# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a588233-a575-551f-b63d-0e6eea3a1d6a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.10.2021 602 2020 149
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-149_2021-10-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 149
602 2020 150

Arrêt du 12 octobre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, C.________, D.________ et 
E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ et 
J.________, K.________, L.________, M.________ et N.________, 
O.________, P.________, Q.________, R.________ et 
S.________, T.________, U.________, V.________ et 
W.________, X.________ et Y.________, Z.________, 
AA.________, AB.________, AC.________, AD.________, 
AE.________ et AF.________, AG.________ et AH.________, 
AI.________, AJ.________, AK.________ et AL.________, 
AM.________ et AN.________, AO.________, AP.________, 
AQ.________ et AR.________, AS.________, AT.________ et 
AU.________, AV.________ et AW.________, AX.________, 
AY.________, AZ.________ et BA.________, BB.________ et 
BC.________, BD.________, BE.________, BF.________, 
BG.________, BH.________, BI.________, BJ.________, 
BK.________, BL.________, BM.________, BN.________, 
BO.________, BP.________, BQ.________, BR.________, et 
BS.________, recourants,

tous représentés par Me Raphaël Mahaim, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

BT.________ SA, agissant par Me Marco Luccisano, avocat, 
intimée

Tribunal cantonal TC
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Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire 
pour une nouvelle installation de communication mobile

Recours du 11 novembre 2020 contre les décisions du 12 octobre 
2020

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considérant en fait

A. BT.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une nouvelle 
installation de communication mobile sur l'article bububu du Registre foncier (RF) de la Commune 
de BV.________. Cette parcelle – propriété de la commune – se trouve dans la zone d'intérêt 
général du plan d'aménagement local (PAL). Le projet consiste en la mise en place d'un mât de 
24,96 mètres de haut (comportant plusieurs antennes dans les gammes de fréquence de 700-
900 MHz, de 1'400-2'600 MHz et de 3'600 MHz), sur le terrain de football.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête par avis publié dans la Feuille officielle 
(FO).

B. Le projet a suscité une opposition collective, comportant 163 signatures, datée du 31 octobre 
2019. Les opposants se plaignaient essentiellement de la pose tardive des gabarits, des 
nuisances engendrées par les émissions de l'installation projetée et de leurs effets sur la santé des 
personnes exposées, ainsi que du lieu d'implantation.

Le 18 novembre 2019, la commune a rendu un préavis favorable. Elle a également donné son 
accord à un effet anticipé positif des plans.

Le Service de l'environnement (SEn) a émis un préavis favorable avec conditions le 7 janvier 
2020. Il a considéré que la coordination – qui a pour but de limiter et de réduire la charge de 
rayonnement non ionisant supportée par la population ainsi que le nombre de sites supportant des 
antennes relais de télécommunication et de radiotélévision – avait été correctement étudiée et 
effectuée et que le projet était conforme à l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), moyennant les conditions suivantes:

"Les calculs d'immissions fournis par le requérant montrent que les valeurs limites d'exposition sont, sur la 
base des informations présentes dans le tableau ci-dessus, respectées pour tous les lieux à séjour 
momentané et les lieux à utilisation sensible. Cependant, les immissions qui sont à attendre aux points 4 et 
5 (plus de 80 % de la valeur limite d'installation qui est de 5 V/m dans le cas présent) impliquent la 
réalisation de mesures in situ dès la mise en service des antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants.

Ces antennes doivent être obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ)."

Se référant au préavis favorable avec conditions du SEn, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a préavisé favorablement le projet le 23 janvier 2020. Il a de plus donné 
son accord à un effet anticipé positif des plans.

C. Par décision du 12 octobre 2020, le Préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de 
construire sollicité, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – ainsi que 
de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux. Il a 
rendu la requérante attentive à la condition émise par le SEn dans son préavis du 7 janvier 2020 
concernant la réalisation de mesures in situ.

Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition collective. Se fondant sur les préavis du 
SEn et du SeCA, il a considéré en bref que les griefs relatifs aux nuisances dues aux émissions 
générées par l'antenne projetée devaient être rejetés. Il a pour le reste estimé que les griefs 
dirigés contre le lieu d'implantation relevaient de l'opportunité.

D. Par mémoire du 11 novembre 2020, les opposants ont recouru contre les décisions 
préfectorales auprès du Tribunal cantonal (602 2020 149). Ils concluent, sous suite de frais et 

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dépens, principalement, à ce que les décisions attaquées soient réformées en ce sens que le 
permis de construire est refusé et l'opposition collective admise, subsidiairement, à leur annulation 
et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 
Ils requièrent en outre l'octroi de l'effet suspensif au recours à titre provisionnel (602 2020 150). A 
titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent la production du préavis du SEn du 
7 janvier 2020 et demandent que la constructrice soit interpellée afin qu'elle démontre que la 
puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir, conformément à la jurisprudence du 
Tribunal fédéral sur le contrôle à long terme du respect des valeurs limites.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent tout d'abord d'une violation de leur droit 
d'être entendu; ils dénoncent un défaut dans la pose des gabarits, lesquels n'ont été érigés que 
durant une partie seulement de l'enquête publique, plus précisément douze jours après la 
publication dans la FO. Sur le fond, ils invoquent en substance une grave violation du principe de 
la légalité. Selon eux, le cadre du déploiement de la 5G aurait dû être posé par le législateur. Or, 
ils relèvent que l'introduction de la technologie 5G échappe à tout contrôle démocratique et que les 
projets d'antennes sont mis à l'enquête dans la plus parfaite confusion, alors même que la 
Confédération n'a pas encore adopté toutes ses directives à l'aide à l'exécution, qu'aucune 
planification – ni fédérale ni cantonale – ne cherche à maîtriser le développement anarchique des 
antennes sur le territoire et que chaque canton traite ces dossiers de manière différente. Ils 
estiment à ce propos que les opérateurs ne sauraient se fonder sur la jurisprudence rendue par le 
Tribunal fédéral avant l'arrivée de la 5G et avant le déploiement correspondant de centaines, voire 
de milliers d'antennes. Les recourants font en outre valoir que des lieux à utilisation sensible (LUS) 
sont impactés par le projet et que, pour un de ces lieux, la valeur limite d'installation (VLinst) est 
très proche – en l'occurrence 4.95 V/m – de la valeur maximale autorisée (5 V/m). Ils sont ainsi 
d'avis qu'il y a lieu d'appliquer le principe de précaution et de procéder à un contrôle juridictionnel 
de l'ORNI à l'aune de ce principe. Les recourants soulignent de plus que l'antenne litigieuse, de la 
dernière technologie, pourrait être amenée à émettre à une puissance supérieure à celle autorisée 
par le permis de construire et que, en violation des exigences émises par la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, rien n'est prévu dans le permis de construire pour contrôler cela sur le long terme. 
Enfin, ils soulignent que le déploiement complet de la technologie 5G en Suisse à pleine 
puissance implique l'implantation de quelques 26'000 nouvelles antennes, de sorte qu'un tel 
développement impose une planification directrice ou, à tout le moins, communale ou 
intercommunale au stade de l'affectation, ce qui fait défaut en l'espèce.

E. Le 11 janvier 2021, le préfet déclare qu'il n'a pas d'éléments nouveaux à formuler en ce qui 
concerne les griefs invoqués quant au fond et renvoie à sa décision sur opposition.

Dans ses observations du 19 janvier 2021, l'intimée conclut au rejet du recours sous suite de frais 
et dépens. Elle soutient en particulier que la radiocommunication dispose d'une base légale solide 
dans la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) et ses ordonnances. Elle 
ajoute que la neutralité technologique est applicable et que la législation sur les 
télécommunications ou l'ORNI ne parlent pas de technologie 3G, 4G ou 5G, mais qu'il est fait 
référence aux fréquences, de sorte que la 5G peut être utilisée sur toutes les fréquences 
disponibles pour la communication mobile, donc également celles utilisées actuellement pour la 
3G ou la 4G. Elle produit en outre deux arrêts récents confirmant des permis de construire pour 
des installations de communication mobile 5G avec des antennes adaptatives – soit des antennes 
qui focalisent le signal en direction de l'utilisateur ou de l'appareil de téléphonie mobile – rendus 
par les Tribunaux administratifs schwytzois (III 2020 134 du 21 décembre 2020) et bernois 

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(100.2020.27U du 6 janvier 2021). Elle mentionne également que le rayonnement non ionisant 
d'une antenne 5G (adaptative ou non) est le même que celui d'une antenne 4G par exemple; elle 
ajoute qu'une antenne 5G est simplement plus efficiente et qu'à prestations équivalentes, elle 
rayonne même moins qu'un autre type d'antenne. Pour le reste, elle souligne que l'antenne est 
conforme à l'affectation de la zone dans laquelle elle est projetée, qu'elle respecte toutes les 
prescriptions applicables – qui intègrent selon elle le principe de précaution par le biais des VLinst 
– et que les puissances, respectivement les directions d'émission autorisées, sont 
automatiquement contrôlées par le système d'assurance qualité. Elle relève enfin que les cantons 
et les communes peuvent mais ne doivent pas déterminer l'emplacement des antennes de 
communication mobile à l'intérieur des zones à bâtir par des mesures d'aménagement du territoire.

Le 22 janvier 2021, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler.

Dans leurs contre-observations du 30 avril 2021, les recourants maintiennent que l'absence de 
pose de gabarits dans le délai réglementaire constitue une violation de leur droit d'être entendu et 
que le permis litigieux doit être annulé pour ce motif. Ils insistent en outre sur l'obligation de 
planifier compte tenu du développement sans précédent que nécessite le déploiement complet de 
la technologie 5G en Suisse. S'agissant des rayonnements non ionisants et des atteintes à la 
santé humaine, ils rappellent que, pour l'un des LUS, la VLInst obtenue par l'intimée correspond à 
99% de la VLInst maximale prévue par l'ORNI, de sorte qu'il convient de faire preuve d'une 
prudence toute particulière et d'appliquer le principe de précaution de manière stricte, ce d'autant 
plus que même une très légère erreur dans les calculs effectués par l'intimée aurait pour 
conséquence de les exposer à des rayonnements d'une VLInst supérieure à celle admise dans 
l'ORNI. Ils relèvent à ce propos que le Tribunal fédéral ne s'est encore jamais prononcé sur la 
conformité de l'ORNI au droit fédéral en lien avec des antennes adaptatives permettant l'extension 
du réseau 5G. Se référant à un arrêt récent du Tribunal administratif du canton de Zurich 
(VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) qu'ils produisent au dossier, ils soutiennent qu'on ne saurait 
procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume de le faire pour des antennes 
conventionnelles et que l'évaluation à laquelle procèdent les opérateurs en matière d'antenne de 
téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. Or, ils 
soulignent que, dans ses observations au recours, l'intimée s'est retranchée derrière les principes 
mis à mal par la juridiction zurichoise, sans apporter de réponses à leurs griefs s'agissant du 
potentiel dépassement des VLInst. Selon eux, le fait que les antennes adaptatives puissent 
potentiellement émettre également dans d'autres directions et à une puissance supérieure, comme 
l'évoque la Cour zurichoise, signifie bien qu'il n'existe à ce jour aucune assurance que les VLInst 
soient respectées partout, particulièrement dans les LUS concernés. Ils affirment que l'ORNI, qui 
date de 1999, ne permet plus d'appréhender correctement les impacts et les risques liés à la 
nouvelle technologie 5G sur la santé humaine. Enfin, ils sont d'avis que, compte tenu des 
différences de fonctionnement entre antennes conventionnelles et antennes adaptatives, on ne 
saurait admettre que le système d'assurance qualité intègre tous les paramètres significatifs pour 
le contrôle du respect de l'ORNI.

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Aux termes de l'art. 76 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute 
autre personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b).

En l'occurrence, A.________ et B.________ sont propriétaires de l'article bwbwbw RF de la 
Commune de BV.________, sis en zone agricole; leur habitation se trouve à environ 150 m de 
l'antenne projetée. BC.________ est propriétaire de l'article bxbxbx RF, sis en zone résidentielle à 
faible densité, et son habitation se situe à moins de 400 m de ladite antenne. Les précités sont 
destinataires de la décision préfectorale sur opposition et propriétaires de parcelles sises à 
l'intérieur du périmètre de 1'433.21 m défini comme distance maximale selon le Tribunal fédéral 
pour pouvoir former opposition dans la fiche de données spécifique au site produite par l'intimée 
avec sa demande de permis de construire. Partant, la qualité pour recourir doit leur être reconnue. 
Dans ces conditions, et comme le recours doit de toute façon être rejeté, il n'est pas nécessaire de 
se prononcer sur la qualité pour recourir des autres recourants.

1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de 
procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 
let. c CPJA et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

Les recourants font tout d'abord valoir que les gabarits ont été posés de manière tardive, soit 
douze jours après la publication dans la FO. Selon eux, le permis de construire étant entaché d'un 
vice, il doit être annulé.

2.1. La publication d'une demande de permis de construire se détermine d'après le droit 
cantonal; il s'agit d'assurer que toutes les personnes potentiellement concernées par la requête 
soient orientées et puissent faire valoir leur droit d'être entendues au sens de l'art. 29 al. 2 de la 
Constitution fédérale (arrêt TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 consid. 2.3; cf. art. 25 de la loi du 
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700). 

Aux termes de l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande de permis de construire faisant 
l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique, par insertion dans la Feuille 
officielle, durant quatorze jours.

Selon l'art. 91 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la pose des gabarits 
indiquant les profils de la construction est obligatoire. Elle doit se faire au plus tard le jour de la 

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publication dans la Feuille officielle (al. 1). Les gabarits ne peuvent pas être enlevés avant l'octroi 
du permis de construire, à moins que l'autorité compétente ne l'autorise (al. 2).

Selon la jurisprudence, la pose de gabarits, obligatoire dans le canton de Fribourg, fait partie des 
mesures qui signalent immédiatement à tout passant – et non seulement aux voisins – qu'une 
demande d'autorisation de construire a été présentée pour le fonds où se trouvent les gabarits. 
Ainsi, la pose de gabarits a une fonction de publicité, permettant l'observation du délai 
d'opposition, qui découle du droit d'être entendu (ATF 115 Ia 21 consid. 3a; arrêt TF 1C_289/2007 
du 27 décembre 2007 consid. 3.1). Il n'est pas nécessaire que chaque partie du bâtiment soit 
représentée: le voisin doit consulter les plans mis à l'enquête s'il veut connaître le projet avec 
précision. Mais il faut une indication suffisante des éléments qui sont susceptibles de toucher le 
droit des tiers. Le voisin doit pouvoir compter sur cette indication; si elle est insuffisante, on ne 
pourra pas lui reprocher de ne pas avoir consulté les plans (cf. directive du SeCA du 15 novembre 
2011 concernant le Guide des constructions, partie générale IV Procédure, point 5.b.3). 

Le délai pour former une opposition ne peut commencer à courir que depuis la mise en place des 
gabarits (cf. arrêt TF 1C_385/2013 du 7 février 2014 consid. 2.4.3 et les références citées; voir 
aussi arrêt TF 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3). Les tiers, qui ont été ainsi 
empêchés de faire valoir leur opposition en raison de l'absence de gabarits, peuvent, une fois que 
ces derniers sont en place, s'opposer à la demande dans le délai ordinaire d'opposition. L'absence 
de perches gabarits n'entraîne néanmoins l'annulation de l'autorisation de construire que si les 
recourants n'ont pas eu l'occasion de se faire une idée de l'envergure du projet (ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, 
n° 918, p. 403; arrêts TC FR 602 2016 144 du 25 janvier 2018 consid. 3a, 602 2014 149 du 15 juin 
2015 consid. 3).

2.2. En l'espèce, il est admis que les gabarits n'étaient pas posés lors de la publication du projet 
dans la FO et qu'ils ne l'ont été que douze jours après.

S'il y a eu ainsi une irrégularité sous l'angle de la publicité du projet qui a pu retarder la prise de 
conscience de l'impact réel de celui-ci par les recourants, cet inconvénient n'a cependant pas duré 
puisque la situation a été rétablie peu avant la fin du délai de mise à l'enquête. Concrètement, 
conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, le seul effet de l'implantation tardive des 
gabarits est d'avoir reporté d'autant le début du délai pour former opposition. Or, les recourants ont 
été en mesure de déposer une opposition collective motivée et, ce, même dans le délai non 
prolongé. Pour le reste, ils ne peuvent pas se prévaloir de l'intérêt de personnes éventuellement 
touchées par l'installation qui n'ont pas réagi dans le délai d'opposition prolongé auprès de 
l'autorité compétente.

Partant, ce grief formel doit être écarté.

3.

3.1. A teneur de l'art. 92 al. 2, 1ère phrase, Cst., la Confédération veille à ce qu'un service 
universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette disposition, la loi fédérale 
sur les télécommunications garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix 
abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let. a 
LTC), notamment en permettant une concurrence efficace en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). 
Les opérateurs téléphoniques qui se voient accorder une concession en la matière ont ainsi, 
conformément aux dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels 

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services (cf. art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence en déduit qu'il n'est pas nécessaire de prouver le 
besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (arrêt TF 1C_231/2016 du 
21 novembre 2016 consid. 4.4.1; cf. également arrêts TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 
4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4, in 
DEP 2005 p. 740).

3.2. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être 
humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 Cst.). La loi du 7 octobre 1983 sur la protection 
de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux et les 
plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – 
provoquées notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les 
ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les 
atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et 
assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention en 
prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les 
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable.

Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil 
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI); ce faisant, il tient 
compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement 
sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes 
(art. 13 LPE). Sur cette base, il a édicté l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but de protéger 
l'homme contre le rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI) – régit la 
limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations 
stationnaires dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la 
détermination et l'évaluation des immissions de rayonnement ainsi que les exigences posées à la 
définition des zones à bâtir (art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13 en lien avec 
l'annexe 2 ORNI) et règle en particulier la limitation préventive des émissions des stations 
émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil. En application du 
principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées 
ne doivent pas dépasser les valeurs limites d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, 
dans les lieux à utilisation sensible (LUS – principalement les locaux dans lesquels des personnes 
séjournent régulièrement durant une période prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode 
d'exploitation déterminant (ch. 15 annexe 1 ORNI). 

S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, 
les valeurs limites de l'installation – qui concrétisent le principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE 
– sont de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence 
autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou plus et 5,0 V/m pour toutes les autres installations 
(ch. 64 let. a à c de l'annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on entend le mode 
d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est transféré, l'émetteur 
étant au maximum de sa puissance; s'agissant des antennes adaptatives, la variabilité des 
directions d'émission et des diagrammes d'antenne est prise en considération (ch. 63 de l'annexe 
1 ORNI). Par antennes adaptatives, on entend les antennes émettrices dont la direction d'émission 
ou le diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée (ch. 62 
al. 6 de l'annexe 1 ORNI).

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Les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 
LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère 
économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou 
supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité (arrêt TF 1A.134/2003 du 
5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). 

De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la 
valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique (ATF 126 
II 399 consid. 3c; cf. également ATF 133 II 64 consid. 5.2; arrêt TF 1A.68/2005 du 26 janvier 2006, 
consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). Il appartient toutefois à l'autorité fédérale spécialisée, soit l'Office 
fédéral de l'environnement (OFEV), de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances en 
la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de 
l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles 
connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt TF 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). Dans des affaires ne concernant pas l'installation 
d'antennes adaptatives pour la technologie 5G, le Tribunal fédéral a à cet égard encore 
récemment confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu 
desquels ces valeurs limites devraient être modifiées (arrêts TF 1C_348/2017 du 21 février 2018 
consid. 4.3; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5; pour le tout, cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 
14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les références citées).

Enfin, aux termes de l'art. 11 al. 3 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert 
ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, 
seront nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI précise que s'il est établi ou à prévoir 
qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions 
dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une 
limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère. Les valeurs limites d'immissions sont très 
sensiblement supérieures aux valeurs limites de l'installation.

3.3. L'art. 11 al. 1, 1ère phrase, ORNI prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des 
limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée 
sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente 
en matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette 
disposition, la fiche de données spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées 
relatives à la technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont 
déterminantes pour l'émission de rayonnement (let. a); le mode d'exploitation déterminant au sens 
de l'annexe 1 (let. b); des informations concernant le rayonnement émis par l'installation: 1. sur le 
lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible où ce 
rayonnement est le plus fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de 
l'installation au sens de l'annexe 1 est dépassée (let. c); un plan présentant les informations de la 
let. c (let. d).

Aux termes de l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour 
vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède 
ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de 
tiers. L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2).

Les niveaux d'immission susmentionnés doivent ainsi être calculés sur la base des méthodes 
établies par l'OFEV dans ses différentes aides à l'exécution. Dans sa recommandation d'exécution 
de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), 

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publiée en 2002, l'OFEV rappelle qu'avant la mise en service d'une installation, le rayonnement 
peut seulement être calculé – et non pas mesuré – et souligne que le calcul de la prévision ne 
prend pas en compte tous les détails de la propagation du rayonnement; il préconise ainsi de 
procéder, en général, à une mesure de réception de RNI après la mise en service de l'installation 
si, selon le calcul de la prévision, le rayonnement subi en un LUS donné atteint 80% de la VLInst 
(cf. ch. 2.1.8). Cette mesure de contrôle vise avant tout à s'assurer que les valeurs limites de 
l'ORNI seront respectées après la mise en service de l'installation (cf. arrêt TF 1A.264/2006 du 
30 mai 2007 consid. 5.2). Dans la recommandation susmentionnée, l'OFEV précise en outre que si 
la VLInst est dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l'autorité 
ordonne une réduction de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l'installation et que si, 
en revanche, la mesure indique que la VLInst est respectée, le détenteur de l'installation ne peut 
pas augmenter la puissance émettrice au-delà du domaine autorisé (cf. ch. 2.1.8). Le niveau 
d'immission calculé (prévision avant la mise en service d'une installation) et le niveau d'immission 
mesuré doivent respecter la VLInst.

4.

Dans un premier grief, les recourants invoquent une grave violation du principe de la légalité. Ils 
soulignent que la technologie 5G a pour but d'augmenter la vitesse de transmission des données 
et d'exploiter de manière plus performante les fréquences nécessaires à la téléphonie mobile, 
qu'elle implique le développement d'un nombre considérable d'antennes sur tout le territoire suisse 
et qu'elle soulève des nouvelles questions en termes de protection contre le rayonnement non 
ionisant et d'augmentation de la consommation d'énergie électrique. Ils estiment ainsi qu'il aurait 
été nécessaire que ce soit le législateur qui pose le cadre du déploiement de la 5G. Selon eux, le 
permis de construire litigieux aurait partant dû être refusé, faute de base légale suffisante pour une 
telle installation.

4.1. Ancré à l'art. 5 al. 1 Cst., le principe de la légalité implique que le droit soit la base et la 
limite de l'activité de l'Etat. En particulier, toute restriction d'un droit fondamental doit – sous 
réserve des cas de danger sérieux, direct et imminent – être fondée sur une base légale; s'il s'agit 
d'une restriction grave, elle doit être prévue par une loi (art. 36 al. 1 Cst.). 

4.2. Comme exposé aux consid. 3.1 et 3.2 ci-dessus, la Confédération a pour tâche de veiller à 
ce qu'un service universel suffisant en matière de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays et elle est compétente pour attribuer les concessions 
y relatives. S'y ajoute que le développement de la téléphonie mobile doit s'effectuer dans le cadre 
légal défini par la Confédération pour la protection de l'environnement. Cette législation se fonde 
notamment sur le principe de prévention, selon lequel les émissions doivent être limitées dans la 
mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela 
soit économiquement supportable (cf. art. 11 al. 2 LPE). Les antennes de téléphonie mobile sont 
régies par l'ORNI, laquelle se fonde sur la LPE.

L'ORNI n'est pas liée à une technologie particulière, mais s'applique aussi bien à la technologie de 
téléphonie mobile de type 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (New Radio). Par ailleurs, les 
VLI et les VLInst fixées dans l'ORNI varient en fonction de la fréquence de rayonnement, mais ne 
dépendent pas de la technologie mobile; elles s'appliquent donc indépendamment du fait qu'il 
s'agisse de la 2G, 3G, 4G ou 5G. Les prévisions calculées dans le cadre de la procédure 
d'autorisation sont neutres sur le plan technologique (cf. explications de l'OFEV du 23 février 2021 
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI, ch. 2.1 et 3.2).

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Il résulte de ce qui précède que le mandat constitutionnel est concrétisé dans une loi fédérale, elle-
même précisée et exécutée par une ordonnance. Partant, l'installation litigieuse – qui comporte 
notamment trois antennes adaptatives – repose manifestement sur une base légale suffisante.

5.

Les recourants soulèvent ensuite des craintes quant aux effets du rayonnement non ionisant sur la 
santé humaine et invoquent une violation du principe de précaution de l'art. 74 al. 2 Cst. et des 
art. 11 LPE et 3 ORNI. 

5.1. En l'occurrence, ils estiment qu'au vu de la VLInst calculée par l'intimée pour le LUS n° 4 
(4.95 V/m [sur une valeur limite autorisée de 5 V/m]), il y a lieu d'appliquer le principe de 
précaution de manière stricte et de procéder à un contrôle juridictionnel de l'ORNI à l'aune de ce 
principe constitutionnel. Selon la définition la plus couramment utilisée et la plus largement admise, 
le principe de précaution postule qu'en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, 
l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard 
l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement (ATF 132 II 
305 consid. 4.3). Le Tribunal fédéral a considéré qu'à l'évidence, le système de l'ORNI, qui 
impose, pour toutes les antennes de téléphonie mobile, le respect de valeurs préventives 
sensiblement inférieures aux valeurs limites d'immissions, tient compte du principe de précaution 
ainsi défini (cf. arrêt TF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 consid. 3.4).

Dans le cas d'espèce, il est d'emblée constaté que ni les documents déposés pour la demande de 
permis de construire (notamment le formulaire de requête, la publication pour la mise à l'enquête 
publique ou la fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie 
mobile et raccordements sans fil établie par l'intimée le 29 août 2019 [ci-après: la fiche de données 
spécifique au site]) ni les préavis des services de l'Etat consultés et les décisions préfectorales ne 
mentionnent expressément que le projet comprend des antennes adaptatives et utilise la 
technologie 5G. Cela étant, il ressort de la fiche de données spécifique au site que, parmi les 
antennes prévues, trois sont des antennes adaptatives (bybyby, bzbzbz et cacaca).

Les recourants font valoir que le Tribunal fédéral ne s'est jusqu'à présent prononcé que sur des 
affaires mettant en cause des antennes conventionnelles et non des antennes adaptatives. Se 
référant au jugement zurichois (VB.2020.00544) qu'ils ont produit, ils sont d'avis qu'on ne saurait 
procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume de le faire pour les antennes 
conventionnelles, de sorte que l'évaluation à laquelle procèdent les opérateurs en matière 
d'antenne de téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. 
Ils ajoutent que le fait que les antennes adaptatives puissent potentiellement émettre également 
dans d'autres directions et à une puissance supérieure signifie qu'il n'existe à ce jour aucune 
assurance que les VLInst soient respectées partout et, en l'occurrence, en tous les LUS visés.

Sur ce point, il est constaté que la demande de permis de construire a été mise à l'enquête en 
2019 et que le permis de construire litigieux a été octroyé le 12 octobre 2020, soit bien avant l'aide 
à l'exécution relatives aux antennes adaptatives publiée par l'OFEV le 23 février 2021 (cf. 
complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations 
de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil). Partant, il en résulte que l'examen du 
projet n'a pas été effectué selon les recommandations de ce complément, mais selon la méthode 
applicable aux antennes conventionnelles qui envisage l'application du scénario du pire (worst 
case; cf. notamment circulaire de l'OFEV du 17 avril 2019, Informations à l’intention des cantons: 
Téléphonie mobile et rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse, ch. 4.2). Le calcul des 

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prévisions concernant les antennes adaptatives est basé sur le diagramme d'antenne enveloppant, 
aussi bien pour le diagramme d'antenne vertical qu'horizontal. Or, il ressort des explications de 
l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI 
que, comme les différents diagrammes d'antenne sur lesquels est basé le diagramme enveloppant 
ne peuvent pas exister simultanément, les calculs basés sur les diagrammes d'antenne 
enveloppants surestiment considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité. Selon 
ce scénario du pire (worst case) appliqué jusqu'à présent, les antennes adaptatives sont par 
conséquent évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles (cf. ch. 5.4). Il y est 
précisé qu'afin de garantir que les antennes adaptatives ne soient pas désavantagées par rapport 
aux antennes conventionnelles, le Conseil fédéral a établi, dans la révision de l'ORNI de 2019, que 
la variabilité des directions d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives doit 
être prise en considération dans le mode d'exploitation déterminant et que ceci est réalisé 
conformément au complément à l'aide à l'exécution du 23 février 2021 de l'ORNI pour les stations 
émettrices pour la téléphonie mobile en ce qui concerne les antennes adaptatives en appliquant 
un facteur de correction à la puissance d'émission maximale. Ce facteur de correction ne peut être 
appliqué que si les antennes adaptatives sont dotées d’une limitation de puissance automatique 
qui garantit que la puissance d’émission moyenne sur une période de 6 minutes ne dépasse pas la 
puissance d’émission autorisée (cf. complément du 23 février 2021 à la recommandation 
d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements 
sans fil, ch. 3.2).

Comme exposé au consid. 3.2, le principe de prévention est réputé assuré en cas de respect de la 
VLInst dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique. En l'espèce, celle-ci est 
respectée pour tous les LUS concernés. Pour le LUS n° 4, la VLInst calculée, de 4.95 V/m, est 
certes proche de la VLInst maximale prévue par l'ORNI (5 V/m). Cela étant, les recourants ne font 
pas valoir que la fiche de données spécifique au site de l'intimée ne serait pas conforme aux 
exigences légales, notamment à l'art. 11 ORNI. Or, des incertitudes et imprécisions sont 
inhérentes aux calculs prévisionnels de rayonnement. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a 
précisé que cela ne signifiait pas qu'il sera toléré que le rayonnement effectif, une fois les 
antennes en fonction, dépassera les valeurs limites prescrites; il a cependant considéré qu'à ce 
stade de la procédure, à savoir en amont de la réalisation de l'installation, les valeurs 
prévisionnelles calculées conformément à la méthode prescrite dans les directives fédérales, font 
foi en dépit de l'importante marge d'incertitude qui les accompagne (cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 
14 avril 2020 consid. 7.2.2). Dans ces conditions, les seules craintes soulevées par les recourants 
quant à l'éventualité d'une erreur dans les calculs effectués par l'intimée ne saurait justifier un 
refus de l'autorisation, de peur que celle-ci ne soit pas respectée. Par ailleurs, vu les VLInst 
calculées pour les LUS n° 4 et 5, le permis de construire délivré – renvoyant aux conditions du 
préavis du SEn – impose explicitement la réalisation de mesures in situ dès la mise en service des 
antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants. Enfin, il peut encore être souligné que, dans le 
cas d'espèce, comme mentionné ci-dessus, les antennes adaptatives comprises dans le projet 
litigieux ont été examinées comme des antennes conventionnelles et partant évaluées plus 
sévèrement que ces dernières, ce qui justifie encore moins de se départir des principes 
jurisprudentiels élaborés dans le contexte des antennes de téléphonie mobile standards. 

5.2. Pour le reste, les recourants critiquent le régime prévu par le droit fédéral pour la limitation 
des émissions, qu'ils estiment désuet et plus adapté à la nouvelle technologie 5G, respectivement 
aux antennes adaptatives. Selon eux, l'ORNI ne permet plus d'appréhender correctement les 
impacts et les risques liés à la nouvelle technologie 5G sur la santé humaine.

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Comme déjà mentionné ci-dessus (cf. consid. 3.2), il appartient à l'OFEV de suivre l'évolution de la 
recherche et des connaissances en la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose 
le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause 
les valeurs limites fixées dans l'ORNI. Encore récemment, mais dans des affaires ne portant pas 
sur des antennes adaptatives ou sur la technologie 5G, le Tribunal fédéral a confirmé qu'en l'état 
des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites 
devraient être modifiées (cf. notamment arrêts TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1; 
1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5).

A propos de l'évolution des connaissances scientifiques, les recourants se réfèrent au rapport du 
18 novembre 2019 "Téléphonie mobile et rayonnement" mandaté par le DETEC (qui selon eux met 
en évidence des effets en deçà des valeurs limites d'immissions retenues par l'ORNI), aux 
informations de l'OFEV du 17 avril 2019 à l'intention des cantons intitulé "Téléphonie mobile et 
rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse" – lesquelles indiquent notamment que 
l'OMS a classé les champs électromagnétiques de radiofréquence comme peut-être cancérogènes 
pour l'homme –, à une newsletter publiée en novembre 2018 par le Groupe consultatif d'experts en 
matière de rayonnement non ionisant (BERENIS) présentant une évaluation détaillée de deux 
études sur le cancer chez la souris et le rat exposés à vie aux rayonnements de haute fréquence, 
à un article paru dans la Tribune de Genève le 24 février 2021 relatant les craintes des Médecins 
en faveur de l'environnement (MfE) et à la newsletter publiée en janvier 2021 par le Groupe 
BERENIS relative au lien possible entre le stress oxydatif et l'exposition aux champs magnétiques 
et électromagnétiques et leurs effets sur la santé.

Comme l'a constaté le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_518/2018 précité consid. 5.2), on lit dans le 
rapport de novembre 2019 du groupe de travail "Téléphonie et rayonnement" mandaté par le 
DETEC, qui prend en considération les rapports d'évaluation publiés depuis 2014, que, jusqu'à 
présent, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière cohérente en dessous des valeurs limites 
fixées dans l'ORNI pour les fréquences de téléphonie mobile utilisées actuellement. Des 
observations "plus ou moins bien étayées" ont certes été réalisées dans les milieux scientifiques et 
la pratique s'agissant des effets en dessous des valeurs limites. Le groupe de travail les expose 
une à une et constate que les éléments de preuves demeurent limités (DETEC, Rapport 
"Téléphonie mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, p. 8-9). En outre, le groupe consultatif 
d'experts des rayons non ionisants (BERENIS), créé en 2014, passe en revue les articles 
scientifiques récemment publiés sur le sujet et sélectionne ceux qu'il considère comme importants 
pour la protection des personnes ou qui pourraient l'être. Une newsletter relatant ce travail paraît 
environ quatre fois par an. Les critères de sélection des articles scientifiques étudiés et discutés 
sont exposés en toute transparence sur la page internet de l'OFEV présentant le groupe.

Il convient ici de rappeler que, le 17 avril 2019, le Conseil fédéral a adopté des modifications de 
l'ORNI, notamment en vue du déploiement des réseaux 5G. Les valeurs limites existantes n'ont 
cependant pas été modifiées, de sorte que le niveau de protection défini à titre préventif demeure 
inchangé. En effet, l'ORNI fixe deux types de valeurs: les valeurs limites d’immissions (VLI) et les  
valeurs limites de l’installation (VLInst). Les VLI protègent la population contre les effets sur la 
santé qui ont été prouvés scientifiquement (réchauffement des tissus corporels) et doivent être 
respectées partout où des personnes peuvent séjourner – même durant une courte période. Elles 
correspondent aux valeurs qu’appliquent la majorité des pays voisins et oscillent entre 36 et 
61 V/m dans le domaine des fréquences de téléphonie mobile. Étant donné que certaines 

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recherches scientifiques plus ou moins bien étayées mettent en évidence d’autres effets, l’ORNI 
fixe également des VLInst qui concrétisent le principe de précaution défini dans la LPE. Variant 
entre 4 et 6 V/m, ces valeurs sont dix fois plus faibles que les VLI. Dans les lieux où des 
personnes séjournent régulièrement pendant une période prolongée, l’intensité du champ 
électrique d’une installation de téléphonie mobile au sens de l’ORNI ne peut dépasser un dixième 
de la VLI. Grâce aux VLInst, le RNI des antennes de téléphonie mobile est limité de manière 
nettement plus stricte en Suisse que dans la plupart des États européens (cf. DETEC, Rapport 
"Téléphonie mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, p. 5). Par ailleurs, aux termes de l'art. 
19b ORNI – entré en vigueur le 1er juin 2019 –, l’OFEV publie périodiquement une vue d’ensemble 
nationale de l’exposition de la population au rayonnement. À ce titre, il peut procéder à des 
enquêtes. Les détenteurs d’installations ainsi que les autorités fédérales et cantonales sont tenues 
de fournir à l’OFEV, à sa demande, les renseignements nécessaires (al. 1). L’OFEV fournit 
périodiquement des informations concernant l’état de la science et de l’expérience en matière 
d’effets sur l’homme et l’environnement du rayonnement émis par les installations stationnaires 
(al. 2).

En l'occurrence, hormis l'article paru dans le journal La Tribune de Genève – qui ne contient 
aucune évaluation scientifique –, les recourants se réfèrent uniquement à des publications de 
l'OFEV ou effectuées sur mandat de la Confédération. Ils ne critiquent pas ces publications, sur 
lesquelles s'est incontestablement appuyé/s'appuie le Conseil fédéral pour décider de la 
pertinence de modifier l'ORNI, respectivement les valeurs limites notamment. Enfin, quant au 
communiqué de presse de l'OMS du 31 mai 2011 – indiquant que le Centre international de la 
recherche contre le cancer avait classé les champs électromagnétiques de radiofréquence comme 
peut-être cancérogènes pour l'homme – produit par les recourants, il n'est pas pertinent en 
l'espèce dès lors qu'il se rapporte à l'utilisation du téléphone sans fil.

Au regard de ce qui précède, les développements présentés par les recourants ne sont ainsi pas 
propres à mettre en doute la présomption de respect du principe de prévention par les valeurs 
limites actuelles. De même, le fait que l’application de l'ORNI garantit le respect du principe de 
précaution ne saurait être remis en cause.

6.

6.1. Les recourants se plaignent en outre de l'absence de contrôle du respect des valeurs 
limites sur le long terme, alors même que l'antenne litigieuse pourrait être amenée à émettre à une 
puissance supérieure à la puissance autorisée par le permis de construire et que la VLInst est de 
4.95 V/m pour le LUS n° 4.

6.1.1. En l'occurrence, le permis de construire litigieux rend explicitement la constructrice intimée 
attentive à la condition émise par le SEn dans son préavis du 7 janvier 2020 concernant la 
réalisation de mesures in situ. En effet, celui-ci a relevé que les immissions qui sont à attendre 
pour les LUS n° 4 et 5 (plus de 80 % de la VLInst) impliquent la réalisation de mesures in situ dès 
la mise en service des antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants. Comme exposé au 
consid. 3.3 ci-dessus, si la VLInst est dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance 
émettrice autorisée, l'autorité ordonne une réduction de la puissance émettrice ou une autre 
adaptation de l'installation (cf. recommandation d'exécution de l'ORNI pour les stations de base 
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil [WLL], 2002, ch. 2.1.8).

Le permis de construire litigieux réserve en outre expressément le respect strict des conditions des 
préavis communaux et cantonaux; ces préavis font ainsi partie intégrante dudit permis. Or, dans 

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son préavis du 7 janvier 2020, le SEn a imposé comme condition que les antennes soient 
obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ).

6.1.2. Le système d'assurance qualité a été mis en place suite à un arrêt rendu par le Tribunal 
fédéral le 10 mars 2005 (1A.160/2004) et a fait l'objet d'une circulaire publiée le 16 janvier 2006 
par l'OFEV ("L'assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l'ORNI en ce qui 
concerne les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil"). Selon cette 
circulaire, chaque opérateur de réseau implémente une ou plusieurs banques de données incluant 
et actualisant en permanence tous les composants électroniques et réglages d'appareillages 
influant sur la puissance émettrice ou les directions de propagation. Le système AQ doit être 
pourvu d'un système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance 
émettrice effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les antennes du réseau 
concerné avec les valeurs ou les domaines angulaires autorisés. Les dépassements constatés de 
valeurs autorisées sont corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à 
distance, sinon dans un délai de cinq jours ouvrés. Si le système AQ constate de tels 
dépassements, un protocole d'erreurs – qui est adressé d'office à l'autorité d'exécution tous les 
deux mois et conservé au moins 12 mois – est automatiquement établi. Les opérateurs de réseau 
doivent accorder aux autorités d'exécution un accès illimité à la banque de données AQ (circulaire, 
ch. 3 p. 2 s.). L'état de l'implémentation et le fonctionnement conforme du système AQ doivent être 
contrôlés périodiquement, pour la première fois fin 2006 (circulaire, ch. 5 p. 4).

Les systèmes d'assurance qualité des opérateurs déployant des services commerciaux de 
téléphonie mobile et les paramètres opérationnels déterminants pour les émissions et immissions 
de rayonnement non ionisant de leurs installations ont pour la première fois été vérifiés en 2007, 
lors d'un contrôle par échantillonnage effectué dans l'ensemble de la Suisse. Le système AQ du 
réseau de téléphonie mobile des CFF a été examiné en 2008 par l'Office fédéral des transports 
(OFT). En 2010/2011, il a été procédé à un nouveau contrôle complet des systèmes AQ des 
opérateurs Orange, Sunrise, Swisscom et CFF (cf. notamment ASEB/ECOSENS AG, rapport du 
18 janvier 2012 intitulé "Stichprobenkontrollen von Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der 
Qualitätssicherungssysteme der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und SBB", 
2010/2011, p. iii).

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a considéré que le système d'assurance de la qualité 
est conforme aux exigences posées en matière de contrôle effectif des immissions et constitue en 
principe une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI. Même s'il présente 
quelques défauts, il reste néanmoins un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des 
installations de téléphonie mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur 
limite de l'installation (cf. notamment arrêts TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3 et les 
références citées; 1C_360/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3.1 et les références citées). 
Récemment, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le contrôle du respect des normes de l'ORNI en 
lien avec le système d'assurance qualité (cf. arrêt TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019, en 
particulier consid.  6.1, 6.2 et 8). Dans cet arrêt, la Haute Cour a constaté que des contrôles 
effectués dans le canton de Schwytz avait montré des écarts par rapport aux réglages approuvés, 
en ce sens que l'installation réalisée ne correspondait pas à l'installation autorisée dans le permis 
de construire (hauteurs et directions d'émission). Si elle a certes invité l'OFEV à vérifier ces 
données au niveau national – y compris par des contrôles sur place – dans le cadre de sa tâche 
de surveillance de mise en œuvre de l'ORNI, elle a cependant considéré que les écarts constatés 
sur les antennes de téléphonie mobile concernées par rapport aux réglages approuvés ne 

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constituaient pas une base suffisante pour conclure à une défaillance générale du système 
d'assurance qualité. Elle a enfin souligné qu'il n'y avait actuellement aucune raison d'exiger un 
contrôle des rayonnements par des mesures structurelles relatives à la hauteur et à la direction de 
transmission des antennes.

6.1.3. En l'occurrence, il résulte de ce qui précède que des mesures in situ devront être 
effectuées pour les LUS n° 4 et n° 5. A cela s'ajoute que les antennes devront toutes être 
intégrées dans le système d'assurance qualité. Les données autorisées par le permis de construire 
pour les antennes ici litigieuses – en particulier la puissance émettrice – (cf. fiche de données 
spécifique au site) devront être introduites dans la base de données. En cas de dépassement, un 
protocole d'erreur sera établi et envoyé aux autorités.

Partant, l'intimée ne pourra exploiter l'installation litigieuse que dans le cadre de la puissance 
déclarée dans la fiche de données spécifique au site et selon les données autorisées par le permis 
de construire. Toute augmentation de l'ERP ou modification des directions d'émission au-delà du 
domaine angulaire autorisé sera considéré comme une modification de l'installation au sens du 
ch. 62 al. 5 de l'annexe 1 de l'ORNI et devra être documenté par une nouvelle fiche de données 
spécifique au site et autorisé (cf. art. 11 ORNI; arrêts TF 1C_97/2018 précité consid. 6.1, 6.2 et 
6.3; 1C_226/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6). L'intégration des antennes litigieuses au 
système d'assurance qualité permettra ainsi de s'assurer qu'elles seront effectivement exploitées 
conformément au permis délivré et non à sa puissance maximale. En l'état, les arguments 
soulevés par les recourants ne permettent au demeurant pas de douter que le système 
d'assurance qualité consiste en un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des 
installations de téléphonie mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur 
limite de l'installation. En effet, comme exposé ci-dessus, les antennes adaptatives ont en l'espèce 
été examinées comme des antennes conventionnelles et, partant, ont été évaluées plus 
sévèrement que ces dernières. Cela signifie que le facteur de correction prévu par le complément 
du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base 
pour téléphonie mobile et raccordements sans fil pour éviter que de telles antennes soient traitées 
plus sévèrement n'a pas été appliqué pour les antennes ici litigieuses. Dans cette mesure, les 
critiques dirigées contre la méthode de contrôle qui y est liée pour garantir le respect de la 
puissance autorisée d'une antenne adaptative selon la directive modifiée – puissance moyenne 
sur 6 minutes – ne sont pas déterminantes dans le présent litige. En outre, le SEn a préavisé 
favorablement le projet, sous réserve de certaines conditions, et aucun élément au dossier ne 
permet de mettre en doute l'avis de cette autorité spécialisée en la matière. Partant, il suffit que la 
puissance d'émission la plus haute autorisée soit enregistrée et contrôlée pour permettre de 
vérifier le respect des VLInst.

Dans ces conditions et pour être complet, l'arrêt zurichois auquel se réfèrent les recourants (arrêt 
VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) ne modifie pas le sort du présent litige. En effet, les Juges 
zurichois ont estimé que le dossier ne contenait pas suffisamment d'informations pour leur 
permettre d'examiner le respect des valeurs limites pour des antennes adaptatives. Il y a lieu de 
relever que cet arrêt a été rendu avant le complément du 23 février 2021 à la recommandation 
d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements 
sans fil et les explications de l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et 
leur évaluation selon l'ORNI. Or, c'est à l'aide de ces documents notamment que l'on peut soutenir 
qu'il est certes judicieux de compléter les fiches techniques pour des antennes adaptatives dans le 
but d'une meilleure transparence, mais que ceux-ci permettent également de comprendre que les 

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données contenues sur les anciennes fiches sont suffisantes. En effet, comme démontré ci-
dessus, les antennes ici litigieuses ont toutes été examinées selon le scénario du pire (worst 
case); partant, les antennes adaptatives ici critiquées ont été évaluées plus sévèrement que les 
antennes conventionnelles et il a pu être constaté à ce stade que l'installation projetée respecte les 
VLInst. 

6.2. Les recourants ont requis, à titre de mesure d'instruction, que l'intimée soit interpellée afin 
qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir, 
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le contrôle à long terme du respect des 
valeurs limites.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
bububu II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère que la mesure 
d'instruction susmentionnée requise par les recourants est inutile dans le cas d'espèce, dès lors 
que l'objet du litige consiste à examiner si l'installation projetée est conforme au droit. Pour le 
reste, la puissance émettrice autorisée est clairement mentionnée dans la fiche de données 
spécifique au site et ne peut à l'évidence pas être augmentée spontanément par l'intimée, sans 
nouvelles démarches, comme on vient de le voir dans le considérant qui précède.

7.

Les recourants invoquent enfin une violation de l'art. 2 LAT. Dès lors que le déploiement complet 
de la technologie 5G en Suisse à pleine puissance implique l'implantation de quelque 26'000 
nouvelles antennes, ils soutiennent que l'on est en présence d'une tâche dont l'accomplissement a 
des effets sur l'organisation du territoire. Ils estiment ainsi qu'une planification directrice, ou à tout 
le moins, communale ou intercommunale au stade de l'affectation, est indispensable afin d'éviter la 
prolifération des antennes et l'absence de coordination entre les opérateurs.

7.1. En vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire 
l'objet d'une planification spéciale (cf. notamment ATF 142 I 26 / JdT 2017 I 226 consid. 4.2 et les 
références citées; arrêt TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2 et les références citées, 
dans lequel il est fait référence aux technologies GSM et UMTS; arrêt TC BE 100.2020.27 du 
6 janvier 2021 consid. 9.1); elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138 II 
173 consid. 5). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une planification pour 
ce type d'installations, cette planification peut être positive, négative ou en cascade (ATF 141 II 
245 consid. 2.1).

La législation cantonale sur l'aménagement du territoire n'impose pas d'obligation de planification 
pour les installations de téléphonie mobile. La Commune de BV.________ n'a pas édicté de 
planification, positive ou négative, pour ce type d'installations.

7.2. Sur le vu de ce qui précède, il n'existe aucune obligation de planification pour les 
installations de téléphonie mobile. Sur le principe, les opérateurs sont en droit d'obtenir des permis 
de construire pour leurs installations de téléphonie mobile dans la zone à bâtir, pour autant que 
l'ORNI et les autres dispositions applicables, notamment en matière de droit de l'aménagement ou 
de protection du patrimoine, soient respectées. Partant, ce grief doit être rejeté.

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8.

Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours (602 2020 149) doit être rejeté. Partant, les 
décisions rendues par le préfet le 12 octobre 2020 sont confirmées.

L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2020 
150) est devenue sans objet.

9.

Les frais de procédure sont mis solidairement à la charge des recourants qui succombent, 
conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

Dans la mesure où l'intimée a agi par le biais de son service juridique, sans faire appel à un 
mandataire extérieur, elle n'a pas droit à une indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours (602 2020 149) est rejeté.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2020 150), devenue sans objet, est 
rayée du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 12 octobre 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :