# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6523fb5f-449e-5c5a-be83-ecefedb2eec9
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1996-01-10
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 10.01.1996 90.1995.80
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-80_1996-01-10.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00080

  	
  Lugano

  23 gennaio 1996

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi

  

 

visto
il ricorso del 12 maggio 1995 di

 

	
   

  	
  __________ __________,
  __________ -__________,  

  rappr. da: avv. __________
  __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione no. __________del __________marzo 1995
  del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR del Comune di
  __________;

   

  viste le osservazioni del 28 giugno 1995 del
  Municipio di __________;

   

  vista la risposta del 3 ottobre 1995 del Consiglio
  di Stato;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

   

  letti ed esaminati gli atti;

  

 

r
i t e n u t o,

 

in
fatto

 

                                   a.   In data 29 marzo
1995, con risoluzione no. 2137, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del Piano Regolatore del Comune di __________;adottata dall’assemblea comunale
con seduta del 15 luglio 1993.

 

                                  b.   Nell’ambito di questa
approvazione l’autorità governativa ha ritenuto inadeguato l’indistinto
innalzamento degli indici di sfruttamento per tutta la zona R3. Per motivi di
contenibilità il Governo ha quindi risolto di approvare gli indici decisi dal
Comune per la zona R3 solamente per quei comparti dove meglio si presta una
simile densificazione, ossia lungo gli assi principali e là dove esiste un
tessuto più urbano. Per la parte rimanente, ovvero quella più a contatto con i
vigneti, dove già ci si avvicina ai luoghi protetti, il Consiglio di Stato ha
deciso invece di abbassare l’indice di sfruttamento dallo 0,8 allo 0,6 e
l’indice di occupazione dal 40% al 30% pur mantenendo la possibilità di
costruire su 3 piani (vedi decisione impugnata pagg. 19, 20, 21,
rispettivamente allegato no. 21).

Nel dispositivo della decisione il Governo ha quindi decretato la modifica
d’ufficio degli indici per il comparto figurante nell’allegato no. 21 (vedi
pag., 56 della risoluzione), e ordinato al Municipio di provvedere ad adeguare
in tal senso il PR (vedi pag. 60 punto 5 della risoluzione).

 

                                   c.   Avverso questa
risoluzione governativa il signor __________ __________, proprietario del
mappale no. __________sito in località “__________ ”, zona toccata dalla
suddetta modifica d’ufficio del Consiglio di Stato, insorge davanti a questo
Tribunale con impugnativa del 12 maggio 1995, contestando il previsto
abbassamento degli indici. In sostanza il ricorrente ravvisa in questa modifica
una violazione della sua proprietà e una disparità di trattamento, come pure
una violazione dell’autonomia comunale. Egli precisa inoltre di aver già
ottenuto dal Municipio di __________una licenza edilizia per una costruzione
con un indice di sfruttamento dello 0,8%, licenza alla quale l’autorità
cantonale nulla ha eccepito, da qui, a suo dire, l’incongruenza decisionale del
Governo. 

Il ricorrente evidenzia infine come un'eventuale conferma della riduzione degli
indici gli causerebbe un danno economico ingente (calcolabile in circa Fr.
150’000.-) dovuto ai costi di progettazione eseguita sui parametri edilizi
previsti dal comune. Egli chiede quindi l’annullamento della decisione
governativa con conseguente reinserimento del suo particellare in zona R3 con
indice di sfruttamento dello 0’8 e un indice di occupazione del 40%.

 

                                  d.   Nelle sue
osservazioni al ricorso del 28 giugno 1995 il Municipio di __________propone di
accogliere il ricorso. L’esecutivo comunale censura in particolare una
violazione dell’autonomia comunale ritenendo che la diversificazione degli
indici fra le varie zone è di esclusiva competenza del Comune. Esso ritiene
inoltre che i limiti fissati dal Consiglio di Stato in località __________siano
incoerenti ed inaccettabili e oltretutto non rispettosi del principio della
parità di trattamento. A suo dire questo cuneo formato da poche particelle, in
parte del resto già edificate, non è certo in grado d’influire sulla
contenibilità complessiva del piano.

Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta del 3 ottobre 1995, postula
la reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già addotte
nella risoluzione contestata.

 

                                   e.   In data 15 novembre
1995 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, all’occasione
del quale si è potuto constatare che morfologicamente il triangolo conglobante
la particella no __________ appartiene alla stessa configurazione pedemontana
di tutta la fascia che è stata attribuita alla zona con indice di sfruttamento
dello 0’8 e indice di occupazione del 40% (vedi verbale di sopralluogo).

 

                                    f.   In data 20 novembre
1995 i signori __________ e __________ __________, e i signori __________ e
__________ __________, proprietari delle particelle rispettivamente no.
__________e no. __________, confinanti con il mappale no __________di proprietà
del ricorrente, hanno inoltrato a questo Tribunale delle osservazioni in merito
all’impugnativa in esame.

Essi hanno in particolare rilevato di approvare e sostenere la riduzione degli
indici decisa dal Consiglio di Stato, ritenendola un provvedimento corretto ed
efficace per la salvaguardia della qualità della vita e del territorio in
questa località che rischia di essere messa a repentaglio da un’edificazione
troppo intensiva. 

Con scritto del 24 novembre 1995, rispettivamente del 15 dicembre 1995 questo
Tribunale, preso atto dell’interesse legittimo a prendere posizione sul ricorso
dei proprietari di terreno confinanti con la particella dell’insorgente, ha
ordinato la loro chiamata in causa ai sensi dell’art 25 LPamm, inviando copia
dell’impugnativa. Ciò considerato i signori __________ e i signori __________
hanno nuovamente presentato delle osservazioni in data 2 dicembre 1995,
evidenziando come il ricorso in questione fosse privo d’oggetto in quanto in
palese contrasto con il principio secondo cui un privato non può sollevare la
censura di violazione dell’autonomia comunale. Essi hanno inoltre rilevato
l’illegalità della procedura di rilascio dell’invocata licenza edilizia seguita
dal Municipio di _________. 

                                         Contestando la presunta
disparità di trattamento e riconfermando la validità della scelta del Governo,
essi propongono infine di respingere il ricorso e quindi di non dare seguito
alle proposte avanzate dal Municipio di _________ nelle sue osservazioni del 28
giugno 1995.

Dal canto suo la signora __________ __________ __________e, proprietaria del
mappale no. __________ antecedente al fondo del ricorrente e quindi pure
chiamata in causa, rileva, con scritto del 23 dicembre 1995, come
l’accoglimento del ricorso in esame comporterebbe uno stravolgimento dei
criteri urbanistici ed edificatori della zona ormai già definita dalle
costruzioni esistenti, ragion per cui si oppone fervidamente alla richiesta
avanzata dall’insorgente.

 

                                  g.   Con
controosservazioni del 15 dicembre 1995 il signor __________ si chiede se vi
erano in concreto i presupposti per una chiamata in causa dei proprietari di
fondi confinanti. La chiamata in causa presuppone, giusta l’art 25 LPamm, un interesse
legittimo all’esito del procedimento che a detta del ricorrente nella
fattispecie non esiste per i suddetti signori, ritenuto ch’essi non hanno
ricorso contro la scelta iniziale del Consiglio Comunale che prevedeva per il
comparto in esame i medesimi indici ora da lui rivendicati. Inoltre il
succitato articolo di legge dà all’autorità giudicante la facoltà di chiamare
in causa il terzo o d’ufficio, o su istanza di una parte, non percontro su
iniziativa del terzo in quanto l’ultimo capoverso dell’art 25 LPamm esclude
l’intervento in causa. Nel merito il ricorrente ribadisce quanto già affermato
nell’impugnativa. 

 

in
diritto

 

                                   1.   Ai sensi dell’art.
38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro
30 giorni dalla notificazione.

                                                      L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), ed ogni altra persona o ente che
dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise
dal Consiglio di (cpv. 4 lett. c, entrato in vigore il 15.3.1995). 

                                         La legittimazione
ricorsuale del signor __________ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c
LALPT.

Il ricorso inoltrato nel termine di legge risulta tempestivo ed è dunque
ricevibile in ordine.

 

                                   2.   In ordine va pure
rilevato che la chiamata in causa decretata da questo Tribunale con scritti del
24 novembre 1995 e 15 dicembre 1995, è corretta. Conformemente a quanto
stabilito dall’art 57 cpv. 1 della Legge federale sulla Procedura
amministrativa, rispettivamente dall’art 110 cpv. 1 e 2 della Legge federale
sull’Organizzazione giudiziaria, nonché all’art. 25 cpv. 1 della Legge
cantonale di procedura per le cause amministrative, spetta all’autorità
giudicante di designare eventuali interessati all’esito di una lite, che
altrimenti non potrebbero prendere parte ad un procedimento, e quindi di
chiamarli in causa. Ciò non esclude tuttavia la possibilità di domandare di
essere considerato come interessato (cfr. André Grisel, Traité de droit
administratif, pag. 850 punto 1 a) ). Anche in questo caso però questa qualità
va confermata e riconosciuta dall’autorità di ricorso.

In concreto i proprietari delle particelle no. __________e no. __________,
confinati con il mappale no. __________di proprietà del ricorrente, hanno
chiesto di poter essere sentiti in merito alla vertenza in esame in quanto
interessati all’esito della lite. Questo Tribunale esaminata la fattispecie ha
ritenuto fondata la loro domanda e ha quindi deciso d’ufficio di chiamare in
causa tutti i proprietari di fondi direttamente confinanti con la particella
del ricorrente.

Infatti la loro mancata impugnazione della scelta pianificatoria comunale
iniziale, prevedente i medesimi indici ora rivendicati dall’insorgente, non
può, a mente di questo Tribunale, a priori escludere un interesse attuale dei
confinanti a difendere la nuova soluzione ordinata dal Consiglio di Stato, la
quale, contemplando parametri edilizi più bassi, risulta chiaramente più
vantaggiosa per loro rispetto a quella precedente, avendo essi praticamente
quasi tutti già edificato con indici ridotti.

Per questi motivi la loro chiamata in causa appare corretta.

 

                                   3.   Nel merito va
rilevato che il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto
cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte
alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine
decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia
in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e
riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza
esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale
(DTF 116 Ia 227 consid. 2c.). Se il PR presentatogli per approvazione non
risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio
di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle
necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo
in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di formazione
democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura
approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR
se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare
carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid.
3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza
possibili alternative (cfr. Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in
part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   4.   Il Tribunale
federale riconosce ai privati la facoltà d’invocare una lesione dell’autonomia
comunale a titolo ausiliario, ovvero a sostegno di altre censure (DTF 119 Ia
218 consid. c, 116 Ia 226 consid. 1 e, 114 Ia 292, 108 Ia 269). Un’eccezione a
questo principio è data quando il comune interessato ha rinunciato
espressamente o tramite atti concludenti a far valere la sua autonomia (DTF 107
Ia 96 consid. 1c). 

Nel caso concreto è pacifico che il Comune di _________ non ha rinunciato a far
valere la sua autonomia. Con osservazioni del 28 giugno 1995 al ricorso in
oggetto esso ha infatti evidenziato come la decisione di ridurre gli indici di
sfruttamento del Consiglio di Stato sia lesiva del suo potere decisionale e si
scontri contro le scelte adottate democraticamente dall’organo legislativo, e
ha quindi espressamente chiesto l’accoglimento dell’impugnativa. 

Inoltre il ricorrente non ha esclusivamente contestato una violazione
dell’autonomia comunale, come sostenuto dai chiamati in causa, ma ha in pratica
pure censurato una violazione del suo diritto di proprietà sancito dall’art 22
ter Cost., nonché del principio della parità di trattamento previsto dall’art 4
CF. La censura della violazione dell’autonomia comunale va pertanto esaminata.

                                   5.   Nella fattispecie il
Consiglio di Stato a sostegno della modifica degli indici da lui apportata
adduce sostanzialmente motivi di contenibilità del PR. Posto che la proposta
del PR di _________ prevede 2’385 abitanti quale limite di saturazione del
piano, rispetto ad una popolazione residente di 1112 unità, alla fine del 1992,
il Consiglio di Stato ha evidenziato come sia difficilmente ipotizzabile che
per i prossimi 10-15 anni si verifichi un aumento della popolazione pari a quasi
1’300 unità, equivalenti al 114%. Esso ha quindi reputato inadeguato un così
massiccio innalzamento degli indici di sfruttamento e di occupazione
indistintamente per tutta la zona R3 e ha pertanto deciso di ridurli dallo 0,8
allo 0,6 rispettivamente dal 40% al 30%, in quei comparti che si trovano più a
diretto contatto con i vigneti, ovvero dove ci si avvicina ai luoghi protetti,
risolvendo percontro di approvarli là dove una simile densificazione meglio si
presta, ovvero nei comparti posti lungo gli assi principali e dove è presente
un tessuto più urbano (cfr. risoluzione impugnata pag. 21).

                                        

Ora, a mente di questo Tribunale, se questa misura può risultare d’interesse
pubblico preminente e quindi giustificata a nord del nucleo dove il territorio
ha conservato un maggior carattere rurale, altrettanto non si può affermare per
il comprensorio nel quale è incluso il fondo del ricorrente, ossia la zona
_________ pure soggetta a questo provvedimento.

Infatti se nel primo caso indici elevati sono di sicuro pregiudizio alla
bellezza del paesaggio caratterizzato in questo punto da un intercalarsi di
prati e vigneti con case per lo più unifamiliari, nell’altro caso la prevista
riduzione degli indici altro non rappresenta che una discontinuità nella scelta
pianificatoria tutt’intorno operata. In effetti con il sopralluogo si è potuto
rilevare come la località _________ costituisca un triangolo di territorio che
morfologicamente ha la medesima configurazione non della parte nord del paese,
ma bensì della parte sud, dove il territorio è stato attribuito interamente
alla zona con indice di sfruttamento dello 0,8 e indice di occupazione del 40%,
e dove una densificazione degli insediamenti e quindi un uso più razionale del
territorio comunale rispetto alle scelte pianificatorie precedentemente
operate, è stato persino auspicato dal Dipartimento in fase di esame
preliminare (cfr. risoluzione impugnata pag. 19, 20). Con ciò si è inteso in
pratica porre finalmente rimedio alla tendenza riscontrata nel comune, nel
corso dell’ultimo decennio, ad un’edificazione troppo estensiva e dispersiva,
contraria all’attuale esigenza di un uso parsimonioso del territorio (vedi
pag., 19, 20 risoluzione impugnata). 

Risulta quindi che il comparto nel quale è posto il fondo del ricorrente è inserito
in un’area staccata dalla zona dei vigneti e dalla zona protetta, per la quale,
come poc’anzi rilevato, un cambiamento degli indici appare giustificato da
motivi paesaggistici. Esso è incuneato nell’area di espansione della zona
edificabile che dal nucleo si estende verso Castione. 

Morfologicamente quindi il cambiamento degli indici per la zona _________ non
trova giustificazione.

A mente di questo Tribunale inoltre questa modifica ancor meno si giustifica
per motivi di mera contenibilità.

Questo Tribunale ha infatti seri dubbi che la prevista correzione degli indici
possa avere un effettivo riscontro pratico su una contenibilità così elevata
come quella di _________, in particolar modo se riferita solamente al comparto
qui all’esame. Infatti tenendo conto della tesi secondo cui con un indice di
sfruttamento dello 0,6 si hanno circa 200 unità insediative per ettaro,
rispettivamente 20 per 1000 mq di terreno, mentre che con un indice dello 0,8
se ne hanno 266 per ettaro, ossia 26,6 per 1000 mq per una differenza di circa
6 unità insediative (cfr. __________ __________, Commento alla LE, pag. 92), si
ottiene che nel caso in esame, con una superficie non ancora edificata di circa
3700 mq (vedi calcolo eseguito dal ricorrente e peraltro da nessuna parte contestato)
la controversa riduzione dell’indice di sfruttamento provocherebbe una
variazione di unicamente una ventina di unità insediative. 

Ora se si contrappone questa esigua diminuzione allo svantaggio economico
facilmente comprensibile che questo cambiamento degli indici può provocare al
ricorrente, non si può concludere che in concreto si sia in presenza di un
interesse pubblico sufficientemente rilevante, capace di giustificare la
modifica d’ufficio all’esame, rispettivamente una limitazione della proprietà
privata del ricorrente.

 

                                   6.   In concreto si può
quindi concludere che per la zona _________ un abbassamento degli indici non
solo non risulta sorretto da un sufficiente interesse pubblico, capace di
legittimare una limitazione dell’autonomia comunale, ma è per giunta contrario
al principio dell’art 22 ter Cost. che protegge la proprietà privata da
immotivate limitazioni.

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto.

                                         § Di conseguenza la
risoluzione impugnata è annullata nella misura in cui modifica d’ufficio gli
indici di sfruttamento ed occupazione previsti per la zona _________ dal PR del
comune di _________, indici che vengono confermati.

 

                                   2.   Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia. Il Cantone verserà al signor __________ Fr. 1000.-- di
ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________ 

                                                                               -
__________ __________, _________

                                                                               -
__________ __________, _________

                                                                               -
__________ __________, _________

                                                                               -
__________ __________, _________

                                                                               -
__________ __________ __________, _________

                                       - Municipio di _________                                        -
Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario