasse la limite de la zone à bâtir, 
tels avant-toit ou balcons. La surface agricole de la parcelle art. fff RF ne figure pas parmi les 
surfaces d'assolement et est d'ailleurs classifiée dans la catégorie (B) des surfaces à aptitude réduite 
pour la culture des champs, soit une surface apte à l’utilisation herbagère. Cependant, selon les 
dires de l’intimée, la partie de sa parcelle en zone agricole est exploitée par T.________, agriculteur, 
lequel procède chaque année à une rotation des cultures. Rien ne figure au dossier concernant les 
éventuels effets néfastes de la construction sur les cultures, notamment en termes d’ensoleillement 
et ce point n'a fait l'objet d'aucun examen. 

Par ailleurs, la Cour de céans relève que les places de stationnement pour les véhicules à deux 
roues du bâtiment A se situent précisément à la limite avec la zone agricole à l'ouest du bâtiment A 
et que l’accès à celles-ci semble difficile sans devoir empiéter sur dite zone. En effet, ces places se 
retrouvent coincées entre le bâtiment A, la zone agricole, les places de parc pour voitures et le 
conteneur à déchets. Le seul accès consiste en l'espace situé entre la place no 1 et le conteneur. 
Dans son préavis défavorable du 25 janvier 2019, se fondant sur les plans initiaux mis à l’enquête 
qui prévoyaient déjà les places de parc deux roues à l'ouest du bâtiment A, le SMo avait indiqué 
que "l’implantation du stationnement extérieur des vélos des bâtiments no A et B doit être revu. Leur 
accès nécessite d’emprunter le passage étroit d’accès aux habitations. Une implantation à l’est des 
bâtiments serait plus judicieuse". Si cette modification a été faite pour le bâtiment B, il n’en est pas 
de même pour le bâtiment A. L'intimée a toutefois opéré une modification entre les plans initiaux et 
les plans du 12 septembre 2019: elle a remplacé une place de parc située le long de la voie d’accès 
par un conteneur à déchets. Si, comme évoqué ci-dessus, un accès pourrait éventuellement se faire 
par cet endroit, rien au dossier n'indique que ceci soit faisable. Il n'est ainsi pas exclu que l'accès 
aux places de parc ne puisse pas se faire uniquement par la zone à bâtir, le SeCA ayant précisément 
considéré que l'étroit passage permettant l’accès aux habitations n'était pas adapté aux deux roues. 

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Au surplus, une telle implantation va vraisemblablement conduire les usagers à devoir exécuter des 
manœuvres sur le terrain agricole. Dans ces circonstances, il existe un risque accru que les usagers 
utilisent la zone agricole pour accéder aux places de parc et pour effectuer leurs manœuvres. 

Partant, la Cour de céans retient qu’au vu des plans du projet, une utilisation des terres agricoles 
limitrophes et l’existence d’un impact du bâtiment A sur la zone agricole ne peuvent être exclues. 
Cas échéant, il appartiendra à l’autorité intimée d'examiner ce qu'il en est si le projet, bien que 
modifié, est maintenu.

6. 

Les recourants attaquent également la décision de la DIME du 23 novembre 2020 accordant la 
dérogation à la route cantonale. Ils soutiennent qu'une dérogation ne peut pas être accordée en 
l'absence de circonstances exceptionnelles, lesquelles font selon eux défaut, puisque le SMo a 
précisé dans son préavis que la place PMR serait facilement déplaçable.

La loi cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR) a été abrogée au 1er janvier 2023 et 
remplacée par la loi cantonale du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1). Selon 
l'art. 208 LMob relatif aux dispositions transitoires en matière de permis de construire, les demandes 
de permis de construire mises à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont 
traitées sur la base de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. 

La dérogation à la route cantonale dépend du projet de construction concret. Dans la mesure où le 
présent recours doit être admis, la question peut dès lors souffrir de rester indécise. Si le projet 
devait être modifié dans une mesure nécessitant une nouvelle mise à l'enquête, la problématique 
devra faire l'objet d'une nouvelle décision, en application des conditions posées désormais par la 
LMob. Il appartiendra à la DIME de procéder à cet examen cas échéant en temps opportun. La 
décision y relative doit toutefois, en l'état, être annulée.

7.

Dès lors que le recours doit être admis pour les motifs exposés ci-dessus, point n'est besoin 
d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants. Dans la mesure où le permis de construire 
est annulé, les mesures d’instruction deviennent sans objet.

8.

Bien fondé, le recours (602 2022 87) doit être admis. Partant, les décisions du Préfet du 3 février 
2022 sont annulées, ainsi que la décision de la DIME du 23 novembre 2020 concernant la distance 
à la route cantonale. Quant à la décision communale du 19 juin 2019 concernant la dérogation à la 
distance à la route communale, remise en cause dans le dossier parallèle 602 2022 91, elle est en 
revanche confirmée. 

L’affaire étant jugée au fond, la demande d'effet suspensif (602 2022 93) devient à son tour sans 
objet.

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9.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure sont mis, pour 3/4, à la charge de l'intimée, qui 
succombe (art. 131 al. 1 et 132 al. 1 CPJA). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais 
(art. 133 CPJA). L’avance de frais versée par les recourants leur est restituée.

Les recourants, obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'avocats pour défendre 
leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).

En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite le 8 février 2024 par les mandataires des 
recourants, ils ont droit à des honoraires de CHF 7'270.-. Le tarif pour les photocopies est réduit à 
CHF 0.40 conformément à l'art. 9 al. 2 du tarif et il n'est pas tenu compte de frais d'ouverture du 
dossier (cf. arrêt TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5.3; cf. ég. arrêt TC FR 602 2022 
130 du 27 juin 2022 consid. 4.2). Les recourants ont ainsi droit à une indemnité totale de 
CHF 7'944.50 (honoraires de CHF 7'270.- plus les débours par CHF 106.20, la TVA à 7.7% [sur 
CHF 7'291.20] par CHF 561.40 et la TVA à 8.1% [sur CHF 85.-] par CHF 6.90). Elle est mise, à 
raison de 3/4, à la charge de l'intimée qui s’en acquittera directement auprès des mandataires des 
recourants et à raison de 1/4 à la charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). 

L’intimée, qui succombe, n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2022 87) est admis.

Partant, les décisions du Préfet du district de la Glâne du 3 février 2022 sont annulées, ainsi 
que la décision de la DIME du 23 novembre 2020 concernant la dérogation à la distance à la 
route cantonale. La décision communale du 19 juin 2019 concernant la dérogation à la 
distance à la route communale est en revanche confirmée au sens des considérants.

II. La requête d'effet suspensif (602 2022 93), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis, pour 3/4, soit CHF 1'875.-, à la charge de 
l'intimée. 

IV. L’avance de frais versée par les recourants leur est restituée.

V. Un montant de CHF 7'944.50 (dont CHF 568.30 au titre de la TVA) est alloué aux recourants 
à titre d'indemnité de partie, à verser à Mes Valentin Aebischer et Guillaume Hess, à la charge 
de l’intimée à raison de CHF 5'958.40 (3/4) et de l'Etat de Fribourg à raison de 
CHF 1'986.10 (1/4).

VI. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 20 février 2024/ape/mab

Le Président La Greffière