# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5e7139fd-185a-593c-9892-e7aaa8f9d178
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-11-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.11.2015 A-226/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-226-2014_2015-11-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-226/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 6 .  N o v e m b e r  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richter Jürg Steiger (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richterin Kathrin Dietrich,    

Gerichtsschreiber Benjamin Kohle. 
 

 
 

Parteien 
 1. Axpo Power AG, Parkstrasse 23, 5401 Baden,   

2. BKW Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3013 Bern,   

3. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG, Kraftwerkstrasse, 

Postfach, 4658 Däniken SO,   

4. Kernkraftwerk Leibstadt AG, Eigen, 5325 Leibstadt,   

alle vertreten durch lic. iur. Walter Streit,  

Rechtsanwalt LL.M., Gesellschaftsstrasse 27,  

Postfach 6858, 3001 Bern,  

Beschwerdeführende,  

 
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Gesundheit,  

Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Finanzierung der Erneuerung des automatischen  

Messnetzes zur Überwachung der Radioaktivität in der Um-

welt (RADAIR). 

 

 

A-226/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) überwacht die ionisierende Strah-

lung und die Radioaktivität in der Umwelt. Es betreibt zu diesem Zweck ein 

automatisches Messnetz, das Réseau Automatique de Détection dans l'Air 

d'Immissions Radioactives (RADAIR). Das Messnetz dient der grossräu-

migen Überwachung der Radioaktivität in der Luft; an elf Standorten vor-

nehmlich entlang der Landesgrenzen sind kontinuierlich arbeitende Aero-

solmessgeräte im Einsatz, welche die Luft filtern, die Filter online auswer-

ten und die Messwerte automatisch an das BAG und die Nationale Alarm-

zentrale (NAZ) übermitteln.  

Das als Reaktion auf den Reaktorunfall in Tschernobyl aufgebaute RADAIR 

ist nach Ansicht des BAG technisch veraltet und erreicht die von der Euro-

päischen Atomgemeinschaft (Euratom) empfohlene Empfindlichkeit für Cä-

sium-137 nicht. Das BAG beabsichtigt, gestützt auf die Ergebnisse einer 

Arbeitsgruppe und eine neue Überwachungsstrategie, das Messnetz tech-

nisch zu erneuern. Zudem sollen die nuklidspezifischen Messgeräte neu 

insbesondere in der Umgebung der Kernkraftwerke installiert werden; um 

die drei Kernkraftwerk-Standorte – die Standorte Beznau und Leibstadt 

werden in diesem Zusammenhang als ein Standort betrachtet – sollen un-

ter Berücksichtigung der meteorologischen Gegebenheiten je vier Überwa-

chungsstationen betrieben werden. Insgesamt sind 15 Stationen vorgese-

hen. 

B.  

Mit "Grundsatzverfügungen" je vom 29. November 2013 hat das BAG den 

vier Betreiberinnen der Schweizer Kernkraftwerke insgesamt 80 Prozent 

der voraussichtlichen Gesamtkosten für Erstellung und Betrieb des Mess-

netzes zur Bezahlung auferlegt. Die Dispositive der vier Grundsatzverfü-

gungen lauteten – abgesehen vom Kostenanteil je Kraftwerksbetreiberin – 

übereinstimmend: 

1. Die Kernkraftwerke der Schweiz tragen die Kosten für die Erneuerung und 

den Betrieb von 12 von insgesamt 15 Messstationen. 

2. Die Gesamtkosten gemäss diesem Verteilschlüssel belaufen sich auf vo-

raussichtlich CHF 5'200'000.–. 

3. Auf […] entfallen davon […] für den Betrieb von […] von 12 Messstationen, 

welche sich in der Nähe des Kernkraftwerks befinden. 

A-226/2014 

Seite 3 

4. Sobald die definitiven Kosten feststehen, wird gestützt auf die Grundsatz-

verfügung eine Kostenverfügung, welche die Kosten verbindlich festsetzt, er-

lassen.  

Das BAG erwog im Wesentlichen, es sei nach der Strahlenschutzgesetz-

gebung verpflichtet, die ionisierende Strahlung und die Radioaktivität zu 

überwachen, wobei den Kraftwerksbetreiberinnen – als Verursacher – an-

teilsmässig die Kosten für Massnahmen – vorliegend die Erstellung und 

den Betrieb eines automatischen Messnetzes – anzulasten seien. 

Schliesslich hielt es fest, die Verfügungen betreffend die Kostentragung 

würden in eine Grundsatz- und eine Kostenverfügung aufgeteilt. Die 

Grundsatzverfügungen enthielten den Verteilschlüssel bzw. den Kostenan-

teil je Kraftwerksbetreiberin und sobald die definitiven Kosten feststünden, 

würden gestützt darauf die Kostenverfügungen erlassen. 

C.  

Gegen die Verfügungen des BAG (Vorinstanz) vom 29. November 2013 

haben die vier Kernkraftwerksbetreiberinnen, die Axpo Power AG, die BKW 

Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG und die Kernkraftwerk 

Leibstadt AG (Beschwerdeführende), am 14. Januar 2014 gemeinsam Be-

schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, es 

seien die Verfügungen der Vorinstanz vom 29. November 2013 aufzuhe-

ben.  

Die Beschwerdeführenden rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung ih-

res Anspruchs auf rechtliches Gehör, da sie vor Erlass der angefochtenen 

Verfügungen nicht angehört worden seien. In der Sache sind sie vorab der 

Ansicht, die Überwachung der Radioaktivität spezifisch in der Umgebung 

der Kernkraftwerke – und damit der Aufbau eines entsprechenden Mess-

netzes – sei nicht Aufgabe der Vorinstanz, sondern des Eidgenössischen 

Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Dieses sei zusammen mit den 

Kraftwerksbetreiberinnen auch für die Sicherstellung der Alarmierung und 

des Notfallschutzes zuständig. Aufgabe der Vorinstanz sei es, die ionisie-

rende Strahlung und die Radioaktivität in der Umwelt allgemein, d.h. lan-

desweit zu messen und zu diesem Zweck ein grossräumiges und nicht ein 

spezifisch auf die Kernkraftwerke beschränktes Messnetz zu betreiben. 

Dementsprechend sei die Vorinstanz zum Entscheid über die Erneuerung 

des Messnetzes RADAIR in der geplanten Form und folglich zum Ent-

scheid über die Kostenflicht der Kraftwerksbetreiberinnen sachlich nicht 

zuständig. Im Weiteren bestreiten die Beschwerdeführenden das Vorliegen 

einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die Tragung eines 

Grossteils der Kosten durch die Kraftwerksbetreiberinnen. Insbesondere 

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Seite 4 

liessen sich die angefochtenen Verfügungen mangels hinreichender Be-

stimmtheit nicht auf das allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 4 des 

Strahlenschutzgesetzes vom 22. März 1991 (StSG, SR 814.50) stützen; 

dieses genüge den abgaberechtlichen Anforderungen an das Legalitäts-

prinzip nicht. Schliesslich sehen die Beschwerdeführenden die angefoch-

tenen Verfügungen im Widerspruch zum Verursacherprinzip und zum Ver-

hältnismässigkeitsprinzip stehen.  

D.  

Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 14. März 2014 auf Ab-

weisung der Beschwerde und beantragt in formeller Hinsicht, es sei das 

Beschwerdeverfahren zu sistieren, damit sich die Parteien bezüglich der 

Kostenteilung einigen könnten.  

In der Sache geht die Vorinstanz zunächst und teilweise unter Verweis auf 

die Ausführungen der Beschwerdeführenden auf die verschiedenen beste-

henden Messnetze zur Überwachung der ionisierenden Strahlung und Ra-

dioaktivität sowie auf die (laufenden) Projekte zur Überprüfung des Notfall-

schutzes und der Messorganisation ein. Sie führt sodann zusammenfas-

send aus, die Messnetze unterschieden sich in Art und Zweck; das Mess-

netz zur automatischen Dosisleistungsüberwachung in der Umgebung der 

Kernkraftwerke (MADUK) etwa, welches vom ENSI betrieben werde, er-

mittle die Ortsdosisleistung (ODL), während mit dem RADAIR – in der be-

stehenden wie in der geplanten Form – nuklidspezifisch die Radioaktivität 

auf dem ganzen Gebiet der Schweiz und damit auch im Bereich der Kern-

kraftwerke gemessen werde. Die Messnetze seien (insofern) redundant, 

d.h. es komme zu einer vom Gesetzgeber gewollten Überlappung der 

Überwachungssysteme. Die Vorinstanz sei folglich zuständig, das RADAIR 

wie geplant zu erneuern. Zudem handle es sich vorliegend um quantifizier-

bare und individualisierbare Kosten, weshalb mit der Bestimmung von 

Art. 4 StSG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kostentra-

gung der Beschwerdeführenden bestehe und es liege auch kein Verstoss 

gegen das Verursacherprinzip (als allgemeinem Rechtsgrundsatz) oder 

das Verhältnismässigkeitsprinzip vor.  

E.  

Mit Stellungnahme vom 4. April 2014 haben sich die Beschwerdeführenden 

gegen eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens zwecks Führens von 

Gesprächen ausgesprochen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der 

Folge das Sistierungsgesuch der Vorinstanz mit Zwischenverfügung vom 

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Seite 5 

8. April 2014 mangels hinreichender Verhandlungsbereitschaft abgewie-

sen.  

F.  

Mit Stellungnahme vom 27. Juni 2014 halten die Beschwerdeführenden an 

ihren Rechtsbegehren und ihrer Begründung gemäss der Beschwerde-

schrift vom 14. Januar 2014 fest. Ergänzend führen sie aus, dass zwar Re-

dundanzen hinsichtlich der Messnetze nicht auszuschliessen seien. Die 

(technische) Erneuerung des RADAIR sei jedoch spezifisch auf die Kern-

kraftwerke ausgerichtet und hierfür sei die Vorinstanz – unbesehen der von 

ihr beschriebenen unterschiedlichen Messsysteme – nicht zuständig; die 

Überwachung der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke sei 

Sache des ENSI. Zudem sei die geplante und von einer Arbeitsgruppe 

empfohlene Massnahme, im Rahmen der technischen Erneuerung des 

RADAIR im Bereich der Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren, 

unverhältnismässig; für die grossräumige Überwachung der Radioaktivität 

seien die geplanten Messgeräte nicht erforderlich und für die Überwachung 

sowie den Notfallschutz im Ereignisfall nicht geeignet. Der Stellungnahme 

liegt eine fachtechnische Stellungnahme der Strahlenschutzverantwortli-

chen der Beschwerdeführenden bei. 

G.  

Die Vorinstanz weist mit Vernehmlassung vom 29. August 2014 präzi-

sierend auf die unterschiedlichen Funktionen der beiden Messnetze  

MADUK und RADAIR hin. Während Letzteres primär der grossräumigen 

nuklidspezifischen Überwachung der Radioaktivität und der Erfassung von 

Vorfällen geringeren Ausmasses diene, sei das vom ENSI betriebene 

Messnetz MADUK (ausschliesslich) auf den Ereignisfall ausgerichtet. Ent-

sprechend fänden sich die Messstationen des ENSI in der Zone 1 um die 

Kernkraftwerke, während die Messstationen des geplanten erneuerten  

RADAIR in der Zone 2 und an weiteren Standorten der Schweiz vorgese-

hen seien. Insofern seien die beiden Messnetzte nicht redundant sondern 

komplementär. Die Wahl der Standorte der Messstationen im dicht besie-

delten Mittelland und in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke als 

wesentliche Emissionsquellen sei zudem sachlich begründet und die Zu-

ständigkeit der Vorinstanz zum Aufbau und Betrieb des Messnetzes sowie 

zur Kostenüberwälzung auf die Betreiberinnen der Kernkraftwerke ergebe 

sich (auch) aus deren Funktion als Aufsichtsbehörde.    

A-226/2014 

Seite 6 

H.  

Die Beschwerdeführenden bemerken mit Stellungnahme vom 6. Novem-

ber 2014 ergänzend, die Zuständigkeit der Vorinstanz sei entsprechend 

der gesetzlichen Ordnung nicht – wie die Vorinstanz annehme – geogra-

phisch, sondern objekt- bzw. quellenbezogen von derjenigen des ENSI ab-

zugrenzen. Demnach sei die Überwachung der ionisierenden Strahlung 

und der Radioaktivität in der Umgebung der Kernkraftwerke allein Sache 

des ENSI und falle nicht (auch) in die Zuständigkeit der Vorinstanz. Die 

Überwachung in der Umgebung der Kernkraftwerke könne mit den beste-

henden Messsystemen und –organisationen hinreichend gewährleistet 

werden. Die Vorinstanz argumentiere zudem widersprüchlich, wenn es sich 

hinsichtlich des Bedarfs für die technische Erneuerung des RADAIR (im 

Wesentlichen) auf das Szenario eines Störfalls in einem Kernkraftwerk 

stütze, im Gleichen jedoch ausführe, das RADAIR diene nicht spezifisch 

der Überwachung der Kernkraftwerke. Schliesslich merken die Beschwer-

deführenden an, dass betreffend die Kernkraftwerke die allgemeine Auf-

sichtszuständigkeit beim ENSI – und nicht bei der Vorinstanz – liege und 

zudem das RADAIR der allgemeinen Überwachung der ionisierenden 

Strahlung und der Radioaktivität diene, weshalb es grundsätzlich nach 

dem Gemeinlastprinzip und nicht nach dem Verursacherprinzip zu finan-

zieren sei.  

I.  

Mit Vernehmlassung vom 23. Dezember 2014 führt die Vorinstanz ab-

schliessend aus, das RADAIR werde unter Berücksichtigung der im Vor-

dergrund stehenden Risiken erneuert, weshalb die Messstationen auch 

aber nicht ausschliesslich in der weiteren Umgebung der Kernkraftwerke 

als dem dominierenden Risikofaktor errichtet werden sollen. Es weist so-

dann nochmals auf die unterschiedlichen Funktionen der Messsysteme hin 

und betont, für eine hinreichende Überwachung der ionisierenden Strah-

lung und der Radioaktivität seien die verschiedenen Messnetze und insbe-

sondere auch das RADAIR notwendig. Die Vorinstanz erläutert schliesslich 

die Empfehlung der Arbeitsgruppe, in der weiteren Umgebung um die 

Kernkraftwerke Aerosolsammler zu installieren und weshalb das erneuerte 

RADAIR auch im Ereignisfall von Nutzen sei.  

J.  

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die bei den Akten liegen-

den Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der nach-

folgenden Erwägungen eingegangen.  

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Seite 7 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen 

i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021), so-

weit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind 

und kein Ausnahmegrund vorliegt. Es prüft seine Zuständigkeit und das 

Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 7 Abs. 1 

VwVG; vgl. zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem 

Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6). 

Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwal-

tung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und es liegt keine Ausnahme nach Art. 32 

VGG vor, zumal keiner der in Art. 32 Abs. 1 Bst. e VGG bezüglich Kern-

energie genannten Tatbestände erfüllt ist. Das Bundesverwaltungsgericht 

ist insofern zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich zustän-

dig. Insbesondere die Feststellungen gemäss Dispositiv Ziff. 4 der ange-

fochtenen Verfügungen, wonach zu einem späteren Zeitpunkt – sobald die 

definitiven Kosten feststehen – in derselben Sache eine weitere Verfügung 

erlassen werde, geben jedoch zu der Prüfung Anlass, ob es sich bei den 

angefochtenen Verfügungen um taugliche Anfechtungsobjekte handelt.  

1.2  

1.2.1 Gegenstand der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege können 

End-, Teil- und Zwischenverfügungen sein (Art. 44–46 VwVG). End- und 

Teilverfügungen schliessen das Verfahren jedenfalls teilweise prozessual 

ab, wohingegen Zwischenverfügungen lediglich einen Zwischenschritt auf 

dem Weg zur Verfahrenserledigung und insofern ein (rein) organisatori-

sches Instrument zur Verfahrensführung darstellen (vgl. BGE 133 V 477 

E. 4.1.1–4.1.3; Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.1). 

Teil- und Zwischenverfügungen unterscheiden sich insofern, als erstere 

nicht etwa Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern verschiedene, von-

einander unabhängige Rechtsbegehren betreffen oder das Verfahren für 

einen Teil der Beteiligten abschliessen (vgl. das Urteil des BGer 

2C_927/2015 vom 21. Oktober 2015 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 III 

212 E. 1.2.1 f.). Für die verfahrensrechtliche Qualifikation einer angefoch-

tenen Verfügung ist nicht dessen formelle Bezeichnung entscheidend, son-

dern ihr materieller Gehalt (vgl. Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 

27. März 2013 E. 1.3.1). 

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Seite 8 

1.2.2 Beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar sind zunächst End- und 

Teilverfügungen (Art. 44 VwVG; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Praxiskommen-

tar VwVG, 2009, Art. 44 Rz. 15 und 18). Bei selbständig eröffneten Zwi-

schenverfügungen ist zu differenzieren. Betrifft die Verfügung die Zustän-

digkeit der Behörde oder Fragen des Ausstands, ist (aus prozessökonomi-

schen Gründen) die Beschwerde zulässig (Art. 45 Abs. 1 VwVG; 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 906). Gegen andere selbständig er-

öffnete Zwischenverfügungen ist die Beschwerde zulässig, wenn sie (dem 

Verfügungsadressaten) einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil be-

wirken oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endent-

scheid herbeiführt und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder 

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren, etwa ein aufwändiges enteig-

nungsrechtliches Schätzungsverfahren, ersparen würde (Art. 46 Abs. 1 

VwVG; vgl. Urteil des BGer 1C_506/2014 vom 14. Oktober 2015 E. 1.1). 

Der Nachteil muss nicht rechtlicher, sondern kann auch tatsächlicher Natur 

sein (Urteil des BGer 2C_86/2008 vom 23. April 2008 E. 3.2); die Beein-

trächtigung in schutzwürdigen tatsächlichen, insbesondere auch wirt-

schaftlichen Interessen genügt, sofern der Betroffene nicht nur versucht, 

eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern. Ein 

Nachteil tatsächlicher Natur muss von einigem Gewicht sein. Davon ist 

etwa auszugehen, wenn die Zwischenverfügung das weitere Verfahren 

präjudiziert oder die Grundlage für beträchtliche Investitionen bildet, mithin 

wirtschaftliche und prozessökonomische Interessen für eine sofortige 

Überprüfung sprechen (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 120 Ib 97 E. 1c; 

Urteil des BGer 1C_521/2012 vom 29. Oktober 2013 E. 1; zum Ganzen 

Urteile des BVGer A-5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1–1.1.3 

sowie A-1130/2011, A-1133/2011 vom 5. März 2012 E. 5.1 je mit Hinwei-

sen). Die (formelle) Beweislast für das Vorliegen eines entsprechenden 

Nachteils trägt die beschwerdeführende Partei (Urteil des BGer 

1C_453/2012 vom 26. September 2012 E. 1.2; Urteil des BVGer A-

5465/2014 vom 27. November 2014 E. 1.1.1). 

Zwischenverfügungen materiellrechtlicher Natur, d.h. Verfügungen über 

materiellrechtliche Vorfragen, sog. materiellrechtliche Grundsatzent-

scheide, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten und auf welche 

ein Hauptverfahren folgt, gelten seit der Revision der Bundesrechtspflege 

nicht mehr als selbständig anfechtbare Teil- sondern als Zwischenverfü-

gungen (Urteil des BGer 2C_450/2012 vom 27. März 2013 E. 1.3.2 f. und 

E. 1.4.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 1.1 und Urteil des BGer 

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Seite 9 

1C_46/2012 vom 10. Oktober 2012 E. 1.2 mit Hinweisen auf die Recht-

sprechung). Sie sind nurmehr mit Beschwerde beim Bundesverwaltungs-

gericht anfechtbar, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 

Bst. a oder b VwVG erfüllt sind. 

1.2.3 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen die Kostenanteile 

gemäss einem Verteilschlüssel sowie die voraussichtlichen Gesamtkosten 

und damit (bloss) eine Pflicht zur Übernahme eines bestimmten Anteils der 

geschätzten Gesamtkosten je Kernkraftwerksbetreiberin fest. Davon ging 

zumindest sinngemäss auch die Vorinstanz aus; die Verfügungen vom 

29. November 2013 sind als "Grundsatzverfügungen" bezeichnet und nach 

den Erwägungen werden die Verfügungen in eine "Grundsatz- und eine 

Kostenverfügung" aufgeteilt, wobei die Grundsatzverfügung – in einem ers-

ten Schritt – den Verteilschlüssel betreffend die Kosten für die Erneuerung 

(und den anschliessenden Betrieb) des Messnetzes RADAIR festlegt. Da-

mit ist auch prozessual ein Konnex zwischen der (blossen) Festlegung der 

Kostenpflicht und der endgültigen Auferlegung von Kosten hergestellt: Auf 

die angefochtenen Grundsatzverfügungen folgt in jedem Fall ein weiteres 

Verfahren nach, in welchem die definitiven Kosten für die Erneuerung (und 

den Betrieb) des Messnetzes RADAIR festzulegen und – entsprechend der 

Grundsatzverfügung – anteilsmässig den Kraftwerksbetreiberinnen aufzu-

erlegen sein werden. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz im Disposi-

tiv der angefochtenen Verfügungen – gestützt auf eine Schätzung der Ge-

samtkosten – die voraussichtlichen Kostenanteile bereits betragsmässig 

beziffert. Bei den angefochtenen Grundsatzverfügungen handelt es sich 

somit um materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die einen Teilaspekt der 

Streitsache – den Verteilschlüssel und (damit) die Kostenpflicht im Allge-

meinen – beantworten und nach den vorstehend dargestellten Kriterien als 

selbständig eröffnete Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Sie sind 

ein Zwischenschritt auf dem Weg zum Erlass rechtsgestaltender Endver-

fügungen und als solche nur unter den Voraussetzungen von Art. 46 Abs. 1 

VwVG mit Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar. 

1.2.4 Die vorliegend angefochtenen Verfügungen legen keine unmittelbare 

Zahlungspflicht fest. Ein irreparabler wirtschaftlicher Schaden ist aus die-

sem Grund – selbst wenn von den Beschwerdeführenden allenfalls Akon-

tozahlungen geleistet worden wären – weder ersichtlich noch dargetan 

(vgl. Urteil des BGer 1C_397/2013 vom 21. April 2015 E. 2.2 sowie Urteil 

des BVGer A-3043/2011 vom 15. März 2012 E. 1.2.4). Ebenso wenig lässt 

sich mit einem sofortigen Sachentscheid ein bedeutender prozessökono-

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Seite 10 

mischer Vorteil gewinnen; die Beantwortung der sich stellenden Fragen tat-

sächlicher und rechtlicher Natur, insbesondere jene nach der sachlichen 

Zuständigkeit der Vorinstanz sowie allenfalls der gesetzlichen Grund-

lage(n) für die Kostentragung und der Eignung und Notwendigkeit einer 

Erneuerung des Messnetzes RADAIR, liessen sich mit dem vorliegenden 

Verfahren nicht vermeiden. Den Beschwerdeführenden bleiben zudem in 

einem allfälligen Beschwerdeverfahren gegen die späteren Kostenverfü-

gungen sämtliche Rügen erhalten (vgl. Art. 46 Abs. 2 VwVG; zudem BGE 

141 V 330 E. 7.2.4 und Urteil des BGer 1C_527/2012 vom 17. Oktober 

2013 E. 4.1). Für die Beschwerdeführenden erschöpft sich der nicht wieder 

gutzumachende Nachteil demnach in einer gewissen Verlängerung des 

Verfahrens, wobei nicht ersichtlich ist, dass die Vorinstanz das Verfahren 

über Gebühr in die Länge zieht (vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1 f.). Eine ent-

sprechende Verlängerung genügt für sich allein allerdings nicht, um ge-

stützt auf Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG die sofortige Überprüfung der Verfü-

gungen vom 29. November 2013 zuzulassen (vgl. BGE 133 V 477 E. 5.2.1 

sowie Urteil des BVGer A-3997/2011 vom 13. September 2011 E. 2, ins-

bes. E. 2.1). Insgesamt ist somit weder ersichtlich noch dargetan, dass die 

angefochtenen Zwischenverfügungen für die Beschwerdeführenden einen 

nicht wieder gutzumachenden Nachteil i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG 

bewirken, wenn diese die Kostenverfügungen abzuwarten haben. 

Mit Blick auf Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG ist festzuhalten, dass die Gutheis-

sung der Beschwerde zwar sofort einen Endentscheid herbeiführen würde; 

den Beschwerdeführenden dürften in diesem Fall keine Kosten für die Er-

neuerung und den Betrieb des Messnetzes RADAIR auferlegt werden und 

die nachfolgenden Verfahren auf Erlass der Kostenverfügungen würden 

obsolet. Es ist jedoch auch in dieser Hinsicht weder ersichtlich noch dar-

getan, dass die Gutheissung der Beschwerde einen bedeutenden Aufwand 

an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde 

(Art. 46 Abs. 1 Bst. b VwVG); die Voraussetzungen gemäss Art. 46 Abs. 1 

Bst. b VwVG müssen kumulativ erfüllt sein (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., 

Rz. 915). Die Beweislast tragen die Beschwerdeführenden. Mangels eines 

tauglichen Anfechtungsobjekts ist somit auf die Beschwerde nicht einzutre-

ten. 

2.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Verfügungen der Vorinstanz vom 

29. November 2013 lediglich eine grundsätzliche Kostenpflicht der Be-

schwerdeführenden festlegen, das Verfahren jedoch nicht abschliessen 

und verfahrensrechtlich als Zwischenverfügungen zu qualifizieren sind. Die 

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Seite 11 

angefochtenen Verfügungen legen jedoch weder eine unmittelbare Zah-

lungspflicht fest, noch ist ersichtlich und wird auch nicht dargetan, dass den 

Beschwerdeführenden sonst ein nicht wieder gutzumachende Nachteil 

i.S.v. Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG entstünde. Auch die Voraussetzungen ge-

mäss Bst. b der genannten Bestimmung sind nicht erfüllt. Auf die vorlie-

gende Beschwerde ist unter diesen Umständen mangels eines tauglichen 

Anfechtungsobjekts nicht einzutreten und die Beschwerdeführenden sind 

mit ihren Rügen auf das Verfahren auf Erlass der (abschliessenden) Kos-

tenverfügungen zu verweisen. 

3.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführenden, die 

als einfache Streitgenossenschaft auftreten, wogegen angesichts des 

übereinstimmenden Rechtsgrundes grundsätzlich nichts einzuwenden ist 

(vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 927), als unterliegend. Sie haben 

aus diesem Grund die Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren 

zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten sind – unter Be-

rücksichtigung des Aufwands für den Erlass der Zwischenverfügung vom 

8. April 2014 – auf Fr. 2'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 

21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-

verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Betrag ist dem Kosten-

vorschuss von Fr. 20'000.– zu entnehmen. Der Restbetrag in der Höhe von 

Fr. 18'000.– ist den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des 

vorliegenden Urteils zurückzuerstatten. Keine Verfahrenskosten trägt die 

Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG). 

Angesichts ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden von vorn-

herein keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 

VwVG i.V.m. Art. 7 VGKE). Ebenso wenig hat die Vorinstanz einen An-

spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 

 

  

A-226/2014 

Seite 12 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

2.  

Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.– werden den Beschwer-

deführenden zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvor-

schuss entnommen. Der Restbetrag in der Höhe von Fr. 18'000.– wird den 

Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Ur-

teils zurückerstattet. Die Beschwerdeführenden haben dem Bundesverwal-

tungsgericht hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. ZOS/Ze; Einschreiben) 

– das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern 

(Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Jürg Steiger Benjamin Kohle 

 

  

A-226/2014 

Seite 13 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).  

 

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