# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3a02b1e6-868c-5d11-b86d-91df5b45e4d6
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-03
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 03.11.2022 A/290/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-290-2022_2022-11-03.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/290/2022 LCI JTAPI/1178/2022 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 3 novembre 2022 

 

dans la cause 

 

A______, représentée par Me Manuel BOLIVAR, avocat, avec élection de domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

B______ SA, représentée par Me Thierry ADOR, avocat, avec élection de domicile 

C______ SA, représentée par D______ SARL, avec élection de domicile

- 2/16 - 

A/290/2022 

EN FAIT 

1. C______, représentée par E______ SA, est propriétaire de la parcelle 1______, 
feuille______, de la commune de F______, sur laquelle est érigé un bâtiment 
d’une surface de 485 m2, composé de locaux d’habitations et, au rez-de-chaussée 
et au premier étage, d’activités commerciales, le long de la rue de G______, de la 
rue des H______ et l'avenue de la I______.  

2. Un premier contrat de bail a été conclu le 31 mai 2012 entre le C______, 
propriétaire, et J______ SA, locataire, représentée par Messieurs K______ et 
L______, pour la période du 1er juin 2012 au 31 mai 2017, pour des locaux 
commerciaux d'environ 194 m² situés au rez-de-chaussée et au premier étage de 
l'immeuble, avec entrée privative à l'avenue de la I______, les locaux étant 
destinés à « l'activité professionnelle du locataire, soins du corps-massages ». 

3. Le 3 novembre 2017, les deux parties ont renouvelé ce contrat pour la période du 
1er novembre 2017 au 31 octobre 2022, sans aucun changement hormis une hausse 
du loyer. 

4. Le 7 février 2018, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie 
(devenu depuis lors le département du territoire, ci-après : le DT ou le 
département) a enregistré sous n° APA/2______ un formulaire de demande 
d'autorisation de construire en procédure accélérée. La rubrique « description » 
était complétée par la mention « demande changement des horaires d'ouverture ». 
Cette demande était accompagnée d'une lettre du 4 janvier 2018 par laquelle le 
mandataire du projet indiquait remettre au département une « APA avec demande 
de changement d'affectation soit modification des horaires d'ouverture d'un 
commerce pour activité de salon de massage, activité déjà pratiquée dans ces 
locaux depuis 2012 (voir baux ci-joint) ». Il était en outre précisé que « devant la 
remise en question de l'affectation commerciale de ces locaux », le conseil de la 
propriétaire s'était vu préciser par le service juridique du département que « le 
changement d'affectation sollicité par le DALE ne concerne dans le cas présent 
par la destination commerciale des locaux, mais uniquement les heures 
d'ouverture de ces derniers et que l'exploitation des locaux en salon de massage 
était uniquement en rapport avec les heures d'ouverture nécessitant une demande 
de changement d'affectation (…) ». 

5. Le dossier d'autorisation de construire contient en outre un courrier adressé au 
département le 22 novembre 2017 par le conseil de la propriétaire, se référant au 
fait que le département semblait contester la destination commerciale des locaux 
commerciaux de 190 m² situés au rez-de-chaussée et au premier étage de 
l'immeuble. Il était rappelé que depuis les années 1960, ces locaux, qui 
disposaient d'une entrée privative sur l'avenue de la I______, avaient toujours été 
exclusivement loués à des fins commerciales. Le département était dès lors invité 

- 3/16 - 

A/290/2022 

à rendre cas échéant une décision motivée en expliquant les motifs pour lesquels il 
exigeait du locataire qu'il sollicite une autorisation pour obtenir une modification 
de l'affectation des locaux afin que ceux-ci puissent être utilisés à des fins 
commerciales. 

6. Le dossier ne contient pas la réponse que le département aurait apportée à cette 
lettre. 

7. Tous les préavis rendus par les instances consultées indiquent sous la rubrique « 
Description de l'objet » la mention « Changement des horaires d'ouverture d'un 
salon de massage au rez-de-chaussée et au 1er étage ». L'instance LDTR (loi sur 
les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures 
de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 - L 5 20), 
sous la rubrique remarque, a noté « Etude de cas en séance interne, changement 
d'affectation ». 

8. Le 2 mars 2018, le département a accordé l’autorisation APA/2______ et l’a 
publiée le même jour dans la feuille d’avis officielle (ci-après : FAO), cette 
publication indiquant sous la rubrique « Nature de l'ouvrage » la mention « 
Changement des horaires d'ouverture d'un salon de massage au rez-de-chaussée et 
au 1er étage ». Cette autorisation n'a pas fait l'objet d'un recours.  

9. Le 20 octobre 2021, B______ SA a déposé auprès du département, pour les 
mêmes locaux, une demande d’autorisation de construire en procédure accélérée 
pour transformation/rénovation/assainissement, enregistrée sous n° 
APA/3______.  

10. Le 10 décembre 2021, cette autorisation a été accordée par le département et 
publiée le même jour dans la FAO.  

11. Le 25 janvier 2022, A______ (ci-après : la recourante), sise au _____ rue des 
M______, a formé recours contre cette autorisation auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : le tribunal). Le recours était signé 
par Monsieur N______, président de l’association.  

L’association était directement concernée, car les membres de l’association et 
leurs enfants fréquentaient le lieu de culte situé à moins de 10 m du salon de 
massages « érotiques » qui souhaitait rouvrir et dont les horaires d’ouvertures 
devaient être étendus.  De plus, des cours de religion étaient dispensés au sein du 
centre U______ aux enfants, le centre étant situé en face du futur salon de 
massages « érotiques ». Ainsi, l’association avait un intérêt digne de protection à 
contester ladite APA.  

12. Par courrier du 11 février 2022 adressé au tribunal, la société O______ Sàrl 
(mandataire responsable de la gestion technique et locative de l’immeuble sis au 
rue des H______) a indiqué que la demande de travaux du locataire avait été 

- 4/16 - 

A/290/2022 

approuvée par la société propriétaire et que la réalisation de ces derniers était 
exclusivement à la charge du locataire.  

13. Par courrier du 10 mars 2022, la recourante a transmis au tribunal les statuts de 
l’association, le procès-verbal de l’assemblée générale élisant le comité et le 
procès-verbal du comité ayant décidé de recourir contre l’APA/3______.  

14. Selon les statuts, adoptés en assemblée générale le 25 avril 2000, l'association a 
pour but l'organisation de manifestations et activités artistiques et culturelles, ainsi 
que de séminaires entre artistes, peintres et écrivains. 

15. Par courrier recommandé du 11 mars 2022, le tribunal a accordé un délai au 25 
mars 2022 à la recourante pour produire la liste de tous les membres actuels de 
l’association, ainsi que leurs adresses.  

16. Dans ses observations du 21 mars 2022 adressées au tribunal sous la plume de son 
conseil nouvellement constitué, la recourante a conclu à la nullité des 
autorisations de construire APA/2______ et APA/3______ et au constat que les 
procédures d’autorisation susmentionnées et la publication des décisions étaient 
viciées.  

Un salon de massage « érotique » était exploité dans les locaux au premier étage 
et rez-de-chaussée depuis 2012. Depuis 1960, les locaux avaient été exploités en 
habitations et commerces (notamment des arcades au rez-de-chaussée) et aucune 
demande de changement de destination ou de changement d’affectation des 
locaux en « salon de massage » n’avait jamais été formée. Ainsi, en 2012 la Ville 
de Genève n’avait pas été consultée au sujet du changement de destination. Elle 
avait été consultée uniquement pour le changement d'horaire sous 
l’APA/2______, ce qui n’avait pas provoqué de réaction, car le règlement relatif 
aux plans d’utilisation du sol de la Ville de Genève ne régissait pas de la même 
manière les changements de destination des arcades ou commerces en « salon de 
prostitution », que les seuls « changements d’horaires ». Ainsi, à l’examen des 
autorisations et des demandes APA/2______ et APA/3______, on constatait 
qu’aucune autorisation n’avait jamais été sollicitée ni délivrée pour 
l’aménagement d’un salon de massage dans les locaux.  

17. Par courrier du 5 avril 2022, suite à une demande du tribunal, la recourante a 
transmis au tribunal la liste des membres actuels de l’association et leur code 
postal.  

Les membres étaient au nombre de 6 : M. N______ habitant au ______ Genève, 
M. P______ habitant au ______ Veyrier, Monsieur Q______ domicilié au Maroc, 
Monsieur R______ habitant au ______ Genève, Monsieur S______ habitant au 
______ Thônex et Monsieur T______ habitant au ______ Chambésy.  

- 5/16 - 

A/290/2022 

Ces membres étaient directement concernés par l’autorisation APA/3______, car 
ils fréquentaient avec leur famille la mosquée se trouvant à moins de 10 m du 
salon de massage « érotique ». La mosquée (Centre U______) était située rue des 
H______ et les locaux qui faisaient l’objet des autorisations litigieuses étaient 
situés rue des H______. Ainsi, en leur qualité de fidèles du lieu de culte riverain, 
les membres (à l’exception de M. Q______) pouvaient faire valoir le caractère 
contraire au droit de l’autorisation querellée.  

18. Dans ses observations du 14 avril 2022, le département a conclu à l’irrecevabilité 
du recours à l’encontre de sa décision du 10 décembre 2021, avec suite de frais et 
dépens.  

La recourante n’avait pas la qualité pour recourir, car au regard des statuts qu’elle 
avait produits, elle ne se vouait pas par pur idéal à l’étude de questions relatives à 
l’aménagement du territoire, à la protection du patrimoine ou à la protection des 
monuments, de la nature ou des sites, comme l'exigeait la loi.  

La qualité pour recourir en tant que simple administrée ne semblait pas réalisée 
non plus au regard des pièces produites par la recourante. S’agissant de la 
personnalité juridique, les statuts qui avaient été remis ne paraissaient ni datés, ni 
signés. Seule la signature de M. N______ avait été légalisée. Il découlait du 
procès-verbal de l’assemblée générale du 2 janvier 2019, que les membres du 
comité étaient au nombre de sept. Ce procès-verbal avait été signé uniquement par 
le président et le vice-président, il n’indiquait pas qui était présent. Dans le 
procès-verbal de l’assemblée générale du 24 janvier 2022, il avait été décidé à 
l’unanimité de recourir contre l’APA/3______. Ce document était signé 
uniquement par le président et le vice-président et il n’indiquait pas qui était 
présent lors de cette assemblée. Par ailleurs, les membres actuels étaient au 
nombre de six et semblaient être les mêmes que ceux du comité, à l’exception de 
M. S______.  

De plus, les statuts prévoyaient, s’agissant de la tenue de l’assemblée générale, 
qu’elle était valablement constituée pour autant que le nombre de membres 
présents soit supérieur à celui des membres du comité. Les votations se faisaient à 
la majorité. Il apparaissait que l’assemblée générale du 24 janvier 2022 n’était pas 
valablement constituée, car le nombre de membres présents était inférieur au 
nombre des membres du comité (étant précisé qu’il n’y avait pas de liste de 
présence).  

En outre, le but de l’association concernait notamment l'organisation de 
manifestations et activités artistiques ou culturelles, de même que celle de 
séminaires entre artistes, peintres et écrivains. Elle ne visait donc pas la 
promotion, la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, ni de ses 
activités religieuses.  

- 6/16 - 

A/290/2022 

Enfin la liste des membres actuels ne contenait pas leur adresse, mais uniquement 
le code postal de leur domicile et aucun d’entre eux ne se situait « dans la 
commune de l’APA querellée, soit aux H______».  

19. Dans ses observations du 21 avril 2022, B______ SA (ci- après : l’intimée) a 
conclu à l’irrecevabilité et au rejet du recours du 25 janvier 2022.  

La recourante n’alléguait pas être propriétaire de la parcelle sise rue des H______, 
ni exploitante du Centre U______ qui y était situé, voisin de la parcelle qui était 
exploitée par l’intimée, sise avenue de la I______. La mosquée n’était pas située à 
moins de 10 m du salon de massage exploité par l’intimée, mais à plus du double. 
Il y avait une absence totale de nuisances, du fait que ce salon était exploité 
exclusivement à l’intérieur des locaux.  Les horaires d’ouverture affichés par le 
Centre U______ s’étendaient entre 4h00 et 11h00 du matin, sous réserve du 
vendredi où la fermeture était prévue à 15h00. Les griefs que la recourante avait 
tirés des horaires d’ouverture étendus du salon de massage, lequel était 
usuellement fréquenté en soirée, étaient privés d’objet. S’agissant des griefs 
relatifs au changement d’affectation et à l'extension d'horaire prévus au titre de 
l’autorisation de construire APA/2______, ils étaient irrecevables, dès lors que 
cette autorisation était entrée en force en 2018 sans qu’aucun recours n’ait été 
formé dans le délai légal. Pour ces motifs, la recourante n’avait pas un intérêt 
digne de protection.  

La recourante ne disposait pas non plus de la qualité pour recourir, elle n’avait pas 
démontré que ses statuts avaient pour but la défense de ses membres, ni que ces 
derniers étaient spécialement touchés en l’absence de l’indication d’adresses 
précises et vérifiables, situées à proximité de l’avenue de la I______. De plus, rien 
n’indiquait que les membres fréquentaient le Centre U______ sis à la rue des 
H______. Il était plus vraisemblable que ces derniers fréquentaient la grande 
mosquée située au ______, plus proche de leur domicile respectif.  

20. Par courrier du 2 mai 2022, le tribunal a invité le département, suite aux écritures 
de la recourante plaidant la nullité de l'autorisation litigieuse en raison de 
l'absence autorisation originelle sur le changement d'affectation des locaux, à 
produire cette autorisation. 

21. Le département a répondu le 16 mai 2022 en produisant le dossier de 
l'APA/2______ (cf. ci-dessus consid. 4) et en précisant que la première 
autorisation portant sur la parcelle en cause portait le n° DD 4______ et 
concernait la construction de l'immeuble. Comme l'indiquait le plan du rez-de-
chaussée, l'immeuble comportait dès l'origine des activités commerciales, 
notamment au rez-de-chaussée. Cela était également corroboré par le cahier de 
répartition des locaux du 1er février 1985, joint en annexe. Différentes 
autorisations avaient été délivrées depuis lors, en particulier l'APA/2______ 
portant sur le changement des horaires d'ouverture d'un salon de massage au rez-

- 7/16 - 

A/290/2022 

de-chaussée et au premier étage. Il découlait clairement de la lettre 
d'accompagnement du 4 janvier 2018 que la demande concernait une « demande 
de changement d'affectation », soit la modification des horaires d'ouverture d'un 
commerce pour activité de salon de massage. Les instances de préavis ne s'y 
étaient d'ailleurs pas trompées, l'instance LDTR ayant par exemple d'emblée 
relevé, dans son préavis du 15 janvier 2018, qu'il s'agissait d'un changement 
d'affectation. Une autorisation portant sur le changement d'affectation avait ainsi 
bien été délivrée. 

22. Par courrier du 8 juin 2022, la recourante a relevé que le département n'était pas 
capable de communiquer l'autorisation originelle de changement d'affectation des 
locaux. Cette transformation en salon de massage datait de 2012, comme cela 
découlait de la lettre du 4 janvier 2018. Aucune autorisation n'avait été sollicitée à 
cette occasion. L'ensemble de la procédure APA/2______ portait sur un 
changement des horaires d'ouverture et non sur un changement d'affectation ou de 
destination, comme l'indiquait non seulement la lettre d'accompagnement du 
mandataire du 2 février 2018, mais également le formulaire de demande 
d'autorisation, ainsi que l'ensemble des préavis. La publication de l'autorisation, le 
2 mars 2018, indiquait que l'objet de cette dernière était un « changement des 
horaires d'ouverture d'un salon de massage ». La recourant était ainsi en droit de 
conclure à l'annulation, respectivement au constat de la nullité des autorisations 
APA/3______ et APA/2______. L'absence autorisation originelle de 
transformation des locaux en salon de massage était un vice grave qui ne pouvait 
être guéri par une demande d'autorisation changement des horaires d'ouverture. 

23. Par courrier du 14 juin 2022, le département a contesté le point de vue de la 
recourante selon lequel il n'aurait pas fourni au tribunal l'autorisation originelle. Il 
se référait à cet égard aux explications qu'il avait fournies dans ses écritures du 16 
mai 2022. La présente procédure portait sur la décision relative à l'APA/3______ 
et non sur l'autorisation APA/2______ qui était entrée en force et ne pouvait être 
remise en question dans ce cadre. 

24. Par duplique du 14 juillet 2022, l'intimée a tout d'abord repris ses arguments 
précédents au sujet de l'irrecevabilité du recours. Par ailleurs, contrairement à ce 
que soutenait la recourante, l'APA/2______ portait précisément « sur une 
demande de modification des horaires d'exploitation dans la mesure de 
l'exploitation d'un salon de massage, préavisé favorablement par les instances 
compétentes ». On ne pouvait ainsi que s'en rapporter aux explications données 
par le département dans ses écritures du 16 mai 2022. Enfin, aucun recours 
n'ayant été déposé à l'encontre de l'APA/2______, celle-ci était entrée en force et 
ne pouvait être remise en cause en l'absence de nullité manifeste, a fortiori dans 
une procédure introduite par « une association sans personnalité juridique » qui 
n'avait manifestement pas la qualité pour agir, ni même pour défendre les intérêts 
de ses membres. 

- 8/16 - 

A/290/2022 

 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. La question se pose tout d'abord, en principe, de la recevabilité du recours, cette 
question étant en l'espèce débattue entre les parties sous l'angle de la qualité pour 
recourir de l'association en cause. 

3. Cependant, la recourante a soulevé la question de la nullité de la décision 
litigieuse, ainsi que de l'APA/2______, constat qui doit être effectué d'office en 
tout temps par l'ensemble des autorités étatiques (ATF 138 II 501 consid. 3.1 ; 136 
II 415 consid. 1.2 ; 132 II 342 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 
2C_573/2020 du 22 avril 2021 consid. 5 ; 1C_474/2017 du 13 décembre 2017 
consid. 3.2 ; 4A_142/2016 du 25 novembre 2016 consid. 2.2). 

4. Par conséquent, en l'espèce, la question de la nullité de la décision litigieuse doit 
être examinée par le tribunal indépendamment de la recevabilité du recours. Ce 
n'est qu'en l'absence de nullité de cette décision que l'examen de son annulabilité 
sera précédé de celui de la recevabilité du recours. 

5. La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, 
manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation 
de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans 
les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre 
exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité 
n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Si de graves vices de 
procédure, tels que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, 
peuvent constituer des motifs de nullité, des vices de fond n'entraînent qu'à de très 
rares exceptions la nullité d'une décision (ATF 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 138 III 
49 consid. 4.4.3 ; 137 I 273 consid. 3.1 ; 136 II 489 consid. 3.3 ; 133 II 366 
consid. 3.2 ; ATA/845/2022 du 23 août 2022 ; ATA/835/2022 du 23 août 2022). 

6. De jurisprudence constante, une autorisation délivrée à la suite d'une procédure 
accélérée (APA) en lieu et place de la procédure ordinaire (demande définitive – 
DD) est considérée comme nulle. La publication des demandes d'autorisation (art. 
3 al. 1 LCI) compte au nombre des dispositions impératives de droit public (ATA 
W. du 4 septembre 1974 in RDAF 1975 p. 33 ss). Le fait que d'autres publications 
sont prévues par la loi ne saurait modifier la gravité des vices sans enlever aux 

- 9/16 - 

A/290/2022 

prescriptions de droit public contenues dans la LCI leur caractère impératif. La 
procédure d'APA est de nature à empêcher toute opposition émanant des voisins, 
des tiers intéressés et des associations de sauvegarde du patrimoine. Même dans 
les cas où les intéressés se sont manifestés par la suite, ils ont perdu un degré de 
juridiction. Il est d'intérêt public de priver l'acte vicié de tout effet juridique en 
raison de l'importance qu'il y a de ne porter aucune atteinte aux garanties de 
propriété ou de voisinage (ATA/725/2013 du 29 octobre 2013 consid. 5c ; 
ATA/599/2007 du 20 novembre 2007 consid. 2 ; ATA/303/2000 du 16 mai 2000 
consid. 5 et les références citées). L'application de la procédure accélérée au lieu 
de la procédure ordinaire constitue un vice particulièrement grave, de sorte qu'il 
s'agit d'un cas de nullité (ATA/725/2013 précité ; ATA/303/2000 du 16 mai 2000 
consid. 5 et les références citées). 

Par ailleurs, une autorisation postérieure à une autorisation souffrant d'un vice 
juridique grave, mais non contestée à l'époque, ne saurait bénéficier d'un « effet 
guérisseur » et ne peut dès lors être délivrée sous la forme d'une APA, mais doit 
l'être sous la forme d'une DD si la décision d'origine aurait dû être traitée selon 
cette procédure et ne l'a pas été (ATA/462/2011 du 26 juillet 2011). 

7. Selon la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). L'autorisation est délivrée 
si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 
2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et 
le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). Le droit 
cantonal règle les exceptions prévues à l'intérieur de la zone à bâtir (art. 23 LAT). 

Sur tout le territoire du canton de Genève, une autorisation de construire est 
nécessaire notamment pour élever en tout ou en partie une construction, pour 
rebâtir une construction, ou encore pour modifier, même partiellement, le volume, 
l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une 
construction ou d'une installation (art. 1 al. 1 LCI). 

Aux termes de l'art. 2 LCI, les demandes d'autorisation sont adressées au 
département (al. 1). 

Dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de délivrer 
l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). Aucun travail ne doit être entrepris 
avant que l'autorisation ait été délivrée (art. 1 al. 7 LCI). 

8. Le terme « transformation » de l'art. 22 al. 1 LAT vise également le changement 
d'affectation, soit la modification du but de l'utilisation, même lorsqu'il ne 
nécessite pas de travaux de construction (ATA/1346/2015 du 15 décembre 2015 
et les références citées ; au sujet de l'art. 22 LAT : ATF 139 II 134, 140 consid. 
5.2 ; au sujet de l'art. 24 LAT : ATF 119 Ib 222, 227 consid. 3a ; ATF 113 Ib 219, 

- 10/16 - 

A/290/2022 

223 c. 4d ; ATF 108 Ib 359, 361 consid. 3a ; Alexander RUCH, art. 22, in Heinz 
AEMISEGGER/Pierre MOOR/Alexander RUCH/Pierre TSCHANNEN [éd.], 
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (VLP-ASPAN), 
2009, p. 19 n. 34 ad art. 22 LAT ; ATF 132 II 21, 42 consid. 7.1.1 et ATF 127 II 
215, 218-219 consid. 3a au sujet de l'art. 24al. 2 aLAT). 

9. Le règlement relatif aux plans d'utilisation du sol (PUS) de la Ville de Genève 
adopté par le Conseil municipal le 20 février 2007 et approuvé par le Conseil 
d'État le 27 février 2008 (RPUS - LC 21 211) a pour but, en vue de favoriser la 
qualité de vie en ville, de maintenir et rétablir l'habitat, tout en favorisant une 
implantation harmonieuse des activités qui garantisse le mieux possible l'espace 
habitable et limite les charges sur l'environnement qui pourraient résulter d'une 
répartition déséquilibrée des affectations (art. 1 al. 1 RPUS). À cette fin, il répartit 
notamment en logements et en activités les surfaces brutes de plancher 
supplémentaires obtenues par des transformations de bâtiments (surélévation, 
aménagement de combles) ou par des constructions nouvelles (art. 1 al. 2 let. a 
RPUS) et définit l'affectation et la destination des constructions existantes dans les 
cas où les dispositions du règlement leur sont directement applicables (art. 1 al. 2 
let. b RPUS). Les dispositions du RPUS s'appliquent aussi bien aux constructions 
existantes qu'aux constructions nouvelles (art. 2 al. 1 RPUS). 

Selon le PUS annexé au RPUS, la ville est découpée en trois secteurs : le premier 
comprend la vieille-ville (secteur 1), le deuxième (secteur 2) est composé de trois 
sous-secteurs couvrant tous les quartiers de la ville, à l'exception des zones faisant 
l'objet de plans localisés de quartier (ci-après : PLQ), ces dernières étant attribuées 
au troisième secteur. 

L'art. 9 RPUS est intitulé « Règles applicables aux activités contribuant à 
l'animation des quartiers ». Selon son chiffre 1, qui traite des activités accessibles 
au public, « afin de développer l'animation et l'attractivité des quartiers dans les 
secteurs 1 à 3, en maintenant et en favorisant l'implantation des activités de 
manière harmonieuse, diversifiée et équilibrée, les surfaces au rez-de-chaussée des 
bâtiments, doivent, pour la nette majorité de chaque surface, être destinées ou 
rester destinées à des activités accessibles au public, lorsqu'elles donnent sur des 
lieux de passage ouverts au public ». À teneur de son chiffre 2, « par activités 
accessibles au public, il faut entendre les locaux ouverts au public, les arcades ou 
les bâtiments accessibles depuis le rez-de-chaussée, quels que soient les étages 
ouverts au public, notamment destinés au commerce, à l'artisanat, aux loisirs, aux 
activités sociales ou culturelles, à l'exclusion des locaux fermés au public ». « Par 
locaux fermés au public, on entend des locaux inoccupés par des personnes ou des 
locaux occupés essentiellement par des personnes de l'entreprise ou qui sont 
destinés à une clientèle accueillie dans des conditions de confidentialité, 
notamment des bureaux, cabinets médicaux, études d'avocats, de notaires, 
fiduciaires, experts-comptables, agents immobiliers, etc. » (ch. 2.2). Selon le 

- 11/16 - 

A/290/2022 

chiffre 3, les cafés, restaurants, tea-rooms, théâtres, cinémas, musées, salles de 
concert, de spectacles, de conférences, de lieux de loisirs et d'animations divers, 
notamment sur le plan social, culturel et récréatif, ainsi que les magasins 
d'alimentation, situés tout particulièrement au centre-ville (secteur A) ou en 
bordure des rues commerçantes de quartier (secteur B) selon la carte annexée, 
conservent en règle générale leur catégorie d'activité en cours d'exploitation ou 
leur dernière exploitation, s'il s'agit de locaux vacants. 

10. Le but de l'art. 9 RPUS est l'interdiction d'affecter à des bureaux fermés au public 
les surfaces au rez-de-chaussée donnant sur des lieux de passage ouverts au 
public, afin de lutter contre les « vitrines mortes » dans les zones fréquentées et 
animées (arrêt du Tribunal fédéral 1C_317/2009 du 15 janvier 2010 consid. 8.2 ; 
ATA/166/2018 du 20 février 2018 ; ATA/1639/2017 du 19 décembre 2017). Cette 
interdiction constitue manifestement un but d'intérêt public, en particulier dans les 
zones fréquentées et animées (ATA/166/2018 précité ; ATA/1639/2017 précité). 
En d'autres termes, cette disposition vise à préserver l'animation de la ville par le 
maintien d'une affectation ouverte au public des rez-de-chaussée (ATA/1639/2017 
précité ; ATA/249/2009 du 19 mai 2009). 

11. Par application de ces dernières dispositions, la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après: la chambre administrative), dans un arrêt du 7 juillet 2020 
(ATA/662/2020), a considéré que la transformation, en Ville de Genève, d'un bar-
restaurant en un salon de massages érotiques n'était pas admissible au sens de l'art. 
9 RPUS cité plus haut. Cette conclusion s'imposait non seulement en raison du fait 
que les vitrines ne seraient pas transparentes et ne répondraient donc pas au 
maintien d'une activité d'animation sur le plan social, mais également en raison du 
fait que les enfants et les jeunes non adultes, qui potentiellement pourraient 
fréquenter le bar-restaurant, seraient de fait exclus du salon de massages (consid. 
5c). Il faut relever que dans cette affaire, c'est la question de l'admissibilité du 
changement d'affectation qui était examinée par la chambre administrative. Celle 
de savoir si le fait de passer d'une activité commerciale à une autre constituait un 
changement d'affectation et était par conséquent soumis à autorisation au sens de 
la LCI était le préalable implicite de ce raisonnement et n'a, de fait, pas été 
débattue par les parties. 

12. En l'espèce, le tribunal a invité l'autorité intimée à produire dans la présente 
procédure l'autorisation originelle ayant permis le changement d'affectation des 
locaux en salon de massages (dont l'autre partie intimée n'a pas contesté le 
caractère érotique). En réponse, l'autorité intimée a produit le dossier relatif à 
l'autorisation APA/2______, requise le 7 février 2018 et délivrée le 2 mars 2018. 
Or, il découle très clairement du courrier du 4 janvier 2018 accompagnant cette 
requête qu'il s'agissant d'une « activité déjà pratiquée dans ces locaux depuis 2012 
». Par conséquent, c'est à partir de 2012 que les locaux en question ont accueilli 

- 12/16 - 

A/290/2022 

une activité de salon de massages, changement qui, à cette époque-là, n'a 
manifestement fait l'objet d'aucune demande d'autorisation. 

L'autorité intimée soutient que c'est l'APA/2______ du 2 mars 2018 qui a validé le 
changement d'affectation, mais son argumentation quelque peu forcée se heurte 
aux termes tout à fait explicites de cette autorisation et de l'ensemble du dossier 
s'y rapportant. Ainsi, la requête du 7 février 2018, déposée par le biais de la 
formule officielle, avait pour objet « Demande changement des horaires 
d'ouverture ». Toutes les instances de préavis se sont prononcées sur des formules 
ne portant ni plus ni moins que la mention « Changement des horaires d'ouverture 
d'un salon de massage au rez-de-chaussée et au 1er étage ». Le fait que l'instance 
LDTR, comme le relève l'autorité intimée, ait noté « Etude de cas en séance 
interne, changement d'affectation », n'y change rien pour les trois raisons 
suivantes: tout d'abord, cette instance n'était pas concernée et n'avait donc pas à se 
prononcer, dès lors que les locaux ont été affectés dès la construction de 
l'immeuble à des activités commerciales, et non à des logements soumis à la 
LDTR ; ensuite, le fait que l'instance LDTR a cru discerner de son côté un 
changement d'affectation n'a aucune espèce d'effet juridique sur le libellé de la 
requête, de l'autorisation et de sa publication ; enfin, une simple mention figurant 
dans un préavis non publié ne saurait l'emporter sur l'objet officiel de 
l'autorisation et en particulier sa désignation dans la publication qui en est faite. 
Pour finir, il convient justement de relever que la publication de l'APA/2______ 
dans la FAO indiquait que l'objet de l'autorisation était « Changement des horaires 
d'ouverture d'un salon de massage au rez-de-chaussée et au 1er étage ».  

Il découle ainsi de l'ensemble des indications figurant au dossier de cette APA et 
de sa publication elle-même qu'elle ne concernait pas une modification de la 
nature de l'activité commerciale des locaux en cause (ce qui était dans le fond 
exact), mais uniquement un changement des horaires d'ouvertures du commerce 
déjà en place. En d'autres termes, l'APA/2______, quand bien même non 
contestée à l'époque et donc, en principe, devenue définitive et entrée en force, 
n'autorise aucunement de manière valable le changement d'affectation qui a eu 
lieu, de facto, en 2012. Il en va de même de l'APA/3______ qui fait l'objet du 
présent recours et qui ne concerne que des travaux projetés à l'intérieur des 
locaux. 

Ce changement d'affectation, qui n'a pas été autorisé au moment où il a eu lieu, 
aurait donc dû faire l'objet d'une régularisation ultérieure, c'est-à-dire soit lors du 
dépôt de la demande d'autorisation APA/2______, soit lors du dépôt de la 
demande d'autorisation APA/3______. 

13. Si la jurisprudence rappelée plus haut retient qu'une autorisation délivrée selon 
une procédure illégale (autorisation accélérée APA au lieu d'autorisation 
définitive DD) est nulle, en particulier au motif que sa publication n'offre pas au 
public les droits et la protection qu'il est sensé en obtenir (cf. consid. 6), cette 

- 13/16 - 

A/290/2022 

situation se distingue de la présente espèce en ce sens que l'autorisation 
APA/2______ et l'autorisation APA/3______concernent toutes deux des objets 
pour lesquels une autorisation accélérée est conforme à la loi, s'agissant dans le 
premier cas d'une demande de changement des horaires d'ouverture du salon de 
massage et, dans le second cas, de modifications relativement modestes à 
l'intérieur des locaux.1 

14. Ainsi, quand bien même une autorisation concernant le changement d'affectation 
commerciale des locaux n'a jamais été délivrée, les autorisations rendues 
postérieurement ne souffrent pas en elles-mêmes de vices si graves qu'il faille en 
constater la nullité. 

15. Cela n'empêche qu'il appartiendra à l'autorité intimée d'ouvrir à l'encontre des 
deux autres intimées une procédure de régularisation concernant l'ouverture d'un 
salon de massage. 

16. Compte tenu de ce qui précède, il reste encore à examiner la recevabilité du 
recours. 

17. L’art. 60 al. 1 let a et b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10) octroie le droit de recourir aux parties à la procédure qui a 
abouti à la décision attaquée (let. a) et à toute personne qui est touchée 
directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’Etat 
ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit 
annulé ou modifié (let. b). 

Une association jouissant de la personnalité juridique est ainsi autorisée à former 
un recours lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection au sens de 
la jurisprudence précitée (cf. ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_56/2015 du 18 septembre 2015 consid. 3.1). 

18. En l’espèce, il n’apparaît pas que l’aménagement projeté pourrait avoir une 
influence concrète et pratique sur le fonctionnement et l’activité de la recourante, 
ni que celle-ci serait atteinte dans ses droits (cf. arrêt du Tribunal fédéral 
1C_38/2015 du 13 mai 2015 consid. 3.3). Partant, on ne saurait lui reconnaître la 
qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 60 let. a et b LPA. 

19. Par ailleurs, l'art. 60 al. 1 let e LPA octroie le droit de recourir aux autorités, 
personnes et organisations auxquelles la loi reconnaît la qualité pour recourir. 

Selon l’art. 145 al. 3 LCI, les associations d’importance cantonale ou actives 
depuis plus de trois ans qui, aux termes de leurs statuts, se vouent par pur idéal à 
l’étude de questions relatives à l’aménagement du territoire, à la protection de 
l’environnement ou à la protection des monuments, de la nature ou des sites ont 
qualité pour recourir. 

- 14/16 - 

A/290/2022 

Le droit de recours des associations a en premier lieu été introduit à Genève lors 
de l'élaboration de la LPMNS. On ne trouve cependant dans les travaux 
préparatoires qu'une courte mention à ce sujet, à savoir : « la commission 
[parlementaire, NDR] a voulu attribuer aux communes et aux associations 
d'importance cantonale la qualité pour agir dans le domaine d'application de la loi 
» (MGC 1976 20/II 1908). 

La chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) a déjà jugé que la qualité pour agir d'une association ne saurait 
être appréciée une fois pour toutes. Il convient notamment de vérifier, 
périodiquement au moins, si les conditions d'existence des associations sont 
réalisées, si les buts statutaires sont en rapport avec la cause litigieuse et si la 
décision d'ester en justice a bien été prise par l'organe compétent (ATA/931/2014 
du 25 novembre 2014 consid. 8 ; ATA/599/2013 du 10 septembre 2013 consid. 4). 

La législation genevoise ne prévoit pas l'établissement, par l'autorité exécutive, 
d'une liste des associations d'importance cantonale habilitées à recourir en 
application de cette disposition. Il appartient dès lors aux autorités de recours de 
définir cette notion (arrêt du Tribunal fédéral 1C_38/2015 du 13 mai 2015 consid. 
4.2 et l'arrêt cité). 

La jurisprudence tant fédérale que cantonale a précisé qu'une association dont les 
statuts poursuivent la défense des intérêts de ses membres sans se vouer 
exclusivement à l'étude, par pur idéal, de questions relatives à l'aménagement du 
territoire, à la protection de l'environnement ou à la protection des monuments et 
des sites ne peut revendiquer le bénéfice de la qualité pour recourir prévue à l'art. 
145 al. 3 LCI (arrêt du Tribunal fédéral 1P.595/2003 du 11 février 2004 consid. 
2.2 et 2.3 ; ATA/903/2016 du 25 octobre 2016 ; ATA/931/2014 précité consid. 5 ; 
ATA/824/2014 du 28 octobre 2014 consid. 2b). Toutefois, une association, sans 
être elle-même touchée par la décision entreprise, peut encore recourir pour la 
défense des intérêts de ses membres si elle remplit les conditions du recours 
corporatif. Conformément à la doctrine et à la jurisprudence, ces conditions sont 
au nombre de quatre : il faut d’abord que l’association fournisse la preuve de sa 
personnalité juridique ; il faut ensuite que ses statuts la chargent de défendre les 
intérêts de ses membres ; il faut encore que ces intérêts soient touchés, du moins 
pour la majorité ou pour un grand nombre d’entre eux ; il faut enfin que chacun de 
ses membres ait, à titre individuel, qualité pour recourir (ATF 137 II 40 consid. 
2.6.4 p. 46 ss ; 136 II 539 consid. 1.1 p. 541 ss ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_390/2010 du 17 mai 2011 consid. 2.1 ; ATA/829/2012 du 11 décembre 2012 ; 
ATA/790/2012 du 20 novembre 2012 ; Thierry TANQUEREL, op. cit. p. 455-456 
n. 1384 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 5ème éd., 2006, p. 382 n. 1786 ss ; Andreas AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 2006, 
p. 727 n. 2051 ss ; François BELLANGER, op.cit. p. 33-55 et 45 ; Pierre MOOR, 

- 15/16 - 

A/290/2022 

Droit administratif, vol. 2, 2ème éd., 2002, p. 643 ss. n. 5.6.2.4 ; Benoît BOVAY, 
Procédure administrative, 2000, p. 492).). 

20. En l’espèce, étant donné qu'elle ne compte actuellement que six membres, la 
recourante n'est manifestement pas une association d'importance cantonale, mais 
ses statuts du 25 avril 2000 attestent qu'elle existe depuis plus de trois ans. En 
revanche, au-delà du fait qu'elle satisfait à cette première condition posée par l'art. 
145 al. 3 LCI, la recourante ne se voue pas à l’étude de questions relatives à 
l’aménagement du territoire, à la protection de l’environnement ou à la protection 
des monuments, de la nature ou des sites, de sorte qu'elle ne saurait se voir 
reconnaître la qualité pour recourir au sens de ces dispositions légales. 

21. Reste encore à examiner si, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, 
la recourante remplit les conditions cumulatives du recours corporatif, telles 
qu'elles ont été rappelées ci-dessus. Or, deux au moins de ces conditions ne sont 
pas réalisées: tout d'abord, ses statuts ne la chargent pas de défendre les intérêts de 
ses membres, mais définissent uniquement des buts ayant trait à l'organisation de 
manifestations et rencontres artistiques et culturelles. Ensuite, aucun parmi ses 
membres n'est touché individuellement par la décision au sens où il faut l'entendre 
en droit de la construction, c’est-à-dire par l'occupation habituelle (dans le cadre 
privé ou professionnel) de locaux voisins du projet litigieux, puisqu'ils ont tous 
indiqué des adresses situées dans d'autres quartiers ou à l'extérieur de la ville de 
Genève. Leur voisinage occasionnel du salon de massage, à d'autres heures que 
celles où celui-ci est ouvert, ne constitue pas pour eux un rattachement suffisant 
pour considérer que leurs intérêts seraient touchés dans une mesure particulière, 
par exemple par rapport à n'importe quel habitant du quartier. 

22. Par conséquent, la recourante ne peut se voir reconnaître la qualité pour recourir, 
de sorte que son recours doit être déclaré irrecevable. 

23. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante sera condamnée au paiement d’un émolument réduit 
s'élevant à CHF 400.-, compte tenu du fait que pour l'essentiel, le présent 
jugement s'attache à une question qu'elle a soulevée avec raison, quand bien 
même sans entraîner le résultat auquel elle concluait. Vu l'issue du litige, il ne lui 
sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA). 

24. Le solde de son avance de frais,  soit CHF 500.-, lui sera restitué. 

25. Vu l’issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'000.-, mise à la charge 
de la recourante,  sera allouée à l'exploitante du salon de massage pour ses frais 
d'avocats, la société propriétaire n'ayant pour sa part pas exposé de frais 
particuliers (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). 

- 16/16 - 

A/290/2022 

PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare irrecevable le recours de A______; 

2. met à sa charge un émolument de CHF 400.-, lequel est couvert par l'avance de 
frais ; 

3. ordonne la restitution à A______ du solde de son avance de frais, soit CHF 500.- ; 

4. condamne A______ à verser à B______ une indemnité de procédure de CHF 
1'000.- ; 

5. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure à A______ ni à C______ SA ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Bénédicte MONTANT et 
Julien PACOT, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière