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**Case Identifier:** d2ff4071-62b5-545d-ab90-f9d4192068a4
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-20
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 20.10.2009 B-199/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-199-2009_2009-10-20.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-199/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  2 0 .  O k t o b e r  2 0 0 9

Richter Frank Seethaler (Vorsitz), Richter Ronald Flury, 
Richter Philippe Weissenberger, 
Gerichtsschreiberin Karin Behnke.

X._______, 
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Thomas Spahni,

gegen

Eidg. Finanzmarktaufsicht FINMA,
Einsteinstrasse 2, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Geldwäscherei - Aufsichtsabgabe.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-199/2009

Sachverhalt:

A.
Die  Kontrollstelle  zur  Bekämpfung  der  Geldwäscherei  (in  der  Folge: 
Kontrollstelle) ist  eine  der  Vorgängerorganisationen  der  FINMA.  Bis 
zum 31. Dezember 2008 erhob sie – gestützt auf Art. 22 des Bundes-
gesetzes  zur  Bekämpfung  der  Geldwäscherei  im  Finanzsektor  vom 
10. Oktober  1997 (GwG,  AS 2004 1646)  i.V.m. der  Verordnung vom 
26. Oktober  2005  über  die  Aufsichtsabgabe  und  die  Gebühren  der 
Kontrollstelle  für  die  Bekämpfung  der  Geldwäscherei  (GebV  Kst, 
AS 2005 5047) – unter anderem von den Selbstregulierungsorganisa- 
tionen zur Bekämpfung der Geldwäscherei  (SRO) eine jährliche Auf-
sichtsabgabe  (vgl.  zur  heutigen  Regelung:  nachfolgend  E.  1  sowie 
Art. 15  Finanzmarktaufsichtsgesetz  vom  22.  Juni  2007  [FINMAG, 
SR 956.1] und Verordnung über die Erhebung von Gebühren und Ab-
gaben durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [FINMA-Gebüh-
ren- und Abgabenverordnung, FINMA-GebV, SR 956.122]). Die für das 
Jahr 2006 verfügten Aufsichtsabgaben fochten die überwiegende An-
zahl der SRO, darunter auch der Beschwerdeführer, beim Bundesver-
waltungsgericht und hernach beim Schweizerischen Bundesgericht an, 
welche Gerichte die Grundsätze und Modalitäten der Gebührenerhe-
bung weitgehend guthiessen, aber für die Berechnungsweise verschie-
dene  Korrekturen  anbrachten  (vgl.  Urteile  des  BGer  vom  2.  Okto-
ber 2008  [2C_740/2007/2C_733/2007]  sowie  des  BVGer vom 7. No-
vember 2007 [B-2331/2006] sowie zum Ganzen ferner BVGE 2008/55 
und 56).     

B.
Mit  zwei  separaten  Verfügungen  vom 25.  November  2008  legte  die 
Kontrollstelle  die  Aufsichtsabgaben  des  Beschwerdeführers  für  die 
Jahre  2007 und 2008 fest  (Beschwerdebeilagen [BB]  1,  6). Auf  ent-
sprechendes Begehren hin wurden diese Verfügungen von der  Kont-
rollstelle  mit  Schreiben  vom  19.  Dezember  2008  weiter  begründet 
(BB 3).  

C.
Gegen  die  Verfügung  vom  25.  November  2008  betreffend  die  Auf-
sichtsabgabe für das Jahr 2008 erhob der Beschwerdeführer mit Ein-
gabe vom 12. Januar 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsge-
richt. Darin verlangte er die Aufhebung der Verfügung und die Festle-
gung der Aufsichtsabgabe ohne  Berücksichtigung der Kosten für  die 

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Vorbereitung der FINMA. Im Eventualstandpunkt beantragte er, die an-
gefochtene Verfügung sei  an die Vorinstanz zwecks Berechnung der 
Aufsichtsabgabe zurückzuweisen. 

Zur Begründung führte er an, trotz der ergänzenden Erläuterungen im 
Begleitschreiben vom 19. Dezember  2008 der  Vorinstanz (BB 3)  sei 
die Verfügung unzureichend begründet bzw. sei sein Anspruch auf das 
rechtliche Gehör verletzt worden. Die Kostenstellenrechnung sei in der 
publizierten Fassung der Staatsrechnung 2007 (anders als in den Vor-
jahren) nicht mehr enthalten (BB 4, BB 5). Damit sei es nicht möglich, 
die Berechnung und die Verteilung der Kosten gemäss GebV Kst zu 
überprüfen. 

Der Bundesrat habe das FINMAG auf den 1. Januar 2009 in Kraft ge-
setzt. Vor diesem Datum habe  es  die  FINMA rechtlich  gesehen  gar 
nicht  gegeben,  weshalb  es ausgeschlossen sei,  gestützt  auf  Art. 22 
GwG mittels Aufsichtsabgabe Kosten der FINMA auf die Beaufsichtig-
ten zu überwälzen. 

Die Kontrollstelle habe bereits im Jahr 2006 Projektkosten für die FIN-
MA von Fr. 354'000.-- ausgewiesen,  welche aber richtigerweise dem 
Bund  belastet  und  nicht  auf  die  Aufsichtsabgabe  überwälzt  worden 
seien. Wie  die  Kontrollstelle mit  Schreiben vom 19. Dezember  2008 
ausführe,  sei  dies  indessen  nachträglich  korrigiert  worden.  Wie  die 
Korrekur  erfolgt  sei,  sei  mangels  einer  vollständigen  Kostenstellen-
rechnung für 2007 nicht nachvollziehbar. Offenbar seien aber die Pro-
jektkosten  FINMA  aus  den  Jahren  2006  (Fr.  354'000.--)  und  2007 
(Fr. 517'000.--)  kumuliert  und  gesamthaft  der  Aufsichtsabgabe  2008 
belastet worden, was aus mehreren Gründen gesetzwidrig sei (BB 3). 
Bemessungsbasis für die Abgabe 2008 sei die Rechnung 2007. Das 
Gesetz  lasse  nicht  zu,  Kosten  aus  dem Jahr  2006  mit  der  Abgabe 
2008 zu überwälzen. Abzustellen sei ausserdem auf die Zusatzdoku-
mentation  zur  Staatsrechnung,  welche  die  Projektkosten  FINMA  im 
Jahr  2006 ausdrücklich  dem Bund belaste  (BB 5). Die  Kontrollstelle 
habe nicht die Kompetenz, die Staatsrechnung eigenmächtig zu "korri-
gieren". Projektkosten für die FINMA seien keine anrechenbaren Auf-
sichtskosten der Kontrollstelle. Die FINMA sei eine von der Bundesver-
waltung unabhängige Behörde und ihre Kosten seien nicht Kosten der 
Kontrollstelle. 

Die  Kontrollstelle habe zudem einen absolut  überproportionalen Auf-
wand an die Projektierung der FINMA beigesteuert. Der Gesamtauf-

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wand 2007 habe gemäss Staatsrechnung Fr. 1'099'644.-- für die Eid-
genössische Bankenkommission (EBK), das Bundesamt für Privatver-
sicherung  (BPV)  und  die Kontrollstelle betragen  (BB  4).  Vom  Ge-
samtaufwand  2007  von  Fr. 1'099'644.--  würden  den  Beaufsichtigten 
der  Kontrollstelle  Fr. 517'000.--  überwälzt,  was 47 % betrage. Hinzu 
kämen, wie erwähnt, noch Kosten aus dem Jahr 2006 in der Höhe von 
Fr. 354'000.--. Anzumerken sei, dass die Überwälzung von Kosten der 
FINMA (einschliesslich  solcher  für  deren Vorbereitung)  ihre  gesetzli-
che Grundlage einzig und allein in Art. 15 FINMAG und nicht in Art. 22 
GwG  finde.  Eine  Überwälzung  über  die  bisherige  Aufsichtsabgabe 
nach Art. 22 GwG würde der Rechtsgleichheit  jedoch krass zuwider-
laufen, indem zahlreiche Beaufsichtigte der FINMA (kollektive Kapital-
anlagen, Prüfgesellschaften) gar nichts zu deren Vorbereitung beitra-
gen müssten.

D.
Mit Vernehmlassung vom 26. März 2009 schloss die FINMA auf Abwei-
sung  der  Beschwerde. Sie  verneinte  das  Vorliegen  einer  Verletzung 
des rechtlichen Gehörs. Die Kontrollstelle habe gestützt auf das Urteil 
des  Bundesgerichts  vom 2.  Oktober  2008  die  Kosten  im  Sinne  der 
Ausführungen des bundesgerichtlichen Entscheides anhand der Krite-
rien für die Berechnung der Zusatzabgabe erhoben. Die Kostengrund-
lagen  seien in  der  angefochtenen  Verfügung und im Schreiben vom 
19. Dezember 2008  ausführlich erläutert  worden (BB 1, 3, 6). Auf je-
den Fall  wäre  eine  allfällige  Verletzung des rechtlichen Gehörs  auf-
grund der umfassenden Kognition des Bundesverwaltungsgerichts als 
geheilt zu betrachten.

In der Botschaft zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanz-
marktaufsicht vom 1. Februar 2006 sei festgehalten, dass die Kosten 
der  Projektorganisation  (z.B.  zusätzliche  Ressourcen,  externe  Bera-
tung) von den betroffenen Behörden (EBK, BPV und Kontrollstelle) je-
weils selbst zu tragen seien. In der Botschaft werde weiter ausgeführt, 
dass die Errichtung der FINMA keine Auswirkungen auf den Bundes-
haushalt  habe. Die  Kosten der  Projektorganisation  stellten  somit  or-
dentliche Aufwendungen der  Kontrollstelle  dar, welche auf die Beauf-
sichtigten zu überwälzen seien. Die Überwälzung dieser Kosten habe 
gestützt auf Art. 22 GwG zu erfolgen. Nach Art. 22 GwG seien die ge-
samten Kosten der Kontrollstelle und damit auch die auf sie entfallen-
den Projektkosten für die FINMA auf die Beaufsichtigten zu überwäl-
zen. 

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Die  Behauptung  des  Beschwerdeführers,  wonach  die  Projektkosten 
FINMA aus den Jahren 2006 und 2007 gesamthaft der Aufsichtsabga-
be 2008 belastet worden seien, sei falsch. Der Kostenstellenrechnung 
der Kontrollstelle aus dem Jahr 2007 könne entnommen werden, dass 
die Rechnung 2007 einen Aufwand von 1'153'000.-- für die Kostenstel-
le  "Leitung  und  Stab"  ausweise.  Dieser  Betrag  setze  sich  aus 
Fr. 636'000.--  für  die  Aufwendungen  dieser  Kostenstelle  und  aus 
Fr. 517'000.-- Projektkosten FINMA zusammen (Vernehmlassungsbei-
lage [VB] 3). Diese Kostenstelle enthalte demnach keine Projektkosten 
FINMA aus dem Jahr 2006.  

Soweit der Beschwerdeführer moniere, dass ihm nicht nur die eigenen 
Aufwendungen der  Kontrollstelle von Fr. 441'000.--, sondern auch ein 
Anteil  am Gesamtprojekt,  also die Aufwendungen anderer Behörden, 
im Betrag von Fr. 76'195.-- mit  der Aufsichtsabgabe belastet worden 
seien, sei ihm entgegenzuhalten, dass es sich bei den Fr. 76'195.-- um 
6.9  %  der  externen  Projektkosten  der  FINMA  von  insgesamt 
Fr. 1'099'644.-- handle (BB 4). Die prozentuale Aufteilung der externen 
Projektkosten unter den Behörden sei auf der Basis ihrer budgetierten 
Ausgaben  erfolgt.  Diese  Kostenzuweisung  unter  den  Behörden  sei 
zweckmässig, wenn in Betracht gezogen werde, dass die EBK und das 
BPV insgesamt  93.1  % der  Projektkosten bestritten  hätten. Der  Be-
schwerdeführer  gehe fehl  in  der  Annahme, dass die  Beaufsichtigten 
der  Kontrollstelle einerseits die Vorbereitungskosten der  Kontrollstelle 
für die FINMA und anderseits einen zusätzlichen Anteil anderer Behör-
den im Umfang von 6 % der Gesamtprojektkosten bezahlen müssten. 
Die innerbetrieblichen Kosten der EBK und des BPV hätten gar nicht 
erfasst werden können, da die  Kontrollstelle als einzige der drei Auf-
sichtsbehörden eine Kosten- und Leistungsrechnung geführt und somit 
als einzige die internen Kosten für das Projekt ermittelt habe. Mangels 
Ermittlung der internen Projektkosten durch die EBK und das BPV sei-
en  diese  auch  nicht  dem  Verteilschlüssel  zugrunde  gelegt  worden. 
Wäre dieser Aufwand in einer Kosten- und Leistungsrechnung erfasst 
gewesen und hätte man die internen und externen Gesamtkosten aller 
drei Behörden auf die Abgabepflichtigen überwälzt, so wäre die Rech-
nung viel höher ausgefallen. Somit seien den Beaufsichtigten der Kont-
rollstelle  lediglich  6.9  %  der  externen  Kosten  im  Betrag  von 
Fr. 76'195.-- zu den übrigen Kosten der  Kontrollstelle im Umfang von 
Fr. 441'000.--  aber  ohne die  internen Kosten der  anderen Behörden 
belastet worden. Die der EBK und dem BPV anfallenden internen FIN-
MA-Projektkosten  seien  somit  nicht  den  Beaufsichtigten  nach  GwG 

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überwälzt worden. Die Behauptung des Beschwerdeführers, die Kont-
rollstelle habe 47 % des Gesamtaufwandes (inkl. innerbetriebliche Pro-
jektkosten  aller  Behörden)  überwälzt,  sei  deshalb  unbegründet.  Die 
Übernahme der Projektkosten durch die beteiligten Aufsichtsbehörden 
sei in der Botschaft zum FINMAG, den Erläuterungen zur Zusatzdoku-
mentation in der Staatsrechnung und im Projektauftrag des Vorstehers 
des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 22. März 2006 enthal-
ten. Nicht nachvollziehbar sei, dass der Beschwerdeführer davon aus-
gehe,  dass  die  Vorbereitungskosten  FINMA  einzig  und  allein  auf 
Art. 15 FINMAG beruhen könnten. Die Rechnungsstellung für die Auf-
sichtsabgabe 2008 sei vollumfänglich gestützt auf die zu diesem Zeit-
punkt in Kraft stehende gesetzliche Abgaberegelung (Art. 22 GwG) er-
folgt. 

E.
Replikando hielt der Beschwerdeführer am 25. Mai 2009 an seinen An-
trägen fest. Die Vorinstanz verzichtete auf eine Duplik. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Am 1. Januar 2009 ist das FINMAG  vollständig in Kraft getreten. Die 
EBK, das BPV und die Kontrollstelle wurden damit in der "Eidgenössi-
schen Finanzmarktaufsicht (FINMA)" zusammengeführt, welche als öf-
fentlich-rechtliche  Anstalt  mit  eigener  Rechtspersönlichkeit  den  Fi-
nanzmarkt beaufsichtigt  (Art. 4 FINMAG). Die FINMA übernimmt alle 
Verfahren der EBK, des BPV und der  Kontrollstelle, die bei Inkrafttre-
ten des FINMAG hängig sind (Art. 58 Abs. 3 FINMAG).

Die Verfügung der Kontrollstelle vom 25. November 2008 ist eine Ver-
fügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Diese Verfügung kann nach 
Art. 54 FINMAG im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die 
Bundesrechtspflege (Art. 44 ff. VwVG i.V.m. Art. 31 ff. und Art. 37 ff. 
des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17.  Juni  2005  [VGG, 
SR 173.32])  mit  Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  ange-
fochten werden. Eine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG liegt nicht 
vor.

Der Beschwerdeführer als Adressat der angefochtenen Verfügung ist 
durch  diese  berührt  und hat  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren 

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Aufhebung oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Er ist daher zur Be-
schwerdeführung legitimiert. Die Eingabefrist sowie die Anforderungen 
an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift  sind gewahrt (Art. 50 und 
Art.  52  Abs. 1  VwVG),  der  Vertreter  hat  sich  rechtsgenüglich  durch 
schriftliche Vollmacht ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG), der Kosten-
vorschuss wurde fristgemäss bezahlt  (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die 
übrigen  Sachurteilsvoraussetzungen  liegen  ebenfalls  vor  (vgl. 
Art. 46 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Der Beschwerdeführer macht einerseits einen Mangel formaler Art gel-
tend, indem er die Verletzung des rechtlichen Gehörs rügt. Zum ande-
ren beanstandet er materiellrechtlich relevante Punkte, insbesondere 
die Zurechnung von Vorbereitungskosten für die FINMA der  Kontroll-
stelle und die Überwälzung auf die Beaufsichtigten. Zunächst werden 
die Fragen formaler Art geprüft.

3.
Der  Beschwerdeführer  macht  eine  Verletzung  von wesentlichen  Ver-
fahrensbestimmungen  geltend,  namentlich  eine  Verletzung  des  An-
spruchs auf rechtliches Gehör bzw. eine Verletzung der Begründungs-
pflicht. 

3.1 Die entsprechenden Verfahrensgarantien sind formeller Natur, mit 
der Folge, dass deren Verletzung - ungeachtet der Erfolgsaussichten 
der  Beschwerde  in  der  Sache selber  -  grundsätzlich  zur  Aufhebung 
des angefochtenen Entscheids führt (vgl. statt vieler: BGE 126 I 19 E. 
2d/bb S. 24, mit Hinweis). Die Verfahrensrügen sind deshalb vorweg zu 
prüfen.

3.2 Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
vom 18. April  1999,  BV, SR 101) kommt gemäss Art. 29 VwVG den 
Parteien zu und dient einerseits der Sachverhaltsabklärung und stellt 
andererseits  ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht  der  Par-
teien dar. Er beinhaltet eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien, die 
in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert worden sind. So umfasst der Anspruch 
auf rechtliches Gehör die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Ver-
fahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. 
Bevor die Behörde einen Entscheid trifft, der in die Rechtsstellung des 
Einzelnen eingreift,  hat sie ihn davon in Kenntnis zu setzen und ihm 

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Gelegenheit zu geben, sich vorgängig zu äussern (Art. 30 VwVG; BGE 
126 V 130 E. 2b, BGE 120 IB 379 E. 3b mit Hinweisen).

Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet  das Bundesgericht 
in  ständiger  Rechtsprechung  auch  die  Pflicht  der  Behörden  ab,  ihre 
Verfügungen und Entscheide zu begründen. Der Grundsatz des rechtli-
chen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, 
dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechts-
stellung  Betroffenen  auch  tatsächlich  hört,  sorgfältig  und  ernsthaft 
prüft  und  in  der  Entscheidfindung  berücksichtigt.  Daraus  folgt  die 
grundsätzliche  Pflicht  der  Behörden,  ihren  Entscheid  zu  begründen. 
Die  Begründung  eines  Entscheids  muss deshalb  so  abgefasst  sein, 
dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. 
Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz 
sich  über  die  Tragweite  des  Entscheids  ein  Bild  machen können. In 
diesem  Sinne  müssen  wenigstens  kurz  die  Überlegungen  genannt 
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich 
ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2 mit Hinweisen).

3.3 Nach der  Rechtsprechung  kann  eine  Verletzung  des  Gehörsan-
spruchs aber  als  geheilt  gelten,  wenn die  unterbliebene Gewährung 
des rechtlichen Gehörs (also etwa die unterlassene Anhörung, Akten-
einsicht oder Begründung) in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt 
wird, in dem die Beschwerdeinstanz mit der gleichen Prüfungsbefugnis 
entscheidet wie die untere Instanz. Die Heilung ist aber ausgeschlos-
sen, wenn es sich um eine besonders schwerwiegende Verletzung der 
Parteirechte handelt, zudem darf dem Beschwerdeführer kein Nachteil 
erwachsen  und  die  Heilung  soll  die  Ausnahme bleiben  (BGE 129  I 
129 E. 2.2.3; 126 V 130 E. 2b; 126 I 68 E. 2; Urteil des Bundesgerichts 
1A.234/2006 vom 8. Mai 2007 E. 2.2; Urteil  des Bundesverwaltungs-
gerichts  [BVGer]  A-1737/2006  vom  22. August  2007  E.  2.2; ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 986 f.). Bei Verstössen gegen die 
Begründungspflicht  wird der Mangel  als  behoben erachtet,  wenn die 
Rechtsmittelbehörde eine hinreichende Begründung liefert oder wenn 
die  unterinstanzliche  Behörde  anlässlich  der  Anfechtung  ihres  Ent-
scheides eine genügende Begründung nachschiebt,  etwa in  der Ver-
nehmlassung  (Urteil  des  BVGer  A-1737/2006  vom 22.  August  2007 
E. 2.2). 

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3.4 Das Bundesverwaltungsgericht verfügt im vorliegenden Beschwer-
deverfahren über die volle Kognition in Sach- und Rechtsfragen, und 
dem  Beschwerdeführer  stehen  dieselben  Mitwirkungsrechte  wie  im 
Verfahren vor der Vorinstanz zu (vgl. Art. 49 VwVG). Die Vorinstanz hat 
im Rahmen der Vernehmlassung die Zusatzdokumentation der Staats-
rechnung 2007 eingereicht,  so  dass  die  Zurechnung der  Kosten auf 
die  Kontrollstelle und  Überwälzung  auf  die  Beaufsichtigten  auch  für 
das  Jahr  2007  nachvollziehbar  wurden,  und  der  Beschwerdeführer 
konnte in seiner Replik dazu Stellung nehmen. Hinzu kommt, dass sie 
unmissverständlich zu erkennen gab, dass sie in der Sache nach wie 
vor gleich entscheiden würde,  so dass die  Rückweisung wenig Sinn 
hätte,  weil  sich das Bundesverwaltungsgericht  dann ein zweites Mal 
mit der Sache befassen müsste, diesmal mit den materiellen Anliegen. 
Im  Übrigen  beruht  die  Gehörsverletzung  der  Vorinstanz  auf  einem 
blossen Versehen,  bestehen doch keine Hinweise,  dass  sie  die  Ge-
hörsverletzung bewusst in Kauf genommen hat oder gar regelmässig 
den  gleichen  Verfahrensfehler  begeht,  was  eine  Heilung  nicht  mehr 
rechtfertigen  liesse  (BERNHARD WALDMANN/JÖRG BICKEL, in:  Waldmann/ 
Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  VwVG,  Zürich/Basel/Genf 
2009, Art. 29 N 126 mit Hinweisen, Art. 29 N 140 mit Hinweis auf Urteil 
des BVGer D-5684/2007 vom 26.10.2007 E. 4.4.). 

Ausgehend  davon  ist  es  insgesamt  gerechtfertigt,  die  Gehörsver-
letzung im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens vor dem 
Bundesverwaltungsgericht  als  geheilt  zu  betrachten. Damit  kann ein 
formalistischer  Leerlauf,  welcher  mit  einer  Rückweisung  an  die  Vor-
instanz verbunden wäre, vermieden werden. 

4.
In der Sache selbst ist umstritten, ob die Projektkosten FINMA, die in 
den Jahren 2006  und 2007 angefallen  sind,  der  Kontrollstelle zuge-
rechnet und auf die Beaufsichtigten überwälzt werden durften. 

4.1 Gemäss der Kostenstellenrechnung für 2006 betrugen die Projekt-
kosten FINMA der  Kontrollstelle Fr. 354'000.-- (BB 5). Diese wurden, 
wie  erwähnt,  der  Aufsichtsabgabe  2007  nicht  belastet  (Beschwerde 
S. 3 sowie BB 5). Entgegen der Befürchtung des Beschwerdeführers 
wurden diese –  wie  in  der  Vernehmlassung vom 26. März 2009 der 
Vorinstanz  dargelegt – auch nicht der Aufsichtsabgabe 2008 belastet. 
Dies anerkennt denn auch der Beschwerdeführer in seiner Replik vom 
25. Mai 2009 (Seite 3) ausdrücklich, so dass sich weitere Ausführun-

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gen  dazu  erübrigen.  Die  Projektkosten  FINMA  der  Kontrollstelle  im 
Jahr 2006 im Umfang von Fr. 354'000.-- sind demnach weder in der 
Aufsichtsabgabe 2007 noch 2008 enthalten. Soweit der Beschwerde-
führer in diesem Zusammenhang beantragt, die Vorinstanz sei gericht-
lich  aufzufordern,  das  Schreiben  des  Rechtsdienstes  EFD  vom 
15. Mai 2007  sowie  alle  Korrespondenzen,  Weisungen  etc.,  die  sich 
mit  der  Frage der  Verbuchung der  Vorbereitungsarbeiten  FINMA der 
Kontrollstelle  in  der  Staatsrechnung  2006  befassten,  zu  edieren,  ist 
diesem Antrag nicht stattzugeben, weil der Sachverhalt erstellt ist.

4.2 Anders als für das Jahr 2007 (vgl. E. 4.1) wurden indessen für das 
Jahr 2008 die internen sowie ein  Anteil  der  externen Kosten für  die 
Vorbereitung der FINMA den Beaufsichtigten der  Kontrollstelle mittels 
Aufsichtsabgabe überwälzt. Streitig und zu prüfen bleibt daher, ob dies 
zulässig war. Dabei gelten als interne Projektkosten die innerbetriebli-
chen Kosten bzw. die eigenen Aufwendungen der Kontrollstelle und als 
extern  diejenigen  Kosten,  welche  für  die  Projektorganisation  FINMA 
angefallen  sind  (einschliesslich  der  Kosten  für  externe  Beratung 
[VB 5]).

4.2.1 Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, erfolgte die Rechnungsstel-
lung  für  die  Aufsichtsabgabe  2008  gestützt  auf  die  zu  diesem Zeit-
punkt  in  Kraft  stehende gesetzliche  Abgaberegelung (Art. 22  GwG). 
Gemäss Art. 22 Abs. 2 Satz 1 GwG deckt die Aufsichtsabgabe die Auf-
sichtskosten der Kontrollstelle, soweit sie nicht aus dem Ertrag der Ge-
bühren  gedeckt  sind. Wie  im  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts 
BVGE 2008/56 in Erwägung 4.2 – 4.5 einlässlich dargelegt (vgl. hierzu 
vorne Bst. A), ergibt sich aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den 
Regelungen in anderen Bereichen der Finanzmarktaufsicht, dass der 
Begriff  der durch die Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit  zu 
verstehen ist. Über Art. 22 Abs. 3 GwG  sollen sämtliche Kosten der 
Kontrollstelle überwälzt  werden,  die  nicht  durch  Gebühren  gedeckt 
werden können. Hiervon ging auch das Parlament aus, denn in seinen 
Beratungen wurde davon gesprochen, dass darunter die Kosten für die 
Bearbeitung von Auslegungsfragen, Fragen zur Unterstellung von Tä-
tigkeiten unter das Geldwäschereigesetz, Recherchen im Rahmen der 
Marktaufsicht,  Kosten für  Personal,  Büro, Konferenzbesuche im Aus-
land und allgemeine staatliche Tätigkeiten fielen. Der Gesetzgeber hat 
den  Beaufsichtigten  somit  sämtliche  Kosten  und  nicht  nur  die  Auf-
sichtskosten im engeren Sinne auferlegen wollen.  Bei den Kosten im 
Umfang von Fr. 517'000.-- (inklusive eines Anteils von Fr. 76'000.-- am 

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Gesamtprojekt) handelt  es sich nicht  um Vorbereitungskosten für  "ir-
gend eine Behörde" wie der Beschwerdeführer anzunehmen scheint, 
sondern um Vorbereitungskosten für die "Finanzmarktaufsicht" FINMA, 
welche am 1. Januar 2009 die Funktionen des BPV, der EBK sowie der 
Kontrollstelle  übernahm. Sowohl  die  internen  als  auch  die  externen 
Vorbereitungskosten für die FINMA fallen damit  nach dem Gesagten 
ohne weiteres unter den Begriff  derjenigen Kosten, welche durch die 
Aufsichtsabgabe zu decken sind. Zum gleichen Ergebnis führt die Bot-
schaft  zum Bundesgesetz  über  die  Eidgenössische  Finanzmarktauf-
sicht, in welcher wörtlich ausgeführt wird "Die Vorlage hat insofern kei-
ne Auswirkungen auf den Bundeshaushalt, als die drei Behörden voll-
ständig  durch  Gebühren  und  Aufsichtsabgaben  finanziert  sind"  und 
"Die Kosten der Projektorganisation (z.B. zusätzliche Ressourcen, ex-
terne Beratung) werden von den betroffenen Behörden jeweils selber 
getragen" (BBl 2006 S. 2913). Das bedeutet, dass diese Staatsaufga-
be  weiterhin  für  den  Bund  kostenneutral  wahrgenommen  wird,  und 
dass die Kosten der jeweiligen Teilaufgaben rechnerisch den entspre-
chenden Organisationseinheiten zugeordnet werden, aus welchen Be-
treffnissen sich hernach die zu überwälzenden Beträge ergeben. Dass 
es die FINMA im Zeitpunkt des Anfallens ihrer Projektkosten nicht in 
der heutigen Form gegeben hat, ändert nichts am Umstand, dass auch 
diese Kosten gestützt auf Art. 22 GwG auf die Beaufsichtigten zu über-
wälzen waren. Bei diesen Projektkosten handelt es sich um die Abgel-
tung des Aufwands für eine gesetzliche, von der Kontrollstelle wahrzu-
nehmende Aufgabe, die später von der FINMA wahrzunehmen ist. Der 
Aufwand steht somit in direktem Zusammenhang zur Tätigkeit der Kon-
trollstelle. Wie bereits im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts BVGE 
2008/56 in Erwägung 4.4 dargelegt, hat das Parlament seinen dahin-
gehenden Willen beim Erlass des FINMAG erneut  bekräftigt. Art. 15 
Abs. 1 FINMAG sieht nämlich vor, dass von den Beaufsichtigten jähr-
lich eine Aufsichtsabgabe erhoben wird für die Kosten der FINMA, die 
nicht durch Gebühren gedeckt sind. Der Nationalrat lehnte einen Min-
derheitsantrag,  der  die  überwälzbaren  Kosten  auf  die  "reinen  Auf-
sichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeiten der FINMA" redu-
zieren wollte, mit deutlichem Mehr ab (AB 2007 N 81 ff.) und der Stän-
derat  stimmte  dem  Beschluss  des  Nationalrates  diskussionslos  zu 
(AB 2007 S. 411 f.). Damit kann kein Zweifel daran bestehen, dass es 
dem Willen des Gesetzgebers entspricht,  die  gesamten (nicht  durch 
Gebühren gedeckten) Kosten der Aufsichtsbehörde auf die Beaufsich-
tigten zu überwälzen. Weil  die fraglichen Projektkosten vor dem voll-
ständigen  Inkrafttreten  des  FINMAG angefallen  sind,  mussten  sie  – 

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entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – noch gestützt auf das 
GwG auf die Beaufsichtigten überwälzt werden.

4.2.2 Was  die  externen  Projektkosten  der  FINMA  in  der  Höhe  von 
Fr. 76'195.-- anbelangt, so hat die Vorinstanz dargelegt, dass es sich 
dabei um einen Anteil von 6.9 % der gesamten externen Projektkosten 
in der Höhe von Fr. 1'099'644.-- handelt, und dass der EBK und dem 
BPV der restliche Anteil von 93.1 % belastet worden ist. Die Kostenzu-
weisung  erfolgte  aufgrund  der  budgetierten  Ausgaben  der  drei  Auf-
sichtsbehörden,  was  sachgerecht  ist.  Soweit  der  Beschwerdeführer 
geltend  macht,  die  Kontrollstelle habe  zum  Gesamtaufwand  von 
Fr. 1'099'644.--  im Jahr  2007 einen überproportionalen Aufwand von 
47 % (Fr. 517'000.--) beigesteuert, kann dem damit nicht gefolgt wer-
den. 

4.2.3 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die EBK wei-
se  für  das  Jahr  2007  bei  einem  betrieblichen  Gesamtaufwand  von 
Fr. 32'636'409.--  Aufwendungen  für  Vorbereitungen  der  FINMA  von 
Fr. 668'453.-- aus, was 2.05 % des Gesamtaufwands der EBK entspre-
che;  demgegenüber  betrage  der  entsprechende  Koeffizient  bei  der 
Kontrollstelle 13.65 % für  die  gesamten Vorbereitungskosten FINMA 
(intern  und  extern).  Auch  das  BPV habe  mit  Fr. 354'696.--  lediglich 
1.8 % des Gesamtaufwands von Fr. 19'747'267.-- eingesetzt. Dem ist 
entgegenzuhalten,  dass  es  sich  bei  Fr.  668'453.--  (EBK)  und 
Fr. 354'696.-- (BPV) lediglich um die externen Vorbereitungskosten für 
die FINMA handelt. Die Vorinstanz hat in ihrer Vernehmlassung darge-
legt, dass die internen Vorbereitungskosten für die FINMA, welche bei 
diesen beiden Organisationseinheiten angefallen sind, mangels Erstel-
lung  von  Kostenstellenrechnungen  gar  nicht  erfasst  wurden.  Ergän-
zend  führte  sie  in  der  Vernehmlassung  aus,  dass  sich  die  externen 
Projektkosten  auf  Fr. 1'099'644.--  (Fr.  668'453.--  [EBK]  +  354'696.-- 
[BPV] + 76'195.-- [Kontrollstelle]) belaufen. Die vom Beschwerdeführer 
errechneten Verhältniszahlen von 2.05 % (EBK) und 1.8 % (BPV) sind 
demnach nicht  aussagekräftig,  da  sie  bei  diesen  beiden Organisati-
onseinheiten nur die externen Projektkosten, nicht jedoch die – um ei-
niges  höheren  – internen  Projektkosten  für  die  FINMA  beinhalten. 
Wurden die innerbetrieblichen Kosten der EBK und des BPV für das 
Projekt FINMA nicht gesondert ermittelt, heisst das, entgegen der Auf-
fassung des Beschwerdeführers, nicht, dass ihre Überwälzung auf die 
Beaufsichtigten unterblieben wäre. Sie erfolgte – da nach dem Gesag-

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ten der Grundsatz der Kostenneutralität gilt  – zusammen mit den er-
fassten Betriebskosten.

4.2.4 Der Beschwerdeführer ist ferner der Auffassung, dass die Aufga-
ben der zu bildenden FINMA mit den Aufgaben der EBK, des BPV und 
der Kontrollstelle nicht deckungsgleich seien. Neu hinzu käme die Auf-
sicht nach dem Kollektivanlagengesetz (KAG, SR 951.31) und über die 
Prüfgesellschaften. Soweit der Beschwerdeführer damit sagen will, zu-
mindest  die  Vorbereitungskosten  für  diesen  Teilbereich  der  Aufsicht 
über die Finanzinstitute hätten nicht überwälzt werden dürfen, vermag 
er  ebensowenig  durchzudringen.  Der  Bundesrat  hat  am  22. Novem-
ber 2006 die Verordnung über die kollektiven Kapitalanlagen (KVV) ge-
nehmigt und diese zusammen mit dem KAG auf den 1. Januar 2007 in 
Kraft gesetzt. Mit dem neuen KAG wurde der Geltungsbereich des Ge-
setzes gegenüber dem AFG erheblich ausgeweitet. Damit weitete sich 
auch die Aufsichtstätigkeit der EBK erheblich aus, weil diese nun auch 
die  gesellschaftsrechtlichen  Formen  der  kollektiven  Kapitalanlagen 
umfasste. Damit die EBK auch für die Beaufsichtigung der neuen Insti-
tute Abgaben und Gebühren verlangen konnte, wurde die Verordnung 
über die Erhebung von Abgaben und Gebühren durch die EBK (EBK-
GebV) entsprechend geändert (BAKER & MCKENZIE ZÜRICH [Hrsg.], Recht 
der  kollektiven Kapitalanlagen,  Bern  2007,  S. 4 f.). Damit  steht  fest, 
dass den kollektiven Kapitalanlagen, nachdem das entsprechende Ge-
setz bereits am 1. Januar 2007 in Kraft getreten ist, die internen und 
externen Kosten für die Vorbereitung der FINMA 2007 der EBK mittels 
der Aufsichtsabgabe für 2008 überwälzt wurden.  

Nicht anders verhält es sich im Hinblick auf die Prüfgesellschaften. Die 
Aufsicht war seit jeher dualistisch, d.h. die von der FINMA beaufsich-
tigten Institute waren bereits zuvor gehalten, eine Prüfgesellschaft zu 
beauftragen, welche die Einhaltung sämtlicher aufsichtsrechtlicher Be-
stimmungen prüfte (statt vieler: Peter Nobel, Schweizerisches Finanz-
marktrecht, 2. Aufl., Bern 2004, Rz 286). Diese wiederum wurden von 
den Vorgängerorganisationen der FINMA überwacht. Es trifft demzufol-
ge nicht zu, dass die Überwachung der Prüfgesellschaften erst mit der 
Schaffung  der  FINMA  eingeführt  worden  wäre  und  demzufolge  die 
Prüfgesellschaften  nichts  zur  Finanzierung  der  FINMA  beigetragen 
hätten.  Es  kommt  hinzu,  dass  die  neue  (finanzmarktrechtliche)  Auf-
sichtsbehörde über  die  Revisionsstellen  –  also  die  sog. Eidgenössi-
sche Revisionsaufsichtsbehörde (RAB), die ihre Tätigkeit am 1. Sep-
tember 2007 in Angriff nahm – nicht in die FINMA integriert wurde, so 

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dass nicht einzusehen ist, weshalb die Prüfgesellschaften sich an den 
Vorbereitungskosten für die FINMA hätten beteiligen sollen.

5.
Die Beschwerde ist demnach vollumfänglich abzuweisen. Stehen wie 
hier Vermögensinteressen auf dem Spiel, bemisst sich die Gerichtsge-
bühr  grundsätzlich  nach  dem  Streitwert,  sowie  nach  Umfang  und 
Schwierigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller 
Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE).  In Bezug auf die Verfah-
renskosten ist den festgestellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs 
und deren Heilung im vorliegenden Verfahren (E. 3.1 - 3.4) angemes-
sen Rechnung zu tragen (BGE 126 II 111 E. 7b; 126 I 68 nicht veröf-
fentlichte  E.  5). Eine  reduzierte  Gerichtsgebühr  von  Fr.  2'500.--  er-
scheint  als  angemessen,  und dem Beschwerdeführer  sind  Fr. 500.-- 
aus der Gerichtskasse zurück zu erstatten. Der zur Hauptsache unter-
liegende  Beschwerdeführer  hat  indessen  keinen  Anspruch  auf  eine 
Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario). Die bereits im 
Urteil des BVGer B-2331/2006 in E. 8.2 aufgeworfene Frage, ob eine 
Parteientschädigung aufgrund von Art. 9 Abs. 2 VGKE ausgeschlossen 
ist, weil der Anwalt des Beschwerdeführers dessen Präsident ist und 
zu dessen Vorstandsmitgliedern gehört, kann somit offen bleiben. Die 
Vorinstanz,  die im vorliegenden Fall  obsiegt,  hat  als Bundesbehörde 
ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 
VGKE).  

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 3'000.-- verrechnet. Der Betrag von Fr. 500.-- wird nach Rechtskraft 
des Urteils aus der Gerichtskasse zurückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

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4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Frank Seethaler Karin Behnke

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14, Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift  ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 26. Oktober 2009

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