# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 02feb05a-dc2b-52c3-ad7c-1a9f29623664
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.12.2018  VB.2018.00612
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00612_2018-12-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00612	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.12.2018
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.05.2020 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Beschwerde in Stimmrechtssachen

	
[Vereinbarkeit einer Volksinitiative mit übergeordnetem Recht, die verlangt, das Stadtgebiet der Stadt Zürich vom individuellen Motorfahrzeugverkehr zu befreien.]

Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz "in dubio pro populo" auszugehen (E. 4 Ingress).
Im Gegensatz zur kantonalen Ebene steht einem Gemeindeparlament im Kanton Zürich kein Freiraum bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht offen. Es gilt allgemein die staatliche Aufsicht über die Gemeinden, und deren Beschlüsse über die Gültigkeit von Volksinitiativen sind auf Rekurs hin zu überprüfen (E. 4.3).
Es gibt von Bundesrechts wegen keinen Anspruch darauf, dass bestimmte (Strassen-)Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden oder erhalten bleiben (E. 5.2 Ingress). Die Kantone sind im Sinn des Strassenverkehrsgesetzes (Art. 3 Abs. 3 und 4) zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen für bestimmte oder mehrere bestimmte Strassen befugt; im Kanton Zürich steht diese Befugnis auch der Stadt Zürich zu (E. 5.2.1). Raumplanungsrechtliche Erschliessungsvorgaben könnten auch weiterhin im Einklang mit dem Inititativtext umgesetzt werden (E. 5.2.2). 
Der Stadt Zürich kommt im Bereich des Strassenwesens ein insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum zu, was somit auch unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie zu beachten ist, und sie besitzt in diesem Bereich eine gewisse Entscheidungsfreiheit (E. 5.3). Die Einschränkungen übergeordneter Gesetzgebung im Strassenbereich sind jedenfalls nicht derart, dass eine weitgehende Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr unmöglich wäre. Es besteht bei der vorliegenden Inititative zwischen deren Sinn und Zweck einerseits sowie den Geboten übergeordneten Rechts andererseits kein unauflösbarer Widerspruch, der zur Ungültigerklärung führen müsste (E. 5.4).

Gutheissung.

Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

			 	
				Stichworte:
	
						FAHRVERBOT
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
STADT ZÜRICH
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STRASSENWESEN
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
VOLKSINITIATIVE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 121 Abs. II GPR
Art. 148 Abs. II GPR
Art. 28 Abs. I KV
Art. 104 KV
Art. 3 Abs. III SVG
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 14 lit. g GemeindeO Zürich

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00612

 

 

Urteil

 

 

der 4. Kammer

 

 

vom 5. Dezember 2018

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiber
Markus Huber.   

 

 

In Sachen

 

 

1.       
Initiativkomitee Züri Autofrei,  

 

2.    F,

 

3.       
G,

 

4.       
H,

 

5.       
I,

 

6.       
K,

 

7.       
L,

 

8.       
M,

 

9.       
N,

 

10.    O,

 

11.    P,

 

12.    Q,

 

13.    R,

 

14.    S,

 

15.    T,

 

Beschwerdeführende 1, 3 und
5–15 vertreten durch

Beschwerdeführer 2 sowie 4,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

1.    B,  

 

2.    C,  

 

3.    D,  

 

alle vertreten durch RA E, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend
Beschwerde in Stimmrechtssachen,

hat
sich ergeben: 

I.  

Am 8. August 2017 wurde bei der Stadt Zürich die
Volksinitiative "Züri Autofrei" mit folgendem Wortlaut eingereicht:

"1.   Die
Gemeindeordnung wird wie folgt geändert:

       Art. 2quinquies Abs. 2 (neu)

Das
Stadtgebiet wird vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit und
Alternativen werden entsprechend gefördert. Die zwingenden Bestimmungen des
kantonalen Rechts und des Bundes bleiben vorbehalten. Erlaubt bleibt ferner der
Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des
Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen
Verkehrs, sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung
oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist.

Abs. 2 und 3 werden zu Abs. 3 und 4.

Art. 125
Übergangsbestimmungen

Die zuständigen Behörden haben innert nützlicher Frist nach
Annahme der Initiative durch das Volk die entsprechenden Beschlüsse zur
Durchsetzung der Änderungen gemäss Art. 2quinquies Abs. 2 zu
erlassen.

2.    Der
Stadtrat setzt diese Ergänzungen der Gemeindeordnung nach Genehmigung durch den
 Regierungsrat in Kraft. 

Begründung

Die
Volksinitiative strebt eine visionäre Stadt Zürich an. Durch die Befreiung vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr soll Platz für öffentliche Verkehrsmittel,
Fahrräder und Fussgänger und Fussgängerinnen sowie mehr Freiraum geschaffen
werden. Durch den frei werdenden Raum soll die Stadt lebenswerter und
ökologischer gemacht und Grünflächen gefördert werden."

Mit Weisung vom 22. Dezember 2017 beantragte der Stadtrat
der Stadt Zürich dem Gemeinderat derselben die Ungültigerklärung der
Initiative. Anlässlich einer Sitzung vom 28. März 2018 erklärte der Gemeinderat
die Initiative jedoch für gültig, wies die Initiative zur materiellen
Berichterstattung und Antragstellung an den Stadtrat zurück und liess den
diesbezüglichen Beschluss am 4. April 2018 im Amtsblatt der Stadt Zürich
veröffentlichen. 

II.  

Gegen den Beschluss des Gemeinderats liessen unter anderen
B, C und D beim Bezirksrat Zürich rekurrieren und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Gemeinderatsbeschlusses vom 28. März 2018
aufzuheben und die Volksinitiative "Züri Autofrei" für ungültig zu
erklären. Mit Beschluss vom 13. September 2018 hiess der Bezirksrat das
Rechtsmittel der drei erwähnten Rekurrenten in Stimmrechtssachen gut, hob den
Gemeinderatsbeschluss auf, erklärte die Volksinitiative für ungültig (Dispositiv-Ziff.
III) und verpflichtete den Gemeinderat in Dispositiv-Ziff. V, den Obsiegenden
eine Parteientschädigung zu bezahlen. 

III.  

Dagegen führten sowohl das Initiativekomitee Züri Autofrei
sowie 14 Mitglieder desselben (F–T) in eigenem Namen am 23./24. September 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, es sei der
Bezirksratsbeschluss vom 13. September 2018 aufzuheben und die
Volksinitiative "Züri Autofrei" für gültig zu erklären.

Nachdem F und H die Beschwerde im Namen aller weiteren
Initianten sowie des Initiativkomitees ohne schriftliche Vollmachten
eingereicht hatten, reichten sie die Letzteren am 2. Oktober 2018 nach.

Der Bezirksrat Zürich gab am 1. Oktober 2018 unter Verweis
auf die Begründung seines Beschlusses Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. B, C
und D liessen am 3. Oktober 2018 in ihrer Beschwerdeantwort darauf schliessen,
unter Entschädigungsfolge sei der bezirksrätliche Entscheid zu bestätigen und
die Beschwerde abzuweisen. Dazu äusserten sich das Initiativkomitee und dessen
einzelne Mitglieder (F–T) am 10. Oktober 2018.

 

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Kraft des § 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit
als solches von Amts wegen. Sie ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche
Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen Stimmrechtsrekurs in kommunalen
Angelegenheiten (auch) heute nach § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die
politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) und § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 3
Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie 2 lit. c Ziff. 1 und §§ 42–44
e contrario VRG gegeben (siehe zum bisherigen Recht VGr, 20. Dezember
2017, VB.2017.00266, E. 1.1). Der Beschwerde in Stimmrechtssachen unterliegen
unter anderem Entscheide betreffend die Ungültigerklärung von Initiativen (VGr,
8. Januar 2014, VB.2013.00753, E. 1).

1.2 Die Beschwerdeführenden
2–15 sind in der Stadt Zürich stimmberechtigt und damit zur Beschwerde legitimiert
(§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG)

1.3 Gemäss
Weisung des Regierungsrats vom 28. August 2002 zum Gesetz über die politischen
Rechte sind Initiativkomitees auch dann legitimiert, wenn sie wie vorliegend nicht
als juristische Person ausgestaltet sind (ABl 2002, 1635; BGE 134 I 172 E.
1.3.1; BGr, 14. Dezember 2010, 1C_174/2010, E. 1.2; Regina Kiener/Bernhard
Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen
2015, Rz. 1827; siehe dagegen noch VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00509,
E. 1.2). § 61 Abs. 3 der Verordnung über die politischen Rechte
vom 27. Oktober 2004 (VPR, LS 161.1) verleiht dabei dem Vertreter eines
Initiativkomitees die Berechtigung, im Namen der anderen Mitglieder zu handeln.
Es ist daher nicht notwendig, dass die Komiteemitglieder bei fehlender
Rechtspersönlichkeit des Komitees gemäss den Regeln über die einfache
Gesellschaft im Sinn von Art. 530 ff. des Obligationenrechts vom 30. März
1911 (OR, SR 220) ein Rechtsmittel gemeinsam einlegen (VGr, 6. August
2010, VB.2010.00205, E. 1.3; anders noch VGr, 10. Februar 2010,
VB.2009.00509, E. 1.2.3).

Als weiterer Beschwerdeführer ist vorliegend das Initiativkomitee
zu betrachten. Das Komitee setzt sich gemäss Angaben der Beschwerdeschrift aus F–T
zusammen. Bevollmächtigte Vertreter des Beschwerdeführers 1 im Sinn von
§ 61 Abs. 3 VPR sind die Beschwerdeführer F und H.

1.4 Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die
Beschwerde ist einzutreten.

2.
 

Die streitige Initiative will erreichen, dass das
Stadtgebiet Zürich vom motorisierten Individualverkehr befreit wird und
Alternativen entsprechend gefördert werden. Zu diesem anvisierten Ziel soll für
jede einzelne Strasse ein Fahrverbot mit den allenfalls dazu erforderlichen
Ausnahmen geprüft und signalisiert werden. Laut Initiativtext sollen von diesem
generellen Verbot Ausnahmen gemacht werden (können) für die Versorgung der
Bevölkerung und des Gewerbes, für die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Dienste und des öffentlichen Verkehrs sowie für die Mobilität von Menschen mit
Behinderung oder eingeschränkter Mobilität. Generell weist die Initiative zudem
darauf hin, dass die "zwingenden Bestimmungen des kantonalen Rechts und
des Bundes" vorbehalten bleiben. Die Initianten skizzieren das bei einer
allfälligen Annahme der Initiative durchzuführende Vorgehen wie folgt: In einem
ersten Schritt soll die kommunale Verkehrsplanung überprüft und angepasst
werden. Dabei sollen Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion mit einem
Fahrverbot belegt werden. Zwecks Annäherung an das der Initiative innewohnende
Ziel sei die Groberschliessung zudem auf möglichst wenige kommunale Strassen
und Quartierstrassen zu beschränken. Anschliessend müsse für jede
Quartierstrasse ohne Groberschliessungsfunktion einzeln ein Fahrverbot mit allfälligen
erforderlichen Ausnahmen geprüft und erlassen werden. Die Initianten sehen ihre
Initiative insgesamt als Handlungsvorgabe; mit ihr alleine sei die vollständige
Befreiung der Stadt Zürich vom motorisierten Individualverkehr nicht möglich. 

Die Vorinstanz begründet die Ungültigerklärung der
streitigen Volksinitiative damit, dass ihr Gegenstand im Wesentlichen nicht
umgesetzt werden könnte, ohne gegen übergeordnetes Recht zu verstossen. Für
weitergehende Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative zur Zielerreichung
vorsehe, kämen weder vom Bund bezeichnete Durchgangsstrassen noch die
Staatsstrassen – das seien alle in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen
festgelegten Strassen – in Frage. Lediglich für Gemeinde- und für
Quartierstrassen könnten Verkehrsbeschränkungen festgelegt werden, und dies für
Erstere aufgrund übergeordneten Rechts ebenso nur mit Einschränkungen. Somit
wären alleine Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion zur Befreiung
vom motorisierten Individualverkehr geeignet, wie sie die Initiative eigentlich
für das gesamte Stadtgebiet beabsichtige. Die Initiative lasse sich unter
Berücksichtigung des übergeordneten Rechts insgesamt nur soweit umsetzen, als
sie als einfacher Auftrag an die städtischen Organe verstanden werden könne, in
den Quartieren den Verkehr möglichst weitgehend zu beruhigen. Dies habe mit dem
Kernanliegen der Initiative, nämlich das gesamte Stadtgebiet vom individuellen
Motorfahrzeugverkehr zu befreien, kaum mehr etwas gemein. Auch die allgemein
gehaltenen Vorbehalte zugunsten des Bundes- und des kantonalen Rechts genügten
für sich allein nicht, die Initiative vor der Ungültigerklärung zu bewahren:
Die Stimmberechtigten würden dazu aufgerufen, sich zu einer Initiative zu
äussern, deren Ziel nicht verwirklicht werden könne. Dies sei mit der Garantie
der politischen Rechte unvereinbar. 

3.
 

Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der
Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und
ein Anfragerecht vorsieht. Einschlägige Bestimmungen zum (kantonalen)
Initiativrecht enthält überdies der III. Teil des Gesetzes über die politischen
Rechte. Die betreffenden Gesetzesbestimmungen zum Initiativrecht für die
Gemeinden (und Zweckverbände) finden sich in den §§ 146–156 GPR. Demnach können
in Parlamentsgemeinden Einzel- und Volksinitiativen eingereicht werden über
Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen
(§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale Initiative sowohl in der Form des
ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV), wobei die Einheit der Form kein absolutes
Gültigkeitserfordernis darstellt (vgl. Art. 25 Abs. 3 KV; Christian Schuhmacher
in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 25 N. 18). 

4.
 

Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative
verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach
ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen
übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.

Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer
Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen
auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht
auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen
allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten
entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im
Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund
und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen
werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als
gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282
E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen; BGr, 9. Juli
2003, 1P.1/2003, E. 2.3 [nicht veröffentlicht in BGE 129 I 232]).
Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen
Organe vom Grundsatz "in dubio pro populo" (im Zweifel
zugunsten der Volksrechte) auszugehen (BGE 134 I 172 E. 2.1, 111
Ia 292 E. 3c/cc, 104 Ia 343 E. 4; BGr, 20. Dezember 2011, 1C_578/2010,
E. 3 Ingress [nicht veröffentlicht in BGE 138 I 131]; vgl. auch Peter Saile/Marc
Burgherr, Das Initiativrecht der zürcherischen Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen
2011, N. 106; Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,
Genf etc. 2008, S. 69 f.; differenziert Alfred Kölz, Die kantonale
Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982,
S. 1 ff., 43 ff.; kritisch Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 428 ff., insbesondere
N. 432).

4.1 Die
Ungültigkeit einer kantonalen oder kommunalen Initiative kann sich daraus
ergeben, dass das Begehren gegen jeweils übergeordnetes Recht verstösst. Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die zuständige Behörde selbst ohne
gesetzliche Grundlage über die Vereinbarkeit des Begehrens mit übergeordnetem
Recht und somit über die Gültigkeit einer Volksinitiative befinden und diese
allenfalls einer Abstimmung entziehen (BGr, 12. Dezember 1989, ZBl 92/1991, S. 164,
E. 3a; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4.
A., Bern 2016, § 51 N. 29). Die Kantone bestimmen in ihrem Organisationsrecht,
ob sowie bejahendenfalls von welchem Organ und nach welchen Kriterien
Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden (BGr, 6. Juli 2010,
1C_92/2010, E. 2.1). Im Kanton Zürich obliegt die Prüfung für die Gültigkeit
einer (kantonalen) Volksinitiative dem Kantonsrat (Art. 28 Abs. 2 KV). Auch in
der Stadt Zürich ist dafür das Parlament zuständig: Der Gemeinderat fasst den
Beschluss zur Gültigkeit einer Initiative (vgl. Art. 14 lit. g der
Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO, AS 101], www.stadt-zuerich.ch
> Politik & Recht > Amtliche
Sammlung). 

4.2 Die
Bestimmungen der Stadt Zürich zu den Volksinitiativen verweisen generell auf
das kantonale Recht: Soweit nicht die Normen der Gemeindeordnung (Art. 15 Abs.
1–4 GO) einschlägig oder dazu ergänzende kommunale Regelungen in der
Geschäftsordnung des Gemeinderats erlassen worden sind (Art. 17 Abs. 2 GO),
gelten die kantonalen Vorschriften über die (Volks-)Initiativen (Art. 17 Abs. 1
GO). Unter anderem ist aufgrund einer fehlenden anderweitigen Anordnung in der
gemeinderätlichen Geschäftsordnung das qualifizierte Quorum der Kantonsverfassung
für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative massgebend: Nach Art. 28 Abs. 3
KV entscheidet der Kantonsrat darüber mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der
anwesenden Mitglieder. Diese qualifizierte Mehrheit gilt nach dem Gesagten
ebenso für den stadtzürcherischen Gemeinderat in Bezug auf die
Ungültigerklärung einer städtischen Volksinitiative.

4.3 Im
Unterschied zur kantonalen Ebene – wo der Gesetzgeber es entsprechend der
bundesgerichtlichen Praxis in Kauf nimmt, dass über eine allenfalls
rechtswidrige Initiative abgestimmt wird und die beschlossene Norm erst
nachträglich überprüft werden kann (vgl. BGE 111 Ia 284 E. 4b; BGr,
6. Juli 2010, 1C_92/2010, E. 2.2) – steht dem Gemeindeparlament kein Freiraum
bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen
übergeordnetes Recht offen. Im Gemeinderecht gilt allgemein die staatliche
Aufsicht über die Gemeinden, und das für die Initiativen geltende Recht enthält
keine Vorschrift, welche diese Aufsicht ausschliessen würde für
Gemeinderatsbeschlüsse, mit denen eine Initiative der Volksabstimmung
unterbreitet wird. Somit besteht die Kompetenz der kantonalen bzw.
bezirksrätlichen Behörde, solche Beschlüsse des Gemeinderates kraft ihres
Aufsichtsrechts oder auf Rekurs hin zu überprüfen (BGE 111 Ia 284 E. 4b). 

5.
 

Es bleibt zu prüfen, ob der Bezirksrat den Beschluss des
Gemeinderats, die Volksinitiative "Züri Autofrei" für gültig zu
erklären, mit Recht aufgehoben und die Initiative füglich für ungültig erklärt
hat. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführt, darf die
Aufsichtsbehörde eine Initiative nur dann als ungültig erklären, wenn deren
Inhalt in klarer Weise übergeordnetem Recht widerspricht (sinngemäss BGE 139 I
292 E. 5.7). Sie gelangte zum Schluss, die Volksinitiative "Züri Autofrei"
liesse sich in wesentlichen Teilen nur unter Verstoss gegen übergeordnetes
Recht umsetzen, weshalb diese für ungültig zu erklären sei. Der
Beschwerdeführer hält dies für unzutreffend.

5.1 Mit der
Initiative wird verlangt, dass die Stadt Zürich vom motorisierten
Individualverkehr befreit wird. Alternativen dazu sollen entsprechend gefördert
werden. 

5.2 Ob oder
wie weit eine bestimmte Fläche für Verkehrszwecke bestimmt wird, richtet sich
nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentliche Sache zusteht
(BGE 122 I 279 E. 2c, auch zum Folgenden). Von Bundesrechts wegen gibt es
keinen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlangen gebaut oder bestimmte
Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen ist
verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, bestehende Strassenfläche dem Verkehr
im bisherigen Umfang zu erhalten. Es steht ihm unter Vorbehalt
verfassungsmässiger Rechte frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet
war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen. Davon ausgenommen sind
Durchgangsstrassen.

Sodann stellt eine Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse eine
kantonalrechtliche Anordnung dar. Die Voraussetzungen und das Verfahren sind
dem kantonalen Recht zu entnehmen. Im Allgemeinen wird für eine Entwidmung oder
eine Umwidmung ein entsprechendes (überwiegendes) öffentliches Interesse
vorausgesetzt. Während das Gemeinwesen also bei der (erstmaligen) Widmung einer
Strasse für den Verkehr grundsätzlich frei ist, bestehen bei einer späteren
Änderung der Widmung (wie Umwidmung oder Entwidmung) von bestehenden, bereits
dem allgemeinen Verkehr geöffneten Strassen Einschränkungen und weitergehende
Erfordernisse. Im Grundsatz aber steht es den Kantonen bzw. den von ihnen als berechtigt
bezeichneten Gemeinwesen zu, in Ausübung ihrer Hoheit über die öffentlichen
Sachen eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen
Zweckbestimmung zuzuführen (André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Bern 2011, S. 114 f.).

5.2.1 Die Kantone sind zum Erlass lokaler
Verkehrsanordnungen befugt (Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 und funktionelle
Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19.
Dezember 1958 [SVG, SR 741.01]). Dies gilt nur für bestimmte oder
mehrere bestimmte (und ausdrücklich aufgelistete) Strassen; ein Fahrverbot oder
andere Verkehrsbeschränkungen durch generellen Rechtssatz zu erlassen, steht
den Kantonen nicht zu (BGE 130 I 134 E. 2; kritisch Eva Maria Belser, Basler
Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N. 15). Den Kantonen ist es explizit erlaubt,
erstere Befugnis den Gemeinden zu übertragen (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG),
was der Kanton Zürich insbesondere zu Gunsten seiner beiden grossen Städte
Zürich und Winterthur getan hat (§§ 27–30 der Kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001, LS 741.2). Ent- oder
Umwidmungen haben also, sollen sie mit strassenverkehrsrechtlichen Mitteln
umgesetzt werden, in der Form einer (anfechtbaren) Allgemeinverfügung zu
ergehen. Inhaltlich sind diese – soweit es sich dabei um ein Fahrverbot oder
eine andere Beschränkung des Verkehrs handelt – überdies ebenfalls an die
Vorgaben von Art. 3 Abs. 3 bzw. Abs. 4 SVG gebunden. Die Umsetzung dieser
Beschränkungen, welche den Verkehr auf einer (bis anhin) öffentlichen Strasse
verbieten bzw. bestimmte Verkehrsteilnehmer von ihrer Benützung ausschliessen
wollen, muss sodann mit Signalen und Markierungen des
Bundesstrassenverkehrsrechts geschehen (Moser, S. 115 f.).

Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, steht ein zeitlich
unbeschränktes, generelles Fahrverbot nicht in der Kompetenz der Stadt Zürich
und würde gegen Bundesrecht verstossen. Bewegt sich die Stadt Zürich bei ihren
Verkehrsanordnungen hingegen im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben aus dem
Strassenverkehrsrecht und ihrer vom kantonalen Recht zugewiesenen Kompetenz,
ist sie befugt, solche Fahrverbote und Fahrbeschränkungen zu erlassen.

5.2.2 Dieser "Freiheit" stehen auch
die raumplanungsrechtlichen (Erschliessungs-)Vor­ga­ben des Bundes und des
Kantons nicht entgegen. Sie betreffen nämlich (nur) den Bau von Gemeindestrassen
und nicht primär die motorisierte Nutzung derselben. Von Bundesrechts wegen
müssen Grundstück bestimmungsgemäss erschlossen sein; darunter fällt in
strassenmässiger Hinsicht eine hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [SR 700]). Dieses Erfordernis der
hinreichenden strassenmässigen Erschliessung ist vorwiegend verkehrs-,
gesundheits- und feuerpolizeilich motiviert und soll die Zugänglichkeit sowohl
für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste
(Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr, Elektrizitäts- und Wasserwerke usw.)
gewährleisten (BGr, 28. Dezember 2011, 1C_375/2011, E. 3.3.3 auch zum
Folgenden). Der unbestimmte Rechtsbegriff der "hinreichenden Zufahrt"
kann vom kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis
ausgelegt bzw. präzisiert werden. So gilt im Kanton Zürich nach § 236 Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ein
Grundstück als erschlossen, "wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten
und Anlagen genügend zugänglich ist". Im Besonderen bedingt eine genügende
Zugänglichkeit "in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge
der öffentlichen Dienste und der Benützer" (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG).
Zwar enthält § 3 der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5) das
(Mindest-)Erfordernis eines Zufahrtsweges oder einer entsprechend
ausgestalteten tragfähigen Fahrspur als Notzufahrt zu jedem Grundstück und hält
gleichzeitig in § 12 fest, dass allgemein auch verkehrsberuhigende Massnahmen
unter Vorbehalt dieser Anforderungen an die Notzufahrt stehen. Allerdings sind
weder aus diesen Normalien noch aus dem Anwendungsgebot der Verkehrssicherheitsverordnung
vom 15. Juni 1983 (LS 722.15) Hinderungsgründe dafür ersichtlich, dass die
Stadt eine Erschliessung – insbesondere auch im Hinblick auf ihre künftigen
Verkehrs- und Quartierplanungen – nicht so durchführen könnte, dass sie frei
vom individuellen Motorfahrzeugverkehr und somit im Einklang mit dem
Initiativbegehren bliebe. Gemäss § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien kann
in dichtbesiedelten Gebiet die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln genügen.

5.3 Die
Kantonsverfassung des Kantons Zürich führt den Verkehr im Katalog der
öffentlichen Aufgaben auf. In Art. 104 KV werden Kanton und Gemeinden
verpflichtet, für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des
gesamten Verkehrs sowie für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz zu sorgen (Abs. 1).
Obwohl in erster Linie der Bund das Verkehrswesen regelt, kommt den Kantonen
vor allem im Strassenwesen (Strassenbau) erheblicher Handlungsspielraum zu
(Markus Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 104 N. 1). Art. 104
Abs. 2 KV behält dem Kanton denn auch die Hoheit über die Staatsstrassen vor.
Dies sind gemäss § 5 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG,
LS 722.1) sämtliche in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen
festgelegten Strassen; alle übrigen Strassen sind Gemeindestrassen (Abs. 2).
Letztere stehen somit – im Rahmen des übergeordneten kantonalen Rechts – unter
der Hoheit der Gemeinden (Rüssli, Art. 104 N. 7). Ebenfalls stehen die
Gemeindestrassen im Eigentum der jeweiligen Gemeinde, und diese sind
grundsätzlich für deren Bau, Unterhalt, Betrieb und Finanzierung verantwortlich
(§ 6 Abs. 1, § 26 Abs. 1 StrG). Den Gemeinden fällt unter selbstverständlicher
Einhaltung der Bundes- und Kantonsgesetze ein insgesamt erheblicher
Gestaltungsspielraum für das Strassenwesen in ihren Gebieten zu. An diesem
Befund ändert auch der mit Abstimmung vom 24. September 2017 angenommene und
seit 1. Februar 2018 in Kraft stehende Art. 104 Abs. 2bis KV nichts,
mit dem der Kanton verpflichtet wird, einerseits für ein leistungsfähiges
Staatsstrassennetz für den motorisierten Privatverkehr zu sorgen und
andererseits eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte
derselben im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen. 

