# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a21bb15b-4d4a-5e91-9231-ae30e1892840
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.12.2018 602 2018 33
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2018-33_2018-12-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2018 33
602 2018 34

Arrêt du 5 décembre 2018

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Susanne Fankhauser  
Greffière-stagiaire : Mélina Gadi 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Pierre Mauron, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 6 avril 2018 contre la décision du 7 mars 2018 et la 
demande de mesures provisionnelles du même-jour 

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Les sociétés A.________ SA et B.________ SA sont actuellement copropriétaires de 
l'art. ccc du registre foncier (ci-après: RF) de la Commune de D.________ à la route de 
E.________. Ce bien-fonds est situé en zone d'activité 1 (ci-après: zone ACT 1). Selon l'art. 15 du 
Règlement communal d'urbanisme (ci-après: RCU), cette zone est destinée aux activités 
industrielles et artisanales. 

La société F.________ SA a loué un local au rez-de-chaussée de ce bâtiment depuis le 1er juillet 
2013; des aménagements ont été entrepris pour pouvoir y exploiter un centre de fitness et de 
physiothérapie. 

Suite à une inspection des lieux effectuée par son service technique, la Commune de D.________ 
a dénoncé, le 25 septembre 2013, cette situation au Préfet du district de la Veveyse, en particulier 
le changement d'affectation – soit l'exploitation d'une salle de fitness et de soins thérapeutiques – 
qui n'est pas conforme à l'affectation de la zone. 

A partir du 1er juillet 2014, le contrat de location passé avec la société F.________ SA a été étendu 
à d'autres espaces situés au 1er étage et au rez-de-chaussée.  

B. Le 12 septembre 2014 et le 9 janvier 2015, la société A.________ SA – alors seule 
propriétaire de l'art. ccc du RF – a mis à l'enquête publique une requête de permis de construire 
(changement d'affectation) doublée d'une demande de dérogation au sens de l'art. 148 de la loi 
fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1). 

Après avoir recueilli les préavis des services concernés, le Service des constructions et de 
l'aménagement (ci-après: SeCA) a émis un préavis défavorable le 1er décembre 2014, motivé par 
la non-conformité du centre de fitness à la zone. La commune a également préavisé négativement 
la demande. 

C. Par décision du 12 septembre 2016, le Lieutenant de Préfet du district de la Veveyse a 
refusé à A.________ SA la mise en conformité de l'aménagement de locaux de physiothérapie et 
de fitness et la dérogation à l'art. 15 RCU; il a partant interdit le changement d'affectation. 

D. Par mémoire du 12 octobre 2016, A.________ SA a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal.

Le recours a été rejeté le 30 mars 2017 aux motifs que l'interprétation littérale des dispositions du 
RCU commandait d'exclure l'implantation d'un fitness dans une telle zone dans la mesure où il ne 
constitue pas une activité industrielle ou artisanale et n'est en lien fonctionnel avec aucune de ces 
activités. Par ailleurs, aucun indice ne permettait de conclure que l'on serait en présence d'une 
situation particulière justifiant de faire application de l'art. 148 LATeC pour déroger au régime 
général.

E. Par courriers du 7 août 2017 et du 19 septembre 2017 et suite à l'entrée en force du 
jugement du Tribunal cantonal, le Préfet du district de la Veveyse a informé la société 
A.________ SA ainsi que la Commune de D.________ de l'ouverture d'une procédure de 

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rétablissement de l'état conforme au droit et les a invités à faire part de leurs éventuelles 
observations. 

Dans sa détermination du 8 septembre 2017, la société a notamment demandé à ce qu'un délai lui 
soit octroyé afin de pouvoir chiffrer précisément le coût d'une remise en l'état, détailler les 
conséquences économiques pour les entreprises touchées et produire tout autre document 
nécessaire à la défense de ses intérêts. 

Par décision du 7 mars 2018, la mise en conformité des locaux de physiothérapie et de fitness n'a 
pas été tolérée par l'autorité intimée qui a, par conséquent, ordonné le rétablissement de l'état 
conforme au droit en enjoignant au centre sportif de déménager son activité dans une zone 
compatible et ce, dans un délai de six mois. L'intérêt public à ce que l'affectation de la zone soit 
respectée et à ce que les principes de légalité, de sécurité du droit ainsi que d'égalité de traitement 
soient préservés primait à son avis l'intérêt privé, essentiellement financier, de la société de fitness 
et de thérapie. 

F. Par mémoire du 6 avril 2018, la société a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 
7 mars 2018 en concluant principalement à son annulation et subsidiairement au prolongement du 
délai octroyé pour le déménagement. 

A l'appui de ses conclusions, A.________ SA fait essentiellement valoir que le Préfet a abusé de 
son pouvoir d'appréciation en ordonnant aux locataires de déménager dans un délai de six mois. 
Cette mesure n'est pas, selon elle, une de celles prévues à l'art. 167 al. 3 LATeC et ne peut ainsi 
pas être imposée par la Préfecture. 

La précitée reproche également à l'autorité intimée d'avoir apprécié les faits de façon inexacte ou 
incomplète. En effet, le Préfet n'a retenu, dans la pesée des intérêts en présence, que l'intérêt 
économique de la recourante et de la société locataire sans prendre en compte les intérêts pour la 
population au maintien de l'entreprise dans la zone, notamment en terme d'accès à certains soins 
spécifiques et de création d'emplois. Il a également été omis de procéder à une analyse 
approfondie de la proportionnalité de la mesure ordonnée en particulier sous l'angle de la 
proportionnalité au sens stricte. Concernant le délai octroyé par l'autorité intimée pour le 
déménagement, la recourante juge ce dernier trop bref en raison, entre autres, de l'importance du 
déménagement à effectuer. 

La recourante soutient par ailleurs que son droit d'être entendu a été violé dans la mesure où il n'a 
pas été tenu compte de sa demande du 8 septembre 2017 dans laquelle elle requérait de l'autorité 
qu'elle lui octroie un délai afin de produire certaines pièces nécessaires à la sauvegarde de ses 
intérêts. 

La société demande finalement à ce que l'effet suspensif soit octroyé à son recours. 

G. Invitée à se déterminer, la Commune de D.________ s'est référée, dans son courrier du 
2 mai 2018, à la décision de l'autorité intimée. Elle précise, par ailleurs, que l'effet suspensif ne 
devrait pas être accordé au recours et que l'activité en question pourra continuer à s'exercer 
durant le délai imposé par la Préfecture. 

Dans ses observations du 14 mai 2018, le Préfet du district la Veveyse confirme sa décision. Il 
relève à nouveau que l'évacuation des locaux est une mesure qu'il peut ordonner en application de 

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l'art. 167 al. 3 LATeC sans excéder son pouvoir d'appréciation ni violer le principe de la 
proportionnalité. 

Par courrier spontané du 4 juin 2018, la recourante réaffirme sa position et maintient ses 
conclusions en rappelant que l'obligation de déménager ne ressort pas du catalogue exhaustif de 
mesures prévues à l'art. 167 al. 3 LATeC et que, partant, le Préfet n'est pas autorisé à contraindre 
le centre de fitness à déplacer son activité dans une autre zone. La société recourante estime 
également que l'octroi d'un délai de six mois pour son déménagement n'est pas proportionné au 
vu de l'importance de l'activité déployée et en absence d'intérêt public à un déménagement 
immédiat. 

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance de frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

2.

La recourante se plaint tout d'abord d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que 
l'autorité intimée n'a pas traité sa demande, du 8 septembre 2017, tendant à l'octroi d'un délai pour  
produire de nouvelles pièces à l'appui de ses conclusions. 

2.1. Le droit d’être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la 
violation doit entraîner l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de 
succès du recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa, 126 V 132 consid. 2b et les arrêts 
cités). Ancré à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), il comprend notamment le 
droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision touchant sa 
situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite 
à ses offres de preuves, de participer à l’administration des preuves essentielles ou tout le moins 
de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 
135 I 279 consid. 2.3). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal. 

Une éventuelle violation du droit d’être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la 
possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant du même pouvoir d'examen que 
l'autorité intimée (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 I 72; 126 V 132 consid. 2b et les références). 
Même en présence d'un vice grave, une réparation de la violation du droit d'être entendu par 
l'autorité de recours peut se justifier lorsque le renvoi de l'affaire à l'autorité intimée constituerait 

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une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 
2.2 p. 204; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009).

2.2. En l'espèce, il s'est écoulé plus d'une année depuis la requête de production de pièces du 
8 septembre 2017. Durant cette période, la recourante a déposé plusieurs écritures auprès du 
Tribunal de céans. Cependant, aucun des documents pour lesquels la précitée avait requis l'octroi 
d'un délai n'a été produit. Il peut ainsi lui être reproché de ne pas avoir mis à profit l'écoulement du 
temps pour effectuer les calculs et recueillir les preuves nécessaires à démontrer les 
conséquences néfastes qu'aurait l'obligation de déménager sur sa situation économique et sur 
celle de la société locataire. Il faut ainsi constater que la recourante a eu suffisamment de temps 
pour déposer les pièces en questions et que le Tribunal dispose, sur ce point, de la même 
cognition que le Préfet. Par conséquent, l'éventuelle irrégularité a été réparée devant la Cour de 
céans. 

Ainsi, la recourante ne saurait se prévaloir d'une violation de son droit d'être entendue. 

3.

3.1. Selon l'art. 167 al. 3 LATeC, si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les 
travaux illégaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les 
organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les 
adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les 
circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de 
les exploiter. 

Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une appréciation 
circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité (arrêts TC 
FR 602 2014 70 du 27 mars 2015 et 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la proportionnalité 
exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne 
puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui 
irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et 
privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités; cf. également GRISEL, 
Traité de droit administratif, 1984, p. 349). Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne 
signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 
2015 consid. 3.1). Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, lorsque la violation 
est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou 
encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le 
maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 
/ JdT 1987 I 564 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 4a). En d'autres termes, un ordre de remise en 
état des lieux s'avère disproportionné lorsque l'illégalité est légère et que l'intérêt public lésé n'est 
pas suffisant pour justifier le dommage que subit le propriétaire en raison du rétablissement 
ordonné (URP/DEP 2008 p. 590; arrêts TF 1C_616/2014 du 12 octobre 2015 consid. 4; 
1C_406/2012 du 5 février 2013 consid. 3.3). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa 
bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de 
mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit 
accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une 
importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des 
inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 132 II 21 consid. 6.4, arrêt TF 
1C_616/2014 du 12 octobre 2015 consid. 4). 

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3.2. Comme l'a déjà exposé le Tribunal cantonal dans la présente affaire (arrêt TC 602 2016 
129), l'exploitation d'un fitness n'est pas conforme à l'affectation de la zone ACT 1 qui est, selon 
l'art. 15 RCU, destinée aux activités industrielles et artisanales. De même, toujours selon ce 
jugement, la situation ne justifie pas qu'il soit fait application de l'art. 148 LATeC afin de déroger au 
système général. Reste alors à analyser si l'autorité intimée pouvait ordonner, sur la base de l'art. 
167 al. 3 LATeC, le déménagement de l'activité du fitness. 

3.2.1. S'agissant tout d'abord de la bonne foi de la recourante et de l'intéressée, toutes deux 
devaient être conscientes des exigences de l'art. 15 RCU avant d'entreprendre des travaux en lien 
avec le centre de fitness. Il était en effet de leur devoir de se renseigner sur les affectations 
possibles de la zone. De plus, l'extension du contrat de bail et les aménagements du premier 
étage ont été réalisés alors même que la non-conformité à la zone était connue. Ainsi, ni la 
recourante, ni la locataire ne peuvent invoquer leur bonne foi.  

3.2.2. Sous l'angle de l'intérêt public, il convient de tenir compte de l'importance qu'il y a à garantir 
l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, sans admettre que les autorités ne soient mises devant le 
fait accompli. L'Etat doit veiller à appliquer la loi de manière uniforme et à ne pas créer de 
précédents indésirables. De plus, la volonté de la Commune de D.________ au moment de 
l'adoption du RCU était de ne pas permettre d'autres activités que celles artisanales et industrielles 
– ou celles en lien de connexité étroit avec ces dernières – dans la zone dont il est question. Il est 
ainsi primordial de respecter les dispositions du RCU afin d'éviter que l'autonomie de la Commune 
en tant que planificateur local ne soit violée. Il existe enfin un intérêt public à mettre à disposition 
de l'économie suffisamment de terrains propres aux activités industrielles et artisanales, ce 
d'autant plus que selon le plan directeur cantonal (PDCant), la Commune de D.________ en tant 
que pôle de développement est un secteur stratégique pour l'essor économique du canton.  

3.2.3. Dans l'examen de la proportionnalité de la mesure qui la touche, la recourante se plaint que 
l'autorité intimée n'ait pas pris en compte les intérêts publics au maintien du centre de fitness et de 
thérapie dans la zone en question. Certes, un tel établissement offre des prestations de soins 
utiles à la population locale, il n'est cependant pas établi que les traitements proposés ne sont pas 
dispensés également ailleurs dans le district. Il sied également de rappeler que l'obligation faite à 
la société de fitness de déménager dans une zone appropriée ne l'empêche pas de poursuivre son 
activité ailleurs dans la commune. De même, concernant les emplois dégagés par ladite activité 
ainsi que la participation de l'entreprise à la vie économique de la région, une entreprise artisanale 
ou industrielle s'installant dans le bâtiment visé serait également à même de créer de nouvelles 
places de travail et de dynamiser l'économie locale, ce d'autant plus que le déménagement de la 
société dans des locaux appropriés à proximité n'entrainera pas obligatoirement des 
licenciements. 

Outre les intérêts publics au maintien de l'activité litigieuse, la recourante invoque également ses 
intérêts privés et ceux de la société de fitness, tous essentiellement financiers. Un tel argument n'a 
généralement que peu de poids lorsque l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme 
au droit est important (arrêt TC 602 2014 129 du 19 mai 2016), ce d'autant plus qu'au plus tard au 
moment de la réalisation des travaux d'agrandissement de ses locaux, la société locataire était 
consciente du caractère illicite de l'exploitation de sa société dans la zone ACT 1 et a malgré tout 
décidé d'investir dans l'aménagement intérieur du bâtiment. 

Ainsi, il n'est pas contesté que la mesure prise par l'autorité intimée est apte à défendre les intérêts 
publics. Cette dernière impose certes un sacrifice à la preneuse de bail mais ce sacrifice, 

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essentiellement financier, demeure raisonnablement exigible. De plus, contrairement à ce 
qu'avance la recourante, il n'existe pas de mesure moins incisive permettant de parvenir au même 
résultat. Notamment, une autorisation exceptionnelle ou une modification du plan d'affectation de 
la zone, pour permettre à la société de poursuivre son exploitation, ne sont pas aptes à préserver 
les intérêts publics tels que l'égalité devant la loi et l'ordre juridique et l'application uniforme de la 
loi puisqu'ils créeraient un précédent et mettraient à mal la sécurité du droit et le principe 
d'autonomie communale. 

Concernant le délai de 6 mois octroyé pour effectuer le déménagement, ce dernier est totalement 
adéquat et amplement suffisant pour procéder au transport des divers équipements de fitness. 

4. L'argument de la recourante selon lequel le déménagement ne fait pas parti d'une des 
mesures prévues de manière exhaustive à l'art. 167 al. 3 LATeC et que le Préfet s'est ainsi rendu 
coupable d'un excès positif de son pouvoir d'appréciation ne saurait être suivi. En effet, 
contrairement à ce que soutient l'intéressée, le seul fait que l'article ne contienne pas le terme 
«notamment» ne suffit pas encore pour considérer qu'il s'agit là d'une liste exhaustive. La 
disposition en question laisse au préfet une large marge d'appréciation dans les mesures qu'il peut 
prendre et qui sont par ailleurs toutes formulées dans des termes généraux. Ainsi, l'obligation faite 
à la locataire de déplacer son activité afin de l'exercer dans une zone compatible doit s'analyser 
comme une concrétisation de l'obligation de rétablissement de l'état conforme au droit. Il n'y a pas 
de doute qu'en application de l'art. 167 LATeC, le préfet a la compétence d'interdire l'exploitation 
qui est exercée sur un bien-fonds lorsque celle-ci n'est plus ou pas conforme à l'affectation qui 
était à l'origine du permis de construire. Il va de soi que cela inclut la possibilité d'interdire une 
certaine façon d'exploiter qui ne serait pas conforme à la zone (arrêt TC 602 2016 82 du 18 janvier 
2017). 

5. Manifestement mal fondé et à la limite de la témérité, le recours est ainsi rejeté et la 
décision attaquée confirmée. Dès lors que le délai de six mois qui avait été fixé à la recourante 
pour procéder au déménagement de son activité est actuellement échu, un nouveau délai doit lui 
être imparti pour s'exécuter. Compte tenu des faibles chances de succès du recours, déposé 
visiblement pour retarder l'évacuation des lieux, il appartenait à la recourante de mener des 
démarches destinées à trouver de nouveaux locaux nonobstant l'existence du procès. Du moment 
que la durée de celui-ci a déjà dépassé les 6 mois accordés initialement, il se justifie de limiter le 
délai complémentaire à trois mois dès notification du présent arrêt. Si les locaux devaient ne pas 
être évacués dans ce nouveau délai, il sera procédé à une exécution par substitution aux frais de 
la recourante (art. 171 LATeC). 

Dès l'instant où la Cour a statué sur le fond, la requête d'effet suspensif contenue dans le mémoire 
de recours (602 2018 34) est devenue sans objet. 

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure conformément à l'art. 
131 CPJA. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA). 

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2018 33) est rejeté.

Un délai de trois mois dès notification du présent arrêt est imparti à la recourante pour mettre 
un terme à l'activité non conforme et vider les locaux des aménagements illégaux. A défaut 
de respecter ce délai, il sera procédé à une exécution par substitution.

II. La requête d'effet suspensif (602 2018 34) devenue sans objet est rayée du rôle. 

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante qui 
succombe. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie. 

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 décembre 2018/cpf/mga

Le Président : La Greffière-stagiaire :