# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bed71c21-f4a5-5246-8566-0e0d51867128
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-11-02
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.11.2009 B-439/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-439-2009_2009-11-02.pdf

## Full Text

Cour II
B-439/2009
{T 0/2}

A r r ê t  d u  2  n o v e m b r e  2 0 0 9  

Jean-Luc Baechler (président du collège), 
Frank Seethaler, Ronald Flury, juges, 
Pascal Richard, greffier.

X._______ SA,
représentée par Maître Nicolas Charrière, avocat,
recourante,

contre

Commission fédérale des maisons de jeu CFMJ,
Eigerplatz 1, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Sanction et mesures.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

B-439/2009

Faits :

A.
Par courrier du 31 mars 2008, la Commission fédérale des maisons de 
jeu (CFMJ) a informé la société X._______ SA (ci-après : le casino) 
qu'elle  prenait  note  du  fait  qu'une  mesure  d'exclusion  volontaire 
prononcée  à  l'encontre  d'une  joueuse  avait  été  enregistrée  le 
13 janvier 2006 mais n'avait  été inscrite dans le système C-Key que 
deux ans plus tard, soit  le 13 février  2008, suite à une plainte de la 
joueuse en question de pouvoir encore jouer dans d'autres casinos. 
Elle a notamment fait remarquer qu'une employée du casino a inscrit 
ses  initiales  et  la  date  du  10 janvier  2006  sur  la  case  réservée  au 
responsable  du  concept  social  du  formulaire  intitulé  « Demande 
d'exclusion de jeu »,  ce qui  atteste du contrôle de l'inscription de la 
mesure  d'exclusion  dans  le  système  C-Key. Elle  a  donc  requis  du 
casino  qu'il  s'explique  sur  ce  dysfonctionnement  du  processus 
d'autocontrôle des procédures.

En date du 28 avril 2008, le casino a expliqué le non-enregistrement 
de l'exclusion par une probable interruption de plus de vingt minutes 
de  la  procédure  d'inscription  dans  le  système  C-Key  par  son 
employée. Il a en outre ajouté que l'employée ayant attesté le contrôle 
de  l'inscription  n'avait,  à  cette  date,  pas  encore  reçu  de  formation 
complète en qualité de responsable du concept social, celle-ci s'étant 
achevée le  23 janvier  2006. Il  a  enfin  indiqué  avoir  demandé à  ses 
employés  de  mener  les  procédures  d'exclusion  de  manière 
ininterrompue  et  de  s'assurer  que  le  masque  indiquant 
l'enregistrement apparaisse à l'écran du poste de contrôle C-Key.

Le 1er juillet 2008, la CFMJ a adressé une mise en garde au casino et 
lui  a  enjoint  de prendre  les  mesures  nécessaires,  jusqu'au 16 juillet 
2008, afin d'éviter que de tels faits ne se reproduisent.

Dans sa prise  de position  du 25 juillet  2008,  le  casino a  informé la 
CFMJ  que  ses  employés  avaient  vu  leur  attention  attirée  sur  la 
problématique  de  l'exactitude  des  informations  saisies  dans  le 
système C-Key, qu'une application particulière avait été apportée à la 
formation  du  nouveau  collaborateur,  qu'un  nouveau  suppléant  au 
concept social allait être nommé et que les modifications des diverses 
procédures lui seraient communiquées à la fin du mois d'août 2008.

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Afin de s'assurer de l'amélioration de la situation, la CFMJ a procédé, 
le  2 septembre  2008,  à  l'examen d'un  échantillon  de onze  mesures 
d'exclusion  des  jeux  prononcées  en  2006  par  le  casino.  À  cette 
occasion, elle a constaté que, alors même que la documentation mise 
à disposition par le casino atteste le prononcé de mesures d'exclusion 
des jeux à l'encontre d'un joueur, aucune inscription correspondante 
ne  figurait  dans  le  système  C-Key. Avec  l'objectif  de  faire  toute  la 
lumière  au  sujet  de  ces  incohérences,  la  CFMJ  a  alors  décidé  de 
mener un contrôle plus systématique de l'efficacité du programme de 
mesures sociales mis en oeuvre par le casino. Ce contrôle porta sur 
toutes les exclusions prononcées par le casino en 2006 et 2008 ainsi 
que sur un tiers de celles prononcées en 2007.

Par  courrier  du  22 septembre  2008,  le  président  du  conseil 
d'administration du casino a annoncé à la CFMJ qu'un contrôle interne 
visant  à  assurer  la  fonctionnalité  du  système  C-Key  serait  très 
prochainement mis en place. Le 14 octobre 2008, le casino a transmis 
à  la  CFMJ  une  nouvelle  version  du  règlement  relatif  à  l'accès  aux 
données  et  au  contrôle  C-Key  prévoyant  notamment  que  le 
responsable  du  domaine  de  la  protection  sociale  doit  contrôler 
hebdomadairement les données inscrites dans le système C-Key.

En plus des cas relatifs au domaine de la protection sociale, la CFMJ 
a relevé le non-respect de certains délais impartis dans divers autres 
domaines, notamment en matière de documentation relative à la lutte 
contre le blanchiment d'argent.

B.
La  CFMJ  a  constaté,  lors  de  l'inspection  élargie  menée  du  1er au 
3 avril 2008 que le casino ne prévoyait pas une procédure de contrôle, 
par la vidéo-surveillance, de l'ensemble des transferts de flux d'argent. 
Par courrier  du  28 avril  2008,  elle  lui  a  demandé de remédier  à  ce 
manquement.  Faisant  suite  à  l'inspection  menée  le  15 mai  2008,  la 
CFMJ a informé le casino, par courrier du 5 juin 2008, que l'ensemble 
de  ses  transferts  n'étaient  pas  couverts  par  le  système  de  vidéo-
surveillance  et  qu'il  n'était  pas  possible  de  reconnaître  de  manière 
catégorique les faits ainsi que les résultats liés aux jeux de table. La 
CFMJ a  de  nouveau signalé  au casino  que,  suite  à  un  contrôle  du 
11 juillet  2008,  il  n'était  toujours  pas  possible  de  reconnaître  de 
manière catégorique les faits et résultats, ce malgré l'installation d'un 
nouveau  système  de  vidéo-surveillance.  Cette  constatation  a  été 

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confirmée lors d'un nouveau contrôle effectué le 22 août 2008. Aussi, 
le 27 août 2008, la CFMJ a, par mesures urgentes, enjoint le casino 
de  fermer  une  table  de  jeu,  de  contrôler  la  couverture  des  autres 
tables par le système de vidéo-surveillance et de fermer toutes celles 
ne répondant pas aux exigences légales.

Lors  du  contrôle  du  8 septembre  2008,  la  CFMJ  a  constaté  que, 
malgré  une  amélioration  de  la  qualité  des  images  vidéo,  il  n'était 
toujours pas possible de reconnaître de manière catégorique les faits 
ainsi  que les  résultats  liés  aux jeux  de table et  que l'ensemble des 
transferts  de  flux  d'argent  n'étaient  toujours  pas  couverts  par  le 
système  de  vidéo-surveillance.  Le  lendemain,  la  CFMJ  a  par 
conséquent ordonner au casino, par mesures urgentes, de fermer trois 
autres tables de jeu.

Le 16 septembre 2008,  la  CFMJ a  transmis  au casino un projet  de 
décision incidente concernant des mesures urgentes et lui a imparti un 
délai  pour  exercer  son  droit  d'être  entendu.  Les  mesures  devaient 
s'appliquer jusqu'à la mise en place d'un système offrant une sécurité 
équivalente et approuvé par elle. Elles consistaient  en la vérification 
en direct, à la vidéo-surveillance, de la mise en oeuvre des processus 
relatifs aux transferts de flux d'argent, en une comptée indépendante à 
la  vidéo-surveillance  ainsi  qu'en  la  remise,  tous  les  dix  jours,  d'un 
document signé avec les résultats obtenus de manière indépendante, 
à la table et en salle de vidéo-surveillance.

Par courrier du 19 septembre 2008, le casino a fait savoir qu'il s'était 
conformé  aux  mesures  urgentes  prévues  et  qu'il  était  en  train  de 
mettre  sur  pied  un  système  offrant  une  sécurité  équivalente.  Le 
22 septembre 2008, la décision a été communiquée au casino.

C.
Le  16 septembre  2008,  le  président  du  conseil  d'administration  du 
casino et son directeur général  ont  été invités au siège de la CFMJ 
dans le but de les informer des manquements constatés en particulier 
dans les domaines de la protection sociale, de la vidéo-surveillance et 
de  l'organisation  du  casino  ainsi  que  de  leur  communiquer  les 
mesures  que la  CFMJ entendait  prendre. Le  19 septembre  2008,  le 
président  du conseil  d'administration ainsi  qu'un autre membre dudit 
conseil se sont rendus à Berne auprès de la CFMJ pour présenter les 
mesures d'ores et déjà prévues, voire entreprises, par le casino afin 

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d'éviter que les problèmes constatés dans le domaine de la protection 
sociale ne se reproduisent.

D.
Par  courrier  du  22 septembre  2008,  le  président  du  conseil 
d'administration  du  casino  a  informé  la  CFMJ  qu'il  estimait  que  le 
casino avait respecté les injonctions reçues en matière de protection 
sociale.  À  cet  égard,  il  a  indiqué  que,  dans  sa  mise  en  garde  du 
1er juillet  2008,  un  contrôle  général  des  données  entrées  dans  le 
système C-Key depuis l'ouverture du casino n'avait pas été exigé. De 
plus, il fait valoir que le casino avait vérifié son registre d'interdictions 
et, constatant que sept interdictions antérieures à 2008 n'avaient pas 
été introduites dans le système C-Key, avait remédié à cette situation 
avant le contrôle effectué par la CFMJ le 10 septembre 2008. Quant 
aux  manquements  relevés  lors  de  ce  contrôle,  il  ajoute  qu'ils 
concernaient des exclusions antérieures à l'année 2008 et étaient dus 
à un dysfonctionnement du système de contrôle interne du casino. Il 
estime dès lors qu'ils doivent être considérés comme un seul et unique 
manquement. Enfin, il a informé la CFMJ des mesures que le casino 
entendait soumettre à son conseil d'administration lors de sa séance 
du 9 octobre 2008, soit un test de fonctionnalité quotidien du système 
C-Key,  le  contrôle  du  registre  d'interdiction  en  décembre  2008,  en 
janvier  2009,  en juin-juillet  2009 puis  seulement  une fois  par  année 
ainsi que la mise en place d'un tableau Excel avec le suivi des joueurs 
exclus.

E.
Par décision incidente du 24 septembre 2008, la CFMJ a transmis un 
projet  de  décision  au  casino  et  lui  a  imparti  un  délai  pour  se 
déterminer afin de garantir ainsi son droit d'être entendu.

F.
Dans  sa  détermination  du  27 octobre  2008,  le  casino  a  contesté 
partiellement  les  faits  reprochés  –  en  précisant  s'être  toujours 
conformé  aux  instructions  de  la  CFMJ  dès  les  dysfonctionnements 
constatés – et a invité cette dernière à ne pas prononcer de sanctions 
à son égard.

G.
Par décision du 28 novembre 2008, la CFMJ a prononcé une sanction 
d'un montant de Fr. 260'000.- à l'encontre du casino et l'a enjoint de 
produire  un  rapport  de  son  conseil  d'administration  contenant  une 

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description des mesures prises suite au prononcé de la décision. Les 
frais à hauteur de Fr. 25'675.- ont également été mis à la charge du 
casino.  Après  avoir  relativisé  ses  précédentes  constatations  à  la 
lecture  des  observations  du  casino  du  27 octobre  2008,  elle  lui 
reproche  d'avoir  omis  d'inscrire  certaines  mesures  d'exclusion 
immédiatement  après les avoir  prononcées et,  ainsi,  d'avoir  commis 
des  manquements  dans  le  domaine  de  la  protection  sociale.  À  cet 
égard, elle expose que le programme de mesures sociales du casino 
ne répond pas aux exigences légales dès lors que des clients, pour 
lesquels une mesure d'exclusion a été prononcée, ont eu la possibilité 
de continuer à jouer. Le casino aurait ainsi violé la concession qui lui a 
été  octroyée.  En  outre,  elle  relève  que  les  problèmes  constatés  à 
réitérées reprises dans le programme de video-surveillance ainsi que 
certains manquements à obtempérer à ses directives et injonctions – 
notamment en ce qui concerne sa documentation en matière de lutte 
contre  le  blanchiment  d'argent  et  le  transfert  des  dossiers  de  son 
personnel  –  démontrent  l'existence  de  lacunes  au  niveau  des 
procédures  de  contrôle.  La  CFMJ  a  ainsi  qualifié  l'ensemble  des 
manquements  constatés  de  violations  légères  de  la  concession 
octroyée.

H.
Par mémoire du 19 janvier 2009, X.______ SA a formé recours contre 
cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral et a conclu, avec 
suite  de frais  et  dépens,  à son annulation  ainsi  qu'il  soit  renoncé à 
toute mesure et à toute sanction. Elle a en outre requis la tenue de 
débats publics. À l'appui  de ses conclusions,  la  recourante conteste 
les  faits  constatés  par  l'autorité  inférieure  s'agissant  de  l'inscription 
des mesures d'exclusion prononcées à l'encontre des huit clients. Tout 
en reconnaissant  certains cas de non-inscription,  elle  fait  valoir  que 
cela résulte d'un problème informatique et que, aussitôt après en avoir 
eu  connaissance,  elle  a  pris  des  mesures  en  vue  d'assurer  une 
efficience  maximale  des  inscriptions  dans  le  système  C-Key  sans 
qu'aucun cas de récidive n'ait été décelé. Quant au système de vidéo-
surveillance, elle argue du fait que le système en place depuis 2003 
n'avait  fait  l'objet  d'aucune critique de la  part  de  l'autorité  inférieure 
avant  celles  intervenues  durant  l'année  2008.  De  plus,  elle  indique 
que, après le 30 juin 2008, les contrôles et transferts des flux d'argent 
dans la salle du coffre ainsi  que dans la salle des comptées étaient 
intégralement  couverts  par  le  système  de  vidéo-surveillance 
contrairement  à  ce  que  prétend  l'autorité  inférieure.  Elle  avance 

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également  que  l'on  ne  peut  lui  reprocher  de  ne  pas  avoir  été 
soucieuse de suivre les recommandations de la CFMJ. Concernant la 
remise des documents relatifs à la lutte contre le blanchiment d'argent, 
elle  conteste  ne  pas  les  avoir  livrés  à  temps.  Enfin,  la  recourante 
estime  que  l'autorité  inférieure  ne  saurait  déduire  du  fait  de  l'envoi 
incomplet  d'un  dossier  d'un  employé que son  organisation  présente 
des  lacunes au niveau des procédures  de contrôle. Au vu des  faits 
contestés, elle relève que l'autorité inférieure ne pouvait lui infliger une 
quelconque sanction administrative. La recourante invoque également 
une violation du principe de la bonne foi dans la mesure où la CFMJ a 
dans un premier temps annoncé que, s'agissant des non-inscriptions 
constatées, des mesures ou des sanctions pourraient  être prises en 
cas de récidive pour ensuite revenir sur les faits et mettre à exécution 
ses menaces sans qu'un unique cas de récidive ne se soit présenté. 
Elle allègue aussi une violation du pouvoir d'appréciation de l'autorité 
inférieure en relation avec la quotité de la sanction administrative et 
réclame –  pour  autant  que  l'autorité  de recours  retienne  également 
des manquements à sa charge – une réduction sensible de l'amende. 
La recourante fait encore valoir qu'on ne saurait exiger qu'elle rende 
un rapport contenant un descriptif des mesures suite au prononcé de 
la décision entreprise ainsi que l'évaluation de leur efficacité dès lors 
qu'elle  conteste  l'existence  de  manquements.  De  plus,  elle  juge  la 
mesure superflue puisqu'elle a déjà procédé aux mesures réclamées 
par  la  CFMJ,  d'une  part,  et  qu'il  est  loisible  à  cette  dernière  de 
s'enquérir  de  la  situation  prévalant  au  casino  dans  le  cadre  des 
prérogatives ordinaires que lui confèrent la loi,  d'autre part. Enfin, la 
recourante  conteste  le  montant  des  frais  retenu  dans  la  décision 
entreprise.

I.
Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité inférieure a conclu au 
rejet du recours par mémoire responsif du 18 mars 2009 et a requis 
qu'il  soit  renoncé à la  tenue de débats publics. Pour l'essentiel,  elle 
confirme la nécessité de prononcer des sanctions à l'encontre de la 
recourante. S'agissant des problèmes constatés dans le domaine de 
l'inscription des exclusions,  elle estime que le fait  que la  recourante 
n'ait,  jusqu'en  2008,  jamais  constaté  de  problèmes  démontre 
l'insuffisance du système de contrôle interne. Elle ajoute que, dans sa 
mise en garde du 1er juillet  2008,  elle  partait  du principe que le  cas 
révélé alors était isolé ; ce ne sont que les contrôles effectués par la 
suite  qui  ont  démontré  que  les  problèmes  étaient  plus  importants 

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qu'initialement  prévu.  Elle  indique  également  qu'un  contrôle  plus 
approfondi  aurait  permis  à  la  recourante  de  se  rendre  compte  des 
irrégularités dans le processus d'inscription. Elle précise en outre les 
erreurs  de  transcription  et  les  manquements  dans  l'inscription  des 
mesures  d'exclusion  reprochés  à  la  recourante.  Quant  à  la  vidéo-
surveillance,  l'autorité  inférieure  expose  que,  avant  le  10 juin  2008, 
elle  ne  disposait  d'aucun  indice  permettant  de  supposer  que  le 
système mis en place par la recourante se révélait défaillant. En outre, 
elle  avance  qu'il  appartenait  au  casino  d'adopter  un  comportement 
proactif  et  non  seulement  de  réagir  aux  reproches  formulés.  À  cet 
égard, elle note que les mesures prises d'elle-même par la recourante 
se sont  avérées insuffisantes puisque,  après plusieurs constatations 
de  problèmes  dans  le  système  de  vidéo-surveillance,  elle  a  été 
contrainte d'ordonner des mesures par décision incidente. De plus, le 
système amélioré par la recourante depuis lors n'a pas entièrement pu 
être approuvé. Elle en déduit que la recourante continue d'attendre de 
la CFMJ qu'elle détecte ses manquements et propose des correctifs 
alors que l'on est en droit d'exiger qu'elle fasse tout son possible pour 
satisfaire  aux  exigences  légales  sans  que  l'autorité  de  surveillance 
n'intervienne.  À  ce  sujet,  elle  rappelle  l'importance  que  revêt  un 
système  de  vidéo-surveillance  ininterrompue  des  flux  d'argent  non-
compté en relation avec la perception de l'impôt sur les maisons de 
jeu. Concernant la production des directives relatives à législation sur 
le blanchiment d'argent, elle maintient que la recourante ne les a pas 
transmises  à  temps.  Elle  estime  par  conséquent  que,  au  vu  des 
violations  commises  par  la  recourante,  une  sanction  s'avère 
nécessaire  afin  d'éviter  que  de  telles  irrégularités  ne  se  répètent. 
L'autorité inférieure conteste également avoir agi de manière contraire 
au  principe  de la  bonne foi  dans la  mesure  où  elle  a  constaté  des 
manquements  dans  divers  domaines  depuis  le  courrier  du  1er juillet 
2008 par lequel elle menaçait la recourante de sanctions ; elle rappelle 
que  les  irrégularités  en  matière  de  protection  sociale  n'ont  été 
déterminantes ni pour le prononcé de la sanction ni pour la fixation de 
sa  quotité.  Elle  maintient  également  que  le  montant  de  la  sanction 
s'avère  proportionné  et  la  mesure  ordonnant  au  conseil 
d'administration du casino la remise d'un rapport nécessaire. 

J.
Par mémoire  de  réplique du  29 mai  2009,  la  recourante  a  confirmé 
l'ensemble de ses  conclusions  et  maintenu sa requête  tendant  à  la 
tenue  de  débats  oraux.  Elle  fait  valoir  que  la  législation  sur  les 

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maisons  de  jeu  n'impose  nullement  la  mise  en  place  d'un  système 
garantissant de façon absolue et en tout temps l'infaillibilité du concept 
social et de la surveillance des flux financiers mais bien plus la mise 
en place d'un système en constante amélioration visant une assurance 
raisonnable  dans  la  prévention,  la  détection  et  la  correction  des 
erreurs. Elle  ajoute  que  la  pratique  de  l'autorité  inférieure  exprimait 
également ce principe jusque-là. Aussi, elle estime que les quelques 
erreurs constatées dans le système d'inscription des exclusions ainsi 
que les insuffisances, au regard de l'autorité inférieure, de la vidéo-
surveillance ne peuvent être considérées comme des violations de la 
législation relative aux maisons de jeu. Elle indique en outre que les 
changements  intervenus  dans  sa  direction  ne  sont  pas  dus  aux 
prétendus manquements mais répondent à des demandes purement 
internes. Elle  continue en précisant  qu'elle  ne constitue  pas  le  seul 
casino utilisant des chariots non sécurisés pour le transfert des boxes. 
Pour le reste, elle reprend les griefs développés dans son mémoire de 
recours. 

K.
Par duplique du 3 juillet  2009, la CFMJ a maintenu ses conclusions. 
Elle  reprend  son  argumentation  quant  à  l'interprétation  de  la 
législation  sur  les  maisons  de  jeu  ainsi  qu'aux  griefs  formés  par  la 
recourante.

L.
Lors  des  débats  publics  du  17 septembre  2009,  les  parties  ont 
développé  leurs  arguments  oralement.  Dans  ses  réponses  aux 
questions  du président  du collège,  la  recourante  a  indiqué que son 
système  de  vidéo-surveillance  avait  désormais  été  approuvé  par  la 
CFMJ ;  celle-ci  a  confirmé  que  les  derniers  points  concernant  le 
transport  d'argent  ont  été  approuvés  en  février  2009.  De  son  côté, 
l'autorité inférieure a précisé qu'elle  avait  tenu compte des mesures 
d'exclusion non inscrites dans le système C-Key de manière globale 
en tant qu'élément représentant une image de gestion légère mais non 
comme élément individuel de récidive. À cet égard, elle a précisé que 
pris  individuellement  cet  élément  aurait  dû  être  sanctionné  plus 
sévèrement. La CFMJ a en outre informé le Tribunal de céans que sa 
pratique en matière de sanctions remontait à la fin de l'année 2005. 
Enfin,  elle  a ajouté qu'elle  estimait  toujours utile  d'exiger  du conseil 
d'administration  de  la  recourante  qu'il  produise  un  rapport  sur  le 
contrôle interne et le management au sein du casino. 

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Les  arguments  avancés  de  part  et  d'autre  au  cours  de  la  présente 
procédure  seront  repris  plus  loin  dans la  mesure  où cela  se  révèle 
nécessaire.

Droit :

1.

1.1 Le  Tribunal  administratif  fédéral  examine  d'office  et  librement  la 
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1).

1.2 Sous  réserve  des  exceptions  prévues  à  l'art. 32  de  la  loi  du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le 
Tribunal administratif fédéral connaît, selon l'art. 31 LTAF, des recours 
contre  les  décisions  au  sens  de  l'art. 5  de  la  loi  fédérale  du 
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), 
prises par les autorités citées aux art. 33 et 34 LTAF. 

En particulier, les décisions rendues par la CFMJ en matière de jeux 
de  hasard  et  maisons  de  jeu  peuvent  être  contestées  devant  le 
Tribunal administratif fédéral conformément à l'art. 33 let. f LTAF.

Le  Tribunal  administratif  fédéral  est  donc  compétent  pour  juger  du 
présent litige.

1.3 La  recourante,  qui  a  pris  part  à  la  procédure  devant  l'autorité 
inférieure,  est  spécialement  atteinte  par  la  décision  et  a  un  intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité 
pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).

1.4 Les dispositions relatives à la représentation, au délai de recours, 
à la forme et au contenu du mémoire de recours (art. 11, 22a, 50 et 52 
al. 1 PA), ainsi que les autres conditions de recevabilité (art. 44 ss et 
63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

Le recours est ainsi recevable.

2.
La loi  fédérale du 18 décembre 1998 sur  les  jeux de hasard et  les 
maisons de jeu (LMJ, RS 935.52) régit les jeux de hasard qui offrent 

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des  chances  de  réaliser  un  gain  en  argent  ou  d'obtenir  un  autre 
avantage matériel et l'octroi de concessions aux maisons de jeu, ainsi 
que l'exploitation et l'imposition de ces établissements (art. 1 LMJ). À 
teneur  de l'art. 2  LMJ,  elle  vise  à  assurer  une exploitation  des  jeux 
sûre  et  transparente  (let. a) ;  à  empêcher  la  criminalité  et  le 
blanchiment  d'argent  dans  les  maisons  de  jeu  ou  par  leur 
intermédiaire (let. b) ainsi qu'à prévenir les conséquences socialement 
dommageables du jeu (let. c). 

En vertu de l'art. 10 al. 1 LMJ, l'exploitation d'une maison de jeu est 
subordonnée à l'obtention d'une concession d'exploitation. Son octroi 
est soumis à la condition que le requérant, ses principaux partenaires 
commerciaux, leurs ayants droit économiques, ainsi que les porteurs 
de  parts  et  leurs  ayants  droit  économiques  jouissent  d'une  bonne 
réputation  et  offrent  la  garantie  d'une  activité  commerciale 
irréprochable  (art. 12  al. 1  let. a  LMJ).  De  plus,  le  requérant  doit 
présenter  un  programme  de  mesures  de  sécurité  définissant  les 
mesures qu'il entend prendre pour assurer la sécurité de l'exploitation 
des jeux et pour lutter contre la criminalité et le blanchiment d'argent 
(art. 14  al. 1  LMJ)  ainsi  qu'un  programme  de  mesures  sociales 
déterminant  les  mesures  qu'il  entend  prendre  pour  prévenir  les 
conséquences  socialement  dommageables  du  jeu  ou  y  remédier 
(art. 14 al. 2 LMJ). Le Conseil fédéral définit les exigences auxquelles 
le programme de mesures de sécurité et le programme de mesures 
sociales doivent satisfaire (art. 14 al. 3 LMJ). 

Par  l'acte  de  concession,  le  Conseil  fédéral  impose  aux 
concessionnaires  de  respecter  l'ensemble  des  dispositions  légales, 
notamment celles relatives aux maisons de jeu et à la lutte contre le 
blanchiment  d'argent,  ainsi  que  les  devoirs,  les  conditions  et  les 
charges  stipulés.  Le  concessionnaire  s'engage  également  à  se 
conformer aux décisions, communications, directives et injonctions de 
la CFMJ, à exploiter son établissement avec diligence et intégrité ainsi 
qu'à  garantir  une  exploitation  irréprochable  des  jeux,  en  suivant  les 
développements  des  techniques et  des  modes de gestion  et  en  les 
mettant en oeuvre de manière appropriée.

La CFMJ assure la surveillance des maisons de jeu, veille à ce que les 
dispositions  légales  soient  respectées  et  prend  les  décisions 
nécessaires  à  l'application  de  la  loi ;  outre  les  attributions  que  lui 
confère la présente loi,  elle  a notamment pour tâche de contrôler  la 

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gestion  et  l'exploitation des  maisons de jeu,  de  veiller  à  ce  que les 
obligations découlant de la loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment 
d'argent (LBA, RS 955.0) soient respectées et à ce que le programme 
de mesures de sécurité et le programme de mesures sociales soient 
mis en oeuvre (art. 48 al. 1 et 2 LMJ).

En  cas  d'infractions  à  la  présente  loi  ou  d'irrégularités,  la  CFMJ 
ordonne les mesures nécessaires au rétablissement de l'ordre légal ou 
à  la  suppression  de  l'irrégularité  (art. 50  al. 1  LMJ).  En  vertu  de 
l'art. 51 al. 1 LMJ, le titulaire de la concession d'implantation ou de la 
concession d'exploitation qui a contrevenu à son profit à la concession 
ou à une décision ayant force de chose jugée est tenu au paiement 
d'un montant  pouvant  aller  jusqu'au triple  du gain réalisé  du fait  de 
cette violation. Si  aucun gain n'a  été réalisé ou que le gain ne peut 
être calculé ou évalué, le montant à payer peut aller jusqu'à 20 % du 
produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice.

3.
À titre liminaire, il  sied d'examiner si  les irrégularités constatées par 
l'autorité  inférieure  en matière  d'inscription  des  mesures  d'exclusion 
des jeux constituent une violation de la loi et, par conséquent, de la 
concession octroyée à la recourante. Il convient également de vérifier 
si  le  comportement  de  l'autorité  inférieure  s'est  avéré  conforme  au 
principe  de  la  bonne  foi  s'agissant  de  la  prise  en  compte  de  dites 
irrégularités dans le cadre de la sanction prononcée.

3.1

3.1.1 Comme susmentionné, la législation sur les maisons de jeu vise, 
entre autres, à prévenir les conséquences socialement dommageables 
du jeu (art. 2 al. 1 let. c LMJ). Aussi, il  est exigé des maisons de jeu 
requérant une concession qu'elles présentent un programme crédible 
définissant  les  mesures  qu'elles  envisagent  de  prendre  afin  de 
prévenir  les  conséquences  socialement  dommageables  ou  d'y 
remédier. Un concept social est crédible lorsque les mesures prévues 
permettent de reconnaître rapidement les joueurs enclins aux excès et 
de  les  tenir  à  l'écart  des  jeux,  lorsqu'il  comporte  d'autres  mesures 
préventives  efficaces  et  contribue  avec  succès  à  supprimer  ou 
atténuer  dans  une  large  mesure  les  conséquences  néfastes  du  jeu 
déjà constatées chez certaines personnes fréquentant  la  maison de 
jeu (art. 14 al. 2 LMJ ainsi que message du Conseil fédéral relatif à la 

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loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu du 26 février 
1997 [ci-après : message], FF 1997 170).

Afin de garantir une protection efficace des joueurs contre eux-mêmes 
et pour assurer la protection de leurs proches, une maison de jeu est 
tenue  d'exclure  des  jeux  les  personnes  dont  elle  sait  ou  devrait 
présumer – sur la base des constatations qu'elle  a faites elle-même 
dans son  établissement  ou  sur  la  base  d'informations  provenant  de 
tiers – : qu'elles sont insolvables ou qu'elles ne remplissent pas leurs 
obligations  financières ;  qu'elles  engagent  des  mises  sans  rapport 
avec  leur  revenu  et  leur  fortune ;  qu'elles  sont  susceptibles  de 
perturber le déroulement des jeux (art. 22 al. 1 LMJ). Un joueur peut 
demander lui-même à être exclu des jeux (art. 22 al. 4 LMJ). Chaque 
maison  de  jeu  tient  un  registre  des  exclusions  et  communique  aux 
autres  maisons  de  jeu  de  Suisse  l'identité  des  personnes  exclues 
(art. 22  al. 5  LMJ  et  art. 41  al. 5  de  l'ordonnance  du  24  septembre 
2004  sur  les  jeux  de  hasard  et  les  maisons  de  jeu  [OLMJ,  RS 
935.521]). Les casinos disposent actuellement du système C-Key pour 
rendre l'identité des personnes exclues accessible aux autres maisons 
de jeu. Ce système électronique permet de vérifier, lors du contrôle 
d'identité requis pour pénétrer dans une maison de jeu, si le client fait 
l'objet  d'une  mesure  d'exclusion.  Une  inscription  rigoureuse  des 
mesures  d'exclusion  prononcées  revêt,  par  conséquent,  une 
importance  considérable  en  vue  d'assurer  une  application  des 
mesures sociales. 

En vertu de l'art. 41 al. 3 OLMJ, une maison de jeu ayant  prononcé 
une exclusion doit enregistrer le nom, le prénom, la date de naissance 
et l'adresse de la personne exclue, le type d'exclusion prononcée, la 
date  d'établissement  de l'exclusion ainsi  que le  motif  de  l'exclusion. 
Elle  enregistre  en  outre,  dans  la  mesure  du  possible,  d'autres 
informations  dont  notamment  la  situation  professionnelle  et  familiale 
du joueur ainsi que les faits ayant conduit au prononcé de l'exclusion 
(art. 41 al. 4 OLMJ). Elle rend ensuite l'identité de la personne exclue 
ainsi  que  le  type  d'exclusion  prononcée  accessibles  aux  autres 
maisons de jeu, les autres informations n'étant pas transmises (art. 22 
al. 5 LMJ, art. 41 al. 5 en relation avec l'art. 43 al. 2 OLMJ).

3.1.2 En  l'espèce,  l'autorité  inférieure  a  d'abord  constaté  qu'une 
mesure d'exclusion volontaire prononcée à l'encontre d'une joueuse et 
enregistrée le 13 janvier 2006 n'avait été inscrite dans le système C-

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Key que deux ans plus tard, soit le 13 février 2008, suite à une plainte 
de  la  joueuse  en  question  de  pouvoir  encore  jouer  dans  d'autres 
casinos. La CFMJ a adressé, le 1er juillet 2008, une mise en garde à la 
recourante  et  lui  a  annoncé  que,  en  cas  de  récidive,  elle  pourrait 
prendre  des  mesures  ou  prononcer  des  sanctions.  De  nouvelles 
investigations de l'autorité inférieure ont révélé que la recourante avait 
procédé  à  une  inscription  incorrecte  de mesures  d'exclusion  de  jeu 
dans trois autres cas en notant une fausse date de naissance ou en 
intervertissant le nom et le lieu de naissance. Ces erreurs ont eu lieu 
le 2 octobre 2006, le 16 janvier 2008 ainsi que le 13 février 2008. De 
même,  quatre  autres  mesures  d'exclusion  de  jeu  n'ont  pas  été 
inscrites dans le système C-Key en temps utile puisqu'il  s'est écoulé 
plus  d'un  an  entre  le  prononcé  de  l'exclusion  et  leur  inscription 
effective. 

3.1.3 Quelles que soient les explications apportées par la recourante, 
ces  erreurs  et  grands  retards  dans  les  inscriptions  permettant  de 
rendre  accessibles  aux  autres  casinos  les  mesures  d'exclusion 
prononcées  par  la  recourante  constituent  des  contraventions  aux 
art. 22 al. 5 LMJ et 41 al. 5 OLMJ dès lors qu'ils privent dites mesures 
d'effet. De plus, il sied de relever avec l'autorité inférieure que le fait 
qu'un collaborateur de la  recourante ait  attesté avoir contrôlé toutes 
les  inscriptions  en  cause  révèle  un  système  de  contrôle  interne 
inefficient au sein de la maison de jeu. Il convient enfin de noter que la 
recourante prétend avoir levé une exclusion de jeu prononcée en juillet 
2006  sans  pour  autant  avoir  été  en  mesure  de  fournir  la 
documentation y relative alors que l'art. 44 OLMJ impose aux maisons 
de jeu de la conserver dans un délai de cinq ans suivant la levée de 
l'exclusion.

3.2 Cela  étant,  dans  la  mesure  où  les  nouvelles  irrégularités 
constatées par l'autorité inférieure sont antérieures à la mise en garde 
du 1er juillet 2008, il convient d'examiner si leur prise en compte pour 
le prononcé de la sanction s'avère conforme au principe de la bonne 
foi.

3.2.1 Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes 
de l'État conformément aux règles de la bonne foi est expressément 
consacré  à  l'art.  9  de  la  Constitution  fédérale  de  la  Confédération 
suisse du 18 avril  1999 (Cst.,  RS 101) (ATF 131 II  627 consid. 6.1 ; 
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines  Verwaltungs-

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recht,  5ème  éd.,  Zurich  2006,  n° 624 ;  JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL 
MAHON,  Petit  commentaire  de  la  Constitution  fédérale  de  la 
Confédération  suisse  du  18  avril  1999,  Zurich/Bâle/Genève  2003, 
MAHON,  ad  art.  9,  p. 92).  Le  principe  de  la  bonne  foi  protège  la 
confiance légitime que le citoyen a placée dans les assurances reçues 
de l'autorité ou dans tout  autre comportement adopté par celle-ci  et 
suscitant une expectative déterminée (ATF 131 II 627 consid. 6.1, ATF 
129 I 161 consid. 4.1, ATF 128 II 112 consid. 10b/aa, ATF 126 II 377 
consid. 3a ; arrêt du TAF B-1292/2006 du 26 novembre 2007 consid. 
8.3 ; MAHON, op. cit., p. 97). Un renseignement ou une décision erronés 
de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un administré un 
avantage contraire à la  loi,  à  condition  que l'autorité  soit  intervenue 
dans  une  situation  concrète  à  l'égard  de  personnes  déterminées ; 
qu'elle  ait  agi  ou  soit  censée  avoir  agi  dans  les  limites  de  sa 
compétence ;  que  l'administré  n'ait  pu  se  rendre  compte 
immédiatement  de  l'inexactitude  du  renseignement  obtenu ;  qu'il  se 
soit  fondé sur  celui-ci  pour  prendre  des  dispositions  qu'il  ne saurait 
modifier sans subir de préjudice ; que la loi n'ait pas changé depuis le 
moment où le renseignement a été donné (ATF 131 II 627 consid. 6.1 
et les réf. citées).

3.2.2 En l'espèce, l'autorité  inférieure a indiqué à la recourante,  par 
courrier du 1er juillet 2008, que la première constatation d'irrégularité 
dans  l'inscription  des  mesures  d'exclusion  dans  le  système  C-Key 
constituait  un  précédent  et  que,  en  cas  de  récidive,  elle  pourrait 
prendre  des  mesures  ou  prononcer  une  sanction.  Il  convient 
cependant de préciser que, faisant suite à ce courrier, elle a découvert 
sept autres irrégularités dans ce domaine durant une période certes 
antérieure  à  juillet  2008.  La  recourante  et  l'autorité  inférieure 
s'accordent pour reconnaître qu'il ne s'agit pas là d'une récidive. Celle-
ci a d'ailleurs expressément indiqué dans la décision entreprise qu'elle 
avait tenu compte du fait qu'il  ne s'agissait  pas d'un cas de récidive 
faute de quoi les violations constatées auraient dû être sanctionnées 
plus  lourdement.  La  CFMJ  estime  cependant  que  les  nouvelles 
irrégularités  constatées  postérieurement  à  sa  mise  en  garde  lui 
permettent  de  considérer,  dans  son  ensemble,  le  contrôle  interne 
prévalant au sein de la recourante comme insuffisamment efficient et 
également d'en tenir compte de manière globale pour le prononcé des 
mesures  et  sanction  contenues  dans  la  décision  entreprise.  Au 
contraire,  la  recourante  est  d'avis  qu'un  tel  comportement  est 
contradictoire dans la mesure où l'autorité inférieure serait revenue sur 

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son interprétation de la situation par rapport  à ce qu'elle a annoncé 
dans son courrier du 1er juillet 2008.

3.2.3 Il  convient tout d'abord de vérifier si l'avertissement donné par 
l'autorité  inférieure à la  recourante constitue une assurance – selon 
laquelle, si aucun cas de récidive ne se représente, elle ne prendra ni 
mesure  ni  sanction  –  l'obligeant  à  ne  pas  sanctionner  les 
manquements constatés en matière de protection sociale. À ce sujet, il 
est  évident  que  la  situation  prévalant  lorsque  l'autorité  inférieure  a 
averti  la  recourante  a  évolué  puisque,  à  cet  époque,  elle  n'avait 
connaissance  que  d'un  seul  cas  d'inscription  irrégulière  dans  le 
registre C-Key et que ce n'est qu'ensuite qu'elle a pris conscience qu'il 
n'était pas isolé. Aussi, on ne saurait retenir que le courrier du 1er juillet 
2008 portait  exactement sur la question litigieuse dès lors qu'elle se 
réfère à un unique retard dans l'inscription des mesures d'exclusion de 
jeu alors que la décision fait état de huit irrégularités constatées dans 
ce  domaine  dont  sept  ont  été  dévoilées  postérieurement  à 
l'avertissement. On pourrait cependant se demander s'il n'appartenait 
pas à l'autorité inférieure de procéder à de plus amples investigations 
– et d'ainsi découvrir qu'il ne s'agissait pas d'un cas isolé – avant de 
mettre en garde la recourante. Une telle exigence remettrait toutefois 
en  cause  une  surveillance  efficiente  des  maisons  de  jeu  dès  lors 
qu'elle empêcherait la CFMJ d'intervenir suffisamment rapidement afin 
de rétablir une situation conforme au droit. En conséquence, il sied de 
constater que la mise en garde du 1er juillet 2008 ne portait pas sur le 
même état de fait que la décision querellée. Aussi, la condition selon 
laquelle l'autorité doit intervenir dans une situation concrète n'est pas 
remplie. Qui plus est, la recourante n'a jamais démontré en quoi elle 
se  serait  fondée  sur  le  courrier  du  1er juillet  2008 pour  prendre  des 
dispositions  qu'elle  ne  saurait  modifier  sans  subir  de  préjudice. 
L'autorité  inférieure  n'est  donc  nullement  tenue  de  se  conformer  à 
l'avertissement  donné  dans  son  courrier  du  1er juillet  2008  pour 
sanctionner les manquements constatés postérieurement quand bien 
même ils ont été commis avant la mise en garde et ne constituent pas 
des cas de récidive.

Le comportement de la CFMJ ne paraît  pas non plus contradictoire 
dès lors  que, comme exposé ci-dessus, la  situation de fait  a  évolué 
depuis  la  première  mise  en  garde  s'agissant  du  domaine  de  la 
protection  sociale.  De  plus,  dans  la  mesure  où  elle  a  clairement 
indiqué que les problèmes constatés ultérieurement dans l'inscription 

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des  mesures  d'exclusion  de  jeu  ne  constituaient  pas  un  cas  de 
récidive  –  qui  aurait  dû  être  sanctionné  plus  sévèrement  –  mais 
témoignait de manière générale d'un défaut de contrôle interne au sein 
de  la  recourante,  elle  a  pleinement  tenu  compte  du  contenu  de  sa 
mise en garde adressée le 1er juillet 2008 dans la décision querellée. 
Cela  étant,  l'administré  qui  entend  se  fonder  sur  un  prétendu 
comportement  contradictoire  d'une  autorité  doit,  comme  en  cas 
d'assurances  données,  avoir  pris  des  dispositions  irréversibles 
(cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 433). 
Or,  en  l'espèce,  la  recourante  n'a  jamais  invoqué  avoir  pris  une 
quelconque disposition en se fondant sur l'avertissement du 1er juillet 
2008.

3.3 Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, force est de constater 
que la recourante a violé les art. 22 al. 5 LMJ ainsi que 41 al. 5 et 44 
OLMJ. Au demeurant, le comportement de l'autorité inférieure s'avère 
conforme au principe de la bonne foi s'agissant de la prise en compte 
de ces violations dans le cadre de la sanction prononcée.

4.
La  recourante  conteste  également  que  les  problèmes  révélés  en 
matière de vidéo-surveillance constituent une violation de la législation 
en matière de maisons de jeu ainsi que de la concession qui lui a été 
octroyée justifiant le prononcé de mesures et de sanction.

4.1 Comme  susmentionné  (cf. consid. 2),  la  législation  sur  les 
maisons de jeu vise, entre autres, à assurer une exploitation des jeux 
sûre  et  transparente  ainsi  qu'à  empêcher  la  criminalité  et  le 
blanchiment  d'argent  dans  les  maisons  de  jeux  ou  par  leur 
intermédiaire  (art. 2  al.  1  let. a  et  b  LMJ).  Aussi,  il  est  exigé  des 
maisons  de  jeu  requérant  une  concession  qu'elles  présentent  un 
programme  crédible  définissant  les  mesures  qu'elles  envisagent  de 
prendre pour assurer la sécurité de l'exploitation des jeux et pour lutter 
contre la criminalité et le blanchiment d'argent (art. 14 al. 1 LMJ). Un 
concept  de  sécurité  est  crédible  lorsqu'il  garantit  une  lutte  efficace 
contre la criminalité au sein et dans l'environnement de la maison de 
jeu au moyen de mesures de surveillance et de contrôles adéquats, et 
lorsqu'il  empêche  concrètement  le  blanchissage  d'argent  dans  la 
maison de jeu (cf. message, FF 1997 170). 

L'art. 14 al. 3 LMJ habilite  le  Conseil  fédéral  à  définir  les exigences 

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auxquelles le programme de mesures de sécurité doit satisfaire. À cet 
effet, l'art. 30 al. 1 et 7 OLMJ prévoit  que la maison de jeu s'équipe 
d'un système de vidéo-surveillance conforme aux exigences arrêtées 
par le Département fédéral de justice et police et en assure la bonne 
marche.  L'ordonnance  du  Département  fédéral  de  justice  et  police 
DFJP du 24 septembre 2004 sur les systèmes de surveillance et les 
jeux de hasard (OJH, RS 935.521.21) impose la surveillance par un 
système de vidéo-surveillance des locaux (art. 3 OJH), des tables de 
jeu et des appareils à sous servant aux jeux de hasard (art. 4 OJH) 
ainsi que de certains processus (art. 5 OJH). À teneur de l'art. 4 al. 1 
OJH, chaque table de jeu doit être surveillée par un système de vidéo-
surveillance ; les caméras affectées à la surveillance des jeux de table 
doivent être capables de filmer les faits et résultats liés aux jeux, la 
valeur  des  jetons  joués,  des  cartes  à  jouer,  des  dés  et  des  autres 
instruments  de  jeu,  de  manière  à  en  permettre  l'identification 
catégorique. En vertu de l'art. 5 OJH, les transactions aux caisses, le 
comptage des jetons et de l'argent, y compris du tronc, le prélèvement 
de l'argent des jeux de table et des appareils à sous servant aux jeux 
de hasard ainsi  que les mouvements d'argent  et  de jetons entre les 
appareils  à sous servant  aux  jeux de hasard,  les tables  de jeu,  les 
troncs, les caisses et le coffre doivent être surveillés par un système 
de vidéo-surveillance ; s'agissant des transactions aux caisses et du 
comptage des jetons et de l'argent,  y compris du tronc, la valeur de 
l'argent et des jetons doit en outre être reconnaissable.

4.2 En  l'espèce,  il  n'est  pas  contesté  que  le  système  de  vidéo-
surveillance mis en place par la recourante a révélé des insuffisances 
qui  ont  amené  l'autorité  inférieure  à  ordonner  la  fermeture  de 
certaines tables ainsi que d'autres mesures susceptibles de garantir la 
surveillance des flux d'argent. En effet, elle a dû intervenir directement 
dans l'exploitation du casino à trois reprises dans un laps de temps de 
moins d'un  mois,  soit  par  décisions incidentes du 27 août  ainsi  que 
des 9 et 22 septembre 2008. La recourante ne s'est jamais opposée à 
ces mesures. Pour le reste, il  sied de noter qu'en invoquant qu'il  n'a 
jamais été possible d'interférer  dans le flux financier  hors du champ 
des caméras, la recourante reconnaît implicitement que son système 
de vidéo-surveillance ne couvrait  pas intégralement les mouvements 
d'argent. Elle avance cependant qu'elle n'a pas changé de système de 
vidéo-surveillance avant 2008 et que celui-ci avait jusque-là été jugé 
satisfaisant par la CFMJ. De plus, elle fait valoir qu'elle a toujours suivi 
avec  empressement  les  recommandations  de  l'autorité  inférieure  et 

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adapté la surveillance de son casino aux nouvelles exigences de sorte 
qu'on ne saurait lui reprocher d'avoir violé les dispositions légales ainsi 
que  la  concession  qui  lui  a  été  octroyée,  cela  d'autant  plus  que 
l'appréciation  de  la  qualité  des  images  vidéo  serait,  selon  elle, 
purement  subjective. À cet  égard,  l'autorité  inférieure allègue qu'elle 
n'avait, avant le contrôle approfondi du 10 juin 2008, aucune raison de 
soupçonner que le système de vidéo-surveillance de la recourante ne 
satisfaisait pas aux obligations légales. Elle ajoute qu'une maison de 
jeu  ne  doit  pas  uniquement  se  contenter  de  suivre  les 
recommandations  de  l'autorité  de  surveillance  mais  doit  avoir  un 
comportement proactif  lui permettant en tout temps de satisfaire aux 
exigences légales.

4.3 À titre liminaire, il sied de relever que le concept de surveillance et 
de contrôle retenu par le législateur confie, pour des raisons de coût et 
d'efficacité, l'ensemble des tâches de contrôle et de surveillance aux 
exploitants  de  maisons  de  jeu.  Il  incombe  par  conséquent  aux 
autorités compétentes en matière de concessions et de surveillance, 
de  vérifier  rigoureusement,  entre  autres  tâches,  que  les  conditions 
d'octroi  de  la  concession  sont  remplies,  de  veiller  à  ce  qu'elles 
continuent  d'être  respectées  pendant  la  durée  de  la  concession  et 
d'évaluer  continuellement  la  qualité  et  l'efficacité  du  système  de 
contrôle interne des maisons de jeu quant à l'exploitation des jeux et 
au  blanchiment  d'argent.  Pour  ce  faire,  il  convient  d'opérer  une 
surveillance par sondage sur place de temps en temps. L'accent doit 
être mis sur la vérification des mesures internes de surveillance ainsi 
que de contrôle de la maison de jeu dont les organes et la direction 
sont eux-mêmes responsables. Si des défaillances et des lacunes sont 
constatées dans ce domaine, les conditions qui ont présidé à l'octroi 
de la concession ne sont plus remplies ; la concession doit alors être 
retirée,  suspendue  ou restreinte. Le  législateur  attend dès lors  que, 
face à cette menace, les maisons de jeu fassent de très gros efforts 
pour  que  leur  système  de  surveillance  et  de  contrôle  réponde 
constamment  aux  normes  très  strictes  imposées  par  le  droit  et  les 
autorités  exécutives  (cf. message,  FF  1997  155).  Dans  ces 
circonstances, il sied de relever avec l'autorité inférieure que l'on est 
en droit d'attendre qu'une maison de jeu au bénéfice d'une concession 
entreprenne d'elle-même toutes les mesures à même de garantir  au 
mieux la surveillance de son établissement. C'est donc à tort  que la 
recourante  croit  pouvoir  se  dédouaner  en  prétendant  s'être  toujours 
conformée aux recommandations  de l'autorité  inférieure ; en  effet,  il 

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peut  être  exigé  d'elle  un  comportement  non  seulement  purement 
passif mais également proactif tendant à satisfaire en tout temps aux 
exigences légales en matière de vidéo-surveillance. 

Reste  dès  lors  à  examiner  si  le  système  mis  en  place  par  la 
recourante a toujours été satisfaisant eu égard aux exigences fixées 
par le législateur. À ce sujet, il ressort du dossier de la cause que le 
système  prévalant  ne  permettait  pas,  en  date  du  5 juin  2008,  de 
couvrir l'ensemble des transferts d'argent ni de reconnaître de manière 
catégorique  les  faits  et  résultats  liés  aux  jeux  de  table.  Lors  de 
l'inspection  du  11 juillet  2008,  l'autorité  inférieure  a  constaté  que  le 
nouveau  système  mis  en  place  ne  permettait  pas  non  plus  de 
reconnaître de manière catégorique les faits et résultats liés aux tables 
de  jeu.  Ces  constatations  ont  été  confirmées  lors  des  contrôles 
effectués  ultérieurement  si  bien  que  l'autorité  inférieure  a  été 
contrainte d'intervenir dans l'exploitation du casino afin d'assurer une 
surveillance efficace. Le  système de vidéo-surveillance a  finalement 
pu  être  approuvé  définitivement  en  février  2009.  S'il  est  vrai  que 
l'appréciation  de  la  qualité  d'une  image  vidéo  revêt  une  part  de 
subjectivité,  la  recourante  n'avance  aucun  élément  pertinent 
susceptible de mettre en doute cette appréciation. Au contraire, il sied 
de noter que l'un des employés de la recourante n'avait pas non plus 
été en mesure d'identifier de manière catégorique la valeur des cartes 
de jeu pour toutes les tables. De plus,  si  la  recourante estimait  que 
son  système  de  vidéo-surveillance  permettait  de  reconnaître  de 
manière certaine les faits et résultats liés aux jeux de table et couvrait 
l'ensemble des transferts financiers, il paraît pour le moins surprenant 
qu'elle ait accepté sans autre la fermeture de certaines de ses tables 
de  jeu. En  conséquence,  force  est  de  constater  que  le  système de 
vidéo-surveillance mis en place par la recourante n'a pas été en tout 
temps capable de rendre catégoriquement reconnaissables les faits et 
résultats liés aux jeux ni n'a couvert l'ensemble des transferts d'argent 
dans le casino.

4.4 Sur le vu de ce qui précède et eu égard à l'importance que revêt 
la vidéo-surveillance afin de garantir une exploitation des jeux sûre et 
transparente (art. 2 al. 1 let. a LMJ) ainsi qu'une exactitude absolue du 
prélèvement  fiscal  –  lequel  est  perçu  sur  le  produit  brut  des  jeux 
constitué par la différence entre les mises des joueurs et les gains qui 
leur sont versés (art. 40 LMJ) –, il sied d'admettre que la recourante a 
contrevenu aux exigences des art. 4 et 5 OJH.

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5.
La recourante conteste également que les faits constatés par l'autorité 
inférieure relatifs à la transmission des documents LBA ainsi que d'un 
dossier  d'un  de  ses  employés  puissent  constituer  une  violation  des 
obligations imposées par la loi ou la concession qui lui a été octroyée.

5.1 À teneur de l'art. 48 al. 3 let. a LMJ, la CFMJ peut, pour accomplir 
ses  tâches  de  surveillance,  exiger  des  maisons  de  jeu  tous  les 
renseignements et documents nécessaires.

5.2 En l'espèce, il n'est plus contesté par la recourante que la version 
actualisée des directives internes en matière de blanchiment d'argent, 
laquelle  devait  tenir  compte  des  remarques  émises  par  l'autorité 
inférieure lors de l'inspection du 15 mai 2008, n'a été transmise à la 
CFMJ  que  le  8 septembre  2008  alors  qu'elle  était  exigée  pour  le 
30 juin 2008. De même, un dossier d'un collaborateur de la recourante 
a été transmis à l'autorité inférieure sans être complètement rempli et 
sans  contenir  la  déclaration  fiscale ;  celle-ci  a  dû  adresser  deux 
courriels à la recourante afin d'obtenir un dossier complet.

5.3 Les faits susmentionnés, quand bien même ils pourraient paraître 
anecdotiques,  démontrent  que  la  recourante  n'a  pas  respecté  les 
délais  impartis  par  l'autorité  inférieure  et  ne  lui  a  pas  transmis  des 
informations  complètes  comme  le  lui  impose  pourtant  l'art. 48  al. 3 
let. a LMJ. Ces comportements constituent donc bel et bien des cas 
de non-observation de prescriptions d'ordre.

6.
Dans la mesure où il a été constaté que la recourante avait contrevenu 
aux dispositions légales prévalant  en matière de maisons de jeu et, 
par conséquent, à la concession qui lui a été octroyée (cf. consid. 3 à 
5),  il  convient  encore de déterminer si  celles-ci  ont  été commises à 
son profit  et si elles justifient le prononcé d'une sanction au sens de 
l'art. 51 LMJ.

6.1 Comme  susmentionné  (cf. consid. 2),  selon  l'art. 51  LMJ,  le 
titulaire  de  la  concession  d'implantation  ou  de  la  concession 
d'exploitation qui a contrevenu à son profit à la concession ou à une 
décision  ayant  force  de  chose  jugée  est  tenu  au  paiement  d'un 
montant pouvant aller jusqu'au triple du gain réalisé du fait  de cette 
violation ; si  aucun gain n'a  été réalisé  ou que le  gain ne peut  être 

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calculé  ou  évalué,  le  montant  à  payer  peut  aller  jusqu'à  20 %  du 
produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice. 

6.2 S'agissant de la qualification des contraventions, il sied de relever 
que, comme l'a reconnu l'autorité inférieure, pris individuellement, les 
manquements constatés dans le management et le contrôle interne au 
sein de la recourante ne sauraient, pour la plupart, à eux-seuls justifier 
une sanction. Cela étant, l'ensemble des irrégularités constatées – en 
particulier dans les domaines sensibles de la protection sociale et de 
la  surveillance  du  déroulement  des  jeux  –  donne  une  image  peu 
entreprenante de la gestion de la recourante et témoigne d'un manque 
d'empressement à satisfaire en tout temps, de manière scrupuleuse et 
spontanée,  aux  exigences  légales.  Or,  le  législateur  attend  des 
maisons  de  jeu  –  auxquelles  incombent  l'ensemble  des  tâches  de 
contrôle et de surveillance – qu'elles fassent de très gros efforts pour 
que leur système de surveillance et de contrôle réponde constamment 
aux  normes  très  strictes  imposées  par  le  droit  et  les  autorités 
exécutives (cf. message, FF 1997 155). De plus, la garantie du respect 
des prescriptions de la législation sur les maisons de jeu dépendant 
de façon déterminante de l'effet préventif des sanctions (cf. message, 
FF 1997 184), il convient de ne pas se montrer trop exigeant quant à 
l'opportunité  de  prononcer  une  sanction.  Dans  ces  circonstances, 
l'appréciation  de  la  CFMJ  jugeant  nécessaire  de  sanctionner  la 
recourante  afin  d'éviter  que  les  dysfonctionnements  ainsi  que  les 
violations constatés ne se reproduisent, ne s'avère point critiquable et, 
au demeurant, est conforme au principe de proportionnalité. 

6.3 Une violation ne peut être sanctionnée au sens de l'art. 51 LMJ 
que dans l'hypothèse où la maison de jeu en a retiré un avantage de 
nature pécuniaire ou de tout autre nature. Le Tribunal fédéral  admet 
l'existence  d'un  avantage  lorsque  des  manques  de  rigueur  dans 
l'application  des  procédures  de  contrôle  créent  des  risques 
susceptibles de mettre en danger la poursuite des buts visés à l'art. 2 
al. 1 LMJ (arrêt du TF 2C_177/2008 et 2C_182/2008 du 20 juin 2008 
consid. 5.2).  Les  contraventions  constatées  en  l'espèce  consistent 
précisément en un manque de rigueur de la part de la recourante dans 
les procédures de contrôle visant à satisfaire aux buts de la législation 
sur les maisons de jeu, soit la transparence des jeux et la prévention 
des conséquences socialement dommageables du jeu. À cet égard, il 
faut donc admettre que les violations commises par la recourante lui 
ont permis d'obtenir un avantage.

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6.4 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que l'ensemble 
des conditions légales au prononcé d'une sanction administrative au 
sens de l'art. 51 LMJ sont remplies.

7.
La recourante invoque en outre une mauvaise application de l'art. 51 
LMJ dans la mesure où l'autorité inférieure n'a pas calculé l'économie 
réalisée grâce aux lacunes et manquements constatés alors qu'elle a 
proposé des mesures internes propres à y pallier ; elle aurait dès lors 
été  en  mesure  d'évaluer  le  coût  de  dites  mesures  et  d'arrêter  la 
sanction  en  conséquence. Il  sied  donc  de  vérifier  si  les  économies 
réalisées par la recourante sont susceptibles d'être évaluées ou si la 
sanction peut être arrêtée en fonction du produit brut des jeux réalisé 
au cours du dernier exercice.

En  l'espèce,  il  a  d'ores  et  déjà  été  constaté  que les  contraventions 
commises  par  la  recourante  lui  ont  permis  de  réaliser  un  gain 
(cf. consid. 6.3), ce qu'elle ne conteste d'ailleurs pas. En effet, elle n'a 
pas  assuré  de  manière  convaincante  la  mise  en  oeuvre  de  son 
programme de mesures sociales s'agissant de l'enregistrement et du 
contrôle des exclusions de jeu. Une organisation plus performante du 
contrôle  des  mesures  sociales  lui  aurait  permis  de  remédier  plus 
rapidement à ces manquements et aurait indiscutablement nécessité 
des  ressources  supplémentaires.  L'économie  réalisée  s'avère 
cependant fort difficile à évaluer et même à estimer, comme l'a relevé 
l'autorité de surveillance. Les manquements constatés en matière de 
vidéo-surveillance  revêtent  également  les  mêmes  problèmes 
d'évaluation  quant  aux  économies  réalisées  par  la  recourante.  En 
effet,  un  système  de  contrôle  interne  plus  efficient  de  la  vidéo-
surveillance  aurait  vraisemblablement  permis  de  repérer  plus 
rapidement  les  lacunes  mais  aurait  cependant  requis  des  moyens 
financiers supplémentaires, notamment en ce qui concerne la dotation 
en personnel. Il en va de même pour l'inobservation par la recourante 
des délais qui lui ont été impartis par la CFMJ ainsi que pour l'envoi 
d'un dossier incomplet. 

Il  ressort  de  ce  qui  précède  que  les  économies  réalisées  par  la 
recourante  du  fait  des  contraventions  relèvent  du  domaine 
administratif  et  organisationnel. Or, le Tribunal administratif  fédéral  a 
déjà  eu  l'occasion de signaler  que  les  sommes épargnées dans  ce 
domaine à cause de la violation des obligations légales imposées aux 

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maisons  de  jeu  étaient  difficilement  chiffrables  (cf.  arrêt  du  TAF 
B-2313/2006  du  10 juin  2008  consid. 9.3  confirmé  par  l'arrêt  du  TF 
2C_177/2008 et 2C_182/2008 du 20 juin 2008).

Par voie de conséquence, il sied de constater que l'autorité inférieure 
a, à juste titre, considéré que le gain réalisé par la recourante s'avérait 
difficilement évaluable et a, dès lors, arrêté le montant de la sanction 
en  fonction  du  produit  brut  des  jeux  réalisé  au  cours  du  dernier 
exercice.

8.
Enfin,  la  recourante  fait  valoir  que,  en  cas  de  reconnaissance  de 
l'application de l'art. 51 al. 1  2ème phrase LMJ, la  quotité  retenue par 
l'autorité inférieure se révèle excessive.

8.1 S'agissant  d'une  sanction  prononcée  contre  un  casino,  comme 
toute  mesure  portant  atteinte  aux  droits  du  citoyen,  la  sanction 
administrative doit être proportionnée à la violation commise ; elle doit 
tenir compte de la gravité objective de celle-ci, le cas échéant de la 
faute, et doit être suffisamment rigoureuse pour prévenir une récidive 
(ATF 108 Ib 162 consid. 5b et les réf. cit. ; arrêt du TAF B-2313/2006 
du 10 janvier 2008 consid. 9.4). De plus, le législateur a expressément 
indiqué que l'efficacité de la législation sur les maisons de jeu dépend 
de façon déterminante de l'effet  préventif  des sanctions, raison pour 
laquelle  il  a  prévu  de  lourdes  sanctions  contre  l'établissement 
coupable  d'une  infraction  aux  concessions  ou  aux  décisions.  La 
sanction doit toucher l'établissement fautif  de manière sensible. Si le 
gain réalisé du fait de l'infraction ne peut être calculé ou estimé, un 
montant de 20 pour cent au plus du produit brut des jeux du dernier 
exercice  sera  perçu  en  remplacement.  Le  montant  effectif  sera 
cependant  fixé  en  fonction  de  la  situation  concrète  et  les  sommes 
maximales  ne  seront  sans  doute  atteintes  que  dans  quelques  cas 
particulièrement graves (cf. message, FF 1997 184). 

La  pratique  de  la  CFMJ  distingue  quatre  catégories  de  violations 
susceptibles d'entraîner  une sanction administrative. La  première  ne 
concerne pas des violations à proprement parler mais des cas de non-
observation  de  prescriptions  d'ordre.  Les  violations  se  présentent 
ensuite  classifiées  entre  les  violations  légères,  les  violations  de 
moyenne importance et les violations graves.

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8.2 En  l'espèce,  l'autorité  inférieure  a  estimé  que  l'ensemble  des 
violations  retenues  contre  la  recourante  pouvaient  être  considérées 
comme  légères.  S'agissant  des  irrégularités  constatées  dans  le 
domaine de la protection sociale, elle a indiqué qu'il  conviendrait  de 
les sanctionner plus rigoureusement mais a tenu compte de la  non-
récidive intervenue depuis son avertissement du 1er juillet 2008 et les a 
par conséquent également qualifiées de légères. 

Comme  établi  ci-dessus,  les  irrégularités  constatées,  en  particulier 
dans  les  domaines  sensibles  de  la  protection  sociale  et  de  la 
surveillance  du  déroulement  des  jeux  –  considérées  de  manière 
globale  –  justifient  le  prononcé  d'une  sanction  (cf.  consid. 6.3).  Par 
ailleurs,  l'examen  des  différents  manquements  réalisés  par  la 
recourante  (cf. consid. 3  à  5)  a  clairement  démontré  que,  hormis  le 
non-respect de délai et l'envoi d'un dossier incomplet, ils ne sauraient 
être qualifiés de non-respect de prescriptions d'ordre mais constituent 
bien des violations proprement dites au sens de l'art. 51 LMJ. 

Dans ces circonstances, l'appréciation de l'autorité inférieure quant à 
la qualification des violations constatées ne se révèle pas critiquable.

8.3 Les violations  qualifiées  de légères,  pour  lesquelles  il  n'est  pas 
possible  d'évaluer  les  économies  ainsi  réalisées,  sont  sanctionnées, 
selon la pratique de la CFMJ, par une amende allant de 0.15 % à 1 % 
du produit brut des jeux réalisé au cours du dernier exercice. 

L'autorité inférieure a fixé le taux à 0.3 % pour le cas d'espèce (...) et 
arrêté le montant de l'amende à Fr. 260.000.-. À cet égard, elle a tenu 
compte  de  l'attitude  collaborative  de  la  recourante  depuis  les 
entretiens  menés  en  septembre  2008  tout  en  relevant  qu'une  telle 
attitude  s'est  révélée  un  peu  tardive  alors  que  l'on  est  en  droit 
d'attendre en tout temps un tel comportement de la part d'une maison 
de jeu concessionnaire. 

À titre liminaire, il  convient  de relever que la pratique actuelle  de la 
CFMJ  en  matière  de  sanctions  administratives  remonte  à  la  fin  de 
l'année 2005. En effet, comme elle l'a expliqué lors des débats publics 
du 17 septembre 2009, sa pratique antérieure était plus souple vis-à-
vis  des  maisons  de  jeu  contrevenant  aux  obligations  légales ;  elle 
estimait  que  la  législation  se  révélait  encore  récente  et  souhaitait 
laisser  une  période  d'adaptation  aux  casinos  nouvellement 

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bénéficiaires  d'une  concession.  Dans  un  arrêt  de  janvier  2008,  le 
Tribunal  administratif  fédéral  a  examiné  la  pratique  de  la  CFMJ  et 
constaté que les sanctions prononcées jusqu'ici étaient pour la plupart 
moins élevées. Aussi, sans remettre en cause le barème de sanctions 
de  la  CFMJ,  il  avait  sensiblement  réduit  le  montant  de  l'amende. Il 
avait fait valoir que, en cas de produit brut des jeux élevé, l'application 
des pourcentages arrêtés par l'autorité inférieure pouvait entraîner des 
résultats disproportionnés (cf. arrêt du TAF B-2313/2006 du 10 janvier 
2008 consid. 9). Cet arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral lequel 
a  toutefois  expressément  indiqué  que  le  montant  retenu  pouvait 
sembler  bas  compte  tenu  des  infractions  commises  (arrêt  du  TF 
2C_177/2008 et 2C_182/2008 du 20 juin 2008). À ce sujet, il  ne faut 
pas perdre de vue que la sanction retenue par la CFMJ concernait des 
faits  survenus  en  2005  et  qu'elle  a  été  prononcée  en  2006 ;  elle 
constitue par conséquent l'une des premières décisions d'application 
de  la  pratique  de  l'autorité  inférieure  en  vigueur  depuis  la  fin  de 
l'année 2005 (cf. arrêt du TAF B-2313/2006 du 10 janvier 2008). Cette 
pratique s'est  donc inévitablement consolidée depuis. En l'espèce,  il 
faut cependant reconnaître que, s'agissant du contrôle du système de 
vidéo-surveillance,  les  manquements  constatés  sont  de  moindre 
importance  que  ceux  relevés  dans  le  précédent  susmentionné. 
Toutefois,  d'autres  violations  ont  été  réalisées  notamment  dans  le 
domaine de la protection sociale. Aussi, il y a lieu de retenir un taux au 
minimum  aussi  élevé  que  celui  retenu  par  le  Tribunal  administratif 
fédéral dans son arrêt du 10 janvier 2008.

En l'espèce,  sans vouloir  minimiser  les infractions perpétrées par  la 
recourante, il semble que l'autorité inférieure, en arrêtant le barème de 
la  sanction  à  0.3 % du  produit  brut  des  jeux,  n'a  pas  suffisamment 
tenu  compte  des  circonstances  atténuantes.  En  effet,  les 
manquements constatés quant aux mesures de protection sociale sont 
tous  antérieurs  à  la  première  constatation  par  la  CFMJ  d'une 
irrégularité  dans l'inscription  des  mesures  d'exclusion. Aussi,  s'il  est 
vrai  qu'un  contrôle  interne  plus  rigoureux  –  que  l'on  est 
indéniablement  en  droit  d'attendre  d'une  maison  de  jeu 
concessionnaire – aurait très vraisemblablement été à même d'éviter 
les violations survenues, il faut reconnaître que la recourante a depuis 
lors  pris  des  mesures  dans  le  sens  d'un  contrôle  assidu  dans  ce 
domaine.  Quant  aux  problèmes  de  vidéo-surveillance,  ils  se  sont 
révélés pour la première fois durant les mois d'avril  et de mai 2008. 
Ces  violations  auraient  certes  également  pu  être  évitées  par  un 

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contrôle  plus  sérieux  de  la  part  de  la  recourante. Il  faut  cependant 
relever qu'elle a fait preuve d'une attitude collaborative avec la CFMJ 
et  s'est  efforcée  de  lui  donner  satisfaction.  Elle  s'est  en  effet  bien 
conformée aux mesures urgentes ordonnées par l'autorité inférieure. Il 
semble enfin que, d'une manière générale, la recourante ait démontré 
sa volonté de satisfaire au mieux aux exigences légales et témoigne 
d'une  prise  de  conscience  quant  aux  améliorations  à  entreprendre ; 
elle a du reste d'ores et déjà pris de nombreuses mesures à cet effet. 
Enfin,  il  faut  relever que l'autorité  inférieure a expressément indiqué 
que les manquements constatés dans la gestion et le contrôle interne 
prévalant  au  sein  de  la  recourante  ne  justifiaient  pas,  pris 
individuellement, le prononcé d'une sanction. Dans ces circonstances, 
la sanction prononcée apparaît in casu disproportionnée de sorte qu'il 
convient de réduire le montant de l'amende prononcée. Cela étant, il 
sied ni de remettre en cause le bien-fondé de la pratique de l'autorité 
inférieure ni de s'écarter du barème de sanction arrêté par celle-ci dès 
lors qu'un large pouvoir d'appréciation lui est reconnue (cf. arrêt du TF 
2A.15/2005 du 27 mai  2005 consid. 2.3). À  cet  égard,  il  faut  relever 
que, depuis l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 10 janvier 2008 
(cf. arrêt  du  TAF  B-2313/2006  du  10 janvier  2008),  la  pratique  de 
l'autorité inférieure s'est indéniablement consolidée et systématisée ; il 
y a donc lieu maintenant d'en tenir compte même si le barème pourrait 
éventuellement être encore plus affiné pour certains cas de peu ou de 
moyenne gravité.

8.4 À  teneur  de  l'art. 61  al. 1  PA,  le  Tribunal  administratif  fédéral 
statue lui-même sur l'affaire ou exceptionnellement la renvoie avec des 
instructions impératives à l'autorité inférieure. En l'espèce, il n'y a pas 
lieu de prononcer une décision cassatoire puisque la Cour de céans 
est pleinement à même de revoir l'importance de la sanction. 

Sur le vu de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce, il convient 
de réduire le  taux de la sanction à 0.15 % du produit  brut  des jeux 
réalisé au cours du dernier  exercice. Une amende ainsi  arrondie  de 
Fr. 130'000.-  apparaît  en effet suffisante et adéquate pour assurer à 
l'avenir la garantie par la recourante des exigences légales.

En conséquence, le chiffre 1 de la décision entreprise doit être modifié 
en ce sens que la recourante est  tenue de payer une sanction d'un 
montant de Fr. 130'000.-.

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9.
S'agissant  du  rapport  –  décrivant  les  mesures  prises  à  la  suite  du 
prononcé de la décision ainsi qu'une évaluation de leur efficacité – que 
la  CFMJ  exige  du  conseil  d'administration  de  la  recourante,  cette 
dernière estime qu'il ne s'avère nullement nécessaire dans la mesure 
où les manquements constatés ont tous été identifiés et corrigés. Elle 
précise  en  outre  que  l'autorité  inférieure  est  pleinement  habilitée  à 
effectuer  d'éventuels  contrôle  lors  des  inspections  ou  à  prendre 
connaissance  des  procès-verbaux  des  séances  du  conseil 
d'administration  en  se  fondant  sur  les  prérogatives  que  lui  assure 
l'art. 48  LMJ  si  bien  qu'une  mesure  au  sens  de  l'art. 50  apparaît 
superflue.

9.1 À teneur  de  l'art. 50  al. 1  LMJ,  en  cas  d'infractions  à  la  loi  ou 
d'irrégularités,  la  CFMJ  ordonne  les  mesures  nécessaires  au 
rétablissement de l'ordre légal ou à la suppression de l'irrégularité.

9.2 En  l'espèce,  l'autorité  inférieure  a  estimé  que,  à  la  suite  des 
irrégularités constatées dans plusieurs domaines visant à garantir  la 
satisfaction  des  buts  visés  à  l'art. 2  LMJ  et  du  changement  de 
direction intervenu au sein de la recourante, il était opportun d'exiger 
du conseil  d'administration un rapport  présentant les mesures prises 
pour y remédier ainsi qu'une évaluation de leur efficacité. Elle justifie 
le  prononcé d'une mesure au sens de l'art. 50  LMJ dès lors  qu'elle 
permet  d'assurer  une  implication  plus  grande  du  conseil 
d'administration dans le processus des mesures à prendre.

9.3 À titre liminaire, il  faut reconnaître que l'autorité inférieure est la 
plus à même de juger, en raison de son expérience quotidienne de la 
surveillance, de l'opportunité d'une mesure visant à la rédaction d'un 
rapport  de  la  part  du  conseil  d'administration  d'une  maison  de  jeu 
concessionnaire.  De  plus,  il  sied  d'admettre  qu'il  n'apparaît  pas 
inopportun  d'impliquer  le  conseil  d'administration  de  manière  très 
concrète  dans le  suivi  des  mesures  prises  ou encore  à  prendre  au 
sein  du casino  afin  d'éviter  que  les  manquements  évoqués dans la 
décision  entreprise  ne  se  reproduisent.  L'implication  dudit  conseil 
semble d'autant plus profitable que le personnel de la direction de la 
recourante a récemment changé. De même, l'exigence d'un tel rapport 
constitue  un  excellent  moyen  pour  que  la  recourante  prenne 
pleinement  conscience  du  rôle  proactif  attendu  d'elle  en  vue  de 
satisfaire  en  tout  temps  aux  exigences  légales.  S'il  est  vrai  que  la 

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CFMJ est habilitée à obtenir de nombreuses informations sur la base 
de  l'art. 48  LMJ,  il  n'empêche  que  sa  tâche  de  surveillance  sera 
grandement facilitée par dite mesure puisqu'elle n'aura pas à chercher 
elle-même  ou  requérir  chacune  des  informations  souhaitées.  Enfin, 
contrairement à ce que laisse entendre la recourante, la rédaction d'un 
tel  rapport,  lequel  pourra  être  relativement  succinct,  ne  saurait 
engendrer  des  frais  excessifs ;  si  nécessaire,  l'autorité  inférieure 
réclamera un rapport complémentaire comme elle l'a annoncé lors des 
débats publics du 17 septembre 2009.

9.4 Sur le vu de ce qui précède, il convient de confirmer le chiffre 2 de 
la  décision  entreprise  exigeant  du  conseil  d'administration  de  la 
recourante  un  rapport  décrivant  les  mesures  prises  à  la  suite  du 
prononcé de la décision ainsi qu'une évaluation de leur efficacité.

10.
La recourante reproche également à l'autorité inférieure d'avoir arrêté 
les  frais  de  la  procédure  de première  instance  à  Fr. 25'675.-  sur  la 
base  de  son  règlement  qui  n'est  publié  ni  dans  le  Recueil 
systématique ni sur le site internet de la CFMJ.

10.1 Selon l'art. 53 al. 1 LMJ, la CFMJ perçoit auprès des maisons de 
jeu  des  émoluments  destinés  à  couvrir  les  frais  de  surveillance. 
L'art. 112 al. 1 OLMJ prévoit en outre que toute personne qui sollicite 
de  la  CFMJ ou  occasionne  à  cette  dernière  une  prestation  ou  une 
décision liée à l'exécution de la législation sur les maisons de jeu doit 
acquitter  des  émoluments.  En  vertu  de  l'art. 113  al. 1  OLMJ,  les 
émoluments  sont  calculés  en  fonction  du  temps  investi  et  des 
connaissances techniques requises. Leur montant varie entre Fr. 100.- 
et Fr. 350.- l'heure selon la fonction occupée par le personnel chargé 
du dossier et selon que ce dernier est traité par la commission ou par 
le  secrétariat.  La  CFMJ  fixe  les  émoluments  dans  un  règlement 
(art. 113  al. 2  OLMJ).  Celle-ci  a  arrêté  le  tarif  horaire  des 
collaborateurs de son secrétariat à Fr. 250.- et Fr. 300.- selon la classe 
de salaire, et celui des membres de la Commission à Fr. 325.-.

10.2 En l'espèce, l'autorité inférieure a arrêté le nombre d'heures de 
travail du secrétariat à 33 heures au tarif Fr. 300/heure et à 54 au tarif 
Fr. 250/heure. Pour le travail de la Commission, elle indique sept fois 
une heure de travail au tarif Fr. 325/heure. Elle a ainsi fixé les frais de 
procédure de première instance à Fr. 25'675.-.

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10.3 Il  sied  d'abord  de  relever  que  les  tarifs  horaires  retenus  par 
l'autorité  inférieure  s'inscrivent  dans  le  cadre  légal  arrêté  par  le 
législateur. S'agissant du nombre d'heures consacrées à l'analyse de 
la situation ainsi qu'à la prise de la décision, il n'apparaît pas excessif 
au vu des différents manquements constatés, de la complexité de la 
cause  et  de  la  décision  produite.  De  plus,  le  fait  que  l'autorité 
inférieure a revu à la baisse le montant de la sanction qu'elle entendait 
prononcer à l'encontre de la recourante n'influe pas sur le montant des 
frais dès lors que ceux-ci sont fixés en fonction du temps consacré au 
traitement du dossier. En effet, ce sont les constatations de violations 
qui  nécessitent  un  investissement  en  heures  de travail.  Or,  celles-ci 
ont,  à  juste  titre,  été  confirmées  par  la  CFMJ  dans  la  décision 
entreprise. Il n'y a dès lors pas lieu de remettre en cause les frais de 
première  instance  tels  qu'ils  ont  été  arrêtés  par  l'autorité  inférieure 
dans la décision attaquée.

10.4 En conséquence, il convient de rejeter les griefs de la recourante 
quant  à  la  détermination  de  la  quotité  des  frais  et  de  confirmer  la 
décision entreprise sur ce point.

11.
Afin  de  corroborer  les  allégués  contenus  dans  ses  mémoires  de 
recours et  de réplique,  la  recourante requiert  l'audition  de différents 
témoins,  notamment  de  représentants  de  la  société  netMEDIA,  une 
expertise ainsi qu'une inspection des lieux. 

Le droit  d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend 
pas  le  droit  d'obtenir  l'audition  de  témoins.  En  effet,  l'autorité  peut 
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont 
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non 
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener 
à modifier son opinion (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1, ATF 125 I 127 
consid. 6c/cc  in  fine,  ATF  125  I  417  consid. 7b,  ATF  124  I  208 
consid. 4a,  ATF 124 I  274 consid. 5b,  ATF 115 Ia 8 consid. 3a,  ATF 
106 Ia 161 consid. 2b).

En l'espèce, il  ressort  de l'échange d'écritures ainsi  que des débats 
publics que ce n'est pas tant la constatation des faits tels que retenus 
par l'autorité inférieure mais davantage leur appréciation, en particulier 
leur qualification de violations au sens de l'art. 51 LMJ, que conteste 

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la recourante. Aussi, les preuves annoncées ne seraient d'aucune aide 
pour la Cour de céans dans l'interprétation des faits qui constitue une 
question  de  droit.  Au  demeurant,  ladite  Cour  a  la  certitude  que 
l'administration  des  preuves  requises  par  la  recourante  ne  saurait 
l'amener  à  modifier  son  opinion.  Il  convient  dès  lors  de  rejeter  les 
requêtes de preuves déposées.

12.

12.1 En  règle  générale,  les  frais  de  procédure  comprenant 
l'émolument judiciaire et les débours sont mis à la charge de la partie 
qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal 
administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Si celle-ci n'est déboutée 
que partiellement, ces frais sont réduits (art. 63 al. 2 2ème phrase PA). 
Aucun  frais  de  procédure  n'est  mis  à  la  charge  des  autorités 
inférieures,  ni  des  autorités  fédérales  recourantes  et  déboutées 
(art. 63 al. 2 PA). 

En l'espèce, des débats publics ont été organisés à la demande de la 
recourante.  Par  ailleurs,  l'ensemble  des  constatations  de  violations 
retenues par l'autorité inférieure ont été confirmées. De même, la Cour 
de céans a rejeté tous les griefs  soulevés par  la  recourante hormis 
celui  se  référant  à  la  quotité  de  la  sanction  administrative  dès  lors 
qu'elle en a réduit le montant. La recourante ayant ainsi partiellement 
obtenu gain de cause, il y a lieu de mettre à sa charge un montant de 
Fr. 5'300.- représentant les deux tiers arrondis des frais de procédure 
arrêtés à Fr. 8'000.-.

12.2 L'autorité  de recours peut  allouer,  d'office ou sur  requête,  à la 
partie ayant entièrement obtenu gain de cause une indemnité pour les 
frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés 
(art. 64  al. 1  PA).  La  partie  qui  obtient  gain  de  cause  a  droit  aux 
dépens  pour  les  frais  nécessaires  causés  par  le  litige  (art. 7  al. 1 
FITAF). Lorsqu'une partie  n'obtient  que partiellement gain de cause, 
les  dépens  auxquels  elle  peut  prétendre  sont  réduits  en  proportion 
(art. 7  al. 2  FITAF).  Les  dépens  comprennent  les  frais  de 
représentation  et  les éventuels  autres frais  nécessaires  de la  partie 
(art. 8 FITAF). Les frais de représentation comprennent notamment les 
honoraires d'avocat (art. 9 al. 1 let. a FITAF) lesquels sont calculés en 
fonction du temps nécessaire à  la  défense de la  partie  représentée 

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(art. 10 al. 1 FITAF) ; le tarif  horaire des avocats est  de Fr. 200.-  au 
moins et de Fr. 400.- au plus (art. 10 FITAF). 

En l'espèce, la défense de la recourante a nécessité les services d'un 
avocat  dûment mandaté par procuration à cet  effet et  a impliqué un 
double échange d'écritures. La recourante a en outre requis la tenue 
de débats publics. Le mandataire de la recourante a produit, en date 
du 22 septembre 2009, un récapitulatif de ses honoraires s'élevant à 
Fr. 21'338.45, TVA comprise. (...). Au vu de l'importance de la cause et 
des éléments produits en procédure, le montant requis n'apparaît pas 
excessif. Cela étant, dans la mesure où la recourante n'a obtenu que 
partiellement gain de cause, il convient de réduire ce montant de deux 
tiers, soit à un montant arrondi de Fr. 7'113.-. Dit montant est mis à la 
charge de l'autorité inférieure (art. 64 al. 2 PA).

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est partiellement admis.

2.
Le chiffre 1 de la décision de la Commission fédérale des maisons de 
jeu du 28 novembre 2008 est modifiée en ce sens que X._______ SA 
est tenu de payer une sanction d'un montant de Fr. 130'000.-.

3.
Pour le reste, dite décision est confirmée, la Commission fédérale des 
maisons  de  jeu  devant  impartir  un  nouveau  délai  en  vue  de  la 
délivrance  du  rapport  exigé  du  conseil  d'administration  de  la 
recourante.

4.
Les réquisitions de preuves formulées par la recourante sont rejetées.

5.
Les  frais  de  procédure,  d'un  montant  de  Fr. 8000.-,  sont  pour  deux 
tiers mis à la charge de la recourante, soit Fr. 5300.- sous déduction 
de  l'avance  de  frais  de  Fr. 4000.-  déjà  perçue.  La  recourante  est 
invitée à s'acquitter  du solde de Fr. 1'300.-  sur  le  compte  postal  du 
Tribunal, une fois le présent arrêt entré en force, dans les 30 jours dès 
réception du bulletin de versement.

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6.
La Commission fédérale des maisons de jeu est astreinte à verser un 
montant  de  Fr.  7113.-  à  la  recourante  à  titre  de  participation  aux 
dépens.

7.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (Acte judiciaire)
- à  l'autorité  inférieure  (n°  de  réf.  554/554-012/H403-0074 ;  Acte 

judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : Le greffier :

Jean-Luc Baechler Pascal Richard

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Indication des voies de droit :

La  présente  décision  peut  être  attaquée  devant  le  Tribunal  fédéral, 
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, 
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 
mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions,  les  motifs  et  les  moyens  de  preuve,  et  être  signé.  La 
décision  attaquée  et  les  moyens  de  preuve  doivent  être  joints  au 
mémoire,  pour  autant  qu'ils  soient  en  mains de la  partie  recourante 
(art. 42 LTF).

Expédition : 10 novembre 2009

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