# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 71267c3f-ad92-5cb5-957c-16432071e5c1
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-05-22
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 22.05.2008 B 2008/38
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2008-38_2008-05-22.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 1/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2008/38

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 22.05.2008

Entscheiddatum: 22.05.2008

Urteil Verwaltungsgericht, 22.05.2008
Politische Rechte, Art. 44 KV (sGS 111.1), Art. 36 RIG (sGS 125.1). Die 
Initiative "Unsere Regeln gelten für alle" lässt für die vom Verfassungsrecht 
zwingend vorgesehene Interessenabwägung im Einzelfall keinen Raum und 
wirkt damit auf eine Gesetzgebung hin, die mit der verfassungsrechtlich 
verankerten Religionsfreiheit sowie dem Gleichbehandlungsgebot nicht 
vereinbar ist. Sie wurde deshalb von der Regierung zu Recht für ungültig 
erklärt (Verwaltungsgericht, B 2008/38).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin Dr. R. Hirt

_______________

 

In Sachen

Initiativkomitee "Unsere Regeln gelten für alle",,

Beschwerdeführer,

A.,

B.,

C.,

 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 2/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

alle vertreten durch X.

gegen

 

Regierung des Kantons St. Gallen,Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

betreffend

Zulässigkeit des Initiativbegehrens

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Mit Eingabe vom 28. November 2007 unterbreitete das Initiativkomitee "Unsere 

Regeln gelten für alle", Wil, der Regierung folgendes Initiativbegehren zur Vorprüfung:

"Initiativtext

Der Kanton St. Gallen sorgt dafür, dass in den öffentlichen Schulen gleiche Rechte und 

Pflichten für alle Schülerinnen und Schüler gelten, unabhängig von Religion und 

Geschlecht. Ebenso festzulegen sind Sanktionen gegen die gesetzlichen Vertreter von 

Schülerinnen und Schüler, die sich nicht an diese Rechte und Pflichten halten.'

Begründung:

Die Tatsache, dass heute muslimische Schülerinnen und Schüler sich zum Beispiel 

während der Fastenzeit vom Turnunterricht oder von Schülerreisen dispensieren 

lassen, den Schwimmunterricht nicht besuchen, dass schulhausinterne Regeln 

betreffend Kopfbedeckungen (Käppli während dem Unterricht abnehmen) im Fall eines 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 3/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Kopftuches nicht durchgesetzt werden, führt mitunter zur Ausgrenzung einzelner 

Kinder in unserer Gesellschaft. Dies, obwohl die Klassenlehrpersonen die Umstände 

thematisieren, um die fehlende Integration besorgt sind und den betroffenen 

Schülerinnen und Schülern in der sozialen Führung spezielles Augenmerk widmen. 

Nicht ohne Grund wird daher das Tragen des Kopftuches, das Tolerieren von 

Schulabsenzen aus kulturellen/religiösen Gründen von Experten, auch muslimischen, 

ausnahmslos abgelehnt.

Selbst in laizistischen islamischen Staaten (Türkei) gilt ein Kopftuchverbot in der 

Schule. Die Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler ist mit dem Islam 

vereinbar; nicht aber mit dessen fundamentalistischen Strömungen, welche in unserem 

Land nicht zu tolerieren sind. Dies sollte eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein. 

Eine neu zu schaffende ausdrückliche gesetzliche Grundlage bietet die Pflicht, unsere 

Regeln und Wertordnung durchzusetzen."

Dem Initiativkomitee gehören 15 Personen an.

B./ Am 5. Dezember 2007 überwies das Departement des Innern das Initiativbegehren 

an das Bildungsdepartement zur Prüfung und Antragsstellung an die Regierung 

hinsichtlich der Frage der Zulässigkeit des Begehrens. Mit Beschluss vom 22. Januar 

2008 verneinte die Regierung die Zulässigkeit des eingereichten Initiativbegehrens. Zur 

Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, dass das Begehren nicht anders 

interpretiert werden könne, als dass die Verwirklichung des Grundrechtsanspruchs von 

Art. 15 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, 

abgekürzt BV) bzw. Art. 2 Bst. i der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, 

abgekürzt KV) generell verhindert werden soll. Würde die Initiative angenommen, 

müsste insbesondere die Teilnahme religiöser Minderheiten an spezifischen Feiertagen 

unterbunden werden; zudem würden verhältnismässige Konzessionen innerhalb des 

Unterrichts verunmöglicht. Auch verletze das Initiativbegehren durch die geforderte 

absolute Gleichbehandlung das Differenzierungsgebot gemäss Art. 8 BV bzw. Art. 2 

Bst. b KV.

C./ Mit Eingabe vom 11. Februar 2008 erhoben das Initiativkomitee und sieben 

Komiteemitglieder Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 4/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Entscheid der Regierung vom 22. Januar 2008 sei aufzuheben und es sei festzustellen, 

dass der Initiativtext "Unsere Regeln gelten für alle" nicht unzulässig sei (Ziff. 1), die 

Regierung habe die Initiative bezüglich den übrigen Voraussetzungen 

(Durchführbarkeit, Einheit der Materie und der Form, formale Voraussetzungen) zu 

prüfen und erneut zu entscheiden (Ziff. 2). Zur Begründung wurde geltend gemacht, 

dass es sich um eine Einheitsinitiative handle, welche genügend Spielraum lasse, um 

eine verfassungskonforme Vorlage auszuarbeiten. Die Initiative ziele einzig auf eine 

materielle Rechtsgleichheit ab. Gleiche Rechte und Pflichten zu haben bedeute im 

Prinzip nichts anderes als ein Diskriminierungsverbot. Durch die Initiative sollten 

allgemein gültige Grundsätze im Bereich der Schule angeregt werden, um die heute 

bestehende Willkür bei der Abwägung der Wertpositionen der kulturellen Freiheit, der 

Integrationsförderung und der öffentlichen Interessen zu verhindern. Die heutige Praxis 

mit Entscheiden von Fall zu Fall und unterschiedlichen Handhabungen in den einzelnen 

Schulgemeinden sei ungerecht. Die Initianten verweisen zudem auf die vom Kanton 

Solothurn erlassenen Richtlinien zum Umgang mit Fragen zur Religion in der Schule. 

Auch im Kanton St. Gallen müsse der Erlass solcher allgemein gültiger Regeln zulässig 

sein. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass sich das offen formulierte 

Initiativbegehren durchaus verfassungskonform umsetzen lasse und dadurch der 

religiöse Friede, ein geordneter Anstaltsbetrieb, die Rechtsgleichheit und die 

Rechtssicherheit im Rahmen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit 

gestärkt würden.

Die Regierung nahm am 22. Februar 2008 zur Beschwerde Stellung und beantragt ihre 

Abweisung. Der rigide Text, der an den öffentlichen Schulen gleiche Rechte und 

Pflichten für alle Schülerinnen und Schüler unabhängig von Religion und Geschlecht 

verlange, könne ungeachtet den Ausführungen des Initiativkomitees in der 

Beschwerdeschrift nicht verfassungskonform interpretiert werden.

Das Initiativkomitee und die sieben Komiteemitglieder verzichteten in der Folge auf eine 

weitere Stellungnahme.

Mit Schreiben vom 17. April 2008 forderte das Verwaltungsgericht die Mitglieder des 

Initiativkomitees auf, eine Beschwerde einzureichen, die von sämtlichen 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 5/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Komiteemitgliedern unterzeichnet ist. Mit Eingaben vom 28. April und 5. Mai 2008 

wurde diesem Ersuchen entsprochen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Beschwerde wurde einerseits im Namen des Initiativkomitees "Unsere Regeln gelten 

für alle" und anderseits im Namen der 15 Mitglieder des Komitees eingereicht. 

Während die Mitglieder des Initiativkomitees zur Ergreifung des Rechtsmittels 

legitimiert sind (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP) und eine 

notwendige Streitgenossenschaft bilden, handelt es sich beim Initiativkomitee um eine 

Personenvereinigung, der das Gesetz nicht ausdrücklich die Fähigkeit zur 

Prozessführung im eigenen Namen einräumt (vgl. Art. 8 VRP). Das Komitee ist deshalb 

selbständig nicht beschwerdeberechtigt. Auf die Beschwerde des Komitees kann 

deshalb nicht eingetreten werden. Im übrigen entspricht die Beschwerdeeingabe vom 

11. Februar 2008 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).

Auf die Beschwerde der Mitglieder des Initiativkomitees ist einzutreten.

2. Zu prüfen ist, ob das Initiativbegehren "Unsere Regeln gelten für alle" von der 

Regierung zu Recht als verfassungswidrig und dementsprechend als ungültig erklärt 

wurde.

2.1. Gemäss Art. 44 KV i.V.m. Art. 36 des Gesetzes über Referendum und Initiative 

(sGS 125.1, abgekürzt RIG) ist eine Volksinitiative ganz oder teilweise für ungültig zu 

erklären, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstösst, undurchführbar ist oder die 

Einheit der Materie oder der Form nicht wahrt. Für sämtliche kantonalen Initiativen hat 

das gesamte Bundesrecht (Bundesverfassung, Gesetze, Verordnungen, 

Gewohnheitsrecht) einschliesslich des Völkerrechts als übergeordnetes Recht zu 

gelten. Eine kantonale Gesetzesinitiative ist zudem dem Verfassungsrecht des Kantons, 

dem interkantonalen Recht sowie Staatsverträgen, die vom Kanton abgeschlossen 

wurden, unterstellt (BGE 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E. 2.1; BGE 124 I 118 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 6/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

E. 5b; 119 Ia 157 E. 2b mit Hinweisen). Ein Widerspruch zum übergeordneten Recht 

liegt vor, wenn das Initiativbegehren dazu führt, dass das höherrangige Recht nicht 

angewendet oder aufgehoben würde. Dies unabhängig davon, ob die Kollision lediglich 

einen konkreten Einzelfall oder eine Vielzahl von Konstellationen betrifft. Aufgrund der 

derogatorischen Kraft des Bundesrechts hat auch eine Initiative, die übergeordnetes 

Recht unnötig wiederholt, als unzulässig zu gelten (vgl. Hangartner/Kley, Die 

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2118 ff.).

Die Behörde, die sich über die materielle Gültigkeit einer Initiative ausspricht, hat diese 

nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom 

Wortlaut der Initiative auszugehen. Massgebend ist dabei, wie der Initiativtext von den 

Stimmberechtigten und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses 

vernünftigerweise verstanden werden muss. Vorrangig ist der Text deshalb aus sich 

selbst heraus und nicht nach dem subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren 

(Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 2124). Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und 

Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist 

von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem 

Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht, anderseits im Sinne der 

verfassungs- und bundesrechtskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht 

von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Eine Initiative ist dann als gültig zu erklären 

und der Volksabstimmung zu unterstellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden 

kann, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt (BGE 129 I 395 E. 2.2 mit 

Hinweisen; Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 2124 ff.; L. Odermatt, Ungültigerklärung von 

Volksinitiativen, in: AJP 1996, S. 710 724, S. 715). Der Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit verlangt zudem, dass bei einer als mit höherrangigem Recht nicht 

vereinbar beurteilten Initiative geprüft wird, ob eine Teilungültigkeit angenommen 

werden kann.

2.2. Das zu beurteilende Initiativbegehren ist insbesondere auf seine Übereinstimmung 

mit dem Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) zu prüfen.

2.2.1. Die in Art. 15 neues Fenster BV verankerte und in Art. 2 Abs. 1 lit. i KV 

wiederholte Glaubens- und Gewissensfreiheit schützt den Einzelnen im Grundsatz vor 

https://www.swisslex.ch/slwl/search/Document.asp?DocService=DocLink&D=DEx101xA15&AnchorTarget=

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 7/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

jeder Einflussnahme des Staates auf seine religiösen und weltanschaulichen 

Überzeugungen. Die Religionsfreiheit umfasst sowohl die innere Freiheit zu glauben, 

nicht zu glauben oder die religiöse Anschauung zu ändern, wie auch die äussere 

Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu 

praktizieren und zu verbreiten (BGE 123 I 300 E. 2b/aa; 119 Ia 184 E. 4c). Sie enthält 

den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des 

Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln. Zur 

derart gewährleisteten Religionsausübung zählen über kultische Handlungen hinaus 

auch die Beachtung religiöser Gebräuche und andere Äusserungen des religiösen 

Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung sind 

(vgl. zuletzt BGE 1D_12/2007 vom 27. Februar 2008 E. 2.3 sowie BGE 123 I 300 E. 2b/

aa; 119 Ia 184 E. 4c). Art. 15 Abs. 4 BV unterstreicht zudem den negativen 

Schutzbereich der Religionsfreiheit. Der Staat hat sich jeder direkten oder indirekten 

Beeinflussung des Einzelnen im Bereich religiöser oder weltanschaulicher 

Fragestellungen zu enthalten. Die konfessionelle Neutralität verpflichtet den Staat 

jedoch nicht zu einem Ausschluss des Religiösen aus dem staatlichen 

Handlungsbereich, sondern zur Unparteilichkeit gegenüber den in einer pluralistischen 

Gesellschaft bestehenden religiösen und weltanschaulichen Auffassungen. Dadurch 

soll der konfessionelle Friede gesichert und die religiöse Entfaltung des Einzelnen 

unterstützt werden. Die Einhaltung der konfessionellen Neutralität setzt stets eine 

Abwägung und Prüfung der in Frage stehenden individualrechtlichen Ansprüche sowie 

der teilweise gegenläufigen öffentlichen Interessen voraus (B. Ehrenzeller, Glauben, 

Gewissen und Weltanschauung, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, 

Grundrechte in der Schweiz und in Liechtenstein, Bd. VII/2, Heidelberg 2007, § 212 

N. 23 und 29 ff.; Kiener/Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 269, mit Hinweisen). Unter 

dem Schutz der Religionsfreiheit stehen nicht nur die traditionellen Glaubensformen der 

christlich-abendländischen Kirchen und Religionsgemeinschaften, sondern alle 

Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz (BGE 119 Ia 

184 E. 4b; 123 I 300 E. 2b/aa).

Die konfessionelle Neutralität erhält besonderes Gewicht im Bereich der öffentlichen 

Schule. Der Unterricht ist für alle Personen, unabhängig ihrer religiösen und 

weltanschaulichen Überzeugung, obligatorisch. Die Verpflichtung zur konfessionellen 

Neutralität macht im schulischen Bereich insbesondere eine Abwägung der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 8/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

individualrechtlichen Ansprüche der Schüler, Eltern und der Lehrkräfte einerseits und 

der öffentlichen Interessen an der Durchsetzung des Schulobligatoriums (Art. 62 Abs. 2 

BV), der Sicherung eines geordneten und effizienten Schulbetriebs sowie an der 

Erhaltung des konfessionellen Friedens (Art. 72 Abs. 2 BV) andererseits erforderlich 

(GVP 2005 Nr. 86; Tappenbeck/Pahud de Mortanges, Religionsfreiheit und religiöse 

Neutralität in der Schule, in: AJP 2007, S. 1401 1414, S. 1403 ff. und S. 1413; Kiener/

Kälin, a.a.O., S. 269 ff.; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., 

Zürich 2005, N 405 ff.; U.J. Cavelti, in: St. Galler Kommentar zur BV, Zürich 2002, N 23 

zu Art. 15 BV; J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 83).

2.2.2. Ein Initiativbegehren in Form der Einheitsinitiative (Art. 43 KV; Art. 53bis ff. RIG) 

belässt dem Kantonsrat bei der Umsetzung einen grossen Spielraum, um einen mit 

dem übergeordneten Recht in Einklang stehenden Gesetzestext zu formulieren. 

Dementsprechend sind an die Ungültigerklärung einer Volksinitiative in dieser Form 

strenge Anforderungen zu stellen.

Das hier in Frage stehende Initiativbegehren kann, wenn auf die erläuternden 

Ausführungen der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift abgestellt wird, als 

Anstoss zur Schaffung von Leitlinien für den Umgang mit der zunehmenden 

Pluralisierung der religiösen Ausrichtung von Schülerinnen und Schülern verstanden 

werden. So interpretiert würde das Initiativbegehren auf Richtlinien zur Abwägung der 

in verschiedenen Konstellationen im schulischen Bereich voraussichtlich in Frage 

stehenden Interessen der Schülerinnen und Schüler fremder Religionen wie auch der 

betroffenen öffentlichen Interessen hinwirken. Die Beschwerdeführer verweisen in ihrer 

Beschwerdeschrift denn auch ausdrücklich auf die vom Kanton Solothurn verfassten 

Richtlinien für den Umgang mit Fragen der Religion in der Schule. Der Kanton 

Solothurn liess sich vom Grundsatz leiten, dass in der obligatorischen Schule gleiche 

Rechte und Pflichten für alle gelten sollen, unabhängig von ihrer Religion. Gleichzeitig 

wird aber auch festgehalten, dass die Schule so weit als möglich darauf Rücksicht 

nehmen soll, dass Schülerinnen und Schüler ihre religiösen Pflichten erfüllen können. 

Dementsprechend differenziert wurden die verschiedenen Empfehlungen zu Fragen der 

Bekleidungsvorschriften, der Dispensation vom Unterricht oder von Klassenlagern 

sowie dem Gestalten von christlichen Feiertagen formuliert. Die Beschwerdeführer 

sprechen sich in der Beschwerdeschrift verschiedentlich für die Einhaltung der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 9/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Religionsfreiheit und der Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler aus und 

zitieren verschiedene Aufsätze, die sich für eine differenzierte Abwägung der im 

Einzelfall in Frage stehenden Interessen aussprechen. Würde das Initiativbegehren in 

diesem Sinn verstanden, wäre das aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten 

Glaubens- und Gewissensfreiheit fliessende Neutralitätsgebot des Staates in keiner Art 

und Weise beeinträchtigt.

Massgebend für die Auslegung eines Initiativbegehrens ist jedoch in erster Linie der 

Initiativtext. Dieser verlangt, dass sämtlichen Schülerinnen und Schülern die gleichen 

Rechte und Pflichten zukommen, unabhängig von Religion und Geschlecht. Als Sinn 

und Zweck des Begehrens erscheint die Durchsetzung einer Gleichbehandlung, die 

insbesondere Unterschiede hinsichtlich Religion und Weltanschauung zwischen den 

Schülerinnen und Schülern ausblenden soll. Sämtliche Schülerinnen und Schüler sollen 

jenen Regeln unterworfen werden, die für "uns", d.h. für eine durch die christlich-

abendländische Kultur geprägten Bevölkerungsmehrheit, gelten. Die Beschwerdeführer 

halten in ihrer Begründung denn auch ausdrücklich fest, dass die neu zu schaffende 

gesetzliche Grundlage die Möglichkeit biete, "unsere Regeln und Wertordnung 

durchzusetzen." Weder der Initiativtext noch seine Begründung enthalten einen 

Vorbehalt, wonach eine Abwägung der in Frage stehenden Interessen möglich bleiben 

soll. Wie aus der Beschwerdeschrift hervor geht, soll vielmehr an Stelle der von den 

Beschwerdeführern als willkürlich empfundenen Abwägung von Fall zu Fall eine 

einheitliche Regelung treten, die sämtlichen Schülerinnen und Schülern  unbesehen 

ihrer religiösen Ausrichtung  die gleichen Rechte und Pflichten auferlegt.

Eine strikte Gleichbehandlung von Schülern unterschiedlicher religiöser Zugehörigkeit 

ist dazu geeignet, die Möglichkeit der Betroffenen, ihr Verhalten nach den Lehren ihres 

Glaubens auszurichten und ihren Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln, 

erheblich einzuschränken. Dies kann sowohl die Möglichkeit betreffen, an religiösen 

Feiertagen mitzuwirken, die nicht auf Sonn- oder Feiertage fallen, wie auch die 

Einhaltung von religiösen Bekleidungs- und Verhaltensvorschriften beeinträchtigen. Die 

Glaubens- und Gewissensfreiheit verbietet nicht, sämtlichen Schülerinnen und 

Schülern grundsätzlich die gleichen schulischen Pflichten aufzuerlegen. Die sich daraus 

ergebenden Beschränkungen der Religionsfreiheit bedürfen aber stets einer 

Rechtfertigung entsprechend den Vorgaben von Art. 36 BV. Erforderlich ist demnach 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 10/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

insbesondere eine Gesamtwürdigung und Abwägung der im konkreten Einzelfall in 

Frage stehenden individuellen und öffentlichen Interessen (vgl. GVP 2005 Nr. 86; BGE 

117 Ia 311; 114 Ia 129). Die von der Initiative geforderte strikte Gleichbehandlung lässt 

für eine solche Abwägung im Einzelfall jedoch keinen Raum. Zu Recht hat die 

Regierung darauf hingewiesen, dass dadurch Schülerinnen und Schülern die Teilnahme 

an religiösen Feiertagen kategorisch verweigert werden müsste und verhältnismässige 

Konzessionen innerhalb des Unterrichts verunmöglicht würden. Sowohl ein generelles 

Kopftuchverbot für Schülerinnen während des Unterrichts als auch die pauschale 

Verweigerung einer Bewilligung für Schulabsenzen während eines religiösen Feiertages 

stellt eine rechtfertigungsbedürftige Verletzung der Religionsfreiheit dar. Erforderlich 

und von der entscheidenden Behörde deshalb stets darzutun ist ein überwiegendes 

öffentliches Interesse, das die konkreten Beschränkungen als verhältnismässig 

erscheinen lässt. Da der Initiativtext für eine solche Abwägung keinen Raum lässt, 

würde die Umsetzung der Initiative zu nicht gerechtfertigten Eingriffen in die positiven 

und negativen Gehalte der Religionsfreiheit führen.

2.3. Fraglich ist zudem die Vereinbarkeit des Initiativbegehrens mit dem Gebot der 

Gleichbehandlung (Art. 8 BV).

2.3.1. Gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Die 

Rechtsgleichheit gilt nach dem klaren Wortlaut auch für Ausländer (Botschaft über eine 

neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 142). Der allgemeine 

Gleichheitsgrundsatz weist zwei wesentliche Gehalte auf. Einerseits ist Gleiches nach 

Massgabe seiner Gleichheit gleich (Gleichheitsgebot), andererseits Ungleiches nach 

Massgabe seiner Ungleichheit ungleich (Differenzierungsgebot) zu behandeln. Sowohl 

für eine Gleichbehandlung wie auch für eine Ungleichbehandlung müssen demnach 

sachliche Gründe vorliegen (statt vieler BGE 131 V 114 E. 3.4.2; Kiener/Kälin, a.a.O., 

S. 346 f.).

Art. 8 Abs. 2 BV beinhaltet zudem ein Diskriminierungsverbot, wonach niemand wegen 

den exemplarisch genannten Kriterien ungleich behandelt werden darf. Die 

Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in 

vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen 

bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 11/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer 

aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Eine indirekte 

oder mittelbare Diskriminierung liegt vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche 

Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in 

ihren tatsächlichen Auswirkungen jedoch Angehörige einer solchen Gruppe besonders 

benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 132 I 169 E. 3; Kiener/

Kälin, a.a.O., S. 359 ff.).

2.3.2. Die von der Initiative geforderte Gleichbehandlung von Schülerinnen und 

Schülern sowohl hinsichtlich Religion als auch Geschlecht entspricht grundsätzlich 

dem in Art. 8 Abs. 2 und 3 BV explizit enthaltenen Diskriminierungsverbot. 

Insbesondere hinsichtlich des Kriteriums der Religion geht aus dem Initiativtext wie 

auch aus der Begründung hervor, dass nicht eine relative Gleichheit hinsichtlich 

schulischer Rechte und Pflichten verlangt wird. Vielmehr soll die Religion als Kriterium 

für eine unterschiedliche Behandlung der Kinder von vornherein ausscheiden. Die 

Beschwerdeführer gehen davon aus, dass dadurch eine materielle Rechtsgleichheit 

verwirklicht und das Verbot der Diskriminierung beachtet werde. Die Beschwerdeführer 

lassen dabei jedoch unberücksichtigt, dass beispielsweise eine gesetzliche Regelung, 

die eine Schulabsenz aufgrund eines religiösen Feiertages oder das Tragen von 

Kopfbedeckungen während des Unterrichts grundsätzlich verbietet, bei einer gleichen 

Anwendung auf sämtliche Schülerinnen und Schüler, zu einer indirekten 

Diskriminierung führen kann. Schülern, die nicht dem christlichen Glauben angehören, 

wird dadurch verwehrt, an religiösen Feiern, die nicht auf Sonn- oder Feiertage fallen, 

teilzunehmen oder religiösen Bekleidungsvorschriften nachzukommen, während 

Schüler des christlichen Glaubens durch diese Regelung bei ihrer Glaubensausübung 

nicht beeinträchtigt werden, da ihre Feiertage ohnehin schulfrei sind und der christliche 

Glaube keine Kopfbedeckung vorschreibt. Obwohl diese Regelungen keine 

offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützter 

Gruppen enthalten, sind sie dazu geeignet in ihrer tatsächlichen Auswirkung 

Angehörige einer solchen Gruppe zu benachteiligen. Die absolute Gleichbehandlung 

der Kinder hinsichtlich ihrer schulischen Pflichten und Rechte unbesehen ihrer Religion 

und ihres Geschlechts kann damit zu einer rechtfertigungsbedürftigen indirekten 

Diskriminierung führen. Diese Rechtfertigung bedarf wiederum einer Untersuchung der 

durch die in Frage stehende Regelung verfolgten Ziele (sachliche Gründe) sowie der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Verhältnismässigkeit der Diskriminierung in bezug auf diese Ziele. Das hier vorliegende 

Begehren auf Schaffung einer gesetzlichen Regelung, die eine strikte 

Gleichbehandlung der Schülerinnen und Schüler vorsehen soll, lässt für eine solche 

Interessenabwägung bei der Rechtsetzung und Rechtsanwendung keinen Raum.

        2.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der vorliegende Initiativtext der 

Legislative keinen Freiraum lässt, um eine Regelung auszuarbeiten, die eine Abwägung 

der in verschiedenen Konstellationen in Frage stehenden Interessen der Schülerinnen 

und Schüler sowie ihrer Eltern einerseits sowie der öffentlichen Interessen anderseits 

vorsieht. Ein Vorbehalt zugunsten einer Abwägung der Interessen von Fall zu Fall 

würde dem Bestreben der Initianten, wie es im Initiativtext zum Ausdruck kommt und in 

der Beschwerdeschrift verdeutlicht wird, entgegenlaufen. Jede Beeinträchtigung der 

Religionsfreiheit bedarf gemäss Art. 36 BV einer Verhältnismässigkeitsprüfung und die 

Verletzung des Differenzierungsgebots hinreichende sachliche Gründe. Indem die 

Initiative für die vom Verfassungsrecht zwingend vorgesehene Interessenabwägung im 

Einzelfall keinen Raum lässt, wirkt sie auf eine Gesetzgebung hin, die mit der 

verfassungsrechtlich verankerten Religionsfreiheit sowie dem Gleichheitsgebot nicht 

vereinbar ist. Sie wurde deshalb von der Regierung zu Recht für ungültig erklärt, und 

die Beschwerde ist als unbegründet abzuweisen.

3. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten den 

Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von 

Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die 

Erhebung der Kosten wird mit Blick auf die grundrechtliche geschützte Betätigung der 

Beschwerdeführer (vgl. Art. 34 BV) verzichtet (Art. 97 VRP).

Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit 

Art. 98bis VRP).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./    Auf die Beschwerde des Initiativkomitees wird nicht eingetreten.

2./    Die Beschwerde der Mitglieder des Initiativkomitees wird abgewiesen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/13

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3./    Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden den 

Beschwerdeführern auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet.

4./    Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

 

Der Präsident:

 

Die Gerichtsschreiberin:

 

 

Versand dieses Entscheides an:

-       die Beschwerdeführer (durch X.)

-       die Vorinstanz

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. c BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Urteil Verwaltungsgericht, 22.05.2008
	Politische Rechte, Art. 44 KV (sGS 111.1), Art. 36 RIG (sGS 125.1). Die Initiative "Unsere Regeln gelten für alle" lässt für die vom Verfassungsrecht zwingend vorgesehene Interessenabwägung im Einzelfall keinen Raum und wirkt damit auf eine Gesetzgebung hin, die mit der verfassungsrechtlich verankerten Religionsfreiheit sowie dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar ist. Sie wurde deshalb von der Regierung zu Recht für ungültig erklärt (Verwaltungsgericht, B 2008/38).

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

		2025-07-19T15:40:42+0200
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen