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**Case Identifier:** 9cd7af0c-2f4e-5df0-90fc-400d79cdd9db
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-07-04
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 04.07.2023 B-5472/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5472-2022_2023-07-04.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-5472/2022 

 

 
 

  A r r ê t  d u  4  j u i l l e t  2 0 2 3  

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Christoph Errass, Kathrin Dietrich, juges, 

Yann Grandjean, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représentée par Maître Frédéric Hainard,  

recourante,  

  
 

 
contre 

 
 Office fédéral de l'agriculture OFAG,  

autorité inférieure, 

 

Producteurs Suisses de Lait PSL Société coopérative,  

première instance.  

  
 

 
 

Objet 
 Contributions pour le financement de mesures d'entraide. 

 

 

 

B-5472/2022 

Page 2 

Faits : 

A.  

L'état de fait antérieur à la présente procédure a été exposé dans les arrêts 

du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF) 

B-170/2014 du 2 mai 2017 et B-3229/2018 du 17 juin 2020 auxquels il est 

ici renvoyé. 

B.  

B.a Par décision du 27 janvier 2014, la société coopérative Producteurs 

Suisses de Lait PSL (ci-après : la première instance) a exigé de la société 

en nom collectif X._______ (ci-après : l'assujettie ou la recourante) le 

paiement de 8'717.60 francs en faveur du Fonds de marketing et de Swiss 

Cheese Marketing SCM eu égard à la commercialisation de 1'202'429 kilos 

de lait entre le 1er mai 2013 et le 31 août 2013 (ci-après : la décision no 1). 

Par décision du 12 mars 2014, la première instance a réclamé à l'assujettie 

le versement de 18'823.15 francs en faveur des mêmes bénéficiaires au 

motif de la commercialisation de 2'596'264 kilos de lait entre le 1er janvier 

2010 et le 31 août 2011 (ci-après : la décision no 2). Par décision du 23 avril 

2015, la première instance a demandé à l'assujettie le versement de 

33'843.95 francs compte tenu de la commercialisation de 4'668'134 kilos 

de lait entre le 1er septembre 2013 et le 31 décembre 2014 (ci-après : la 

décision no 3).  

B.b Par actes des 25 février 2014, 28 mars 2014 et 21 mai 2015, 

l'assujettie a recouru auprès de l'Office fédéral de l'agriculture OFAG 

(ci-après : l'autorité inférieure) contre les trois décisions précitées.  

B.c Par décision sur recours du 25 octobre 2022, l'autorité inférieure a joint 

les trois causes, rejeté les recours des 25 février 2014, 28 mars 2014 et 

21 mai 2015, constaté que l'assujettie est tenue de payer à la première 

instance un montant total de 61'384.70 francs à titre de contribution 

d'entraide pour les périodes du 1er janvier 2010 au 31 août 2011, du 1er mai 

2013 au 31 août 2013 et du 1er septembre 2013 au 31 décembre 2014 et 

mis les frais de procédure, arrêtés à 4'000 francs, à la charge de 

l'assujettie, sans allouer de dépens.  

C.  

Par acte du 28 novembre 2022, l'assujettie a déposé un recours contre la 

décision sur recours du 25 octobre 2022. Elle a conclu à ce qu'il soit déclaré 

que son recours est recevable et bien fondé, constaté le défaut de base 

légale de la décision sur recours attaquée, dit et constaté que la décision 

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sur recours attaquée est contraire au droit, dit et constaté que les 

contributions d'entraide litigieuse constituent un impôt confiscatoire, 

constaté qu'elle ne peut être contrainte de payer le montant fixé par la 

décision sur recours attaquée, et à ce que la décision sur recours attaquée 

soit annulée, avec suite de frais et dépens. A l'appui de ses conclusions, la 

recourante se plaint d'une violation du principe de la légalité, d'une violation 

du libéralisme (sic!) et de la liberté du commerce et de l'industrie, d'une 

violation de la concurrence et d'une violation de la garantie de la propriété 

sous l'angle de l'imposition confiscatoire.  

D.  

D.a Au terme de sa réponse du 24 janvier 2023, l'autorité inférieure a 

conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, avec suite de 

frais et dépens à la charge de la recourante.  

D.b La première instance a également conclu au rejet du recours dans sa 

réponse du 22 janvier 2023.  

Les autres éléments du dossier et les arguments avancés par les parties 

au cours de la procédure seront repris plus loin dans la mesure nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1). Le Tribunal est compétent pour 

statuer sur le présent recours (art. 31, 32 et 33 let. d de la loi du 17 juin 

2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF, RS 173.32] ; art. 5 al. 2 de 

la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, 

RS 172.021] ; art. 166 al. 2 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur 

l'agriculture [loi sur l'agriculture, LAgr, RS 910.1]). La qualité pour recourir 

doit être reconnue à la recourante (arrêts du TAF précités B-3229/2018 

consid. 1.2 et B-170/2014 consid. 1.3). Les dispositions relatives à la 

représentation (art. 11 PA), au délai de recours (art. 50 al. 1 PA), au contenu 

et à la forme du mémoire de recours (art. 52 al. 1 PA) et à l'avance de frais 

(art. 63 al. 4 PA) sont par ailleurs respectées. 

Le présent recours est ainsi recevable. 

  

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2.  

Il ressort du recours que la recourante ne conteste pas le calcul en 

lui-même du montant des contributions d'entraide en cause (recours p. 4). 

Comme dans l'arrêt B-3229/2018 précité, la recourante se plaint au fond 

uniquement de la légalité des contributions qui lui sont réclamées. Aussi, 

le Tribunal se limitera à examiner cette question.  

3.  

Le droit applicable au pouvoir d'examen du Tribunal, au droit intertemporel, 

au contrôle préjudiciel des ordonnances, à la notion d'impôt d'attribution 

des coûts (Kostenanlastungssteuer), au principe de la légalité en droit 

fiscal et à la définition du cercle des contribuables a été exposé dans l'arrêt 

B-3229/2018 précité consid. 2, 3.1, 5, 6.1, 7 et 10. Il suffit d'y renvoyer.  

4.  

Entre le 1er janvier 2010 et le 31 décembre 2014, période couverte par les 

trois décisions attaquées, l'art. 9 LAgr a été modifié. 

4.1 Dans sa teneur en vigueur du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2013, 

l'art. 9 LAgr (RO 2007 6095 ; ci-après : art. 9 LAgr 2008) se lisait comme 

suit : 

Art. 9 Soutien aux mesures d'entraide 

1 Si les mesures d'entraide prévues à l'art. 8, al. 1, sont compromises ou 

pourraient l'être par des entreprises qui n'appliquent pas les mesures décidées 

à titre collectif, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions lorsque 

l'organisation : 

a. est représentative ; 

b. n'exerce pas elle-même d'activités dans les secteurs de la 

production, de la transformation et de la vente ; 

c. a adopté les mesures d'entraide à une forte majorité de ses membres. 

2 Lorsqu'une organisation perçoit des contributions de ses membres pour 

financer les mesures d'entraide prévues à l'art. 8, al. 1, le Conseil fédéral peut 

astreindre les non-membres à verser eux aussi des contributions, pour autant 

que les conditions fixées à l'al. 1 soient remplies. Ces contributions ne doivent 

pas servir à financer l'administration de l'organisation. 

3 Pour ce qui est d'adapter la production et l'offre aux exigences du marché, le 

Conseil fédéral peut uniquement édicter des dispositions pour faire face à des 

développements extraordinaires, non liés à des problèmes d'ordre structurel. 

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4 Les produits de la vente directe ne peuvent être soumis aux prescriptions de 

l'al. 1, et les vendeurs sans intermédiaire ne peuvent être assujettis à 

l'obligation de verser des contributions visée à l'al. 2 pour les quantités 

écoulées en vente directe. 

4.2 Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2014, l'art. 9 al. 1 LAgr 

(RO 2013 3463 ; ci-après : art. 9 LAgr 2014) est désormais ainsi libellé :  

1 Si les mesures d'entraide prévues à l'art. 8, al. 1, sont compromises par des 

entreprises qui n'appliquent pas les mesures décidées à titre collectif, le 

Conseil fédéral peut édicter des dispositions lorsque l'organisation : 

a. est représentative ; 

b. n'exerce pas elle-même d'activités dans les secteurs de la 

production, de la transformation et de la vente ; 

c. a adopté les mesures d'entraide à une forte majorité de ses membres. 

Autrement dit, dès le 1er janvier 2014, les mots "ou pourraient l'être" ont été 

biffés à l'art. 9 al. 1 in limine LAgr. Il faut relever que ces mots avaient 

eux-mêmes été introduits par la loi du 20 juin 2003 (RO 2003 4217), avec 

effet au 1er janvier 2004, puis confirmés par la loi du 22 juin 2007 (RO 2007 

6095 avec effet au 1er janvier 2008), alors qu'ils ne figuraient pas dans la 

version initiale de la LAgr (RO 1998 3033). Le reste de la disposition est 

demeurée inchangée en ce qui concerne la présente cause. 

Il ressort des travaux parlementaires que cette suppression a été proposée 

par la Commission compétente du Conseil national, à laquelle le Conseil 

fédéral s'est rallié (BOCN 2012 1528 et 1530). Le Conseiller fédéral 

Schneider-Amman précise à ce sujet : "La proposition de la majorité [de la 

commission] vise à supprimer le critère de la menace potentielle pour les 

mesures d'entraide des entreprises qui n'y participent pas. Ce critère est 

de toute façon difficile à vérifier. Il convient donc de restreindre la marge 

de manœuvre" (traduction). 

4.3 La let. A de l'Annexe 2 de l'OIOP traite de l'obligation des non-membres 

de la première instance de lui verser des contributions. La version 

applicable pour les deux périodes concernées est celle issue de 

l'ordonnance du 26 octobre 2011 (RO 2011 5481 ; entrée en vigueur le 

1er janvier 2012 ; abrogée par l'ordonnance du 11 décembre 2015 

[RO 2015 5819] avec effet au 1er janvier 2016 ; réintroduite par 

l'ordonnance du 22 novembre 2017 avec effet au 1er janvier 2018 [RO 2017 

7179]). 

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5. Période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2013 

5.1 En ce qui concerne les décisions sur recours nos 1 et 2, ainsi que pour 

la première partie de la période couverte par la décision no 3 (du 

1er septembre 2013 au 31 décembre 2013), le Tribunal s'est prononcé sur 

la légalité des contributions demandées à la recourante pour les années 

2009, 2011 et 2012 dans son arrêt B-3229/2018 précité, confirmé par l'arrêt 

du Tribunal fédéral 2C_677/2020 du 8 juin 2021. La même solution vaut 

pour l'année 2013 (consid. 4.1). 

5.2 Il ressort notamment de l'arrêt 2C_677/2020 que le Tribunal fédéral a 

d'abord constaté que les premières conditions de bases posées par l'art. 9 

al. 1 LAgr 2008 étaient remplies (consid. 4.3). Pour la dernière condition, 

le Tribunal fédéral a estimé que les mesures d'entraide d'une organisation 

de producteurs peuvent être compromises au sens de l'art. 9 al. 1 LAgr 

2008 du seul fait que certaines entreprises non-membres de cette 

organisation refusent de les soutenir sur une base volontaire 

(consid. 4.3.2). Il a rappelé que le législateur fédéral a considéré que le 

phénomène des "passagers clandestins" ne contribuant pas à 

d'éventuelles mesures d'entraide décidées collectivement au sein 

d'organisations de producteurs pouvait justifier à lui seul une intervention 

du Conseil fédéral […] en tant qu'il emportait avec lui le risque potentiel 

systémique que de telles mesures d'entraide soient compromises 

(consid. 4.3.3). Par ailleurs, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 9 al. 3 LAgr 

2008 ne permettait certes pas au Conseil fédéral d'instituer un système 

permanent d'intervention et de soutien du marché, mais que tel n'est 

toutefois pas le cas en l'espèce. Parmi les contributions litigieuses, seule 

une partie de celles qui sont dues pour l'année 2009 sont destinées à 

financer – rétroactivement – des mesures de soutien, étant entendu que le 

marché du lait se trouvait cette année-là dans une phase délicate en raison 

notamment de la fin du système de contingentement laitier (consid. 4.3.4).  

Par ailleurs, le Tribunal fédéral a successivement jugé que les contributions 

imposées aux non-membres ne violaient ni le principe de la légalité 

(consid. 4.4.1 en lien avec l'art. 190 de la Constitution fédérale de la 

Confédération suisse du 18 avril 1999, RS 101), ni la liberté d'association 

(consid. 4.4.2), ni la liberté économique (consid. 4.4.3), ni la protection de 

la propriété (consid. 4.4.4).  

5.3 Par conséquent, les mêmes fondements appelant la même solution, le 

Tribunal constate que la jurisprudence estime que, pour la période 

considérée, l'obligation faite aux non-membres de verser des contributions 

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est conforme au droit fédéral. La recourante n'apporte aucun élément 

permettant de remettre en cause cette jurisprudence. Partant, tous les 

griefs de la recourante tombent à faux.  

6. Période du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2014 

6.1 Pour la seconde partie de la période couverte par la décision no 3 (du 

1er janvier 2014 au 31 décembre 2014), le contrôle de la légalité se limite 

à savoir si la suppression des mots "ou pourraient l'être" dans la phrase 

introductive de l'art. 9 al. 1 LAgr 2014 a eu pour effet de priver le Conseil 

fédéral d'une base légale pour astreindre les non-membres à verser eux 

aussi des contributions (art. 9 al. 2 LAgr 2014). Pour répondre à cette 

question, il faut se référer à l'arrêt du Tribunal fédéral 2A.62/2005 du 

22 mars 2006 rendu à propos de l'interprofession Emmentaler Switzerland. 

En effet, cet arrêt a été rendu sous l'empire de la version initiale de l'art. 9 

al. 1 LAgr (RO 1998 3033 ; pour l'al. 2, voir RO 2000 2232), qui correspond 

à sa teneur actuelle (consid. 4.2 ci-dessus), c'est-à-dire sans les mots "ou 

pourraient l'être". 

6.2  

6.2.1 Dans l'arrêt 2A.62/2005 précité, le Tribunal fédéral a retenu que 

l'art. 9 al. 2 LAgr confère au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation 

pour édicter les dispositions d'ordonnance correspondantes (consid. 4.3 in 

fine).  

Qualifiant les contributions des non-membres d'impôt d'attribution des 

coûts (Kostenanlastungssteuer ; consid. 4.4.2.2), le Tribunal fédéral a 

confirmé que la délimitation entre personnes assujetties à la contribution 

et les groupes de personnes non concernées se fait selon des critères 

défendables, compréhensibles et suffisamment déterminés, dans le 

respect des principes de l'égalité, de la généralité de l'assujettissement, de 

la liberté économique et de l'égalité de traitement entre acteurs 

économiques (consid. 4.4.2.3). 

En ce qui concerne les bases de calcul, le Tribunal fédéral a admis que, 

même si la loi ne mentionne aucun montant, les circonstances font qu'il 

convient de poser ici des exigences moins élevées, s'agissant du principe 

de la légalité, que ce qui est généralement le cas pour les taxes 

(consid. 4.4.4.1). 

Pour ce qui est de la représentativité, nécessaire à la perception de 

contributions auprès de non-membres (art. 9 al. 1 let. a LAgr), le Tribunal 

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fédéral a d'abord rappelé que, selon le droit alors applicable, une 

interprofession est réputée représentative si la ou les organisations de 

producteurs comptent parmi leurs membres au moins 60% des exploitants 

touchés par la mesure (art. 1 al. 2 let. c de l'ancienne ordonnance du 

7 décembre 1998 sur les interprofessions et les organisations de 

producteurs [RO 1999 459]). Il a relevé que les taux de participation au 

1er mai 2002 se situait à 97,0 % pour les producteurs de lait par rapport aux 

non-membres, à 97,7 % pour les producteurs de fromage et à 96,6 % pour 

le volume de production (consid. 4.4.5.1). Sous l'angle de la menace pour 

les mesures d'entraides, le Tribunal fédéral explique qu'en 2002 un peu 

plus de 2 % de tous les producteurs d'emmental suisse n'étaient pas 

membres de l'association faîtière, les non-membres produisant environ 

3,4 % de la production totale de fromage. Sans l'obligation de cotiser, les 

non-membres auraient bénéficié d'un avantage concurrentiel de 

65 centimes par kilogramme d'emmental produit (i.e. le montant de la 

contribution), soit un montant de 757'856,30 pour les mesures dans le 

domaine de la qualité. Le défaut de ce montant pouvait d'ailleurs saper 

l'effet des mesures d'entraide (consid. 4.4.6.2). 

6.2.2 En l'espèce, il ressort de la décision sur recours attaquée (no 2.19) 

que le taux d'adhésion à la première instance pour l'année 2014 était de 

96,7 %, représentant 95,5 % du volume de production de lait 

commercialisé. La recourante ne conteste pas ces chiffres. Force est de 

constater que les taux des non-membres sont même un peu supérieurs à 

ceux que le Tribunal fédéral avait jugés suffisants pour légitimer une 

intervention étatique. Partant, le Tribunal constate que le critère retenu par 

la jurisprudence pertinente est rempli et que le Conseil fédéral était donc 

bien autorisé à poursuivre la perception de contributions auprès des non-

membres, en dépit de la volonté du législateur de limiter sa marge de 

manœuvre (consid. 4.2).  

6.3 La recourante se plaint à plusieurs reprises du caractère permanent 

qu'a pris la perception de contributions étendue aux non-membres (recours 

p. 9 à 11). Dans l'arrêt 2C_677/2020 consid. 4.3.2 in fine, le Tribunal fédéral 

avait expressément laissé ouverte la question de savoir si ces mesures 

restent d'actualité également à l'aune du droit en vigueur. Cependant, le 

Tribunal souligne une volonté constante du législateur fédéral de maintenir 

ce dispositif. Encore dans le cadre de la politique agricole à partir de 2022 

(PA22+), les Chambres fédérales n'ont pas remis en cause l'art. 9 LAgr 

2014 (message du 12 février 2020 relatif à l'évolution future de la Politique 

agricole à partir de 2022, FF 2020 3851). 

B-5472/2022 

Page 9 

6.4 Par conséquent, au regard de la jurisprudence précitée, les différents 

griefs de la recourante doivent également être écartés pour cette seconde 

période.  

7.  

Sous l'angle de l'imposition confiscatoire (recours p. 12 ss), la recourante, 

tout comme dans l'arrêt B-3229/2018 précité consid. 13, n'apporte aucun 

élément chiffré (revenus, fortunes, etc.) qui permettrait d'apprécier la 

durée, la gravité ainsi que l'effet du cumul de ces contributions pour 

conclure à une atteinte à l'essence même de sa propriété. Ce grief est 

également rejeté.  

8.  

La décision sur recours attaquée n'est pas non plus critiquable sous l'angle 

des frais de procédure qu'elle met à la charge de la recourante.  

9.  

Le recours doit donc être rejeté.  

10.  

Il reste à statuer sur les frais de procédure et les dépens de la présente 

procédure de recours.  

10.1 Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, comprenant 

l'émolument judiciaire et les débours, doivent être mis à la charge de la 

recourante qui succombe entièrement (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du 

règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités 

fixés par le TAF [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé 

en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, 

de la façon de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 

al. 1 1ère phrase et 4 FITAF). 

En l'espèce, les frais de procédure doivent être fixés à 2'500 francs. Ce 

montant sera compensé par l'avance de frais du même montant déjà 

versée par la recourante durant l'instruction. 

10.2 Compte tenu de l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à 

des dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 1 FITAF a contrario). Quant à 

l'autorité inférieure et à la première instance, elles n'y ont en toute 

hypothèse pas droit (art. 7 al. 3 FITAF ; arrêts précités du TAF B-3229/2018 

consid. 16 et B-170/2014 consid. 9.2.2).  

 

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Page 10 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure de 2'500 francs sont mis à la charge de la 

recourante. 

Ce montant est compensé par l'avance de frais du même montant déjà 

versée par la recourante durant l'instruction. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante, à l'autorité inférieure, à la 

première instance et au Département fédéral de l'économie, de la 

formation et de la recherche DEFR. 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Yann Grandjean 

 

  

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Page 11 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition : 12 juillet 2023 

  

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Page 12 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (acte judiciaire) 

– à la première instance (acte judiciaire) 

– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la 

recherche DEFR, à Berne (acte judiciaire)