# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6f2136e0-f70b-5524-b3b5-e60a1160f1d9
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-29
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 29.06.2021 V 2020 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2020-28_2021-06-29.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Adrian Willimann und Ersatzrichter lic. iur. Urs Rechsteiner
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 29. Juni 2021 [rechtskräftig]

in Sachen

Korporation Zug
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA A.________

gegen

1. Einwohnergemeinde Zug
2. Regierungsrat des Kantons Zug

Beschwerdegegner 

betreffend

Bebauungsplan Hertizentrum, Zug

V 2020 28

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Urteil V 2020 28

A. Der Korporation Zug gehören u.a. die Grundstücke Nrn. 3363, 3799 und 3800 in 
Zug, welche in der Kernzone B im Westen der Stadt liegen und auf denen das 
Hertizentrum steht. Dem zugrunde liegt der Bebauungsplan Nr. 4401 aus dem Jahr 1977, 
welcher durch einen neuen Bebauungsplan abgelöst werden soll. Gestützt auf den Bericht 
und Antrag des Stadtrats von Zug vom 21. Februar 2017 und den Bericht und Antrag der 
Bau- und Planungskommission (BPK) vom 19. September 2017 beschloss der Grosse 
Gemeinderat der Stadt Zug (GGR) am 12. Dezember 2017 den (neuen) Bebauungsplan 
Hertizentrum, Plan Nr. 7507, in erster Lesung. Bezüglich der Tiefgarage Nord mit 460 
Parklätzen für die Bewohnerinnen und Bewohner sowie die Beschäftigten (private und 
halbprivate Nutzungen) wurde die Erschliessung über die Allmendstrasse festgelegt, 
womit der Bau eines zusätzlichen Kreisels beim Knoten St.-Johannes-
Strasse/Allmendstrasse verbunden gewesen wäre. Danach erfolgte die (erste) öffentliche 
Auflage vom 5. Januar 2018 bis zum 5. Februar 2018, während der mehrere 
Einwendungen erhoben wurden. 

Gestützt auf den Bericht und Antrag des Stadtrats vom 13. März 2018 und den Bericht und 
Antrag der BPK vom 19. Juni 2018 beschloss der GGR am 20. November 2018 den 
Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, in zweiter Lesung. Dabei wurde u.a. bei der 
Erschliessung der Tiefgarage Nord eine Anpassung beschlossen: Die Einfahrt in die 
Tiefgarage Nord erfolgt von der St.-Johannes-Strasse her und die Ausfahrt über eine 
separate Rampe in die Allmendstrasse. Danach erfolgte vom 11. Januar 2019 bis zum 
11. Februar 2019 die zweite öffentliche Auflage des Bebauungsplans Hertizentrum, Plan 
Nr. 7507.  

Am 30. Januar 2019 reichte die Korporation Zug Beschwerde beim Regierungsrat ein und 
verlangte im Wesentlichen, es sei Ziff. 13 Abs. 2 der Bestimmungen zum Bebauungsplan 
Hertizentrum, Plan Nr. 7507, aufzuheben und neu so zu formulieren, dass die Ein- und 
Ausfahrt zu den Wohnnutzungen und für Beschäftigte (private und halbprivate Nutzungen) 
ab der St.-Johannes-Strasse erfolgt. Am 4. Juli 2019 wurde ein Augenschein durchgeführt. 
Mit Beschluss vom 12. Mai 2020 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab. Gleichentags 
genehmigte der Regierungsrat den vom GGR am 20. November 2018 beschlossenen 
Bebauungsplan "Hertizentrum", Plan Nr. 7507, mit einer Auflage sowie die vom GGR am 
20. November 2018 beschlossene Zonenplanänderung "Hertizentrum", Plan Nr. 7807, und 
die Änderung der Bauordnung, Plan Nr. 7808. 

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Urteil V 2020 28

In seinem Entscheid erwog der Regierungsrat, neben dem Stadtrat hätten sich auch die 
BPK und der GGR umfassend mit dem Bebauungsplan und den Erschliessungsvarianten 
befasst und die involvierten Interessen gegeneinander abgewogen. Dabei hätten sie sich 
von der Verwaltung und Verkehrsingenieuren beraten lassen. Als Entscheidgrundlagen 
hätten weiter mehrere Berichte und ein Verkehrsgutachten gedient. Das durchgeführte 
Planungsverfahren sei mit Blick auf § 39 aPBG nicht zu beanstanden. Die gewählte 
Erschliessungsvariante mit den abgelenkten Rampen sei unter dem Aspekt der 
Verkehrsentwicklung und -lenkung als zweckmässig zu beurteilen. Auch unter dem Aspekt 
der Verkehrssicherheit sei die gewählte Erschliessungsvariante als zweckmässig zu 
beurteilen. Das Gleiche gelte für die schleifenden Ein- und Ausfahrten für die Tiefgarage 
Nord und die Beurteilung unter dem Aspekt der Blendwirkung. Auch unter dem Aspekt, 
dass aufgrund der Ausfahrt in die Allmendstrasse mindestens vier, wahrscheinlich aber 
fünf Platanen gefällt werden müssten, sei die gewählte Erschliessungsvariante insgesamt 
als zweckmässig zu beurteilen; auch bei der Zusammenlegung der Ein- und Ausfahrt bei 
der St.-Johannes-Strasse, wie sie von der Beschwerdeführerin gefordert werde, müssten 
zur Einhaltung der Sichtweiten zwei bis drei Bäume gefällt werden. Mit der gewählten 
Variante betrage der gegenüber der Variante St.-Johannes-Strasse grössere Raum- und 
Flächenverbrauch ca. 80 m2. Stelle man dies in Relation zum gesamten Bebauungsplan 
Hertizentrum mit einem Bebauungsplanperimeter von rund 42'000 m2 und neu maximal 
88'700 m2 Geschossflächen, dann erscheine dieser zusätzliche Raum- und Flächenbedarf 
als gering und vertretbar. Mit der am 20. November 2018 gewählten Variante fielen auch 
die zwölf Parkplätze nicht weg, was wegen des bei der vom GGR ursprünglich gewählten 
Variante erforderlichen Kreisels der Fall gewesen wäre. Bei Grossanlässen habe die 
Organisation dafür zu sorgen, dass die Erschliessung über die Allmendstrasse nach wie 
vor gewährleistet werde. Auch bei der Kostenfrage – die Beschwerdeführerin machte 
geltend, dass die gewählte Erschliessungsvariante zu erheblich höheren Baukosten führen 
würde – sei das Verhältnis zum gesamten Bebauungsplan zu sehen: Mit dem 
Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, dürften gegenüber dem bisher geltenden 
Recht zusätzliche Geschossflächen von 45'250 m2 realisiert werden. In der Tiefgarage 
Nord würden zukünftig 460 Parkplätze erschlossen. Bei einem Bebauungsplan dieser 
Grössenordnung könne das Gemeinwesen als Planungsbehörde Vorgaben machen, die 
nicht auf die kostengünstigste Variante hinausliefen. Zusammengefasst führe eine 
umfassende Interessenabwägung dazu, dass die vom GGR am 20. November 2018 
beschlossene Erschliessungsvariante zweckmässig sei. Die beiden 
Erschliessungsvarianten seien zwar unterschiedlich, aber als gleichwertige Alternativen zu 

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Urteil V 2020 28

beurteilen. Die gewählte Erschliessungsvariante falle nicht in eklatanter Weise ab und sei 
auch nicht als unhaltbar zu qualifizieren.

B. Am 15. Juni 2020 liess die Korporation Zug Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
einreichen und folgende Anträge stellen:

"1. Es seien der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 12. Mai 2020 in 
Sachen Festsetzung des Bebauungsplans Hertizentrum, Plan Nr. 7507, sowie 
der Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 12. Mai 2020 in Sachen 
Zonenplanänderung 'Hertizentrum', Änderung Bauordnung und Bebauungsplan 
'Hertizentrum' im Umfang der nachfolgenden Anträge Ziff. 1. a – c aufzuheben 
und wie folgt anzupassen:

a) Es sei Ziff. 13 Abs. 2 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, 
Plan Nr. 7507, aufzuheben und neu wie folgt zu formulieren:
'Die Ein- und Ausfahrt zu den Wohnnutzungen und für Beschäftigte (private und 
halbprivate Nutzungen) erfolgt ab der St. Johannes Strasse. Die Rampe hat 
einen Abstand von mindestens 3,50 m zur Gebäudeflucht.'

Eventualiter sei Ziff. 13 Abs. 2 wie folgt zu formulieren:
'Die Ein- und Ausfahrt zu den Wohnnutzungen und für Beschäftigte (private und 
halbprivate Nutzungen) erfolgt ab der St. Johannes Strasse und ist 
ausschliesslich in der ausgewiesenen Fahrtrichtung zulässig. Die Rampe hat 
einen Abstand von mindestens 3,50 m zur Gebäudeflucht. Zur Verminderung der 
Blendwirkung sind Blendschutzmassnahmen vorzusehen.'

b) Überdies sei in der Konsequenz in beiden vorgenannten Fällen Ziff. 15 Abs. 3 
der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, 
aufzuheben und neu wie folgt zu formulieren:
'Für die Bewohner und Beschäftigte des Hertizentrums sind in der Tiefgarage 
Nord (Ein- und Ausfahrt St. Johannes Strasse) 460 Parkplätze vorzusehen. 
Parkplätze für Beschäftigte sind ab der ersten Minute monetär und 
lenkungswirksam zu bewirtschaften.'

c) Überdies sei in der Konsequenz in beiden vorgenannten Fällen der Plan 
Nr. 7507 bezüglich der Erschliessung der Tiefgarage Nord so anzupassen, dass 

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sowohl die Einfahrt als auch die Ausfahrt der Tiefgarage über die St. Johannes 
Strasse führen (= Plan Stand Antrag des Stadtrates zur 2. Lesung im Grossen 
Gemeinderat, 13. März 2018), und es sei das Umgebungskonzept entsprechend 
anzupassen (= Umgebungskonzept B.________ GmbH vom 21. Februar 2017) 
und in Ziff. 17. Abs. 1 der Bestimmungen zum Bebauungsplan das Datum 20. 
November 2018 durch das Datum 21. Februar 2017 zu ersetzen.

2. (Sub-)Eventualiter seien die in Ziffer 1 genannten Entscheide des Regierungsrats 
aufzuheben und zur neuerlichen Beurteilung im Sinne der obstehenden Anträge 
1 a – c der an die Vorinstanz zurückzuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (inkl. MWSt) zu Lasten der 
Beschwerdegegner."

Zur Beschwerdebegründung wurde vorgebracht, der Regierungsrat wie zuvor der Grosse 
Gemeinderat der Stadt Zug habe die zuvor von Stadtrat, Fachleuten und 
Beschwerdeführerin als raumplanerisch und verkehrsplanerisch beste Variante erkannte 
Erschliessung der Tiefgarage für Bewohner und Beschäftigte des Hertizentrums alleine 
über die St.-Johannes-Strasse (fortan: Variante St.-Johannes-Strasse [B]) durch eine 
Erschliessungsvariante "Einfahrt St.-Johannes-Strasse und Ausfahrt Allmendstrasse" 
(fortan: Variante Allmendstrasse [C]) ersetzt. Diese Erschliessungsvariante sei 
quartieruntypisch (eine orthogonale Erschliessung von Tiefgaragen entspreche dem 
gewachsenen Quartierbild im gesamten Gebiet Herti), versiegle mehr Boden mit 
Fahrwegflächen, verunkläre den Strassenraum, verschlechtere die Fuss- und 
Radwegführung bzw. die Verkehrssicherheit, erfordere die Fällung eines Teils der 
Platanenallee der Allmendstrasse, schaffe zu Lasten der Grundeigentümerin hohe 
bauliche Mehrkosten, führe zu einer unnötigen (Mehr-)Aufhebung von Parkplätzen und zu 
einem unnötig komplizierten Erschliessungsregime in der Tiefgarage. Mit der für die 
Tiefgarage Nord zu erstellenden zusätzlichen Rampe bei der Allmendstrasse werde in 
kurzem Abstand zum Kreisel und weiteren Rampen eine zusätzliche, aber unnötige 
räumliche Aufteilung des Strassenraums geschaffen. Die Aufteilung von Zu- und Wegfahrt 
sei zufolge der Schaffung einer mangelhaften Adressierung und der Verschlechterung des 
Betriebs und der Bewirtschaftung der Tiefgarage Nord ein weiterer planerischer Nachteil 
der Variante "Allmendstrasse". Nicht zuletzt verunmögliche diese Variante eine Ausfahrt 
aus der Tiefgarage für Bewohner und Beschäftigte im Falle von Grossanlässen (z.B. beim 
Stadion Herti), bei welchen die Allmendstrasse gesperrt werde. Dem Mehrverkehr auf der 

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St.-Johannes-Strasse sowie der Blendwirkung bei Ausfahrten aus der Tiefgarage Nord zu 
Wohnbauten an der St.-Johannes-Strasse habe der Regierungsrat bei der 
Interessenabwägung hingegen zu viel Gewicht eingeräumt. 

Bei der Nutzungs- und Sondernutzungsplanung stehe der Gemeinde ein 
Planungsermessen zu (Art. 2 Abs. 3 RPG; für das kantonale Genehmigungsverfahren § 
42 Abs. 1 PBG). Im vorliegenden Fall sei das Planungsermessen auf Stufe Gemeinde 
(Stadt Zug) schon aus folgenden prinzipiellen Erwägungen nicht korrekt ausgeübt worden: 
Es sei festzuhalten, dass die kommunale Nutzungsplanung und Sondernutzungsplanung 
in erster Linie eine kommunale Exekutivaufgabe sei (§ 39 Abs. 1 und 2 PBG). Das 
Legislativorgan, d.h. die Gemeindeversammlung oder in der Stadt Zug zunächst der 
Grosse Gemeinderat, habe gemäss kantonalem Planungsrecht zwar eine mächtige, aber 
auch eine beschränkte Befugnis, es "stimme über die Anträge des Gemeinderats" ab (§ 39 
Abs. 4 PBG). Dass die kommunalen Legislativorgane selbst – und namentlich in 
Einzelfragen wie Erschliessungsvarianten in Bebauungsplänen – aktive (Sonder-
)Nutzungsplanung betrieben, widerspreche der Zuständigkeitsordnung von § 39 PBG und 
sei auch gar nicht sachgerecht möglich. Im vorliegenden Fall habe die städtische 
Exekutive rund 15 Erschliessungsvarianten – mit Unterstützung von Fachpersonen – 
geprüft und evaluiert. Dabei habe sie die Variante St.-Johannes-Strasse (B) als 
Bestvariante erkannt und raumplanerisch umfassend begründet. Die umfassende 
städtische Interessenabwägung (der Exekutive) sei im vorliegenden Fall als massgebende 
Ermessensausübung zu qualifizieren, da alleine sie umfassend und insbesondere gemäss 
§ 39 PBG zuständigkeitskonform gewesen sei. Die "Kompromisslösung" der Variante 
Allmendstrasse (C) könne hingegen aufgrund des Gesagten nicht als eine auf einer 
umfassenden und zuständigkeitskonformen planungsrechtlichen Interessenabwägung 
basierend qualifiziert werden, weshalb diesbezüglich auch kein Ermessensspielraum der 
Gemeinde im Sinne von Art. 2 Abs. 3 RPG oder § 42 Abs. 1 PBG vorliege, welchen der 
Regierungsrat hätte wahren müssen. Bereits indem der Regierungsrat nicht erkannt oder 
zumindest nicht berücksichtigt habe, dass es sich beim Entscheid des GGR um einen 
politischen Kompromiss, nicht aber um eine sachliche raumplanerische 
Interessenabwägung gehandelt habe, der Regierungsrat der Stadt Zug im konkreten Fall 
aber dennoch die Ausübung eines Planungsermessens zugestanden habe, habe der 
Regierungsrat sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. 

Selbst aber wenn man annehmen wollte, auf der Stufe Gemeinde sei mit dem Beschluss 
des GGR eine raumplanerische Interessenabwägung erfolgt, so ändere dies nichts daran, 

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dass der Regierungsrat zu einer vollen Überprüfung des kommunalen 
Sondernutzungsplanungsentscheids verpflichtet gewesen sei: Das Planungsermessen der 
Gemeinde finde seine Grenze in der Pflicht der übergeordneten Instanzen zur (mindestens 
durch eine Instanz) vollen Überprüfung von Planungsentscheiden (Art. 33 Abs. 3 lit. b 
RPG). Vorbehalten sei überdies die Rechtskontrolle durch weitere übergeordnete 
Instanzen (namentlich des nun angerufenen Verwaltungsgerichts). Die Überprüfung von 
kommunalen Planungen solle zwar dort zurückhaltend vorgenommen werden, wo es um 
eine lokale Angelegenheit gehe. Sie habe hingegen so weit auszugreifen, dass die 
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz 
erhielten. Der Regierungsrat prüfe die Bebauungspläne mit "voller Prüfungsbefugnis". Dies 
bedeute, dass er einerseits eine Rechtskontrolle wie dann auch die übergeordneten 
(Gerichts-)Behörden vorzunehmen habe, aber auch eine Angemessenheitsprüfung. 

Bebauungspläne müssten – sowohl im Rahmen einer Angemessenheitskontrolle als auch 
im Rahmen einer Rechtskontrolle – dem Planungs- und Baurecht von Bund, Kanton und 
Gemeinde entsprechen und auf einer umfassenden raumplanerischen 
Interessenabwägung beruhen. (Auch) im Rechtsmittelverfahren gegen Bebauungspläne 
(Sondernutzungspläne) müsse die Rechtsmittelinstanz namentlich prüfen, ob der Plan auf 
einer umfassenden Interessenabwägung beruhe. Insbesondere bei 
Sondernutzungsplänen seien sämtliche raumplanerischen und umweltrechtlichen Fragen 
im weiteren Sinne, d.h. einschliesslich Naturschutz, Gewässerschutz etc., gemeinsam zu 
prüfen und widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen. Das 
Verwaltungsgericht möge zu einer Angemessenheitsprüfung nicht mehr befugt sein, 
jedenfalls aber obliege dem Verwaltungsgericht die Rechtskontrolle. Insbesondere die 
fehlerhafte raumplanerische Interessenabwägung im Allgemeinen sei als 
Rechtsverletzung zu qualifizieren, und dabei namentlich auch:

- das Ermittlungsdefizit und der Ermittlungsüberschuss (nicht alle erheblichen 
Belange wurden in die Abwägung eingestellt, oder es wurden im Gegenteil auch 
unerhebliche Gesichtspunkte beigezogen);

- die Fehlbeurteilung (Interessen wurden in einer Weise beurteilt, die der 
Wünschbarkeit ihrer Auswirkungen widerspricht);

- das Abwägungsmissverhältnis (die abzuwägenden Interessen wurden in einer 
Weise abgewogen, die zu ihrer an sich zutreffenden Beurteilung ausser 
Verhältnis stehen).

Des Weiteren liege eine Rechtsverletzung vor, wenn ein Eingriff in die Eigentumsgarantie 
nicht auf einem genügenden öffentlichen Interesse beruhe oder unverhältnismässig sei. 

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Die in der Rechtsprechung verwendete Begrifflichkeit sei zuweilen uneinheitlich. So werde 
für die raumplanerisch (als Rechtsfrage) gebotene Interessenabwägung zuweilen auch 
von "Zweckmässigkeitskontrolle" gesprochen, namentlich dann, wenn die 
Genehmigungsbehörde eine Nutzungsplanung daraufhin überprüfe, ob sie mit den 
übergeordneten öffentlichen Interessen vereinbar sei. Einer kommunalen Planung dürfe 
die Genehmigung verweigert werden, wenn sie die Erfüllung der dem Kanton obliegenden 
öffentlichen Aufgaben behindern würde, wenn sie sich aufgrund überkommunaler 
öffentlicher Interessen als nicht haltbar erweise oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen 
und Zielen der Raumplanung nicht entspreche bzw. unzureichend Rechnung trage (BGE 
110 Ia 51 E. 3; 112 Ia 268 E. 3b). Das bedeute, dass ein Plan nicht nur unzweckmässig 
sei, wenn dessen Anordnungen unter sachlichen Gesichtspunkten unhaltbar seien. Die 
von der Planungsbehörde getroffene Wahl unter mehreren zweckmässigen Lösungen 
bedürfe zumindest dann einer Korrektur, wenn sie gegenüber einer anderen 
zweckmässigen Lösung in erheblicher Weise abfalle (BGE 111 Ia 134 E. 6 f.). Die 
Zweckmässigkeit von Planungsmassnahmen werde als ein Aspekt des 
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes behandelt und sei daher eine Frage der 
Rechtmässigkeit (BGE 112 Ia 65 E. 5c). Im Entscheid des Regierungsrats sei diese 
Rechtslage ungenügend wiedergegeben. Das Vorbringen alleine, dass die kommunale 
Planungsbehörde eine zweckmässige Lösung gewählt habe, greife zu kurz. Vielmehr sei 
einerseits zu prüfen, ob die gewählte Lösung überhaupt zweckmässig sei, andererseits 
aber auch, ob sie ebenso zweckmässig sei wie eine andere mögliche Lösung. Sei eine 
andere Lösung aber nach Massgabe einer sachlichen raumplanerischen 
Interessenabwägung besser als die gewählte, die mithin nicht ebenso gut sei, so dürfe 
sich die Beschwerdebehörde nicht mit der Feststellung begnügen, die gewählte Variante 
sei zweckmässig. Dies müsse umso mehr gelten, wenn die erste Variante wie vorliegend 
gegenüber der anderen in erheblicher Weise abfalle. Die beiden Varianten unterschieden 
sich in fast allen raumplanerisch relevanten Interessen. Der Regierungsrat habe im 
Übrigen den rechtserheblichen Sachverhalt in mehreren Punkten unrichtig oder 
ungenügend festgestellt. Die Erschliessungsvariante St.-Johannes-Strasse (B) sei nicht 
eine ebenso zweckmässige Variante wie die Variante Allmendstrasse (C), sondern die 
Variante Allmendstrasse sei angesichts ihrer Defizite schon gar nicht zweckmässig und 
falle gegenüber der Variante St.-Johannes-Strasse jedenfalls erheblich ab. Eine Gesamt-
Interessenabwägung nach sachlichen raumplanerischen Kriterien führe zur Ablehnung der 
Variante Allmendstrasse (C) und zur Gutheissung der Variante St.-Johannes-Strasse (B). 
Wenn nicht einzeln, so doch in der Summe, führten die Vorteile der Variante B zur 

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Einschätzung der Variante C als nicht zweckmässig, mindestens aber gegenüber der 
Variante B erheblich abfallend. Überdies stelle die Verfügung der Variante Allmendstrasse 
(C) insofern einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar, als die 
Grundeigentümerin in der Wahl der Erschliessung nicht frei sei, sondern gezwungen 
werden solle, eine Erschliessungsvariante zu realisieren, welche rund Fr. 1 Mio. 
Mehrkosten und den Wegfall von rund 10 Parkplätzen verursache.

C. Den von ihr verlangten Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– bezahlte die 
Beschwerdeführerin fristgerecht.

D. Mit Schreiben vom 3. August 2020 beantragte die Baudirektion des Kantons Zug 
namens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten 
der Beschwerdeführerin. Zur Begründung wurde ausgeführt, entgegen der Auffassung der 
Beschwerdeführerin habe der Regierungsrat die relevanten Aspekte ermittelt, gewürdigt 
und gegeneinander abgewogen. Von einer offensichtlichen Fehlgewichtung der Interessen 
und damit einer Ermessensüberschreitung bzw. Rechtsverletzung könne keine Rede sein. 
Im Übrigen werde auf den ausführlich begründeten Beschwerdeentscheid des 
Regierungsrats vom 12. Mai 2020 verwiesen.

E. Am 18. August 2020 reichte das Baudepartement der Stadt Zug namens des 
Stadtrats von Zug seine Vernehmlassung ein und beantragte, die Beschwerde vom 
15. Juni 2020 sei abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Zur 
Begründung wurde vorgebracht, zum ISOS-Objekt XXII (uneinheitlich bzw. neu erbauter 
Teil des Letzi- und des Hertiquartiers) sei lediglich das Erhaltungsziel b, Erhalten der 
wesentlichen Eigenschaften für die Beziehung zu Ortsteilen, definiert. Die von Baumreihen 
betonte Haupterschliessungsachse zum Hertiquartier sei im ISOS lediglich als Hinweis 
eingetragen. Das Fällen von vier bzw. fünf Platanen könne nicht als Beeinträchtigung oder 
gar als erhebliche Beeinträchtigung eines inventarisierten Objekts betrachtet werden. 
Insgesamt blieben mit der vom GGR festgesetzten Variante die wesentlichen Vorteile 
gegenüber der Einzelbauweise gewahrt. Die nicht umstrittene Erschliessung der öffentlich 
zugänglichen Nutzung erfolge über die Allmendstrasse mit mehr oder weniger gleichen 
Einfahrwinkeln in die Allmendstrasse wie die Wegfahrt der privaten bzw. halbprivaten 
Nutzung. Auch hier gehe die Einfahrt zulasten von Freiflächen. Das Richtprojekt sehe 
Ersatzpflanzungen vor, welche im Baubewilligungsverfahren auf Aspekte der 
Verkehrssicherheit überprüft würden. Der qualitätsvolle Aussenraum werde auch mit 
neuen Baumpflanzungen auf dem Areal sichergestellt. Eine orthogonale Einfahrt stelle 

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auch städtebaulich kein zwingendes Qualitätsmerkmal dar. Es scheine nicht einsichtig, die 
Adressierung der neuen Bauten vom Zu- und Wegfahrwinkel der Tiefgarage abhängig zu 
machen. An der Sitzung der BPK vom 19. Juni 2018 sei die Verwaltung unter Mitwirkung 
des Büros C.________ zum Schluss gekommen, dass die durch die BPK beantragte 
Erschliessung möglich sei. Die Diskussion im GGR habe eine Auseinandersetzung mit der 
seitens der BPK angeregten Erschliessungsvariante für private und halbprivate Nutzungen 
über die St.-Johannes-Strasse (Einfahrt) und die Allmendstrasse (Ausfahrt) beinhaltet. Die 
Erschliessung des Hertizentrums für private und halbprivate Nutzungen sei daher 
aufgrund des Werdegangs das Resultat einer einlässlichen politischen 
Auseinandersetzung. Wie bei der Zu- und Wegfahrt Allmendstrasse (ursprünglich vom 
GGR gewählte Lösung) sei auch bei der Variante B die Verkehrssicherheit zu 
gewährleisten. Der Bebauungsplan lasse den dafür erforderlichen Spielraum dem 
Baubewilligungsverfahren. Die Verkehrssicherheit für eine parallele Zu- und Wegfahrt sei 
auch für den öffentlichen Teil der Tiefgarage zu gewährleisten. Die Thematik 
Verkehrssicherheit bei nicht orthogonalen Zu- und Wegfahrten sei gemäss 
Verkehrsgutachten durchaus lösbar. Eine Ein- und Ausfahrt in der St.-Johannes-Strasse 
würde zudem ebenfalls mehr Fläche in Anspruch nehmen als lediglich eine Einfahrt. Mit 
der umstrittenen Festsetzung erfolgten die Ausfahrten für die privaten und halbprivaten 
Nutzungen ab der Tiefgarage über die Allmendstrasse im nördlichen Bereich. Dies führe 
grundsätzlich zu einer Entlastung des Knotens Allmendstrasse/St.-Johannes-Strasse. Die 
Verkehrsführung über St.-Johannes-Strasse und Allmendstrasse sei aus 
verkehrstechnischer Sicht zulässig. Optimierungen der Verkehrssicherheit könnten im 
Baubewilligungsverfahren verfügt werden. Streitgegenständlich sei eine 
Sondernutzungsplanung. Auch die Sondernutzungsplanung Hertizentrum biete einerseits 
Vorzüge für die Öffentlichkeit, jedoch aufgrund einer grösseren Baudichte auch 
(finanzielle) Vorteile für die Bauherrschaft. Der Gesetzgebungsprozess habe in aller Regel 
die finanziellen Interessen der Grundeigentümer nicht an erster Stelle im Auge. Soweit 
monetär relevante Einschränkungen wie Grünflächen, aufwendigere Anschlussbauwerke 
etc. durch den Gesetzgeber festgesetzt würden, bestehe eine gewisse Sozialpflichtigkeit 
des Grundeigentums, welche aber durch die Mehrnutzung wettgemacht werde. Die 
Wegfahrt der privaten Einstellhalle in die Allmendstrasse erfolge, um Schleichverkehr auf 
der St.-Johannes-Strasse zu unterbinden. Mit dem gewählten Zufahrtregime der privaten 
Tiefgarage werde der resultierende Verkehr verringert, was als Vorteil für den 
Verkehrsfluss und eine Entlastung des Knotenpunktes Allmendstrasse/St.-Johannes-
Strasse gewertet werden könne. Zwar könnten Blendwirkungen durch 
Fahrzeugscheinwerfer bei einem bescheidenen Mehrverkehrsaufkommen kaum die 

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Grundlage für einen Variantenentscheid bilden, zumal bestehende Ausfahrten ebenfalls 
orthogonal in die St.-Johannes-Strasse mündeten. Soweit die gewählte 
Erschliessungsvariante übergeordnetem Recht aber entspreche, müsse im Sinne des 
Planungsermessens nicht zwingend die beste Variante gewählt werden. Der politische 
Prozess ergebe oft Lösungen, welche als auf Partikularinteressen zugeschnitten 
erschienen. Das könne beispielsweise mit der politischen Zusammensetzung des 
Parlaments oder der Überzeugungskraft von Voten zusammenhängen. Es sei im Ergebnis 
festzuhalten, dass der GGR sich für die hier umstrittene Variante entschieden habe und 
das Verwaltungsgericht Ermessensentscheide nur bei Rechtsverletzungen korrigieren 
könne. Eine Rechtsverletzung liege indes nicht vor. Die Abwägung darüber, welche 
Erschliessungsvariante im vorliegenden Fall die beste sei, erschöpfe sich weitgehend in 
den Vor- und Nachteilen der einzelnen Varianten. Auf die umfassende 
Interessenabwägung über den gesamten Perimeter habe die Tiefgaragenerschliessung 
der privaten und halbprivaten Nutzungen erst dann einen entscheidenden Einfluss, wenn 
eine der Varianten die Sondernutzungsplanung insgesamt als unzulässig erscheinen 
lassen würde. Die Adressierung im architektonischen Sinne meine in erster Linie die 
Orientierung von Gebäuden. Dies hänge – insbesondere bei einem Bebauungsplan – nicht 
in erster Linie vom Regime der Tiefgarage ab. Der Wegfall der Parkflächen sei in erster 
Linie ein finanzieller Nachteil der Grundeigentümerschaft. Aus Sicht der 
Umweltverträglichkeit sei eine Reduktion von Parkflächen grundsätzlich ein Vorteil, da er 
zur Reduktion des Verkehrsaufkommens beitragen könne. Die Organisation des 
Verkehrsregimes bei Grossanlässen könne für die Bewilligung von Bebauungsplänen 
ebenfalls keine entscheidende Rolle spielen.

Paragraf 39 Abs. 4 PBG handle in erster Linie von der Behandlung der Einwendungen und 
der kantonalen Vorprüfung durch die kommunale Legislative im Rahmen von 
Planungsgeschäften und beinhalte nicht die Regelung des politischen Prozesses in der 
Stadt Zug. In der politischen Beratung seien folgende Varianten einlässlich diskutiert 
worden: 

● Ein- und Ausfahrt St.-Johannes-Strasse (B)
● Ein- und Ausfahrt Allmendstrasse
● Einfahrt St.-Johannes-Strasse, Ausfahrt Allmendstrasse (C)

Gemäss dem Ergebnis der ersten Lesung im GGR hätte im Bereich der Allmendstrasse 
sowohl ein Ein- als auch ein Ausfahrtbauwerk erstellt werden müssen. Diese beiden 

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Anschlussbauwerke hätten aufgrund der Verkehrsführung einen ähnlich grossen Verlust 
an Frei- bzw. Grünflächen zur Folge gehabt. Auf eine vollständige, neue 
Interessenabwägung über das gesamte Areal habe im Zusammenhang mit der von der 
PBK für die zweite Lesung vorgeschlagenen Variante (Variante C) verzichtet werden 
können, zumal mit der Einfahrt über die St.-Johannes-Strasse gegenüber dem Ergebnis 
der ersten Lesung kein wesentlich grösserer Landverschleiss bzw. keine wesentlich 
grössere Reduktion der Grünflächen auszumachen sei und jede Variante grundsätzlich 
Vor- und Nachteile habe. Eine Verletzung höherrangigen Rechts sei bei keiner der 
Varianten auszumachen. Dass politische Interessen in den Planungsentscheid einflössen, 
sei nicht weiter zu beanstanden und ändere dessen Charakter als Ermessensentscheid 
der Planungsbehörde nicht. Dass planerische Entscheide auch eine politische Dimension 
hätten, sei anerkannt. Abgesehen von den Kantonen Freiburg und Solothurn sei der 
Erlass von Nutzungsplänen Sache des kommunalen Gesetzgebers. In diesem 
Zusammenhang sei zu erwähnen, dass die festgesetzte Variante der Richtplanung nicht 
widerspreche. Diese lasse einen politischen Spielraum. 

Gemäss Art. 2 Abs. 3 RPG achteten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden 
darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen 
Ermessensspielraum zu lassen. Dabei handle es sich um eine Kognitionsregel an die 
Adresse von Genehmigungs- und Beschwerdebehörden, auch wenn sie sich wörtlich nur 
an die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden richte. Angemessenheit bedeute "die 
den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum". 
Die Prüfung der mit den Planungsaufgaben betrauten Behörde habe sich gemäss Art. 2 
Abs. 3 RPG auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung 
getroffen worden sei; die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemessenen 
Vorkehrungen solle der nachgeordneten Behörde – im vorliegenden Fall also dem GGR – 
überlassen bleiben. Immerhin habe die Prüfung doch so weit auszugreifen, dass die 
Berücksichtigung der vom Kanton zu wahrenden, überkommunalen Interessen 
gewährleistet bleibe. Im vorliegenden Fall sei nicht ersichtlich, dass die gewählte Variante 
von den anderen Varianten in erheblichem Masse abfalle. Auch widerspreche sie keinen 
übergeordneten Vorschriften oder politischen Vorgaben. Weiter sei nicht zu beanstanden, 
wenn der Regierungsrat mit der gewählten Erschliessungsvariante die übergeordneten 
Interessen des Kantons zu Recht als nicht tangiert erachte.

Der Variantenentscheid sei aus raumplanerischer Sicht gemessen am gesamten 
Bebauungsplan von untergeordneter Bedeutung. Reduziert auf das Tiefgaragenregime im 

13

Urteil V 2020 28

nördlichen Bereich bekämen die städtebauliche Qualität, die Qualität der Baumreihe 
entlang der Allmendstrasse, die Aufenthaltsqualität im Aussenraum, die strassenräumliche 
Gestaltung, die stadtklimatischen Auswirkungen sowie die Adressierung der Überbauung 
insofern ein zu grosses Gewicht, als auf den gesamten Bebauungsplan kein Bezug 
genommen werde. Der Regierungsrat habe zu Recht entschieden, dass im Rahmen des 
Bebauungsplans Hertizentrum mehrere Erschliessungsvarianten denkbar seien. 

Ein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie liege nicht vor. Die zu einem bestimmten 
Zeitpunkt geltenden Festlegungen des Eigentumsinhalts könnten – wie alles Recht – 
geändert werden. Entsprechendes sei mit der Festsetzung des Bebauungsplans 
Hertizentrum geschehen. Es wäre auch nicht statthaft, im Rahmen eines Bebauungsplans 
die Vorzüge für die Öffentlichkeit als belastende Elemente auf dem Rechtsmittelweg 
zugunsten der Grundeigentümerschaft aus dem Bebauungsplan herauszulösen. 

F. Am 17. September 2020 reichte die Beschwerdeführerin eine Replik ein. Auf die 
Ausführungen darin ist – soweit erforderlich – in den Erwägungen einzugehen.

G. Am 8. bzw. 12. Oktober 2020 teilten das Baudepartement der Stadt Zug und die 
Baudirektion des Kantons Zug mit, sie verzichteten auf die Einreichung einer Duplik.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrates die Beschwerde an 
das Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht 
ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. Mit der vorliegenden Beschwerde 
werden sowohl der Beschwerdeentscheid als auch der Genehmigungsentscheid des 
Regierungsrates des Kantons Zug, beide vom 12. Mai 2020, angefochten. Die 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wurde fristgerecht eingereicht und entspricht den 
formellen Anforderungen. Die Beschwerdeführerin ist von den angefochtenen Entscheiden 
besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung 
der Entscheide der Vorinstanz. Die Beschwerdeführerin war bereits Beschwerdeführerin 

14

Urteil V 2020 28

im Verfahren vor dem Regierungsrat. Ihre Beschwerdelegitimation ist somit gegeben, und 
auf die Beschwerde ist einzutreten.

1.2 Sind Verwaltungsentscheide des Regierungsrats Beschwerdegegenstand, wie 
vorliegend, so können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 63 Abs. 1 
Ziff. 1–5 VRG nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Dies gilt vorliegend 
uneingeschränkt aufgrund der bereits von der Vorinstanz wahrgenommenen vollen 
Überprüfung im Sinne von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung 
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700). Eine Ermessensüberprüfung ist dem Gericht 
dagegen verwehrt (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).

2. Die Revision vom 22. Februar 2018 des Planungs- und Baugesetzes vom 
26. November 1998 (PBG; BGS 721.11) sowie die Totalrevision der Verordnung zum 
Planungs- und Baugesetz (V PBG; BGS 721.111) vom 20. November 2018 sind per 1. 
Januar 2019 in Kraft getreten. Der vorliegend zu beurteilende Bebauungsplan 
Hertizentrum, Plan Nr. 7507, wurde am 20. November 2018 beschlossen. 
Übergangsrechtlich gelangt daher die Bestimmung von § 71a Abs. 1 lit. b PBG zur 
Anwendung, wonach das bisherige Recht auf Baugesuche und Sondernutzungspläne in 
denjenigen Gemeinden Anwendung findet, welche ihre Zonenpläne und Bauvorschriften 
noch nicht an die sich an der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der 
Baubegriffe (IVHB; BGS 721.7) orientierenden Baubegriffe und Messweisen angepasst 
haben. Da die Stadt Zug ihren Zonenplan und die Bauvorschriften noch nicht an die sich 
an der IVHB orientierenden Baubegriffe und Messweisen angepasst hat, kommt das 
bisherige Recht, nämlich das PBG mit Stand vom 1. Januar 2018 (aPBG) und die V PBG 
vom 16. November 1999 mit Stand vom 1. Juli 2012 (aV PBG), zur Anwendung.

3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei der Nutzungs- und 
Sondernutzungsplanung stehe der Gemeinde ein Planungsermessen zu (Art. 2 Abs. 3 
RPG; für das kantonale Genehmigungsverfahren § 42 Abs. 1 PBG). Im vorliegenden Fall 
sei das Planungsermessen auf Stufe Gemeinde (Stadt Zug) schon aus folgenden 
prinzipiellen Erwägungen nicht korrekt ausgeübt worden: Es sei festzuhalten, dass die 
kommunale Nutzungsplanung und Sondernutzungsplanung in erster Linie eine 
kommunale Exekutivaufgabe sei (§ 39 Abs. 1 und 2 PBG). Das Legislativorgan, d.h. die 
Gemeindeversammlung oder in der Stadt Zug zunächst der Grosse Gemeinderat, habe 
gemäss kantonalem Planungsrecht zwar eine mächtige, aber auch eine beschränkte 

15

Urteil V 2020 28

Befugnis, es "stimme über die Anträge des Gemeinderats" ab (§ 39 Abs. 4 PBG). Dass die 
kommunalen Legislativorgane selbst – und namentlich in Einzelfragen wie 
Erschliessungsvarianten in Bebauungsplänen – aktive (Sonder-)Nutzungsplanung 
betrieben, widerspreche der Zuständigkeitsordnung von § 39 PBG und sei auch gar nicht 
sachgerecht möglich. Im vorliegenden Fall habe die städtische Exekutive rund 15 
Erschliessungsvarianten – mit Unterstützung von Fachpersonen – geprüft und evaluiert. 
Dabei habe sie die Variante St.-Johannes-Strasse (B) als Bestvariante erkannt und 
raumplanerisch umfassend begründet. Die umfassende städtische Interessenabwägung 
(der Exekutive) sei im vorliegenden Fall als massgebende Ermessensausübung zu 
qualifizieren, da alleine sie umfassend und insbesondere gemäss § 39 PBG 
zuständigkeitskonform gewesen sei. Die "Kompromisslösung" der Variante 
Allmendstrasse (C) könne hingegen aufgrund des Gesagten nicht als eine auf einer 
umfassenden und zuständigkeitskonformen planungsrechtlichen Interessenabwägung 
basierend qualifiziert werden, weshalb diesbezüglich auch kein Ermessensspielraum der 
Gemeinde im Sinne von Art. 2 Abs. 3 RPG oder § 42 Abs. 1 PBG vorliege, welchen der 
Regierungsrat hätte wahren müssen. Bereits indem der Regierungsrat nicht erkannt oder 
zumindest nicht berücksichtigt habe, dass es sich beim Entscheid des GGR um einen 
politischen Kompromiss, nicht aber um eine sachliche raumplanerische 
Interessenabwägung gehandelt habe, der Regierungsrat der Stadt Zug im konkreten Fall 
aber dennoch die Ausübung eines Planungsermessens zugestanden habe, habe der 
Regierungsrat sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. 

3.2 Nutzungspläne, zu denen auch Bebauungspläne gehören, bedürfen der 
Genehmigung durch den Regierungsrat. Er prüft die gemeindlichen Bauvorschriften und 
Pläne auf ihre Übereinstimmung mit dem eidgenössischen und kantonalen Recht, 
insbesondere mit dem Planungs- und Baugesetz und dem vom Bundesrat genehmigten 
kantonalen Richtplan. Der Ermessensspielraum der Gemeinden muss gewahrt bleiben (§ 
42 Abs. 1 aPBG). Erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die 
Nutzungspläne verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG). 

3.3 In Anwendung von Art. 26 und 33 RPG hat die Genehmigungs- und 
Beschwerdeinstanz auch zu klären, ob die umstrittene Nutzungsplanung zweckmässig ist. 
Von einer Zweckmässigkeitskontrolle spricht man, wenn die Genehmigungsbehörde eine 
Nutzungsplanung daraufhin überprüft, ob sie mit den übergeordneten öffentlichen 
Interessen vereinbar ist. Einer kommunalen Planung darf die Genehmigung verweigert 
werden, wenn sie die Erfüllung der dem Kanton obliegenden öffentlichen Aufgaben in 

16

Urteil V 2020 28

unzumutbarer Weise behindern würde, wenn sie sich aufgrund überkommunaler 
Interessen als nicht haltbar (unzweckmässig) erweist oder wenn sie wegleitenden 
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung 
trägt (BGE 110 Ia 51 E. 3; 112 Ia 268 E. 2c). Das bedeutet, dass ein Plan nicht nur 
unzweckmässig ist, wenn dessen Anordnungen unter sachlichen Gesichtspunkten 
unhaltbar ist. Die von der Planungsbehörde getroffene Wahl unter mehreren 
zweckmässigen Lösungen bedarf dann einer Korrektur, wenn sie gegenüber einer 
anderen zweckmässigen Lösung in erheblicher Weise abfällt (BGE 111 Ia 134 E. 6 f.). Die 
Zweckdienlichkeit von Planungsmassnahmen ist ein Aspekt des 
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und daher eine Frage der Rechtmässigkeit (BGE 112 Ia 
65 E. 5c). 

3.4 Im Rechtsmittelverfahren gegen Bebauungspläne (Sondernutzungspläne) muss 
die Rechtsmittelinstanz namentlich prüfen, ob der Plan auf einer umfassenden 
Interessenabwägung beruht (Waldmann/Hänni, in: Handkommentar 
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 33 N 66, mit Verweis auf BGE 114 Ia 247 ff.). 
Insbesondere bei Sondernutzungsplänen sind sämtliche raumplanerischen und 
umweltrechtlichen Fragen im weiteren Sinne, d.h. einschliesslich Naturschutz-, 
Gewässerschutz- und Fischereibelange, gemeinsam zu prüfen und widerstreitende 
Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen (Waldmann/Hänni, a.a.O.).

3.5 Sollen gemeindliche Bauvorschriften, Zonen- oder Bebauungspläne erlassen, 
geändert oder aufgehoben werden, lässt der Gemeinderat seinen Entwurf von der 
Baudirektion vorprüfen. Die Vorprüfung ist innerhalb von 3 Monaten vorzunehmen (§ 39 
Abs. 1 aPBG). Nach der Vorprüfung legt der Gemeinderat den bereinigten Entwurf 
während 30 Tagen öffentlich auf. Die Auflage ist im Amtsblatt zweimal anzuzeigen (§ 39 
Abs. 2 aPBG). Während der Auflagefrist können beim Gemeinderat schriftlich 
Einwendungen erhoben werden. Die Berechtigung dazu ist nicht beschränkt (§ 39 Abs. 3 
aPBG). Gemäss § 39 Abs. 4 aPBG stimmt die Gemeinde nach Ablauf der Auflagefrist über 
die Anträge des Gemeinderates in Kenntnis der Einwendungen und der Vorbehalte der 
Baudirektion ab. Mit der Abstimmung sind die Einwendungen erledigt. 

In der Stadt Zug entscheidet der Grosse Gemeinderat über die Anträge des Stadtrats 
(§ 21 Abs. 1 i.V.m. 27 Abs. 2 lit. i der Gemeindeordnung der Stadt Zug [GO]). In Planungs- 
und Bausachen berät die Bau- und Planungskommission alle Geschäfte vor und 
unterbreitet dem Grossen Gemeinderat ebenfalls Bericht und Antrag (§ 19 GO i.V.m. § 14 

17

Urteil V 2020 28

Abs. 1 der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderats der Stadt Zug 
[Geschäftsordnung, GSO]). Die Kommissionen können Sachverständige und im 
Einverständnis mit dem Stadtrat Mitarbeitende der Stadtverwaltung beiziehen (§ 21 Abs. 3 
GO und § 18 Abs. 2 GSO).

3.6 Aus der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung folgt, dass (ordentliche) 
Bebauungspläne wie der vorliegend umstrittene im Kanton Zug in einem 
Planungsverfahren vom gleichen Organ beschlossen werden, welches auch für den Erlass 
der gemeindlichen Bauvorschriften zuständig ist (grundsätzlich Gemeindeversammlung, 
Grosser Gemeinderat in der Stadt Zug oder Urnenabstimmung durch die 
Stimmberechtigten der betreffenden Gemeinde). In der Stadt Zug ist das somit nicht der 
Stadtrat, der nur – aber immerhin – einen Entwurf auszuarbeiten hat (siehe § 39 Abs. 1 
und 2 PBG), sondern der Grosse Gemeinderat bzw. schlussendlich das Stimmvolk. Im 
vorliegenden Fall wurde das Planungsverfahren nach der in § 39 PBG enthaltenen 
Zuständigkeitsordnung durchgeführt. Es ist dem Regierungsrat zuzustimmen, dass sich 
die BPK und der GGR dabei umfassend mit dem Bebauungsplan, den 
Erschliessungsvarianten und den in diesem Zusammenhang gestellten Anträgen befasst 
und die involvierten Interessen gegeneinander abgewogen haben. Die verschiedenen 
Varianten für die Einfahrt sowie die Ausfahrt zu und von der Tiefgarage Nord wurden in 
der politischen Beratung einlässlich diskutiert. Diesbezüglich kann auf die ausführliche 
Darlegung in E. 2b ff. des Regierungsratsbeschlusses sowie auf die Ausführungen des 
Baudepartements der Stadt Zug in seiner Vernehmlassung (S. 10 ff.) verwiesen werden. 
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass sich auch der Stadtrat von Zug im Rahmen der 
Diskussion in der BPK für die schlussendlich gewählte Variante aussprach, weil damit die 
Nachteile der beiden anderen Varianten eliminiert würden (Bericht und Antrag der BPK 
vom 27. März 2018, 22. Mai 2018 und 19. Juni 2018 für die 2. Lesung Gebietsplanung 
Hertizentrum im GGR, S. 6; BD-Beil. B17). Es kann dem Regierungsrat nicht vorgeworfen 
werden, er habe nicht erkannt bzw. nicht berücksichtigt, dass es sich beim Entscheid des 
GGR um einen politischen Kompromiss, nicht aber um die in der Raumplanung 
erforderliche sachliche raumplanerische Interessenabwägung gehandelt habe und er 
deshalb der Stadt Zug rechtsfehlerhaft die Ausübung eines Planungsermessens 
zugestanden habe. Die sachliche raumplanerische Interessenabwägung ist vielmehr auch 
im GGR erfolgt und gar nicht frei von politischen Erwägungen möglich. Denn Planung ist 
an sich ein politischer Prozess und es geht darum, den Planungsprozess den 
Anforderungen des demokratischen Rechtsstaates anzupassen (BGE 111 Ia 164 E. 2d). 
So besteht bei der kommunalen Nutzungsplanung ein beträchtlicher Ermessensspielraum, 

18

Urteil V 2020 28

der seiner Natur nach politisch ist und sich gerade nicht in technischer Subsumtion 
erschöpft (vgl. zu dieser jedenfalls in casu überzeugenden Einschätzung Hansjörg Seiler, 
Verwaltungsakt – Begründungspflicht – Verwaltungsreferendum, Einbürgerungen usw. 
zwischen Rechtstheorie und Demokratie, in: Mélanges en l’honneur de Pierre Moor, 
Théorie du droit – Droit administratif – Organisation du territoire, 2005, S. 529). Auch die 
gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich zulässige sog. 
Planungsinitiative gründet gerade auf dieser Prämisse, dass die hierfür zuständige 
Gemeindelegislative, der in der Raumplanung in den allermeisten Kantonen eine zentrale 
Rolle zukommt, über ein gewisses Ermessen in dieser Frage verfügt (vgl. Corsin Bisaz, 
Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, jusletter vom 3. Oktober 
2016, Rz. 5 und 6). 

Im Weiteren ist zu den entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführerin festzustellen, 
dass in der Stadt Zug zwar der Stadtrat sowohl als planende Behörde (§ 39 Abs. 1 PBG) 
wie als antragstellende Behörde (Abs. 4; an den Grossen Gemeinderat) fungiert. Die 
Auslegung von § 39 PBG ergibt aber gleichzeitig, dass im Gegensatz zum Erlass von 
gemeindlichen Richtplänen (§ 37 PBG) und gemeindlichen Quartiergestaltungsplänen (§ 
37a PBG) für den Erlass von gemeindlichen Zonen- und ordentlichen Bebauungsplänen 
nicht der Gemeinderat, sondern die Gemeindelegislative zuständig ist. Im Grossen 
Gemeinderat sind aber grundsätzlich beliebige Änderungsanträge zulässig, soweit im 
Planungsverfahren nicht das rechtliche Gehör betroffener Grundeigentümer verletzt wird 
(vgl. dazu grundsätzlich BGE 111 Ia 164 E. 2b). 

Die entsprechende Rüge erweist sich somit als unbegründet.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, das Vorbringen des 
Regierungsrats, dass die kommunale Planungsbehörde eine zweckmässige Lösung 
gewählt habe, greife zu kurz (vgl. Entscheid Regierungsrat E. 3a, S. 10). Vielmehr sei 
einerseits zu prüfen, ob die gewählte Lösung überhaupt zweckmässig sei, andererseits 
aber auch, ob sie ebenso zweckmässig sei wie eine andere mögliche Lösung. Sei eine 
andere Lösung aber nach Massgabe einer sachlichen raumplanerischen 
Interessenabwägung besser als die gewählte, die gewählte mithin nicht ebenso gut, so 
dürfe sich die Beschwerdebehörde nicht mit der Feststellung begnügen, die gewählte 
Variante sei zweckmässig und damit zulässig. Dies müsse umso mehr gelten, wenn die 
eine Variante gegenüber der anderen in erheblicher Weise abfalle. Die Aussage des 

19

Urteil V 2020 28

Regierungsrats, die beiden Varianten würden sich kaum unterscheiden (Entscheid 
Regierungsrat E. 3b, S. 10), sei haltlos. Die beiden Varianten unterschieden sich in fast 
allen raumplanerisch relevanten Interessen. Die Erschliessungsvariante St.-Johannes-
Strasse (B) sei nicht eine ebenso zweckmässige Variante wie die Variante Allmendstrasse 
(C), sondern die Variante Allmendstrasse sei angesichts ihrer Defizite schon gar nicht 
zweckmässig und falle gegenüber der Variante St.-Johannes-Strasse jedenfalls erheblich 
ab. Die Summe der Vorteile der Variante B führe zur Einschätzung der Variante C als nicht 
zweckmässig, mindestens aber als gegenüber der Variante B erheblich abfallend. Dies 
führe zum Ergebnis, dass aufgrund einer sachgemässen raumplanerischen 
Interessenabwägung die Variante Allmendstrasse (C) abzulehnen und die Variante St.-
Johannes-Strasse (B) gutzuheissen sei.

4.2 Zunächst ist der Beschwerdeführerin zu widersprechen, falls sie allenfalls 
geltend macht, der Regierungsrat habe die Verwaltungsbeschwerde allein deshalb 
abgewiesen, weil er festgestellt habe, dass die kommunale Planungsbehörde eine 
zweckmässige Lösung getroffen habe bzw. der Regierungsrat sich mit der Feststellung 
begnügt habe, die gewählte Variante sei zweckmässig und damit zulässig. Zwar hat der 
Regierungsrat in E. 3a seines Beschlusses Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 
2006, Art. 33 N 67, zitiert, wonach der Nachweis, dass sich der Planungsträger für eine 
zweckmässige Lösung entschieden habe, genügen müsse, und zwar selbst dann, wenn 
weitere, ebenso zweckmässige Lösungen möglich wären. Dies erfolgte jedoch lediglich im 
Zusammenhang mit dem ebenfalls von Waldmann/Hänni in der gleichen Zitatstelle 
gemachten Hinweis, dass Art. 2 Abs. 3 RPG eine gewisse Zurückhaltung gebietet und die 
Genehmigungs- bzw. Beschwerdeinstanz nicht die obere Planungsbehörde ist und ihr 
Ermessen nicht an die Stelle des Ermessens des unteren Planungsträgers setzen darf. 
Die vom Regierungsrat vorgenommene Interessenabwägung brachte diesen zur 
Erkenntnis, dass die vom GGR am 20. November 2018 beschlossene 
Erschliessungsvariante zweckmässig sei. Die beiden Erschliessungsvarianten, Variante C 
und die Variante mit der Ein- und Ausfahrt bei der St.-Johannes-Strasse, Variante St.-
Johannes-Strasse (B), seien zwar unterschiedlich, aber als gleichwertige Alternativen zu 
beurteilen. Entscheidend für die Abweisung der Beschwerde war dann aber die 
Feststellung des Regierungsrats, dass die Erschliessungsvariante Allmendstrasse (C) 
nicht in eklatanter Weise abfalle und auch nicht als unhaltbar zu qualifizieren sei. Damit 
hat der Regierungsrat die erforderliche Zweckmässigkeitskontrolle durchgeführt, wie sie 
vorangehend in E. 3.3 beschrieben ist.

20

Urteil V 2020 28

4.3
4.3.1 Die Beschwerdeführerin wirft dem Regierungsrat eine fehlerhafte 
raumplanerische Interessenabwägung vor, was im Allgemeinen als Rechtsverletzung zu 
qualifizieren sei. Als Rechtsverletzung sei namentlich auch zu qualifizieren:

- das Ermittlungsdefizit und der Ermittlungsüberschuss (nicht alle erheblichen 
Belange wurden in die Abwägung eingestellt, oder es wurden im Gegenteil auch 
unerhebliche Gesichtspunkte beigezogen);

- die Fehlbeurteilung (Interessen wurden in einer Weise beurteilt, die der Wünsch-
barkeit ihrer Auswirkungen widerspricht);

- das Abwägungsmissverhältnis (die abzuwägenden Interessen wurden in einer 
Weise abgewogen, die zu ihrer an sich zutreffenden Beurteilung ausser 
Verhältnis stehen).

Des Weiteren liege eine Rechtsverletzung vor, wenn ein Eingriff in die Eigentumsgarantie 
nicht auf einem genügenden öffentlichen Interesse beruhe oder unverhältnismässig sei.

Der Regierungsrat habe den rechtserheblichen Sachverhalt in folgenden Punkten unrichtig 
oder ungenügend festgestellt: 1. habe der Wegfall von 10 Parkplätzen nichts mit dem einst 
geplanten Kreisel zu tun, sondern die 10 Parkplätze fielen nur bei der Variante 
Allmendstrasse (C) und nur deshalb weg, weil bei dieser an der Allmendstrasse ein 
zusätzliches Rampenbauwerk zu erstellen sei. 2. bestünden nicht nur entlang der St.-
Johannes-Strasse Wohnnutzungen, sondern auch entlang der Allmendstrasse. Offenbar 
habe der Regierungsrat übersehen, dass es heute schon Wohnnutzungen (im 
Scheibenhaus und – etwas von der Strasse abgerückt – im heutigen Hertizentrum) gebe 
und im Bebauungsplan Hertizentrum zusätzliche umfangreiche künftige Wohnnutzungen 
entlang der Allmendstrasse vorgesehen seien. 3. könnten die im Bebauungsplan 
Hertizentrum vorgesehenen Nutzungen nicht in vollem Umfang kommerzialisiert werden. 
So seien in einem nicht geringen Umfang verpflichtend preisgünstige Wohnungen 
vorgesehen. Der Regierungsrat habe dies in seinem Entscheid nicht berücksichtigt, 
sondern suggeriert, der Planungsmehrwert sei so hoch, dass Mehrkosten von Fr. 1 Mio. 
nicht ins Gewicht fielen. 

Der Regierungsrat habe folgenden raumplanerischen Interessen bei der 
Interessenabwägung zu viel Gewicht eingeräumt:

- dem Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse;

21

Urteil V 2020 28

- der Blendwirkung bei Ausfahrten aus der Tiefgarage Nord zu Wohnbauten an der 
St.-Johannes-Strasse.

Der Regierungsrat habe folgenden raumplanerischen Interessen bei der 
Interessenabwägung zu wenig Gewicht eingeräumt:

- der Verkehrssicherheit;
- der städtebaulichen Qualität der Baumreihe entlang der Allmendstrasse;
- der Aufenthaltsqualität im Aussenraum, der strassenräumlichen Gestaltung, den 

stadtklimatischen Auswirkungen, der Adressierung der Überbauung sowie der 
Erschliessung bei Grossanlässen;

- dem Anliegen der Grundeigentümerin nach einer wirtschaftlichen Bauweise.

Allein diese nicht sachlich begründeten Über- bzw. Untergewichtungen von 
raumplanerischen Interessen stellten eine Rechtsverletzung durch den Regierungsrat dar, 
welche eine Neuentscheidung in der Sache bzw. Rückweisung an den Regierungsrat zur 
Neubeurteilung mit sachgerechter Gewichtung erheischten. 

Der Regierungsrat habe zu Unrecht die beiden Varianten gleichgesetzt. Die beiden 
Varianten würden sich in fast allen raumplanerisch relevanten Interessen unterscheiden.

Überdies stelle die Variante Allmendstrasse (C) zumindest insofern einen belastenden 
Eingriff in die Eigentumsgarantie dar, als dass die Grundeigentümerin in der Wahl der 
Erschliessung nicht frei sei, sondern gezwungen werden solle, eine 
Erschliessungsvariante zu realisieren, welche rund Fr. 1 Mio. Mehrkosten und den Wegfall 
von rund 10 Parkplätzen verursache. Dieser Eingriff sei unverhältnismässig.

4.3.2 Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob die diesbezüglichen Rügen der 
Beschwerdeführerin berechtigt sind oder nicht. Als Erstes wird dabei auf die von der 
Beschwerdeführerin behauptete ungenügende Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts eingegangen. Anschliessend wird geprüft, ob der Regierungsrat bei der von 
ihm vorgenommenen raumplanerischen Interessenabwägung Recht verletzt hat oder 
nicht. 

4.3.3 In ihrer Verwaltungsbeschwerde hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, die 
Erstellung der zusätzlichen Rampe Allmendstrasse bei der Variante BPK bewirke den 

22

Urteil V 2020 28

Wegfall von rund 10 Parkfeldern; dies aufgrund der neuen Zu- und Wegfahrtsituation. In 
seinem Beschwerdeentscheid vom 12. Mai 2020 führte der Regierungsrat in E. 3ff dazu 
aus, es sei nicht klar, worauf sich die Beschwerdeführerin damit beziehe. Jedenfalls hätten 
mit der Erschliessungsvariante Stand 1. Lesung vom 12. Dezember 2017 beim neuen 
Kreisel zwölf Parkfelder entlang der Allmendstrasse aufgehoben werden müssen (Bericht 
und Antrag des Stadtrats vom 13. März 2018, S. 5). Mit der Variante C vom 20. November 
2018 sei der Kreisel nicht mehr erforderlich und entsprechend fielen auch die zwölf 
Parkplätze nicht weg. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde geltend, der Wegfall dieser Parkplätze habe nichts mit 
dem ursprünglich diskutierten Kreisel zu tun, welcher ja sowohl bei der Variante B als auch 
der Variante C nicht erstellt werde. Der Regierungsrat habe den Wegfall von 10 
Parkplätzen bei der Variante "Allmendstrasse" (C) zu Unrecht nicht in die raumplanerische 
Interessenabwägung einbezogen.

Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass der Wegfall der 10 Parkplätze (im 
Parkhaus Nord wegen des zusätzlich zu erstellenden Rampenbauwerks) bei der Variante 
Allmendstrasse (C) nichts mit dem ursprünglich diskutierten Kreisel (bei Ein- und Ausfahrt 
Allmendstrasse) zu tun hat, da bei beiden noch in Frage stehenden Varianten (B und C) 
kein Kreisel zu erstellen ist. Es ist daher festzustellen, dass der Beschwerdeführerin mit 
der Variante C unter dem Strich tatsächlich rund 10 Parkfelder verloren gehen, welche 
nicht kompensiert werden. Dabei handelt es sich aber in erster Linie um einen finanziellen 
Nachteil für die Grundeigentümerin bzw. Beschwerdeführerin. Planungsgrundsätze des 
RPG bzw. öffentliche Interessen auf dem Gebiet der Raumplanung werden davon nicht 
betroffen. Der Wegfall der 10 Parkplätze wird daher weiter unten, wenn es darum geht zu 
beurteilen, ob allenfalls eine Verletzung der Eigentumsgarantie vorliegt und/oder die 
raumplanerische Interessenabwägung rechtsverletzend erfolgte, zu thematisieren sein. 

4.3.4 In seinem Beschwerdeentscheid vom 12. Mai 2020 führte der Regierungsrat in 
E. 3aa im Zusammenhang mit dem auf der St.-Johannes-Strasse und/oder der 
Allmendstrasse zu erwartenden Mehrverkehr u.a. aus, auf der östlichen Seite der 
Allmendstrasse befänden sich Parkplätze und die Sportanlagen inkl. Bossard-Arena, die 
weniger empfindlich seien auf Mehrverkehr als die Wohnnutzungen entlang der St.-
Johannes-Strasse und der Letzistrasse. Die Erschliessung der Tiefgarage Süd für die 
Kunden und öffentlichen Nutzungen erfolge ebenfalls über die Allmendstrasse. Die 
Beschwerdeführerin macht auch diesbezüglich eine ungenügende Feststellung des 
rechtserheblichen Sachverhalts geltend, weil nicht nur entlang der St.-Johannes-Strasse 

23

Urteil V 2020 28

Wohnnutzungen bestünden, sondern auch entlang der Allmendstrasse. Offenbar habe der 
Regierungsrat, so die Beschwerdeführerin, übersehen, dass heute schon Wohnnutzungen 
(im Scheibenhaus und – etwas von der Strasse abgerückt – im heutigen Hertizentrum) 
bestünden und im Bebauungsplan Hertizentrum zusätzliche umfangreiche künftige 
Wohnnutzungen entlang der Allmendstrasse vorgesehen seien. Der Verkehr, welcher den 
Anwohnern der St.-Johannes-Strasse nicht zugemutet werden solle, solle offenbar (nur) 
den heutigen und zukünftigen Anwohnern der Allmendstrasse zugemutet werden.

Dazu ist Folgendes zu erwägen: Erstens räumt auch die Beschwerdeführerin ein, dass die 
Sportanlagen und Parkplätze entlang der Allmendstrasse weniger lärmempfindlich sind als 
die Wohnbauten an der St.-Johannes-Strasse. Und zweitens ist ohne weiteres davon 
auszugehen, dass die Mehrzahl der Autofahrten zu und vom Hertizentrum über den 
Kreisel General-Guisan-Strasse/Allmendstrasse erfolgt, und zwar sowohl bereits heute wie 
auch nach der Umsetzung des vorliegenden Bebauungsplans, womit sowieso die 
Mehrzahl der Fahrzeuge das Scheibenhaus sowie die übrigen bestehenden und 
zukünftigen Wohnungen im südlichen Teil der Allmendstrasse passiert, ob nun an der St.-
Johannes-Strasse sowohl die Ein- und Ausfahrt oder nur die Einfahrt in die Tiefgarage 
Nord erfolgt. Wenn nun gemäss der vom GGR gewählten Variante C in die Tiefgarage 
Nord nur ein- und nicht ausgefahren wird, hat dies für die Bewohnerinnen und Bewohner 
der St.-Johannes-Strasse durchaus eine Lärmreduktion zur Folge, während sich für die 
Bewohnerinnen und Bewohner des südlichen Teils der Allmendstrasse nichts ändert, ob 
nun die Variante B oder die Variante C umgesetzt wird. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, 
dass die neuen, gestützt auf den Bebauungsplan zu erstellenden Wohnnutzungen die 
lärmrechtlichen Vorschriften einhalten müssen. Diesbezüglich kann daher dem 
Regierungsrat keine unrichtige oder ungenügende Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts vorgeworfen werden.

4.3.5 Eine weitere unrichtige oder ungenügende Feststellung des rechtserheblichen 
Sachverhalts meint die Beschwerdeführerin darin zu sehen, dass der Regierungsrat in 
seinem Entscheid nicht berücksichtigt habe, dass die im Bebauungsplan Hertizentrum 
vorgesehenen Nutzungen nicht in vollem Umfang kommerzialisiert werden könnten, weil in 
einem nicht geringen Umfang verpflichtend preisgünstige Wohnungen vorgesehen seien. 
Vielmehr habe der Regierungsrat suggeriert, der Planungsmehrwert sei so hoch, dass 
Mehrkosten von Fr. 1 Mio. nicht ins Gesicht fallen würden.

24

Urteil V 2020 28

Das Gericht kann auch hierin keine unrichtige oder ungenügende Feststellung des 
rechtserheblichen Sachverhalts erkennen. Vielmehr handelt es sich bei den Ausführungen 
der Beschwerdeführerin lediglich um ein (zusätzliches) Argument, mit dem sie auf die von 
ihr behauptete Unverhältnismässigkeit der für sie durch die Variante Allmendstrasse (C) 
gegenüber der Variante St.-Johannes-Strasse (B) entstehenden Mehrkosten aufmerksam 
machen will. Dies wird bei den Fragen, ob allenfalls eine Verletzung der 
Eigentumsgarantie vorliegt oder eine rechtsverletzende raumplanerische 
Interessenabwägung vorgenommen wurde, zu behandeln sein. Im Übrigen ist darauf 
hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin dieses Argument in ihrer 
Verwaltungsbeschwerde gar nicht vorgebracht hat, weshalb auch aus diesem Grund nicht 
ersichtlich ist, dass der Regierungsrat diesbezüglich eine unrichtige oder ungenügende 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vorgenommen hätte.

4.3.6 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sowohl bei der Variante Allmendstrasse (C) 
als auch bei der Variante St.-Johannes-Strasse (B) sei naturgemäss von einer gewissen 
Verkehrszunahme auszugehen. Die Zunahme verteile sich je nach Variante mehr oder 
weniger auf die Allmendstrasse und auf die St.-Johannes-Strasse. Auf der St.-Johannes-
Strasse werde sich der Mehrverkehr aber – je nach Verkehrsführung – auf einen kleinen 
Teilbereich beschränken, so namentlich auf die maximal 60 m ab Eingang Tiefgarage 
Hertizentrum bis Einmündung der St.-Johannes-Strasse in die Allmendstrasse. In einer 
Gesamtbetrachtung sei der Mehrverkehr gering, und die umweltrechtlichen Vorgaben 
würden allerorts eingehalten. Der Regierungsrat habe aus diesem Grund dem 
Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse zu viel Gewicht eingeräumt. Er habe zudem 
unkritisch die Haltung übernommen, bei der kommunalen Planung sei dem Thema 
Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse ein besonderes Gewicht zuerkannt worden. 
Begründet werde diese Aussage nicht näher, und sie werde von der Beschwerdeführerin 
bestritten.

Festzuhalten ist, dass auch die Beschwerdeführerin zugesteht, dass die Variante St.-
Johannes-Strasse (B) mehr Verkehr auf der St.-Johannes-Strasse zur Folge hat als die 
Variante Allmendstrasse (C), was nur logisch ist, müssen doch diejenigen Fahrzeuge, 
welche die Tiefgarage Nord bei der Ausfahrt auf die Allmendstrasse verlassen, nicht auf 
der St.-Johannes-Strasse fahren. Dem Regierungsrat kann nicht vorgeworfen werden, er 
habe den auf der St.-Johannes-Strasse je nach gewählter Variante entstehenden Mehr- 
bzw. Minderverkehr zu hoch eingeschätzt. Er wies lediglich darauf hin, es würden 
unterschiedliche Standpunkte vertreten, mit wieviel Mehrverkehr auf der St.-Johannes-

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Urteil V 2020 28

Strasse zu rechnen sei. Im Bericht und Antrag der BPK vom 19. September 2017, Seite 6, 
sei von 57 Prozent Mehrverkehr die Rede, wenn sowohl die Ein- wie auch die Ausfahrt in 
das Parkhaus Nord bei der St.-Johannes-Strasse erfolge. Wie gewichtig im 
Planungsverfahren das Thema Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse ist, ist bei der 
Gesamtbeurteilung der vorgenommenen raumplanerischen Interessenabwägung zu 
erörtern. Zu Recht hat aber der Regierungsrat Vorteile bezüglich Verkehrsbelastung auf 
der St.-Johannes-Strasse bejaht, wenn die Ausfahrt aus der Tiefgarage Nord nicht auf die 
St.-Johannes-Strasse, sondern auf die Allmendstrasse erfolgt. Jedenfalls kann ihm nicht 
vorgeworfen werden, er habe die vom GGR gewählte Erschliessungsvariante vor dem 
Hintergrund des Themas Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse zu Unrecht als 
zweckmässig beurteilt.

4.3.7 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, der Regierungsrat habe bei der 
Interessenabwägung der Blendwirkung bei Ausfahrten aus der Tiefgarage Nord zu 
Wohnbauten an der St.-Johannes-Strasse zu viel Gewicht beigemessen, indem er zwar 
die zu erwartende Blendwirkung als gering eingestuft, aber dennoch letztlich als im 
Rahmen der Interessenabwägung relevant anerkannt habe, ohne sich mit Massnahmen 
zum Blendschutz (Pflanzungen [von immergrünen Bäumen, z.B. Tannen] oder bauliche 
Massnahmen [bauliche Blendschutzanlagen]) auseinanderzusetzen. Zu berücksichtigen 
sei auch der Umstand, dass eine potentielle Blendwirkung zu Lasten von Wohnbauten 
gemäss Bebauungsplan auch bei der Variante Allmendstrasse (C) nicht ausgeschlossen 
sei. 

Dazu ist Folgendes zu erwägen: Zwar hat der Regierungsrat in seinem 
Beschwerdeentscheid festgehalten, dass die Mehrfamilienhäuser St.-Johannes-Strasse 2–
8 von der Blendwirkung nur geringfügig betroffen wären, wenn sowohl die Ein- als auch 
die Ausfahrt in das bzw. aus dem Parkhaus Nord von der bzw. in die St.-Johannes-
Strasse erfolge. Dennoch ist offensichtlich, dass bezüglich des Blendschutzes die Variante 
C Vorteile hat, denn bei einer dortigen Ausfahrt befinden sich – im Gegensatz zur St.-
Johannes-Strasse – vis-à-vis keine Wohnbauten. Der Regierungsrat hat deshalb zu Recht 
festgestellt, dass die gewählte Erschliessungsvariante C unter dem Aspekt der 
Blendwirkung Vorteile hat und zweckmässig ist. Wie die diesbezüglichen Vorteile 
gegenüber allfälligen Nachteilen der Variante Allmendstrasse (C) abzuwägen sind, wird 
später zu erörtern sein.

4.3.8

26

Urteil V 2020 28

4.3.8.1 Gemäss der Beschwerdeführerin werde zufolge der zusätzlichen 
Verkehrsflächen für Motorfahrzeuge und der diffusen Fahrwegführung die Sicherheit für 
Fussgänger und Radfahrer bei der Variante Allmendstrasse (C) generell verschlechtert. 
Bei der Variante St.-Johannes-Strasse (B) hingegen entfielen diese Nachteile. Besonders 
nachteilig sei die Variante Allmendstrasse im Gegensatz zur Variante St.-Johannes-
Strasse für Radfahrer auf dem Radstreifen der Allmendstrasse Richtung Kreisel General-
Guisan-Strasse. Private Ausfahrten seien grundsätzlich senkrecht anzuordnen. 

4.3.8.2 In ihren Empfehlungen zu Zufahrten und Einmündungen führt die Beratungsstelle 
für Unfallverhütung (BFU) Folgendes aus: "Bei Grundstückszufahrten und Einmündungen 
ist wichtig, dass ausreichende Sicht herrscht. Oftmals behindern aber Bepflanzungen, 
parkierte Fahrzeuge oder Werbetafeln die Sicht. Das stellt ein Sicherheitsrisiko dar. 
Senkrecht geführte Einmündungen wirken zusätzlich verkehrsberuhigend." Für die BFU 
sind dies in diesem Zusammenhang die wichtigsten vier Grundsätze:

- Mehr Sicht bedeutet mehr Sicherheit.
- Bei Grundstückzufahrten besonders auf die Bepflanzung achten: Wenn sie die 

Sicht behindert, zurückschneiden.
- Einmündungen nach Möglichkeit senkrecht führen – dadurch sind sie 

übersichtlicher.
- Senkrecht geführt sind die Einmündungen auch nicht mit Schwung befahrbar – 

und wirken dadurch verkehrsberuhigend.
(https://www.bfu.ch/de/empfehlung-verkehrstechnik/zufahrt-einmuendung, besucht am 
13. April 2021).

4.3.8.3 In einer von der Beschwerdeführerin eingereichten Stellungnahme vom 10. Juni 
2020 (Bf-Beil. 4) bewertete die C.________ AG, welche während der ganzen 
Planungsphase des Bebauungsplans Hertizentrum im Auftrag der Stadt Zug die zum 
jeweiligen Zeitpunkt erforderlichen Verkehrsgutachten erstellte, die Variante 
Allmendstrasse (C) wie folgt: "Anschlussknoten wie auch private Ausfahrten sind dann 
verkehrssicher ausgebildet, wenn die erforderlichen Sichtverhältnisse gewährleistet 
werden können. Die VSS-Norm 40 273a 'Sichtverhältnisse in Knoten in einer Ebene' 
definiert die entsprechenden Anforderungen. Um diesen Anforderungen am besten 
gerecht zu werden, ist verkehrstechnisch eine senkrechte Anordnung des einmündenden 
Astes anzustreben. Nur so können die erforderlichen Sichtweiten gewährleistet werden. 
Wird eine Ausfahrt mit einem flachen Winkel oder gar parallel angeordnet, entstehen 
ungünstige Sichtverhältnisse. Vor allem die Sicht auf Velofahrende oder Kinder, welche 

https://www.bfu.ch/de/empfehlung-verkehrstechnik/zufahrt-einmuendung

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Urteil V 2020 28

z.B. mit Kickboards unterwegs sind, wird dadurch erschwert. Die Allmendstrasse, welche 
als Kernfahrbahn (zwei begleitende Radstreifen) ausgebildet ist, weist einen erhöhten 
Veloverkehr auf. Velofahrende haben eine sehr schmale Silhouette und können leicht 
übersehen werden. Bei der Variante Allmendstrasse (C) besteht diese Gefahr ganz 
besonders. Ausfahrende Fahrzeuglenkende müssen, um eine gute Übersicht auf die 
Allmendstrasse zu haben, ihren Kopf um mehr als 90 Grad drehen, was physiologisch 
schwer möglich ist. Die Variante Allmendstrasse (C) schafft daher eine unnötige 
Unfallgefahr, welche nur mit einem unverhältnismässig grossen Aufwand behoben werden 
kann."

4.3.8.4 Das Baudepartement der Stadt Zug meinte diesbezüglich in seiner 
Vernehmlassung, die Verkehrsführung über St.-Johannes-Strasse und Allmendstrasse sei 
aus verkehrstechnischer Sicht zulässig. Optimierungen der Verkehrssicherheit könnten im 
Baubewilligungsverfahren verfügt werden. Bevor der Grosse Gemeinderat die 
streitgegenständliche Variante am 20. November 2018 beschlossen habe, sei sie in der 
BPK am 19. Juni 2018 beraten worden. An der Sitzung sei die Verwaltung unter 
Mitwirkung der Fachplanerin des Büros C.________ zum Schluss gekommen, dass die 
durch die BPK beantragte Erschliessung möglich sei. Die Thematik Verkehrssicherheit bei 
nicht orthogonalen Zu- und Wegfahrten sei gemäss Verkehrsgutachten durchaus lösbar.

4.3.8.5 Das Gericht beurteilt den Aspekt der Verkehrssicherheit wie folgt: Auf der einen 
Seite ist dem Regierungsrat zuzustimmen, dass mit der Erschliessungsvariante C bei der 
St.-Johannes-Strasse die einfahrenden Autos nur den Gegenverkehr von der St.-
Johannes-Strasse her im Blick behalten müssen, da mit der abgelenkten Rampe nur eine 
Einfahrt besteht und diese nur von Osten her möglich ist. Zudem sind für den Verkehr, der 
von der St.-Johannes-Strasse her kommt, nur die von Osten einfahrenden Autos zu 
beachten. Die Situation ist insofern gut überschaubar. Bei der Ausfahrt aus der Tiefgarage 
Nord kann nur in Richtung Süden in die Allmendstrasse ausgefahren werden. Eine 
Kreuzung der Spuren und eine Fahrt direkt in Richtung Norden ist nicht möglich. Bei der 
Trennung von Ein- und Ausfahrt, wie sie vorliegend mit der Variante C erfolgt, entstehen 
somit weniger Konfliktpunkte. Auf der anderen Seite bringt die Beschwerdeführerin unter 
Hinweis auf die BFU-Empfehlungen und die Einschätzung der C.________ AG zu Recht 
vor, dass verkehrstechnisch und insbesondere bezüglich der Sichtverhältnisse eine 
senkrecht geführte Einmündung besser wäre als die schleifende Ausfahrt in die 
Allmendstrasse, wo die Autos die Fahrradspur, die Richtung Süden führt, zu kreuzen 
haben. Diese Aspekte erachtet das Gericht als besonders wichtig. Es ist offensichtlich und 

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Urteil V 2020 28

wird auch von der BFU besonders hervorgehoben, dass senkrecht geführte 
Einmündungen übersichtlicher sind und verkehrsberuhigend wirken, weil sie nicht mit 
Schwung befahrbar sind. Diese beiden Grundsätze bilden denn auch gemäss BFU nicht 
weniger als die Hälfte der bei Grundstückszufahrten und Einmündungen wichtigsten 
Grundsätze. Besonders aufhorchen lässt aber die Äusserung der Gutachterin C.________ 
AG, wonach die Variante Allmendstrasse (C) eine unnötige Unfallgefahr schafft, welche 
nur mit einem unverhältnismässig grossen Aufwand behoben werden kann. Es leuchtet 
denn auch ohne weiteres ein, dass Velofahrer, welche eine schmale Silhouette haben, von 
Fahrzeuglenkern leicht übersehen werden, wenn letztere beim Ausfahren ihren Kopf 
unnatürlich stark (um über 90 Grad) nach hinten drehen müssen. Diese Unfallgefahr ist 
wenn immer möglich zu vermeiden. Kommt hinzu, dass mit der Variante Allmendstrasse 
(C) im Bereich der Tiefgaragenausfahrt fünf Bäume gefällt werden müssen (siehe dazu 
nachfolgend E. 4.3.9.1), was gemäss der Verkehrsexpertin den von Bäumen 
ausgehenden verkehrsberuhigenden Effekt schmälert. Es kann jedenfalls bereits an dieser 
Stelle bemerkt werden, dass dem durch die vom GGR gewählte Variante entstehenden 
Nachteil bezüglich Verkehrssicherheit bei der vom Gericht vorzunehmenden 
Gesamtbeurteilung ein hohes Gewicht zukommen wird.

4.3.9
4.3.9.1 Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, der Regierungsrat habe der 
städtebaulichen Qualität der Baumreihe entlang der Allmendstrasse zu wenig Gewicht 
eingeräumt. Am Erhalt der Platanenallee Allmendstrasse bestehe ein ausgewiesenes 
öffentliches, raumplanerisches und städtebauliches Interesse. Die Baumreihe sei im ISOS 
Stadt Zug sowie im Baumkataster der Stadt Zug erwähnt. Zufolge der Erstellung einer 
Ausfahrt mit Rampe in die Allmendstrasse bei der Variante Allmendstrasse (C) müssten 
fünf Platanen gefällt werden. Entlang der St.-Johannes-Strasse bestehe keine Baumallee 
mit der Qualität derjenigen entlang der Allmendstrasse, so dass die Fällung einzelner 
Bäume bei der Variante St.-Johannes-Strasse (B) nicht mit dem Eingriff bei der Variante 
Allmendstrasse (C) vergleichbar sei. Gemäss Ziff. 19 Abs. 1 der Bestimmungen zum 
Bebauungsplan sei auf den wertvollen Baumbestand (Alleen) Rücksicht zu nehmen, und 
es dürften Bäume nur gefällt werden, wenn dies unumgänglich sei. Die Fällung von 
Bäumen (auch wenn eine Neuanpflanzung vorgesehen sei) werde mithin als mit dem 
Schutz des wertvollen Baumbestands grundsätzlich nicht vereinbar bewertet. Der Wegfall 
der Alleebäume und deren Ersatz durch ein Rampenbauwerk sei überdies städtebaulich 
nachteilig. Auch wenn, wie im Entscheid des Regierungsrats hervorgehoben werde, für die 
Baumreihe im ISOS Zug kein besonderes Erhaltungsziel festgelegt sei, ergebe sich doch 

29

Urteil V 2020 28

sowohl aus dem ISOS Stadt Zug als auch aus dem Baumkataster der Stadt Zug, dass die 
von Platanen gesäumten Hauptzufahrtsachsen im Gebiet Herti eine besondere 
städtebauliche Qualität darstellten. Ein Aspekt, den es verstärkt zu berücksichtigen gelte, 
seien die stadtklimatischen Auswirkungen einer planerischen Massnahme. In Städten und 
Agglomerationen sei die Hitzebelastung besonders gross, denn die vielen versiegelten 
Flächen absorbierten die Sonnenstrahlen und heizten die Umgebung auf. Die 
Stadtplanung könne diesen sogenannten Hitze-Inseleffekt reduzieren, indem sie den 
Aussenraum klimaangepasst gestalte. Gemäss fachlicher Einschätzung des 
Verkehrsingenieurs (C.________) habe die Platanenallee weitere Vorteile: "Der 
Strassenraum der Allmendstrasse wurde schon beim Bau mit begleitenden Baumreihen 
ausgebildet. Diese Baumreihen dienen nicht nur der freiräumlichen Gestaltung und heute 
besonders auch den stadtklimatischen Anforderungen, sondern auch der 
Verkehrsberuhigung. Bäume begrenzen und engen den Strassenraum so ein, dass 
Autofahrende automatisch ihre Geschwindigkeit reduzieren. Für die Ausfahrtsrampe 
Variante Allmendstrasse (C) müssen mehrere Bäume weichen, was den 
verkehrsberuhigenden Effekt schmälert." (Stellungnahme C.________ AG vom 10. Juni 
2020, S. 2 [Bf-Beil. 4]).

4.3.9.2 Gemäss Ziff. 18 Abs. 3 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum 
wird die Bebauung durch Baumalleen eingefasst, die aus bestehenden und 
neugepflanzten Alleen gebildet wird. Gemäss Ziff. 19 Abs. 1 ist auf den wertvollen 
Baumbestand (Alleen) Rücksicht zu nehmen. Wo Bäume unumgänglich gefällt werden 
müssen, sind Ersatzpflanzungen möglichst am gleichen Ort einzuplanen.

Es ist unbestritten, dass bei der Erschliessungsvariante C insgesamt fünf Bäume gefällt 
werden müssen, um die erforderliche Knotensichtweite zu erhalten. Gemäss 
unwidersprochen gebliebener Feststellung des Regierungsrats müssen bei einer 
Zusammenlegung der Ein- und Ausfahrt bei der St.-Johannes-Strasse, wie sie von der 
Beschwerdeführerin gefordert wird, jedoch zur Einhaltung der Knotensichtweiten ebenfalls 
Bäume gefällt werden, allerdings weniger, nämlich nur zwei bis drei. Zum Objekt XXII 
("uneinheitlich bzw. neu erbauter Teil des Letzi- und des Hertiquartiers") ist im ISOS Stadt 
Zug zwar lediglich das Erhaltungsziel b (Erhalten der wesentlichen Eigenschaften für die 
Beziehung zu Ortsteilen) definiert. Die von Baumreihen betonte 
Haupterschliessungsachse zum Hertiquartier ist nur als Hinweis eingetragen. Ein 
Erhaltungsziel bezüglich der Baumreihen besteht nicht. Dennoch ist festzustellen, dass die 
Variante C bezüglich Baumbestand gegenüber der Variante B Nachteile aufweist.

30

Urteil V 2020 28

4.3.10
4.3.10.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, an einer sehr guten Gestaltung der 
(Erschliessungs-)Anlagen und der Aussenräume im Bebauungsplanperimeter bestehe ein 
ausgewiesenes öffentliches, raumplanerisches und städtebauliches Interesse. Der 
haushälterische Umgang mit dem Boden sodann sei nicht nur ein Primärziel des Bundes-
Raumplanungsgesetzes (Art. 1 Abs. 1 RPG), sondern die unnötige Versiegelung des 
Bodens für Verkehrsflächen widerspreche auch dem öffentlichen Interesse, Grünbereiche 
und Aussenräume für den Aufenthalt von Menschen (und Tieren) zu erhalten und zu 
schaffen (insbesondere Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). Bei der Variante Allmendstrasse (C) sei 
eine zusätzliche Ausfahrt, das heisse ein zusätzliches Rampenbauwerk mit Einmündung 
in die Allmendstrasse, erforderlich. Allein schon dadurch werde der Aussenraum im 
Bebauungsplanperimeter mit einer zusätzlichen Erschliessungsanlage belastet und die 
Aufenthaltsqualität etwa für Fussgänger erheblich vermindert. Zufolge der teilweise 
parallelen Strassenführung zur Allmend- und zur St.-Johannes-Strasse werde überdies 
der Grünraum verkleinert und die strassenräumliche Gestaltung sowie dadurch die 
Verkehrsführung verunklärt. Bei der Variante St.-Johannes-Strasse (B) hingegen entfalle 
die Ausfahrt in die Allmendstrasse ganz, und die Zu- und Wegfahrt sei orthogonal zur St.-
Johannes-Strasse vorgesehen, was weniger Strassenraum bedürfe, damit mehr 
qualitätsvollen Aussenraum schaffe und die Aufenthaltsqualität sowie die 
strassenräumliche Wahrnehmung optimiere. Unabhängig davon sei auch die 
Quartiertypizität ein Element der Beurteilung des Bebauungsplans: Eine orthogonale 
Erschliessung von Tiefgaragen entspreche dem gewachsenen Quartierbild im gesamten 
Gebiet Herti. Diverse Ausfahrten aus Tiefgaragen träfen im rechten Winkel auf die St.-
Johannes-Strasse oder die Eichwaldstrasse, so nicht zuletzt auch die Ausfahrt aus der 
Tiefgarage bei den Gebäuden St.-Johannes-Strasse 6/8, gegenüber dem Hertizentrum. 
Diese Erschliessungsform sei nicht zufällig, sondern ein Qualitätsmerkmal: Eine 
orthogonale Erschliessung mit Ein- und Ausfahrt an der gleichen Stelle sei klar und 
übersichtlich gestaltet sowie verkehrssicher. Zudem schaffe sie eine gute Adressierung 
der erschlossenen Gebäude für Bewohner und Beschäftigte. 

4.3.10.2 Der Regierungsrat führt in seinem Beschwerdeentscheid aus, mit der Variante C 
dürfte aufgrund der zwei Rampen mehr Grünraum und Versiegelungsfläche erforderlich 
sein als mit der Variante St.-Johannes-Strasse. Er beziffert diesen Mehrverbrauch auf ca. 
80 m2 und stützt sich dabei auf eine Berechnung der Beschwerdeführerin (ca. 215 m2 
minus ca. 135 m2). Dieser zusätzliche Raum- und Flächenbedarf sei gering und vertretbar, 

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Urteil V 2020 28

vor allem wenn man ihn in Relation zum gesamten Bebauungsplan Hertizentrum mit 
einem Bebauungsplanperimeter von rund 42'000 m2 Fläche und neu maximal 88'700 m2 
Geschossflächen stelle. 

4.3.10.3 Immerhin ist somit festzustellen, dass die Variante Allmendstrasse gegenüber 
der Variante St.-Johannes-Strasse bezüglich Raum- und Flächenbedarf etwas schlechter 
abschneidet, weil die Versiegelungsfläche etwas grösser ist.

4.3.11 Die vom GGR gewählte Erschliessungsvariante hat zudem für die 
Beschwerdeführerin Mehrkosten zur Folge, und es können 10 Parkplätze weniger erstellt 
werden. Die Beschwerdeführerin meint, in einer Gesamtschätzung sei bei der Variante C 
von Baumehrkosten von 1 Million Franken auszugehen. 

4.3.12 Es ergeben sich somit folgende Vorteile der Variante Allmendstrasse (C) 
gegenüber der Variante St.-Johannes-Strasse (B): 

- weniger Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse;
- Blendschutz für die Mehrfamilienhäuser St.-Johannes-Strasse 2–8.

Nachfolgend die Nachteile der Variante Allmendstrasse (C) gegenüber der Variante St.-
Johannes-Strasse (B):

- Verschlechterung der Verkehrssicherheit;
- mehr Verlust von Platanen;
- mehr Bodenversiegelung;
- höhere Baukosten;
- Wegfall von Parkplätzen.

Das Gericht bewertet diese Faktoren in seiner abschliessenden Gesamtbeurteilung wie 
folgt:

Dem Mehrverkehr auf der St.-Johannes-Strasse ist eine mittlere Bedeutung zuzumessen, 
jedoch keine grosse, müssen die Autos, welche die Tiefgarage Nord im Norden verlassen, 
die St.-Johannes-Strasse doch nur auf rund 60 Metern befahren, bevor sie bereits bei der 
Allmendstrasse sind. Die Auswirkungen dieser zusätzlichen Fahrten auf das St.-Johannes-
Quartier sind also nicht allzu gross. Die einfahrenden Fahrzeuge müssen sowieso die St.-

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Urteil V 2020 28

Johannes-Strasse benützen, auch wenn die Ausfahrt bei der Variante C direkt auf die 
Allmendstrasse erfolgt. Mit anderen Worten: zusätzliche Fahrten auf der St.-Johannes-
Strasse gibt es bei beiden Varianten, bei der Variante C sind es allerdings nur halb so 
viele. Die zu erwartende Blendwirkung bei Ausfahrten aus der Tiefgarage Nord zu 
Wohnbauten an der St.-Johannes-Strasse erachtet das Gericht in Übereinstimmung mit 
dem Regierungsrat zudem als gering. 

Die Variante Allmendstrasse (C) ist somit nur in zwei Punkten vorteilhafter bzw. besser, 
und diese sind als nicht besonders gewichtig zu beurteilen.

Die Variante Allmendstrasse weist hingegen immerhin fünf Nachteile auf. Zwar fallen die 
Baumehrkosten und der Wegfall von 10 Parkplätzen angesichts dessen, dass mit dem 
Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, gegenüber dem bisher geltenden Recht 
zusätzliche Geschossflächen von über 44'000 m2 realisiert werden dürfen und in der 
Tiefgarage Nord zukünftig immer noch 450 Parkplätze erschlossen werden (für Besucher 
und Kunden des Hertizentrums sowie für die Öffentlichkeit sind gemäss Ziff. 15 Abs. 2 der 
Bestimmungen zum Bebauungsplan im Parkhaus Süd 390 öffentliche, während 24 
Stunden zugängliche Parkplätze vorgesehen), bei der Interessenabwägung nicht stark ins 
Gewicht, weshalb das Tragen dieser Nachteile der Beschwerdeführerin durchaus 
zuzumuten ist, insbesondere angesichts der wegen der Sondernutzungsplanung aufgrund 
der grösseren Baudichte für die Beschwerdeführerin entstehenden (auch finanziellen) 
Vorteile. Daran ändert ebenfalls nichts, dass von der Mehrnutzung von über 44'000 m2 30 
% den Vorgaben für preisgünstigen Wohnraum unterliegen.

Auch der beschriebene Mehrverlust von Bäumen und von Grünfläche ist nur als 
geringfügiger Nachteil zu erachten.

Schwer ins Gewicht fällt jedoch aus Sicht des Gerichts die zu erwartende 
Verschlechterung der Verkehrssicherheit bei der Variante Allmendstrasse (C). Die 
Aussage der C.________ AG, dass die Variante Allmendstrasse (C) eine unnötige 
Unfallgefahr schafft, welche nur mit einem unverhältnismässig grossen Aufwand behoben 
werden kann, lässt doch sehr aufhorchen. Dies kann insbesondere zum Schutz der 
Radfahrer auf dem Radstreifen der Allmendstrasse Richtung Kreisel General-Guisan-
Strasse nicht hingenommen werden. Mit der Ausfahrt in einem flachen Winkel entstehen 
ungünstige Sichtverhältnisse, und Velofahrer können leicht übersehen werden. Dieser 
äusserst gewichtige Nachteil im Bereich des öffentlichen Interesses Verkehrssicherheit in 

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Urteil V 2020 28

Verbindung mit den übrigen Nachteilen der Variante Allmendstrasse (C) gegenüber der 
Variante St.-Johannes-Strasse (B) bringt das Gericht zur Überzeugung, dass sich der 
Regierungsrat bei der Beurteilung der Vor- und Nachteile der beiden Varianten zu stark 
zurückgehalten hat, auch wenn er der Einwohnergemeinde Zug einen gewissen 
Ermessensspielraum belassen musste. Der Regierungsrat hätte erkennen müssen, dass 
die Variante C gegenüber der Variante B derart erheblich abfällt, dass die Wahl des GGR 
zu korrigieren gewesen wäre. Indem er dies unterlassen und den Entscheid des GGR 
geschützt hat, hat er Recht verletzt, weshalb die Beschwerde gegen seinen Beschluss 
betreffend die Verwaltungsbeschwerde gutzuheissen ist. Der Beschwerdeentscheid des 
Regierungsrats vom 12. Mai 2020 ist somit aufzuheben. Der Beschluss des 
Regierungsrats vom 12. Mai 2020 betreffend Genehmigung Zonenplanänderung 
"Hertizentrum", Änderung Bauordnung und Bebauungsplan "Hertizentrum", Stadt Zug, und 
die Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, sind im Umfang der 
Anträge der Beschwerdeführerin wie nachfolgend (Bst. a–d) aufzuheben und anzupassen. 
Dabei ist zur Vermeidung von Schleichverkehr auf der St.-Johannes-Strasse, zur 
Erreichung der sichersten Verkehrsführung sowie zur Verminderung der Blendwirkung auf 
den Eventualantrag 1a der Beschwerdeführerin zu entscheiden. Die Formulierung 
betreffend Ein- und Ausfahrt ausschliesslich in der ausgewiesenen Fahrtrichtung 
entspricht im Übrigen dem Antrag des Stadtrats vom 13. März 2018 zur zweiten Lesung 
des Bebauungsplans im GGR. 

a) Ziffer 13 Abs. 2 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507:

"Die Ein- und Ausfahrt zu den Wohnnutzungen und für Beschäftigte (private und 
halbprivate Nutzungen) erfolgt ab der St.-Johannes-Strasse und ist ausschliesslich in der 
ausgewiesenen Fahrtrichtung zulässig. Die Rampe hat einen Abstand von mindestens 
3,50 m zur Gebäudeflucht. Zur Verminderung der Blendwirkung sind 
Blendschutzmassnahmen vorzusehen."

b) Ziffer 15 Abs. 3 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507:

"Für die Bewohner und Beschäftigte des Hertizentrums sind in der Tiefgarage Nord (Ein- 
und Ausfahrt St.-Johannes-Strasse) 460 Parkplätze vorzusehen. Parkplätze für 
Beschäftigte sind ab der ersten Minute monetär und lenkungswirksam zu bewirtschaften."

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Urteil V 2020 28

c) Der Plan Nr. 7507 ist bezüglich der Erschliessung der Tiefgarage Nord so anzupassen, 
dass sowohl die Einfahrt als auch die Ausfahrt der Tiefgarage über die St.-Johannes-
Strasse führen. 

d) Das Umgebungskonzept der B.________ GmbH vom 21. Februar 2017 ist 
entsprechend anzupassen, und in Ziff. 17 Abs. 1 der Bestimmungen zum Bebauungsplan 
ist das Datum 20. November 2018 durch das Datum 21. Februar 2017 zu ersetzen.

(Bei den Bst. b–d handelt es sich um zwingende redaktionelle Anpassungen als Folge der 
Änderung von Ziff. 13 Abs. 2 [Bst. a]).

5. Die Beschwerdeführerin beantragt zu verschiedenen von ihr vorgebrachten 
Themen die Durchführung eines Augenscheins. 

5.1 Der Augenschein ist ein Mittel der Sachverhaltsfeststellung (vgl. § 13 Abs. 1 
VRG). Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im 
pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Eine Pflicht zur Durchführung 
eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere 
Weise überhaupt nicht abgeklärte werden können (BGer 1C_192/2010 vom 8. November 
2010 E. 3.3; 5C_512/2009 vom 10. August 2010 E. 2.3). Ein Augenschein ist 
insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und 
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und Stelle 
Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der 
Verzicht auf Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine 
hinreichende Entscheidungsgrundlage darstellen (Kaspar Plüss, in: Kommentar VRG ZH, 
3. Aufl. 2014, § 7 N 79). 

5.2 Im vorinstanzlichen Verfahren wurde am 4. Juli 2019 in Anwesenheit der 
beteiligten Parteien ein Augenschein durchgeführt. Im diesbezüglichen Protokoll sind die 
örtlichen Gegebenheiten nördlich und östlich des Hertizentrums klar beschrieben. In den 
übrigen Verfahrensakten befinden sich zudem mehrere Pläne und Fotos, auf denen die 
örtliche Situation ausreichend abgebildet ist. Ein Augenschein hätte dem Gericht für die 
Klärung der sich hier stellenden Fragen somit keinen relevanten Erkenntnisgewinn 
gebracht, womit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die Durchführung eines 
weiteren Augenscheins verzichtet werden konnte.

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Urteil V 2020 28

6. Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht trägt die unterliegende Partei die 
Kosten (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Dem Amt für Raum und Verkehr darf das Gericht jedoch 
keine Kosten belasten (§ 24 Abs. 1 VRG). Die Einwohnergemeinde Zug erfüllt keines der 
Tatbestandselemente von § 24 Abs. 2 VRG, weshalb auch ihr keine Gerichtskosten 
auferlegt werden. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kostenvorschuss von Fr. 
4'000.– wird ihr zurückerstattet. Anspruch auf eine Parteientschädigung hat sie nicht, da 
sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt (§ 28 Abs. 2a VRG).

36

Urteil V 2020 28

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschwerdeentscheid des 
Regierungsrats vom 12. Mai 2020 aufgehoben. Der Beschluss des Regierungsrats 
vom 12. Mai 2020 betreffend Genehmigung Zonenplanänderung "Hertizentrum", 
Änderung Bauordnung und Bebauungsplan "Hertizentrum", Stadt Zug, und die 
Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan Nr. 7507, werden wie folgt 
aufgehoben und angepasst:

a) Ziffer 13 Abs. 2 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan 
Nr.  7507:

"Die Ein- und Ausfahrt zu den Wohnnutzungen und für Beschäftigte (private 
und halbprivate Nutzungen) erfolgt ab der St.-Johannes-Strasse und ist 
ausschliesslich in der ausgewiesenen Fahrtrichtung zulässig. Die Rampe hat 
einen Abstand von mindestens 3,50 m zur Gebäudeflucht. Zur Verminderung 
der Blendwirkung sind Blendschutzmassnahmen vorzusehen."

b) Ziffer 15 Abs. 3 der Bestimmungen zum Bebauungsplan Hertizentrum, Plan 
Nr. 7507:

"Für die Bewohner und Beschäftigte des Hertizentrums sind in der Tiefgarage 
Nord (Ein- und Ausfahrt St.-Johannes-Strasse) 460 Parkplätze vorzusehen. 
Parkplätze für Beschäftigte sind ab der ersten Minute monetär und 
lenkungswirksam zu bewirtschaften."

c) Der Plan Nr. 7507 ist bezüglich der Erschliessung der Tiefgarage Nord so 
anzupassen, dass sowohl die Einfahrt als auch die Ausfahrt der Tiefgarage 
über die St.-Johannes-Strasse führen.

d) Das Umgebungskonzept der B.________ GmbH vom 21. Februar 2017 ist 
entsprechend anzupassen, und in Ziff. 17 Abs. 1 der Bestimmungen zum 
Bebauungsplan ist das Datum 20. November 2018 durch das Datum 
21. Februar 2017 zu ersetzen.

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Urteil V 2020 28

2. Es werden keine Kosten erhoben. Der Beschwerdeführerin wird der geleistete 
Kostenvorschuss von Fr. 4'000.– zurückerstattet.

3. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (im Doppel), an den 
Stadtrat von Zug, an das Büro des Grossen Gemeinderats der Stadt Zug, an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) und zum Vollzug von Ziffer 2 im 
Dispositiv an die Finanzverwaltung des Kantons Zug.

Zug, 29. Juni 2021

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

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