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**Case Identifier:** 0d3bc000-2ee9-5f99-b21f-29f178c7826a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2011-12-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.12.2011 BVGE 2011/52
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2011-52_2011-12-07.pdf

## Full Text

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1027 

 

52 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I 
i. S. Claudia Schreiber gegen Bundesamt für Landwirtschaft 

A–1135/2011 vom 7. Dezember 2011  

Öffentlichkeitsprinzip. Persönlicher Geltungsbereich des BGÖ. 

Nicht fertig gestelltes Dokument. Zum persönlichen Gebrauch be-

stimmtes Dokument. Zugangsverweigerung. Schutz von Personen-

daten. 

Art. 2 Abs. 1 Bst. a, Art. 5 Abs. 3 Bst. b und c, Art. 7 Abs. 1 Bst. a, d 

und h, Art. 8 Abs. 4, Art. 9 BGÖ. Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 VBGÖ. 

Art. 57 Abs. 1 RVOG. Art. 19 Abs. 1
bis

 DSG. 

1. Bei der zur Erarbeitung von konkreten Vorschlägen für Begleit-
massnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkom-

men mit der Europäischen Union im Agrar- und Lebensmittel-

bereich eingesetzten Arbeitsgruppe handelt es sich um ein bloss 

auf Zeit eingesetztes externes Fachgremium. Dieses ist als Ad-

hoc-Kommission der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 

Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen (E. 4.1 f.). 

2. Wird eine Auflistung von in eine Arbeitsgruppe eingebrachten 
Vorschlägen den einzelnen Arbeitsgruppenmitgliedern nicht zur 

Überarbeitung übergeben, sondern dient sie ihnen einzig als Ent-

scheidgrundlage für das weitere Vorgehen und ist sie ein in sich 

selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung 

stehendes Dokument, so gilt sie nicht als nicht fertig gestellt im 

Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ (E. 5.1.2). 

3. Ist eine Auflistung von Vorschlägen nicht eine den Arbeitspro-
zess bloss unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte 

« Brainstorming »-Liste, sondern ein fertig gestelltes und durch 

die Systematisierung und Sortierung der Vorschläge gedanklich 

weiterentwickeltes Dokument, liegt kein blosses Arbeitshilfsmit-

tel für den persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3 

Bst. c BGÖ vor (E. 5.2.2). 

4. Hat eine Arbeitsgruppe mit der Veröffentlichung ihres Schluss-
berichtes ihren Meinungsbildungsprozess abgeschlossen, so kann 

Letzterer durch die nachträgliche Publikation eines ihn bloss un-

terstützenden Dokumentes gar nicht mehr beeinflusst werden 

(E. 6.1.3 f.). 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1028 BVGE / ATAF / DTAF 

 

5. Eine als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurech-
nende Arbeitsgruppe gilt nicht als « Dritter » im Sinne von Art. 7 

Abs. 1 Bst. h BGÖ und es kann ihr demnach auch keine Vertrau-

lichkeit zugesichert werden. Dürfte auch nach Eingang eines Zu-

gangsgesuches nachträglich noch Geheimhaltung beschlossen 

werden, käme dies einer Aushöhlung des Öffentlichkeitsprinzipes 

gleich (E. 6.3.3). 

Principe de la transparence. Champ d'application personnel de la 

LTrans. Document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élabora-

tion. Document destiné à l'usage personnel. Refus d'accès. Protection 

des données personnelles. 

Art. 2 al. 1 let. a, art. 5 al. 3 let. b et c, art. 7 al. 1 let. a, d et h, art. 8 

al. 4, art. 9 LTrans. Art. 1 al. 2 et al. 3 OTrans. Art. 57 al. 1 LOGA. 

Art. 19 al. 1
bis

 LPD. 

1. Le groupe de travail formé pour élaborer des propositions 
concrètes de mesures d'accompagnement pour un éventuel ac-

cord de libre-échange avec l'Union européenne dans le secteur 

agro-alimentaire n'est qu'un comité d'experts externe institué à 

titre temporaire. En tant que commission ad hoc, il fait partie de 

l'Administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans 

(consid. 4.1 s.). 

2. Une liste de propositions émises dans un groupe de travail qui 
n'est pas transmise pour révision aux différents membres de ce 

groupe, mais qui leur sert uniquement de base de décision pour 

la suite de la procédure et qui constitue un document complet 

non susceptible de modification, ne peut pas être considérée 

comme document n'ayant pas atteint son stade définitif d'élabo-

ration au sens de l'art. 5 al. 3 let. b LTrans (consid. 5.1.2). 

3. Une énumération de propositions qui n'est pas une simple liste 
auxiliaire d'un « brainstorming », établie comme aide à la ré-

flexion, mais un document définitif issu d'une réflexion systéma-

tique classant et triant les différentes propositions, ne constitue 

pas un simple instrument de travail destiné à l'usage personnel 

au sens de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans (consid. 5.2.2). 

4. Lorsqu'un groupe de travail a, par la publication de son rapport 
final, terminé le processus lui ayant permis de former son opi-

nion, celle-ci ne peut être influencée par la publication ultérieure 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1029 

 

d'un document qui n'a servi qu'à la formation de cette opinion 

(consid. 6.1.3 s.). 

5. Un groupe de travail qui doit être qualifié de commission ad hoc 
de l'Administration fédérale ne peut pas être considéré comme 

un « tiers » au sens de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans; par conséquent 

la confidentialité ne peut pas lui être garantie. S'il était possible, 

après le dépôt d'une demande d'accès, de déclarer confidentiel un 

document, le principe de la transparence serait vidé de son 

contenu (consid. 6.3.3).  

Principio di trasparenza. Campo d'applicazione personale della 

LTras. Documento in corso di elaborazione. Documento destinato 

all'uso personale. Diniego del diritto di accesso. Protezione di dati 

personali. 

Art. 2 cpv. 1 lett. a, art. 5 cpv. 3 lett. b e c, art. 7 cpv. 1 lett. a, d e h, 

art. 8 cpv. 4, art. 9 LTras. Art. 1 cpv. 2 e 3 OTras. Art. 57 cpv. 1 

LOGA. Art. 19 cpv. 1
bis

 LPD. 

1. Il gruppo di lavoro incaricato di elaborare proposte concrete per 
l'adozione di misure collaterali in vista della conclusione di un 

eventuale accordo di libero scambio con l'Unione europea nel set-

tore agrario e alimentare costituisce un organo specializzato e-

sterno costituito soltanto a titolo temporaneo. Esso deve essere 

classificato come commissione ad hoc dell'Amministrazione fede-

rale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras (consid. 4.1 seg.). 

2. Un elenco di proposte presentate in un gruppo di lavoro che non 
viene distribuito per revisione ai vari membri del gruppo, ma che 

serve loro semplicemente da appoggio per la decisione sul seguito 

dei lavori e che costituisce un documento completo non suscetti-

bile di modificazione, non può essere considerato un documento 

la cui elaborazione non è terminata ai sensi dell'art. 5 cpv. 3 

lett. b LTras (consid. 5.1.2). 

3. Se un elenco di proposte non rappresenta una semplice lista di 
« brainstorming » allestita soltanto a titolo sussidiario e come 

semplice attrezzo di lavoro, bensì un documento definitivamente 

elaborato e maturo sul piano delle idee, in quanto contiene pro-

poste già sistematizzate e già scremate, esso non costituisce un 

semplice strumento di lavoro destinato all'uso personale ai sensi 

dell'art. 5 cpv. 3 lett. c LTras (consid. 5.2.2). 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1030 BVGE / ATAF / DTAF 

 

4. Se pubblicando il suo rapporto finale un gruppo di lavoro ha 
concluso il processo di formazione del convincimento, quest'ulti-

mo non può più essere influenzato in alcun modo dalla pubblica-

zione a posteriori di un semplice documento d'appoggio (con-

sid. 6.1.3 seg.). 

5. Un gruppo di lavoro che rientra tra le commissioni ad hoc 
dell'Amministrazione federale non può essere considerato un 

« terzo » ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. h LTras e pertanto non 

può neppure essergli garantita la confidenzialità. Se fosse possibi-

le, dopo il deposito di una richiesta d'accesso, dichiarare confi-

denziale un documento, il principio di trasparenza sarebbe svuo-

tato del suo contenuto (consid. 6.3.3). 

 

Der Bundesrat beschloss am 14. März 2008, mit der Europäischen Union 

(EU) Verhandlungen über die gegenseitige Öffnung der Agrar- und Le-

bensmittelmärkte zu führen. In der Folge beauftragte er das Eidgenössi-

sche Volkswirtschaftsdepartement (EVD), in Zusammenarbeit mit dem 

Eidgenössischen Finanzdepartement und parallel zu den Verhandlungen 

mit der EU unter Beizug einer Arbeitsgruppe konkrete Begleitmassnah-

men und die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen zu einem allfälli-

gen Freihandelsabkommen auszuarbeiten. Das EVD entschied, in einem 

ersten Schritt eine Arbeitsgruppe aus Vertretern aller wichtiger Organisa-

tionen der Land- und Ernährungswirtschaft sowie von zwei Kantonen 

einzusetzen mit dem Auftrag, dem Departement einen Bericht mit kon-

kreten Vorschlägen für Begleitmassnahmen vorzulegen. Mit der Leitung 

dieser Arbeitsgruppe (nachfolgend: AG Begleitmassnahmen) wurde der 

Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft (BLW) betraut und die 

Sekretariatsarbeiten wurden vom BLW übernommen. 

Nachdem die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen am 12. Juni 2008 

beauftragt worden waren, konkrete Vorschläge einzureichen, präsentier-

ten sie diese anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008. Im 

Anschluss an eine erste Diskussion erarbeitete das Sekretariat eine Liste 

mit rund 250 Vorschlägen mit dem Titel « AG Begleitmassnahmen 

FHAL Synoptische Darstellung der Vorschläge » (nachfolgend: Doku-

ment Synopsis) und unterbreitete diese den Mitgliedern zur Beurteilung. 

An der dritten Sitzung vom 14. Januar 2009 wurde das Dokument Syn-

opsis bereinigt und auf rund 80 Massnahmen gekürzt beziehungsweise 

zusammengefasst. 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1031 

 

Mit Mail vom 9. Mai 2009 ersuchte die Journalistin Claudia Schreiber 

(Gesuchstellerin) das BLW um Einsicht in die von der AG Begleitmass-

nahmen erstellte « Liste mit mehr als 100 Vorschlägen » sowie die « re-

duzierte Liste mit ca. 80 Vorschlägen ». 

Mit Schreiben vom 20. Mai 2009 teilte das BLW der Gesuchstellerin mit, 

dass es ihr den Zugang zu den von ihr angeforderten Dokumenten ver-

weigere. 

Am 2. Juni 2009 reichte die Gesuchstellerin beim Eidgenössischen Da-

tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungs-

antrag ein. 

Anlässlich ihrer vierten Sitzung vom 12. Juni 2009 diskutierte und berei-

nigte die AG Begleitmassnahmen den zwischenzeitlich vom Sekretariat 

erarbeiteten Entwurf des Schlussberichtes. Einstimmig wurde beschlos-

sen, der Öffentlichkeit keine Zwischenergebnisse zugänglich zu machen. 

Am 8. Juli 2009 wurde schliesslich auf der Internetseite des BLW der 

Schlussbericht der AG Begleitmassnahmen mit dem Titel « Begleitmass-

nahmen zu einem Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbe-

reich, Juli 2009 » inkl. Fact Sheets publiziert (< http://www.blw.admin.ch 

> Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. De-

zember 2011). 

In der Schlichtungsverhandlung vor dem EDÖB vom 25. November 

2010 einigten sich die Gesuchstellerin und das BLW dahingehend, dass 

das Gesuch um Einsicht in die 70 Fact Sheets durch deren Publikation 

vom 8. Juli 2009 gegenstandslos geworden sei. Hinsichtlich des Zugangs 

zu der Liste mit den rund 250 Vorschlägen im Dokument Synopsis konn-

te keine Einigung erzielt werden. Immerhin erklärte die Gesuchstellerin, 

sie sei lediglich an den eingereichten Vorschlägen interessiert, nicht aber 

an den Namen ihrer Urheber. 

Am 23. Dezember 2010 erliess der EDÖB gegenüber dem BLW die 

Empfehlung, das Dokument Synopsis zu anonymisieren, indem es dessen 

Spalte « Organisation » einschwärze, und der Gesuchstellerin anschlies-

send den Zugang zu diesem Dokument zu gewähren. 

Mit Verfügung vom 18. Januar 2011 verweigerte das BLW (Vorinstanz) 

der Gesuchstellerin den Zugang zum Dokument Synopsis. 

Gegen diese Verfügung erhebt die Gesuchstellerin (Beschwerdeführerin) 

am 16. Februar 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. 

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut. 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1032 BVGE / ATAF / DTAF 

 

Aus den Erwägungen: 

3. Das am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Öffentlichkeitsgesetz 
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) will die Transparenz über den 

Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern 

(Art. 1 BGÖ). Es stellt einen Paradigmenwechsel dar, indem es den frü-

heren Grundsatz der Geheimhaltung zum Öffentlichkeitsprinzip kehrt, 

und es verankert ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu 

amtlichen Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie-

sen werden müsste. Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürge-

rinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. 

Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr 

Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht 

werden. Das Gesetz gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 

Bst. a BGÖ). Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf ei-

nem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer 

Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, 

und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 

Bst. a–c BGÖ). Das BGÖ kennt keine Kategorie interner Dokumente, die 

generell nicht zugänglich wären. Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss 

Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente (Urteil des 

Bundesverwaltungsgerichtes A–33269/2010 vom 18. Oktober 2010 

E. 3.1 sowie Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A–3631/2009 vom 

15. September 2009 E. 2.1, jeweils mit weiteren Hinweisen auf Recht-

sprechung und Lehre). 

4. Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die AG Begleitmassnah-
men sei vergleichbar mit einer beratenden Verwaltungskommission und 

als solche gemäss den Gesetzesmaterialien nicht der Bundesverwaltung 

im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen; einzig ihr definiti-

ver Bericht, welcher dem EVD übermittelt worden sei, falle als ein von 

der Bundesverwaltung empfangenes Dokument unter das Öffentlichkeits-

prinzip. Es sei zwar richtig, dass die Regierungs- und Verwaltungsorga-

nisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) per 

1. Januar 2009 eine Änderung erfahren und die ausserparlamentarischen 

Kommissionen (und mit ihnen die Verwaltungskommissionen) systema-

tisch neu der Bundesverwaltung zugeordnet habe. Diese Revision beträfe 

jedoch nur ständige ausserparlamentarische Kommissionen, nicht aber ad 

hoc eingesetzte Verwaltungskommissionen wie die AG Begleitmassnah-

men. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sowohl das Bundesamt für 

Justiz (BJ) wie auch der EDÖB seien zwischenzeitlich zum Schluss ge-

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1033 

 

langt, dass ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesverwaltung 

zuzuordnen seien und folglich in den Anwendungsbereich des BGÖ 

fielen. Die Änderung der RVOV sei bereits vor Eingang ihres Zugangs-

gesuches in Kraft getreten und die Vorinstanz hätte demnach wissen 

müssen, dass ausserparlamentarische Kommissionen dem BGÖ unter-

stünden. Dessen ungeachtet handle es sich bei der AG Begleitmassnah-

men (auch) um eine Experten- oder Ad-hoc-Kommission, welche ohne 

Weiteres unter das BGÖ falle. 

4.1 Während die bis Ende 2008 gültige Verordnung vom 3. Juni 
1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane 

und Vertretungen des Bundes (Kommissionenverordnung) (AS 1996 

1651, nachfolgend: KoV 1996) sowohl auf bestimmte wie auch auf un-

bestimmte Zeit bestellte ausserparlamentarische Kommissionen vorsah 

(vgl. Art. 4 Bst. a und b KoV 1996), schränkte der Gesetzgeber mit dem 

auf den 1. Januar 2009 neu in Kraft getretenen Art. 57a Abs. 1 des Regie-

rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 

(RVOG, SR 172.010) den Auftrag von ausserparlamentarischen (Verwal-

tungs-)Kommissionen auf die ständige Beratung von Bundesrat und 

Bundesverwaltung bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ein und be-

zeichnete sie neu explizit als dezentrale Verwaltungseinheiten (Botschaft 

des Bundesrates vom 12. September 2007 über die Neuordnung der aus-

serparlamentarischen Kommissionen [Änderung des Regierungs- und 

Verwaltungsorganisationsgesetzes und weiterer Erlasse], BBl 2007 6641, 

6651 f.; vgl. auch Art. 7a Abs. 1 Bst. a RVOV [in Kraft seit 1. August 

2010] sowie die systematische Einordnung der Art. 8a ff. in der RVOV 

[2. Kapitel: Die Verwaltung, 1a. Abschnitt: Ausserparlamentarische 

Kommissionen]; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A–3192/2010 

vom 17. Juni 2011 E. 4.3). Die AG Begleitmassnahmen wurde in der 

ersten Hälfte des Jahres 2008 einzig für die Erarbeitung von konkreten 

Begleitmassnahmen im Hinblick auf ein allfälliges Freihandelsabkom-

men mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich eingesetzt und been-

dete ihre Tätigkeit mit der Publikation ihres Schlussberichtes am 8. Juli 

2009. Mangels formeller Einsetzungsverfügung (Art. 11 KoV 1996 [neu: 

Art. 8e RVOV]) war sie jedoch bereits im Jahre 2008 keine ausserparla-

mentarische Verwaltungskommission mit beratender Funktion (vgl. 

Art. 4 Bst. a i. V. m. Art. 5 Abs. 2 KoV 1996), sondern bloss ein auf Zeit 

eingesetztes externes Fachgremium (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). Dies 

galt – mangels Beständigkeit im Sinne des neuen Art. 57a Abs. 1 RVOG 

– umso mehr ab Anfang 2009. 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1034 BVGE / ATAF / DTAF 

 

4.2 Art. 2 BGÖ beschreibt – entsprechend dem Grundsatz der Öf-
fentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) und unter Einbezug der ausserpar-

lamentarischen Behörden- und Verwaltungskommissionen (vgl. E. 4.1 

sowie E. 4.3) – einen weiten Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsge-

setzes (vgl. auch BGE 136 II 399 E. 2.1). Eine Experten- beziehungswei-

se Ad-hoc-Kommission übernimmt – selbst wenn sie mehrheitlich aus 

externen Mitgliedern besteht – öffentliche Aufgaben, welche gewöhnlich 

von der Zentralverwaltung wahrgenommen werden. Würde ein solches 

(Fach-)Gremium nun dem Geltungsbereich des BGÖ entzogen, stünde es 

im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner Departemente, 

durch die einzelfallweise Auslagerung von Verwaltungsaufgaben das 

Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln. Dies kann aber nicht Sinn und 

Zweck dieser Bestimmung sein (vgl. BERTIL COTTIER, EDÖB bejaht 

Veröffentlichung von Dokument des BLW, in: medialex 2011/02, S. 104; 

vgl. auch STEPHAN C. BRUNNER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader 

[Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 9 zu Art. 1, welcher unter 

den Begriff der « Organisation » der Verwaltung gemäss Art. 1 BGÖ 

auch die ad hoc-Organisationen subsumiert). Die AG Begleitmassnah-

men ist demnach – wie der EDÖB in seiner Empfehlung vom 23. De-

zember 2010 und das BJ in seinem Dokument « Umsetzung des Öffent-

lichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen » 

(Versionen vom 29. Juni 2006 und vom 25. Februar 2010, je Ziff. 2.4, 

nachfolgend: FAQ), zutreffend festhalten – als Ad-hoc-Kommission der 

Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen, 

auch wenn sie dieser nicht angehört (vgl. Art. 57 Abs. 1 RVOG). 

4.3 Bei diesem Ergebnis kann grundsätzlich offengelassen werden, 
ob auch vor Inkrafttreten von Art. 57a ff. RVOG beziehungsweise 

Art. 8a ff. RVOV ausserparlamentarische Kommissionen der Bundesver-

waltung zuzurechnen waren. Immerhin bleibt festzuhalten, dass der his-

torische Gesetzgeber zwar ursprünglich (ausserparlamentarische) Ver-

waltungskommissionen mit beratender Funktion gegenüber Bundesrat 

und Verwaltung vom Geltungsbereich des BGÖ ausnehmen wollte (vgl. 

Botschaft des Bundesrates vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über 

die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeit, BGÖ], BBl 2003 1963, 

1986, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). Dennoch ist auch hier nicht 

ersichtlich, weshalb eine solche Kommission – selbst wenn sie keine Ent-

scheidbefugnis hat – als « verlängerter Arm » der zentralen Bundesver-

waltung oder zumindest als Teil der dezentralen Verwaltung nicht der 

Exekutivverwaltung zugerechnet werden und als solche nicht dem BGÖ 

unterstehen sollte (vgl. auch THOMAS SÄGESSER, in: Stephan C. Brunner/ 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1035 

 

Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 24 zu Art. 2; 

Botschaft des Bundesrates vom 22. September 2006 zur Änderung des 

Parlamentsgesetzes [Unvereinbarkeit mit Mitgliedschaft in ausserparla-

mentarischen Kommissionen], BBl 2006 8009, 8012; anderer Auffas-

sung: FAQ, Version vom 29. Juni 2006, Ziff. 2.4). 

5. Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und 
von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 

BGÖ). Vorliegend steht ausser Frage, dass das Dokument Synopsis die 

Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a–c 

BGÖ erfüllt (vgl. bereits E. 3). Unter den Parteien strittig ist jedoch, ob 

eine Ausnahme vom Begriff des « amtlichen Dokumentes » vorliegt, das 

heisst, ob das Dokument als nicht fertig gestellt (Art. 5 Abs. 3 Bst. b 

BGÖ) oder als bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Art. 5 Abs. 3 

Bst. c BGÖ) zu gelten hat. 

5.1 Gemäss Art. 1 Abs. 2 der Öffentlichkeitsverordnung vom 
24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) gilt ein Dokument als fertig gestellt, 

welches von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) 

oder welches vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, 

namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrund-

lage (Bst. b). Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, das von ihrem Sek-

retariat erstellte Dokument Synopsis sei ihr von der AG Begleitmass-

nahmen nicht definitiv übergeben worden, habe es doch nicht deren Ge-

samtmeinung wiedergegeben, sondern dieser nur als übergangsweises 

Arbeitshilfsmittel gedient. Dasselbe gelte auch für die umgekehrte Über-

gabe des Dokumentes vom BLW an die AG Begleitmassnahmen. Erst 

deren Schlussbericht sei dem EVD endgültig übermittelt worden. Die 

Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das Dokument Synopsis habe 

sowohl inhaltlich als auch formell definitiven Charakter aufgewiesen. So 

habe es alle von den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen einge-

brachten Vorschläge enthalten, welche diesen anschliessend zur Bewer-

tung zugestellt worden seien, sei im Dokumentenverwaltungssystem des 

BLW unter Vergabe einer Registraturnummer erstellt worden und habe 

bloss in dieser einen Version vorgelegen. Zudem könnten auch vorberei-

tende Dokumente, die inhaltlich nicht vollständig seien, fertig gestellte 

Dokumente im Sinne des BGÖ sein. 

5.1.1 Bei der Bezeichnung « nicht fertig gestelltes Dokument » han-
delt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, welcher unter ande-

rem durch Art. 1 Abs. 2 VBGÖ weiter konkretisiert worden ist (KURT 

NUSPLIGER, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlich-

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1036 BVGE / ATAF / DTAF 

 

keitsgesetz, Bern 2008, Rz. 32 f. zu Art. 5). « Definitiv » im Sinne von 

Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist die Übergabe an eine bestimmte Person, 

Stelle oder Behörde, wenn es danach weitestgehend am Empfänger liegt, 

wie er mit dem Dokument weiter verfahren will, nicht aber, wenn das 

Dokument innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vor-

gesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung ausgetauscht 

wird (Erläuterungen des BJ vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über das 

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen 

zur VBGÖ). Weitere gewichtige Indizien für die Fertigstellung eines 

Dokumentes sind seine Unterzeichnung oder Genehmigung, die Regist-

rierung in einem Klassifikations-, Organisations- oder Informationssys-

tem der Verwaltung sowie seine Bedeutung. Schliesslich können auch 

vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein, wenn sie definitiven Cha-

rakter aufweisen. Als Beispiele für nicht fertig gestellte Dokumente sind 

namentlich zu erwähnen: ein handschriftlich oder elektronisch aufge-

zeichneter Text mit Streichungen oder Anmerkungen vor seiner Schluss-

korrektur, eine zusammenfassende Übersicht in Bearbeitung, eine provi-

sorische Fassung eines Berichts, eine Projektskizze, Notizen aus einer 

Sitzung, informelle Arbeitsnotizen, der Vorentwurf eines Textes oder zu-

sammenfassende Notizen für eine Versammlung (Botschaft zum BGÖ, 

BBl 2003 1963, 1997 ff.). 

5.1.2 Die Vorinstanz trug in ihrer Funktion als Sekretariat der AG 
Begleitmassnahmen die von den einzelnen Mitgliedern eingebrachten 

Vorschläge für Begleitmassnahmen zusammen und ordnete sie im Do-

kument Synopsis verschiedenen Haupt- (« Landwirtschaft », « Industrie 

und Handel », « Branchenübergreifend ») sowie Unterkategorien (« fi-

nanzielle Massnahmen », « nichtfinanzielle Massnahmen ») zu. Den 

Adressaten (sprich: den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen) oblag 

es anschliessend, anhand der im Text vorbereiteten Rubriken (« +++ » 

[breite Unterstützung], « ++ » [mittlere Unterstützung] sowie « + » [ge-

ringe Unterstützung]) je nach Gutdünken eine Bewertung der verschie-

denen Vorschläge vorzunehmen und sich zu positionieren. Mit anderen 

Worten: Das Dokument Synopsis wurde den Empfängern nicht etwa zur 

Überarbeitung übergeben, sondern diente ihnen einzig als Entscheid-

grundlage für das weitere Vorgehen. Zwar ist nicht von der Hand zu 

weisen, dass die Evaluation bloss ein Zwischenschritt im Rahmen des 

Gesamtprojektes « Begleitmassnahmen » der AG Begleitmassnahmen 

darstellte und den Schlussbericht letztlich nur vorbereitete. Dies ist je-

doch für die nach objektiven Gesichtspunkten zu erfolgende Qualifikati-

on als « fertig gestelltes Dokument » unschädlich, handelte es sich doch 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1037 

 

bei dieser Auflistung nicht einmal um einen Vor- oder Teilentwurf, son-

dern um ein in sich selber bereits abgeschlossenes und nicht mehr in 

Bearbeitung stehendes Dokument. Bei diesem Ergebnis kann auch offen-

bleiben, ob die Registrierung des Dokumentes im elektronischen Daten-

verarbeitungssystem der Vorinstanz (für sich allein oder allenfalls ergän-

zend) einen Hinweis auf seinen definitiven Charakter liefert. 

5.1.3 Dazu kommt noch ein Weiteres: Der Grund für den Ausschluss 
von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5 Abs. 3 

Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum 

bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können 

muss, um sich möglichst ungestört und ohne Druckversuche von aussen 

eine Meinung zu bilden (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1997). 

Die AG Begleitmassnahmen, welche der Verwaltung zumindest zuzu-

rechnen ist (vgl. E. 4.2), hat ihren Schlussbericht (inkl. Fact Sheets) am 

8. Juli 2009 veröffentlicht, so dass ihre freie Meinungs- und Willensbil-

dung durch eine Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr 

beeinflusst werden kann und ein allfälliger Aufschub des Zugangs nach 

Art. 8 Abs. 2 BGÖ von vornherein entfällt. Auch dies spricht dafür, von 

einem fertig gestellten Dokument auszugehen. 

5.2 In die Kategorie der Dokumente, die zum persönlichen Ge-
brauch bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ), fallen alle Informatio-

nen, die dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliess-

lich der Autorin, dem Autoren oder einem eng begrenzten Personenkreis 

als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien 

von Dokumenten (Art. 1 Abs. 3 VBGÖ). Die Vorinstanz macht geltend, 

das Dokument Synopsis sei lediglich ein Arbeitshilfsmittel beziehungs-

weise eine Arbeitsgrundlage gewesen, die innerhalb eines Teams ausge-

tauscht worden sei. Vergleichbar mit einer Gedankenstütze beziehungs-

weise Arbeitsnotiz habe es sämtliche von den Mitgliedern der AG  

Begleitmassnahmen eingebrachten Vorschläge aufgelistet, welche diese 

im Rahmen eines Brainstormings zusammengetragen hätten und aus 

welchen sie anschliessend in einem konsolidierten Bericht zuhanden des 

EVD eine Auswahl treffen wollten. Zudem habe die AG Begleitmassnah-

men mit rund zwanzig Personen nur aus einem beschränkten Adressaten-

kreis bestanden. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, 

dass die im Dokument Synopsis enthaltenen 250 Vorschläge von den 

Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zwecks Überprüfung in ihre 

jeweilige Institution getragen und folglich auf direktem oder indirektem 

Weg weit mehr als 20 Personen zugänglich gemacht worden seien. Min-

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1038 BVGE / ATAF / DTAF 

 

destens drei Mitarbeiter der Vorinstanz hätten die Vorschläge für Be-

gleitmassnahmen im Dokument Synopsis sortiert und in Tabellenform 

systematisiert, um diese anschliessend den Mitgliedern der AG Begleit-

massnahmen zur Bewertung zu übergeben. Von einer blossen « Brain-

storming »-Liste beziehungsweise einem blossen Arbeitshilfsmittel kön-

ne daher keine Rede sein. 

5.2.1 Der Verordnungsgeber hat in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ die Um-
schreibung des Begriffs des zum persönlichen Gebrauch bestimmten 

Dokumentes aus der Botschaft übernommen und dahingehend präzisiert, 

dass darunter nicht nur Dokumente fallen, welche zwar dienstlichen 

Zwecken dienen, deren Gebrauch aber ausschliesslich dem Verfasser 

vorbehalten bleiben, sondern auch solche, die lediglich durch einen eng 

begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies hat er etwa dann be-

jaht, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel 

dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien 

von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleit-

notizen) innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mit-

arbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden (Botschaft zum BGÖ, 

BBl 2003 1963, 2000; Erläuterungen zur VBGÖ, S. 3). 

5.2.2 Wie vorstehend ausgeführt (vgl. E. 5.1.2), diente das Dokument 
Synopsis den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen als Entscheid-

grundlage für das weitere Vorgehen und stellte ein in sich selber  

abgeschlossener Zwischenschritt im Rahmen des Gesamtprojektes « Be-

gleitmassnahmen » dar. Es handelte sich mithin – wie die Beschwerde-

führerin zu Recht einwendet – nicht um eine den Arbeitsprozess bloss 

unterstützende, lediglich behelfsmässig erstellte « Brainstorming »-Liste, 

sondern um ein fertig gestelltes und (durch die Systematisierung und 

Sortierung der Vorschläge) gedanklich weiterentwickeltes Dokument. 

Dies allein spricht grundsätzlich bereits gegen die Annahme eines blos-

sen « Arbeitshilfsmittels ». Darüber hinaus fehlt es aber auch an einem 

« eng begrenzten Personenkreis »: Zwar lässt sich den Gesetzesmateria-

lien nicht entnehmen, ab wie vielen Personen dieses (zweite) Kriterium 

nicht mehr als erfüllt zu gelten hat. Immerhin deutet jedoch der Begriff 

« eng » darauf hin, dass Art. 1 Abs. 3 VBGÖ – ganz im Sinne des Grund-

satzes der Öffentlichkeit der Verwaltung (vgl. E. 3) – restriktiv anzuwen-

den ist. Setzt sich – wie vorliegend – bereits der unmittelbare Adressa-

tenkreis aus rund 20 Arbeitsgruppenmitgliedern zusammen, wird der 

Rahmen des persönlichen Gebrauchs gesprengt. Dies gilt umso mehr, als 

der Kreis der involvierten Personen durch den Einbezug der verschiede-

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1039 

 

nen Verbände, Interessengruppen und Kantone – als deren Vertreter die 

Mitglieder in die AG Begleitmassnahmen Einsitz genommen haben und 

die über den Inhalt des Dokumentes Synopsis in Kenntnis gesetzt worden 

sein dürften – wohl noch erheblich ausgeweitet worden ist. 

