# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4419aac9-9a82-51a8-9ff9-47ef6307c31a
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-08
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre des assurances sociales 08.09.2021 A/633/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_014_A-633-2021_2021-09-08.pdf

## Full Text

Siégeant : Catherine TAPPONNIER, Présidente; Larissa ROBINSON-MOSER et 
Antonio Massimo DI TULLIO, juges assesseur·e·s 

  

 
 

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
 

A/633/2021 ATAS/919/2021 

COUR DE JUSTICE 

Chambre des assurances sociales 

Arrêt du 8 septembre 2021 

4ème Chambre 

 

En la cause 

Monsieur A______, domicilié à CAROUGE, comparant avec 
élection de domicile en l'étude de Maître Butrint AJREDINI  

 

 

recourant 

 

contre 

GASTROSOCIAL CAISSE DE PENSION, sise Buchserstrasse 1, 
AARAU  

 

 

intimée 

 

 
 
 

 

A/633/2021 

- 2/12 - 

EN FAIT 

A. a. Monsieur A______ (ci-après : l’intéressé ou le recourant) a repris, au mois de 
mai 2018, l’exploitation du restaurant « B_____». 

b. Par décision du 27 avril 2020, entrée en force, la caisse de pension Gastrosocial 
(ci-après : la caisse ou l’intimée) a refusé d’octroyer les allocations pour perte de 
gain (ci-après : APG) à partir du 17 mars 2020 à l’intéressé, au motif que son 
revenu était nul pour l’année 2019.  

c. L’intéressé a formé une nouvelle demande d’APG à la caisse le 13 novembre 
2020 pour la période du 2 novembre au 31 décembre 2020, faisant valoir que son 
établissement avait été fermé en raison des mesures fédérales ou cantonales. 

d. Par décision du 30 novembre 2020, la caisse a refusé de lui octroyer l’APG, au 
motif que son revenu était nul pour l’année 2019.  

B. a. Le 15 janvier 2021, l’intéressé a formé opposition contre la décision précitée 
invoquant une violation de la liberté économique, du principe de l’égalité de 
traitement et du principe de la proportionnalité. 

b. Par décision sur opposition du 20 janvier 2021, la caisse a rejeté l’opposition. Par 
facture d’acomptes du 28 janvier 2019, un revenu de CHF 0.- avait été soumis à 
cotisations. Sur ce revenu, les cotisations pour l’année 2019, soit le montant de 
CHF 495.20, avaient été prélevées et versées par l’intéressé. Un ajustement du 
revenu soumis à cotisations n’avait pas été annoncé par ce dernier au cours de 
l’année 2019, étant précisé que le relevé de compte du 28 janvier 2019 faisait 
référence à l’obligation de communiquer un changement significatif de revenus à la 
caisse. Ni la loi, ni la circulaire ne prévoyaient la référence à la déclaration fiscale 
ou aux états comptables. L’ordonnance 2 sur les mesures destinées à lutter contre le 
coronavirus du 13 mars 2020 (ordonnance 2 COVID-19 - RO 2020 773) ne 
prévoyant pas d’indemnité minimale, la caisse avait à juste titre nié à l’intéressé le 
droit à l’APG. La loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil 
fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19 - RS 818.102) 
du 25 septembre 2020 était entrée en vigueur le 25 septembre 2020 et les mesures 
prises étaient ainsi directement fondées sur une loi fédérale, de sorte que l’art. 36 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) 
était respecté.  

À noter que cette loi a fait l’objet d’un référendum qui a été rejeté le 13 juin 2021. 

C. a. L’intéressé a formé recours contre la décision sur opposition précitée auprès de la 
chambre des assurances sociales de la Cour de justice le 22 février 2021, concluant 
à l’octroi de l’APG dès le 17 mars 2020.  

b. Par réponse du 16 mars 2021, l'intimée a conclu au rejet du recours.  

 

 

 
 
 

 

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- 3/12 - 

EN DROIT 

1. Les dispositions de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit 
des assurances sociales (LPGA - RS 830.1) s'appliquent aux allocations perte de 
gain en lien avec le coronavirus, sous réserve de dérogations expresses (art. 1 de 
l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19). Les décisions sur opposition et 
celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à 
recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 LPGA).  

La chambre de céans est ainsi compétente pour connaître du recours 
(ATAS/1208/2020 du 10 décembre 2020). 

2. Le délai de recours est de trente jours (art. 56 LPGA; art. 62 al. 1 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10]).  

Interjeté dans la forme et le délai prévus par la loi, compte tenu de la suspension 
des délais pour la période du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 38 al. 4 
let. b LPGA et art. 89C let. b LPA), le recours est recevable. 

3. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l’intimée niant au recourant le 
droit à l’APG pour la période courant du 2 novembre au 31 décembre 2020.  

4. 4.1. En raison de la propagation de la COVID-19, le Conseil fédéral a, le 28 février 
2020, qualifié la situation prévalant en Suisse de « situation particulière », au sens 
de l’art. 6 al. 2 let. b de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles 
de l’homme (LEP - RS 818.101). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté 
l’ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus du 28 février 
2020 (RO 2020 573), puis l’ordonnance 2 COVID-19, qui limitait notamment 
l’accueil dans les restaurants, les bars, les discothèques et les boîtes de nuit à 
cinquante personnes (art. 6 al. 2). Après avoir qualifié la situation en Suisse de 
« situation extraordinaire » au sens de l’art. 7 LEP, le Conseil fédéral a procédé à 
des modifications de cette ordonnance, notamment en ordonnant la fermeture des 
restaurants (art. 6 al. 2 let. b). Cette modification est entrée en vigueur le 17 mars 
2020 (RO 2020 783). Les magasins et marchés ont pu rouvrir dès le 11 mai 2020 
(RO 2020 1401). 

Le 28 octobre 2020, le Conseil fédéral a étendu l’obligation du port du masque aux 
espaces publics extérieurs des installations et établissements (art. 3b al. 1 de 
l’ordonnance COVID-19 situation particulière), limité le nombre de clients à quatre 
par table dans les restaurants et imposé leur fermeture entre 23h00 et 6h00 
(art. 5a de l’ordonnance COVID-19 situation particulière). Ces dispositions sont 
entrées en vigueur le 29 octobre 2020 (RO 2020 4503).  

Le 12 décembre 2020 est entrée en vigueur une modification de l’ordonnance 
COVID-19 situation particulière prévoyant que les établissements de restauration 
devaient demeurer fermés entre 19h00 et 6h00 (art. 5a). Tout canton pouvait 
toutefois prévoir d’étendre ces heures d’ouverture si les capacités hospitalières 
étaient garanties, le taux de reproduction effectif du virus était inférieur à 1 durant 

 
 
 

 

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au moins sept jours consécutifs et le nombre de nouvelles infections par 100'000 
personnes était inférieur à la moyenne suisse au cours des sept derniers jours 
également; le cas échéant, il pouvait décider que les établissements de restauration 
restaient ouverts au plus tard jusqu’à 23h00 (art. 7 al. 2 et 3).  

Sur le plan cantonal, le Conseil d’État a adopté, le 1er novembre 2020, l’arrêté 
d’application de l’ordonnance COVID-19 situation particulière et sur les mesures 
de protection de la population (ci-après : l’arrêté COVID-19), publié dans la Feuille 
d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 
2 novembre 2020, lequel est entré en vigueur le 2 novembre 2020 et qui, à son 
art. 11 al. 1 let. d, ordonnait la fermeture des installations et établissements offrant 
des consommations, notamment bars, cafés-restaurants, cafeterias, buvettes et 
établissements assimilés ouverts au public. 

4.2. Parallèlement aux restrictions imposées par l'ordonnance 2 COVID-19, le 
Conseil fédéral a adopté, le 20 mars 2020, l’ordonnance sur les mesures en cas de 
perte de gain en lien avec le coronavirus (ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19 - RS 830.31), laquelle est entrée en vigueur rétroactivement au 17 mars 
2020. 

Selon l’art. 2 al. 1 et 3 de cette ordonnance, dans sa teneur au 20 janvier 2021, ont 
droit à l’allocation en cas de mesures destinées à lutter contre le coronavirus, les 
personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de 
l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c de la loi fédérale 
sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 
1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0) pour autant qu’elles 
remplissent la condition prévue à l’al. 1bis let. c (à savoir qu’elles soient assurées 
obligatoirement au sens de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants 
du 20 décembre 1946 (LAVS - RS 831.10) : 

a. si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte 
contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, et 

b. si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire. 

Selon l’al. 3bis de l’art. 2 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, les 
personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de 
l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31, al. 3 let. b et c LACI, pour autant 
qu’elles ne soient pas concernées par l’al. 3 et qu’elles remplissent la condition 
prévue à l’al. 1bis, let. c, ont droit à l’allocation : 

a. si leur activité lucrative est significativement limitée en raison de mesures de 
lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité; 

b. si elles subissent une perte de gain ou une perte de salaire, et 

c. si elles ont touché pour cette activité au moins CHF 10'000.- à titre de revenu 
soumis aux cotisations AVS en 2019; cette condition s’applique par analogie si 

 
 
 

 

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l’activité a débuté après 2019; si celle-ci n’a pas été exercée pendant une année 
complète, cette condition s’applique proportionnellement à sa durée. 

Selon l’al. 3ter de la même disposition, l’activité lucrative est considérée comme 
significativement limitée lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse d’au moins 
40% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. Si 
l’activité lucrative a débuté après 2015 et avant 2020, la moyenne doit être calculée 
sur la période de revenu correspondante. Les personnes ayant débuté leur activité 
lucrative après 2019 doivent prouver qu’elles ont subi une baisse de chiffre 
d’affaires d’au moins 40% par mois comparé au chiffre d’affaires moyen réalisé sur 
au moins trois mois; la moyenne des trois mois où le chiffre d’affaires était le plus 
élevé étant déterminante. 

En vertu de l’art. 5 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, l’indemnité 
journalière est égale à 80% du revenu moyen de l’activité lucrative obtenu avant le 
début du droit à l’allocation (al. 1). Pour déterminer le montant du revenu, 
l’art. 11 al. 1 de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain en cas de 
service et de maternité du 25 septembre 1952 (LAPG - RS 834.1) s’applique par 
analogie (al. 2). Pour les ayants droit exerçant une activité lucrative indépendante 
au sens de l’art. 2 al. 1bis, let. b, ch. 2 al. 3, 3bis ou 3quinquies, le revenu soumis 
aux cotisations AVS en 2019 est déterminant pour le calcul de l’allocation. Une fois 
le montant de l’allocation fixé, un nouveau calcul se fondant sur une base de calcul 
plus récente est exclu (al. 2ter). 

À teneur de l’art. 11 al. 1 phr. 1 LAPG, le revenu moyen acquis avant l’entrée en 
service est le revenu déterminant pour le calcul des cotisations dues conformément 
à la LAVS. Le Conseil fédéral édicte des dispositions relatives au calcul de 
l’allocation et fait établir par l’Office fédéral des assurances sociales (ci-après : 
l'OFAS) des tables dont l’usage est obligatoire et dont les montants sont arrondis à 
l’avantage de l’ayant droit. 

Vu la délégation précitée, le Conseil fédéral a édicté le règlement du 24 novembre 
2004 sur les allocations pour perte de gain (RAPG - RS 834.11). Selon 
l’art. 7 al. 1 RAPG, pour les personnes exerçant une activité indépendante, 
l’allocation est calculée d’après le revenu, converti en revenu moyen, qui a servi de 
base à la dernière décision de cotisations à l’AVS rendue avant l’entrée en service. 
L’allocation est ajustée sur demande si, par la suite, une nouvelle décision de 
cotisation est prise pour l’année pendant laquelle le service a été accompli (al. 1). 
Pour les personnes qui rendent vraisemblable qu’elles auraient entrepris une activité 
indépendante de longue durée pendant la période du service, l’allocation est 
calculée d’après le revenu qu’elles auraient pu obtenir (al. 2). Si une personne 
exerçant une activité indépendante n’est pas astreinte à payer des cotisations en 
vertu de la LAVS, son allocation est calculée d’après le revenu acquis au cours de 
l’année précédant celle de l’entrée en service (al. 3). 

 
 
 

 

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Aux termes de l’art. 9 al. 3 LAVS, le revenu provenant d’une activité indépendante 
et le capital propre engagé dans l’entreprise sont déterminés par les autorités 
fiscales cantonales et communiqués aux caisses de compensation. 

La perception des acomptes de cotisations est, quant à elle, régie par l’art. 24 du 
règlement sur l’assurance-vieillesse et survivants du 31 octobre 1947 
(RAVS - RS 831.101). Pendant l’année de cotisation, les personnes tenues de payer 
des cotisations doivent verser périodiquement des acomptes de cotisations (al. 1). 
Les caisses de compensation fixent lesdits acomptes sur la base du revenu probable 
de l’année de cotisation. Elles peuvent se baser sur le revenu déterminant pour la 
dernière décision de cotisation, à moins que la personne tenue de payer des 
cotisations ne rende vraisemblable qu’il ne correspond manifestement pas au 
revenu probable (al. 2). S’il s’avère, pendant ou après l’année de cotisation, que le 
revenu diffère sensiblement du revenu probable, les caisses de compensation 
adaptent les acomptes de cotisations (al. 3). Les personnes tenues de payer des 
cotisations doivent fournir aux caisses de compensation les renseignements 
nécessaires à la fixation des cotisations, leur transmettre, sur demande, des pièces 
justificatives et leur signaler lorsque le revenu diffère sensiblement du revenu 
probable (al. 4). 

Constitue une modification sensible au sens de l’al. 4 précité une différence d’au 
moins 25% du revenu réalisé par rapport au revenu annuel probable initial 
(ch. 1155 des Directives sur les cotisations des travailleurs indépendants et des 
personnes sans activité lucrative dans l’AVS, AI et APG (DIN), état au 1er janvier 
2020). 

En réponse à une motion n°20.3319, le Conseil fédéral a expliqué que le régime des 
APG-COVID se fonde sur le principe d’assurance. 80% du salaire soumis à l’AVS 
est indemnisé. En d’autres termes, le montant de l’allocation est défini en fonction 
du revenu sur la base duquel les cotisations ont été versées à l’assurance. Si une 
personne a payé des cotisations AVS peu élevées, l’indemnité reçue l’est également 
(https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId = 20 
203319).  

L’OFAS a émis des lignes directrices relatives à l’application de l’ordonnance sur 
les pertes de gain COVID-19 dans la circulaire sur l’APG en cas de mesures 
destinées à lutter contre le coronavirus, état au 15 janvier 2021 (ci-après : CCPG) 

D’après le ch. 1065 CCPG, en principe, la base de calcul de l’indemnité pour les 
indépendants correspond au revenu réalisé en 2019. Pour ce faire, c’est le revenu 
retenu pour le décompte des cotisations 2019 (acomptes de cotisation) qui est 
déterminant. Par contre, si, au moment où l’indemnité est déterminée, la taxation 
fiscale définitive pour 2019 est déjà disponible, celle-ci doit être prise comme base 
de calcul. Pour les ayants droit qui ont déjà perçu une indemnité fondée sur la 
version de l’ordonnance en vigueur jusqu’au 16 septembre 2020, la base de calcul 
reste la même. 

https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20203319
https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20203319

 
 
 

 

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Selon le ch. 1065.1 CCPG, pour les personnes exerçant une activité lucrative 
indépendante, on se base sur le revenu de l’activité lucrative qui détermine les 
acomptes de cotisations pour calculer le montant de l’allocation conformément au 
ch. 1041.5. 

Enfin, selon le ch. 1068 CCPG, une fois le montant de l’allocation fixé, un nouveau 
calcul se fondant sur une base de calcul plus récente est exclu.  

Selon l’art. 15 de la loi COVID-19 (état le 1er janvier 2021), le Conseil fédéral peut 
prévoir le versement d’allocations pour perte de gain aux personnes qui doivent 
interrompre ou limiter de manière significative leur activité lucrative à cause de 
mesures prises pour surmonter l’épidémie de COVID-19. Seules les personnes 
frappées par une perte de gain ou de salaire et qui, dans leur entreprise, ont subi une 
perte de chiffre d’affaires d’au moins 40% (55% au 1er novembre 2020) par rapport 
au chiffre d’affaires moyen des années 2015 à 2019 sont considérées comme ayant 
dû limiter de manière significative leur activité lucrative (al. 1).  

Ont également droit à l’allocation notamment les personnes qui exercent une 
activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes qui 
occupent une position assimilable à celle d’un employeur (al. 2).  

Selon l’al. 3 de cette disposition, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions 
sur : 

a. les personnes ayant droit à l’allocation et, en particulier, sur le droit des 
personnes vulnérables à percevoir des indemnités journalières; 

b. le début et la fin du droit à l’allocation;  

c. le nombre maximal d’indemnités journalières;  

d. le montant et le calcul de l’allocation;  

e. la procédure. 

Le Conseil fédéral s’assure que l’allocation versée est établie sur la base de la 
déclaration de la personne concernée. La véracité des informations fournies est 
contrôlée notamment par échantillon (al. 4).  

Le Conseil fédéral peut déclarer les dispositions de la LPGA applicables. Il peut 
prévoir des dérogations à l’art. 24 al. 1 LPGA concernant l’extinction du droit et à 
l’art. 49 al. 1 LPGA concernant l’applicabilité de la procédure simplifiée (al. 5). 

5. Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la 
loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme 
les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance 
prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement 
comme une hypothèse possible; la vraisemblance prépondérante suppose que, d'un 
point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une 
allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative ou 
n'entrent raisonnablement en considération (ATF 139 V 176 consid. 5.3 et les 

 
 
 

 

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références). Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, 
le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 
consid. 5b; 125 V 195 consid. 2 et les références; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 
3.3). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon 
lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de 
l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). 

6. Selon une jurisprudence constante, le juge des assurances sociales apprécie la 
légalité des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait existant au 
moment de la clôture de la procédure administrative. Les faits survenus 
postérieurement et ayant modifié cette situation doivent faire l'objet d'une nouvelle 
décision administrative (ATF 131 V 242 consid. 2.1; 121 V 362 consid. 1b). 

7. 7.1. En l’espèce, le 13 novembre 2020, le recourant a demandé l’APG en raison de 
la fermeture du restaurant qu’il exploite à la suite de l’entrée en vigueur, le 
2 novembre 2020, de l’arrêté COVID-19, qui ordonnait notamment la fermeture des 
restaurants à son art. 11 al. 1 let. d. Son droit à l'APG dépend en conséquence de 
l’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, et non de 
l’art. 2 al. 3bis de la même ordonnance.  

Pour les ayants droit exerçant une activité lucrative indépendante au sens de 
l’art. 2 al. 1bis, let. b, ch. 2 al. 3, 3bis ou 3quinquies, le revenu soumis aux 
cotisations AVS en 2019 est déterminant pour le calcul de l’allocation 
(art. 5 al. 2ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19). 

C’est donc à juste titre que l’intimée a pris en compte l’acompte de cotisations du 
28 janvier 2019, dont il résulte qu’un revenu soumis à l’AVS de CHF 0.- avait été 
taxé pour le recourant. Le recourant n’a pas contesté sa facture d’acompte. 
L’indemnité due devait être établie en prenant en compte le 80% de ce revenu, 
selon l’art. 5 al. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, et équivalait 
ainsi à CHF 0.- (80% x CHF 0.-).  

Il n’y a pas lieu de se demander si l’intimée aurait dû revoir sa décision de refus 
d’APG sur la base de la décision définitive de l’administration fiscale cantonale qui 
a été rendue le 24 février 2021, dès lors qu’il en résulte que le revenu du recourant 
était toujours de CHF 0.- pour 2019. 

La décision querellée a ainsi été prise conformément aux dispositions légales 
applicables, ce que le recourant ne conteste d’ailleurs pas. 

7.2. Le recourant a en revanche fait valoir que la loi adoptée par le parlement 
plusieurs mois après le début de la pandémie ne prévoyait aucun minimum ni 
maximum en ce qui concernait l’APG, ni durée ou montant de cotisation minimale 
à l’AVS permettant d’ouvrir le droit au versement de l’APG. La densité normative 
était ainsi insuffisante pour régler l’indemnisation des indépendants qui tenaient un 
restaurant fermé par décision du Conseil fédéral au sens de l’art. 6 al. 2 de 
l’ordonnance 2 COVID-19, sans violer la liberté économique et garantir à tout le 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/131%20V%20242
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/121%20V%20362

 
 
 

 

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moins le paiement des charges d’exploitation leur permettant de survivre 
économiquement. 

7.2.1. Le principe de la légalité est consacré à l’art. 5 al. 1 Cst., selon lequel le droit 
est la base et la limite de l’activité de l’État. Il en résulte en particulier que toute 
restriction à un droit fondamental doit – sous réserve des cas de danger sérieux, 
direct et imminent – être fondée sur une base légale; s’il s’agit d’une restriction 
grave, elle doit être prévue par une loi (art. 36 al. 1 Cst.; ATF 132 I 229 
consid. 10.1). Dans la mesure où il s’agit de conférer des avantages à des 
administrés, les critères militant pour une exigence élevée quant à la densité 
normative et à la réserve de la loi formelle ont moins de poids 
(Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 486, p. 161). 
L’exigence de la précision de la norme, imposée par la sécurité du droit et l’égalité 
devant la loi, n’est pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu’il renonce 
totalement à des notions générales comportant une part d’interprétation 
(ATF 127 V 72). Il convient de tenir compte du cercle des destinataires de la 
norme, de la gravité des atteintes qu’elle autorise aux droits fondamentaux, 
notamment (TANQUEREL, op. cit. n. 478 p. 158). 

7.2.2. En l’espèce, le recourant se prévaut d’une base légale insuffisante non pas en 
lien avec la mesure qui l’a contraint à fermer son établissement, mais en lien avec 
les dispositions légales relatives à l’APG. Or, il s’agit là d’une prestation de l’État 
en faveur des indépendants et non d’une limitation de leur droit d’exercer leur 
activité professionnelle. S’agissant d’une telle prestation, les exigences en matière 
de base légale sont moindres qu’en cas de restriction à un droit fédéral. 

En l’occurrence, la loi COVID-19 a été adoptée le 25 septembre 2020 et est entrée 
en vigueur le 26 septembre 2020 avec effet jusqu’au 31 décembre 2021. Au 
moment de la décision sur opposition querellée, le 20 janvier 2021, l’art. 15 al. 3 de 
cette loi autorisait le Conseil fédéral à édicter des dispositions sur les personnes 
ayant droit à l’allocation, le début et la fin du droit à l’allocation et le montant et le 
calcul de l’allocation. Il en résulte que les dispositions prévues par l’ordonnance sur 
les pertes de gain COVID-19 sont fondées sur une base légale formelle, qui est 
suffisante s’agissant de règlementer l’octroi d’une indemnisation, qui ne restreint 
pas un droit fondamental. Pour le même motif, il y a lieu de considérer que les 
conditions prévues par l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 pour avoir 
droit à l’APG respectent le principe de la légalité. 

7.3. Le recourant a encore fait valoir que « l’art. 6 al. 2 de l’ordonnance 2 COVID-
19 » n’instaurait pas de revenu minimum en 2019 pour pouvoir bénéficier de 
l’APG. L’article précité instaure une limite dans l’accueil dans les restaurants, les 
bars, les discothèques et les boîtes de nuit à cinquante personnes et ne porte pas sur 
le droit à une indemnisation du fait de la mesure ordonnée. C’est l’ordonnance sur 
les pertes de gain COVID-19 qui réglemente l’APG. Si cette ordonnance n’instaure 
pas expressément un revenu minimum en 2019 pour toucher l’APG, elle prévoit à 
son art. 2 al. 3 let. b que le droit à l’indemnisation est conditionné à une perte de 

 
 
 

 

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gain ou de salaire (let. b) et que l’indemnité équivaut à 80% (art. 5 al. 1). De fait, 
l’application de ces dispositions n’ouvre pas le droit à une indemnité lorsque le 
revenu de l’année 2019 a été nul, comme dans le cas du recourant. La décision 
querellée a ainsi été prise en conformité à cette ordonnance et est bien fondée. 

7.4. Le recourant a fait valoir qu’en fixant la limite inférieure au-dessous de 
laquelle aucune indemnité ne serait versée à CHF 10’000.-, le Conseil fédéral avait 
restreint sa liberté économique, car il n’avait pas pu réaliser un revenu, ni même un 
chiffre d’affaires lui permettant de payer ses charges, dès lors qu’il avait dû fermer 
son établissement.  

Selon l’art. 2 al. 3bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, les 
personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de 
l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, pour autant 
qu’elles ne soient pas concernées par l’al. 3 et qu’elles remplissent la condition 
prévue à l’al. 1bis let. c, ont droit à l’allocation si elles ont touché pour cette activité 
au moins CHF 10'000.- à titre de revenu soumis aux cotisations AVS en 2019. 

Cette disposition s’applique aux indépendants dont l’activité lucrative est 
significativement limitée en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de 
COVID-19 ordonnées par une autorité. Elle n’est pas applicable au recourant 
auquel seul l’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 
s’applique, dès lors qu’il a été contraint de fermer son établissement. Dans son cas, 
l’octroi de l’APG n’est pas conditionné à un minimum de revenu soumis aux 
cotisations AVS de CHF 10'000.- en 2019. Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner si 
l’art. 2 al. 3bis restreint la liberté économique du recourant de façon indue, faute 
d’intérêt concret pour le recourant de voir cette question tranchée. 

7.5. Le recourant a fait valoir que l’ordonnance n’avait pas pris en compte sa 
situation, à savoir le fait qu’il n’avait pas réalisé un revenu en 2018 et 2019 en 
raison des investissements opérés en tant que nouvel indépendant pour pérenniser 
son activité et celle de son établissement. Cela constituait en outre une inégalité de 
traitement dans la mesure où les indépendants dont les établissements étaient plus 
anciens avaient pu obtenir les APG. 

7.5.1. Le législateur a décidé de ne pas verser d’indemnité aux indépendants 
n’ayant pas réalisé de revenu en 2019, ce qui n’apparaît pas choquant et il 
n’appartient pas à la chambre de céans de revoir ce choix (voir arrêt du Tribunal 
fédéral 9C_256/2018 du 19 juillet 2018). 

7.5.2. Le principe de l'égalité de traitement, consacré à l'art. 8 al. 1 Cst., commande 
que le juge traite de la même manière des situations semblables et de manière 
différente des situations dissemblables (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114 et les 
arrêts cités). 

Le recourant ne peut se prévaloir du principe de l’égalité de traitement avec des 
indépendants ayant touché des revenus en 2019, sa situation n’étant pas la même 
que celle de ces derniers.  

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/131%20V%20107

 
 
 

 

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8. Infondé, le recours doit être rejeté. 

La procédure est gratuite (art. 61 let. fbis a contrario LPGA).  

  

 
 
 

 

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PAR CES MOTIFS, 

LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : 

Statuant 

À la forme : 

1. Déclare le recours recevable. 

Au fond : 

2. Le rejette. 

3. Dit que la procédure est gratuite. 

4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt 
dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral 
(Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit 
public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les 
conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de 
son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l'envoi. 

 
La greffière 

 
 
 
 

Isabelle CASTILLO 

 La présidente 
 
 
 
 

Catherine TAPPONNIER 

 

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office 
fédéral des assurances sociales par le greffe le