# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5e216278-676f-530a-80c5-81792ffbb247
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-06-19
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 19.06.1998 90.1997.104
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-104_1998-06-19.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00104

  90.97.00095

  90.97.00096

  	
  Lugano

  16 giugno 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visti
i ricorsi di

 

	
   

  	
  1.avv. __________
  __________, __________, 

  2.__________ __________,
  __________,

  3.__________ __________,
  __________ 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 9 luglio 1997 con la quale il
  Consiglio di Stato ha approvato la revisione parziale del PR di __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 17
novembre 1997 del Consiglio di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il PR di __________
è stato approvato nel 1985.

                                         Nella sua seduta del 24
aprile 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il progetto di
revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale
situata a valle della cantonale __________ -__________ -__________. La località
“__________ -__________ ” , situata tra la linea ferroviaria __________
-__________ __________ e il sedime
dell’aeroporto, è destinata, come nel precedente PR, all’insediamento di
attività artigianali e industriali poco moleste 

                                         ( “zona
industriale/artigianale IN1”). La località “__________ ”, situata più a nord
tra la stessa ferrovia e la cantonale per __________ e __________, è invece
attribuita alla zona commerciale (cfr. piano delle zone).

 

                                  b.   Il Consiglio di
Stato, constatato come la pianificazione nei citati comparti territoriali sia
confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore
quali la strada di circonvallazione __________ -__________ (opera prevista
nell’ambito del PTL) e la procedura di rilascio della concessione federale per
l’aeroporto di __________ -__________ (ricorsi pendenti innanzi al TF), ha però
deciso di posticipare la decisione di approvazione di parte della zona IN1 di
“__________ -__________ ” e della zona commerciale di “__________ ” (cfr.
allegati n. __________e __________alla risoluzione 9 luglio 1997). Al fine di
assicurare il dovuto coordinamento, nella zona di “__________ -__________ ” il
Consiglio di Stato ha pure istituito, con procedura separata, una zona di
pianificazione della durata di 3 anni. 

 

                                   c.   __________
__________, __________ __________ e
__________ __________ sono proprietari
(singolarmente o in comproprietà) dei f.n. __________, __________e __________,
posti in località __________, e dei f.n. __________, __________, __________e
__________, posti in località __________. Essi insorgono contro la decisione
del CdS che ha decretato la sospensione dell’approvazione del nuovo PR relativo
a questi due comparti territoriali. 

                                         Gli insorgenti, con
motivazioni sostanzialmente analoghe, chiedono l’immediata approvazione del PR
anche in queste zone e lo sblocco definitivo dei loro fondi, interessati da
provvedimenti di salvaguardia della pianificazione sin dal 1989.

 

                                  d.   Nelle sue
osservazioni ai ricorsi, il Consiglio di Stato ricorda come il consolidamento
di alcuni progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL e la pendente decisione
del TF sui ricorsi introdotti contro la concessione federale dell’aeroporto di
__________, rischiano di modificare non poco gli assetti pianificatori delle
aree interessate. L’elevato grado di incertezza, paragonabile a quello
esistente durante una pianificazione in corso, non ha permesso all’autorità
governativa l’approvazione immediata della zona industriale IN1 nella fascia
più prossima all’aeroporto e della zona commerciale di “__________ ”. 

                                         Il Comune di __________ da
parte sua, pur ritenendo che la pianificazione adottata dal proprio CC fosse
interessante e propositiva, non si oppone alla sospensione della decisione per
quanto riguarda il comparto di “__________ ”. Non condivide invece le scelte
operate dal Governo per il comparto di “__________ -__________ ”, rinviando nel
merito alle considerazioni espresse nel proprio ricorso al TPT.

 

                                   e.   In data 14 gennaio
1998 ha avuto luogo l’udienza in contraddittorio. Dopo lunga discussione, le
parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando
al dibattimento finale. 

 

c o n s i d e r a t o

 

                                          in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c).

                                         Ciò premesso, i ricorsi,
intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) e c)
LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però assoluta.
Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con
l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3
LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto
di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti,
di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule
riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione
dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo
ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di
consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti
la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai
bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b,
115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Principale punto in
contestazione è la decisione del CdS di differire l’approvazione del nuovo PR
nei comparti di “__________ ” e nella parte inferiore del comparto di “Longhera-Canellini”,
almeno sino a quando non saranno sufficientemente consolidati i progetti delle
opere stradali del PTL e decisa in via definitiva la concessione aeroportuale
di __________ -__________, contestata giudizialmente innanzi al TF.

                                         I ricorrenti obbiettano
tuttavia che una sospensione della decisione non è giustificata nella
fattispecie, dal momento che si può già stabilire sin d’ora che in gran parte
di queste zone non vi è conflitto né con le opere del PTL né con i contenuti
della concessione aeroportuale. Lamentano inoltre che così facendo il CdS ha
evitato di pronunciarsi sulle circostanziate domande da loro esposte nei
ricorsi di prima istanza, ed in particolare le contestazioni relative
all’obbligo di ricomposizione particellare. 

 

                                   5.   Loc. __________
-__________ / f.n. __________, __________ e __________

                                         Questo comparto è
interessato soprattutto dagli effetti della concessione federale dell’aeroporto
di __________; in minor misura, dal tracciato della strada di PR n. 5, prevista
nell’ambito del PTL quale collegamento tra la strada di circonvallazione
__________ -__________ e l’aeroporto.

 

                                         Le vicende che hanno
portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di __________
sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga
copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non
ritiene pertanto necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari. Si
ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea degli
ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della
struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di
concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative
ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è
entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi
interposti al Tribunale federale contro la stessa (fra i quali quello del
Comune di __________) non è stato concesso effetto sospensivo. 

                                         Tra gli atti più importati
necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei
rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree
limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza
dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite
delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a
maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di
attività residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo
unicamente attività agricole, militari o quelle direttamente legate
all’esercizio aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”,
che pur possono essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali,
comportano certe limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione
obbligatoria di misure di protezione fonica. 

 

                                         Il comparto “__________
-__________ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto,
è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di
profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione
comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con
doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso
del Comune di __________ corrispondente in pratica ai f.n. __________e
__________RFD). In questa fascia il contrasto tra le disposizioni del PR (sia
quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese. Il
Consiglio di Stato fa tuttavia notare che numerosi ricorsi interposti al TF
contro la concessione contestano il catasto dei rumori a questa allegata e
approvato dal DFTCE; secondo questi ricorrenti (tra il quali il Comune di
__________), la reale entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a
quanto presentato nel catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato.
Ora, ne conveniamo con il Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe
portare ad un’estensione delle zone di rumore oltre i limiti attuali
coinvolgendo altri terreni nell’area di “__________ -__________ ”, incluso
quelli degli insorgenti.

                                         In altre parole, qualora
l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è
escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno
all’aeroporto di __________, con possibili modifiche dell’assetto
pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento. 

 

                                   6.   Loc. “__________ ” /
f.n. __________, __________, __________e __________

                                         Il nuovo PR prevede nel
comparto di “__________ ” una zona commerciale caratterizzata da un particolare
ordinamento delle costruzioni secondo allineamenti obbligatori. Anche in questo
caso tuttavia la fattibilità dei vincoli previsti è strettamente legata ad una
pianificazione di ordine superiore, ed in particolare al progetto della strada
di circonvallazione __________ -__________ e ad altre opere stradali previste
nell’ambito del PTL. Il CdS rilevava giustamente che la disposizione spaziale
degli edifici designati con i numeri 1, 2, 3, 4 ,5, 6 e 7 (cfr. Allegato
__________della ris. impugnata) non può al momento attuale essere approvato,
mancando un sufficiente consolidamento del progetto stradale. La zona è
interessata anche dal progetto di una nuova stazione della ferrovia __________
-__________ __________, per la quale non è ancora stata scelta l’ubicazione,
nonché dagli effetti della concessione federale dell’aeroporto e dalle relative
zone di sicurezza, che a loro volta potrebbero influenzare l’altezza massima
degli edifici.

                                         In presenza di tutte
queste incognite era obbiettivamente difficile per il Cantone approvare
l’assetto pianificatorio proposto dal Comune di __________ per il comparto
__________; quest’ultimo lo ha d’altronde espressamente riconosciuto nelle proprie
osservazioni al ricorso __________, accettando la sospensione della decisione
di merito sul nuovo PR. 

 

                                   7.   Conclusione

                                         In definitiva, l’operato
del CdS non può essere censurato nel presente caso. Il differimento della
decisione di approvazione del PR su parte del comparto di “__________
-__________ ” e di “__________ ” e la relativa introduzione di una zona di
pianificazione (nel caso di __________ si invita il Comune a predisporla) è
legittimato dalla presenza di quei “conflitti con i principi pianificatori o
problemi particolari relativi all’uso del territorio “ che la legge (art.
58 cpv. 1 LALPT) pone a fondamento delle zone di pianificazione. 

                                         Quanto alla
proporzionalità della contestate misure, va detto che stante le incognite
d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile delimitare con
esattezza i perimetri delle zone colpite; si tratta innanzitutto di garantire,
attraverso 

 

                                         provvedimenti a carattere
temporaneo, la pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza
territoriale quali il PTL e la concessione federale dell’aeroporto di
__________, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente
certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente
vincolata. I motivi che hanno portato il CdS a delimitare i comparti oggetti
della sospensione della decisione e della ZP sono talmente legati a circostanze
particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da
non consentire al tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente
potrebbe valutare le implicazioni, in particolare sulla funzionalità
dell’insieme. 

                                         La rilevanza sul piano
territoriale della concessione federale “sub judice” e delle opere stradali e
ferroviarie del PTL è in ogni caso tale da richiedere di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero
seriamente comprometterle o comunque renderne più ardua l’applicazione. 

                                         Il provvedimenti
pianificatori dedotti in giudizio resistono pertanto indenni alle censure
ricorsuali di cui sono stati fatti segno e meritano di essere confermati in
questa sede. La loro costituzionalità non può essere messa in forse e neppure,
in generale, la loro fondatezza e idoneità. I ricorsi vanno quindi integralmente
respinti.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative la fattispecie applicabili,

 

 

dichiara
e pronuncia

 

 

                                   1.   I ricorsi sono respinti.

 

                                   2.   I singoli ricorrenti sono
condannati al pagamento di fr. 400.-- (quattrocento) cadauno per tasse e spese
di giustizia .

 

 

 

 

 

 

 

 

                                   3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________, __________, 

                                                                                -
__________ __________, __________o,

                                                                                -
__________ __________, __________ 

                                        - Municipio di ______

                                        - Consiglio di Stato, _________

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                                                                          _________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario