# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 795e3099-9781-521f-8613-896cb8fd6583
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 21.09.2015 604 2014 4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2014-4_2015-09-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2014 4

Arrêt du 21 septembre 2015

Cour fiscale

Composition Président: Marc Sugnaux
Juges: Anne-Sophie Peyraud,

Christian Pfammatter
Greffière-rapporteure: Elisabeth Rime Rappo

Parties A.________, recourante, représentée par Me Olivier Carrel, avocat

contre

COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par 
Me Jean-Jacques Collaud, avocat

PRÉFECTURE C.________, autorité intimée

Objet Contributions publiques communales; débiteur de la taxe de base 
pour la gestion des déchets; appartements pour étudiants; notion de 
ménage collectif; lacune de la loi

Recours du 15 janvier 2014 contre la décision sur recours prononcée 
le 28 novembre 2013 par le Préfet C.________, relative à la décision 
sur réclamation rendue par la Commune de B.________ en date du 
18 juin 2012 pour la taxe de l'année 2011

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considérant en fait

A. A.________, a pour but, selon le registre du commerce disponible sur Internet, de "mettre à 
disposition et administrer des logements pour les étudiants, notamment les étudiants 
universitaires. Elle s'efforce de mettre à disposition des logements à prix modérés et entretient un 
fonds de solidarité en faveur des étudiants locataires dont les moyens financiers sont limités. Ces 
logements ne peuvent être mis qu'à disposition de personnes étudiant dans un lieu de formation 
public ou de familles dont un des parents étudie dans un tel lieu de formation". Elle est propriétaire 
des immeubles situés aux numéros D.________ à E.________ de la route F.________ à 
B.________.

Dans un courriel du 16 décembre 2010 en vue de la perception de la taxe sur l'élimination des 
déchets, le directeur de A.________ s'est adressé au vice-syndic de la Commune de B.________ 
en indiquant qu'il communiquerait à la Commune les données des locataires des immeubles 
précités et qu'il avait besoin à cet effet de diverses informations pour la transmission de ces 
données.

Le 27 septembre 2011, la Commune a notifié à A.________ une facture de CHF 10'000.-- au titre 
de "Taxe déchets 2011 (ménagers/encombrants)".

B. Le 30 septembre 2011, A.________ a retourné dite facture à la Commune en indiquant ce 
qui suit : "nous vous rappelons qu'il avait été décidé que la Commune de B.________ percevrait 
directement auprès de nos locataires la taxe "déchets", voir copie du courriel du 16 décembre 
2010".

Par décision du 18 juin 2012, la Commune a astreint A.________ au paiement de la taxe 
d'élimination des déchets 2011, laquelle aurait dû s'élever à CHF 13'000.-- mais qui a été fixée à 
CHF 10'000.-- selon la pratique découlant de l'accord du 14 juillet 2008 prévalant avant l'entrée en 
vigueur de la nouvelle réglementation. Elle a retenu en substance que les immeubles de 
A.________ situés aux numéros D.________ à E.________ de la route F.________ constituaient 
des ménages collectifs, que celle-ci s'était toujours directement acquittée elle-même de la taxe 
depuis plus de dix ans, et qu'il était plus aisé pour elle de procéder à cette facturation directe plutôt 
que de percevoir la taxe auprès des étudiants.

Par décision séparée du même jour, la Commune a également astreint A.________ au paiement 
de CHF 13'000.-- au titre de la taxe d'élimination des déchets pour 2012.

Lors d'un entretien qui s'est déroulé le 19 janvier 2012 entre le syndic alors en charge de 
l'administration communale et les représentants de A.________, ces derniers ont proposé de 
communiquer toutes les données nécessaires pour que les taxes d'élimination des déchets soient 
facturées directement aux locataires. Cette proposition a été refusée par le syndic qui a également 
indiqué vouloir "en référer au Conseil communal" (voir annexe no 13 du recours).

C. Le 12 juillet 2012, A.________ a interjeté recours auprès du Préfet C.________ par 
l'intermédiaire de son mandataire à l'encontre de cette décision. Après avoir notamment exposé 
les raisons pour lesquelles elle considérait que ses immeubles de B.________ constituaient non 
pas un ménage collectif mais des immeubles locatifs ordinaires, elle a conclu à ce que la taxe 
d'élimination des déchets soit prélevée directement auprès des locataires.

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Dans les observations déposées le 24 août 2012 par son mandataire, la Commune a maintenu 
que A.________ louait des chambres avec accès aux pièces communes situées dans 
l'appartement comme cela ressortait de l'exemplaire de bail à loyer produit à l'appui du recours. 
Elle a relevé que les immeubles en cause avaient été intégrés dans la liste des ménages collectifs 
selon un courriel du service cantonal de la statistique à diverses communes en date du 23 octobre 
2009, que A.________ s'était accommodée de la qualification de ménage collectif pour être 
exonérée de la contribution immobilière par jugement du 15 octobre 2004 (ATA non publié 
4F 2004 7), qu'il y avait abus de droit de sa part à revenir sur une pratique de facturation établie 
depuis de nombreuses années. Elle a ajouté que celle-ci faisait preuve de mauvaise foi en 
prétendant pouvoir difficilement reporter cette taxe sur les loyers des étudiants alors que les 
contrats de bail stipulaient désormais que la taxe sur les déchets était due en plus. La Commune a 
expliqué que la taxation directe auprès des locataires était trop compliquée (compte tenu du fait 
que la facturation était annuelle alors que plusieurs changements de locataires intervenaient dans 
l'année, que ceux-ci ne s'annonçaient pas nécessairement, et qu'il s'agissait de facturer CHF 3.95 
par locataire pour 211 lits), de sorte que le principe de proportionnalité exigeait que A.________ 
s'acquitte directement de la taxe litigieuse.

Le 17 septembre 2012, A.________ a fait part de ses contre-observations en relevant pour 
l'essentiel qu'elle n'avait jamais reçu le courriel du 23 octobre 2009 ni n'avait été consultée sur le 
statut de ménage collectif de ses immeubles, que l'exonération de la contribution immobilière dont 
elle bénéficiait ne résultait pas de ce statut, que le paiement de la taxe depuis des années l'avait 
été sans obligation légale et donc à bien plaire jusqu'à l'introduction d'une taxe au sac le 1er janvier 
2011 comme le démontrait l'accord le 12 mai 2005. Elle a également indiqué que la répercussion 
de la taxe sur les loyers exigeait une procédure formelle de droit privé disproportionnée, que les 
contrats de bail ne mentionnaient pas dite taxe et que ses locataires, dont la moyenne de rotation 
était de 33 mois, n'effectuaient pas de courts séjours. Selon elle, la Commune qui devait procéder 
au contrôle des habitants et disposait de davantage de moyens, pouvait procéder plus facilement 
à la perception de la taxe auprès des locataires d'autant plus qu'elle avait souverainement renoncé 
à en exonérer les étudiants (au contraire de la Commune de G.________ par exemple). A titre 
subsidiaire, A.________ a relevé que l'art. 23 al. 3 du règlement communal de gestion des déchets 
prévoit la fixation conventionnelle de la taxe de base pour les ménages collectifs, convention qui 
faisait défaut en l'espèce pour 2011. Partant, celle-ci était dénuée de base légale si les immeubles 
devaient être considérés comme des ménages collectifs, et dans le cas où la Commune soutenait 
que l'art. 23 al. 3 précité n'avait pas une telle portée, celle-ci devait supporter les conséquences de 
cette inexactitude.

Le 21 janvier 2013, la Commune a avisé le Préfet que A.________ venait de requérir l'envoi d'une 
dizaine de vignettes pour l'accès de ses locataires à la déchetterie, ce qui signifiait, selon elle, 
qu'elle reconnaissait implicitement être débitrice de la taxe litigieuse.

En réponse à ce courrier, A.________ a fait valoir, le 23 janvier 2013, qu'elle avait adressé une 
demande groupée de vignettes pour ses locataires et non pas pour elle-même. Elle s'est étonnée 
que la Commune veuille percevoir auprès d'elle une taxe globale pour les déchets, tout en 
facturant parallèlement une taxe individuelle aux locataires. Elle a produit une facture du 
12 décembre 2012 adressée à un couple de locataires pour l'année 2012.

Le 25 janvier 2013, la Commune a expliqué que ces locataires étaient les concierges de 
l'immeuble et non pas des étudiants, raison pour laquelle elle leur avait directement adressé une 
facture individuelle comme par le passé.

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Dans un ultime courrier adressé au Préfet le 1er février 2013, A.________ a relevé en substance 
que l'explication de la Commune n'y changeait rien, que l'appartement occupé par les concierges 
était identique aux autres, ce qui démontrait l'absence de ménage collectif, et qu'il ne ressortait 
pas de la décision communale pour l'année 2012 que la taxe facturée aux concierges avait été 
déduite de la taxe qui lui avait été facturée à elle pour la même année.

Par décision du 28 novembre 2013, le Préfet a rejeté le recours formé par A.________. Il a retenu 
que les immeubles en cause devaient être qualifiés de ménage collectif, la Commune étant liée 
par divers textes : l'art. 2 let. abis de l'ordonnance fédérale sur l'harmonisation des registres des 
habitants et d'autres registres officiels de personnes et les recommandations aux cantons et aux 
communes concernant la délimitation entre ménages collectifs et ménages privés de l'Office 
fédéral de la statistique, ainsi que les Instructions aux préposés au contrôle des habitants des 
communes du canton établies par la Direction de la sécurité et de la justice et le Guide à l'intention 
des communes fribourgeoises du Préposé au contrôle des habitants du canton. Il a considéré que 
A.________, étant à l'origine des déchets, devait s'acquitter de la taxe litigieuse en application du 
principe du pollueur-payeur. Après avoir constaté que l'ordonnance d'exécution de la 
réglementation communale sur la gestion des déchets contient une lacune quant à la manière de 
fixer la taxe de base pour un ménage collectif en l'absence de convention, il a décidé de maintenir 
à CHF 10'000.--, selon le droit coutumier, le montant de la taxe pour 2011. Le Préfet a encore jugé 
que le prélèvement de dite taxe ne violait ni le principe d'équivalence ni le principe d'égalité.

D. Par acte du 15 janvier 2014, A.________, toujours représentée par son mandataire, a 
interjeté recours à l'encontre de la décision précitée. Elle conclut à l'annulation de la décision 
préfectorale et à l'octroi d'une indemnité de partie de CHF 4'000.--. Selon elle, les immeubles 
litigieux ne répondent à aucun des critères permettant de les considérer comme un ménage 
collectif, et dans la mesure où le règlement communal sur la gestion des déchets se réfère 
expressément à l'art. 2 de l'ordonnance fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et 
d'autres registres officiels de personnes, le Préfet devait examiner si lesdits immeubles 
répondaient aux cinq critères fédéraux en vertu du principe de la force dérogatoire du droit fédéral 
de l'art. 49 de la Constitution fédérale. Dans un deuxième grief, elle reproche au Préfet d'avoir 
violé le principe de la légalité en ayant considéré que la réglementation communale était affectée 
d'une lacune à combler dès lors que le système de taxation - fixé conventionnellement pour les 
ménages collectifs - est voulu par la Commune.

L'avance de frais, fixée à CHF 500.-- par ordonnance du 21 janvier 2014, a été déposée dans le 
délai imparti.

Dans ses observations du 11 février 2014, le Préfet conclut au rejet du recours. Il rappelle que les 
recommandations aux cantons et aux communes concernant la délimitation entre ménages 
collectifs et ménages privés de l'Office fédéral de la statistique, de même que les Instructions aux 
préposés au contrôle des habitants des communes du canton établies par la Direction de la 
sécurité et de la justice et le Guide à l'intention des communes fribourgeoises du Préposé au 
contrôle des habitants du canton constituent des ordonnances interprétatives n'ayant pas force de 
loi. C'est pourquoi A.________ ne peut pas se prévaloir du principe de la force dérogatoire du droit 
fédéral dans le but de les hiérarchiser en retenant uniquement les recommandations de l'Office 
fédéral de la statistique. Et d'ajouter que selon ces dernières recommandations, il appartient aux 
cantons de définir si un ménage est collectif. Le Préfet expose divers éléments démontrant que 
A.________ ne serait pas un propriétaire immobilier ordinaire et qu'elle doit être considérée 
comme un ménage collectif. Quant au grief de violation du principe de la légalité, il observe que la 

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Commune a corrigé sa réglementation en prévoyant d'introduire un nouvel alinéa dans son 
ordonnance d'application dès 2012, ce qui démontrerait qu'il s'agissait d'un oubli de sa part, soit 
d'une lacune occulte qu'il devait combler.

Le 18 février 2014, A.________ s'est déterminée sur les éléments invoqués par le Préfet en faveur 
de l'existence d'un ménage collectif, en maintenant ses conclusions.

En date du 24 février 2014, la Commune a fait part de ses observations sur le recours, lesquelles 
ont donné lieu à une détermination de A.________ le 28 février 2014.

Il sera fait état des arguments détaillés des parties dans les considérants en droit pour autant que 
nécessaire.

en droit

1. a) Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du code du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance 
cantonale des recours contre les décisions prononcées par les préfets. Le recours du 15 janvier 
2014 contre la décision préfectorale du 28 novembre 2013 a été interjeté en temps utile et dans 
les formes légales prescrites. Partant, il est recevable.

b) La recourante requiert une inspection des lieux aux fins de démontrer qu'elle loue des 
appartements ordinaires ainsi que des locaux commerciaux, comme un propriétaire immobilier 
ordinaire. Cette offre de preuve apparaît toutefois superflue dès lors que la Cour fiscale se fonde 
sur les allégations de la recourante et sur les pages figurant sur son site Internet. De plus, les 
informations quant à l'existence de raisons individuelles louant des locaux, notamment aux nos 
H.________ et E.________ de la route F.________, également disponibles sur Internet à la date 
du jugement, s'avèrent suffisantes. L'on ne voit pas en quoi l'inspection requise mettrait en lumière 
d'autres éléments déterminants pour l'issue du litige. C'est pourquoi la Cour décide de ne pas 
donner suite à cette offre de preuve (art. 59 al. 2 CPJA).

2. a) La taxe d'élimination des déchets est une taxe d’utilisation, à savoir la contrepartie du 
droit accordé à chaque ménage d’utiliser les installations publiques d’évacuation et de traitement 
des déchets qu’il génère. A ce titre, elle doit respecter les principes de l’équivalence et de la 
couverture des frais. De même, la répartition, entre les usagers, des coûts engendrés par le 
service public en question doit tenir compte du principe de causalité énoncé à l’art. 2 LPE. Elle 
doit, enfin, rester dans les limites définies par le droit cantonal et respecter les principes de l’égalité 
de traitement et de l’interdiction de l’arbitraire (voir RDAF 2000 I 280 ss, consid. 4).

b) Sous le titre marginal "principe de causalité", l'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 
sur la protection de l'environnement (loi sur la protection de l'environnement, LPE; RS 814.01 
exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. En 
principe, sous réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des 
déchets assume le coût de leur élimination (art. 30 LPE). D'après l'art. 32a LPE qui concrétise le 
principe de l'art. 2 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, 
pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres 
taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en 

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particulier en fonction a) du type et de la quantité de déchets remis, b) des coûts de construction, 
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, c) des amortissements 
nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, d) des intérêts, e) des 
investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, 
pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation 
(al. 1). En outre, les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions 
nécessaires (al. 3).

c) Selon l'art. 13 al. 1 de la loi cantonale du 13 novembre 1996 sur la gestion des déchets 
(LGD; RSF 810.2), les communes sont tenues d’éliminer les déchets urbains, les déchets de la 
voirie communale et les déchets des stations publiques d’épuration des eaux. La notion de déchet 
et ses différentes catégories sont définies par le droit fédéral (art. 2 LGD). Afin d’accomplir les 
tâches qui leur incombent en vertu de la présente loi, les communes établissent un règlement 
relatif à la gestion des déchets (art. 10 al. 1 LGD).

Sous la note marginale "Principe de causalité", l'art. 22 LGD dispose que le coût de l’élimination 
des déchets incombe à leur détenteur, sous réserve des dispositions prévues par le droit fédéral. 
L'art. 23 prévoit quant à lui que la commune prélève une taxe couvrant au moins 70 % des frais 
d’élimination des déchets urbains; la moitié de cette taxe au moins doit être proportionnelle à la 
quantité de déchets, calculée selon leur volume ou leur poids.

d) Le 11 octobre 2010, la Commune a adopté un règlement relatif à la gestion des déchets 
(ci-après: le RGD). Ce règlement approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions, est entré en vigueur le 1er janvier 2011. Il prévoit que la Commune a pour 
tâche d'éliminer les déchets urbains, les déchets de la voirie communale, les déchets des stations 
publiques d'épuration des eaux et ceux dont le détenteur est inconnu ou insolvable (art. 2 al. 1 
RGD). Selon son art. 6 al. 1, on entend par déchets urbains, les déchets produits par les ménages, 
ainsi que les autres déchets de composition analogue.

Pour financer le service public d'élimination des déchets dont l'élimination lui incombe, la 
Commune dispose des ressources suivantes : les taxes d'élimination (taxes de base et taxes 
proportionnelles); les recettes de la vente des matières valorisables récupérées ; les recettes 
fiscales et les émoluments (art. 14 al. 1 RGD). Dans les limites fixées par l'Assemblée communale, 
le Conseil communal arrête dans l'ordonnance d'exécution, en principe au moment de l'élaboration 
du budget communal : les taxes d'élimination; les taxes pour l'élimination des déchets particuliers; 
les émoluments dus pour les prestations spéciales (art. 17 RGD). Selon l'art. 22 RGD, la taxe 
d'élimination des déchets se compose d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle (taxe au 
sac ou au poids ou plomb).

L'art. 18 RGD prévoit que la taxe de base est perçue annuellement auprès du détenteur de 
déchets (al. 1) et que sont considérés comme détenteurs :
- les ménages privés au sens de l'art. 2 OHR [ordonnance du 21 novembre 2007 sur 

l'harmonisation de registres, OHR; RS 431.021];
- les ménages collectifs au sens de l'art. 2 OHR;
- les sociétés en raisons individuelles;
- les personnes morales (al. 2).

La taxe de base couvre les frais de collecte et de transport, ainsi que ceux afférents aux collectes 
sélectives (mise en place des infrastructures, exploitation, renouvellement des installations, etc.), 
pour autant qu'ils ne soient pas couverts par la taxe au sac ou un plomb (art. 23 al. 1 RGD). La 

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taxe de base annuelle est fixée au maximum : à 200 francs par ménage privé d'une seule 
personne; à 400 francs par ménage privé de deux personnes et plus; à 300 francs par personne 
morale inscrite au registre du commerce (art. 23 al. 2 RGD). Pour un ménage collectif, la taxe de 
base annuelle est fixée conventionnellement mais au maximum à cent fois la taxe de base d'un 
ménage de deux personnes et plus (art. 23 al. 3 RGD). Pour les personnes morales non inscrites 
au registre du commerce ou qui ne sont pas considérées comme telles au sens de l'art. 18 al. 3, la 
taxe de base annuelle est fixée conventionnellement, mais au maximum cent fois la taxe de base 
d'une personne morale inscrite au registre du commerce (art. 23 al. 4 RGD).

L'ordonnance d'application du 18 octobre 2010 prévoit que la taxe de base applicable dès le 
1er janvier 2011 est de : 65 francs pour un ménage de 1 personne, 130 francs pour un ménage de 
2 personnes et plus et 100 francs pour une personne morale (art. 4 al. 3).

e) S'agissant du terme "détenteur", le Tribunal fédéral a confirmé que le fait de mettre la 
taxe de base à la charge des propriétaires des immeubles n'était pas contraire au principe de 
causalité inscrit à l'art. 2 et concrétisé en particulier aux art. 32 et 32a LPE, les propriétaires 
pouvant répercuter les taxes d'enlèvement des ordures ménagères sur les locataires en vertu des 
art. 257a et 257b CO. Il a relevé que le terme "détenteur" figure seulement à l'art. 32 LPE, tandis 
que l'art. 32a LPE, qui est en l'occurrence la disposition topique régissant la taxe de ramassage 
des déchets, met cette dernière à la charge de "ceux qui sont à l'origine des déchets". Or, selon 
une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les communes, 
lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent d'une 
grande liberté dans la mise en œuvre des principes posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des 
contributions périodiques de ramassage des déchets, il est admis et largement répandu de 
percevoir, à côté des taxes qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une 
taxe de base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à disposition, 
Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la mise à disposition de l'infrastructure pour 
l'élimination des déchets, que la collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation 
effective par chaque immeuble. Or, on ne saurait exclure que, pour des motifs pratiques, cette taxe 
de base soit mise à la charge du propriétaire de l'immeuble aussi lorsque celui-ci est loué, le 
propriétaire pouvant le cas échéant la répercuter sur le locataire. Même s'il n'en est pas le 
détenteur ou celui qui est directement à l'origine des déchets à éliminer, le propriétaire d'un 
immeuble loué peut être amené à supporter la taxe de base en raison des coûts d'infrastructure 
occasionnés par son bâtiment. Une telle réglementation n'est pas contraire au principe de 
causalité (TF, arrêt 2P.187/2006 du 26 mars 2007, consid. 2.4. et références citées).

3. a) Dans un premier grief, la recourante, soumise à la taxe litigieuse dans la mesure où elle 
est considérée comme faisant partie des détenteurs de déchets en tant que ménage collectif, s'y 
oppose au motif qu'elle ne remplit pas les cinq conditions permettant de la qualifier comme tel. Elle 
estime que la Commune doit percevoir dite taxe directement auprès des étudiants. L'art. 18 RGD 
prévoit en effet que sont visés comme détenteurs de déchets soumis à la taxe de base aussi bien 
les ménages privés que les ménages collectifs de l'art. 2 OHR.

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation 
littérale). Si le texte légal n'est pas absolument clair, le juge recherchera la véritable portée de la 
norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte 
(interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique). Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il s'agit 

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d'adopter une position pragmatique en suivant une pluralité de méthodes, sans soumettre les 
différents éléments d'interprétation à un ordre de priorités. Une telle démarche revient à rechercher 
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer. S'agissant en 
particulier des travaux préparatoires et du message accompagnant la loi, ils sont d'autant plus 
utiles pour déterminer le sens d'une norme que celle-ci est récente (voir notamment ATF 131 III 
314 consid. 2; 131 II 697 consid. 4.1 et les références citées).

c) L'art. 18 RGD renvoie à l'art. 2 OHR. Selon la let. abis de cette disposition, on entend par 
ménages collectifs :

1. les homes pour personnes âgées et les établissements médico-sociaux,
2. les foyers et les maisons d’éducation pour enfants et adolescents,
3. les internats et les foyers d’étudiants,
4. les établissements pour handicapés,
5. les hôpitaux, les établissements de soins et autres institutions dans le domaine de la santé,
6. les établissements d’exécution des peines et mesures,
7. les centres d’hébergement de requérants d’asile,
8. les monastères et les établissements d’hébergement de congrégations et autres 

associations religieuses.

d) Il appartient aux cantons de définir si un ménage est privé ou collectif au sens de 
l'art. 2 OHR. A cet effet, pour le canton de Fribourg, la Direction de la sécurité et de la justice a 
édicté des Instructions à l'attention des préposés au contrôle des habitants des communes du 
canton de Fribourg en date du 3 septembre 20101 concernant notamment le traitement des 
ménages collectifs par le contrôle des habitants. Il est précisé en page 11 que, dans le contrôle 
des habitants de la commune où est situé le foyer pour étudiants, la personne est inscrite en 
catégorie ménage collectif. Les Instructions contiennent, aux pages 19 ss, une liste des ménages 
collectifs, parmi lesquels figurent les internats et foyers d'étudiants du canton, liste qui est 
également contenue dans le Guide du préposé au contrôle des habitants. Les immeubles de la 
recourante, à B.________, figurent sur cette liste. Dans cette mesure, ils constituent des ménages 
collectifs au sens de l'art. 2 OHR et, par voie de conséquence, au sens de l'art. 18 RGD. Il 
n'appartient pas aux autorités fiscales, tant communales que de recours, de déterminer si c'est à 
juste titre que les immeubles en cause sont qualifiés de ménage collectif selon le droit 
respectivement, de l'harmonisation des registres et du contrôle de l'habitant.

e) La constatation qui précède est confirmée lorsqu'il s'agit d'envisager l'art. 18 RGD sous 
l'angle du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt qu'il protège. En effet, il tombe sous le sens 
que, dans les cas où un immeuble d'habitation comprend un grand nombre de chambres louées 
séparément, à des locataires qui changent régulièrement et qui, pour certains, effectuent des 
séjours limités à un ou deux semestres, il est plus efficace et pratique de prévoir qu'il appartient à 
la structure gérant l'immeuble de s'acquitter de la taxe de base d'élimination des déchets. Une telle 
approche permet de concrétiser le principe de causalité et, en tout cas lorsque la structure gérant 
l'immeuble est propriétaire de celui-ci, elle est conforme à l'art. 30 LPE à teneur duquel le 
détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (voir ci-dessus consid. 2e).

f) Enfin, même en l'absence de documentation relative aux travaux préparatoires 
concernant l'art. 18 RGD, il est très vraisemblable que lorsque la Commune a adopté cette 
disposition réglementaire, elle n'entendait pas modifier la pratique qui prévalait jusqu'alors, selon 

1 Voir http://www.fr.ch/spomi/files/pdf65/traitement_menages_collectifs1.pdf

http://www.fr.ch/spomi/files/pdf65/traitement_menages_collectifs1.pdf

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laquelle la recourante s'acquittait elle-même de la taxe de base. L'interprétation qui précède n'est 
dès lors pas remise en cause sous l'angle historique.

g) Cela étant, l'on notera accessoirement que la volonté de la Commune d'assujettir à la 
taxe sur les déchets la structure gérant l'immeuble et non pas les étudiants qui y logent, serait 
ressortie plus clairement si le RGD ne renvoyait pas à l'OHR, soit à un autre domaine du droit. En 
intégrant dans sa réglementation relative à la taxe sur les déchets une référence au droit de 
l'harmonisation des registres, la Commune a choisi de se baser sur une notion qu'elle ne définit 
pas elle-même et qui échappe à son contrôle. Elle doit être consciente toutefois que cette notion 
évolue et que la liste des ménages collectifs est susceptible d'être modifiée.

Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il est dès lors confirmé que la recourante doit être 
qualifiée de ménage collectif. Le recours sera dès lors rejeté sur ce point.

4. a) Dans un deuxième grief, la recourante se plaint d'une violation du principe de la légalité 
en indiquant que l'art. 23 al. 3 RGD - qui ne prévoit le prélèvement d'une taxe de base que sur la 
base d'une convention, laquelle fait défaut en l'occurrence - ne contient pas une lacune à combler.

b) Le principe de la légalité régit l'ensemble de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 et 36 al. 1 
Cst. féd.; voir aussi art. 164 Cst. féd). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est 
érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à 
toutes les contributions publiques - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime 
fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être 
définis par la loi.

L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite 
suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune 
solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. 
Tel est le cas lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la 
restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale 
imposent dans certains cas. En d'autres termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est 
contraire à son économie. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une 
situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un 
silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre 
certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence précitée, seule 
l'existence d'une lacune proprement dite (apparente ou occulte) appelle l'intervention du juge, 
tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du 
principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le 
fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne constitue un abus de droit ou ne viole la 
Constitution. La même chose vaut en droit fiscal, où seules les lacunes proprement dites peuvent 
être comblées, sous réserve des cas d'abus de droit pouvant notamment prendre la forme de 
l'évasion fiscale (voir notamment arrêt TF 2C_818/2009 du 9 juillet 2010 consid. 4.2 et références 
citées).

c) En l'occurrence, la recourante fait valoir que le législateur communal se serait 
délibérément abstenu de prévoir une base légale pour percevoir la taxe de base lorsqu'aucune 
convention n'a été conclue avec les détenteurs de déchets concernés. Elle en conclut que le 
Préfet a violé le principe de la légalité en considérant qu'il devait combler une lacune.

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L'on ne saurait suivre ce point de vue. La Commune à qui incombe l'élimination des déchets a la 
responsabilité d'assurer le financement de ce service public. L'on voit mal comment elle aurait 
délibérément renoncé à régler la perception de la taxe de base en cas d'absence de convention 
avec les détenteurs de déchets concernés. Si la situation des personnes morales n'est pas réglée, 
du moins la Commune a-t-elle complété son ordonnance d'application dès 2012 pour les ménages 
collectifs. Renoncer à combler la lacune constatée en prévoyant la possibilité d'un prélèvement de 
la taxe de base uniquement en cas de convention pourrait même inciter les débiteurs de dite taxe 
à freiner la conclusion d'une telle convention. Il s'agit à l'évidence d'une situation qui ne peut pas 
être celle voulue par le législateur communal. C'est donc à juste titre que le Préfet a comblé la 
lacune constatée. Quant au montant de la taxe, il correspond aux CHF 10'000.-- fixés dans la 
convention du 14 juillet 2008 passée avec la Commune et qui a été payé chaque année par le 
recourante de 2008 à 2010. Au vu du nouveau tarif qui prévoit désormais une taxe de base 
annuelle maximale de CHF 13'000.-- pour les ménages collectifs, ce montant de CHF 10'000.-- 
apparaît raisonnable pour une structure de l'importance de celle de la recourante et peut être 
confirmé.

5. a) Il suit de ce qui précède que le recours est rejeté.

b) Conformément à l'art. 131 CPJA, en cas de recours, la partie qui succombe supporte les 
frais de la procédure. Le montant de l'émolument est fixé compte tenu du temps et du travail 
requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur 
litigieuse en cause (art. 2 Tarif JA). Il peut être compris entre CHF 100.-- et CHF 50'000.-- (art. 1 
Tarif JA).

En l’espèce, compte tenu de l'issue de la procédure, il se justifie de fixer un émolument de 
CHF 500.-- à titre de frais de justice.

c) En vertu de l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités 
publiques sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances 
particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs. La notion d'intérêts 
patrimoniaux vise les biens du patrimoine financier de la collectivité publique, et non pas ceux 
appartenant à son patrimoine administratif au nombre desquels figurent les contributions 
publiques. Dans les contestations portant sur des contributions publiques, la collectivité publique 
qui obtient gain de cause n'a, en général, pas droit à une indemnité de partie. Tel n'est pas le cas 
lorsque, comme le prévoit l'art. 139 CPJA in fine, des circonstances particulières ont rendu 
nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs. Cette limitation au droit des collectivités publiques 
à obtenir une indemnité de partie repose sur l'argument selon lequel les collectivités publiques 
disposent de suffisamment de personnel ce qui les dispensent de faire appel à un mandataire 
extérieur (voir arrêts TC FR du 10 avril 1992 in RFJ 1992 p. 206 ss ainsi que 4F 01 139 non publié 
du 5 juillet 2002 en la cause E. F. c. Commune de M.).

La Cour considère qu'en l'espèce, une indemnité de partie peut être accordée à la Commune dans 
la mesure où la complexité du litige l'a amenée à faire appel à un mandataire extérieur, la 
recourante étant elle-même représentée par un avocat. Le mandataire de l'intimée a produit une 
liste de frais totalisant CHF 1'979.50 (dont 8% de TVA par CHF 146.85) basée sur un tarif horaire 
de CHF 230.-- et CHF 49.90 de débours. Vu l’issue du litige, il paraît équitable de lui allouer 
l'indemnité requise (TTC). Celle-ci est mise à la charge de la recourante.

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de CHF 500.-- est mis à la charge de la recourante au titre de frais de justice. 
Il est compensé par l'avance de frais.

III. Une indemnité de partie de CHF 1'979.50 (dont 8% de TVA par CHF 146.85) est allouée à 
l'autorité intimée en mains de son mandataire à charge de la recourante.

IV. Communication.

Conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 
173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours 
qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai 
de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette 
partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 21 septembre 2015/eri

Président Greffière-rapporteure