6. In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den 
Zugang zum Dokument Synopsis wegen überwiegenden öffentlichen 

oder privaten Interessen an der Geheimhaltung gemäss Art. 7 Abs. 1 

BGÖ verweigern durfte. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung 

des freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Be-

hörde, das heisst, sie muss beweisen, dass die in Art. 7 BGÖ aufgestell-

ten Ausnahmeklauseln gegeben sind (Urteil des Bundesverwaltungsge-

richtes A–3269/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 3.1; Botschaft zum BGÖ, 

BBl 2003 1963, 2002; PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Stephan C. 

Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 11 

zu Art. 6). Diese sind nur dann wirksam, wenn die Beeinträchtigung im 

Falle einer Offenlegung von einer gewissen Erheblichkeit ist und ein 

ernsthaftes Risiko ihres Eintretens besteht, mithin der Schaden nach dem 

üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft 

(BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Stephan C. 

Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 4 

zu Art. 7). 

6.1 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wird der Zugang zu amtlichen 
Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch 

seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer dem 

BGÖ unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrati-

ven Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt 

werden kann. 

6.1.1 Die Vorinstanz macht geltend, die politischen Diskussionen zu 
einem Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU sowie 

den notwendigen Begleitmassnahmen seien noch nicht abgeschlossen 

und könnten durch die Gewährung des Zugangs zum Dokument Synopsis 

wesentlich beeinträchtigt werden. Garantiere man keine Geheimhaltung, 

müsse damit gerechnet werden, dass die « Ideensammlung » in der poli-

tischen Meinungsbildung kontraproduktiv verwendet werde und letztlich 

eine konstruktive Lösungsfindung erschwere oder sogar verhindere. Die 

Veröffentlichung eines solchen Papieres könne dazu führen, dass sich 

Dritte fortan nicht mehr an Arbeitsgruppen beteiligten beziehungsweise 

sich im Rahmen eines Brainstormings grosse Zurückhaltung auferlegten. 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1040 BVGE / ATAF / DTAF 

 

6.1.2 Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass sich die Interes-
senvertreter auch nach einer Veröffentlichung des Dokumentes Synopsis 

weiterhin darum bemühten, ihre Argumente in Arbeitsgruppen einzubrin-

gen und politischen Einfluss zu nehmen. Dessen ungeachtet sei nicht 

ersichtlich, inwiefern die freie Meinungsbildung in der in der Zwischen-

zeit aufgelösten AG Begleitmassnahmen durch eine Veröffentlichung des 

Dokumentes Synopsis noch gefährdet werden könnte. 

6.1.3 Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll ver-
hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von 

Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken 

Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Mei-

nung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Ein aufgrund 

von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ im Rahmen eines Entscheidungsprozesses 

als geheim deklariertes Dokument sollte öffentlich zugänglich sein, so-

bald die Behörde ihren Entscheid einmal getroffen hat (Botschaft zum 

BGÖ, BBl 2003 1963, 2007 f.; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., 

Rz. 17 zu Art. 7). Die AG Begleitmassnahmen hat mit der Veröffentli-

chung ihres Schlussberichtes (inkl. Fact Sheets) am 8. Juli 2009 ihren 

Meinungsbildungsprozess abgeschlossen. Dieser kann somit durch eine 

(nachträgliche) Publikation des Dokumentes Synopsis gar nicht mehr 

beeinflusst werden (vgl. bereits E. 5.1.3). 

6.1.4 In ganz besonderen Ausnahmefällen kann der Schutz, den Art. 7 
Abs. 1 Bst. a BGÖ gewährt, über die Entscheidungsphase hinaus verlän-

gert werden. Dies gilt namentlich dann, wenn eine Spezialbestimmung 

vorsieht, dass eine Behörde unter Ausschluss der Öffentlichkeit ihren 

Beschluss fasst (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2008; vgl. auch 

COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 18 zu Art. 7, welche als 

häufigsten Fall die Beschlüsse von Kollegialbehörden wie den Verwal-

tungskommissionen anführen). Die AG Begleitmassnahmen ist eine Ad-

hoc-Kommission, welche nicht von Gesetzes wegen hinter verschlosse-

nen Türen tagt (etwa im Gegensatz zum Bundesrat [vgl. Art. 21 RVOG]). 

Da ihre Mitglieder im Dokument Synopsis bloss einzelne Vorschläge, 

aber (noch) nicht eigentliche Forderungen formuliert haben, leuchtet 

darüber hinaus nicht ein, weshalb sie mit der Veröffentlichung auf die 

von ihnen eingenommenen Standpunkte – soweit diese ihnen überhaupt 

einzeln zugeordnet werden können (vgl. E. 7.1) – zu behaften sein soll-

ten. Dies gilt umso mehr, als die Fertigstellung des Dokumentes Synopsis 

(bei welchem es sich entgegen der Auffassung der Vorinstanz eben gera-

de nicht um ein blosses « Brainstorming »-Dokument handelt [vgl. 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1041 

 

E. 5.2.2]) Ende 2008 erfolgt ist und damit schon längere Zeit zurückliegt. 

Auch dies spricht gegen eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip 

gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. 

6.1.5 Schliesslich bleibt die Vorinstanz aber auch den Nachweis einer 
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ « wesentlichen » Beeinträchti-

gung der freien Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates bezie-

hungsweise des Vorstehers des EVD durch die Veröffentlichung des 

Dokumentes Synopsis schuldig: So hat die von ihr angeführte allfällige 

Vereitelung einer konstruktiven Lösungsfindung für die Beurteilung der 

Zugänglichkeit von vornherein ausser Acht zu bleiben, ist doch das 

blosse Risiko, eine heftige und möglicherweise kontroverse öffentliche 

Auseinandersetzung zu provozieren, kein Verweigerungsgrund (vgl. Bot-

schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2007). Desgleichen sind die politi-

schen Entscheidungsträger des Bundes durch die im Dokument Synopsis 

aufgelisteten und teilweise in den Schlussbericht und dessen Fact Sheets 

übernommenen Vorschläge der AG Begleitmassnahmen nicht gebunden, 

sondern haben diese höchstens als Entscheidungshilfe beizuziehen. 

6.2 Die Vorinstanz erachtet die im Dokument Synopsis aufgeführten 
Vorschläge zu international umstrittenen Themen wie Grenzschutz, gen-

technisch veränderten Produkten, Erhaltung der Ernährungssouveränität, 

Absatz- und Exportförderung sowie Kennzeichnungsvorschriften als 

geeignet, um die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen 

Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). 

Für die Beschwerdeführerin ist dagegen nicht ersichtlich, inwiefern das 

Dokument Synopsis vertrauliche Informationen über die Aussenpolitik 

der Schweiz oder über Positionen in laufenden oder künftigen Verhand-

lungen mit der EU enthalten könnte. 

6.2.1 Art. 8 Abs. 4 BGÖ schliesst amtliche Dokumente über Positio-
nen in laufenden oder künftigen Verhandlungen vom Öffentlichkeitsprin-

zip aus. Sobald aber die (internationalen) Verhandlungen abgeschlossen 

sind, müssen die Verhandlungspositionen bekannt gegeben werden, so-

fern dem nicht etwa die aussenpolitischen Interessen oder die internatio-

nalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ 

entgegenstehen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2015; COT-

TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 34 zu Art. 7 sowie MA-

HON/GONIN, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 8). Gemäss Informationsschreiben 

des Integrationsbüros Eidgenössisches Departement für auswärtige An-

gelegenheiten/EVD vom Oktober 2011 (< http://www.blw.admin.ch > 

Themen > Agrarpolitik > Freihandel Schweiz-EU, besucht am 2. De-

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1042 BVGE / ATAF / DTAF 

 

zember 2011) dauern die Verhandlungen mit der EU in den Bereichen 

Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktsicherheit und öffentli-

che Gesundheit weiterhin an und sind derzeit ins Stocken geraten. 

Gleichwohl legt der Bundesrat mit einer Veröffentlichung des Dokumen-

tes Synopsis seine Karten nicht vorzeitig offen und verschafft der EU in 

den laufenden Verhandlungen keinen entscheidenden Vorteil: Denn ei-

nerseits ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Dokument Synopsis In-

formationen enthalten sollte, welche für die Verhandlungsstrategie des 

Bundesrates beziehungsweise den Fortgang des Verhandlungsprozesses 

von Bedeutung sein könnten (vgl. MAHON/GONIN, a. a. O., Rz. 50 zu 

Art. 8). Andererseits hat die Vorinstanz selber eine Auswahl von Vor-

schlägen der AG Begleitmassnahmen im Schlussbericht vom 8. Juli 2009 

und in dessen Fact Sheets publizieren lassen, ohne darin eine Schwä-

chung der Verhandlungsposition der Schweiz beziehungsweise – nach 

Abschluss der Verhandlungen – eine Beeinträchtigung ihrer aussenpoliti-

schen Interessen zu sehen. Inwiefern für die übrigen, bis anhin nicht 

veröffentlichten Vorschläge etwas anderes gelten sollte, leuchtet nicht 

ein. 

6.3 Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ kann der Zugang zu amtlichen 
Dokumenten verweigert werden, wenn durch seine Gewährung Informa-

tionen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig 

mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesi-

chert hat.  

6.3.1 Die Vorinstanz macht geltend, die Mitglieder der AG Begleit-
massnahmen hätten in einer ersten Phase der Ideensammlung ein grosses 

Geheimhaltungsinteresse gehabt. Sie seien von Anfang an stillschwei-

gend davon ausgegangen, dass das Dokument Synopsis nicht öffentlich 

gemacht werde, und hätten sich auch nach der Anfrage der Beschwerde-

führerin in ihrer Abstimmung vom 12. Juni 2009 für eine Beibehaltung 

der Geheimhaltung ausgesprochen. Sie (die Vorinstanz) habe ihnen als 

Dritte ohne Weiteres die Vertraulichkeit der im Rahmen des Brainstor-

mings freiwillig eingebrachten Vorschläge zusichern können. 

6.3.2 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz habe 
den Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen keine absolute Geheimhal-

tung zugesichert und eine solche wäre auch nicht möglich gewesen. 

Denn einerseits hätten diese von Anfang an damit rechnen müssen, dass 

ein nicht im Voraus bestimmbarer Teil der Vorschläge in einem Bericht 

veröffentlicht werde und von Branchenkennern den einzelnen Mitglie-

dern zugeordnet werden könne. Andererseits sei ein grosser Kreis von 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1043 

 

Personen involviert gewesen. Zudem habe die Vorinstanz keine Interes-

senabwägung vorgenommen und ihre Zusicherung sei nur gegenüber 

einer Behörde, nicht aber gegenüber Privatpersonen erfolgt. 

6.3.3 Die Ausnahmeregelung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ findet 
Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: 

Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber 

von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die betreffen-

den Informationen von sich aus, das heisst nicht im Rahmen einer gesetz-

lichen oder vertraglichen Verpflichtung, abgegeben worden sein und 

schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf 

ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben (COTTIER/ 

SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7). Vorliegend fehlt es be-

reits an der ersten Bedingung (« Dritter »), ist doch die AG Begleitmass-

nahmen als Ad-hoc-Kommission der Bundesverwaltung zuzurechnen 

und dem BGÖ unterworfen (vgl. E. 4.2). Darüber hinaus ist aber auch die 

dritte Bedingung nicht erfüllt: Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt nämlich 

grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung der Geheimhaltung ausdrück-

lich verlangt und ebenso ausdrücklich gegeben wird, während ein still-

schweigendes Begehren oder eine stillschweigende Zusicherung nur mit 

grösster Zurückhaltung angenommen werden dürfen (Botschaft zum 

BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen 

haben der mit Sekretariatsarbeiten betrauten Vorinstanz ihre Vorschläge 

anlässlich der zweiten Sitzung vom 8. Oktober 2008 ohne irgendwelche 

Vorbehalte mitgeteilt und erst am 12. Juni 2009, mithin nach Eingang des 

Zugangsgesuches der Beschwerdeführerin und nach einer ersten abschlä-

gigen Stellungnahme durch die Vorinstanz, Geheimhaltung beschlossen. 

Mit diesem « fait accompli » haben sie der Vorinstanz aber die Möglich-

keit genommen, im Rahmen einer Interessenabwägung zugunsten der 

Förderung der Transparenz in der Verwaltung auf die ihr angebotenen 

Informationen allenfalls von vornherein zu verzichten. Würde man ein 

solches Verhalten schützen, käme dies letztlich einer Aushöhlung des 

Öffentlichkeitsprinzipes gleich (vgl. auch COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

a. a. O., Rz. 47 zu Art. 7). 

7. Die Vorinstanz hält letzten Endes die Auffassung des EDÖB, 
wonach die Personendaten im Dokument Synopsis anonymisierbar seien, 

für nicht stichhaltig. Das Dokument enthalte nicht nur die Personendaten 

der in der AG Begleitmassnahmen vertretenen Organisationen sowie die 

Kürzel von drei ihrer Mitarbeiter in der Dokumentenreferenz, sondern 

die einzelnen Vorschläge könnten von Branchenkennern inhaltlich den 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1044 BVGE / ATAF / DTAF 

 

einzelnen Mitgliedern der AG Begleitmassnahmen zugeordnet werden. 

Das Interesse der Mitglieder, ihre von der AG Begleitmassnahmen nicht 

geteilten Vorschläge geheim zu halten, überwiege gegenüber dem Inte-

resse der Beschwerdeführerin am Zugang zum Dokument Synopsis. 

7.1 Amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, sind 
nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 

BGÖ; zur Definition des Begriffs « Personendaten » vgl. Art. 3 Bst. a des 

Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG, SR 

235.1]). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, so beurteilt sich ein Zu-

gangsgesuch nach Art. 19 DSG (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Erst wenn die Be-

troffenen vernünftigerweise nicht identifizierbar sind, gilt ein Dokument 

als anonym im Sinne des DSG. Ist dagegen eine Reidentifizierung ohne 

unverhältnismässigen Aufwand möglich, so enthält das Dokument Per-

sonendaten im Sinne des DSG und fällt nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ in des-

sen Geltungsbereich, obwohl eine Anonymisierung gemäss Art. 9 Abs. 1 

BGÖ vorgenommen wurde (ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Stephan C. 

Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Bern 2008, Rz. 31 

zu Art. 9). Mit einem Einschwärzen der Spalte « Organisationen » im 

Dokument Synopsis ist die Urheberschaft der in die AG Begleitmass-

nahmen eingebrachten Vorschläge für einen durchschnittlichen Leser – 

wenn überhaupt – höchstens in Einzelfällen und regelmässig nur mit 

einem damit verbundenen Mehraufwand zu bestimmen. Aber selbst wenn 

eine Zuordnung der einzelnen Vorschläge zu den im Schlussbericht vom 

8. Juli 2009 aufgelisteten Verbänden, Interessengruppen und Kantone 

beziehungsweise deren Vertreter zumindest für Branchenkenner ohne 

Weiteres möglich sein sollte, ist eine Publikation des Dokumentes Syn-

opsis aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig: 

7.1.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1
bis

 DSG, mit welchem eine Koordinati-

onsnorm für die Regelung des Zuganges zu amtlichen Dokumenten mit 

Personendaten geschaffen wurde (YVONNE JÖHRI, in: David Rosen-

thal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 

Zürich 2008, N. 31 zu Art. 19; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 

2033), dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Per-

sonendaten bekannt geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfül-

lung öffentlicher Aufgaben stehen (Art. 19 Abs. 1
bis

 Bst. a) und an deren 

Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Art. 19 

Abs. 1
bis

 Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Die erstgenannte Voraus-

setzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das 

BGÖ bereits aus der Definition des Begriffs « amtliches Dokument » in 

Öffentlichkeitsprinzip 2011/52 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 1045 

 

Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (JÖHRI, a. a. O., Art. 19 N. 54; Botschaft zum 

BGÖ, BBl 2003 1963, 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach 

einer Abwägung der konkret auf dem Spiele stehenden Interessen: Geht 

es um die Beurteilung des Zugangs zu besonders schützenswerten Perso-

nendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im 

Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, dürfte die Güterabwägung eher zugunsten 

der Privatsphäre Dritter erfolgen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes 

A–3192/2010 vom 17. Juni 2011 E. 6.2.2 sowie A–3609/2010 vom 

17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 45 zu Art. 19). Das öffentli-

che Interesse am Zugang kann ausnahmsweise etwa überwiegen bei 

Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit 

beziehungsweise eines spezifischen öffentlichen Interesses wie dem 

Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder Gesundheit, bei 

einem privilegierten Einbezug der betroffenen Person in das Verwal-

tungshandeln (vgl. Art. 6 Abs. 2 Bst. a–c VBGÖ) oder wenn die Angabe 

der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder gesetzlichen Zwang 

erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033; COT-

TIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 82 zu Art. 7). Unproblematisch 

ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des je-

weiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der 

betroffenen Person beeinträchtigt (Urteil des Bundesverwaltungsgerich-

tes A–3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4; JÖHRI, a. a. O., N. 48 zu 

Art. 19). 

7.1.2 Von den Parteien wird (mit Recht) nicht bestritten, dass das 
Dokument Synopsis im Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentli-

chen Aufgabe steht (Art. 19 Abs. 1
bis

 Bst. a DSG; vgl. E. 5) und die drei 

mit ihrem Kürzel (gro/tha/msa) in der Kopfzeile aufgeführten Mitarbeiter 

des BLW nicht der Anonymisierungspflicht unterliegen (vgl. JÖHRI, 

a. a. O., Art. 19 N. 48). Was die Abwägung der sich entgegenstehenden 

Interessen im Sinne von Art. 19 Abs. 1
bis

 Bst. b DSG anbelangt, ist nicht 

ersichtlich, inwiefern eine Publikation der im Dokument Synopsis aufge-

listeten Vorschläge – wenn denn ein Rückschluss auf ihre Urheberschaft 

trotz Anonymisierung überhaupt möglich sein sollte (vgl. E. 7.1) – das 

Risiko einer Persönlichkeitsverletzung bei den Verbänden, Interessen-

gruppen und Kantonen beziehungsweise ihren Vertretern birgt respektive 

für diese mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Konse-

quenz » (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A–3609/2010 vom 

17. Februar 2011 E. 4.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a. a. O., Rz. 58 

zu Art. 7) haben kann. Dies gilt umso mehr, als sie als Mitglieder einer 

der Bundesverwaltung zuzurechnenden Arbeitsgruppe (vgl. E. 4.2) den 

2011/52 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

1046 BVGE / ATAF / DTAF 

 

Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte ohnehin nicht umfassend geltend ma-

chen können (vgl. FLÜCKIGER, a. a. O., Rz. 14 zu Art. 9), auf freiwilliger 

Basis an der AG Begleitmassnahmen teilgenommen und keine Veröffent-

lichung von sensiblen Personendaten zu befürchten haben. Auch so ste-

hen für die Beschwerdeführerin (…) und wohl auch für die weiteren 

interessierten Kreise nicht die Identität ihres Verfassers, sondern die im 

Dokument Synopsis aufgeführten Vorschläge als solche im Vordergrund 

und dürfte ein allfälliges Geheimhaltungsinteresse zwischenzeitlich er-

heblich an Bedeutung verloren haben. Unter diesen Vorzeichen ist aber 

das öffentliche Interesse an der Offenlegung der ebenfalls zur Diskussion 

gestandenen, jedoch nicht weiterverfolgten und nicht in den Schlussbe-

richt vom 8. Juli 2009 und in dessen Fact Sheets übernommenen Vor-

schläge für Begleitmassnahmen als höher zu gewichten. 

8. Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde 
daher gutzuheissen, die Verfügung vom 18. Januar 2011 aufzuheben und 

die Vorinstanz anzuweisen, der Beschwerdeführerin nach erfolgtem Ein-

schwärzen der Spalte « Organisationen » Zugang zum Dokument Synop-

sis zu gewähren.