# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 12699059-b4f6-5f5b-863e-77e85796bcdb
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-11-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.11.2002 90.2001.83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2001-83_2002-11-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2001.00083

  	
  Lugano

  7 novembre
  2002

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Raffaello Balerna, presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Werner Walser

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Stefano Furger

  

 

statuendo sul ricorso 16 novembre 2001 di

 

	
   

  	
  __________ __________, __________,  

  rappr. da: avv. __________ __________, __________
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

	
   

  	
  

  	 

	
   

  	
  la risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________)
  del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;

  	 

 

 

 

viste le risposte:

 

- 27 marzo 2002 del
municipio di __________;

- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale
del dipartimento del  

   territorio;

 

 letti ed esaminati gli
atti;

 

 

ritenuto,

 

                                         in
fatto:

 

 

                                  A.   Nella
seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione generale del piano regolatore. In quella sede alcuni mappali di
proprietà della comunione ereditaria composta da __________, __________ e
__________ __________ sono stati assegnati alla zona edificabile. Le particelle
n. __________e n. __________, tra di esse confinanti e di 17'712 mq,
rispettivamente di 879 mq di superficie, sono state attribuite alla zona
residenziale estensiva speciale (zona E), il mapp. 67, di 9'123 mq, è stato
assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D). I fondi sono ubicati
in località Saleggi, che fa parte di un'ampia fascia territoriale a ridosso della
golena del fiume __________.

 

 

                                  B.   I
proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di
Stato, chiedendo, da un lato, lo stralcio del vincolo di piano quartiere
obbligatorio gravante il mapp. __________e, dall'altro lato, una modifica del
piano viario che prevedesse un accesso stradale alla part. __________.

 

 

                                  C.   Con
risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione
dell'estensione delle zone residenziali nel comprensorio golenale, nelle quali
erano inclusi i mapp. __________, __________ e circa quattro quinti del mapp.
__________, per motivi inerenti essenzialmente alla contenibilità del piano,
alla salvaguardia di un'area verde quale importante elemento paesaggistico a
cornice della zona urbana e di svago per la popolazione. Per quanto concerne
invece la porzione residua del mapp. __________, circa un quinto, il Governo ha
sospeso la sua decisione in attesa che una perizia fonica verifichi il rispetto
dei disposti dell'Ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF).
Contestualmente, l'Autorità governativa ha respinto l'impugnativa dei signori
__________.

 

 

                                  D.   Con
ricorso 16 novembre 2001 __________ __________, divenuto proprietario dei fondi
sopracitati in seguito allo scioglimento della comunione ereditaria, insorge innanzi
a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone
l'annullamento. Il ricorrente chiede l'attribuzione alla zona edificabile del
comparto comprendente i suoi fondi, così come prevedeva il piano regolatore in
approvazione, riproponendo per il resto le medesime richieste di prima istanza.
A sostegno della sua impugnativa, afferma che i fondi in parola, già attribuiti
alla zona edificabile dal vecchio piano regolatore, sono idonei alla
costruzione, urbanizzati ed inseriti in un contesto già edificato a
connotazione residenziale distante dalla golena, come per altro indica,
contrariamente a quanto affermato dal Governo, il piano direttore nella sua
rappresentazione grafica n. __________.

 

 

                                  E.   Il
municipio postula l'accoglimento del gravame limitatamente all'inserimento dei
fondi in zona edificabile, mentre la divisione della pianificazione
territoriale ne chiede la reiezione integrale.

 

 

                                  F.   In
data 4 settembre 2002 il Tribunale ha esperito una visita dei luoghi, in
occasione della quale sono state scattate alcune fotografie dei mappali del
ricorrente, in seguito acquisite agli atti. Il 5 settembre 2002 si è tenuta
l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni
e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.

 

 

considerato,                    in diritto:

 

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT).
Il ricorso è dunque ricevibile.

 

 

                                   2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).

 

                                         Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit.,
ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano
regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

 

 

                                   3.   I
piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75
cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati
edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed
urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste
esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e
globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio
tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore
assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi
generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che -
ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena
citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 314).

 

 

                                   4.   Il
Consiglio di Stato non ha approvato - in generale - l'estensione delle zone
edificabili rispetto al precedente piano avuto riguardo, in primo luogo, alla
contenibilità del nuovo piano regolatore (art. 15 lett. b LPT; cfr. risoluzione
impugnata cifra 4.2.3., in particolare pag. 21 segg.). Dal rapporto di
pianificazione (pag. 59) esso ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo
piano regolatore corrispondeva a di 45'000 unità insediative, di cui 28'000 abitanti
e 17'000 posti di lavoro. Questo risultato veniva conseguito applicando un
grado di attuazione del piano estremamente basso (del 50%) e, inversamente, un
alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq): adottando i
parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente rapporto superficie
utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità teorica del nuovo
piano si attestava, in realtà, a 70'000-80'000 unità insediative. Il Governo ha
indi accertato che la popolazione residente nel comune, nel 1999, era di 16'906
persone, i posti di lavoro 12'369 (dati del 1998) e i posti per il turismo 500:
in totale 29'775 unità insediative. Ne ha concluso che la contenibilità teorica
del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo
demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni, rendendo possibile oltre il
raddoppio delle unità insediative. Questa valutazione merita di essere
condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di
abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo adottare le (quantomai
parziali) proiezioni formulate dal comune, il nuovo piano regolatore
permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori
11'094 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione
del 66%, ovvero di 2/3, di quella attuale. Per contro, la popolazione residente
nel comune non è in sostanza aumentata negli ultimi trent'anni. Secondo i dati
riportati nell'Annuario statistico ticinese (Comuni, anno 2000, pag. 46 seg.),
ripresi dai censimenti federali, la popolazione economica residente a
__________ assommava nel 1970 a 16'979 unità, nel 1980 a 16'743 unità e nel
1990 a 16'849 unità (cfr. inoltre il grafico alla pagina 7 del rapporto di
pianificazione): queste cifre corrispondono alla popolazione legale permanente
al 31 dicembre 1999 accertata dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato.
Avuto pertanto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della
popolazione, la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore appare
eccessiva. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, pertanto, negato l'estensione
delle zone fabbricabili a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano
regolatore precedente, approvato dallo stesso il 18 maggio 1977. Questa soluzione
appare, in concreto, ulteriormente giustificata dai dati forniti nel rapporto
di pianificazione (pag. 59), dai quali risulta che il piano regolatore
precedente avrebbe già permesso di conseguire una popolazione di 27'000
abitanti, ossia di soli 1'000 abitanti inferiore a quella del piano in esame ed
inoltre che quest'ultimo prevede, rispetto al precedente, un incremento
dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile. Sussiste
difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili
troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono, di
conseguenza, essere applicate anche ai fondi del ricorrente.

 

 

                                   5.   In
concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con
terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 319). I fondi del ricorrente, di notevoli dimensioni, fanno invece
parte di un ampio comprensorio completamente inedificato, situato oltre la
cintura urbana, i cui margini sono definiti da via __________, dall'impianto
dell'__________ e dal campo sportivo delle __________. Questo territorio si
spinge sino all'area golenale, con cui condivide ancora la natura essenzialmente
non antropizzata. Di conseguenza, esso non può essere considerato come
ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.

 

 

                                   6.   Nell'ambito
di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre al già
ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste
(cfr. consid. 4), va poi ricordato che il territorio di cui fanno parte i fondi
in rassegna è caratterizzato dalla diffusa presenza di coltivazioni, constatate
anche sui fondi del ricorrente, che, intercalate da estensioni prative
contornate da strisce di bosco, concorrono altresì a formare un paesaggio di
pregio. Una fascia questa che funge da cornice e da polmone verde della città,
a diretto contatto con la golena del fiume __________, importante area di svago
per la popolazione locale. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo
territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine agricolo e
paesaggistico; va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile necessità di salvaguardare
sufficienti spazi liberi per le future generazioni.

 

 

                                   7.   La
risoluzione impugnata è inoltre conforme alle indicazioni sugli insediamenti contenute
nel piano direttore. Nella fattispecie, il piano regolatore di __________, approvato
dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, assegnava i fondi del ricorrente a
vaste zone per edifici pubblici e privati d'interesse pubblico, che sono state
successivamente riprese nel piano direttore come zone insediative (cfr.
rappresentazione grafica n. __________; inoltre la legenda, punto 10: "gli
insediamenti"). Trattasi tuttavia, per quanto qui interessa, di un
semplice rilevamento nel piano direttore, al momento del suo allestimento,
degli insediamenti indicati a livello di piano regolatore, che è sprovvisto di
portata propria e che, pertanto, entro questi limiti, è sfornito di effetti
obbligatori; la definizione esatta della zona edificabile di ogni singolo
comune non dev'essere peraltro effettuata, in ogni caso, in sede di piano
direttore. Quest'ultimo strumento prevede piuttosto, come obiettivo vincolante,
che le zone insediative dei comuni devono essere definite in base ai bisogni
della popolazione residente, alle prognosi di evoluzione demografica dei
prossimi 15 anni e agli obiettivi di sviluppo economico, ritenuto che le zone
edificabili manifestamente sovradimensionate devono essere ridotte (cfr. gli
obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto
legislativo 12 dicembre 1990, A.10 lett. d; inoltre il rapporto esplicativo,
II.87, A.10.2.2). Attraverso il piano regolatore in esame, il primo a dover
essere conforme alla LPT (cfr. su questo aspetto la risoluzione impugnata, pag.
19 segg.), il comune ha esteso la zona residenziale sostituendola alla
precedente zona per attrezzature ed edifici pubblici, di modo che la
contenibilità teorica del piano relativa alla residenza è risultata eccessiva
(cfr. consid. 4). Per questo motivo, la non approvazione della nuova zona
residenziale, con la conseguente riduzione della zona edificabile, è
indubbiamente congruente con il piano direttore.

 

 

                                   8.   La
controversa decisione non è, infine, costitutiva di una disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4
vCost.).

 

                                         Innanzitutto
va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una
portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori.
Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora
prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con
il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve
fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001
n. 49 consid. 5a).

 

                                         A
mente del ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe approvato la zona
residenziale semi-estensiva, escludendo tuttavia da quest'ultima quattro quinti
del mapp. __________, giacché in presumibile contrasto con le disposizioni
dell'OIF, malgrado questo fondo risulti, fra tutti quelli interessati
dall'approvazione, il più discosto da via Tatti, responsabile delle emissioni
foniche nocive. Ravvisando in tutto ciò una flagrante violazione del principio
della parità di trattamento, egli chiede di reintegrare il mapp.
__________nella zona edificabile approvata. A torto, tuttavia. Difatti, come
evidenziato in narrativa e contrariamente a quanto sembra aver inteso il ricorrente,
il Governo non ha approvato la zona residenziale in oggetto, bensì ha sospeso
la sua decisione, in attesa che una perizia fonica verifichi il rispetto dei
disposti dell'OIF, proprio per la vicinanza di quell'area con via Tatti e il
futuro semisvincolo autostradale (cfr. risoluzione impugnata pagg. 24, 31-32 e
allegato 24). Per contro, diverso destino è stato riservato al mappale
__________, che è stato escluso per quattro quinti della sua superficie dalla
zona edificabile non per motivi di carico fonico, bensì per il
sovradimensionamento del piano, oltre che per le ragioni ampiamente trattate
nei considerandi precedenti. I motivi per escludere il fondo in esame dalla
zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto,
conferma.

 

 

                                   9.   La
risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento
giuridico non è lesiva dell'autonomia comunale; dev'essere, di conseguenza,
confermata per quanto concerne l'esclusione dalla zona edificabile dei mapp.
__________, __________e quattro quinti del mapp. __________. Ciò comporta la
reiezione della richiesta di attuazione di un accesso stradale a favore del
mapp. __________. La domanda di stralcio del vincolo di piano quartiere
obbligatorio gravante il mapp. __________diventa invece priva d'oggetto.

 

 

                                10.   Il
ricorso va, dunque, integralmente respinto.

 

 

                                11.   La
tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art.
28 PAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,

 

 

dichiara e pronuncia

 

 

                                   1.   Il
ricorso è respinto.

 

 

                                   2.   Il
ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e spese per complessivi
fr. 4'500.- (quattromilacinquecento).

 

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, ____________________, rappr. da avv. __________
__________, __________ __________ __________, __________ __________ 

                                                                               -
Municipio di __________ , __________ __________, __________ __________

                                                                               -
Consiglio di Stato, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona

                                                                               -
Divisione della pianificazione 

                                                                        
      territoriale, Viale S. Franscini 16, 

                                               
                               6501 Bellinzona

 

 

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                                                                    Il
segretario