5.3.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für
den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen
Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im
streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen
Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs-
und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1). 

5.3.2 Einer Gemeinde im Kanton Zürich kommt
somit auch unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie eine gewisse
Entscheidungsfreiheit im Bereich des Strassenwesens zu, insbesondere bezüglich
Quartierstrassen. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb nicht auch eine
gänzliche Befreiung von Motorfahrzeugen auf Gemeindestrassen unter den
Autonomiebereich fallen sollte. Die vor­instanzlichen Erwägungen betreffend
allfällige jeweils einzeln zu verfügende Einschränkungen für jede einzelne
Quartierstrasse mögen in tatsächlicher Hinsicht zutreffen, führen aber nicht
zur Beantwortung der grundsätzlichen Frage bezüglich Zulässigkeit der
streitgegenständlichen Initiative. Einer Volksinitiative liegt regelmässig eine
politische Stossrichtung zugrunde und es wohnt ihr eine von den Initianten
beabsichtigte, in die Zukunft gerichtete Botschaft inne; daneben kann sie
direkte Handlungsanweisungen für Behörden enthalten. Diesen Punkten gälte es
bei einer allfälligen Annahme der Initiative Rechnung zu tragen und die entsprechenden
Forderungen unter Berücksichtigung übergeordneten Rechts – wie es bereits die
Initiative formuliert – umzusetzen.

5.4 Die
Einschränkungen kantonaler Art für die Gesetzgebung im Gemeindestrassenbereich
bestehen jedenfalls nicht in einem solchen Mass, dass eine weitgehende
Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr von
vornherein unmöglich scheint. Es ist somit nicht von einem offensichtlichen
Verstoss gegen übergeordnetes Recht auszugehen. Zwar begründet ein Vorbehalt im
Initiativtext zugunsten von (kantonalem und) Bundesrecht für sich alleine noch
nicht die Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem Recht (vgl. BGE 129
I 392 E. 3.3 auch zum Folgenden). Allerdings besteht bei der vorliegenden
Initiative zwischen ihrem Sinn und Zweck und den Geboten des übergeordneten
Rechts kein unauflösbarer Widerspruch, der zu einer Ungültigerklärung führen
müsste. Für die Abstimmenden ist aus dem Initiativtext ersichtlich, dass zwar
eine Befreiung des gesamten Stadtgebiets vom motorisierten Individualverkehrs angestrebt
wird, die Umsetzung allerdings unter Wahrung übergeordneten Rechts zu geschehen
hat. Nicht zuletzt aufgrund der anschaulichen Materie ist weiter ersichtlich,
dass einerseits Staats- und Bundesstrassen selbstverständlich von einem
generellen Fahrverbot auszunehmen wären und andererseits auf übergeordnetes
Recht, das in die Planung und den Betrieb von Gemeindestrassen einfliesst,
Rücksicht zu nehmen wäre. Dass für eine Umsetzung der kommunale Verkehrsplan zu
ändern wäre, wie die Vorinstanz mit Blick auf die anschliessende Genehmigung
durch den Regierungsrat ausführt, stünde einer Umsetzung nicht im Weg. 

5.5 Ob bei
einer allfälligen konkreten Umsetzung der Initiative, über die bislang nur
gemutmasst werden kann, die Wirkungen von derart geringem Ausmass wären, dass
diese nichts mehr mit dem Kernanliegen der Initiative
zu tun hätten, ist nicht augenscheinlich. Es findet sich in der
Rechtsprechung keine abstrakte Vorgabe, bis zu welchem Grad das Ziel einer
Initiative umsetzbar sein muss, damit eine solche noch als durchführbar gelten
kann. Eine bloss relative Umsetzungsschwierigkeit genügt jedoch nicht (Andreas
Auer in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich etc.
2017, § 148 GPR N. 32, auch zum Folgenden). Von einer geradezu
unüberwindbaren Undurchführbarkeit kann bei der vorliegenden Initiative
jedenfalls nicht ausgegangen und das durch sie vertretene Anliegen insofern
auch nicht als offensichtlich undurchführbar bezeichnet werden, wie das Recht es
für die Ungültigerklärung verlangt (Art. 28 Abs. 1 lit. c KV). 

5.6 Dies führt
zum Ergebnis, dass der Bezirksrat Zürich die Initiative "Züri
Autofrei" zu Unrecht für ungültig erklärt hat. Entsprechend sind die
Dispositiv-Ziff. III und V des vor­instanzlichen Beschlusses aufzuheben. Der
Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 bezüglich der
Gültigerklärung der Initiative ist wiederherzustellen. Es obliegt im Folgenden
dem Stadtrat, die Initiative dem Volk vorzulegen.

6.
 

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG ist
das Verfahren in Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten sind auf
die Gerichtskasse zu nehmen. Den unterliegenden Beschwerdegegnern steht keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.
 

Zur Rechtsmittelbelehrung im Dispositiv ist Folgendes
festzuhalten: Gegen Entscheide über die Gültigkeit von (kantonalen oder
kommunalen) Volksinitiativen steht nach Massgabe von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung der politischen Rechte
(sogenannte Stimmrechtsbeschwerde, Art. 82 lit. c BGG) offen. 

 

 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

 

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. III und V im Beschluss des
Bezirksrats Zürich vom 13. September 2018 werden aufgehoben, und der
Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 28. März 2018 wird
wiederhergestellt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    210.--     Zustellkosten,

Fr. 2'210.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …

 

 

Abweichende
Meinung einer Kammerminderheit:

(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden­organisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Die Beschwerde ist abzuweisen.

Nach dem Grundsatz "in dubio pro populo" ist bei
einer auslegungsbedürftigen Initiative im Rahmen der allgemeinen juristischen
Interpretationsregeln von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen,
welche mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint; überdies soll ein
Volksbegehren nur dann ungültig erklärt und der Volksabstimmung entzogen werden,
wenn es offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BGE 123 I 152 E. 2c; Kölz, S. 43
ff.; Hangartner/Kley, N. 428 ff., N. 2126). Ein allgemeiner Vorbehalt
zugunsten des übergeordneten Rechts genügt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung für sich allein nicht, um die Übereinstimmung einer Initiative
mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten. Wäre es anders, könnte jede noch
so klar (bundes)rechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor
der Ungültigerklärung bewahrt werden und würden die Stimmberechtigten
aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht
verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte
unvereinbar ist (BGE 129 I 392 E. 3.3; Kölz, S. 46).

Der Initiativtext verlangt, dass das Stadtgebiet vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Von diesem generellen Verbot
sollen gemäss dem Wortlaut der Initiative Ausnahmen gemacht werden können für
den Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des
Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen
Verkehrs sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung
oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist. Aus dem Wortlaut der
Initiative ergibt sich damit eindeutig, dass diese einzig verkehrspolizeiliche
Vorschriften betreffend den Motorfahrzeugverkehr zum Gegenstand hat. Die
Erwägungen der Kammermehrheit zu den kommunalen Kompetenzen im Bereich des Baus
und Betriebs usw. von Gemeindestrassen gehen daher am Gegenstand der Initiative
vorbei. Entscheidend ist, dass nach § 39 Abs. 2 StrG die verkehrspolizeilichen
Vorschriften ausdrücklich vorbehalten bleiben, sodass für den streitbetroffenen
Regelungsbereich keine Gemeindeautonomie besteht. Die Stadt Zürich verfügt
einzig gestützt auf §§ 27 ff. der Kantonalen Signalisationsverordnung über
gewisse Kompetenzen betreffend Anordnungen zum motorisierten Verkehr nach Art.
3 Abs. 2 und 4 SVG. Der Stadt Zürich ist es aber namentlich verwehrt, den
motorisierten Verkehr auf ihrem Gebiet per Rechtssatz generell zu beschränken
(vgl. BGE 130 I 134; Isabelle Häner, Strassenrecht, in:
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 238).

Die Initiative verlangt, dass das Stadtgebiet vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Wie die Vorinstanz zu Recht
festhält, belässt das übergeordnete Recht lediglich Raum für
verkehrsberuhigende Massnahmen im Quartierverkehr und für partielle
Fahrverbote. Mit dem Anliegen bzw. Regelungsgegenstand der Initiative hat dies
kaum noch etwas gemein. Es ist daher unter diesen Umständen verfehlt, gestützt
auf den – zu Recht hochgehaltenen –  Grundsatz "in dubio pro populo"
die Initiative für gültig zu erklären. Denn lässt man den im Initiativtext
enthaltenen Vorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts weg, ergibt sich
aufgrund des eindeutigen Wortlauts der Initiative, dass diese gegen die bundes-
und kantonalgesetzlichen verkehrspolizeilichen Vorschriften und die
Zuständigkeitsordnung verstösst. Wird der Grundsatz "in dubio pro
populo" derart extensiv angewendet, wird der demokratischen Willensbildung
und dem Initiativrecht ein zweifelhafter Dienst erwiesen.