# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3cc666d7-3d33-565d-a274-ab83fc8fc0ef
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-12-15
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 15.12.1999 90.1998.147
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-147_1999-12-15.html

## Full Text

Incarto n.

  90.1998.00147

  	
  Lugano

  13 dicembre
  1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo sul ricorso del 4 ottobre 1998 di

 

	
   

  	
  avv.
  __________ __________, __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 2 settembre 1998 del Consiglio di
  Stato che approva il Piano Particolareggiato in zona “__________ __________ ”
  del Comune di __________ 

  	
   

  

 

                                         viste la
risposta 22 dicembre 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 10 dicembre
1998 del Municipio di __________,

 

                                         letti ed
esaminati gli atti,

 

                                         esperiti i
necessari accertamenti;

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   __________
__________ è proprietario della part. __________ RFD di __________, situata al
margine del nucleo storico del comune. La proprietà confina direttamente sul
suo lato ovest con la zona soggetta a piano particolareggiato denominata “__________
__________ ”. 

 

                                  b.   Il
PP “__________ __________ ” è stato adottato dal Consiglio comunale nella sua
seduta del 12 giugno 1995. Esso comprende i part. n. __________, __________,
__________, __________7, __________, __________, __________, __________,
__________e prevede la suddivisione dell’area in tre comparti grossomodo
equivalenti soggetti a Piano di quartiere (“comparti 1”, “2” e 3”). In tutti i
comparti le possibilità edificatorie sono concentrate a monte di una linea di
arretramento, a diretto contatto con l’esistente vecchio nucleo di __________,
con l’obbligo di costruzione in contiguità (cfr. planimetria in atti). Per
quanto attiene specificatamente il f.n. __________, le norme del comparto 3
indicano una linea di costruzione obbligatoria a confine con detto
fondo, della lunghezza minima di 10 ml e per un'altezza variante fra un minimo
di 6 ml e un massimo di 9 ml.

 

                                   c.   Contro quest'ultima disposizione del PP, __________ __________ è
insorto dinanzi al Consiglio di Stato. Egli ravvisa nell'obbligo di costruzione
a confine una grave violazione del diritto della proprietà, soprattutto per il
fatto che il previsto edificio incomberebbe sulla sua proprietà togliendogli
ogni parvenza di discrezione e intimità. Egli chiede pertanto un arretramento
di 2 ml della linea di costruzione denominata sul piano "G-F-E" e
l'inserimento nelle NAPP di un norma che impedisca la realizzazione di finestre
o aperture di altro genere lungo questa parete.

 

                                  d.   Con
decisione 4 marzo 1998 il Consiglio di Stato ha approvato il PP “__________
__________ ” respingendo le censure del qui ricorrente. 

                                         L'autorità
governativa ha in sostanza convalidato le indicazioni urbanistiche del progetto
di PP, ivi compresa la linea di costruzione obbligatoria a confine con il fondo
n. __________ RFD. Per quanto attiene la realizzazione di finestre o altre
aperture lungo la parete del futuro edificio, ha osservato come le distanze
minime previste dalla LAC in questi casi sono comunque rispettate, per cui una
loro soppressione non si giustifica.

 

                                   e.   Dissentendo
da tale decisione il proprietario é ricorso presso il TPT, riproponendo in
pratica le allegazioni e domande di primo grado. 

 

                                    f.   Nelle
rispettive risposte Municipio di __________ e Consiglio di Stato postulano la
reiezione del ricorso, confermando le tesi già esposte in prima istanza.

 

                                  g.   In
data 9 febbraio 1999 è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio.
All’occasione si è convenuto di assegnare al comune di __________ un termine di
30 giorni per comunicare se intende presentare una variante di PP nel senso
postulato dal ricorrente (spostamento di 2 ml della linea di costruzione).

 

                                  h.   Con
scritto 23 febbraio 1999 il Comune ha comunicato al TPT di aver rinunciato
all'allestimento della variante sollecitata in sede di sopralluogo, confermando
invece la versione del PP approvata dal Consiglio di Stato.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione.

                                         L’art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a),
i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona
o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle
modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In
concreto la legittimazione attiva del ricorrente è data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il
comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale
non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione
del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44).
Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione
del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel
Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il
Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo.
Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale
controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio
dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se
l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il
PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la
lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler,
Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).

                                         Il TPT
non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità
(tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è
impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo
contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata
applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da
essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di
potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro
l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art.
38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Il
presente ricorso si iscrive nella più ampia procedura di contestazione della
variante di PP "__________ __________ ", portata avanti anche da
altri proprietari fondiari nella zona interessata. Il TPT ha già avuto modo di
pronunciarsi sull'argomento nella sentenza n. 90.98.145 in re __________. Le
considerazioni che seguono riassumono, per sommi capi, i tratti salienti di
quella decisione.

 

                               3.1.   Dalla
documentazione in atti, ed in particolare dal Rapporto di Pianificazione, si
desume che il PP “__________ __________ ” persegue sostanzialmente due
obbiettivi; da un lato, per il Comune, si tratta di assicurare il rispetto dei
valori urbani e paesaggistici presenti per il tramite di una corretta
progettazione architettonica; ai proprietari privati si vuole invece fornire,
per il tramite dei Piani di Quartiere (PQ), sufficiente spazio per conseguire
una certa qualità urbanistica senza compromettere la tutela dei menzionati
obbiettivi pubblici.

                                         Ne è
scaturita la presente variante. L’area edificabile è concentrata a monte del
comparto, immediatamente a ridosso del nucleo, a titolo di “completazione” del
tessuto edificato (cfr. pag. 3 del Rapporto di pianificazione); l’area
sottostante, in direzione del laghetto, dovrà invece essere lasciata come
sinora libera da costruzione e costituire così una fascia verde di contorno
(giardini, orti, ecc.). 

                                         In tutto
il PP concede una SUL di 920 mq, su una superficie edificabile netta di 3417
mq, il che dà un indice di sfruttamento dello 0,27 ca., paragonabile
a quello vigente nelle zone edificabili estensive del PR di __________ (pag.
8-9 del Rapporto).

                                         Quanto
alla realizzazione vera e propria dell(a)e costruzion(e)i, il piano intende
lasciare ai progettisti una certa libertà di manovra rinunciando
all’imposizione di sagome volumetriche già definite, fermo restando il rispetto
delle linee di arretramento e di costruzione stabilite nonché delle altezze
massime di gronda e colmo. L’art. 6 cpv. 4 NAPP precisa inoltre che il fronte a
valle del nuovo progetto dovrà conformarsi ad un “immagine
architettonicamente unitaria”.

 

                               3.2.   Ancora
prima di entrare nel merito delle censure ricorsuali, il TPT non può fare a
meno di esprimere alcune perplessità d’ordine urbanistico sulla variante del
PP-”__________ __________ ”, ed in particolare sull’opportunità di concentrare
tutto il potenziale edificatorio a monte del comparto, immediatamente a ridosso
del nucleo.

                                         Oggi, la
visione di insieme sul nucleo di __________, incorniciato dalle falde boscose
del __________ __________. __________ e ancor più oltre dalle cime delle
prealpi (mte. __________ in particolare), favorita dalla strada di accesso al
notissimo laghetto ben frequentata da ticinesi e turisti in tutte le stagioni,
ha un indubbio valore paesaggistico (basta osservare la fotografia inviata al
TPT dal Comune in data 8 marzo 1999 per rendersene conto). Componente
essenziale di questo paesaggio è la piccola fascia verde prospiciente il
nucleo, con i suoi orti (da qui il toponimo), praticelli e macchie di arbusti. 

                                         La
realizzazione pratica della variante “__________ __________ ” rischia di
alterare gravemente questa visione; il nucleo si vedrà infatti soffocato da
un’imponente costruzione con un fronte a valle che misura ben 53 metri e che
maschera le abitazioni retrostanti sino all’altezza del secondo piano. Sacrificata
sarebbe anche la citata piccola fascia verde a valle del nucleo, che risulta
tuttavia legata funzionalmente a questo : parecchi proprietari di case vi
tengono infatti i loro orti, i loro giardini, insomma quella piccola area di
svago verde che negli angusti spazi del nucleo non è possibile ricavare. 

                                         E’
difficile ritenere che un simile progetto sia compatibile con gli intenti,
dichiarati nel rapporto di pianificazione, di salvaguardia dell’identità urbana
e paesaggistica dei luoghi. Al contrario, una volta realizzato per intero il
PP, le caratteristiche urbane e paesaggistiche del nucleo di __________ e
dintorni rischiano di venir completamente stravolte dall’ingombrante presenza
della nuova costruzione. 

                                         Non è
tuttavia nelle competenze del TPT, al quale la legge conferisce un limitato
potere cognitivo, pronunciarsi contro il progetto in esame per esclusive
ragioni di tecnica urbanistica.

                                         A
prescindere dalle considerazioni appena esposte, il progetto di PP-”__________
__________ ” presenta, come vedremo nei paragrafi seguenti, comunque evidenti
lacune e contraddizioni a livello pianificatorio e normativo, che impongono già
di per se il suo rinvio all’autorità comunale per un nuovo esame. 

 

                                   4.   La
realizzazione pratica del PP è prima di tutto compromessa dall’eccessiva
frammentazione della proprietà fondiaria, posto che non vi è nessun obbligo di
preventiva ricomposizione particellare. 

                                         Non che
il Comune non si sia avveduto del problema : a pag. 7 del Rapporto di
pianificazione i dubbi in proposito vengono infatti chiaramente espressi.
Purtuttavia il Municipio non ha ritenuto opportuno imporre una ricomposizione
particellare vincolante, giudicando che l’offerta di una proposta
pianificatoria come quella in esame rappresenti già stimolo sufficiente per
invogliare i proprietari a superare le divisioni esistenti e addivenire ai
necessari accordi di rimaneggiamento fondiario su base volontaria (cfr. anche
gli art. 2, cpv. 2.3. e art. 4 NAPP).

 

                                         Fino a
che punto questo discorso possa reggere alla prova dei fatti è tutto da
dimostrare. 

                                         Dalla
planimetria in atti si osserva che nei 3 comparti-PQ in cui è suddivisa la zona
l’edificazione è alquanto problematica per i singoli proprietari; nel Comparto
1, quello situato più a sud (in direzione laghetto), solo il f.n. __________
dispone di una superficie sufficiente e di una forma ragionevole; sul lato
destro lo stretto e lungo scorporo del f.n. __________non permetterebbe alcuna
costruzione, su quello sinistro, per le stesse ragioni, il f.n.__________ non
sarebbe che in minima parte costruibile. Migliore la situazione nel comparto 2,
quello centrale; qui gran parte dell’area edificabile a monte della linea di
arretramento A-G è di pertinenza del f.n. __________, di forma
approssimativamente rettangolare e sufficientemente ampio. Il Comparto 3 è
invece caratterizzato dalla massima parcellazione, giacché in una ristretta
fascia di 18 metri per 25 si trovano ben 6 fondi, (n. __________, __________,
__________, __________RFD) o parti di esso (n. __________e __________RFD). 

                                         Ora, in
un simile contesto di esasperata frammentazione il PQ può rappresentare, a
determinate condizioni, un valido strumento per edificare con una certa
razionalità e ordine. 

                                         Nella
fattispecie, pur insistendo per un’edificazione unitaria, in blocco, lo spazio
disponibile è però stato suddiviso in 3 PQ, l’uno addossato all’altro, senza
che al loro interno sia prevista una ricomposizione particellare obbligatoria.
Vi è da domandarsi cosa ne sarà dei PQ (e di conseguenza dell’intero PP) se anche
uno solo dei proprietari di un determinato comparto non aderisce alla proposta
di “edificazione unitaria” e si oppone ad una permuta volontaria del suo fondo.
Il rischio di veder sorgere una costruzione monca, limitata agli altri due
comparti, o addirittura ad uno solo (le NAPP lo permettono, cfr. art. 4, cifra
1.1.), magari con delle pareti cieche ai lati, è fin troppo reale. Come si
potrà allora ragionevolmente sostenere che la costruzione ipotizzata
costituisce una “completazione del tessuto urbano del nucleo”, come
argomentato a spada tratta da pianificatore e Municipio a suffragio della tesi
di una edificazione unitaria addossata al nucleo?. Chi garantirà che,
eseguita una prima tappa dell’opera, le altre seguiranno in un lasso di tempo
ragionevole ?

                                         Sono
quesiti importanti, ai quali però sia il Comune sia il Consiglio di Stato hanno
dato frettolosa e limitata risposta, quest’ultimo trincerandosi dietro il
generico paravento dell’autonomia comunale. 

 

                               4.1.   In
realtà, nulla consente di ritenere che i Piani di quartieri nei quali è
strutturato il PP “__________ __________ ” offrono un incentivo sufficiente per
superare le divisioni territoriali odierne e conseguire quello scopo di
“qualità urbanistica” prefigurato dagli autori della variante. In concreto la
situazione fondiaria pone una pesante ipoteca sul futuro del PP, tale da
escludere l’esistenza di un interesse pubblico sufficientemente chiaro e
determinato. 

                                         Un
progetto di questa importanza, inserito in un delicato contesto come quello del
nucleo di __________, non può rimanere ostaggio del buon volere anche di uno
solo dei numerosi proprietari fondiari della zona. 

                                         La
debolezza intrinseca del progetto si riflette a livello normativo:  espressioni
quali “regolare l’edificazione privata in modo che le nuove costruzioni siano
in stretto rapporto con l’ambiente naturale e antropico esistente” (art. 2 cpv.
2.2. NAPR) oppure “indirizzare il riordino fondiario” (su base volontaria,
N.d.R.; art. 2 cpv. 2.3. NAPR) risultano fin troppo vaghe e indeterminate per
avere un reale effetto pratico. Lascia a desiderare anche la formulazione del
cpv. 1.1 dell’art. 4 NAPP, laddove si concede al Municipio la facoltà di
autorizzare una realizzazione “a tappe” (comparto per comparto) del progetto :
a causa della disomogeneità dei comparti e dell’elevato numero di proprietari
non vi è, come visto, nessuna garanzia che una volta realizzata una tappa ne
seguiranno le altre e che il progetto possa venir completato nella sua forma
unitaria. 

 

                                         La
conclusione di questo discorso è evidente; mancando le garanzie di un’effettiva
realizzazione del progetto, ed in particolare disposizioni che rendano
vincolante (o quantomeno inevitabile) il riordino fondiario e la successiva
edificazione integrale del complesso edilizio, il PP “__________
__________ ” è oggettivamente insostenibile e non poteva essere approvato nella
sua formulazione attuale dal Consiglio di Stato. Gli atti sono quindi stati
rinviati al Comune affinché riveda l'assetto pianificatorio del comparto e,
qualora intenda mantenere la soluzione di un'edificazione tramite PQ, supplisca
alle carenze evidenziate nel progetto e nelle NAPP.

 

                                   5.   Queste
le indispensabili premesse del caso.

                                         Passiamo
ora ad esaminare le censure ricorsuali vere e proprie. 

 

                                         Nella
fattispecie la contestazione verte in pratica su un singolo aspetto del
progetto, vale a dire la linea di costruzione posta a confine con il mappale n.
__________denominata sul piano con le lettere "G-E-F", della quale
l'insorgente chiede un arretramento di 2 ml. Gli altri aspetti del Piano
particolareggiato non sono invece messi in discussione.

                                         Ora, va
tenuto presente che in concreto la soluzione presentata non è stata convalidata
per evidenti deficienze a livello pianificatorio-normativo (evidenziate nei
paragrafi precedenti) che rendevano altamente problematica la completa
realizzazione dei piani di quartiere. Pertanto, e non per singoli punti di
dettaglio, l'intero PP è stato rinviato al Comune affinché adotti una nuova
soluzione pianificatoriamente corretta. 

                                         Per
queste stesse ragioni, ogni giudizio del TPT sull'opportunità o meno di
mantenere l'obbligo di costruzione a confine con il fondo n. __________è
prematura, in quanto riferentesi ad un PP annullato. Semmai la variante di PR
prevedesse nuovamente la costruzione a confine, il qui ricorrente potrà
impugnarla, per cominciare, in prima sede.

                                         Stando
così le cose, il ricorso è accolto nella misura in cui l'annullamento del PP
rende superfluo il giudizio sulla censura ricorsuale. 

 

 

Per questi motivi,

viste le normative al caso applicabili;

 

 

dichiara e pronuncia

 

 

                                   1.   Il ricorso
é accolto nel senso dei considerandi.

 

                                   2.   Non si
prelevano né tasse di giudizio né spese.

                                   3.   Intimazione:
                 - Avv. __________ __________; 

                                       - Municipio di ________

                                       - Consiglio di Stato, _________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario