# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b6b0a447-7ca0-544d-8f5c-7edc89164b55
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-07
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 07.11.2023 B-547/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-547-2023_2023-11-07.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-547/2023 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  7 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

 

Besetzung 
 Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Jean-Luc Baechler, Richter Pietro Angeli-Busi,    

Gerichtsschreiberin Katharina Niederberger. 
 

 
 

Parteien 
 1. A._______ Limited,  

2. B._______,  

beide vertreten durch die Rechtsanwälte 

Gianni Rizzello und/oder Martin Boric,  

Beschwerdeführende,  

  
 

 
gegen 

 
 

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,  

Ressort Sanktionen,  

Holzikofenweg 36, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Verfügung des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO  

vom 13. Dezember 2022. 

 

 

B-547/2023 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.   

A.a Die A._______ Ltd. (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Kapi-

talgesellschaft zypriotischen Rechts mit Sitz in (Ortschaft) (Republik Zy-

pern). Sie ist eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der in der Russi-

schen Föderation domizilierten LLC C._______, welche durch B._______ 

(nachfolgend: Beschwerdeführer) kontrolliert wird. 

A.b Der Beschwerdeführer ist ein russischer Unternehmer, der in den Be-

reichen (…) und (…) tätig ist. In der Europäischen Union ist er gestützt auf 

die Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 über rest-

riktive Massnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unver-

sehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder 

bedrohen (ABl. L 78 vom 17.3.2014, S. 16; nachfolgend: EU-Verordnung 

Russland) seit dem 9. März 2022 in der Liste der sanktionierten natürlichen 

und juristischen Personen, Einrichtungen und Organisationen gemäss An-

hang I verzeichnet (Abschnitt […]). In der Schweiz wurde der Beschwerde-

führer am 16. März 2022 mit personenbezogenen Sanktionen belegt (SSID 

[…]).  

A.c Der Beschwerdeführer ist Gründer und finanzieller Unterstützer der 

D._______ (nachfolgend: Privatschule). Diese Privatschule wurde im Jahr 

(…) gegründet und befindet sich im Stadtteil (…), Moskau (Russische Fö-

deration). Deren Finanzierung erfolgt unter anderem über den D._______ 

Charity Fund (nachfolgend: Charity Fund). Die Geldmittel des Charity 

Funds stammen zu einem erheblichen Teil aus Schenkungen der beiden 

Beschwerdeführenden. Seit Verhängung der Sanktionen gegen den Be-

schwerdeführer – und mit ihm gegen die Beschwerdeführerin – sind die 

Geldzahlungen an den Charity Fund infolge der gesperrten schweizeri-

schen Bankkonten der Beschwerdeführerin eingestellt worden.  

A.d Am 15. November 2021 und am 9. Dezember 2021 schloss die Be-

schwerdeführerin mit dem Charity Fund zwei Schenkungsverträge ab. Das 

Donation Agreement No. 1-SA im Betrag von RUB 345'000'000.–, welches 

der allgemeinen Finanzierung der Privatschule dient, wurde bis zum Zeit-

punkt der Sanktionsverhängung im Betrag von RUB 246'100'000.– abge-

rufen. Laut Ziffer 2.2 des Schenkungsvertrags erfolgt die Überweisung der 

Spende in Teilbeträgen und in der festgelegten Währung bis spätestens 

am 1. März 2022. Infolge der Sperrung der Gelder seit dem 16. März 2022 

verbleibt eine nicht abgerufene Restanz im Betrag von RUB 98'900'000.–. 

B-547/2023 

Seite 3 

Im Donation Agreement No. 2-GCl [X._______] verpflichtete sich die Be-

schwerdeführerin, dem Charity Fund eine Schenkung im Betrag von 

USD 570'000.– und GBP 150'000.– zu erbringen (Ziff. 1.1). Die Überwei-

sung dieser Schenkung erfolgt in Teilbeträgen und in den festgelegten 

Währungen bis spätestens am 15. April 2022 (Ziff. 2.2). Diese Schenkung 

dient insbesondere der Finanzierung des X._______ Scholarship-Pro-

gramms, in dessen Rahmen Stipendien für Studiengänge an den 25 füh-

renden Universitäten in den USA und in Grossbritannien gewährt werden. 

Bis zur Verhängung der Sanktionen beanspruchte der Fonds 

USD 520'000.– und GBP 95'000.–. Diese Beträge wurden von den USD- 

und GBP-Konten, welche die Beschwerdeführerin bei der E._______ AG 

(Bank 1) unterhält, an die F._______ (Bank 2) (Moskau) zugunsten des 

Charity Funds überwiesen. Infolge Sperrung der Gelder konnte die Aus-

zahlung der Restanzen des Donation Agreements No. 2-GCl [X._______] 

im Betrag von USD 50'000.– und GBP 55'000.– an den Charity Fund nicht 

mehr ausgeführt werden (vorinstanzliche Akten 2/37–53 [nachfolgend: vi-

act.]).  

A.e Anlässlich der Sitzung des Board of Directors der Beschwerdeführerin 

vom 25. Februar 2022 wurde das Budget für das Jahr 2022 einstimmig be-

schlossen. Darin sind Aufwendungen an den Charity Fund im Betrag von 

USD 25'872'490.– budgetiert. Davon entfallen USD 22'637'620.– auf di-

rekte Zuwendungen an die Privatschule und USD 3'234'869.– auf das 

X._______ Scholarship-Programm (Beschwerdebeilage 14). 

B.  

Die Beschwerdeführenden ersuchten die Vorinstanz mit Schreiben vom 

9. August und 3. Oktober 2022 um Erteilung einer Ausnahmebewilligung 

zur Freigabe von gesperrten Geldern. Sie beantragten erstens, es seien 

gesperrte Gelder freizugeben, um zwei vorbestehende Schenkungsver-

träge an den Charity Fund zu erfüllen (inklusive Vorabkonvertierung in den 

Gegenwert einer Währung, in welcher die Auszahlung rechtlich und tat-

sächlich ausführbar ist). Sie ersuchten zweitens um Genehmigung, weitere 

Schenkungsbeträge freizugeben gemäss dem von der Beschwerdeführe-

rin zugunsten des Charity Funds gesprochenen Budgets 2022. Drittens 

stellten sie den Antrag, es sei ihnen vorsorglich zu gestatten, Zahlungen 

für Studiengebühren im Vereinigten Königreich und in den USA direkt aus-

führen zu dürfen.  

B-547/2023 

Seite 4 

C.  

Mit Verfügung vom 13. Dezember 2022 wies die Vorinstanz das Gesuch 

um Erteilung einer Ausnahmebewilligung ab.  

D.  

Gegen diese Verfügung wandten sich die Beschwerdeführenden am 

27. Januar 2023 mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und 

stellten folgende Rechtsbegehren: 

"1. In Gutheissung der Beschwerde sei die angefochtene Verfügung des SECO vom 

13. Dezember 2022 aufzuheben. 

2. Es sei die Beschwerdeführerin vom Bundesverwaltungsgericht im Sinne einer Aus-

nahmebewilligung nach Art. 15 Abs. 5 lit. a und lit. b der Verordnung zu ermächti-

gen, die von der Sperrung nach Art. 15 Abs. 1 der Verordnung betroffenen Gelder 

unter den Bankbeziehungen mit der G._______ AG (Bank 3), E._______ (Bank 

1) AG sowie H._______ SA (Bank 4), namentlich die nachstehend bezeichneten 

Kontoguthaben (Cash) sowie Treuhand-Call-Geldanlagen bei der  

G._______ AG (Bank 3) (Stamm-Nummer […]): 

– CH (Konto 1); 

– CH (Konto 2) 

sowie 

E._______ AG (Bank 1) (Stamm-Nummer […]): 

– CH (Konto 3); 

– CH (Konto 4); 

– CH (Konto 5); und 

– (Konto 6), im Namen der E._______ (Land) AG, aber im Auftrag und auf Rech-

nung der Beschwerdeführerin bei der E._______ AG, I._______ Branch hinter-

legt 

sowie 

H._______ SA (Bank 4) (Stamm-Nummer […]): 

– (Konto 7)  

zwecks Auszahlung der nachstehend aufgeführten restanzlichen Schenkungsbe-

träge (inkl. Vorabkonvertierung in den jeweiligen Gegenwert einer Währung, in 

welcher die Auszahlung rechtlich und tatsächlich für die jeweilige Bank im Rahmen 

des Zahlungsverkehrs ausführbar ist) unter den zwischen der Beschwerdeführerin 

(als Schenkerin) und dem D._______ Charity Fund (als Beschenkter) abgeschlos-

senen Schenkungsverträgen zu verwenden.   

 

  

B-547/2023 

Seite 5 

Bezeichnung Schenkungsvertrag Schenkungssumme  

(noch nicht beansprucht wegen 

Sperrung der Gelder) 

Donation Agreement No. 1-SA  

vom 15.11.2021 

RUB 98'900’000.00 

Donation Agreement No. 2  

GCL (X._______) vom 09.12.2021 

USD 50'000 und GBP 55'000.00 

 

3. Es seien die G._______ AG (Bank 3), E._______ AG (Bank 1) und H._______ SA 

(Bank 4) zu ermächtigen, die gesperrte(n) Kontoguthaben und Treuhand-Callgeld-

anlage gemäss Ziffer 2 hievor zwecks Auszahlung der Schenkungsbeträge (inkl. 

Vorabkonvertierung in den jeweiligen Gegenwert einer Währung, in welcher die 

Auszahlung rechtlich und tatsächlich für die jeweilige Bank im Rahmen des Zah-

lungsverkehrs ausführbar ist) zugunsten des D._______ Charity Fund freizugeben 

sowie den diesbezüglichen Zahlungsanweisungen der Beschwerdeführerin Folge 

zu leisten. 

4. Es sei die Beschwerdeführerin ferner zu ermächtigen, die gesperrte(n) Kontogut-

haben und Treuhand-Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor zwecks Auszahlung 

der Schenkungsbeträge (inkl. Vorabkonvertierung in den jeweiligen Gegenwert ei-

ner Währung, in welcher die Auszahlung rechtlich und tatsächlich für die jeweilige 

Bank im Rahmen des Zahlungsverkehrs ausführbar ist) nach Massgabe des von 

der Beschwerdeführerin gemäss Beschluss vom 25. Februar 2022 für die 

D._______ und das X._______ Scholarship Programm gesprochenen Budgets 

2022 bzw. diesbezüglich noch separat zu dokumentierenden schriftlichen Schen-

kungsverträge an den D._______ Charity Fund zu verwenden und seien die 

G._______ AG (Bank 3), E._______ AG (Bank 1) und H._______ SA (Bank 4) 

diesbezüglich zu ermächtigen, die gesperrte(n) Kontoguthaben und Treuhand-

Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor in diesem Umfang freizugeben sowie den 

diesbezüglichen Zahlungsanweisungen der Beschwerdeführerin Folge zu leisten. 

5. Es sei der Beschwerdeführerin zu gestatten, direkte Zahlungen von Studiengebüh-

ren (einschliesslich Unterkunftskosten) im Umfang von USD 2'100'000.00 im Rah-

men des X._______ Scholarship Programms an Universitäten in den USA und im 

Vereinigten Königreich mit gesperrte(n) Kontoguthaben und Treuhand-Callgeldan-

lage gemäss Ziffer 2 hievor vorzunehmen, gegen Vorlage der jeweiligen Rechnun-

gen (unter Wahrung der Persönlichkeitsrechte, d.h. ohne Namensangabe der je-

weiligen Studentinnen und Studenten), anstelle von Zahlungen an den D._______ 

Charity Fund und unter entsprechender Anrechnung an die entsprechenden 

Schenkungsbeiträge, und es seien die G._______ AG (Bank 3), E._______ AG 

(Bank 1) und H._______ SA (Bank 4) diesbezüglich zu ermächtigen, die ge-

sperrte(n) Kontoguthaben und Treuhand-Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor in 

diesem Umfang freizugeben sowie den diesbezüglichen Zahlungsanweisungen 

der Beschwerdeführerin Folge zu leisten. 

Eventualiter: 

6. Sollte das Bundesverwaltungsgericht die unter Ziffer 2, 3 und 4 hievor beantragten 

Ermächtigungen betreffend Zahlungen der Beschwerdeführerin an den D._______ 

Charity Fund nicht erteilen, sei es der Beschwerdeführerin zumindest zu gestatten, 

direkte Zahlungen von Studiengebühren (einschliesslich Unterkunftskosten) im 

Umfang von USD 2'100'000.00 im Rahmen des X._______ Scholarship Pro-

gramms an Universitäten in den USA und im Vereinigten Königreich mit ge-

sperrte(n) Kontoguthaben und Treuhand-Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor 

B-547/2023 

Seite 6 

vorzunehmen, gegen Vorlage der jeweiligen Rechnungen (unter Wahrung der Per-

sönlichkeitsrechte, d.h. ohne Namensangabe der jeweiligen Studentinnen und 

Studenten), anstelle von Zahlungen an den D._______ Charity Fund und unter 

entsprechender Anrechnung an die entsprechenden Schenkungsbeiträge, und es 

seien die G._______ AG (Bank 3), E._______ AG (Bank 1) und H._______ SA 

(Bank 4) diesbezüglich zu ermächtigen, die gesperrte(n) Kontoguthaben und Treu-

hand-Callgeldanlage gemäss Ziffer 2 hievor in diesem Umfang freizugeben sowie 

den diesbezüglichen Zahlungsanweisungen der Beschwerdeführerin Folge zu leis-

ten. 

Subeventuell: 

7. Es sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Feststellung des Sachverhalts zu-

rückzuweisen.  

Verfahrensrechtlicher Antrag: 

8. Es seien durch das Bundesverwaltungsgericht die vollständigen Akten der 

Vorinstanz für das Beschwerdeverfahren beizuziehen (Art. 57 Abs. 1 VwVG)."  

 

Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf 

rechtliches Gehör, die unrichtige und unvollständige Feststellung des 

Sachverhalts, eine Verletzung von Bundesrecht sowie Unangemessenheit.  

E.  

Mit Vernehmlassung vom 21. April 2023 reichte die Vorinstanz ihre Verfah-

rensakten ein. In ihrer Vernehmlassung beantragt sie unter Hinweis auf die 

angefochtene Verfügung die Abweisung der Beschwerde.  

F.  

Mit Verfügung vom 26. April 2023 forderte die Instruktionsrichterin die 

Vorinstanz auf, fehlende Aktenstücke nachzureichen, Auskunft zur Akten-

einsicht in die vorinstanzliche Akte Nr. 5 zu erteilen und an diesem Akten-

stück – soweit notwendig – Schwärzungen vorzunehmen.  

G.  

Mit Eingabe vom 2. Mai 2023 beantragen die Beschwerdeführenden, es 

sei ihnen Frist zur Einreichung einer Replik anzusetzen und es seien ihnen 

Kopien der neuen Aktenstücke zuzustellen. 

H.  

Nachdem die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht die fehlenden Ak-

tenstücke fristgerecht nachgereicht, die Vollständigkeit der Akten bestätigt 

und die ersuchte Auskunft zur Akteneinsicht erteilt hatte, wurde den Be-

schwerdeführenden mit Verfügung 11. Mai 2023 antragsgemäss Frist zur 

Einreichung einer Replik angesetzt. Die Instruktionsrichterin liess den Be-

schwerdeführenden ausserdem zwei Amtsberichte (vi-act. 5) zukommen, 

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Seite 7 

in welche diese bislang keine Akteneinsicht erhalten hatten. Da diese 

Amtsberichte in Form von ausgedruckten E-Mails eingereicht wurden, 

schwärzte das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf das Verwaltungs-

verfahrensgesetz Namen und direkte Kontaktadressen von beteiligten Mit-

arbeitenden des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angele-

genheiten (EDA) und des eidgenössischen Finanzdepartements (EFD). Im 

Weiteren ersuchte die Instruktionsrichterin die Beschwerdeführenden, die 

in den Akten dokumentierten Interessensbindungen des Beschwerdefüh-

rers zu erläutern. 

I.  

Mit Replik vom 12. Juni 2023 halten die Beschwerdeführenden an ihren in 

der Beschwerdeschrift gestellten Rechtsbegehren fest und nehmen zur 

Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung. Zu ihrem in der Beschwerde-

schrift gestellten Eventualantrag führen sie im Wesentlichen aus, mit der 

direkten Bezahlung von Studiengebühren an die ausländischen Universi-

täten liessen sich die Befürchtungen der Vorinstanz hinsichtlich einer nicht 

zweckkonformen Mittelverwendung ausschliessen.  

J.  

Mit Verfügung vom 14. Juni 2023 erhielt die Vorinstanz unter Ansetzung 

einer Frist Gelegenheit, eine Duplik einzureichen. Die Vorinstanz liess sich 

in der Folge nicht vernehmen. 

K.  

Auf die weiteren Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen Schrift-

stücke wird, soweit entscheiderheblich, in den nachfolgenden Erwägungen 

eingegangen. 

 

  

B-547/2023 

Seite 8 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.     

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist zuständig für die Beurteilung von 

Beschwerden gegen Verfügungen des Staatssekretariats für Wirtschaft 

SECO (Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, 

SR 173.32] i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfah-

ren vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021] und Art. 33 Bst. d VGG 

sowie Art. 31 Abs. 1 der Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen 

im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine [Ukraine-Verordnung, 

Ukraine-V, SR 946.231.176.72] i.V.m. Art. 8 des Bundesgesetzes über die 

Durchsetzung von internationalen Sanktionen vom 22. März 2002 [Embar-

gogesetz, EmbG, SR 946.231] und Art. 44 VwVG). Ein Ausschlusstatbe-

stand im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG liegt nicht vor (vgl. Urteil des 

BVGer B-2682/2015 vom 7. April 2017 E. 1.1; Botschaft zum Bundesge-

setz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen vom 20. De-

zember 2000, BBl 2001 1433 1459 [zit. Botschaft EmbG 2001]). 

1.2 Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren teil-

genommen. Sie sind als Adressaten der angefochtenen Verfügung beson-

ders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 

oder Änderung (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdeführenden sind so-

mit beschwerdelegitimiert. Die Anforderungen an Form und Inhalt der Be-

schwerde sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss wurde 

fristgemäss geleistet (Art. 63 Abs. 4 VwVG), die Rechtsvertreter haben 

sich rechtsgenüglich ausgewiesen und die übrigen Sachurteilsvorausset-

zungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG).  

1.3 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist 

die vorinstanzliche Verfügung vom 13. Dezember 2022. Das Anfechtungs-

objekt bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitge-

genstandes begrenzt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL 

BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, MARTIN KAYSER, Prozessieren vor dem 

Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, Rz. 2.7 [zit. MOSER ET AL.]). 

Streitgegenstand ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefoch-

tenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt. Streitgegenstand des Be-

schwerdeverfahrens kann somit nur sein, was Gegenstand des vorinstanz-

lichen Verfahrens war oder hätte sein sollen. Im Laufe des Rechtsmittel-

verfahrens kann sich der Streitgegenstand verengen beziehungsweise um 

nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern 

B-547/2023 

Seite 9 

oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2; 136 V 362 E. 3.4; je mit 

Hinweisen).  

1.3.1 Streitgegenstand im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist das ge-

stützt auf Art. 15 Abs. 1 und 2 sowie Art. 15 Abs. 5 Bst. a und b Ukraine-

Verordnung abgewiesene Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilli-

gung zur Freigabe von gesperrten Geldern. 

1.3.2 Anträge um behördliche Anordnung von "Ringfencing-Massnahmen" 

(Anordnung einer Änderung in der Zusammensetzung des Schulvorstan-

des der Privatschule samt Einsetzung eines professionellen Finanzkontrol-

leurs; gerichtliche Schaffung eines Überwachungsmechanismus für die 

Mietzinszahlungen der Privatschule und weiterer Zahlungen, welche diese 

an Geschäftspartner in Russland leiste, die mit dem Beschwerdeführer 

wirtschaftlich verbunden seien), wie sie die Beschwerdeführenden in An-

lehnung an ein in den Jahren 2018/2019 vom U.S. Department of the Trea-

sury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) geführtes Delisting-Verfah-

ren betreffend En+ Group plc, UC Rusal plc und JSC EuroSibEnergo rep-

likweise (Replik, Rz. 23 f.; Replikbeilage 4) anregen, wurden im vorinstanz-

lichen Verfahren nicht gestellt. Insoweit fehlt es an einer vorinstanzlichen 

Beurteilung, die es dem Bundesverwaltungsgericht ermöglichen würde, zu 

entscheiden, ohne in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz einzu-

greifen (vgl. MOSER ET AL, a.a.O., Rz. 2.208; BVGE 2009/37 E. 1.3.1).  

1.4 Mit Ausnahme des soeben erwähnten Antrages um Anordnung von 

"Ringfencing-Massnahmen", beziehungsweise dem diesbezüglichen 

Rückweisungsantrag, ist daher auf die Beschwerde einzutreten.  

2.    

Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet mit voller Überprüfungsbefug-

nis (Art. 49 VwVG).  

Die vorinstanzlichen Akten werden von Amtes wegen beigezogen (Art. 12 

VwVG i.V.m. Art. 57 Abs. 1 VwVG; Rechtsbegehren, Ziff. 8). 

3.  

3.1 Der Bundesrat kann Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen 

durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, der Or-

ganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den 

wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und 

die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der 

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Seite 10 

Menschenrechte, dienen (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 EmbG; Bot-

schaft EmbG 2001 1434). Zwangsmassnahmen werden in Form von Ver-

ordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 3 EmbG).  

3.2 Am 2. April 2014 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnah-

men zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusam-

menhang mit der Situation in der Ukraine (AS 2014 2803). Diese Verord-

nung wurde in der Folge mehrfach teilrevidiert. Als Reaktion auf den russi-

schen Angriffskrieg gegen die Ukraine seit dem 24. Februar 2022 ent-

schied der Bundesrat am 28. Februar 2022 gestützt auf seine verfassungs-

unmittelbare und gesetzliche Zuständigkeit (Art. 184 Abs. 3 BV i.V.m. Art. 2 

Abs. 1 EmbG; Botschaft EmbG 2001 1456), die von der Europäischen 

Union gegen Russland ausgesprochenen Wirtschaftssanktionen zu über-

nehmen (Medienmitteilung des Bundesrates vom 28. Februar 2022, abruf-

bar unter: <https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmit-

teilungen/bundesrat.msg-id-87386.html> [12.07.2023]). In der Folge wurde 

die damalige Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der 

Situation in der Ukraine vom 27. August 2014 gestützt auf Art. 184 Abs. 3 

BV und Art. 2 EmbG per 4. März 2022 totalrevidiert (AS 2022 151). Seither 

hat die Schweiz die weiteren in der EU verabschiedeten Sanktionspakete 

– vorbehältlich spezifischer Ausnahmen – übernommen und ins schweize-

rische Recht umgesetzt.  

3.3 Die Ukraine-Verordnung enthält in ihrem zweiten Abschnitt mit dem Ti-

tel "Finanzielle Beschränkungen" mit Art. 15 eine Bestimmung zur Sper-

rung von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen (Sperrgebot). Art. 15 

Abs. 1 hat folgenden Wortlaut: 

Gesperrt sind Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter 

direkter oder indirekter Kontrolle befinden von: 

a. natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Anhang 8; 

b. natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen, die im Namen oder auf 

Anweisung der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach 

Buchstabe a handeln; 

c. Unternehmen und Organisationen, die sich im Eigentum oder unter Kontrolle der 

natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Buchstabe a oder 

b befinden. 

Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung folgt dem Konzept der gezielten Sank-

tionen. Solche Massnahmen richten sich nicht gegen das Völkerrechtssub-

jekt als solches, sondern gegen natürliche und juristische Personen, die in 

einem engen Verhältnis zu den staatlichen Strukturen und Instanzen 

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Seite 11 

stehen (vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 27. Mai 2013 E. 6.4; MAR-

TIN WYSS, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die 

Schweiz, in: Cottier/Oesch [Hrsg.], Allgemeines Aussenwirtschafts- und 

Binnenmarktrecht, SBVR, Bd. XI, 3. Aufl. 2020, S. 332).  

Der in Art. 15 Abs. 1 Bst. a Ukraine-Verordnung zitierte Anhang 8 beinhal-

tet eine Liste mit natürlichen Personen, gegen die sich die Finanzsanktio-

nen und das Ein- und Durchreiseverbot richten, sowie Unternehmen und 

Organisationen, gegen die sich die Finanzsanktionen richten (Art. 15 ff. so-

wie Art. 29 Abs. 1 Ukraine-V). Der Anhang 8 wird in der AS und in der SR 

nur durch Verweis veröffentlicht (Art. 33 Ukraine-V); abrufbar ist er auf der 

Internetseite der Vorinstanz.  

3.3.1 Nach der Legaldefinition von Art. 1 Bst. a und c Ukraine-Verordnung 

umfassen die Begriffe "Gelder" und "wirtschaftliche Ressourcen" im Sinne 

dieser Verordnung:  

Gelder: Finanzielle Vermögenswerte, einschliesslich Bargeld, Schecks, Geldforderun-

gen, Wechsel, Geldanweisungen oder anderer Zahlungsmittel, Guthaben, Schulden 

und Schuldverpflichtungen, Wertpapieren und Schuldtiteln, Wertpapierzertifikaten, 

Obligationen, Schuldscheinen, Optionsscheinen, Pfandbriefen, Derivaten; Zinser-

träge, Dividenden oder andere Einkünfte oder Wertzuwächse aus Vermögenswerten; 

Kredite, Rechte auf Verrechnung, Bürgschaften, Vertragserfüllungsgarantien oder an-

dere finanzielle Zusagen; Wertrechte; kryptobasierte Vermögenswerte; Akkreditive, 

Konnossemente, Sicherungsübereignungen, Dokumente zur Verbriefung von Anteilen 

an Fondsvermögen oder anderen Finanzressourcen und jedes andere Finanzierungs-

instrument für Exporte.  

wirtschaftliche Ressourcen: Vermögenswerte jeder Art, unabhängig davon, ob sie ma-

teriell oder immateriell, beweglich oder unbeweglich sind, insbesondere Immobilien 

und Luxusgüter, mit Ausnahme von Geldern nach Buchstabe a.  

3.3.2 Die "Sperrung von Geldern" wird in Art. 1 Bst. b Ukraine-Verordnung 

wie folgt legaldefiniert: 

Verhinderung jeder Handlung, welche die Verwaltung oder die Nutzung der Gelder 

ermöglicht, mit Ausnahme von normalen Verwaltungshandlungen von Finanzinstitu-

ten. 

Art. 1 Bst. d Ukraine-Verordnung definiert die "Sperrung wirtschaftlicher 

Ressourcen" wie folgt: 

Verhinderung der Verwendung wirtschaftlicher Ressourcen zum Erwerb von Geldern, 

Waren oder Dienstleistungen, einschliesslich des Verkaufs, des Vermietens oder des 

Verpfändens solcher Ressourcen. 

3.4 Im Zusammenhang mit der Sperrung von Geldern und wirtschaftlichen 

Ressourcen enthält die Ukraine-Verordnung für bestimmte Fälle 

B-547/2023 

Seite 12 

Ausnahmeregelungen. Nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Ver-

ordnung sind Ausnahmen vom Sperrgebot unter anderem in folgenden Fäl-

len zulässig: 

Das SECO kann ausnahmsweise Zahlungen aus gesperrten Konten, Übertragungen 

gesperrter Vermögenswerte sowie die Freigabe gesperrter wirtschaftlicher Ressour-

cen bewilligen zur: 

a. Vermeidung von Härtefällen; 

b. Erfüllung bestehender Verträge; 

[…] 

Die Bewilligung solcher Ausnahmen erfordert nach Art. 15 Abs. 10 Ukraine-

Verordnung eine Rücksprache mit den zuständigen Stellen des Eidgenös-

sischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und des eid-

genössischen Finanzdepartements (EFD). 

3.5 Die in Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung geregelte Sperrung von Gel-

dern und wirtschaftlichen Ressourcen wird in dessen Abs. 2 durch ein Be-

reitstellungsverbot flankiert. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verordnung lautet: 

Es ist verboten, natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach Ab-

satz 1 Gelder zu überweisen oder ihnen Gelder und wirtschaftliche Ressourcen direkt 

oder indirekt zur Verfügung zu stellen. 

Das Bereitstellungsverbot statuiert ein generelles Verbot, sanktionierten 

Personen, Unternehmen oder Organisationen auf direktem oder indirektem 

Weg Gelder oder Vermögenswerte jeder Art zukommen zu lassen oder zur 

Verfügung zu stellen (THIRZA DÖBELI, Bankvertragsrechtliche Auswirkun-

gen von internationalen Finanzsanktionen – Unter besonderer Berücksich-

tigung der Sperrung von Geldern, 2020, S. 21; GUDRUN DAHME, Terroris-

musbekämpfung durch Wirtschaftssanktionen, 2007, S. 115; TOBIAS 

SCHÖPPNER, Wirtschaftssanktionen durch Bereitstellungsverbote, 2011, 

S. 109). In seiner Wirkung unterbindet das Bereitstellungsverbot damit 

praktisch jede wirtschaftliche Interaktion mit gelisteten Personen, Unter-

nehmen und Organisationen (GERD SCHWENDINGER, Das sanktionsrechtli-

che mittelbare Bereitstellungsverbot, in: Ehlers/Wolffgang [Hrsg.], Recht 

der Exportkontrolle, 2015, S. 335; DÖBELI, a.a.O., S. 21).  

3.6 Die Ausnahmetatbestände vom Sperrgebot und Bereitstellungsverbot 

sind in den Art. 15 Abs. 3 bis Abs. 9sexies Ukraine-Verordnung geregelt. Der 

Wortlaut dieser Ausnahmebestimmungen liefert in der Regel einen Hin-

weis, worauf sich die Ausnahmen beziehen. Ausnahmen nach Art. 15 

Abs. 5 Ukraine-Verordnung dürfen nicht gegen das Bereitstellungsverbot 

B-547/2023 

Seite 13 

verstossen (Art. 15 Abs. 1 i.V.m. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V; ausdrücklich: 

Art. 6 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland). 

4.  

4.1 Der Beschwerdeführer ist in der Schweiz seit dem 16. März 2022 im 

Anhang 8 der Ukraine-Verordnung gelistet (SSID […]). Er unterliegt einer 

Vermögenssperre (Art. 15 Abs. 1 Ukraine-V). Auf der Empfängerseite ist er 

vom unmittelbaren und mittelbaren Bereitstellungsverbot betroffen (Art. 15 

Abs. 2 Ukraine-V). Ferner ist er mit einem Ein- und Durchreiseverbot belegt 

(Art. 29 Abs. 1 Ukraine-V i.V.m. Anhang 8). Im Unterschied zum Beschwer-

deführer ist die in Zypern domizilierte Beschwerdeführerin weder in der EU 

noch in der Schweiz in den Sanktionslisten verzeichnet.  

4.2 Nach Art. 15 Abs. 1 Bst. c Ukraine-Verordnung zählen zu den Verord-

nungsadressaten auch natürliche Personen, Unternehmen und Organisa-

tionen, welche sich im Eigentum oder unter der Kontrolle von gelisteten 

Personen, Unternehmen oder Organisationen befinden. Die Ukraine-Ver-

ordnung definiert nicht, in welchen Fällen von einem sanktionsrechtlich re-

levanten Eigentums- oder Kontrollverhältnis auszugehen ist. Die schwei-

zerische Rechtsprechung knüpft hierzu an gesellschaftsrechtliche Kontroll- 

und Beherrschungsprinzipien sowie an die wirtschaftliche Berechtigung an 

(Urteil des BGer 4A_659/2020 vom 6. August 2021 E. 2.1 f.; Urteil des Han-

delsgerichts des Kantons Zürich HG180215-O vom 16. November 2020 

E. 4.2.2 ff.). 

4.3 Die mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattete Beschwerdeführe-

rin ist eine 100-prozentige Tochtergesellschaft der in Russland domizilier-

ten LLC C._______, welche durch den Beschwerdeführer kontrolliert wird. 

Diese Tatsachen sind belegt und unbestritten (vi-act. 3; 4; 6, S. 30, Ziff. 18; 

2/13, Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6; 2/6, S. 30 und 2/8; 2/13, Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6). 

Mutter- und Tochterunternehmen stehen somit unter der einheitlichen Lei-

tung und Kontrolle des Beschwerdeführers. Die Zulässigkeit einer wirt-

schaftlichen Einheitsbetrachtung ergibt sich direkt aus der öffentlich-recht-

lichen Vorschrift von Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung.  

4.4 Die in der Republik Zypern domizilierte, selbst nicht gelistete Be-

schwerdeführerin fällt damit in den sachlichen, persönlichen, räumlichen 

und zeitlichen Geltungsbereich der Ukraine-Verordnung (Art. 15 Abs. 1 

Bst. a und c Ukraine-V; zum Geltungsbereich: PETER BURCKHARDT/NINA 

LUMENGO PAKA, Die Russland-Sanktionen der Schweiz, in: RIW 2022, 

B-547/2023 

Seite 14 

S. 266, 267; DÖBELI, a.a.O., S. 27; ANDREA CLAUDIO CARONI, Finanzsank-

tionen der Schweiz im Staats- und Völkerrecht, 2008, S. 156 f.).  

5.   

5.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung 

der Begründungspflicht: Die Vorinstanz habe unzureichend begründet, 

weshalb ein Ausfall der Unterstützungsleistungen für die Privatschule und 

die Studierenden des X._______ Scholarship-Programms nicht als Härte-

fall einzustufen sei (Beschwerdeschrift, Rz. 62–64). 

5.2 Die aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör 

(Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid 

zu begründen, verlangt nicht, dass diese sich mit allen Parteistandpunkten 

einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich 

widerlegt. Vielmehr genügt es, wenn der Entscheid gegebenenfalls sach-

gerecht angefochten werden kann (BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 136 I 184 

E. 2.2.1; je mit Hinweisen). Die Begründung muss kurz die wesentlichen 

Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und 

auf die sie ihren Entscheid stützt (vgl. BGE 142 III 433 E. 4.3.2; 141 III 28 

E. 3.2.4; 139 V 496 E. 5.1; je mit Hinweisen). 

5.3 Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid dargelegt, auf welche 

Tatsachen und rechtlichen Überlegungen sie sich bei der Ausnahmerege-

lung für Härtefälle stützt. Sie hat sich insbesondere mit der Rechtsfrage 

auseinandergesetzt, unter welchen Voraussetzungen Ausnahmen gestützt 

auf die Härtefallregelung zulässig sind. In gedrängter Form hat sie begrün-

det, weshalb sie diese Voraussetzungen als nicht erfüllt erachtet (Verfü-

gung, Rz. 10, 18 ff., 28). Die Entscheidbegründung ist danach so abge-

fasst, dass sich die Beschwerdeführenden über dessen Tragweite Rechen-

schaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an das Bundesverwal-

tungsgericht weiterziehen konnten (vgl. BGE 148 II 310 E. 3.1; 143 III 65 

E. 5.2; 142 II 49 E. 9.2; je mit Hinweisen). Im Beschwerdeverfahren hat die 

Vorinstanz auf Rüge hin ihre Erwägungen zur Härtefallregelung nochmals 

vertieft (Vernehmlassung, S. 6 f.).  

5.4 Der Vorwurf, die Vorinstanz habe den Gehörsanspruch der Beschwer-

deführenden verletzt, erweist sich demnach als unbegründet.  

  

B-547/2023 

Seite 15 

6.  

6.1 Materiell ist zwischen den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz 

die Auslegung der Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsverbot (Art. 15 

Abs. 2 Ukraine-V) umstritten.  

6.1.1 Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe in direkter An-

lehnung an Art. 2 Abs. 2 EU-Verordnung Russland die schweizerische Be-

stimmung zum Bereitstellungsverbot erweitert (Replik, Rz. 20). Im Unter-

schied zu Art. 2 Abs. 2 der EU-Verordnung Russland enthalte Art. 15 

Abs. 2 der Ukraine-Verordnung den Passus "oder zugute kommen" nicht. 

Ausgehend von diesem Rechtsfehler habe die Vorinstanz zu Unrecht den 

Schluss gezogen, die Finanzierung der Privatschule leiste dem öffentlichen 

Ansehen des Beschwerdeführers erheblichen Vorschub und käme diesem 

dadurch mittelbar zugute (Beschwerdeschrift, Rz. 60 f.). Diese Sachver-

haltsfeststellung sei unzutreffend (Beschwerdeschrift, Rz. 68 f.). Dass sich 

der Passus "oder zugute kommen" in der [schweizerischen] Verordnung 

nicht finde, bedeute nicht, dass eine echte Gesetzeslücke vorliege. Die 

vorinstanzliche Lückenfüllung erweise sich daher als bundesrechtswidrig 

(Replik, Rz. 17–21).  

6.1.2 Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, die Finanzierung der Privat-

schule fördere die philanthropische Reputation des Beschwerdeführers 

und käme diesem daher mittelbar zugute (Verfügung, Rz. 23–25). In ihrer 

Vernehmlassung präzisiert sie, nach dem gesetzgeberischen Willen seien 

die schweizerische und europäische Rechtsnorm zum Bereitstellungsver-

bot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verordnung; Art. 2 Abs. 2 der EU-Verordnung 

Russland) trotz grammatikalischer Unterschiede deckungsgleich. Dies 

gelte auch für die Ausnahmeregelungen von Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Verord-

nung und Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der EU-Verordnung Russland (Ver-

nehmlassung, S. 3).  

6.2 Die Auslegung der Verordnungsbestimmung zum Bereitstellungsverbot 

(Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) ist eine Rechtsfrage, die das Bundesverwal-

tungsgericht frei überprüft (vgl. E. 2).  

6.2.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst 

nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wer-

tungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt 

werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtsatzes bildet der Wort-

laut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der 

B-547/2023 

Seite 16 

Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen 

möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht wer-

den. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen. 

Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, 

ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (BGE 

148 II 556 E. 3.3; 148 II 313 E. 4.1; je mit Hinweisen). 

6.2.2 Aufgrund unterschiedlicher Anforderungen an die Rechtsetzung un-

terscheiden sich die schweizerische und die europäische Sanktionsverord-

nungen im Wortlaut. Die schweizerische Ukraine-Verordnung stützt sich 

auf die eindeutige Erklärung der Schweizer Regierung, die EU-Sanktionen 

zu übernehmen (vorstehend: E. 3.2). Der Entstehungskontext der totalre-

vidierten Ukraine-Verordnung und der vom Bundesrat seither eingeschla-

gene Weg, neue EU-Sanktionspakete nachzuvollziehen, sprechen somit 

gegen die Ansicht der Beschwerdeführenden, wonach in der Verbotsnorm 

von Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V eine rechtspolitisch gewollte Gesetzeslücke 

vorliege (zum Ganzen: BGE 141 V 481 E. 3.1; 141 IV 298 E. 1.3.1; je mit 

Hinweisen).  

Beim Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) ist folglich mit der 

Vorinstanz davon auszugehen, dass der Gesetzgeber keine Ausnahme 

von der europäischen Rechtsvorschrift schaffen wollte.  

6.2.3 Entsprechend dem vom Bundesgericht entwickelten Grundsatz der 

parallelen Rechtslage ist es im Fall von Auslegungsunsicherheiten in sol-

chen Fällen sachgerecht, die Rechtsgrundlagen und die Rechtsprechung 

der EU unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten auch in der Schweiz 

als Informationsquellen und rechtsvergleichende Prämissen nutzbar zu 

machen (vgl. BGE 147 II 72 E. 3 f.; 139 II 393 E. 4.1.1; 136 II 65 E. 3.1; 

136 II 5 E. 3.4, mit Hinweisen auf die Doktrin). Die Grenzen einer solchen 

Auslegung sind allerdings dort zu setzen, wo es sich um gesetzgeberisch 

beabsichtigte Ausnahmen oder Ergänzungen handelt (ROLF NEBEL, Wirt-

schaftssanktionen gegen Russland, in: HAVE 2022 265, 266). Dies ist beim 

Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) – wie in Erwägung 6.2.2 

dargelegt – indessen nicht der Fall. 

6.3 In der EU-Verordnung Russland wird das Bereitstellungsverbot in Art. 2 

Abs. 2 geregelt:   

(2) Den in Anhang I aufgeführten natürlichen Personen oder mit diesen in Verbindung 

stehenden natürlichen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen 

B-547/2023 

Seite 17 

dürfen weder unmittelbar noch mittelbar Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur 

Verfügung gestellt werden oder zugute kommen.  

6.3.1 Wie die Beschwerdeführenden zu Recht geltend machen, enthält 

Art. 2 Abs. 2 EU-Verordnung Russland den Ausdruck "oder zugute kom-

men", der in der schweizerischen Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsver-

bot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) fehlt. Welche Tragweite dieser Abweichung 

im Wortlaut zukommt, ist unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten zu 

ermitteln. 

6.3.2 In den drei Amtssprachen lautet der in Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verord-

nung verwendete Ausdruck: "zur Verfügung zu stellen", "la mise à disposi-

tion" und "la messa a disposizione". In der französischen und italienischen 

Fassung bedeuten diese sprachlichen Ausdrücke "Bereitstellung", "zur 

Verfügung stellen", "Zurverfügungstellung" oder "Überlassung" (https://de. 

pons.com; https://de.langenscheidt.com; https://www.larousse.fr [24.10. 

2023]). Die schweizerische Regelung zum Bereitstellungsverbot knüpft an 

Handlungen an, die den Normadressaten verboten sind. Die Begriffe "di-

rekt" und "indirekt" beziehen sich grammatikalisch auf das "zur Verfügung 

stellen" und nicht auf den Nutzen, den eine sanktionierte natürliche oder 

juristische Person daraus ziehen kann. Die Verwendung der Worte "direkt 

oder indirekt" machen aber deutlich, dass das Bereitstellungsverbot weit 

zu verstehen ist. 

6.3.3 Das umstrittene Tatbestandselement in der EU-Verordnung Russland 

hat in den korrespondierenden Sprachfassungen folgenden Wortlaut: "zu-

gute kommen", "dégagés à leur profit", "stanziare […] destinarli a loro van-

taggio". Diese Begriffe vermitteln Bedeutungen wie "zum Vorteil gerei-

chen", "zu ihren Gunsten freigeben oder bereitstellen", "zu ihrem Vorteil 

verwenden oder einsetzen". Als Anknüpfungspunkt für eine unmittelbare 

oder mittelbare Bereitstellung dient also nicht nur die verbotene Handlung 

selbst, sondern auch der Handlungserfolg. Im Umkehrschluss bedeutet 

dies jedoch nicht, dass der Ausdruck "zur Verfügung stellen" nach Art. 15 

Abs. 2 Ukraine-Verordnung einen Handlungserfolg ausschliessen würde. 

6.3.4 Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hatte in der Rechts-

sache C-340/08 vom 29. April 2010 M. u.a. (Slg. 2010, I-3913) in einem 

Vorabentscheidungsverfahren betreffend restriktive Massnahmen gegen 

Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem al-Qaida-

Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, über die Auslegung des 

Bereitstellungsverbotes zu befinden (Verordnung EG Nr. 881/2002 des Ra-

tes vom 27. Mai 2002). Im Rahmen seiner Auslegung stellte der 

B-547/2023 

Seite 18 

Gerichtshof fest, dass in Art. 2 nicht alle Sprachfassungen die gleiche Ter-

minologie verwenden, namentlich die deutsche und italienische Fassung 

mit den Ausdrücken "zugute kommen" und "stanziar[e] a loro vantaggio" 

eine eigene, besondere Terminologie aufweisen (Rn. 41–43). Um die Vor-

schrift einheitlich anzuwenden, legte das Gericht die Rechtsnorm anhand 

ihres Ziels – der Bekämpfung des internationalen Terrorismus – aus 

(Rn. 44 ff.). Der Gerichtshof erwog, Ziel dieser Massnahmen sei es, zu ver-

hindern, dass die betreffenden Personen Zugriff auf wirtschaftliche Res-

sourcen und Finanzmittel gleich welcher Art haben, die sie zur Unterstüt-

zung terroristischer Tätigkeiten einsetzen könnten (Rn. 53–64, unter Hin-

weis auf das Urteil des EuGH C-117/06 vom 11. Oktober 2007 Möllendorf 

und Möllendorf-Niehus Slg. 2007, I-8361, Rn. 63 ff.).  

6.3.5 Gemessen am Sinn und Zweck von Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Verord-

nung – der Verhinderung der Finanzierung des Angriffskriegs gegen die 

Ukraine – ist demnach eine einheitliche Rechtsanwendung mit Art. 2 

Abs. 2, Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 der EU-Verordnung Russland aus 

teleologischer Sicht geboten. Sanktionen können nur dann ihre volle Wirk-

samkeit entfalten und ihr Ziel erreichen, wenn die entsprechenden Sank-

tionsregelungen in verschiedenen Jurisdiktionen einheitlich angewendet 

werden.  

6.3.6 Eine an der Systematik orientierte Auslegung unterstreicht dieses 

Verständnis des Bereitstellungsverbots: Der 3. Abschnitt der Sanktionsver-

ordnung enthält eine Reihe von finanziellen Beschränkungen, welche ein-

deutig darauf abzielen, gelistete Personen, Unternehmen und Organisati-

onen oder von diesen kontrollierte oder in deren Namen handelnde Perso-

nen oder Entitäten vom Wirtschaftsverkehr auszuschliessen.  

6.4 Im Ergebnis besteht weder nach dem gesetzgeberischen Willen, noch 

aus teleologischer und systematischer Sicht ein Grund, die schweizerische 

Rechtsvorschrift zum Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) en-

ger auszulegen als ihre europäische Parallelbestimmung (Art. 2 Abs. 2 EU-

Verordnung Russland).  

6.5 Im Rahmen der Auslegung zum Bereitstellungsverbot ist die Frage um-

stritten, ob die Verbotsnorm auch das öffentliche Ansehen der sanktionier-

ten Person umfasst. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführen-

den (Beschwerdeschrift, Rz 60 f.) berührt diese Frage nicht die richtige 

Sachverhaltsfeststellung, sondern betrifft eine Rechtsfrage. 

B-547/2023 

Seite 19 

6.5.1 Das Bereitstellungsverbot hat Gelder und wirtschaftliche Ressourcen 

zum Gegenstand (Art. 1 Bst. a und c i.V.m. Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V). Der 

Rechtsbegriff "wirtschaftliche Ressourcen" ist sehr weit definiert. Darunter 

fallen Vermögenswerte jeder Art, unabhängig davon, ob sie materiell oder 

immateriell, beweglich oder unbeweglich sind (vgl. Art. 1 Bst. c Ukraine-V). 

Definitionsgemäss gilt Reputation zwar als immaterieller Vermögenswert, 

da sie einen Einfluss auf die individuelle Kooperationsfähigkeit hat (Gabler 

Wirtschaftslexikon, <https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/ reputa-

tion-43008/version-384789> [24.10.2023]). Die Subsumption von Reputa-

tion unter den sanktionsrechtlichen Begriff der "wirtschaftlichen Ressour-

cen" (Art. 1 Bst. c Ukraine-V) überdehnt aber aus teleologischer und sys-

tematischer Sicht die Reichweite des Bereitstellungsverbots: Denn es ist 

nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer allein durch seine 

Reputation als Gönner der Privatschule Gelder, Waren oder Dienstleistun-

gen erwerben kann (Art. 1 Bst. d Ukraine-V), welche er zur finanziellen Un-

terstützung des von Russland geführten Angriffskriegs gegen die Ukraine 

verwenden könnte (vgl. Urteil des EuGH C-340/08 vom 29. April 2010 M. 

u.a., Rz. 44 ff.).  

6.5.2 In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass wirtschaftliche 

Zwangsmassnahmen nicht darauf abzielen, die Reputation von natürlichen 

Personen, Unternehmen und Organisationen zu beschädigen. Wirtschafts-

sanktionen bezwecken die Achtung und Durchsetzung des Völkerrechts, 

namentlich die Respektierung der Menschenrechte (Art. 1 Abs. 1 EmbG; 

ausführlich: SAMUELE SCARPELLI, Wirtschaftssanktionen gegen private Per-

sonen, 2015, S. 11 ff.; CARONI, a.a.O., S. 74 ff.; zum Handelsembargo: Bot-

schaft EmbG 2001 1435 f., 1439; vgl. Urteil des BGer 2C_722/2012 vom 

27. Mai 2013 E. 6.4).  

6.5.3 In diesem Sinn hat die Vorinstanz die gerügte Erwägung, wonach die 

fortgesetzte Finanzierung der Privatschule das Ansehen des Beschwerde-

führers befördere und diesem damit mittelbar zugutekäme, im Beschwer-

deverfahren zutreffend berichtigt. Kein Grund zur Beanstandung gibt ihre 

Auffassung, wonach es kein Ziel der Sanktionen sei, die sanktionierten 

Personen öffentlich zu diskreditieren. Den Sanktionen käme allerdings eine 

politische Signalwirkung zu (Vernehmlassung, S. 5).  

7.  

7.1 Zwischen den Beschwerdeführenden und der Vorinstanz ist weiter um-

stritten, ob der Beschwerdeführer mit den Empfängerinnen der 

B-547/2023 

Seite 20 

Geldzahlungen in einer derart engen Verbindung steht, dass eine mittel-

bare Bereitstellung der freizugebenden Gelder (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) 

nicht mehr ausgeschlossen werden kann.  

7.1.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, ein Teil der Schulfinan-

zierung erfolge auf indirektem Weg über Schenkungen an den Charity 

Fund (Beschwerdeschrift, Rz. 40). In einem zweiten Schritt unterstütze der 

Charity Fund die Privatschule und deren X._______ Scholarship-Pro-

gramm (Beschwerdeschrift, Rz. 35 f.). Der Beschwerdeführer habe am 

9. August 2022 per Beschluss seine Rolle als Gründer der Schule auf eine 

andere Person übertragen und sich aus den Leitungs- und Kontrollfunktio-

nen der Schule zurückgezogen. Die Vorinstanz sei zu Unrecht davon aus-

gegangen, dass die Privatschule nach wie vor durch den Beschwerdefüh-

rer kontrolliert werde (Beschwerdeschrift, Rz. 66). Dessen noch verblei-

bender Einsitz im Schulvorstand und im Vorstand des Charity Funds führte 

nicht dazu, dass er eines der sanktionsrechtlichen Eigentums- oder Kon-

trollkriterien erfülle. Er übe auch keinen kontrollähnlichen Einfluss aus (Be-

schwerdeschrift, Rz. 25, 31; Beschwerdebeilagen 9–11; Replik, Rz. 11). 

Dass diverse Mitglieder des Schulvorstandes und der Direktor ihr jeweili-

ges Amt bereits zu einer Zeit innegehabt hätten, als der Beschwerdeführer 

noch in seiner Funktion als Gründer der Schule gehandelt habe, dürfe nicht 

zur Schlussfolgerung verleiten, alle diese Personen seien dem Beschwer-

deführer gegenüber loyal und [ge]fügig (Replik, Rz. 12). Entscheidend für 

die Gewährung einer Ausnahmebewilligung sei nicht die enge Verbunden-

heit, sondern für welche Zwecke die zu genehmigenden Zahlungen erfol-

gen (Replik, Rz. 7).  

7.1.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, dass die Schule vom 

Beschwerdeführer gegründet und von diesem über die Beschwerdeführe-

rin grösstenteils finanziert worden sei. Zwar habe der Beschwerdeführer 

seine Gründerstellung nach Artikel 1.3 der Statuten zwischenzeitlich auf 

eine nicht-sanktionierte Person übertragen. Er verbleibe jedoch im Schul-

vorstand, wobei etliche Mitglieder dieses Vorstands bereits vor dem Grün-

derwechsel im Amt gewesen seien. Auch bei der jetzigen Gründerin handle 

es sich um ein ehemaliges Vorstandsmitglied. Schliesslich sei auch der 

derzeitige Direktor der Privatschule durch den Beschwerdeführer ernannt 

worden. Aufgrund dessen bestehe zwischen dem Beschwerdeführer und 

der Schule nach wie vor eine anhaltende, faktische Verbundenheit (Ver-

nehmlassung, S. 2).  

B-547/2023 

Seite 21 

7.2 Mit der juristischen Trennung der Vermögensmassen des Beschwerde-

führers und des Charity Funds ist kein privatrechtliches Eigentum des Be-

schwerdeführers am Fondsvermögen anzunehmen (vgl. vi-act. 2/23; Be-

schwerdeschrift, Rz. 31). Im Zusammenhang mit dem Bereitstellungsver-

bot ist aber dennoch nach der Wirksamkeit dieser formal-juristischen Tren-

nung zu fragen. 

7.2.1 Es wird nicht bestritten, dass der Beschwerdeführer dem Fund Board 

angehört, welches das höchste Leitungsorgan des Charity Funds darstellt 

(Beschwerdebeilage 11, vi-act. 2/23, Ziff. 3.1.4). Aus dieser Tätigkeit er-

wachsen ihm laut Statuten keine wirtschaftlichen Vorteile. Dieses Leitungs-

organ ist aber berechtigt, über alle Bereiche der Fondaktivitäten zu ent-

scheiden, insbesondere auch über die Verwendung der Geldmittel (vi-

act. 2/23, Ziff. 3 und 3.1.4; Beschwerdeschrift, Rz. 30; Beschwerdebeilage 

11, Question 1). Gemäss Statuten ist der Charity Fund rechenschaftspflich-

tig (vi-act. 2/23, 2/25–27, 2/29).  

7.2.2 Persönlich und institutionell war und ist der Beschwerdeführer auch 

nach Verhängung der personenbezogenen Sanktionen eng mit dem Cha-

rity Fund verbunden: Als ehemaliger Gründer und aktuelles Mitglied des 

höchsten Leitungsorgans nahm und nimmt er im Zusammenhang mit der 

Verwendung der Geldmittel nach wie vor eine tragende Rolle ein (Be-

schwerdebeilage 11; vi-act. 2/23, Ziff. 3 und 3.1.4). In den Akten sind zu-

dem enge personelle Verflechtungen zwischen dem Charity Fund und der 

Privatschule dokumentiert (Beschwerdebeilagen 10–11).   

7.3  

7.3.1 In Bezug auf die Privatschule gilt Folgendes: Mit Beschluss vom 

9. August 2022, somit am Tag der Gesuchstellung um eine Ausnahmege-

nehmigung, änderte der Gesuchsteller kraft seiner Befugnisse als Gründer 

und oberstes Leitungsorgan der Privatschule deren Statuten in alleiniger 

Kompetenz (Beschwerdebeilage 9, Ziff. 2; vgl. Statuten Version No. 5 vom 

9. August 2022, Ziff. 3.2.2.2 [Beschwerdebeilage 8]). Gleichentags über-

trug er seine Leitungs- und Kontrollbefugnisse an eine Nachfolgerin (Be-

schwerdebeilage 9, Ziff. 1; vgl. Statuten Version No. 5 vom 9. August 2022, 

Ziff. 3.2–3.4 [Beschwerdebeilage 8]). Wie die Vorinstanz zutreffend an-

merkt, wurde die Nachfolgerin in ihrer Funktion als oberstes Leitungsorgan 

der Privatschule durch den Beschwerdeführer persönlich bestellt (Be-

schwerdebeilage 9; vgl. Beschwerdebeilage 8, Ziff. 3.2.1 ff.). Gemäss Jah-

resabschluss per 31. Dezember 2020 und erläuterndem Bericht der 

B-547/2023 

Seite 22 

Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vom 27. Mai 2021 hat der Beschwerdefüh-

rer kraft seiner Befugnisse als Gründer auch den damals aus vier Personen 

zusammengesetzten Schulvorstand (sich selbst eingeschlossen) und den 

Schulleiter persönlich ernannt (vi-act. 2/28, Ziff. 1.5; vgl. Beschwerdebei-

lage 8, Ziff. 3.2–3.4). Diese Ernennungs- und Abberufungskompetenz wird 

auch im Rechenschaftsbericht des Schulleiters zur Mittelverwendung im 

Jahr 2021 bestätigt (vi-act. 2/13, Ziff. 1.5).  

7.3.2 Seit dem Rücktritt von seiner Funktion als Gründer der Privatschule 

beschränkt sich die Tätigkeit des Beschwerdeführers laut Akten zwar auf 

den Einsitz im Schulvorstand (vgl. Beschwerdeschrift, Rz. 29; Beschwer-

debeilage 10). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden kann diese 

Funktion aber nicht als "untergeordnete Rolle" angesehen werden (Be-

schwerdeschrift, Rz. 67): Entscheidend ist, dass der mit Sanktionen be-

legte Beschwerdeführer in alleiniger Kompetenz die Mitglieder der Verwal-

tungs- und Leitungsorgane der Privatschule bis ins Jahr 2022 bestellt hat.  

7.3.3 Die tragende Rolle, welche der Beschwerdeführer bei der Endemp-

fängerin der Geldzahlungen innehat, war und ist demnach nicht nur fakti-

scher Natur, sondern auch institutionell und personell verankert (Be-

schwerdebeilagen 10–11). Realistischerweise ist aufgrund dieser engen 

Verbindungen im konkreten Fall anzunehmen, dass die Privatschule ihr or-

ganisatorisches und wirtschaftliches Verhalten auch nach der Übertragung 

der Gründerfunktion am Tag der Gesuchstellung nicht unabhängig von der 

sanktionierten Person bestimmt.  

7.3.4 Dass der Beschwerdeführer die Privatschule im sanktionsrechtlichen 

Sinn kontrollieren würde (Art. 15 Abs. 1 Bst. c Ukraine-Verordnung), hat die 

Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung nicht festgehalten; diese die 

vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung betreffende Rüge erweist sich als 

unbegründet.  

7.3.5 In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass 

sich nach europäischer Rechtspraxis die mittelbare Bereitstellung von Gel-

dern oder wirtschaftlichen Ressourcen nicht auf eine besondere rechtliche 

Qualifizierung wie etwa "Eigentum" oder "Kontrolle" beschränkt. Sie knüpft 

vielmehr daran an, dass mit dem Bereitstellungsverbot jede Handlung un-

tersagt wird, welche den gelisteten oder mit ihnen in Verbindung stehenden 

Personen, Unternehmen und Organisationen die Verfügungsbefugnis über 

Gelder und wirtschaftliche Ressourcen verschafft (vgl. Best Practice-Emp-

fehlungen, Rz. 68 [= Beschwerdebeilage 12]).  

B-547/2023 

Seite 23 

7.4 Laut den Beschwerdeführenden kommt bei der Frage, ob die freizuge-

benden Gelder dem gelisteten Beschwerdeführer bereitgestellt werden 

können, auch der Sicherstellung der zweckkonformen Mittelverwendung 

eine grosse Bedeutung zu.  

7.4.1 Sie führen dazu Folgendes aus: Über die Mittelverwendung werde in 

einem Bericht Rechenschaft abgelegt. Zudem stelle eine Wirtschaftsprüf-

gesellschaft die zweckkonforme Verwendung der Gelder sicher. Darüber 

hinaus ergreife die Privatschule geeignete Massnahmen, um den Miss-

brauch von Spendengeldern zu verhindern (Beschwerdeschrift, Rz. 39). 

Eine Zweckentfremdung sei nicht leichthin anzunehmen, weil ein solcher 

Vorgang für die Betroffenen gemäss Art. 160 und Art. 201 des russischen 

Strafgesetzbuches mit strafrechtlichen Konsequenzen verbunden wäre 

(Replik, Rz. 15). Allein aufgrund der Sanktionierung negative Rück-

schlüsse auf die Integrität oder den (strafrechtlichen) Leumund des Be-

schwerdeführers zu ziehen, verletze die Unschuldsvermutung und sei will-

kürlich (Replik, Rz. 16). 

7.4.2 Die Vorinstanz wendet ein, angesichts der sich aus rechtsstaatlicher 

Sicht verschlechternden Situation in Russland könne bei Geldern, die dort-

hin abfliessen, ein Zugriff durch die sanktionierte Person oder durch den 

russischen Staat mittlerweile nicht mehr ausgeschlossen werden. In einer 

solchen Situation könne sie nicht auf die rechtstreue Umsetzung der Aus-

nahmebewilligung vertrauen, zumal sich die Umsetzung in Russland ihrer 

Verfügungsbefugnis entziehe (Vernehmlassung, S. 5 f.).  

7.4.3 Die Beschwerdeführenden weisen nach, dass die Privatschule als 

gemeinnützige Organisation gegenüber der zuständigen Justizbehörde 

jährlich Rechenschaft über die verwendeten Geldmittel ablegt (vi-act. 33–

35). In den Akten ist ausserdem dokumentiert, dass Wirtschaftsprüfgesell-

schaften die Jahresabschlussprüfungen für alle an diesem Kettenverhält-

nis beteiligten Entitäten durchführen (vi-act. 2/6–7; 2/25; 2/27–28). 

Nach schweizerischem Rechtsverständnis muss die Revisionsstelle unab-

hängig sein und sich ihr Prüfungsurteil objektiv bilden (Art. 728 Abs. 1 OR). 

Die Unabhängigkeit darf weder tatsächlich noch dem Anschein nach be-

einträchtigt sein. Insbesondere ist nach Art. 728 Abs. 2 Ziff. 6 OR der Ab-

schluss eines Vertrags mit der Prüfungsmandantin zu nicht marktkonfor-

men Bedingungen mit der Unabhängigkeit unvereinbar (MANUS WID-

MER/RETO SANWALD, Unabhängigkeit der Revisionsstelle, in: von Büren et 

B-547/2023 

Seite 24 

al. [Hrsg.], Schweizerisches Privatrecht, Bd. VIII/10, 2014, § 13 Rz. 109 ff.; 

vgl. BVGE 2011/41 E. 2.5.3).   

Laut Engagement Letter vom 14. Oktober 2022 erbringt die für das Be-

richtsjahr 2022 neu beauftragte Wirtschaftsprüfgesellschaft ihre Prüfungs-

dienstleistungen gegenüber der Privatschule unentgeltlich (Beschwerde-

beilage 18, Ziff. 4.1). Die unentgeltlichen Prüfungsdienstleistungen sollen 

die Freiwilligenarbeit fördern und einen Beitrag zur Bildung leisten (Be-

schwerdebeilage 18, Ziff. 1.3).  

Mit den unentgeltlichen Prüfungsdienstleistungen für die Privatschule als 

Empfängerin der Geldleistungen liegen aber Umstände vor, die nach 

schweizerischem Rechtsverständnis den Anschein erwecken, die 

Revisionsstelle unterhalte möglicherweise enge Beziehungen zum Be-

schwerdeführer und handle nicht unabhängig. Unter solchen Umständen 

lassen sich Zweifel an einer effektiven Sicherstellung der zweckkonformen 

Mittelverwendung nicht ausräumen.  

Im Zusammenhang mit der Buchführung ist im Übrigen anzumerken, dass 

eine Gesellschaft des J._______-Konzerns, an welchem der Beschwerde-

führer bis zur Verhängung der Wirtschaftssanktionen eine Beteiligung von 

über 50 % hielt, für die Privatschule Buchhaltungsdienstleistungen erbringt 

(vi-act. 2/8–9; 2/13 Ziff. 1.6; 2/28 Ziff. 1.6; Replik, Rz. 31; Replikbeilage 1). 

Auch diese Interessensbindung gibt keinen Anlass, Zweifel an der Sicher-

stellung der zweckkonformen Mittelverwendung zu zerstreuen. 

Dasselbe gilt auch für die weiteren, sich aus den Akten ergebenden Inte-

ressenbindungen des Beschwerdeführers (vi-act. 2/13, Ziff. 1.6 und 5.2; 

2/28, Ziff. 1.6 und 3.2).  

Interessenbindungen werden durch die Wirtschaftsprüfgesellschaft zudem 

neu ab dem Berichtsjahr 2022 nicht mehr ausgewiesen (Replikbeilage 2, 

S. 7; vgl. Beschwerdebeilage 18, Ziff. 2.2). Unter sanktionsrechtlichen Ge-

sichtspunkten ist aber entscheidend, dass sich der Kreis der Leistungser-

bringer vom Kreis der Leistungsempfänger unterscheidet und Transaktio-

nen mit nahestehenden Personen oder Unternehmen in der Rechnungsle-

gung offengelegt werden (vgl. Swiss GAAP FER, Fachempfehlungen zur 

Rechnungslegung, 2023, Nr. 15, S. 59 f. und Nr. 21, S. 97). Kettenkonstel-

lationen, welche einen Geldfluss an die sanktionierte Person ermöglichen, 

sind mit dem Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) unvereinbar.  

B-547/2023 

Seite 25 

7.4.4 Mit der Vorinstanz, die im Einklang mit dem im öffentlichen Recht gel-

tenden Territorialitätsprinzip (MARIAN NIESTEDT, Die Geltung des EU-Sank-

tionsrechts für Tochtergesellschaften und Niederlassungen, in: Eh-

lers/Wolffgang [Hrsg.], Recht der Exportkontrolle, 2015, S. 244 ff.; UL-

RICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 8. Aufl. 2020, § 8 Rz. 310) im Zusammenhang mit der Risikokon-

trolle in der Russischen Föderation zutreffend auf die Grenzen ihrer Verfü-

gungsbefugnis hinwies, ist somit davon auszugehen, dass die vorgetrage-

nen risikomindernden Massnahmen die begründeten Zweifel an der Si-

cherstellung der zweckkonformen Mittelverwendung nicht zu erschüttern 

vermögen. 

7.5 Soweit die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz stelle die per-

sönliche Integrität des Beschwerdeführers und die Unschuldsvermutung 

gestützt auf unzutreffende Sachverhaltsfeststellungen willkürlich infrage 

(Beschwerdeschrift, Rz. 74, Replik, Rz. 16), gilt Folgendes: 

7.5.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne 

Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Will-

kür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid 

offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Wider-

spruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass 

verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider-

läuft. Zudem ist erforderlich, dass der Entscheid nicht nur in der Begrün-

dung, sondern auch im Ergebnis willkürlich ist (BGE 142 V 513 E. 4.2; 140 

III 16 E. 2.1; 138 I 305 E. 4.3; vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., § 9 

Rz. 605). 

7.5.2 Da die Freigabe von gesperrten Geldern im Sinne von Art. 1 Bst. a in 

Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 Ukraine-Verordnung bei Vorliegen enger Ver-

bindungen die Gefahr einer mittelbaren Bereitstellung birgt (Art. 15 Abs. 2 

Ukraine-V), prüfte die Vorinstanz vertieft die risikorelevanten Umstände 

des Einzelfalls (Verfügung, Rz. 21, 27 ff.). Ihre Risikoeinschätzung zur zu-

künftigen Verwendung der Geldmittel erforderte eine Prognose, die natur-

gemäss mit Unsicherheiten behaftet ist. Solche Zukunftsprognosen wer-

den in der Rechtsprechung und Lehre teilweise auch als "prospektives Er-

messen" bezeichnet (OLIVER ZIBURG/ELIAS HOFSTETTLER, in: Wald-

mann/Krauskopf, Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, N 41 zu Art. 49 

VwVG; vgl. BVGE 2011/41 E. 2.4).  

B-547/2023 

Seite 26 

7.5.3 Im vorliegenden Fall enthalten weder die angefochtene Verfügung 

noch die vorinstanzliche Vernehmlassung Aussagen, aus welchen sich 

schliessen liesse, die Vorinstanz unterstelle dem Beschwerdeführer, eine 

Straftat begehen zu wollen oder sie präsentiere diesen als möglichen "Fi-

nancier des russischen Militärs" (Beschwerdeschrift, Rz. 74; Replik, 

Rz. 16).  

Im Zusammenhang mit der beantragten Transaktion einer grösseren Geld-

summe untersuchte die Vorinstanz mit Bedacht auch risikorelevante Um-

stände, die ausserhalb der Person des Beschwerdeführers liegen. In ihre 

Risikoevaluation hat sie namentlich auch die negativen Entwicklungen in 

Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit in der russischen Föderation einbezogen 

(Vernehmlassung, S. 5 f., unter Hinweis auf das Rule of Law Ranking des 

World Justice Project, <https://worldjusticeproject.org>; Verfügung, 

Rz. 27).  

7.5.4 Die Vorinstanz nahm ihre Risikoevaluation im Zusammenhang mit 

dem Bereitstellungsverbot sorgfältig und umfassend wahr und prüfte alle 

für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte (Verfügung, Rz. 1–8; 

21 ff.). Weder stützte sie sich dabei auf einen unrichtigen oder unvollstän-

digen Sachverhalt noch liess sie sich dabei von sachfremden Erwägungen 

leiten (vgl. BGE 142 II 451 E. 4.5.1 mit Hinweisen; BVGE 2013/9 E. 3.9). 

Die diesbezügliche Sachverhalts- und Willkürrüge erweist sich daher als 

unbegründet. 

7.5.5 Anzumerken bleibt, dass es aus rechtlicher Sicht unzutreffend ist, 

wenn eine in einem Verwaltungsverfahren gewonnene prospektive Risi-

koeinschätzung zur Gefährdung der Sanktionsziele mit der Verletzung der 

Unschuldsvermutung einer beschuldigten Person in einem Strafverfahren 

gleichgesetzt wird. 

7.6 Es besteht nach dem Gesagten kein Grund, von der vorinstanzlichen 

Risikoeinschätzung abzuweichen. Dass die Vorinstanz eine mittelbare Be-

reitstellung und somit eine Verletzung des Bereitstellungsverbots nicht aus-

schloss, ist daher nicht zu beanstanden. 

7.7 Soweit sich die Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem Be-

reitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) auf die Ausnahmeregelung 

für vorbestehende Verträge (Art. 15 Abs. 5 Bst. b Ukraine-V) berufen, ist 

festzuhalten, dass die Gewährung einer Ausnahme gestützt auf Art. 15 

Abs. 5 Bst. b Ukraine-Verordnung beim Bereitstellungsverbot nicht 

B-547/2023 

Seite 27 

zulässig ist (explizit: Art. 6 Abs. 1 Bst. b EU-Verordnung Russland). Die 

Frage, ob der Budgetbeschluss der Beschwerdeführerin vom 25. Februar 

2022 rechtlich als vorbestehender (Schenkungs-)Vertrag im Sinne von 

Art. 15 Abs. 5 Bst. b Ukraine-Verordnung gilt, kann unter diesen Umstän-

den offengelassen werden (Beschwerdeschrift, Rz. 46 ff.; vgl. Rechtsbe-

gehren, Ziff. 4; Beschwerdebeilage 15). 

8.   

8.1 Zu prüfen bleibt, ob die Ausnahmebewilligung zur Freigabe von ge-

sperrten Geldern gestützt auf die Härtefallregelung (Art. 15 Abs. 5 Bst. a 

Ukraine-V) zu gewähren ist. 

8.1.1 Die Beschwerdeführenden vertreten die Rechtsauffassung, dass 

selbst wenn der Auslegung der Vorinstanz zu Art. 15 Abs. 2 Ukraine-Ver-

ordnung (Bereitstellungsverbot) gefolgt würde, die Anwendung von Art. 15 

Abs. 5 lit. a Ukraine-Verordnung (Vermeidung von Härtefällen) nicht aus-

geschlossen sei (Beschwerdeschrift, Rz. 61). Die Nichtgewährung einer 

Ausnahmebewilligung führe zu unbilligen, vom öffentlichen Interesse an 

der Durchsetzung der Sanktionen nicht gedeckten Härten für die Privat-

schule und die Studierenden. Ein solches Ergebnis erweise sich als unver-

hältnismässig und unangemessen (Beschwerdeschrift, Rz. 82). 

8.1.2 Die Vorinstanz führt zur Härtefallregelung aus, dass sie bei der Ertei-

lung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 15 Abs. 5 Ukraine-Verordnung 

über einen vom Gesetzgeber vorgesehenen breiten Ermessensspielraum 

verfüge. Die [Aussetzung der] Finanzierung einer privaten Eliteschule 

stelle nach ihrer Rechtspraxis keinen Härtefall dar (Vernehmlassung, S. 7). 

Die Vorinstanz weist im Weiteren den Vorwurf zurück, sie habe den gefähr-

deten Fortbestand der Privatschule in ihrer Interessensabwägung nicht ge-

bührend berücksichtigt (Vernehmlassung, S. 6).  

8.2 Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung schreibt in offener Form vor, 

dass die Vorinstanz über Härtefälle befindet. Diese Rechtsvorschrift räumt 

der Vorinstanz einerseits Ermessen ein ("Kann-Bestimmung") und enthält 

andererseits einen unbestimmten Rechtsbegriff ("Härtefall"). Beides – Er-

messen wie auch unbestimmte Rechtsbegriffe – dienen der Einzelfallge-

rechtigkeit (ZIBUNG/HOFSTETTLER, a.a.O., N 21 zu Art. 49 VwVG).  

8.2.1 Das Bundesverwaltungsgericht kann sowohl Ermessenskontrollen 

durchführen als auch die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen 

B-547/2023 

Seite 28 

durch eine Verwaltungsbehörde überprüfen (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 

Bst. a VwVG).  

8.2.2 Im vorliegenden Zusammenhang sind in Bezug auf die Konkretisie-

rung des unbestimmten Rechtsbegriffs keine besonderen technischen 

oder örtlichen Gegebenheiten (vgl. BGE 117 Ib 237; 115 Ib 315/6 E. 4a; 

112 Ib 53 E. 5) zu berücksichtigen, in welchen sich die Vorinstanz besser 

auskennen würde oder in denen es eines grösseren Beurteilungsspiel-

raums bedürfte, als der Gesetzgeber der Rechtsmittelinstanz übertragen 

hat. Soweit also die begrifflichen Grenzen des unbestimmten Rechtsbe-

griffs "Härtefall" im Kontext von Sinn und Zweck der Ukraine-Verordnung 

zu konkretisieren sind, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung durch die 

Rechtsmittelinstanz nicht. Eine gewisse Zurückhaltung ist aber dort ange-

bracht, wo die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen 

betrifft, welche die Vorinstanz besser kennt als das Bundesverwaltungsge-

richt. Dies ist namentlich der Fall, wenn sicherheitsrelevante Einschätzun-

gen vorzunehmen sind oder aussenpolitische Interessen berührt werden 

(BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteile des BVGer B-3427/2019 vom 6. Januar 

2021 E. 2.5, E. 6.1 und E. 7.4; A-5364/2018 vom 2. April 2019 E. 2.1 und 

E. 4.2.3; MOSER ET AL., a.a.O., Rz. 2.154 ff.).  

8.2.3 Unter welchen geeignet erscheinenden Bedingungen die Vorinstanz 

im Rahmen ihrer Interessenabwägung Ausnahmen genehmigen kann, 

stellt demgegenüber eine Ermessensfrage dar (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, a.a.O., § 39 Rz. 2675; BVGE 2015/2 E. 4.3.3). In solchen Fällen 

weicht die Rechtsmittelinstanz nicht ohne zwingenden Grund von der Auf-

fassung der Vorinstanz ab (BGE 142 II 451 E. 4.5.1; BVGE 2013/9 E. 3.9; 

BVGE 2011/47 E. 5.1; je mit Hinweisen; MOSER ET AL., a.a.O., 

Rz. 2.154 ff.).  

8.3 Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung umschreibt keine Kriterien, 

anhand derer über das Vorliegen eines Härtefalls entschieden werden 

könnte. In nicht abschliessender Weise zählt die Vorinstanz zur Fallgruppe 

der Härtefälle etwa die Leistung von öffentlichen Abgaben, Rechtsvertre-

tungskosten und Kosten für obligatorische Versicherungen (Vernehmlas-

sung, S. 5). Angesichts der parallelen Rechtlage in der Schweiz und der 

EU (Vernehmlassung, S. 3 ff.; E. 6.3.5 hiervor) ist es zulässig, den unbe-

stimmten Rechtsbegriff unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten zu 

konkretisieren. Eine solche Auslegung wird vom öffentlichen Interesse an 

einer kohärenten Umsetzung der Sanktionsmassnahmen durch die 

Schweiz getragen.  

B-547/2023 

Seite 29 

8.3.1 Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland lautet wie folgt:  

Abweichend von Artikel 2 können die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten die 

Freigabe bestimmter eingefrorener Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen oder die 

Bereitstellung bestimmter Gelder oder wirtschaftlicher Ressourcen unter ihnen geeig-

net erscheinenden Bedingungen genehmigen, nachdem festgestellt wurde, dass die 

betreffenden Gelder oder wirtschaftlichen Ressourcen 

a. für die Befriedigung der Grundbedürfnisse der in Anhang I aufgeführten natürli-

chen oder juristischen Personen, Einrichtungen oder Organisationen und der un-

terhaltsberechtigten Familienangehörigen solcher natürlicher Personen, unter an-

derem für die Bezahlung von Nahrungsmitteln, Mieten oder Hypotheken, Medika-

menten und medizinischer Behandlung, Steuern, Versicherungsprämien und Ge-

bühren öffentlicher Versorgungseinrichtungen, erforderlich sind; 

8.3.2 Ein Härtefall nach Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland ist 

namentlich dann anzunehmen, wenn die Gewährung einer Ausnahme er-

forderlich ist, um existenzielle Grundbedürfnisse zu befriedigen. Im Unter-

schied zur schweizerischen Härtefallregelung umschreibt die europäische 

Parallelbestimmung zusätzlich den Kreis von Personen und Organisatio-

nen, welche berechtigt sind, sich auf diese Rechtsvorschrift zu berufen. 

Anders als der Wortlaut der schweizerischen Rechtsvorschrift nahelegt 

(Art. 15 Abs. 5 Ukraine-V), sieht die Parallelbestimmung von Art. 4 Abs. 1 

Bst. a EU-Verordnung Russland auch Ausnahmen vom Bereitstellungsver-

bot unter "geeignet erscheinenden Bedingungen" vor. Da Sanktionen der 

Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Men-

schenrechte dienen (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 EmbG), ist nicht an-

zunehmen, dass mit Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung eine Aus-

nahme von Art. 4 Abs. 1 Bst. a EU-Verordnung Russland vorgesehen war, 

welche in einen Wertungswiderspruch zu verfassungsrechtlichen Garan-

tien führen würde (Art. 7, Art. 12 und Art. 35 Abs. 1 BV; GIOVANNI BIAGGINI, 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, 

N 1 und 10 zu Art. 7 BV; N 4 ff. zu Art. 12 BV; N 4 zu Art. 35 Abs. 1 BV).  

8.3.3 Die Vorinstanz hat sich daher zu Recht mit der Härtefallregelung aus-

einandergesetzt. 

8.3.4 Die Finanzierung der Privatschule samt deren Stipendienvergabe 

dient aber weder der Sicherstellung von Gütern, welche für das menschli-

che Dasein unabdingbar sind noch der Leistung von öffentlichen Abgaben, 

Rechtsvertretungskosten oder Kosten für obligatorische Versicherungen. 

8.3.5 Die Vorinstanz hat demnach zutreffend erwogen, dass es mit Blick 

auf die Privatschule bereits auf der Tatbestandsseite an einer 

B-547/2023 

Seite 30 

Ausnahmesituation fehlt, welche die Gewährung einer Ausnahmebewilli-

gung gestützt auf Art. 15 Abs. 5 Bst. a Ukraine-Verordnung rechtfertigen 

könnte. Der von den Beschwerdeführenden aufgeworfenen Frage nach der 

Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) ist unter diesen Umständen nicht 

mehr weiter nachzugehen. 

8.4 Das soeben Festgehaltene gilt auch, soweit die Beschwerdeführenden 

im Zusammenhang mit dem X._______ Scholarship-Programm eine Glo-

ballösung mit bewilligten Direktzahlungen an ausländische Universitäten 

beantragen.  

8.4.1 Selbst wenn mit den Beschwerdeführenden davon ausgegangen 

würde, dass Studierende zum Adressatenkreis der Härtefallregelung gehö-

ren, dient ein Auslandsstudium an einer der weltweit führenden Universitä-

ten nicht der Deckung von Grundbedürfnissen im Sinne von Art. 15 Abs. 5 

Bst. a Ukraine-Verordnung (E. 8.3.4 hiervor). Die Russische Föderation 

verfügt über ein öffentliches Schulsystem und über Universitäten für be-

gabte Studierende. Sowohl den Schülern als auch den Studierenden ste-

hen zumutbare Alternativen zu einer Privatschule und einem Auslandsstu-

dium an einer der führenden Universitäten in den USA und in Grossbritan-

nien offen. Die Aussetzung des etablierten Finanzierungsmodells für das 

X._______ Scholarship-Programm stellt daher auch auf der individuellen 

Ebene für die Studierenden keinen Härtefall im Sinne von Art. 15 Abs. 5 

Bst. a Ukraine-Verordnung dar.  

8.4.2 Schliesslich ist auch darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdefüh-

renden es aus Persönlichkeitsschutzgründen unterlassen haben, die Na-

men der Studierenden, deren Anonymität gewahrt bleiben soll, bekannt zu 

geben (Rechtsbegehren, Ziff. 5 und 6). Die Frage, ob dadurch allenfalls 

das Bereitstellungsverbot (Art. 15 Abs. 2 Ukraine-V) vereitelt würde, da 

nicht geprüft werden kann, ob die Freigabe von gesperrten Geldern nur 

nichtgelistete, unterhaltspflichtige Personen mittelbar begünstigt, kann in-

dessen offenbleiben. 

9.  

Die Vorinstanz hat somit das mit Schreiben vom 9. August und 3. Oktober 

2022 gestellte Gesuch der Beschwerdeführenden um Erteilung einer Aus-

nahmebewilligung zur Freigabe von gesperrten Geldern zu Recht abge-

wiesen.   

B-547/2023 

Seite 31 

Die Beschwerde erweist sich unter diesen Umständen als unbegründet, 

weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann. 

10.  

10.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den unterliegenden Be-

schwerdeführenden die Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 

VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit der 

Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien 

(Art. 63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 

2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-

gericht [VGKE, SR 173.320.2]). Für Streitigkeiten mit Vermögensinteresse 

legt Art. 4 VGKE den Gebührenrahmen aufgrund des Streitwertes fest. Im 

vorliegenden Fall wird die Spruchgebühr aufgrund des Streitwerts von ge-

rundet Fr. 24'000'000.– und unter Berücksichtigung der Komplexität der 

Streitsache auf Fr. 40'000.– festgelegt. Der in gleicher Höhe geleistete Kos-

tenvorschuss wird zu deren Bezahlung verwendet. 

10.2 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Parteientschädigun-

gen zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE). 

  

B-547/2023 

Seite 32 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 40'000.- werden den Beschwerdeführenden 

auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zur Be-

zahlung der Verfahrenskosten verwendet. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz und an das 

Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Vera Marantelli Katharina Niederberger 

 

  

B-547/2023 

Seite 33 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 14. November 2023 

 

  

B-547/2023 

Seite 34 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. SECO-[…]; Gerichtsurkunde) 

– Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung 

WBF (Gerichtsurkunde)