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**Case Identifier:** c92d3643-2268-5de2-9c8d-0ca89b997f7f
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 603_2009_47_48_04_02_10.pdf
**Docket/Reference:** 603_2009_47_48_04_02_10.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/603_2009_47_48_04_02_10.pdf

## Full Text

603 2009-47/48 

Arrêt du 4 février 2010 

IIIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Michel Wuilleret 
Gabrielle Multone et Marianne Jungo 

PARTIES 

X. et Y., c/o Caritas Suisse, Rue de l'Industrie 21, Case postale 11, 1705 
Fribourg, recourants,  

contre 

COMMISSION  SOCIALE  DE  LA  VILLE  DE  FRIBOURG,  rue  de  l'Hôpital 
2, 1700 Fribourg, autorité intimée,  

OBJET 

Aide et prévoyance sociales 

Recours du 25 février 2009 contre la décision du 28 janvier 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

Y.,  né  en  1969,  et  son  épouse,  X.,  née  en  1970,  ont  fui  leur  pays  d'origine,  le 
A. 
Sahara occidental, en 1998, pour la Suisse qui leur a accordé l'asile en 2001. Ils ont deux 
enfants, nés respectivement en 2001 et en 2007. 

Etablis  à  Fribourg  depuis  2000,  ils  ont  suivi  les  cours  de  la  Faculté  des  sciences 
économiques  et  sociales  de  l'Université.  Le  mari  n'a  pas  achevé  une  formation  en 
informatique de gestion alors que son épouse, déjà licenciée en physique de l'Université 
de R., a obtenu, en 2005, un Bachelor en informatique. 

Depuis mars 2005, la famille X. a touché régulièrement diverses prestations sociales sous 
forme  de  compléments  sur  chômage,  programmes  temporaires,  allocations  familiales  et 
maternité. Le 28 février 2007, la Commission sociale de la Ville de Fribourg (ci-après : la 
Commission  sociale)  a  décidé  d'accorder  la  couverture  de  leur  budget,  à  compter  du 
1er février 2007. 

Y. a trouvé un emploi temporaire pour la durée de trois mois, à partir du 15 septembre 
2008,  comme  informaticien  auprès  d'une  société  A.  établie  à  Lausanne.  La  mission  a 
cependant pris fin avant terme, suite à un différend. 

Par  décision  du  30  décembre  2008,  la  Commission  sociale  a  supprimé  avec  effet 
B. 
immédiat  la  couverture  du  budget  social  de  la  famille  X.  au  motif  que  l'époux  avait 
abandonné de manière fautive son emploi dans la société A. 

Statuant le 28 janvier 2009, la Commission sociale a rejeté la réclamation déposée 
C. 
par l'époux Y. le 7 janvier 2009 contre la décision du 30 décembre 2009. Elle a estimé, 
en substance, que la démission de son poste par l'intéressé n'était pas admissible au vu 
du principe de la subsidiarité et de ses obligations de limiter son recours à l'aide sociale. 
Le  fait  qu'il  ait  essuyé  des  critiques  de  la  part  de  son  employeur  ne  justifiait  pas  qu'il 
mette  un  terme  à  un  emploi  même  limité  à  trois  mois.  L'autorité  administrative  a 
également  retenu  que  les  époux  X.,  tous  deux  en  bonne  santé,  parlant  français  et  très 
bien  formés,  étaient  objectivement  aptes  à  subvenir  aux  besoins  du  ménage  par 
l'exercice  d'activités  lucratives.  Or,  depuis  l'ouverture  de  leur  dossier  social,  ils  avaient 
cumulé  une  dette  d'assistance  d'environ  48'000  francs.  S'appuyant  sur  des  procès-
verbaux  d'entretien  de  l'Office  régional  de  placement  (ORP),  elle  a  aussi  reproché  à 
l'époux de ne pas avoir axé ses recherches d'emploi "tout azimut" et de viser des cibles 
qui n'étaient souvent pas réalistes, notamment ses projets de formation (Bachelor de la 
Mode  à  Lausanne)  ou  d'activité  indépendante.  Son  rôle  au  sein  du  comité  C.  était 
également de nature à le détourner de la recherche active d'un emploi salarié. 

Quant  à  l'épouse  X.,  la  Commission  sociale  a  jugé  qu'elle  ne  devait  pas  limiter  ses 
recherches  d'emploi  au  secteur  informatique.  Elle  lui  a  aussi  reproché  d'avoir  omis 
d'annoncer son activité pour la Direction des Ecoles de la Ville de Fribourg. Elle avait été 
avertie pour abus d'assistance et  obligée de rembourser un montant de 418 fr. 60 avec 
rappel de son devoir de renseigner l'autorité sur toutes ses ressources et activités. 

D.  Agissant  le  24  février  2009,  l'époux  Y.  a  saisi  le  Tribunal  cantonal.  Il  conclut  à 
l'annulation de la décision sur réclamation du 28 janvier 2009 et à ce que le Service de 
l'aide  sociale  soit  astreint  au  paiement  rétroactif  des  prestations  d'assistance  pour  les 

 
 
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mois  de  novembre  et  décembre  2008  ainsi  que  janvier  et  février  2009.  Il  demande 
également à être libéré de toute avance de frais dans la mesure où il est indigent et que 
son recours a des chances de succès. A titre de mesure provisionnelle urgente, il sollicite 
le rétablissement immédiat de la couverture du budget social. Enfin, il demande qu'on lui 
transmette les procès-verbaux de l'ORP et que le droit d'être entendu sur ce point lui soit 
accordé. 

A l'appui de son recours, il avance qu'il a suivi des stages et effectué de très nombreuses 
recherches d'emploi, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée. Il est vrai qu'il a 
eu  un  différend  avec  un  supérieur  hiérarchique  lors  de  sa  mission  temporaire,  à 
Lausanne. Dans un premier temps, il avait donné sa démission qui avait été refusée; en 
revanche, il avait été licencié ce qui fait que, dès le 12 novembre 2008, il a pu bénéficier 
à nouveau des prestations chômage. Ces dernières ne couvrant pas le minimum vital, il 
s'est adressé au Service de l'aide sociale afin de requérir un complément de budget qui 
lui a été refusée. 

Il  invoque  la  violation  du  droit  d'être  entendu.  L'autorité  intimée  s'est  en  effet  appuyée 
sur  des  procès-verbaux  de  l'ORP  pour  lui  reprocher  de  ne  pas  chercher  d'emploi  de 
manière réaliste et tout azimut. Or, malgré une demande expresse, il n'a pas eu accès à 
ces documents. En revanche, il a pu mettre la main sur un rapport de coaching de l'ORP, 
daté  du  7  août  2008,  très  élogieux  à  son  égard.  D'après  lui,  l'autorité  intimée  a 
également violé les prescriptions A. 8-5 établies par la Conférence suisse des institutions 
d'action  sociale  (normes  CSIAS)  et  l'art.  10  al.  3  de  l'Ordonnance  fixant  les  normes  de 
calcul  de  l'aide  matérielle  de  la  loi  sur  l'aide  sociale  (ordonnance  fixant  les  normes  de 
calcul; RSF 831.0.12). En effet, durant toutes ces années, il a participé à tous les stages 
proposés  sauf  un,  qu'il  a  refusé;  il  n'a  pourtant  reçu  ni  avertissement  ni  menace  de 
sanction; il n'a jamais été sanctionné à hauteur de 15% pour refus de prise d'emploi ou 
de  stage  et,  depuis  le  11  novembre  2008,  il  est  indigent.  Il  remplit  par  conséquent  les 
conditions fixées à l'art. 3 de la loi sur l'aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1) 

E. 
Par décision du 25 février 2009, le Juge délégué à l'instruction de la cause a admis 
la  requête  de  mesure  provisionnelle  urgente.  Partant,  l'autorité  intimée  a  été  invitée  à 
verser  au  recourant  une  aide  matérielle  minimale  pour  son  entretien  et  celui  de  sa 
famille. 

F.  Dans  ses  observations  déposées  le  25  mars  2009,  l'autorité  intimée  relève,  en 
substance,  qu'en  dehors  de  rares  et  brèves  activités,  les  recourants  n'ont  jamais  été 
actifs  sur  le  marché  primaire  du  travail  depuis  leur  arrivée  dans  le  canton,  en  2000.  Le 
couple  a  vécu  presque  exclusivement  de  prestations  sociales  (bourses,  assurance-
chômage,  aide  sociale,  allocation  cantonale  de  maternité,  allocations  de  naissance  et 
familiales) alors que tous deux disposent d'excellents niveaux de formation. La première 
activité du recourant dans le marché ouvert du travail est celle commencée seulement en 
septembre 2008 pour la société A. alors que son épouse n'a travaillé que dans le  cadre 
des  devoirs  surveillés  auprès  de  la  Direction  des  écoles  de  la  Ville  de  Fribourg,  activité 
qu'elle  a  d'ailleurs  omis  d'annoncer.  Enfin,  l'autorité  intimée  conteste  toute  violation  du 
droit  d'être  entendu:  les  procès-verbaux  de  l'ORP  étaient  à  leur  disposition  dans  les 
locaux  du  Service  de  l'aide  sociale.  Pour  ces  motifs,  l'autorité  intimée  conclut  à 
l'irrecevabilité  du  recours  pour  autant  que  recevable,  la  signature  de  l'épouse  faisant 
défaut. 

 
 
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D'après  la  Commission  sociale,  la  suppression  de  l'aide  sociale  s'apparente  plus  à  une 
réduction et au renvoi du couple à leurs responsabilités. La famille X. touche en effet des 
indemnités  de  l'assurance-chômage  pour  environ  2'500  à  2'700  francs  par  mois,  les 
rapprochant ainsi du minimum social absolu. Ils ont été informés de leurs devoirs en tant 
que bénéficiaires de l'aide sociale. Or, à la première difficulté survenant dans son emploi 
(remarque négative de sa supérieure directe), le recourant s'est comporté de manière à 
ce que la relation de travail prenne fin quasiment sur-le-champ. Malgré les tentatives de 
son  employeur  pour  surmonter  cette  difficulté,  il  n'a  pas  saisi  l'occasion  de  trouver  un 
accord.  Ce  n'est  que  trois  semaines  après  la  fin  de  la  mission  que  le  recourant  en  a 
informé  le  Service  de  l'aide  sociale.  Ce  manque  de  diligence  n'a  pas  laissé  le  temps 
matériel à ce dernier d'avertir le recourant des conséquences de l'abandon de son travail. 
Enfin,  bien  qu'ils  soient  tous  deux  objectivement  en  mesure  d'assurer  la  couverture  de 
leurs besoins grâce au travail (formation, santé, langue), ils ne font pas d'efforts en vue 
de trouver des emplois alimentaires. 

G.  Constatant  que  le  dossier  produit  par  l'autorité  intimée  à  l'appui  de  ses 
observations ne contenait pas les procès-verbaux des entretiens à l'ORP, le Juge délégué 
à  l'instruction  de  la  cause  l'a  enjointe,  par  courrier  du  23  avril  2009,  à  les  lui  faire 
parvenir. Elle s'est exécutée le 29 avril 2009. 

finalement  produits, 

F. 
Un  deuxième  échange  d'écritures  a  été  ordonné.  Pour  l'essentiel,  les  parties  ont 
maintenu  leur  position.  A  signaler  cependant  que,  après  avoir  pris  connaissance  des 
les  méthodes 
procès-verbaux 
choquantes  de  l'autorité  intimée  qui  a  sorti  les  déclarations  de  l'ORP  de  leur  contexte 
pour laisser entendre, faussement, que le recourant rechignait à trouver un emploi. Pour 
sa  part,  l'autorité  intimée  a  requis  la  modification  de  la  mesure  provisionnelle  du 
25 février  2009.  D'après  elle,  la  situation  du  couple  était  en  train  de  changer,  le 
recourant  étant  en  passe  de  cesser  de  rechercher  une  activité  salariée  pour  lancer  un 
projet d'activité indépendante, incompatible en principe avec l'octroi de l'aide sociale. 

les  recourants  ont  dénoncé 

Le  24  juillet  2009,  le  recourant  a  informé  le  Juge  délégué  qu'en  accord  avec  son 
conseiller ORP, il avait mis un terme à son projet, faute de financement bancaire. 

e n   d r o i t  

1. 
a) Selon l'art. 36 de la loi sur l'aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur 
réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui sollicite 
une aide sociale a qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).  

Les époux X. disposent à l'évidence de la qualité pour recourir contre une décision prise, 
sur  réclamation,  par  la  Commission  sociale  de  la  Ville  de  Fribourg.  La  recourante  ayant 
paraphé  le  mémoire  de  recours,  l'exception  d'irrecevabilité  pour  défaut  de  signature 
soulevée  par  l'autorité  intimée  devient  sans  objet,  à  supposer  d'ailleurs  que  ce  moyen 
soit  fondé.  Pour  le  surplus,  interjeté  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  (art.  79  ss  du 
code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative;  CPJA;  RSF  150.1),  le  recours  est 
recevable. 

Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites.  

 
 
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b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris 
l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir  d’appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 
CPJA)  ne  peut  être  invoqué  que  si  l’affaire  concerne  le  domaine  des  contributions 
publiques  ou  des  assurances  sociales  (let.  a),  si  l’affaire  est  susceptible  d’un  recours 
auprès  d’une  autorité  fédérale  habilitée  à  revoir  ce  grief  (let.  b)  ou  si  une  loi  le  prévoit 
expressément (let. c). 

L’aide sociale, bien que s’apparentant dans une certaine mesure aux assurances sociales, 
ne relève pas de ce domaine du droit. Aussi, et à défaut d’habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l’opportunité de la décision attaquée. 

2. 
a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être 
aidé  et  assisté  et  de  recevoir  les  moyens  indispensables  pour  mener  une  existence 
conforme à la dignité humaine. 

L'art.  36  al.  1  de  la  Constitution  du  canton  de  Fribourg  (Cst./FR;  RSF  10.1)  prévoit 
également  que  toute  personne  dans  le  besoin  a  le  droit  d'être  logée  de  manière 
appropriée,  d'obtenir  les  soins  médicaux  essentiels  et  les  autres  moyens  indispensables 
au maintien de sa dignité. 

Le  droit  au  minimum  vital  constitue  la  base  de  l'aide  sociale,  qui  poursuit  toutefois  des 
objectifs  allant  au-delà  de  cette  garantie  minimale.  Tout  en  garantissant  l'existence 
physique, l'aide sociale doit en effet permettre aux personnes aidées de participer à la vie 
économique et sociale et favoriser leur intégration sociale et professionnelle (cf. normes 
CSIAS 2005, fiche A.1). 

b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées,  séjournant  ou  de  passage  dans  le  canton  (art.  1er  al.  1  LASoc).  Elle  a  pour 
but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 
LASoc).  Une  personne  est  considérée  dans  le  besoin  lorsqu'elle  éprouve  des  difficultés 
sociales  ou  lorsqu'elle  ne  peut  subvenir  à  son  entretien,  d'une  manière  suffisante  ou  à 
temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).  

Selon  l'art.  4  LASoc,  l'aide  sociale  comprend  la  prévention,  l'aide  personnelle,  l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure 
générale  ou  particulière  permettant  d'éviter  le  recours  à  l'aide  personnelle  et  matérielle 
(al.  2).  L'aide  personnelle  comprend  notamment  l'écoute,  l'information  et  le  conseil  (al. 
3).  L'aide  matérielle  est  une  prestation  allouée  en  espèces,  en  nature  ou  sous  la  forme 
d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure d'insertion sociale, dans le cadre d'un 
contrat  d'insertion  sociale,  permet  au  bénéficiaire  de  l'aide  sociale  de  retrouver  ou  de 
développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5). 

Dans  son  Message  accompagnant  le  projet  de  loi  sur  l'aide  sociale  dans  sa  version  de 
1991 - mais dont les considérations qui suivent demeurent toujours valables - le Conseil 
d'Etat  a  rappelé  que  l'aide  apportée  doit  d'abord  être  une  aide  personnelle  constituée 
d'informations  et  de  conseils  permettant  au  requérant  de  se  prendre  en  charge  par  les 
moyens  à  sa  disposition  et  de  ne  pas  retomber  dans  la  situation  de  dépendance  ou  de 
dénuement  dans  laquelle  il  se  trouve.  C'est  seulement  lorsque  ces  moyens  ont  été 
épuisés  qu'intervient  l'aide  matérielle  proprement  dite.  L'aide  matérielle  est  donc  bien 
l'un des  derniers  secours;  elle  ne  constitue  pas  un  droit  en  soi  pour le  requérant  et,  en 

 
 
 
 
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cela,  elle  se  distingue  des  autres  prestations  sociales  données  sans  contrepartie  par  les 
pouvoirs publics comme les prestations complémentaires ou l'aide à l'assurance-maladie. 
L'aide  sociale,  en  tant  que  telle,  n'est  pas  un  revenu  minimal  garanti  qui  serait  dû  à 
certaines conditions définies par la loi. C'est une aide accordée sur la base d'une enquête 
individuelle déterminant les besoins effectifs du requérant (Message n° 272, du 12 mars 
1991, III, ch. 1 in fine et ch. 2) afin de l'encourager à participer à la vie active et sociale, 
comme aussi de renforcer sa prise de conscience et ses responsabilités personnelles (cf. 
également ATA non publié du 14 juillet 2000 en la cause A.). 

La nature et l'importance de l'aide sociale sont définies par les prescriptions de la LASoc 
et de son règlement d'exécution (RELASoc; RSF 831.0.11). 

c)  L'art.  5  LASoc  affirme  le  principe  de  la  subsidiarité  de  l'aide  sociale.  Ainsi,  les 
prestations  fournies  à  ce  titre  ne  sont  accordées  que  si  la  personne  dans  le  besoin  ne 
peut  subvenir  elle-même  à  ses  besoins  (possibilités  d'auto-prise  en  charge),  si  elle  ne 
reçoit  pas  l'aide  d'un  tiers  (prestations  d'assurances,  emprunts,  subventionnements, 
prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce 
principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les 
autres  possibilités  aient  déjà  été  utilisées  avant  que  des  prestations  d'aide  publique  ne 
soient  accordées.  Il  exclut  en  particulier  le  choix  entre  les  sources  d'aide  prioritaire  et 
l'aide sociale publique (F. WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77). 

Le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de l'auto-prise en charge et 
il  oblige  le  demandeur  à  entreprendre  tout  ce  qui  est  en  son  pouvoir  pour  sortir  d'une 
situation d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. Entrent 
ici  en  ligne  de  compte,  en  particulier,  l'utilisation  du  revenu  ou  de  la  fortune  disponible 
ainsi que des propres capacités de travail.  

Subsidiairement  au  principe  de  l'auto-prise  en  charge,  les  prestations  de  l'aide  sociale 
seront  accordées  à  condition  que  toutes  les  prétentions  de  droit  privé  ou  public  du 
requérant  aient  été  épuisées  ou  encore  lorsque  aucune  prestation  de  tiers  n'est  versée. 
Entrent  en  ligne  de  compte  notamment:  les  prestations  des  assurances  sociales,  les 
obligations  d'assistance  relevant  du  droit  de  la  famille,  les  prétentions  découlant  de 
contrats, les droits aux dommages et intérêts, les bourses (WOLFFERS, p. 78). 

d)  Selon  la  jurisprudence  du  Tribunal  fédéral  (ATF  2P.115/2001)  se  référant  aux 
directives  de  la  CSIAS  (A.5.2),  le  bénéficiaire  de  l'aide  sociale  a  le  devoir  de  faire  tout 
son possible pour atténuer sa situation de besoin, voir l'éliminer. Cela découle du principe 
de réciprocité qui est au centre des mesures destinées à favoriser l'intégration sociale et 
l'insertion  professionnelle.  Ce  principe  implique  une  contre-prestation  que  la  personne 
demandant  l'aide  sociale  doit  fournir  dans  son  propre  intérêt  et  dans  l'intérêt  de  la 
collectivité. Il reste la possibilité de prononcer  un retrait total des prestations lorsque le 
bénéficiaire se comporte de manière abusive, par exemple s'il refuse une activité salariée 
simplement  pour  bénéficier  de  l'aide  sociale.  A  cette  fin,  une  base  légale  formelle  n'est 
pas  indispensable,  dans  la  mesure  où  les  motifs  du  retrait  représentent  une  application 
générale  du  principe  de  l'abus  de  droit  (ATF  122  II  193,  consid.  2/ee  p.  198).  Cela 
nécessite  toutefois  un  avertissement  préalable  de  la  personne  qui  doit  en  outre  être  en 
mesure  de  subvenir  à  ses  propres  moyens  (ATF  121  I  367,  consid.  3d  p.  377).  La 
réduction  ou  le  retrait  de  l'aide  sociale  représentent  en  effet  les  seuls  moyens 
d'influencer le comportement du bénéficiaire. Ces moyens doivent cependant être limités 

 
 
 
 
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dans le temps afin de laisser à l'intéressé l'occasion de se comporter à nouveau de façon 
coopérative (WOLFFERS p. 188 à 190). 

e) Dans son arrêt 130 I 71, le Tribunal fédéral a confirmé sa jurisprudence publiée 
à l'ATF 121 I 367, selon laquelle l'art. 12 Cst. ne garantit que le minimum vital, c'est-à-
dire  les  ressources  matérielles  indispensables  pour  mener  une  existence  conforme  à  la 
dignité  humaine.  N'assurant  que  les  moyens  indispensables  pour  la  survie,  ce  droit 
fondamental  ne  peut  être  restreint:  le  minimum  vital  ne  peut  être  ni  réduit  ni  refusé. 
Pour  utiliser  les  termes  de  la  théorie  générale  des  droits  fondamentaux,  la  sphère 
protégée  par  l'art.  12  (c'est-à-dire  sa  portée)  et  le  noyau  dur  de  ce  droit  (au  sens  de 
l'art. 36 al. 4 Cst.) coïncident. 

L'arrêt  confirme  cependant  aussi  la  jurisprudence  sur  un  autre  point,  plus  controversé, 
celui  du  caractère  subsidiaire  de  l'aide  dans  des  situations  de  détresse:  pour  avoir  un 
droit à l'aide d'urgence (irréductible), une personne doit entreprendre tout ce qu'on peut 
objectivement et raisonnablement exiger d'elle pour sortir  elle-même  de sa situation de 
détresse. Elle doit notamment accepter un travail convenable ou participer à des mesures 
d'occupation et d'intégration, si ces dernières lui permettent soit de gagner au moins une 
partie de ces moyens, soit d'améliorer ses chances d'intégration sur le marché du travail. 

Cela a en revanche pour conséquence qu'une personne qui, pour des raisons de droit ou 
de fait, est incapable de subvenir elle-même à son entretien ne peut être exclue de l'aide 
d'urgence, même si elle porte une part de responsabilité dans l'échéance de sa situation 
de  détresse.  En  d'autres  termes:  la  raison  pour  laquelle  une  personne  est  tombée  dans 
une  situation  de  détresse  ne  peut  jouer  de  rôle  pour  l'octroi  de  l'aide  d'urgence.  Pour 
savoir si elle tombe sous le champ d'application de l'art. 12 Cst., et aura par conséquent 
droit  au  minimum  que  cette  disposition  garantit,  seule  est  déterminante  la  question  de 
savoir  si  la  personne  est  en  mesure,  objectivement,  de  subvenir  elle-même  à  son 
entretien. Cette conséquence ressortait déjà de l'ATF 121 I 367 précité, et elle a en outre 
été confirmée ultérieurement pour le cas des requérants d'asile déboutés qui ne peuvent, 
objectivement subvenir à leur entretien (car l'ordre légal leur interdit de travailler), dans 
un  arrêt  rendu  le  18  mars  2005  (2P.318/2004,  publié  aux  ATF  131  I  166)  (cf.,  pour  le 
tout, la Note en fin du résumé en français de l'ATF 130 I 71, in RDAF 2005 p. 493).  

f)  Les  principes  développés  par  la  jurisprudence  citée  ci-dessus  figurent  en 
substance dans la loi cantonale. En effet, aux termes de l'art. 24 LASoc la personne qui 
sollicite  une  aide  matérielle  est  tenue  d'informer  le  service  social  de  sa  situation 
personnelle et financière de manière complète et de produire les documents nécessaires 
à l'enquête (al. 1). L'aide matérielle peut être refusée si le requérant ne produit pas les 
documents nécessaires à l'enquête. Cependant, elle ne peut être refusée à une personne 
dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son état (al. 2). 

L'art.  10  al.  3  de  l'ordonnance  fixant  les  normes  de  calcul  précise  que  ce  n'est 
qu'exceptionnellement,  si  le  bénéficiaire  refuse  de  manière  expresse  et  répétée  de 
prendre  un  emploi  raisonnablement  acceptable  qui  lui  est  fourni  ou  de  faire  valoir  un 
droit  à  un  revenu  de  substitution,  que  la  suppression  de  la  couverture  des  besoins 
fondamentaux (entretien, logement, santé) est possible. 

Les autorités d'aide sociale ont l'obligation d'assurer le minimum d'existence, d'offrir des 
mesures d'intégration adaptées et de soutenir financièrement les efforts particuliers des 
bénéficiaires  d'aide  sociale  pour  leur  intégration.  Cependant,  elles  ont  le  droit  de 

 
 
 
 
- 8 -

procéder  à  des  réductions  des  prestations  d'aide  sociale,  lorsqu'elles  constatent  un 
manque de coopération ou une insuffisance d'efforts d'intégration, lorsque des paiements 
à  double  ont  été  nécessaires  par  suite  de  comportements  fautifs  de  bénéficiaires,  ou 
lorsque  l'aide  a  été  obtenu  de  manière  illégale.  Les  réductions  ne  sauraient  toutefois 
porter  atteinte  au  minimum  vital  protégé  par  le  droit  constitutionnel.  Si  la  personne 
concernée  refuse,  après  mise  en  demeure  écrite  stipulant  les  conséquences  de  son 
attitude,  de  produire  les  données  nécessaires  au  calcul  des  besoins,  le  service  d'aide 
sociale  peut  avoir  de  sérieux  doutes  quant  à  l'existence  de  ces  besoins.  Dans  ce  cas,  il 
peut  décider  de  ne  pas  accorder  (non-entrée  en  matière)  –  ou  de  supprimer  –  les 
prestations  (cf.  normes  CSIAS,  chap.  A.8.1  et  A.8.4).  Un  retrait  des  prestations  est 
possible notamment si l'assisté ne respecte pas les instructions de l'autorité compétente 
ou  s'il  ne  communique  pas  à  l'autorité  les  renseignements  souhaités.  Cela  étant,  avant 
de  décider  de  retirer  les  prestations,  l'autorité  examinera  l'impact  de  sa  décision  sur  la 
personne  dans  le  besoin.  S'il  y  a  lieu  de  supposer  que  la  personne  ne  serait  pas  en 
mesure de subvenir à ses besoins par ses propres moyens au cas où on lui retirerait les 
prestations,  la  sanction  apparaît  alors  illégale.  En  particulier,  on  considère  comme 
inadmissible le  retrait intégral  de l'aide  sociale  qui  dépasse  le  minimum  vital, lorsque  le 
bénéficiaire  de  l'aide  sociale  outrepasse  des  instructions  d'importance  seulement 
secondaire,  ou  se  conduit  de  manière  inappropriée  uniquement  dans  certains  domaines 
partiels  du  ménage.  Par  contre,  il  est  admis,  lors  du  calcul  de  l'aide,  de  ne  pas  tenir 
compte  des  dépenses  pour  lesquelles  aucune  preuve  ne  peut  être  fournie  malgré  la 
demande correspondante de l'autorité. Le retrait ou la réduction des prestations sociales 
sera  en  principe  limité  dans  le  temps,  afin  de  laisser  au  bénéficiaire  l'occasion  de  se 
comporter de nouveau de manière coopérative (cf. WOLFFERS, p. 188 ss).  

g) La législation sur l'aide sociale oblige les personnes qui demandent l'aide sociale 
à  prendre  part  à  l'établissement  des  faits.  Cela  nécessite  en  particulier  des  données 
précises sur la situation personnelle et financière, c'est-à-dire sur le revenu, la fortune, la 
situation  familiale  et  l'état  de  santé  du  demandeur.  C'est  en  principe  à  l'autorité  de 
désigner  les  documents  nécessaires  et  c'est  au  requérant  de  se  les  procurer.  Si  la 
personne  n'est  pas  en  mesure  de  le  faire,  l'autorité  a  le  devoir  de  fournir  la  prestation 
d'aide.  La  procédure  relative  à  l'établissement  des  faits  est  régie  par  le  principe  de 
l'enquête, selon lequel l'autorité est responsable de l'établissement complet et exact des 
faits. Les parties sont tenues de présenter les faits importants du point de vue juridique 
le plus complètement possible et de présenter les moyens de preuve. Mais l'autorité n'est 
nullement liée par ce que les personnes concernées présentent à la procédure. Elle peut 
procéder d'office à d'autres investigations si elle le juge nécessaire, et compléter l'exposé 
des faits par les parties (cf. WOLFFERS, p. 116 et 220 s.). 

L'autorité  de  céans  a  déjà  eu  l'occasion  de  confirmer  que,  dans  des  circonstances 
spéciales,  on  peut  refuser  l'octroi  d'une  aide  matérielle,  en  application  de  l'art.  24  al.  2 
LASoc,  lorsqu'en  raison  d'un  défaut  de  collaboration,  l'indigence  de  la  personne  qui 
sollicite l'aide matérielle n'est pas établie. Le Tribunal a cependant précisé qu'il ne saurait 
être  question  de  supprimer  un  tel  secours  lorsque  le  besoin  d'aide  sociale  est  démontré 
(ATA du 28 mars 2000 dans la cause M.). 

C'est à la lumière de ces principes que doit être examinée la présente cause. 

3. 
a) L'autorité intimée justifie sa décision de supprimer la couverture du budget social 
des  recourants  principalement  parce  que  le  recourant  a  démissionné  de  son  emploi 

 
 
 
- 9 -

auprès de la société A. pour des raisons qu'elle juge peu convaincantes et inadmissibles 
sous l'angle du principe de la subsidiarité. 

A  l'examen  du  dossier,  il  apparaît  que  le  recourant  a  passé  un  contrat  de  mission 
temporaire  avec  la  société  E.,  le  1er  septembre  2008.  Cette  mission limitée  à  trois  mois 
consistait  à  travailler,  à  partir  du  15  septembre  2008,  en  qualité  de  "collaborateur 
Helpdesk" auprès de la société A., à Lausanne. L'horaire de travail était fixé à 30 heures 
minimum et l'activité rétribuée au prix horaire brut de 22 francs. 

Cela  étant,  de  l'échange  de  correspondance  entre  le  recourant,  son  employeur  E.,  et  la 
société cliente A., il ressort clairement que si le recourant a donné sa démissionné parce 
qu'il s'était senti offensé, le responsable de la société cliente l'a refusée mais a mis fin à 
leur  collaboration  dans  le  délai  légal,  sans  donner  de  motif  (cf.  mail  du  7  novembre 
2008).  Suite  à  ces  événements,  l'employeur  E.  du  recourant  l'a  informé  que  sa  mission 
temporaire prendrait fin le 11 novembre 2008 au soir, tout en le remerciant vivement de 
sa  collaboration  et  en  émettant  le  vœu  de  pouvoir  bientôt  lui  reconfier  une  mission  (cf. 
courrier du 7 novembre 2008). 

Au  regard  des  faits  décrits  ci-dessus,  les  éléments  à  disposition  de  l'autorité  intimée  ne 
lui permettait pas de conclure à l'abandon fautif par le recourant de son emploi. Partant, 
sa décision est arbitraire. 

l'autorité 

la  réclamation, 

b)  Statuant  sur 

intimée  a  avancé  des  motifs 
supplémentaires  pour  confirmer  la  suppression  de  la  couverture  du  budget  social  des 
recourants.  Elle  n'a  cependant  pas  offert  la  possibilité  aux  intéressés  de  se  déterminer 
sur ces nouveaux griefs. Ce faisant, elle a violé de manière crasse le droit d'être entendu 
des  recourants.  Il n'y a cependant pas lieu d'annuler sa décision pour ce motif et de lui 
renvoyer la cause. Les reproches complémentaires faits aux recourants apparaissent, en 
effet, sans consistance pour les raisons qui suivent. 

c) S'agissant du recourant, l'autorité intimée, s'appuyant sur des procès-verbaux de 
l'ORP, lui reproche de ne pas axer ses recherches d'emploi "tout azimut", les cibles visées 
n'étant  souvent  pas  réalistes.  Selon  elle,  il  devrait  rechercher  et  accepter  tout  emploi 
alimentaire. 

A la lecture de ces procès-verbaux, on constate, au contraire, que le recourant "part un 
peu dans toutes les directions : informatique, empl. de commerce, cuisine etc…" (cf. P-V 
de l'entretien du 15 juillet 2008). Son conseiller  ORP lui recommande "de  chercher plus 
proche de ses cibles prof. et pour augmenter ses chances de décrocher un contrat, il doit 
accepter  tout  GI,  stage  etc.  dans  des  professions  proches  à  sa  cible!"  (cf.  P-V  de 
l'entretien du 8 août 2008). Dans le dossier "Bilan coaching" daté du 7 août 2008, il est 
dit que le recourant est un " participant très intelligent, subtil et entreprenant. Motivé et 
enthousiaste.  Positif,  proactif,  responsable  et  impliqué.  Il  manque  très  peu  pour  obtenir 
ce qu'il recherche" (cf. bilan p. 3 let. E). Enfin, à l'examen des pièces versées au dossier 
par le recourant, il est établi qu'entre 2006 et 2008, ce dernier a fait plus de 170 offres 
pour des  emplois de toutes sortes (employé de bureau,  concierge, magasinier, employé 
d'entretien,  vendeur,  animateur  etc.).  Les  reproches  faits  par  l'autorité  intimée  sont 
erronés car contraires à ce qui est rapporté dans les procès-verbaux sur lesquels elle dit 
pourtant s'être appuyée. Il apparaît de manière indubitable que le recourant a postulé à 
des  fonctions  très  modestes  et  ce  n'est  que  suite  aux  recommandations  de  son  conseil 

 
 
 
 
- 10 -

ORP qu'il a ciblé ses recherches sur des activités plus conformes à sa formation. Soutenir 
le contraire relève en l'espèce de l'arbitraire et de la mauvaise foi.  

L'autorité intimée ne saurait par ailleurs reprocher au recourant d'être membre du comité 
C.  au  lieu  de  réserver  toute  son  énergie  à  la  recherche  d'un  travail.  De  l'attestation 
produite,  il  ressort  qu'il  s'agit  d'une  activité  bénévole  qui  ne  prend  pas  beaucoup  de 
temps  et  qui  n'empêche  pas  le  recourant  de  multiplier  les  démarches  professionnelles, 
comme  cela  a  été  établi.  Elle  témoigne  du  souci  du  recourant,  au  bénéfice  de  l'asile  en 
Suisse, de défendre ses compatriotes moins bien lotis. 

d)  Lorsqu'elle  a  pris  la  décision  de  supprimer  toute  aide  matérielle,  l'autorité 
intimée  n'a  fait  aucune  allusion  à  la  recourante.  Pourtant,  dans  sa  décision  sur 
réclamation, elle retient plusieurs griefs à  son  égard, notamment celui de ne pas suivre 
les  recommandations  de  l'ORP  qui  a  insisté  pour  qu'elle  ne  limite  pas  ses  recherches 
d'emploi  au  secteur  informatique.  Cette  affirmation  est  également  fausse,  voire 
mensongère. 

En effet, il est mentionnée dans les procès-verbaux de l'ORP que la recourante " … a été 
invitée  à  ne  plus  se  fixer  uniquement  sur  la  demande  informatique,  mais  d'élargir  à 
d'autres professions" (cf. P-V du 10 avril 2008), "qu'elle avait élargi les recherches vers 
plusieurs  domaines,  vente,  secrétariat,  ouvrière,  malheureusement  négative  pour 
l'instant"  (P-V  du  6  juin  2008),  "parcouru  recherches,  toujours  négatives,  s'est  inscrite 
dans les agences pour le travail de nettoyage, d'ouvrière…" (P-V du 18 décembre 2008).  

Il est, en revanche, vrai qu'elle a omis de déclarer les revenus touchés pour son activité 
aux  devoirs  surveillés  et  versés  par  la  Direction  des  écoles  de  la  Ville  de  Fribourg.  Les 
recourants ont fait l'objet d'un avertissement et ont été astreint à rembourser la somme 
de  418  fr.  60,  en  octobre  2007.  On  ne  saurait  leur  en  tenir  rigueur  indéfiniment.  Du 
reste, l'autorité n'en a pas tenu compte dans sa décision initiale.  

4. 
a)  Pour  l'ensemble  des  motifs  qui  précèdent,  la  Cour  de  céans  considère  que  la 
décision  de  la  Commission  sociale  de  supprimer  avec  effet  immédiat  la  couverture  du 
budget social des recourants au motif d'un abandon fautif de son emploi par le recourant 
est  manifestement  arbitraire.  De  même,  les  arguments  supplémentaires  avancés  pour 
rejeter la réclamation et confirmer la décision initiale sont infondés. L'autorité intimée n'a 
apporté  aucun  élément  probant  qui  démontre  que  les  recourants  n'ont  pas  fait  et  ne 
continuent  pas  de  faire  tout  ce  qui  est  en  leur  pouvoir  pour  sortir  de  l'état  d'indigence 
dans  lequel  ils  se  trouvent.  A  ce  stade,  on  était  d'ailleurs  en  droit  d'attendre  qu'elle 
prenne  des  mesures  concrètes  à  la  réinsertion  des  recourants.  En  effet,  ce  n'est  que 
lorsque  toutes  ces  mesures  ont  été  proposées  et  rejetées  que  l'autorité  intimée  peut 
supprimer l'aide sociale. 

Plus  grave,  pour  justifier  ses  décisions,  l'autorité  intimée  a  invoqué  des  faits  qu'elle  a 
sortis de leur contexte et n'a pas hésité à affirmer des choses fausses, au risque d'induire 
l'autorité judiciaire en erreur. Son comportement est gravement arbitraire et choquant. 

Le recours doit par conséquent être admis et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour 
nouvelle  décision.  Au  regard  des  conclusions  déposées,  les  recourants  ont  droit  à  l'aide 
sociale.  Il  appartient  à  la  Commission  sociale  de  fixer  le  montant  de  l'aide  matérielle  à 
fournir, conformément aux prescriptions de la LASoc, de son règlement d'exécution et de 
l'ordonnance  d'aide  sociale  et  en  fonction  des  prestations  sociales,  voire  d'autres 
éléments  dont  le  Tribunal  n'aurait  pas  connaissance  (cf.  consid.  2g  ci-avant).  En 

 
 
 
- 11 -

revanche, ils n'ont pas droit au paiement rétroactif de prestations d'assistance, comme ils 
le  demandent.  La  mesure  provisionnelle  urgente  rendue  le  25  février  2009  avait 
précisément  pour  but  de  permettre  aux  recourants  de  faire  face  à  leurs  besoins  vitaux 
jusqu'à droit connu du sort donné à leur recours.  

b)  La  Cour  ayant  statué  au  fond,  la  requête  en  modification  de  la  mesure 

provisionnelle déposée par l'autorité intimée, le 25 février 2009, devient sans objet. 

c)  Bien  qu'elle  succombe,  aucun  frais  de  procédure  n'est  mis  à  la  charge  de  la 

Commission sociale de la Ville de Fribourg, en vertu de l'art. 133 CPJA. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est admis. 

Partant, les décisions de la Commission sociale des 30 décembre 2008 et 28 janvier 
2009 sont annulées et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens 
des considérants. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

302.8