# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3285b2ca-bd48-5ae7-96da-56628209529c
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-13
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 13.02.2025 A/391/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-391-2023_2025-02-13.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/391/2023 LCI JTAPI/167/2025 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 13 février 2025 

 

dans la cause 

 

A______ SARL, représentée par Me François BELLANGER, avocat, avec élection de 
domicile 

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

 

- 2/20 - 

A/391/2023 

EN FAIT 

1. Monsieur B______ (ci-après : le propriétaire) est propriétaire de la parcelle 
n°1______ de la commune de F______, à l’adresse ______[GE] (ci-après : la 
parcelle). 

Cette parcelle, d’une surface de 11'615 m2 se trouve en zone agricole. Elle comporte 
des surfaces d’assolement. 

2. A______ Sàrl (ci-après : la société), inscrite au registre du commerce genevois, 
depuis le ______ 2014, a notamment pour but la réalisation et l’entretien de jardins 
publics et privés. 

3. La société est locataire d’une partie de la parcelle. 

4. Par courrier du 16 janvier 2020, le département du territoire (ci-après : DT ou le 
département) a informé la société qu’il avait été saisi d’une plainte à teneur de 
laquelle diverses constructions et installations avaient été effectuées sur la parcelle, 
sans autorisation. Il s’agissait notamment du stationnement de véhicules (J), du 
stockage de bennes (A et D) et de l’installation de trois containers, avec une 
utilisation de la parcelle non conforme à la zone agricole (H). 

Ces éléments, qui n’avaient pas fait l’objet d’une demande d’autorisation de 
construire, étaient susceptibles d’être assujettis à la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 

Un délai de dix jours (ultérieurement prolongé au 21 février 2021) était accordé à 
la société pour faire part de ses éventuelles observations, avant que le DT ne se 
détermine formellement sur la suite à donner à l’affaire. 

Ce dossier d’infraction a été enregistré sous le n° I-2______. 

5. Le 21 février 2020, la société a présenté ses observations, sous la plume de son 
conseil. 

Selon le registre foncier, plusieurs bâtiments étaient érigés sur la parcelle, dont des 
serres et une habitation de deux logements. 

La société, qui avait été exploitée jusqu’en 2014 sous une raison individuelle, louait 
depuis 2011 une petite partie de la parcelle. Elle employait actuellement dix 
collaborateurs et poursuivait une activité de paysagiste-pépiniériste, avec 
notamment pour but de cultiver des plantes sur la parcelle afin de les vendre à ses 
clients. 

Elle n’avait réalisé aucune construction fixe ancrée durablement au sol sur cette 
parcelle, se limitant à y déposer divers éléments mobiles qui lui étaient 
indispensables à l’exercice de son activité. 

S’agissant des éléments répertoriés par le DT sous lettres A, D, J et H, elle s’est 
déterminée comme suit : 

De la benne (A) :  

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Contrairement à ce que le DT avait retenu, une seule benne se trouvait sur la 
parcelle. Elle permettait d'entreposer divers matériaux, tels que des gravats issus 
des aménagements extérieurs effectués chez les clients, des petits cailloux, des 
pavés usagers et des pierres naturelles, indispensables à l'exploitation de 
l'entreprise. Ces matériaux n’y étaient entreposés que très temporairement afin de 
respecter les prescriptions de l'État pour leur évacuation. 

La benne était posée à même le sol, sans aucune fixation. Du matériel y était 
constamment chargé et déchargé et elle était régulièrement déplacée hors de la 
parcelle pour l’évacuation des déchets. 

Du stockage temporaire de deux remorques et du matériel de l’entreprise (D) : 

La société disposait de deux remorques mobiles qui n’étaient pas fixées au sol. Elles 
servaient au transport du matériel indispensable à la réalisation des travaux de 
jardinage chez les clients, (tondeuse, broyeuse, petit tracteur, brouettes, échelles, 
outils, taille-haie), ainsi qu’à la livraison d’arbres, de plantes, de terre, de terreau, 
de pavés et de bordures. Elles étaient également nécessaires au transport, jusqu’aux 
points de récupération, des déchets générés par les chantiers, de même que pour 
déplacer des palettes et du matériel, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la parcelle. 

« Du dépôt J » : 

Divers « dépôts mobiles », tels que des palettes de terreau, des copeaux de bois, du 
bois de feu, des branches coupées, des palettes de bois vides ou des pots vides, ainsi 
qu’une petite remorque comportant des outils de jardinage se trouvaient également 
sur la parcelle. Ils étaient indispensables à l’exercice de l’activité de la société. Il 
s’agissait essentiellement de matériel et d’articles divers destinés aux clients ou de 
déchets qui étaient régulièrement transférés aux points de récupération. Ils n’étaient 
ainsi entreposés que temporairement sur la parcelle et pas toujours aux mêmes 
emplacements. 

Il y avait aussi deux camionnettes qui servaient au transport du matériel et des 
outils, mais elles n’étaient garées sur la parcelle que le soir et le week-end. 

 

« Des dépôts H » : 

Il s’agissait de trois containers servant de locaux à la société. Ils n’étaient pas fixés 
au sol. Seules des dalles avaient été posées à leurs entrées. Ces containers lui étaient 
indispensables pour y recevoir ses clients et pour l’accomplissement des tâches 
administratives et organisationnelles. Ils permettaient également aux employés de 
prendre des pauses à l’abri des intempéries. 

Quelques places de parking se trouvaient à proximité de ces containers. La surface 
utilisée à cet effet, qui avait été couverte de tout-venant, était parfaitement 
perméable. Ces places de parking se trouvaient sur le domaine privé et elles étaient 
uniquement utilisées par les clients et quelques collaborateurs de la société. Ses 
véhicules y étaient également parqués en fin de journée. L’emplacement était 

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totalement vide le soir et les week-ends, dès les heures de fermeture. Tant la société 
que le propriétaire étaient disposés, cas échéant, à entreprendre les démarches 
nécessaires, en vue d’une mise en conformité, permettant d’utiliser la partie de la 
parcelle concernée à des fins de parking privé pour les employés et les clients. 

Il apparaissait ainsi que les éléments répertoriés par le DT n’étaient manifestement 
pas des installations au sens des art. 1 LCI et 1 du règlement d’application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 
(RCI – L 5 05.01) et qu’ils ne nécessitaient pas la délivrance d’autorisations de 
construire. Dans cette mesure, aucune remise en état ne pouvait être exigée. 

Il convenait enfin de souligner que, sans ces divers dépôts et plus particulièrement 
les trois containers qui lui servaient de bureau, la société ne serait plus en mesure 
de poursuivre son activité sur le site en question, étant précisé que ses clients se 
trouvaient majoritairement dans les communes environnantes. Cela aurait pour 
conséquence dramatique sa fermeture et le licenciement de ses dix employés, ce qui 
serait totalement disproportionné. 

6. Par courrier du 14 octobre 2020, la société, sous la plume de son conseil, a sollicité 
du DT la suspension de la procédure dirigée à son encontre, suite à la décision de 
geler provisoirement les procédures de mise en conformité dirigées contre les 
membres de l’association C______ (ci-après : C______), dont elle faisait partie. 
Des discussions étaient en effet en cours avec divers services du département, en 
lien avec la problématique des entreprises paysagistes, sises en zone agricole. 

7. Par décision du ______ 2022, adressée à la société, le DT a confirmé que la 
réalisation des éléments répertoriés dans son courrier du 16 janvier 2020 était 
soumise à l’obtention d’une autorisation de construire, conformément à l’art. 1 LCI. 
Cela étant, dans la mesure où la parcelle se trouvait hors de la zone à bâtir, le dépôt 
d’une telle demande s’avérait superfétatoire. 

Les éléments litigieux ne pouvant pas être maintenus en l’état, ordre lui était donné 
de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de 90 jours, en procédant 
à : 

1. l’évacuation de la benne (A) ; 

2. l'évacuation des remorques et des divers matériaux (D) ; 

3. l'évacuation de tous les véhicules (J) ; 

4. l'évacuation des trois containers (H) ; 

5. la remise en état du terrain naturel. 

Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque 
de cette remise en état devait lui parvenir dans le même délai. En cas de non-respect 
de la présente décision et/ou à défaut de réception des éléments précités dans le 
délai imparti, elle s’exposait à toutes nouvelles mesures et/ou sanction justifiées par 
la situation. S'agissant de la sanction administrative portant sur la réalisation de 

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travaux sans droit, celle-ci ferait l'objet d'une décision à l'issue du traitement du 
dossier n° I-2______, raison pour laquelle elle restait en l'état réservée. 

8. Par acte du 1er février 2023, la société (ci-après : la recourante) a recouru contre 
cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le 
tribunal), concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu’il soit 
ordonné au DT de suspendre la procédure de mise en conformité. 

La recourante a d’abord repris l’historique du dossier, soulignant que la décision 
litigieuse lui avait été adressée plus de deux ans après ses dernières écritures et près 
de trois ans après les dernières nouvelles du DT. 

Elle a ensuite précisé que la partie de la parcelle en cause n’était pas située en 
surface d’assolement et que, s’agissant des objets D et de la petite remorque (J), 
seule une petite couche de gravier avait été mise en place pour éviter la boue en cas 
de pluie. Le sol demeurait ainsi parfaitement perméable et pouvait rapidement être 
remis en état de terre végétale. En outre, la benne (A) avait été évacuée et les autres 
objets qui se trouvaient à son emplacement ne lui appartenaient pas, hormis un tas 
de bois qui n’y était entreposé que temporairement. 

Concernant la problématique des entreprises paysagères, sises en zone agricole, elle 
a indiqué que l'association D______ (ci-après : l’association) avait été fondée par 
C______ et E______ pour trouver des solutions durables relatives à l'implantation 
des entreprises et des artisans paysagers dans le canton de Genève (ci-après : le 
canton). Elle avait en particulier pour objectif de créer et de mettre en place des 
centres horticoles écologiques et paysagers autour du centre urbain, tout en 
réduisant l’impact écologique et en favorisant l'économie circulaire. Par courrier du 
9 janvier 2023, l’association avait informé les Conseillers d’État en charge du DT 
et du département de l’économie et de l’emploi qu’il ressortait des discussions 
menées avec les acteurs concernés, que la création d’un centre horticole (ci-après : 
le centre) pour reloger les entreprises paysagères ne serait possible qu’en 2030, au 
plus tôt. Par conséquent et jusqu’à cette échéance, se posait la question de la survie 
des entreprises paysagères, sises en zone agricole, compte tenu des procédures 
engagées à leur encontre par le DT. Dans ce contexte, un moratoire non officiel 
avait été accordé mais il avait été révoqué en juin 2022. L’association avait toutefois 
sollicité sa reconduction afin d’éviter la cessation d'activité d'horticulteurs genevois 
ou leur fuite hors du canton en attendant la création du centre, étant relevé que la 
disparition de membres de l'association rendrait alors potentiellement ce projet sans 
objet. Sans réponse à son courrier du 9 janvier 2023, l’association avait adressé une 
relance aux intéressés le 31 janvier suivant, précisant que la reprise des procédures 
par le DT, suite à la levée du moratoire, avait rendu la situation très difficile pour 
ses membres, ce qui n’était pas non plus souhaitable pour le canton qui risquait de 
voir son tissu économique local dépouillé des métiers qui plaçaient la nature et la 
terre au centre de leurs priorités et qui généraient bon nombre d’emplois. 

Dans l’intervalle, l’associé gérant de la recourante avait été élu au comité de 
l’association et il faisait partie d’un groupe de travail qui œuvrait à la mise en place 

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du centre. Depuis la suspension de l’instruction de la procédure, il avait cherché à 
trouver une solution aux aménagements litigieux avec les services compétents. 

Pour le surplus, la recourante a repris en substance les arguments développés dans 
sa détermination du 21 février 2020, considérant que les objets litigieux n’étaient 
pas soumis à autorisation de construire et que, si par impossible, le tribunal 
parvenait à la conclusion contraire, il y aurait alors lieu de retenir que l’ordre de 
remise en état était disproportionné et contraire au principe de la bonne foi. 

En effet, si la recourante était empêchée d’entreposer les éléments litigieux sur la 
parcelle, elle ne pourrait plus poursuivre son activité, pour les motifs déjà exposés. 
Les conséquences de l’ordre de remise en état sur ses intérêts privés seraient ainsi 
disproportionnées au regard de l’intérêt public à la séparation des zones à bâtir des 
zones non constructibles, ce d’autant que les éléments en cause n’avaient que peu 
d’impact sur la parcelle, dès lors qu’ils n’étaient pas fixés au sol et qu’ils pouvaient 
être déplacés très rapidement. 

Par ailleurs, compte tenu de ses écritures du 21 février 2020 et du silence de 
l’administration durant près de trois ans, suite aux dernières nouvelles du DT, la 
recourante pouvait de bonne foi considérer que ce dernier avait accepté sa demande 
de suspension de la procédure du 14 octobre 2020 − à laquelle il n’avait d’ailleurs 
pas répondu − et, qu’acceptant ses explications, il avait considéré que de tels 
aménagements pouvaient être tolérés, à tout le moins jusqu'à la création du centre, 
en 2030. 

Partant, même à admettre que les objets litigieux seraient soumis à autorisation de 
construire − ce qu’elle contestait − les conditions d’une remise en état ne seraient 
de toute façon pas remplies. 

La recourante a produit diverses pièces à l’appui de son recours. 

9. Par décision DITAI/180/2023 du 24 avril 2023, le tribunal a prononcé la suspension 
de l’instruction du recours, d’accord entre les parties. 

10. Par courrier du 16 mai 2024, le tribunal, faisant suite à la demande du DT du 8 mai 
2024, l’a informé de la reprise de l’instruction de la procédure, lui impartissant un 
délai au 17 juin 2024 (ultérieurement prolongé au 21 juin suivant) pour transmettre 
ses observations. 

11. Par courrier du même jour, le tribunal a informé la recourante qu’il refusait de faire 
droit à sa demande du 16 mai 2024, tendant à une nouvelle suspension de 
l’instruction de la procédure. 

12. Dans ses observations du 21 juin 2024, le DT a conclu, sous suite de frais et dépens, 
au rejet du recours, s’en remettant à justice quant à sa recevabilité. 

La recourante avait allégué que la benne avait été évacuée, sans le prouver, alors 
que le fardeau de la preuve lui en incombait. Cette constatation valait également 
s’agissant du stationnement des véhicules (J). À cet égard, la recourante qui 
alléguait que l’objet répertorié sous lettre J correspondait, non pas à un lieu de 

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stationnement de véhicules, mais à un un dépôt constitué de palettes de terreau, de 
copeaux de bois, de bois de feu, de branches coupées et d'une remorque mobile avec 
outils de jardinage, avait échoué à en apporter la preuve. 

En tout état, l'entreposage de tels objets, qui avaient un impact sur le site et, donc, 
sur la zone agricole, n’échappait pas à l’obligation d'obtenir une autorisation de 
construire, en application de la jurisprudence. 

Par ailleurs, la benne (A), les remorques (D), le stationnement des véhicules (J), 
ainsi que les trois containers (H) correspondaient indiscutablement à des 
constructions ou des installations au sens de l’art. 22 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), comme définis par la 
jurisprudence. Il s’agissait en effet de créations de la main de l'homme, excluant 
toute modification naturelle du terrain. De plus, la recourante ne pouvait 
valablement soutenir que ces objets n’avaient pas un caractère durable car elle 
admettait elle-même qu’elle se livrait à une activité de paysagisme sur la parcelle, 
tout en indiquant que ces objets étaient indispensables à l'exploitation de son 
entreprise. Ainsi, même si ces objets n’étaient pas fixés au sol, il n’en demeurait 
pas moins qu’ils répondaient clairement à la notion jurisprudentielle de 
« constructions installées pour un temps non négligeable, en un lieu fixe ». 

Le critère de l'incidence sur l'affectation du sol était aussi manifestement réalisé. 
Toutes les installations en cause avaient un impact visuel sur le paysage et un effet 
indéniable sur l'environnement au sens large. Le recouvrement de la surface des 
places de stationnement par du gravier, ainsi que l'implantation de la benne, des 
remorques et des trois containers remplaçaient la terre cultivable et avaient un 
impact important sur l'environnement. 

Ces aménagements litigieux constituaient ainsi des constructions ou installations au 
sens de l'art. 22 al. 1 LAT et nécessitaient l'obtention d'une autorisation de 
construire au sens de cette disposition et de l'art. 1 LCI. 

Par conséquent, l’ordre de remise en état était justifié. 

À cet égard, si le DT n’était pas indifférent au fait que les installations litigieuses 
étaient nécessaires à l’activité exercée par la recourante, il n'en demeurait pas moins 
qu’il ressortait d’une jurisprudence rendue dans un cas similaire, que les intérêts 
publics au respect du principe de la séparation du bâti et du non-bâti, de la limitation 
du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole, ainsi que le respect 
du principe de l'égalité devant la loi l’emportaient largement sur l'intérêt privé de 
la recourante à conserver des aménagements litigieux, quand bien même ils étaient 
importants pour l’exercice de son activité. 

De plus, s’agissant de constructions et d’installations légères pouvant être 
facilement démolies et évacuées, l'ordre de remise en état paraissait parfaitement 
proportionné. 

Par ailleurs, compte tenu de la doctrine et de jurisprudence en la matière, la 
recourante ne pouvait déduire, des trois années qu’avait duré l’instruction du 

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dossier, une tolérance à l’égard des installations litigieuses ou une violation du 
principe de la bonne foi. Le DT n’avait en effet pas fait preuve d’une tolérance 
« active » durant une période prolongée de l’ordre d’une dizaine d’années. Le fait 
que le DT ait rendu la décision litigieuse près de deux ans après avoir obtenu les 
déterminations de la recourante ne signifiait nullement qu’il tolérait les objets en 
cause ni qu’il avait renoncé à agir, étant rappelé qu’il avait interpellé la recourante, 
dès réception de la plainte. 

13. Le 5 août 2024, dans le respect du délai prolongé par le tribunal, la recourante a 
répliqué, sous la plume de son conseil, persistant dans son argumentation et ses 
conclusions. 

Les aménagements litigieux qui se trouvaient sur la parcelle servaient directement 
à l’exercice de son activité de pépiniériste-paysagiste qui l'obligeait à se déplacer 
fréquemment auprès de sa clientèle, tout en disposant d'un système d'entreposage 
efficace dédié à l'entretien et à la culture des plantes. 

Il ressortait du reportage photographique annexé que la benne (A) avait été évacuée 
et que le propriétaire avait installé des ruches à l’emplacement en question. 

L’absence de véhicules stationnés (J) pouvait également être constatée. Le dépôt 
était uniquement constitué d'une benne de taille moyenne, regroupant des déchets 
verts, et de divers matériaux utilisés pour l'activité déployée (palettes de terreaux, 
copeaux de bois, bois de feu). Les branches coupées étaient désormais directement 
déposées dans la benne, avant d'être vidée sur le site de récupération. Le choix de 
son emplacement, sur une bande de roulement, permettait à la recourante de 
maintenir la viabilité économique de son exploitation, de regrouper les trajets et les 
déchets, tout en réduisant considérablement les nuisances pour le voisinage que 
provoqueraient le transport quotidien en déchetterie. Ces éléments mobiles 
n’étaient ni stockés de « manière stationnaire » ni durablement fixés au sol. Ils 
étaient au contraire déplacés quotidiennement sur la parcelle ou transportés sur les 
chantiers en cours. 

Contrairement aux éléments dont il était question dans la jurisprudence citée par le 
DT, les objets précités étaient constitués de matériaux organiques, issus 
principalement de la décomposition de végétaux, qui ne portaient pas atteinte à 
l'affectation du sol. 

Concernant la petite remorque mobile, elle se trouvait désormais à l'emplacement 
des divers matériaux (objet D) et servait avant tout au transport des outils de 
plantation. Quant aux deux remorques (objet D), elles étaient constamment attelées 
à l'un des véhicules de l'entreprise et stationnées uniquement pour le déchargement 
des outils. Compte tenu de la fréquence des déplacements et de leur emplacement 
sur la parcelle, soit près de la route, elles ne pouvaient pas être considérées comme 
des installations fixes, faute de « lien spatial étroit avec la parcelle ». 

Les trois containers (objet H) étaient des éléments centraux indispensables à 
l'activité déployée par la recourante, d'un point de vue logistique, organisationnel 

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et administratif. Cela étant, afin de se conformer à l’ordre de remise en état, la 
recourante les avaient mis en vente. Elle ne comptait toutefois pas s’en séparer par 
tous les moyens et à vil prix. Partant, si l’ordre de remise en état devait être 
confirmé, il conviendrait alors de lui accorder un délai raisonnable afin qu’elle 
puisse les vendre à un prix correct. 

Seuls les remorques (D) et les divers matériaux précités (J) demeuraient désormais 
litigieux. Or, ils ne pouvaient pas être qualifiés de constructions ou d’installations 
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, dès lors qu’ils n’exerçaient aucune incidence sur 
l'affectation du sol et n’en affectait pas sa fertilité. La recourante mettait 
simplement à profit le terrain pour développer la culture horticole dans le cadre de 
son activité. Il convenait également de rappeler que tous les objets litigieux étaient 
localisés en dehors des surfaces d’assolement. Ils ne remettaient pas en cause les 
caractéristiques de la parcelle objectivement apte à l'agriculture et leur mise en 
conformité ne conduirait de toute évidence pas au retour de la parcelle à un usage 
agricole. Ces objets n’étaient ainsi pas des installations susceptibles d’affecter le 
sol et ils n’étaient pas soumis à l’obligation de requérir une autorisation de 
construire. 

Par ailleurs, depuis 2012, divers dépôts mobiles non fixés au sol étaient entreposés 
sur la partie louée de la parcelle sans que cela n’ait été relevé par le DT. Auparavant, 
le propriétaire de la parcelle, lui-même paysagiste, y avait aménagé certains dépôts 
que la recourante avait repris. Il ressortait d’ailleurs des images aériennes du 
système d'information du territoire à Genève (ci-après : SITG), que plusieurs 
emplacements extérieurs directement liés à l'activité déployée se trouvaient sur la 
parcelle depuis 1960. 

En outre, le DT était au courant de la problématique à laquelle les entreprises de 
pépiniériste-paysagiste était confrontée. Il avait en effet toujours été difficile de 
trouver des surfaces de taille suffisante pour exploiter une pépinière hors de la zone 
agricole à Genève et il était économiquement impossible de relocaliser celle-ci en 
zone industrielle. Les faibles marges bénéficiaires ne permettaient en effet pas de 
couvrir les coûts élevés des parcelles dans cette zone. 

La recourante avait entrepris toutes les démarches possibles auprès des services 
compétents pour trouver une solution. Elle s’était également adressée à diverses 
associations et communes afin de relocaliser son activité, toutefois en vain. 

Pour sa part, le DT avait adopté un comportement contradictoire en accordant un 
moratoire puis en le révoquant, alors que la situation des entreprises concernées 
demeurait délicate. Ces circonstances renforçaient le caractère totalement injustifié 
et disproportionné de la décision querellée qui avait été rendue quelques mois 
seulement après la fin du moratoire. 

Or, compte tenu de l'absence d'intérêt public à une suppression rapide des 
aménagements litigieux et de l'intérêt évident à maintenir à Genève une activité de 
pépiniériste-paysagiste, le DT aurait, à tout le moins, dû accorder un délai 

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raisonnable à la recourante pour se relocaliser, ce qui aurait permis de facto de 
rétablir une situation conforme à la zone agricole. 

Enfin, l’intérêt public que le DT tentait de faire primer devait être relativisée car la 
parcelle, qui se trouvait certes en zone agricole, se situait à quelques mètres de la 
zone villa adjacente. Dans cette mesure et en attendant que la recourante puisse se 
relocaliser, l’intérêt public à la destruction des aménagements litigieux ne pouvait 
l’emporter sur son intérêt privé à poursuivre son activité. 

Il apparaissait ainsi que le DT n’avait pas respecté le sous-principe de la nécessité 
et qu’il avait créé des attentes chez la recourante. 

14. Le DT a dupliqué le 21 août 2024, persistant dans ses conclusions. 

Il prenait bonne note du fait que les objets A et J avaient été évacués. Sous l’angle 
de la proportionnalité de l’ordre de remise en état, un intérêt purement économique 
ne l’emportait pas sur le rétablissement d’une situation conforme au droit et les 
intérêts publics, dont il avait fait état dans ses observations, primaient largement sur 
l'intérêt privé de la recourante à conserver les objets litigieux, quand bien même ils 
étaient importants pour le fonctionnement de son entreprise. 

Enfin, il était difficile de comprendre en quoi les circonstances évoquées par la 
recourante, en lien avec le moratoire, constituaient une violation du principe de la 
bonne foi. Il n’y avait d’ailleurs aucune contradiction entre le fait de suspendre pour 
une durée relativement limitée des procédures de mise en conformité − initiées 
avant la mise en place du moratoire − puis de les reprendre ensuite, faute de 
solution. 

15. Le détail des écritures et des pièces des parties sera repris, ci-après, dans la mesure 
utile. 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 

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attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l’espèce. 

Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit 
tels que l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de traitement, le principe de la bonne 
foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_712/2020 du 21 juillet 2021 consid. 4.3 ; Thierry 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179). 

4. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de la 
contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 
1.5 ; ATA/1400/2019 du 17 septembre 2019 consid. 2b). La contestation ne peut 
excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les rapports 
juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
Ainsi, si une recourante ou un recourant est libre de contester tout ou partie de la 
décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des 
conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure 
(ATA/247/2022 du 8 mars 2020 consid. 2b ; ATA/355/2019 du 2 avril 2019 consid. 
2b). 

5. En l’espèce, le recours est dirigé contre la décision du DT du ______ 2022 
ordonnant à la recourante de rétablir une situation conforme au droit dans un délai 
de 90 jours, en procédant à l’évacuation des objets A, D, H et J et en remettant en 
état le terrain naturel. 

Cela étant, il ressort du dossier que, suite aux explications et aux pièces fournies 
par la recourante dans le cadre de sa réplique du 5 août 2024, le DT a pris bonne 
note dans sa duplique du 21 août 2024 du fait que les objets A et J avaient été 
évacués. Il appert également que la recourante a mis en vente les objets H. Dans ces 
circonstances, l’examen du tribunal ne portera que sur les objets D et J qui seuls 
demeurent litigieux. 

Il sera encore relevé que l’objet du litige ne porte ainsi pas sur l’appréciation de 
l’activité déployée par la recourante sur la parcelle, sous l’angle de sa conformité 
avec la zone agricole, faute de demande d’autorisation de construire en ce sens 
(ATA/519/2022 du 17 mai 2022 consid. 2). Il convient de préciser à cet égard que 
le fait que le DT ait considéré le dépôt d’une demande d’autorisation de construire 
régularisatrice comme superfétatoire - position qui ne constitue pas une décision - 

- 12/20 - 

A/391/2023 

n’interdisait nullement la recourante de déposer une telle demande (cf. 
JTAPI/1239/2023 du 8 novembre 2023 consid. 11). 

6. À teneur de l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être 
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est 
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone 
(art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Le droit 
fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). 

7. L’art. 1 al. 1 LCI prévoit que, sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y 
avoir été autorisé, notamment, élever en tout ou partie une construction ou une 
installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un 
garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a), modifier 
même partiellement le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la 
distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation (let. b), 
démolir, supprimer ou rebâtir une construction ou une installation (let. c), modifier 
la configuration du terrain (let. d), aménager des voies de circulation, des places de 
parcage ou une issue sur la voie publique (let. e). 

8. Selon l’art. 1 al. 1 RCI, sont réputées constructions ou installations (ci-après : 
constructions) toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-
dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires, soit 
notamment, les maisons destinées à l’habitation, au commerce, à l’industrie ou à 
l’agriculture (let. a), les murs, clôtures, portails, poulaillers, clapiers, chenils (let. 
b), les garages et ateliers de réparations, les entrepôts, les dépôts de tous genres (let. 
c). Les « dépôts de tous genre » figurent ainsi expressément dans cette liste 
exemplative. 

9. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au 
sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main 
de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils 
modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure 
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à 
l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 ; ATF 123 II 256 consid. 3). La 
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation 
du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux diverses réglementations 
applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, 
il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, cet aménagement 
entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des 
voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2 ; 123 II 256 consid. 3 ; 
119 Ib 222 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 
consid. 6.1). 

L'exigence de la relation fixe avec le sol n'exclut pas la prise en compte de 
constructions mobilières, non ancrées de manière durable au sol et qui sont, cas 
échéant, facilement démontables (cf. ATA/208/2021 du 23 février 2021 consid.  5). 
Le fait qu'un élément ait un caractère mobilier ou puisse être facilement enlevé ou 

- 13/20 - 

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déplacé n'est pas relevant. En effet, le Tribunal administratif a considéré que des 
bacs à fleurs, amovibles et emboîtés les uns dans les autres de manière à former un 
muret continu, représentaient « une barrière architecturale » modifiant sensiblement 
la configuration des lieux, pour laquelle un permis de construire était nécessaire 
(ATA E. du 28 août 1991). Le Tribunal fédéral, dans son arrêt 1P.663/1991 du 17 
février 1992, consid. 2c, a estimé que cette solution n’était pas arbitraire. 

10. La qualité d’installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT a par exemple été reconnue à 
un paddock, son chemin d'accès et sa barrière, un marcheur à chevaux, de même 
qu'un abri en bois pour ces derniers (ATA/161/2021 du 9 février 2021), à une 
piscine hors-sol (ATA/610/2017 du 30 mai 2017 consid. 6c), à un entreposage de 
voitures (ATA/1128/2020 du 23 janvier 2021 consid. 9 ; ATA/690/1999 du 
23 novembre 1999 consid. 7 ; ATA D. du 7 septembre 1999) ou de matériel d’une 
entreprise de maçonnerie (ATA T. du 27 avril 1999). Un entreposage massif de 
voitures en zone villas a été considéré comme sujet à autorisation et contraire à la 
destination de la zone et la remise en état confirmée (ATA/208/2021 du 23 février 
2021 consid. 11). La jurisprudence a par ailleurs soumis à autorisation trois 
pyramides métalliques de couleur rouille, de 3,68 m de largeur à la base et 2,76 m 
de hauteur, destinées à orner un alpage et sous lesquels les cendres des défunts 
pouvaient être répandues celles-ci ayant été considérées comme ayant un impact 
esthétique sur le paysage (ATF 119 Ib 444 consid. 3b) ; quatre panneaux solaires 
de 4 m2 à flanc de montagne (ZBI 1988 p. 333) ; des statues de chevaux éclairées 
la nuit dans une allée d’une propriété privée, mais située en zone de protection 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_529/2012 du 29 janvier 2013). Pour les impacts sur 
l’environnement, une place d’atterrissage pour planeurs, même sommairement 
aménagée (ATF 119 Ib 222), et des installations d’éclairage d’une montagne 
(ATF 123 II 256), sont soumis à autorisation. 

Dans le cadre d’un recours interjeté par une société exerçant une activité de 
pépiniériste-paysagiste, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 
la chambre administrative) a jugé que les aménagements réalisés par la recourante 
sur sa parcelle, sise en zone agricole, soit des bureaux créés dans un ancien hangar, 
un parking visiteurs, une serre, ainsi que divers matériaux en dépôt étaient des 
constructions/installations nécessitant une autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT 
et 1 LCI (ATA/519/2022 du 17 mai 2022 consid. 3d). 

En outre, le Tribunal fédéral a confirmé qu’étaient soumis à autorisation des serres-
tunnels, une cour, des parkings et un chemin litigieux, relevant qu’il importait peu, 
s’agissant des trois derniers, que le revêtement soit semi-perméable. En effet, de 
tels aménagements modifiaient sensiblement l'espace extérieur et tombaient par 
conséquent dans la notion de construction ou d'installation telle que prévue à 
l'art. 22 al. 1 LAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_112//2023 du 15 décembre 2023 
consid. 2.2). Il en a fait de même concernant des clôtures et barrières hors la zone à 
bâtir (arrêt du Tribunal fédéral 1C_535/2021 du 14 avril 2023 consid. 2.4). 

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La haute cour a également confirmé que la place de dépôt, sise sur une parcelle en 
zone agricole, conçue et exploitée depuis plusieurs années par un jardinier-
paysagiste dans le cadre des activités de son entreprise, afin de lui permettre 
l'entreposage de différents matériaux et déchets ainsi que le traitement ou la 
transformation de certains déchets (broyage de branches coupées, utilisées ensuite 
par des tiers), devait être qualifiée d'installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Il a 
relevé que l'entreprise du recourant n'était à l'évidence pas une entreprise agricole, 
que l'entreposage et le traitement de matériaux ou de déchets sur la parcelle 
litigieuse n'était manifestement pas une activité agricole et que l’usage des déchets 
végétaux transformés sur place, qui étaient ensuite épandus par des agriculteurs sur 
des terrains cultivés, importait peu de ce point de vue. (arrêt du Tribunal fédéral 
1A.133/2004 du 22 septembre 2004 consid. 2).  

11. En l’espèce, à teneur des principes et de la jurisprudence précitées, force est de 
constater que les objets qui demeurent sur la parcelle, soit la benne de taille 
moyenne regroupant les déchets verts, ainsi que les matériaux divers (palettes de 
terreaux, copeaux de bois, bois de feu) (J), de même que les trois remorques (D) 
sont des installations au sens des art. 22 al. 1 LAT, 1 LCI. En effet, ces choses 
mobilières, bien qu'elles puissent être facilement enlevées ou déplacées dès lors 
qu'elles ne sont pas fixées au sol, ont néanmoins un caractère durable dès lors que 
la recourante a, à réitérées reprises admis dans ses écritures, qu'elles sont 
indispensables à son activité. Le fait qu'elles n'auraient pas rendu le sol 
imperméable est insuffisant à remettre en cause leur caractère durable. Il s'en suit 
que ces objets nécessitent ainsi une autorisation de construire en application des 
dispositions légales précitées. 

Dès lors qu'il est établi et, au demeurant non contesté, que ces objets n’ont pas été 
autorisés, leur présence sur la parcelle est illicite. 

12. Reste à déterminer si c’est à bon droit que le DT a ordonné leur évacuation et la 
remise en état du terrain naturel. 

13. Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas 
conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu’elle prévoit ou des 
autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, 
le DT peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la modification, 
la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). Les propriétaires ou 
leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux 
mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI 
(art. 131 LCI). 

14. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit 
respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur. 
Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du 
droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne 
doit par ailleurs pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les 
constructions illégales hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce 

- 15/20 - 

A/391/2023 

délai de péremption (ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas 
avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des 
assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne 
foi. En particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par 
l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une 
renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt 
public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur 
l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/701/2023 
du 27juin 2023 consid. 3.3 ; ATA/1134/2022 du 8 novembre 2022 consid. 11b). 

15. Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de 
la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme 
au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve 
différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la 
notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil 
fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 
ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; arrêt 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1 et les 
références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions 
prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 
arrêt 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBl 2002 p. 364). Si des 
constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont 
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation 
du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit 
s'en trouve récompensé (arrêt 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1), alors 
que celui qui place l’autorité devant un fait accompli doit au contraire s’attendre à 
ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que 
d’éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a ; 
arrêts du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1). S'ajoute à 
cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la 
limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 
132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêt 1A.301/2000 du 28 
mai 2001 consid. 6c in ZBl 2002 p. 364) ainsi que le respect du principe de l'égalité 
devant la loi (arrêts du Tribunal fédéral 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1 
; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). À cet égard, l’absence de vocation 
agricole et la proximité d’habitations ne sont pas déterminantes (cf. arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_164/2007 du 13 septembre 2007 consid. 4.3 ; ATA/290/ 2016 
du 5 avril 2016 consid. 7a ; ATA/1190/2015 du 3 novembre 2015 consid. 4b). 

S’il peut certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de 
solutions spécifiques, notamment par la fixation d’un délai de remise en état plus 
long, une utilisation illégale ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du 
simple écoulement du temps (arrêts du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 
2021 consid. 3.2.1 ; 1C_469/2019 consid. 5.5 et 5.6). 

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16. L’art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d’appréciation à l’autorité dans 
le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont 
elle doit faire usage dans le respect des principes de la proportionnalité, de l’égalité 
de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et 
privés en présence (ATA/355/2024 du 12 mars 2024 consid. 3.5). Elle peut renoncer 
à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les 
dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à 
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage (sachant 
que son intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l’intérêt public au 
rétablissement d’une situation conforme au droit [arrêt du Tribunal fédéral 
1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2]), si celui-ci pouvait de bonne foi se 
croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire 
reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6 ; 
ATF 123 II 248 consid. 3a/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 
2021 consid. 3.1 ; ATA/258/2024 du 27 février 2024 consid. 6.3). 

17. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), exige qu'une mesure 
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent pas 
être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation 
allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées). 

De manière générale dans l’examen de la proportionnalité, les intérêts des 
propriétaires sont, à juste titre, mis en retrait par rapport à l’importance de préserver 
la zone agricole d’installations qui n’y ont pas leur place. Concernant le canton de 
Genève, « s’agissant de constructions édifiées dans la zone agricole dans un canton 
déjà fortement urbanisé où les problèmes relatifs à l’aménagement du territoire 
revêtent une importance particulière, l’intérêt public au rétablissement d’une 
situation conforme au droit l’emporte sur celui, privé, du recourant à l’exploitation 
de son entreprise sur le site litigieux » (arrêt du Tribunal fédéral 1C_446/2010 du 
18 avril 2011 consid. 5.1.1 et les références citées ; ATA/68/2013 du 6 février 
2013). 

Sous l’angle de la proportionnalité, on peut prendre en compte le fait que les frais 
de démolition et de remise en état des lieux engendreraient des charges excessives 
que l’intéressé ne serait pas en mesure de prendre en charge (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_370/2015 du 16 février 2016 consid. 4.4 ; 1C_537/2011 du 26 avril 
2012). Néanmoins, un intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur 
l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2). Donner de 
l’importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de protéger davantage 
les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible relativisation du droit 
de la construction. C’est pourquoi il n’est habituellement pas accordé de poids 
particulier à l’aspect financier de la remise en état (Vincent JOBIN, Construire sans 

https://decis.justice.ge.ch/ata/show/3322647
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_370/2015
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_537/2011
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_544/2014

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autorisation - Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 2010 à 2016, VLP-ASPAN, 
Février 1/2018, p. 16 et les références citées). 

Le Tribunal fédéral est particulièrement strict en zone agricole et a ainsi confirmé 
les ordres de démolition ou d’enlèvement des constructions ou installations 
suivantes érigées sans autorisation : une palissade en bois, un mobil home, un 
chalet, un sous-sol, des containers utilisés pour loger des employés d’une 
exploitation agricole, un appentis de 12,54 m2 et un cabanon de jardin de 10,29 m2 
(arrêt du tribunal fédéral 1C_482/2017 du 26 février 2018), un paddock et un abri 
pour chevaux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2017 du 16 novembre 2018). Dans 
un arrêt plus récent, il a retenu qu’une clôture destinée à protéger les lieux des 
animaux sauvages ou d’intrus n’était pas conforme à la zone agricole, de sorte 
qu’elle devait être évacuée. La proportionnalité d’une telle mesure a en outre été 
confirmée (arrêt du Tribunal fédéral 1C 535/2021 du 14 avril 2023 consid. 2.4 et 
3.2). 

18. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité 
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 4.1 ; Luc GONIN, Droit constitutionnel 
suisse, 2021, p. 624 n. 2023). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une 
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que : 
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes 
déterminées ; qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses 
compétences ; que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu ; qu’il se soit fondé sur les assurances ou le 
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne 
saurait renoncer sans subir de préjudice ; que la réglementation n'ait pas changé 
depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 4.1 ; 2D_42/2019 du 25 
mars 2020 consid. 5.1 ; Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER/Maya 
HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. 
2, 4ème éd., 2021, p. 645 n. 1297 ss ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2ème éd., 2018, p. 206 n. 578). 

Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de 
l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la 
bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, 
indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-
elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est 
dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 
181 consid. 2a; arrêt 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.2). 

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19. De jurisprudence constante, les mesures nécessaires à éliminer une situation 
contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur (ATA/432/2022 du 26 
avril 2022 consid. 2c ; ATA/1304/2020 du 15 décembre 2020 consid. 8c), à savoir 
celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le 
comportement d’un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par 
comportement), mais aussi celui qui exerce sur l’objet qui a provoqué une telle 
situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF 122 II 65 
consid. 6a et les références cités). Le perturbateur par situation correspond avant 
tout au propriétaire, mais il peut également s’agir du locataire, le critère déterminant 
étant le pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la 
chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur (ATF 114 Ib 44 consid. 
2c/aa ; ATA/1299/2020 du 15 décembre 2020 consid. 7e). 

20. En l’espèce, c’est à bon droit que le DT a adressé la décision querellée à la 
recourante, ce qui n’est pas contesté. En effet, en tant que locataire de la partie de 
la parcelle où se situent les objets litigieux qu’elle entrepose, la recourante est 
perturbatrice par situation et par comportement. 

En outre, les objets visés par l’ordre de remise en état n’ont pas été autorisés, alors 
qu’ils sont soumis à autorisation de construire, tel que cela ressort des considérants 
qui précèdent. 

Par ailleurs, il ne peut être reproché au DT d’avoir adopté une attitude propre à 
tromper la recourante ni à lui laisser penser qu’il tolérait les objets litigieux. Le fait 
qu’il ait attendu deux ans après la remise des déterminations du 14 octobre 2020 
pour prononcer la décision querellée ne signifie pas, à teneur de la jurisprudence 
susmentionnée, qu’il les ait tolérés d’une façon qui serait constitutive d’une 
autorisation tacite ou d’une renonciation à faire respecter les dispositions 
transgressées. La recourante a d’ailleurs bénéficié de facto de la suspension de la 
procédure dirigée à son encontre durant les discussions entreprises par les parties 
pour tenter de trouver une solution. Cela étant, le DT n’a donné aucune assurance 
ou indication à la recourante quant à l’issue de ces discussions et cette dernière n’a 
pris, sur la base du comportement de l’autorité intimée, aucune disposition concrète 
à laquelle elle ne pourrait renoncer sans subir de préjudice.  

Dans ces conditions, le grief de violation du principe de la bonne foi doit être écarté. 

En outre, l’intérêt privé de la recourante au maintien des objets litigieux non 
autorisés, qu’elle considère indispensable à la poursuite de son activité, est certes 
important. Il doit néanmoins céder le pas sur l’un intérêt public certain, de rang 
constitutionnel, à la préservation de la zone agricole et à la séparation entre espace 
bâti et non-bâti, outre l’intérêt à limiter le nombre et les dimensions des 
constructions en zone agricole ainsi que le respect du principe de l’égalité devant la 
loi, au respect des règles de droit public des constructions. L’intérêt à préserver 
ladite zone doit ainsi primer sur l’intérêt purement économique de la recourante. De 
plus, cette dernière ne saurait se prévaloir d’une situation créée sans autorisation 
pour s’opposer à la remise en état, étant rappelé, qu’en mettant le département 

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devant le fait accompli, elle devait s’attendre à ce que ce dernier se préoccupe 
davantage de rétablir une situation conforme au droit que d’éviter les inconvénients 
qui en découlent pour elle (ATF 123 II 248 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_33/2014 du 18 septembre 2014 consid. 4.1 et les références citées ; 
ATA/543/2022 du 24 mai 2022 consid. 4c ; Nicolas WISARD/Samuel 
BRÜCKNER/Milena PIREK, Les constructions « illicites », in Jean-Baptiste 
ZUFFEREY [éd.], Journées suisses du droit de la construction 2019, p. 218)). Au 
surplus, le fait que les paysagistes ne disposeraient pas de terrain pour exercer leur 
activité ne saurait justifier une violation de la législation en vigueur. 

Enfin, il n’existe aucune mesure moins incisive que la remise en état pour rétablir 
une situation conforme au droit et à l’intérêt public au respect de la zone agricole, 
dans laquelle il convient de se montrer strict. Il s’agit d’une mesure adéquate et apte 
à atteindre le but visé, étant rappelé que l’absence de vocation agricole de la parcelle 
et sa proximité avec la zone villa ne sont pas déterminantes, conformément à la 
jurisprudence. 

Au surplus, la suppression des dépôts qui subsistent encore n'est pas une tâche 
particulièrement compliquée, comme la recourante l’indique elle-même, ni 
coûteuse. Il s'ensuit que le principe de la proportionnalité n'a manifestement pas été 
violé (cf. ATF 123 II 248 consid. 4 p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224). 

21. Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, sera rejeté. 

22. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant 
à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du 
dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera 
allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2023 par A______ Sàrl contre la 
décision du département du territoire du ______ 2022 ; 

2. le rejette ; 

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par 
l'avance de frais de CHF 900.- ; 

4. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être 
dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement 
attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement 
et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Laetitia MEIER DROZ, présidente, Damien BLANC et Carmelo 
STENDARDO, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Laetitia MEIER DROZ 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

 

Genève, le  La greffière