# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 397face0-f39b-5e7c-acf2-dced64bfd27b
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-08-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.08.2018  VB.2017.00579
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00579_2018-08-23.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00579	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.08.2018
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Bewilligung nach § 15 HuV

	
Bewilligung nach § 15 HuV.

[Das Veterinäramt erteilte dem Beschwerdeführer die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung nur unter der Auflage, mindestens drei weitere praktische Kursstunden zu absolvieren.]

Rechtsgrundlagen (E. 2). Beim "Reglement zur praktischen Hundeausbildung" der Gesundheitsdirektion handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung; eine solche darf keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs enthalten (E. 3). Die Unterschiede in der praktischen Ausbildung zwischen dem Spielgruppenleiterkurs und dem vom Beschwerdeführer absolvierten Basiskurs der Firma X sind marginal und rechtfertigen keine unterschiedliche Beurteilung der jeweiligen Absolventen (E. 5.2). Die Vorinstanzen haben bei der Prüfung, ob der Beschwerdeführer die Voraussetzungen für die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung erfüllt, ausschliesslich auf § 3 des Reglements abgestellt und die Bewilligung nur deshalb nicht erteilt, weil dem Beschwerdeführer drei praktische Kursstunden in drei Bereichen fehlen. Sie haben demnach § 15 Abs. 2 HuV, wonach eine Person zur Durchführung der Welpenförderung zusätzlich vertiefte Kenntnisse über die Durchführung praktischer Übungslektionen nachweisen muss, allein auf die gemäss Reglement notwendigen 25 praktischen Kursstunden reduziert. Zu Unrecht prüften sie demgegenüber nicht, ob der Beschwerdeführer über anderweitig erbrachte vertiefte Kenntnisse im Sinn von § 15 Abs. 2 HuV verfüge, und massen damit dem Reglement eine über § 15 Abs. 2 HuV hinausgehende Einschränkung eines materiellen Rechtsanspruchs zu. Der Beschwerdeführer vermag jedoch mindestens genügende, wenn nicht sogar fundierte Kenntnisse in den drei Bereichen der Auflage auszuweisen (E. 5.3). Angesichts des Leistungsausweises des Beschwerdeführers im Bereich von Hundeerziehung und -führung ist die Auflage, welche ihm eine zeitaufwendige Fortbildung aufzwingen würde, unzumutbar (E. 5.4).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFLAGE
BERUFSERFAHRUNG
BEWILLIGUNG
DELEGATIONSNORM
HUNDEHALTUNG
KURS
RECHTSETZUNGSKOMPETENZ
REGLEMENT
RICHTLINIEN
TIERSCHUTZ
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WELPENFÖRDERUNG
ZUMUTBARKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 3 Abs. II lit. a HuG
§ 8 Abs. II HuV
§ 15 Abs. II HuV
Art. 38 Abs. III KV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2017.00579

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 23. August 2018

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten
durch RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Veterinäramt
des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Bewilligung
nach § 15 HuV,

hat
sich ergeben: 

I.  

A bietet unter dem Namen C diverse Dienstleistungen bei
der Unterstützung von Hundehalterinnen und -haltern sowie verschiedene Kurse,
Gruppen- und Einzelunterricht im Zusammenhang mit der Hundehaltung an. Am 14. August
2013 wurde ihm vom Veterinäramt des Kantons Zürich (fortan Veterinäramt) die Bewilligung
zur praktischen Hundeausbildung (Junghunde-/Erziehungskurs) für die Dauer von
vier Jahren erteilt. Nachdem er am 18. Oktober 2015 den Basiskurs bei der Firma
X mit Erfolg bestanden hatte, stellte er am 7. Dezember 2015 das Gesuch,
es sei ihm die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung zu erteilen. In
der Folge entspann sich zwischen ihm und dem Veterinäramt ein umfangreicher
Schriftenwechsel darüber, ob die Absolvierung des Basiskurses derjenigen des
ebenfalls von der Firma X angebotenen Spielgruppenleiterkurses entspreche. Das
Veterinäramt erteilte A schliesslich mit Verfügung vom 19. Dezember 2016
die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung, jedoch unter der innert
eines Jahres nach Erhalt der Bewilligung zu erfüllenden Auflage, mindestens
drei praktische Kursstunden in den Bereichen "Eskalation zwischen Welpen
verhindern", "Vorgehensweise Förderung Beisshemmung" sowie
"Vermittlung wie Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere
Tiere gewöhnt wird", zu absolvieren und die Bestätigung dem Veterinäramt
einzureichen. Die Kosten von Fr. 492.50 wurden A auferlegt.

II.  

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 17. Januar 2017
Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte, es sei ihm die Bewilligung
zur Durchführung der Welpenförderung ohne Auflagen zu erteilen; ausserdem seien
die von ihm dem Veterinäramt eingereichten Unterlagen der Rekursinstanz zur
Verfügung zu stellen. Mit Verfügung vom 12. Juli 2017 wies die
Gesundheitsdirektion den Rekurs As ab und auferlegte ihm die Kosten von
pauschal Fr. 800.-.

III.  

Dagegen liess A, nunmehr anwaltlich vertreten, mit Eingabe
vom 8. September 2017 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, (1.) es sei der angefochtene Entscheid vom 12. Juli 2017
aufzuheben, und (2.) es sei die Verfügung des Veterinäramtes vom 19. Dezember
2016 insoweit aufzuheben, als darin Auflagen formuliert seien (Absolvieren von
bestimmten weiteren praktischen Kursstunden), und es sei dem Beschwerdeführer
die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung somit ohne Auflagen zu
erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Veterinäramtes.

Das Veterinäramt verzichtete mit Eingabe vom 3. Oktober
2017 auf Beschwerdeantwort, die Gesundheitsdirektion verzichtete auf
Stellungnahme zur Beschwerde und verwies auf die Begründung des angefochtenen
Entscheids. Der Beschwerdeführer äusserte sich dazu nicht mehr.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Mangels
eines Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1
e contrario). 

1.2 Der
Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz beriefen sich für ihre Entscheide
wesentlich auf das "Reglement zur praktischen Hundeausbildung",
erlassen von der Gesundheitsdirektion am 1. Mai 2010. Die Hundeverordnung
vom 25. November 2009 (HuV) räumt der Gesundheitsdirektion die Kompetenz
ein, den Inhalt von Ausbildungskursen (§ 7 Abs. 3 HuV), die
Bestätigung von Ausbildungskursen (§ 13 Abs. 2 HuV) sowie die
Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung (§ 15 Abs. 2 HuV) in
einem (separaten) Reglement zu regeln. Zu Recht geht der Beschwerdeführer davon
aus, dass es sich beim "Reglement zur praktischen Hundeausbildung"
(fortan Reglement) um eine Verwaltungsverordnung handle, fehlte es für eine
Rechtsverordnung doch bereits an der Rechtsetzungsdelegation in einem formellen
Gesetz. Überträgt das Gesetz wie vorliegend § 7 des kantonalen
Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG) dem Regierungsrat die Kompetenz,
Ausführungsbestimmungen zu erlassen, so ist es mit Art. 38 Abs. 3 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) nicht vereinbar, dass dieser
eine weitere Rechtsetzungsdelegation vornimmt (Subdelegation). Gemäss
Art. 38 Abs. 3 KV bestimmen nämlich Verfassung und Gesetz, welche
Behörden Verordnungen erlassen können (Matthias Hauser in Isabelle Häner/
Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 40, 43; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 78, 81 f.). 

1.3 Soweit der
Beschwerdeführer davon ausgeht, die im Reglement (§ 3) vorgeschriebenen
Kursstunden für die Welpenförderung seien von den gesetzlichen Vorgaben der
Hundeverordnung nicht gedeckt, stellt sich die Frage, ob damit die Bestimmung
von § 3 generell infrage gestellt werden sollte. Eine abstrakte Anfechtung
einer Verwaltungsverordnung verbietet sich aber dort, wo – wie vorliegend – im
durch die Verwaltungsverordnung geregelten Bereich eine Verfügung ergeht, gegen
die sich der Betroffene auf dem üblichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann
(BGE 128 I 167 E. 4.3; Kira Tanner, Die Verwaltungsweisung – ein Fehler im
System, in Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche
Vorsorge SZS 2018, S. 265 ff., 271). 

1.4 Vorliegend
steht die Bewilligung des Beschwerdeführers, die Welpenförderung durchzuführen,
im Streit. Zwar wurde das nationale Hundekursobligatorium per 1. Januar
2017 aufgehoben, doch schliesst das Bundesrecht nicht aus, dass Kantone
Hundekurse weiterhin vorschreiben (vgl. dazu die Medienmitteilung des
Bundesamtes für Lebensmit­telsicherheit und Veterinärwesen [BLV] vom 25. August
2016, www.blv.admin.ch/ blv/de/home/dokumentation/nsb-news-list.msg-id-64623.html,
besucht am 18. Juli 2018). Allerdings ist auch der Kanton Zürich daran,
das Obligatorium für Hundekurse im Sinn von § 7 Abs. 1 des
Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG) abzuschaffen (dazu NZZ, 15. Januar
2018; www.nzz.ch/zuerich/keine-obligatorischen-hundekurse-mehr-ld.1347807,
besucht am 18. Juli 2018). Dessen ungeachtet erscheint es nach wie vor
sinnvoll und wird empfohlen, Ausbildungs- und Erziehungskurse mit Hunden
bereits im Welpenalter, wenn auch auf freiwilliger Basis, zu besuchen. Insofern
besteht nach wie vor ein rechtserhebliches Interesse des Beschwerdeführers
daran, eine Bewilligung für die Durchführung der Welpenförderung zu erhalten.

2.
 

2.1 Gemäss
Art. 73 Abs. 1 der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 23. April
2008 (TSchV) müssen Aufzucht und Erziehung der Hunde sowie der Umgang mit ihnen
die Sozialisierung gegenüber Artgenossen und Menschen sowie die Gewöhnung an
die Umwelt gewährleisten. Als anerkannte Ausbildungen im Sinn der TSchV gelten
unter anderem nach Art. 192 Abs. 1 TSchV eine vom BLV anerkannte
fachspezifische berufsunabhängige Ausbildung (lit. b) oder eine vom BLV
anerkannte fachspezifische Vermittlung von Kenntnissen oder Fähigkeiten
(lit. c). Wer Tierhalterinnen und Tierhaltern eine Ausbildung nach
Art. 192 Abs. 1 lit. b oder c über die Haltung von Tieren oder
den Umgang mit ihnen vermittelt, muss über eine Ausbildung nach Art. 197
TSchV und über mindestens drei Jahre Erfahrung im Umgang mit der betreffenden
Tierart verfügen. Die Ausbildung ist mit einer Prüfung abzuschliessen
(Art. 203 Abs. 1 TSchV). Nach § 15 Abs. 1 HuV erteilt das Veterinäramt
einer Person auf schriftliches Gesuch hin die Bewilligung zur Durchführung von
Junghunde- und Erziehungskursen, wenn sie die Anforderungen nach Art. 203
Abs. 1 TSchV erfüllt (lit. a) oder über vergleichbare Kenntnisse und
Fähigkeiten oder über einen Beruf mit vergleichbaren Voraussetzungen nach
Art. 199 Abs. 3 TSchV verfügt (lit. b). Die Bewilligung zur
Durchführung der Welpenförderung setzt voraus, dass die Person zusätzlich vertiefte
Kenntnisse über die Welpenentwicklung und über die Durchführung praktischer
Übungslektionen mit Welpen nachweist. Die Gesundheitsdirektion regelt das
Nähere in einem Reglement (§ 15 Abs. 2 HuV).

2.2 Nach § 3
Abs. 2 lit. a HuG erteilt die zuständige Direktion – die
Gesundheitsdirektion – die nach diesem Gesetz notwendigen Bewilligungen,
worunter nach § 15 Abs. 2 HuV auch die Bewilligung zur Durchführung
der Welpenförderung gehört (vgl. auch § 7 Abs. 2 HuV). Diese
Bewilligung setzt voraus, dass die Person zusätzlich vertiefte Kenntnisse über
die Welpenentwicklung und über die Durchführung praktischer Übungslektionen mit
Welpen nachweist. 

2.3 Neben der
Erfüllung der Voraussetzungen in § 2 verlangt § 3 des Reglements,
dass für eine Bewilligung als Hundeausbildnerin oder Hundeausbildner für die
Welpenförderung zusätzlich mindestens 15 theoretische und mindestens 25
praktische Kursstunden in den in §§ 9 und 10 des Reglements genannten
Bereichen nachzuweisen sind. Während in § 9 des Reglements vor allem
Kenntnisse über die einzelnen Phasen der Welpenentwicklung vor­ausgesetzt
werden, bezieht sich § 10 des Reglements auf die Durchführung praktischer
Übungslektionen. So muss die Hundeausbildnerin oder der Hundeausbildner
vertiefte Kenntnisse im Aufbau und in der Durchführung von praktischen
Übungslektionen haben, sodass (a) Eskalationen zwischen Welpen verhindert
werden; (b) die Hunde ausbildende Person in Konfliktsituationen adäquat
eingreifen kann; (c) die Vorgehensweise bei der Förderung der Beisshemmung
vermittelt wird; (d) der Halterin oder dem Halter vermittelt wird, wie der
Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen und andere Tiere gewöhnt wird.
Die praktische Hundeausbildung enthält nach § 11 Abs. 1 des Reglements
praktische Übungslektionen und die Aufklärung der Halterinnen und Halter über
ihre Pflichten. Nach § 11 Abs. 2 des Reglements vermittelt sie die in
der Hundeverordnung genannten Lernziele der Welpenförderung, des
Junghundekurses und des Erziehungskurses.

2.4 Die
Lernziele der Welpenförderung sind nach § 8 Abs. 2 HuV (a) der Aufbau
der Bindung des Hundes zur Halterin oder zum Halter; (b) die Förderung von
erwünschtem Verhalten des Welpen; (c) die Sozialisation mit Menschen und
Artgenossen sowie die Gewöhnung an die Umwelt; (d) die Anwendung tiergerechter
Erziehungsmethoden; (e) das Wahrnehmen und Umsetzen der Pflichten als Halterin
oder Halter. 

2.5 Soweit der
Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer in der Verfügung vom 16. De­zember
2016 die Auflage erteilte, praktische Kursstunden im Bereich "Eskalation
zwischen Welpen verhindern" zu absolvieren, handelt es sich dabei nicht um
ein Lernziel der Welpenförderung nach § 8 Abs. 2 HuV, sondern gehört
dies zum Konzept der praktischen Hundeausbildung. Nach § 12 Abs. 2
lit. b des Reglements hat die zur Hundeausbildung bewilligte Person
nämlich unter anderem sicherzustellen, dass in der praktischen Hundeausbildung
bei Spielsequenzen Eskalationen verhindert und für Welpen nicht bewältigbare
Konfliktsituationen frühzeitig beendet werden. Demgegenüber lässt sich den in
den §§ 13–17 des Reglements, welche die Lernziele der Welpenförderung nach
§ 8 Abs. 2 lit. a–e HuV (vorn E. 2.4) näher ausführen,
nicht entnehmen, dass das Verhindern einer Eskalation zwischen Welpen dazu gehörte.
Dies liegt insofern auf der Hand, als es zu den Pflichten einer Hundehalterin
oder eines Hundehalters gehört, überhaupt jede Eskalation zwischen dem eigenen
und anderen Hunden zu vermeiden, nicht nur unter Welpen (vgl. § 15
lit. c des Reglements). Hingegen muss die Hunde haltende Person – wiederum
als Lernziele der Welpenförderung – nach § 13 lit. d des Reglements
die Vorgehensweise kennen, wie die Beisshemmung des Welpen gefördert wird, und
dies umsetzen können. Ebenso muss sie nach § 15 lit. a und d des Reglements
die Vorgehensweise kennen, wie neutrales Verhalten des Welpen gegenüber
Menschen mit unterschiedlichem Erscheinungsbild gefördert wird, und dies
umsetzen können, sowie die Vorgehensweise kennen, wie der Welpe an verschiedene
Tiere gewöhnt werden kann. 

3.
 

3.1 Verwaltungsverordnungen
wie das vorliegende Reglement (zur Benennung von Verwaltungsverordnungen BGE
128 I 167 E. 4.3) sind generelle Dienstanweisungen einer Behörde an ihre
untergeordneten Behörden (BGE 136 II 415 E. 1.2). Verpflichtende Wirkung
entfalten sie grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis
zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, und sie sind
für Gerichte nicht verbindlich (BGr, 3. September 2015, 5A_634/2014,
E. 4.2.2; Tanner, S. 268). Das Gericht berücksichtigt eine
Verwaltungsverordnung bei seiner Entscheidung jedoch insoweit, als sie eine dem
Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden
Bestimmung zulässt, weil es nicht ohne Not von einer einheitlichen Praxis der Ver-waltungsbehörden
bzw. von einer überzeugenden Konkretisierung der rechtlichen Vor­gaben
abweichen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 81, 83, 87; BVGr, 3. April
2018, A-7248/2016, E. 1.5.3; Tanner, S. 267, 271). Insofern wird die
Hauptfunktion der Verwaltungsverordnung, eine einheitliche, gleichmässige und
sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzuges sicherzustellen, gewährleistet (BGE
139 V 122 E. 3.3.4; 133 V 587 E. 6.1; 133 II 305 E. 8.1). 

3.2 Nach
gefestigter Rechtsprechung dürfen auf dem Weg von Verwaltungsweisungen keine
über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen
Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 132 V 121 E. 4.4; 118 V 26 E. 4b
mit Verweis auf BGE 109 V 169 E. 3b). Richtlinien (als
Verwaltungsanweisungen) dürfen die gesetzlichen Bestimmungen somit nur
konkretisieren, aber nicht verändern (BGr, 20. August 2015, 2C_256/2015,
E. 7.3.2; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1; 138 V 475 E. 3.2.2; 133 II
305 E. 8.1). 

3.3 Beim
Erlass von Verfügungen können sich die Verwaltungsbehörden nicht allein auf
Verwaltungsverordnungen stützen; Grundlage der Rechte und Pflichten bleiben die
einschlägigen Gesetze und Verordnungen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 87;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 14 Rz. 11, § 41 Rz. 13). Wird eine
Verfügung angefochten, erfolgt lediglich eine Prüfung auf ihre Gesetzmässigkeit
mit den geltenden Gesetzen und Rechtsverordnungen, nicht hingegen, ob sie der
Verwaltungsanweisung entspricht. 

4.
 

4.1 Der
Beschwerdegegner begründete seinen Standpunkt in der Verfügung vom 19. Dezember
2016 im Wesentlichen damit, dass die Ausbildung der Firma X zum
Spielgruppenleiter sich schwerpunktmässig mit der praktischen Durchführung von
Welpenspielstunden und der Betreuung und Beratung der Hundehalter befasse,
derweil der Fokus des Basiskurses in der Aufarbeitung und der Analyse von
Hundeverhalten und nicht in der praktischen Umsetzung der Welpenförderung
bestehe. Der Beschwerdeführer weise statt der verlangten 25 nur 22 praktische
Kursstunden auf, wobei nicht alle geforderten Lerninhalte im Bereich
"Eskalation zwischen Welpen verhindern"; "Vorgehensweise
Förderung Beisshemmung" sowie "Vermittlung, wie Welpe an
unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere Tiere gewöhnt wird"
abgedeckt seien. Obwohl der Beschwerdeführer auf seine lange praktische
Erfahrung im Umgang mit Hunden und auf die formell allenfalls bestehenden, in
der praktischen Umsetzung aber marginalen Unterschiede zwischen der Ausbildung
zum Spielgruppenleiter und dem Basiskurs hingewiesen hatte, ging der
Beschwerdegegner darauf nicht ein und entschied, wie erwähnt. 

4.2 Im
Rekursentscheid vom 12. Juli 2017 bestätigte die Vorinstanz die Haltung
des Beschwerdegegners. Insbesondere seien die spezifischen Voraussetzungen für
eine Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ausschliesslich an eine
gewisse Anzahl theoretischer und praktischer Kursstunden gebunden;
Berufserfahrung zähle nicht zu diesen formellen Voraussetzungen (E. 3c, 7c).
Zwar erfülle der Beschwerdeführer die Voraussetzungen nach § 2 des Reglements.
Hingegen habe die Firma X eingehend die Unterschiede zwischen der Ausbildung
zum Spielgruppenleiter und dem Basiskurs dargelegt; es würde keinen Sinn
machen, zwei unterschiedliche Lehrgänge anzubieten, die inhaltlich weitgehend
deckungsgleich wären (E. 5b, 6a). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers,
wonach in der praktischen Ausführung nur ein und derselbe Kurs stattgefunden
habe, kam die Vorinstanz zum Schluss, dass im Basiskurs der Schwerpunkt nicht
auf der praktischen Ausbildung, sondern mehr auf Arbeiten in Form von
Studieneinheiten und Analysen zum Thema Verhalten und Wesen gelegt sei. Es gebe
zudem keinen Anlass, an den bloss 22 praktischen Kursstunden (anstelle von 25)
zu zweifeln (E. 6e, f). Die Anordnung erweise sich als recht- und
verhältnismässig (E. 7e, 8a). 

5.
 

5.1 Gemäss der
Aufstellung des Beschwerdegegners vom 20. April 2016 fehlen dem
Beschwerdeführer in der Durchführung praktischer Übungen drei Themenbereiche.
Deshalb wurde der Beschwerdeführer in der Verfügung vom 19. Dezember 2016
verpflichtet, innerhalb eines Jahres "mindestens 3 praktische
Kursstunden" in den Bereichen "Eskalation zwischen Welpen
verhindern", "Vorgehensweise Förderung Beisshemmung" und
"Vermittlung wie Welpe an unterschiedliche Menschen, Artgenossen, andere
Tiere gewöhnt wird", zu absolvieren. Das bedeutet, dass die Absolvierung
von nur drei praktischen Kursstunden in den erwähnten Bereichen genügt, damit
der Beschwerdeführer die Anforderungen für die Durchführung der Welpenförderung
erfüllt. Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass die vom Beschwerdegegner
festgestellten Mängel in der praktischen Ausbildung des Beschwerdeführers nicht
schwer wiegen, wäre ihm doch sonst die Bewilligung auch nicht unter Auflagen
erteilt worden.

5.2 Die Vorinstanz
stützte sich bei ihrem die Verfügung des Beschwerdegegners vom 19. Dezember
2016 bestätigenden Entscheid darauf, dass der Basiskurs der Firma X keine
praktische Ausbildung zur Lenkung der Verhaltensentwicklung der Welpen in einer
Spielgruppe enthalte und nicht mit einer praktischen Prüfung abgeschlossen
werde, weshalb er sich insofern markant vom Spielgruppenleiterkurs unterscheide.
Gemäss den Angaben der Firma X vom 1. Juni 2016 enthalte der Basiskurs gar
keine praktische Ausbildung und finde im gesamten Verlauf des Basiskurses keine
gezielte praktische Ausbildung zur Lenkung der Verhaltensentwicklung der Welpen
in der Spielgruppe statt (9/5/A-18). 

5.2.1
Gemäss den bei den Akten liegenden Unterlagen der Firma X ergibt sich, dass
der Ausbildungsweg zum Spielgruppenleiter wie auch der Basiskurs vorerst je den
Besuch desselben 2-Tages-Intensiv-Seminars "Das Wesen des Hundes"
voraussetzen.

5.2.2
Für den Spielgruppenleiterkurs ist anschliessend an sechs Wochenenden
(Samstag oder Sonntag von ca. 8.15–14.00 Uhr) ein sechsmaliges lernaktives
Begleiten verschiedener Spielgruppen bei den Modell- und
Muster-Prägungsspieltagen in der Stadt D oder speziell autorisierten
Prägungsspieltagen vorgesehen, wobei die Erfüllung praxisorientierter
Aufgaben unter Anleitung, definierte Verhaltensbeobachtungen mit bereitgestellten
Hilfsmitteln sowie das Bearbeiten spezieller Hausaufgaben anfallen. An zwei
weiteren Wochenenden im selben zeitlichen Rahmen soll eine praktische Prüfung
in Form zweimaliger Führung einer Welpenspielgruppe einschliesslich Beteiligung
am Schlussgespräch (Beantwortung von Fragen der Fürsorgegaranten) erfolgen. 

Für den Basiskurs ist dagegen an acht Wochenenden (Samstag
oder Sonntag von ca. 8.15–14.00 Uhr) ein achtmaliges lernaktives Begleiten
verschiedener Welpenspielgruppen bei den Modell- und Muster-Prägungsspieltagen
oder speziell autorisierten Prägungsspieltagen vorgesehen. Eine schrittweise
Zunahme definierter Verhaltensbeobachtungen unter Anleitung mit beigestellten
Hilfsmitteln sowie das Bearbeiten spezieller Studieneinheiten ist vorgesehen.
Weiter soll auf die Interaktionen unter Welpen und zwischen Welpen und ihren
Fürsorgegaranten fokussiert und sollen die sozialen Interaktionen und
Lernprozesse analysiert werden. Dabei müssen die wichtigsten Einflussfaktoren auf
das Wesen des heranwachsenden Hundes herausgearbeitet werden.

Es trifft daher grundsätzlich
zu, dass der Spielgruppenleiterkurs – im Unterschied zum Basiskurs – eine praktische
Prüfung vorsieht. Im Übrigen unterscheiden sich die Kurse inhaltlich jedoch kaum.
An den sechs Wochenenden im Spielgruppenleiterkurs wird grundsätzlich dasselbe
instruiert wie an den acht Wochenenden im Basiskurs. Der einzige Unterschied
besteht darin, dass im Spielgruppenleiterkurs gemäss Beschrieb dabei zusätzlich
noch praxisorientierte Aufgaben unter Anleitung zu erfüllen sind. 

5.2.3
Der Beschwerdeführer hatte allerdings schon vor dem Beschwerdegegner
vorgebracht, dass die Ausbildungsstunden, Themen und Ziele von
Spielgruppenleiter- und Basiskurs deckungsgleich gewesen seien. Der Beschwerdeführer
verwies dabei auf ins Recht gelegte Videoaufnahmen, wonach zwei darauf
erkennbare Damen mit Schreibblech die Spielgruppenleiterausbildung und er den
Basiskurs absolviert hätten. In der Beschwerde hält der Beschwerdeführer daran
fest, dass die beiden Ausbildungen insbesondere im Hinblick auf die
praxisbezogenen Stunden de facto identisch gewesen seien. Die Ausbildung sei zu
einem grossen Teil von beiden Gruppen gemeinsam absolviert worden. Weder
Vorinstanz noch Beschwerdegegner äusserten sich dazu.

Tatsächlich geht aus verschiedenen Videosequenzen hervor,
dass dem Beschwerdeführer und den von ihm bezeichneten zwei Frauen mit Bezug
auf die praktische Ausbildung keine unterschiedlichen Aufgaben zugewiesen
wurden. Alle drei begleiteten eine jeweils geleitete Gruppe von
Hundehalterinnen und -haltern mit Welpen und schauten dem Treiben ohne eigene
Aktivität zu. Am Welpenspieltag vom 23. August 2015 liefen die Welpen alle
frei herum, während ihre Halterinnen und Halter (genannt Fürsorgegaranten FG)
unter Beobachtung der erwähnten zwei Damen und des Beschwerdeführers einen
grossen Kreis bildeten. Ein Eingreifen zum Verhindern einer Eskalation war
nicht nötig, und praktische Aufgaben wurden den Beobachtenden nicht aufgegeben.
Am 30. August 2015 ging es offensichtlich darum, die freilaufenden Welpen
an eine ungewohnte Umgebung (Gang durch Werkhof) und eine ungewohnte Figur zu
gewöhnen (Halterinnen und Halter im Kreis, Figur nebenan; Sequenzen 30. August
2015, 09.45, 10.08, 10.10 Uhr). Auch hier wie an allen anderen Tagen wurde den
erwähnten Damen keine praxisorientierte Aufgabe zur Erfüllung unter Anleitung
zugewiesen.

5.2.4
In diesem Zusammenhang ist auf die Angaben von E hinzuweisen, der teilweise
zur selben Zeit, wie der Beschwerdeführer den Basiskurs besuchte und die
Ausbildung zum Spielgruppenleiter absolvierte (je geleitete Welpenspielstunden
vom 6. Juli, 9. und 23. August, 11. und 18. Oktober 2015).
Danach bestand in sämtlichen von ihm besuchten Welpenspielstunden eine
Spielgruppenleitung. In der Rückmeldung vom 18. Oktober 2015 hielt E denn
auch fest, es wäre wünschenswert, wenn im Verlauf der Ausbildung die
Kursteilnehmer "mehr als eine Lektion erteilen" dürften. Es gäbe
möglicherweise auch Einschübe, die von Aspiranten gezeigt werden dürften, unter
Aufsicht der Leitung. Dies spricht nicht für eine intensive Erfüllung
praxisorientierter Aufgaben unter Anleitung, wie sie der Beschrieb des
Spielgruppenleiterkurses glauben machen will (vorn E. 5.2.2), und deckt
sich weitgehend mit den Angaben des Beschwerdeführers im Schreiben vom 27. Januar
2016, wonach während der ganzen acht Ausbildungstage kein einziger der
Spielgruppenleiteranwärter je eine Gruppe selbständig geführt habe, auch nicht
unter Anleitung. Es mag aus Sicht der Kursanbieterin verständlich erscheinen,
dass die zahlenden Kunden in den Welpenausbildungskursen nicht von
"Auszubildenden" betreut werden sollten, weshalb die Gruppen immer
von ihren Mitarbeitenden geleitet wurden. Gerade das war aber für die
Auszubildenden recht unbefriedigend, wie der Hinweis von E zeigt, und lässt die
behaupteten Unterschiede in der praktischen Ausbildung der beiden Kurse
verschwimmen.

Aus den Arbeitsblättern von E
geht sodann hervor, dass überwiegend Fragen aus Beobachtungen und Wissen
beantwortet werden mussten, die sich auf die Durchführung einer
Welpenspielstunde und gezeigte Reaktionen von Welpen bezogen, deren
Beantwortung aber nicht ersichtlich Erfahrungen aus aktivem praktischem
Eingreifen voraussetzte. 

5.2.5
Der Arbeitshilfe zur Ausbildung im Basiskurs ist zu entnehmen, dass
innerartliches Spielen der Welpen mit möglichen Konfliktreaktionen, allgemeine
Aggressivität, Dominanzstreben, Reaktion auf Fremdpersonen und
Vertrauensbeweise gegenüber Fürsorgegaranten sowie Konfliktreaktionen erläutert
wurden. Die vom Beschwerdeführer zu beantwortenden Fragen betrafen überwiegend
Verhaltenstendenzen eines Hundes oder mehrerer Hunde und ihrer
Fürsorgegaranten, deren Beantwortung vor allem auf Beobachtungen und Analysen
in den Welpenspielstunden beruhte. Diesbezüglich bestätigte E im Wesentlichen,
dass die von ihm bzw. vom Beschwerdeführer besuchten Ausbildungen überwiegend
dieselben Inhalte aufgewiesen hätten. 

5.2.6
Beide Vorinstanzen stellten in ihren Entscheiden vor allem auf die
unterschiedliche Beschreibung der beiden Kurse ab. Auch die vom
Beschwerdegegner am 23. Mai 2016 der Firma X gestellten
"Nachfragen" zu den Unterschieden der beiden Ausbildungen waren so
formuliert, dass sie sich weitgehend aus dem Kursbeschrieb hätten beantworten
lassen. Dessen ungeachtet wurden auch im Basiskurs die infrage stehenden drei
Themen tatsächlich auch aufgegriffen, wie der Beschwerdeführer unter Hinweis
auf die verschiedenen Studieneinheiten zu Recht geltend macht. Ausserdem fällt
auf, dass der Basiskurs mehr Wochenenden an lernaktivem Begleiten einer
Welpengruppe umfasst als der Spielgruppenleiterkurs (dort sind die weiteren
zwei Spielgruppenwochenenden für die praktische Prüfung bestimmt), und es wird
darin auf die Interaktionen unter Welpen sowie zwischen Welpen und
Führungsgaranten fokussiert, was mindestens auf die Beurteilung praktischer
Situationen hinweist, wie sie im Ausbildungsprogramm zum Basiskurs ausdrücklich
erwähnt werden.

5.2.7
Aufgrund der Darstellung des Beschwerdeführers bestehen somit berechtigte
Zweifel daran, dass in Bezug auf die praktische Ausbildung tatsächlich derart
prägnante Unterschiede bestehen sollen, wie die Kursbeschreibungen der Firma X
angeben und wovon die Vorinstanzen ausgingen. Nach dem Ausgeführten ist
vielmehr darauf zu schliessen, dass die Unterschiede in der praktischen
Ausbildung der beiden Kurse in der Tat marginal sind und eine unterschiedliche
Beurteilung der Absolventen des Spielgruppenleiter- bzw. des Basiskurses nicht
rechtfertigen.

5.3 Der
Beschwerdeführer beanstandet weiter, dass sein beruflicher Hintergrund und seine
langjährige Erfahrung im Bereich der Welpenausbildung nicht berücksichtigt
worden seien. Sowohl der Rekursgegner als auch die Vorinstanz neigten der
Meinung zu, Berufserfahrung könne nicht berücksichtigt werden, da sie keine
Aus- oder Weiterbildung darstelle.

5.3.1
Die Vorinstanzen haben bei der Prüfung, ob der Beschwerdeführer die
Voraussetzungen für die Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung
erfüllt, ausschliesslich auf § 3 des Reglements abgestellt und die
Bewilligung nur deshalb nicht erteilt, weil dem Beschwerdeführer drei
praktische Kursstunden in drei Bereichen fehlen. Sie haben demnach § 15
Abs. 2 HuV, wonach eine Person zur Durchführung der Welpenförderung
zusätzlich vertiefte Kenntnisse über die Durchführung praktischer
Übungslektionen nachweisen muss, allein auf die gemäss § 3 des Reglements
notwendigen 25 praktischen Kursstunden reduziert. Zwar erachtet § 3 des Reglements
25 praktische Kursstunden offensichtlich als erforderlich, um von vertieften
Kenntnissen über die Durchführung praktischer Übungslektionen – die hier infrage
stehen – auszugehen, was im Rahmen einer Dienstanweisung zur einheitlichen und
sachrichtigen Praxis des Gesetzesvollzugs grundsätzlich nicht zu beanstanden
ist. Das Gericht berücksichtigt eine Verwaltungsverordnung bei seiner
Entscheidung insoweit, als sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht
werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulässt (vorn E. 3.1).
Allerdings ist auch für Verwaltungsorgane nicht ausgeschlossen, im Einzelfall
zu prüfen, ob mit ihrem Entscheid die rechtliche Grundlage von § 15
Abs. 2 HuV genügend berücksichtigt wurde, dürfen sich Verwaltungsorgane
bei Erlass einer Verfügung doch nicht ausschliesslich auf eine
Verwaltungsverordnung stützen (vorn E. 3.3). 

5.3.2
Eine solche Prüfung hätte sich vorliegend aufgedrängt, weil der
Beschwerdeführer im Diensthundewesen des Grenzwachtkorps von … bis …, davon von
…bis … als technischer Leiter des Diensthundewesens und Instruktor, tätig
gewesen war. Soweit die Vorinstanzen dafürhielten, dass (Berufs-)Erfahrung –
hier im täglichen Umgang mit Hunden – keine Aus- oder Weiterbildung darstelle,
gingen sie von einem sachlich nicht gerechtfertigten formelhaften Begriff der
"Erfahrung" aus. Denn es stellt sich gerade nicht die Frage, ob der
Beschwerdeführer als Folge der genossenen Ausbildung schon Erfahrungen in der
praktischen Durchführung der Welpenförderung sammeln konnte, sondern vielmehr,
ob er solche Erfahrung schon vor der Absolvierung des Basiskurses
bereits mitbrachte und damit die entsprechenden Voraussetzungen bereits
erfüllte. Angesichts der erwähnten beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers
hätten die Vorinstanzen deshalb prüfen müssen, ob spezifische Erfahrungen
vorliegen und wie diese zu würdigen wären und nicht einzig auf der nach § 3
des Reglements erforderlichen Stundenzahl beharren dürfen. Im konkreten Fall
stützten sie sich damit auf eine unzureichende rechtliche Grundlage ab, indem
sie nicht prüften, ob der Beschwerdeführer über anderweitig erbrachte vertiefte
Kenntnisse im Sinn von § 15 Abs. 2 HuV verfüge und damit zumindest
faktisch dem Reglement eine über § 15 Abs. 2 HuV hinausgehende
Einschränkung eines materiellen Rechtsanspruchs zumassen (vorn E. 3.2).

5.3.3
In der Tat verfügt der Beschwerdeführer gerade in den drei Bereichen, in
denen er nach Meinung der Vorinstanzen noch mindestens drei praktische
Kursstunden zu absolvieren hätte, über einen Leistungsausweis, der diese
Auflage als fragwürdig erscheinen lässt. So wies er bereits mit der
Rekurseingabe nach, dass er schon im Mai 2008 eine Welpen­sozialisierungswoche
mit Angewöhnung der Welpen an andere Hunde, Menschen und Umgebungen
durchgeführt hatte. Gemäss seinem Testatheft besuchte er eine Vielzahl von
Kursen und Weiterbildungen mit (Jung-)Hunden und Welpen. Daran ändert nichts,
dass es sich bei diesen Hunden um sogenannte Nutzhunde (Diensthunde) handelte,
die im Grenzwachtkorps eingesetzt werden sollten (Art. 69 Abs. 2
lit. a und Abs. 3 TSchV). Auch wenn für Nutzhunde Kontakte mit
Menschen und anderen Hunden dem Einsatzzweck anzupassen sind (Art. 70
Abs. 3 TSchV), geht aus den Angaben des Beschwerdegegners jedenfalls nicht
hervor, dass mit Bezug auf die Welpenförderung im Grenzwachtkorps völlig andere
Grundsätze gegolten hätten. 

5.3.4
Zu den Aufgaben des Beschwerdeführers als technischer Leiter des
Hundewesens im Grenzwachtkorps gehörten ferner Auswahl und Ankauf von Welpen,
die Ausbildung von mehr als 20 Hundeführern mit den ihnen zugeteilten Welpen,
insbesondere auch Prägung und Sozialisierung der Welpen, die in den Familien
der Hundeführer aufwuchsen. So hätten sich im Laufe der Jahre eine Vielzahl von
Ausbildungsstunden für Hunde vom Welpen bis zum einsatzfähigen Diensthund
angesammelt. Diesbezüglich verfügt der Beschwerdeführer somit bereits über
fundierte praktische Erfahrung. Ausserdem besuchte er bei der Firma X am 14. März
2015 einen Kurs über die Durchführung von Prägungsspieltagen/Welpenspiel-stunden
als Ergänzungsseminar für die Ausbildung zum Spielgruppenleiter oder zur Spielgruppenleiterin
und den Basiskurs "Wesensgrundlage des Hundes". Insofern liegen entgegen
der Ansicht der Vorinstanz gerade Belege dafür vor, dass sich der
Beschwerdeführer über praktische Belange in der Durchführung von
Prägungsspieltagen für Welpen ausbilden liess. Die Vorinstanzen legten
jedenfalls nicht dar, dass der Kurs über die Durchführung von
Prägungsspieltagen nicht geeignet wäre, das behauptete Manko in der praktischen
Ausbildung im Basiskurs gegenüber dem Spielgruppenleiterkurs auszugleichen.

5.3.5
Insgesamt vermag sich der Beschwerdeführer damit mindestens über genügende,
wenn nicht sogar fundierte Kenntnisse in den drei Bereichen der Auflage
auszuweisen. Selbst wenn sich aber der Spielgruppenleiterkurs und der Basiskurs
mit Bezug auf die praktische Ausbildung so unterscheiden würden, wie die
Vorinstanz annahm, müssten angesichts der Erfahrung des Beschwerdeführers in
Hundebelangen die der Auflage zugrunde gelegten Mängel in der Tat als
unbegründet betrachtet werden.

5.4 Schliesslich
macht der Beschwerdeführer geltend, es sei nicht möglich, drei einzelne
praktische Kursstunden bei einem anerkannten Anbieter zu den drei infrage
stehenden Themen zu besuchen. Vielmehr müsste er dazu nochmals einen kompletten
Ausbildungs- oder Fortbildungsgang besuchen. Damit ist letztlich die Frage der
Verhältnismässigkeit der ausgesprochenen Auflage angesprochen. Die Vorinstanz
beurteilte die Verhältnismässigkeit anscheinend allein anhand der geringen Zahl
von noch fehlenden Kursstunden im Verhältnis zum Gesamterfordernis von 40
Kursstunden. Auch wenn die angeordnete Auflage an sich zur Erreichung des Ziels
als geeignet und erforderlich erscheinen mag, fehlte es im konkreten Fall doch
an der Zumutbarkeit der Auflage. Eine Verwaltungsmassnahme ist nur
gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt.
Beim bestehenden Leistungsausweis des Beschwerdeführers im Bereich von
Hundeerziehung und -führung erscheint das öffentliche Interesse an der
Massnahme, welche ihm eine zeitaufwendige Fortbildung aufzwingen und damit
tiefgreifende Auswirkungen auf seine Rechtsstellung haben würde, gering,
weshalb auch aus diesem Grund davon abzusehen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 522 ff.,
556 ff.).

6.
 

Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer I
der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 ist aufzuheben;
Dispositiv-Ziffer II derselben Verfügung ist insofern abzuändern, als die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 800.- dem Beschwerdegegner zu
auferlegen sind. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des
Beschwerdegegners vom 19. Dezember 2016 ist dem Beschwerdeführer die
Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ohne Auflage zu erteilen.
Dispositiv-Ziffer II ist aufzuheben. Entsprechend der Gutheissung der
Beschwerde sind die Kosten des Verwaltungsgerichtsverfahrens vom
Beschwerdegegner zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). 

Der Beschwerdeführer verlangte die Zusprechung einer
Parteientschädigung, die ihm angesichts seines Obsiegens zusteht (§ 17 Abs. 2
VRG). Da die Tätigkeit seiner Vertreterin sich auf das Jahr 2017 beschränkte,
gilt der Mehrwertsteuersatz von 8 %.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In
Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 aufgehoben. Entsprechend wird
Dispositiv-Ziffer I der Verfügung des Veterinäramtes vom 19. Dezember
2016 aufgehoben und das Veterinäramt angewiesen, dem Beschwerdeführer die
Bewilligung zur Durchführung der Welpenförderung ohne zusätzliche Auflagen zu
erteilen. Dispositiv-Ziffer II derselben Verfügung wird aufgehoben. 

2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden in Abänderung von Dispositiv-Ziffer II
der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 12. Juli 2017 dem
Beschwerdegegner auferlegt. 

3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 3'120.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich Fr. 200.- (8 %
Mehrwertsteuer), total Fr. 2'700.-, zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Urteils.  

6.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an …