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**Case Identifier:** 58e70960-d390-5b5b-bea3-0721641c0f73
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-10-14
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 14.10.2010 B 2010/71, 2010/73
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2010-71--2010-73_2010-10-14.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2010/71, 2010/73

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 13.02.2020

Entscheiddatum: 14.10.2010

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2010
Disziplinarrecht, Art. 5 Abs. 1 lit. a und Art. 7 Abs. 1 DG (sGS 161.3). 
Unverhältnismässigkeit eines diszipliarischen Verweises gegenüber 
Behördemitgliedern, da der Verweis im Disziplinarentscheid zu Unrecht als 
Sanktion für ein Verhalten erscheint, das kausal für Straftaten eines 
Verwaltungsangestellten war (Verwaltungsgericht, B 2010/71 und 2010/73).

Urteil vom 14. Oktober 2010

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Ersatzrichterin lic. iur. D. Gmünder Perrig; 

Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

X.,,

Y.,,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. F.

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen,Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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betreffend

Disziplinarmassnahme

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Am 13. Februar 2007 informierte X., Gemeindepräsident von Eggersriet, das Amt für 

Gemeinden des Departements des Innern, Gemeindekassier Z. habe gestanden, seit 

über acht Jahren rund 2,16 Mio. Franken zulasten der Gemeinde veruntreut zu haben. 

Die Staatsanwaltschaft eröffnete gegen Z. eine Strafuntersuchung. Das Amt für 

Gemeinden führte vom 16. bis 30. April 2007 eine Sonderprüfung in der Gemeinde 

Eggersriet durch.

Am 8. Mai 2007 eröffnete die Regierung gegen die Mitglieder des Gemeinderates und 

der Geschäftsprüfungskommission ein Disziplinarverfahren. Mit den Verfahren wurde 

die staatliche Disziplinarkommission beauftragt. Diese erstattete am 9. Juli 2008 

Bericht und stellte der Regierung den Antrag, gegen die Mitglieder des Gemeinderates 

und der Geschäftsprüfungskommission sei ein Verweis auszusprechen und ein Teil der 

Verfahrenskosten sei den Betroffenen anteilmässig aufzuerlegen.

Die Regierung entschied am 16. Februar 2010 über die Angelegenheit. Sie sprach 

gegen die noch im Amt befindlichen Mitglieder des Gemeinderates und der 

Geschäftsprüfungskommission wegen schuldhafter Verletzung der Amtspflicht einen 

Verweis aus. Hinsichtlich der während des Verfahrens aus dem Amt ausgeschiedenen 

Mitglieder des Gemeinderates und der Geschäftsprüfungskommission stellte sie fest, 

dass diese ihre Amtspflicht schuldhaft verletzt hätten. Die Regierung erwog, den 

Mitgliedern des Gemeinderates sei in bezug auf die Pflicht zur Durchführung von 

Zwischenrevisionen infolge der ihnen obliegenden Gesamtverantwortung eine 

Verletzung der im Rahmen der Finanzaufsicht bestehenden Kontrollpflichten 

vorzuwerfen. In Bezug auf die allgemeine Aufsichtspflicht könne den Mitgliedern des 

Gemeinderates hingegen keine Pflichtverletzung vorgeworfen werden. Die Mitglieder 

der Geschäftsprüfungskommission hätten die pflichtwidrige Amtsführung des 

Gemeinderates in bezug auf die unvollständig durchgeführten Zwischenrevisionen 

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nicht beanstandet, weshalb ihnen eine Verletzung der Prüfungs- und Kontrollpflichten 

vorzuwerfen sei.

B./ Gegen den Entscheid der Regierung erhoben Gemeindepräsident X. und 

Gemeinderätin Y. mit Eingaben vom 5. bzw. 6. März 2010 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht. Mit Beschwerdeergänzung ihres Rechtsvertreters vom 26. März 

2010 beantragten sie die Aufhebung des Entscheids vom 16. Februar 2010, 

eventualiter die Aufhebung der Feststellung, wonach die Beschwerdeführer ihre 

Amtspflicht schuldhaft verletzt hätten und ihnen daher ein Verweis zu erteilen sei, 

subeventualiter die Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge.

Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 20. April 2010 die Abweisung 

der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.

Die Beschwerdeführer wurden eingeladen, zur Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung 

zu nehmen. Sie äusserten sich aber nicht mehr.

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die Vorbringen der 

Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen 

eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 2 

lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt 

VRP). Die Beschwerdeführer sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 5. und 

6. sowie 26. März 2010 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 

VRP). Auf die Beschwerden ist grundsätzlich einzutreten, allerdings nur insoweit, als 

die Beschwerdeführer die gegen sie ausgesprochene Massnahme und die 

entsprechende Kostenauflage anfechten. Hinsichtlich der Verweise an die übrigen 

Behördemitglieder sind sie wegen Fehlens eines eigenen schutzwürdigen Interesses 

nicht zur Beschwerde befugt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).

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2. In den Beschwerden wird beantragt, die beiden Verfahren seien zu vereinigen. Bei 

beiden Beschwerdeführern sei die Situation gleich zu beurteilen, da sie beide noch im 

Amt befindliche Gemeinderäte seien und weder Mitglieder der 

Geschäftsprüfungskommission seien noch zur Gemeinderatsdelegation gehört hätten, 

welche mit der Durchführung der Zwischenrevisionen betraut gewesen seien. Diesem 

Antrag ist stattzugeben. In tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht stellen sich gleich 

gelagerte Fragen. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer Gemeindepräsident und 

die Beschwerdeführerin Gemeinderätin ist, steht einer Vereinigung nicht entgegen.

3. Nach Art. 12 Abs. 1 des Disziplinargesetzes (sGS 161.3, abgekürzt DG) ist zur 

Verfügung von Disziplinarmassnahmen die Wahlbehörde zuständig. Über die vom Volk, 

vom Kantonsrat oder von der Bürgerschaft einer Gemeinde oder einer öffentlich-

rechtlichen Korporation gewählten Behördemitglieder und Beamten steht die 

Disziplinargewalt jedoch der Regierung zu (Art. 12 Abs. 2 lit. a DG). Die Zuständigkeit 

der Regierung als Disziplinarbehörde ist somit grundsätzlich gegeben.

3.1. Die Disziplinarmassnahmen sind in Art. 5 Abs. 1 lit. a bis i DG explizit aufgeführt. 

Sie reichen vom schriftlichen Verweis nach Art. 5 Abs. 1 lit. a DG bis zur Entlassung 

aus dem Amt oder dem Dienst im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. i DG. Die 

Disziplinarmassnahmen können miteinander verbunden werden (Art. 5 Abs. 2 DG). Der 

Verweis und die Busse gelten als leichte Disziplinarmassnahmen, die Versetzung in 

einen anderen Dienst wie auch in eine tiefere Besoldungsklasse als 

Disziplinarmassnahmen mittlerer Schwere, während die Entlassung oder deren 

Androhung sowie die Versetzung ins provisorische Dienstverhältnis als schwere 

Disziplinarmassnahmen einzustufen sind (vgl. W. Hinterberger, Disziplinarfehler und 

Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, Diss. St. Gallen 1986, 

S. 264 f.). Welche Disziplinarmassnahmen zu verhängen sind, wird nach 

pflichtgemässem Ermessen entschieden (Art. 7 Abs. 1 DG). Nach Art. 7 Abs. 2 DG 

richtet sich die Art der Massnahme nach dem Verschulden, dem bisherigen Verhalten 

und der dienstlichen Stellung des Fehlbaren sowie nach Umfang und Bedeutung der 

verletzten oder gefährdeten Amts- oder Dienstinteressen.

3.2. Die Disziplinarkommission beantragte, gegen die Mitglieder des Gemeinderates 

und der Geschäftsprüfungskommission sei je ein Verweis nach Art. 5 Abs. 1 lit. a DG 

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auszusprechen. Sie begründete ihren Antrag damit, dass gegenüber den vom Volk 

gewählten Behördemitgliedern effektiv nur die mildesten Massnahmen gemäss Art. 5 

Abs. 1 lit. a und b DG sowie die schärfsten Massnahmen nach Art. 5 Abs. 1 lit. g 

(teilweise) bis i DG zur Verfügung stünden. Wie es sich damit verhält, kann offen 

bleiben. Naheliegend ist, dass die Versetzung in das provisorische Dienstverhältnis 

sowie in ein anderes Amt oder in einen anderen Dienst nach Art. 5 Abs. 1 lit. e und f DG 

bei Behördemitgliedern ausser Betracht fallen. Ob dies auch bei den Massnahmen 

nach Art. 5 Abs. 1 lit. c und d DG (Unterbrechung der periodischen 

Besoldungserhöhung, Versetzung in eine tiefere Besoldungsklasse) der Fall ist, kann 

offen bleiben.

3.3. Das Disziplinarrecht weist verschiedene verfahrensrechtliche Besonderheiten auf. 

Grundlage für die Disziplinarmassnahme ist eine Disziplinaruntersuchung. Diese wird 

nach Art. 16 Abs. 1 DG von der Disziplinarbehörde angeordnet. Dies ergibt sich aus 

dem Grundsatz, dass nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden ist, ob ein 

Disziplinarfehler zu verfolgen ist (Art. 7 Abs. 1 DG). Im Bereich des Disziplinarrechts gilt 

somit das Opportunitätsprinzip. Die Disziplinaruntersuchungshandlungen werden in der 

Regel vom Vorsitzenden der Disziplinarkommission durchgeführt (Art. 18 Abs. 1 DG). 

Die Disziplinarkommission stellt nach Abschluss der Untersuchung der 

Disziplinarbehörde einen begründeten Antrag. Dem Betroffenen ist Gelegenheit zu 

geben, zu diesem Antrag Stellung zu nehmen (Art. 19 Abs. 1 und 2 DG).

Die Ahndung von Disziplinarfehlern ist zeitlichen Schranken unterworfen. Nach Art. 8 

DG kann ein Disziplinarfehler nur verfolgt werden, wenn die Disziplinarbehörde die 

Untersuchung innert drei Monaten anordnet, nachdem ihr der Disziplinarfehler und der 

Fehlbare bekannt geworden sind. Nach Art. 9 Abs. 1 DG verjährt die Verfolgung eines 

Disziplinarfehlers innert zwei Jahren nach dessen Begehung. Die Verjährung wird durch 

jede Untersuchungshandlung oder Verfügung gegen den Fehlbaren und durch jedes 

Rechtsmittel unterbrochen. Mit jeder Unterbrechung beginnt die Verjährungsfrist neu 

zu laufen. Nach Art. 9 Abs. 2 DG verjährt die Verfolgung des Disziplinarverfahrens 

(recte: des Disziplinarfehlers) trotz der Unterbrechung vier Jahre nach der Begehung.

3.4. Der Beschluss der Disziplinarbehörde über die Anordnung eines 

Untersuchungsverfahrens gilt nicht als anfechtbare Verfügung (vgl. P. Bellwald, Die 

disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 108).

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3.4.1. Die Regierung beschloss an ihrer Sitzung vom 8. Mai 2007 die Eröffnung eines 

Disziplinarverfahrens gegen sämtliche Mitglieder des Gemeinderates und der 

Geschäftsprüfungskommission. In ihrem Beschluss hielt sie gestützt auf die 

Informationen des Departements des Innern fest, der Gemeindepräsident habe das 

Amt für Gemeinden am 13. Februar 2007 telefonisch informiert, dass der 

Gemeindekassier gestanden habe, seit über acht Jahren 2,16 Mio. Franken zulasten 

der Gemeinde veruntreut zu haben. Die für die Gemeinde Eggersriet tätige 

Revisionsgesellschaft ROD habe ihr Mandat nach der Orientierung der Öffentlichkeit 

niedergelegt. Das Untersuchungsamt St. Gallen habe nach Ermächtigung durch die 

Anklagekammer gegen den zwischenzeitlich fristlos entlassenen Gemeindekassier eine 

Strafuntersuchung wegen Verdachts auf Veruntreuung eröffnet. Vom 16. April bis 

30. April 2007 habe das Amt für Gemeinden nebst der ordentlichen Aufsichtsprüfung 

das Verhalten der verantwortlichen Organe (Gemeinderat und 

Geschäftsprüfungskommission) sowie das interne Kontrollsystem einer näheren 

Prüfung unterzogen. Dem vorläufigen Prüfungsergebnis lasse sich der Tathergang 

entnehmen. Im Zeitraum von 1999 bis 2006 seien mit 26 Zahlungsaufträgen 52 nicht 

genehmigte Zahlungen im Gesamtbetrag von Fr. 2'163'698.70 vorgenommen worden. 

Dies sei dadurch geschehen, dass Einzahlungsscheine ausgetauscht wurden. Die 

Tathandlungen seien mit gezielten Vertuschungshandlungen über das jeweilige 

Jahresende hinweg kaschiert worden.

3.4.2. In ihrem Entscheid über die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens vom 8. Mai 

2007 bezieht sich die Regierung allgemein auf die materiellen und 

verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Disziplinargesetzes. Weiter hielt sie fest, 

nach Art. 151 des - damals geltenden - Gemeindegesetzes (nGS 36-29, abgekürzt 

aGG) seien Behördemitglieder zu einer gewissenhaften Amtsführung verpflichtet. 

Sodann beruft sie sich auf Art. 23 Abs. 1 der damals geltenden Haushaltverordnung 

(nGS 40-52, abgekürzt HHV) und die spezifischen Kontrollaufgaben nach Art. 28 bis 31 

HHV, insbesondere die Pflicht zur Durchführung einer unangemeldeten 

Zwischenrevision bei denjenigen Verwaltungsstellen, die Geld verwalten (Art. 28 und 30 

Abs. 1 HHV). In Erw. 3c ihres Entscheids hielt die Regierung fest, gestützt auf das 

vorläufige Prüfungsergebnis des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007 habe die 

Politische Gemeinde Eggersriet voraussichtlich einen finanziellen Schaden erlitten. Die 

mit der Schadensermittlung beauftragte Treuhandgesellschaft habe die Deliktsumme in 

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der Höhe von 2,16 Mio. Franken bestätigt. Im vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes 

für Gemeinden werde die Mittelbewirtschaftung in der Politischen Gemeinde Eggersriet 

bemängelt. Die Zwischenrevisionen durch den Gemeinderat und die ergänzende 

Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission seien als ungenügend bewertet 

worden. Sodann werde die fehlende Funktionentrennung gerügt. In Erw. 3d schliesst 

die Regierung, dass demzufolge objektive Anhaltspunkte für eine Verletzung der 

Amtspflichten durch die Gemeinderatsmitglieder und die Mitglieder der 

Geschäftsprüfungskommission bestünden. Es sei fraglich, ob sie den ihnen 

übertragenen Aufsichts- und Kontrollpflichten hinreichend nachgekommen seien.

3.4.3. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Eröffnungsverfügung der 

Regierung vom 8. Mai 2007 auf der Sonderprüfung des Amts für Gemeinden (vom 16. 

bis 30. April 2007) basiere, obwohl der Regierung im Zeitpunkt des 

Eröffnungsbeschlusses erst der provisorische Bericht vorgelegen habe. Die damals 

vermuteten Disziplinarfehler und die nunmehr vorgeworfenen Disziplinarfehler seien 

aber nicht identisch. Bezeichnenderweise liege der (unfertige und damals noch nicht 

zum rechtlichen Gehör der Gemeindeorgane zugestellte) Bericht, auf dem die 

Eröffnungsverfügung der Regierung ergangen sei, nicht in den Verfahrensakten. Es 

liege lediglich der definitive Prüfbericht des Amtes für Gemeinden in den Akten. Dieser 

datiere vom 11. Juni 2007 und damit nahezu vier Monate nach Kenntnisnahme der 

relevanten Verfehlungen des Gemeindekassiers. Der Bericht, der die Regierung zur 

Eröffnung des Verfahrens bewogen habe, sei inhaltlich in diversen Punkten anders 

ausgestaltet gewesen.

Die Regierung habe innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist ein Verfahren 

eröffnen wollen. Sie beziehe sich denn auch auf den nicht in den Akten liegenden 

Bericht vom 2. Mai 2007. Dieser liege nicht im Recht, und den Beschwerdeführern sei 

es im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens auch nicht möglich, diesen einzusehen. 

Sämtliche belastenden Unterlagen nähmen nun aber Bezug auf den definitiven 

Prüfbericht vom 9. Juni 2006 (recte: 2007), also auf einen Zeitpunkt nach Eintreten der 

Verwirkung gemäss Art. 8 DG. Demgemäss nehme die Eröffnungsverfügung der 

Regierung auf fehlbare Amtsträger und Disziplinarfehler Bezug, die im nun vorliegenden 

Verfahren gar nicht bekannt seien. Damit seien die Voraussetzungen von Art. 8 DG, 

namentlich das Bekanntsein des Fehlbaren und der Disziplinarfehler, erst auf 

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Verfehlungen und Feststellungen ab dem 9. Juni 2006 (recte: 2007) Bezug nehmend. 

Da die Beschwerdeführer infolge der Weglassung der für die Eröffnungsverfügung 

relevanten Akten diese Umstände nicht prüfen oder beurteilen könnten, liege eine 

Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, die nicht wieder geheilt werden könne.

Der Bericht des Amtes für Gemeinden datiert vom 9. Juni 2007, das Departement 

nahm am 11. Juni 2007 davon Kenntnis.

Die Vorinstanz hält dazu in ihrer Vernehmlassung fest, in Ziff. 3c ihrer Erwägungen habe 

sie auf den vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007 

verwiesen, in dem unter anderem die Zwischenrevision durch den Gemeinderat und die 

ergänzende Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission als ungenügend 

bewertet worden seien. Die nicht korrekt durchgeführte Zwischenrevision sei demnach 

einer der Gründe für die Eröffnung des Disziplinarverfahrens. Vor diesem Hintergrund 

erweise sich die Argumentation der Beschwerdeführer, dass das Disziplinarverfahren in 

bezug auf den Vorwurf der unvollständigen Zwischenrevision erst nach Ablauf der 

dreimonatigen Verwirkungsfrist eingeleitet worden sei, als nicht gerechtfertigt. Gleiches 

gelte in bezug auf den Vorwurf der Beschwerdeführer, der Untersuchungsgegenstand 

sei nachträglich ausgeweitet worden.

3.4.4. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz ist im Eröffnungsbeschluss der 

Regierung vom 8. Mai 2007 nicht von einem vorläufigen "Prüfungsbericht" des Amtes 

für Gemeinden vom 2. Mai 2007 die Rede, sondern von einem vorläufigen 

"Prüfungsergebnis" des Amtes für Gemeinden vom 2. Mai 2007 (Erw. 3c Abs. 1). 

Soweit auf einen vorläufigen Prüfungsbericht (in Erw. 3c Abs. 2 ) verwiesen wird, wird 

kein Datum erwähnt. Fest steht jedenfalls, dass sich der Bericht (oder um welche Form 

von Dokument es sich auch immer handelte), der Grundlage des 

Eröffnungsbeschlusses bildete, nicht bei den Akten befindet. Es ist somit nicht 

nachvollziehbar, auf welche Feststellungen des Amts für Gemeinden die Regierung 

ihren Eröffnungsbeschluss stützte. Die Sonderprüfung des Amts für Gemeinden 

bezweckte, Schwachstellen im internen Kontrollsystem festzustellen und das Verhalten 

der verantwortlichen Organe zu überprüfen. Der Prüfungsumfang ist gemäss Ziff. 3.2. 

des Berichts vom 9. Juli 2007 sehr umfassend. In den Akten liegt die Orientierung des 

Amts für Gemeinden vom 13. Februar 2007 an die Departementsvorsteherin und die 

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Generalsekretärin sowie die Rechtsdienstleiterin. Darin finden sich keine Hinweise auf 

allfällige Pflichtwidrigkeiten der Behörden bzw. Behördemitglieder. Der Auftrag für die 

Durchführung der Sonderprüfung befindet sich ebenfalls nicht in den Akten. Im 

Zeitpunkt der Orientierung der Departementsvorsteherin durch die Vorsteherin des 

Amtes für Gemeinden ging es lediglich um Verfehlungen des Gemeindekassiers. 

Inwiefern es zulässig war, den Bericht des Amts für Gemeinden nebenbei auch als 

Grundlage für den Entscheid über die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegen 

Behördemitglieder zu verwenden, erscheint fraglich. Bereits in der Orientierung vom 

13. Februar 2007 wird nämlich festgehalten, dass die letzte Aufsichtsprüfung durch das 

Amt für Gemeinden im Dezember 2002 stattfand. Hinsichtlich der Mitwirkung des 

Amtes für Gemeinden am Disziplinarverfahren bzw. an der Ermittlung der tatsächlichen 

Grundlagen für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens bestand somit ein potentieller 

Interessenkonflikt. Schliesslich war das Amt für Gemeinden verpflichtet, im Rahmen 

der Beaufsichtigung der Gemeinden gewisse Standards einzuhalten. Nachdem die 

Delikte des Gemeindekassiers bei der Aufsichtsprüfung durch das Amt für Gemeinden 

im Dezember 2002 nicht aufgedeckt wurden, stellte sich auch die Frage nach der 

Korrektheit der Aufsichtsprüfung. Dieser Umstand ist aber im vorliegenden Fall nicht 

entscheidend. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass nicht nachvollziehbar ist, wann 

Indizien für das Vorliegen von Amtspflichtverletzungen der Mitglieder des 

Gemeinderates und der Geschäftsprüfungskommission auftauchten bzw. vorlagen. Die 

Erstellung des Berichts der Sonderprüfung ist zeitlich nur insoweit nachvollziehbar, als 

fest steht, dass die Prüfung in der Zeit vom 16. April bis 30. April 2007 stattfand, dass 

sie von zwei Revisoren des Amts für Gemeinden durchgeführt wurde, dass der Bericht 

am 9. Juni 2007 erstattet und von der Departementsvorsteherin am 11. Juni 2007 zur 

Kenntnis genommen wurde.

Am 18. Juni 2007 bemängelte ein Mitglied der Geschäftsprüfungskommission, auf 

welcher Grundlage die Regierung wohl entschieden habe, als sie die Eröffnung eines 

Disziplinarverfahrens beschloss. Damals wurde den Betroffenen offenbar ein Entwurf 

des Prüfungsberichts des Amts für Gemeinden, datiert vom 1. Juni 2007, zugestellt.

Im Eröffnungsentscheid der Regierung vom 8. Mai 2007 wird festgehalten, dass im 

vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden die Mittelbewirtschaftung in der 

Politischen Gemeinde Eggersriet bemängelt werde. Die Zwischenrevision durch den 

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Gemeinderat und die ergänzende Prüfung durch die Geschäftsprüfungskommission 

würden als ungenügend bewertet. Sodann werde die fehlende Funktionentrennung 

(Gemeindekassieramt [inkl. Kasse], AHV-Zweigstelle, Zivilschutzstelle und 

Sektionschef) gerügt. Da gemäss Eröffnungsentscheid im Bericht des Amtes für 

Gemeinden solche Feststellungen aufgeführt waren, beschränkte die Regierung die 

Disziplinaruntersuchung nicht auf solche Tatbestände, welche kausal für die 

Veruntreuungen waren, sondern machte allgemein die Amtsführung der Behörden der 

Gemeinde Eggersriet im Bereich Gemeindefinanzen zum Gegenstand der 

Untersuchung.

3.4.5. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, der Eröffnungsbeschluss stelle 

lediglich auf den darin enthaltenen Tathergang im Zusammenhang mit der 

Veruntreuung durch den ehemaligen Gemeindekassier ab. Von der 

Eröffnungsverfügung sei also sachlich nur erfasst, was den Organen der Gemeinde im 

Zusammenhang mit der festgestellten Tat vorgeworfen werden könne. Es gehe daher 

in der Disziplinaruntersuchung um die Frage, ob der Gemeinderat, die 

Geschäftsprüfungskommission oder einzelne Exponenten der beiden Gremien im 

Zusammenhang mit dem festgestellten Sachverhalt durch ein Tun oder ein Unterlassen 

eine schuldhafte Amtspflichtverletzung begangen hätten, die in irgendeiner Art zur Tat 

beigetragen habe. Bezüglich dieser Frage komme die Disziplinarkommission wie auch 

das Amt für Gemeinden dezidiert zum Schluss, dass solche (fördernden oder begün-

stigenden) schuldhaften Pflichtverletzungen nicht vorliegen würden.

Diese Auffassung der Beschwerdeführer ist nicht zutreffend. Die Regierung verfügte 

anhand der Begründung des Eröffnungsentscheides offenbar über hinreichende 

Anhaltspunkte, dass insbesondere die Zwischenrevisionen durch den Gemeinderat 

ungenügend gehandhabt wurden. Dies wurde im Eröffnungsentscheid ausdrücklich 

festgehalten, weshalb die folgende Disziplinaruntersuchung zu Recht auf diesen 

Bereich ausgedehnt wurde. Obwohl der Eröffnungsbeschluss keine anfechtbare 

Verfügung ist, bildeten die ihm zugrunde liegenden Berichte Bestandteile der 

Verfahrensakten und hätten mit den weiteren Akten den Betroffenen zur Einsicht zur 

Verfügung gestellt und dem Verwaltungsgericht überwiesen werden müssen (Art. 16 

und Art. 52 VRP). Auf diesen Punkt ist allerdings aufgrund der materiellen Beurteilung 

der Streitsache nicht weiter einzugehen (E. 3.8. und 3.9.).

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3.5. Der Gemeindekassier beging die Delikte zwischen September 1999 und Juni 2006. 

Gegenstand des Diszi-plinarverfahrens können also keine Handlungen oder 

Unterlassungen von Behördemitgliedern sein, die während der deliktischen Tätigkeit 

des Gemeindekassiers stattfanden. Allfällige Handlungen oder Unterlassungen vor dem 

15. Oktober 2006, also aus einem Zeitraum, der mehr als vier Jahre vor dem 

Beschwerdeentscheid zurückliegt, können nicht mehr Gegenstand eines 

Disziplinarentscheids sein. Solche Handlungen sind nach Art. 9 Abs. 2 DG in jedem Fall 

verjährt. Im Zeitpunkt des Entscheids der Regierung waren Sachverhalte, die vor dem 

15. Februar 2006 zurücklagen, verjährt.

3.5.1. Nach dem Sonderprüfungsbericht (Register 7, S. 11) fanden Kassakontrollen am 

28. Dezember 2005 und am 18. Dezember 2006 statt. Hinsichtlich der Kontrolle vom 

28. Dezember 2005 ist eine allfällige Handlung oder Unterlassung der 

Beschwerdeführer nach den erwähnten Grundsätzen verjährt und war es auch im 

Zeitpunkt des Entscheids der Regierung. Hinsichtlich der Kontrolle vom 18. Dezember 

2006 ist dies hingegen nicht der Fall. In diesem Punkt fällt eine schuldhafte 

Amtspflichtverletzung der Beschwerdeführer in Betracht. Wie die Vorinstanz zutreffend 

festhält, musste aufgrund des klaren Wortlauts der Haushaltverordnung den 

Beschwerdeführern bekannt gewesen sein, welches Prüfprogramm die 

Zwischenrevision hätte umfassen müssen. Dennoch wurde die Zwischenrevision auf 

eine einfache Kassakontrolle beschränkt.

3.5.2. Art. 28 Abs. 1 HHV bestimmte, dass der Rat Zwischenrevisionen durchführt. 

Diese konnte er Ratsmitgliedern, der Finanzkontrollstelle oder fachkundigen Dritten 

übertragen (Art. 28 Abs. 2 HHV). Art. 30 HHV bestimmte, dass Zwischenrevisionen 

unangemeldet jährlich wenigstens einmal bei den Verwaltungsstellen durchgeführt 

werden, die Gelder verwalten.

Zu prüfen waren: a) die Erfassung des Geldverkehrs (Kasse, Post, Bank) und 

Übereinstimmung von Einträgen und Belegen; b) die Übereinstimmung von Buchsaldi 

und Beständen; b ) die Nachführung der Buchhaltung; c) der Einzug von 

Forderungen; d) die Angemessenheit der Mittelbewirtschaftung; und e) die 

Wertschriften auf Vollständigkeit und Sicherheit. Wer die Zwischenrevision 

durchgeführt hat, hatte die Ergebnisse dem Rat zu melden (Art. 31 HHV).

bis

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Es ist grundsätzlich nicht bestritten, dass diese Vorschrift nicht befolgt wurde.

3.6. Die Sonderuntersuchung wurde vom Amt für Gemeinden gemacht, also jener 

Stelle, die selber das Finanz- und Rechnungswesen der Gemeinde Eggersriet 

mehrmals geprüft und die Veruntreuung nicht aufgedeckt hat. Es stellt sich damit auch 

die Frage nach Pflichtverletzungen jenes Amtes. Zumindest bestand ein potentieller 

offenkundiger Interessenkonflikt.

Die Regierung erwog (Erw. 5 b Abs. 2), dass die delegierten Zwischenrevisionen bis zur 

Neuorganisation im Jahr 2007 vom Gemeinderat unbehelligt auf Kassakontrollen 

beschränkt worden seien, weshalb den Mitgliedern des Gemeinderats eine 

Pflichtverletzung vorzuwerfen sei. Die Regierung legt aber nicht genau dar, welches 

Verhalten einer oder mehrerer bestimmter Personen den Tatbestand einer 

Pflichtverletzung erfüllt. Bei Vorwürfen pflichtwidrigen Verhaltens sollte genau 

ausgeführt werden, wer durch welches Verhalten, sei dies ein Tun oder ein 

Unterlassen, den Tatbestand einer Amtspflichtverletzung gesetzt hat. Dies ist 

vorliegend aber nicht ausschlaggebend, zumal die ungenügende Zwischenrevision 

unbestritten ist.

3.7. Das Amt für Gemeinden monierte bereits im Revisionsbericht vom 29. August 1995 

die nicht gesetzmässige Durchführung der Zwischenrevisionen. Im Bericht vom 3. 

Januar 2003 wurde dieser Punkt (unter anderem) nochmals aufgenommen und dessen 

Umsetzung geprüft. Es wurde dann unter Ziff. 2.2.1. festgestellt, dass diese 

Beanstandung immer noch nicht umgesetzt worden sei. Weiter wurde jedoch, soweit 

aus den Akten ersichtlich, nichts vorgekehrt. Damit wusste das Amt für Gemeinden 

aber spätestens seit 2003 über die nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechende 

Durchführung der Zwischenrevisionen. Es unternahm nichts, um die Umsetzung seiner 

Beanstandungen zu kontrollieren. Es formulierte nicht einmal eine Anweisung, um die 

gesetzeskonforme Durchführung der Zwischenrevisionen durchzusetzen. Dies 

vermittelt den Eindruck, dass Art. 30 HHV toter Buchstabe war. Es ist jedenfalls nicht 

ersichtlich, dass diese Vorschrift ernsthaft angewendet und durchgesetzt wurde.

3.8. Grundsätzlich liegt die Anordnung einer Disziplinarmassnahme im Ermessen der 

Behörde (Art. 7 Abs. 1 DG). Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt, Verfügungen und 

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Entscheide der Verwaltung oder der Regierung auf ihre Angemessenheit hin zu 

überprüfen (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Die Anordnung einer Disziplinarsanktion hat 

aber als persönliche Sanktion auch den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit zu 

genügen. Ob die Massnahme diesen Anforderungen entspricht, ist eine Rechtsfrage, 

die vom Verwaltungsgericht überprüft werden kann.

Im begründeten Antrag der Disziplinarkommission wird festgehalten, dass es 

offenkundig zutreffend sei, dass die unvollständigen Zwischenrevisionen den durch 

den Gemeindekassier verursachten Schaden niemals verhindert hätten. Die 

Disziplinarkommission hält ausdrücklich fest, dass mit dem Prüfprogramm einer 

Zwischenrevision gemäss Art. 30 HHV diese Art von Veruntreuungen nicht 

aufzudecken gewesen wären. Weiter gelangte die Disziplinarkommission zum Schluss, 

dass dem Gemeinderat nicht vorgeworfen werden könne, er habe frühere 

Prüfungsfeststellungen des Amtes für Gemeinden nicht umgesetzt, wobei aber die 

Zwischenrevisionen ausgeklammert würden. Hinsichtlich der Zwischenrevisionen sei 

offenkundig, dass der Gemeinderat seine Pflicht verletzt habe, indem die 

Zwischenrevisionen ab 1997 auf eine reine Kassakontrolle reduziert worden seien, was 

so ausdrücklich sogar im Ratsprotokoll vermerkt worden sei. In diesem Punkt liege ein 

schuldhaftes Verhalten der Gemeinderäte vor. Allerdings hielt die 

Disziplinarkommission auch fest, dass die Kausalität der Pflichtverletzung für den 

Eintritt des Schadens fraglos fehle. Die ungenügende Zwischenrevision wäre ohne 

Eintritt eines Schadens aller Voraussicht nach vorerst lediglich mit einer 

Revisionsbemerkung des Amtes für Gemeinden sanktioniert worden und hätte nicht 

bereits zu einem Disziplinarverfahren geführt.

Diese Beurteilung ist grundsätzlich zutreffend. Anzufügen bleibt, dass die 

Zwischenrevisionen nicht zu jenem Geschäftsbereich gehörten, mit dem der 

Gemeinderat die externe Revisionsstelle (ROD) beauftragt hatte.

Im vorliegenden Fall war das Disziplinarverfahren untrennbar mit den Veruntreuungen 

des Gemeindekassiers verbunden. Die tatsächlichen Feststellungen des Departements 

des Innern, welche Grundlage des Eröffnungsbeschlusses der Regierung waren, 

erstreckten sich ausschliesslich auf die Vorgänge im Zusammenhang mit der 

Veruntreuung (Regierungsentscheid Nr. 333, Erw. a bis b). Auch in ihrem 

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Eröffnungsbeschluss vom 8. Mai 2007 verband die Regierung die festgestellten 

Anhaltspunkte für ein Fehlverhalten der Behördemitglieder unmittelbar mit dem 

Veruntreuungsfall. In Erw. 3c hielt sie fest, die Politische Gemeinde Eggersriet habe 

voraussichtlich einen finanziellen Schaden von 2,16 Mio. Franken erlitten. Im selben 

Abschnitt wurde auf den vorläufigen Prüfungsbericht des Amtes für Gemeinden 

verwiesen, in dem die Mittelbewirtschaftung und die Handhabung der 

Zwischenrevisionen sowie die Funktionsvermischung gerügt worden sei. Damit wurde 

ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den Verdachtsmomenten für ein 

Fehlverhalten der Beschwerdeführer und dem finanziellen Schaden, den die Gemeinde 

Eggersriet durch die Veruntreuungen des Gemeindekassiers erlitten hatte, gemacht.

Auch im Entscheid der Regierung vom 16. Februar 2010 wurde ein unauflösbarer 

Zusammenhang zwischen dem deliktischen Verhalten und dem Fehlverhalten der 

Beschwerdeführer gemacht. In der Begründung des Entscheids wird vermerkt, dass 

der ehemalige Gemeindekassier am 19. Februar 2009 vom Kreisgericht Rorschach 

wegen qualifizierter Veruntreuung und gewerbsmässigen Betrugs und weiterer Delikte 

schuldig gesprochen und zu einer Freiheitsstrafe von 24 Monaten unter Ansetzung 

einer Probezeit von zwei Jahren verurteilt worden sei. Sowohl in der Begründung als 

auch in den tatsächlichen Feststellungen des Regierungsentscheids wird ausführlich 

auf die Veruntreuungen bzw. die entsprechenden Verfahren Bezug genommen. 

Namentlich wird der Entscheid, das Disziplinarverfahren gegen einzelne 

ausgeschiedene Behördemitglieder nicht einzustellen, sondern wie gegenüber den 

noch im Amt befindlichen Personen fortzuführen, wofür ein ausgewiesenes öffentliches 

Interesse bestehe, mit der Resonanz der Angelegenheit in den Medien und damit auch 

in der Bevölkerung begründet (S. 5, E. c). Weiter wird im Entscheid festgehalten, dass 

aus den Akten ersichtlich sei, dass das Amt für Gemeinden bereits im Bericht vom 17. 

Januar 2003 über die aufsichtsrechtliche Prüfung des Rechnungsjahres 2001 auf den 

Mangel der unvollständigen Zwischenrevision hingewiesen habe. Schliesslich sei auch 

den Gemeinderatsprotokollen vom 17. Dezember 2000 bzw. 16. Dezember 2004 

jeweils zu entnehmen, dass nur eine Kassakontrolle durchgeführt worden sei und diese 

Aufgabe jeweils an zwei Mitglieder des Gemeinderates delegiert gewesen sei. Daraus 

ergebe sich, dass die Gemeinderatsmitglieder bzw. die Mitglieder der 

Geschäftsprüfungskommission ihre Pflichten sehr wohl hätten kennen können, wenn 

sie die massgebenden Bestimmungen der Haushaltverordnung konsultiert hätten. 

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Damit nimmt die Regierung praktisch ausschliesslich Bezug auf Verhaltensweisen in 

einem Zeitraum, der der Verjährung unterliegt. Weiter verweist zwar die Regierung auf 

die Begründung des Antrags der Disziplinarkommission, wonach die Pflichtverletzung 

nicht kausal für den Schaden war, sowie auf die Tatsache, dass ohne den Schaden die 

ungenügende Zwischenrevision voraussichtlich lediglich zu einer Revisionsbemerkung 

geführt hätte, weshalb das Verschulden nicht als schwer beurteilt werde. Dazu erwog 

sie aber, das Verschulden wiege nicht allzu leicht. Zu Ungunsten der Behördemitglieder 

spreche ebenfalls, dass sie ihr unrechtmässiges Verhalten mit der langen 

rechtswidrigen Praxis ihrer Vorgänger sowie den angeblich fehlenden Informationen 

und Hilfeleistungen durch das Amt für Gemeinden zu begründen versuchten, was doch 

auf einen gewissen Mangel an Einsicht in das eigene Fehlverhalten deute. Mildernd 

anzurechnen sei sodann auch der Umstand, dass der durch die Verfehlungen des 

ehemaligen Kassiers der Gemeinde entstandene Schaden auch durch ordentlich 

durchgeführte Zwischenrevisionen wohl nicht hätte vermieden werden können. Damit 

hat aber die Regierung fraglos Handlungen bzw. Unterlassungen, die sich im Zeitpunkt 

der deliktischen Tätigkeit des ehemaligen Gemeindekassiers abspielten, zur Grundlage 

ihres Entscheides gemacht. Wie erwähnt, sind jedoch sämtliche Tatsachen, die sich 

vor dem 15. Oktober 2006 (bzw. im Zeitpunkt des Regierungsentscheids vor dem 15. 

Februar 2006) abspielten, verjährt. Einzig und allein die fehlende bzw. mangelhafte 

Kassakontrolle am 18. Dezember 2006 kann Gegenstand bzw. Grundlage einer 

Disziplinarsanktion sein.

3.9. Sowohl in der Disziplinaruntersuchung als auch im Eröffnungsentscheid und im 

Disziplinarentscheid wurde das Verhalten der Beschwerdeführer untrennbar mit den 

deliktischen Handlungen des Gemeindekassiers in Verbindung gebracht. Die Regierung 

bezweckte offensichtlich, ihren Entscheid direkt mit der Strafsache in Verbindung zu 

bringen. Damit erscheint die Disziplinarsanktion gegenüber den Beschwerdeführern 

zumindest teilweise als Sanktion für ein Verhalten, welches kausal für den Erfolg der 

Straftaten des Gemeindekassiers war. Dies ist nach dem Gesagten aber unzulässig, 

auch wenn es sich um die mildeste Form einer Disziplinarsanktion, einen schriftlichen 

Verweis, handelt. Einzig die unsachgemässe Durchführung einer Zwischenrevision 

konnte Gegenstand einer Disziplinarmassnahme gegenüber den Mitgliedern des 

Gemeinderates sein. Auf dieses Fehlverhalten wurde zwar im Beschluss der Regierung 

hingewiesen, doch erscheint der Verweis im Gesamtzusammenhang als Sanktion für 

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ein Verhalten, welches das strafbare Handeln des Gemeindekassiers ermöglichte. Dies 

ist unzulässig und unverhältnismässig. Daher sind die Beschwerden zu schützen, 

soweit darauf einzutreten ist, und die Verweise gegen X. und gegen Y. sowie die 

entsprechenden Kostenauflagen sind aufzuheben.

4. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten der 

Beschwerdeverfahren zu Lasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif, 

sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die 

Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.-- sind den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.

Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 

Abs. 1 in Verbindung

mit Art. 98bis VRP). Eine Entschädigung von Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt für beide 

Verfahren ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte 

und Rechtsagenten, sGS 963.75).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerden werden gutgeheissen, soweit darauf

einzutreten ist, und der Entscheid der Regierung vom 16. Februar 2010 aufgehoben, 

soweit gegen X. und Y. ein Verweis ausgesprochen wurde und Kosten auferlegt 

wurden.

2./ Die amtlichen Kosten der Beschwerdeverfahren von Fr. 3'000.-- trägt der Staat; auf 

die Erhebung wird verzichtet. Die Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.-- werden den 

Beschwerdeführern zurückerstattet.

3./ Der Staat hat die Beschwerdeführer mit gesamthaft Fr. 4'000.-- zuzügl. MWSt 

ausseramtlich zu entschädigen.

V.          R.           W.

Der Präsident:                      Der Gerichtsschreiber:

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Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic.iur. F.)

-   die Vorinstanz

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde 

erhoben werden.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Oktober 2010
	Disziplinarrecht, Art. 5 Abs. 1 lit. a und Art. 7 Abs. 1 DG (sGS 161.3). Unverhältnismässigkeit eines diszipliarischen Verweises gegenüber Behördemitgliedern, da der Verweis im Disziplinarentscheid zu Unrecht als Sanktion für ein Verhalten erscheint, das kausal für Straftaten eines Verwaltungsangestellten war (Verwaltungsgericht, B 2010/71 und 2010/73).

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