# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e944624d-84c8-5313-8249-517be16e1e11
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-12
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 12.05.2020 V 2018 32
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2018-32_2020-05-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER
Verfahren gemäss § 29 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichts

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 12. Mai 2020 [rechtskräftig]

in Sachen

Kanton Zug
vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, 
Postfach, 6301 Zug
Beschwerdeführer

gegen

1. A.________
vertreten durch den Vertretungsbeistand RA B.________

2. Schätzungskommission des Kantons Zug, Hinterbergstrasse 43, 6312 Stein-
hausen
Beschwerdegegner 

betreffend

Enteignungsentschädigung

V 2018 32

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Urteil V 2018 32

A. Im Zusammenhang mit dem Projekt Tangente Zug/Baar beschloss der 
Regierungsrat am 23. September 2014 die formelle Enteignung von A.________, 
gehörendem Grundeigentum (Teile des Grundstücks Nr. C.________) bzw. diesem 
zustehenden Rechten (Pachtvertrag betreffend GS Nr. D.________). A.________ erhob 
dagegen keine Beschwerde. Am 19. Januar 2016 ersuchte der Regierungsrat die 
Schätzungskommission, das Schätzungsverfahren einzuleiten und die Höhe der 
Entschädigung für den Land- und Rechtserwerb ab der Parzelle GS Nr. C.________ 
festzulegen. Weiter beantragte er, auf eine Einigungsverhandlung zu verzichten und den 
Kanton Zug auf dem Grundstück vorzeitig in den Besitz einzuweisen. A.________ habe 
nie Gebrauch gemacht von Gesprächsangeboten und sei landesabwesend. In der Folge 
leitete die Schätzungskommission das Verfahren ein, orientierte A.________ brieflich und 
mittels Publikation im Amtsblatt über die Begehren des Regierungsrates und gab ihm 
diverse Gelegenheiten zu Stellungnahmen. A.________ äusserte sich weder schriftlich, 
noch nahm er an Verhandlungen teil. Während des laufenden Enteignungsverfahrens bot 
die Baudirektion A.________ an, einen Vorvertrag zum Abschluss eines Tausch-, 
Abtretungs- und Dienstbarkeitsvertrages (Fassung vom 12. Februar 2014) sowie einen 
Vertrag über die Duldung von ökologischen Pflichtmassnahmen (Version vom 16. Juni 
2010) zu unterzeichnen. Als Entschädigung für das abzutretende Mehrmass von 3'125 m2 
bot sie einen Basispreis von Fr. 88.–/m2 an. Zum Vertragsabschluss kam es nie. Am 
2. Mai 2016 teilte die Baudirektion der Schätzungskommission mit, dass das 
Entschädigungsangebot nur für den Fall einer einvernehmlichen Einigung gegeben 
worden sei. Da mit A.________ keine Einigung zustande gekommen sei, habe dieses 
keine Gültigkeit mehr, weshalb die Entschädigung nach enteignungsrechtlichen 
Grundsätzen festzulegen sei. Am 16. Juni 2016 bewilligte die enteignungsrechtliche 
Kammer der Schätzungskommission dem Kanton Zug die vorzeitige Besitzeinweisung per 
15. Juli 2016 an den gemäss Landerwerbsplan zu enteignenden und den zur 
vorübergehenden Nutzung bestimmten Flächen von A.________. Zudem gestattete die 
Schätzungskommission dem Kanton Zug als Enteigner die Besitzeinweisung an der 
verpachteten Fläche des Grundstücks Nr. D.________ von 7'636 m2. Der Entscheid der 
Schätzungskommission wurde am 8. Juli 2016 im Amtsblatt des Kantons Zug publiziert. 
Mit Urteil vom 31. Januar 2018 setzte die Schätzungskommission die Entschädigung des 
Enteigneten für die Abtretung seiner Rechte ab Grundstück Nr. C.________ sowie für die 
vorzeitige Auflösung des Pachtvertrages auf Grundstück Nr. D.________ auf insgesamt 
Fr. 539'591.– fest (Ziff. 1 des Dispositivs). Weiter wurde der Enteigner verpflichtet, dem 
Enteigneten die aus der Enteignung ab Grundstück Nr. C.________ entstehenden, dem 
Enteigneten anderweitig verursachten Nachteile (Minderwerte, Inkonvenienzen) in der 

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Urteil V 2018 32

Höhe von insgesamt Fr. 193'311.– zu bezahlen (Ziff. 5). In den Ziffern 4 (betreffend 
Fr. 346'280.– für die enteignete Fläche), 5 (für die Nachteile im Betrag von Fr. 193'311.–) 
und 6 (Gesamtbetrag) wurden die Zahlungsmodalitäten resp. Verzinsungspflichten 
festgelegt. Die Kosten des Schätzungsverfahrens von Fr. 8'000.– und die Auslagen für 
das Gutachten vom 31. Oktober 2016 in der Höhe von Fr. 8'524.45, das 
Ergänzungsgutachten vom 10. Oktober 2017 und den weiteren Aufwand des Gutachters 
im Betrag von Fr. 1'905.30, insgesamt Fr. 18'429.75, wurden dem Enteigner auferlegt 
(Ziff. 7).

B. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 13. März 2018 beantragte der 
Regierungsrat des Kantons Zug, das Urteil der Schätzungskommission vom 31. Januar 
2018 sei insofern aufzuheben, als die Entschädigung für die enteignete Landfläche von 
3'935 m2 gestützt auf den Kantonsratsbeschluss betreffend Landerwerb für kantonale 
Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone vom 24. September 2009 mit Fr. 88.–/m2 
festgesetzt worden sei. Die Entschädigung sei aufgrund des im Gutachten von 
E.________ vom 31. Oktober 2016 ermittelten Verkehrswerts von Fr. 10.80/m2 auf total 
Fr. 42'498.– festzusetzen. Als Folge dieser Anträge seien die Dispositivziffern 1, 4 und 6 
neu zu formulieren resp. in betraglicher Hinsicht anzupassen. Zur Begründung wurde 
vorgebracht, dass sich die Vorinstanz auf den KRB Landerwerb stütze, was 
nachvollziehbar sei. Seit dessen Erlass sei dieser KRB in Literatur und Rechtsprechung 
kritisiert und als verfassungswidrig bezeichnet worden. Zudem geböten es die für die 
Haushaltsführung massgeblichen Grundsätze, dass mit den verfügbaren öffentlichen 
Mitteln sparsam umzugehen sei und diese nur gestützt auf eine genügende rechtliche 
Grundlage ausgerichtet werden dürften (§ 2 des Finanzhaushaltgesetzes). Der 
Regierungsrat sei der Meinung, dass der KRB Landerwerb im formellen 
Enteignungsverfahren nicht anwendbar sei, weil er mit der Eigentumsgarantie gemäss 
Art. 26 BV unvereinbar sei und im Widerspruch zur gesetzlich vorgesehenen Bemessung 
der Entschädigung nach § 59 des Planungs- und Baugesetzes stehe und zudem die 
Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) missachte. Dazu komme, dass es sich beim KRB Landerwerb 
um einen allgemeinverbindlichen Kantonsratsbeschluss handle, der nicht auf der gleichen 
Stufe wie ein Gesetz im formellen Sinn angesiedelt werden könne, da er nicht wie beim 
Erlass eines ordentlichen Gesetzes zweier Lesungen bedürfe (dazu § 44 KV). Er verwies 
weiter auf den grundlegenden BGE 127 I 185. In seiner Begründung stützte er sich 
wesentlich ab auf das Gutachten F.________ vom 15. Juni 2016 betreffend 
Entschädigungen bei Enteignungen von Kulturland, welches aufgrund der erheblich 
erklärten Motion Ritter vom Generalsekretariat des Eidgenössischen Departementes für 

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Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) in Auftrag gegeben worden sei, 
sowie auf den Auszug Teilrevision des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG), 
Erläuternder Bericht zur Vernehmlassungsvorlage vom 2. Juni 2017. Weiter führte er das 
Urteil BGer 1C_414/2016 vom 27. März 2017 und das Urteil des Verwaltungsgerichts 
Zürich VR.2015.00002 vom 23. Juni 2016 an. 

C. Nachdem A.________ postalisch nicht erreicht werden konnte, wurde er mittels 
Publikation im Amtsblatt des Kantons Zug zur Einreichung einer Vernehmlassung 
eingeladen.

D. Mit Vernehmlassung vom 10. April 2018 beantragte die Schätzungskommission die 
kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass 
der Regierungsrat bei Erlass des KRB Landerwerb die Meinung vertreten habe, das 
Rechtsgleichheitsgebot gebiete dessen Anwendung auch im Verfahren der formellen 
Enteignung. Heute nehme der Regierungsrat die gegenteilige Position ein. Im Rahmen 
des Entlastungsprogrammes habe er dem Kantonsrat eine Anpassung des KRB Landwert 
[recte: Landerwerb] beantragt, welche eine weitgehende Rückkehr zur Massgeblichkeit 
des zulässigen Höchstpreises nach dem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht 
(BGBB) vorsehe. Diesem Anliegen habe der Kantonsrat keine Folge geleistet. Der 
Zeitpunkt des Erlasses des KRB Landerwerb im Jahr 2009 und der Antrag des 
Regierungsrates im Jahr 2015 lägen noch nicht so weit zurück, dass sich für die 
Schätzungskommission eine verfassungsrechtliche, einzelfallweise Überprüfung des 
damals gefassten Beschlusses aufdrängen würde. Festzuhalten sei, dass Art. 26 Abs. 2 
BV und die sich darauf abstützende bundesgerichtliche Rechtsprechung den Kantonen 
nicht verbiete, eine Enteignungsentschädigung gesetzlich zu verankern, die über die volle 
Entschädigung hinausgehe. Die Entschädigung von gewissen Einzonungserwartungen sei 
eine grundsätzlich zulässige Motivation für höhere Entschädigungen. Im Rahmen der 
behördlich regulierten Preise von Landwirtschaftsland fliesse die Einzonungserwartung 
nicht in die zulässige Preisgestaltung gemäss Art. 66 BGBB; mit der durchaus auf lange 
Frist gerechtfertigten Erwartung auf Einzonung trete das Landwirtschaftsland in einen 
anderen, freien Markt ein. Die pauschale Abgeltung der pauschalen Erwartung erscheine 
nicht per se unzulässig. Die Darstellung des Regierungsrates, der KRB Landerwerb laufe 
auf eine reine Gewinnerzielung hinaus, trage den tatsächlichen und rechtlichen 
Umständen nicht ausreichend Rechnung. Die Schätzungskommission sehe keinen 
Verstoss gegen Art. 26 Abs. 2 BV. Daran ändere auch das Gutachten von F.________ 
nichts. Es sei nicht einzusehen, weshalb der Staat nicht mehr als die volle Entschädigung 

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Urteil V 2018 32

sollte leisten dürfen, sofern eine gesetzliche Grundlage bestehe und der Vollzug 
rechtsgleich gehandhabt werde. Die vom Beschwerdeführer angeführten 
Gerichtsentscheide ergäben vorliegend nichts von Relevanz. Die Annahme des Kantons, 
dass er im freihändigen Kauf einen zehnfach höheren Preis als im Enteignungsverfahren 
bezahlen dürfe, halte vor dem Rechtsgleichheitsgebot und vor dem Vertrauensprinzip 
nicht stand. Der KRB Landerwerb sei gestützt auf § 41 Abs. 1 lit. b KV erlassen worden. 
Es handle sich um ein Gesetz im formellen Sinn. Es handle sich um ein Spezialgesetz, um 
Entschädigungen über dem Verkehrswert im Sinne von Art. 66 BGBB ausrichten zu 
können sowie um eine Konkretisierung von § 59 Abs. 1 PBG. Als lex posterior und lex 
specialis gehe er ohnehin dem PBG vor. Soweit der Beschwerdeführer differenzieren 
wolle zwischen freihändigem Erwerb und Enteignung, sei darauf hinzuweisen, dass § 59 
PBG unabhängig davon Anwendung finde, ob bereits ein Enteignungsverfahren eingeleitet 
worden sei. Im Weiteren ändere sich nichts am Verkehrswert, ob Land freiwillig erworben 
werden könne oder enteignet werden müsse. Es gebe keinen vernünftigen Grund für eine 
unterschiedliche Behandlung. Der Gesetzgeber habe denn auch keine Unterscheidung 
getroffen. Die Ansicht des Beschwerdeführers verstosse gegen das 
Rechtsgleichheitsgebot. Höhere Entschädigungen mit der Verfahrenslänge bei 
Freiwilligkeit resp. Enteignung zu rechtfertigen überzeuge als Argumentation nicht, da eine 
vorzeitige Besitzeinweisung verlangt werden könne. Wenn schon müssten solche Vorteile 
etwa in Form einer Inkonvenienz abgegolten werden, wobei dabei niemals derart grosse 
Unterschiede (vorliegend mehr als Fr. 300'000.–) entstehen könnten. Weiter müsste 
vorliegend ein Verstoss gegen Treu und Glauben angenommen werden, wenn der Kanton 
A.________ nicht explizit mitgeteilt hätte, dass das Angebot von Fr. 88.– nur für den 
freiwilligen Erwerb, nicht aber im Enteignungsfall gelte.

E. Am 14. Juni 2018 reichte die Baudirektion namens des Regierungsrates eine Replik 
ein. Ergänzend brachte sie vor, dass der Kantonsrat die Abänderung des KRB 
Landerwerb im Jahr 2015 abgelehnt habe. Nachfolgend erst sei das erwähnte Urteil des 
Zürcher Verwaltungsgerichts ergangen und mit dem Gutachten F.________ aus dem 
folgenden Jahr 2016 seien gewichtige Erkenntnisse gewonnen worden. Weiter habe 
damals klar keine Einzonungserwartung abgegolten werden sollen, sondern es sei die 
Absicht gewesen, dass die Landwirte am volkswirtschaftlichen Nutzen partizipieren sollten, 
welche der Allgemeinheit durch den Bau einer Infrastrukturanlage zufliesse. Hinzu komme 
das politische Umfeld ab 2007 mit der Landschaftsinitiative, welche die 
Siedlungsentwicklung nach innen und Begrenzung des Bauens im Nichtbaugebiet 
gefordert habe. Die Abgeltung einer Einzonungserwartung sei in der politischen Beratung 

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nie Thema gewesen. Eine solche Abgeltung müsste ohnehin einzelfallbezogen erfolgen. 
Eine solche Unterscheidung treffe der KRB Landerwerb aber gerade nicht. Bei einer 
Enteignung sei gemäss der in Art. 26 Abs. 2 BV verankerten Wertgarantie der erlittene 
Schaden zu entschädigen, nicht ein künftiger Nutzen, der auch kaum berechnet werden 
könnte. Der volkswirtschaftliche Nutzen stelle keinen Schaden beim Eigentümer des 
beanspruchten Grundstücks dar und könne daher nicht unter dem Titel der vollen 
Schadloshaltung gemäss Art. 26 Abs. 2 BV entschädigt werden. Der KRB Landerwerb sei 
nicht zweimal durchberaten worden, wie es § 44 Abs. 1 KV verlange. Der Regierungsrat 
habe in seinem Bericht und Antrag vom 29. April 2009 festgehalten, dass die kantonale 
Schätzungskommission bei der Bemessung der Entschädigung nicht anders als die 
eidgenössische Kommission vorgehe, die sich auf Art. 19 f. EntG abstütze. Von diesen 
gesetzlichen Bemessungsgrundsätzen dürfe nicht abgewichen werden. Der – nicht 
gefestigter Lehrmeinung oder konstanter Rechtsprechung entsprechenden – Auslegung 
der Vorinstanz, dass die Anwendung von § 59 PBG nicht davon abhänge, ob bereits ein 
Enteignungsverfahren eingeleitet sei oder nicht, könne sich der Beschwerdeführer nicht 
anschliessen. Ein Enteignungsrecht nach § 53 Abs. 2 lit. a PBG für den Bau, Ausbau oder 
Betrieb von Strassen und Wegen könne das Gemeinwesen erst geltend machen, wenn ein 
rechtskräftiger Erschliessungs-, Baulinien- oder Strassenplan vorliege. Die 
Landverhandlungen bzw. der freihändige Erwerb seien aber schon vorher möglich. 
Deshalb stehe § 59 PBG bei einem freihändigen Erwerb einer Preisgestaltung gestützt auf 
den KRB Landerwerb nicht entgegen. Es sei denn auch in Literatur und Rechtsprechung 
anerkannt, dass das Gemeinwesen zivilrechtliche Verträge abschliessen könne, welche 
nicht an die Bestimmung des Erwerbspreises nach dem Grundsatz der vollen 
Entschädigung gebunden seien. Der freihändige Landerwerb ermögliche ein 
vorteilhafteres Preisangebot, erleichtere das Anbieten von Realersatz und führe so im 
Hinblick auf die Realisierung von Projekten schneller zum Ziel. Beim freihändigen Erwerb 
komme § 59 PBG nicht zur Anwendung. Vorliegend sei das Rechtsgleichheitsgebot nicht 
verletzt, zumal dem Enteigneten im Rahmen des freihändigen Erwerbs der gleiche 
Vertragsentwurf unterbreitet worden sei wie allen anderen Grundeigentümern. 

Der im KRB Landerwerb vorgesehene, in etwa stets gleichlautende Pauschalbetrag sei im 
Lichte der Rechtsgleichheit unzulässig, weil er den jeweiligen Einzelfall resp. die 
preisbestimmenden Unterschiede nicht berücksichtige. Der KRB Landerwerb verletze das 
Gleichbehandlungsgebot, weil er für die Vollenteignung im Vergleich zur Enteignung von 
Dienstbarkeiten und zur materiellen Enteignung unterschiedliche Massstäbe anwende. 

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Der Kanton Zug habe dem Beschwerdegegner 1 mit dem befristeten Vorvertragsentwurf 
ein Angebot unterbreitet und ihn darauf hingewiesen, dass beim Ausbleiben einer 
einvernehmlichen Regelung das Enteignungsverfahren durchgeführt werden müsste. Aus 
gescheiterten Vergleichsverhandlungen flössen keine monetären Ansprüche (vgl. Urteil 
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.1999.00281 vom 2. März 2000 E. 6). Für 
den Beschwerdegegner 1 sei klar erkennbar gewesen, dass er sich nicht habe auf den im 
Vertragsentwurf angebotenen Preis für den Fall einer Enteignung verlassen dürfen. Der 
Kanton habe somit damit keine Vertrauensgrundlage geschaffen, auf welche sich der 
Beschwerdegegner berufen könnte. Es sei nicht einmal klar, ob er überhaupt die 
Schreiben des Kantons Zug zur Kenntnis genommen habe. Es sei auch nicht ersichtlich, 
dass er gestützt auf den Vertragsentwurf für ihn nachteilige Dispositionen getroffen habe, 
die er nicht rückgängig machen könne. Die Berufung der Schätzungskommission auf Treu 
und Glauben sei unzutreffend. 

F. Mit Verfügung vom 30. Juli 2018 verfügte der Vorsitzende der 
verwaltungsrechtlichen Kammer die Sistierung des Verfahrens und beantragte gleichzeitig 
bei der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde des Kantons Zug (KESB), für den 
unbekannt abwesenden Beschwerdegegner A.________ erwachsenenschutzrechtliche 
Massnahmen zu prüfen bzw. einen Beistand zu ernennen, der ihn in diesem Verfahren 
vertrete. Mit Entscheid vom 11. Dezember 2018 kam die KESB diesem Begehren nach 
und ernannte RA B.________ zum Beistand. Sie übertrug ihm die Aufgaben, die 
Interessen von A.________ im enteignungsrechtlichen und im verwaltungsrechtlichen 
Beschwerdeverfahren umfassend wahrzunehmen und ihn umfassend zu vertreten, erteilte 
ihm die Kompetenz zur Entgegennahme von Zahlungen sowie die Prozessvollmacht mit 
Substitutionsrecht. Am 7. Februar 2019 wurde die Sistierung des Verfahrens aufgehoben.

G. Am 29. April 2019 reichte RA B.________ namens des Verbeiständeten die 
Beschwerdeantwort ein und beantragte die Bestätigung der von der 
Schätzungskommission festgelegten Entschädigung von Fr. 346'280.– unter Kosten- und 
Entschädigungsfolgen zulasten des Enteigners. Zur Begründung brachte er u.a. vor, dass 
die vom Regierungsrat getroffene Unterscheidung zwischen freihändigem Erwerb und 
Enteignung die tatsächlichen Rechts- und Machtverhältnisse bei der Realisierung des 
Projektes Tangente und den tatsächlichen Ablauf des Enteignungsverfahrens ignoriere. 
Keinem der vom Projekt betroffenen landwirtschaftlichen Grundeigentümer wäre es in den 
Sinn gekommen, von sich aus dem Kanton Zug landwirtschaftliches Land anzutragen, 
notabene an Standorten, die die bisherigen Betriebseinheiten durch die physische 

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Zweiteilung schwerwiegend veränderten und deren Bewirtschaftung verunmöglichten oder 
erschwerten. Die Schätzungskommission habe mit Publikation im Amtsblatt vom 
26. Oktober 2012 mitgeteilt, dass der Kanton Zug sie ersucht habe, das Verfahren für die 
formelle Enteignung für den Bau der Tangente in den Gemeinden Zug, Baar und 
Menzingen vorsorglich einzuleiten. Diesem Begehren sei stattgegeben worden. 
Angesichts dessen könne von einem freiwilligen Verkauf der betroffenen Grundeigentümer 
keine Rede sein. Niemand hätte sich der Enteignung entziehen können. Hier sei eine rein 
kantonalrechtliche Enteignung ohne Bezug auf bundesrechtliche Vorschriften und ohne 
Wahlrecht zwischen kantonalem und eidgenössischem Enteignungsrecht zu beurteilen. 
Der KRB Landerwerb konkretisiere als lex posterior und lex specialis die Grundnorm von 
§ 59 PBG. Den von der Tangente betroffenen Nachbarn sei für ihr enteignetes Land 
durchwegs Fr. 88.–/m2 ausgerichtet worden. Mit dem Rückzug der Offerte von Fr. 88.– 
verstosse der Regierungsrat gegen das Gebot der Gleichbehandlung.

H. Am 5. Juli 2019 reichte die Baudirektion eine kurze Stellungnahme zur Eingabe von 
RA B.________ ein, auf deren Ausführungen sofern notwendig in den Erwägungen 
eingegangen wird. Die Schätzungskommission verzichtete auf eine weitere Eingabe. 

I. Mit Duplik vom 9. August 2019 verwies der Beistand des Beschwerdegegners 1 
darauf, dass der Kanton bei einer formellen Enteignung nicht an die Höchstpreise 
gebunden sei, wenn er eine spezielle Regelung getroffen habe und die Rechtsgleichheit 
beachte. Artikel 63 und 66 BGBB kämen im Enteignungsverfahren nicht zur Anwendung. 
Es gelte das Gleichbehandlungsgebot. Zum Nachweis der geleisteten Entschädigungen 
werde der Beizug der mit den Grundeigentümern von G.________ getroffenen 
Vereinbarungen beantragt.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 76 Abs. 1 Ziff. 2 des 
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BGS 162.1) letztinstanzlich Streitigkeiten 
vermögensrechtlicher Art nach kantonalem Recht, so Beschwerden gegen Entscheide der 
Schätzungskommission nach dem Planungs- und Baugesetz (PBG; BGS 721.11). Das 

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Urteil der Schätzungskommission vom 31. Januar 2018 stützt sich auf § 61 Abs. 2 in 
Verbindung mit § 63 PBG, womit das Verwaltungsgericht die zuständige 
Rechtsmittelinstanz ist (vgl. § 67 Abs. 2 lit. e PBG). In seiner Rechtsanwendung ist das 
Verwaltungsgericht unabhängig und nur an das Recht gebunden (§ 58 VRG). Der Kanton 
Zug wurde mit Urteil der Schätzungskommission zu einer Zahlung in der von ihr 
festgelegten Höhe verpflichtet. Als Adressat des Urteils ist er besonders berührt und hat 
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (§ 62 VRG). Der 
Regierungsrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons (§ 2 des 
Gesetzes über die Organisation der Staatsverwaltung [Organisationsgesetz, OG; 
BGS 153.1]) ist zur Beschwerdeerhebung befugt. Die Beschwerde wurde fristgerecht 
eingereicht und erfüllt die übrigen formellen Voraussetzungen, weshalb sie vom 
Verwaltungsgericht zu prüfen ist. 

1.2 Das Verwaltungsgericht entscheidet über diese Beschwerde gestützt auf § 29 
seiner Geschäftsordnung (GO; BGS 162.11) im Zirkularverfahren.

2.
2.1 Mit Urteil vom 31. Januar 2018 setzte die Schätzungskommission die 
Entschädigung des enteigneten Beschwerdegegners 1 für die Abtretung seiner Rechte 
sowie die Auflösung des Pachtvertrages auf insgesamt Fr. 539'591.– fest. Dieser Betrag 
setzt sich zusammen aus Fr. 346'280.– für die formell enteigneten 3'935 Quadratmeter 

Landwirtschaftsland sowie aus Fr. 193'311.– als Entschädigung für die aus der 
Enteignung folgenden Bewirtschaftungsnachteile. Während der Kanton den letzteren 
Betrag akzeptiert, beanstandet er mit vorliegender Beschwerde, dass sich die 
Schätzungskommission zu Unrecht für die Festsetzung der Entschädigung auf den 
Kantonsratsbeschluss betreffend Landerwerb für kantonale Bauvorhaben in der 
Landwirtschaftszone vom 24. September 2009 (KRB Landerwerb; BGS 711.9) abgestützt 
habe. Dieser KRB finde in Fällen der formellen Enteignung keine Anwendung, sondern 
gelte nur bei freihändigem Erwerb von Landwirtschaftsland. Bei (formellen) Enteignungen 
sei die Entschädigung auf der Grundlage von § 59 PBG zu bemessen. Nicht konkret hat er 
sich hingegen dazu geäussert, dass die Schätzungskommission ihrer Berechnung 
aufgrund der Lage und Beschaffenheit des Landes innerhalb des von ihr angewandten 
KRB den höchsten darin vorgesehenen Wert von Fr. 88.– pro Quadratmeter zugrunde 
gelegt hat. Unbestritten ist im Weiteren das Flächenmass, das zu entschädigen ist. 

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2.2 Im Rahmen des Festsetzungsverfahrens für die Enteignungsentschädigung 
beauftragte die Schätzungskommission E.________ mit der Erstellung eines Gutachtens 
zur Berechnung des Verkehrswertes des enteigneten Landes. Das Gutachten wurde am 
31. Oktober 2016, ergänzt am 10. Oktober 2017, erstattet. Die Schätzungskommission 
stellte in ihrem Urteil fest, dass das Gutachten samt Ergänzung auf einer umfassenden 
Sachverhaltsabklärung beruhe und sämtliche Rechte des Enteigneten berücksichtige (E. II 
4e). Sei ein Gutachten schlüssig, dürfe davon ohne Weiteres abgewichen werden, soweit 
es sich um reine Rechtsfragen handle (E. II 4f). Der Gutachter legte ausgehend von einem 
Verkehrswert von Fr. 12.–/m2 für bestes Ackerland im Geltungsbereich des 
Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (vgl. Ziff. 2.1 des Gutachtens vom 
31. Oktober 2016) den Landpreis für die abzutretende Fläche auf Fr. 10.80/m2 fest 
(Ziff. 4.1). Betreffend diesen Wert holte die Schätzungskommission keine ergänzenden 
Erklärungen beim Gutachter ein. Den Erwägungen der Schätzungskommission kann 
grundsätzlich entnommen werden, dass auf das Gutachten abgestellt werden darf. Auch 
der Enteignete stellt diesen nach den Grundsätzen des bäuerlichen Bodenrechts 
ermittelten Verkehrswert an sich nicht in Frage. Sofern die Rechtsauffassung des 
Regierungsrates zutreffen sollte, darf somit ohne Weiteres ein Quadratmeterpreis von 
Fr. 10.80 als Grundlage für die Enteignungsentschädigung herangezogen werden. 
Festzuhalten ist an dieser Stelle, dass es sich bei der geplanten Tangente um ein 
kantonales Strassenbauprojekt handelt, weshalb zu Recht das kantonale 
Enteignungsrecht zur Anwendung gelangte. 

3.
3.1 In Art. 26 BV ist die Eigentumsgarantie verankert. Enteignungen und 
Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt 
(Art. 26 Abs. 2 BV). Für den Kanton Zug ist die Eigentumsgarantie in § 11 der Zuger 
Kantonsverfassung (KV; BGS 111.1) festgeschrieben. Gemäss § 11 Abs. 3 KV kann die 
Entäusserung von Grundeigentum für öffentliche Zwecke nur aus Rücksichten der 
allgemeinen Wohlfahrt des Staates oder der Gemeinden gegen volle Entschädigung 
verlangt werden. Die Kantonsverfassung räumt dem Betroffenen somit keine weiter 
gehende Entschädigungsgarantie ein als Art. 26 Abs. 2 BV. Als Wertgarantie gewährleistet 
die Eigentumsgarantie dem Einzelnen einen vollen Ausgleich für den Wertverlust an 
Sachen oder Rechten, der durch die Enteignung oder einen besonders schweren 
Grundrechtseingriff entstanden ist. Die Verfassung verlangt, dass der eingriffsbedingte 
Schaden in vollem Umfang ausgeglichen wird. Die Entschädigung misst sich am Schaden, 
den der Betroffene durch den Eingriff in seinem Vermögen erlitten hat. Sie muss so 

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bemessen werden, dass der Betroffene wirtschaftlich gleichgestellt wird, wie wenn die 
Enteignung bzw. der Eigentumseingriff nicht stattgefunden hätten. Die 
Grundeigentümerschaft soll durch die Enteignung keinen Verlust erleiden, aber auch 
keinen Gewinn erzielen, sondern ist wirtschaftlich gleichzustellen, wie wenn die 
Enteignung nicht eingetreten wäre (vgl. Urteil BGer 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 
E. 3.1). 

Dem Gesetzgeber von Bund und Kantonen steht es im Rahmen ihrer jeweiligen 
Sachzuständigkeiten zu, den Entschädigungsanspruch zu konkretisieren. Als 
Minimalgarantie schliesst Art. 26 Abs. 2 BV gesetzliche Vorschriften nicht aus, die dem 
von einer Enteignung oder einer enteignungsähnlichen Eigentumsbeschränkung 
Betroffenen mehr als eine volle Entschädigung zusprechen. Aus der Eigentumsgarantie 
selber ergibt sich keine Beschränkung auf die volle Entschädigung. Für die Kantone 
werden die Regelungsbefugnisse allerdings durch die Bundesgesetzgebung beschränkt. 
So ist es ihnen untersagt, Vergütungen vorzusehen, die über die volle Schadloshaltung 
hinausgehen, sofern sie Enteignungsverfahren nach eidgenössischem Recht aufgrund 
bundesrechtlicher Vorschriften oder eines ihnen eingeräumten Wahlrechts durchführen 
(vgl. zum Ganzen: Bernhard Waldmann, in: BSK BV, 2015, Art. 26 N. 100 ff., mit Verweis 
insbesondere auf BGE 127 I 185 E. 4 betreffend "Unfreiwilligkeitszuschlag" für in 
Wohnzone gelegenes enteignetes Land). In diesem Entscheid hielt das Bundesgericht 
fest, dass ausschlaggebend ist, "ob und inwieweit der Bund von der (Grundsatz-
)Gesetzgebungskompetenz, die ihm mit der Änderung des Bodenrechts eingeräumt 
wurde, Gebrauch gemacht hat. Soweit er seine Rechtssetzungsbefugnisse nicht ausgeübt 
hat, bleiben die Kantone nicht nur zum Erlass von die Eigentumsgarantie 
konkretisierenden Vorschriften zuständig, sondern sind nach Art. 3 und Art. 42 BV auch 
frei, den Enteigneten Entschädigungsansprüche zuzugestehen, welche über die Garantie 
von Art. 22ter Abs. 3 BV (heute: Art. 26 BV) hinausgehen".

3.2 Im Bund wird die formelle Enteignung durch das Bundesgesetz über die 
Enteignung vom 20. Juni 1930 (EntG; SR 711) geregelt. Gemäss Art. 16 EntG kann die 
Enteignung nur gegen volle Entschädigung erfolgen. Zu entschädigen sind der volle 
Verkehrswert des enteigneten Rechts, der Minderwert der verbleibenden Rechte bei einer 
teilweisen Enteignung und die weiteren Nachteile, die dem Enteigneten aus der 
Enteignung entstehen (Art. 19 lit. a-c EntG). Der Verkehrswert eines Grundstückes 
bestimmt sich im Wesentlichen anhand der mit dem Grundstück verbundenen 
Nutzungsmöglichkeiten. Keinen Einfluss auf die Höhe der Entschädigung hat, dass das 

12

Urteil V 2018 32

Gemeinwesen das beanspruchte Land für andere (bauliche) Zwecke als die bisher 
erlaubten nutzt. Entscheidend ist, welche Nutzung dem bisherigen Eigentümer resp. 
jedem anderen privaten Eigentümer zur Verfügung stünde (vgl. Urteil BGer 1C_414/2016 
vom 27. März 2016 E. 4.2 mit Hinweisen). Eine volle Entschädigung ist auch geschuldet, 
wenn Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung 
gleichkommen (Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, RPG; SR 700). 

3.3 Kanton und Gemeinden besitzen für öffentliche Zwecke das Enteignungsrecht 
(§ 53 Abs. 1 PBG). Die Entschädigung für die Enteignung ist in der Regel in Geld zu 
entrichten (§ 58 Abs. 1 Satz 1 PBG). Gemäss § 59 PBG sind alle Nachteile zu 
entschädigen, die den Enteigneten (und weiteren namentlich aufgeführten Berechtigten) 
aus dem Entzug oder der Beschränkung der Rechte erwachsen. Über unerledigte 
Entschädigungsforderungen entscheidet gemäss § 63 Abs. 3 PBG die 
Schätzungskommission. Die Höhe der Entschädigung ist bei formeller Enteignung nach 
den Verhältnissen im Zeitpunkt des Entscheides zu bemessen. Bei formeller Enteignung 
kann die Schätzungskommission den Enteigner nach Anhörung des zu Enteignenden 
vorzeitig in den Besitz einweisen, sofern durch Zuwarten für das Gemeinwesen 
bedeutende Nachteile entstünden und zudem sichergestellt ist, dass die Festsetzung der 
Entschädigung trotz der Besitzergreifung möglich ist (§ 65 Abs. 1 PBG). 

3.4 Das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11) 
enthält Regelungen über den Erwerb von landwirtschaftlich genutztem Land. Zielsetzung 
ist die Stärkung des Selbstbewirtschafters u.a. durch Bekämpfung von Spekulationen 
mittels Verhinderung übersetzter Preise. Grundsätzlich bedarf der Erwerb eines 
landwirtschaftlichen Grundstückes deshalb einer Bewilligung (Art. 61 Abs. 1 BGBB). 
Gemäss Art. 63 Abs. 1 BGBB wird die Bewilligung zum Erwerb eines landwirtschaftlichen 
Gewerbes oder Grundstücks verweigert, wenn: a. der Erwerber nicht Selbstbewirtschafter 
ist; b. ein übersetzter Preis vereinbart wurde; c. …; d. das zu erwerbende Grundstück 
ausserhalb des ortsüblichen Bewirtschaftungsbereichs des Gewerbes des Erwerbers liegt. 
Artikel 66 BGBB definiert den übersetzten Erwerbspreis: Demnach gilt er als übersetzt, 
wenn er die Preise für vergleichbare landwirtschaftliche Gewerbe oder Grundstücke in der 
betreffenden Gegend im Mittel der letzten fünf Jahre um mehr als 5 Prozent übersteigt 
(Abs. 1). Die Kantone können in ihrer Gesetzgebung diesen Prozentsatz auf maximal 
15 Prozent erhöhen (Abs. 2).

13

Urteil V 2018 32

Der Erwerb durch das Gemeinwesen oder dessen Anstalten ist zu bewilligen, wenn er zur 
Erfüllung einer nach Plänen des Raumplanungsrechts öffentlichen Aufgabe benötigt wird 
(Art. 65 Abs. 1 lit. a BGBB). Für diesen Fall gelten die Verweigerungsgründe von Artikel 63 
nicht (Art. 65 Abs. 2 BGBB). Erwirbt das Gemeinwesen landwirtschaftliche Liegenschaften 
zur unmittelbaren Erfüllung einer raumplanungsrechtlich vorgesehenen Aufgabe, so 
kommen die Verweigerungsgründe des Art. 63 BGBB – und damit auch die Preisgrenze – 
nicht zur Anwendung. In allen übrigen Fällen, sei es beim Erwerb von Realersatzland 
gestützt auf Art. 65 Abs. 1 lit. b BGBB oder bei einem anders motivierten Erwerb, kommt 
die Preisgrenze zur Anwendung und führt bei übersetztem Erwerbspreis zur 
Bewilligungsverweigerung (vgl. Beat Stalder, in: Kommentar BGBB, 2. Aufl. 2011, Art. 63 
N. 12). 

3.5 Am 24. September 2009 fasste der Kantonsrat den Beschluss betreffend 
Landerwerb für kantonale Bauvorhaben in der Landwirtschaftszone (KRB Landerwerb; 
BGS 711.9). Gemäss § 1 Abs. 1 KRB Landerwerb regelt dieser Beschluss die 
Preisgestaltung für den Erwerb von Land in der Landwirtschaftszone, auf dem der Kanton 
den Bau und Ausbau seiner eigenen Infrastruktur, namentlich für Strassen und Gewässer, 
realisiert. Laut § 1 Abs. 3 KRB Landerwerb gilt dieser Beschluss nicht für die Bemessung 
von Entschädigungen des Kantons aus formeller Enteignung zu Zwecken, die 
bundesrechtlich begründet sind, und aus materieller Enteignung (lit. a), für die Bemessung 
von Entschädigungen, wenn mit dem Bau und Ausbau der Infrastruktur des Kantons im 
Einzelfall die landwirtschaftliche Nutzung der beanspruchten Fläche im Wesentlichen 
uneingeschränkt bleibt (lit. b) und für die Preisgestaltung von Land, das der Kanton gegen 
Land in der Landwirtschaftszone tauscht und für den Erwerb von Realersatz durch den 
Kanton (lit. c). In § 2 KRB Landerwerb wurde der Preis bestimmt. Demnach bezahlt der 
Kanton beim Landerwerb nach § 1 Abs. 1 Fr. 80.– pro Quadratmeter (Abs. 1). Dieser 
Betrag kann um maximal 10 % erhöht bzw. 10 % reduziert werden, womit eine Bandbreite 
von Fr. 72.– bis Fr. 88.– besteht. Innerhalb dieser Bandbreite richtet sich der Preis nach 
der Lage und Beschaffenheit des Landes, insbesondere nach der Produktivität des 
Bodens (§ 2 KRB Landerwerb). Gemäss § 3 kann der Kantonsrat den Preis in 
Berücksichtigung der Entwicklung der Landpreise und der Teuerung mit einfachem 
Beschluss neu festlegen.

3.6 Zusammenfassend ergibt sich der Schluss, dass im Falle von auf Bundesrecht 
und auf das kantonale PBG abgestützten Enteignungen volle Entschädigungen zu 
entrichten sind, welche die Nachteile ausgleichen, aber keine Gewinnerzielung 

14

Urteil V 2018 32

ermöglichen sollen. Die Regeln des EntG und des PBG stimmen inhaltlich überein. Der 
Wert aus der künftigen Nutzung des enteigneten Landes fliesst nicht in die Entschädigung 
ein. Das Bundesgericht lässt aber – jedenfalls für Land in Bauzonen, wo keine 
gesetzlichen Preisbestimmungen vorgeschrieben sind – Enteignungsentschädigungen 
über die volle Schadloshaltung unter dem Vorbehalt zu, dass kein übergeordnetes Recht 
verletzt wird. Das BGBB definiert den zulässigen Erwerbspreis beim privat motivierten 
Kauf mit klar bestimmten Prozentpunkten über dem Verkehrswert. Keine Preisbindung gibt 
es nur in denjenigen Fällen, in welchen das Gemeinwesen eine nach Plänen des 
Raumplanungsrechts vorgesehene öffentliche Aufgabe wie das Erstellen von 
Infrastrukturen (Strassen als klassisches Beispiel) erfüllen muss. Im KRB Landerwerb vom 
24. September 2009 wurden Erwerbspreise festgelegt, die fraglos weit über den 
Verkehrswerten für Landwirtschaftsland liegen. Gemäss Wortlaut wurde die 
Anwendbarkeit dieser Erwerbspreise nur gerade für bundesrechtlich begründete und 
materielle Enteignungen, nicht aber für kantonalrechtlich begründete formelle 
Enteignungen ausgeschlossen. 

4.
4.1 Der Beschwerdeführer bringt in formeller Hinsicht vor, dass bei formellen 
kantonalrechtlichen Enteignungen die Entschädigung gemäss den einschlägigen 
Bestimmungen des PBG berechnet werden müsse, da der KRB Landerwerb nicht als 
formelles Gesetz gelte und somit nicht gleichwertig sei, im Übrigen auch nicht in 
zweimaliger Lesung durchberaten worden sei. 

4.2 Gemäss § 41 lit. b KV steht dem Kantonsrat unter dem Vorbehalt der 
Bestimmungen des Referendums- und Initiativrechts der Stimmberechtigten (§§ 34 und 35 
KV) das ausschliessliche Recht der Gesetzgebung zu. Gesetze und allgemeinverbindliche 
Kantonsratsbeschlüsse unterliegen in gleicher Weise den Mitbestimmungsrechten der 
Stimmberechtigten (§§ 34 und 35 KV). Um gültig verhandeln zu können, ist die 
Anwesenheit der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Kantonsrates erforderlich. Kein 
Gesetzesvorschlag kann definitiv angenommen werden, bevor derselbe in zwei Sitzungen, 
zwischen welchen ein Zeitraum von wenigstens zwei Monaten liegen soll, durchberaten 
worden ist. Das Nähere bestimmt das Reglement (§ 44 KV). Gemäss § 72 des 
Kantonsratsbeschlusses über die Geschäftsordnung des Kantonsrats (GO KR; 
BGS 141.1) werden formelle Gesetze in zwei Lesungen beraten, wobei die zweite Lesung 
frühestens nach zwei Monaten stattfindet (§ 72 Abs. 2 GO KR). Ebenfalls in zwei 
Lesungen werden Allgemeinverbindliche Kantonsratsbeschlüsse mit Ausnahme der 

15

Urteil V 2018 32

Festsetzung des Steuerfusses beraten (§ 72 Abs. 3 Ziff. 1 GO KR). Deren Lesung findet in 
der Regel schon in der nächsten Sitzung statt, sofern der Kantonsrat nichts anderes 
beschliesst (§ 72 Abs. 4 GO KR). Ausgehend von diesem Wortlaut, wonach sich die im 
Nebensatz formulierte Bedingung nur auf den vorangehenden Hauptsatz bezieht, aber v.a. 
in Nachachtung der Formulierung in der KV dürfte dieser in Abs. 4 erwähnte "andere 
Beschluss" des Kantonsrates wohl bloss den zeitlichen Aspekt einer zweiten Beratung 
eines Beschlusses betreffen. Diese Frage muss aber an dieser Stelle nicht abschliessend 
beantwortet werden, wie sich nachfolgend ergibt. 

Während in der BV im Grundsatz festgehalten ist, welche Erlasse in Form eines 
Bundesgesetzes oder Verordnung bzw. eines Beschlusses ergehen (vgl. Art. 163 BV), 
fehlt eine solche Regelung in der kantonalen Verfassung. Gemäss Art. 164 BV sind alle 
wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, die für die Rechtsunterworfenen von zentraler 
Bedeutung sind, in einem Gesetz zu regeln. Dabei handelt es sich häufig, aber nicht 
immer, um generell-abstrakte Regelungen. Die übrigen Erlasse ergehen in der Form des 
Bundesbeschlusses, welcher dem Referendum untersteht, bzw. des einfachen 
Bundesbeschlusses, bei welchem kein Referendum zur Verfügung steht (Art. 163 Abs. 2 
BV). Bundesbeschlüsse enthalten nicht rechtsetzende Bestimmungen, sondern betreffen 
die Rechtsanwendung (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 2016, N. 1819 ff.). Der Inhalt der Regelungen bestimmt somit die Form 
des Erlasses. Obwohl im Kanton Zug nicht explizit definiert ist, was in Gesetzesform zu 
kleiden ist und was in einen Allgemeinverbindlichen Kantonsratsbeschluss gefasst werden 
kann, dürfte der Gegenstand der Regelungen ebenfalls die Form resp. die 
Erlassbezeichnung bestimmen. Kompetenz und Verfahren – und insbesondere 
Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten – sind bei beiden Erlassformen im Grundsatz 
gleich. Beide ergehen im formellen Gesetzgebungsverfahren. Die getroffene Bezeichnung 
führt daher entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht zu einer 
unterschiedlichen Geltungsstufe im Sinne von Überordnung bzw. Unterordnung. 

4.3 Somit ergibt sich, dass das kantonale Gesetz und der allgemeinverbindliche 
Kantonsratsbeschluss in formeller Hinsicht auf gleicher Ebene stehen und damit 
gleichwertig sind. Aufgrund des Regelungsgehaltes wurde die konkrete Preisgestaltung für 
den Landerwerb vom Kantonsrat zu Recht mittels eines Beschlusses geregelt. Auch wenn 
gemäss KV und den Ausführungsregeln gemäss GO KR grundsätzlich auch für 
Kantonsratsbeschlüsse eine zweimalige Lesung verlangt wird, kann heute mit der 
Tatsache der bloss einmaligen Beratung des KRB Landerwerb keine gegenüber einem 

16

Urteil V 2018 32

ordentlichen Gesetz untergeordnete Bedeutung begründet werden, dies nachdem er 
ordentlich publiziert und gegen ihn kein Referendum ergriffen wurde, sein Inkrafttreten per 
1. Dezember 2009 bescheinigt, er in der Folge in die Zuger Gesetzessammlung 
aufgenommen und er in mehrfachen Fällen angewandt wurde. 

5. Soweit und sofern derselbe Sachverhalt von der gesetzlichen Regelung betroffen 
oder miteingeschlossen ist, kämen vorliegend im Verhältnis zwischen PBG und KRB die 
letzteren Bestimmungen zur Anwendung, da der KRB der jüngere Erlass ist ("lex posterior 
derogat legi priori"). Zu prüfen ist daher, ob der KRB Landerwerb auch für den Fall der auf 
kantonalem Recht basierenden formellen Enteignung Anwendung findet und ob er im 
Bejahungsfall nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst.

5.1 Die Ermittlung des Normsinns hat in Anwendung der von Lehre und 
Rechtsprechung entwickelten Auslegungselemente zu erfolgen. Die 
Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. An einen 
klaren Gesetzeswortlaut ist die rechtsanwendende Behörde gebunden. Abweichungen 
vom klaren Wortlaut sind indessen zulässig oder sogar geboten, wenn triftige Gründe zur 
Annahme bestehen, dass er nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht. Solche 
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck 
oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Vom klaren Wortlaut 
kann ferner abgewichen werden, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem 
Ergebnis führt, das der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann. Im Übrigen sind bei der 
Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das 
Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die 
einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 143 II 685 
E. 4).

5.1.1 Betreffend den hier interessierenden Fall von formeller Enteignung gilt der KRB 
Landerwerb gemäss Wortlaut von § 1 Abs. 3 lit. a KRB nicht für Enteignungen, die 
bundesrechtlich begründet sind. Dieser Wortlaut ist klar und lässt keine Interpretationen 
zu: auf kantonalem Recht basierende Enteignungen wurden von der Geltung des KRB 
nicht ausgenommen. Mit Erlass des KRB mit den weit über den üblichen Verkehrswerten 
für Landwirtschaftsland fixierten Preisen wurde zweifellos beabsichtigt, die Verkäufer zu 
"ködern", um langwierige Enteignungsverfahren zu vermeiden. Mit der Bereitschaft, das 
Landwirtschaftsland freiwillig zu veräussern, sollte die Realisierung von grossen 
Infrastrukturprojekten, namentlich der Tangente Zug/Baar und der Umfahrung Cham-

17

Urteil V 2018 32

Hünenberg, beschleunigt werden können. Dem Protokoll der Kantonsratssitzung vom 
27. August 2009 zum traktandierten KRB Landerwerb, S. 1918 ff., ist zu entnehmen, dass 
den Kantonsräten bewusst gemacht wurde, dass bundesrechtlich begründete 
Enteignungen massiv tiefer entschädigt werden, dass also je nach Rechtsgrundlage für 
den Erwerb von (gleichem) Landwirtschaftsland stark unterschiedliche Preise bezahlt 
werden müssen bzw. dürfen. Insbesondere wurde auf die einschlägigen Vorschriften des 
BGBB hingewiesen. Ebenso wurde auch sinngemäss erwähnt, dass der Verkauf des 
Landwirtschaftslandes seitens der Grundeigentümer zwar formell freiwillig, letztlich aber 
doch unter dem Zwang der rechtskräftigen raumplanerischen Planung erfolgen würde. Mit 
der Thematisierung der verschiedenen Rechtsgrundlagen für Eigentumserwerb von 
Landwirtschaftsland darf davon ausgegangen werden, dass der Kantonsrat bewusst alles 
Land für kantonale Infrastrukturobjekte nach denselben Bemessungsgrundlagen bewertet 
resp. bezahlt haben wollte, sofern die Preisgestaltung unter kantonaler Hoheit steht. 
Jedenfalls geben die vorhandenen Unterlagen – soweit ersichtlich – keinen Anlass für die 
Annahme, dass Enteignungen nach kantonalem Recht vergessen gingen, somit eine 
Lücke besteht, die richterlich gefüllt werden dürfte (vgl. betreffend zu füllender Lücke 
versus qualifiziertem Schweigen Urteil BGer 6B_791/2014 vom 7. Mai 2015 E. 1.3.1 f.). 
Schliesslich weist auch der Begriff "Erwerb" nicht auf die Art resp. Grundlage der 
Handänderung (freiwillig/unfreiwillig) hin, sondern hat dieses Wort einzig das Faktum der 
Eigentumsübertragung als Bedeutung. 

Zusammenfassend muss der Schluss gezogen werden, dass der KRB Landerwerb nach 
Meinung des Gesetzgebers durchaus für alle Erwerbsweisen seitens der öffentlichen 
Hand gilt, sofern die Erwerbsgrundlage nicht bundesrechtlich begründet ist. 

5.1.2 Während beim freihändigen Erwerbsgeschäft die Vertragspartner im Einzelfall die 
Vertragsbedingungen, so u.a. den Preis, frei vereinbaren können, schreibt die Zuger KV 
für den Fall der Enteignung klar vor, dass dafür (nur) die volle Entschädigung zu leisten ist. 
Die Bemessung der Entschädigung, die im PBG geregelt ist, stimmt mit der Verfassung 
überein. Dies ist im KRB Landerwerb für den Fall der Enteignung offensichtlich nicht der 
Fall, nachdem der festgesetzte Preis rund das Achtfache über dem im hier massgeblichen 
Zeitraum geltenden Verkehrswert liegt. Auch wenn das Bundesgericht entschied, dass 
auch im Enteignungsfall der Enteigner den Enteigneten über den blossen objektiven 
Nachteil hinaus entschädigen darf, dürfte bei einem Übermass wie hier die 
Verfassungskonformität grundsätzlich nicht mehr gegeben sein. Der Verstoss gegen 

18

Urteil V 2018 32

übergeordnetes Recht führt im Grundsatz zur Ungültigkeit und damit Nichtanwendbarkeit 
der Regelung.

5.2 Ist festgestellt, dass der KRB Landerwerb im Falle der Enteignung nicht 
verfassungskonform ist, stellt sich dennoch die Frage, ob er hier im Einzelfall Anwendung 
finden darf. Der Beschwerdegegner 1 beruft sich dazu auf seinen Anspruch auf 
Gleichbehandlung mit den Nachbarn. Nach der Formel des Bundesgerichts ist das 
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot verletzt, wenn "Gleiches nicht nach Massgabe seiner 
Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich 
behandelt wird" (Waldmann, a.a.O., Art. 8 N. 29, mit vielen Hinweisen). Dieses Gebot zielt 
auf eine gleiche, sachgerechte Behandlung in allen Bereichen staatlicher 
Aufgabenerfüllung. Er schützt sowohl vor unsachlichen Differenzierungen 
(Ungleichbehandlungen im formellen Sinn) als auch vor unsachgerechten 
Gleichbehandlungen (Ungleichbehandlungen im materiellen Sinn) (Waldmann, a.a.O., 
Art. 8 N. 21). Eng verbunden damit ist das Willkürverbot nach Art. 9 BV, wonach jede 
Person Anspruch darauf hat, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu 
und Glauben behandelt zu werden. Inhalt dieses Grundrechts sind u.a. das 
Vertrauensschutzprinzip und das Rechtsmissbrauchsverbot. 

5.2.1 Betreffend Sachverhalt ist unbestritten, dass sich der Beschwerdegegner 1 nicht 
auf Verkaufsverhandlungen einliess und auf Kaufangebote gar nicht erst reagierte. Auch 
am Enteignungs- resp. Schätzungsverfahren beteiligte er sich aus dem Gericht 
unbekannten Gründen nicht. Erst im aktuellen Gerichtsverfahren wurde ihm im Rahmen 
einer erwachsenenschutzrechtlichen Massnahme ein Vertreter seiner Interessen 
beigestellt. 

Vorab ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, dass seine im Rahmen der 
Grundstücksübernahme offerierte Entschädigung von Fr. 88.– /m2 für ihn nicht bindend ist. 
Es ist grundsätzlich richtig, dass ein Preisangebot im Fall von gescheiterten 
Vertragsverhandlungen keine Grundlage dafür schafft, dass ein Enteigneter auf denselben 
Preiszuschlag vertrauen darf (vgl. Urteil BGer 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 E. 3.3). 
Ebenso ist unbestritten, dass der Eigentumsübergang nicht freiwillig wie bei den Nachbarn 
erfolgte, der hier zu beurteilende Sachverhalt sich daher formalrechtlich grundlegend von 
den anderen unterscheidet. Insofern lassen sich hier finanzielle Ansprüche des 
Beschwerdegegners 1 nicht direkt aus dem Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung 
ableiten. Trotzdem kann der Ansicht der Schätzungskommission gefolgt werden. Zum 

19

Urteil V 2018 32

einen traf der Gesetzgeber, wie oben ausgeführt, ganz klar keine Differenzierung 
zwischen freihändigem Erwerb und kantonal rechtlicher Enteignung. Dann trifft die 
Meinung des Beschwerdegegners 1 wohl zu, dass bei rechtskräftigen raumplanerischen 
Massnahmen von echter Freiwilligkeit wohl nicht gesprochen werden kann, da sonst 
ohnehin die (erfolgreiche) Enteignung droht. Mit der Schaffung des KRB Landerwerb 
wurde eine klare Preisbasis geschaffen, was die Vertragsverhandlungen zweifellos 
vereinfachte und den Landerwerb durch den Kanton beschleunigte. Die 
Verkaufsverweigerung im Einzelfall mit dem in der Folge zu führenden 
Enteignungsverfahren führte aber nicht zu einer massgeblichen Verzögerung und damit 
Kostensteigerung bei der Realisierung des Strassenprojektes, da – wie vorliegend 
geschehen – die vorzeitige Besitzeinweisung gemäss § 65 PBG möglich war, wogegen 
sich der Beschwerdegegner 1 notabene auch nicht zur Wehr setzte. Zu guter Letzt hätte 
dem zu Enteignenden im Laufe des Vorverfahrens – sofern er ohne Rechtsbeistand in 
jenem Verfahren überhaupt in der Lage gewesen war, seine Interessen zu vertreten –, 
jederzeit die Möglichkeit offen gestanden, sein Grundstück dennoch freiwillig zu verkaufen. 
Damit wäre das Enteignungsverfahren gegenstandslos geworden und seine Ansprüche 
hätten sich nach den Regeln des KRB Landerwerb bemessen.

5.2.2. Zusammenfassend ergibt sich, dass unter Berücksichtigung aller Aspekte die Vor-
instanz sich zu Recht bei der Ermittlung des Erwerbspreises auf den KRB Landerwerb 
abstützte. 

5.3 Gemäss § 2 Abs. 2 KRB Landerwerb richtet sich der Preis nach der Lage und 
Beschaffenheit des Landes, insbesondere der Produktivität des Bodens. Die 
Schätzungskommission holte bei der E.________ ein Gutachten ein, worin der 
Verkehrswert des Grundstückes und die Nachteilsentschädigungen aus der Enteignung 
berechnet wurden. Gemäss Feststellungen der Vorinstanz (vgl. Urteil vom 31. Januar 
2018, E. II 3e ff., S. 16 f.) beruht das Gutachten vom 31. Oktober 2016, ergänzt durch das 
Ergänzungsgutachten vom 10. Oktober 2017, auf einer umfassenden 
Sachverhaltsabklärung und berücksichtigt alle betroffenen Rechte des Eigentümers. Die 
Schätzungskommission erachtete es als schlüssig und nachvollziehbar begründet. Sie 
wich davon nur ab, soweit es um die Beurteilung von reinen Rechtsfragen ging. Im 
vorliegenden Verfahren äusserte keine der Parteien Zweifel an der Beweiswürdigung des 
Gerichtsgutachtens durch die Vorinstanz. Insbesondere monierte keine der Parteien die 
fehlerhafte Verkehrswertberechnung nach den Grundsätzen des BGBB. Auch für das 
Verwaltungsgericht gibt es keinen Anlass dazu. Der Gutachter setzte als Landpreis für 

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Urteil V 2018 32

bestes Ackerland (max. 100 Bodenpunkte) im Geltungsbereich des BGBB Fr. 12.–/m2 ein 
(vgl. Gutachten vom 31. Oktober 2016, Ziff. 2.1, S. 8). Bei der Verkehrswertberechnung 
ging er für die abzutretende Fläche von einer höchsten Bodenpunktezahl von 90 Punkten 
(Klimazone B5) aus und schloss auf einen Verkehrswert von Fr. 10.80/m2 (Ziff. 4.1, S. 14). 
Er reduzierte somit den Höchstpreis um 10 %. Die Vorinstanz setzte dagegen bei der 
Bemessung des Grundstückpreises den Höchstbetrag von Fr. 88.– m2 ein bei einem 
Grundpreis von Fr. 80.– und einem möglichen Tiefstpreis von Fr. 72.–. Sie übernahm 
somit in ihrem Entscheid die vom Gutachter eingesetzte Reduktion nicht. Zur Begründung 
brachte sie einzig vor, auch der Gutachter habe in seiner Einschätzung von produktivem 
Land gesprochen. Zudem habe der Enteigner bei der Verhandlung der 
Schätzungskommission (vgl. deren Protokoll vom 7. November 2017, S. 4) zugestanden, 
dass es sich offensichtlich um sehr guten Boden handle und bestätigt, dass der Kanton im 
Einigungsfall Fr. 88.– bezahlt hätte. Aufgrund dieser Tatsache dürfe somit der Zuschlag 
von 10 % auf Fr. 88.– als anerkannt gelten. Diese Begründung überzeugt nicht, womit der 
Ansicht der Vorinstanz nicht gefolgt werden kann. Zum einen ist wie dargelegt die Offerte 
im Fall des Scheiterns eines einvernehmlichen Vertragsabschlusses nicht bindend. Zum 
anderen verweist der KRB Landerwerb in Bezug auf den Preis innerhalb der gesetzlich 
bestimmten Bandbreite auf die Qualität des Landwirtschaftslandes. Eine im Rahmen eines 
Fachgutachtens nach den Vorgaben des BGBB vorgenommene Landwertbeurteilung darf 
daher ohne weiteres auf die Berechnung gemäss den Ansätzen des KRB Landerwerb 
übertragen werden. Ohne triftigen Grund darf ein Gericht resp. hier die 
Schätzungskommission nicht von den Schlussfolgerungen eines Gerichtsgutachtens 
abweichen. Nachdem der gerichtlich beauftragte Experte den Wert für 
unbestrittenermassen produktives Land auf (nur) 90 % des bestbewerteten Ackerlandes 
setzte, muss dieser auch im Enteignungsfall der Bewertung zugrunde gelegt werden. 
Insbesondere lässt sich der höchste Preis auch nicht damit begründen, dass – wie der 
Rechtsvertreter des Beschwerdegegners 1 durchaus glaubhaft vorbringt – die 
unmittelbaren Nachbarn diesen erhalten hätten. Abgesehen davon, dass 
Qualitätsunterschiede bei der Bodenbeschaffenheit über das gesamte zu übernehmende 
Land bestehen mögen, steht den Partnern im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben ein 
gewisser Verhandlungs- und Ermessensspielraum zu. Mit der Anwendung verschiedener 
Preisansätze im gegebenen Rahmen wird das Gleichbehandlungsgebot nicht verletzt, 
sondern dem Einzelfall angepasst. Der von der Vorinstanz eingesetzte Höchstpreis ist 
daher nicht rechtens. Anders als nach den Berechnungen nach BGBB, wo zwischen Tief- 
und Höchstpreis je nach Qualität eine sehr grosse Spannweite liegen kann, ist diese beim 
KRB Landerwerb mit Fr. 16.– relativ eng gesetzt. Im Übrigen ergibt sich aus den 

21

Urteil V 2018 32

Protokollen nicht, aufgrund welcher Faktoren die Preise genau festgelegt worden sind. 
Nachdem im Kanton Zug aber überwiegend gutes Kulturland für den Bau von 
Infrastrukturen eingesetzt werden muss (und weswegen wohl im KRB Landerwerb der 
Mindestpreis überhaupt so hoch angesetzt wurde), rechtfertigt es sich hier, den 
Grundpreis von Fr. 80.– als Bemessungsgrundlage einzusetzen. Damit reduziert sich der 
vom Enteigner für die von ihm übernommene Fläche von 3'935 m2 geschuldete 
Erwerbspreis von Fr. 346'280.– auf neu Fr. 314'800.–. 

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz bei der Ermittlung des 
Erwerbspreises für das enteignete Land des Beschwerdegegners 1 sich korrekt auf den 
KRB Landerwerb stützte und nicht nach den Regeln des PBG verfuhr. Hingegen 
unterlegte sie ihrer Berechnung zu Unrecht den Höchsttarif. In diesem Umfang ist die 
Beschwerde begründet, was zu einer teilweisen Gutheissung der Beschwerde führt. 

7. Die Vorinstanz auferlegte dem Kanton Zug die amtlichen Kosten des 
Schätzungsverfahrens in der Höhe von Fr. 8'000.– sowie die Auslagen für das Gutachten 
der E.________ im Betrag von Fr. 18'429.75. Sie stützte sich dabei auf § 24 Abs. 3 VRG 
i.V. mit § 62 Abs. 2 PBG ab, welcher Letzterer betreffend Verfahren auf die für das 
Verwaltungsgericht geltenden Vorschriften verweist. Gemäss § 24 Abs. 3 Satz 1 VRG 
trägt grundsätzlich der Enteigner die aus der Geltendmachung des Enteignungsrechts 
entstehenden Kosten. Diese gesetzgeberische Lösung ist vernünftig und richtig, da der 
Enteigner zur Durchsetzung seiner Interessen überhaupt das Enteignungsverfahren 
auslöst. Intention dieser Regelung ist die Entlastung des Enteigneten. Soweit die 
Gutachtenskosten als externe Kosten dem Kanton auferlegt werden, ist diese Belastung 
korrekt, zumal hier mittels Gutachten auch Fragen wie die Höhe der 
Nachteilsentschädigungen geklärt wurden, die auch bei einvernehmlichem Kauf vom 
Kanton hätten geprüft und entschieden werden müssen. Hingegen erscheint fraglich, ob 
§ 24 Abs. 3 VRG auch als Grundlage für die Überwälzung der Spruchgebühren auf den 
Kanton reicht, nachdem § 24 Abs. 1 VRG explizit als Grundsatzregel bestimmt, dass die 
entscheidende Behörde dem Gemeinwesen, dem sie selber angehört, keine Kosten 
belastet. Die Spruchgebühren werden für die reguläre Arbeit des Gerichts geschuldet, 
weshalb das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 24 Abs. 1 VRG dem Kanton Zug 
noch nie Spruchgebühren auferlegte. Nachdem auch § 62 Abs. 2 PBG auf das 
verwaltungsgerichtliche Verfahren verweist, sind demnach dem Kanton im Verfahren bei 
der Schätzungskommission keine Spruchgebühren zu belasten. Ziffer 7 des Urteils vom 
31. Januar 2018 ist insofern zu ändern, als die Spruchgebühr aufgehoben wird.

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Urteil V 2018 32

8. Gemäss § 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG trägt im Beschwerdeverfahren vor dem 
Verwaltungsgericht die unterliegende Partei die Kosten. Hat keine der Parteien ganz 
obsiegt, sind die Kosten im Verhältnis zu teilen, in welchem die Parteien unterlegen sind 
(§ 23 Abs. 3 VRG). Vorliegend obsiegt der Kanton Zug in einem Umfang von rund 10 % 
resp. obsiegen die Beschwerdegegner zu rund 90 %. Die Spruchgebühr beträgt gemäss 
den Richtlinien für die Festlegung der Gerichtskosten gemäss § 22 VRG Fr. 12'000.–. Wie 
oben dargelegt werden weder dem Kanton noch der Schätzungskommission 
Spruchgebühren auferlegt. Der Beschwerdegegner 1 unterliegt zusammen mit der 
Schätzungskommission zu 10 %, weshalb er verpflichtet wird, anteilig 5 % der 
Spruchgebühr bzw. Fr. 600.– zu bezahlen. 

Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei zulasten der 
unterliegenden Partei eine Parteientschädigung nach Massgabe ihres Obsiegens 
zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). Gemäss § 8 der Kostenverordnung im Verfahren vor 
dem Verwaltungsgericht (KoV VG; BGS 162.12) wird der Partei, welche berufsmässig 
vertreten ist, eine angemessene Entschädigung zugesprochen. Der Rechtsvertreter des 
Beschwerdegegners 1 reichte am 9. August 2019 unaufgefordert eine Honorarnote über 
Fr. 14'773.10 ein. Nebst Spesen, Auslagen und MWST stellte er knapp 39 Arbeitsstunden 
bei einem Ansatz von Fr. 350.– in Rechnung. Gemäss § 9 Abs. 1 bis 3 KoV VG beträgt 
das Honorar Fr. 100.– bis Fr. 10'000.– und versteht sich inklusive Mehrwertsteuer und 
Barauslagen. Es ist nach dem Zeit- und Arbeitsaufwand, der Wichtigkeit und Schwierigkeit 
der Sache sowie nach dem Streitwert oder den sonstigen Interessen der Parteien an der 
Beurteilung der Angelegenheit festzusetzen. In ausserordentlichen Fällen setzt das 
Gericht das Honorar nach den Bemessungsgrundsätzen des Absatzes 2 fest, ohne an die 
obere Bemessungsgrenze gebunden zu sein. Die Voraussetzungen für die Anwendung 
von § 9 Abs. 2 KoV VG sind offensichtlich nicht gegeben. Zwar ist vorliegend der 
Streitwert hoch und die Angelegenheit wichtig – was aber in vielen vom Gericht in der 
verwaltungsrechtlichen Kammer zu beurteilenden Streitigkeiten (namentlich 
baurechtlichen Angelegenheiten) der Fall ist – doch lagen mit dem angefochtenen Urteil 
der Schätzungskommission und deren dem Rechtsvertreter vorliegenden, dem Gericht 
eingereichten Schriften fundierte rechtliche Äusserungen vor, welche die Komplexität 
dieser Rechtsstreitigkeit für den Rechtsvertreter jedenfalls relativierten. Vorliegend 
erachtet das Gericht daher eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.– (inklusive Auslagen 
und Mehrwertsteuer) als angemessen und wird dem Beschwerdegegner 1 zulasten des 
Beschwerdeführers in dieser Höhe zugesprochen. Praxisgemäss haben die (teil-

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)obsiegenden Behörden in Verrichtung ihrer amtlichen Pflichten keinen Anspruch auf die 
Zusprache einer Parteientschädigung (§ 28 Abs. 2a VRG). 

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und es wird festgestellt, dass
a) der Preis pro Quadratmeter Fr. 80.– beträgt, somit der Kanton für die 

enteignete Fläche von 3'935 m2 Fr. 314'800.– an den Beschwerdegegner 1 zu 
bezahlen hat;

b) die dem Kanton im vorinstanzlichen Verfahren auferlegte Spruchgebühr von 
Fr. 8'000.– ersatzlos aufgehoben wird.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Dem Beschwerdegegner 1 wird eine Spruchgebühr von Fr. 600.– auferlegt.

3. Der Beschwerdeführer hat dem Beschwerdegegner 1 eine Parteientschädigung 
von Fr. 5'000.– (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach), an den 
Rechtsvertreter des Beschwerdegegners 1 (im Doppel, Rechnung folgt nach 
Rechtskraft des Urteils) und an die Schätzungskommission des Kantons Zug (im 
Doppel). 

Zug, 12. Mai 2020

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

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