# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 408c47f1-eca2-53e2-aa13-1a8b591fa20c
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-07-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 10.07.2003  VB.2003.00156
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2003-00156_2003-07-10.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2003.00156	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 10.07.2003
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG

	
Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone

Rückweisungsentscheide werden wie anfechtbare Endentscheide behandelt (E. 1). Die Bestandesgarantie nach Art. 24c RPG erstreckt sich nur auf Bauten, die seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt und aufgrund einer späteren Rechtsänderung zonenwidrig geworden sind, nicht aber auf Bauten, die bereits unter dem Regime des Raumplanungsrechts errichtet wurden, sei es als zonenkonforme Bauten, sei es gestützt auf eine ordentliche Ausnahmebewilligung (E. 3). Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für Mobilfunkantennen: Prüfung der Standortgebundenheit 
(E. 4a). Eine rechtskräftige Ausnahmebewilligung für den Betrieb einer GSM-Basisstation stellt keinen Nachweis der Standortgebundenheit einer UMTS-Basisstation dar (E. 4b). Abweisung der Beschwerde (E. 6).

			 	
				Stichworte:
	
						AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
MOBILFUNKANTENNE
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
STANDORTGEBUNDENHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 24 RPG
Art. 24c RPG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I. Die Firma A betreibt auf dem in der Landwirtschaftszone ge­le­genen
Grundstück Kat.-Nr. 01, in X, eine rechtskräftig bewilligte Mobil­funkanlage
für GSM-Funkdienste. Die Baudirektion des Kantons Zürich erteilte der Firma A
am 29. Mai 2001 die Bewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22.
Juni 1979 (RPG), diese Anlage mit drei zusätzlichen Antennen für
UMTS-Funkdienste aufzurüsten. Hingegen verweigerte der Gemeinderat X die er­forderliche
kommunale Baubewilligung. 

 

Die Firma A gelangte gegen den Bauabschlag an den
Regierungsrat, welcher den Re­kurs am 6. Februar 2002 insofern guthiess, als er
die Streitsache zum Neuentscheid sowie zur Neueröffnung im Sinne der Erwägungen
an den Gemeinderat X zurückwies. Der Re­gierungsrat erwog, der Gemeinderat habe
im angefochtenen Entscheid über Fragen entschieden, welche in die
abschliessende Zuständigkeit der Bau­direktion fielen, weshalb der Entscheid
aufzuheben sei. Der Neuentscheid sei den Verfah­rensbeteiligten, welche die Zustellung
des baurechtlichen Entscheids verlangt hatten, zu eröffnen, um ihnen die Möglichkeit
zu verschaffen, die von der Baudirektion erteilte Ausnah­mebewilligung
anzufechten. 

 

II. Der Gemeinderat erteilte am 12. März 2002 die kommunale
Baubewilligung und eröffnete diesen Entscheid sowie jenen der Baudirektion vom
29. Mai 2001 den berechtigten Dritten. D und C sowie F und E rekurrierten gegen
diese Bewilligungen an den Regierungsrat. Der Regierungsrat hob mit Entscheid
vom 19. März 2003 die angefochtenen Bewilligungen auf und wies die Akten zur
weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen an die
Baudirektion zurück.

 

III. Die Firma A hat gegen diesen Rückweisungsentscheid am 24.
April 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt, der
angefoch­tene Entscheid sei aufzuheben und es seien der Entscheid der
Baudirektion vom 29. Mai 2001 und der Beschluss des Gemeinderates X vom
12. März 2002 zu be­stätigen, unter Kosten- und Entschä­digungsfolgen.

 

Die Staatskanzlei beantragt für den Regierungsrat die
Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellen D und C sowie F und E.
Die Baudirektion erklärte Verzicht auf Stellungnahme. Der Gemeinderat X liess
sich nicht vernehmen.

 

 

Die
Kammer zieht in Erwägung:

 

 

1. Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­stän­dig.

 

Der angefochtene Entscheid ist begrifflich ein
Zwischenentscheid, der gemäss § 48 Abs. 2 VRG weiterziehbar ist, wenn er für die
Betroffene einen Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht
mehr beheben lässt. Aus verfahrensökonomischen Gründen werden indes
Rückweisungsentscheide in der Regel wie anfechtbare Endentscheide be­handelt
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­­gesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16 mit Hinweisen). Vorliegend
be­steht kein Anlass, abweichend zu verfahren.

 

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.

 

2. Der Regierungsrat hat erwogen, die Baudirektion habe im
Bewilligungsentscheid nicht begründet, inwiefern die streitbetroffene Anlage
standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG sei. Den Akten liessen sich die
erforderlichen Angaben nicht entnehmen. Daher sei die Angelegenheit zur
ergänzenden Untersuchung und Neubeurteilung an die Baudi­­rektion
zurückzuweisen.

 

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, es sei ausreichend
belegt, dass das Vor­haben aus technischen Gründen auf den gewählten Standort
angewiesen sei sowohl für die Integration in das UMTS-Netzwerk als auch zur
Gewährleistung der Richtfunkverbindung zu benachbarten Standorten. Diese
Standortgebundenheit sei bereits anlässlich der Bewilligung der
GSM-Basisstation geprüft und bejaht worden. Die Situation sei heute gleich zu
be­­urteilen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Frage der
Standortgebundenheit noch­mals geprüft werden müsse. Ausserdem sei Art. 24c RPG
über die Änderung von zonenwid­­rigen Bauten und Anlagen zumindest analog
anzuwenden. Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin auf die
Rechtssicherheit.

 

3. Gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss
nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr
zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Der Inhalt des
Bestandesschutzes ergibt sich aus Art. 24c Abs. 2 RPG: Zulässig sind die
Erneuerung, die teilweise Änderung, die massvolle Erweiterung und der
Wiederaufbau. 

 

Der Anwendungsbereich von Art. 24c RPG ist auf Bauten und Anlagen
beschränkt, die nicht mehr zonenkonform, d.h. durch eine nachträgliche Änderung
von Erlassen oder Plänen zonenwidrig geworden sind (Art. 41 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV]; BGE 127 II 209 E. 2c). Die
Bestandesgarantie nach Art. 24c RPG erstreckt sich damit nur auf Bauten, die
seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht er­­stellt und aufgrund
einer späteren Rechts­änderung zonenwidrig geworden sind, nicht aber auf
Bauten, die bereits unter dem Regime des Raumplanungsrechts errichtet wurden,
sei es als zonenkonforme Bauten, sei es gestützt auf eine ordentliche
Ausnahmebewilligung (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 – 24d
RPG – System der neuen Regelung, ZBl 102/2001, 291 ff., S. 296 f.).
"Seinerzeit" erstellte Bauten und Anlagen sind in ers­ter Linie
solche, die vor dem 1. Juli 1972 erstellt wurden, d.h. vor dem In-Kraft-Treten
des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (AS 1972, 950), mit welchem
erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde.
Nach dem 1. Juli 1972 erstellte Bauten und Anlagen fallen namentlich dann in
den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG, wenn sie aufgrund einer
Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nicht­bauzone gelangten oder wenn sie
zwischen dem 1. Juli 1972 und dem In-Kraft-Treten des Raumplanungsgesetzes (1.
Januar 1980) in einem Gebiet errichtet wurden, für welches kei­ne Bauzone
ausgeschieden war, welches aber innerhalb eines gewässerschutzrechtskonfor­men
Generellen Kanalisationsprojektes lag (vgl. BGE 106 Ia 184 E. 4b/aa, 122 II 455
E. 5b/bb, 125 II 431 E. 5c; Karlen, S. 297). Nur für zonenfremde
gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone gilt kraft Art. 37a RPG
der Stichtag des 1. Januar 1980 (vgl. BGr, 3. April 2003, 1A.161/2002, E.
4.2.1, www.bger.ch, zur Publikation in BGE 129 II vorgeschlagen).

 

Die bestehende Antennenanlage ist erst vor wenigen Jahren
gestützt auf Art. 24 aRPG bewilligt worden. Art. 24c RPG kann auf eine Änderung
dieser Anlage klarerweise nicht angewendet werden. Auch eine analoge Anwendung
kommt nicht in Frage, da dies der gesetzlichen Regelung eindeutig zuwiderlaufen
würde. 

 

Die vorgesehene Änderung ist zwar äusserlich von eher
untergeordneter Bedeutung. Sie ist aber mit einer weitgehenden Erneuerung der
technischen (elektronischen) Ausrüs­tung verbunden, um die Anlage künftig
sowohl als GSM- wie auch als UMTS-Basissta­tion betreiben zu können. Das
Frequenzband wird von heute 1800 auf neu 1800/2000 MHz erwei­­tert, die
äquivalente abgestrahlte Leistung (ERP) wird von heute 700 auf 3'200 W erhöht.
Diese Änderungen sind als wesentlich zu qualifizieren. Die geänderte Anlage
bedarf einer neuen Bewilligung gemäss Art. 24 RPG, da eine Subsumption unter
eine der weiteren die Bauten ausserhalb der Bauzone regelnden Vorschriften des
Raumplanungsgesetzes nicht in Frage kommt. 

 

4. a) Gemäss Art. 24 RPG können Bewilligungen für Bauten und
Anlagen ausserhalb der Bauzonen erteilt werden, wenn

a. der
Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzo­nen erfordert;
und 

b. keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

 

aa) Die Standortgebundenheit ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­­gen der Bodenbeschaffenheit auf einen
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (po­sitive Standortgebundenheit)
oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bau­­­zone ausgeschlossen
ist (negative Standortgebundenheit). Dabei beurteilen sich die Vor­aussetzungen
nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Wün­­­sche
und Vorstellungen des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder
Bequemlichkeit ankommen. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen
ein stren­­­­ger Massstab anzulegen (vgl. z.B. BGE 129 II 63 E. 3.1, 124 II 252
E. 4a, 123 II 256 E. 5a). Allerdings genügt eine relative Standortgebundenheit:
Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht
fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die
den vorgesehenen Standort als erheblich vorteilhafter erschei­nen lassen (Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002,
S. 209; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanung-, Bau- und Umwelt­recht, Bd. I,
3. A., Zürich 1999, Rz. 711, je mit weiteren Hinweisen auf die Praxis).

 

Mobilfunkantennen sind Teil eines Netzes, welches der
Versorgung mit Mobiltele­fonie dient; neue Antennen bezwecken in der Regel die
Beseitigung einer Abdeckungs­lü­cke des Netzes oder eine Verbesserung von
dessen Kapazität (vgl. zum Aufbau der Mobil­funkversorgung mit GSM und UMTS die
Factsheets über GSM und UMTS unter www.bakom.ch/de/funk/an­ten­nenkoordination/ sowie ferner Peter K. Geiger, Standortwahl 

für
Mobilfunkanlagen – Die Herausforderung für die Konzessionärin, URP 2003,
S. 141 ff.). Anhand ihres Zwecks ist zu prüfen, ob eine bestimmte
Anten­ne auf einen Stand­ort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dies ist
grundsätzlich zu bejahen, wenn eine Versorgungs­lücke aus funktechnischen
Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bau­zone nicht in
genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der
Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des
Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Die Standortgebundenheit ist auch
zu bejahen, wenn sich ein Standort ausserhalb der Bauzone deshalb als erheblich
günstiger erweist, weil damit der Versorgungszweck erwiesenermassen mit einer
einzigen statt mit mehreren Anlagen er­reicht werden kann (VGr BE, 18. Dezember
2001, BVR 2002, S. 263 ff. E. 3c). Schliesslich wird die
Standortgebundenheit (als negative) zu bejahen sein, wenn sich an den technisch
möglichen Standorten innerhalb der Bauzone die massgeblichen Grenzwerte gemäss
der Ver­­ordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV) nicht einhalten lassen, während dies bei einem Standort
ausserhalb der Bauzone der Fall wäre. 

 

Nicht ausreichend sind dagegen
wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standortes, z.B. geringere
Landerwerbskosten, oder eine voraussichtlich ge­ringere Anzahl von Ein­spra­­chen.
Keine Standortgebundenheit begründet auch der Umstand, dass sich in der Bauzo­ne
kein Grundeigentümer oder keine Grundeigentümerin finden lässt, der bzw. die
bereit ist, 

die Errichtung der geplanten Baute oder Anlage auf seinem bzw. ihrem Grund und
Boden 

zu dul­den (VGr, 8. Mai 2003, BEZ 2003 Nr. 20, unter Hinweis auf VGr BE,
BVR 2002, S. 263 ff. E. 3a und die Praxis der Berner Bau-, Verkehrs-
und Ener­giedirektion, BVR 2001, S. 252 ff. E. 5c). 

 

bb) Wie das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in Merksätzen
zur Problematik von Mobilfunkanlagen und Raumplanung vom Juni 1998/Juli 2000
(siehe ebenfalls www.bakom.ch/de/funk/antennenkoordination) festgehalten hat,
müssen Standorte für An­tennenanlagen ausserhalb der Bauzone auf das Notwendige
beschränkt und die Standorte optimiert werden. Im Einzelnen setzt dies voraus,
dass

·       
ein überwiegendes Interesse daran besteht, das betreffende Gebiet
ans Mobiltele­­fonienetz anzuschliessen (was die Regel sein dürfte);

·       
wenn bereits eine Versorgung durch einen oder mehrere Betreiber
existiert, ein überwiegendes Interesse daran besteht, das betreffende Gebiet an
ein weiteres, physisch eigenständiges Mobiltelefonienetz anzuschliessen statt
diesen Anschluss durch Roaming im bestehenden Netz herzustellen (was z.B. in
Schutzgebieten fraglich sein kann);

·       
bei Erstellung mehrerer eigenständiger Netze wenn möglich
zumindest die Antennenstandorte zusammengelegt werden;

·       
die Netzlayouts der verschiedenen Netzbetreiberinnen so optimiert
sind, dass die Auswirkungen auf Raum und Umwelt minimiert werden;

·       
sichergestellt wird, dass künftige Ansprüche nach Möglichkeit
ebenfalls mit den zu bewilligenden Anlagen abgedeckt werden können (z.B. durch
die Auflage, eine künftige Mitbenutzung zu dulden).

 

Das Bundesgericht hat die Verbindlichkeit dieser Merksätze bei
der Anwendung von Art. 24 RPG auf Antennenanlagen bestätigt (BGr, 24. Oktober
2001, 1A.62/2001, E. 6c, www.bger.ch; BGr, 24. September 2002, URP
2002, S. 769 ff. E. 9.3). 

 

b) Wie der Regierungsrat zu Recht erwogen hat, lässt sich
aufgrund der Akten nicht entscheiden, ob die genannten Voraussetzungen der
Standortgebundenheit erfüllt sind oder nicht. Zwar ergibt sich aus den im
Rekursverfahren eingereichten Abdeckungsplänen, dass im Raum X eine
Abdeckungslücke besteht. Hingegen lässt sich nicht beurteilen, ob die ge­plante
Anlage nicht auch innerhalb des Baugebietes errichtet werden könnte und ob eine
Zu­sammenlegung mit der Station eines anderen Anbieters möglich wäre. Der dem
Verwal­tungsgericht eingereichte Richtfunkplan enthält hierzu keine
nachvollziehbaren An­gaben. Die Tatsache, dass für den derzeitigen Betrieb der
GSM-Basisstation eine rechtskräf­tige Aus­nahmebewilligung vorliegt, stellt
keinen Nachweis der Standortgebundenheit dar. Es bestehen keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Baudirektion die Standortgebundenheit im ersten Verfahren
gründlicher geprüft hat als im vorliegenden. 

 

Die Tatsache, dass den Anbietern in der Konzession gewisse
Vorgaben für die zu ge­währleistende Abdeckung gemacht werden, hat nicht zur
Folge, dass ohne weiteres die Standortgebundenheit zu bejahen ist; diese
Auflage hebt die raumplanungsrechtlich massgeb­lichen Voraussetzungen nicht
auf.

 

Der Regierungsrat durfte auch ohne Rechtsverletzung
festhalten, dass es nicht seine Sache sei, im Rekursverfahren den ungenügend
abgeklärten Sachverhalt zu ergänzen. § 28 VRG lässt namentlich für einen
derartigen Fall Raum für eine Rückweisung (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 28 N. 29). In
diesem Zusammenhang ist auf die Mitwirkungspflicht des Gesuch­stellers
hinzuweisen (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG; vgl. hierzu auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N.
4 ff. und N. 59 ff.). Für das Baubewilligungsverfahren gilt die spezifische Regel
von § 310 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG), wonach Baugesuche alle Unterlagen zu enthalten haben, die für die
Beurteilung des Vorhabens nötig sind; wird – wie vorliegend – eine Ausnahme
beansprucht, ist die Begrün­dung beizufügen. 

 

5. Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, es würde
dem Bedürfnis der Rechtssicherheit widersprechen, wenn für die geplante
geringfügige Erweiterung der Anlage die Standortgebundenheit verneint würde,
nachdem sie für die raumplanerisch massiv stär­ker in Erscheinung tretende
Basisanlage bereits bejaht wurde. 

 

Der Grundsatz der Rechtssicherheit folgt aus dem Prinzip des
Rechtsstaates (Art. 5 Abs. 1 BV); er schützt das Vertrauen der Privaten in die
Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit und Beständigkeit des Rechts (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwal­tungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf
2002, Rz. 628). Dieses Vertrauen wird nicht verletzt, wenn das Recht im
vorliegenden Fall korrekt angewendet wird. Es sind, was der Beschwer­deführerin
klar sein musste, zwei verschiedene Sachverhalte zu beurteilen, die sich nicht
so geringfügig voneinander unterscheiden, wie die Beschwerdeführerin behauptet.
Es war da­her voraussehbar, dass eine neue, nach neuer Prüfung zu erteilende
Bewilligung erforderlich sein würde.

 

Ebensowenig wird übrigens der durch Art. 9 BV begründete
Grundsatz des Vertrau­ens­schutzes verletzt. Danach haben die Privaten An­spruch
auf Schutz ihres berechtigten Ver­­trauens auf behördliche Auskünfte und
Zusicherun­gen. Aus Gründen des Vertrauensschut­zes können auch unrichtige
behördliche Auskünfte bindend sein, wenn die Amtsstelle, welche die Auskunft
gab, für die Auskunft­er­teilung zuständig war, der Bürger die Unrichtig­­keit
des Bescheids nicht ohne weiteres hat erkennen können und er im Vertrauen auf
die Auskunft eine nicht wieder rückgängig zu machende Disposition getroffen hat
(vgl. Häfelin/Müller, Rz. 626 ff.; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. 1, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 75).
Diese Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt; namentlich wurde
der Beschwerdeführerin nie zugesichert, aus der Bewilligung für die
GSM-Basisstation folge, dass auch die UMTS-Basisstation be­willigungsfähig sei.

 

6. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist
abzuweisen. Bei diesem Aus­­gang wird die Beschwer­deführerin kostenpflichtig
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG); einen Anspruch auf
Parteientschädigung hat sie nicht (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerschaft,
die anwaltlich nicht vertreten war, steht keine Parteientschädigung zu.

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

 

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.    150.--   Zustellungskosten,

Fr. 3'150.--   Total der Kosten.

 

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.

 

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

 

5.       
...    

 

6.       
...