# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aca51bde-cf36-5057-8945-f28717ef092b
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-10-14
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 14.10.2011 CDP.2009.13 (INT.2011.327)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2009-13_2011-10-14.html

## Full Text

A.                           
Le Syndicat intercommunal pour l'épuration des
eaux usées  (ci-après : le syndicat) prévoit de réaliser un bassin de rétention
à […] sur l'article [a] du cadastre, propriété de S. Il a obtenu à cet effet du
Conseil d'Etat le droit d'exproprier (décision du Conseil d'Etat du 15.03.2000)
et du Département de la gestion du territoire l'autorisation de renoncer à la
mise à l'enquête publique et d'adresser un avis personnel à S.  (décision du
département du 03.05.2000). Celui-ci a fait opposition à l'avis personnel qui
lui a été adressé par le syndicat, ce qui a donné lieu à une procédure de
conciliation devant le Département de la gestion du territoire. Lors d'une
séance du 6 septembre 2000, dirigée par le conseiller juridique du département
et réunissant les représentants du syndicat et son mandataire, S., un
conseiller communal de […], un ancien conseiller communal de cette commune, et
les ingénieurs en charge du projet, les parties présentes ont passé un accord
dont la teneur était la suivante :

"1.   Le principe d'une indemnisation en nature est admis par les
parties.

       L'emprise définitive estimée à environ 2'000 m² sur la parcelle [a] du cadastre de […],
propriété de l'exproprié, sera compensée par un échange sur la parcelle [b],
propriété de la Commune de [...].

       Le rapport d'échange sera fixé par expertise, confiée d'un
commun accord à M. L. ou à M. B., du service de la vulgarisation agricole, à […].

       Les parties déclarent se soumettre aux conclusions de l'expertise.

 2.   Le solde éventuel de l'art. [b] sera acheté par l'exproprié
au prix fixé par l'expert.

       Ce dernier tiendra compte du fait que ce terrain sera préalablement
drainé aux frais de la Commune de […].

 3.   En cas d'incertitude sur la délimitation de l'art. [b], les
bornes seront rétablies par le géomètre cantonal, aux frais de la Commune.

 4.   L'indemnité pour perte de cultures résultant de l'emprise du
chantier, d'environ 1600m², sera également fixée dans la
même expertise.

 5.   L'exproprié se déclare d'accord avec le passage de la canalisation
nécessaire à l'amenée d'eau au bassin de rétention en bordure de son terrain.

       L'indemnité de passage sera fixée par l'expert.

       Le droit de passage de la conduite fera l'objet d'une servitude,
inscrite au registre foncier.

      Les frais de remise en état, après exécution des travaux, sont à
la charge du Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées.

 6.   Tous les frais d'actes et de cadastre sont à la charge du Syndicat
intercommunal pour l'épuration des eaux usées, à l'exception de l'impôt
éventuel sur les gains immobiliers qui serait à la charge de l'exproprié.

 7.   L'exproprié autorise le Syndicat intercommunal pour l'épuration des
eaux usées à commencer les travaux sur sa parcelle.

 8.   Le bassin de rétention sera clôturé et entretenu par la Commune
de […].

 9.   Les
mesures nécessaires à l'exécution de la présente transaction seront prises d'un
commun accord par le Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées et
la Commune de […].

10.  Moyennant bonne et fidèle exécution des conditions figurant sous
chiffres 1 à 8 ci-dessus, les parties admettent ne plus avoir aucune prétention
à faire valoir l'une à l'égard de l'autre.

11.  La
présente transaction a valeur de décision au sens de l'art. 31
LEXUP."

Par lettre au département du 13 septembre 2000, le Conseil communal de [...]
a déclaré contester formellement le contenu du procès-verbal du
6 septembre 2000, en faisant valoir que la commune n'était pas partie dans
la procédure opposant le syndicat à S., qu'on lui imposait des conditions
inacceptables sans son consentement et relevant partiellement d'une décision du
conseil général, qu'un seul conseiller communal ne pouvait pas engager la
commune et qu'il ne se considérait pas comme lié par ledit procès-verbal.

Le rapport d'expertise prévu par le ch. 1 du procès-verbal du 6
septembre 2000 a été établi par L. le 12 octobre 2000.

Par requête du 27 novembre 2003, le syndicat a demandé au département
de dire et constater que la transaction du 6 septembre 2000 est valable en tant
qu'elle concerne les engagements souscrits par lui-même et S., de donner acte à
ce dernier qu'il est prêt à lui transférer une parcelle de 4165 m² à détacher de l'article [a], en compensation de
la surface de terrain de 2050 m²
expropriée sur l'article [b], et d'ordonner l'exécution de la transaction du 6
septembre 2000 en l'autorisant notamment à construire sans délai le bassin de
rétention sous menace de sanctions pénales à l'égard de S. Par décision du 23
mars 2004, le département s'est déclaré incompétent pour statuer sur cette
requête et l'a transmise à la Commission d'estimation en matière
d'expropriation pour cause d'utilité publique, comme objet de sa compétence.

Ladite commission a tenté en vain une conciliation. Par décision du
17 février 2005, elle a autorisé l'expropriant à prendre possession, de
façon anticipée, du fonds exproprié et à procéder aux travaux qui y sont
prévus.

Reprenant l'affaire après une procédure pour déni de justice, la commission
d'estimation a statué par décision du 6 novembre 2008, par laquelle elle a
constaté que la transaction du 6 septembre 2000 valait prononcé d'estimation,
qu'elle était intégralement valable et qu'elle était définitive et exécutoire.
La commission a considéré, en résumé, que le procès-verbal du 6 septembre 2000
constituait un contrat de droit administratif (contrat d'expropriation au sens
large); qu'il devait être interprété conformément aux règles de la bonne foi,
qui conduisent en l'espèce à considérer que les différentes clauses qu'il
contient forment un tout censé mettre fin au litige; que la commune ne saurait
se défausser de ses engagements, le prétendu défaut de pouvoirs de
représentation du conseiller communal signataire de l'accord n'étant pas
opposable à S. ; que, au demeurant, même si on admettait que la commune n'était
pas liée par la transaction du 6 septembre 2000, cela n'affecterait pas la
validité de celle-ci ni l'obligation du syndicat d'en assurer l'exécution
complète.

B.                           
La Commune de [...] interjette recours devant
le Tribunal administratif contre cette dernière décision, concluant à
l'annulation de celle-ci en ce qu'elle constate que la transaction du 6
septembre 2000 est intégralement valable et lie la commune quant à la vente du
solde du bien-fonds [b] et qu'elle est définitive et exécutoire à ce sujet,
d'une part, et à ce que soit réservé l'accord du conseil général de [...] pour
la vente du solde de la parcelle [b], d'autre part. Elle fait valoir, en bref,
que la commission d'estimation aurait dû distinguer, dans la transaction du
6 septembre 2000, la partie "compensation en nature" de la
partie "vente", ce second élément ne pouvant raisonnablement pas
avoir été compris par S. comme une compensation de sa parcelle puisqu'une
expertise allait être ordonnée pour déterminer à quelle surface correspondrait
la compensation de la surface nécessaire au bassin de rétention; qu'il s'agit
là d'une promesse de vente qui n'est pas valable sans l'approbation du conseil
général de la commune, ce qui est en contradiction avec la conclusion de la
commission intimée. Par ailleurs, la recourante relève que selon la loi sur les
communes toute promesse de transaction immobilière conclue par le conseil
communal doit réserver l'approbation du conseil général et du Conseil d'Etat.
Or, le procès-verbal du 6 septembre 2000 ne contient pas cette réserve, et dès
lors que la commune n'est pas partie dans la procédure de conciliation entre le
syndicat et l'exproprié mais un simple tiers, elle ne pouvait pas transiger;
son implication dans la transaction du 6 septembre 2000 constitue donc un
simple engagement hors procédure et le consentement du conseil général est
indispensable. En outre, la recourante fait grief à la commission d'estimation
d'avoir considéré que S. était de bonne foi. Selon elle, la problématique d'une
éventuelle réserve relative à l'accord de principe des autorités communales ne
pouvait pas échapper à ce dernier puisqu'elle a été soulevée par le juriste qui
présidait la séance et qu'elle a été discutée par les parties; il aurait donc
pu demander l'inscription d'une telle réserve au procès-verbal pour le cas où
le conseil général refuserait la vente. Enfin, la recourante relève que la
parcelle [b] est louée par un agriculteur, au bénéfice d'un droit de
préemption, de sorte que si la vente du solde de cette parcelle n'est pas à
proprement parler une compensation de terrain, le locataire a la faculté
d'utiliser son droit de préemption.

C.                           
La commission intimée renonce à se déterminer
sur le recours. Dans ses observations, S. conclut au rejet de celui-ci. Le
syndicat en fait de même.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
La Cour de droit
public du Tribunal cantonal a succédé le 1er janvier 2011 au
Tribunal administratif et traite les causes qui lui ont été déférées
(art. 47, 83 OJN).

Dirigé contre une décision de la Commission d'estimation en matière d'expropriation
pour cause d'utilité publique (art. 110 let. c de la loi sur
l'expropriation pour cause d'utilité publique [LEXUP]; RSN 710) et interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                           
La décision entreprise statue sur la requête du
syndicat tendant en substance à faire constater que la transaction du 6
septembre 2000 est valable et exécutoire en ce qui concerne les engagements
réciproques du syndicat et de S., sans égard à ceux de la commune. Dans la
mesure où dite requête visait en outre à autoriser sans délai la construction
du bassin de rétention sur la parcelle de l'exproprié, elle a été satisfaite
par la décision d'envoi en possession anticipé rendue par la commission d'estimation
le 17 février 2005.

Le litige est induit par le fait que la Commune de [...] remet en cause
les engagements qu'elle, ou son conseiller communal délégué à la séance du
6 septembre 2000, aurait pris à teneur du procès-verbal de cette séance,
et qu'en conséquence l'exproprié n'a pas obtenu à ce jour l'indemnisation telle
qu'elle est prévue par cette transaction. Devant la Cour de céans, la
contestation ne porte cependant pas sur l'exécution de la décision de la
commission d'estimation ou de l'acte du 6 septembre 2000 – auquel cas le
recours serait irrecevable (art. 29 let. c LPJA) – mais sur la
constatation par la commission de l'existence et de l'étendue des droits et
obligations résultant de la transaction (art. 3 al. 1 let. b et c LPJA).

3.                           
a) Dans son argumentation, la recourante ne
s'exprime pas sur les circonstances dans lesquelles la commune a été amenée à
participer à la conciliation qui a abouti à l'acte du 6 septembre 2000, ni sur
le mandat donné au conseiller communal qui a participé à cette négociation et a
signé l'acte. On doit supposer, puisque la recourante ne prétend rien qui
puisse mettre en doute cela, que le représentant de la commune est intervenu
non pas à titre personnel mais à tout le moins par délégation du conseil communal.
La recourante s'en prend en revanche aux motifs de la décision de la commission
d'estimation, avançant comme principal grief que, l'acte du 6 septembre 2000
comportant une promesse de transaction immobilière de sa part sans réserver
l'approbation du conseil général et du Conseil d'État, obligatoire selon
l'article 52 al. 2 de la loi sur les communes (LCo; RSN 171.1), cet engagement
n'est pas valable et ne pouvait donc pas être qualifié de définitif et
exécutoire.

b) Selon l'article 27
al. 2 LCo, la commune est engagée par la signature du président (du conseil
communal) et du secrétaire ou de leurs remplaçants. D’autre part, selon l'article
25 ch. 5 let. g LCo,
le conseil général a notamment pour tâche de délibérer et voter sur toutes les
propositions qui lui sont faites et qui se rapportent aux aliénations,
échanges, acquisitions et grèvements d'immeubles. D'après l'article 52 LCo, une commune ne
peut, sans l'autorisation du Conseil d'État, acquérir ou aliéner un immeuble
(al. 1 let. a). Toute promesse de transaction immobilière conclue par le
conseil communal doit réserver l'approbation du conseil général et du Conseil
d'État (al. 2).

En ce qui concerne la Commune de [...], le procès-verbal du 6 septembre
2000 n'a été approuvé et signé que par le conseiller communal présent. Selon la
commission intimée, "ce défaut de pouvoirs de représentation n'était
toutefois pas perceptible par S. Le conseiller communal présent à l'audience de
conciliation intervenait en effet ès qualité, comme représentant de la commune,
et a signé le procès-verbal au nom de cette dernière. A aucun moment, il n'a
évoqué le fait que son paraphe devrait être ratifié par une autre instance
communale. De plus, l'intéressé était accompagné de l'un de ses anciens
collègues, qui était précédemment en charge du dossier (…). Dans un tel
contexte, l'exproprié était de bonne foi autorisé à penser que ses
interlocuteurs disposaient des pouvoirs de représentation nécessaires pour
conclure la transaction, d'autant plus qu'aucun élément ne lui permettait de
deviner que ceux-ci pourraient outrepasser leurs compétences, étant rappelé
qu'il entre dans les attributions générales du Conseil communal de prendre les
mesures conservatoires dans les litiges intéressant la commune et, cas échéant,
de transiger (art. 30 ch.
6 LCo)".

c) On est bien en présence, en l'espèce, d'une promesse de transaction
immobilière au sens de l'art. 52 al. 2 LCo. Compte
tenu des dispositions mentionnées plus haut, il est pour le moins surprenant
que tant le conseiller communal présent que le syndicat – assisté d'un
mandataire professionnel expérimenté – et le juriste de l'État qui présidait la
séance de conciliation du 6 septembre 2000, aient considéré, après discussion,
qu'une réserve quelconque, dans le texte de l'accord final, relative notamment
aux compétences du conseil général et du Conseil d'État était inutile. Cela est
d'autant plus incompréhensible qu'une éventuelle absence d'approbation par
lesdits organes devait leur apparaître comme un vice manifestement susceptible
de compromettre l'application de l'accord. Dans la présente procédure, ce n'est
toutefois pas la réserve exigée - ou son absence - qui est déterminante en soi.
Ce qui est décisif, bien plutôt, c’est d'abord que la transaction du 6 septembre
2000 ne peut engager la commune qu’à travers les signataires expressément
désignés par la loi comme autorisés à représenter le conseil communal (art. 27
al. 2 LCo) et ensuite, puisqu’il s’agit d’une transaction immobilière, que cet
engagement ne peut prendre effet qu’après approbation du conseil général et du
Conseil d’Etat (art. 52 al. 2 LCo). Or, il est constant que le conseil communal
n'est pas disposé à valider dans les formes requises l'accord donné par le
conseiller communal le 6 septembre 2000. La transaction verbalisée le même jour
n'engage donc, en principe, pas la commune.

Certes, comme le laissent aussi entendre les considérants de la commission
intimée, c’est la question de savoir si l’exproprié peut obtenir que l'accord
du 6 septembre 2000 soit déclaré intégralement valable qui est au centre
du litige. L'intimée a examiné cette question sous l'angle du principe de la
bonne foi, respectivement de la protection de la bonne foi. Selon les principes
déduits de l'article 9 Cst, le citoyen a le droit d'exiger de l'autorité
qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications,
recommandations ou autres déclarations) reçues, si, cumulativement, l'autorité
est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées
(a), si l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa
compétence (b), si l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la
validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (c), si l'administré
s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne
saurait modifier sans subir un préjudice (d) et si la loi n'a pas changé depuis
le moment où l'assurance a été donnée (e). Toutefois, même lorsque les conditions
de protection de la bonne foi sont remplies, l’autorité n’est pas
nécessairement tenue de déroger à la loi afin de traiter le citoyen conformément
aux assurances données ou aux expectatives créées. La loi doit être appliquée
lorsque l’intérêt public à son respect l’emporte sur l’intérêt privé de l’administré
à un traitement illégal. Dans cette hypothèse cependant, l’administré est en
droit de réclamer une indemnité pour le dommage causé (voir par exemple, pour
un rappel général de ces principes, l'arrêt du TF du 06.02.2003 [2A.466/2002],
avec les références).

En l'occurrence, il apparaît que l'exproprié n'a pas été amené à
prendre, du fait de la proposition de transaction qui lui a été soumise le 6
septembre 2000 et qu'il a acceptée, des dispositions qu'il ne pourrait plus
modifier sans subir de préjudice. En effet, la commission intimée a considéré à
juste titre que cet accord forme un tout, censé mettre un terme à la procédure
par la conciliation (art. 31
ss LEXUP) et valant prononcé d'estimation. A supposer qu'il ne soit pas
validé, les parties se retrouveraient dans la situation qui était la leur après
l'opposition de l'exproprié du 4 juillet 2000 à l'avis personnel (art. 20 LEXUP) qui lui a été
adressé le 7 juin 2000. Ni l'envoi en possession anticipé ordonné par la
commission d'estimation le 17 février 2005, ni l'autorisation donnée par le
conseil général au conseil communal le 29 octobre 2001 de transférer au
syndicat  la partie de l'art. [b] du cadastre (4165 m2) censée revenir à
l'exproprié - en application du ch. 1 de la transaction du 6 septembre 2000 et
de l'expertise du 12 octobre 2000 – ne constituent des actes de disposition de
l'exproprié au sens de la condition (d) susmentionnée. Les exigences mises à la
protection de la bonne foi de ce dernier ne sont ainsi pas remplies.

Pour ces motifs déjà, l'intimée ne pouvait pas constater la validité de
l'accord du 6 septembre 2000.

d) Encore moins pouvait-elle qualifier cet accord de définitif et
exécutoire. Car il nécessitait en outre l'acceptation du conseil général, dans
la mesure où il stipule la promesse de vendre à l'exproprié le solde de la parcelle
[b] (selon ch. 2 de l'accord), puis la ratification par le Conseil d'État. Sur
ce point on relèvera que, lorsqu’une décision d’une autorité nécessite, selon
la loi, l’approbation d’une ou de plusieurs autres instances supérieures, et
qu'il s'avère que cette approbation ne peut pas être obtenue même a posteriori,
la décision est affectée d’un vice grave parce qu’elle ne peut pas déployer
d’effets (ATF 111
Ib 213 cons. 5b).

4.                           
Cela étant, le recours se révèle fondé et
conduit à l'annulation de la décision attaquée. Il appartiendra à la commission
intimée d'examiner avec les parties si et dans quelle mesure celles-ci peuvent
encore envisager, au regard des considérants du présent arrêt, soit de faire
ratifier dans les formes requises par la loi l'acte du 6 septembre 2000, soit
de trouver un nouvel accord en lieu et place de celui-ci. A défaut de
possibilité d'aboutir à une telle solution, il incombera à l'intimée de statuer
à nouveau sur le sort de la requête du 27 novembre 2003.

5.                     Il est statué sans frais (art. 47 al. 1 LPJA). Vu l’issue du
litige, il n’y a pas lieu à dépens, les collectivités publiques ne pouvant y
prétendre (art. 48 al. 1 LPJA).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours en ce sens que la décision entreprise est annulée et
la cause renvoyée à l’intimée pour qu’elle procède conformément aux
considérants.

2.    Statue sans frais et n’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 octobre
2011