# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c077021a-1220-5f8d-b652-b7bce6a72b63
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-29
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Bau- und Verkehrsdirektion 29.11.2022 110 2022 52
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_BVD/BE_VB_001_110-2022-52_2022-11-29.pdf

## Full Text

1/21

Bau- und Verkehrsdirektion

Reiterstrasse 11
3013 Bern
Telefon +41 31 633 30 11
info.ra.bvd@be.ch
www.bvd.be.ch/ra

BVD 110/2022/52

Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 29. November 2022

Das Verwaltungsgericht hat eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde abgewie-
sen (VGE 2022/389 vom 07.05.2025)

in der Beschwerdesache zwischen

Frau C.________
Beschwerdeführerin 1

Herrn D.________
Beschwerdeführer 2

und

E.________
Beschwerdegegnerin

sowie

Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Schwarzenburg, Bauverwaltung, Freiburgstrasse 8, 
Postfach 68, 3150 Schwarzenburg

Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), Nydeggasse 11/13, 3011 Bern

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Schwarzenburg vom 
3. März 2022 (eBau Nummer A.________; Umbau Mobilfunkanlage) sowie die Verfügung des 
Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) vom 15. September 2021(G-Nr.: 2021.DIJ.6343)

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 3. September 2021 bei der Gemeinde Schwarzenburg 
ein Baugesuch ein für den Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage auf der Parzelle Schwarzen-
burg Grundbuchblatt Nr. H.________. Die Parzelle liegt gemäss dem Zonenplan der Gemeinde 
Schwarzenburg in der Landwirtschaftszone.1 Der Antennenmast wird gleichzeitig von der 
B.________ und der F.________ mitbenutzt. Der bestehende, freistehende Mast soll am gleichen 

1 Zonenplan Siedlung (Teile Nord und Süd) der Gemeinde Schwarzenburg vom 8. Dezember 2008 mit Änderungen, 
genehmigt durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) am 6. Juli 2010.

BVD 110/2022/52 

2/21

Standort durch einen neuen, um 0.50 m höheren, Antennenmast ersetzt werden. Auch ist vorge-
sehen, die bestehenden Antennenkörper durch moderne Antennenkörper zu ersetzen. Verglichen 
mit der bestehenden Anlage sollen die Antennenkörper neu auf drei statt vier Ebenen am Mast 
montiert werden. Insgesamt sind 27 Sendeantennen geplant. Davon sollen drei Sendeantennen 
der Beschwerdegegnerin und vier Sendeantennen der B.________ adaptiv mit Anwendung eines 
Korrekturfaktors betrieben werden.

2. Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderen die Beschwerdeführenden Einsprache. Mit 
Verfügung vom 15. September 2021 erteilte das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) für 
den geplanten Um- und Ausbau der Anlage die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG2.3 Das 
Amt für Umwelt und Energie (AUE), Abteilung Immissionsschutz, führte im Fachbericht vom 
20. Oktober 2021 aus, die geplante Mobilfunk-Basisstation erfülle die gesetzlichen Anforderun-
gen. Der Anlagegrenzwert werde rechnerisch bei sämtlichen Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) eingehalten. Mit Gesamtentscheid vom 3. März 2022 erteilte die Gemeinde Schwarzen-
burg für das Vorhaben die Baubewilligung.

3. Dagegen reichten die Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 31. März 2022 Beschwerde 
bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Sie stellen folgende Rechtsbe-
gehren:

Der Gesamtbauentscheid sei ungültig zu erklären und aufzuheben.
Ev. Sei der Gesamtbauentscheid an die Hochbau- und Raumplanungskommission Schwarzenburg zurück-
zuweisen, mit der Auflage, sich die nötigen Fachkenntnisse zu beschaffen und anschliessend die Einspra-
chen und Repliken rechtsgenügend zu würdigen und in die Erwägungen einzubeziehen.

Ev. Sei das Verfahren infolge Voreingenommenheit der Hochbau- und Raumplanungskommission Schwar-
zenburg zur Neubearbeitung an das zuständige Regierungsstatthalteramt zu überweisen.

In der Hauptsache kritisieren die Beschwerdeführenden, im bisherigen Verfahren seien die ver-
fassungsmässig garantierten Rechte der Bevölkerung völlig missachtet worden. Sie bringen be-
sonders vor, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Weiter sind sie 
der Meinung, die Vorinstanz sei mangels Fachkenntnis in der Funktechnik und infolge Voreinge-
nommenheit nicht in der Lage gewesen, ihre Einsprache vom 10. Oktober 2021 und die Replik 
vom 23. Dezember 2021 genügend zu beantworten. Auch bemängeln sie, die Vorinstanz sei zu 
Unrecht nicht auf ihre Schlussbemerkungen eingetreten. Die Beschwerdeführenden stellen zudem 
infrage, ob das AUE als «neutrale Gutachter» eingesetzt werden könne. Inhaltlich kritisieren die 
Beschwerdeführenden, das Projekt sei nicht zonenkonform und es fehle eine genügende Stand-
ortbegründung. Dies, weil die Beschwerdegegnerin keine Netzabdeckungskarten eingereicht 
habe. Ausserdem bringen sie vor, im Standortdatenblatt seien die Sendeleistungen der adaptiven 
5G-Antennen mit viel zu tiefen Sendeleistungen deklariert worden. Bereits im vorinstanzlichen 
Verfahren kritisierten die Beschwerdeführenden, die Anlage könne die geltenden Grenzwerte nicht 
einhalten, ein sicherer Betrieb durch ein angebliches Qualitätssicherungssystem (QS-System) sei 
nicht möglich und es könne die Strahlung von adaptiven 5G-Antennen nicht richtig gemessen 
werden. Schliesslich befürchten die Beschwerdeführenden, die Mobilfunkstrahlung habe gesund-
heitsschädigende Auswirkungen.

2 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700).
3 Vgl. pag. 11 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.

BVD 110/2022/52 

3/21

4. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet4, führte den Schriftenwech-
sel durch und holte bei der Vorinstanz die Vorakten sowie die Bauakten der aktuell bewilligten 
Mobilfunkanlage ein. Im Schreiben vom 27. April 2022 teilte die Vorinstanz mit, sie verzichte auf 
eine Stellungnahme. In seiner Vernehmlassung vom 2. Mai 2022 beantragte das AGR die Abwei-
sung der Beschwerde. Zur Begründung verwies das AGR auf seine Verfügung vom 15. September 
2022 und das Schreiben vom 18. Januar 2022. In der Stellungnahme vom 5. Mai 2022 hielt das 
AUE fest, seine Beurteilung habe ergeben, dass die Anlage die Bestimmungen der NISV5 vollstän-
dig erfülle und damit bewilligungsfähig sei. Auch hielt das AUE fest, aus der Beschwerde ergäben 
sich keine neuen Erkenntnisse, welche eine Anpassung oder Ergänzung ihres Fachberichtes vom 
20. Oktober 2022 erforderlich machen würde. In der Beschwerdeantwort vom 6. Mai 2022 bean-
tragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde sowie die Abweisung sämtlicher 
weiterer Anträge der Beschwerdeführenden, soweit darauf eingetreten werden könne. In den 
Schlussbemerkungen vom 7. Juni 2022 beantragte die Beschwerdegegnerin mit Verweis auf ihre 
Beschwerdeantwort wiederum die Abweisung der Beschwerde. Weiter bemerkte sie, die zuge-
stellten Amtsberichte und Stellungnahmen gäben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Die 
Beschwerdeführenden erklärten in den Schlussbemerkungen vom 25. Juni 2022 zusammenge-
fasst, aufgrund der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin und der Vernehmlassung des 
AGR bestünde kein Anlass, von ihrer Beschwerde vom 31. März 2022 und ihrer Einsprache vom 
10. Oktober 2021 sowie den Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021, die Teil der Be-
schwerde seien, abzuweichen. Weiter bemängelten sie wiederholt, dass ihre Rügen im vorinstanz-
lichen Verfahren nicht bearbeitet und ungenügend beantwortet worden seien. In diesem Zusam-
menhang beantragten sie neu, es sei abzuklären, ob in der Hochbau- und Raumplanungskom-
mission ihre Einsprache besprochen worden sei, oder ob der Gesamtbauentscheid als Alleingang 
des temporär eingestellten Bausekretärs zu bewerten sei.

5. Mit Instruktionsverfügung vom 30. Juni 2022 stellte die BVD den Beschwerdeführenden di-
verse Unterlagen der Vorakten zu und machte auf die Möglichkeit der Akteneinsichtnahme auf-
merksam. Mit Schreiben vom 1. Juli 2022 teilte die Beschwerdegegnerin mit, dass sie die Schluss-
bemerkungen der Beschwerdeführenden bestreite und diese keine weiteren Bemerkungen be-
dürften. Mit Eingabe vom 18. Juli 2022 nahmen die Beschwerdeführenden zu den Unterlagen Stel-
lung. In ihrer Stellungnahme hielten sie im Wesentlichen an ihrer bisherigen Kritik fest. Die Vorin-
stanz teilte mit Schreiben vom 20. Juli 2022 mit, sie verzichte auf eine Stellungnahme.

6. Auf die Rechtsschriften und die vorhandenen Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, 
in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Sachurteilsvoraussetzungen

a) Der Entscheid der Gemeinde ist ein Gesamtentscheid im Sinne von Art. 9 Abs. 1 KoG6, die 
Verfügung des AGR eine weitere Verfügung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. b KoG. Beide sind 
gestützt auf Art. 11 Abs. 1 KoG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 KoG mit Beschwerde nach Art. 40 
Abs. 1 BauG7 bei der BVD anfechtbar. Diese ist somit zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.

4 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau- und Verkehrsdirektion 
(Organisationsverordnung BVD, OrV BVD; BSG 152.221.191).
5 Verordnung des Bundesrats vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; 
SR 814.710).
6 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1)
7 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)

BVD 110/2022/52 

4/21

b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einspre-
cherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG i.V.m. Art. 40 
Abs. 2 BauG). Die Beschwerdeführenden haben sich als Einsprechende am vorinstanzlichen Ver-
fahren beteiligt.8 Bei Mobilfunkanlagen gilt mit Bezug auf die Strahlung als einsprache- bzw. be-
schwerdeberechtigt, wer sich im Perimeter befindet, in welchem die konkret berechnete Strahlung 
10 Prozent oder mehr des Anlagegrenzwertes beträgt.9 Vorliegend beträgt der Einspracheperime-
ter der Anlage 1335.51 m.10 Die Beschwerdeführerin 1 wohnt am G.________ 15 und der Be-
schwerdeführer 2 am I.________weg 24 in K.________. Der Wohnort der Beschwerdeführerin 1 
ist rund 848 m (Luftlinie) und der Wohnort des Beschwerdeführers 2 rund 740 m (Luftlinie) vom 
Antennenstandort entfernt. Beide Wohnorte liegen somit innerhalb des Einspracheperimeters von 
1335.51 m. Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden ist daher zu bejahen.

c) Parteieingaben müssen gemäss Art. 32 Abs. 2 VRPG11 bestimmten Mindestanforderungen 
an die Form genügen. Antrag, Begründung und Unterschrift gehören zu den eigentlichen Gültig-
keits- und Prozessvoraussetzungen. An Laieneingaben sind keine hohen Anforderungen zu stel-
len. Es ist ausreichend, wenn sich aus dem Zusammenhang sinngemäss ergibt, was beantragt 
wird.12 Der Haupt- und die Eventualanträge der Beschwerdeführenden sind klar: In der Hauptsa-
che wird die Aufhebung des angefochtenen Gesamtentscheids und eventuell die Rückweisung 
der Sache an die Vorinstanz oder an das zuständige Regierungsstatthalteramt verlangt. Soweit 
die Beschwerdeführenden ihre Einsprache vom 10. Oktober 2021 und ihre Schlussbemerkungen 
vom 23. Dezember 2021 im vorinstanzlichen Verfahren als Grundlage oder zum Bestandteil der 
Beschwerde erklären, ist festzuhalten, dass der Verweis auf frühere Rechtsschriften keine rechts-
genügliche Begründung im Sinne von Art. 32 Abs. 2 VRPG darstellt.13 Es ist daher fraglich, ob auf 
die Einwände und Rügepunkte, die die Beschwerdeführenden in den früheren Rechtsschriften 
erhoben haben, in der nun zu beurteilenden Beschwerde aber nicht mehr substanziieren, einge-
gangen werden kann. Im vorliegenden Fall kann diese Frage offenbleiben. Die nachfolgenden 
Erwägungen zeigen, dass auch die Einwände der Beschwerdeführenden in den früheren Rechts-
schriften unbegründet sind.

d) Im Übrigen ist die Beschwerde innert der Rechtsmittelfrist eingereicht und korrekt unter-
schrieben worden (Art.  40 Abs. 1 BauG und Art. 32 Abs. 2 VRPG). Die BVD tritt grundsätzlich auf 
die Beschwerde ein.

2. Strafrechtliche Handlungen

a) Die Beschwerdeführenden rügen, die Beschwerdegegnerin habe im Standortdatenblatt die 
Sendeleistung so tief deklariert, um beim nächstliegenden OMEN (Liegenschaft I.________weg 
53) den Anlagegrenzwert von 5 V/m mit 4.95 V/m noch ganz knapp einhalten zu können. Sie sind 
der Meinung, es handle sich dabei um ein absichtlich falsches Ausfüllen von Baugesuchsformu-
laren zwecks Erschleichens einer Baubewilligung, das nach Art. 50 Abs. 2 BauG mit Busse bis zu 
CHF 40'000.00 zu ahnden wäre. Es sei nicht akzeptierbar, dass ein solches Vergehen vom AUE 
als NIS-Fachstelle nicht aufgedeckt und verfolgt, sondern verschleiert werde.

8 Vgl. Einsprache vom 10. Oktober 2021, pag. 21 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.
9 Vgl. Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl., Bern 2020, Art. 35-
35c N. 17a Lemma 11.
10 Vgl. Standortdatenblatt für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen vom 4. Juni 2021 (Revision 1.52), Zusatzblatt 2: 
Technische Angaben zu den Sendeantennen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse der Anlage S. A4, 
pag. 3 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.
11 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21).
12 Michel Daum, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 32 N. 12 und 22.
13 Michel Daum, a.a.O., Art. 32 N. 24.

BVD 110/2022/52 

5/21

b) Nicht beurteilt werden in Verwaltungsjustizverfahren strafrechtliche Fragestellungen. Die 
Zuständigkeit hierfür obliegt den Strafgerichten bzw. der Staatsanwaltschaft. Soweit die Be-
schwerdeführenden vorbringen, ihres Erachtens lägen strafrechtlich relevante Handlungen vor, 
kann auf diesen Rügepunkt nicht eingegangen werden. Auf die Kritik, die Beschwerdegegnerin 
habe die Sendeleistung zu niedrig deklariert, wird in der Erwägung 8c näher eingegangen.

3. Zuständigkeit und Befangenheit der Hochbau- und Raumplanungskommission

a) Die Beschwerdeführenden beantragen, das Verfahren sei infolge Voreingenommenheit der 
Hochbau- und Raumplanungskommission Schwarzenburg zur Neubearbeitung an das zuständige 
Regierungsstatthalteramt zu überweisen.

b) Schwarzenburg ist eine Gemeinde, der das AGR gestützt auf Art. 33 Abs. 3 BauG die volle 
Baubewilligungskompetenz übertragen hat. Dies kann der Liste der Gemeinden mit voller Baube-
willigungskompetenz des AGR entnommen werden.14 Damit gilt die Gemeinde Schwarzenburg als 
«grosse Gemeinde» im Sinne des Baugesetzes. Nach der Gemeindeordnung ist die Hochbau- 
und Raumplanungskommission der Gemeinde Schwarzenburg zuständig, die Bauvorhaben auf 
ihrem Gebiet zu behandeln und darüber zu entscheiden.15 Aktenkundig ist, dass die Hochbau- 
und Raumplanungskommission das Baugesuch der Beschwerdegegnerin an der Sitzung vom 
23. November 2021 in Kenntnis der Einsprachen behandelte und mit Gesamtentscheid vom 
3. März 2022 darüber befand.16

c) Es ist unklar, ob die Kritik der Beschwerdeführenden als Geltendmachung eines Ableh-
nungs- oder Ausstandsbegehren im Sinne von Art. 9 VRPG zu verstehen ist. Art.  9 VRPG regelt, 
wann eine Person wegen Befangenheit in den Ausstand treten muss. Ausstands- und Ableh-
nungsgründe können bloss gegen einzelne Mitglieder einer Behörde und gegen Personen, die 
eine Verfügung oder einen Entscheid zu treffen haben, gerichtet werden, nicht aber gegen eine 
Behörde als solche.17 Das Gleiche ergibt sich aus Art. 47 GG18, der die Ausstandspflicht für die 
Mitglieder und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter kommunaler Behörden umschreibt. Die Hochbau- 
und Raumplanungskommission der Gemeinde Schwarzenburg als solche kann somit von vorn-
herein nicht Gegenstand eines Ablehnungsbegehrens sein. Eine Befangenheit einzelner Behör-
demitglieder machen die Beschwerdeführenden nicht geltend. Vorliegend sind auch keine Um-
stände ersichtlich, die den Anschein auf Voreingenommenheit von Mitgliedern der Baubewilli-
gungsbehörde erwecken könnten.

d) Weiter ist der Aspekt der Befangenheit im Zusammenhang mit der Regelung von Art. 8 
Abs. 2 Bst. d BewD19 relevant. Danach ist die Zuständigkeit der Gemeinde für die Erteilung der 
Baubewilligung ausgeschlossen für Bauvorhaben, die für Zwecke der Gemeinde bestimmt sind. 
In solchen Fällen ist die Regierungsstatthalterin oder der Regierungsstatthalter zuständig. Dabei 
geht es darum, den Anschein zu vermeiden, die Bewilligungsbehörde entscheide in eigener Sa-
che. Eine derartige Konstellation liegt hier offenkundig nicht vor.

14 Vgl. Liste der Gemeinden mit voller Bewilligungskompetenz (abrufbar unter: www.bauen.dij.be.ch > Baubewilligungs-
verfahren > Grundlagen, zuletzt besucht am 2. November 2022).
15 Vgl. Anhang I zur Gemeindeordnung vom 13. Juni 2010 mit Änderungen vom 10. Dezember 2012 und 13. Juni 2016 
(abrufbar unter: https://www.schwarzenburg.ch > Online-Schalter).
16 Vgl. Auszug aus dem Protokoll Hochbau- und Raumplanungskommission vom 24. November 2021, pag. 7 der Vor-
akten der Gemeinde Schwarzenburg.
17 VGE 2019/312 vom 27.09.2019 mit Verweis auf BVR 2019 S. 93 (VGE 2018/106 vom 08.11.2018), nicht publ.
18 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11).
19 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1).

BVD 110/2022/52 

6/21

e) Zusammenfassend ergibt sich, dass die Ausführungen der Beschwerdeführenden bezüglich 
mangelnder Unvoreingenommenheit nicht stichhaltig sind. Eine Konstellation der Befangenheit, 
aufgrund welcher das Regierungsstatthalteramt zuständig wäre, liegt nicht vor. Es besteht somit 
keine rechtliche Grundlage, das Baugesuch dem zuständigen Regierungsstatthalteramt zur Be-
handlung zu überweisen. Dass die Hochbau- und Raumplanungskommission das Baugesuch der 
Beschwerdegegnerin prüfte und darüber entschied, ist korrekt und entspricht der Zuständigkeits-
ordnung der bernischen Baugesetzgebung (vgl. Art. 33 BauG und Art. 8 und 9 BewD). Der Antrag 
der Beschwerdeführenden, das Verfahren sei infolge Voreingenommenheit der Hochbau- und 
Raumplanungskommission Schwarzenburg an das zuständige Regierungsstatthalteramt zu über-
weisen, wird abgewiesen. Die Rüge der Beschwerdeführenden, der Vorinstanz fehle das nötige 
Fachwissen im Bereich der Funktechnik, ist Gegenstand der Erwägung 5.

4. Befangenheit des AUE

a) Die Beschwerdeführenden monieren zudem, es bleibe weiterhin «völlig offen», ob die Fach-
stelle Immissionsschutz des AUE als «neutrale Gutachter» eingesetzt werden könne.

b) Wie in der Erwägung 3c erwähnt, können Ausstands- und Ablehnungsgründe gemäss Art. 9 
Abs. 1 VRPG nur gegen Personen, die eine Verfügung oder einen Entscheid zu treffen oder vor-
zubereiten oder als Mitglieder einer Behörde zu amten haben, geltend gemacht werden, nicht aber 
gegen eine Behörde als solche.20 Soweit die Ausführungen der Beschwerdeführenden als Ableh-
nungs- oder Ausstandsbegehren im Sinne von Art. 9 VRPG gegen das AUE als Behörde zu ver-
stehen ist, wäre die Rüge der Beschwerdeführenden unzulässig. Ohnehin bringen die Beschwer-
deführenden keine konkreten Gründe vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der 
Voreingenommenheit von Mitgliedern des AUE objektiv zu begründen vermöchten.

5. Fachwissen im Bereich der nichtionisierenden Strahlung

a) Die Beschwerdeführenden kritisieren besonders, die Vorinstanz sei mangels Fachkenntnis 
in der Funktechnik nicht in der Lage gewesen, ihre Eingaben (Einsprache und Schlussbemerkun-
gen) zu behandeln. Auch beantragen sie, es sei abzuklären, ob ihre Einsprache in der Hochbau- 
und Raumplanungskommission überhaupt besprochen worden sei, oder ob der Gesamtbauent-
scheid als Alleingang des temporär eingestellten Bausekretärs zu bewerten sei. In diesem Zusam-
menhang stellen sie sich auf den Standpunkt, der Gesamtentscheid widerspreche auch der Re-
gelung von Art. 33a BauG.

b) Die Regelung von Art. 33a Abs. 1 BauG verpflichtet die Gemeinden, dass ihnen das nötige 
Fachwissen zur Verfügung steht. Als Baubewilligungsbehörden haben die Gemeinden vielfältige 
Möglichkeiten, sich das nötige Fachwissen zu beschaffen, unter anderem durch Konsultation einer 
unabhängigen kantonalen Fachbehörde (Art. 21 ff. BewD). In diesen Fällen gibt der Fachbericht 
das Fachwissen einer Behörde an die Entscheidbehörde weiter. Im Kanton Bern ist das AUE die 
zuständige Fachbehörde für den Vollzug der kantonalen Aufgaben im Bereich des Schutzes vor 
nichtionisierender Strahlung.21 Vorliegend hat die Vorinstanz bereits nach der Publikation des 
Baugesuchs beim AUE einen Fachbericht zur Frage eingeholt, ob der geplante Umbau der Mobil-
funkanlage die Vorgaben der NISV einhält. Bestehen darüber hinaus gegen ein Vorhaben Beden-

20 VGE 2019/312 vom 27.09.2019 mit Verweis auf BVR 2019 S. 93 (VGE 2018/106 vom 08.11.2018), nicht publ. 
E. 7.2, BVR 2002, S. 426 E. 1b/bb.
21 Art. 11b Abs. 1 Bst. i der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Wirt-
schafts-, Energie- und Umweltdirektion (Organisationsverordnung WEU, OrV WEU; BSG 152.221.111).

BVD 110/2022/52 

7/21

ken oder Einwände bezüglich Einhaltung von Umweltvorschriften, wozu auch die NISV gehört, die 
nicht offensichtlich unbegründet sind, muss die Baubewilligungsbehörde nach Art. 22 Abs. 1 Bst. e 
BewD die zuständige kantonale Fachstelle konsultieren. Auch dieser verfahrensrechtlichen Vor-
gabe ist die Vorinstanz nachgekommen. Sie stellte im vorliegenden Fall die Schlussbemerkungen 
vom 23. Dezember 2021 der Beschwerdeführenden, in welchen sie die Einspracherügen noch-
mals ausführlicher darlegten, dem AUE zur Stellungnahme zu. Das verfahrensrechtliche Vorge-
hen der Vorinstanz war somit korrekt.

c) Das AUE nahm in seiner Stellungnahme vom 16. Februar 2022 in Kenntnis sämtlicher Rü-
gepunkte der Beschwerdeführenden nochmals Stellung zum geplanten Umbau der Mobilfunkan-
lage. Darin kam es zusammengefasst zum Schluss, dass sich für den Bereich des Schutzes vor 
nichtionisierender Strahlung aus den Rügen keine neuen Erkenntnisse ergäben, die eine andere 
Beurteilung als im Fachbericht vom 20. Oktober 2021 erforderlich machen würde. Der Beurteilung 
der Fachbehörden kommt nach der Rechtsprechung regelmässig erhöhte Beweiskraft zu.22 Davon 
soll die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen. Die Beschwerdeführenden 
brachten nichts Neues und Schlüssiges vor, das die fachliche und unabhängige Beurteilung des 
AUE in Zweifel ziehen konnte. Die Vorinstanz durfte sich daher auf die Beurteilung des AUE stüt-
zen.

d) Nach dem Gesagten schadet es nicht, dass die Hochbau- und Raumplanungskommission 
nicht selber über technische Fachkenntnisse in der spezifischen Fachmaterie Mobilfunk verfügte. 
Das AUE hat der Vorinstanz das nötige Fachwissen im Bereich Mobilfunk mittels Fachbericht vom 
20. Oktober 2021 und mit der Stellungnahme vom 16. Februar 2022 weitergegeben. Die Regelung 
von Art. 33a BauG ist nicht verletzt. Vielmehr entspricht das Vorgehen der Vorinstanz den Rege-
lungen der Baugesetzgebung und ist nicht zu beanstanden (Art. 33a BauG und Art. 22 BewD). 
Die Vorinstanz war somit in der Lage, die Rügepunkte der Beschwerdeführenden betreffend Mo-
bilfunk richtig einzuordnen und gestützt auf das Fachwissen des AUE über das Baugesuch zu 
befinden. Triftige Gründe, die schlüssige Fachmeinung des AUE anzuzweifeln, bestanden nicht. 
Solche bestehen auch im Beschwerdeverfahren nicht. Der gegenteiligen Auffassung der Be-
schwerdeführenden kann nicht gefolgt werden.

e) Wie in der Erwägung 3b erwähnt, ist aktenkundig und mit dem Protokollauszug vom 24. No-
vember 2021 belegt, dass die Hochbau- und Raumplanungskommission das Baugesuch der Be-
schwerdegegnerin an der Sitzung vom 23. November 2021 in Kenntnis der Einsprachen behan-
delte. Weitere Abklärungen, ob die Hochbau- und Raumplanungskommission die Einsprache be-
sprochen hat, sind somit nicht erforderlich, weshalb der diesbezügliche Antrag der Beschwerde-
führenden abgewiesen wird. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich.

6. Rechtliches Gehör

a) Die Beschwerdeführenden kritisieren vor allem, die Vorinstanz haben ihren Anspruch auf 
rechtliches Gehör verletzt. Sie bringen vor, die Hochbau- und Raumplanungskommission habe 
ihre formrichtig und rechtzeitig vorgebrachten Beweisanträge in ihrer Einsprache und ihren 
Schlussbemerkungen nicht geprüft bzw. mangels Fachkenntnis in der Funktechnik gar nicht prü-
fen können, sondern sich auf einen fehlerhaften Amtsbericht des AUE verlassen. Weiter folgern 
die Beschwerdeführenden aus dem angefochtenen Entscheid, dass die Vorinstanz auf ihre 
Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021 gar nicht eingetreten sei. Weiter bemerken sie, es 
sei fraglich, wie die Vorinstanz habe feststellen können, ob ihre Vorwürfe gegen Behörden und 

22 BVR 2016 S. 507 E. 1.4; Ruth Herzog, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 80 N. 20; Michel 
Daum, a.a.O., Art. 19 N. 38, 40, 55 f.

BVD 110/2022/52 

8/21

Verfahrensbeteiligte haltlos seien, wenn ihr die Grundkenntnisse in der Funktechnik fehlten. Im 
Schreiben vom 18. Juli 2022 bringen die Beschwerdeführenden schliesslich vor, die verfassungs-
mässig garantierten Rechte der Bevölkerung seien im bisherigen Verfahren völlig missachtet wor-
den.

b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 21 ff. VRPG gibt den Parteien das Recht, sich 
zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit 
erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise ent-
weder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern.

c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Betrof-
fenen sorgfältig prüft und beim Entscheid berücksichtigt. Daraus ergibt sich die Pflicht der 
Behörde, ihre Verfügung zu begründen (Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Die Begründung muss so 
abgefasst sein, dass die Betroffenen die Verfügung sachgerecht anfechten können. Es müssen 
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen 
und auf die sich ihr Entscheid stützt. Die Behörde muss jedoch nicht auf jedes Argument der 
Parteien eingehen; es genügt, wenn sie sich mit den wesentlichen Gesichtspunkten auseinander-
gesetzt hat.23

d) Auch umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör das Recht der Parteien, von jedem ein-
gereichten Aktenstück bzw. jeder Stellungnahme von Parteien und Behörden Kenntnis zu nehmen 
und sich dazu äussern zu können. Das gilt unabhängig davon, ob diese neue Tatsachen oder 
Argumente enthalten und ob sie die Entscheidbehörde tatsächlich zu beeinflussen vermögen. Die 
Beteiligten sind deshalb über jede Eingabe zu informieren, damit sie Gelegenheit haben, sich dazu 
zu äussern, wenn sie dies als notwendig erachten. Daher sind den Parteien im Baubewilligungs-
verfahren sämtliche Amts- und Fachberichte sowie die Stellungnahmen der Gegenpartei zuzustel-
len.24

e) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein formeller Anspruch; die Verletzung des rechtli-
chen Gehörs führt deshalb grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eine 
Gehörsverletzung kann aber dann geheilt werden, wenn die Rechtsmittelinstanz dieselbe Kogni-
tion hat wie die Vorinstanz und der beschwerdeführenden Person aus der Heilung kein Nachteil 
erwächst. Eine Heilung kommt in erster Linie bei nicht besonders schwerwiegenden Gehörsver-
letzungen in Frage. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist aber auch bei schwerwie-
genden Gehörsverletzungen eine Heilung nicht ausgeschlossen, wenn und soweit die Rückwei-
sung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die 
mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu 
vereinbaren wären.25 Die Heilung des rechtlichen Gehörs ist allenfalls bei der Kostenverlegung zu 
berücksichtigen.26

f) Soweit die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe ihre Einsprache mangels 
Fachkenntnisse nicht prüfen können, ist ihrer Kritik nicht stichhaltig. Aus der Erwägung 5d folgt, 
dass sich die Vorinstanz das Fachwissen bezüglich Mobilfunktelefonie beim AUE einholte. Unzu-
treffend ist ausserdem die Kritik der Beschwerdeführenden, wonach sich die Vorinstanz und die 
beteiligten Behörden nicht mit ihren Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021 auseinander-
setzten. Das AUE hat sich in der Stellungnahme vom 16. Februar 2022 zu den Schlussbemerkun-
gen der Beschwerdeführenden geäussert. Das geht ausdrücklich aus dem angefochtenen Ent-

23 Michel Daum, a.a.O., Art. 52 N. 7.
24 BGE 138 I 484 E. 2.1, 133 I 100 E. 4.3 ff.; BVR 2009 S. 328 ff. E. 2.4; Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.a.O., Art. 38-39 N 
9b; Urs Eymann, Das rechtliche Gehör im erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahren, in KPG-Bulletin 2006 S. 47 ff.
25 BGE 142 II 218 E. 2.8.1; Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 9 bis 11.
26 Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 21 und 39.

BVD 110/2022/52 

9/21

scheid hervor (vgl. Ziffer 4, Seite 3). Den Inhalt der Stellungnahme des AUE vom 16. Februar 2022 
fasste die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid kurz zusammen. Ebenso äusserte sich das 
AGR mit E-Mail vom 18. Januar 2022 und die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 19. Januar 
2022 zu den Schlussbemerkungen der Beschwerdeführenden. Die Formulierung im angefochte-
nen Entscheid, wonach auf die Schlussbemerkungen nicht eingetreten werde, entspricht somit 
nicht dem tatsächlichen Vorgehen der Vorinstanz. Aus der Kritik, die Vorinstanz sei auf ihre 
Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021 erst gar nicht eingetreten, können die Beschwer-
deführenden somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. Auch kann nicht davon gesprochen werden, 
dass ihre Rechte «mit Füssen» getreten oder die verfassungsmässig garantierten Rechte der Be-
völkerung völlig missachtet worden sind. Vielmehr durfte sich die Vorinstanz im angefochtenen 
Entscheid auf die fachkundige und unvoreingenommene Beurteilung des AUE stützen, wie aus 
den Erwägungen 4 und 5 hervorgeht. Der Einwand der Beschwerdeführenden, es sei fraglich, wie 
die Vorinstanz habe feststellen können, ob ihre Vorwürfe gegen Behörden und Verfahrensbetei-
ligte haltlos seien, wenn ihr die Grundkenntnisse in der Funktechnik fehlten, ist somit unbehilflich.

g) In der Einsprache vom 10. Oktober 2021 haben die Beschwerdeführenden zusammenge-
fasst folgende Rügen erhoben: Die technischen Daten im Baugesuch sind nicht glaubwürdig, die 
Anlage kann die geltenden Strahlungswerte nicht einhalten, die Anlage ist gesundheitsschädigend 
und ein funktionierendes Sicherheitssystem fehlt. In den Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 
2021 kritisierten die Beschwerdeführenden zusätzlich die Anwendung des Korrekturfaktors auf 
adaptive Antennen und die Messbarkeit der Strahlung von adaptiven Sendeantennen. Mit diesen 
Einspracherügen und Kritikpunkten der Beschwerdeführenden hat sich die Vorinstanz im ange-
fochtenen Entscheid nicht oder nur ungenügend auseinandergesetzt. Es genügt nicht, die Ein-
sprachepunke mit dem Verweis auf den Fachbericht des AUE als unbegründet zu beurteilen, wenn 
dieser ohne Kenntnis der Einsprachepunkte verfasst worden ist. Ebenso ungenügend ist die Ar-
gumentation der Vorinstanz, auf einen Einsprachepunkt werde nicht eingetreten, weil es sich da-
bei um eine Mutmassung der Beschwerdeführenden handle. Die Vorinstanz hätte im angefochte-
nen Entscheid kurz darlegen müssen, weshalb sie die Einsprachepunkte gestützt auf den Fach-
bericht des AUE als unbegründet erachtete und es sich bei den Kritikpunkten der Beschwerde-
führenden um Mutmassungen handelte. Die Begründung im angefochtenen Entscheid genügt da-
her den Erfordernissen von Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG nicht. Damit hat die Vorinstanz das recht-
liche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt. Weiter stellte sich im Beschwerdeverfahren her-
aus, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführenden die E-Mail der Bauverwaltung Schwarzen-
burg vom 18. Januar 2022, die E-Mail des AGR vom 18. Januar 2022, das Schreiben der Be-
schwerdegegnerin vom 19. Januar 2022 sowie die Stellungnahme des AUE vom 16. Februar 2022 
nicht aushändigte. Das stellt ebenfalls eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

h) Solche Mängel oder Verfahrensfehler können zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids 
und zur Rückweisung der Sache an die Vorinstanz führen. Die BVD, die die gleiche Kognition inne 
hat wie die Vorinstanz, hat die Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren jedoch geheilt. Sie hat 
zum einen mit Instruktionsverfügung vom 30. Juni 2022 den Beschwerdeführenden die fraglichen 
Schreiben zugestellt. Die Beschwerdeführenden konnten sich somit dazu äussern. Zum anderen 
hat sich die BVD im vorliegenden Entscheid mit sämtlichen Rügepunkten der Beschwerdeführen-
den auseinandergesetzt. Den Beschwerdeführenden sind somit keine Nachteile entstanden. Zu 
berücksichtigen ist weiter, dass die Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren von der 
Geschäftsstelle des Vereins Gigaherz.ch massgeblich unterstützt worden sind. Das belegen be-
sonders die Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021, die der Geschäftsführer des Vereins 
Gigaherz.ch zusammen mit der Beschwerdeführerin 1 unterschrieben hat.27 Die Beschwerde-
führenden müssen sich somit das Wissen des Geschäftsführers des Vereins Gigaherz.ch, der mit 
der Materie Mobilfunk und den prozessualen Abläufen gut vertraut ist, anrechnen lassen. In Si-

27 Vgl. pag. 15 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.

BVD 110/2022/52 

10/21

tuationen, in denen die Betroffenen wie hier die wesentlichen Umstände besonders gut kennen, 
können sehr einfache, knappe oder formelhafte Begründungen genügen.28 In diesem Lichte ist 
hier die Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz auch nicht als gravierender Ver-
fahrensmangel einzustufen. Die Heilung des rechtlichen Gehörs ist allenfalls bei der Kostenverle-
gung zu berücksichtigen (vgl. Erwägung 13).29 Infolge der Heilung der Gehörsverletzung fällt eine 
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz ausser Betracht. Auch würde die Rückweisung der 
Sache bloss einen prozessualen Leerlauf bewirken.

7. Ausgangslage adaptive Antennen

a) Gemäss Baugesuch ist geplant, drei Sendeantennen der Beschwerdegegnerin und vier 
Sendeantennen der Sunrise GmbH in der Frequenz 3600 MHz adaptiv mit Anwendung eines Kor-
rekturfaktors zu betreiben. Die übrigen 20 Sendeantennen sollen gemäss dem Standortdatenblatt 
vom 4. Juni 2021 nicht mit adaptiven Sendeantennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 
NISV betrieben werden.

b) Im Hinblick auf den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen sowie den Ausbau der 5G-
Netze hat der Bundesrat am 17. April 2019 eine Änderung der NISV beschlossen, die am 1. Juni 
2019 in Kraft getreten ist. Im Anhang 1 Ziffer 63 in der Fassung der NISV vom 17. April 2019 
wurde unter anderem der Grundsatz festgelegt, dass bei der rechnerischen Beurteilung, ob adap-
tive Antennen den Grenzwert für die von ihr verwendete Strahlung einhält, die Variabilität ihrer 
Senderichtungen und Antennendiagramme zu berücksichtigt sind. Diesen Grundsatz hat das Bun-
desamt für Umwelt (BAFU) im Nachtrag vom 23. Februar 2021 «Adaptive Antennen» zur Voll-
zugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL Basisstationen (nachfolgend: Nachtrag zur 
Vollzugsempfehlung30) konkretisiert. Danach darf ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleis-
tung angewendet werden. Der Korrekturfaktor wurde gestützt auf wissenschaftliche statistische 
Studien und Messungen festgelegt und ist abhängig von der Anzahl der separat ansteuerbaren 
Antenneneinheiten (sog. «Sub-Arrays»).31 Der Korrekturfaktor stellt sicher, dass die massge-
bende (korrigierte) Sendeleistung die realistisch auftretenden Maximalleistungen der adaptiven 
Antenne abbildet. So entspricht die korrigierte Sendeleistung der bewilligten Sendeleistung (ERPn) 
und wird im Standortdatenblatt eingetragen. Diese Sendeleistung ist massgebend für die Berech-
nung der Einhaltung der Grenzwerte der NISV.

c) Im tatsächlichen Betrieb kann nicht ausgeschlossen werden, dass die massgebende Sen-
deleistung kurzzeitig überschritten wird. Der Korrekturfaktor darf daher nur angewendet werden, 
wenn adaptive Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung (Power Lock) ausgerüstet 
sind.32 Bei der automatischen Leistungsbegrenzung handelt es sich um eine Softwareapplikation 
auf der Antenne. Diese detektiert dauernd die in einen Funksektor abgestrahlte Gesamtleistung 
der adaptiven Antenne. Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt dekla-
rierten Sendeleistung auftreten, wird die Leistung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum 
von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet. 
Eine Mittelung über sechs Minuten wird international und auch in der Schweiz bereits bei den 
Immissionsgrenzwerten angewandt, die für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung zentral 

28 Michel Daum, a.a.O., Art. 52 N. 8.
29 Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 21 und 39.
30 Abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elek-
trosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html.
31 Vgl. S. 15 ff. der Erläuterungen vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der 
NISV (abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-
elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html).
32 Vgl. dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen, S. 5 f., 12, 21 f.

BVD 110/2022/52 

11/21

sind.33 Das Funktionieren der automatischen Leistungsbegrenzung wird im QS-System sicherge-
stellt. Zur Überprüfung dieser Vorgaben hat das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) unter 
Einbezug des BAFU bei F.________, B.________ und der Beschwerdegegnerin Validierungsmes-
sungen vor Ort durchgeführt.34 Die Messungen des BAKOM zeigten, dass die Betreiber die auto-
matische Leistungsbegrenzung so einsetzen, dass die Sendeleistung von adaptiven Antennen 
automatisch auf den bewilligten Wert reduziert wird. Soweit die Beschwerdeführenden in der Ein-
gabe vom 25. Juni 2022 vorbringen, durch die abgestrahlten Beams der adaptiven Antennen ent-
stünde eine hochgiftige, extrem stark gepulste Wolke, legen sie dafür keine stichhaltigen Belege 
vor. Auf diesen Rügepunkt muss nicht weiter eingegangen werden.

d) Um die Rechtssicherheit des Vollzugs zu stärken, hat der Bundesrat insbesondere die Ziffer 
63 im Anhang 1 der NISV angepasst. Die Änderung ist am 1. Januar 2022 in Kraft getreten. Im 
Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 2 NISV wurde neu definiert, dass bei adaptiven Sendeantennen mit acht 
oder mehr separat ansteuerbaren Sub-Arrays auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor 
KAA angewendet werden kann, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbe-
grenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs Minuten 
gemittelte Sendeleistung die für die rechnerische Beurteilung verwendete massgebende Sende-
leistung nicht überschreitet. Weiter wurde im Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 3 NISV die Höhe des Kor-
rekturfaktors festgelegt, der bei adaptiven Antennen auf die maximale Sendeleistung angewendet 
werden darf. Von einer «hinterlistig versteckten» Lockerung der Strahlungsgrenzwerte von bisher 
5 V/m auf 16 V/m oder einem «fiesen Bubentrickli» kann entgegen der Auffassung der Beschwer-
deführenden nicht gesprochen werden.35 Adaptive Antennen haben vielmehr ein hohes Potential 
zur vorsorglichen Immissionsbegrenzung und tragen dem Verursacherprinzip besser Rechnung 
als die bisherigen Antennen.36 Eine Verletzung der umweltrechtlichen Bestimmungen ist nicht er-
kennbar.

e) Nach dem Gesagten ist die Berechnung der elektrischen Feldstärken mit Anwendung des 
Korrekturfaktors an den OMEN sowie der Betrieb von adaptiven Sendeantennen mit einer auto-
matischen Leistungsbegrenzung rechtmässig; dafür besteht in der NISV eine rechtliche Grund-
lage. Im vorliegenden Fall steht die Anwendung von Bundesrecht zur Diskussion. Da die NISV 
nichts anderes bestimmt, ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts auf dasje-
nige Recht abzustellen, das im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Beurteilung in Kraft steht.37 Vorlie-
gend traten die neuen Regelungen der NISV am 1. Januar 2022 während der Hängigkeit des Bau-
gesuchsverfahrens, d.h. während der erstinstanzlichen Beurteilung, in Kraft. Die angepassten Re-
gelungen in Anhang 1 Ziffer 63 NISV sind somit auf die hier umstrittenen adaptiven Antennen 
anwendbar, auch wenn das Baugesuch vor dem Inkrafttreten der Anpassung der NISV eingereicht 
worden war.38 Der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführenden in den Schlussbemerkun-
gen vom 23. Dezember 2021 kann nicht gefolgt werden. Zudem ist neues Recht stets dann anzu-
wenden, wenn es für die gesuchstellende Person günstiger ist, d.h. wenn das Gesuch in einem 
neu anzuhebenden Verfahren zu bewilligen wäre.39 Nicht klar ist, was die Beschwerdeführenden 

33 Vgl. S. 15 f. der Erläuterungen vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der 
NISV (abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-
elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html).
34 Vgl. Validierungsberichte vom 8. Juli 2021 zur automatischen Leistungsbegrenzung bei E.________, 
F.________und B.________(abrufbar unter: https://www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/techno-
logie/5g/voraussetzungen-zum-betrieb-adaptiver-antennen-sind-erfullt.html).
35 Vgl. Schlussbemerkungen vom 23. Dezember 2021 der Beschwerdeführenden, pag. 15 der Vorakten der Gemeinde 
Schwarzenburg.
36 Vgl. Röösli Martin, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Men-
schen, in URP 2021 S. 117 ff.
37 Aldo Zaugg/Peter Ludwig, a.aO., Art. 36 N. 1.
38 Vgl. BGE 144 II 326 E. 2.1.1.
39 BGE 127 II 209 E. 2b, 126 II 522 E. 3b/aa; BGer 1C_144/2013 vom 29.9.2014, E. 2.

BVD 110/2022/52 

12/21

mit dem Einwand, wonach die Umweltverbände im Zusammenhang mit der Anpassung der NISV 
beim Bundesgericht eine Staatshaftungsklage anstreben würden, zu ihren Gunsten ableiten wol-
len. Sie legen mit keinem Wort dar, was sich für Probleme in diesem Zusammenhang ergeben 
könnten und inwieweit sich dies auf den Ausgang dieses Verfahrens auswirken könnte. Nichts 
ableiten können die Beschwerdeführenden schliesslich aus dem Einwand, durch das Bundesge-
richt müsse zuerst im Rahmen einer Normenkontrolle geklärt werden, ob die Festlegung des Kor-
rekturfaktors in der NISV rechtskonform sei. Dazu ist festzuhalten, dass die BVD bei der Beurtei-
lung von Beschwerden an das geltende Recht, d.h. die NISV, gebunden ist. Es steht den Be-
schwerdeführenden frei, die Rechtmässigkeit des Korrekturfaktors bzw. die rechnerische Beurtei-
lung der Strahlung von adaptiven Antennen mit Anwendung des Korrekturfaktors allenfalls in an-
schliessenden Rechtsmittelverfahren und letztinstanzlich durch das Bundesgericht beurteilen zu 
lassen.

8. Einhaltung der Grenzwerte

a) Die Beschwerdeführenden rügen besonders, die Sendeleistungen derjenigen Sendeanten-
nen, die gemäss dem Standortdatenblatt adaptiv betrieben werden sollen, seien viel zu tief dekla-
riert. Sie bringen vor, die adaptiven Antennen der Beschwerdegegnerin (Laufnummern 7 bis 9) 
würden selbst mit Anwendung des Korrekturfaktors eine Sendeleistung von lediglich 1500 Watt 
erreichen. Nötig wären mindesten 10 Prozent der maximal möglichen Leistung von 35 000 Watt 
ERP, d.h. eine Sendeleistung von 3500 Watt ERP. Analog verhalte es sich mit den adaptiven 
Antennen, die die Sunrise GmbH plane (Laufnummern 28 bis 31). Ein Betrieb mit dermassen tiefen 
Sendeleistungen auf einer Anlage, auf welcher Langstreckenleistungen gefragt seien, sei gar nicht 
möglich. Ausserdem bringen sie vor, die Sendeleistungen betreffend die adaptiven Antennen 
seien nur deshalb so tief deklariert worden, damit beim nächstliegenden OMEN (I.________weg 
53) der Anlagegrenzwert von 5 V/m eingehalten werden könne.

b) Eine neue Mobilfunkanlage darf nur bewilligt werden, wenn gestützt auf eine rechnerische 
Prognose sichergestellt ist, dass die Grenzwerte der NISV voraussichtlich eingehalten werden 
können (Art. 4 f. NISV). Grundlage dieser Berechnung ist nach Art. 11 Abs. 1 NISV das von der 
Inhaberin oder vom Inhaber der geplanten Anlage einzureichende Standortdatenblatt. Dieses hat 
die aktuellen bzw. die geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage zu enthalten, 
soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (Art. 11 Abs. 2 Bst. a NISV).

c) Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin im Standortdatenblatt vom 4. Juni 2021 
(Revision 1.52) die geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage aufgeführt. In den 
Beilagen zum Standortdatenblatt finden sich zudem die umhüllenden Antennendiagramme der 
entsprechenden Antennentypen.40 Die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung ERPn ist 
für die Beschwerdegegnerin verbindlich. Mit der umstrittenen Baubewilligung wird keine höhere 
Sendeleistung ERPn, gemittelt über 6 Minuten, erlaubt. Ob die geplante Anlage in diesem Rahmen 
in Anwendung des Korrekturfaktors sinnvoll betrieben werden kann, ist Sache der Beschwerde-
gegnerin, für die Beurteilung der Grenzwertkonformität aber unerheblich. Auf den Einwand, die 
Sendeleistungen sei nur deshalb so tief deklariert worden, dass beim nächstliegenden OMEN 
(I.________weg 53) der Anlagegrenzwert von 5 V/m noch ganz knapp eingehalten werden könne, 
muss daher nicht weiter eingegangen werden.

d) Die NIS-Fachstelle stellte im Fachbericht vom 20. Oktober 2021 fest, dass der geplante Um-
bau der Mobilfunkanlage die Bestimmungen der NISV erfülle und die Voraussetzungen für die 

40 Vgl. hinter pag. 3 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.

BVD 110/2022/52 

13/21

Anwendung eines Korrekturfaktors für adaptive Antennen gegeben seien.41 Die Beschwerde-
führenden bringen nichts Konkretes gegen diese Beurteilung des AUE vor. Wie ausgeführt, be-
stand für die Vorinstanz kein Grund, von der fachkundigen Einschätzung des AUE abzuweichen, 
wonach die Grenzwerte der NISV voraussichtlich eingehalten werden.

e) Auch in der Stellungnahme vom 5. Mai 2022 kam das AUE zum Schluss, dass die Anlage 
die Immissions- und Anlagegrenzwerte einhält. Die Einschätzung des AUE ist schlüssig; darauf 
kann abgestellt werden. Im Standortdatenblatt vom 4. Juni 2021 (Revision 1.52) sind der höchst-
ausgelastete Ort für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) sowie die höchstausgelasteten OMEN un-
ter Annahme der gemäss beantragten Parameter denkbar ungünstigsten Einstellung ausgewie-
sen. Die Berechnungen zeigen, dass die Anlage den Immissionsgrenzwert am höchstbelasteten 
OKA lediglich zu 22.3 Prozent ausschöpft. Auch hält die Anlage den Anlagegrenzwert von 5 V/m 
an den drei höchstbelasteten OMEN ein. Anzumerken ist, dass der Anlagegrenzwert nicht direkt 
mit Gesundheitsauswirkungen in Verbindung steht. Im Sinne einer zusätzlichen Sicherheitsmarge 
stellt er sicher, dass an Orten mit empfindlicher Nutzung die Belastung nicht mehr als ein Zehntel 
des Immissionsgrenzwerts beträgt. Der Anlagegrenzwert begrenzt somit an solchen Orten die 
Langzeitbelastung im Sinne der Vorsorge und reduziert so auch das Risiko für allfällige, heute 
noch nicht erkennbare Gesundheitsfolgen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 
kann die Strahlung der hier umstrittenen Mobilfunkanlage nicht mit derjenigen des ehemaligen 
Kurzwellensender Schwarzenburg, der für den Auslandrundfunk Schweizer Radio International 
sendete, verglichen werden. Verglichen mit der heutigen Mobilfunkstrahlung lief die Kurzwellen-
strahlung auf einer viel tieferen Frequenz.

f) Zusammenfassend ergibt sich, dass der geplante Umbau der Mobilfunkanlage der Einschät-
zung des AUE folgend den gesetzlichen Vorgaben der NISV entspricht. Zudem ergibt sich aus 
den nachfolgenden Erwägungen, dass mittels Abnahmemessungen und dem QS-System die Ein-
haltung der Grenzwerte auch sichergestellt ist, wenn die fraglichen Sendeantennen adaptiv be-
trieben werden.

9. Abnahmemessung

a) Aufgrund einer Auflage im Fachbericht des AUE vom 20. Oktober 2021 muss die Beschwer-
degegnerin am OMEN Nr. 2 (I.________weg 53) nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnah-
memessung durchführen. Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, mit Abnah-
memessungen könne die Einhaltung des Strahlungsgrenzwertes nicht garantiert werden. Kritische 
Fachleute hätten nachgewiesen, dass die vom METAS (Eidgenössische Institut für Metrologie) 
vorgeschlagene Messmethode nicht praxistauglich sei.

b) Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle 
der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt 
sich auf die Ermittlungen Dritter. Sowohl nach Art. 12 Abs. 2 Satz 2 NISV als auch nach Art. 14 
Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Die Sen-
deleistung einer Mobilfunkanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet, nicht aber ge-
messen werden. Die rechnerische Prognose trägt indessen nicht allen Feinheiten der Ausbreitung 
der Strahlung Rechnung. Die «Vollzugsempfehlung zur NISV – Mobilfunk- und WLL-Basisstatio-
nen», BUWAL (nun BAFU)42 empfiehlt deshalb, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel 
eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlage-

41 Vgl. pag. 9 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.
42 Vgl. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-
elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html.

BVD 110/2022/52 

14/21

grenzwert an einem OMEN zu 80 Prozent erreicht wird. In begründeten Fällen kann die Behörde 
diese Schwelle auch niedriger ansetzen. Ergibt die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belas-
tung, so ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen.

c) Mit dem technischen Bericht «Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich 
bis zu 6 GHz» vom 18. Februar 2020 und dem Nachtrag vom 15. Juni 2020 hat das METAS eine 
Messmethode vorgelegt.43 Darin wird insbesondere auch die Messung für adaptive Antennen er-
klärt. Seit Vorliegen dieser Dokumente können sich Messfirmen bei der Schweizerischen Akkre-
ditierungsstelle (SAS) für die Messmethode METAS/BAFU akkreditieren lassen und entsprechend 
Abnahmemessungen an adaptiven Antennen vornehmen. Gestützt auf den Bericht und den dies-
bezüglichen Nachtrag des METAS können Abnahmemessungen für adaptive Antennen durchge-
führt werden.

d) Die Beschwerdeführenden legen nichts Stichhaltiges vor, das das Funktionieren der Mess-
methoden des METAS infrage zu stellen vermöchte. Unbehilflich ist jedenfalls der Verweis der 
Beschwerdeführenden auf eine Testmessung in Frankreich. Dieser belegt gerade, dass eine Mes-
sung der Strahlung von adaptiven Antennen möglich ist. Zur Frage, ob die Messmethode des 
METAS praxistauglich ist, sagt die Testmessung in Frankreich hingegen nichts. An der Existenz 
einer geeigneten Messmethode bestehen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 
somit keine ernsthaften Zweifel. Die Messbarkeit der Strahlung ist nach dem Gesagten auch beim 
Betrieb adaptiver Antennen möglich. Die Abnahmemessung erlaubt, ergänzend zur rechnerischen 
Prognose, nach Erstellung oder Umbau einer Mobilfunkanlage zu überprüfen, ob die Anlagegrenz-
werte im bewilligten massgebenden Betriebszustand eingehalten sind. Die Abnahmemessungen 
werden von fachkundigen Messfirmen durchgeführt, die bei der Schweizerischen Akkreditierungs-
stelle (SAS) akkreditiert sind.44 Anschliessend werden die Messberichte den Vollzugsbehörden 
eingereicht. Eine Verletzung der NISV liegt in diesem Zusammenhang nicht vor.

10. QS-System

a) Die Beschwerdeführenden sind sodann der Auffassung, die Einhaltung der Grenzwerte 
könne mit dem QS-System nicht garantiert werden.

b) Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Entscheiden als wirksames und 
ausreichendes Instrument zur Kontrolle der Emissionsbegrenzungen bezeichnet.45 Die vorge-
brachten Einwände der Beschwerdeführenden geben keinen Anlass, die grundsätzliche Tauglich-
keit des QS-Systems in Zweifel zu ziehen.

c) Gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung müssen QS-Systeme mit weiteren Para-
metern ergänzt werden, wenn bei adaptiv betriebenen Sendeantennen der Korrekturfaktor ange-
wendet wird. Das BAKOM hat in einem Validierungszertifikat festgestellt, dass das QS-System 
der Beschwerdegegnerin den Betrieb adaptiver Antennen korrekt überwacht.46 Zusätzlich wurden 
die QS-Systeme der Beschwerdegegnerin und der Sunrise GmbH von einer unabhängigen, ex-

43 Abrufbar unter: www.metas.ch > Dokumentation > Rechtliches > Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung.
44 Vgl. 
https://www.sas.admin.ch/sas/de/home/akkreditiertestellen/akkrstellensuchesas.exturl.html/aHR0cHM6Ly9zYXNkYi5jb
GllbnRzLmxpaXAuY2gvc2VhcmNoLm/h0bWw=.html?csrfmiddlewaretoken=vG6daKIWAMXgfq972i3esHdipAtfnxvbVla
PjKf609L7a4fgt2eYMKDJcu2tdLk1&lang=de&search_term=NISV&accreditation_type=&submit=Suche+starten.
45 Vgl. BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018, E. 3.3, 1C_340/2013 vom 4. April 2014, E. 4 und 1C_642/2013 vom 
7. April 2014, E. 6.1, je mit Hinweisen.
46 Vgl. Validierungszertifikat vom 8. Juli 2021 des BAKOM bzgl. Adaptive Antennen im QS-System (abrufbar unter: 
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/qualitaets-
sicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html#-1918671055).

BVD 110/2022/52 

15/21

ternen Prüfstelle, der SGS Société Générale de Surveillance SA, überprüft.47 Es besteht nach 
dem Gesagten kein Grund zur Annahme, dass die QS-Systeme das Einhalten der Grenzwerte – 
auch wenn ein Korrekturfaktor auf die adaptiv betriebenen Antennen angewendet wird – nicht 
genügend kontrollieren könnte. Die bisherige Bundesgerichtsrechtsprechung bezüglich QS-Sys-
teme kann demzufolge auch beim Betrieb von adaptiven Antennen angewendet werden.

d) Das Bundesgericht hat im Entscheid 1C_97/2018 vom 3. September 2019 das BAFU auf-
gefordert, im Rahmen seiner Aufsichtspflicht erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungs-
gemässen Funktionierens der QS-Systeme für Mobilfunkantennen durchführen zu lassen oder zu 
koordinieren. Gleichzeitig hielt das Bundesgericht jedoch fest, dass aufgrund der im Kanton 
Schwyz festgestellten Abweichungen nicht auf ein generelles Versagen der QS-Systeme ge-
schlossen werden könne. So seien weder das Ausmass der Abweichungen noch deren Auswir-
kungen auf die Strahlenbelastung an OMEN bekannt. Zudem würden entsprechende Feststellun-
gen bezüglich anderer Kantone fehlen. Das Bundesgericht hat im betreffenden Fall die Baubewil-
ligung für die Mobilfunkanlage denn auch bestätigt. Konkrete Anhaltspunkte, die auf ein Versagen 
des QS-Systems der Beschwerdegegnerin schliessen lassen, sind nicht ersichtlich und werden 
von den Beschwerdeführenden auch nicht geltend gemacht. Entgegen der Auffassung der Be-
schwerdeführenden in der Einsprache vom 10. Oktober 2021 ist im vorliegenden Verfahren die 
Baubewilligung nicht deshalb zu verweigern, weil die vom Bundesgericht geforderte erneute 
schweizweite Kontrolle der QS-Systeme noch nicht abschlossen ist. Die Rüge ist unbegründet. 
Der geplante Umbau der Anlage ist in Übereinstimmung mit der Beurteilung des AUE unter dem 
Gesichtspunkt der NISV bewilligungsfähig.

e) Das BAFU hat am 14. Oktober 2022 den Zwischenstand der Kontrollen der QS-Systeme im 
Bericht «Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und Vor-
Ort-Kontrollen» veröffentlicht.48 Auch daraus lässt sich nicht schliessen, dass die QS-Systeme 
grundsätzlich untauglich sind, auch wenn im Zwischenbericht Stichproben weiterhin als notwendig 
erachtet werden.

11. Gesundheit

a) In ihrer Einsprache vom 10. Oktober 2021 rügten die Beschwerdeführenden, die Anlage sei 
gesundheitsschädigend. Ihre Sorge begründen die Beschwerdeführenden mit den Forschungser-
gebnissen zum oxidativen Stress (vgl. Einsprache vom 10. Oktober 2021).

b) Um die Bevölkerung vor der Strahlung von Mobilfunkanlagen zu schützen, hat der Bundes-
rat in der NISV Grenzwerte festgelegt. Weiter hat das BAFU, das für Fragen zur Strahlung von 
Mobilfunkantennen und deren Auswirkungen auf die Gesundheit zuständig ist, zur fachlichen Un-
terstützung eine beratende Expertengru<ppe NIS (BERENIS) einberufen. Diese sichtet die neu 
publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur detaillierten Bewer-
tung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein 
könnten.49 Das BAFU würde dem Bundesrat eine Anpassung der Grenzwerte in der NISV emp-
fehlen, wenn neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von Alltagserfah-
rungen dies erforderten. Die für 5G verwendeten Frequenzen liegen im selben Bereich wie die 
bisher eingesetzten Mobilfunktechnologien oder WLAN. Nach dem gegenwärtigen wissenschaft-

47 Vgl. QS-Zertifikat https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-
elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html#-1918671055.
48 Vgl. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/massnahmen-
elektrosmog/qualitaetssicherung-zur-einhaltung-der-grenzwerte-der-nisv-bei-m.html.
49 Vgl. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-
berenis.html.

BVD 110/2022/52 

16/21

lichen Kenntnisstand gibt es keine fundierten Hinweise, dass 5G andere biologische Wirkungen 
hat als bisher verwendete Mobilfunktechnologien.50 Vor diesem Hintergrund ist davon auszuge-
hen, dass aufgrund des Einsatzes von adaptiven Sendeantennen gemäss dem Mobilfunkstandard 
5G im Rahmen der geltenden Grenzwerte in der NISV keine genügenden Hinweise auf eine Ge-
sundheitsgefährdung bestehen. Die Rüge, die Anlage sei gesundheitsschädigend, erweist sich 
somit als unbegründet.

c) In der Sonderausgabe des Newsletters vom Januar 2021 hat sich die BERENIS dem Thema 
«oxidativen Stress» gewidmet.51 Darin hielten die Autorin und der Autor fest, dass die Mehrzahl 
der Zell- und Tierstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress bei Exposition mit nichtioni-
sierender Strahlung liefert, dies selbst bei niedrigen Intensitäten. Ob damit auch langfristige oder 
gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden sind, ist nicht geklärt und lässt sich 
aus den Studien nicht ableiten.52 Um die Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen 
und zu bestätigen, sind gemäss BERENIS weitere Untersuchungen erforderlich.53 Es ist nicht an 
der BVD als Rechtsmittelinstanz, internationale Forschung sowie technische Entwicklungen zu 
verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen und damit 
Abklärungen, die die BERENIS für notwendig erachtet, vorzugreifen. Mit dem Verweis auf die 
Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 zur Thematik «oxidativer Stress», können die 
Beschwerdeführenden somit nichts zu ihren Gunsten ableiten. Solche Hinweise und Wissenslücken 
sind für das BAFU indessen Grund, sich weiterhin für eine konsequente Umsetzung des Vorsorgeprin-
zips einzusetzen.54

d) Untersuchungen haben überdies gezeigt, dass die Exposition der Bevölkerung gegenüber 
hochfrequenten elektromagnetischen Feldern hauptsächlich durch die eigene Nutzung von draht-
losen Kommunikationsgeräten bestimmt wird. Die Exposition durch Mobilfunkbasisstationen ist im 
Allgemeinen deutlich geringer als bei körpernah betriebenen Endgeräten, und damit auch even-
tuelle gesundheitliche Risiken.55 Insoweit sind adaptive Antennen ideal für Personen, die aus 
Gründen der persönlichen Vorsorge keine oder nur eine geringe Mobiltelefonnutzung aufweisen.

12. Ausnahmebewilligung

a) Mit Verweis auf den Bundesgerichtsentscheid 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 brin-
gen die Beschwerdeführenden vor, für jede Änderung an Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bau-
zone sei ein besonders strenges Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Dazu würde auch die 
erneute Abklärung der Standortgebundenheit gehören. Im vorliegenden Fall werde mit dem Um-
bau der Anlage die Umgebung nicht nur strahlungsmässig höher belastet. Die Anlage trete auch 

50 Vgl. Röösli Martin, Hahad Omar, Dongus Stefan, Loizeau Nicolas, Daiber Andreas, Münzel Thomas, Eeftens 
Marloes, Gesundheitsrisiko Mobilfunkstrahlung? Was ändert sich mit 5G ?, in Aktuelle Kardiologie 2021, Heft 10, S. 
531 ff. (abrufbar unter: https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/topten/10.1055/s-00022861); vgl. auch 
Röösli Martin, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Menschen, in 
URP 2021 S. 124 ff.
51 Vgl. Prof. Dr. Meike Mevissen und Dr. David Schürmann in, Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021 (abrufbar unter: 
www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter.
52 Vgl. Röösli Martin, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Men-
schen, in URP 2021 S. 126 f.
53 Vgl. Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021, S. 8 f.
54 Vgl. dazu Schreiben des BAFU «Häufig gestellte Fragen zur Vollzugshilfe für adaptive Antennen» vom 14. Juni 2021 
inkl. Ergänzungen vom 31. August 2021, S. 4 (abrufbar unter: https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elek-
trosmog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk--vollzugshilfen-zur-nisv.html).
55 Vgl. Röösli Martin, Hahad Omar, Dongus Stefan, Loizeau Nicolas, Daiber Andreas, Münzel Thomas, Eeftens Mar-
loes, Gesundheitsrisiko Mobilfunkstrahlung? Was ändert sich mit 5G ?, in Aktuelle Kardiologie 2021, Heft 10, S. 531 ff. 
(abrufbar unter: https://www.thieme-connect.com/products/ejournals/topten/10.1055/s-00022861); vgl. auch Röösli 
Martin, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Menschen, in URP 
2021 S. 118 ff.

BVD 110/2022/52 

17/21

optisch auffälliger in Erscheinung. Besonders rügen die Beschwerdeführenden, das AGR habe 
nicht feststellen können, welche Gebiete mit Mobilfunkdienstleistungen versorgt werden sollen. 
Die Mobilfunkanbieter müssten für alle von ihnen vorgesehenen Sendefrequenzen in allen vorge-
sehenen Senderichtungen sowie von allen umliegenden Sendeanlagen Abdeckungskarten liefern. 
Weiter bringen sie vor, mit dem Umbau der Anlage werde nicht nur die Umgebung strahlungsmäs-
sig stärker belastet, auch trete die Anlage optisch auffälliger in Erscheinung.

b) Das Bauvorhaben sieht den Ersatz des bestehenden Mastes durch einen neuen, um 0.50 m 
höheren Antennenmast vor. Die bestehenden 12 Antennenkörper sollen durch zehn neue moder-
nere Antennenkörper ersetzt werden, wobei die Antennenkörper nur noch auf drei statt bisher vier 
Ebenen am Mast montiert werden. Es ist unbestritten, dass der hier umstrittene Umbau der Mo-
bilfunkanlage in der Landwirtschaftszone einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bedarf. 
Eine solche setzt voraus, dass der Zweck der Baute oder Anlage einen Standort ausserhalb der 
Bauzonen erfordert (Bst. a) und dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegen-
stehen (Bst. b). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.56 Die Standortgebunden-
heit ist zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder 
wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist 
(sog. positive Standortgebundenheit) oder wenn sie aus bestimmten Gründen, namentlich wegen 
starker Immissionen, in einer Bauzone ausgeschlossen ist (sog. negative Standortgebundenheit). 
Mobilfunkanlagen sind ausserhalb der Bauzone absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- 
oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten inner-
halb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann.

c) Nach Art. 84 Abs. 1 BauG ist das AGR für die Beurteilung von Bauvorhaben ausserhalb der 
Bauzone abschliessend zuständig. Die Gemeinde ist an die Verfügung des AGR gebunden und 
hat keinen eigenen Entscheidungsspielraum. Das AGR hat mit Verfügung vom 15. September 
2021 die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt und diese wie folgt begründet:

Es handelt sich um ein Bauvorhaben, das aus objektiven Gründen an den vorgesehenen Standort gebunden 
ist, weil das vorliegende Gesuch nicht den Neubau einer Mobilfunkanlage, sondern den Umbau eines be-
stehenden Mobilfunkstandorts betrifft, der Standort primär Gebiete ausserhalb der Bauzone versorgt und 
die Versorgung diverser Überlandstrassen in den Gemeinden Schwarzenburg (Mamishaus), Rüschegg und 
Rüeggisberg sowie die J.________strasse 183 zwischen Helgisried und Mamishaus sicherstellt sowie ne-
ben der Gesuchstellerin der bestehende Mast im Übrigen der B.________ sowie der F.________ dient.

d) Die Begründung das AGR ist schlüssig. Daraus folgt, dass hier die Abdeckung von Gebieten 
innerhalb der Bauzone nicht Ziel der Anlage ist und das Gebiet auch nicht von Standorten inner-
halb der Bauzonen versorgt werden kann. Das belegt die Netzkarte, die die Beschwerdegegnerin 
ihrer Standortbegründung vom 10. Juni 2021 beifügte.57 Die Anlage steht somit in einem engen 
funktionellen Zusammenhang zum Gebiet in der Landwirtschaftszone. Die Netzkarte der Be-
schwerdegegnerin belegt zudem, dass der Anlagestandort optimal in ihr Mobilfunknetz eingebun-
den ist und für eine angemessene Abdeckung für die Mobiltelefonie aus technischen Gründen 
unentbehrlich ist. Dazu kommt, dass der Mast im vorliegenden Fall neben der Beschwerdegegne-
rin von zwei weiteren Mobilfunkanbieterinnen mitbenutzt wird. Mit dieser Konzentration dreier Mit-
bewerberinnen auf einen Mast wird die Vorgabe des Bundesamts für Raumentwicklung (ARE), 
wonach bei der Erstellung mehrerer eigenständiger Netze wenn möglich die Antennenstandorte 
zusammengelegt werden sollen, Rechnung getragen.58 Aufgrund seiner topografischen Lage 

56 Vgl. BGE 124 II 252 E. 4.
57 Vgl. pag. 29 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.
58 Merksätze zur Problematik von Mobilfunkanlagen und Raumplanung, BRP/ARE Juni 1998 / Juli 2000 / Dezember 
2004.

BVD 110/2022/52 

18/21

kann von diesem Standort aus auch ein relativ grosses Gebiet mit nur einer Anlage erschlossen 
werden. Damit erübrigt sich das Erstellen einer Mehrzahl von kleineren und nahe bei einander 
liegenden Anlagen. Durch den Ersatz des Mastes und den Austausch der alten Antennenkörper 
am gleichen Standort wird zudem weder zusätzliches Nichtbauzonenland in Anspruch genommen 
noch findet eine zusätzliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland statt. Unter diesen Um-
ständen wäre mit einer Verweigerung der Ausnahmebewilligung aus raumplanerischer Sicht 
nichts gewonnen. Denn eine Aufgabe bzw. ein Rückbau des aktuellen Standorts erscheint aus 
funktechnischer Sicht unrealistisch. Ebenso scheidet eine Verschiebung auf Nachbarstandorte 
aus funktechnischen Gründen aus, wie sich aus der Netzkarte der Beschwerdegegnerin ergibt. 
Konkrete Alternativstandorte müssen bei dieser Ausgangslage keine geprüft werden. Der bereits 
bestehende Standort präsentiert sich aufgrund der vorhandenen Akten und unter Beachtung aller 
massgebenden Interessen als der vorteilhafte und ist einer oder mehreren zusätzlichen Antennen 
klar vorzuziehen. Mit einem oder mehreren neuen Antennenstandorten würden zudem weitere 
Gebiete zusätzlich belastet, ohne dass damit für die Nichtbauzone etwas gewonnen werden 
könnte. Die Standortgebundenheit ist somit zu bejahen. Unter den gegebenen Umständen war 
das AGR auch nicht verpflichtet, von der Beschwerdegegnerin zusätzlich Netzabdeckungskarten 
einzufordern. Der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführenden kann nicht gefolgt werden. 
Es ist weder erkennbar noch wird von den Beschwerdeführenden dargelegt, was für zusätzliche 
Erkenntnisse aus den Netzabdeckungskarten für die Standortgebundenheit gewonnen werden 
könnten. Auch in diesem Punkt ist die Beschwerde unbegründet.

e) Zwar kann gemäss dem von den Beschwerdeführenden zitierten Bundesgerichtsentscheid 
1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 allein aus dem Umstand, dass am vorgesehenen Standort 
bereits eine Antennenanlage der Beschwerdegegnerin besteht, nicht geschlossen werden, dass 
der bestehende Standort unter Beachtung aller massgebenden Interessen viel geeigneter wäre. 
Der vorliegende Fall ist jedoch sachverhaltlich nicht mit dem Bundesgerichtsfall vergleichbar. Ei-
nerseits wird der bestehende Anlagestandort von zwei weiteren Mobilfunkanbieterinnen genutzt. 
Andererseits soll nach den plausiblen Ausführungen der Beschwerdegegnerin mit dem Umbau 
der Anlage die bestehende Mobilfunkversorgung sowie die langfristige Netzplanung aufrecht er-
halten werden.59 Demzufolge ist im Gegensatz zum zitierten Bundesgerichtsentscheid im vorlie-
genden Fall die Aufgabe oder ein Rückbau des aktuellen Standorts aus funktechnischer Sicht 
unrealistisch. Daran ändert nichts, dass der bestehende Antennenmast aus statischen Gründen 
ersetzt und die bestehenden Antennenkörper aller Mobilfunkanbieterinnen durch modernere An-
tennenkörper ausgetauscht werden. Zu beachten ist schliesslich, dass selbst bei einer Verweige-
rung der Ausnahmebewilligung davon auszugehen ist, dass die Anlage aus funktechnischen Grün-
den weiter betrieben würde. So ist mit der Einführung des neuen Funkdienstes 5G nicht von einem 
Abbau, sondern von einem Zubau von Standorten auszugehen. Das folgt auch aus dem Bericht 
Mobilfunk und Strahlung vom 18. November 2019.60

f) Als weitere Voraussetzung darf die Mobilfunkanlage nicht störend in Erscheinung treten 
bzw. dürfen dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. In diesem Zusam-
menhang machen die Beschwerdeführenden geltend, der geplante Umbau der Antenne trete op-
tisch auffälliger in Erscheinung. Zur Begründung bringen sie vor, falls die Anzahl Antennenkörper 
reduziert würde, würde diese Reduktion durch die grösseren Abmessungen der vorgesehenen 
Multiband-Antennenkörper wettgemacht. Zudem sei gegenüber der bisherigen Ausführung eine 
weitere (vierte) Senderichtung hinzugekommen. Zudem müsse klargestellt werden, dass die An-

59 Vgl. Standortbegründung vom 10. Juni 2021, S. 4 unten, hinter pag. 29 der Vorakten der Gemeinde Schwarzenburg.
60 Vgl. Bericht «Mobilfunk und Strahlung» vom 18. November 2019 S. 36 ff., Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung im 
Auftrag des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), abrufbar unter: 
www.bafu.admin.ch/5g.

BVD 110/2022/52 

19/21

tennenkörper, welche 5G-Antennen enthielten, aus funktechnischen Gründen nicht mit einem Fa-
rbanstrich versehen werden dürften.

Im vorliegenden Fall wird die Grundkonstruktion des Antennenmasts zwar ersetzt und der neue 
Antennenmast um 0.50 m erhöht. Auch vergrössert sich die Ausladung der Antennen mit den 
neuen Modulen im Vergleich zu den alten Modulen zwar etwas. Demgegenüber sind nur noch drei 
Antennenebenen vorgesehen, während heute die Antennenkörper am bestehenden Mast auf vier 
Ebenen verteilt sind. Aus den Projektplänen geht ausserdem hervor, dass die Remote Radio 
Head-Elemente (RRH’s) hinter den Antennenkörpern angebracht werden. Dies wirkt sich positiv 
auf das Erscheinungsbild der Anlage aus. Zudem werden die Richtfunkantennen weniger auffällig 
in Erscheinung treten, weil diese direkt unterhalb der Antennenkörper auf einer Höhe von ca. 15 m 
montiert werden. Heute befinden sich die Richtfunkantennen im unteren Drittel des Antennenmas-
tes und wirken deshalb auffälliger, wie aus den bewilligten Projektplänen in den Akten 
hervorgeht.61 Die Verschiebung der Richtfunkantennen wirkt sich somit ebenfalls positiv auf das 
Erscheinungsbild der Anlage aus. Der Umstand, dass eine weitere Senderichtung dazu kommt, 
beeinflusst das Erscheinungsbild der Anlage indessen kaum, wie ein Vergleich zwischen den be-
willigten Plänen und den Plänen der projektierten Anlage zeigt. Durch den Umbau der Anlage sind 
die Veränderungen des Erscheinungsbilds demnach gering und fallen kaum ins Gewicht. Durch 
den Ersatz des Antennenmastes am gleichen Standort und den Austausch der Antennenkörper 
durch neue Antennenmodule wird das Orts- und Landschaftsbild somit nicht zusätzlich belastet. 
Dies umso mehr als sich die Anlage nicht in einer geschützten oder sensiblen Umgebung befindet. 
Ausserdem besteht die Besonderheit, dass das Erscheinungsbild einer Mobilfunkantenne – na-
mentlich Durchmesser und Höhe des Antennenmasts sowie die Anzahl der Antennen – primär 
durch technische Gegebenheiten bedingt sind; die Gestaltungsmöglichkeiten in Bezug auf diese 
Elemente sind gering. Folglich sind Mobilfunkanlagen aufgrund ihrer Funktion in der Regel gut 
sichtbar, womit ihnen praktisch an jedem Standort von vornherein etwas Störendes anhaftet. Auch 
ist zu beachten, dass Mobilfunkantennen aufgrund der betrieblich bedingten Höhe regelmässig 
geeignet sind, Silhouetten zu brechen und Horizonte zu teilen. Dies allein vermag jedoch nach der 
Rechtsprechung nicht ohne Weiteres einen Bauabschlag zu rechtfertigen.62 Im Lichte dieser 
Rechtsprechung erweist sich somit auch der Einwand der Beschwerdeführenden, wonach die An-
tennenkörper, die 5G-Antennen enthielten, farblich nicht angepasst werden könnten, als unbehilf-
lich.

Was die Emission nichtionisierender Strahlung betrifft, so nimmt diese zwar durch die Erhöhung 
der Sendeleistung zu. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 4. Juni 2021 (Revision 1.52) sind 
jedoch die entsprechenden Grenzwerte der NISV eingehalten, was die kantonale Fachstelle in 
ihrem Fachbericht Immissionsschutz vom 20. Oktober 2021 und in der Stellungnahme vom 5. Mai 
2022 bestätigt hat (vgl. Erwägung 8). Mehr als die Einhaltung dieser Grenzwerte kann nicht ver-
langt werden.63
g) Dem Vorhaben stehen somit auch keine überwiegenden Interessen entgegen. Daher wurde 
zu Recht eine Ausnahmebewilligung für Anlagen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG 
erteilt.

13. Fazit und Kosten

61 Vgl. bewilligte Pläne im Dossier Baugesuch Nr. 2015-0098 der Gemeinde Schwarzenburg im Dossier BVD 
110/2022/52.
62 Zum Ganzen BVR 2007 S. 126 (VGE 22095/22101/22102 vom 24. Oktober 2006) nicht publ. E. 4.7.3, 2002 S. 1 
E. 2d/aa und bb; jüngst etwa VGE 2020/409 vom 15. Februar 2022 E. 4.3; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 9-10 N. 29b.
63 Vgl. BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018, E. 2.5 mit weiteren Hinweisen.

BVD 110/2022/52 

20/21

a) Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden 
kann. Aus dem Gesagten folgt zudem, dass auch eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz 
zwecks Neubeurteilung ausser Betracht fällt. Die Eventualanträge sowie sämtliche Beweisanträge 
sind abzuweisen. Der Bauentscheid der Gemeinde Schwarzenburg vom 3. März 2022 und die 
Verfügung des AGR vom 15. September 2021 werden bestätigt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdeführenden. Sie haben die 
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Diese werden bestimmt auf eine Pauschal-
gebühr von CHF 2200.00 (Art. 103 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1 GebV64). Bei der Kosten-
verlegung ist zudem die zweifache Verletzung des rechtlichen Gehörs zu berücksichtigen, die von 
der BVD geheilt wurde (vgl. Erwägung 6g). Diese Verfahrensfehler stellen einen besonderen Um-
stand im Sinne von Art. 108 Abs. 1 VRPG dar. Es rechtfertigt sich, aufgrund der Gehörsverletzung, 
die die Vorinstanz begangen hat, auf einen Viertel der Verfahrenskosten von CHF 2200.00, aus-
machend CHF 550.00, zu verzichten. Die verbleibenden Verfahrenskosten in der Höhe von 
CHF 1650.00 werden den unterliegenden Beschwerdeführenden auferlegt.

c) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht de-
ren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder Wett-
schlaung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt er-
scheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerdegegnerin war anwaltlich nicht vertreten. Partei-
kosten werden daher keine gesprochen (Art. 104 Abs. 1 VRPG).

III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann, und die Verfü-
gung des AGR vom 15. September 2021 sowie der Gesamtentscheid der Gemeinde Schwa-
rzenburg vom 3. März 2022 werden bestätigt.

2. Die Verfahrenskosten von CHF 1650.00 werden den Beschwerdeführenden zur Bezahlung 
auferlegt. Sie haften solidarisch für den gesamten Betrag. Eine separate Zahlungseinladung 
folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

64 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; BSG 
154.21).

BVD 110/2022/52 

21/21

IV. Eröffnung

- Frau C.________, eingeschrieben
- Herrn D.________, eingeschrieben
- E.________, eingeschrieben
- Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Schwarzenburg, Bauverwaltung, eingeschrieben
- Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), per E-Mail
- Amt für Umwelt und Energie, Abteilung Immissionsschutz, zur Kenntnis, per E-Mail

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus
Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungs-
gericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen An-
trag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift ent-
halten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.