# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 44ea0fdf-f6f7-5a99-a9dd-55e9b874a6ac
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 13.09.2016 605 2015 39
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2015-39_2016-09-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2015 39

Arrêt du 13 septembre 2016

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président: Marc Boivin
Juges: Marianne Jungo, Marc Sugnaux
Greffière-stagiaire: Sophie Allred

Parties A.________, recourant

contre

SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée

Objet Assurance-chômage

Recours du 13 février 2015 contre la décision sur opposition du 
14 janvier 2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________, né en 1963, domicilié à B.________, actif dans le domaine de la vente de 
piscines, s’est inscrit auprès de sa commune de domicile en date du 1er juillet 2009 et prétend à 
des indemnités de chômage depuis cette date.

Par décision du 18 janvier 2011 de l’Office Régional de Placement (ci-après: ORP) du district de 
C.________, l’assuré a été mis au bénéfice d’indemnités de soutien à une activité indépendante 
du 1er janvier 2011 au 31 mars 2011.

Le 30 mars 2011, il a certifié par sa signature sur le formulaire « 11002 » qu’il ne lançait finalement 
pas son projet et ne se mettrait pas à son compte comme vendeur de piscines.

Sur cette base, la Caisse a repris le versement des indemnités de chômage dès le 1er avril 2011.

B. Toutefois, après un contrôle, la Caisse de chômage SYNA (ci-après la Caisse) a estimé que 
l’activité indépendante de l’assuré perdurait et lui a par conséquent refusé le droit à l’indemnité à 
partir du 1er avril 2011, par décision du 10 septembre 2011.

Elle a de plus décidé le 12 septembre 2011 qu’il devait restituer les prestations indûment touchées 
pendant les périodes de décomptes d’avril à juin 2011, s’élevant à CHF 13'421.50.-.

C. Par décision du 11 septembre 2013, confirmée sur opposition le 14 janvier 2015, le SPE a 
rejeté la demande de remise de l’assuré du 3 octobre 2011, estimant qu’il n’avait pas fait preuve 
de toute la diligence requise en omettant de s’opposer à la décision du 10 septembre 2011 lui 
refusant son droit à l’indemnité de chômage à partir du 1er avril 2011.

D. Contre cette décision sur opposition du 14 janvier 2014, A.________ interjette recours 
auprès du Tribunal cantonal le 13 février 2015. Il invoque en substance sa méconnaissance des 
articles de loi, ainsi que la négligence de son conseiller ORP qui l’aurait mal informé. Il prétend en 
outre toujours à une remise de la somme de CHF 13'421.50 au vu de sa bonne  foi.

Le 20 mars 2015, l’autorité intimée déclare ne pas avoir d’observations particulières à formuler et 
propose le rejet du recours.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties.

Il sera fait état des arguments, développés par elles à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente 
par un assuré directement touché par la décision sur opposition attaquée, le recours est recevable.

2. a) Selon l'art. 25 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), auquel renvoie l'art. 95 al. 1 de la loi du 25 juin 1982 sur 
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, 

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LACI; RS 837.0), les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut 
être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.

Ces deux conditions matérielles – bonne foi et situation difficile – sont cumulatives et leur 
réalisation est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêts TF 
8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).

b) Le principe fondamental qui gouverne les rapports entre les administrés et l'administration 
est celui selon lequel nul n'est censé ignorer la loi (arrêt TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 
consid. 3.1.1). Dès lors, en vertu d'un principe général valable également dans le droit des 
assurances sociales, nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit (ATF 126 V 
308 consid. 2b et les références citées).

D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'ignorance, par le bénéficiaire des 
prestations, du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations ne suffit pas à admettre sa bonne foi. Il 
faut bien plutôt que le requérant ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention 
malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que 
condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de 
restituer – comme par exemple une violation du devoir d'annoncer ou de renseigner (cf. art. 28 
al. 2 et 31 al. 1 LPGA, applicables par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, ainsi que l'art. 71d al. 1, 
1ère phr. LACI) – sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave (arrêts 
8C_203/2015 consid. 4 et 8C_129/2015 consid. 4 précités).

En revanche, le bénéficiaire peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne 
constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner. Il y a négligence 
grave quand un ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement être exigé d'une 
personne capable de discernement dans une situation identique et dans les mêmes circonstances 
(ibidem).

c) Aux termes de l'art. 27 al. 1 LPGA, dans les limites de leur domaine de compétence, les 
assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner 
les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.

L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et 
les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Un renseignement erroné ou 
l'omission de renseigner l'assuré, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier 
auraient commandé une information de l'assureur, peuvent, à certaines conditions, justifier l'octroi 
d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi 
(art. 9 Cst.). Tel pourra être le cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré 
s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le droit aux prestations et 
s'abstient de l'en informer en temps utile (arrêts TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.2, 
8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 5.2 et les références citées).

Plus précisément, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité 
étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met 
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 

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intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se 
soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé 
depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêts TF 8C_906/2014 du 30 novembre 2015 
consid. 6.2, 8C_911/2014 du 30 novembre 2015 consid. 5.2 et les références citées).

3. Est litigieuse, en l’espèce, la question de savoir si c’est à juste titre que le SPE a refusé 
d’accorder à A.________ la remise de l’obligation de restituer la somme de CHF 13'421.50 
correspondant aux indemnités de chômage qui lui ont été allouées par la Caisse durant les mois 
d’avril à juin 2011.

Le recourant n’a contesté ni le refus au droit aux indemnités de chômage à partir du 1er avril 2011 
ni la demande de restitution, mais s’est contenté de solliciter la remise de l’obligation de restituer le 
montant réclamé. Il allègue en substance qu’il n’a pas été correctement informé concernant les 
indemnités de soutien pour les assurés qui entreprennent une activité indépendante et la 
renonciation à cette activité et sous-entend qu’il était de bonne foi lorsqu’il a reçu les indemnités 
journalières d’avril à juin 2011.

De son côté, le SPE relève que l’assuré avait la possibilité de former opposition contre la décision 
de la Caisse de chômage du 10 septembre 2011 lui refusant son droit à l’indemnité de chômage à 
partir du 1er avril 2011 à cause de son activité indépendante qui perdurait. Elle considère dès lors 
que le recourant devait savoir qu’en vertu de cette décision, la Caisse de chômage allait lui 
réclamer la restitution des indemnités versées à tort et estime qu’en omettant d’attaquer cette 
décision, l’assuré n’a pas fait preuve de la diligence que l’on était en droit d’attendre de lui.

a) Dans sa décision du 18 janvier 2011 octroyant à l’assuré une mesure de soutien (64 jours 
d’indemnités journalières) à une activité indépendante de vente de piscines et d’accessoire sous la 
raison sociale « D.________», l’ORP indiquait qu’à l’expiration de la phase de planification, mais 
au plus tard lorsque l’assuré toucherait la dernière indemnité journalière, il devrait informer par 
écrit l’autorité compétente s’il décidait de poursuivre l’activité indépendante.

Par ailleurs, la formule n° 11002, intitulée « soutien à une activité indépendante: déclaration de la 
réalisation / non-réalisation du projet soutenu », figurait comme annexe à ladite décision.

En outre, dans sa décision du 11 septembre 2013, le SPE a mentionné que toutes les informations 
avaient été données à l’assuré lors de la demande de soutien à une activité indépendante (SAI) et 
que dès lors ce dernier ne pouvait pas alléguer qu’il ne connaissait pas les conséquences s’il 
poursuivait cette activité indépendante alors qu’il y avait renoncé.

Ainsi, force est de constater, à titre liminaire, que l’administration a dûment renseigné le recourant, 
au moment de lui octroyer des indemnités SAI sur l’obligation qui lui était faite de déclarer, au 
terme de la phase d’élaboration de son projet, son intention de poursuivre ou non son activité 
indépendante.

Toutefois, il ne ressort pas du dossier que la Caisse lui ait indiqué les éventuelles conséquences 
s’il continuait tout de même à travailler en tant qu’employé pour le compte de « D.________ », au 
cœur de son projet d’activité indépendante et à laquelle il avait déclaré renoncer. 

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A cet égard, le 30 mars 2011, le recourant a certifié qu’il ne désirait pas poursuivre son projet et ne 
se mettrait pas à son compte et il a signé le formulaire « 11002 » relatif à la non-réalisation d’un 
projet. Il a accompagné ce formulaire d’un courrier qui précisait les raisons pour lesquelles il 
renonçait pour le moment à son projet, « nous avons participé à 2 salons, E.________, 
F.________, très bons contacts et intérêts sur les produits, mais les commandes tardent à venir 
(surtout les commandes avec pose) nous ne pouvons vivre uniquement sur la vente de matériel. 
(Quantité pas assez importantes). 2. Les banques ne veulent pas nous prêter d’argent. 3. Pour 
l’instant nous n’avons pas d’exposition ce qui nous pénalise ».

Il n’est toutefois ni contesté ni contestable que l’assuré a continué à exercer son activité auprès 
de « D.________ » au-delà du 1er avril 2011 nonobstant le fait qu’il avait déclaré par écrit, dans un 
premier temps, renoncer à se mettre à son compte. Il est également incontestable que l’activité 
qu’il a annoncée comme gain intermédiaire en mai et juin 2011 était la même que celle pour 
laquelle des indemnités de soutien à une activité indépendante lui avaient été octroyées du 
1er janvier au 31 mars 2011.

b) C’est pourquoi, dans sa décision, le SPE est arrivé à la conclusion qu’à partir du moment 
où il avait inscrit, sur la formule ad hoc, renoncer à son activité indépendante tout en continuant à 
l’exercer, même à un taux très faible, l’assuré ne pouvait plus se prévaloir de sa bonne foi. De 
plus, comme le relève ledit Service dans sa décision du 14 janvier 2015, l’assuré ne s’est pas 
opposé à la décision de la Caisse lui refusant son droit à l’indemnité de chômage à partir du 
1er avril 2011 parce que son activité indépendante perdurait.

Cela étant, il ressort des pièces figurant au dossier qu’après avoir certes coché, sur la formule n° 
11002 signée le 30 mars 2011, la case « non, je ne lance pas le projet et je ne me mets pas à mon 
compte », le recourant n’a pas cherché à taire le fait qu’il poursuivait son activité auprès de la 
société « D.________ » puisqu’il a déclaré à cet effet un gain intermédiaire pour les mois de mai et 
juin 2011 précisément issu de cette activité et transmis ses fiches de salaire à la Caisse.

Dans l’ensemble, il faut dès lors partir du principe que l’assuré n’a rien tenté de dissimuler et qu’il a 
ainsi plutôt agi de bonne foi, ne commettant tout au plus qu’une négligence légère.

Par ailleurs, au plus tard à partir du début juin 2011, la Caisse connaissait la situation de l’assuré, 
de sorte qu’elle disposait de tous les éléments lui permettant de constater, le cas échéant, que ce 
dernier n’avait plus droit à l’indemnité journalière selon les directives du SECO (cf. Bulletin LACI IC 
Marché du travail / Assurance-chômage, B268). Malgré cela, la Caisse a repris le versement des 
indemnités de chômage tout en sachant ou en étant censée savoir que l’assuré continuait de 
réaliser un gain intermédiaire dans le domaine de la vente de piscines.

Ce n’est qu’environ trois mois plus tard, le 10 septembre 2011, qu’elle a revu sa position et a 
refusé de prester à partir du 1er avril 2011.

Dans ces circonstances, on ne pouvait raisonnablement pas attendre du recourant qu’il se doute 
de la mise en péril de son droit à l’indemnité journalière à partir du mois d’avril 2011, ce d’autant 
plus qu’il n’a jamais voulu dissimuler son activité au sein de cette société, activité qu’il semble 
avoir exercé uniquement dans le but de diminuer son dommage.

c) Il résulte de ce qui précède que, selon toute vraisemblance, l’assuré a réglé sa conduite, 
consistant à rester inscrit au chômage pour revendiquer le droit à l’indemnité journalière et 

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chercher un emploi de salarié tout en poursuivant son activité de vendeur de piscines, parce qu’il 
méconnaissait les directives du SECO prévoyant que l’assuré ne peut renoncer à son projet 
d’entreprise indépendante tout en continuant à œuvrer, dans cette entreprise, en tant qu’employé. 

En effet, s’il avait eu connaissance de ces directives, il n’aurait probablement pas continué à 
exercer une activité accessoire et réalisé un gain intermédiaire dans son projet d’entreprise ou 
alors, si son but était d’abuser de l’assurance-chômage, il n’aurait certainement pas remis à la 
Caisse une copie de ses fiches de salaire au titre de gain intermédiaire.

Dans la mesure où il avait déclaré un gain intermédiaire et qu’il recherchait dans le même temps 
un emploi de salarié, il n’est de plus pas certain, désirant au contraire diminuer son dommage, qu’il 
ait occasionné un dommage à l’assurance-chômage.

Quoi qu’il en soit, dès lors qu’au terme de la phase d’élaboration de son projet, l’assuré a adopté 
un comportement susceptible de remettre en cause son droit aux prestations et de le placer dans 
l’obligation de restituer les indemnités qui allaient lui être allouées, la Caisse aurait dû le rendre 
attentif à cette problématique, dès la réception de sa première fiche de salaire de la société 
« D.________ », par l’entremise de laquelle il n’entendait rien faire d’autre que déclarer un gain 
intermédiaire.

En effet, une information à ce sujet, donnée en temps utile à l’assuré, aurait permis à ce dernier de 
se rendre compte de l’inexactitude de la situation juridique dans laquelle il se trouvait et de se 
conformer à ce que l’on attendait de lui.

4. Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, la Cour de céans considère que le recourant 
pouvait se prévaloir de sa bonne foi au sens de l’art. 25 LPGA, celle-ci étant de plus probablement 
protégée par l’art. 9 Cst.

A côté de cela, il ressort du dossier que la condition de la situation difficile (cf. art. 4 et 5 de 
l’ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales 
[OPGA; RS 830.11], en relation avec l’art. 25 al. 1 i.f. LPGA) était manifestement également 
réalisée.

En l’espèce, le recourant ne touchait aucun revenu au moment où la décision de restitution a été 
notifiée et il était inscrit au chômage depuis le 1er juillet 2009. Par ailleurs, à cette époque, il était 
toujours à la recherche d’un emploi, sans revenu et sans indemnités de l’assurance-chômage. Dès 
lors, le recourant se trouvait indubitablement dans une situation difficile ne lui permettant pas de 
rembourser la somme de CHF 13'421.50 requise par la Caisse.

L’exiger de lui reviendrait probablement à le plonger dans les dettes, ce qui ne va pas vraiment 
dans le sens de l’assurance-chômage, l’intérêt de l’assuré à ne pas être « sanctionné » étant par 
ailleurs, notamment au regard de sa maladresse dont il n’est pas absolument certain qu’elle ait 
véritablement entraîné un dommage, supérieur à celui de l’assurance-chômage de voir rembourser 
ce montant.

Ainsi, sa demande de remise devait être accueillie favorablement.

Le recours du 13 février 2015 doit en conséquence être admis, la décision sur opposition du 
14 janvier 2015 annulée et la remise de l’obligation de restituer la somme de CHF 13'421.50 
accordée.

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5. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a 
LPGA), il n’est pas perçu de frais de justice.

Le recourant n’étant pas représenté, aucune indemnité de partie ne lui est enfin octroyée.

la Cour arrête:

I. Le recours est admis et la décision sur opposition attaquée est annulée.

II. La remise de l’obligation de restituer la somme de CHF 13'421.50 est accordée à 
A.________.

III. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué d’indemnité de partie.

IV. Communication.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de 
preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole 
le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au 
mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure 
devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.

Fribourg, le 13 septembre 2016/mbo/smt

Président Greffière-stagiaire