# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 53d9a207-5ccc-5fbd-a5d8-fbbbec3394c5
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-11-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.11.2009  VB.2009.00418
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2009-00418_2009-11-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2009.00418	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.11.2009
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 11.10.2010 teilweise gutgeheissen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Ausnahmbewilligung

	
Verweigerung einer nachträglichen Ausnahmebewilligung für verschiedene bauliche Massnahmen einer als Mehrzweckraum umgenutzten Scheune.

Aufgrund eines rechtskräftigen Bundesgerichtsentscheids kann auf den Beschwerdeantrag, das Verbot zur Durchführung von Veranstaltungen in der Scheune sei aufzuheben, nicht eingetreten werden (E. 1). Die Rekursfrist ist als gesetzliche Frist nur unter den engen, vorliegend nicht erfüllten gesetzlichen Voraussetzungen von Tod oder Handlungsunfähigkeit erstreckbar (E. 3). Es ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen Aufschlüsse eine förmliche Befragung der Organe der Beschwerdeführerin oder ein Augenschein in der bereits umgebauten Scheune hätte geben können, weshalb kein Verfahrensfehler im Vorgehen der Erstinstanzen zu erkennen ist (E. 4.2). Die von der Beschwerdeführerin getroffenen Massnahmen zur Erstellung des Mehrzweckraums sind offensichtlich bewilligungspflichtig (E. 4.3). Soweit die Beschwerdeführerin aus dem angeblich speziellen Zonencharakter der infrage stehenden Areale und der Zulassung eines Gastronomiebetriebs an diesem Ort ableitet, es seien hier andere Regeln und Umstände zu beachten als die gesetzlich vorgesehenen, ist sie nicht zu hören (E. 5.1). Rechtsgrundlagen betreffend  Änderung von bestehenden zonenwidrigen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (E. 5.4.1). Die behördlichen Berechnungen der Nutzflächen werfen verschiedene Fragen auf, die jedoch vorliegend offen bleiben können (E. 5.4.3). Angesichts der Lage der Scheune führt die geplante Umnutzung zu einer nicht unwesentlichen Mehrbelastung für Raum und Umwelt (E. 5.4.4). Die vorliegende Zweckänderung der Scheune würde nicht mehr nur eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig machen, weshalb der Beschwerdeführerin eine nachträgliche Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 37a RPG zu Recht verweigert wurde (E. 5.4.5). Auch eine Bewilligung gestützt auf Art. 24c RPG kommt nicht in Frage, da die Nutzung einer Scheune als Restaurationsbetrieb einer vollständigen Zweckänderung gleichkäme (E. 5.4.6). Alle Einbauten, welche eine andere als die bisherige Nutzung der Scheune ermöglichen oder begünstigen, sind zu entfernen. Deren Entfernung erweist sich als verhältnismässig (E. 6.2).

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAU- UND ZONENORDNUNG
BRUTTOGESCHOSSFLÄCHE
ERSCHLIESSUNGSSTRASSE
MEHRBELASTUNG
MEHRZWECKRAUM
RECHTMÄSSIGER ZUSTAND
SCHEUNE
UMNUTZUNG
UMWELT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 309 Abs. I lit. a PBG
§ 309 Abs. I lit. b PBG
§ 341 PBG
Art. 22 Abs. II lit. a RPG
Art. 24a RPG
Art. 24a Abs. I RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Art. 42 RPV
Art. 43 RPV
Art. 43 Abs. I Ziff. d RPV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2009.00418

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 5. November 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretärin Anja Tschirky.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Gemeinde B, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend Ausnahmebewilligung,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Die A
AG ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in C. Auf dem Grundstück
befinden sich ein Hotel/Restaurant (D-Strasse 02) und ein ursprünglich als
Scheune sowie für den Hotelbetrieb benutztes Gebäude, Vers.-Nr. 03 (D-Strasse 04).
Das Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone sowie in der Zone II des
Schutzgebiets von E und F. 

B. Aufgrund
einer Kontrolle der Bauabteilung B im Jahr 2003 wurde festgestellt, dass in der
Scheune verschiedene bauliche Massnahmen ohne Bewilligung ausgeführt worden
waren und dort Veranstaltungen stattfanden. Die A AG wurde daher am 17. Juli
2003 aufgefordert, den Betrieb jeglicher Veranstaltungen in der Scheune umgehend
einzustellen und ein nachträgliches Baugesuch einzureichen. Ein dagegen
erhobenes Rechtsmittel wiesen der Regierungsrat am 17. Dezember 2003, das
Verwaltungsgericht am 10. Juni 2004 (VB.2004.00074) und das Bundesgericht
am 14. Dezember 2004 (1A.204/2004) ab. 

C. Die A
AG ersuchte am 25. Mai 2005 um „Baubewilligung oder die Festhaltung der
Nichtbewilligungspflicht“ für die Renovation der als Hoteldependance
bezeichneten Scheune (Multifunktionsraum) sowie den Ein- und Ausbau einer
WC-Anlage, eines Bistros und eines Weinkellers.

Mit Verfügung vom 29. November 2005
verweigerte die Baudirektion des Kantons Zürich der A AG hierfür die
Bewilligung nach den Art. 22, 24–24d bzw. 37a des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) sowie nach der Verordnung zum Schutze
des Es und des Fs vom 16. März 1967 (SchutzVO) im Sinne der Erwägungen
(Disp.-Ziff. I). Die Gemeinde wurde weiter aufgefordert, bis spätestens
drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
zu verfügen (Disp.-Ziff. II). In den Erwägungen stellte die Baudirektion
zudem eine Ausnahmebewilligung in Aussicht für die partielle Umnutzung von
Einstellraum, Waschküche und Garage im Erdgeschoss zu einer WC-Anlage für Gäste
des Restaurants- und Hotelbetriebs sowie für weitere Ausflugsgäste und Wanderer.
Für ein entsprechendes Vorhaben sei ein neues Baugesuch einzureichen.

Die Baukommission B eröffnete der
Bauherrschaft diese Verfügung zusammen mit ihrem ebenfalls abschlägigen
Baubescheid vom 6. Dezember 2005 (Disp.-Ziff. 1). Gleichzeitig
forderte sie die A AG auf, bis spätestens drei Monate nach Eintritt der
Rechtskraft den rechtmässigen Zustand der im Einzelnen
aufgeführten baulichen Massnahmen wieder herzustellen
(Disp.-Ziff. 2). Sie kündigte der Bauherrschaft an, sie nach Ablauf der
Frist mit separatem Schreiben zur Überprüfung des verlangten Zustands
aufzubieten und behielt sich die Verzeigung wegen Ungehorsams sowie die Ersatzvornahme
vor (Disp.-Ziff. 3 und 4). Wie bereits die Baudirektion stellte auch die
Baukommission B in Aussicht, die partielle Umnutzung von Einstellraum,
Waschküche und Garage im Erdgeschoss zu einer WC-Anlage für Gäste des Restaurants-
und Hotelbetriebs sowie für weitere Ausflugsgäste und Wanderer zu bewilligen
(Disp.-Ziff. 5).

II.
 

Gegen beide Entscheide erhob die A AG Rekurs
an den Regierungsrat. Sie verlangte im Wesentlichen eine Rückweisung an die
Vorinstanzen, damit das Verfahren gemäss den Vorgaben des
Bundesgerichtsentscheids vom 14. Dezember 2004 durchgeführt werde. Weiter
sei die Nichtbewilligungspflicht festzustellen oder die Bewilligung
nachträglich zu erteilen. Die Staatskanzlei führte am 18. März 2009 einen
Augenschein durch. Mit Beschluss vom 24. Juni 2009 hiess der Regierungsrat
den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Demgemäss würde die
raumplanungs- und baurechtliche Bewilligung für die nach aussen erscheinenden
neu angebrachten Fenster und das Tor im 1. Obergeschoss erteilt. Im Übrigen
wies er den Rekurs ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden war. Die Kosten
des Rekursverfahrens auferlegte der Regierungsrat zu vier Fünfteln der Beschwerdeführerin;
im Übrigen wurden diese auf die Staatskasse genommen. Eine Umtriebsentschädigung
wurde nicht zugesprochen.

III.
 

Gegen den Rekursentscheid erhob die A AG
mit Eingaben vom 6. August und 16. September 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie erneuerte im Wesentlichen ihre Rekursanträge und
ersuchte um Aufhebung des Rekursentscheides, soweit der Rekurs abgewiesen
wurde. Weiter beantragte sie, das Verbot des Baudepartements zur Durchführung
von Veranstaltungen in der Hoteldependance aufzuheben, dies durch eine
sofortige, allenfalls provisorische oder superprovisorische Anordnung. Zudem
beantragte sie die Gewährung der aufschiebenden Wirkung. 

In der Präsidialverfügung vom 18. September 2009
wurde die Beschwerdeführerin darauf hingewiesen, dass der Beschwerde von
Gesetzes wegen ohnehin aufschiebende Wirkung zukomme, sofern mit der
angefochtenen Anordnung nicht aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt
worden sei, was vorliegend nicht der Fall sei. Am 28. September 2009
reichte die Staatskanzlei sodann die Akten ein und beantragte für den
Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde B beantwortete die
Beschwerde am 29. September 2009 und verlangte, das Rechtsmittel sei
abzuweisen, sofern darauf einzutreten sei, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.
 

Da die angefochtenen erstinstanzlichen Entscheide noch vor
Ende 2005 ergingen, stützte der Regierungsrat seine Rekurszuständigkeit auf die
damals geltende Fassung von § 329 Abs. 2 lit. b des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Das Verwaltungsgericht ist
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

Soweit die Beschwerdeführerin allerdings beantragt, das Verbot des Baudepartements zur Durchführung von Veranstaltungen in
der Hoteldependance sei aufzuheben, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten
werden. Diese Anordnung erging in einem rechtskräftig durch den
Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2004 abgeschlossenen Verfahren
und bildet hier nicht Streitgegenstand. 

2.
 

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines
zweiten Schriftenwechsels. Ein solcher ist im Beschwerdeverfahren nur
fakultativ vorgesehen (§ 58 VRG). Da die Beschwerdeantworten der
Beschwerdegegner keine neuen Vorbringen enthalten, ist ein solcher aus Sicht
des Verwaltungsgerichts nicht notwendig. Der Beschwerdeführerin stand es jedoch
frei, soweit sie es für angebracht hielt, zu den ihr zugestellten Beschwerdeantworten
Stellung zu nehmen. 

3.
 

Die Beschwerdeführerin rügt vorab als Verfahrensfehler,
dass der Regierungsrat ihr die Rekursfrist nicht erstreckt habe, für seinen
Entscheid jedoch 3 ½ Jahre benötigt habe. Der Einwand ist verständlich, in der
Sache indessen unbegründet. Als gesetzliche Frist ist die Rekursfrist nur unter
den engen Voraussetzungen von Tod oder Handlungsunfähigkeit erstreckbar (vgl. § 12
VRG), welche hier nicht gegeben waren. Der Regierungsrat durfte der Beschwerdeführerin
daher keine zusätzliche Frist einräumen, dies unabhängig von der für sich
beanspruchten Entscheiddauer, welche in der Tat ausserordentlich lange war und
auch der in § 27a VRG vorgesehenen Behandlungsfrist widersprach.

4.
 

4.1 Nach Art. 22
Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung
errichtet oder geändert werden. Das kantonale Recht darf den Kreis der nach
dieser Bestimmung bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen nicht einschränken.
Nach § 309 Abs. 1 PBG ist eine baurechtliche Bewilligung unter
anderem nötig für die Erstellung neuer oder die bauliche Veränderung
bestehender Gebäude und gleichgestellter Bauwerke (lit. a) oder für
Nutzungsänderungen bei Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche
Bedeutung zukommt (lit. b). Je nach Raumrelevanz unterliegen daher nicht
allein bauliche Vorkehrungen, sondern auch blosse Zweckänderungen der
Bewilligungspflicht (vgl. BGE 113 Ib 223 E. 4d).

4.2 Die
Beschwerdeführerin anerkennt im Wesentlichen die Bewilligungspflicht für den
geplanten Einbau des Weinkellers, des Bistros sowie der WC-Anlagen in
bestehende Räume im Erdgeschoss, verneint hingegen eine solche für die bereits
vollzogene Renovation und Nutzung des Mehrzweckraums im 1. und 2. Obergeschoss.
Hierzu macht sie geltend, nach den bundesgerichtlichen Erwägungen wäre im
Bewilligungsverfahren in einem ersten Schritt zu klären gewesen, ob bei der
Renovation der Hoteldependance überhaupt bewilligungspflichtige Arbeiten
ausgeführt worden seien. Dazu hätte die Behörde abklären müssen, wie der
Mehrzweckraum früher genutzt worden sei, einen Augenschein durchführen und der
Beschwerdeführerin Gelegenheit geben müssen, Unterlagen und Beweismittel zum
vorbestehenden baulichen Zustand beizubringen.

Das Bundesgericht erwog in seinem Entscheid vom 14. Dezember
2004, das Verwaltungsgericht habe aufgrund der – näher dargelegten – Umstände
davon ausgehen dürfen, dass bauliche Veränderungen vorgenommen worden seien,
die zumindest die Einleitung eines baurechtlichen Verfahrens rechtfertigen
würden. In diesem Verfahren werde zu prüfen sein, welche baulichen Massnahmen
von der Beschwerdeführerin vorgenommen worden seien; diese werde Gelegenheit
haben, Unterlagen und Beweismittel zum vorbestehenden baulichen Zustand und zu
den von ihr veranlassten Arbeiten einzureichen (E. 3.2). Die Beschwerdeführerin
hatte bereits im früheren Rechtsgang gegen die Verfügung vom 17. Juli 2003
die aus ihrer Sicht massgebenden Urkunden eingelegt. Unter ausdrücklichem Verweis
auf den Bundesgerichtsentscheid reichte sie das Baugesuch alsdann zusammen mit
einem Schreiben vom 18. April 2005 ein, worin sie wiederum ausführlich
darlegte, weshalb sie die bereits ausgeführten baulichen Massnahmen als nicht
bewilligungspflichtig erachte. Als Beweis legte sie insbesondere eine Lithografie
aus dem Jahr 1920 bei. Aufgrund dieser Eingabe durfte die Baubehörde
annehmen, die Beschwerdeführerin habe alle ihr tauglich erscheinenden Angaben
gemacht und die dazu vorgefundenen Urkunden eingereicht. Um sich ein eigenes
Bild über die bisherige Nutzung und den Zustand der Scheune zu machen, hat die
Behörde daraufhin richtigerweise frühere Bewilligungsakten beigezogen. Entgegen
dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich, welche
zusätzlichen Aufschlüsse eine förmliche Befragung der Organe der Beschwerdeführerin
oder ein Augenschein in der bereits umgebauten Scheune hätte geben können. Die
Behörde durfte im Weiteren auch annehmen, die Beschwerdeführerin habe Kenntnis
von allen ihr Grundstück betreffenden Baugesuchen und Bewilligungen. Dies gilt
ohne Weiteres für die von der Beschwerdeführerin angefertigten
Baubewilligungspläne von 2002; aber auch die früheren Bewilligungsunterlagen
muss sie sich als Sachdarstellungen ihres Rechtsvorgängers zum aktuellen
Zustand anrechnen lassen. Ein Verfahrensfehler ist daher im Vorgehen der
Erstinstanzen nicht zu erkennen. 

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die
Beschwerdeführerin im Rekursverfahren zahlreiche weitere Unterlagen zum Beweis
ihrer Sachdarstellung einbringen konnte und ihr dieses Recht auch im
Beschwerdeverfahren, anlässlich welchem neue Beweismittel ohne Einschränkung
zulässig sind (§ 52 Abs. 1 VRG), offenstand. All diese Unterlagen
vermögen jedoch am Beweisergebnis nichts zu ändern (vgl. nachfolgend).

4.3 Massgebender
Sachverhalt für die sich vorliegend stellenden raumplanerischen Fragen ist je
nach Anspruchsgrundlage der bauliche und nutzungsmässige Zustand des Gebäudes
Assek.-Nr. 03 vor dem 1. Juli 1972 bzw. vor dem 1. Januar 1980
(vgl. E. 5.4). Dieser Referenzzustand bildet grundsätzlich Ausgangspunkt
zur Bestimmung des zulässigen Masses von Veränderungen. Eine frühere Nutzung
oder ein früherer baulicher Zustand der Scheune etwa aus den Anfängen des 20.
Jahrhunderts sowie die entsprechenden Belege dafür sind daher nur dann von
Bedeutung, wenn sich daraus auf einen bis 1972 bzw. 1979 anhaltenden Zustand
schliessen lässt. 

Die Baudirektion stützte sich zur Ermittlung des
massgebenden Referenzzustands auf die Vorakten der Gemeinde, welche
Bewilligungsunterlagen aus den Jahren 1970, 1980 und 2002 sowie
Projektunterlagen für einen privaten Gestaltungsplan von 1990 und eine Projektstudie
von 2000 enthalten. Diese Unterlagen bieten eine taugliche Grundlage zur Ermittlung
des im fraglichen Zeitraum massgebenden Zustands. 

Wenig aufschlussreich sind demgegenüber die von der
Beschwerdeführerin selber eingereichten Akten. Der Umfang der gesamten
Hotelanlage und deren Nutzung im 19. und den Anfängen des 20. Jahrhunderts
spielen offensichtlich keine Rolle, da vor dem massgebenden Referenzzeitpunkt
wesentliche bauliche und nutzungsmässige Veränderungen inklusive einem Gebäudeabbruch
erfolgt sind. Auch aus der im Grundbuch vorhandenen Eintragung als
Hoteldependance lässt sich mit Bezug auf die Bewilligungspflicht des Mehrzweckraums
nichts ableiten, denn das Gebäude Assek.-Nr. 03 wurde anerkanntermassen
teilweise im Zusammenhang mit dem Hotelbetrieb genutzt (Wirtschaftsräume etc.
im Erdgeschoss, Zimmer im 2. Obergeschoss). Aus dem gleichen Grund musste die
Beschwerdeführerin denn auch öffentlich-rechtliche Abgaben für dieses Gebäude
als Hoteldependance entrichten. Soweit sie geltend macht, die
landwirtschaftliche Nutzung der Scheune sei schon vor Jahrzehnten aufgegeben
worden, ist dies ebenfalls nicht von Belang, denn es kommt einzig darauf an, ob
die Scheune seither einer neuen Zweckbestimmung zugeführt wurde. Selbst wenn in
der Scheune immer wieder auch Veranstaltungen mit Publikum stattgefunden haben
sollten, lässt sich aus solchen sporadischen Nutzungen ebenfalls nicht auf
einen entsprechenden Dauerzweck des Gebäudes schliessen. Dieses war nach den vorliegenden
Plänen offensichtlich auch gar nicht für eine solche Zweckbestimmung ausgebaut.
Für ihre Behauptung, die Scheune sei ursprünglich ein eigentlicher Festsaal gewesen,
konnte die Beschwerdeführerin überhaupt keine Beweise vorlegen. 

Aufgrund der Vorakten der Gemeinde kann mit Bezug auf die
Bewilligungspflicht des Mehrzweckraums im 1. und 2. Obergeschoss Folgendes
festgehalten werden: In allen Projektplänen wird die bestehende Nutzung im
ersten Obergeschoss neben Eingang und Werkstatt als Scheune und im 2.
Obergeschoss teilweise als Zim­mer angegeben. Baulich ist der Scheunenteil als
fensterloser Raum ohne Inneneinrichtungen und mit einfachen Bretterwänden
dargestellt, dies auch noch in den von der Beschwerdeführerin selber erstellten
Umbauplänen vom 2. November 2002. Eine Galerie auf der Höhe des 2. Obergeschosses
ist nirgends eingezeichnet. 1989 sprach der damalige Architekt noch von der Dependance
als baufällige Baute, wo Scheune, Entree und Korridor bereits seit 1960 bzw.
1963 ausser Betrieb gesetzt worden seien.

Aufgrund dieser Unterlagen steht fest, dass die
Beschwerdeführerin in einen unausgebauten offenen Scheunenraum im 1. und 2.
Obergeschoss und anstelle einzelner Zimmer im 2. Obergeschoss einen
zweigeschossigen Mehrzweckraum mit 280 Sitzplätzen, drei Bars, Galerie, neuem
Boden, neuer Isolation, breiterer Treppe, neuen Fenstern und Abbruch von
Trennwänden samt den entsprechenden Einrichtungen einbaute. Dass es sich bei
diesen Massnahmen um einen bewilligungspflichtigen Vorgang handelt, ist
offensichtlich. Diese Bewilligungspflicht bestünde im Übrigen selbst dann, wenn
der Mehrzweckraum bereits bisher mit einem tauglichen Boden, einer Isolation
und Fenstern ausgestattet gewesen wäre. 

5.
 

5.1 Nutzungspläne
sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). Bauten und Anlagen
dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden.
Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 1 RPG und Abs. 2 lit. a
RPG). In Art. 16, 16a und 16b RPG werden der Zonenzweck und die
Zonenkonformität der Landwirtschaftszonen umschrieben. Die Art. 24 und 24a
bis d RPG legen die Voraussetzungen für die Zulassung zonenfremder Bauten
ausserhalb der Landwirtschaftszonen fest. In Art. 37a RPG schliesslich
wird die Zweckänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen ausserhalb von
Bauzonen geregelt. 

Mit den genannten Gesetzesbestimmungen wird für alle
Verwaltungsbehörden und die Gerichte verbindlich festgelegt, unter welchen
Voraussetzungen Umbauten und Nutzungsänderungen in der Landwirtschaftszone
zulässig sind. Soweit die Beschwerdeführerin aus dem angeblich speziellen
Zonencharakter der zum G gehörenden Areale und der Zulassung eines Gastronomiebetriebs
an diesem Ort ableitet, es seien hier andere Regeln und Umstände zu beachten
als die gesetzlich vorgesehenen, ist sie nicht zu hören. Dies gilt auch mit
Bezug auf ihren Einwand, einem Gastwirt dürfe nicht eine Umnutzung verboten werden,
welche den Landwirten erlaubt würde. Die Regeln des Raumplanungsgesetzes führen
mit Bezug auf nichtlandwirtschaftliche Nutzungen wie etwa Agrotourismus bewusst
zu einer Privilegierung aktiver Landwirtschaftsbetriebe (vgl. Art. 24b RPG
in Verbindung mit Art. 40 Abs. 3 lit. a RPV). Diese gesetzlich
vorgesehene Ungleichbehandlung kann nicht infrage gestellt werden (vgl. Art. 190
BV).

5.2 Die
Beschwerdeführerin unterhält einen in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonformen
Hotel- und Restaurantbetrieb. Eine Bewilligung nach Art. 16 und 16a RPG
kommt daher von vornherein nicht in Betracht. Auch Art. 24b RPG, welcher
nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe nur in Zusammenhang mit einem
landwirtschaftlichen Gewerbe zulässt, bildet keine taugliche Grundlage. Als
mögliche Anspruchsgrundlage kommen daher von vornherein nur Art. 24a RPG
(Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen), Art. 24c (bestehende
zonenwidrige Bauten und Anlagen) bzw. der einen Spezialfall der Bestandesgarantie
umschreibende Art. 37a RPG (zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen) in
Betracht.

5.3 Gemäss Art. 24a
Abs. 1 RPG ist die Bewilligung zu erteilen, wenn die Änderung des Zwecks
einer Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone keine baulichen Massnahmen im
Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG erfordert und wenn dadurch keine neuen
Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt entstehen (lit. a) und sie
nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. b). Ausgehend davon,
dass vorliegend bauliche Massnahmen erfolgten und für die neue Nutzung auch
notwendig sind, hat die Baudirektion eine Bewilligung gemäss Art. 24a Abs. 1
RPG zu Recht nicht weiter geprüft. Aber selbst wenn gar keine baulichen
Massnahmen erfolgt wären, wie dies die Beschwerdeführerin zumindest teilweise
behauptet, kommt eine Bewilligung nach Art. 24a Abs. 1 RPG angesichts
der offenkundigen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nicht in
Betracht. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt, mit dem Bauvorhaben zusätzliche
Gäste bewirten zu können und den Multifunktionsraum für Tagungen und
Veranstaltungen jeglicher Art zu nutzen. Dies führt zu einem grösseren
Zubringerverkehr und einem Bedarf an Parkplätzen, was sich unmittelbar auf Raum
und Umwelt auswirkt. 

5.4  

5.4.1
Nach Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können
erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden,
sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert wurden. In jedem Fall bleibt die
Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2).
Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41 RPV,
dass die Bauten und Anlagen seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen
Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von
Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Als solche gelten in erster
Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli
1972 erstellt oder geändert wurden, als mit dem Inkrafttreten des
Gewässerschutzgesetzes erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet
vorgenommen wurde (BGE 129 II 396 E. 4.2.1). Änderungen an
Bauten und Anlagen, auf die Art. 24c RPG anwendbar ist, sind nach Art. 42
RPV zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung
in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt (Abs. 1 Satz 1). Ob dies
zutrifft, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Innerhalb
des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche in
jedem Fall nicht um mehr als 60 % erweitert werden (Abs. 3 lit. a
RPV). 

Bei der Zweckänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen,
die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von
Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind, sind die
Voraussetzungen für eine Bewilligung der Sonderregelung von Art. 37a RPG
in Verbindung mit Art. 43 RPV unterworfen. Zweckänderungen und Erweiterungen
sind unter anderem dann zulässig, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt
oder geändert wurde und keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt
entstehen (Abs. 1 lit. a und b). Die zonenwidrig genutzte Fläche darf
jedoch nur um maximal 30 % erweitert werden, wobei Erweiterungen innerhalb
des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (Abs. 2).

Bei der Anwendung von Art. 24c Abs. 2 RPG darf
das zulässige Mass von Zweckänderungen und Erweiterungen unter Berücksichtigung
aller seit Inkrafttreten der Erlass- oder Planänderung vollzogenen Änderungen nur
einmal ausgeschöpft werden (vgl. BGE 127 II 215 E. 3a und b mit
Hinweisen). Dies gilt in gleicher Weise für die Bemessung des Erweiterungsmasses
nach Art. 37a RPG.

5.4.2
Nach den Erwägungen der Baudirektion wies das Gebäude Assek.-Nr. 03 am
1. Januar 1980 eine gastgewerbliche Nutzfläche von 490.4 m2
auf. Das Erweiterungspotenzial im Gebäude betrage 294.5 m2,
weshalb die ausgeführte Erweiterung um 295.4 m2 das Erweiterungspotenzial
nur geringfügig um 0.1 % überschreite. Zusammen mit den im Gebäude Vers.-Nr. 05
bewilligten Erweiterungen betrage die Zunahme der gastgewerblich benutzten
Flächen jedoch ca. 727 m2. Die bisher bewilligte
gastgewerbliche Nutzung umfasse 297 Plätze zuzüglich theoretisch rund 40 Plätze
im Stübli und Säli, d.h. insgesamt ca. 337 Plätze. Die bereits vollzogene
Umnutzung der Scheune und der Zimmer biete Raum für zusätzliche 280 Plätze,
diejenige im Erdgeschoss des Gebäudes Assek.-Nr. 03 für weitere 42 Plätze.
Die bereits ausgeführte Umnutzung führe zu einer Kapazitätserhöhung von 83 %,
zusammen mit der geplanten Umnutzung des Erdgeschosses zu einer solchen von 95 %.

Der Regierungsrat schloss sich diesen Erwägungen an und
vermerkte zusätzlich, dies beruhe auf der Annahme, dass die bewilligten An- und
Umbauten im Haupthaus (Wintergartenanbau, Verlegung der Rezeption) verwirklicht
würden. Wenn die Beschwerdeführerin darauf verzichte, so stehe es ihr frei,
aufgrund der neuen tatsächlichen und rechtlichen Grundlage erneut ein Baugesuch
für das Gebäude Vers.-Nr. 03 einzureichen.

5.4.3
Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht weiter zu den
Flächenberechnungen. Diese werfen allerdings verschiedene Fragen auf. 

Fraglich ist vorab, ob das zulässige Erweiterungspotenzial
des zonenwidrigen Hotel-/Restaurantbetriebs nicht richtigerweise anhand der
Gebäudenutzflächen des ganzen Betriebs ermittelt werden müsste (Frage offengelassen
in BGr, 6. April 2005, 1.A 227/2004 E.4 und BGr, 28. Juli 2003,
1A.176/2002 E. 6.2). Die in Art. 37a RPG und Art. 43 RPV
normierte Erleichterung für die Erweiterung zonenfremder Betriebe ausserhalb
der Bauzonen macht bei Betrieben mit mehreren zusammenstehenden
Betriebsgebäuden letztlich nur dann Sinn, wenn der gesamte Betrieb vor Ort und
das entsprechende Erweiterungspotenzial betrachtet werden. Ansonsten würden
gerade Betriebe wie der vorliegende mit einem Haupthaus und einem unternutzten
Nebengebäude in ihren Erweiterungsmöglichkeiten ungerechtfertigt behindert. Bei
einer solchen Berechnungsweise wäre jedoch vorliegend zu beachten, dass auch
das Haupthaus bereits wesentlich erweitert wurde. Eine relevante Erweiterung
erfolgte offenbar aufgrund einer Bewilligung der Baudirektion vom 17. Juli
1981, lässt sich aber aufgrund der Akten nicht genau bemessen. Die vom
damaligen Architekten bezifferten Ausnützungsflächen (Erweiterung von 1'735 m2 um 367 m2) stimmen nämlich nicht zwangsläufig mit
den nach Art. 43 RPV massgebenden Betriebsflächen überein, welche durchaus
auch Lagerflächen und andere nicht ausnützungsrelevante Flächen enthalten
können (vgl. BGr, 7. Juni 2005, 1A.289/2004, E. 2.2.2). Eine
zusätzliche Erweiterungsmöglichkeit wurde der Beschwerdeführerin mit der
Bewilligung der Baudirektion vom 2. Oktober 2006 eröffnet, eine
Möglichkeit, auf welche die Beschwerdeführerin trotz ausdrücklicher Nachfrage
derzeit nicht verzichten möchte. Auch hierüber fehlen genaue Flächenangaben. 

Weiter ist fraglich, ob das Gebäude Assek.-Nr. 03 am
1. Januar 1980 und anhaltend bis zum Umbau 2003 tatsächlich noch eine bestimmungsgemäss
nutzbare bzw. genutzte Betriebsfläche von 490.4 m2 aufwies. Wie diese Zahl ermittelt
wurde, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Sie könnte sich aber aus der Summe
der Erdgeschossfläche, der Werkstatt im 1. Obergeschoss und den Zimmerflächen
im 2. Obergeschoss ergeben. Sollten diese Räume allerdings entsprechend den
Angaben des damaligen Architekten im Jahr 1989 teilweise bereits seit
Jahrzehnten ausser Betrieb gesetzt gewesen sein, dürften die Flächen der
bereits untergegangenen Nutzungen auch nicht mehr als massgebende Referenzfläche
angerechnet werden. 

Schliesslich ist nicht nachvollziehbar, wie die
Baudirektion die ohne Bewilligung ausgeführte Erweiterungsfläche auf
295.4 m2 bemass. Der
Mehrzweckraum umfasst im 1. Obergeschoss eine Tanzfläche von 225 m2 und im 2. Obergeschoss eine schmale
Galerie. Möglicherweise rechnete die Baudirektion diesem Mass noch die Fläche
der vorgesehenen Pizzeria im Erdgeschoss im Umfange von 65 m2 als Erweiterungsfläche zu. Auch lässt
sich den Akten nicht entnehmen, auf welcher Grundlage die Baudirektion die
gesamte Flächenzunahme aller bisherigen und der strittigen Erweiterungen auf
727 m2 bemass. 

Wie es sich mit diesen Zahlen im Einzelnen verhält, kann
jedoch offenbleiben, da die vorgesehene Erweiterung auch die Voraussetzungen
von Art. 43 Abs. 1 RPV nicht erfüllt. 

5.4.4
Nach Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV dürfen durch die
Zweckänderung und Erweiterung keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum
und Umwelt entstehen. 

Die Kapazitätsberechnungen der
Vorinstanzen zeigen auf, dass die ausgeführte und die geplante Umnutzung zu
einer knappen Verdoppelung der bewirtschafteten Plätze führen. Die
Beschwerdeführerin könnte neu auf 322 Plätzen zusätzliche Gäste bewirten,
welche angesichts der Lage der Scheune hauptsächlich mit dem motorisierten
Privatverkehr anreisen. Die darin liegende Mehrbelastung inklusive der hiefür
erforderlichen Abstellflächen führen zu einer nicht unwesentlichen
Mehrbelastung für Raum und Umwelt. 

5.4.5
Nach Art. 43 Abs. 1 lit. d RPV dürfen die Zweckänderung und
Erweiterung auch höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden
Erschliessung notwendig machen. Die Baudirektion hatte hierzu erwogen, dass die
bestehende Zufahrtsstrasse auf den ortsüblichen landwirtschaftlichen Verkehr
ausgerichtet, eng und unbeleuchtet sei, durch Wohngebiet führe und daher nicht
für eine Kapazitätserweiterung im vorgesehenen Ausmass genüge. Eine solche
könne nur über eine Anpassung der Nutzungsplanung erfolgen; gleichzeitig wäre
eine genügende Erschliessung mit dem privaten und öffentlichen Verkehr
sicherzustellen. Das Vorhaben sprenge den Rahmen eines Bewilligungsverfahrens.
Der Regierungsrat hat seinen Entscheid ohne weitere Prüfung der
Zufahrtsverhältnisse gefällt.

Die Zufahrtsverhältnisse ergeben sich nicht durchwegs
schlüssig aus den vorliegenden Akten. Auch ist unklar, auf welche Strasse und
welche Stelle sich die Erwägungen der Baudirektion im Einzelnen beziehen, was
die Beschwerdeführerin zu Recht moniert. Insbesondere ist unklar, ob die
Baudirektion tatsächlich den Ausbau der D-Strasse, eine Staatsstrasse ohne
durchgehenden Fussweg, als ungenügend erachtet, wie dies offenbar die Beschwerdeführerin
versteht. Wie es sich damit verhält, kann aber ebenfalls offenbleiben. Dass die
Erschliessung des vorgesehenen Betriebsausbaus ausserhalb der Bauzone grundsätzliche
Probleme mit sich bringen kann, ist offenkundig. Die Erschliessung eines Hotels/Restaurants
mit total 659 Sitzplätzen (bisher 337, neu zusätzlich 280 + 42) innerhalb der
Bauzonen würde gemäss den Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember
1987 (Zugangsnormalien, LS 700.5) mindestens den Ausbaustandard einer Erschliessungsstrasse
(bis 300 Wohneinheiten) verlangen. Dies würde eine durchgehende Fahrbahnbreite
von 4.5 m bis 5 m und ein durchgehendes einseitiges Trottoir verlangen
(vgl. Zugangsnormalien, Anhang: Technische Anforderungen). Selbst nach den
Ausführungen der Beschwerdeführerin erfüllt die D-Strasse diese Anforderungen
nicht. 

Die Hinweise der Beschwerdeführerin auf verschiedene
Grossanlässe im G, welche angeblich unproblematisch seien, vermögen die
Bedenken gegen die bestehende Erschliessung keineswegs auszuräumen, sondern
verstärken sie nachgerade. Insbesondere die Bilder, welche die auf Fahrbahn und
Wiesen abgestellten Fahrzeuge zeigen, geben zu solchen Bedenken Anlass. Auch
kann es sich durchaus rechtfertigen, im Einzelfall geringere Anforderungen an
Zugänglichkeit und Parkflächen für einzelne Grossanlässe zu stellen, als dies
bei einer regelmässigen gewerblichen Nutzung, wie sie hier zur Diskussion
steht, der Fall ist. 

Demgemäss wurde der Beschwerdeführerin eine nachträgliche
Bewilligung gemäss Art. 37a RPG zu Recht verweigert.

5.4.6
 Auch eine Bewilligung gestützt auf Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42
RPV kommt nicht infrage. Das Gebäude Assek.-Nr. 03 wurde bis zum
massgebenden Stichdatum für einzelne Nebenräume des Hotelbetriebs im
Erdgeschoss, eine Werkstatt im 2. Obergeschoss und – was aus den Akten
zweifelhaft ist – allenfalls für einzelne Personalzimmer im 2. Obergeschoss
genutzt. Wenn nun dieses Gebäude zu einem eigentlichen Restaurationsbetrieb mit
insgesamt 322 Sitzplätzen umgenutzt wird bzw. werden soll, so kommt dies einer
vollständigen Zweckänderung des Gebäudes gleich, welche nach Art. 24c RPG
nicht zulässig ist. Im Übrigen wäre selbst im Fall einer nur teilweisen Änderung
die Frage, ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt
bleibt, unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Art. 42 Abs. 3
RPV). Bei dieser Würdigung kämen letztlich dieselben Bedenken gegen das Projekt
wie bei der Anwendung von Art. 43 Abs. 1 RPV zum Tragen.

5.5 Damit
erweist sich die Verweigerung der raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung
mit Bezug auf die bereits durchgeführten wie auch die geplanten Änderungen als
rechtens. Nach den obigen Ausführungen erscheint es jedoch nicht ausgeschlossen,
dass der derzeitige Betrieb der Beschwerdeführerin selbst nach Realisierung der
bewilligten Erweiterung und Änderung des Haupthauses gestützt auf Art. 37a
RPG in gewissem Umfang noch erweitert werden dürfte. Ob dies tatsächlich der
Fall ist, muss vorab anhand einer korrekten Flächenanalyse ermittelt werden. Es
wird alsdann an der Beschwerdeführerin liegen, ein entsprechend reduziertes
Projekt einzureichen, insbesondere für Nutzungen, welche wie die WC-Anlage, ein
Weinkeller oder andere Nebenräume nicht mit einer massiven Erhöhung der
Gastplätze einhergehen.

6.
 

6.1 Nach § 341
PBG hat die zuständige Behörde bei ohne Bewilligung vorgenommenen Veränderungen
den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Zu diesem Zweck hat die Baukommission
die Entfernung folgender Bauteile verlangt: Galerie im 2. Obergeschoss, das
fest montierte Inventar wie Bühne, Bar, Küche, Sanitäreinrichtungen etc. im 1.
und 2. Obergeschoss, Elektroinstallationen wie Scheinwerfer und Beleuchtungskörper
im 1. und 2. Obergeschoss bis auf das zur Beleuchtung einer Scheune
notwendige Mass, nach aussen erscheinende, neu angebrachte Glastüren, Fenster,
unbewilligte Reklameanlagen und Hinweisschilder sowie sämtliche energetischen
Massnahmen wie Heizungs- und Belüftungsinstallationen und Anlagen im 1. und 2.
Obergeschoss. Aufgrund des Rekursentscheides entfällt nun die Verpflichtung zur
Entfernung der Fenster und der Glastüre (Tor) im 1. Obergeschoss, und auch die
Heizungs- und Belüftungsinstallationen können soweit belassen werden, als sie
für einen Lagerraum benötigt werden (Erw. 5). 

Die Beschwerdeführerin macht gegen diese Verpflichtung
geltend, es gebe im Gebäude gar kein fest montiertes Inventar für den
Barbetrieb, keine Heizungs- oder Belüftungsanlagen und keine weiter gehenden
Elektroinstallationen. Es gebe allerdings aufgestelltes Inventar, d.h. eine aus
Elementen bestehende Bar, und Heizrohrleitungen, an welchen Heizwände oder Luftwärmetauscher
angeschlossen werden könnten. Die Galerie rage ca. 1.50 m in den Luftraum des
Multifunktionsraums und diene lediglich der Optik und Stabilität des Gebäudes.
Sie könne nicht abgebrochen werden, ohne die Sicherheit des Gebäudes zu gefährden.

6.2  Im
vorliegenden Fall kann als rechtmässige Nutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 03
nur die bisherige Nutzung der Nebenräume im Erdgeschoss, die Werkstatt im 1. Obergeschoss
sowie die Lagernutzung im 1. und 2. Obergeschoss gelten. Alle Einbauten, welche
eine andere Nutzung ermöglichen oder begünstigen, sind daher grundsätzlich zu entfernen.

Aufgrund der Akten lässt sich nicht schlüssig beurteilen,
welche festen und nicht bewilligten Bauteile derzeit noch im Gebäude vorhanden
sind. Ein Augenschein zur Klärung des Sachverhaltes erscheint jedoch weder
sinnvoll noch notwendig. Die strittige Anordnung erging vor bald vier Jahren
aufgrund des damaligen Kenntnisstandes der Behörde. Ob und inwieweit der Zustand
im Gebäude seither verändert wurde, dies allenfalls auch im Zusammenhang mit
dem ohnehin geltenden Nutzungsverbot, ist nicht bekannt und lässt sich auch mit
einem Augenschein nicht feststellen. Es muss daher im Moment genügen, wenn der
Beschwerdeführerin mittels einer Auflistung der einzelnen Einbauten klar gemacht
wird, welche Bauteile nicht zulässig und gegebenenfalls zu entfernen sind. 

Soweit die Beschwerdeführerin auch zum Abbruch der neu
eingebauten Galerie verpflichtet wurde, ist der angefochtene Entscheid
ebenfalls zu schützen. Damit wird die Beschwerdeführerin keineswegs zur
Wegnahme tragender Gebäudeelemente verpflichtet, sondern nur zur Entfernung der
durch den Einbau zusätzlich gewonnenen nutzbaren Fläche im 2. Obergeschoss.
Wie sie dies im Einzelnen bewerkstelligen will, bleibt ihr überlassen.

Sämtliche genannten Bauteile sollten sich ohne grosse
Schwierigkeiten entfernen lassen, weshalb sich deren Entfernung im Übrigen als
verhältnismässig erweist. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.
 

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.- ;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      80.-      Zustellungskosten,

Fr. 3'080.-      Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung
an…