# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3ffd5553-4984-56d8-9953-90352996e476
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 18.10.2021 604 2021 88
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2021-88_2021-10-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2021 88

Arrêt du 18 octobre 2021

Cour fiscale

Composition Président : Marc Sugnaux 
Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti 
Greffière : Melany Madrid 

Parties A.________, recourant

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 

et

COMMUNE DE B.________, intimée

Objet Contributions publiques communales; taxes relatives à la distribution 
d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux; notification, 
date et signature de la décision de taxation; péremption du droit de 
taxer; rappel d’impôt; périodicité des taxes; principe de non-
rétroactivité

Recours du 30 juin 2021 contre la décision de la Préfecture de la 
Sarine du 1er juin 2021

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considérant en fait

A. A.________ (le recourant) est propriétaire de l’immeuble art. ccc du Registre foncier de la 
Commune de B.________.

B. En date du 6 février 2020, le recourant a demandé à la Commune de B.________ (la 
Commune) de lui transmettre « une copie des factures d’eau » pour l’année 2019 relatives à 
l’immeuble précité. 

Le 11 février 2020, à la demande de la Commune, le recourant a transmis un relevé du compteur 
d’eau et a, par ailleurs, signalé que « ces dernières années » il n’avait eu que « des factures 
d’acomptes ».

Le 20 février 2020, la Commune a indiqué que la dernière facture d’eau pour l’immeuble en question 
datait de fin 2014.

La Commune a adressé au recourant la facture no ddd datée du 28 mai 2020 relative aux taxes pour 
l’eau potable (consommation, abonnement et location) et pour les eaux usées (taxe d’épuration et 
taxe sur les micros polluants), pour la période du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019, pour un 
montant total de CHF 10'890.85. La facture mentionnait que l’index « ancien » était de 3’557 m3 et 
le « nouveau » de 6’172 m3, soit une consommation de 2'615 m3. La Commune a indiqué par lettre 
jointe, qu’en effectuant un contrôle de tous les relevés des compteurs d’eau des immeubles de la 
Commune, elle avait constaté qu’aucune facture d’eau n’avait été adressée au recourant depuis le 
15 décembre 2014 pour l’immeuble concerné, si bien que la facture portait donc sur la 
consommation d’eau des 5 dernières années.

En date du 16 juillet 2020, le recourant a formé réclamation auprès du Conseil communal. Il a 
contesté la facture du 28 mai 2020, au motif que celle-ci n’était pas « valable » compte tenu de la 
date qu’elle indiquait alors que sa notification était intervenue le 8 juillet 2020. Il a sollicité un nombre 
d’informations relatives au compteur d’eau et des explications quant aux acomptes qu’il aurait versés 
pour les périodes fiscales 2014 à 2018. Il a expliqué que les charges liées à l’immeuble en question 
avaient déjà été facturées à ses locataires et qu’il ne pouvait dès lors leur facturer les taxes 
litigieuses en sus. Il a proposé de payer un montant de CHF 2'000.- dans le but de régler le litige.

Par courrier du 13 septembre 2020, le recourant a complété sa réclamation. Il a notamment expliqué 
qu’il avait « payé des acomptes après 2014 » et que « 3 factures [avaient été] payées entre 2017 et 
2018 ».

Une séance a été tenue le 16 septembre 2020 par le Conseil communal. Par décision sur 
réclamation du même jour, celui-ci a rejeté la réclamation du recourant et décidé de maintenir la 
facture du 28 mai 2020.

C. Le 7 octobre 2020, le recourant a interjeté recours auprès de la Préfecture de la Sarine contre 
la décision sur réclamation précitée. Il a contesté la validité de la facture du 28 mai 2020 en raison 
de la date de notification du 8 juillet 2020. Il a invoqué la prescription des taxes litigieuses et s’en est 
pris au mode de calcul des m3 d’eau. Revenant sur ses déclarations formulées en procédure de 
réclamation, il a par ailleurs ajouté qu’il n’avait en réalité effectué aucun paiement depuis 2014 
s’agissant des taxes annuelles d’eau pour l’immeuble concerné. Il avait en effet « mélangé avec 

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d’autres factures d’un autre immeuble ». Cela étant, il ne pouvait facturer rétroactivement ces taxes 
à ses locataires.

Le 11 novembre 2020, le Conseil communal a déposé ses observations sur le recours. Il a expliqué 
qu’il appartenait au recourant d’interpeller la Commune sur l’absence de factures depuis le 
31 décembre 2014.

En date du 23 novembre 2020, à la demande de la Préfecture de la Sarine, le Conseil communal a 
expliqué que la valeur de 3'557 m3 « ancien », mentionnée dans la facture, était la valeur mesurée 
au 15 décembre 2014. Il a précisé que, pour « une raison non-déterminée (technico-
administrative) », l’abonnement relatif au compteur d’eau de l’immeuble du recourant avait été 
désactivé du système au 31 décembre 2014.

Le 14 décembre 2020, le recourant s’est déterminé sur les courriers des 11 novembre 2020 et 
23 novembre 2020 du Conseil communal et a notamment sollicité la production du relevé du 
compteur d’eau de l’immeuble concerné, fixé par ce dernier à 3'557 m3 en date du 15 décembre 
2014.

A la demande de la Préfecture de la Sarine, le Conseil communal a produit en date du 11 mars 2021 
une copie du relevé de la « tournée », laquelle indique une valeur de 3'557 m3 au 15 décembre 
2014. Il a également précisé que le code « RE02 » signifiait que le compteur avait été relevé 
automatiquement.

Par décision du 1er juin 2021, le recours a été rejeté. La Préfecture de la Sarine a retenu qu’il n’y 
avait pas de péremption du droit de taxer la distribution d’eau potable et d’évacuation et d’épuration 
des eaux pour les années 2015 à 2019 et que le rappel de taxe pour les années 2015 à 2018 n’était 
pas contraire au droit. Elle a donc confirmé la décision sur réclamation émise le 16 septembre 2020 
par le Conseil communal, ainsi que la facture datée du 28 mai 2020. 

D. En date du 30 juin 2021, le recourant a interjeté recours contre la décision de la Préfecture de 
la Sarine précitée.

Il conclut à l’annulation de la décision préfectorale du 1er juin 2021, de la décision sur réclamation 
du 16 septembre 2020 et de la facture datée du 28 mai 2020 rendues par la Commune. Il conteste 
la validité formelle de la facture datée du 28 mai 2020, faisant valoir à cet égard que sa notification 
est intervenue le 8 juillet 2020. Il ajoute que les règlements communaux prévoient que les taxes 
litigieuses doivent être établies dans un « décompte annuel ». Il relève qu’il aurait pu certes se 
rendre compte qu’il ne recevait pas de demandes d’acomptes pour les taxes d’eaux mais qu’il n’est 
pas un « gérant professionnel » et qu’il revient à la Commune de vérifier son compteur d’eau afin de 
le taxer en conséquence. Il allègue qu’il est de bonne foi étant donné qu’il a annoncé ne pas recevoir 
de factures de taxes pour l’année 2019. Finalement, il conteste le mode de calcul des m3 pris en 
considération dans la facture du 28 mai 2020.

L’avance de frais, fixée à CHF 800.- par ordonnance du 2 juillet 2021, a été versée dans le délai 
imparti.

Le 21 juillet 2021, la Préfecture de la Sarine a produit son dossier et a conclu au rejet du recours en 
se référant aux motifs de la décision attaquée.

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en droit

1.

Procédure

1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du Code de procédure et de juridiction administrative 
du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours 
contre les décisions prises par les préfets.

Le recours du 30 juin 2021 contre la décision de la Préfecture de la Sarine du 1er juin 2021 a été 
interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA), par un contribuable 
ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b CPJA et art. 155 de la loi du 25 septembre 1980 sur les 
Communes [LCo; RSF 140.1]).

Partant, le recours est recevable.

1.2. L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès 
ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des 
contributions publiques (art. 78 CPJA).

2.

Notification, date et signature des décisions de taxation

2.1. Juridiquement, les bordereaux (factures) sont des décisions établissant l’obligation de payer 
à concurrence du montant indiqué dans un certain délai (BUFFAT, Les taxes liées à la propriété 
foncière en particulier dans le canton de Vaud, 1989, p. 213).

2.2. La date et la signature de la décision sont des indications destinées à permettre 
l’authentification de la décision comme un acte de puissance publique (voir art. 66 al. 1 let. e du 
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Toutefois, la jurisprudence 
dispense les autorités administratives amenées à rendre des décisions en masse de signer celles-
ci, fût-ce par quelque moyen mécanique (voir DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, 
p. 339).

Lorsque l’autorité doit rendre un grand nombre de décisions similaires à l’adresse de nombreux 
administrés, comme en matière fiscale, il s’agit d’une administration de masse. En pareille 
circonstance, la procédure de réclamation permet de rationaliser l’accomplissement de la tâche de 
l’autorité (voir DUBEY/ZUFFEREY, p. 745 et les références).

2.3. Une décision est notifiée, non pas au moment où le contribuable en prend connaissance, 
mais le jour où elle est dûment communiquée; s'agissant d'un acte soumis à réception, la notification 
est réputée parfaite au moment où la décision entre dans la sphère d'influence de son destinataire 
(arrêt TC FR 604 2017 121/122 consid. 2.2 et les références).

Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de sa date incombe en principe à l'autorité qui 
entend en tirer une conséquence juridique (arrêt TC FR 604 2017 121/122 consid. 2.3 et les 
références).

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2.4. En l’espèce, la facture litigieuse est datée du 28 mai 2020 et le recourant allègue que sa 
notification n’est intervenue que le 8 juillet 2020, relevant en outre que la lettre d’accompagnement 
n’est ni datée ni signée, raisons pour lesquelles il conteste la « validité » de ladite facture. 

Etant donné que le fardeau de la preuve de la notification incombe à la Commune et que celle-ci n’a 
pas contesté l’allégation du recourant, il y a lieu d’admettre que la facture datée du 28 mai 2020 a 
été valablement notifiée le 8 juillet 2020, selon les déclarations du recourant. Celui-ci n’a au 
demeurant subi aucun préjudice quant à ses droits de procédure car la Commune est entrée en 
matière sur sa réclamation du 16 juillet 2020.

Par ailleurs, peu importe si la lettre d’accompagnement n’est ni datée ni signée compte tenu du fait 
que la facture litigieuse est, elle, datée, qu’elle indique de qui elle émane et que la Commune est 
dispensée de signature pour les actes d’administration de masse que constituent l’établissement 
des factures relatives à la distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux. Partant, 
lesdits documents ne souffrent d’aucune irrégularité formelle.

Le recours doit en conséquence être rejeté sur ce point.

3.

Règles générales relatives aux contributions publiques communales en matière de distribution d’eau 
potable et d’évacuation et d’épuration des eaux

3.1. Dans la mesure où la présente procédure de recours concerne la perception de taxes pour 
les années 2015 à 2019, voire pour la période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014, il 
convient de se référer aux dispositions légales alors en vigueur à ces moments-là.

3.2. En matière de contributions liées à la distribution d’eau potable, la législation cantonale est 
en particulier fondée sur l’art. 76 al. 4, 1ère phrase, de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. 
féd.; RS 101), selon lequel les cantons disposent des ressources en eau et peuvent prélever, dans 
les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation. 

Concrétisant cette disposition constitutionnelle, l’art. 27 de la loi fribourgeoise du 6 octobre 2011 sur 
l’eau potable (LEP; RSF 821.32.1) énonce que les Communes prélèvent des contributions auprès 
des propriétaires, des superficiaires ou des usufruitiers et usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, 
en tenant compte équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que de la 
quantité d’eau potable consommée (al. 1). Ces contributions causales, parmi lesquelles la taxe de 
base annuelle et la taxe d'exploitation, couvrent l’ensemble des coûts afférents aux infrastructures 
d’eau potable (al. 2 et al. 3 let. c et d).

L’art. 32 al. 1 LEP, dans sa version en vigueur du 1er mai 2014 au 29 février 2020, prévoit que la 
taxe de base annuelle sert au financement des frais fixes (amortissement des dettes, intérêts) et 
ensuite du maintien de la valeur des infrastructures d’eau potable (let. a), ainsi qu’au financement 
des infrastructures d’eau potable (équipement de base) à réaliser selon le PIEP (plan des 
infrastructures d’eau potable; let. b). 

Selon l'art. 33 al. 1 LEP, la taxe d'exploitation vise quant à elle à couvrir les charges liées au volume 
de consommation. Elle est calculée par mètre cube d'eau consommée (art. 33 al. 2 LEP).

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L’art. 37 LEP ajoute que les modalités de la distribution de l’eau potable, en particulier le calcul et la 
perception des taxes, sont fixées par un règlement communal de portée générale (al. 1) qui doit être 
soumis pour approbation à la Direction (al. 2).

3.3. En matière de contributions liées à l’évacuation et à l’épuration des eaux, aujourd’hui fondé 
sur l’art. 76 Cst., l’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 
814.20) dispose, sous la note marginale « principe de causalité », que celui qui est à l’origine d’une 
mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l’art. 60a 
LEaux, les cantons doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, 
d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux 
concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou 
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. Entre autres 
critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d’eaux 
usées produites et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts 
relatifs à la construction, à l’entretien, à l’assainissement et à l’amélioration des installations.

Les principes des art. 3a et 60a LEaux sont concrétisés dans la loi fribourgeoise du 18 décembre 
2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1). Sous le titre « Taxes communales – Principe », 
l'art. 40 LCEaux dispose ainsi que les Communes prélèvent des taxes auprès des propriétaires, des 
superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte 
équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité 
d’eaux usées produites (al. 1). Les taxes communales – qui comprennent notamment la taxe de 
base annuelle et la taxe d'exploitation – couvrent les coûts des installations communales 
d’évacuation et d’épuration (al. 2 et al. 3 let. b et c).

L'art. 42 LCEaux, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2013 au 29 février 2020, prévoit que la 
taxe de base annuelle sert à couvrir : a) les frais fixes (amortissement des dettes, intérêts) et ensuite 
le maintien de la valeur des installations d’évacuation et d’épuration des eaux; b) les coûts pour les 
installations d’évacuation et d’épuration des eaux (équipement de base) à réaliser selon le PGEE 
(plan général d'évacuation des eaux; al. 1). Selon l'art. 43 LCEaux, la taxe d'exploitation sert au 
financement des frais d'exploitation et d'entretien des installations publiques d'évacuation et 
d'épuration des eaux.

D’après l'art. 44 LCEaux, les modalités de calcul et de perception des taxes de base annuelle et 
d'exploitation sont fixées dans un règlement communal, au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LCEaux.

3.4. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent 
traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (ATF 138 II 70 consid. 5.1 et les 
références citées). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la 
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. 
Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou 
d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur 
une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 et les références 
citées). En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques (arrêt TF 
2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). Les taxes de raccordement aux canalisations publiques 
sont exigées des propriétaires qui relient leur immeuble aux conduites d'amenée d'eau, de gaz et 
d'électricité ou d'évacuation des eaux usées; la prestation de l'Etat implique l'octroi du droit d'utiliser 
ces installations publiques et d'en tirer profit (arrêt TF 2C_153/2007 du 10 octobre 2007 consid. 4).

https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19910022/index.html

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Les contributions causales doivent respecter notamment les principes de la légalité, de l'égalité de 
traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et 
d'équivalence) et de non-rétroactivité. Elles doivent être calculées d'après la dépense à couvrir 
(principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la 
valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; 
arrêt TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). Selon le principe d'équivalence, qui 
concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, le montant de chaque redevance 
doit ainsi être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites 
raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son 
coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause (arrêt TC FR 604 2019 9 du 
29 août 2019 consid. 2.4).

4.

Règlementation communale applicable

4.1. En exécution de la compétence conférée par la législation cantonale, la Commune a adopté 
le 14 avril 1987 son règlement relatif à la distribution de l’eau potable (RDEP), révisé le 4 avril 2006 
(révision approuvée le 25 octobre 2006 par la Direction de la santé et des affaires sociales), puis le 
1er octobre 2020 (révision approuvée le 19 juillet 2021 par la Direction de l’aménagement, de 
l’environnement et des constructions).

Dans la mesure où la présente procédure de recours concerne la perception de taxes pour les 
années 2015 à 2019, voire pour la période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014, il 
convient de se référer aux dispositions du RDEP applicables jusqu’à l’entrée en vigueur de la 
révision du 1er octobre 2020.

Conformément au RDEP, la Commune assure la distribution de l'eau potable dans le périmètre de 
distribution (art. 2 al. 1). Les fournitures d’eau font l’objet d’abonnements contractés par les 
propriétaires d’immeubles ou leurs mandataires. L’abonnement est annuel. Il se renouvelle 
tacitement d’année en année. Il est conclu lors du raccordement de l’immeuble au réseau communal 
(art. 4). Les compteurs d’eau sont propriété de la Commune qui prend à sa charge l’achat, la pose 
et l’entretien normal (art. 5). Les indications du compteur font foi quant à la quantité d’eau 
consommée sauf s’il s’avère que le compteur se soit arrêté ou fonctionne mal. Le relevé et la 
vérification du compteur sont du ressort du préposé au service des eaux (art. 6). Le propriétaire de 
l’immeuble desservi par le compteur paie à la Commune une location annuelle du compteur. Le prix 
de location tient compte des frais d’entretien, de révision et de l’amortissement de l’installation (art. 
7 al. 1 et 2). Le tarif applicable au service des eaux est le suivant : a) eau de construction; b) taxe 
de raccordement; c) abonnement annuel de base; d) location annuelle du compteur; e) 
consommation d’eau (art. 18). L’abonnement annuel de base correspond à un montant forfaitaire de 
CHF 2.- par unité de taxation et par mois (art. 20). La location de compteurs calculée selon l’art. 7, 
selon le calibre du compteur, est fixée comme suit : 01 ″ à CHF 16.- par année; 01,5 ″ à CHF 24.- 
par année et 02 ″ et compteurs spéciaux à CHF 36.- par année (art. 21). Le prix de l’eau consommée 
est de CHF 1.20 le m3 (art. 22). L’abonnement et la location des compteurs sont payables 
annuellement. Le prix de l’eau consommée est payable, en principe, chaque année sur la base des 
factures établies par le service des eaux (art. 24 al. 3 et 4). Les revenus susmentionnés provenant 
du service des eaux sont affectés à l’entretien de l’ouvrage ainsi qu’à l’amortissement du capital et 
au paiement des intérêts (art. 3).

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4.2. La Commune a adopté le 3 mai 1994 le règlement d’assainissement des eaux usées (RAEU), 
révisé les 18 décembre 2001 (révision approuvée le 27 mars 2002 par la Direction des travaux 
publics), 19 septembre 2016 (révision approuvée le 14 décembre 2016 par la Direction de 
l’aménagement, de l’environnement et des constructions) et 1er octobre 2020 (révision approuvée le 
22 février 2021 par la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions).

Dans la mesure ou les taxes litigieuses se rapportent aux années 2015 à 2019, voire pour la période 
antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014, il convient de se référer respectivement aux 
dispositions du RAEU applicables jusqu’à l’entrée en vigueur de la révision du 19 septembre 2016, 
puis pour la période postérieure, aux dispositions du RAEU applicables jusqu’à l’entrée en vigueur 
de la révision du 1er octobre 2020.

Ce règlement arrête les dispositions relatives à l’assainissement, l’évacuation et le traitement des 
eaux usées, ainsi qu’au financement des ouvrages publics et des frais d’exploitation (art. 1 al. 1). La 
Commune construit et entretient les installations publiques nécessaires à l’évacuation et à 
l’épuration des eaux usées (art. 1 al. 2). La construction, l’exploitation et l’entretien des installations 
d’assainissement publiques ou privées sont soumis à la surveillance de l’Autorité communale, pour 
autant que certains de ces problèmes ne soient pas de la compétence de l’Association 
intercommunale pour l’épuration des eaux des bassins versants de E.________ et de F.________ 
(AESC) (art. 2 al. 1). Tous les bâtiments situés dans le périmètre du PDE sur le territoire de la 
Commune doivent être raccordés à la station d’épuration des eaux (art. 3 al. 2). Les propriétaires ou 
les usufruitiers d’immeubles, bâtis ou non, et de bâtiments sur fonds d’autrui, situés dans le 
périmètre du plan directeur des égouts (PDE), sont astreints à participer au financement de la 
construction et de l’entretien des installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux selon 
les bases suivantes : a) émoluments administratifs; b) taxes de raccordement; c) taxe annuelle 
d’exploitation (art. 8 al. 1). Les revenus provenant de taxes de l’évacuation et de l’épuration des 
eaux sont affectés exclusivement aux frais de construction, d’entretien et d’exploitation des 
ouvrages, ainsi qu’à l’amortissement des investissements (art. 8 al. 3). Les frais annuels 
d’exploitation sont mis à la charge des propriétaires raccordés et facturés sur la base de la 
consommation effective en eau potable. Pour la fixation de la taxe au m3 d’eau consommée, le 
Conseil général délègue ses compétences à l’exécutif. La taxe au m3 est fixée à CHF 2.50 au 
maximum. Dans cette limite, l’adaptation se fait selon l’évolution des frais de fonctionnement. Le 
propriétaire d’une source privée doit installer à ses frais, à l’endroit désigné par le Conseil communal, 
un compteur permettant de calculer le volume d’eau utilisée. Les services communaux procèdent 
au contrôle et au relevé des compteurs privés (art. 14 al. 1 et 2).

La révision du 19 septembre 2016 porte sur l’ajout de l’alinéa 6 de l’art. 14 RAEU, à teneur duquel 
« le prélèvement d’une taxe destinée au financement des mesures techniques contre les 
micropolluants. Pour la fixation du montant de cette taxe, le Conseil général délègue ses 
compétences à l’exécutif. La taxe au m3 est fixée à CHF 0.19 au minimum et CHF 0.50 au maximum. 
Dans ces limites, l’adaptation se fait selon l’évolution des frais de fonctionnement ».

5.

Examen sous l’angle du rappel d’impôt

5.1. Dans sa décision du 1er juin 2021, la Préfecture de la Sarine analyse la validité de la facture 
du 28 mai 2020 pour les périodes 2015 à 2018 sous l’angle du rappel d’impôt. Il convient dès lors 
d’examiner le bien-fondé de cette argumentation.

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5.2. L’avis de taxation détermine tant le principe que l’ampleur de l’obligation fiscale. Sa 
notification ouvre les voies de droit prévues par la législation. Dès l’instant où une décision fiscale 
n’est plus susceptible d’être attaquée par un moyen de droit ordinaire, elle entre en force et devient 
exécutoire. Le droit fiscal, de manière restrictive, prévoit à titre exceptionnel et extraordinaire 
différentes possibilités de revenir sur des décisions et jugements entrés en force (CASANOVA, 
RDAF 1999 II 8).

Le rappel d’impôt constitue la perception après coup d’impôts qui n’ont, à tort, pas été perçus dans 
le cadre de la procédure de taxation. Il constitue le pendant, en faveur du fisc, de la procédure de 
révision et permet à l’autorité de revenir sur une décision entrée en force (arrêt TF 2C_277/2008 du 
26 septembre 2008 et les références).

5.3. En l’espèce, la Préfecture de la Sarine indique que la facture du 28 mai 2020 est à considérer 
comme un rappel d’impôt s’agissant des années 2015 à 2018. Position que soutenait déjà la 
Commune dans ses observations du 11 novembre 2020 formulées dans la procédure de recours 
préfectorale.

Ce raisonnement ne tient pas. Avant la facture litigieuse du 28 mai 2020, il n’existait en effet aucune 
décision de taxation entrée en force concernant les taxes litigieuses pour les années 2015 à 2018. 
En outre, ladite facture n’est pas une décision entrée en force puisqu’elle fait l’objet du présent 
recours. Partant, le régime du rappel d’impôt n’est pas applicable.

6.

Eventuelle péremption du droit de taxer 

6.1. Même si le recourant ne semble plus s’en prévaloir devant le Tribunal cantonal, la péremption 
du droit de taxer est examinée d’office, dans la mesure où elle est évoquée dans la décision de la 
Préfecture de la Sarine du 1er juin 2021.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, reprise par la Cour fiscale du Tribunal cantonal, 
l’institution de la prescription est reconnue en vertu d’un principe général du droit, même en 
l’absence d’une disposition expresse. Si les dispositions applicables ne contiennent aucune règle 
relative au point de départ et à la durée du délai de prescription, il faut faire appel à la règlementation 
des délais qui existe dans les domaines voisins, en premier lieu ceux qui relève du droit public. En 
l’absence de telle règlementations, le délai de prescription sera finalement fixé selon les principes 
généraux du droit (ATF 112 Ia 260; arrêt TC FR 604 2016 118 consid. 5b du 1er février 2018; arrêt 
TC FR 604 2016 17 consid. 4a du 20 février 2017 et les références).

Une contribution publique ne peut être perçue que si elle a préalablement fait l’objet d’une procédure 
de taxation. Dès lors, il y a lieu de distinguer entre la prescription de la créance fiscale et la 
prescription du droit de taxer qui – le plus souvent – est une véritable péremption dont le délai ne 
peut pas être suspendu, interrompu ou restitué (ATF 112 Ia 260; arrêt TC FR 604 2016 118 consid. 
5b du 1er février 2018 et les références; arrêt TC FR 604 2016 17 consid. 4a du 20 février 2017).

S’agissant du délai applicable, le Cour fiscale du Tribunal cantonal a retenu de façon constante, en 
s’appuyant notamment sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 112 Ia 260; voir également 
arrêt TF 2P.138/2003 du 6 juin 2003) que le droit de taxer des contributions causales communales 
est soumis à un délai de péremption de cinq ans. Il semble ensuite logique de faire coïncider le point 

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de départ du délai de péremption du droit de taxer avec celui de l’échéance de la taxe, dans le sens 
de l’art. 130 al. 1 CO (arrêt TC FR 604 2016 118 consid. 5b du 1er février 2018 et les références).

6.2. La LEP, la LCEaux, le RDEP et le RAEU ne contiennent pas de disposition relative à la 
péremption du droit de taxer. Il convient dès lors, conformément à ce qui vient d’être exposé, 
d’appliquer les principes dégagés par la jurisprudence.

Les art. 24 al. 3 et 4 RDEP et 14 al. 2 RAEU prévoient l’annualisation des taxes concernées.

6.3. En l’espèce, il ressort du dossier que les dernières taxes d’eau perçues par la Commune 
portent sur une valeur du compteur d’eau de 3'557 m3 arrêtée au 15 décembre 2014, valeur et date 
qui au demeurant ne sont pas contestées par le recourant. Ainsi, s’agissant de la période de calcul 
2014-2015 non taxée, il peut être retenu que celle-ci a débuté le 16 décembre 2014 pour s’achever 
le 15 décembre 2015, au vu de l’annualisation des taxes prévues par les art. 24 al. 3 et 4 RDEP et 
14 al. 2 RAEU et à défaut de toute autre indication contraire. Sur cette base, l’échéance des taxes 
pour la période de calcul 2014-2015, fixant le point de départ du délai de péremption du droit de 
taxer, devait correspondre à la mi-décembre 2015, voire au 31 décembre 2015. Dès lors, compte 
tenu du délai de cinq ans à prendre en considération, dans le sens de la jurisprudence 
susmentionnée, la péremption du droit de taxer n’est pas intervenue avant la mi-décembre 2020. 

Constatant que la facture du 28 mai 2020 a été notifiée le 8 juillet 2020 au recourant, les taxes 
correspondant à la période du 16 décembre 2014 au 11 février 2020 (date du courriel envoyé par le 
recourant à la Commune indiquant la valeur du compteur d’eau de 6’172 m3) ne souffrent pas de 
péremption.

7.

Périodicité des taxes relatives à la distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des 
eaux et principe de non-rétroactivité

7.1. Il ressort des art. 24 al. 3 et 4 RDEP et 14 al. 2 RAEU que les taxes litigieuses sont payables 
annuellement, sur la base des factures établies en principe annuellement par le service des eaux. 

7.2. Une loi ne déploie ses effets qu'après sa publication et son entrée en vigueur. Le principe de 
non-rétroactivité concrétise cette règle en faisant obstacle à l'application d'une norme à des faits 
entièrement révolus avant son entrée en vigueur. S'agissant des lois fiscales, une disposition a un 
effet rétroactif lorsqu'elle fait dépendre l'obligation fiscale d'une situation de fait née et achevée 
antérieurement à sa promulgation (rétroactivité proprement dite). L'assujettissement à une obligation 
fiscale nouvelle n'est donc pas possible si les faits qui motivent cette imposition sont antérieurs à 
l'entrée en vigueur de la loi. Il n'y a par contre pas de rétroactivité proprement dite lorsque la nouvelle 
règle s'applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le temps. Le Tribunal 
fédéral admet alors l'application du nouveau droit à des états de fait qui ont débuté sous l'empire de 
l'ancien ou qui se renouvellent (rétroactivité improprement dite). Ainsi, il n'y a pas de rétroactivité 
proprement dite de la loi fiscale du seul fait que la base d'imposition qui sert à définir la quotité de 
l'impôt existait antérieurement à la promulgation de la loi (arrêt TC FR 604 2012 119 du 17 décembre 
2013 consid. 4b et les références).

Le principe de non-rétroactivité est également valable pour les contributions causales, notamment 
pour les taxes périodiques, la perception de celles-ci ne pouvant s'effectuer que sur la base du droit 
en vigueur au moment où elles sont dues. Toutefois, dans la mesure où le montant de ce type de 

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taxe dépend de manière générale directement de l'ampleur des prestations qu'elles sont destinées 
à couvrir, il ne se justifie pas de prévoir une période de calcul distincte de la période pour laquelle la 
taxe est due. Il en résulte qu'une nouvelle taxe périodique a un effet rétroactif proprement dit non 
seulement si elle est due pour une période antérieure à l'entrée en vigueur des dispositions qui la 
prévoient, mais également, à la différence des impôts directs, si sa base de calcul se réfère à un 
état de chose préalable à l'entrée en vigueur, même si les faits en cause sont durables et ne sont 
pas entièrement révolus à ce moment (arrêt TC FR 604 2012 119 du 17 décembre 2013 consid. 4b 
et les références, notamment arrêt TF 2P.117/2003 du 29 août 2003 consid. 4.3.2).

7.3.  En l’espèce, le recourant soutient que les règlements communaux prévoient que les taxes 
litigieuses doivent être établies dans un « décompte annuel ».

Au vu de l’annualisation des taxes explicitement prévue par les 24 al. 3 et 4 RDEP et 14 al. 2 RAEU, 
la Commune ne pouvait en effet pas se contenter d’adresser au recourant une facture portant sur 
l’année 2019, alors que celle-ci cumulait en réalité indistinctement les taxes pour les années 2015 à 
2019, voire pour la période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014 et la période 
postérieure du 1er janvier 2020 au 11 février 2020.

A cela s’ajoute que, pour être conforme au principe de non-rétroactivité, la facturation de la taxe 
relative à l’évacuation et l’épuration des eaux, telle que prévue par le RAEU dans sa version révisée 
du 19 septembre 2016, ne pouvait être opérée sur cette base qu’à partir du 1er octobre 2016, date 
de l’entrée en vigueur de ladite révision, selon la décision d’approbation du 14 décembre 2016 de la 
Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions. Or, il ressort de la facture du 
28 mai 2020 que la Commune a appliqué la version du RAEU du 19 septembre 2016 indistinctement 
à l’ensemble des années 2015 à 2019, voire à la période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 
2014.

Il s’ensuit qu’en procédant indistinctement à la fixation des taxes périodiques relatives à la 
distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux pour les années 2015 à 2019, 
voire pour la période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014 et la période postérieure du 
1er janvier 2020 au 11 février 2020, par une facture se référant uniquement à l’année 2019, la 
Commune a violé les art. 24 al. 3 et RDEP et 14 al. 2 RAEU, ainsi que le principe de non-rétroactivité.

8.

Sort du recours et frais

8.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision attaquée annulée, de même 
que la décision sur réclamation du 16 septembre 2020 et la facture du 28 mai 2020 rendues par la 
Commune.

La cause sera renvoyée à celle-ci pour fixation des taxes annuelles relatives à la distribution d’eau 
potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux, s’agissant de l’immeuble art. ccc du Registre foncier 
de la Commune de B.________, pour les années 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, voire pour la 
période antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014 et la période postérieure du 1er janvier 
2020 au 11 février 2020, en application des bases réglementaires en vigueur pour les périodes 
respectives pour lesquelles elles sont dues. Dans cette démarche, la Commune pourra se référer à 
des consommations d’eau moyennes pour chaque année concernée, calculées sur la base de la 
consommation globale connue pour la période du 15 décembre 2014 au 11 février 2020.

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8.2. A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui 
succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de procédure 
ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, sauf lorsque leurs intérêts 
patrimoniaux sont en cause.

Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la 
Commune intimée puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie des intérêts 
patrimoniaux d’une collectivité publique au sens de l’art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 199; arrêt TC 
FR 604 2018 13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2).

Le recourant ayant quant à lui obtenu gain de cause, il n’a pas non plus à supporter de frais et 
l’avance qu’il a versée à ce titre lui sera restituée.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

1. Le recours est admis.

Partant, la décision du 1er juin 2021 de la Préfecture de la Sarine est annulée, de même que 
la décision sur réclamation du 16 septembre 2020 et la facture du 28 mai 2020 rendues par la 
Commune de B.________.

La cause est renvoyée à la Commune de B.________ pour fixation des taxes annuelles 
relatives à la distribution d’eau potable et d’évacuation et d’épuration des eaux, s’agissant de 
l’immeuble ccc, pour les années 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, voire pour la période 
antérieure du 16 décembre au 31 décembre 2014 et la période postérieure du 1er janvier 2020 
au 11 février 2020, en application des bases réglementaires en vigueur pour les périodes 
respectives pour lesquelles elles sont dues.

2. Il n’est pas perçu de frais de justice. L’avance de frais de CHF 800.- est restituée au recourant.

3. Notification.

Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le 
présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent 
sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peuvent, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 octobre 2021/mma

Le Président : La Greffière :

http://www.admin.ch/ch/f/rs/173.110/a82.html
http://bdlf.fr.ch/data/150.1/fr/art148