# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 82a066f2-1bac-5312-8ed6-4e070103071b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-06-30
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.06.2009 B-517/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-517-2008_2009-06-30.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-517/2008/lua
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  3 0 .  J u n i  2 0 0 9

Richter Ronald Flury (Vorsitz), 
Richter Philippe Weissenberger, 
Richter Francesco Brentani,
Richterin Eva Schneeberger, 
Richter Jean-Luc Baechler;
Gerichtsschreiber Kaspar Luginbühl.

B-517/2008
Casino Zürichsee AG, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Max Geu, 
Beschwerdeführerin,

und

B-560/2008
Schweizer Casino Verband SCV, 
vertreten durch Rechtsanwältin 
Prof. Dr. iur. Isabelle Häner,
Beschwerdeführer,

gegen

X._______,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Roger M. Cadosch,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössische Spielbankenkommission,
Vorinstanz,

die Kantone ZH, BE, UR, SZ, NW, GL, ZG, FR, BS, BL, 
AR, AI, SG, AG, TI,

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

B-517/2008

vertreten durch den Kanton Basel-Landschaft,
Justiz-, Polizei- und Militärdirektion,
Frau Regierungsrätin Dr. Sabine Pegoraro, 
Sicherheitsdirektion Kanton Basel-Landschaft, 
weitere Beteiligte.

Qualifikation von Pokerturnierformaten.

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Gegenstand

B-517/2008

Sachverhalt:

A.

A.a Mit Schreiben vom 31. August 2007 an sämtliche konzessionier-
ten Spielbanken sowie an den Schweizer Casino Verband (SCV, Be-
schwerdeführer) informierte die Eidgenössische Spielbankenkommissi-
on (ESBK, Vorinstanz), dass sie bis anhin das Pokerspiel in allen sei-
nen Formen als Glücksspiel  betrachtet  habe. Es stelle sich aber die 
Frage, ob gewisse Typen von Pokerturnieren als Geschicklichkeitsspiel 
definiert werden könnten. Die ESBK sei deshalb von nun an bereit, auf 
Anfrage  eine  Qualifikation  der  Pokerturniere  vorzunehmen. Die  Ele-
mente,  welche  ein  Qualifikationsgesuch  enthalten  müsse,  seien  ab 
dem 3. September 2007 auf ihrer Homepage publiziert.

Der SCV sprach sich im Schreiben an die ESBK vom 17. September 
2007 gegen diese neue Praxis aus und ersuchte, diese rückgängig zu 
machen. Mit Schreiben vom 1. November 2007 ersuchte der SCV um 
Einsicht  in  die  Resultate der  durchgeführten Testspiele und um Ein-
sicht in die amtlichen Dokumente der ESBK betreffend Pokerturniere. 
Zudem wurde  beantragt,  auch  Experten  von  Seiten  der  Casinos  zu 
den gleichen Fragestellungen anzuhören.

Das  Gesuch  um  Akteneinsicht  wurde  von  der  ESBK  mit  Schreiben 
vom 6. Dezember  2007  vorläufig  abgelehnt,  da  gestützt  auf  die  ge-
nannten amtlichen Unterlagen bislang noch kein Entscheid getroffen 
worden sei.

A.b Mit  Schreiben  vom  15. Oktober  2007  reichte  X._______  (Be-
schwerdegegnerin) bei der Vorinstanz ein Gesuch um Bewilligung von 
Pokerturnieren  ein.  Aufforderungsgemäss  ergänzte  sie  mit  Eingabe 
vom 3. November 2007 sowie mit E-Mail vom 15. November 2007 das 
Gesuch mit weiteren Angaben und Beilagen.

Mit  Verfügung vom 6. Dezember 2007 qualifizierte die Vorinstanz die 
von der Beschwerdegegnerin gemäss den Gesuchsunterlagen bean-
tragten  Pokerturniere  als  Geschicklichkeitsspiele  und  hielt  fest,  die 
Durchführung dieser Pokerturniere sei unter Vorbehalt anderer rechtli-
cher, insbesondere kantonalrechtlicher, Bestimmungen und unter Vor-
behalt anderer Auflagen zulässig. Die Vorinstanz stellte der Beschwer-
degegnerin diese Verfügung mit  Begleitschreiben vom 12. Dezember 
2007 zu. Ausserdem wurde die Verfügung im Bundesblatt vom 15. Ja-

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nuar 2008 (BBl 2008 205) veröffentlicht und den Kantonen mitgeteilt. 

Auf dieselbe Weise und mit Verfügungen gleichen Datums schloss die 
ESBK  weitere  23  hängige  Gesuchsverfahren  um  Qualifizierung  von 
Pokerturnieren ab. Der SCV wurde mit Schreiben vom 12. Dezember 
2007  darüber  informiert,  dass  die  ESBK  mehrere  Pokerturniere  als 
Geschicklichkeitsspiele qualifiziert  habe und die entsprechenden Ver-
fügungen am 12. Dezember 2007 ab 14:00 Uhr auf der Internetseite 
der ESBK abrufbar seien. Am 13. Dezember 2007 veröffentlichte die 
ESBK  ausserdem  die  Medienmitteilung  „Pokerturniere  können  legal 
sein“.

A.c Mit  Schreiben vom 20. Dezember  2007 stellte  der  SCV ein  Ge-
such um Akteneinsicht in die den Verfügungen vom 6. Dezember 2007 
zugrunde liegenden Akten der ESBK sowie in die Eingaben der Ge-
suchsteller. Am 28. Dezember 2007 wurde der SCV von der ESBK dar-
auf hingewiesen, dass sich die Rechtsmittelfrist für Dritte am Publikati-
onsdatum im Bundesblatt bemesse, welche erst noch erfolgen werde. 
Am 11. Januar 2008 wurden dem SCV die Akten der einzelnen Verfah-
ren zur Einsichtnahme zugestellt.

B.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2008 erhob der SCV (Beschwerdeführer) 
gegen  die  24  Verfügungen  der  ESBK  vom  6. Dezember  2007  Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, die 24 ange-
fochtenen Verfügungen aufzuheben und festzustellen, dass es sich bei 
den von der ESBK beurteilten Pokerturnieren um Glücksspiele im Sinn 
des  Spielbankengesetzes  handle,  die  nur  in  konzessionierten  Spiel-
banken angeboten werden dürften. Ausserdem sei der Beschwerde die 
aufschiebende  Wirkung  nicht  zu  entziehen.  Die  Beschwerdegegner 
seien anzuweisen, während der Dauer des Verfahrens keine Pokertur-
niere durchzuführen. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, ihm 
sei vor Erlass der Verfügungen keine Akteneinsicht gewährt und keine 
Möglichkeit eingeräumt worden, zu den einzelnen Gesuchen Stellung 
nehmen zu können. Falls es notwendig erscheinen sollte,  seien des 
Weiteren unabhängige Poker-Fachleute und Experten seitens der Ca-
sinos beizuziehen.

Die  Casino  Zürichsee  AG  (Beschwerdeführerin),  vertreten  durch 
Rechtsanwalt Max Geu, reichte am 25. Januar 2008 gegen sieben der 
insgesamt 24 Verfügungen der ESBK vom 6. Dezember 2007 ebenfalls 
Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht  ein.  Sie  beantragt,  die 

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Verfügungen der ESBK vom 6. Dezember 2007 seien aufzuheben und 
es sei  festzustellen,  dass es sich bei den von der ESBK beurteilten 
Pokerturnieren  um  Glücksspiele  im  Sinn  des  Spielbankengesetzes 
handle,  die  nur  in  konzessionierten  Spielbanken  angeboten  werden 
dürften. Eventualiter seien die Verfügungen aufzuheben und die Sache 
zur Neubeurteilung und Überprüfung an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen,  denn der  Beschwerdeführerin  sei  im vorinstanzlichen Verfahren 
insbesondere  keine  Möglichkeit  gewährt  worden,  zu  den  Gesuchen 
Stellung zu nehmen oder Akteneinsicht zu erhalten. Weiter fehle es in 
den angefochtenen Verfügungen an Hinweisen, aufgrund welcher Kri-
terien  und Überlegungen die  Vorinstanz  zu  ihrem Entscheid  gekom-
men sei.  Der Beschwerde sei ausserdem die aufschiebende Wirkung 
nicht  zu entziehen. Da die Beurteilung des Sachverhalts spezifische 
Sachkenntnisse verlange, sei der Beizug von Pokerexperten dringend 
angezeigt und ein gerichtliches Gutachten von Branchen-Sachverstän-
digen anzuordnen.

C.
Mit Eingabe vom 14. Februar 2008 reichte der SCV eine Erweiterung 
seines Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen ein. Er beantragt, den 
Beschwerdegegnern und allfälligen Dritten, die sich auf die Verfügun-
gen der ESBK beziehen, sei zu verbieten, während der Dauer des Ver-
fahrens Pokerturniere durchzuführen. Die ESBK sei des Weiteren an-
zuweisen, während der Dauer des Verfahrens keine weiteren Pokertur-
niere als Geschicklichkeitsspiele zu qualifizieren.

Mit  Schreiben  vom 19. Februar  2008  informierte  das  Bundesverwal-
tungsgericht  die  26  Kantone  über  die  Beschwerde  des  SCV  vom 
25. Januar 2008 und das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen vom 
14. Februar 2008 und lud sie ein, sich zu den Eingaben vernehmen zu 
lassen sowie allfällige Parteirechte anzumelden.

In der Folge äusserten sich zur Frage der vorsorglichen Massnahmen 
die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 4. März 2008, die Beschwer-
degegnerin mit Eingabe vom 3. März 2008, insgesamt 23 Kantone mit 
Eingaben vom 4. März 2008 sowie unaufgefordert der SCV mit Schrei-
ben vom 4. März 2008.

Mit  Zwischenentscheid  vom  18. März  2008  (versandt  am  20. März 
2008)  verfügte  das  Bundesverwaltungsgericht,  dass  das  Begehren, 
den Beschwerden die aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen, ge-
genstandslos sei. Das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen 

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wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Auf das Gesuch, 
die Vorinstanz anzuweisen, während der Dauer des Verfahrens keine 
weiteren  Pokerturniere  als  Geschicklichkeitsspiele  zu  qualifizieren, 
wurde nicht eingetreten.

Gegen diesen Zwischenentscheid reichte der SCV am  24. April  2008 
Beschwerde beim Bundesgericht ein. Das Bundesgericht wies die Be-
schwerde mit Entscheid 2C_309/2008 vom 13. August 2008 ab, soweit 
es darauf eintrat.

D.
Mit zwei separaten Eingaben vom 14. März 2008 nahm die ESBK zur 
Beschwerde des SCV vom 25. Januar 2008 sowie zur Beschwerde der 
Casino Zürichsee AG vom 25. Januar 2008 Stellung und beantragt de-
ren Abweisung.

Mit  Beschwerdeantwort  vom 14. März 2008 beantragt  die Beschwer-
degegnerin, auf die Beschwerden des SCV und der Casino Zürichsee 
AG nicht  einzutreten,  da  es  an deren  Beschwerdelegitimation  fehle; 
eventualiter seien die Beschwerden abzuweisen.

Verschiedene Kantone nahmen innert der bis 15. April 2008 angesetz-
ten  Frist  zu  den  Beschwerdeverfahren  Stellung. 14 Kantone  (Zürich, 
Bern, Uri, Schwyz, Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Basel-Stadt und 
Basel-Landschaft,  Appenzell  Ausserrhoden  und  Appenzell  Innerrho-
den, Aargau, Tessin) beantragen, ihnen sei in den Verfahren Parteistel-
lung einzuräumen. Weiter sei ihnen Einsicht in die Verfahrensakten zu 
gewähren,  verbunden  mit  einer  Nachfrist  für  eine  allfällige  weitere 
Stellungnahme. In  materieller  Hinsicht beantragen diese 14 Kantone, 
die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben und zum Neuent-
scheid an die ESBK zurückzuweisen. Die ESBK sei anzuweisen, die 
Kantone als Parteien in ihre Meinungsbildung einzubeziehen. Für den 
Fall, dass das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde nicht an die 
ESBK zurückweise, würden sie sich zurzeit auf die vorgenannten Ver-
fahrensanträge beschränken und um die Möglichkeit  ersuchen,  nach 
Akteneinsicht Bemerkungen und Anträge zu formulieren.

Der  Kanton  St. Gallen  stellt  keine  Verfahrensanträge,  folgt  aber  im 
Hauptantrag den vorgenannten Anträgen der 14 Kantone. Der Kanton 
Schaffhausen verzichtete ausdrücklich auf Einräumung der Parteistel-
lung und beantragt in der Sache, den Anträgen der Beschwerdeführer 
zu entsprechen. Der Kanton Luzern verzichtete ebenfalls ausdrücklich 

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auf Einräumung der Parteistellung und erachtete die Begründung der 
Beschwerde im Hauptantrag als nachvollziehbar. Die Kantone Obwal-
den, Thurgau, Genf und Wallis nahmen zu den Beschwerden Stellung, 
ohne formelle Anträge zu stellen. Die Kantone Waadt, Neuenburg und 
Jura  verzichteten  bislang  ausdrücklich  auf  eine  Stellungnahme;  von 
den  Kantonen  Solothurn  und  Graubünden  gingen  innert  Frist  keine 
Eingaben ein.

E.
Mit  Schreiben  vom  5. Mai  2008 zeigte  Frau  Rechtsanwältin  Prof. 
Dr. Isabelle Häner an, dass sie von nun an den SCV in den betreffen-
den Beschwerdeverfahren vertrete.

Das Bundesverwaltungsgericht teilte mit Verfügung vom 22. Mai 2008 
mit,  dass  es  beabsichtige,  von  den  gegen  die  24 Qualifikationsent-
scheide eingereichten Beschwerden vorläufig lediglich deren drei, dar-
unter diejenige gegen die Beschwerdegegnerin, zu behandeln und die 
restlichen  in  der  Zwischenzeit  zu  sistieren.  Der  Beschwerdeführer 
stimmte  diesem  Vorgehen  mit  Eingabe  vom  16. Mai  2008,  die  Be-
schwerdegegnerin mit Eingabe vom 30. Mai 2008 und die Beschwer-
deführerin sowie die Vorinstanz je mit Eingaben vom 2. Juni 2008 zu. 
Mit Verfügungen vom 19. Mai 2008 (franz.) und 18. Juni 2008 (dt.) wur-
den die verbleibenden Beschwerdeverfahren bis zum Vorliegen eines 
Entscheids in der Hauptsache in einem der drei „Pilotfälle“ sistiert.

Mit Verfügung vom 12. Juni 2008 vereinigte das Bundesverwaltungsge-
richt  die  von der  Casino Zürichsee AG und vom SCV anhängig ge-
machten Beschwerdeverfahren gegen die Qualifikationsverfügung der 
ESBK vom 6. Dezember 2008 in Sachen X._______.

F.
Mit Schreiben vom 20. Juni 2008 teilte Frau Regierungsrätin Dr. Sabi-
ne Pegoraro, Sicherheitsdirektion Kanton Basel-Landschaft, dem Bun-
desverwaltungsgericht mit,  dass die beteiligten Kantone beschlossen 
hätten, sich von ihr als Präsidentin der Fachdirektorenkonferenz ver-
treten zu lassen. Mit Verfügung vom 27. Juni 2008 sandte das Bundes-
verwaltungsgericht  diesen  Kantonen  die  Beschwerdeantwort  vom 
14. März 2008, die Stellungnahme der ESBK vom 14. März 2008 so-
wie die von der Vorinstanz betreffend das vorliegende Dossier einge-
reichten Vorakten zur Einsichtnahme zu und gab ihnen Gelegenheit, 
sich ein weiteres Mal zum Beschwerdeverfahren zu äussern.

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Mit Eingabe vom 18. August 2008 reichte Frau Regierungsrätin Dr. Sa-
bine Pegoraro für die Kantone Zürich, Bern, Uri, Schwyz, Nidwalden, 
Glarus,  Zug,  Freiburg,  Basel-Stadt  und  Basel-Landschaft,  Appenzell 
Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau und Tes-
sin  eine  Stellungnahme ein.  Die  15 Kantone  beantragen,  die  Verfü-
gung der ESBK vom 6. Dezember 2007 sei aufzuheben. Zur Begrün-
dung verweisen sie vorab auf die gesetzliche Ordnung. Des Weiteren 
rügen  die  Kantone  eine  Verletzung  ihrer  Mitwirkungsrechte  im  vor-
instanzlichen Verfahren, ein unzulässiges Abweichen von der in Art. 21 
Abs. 1 Bst. g Glücksspielverordnung (GSV, zitiert nachfolgend in E. 1) 
statuierten Regelung, eine unzutreffende Auslegung von Art. 3 Abs. 1 
des Spielbankengesetzes (SBG, zitiert nachfolgend in E. 1), eine un-
richtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhalts und verweisen im Übrigen auf das mit dem Pokerspiel verbun-
dene Missbrauchs- und Gefahrenpotenzial.

G.
Mit Replik vom 12. September 2008 beantragt der Beschwerdeführer, 
nunmehr  auch  im  Hauptverfahren  vertreten  durch  Frau  Prof. Dr. iur. 
Isabelle Häner, die Verfügung der Vorinstanz unter Kosten- und Ent-
schädigungsfolge aufzuheben. Sein Rechtsbegehren begründet er da-
mit,  dass  die  Glücksspielverordnung  in  Art. 21  Abs. 1  Bst. g  und 
Art. 59 GSV Pokerspiele als Glücksspiel definiere. Die Vorinstanz kön-
ne  diese  Legaldefinition  gestützt  auf  Art. 60  der  Spielbankenverord-
nung nicht  ändern. Die Verfügung der  Vorinstanz widerspreche Bun-
desrecht  und  die  Vorinstanz  habe  diesbezüglich  ihre  Kompetenzen 
überschritten.  Des  Weiteren  seien  die  beiden  Dokumente  „Hypothe-
senbildung  und  Testspielresultate  bei  Pokerturnieren“  sowie  die 
„Checkliste der Kriterien“ als Entscheidgrundlage ungeeignet und dar-
über hinaus äusserst fehlerhaft.

Die  Beschwerdeführerin  wiederholt  mit  Replik  vom  12. September 
2008  ihre  bereits  mit  Beschwerde  vom  25. Januar  2008  gestellten 
Rechtsbegehren und beantragt,  es sei zur Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts ein gutachterlicher Bericht von Pokersachver-
ständigen anzuordnen.

Mit Duplik vom 17. Oktober 2008 beantragt die Beschwerdegegnerin, 
auf den Antrag des Kantons Basel-Landschaft und weiterer 14 Kanto-
ne auf Aufhebung der Verfügung sei mangels Parteistellung nicht ein-
zutreten, eventualiter sei er abzuweisen. Die entsprechende Stellung-
nahme wie auch sämtliche übrige Korrespondenz der Kantone seien 

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aus den Verfahrensakten zu entfernen. Im Übrigen wiederholt die Be-
schwerdegegnerin  ihre  gemäss Beschwerdeantwort  gestellten  Anträ-
ge. Ausserdem macht sie abermals geltend, dass es den Beschwerde-
führern an der Beschwerdelegitimation fehle. 

Die Vorinstanz äussert sich mit Eingabe vom 20. November 2008 so-
wohl zu den Replikschriften der Beschwerdeführer als auch zur Stel-
lungnahme der Sicherheitsdirektion Basel-Landschaft und hält an der 
Abweisung der  Beschwerden fest. Die  ESBK vertritt  die  Auffassung, 
dass den Kantonen zwar keine Parteistellung zukomme, ihre Eingaben 
indessen gleichwohl  zu  berücksichtigen seien. Im Rahmen des erst-
instanzlichen Qualifikationsverfahrens gemäss Art. 60 VSBG seien die 
Kantone hingegen nicht in das Verfahren einzubeziehen. Des Weiteren 
nimmt sie Stellung zu der von den Beschwerdeführern sowie den Kan-
tonen geltend gemachten Bundesrechtsverletzung, zur Auslegung von 
Art. 3  SBG  und  der  Unterscheidung  zwischen  Poker  als  Einzelspiel 
und in Turnierform. Im Übrigen äussert sich die Vorinstanz zu den Vor-
bringen betreffend die Hypothesenbildung und Testspielresultate sowie 
bezüglich  Checkliste  der  Kriterien.  Schliesslich  betont  sie,  dass  die 
kantonale Aufsichtspflicht nicht eine Folge der Qualifikationsentschei-
de sei.

Am 8. und 12. Dezember  2008 beziehungsweise am 5. Januar  2009 
reichten die Parteien aufforderungsgemäss ihre Kostennoten ein.

H.
Am  30. Juni  2009  fand  eine  öffentliche  Urteilsberatung  statt.  Eine 
Mehrheit des Spruchkörpers kam zum Schluss, dass die Beschwerde 
abzuweisen sei und die Beschwerdeführer die Verfahrens- und Partei-
kosten zu tragen haben.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsge-
richt vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwal-
tungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5  des  Bun-
desgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 
(VwVG, SR 172.021). Dazu gehören die Verfügungen der ESBK, wel-
che diese zum Vollzug des  Spielbankengesetzes vom 18. Dezember 
1998 (SBG, SR 935.52) erlässt.

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Weder die beschwerdeführende Spielbank noch der  SCV haben am 
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Keiner der Beschwerdefüh-
rer ist  Adressat der angefochtenen Verfügungen. Es stellt  sich daher 
die  grundsätzliche  Frage,  ob  das  einzelne  Casino  und  der  SCV im 
Rahmen von Art. 48 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG zur Beschwerde 
legitimiert sind.

1.1 Die  Beschwerdelegitimation  für  die  Beschwerde  vor  Bundesver-
waltungsgericht ergibt sich aus Art. 48 VwVG, wonach zur Beschwerde 
berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen bzw. 
keine Gelegenheit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die ange-
fochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdi-
ges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat  (Bst. c). Wird 
die  Beschwerde  von  einer  Person  eingereicht,  welche  weder  am 
vorinstanzlichen Verfahren  teilgenommen hat  noch Verfügungsadres-
sat ist, sprechen Lehre und Rechtsprechung von einer Drittbeschwer-
de bzw., falls ein Verband für seine Mitglieder Beschwerde führt, von 
einer  Verbandsbeschwerde  (BVGE  2007/20  E. 2.3;  ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Aufl., Zürich 2006, N. 1774 ff.).

1.1.1 Bei  Drittbeschwerden wird verlangt,  dass die Partei  durch den 
Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen 
Beziehung zur Streitsache steht. Die Partei muss durch die für sie ne-
gative  Verfügung  persönlich  und  unmittelbar  einen  Nachteil  erleiden 
(vgl. BGE 123 II 376 E. 2). Jedoch gilt  es einschränkend anzufügen, 
dass die blosse Befürchtung, aufgrund der Verfügung einer verstärkten 
Konkurrenz ausgesetzt  zu sein,  für  die Beschwerdelegitimation  nicht 
ausreicht. Ein Konkurrenzverhältnis zwischen dem Verfügungsadressa-
ten und dem beschwerdeführenden Dritten legitimiert nur dann zur Be-
schwerdeführung,  wenn  zusätzlich  eine  besondere  Beziehungsnähe 
zum Streitgegenstand nachgewiesen wird. Dies bedeutet, dass der Be-
schwerdeführer  durch  die  Verfügung  besonders  und  unmittelbar  be-
rührt  sein muss. Die besondere Beziehungsnähe kann sich entweder 
aus tatsächlichen Verhältnissen (BGE 99 Ib 104 E. 1b f. [Bankenrevisi-
onsgesellschaft,  welcher  Konkurrenz  erwächst,  Legitimation  bejaht] 
und BGE 97 I 591 E. 2 [örtliche Nähe der Konkurrenten, Legitimation 
bejaht]) oder aber aufgrund der Unterstellung der Konkurrenten unter 
eine  gemeinsame  wirtschaftsverwaltungsrechtliche  Ordnung  ergeben 
(BGE 125 I 7 [Heilmittelverordnung keine wirtschaftsverwaltungsrecht-
liche Ordnung, Legitimation verneint]; BGE 97 I 297 E. 1c ff. [Kontin-
gentserteilungen, Legitimation bejaht]).

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1.1.2 Führt ein Verband Beschwerde in eigenem Namen aber im Inter-
esse seiner Mitglieder, muss die Mehrheit oder zumindest eine grosse 
Anzahl der Verbandsmitglieder von der angefochtenen Verfügung be-
troffen und deshalb selbst zur Beschwerde legitimiert sein. Ausserdem 
muss der beschwerdeführende Verband statutarisch zur Wahrung der 
Interessen  seiner  Mitglieder  befugt  sein,  und  der  statutarische  Ver-
bandszweck muss in engem Zusammenhang mit dem Sachgebiet der 
angefochtenen  Verfügung  stehen.  Schliesslich  können  nur  Verbände 
mit Rechtspersönlichkeit Verbandsbeschwerde führen (BGE 127 V 80 
E. 3a; BVGE 2007/20 E. 2.3; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 1787).

1.2 Es stellt  sich vorerst die Frage, ob das einzelne Casino gemäss 
obenstehenden Grundsätzen zur Drittbeschwerde legitimiert ist.

Art. 4 Abs. 1 SBG statuiert, dass Glücksspiele nur in konzessionierten 
Spielbanken angeboten werden dürfen. Gemäss Art. 21 Abs. 1 Bst. g 
der  Verordnung  des  EJPD  vom  24. September  2004  über  Überwa-
chungssysteme und Glücksspiele (GSV, SR 935.521.21) dürfen diese 
u.a. auch Pokerspiele anbieten.

Im konkreten Fall übersteigt das Interesse der Beschwerdeführerin als 
Betreiberin  einer  Spielbank  an  der  Aufhebung  des  Entscheids  ein 
bloss allgemeines Interesse. Art. 4 Abs. 1 SBG hält fest, dass Glücks-
spiele  ausschliesslich  in  konzessionierten  Spielbanken  angeboten 
werden  dürfen.  Dies  bedeutet,  dass  Glücksspiele  dem  freien  Markt 
entzogen sind (vgl. Art. 106 Abs. 2 und 3 BV). Handelte es sich bei 
den Pokerturnieren um Glücksspiele, wären die Spielbanken alleine zu 
deren  Durchführung  befugt.  Die  Spielbanken  haben  demnach  ein 
rechtlich  geschütztes  Interesse  daran,  die  von  der  Konzession  zur 
Führung einer Spielbank umfassten Spiele ohne Konkurrenz von in der 
Schweiz ansässigen Privaten anbieten zu können. Diese rechtlichen 
Gegebenheiten  rücken  die  Spielbanken  in  eine  grössere 
Beziehungsnähe zu den Qualifikationsentscheiden der Vorinstanz als 
Dritte.

Aus den obenstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die Beschwer-
deführerin  die  Legitimationsvoraussetzungen  gemäss  Art. 48  Abs. 1 
Bst. a  bis  c  VwVG  erfüllt.  Sie  hat  keine  Gelegenheit  erhalten,  am 
vorinstanzlichen Verfahren teilzunehmen, obwohl sie durch die grosse 
Beziehungsnähe  zu  den  angefochtenen  Entscheiden  besonders  be-
rührt  ist. Als  Konzessionärin  im Spielbankenbereich hat  sie  aus den 
dargelegten  Gründen  überdies  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  der 

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Änderung oder Aufhebung der angefochtenen Qualifikationsentschei-
de.

Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist  demnach ge-
geben.

1.3 Weiter ist zu ermitteln, ob der SCV zur Beschwerdeführung legiti-
miert ist.

1.3.1 Gemäss  Handelsregisterauszug  vom  9. Mai  2006  handelt  es 
sich beim SCV um eine juristische Person in der Form des Vereins, 
womit  das  Erfordernis  der  Rechtspersönlichkeit  erfüllt  ist.  Gemäss 
Art. 2 Abs. 1 der Statuten des SCV vom 22. März 2006 bezweckt die-
ser  "die  Wahrung  und Förderung der  Interessen und des Ansehens 
der Schweizerischen Casinobranche in politischer, wirtschaftlicher und 
rechtlicher Hinsicht." Nach Abs. 2 dieser Bestimmung vertritt der SCV 
die Interessen der Schweizer Casinobranche sowie seiner Mitglieder 
gegenüber Politik, Behörden, Organisationen und Öffentlichkeit. Somit 
ist er zur Wahrung der Mitgliederinteressen statutarisch legitimiert. Mit-
glied des SCV kann nach Art. 3 der Statuten sein, wer Inhaber einer 
A- oder B-Konzession gemäss SBG ist. Dadurch ist erstellt, dass der 
statutarische  Verbandszweck  in  engem  Zusammenhang  mit  dem 
Sachgebiet der angefochtenen Verfügung steht.

1.3.2 Es stellt sich schliesslich die Frage, ob die Mehrheit oder zumin-
dest ein beträchtlicher Teil der Mitglieder des SCV von der angefochte-
nen Verfügung betroffen sind und somit selbst zur Beschwerde legiti-
miert wären (BGE 131 I 198 E. 2.2; BGE 130 II 514 E. 2.2; BGE 130 I 
26 E. 1.2.1). Der SCV hat insgesamt 17 konzessionierte Spielbanken 
als  Mitglieder,  die  sich  über  das  gesamte  Gebiet  der  Eidgenossen-
schaft  verteilen. Die  von der  Vorinstanz  eröffneten Qualifikationsent-
scheide  halten  lediglich  fest,  dass  Texas  Hold'em  No  Limit  (Freeze 
Out) Turniere unter Vorbehalt der genehmigten Turnierpläne Geschick-
lichkeitsspiele sind. Da es sich bei der Spielbankengesetzgebung um 
Bundesrecht handelt, hat diese Qualifikation demnach für das Gebiet 
der ganzen Eidgenossenschaft  Geltung. Unter diesen Umständen ist 
es  einem Anbieter  von Turnieren dieser  Art  grundsätzlich  unbenom-
men, diese überall in der Schweiz zu organisieren und durchzuführen, 
unter Vorbehalt der allenfalls notwendigen kantonalen oder kommuna-
len  Bewilligung.  Anhand  der  Zahl  der  erlassenen  Qualifikationsent-
scheide  ist  zudem  ersichtlich,  dass  Adressaten  aus  der  ganzen 
Schweiz solche eingeholt  haben, wodurch anzunehmen ist,  dass Te-
xas  Hold'em No  Limit  (Freeze  Out)  Turniere  überall  in  der  Schweiz 

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stattfinden  könnten.  Wie  in  E. 1.2 ff.  dargelegt,  sind  die  einzelnen 
Spielbanken  grundsätzlich  zur  Beschwerde  legitimiert.  Aufgrund  der 
voraussichtlichen geographischen Verteilung der Turnierorte ist  somit 
erstellt,  dass alle dem Beschwerdeführer angeschlossenen Spielban-
ken gleichermassen in ihren Interessen betroffen sind und die nötige 
Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweisen.

Demnach ist auch der SCV zur Beschwerde legitimiert.

1.4 Die Beschwerden der Casino Zürichsee AG sowie des SCV vom 
25. Januar 2008 sind formgerecht erfolgt (Art. 52 Abs. 1 VwVG i.V.m. 
Art. 37 VGG). Für Dritte, welche nicht Adressaten eines angefochtenen 
Entscheids  sind,  beginnt  nach  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung 
die Rechtsmittelfrist von dem Zeitpunkt an zu laufen, in welchem diese 
von der Anordnung tatsächlich Kenntnis erhalten haben (BGE 118 Ia 
46 E. 2), wobei der Tag, an dem die Frist zu laufen beginnt, bei der Be-
rechnung der Frist nicht mitgezählt wird (Art. 20 Abs. 1 VwVG) bzw. bei 
amtlicher Veröffentlichung am der Veröffentlichung nachfolgenden Tag 
(Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts B-1967/2007 vom 28. März 
2008  E. 1). Das  Dispositiv  der vorliegend  angefochtenen  Qualifikati-
onsverfügung,  welche  vom  6. Dezember  2007  datiert,  wurde  am 
15. Januar  2008  auszugsweise  im  Bundesblatt  publiziert 
(BBl 2008 205). Der  Volltext  der  Verfügung war  auf  der  Internetseite 
der  ESBK  bereits  vor  diesem  Datum  öffentlich  zugänglich.  Der  Be-
schwerdeführer wurde mit Brief vom 12. Dezember 2007 auf die Verfü-
gungen und deren Veröffentlichung im Internet ausdrücklich hingewie-
sen. Die 30-tägige Rechtsmittelfrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 37 
VGG) begann gegenüber dem Beschwerdeführer folglich am 13. De-
zember 2007 bzw. gegenüber der Beschwerdeführerin am Tag der Ver-
öffentlichung im Bundesblatt nachfolgenden Tag, am 16. Januar 2008, 
zu laufen. Mit Postaufgabe vom 25. Januar 2008 wurde die Rechtsmit-
telfrist – unter Berücksichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezem-
ber bis und mit dem 2. Januar gemäss Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG – 
jedenfalls gewahrt. Die Kostenvorschüsse wurden fristgemäss bezahlt 
(Art. 63 Abs. 4 VwVG i.V.m. Art. 37 VGG) und die übrigen Sachurteils-
voraussetzungen liegen vor (Art. 47 ff. VwVG i.V.m. Art. 37 VGG).

Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.

2.
Es stellt sich alsdann die Frage, welche Stellung den Kantonen im vor-
liegenden Beschwerdeverfahren zukommt.

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2.1 In ihren ersten Eingaben vom April 2008 beantragten 14 Kantone, 
ihnen sei im vorliegenden Verfahren Parteistellung einzuräumen sowie 
umfassende Akteneinsicht zu gewähren. Falls keine Rückweisung der 
Streitsache an die ESBK erfolgen sollte, wurde um die Möglichkeit er-
sucht, nach Akteneinsichtnahme Bemerkungen und Anträge formulie-
ren zu können. In der zweiten Eingabe vom 18. August 2008, welche 
nach Zustellung der wesentlichen Verfahrensakten an die Kantone mit 
Verfügung  vom 27. Juni  2008  erfolgte,  beantragen  15 Kantone,  nun-
mehr  gemeinsam vertreten  durch den  Kanton Basel-Landschaft,  die 
Verfügung  der  ESBK  vom 6. Dezember  2007  sei  aufzuheben,  ohne 
weitere Verfahrensanträge zu stellen. An ihren Begehren um Einräu-
mung der Parteistellung sowie um Akteneinsicht halten die 15 Kantone 
nicht mehr ausdrücklich fest. 

Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Duplik vom 17. Oktober 2008, 
es  sei  auf  den  Antrag  des  Kantons  Basel-Landschaft  und  weiterer 
14 Kantone auf Aufhebung der Verfügung mangels Parteistellung nicht 
einzutreten und die entsprechende Stellungnahme wie auch sämtliche 
übrige  Korrespondenz  der  Kantone  sei  aus  den  Verfahrensakten  zu 
entfernen. 

2.2 Als  Parteien  gelten  Personen,  deren  Rechte  oder  Pflichten  die 
Verfügung berühren soll,  und andere Personen,  Organisationen oder 
Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 6 
VwVG). Die Parteistellung bestimmt sich folglich nach der Beschwer-
delegitimation und damit nach Art. 48 VwVG. Die Kantone können sich 
gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts auf die allgemeine Um-
schreibung der Legitimation in Art. 48 Abs. 1 VwVG berufen, wenn sie 
gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen oder aber in schutzwürdi-
gen  eigenen  hoheitlichen  Interessen  berührt  sind  (BGE  131  II  753 
E. 4.3.1. m.w.H.). Daneben sind die Kantone dann zur Beschwerde le-
gitimiert, wenn sich eine Streitigkeit auf einen Kompetenzkonflikt zwi-
schen Bund und Kanton bezieht  und dieser Kompetenzkonflikt  – bei 
Fehlen  einer  entsprechenden  anfechtbaren  Verfügung  –  mit  verwal-
tungsrechtlicher Klage von den Kantonen beim Bundesgericht anhän-
gig gemacht werden könnte (Urteil  des Bundesgerichts 2A.597/2005 
vom 4. April 2006 E. 3.3 und E. 3.6 betr. Zulassung einzelner Kantone 
als Partei im Unterstellungsverfahren von Automaten des Typs "Tactilo" 
unter das Lotteriegesetz oder das Spielbankengesetz; vgl. zur  Klage 
ans Bundesgericht Art. 120 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 
2005 [BGG, SR 173.110]). Gestützt  darauf  ist  die  Parteistellung der 
Kantone zu bejahen.

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Im vorliegenden Fall haben die Kantone jedoch gegen die Verfügung 
innert  Rechtsmittelfrist  keine Beschwerde erhoben, obwohl ihnen der 
Qualifikationsentscheid  der  ESBK  vom  6. Dezember  2007  mitgeteilt 
worden war. Sie haben somit ihre Rechtsmittelbefugnis nicht wahrge-
nommen und ihr  Recht  verwirkt,  Parteistellung zu erlangen (vgl. zur 
Verwirkung der Rechtsmittelbefugnis: ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,  Zürich  2000,  Rz. 331 
ff. und Rz. 358 ff). Aus diesen Gründen kommt den Kantonen im vorlie-
genden Beschwerdeverfahren keine Parteistellung zu, was zur Konse-
quenz hat, dass ihre in diesem Verfahren gestellten Anträge unbeacht-
lich sind.

2.3 Es ist weiter zu prüfen, ob die Kantone als weitere Beteiligte ins 
Verfahren einzubeziehen sind. 

Als weitere oder andere Beteiligte können nach Art. 57 Abs. 1 VwVG 
ausserdem Personen in den Schriftenwechsel miteinbezogen werden, 
welche eine gewisse Beziehungsnähe zur Streitsache aufweisen, die 
aber nicht zur Anerkennung der Parteistellung genügt. Andere Beteilig-
te können entsprechend weder Anträge stellen noch sonstige Partei-
rechte ausüben. Die Beschwerdeinstanz kann indessen die Vernehm-
lassungseingaben anderer Beteiligter als Auskünfte von Drittpersonen 
i.S.v. Art. 12 Bst. c VwVG im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung be-
rücksichtigen,  soweit  sie  dies  nach  ihrem Ermessen  für  erforderlich 
hält  (vgl.  FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS in:  Waldmann/Weissenberger, 
Praxiskommentar VwVG, Art. 57 N 13 f. m.w.H.).

Im Bereich des Glücksspielrechts kommt den Kantonen aufgrund der 
gesetzlichen Regelung und Kompetenzausscheidung zwischen Bund 
und Kantonen eine besondere Nähe zum Streitgegenstand zu. So un-
terstehen einzig Glücksspiele der Aufsicht des Bundes, währenddem 
Geschicklichkeitsspiele  in  den  kantonalen  Kompetenzbereich  fallen 
(vgl. auch nachfolgende E. 3). Es rechtfertigt sich daher, die Kantone 
als weitere Beteiligte in das Verfahren einzubeziehen. Das Bundesver-
waltungsgericht hat deshalb den betreffenden 15 Kantonen Einsicht in 
die wesentlichen Verfahrensakten gewährt und ihnen Gelegenheit zur 
Stellungnahme gegeben.

Demgemäss ist der Antrag der Beschwerdegegnerin, was die Partei-
stellung betrifft,  im Ergebnis  begründet,  hingegen  in  Bezug  auf  das 
Begehren, die Eingaben der Kantone aus dem Recht zu weisen, unbe-
gründet.

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3.
Der Beschwerdeführer wie auch die Beschwerdeführerin machen eine 
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

Der  verfassungsmässige  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  (Art. 29 
Abs. 2 BV) dient einerseits der Sachverhaltsaufklärung und stellt  an-
dererseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der 
Parteien dar. Er enthält eine ganze Reihe von Verfahrensgarantien und 
ist für das Verwaltungsverfahren in Art. 26 ff. VwVG konkretisiert wor-
den (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-2216/2006 vom 16. No-
vember 2007 E. 3).

3.1 Die Beschwerdeführer rügen in Bezug auf das vorinstanzliche Ver-
fahren eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts sowie des Rechts auf 
vorgängige Anhörung.

3.1.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, die ESBK habe ihnen vor Er-
lass  der  Verfügungen  keine  Akteneinsicht  gewährt  und  ihnen  keine 
Möglichkeit eingeräumt, zu den einzelnen Gesuchen der Beschwerde-
gegner Stellung nehmen zu können. In allen Gesuchsakten würde sich 
ausserdem eine identische Unterlage betreffend „Hypothesenbildung 
und Testspielresultate bei Pokerturnieren“ sowie eine „Checkliste der 
Kriterien“ befinden. Zu beiden Dokumenten hätten die Beschwerdefüh-
rer nicht vorgängig Stellung nehmen können. Ebenso habe keine Mög-
lichkeit  zur  Stellungnahme zu  den Testspielresultaten der  ESBK be-
standen. Experten von Seiten der Casinos seien ebenfalls nicht ange-
hört worden.

3.1.2 Gemäss Art. 30 Abs. 1 VwVG hört die Behörde die Parteien an, 
bevor sie verfügt. Von der vorgängigen Anhörung kann nur in den Aus-
nahmefällen,  die  in Art. 30  Abs. 2  Bst. a  bis  e  VwVG abschliessend 
aufgezählt  sind,  abgesehen werden. Das Recht  auf  Anhörung durch 
die Behörde bedeutet aus Sicht der Parteien vor allem ein Recht auf 
vorgängige Orientierung und Äusserung. Es ist  das wichtigste Mittel, 
um den Betroffenen einen Einfluss auf die Ermittlung des rechtserheb-
lichen Sachverhalts und bei der Wahrung ihrer Interessen zu sichern. 
So ist eine Partei insbesondere mit Aussagen Dritter oder anderer Par-
teien, die ihren eigenen Aussagen widersprechen, vorgängig zu kon-
frontieren  (PATRICK SUTTER,  in:  Auer/Müller/Schindler,  Kommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG],  St. Gallen 
2008, Art. 30 N 1 und N 21). 

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Ausserdem hat  eine  Partei  oder  ihr  Vertreter  gemäss Art. 26  Abs. 1 
VwVG  Anspruch  darauf,  die  Akten  in  ihrer  Sache  einzusehen.  Das 
Akteneinsichtsrecht soll ihnen dazu verhelfen, die Grundlagen für sie 
betreffende Entscheide zu kontrollieren, gegebenenfalls wirksam und 
sachbezogen  Stellung  zu  nehmen,  zur  Transparenz  des  Verfahrens 
beizutragen und so einen behördlichen  Entscheid  durch ihre  Mitwir-
kung  zu  legitimieren.  In  prozeduraler  Hinsicht  bezieht  sich  der  An-
spruch auf Verfahren, an denen die Partei selbst mitwirkt und in zeitli-
cher Hinsicht besteht der Anspruch grundsätzlich ab der Eröffnung bis 
zur  rechtskräftigen  Erledigung  eines  Verwaltungsverfahrens  (STEPHAN 
C. BRUNNER,  in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz 
über  das  Verwaltungsverfahren [VwVG],  St. Gallen  2008,  Art. 26 N 2 
und N 15 f.).

Das Recht auf Akteneinsicht ist wie das Recht, angehört zu werden, 
formeller Natur. Die Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht oder des 
Rechts  auf  vorgängige Anhörung  führt  grundsätzlich  ungeachtet  der 
Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung 
der angefochtenen Verfügung. Vorbehalten bleiben praxisgemäss Fäl-
le, in denen die Verletzung des Akteneinsichtsrechts bzw. des Rechts 
auf vorgängige Anhörung nicht besonders schwer wiegt und dadurch 
geheilt  wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, 
sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch 
die Rechtsfragen uneingeschränkt  überprüft. Von einer  Rückweisung 
der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung 
ist  im Sinne einer Heilung des Mangels selbst bei einer schwer wie-
genden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und 
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit 
zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung 
gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei  an einer beförderli-
chen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 132 V 
387 E. 5.1 m.w.H.).

3.1.3 Die  Spielbankengesetzgebung  sieht  in  Bezug  auf  die  Abgren-
zung von Geschicklichkeits- und Glücksspielen ein besonderes Verfah-
ren vor. Gemäss Art. 60 VSBG kann bei Zweifeln, ob ein nicht automa-
tisiertes Spiel als Geschicklichkeitsspiel oder als Glücksspiel zu quali-
fizieren ist,  die ESBK um einen Entscheid angegangen werden oder 
diese kann von sich aus einen Entscheid fällen. Vorliegend reichte die 
Beschwerdegegnerin bei der Vorinstanz ein entsprechendes Qualifika-
tionsgesuch ein. In diesem individuellen Gesuchsverfahren waren die 
Beschwerdegegnerin  als  Gesuchstellerin  und die Vorinstanz  beteiligt 

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und den Beschwerdeführern wurde im Rahmen dieses Gesuchsverfah-
rens von der Vorinstanz Akteneinsicht in die einzelnen Unterlagen ver-
wehrt und kein Recht auf Anhörung zugestanden.

Wer  hingegen  auch  in  diesem  erstinstanzlichen  Gesuchsverfahren 
Partei  ist,  richtet  sich  nach  Art. 6  VwVG.  Partei  sind  entsprechend 
nicht nur die (voraussichtlichen) Verfügungsadressaten, sondern – ins-
besondere  im  erstinstanzlichen  Verfahren  –  auch  weitere  Personen, 
die durch einen in Aussicht genommenen Verwaltungsakt berührt sein 
werden (vgl.  STEPHAN C. BRUNNER, a.a.O., Art. 26 N 10). Die Beschwer-
deführer sind durch den vorliegenden Qualifikationsentscheid zweifel-
los berührt (vgl. vorstehende E. 1.2 und 1.3).

3.1.4 Indem die Vorinstanz den Beschwerdeführern Akteneinsicht und 
das  Recht  auf  vorgängige  Äusserung  nicht  ab  Eröffnung  ihres  Ge-
suchsverfahrens zugestanden hat, wurden deren Recht auf rechtliches 
Gehör im erstinstanzlichen Verfahren verletzt. Daran vermag in Bezug 
auf den Beschwerdeführer auch der Umstand nichts zu ändern, dass 
die ESBK den SCV mit Schreiben vom 31. August 2007 informiert hat-
te, dass sie zukünftig in Bezug auf Pokerspiele eine Qualifikation vor-
zunehmen gedenke, mit ihm anschliessend im Oktober 2007 ausser-
dem ein Gespräch führte und ihm nach Erlass der Verfügung die bean-
tragte Akteneinsicht in sämtliche Unterlagen gewährte. 

Diese  Gehörsverletzungen  konnten  im  vorliegenden  Beschwerdever-
fahren indessen geheilt werden. Zum einen käme, selbst wenn die Ver-
letzungen des rechtlichen Gehörs schwer wiegen sollten, eine Rück-
weisung an die Vorinstanz einem formalistischen Leerlauf gleich. Zum 
anderen  beurteilt  das  Bundesverwaltungsgericht  die  vorliegende 
Streitfrage mit freier Kognition (Art. 49 VwVG; vgl. auch nachstehende 
E. 5) und die Beschwerdeführer erhielten im Rahmen des Rechtsmit-
telverfahrens sowohl umfassende Akteneinsicht als auch mehrfach die 
Möglichkeit, sich zu äussern. Die Beschwerdeführer konnten vor Bun-
desverwaltungsgericht sämtliche Tatsachen und Einwendungen vor ei-
ner über umfassende Kognition verfügenden richterlichen Behörde vor-
bringen und erhielten hiermit insbesondere auch Gelegenheit, sich in 
der Beschwerde sowie der Replik einlässlich zu den von der Vorins-
tanz als Entscheidgrundlagen bezeichneten Dokumenten zu äussern. 
Die Verletzungen des rechtlichen Gehörs sind deshalb als geheilt  zu 
betrachten.

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3.2 Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss, die Vorinstanz habe in 
der angefochtenen Verfügung ihre Begründungspflicht verletzt.

3.2.1 Die Beschwerdeführerin, welche vor Einreichung der Beschwer-
de keine Akteneinsicht in die einzelnen Dossiers des Gesuchsverfah-
rens hatte, bringt in ihrer Beschwerde vor, es sei  im Einzelnen nicht 
bekannt, gestützt auf welche Überlegungen und Abklärungen die Vor-
instanz zur Auffassung gelangt sei, dass die beantragten Pokerturniere 
als Geschicklichkeitsspiele anzusehen seien. Aus den angefochtenen 
Verfügungen ergebe sich lediglich, dass die eingereichten Pokerturnie-
re sich nicht zum Glücksspiel  eignen würden, weil ohne den Einsatz 
der Geschicklichkeit nur eine sehr begrenzte oder gar keine Aussicht 
auf einen Geldgewinn bestehe. In den Verfügungen fehle es an Hinwei-
sen, aufgrund welcher nachvollziehbarer Kriterien, Überlegungen und 
Kalkulationen die Vorinstanz zu ihrem Befund komme.

3.2.2 Nach Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen zu be-
gründen.  Die  Begründung  einer  Verfügung  genügt  den  gesetzlichen 
Ansprüchen, wenn sie den Betroffenen in die Lage versetzt,  dass er 
die  Tragweite  der  Verfügung  beurteilen  und  den  Entscheid  in  voller 
Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterziehen kann. Die 
verfügende Behörde hat zumindestens kurz die Überlegungen zu nen-
nen, von denen sie sich leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid 
stützt.  Dabei  darf  sie  sich  auf  die  wesentlichen  Gesichtspunkte  be-
schränken. Die Begründung braucht ausserdem nicht in der Verfügung 
selbst enthalten zu sein; insbesondere kann sie sich aus einer separa-
ten schriftlichen Mitteilung ergeben (Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts  B-821/2007  vom  27. November  2007  E. 2;  B-2216/2006  vom 
16. November 2007 E. 4, je m.w.H.).

3.2.3 Die vorliegende Verfügung setzt sich mit der im Gesuchsverfah-
ren  von  der  Beschwerdegegnerin  eingereichten  Turnierbeschreibung 
auseinander und geht auf die zur Qualifikation beantragten Pokertur-
nierformate ein. Es wird unter anderem angeführt, dass Pokerturniere 
Zufalls- wie auch Geschicklichkeitselemente enthalten, ein Turnierspie-
ler  verschiedene  Fähigkeiten  brauche,  mit  dem  geleisteten  Einsatz 
über mehrere Stunden gespielt werden könne und Pokerturniere einen 
vom Geldgewinn unabhängigen Unterhaltungswert aufweisen würden. 
Ohne den Einsatz von Geschicklichkeit bestehe zudem nur eine sehr 
begrenzte oder gar keine Aussicht auf einen Geldgewinn.

Die ESBK nennt damit in ihrer Verfügung die wesentlichen Elemente, 
welche sie dazu bewogen, die von der Beschwerdegegnerin beantrag-

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ten  Pokerturnierformate  als  Geschicklichkeitsspiele  zu  qualifizieren. 
Die  angeführten  Überlegungen  lassen  durchaus  eine  sachgerechte 
Anfechtung  zu.  Die  Verfügung  ist  damit  ausreichend  begründet  und 
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin liegt 
nicht vor.

Die  Begründung  der  vorinstanzlichen  Verfügung  wird  des  Weiteren 
durch  die  Unterlagen  „Hypothesenbildung  und  Testspielresultate  bei 
Pokerturnieren“  sowie  die  „Checkliste  der  Kriterien“  weiter  konkreti-
siert. Die Beschwerdeführerin  erhielt  im Rahmen des Schriftenwech-
sels vor Bundesverwaltungsgericht  Gelegenheit,  auch zu diesen Do-
kumenten Stellung zu nehmen. Selbst wenn eine Verletzung der Be-
gründungspflicht zu bejahen wäre, wäre diese geheilt, da die Möglich-
keit gewährt wurde, hiezu eine Stellungnahme einzureichen.

4.
Die Beschwerdeführer wie auch die Kantone machen geltend, die Ver-
fügung der Vorinstanz verletze Bundesrecht indem die Vorinstanz ihre 
Kompetenzen überschritten habe. Der ESBK stehe es nicht zu, die ge-
nerelle Aufzählung und Bezeichnung der Glücksspiele in Art. 21 Abs. 1 
GSV im Lichte von Art. 3 SBG zu überprüfen oder zu hinterfragen. Das 
Qualifikationsverfahren  nach  Art. 60  VSBG  finde  keine  Anwendung, 
wenn  ein  bestimmtes  Spiel  bereits  auf  Verordnungsstufe  (Art. 46 
Abs. 1 VSBG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Bst. g GSV) als Glücksspiel qualifi-
ziert werde.

4.1 Die Beschwerdeführer  führen in  ihrer  Replik  vom 12. September 
2008 im Einzelnen aus,  die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz 
würden verkennen, dass Art. 3 Abs. 4 SBG i.V.m. Art. 60 VSBG gegen-
über Art. 4 SBG i.V.m. Art. 46 VSBG und Art. 59 GSV kein Vorrang zu-
komme. Vielmehr verhalte es sich genau umgekehrt. Die rechtsanwen-
denden Behörden hätten nur dann im Rahmen von Sinn und Zweck 
der Spielbankengesetzgebung über die Qualifikation eines Spiels nach 
rechtlichen Kriterien zu befinden, wenn der Verordnungsgeber diesen 
Entscheid nicht bereits selber vorweggenommen habe. Der Bundesge-
setzgeber habe vorliegend die Kompetenz an den Verordnungsgeber 
delegiert, Vorschriften über die Abgrenzung zwischen Glücks- und Ge-
schicklichkeitsspielen zu erlassen und das Angebot der Glücksspiele 
in den konzessionierten Spielbanken festzulegen. Wenn also der Ver-
ordnungsgeber ein bestimmtes Spiel als Glücksspiel qualifiziert habe, 
bestehe insoweit  für  die rechtsanwendenden Behörden kein Beurtei-
lungsspielraum.  Entsprechend  könne  das  Verfahren  nach  Art. 60 

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VSBG keine  Anwendung  finden,  wenn  bereits  auf  Verordnungsstufe 
(Art. 46 Abs. 1 VSBG i.V.m. Art. 21 Abs. 1 Bst. g GSV) ein bestimmtes 
Spiel  als Glücksspiel  qualifiziert  werde. Die Kantone bringen in ihrer 
Eingabe  vom 18. August  2008  vor,  dass  die  ESBK um Erlass  einer 
Qualifikationsverfügung angegangen werden könne, wenn die Qualifi-
kation als Glücks- oder Geschicklichkeitsspiel zweifelhaft sei. Derartige 
Zweifel  seien  jedoch  bezüglich  derjenigen  Spiele  ausgeschlossen, 
welche der Verordnungsgeber ausdrücklich als Spiele anführe, die nur 
in konzessionierten Spielbanken angeboten werden dürfen; denn bei 
den vom Verordnungsgeber aufgelisteten Spielen, welche in konzessi-
onierten  Spielbanken  angeboten  werden  dürfen,  handle  es  sich  um 
Glücksspiele. Dies sei auch bei Poker der Fall, welches unter Art. 21 
Abs. 1 Bst. g GSV als Tischspiel aufgezählt werde, das ausschliesslich 
die Spielbanken betreiben dürfen, was ohne Einschränkungen auf be-
stimmte Varianten gelte. 

4.2 Die Beschwerdegegnerin ist gemäss Duplik vom 17. Oktober 2008 
der Meinung,  aus Art. 21 Abs. 1 lit. g GSV lasse sich nicht  ableiten, 
dass die Rechtsordnung Poker per se als Glücksspiel erkläre. Vielmehr 
regle der besagte Artikel nur Pokerformate, die als Glücksspiel ausge-
staltet seien. 

Die Vorinstanz bringt zu den vorgebrachten Rügen vor, bei der Glücks-
spielverordnung (GSV) handle es sich um eine Verordnung des EJPD, 
mit  welcher  Detailvorschriften für  die  Spielbanken und die automati-
sierten Spiele erlassen worden seien. Die Verordnung regle und präju-
diziere den Abgrenzungsbereich im Rahmen der nicht-automatisierten 
Spiele hingegen nicht. Der Ausdruck „Poker“ sei  ein Gattungsbegriff, 
unter dem viele einzelne Spielarten zusammengefasst würden, wobei 
die Glücksspielverordnung nicht klar definiere, was unter „Poker“ ver-
standen  werde.  Bei  der  Aufzählung  in  Art. 21  GSV  handle  es  sich 
schliesslich nicht um einen Katalog von Glücksspielen, sondern einzig 
um eine Liste von Spielen, die in Spielbanken als Tischspiele betrie-
ben werden könnten. Was ein Glücksspiel sei, werde ausschliesslich in 
Art. 3  SBG  definiert  und  jedes  einzelne  Spiel  müsse  im  Lichte  von 
Art. 3 SBG geprüft  werden und Art. 21 GSV bedürfe einer gesetzes-
konformen Auslegung. Die Bezeichnung eines Spiels sage nichts über 
dessen Qualifikation aus. 

4.3 Vorliegend ist zu klären, ob die Vorinstanz befugt ist, über Gesu-
che betreffend die Qualifikation von Pokerturnieren des Formats Texas 
Hold'em No Limit (Freeze Out) zu entscheiden, indem sie eine Abgren-

Seite 21

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zung vornimmt, ob es sich dabei um ein Glücks- bzw. ein Geschicklich-
keitsspiel handelt. Die Qualifikation als Geschicklichkeitsspiel hätte zur 
Folge, dass dieses Pokerturnierformat ausserhalb der Casinos durch-
geführt  werden kann und die Aufsicht  nicht  beim Bund, sondern bei 
den Kantonen liegt.

4.3.1 Gemäss Art. 106 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist die Ge-
setzgebung über Glücksspiele und Lotterien Sache des Bundes. Für 
die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken ist  eine Konzession 
des Bundes erforderlich. Den Kantonen kommt in einem ausschliess-
lich  vom Bund  geregelten  Bereich  –  wie  den Glücksspielen  –  keine 
Rechtssetzungsbefugnis  mehr  zu  (Art. 3  i.V.m.  Art. 42  Abs. 1  BV). 
Demgegenüber fallen Geschicklichkeitsspiele nicht in den Kompetenz-
bereich des Bundes. Hier sind stattdessen die Kantone zuständig (vgl. 
in  Bezug auf  Geschicklichkeitsspielautomaten mit  Gewinnmöglichkeit 
ausdrücklich Art. 106 Abs. 4 BV).

Der Bund hat das Glücksspiel um Geld oder andere geldwerte Vorteile, 
im Spielbankengesetz vom 18. Dezember 1998 (SBG, SR 935.52) ge-
regelt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 SBG sind Glücksspiele Spiele, bei denen 
gegen  Leistung  eines  Einsatzes  ein  Geldgewinn  oder  ein  anderer 
geldwerter Vorteil  in Aussicht steht,  der ganz oder überwiegend vom 
Zufall abhängt. Der Bundesrat erlässt nach Anhören der Kantone Vor-
schriften  über  die  Abgrenzung  zwischen  Glücks-  und  Geschicklich-
keitsspielen  (Art. 3  Abs. 4  SBG).  Nach  Art. 4  Abs. 1  SBG  dürfen 
Glücksspiele nur in konzessionierten Spielbanken angeboten werden.

Die ESBK ist eine verwaltungsunabhängige Spezialinstanz mit beson-
deren Befugnissen. Sie  setzt  sich  aus unabhängigen Sachverständi-
gen zusammen (Art. 46 Abs. 2 SBG) und hat generell  die Einhaltung 
der Vorschriften des Spielbankengesetzes zu überwachen. Sie trifft die 
zu deren Vollzug erforderlichen Verfügungen, wobei der Gesetzgeber 
ihre Kompetenzen bewusst weit gefasst hat (Art. 48 und 50 SBG). Sie 
wirkt in einem Bereich, in dem sich Fachfragen technischer, ökonomi-
scher,  gesellschaftspolitischer  und  verhaltenspsychologischer  Natur 
stellen (BGE 131 II 680 E. 2.3.3 m.w.H.). Gestützt auf ihre zur einheitli-
chen Durchsetzung des Bundesrechts weit gefasste Zuständigkeit  ist 
die  Spielbankenkommission  – wie  die  Finanzmarktaufsicht  in  ihrem 
Bereich (vgl. BGE 130 II 351 E. 2 mit zahlreichen Hinweisen) – befugt, 
die Unterstellung von Aktivitäten unter das Gesetz zu prüfen und inso-
fern  ein  "Unterstellungsverfahren"  durchzuführen.  Da  sie  allgemein 

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über die Einhaltung der "gesetzlichen Vorschriften" zu wachen hat, ist 
die ihr übertragene Aufsicht nicht auf die Spielbanken beschränkt; zu 
ihrem Aufgabenbereich  gehört  auch  die  Abklärung  der  spielbanken-
rechtlichen Relevanz anderer Glücksspiele, soweit deren Qualifikation 
umstritten ist (Urteil des Bundesgerichts 2A.437/2004 vom 1. Dezem-
ber  2004  E. 2.1;  Urteil  des  Bundesgerichts  2A.438/2004  und 
2A.439/2004 vom 1. Dezember 2004 E. 3.1.1).

Die Ausführungsbestimmungen des Bundesrates zum SBG finden sich 
in  der  Spielbankenverordnung vom 24. September  2004 (VSBG,  SR 
935.521). Diese Verordnung regelt  im 5. Kapitel  die  Abgrenzung von 
Geschicklichkeits-  und  Glücksspielen  und  unterscheidet  dabei  nicht- 
automatisierte  (Art. 60  VSBG)  von  automatisierten  Spielen  (Art. 61 
VSBG). 

Weitere Ausführungsbestimmungen wurden mit der Glücksspielverord-
nung (GSV) erlassen. Die Verordnung enthält u.a. Vorschriften zur Ab-
grenzung der Glücksspielautomaten von den Geschicklichkeitsspielau-
tomaten. 

4.3.2 Die Vorinstanz beurteilte das Gesuch der Beschwerdegegnerin 
gestützt auf Art. 60 VSBG und verfügte, dass die von der Beschwerde-
gegnerin  gemäss den Gesuchsunterlagen beantragten Pokerturniere 
als Geschicklichkeitsspiele qualifiziert werden. Es stellt sich die Frage, 
ob  sich  die  Vorinstanz  für  die  Qualifikation  von  Pokerturnieren  zu 
Recht auf diese Bestimmung stützen kann.

Art. 60 VSBG legt fest, dass bei Zweifeln darüber, ob ein nicht-auto-
matisiertes  Spiel  als  Geschicklichkeitsspiel  oder  als  Glücksspiel  zu 
qualifizieren ist,  die  ESBK um einen Entscheid  angegangen werden 
oder von sich aus einen Entscheid fällen kann (Abs. 1). Die ESBK be-
rücksichtigt bei ihrem Entscheid auch, ob sich ein Spiel zum Glücks-
spiel eignet oder leicht zum Glücksspiel verwenden lässt (Abs. 2).

Glücksspiele dürfen nur in den konzessionierten Spielbanken angebo-
ten werden (Art. 4. Abs. 1 SBG). Dabei  bestimmte der  Gesetzgeber, 
dass der Bundesrat durch Verordnung festzulegen habe, welche Spiele 
die  Spielbanken anbieten dürfen (Art. 4  Abs. 2 SBG,  1. Satz). Diese 
Kompetenz delegierte der Bundesrat seinerseits an das dafür zustän-
dige Departement (Art. 46 VSBG). Gemäss Art. 46 VSBG regelt  das 
Departement, welche Arten von Tischspielen die Spielbanken anbieten 
dürfen. Gestützt darauf bestimmte das Eidgenössische Justiz- und Po-

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lizeidepartement  (EJPD)  in  der  Glücksspielverordnung,  dass  in  den 
Spielbanken als Tischspiele u.a. Poker betrieben werden dürfe (Art. 21 
Abs. 1 Bst. g GSV). 

Festzuhalten  ist,  dass  das  Spielbankengesetz  in  Art. 3  SBG  einzig 
eine allgemeine Definition enthält, was ein Glücksspiel ist und nur die 
grundsätzliche  Abgrenzung  zwischen  Glücks-  und  Geschicklichkeits-
spielautomaten  regelt.  Wie  in  der  Botschaft  ausgeführt  wird,  müsse 
der Bundesrat deshalb die Kompetenz erhalten, die Abgrenzung durch 
Verordnung detaillierter zu regeln, wenn sich dies als notwendig erwei-
se. Auch die in den Spielbanken angebotenen Tischspiele würden vom 
Bundesrat  entweder  in  der  Konzession  oder  durch  Verordnung  um-
schrieben. Art. 3  Abs. 4  SBG erlaube,  die  Präzisierung  der  Abgren-
zungskriterien auf  Verordnungsstufe  vorzunehmen,  was  sich  wegen 
der Vielfalt und Komplexität im Spielbereich aufdränge. In Art. 4 Abs. 2 
SBG werde der Bundesrat ermächtigt, das in den Spielbanken zulässi-
ge  Tischspielangebot  entweder  generell  in  der  Verordnung  oder  für 
jede  einzelne  Spielbank in  der  Konzession  festzulegen. Damit  lasse 
sich  den sich ändernden Bedürfnissen des Spielerpublikums, allfälli-
gen Entwicklungen neuer Spiele oder Veränderungen im Glücksspie-
langebot  der  Nachbarstaaten  flexibel  Rechnung  tragen  (Botschaft, 
a.a.O., S. 170 und 193). Aus diesen Ausführungen geht hervor, dass 
es in erster Linie dem Bundesrat vorbehalten ist, die Abgrenzungskri-
terien zwischen Glücks- und Geschicklichkeitsspiel festzulegen.

Der Gesetzgeber nennt in Art. 21 Abs. 1 GSV explizit einzelne Spiele 
und bezeichnet in Art. 21 Abs. 1 Bst. g und h GSV Poker sowie Casino 
Stud Poker als Tischspiele, welche in den Casinos angeboten werden 
dürfen. Art. 21 Abs. 2 GSV hält jedoch ausdrücklich fest, dass die Ge-
nehmigung  einzelner  Varianten  der  in  Abs. 1  genannten  Spiele  der 
ESBK vorbehalten ist. Damit ist erstellt,  dass in Art. 21 Abs. 1 Bst. g 
GSV nicht Poker per se und unter Einschluss aller Varianten als Tisch-
spiel und damit als Glücksspiel qualifiziert werden konnte.

4.4 Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die ESBK 
befugt ist einen Qualifikationsentscheid zu fällen, wenn Zweifel darü-
ber bestehen, ob ein nicht-automatisiertes Spiel ein Geschicklichkeits-
spiel oder ein Glücksspiel ist.

5.
Die Beschwerdeführer machen geltend,  dass der Entscheid Bundes-
recht  verletze und sie die beigezogenen Dokumente "Hypothesenbil-

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dung und Testspiele" und die "Checkliste der Kriterien" als untaugliche 
Entscheidungsgrundlagen betrachten.

5.1 Im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kann 
die  Verletzung  von  Bundesrecht  einschliesslich  Überschreitung  oder 
Missbrauch des Ermessens,  die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung  des  rechtserheblichen  Sachverhalts  sowie  die  Unangemes-
senheit  gerügt  werden (Art. 49  VwVG). Gemäss herrschender  Lehre 
und bundesgerichtlicher Rechtsprechung bezieht sich das Ermessen, 
welches einer Behörde zukommen kann, ausschliesslich auf die anzu-
ordnende  Rechtsfolge  (ZIBUNG/HOFSTETTER,  in:  Waldmann/Weissenber-
ger, Praxiskomm. zum VwVG, Bern 2009, N 24 zu Art. 49). Das heisst, 
dass eine Behörde dann eine Ermessensfrage beantwortet, wenn die 
Rechtsfolge  einer  Norm  offen  ist  (bspw.  Auswahl-  oder  Entschlie-
ssungsermessen bei der Anordnung der Rechtsfolge). Sind hingegen 
die Auslegung und Anwendung von (unbestimmten)  Rechtsvorschrif-
ten  streitig,  handelt  es  sich  um  eine  von  der  Rechtsmittelbehörde 
grundsätzlich in freier Kognition zu prüfende Rechtsfrage, andernfalls 
sie eine formelle Rechtsverweigerung beginge (Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-2782/2007 vom 4. Oktober 2007 E. 2 unten).

5.2 Wenn dem Rechtsanwender aufgrund einer unbestimmten Norm 
ein Beurteilungsspielraum zukommt, so muss er die zugrundeliegende 
Frage – wie erwähnt – grundsätzlich in freier Kognition prüfen. Rechts-
mittelbehörden sind zur Würdigung spezieller Umstände aber nicht in 
jedem Fall gleichermassen kompetent wie die Vorinstanz. Der Grund 
hierfür  liegt  darin,  dass  der  Rechtsmittelbehörde  zumeist  nicht  alle 
massgebenden Faktoren und Fachkenntnisse für  die  Bewertung von 
technischen  Rechtsfragen  durch  die  Vorinstanz  bekannt  sind.  Hinzu 
kommt, dass die Rechtsmittelbehörde in zahlreichen, vorwiegend tech-
nischen Gebieten über keine eigenen Fach- bzw. Expertenkenntnisse 
verfügt. Deshalb hat sich in Rechtsprechung und Literatur die Ansicht 
durchgesetzt,  dass  die  Rechtsmittelbehörde  den  Vorinstanzen  einen 
gewissen Beurteilungsspielraum zugesteht, wenn überwiegend techni-
sche  Fragen  zu  beurteilen  sind  (BGE 121  II  384;  MERKLI/AESCHLI-
MANN/HERZOG,  Kommentar  zum  Gesetz  über  die  Verwaltungsrechts-
pflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 9 f. zu Art. 80 m.w.H.). Dies hat 
zur Folge, dass, solange konkrete Hinweise auf Befangenheit der Mit-
glieder des Entscheidgremiums fehlen und die rechtliche Beurteilung 
des  Sachverhalts  nicht  als  fehlerhaft  oder  völlig  unangemessen  er-
scheint,  auf  die  Meinung  der  Vorinstanz  abzustellen  ist.  Das  Bun-
desverwaltungsgericht  hebt  deren  Entscheid  folglich  nur  dann  auf, 

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wenn sie sich von sachfremden Beurteilungskriterien hat leiten lassen 
oder  nicht  alle  wesentlichen  Gesichtspunkte  berücksichtigt  hat,  so 
dass der auf ihrer Begutachtung beruhende Entscheid als nicht mehr 
vertretbar erscheint.

5.3 Gemäss Art. 21 Abs. 1 Bst. g GSV dürfen Spielbanken als Tisch-
spiel u.a. Poker anbieten. Während der Charakter von Tischspielen wie 
Roulette oder Black Jack als reine Glücksspiele nicht  zweifelhaft  ist, 
verhält  es  sich  beim  Poker  anders.  Wie  in  E. 4.3.2 f.  dargelegt, 
schliesst Art. 21 Abs. 1 Bst. g GSV nicht zum vornherein die Kompe-
tenz  der  Vorinstanz  aus,  gewisse Formen von Pokerspielen als  Ge-
schicklichkeitsspiele zu qualifizieren.

Trotzdem gilt  es festzuhalten,  dass  der  Verordnungsgeber  in  der  er-
wähnten  Bestimmung  Pokerspiele,  bei  denen  mit  Geldeinsätzen  für 
Geldgewinne  gespielt  wird,  grundsätzlich  oder  jedenfalls  tendenziell 
als  Glücksspiele  qualifizieren  wollte.  Hingegen  wäre  zu  weitgehend, 
aus  der  Verordnungsbestimmung  eine  Vermutung  für  den  Charakter 
von Poker als Glücksspiel abzuleiten. In Bezug auf die vorliegend zu 
beurteilenden,  weitgehend  technischen  Fragen  scheint  somit  ange-
bracht,  dass das Bundesverwaltungsgericht  bei  der Überprüfung der 
im vorinstanzlichen Entscheid angeordneten Rechtsfolgen eine gewis-
se Zurückhaltung übt.

6.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdegegnerin unter Vorbehalt allfälliger 
kantonaler oder kommunaler Bestimmungen die Durchführung von sie-
ben verschiedenen Turnierformaten in der Spielform Texas Hold'em No 
Limit  (Freeze Out) bewilligt. Die Turnierformate unterscheiden sich in 
der Anzahl Teilnehmer (Minima/Maxima), in der Höhe der Buy-Ins und 
Unkostenbeiträge, in der Menge der Startchips sowie in der Blindstruk-
tur und Erhöhungskadenz. Für die Turnierformate 1-5 sind mindestens 
22 bzw. 33 Teilnehmer erforderlich, wobei maximal 77 Teilnehmer mit-
spielen können. Die Buy-Ins reichen von Fr. 100.– bis 500.–, die Un-
kostenbeiträge von Fr. 10.– bis Fr. 50.–. Es werden entsprechend un-
terschiedlich viele Startchips vergeben, je nach Turnierformat entwe-
der 1'000 oder 2'000. Bei den zwei bewilligten Sit and Go Turnierfor-
maten (gekennzeichnet dadurch, dass bis zum Ende des Turniers kei-
ne Pausen eingelegt werden; Turniere mit oder ohne Sponsor) gilt le-
diglich eine minimale Anzahl von 11 Teilnehmer. Ohne Sponsor ist ein 
Buy-In von Fr. 100.– und ein Unkostenbeitrag von Fr. 10.– zu bezah-
len, mit Sponsor ist die Teilnahme frei. Bei Sit an Go Turnieren werden 

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einheitlich 1'500 Startchips herausgegeben. Für die einzelnen Turnier-
formen legt  die  Vorinstanz  genau  fest,  wie  hoch  die  Small  und  Big 
Blinds sowie das Ante sein dürfen, soweit letzteres nicht ausgeschlos-
sen ist. Zudem bestimmt die angefochtene Verfügung die Erhöhungs-
kadenz bei den Blinds in Minuten. Weiter legt die Vorinstanz mit einem 
sich an der Anzahl Teilnehmer orientierenden Schema die Ausschüt-
tung  der  Preisgelder  in  Prozenten  des  Gesamtbetrags  im  Preispool 
fest.  Schliesslich  verpflichtet  die  angefochtene  Verfügung  die  Be-
schwerdegegnerin, die Tischzuteilung nach dem Zufallsprinzip vorzu-
nehmen, die Tische nach festgelegten Regeln auszugleichen, das Tur-
nierreglement am Turnier aufzulegen und auf der Homepage der An-
bieter aufzuschalten sowie die Teilnahme von einer Anmeldung abhän-
gig zu machen.

6.1 Gemäss  Art. 3  Abs. 1  SBG sind Glücksspiele  Spiele,  bei  denen 
gegen  Leistung  eines  Einsatzes  ein  Geldgewinn  oder  ein  anderer 
geldwerter Vorteil  in Aussicht steht,  der ganz oder überwiegend vom 
Zufall  abhängt.  Ausgehend  vom  Wortlaut  bedeutet  "überwiegend" 
"mehrheitlich", somit mehr als 50%, was denn auch klarerweise dem 
Sinn der Norm entspricht.

Den Glücksspielen stehen die Geschicklichkeitsspiele gegenüber. Das 
Gesetz definiert  aber nur Geschicklichkeitsautomaten, nicht auch an-
dere Geschicklichkeitsspiele. Nach dem Entwurf zu Art. 3 SBG galten 
als Geschicklichkeitsautomaten Geräte, die ein Spiel anboten, dessen 
Gewinn ganz oder überwiegend von der Geschicklichkeit eines durch-
schnittlichen Spielers abhing (Botschaft , BBl 1997 III 196). Diese Defi-
nition hat der Gesetzgeber in der Folge abgeschwächt. Gemäss dem 
geltenden Art. 3 Abs. 3 SBG sind Geschicklichkeitsautomaten Geräte, 
die ein Geschicklichkeitsspiel anbieten, das im Wesentlichen automa-
tisch abläuft und dessen Gewinn von der Geschicklichkeit des Spielers 
abhängt. 

Nach dem Wortlaut  der  Normen erscheint  klar,  dass  die  Bedeutung 
der  Geschicklichkeit  für  den  Spielausgang  mindestens  gleich  gross 
sein muss wie jene des Zufalls  (Art. 3  Abs. 1 SBG e contrario). Der 
Geschicklichkeitsanteil darf also nicht kleiner sein als der Glücksanteil. 
Dies entspricht auch dem Sinn der Normen.

6.2 Art. 3 Abs. 1 SBG definiert zwar das Glücksspiel als Rechtsbegriff, 
jedoch geht aus dieser Definition nicht hervor, was als Spiel im Sinn 
einer Spieleinheit zu verstehen ist. 

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In Bezug auf die zu beurteilenden Turniere kann festgehalten werden, 
dass als Spiel bei Pokerturnieren nicht die einzelne Hand oder Runde 
gelten kann. Vielmehr ist das Pokerturnier als Ganzes als ein Spiel zu 
betrachten. Denn der Spieler bezahlt eine im Voraus festgelegte Teil-
nahmegebühr, und er erhält dafür eine für alle Spieler identische Start-
chipsmenge. Der Spieler kann keine Startchips hinzukaufen. Im Verlauf 
des  Spiels  kann der  Spieler  nicht  aussteigen und sich  die  Chips  in 
Geld auszahlen lassen. Die Chips lassen sich somit auch nicht in ei-
nen geldwerten Vorteil  umrechnen. Über  Gewinn oder  (Total-)Verlust 
entscheidet sich erst, wenn der Spieler alle Chips verloren hat. Auch 
bei  einem Verlust  aller  Chips  kann  ein  Spieler  auf  einen  mit  einem 
Geldgewinn dotierten Ranglistenplatz gelangen. Daran vermag nichts 
zu ändern,  dass bei den hier zu beurteilenden Pokerturnierarten ein 
Spieler bereits in der ersten Runde bzw. nach der ersten Hand alle sei-
ne  Chips  verlieren  kann.  In  den  ersten  Runden  eines  Pokerturniers 
dürfte es jedoch kaum je vorkommen, dass die Spieler alles auf eine 
Karte setzen und verlieren.

Anders wäre die Situation bei Turnierformaten zu beurteilen, in denen 
die Spieler vor Ablauf des Turniers aussteigen und sich den Wert der 
Chips auszahlen lassen können. Insoweit ist der Unterschied zu den 
sog.  Cash-Games  (direktes  Spiel  um  Einsätze),  den  die  Vorinstanz 
vornimmt, zutreffend.

6.3 Es kann als notorisch angesehen werden, dass der Ausgang eines 
Pokerspiels sowohl vom Glück als auch von der Geschicklichkeit  der 
Spieler abhängen kann. Dass die Geschicklichkeitselemente im Verlauf 
eines Spiels – wozu nach dem in E. 6.2 Ausgeführten auch die hier zu 
prüfenden Turniere zählen – mit zunehmender Anzahl gespielter Hän-
de eine zunehmend grössere Bedeutung für den Ausgang des Turniers 
entfalten, ist offensichtlich (vgl. E. 9.2). Die Vorinstanz durfte deshalb 
die Spielbedingungen (Einzelspiel/Turnierform) für die Qualifikation als 
entscheidend erklären. 

6.4 Ob ein bestimmtes Pokerturnierformat als Glücks- oder Geschick-
lichkeitsspiel zu qualifizieren ist, hat sich an den massgebenden Ver-
kehrskreisen der Spielinteressenten auszurichten. Die der Beschwer-
degegnerin bewilligten Pokerturnierformate richten sich an einen brei-
ten Kreis von Interessenten. Dabei wird man ohne weiteres davon aus-
gehen können, dass gar nicht oder nur wenig geübte Spieler sich eher 
von jenen Formaten ansprechen lassen, die tiefe Buy-Ins und tiefe Un-
kostenbeiträge vorsehen, während es sich für die geübteren und be-

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gabten Spieler umgekehrt verhalten dürfte. Der Einfachheit halber wird 
man aber nicht umhin kommen, für die Abgrenzung des Spielcharak-
ters einen durchschnittlich geübten und begabten Spieler zum Mass-
stab zu nehmen. Durchschnittsspieler sind in Bezug auf das Pokerspiel 
durchschnittlich gebübte und begabte Personen.

7.
Bei der Abklärung, ob das Glückselement dabei durchschnittlich gese-
hen überwiegt bzw. das Geschicklichkeitselement mindestens gleich-
bedeutend ist, geht es darum, zunächst alle massgebenden Faktoren 
zu ermitteln und diese dann zu gewichten. Die Vorinstanz verfügt dabei 
– wie in E. 5.1 festgehalten – über einen grossen Beurteilungsspiel-
raum. In  diesen  kann  das  Bundesverwaltungsgericht  nur  eingreifen, 
wenn die Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht hat oder der entscheid-
relevante Sachverhalt unzureichend ermittelt wurde. 

7.1 Vorerst  gilt  es  festzuhalten,  dass  das  Glückselement  eindeutig 
durch die Verteilung der Karten bestimmt wird. Ein nicht zu beeinflus-
sender Faktor ist weiter die Stärke der Gegenspieler und generell der 
anderen Spieler an einem Turnier. 

In Bezug auf die Geschicklichkeit kann ein breites Spektrum an Kennt-
nissen  und  Fertigkeiten  des  einzelnen  Spielers  den  Ausgang  eines 
Spiels  beeinflussen. Zu denken ist  u.a. an die Risiko- und Entschei-
dungsfreudigkeit, an mathematische Fähigkeiten, welche das Berech-
nen  und  Einschätzen  der  Hände  zulassen,  an  psychologisches  Ge-
schick  und  schauspielerisches  Talent,  was  dem  Spieler  u.a.  ermög-
licht, durch Bluffen seinen Gegenspielern falsche Tatsachen vorzugau-
keln, sowie an strategisches Vermögen und Ausdauer etc.. Zweck des 
vorliegenden Verfahrens ist demnach einerseits, diese Fähigkeiten im 
Verhältnis zum Glückselement nachvollziehbar zu gewichten.

7.2 Andererseits sind nach dem gesetzgeberischen Willen noch weite-
re Faktoren zu berücksichtigen, welche von der Gewichtung des Ge-
schicklichkeitselements zu unterscheiden sind. In  dieser Hinsicht  gilt 
es aber festzuhalten, dass sich der hierfür massgebliche Art. 63 VSBG 
ausdrücklich  nur  in  Bezug  auf  Spielautomaten  äussert.  Auch  der 
Art. 63 VSBG konkretisierende Art. 1 GSV ist  ausschliesslich auf die 
Abgrenzung  von  Glücks-  und  Geschicklichkeitsspielautomaten  an-
wendbar.  Trotzdem  können  einzelne  der  Anforderungen  von  Art. 1 
Bst. a bis f  GSV analog auf Kartenspiele und somit auch auf Poker-
spiele übertragen werden,  wobei  jedoch weniger  strenge Massstäbe 
angelegt  werden  dürfen.  Denn  anders  als  bei  nicht  automatisierten 

Seite 29

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Spielen ging der Gesetzgeber in Bezug auf Glücksspielautomaten von 
einem qualifizierten Suchtpotential aus, da automatisierte Spiele keine 
oder  nur  sehr  geringe  Anforderungen  an  die  Geschicklichkeit  des 
Spielers stellen. Die Anforderungen von Art. 63 VSBG bzw. Art. 1 GSV 
haben  gemeinsam,  dass  sie  sozialschädliche  Auswirkungen  von 
Glücksspielen,  d.h. der  Verlust  grösserer  Geldbeträge und die damit 
einhergehenden negativen Folgen für die Betroffenen, möglichst ein-
dämmen wollen. Dass der Bundesgesetzgeber in  erster  Linie dieses 
Ziel vor Augen hatte, ergibt sich allein schon aus dem Umstand, dass 
nach der  Definition von Art.  3 SBG Glücksspiele  nur  dann unter  die 
Spielbankengesetzgebung  und  die  Zuständigkeit  des  Bundes  fallen, 
wenn die Spieler einen geldwerten Einsatz leisten  und damit verbun-
den ein Geldgewinn oder ein anderer geldwerter Vorteil in Aussicht ge-
stellt wird. 

7.3 Art. 60 Abs. 2 VSBG, welcher sich auf nicht automatisierte Spiele 
bezieht, stellt auf die fehlende oder zumindest geringe Eignung eines 
Geschicklichkeitsspiels, als Glücksspiel  betrieben zu werden, ab. Zu-
sätzlich hierzu eignen sich zur Abgrenzung aber auch die Kriterien von 
Art. 1 Bst. a, c, d und e GSV, welche Art. 63 VSBG konkretisieren und 
eigentlich  nur auf  Spielautomaten anwendbar  sind. Demnach spricht 
für  ein  überwiegendes  Geschicklichkeitselement,  wenn  sich  der  Ge-
winn proportional zur Geschicklichkeit eines Spielers während der ge-
samten  Spieldauer  erhöht  (Bst. a),  die  Gewinnaussichten  bei  einem 
Blindspiel geringfügig sind (Bst. c), eine transparente Spielführung ge-
währleistet ist (Bst. e) und Gewinnauszahlungen nach keiner vorgege-
benen, d.h. zum voraus festgelegten Quote, erfolgen (Bst. d). 

In Bezug auf die Qualifikation nicht automatisierter Spiele ungeeignet 
ist hingegen das Kriterium von Art. 1 Bst. b GSV, wonach kein Gewinn 
erlangt werden kann, wenn der Spieler keinen Einfluss auf den Spiel-
verlauf nimmt. Dieses ist eindeutig auf Spielautomaten zugeschnitten, 
bei denen das Spiel u.U. auch ohne Einwirkung des Spielers ablaufen 
kann, was bei Poker und anderen nicht automatisierten Spielen a prio-
ri nicht der Fall sein kann.

7.4 Somit  kann  im  Sinn  eines  Zwischenfazits  festgehalten  werden, 
dass die bewilligten Arten von Pokerturnieren Spiele sind, an denen 
nur  gegen  Leistung  eines  pekuniären  Einsatzes  mitgewirkt  werden 
kann, und die einen Geldgewinn oder einen anderen geldwerten Vor-
teil in Aussicht stellen. Das Turnier als solches stellt ein einziges bzw. 
einheitliches Spiel dar; die einzelnen Spielrunden bzw. Hände sind nur 

Seite 30

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Teil dieses Spiels. Den Einsatz bilden nicht die Chips, sondern die Tur-
nierteilnahmegebühr. Die einzelnen Chips haben keinen Geldwert. 

8.

8.1 Weiter ist zu beurteilen, ob das Erreichen eines mit einem Geldge-
winn  dotierten  Ranglistenplatzes  überwiegend  vom Zufall  oder  min-
destens in gleichem Masse von der Geschicklichkeit des Spielers ab-
hängt.

Es  kann  als  notorisch  gelten,  dass  geübte  und  begabte  Spieler  auf 
professioneller oder semiprofessioneller Basis an Pokerturnieren teil-
nehmen und teilweise oder sogar ganz von Gewinnen aus Pokerturnie-
ren leben können. Dieser Umstand kann als Indiz dafür gewertet wer-
den,  dass jedenfalls  bei  grösseren Pokerturnieren und für  sehr gute 
Spieler der Gewinn von ihrer Geschicklichkeit abhängt. Es handelt sich 
dabei aber nicht um mehr als ein – wenn auch starkes – Indiz,  weil 
hier  nicht  Spitzenspieler,  sondern  lediglich  Durchschnittsspieler  als 
Massstab dienen.

8.2 Es lässt sich zwar nicht in Abrede stellen, dass sich einzelne der 
von der Vorinstanz genannten Kriterien für  ein Geschicklichkeitsspiel 
auch auf Cash-Games übertragen lassen, die als Glücksspiel gelten. 
Denn auch bei Cash-Games benötigen die Spieler nebst dem Karten-
glück ähnliche Kenntnisse und Fähigkeiten – die sich insgesamt unter 
dem Begriff "Geschick" subsumieren lassen – wie bei den hier zu be-
urteilenden  Pokerturnierformaten. Auch  bei  Cash-Games  dürften  die 
Chancen  auf  einen  Gewinn  bei  einem  Blindspiel  vernachlässigbar 
sein; zudem wird ebenfalls ein von der blossen Gewinnmöglichkeit un-
abhängiger  Unterhaltungswert  geboten,  und  es  werden  minimale 
Kenntnisse und Geschicklichkeiten benötigt. 

Die Gemeinsamkeiten dürfen aber nicht über die grundlegenden Un-
terschiede hinwegtäuschen. Bei Cash Games kommt dem Kartenglück 
bzw. dem Glück bei der Kartenzuteilung eine überragende Bedeutung 
zu. Hier ist nämlich, wie bereits dargelegt wurde, jede Hand einzeln zu 
beurteilen, weil die Spieler jederzeit aussteigen und ihre Chips einlö-
sen  können.  Damit  ist  offensichtlich,  dass  die  Geschicklichkeitsmo-
mente bei Cash Games von weniger grosser Bedeutung sind als bei 
Pokerturnieren der hier zu beurteilenden Art. 

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9.
Pokerturniere, an denen ohne Erbringung einer geldwerten Gegenleis-
tung mitgespielt werden kann, sind von vornherein keine Glücksspiele, 
denn es fehlt  am Erfordernis eines geldwerten Einsatzes i.S.v. Art. 3 
Abs. 1 SBG. Damit ist bereits gesagt, dass die Qualifikation des Tur-
nierformats Sit and Go mit Sponsor ohne Buy-In (Preispool) und Un-
kostenbeitrag als Geschicklichkeitsspiel nicht zu beanstanden ist.

9.1 Angesichts der minimalen Teilnehmerzahlen von 22 bei den ande-
ren Turnierformaten ist gewährleistet, dass ein durchschnittlicher Spie-
ler mehrere Dutzend Hände spielt. Allein um eine einzige Pokerhand 
zu spielen, muss der Spieler in maximal vier Setzrunden das Erfolgs-
potenzial seiner Karten und die gesamte Spielsituation immer wieder 
neu einschätzen und gestützt darauf seine Strategie überdenken. Die 
Vorinstanz  hat  überzeugend  dargelegt,  was die  Schwierigkeiten  und 
den Reiz der fraglichen Turnierform ausmachen; darauf kann weitge-
hend verwiesen werden (S. 9 der Vernehmlassung vom 14. März 2008, 
S. 4 der Duplik vom 20. November 2008). Zusammenfassend lässt sich 
die Situation wie folgt darstellen: Aufgrund der Spielstruktur besitzen 
die  Spieler  in  jeder  Runde  unterschiedliche  Verhaltensoptionen,  ob 
und wie sie die Hand spielen. Die Spannung liegt darin, dass die Spie-
ler vor dem Showdown – d.h. wenn alle Karten der im Pot verbliebenen 
Spieler  aufgedeckt  werden  –  kaum je  sicher  sein  können,  dass  der 
Gegner keine bessere Hand hält. Weil es beim Poker darum geht, Ge-
winne zu maximieren und Verluste zu minimieren, wird sehr häufig gar 
nicht erst bis zum Showdown gespielt. Da es kaum eine absolut siche-
re Hand gibt,  kommt es aus mathematischer Sicht darauf an, zutref-
fend zu beurteilen, wie sich die eigene Hand entwickeln kann und wie 
wahrscheinlich  angesichts  der  bekannten  Karten  (Hole  Cards  und 
Community Cards) ist, dass ein Gegner eine bessere oder schlechtere 
Hand hält. Diese Wahrscheinlichkeit ist wiederum in Beziehung zu set-
zen zum Verhältnis des eigenen Einsatzes und der Pot-Grösse. Durch 
geschicktes Setzverhalten kann ein Spieler die Menge an Chips im Pot 
beeinflussen, so dass er für den weiteren Turnierverlauf eine bessere 
Ausgangslage hat und entsprechend seine Chancen auf den Turnier-
sieg  kontinuierlich  verbessern  kann.  Gewinnchancen  und  Wahr-
scheinlichkeiten lassen sich berechnen. Poker geht aber darüber hin-
aus: Ein Spieler kann mit Hilfe eines Bluffs, vor allem in der Phase des 
Heads-Up, selbst mit schwachen Karten gewinnen. 

9.2 Je  mehr  Hände  gespielt  werden,  desto  grössere  Bedeutung 
kommt den Geschicklichkeitsmomenten zu, die jedem Pokerspiel eigen 

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sind. Zu nennen sind abermals ein fundiertes Verständnis der komple-
xen  Spielregeln,  mathematische  Fähigkeiten,  ein  gutes  Gedächtnis, 
Konzentrationsfähigkeit über eine längere Dauer, eine ausgereifte und 
flexible Spieltaktik je nach Stand des Turniers, Ausdauer, schauspiele-
risches Talent, Risikoabwägung und Risikofreudigkeit, Entscheidungs-
freude, psychologisches Geschick, Lernfähigkeit u.a.m. (vgl. etwa BGE 
131 II 680 E. 5.3.2 zu den Automaten). Bei mehreren Dutzend gespiel-
ten  Händen  gewinnt  die  Geschicklichkeit  des  Einzelspielers  für  den 
Ausgang des Spiels derart an Bedeutung, dass die Vorinstanz im Rah-
men einer Gesamtwürdigung und des ihr  zustehenden Beurteilungs-
spielraums ohne Verletzung von Bundesrecht die vorliegend umstritte-
ne Qualifikation vornehmen durfte. Dabei gilt es insbesondere zusätz-
lich zu beachten, dass die Turnierformate aufgrund ihrer Struktur den 
Spielern  genügend Möglichkeiten geben,  die Auswirkungen von Kar-
tenzuteilungen mit  ungenügendem Erfolgspotenzial  zu umgehen und 
damit den Glücksfaktor einzudämmen bzw. zu limitieren. Auch werden 
die Turniere ohne Rebuy und Add On durchgeführt, so dass die Chan-
cengleichheit unter den Spielern jederzeit gewahrt ist. 

9.3 Wie die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme ferner zutreffend aus-
führt, können Turniere mit mindestens 22 bzw. 33 Teilnehmern mehre-
re Stunden dauern. Ein durchschnittlicher Spieler erhält damit für sei-
nen Einsatz einen angemessenen Unterhaltungswert i.S.v. Art. 1 Bst. f 
GSV geboten,  der  erheblich über  die blosse Aussicht  auf  einen Ge-
winn hinausgeht. Der Spieler wird auf zahlreichen Ebenen gefordert, 
und er kann von einem hohen Lerneffekt aus dem Turnier profitieren. 

Die genehmigten Turnierformate zeichnen sich schliesslich durch eine 
transparente  Spielführung  und das Fehlen einer  vorgegebenen Aus-
zahlungsquote  aus  (Art. 1  Bst. d  GSV).  Sie  eignen  sich  auch  nicht 
dazu, als Glücksspiel betrieben zu werden, weil ein ungeübter Spieler 
oder  einer,  der  seine  Entscheide  im  Verlauf  des  Spiels  blind  trifft 
(Blindspiel),  kaum oder deutlich tiefere Aussichten auf einen Gewinn 
hat als ein durchschnittlicher Spieler (Art. 60 Abs. 2 VSBG i.V.m. Art. 1 
Bst. c  GSV).  Dieser  letzte  Gesichtspunkt  ergibt  sich  bereits  daraus, 
dass die Geschicklichkeitsanforderungen aus den erwähnten Gründen 
den Ausgang des Spiels entscheidend prägen. Die Spieler müssen die 
Spielregeln kennen, um überhaupt sinnvolle Spielentscheide treffen zu 
können. 

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann offen gelassen werden, ob die 
von der Vorinstanz durchgeführten Testspiele und die Hypothesenbil-

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dung in allen Punkten nachvollziehbar und aussagekräftig sind. Immer-
hin fragt sich, ob sich für Cash-Games mit der gleichen Hypothesenbil-
dung nicht ebenfalls ergeben würde, dass diese Geschicklichkeitsspie-
le sein können. 

9.4 Dem  sinngemässen  Vorbringen  der  Beschwerdeführer  und  der 
Kantone,  wonach  die  Vorinstanz  nicht  überprüft  habe,  was  ihr  Ent-
scheid im Verhältnis zu dem von der Spielbankengesetzgebung formu-
lierten Ziel der Vorbeugung gegen sozialschädliche Auswirkungen des 
Spielbetriebs für Auswirkungen haben könne, kann nicht gefolgt wer-
den. Denn das genannte gesetzgeberische Ziel darf nicht zur Annah-
me verleiten, dass alle Spiele, die sozialschädliche Auswirkungen ha-
ben können, automatisch als Glücksspiele zu qualifizieren seien. Bei 
der Auslegung ist vielmehr vom Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit 
des Einzelnen auszugehen. Der Argumentation der Beschwerdeführer 
und der Kantone könnte nur dann gefolgt werden, wenn das genannte 
Ziel  durch die angefochtene Verfügung oder  allenfalls  weitere bisher 
bewilligten  Pokerturnierformate  erheblich  gefährdet  würde. Dafür  lie-
gen jedoch keine genügenden Anhaltspunkte vor: Vielmehr ist nämlich 
davon auszugehen, dass die kantonalen Behörden die Veranstaltung 
von Pokerturnieren ähnlich  gut  reglementieren bzw. nach Erlass der 
entsprechenden Rechtsgrundlagen kontrolieren können,  wie  sie  dies 
bisher in Bezug auf den Betrieb von Geschicklichkeitsautomaten getan 
haben. Schliesslich  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  die  Vorinstanz  den 
Aspekten  des  Sozialschutzes  durch  strenge  technische  Kriterien 
Rechnung getragen  hat.  Zu  nennen sind  in  diesem Zusammenhang 
namentlich die Mindestanzahl Spieler, die Höchsteinsätze, die Festset-
zung der Gewinnsumme u.a.m.. Die Vorinstanz hat zu diesem Zweck 
eine  Checkliste  erarbeitet,  in  welcher  die  entsprechenden  Kriterien 
aufgeführt  werden und anhand derer sie die Gesuche überprüft. Die 
soeben erwähnte Checkliste hat sie auch bei der Qualifikation des Ge-
suchs der Beschwerdegegnerin verwendet,  weshalb den Anforderun-
gen an den Sozialschutz im konkreten Fall Rechnung getragen wurde.

9.5 Soweit die Beschwerdeführer und die Kantone vorbringen, die Vor-
instanz habe sich in ihrer Verfügung nicht mit den Aspekten der Miss-
brauchsgefahr  beim Pokerspiel  etwa durch Täuschung (Manipulation 
von Karten), der Kriminalitätsbekämpfung und anderen von der Spiel-
bankengesetzgebung  abgedeckten  Aspekten  auseinandergesetzt, 
überdehnen oder verkennen sie die Kompetenzen der ESBK. Die Vor-
instanz darf  und muss zwar bis zu einem gewissen Grad solche As-
pekte im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Geschicklichkeitskom-

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ponente in ihren Entscheid einfliessen lassen. Das hat sie getan, in-
dem sie ihren Entscheid gewissermassen mit flankierenden Massnah-
men versehen hat. Zu nennen sind namentlich die in der angefochte-
nen Verfügung genannten Erfordernisse der Tischzuteilung und Tisch-
auflösung nach Zufallsprinzip, der Information über das Turnierregle-
ment, der Anmeldung, sowie der transparenten Spielregeln und Aus-
schüttungsvorschriften einerseits und der in einer internen Anordnung 
aufgestellten Checkliste der Genehmigungskriterien andererseits. Wird 
ein Spiel als Geschicklichkeitsspiel qualifiziert, liegt es – wie erwähnt – 
an den Kantonen und allenfalls den Gemeinden, gegebenenfalls in ih-
rer Gesetzgebung den Aspekten des Schutzes des Spieler vor Miss-
brauch bzw. Übervorteilung Rechnung zu tragen. Die Kantone sind zu-
dem dazu berufen, die Einhaltung der von der Vorinstanz genannten 
Voraussetzungen  für  die  Qualifikation  als  Geschicklichkeitsspiel  zu 
kontrollieren.

9.6 Die Checkliste der Vorinstanz, welche Anforderungen für einen po-
sitiven  Qualifikationsentscheid  aufzählt,  ist  eine  verwaltungsinterne 
Anordnung  (Verwaltungsverordnung)  ohne  Aussenwirkung.  Ob  sie 
restlos überzeugt, mag zweifelhaft sein, braucht hier jedoch nicht ab-
schliessend beurteilt zu werden. Jedenfalls erscheinen Turnierformate 
der  vorliegenden Art  mit  Buy-Ins  bis  zu  Fr. 500.– unter  dem Aspekt 
des Sozialschutzes, um den es bei dieser Beschränkung letztlich geht, 
nicht  als  alarmierend.  Das  könnte  jedoch  anders  beurteilt  werden, 
wenn die Pokerturnierveranstalter Spiele mehrmals pro Woche anbie-
ten.  Insoweit  erscheint  es  unumgänglich,  dass  die  Vorinstanz  ihre 
Checkliste im Hinblick auf künftige Qualifikationsentscheide überarbei-
tet und ihre Praxis gegebenenfalls regelmässig überprüft. 

10.
Abschliessend sei noch auf Folgendes verwiesen: Wollte man im vor-
liegenden Fall  anders entscheiden,  müssten z.B. auch andere Spiel-
kartenturniere als Glücksspiele qualifiziert werden, sofern bei der Kar-
tenzuteilung  eine  gewisse  Glückskomponente  besteht.  Damit  könnte 
die  Bevölkerung z.B. gewisse  Jassturniere  im Rahmen einer  gesell-
schaftlichen Veranstaltung nicht mehr abhalten. Dieses Ergebnis dürfte 
nicht dem gesetzgeberischen Willen entsprechen.

11.
Die Beschwerden werden demnach abgewiesen.

Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als unter-
liegende Parteien,  weshalb ihnen grundsätzlich die Verfahrenskosten 

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aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 VwVG).

Die Kosten für den vorliegenden Entscheid in der Hauptsache werden 
unter  Berücksichtigung  des  Zwischenentscheids  vom 18. März  2008 
auf  Fr. 10'000.– veranschlagt  und werden den Beschwerdeführern je 
hälftig auferlegt.  Per Eintritt  der Rechtskraft  des vorliegenden Urteils 
wird der den Beschwerdeführern auferlegte Betrag mit den von ihnen 
am  13. Februar  2008  bzw.  22. Februar  2008  geleisteten  Kostenvor-
schüssen  von  je  Fr.  1'250.–  verrechnet.  Der  den  Kostenvorschuss 
übersteigende  Betrag von je  Fr. 3'750.–  haben  sie  binnen  30  Tagen 
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der 
Gerichtskasse zu überweisen.

Die obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für 
die  ihr  erwachsenen  notwendigen  und  verhältnismässig  hohen  An-
waltskosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Soweit 
die Parteientschädigung nicht einer unterliegenden Gegenpartei aufer-
legt werden kann, wird sie der Körperschaft  oder autonomen Anstalt 
auferlegt,  in  deren Namen die  Vorinstanz verfügt  hat  (Art. 64  Abs. 2 
VwVG).  Einer  unterliegenden  Gegenpartei  kann  sie  je  nach  deren 
Leistungsfähigkeit  auferlegt  werden,  wenn sie sich mit  selbständigen 
Begehren am Verfahren beteiligt hat (Art. 64 Abs. 3 VwVG).

Die  Parteientschädigung  ist  aufgrund  der  eingereichten  Kostennote 
festzusetzen  (Art. 14  Abs. 2  VGKE).  Der  Rechtsvertreter  der  in  der 
Hauptsache obsiegenden Beschwerdegegnerin macht mit Kostennote 
vom 12. Dezember 2008 für seine Aufwendungen seit dem 25. Februar 
2008 für diesen Pilotfall eine Parteientschädigung von Fr. 9'486.05 gel-
tend. Es sind ihr, da sie vom Zeitpunkt der Einreichung der Beschwer-
de an Partei war, grundsätzlich alle geltend gemachten Aufwendungen 
zu entschädigen. Die Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 
ist  den Beschwerdeführern je hälftig und unter solidarischer Haftbar-
keit aufzuerlegen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– für das Hauptverfahren werden 
den Beschwerdeführenden je hälftig auferlegt.

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Per Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils wird der den Be-
schwerdeführern  auferlegte  Betrag  mit  den  geleisteten  Kostenvor-
schüssen von je Fr. 1'250.– verrechnet.

Der den Kostenvorschuss übersteigende Betrag von je Fr. 3'750.– ha-
ben die Beschwerdeführer binnen 30 Tagen nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu über-
weisen. 

3.
Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung  in der Höhe 
der  eingereichten  Kostennote,  somit  Fr. 9'486.05, zulasten  der  Be-
schwerdeführenden zugesprochen,  welche von diesen  je  hälftig  und 
unter solidarischer Haftbarkeit zu leisten ist.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin  (Gerichtsurkunde; Einzahlungsschein folgt 
mit separater Post)

- den  Beschwerdeführer  (Gerichtsurkunde;  Einzahlungsschein  folgt 
mit separater Post)

- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 715-021/01/Kuf; Gerichtsurkunde)
- die Kantone ZH, BE, UR, SZ, NW, GL, ZG, FR, BS, BL, AR, AI, SG, 

AG, TI (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Kaspar Luginbühl

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  die  beschwerdeführende  Partei  in 
Händen hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 17. September 2009

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