# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0f2745ea-4172-57f0-ae2b-3662aeac1cb2
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-08-29
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 29.08.2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-29--A_2008-08-29.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

  Bern, den 29. August 2008 
 
 

 
 

Empfehlung 
 
 
 

gemäss 
 

Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
vom 17. Dezember 2004 

 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragsteller) 

 
 
 

gegen 
 
 
 

Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Bern 
 
 
 
 

 
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Der Antragsteller (Journalist) reichte gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeits-
prinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) am 4. Juli 2007 beim Eidgenös-
sischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) ein Gesuch um Zugang zu 
einem Dokument betreffend Energieaussenpolitik ein. Auf dieses Dokument wurde der 
Antragsteller aufgrund des Aussenpolitischen Berichts des Bundesrates vom 15. Juni 20071 
aufmerksam. 

                                                      
1 BBl 2007 5531 

 

 
 
 

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2. Mit Schreiben vom 13. Juli 2007 teilte das EDA dem Antragsteller den Titel des Dokuments 

(„Energieversorgung und Aussenpolitik – Herausforderungen und mögliche Massnahmen“) mit 
und verweigert den Zugang zu diesem Dokument vollumfänglich, mit der Begründung, es 
handle „sich um ein internes Grundlagenpapier, welches in der Absicht verfasst wurde, einen 
Beitrag zur EDA-internen Diskussion über Fragen der Energieaussenpolitik zu leisten. Er [der 
Bericht, Beauftragter] enthält keine konsolidierten EDA-Positionen und ist nicht zur 
Veröffentlichung bestimmt.“ 
 
Des Weiteren wurden die folgenden Ausnahmebestimmungen, bei deren Vorliegen der 
Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden 
kann, als Begründung der Zugangsverweigerung aufgeführt: 
-  Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (Wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und 

Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde) 
- Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter 

behördlicher Massnahmen) 
-  Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der 

internationalen Beziehungen der Schweiz). 
 

3. Der Antragsteller reichte am 19. Juli 2007 beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. 

 
4. Das EDA stellte dem Beauftragten auf Anfrage das zu beurteilende Dokument am 15. August 

2007 zu. Bei diesem handelt es sich um einen Bericht mit dem Titel „Energieversorgung und 
Aussenpolitik – Herausforderungen und mögliche Massnahmen“. Der Bericht weist einen 
Umfang von 28 Seiten auf.  
Im Juli 2008 führte das EDA gegenüber dem Beauftragten aus, dass das fragliche Dokument 
mit Blick auf einen dem Bundesrat im Herbst 2008 zu unterbreitenden umfassenden Bericht 
zur schweizerischen Energieaussenpolitik erstellt worden sei. Es sollte als „ein – ausschliess-
lich – EDA-internes Grundlagenpapier“ erste Diskussionen ermöglichen. Daher sei es nicht 
möglich, zum jetzigen Zeitpunkt das Dokument zugänglich zu machen. 

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 
A.  Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ 

 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einrei-

chen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder 
verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  
 
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorge-
hen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss 
innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

                                                      
2 BBl 2003 2023 

 

 
 
 

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2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim EDA eingereicht und eine 
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren 
ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Dieser wurde formgerecht 
(einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme 
der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.  

 
3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens 
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten3.  

 
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  
 
 

B. Sachlicher Geltungsbereich 
 

1. Das EDA verweigerte dem Antragsteller den Zugang zum Bericht „Energieversorgung und 
Aussenpolitik – Herausforderungen und mögliche Massnahmen“ mit den Argumenten, dass es 
sich um ein internes Grundlagenpapier handle und dass dieses unter diverse Ausnahmebe-
stimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes falle (Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b und d BGÖ).  
 

2. Vorweg gilt es festzuhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz keine Kategorien unterschiedlicher 
Dokumente kennt. Es gibt daher auch keine "internen" (nur für die Verwaltung bestimmten) 
oder „externen“ (auch für die Öffentlichkeit bestimmten) Dokumente. Dies hat zur Konse-
quenz, dass jede aufgezeichnete Information, welche die Kriterien von Art. 5 BGÖ erfüllt, als 
amtliches Dokument zu qualifizieren ist und – vorausgesetzt, das Dokument fällt in den 
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes und es gelangen keine Spezialbestimmungen im 
Sinne von Art. 4 BGÖ zur Anwendung – grundsätzlich zugänglich ist. Folglich kann der 
Zugang zum Dokument nur noch gestützt auf Art. 7 - 9 BGÖ eingeschränkt werden.  
 

3. Das EDA hat sich (nach Ansicht des Beauftragten zu Recht) nicht auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ 
berufen, welcher besagt, dass amtliche Dokumente erst dann zugänglich gemacht werden 
dürfen, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstel-
len, getroffen worden ist. Dabei wird gefordert, dass zwischen dem fraglichen Dokument und 
dem zu treffenden Entscheid eine relativ enge Verbindung bestehen muss.4 Damit das Doku-
ment tatsächlich als Entscheidgrundlage dienen kann, muss es einen direkten und unmittelba-
ren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und für diesen zugleich von 
beträchtlichem materiellem Gewicht sein, weshalb ein beliebiger, sehr lockerer Zusammen-
hang nicht genügen kann.5 Der Inhalt des hier zu beurteilenden Dokuments ist nach Einschät-
zung des Beauftragten von zu allgemeiner Natur, als dass daraus ein direkter und unmittelba-
rer Zusammenhang mit dem noch zu fällenden Entscheid des Bundesrates abgeleitet werden 
kann. Als Grundlage für den Bundesratsentscheid kann dabei einzig das von mehreren 
Bundesorganen erarbeitete Aussprachepapier über die schweizerische Energieaussenpolitik 
sein, über das der Bundesrat im Herbst 2008 beraten wird, nicht aber das vorliegend zu 
beurteilende Dokument.  

                                                      
3 BBl 2003 2024 
4 Handkommentar zum BGÖ, Art. 8 Rz. 30 
5 Handkommentar zum BGÖ, Art. 8 Rz. 30 

 

 
 
 

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4. Das EDA verweigerte dem Antragsteller den Zugang zum fraglichen Dokument mit den 

Argumenten, dass es unter diverse Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes falle 
(Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b und d BGÖ).  
 
Bei der Beurteilung, ob eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vorliegt, ist keine Abwägung 
zwischen den Interessen der Verwaltung an einer Geheimhaltung und dem Interesse des 
Gesuchstellers am Zugang vorzunehmen, sondern es muss geprüft werden, ob die Offenle-
gung des Dokuments erstens zu einer erheblichen und reellen Beeinträchtigung der in Art. 7 
Abs. 1 BGÖ erwähnten Geheimhaltungsinteressen führt und ob zweitens ein ernsthaftes 
Risiko für den Eintritt dieser Beeinträchtigung besteht.6 Wie der Beauftragte bereits in einer 
früheren Empfehlung7 ausgeführt hat, darf die Behörde den Zugang nur verweigern oder 
einschränken, wenn diese Beeinträchtigung mit hoher Wahrscheinlichkeit auch eintreten wird. 
Mit anderen Worten ist ein Nichtzugänglichmachen nicht zulässig, wenn eine Beeinträchtigung 
der Geheimhaltungsinteressen von Art. 7 Abs. 1 BGÖ lediglich denkbar oder im Bereich des 
Möglichen ist. 
 

5. Selbst wenn eine oder mehrere Ausnahmen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vorliegen, bedeutet dies 
nicht automatisch, dass der Zugang zum ganzen Dokument verweigert werden kann. An 
dieser Stelle sei erneut darauf hingewiesen, dass die Behörde verpflichtet ist, bei jeder 
Gesuchsbeurteilung das Verhältnismässigkeitsprinzip anzuwenden. Daher spricht das 
Öffentlichkeitsgesetz davon, dass der Zugang (vollständig) verweigert, aufgehoben oder 
eingeschränkt (so genannter teilweiser Zugang) werden kann. Demnach muss eine Behörde 
immer prüfen, ob anstelle einer vollumfänglichen Verweigerung allenfalls ein teilweiser 
Zugang gewährt werden kann. 

 
6. Nach Einschätzung des Beauftragten enthält das zu beurteilende Dokument vorwiegend 

Informationen genereller Natur, die sich in allgemein zugänglichen Quellen (z.B. Internet oder 
veröffentlichte Statistiken und Tabellen der International Energy Agency IEA oder des Bun-
desamt für Energie BFE) finden lassen. Gleiches gilt für die im Bericht erwähnten Unterneh-
men und Organisationen: Auf deren Site finden sich zahlreiche der im Bericht erwähnten 
Informationen (beispielsweise über Beteiligungen an andern Gesellschaften oder über 
bestehende oder geplante Pipelines).  
Nun ist für jede vom EDA geltend gemachte Ausnahmeklausel zu prüfen, ob sie tatsächlich 
die vollständige Zugangsverweigerung rechtfertigt oder ob der Zugang vollumfänglich oder 
zumindest in Teilen gewährt werden kann. 
 

6.1 Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willens-
bildung): 
Das EDA vertritt die Haltung, dass es sich beim Bericht um ein EDA-internes Grundlagen-
papier handelt, das erste Diskussionen ermöglichen sollte. Es impliziert damit, dass der 
Meinungs- und Willensbildungsprozess noch nicht abgeschlossen sei und daher kein Zugang 
zum Dokument gewährt werden könne. 
 
Mit der Ausnahmeklausel von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ soll die vewaltungsinterne Vorberei-
tung von Entscheiden geschützt werden. Es soll verhindert werden, dass eine Behörde durch 

                                                      
6 Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 4 
7 Empfehlung vom 27. November 2006, Ziffer II.B.5 

 

 
 
 

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eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter 
allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät.8  
 
Die Ausnahmeklausel von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ weist eine Besonderheit auf: Im Unter-
schied zu den anderen im Absatz erwähnten Ausnahmebestimmungen muss die durch die 
Zugangsgewährung resultierende Beeinträchtigung wesentlicher Natur sein. Weiter gilt es zu 
beachten, dass die Bestimmung nicht die Informationen als solche, sondern den Entschei-
dungsprozess „einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder 
administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz“ (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) schützen 
will. 
 
Wie erwähnt enthält der Bericht über weite Teile Informationen, die genereller Natur sind und 
die sich so in allgemein zugänglichen Quellen finden lassen. Es handelt sich demnach um 
Informationen, Dokumentationen und Statistiken, die zwar für einen vollständigen Bericht 
unentbehrlich sind, letztlich aber als solche nicht unmittelbar mit dem Prozess der Entscheid-
findung in Zusammenhang stehen. Reine Sachinformationen, die nicht unabdingbar für den 
konkreten und laufenden Meinungs- und Willensbildungsprozesses sind, können nicht in den 
Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ fallen. 
 
Anders verhält es sich mit jenen drei Abschnitten des Berichts, welche die Überschrift „Mass-
nahmen (…)“ tragen. Hierbei handelt es sich um eine Auflistung jener Bereiche, in denen 
Handlungsbedarf besteht respektive in denen weitere Abklärungen vorgenommen werden 
müssen. Für den Beauftragten handelt es sich hier um Informationen, die einen noch nicht 
getroffenen Entscheid vorbereiten, indem sie aufzeigen, in welcher Richtung weitere Planun-
gen erfolgen sollten, welche möglichen Strategien geprüft oder mit welchen anderen Staaten 
Gespräche geführt oder Vereinbarungen abgeschlossen werden könnten. Es handelt sich 
somit typischerweise um Verwaltungshandeln, das dem Prozess der Entscheidfindung im 
Sinne der Ausnahmeklausel dient.  
 
Der Beauftragte ist der Ansicht, dass die Passagen, die den Handlungsbedarf auflisten und 
notwendige weitere Abklärungen benennen (Ziffern 2.1.2, 2.2.10, 4.2 des Berichts; insgesamt 
ca. eineinhalb Seiten), gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ eingeschwärzt werden können. 
 

6.2 Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behörd-
licher Massnahmen): 
Diese Ausnahmebestimmung erlaubt es, amtliche Dokumente geheim zu halten, welche die 
Vorbereitung und Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen zum Inhalt haben. 
Entscheidend ist dabei, dass ein Bekanntwerden der Massnahme dazu führt, dass das von 
der Behörde verfolgte und angestrebte Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr im ge-
setzten Rahmen erreicht werden kann. Als mögliche Massnahmen sind in erster Linie Auf-
sichtmassnahmen, Inspektionen, behördliche Aufklärungskampagnen sowie Ermittlungen oder 
administrative Überwachungen gemeint.9  
 
Für den Beauftragten ist vorliegend nicht ersichtlich, auf welche durchzuführende(n) Massnah-
me(n) im oben erwähnten Sinne sich das EDA berufen könnte, um den Zugang zu verwei-
gern. Bei den im Bericht erwähnten Kapiteln mit der Überschrift „Massnahmen“ (Ziffern: 2.1.2, 
2.2.10, 4.2 des Berichts) handelt es sich nicht um eigentliche Massnahmen, die ergriffen 

                                                      
8 BBl 2003 2007 
9 BBl 2003 2009; Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 25 

 

 
 
 

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werden müssen, um ein definiertes Ziel zu erreichen. Wie in Ziffer 6.1 bereits ausgeführt, 
enthalten diese Abschnitte eine Auflistung jener Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht 
respektive in denen weitere Abklärungen vorgenommen werden müssen. Es handelt sich 
daher nicht um Massnahmen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ, sondern vielmehr um 
entscheidvorbereitende Informationen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (und wurde dort 
auch entsprechend berücksichtigt). 
 
Der Beauftragte gelangt daher zur Ansicht, dass sich das EDA nicht auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b 
BGÖ berufen kann. 
 

6.3 Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der interna-
tionalen Beziehungen): 
Der Bericht enthält u.a. auch Fakten über die Rohstoffförderung sowie, bis zu einem gewissen 
Grad, Einschätzungen über die politische Situation in einzelnen Regionen und z.T. auch 
Ländern. Dabei handelt es sich vorwiegend um Informationen allgemeiner oder deskriptiver 
Natur und nicht um tiefgehende, komplexe Analysen. Ebenso wenig werden konkrete Absich-
ten in Bezug auf die künftige Ausgestaltung der Beziehungen zu einem Rohstoff produzieren-
den Land abgegeben.  
 
Eine Abdeckung kann nur in dem Rahmen erfolgen, als es sich bei der Einschätzung um klare 
Wertungen oder kritische Bemerkungen über einzelne Länder oder staatliche bzw. halbstaatli-
che Unternehmen handelt oder handeln könnte. Im zu beurteilenden Bericht gibt es nach 
Ansicht des Beauftragten nur wenige Passagen, in denen die betroffenen Länder ein offizielles 
Werturteil der Schweiz bezüglich die politische oder wirtschaftliche Situation in ihren Ländern 
sehen könnten. Bei diesen Textstellen besteht zumindest eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, 
dass eine Offenlegung die Beziehung mit einem oder mehreren Staaten negativ belasten und 
beeinträchtigen könnte. 
 
Entsprechend dieser Ausführungen gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass aufgrund von 
Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nur die besagten Textpassagen (insgesamt max. eine halbe Seite) 
des Berichts vom Zugang ausgenommen werden dürfen.  

 
7. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass der Beauftragte zu einer anderen 

Einschätzung kommt als das EDA. Seiner Ansicht nach ist grundsätzlich kein ernsthaftes 
Schadensrisiko gegeben, wenn allgemein bekannte Informationen und Ansichten über die 
Energieversorgung und die Aussenpolitik der Schweiz zugänglich gemacht werden. Die 
weitgehende Offenlegung des konkret zu beurteilenden Dokuments beeinträchtigt weder die 
zielkonforme Durchführung von konkreten Massnahmen oder die aussenpolitischen 
Beziehungen der Schweiz zu den Rohstoff produzierenden Ländern, noch der freien 
Meinungs- und Willensbildung wesentlich.  
 
Anders als das EDA gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass eine Offenlegung von 
grossen Teilen des Berichts mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht zu einer erheblichen und 
tatsächlichen Beeinträchtigung der vom EDA vorgebrachten Geheimhaltungsinteressen führt. 
Nur wenige Passagen dürfen gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a und d BGÖ abgedeckt werden.  

 
Aufgrund dieser Ausführungen empfiehlt der Beauftragte dem EDA, den Bericht entsprechend 
dem Vorschlag im Anhang zu anonymisieren und abzudecken (siehe Anhang). 

 

 

 
 
 

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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten schwärzt den Bericht „Energieversor-
gung und Aussenpolitik – Herausforderungen und mögliche Massnahmen“ entsprechend dem 
dieser Empfehlung beigelegten Anhang ein und stellt ihn dem Antragsteller zu.  

 
2. Das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt eine Verfügung nach Art. 5 

des Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn es in Abweichung von Ziffer 1 den teilweisen Zu-
gang nicht gewähren will.  

 
Das Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt die Verfügung innert 20 Tagen 
nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

 
3. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Eidg. 

Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des 
Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen (Art. 15 Abs. 1 BGÖ), wenn er mit der Empfehlung 
in Ziffer 1 nicht einverstanden ist. 

 
Gegen diese Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 
führen (Art. 16 BGÖ). 

 
4. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

 
5. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 
-  X 
 
-  Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten 

3003 Bern 
 

 
 
 
 
Jean-Philippe Walter 
 
 
 
 
Anhang (nur EDA): 
- Eingeschwärzter Bericht