# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d7011b68-2ee3-5f3b-9091-b3ef45a9d9a0
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-11
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 11.02.2022 U 2021 30
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2021-30_2022-02-11.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 21 30

1a Camera 

Presidenza Audétat

Giudici von Salis e Meisser

Attuario Rogantini

SENTENZA

dell'11 gennaio 2022

nella vertenza di diritto amministrativo

A.________ SA, 
B.________ SA, 
C.________ SA, 
tutte patrocinate dall'avv. Fabrizio Keller,

ricorrenti

contro

Cantone dei Grigioni, Reichsgasse 35, 7001 Coira,
rappresentato dal Dipartimento infrastrutture, energia e 
mobilità dei Grigioni, 

resistente

concernente appalto (ricorso procedurale)

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I. Ritenuto in fatto:

1. Nella primavera del 2020 l'Ufficio tecnico dei Grigioni pubblicò, in pubblico 

concorso nel settore del mercato interno, cinque avvisi di gara per lavori 

di costruzione stradali nella Regione Y.________, ovvero: Ponte 

E.________, Bivio F.________, Bivio G.________, H.________ e 

I.________. Per questi lavori furono presentate offerte sia da consorzi 

d'imprese sia da singole imprese. La A.________ SA, la B.________ SA 

e la C.________ SA presentarono come consorzio d'imprese delle offerte 

per tutti e cinque i progetti. L'apertura delle offerte avvenne il 19 febbraio 

rispettivamente l'11 marzo 2020.

2. In occasione dell'apertura delle offerte risultò la seguente situazione:

Per la commessa Ponte E.________:

Consorzio D.________ CHF 1'868'171.75

J.________ SA CHF 1'964'486.65

Per la commessa Bivio F.________:

Consorzio L.________, CHF 359'958.90

Consorzio K.________, CHF 461'032.00

M.________ SA CHF 486'585.10

O.________ SA CHF 578'319.90

Per la commessa Bivio G.________:

Consorzio P.________ CHF 899'854.20

Consorzio Q.________ CHF 999'206.20

O.________ SA CHF 1'168'738.85

Per la commessa H.________:

Consorzio Q.________ CHF 999'335.65

J.________ SA CHF 1'304'426.35

Consorzio R.________ CHF 1'387'110.75

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Per la commessa I.________:

Consorzio S.________ CHF 549'996.75 

Consorzio K.________ CHF 556'034.15 

U.________ Sagl CHF 583'764.82

V.________ SA CHF 605'906.90

W.________ SA CHF 657'552.96

3. L'esame coordinato delle cinque offerte effettuato dall'Ufficio tecnico 

secondo il "Manuale per gli appalti pubblici nel Cantone dei Grigioni" e 

altre istruzioni interne all'Ufficio evidenziò che le offerte potrebbero non 

essere il risultato di una concorrenza efficace. Sorse quindi il sospetto che, 

a seguito di specifiche caratteristiche d'offerta nonché di prezzo e di 

comportamento, potrebbero sussistere intese sugli appalti. Le procedure 

di aggiudicazione furono interrotte e inoltrate per ulteriori accertamenti al 

Servizio specializzato in materia di appalti del Dipartimento infrastrutture, 

energia e mobilità dei Grigioni (DIEM).

4. Il DIEM verificò gli esami interni, tenendo conto di tutti i rilevanti atti 

d'appalto dell'Ufficio tecnico nonché nell'ambito di colloqui tecnici con 

l'Ufficio tecnico. Per alcuni singoli progetti risultò evidente il superamento 

(in parte netto) delle stime dei costi dei competenti servizi specializzati.

Progetto Calcolo (CHF) Offerta (CHF) Differenza
Ponte E.________ 1'242'000.00 1'868'171.75 +50.42%

(rielaborato) 1'271'363.85 +46,94%

Bivio F.________ 470'000.00 359'958.90 -23,41%

Bivio G.________ 815'805.96 899'854.20 +10,30%

H.________ 950'500.00 999'335.65 +5,14%

I.________  612'612.80 549'996.75 -10,22%

Ripari valangari T.________* 1'047'977.00 1'336'677.45 +27,55%

* Appalto pubblicato dal Comune di N.________ sotto la direzione dell'Ufficio foreste e 

pericoli naturali (UFP) quale autorità sussidiante.

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Inoltre secondo il DIEM risulterebbe evidente una rotazione nella 

composizione del consorzio. A causa delle evidenti anomalie, il Servizio 

specializzato in materia di appalti ordinò a titolo di verifica supplementare 

un'analisi computerizzata delle offerte. Attraverso un monitoraggio degli 

appalti informatizzato da parte di un provider esterno furono esaminati con 

maggiore precisione gli atti alla base dei singoli lavori di costruzione. 

Questa valutazione statistica integrò l'indagine eseguita mediante la lista 

di controllo. L'11 maggio 2020 i risultati IT supportarono in quattro casi il 

sospetto di accordi illeciti sugli appalti. Si trattò dei progetti Ponte 

E.________, Bivio F.________, H.________ e I.________. Anche per i 

due progetti restanti (un progetto riguarda il bando messo a concorso dal 

Comune di N.________) non fu tuttavia possibile escludere elementi di 

sospetto.

5. Il 19 maggio 2020 il DIEM notificò alla Commissione federale della 

concorrenza (COMCO) i sospetti riguardanti i suindicati progetti. Inoltre fu 

annunciato alla COMCO che, fatta salva un'eccezione, il Cantone dei 

Grigioni avrebbe interrotto i progetti a causa del sospetto di accordi illeciti 

in materia di concorrenza.

6. La COMCO esaminò i progetti in questione e giunse alla conclusione che 

i sospetti di accordi illeciti in materia di concorrenza sarebbero più evidenti 

per il progetto Ponte E.________ e meno evidenti per i progetti Bivio 

F.________, Bivio G.________, H.________ e I.________. Tuttavia, la 

COMCO notò che, a differenza del Cantone, essa non conoscerebbe le 

realtà locali. La COMCO ritenne pertanto sostenibile la procedura 

delineata dal Cantone.

7. Dopo la risposta della COMCO, il DIEM esaminò nuovamente le condizioni 

regionali della Regione Y.________ coinvolgendo l'Ufficio tecnico. A 

seguito di questi accertamenti, che hanno rafforzato il sospetto che più 

progetti erano gravati da accordi, l'Ufficio tecnico e il DIEM giunsero alla 

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conclusione che era opportuno raccomandare al Governo di interrompere 

tutte le procedure di aggiudicazione.

8. A causa del sospetto confermato che non sussisterebbe una concorrenza 

efficace, il 9 giugno 2020 il Governo decise di interrompere i cinque 

progetti dell'Ufficio tecnico e di indire una nuova gara. Sulla base di questa 

decisione, il 10 giugno 2020 il DIEM dispose l'interruzione e la ripetizione 

delle procedure di gara qui discusse.

9. Il 22 giugno 2020 fu concesso alla A.________ SA, alla B.________ SA e 

alla C.________ SA, su loro richiesta, di consultare gli atti presso l'Ufficio 

tecnico a Coira.

10. Il 25 giugno 2020 la A.________ SA, la B.________ SA e la C.________ 

SA presentarono ricorso contro la comunicazione di interruzione della 

procedura di gara presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei 

Grigioni (procedura principale U 20 66). Esse chiesero che, in revoca delle 

decisioni del 10 giugno 2020 riguardo ai progetti Ponte E.________, Bivio 

F.________, Bivio G.________ e I.________, gli atti siano rinviati al DIEM 

affinché proceda alla delibera dei lavori in oggetto a chi ha presentato 

l'offerta economicamente più vantaggiosa. Come motivazione le ricorrenti 

addussero, in sintesi, che non sarebbero date le premesse per 

interrompere risp. revocare le gare in discussione. Perlomeno in tre delle 

quattro gare oggetto di ricorso vi sarebbe stata un'efficace concorrenza tra 

gli offerenti, ovvero nelle gare Bivio F.________, Bivio G.________, 

I.________. Due offerte delle ricorrenti sarebbero nettamente inferiori ai 

preventivi allestiti dall'Ufficio tecnico e una sarebbe di poco superiore. 

Riguardo alla gara Ponte E.________ le ricorrenti fecero notare che si 

tratterebbe di un lavoro molto complesso. Allestendo un preventivo con 

delle posizioni ordinarie, l'Ufficio tecnico avrebbe sbagliato completamente 

la sua valutazione. Le ricorrenti chiesero pertanto di far disporre una 

perizia giudiziaria che abbia ad accertare se il preventivo dei costi allestito 

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dall'Ufficio tecnico sia corretto e se l'offerta inoltrata dalle ricorrenti 

risponda a degli ordinari prezzi di mercato per un'opera da eseguire 

secondo le modalità prescritte dal relativo capitolato.

11. La COMCO aprì un'inchiesta su dette tre imprese e loro società 

consociate. Il 24 e 25 giugno 2020 effettuò delle perquisizioni presso varie 

imprese nella Regione Y.________ (tra cui le tre menzionate). L'inchiesta 

della COMCO fu aperta e pubblicata nel Foglio ufficiale svizzero di 

commercio (FUSC) del _____.

12. Nella risposta del 20 luglio 2020 il DIEM chiese il rigetto del ricorso. Chiese 

inoltre che venga stabilita l'entità della consultazione degli atti, tenendo 

conto degli interessi di segretezza degni di tutela dello Stato e di altre 

persone e garantendo in particolare che non venga concesso di prendere 

visione degli atti riguardanti gli strumenti impiegati dall'autorità 

aggiudicante cantonale per individuare accordi sugli appalti e la 

corrispondenza tra il Cantone dei Grigioni e la COMCO.

13. Con richiesta di consegna in visione degli atti del 29 luglio 2020 le tre 

società ricorrenti domandarono la messa a disposizione di tutti gli atti 

allegati alla risposta del 20 luglio 2020. In via superprovvisionale e 

provvisionale, chiesero la sospensione della procedura sino a intervenuta 

decisione relativa alla facoltà di consultazione degli atti e quindi 

l'assegnazione di un nuovo (primo) termine per presentare la replica.

14. Con scritto procedurale del 4 agosto 2020 il Giudice dell'istruzione nella 

procedura principale U 20 66 sollecitò il DIEM di valutare in quale misura 

fosse possibile dare accesso ai documenti in questione. Decretò inoltre 

che il termine per l'inoltro della replica sarà assegnato dopo una decisione 

sulla portata della presa visione degli atti.

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15. Nello scritto (inerente alla consultazione degli atti) dell'8 settembre 2020 il 

DIEM prese posizione riguardo a ogni singolo atto per il quale vengono 

fatti valere interessi di mantenimento del segreto.

16. Le ricorrenti presentarono le proprie osservazioni il 13 ottobre 2020.

17. Con memorie del 16 novembre 2020, del 30 novembre 2020, del 9 

dicembre 2020 e del 17 dicembre 2020 le parti si espressero ulteriormente 

in merito alla visione degli atti.

18. Con scritto del 5 marzo 2021 il DIEM segnalò, in essenza, che la 

procedura del progetto messo al bando dal Comune di N.________ 

concernente i "ripari valangari T.________", per la quale vi sarebbero 

parimenti stati dei sospetti di accordi illeciti, sarebbe stata interrotta dal 

Comune di N.________ con decisione del 18 giugno 2020 e ripetuta. La 

nuova pubblicazione della commessa avrebbe permesso di ottenere 

un'importante diminuzione del prezzo (l'offerta più conveniente delle tre 

pervenute sarebbe di CHF 898'239.45 rispetto alla prima [e unica] offerta 

presentata dal consorzio delle ricorrenti pari a CHF 1'336'677.45).

19. Le ricorrenti chiesero, con scritto dell'11 marzo 2021, l'assegnazione di un 

termine di 20 giorni per esprimersi in merito allo scritto del DIEM del 

5 marzo 2021. L'indomani il Giudice dell'istruzione nella causa principale 

(U 20 66) assegnò loro tale termine, scadente il 6 aprile 2021.

20. Con decisione incidentale del 16 marzo 2021 (U 20 66) il Giudice 

dell'istruzione decise quanto segue:

"1.1 Nella procedura U 20 66 alla A.________ SA, alla B.________ SA e alla 

C.________ SA viene concesso il diritto di consultare i seguenti atti (doc.):

1. Comunicato stampa della COMCO del 26 giugno 2020

2. Pubblicazione della COMCO nel FUSC del 7 luglio 2020

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3. Avvisi di gara su www.simap.ch e nel Foglio ufficiale cantonale del (cartella 

unica, 5 progetti)

4. Verbale dell'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020

5. Offerte Ponte E.________: Consorzio D.________ e J.________ SA

(nessuna consegna delle basi dei costi)
6. Verbale d'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020

7. Offerte Bivio F.________: Consorzio L.________, Consorzio K.________, 

M.________ SA, O.________ SA 

(nessuna consegna delle basi dei costi)
8. Verbale dell'apertura dell'offerta dell'11 marzo 2020

9. Offerte Bivio G.________: Consorzio P.________, Consorzio Q.________, 

O.________ 

(nessuna consegna delle basi dei costi)
10. Verbale dell'apertura dell'offerta dell'11 marzo 2020

11. Offerte H.________: Consorzio Q.________, J.________ SA, Consorzio 

R.________ 

(nessuna consegna delle basi dei costi)
12. Verbale dell'apertura dell'offerta di mercoledì 19 febbraio 2020

13. Offerte I.________: Consorzio S.________, Consorzio K.________, 

U.________ Sagl, V.________ SA, W.________ SA 

(nessuna consegna delle basi dei costi)
14. Controlli delle offerte (Ponte E.________, Bivio G.________, I.________)

15. Controlli delle offerte degli studi d'ingegneria (tutti e cinque i progetti)

16. Valutazioni delle offerte (tutti e cinque i progetti)

17. Calcoli dell'UT (tutti e cinque i progetti) 

(con omissioni)
23. Decreto governativo del 9 giugno 2020 (prot. n. 508) 

(con omissioni)
24. Decisioni d'interruzione del 10 giugno 2020 (cartella unica)

25. Elenchi degli atti esibiti il 22 giugno 2020 (tutti e cinque i progetti) 

26. Programmi edilizi Consorzio D.________ e J.________ SA (parti evidenziate 

aggiunte)

27. Preventivo dei costi del progettista del novembre 2019 

(con omissioni)
28. Confronto tra offerta delle ricorrenti e preventivo dei costi del progettista del 

novembre 2019 (comprese osservazioni relative alle singole divergenze) 

(con omissioni)
29. Confronto tra offerta delle ricorrenti e il calcolo del progettista del 2 luglio 2020 

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(con omissioni)
30. Lettera dell'UT alla COMCO del 22 maggio 2017 (inclusi gli allegati 1-3) 

(con omissioni)
31. Lettera dell'UT alla COMCO del 15 maggio 2018 (incluso l'allegato)

(con omissioni) 
32. Lettera della COMCO all'UT del 29 maggio 2018 

(con omissioni) 
33. Interruzioni delle procedure 2018 

(consegna di 4 decisioni di interruzione su 5)
34. Verbale di apertura delle offerte dell'UFP del 30 marzo 2020

35. Verbale di apertura delle offerte dell'UFP del 22 febbraio 2021

36. E-mail dell'UFP al DIEM del [1°] marzo 2021

1.2. Non vengono consegnati i seguenti atti (doc.): 

18. Lista di controllo interna per gli accordi sugli appalti (tutti i cinque progetti) 

19. Valutazione screening 

20. Lettera del DIEM alla COMCO del 19 maggio 2020 (senza allegati)

21. Lettera della COMCO al DIEM del 29 maggio 2020 

22. Lettera del DIEM alla COMCO del 16 giugno 2020 (incluso l'allegato)"

Inoltre il Giudice dell'istruzione ordinò che il termine per l'inoltro della 

replica verrà assegnato alle tre ricorrenti con la consegna degli atti e che 

in merito ai costi si deciderà nell'ambito del procedimento principale.

21. Contro questa decisione la A.________ SA, la B.________ SA e la 

C.________ SA (ricorrenti) hanno interposto ricorso procedurale 

(procedura U 21 30) con memoria del 1° aprile 2021 (act. A.1), chiedendo 

l'annullamento della decisione incidentale con il rinvio degli atti al Giudice 

dell'istruzione per nuova decisione, il tutto sotto protesta di spese e 

ripetibili.

Le ricorrenti fanno valere in via preliminare che quanto scritto dal DIEM in 

data 5 marzo 2021 in merito ai "ripari valangari T.________" non sarebbe 

oggetto del ricorso e che tale procedura sarebbe di competenza del 

Comune di N.________. Secondo le ricorrenti, inoltre, il fatto che il Giudice 

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dell'istruzione nella procedura principale (U 20 66) abbia emanato la 

decisione qui impugnata e ritenuto in fatto il contenuto di detto scritto del 

DIEM prima di attendere lo scadere del termine assegnato alle ricorrenti 

per presentare osservazioni in merito costituirebbe una violazione del loro 

diritto di essere sentite. Difatti con le loro osservazioni del 25 marzo 2021 

in merito allo scritto del DIEM e ai documenti 34-36, presentate nella 

procedura principale quando avevano già ricevuto la decisione impugnata, 

avrebbero chiesto di estromettere dall'incarto tali documenti. Avrebbero 

così formulato un petito che andava trattato nella stessa decisione. La 

violazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost. non potrebbe essere sanata, in quanto 

spetterebbe al Giudice dell'istruzione decidere delle richieste probatorie e 

della loro esclusione dall'incarto. Di conseguenza la decisione impugnata 

andrebbe cassata.

Le ricorrenti sostengono inoltre che la consultazione delle offerte delle ditte 

partecipanti alle gare (doc. 7, 9, 11 e 13 del DIEM) senza la consegna 

delle basi dei costi cambierebbe le regole procedurali adottate dall'Ufficio 

tecnico. In tutte le procedure dinanzi all'Ufficio tecnico e al DIEM, infatti, 

tutte le ditte avrebbero sempre avuto la facoltà di consultare senza alcuna 

limitazione tutte le offerte e i prezzi unitari delle altre ditte partecipanti alle 

gare – anche coloro che non avevano offerto il miglior prezzo e coloro che 

non volevano presentare ricorso. Le ditte di tutto il X.________, del Ticino 

e delle altre regioni del Grigioni avrebbero ampiamente utilizzato questa 

facoltà di visionare integralmente le offerte degli altri concorrenti. A tal 

proposito le ricorrenti propongono l'udizione di due testi, ambedue 

impiegati dell'Ufficio tecnico. Con la decisione incidentale impugnata il 

Giudice dell'istruzione avrebbe dimostrato di non conoscere questa prassi 

e, partendo da questa premessa errata, avrebbe perciò ritenuto che 

quattro documenti proposti come mezzi di prova (doc. 18, 19, 20 e 22) non 

sarebbero da consegnare. Sarebbe però indispensabile sapere quali 

prezzi sarebbero stati confrontati e quali posizioni sarebbero state 

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sottomesse allo screening. Semmai alcuni passaggi andrebbero 

secretizzati. Pure questo agire del Giudice dell'istruzione nella decisione 

impugnata costituirebbe una violazione del diritto di essere sentiti e in più 

una violazione del principio della buona fede.

22. Invitato a esprimersi in merito, il DIEM ha trasmesso le sue osservazioni il 

3 maggio 2021 (act. A.2), proponendo la reiezione del ricorso procedurale 

e la liquidazione delle spese conformemente alla legge.

Fa valere che in occasione della presa in visione concessa dall'Ufficio 

tecnico alle imprese verrebbe sempre mostrata tutta la documentazione 

relativa alle offerte dei concorrenti. Verrebbero tolte solo le basi dei costi 

(CPN 103) e le analisi dei prezzi. La limitazione da parte del primo giudice 

della presa in visione degli atti corrisponderebbe quindi esattamente alla 

prassi dell'Ufficio tecnico. A tal proposito il DIEM offre l'udizione del 

responsabile della sezione progettazione e costruzione dell'Ufficio tecnico.

Il motivo del rifiuto di consegnare i mezzi di prova doc. 18 e 19, tutelato a 

ragione dal primo giudice, consisterebbe nella protezione degli strumenti 

di controllo interni per individuare accordi in materia di concorrenza. Esso 

sarebbe valido indipendentemente dal fatto che le ricorrenti siano o meno 

a conoscenza dei prezzi unitari dei concorrenti. Anche gli interessi alla 

tutela del segreto fatti valere in merito agli allegati doc. 22-24 

(corrispondenza con la COMCO) sarebbero degni di protezione, a 

prescindere dal fatto che le ricorrenti conoscano o meno i prezzi unitari dei 

concorrenti.

23. Con replica del 19 maggio 2021 (act. A.3) le ricorrenti hanno confermato i 

loro petiti di cui al ricorso e proposto, oltre alla deposizione di un membro 

di una delle società ricorrenti, l'edizione di quattro rapporti interni del DIEM. 

Uno di questi documenti sarebbe stato utilizzato nella procedura di appalto 

di questa Corte U 20 99.

- 12 -

Le ricorrenti adducono che il DIEM confonderebbe la base dei costi, 

ovvero i costi unitari, con lo schema di calcolo. Quest'ultimo però sarebbe 

irrilevante, poiché quasi tutte le ditte, temendo di sbagliare, utilizzerebbero 

la tabella esempio che ogni anno invierebbe loro la Società impresari 

costruttori dei Grigioni. L'Ufficio tecnico non verificherebbe in modo critico 

i documenti ricevuti. Invece il fatto che i concorrenti qui ricorrenti 

conoscano i prezzi praticati ordinariamente dalle altre ditte che 

partecipano agli appalti nella regione sarebbe un elemento determinante 

per valutare quali prove vadano secretate e per giudicare se il metodo di 

verifica utilizzato dal DIEM (o da altri) sia atto a comprovare degli accordi 

tra concorrenti. Di conseguenza la conoscenza dei prezzi unitari sarebbe 

cruciale anche per la decisione di mantenere o meno segreti taluni atti e 

così per il giudizio finale. Negare una verifica equivarrebbe a una 

violazione del diritto di essere sentiti.

24. Il DIEM ha presentato la sua duplica in data 18 giugno 2021 (act. A.4), 

nella quale ha contestato quanto affermato e proposto dalle ricorrenti.

Sulle ulteriori argomentazioni delle parti si tornerà – per quanto utile ai fini 

del giudizio – nelle considerazioni di merito che seguono.

II. Considerando in diritto:

1. Contro decisioni provvisionali e decisioni determinanti il corso della 

procedura può essere presentato ricorso procedurale entro dieci giorni al 

Tribunale amministrativo (art. 42 della Legge sulla giustizia amministrativa 

del 31 agosto 2006 [LGA; CSC 370.100]; cfr. anche l'art. 52 cpv. 2 LGA). 

Competente è di regola la camera addetta in composizione di tre giudici 

(art. 43 cpv. 1 LGA), se non sono riuniti i presupposti per una 

composizione di cinque giudici (art. 43 cpv. 2 LGA) o di una decisione in 

composizione monocratica (art. 43 cpv. 3 LGA), il che qui non è il caso.

- 13 -

Nell'occorrenza i presupposti per l'entrata nel merito sono di principio dati. 

Va tuttavia precisato che può essere entrato nel merito del ricorso soltanto 

nella misura in cui le ricorrenti hanno un interesse degno di protezione e 

ottemperano ai loro doveri di motivazione. Nella fattispecie le ricorrenti 

hanno chiesto l'annullamento integrale della decisione impugnata. Va 

esaminato su quali punti della decisione impugnata questa Corte può 

entrare nel merito.

1.1. Sono fra l'altro ammissibili le richieste rivolte contro un diniego o una 

limitazione del diritto di consultare gli atti. Nell'occorrenza dovrà dunque di 

principio essere deciso in questa sede in merito agli atti doc. 5, 7, 9, 11, 

13, 17, 23 e 27-33, per i quali il primo giudice ha limitato la consultazione 

alle ricorrenti (n. 1.1 del dispositivo della decisione impugnata), nonché in 

merito agli atti doc. 18-22, per i quali egli ha negato il diritto di prenderne 

visione (n. 1.2 del dispositivo della decisione impugnata).

1.2. Nella misura in cui il primo giudice ha invece concesso la piena presa in 

visione degli atti, cioè in merito ai doc. 1-4, 6, 8, 10, 12, 14-16, 24-26 e 34-

36, non si può entrare nel merito del ricorso, visto che le ricorrenti già 

hanno ottenuto ciò che potevano esigere.

A proposito dei doc. 34-36 le ricorrenti fanno valere una violazione del 

diritto di essere sentiti, poiché il primo giudice avrebbe deciso prima dello 

scadere del termine per esprimersi a loro fissato in relazione allo scritto 

del DIEM del 5 marzo 2021. Esse si sarebbero poi espresse dopo 

l'emanazione della decisione impugnata, chiedendo l'estromissione di detti 

documenti dall'incarto. Con questo però è chiaro che contestata non è più 

la presa in visione di detti documenti, bensì soltanto la domanda a sapere 

se si possano utilizzare. Quest'ultima va chiarita nella procedura di merito 

e non in via di ricorso procedurale, dato che qui si tratta unicamente di 

giudicare l'accesso agli atti, non la loro utilizzabilità. Non si impone perciò 

statuire sul tema di un'eventuale violazione del diritto di essere sentiti.

- 14 -

1.3. Vi si aggiunge che nella procedura di ricorso le ricorrenti hanno un dovere 

di sostanziare le loro asserzioni e pretese. Se nel loro ricorso censurano 

una concessione della presa in visione degli atti troppo limitata ma nella 

motivazione si esprimono soltanto in merito agli atti del DIEM doc. 7, 9, 11 

e 13 nonché 18, 19, 20 e 22, non ottemperano al loro dovere di sostanziare 

in merito agli altri documenti. Di conseguenza in quella misura non può 

essere entrato nel merito del ricorso procedurale.

1.4. In definitiva, quindi, resta da statuire soltanto in merito agli atti doc. 7, 9, 

11, 13, 18, 19, 20 e 22. Le altre parti della decisione impugnata non sono 

oggetto di questa sentenza.

1.5. Infine va puntualizzato che non si entra nel merito nemmeno della richiesta 

di edizione dei quattro rapporti interni del DIEM proposta in sede di ricorso 

procedurale, siccome tali documenti non sono rilevanti per la procedura di 

ricorso procedurale che ha come solo oggetto la presa in visione degli atti, 

bensì al limite potrebbe essere rilevante nella procedura principale di 

ricorso (U 20 66) e perciò va richiesta in quella procedura.

2. Oggetto della presente procedura di ricorso procedurale è dunque 

l'estensione del diritto di consultare gli atti. Per le considerazioni giuridiche 

in merito al diritto di essere sentiti ai sensi dell'art. 29 cpv. 2 della 

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 

(Cost.; RS 101) può essere rinviato al consid. 1 della decisione incidentale 

qui impugnata. Occorre ricordare che va distinto chiaramente fra la 

procedura di appalto (e la rispettiva procedura di ricorso contro la 

decisione di interrompere le procedure di aggiudicazione) e le altre 

procedure in corso, in particolare quella d'inchiesta dinanzi alla COMCO. 

Vanno trattate qui unicamente questioni con nesso con l'appalto stesso. 

Non è compito di questa Corte esprimersi invece in merito alla liceità di 

eventuali accordi sotto l'aspetto del diritto sui cartelli.

- 15 -

Nella presente sentenza viene giudicata la conformità della decisione 

impugnata ed è la procedura principale U 20 66 a delimitare l'ambito da 

esaminare. Il progetto "ripari valangari T.________" non fa parte 

dell'oggetto litigioso, né nella procedura principale né in questa sede. A tal 

proposito basta però costatare che il DIEM ha rinviato a tale progetto 

unicamente a titolo esplicativo. Non si impone perciò indugiare oltre sulle 

argomentazioni delle ricorrenti in merito in questa sede.

3. Il primo giudice ha concesso libera consultazione degli atti doc. 5, 7, 9, 11 

e 13 all'eccezione della base dei costi, la cui consegna è stata negata con 

la decisione impugnata. Come si è visto, le ricorrenti non si sono espresse 

in merito al doc. 5. Il tema è tuttavia identico per tutti e cinque i documenti. 

Lo schema di calcolo SSIC (modulo 400) e lo schema degli oneri sociali 

SSIC (modulo 300) costituiscono la base di calcolo secondo la CPN 

costruzione 103 (vedi i modelli nello shop ufficiale della Società Svizzera 

degli impresari-Costruttori [SSIC] <https://shop.baumeister.ch/ki/it/Prezzi-

esecuzione-dei-lavori/Downloads6.html>, consultato da ultimo il 24 

febbraio 2022). È prassi costante dell'autorità cantonale come anche di 

questo Tribunale amministrativo di non rendere accessibili i documenti 

presentati sotto la CPN 103 agli offerenti concorrenti. Lo conferma pure il 

DIEM espressamente nella sua duplica, precisando che la prassi 

dell'Ufficio tecnico prevedrebbe di non rilasciare informazioni in merito a 

basi dei costi e ad analisi dei prezzi, siccome si tratterebbe di indicazioni 

confidenziali e che ciò risulterebbe dal Manuale per gli appalti pubblici nel 

Cantone dei Grigioni a pag. 45. Nella misura in cui le ricorrenti sostengono 

che l'Ufficio tecnico avrebbe concesso loro un accesso illimitato agli atti, 

comunque, le ricorrenti misconoscono che i documenti esistenti sotto la 

CPN 103 sono precedentemente stati rimossi dall'incarto. Tale censura si 

rivela dunque infondata e va respinta. Con questo decade anche la 

necessità di statuire in merito alla richiesta di udizione quale testi di due 

impiegati dell'Ufficio tecnico.

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4. Le ricorrenti chiedono inoltre accesso ai documenti 18 e 19. Si tratta di una 

lista di controllo interna per gli accordi sugli appalti concernente tutti e 

cinque i progetti qui in discussione e di una valutazione nell'ambito dello 

screening. Sia nel caso della lista di controllo interna sia in merito alla 

valutazione screening, la consultazione è stata negata dal primo giudice 

perché si tratterebbe di uno strumento interno per individuare accordi sugli 

appalti e perché nemmeno le ricorrenti avanzerebbero concrete pretese 

su una sua consegna. Ciò può essere pienamente confermato. Lo scopo 

dei calcoli di controllo interni è, da un lato, quello di rivelare superamenti 

inspiegabili dei costi e, dall'altro, quello di identificare modelli di azione 

coordinata, cioè di accordi potenzialmente illeciti ai sensi della Legge sui 

cartelli. Lo stesso ragionamento si applica alla valutazione screening. È 

comprensibile che il DIEM non voglia divulgare i parametri del suo sistema 

di controllo interno, poiché la diffusione potrebbe portare le imprese ad 

adattarsi a queste circostanze a svantaggio dell'autorità committente e 

contravverrebbe così allo scopo della legislazione sugli appalti e sui 

cartelli. Negli ultimi anni ciò è divenuto di importanza ancora maggiore. Ci 

si deve chiedere se non esista un metodo più mite per quanto riguarda la 

presa in visione degli atti, ad esempio una secretazione o la redazione di 

un rapporto in merito. Tali metodi non appaiono tuttavia adatti. Non 

sarebbero difatti in grado di salvaguardare sufficientemente le informazioni 

sul modo di procedere in caso di controlli su sospetti di accordi illeciti che 

sono coperte da un importante interesse pubblico. Si precisa 

ciononostante che se in questa sede si conferma il rifiuto di consegna di 

tali atti, il contenuto di questi documenti non potrà essere utilizzato a 

svantaggio delle ricorrenti nella procedura di ricorso U 20 66 (cfr. l'art. 17 

cpv. 3 LGA).

5. Nel caso degli atti doc. 20, 21 e 22 si tratta di corrispondenza fra il DIEM 

e la COMCO del 19 maggio 2020 (doc. 20, senza allegati), del 16 giugno 

2020 (doc. 22, con allegato) e del 29 maggio 2020 (doc. 21). Le ricorrenti 

- 17 -

paiono non essersi espresse in merito all'ultimo documento. Comunque 

sia, i primi due costituiscono della corrispondenza interna fra il DIEM e la 

COMCO. Se si dovesse dare accesso a tali documenti alle ricorrenti, 

verrebbero a conoscenza dei prezzi di base e dei calcoli dei prezzi delle 

altre offerenti. Come spiegato pocanzi, ciò contravverrebbe allo scopo di 

verifica nell'ambito dei sospetti di accorti illeciti. In conferma di quanto 

statuito dal primo giudice, prevale l'interesse di segretezza del Cantone e 

della COMCO rispetto all'interesse privato delle ricorrenti a conoscere il 

contenuto di detti scritti, specie siccome la procedura d'indagine della 

COMCO è ancora in corso e poiché il Cantone ha spiegato il suo modo di 

procedere per individuare accordi sugli appalti. Si considera inoltre che le 

ricorrenti non hanno avanzato motivi convincenti perché esse dovrebbero 

poter conoscere il contenuto dei documenti controversi. Non vi è quindi 

sufficiente motivo per scostarsi dalle conclusioni descritte sopra. Di 

conseguenza anche questa richiesta delle ricorrenti va respinta. A titolo 

abbondanziale sia aggiunto soltanto ancora che a mente della Camera 

giudicante questi documenti non appaiono direttamente rilevanti per la 

procedura principale di ricorso. In ogni modo anche in questo caso il 

contenuto di detti documenti non potrà essere utilizzato a svantaggio delle 

ricorrenti in quella procedura giusta l'art. 17 cpv. 3 LGA.

6. Ne deriva che il ricorso va respinto, nella misura in cui è ricevibile. Di 

conseguenza le spese giudiziarie vanno a carico delle ricorrenti in misura 

di 1/3 cadauna e con vincolo di solidarietà. Le spese processuali sono 

fissate a CHF 2'000.00. Non sono riconosciute spese ripetibili a favore del 

Cantone in applicazione dell'art. 78 cpv. 2 LGA.

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III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il ricorso procedurale è respinto, nella misura in cui è ricevibile.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 2'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 374.00

totale CHF 2'374.00

Tali spese sono poste a carico della A.________ SA, della B.________ SA 

e della C.________ SA in misura di 1/3 cadauna e con vincolo di solidarietà.

3. Non sono riconosciute spese ripetibili.

4. Contro questa decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto 

pubblico ai sensi degli artt. 82 segg. della Legge sul Tribunale federale del 

17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) se si pone una questione di diritto di 

importanza fondamentale e il valore stimato della commessa raggiunge il 

valore soglia determinante secondo la Legge federale sugli appalti pubblici 

del 21 giugno 2019 (LAPub; RS 172.056.1). Altrimenti è dato il ricorso 

sussidiario in materia costituzionale ai sensi degli artt. 113 segg. LTF. In 

entrambi i casi il ricorso è da inoltrare al Tribunale federale, Mon Repos, 

1000 Losanna 14, per scritto entro 30 giorni dalla notificazione della 

decisione con il testo integrale nel modo prescritto dagli artt. 42 seg. LTF. 

Per l'ammissibilità, il diritto, gli ulteriori presupposti e la procedura di 

ricorso fanno stato gli artt. 29 segg., 82 segg., 90 segg. e 113 segg. LTF.

5. [Comunicazioni]

L'interposto ricorso al Tribunale federale è inammissibile (2C_258/2022).