# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 14e8541a-af4c-55de-814f-3707d3ca21e1
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_03_4_5_6_11.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_03_4_5_6_11.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_03_4_5_6_11.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

Ière COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 12 août 2003 

Statuant sur les recours interjetés les 16 et 20 janvier 2003 
(1A 03 4, 5, 6 et 11) 

par 

DR et J., représentés par Me Bernard Dubey, avocat à Fribourg, ainsi que par L. et 
DU, représentés par Me Markus Jungo, avocat à Fribourg, 

contre 

les  décisions  rendues  le  29  novembre  2002  par  le  Département  de  la  justice 
rejetant leur requête d'inscription au registre cantonal des avocats; 

(Libre circulation des avocats; droit transitoire) 

 
 
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En fait: 

A. 

Le 1er juin 2002, la loi fédérale sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 
935.61)  est  entrée  en  vigueur.  Elle  garantit  la  libre  circulation  entre  les 
cantons  en  prévoyant  que  "tout  avocat  inscrit  à  un  registre  cantonal  des 
avocats  peut  pratiquer  la  représentation  en  justice  en  Suisse  sans  autre 
autorisation" (art. 4 LLCA). 

La loi charge les cantons d'instituer un registre cantonal des avocats. Selon 
l'art. 5 al. 2 LLCA, le registre contient les données personnelles suivantes: 

a. 

le  nom,  le  prénom,  la  date  de  naissance  et  le  lieu  d'origine  ou  la 
nationalité; 

b. 

une copie du brevet d'avocat; 

c. 

d. 

les  attestations  établissant  que  les  conditions  prévues  à  l'art  8  sont 
remplies; 

la  ou  les  adresses  professionnelles  ainsi  que,  le  cas  échéant,  le  nom 
de l'étude; 

e. 

les mesures disciplinaires non radiées. 

En  ce  qui  concerne  les  conditions  auxquelles  se  réfère  l'art.  5  al.  2  let.  c 
LLCA,  l'art.  8  LLCA  al.  1  dispose  que,  pour  être  inscrit  au  registre,  l'avocat 
doit remplir les conditions personnelles suivantes: 

a. 

avoir l'exercice des droits civils; 

b. 

ne  pas  avoir  fait  l'objet  d'une  condamnation  pénale  pour  des  faits 
incompatibles  avec  l'exercice  de  la  profession,  dont  l'inscription  n'est 
pas radiée du casier judiciaire; 

c. 

ne pas faire l'objet d'un acte de défaut de biens; 

d. 

être  en  mesure  de  pratiquer  en  toute  indépendance;  il  ne  peut  être 
employé que par des personnes elles-mêmes inscrites dans un registre 
cantonal. 

A titre de droit transitoire, la LLCA prévoit, en son art. 36, que "les titulaires 
de  brevets  d'avocat  délivrés  conformément  à  l'ancien  droit  cantonal  sont 
inscrits  à  un  registre  cantonal  s'ils  pouvaient  obtenir  une  autorisation  de 

 
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pratiquer  dans  les  autres  cantons  en  vertu  de  l'art.  196  ch.  5  de  la 
Constitution". 

B. 

Le  22  mai  2002,  le  Département  de  la  justice  a  fait  parvenir  à  tous  les 
avocats  titulaires  d'une  patente  fribourgeoise,  une  lettre  circulaire  les 
informant  que,  dans  la  mesure  où  le  projet  de  loi  adaptant  la  législation 
cantonale  à  la  LLCA  ne  serait  adopté  que  dans  le courant de l'automne, le 
Conseil  d'Etat  avait  décidé  de  régler  provisoirement  l'exécution  de  la  loi 
fédérale par une ordonnance. 

Le  4  juin  2002,  le  Conseil    d'Etat  a  adopté  une  ordonnance  réglant 
provisoirement  la  libre  circulation  des  avocats  (ci-après,  l'ordonnance 
provisoire) qui prévoit à son art. 2 let. a et b que le Département de la justice 
est  compétent  pour  tenir  le  registre  et  pour  décider  des  inscriptions  et  des 
radiations. 

Selon  l'art.  6  de  l'ordonnance  provisoire,  les  avocats  qui  demandent  leur 
inscription au registre cantonal des avocats doivent produire les documents 
suivants: 

a.  Une copie du brevet d'avocat; 

b.  Une attestation de l'autorité compétente concernant l'exercice des droits 

civils; 

c.  Un extrait du casier judiciaire; 

d.  Une attestation de l'Office des poursuites et de l'Office des faillites; 

e.  Une  déclaration  sur  l'honneur  selon  laquelle  il  est  en  mesure  de 

pratiquer en toute indépendance; 

f.  Une  attestation  d'assurance  responsabilité  civile  d'un  montant  minimal 

de 1 million de francs. 

les 

titulaires  de  patentes 

L'art. 21 al. 1 de l'ordonnance provisoire relative aux dispositions transitoires 
fribourgeoises  délivrées  aux 
dispose  que 
conditions  de  l'ancien  droit  qui  désirent  être  inscrits  au  registre  doivent  en 
faire la requête dans le délai de deux mois dès la date d'entrée en vigueur 
de  la  présente  ordonnance.  L'émolument  perçu  pour  l'inscription  est  fixé 
forfaitairement à 100 francs. 

C. 

Le 24 juillet 2002, soit dans le délai de deux mois dès l'entrée en vigueur de 
l'ordonnance provisoire le 4 juin 2002, DR, L, DU et J, tous avocats à l'étude 
X.  et  titulaires  d'une  patente  fribourgeoise,  ont  demandé  leur  inscription  au 

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registre cantonal des avocats en application des dispositions transitoires de 
la LLCA. Ils n'ont pas fourni les attestations requises par l'ordonnance et se 
sont  bornés  à  confirmer  qu'ils  remplissent  toujours  toutes  les  conditions 
posées par la LLCA pour être inscrits au registre cantonal. 

la  conformité  au  droit 

Par  courriers  du  même  jour,  accompagnant  les  requêtes  d'inscription,  les 
avocats  en  cause  ont  contesté 
fédéral  de 
l'interprétation de l'ordonnance provisoire cantonale faite par le Département 
qui  leur  impose  de  produire  les  mêmes  documents  que  les  avocats 
nouvellement inscrits, alors que l'art. 36 LLCA prescrit expressément que les 
avocats  titulaires  d'un  brevet  délivré  aux  conditions  de  l'ancien  droit  seront 
inscrits  d'office.  Ils  ont  également  invoqué  une  violation  des  principes  de 
proportionnalité et d'égalité.  

Répondant le 9 septembre 2002, le Département de la justice a maintenu les 
principes  posés  par  l'ordonnance  provisoire  et  a  réclamé,  le  11  octobre 
2002, la production des documents prescrits pour obtenir une inscription au 
registre cantonal. 

Face aux refus des avocats concernés, le Département a rejeté leur requête 
d'inscription par décisions du 29 novembre 2002. 

D. 

Agissant  par  actes  séparés  les  16  et  20  janvier  2003,  DR,  DU,  L  et  J  ont 
contesté  devant  le  Tribunal  administratif  les  décisions  du 29 novembre 202 
dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Ils concluent à 
ce  qu'ordre  soit  donné  à  la Direction de la sécurité et de la justice (autorité 
qui a repris les compétences du Département depuis le 1er janvier 2003; ci-
après,  la  Direction)  de  procéder  à  leur  inscription  au  registre  cantonal  des 
avocats. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  invoquent  tout  d'abord  une 
violation du principe de la primauté du droit fédéral. Ils estiment que l'art. 36 
LLCA  interdit  aux  cantons  de  procéder  à  un  nouvel  examen  des  conditions 
de  formation  et  des  conditions  personnelles  des  avocats  titulaires  de 
patentes délivrées en application de l'ancien droit cantonal. Ils estiment par 
conséquent erroné et contraire au droit fédéral le point de vue de la Direction 
selon  lequel  les  titulaires  de  patentes  cantonales  d'avocat  ne  seraient 
exemptés  d'un  nouvel  examen  qu'en  ce  qui  concerne  les  conditions  de 
formation (art. 7 LLCA) alors que les art. 36 LLCA et 21 al. 1 de l'ordonnance 
provisoire n'excluraient pas un nouvel examen des conditions personnelles. 

Ils contestent également que l'art. 45 du code de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) soit apte à justifier une vérification d'office 
des  conditions  d'inscription.  Pour  eux,  l'art.  36  LLCA  présume  que  les 
avocats titulaires de patentes cantonales délivrées aux conditions de l'ancien 

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droit  remplissent  les  conditions  d'inscription  au  registre.  L'art.  45  CPJA  ne 
permet  une  intervention  de  l'autorité  que  si  elle  a  un  doute,  mais  ne  peut 
servir à renverser le fardeau de la preuve. 

Les  recourants  invoquent  également  la  force  dérogatoire  du  droit  fédéral 
pour  contester  l'obligation  figurant  à  l'art.  6  al.  1  let.  f  de  l'ordonnance 
provisoire  de  produire  une  attestation  d'assurance.    Ils  font  remarquer  que, 
dans  la  LLCA,  l'obligation  de  la  couverture d'assurance figure comme règle 
professionnelle  et  non  pas  comme  condition  personnelle  d'inscription  au 
registre. 

Considérant  que  l'interprétation  donnée  à  l'ordonnance  provisoire  entrave 
leur  libre  accès  à  l'activité  d'avocat  et  le  libre  exercice  de  cette  activité,  les 
recourants  se  plaignent  par  ailleurs  d'une  restriction  inadmissible  à  leur 
liberté  économique.  Sous  cet  angle,  ils  contestent  en  premier  lieu  que 
l'ordonnance  dispose  d'une  base  légale  suffisante.  A  leur  avis,  il  s'agirait 
d'une  ordonnance  législative  indépendante,  dans  la  mesure  où  elle  ne 
contient pas des dispositions d'exécution d'une loi cantonale, mais remplace, 
même  si  ce  n'est  que  provisoirement,  la  loi  cantonale  d'exécution  de  la 
LLCA; or, le Conseil d'Etat n'avait pas la compétence d'édicter de lui-même 
cette ordonnance, mais devait disposer d'une délégation expresse du Grand 
Conseil,  inexistante  en  l'espèce.  Sous  l'angle  de  la  proportionnalité,  les 
décisions attaquées poseraient des conditions inutiles, car le fait d'exiger la 
production des documents n'apporte rien de plus que ce que la Direction sait 
déjà, dès lors que les mesures d'interdiction font l'objet de publication dans 
la  Feuille  officielle  et  que,  selon  l'art.  7  de  l'ordonnance  provisoire,  les 
autorités  de  la  juridiction  administrative  et  les  offices  des  poursuites  et  des 
faillites sont tenus de communiquer tout fait propre à entraîner la radiation du 
registre des avocats. Les recourants nient l'utilité d'un contrôle intermédiaire 
dès  lors  qu'il  ne  permettrait  pas  d'assurer  la  sécurité  juridique  nécessaire à 
l'inscription  puisque  les  documents  réclamés  permettraient  uniquement  de 
vérifier  que  les  conditions  personnelles  sont  remplies  à  un  moment  précis, 
mais ne garantirait pas leur réalisation dans la durée. Ils affirment que le fait 
d'exiger  de  tous  les  avocats  qu'ils  produisent  les  dits  documents  est  une 
mesure  qui  porte  excessivement  atteinte  à  la  liberté  économique  des 
recourants  par  rapport  au  bénéfice  que  l'intérêt  public  va  retirer  de  cette 
mesure.  Pour  eux,  le  seul  véritable  intérêt  en  jeu  est  propre  à  la  Direction 
puisqu'il consiste à mettre à jour ses dossiers. 

Enfin,  les  recourants  invoquent  une  violation  du  principe  de  l'égalité.  Ils 
prétendent  que  la  loi  fédérale  sur  le  marché  intérieur  a  pour  effet  que  les 
avocats qui se seront fait inscrire au registre d'un autre canton pourront, s'ils 
le  désirent,  transférer  leur  étude  dans  le  canton  de  Fribourg,  requérir  leur 
inscription  au  registre  fribourgeois  selon  une  procédure  simple,  rapide    et 
gratuite  sans  devoir  fournir  les  documents  prévus  à  l'art.  6  de  l'ordonnance 

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provisoire.  Au  contraire  les  avocats  fribourgeois  doivent  produire  les 
documents  requis  et  payer  un  émolument  de  100  fr.  Les  recourants 
considèrent  que  l'interprétation  donnée  à  l'ordonnance  par  la  Direction  les 
discrimine  par  rapport  aux  avocats  d'autres  cantons,  qui,  après  l'entrée  en 
vigueur de la LLCA, désireraient transférer leur étude ici. 

E. 

Dans  ses  observations,  l'autorité  intimée  conclut  au  rejet  des  recours.  Elle 
indique notamment que la notion de brevet d'avocat utilisée dans la LLCA ne 
recouvre pas celle d'autorisation de pratiquer, mais concerne uniquement le 
titre  de  formation.  A  son  avis,  le  texte  de  l'art.  36  LLCA  fait  clairement 
référence à l'art. 196 ch. 5 Cst., lequel oblige les cantons, jusqu'à l'adoption 
d'une  législation  fédérale,  à  reconnaître  les  titres  de  formation.  La  LLCA 
distingue  clairement  le  brevet  d'avocat  et  l'autorisation  de pratiquer (dont le 
brevet est l'une des conditions). 

F. 

Le 7 mars 2003, les recourants ont déposé un complément à leur recours. 

G. 

Le 1er juillet 2003, sont entrées en vigueur la loi cantonale du 12 décembre 
2002 sur la profession d'avocat (ROF 2003 005) et l'ordonnance du 1er juillet 
2003 sur la profession d'avocat (ROF 2003 095). Ces nouvelles dispositions 
abrogent  l'ordonnance  du  4  juin  2002  réglant  provisoirement  la  libre 
circulation des avocats. 

S'agissant  du  registre  des  avocats,  l'art.  10  de  la  nouvelle  loi  donne 
expressément  au  Conseil  d'Etat  la  compétence  de  préciser  la  procédure  et 
d'indiquer  les  documents  qui  doivent  être  fournis  à  l'appui  de  la  requête 
d'inscription. 

Sur  le  fond,  la  nouvelle  législation  d'exécution  cantonale  ne  change  pas 
fondamentalement  les  règles  prévues  par  l'ordonnance  provisoire  du  4  juin 
2002. La seule différence sensible tient au fait que l'attestation d'assurance 
n'est plus intégrée dans les conditions d'inscription au registre des avocats, 
mais  que  sa  production  constitue  une  obligation  indépendante  destinée  à 
prouver le respect des règles professionnelles. 

En droit: 

1.  a)  L'ordonnance  du  1er  juillet  2003  sur  la  profession  d'avocat  ayant  abrogé 
l'ordonnance provisoire que contestent les recourants, on peut se demander 

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si les recours ne sont pas devenus sans objet. Toutefois, dans la mesure où 
la nouvelle législation ne contient aucune règle transitoire comparable à l'art. 
21  de  l'ordonnance  abrogée,  les  recourants  gardent  un  intérêt  actuel  à 
obtenir  une  réponse  positive  à  leur  requête  d'inscription  au  registre  et  ceci 
aux  conditions  qu'ils  estiment  conformes  au  droit  fédéral  et  à  leurs  droits 
fondamentaux. 

Au  demeurant,  les  griefs  liés  à  la  violation  des  dispositions  transitoires  de 
droit fédéral se posent dans les mêmes termes sous l'empire de la nouvelle 
législation.   

b)  Dès  lors  que  les  quatre  recourants,  qui  contestent  des  décisions  similaires, 
travaillent  dans  la  même  étude  et  ont  déposé  des  mémoires  contenant  les 
mêmes griefs, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 1A 03 4, 5, 6 et 
11 en application de l'art. 42 CPJA. 

Il  est  pris  acte  à  cet  égard  de  l'accord  de  J.  à  recevoir  un  arrêt  rédigé  en 
français, alors même que son recours a été formulé en allemand.  

c)  Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en 
vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA. Le Tribunal administratif peut donc entrer 
en matière sur leurs mérites. 

d)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
le  grief 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

2.  a)  Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'art. 36 LLCA n'a qu'une 
portée  limitée.  Il  ressort  en  effet  clairement  du  Message  du  Conseil  fédéral 
du  28  avril  1999  (ad  art.  33  de  l'avant-projet;  FF  1999  p.  5383)  que  la 
préoccupation du législateur a été d'assurer la reconnaissance des certificats 
cantonaux  même  si  la  formation  préalable  à  leur  obtention  est  inférieure  à 
une  année.  Il  a  voulu  éviter  que  des  avocats,  qui  pouvaient  obtenir  des 
autorisations  de  pratiquer  en  application  de  l'art.  196  ch.  5  Cst.,  se  voient 
soudain dans l'impossibilité de s'inscrire dans un registre cantonal en raison 
des conditions de formation nouvelles posées par la LLCA. Comme l'a dit à 
juste  titre  l'autorité  intimée,  l'art.  36  LLCA  allège  dans  certains  cas  les 
conditions  de  formation  au  sens  de  l'art.  7  LLCA  (cf.  aussi  B.  HESS, 
Umsetzung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit des Anwältinnen und 

 
 
 
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Anwälte  (BGFA)  durch  die  Kantone,  in:  SJZ  98  [2002],  n°  20  p.  493).  En 
revanche,  on  cherche  en  vain  dans  la  disposition  transitoire  un  éventuel 
allègement  des  conditions  personnelles  au  sens  de  l'art.  8  LLCA  et  encore 
moins une quelconque obligation d'inscrire sans contrôle les avocats figurant 
déjà dans l'ancien tableau cantonal des avocats. 

En  réalité,  si  l'on  compare  les  art.  5  et    8  LLCA  avec  l'ancien  droit,  on 
constate  d'emblée  que  des  exigences  nouvelles 
sont  posées. 
Précédemment,  il  n'était  pas  prévu  de  fournir  à  l'autorité  une  attestation 
garantissant  l'indépendance  de  l'avocat.  Or,  il  tombe  sous  le  sens  qu'un 
avocat figurant dans l'ancien tableau des avocats - et qui veut être porté au 
registre  cantonal  -  doit  fournir  ce  nouveau  document  dont  l'autorité  ne 
dispose pas encore. C'est le lieu ici de rappeler que le registre cantonal doit, 
de  par  le  droit  fédéral,  contenir  les  attestations  relatives  aux  conditions 
personnelles,  parmi  lesquelles  figure  la  déclaration  d'activité  indépendante 
selon l'art. 8 al. 1 let. d LLCA. Du moment que, pour satisfaire aux exigences 
de base de la nouvelle loi, le titulaire du brevet d'avocat délivré sous l'ancien 
droit doit nécessairement produire une nouvelle pièce, il est exclu de suivre 
les  recourants  lorsqu'ils  affirment  que  le  droit  fédéral  interdirait  à  l'autorité 
d'exiger  des  avocats  inscrits  à  l'ancien  Tableau  des  avocats  la  production 
des  attestations  relatives  aux  conditions  personnelles.  Compte  tenu  de  la 
portée limitée de l'art. 36 LLCA et des exigences nouvelles posées par la loi 
fédérale, il ne fait aucun doute que l'autorité peut procéder à un contrôle des 
conditions  personnelles  que  doivent  satisfaire  tous  les  avocats,  y  compris 
ceux  qui  sont  déjà  patentés,  pour  figurer  au  nouveau  registre  cantonal  des 
avocats (B. HESS, op. cit., p. 494). La procédure contestée par les recourants 
n'est donc pas contraire au droit fédéral dans son principe. 

b)  Cela  étant,  il  apparaît  que  l'ordonnance  litigieuse  introduit  une  condition 
personnelle qui n'est pas prévue dans la liste de l'art. 8 LLCA. En effet, cette 
disposition fédérale n'impose pas la production d'une attestation d'assurance 
responsabilité civile au titre de condition personnelle comme le fait l'art. 6 al. 
1  let.  f  de  l'ordonnance provisoire. Or, pour atteindre le but d'uniformisation 
des  exigences  liées  au  registre,  il  est  indispensable  que  la  structure  de  ce 
dernier soit identique dans tous les cantons (cf. Message du Conseil fédéral, 
ad  art.  4,  FF  1999  p.  5360).  Cela  exclut  la  possibilité  pour  les  cantons  de 
soumettre l'inscription au registre à d'autres conditions que celles imposées 
au niveau fédéral par les art. 7 et 8 LLCA, dont le contenu est exhaustif (M. 
VOUILLOZ, La nouvelle loi fédérale sur la libre circulation des avocats (LLCA), 
in: SJZ 98 [2002] n° 18 p. 434). L'art. 6 al. 1 let. f de l'ordonnance provisoire 
est donc contraire au droit fédéral. 

Le législateur cantonal a d'ailleurs pris conscience du problème dès lors que 
l'art.  6  de  la  nouvelle  ordonnance  du  1er  juillet  2003  ne  reprend  plus  cette 

 
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exigence en tant que condition à l'inscription. La production d'une attestation 
d'assurance  constitue  désormais  une  obligation  indépendante  prévue  par 
l'art.  7  de  l'ordonnance  et  fondée  sur  l'art.  12  LLCA,  destinée  à  prouver  le 
respect de cette règle professionnelle.  

3. 

Les recourants prétendent par ailleurs que l'obligation de produire toutes les 
attestations énumérées par l'art. 6 de l'ordonnance provisoire serait contraire 
à leur liberté économique. 

a)  Dans ce contexte, ils contestent tout d'abord que cette ordonnance dispose 
d'une  base  légale  suffisante,  condition  nécessaire  à  toute  restriction  à  une 
liberté fondamentale. 

Cette  question  est  devenue  sans  objet  depuis  l'entrée  en  vigueur  de  la 
nouvelle  loi  cantonale  sur  la  profession  d'avocat  dont  l'art.  10  habilite 
expressément  le  Conseil  d'Etat  à  édicter  des  prescriptions  quant  aux 
documents à produire pour obtenir une inscription au registre. 

Au  demeurant,  vu  la  nécessité  de  disposer  d'une  réglementation  provisoire 
entre  le  moment  de  l'entrée  en  vigueur  de  la  loi  fédérale  et  l'élaboration 
d'une  loi  d'exécution  cantonale,  le  Conseil  d'Etat  pouvait  s'appuyer  sur  la 
délégation  générale  de  compétence  prévue  par  l'art.  34  LLCA  pour  édicter 
dans  l'urgence  des  dispositions  provisoires  destinées  à permettre une mise 
en œuvre immédiate du droit fédéral. 

Ainsi,  pour  autant  qu'il  ne  soit  pas  devenu  sans  objet  suite  à  l'entrée  en 
vigueur  de  la  nouvelle  loi  cantonale,  le  grief  de  violation  du  principe  de  la 
légalité est sans pertinence. 

b)  Les  recourants  estiment  également  que 

les 
documents  requis  à  l'appui  de  la  requête  d'inscription  au  registre  cantonal 
des  avocats  constituerait  une  restriction  disproportionnée  de  leur  liberté 
économique. 

l'obligation  de  produire 

Il  est  douteux  que  l'on  puisse  parler  d'une  restriction  à  une  liberté 
fondamentale lorsque seul est en jeu la production de quelques documents 
aisément  disponibles.  Toutefois,  même  si  l'on  considère  l'obligation  de 
déposer  ces  documents  comme  une  restriction,  il  apparaît  cependant  que 
l'intérêt public poursuivi par l'autorité est prépondérant et justifie la mesure. 

Il  n'est  pas  contesté,  ni  contestable,  que,  pour  la  plupart  des  titulaires  de 
patente  inscrits  à  l'ancien  tableau  des  avocats,  la  démarche  imposée  par 
l'autorité  intimée  se  résume  à  une  simple  formalité  qui  peut  s'avérer 

 
 
 
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frustrante  pour  celui  qui  a  déjà  produit  une  partie  des  documents  sous 
l'ancien  droit  et  qui  doit  refaire  le  même  exercice.  Cette  procédure  de 
contrôle n'est pourtant pas vaine. 

On ne saurait refuser à l'autorité intimée le droit d'établir le nouveau registre 
sur  des  bases  saines  et  vérifiées.  Il  est  de  notoriété  que  l'ancien  système 
n'était  pas  infaillible  dans  la  détection  des  avocats  ne  remplissant  plus  les 
conditions  de  la  patente.  Si  certaines  décisions  pénales  et  les  décisions 
disciplinaires  étaient  communiquées  à  l'autorité  compétente,  l'obligation 
d'informer  telle  que  prévue  par  l'art.  7  de  l'ordonnance  provisoire  n'existait 
pas d'une manière aussi précise. L'art. 30 al. 1 de la loi cantonale de 1977 
sur  la  profession  d'avocat  (BO  1977  p.  90)  se  bornait  à  prévoir  que  les 
autorités devaient signaler au Tribunal cantonal les manquements dont elles 
avaient  connaissance  dans  l'exercice  de  leurs  fonctions.  Or,  il  est  notoire 
que cette disposition n'a pas été appliquée de manière systématique. Il n'est 
donc de loin pas exclu que des avocats titulaires d'une patente sous l'ancien 
droit ne remplissent pas les conditions d'une inscription au nouveau registre 
cantonal.  Dans  de  telles  circonstances,  on  ne  saurait  faire  reproche  à 
intimée  de  procéder  au  contrôle  général  des  conditions 
l'autorité 
personnelles des avocats demandant l'inscription au registre. Si l'on pondère 
l'intérêt  public  à  un  registre crédible et les inconvénients minimes entraînés 
par  la  production  des  documents  requis,  il  ne  fait  aucun  doute  que  l'intérêt 
public est prépondérant.  

De  même,  on  ne  saurait  sérieusement  contester  que  le  contrôle  général 
effectué  par  l'autorité  intimée  est  apte  à  atteindre  son  but,  à  savoir  de 
constituer un registre cantonal crédible. Pour le futur, l'art. 11 de la nouvelle 
loi  cantonale  -  qui  reprend  les  exigences  de  l'art.  7  de  l'ordonnance 
provisoire - devrait garantir que le registre reste à jour. 

Enfin, comme il a été dit précédemment, la démarche exigée des avocats - 
soit  de  réunir  des  documents  aisément  accessibles  -  n'est  pas  lourde  au 
point de faire apparaître l'exigence comme disproportionnée. 

Au demeurant, compte tenu du travail administratif important qu'exigerait de 
l'Etat  l'utilisation  des  anciennes  attestations  qu'il  faudrait  retrouver  et 
toute  manière  par  de  nouvelles  données  (attestation 
compléter  de 
d'indépendance),  il  n'est  pas  disproportionné  d'exiger  des  avocats  la 
production de toutes les attestations dans le seul but de rationaliser le travail 
de la Direction. 

c)  Le  fait  que  certains  cantons  n'aient pas les mêmes soucis d'exactitude que 
le  canton  de  Fribourg  et  que,  par  conséquent,  ils  ne  procèdent  pas  aux 
mêmes contrôles avant l'inscription des avocats patentés sous l'ancien droit 

 
 
- 11 -

n'interdit  pas  à  l'autorité  intimée  de  remplir  sa  tâche  de  manière  plus 
scrupuleuse  et  de  garantir  ainsi  une  crédibilité  accrue  du  registre  cantonal 
fribourgeois. Il n'y a pas, sous cet angle, une inégalité de traitement contraire 
au droit. 

De  même,  dans  la  mesure  où  le  registre  cantonal  constitue  la  pierre 
angulaire du nouveau système garantissant la libre circulation des avocats, il 
n'y  a  pas  nécessité  d'établir une distinction entre les avocats qui requièrent 
leur première inscription au registre et ceux qui figuraient à l'ancien tableau 
des  avocats.  Dans  les  deux  cas,  le  registre  doit  refléter  fidèlement  la 
réalisation  des  conditions  d'inscription  par  les  avocats  concernés.  De  ce 
point de vue, l'autorité intimée pouvait, sans arbitraire ni violation du droit à 
l'égalité,  estimer  que  l'ancien  tableau  des  avocats  n'était  pas  suffisant  pour 
atteindre le but de la loi fédérale et pour dispenser les avocats patentés de 
l'obligation  d'effectuer  les  quelques  démarches  administratives  aptes  à 
assurer la crédibilité du registre. 

4. 

Les  recourants  se  plaignent  enfin  d'une  violation  de  la  loi  sur  le  marché 
intérieur (LMI; RS 943.02) dans la mesure où l'art. 21 al. 1 de l'ordonnance 
cantonale  fixe  un  émolument  forfaitaire  de  100  fr.  pour  l'inscription  au 
registre  des  avocats  patentés  sous  l'ancien  droit.  Ils  invoquent  à  cet  égard, 
l'art.  4  al.  2  LMI  qui  prévoit  qu'en  cas  de  restriction  au  sens  de  l'art.  3, 
l'intéressé a droit à l'examen, selon une procédure simple, rapide et gratuite, 
de la question de son libre accès au marché sur la base de son certificat de 
capacité. 

Cet  grief  est  sans  pertinence.  En  effet,  en  tant  que  lex  specialis,  la  LLCA 
règle désormais la question de la libre circulation des avocats, de sorte que 
la  LMI  n'est  plus  applicable  à  cette  catégorie  de  personnes;  tout  au  moins 
sur les questions tranchées par la LLCA. 

Or,  selon  l'art.  34  al.  2  LLCA,  il  est  prescrit  que  les  cantons  prévoient  une 
procédure simple et rapide pour l'examen des conditions d'inscription dans le 
registre  cantonal.  Mise  en  relation  avec  l'art.  4  LMI,  il  apparaît  clairement 
que,  de  manière  délibérée,  cette  norme  n'impose  pas  une  procédure 
gratuite.  En  effet,  compte  tenu  de  la  formulation  choisie,  il  ne  fait  aucun 
doute  que  si  le  législateur  fédéral  avait  voulu  imposer  la  gratuité  de 
l'inscription,  il  l'aurait  mentionnée  expressément,  comme  il  l'a  fait  à  l'art.  4 
LMI. 

D'ailleurs  et  surtout,  d'un  point  de  vue  matériel,  aucun  motif  ne  justifie  de 
prononcer  la  gratuité.  L'inscription  au  registre  constitue  la  base  unique  sur 
laquelle les avocats peuvent travailler dans la Suisse entière, sans entrave. 
Dans  la  mesure  où  l'établissement  du  registre  constitue  une  prestation  de 

 
 
- 12 -

l'Etat, il est normal que ce dernier prélève un émolument. En l'occurrence, le 
montant forfaitaire de 100 fr. requis respecte manifestement les principes de 
la  couverture  des  frais  et  de  l'équivalence,  de  sorte  que  la  légalité  de 
l'émolument ne prête pas à discussion. 

Il  n'y  a  pas  non  plus  d'inégalité  de  traitement  avec  un  avocat  d'un  autre 
canton  désireux  de  déplacer  son  étude  à  Fribourg    et  qui,  selon  les 
recourants,  pourrait  se  fonder  sur  la  LMI  pour  exiger  la  gratuité  de 
l'inscription au registre. Tout d'abord, on ne voit pas pourquoi, s'agissant de 
procéder à une inscription pour un nouveau centre d'activité - il ne s'agit pas 
dans  ce  cas  d'autoriser  un  avocat  d'un  autre  canton  à  agir  à  Fribourg  - 
l'autorité ne pourrait pas réclamer un émolument pour le travail administratif 
fourni en application de la loi fédérale. Au demeurant, même si cette gratuité 
devait  être  admise,  il  faut  rappeler  que,  dans  cette  hypothèse,  l'avocat  en 
cause  était 
inscrit  dans  un  autre  registre  cantonal  et  a  donc  dû 
éventuellement  payer  l'émolument  lié  à  cette  première  inscription  aux 
conditions de cet autre canton. Il n'y a donc aucune inégalité de traitement à 
exiger  des  recourants  un  émolument  pour  leur  inscription  initiale  dans  le 
nouveau registre.  

5. 

Si  l'on  considère  le  dispositif  des  décisions  attaquées  -  qui  refusent 
l'inscription  au  registre  -  il  apparaît  que  les  recours  doivent  être  rejetés.  En 
effet,  du  moment  que  les  recourants  n'ont  produit  aucune  des  pièces 
mentionnées  par  l'ordonnance,  c'est  à  bon  droit  que  l'autorité  intimée  a 
écarté  leur  requête.  Le  fait  que  la  Direction  ait  requis  à  tort  une  attestation 
d'assurance ne change rien au bien fondé du refus d'inscription, justifié par 
l'absence complète des autres attestations. 

Il  appartient  dès  lors  aux  recourants  qui  succombent  de  supporter  les  frais 
de procédure en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie. 

110.2