# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 974315f8-3ca4-5b54-a2bf-1ab01b6de637
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-04-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.04.1998 90.1997.167
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-167_1998-04-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00167

  	
  _________

  7 aprile 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 13 novembre 1997 di

 

	
   

  	
  Comune di _________, _________,  

  rappr. da: Municipio di
  _________, __________ _________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  _________,

  

 

ritenuto 

 

                                         in fatto

 

                                   a.   Nella seduta del
25.2.1992 il Consiglio comunale di _________ ha adottato il Piano
particolareggiato della zona Piazza _________ (_________), ispirato al progetto
dell'arch. _________, vincitore del concorso di idee a invito promosso dal
Municipio.

                                         Il 13 marzo 1992 alcuni
consiglieri comunali hanno presentato una "mozione elaborata" che
proponeva una modifica delle norme di attuazione.

                                         La Commissione speciale
nominata dal Consiglio comunale al fine di esaminare la mozione ha rassegnato
il 13.1.1994 un rapporto di maggioranza, che il Consiglio comunale ha approvato
con 35 voti favorevoli, nessun contrario né astenuto, nella seduta del
19.5.1994. 

                                         Sulla base del lavoro
commissionale il Municipio ha elaborato e sottoposto al Consiglio comunale una
variante del _________ che prevedeva la modifica degli art. 18 e 19 delle norme
di attuazione. La variante è stata adottata dal legislativo comunale il
25.11.1996.

                                         Mentre nel _________
originale la piazza era ribassata di un livello rispetto alle quote
altimetriche delle strade adiacenti, la variante lascia indefinito questo
punto. La decisione finale verrà presa successivamente sulla base di uno studio-progetto
di cui il Municipio dovrà farsi promotore (art. 18). 

                                         La variante modifica
inoltre alcune prescrizioni speciali dell'art. 19 NA_________. L'uso del
mattone di cotto o della pietra naturale, che inizialmente era prescritto sia
per i prospetti dei quattro edifici a pianta quadrata tra la chiesa __________
__________ e la nuova piazza sia per il fronte strada dei due isolati a nord
del comparto, lo è ora solo per il nuovo asse pedonale trasversale e le sue
immediate adiacenze. 

 

                                  b.   Il Consiglio di Stato
non ha approvato la modifica dell'art. 18 NA_________. "Non definire
chiaramente il livello della piazza sottintende la possibilità di ipotizzare, a
mezzo di un futuro progetto esecutivo di cui al momento attuale non si
conoscono ancora le linee direttrici generali, una piazza a livello, una piazza
ribassata, una piazza sopraelevata, … soluzioni urbanisticamente probabilmente
stimolanti che però introducono nel progetto di Piano particolareggiato un
elemento di indeterminazione notevole non compatibile con tale strumento pianificatorio."

                                         L'esecutivo cantonale non
ha neppure approvato la modifica dell'art.. 19 NA_________, rilevando che la
stessa "non concorre ad un'ulteriore precisazione della desiderata
unitarietà del quartiere, ma sembra piuttosto una soluzione di compromesso
tendente a diminuire presunti vincoli sulla futura edificazione che in realtà
introduce, attraverso la differenziazione di facciate appartenenti alla stessa
volumetria (isolato), un elemento di ulteriore diversità architettonica
all'interno di un contesto che si vorrebbe unitario.

 

                                   c.   Il Comune insorge
contro questa decisione di cui chiede l'annullamento.

                                         A proposito della modifica
dell'art. 18 NA_________ rileva che l'impostazione generale della piazza verrà
definita alla luce del previsto studio-progetto. Atto pianificatorio, questo,
cui seguirà la procedura di adozione e di approvazione. E' in quest'ambito che
il DT e il Consiglio di Stato "potranno verificare se e a quali
condizioni la definizione della piazza che ne scaturirà può costituire un
elemento di indeterminazione notevole non compatibile con lo strumento di
pianificazione." La decisione negativa dell'esecutivo cantonale è
dunque definita prematura. 

                                         Il Comune sottolinea
inoltre l'incoerenza del Consiglio di Stato che non ha approvato per asserita
indeterminatezza la modifica dell'art. 18 NAPPMN ed ha invece approvato il
_________ prima che fossero adottate importanti varianti di PR, su temi di
rilievo concernenti tutto il territorio comunale, come la determinazione dei
gradi di sensibilità al rumore, il nuovo piano delle destinazioni d'uso e la ridefinizione,
agli arti. 6. 8 e 15 NA_________, delle componenti della SUL. 

                                         Circa la modifica dell'art.
19 NA_________ il comune fa valere il margine di apprezzamento che gli compete
in materia, non senza rilevare la legittimazione democratica conferita alla 
variante dalla decisione unanime del legislativo comunale. 

                                         Nel merito precisa che non
è possibile vedere contemporaneamente le quattro facciate. Si tratta peraltro
di interi isolati e non di semplici edifici, "per cui pretendere
l'unitarietà su tutta l'estensione è veramente ragguardevole imposizione."

                                         Proprio perché la
prescrizione d'uso di un determinato materiale non basta, per ammissione dello
stesso Consiglio di Stato, a creare "quell'unitarietà formale che sta alla
base delle intenzioni e delle preoccupazioni del Comune di _________", il
Comune l'ha inserita nella miscellanea delle prescrizioni speciali previste dall'art.
19, assieme alle norme sui tetti, sui portici, sul collegamento con le corti
interne ecc. Disposizioni, tutte, per rapporto alle quali il Comune dispone di
un'ampia discrezionalità, che il Consiglio di Stato ha violato rifiutando
l'approvazione.

 

                                  d.   Nella sua risposta
del 16 gennaio 1998 il Consiglio di Stato riconferma integralmente le
osservazioni formulate nell'impugnata risoluzione.

 

considerato 

 

                                         in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         Il Comune è legittimato a
ricorrere giusta l’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT.

                                         Il ricorso, interposto nei
termini previsti dall'art. 38 cpv. 1 LALPT, è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
comune di __________). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell'art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia  riconosciuta al
comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1.
giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). 

                                         Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso
o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e
contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

                                   3.   Secondo l'art. 54
cpv. 1 LALPT il piano particolareggiato organizza e disciplina nel dettaglio
l'uso ammissibile di una parte esattamente delimitata del territorio comunale,
quando particolari obiettivi di promozione urbanistica o socio-economica lo
giustificano oppure quando lo richiedano interessi inerenti alla protezione
naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici. 

                                         Giusta il cpv. 2 il piano
particolareggiato dev'essere previsto nell'ambito del PR.

                                         Di regola il piano
particolareggiato si contraddistingue dal PR per la maggior densità normativa:
esso regola "in dettaglio" l'utilizzazione di una precisa
parte del territorio comunale, in funzione di particolari obiettivi
urbanistici, socio-economici, oppure di protezione della natura o
dell'ambiente, segnatamente di monumenti, nuclei o centri storici. 

                                         In casi particolari, più
che di maggior densità occorre parlare di maggior specificità normativa. Non è
quindi necessario che il piano particolareggiato disciplini in maniera più
diffusa e particolareggiata una data parte del territorio; basta che la
organizzi e regolamenti in modo più specifico di quanto non faccia normalmente
il PR; le conferisca uno statuto speciale, una funzione particolare, entrambi
sufficientemente determinati. 

                                         Unitamente alla chiara
enunciazione dello scopo, le prescrizioni sull'edificabilità e organizzazione
dello spazio devono consentire di eruire con sufficientemente determinazione
l'uso ammissibile di quella precisa parte del territorio comunale. 

                                         Ciò è tanto più
irrinunciabile quando il PP comporta una radicale modifica dell'assetto
territoriale attuale. Ciò che avviene in concreto.

 

                                   4.   Nella versione
originale il _________ rispondeva apparentemente a queste esigenze di
determinatezza e prevedibilità.

                                         Non ultimo per la sua
stessa radicalità fu fortemente osteggiato in sede di adozione. Pochi giorni
dopo la risoluzione del legislativo comunale, formò oggetto di una mozione
elaborata, presentata da alcuni consiglieri comunali vanamente oppostisi alla
sua adozione.

                                         La commissione speciale
del Consiglio comunale incaricata di esaminare la mozione non pervenne senza
lacerazioni alla presentazione del proprio rapporto. Vi fu un rapporto di
maggioranza ed uno di minoranza.

                                         Finalmente i postulati mozionali
furono in larga parte recepiti dalla proposta di variante che il Municipio
sottopose al Consiglio comunale.

                                         Sul punto più vivamente
controverso del _________, l'affossamento della piazza, fu trovato un
compromesso. Né livello inferiore a quello delle adiacenti strade, né adozione
di questa quota, ma differimento della decisione alla presentazione di uno studio-progetto
che il Municipio fu incaricato di far allestire.

                                         Questo per l'art. 18
NA_________, di gran lungi il tema più importante. 

                                         Sull'art. 19 i pareri
commissionali erano a tal segno divisi che il rapporto non prese finalmente
posizione tra la variante e la soluzione iniziale. Mentre la maggioranza
commissionale sosteneva  l'opportunità di riformulare il disposto, una
minoranza proponeva il mantenimento della formulazione in vigore. E' quanto il
Municipio propose al Consiglio comunale, che vi aderì. 

 

                                   5.   Come testé
affermato, il tema dominante nella presente vertenza è quello della modifica dell'art.
18 NA_________.

                                         E' innegabile che la
sistemazione della piazza a un livello inferiore è il punto focale del piano
particolareggiato, che da essa trae non solo la sua originalità ma anche,
principalmente, la forza connotativa.

                                         Il comparto si
caratterizza proprio per questa piazza affossata che consente di destinare a
locali pubblici (ristoranti, bar, negozi, ecc.) il pianterreno così ribassato e
di creare percorsi pedonali sotterranei, al riparo dall'intenso traffico che
affligge notoriamente il comparto. 

                                         Ovviamente l'abbassamento
della quota si riflette sull'IS. 

                                         Questa soluzione, che ha
perso a dir vero non poco della sua forza propositiva con la riduzione del
perimetro del PP, aveva il pregio di definire in modo chiaro e determinato
l'assetto del comparto. Era un vero e proprio piano particolareggiato che
organizzava e disciplinava nel dettaglio l'uso ammissibile di quella parte
esattamente delimitata del territorio comunale, in ossequio alla definizione di
cui all'art. 54 LALPT.

                                         Così non si può più dire
della soluzione adottata dal Consiglio comunale e giustamente non approvata dal
Consiglio di Stato. 

                                         La posizione, abbassata o
no, della piazza è di tale importanza nel contesto del piano che lasciare
indeciso questo punto toglie al piano stesso la necessaria determinatezza.

                                         Non si può lasciare la
definizione di questo punto fondamentale alle indicazioni di uno studio-progetto
di là da venire. 

                                         Il comune osserva che
questo studio ha funzione pianificatoria cui farà seguito tutta la procedura di
adozione-approvazione di cui agli art. 32 seguenti LALPT.

                                         Ma è appunto il rinvio a
questo atto pianificatorio, che toglie attualmente la necessaria completezza,
sul piano per l'appunto pianificatorio, alla variante del _________. 

                                         L'incertezza non investe
solo, e già basterebbe, l'edificabilità in corrispondenza della piazza
(abbassata o no), ma trae con sé una serie di punti interrogativi: cosa succede
dei percorsi pedonali, come creare il collegamento con l'Università, come
calcolare l'IS ecc.

                                         In queste condizioni il
_________ non può assolvere alla funzione normativa e organizzatrice dello
spazio propria di un piano particolareggiato e nemmeno peraltro di un PR. 

                                         Funzione che non può
essere rinviata ad un piano da definirsi successivamente, in base ad un futuro studio-progetto.
Ciò è contrario all'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2 LPT.

                                         E' quindi giocoforza
respingere il ricorso del comune e rinviargli gli atti affinché decida in
termini pianificatoriamente corretti l'assetto che intende conferire al
comparto di Piazza _________. 

 

                                   6.   Per l'art. 19
NA_________ il discorso può rimanere sospeso. Può darsi che se la piazza verrà
definitivamente prevista a livello strada le esigenze di unitarietà dei
materiali vengano ad essere attenuate, si presentino con diversa intensità. La
variante potrebbe rivelarsi congrua.

                                         Tuttavia una soluzione definitiva
circa l'uso dei materiali atti a conferire unità e dignità architettonica alla
piazza, può essere decisa in piena conoscenza di causa solo quando sarà noto se la piazza verrà abbassata o meno. E' una questione di
misura, di proporzionalità. A situazioni diverse, soluzioni diverse.

                                         Nell'attesa di risolvere
questo punto decisivo, né la soluzione originale né quella modificata dalla
variante possono essere approvate.

                                         Da un lato quindi il
ripristino della prima da parte del Consiglio di Stato è giustamente censurata
dal comune, dall'altro la sua domanda di convalida della variante non può, allo
stadio attuale della pianificazione, trovare adesione.

                                         Gli atti vanno rinviati al
comune perché decida nuovamente il tema dell'unitarietà dei materiali nel
quadro della decisione sull'assetto della piazza, segnatamente sul suo
eventuale abbassamento. 

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é parzialmente accolto nel senso che il ripristino della
primitiva versione dell'art. 19 NA_________, decisa dal Consiglio di Stato con
la contestata risoluzione, viene annullato. Gli atti vengono rinviati al Comune
affinché riveda l'assetto del _________, in particolare decida il livello della
piazza, adeguando di conseguenza gli art. 18 e 19 NA_________.

 

                                   2.   Non si prelevano tasse di
giudizio.

 

                                   3.   Intimazione:                  - Municipio di _________ 

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario