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**Case Identifier:** b4257ddd-b999-5743-b9e6-b13b1976ecca
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 254/2006
**Docket/Reference:** 254/2006
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/2p_254_2006.pdf

## Full Text

2P.254/2006 (16.02.2007)

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Tribunale federale
Tribunal federal

2P.254/2006/ADD/elo
{T 1/2}

Arrêt du 16 février 2007
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Müller.
Greffier: M. Addy

Parties
Commune de Vuisternens-en-Ogoz,
1696 Vuisternens-en-Ogoz,
recourante,

contre

Etat de Fribourg, représenté par Me Alexis Overney, avocat, boulevard de Pérolles 21, 
case postale 656, 1701 Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Ière Cour administrative, route André-Piller 
21, case postale, 1762 Givisiez.

Objet
Responsabilité de l'Etat,

recours de droit public contre l'arrêt de la Ière Cour administrative du Tribunal administratif 
du canton de Fribourg du 24 août 2006.

Faits :
A.
Le 22 septembre 2004, le Tribunal pénal économique du canton de Fribourg (ci-après: le 
Tribunal) a reconnu Jean-Pierre Droux, boursier communal de la Commune de 
Vuisternens-en-Ogoz (ci-après: la Commune) coupable d'abus de confiance, de faux dans 
les titres commis dans l'exercice de fonctions publiques, d'escroquerie, ainsi que de 
soustraction d'objets mis sous main de justice et de détournement de valeurs patrimoniales 
mises sous main de justice. Le Tribunal l'a condamné à une peine de cinq ans de 
réclusion. En substance, il a été constaté que Jean-Pierre Droux, qui disposait de la 
signature individuelle sur le compte postal de la Commune et qui obtenait sans autre 
contrôle des ordres de paiement signés en blanc par le Syndic, avait effectué pendant 
quinze ans, soit de 1986 à 2001, des prélèvements indus dans les comptes bancaires ou 
postaux de la Commune. L'argent prélevé était débité du compte de passage 17'000. En fin 
d'année, les montants en cause étaient comptabilisés soit dans les comptes transitoires, 
soit dans les comptes de charges et produits, le solde du compte de passage 17'000 étant 
ainsi dûment ramené à zéro. Suivant les années, des comptes bancaires n'apparaissaient 
pas dans les comptes officiels ou apparaissaient avec un solde ne concordant pas avec les 
extraits bancaires. Il a été souligné en particulier que les écritures n'étaient pas 
dissimulées. La lecture du journal en relation avec la consultation des pièces comptables 
aurait suffit pour découvrir les irrégularités. Le Tribunal a considéré comme établi que le 
boursier indélicat avait prélevé dans les fonds de la Commune un montant total de 
3'350'415 fr.40 sur la période comprise entre le 1er janvier 1990 et le 6 juin 2001. Son 
verdict a fait l'objet de deux recours, dont on ignore l'issue; ceux-ci ne contestent 
cependant ni les faits en relation avec la Commune, ni le préjudice qu'elle a subi.

La faillite de Jean-Pierre Droux, ouverte le 4 août 2003, a été clôturée le 2 février 2004; la 
Commune n'a reçu aucun dividende, mais un acte de défaut de biens après faillite, d'un 
montant de 4'236'138 fr.30 reconnu par le failli.
B.

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Le 30 juin 2004, la Commune a demandé à l'Etat de Fribourg de l'indemniser à raison de 
60% du dommage et des frais qu'elle avait dû supporter suite aux infractions commises par 
Jean-Pierre Droux, soit 2'984'324 fr. Elle a fait valoir que l'Etat, par le biais du Service des 
communes, n'avait pas exercé convenablement son devoir de surveillance, ni donné les 
informations nécessaires propres à éviter le dommage subi. Le 7 décembre 2004, le 
Conseil d'Etat a rejeté les prétentions de la Commune.
C.
Le 31 mars 2005, la Commune a ouvert action contre l'Etat de Fribourg en concluant au 
paiement, avec intérêts, du 40% de 4'209'894 fr.40 et de 94'735 fr.

Par arrêt du 24 août 2006, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le 
Tribunal administratif) a rejeté l'action. Ce jugement retient en substance que l'action de la 
Commune se fonde sur la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile 
des collectivités publiques et de leurs agents, qui prévoit à son art. 6 une responsabilité 
pour le préjudice que les agents des collectivités publiques causent de manière illicite à 
autrui dans l'exercice de leur fonction, ce qui suppose l'existence d'un acte illicite, accompli 
dans le cadre de la fonction, d'un dommage et d'un lien de causalité adéquat entre l'acte 
illicite et le dommage. En matière de comptabilité, la loi sur les communes du 25 
septembre 1980 (LCo) et son règlement d'exécution du 28 décembre 1981 (RELCo) 
précisent le rôle et les obligations du Conseil communal et de la Commission financière 
(art. 82 ss LCo et 43 ss RELCo). Il suffit de lire ces dispositions pour comprendre qu'il 
incombe à ces organes de procéder à un contrôle sérieux et complet de la comptabilité 
communale et qu'il ne s'agit pas d'une fonction purement honorifique. Le canton pour sa 
part exerce la haute surveillance sur les communes au sens de l'art. 143 LCo, dans le 
respect de leur autonomie communale. Plus particulièrement, le Service des communes n'a 
pas à contrôler la réalité et l'intégrité des comptes communaux. Ne disposant pas des 
pièces justificatives, il ne reçoit communication que des comptes et ne peut donc refaire à 
son niveau les vérifications comptables qu'il appartient au Conseil communal et à la 
Commission financière de mener. Il dispose d'ailleurs des attestations de ces organes 
communaux certifiant que les comptes sont justes. Son travail vise à vérifier sur la base de 
ces comptes que la Commune respecte les normes financières en matière de plan 
comptable, d'investissement, de contrôle de l'endettement, et à déterminer sa capacité 
financière. Plus spécifiquement, l'art. 94 LCo prévoit que le Conseil communal vérifie ou fait 
vérifier au moins une fois par année, sans avis préalable, la caisse et la comptabilité, 
l'existence des valeurs inscrites au bilan, ainsi que l'état du recouvrement des créances, ce 
contrôle faisant l'objet d'un procès-verbal dont un double est transmis au Service des 
communes et au Préfet. Au besoin, le Service des communes procède lui-même à un 
contrôle. A cet égard, le Service des communes a certes toléré sans réagir le non respect 
de l'art. 94 LCo avant 1996. Toutefois, dès 1996, son activité est exempte de critique. Cette 
année-là, il a adressé à la Commune le formulaire de révision intermédiaire qui lui a été 
retourné rempli. Constatant en 1998 que le rapport intermédiaire pour 1997 ne lui avait pas 
été envoyé, il l'a réclamé. La Commune a répondu qu'elle effectuerait le contrôle de l'année 
en cours, ce qu'elle n'a pas fait. Toutefois, en juin 1999, la Commune en a effectué un et a 
communiqué le procès-verbal au Service des communes. Quant à l'absence de contrôle 
intermédiaire en 2000, il ne pouvait être pris en considération par le Service des 
communes avant 2001, soit à un moment où l'affaire avait déjà éclaté. L'inaction du Service 
des communes avant 1996 était certes critiquable, mais s'il avait demandé des contrôles 
plus réguliers, il n'aurait reçu que des procès-verbaux attestant que les contrôles avaient 
été effectués alors même que ceux-ci étaient lacunaires, à l'égal des rapports remis pour 
1996 et 1999. Par ailleurs, l'information des organes communaux sur la portée de leur 
devoir avait été suffisante, de sorte qu'il fallait conclure à l'absence d'acte illicite. A 
supposer même qu'il y ait eu acte illicite des agents du canton, la succession constante de 
fautes graves imputables aux organes communaux interrompait le lien de causalité 
adéquate entre le comportement éventuellement critiquable des agents de l'Etat et le 
dommage subi par la Commune.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune conclut à l'annulation de l'arrêt 
précité du 24 août 2006 du Tribunal administratif du canton de Fribourg. Elle se plaint 
d'arbitraire et de violation du droit d'être entendu. L'Etat de Fribourg conclut au rejet du 
recours dans la mesure où il est recevable.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.

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1.1 L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
a entraîné l'abrogation de la loi fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (art. 
131 al. 1 LTF). Comme l'arrêt attaqué a été rendu avant le 31 décembre 2006, cette 
dernière loi reste néanmoins encore applicable au présent litige (art. 132 al. 1 LTF).
1.2 Fondée sur le droit public cantonal, la décision attaquée a été rendue en dernière 
instance cantonale. Le recours de droit public est dès lors en principe recevable (art. 84 et 
86 al. 1 OJ).
1.3 Le recourant se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal. Dans un recours 
pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst., l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt 
attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir 
librement l'application du droit. Il doit, au contraire, préciser en quoi cet arrêt serait 
arbitraire au sens de la jurisprudence (cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312, 125 I 492 
consid. 1b p. 495 et les arrêts cités). En l'occurrence, les arguments développés tiennent 
plutôt de l'appel et de la libre discussion du droit. On peut donc sérieusement se demander 
si le recours est recevable au regard des exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Vu l'issue 
du recours, la question n'a pas à être autrement approfondie.
1.4 L'arrêt attaqué rejette l'action pour divers motifs. En particulier, il retient l'absence aussi 
bien d'un acte illicite que d'un lien de causalité adéquate entre les manquements éventuels 
de l'Etat et le dommage subi par la Commune. Dans la mesure où l'un des motifs ainsi 
retenus pour justifier le rejet de l'action devait échapper au grief d'arbitraire, le recours de 
droit public pourra être rejeté sans qu'il soit nécessaire d'examiner le reste de la motivation 
de l'arrêt entrepris.
2.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, grief qui, tel qu'allégué, 
se confond pour l'essentiel avec celui d'arbitraire de la décision attaquée. Elle invoque 
également une motivation insuffisante de l'arrêt entrepris, certains de ses griefs n'ayant 
prétendument pas été traités de manière suffisamment approfondie. Le droit d'être entendu 
implique certes le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire 
puisse la comprendre et la contester utilement s'il y a lieu. Il suffit toutefois que le juge 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa 
décision; il n'a ainsi pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués 
par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à 
son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (cf. ATF 129 I 232 consid. 3.2 p. 
236 et 126 I 97 consid. 2b p. 102). En l'espèce, le Tribunal adminis- tratif a motivé sa 
décision de manière parfaitement convenable et s'est déterminé sur toutes les questions 
essentielles qu'il avait à trancher, de sorte que le grief ne peut être que rejeté.
3.
3.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle 
viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle heurte 
d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal 
fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que 
si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée 
sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs 
de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son 
résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de 
l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, 173 
consid. 3.1 p. 178, 128 I 273 consid. 2.1 p. 275).
3.2 L'arrêt attaqué n'a pas retenu d'acte illicite à charge du canton. Il n'est pas nécessaire 
d'examiner les griefs formulés sur ce point par la recourante. En effet, en tout état de 
cause, les manquements des autorités cantonales ne sauraient être qualifiés de graves, 
étant rappelé qu'il n'incombait pas au Service des communes de vérifier la matérialité des 
comptes communaux. De plus, la constatation selon laquelle le canton n'a pas failli à son 
devoir d'information des communes n'est en tout cas pas arbitraire. Il est vrai que, dans 
l'application de l'art. 94 LCo, le Service des communes n'a pas fait preuve d'une grande 
rigueur, voire même a fait montre de laxisme avant 1996. Toutefois, d'un autre côté, la 
responsabilité des organes communaux est lourde, pour ne pas dire écrasante. En effet, la 
porte était largement ouverte à tous les abus dès lors que le boursier communal disposait 
de la signature individuelle sur le compte postal de la Commune; pire, il obtenait sans autre 
contrôle des ordres de paiement signés en blanc du Syndic, sans que leur utilisation soit 
ensuite quelque peu sérieusement vérifiée. Quant au contrôle exercé par le Conseil 
communal et par la Commission financière - si tant est qu'on puisse encore parler de 
contrôle - il était gravement lacunaire. Il semble du reste que les intéressés se soient 
contentés des pièces que le boursier voulait bien leur soumettre. Au reste, et de manière 

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affligeante, les organes communaux n'ont même pas comparé les montants figurant sur les 
comptes avec les relevés bancaires, tout en attestant que tel avait bien été le cas. S'ils 
avaient procédé à cette opération, élémentaire même pour le plus modeste des 
contrôleurs, ils auraient constaté des différences importantes, ce qui aurait permis de 
démasquer le boursier indélicat. Dans ces conditions, il n'était pour le moins pas arbitraire 
de retenir, comme l'a fait la décision attaquée, que ces fautes répétées étaient si graves 
qu'elles interrompaient tout lien de causalité entre un éventuel acte illicite du Service des 
communes et la survenance du dommage, les manquements éventuels dudit Service 
passant ainsi totalement à l'arrière-plan. On peut d'autant moins considérer la décision 
attaquée comme arbitraire que, dans une affaire comportant certaines analogies avec la 
présente cause, le Tribunal fédéral, statuant avec plein pouvoir d'examen, a considéré que 
les fautes commises par l'autorité communale concernée étaient à ce point prépondérantes 
qu'elles interrompaient le lien de causalité avec les manquements que l'on pouvait 
reprocher à l'autorité cantonale (arrêt 2C.4/2000 du 3 juillet 2003, Munizipalgemeinde 
Leukerbad c. Kanton Wallis).
4.
Manifestement infondé, le recours doit être rejeté dans la procédure simplifiée de l'art. 36a 
OJ. L'émolument judiciaire qui sera mis à la charge de la recourante tiendra compte du 
caractère volumineux du dossier et de la manière de procéder (art. 156 al. 1 en relation 
avec les art. 153 et 153a OJ). L'Etat de Fribourg n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 
OJ).

Par ces motifs, vu l'art. 36a OJ, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 20'000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, à l'Etat de Fribourg et à la Ière 
Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 16 février 2007
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:

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