# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f05c0362-89b5-50af-b406-515cc7e0a8a8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 21.02.2023 601 2022 79
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2022-79_2023-02-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2022 79
601 2022 81

Arrêt du 21 février 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud
Juges : Marianne Jungo, Dina Beti 
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel 

Parties A.________ SÀRL, représentée par Me Sébastien Bossel, avocat

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents - 
séquestre et vente d'animaux suite au non-respect de l'interdiction de 
détention - frais de procédure

Recours (601 2022 79) du 1er juillet 2022 contre la décision du 31 mai 
2022 et requête (601 2022 81) d'assistance judiciaire totale du même 
jour

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considérant en fait

A. La société A.________ Sàrl a été créée par B.________ et sa fille, C.________, le 
18 décembre 2018 et a pour but l'exploitation d'une entreprise agricole.

Par décision du 9 janvier 2019, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires 
(ci-après: SAAV) a prononcé une interdiction de détention, de commerce et d'élevage durant cinq 
ans à l'encontre de B.________ et un délai de 30 jours a été imparti à ce dernier pour se séparer de 
tous ses animaux, sous menace de séquestre. Le dispositif prévoyait en outre, notamment, que 
B.________ était interdit d'accès aux locaux et abris où se trouvaient les animaux (ch. 2) et qu'une 
fois le délai de cinq ans atteint, il lui était possible de déposer une demande motivée auprès du 
SAAV qui réévaluerait la situation (ch. 4). Le 11 février 2019, l'intéressé a formé recours contre cette 
décision auprès de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF). Par 
décision du 10 juillet 2019, l'autorité précitée a partiellement admis son recours en tant qu'elle a 
annulé les ch. 2 et 4 précités. L'interdiction de détention, de commerce et d'élevage a quant à elle 
été confirmée.

B. Lors d'une inspection effectuée le 12 mars 2020, le SAAV a constaté que C.________ s'était 
retirée de la société A.________ Sàrl depuis le mois de janvier 2020. Par courrier du 13 mai 2020, 
considérant que cet état de fait avait pour conséquence que l'ensemble du cheptel passait à 
B.________ en violation de l'interdiction prononcée, le SAAV a informé ce dernier qu'il envisageait 
de procéder au séquestre des animaux et lui a imparti un délai pour se déterminer.

Le 25 mai 2020, le SAAV a séquestré les animaux et une vente a été effectuée. Lors de la saisie, 
B.________ a exposé que le bétail appartenait à la société A.________ Sàrl, et non à lui, et que dite 
société avait engagé, par contrat du 1er mai 2020, D.________, agriculteur valaisan, pour s'occuper 
du bétail. 

Dès le 27 mai 2020, plusieurs courriers ont été échangés entre B.________ et la société A.________ 
Sàrl, le SAAV ainsi que la DIAF. En substance, dans ses correspondances, le concerné a répété 
que les animaux séquestrés et vendus étaient propriété de la société et que le produit de la vente 
aux enchères publiques, soit le montant de CHF 58'077.25, devait être restitué à dite société. 

C. Le 9 juin 2020, D.________ a été entendu par le SAAV. Ce dernier a notamment déclaré qu'il 
avait été engagé pour la gestion du bétail et de la traite de début mai à fin juillet 2020 et que cette 
activité lui prenait environ quatre heures par jour, deux heures le matin et deux le soir. Il a également 
exposé qu'il recevait de l'aide de son fiancé et également du fils de B.________. D'après lui, son 
"(…) engagement était une sorte de dépannage". Il avait le titre de responsable mais ce n'était pas 
lui qui décidait. En fin d'audition, il a précisé: "B.________ m'a engagé dès le 1er mai 2020 en qualité 
de responsable du bétail, fonction théorique, concrètement, je m'occupais de la traite avec mon 
fiancé et le fils (…), qui ne sont ni l'un ni l'autre agriculteurs, ni même en formation. Le reste des 
tâches liées à l'exploitation était à la charge de B.________, lequel gardait toujours un œil sur ce 
que nous faisions avec le bétail. Il lui arrivait de participer activement aux soins du bétail au besoin ".

Par lettre du 11 novembre 2020 adressée à la société, la DIAF a relevé que, bien que B.________ 
ne soit plus, en tant que tel, propriétaire des animaux, il détenait toutes les parts sociales de cette 
dernière et qu'il en était l'unique associé gérant. Compte tenu des circonstances, il fallait considérer 
qu'il était détenteur des animaux, constat corroboré par les déclarations de D.________. S'agissant 
du produit de la vente, la DIAF a exposé qu'après déduction des frais de procédure, le solde de 

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CHF 18'359.52 serait versé à la société A.________ Sàrl. Un tableau, valant décompte, était annexé 
à ce courrier.

Le 3 février 2021, B.________ et la société A.________ Sàrl ont contesté le tableau précité et requis 
que la somme de CHF 29'759.30 soit versée à la société. En substance, il a été exposé que les 
heures et les kilomètres effectués par le personnel du SAAV, pour un montant de CHF 5'761.-, 
n'étaient pas justifiés par pièces et que trois factures avaient été déduites, alors pourtant qu'elles 
étaient au nom de B.________, et non au nom de la société A.________ Sàrl. Dans ces conditions, 
il fallait considérer que celles-ci ne pouvaient pas être portées en déduction du montant dû à la 
société. Par réponse du 12 février suivant, la DIAF a refusé de donner suite à cette requête, 
renvoyant à la législation applicable sur le tarif des frais de procédure et produisant un "détail des 
factures". Suite à une nouvelle intervention des intéressés le 17 février 2021, la DIAF a indiqué, le 
23 février suivant qu'elle maintenait sa position et qu'elle n'avait aucun complément d'information à 
transmettre. Pour le reste, elle a exposé qu'en cas de désaccord, des prétentions en responsabilité 
pourraient être faites valoir.

D. Par ordonnance du 30 décembre 2020, le Ministère public du canton de Fribourg a condamné 
B.________ à une amende de CHF 900.- pour contravention à la loi du 16 décembre 2005 sur la 
protection des animaux (LPA; RS 455), retenant en substance que, suite au retrait de C.________ 
de l'exploitation A.________ Sàrl, B.________ avait "(…) détenu un nombre (…) indéterminé de 
bovins (…) au mépris de la décision prononcée par le [SAAV] (…). Il était expressément précisé que 
par "détention", il fallait comprendre toute action visant à s'occuper ou à aider à s'occuper d'animaux 
de rente, quel qu'en soit le propriétaire (…). Bien que B.________ ait indiqué avoir engagé un tiers 
pour s'occuper du bétail par contrat du 1er mai 2020, il ressort[ait] des investigations effectuées qu'il 
participait toujours ponctuellement activement aux soins du bétail et surveillait toujours l'exploitation, 
de sorte qu'il conv[enait] de retenir que l'interdiction qui lui avait été signifiée n'a[vait] pas été 
respectée".

E. Le 2 juin 2021, la société A.________ Sàrl a requis du Conseil d'Etat du canton de Fribourg le 
versement d'une indemnité de CHF 343'669.33, avec intérêt à 5% l'an dès le 1er janvier 2021. En 
substance, elle a fait valoir que, dans la mesure où elle était propriétaire des animaux et que ceux-
ci étaient détenus par son employé, l'interdiction prononcée à l'encontre de B.________ avait été 
respectée. D'après elle, c'était bien la société qui exerçait du pouvoir sur les animaux et en retirait 
un avantage, preuve en est que c'est elle qui était inscrite au "Gesamtlösung EDV Landwirtschaft 
und Natur" (ci-après: GELAN) et percevait les paiements directs. Partant, elle en avait la détention. 
A cela s'ajoutait que B.________ ne s'occupait pas des animaux, la société ayant précisément 
engagé D.________ pour le faire. Dans ce cadre, la société a contesté une nouvelle fois le décompte 
du produit de la vente du bétail, faisant valoir que certaines factures, portant le nom de B.________, 
n'auraient pas dû être portées en déduction. Elle considérait qu'elle ne pouvait pas être tenue pour 
responsable pour les actes commis par ses administrateurs, d'autant moins avant sa propre 
existence juridique. En ce sens, certains montants auraient dû être facturés à B.________, et non à 
la société. En outre, elle a répété que les heures et les kilomètres effectués par le personnel du 
SAAV, déduits du produit de la vente pour un montant total de CHF 5'761.-, n'étaient ni prouvés ni 
justifiés. Dans ces conditions, il fallait considérer que le séquestre opéré ainsi que la vente et la 
liquidation des prétentions qui l'avaient suivi étaient illicites, causant un dommage à la société 
engageant la responsabilité de la collectivité publique. Le préjudice était constitué non seulement 
de la perte de la valeur des animaux vendus, à hauteur de CHF 58'077.25, mais également de 
l'impossibilité, pour la société, d'en retirer les fruits, à savoir les estivages, les paiements directs et 

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la paie du lait pour l'année 2020, pour un montant de CHF 301'660.-, ainsi que des frais d'avocat 
engagés à hauteur de CHF 2'291.60.

Par courrier du 11 novembre 2021, la DIAF a répété que le séquestre des animaux était annoncé 
dans la décision du SAAV du 9 janvier 2019, de sorte qu'il ne pouvait pas être considéré que ledit 
service avait agi de manière illicite. Dans ces conditions, il ne pouvait donc y avoir réparation. Un 
délai a été imparti à la société pour se déterminer, ce qu'elle a fait le 2 décembre suivant. Pour 
l'essentiel, elle a rappelé la nécessité de faire une distinction entre elle et B.________ et maintenu 
que ce dernier ne s'occupait pas du bétail. En outre, elle a relevé que la DIAF n'avait pas pris position 
sur ses autres arguments, par rapport notamment au décompte établi suite à la vente des animaux.

F. Par ordonnance pénale du 22 février 2022, le Ministère public du canton de Fribourg a 
condamné B.________ à une amende de CHF 1'000.- pour contravention à la LPA, retenant en 
substance que "[le précité] a détenu des moutons à tout le moins le 26 août 2021, en dépit de 
l'interdiction de détention d'animaux prononcée à son encontre le 9 janvier 2019".

G. Par arrêté du 31 mai 2022, le Conseil d'Etat a rejeté les prétentions de la société 
A.________  Sàrl, soulignant que la mesure de séquestre avait été annoncée dans la décision du 
9 janvier 2019 et ne pouvait ainsi et en aucun cas être qualifiée d'illicite. Rappelant que le dispositif 
de cette décision précisait que, par le terme interdiction de détention, il fallait "(…) comprendre toute 
action visant à s'occuper, ou à aider à s'occuper d'animaux de rente, quel qu'en soit le propriétaire", 
le Conseil d'Etat a exposé que B.________ devait être considéré comme le détenteur des animaux, 
indépendamment de la question de la propriété de ceux-ci. Il a été relevé en outre qu'il paraissait 
difficilement concevable qu'une personne morale puisse être détentrice d'animaux dans la mesure 
où un tel statut implique nécessairement une intervention humaine. A défaut, il suffirait à tout 
détenteur ayant fait l'objet d'une interdiction de détention, d'élevage et de commerce de fonder une 
société pour conserver la garde de ses animaux sous le nom de celle-ci, tout en étant le détenteur 
principal, ce qui aurait pour effet de détourner l'effet d'une telle interdiction. Se référant à l'audition 
de D.________, le Conseil d'Etat a relevé que B.________ avait participé activement à la gestion 
du bétail et que la qualité de responsable de D.________ était essentiellement théorique dans la 
mesure où il ne s'occupait concrètement que de la traite, le matin et le soir. Dans ces conditions, il 
fallait considérer que l'interdiction prononcée avait été violée par l'intéressé et que le SAAV, en 
procédant au séquestre, avait agi dans le cadre de ses compétences. Enfin, concernant l'imputation 
des factures litigieuses sur le produit de la vente, en particulier les factures au nom de B.________, 
le Conseil d'Etat a exposé que la distinction entre les deux entités juridiques, à savoir la personne 
morale et la personne physique, n'était pas aussi claire que ce que prétendait la société requérante. 
En outre, si les factures contestées faisaient bel et bien état d'interventions et de frais antérieurs à 
la fondation de la société A.________ Sàrl, le cheptel concerné était le même.

H. Agissant le 1er juillet 2022, la société A.________ Sàrl interjette recours contre cette décision 
et conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation, à ce qu'il soit constaté que le séquestre 
opéré était illicite, et à ce que le SAAV soit condamné à lui verser une indemnité de CHF 341'377.73 
avec intérêts à 5% l'an dès le 1er janvier 2021 et une seconde indemnité de CHF 2'291.60 pour les 
frais engagés devant l'instance précédente. Par requête du 7 juillet 2022, la recourante demande 
également d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire totale. 

Pour l'essentiel, elle reprend l'argumentation déjà exposée dans ses précédentes interventions, 
répétant notamment que D.________ devait être qualifié de détenteur puisqu'il tirait un profit des 
animaux, à savoir un revenu. Il en allait de même de la société, dès lors que c'est elle qui percevait 
les paiements directs ou la paie du lait. Concernant le statut de D.________, elle affirme qu'il avait 

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la responsabilité du bétail, et produit à cet effet une déclaration écrite signé par ce dernier précisant 
notamment que "(…) B.________ ne s'est jamais directement occupé du bétail. Ce n'est pas lui qui 
apportait le soin nécessaire (…)". Elle fait valoir au surplus que cela est confirmé par les déclarations 
faites par D.________ au début de son audition, le 9 juin 2020, et expose que la version édulcorée 
qu'il a donnée ensuite ne tient qu'à la pression mise sur lui par le SAAV lors de cette séance, le 
menaçant de lui imputer les infractions constatées. S'agissant des factures déduites, la société 
répète que tantôt elles concernent des faits largement antérieurs à sa création, tantôt elles sont 
libellées au nom de B.________, et pas au nom de A.________ Sàrl. Dans ces conditions, la 
déduction de CHF 27'7759.30 doit être reversée à la société. Enfin, la recourante reproche au 
Conseil d'Etat de ne pas avoir traité son grief en lien avec les heures et kilomètres retenus par le 
SAAV et répète que ceux-ci ne sont ni prouvés ni justifiés. En dépit des nombreuses demandes, 
aucun décompte détaillé, comprenant notamment les kilomètres parcourus et les heures de travail, 
n'a été fourni.

I. Invité à se déterminer, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours dans son écrit du 
5 septembre 2022. En substance, il fait valoir que le SAAV n'a pas commis d'acte illicite dans la 
mesure où il ressort clairement de l'audition du 9 juin 2020 que D.________ n'était qu'une aide à 
temps partiel sur l'exploitation et que, dans ces conditions, il ne pouvait être considéré comme le 
détenteur des animaux. L'autorité intimée se réfère sur ce point aux deux ordonnances pénales 
rendues à l'encontre de B.________. S'agissant des factures litigieuses, elle maintient que la 
confusion doit être imputée à la recourante. La société semble avoir été créée afin de contourner 
d'éventuelles mesures du SAAV. Enfin, le Conseil d'Etat conclut au rejet de la requête d'assistance 
judiciaire, considérant que la société A.________ Sàrl, en tant que personne morale, ne remplit pas 
les conditions fixées par la jurisprudence.

Dans son intervention spontanée du 4 octobre 2022, la recourante répète que les animaux 
séquestrés n'appartenaient pas à B.________ mais bien à la société A.________ Sàrl et que, cas 
échéant, une nouvelle décision aurait dû être rendue à son encontre avant de procéder au 
séquestre. S'agissant de l'imputation des factures, il expose que le SAAV se devait d'adresser les 
factures au bon débiteur. Enfin, elle fait valoir qu'elle a droit à l'assistance judiciaire puisqu'elle 
remplit la double exigence fixée par la jurisprudence, ce qu'elle a précisément allégué dans sa 
requête.

J. Par courrier du 7 février 2023, le Tribunal cantonal a informé les parties qu'il versait de 
nouvelles pièces au dossier.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du présent litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le respect des formes et du délai prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est 
recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA et 21 de la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur 

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la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1), de sorte 
que l’autorité de céans peut entrer en matière sur ses mérites.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2.

2.1. A teneur de l'art. 6 LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs 
agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne 
peut faire valoir aucune prétention contre l'agent (al. 2). La responsabilité de la collectivité est exclue 
lorsque le lésé n'a pas fait usage des moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à 
l'acte ou à l'omission préjudiciable (al. 3).

En l'occurrence, la première question qui se pose est celle de savoir si le SAAV, en procédant au 
séquestre ainsi qu'à la vente des animaux, a commis un acte illicite au sens précité, engageant ainsi 
la responsabilité de la collectivité publique.

2.1.1. A titre préliminaire, il est relevé que, dans sa décision du 9 janvier 2019, le SAAV a 
prononcé une interdiction de détention, de commerce et d'élevage d'animaux sur l'ensemble du 
territoire suisse durant cinq ans à l'encontre de B.________. Le dispositif prévoyait que cette mesure 
était communiquée "(…) sous la menace de l'art. 73 CPJA et du séquestre des animaux selon l'art. 
24 LPA. Cela signifie qu'une fois le délai de 30 jours passé, si B.________ ne s'est pas séparé de 
ses animaux, ces derniers seront séquestrés par notre Service, qui procédera à leur vente (…)". 
Cette décision est entrée en force. Concrètement, cela signifie que le séquestre des animaux et la 
vente qui s'en est suivie constituent une mesure d'exécution au sens de l'art. 73 CPJA, auquel se 
réfère du reste expressément la décision d'interdiction. Dans ces conditions, et contrairement à ce 
que soutient la recourante dans son intervention spontanée du 4 octobre 2022, le SAAV était, sur le 
principe, en droit de procéder au séquestre, sans devoir rendre une nouvelle décision formelle sur 
ce point. Sur la question des frais liés à dite exécution, il est renvoyé au consid. 3.4.

En outre, le dispositif de la décision prévoyait expressément que, par interdiction de détention, il 
fallait comprendre "toute action visant à s'occuper, ou à aider à s'occuper d'animaux de rente, quel 
qu'en soit le propriétaire". Ainsi, comme l'a relevé le Conseil d'Etat, le fait que les animaux 
séquestrés étaient, du point de vue légal, propriété de la société A.________ Sàrl, et non 
directement de B.________, importe peu. Cet argument, sans cesse répété par la recourante et son 
unique associé gérant au travers des différentes correspondances, n'est pas pertinent, si ce n'est 
qu'il rappelle que B.________, pourtant sous le prononcé d'une interdiction, a délibérément fondé 
une société lui permettant l'exploitation d'une entreprise agricole. En effet, si la société a été fondée 
au départ avec sa fille en 2018, celle-ci s'est retirée en janvier 2020. Au moment des faits 
déterminants, force est dès lors de constater que la société ne comptait que son fondateur comme 
(seul) associé et gérant. Ils ne faisaient ainsi en réalité qu'un. Or, selon la jurisprudence, on ne peut 
pas s'en tenir sans réserve à l'existence formelle de deux personnes juridiquement distinctes lorsque 
tout l'actif ou la quasi-totalité de l'actif d'une société appartient soit directement, soit par personnes 
interposées, à une même personne, physique ou morale. Nonobstant la dualité de personnes à la 
forme - il n'existe pas des entités indépendantes, la société étant un simple instrument dans la main 
de son auteur, qui, économiquement, ne fait qu'un avec elle -, on doit admettre, à certains égards, 
que, conformément à la réalité économique, il y a identité de personnes et que les rapports de droit 

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liant l'une lient également l'autre, chaque fois que le fait d'invoquer la diversité des sujets constitue 
un abus de droit ou a pour effet une atteinte manifeste à des intérêts légitimes (art. 2 al. 2 CC; cf. 
arrêt TF 5A_506/2014 du 23 octobre 2014 consid. 4.2.2 et les références, dont ATF 121 III 319 
consid. 5a/aa; 112 II 503 consid. 3b; 108 II 213 consid. 6a; cf. ATF 144 III 541 consid. 8.3.1). Le 
principe de la transparence ("Durchgriff") peut ainsi, dans certaines circonstances, faire échec au 
droit préférable que le tiers invoque dans une procédure de contestation de la revendication dirigée 
contre lui, introduite au cours d'une poursuite dirigée contre une personne morale (cf. ATF 144 III 
541 consid. 8.3). Avec les autorités concernées, la Cour ne peut pas s'empêcher de voir ici un d'abus 
de droit manifeste de la part de la recourante et de B.________.

2.1.2. Cela étant, ce qui est déterminant en l'espèce est de savoir si ce dernier s'est ou non occupé 
des animaux en question en dépit de l'interdiction prononcée. Sur ce point, il y a lieu de relever que, 
lors de son audition du 9 juin 2020, D.________ a précisé qu'il exerçait son activité à raison de 
quatre heures par jour, soit deux heures le matin et deux heures le soir. Surtout, il a affirmé que 
B.________ était responsable du bétail et aidait à certaines tâches ponctuellement. L'on doit certes 
relever que D.________ s'est, par déclaration écrite du 25 juin 2022 produite devant le Tribunal 
cantonal, rétracté; il affirme désormais qu'il était l'unique responsable du bétail et que B.________ 
n'interférait pas auprès des bêtes. Toutefois, la Cour est d'avis que dite attestation - établie deux 
ans après les faits - doit être appréhendée avec réserve, et son crédit hautement relativisé. La 
recourante ne peut pas être suivie lorsqu'elle affirme, sans autre, que la version donnée par 
D.________ le 9 juin 2020 s'explique par la pression exercée sur lui par le service, le menaçant, en 
cours d'audition, de lui imputer les infractions constatées lors des inspections. A cet égard, il faut 
relever qu'au début de l'audition, soit avant la prétendue menace, l'employé a évoqué de lui-même 
l'aspect accessoire de son activité et le fait que son "(…) engagement était une sorte de dépannage". 
En outre, il est souligné que l'exploitation comptait à tout le moins, si ce n'est pas plus, trente-cinq 
bovins, selon les pièces figurant au dossier. Ainsi, quoi qu'il en soit, considérant la grandeur du 
cheptel, l'on peut raisonnablement douter du fait que l'engagement de D.________, à raison de 
quatre heures par jour seulement, était suffisant pour assurer la traite matin et soir et apporter en 
outre le soin nécessaire aux bêtes sans qu'il n'y ait besoin en plus de l'intervention d'un tiers, plus 
particulièrement de B.________ étant rappelé en revanche que son fils, mineur, n'était pas en 
formation sur le domaine et ne donnait que de simples coups de main. 

A l'instar du Ministère public dans son ordonnance - non contestée - du 30 décembre 2020, force 
est dès lors de retenir que B.________ participait toujours aux soins du bétail, même si 
prétendument ponctuellement, en dépit de l'interdiction prononcée.

2.1.3. A cela s'ajoute que D.________ n'était sous contrat que depuis le 1er mai 2020. Or, invitée 
à se prononcer sur la détention des animaux par courrier du 28 avril 2020, C.________ a déclaré, 
par courriel du 12 mai 2020, que "(…) depuis le mois de janvier je ne fais plus partie de la sàrl, le 
fait que je ne m'occupe plus des animaux et n'en suis pas responsable". A aucun moment, 
B.________, ou la recourante A.________ Sàrl, ne donnent d'explications sur la gestion du bétail 
pendant cette période, de janvier 2020 à avril 2020. Dans son recours, l'intéressée se contente de 
soutenir, en contradiction avec les déclarations de C.________ évoquées ci-avant, que le fait que 
celle-ci se soit retirée de la société n'implique pas forcément qu'elle ne s'occupait plus des bêtes. 
En outre, la recourante fait valoir, de façon pour le moins téméraire, que seul est déterminant, pour 
juger de la violation de l'interdiction de détention, le fait de savoir qui était responsable des bêtes au 
moment du séquestre, et non auparavant. De l'avis de la Cour, l'intéressée perd ici de vue que la 
mesure, prononcée pour la durée de cinq ans, a été expressément communiquée sous la menace 

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de séquestre, indépendamment du moment où les éventuelles infractions seraient constatées. 
B.________ n'avait, ainsi, dès le prononcé de la décision, plus l'autorisation de s'occuper des 
animaux. Dans ces circonstances, il sied d'admettre que, de janvier 2020 à fin avril 2020, l'unique 
associé gérant de la société est forcément intervenu auprès du cheptel de bovins, une nouvelle fois 
en violation de l'interdiction prononcée à son encontre.

Au demeurant, l'on ne peut pas s'empêcher de relever que ceci vaut également pour la période post-
séquestre, étant rappelé que B.________ a une nouvelle fois été condamné, par ordonnance pénale 
du 22 février 2022, pour avoir détenu des moutons à tout le moins le 26 août 2021. Contrairement à 
ce que soutient la recourante dans sa détermination spontanée du 4 octobre 2022, cette seconde 
condamnation n'est pas sans pertinence, puisqu'elle ne fait qu'attester, une fois de plus, 
l'insoumission de l’intéressé face aux décisions de l'autorité. 

2.2. Partant, le séquestre opéré par le SAAV - basé sur la décision du 9 janvier 2019 - était 
justifié. Aucun acte illicite ne pouvant être retenu, la responsabilité de la collectivité publique ne peut 
être engagée, étant souligné que les conditions de l'art. 6 LResp sont cumulatives. Les prétentions 
y relatives sont rejetées.

3.

3.1. La recourante réclame encore le remboursement de certains montants portés en déduction 
du produit de la vente obtenu suite au séquestre. 

A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'art. 24 al. 2 LPA prévoit que le produit de la vente de l’animal 
revient à son détenteur, après déduction des frais de procédure. En complément, l'ordonnance 
cantonale 19 août 2014 fixant le tarif des frais du SAAV (OFSAAV; RSF 821.30.16) détaille les 
émoluments et débours qui peuvent être perçus. L'art. 9 OFSAAV prévoit en particulier que le SAAV 
établit un tableau présentant le détail des frais et le publie sur son site Internet.

Quant à l'art. 11 de la loi cantonale du 20 mars 2012 sur la protection des animaux (LCPA; RSF 
725.1), il prescrit que les voies de droit liées aux décisions prises en application de la présente loi 
sont régies par le CPJA (al. 1). L'art. 148 dudit code est applicable à la fixation du montant des frais 
de procédure; la décision sur réclamation est alors dans tous les cas sujette à recours auprès de la 
Direction, y compris si elle émane d'une organisation ou d'une entreprise de droit privé (al. 2).

A relever que les factures figurant au dossier indiquent expressément la réclamation en tant que 
voie de droit pour contester les frais de procédure, conformément à cette disposition.

3.2. En l’occurrence, il ressort du dossier de la cause que le produit de la vente s'est élevé au 
total à CHF 58'077.25. Le 11 novembre 2020 notamment, la DIAF a rappelé à l'intéressée le prescrit 
de l'art. 24 al. 2 LPA et lui a joint un tableau détaillant l'ensemble des frais déduits du produit de la 
vente, dont un montant de CHF 5'761.68 sous l'intitulé "Facturation des heures et km effectués par 
le personnel du SAAV selon décompte". Par courrier du 3 février 2021, la recourante a informé le 
SAAV, entre autres, qu'elle contestait cette somme et exigeait le détail exact des opérations 
effectuées et le tarif horaire appliqué. Elle s'opposait également à la déduction de trois factures qui 
concernaient, d'après elle, B.________ et non la société. Le 12 février 2021, la DIAF l'a renvoyée à 
l'OFSAAV et lui a transmis un "détail des factures", dont on ignore en quoi il consiste exactement. 
Par réponse du 17 février 2021, la recourante a fait valoir que le tableau transmis le 11 novembre 
2020 ne lui donnait pas les réponses à ses questions, de sorte qu'il n'était pas possible de vérifier 
l'exactitude et le bienfondé des heures de travail et kilomètres retenus. Le 23 février 2021, la DIAF 

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a relevé que ces éléments avaient été facturés sur la base de l'OFSAAV et qu'aucun complément 
d'information plus détaillé ne pouvait dès lors lui être transmis. 

3.3. S'agissant de l'imputation des factures établies au nom de B.________ sur le produit de la 
vente du bétail, propriété depuis fin 2018 de la société A.________ Sàrl, il y a lieu de constater que 
la recourante ne s'oppose pas en tant que tels aux montants y figurant mais relève que c'est 
B.________, à titre personnel, qui en était le débiteur. Si l'on doit lui donner raison sur le principe, la 
Cour est d'avis que la recourante perd ici de vue le cadre de la présente procédure. Celle-ci vise 
uniquement à déterminer si les conditions mises à la responsabilité de l'Etat sont remplies. Or, du 
moment que B.________ ne conteste pas qu'il devait ces montants et étant rappelé qu'il était 
l'unique associé de la société, l'on voit mal en quoi la recourante a subi ici un préjudice au sens de 
l'art. 6 LResp. Si B.________ avait été recherché directement, il se serait acquitté des factures 
litigieuses aux moyens de son unique source de revenu, soit son exploitation, donc sa société. Dans 
le cas contraire, soit s'il n'avait pas honoré dites factures, les actifs de la société auraient, d'une 
manière ou d'une autre, été pris en compte pour compenser les dettes de son unique associé gérant. 
Au moment de l'exécution de la poursuite, les parts sociales auraient de toute manière été saisies, 
cas échéant réalisées. Concrètement, le résultat, sur le plan financier, aurait été identique à celui 
obtenu en l'espèce. 

Partant, à défaut d'avoir subi un dommage, la recourante ne peut pas obtenir réparation par le biais 
de la LResp.

Au demeurant, il y a lieu de relever que, sur le plan civil, il n'était pas d'emblée exclu que le SAAV 
aurait été en droit de s'en prendre directement à B.________ en vertu de la jurisprudence citée plus 
haut (cf. consid. 2.1.1. in fine), au regard du principe de la transparence et de l'interdiction de l'abus 
de droit. 

3.4. Quant aux heures de travail et aux kilomètres retenus par le SAAV, la Cour relève ce qui 
suit.

3.4.1. En application de l'art. 24 LPA, il y a lieu de constater, à titre préliminaire, que le SAAV est 
en droit, sur le principe, de déduire les frais de procédure occasionnés sur le produit de la vente des 
animaux, contrairement à ce que soutient implicitement l'intéressée dans son mémoire. Cela figure 
du reste expressément dans le dispositif de la décision d'interdiction de détention du 9 janvier 2019.

Il y a dès lors lieu de déterminer, à titre liminaire, si c'est bien par le biais d'une procédure LResp 
que la recourante avait la possibilité de s'opposer aux déductions opérées sur le produit de la vente.

3.4.2. En vertu de l'art. 22 LResp, la légalité d'une décision et d'un jugement ne peut pas être 
revue dans une procédure en responsabilité lorsqu'une autorité de recours a statué à titre définitif 
sur la décision ou le jugement. Cette disposition a pour but d'éviter que le lésé ne puisse, par le biais 
de la procédure en responsabilité, mettre à nouveau en cause la légalité d'un acte dans le cas où 
cet acte a acquis force de chose jugée parce qu'une autorité de recours a statué à titre définitif sur 
l'affaire. Une autorité de recours statue à titre définitif chaque fois que sa décision ou son jugement 
n'est plus susceptible d'être attaqué par un moyen juridictionnel ordinaire, notamment un recours ou 
une opposition (Message du 11 mars 1986 accompagnant le projet de loi sur la responsabilité civile 
des collectivités publiques et de leurs agents [ci-après: Message LResp], BGC 1986, p. 539; arrêt 
TF 119 Ib 208 du 24 septembre 1993 consid. 3c et 4b). 

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Cette disposition doit être mise en rapport avec l'art. 6 al. 3 LResp qui prévoit que la responsabilité 
de la collectivité est exclue lorsque le lésé n'a pas fait usage des moyens de droit qui étaient à sa 
disposition pour s'opposer à l'acte ou à l'omission préjudiciable.

A cet égard, il est rappelé que, dans la relation entre le régime des voies de recours et celui de la 
procédure en responsabilité de l'Etat, le principe de la primauté de la protection juridictionnelle à 
l'encontre des décisions administratives, voire des prononcés des autorités judiciaires, s'applique. Il 
en découle que l'administré, qui souhaite prévenir le dommage que peut lui causer une décision ou 
un jugement, doit le contester par les voies de recours qui lui sont ouvertes; il n'a pas la possibilité 
d'"accepter" le prononcé en cause, tout en saisissant la voie d'une procédure en responsabilité pour 
obtenir réparation du préjudice qui en découle. La procédure de la LResp a ainsi un caractère 
subsidiaire. Concrètement, lorsqu'une décision (il en va de même d'un jugement) est entrée en force, 
soit parce que son destinataire n'a pas recouru, soit parce que la ou les autorités de recours l'ont 
confirmée, elle est (réputée) conforme au droit. Dans ces circonstances, l'existence d'un acte illicite 
est exclue. L'administré qui subit de ce fait un dommage doit donc le supporter lui-même. Toutefois, 
le principe de subsidiarité ne s'applique que s'il existe effectivement des moyens juridictionnels et si 
ceux-ci permettent réellement au lésé de s'opposer à l'acte ou à l'omission. Tel ne sera pas le cas, 
par exemple, lorsque le recours du lésé contre une décision de première instance ne permet pas de 
supprimer le préjudice causé. Ainsi, l'autorité saisie d'une procédure en responsabilité n'a pas le 
pouvoir d'examiner, à titre préjudiciel, la légalité de la décision ou du jugement en force, même s'il 
a, par hypothèse, causé un dommage (cf. Message LResp, p. 531 et 539; POLTIER, La responsabilité 
de l'Etat pour acte illicite: l'exigence de l'illicéité, in FAVRE/MARTENET/POLTIER (édit.), La 
responsabilité de l'Etat, 2012, p. 62).

Or, en l'occurrence et comme exposé ci-avant, en application de l'art. 11 al. 2 LCPA (cf. consid. 3.1), 
l'administré qui entend contester les frais de procédure doit former réclamation auprès du SAAV, et 
ensuite respecter les voies de recours usuelles, conformément au CPJA. Concrètement, cela signifie 
que la question de savoir si les heures de travail et les kilomètres retenus pas le SAAV étaient ou 
non justifiés ne peut, à l'évidence, pas être traitée dans le cadre d'une demande d'indemnité en 
responsabilité de l'Etat, encore moins devant le Tribunal cantonal dans ce cadre-là, compte tenu du 
caractère subsidiaire de la procédure LResp. 

Partant, la conclusion de la recourante, tendant à lui octroyer au final l'ensemble du produit de la 
vente, dont en particulier la somme litigieuse de CHF 5'761.-, est également rejetée.

3.4.3. Cela étant, il y a lieu de relever ce qui suit.

3.4.3.1. L'art. 4 al. 1 CPJA prescrit que sont des décisions les mesures de caractère obligatoire 
prises dans un cas d'espèce en application du droit public et qui ont pour objet de créer, de modifier 
ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou le contenu 
de droits ou d'obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à 
créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Sont aussi des décisions 
les décisions incidentes, les mesures relatives à l'exécution, les décisions prises sur recours ou sur 
action ainsi que les décisions rendues à la suite des procédures particulières prévues aux articles 
103 à 112 (al. 2). Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par la voie de 
l'action, sa déclaration ne vaut pas décision (al. 3). Quant à l'art. 66 CPJA, il dispose que la décision 
contient les indications suivantes: a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit 
d'une autorité collégiale de la juridiction administrative; b. le nom des parties et de leurs mandataires; 
c. la motivation; d. le dispositif; e. la date et la signature; f. les voies de droit, selon le moyen ordinaire 
qui est ouvert, l'autorité compétente pour en connaître et le délai pour l'utiliser.

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Selon la jurisprudence, une décision implique un rapport juridique obligatoire et contraignant entre 
l'autorité et l'administré. Elle se distingue à cet égard des simples déclarations, comme des opinions, 
des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements, qui, 
faute de caractère juridique contraignant, n'entrent pas dans la catégorie des décisions. Pour 
déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a ainsi lieu de considérer les 
caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par 
son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains 
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt TF 1C_310/2020 
du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les références citées, notamment ATF 143 III 162 consid. 2.2.1).

Enfin, les particuliers ne peuvent penser qu'une décision administrative peut être attaquée à tout 
moment devant un juge. Ainsi, le destinataire d'un acte ne mentionnant pas de voie de droit ne peut 
simplement l'ignorer; il est au contraire tenu de l'attaquer dans le délai ordinaire pour recourir ou 
alors de se renseigner, dans un délai raisonnable, sur la voie de recours lorsque le caractère de 
décision de l'acte est reconnaissable et qu'il entend la contester. Pour définir cette période, le délai 
ordinaire de recours de 30 jours peut servir de référence (arrêt TF 2C_86/2020 du 15 juillet 2020 
consid. 5.1).

3.4.3.2. En l'occurrence, si l'on peut déjà regretter, avec la recourante, que le Conseil d'Etat n'ait ni 
évoqué ni traité son grief relatif aux heures et kilomètres portés en déduction du produit de la vente, 
au mépris du droit d'être entendu, force est de relever que la recourante n'a jamais reçu de facture 
à proprement parler sur ce point, laquelle mentionne expressément la voie de droit à suivre pour la 
contester (cf. consid. 3.1 in fine). Seul le tableau annexé au courrier du service du 11 novembre 
2020 lui a été communiqué (pièce n. 23 du bordereau de pièces produit par la recourante à l'appui 
de sa demande d'indemnité du 2 juin 2021, dossier de la cause). Cette pièce ne contenait ni voies 
de droit, ni ne respectait le prescrit de l'art. 66 CPJA. Dans ces conditions, l'on peut déjà douter, à 
ce stade, que ce tableau pouvait être tenu comme une véritable décision, à tout le moins matérielle, 
par sa destinataire, quand bien même elle était représentée par un mandataire professionnel.

3.4.3.3. A cela s'ajoute que, le 12 février 2021, la recourante a également reçu un "détail des 
factures". L'on ignore en quoi consistait exactement celui-ci mais à lire le dossier, l'on peut supposer 
que ce dernier comprenait un second tableau, mentionnant uniquement la date et la désignation des 
opérations effectuées par le personnel du SAAV (pièce n. 26 du bordereau de pièces produit par la 
recourante à l'appui de sa demande d'indemnité du 2 juin 2021, dossier de la cause). En plus de ne 
contenir à nouveau aucun élément typique d'une décision au sens de l'art. 66 CPJA, il sied de relever 
que cette pièce n. 26 ne donne aucune information concrète sur le nombre d'heures ou de kilomètres 
effectués, ni le tarif horaire appliqué. Renseignements pris auprès de la DIAF, il s'avère que celle-ci 
est incomplète, et qu'une partie du tableau a été coupé, probablement en raison d'une mauvaise 
orientation du fichier lors de son impression. 

3.4.3.4. Dans ces conditions et au vu de la jurisprudence précitée (cf. consid. 3.4.3.1), force est de 
relever que le tableau transmis le 11 novembre 2020, tout comme celui remis - dans une version 
partielle - le 12 février 2021, ne revêtaient ni l'un ni l'autre les éléments d'une décision administrative 
et ne pouvaient être reconnus comme tels par la recourante. Dans ces conditions, il sied d'admettre 
qu'en s'opposant au premier décompte le 3 février 2021, l'intéressée a réagi dans un délai 
raisonnable. Le SAAV aurait dû traiter dite requête en tant que réclamation, voire aurait pu rendre 
une décision séparée, concernant la somme contestée de CHF 5'761.68. A tout le moins, il aurait 
été judicieux d'interpeller l'intéressée et de s'assurer de sa volonté, ou non, de former réclamation.

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3.4.3.5. Partant, la cause est renvoyée sur ce dernier point au SAAV, charge à lui de transmettre le 
second tableau évoqué ci-avant dans sa version complète et de statuer sur l'éventuelle réclamation 
du 3 février 2021, objet de sa compétence.

4.

4.1. Sur le vu de ce qui précède, le recours (601 2022 79) est rejeté et l'arrêté du Conseil d'Etat 
du 31 mai 2022 confirmé sur le fond du litige.

Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par la 
recourante, notamment l'audition de D.________, dès l'instant où elles ne sont pas susceptibles de 
modifier l'issue de la présente procédure (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 145 I 167 
consid. 4.1; arrêts TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2; TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 
2016 consid. 5; cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; cf. JAÏCO 
CARRANZA/MICOTTI, CPJA annoté, 2006, art. 59, n. 59.4).

4.2. La recourante requiert encore le bénéfice de l'assistance judiciaire. Selon l’art. 142 CPJA, 
a droit à l’assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter 
les frais d’une procédure sans s’exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à 
celle de sa famille (al. 1). L’assistance n’est pas accordée lorsque la procédure parait d’emblée 
vouée à l’échec pour un plaideur raisonnable (al. 2). 

Selon la jurisprudence, doivent être considérées comme dépourvues de chances de succès les 
demandes comportant des risques d’échec beaucoup plus importants que les chances de succès, 
de telle sorte que ces demandes ne puissent pas être prises au sérieux. En revanche, une demande 
n’est pas vouée à l’échec lorsque les perspectives de succès sont égales aux risques d’échec ou 
qu’elles ne sont que faiblement inférieures à ceux-ci. Est déterminant le fait de savoir si une partie 
qui dispose des moyens financiers nécessaires se déciderait raisonnablement à intenter un procès. 
Il ne faut pas qu’une partie intente un procès qu’elle n’intenterait pas si elle devait en supporter les 
conséquences financières elle-même, uniquement parce qu’il ne lui coûte rien (cf. arrêt TF 
2C_260/2019 du 5 décembre 2019 consid. 10 non publié in ATF 146 II 56).

4.3. Dans l'ATF 143 I 328, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de souligner qu'en principe, les 
personnes morales ne peuvent pas bénéficer de l'assistance judiciaire puisqu'elles ne sont pas 
indigentes, à la différence des personnes physiques, mais seulement insolvables ou endettées. Elles 
doivent, dans ce cas, subir les conséquences du droit des sociétés et de la faillite, raison pour 
laquelle elles ne peuvent bénéficier de l’assistance judiciaire. Le Tribunal fédéral rappelle que même 
si, dans sa jurisprudence, il a toujours considéré qu’une personne morale ne pouvait demander 
l’assistance judiciaire, il a tout de même envisagé une exception, en s’inspirant du code de 
procédure civile allemand, lorsque le seul actif de la personne morale était en litige et que les 
personnes physiques économiquement intéressées par la société étaient indigentes (ATF 143 I 328 
consid. 3.1 in RDAF 2018 I 327). 

4.4. En l'occurrence, sans qu'il n'y ait besoin de déterminer si dite exception doit ou non 
s'appliquer au cas d'espèce, force est de constater que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent - 
en particulier les nombreuses explications et justifications données par les différentes autorités sur 
la validité du séquestre, le but de la procédure LResp et en particulier son caractère subsidiaire - la 
cause était dépourvue de chance de succès pour un plaideur raisonnable. Ceci vaut malgré le renvoi 
opéré au SAAV, étant souligné que les CHF 5'761.- concernés ne représentent que 1.7% du montant 
total de CHF 343'668.- réclamé par la recourante et que la prétention en tant que telle n'est pas 

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admise, à ce stade, mais son sort renvoyé à l'autorité compétente pour une question procédurale. 
La requête d'assistance judiciaire totale (601 2022 81) est dès lors rejetée.

Les frais judiciaires, par CHF 2'000.- doivent par conséquent être mis à la charge de la recourante 
qui succombe (cf. art. 131 CPJA). Vu l'issue du litige, aucune indemnité de partie n'est allouée à 
cette dernière (cf. art. 137 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours (601 2022 79) est rejeté. 

II. S'agissant des heures et kilomètres portés en déduction du produit de la vente, à hauteur de 
CHF 5'761.-, il incombera au Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires de 
statuer sur l'éventuelle réclamation du 3 février 2021, objet de sa compétence, au sens des 
considérants.

III. La requête (601 2022 81) d'assistance judiciaire est rejetée.

IV. Les frais judiciaires, par CHF 2'000.-, sont mis à la charge de la recourante.

V. Aucune indemnité de partie n'est allouée.

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, à 
Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 21 février 2023/ape/smo

La Présidente : La Greffière-rapporteure :