# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0b47f46e-42ac-5b69-9141-fe92b47dfcb5
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-10-29
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 29.10.2002 A/508/2002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-508-2002_2002-10-29.pdf

## Full Text

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A/508/2002-VG 

  

       

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 29 octobre 2002 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur E__________ 

représenté par Me Mario-Dominique Torello, avocat 

 

 

    contre 

 

 

CONSEIL ADMINISTRATIF DE LA VILLE DE GENÈVE 

représenté par Me Serge Fasel, avocat 

 

 

                          et 

 

 

CAP LA CAISSE D'ASSURANCE DU PERSONNEL DE LA VILLE DE GENÈVE 

ET DES SERVICES INDUSTRIELS DE GENÈVE 

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A/508/2002-VG 

 EN FAIT 
 

 

1.  Monsieur E__________, né en 1944, est entré comme 
collaborateur temporaire à la Ville de Genève (ci-après : 
la ville) le 11 janvier 1971. Il a fait toute sa carrière 
professionnelle au sein de l'administration municipale, 
qu'il a terminée en qualité d'administrateur de la caisse 
d'assurance du personnel de la Ville de Genève et des 
services industriels (ci-après : CAP), poste auquel il a 
été nommé le 1er septembre 1984. 

 
  En tant que fonctionnaire municipal, 

M. E__________ était soumis au statut du personnel de 
l'administration municipale du 3 juin 1986 (ci-après : le 
statut). 

 
2.  M. E__________ a régulièrement bénéficié des 

augmentations extraordinaires annuelles allouées par le 
conseil administratif de la ville (ci-après : le conseil 
administratif) en application de l'article 46 du statut, 
notamment pour les années 1982, 1983, 1987, 1989, 1992, 
1993 et 1995. En 1996, il a reçu la gratification 
statutaire pour vingt-cinq ans de service. 

 
  En raison des restrictions budgétaires, le conseil 

administratif a informé les collaboratrices et 
collaborateurs de l'administration municipale que dès le 
1er janvier 1998, les augmentations ordinaires et 
extraordinaires pour les années 1998, 1999 et 2000 ne 
seraient plus versées. 

 
3.  Courant 1998, M. E__________ a présenté une 

demande d'évaluation de sa fonction qui s'est heurtée à 
une fin de non recevoir, confirmée le 25 mai 1999 par le 
chef de service de l'office du personnel de la ville. 

 
4.  Le 29 octobre 2000, le chef de service de 

M. E__________ a établi un préavis relatif à 
l'application de l'article 46 du statut. Les critères 
d'appréciation étaient tous qualifiés de "bien", à 
l'exception de ceux de l'organisation et exécution du 
travail (5a et 5b) qui n'étaient pas commentés. Sur le 
plan du comportement général, M. E__________ était décrit 
comme "excellent collaborateur, très fiable, remplit 
parfaitement toutes les exigences de la fonction". Le 
préavis était favorable. 

 

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5.  Par note confidentielle du 11 décembre 2000, le 
secrétaire général du conseil administratif a informé 
M. E__________ que ledit conseil n'avait pas suivi son 
préavis favorable le concernant en vue de l'octroi de 
l'augmentation extraordinaire pour 2001. Cette décision 
s'expliquait par la procédure en cours introduite par 
divers collaborateurs du service d'incendie et de secours 
(ci-après : SIS) concernant l'application du règlement 
fixant les conditions d'octroi de l'indemnité pour 
cessation d'activité aux fonctionnaires en uniforme de ce 
service, en relation avec l'utilisation du deuxième 
pilier pour la construction ou l'acquisition d'un 
logement (ci-après : l'affaire SIS). 

 
6.  Le 15 janvier 2001, M. E__________ s'est adressé 

au conseil administratif. Il a repris l'historique de 
l'affaire SIS, se référant notamment à une note qu'il 
avait établie à ce sujet le 15 janvier 1997. Par 
ailleurs, il ressortait de la procédure judiciaire 
concernant cette affaire que le secrétariat de la CAP 
n'avait donné aucune assurance quant à l'immuabilité du 
règlement SIS, qui échappait à sa compétence, et qu'il 
avait correctement renseigné les pompiers, conformément 
aux dispositions légales. Il ne voyait donc pas quelle 
erreur il aurait commise ou quelle négligence on pourrait 
lui imputer et par conséquent en quoi il serait blâmable. 

 
7.  Dans sa réponse du 31 janvier 2001, le conseil 

administratif a relevé que la rédaction de l'article 46 
du statut dénotait la liberté d'appréciation complète 
dont il jouissait. En l'espèce, il avait simplement 
estimé que certaines lacunes au niveau de la 
communication ou des contacts humains l'empêchaient de 
prendre une décision favorable. Il regrettait notamment 
le manque de transparence qui avait entouré la gestion du 
dossier SIS, indépendamment de l'issue de la procédure 
judiciaire pendante. 

 
8.  Le 9 février 2001, M. E__________ a fait valoir 

ses droits à la prise d'une retraite anticipée avec effet 
au 1er novembre 2001. 

 
9.  Suite à une intervention de M. E__________, le 

comité de gestion de la CAP s'est adressé au conseil 
administratif, lui demandant de revoir sa décision 
négative et d'accorder à M. E__________ l'augmentation 
extraordinaire qu'il méritait. S'agissant de l'affaire 
SIS, il ressortait clairement qu'aucun reproche ne 
pouvait être adressé à M. E__________ et qu'en tout état 

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de cause, cet événement particulier ne modifiait pas 
l'appréciation favorable générale et détaillée par 
critère établie pour M. E__________. 

 
  Dans sa réponse du 30 mai 2001, le conseil 

administratif a rappelé au comité de gestion de la CAP 
que celui-ci n'avait pas à se substituer au conseil 
administratif concernant la décision d'octroi ou de refus 
d'augmentations extraordinaires. Ce dernier décidait de 
manière souveraine, en prenant en considération 
l'ensemble du dossier, s'il y avait lieu de suivre le 
préavis du secrétaire général. 

 
10.  Dans le même ordre d'idée, l'association des 

cadres de l'administration municipale de la ville s'est 
adressée au conseil administratif par courrier du 28 mars 
2001.  

 
  La réponse du 30 mai 2001 du conseil administratif 

reprend en substance les termes de la réponse au comité 
de gestion de la CAP. 

 
11.  Par acte mis à la poste le 30 mai 2002, 

M. E__________ a présenté au Tribunal administratif une 
demande (action pécuniaire) dirigée contre la ville de 
Genève et la CAP. Les motifs invoqués par le conseil 
administratif pour refuser l'octroi de l'augmentation 
extraordinaire étaient dénués de tout fondement et 
arbitraires dans leur résultat. De deux choses l'une : 
Soit le manque de transparence reproché à  M. E__________ 
avait été réel et ses conséquences très graves pour la 
ville de Genève; elle aurait alors dû engager une 
procédure disciplinaire à l'encontre de M. E__________. 
Soit tel n'était pas la cas et le conseil administratif 
n'était pas fondé à utiliser, jusqu'à en abuser, son 
pouvoir discrétionnaire, pour priver M. E__________ de 
l'ultime augmentation à laquelle il avait droit. Le refus 
de mettre M. E__________ au bénéfice d'une augmentation 
extraordinaire était contraire tant au principe de 
l'égalité de traitement qu'à celui de l'interdiction de 
l'arbitraire. 

 
  Il conclut à la condamnation de la ville à lui 

verser avec effet rétroactif une augmentation annuelle de 
traitement de CHF 3'012.- plus intérêts à 5 % dès le 1er 
janvier 2001. 

 
  S'agissant de la CAP, il conclut à l'adaptation en 

conséquence et rétroactivement au 1er novembre 2001 des 

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rentes qui lui sont servies. 
    
12.  Le 20 juin 2002, la CAP a informé le Tribunal 

administratif qu'elle n'avait pas d'observations à 
formuler et qu'elle s'en rapportait à justice. 

 
13.  Dans sa réponse du 30 juillet 2002, la ville a 

conclu au déboutement de M. E__________. Reprenant 
l'affaire SIS, elle avait été très surprise que la 
problématique des versements anticipés et ses 
conséquences financières en relation avec l'encouragement 
à la propriété du logement au moyen de la prévoyance 
professionnelle n'ait pas été anticipée puis gérée de 
manière rapide et adéquate par M. E__________. Aucun 
service de la ville, que ce soit l'office du personnel ou 
le conseil administratif, n'avait été informé à temps de 
la situation, ni de ses enjeux économiques.  

 
  Certes, le chef de service auquel était soumis 

administrativement M. E__________ avait émis un préavis 
favorable à l'octroi de l'augmentation extraordinaire 
2001. Toutefois, le maire de la ville avait considéré que 
M. E__________ avait négligé certaines qualités et 
aptitudes professionnelles dans l'exécution des tâches 
qui lui avaient été confiées, principalement dans le 
cadre du dossier des collaborateurs du SIS, raison pour 
laquelle il avait émis un préavis défavorable. En tout 
état, s'agissant d'une augmentation extraordinaire, son 
refus ne pouvait être considéré comme un blâme. Au 
contraire, une augmentation pouvait être assimilée à un 
bonus que l'employé obtenait lorsque l'employeur 
considérait qu'il avait développé l'entier de ses 
compétences professionnelles pour effectuer son activité. 
Enfin, l'octroi de l'augmentation extraordinaire était 
une faculté et non un droit. 

 
14.  Le Tribunal administratif a entendu les parties en 

audience de comparution personnelle le 2 septembre 2002. 
 
  La ville a confirmé qu'à sa connaissance il n'y 

avait pas eu de mise en garde, de reproches et/ou de 
quelconques autres interventions adressés à 
M. E__________ concernant l'affaire SIS. Il n'était pas 
exclu qu'il y ait eu des interventions directes des 
conseillers administratifs en charge avec M. E__________ 
à ce sujet.  

 
  Pour sa part, M. E__________ a affirmé qu'il 

n'avait jamais été approché par l'un ou l'autre des 

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conseillers administratifs concernant cette affaire. Il 
avait en revanche traité avec le chef de l'office du 
personnel, ce dont ce dernier avait déclaré ne pas se 
souvenir (lettre du 22 février 1996, M. S__________ à 
M. E__________, pièce 2  chargé). Dans ces conditions, 
l'audition de cette personne n'apporterait rien de 
nouveau. 

 
  M. E__________ a versé aux débats un échange de 

correspondance qu'il avait eu les 17 juillet et 16 août 
1996 avec le conseil administratif au sujet de l'affaire 
SIS. Dans ce dernier courrier, M. E__________ proposait 
au conseil administratif d'informer les assurés du SIS 
que le règlement fixant les conditions d'octroi de 
l'indemnité pour cessation d'activité aux fonctionnaires 
en uniforme était en cours de modification. Il précisait 
encore que ce n'était pas au printemps 1996, mais dès 
septembre 1995 qu'il s'était entretenu de ce problème SIS 
avec le chef de l'office du personnel. 

  
15.  Les parties ayant renoncé à l'audition de témoins, 

la cause a été gardée à juger en l'état.  
 
 

 EN DROIT 
 

 

1.  L'action pécuniaire est réservée par l'article 56F 
lettre a de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 
novembre 1941 (LOJ - E 2 05) s'agissant de prestations de 
nature pécuniaire fondée sur le droit public cantonal et 
qui découle des rapports entre une commune et ses agents 
publics. De jurisprudence constante, cette action est 
subsidiaire et n'est soumise à aucun délai (ATA G. du 10  
avril 2001 et les références citées). 

 
  Il s'ensuit que la recevabilité de l'action 

pécuniaire sera admise. 
 
2.  La qualité pour ester de la CAP ayant été admise 

par le Tribunal fédéral des assurances (TFA) dans son 
arrêt du 1er mars 2001 (B 6 + 8 /00 Sm), il n'y a pas 
lieu d'y revenir. 

 
3.  Selon l'article 46 du statut, le conseil 

administratif peut accorder à tout fonctionnaire ayant 
atteint le plafond de sa catégorie, pour autant  qu'il 
justifie de qualités reconnues dans l'exercice des tâches 
qui lui sont confiées, des augmentations extraordinaires, 

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dont le montant total ne peut dépasser la valeur de 
quatre annuités de sa catégorie. 

 
  Le nombre des augmentations extraordinaires ne 

peut être supérieur à huit, sauf si le fonctionnaire 
change ultérieurement de catégorie. 

 
4.  Selon la jurisprudence, les droits que le 

demandeur pourrait déduire de cette disposition 
réglementaire ne sauraient être assimilés à des droits 
acquis (ATF 119 Ia 254; 118 Ia 245, notamment 255/256 
consid. 5b; ATA G. du 10 avril 2001; ATA A. du 23 
novembre 1999 et les références citées). Cela étant, 
quand bien même les prétentions du demandeur n'ont pas le 
caractère des droits acquis, l'article 8 de la 
Constitution fédérale empêche que celles-ci ne soient 
supprimées arbitrairement et de manière contraire au 
principe de l'égalité de traitement. 

 
  C'est le lieu de rappeler ici qu'une décision est 

arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un 
principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle 
contredit d'une manière choquante le sentiment de la 
justice et de l'équité; à cet égard, le Tribunal fédéral 
ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité 
cantonale de dernière instance que si elle apparaît 
insoutenable, en contradiction manifeste avec la 
situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en 
violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas 
que les motifs de la décision critiquée soient 
insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit 
arbitraire dans son résultat (ATF 119 Ia 113 consid. 3a 
p. 117 et 433 consid. 4 p. 439, 118 Ia 20 consid. 5a p. 
26, 28 consid. 1b p. 30, 129 consid. 2 p. 130, 497 
consid. 2a p. 499). Il n'y a pas arbitraire du seul fait 
qu'une autre interprétation de la loi soit possible ou 
même préférable (ATF 119 Ia 113 consid. 3a p. 117; 118 Ia 
20 consid. 5a p. 26; 129 consid. 2 p. 130 et 497 consid. 
2a p. 499). 

 
5.  L'article 46 du statut ressortit à une 

"Kannvorschrift". Le terme "peut" consacre la faculté 
pour l'autorité d'opter entre plusieurs solutions. 
L'autorité dispose ainsi d'une liberté d'appréciation 
qui, si elle ne l'autorise pas à décider selon son bon 
plaisir, n'est limitée que par l'excès et l'abus de 
pouvoir (ATA S. du 7 août 2001; A. du 12 juin 2001). En 
d'autres termes, le tribunal de céans ne peut revoir la 
décision querellée que si celle-ci procède d'un excès ou 

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d'un abus du pouvoir d'appréciation.  
 
  Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y a 

excès ou abus du pouvoir d'appréciation lorsque la 
décision attaquée repose sur une appréciation 
insoutenable des circonstances de faits, qu'elle est 
inconciliable avec les règles du droit et de l'équité, 
qu'elle omet de tenir compte de tous les éléments de 
faits propres à fonder la décision ou encore lorsqu'elle 
prend au contraire en considération des circonstances qui 
ne sont pas pertinentes (ATF du 26 mars 2002 - 7P.17/2002 
et les références citées). 

 
6. a. La ville a édicté un règlement fixant les 

conditions pour l'octroi d'augmentations extraordinaires 
au personnel de l'administration municipale, approuvé par 
le conseil administratif le 12 septembre 1990. Selon 
l'article 1 de ce règlement, l'octroi de l'augmentation 
extraordinaire présuppose le préavis favorable du chef de 
service et du conseiller administratif responsable. Ces 
préavis doivent être dûment motivés (al. 3). 

 
 b. La ville a de plus établi une note retenant les 

critères d'appréciation en vue de l'octroi des 
augmentations extraordinaires au sens de l'article 46 du 
statut. En son chapitre II, ce document traite de la 
méthode d'application des critères retenus. Les degrés 
d'appréciation sont les suivants : "insuffisant, 
suffisant, bien". Les "qualités reconnues" de l'article 
46 font que la mention "suffisante" pour les critères 
retenus ouvre la voie à l'octroi de l'augmentation 
extraordinaire. Toute appréciation doit se fonder sur six 
critères au moins. 

 
7.  En l'espèce, le préavis établi par le chef de 

service du demandeur en date du 29 octobre 2000, comporte 
la mention "bien" à tous les critères remplis, à 
l'exception des critères 5a et 5b concernant 
l'organisation et l'exécution du travail. Reste que 
treize critères sont appréciés de manière positive, en 
particulier le critère "contacts humains". Quant au 
comportement général, il est décrit en termes aussi 
élogieux que positifs. 

 
  Quant au préavis du conseiller administratif, 

libellé le 1er novembre 2000, il est libellé comme suit : 
"non favorable". Aucune explication n'étaye cette 
appréciation. 

 

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  Ultérieurement, soit le 31 janvier 2001, le 
conseil administratif a explicité son préavis, en ce sens 
qu'il estimait que certaines lacunes au niveau de la 
communication ou des contacts humains l'empêchait de 
prendre une décision favorable. Référence était faite 
notamment à l'affaire SIS. 

 
8. a. La première constatation qui s'impose est que les 

griefs énoncés par le conseil administratif concernant 
des lacunes dans les contacts humains ne sont pas établis 
par pièces d'une part, et sont contraires à l'évaluation 
émise par le chef de service du demandeur d'autre part. 
Or, cette appréciation n'a pas été remise en question en 
tant que telle par l'autorité défenderesse. Elle est 
d'autant plus importante en l'espèce que dans 
l'organigramme de l'administration municipale, elle a été 
établie par le supérieur hiérarchique direct du 
demandeur, soit par la personne avec laquelle il 
entretenait des contacts permanents et donc la mieux à 
même d'apprécier les aptitudes professionnelles de son 
collaborateur. 

 
 b. Quant à l'argument tiré de l'affaire SIS, force 

est de constater qu'il ne repose sur aucun élément 
tangible. Lors de l'audience de comparution personnelle, 
le représentant de la ville a confirmé qu'à sa 
connaissance aucun reproche ou aucun avertissement sous 
quelque forme que ce soit n'avait été adressé à 
M. E__________ concernant cette affaire. Le dossier ne 
contient d'ailleurs aucun document de ce type. Au 
contraire, il est établi que M. E__________ a réagi 
immédiatement à réception du courrier du 17 juillet 1996 
lui enjoignant l'ordre de ne plus accorder de versements 
anticipés des prestations de libre passage aux 
fonctionnaires du SIS et de prendre toutes les mesures 
utiles pour bloquer toutes nouvelles demandes. En effet, 
le 16 août 1996, M. E__________ confirmait au conseil 
administratif que dès le 10 juin 1996 la CAP avait 
informé par écrit les assurés du SIS que le règlement 
concerné était en cours de modification. Et 
M. E__________ d'ajouter : "Au cas où vous jugeriez cette 
mesure insuffisante, je suis naturellement prêt à 
examiner avec le secrétaire général tout autre mode de 
faire conforme à la loi fédérale sur l'encouragement à la 
propriété du logement". Enfin, le demandeur a rappelé que 
c'était en septembre 1995 déjà qu'il s'était entretenu de 
ce problème avec le chef de l'office du personnel. Or, il 
apparaît que le conseil administratif n'a donné aucune 
suite à ce courrier, silence duquel l'on ne peut 

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qu'inférer qu'il était d'accord avec son contenu. 
 
  Cela étant, l'on ne peut tenir pour établi, ou 

simplement vraisemblable, l'amalgame que fait l'autorité 
défenderesse entre les prétendues lacunes au niveau de la 
communication ou des contacts humains qu'elle reproche au 
demandeur et l'affaire SIS. 

 
9.  Il résulte de ce qui précède que les motifs 

avancés par le conseil administratif pour refuser au 
demandeur l'octroi de l'augmentation extraordinaire 
apparaissent dénués de fondement. Il s'ensuit que 
l'autorité intimée a mésusé de son pouvoir 
d'appréciation, car même large, celui-ci ne saurait 
conduire à une décision entachée d'arbitraire. Tel est le 
cas en l'espèce où la décision querellée repose sur une 
appréciation insoutenable des circonstances de faits et 
qu'elle prend en compte des considérations qui, même à 
les supposer fondées, sont étrangères aux débats.  

 
  Le Tribunal administratif sanctionnera donc cet 

abus de pouvoir d'appréciation en condamnant la ville à 
verser au demandeur l'octroi de l'augmentation 
extraordinaire pour l'année 2001 avec intérêts à 5 % au 
1er janvier 2001. La CAP quant à elle devra procéder à 
l'adaptation rétroactive au 1er novembre 2001 de la rente 
servie au demandeur. Au vu de ce qui précède, il est 
inutile d'examiner le grief de violation de l'égalité de 
traitement soulevé par le demandeur. 

 
10.  Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu 

d'émolument. Une indemnité de procédure de CHF 2'000.- 
sera allouée au demandeur à la charge du conseil 
administratif de la ville de Genève. 

 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable la demande 

déposée le 30 mai 2002 par Monsieur E__________ contre le 
conseil administratif de la ville de Genève; 

 
   au fond : 
 
   l'admet; 
 
   condamne la ville de Genève à 

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verser à Monsieur E__________ l'augmentation 
extraordinaire 2001 avec intérêts à 5 % dès le 1er 
janvier 2001; 

 
   condamne la caisse d'assurance du 

personnel de la ville de Genève et des services 
industriels de Genève à adapter en conséquence, avec 
effet au 1er novembre 2001, le montant des rentes servies 
à M. E__________; 

 
   dit qu'il n'est pas perçu 

d'émolument; 
 
   alloue une indemnité au demandeur, 

à la charge du conseil administratif de la ville de 
Genève, d'un montant de CHF 2'000.-; 

 
 
   communique le présent arrêt à Me 

Mario-Dominique Torello, avocat du demandeur, à Me Serge 
Fasel, avocat du conseil administratif de la ville de 
Genève, ainsi qu'à la Caisse d'assurance du personnel de 
la ville de Genève et des services industriels de Genève. 

 
 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère et Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, juges,  

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist  Ph. Thélin 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci