# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9afb09e0-58f8-5578-8e97-a04d4e81b572
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-05-30
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 30.05.1995 90.1994.76
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-76_1995-05-30.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00076

  	
  Lugano

  30 maggio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  Composta dei giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Lorenzo Anastasi,
  Raffaello Balerna 

   

  

 

	
  Segretario:

  	
  Daniela Regazzi, vicecancelliera

  
	
   

  	
   

  
	
  Visti i ricorsi

  	
   

  Comune di __________, del 17 gennaio 1990

  __________ __________, __________, del 16 gennaio
  1990

  (rappr. Avv. __________ __________, __________)

  __________ __________ e __________ __________,
  __________, del 18 gennaio 1990

  (rappr. Avv. __________. __________, __________)

  __________ __________, __________, del 18 gennaio
  1990

  (rappr. Avv. __________ __________, __________)

  __________ __________, __________, del 18 gennaio
  1990

  (rappr. Avv. __________ __________, __________)

  Comunione __________ fu __________ __________,
  __________, del 18 gennaio 1990

  (rappr. signora __________ __________, __________)

  __________ __________, __________, del 18 gennaio
  1990

  __________ __________, __________, del 18 gennaio
  1990

  __________ e __________ __________, __________, del
  18 gennaio 1990

   

  c o n t r o

   

  la decisione 5 dicembre 1989 no. 9985 del Consiglio di
  Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di __________ ed evade i
  ricorsi di prima istanza;

   

   

  viste le osservazioni ai ricorsi del 13 febbraio 1990 del
  Comune di __________;

   

  vista la risposta del Consiglio di Stato del 12 agosto
  1994, messaggio no. 6997;

   

  letti ed esaminati gli atti;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

   

   

  
	
  r i t e n u t o

  	
   

  	 

 

in fatto                            

                                   a.   Nella seduta del 25
aprile 1986 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il Piano
Regolatore.

                                         Con risoluzione del 5
dicembre 1989 il Consiglio di Stato l'ha approvato apportandovi alcune
modifiche d’ufficio, tra cui lo stralcio della zona artigianale prevista in
località “__________ ”, con conseguente suo inserimento in zona agricola. 

                                         A sostegno di questa sua
decisione il Governo ha rilevato che l’intenzione del comune d’insediare una
zona artigianale in un’area agricola di grande pregio non è compatibile con i
principi pianificatori della LPT. Esso ha affermato che, a differenza di quanto
succedeva prima dell’entrata in vigore della LPT, il territorio idoneo
all’agricoltura deve essere oggetto della pianificazione e quindi su di esso
deve essere istituita una vera e propria zona agricola che viene ad assumere la
medesima qualifica giuridica e la medesima importanza della zona edificabile
come pure di qualsiasi altra zona di utilizzazione. Il Consiglio di Stato ha
inoltre precisato che nei piani regolatori comunali vanno considerati gli
indirizzi della politica agricola cantonale delineati nel progetto di Piano
Direttore, che per il comparto in esame prevede l’assegnazione alla zona SAC,
ovvero alle superfici per l’avvicendamento colturale.

 

 

                                   b.   Contro questa
decisione i ricorrenti citati in ingresso, proprietari dei fondi siti nel
comparto in discussione, sono insorti presso il Gran Consiglio contestando la
modifica d'ufficio operata dal Governo. In particolare essi rilevano una
violazione dell’autonomia comunale, in quanto con questa misura il comune si
vede privato dell’unica zona artigianale che ha previsto sul suo territorio e
che ritiene indispensabile per lo sviluppo socio-economico del paese. Essi
contestano altresì l’idoneità agricola del comparto, nonché in generale il sovradimensionamento
del territorio comunale adibito all’agricoltura. In conclusione essi chiedono
l’annullamento della decisione del Consiglio di Stato con conseguente
assegnazione dei fondi di loro proprietà alla zona artigianale, come previsto
dal Comune.

 

                                   c.   L’autorità
governativa, con risposta del 12 agosto 1994 chiede la reiezione di tutti i
gravami. Essa rileva che già al momento dell’esame preliminare, l’allora
competente Dipartimento dell’Ambiente aveva invitato il Comune a desistere dal
prevedere una zona artigianale in questa località. Ribadisce inoltre che il
Piano Direttore assegna l’intera piana di __________ alle SAC trattandosi di un
ampio territorio idoneo all’agricoltura. La località Campaccio fa parte di
questo comprensorio. 

 

                                   d.   In data 14 marzo
1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Il Comune ha dal canto suo
confermato di avere allo studio una variante, già presentata al Dipartimento
per l’esame preliminare, con cui è prevista la creazione di una nuova zona
artigianale in località __________ posta all’entrata sud del Comune, tra la
cava e la zona edificabile.

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. c LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso
al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

                                          L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i            già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei            fondi la
cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio                           di
Stato (cpv. 4 lett. c).

                                          In
concreto, la legittimazione ricorsuale degli insorgenti è data a         norma dell’art.
38 cpv. 4 lett. c LALPT inquanto la modifica d’ufficio   decretata dal
Consiglio di Stato con la decisione impugnata muta la                                       situazione
dei loro fondi.

                                          Il
presente ricorso, inoltrato nel termine di legge, è dunque ricevibile in           ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 e segg. consid. 2a; Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

 

                                         Il TPT non dispone, contrariamente
al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella
fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col
ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti
proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro
l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante
implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto,
l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo essenziale
della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale.  Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (DTF 117 Ia
432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Due sono
principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il Piano
direttore cantonale (PD) e il Piano di utilizzazione comunale, detto
abitualmente Piano regolatore  (PR).

                                         Il PD è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questa sede che si
stabiliscono  le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro “ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate."

                                         Il PD è costituito, giusta
l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il
modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali
delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di
coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono
coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di
dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari. 

                                         Il PD vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati.

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. 

                                         La sua funzione 
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, nelle seguenti zone: edificabile (art. 15 LPT), agricola
(art. 16 LPT) e protetta (art. 17 LPT); con facoltà per il diritto cantonale di
prevederne altre (art. 18 LPT). 

                                         Il tutto in conformità col
Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di
sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità
finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

 

                                   5.   Nel caso presente la
contestazione verte sull’attribuzione a zona agricola di un intero comparto che
il Comune di __________ aveva inserito in zona artigianale.

                                         A mente di questo
Tribunale le censure ricorsuali volte all’annullamento della modifica d’ufficio
devono essere respinte.

                                         L’attribuzione di questo
comparto alla zona agricola è infatti, come verrà ancora precisato in seguito,
pienamente giustificata dalla natura e dalla morfologia del terreno. Trattasi
infatti di un territorio vasto e pianeggiante ideale per lo sfruttamento
agricolo, inserito in una piana completamente adibita all’agricoltura e
attualmente già sfruttata come tale.

 

                                 5.1   La scelta del Governo
deve essere tutelata già sulla base dell’art 16 LPT.

                                         Giusta l'art. 16 LPT le
zone agricole comprendono i terreni idonei all'utilizzazione agricola o
all'orticoltura e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere
utilizzati dall'agricoltura. Il secondo capoverso dell'art. 16 LPT precisa che,
per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue. L'art.
3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti
pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive
idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che
rende particolarmente importante la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per
tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa,
l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di
gravi crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le
prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica
preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza
nella ponderazione dei contrapposti interessi. Il legislatore ticinese ha
avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione
del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e
purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei
all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le
SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di
prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che,
nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5
lett. c LTAgr).

                                 5.2   L’azzonamento operato
dal Consiglio di Stato trova peraltro conforto nel fatto che il Piano Direttore
(al momento dell’approvazione del PR, su questo punto, ancora allo stadio di
progetto e ora adottato dal Gran Consiglio) inserisce l’intero comparto in
esame nell’area delle superfici per l’avvicendamento delle colture (SAC) ai
sensi dell’Ordinanza federale sulla pianificazione del territorio (OPT) del 2
ottobre 1989. Le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura 

                                         ai sensi dell'art. 6 cpv.
2 lett. a LPT (art. 16 OPT); sono costituite dalle superfici coltive idonee
comprendenti soprattutto i prati artificiali in rotazione, come pure i prati
naturali confacenti alla campicoltura.

 

                                         Le SAC sono assicurate con
provvedimenti pianificatori e vengono designate in funzione delle condizioni
climatiche, delle caratteristiche del suolo e della forma del terreno come pure
nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 16 cpv. 2 OPT).
Scopo delle SAC è di assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente
per l'approvvigionamento del Paese.

 

                                         In ossequio all'art. 19
OPT il Consiglio Federale ha fissato, con Decreto 8 aprile 1992, a 3'500 ettari
la quota delle SAC per il Ticino. Da parte sua il Consiglio di Stato le ha
designate nel PD, più precisamente nella scheda di coordinamento nr. 3.1. La
scheda, adottata dal Consiglio di Stato e pubblicata prima dell'emanazione dell'impugnata
risoluzione, è stata approvata dal Gran Consiglio nel dicembre 1993 e vincola
le autorità e le regioni (art. 22 LALPT). I PR comunali devono di conseguenza
inserire in zona agricola i terreni SAC. Un diverso azzonamento è possibile
solo per motivi d'ordine pianificatorio particolarmente importanti. In tal
senso l'art. 5 lett. a LTAgr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7 LTAgr, la
diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli
strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in
caso d'impossibilità, pecuniaria. 

                                         Di conseguenza è palese
che l'inserimento in zona edificabile della superficie all'esame è in contrasto
con le normative federali e cantonali relative alla zona agricola.

 

                                         Se la premessa per queste
conseguenze è l'esistenza di un PD in forza, va tuttavia considerato che già
durante la fase della sua elaborazione gli indirizzi venutisi chiaramente a
delineare, a conclusione di approfondite indagini e studi, offrono una base di
giudizio importante per le scelte pianificatorie. Così la vocazione agricola di
un fondo può difficilmente essere negata  se un terreno è, come quello
all'esame, inserito nell'area SAC da un PD in fieri. Né ha senso negare questa
vocazione quando nelle more di giudizio il PD è stato approvato dal Gran
Consiglio (STPT 3 febbraio 1994 in re Comune di Vezia, consid. 5, pag. 17).

 

                                 5.3   Alla luce di queste
considerazioni il Tribunale ritiene che con lo stralcio della zona artigianale
dalla piana agricola compresa tra la circonvallazione di __________ e il fiume
__________, il Consiglio di Stato ha correttamente risposto agli obiettivi
pianificatori previsti dalla legge nonché dal Piano Direttore. Il comparto in
esame fa parte di una vasta superficie agricola di massimo pregio agricolo
appartenente a tre categorie principali di idoneità: campicoltura, foraggiatura
e viticoltura (cfr. preavviso della Sezione agricoltura, 23 ottobre 1987 e 29
agosto 1989). In particolare la viticoltura è un’attività assai sviluppata a
__________ e fornisce un reddito globale considerevole. Non è un caso che
praticamente tutte le particelle comprese nel comparto in discussione  (ad
eccezione del mappale no. __________su cui sorgono dei magazzini di deposito)
sono attualmente adibiti o a vigneti o a campi e prati utilizzati a scopo
agricolo. Dal PD risulta del resto che l’intera piana di __________ è stata
assegnata alla zona SAC (cfr. scheda no. __________.__________rappresentazione
grafica piano no. __________), ciò che impone al comune, come rilevato nel
paragrafo precedente,  d’inserire l’intero comparto in zona agricola. Del resto
il terreno in questione non mostra alcun segno apparente d’inidoneità né sono
stati adotti motivi che consentano di ritenere necessari ulteriori accertamenti
in proposito. Non si ravvisano peraltro ragioni che potrebbero, a dispetto
dell’idoneità, opporsi all’assegnazione del fondo alla zona agricola per
prevalenza di opposti interessi pubblici e privati. L’interesse dei ricorrenti
a includere il fondo in zona artigianale per il maggior valore che ne
deriverebbe, per quanto comprensibile e degno in sé di tutela non può certo
prevalere , per i motivi sopraesposti, sull’interesse pubblico all’attribuzione
di questa zona al comprensorio agricolo in cui è naturalmente inserita.

                                         L'interesse del comune,
fatto valere dai ricorrenti, a poter disporre di almeno una zona artigianale,
risulta comunque salvaguardato dal fatto che, come confermato dall’autorità
comunale in sede di sopralluogo, è attualmente allo studio una variante che
prevede la creazione di una zona di questo tipo in località __________
all’entrata sud del Comune.

 

                                   6.   Viste le normative
precedentemente citate e considerata la natura del comparto in esame, la qui
contestata modifica del PR effettuata d'ufficio dal Consiglio di Stato
dev'essere tutelata. Volta a conformare la pianificazione locale ai dettami
della legislazione federale e cantonale in materia, non lede l'autonomia pianificatoria
del Comune.

                                         

 

Per questi motivi,

 

visti gli articoli di legge applicabili

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   I ricorsi sono respinti.

 

                                   2.   Ogni singolo ricorrente o
gruppo di ricorrenti, questi in solido, verserà fr. 300.-- cadauno per tasse e
spese di giustizia, ad eccezione del Comune di __________ che, non intervenendo
a difesa di interessi patrimoniali, ne va esente.

 

 

 

                                   3.   Intimazione:                   -
ai ricorrenti

                                       - Municipio di __________

                                       - Consiglio di Stato, __________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,               

                                                                                
__________

 

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente:                                                            Il
segretario: