# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f535e16e-f2d7-50b2-8c7c-cf1b3e424c8d
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-03-06
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 06.03.2014 U 2013 8
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2013-8_2014-03-06.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 13 8

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Verwaltungsrichter 

Stecher, Verwaltungsrichterin Moser, Präsident Meisser und 

Kantonsgerichtspräsident Brunner, Aktuar Simmen

URTEIL
vom 6. März 2014

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

ARGE A._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Ilario Bondolfi, 

Beschwerdeführerin
gegen 

Regierung des Kantons Graubünden, 
vertreten durch das Bau-, Verkehrs- und Forstdepartement 
Graubünden, 

Beschwerdegegnerin 1
und

B._____, 
vertreten durch Rechtsanwalt Davide Mottis, 

Beschwerdegegnerin 2

betreffend Submission

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1. Im Rahmen eines offenen Verfahrens gemäss GATT/WTO-Abkommen 

schrieb das Tiefbauamt des Kantons Graubünden (nachfolgend TBA) am 

26. Juli 2012 die Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfahrung X._____ 

an der Y._____ im kantonalen Amtsblatt sowie auf der Vergabeplattform 

www.simap.ch öffentlich aus. Als Zuschlagskriterien festgelegt wurden 

dabei der Preis/Preiswahrheit (50 %), der Bauablauf/Termine (20 %), die 

Qualität (20 %) sowie die Umwelt (10 %). Termin zur Einreichung des An-

gebots war der 25. Oktober 2012. 

Innert Eingabefrist gingen beim TBA sieben Offerten ein. Die Offertöffnung 

vom 30. Oktober 2012 ergab dabei folgendes Bild:

Anbieter
ARGE A._____ Fr. 30‘737‘694.00

ARGE C._____ Fr. 31‘038‘016.70

B._____ Fr. 31‘052‘241.70

ARGE D._____ Fr. 32‘126‘898.65

ARGE E._____ Fr. 32‘869‘361.75

F._____ Fr. 37‘404‘711.75

ARGE G._____ Fr. 39‘696‘612.60

Varianten
ARGE A._____ [Variante 1] Fr. 29‘774‘972.25

ARGE A._____ [Variante 2] Fr. 30'216'804.35

B._____ [Variante 1] Fr. 30'491'835.10

ARGE G._____ [Variante 1] Fr. 38'313'788.38

Mit Vergabeentscheid vom 15. Januar 2013 (Regierungsbeschluss Prot.-

Nr. 9) erteilte die Regierung des Kantons Graubünden (nachfolgend Re-

gierung) den Zuschlag für die ausgeschriebenen Tunnelbaumeisterarbei-

ten zum Betrag von Fr. 30‘491‘835.10 (inkl. MWST) an die B._____ für de-

ren Angebotsvariante. Mit Verfügung vom 17. Januar 2013 eröffnete das 

TBA diesen Entscheid allen Anbietern. Die beiden Offertvarianten der 

http://www.simap.ch

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ARGE A._____ sowie der Variantenvorschlag der ARGE G._____ wurden 

von der Vergabebehörde für ungültig erklärt mit der Begründung, dass 

diese nicht dem rechtsgültigen Auflageprojekt entsprechen würden, wel-

ches dem Submissionsprojekt zu Grunde liege. Die sich aus den verän-

derten Anordnungen der Sicherheits- und Fluchtstollen ergebenden recht-

lichen und technischen Konsequenzen könnten im Rahmen des Submis-

sionsverfahrens nicht geklärt werden, womit die Vergleichbarkeit mit der 

Amtslösung nicht gewährleistet sei. Die Unternehmervariante der 

B._____, welche den Zuschlag erhalten habe, weiche demgegenüber vom 

rechtsgültig vorliegenden Auflageprojekt nicht ab und unterscheide sich 

von der Amtslösung im Wesentlichen in der Ausbruchsart. 

2. Nach Erhalt des Vergabeentscheides ersuchte die ARGE A._____ das 

TBA um Akteneinsicht, welche ihr am 25. Januar 2013 gewährt wurde. 

Dabei war es der ARGE A._____ nicht gestattet, Fotokopien der Akten zu 

erstellen. Die Akten konnten einzig eingesehen und Notizen davon erstellt 

werden.

3. Gegen den Vergabeentscheid vom 17. Januar 2013 erhob die ARGE 

A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 1. Februar 2013 Be-

schwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit fol-

genden Anträgen:

1. Vorsorgliche bzw. Superprovisorische Verfügung
1.1 Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
1.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.

2. Hauptantrag in der Sache
2.1 Die Beschwerde sei gutzuheissen und

a) der Entscheid des TBA vom 17./23. Januar 2013, welcher der B._____ den Zuschlag für den Auf-
trag „Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ erteilt hat, sei aufzuheben,

b) die eingereichte Variante 1 der B._____ sei vom Wettbewerb auszuschliessen,
c) der Zuschlag „Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ sei der ARGE A._____ zu erteilen.

2.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. 

3. Eventualantrag in der Sache
3.1 Die Beschwerde sei gutzuheissen und

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a) der Entscheid des TBA vom 17./23. Januar 2013, welcher der B._____ den Zuschlag für den Auf-
trag „Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ erteilt hat, sei aufzuheben,

b) die eingereichte Variante 1 der B._____ sei vom Wettbewerb auszuschliessen,
c) das Verfahren sei zur Neubeurteilung respektive zur allfälligen Durchführung einer neuen Aus-

schreibung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
3.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. 

4. Subeventualbegehren
4.1 Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids festzustellen. 
4.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. 

Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin was folgt aus: 

- Das TBA habe den Zuschlag zu Unrecht an die Variante der B._____ 
erteilt, da diese Offerte die von der Ausschreibung aufgestellten Bedin-
gungen nicht einhalte. Sie sei vielmehr eine verschleierte Preisvariante, 
weshalb sie vom Wettbewerb auszuschliessen sei. 

- Die Ausschreibungsdokumentation verlange für die Präsentation einer 
Variante, dass insbesondere ein neues Leistungsverzeichnis ausgear-
beitet und die Unterschiede bezüglich des Leistungsverzeichnisses der 
Amtslösung aufgezeigt werden müssten. Die B._____ habe eine Varia-
nte eingereicht, welche in Bezug auf das Leistungsverzeichnis gegenü-
ber der Amtslösung keine Abweichungen aufweise. Die eingereichte 
Variante sei somit keine Variante im Sinne der Ausschreibungsdoku-
mentation, weshalb sie gemäss Art. 22 lit. c SubG vom Wettbewerb 
auszuschliessen sei. 

- Sodann habe die Ausschreibungsdokumentation die Möglichkeit aus-
geschlossen, Varianten mit Preisnachlässen oder Preissenkungen ein-
zureichen. Das Leistungsverzeichnis der Variante der B._____ präsen-
tiere ausschliesslich abgeänderte Preise im Vergleich zu denjenigen 
der Amtslösung, was einer unzulässigen Preisvariante entspreche. 

- Weiter sähen die Ausschreibungsunterlagen vor, dass der Vortrieb im 
Kalottenausbruch auszuführen sei. Die von der B._____ eingereichte 
Variante sehe demgegenüber einen Vollausbruch vor. Bei einem Voll-
ausbruch müssten gegenüber einem Kalottenausbruch die höheren Si-
cherungsklassen, die grössere Anzahl Brustanker sowie eine vermehrte 
Beschränkung der Lademenge berücksichtigt werden. Die Variante der 
B._____ habe indes weder höhere Sicherungsklassen vorgesehen, 
noch eine höhere Anzahl Brustanker, noch eine vermehrte Beschrän-
kung der Lademenge. Vielmehr präsentiere die Variante der B._____ 
im Hinblick auf die Sicherungsmassnahmen die identischen Massnah-
men wie für die Amtslösung im Kalottenausbruch. Da die Variante der 
B._____ nicht die gleichen Garantien in Bezug auf die Sicherheit liefere, 
könne sie nicht mit der Amtslösung verglichen werden. Damit verletze 

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die Variante der B._____ die Ausschreibungsbestimmungen, gemäss 
denen die Variante bezüglich Gebrauchstauglichkeit, der Nutzung und 
der Sicherheit mit der Amtslösung übereinstimmen müsste. Hieraus fol-
ge eine Verletzung des Grundsatzes der Transparenz und der Gleich-
behandlung der Offertsteller. Im Übrigen sei es im Kanton Graubünden 
üblich, Strassentunnels im Kalottenausbruch vorzutreiben. So habe das 
TBA im Rahmen der Arbeiten am Tunnel Küblis der ausführenden Fir-
ma keine Erlaubnis erteilt, einen Vollausbruch vorzunehmen mit der 
Begründung, dass dieser eine Erhöhung der vorgesehenen Siche-
rungsmassnahmen zur Folge gehabt hätte. 

- Mit dem von der B._____ in der Variante offerierten Vollausbruch steige 
gegenüber einem Kalottenausbruch das Risiko für einen Mehrausbruch. 
Die B._____ habe aber die Kostengrenze für den Vollausbruch, jenseits 
welcher die Kosten für den zusätzlichen Abtransport und die Verfüllung 
zu Lasten der Bauherrschaft gegen müssten, nicht angepasst, obwohl 
sie dies hätte tun müssen, indem sie den Faktor D proportional ange-
passt hätte. Vielmehr sei der Faktor D auf dem tieferen Wert für den 
Kalottenausbruch belassen worden. Damit habe sich die B._____ einen 
ungerechtfertigten Vorteil verschaffen. Sie arbeite mit einem einfache-
ren Verfahren, drücke sich aber um das höhere Risiko für Mehraus-
brüche und Mehrauffüllungen mit Beton, welche diese Methode mit sich 
bringe. 

- Die B._____ gewinne in Bezug auf die Preise einen unberechtigten Vor-
teil: Einerseits werde die Bauherrschaft mit allen Kosten in Bezug auf 
die grösseren Nachbrüche und Niederbrüche (Kosten für zu räumendes 
Material und Betonauffüllungen) sowie mit den Kosten der höheren Si-
cherungsmassnahmen, welche bei einem Vollausbruch unumgänglich 
seien, belastet. Da man wisse, dass die Sicherungsmassnahmen men-
genmässig grundsätzlich höher sein werden als bei einem Kalottenaus-
bruch, erziele die B._____ anderseits einen zusätzlichen Verdienst 
durch den höheren Wert, der den Sicherungsmassnahmen (Einbau-
stahl) zugeschrieben worden sei. Folglich verstecke sich hinter dem 
Vorwand einer Variante im Vollausbruch eine verschleierte Preisvarian-
te, was gegen Treu und Glauben verstosse. Die Variante sei daher 
nicht nur nicht annehmbar, sondern bringe eine unvermeidbare Er-
höhung des Preises mit sich, was die Offerte unvollständig mache. 

- Das TBA habe in den Ausschreibungsunterlagen eine Preisreduktion 
für den Überprofilbeton vorgesehen. Die Beschwerdeführerin habe po-
sitive Preise eingesetzt, welche das angenommene technische Über-
profil des Ausbruchs von 0.20 m (zu Lasten des Unternehmers) berück-
sichtige, und welche deshalb (gemäss einem arithmetischen Vergleich 
zwischen den Werten für m3 und m4) 20 % der Grundpreise pro m3 ent-

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sprechen würden. Die Ausschreibung enthalte keinerlei Anweisungen 
an die Offertsteller, sie sollten hier Negativpreise einsetzen. Die 
B._____ habe als Negativpreise die offerierten Betongrundpreise ein-
gesetzt, also diejenigen pro m3. Die Vergabebehörde habe die Gültig-
keit des Vorschlags der B._____ (sowohl der Amtslösung als der Varia-
nte) wie auch desjenigen der Beschwerdeführerin festgestellt ohne 
Rücksicht auf die Tatsache, dass die beiden Offerten erheblich unter-
schiedliche Berechnungsgrundlagen aufweisen würden, welche eine 
grosse Auswirkung auf die Gesamtpreise der Offerten hätten. Da der 
Zuschlag an die B._____ auf Grund des Abzuges des vollen Betonprei-
ses (pro m3) zustande gekommen sei und die Bauherrschaft die formale 
Gültigkeit der Amtslösung der Beschwerdeführerin bestätigt habe, hätte 
die Vergabebehörde der Beschwerdeführerin die Möglichkeit geben 
müssen, den Unterschied in der Berechnung beizubringen und die m3-
Preise für den Überprofilbeton in gleicher Weise als Negativpreis dar-
zustellen. Hätte die Bauherrschaft auf die Amtslösung der Beschwerde-
führerin die gleichen Parameter angewendet wie auf die in den Offerten 
der B._____ verwendeten Parameter, wäre diese um Fr. 583‘951.90 
(inkl. MWST) niedriger ausgefallen, sodass ein Gesamtbetrag von 
Fr. 30‘153‘742.10 (inkl. MWST) resultiert hätte - dies gegenüber der 
Amtslösung der B._____ in der Höhe von Fr. 31‘052‘241.70 (inkl. 
MWST). Auch unter Berücksichtigung der weiteren Zuschlagskriterien 
ausserhalb des Preises übertreffe die Amtslösung der Beschwerdefüh-
rerin die Amtslösung der B._____ in der Gesamtpunktewertung, was 
von der Bauherrschaft mündlich bereits bestätigt worden sei. 

- Indem die Variante der B._____ anerkannt und die Varianten der Be-
schwerdeführerin ausgeschlossen worden seien, habe das TBA das 
Prinzip der Gleichbehandlung der Offertsteller verletzt. Die von der Be-
schwerdeführerin vorgelegten finanziell interessanten Varianten würden 
den planimetrischen und altimetrischen Verlauf des Projekts in keiner 
Weise beeinträchtigen und seien überdies einfacher, einleuchtender, 
sicherer und umweltfreundlicher als das ausgeschriebene Projekt. 
Gleichwohl habe die Bauherrschaft die Beschwerdeführerin nicht zur 
Erläuterung ihrer Varianten eingeladen, sondern sie mit einer oberfläch-
lichen Begründung vom Wettbewerb ausgeschlossen. Dies könne nicht 
akzeptiert werden, umso mehr anzunehmen sei, dass die Bauherrschaft 
die B._____ zur Erläuterung ihrer Variante eingeladen habe. Folglich 
müsse die Auftraggeberin basierend auf den von der Beschwerdeführe-
rin präsentierten Akten auf die Bewertung der Varianten zurückkommen 
und diese erneut Prüfen. 

- In beweisrechtlicher Hinsicht stellte die Beschwerdeführerin noch ein 
Editionsbegehren, mit welchem sie die Herausgabe sämtlicher Akten 
(inbegriffen alle Offerten, die internen Akten der Bauherrschaft sowie 

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den Schriftenwechsel mit den Offertstellern) aus den Händen des TBA 
verlangte. 

4. Die B._____ beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 27. Februar 2013 

die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die aufschiebende Wir-

kung sei nicht zu erteilen. 

- Bei ihrer Variante handle es sich um eine zulässige Ausführungsvarian-
te. Das vom Bauherrn ausgeschriebene Projekt werde ohne Änderun-
gen gegenüber der Amtslösung realisiert, aber dessen Ausführung im 
Bauablauf anders strukturiert (Vollausbruch statt Kalotte/Stross). Die 
Ausschreibungsdokumentation habe die Möglichkeit vorgesehen, Vari-
anten einzureichen. Ausgeschlossen gewesen seien lediglich Varianten 
mit Tunnelbohrmaschinenvortrieb. 

- Die Variante sei nicht nur mit einem kompletten und separaten Leis-
tungsverzeichnis und einem zugehörigen Bauprogramm dokumentiert, 
sondern auch durch einen separaten technischen Bericht, in welchem 
die Variante detailliert beschrieben werde, u.a. mit Hinweisen auf die 
Unterschiede zur Amtslösung. Die beschwerdeführerische Rüge, wo-
nach die B._____ Variante in Bezug auf das Leistungsverzeichnis der 
Amtslösung des TBA keinerlei Abweichungen aufweise, sei daher un-
begründet. 

- Auch sei die Variante der B._____ keine verschleierte Preisvariante. 
Die ökonomischen Vorteile, welche sich aus ihrer Variante ergäben, 
gingen aus den zahlreichen Positionen des Leistungsverzeichnisses 
hervor, welche gegenüber der Amtslösung unterschiedlich verpreist 
worden seien. Die einzelnen technischen Optimierungen der B._____ 
Variante seien in den entsprechenden Positionen des Leistungsver-
zeichnisses berücksichtigt worden. 

- Durch einen Vollausbruch sei im vorliegenden Projekt kein schlechteres 
Verhalten des Felsens zu erwarten gegenüber der Amtslösung, da die 
Profilbreite und die Firste unverändert seien. Sodann könnten mit den 
heutigen innovativen Bohr- und Sprengverfahren die Erschütterungen in 
einem Vollausbruch unverändert tief gehalten werden wie in einem Tei-
lausbruch. B._____ habe diese Sprengtechnik erfolgreich auf mehreren 
Baustellen angewendet, zuletzt beim Tunnel Umfahrung Z._____, wel-
cher ebenfalls im Vollausbruch realisiert worden sei. Im Falle des Tun-
nels Umfahrung X._____ habe die bautechnische und nicht die felsme-
chanische Grenze zu einer Unterteilung in Kalotte/Strosse im Projekt 
der Amtslösung geführt. Dafür spreche die Breite der Kalotte, welcher 

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derjenigen des fertigen Profils entspreche. Zudem sei ein klassisches 
Hufeisenprofil mit vertikalen Ulmen und flacher Sohle ausgeschrieben. 
Die Strossenhöhe sei gering gegenüber der entsprechenden Kalotten-
höhe. Bei problematischen felsmechanischen Aspekten hätte die Kalot-
tenhöhe reduziert und gewölbte Ulmen und eine abgerundete Sohle 
vorgesehen sein müssen, was aber gerade nicht der Fall sei. Sodann 
sei bereits im Projektbeschrieb des Bauherrn die Möglichkeit eines Vol-
lausbruchs erwähnt. Die Profilgrösse des Tunnels X._____ könne mit 
den heutigen Geräten auch im Vollausbruch bewältigt werden. Dement-
sprechend seien die unveränderten Felssicherungsmassnahmen bei 
der Amtslösung und der B._____ Variante aus technischer Sicht durch-
aus plausibel. 

- Die Menge der Sicherungsmittel sei in der B._____ Variante gegenüber 
der Amtslösung in der Tat nicht erhöht worden. Die B._____ sei über-
zeugt, dass bei der Geologie im Vollausbruch keine Zunahme der Men-
ge an Einbaustahl eintreten werde. Der Preis für den Stahleinbau im 
Haupttunnel sei erhöht worden, um den Stundenaufwand für Ausbruch 
und Sicherung abgedeckt zu haben, falls wider Erwarten doch die Si-
cherungsklasse IV mit Stahleinbau angetroffen werden sollte. Die Kos-
ten der Lohnstunden seien in den Ausbruchpreisen und nicht in den Si-
cherungsmitteln eingerechnet worden. Dies sei vom TBA nicht bean-
standet worden. 

- Der Vollausbruch habe im Vergleich zum Kalottenausbruch bei den in 
der Amtslösung vorliegenden Gegebenheiten (hohe Kalotte, kleiner 
Stoss) nur einen geringen, vernachlässigbaren Einfluss auf das Aus-
mass des geologischen Überprofils. Dieser Einfluss sei umso geringer, 
da mit den heute verfügbaren sprengtechnischen Mitteln das geologi-
sche Überprofil sehr gut beherrscht werden könne. Eine Anpassung 
des von der SIA-Norm 118/198 vorgesehenen Faktors D von 60 cm auf 
69 cm würde sich in der Abrechnung ohnehin nur marginal auswirken. 
Sie sei in ihrer Angebotsvariante davon ausgegangen, dass der vom 
Bauherr vorgegebene Wert D = 60 cm unverändert beibehalten werden 
könne, was vom TBA nicht beanstandet worden sei. 

- Sie habe in den Positionen betreffend „Abzug für den Überprofilbeton“ 
negative Einheitspreise eingesetzt, was sachlich richtig sei. Nur da-
durch komme das Prinzip zum Tragen, dass der Unternehmer für den 
Überprofilbeton vom Bauherrn mit einer Preisreduktion, sprich einer 
Mindervergütung, pönalisiert werde. Bei einem positiven Einheitspreis 
würde der Unternehmer in den Genuss einer Mehrvergütung kommen, 
was jeder Logik widerspreche. Die Beschwerdeführerin habe dagegen 
positive Werte eingesetzt, wobei es sich dabei weder um einen Kalkula-
tionsfehler noch um einen ungewollten Formfehler handle, sondern um 

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eine falsche Interpretation der Ausschreibung, welche nachträglich nicht 
mehr habe berichtigt werden können. 

- Die Beschwerdeführerin mache geltend, ihre beiden Projektvarianten 
seien zu Unrecht ausgeschlossen worden. Sie habe diesbezüglich je-
doch keinen Antrag an das Gericht gestellt. Ihr Antrag richte sich auf die 
Erteilung des Zuschlags an die Hauptofferte und nicht auf die Variante. 
Schon daher sei die entsprechende Rüge nicht zu beachten. 

5. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2013 

ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wer-

den könne. 

- Die B._____ Variante sehe im Unterschied zum Amtsvorschlag für den 
Sprengvortrieb im Haupttunnel einen Vollausbruch anstelle eines Kalot-
tenvortriebs vor. Dabei handle es sich um eine Ausführungsvariante, da 
lediglich das Vorgehen betreffend Sprengvortrieb differenziert angebo-
ten werde, aber keine eigentliche Projektänderung damit verbunden sei. 
Eine Varianteneinschränkung bezüglich eines Vollausbruchs fände sich 
in den Ausschreibungsunterlagen nicht. Vielmehr werde im Projektbe-
schrieb darauf aufmerksam gemacht, dass aus Sicht der Geotechnik 
auf der ganzen Tunnelstrecke sowohl ein Kalottenvortrieb als auch ein 
Vollausbruch möglich sei. Folglich handle es sich bei der B._____ Vari-
ante um eine zulässige Variante.

- Die B._____ habe ein separates Leistungsverzeichnis mit den dazu-
gehörigen Positionen und den veränderten Preisen sowie ein gültiges 
Grundangebot eingereicht. Als Vorlage für das Leistungsverzeichnis 
habe die B._____ wohl das Verzeichnis aus den Ausschreibungsunter-
lagen verwendet. Daraus lasse sich jedoch kein Ausschluss begründen, 
habe der Anbieter doch lediglich ein separates Leistungsverzeichnis 
einreichen müssen. Sodann ergebe sich aus den Angaben im techni-
schen Bericht zur B._____ Variante, inwiefern es sich um eine Variante 
handle und worin die Unterschiede zur Amtslösung bestünden. 

- Die B._____ habe zwar in ihrer Variante im Vergleich zur Amtslösung 
die Preise abgeändert. Dies sei aber jeweils in Bezug auf einzelne Posi-
tionen im Leistungsverzeichnis und nicht im Rahmen einer gesamten 
Pauschalpreisreduktion geschehen. Die einzelnen Preisunterschiede 
zwischen Kalottenvortrieb und einem Vollausbruch würden sodann 
nachvollziehbar aus der Dokumentation der B._____ Variante hervor-
gehen. Es seien weder verschiedene Einzelpositionen unrealistisch tief 

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offeriert noch artfremde Leistungspositionen unzulässigerweise in eine 
Pauschale eingerechnet worden. 

- Aufgrund der geologischen Prognose, welche dem vorliegenden Projekt 
zu Grunde liege, sei die Vergabebehörde zum Schluss gekommen, 
dass die Ausbruchsart im Fels (Voll- oder Kalottenausbruch) mit sehr 
hoher Wahrscheinlichkeit keinen wesentlichen Einfluss auf die tatsäch-
lich zur Anwendung gelangende Sicherung und die Verteilung der Si-
cherungsklassen haben werde. Ein wesentlicher Nachteil durch den 
Vollausbruch sei für die Vergabebehörde im vorliegenden Fall nicht er-
sichtlich gewesen. Der von der B._____ offerierte Vollausbruch sei, 
wenn überhaupt, nur mit unwesentlich erhöhten Sicherungsmassnah-
men verbunden. Entsprechende Massnahmen hätten somit in der Of-
fertvariante auch nicht vorgesehen werden müssen. Bezüglich des 
Ausmasses an maximalen Erschütterungen seien keine Unterschiede 
zu erwarten. Die B._____ Variante genüge insofern auch den Anforde-
rungen bezüglich Sicherheit und könne durchaus mit der Amtslösung 
verglichen werden. 

- Das Mass des Überprofils sei primär abhängig von der verwendeten 
Sprengtechnik, insbesondere im Randbereich des Ausbruchsquer-
schnitts. Die Sprengtechnik sei in den Angeboten für den Voll- und den 
Kalottenausbruch sehr ähnlich ausgelegt, so dass beim Vollausbruch 
nicht ein grösseres Überprofil zu erwarten sei. Insgesamt seien die fi-
nanziellen Risiken bei einem Vollausbruch als derart gering beurteilt 
worden, als dies bezüglich Preiswahrheit keinen Abzug zu rechtfertigen 
vermöge. 

- Bei den Preisreduktionen für das Überprofil nach SIA Norm 118/198, 
Anhang E, handle es sich um Standardpositionen des Normpositionen-
kataloges 273 (Verkleidung und Untertagebau). Die Anwendung dieser 
Position habe in den durch das TBA durchgeführten Submissionen bis-
her zu keinen Missverständnissen geführt. Dass in Preisreduktionsposi-
tionen normalerweise negative Einheitspreise einzusetzen seien, sei 
schon vom Begriff her verständlich und entspreche auch den Usanzen. 
Es könne nicht die Idee einer Regelung sein, dass ein Unternehmer bei 
weniger vorteilhaftem Arbeitsergebnis profitieren solle, indem er für je-
den zusätzlich eingebrachten Beton belohnt werde und so Anreiz für 
ungenaues Arbeiten geschaffen werde. Deshalb sei ein entsprechender 
Hinweis zur Einsetzung von Negativpreisen bei diesen Standardpositio-
nen aus Sicht der Vergabestelle auch nicht notwendig.

- Eine preisrelevante Korrektur der Angebote seitens der Vergabebehör-
de sei nur bei offensichtlichen Rechnungsfehlern möglich. Unzulässig 
sei hingegen die Korrektur von Kalkulationsfehlern und Fehlern in der 

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Preiserklärung. Bei den von der Beschwerdeführerin eingesetzten posi-
tiven Preispositionen handle es sich nicht um Rechnungsfehler, son-
dern vielmehr um eine falsche Vorstellung über die Vergütungsmoda-
lität einer Position im Leistungsverzeichnis und somit im Ergebnis um 
einen nicht korrigierbaren Fehler. Zudem wäre es der Beschwerdefüh-
rerin bei allfälliger Unklarheit offen gestanden, im Vorfeld der Offertein-
gabe Fragen an die Vergabebehörde zu stellen. Selbst wenn aber von 
einem korrigierbaren Fehler beim Überprofilbeton in der Offerte der Be-
schwerdeführerin in der Höhe von Fr. 583‘951.90 ausgegangen würde - 
was bestritten werde - hätte sich nichts am Verfahrensausgang geän-
dert. Wie sich aus der Bewertungsskala der Zuschlagskriterien ergebe, 
würden selbst unter Berücksichtigung des Abzugs der oben genannten 
Summe aufgrund der zu geringen prozentualen Preisdifferenz und der 
Bewertung der restlichen Zuschlagskriterien (insbesondere bei den Kri-
terien „Qualität“ und Bauablauf/Termine“) sowohl die Offertvariante der 
B._____ als auch deren Grundangebot punktemässig weiterhin vor dem 
Amtsvorschlag der Beschwerdeführerin liegen. Mangels konkreter Aus-
sicht auf Erhalt der Arbeiten sei deshalb mehr als fraglich, ob überhaupt 
auf die Beschwerde eingetreten werden könne. 

- Aus der Tatsache, dass in den Ausschreibungsunterlagen keine Be-
grenzung für Projektabweichungen vorgesehen sei, könne nicht abge-
leitet werden, es müssten jegliche Abänderungen von der Amtslösung 
als zulässig erachtet werden. Bei den beschwerdeführerischen Varian-
ten handle es sich um Projektvarianten, bei welchen sich das Ergebnis 
der Ausführung nicht mit dem genehmigten Auflageprojekt decke. Dies 
gelte insbesondere bezüglich Fluchtwegausgang und dessen techni-
schem Lokal. Neben der rechtserheblichen Abweichung vom geneh-
migten Auflageprojekt habe die Beschwerdeführerin die technische 
Machbarkeit ihrer Varianten nicht nachgewiesen bzw. die technische 
Lösung nicht hinreichend ausgearbeitet und im Angebot eingerechnet, 
was sich insbesondere in der Bachunterquerung beim Portal T._____ 
zeige. Diese Problematik sei von der Beschwerdeführerin im techni-
schen Bericht nicht dargestellt worden, weshalb es nahe liege, dass die 
dafür erforderlichen Aufwendungen in den Leistungsverzeichnissen 
nicht berücksichtigt seien. Ebenso seien die betrieblichen Aspekte (An-
saugung von Frischluft für den Sicherheitsstollen im Bereich des Por-
tals, wo im Brandfall verrauchte Lauf aus dem Tunnel austritt) nicht wei-
ter behandelt worden. Dementsprechend seien die beschwerdeführeri-
schen Varianten zu Recht für ungültig erklärt worden. 

6. Am 11. März 2013 teilte der Instruktionsrichter der Beschwerdeführerin 

mit, dass dem Gesuch um erneute Akteneinsicht nicht entsprochen wer-

de, da seitens des Kantons bereits im üblichen Umfang Akteneinsicht ge-

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währt worden sei und eine Akteneinsicht im Beschwerdeverfahren inhalt-

lich nicht weiter gehe als die bereits erfolgte Einsicht. Zudem gebiete es 

das Beschleunigungsgebot, das laufende Verfahren nicht unnötig zu ver-

längern. 

7. In ihrer Replik vom 19. März 2013 änderte die Beschwerdeführerin ihre 

Anträge wie folgt ab: 

1. Vorsorgliche bzw. Superprovisorische Verfügung
1.1 Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
1.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.

2. Hauptantrag in der Sache
2.1 Die Beschwerde sei gutzuheissen und

a) der Entscheid des TBA vom 17./23. Januar 2013, welcher der B._____ den Zuschlag für den Auf-
trag „Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ erteilt hat, sei aufzuheben,

b) Der Entscheid des TBA vom 17./23. Januar 2013, welcher die zwei Varianten, eingereicht durch 
die ARGE A._____, aus dem genannten Wettbewerb „Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ aus-
geschlossen wurden, sei aufzuheben,

c) Die eingereichte Variante 1 der B._____ sei vom Wettbewerb auszuschliessen,
d) Die von der B._____ vorgestellte Amtslösung sei vom Wettbewerb auszuschliessen,
e) Die Sache sei zur Neubeurteilung - im Sinne der Punkte 1 und 2 des Hauptantrages der vorlie-

genden Replik, wonach der neue Zuschlag die Analyse des Unterkriteriums der Preiswahrheit, 
welche in den Ausschreibungsbedingungen vorgesehen ist, enthalten muss und wonach die Auf-
traggeberin die Voraussetzungen schaffen muss, damit die Preisreduktion für den Überprofilbeton 
vergleichbar sind, um anschliessend die Offerten (nachdem sie endlich auf gleichen Kriterien ba-
sieren) zu vergleichen - an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

2.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. 

An ihrer Begründung gemäss Beschwerdeschrift hielt die Beschwerdefüh-

rerin im Wesentlichen fest und ergänzte diese wie folgt:

- Die Argumentation in der Replik sei nicht vollständig, weil sie keine Ein-
sicht in die mit der Beschwerdeschrift geforderten Akten habe nehmen 
können. Sie werde daher gegen die vom Verwaltungsgericht am 
11. März 2013 gefällte Entscheidung, welche ihr die Einsicht in die Ak-
ten abspreche, eine Prozessbeschwerde einreichen. Deshalb bleibe ei-
ne Abänderung und Ergänzung der Replik vorbehalten. 

- Die Auftraggeberin habe entgegen ihrer Ankündigung in den Aus-
schreibungsunterlagen das Kriterium der Preiswahrheit nicht zur An-
wendung gebracht. Damit habe die Auftraggeberin die Zuschlagskriteri-
en abgeändert. Diese Abänderung sei vor Ablauf der Frist für die Of-
ferteingabe nicht mitgeteilt worden und verstosse gegen elementare 
Grundprinzipien der Transparenz und der Gleichbehandlung bei öffent-

- 13 -

lichen Aufträgen. Die Nichtanwendung des Unterkriteriums der Preis-
wahrheit (Preisgestaltung) sei vorliegend besonders schwerwiegend, da 
es einerseits genau die zwei Offerten der B._____ seien, welche dies-
bezüglich nicht plausibel seien und da anderseits der Abzug von Punk-
ten, welche die zwei Offerten der B._____ verdienen würden, die Rang-
folge auf Grund der durch die Auftraggeberin festgelegten Punktebe-
wertung durcheinander bringen würde. Aus diesem Grund müsse die 
Zuschlagsentscheidung aufgehoben werden und die Auftraggeberin 
müsse einen neuen Zuschlag vornehmen, welcher die Analyse des Un-
terkriteriums der Preiswahrheit beinhalte. 

- Für die Zuschlagskriterien „Bauablauf/Termine“ und „Qualität“ habe ihr 
die Auftraggeberin deutlich tiefere Wertungen als der B._____ zugeteilt. 
Da sie bis heute keinen Zugang zu den durch die Auftraggeberin erar-
beiteten Begründungen bezüglich dieser Zuschlagskriterien erhalten 
habe und sie sich keine plausiblen Gründe für solche erheblichen Un-
terschiede vorstellen könne, beanstande sie die erfolgte Bewertung. 

- In Bezug auf die generelle Pauschalermässigung hinsichtlich der Varia-
nte der B._____ sei zu beachten, dass die Preisabänderungen einen 
vorwiegend spekulativen Charakter hätten. Dies gelte insbesondere für 
die erhebliche Preiserhöhung der Einbaubögen und für den erheblichen 
Preisunterschied in Bezug auf die Installation der Schalung für die Ver-
kleidungsarbeiten. Diese zwei Preisunterschiede liessen sich nicht 
durch die verschiedenen Ausbrucharten rechtfertigen. Sodann beweise 
die Tatsache, dass die Auftraggeberin sowohl der Variante als auch der 
Amtslösung der B._____ für alle Zuschlagskriterien, ausser jenem für 
den Preis, die gleichen Bewertungen erteilt habe, dass die Variante der 
B._____ den Charakter einer generellen Pauschalermässigung habe. 

- Die B._____ habe sowohl für die Amtslösung als auch für die Variante 
Einheitspreise für alle Betontypen offeriert, welche höchstens der Hälfte 
der Preise entsprechen, die zurzeit auf dem Markt zu finden seien. Die 
Preisdifferenzen dürften in anderen Positionen des Leistungsverzeich-
nisses umgelagert worden sein, nämlich wohl in die global gehaltenen 
Positionen der Baustelleneinrichtung. Der Beleg hierfür sei, dass das 
Kapitel Baustelleneinrichtung beider Offerten der B._____ von einem 
Totalpreis ausgehe, welcher deutlich höher sei als jener der Beschwer-
deführerin. Daher sei sowohl die Amtslösung als auch die Variante der 
B._____ vom Wettbewerb auszuschliessen. 

- Die Beschwerdeführerin habe auf nicht offiziellem Weg erfahren, dass 
die B._____ vor dem Zuschlag, aber nach Eingang der Offerte, für die 
Ausführung von einigen Leistungen eine bündnerische Firma beigezo-
gen haben solle, welche in einem Konsortium als weiterer Offertsteller 

- 14 -

für den vorliegenden Auftrag am Wettbewerb teilgenommen habe. 
Werde dieser Verdacht bestätigt, stelle dies eine Verletzung des Trans-
parenzprinzips, des Prinzips der Gleichbehandlung und des Diskrimi-
nierungsverbots sowie eine Verletzung des Verbots, Mehrfachofferten 
einzureichen, dar. Dies würde einen Ausschluss der Offerten der 
B._____ rechtfertigen, aber auch eine Aufhebung des gesamten Wett-
bewerbs, da nicht ausgeschlossen werden könne, dass eine Unter-
nehmung aus der Region bevorzugt werden sollte. 

- Entgegen den Behauptungen der Auftraggeberin seien die Akten der 
beiden beschwerdeführerischen Varianten vollständig. Wenn die Auf-
traggeberin die Beschwerdeführerin zu einer Aussprache eingeladen 
hätte - wie es eigentlich hätte der Fall sein müssen - hätten die zwei 
fraglichen Punkte (Durchgang des Stollens unterhalb des Baches in der 
Zone T._____ und Lüftung des Stollens in der Nähe des Portals 
T._____) geklärt und die beschwerdeführerischen Lösungsvorschläge 
dargelegt werden können. Die Auftraggeberin habe - entgegen ihrer 
Pflicht, die Gleichbehandlung zwischen den Offertstellern zu garantie-
ren - die Varianten der Beschwerdeführerin nicht vertieft geprüft, jene 
der B._____ hingegen schon. 

8. Gegen die Abweisung des beschwerdeführerischen Gesuchs um erneute 

Akteneinsicht vom 11. März 2013 erhob die Beschwerdeführerin am 

22. März 2013 eine Prozessbeschwerde mit folgenden Anträgen:

1. Vorsorgliche Verfügung
1.1 Das Hauptverfahren sei bis zum Entscheid der vorliegenden Beschwerde zu sistieren.
1.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen gemäss Gesetz.

2. In der Sache
2.1 Die Beschwerde sei gutzuheissen und

a) der Entscheid vom 11. März 2013 betreffend Ablehnung der Akteneinsicht sei aufzuheben;
b) der Kanton Graubünden sei zu verpflichten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 

die vollständigen Akten der Ausschreibung mit der Bezeichnung „Tunnel X._____, Baumeisterar-
beiten“ einzureichen;

c) Der Beschwerdeführerin sei Akteneinsicht zu gewähren, insbesondere in:
- die Offerten (Offerte und Varianten) der B._____, und vor allem in die Leistungsverzeichnisse;
- das Protokoll der Diskussion um die Offerte und die Varianten mit der B._____;
- den Zuschlagvorschlag des TBA an die Regierung;
- die Einzelheiten über die Bewertung der Zuschlagskriterien „Bauablauf/Termine“ und „Qua-

lität“.
d) der Beschwerdeführerin sei eine neue Frist anzusetzen, um die Replik vervollständigen zu kön-

nen, wobei die Frist ab erfolgter Einsicht in die geforderten Akten zu laufen zu beginnen habe. 
2.2 Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen gemäss Gesetz. 

- 15 -

Begründend führte die Beschwerdeführerin aus, das bis dato gewährte 

Akteneinsichtsrecht sei völlig ungenügend, weil ihr nicht sämtliche Akten 

vorgelegt worden seien, ihr nicht ermöglicht worden sei, diejenigen Akten, 

in welche sie Einsicht haben nehmen können, gründlich zu studieren, und 

sie auch keine Kopien oder Fotos der Akten habe machen dürfen. 

9. Die B._____ beantragte am 5. April 2013 die Abweisung der Prozessbe-

schwerde, weswegen der Beschwerdeführerin keine neue Frist zur Ver-

vollständigung der Replik und ihr eine neue Frist für die Einreichung der 

Duplik anzusetzen sei. Das Hauptverfahren sei nicht zu sistieren. Ebenso 

beantragte die Regierung am 5. April 2013 die Abweisung der Prozess-

beschwerde. Gegen die Sistierung des Verfahrens bis zum Entscheid be-

treffend Prozessbeschwerde habe sie grundsätzlich nichts einzuwenden, 

wenn auch eine gewisse zeitliche Dringlichkeit zur Erledigung des Haupt-

verfahrens bestehe, damit es nicht zu wesentlichen Verzögerungen mit 

allfälligen Kostenfolgen komme.

10. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen 

fest.

11. Mit Prozessurteil U 13 8A vom 12. Juni 2013 hob die 1. Kammer des 

Verwaltungsgerichtes unter dem Vorsitz des Stellvertreters des vorsitzen-

den Richters im Verfahren U 13 8 die angefochtene Verfügung vom 

11. März 2013 auf und verpflichtete den Kanton Graubünden, dem Ge-

richt die vollständigen Akten der Ausschreibung mit der Bezeichnung 

„Tunnel X._____, Baumeisterarbeiten“ einzureichen, soweit dies durch die 

Vergabebehörde nicht bereits geschehen ist (Rechtsbegehren Ziff. 2.1a 

und 2.1b). Bezüglich des Umfangs des Akteneinsichtsrechts (Rechtsbe-

gehren Ziff. 2.1c und 2.1d) trat das Gericht auf die Prozessbeschwerde 

nicht ein. Begründend wurde festgehalten, die Regierung habe das recht-

- 16 -

liche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie keine Fotokopien 

habe erstellen lassen, obwohl sie der Beschwerdeführerin - zumindest 

teilweise - Einblick in die betreffenden Akten und Dokumente gewährt ha-

be. Von einer schützenswerten Geheimhaltung dieser Unterlagen könne 

bei dieser Faktenlage keine Rede sein; andernfalls die Einsichtnahme 

zum vornherein nicht hätte gewährt werden dürfen. Sodann sei das Recht 

auf Akteneinsicht im Rechtsmittelverfahren auch nicht verwirkt, weil die-

sem Anspruch schon im Vorverfahren Rechnung getragen worden sei. 

Das Akteneinsichtsrecht sei in jedem Verfahrensstadium von neuem zu 

gewähren, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine „erneute“ Akten-

einsicht handle. Somit bestehe im gerichtlichen Beschwerdeverfahren ein 

eigenständiges Recht auf Akteneinsicht, welches zudem regelmässig wei-

ter gehe als im internen Verwaltungsverfahren. Deshalb könne die Ein-

sicht in Akten, die für ein bestimmtes Verfahren erstellt oder beigezogen 

worden seien, auch nicht mit der Begründung verweigert werden, die frag-

lichen Akten seien für den Verfahrensausgang belanglos. Dementspre-

chend seien sämtliche fallbezogenen Akten und Dokumente, auch die als 

vertraulich bezeichneten Unterlagen, durch die vorinstanzlichen Behörden 

beim Gericht einzureichen. Die Anschlussfrage, in welche Dokumente des 

Submissionsverfahrens letztlich tatsächlich Einblick gewährt werde, kön-

ne aber nicht mehr Thema der Prozessbeschwerde sein, sondern sei vom 

Gericht im Hauptverfahren aufgrund einer sorgfältigen und umfassenden 

Interessenabwägung im konkreten Einzelfall zu entscheiden. 

12. Mit Verfügung vom 16. September 2013 forderte der Instruktionsrichter, 

nachdem das Urteil betreffend Prozessbeschwerde in Rechtskraft er-

wachsen ist, die Regierung auf, sämtliche Akten betreffend die streitbe-

fangene Submission einzureichen, insbesondere die internen Akten be-

treffend die technische Aus- und Bewertung der eingereichten Offerten. 

Gleichentags wurde die B._____ aufgefordert, sich zum Umfang des Ge-

- 17 -

heimhaltungsinteresses bezüglich der von ihr eingereichten Offertunterla-

gen der Amtslösung und der Variante zu äussern sowie der weiteren von 

ihr in das Hauptverfahren eingebrachten Beweismittel.

13. In ihrer Stellungnahme vom 30. September 2013 wehrte sich die B._____ 

unter Hinweis auf die bundesgerichtliche und kantonale Rechtsprechung 

gegen jegliche Herausgabe der eigenen Offertdokumentationen betref-

fend Amtslösung und Variante, da diese Dokumente wesentliche Aus-

künfte zum Know-how der Gesellschaft enthielten. Während diese Hal-

tung für die Leistungsverzeichnisse absolut gelte, da diese Dokumente 

sämtliche Preise ihrer beiden Angebote enthielten, beantragte die 

B._____ in Bezug auf ihre technischen Berichte eventualiter eine teilweise 

Offenlegung, wobei die einzelnen Dokumente, welche offengelegt werden 

dürften, genau bezeichnet wurden.

14. Mit Eingabe vom 30. September 2013 übermittelte die Regierung, zusätz-

lich zu den bereits früher eingelegten Unterlagen, die teilweise hand-

schriftlichen Notizen der projektverantwortlichen Mitarbeiter des TBA so-

wie des externen Projektverfassers zur Vergabe der einzelnen Bewer-

tungspunkte, mit dem Vermerk, dass es sich bei diesen Unterlagen um 

Dokumente der verwaltungsinternen Meinungsbildung handle, welche 

grundsätzlich nicht offen zu legen seien. Die Offertunterlagen der B._____ 

seien grundsätzlich vom Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis umfasst, 

sodass diese Unterlagen ohne Einverständnis der B._____ nicht offenge-

legt werden dürften. Dem Geheimhaltungsinteresse unterlägen auch die 

technischen Berichte der Unternehmer, nicht hingegen die Leistungsver-

zeichnisse, allerdings nur soweit diese keine detaillierten Kalkulations-

grundlagen enthielten. Ebenfalls dem Geheimhaltungsinteresse unterlä-

gen die Frageliste zur Amtslösung und zur Unternehmervariante und die 

entsprechenden Antworten der B._____ vom 13. Dezember 2012, da die-

- 18 -

se Bezug auf die technischen Berichte nehmen und entsprechend Rück-

schlüsse auf vertrauliche Inhalte der Offerten zulassen würden; zudem 

würden diese Unterlagen eine detaillierte Preisanalyse enthalten.

15. Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Stellungnahme vom 24. Okto-

ber 2013 Einsicht in die Offert-Kontrolle ihres Amtsvorschlags mit Hand-

notizen, die Offert-Kontrollen der Amtslösung und der Variante der 

B._____ mit Handnotizen, die Beschreibung ihrer Variante 1 und 2 mit 

Handnotizen, die Offert-Auswertungen des externen Projektverfassers 

(Ingenieurgemeinschaft RLPA) sowie in die vollständigen Leistungsver-

zeichnisse der Offerten der B._____ (Amtslösung und Variante). Weiter 

verlangte die Beschwerdeführerin die Ansetzung einer neuen Frist zur 

Vervollständigung der Replik, wobei die Frist ab erfolgter Akteneinsicht zu 

laufen habe. Diese Anträge begründete die Beschwerdeführerin im We-

sentlichen damit, dass es ihr ohne Einsichtnahme in die internen Akten 

der Regierung nicht möglich sei, bestimmte entscheidungsrelevante Rü-

gen darlegen zu können. Zudem seien die internen Dokumente, in welche 

Einsicht verlangt werde, nicht nur für die Beschwerdethesen wesentlich, 

sondern hätten klarerweise auch die angefochtene Verfügung beeinflusst, 

weshalb der Zugang dazu im Rahmen des gerichtlichen Beschwerdever-

fahrens garantiert werden müsse. Hinsichtlich des Zugangs zu den Offer-

ten der B._____ führte die Beschwerdeführerin aus, dass sie diesbezüg-

lich Akteneinsicht nur in das Leistungsverzeichnis der beiden Offerten be-

antrage; dieses beinhalte weder Kostengrundlagen noch Preisanalysen 

noch sonst wie vertrauliche Angaben. 

16. Mit prozessleitender Verfügung vom 25. November 2013 (U 13 8b) lehnte 

der Instruktionsrichter bezugnehmend auf das Prozessurteil U 13 8A vom 

12. Juni 2013 die beantragte Akteneinsicht in die Offert-Kontrolle des be-

schwerdeführerischen Amtsvorschlags mit Handnotizen, die Offert-

- 19 -

Kontrollen der Amtslösung und der Variante der B._____ mit Handnoti-

zen, die Offert-Auswertungen des externen Projektverfassers (Ingenieur-

gemeinschaft RLPA) und die Beschreibung der beschwerdeführerischen 

Variante 1 und 2 mit Handnotizen ab. Gleichzeitigt wurde die beantragte 

Akteneinsicht in die Leistungsverzeichnisse der Offerten der B._____ 

(Amtsvorschlag und Variante) mit den Ausnahmen „NPK 102 Besondere 

Bestimmungen S. 26, Nr. 991 (Angabe des Unternehmers)“ und „NPK 

103 Kostengrundlagen (S. 1-3) und Kalkulationsschemata“ genehmigt. 

17. Nachdem die Beschwerdeführerin am 23. Dezember 2013 Einsicht in die 

entsprechenden Akten nehmen konnte, übermittelte sie dem Verwal-

tungsgericht am 13. Januar 2014 eine Ergänzung zur Replik vom 

19. März 2013. Darin hielt sie an den replicando gestellten Anträgen fest 

und ergänzte ihre Argumentation wie folgt: 

- In den Positionen der Baustelleneinrichtungen seien einzig die Monta-
gekosten, die Mietkosten, die Kosten für eine allfällige Verschiebung 
sowie die Kosten der Demontage der Anlage für die Betonherstellung 
aufzuführen. Das Leistungsverzeichnis enthalte keine speziellen Positi-
onen für die Betonherstellung (Material und Betrieb der Anlage) sowie 
für den Transport des Betons von der Herstellungsanlage zum Verwen-
dungsort. Dass diese Kosten für die Herstellung und für den Transport 
des Betons in den Betonpreisen enthalten sein müssten, ergebe sich 
aus der Ausschreibungsdokumentation.

- Während der Beton aufgrund der genau bestimmten Menge bezahlt 
werde, würden alle Leistungen in Bezug auf die Baustelleneinrichtung 
unabhängig von der messbaren Menge bezahlt. Dementsprechend pro-
fitiere ein Auftraggeber von einer Mengenreduktion des Betons nicht im 
gleichen Masse, wenn ein Teil des Betonpreises umgelagert werde, wie 
dies die B._____ getan habe. 

- Das beiliegende Kurzgutachten betreffend die Thematik der von der 
B._____ in der Amtslösung und der Variante offerierten Betoneinheits-
preises im Vergleich zu den Anforderungen in den Ausschreibungsun-
terlagen belege die Unhaltbarkeit der von der B._____ offerierten Prei-
se und bestätige indirekt die Zulässigkeit der Preise der Beschwerde-
führerin. Um festzustellen, wohin die Preisdifferenzen der Offertpreise 

- 20 -

der B._____ umgelagert worden seien, sei es notwendig, über die Ana-
lyse der Offertpreise zu verfügen, und zwar über diejenigen der Bau-
stelleneinrichtungen (NPK 113), möglicherweise auch noch über andere 
Positionen. Sicher seien die Analysen der Betonpreise erforderlich. 

- Die Regierung habe keine Analysen über die kritischen Preise der 
B._____ verlangt, obwohl die Ausschreibungsdokumentation ihr diese 
Möglichkeit eingeräumt habe. Eine solche Analyse sei lediglich für zwei 
nicht kritische Positionen der Offerten der B._____ verlangt worden. 
Daher beantrage sie, zur Thematik der Preisumlagerung in den beiden 
Offerten der B._____ ein gerichtliches Gutachten durch einen fachkun-
digen Bauingenieur im Unterbau erstellen zu lassen. Dieser sei zu be-
auftragen, sich zur Problematik des Faktors D, welcher von der 
B._____ für den Vollausbruch nicht geändert worden sei, und ebenso 
zu den Konsequenzen, die daraus entstünden, zu äussern. 

18. In ihrer Duplik vom 27. Januar 2014 hielt die B._____ an ihren Anträgen 

fest und ergänzte und vertiefte ihre Argumentation wie folgt:

- Auf die replicando abgeänderten Rechtsbegehren der Beschwerdefüh-
rerin sei im Umfang der Erweiterung nicht einzutreten, da es sich um 
eine unzulässige Erweiterung der Rechtsbegehren handle.

- Das Kriterium der Preiswahrheit hätte zu Punktabzügen geführt, falls 
das Risiko als mittel bzw. gross eingestuft worden wäre. Die Qualifikati-
on des Risikos als gering hätte keine Auswirkungen auf die Bewertung 
gehabt. Deshalb könne davon ausgegangen werden, dass die Auftrag-
geberin das Risiko aller Offerten als gering eingestuft habe. Bei Eig-
nungs- und Angebotsbewertungen sei die Kognition des Verwaltungs-
gerichtes praktisch auf Willkür begrenzt, weshalb bloss zu prüfen sei, 
ob die Punktevergabe sachlich nachvollziehbar sei. 

- Hinsichtlich des Betonpreises seien die Beschwerdeführerin und deren 
Parteigutachter von einem Marktpreis für eine Betonlieferung durch ex-
terne Drittanbieter ausgegangen. Ein solcher Preis enthalte alle mit der 
Produktionsanlage gebundenen Kosten. Die von der B._____ angebo-
tenen Preise seien hingegen Preise für auf der Baustelle mit eigener 
Anlage produzierten Beton. Daher enthielten diese Preise nur die Kos-
ten für die Ausgangsstoffe und die Personalkosten für das Erbringen 
des Betons. Die Kosten für die Produktionsanlage und die Transportmit-
tel habe die B._____ in den im Leistungsverzeichnis dafür vorgesehe-
nen Positionen einkalkuliert. Dies weil der NPK ein gesondertes Kapitel 
für die Installation und zahlreiche andere Kapitel für Einheitspreise vor-
sehe, in welche die Material- und Lohnkosten einzukalkulieren seien. 

- 21 -

Überdies werde der Beton der B._____ mit auf der Baustelle erstellten 
Zuschlägen (Betonkies) produziert. Die Anlagekosten für die Produktion 
der Zuschläge seien ebenfalls in den dafür vorgesehenen Installations-
preisen enthalten. Dies verringere die Materialkosten in den Einheits-
preisen, was bei einer Betonlieferung durch externe Drittanbieter nicht 
der Fall sei. Sie habe keine Preisumlagerung durchgeführt, sondern ih-
re Preise nach der in der Ausschreibung vorgegebenen Struktur aufge-
teilt. 

- Der beschwerdeführerische Gutachter sei bei einer Konkurrentin der 
B._____ angestellt, was Zweifel betreffend dessen Unparteilichkeit und 
Objektivität aufkommen lasse. Sodann enthalte das Gutachten eine 
Reihe von allgemeinen Wertungen und Vermutungen, die nicht unter-
legt seien. Das Parteigutachten sei weder schlüssig noch besonders 
zuverlässig, weshalb dem Gutachten keine inhaltliche Beweiskraft zu-
komme. Von der Einholung eines Gutachtens betreffend der Preisum-
lagerung und der Problematik des Faktors D sei ohnehin abzusehen, 
weil daraus keine entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse zu erwarten 
seien. 

- Ein Ausschluss der Amtslösung und der Variante der B._____ wäre 
selbst bei Bejahung einer Preisumlagerung unbegründet, da rechtspre-
chungsgemäss von einem Ausschluss abzusehen sei, wenn der festge-
stellte Mangel relativ geringfügig sei und der Zweck, den die in Frage 
stehende Formvorschrift verfolge, dadurch nicht ernstlich bedroht wer-
de. 

19. Am 27. Januar 2014 hielt die Regierung duplicando an ihren Anträgen 

fest. 

- Die blosse Tatsache eines ungewöhnlich tiefen, gegebenenfalls sogar 
nicht kostendeckenden Offertpreises, vermöge gemäss Rechtspre-
chung des Verwaltungsgerichtes für sich allein den Ausschluss eines 
Angebots im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Dem ins Recht 
gelegten Preisvergleich aller Offerten in den entsprechenden Hauptka-
tegorien könne unschwer entnommen werden, dass sowohl das Grun-
dangebot als auch die Variante der B._____ in den Hauptkapiteln im 
Durchschnitt aller Angebote liege. Dies gelte auch für die Baustellenein-
richtung. Die beschwerdeführerische Argumentation würde bedeuten, 
dass nahezu sämtliche Anbieter in unzulässiger Weise Umsätze in die 
Baustelleninstallation umgelagert hätten. Die benötigte Betonmenge 
habe sodann für den 719 m langen Tunnel mit einer Betonschale von 
30 cm im Leistungsverzeichnis relativ genau ausgesetzt werden kön-

- 22 -

nen, weshalb nicht mit wesentlichen Mengenminderungen zu rechnen 
sei, wovon ein Anbieter mit tieferen Betonpreisen profitieren könnte. 

- Wenn die Beschwerdeführerin ausführe, in den Offerten der B._____ 
seien zwei Preise (Schalungselemente für die Verkleidungsarbeiten in 
Beton und Einbaubögen) in unzulässiger Weise abgeändert worden, 
verkenne sie, dass die Anbieter auch im Rahmen öffentlicher Vergabe-
verfahren in ihrer Preiskalkulation frei seien und sie deshalb in ihrem 
Grundangebot und ihrer Variante unterschiedliche Einheitspreise ein-
setzen könnten. 

- Das Zuschlagskriterium des Preises habe in den Ausschreibungsunter-
lagen das Unterkriterium der Preiswahrheit enthalten, bei welchem ein 
direkter Punkteabzug möglich sei, falls ein Angebot mit einem Mehrkos-
tenrisiko verbunden sei. Gemäss Tabelle zur Offertbeurteilung sei für 
keinen Anbieter ein Abzug vorgenommen worden, weshalb die Felder 
unter der Rubrik „Preiswahrheit (A2)“ leer geblieben seien, was gleich-
bedeutend mit der Zahl 0, kein Abzug, sei. 

- Die tiefere Bewertung des beschwerdeführerischen Grundangebots 
beim Zuschlagskriterium „Qualität“ beruhe auf der Auswertung des Un-
terkriteriums „Baustellenkader“, wo das Führungspersonal der Be-
schwerdeführerin über geringere Erfahrung im Bereich des Untertag-
baus verfüge. Beim Kriterium „Bauablauf/Termine“ habe der vorge-
nommen Abzug aufgrund eines weniger aussagekräftigen Baupro-
gramms resultiert. 

- Bezüglich der Thematik der Lüftung gelte es zu beachten, dass eine In-
tervention von Rettungsequipen immer über den Haupttunnel und nicht 
über den Sicherheitsstollen erfolge. Unter diesem Gesichtspunkt sei die 
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung nicht vorteilhafter. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie 

im angefochtenen Vergabeentscheid vom 17. Januar 2013 wird, soweit er-

forderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet der 

Vergabeentscheid betreffend Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfah-

- 23 -

rung X._____ an der Y._____ vom 17. Januar 2013, mit welchem der Zu-

schlag für die ausgeschriebenen Arbeiten zum Betrag von 

Fr. 30‘491‘835.10 (inkl. MWST) an die B._____ für deren Angebotsvarian-

te erteilt wurde. Streitig und zu Prüfen ist die Rechtmässigkeit des ange-

fochtenen Vergabeentscheids. Die Prozessvoraussetzungen geben vor-

liegend zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist - unter 

Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 1b - einzutreten.

b) Vorliegend änderte die Beschwerdeführerin ihre Rechtsbegehren im 

Rahmen des zweiten Schriftenwechsels ab. Neben der Aufhebung der 

Zuschlagsentscheidung (Antrag 2.1 lit. a) beantragt sie replicando neu die 

Aufhebung des Ausschlusses der zwei Varianten der Beschwerdeführer 

aus dem Wettbewerb (Antrag 2.1 lit. b). Ferner verlangt sie die Verpflich-

tung der Auftraggeberin, nach vorgängigem Ausschluss der zwei Offerten 

der B._____ (Antrag 2.1 lit. c und d), eine neue Zuschlagsentscheidung 

zu fällen, welche das Unterkriterium der Preiswahrheit gebührend berück-

sichtigt und die Voraussetzung schafft, dass die Preisreduktionen für den 

Überprofilbeton vergleichbar sind um anschliessend die Offerten zu ver-

gleichen (Antrag 2.1 lit. e). 

Hinsichtlich der replicando abgeänderten Anträge 2.1 lit. b (Aufheben des 

Entscheids des TBA, mit welchem die zwei Varianten der Beschwerdefüh-

rerin ausgeschlossen wurden) und 2.1 lit. d (Ausschluss der Amtslösung 

der B._____) ist indes zu beachten, dass diese Begehren über die Anträ-

ge der Beschwerde vom 1. Februar 2013 hinausgehen, welche diese 

eben nicht enthielt. Eine solche Prozessführung ist nicht zulässig. Denn 

eine Abänderung der Rechtsbegehren im zweiten Schriftenwechsel ist nur 

insoweit zulässig, als sich dadurch der Streitgegenstand verengt bzw. um 

nicht mehr streitige Punkte reduziert, nicht aber, wenn damit eine Erweite-

rung oder qualitative Veränderung des Streitgegenstands verbunden ist 

- 24 -

(vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfah-

ren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 

2013, N. 1019; BGE 133 II 30 E.2, 131 II 200 E.3.2). Das Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) äussert sich zwar nicht ex-

plizit zur Frage des Verbots der Erweiterung der Rechtsbegehren im zwei-

ten Schriftenwechsel. Die herrschende Gerichtspraxis leitete dieses Ver-

bot indes aus Art. 55 Abs. 1 des per 1. Januar 2007 durch das VRG abge-

lösten Verwaltungsgerichtsgesetzes (aVGG) ab (vgl. VGE 252/74 vom 

9. Juli 1974, VGE 254/73 vom 4. Juni 1974). Selbiges muss unter der 

Geltung des praktisch gleichlautenden Art. 52 Abs. 1 VRG gelten. Wenn 

das Rechtsbegehren im zweiten Schriftenwechsel nämlich erweitert oder 

sonst wie verändert wird, verliert die Beschwerde ihre Identität und wird 

im Umfang der Erweiterung zu einer neuen Beschwerde. Zulässig ist die-

se Erweiterung nur insofern, als die Beschwerdefrist auch in Bezug auf 

die zweite Rechtsschrift eingehalten wird (PVG 1975 Nr. 95). 

Vorliegend ist die 10-tägige Beschwerdefrist gemäss Art. 26 Abs. 1 des 

Submissionsgesetzes (SubG; BR 803.300) bzw. gemäss Art. 15 Abs. 2 

der interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswe-

sen (IVöB) jedoch lange vor Einreichung der Replik abgelaufen, sodass 

auf die in der Replik gestellten Anträge 2.1 lit. b und d infolge unzulässi-

ger Erweiterung des Rechtsbegehrens nicht einzutreten ist. Hinsichtlich 

des replicando gestellten Antrags 2.1 lit. e ist festzuhalten, dass es sich 

dabei - entgegen der Ansicht der B._____ - nicht um eine unzulässige 

Erweiterung des Rechtsbegehrens gegenüber den in der Beschwerde ge-

stellten Rechtsbegehren handelt, sondern vielmehr um eine zulässige 

Einengung der in der Beschwerde gestellten Anträge. Während in der Be-

schwerde vom 1. Februar 2013 eventualiter noch allgemein die Zurück-

weisung des Verfahrens zur Neubeurteilung respektive zur allfälligen 

Durchführung einer neuen Ausschreibung im Sinne der Erwägungen an 

- 25 -

die Vorinstanz beantragt wurde (Beschwerde vom 1. Februar 2013, An-

trag 3.1 lit. c), beantragt die Beschwerdeführerin replicando die Zurück-

weisung der Sache an die Vorinstanz zur konkreten Neubeurteilung im 

Sinne der Punkte 1 und 2 des Hauptantrages der Replik, wonach der 

neue Zuschlag die Analyse des Unterkriteriums der Preiswahrheit, […], 

enthalten muss und wonach die Auftraggeberin die Voraussetzungen 

schaffen muss, damit die Preisreduktionen für den Überprofilbeton ver-

gleichbar sind, um anschliessend die Offerten […] zu vergleichen (Replik 

vom 19. März 2013, Antrag 2.1 lit. e). Streitig und zu prüfen bleiben folg-

lich die replicando gestellten Hauptanträge auf Aufhebung der Zuschlag-

sentscheidung (Antrag 2.1 lit. a), Ausschluss der Variante der B._____ 

(Antrag 2.1 lit. c) sowie die Verpflichtung der Auftraggeberin, eine neue 

Zuschlagsentscheidung zu fällen welche das Unterkriterium der Preis-

wahrheit gebührend berücksichtigt und die Voraussetzung schafft, dass 

die Preisreduktionen für den Überprofilbeton vergleichbar sind um ansch-

liessend die Offerten zu vergleichen (Antrag 2.1 lit. e). 

2. a) Auf das vorliegende Verfahren gelangen neben dem GATT/WTO-

Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA; SR 

0.632.231.422), die IVöB, das Submissionsgesetz sowie die hierzu erlas-

sene Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) zur Anwendung.

b) Hinsichtlich der Beschwerdegründe und damit der dem Verwaltungsge-

richt zustehenden Kognition enthält die IVöB in Art. 16 Abs. 1 eine einge-

hende Regelung, die sich wörtlich mit Art. 51 Abs. 1 VRG deckt und zu-

dem noch ausdrücklich festhält, dass Unangemessenheit nicht geltend 

gemacht werden kann. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerich-

tes beschränkt sich somit auf Rechtsverletzungen einschliesslich Über-

schreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie auf unvollständige 

oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwal-

- 26 -

tungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz set-

zen, sondern hat Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachli-

chen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lösung als 

zweckmässiger erscheint. Bei Fragen technischer, technologischer, 

(bau)physikalischer und methodologischer Art oder bei Angebotsbewer-

tungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf Willkür begrenzt 

(vgl. Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 01 111 

vom 13. November 2001 E.7 und U 01 128 vom 16. April 2002 E.2a). Im 

Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der materiellen Beur-

teilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat. Den Ver-

gabebehörden kommt dabei insbesondere bei der Bewertung der einzel-

nen Angebote aufgrund der ausgewählten Eignungs- und Zuschlagskrite-

rien ein weiter Ermessensspielraum zu (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 

2D_49/2011 vom 25. September 2012 E.4.2, 2D_52/2011 vom 10. Fe-

bruar 2012 E.3.2, 2P.230/2006 vom 5. März 2007 E.3.2; Urteil des Ver-

waltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 04 35 vom 11. November 

2005 E.5). 

3. Zunächst macht die Beschwerdeführerin geltend, das TBA habe den Zu-

schlag zu Unrecht der Angebotsvariante der B._____ erteilt, da diese kei-

ne Variante im Sinne der Ausschreibungsdokumentation sei und deswe-

gen gemäss Art. 22 lit. c SubG vom Wettbewerb ausgeschlossen werden 

müsste. Vielmehr handle es sich bei der Variante der B._____ um eine 

verschleierte Preisvariante. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu 

prüfen. 

a) Gemäss Art. 20 SubV steht es den Anbietern grundsätzlich frei, zusätzlich 

zum Grundangebot Vorschläge für Varianten einzureichen. Der Auftrag-

geber kann diese Möglichkeit in der Ausschreibung oder in den Aus-

schreibungsunterlagen beschränken oder ausschliessen. Die Einreichung 

- 27 -

einer Unternehmervariante setzt voraus, dass der Anbieter zusätzlich zu 

seiner Variante auch eine Offerte für die ausgeschriebene Leistung ein-

reicht (so genanntes Grundangebot). Dies ist notwendig, damit alle Ange-

bote auf eine vergleichbare Basis gebracht werden können und mithin ei-

ne objektive Beurteilung der Konkurrenzfähigkeit möglich ist. Diese Rege-

lung zwingt zudem sämtliche Anbieter dazu, sich fundiert mit allen Fragen 

auseinanderzusetzen, die mit dem ausgeschriebenen Auftrag im Zusam-

menhang stehen. 

Es kann zwischen Projekt- und Ausführungsvarianten unterschieden wer-

den. Bei einer Projektvariante offeriert der Unternehmer die Werkaus-

führung mit einer Projektierung, die von den ausgeschriebenen Planunter-

lagen ganz oder teilweise abweicht. Dabei darf indes der Rahmen eines 

zuvor rechtsgültig genehmigten Auflageprojekts nicht verlassen werden, 

andernfalls eine Projektausführung auf Basis des erteilten Genehmi-

gungsentscheids nicht mehr möglich wäre (vgl. Urteil des Verwaltungsge-

richtes des Kantons Graubünden U 09 15 vom 27. April 2009 E.3b, 

U 01 111 vom 13. November 2001 E.3b). Bei einer Ausführungsvariante 

bietet der Unternehmer die Ausführung in einer Art und Weise an, die sich 

von den Ausschreibungsunterlagen (z.B. bezüglich Baumethode, Kon-

struktionsart, Reihenfolge der Arbeiten) unterscheidet. Dem Auftraggeber 

kommt beim Entscheid, ob er einer Variante den Zuschlag erteilen oder 

ob er auf dem von ihm erarbeiteten Amtsvorschlag beharren will, ein 

grosser Ermessensspielraum zu. Er ist insbesondere nicht verpflichtet, ir-

gendwelche Risiken in Kauf zu nehmen. Zudem ist es auch Sache des 

Anbieters, seine Unternehmervariante so detailliert auszuarbeiten und 

ausgereift zu formulieren, dass allfällige Vorteile und Risiken für den Auf-

traggeber klar ersichtlich sind. Es kann nicht die Aufgabe der Vergabe-

stelle sein, unvollständig eingereichte Unternehmervarianten selber so-

weit entwickeln zu müssen, bis Vor- und Nachteile klar zum Ausdruck 

- 28 -

kommen (vgl. zum Ganzen: Handbuch öffentliches Beschaffungswesen 

im Kanton Graubünden, Kapitel 8.6; Urteil des Verwaltungsgerichtes des 

Kantons Graubünden U 03 24 vom 3. Juni 2003 E.2b). 

b) Im vorliegenden Fall schloss die Vergabebehörde die Möglichkeit zur Ein-

reichung von Varianten nicht aus. Vielmehr sahen die Ausschreibungsun-

terlagen explizit die Möglichkeit vor, Varianten einzureichen. Dies unter 

folgenden Einschränkungen:

• Varianten müssen hinsichtlich Nutzung, Gebrauchstauglichkeit und Sicherheit dem 
Hauptangebot entsprechen (NPK-Position 102, 260.100);

• Varianten mit Tunnelbohrmaschinen-Vortrieb sind unzulässig (NPK-Position 102, 
260.600);

• Überdies sind Varianten nur unter folgenden Bedingungen zulässig: Der Unternehmer 
hat das Leistungsverzeichnis des Bauherrn vollständig ausgefüllt einzureichen. Die 
Unternehmervarianten müssen alle Angaben enthalten, die zur technischen und fi-
nanziellen Beurteilung erforderlich sind. Die Varianten sind mit einem Leistungsver-
zeichnis gemäss NPK und den dazugehörenden Angebotspreisen mit den Angaben 
über unverändert übernommene sowie abgeänderte oder neue Positionen einzurei-
chen. Die wesentlichen Rahmenbedingungen, insbesondere Verkehrsphasen, sind 
zwingend einzuhalten. Preisnachlässe für Varianten als Pauschalreduktion oder Ra-
batte sind nicht zulässig (NPK-Position 102, 261.200).

Die von der B._____ eingereichte Angebotsvariante, welche schliesslich 

den Zuschlag für die ausgeschriebenen Tunnelbaumeisterarbeiten erteilt 

erhielt, sieht im Unterschied zum Amtsvorschlag für den Sprengvortrieb im 

Haupttunnel einen Vollausbruch anstelle eines Kalottenausbruchs vor. Da 

lediglich das Vorgehen betreffend Sprengvortrieb abweichend von der 

Amtslösung angeboten wird, die Variante aber keine Projektänderung vor-

sieht, handelt es sich bei der Angebotsvariante der B._____ offenkundig 

um eine Ausführungsvariante. In den Ausschreibungsunterlagen findet 

sich sodann keine Varianteneinschränkung hinsichtlich eines Vollaus-

bruchs. Vielmehr wird im Projektbeschrieb unter Ziff. 4.3.3 der Beilage 4 

(= Beilage 9 der Regierung) explizit erwähnt, dass aus Sicht der Geotech-

nik auf der ganzen Tunnelstrecke sowohl ein Kalottenvortrieb als auch ein 

- 29 -

Vollausbruch möglich sei. Vor diesem Hintergrund ist die Angebotsvarian-

te der B._____ grundsätzlich als gültige Variante zu betrachten. 

4. Was die Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht dagegen vorbringt, 

vermag nicht zu überzeugen bzw. erschöpft sich hinsichtlich der nachfol-

genden Erwägung 4e gar in einer äusserst kurz gehaltenen, nicht sub-

stantiiert vorgetragenen, rein appellatorischen Kritik an der Angebotsvari-

ante der B._____ bzw. am angefochtenen Vergabeentscheid. Jedenfalls 

vermag die Beschwerdeführerin - wie nachfolgend aufgezeigt - nichts vor-

zubringen, was darauf schliessen lässt, dass die Vorinstanz beim Ent-

scheid, die Angebotsvariante der B._____ nicht vom Wettbewerb auszu-

schliessen, ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat.

a) Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Angebotsvariante der 

B._____ sei gestützt auf Art. 22 lit. c SubG vom Wettbewerb auszusch-

liessen, da die Ausschreibungsdokumentation für die Präsentation einer 

Variante verlange, dass ein neues Leistungsverzeichnis ausgearbeitet 

und die Unterschiede bezüglich des Leistungsverzeichnisses der Amtslö-

sung aufgezeigt werden müssten. Entgegen den Ausschreibungsunterla-

gen habe die B._____ eine Variante eingereicht, welche in Bezug auf das 

Leistungsverzeichnis gegenüber der Amtslösung keine Abweichungen 

aufweise, was unzulässig sei. 

Dem entgegnet die B._____ und die Regierung, die zur Diskussion ste-

hende Variante sei nicht nur mit einem kompletten und separaten Leis-

tungsverzeichnis und einem zugehörigen Bauprogramm dokumentiert, 

sondern auch durch einen separaten technischen Bericht, welcher die Va-

riante detailliert beschreibe. 

- 30 -

Wie vorstehend bereits erwähnt sind Varianten gemäss NPK-Position 102, 

261.200 unter anderem unter folgenden Bedingungen erlaubt: 

„Der Unternehmer hat das Leistungsverzeichnis des Bauherrn vollständig ausge-
füllt einzureichen. Die Unternehmervarianten müssen alle Angaben enthalten, die 
zur technischen und finanziellen Beurteilung erforderlich sind, insbesondere:
Die Varianten sind mit einem Leistungsverzeichnis gemäss NPK und den dazu-
gehörenden Angebotspreisen mit den Angaben über unverändert übernommene 
sowie abgeänderte oder neue Positionen einzureichen. […].“

Es trifft demnach zu, dass die Unternehmer, welche neben der Amtslö-

sung zusätzlich noch eine Angebotsvariante eingereicht haben, ein Leis-

tungsverzeichnis mit den dazugehörenden Angebotspreisen und den An-

gaben über unverändert übernommene sowie abgeänderte oder neue Po-

sitionen einzureichen hatten. Die B._____ als Zuschlagsempfängerin 

reichte neben einem gültigen Grundangebot eine Angebotsvariante mit ei-

nem separaten Leistungsverzeichnis mit den dazugehörenden Positionen 

und den veränderten Preisen sowie ein zugehöriges Bauprogramm ein. 

Darüber hinaus stellte die B._____ der Vergabebehörde einen umfassen-

den technischen Bericht zu, in welchem ihre Variante detailliert beschrie-

ben ist und die Unterschiede zur ihrer Amtslösung dargestellt sind. Selbst 

wenn der B._____ das Verzeichnis aus den Ausschreibungsunterlagen als 

Vorlage für das Leistungsverzeichnis ihrer Variante gedient haben sollte, 

liesse sich daraus kein Ausschluss der Variante gemäss Art. 22 lit. c SubG 

begründen, mussten die Anbieter doch den Ausschreibungsunterlagen zu-

folge lediglich ein separates Leistungsverzeichnis gemäss NPK mit den 

dazugehörenden Angebotspreisen und den Angaben über unverändert 

übernommene sowie abgeänderte oder neue Positionen einreichen, was 

die B._____ offenkundig getan hat. Demnach zielt die beschwerdeführeri-

sche Rüge, wonach die B._____ kein neues Leistungsverzeichnis ausge-

arbeitet und die Unterschiede bezüglich des Leistungsverzeichnis der 

Amtslösung nicht aufgezeigt habe, ins Leere, zumal sich aus den Anga-

ben im technischen Bericht zur Angebotsvariante der B._____ ergibt, 

- 31 -

worin die Unterschiede zwischen der Variante und der Amtslösung beste-

hen. Somit entspricht die Angebotsvariante der B._____ entgegen der be-

schwerdeführerischen Auffassung den formellen Anforderungen der Aus-

schreibung bezüglich der Vorgaben der NPK-Position 102, 261.200. 

b) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die Ausschreibungsunter-

lagen hätten die Möglichkeit ausgeschlossen, Varianten mit Preisnachläs-

sen oder Preissenkungen einzureichen. Das Leistungsverzeichnis der 

Angebotsvariante der B._____ präsentiere im Vergleich zu demjenigen 

der Amtslösung jedoch ausschliesslich abgeänderte Preise, was einer 

unzulässigen Preisvariante entspreche. Insbesondere die Preise der 

Schalungselemente für die Verkleidungsarbeiten in Beton und jene der 

Einbaubögen seien in unzulässiger Weise abgeändert worden. Sodann 

zeige auch die Tatsache, dass die Auftraggeberin sowohl der Variante als 

auch der Amtslösung der B._____ für alle Zuschlagskriterien, ausser je-

nem für den Preis, die gleichen Bewertungen erteilt habe, dass die Varia-

nte der B._____ den Charakter einer generellen Pauschalermässigung 

habe. 

Wie vorstehend bereits ausgeführt sind Preisnachlässe für Varianten als 

Pauschalreduktion oder Rabatte nach der NPK-Position 102, 261.200 

nicht zulässig. Wie die Regierung in ihrer Vernehmlassung vom 28. Fe-

bruar 2013 unter Ziffer 3.3 jedoch zu Recht ausführt, ist die in der Ange-

botsvariante im Vergleich zur Amtslösung erfolgte Abänderung der Preise 

in Bezug auf einzelne Positionen im Leistungsverzeichnis, und nicht im 

Rahmen einer gesamten Pauschalreduktion oder eines Rabattes erfolgt. 

Sodann ergeben sich die einzelnen Preisunterschiede zwischen der Vari-

ante, welche einen Vollausbruch vorsieht, und der Amtslösung mit einem 

Kalottenausbruch nachvollziehbar aus der Dokumentation der Angebots-

variante der B._____. Im Übrigen sind die Offerenten grundsätzlich auch 

- 32 -

im Rahmen öffentlicher Vergabeverfahren in ihrer Preiskalkulation frei, 

weshalb sie in ihrem Grundangebot und ihrer Variante unterschiedliche 

Einheitspreise einsetzen können. Untersagt sind Preisnachlässe für Vari-

anten - wie gesehen - einzig als Pauschalreduktion oder als Rabatte. Sol-

che liegen vorliegend aber nicht vor, betreffen die Preisänderungen in der 

Angebotsvariante gegenüber der Amtslösung der B._____ doch gerade 

diejenigen Positionen, welche sich durch die technischen Besonderheiten 

der Angebotsvariante (Vollausbruch statt Kalottenausbruch) gegenüber 

der Amtslösung auszeichnen. Sodann vermag die Beschwerdeführerin 

auch aus der Tatsache, dass die Auftraggeberin der Angebotsvariante und 

der Amtslösung der B._____ für alle Zuschlagskriterien mit Ausnahme des 

Preises die gleichen Bewertungen erteilt hat, nichts zu ihren Gunsten ab-

leiten, zumal der Vergabebehörde bei der Bewertung der einzelnen Ange-

bote aufgrund der ausgewählten Eignungs- und Zuschlagskriterien ein 

weiter Ermessensspielraum zukommt und sich die beiden Angebote der 

B._____ lediglich im Vorgehen betreffend Sprengvortrieb (Vollausbruch 

statt Kalottenausbruch) unterscheiden und demnach eine ähnliche Bewer-

tung der beiden Varianten durchaus plausibel erscheint. 

c) Bezüglich der NPK-Position 102, 260.100, wonach Angebotsvarianten 

hinsichtlich Nutzung, Gebrauchstauglichkeit und Sicherheit dem Haupt-

angebot entsprechen müssen, macht die Beschwerdeführerin geltend, die 

Angebotsvariante der B._____ sehe entgegen den Ausschreibungsunter-

lagen, in welchen ein Kalottenausbruch (zuerst die Kalotte, dann die 

Strosse) vorgesehen sei, einen Vollausbruch vor. Bei einem Vollausbruch 

müssten gegenüber einem Kalottenausbruch die höheren Sicherungs-

klassen, die grössere Anzahl Brustanker sowie eine vermehrte Beschrän-

kung der Lademenge berücksichtigt werden. Die Variante der B._____ 

habe indes weder höhere Sicherungsklassen vorgesehen, noch eine 

höhere Anzahl Brustanker, noch eine vermehrte Beschränkung der La-

- 33 -

demenge. Vielmehr präsentiere die Variante der B._____ im Hinblick auf 

die Sicherungsmassnahmen die identischen Massnahmen wie für die 

Amtslösung im Kalottenausbruch. Da die Variante der B._____ nicht die 

gleichen Garantien in Bezug auf die Sicherheit liefere, könne sie nicht mit 

der Amtslösung verglichen werden. Damit verletze die Variante der 

B._____ nicht nur die Ausschreibungsbestimmungen, sondern verstosse 

auch gegen die durch Rechtslehre und Rechtspraxis aufgestellten An-

sprüche, gemäss denen eine Variante mit der Amtslösung vergleichbar 

sein müsse. Hieraus folge eine Verletzung des Grundsatzes der Transpa-

renz und der Gleichbehandlung der Offertsteller, indem der notwendige 

Vergleich zwischen der Variante der B._____ und den übrigen Offerten 

der weiteren Offertsteller nicht gewährleistet sei. Im Übrigen erziele die 

B._____ aufgrund der Tatsache, dass die Sicherungsmassnahmen bei 

einem Vollausbruch mengenmässig höher sein werden als bei einem Ka-

lottenausbruch, einen zusätzlichen Verdienst durch den höheren Wert, 

welcher den Sicherungsmassnahmen (insbesondere dem Einbaustahl) 

zugeschrieben worden sei. 

Dem hält die B._____ entgegen, dass im vorliegenden Projekt durch ei-

nen Vollausbruch kein schlechteres Verhalten des Felsens zu erwarten 

sei gegenüber der Amtslösung, da unter anderem die Profilbreite und die 

Firste unverändert seien. Folglich sei das Vorgehen des Bauherrn, im Of-

fertvergleich die Felssicherungsmassnahmen bei der Amtslösung und der 

Angebotsvariante der B._____ als unverändert anzunehmen, aus techni-

scher Sicht plausibel. Sodann habe sie die Menge der Sicherungsmittel in 

der Angebotsvariante gegenüber der Amtslösung nicht erhöht, da sie 

überzeugt sei, dass bei der beschriebenen Geologie im Vollausbruch kei-

ne Zunahme der Menge an Einbaustahl eintreten werde. Der Preis für 

den Stahleinbau im Haupttunnel sei erhöht worden, um den Stundenauf-

wand für Ausbruch und Sicherung abgedeckt zu haben, falls wider Erwar-

- 34 -

ten doch die Sicherungsklasse IV mit Stahleinbau angetroffen werden 

sollte. Sie habe nämlich die Kosten der Lohnstunden generell in den Aus-

bruchpreisen und nicht in den Sicherungsmitteln eingerechnet. 

Wie vorstehend unter Erwägung 2b erläutert beschränkt sich die Überprü-

fungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes im vorliegenden Verfahren auf 

Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des 

Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige Sachverhaltsfeststel-

lung (vgl. Art. 16 Abs. 1 IVöB, Art. 51 Abs. 1 VRG). Dementsprechend 

kann das Verwaltungsgericht nicht sein Ermessen an die Stelle jenes der 

Vorinstanz setzen, sondern hat Lösungen der Verwaltung zu akzeptieren, 

die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, auch wenn eine andere Lö-

sung als zweckmässiger erscheint. Bei Fragen technischer, technologi-

scher, (bau)physikalischer und methodologischer Art oder bei Angebots-

bewertungen ist die Kognition des Gerichts praktisch auf Willkür begrenzt 

(Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 01 111 

vom 13. November 2001 E.7 und U 01 128 vom 16. April 2002 E.2a). So-

mit ist im Folgenden zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der materiellen Beur-

teilung der Angebotsvariante der B._____ hinsichtlich der Sicherungs-

massnahmen einen haltbaren Entscheid getroffen hat. 

Die Vorinstanz begründete ihre Ansicht, wonach die Angebotsvariante der 

B._____ auch hinsichtlich Sicherungsmassnahmen mit deren Amtslösung 

vergleichbar sei, in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2013 unter Zif-

fer 3.4 wie folgt:

„Aufgrund der geologischen Prognose, welche dem vorliegenden Projekt zugrunde 
liegt, kam die Vergabebehörde zum Schluss, dass die Ausbruchsart im Fels (Voll- 
oder Kalottenausbruch) mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit keinen wesentlichen 
Einfluss auf die tatsächlich zur Anwendung gelangende Sicherung und die Vertei-
lung der Sicherungsklassen haben wird. Ein wesentlicher Nachteil durch den Voll-
ausbruch war für die Vergabebehörde im vorliegenden Fall daher nicht ersichtlich. 

- 35 -

Bezüglich der Ortsbruchsicherung im Fels ist aufgrund der grösseren Höhe der 
Brust beim Vollausbruch eine tendenziell leicht stärkere Sicherung (mehr Anker) 
nicht auszuschliessen. Dieser mögliche Mehraufwand wurde von der Vergabe-
behörde bei der Beurteilung der Variante als Risiko berücksichtigt, aufgrund des 
geringen maximal zu erwartenden Mehraufwands (interne Abschätzungen zu folge 
käme dieser bei rund 0.2 % der Offertsumme bzw. rund Fr. 60‘000.-- zu liegen) im 
Verhältnis zur Vergabesumme aber als marginal betrachtet. Im Lockergesteinsab-
schnitt auf der Seite des Piz Sura ist die Sicherung im Querschnitt aufgrund der 
speziellen Schichtlagerung (Lockergestein nur im Kalottenbereich) gänzlich unab-
hängig von der Ausbruchsart. Dies gilt auch für die Ortsbruchsicherung. 

In Bezug auf die Erschütterungen lagen für die Offertauswertung die Sprengsche-
matas des Amtsvorschlags und der Variante zum Vergleich vor. Beide zeigen die-
selben Sprengstoffmengen pro Zündstufe. Mit der angebotenen Sprengtechnik ist 
deshalb für den Vollausbruch ein ähnliches Ausmass an maximalen Erschütterun-
gen (Schwinggeschwindigkeit) zu erwarten wie beim Kalottenvortrieb. 

Aus [diesen] Erwägungen folgt, dass der von der [B._____] offerierte Vollausbruch 
im vorliegenden Fall, wenn überhaupt, nur mit unwesentlich erhöhten Sicherungs-
massnahmen verbunden ist. Entsprechende Massnahmen mussten somit auch 
nicht in der Offertvariante vorgesehen werden. Bezüglich des Ausmasses an ma-
ximalen Erschütterungen sind keine Unterschiede zu erwarten. Die Variante der 
Zuschlagsempfängerin genügt insofern auch den Anforderungen bezüglich Sicher-
heit nach der NPK-Position 102, 260.100 und kann durchaus mit der Amtslösung 
verglichen werden.“

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen kann keine Rede 

davon sein, dass die Vorinstanz hinsichtlich der Sicherungsmassnahmen 

einen unhaltbaren Entscheid getroffen hat. Vielmehr hat sie sich intensiv 

mit der Thematik der Sicherungsmassnahmen befasst und schliesslich 

verständlich und nachvollziehbar begründet, warum der von der B._____ 

offerierte Vollausbruch aus ihrer Sicht im vorliegenden Fall - wenn über-

haupt - nur mit unwesentlich erhöhten Sicherungsmassnahmen verbunden 

ist. Da es sich bei den Fragen hinsichtlich der vorliegend notwendigen Si-

cherungsmassnahmen überdies hauptsächlich um Fragen technischer 

und bauphysikalischer Art handelt, bei denen die Kognition des Verwal-

tungsgerichtes ohnehin praktisch auf Willkür beschränkt ist, und das Ver-

waltungsgericht dementsprechend Lösungen der Verwaltung zu akzeptie-

ren hat, die mit sachlich Gründen vertretbar sind (selbst wenn eine andere 

Lösung als zweckmässiger erschiene, was vorliegend aber nicht der Fall 

ist), ist die von der Vorinstanz gezogene Schlussfolgerung, wonach die 

- 36 -

Angebotsvariante der B._____ auch den Anforderungen bezüglich Sicher-

heit nach der NPK-Position 102, 260.100 genüge und mit der Amtslösung 

verglichen werden könne, in keiner Weise zu beanstanden. Die be-

schwerdeführerische Rüge, wonach es die B._____ unterlassen habe, die 

bei einem Vollausbruch im Vergleich zum Kalottenausbruch erhöhten Si-

cherungsmassnahmen in der Offertvariante vorzusehen, erweist sich 

demnach als unbegründet. 

d) Überdies bringt die Beschwerdeführerin vor, mit dem von der B._____ in 

der Angebotsvariante offerierten vereinfachten Verfahren (Vollausbruch) 

steige gegenüber einem Kalottenausbruch das Risiko für Mehrausbrüche 

und Mehrausfüllungen mit Beton. Das mit dieser Vorgehensweise ver-

bundene höhere Risiko habe die B._____ in ihrer Angebotsvariante je-

doch nicht berücksichtigt. Mit anderen Worten arbeite die B._____ mit ei-

nem vereinfachten Verfahren, drücke sich aber um das damit verbundene 

höhere Risiko für Mehrausbrüche und Mehrauffüllungen mit Beton, wel-

che diese Methode mit sich bringe. Damit verschaffe sie sich im Ergebnis 

einen ungerechtfertigten Vorteil. 

Die B._____ führt diesbezüglich aus, dass zwischen einem Teilausbruch 

und einem Vollausbruch kein wesentlicher Unterschied im Gebirgsverhal-

ten zu erwarten sei. Folglich habe der Vollausbruch im Vergleich zum Ka-

lottenausbruch bei den in der Amtslösung vorliegenden Gegebenheiten 

(hohe Kalotte, kleiner Stoss) nur einen geringen, vernachlässigbaren Ein-

fluss auf das Ausmass des geologischen Überprofils. Dieser Einfluss sei 

umso geringer, da mit den heute verfügbaren sprengtechnischen Mitteln 

das geologische Überprofil sehr gut beherrscht werden könne. Eine An-

passung des von der SIA-Norm 118/198 vorgesehenen Faktors D von 

60 cm auf 69 cm würde sich in der Abrechnung ohnehin nur marginal 

auswirken. Sie sei in ihrer Angebotsvariante davon ausgegangen, dass 

- 37 -

der vom Bauherr vorgegebene Wert D = 60 cm unverändert beibehalten 

werde, was vom TBA nicht beanstandet worden sei. 

Vor dem Hintergrund des vorstehend unter Erwägung 4c Ausgeführten ist 

auch hier zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der 

Angebotsvariante der B._____ hinsichtlich des Risikos für Mehrausbrüche 

und Mehrausfüllungen mit Beton einen haltbaren Entscheid getroffen hat, 

was ohne weiteres zu bejahen ist. So hat die Regierung in ihrer Vernehm-

lassung vom 28. Februar 2013 unter Ziffer 3.5 zu dieser Thematik ausge-

führt, das Mass des Überprofils sei primär abhängig von der verwendeten 

Sprengtechnik, dies insbesondere im Randbereich des Ausbruchsquer-

schnitts. Die Sprengtechnik sei aber in den Angeboten für den Voll- und 

den Kalottenausbruch sehr ähnlich ausgelegt, so dass beim Vollausbruch 

nicht ein grösseres Überprofil zu erwarten sei. Sodann seien auch auf-

grund der Geologie keine wesentlichen Unterschiede zwischen den Mög-

lichkeiten eines Teil- und eines Vollausbruchs zu erwarten. Diese auf die 

Geologie gestützte Annahme werde noch verstärkt durch die Geometrie 

des Tunnelvortriebs, wonach eine hohe Kalotte und ein kleiner Stross vor-

gesehen seien. Insgesamt seien die finanziellen Risiken bei einem Voll-

ausbruch als derart gering beurteilt worden, als dies bezüglich Preiswahr-

heit keinen Abzug zu rechtfertigen vermöge.

Folglich hat sich die Vorinstanz auch mit dem Risiko für Mehrausbrüche 

und Mehrausfüllungen mit Beton befasst und auch hier verständlich und 

nachvollziehbar begründet, dass das Mass des Überprofils entscheidend 

von der verwendeten Sprengtechnik abhängig sei, welche aber in den 

beiden Angeboten für den Voll- und den Kalottenausbruch sehr ähnlich 

ausgelegt sei. Dementsprechend bestehe beim Vollausbruch gegenüber 

dem Kalottenausbruch, auch unter Berücksichtigung der geologischen 

Verhältnisse, - wenn überhaupt - höchstens ein minimales bzw. ein zu 

- 38 -

vernachlässigendes Risiko für Mehrausbrüche und Mehrauffüllungen mit 

Beton. Aufgrund dieser Überlegungen kam die Regierung schliesslich zum 

Schluss, dass ein Faktor D von 60 cm auch bei einem Vollausbruch genü-

ge. Diese von der Regierung gezogenen Schlussfolgerungen sind nicht zu 

beanstanden. Folglich zielt auch die Rüge, wonach die B._____ das mit 

einem Vollausbruch verbundene Risiko in ihrer Angebotsvariante nicht 

berücksichtigt habe, ins Leere. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich sodann 

auch die von der Beschwerdeführerin beantragte Einholung eines Gutach-

tens zur Problematik des Faktors D, da ein solches keine relevanten neu-

en Erkenntnisse bringen würde (vgl. dazu nachfolgend Erwägung 6b in fi-

ne, antizipierte Beweiswürdigung, vgl. BGE 127 V 491 E.1b, 124 V 90 

E.4b, 122 V 157 E.1d). 

e) Was die Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht weiter vorbringt, um 

einen Ausschluss der Angebotsvariante der B._____ zu bewirken, er-

schöpft sich - wie einleitend unter Erwägung 4 bereits ausgeführt - im 

Wesentlichen in einer kurz gehaltenen, nicht substantiiert vorgetragenen, 

rein appellatorischen Kritik an der Variante der B._____ bzw. am ange-

fochtenen Vergabeentscheid. So behauptet die Beschwerdeführerin in ih-

rer Replik vom 19. März 2013, die B._____ habe vor dem Zuschlag, aber 

nach Eingang der Offerte, für die Ausführung einiger Arbeiten eine bünd-

nerische Firma beigezogen, welche bereits in einem Konsortium als wei-

terer Offertsteller für den vorliegenden Auftrag am Wettbewerb teilge-

nommen habe. Vor dem Hintergrund, dass es sich bei diesem Vorbringen 

bloss um eine unsubstantiierte, nicht belegte Behauptung der Beschwer-

deführerin handelt, welche überdies in der Ergänzung zur Replik vom 

13. Januar 2014, nachdem die Beschwerdeführerin Einsicht in die Akten 

nehmen konnte, nicht mehr eingehender begründet wurde, und die Be-

schwerdeführerin offensichtlich auch nicht im Stande war, den Namen der 

bündnerischen Firma zu nennen, welche angeblich bereits in einem ande-

- 39 -

ren Konsortium als weiterer Offertsteller für den vorliegenden Auftrag am 

Wettbewerb teilgenommen haben soll, braucht nicht weiter auf diese un-

substantiierte Behauptung eingegangen zu werden. 

Schliesslich ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, dass sie bei den Krite-

rien „Bauablauf/Termine“ und „Qualität“ eine zu tiefe Bewertung erhalten 

habe. Nachdem diese in der Replik vom 19. März 2013 erhobene Rüge in 

der Ergänzung zur Replik vom 13. Januar 2014, mithin nachdem die Be-

schwerdeführerin am 23. Dezember 2013 Einsicht in die entsprechenden 

Akten hat nehmen können, von der Beschwerdeführerin nicht mehr aufge-

griffen wurde, braucht auch darauf nicht weiter eingegangen zu werden. 

Dies zumal die Regierung in ihrer Duplik vom 27. Januar 2014 unter Zif-

fer 6 diesbezüglich verständlich und nachvollziehbar begründet hat, dass 

die tiefere Bewertung des beschwerdeführerischen Grundangebots beim 

Zuschlagskriterium „Qualität“ auf der Auswertung des Unterkriteriums 

„Baustellenkader“ beruhe, wo das Führungspersonal der Beschwerdefüh-

rerin über geringere Erfahrung im Bereich des Untertagbaus verfüge als 

jenes der B._____. Beim Kriterium „Bauablauf/Termine“ habe der vorge-

nommene Abzug aufgrund eines weniger aussagekräftigen Baupro-

gramms resultiert, wo insbesondere Abstriche bei den Zwischenterminen 

vorgelegen hätten. 

f) Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen erhellt, dass der 

Entscheid, die Angebotsvariante der B._____ nicht vom Wettbewerb aus-

zuschliessen, weder eine Rechtsverletzung darstellt noch auf einer un-

richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-

verhalts basiert. Vielmehr lag der Entscheid, die Angebotsvariante der 

B._____ nicht vom Wettbewerb auszuschliessen und ihr den Zuschlag für 

die Tunnelbaumeisterarbeiten für die Umfahrung X._____ an der Y._____ 

zu erteilen, im Ermessen der Vorinstanz. Da diese ihr Ermessen überdies 

- 40 -

nicht überschritten hat, besteht auch kein Anlass, den angefochtenen 

Vergabeentscheid der Vorinstanz aufzuheben. 

5. Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin die Verpflichtung der Auf-

traggeberin, eine neue Zuschlagsentscheidung zu fällen welche das Un-

terkriterium der Preiswahrheit gebührend berücksichtigt (vgl. nachfolgend 

Erwägung 6) und die Voraussetzungen schafft, dass die Preisreduktionen 

für den Überprofilbeton vergleichbar sind um anschliessend die Offerten 

zu vergleichen (vgl. nachfolgend Erwägung 7). 

6. a) Hinsichtlich des Unterkriteriums der Preiswahrheit rügt die Beschwerde-

führerin, die Auftraggeberin habe dieses Kriterium entgegen ihrer Ankün-

digung in den Ausschreibungsunterlagen nicht zur Anwendung gebracht, 

was eine unzulässige Abänderung der Zuschlagskriterien darstelle. Diese 

Abänderung der Zuschlagskriterien sei vor Ablauf der Frist für die Offert-

eingabe nicht mitgeteilt worden. Die Nichtanwendung des Unterkriteriums 

der Preiswahrheit sei vorliegend besonders schwerwiegend, da es einer-

seits genau die zwei Offerten der B._____ seien, welche diesbezüglich 

nicht plausibel seien und da anderseits der Abzug von Punkten, welche 

die zwei Offerten der B._____ infolgedessen verdienen würden, die 

Rangordnung aufgrund der durch die Auftraggeberin festgelegten Punk-

tebewertung durcheinander bringen würde. 

b) Die Rüge betreffend Nichtanwendung des Unterkriteriums der Preiswahr-

heit hat einen formellen und einen materiellen Aspekt: 

In formeller Hinsicht ist vorweg zu beachten, dass das Kriterium der 

Preiswahrheit zu Punkteabzügen geführt hätte, falls das Risiko als mittel 

(0.5 Punkte) bzw. als gross (1 Punkt) eingestuft worden wäre. Vorliegend 

trifft es zwar zu, dass im Auswertungsblatt das Unterkriterium der Preis-

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wahrheit (A2) bei allen Offerten leer geblieben ist. Daraus kann indes 

nicht geschlossen werden, dass das Kriterium nicht angewandt wurde. 

Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Auftraggeberin das Risiko bei 

allen Offerten als gering eingestuft und demnach auch bei keiner Offerte 

einen Abzug vorgenommen hat. 

Der materielle Aspekt beschlägt sodann die Frage, ob bei der Variante 

der B._____ ein Mehrkostenrisiko vorliegt, welches zu einem Punkteab-

zug hätte führen müssen. Vorweg ist diesbezüglich festzuhalten, dass ein 

Abzug von 0.5 Punkten für ein „mittleres Mehrkostenrisiko“ aufgrund der 

Gewichtung des Preises von 50 % in der Gesamtpunktezahl eine Diffe-

renz von 0.25 Punkten bewirken würde. Nachdem die B._____ aber mit 

2.63 Punkte gegenüber 2.34 Punkten der Beschwerdeführerin um 0.29 

Punkte vor der Beschwerdeführerin liegt, hätte selbst die Annahme eines 

mittleren Kostenrisikos keine Auswirkung auf das Ergebnis. Die Regie-

rung hat aber überzeugend und nachvollziehbar begründet, dass unter 

dem Kriterium Preiswahrheit (A2) überhaupt kein Abzug gerechtfertigt ist: 

Als Unsicherheitsfaktoren in Frage kämen die Sicherungsmassnahmen 

sowie der Faktor D. 

In Bezug auf die Sicherungsmassnahmen legt die Regierung dar, dass für 

die Festlegung des Ausmasses der Sicherung bzw. der Sicherungsklasse 

im Querschnitt vorwiegend die Geologie (Qualität des Gesteins), die 

Spannweite des Ausbruchs und die Abschlagslänge massgebend sind. 

Dabei ist gegebenenfalls noch zu differenzieren zwischen der Sicherung 

im Bereich des Kalottengewölbes und im Bereich des Ortsbruchs. Auf-

grund der geologischen Prognose kam die Vergabebehörde zum Schluss, 

dass die Ausbruchsart im Fels (Voll- oder Kalottenausbruch) mit sehr ho-

her Wahrscheinlichkeit keinen wesentlichen Einfluss auf die tatsächlich 

zur Anwendung gelangende Sicherung und die Verteilung der Siche-

- 42 -

rungsklassen haben wird (Vernehmlassung der Regierung vom 28. Fe-

bruar 2013, Ziff. 3.4). Deshalb hat die Vergabebehörde keinen wesentli-

chen Nachteil und damit auch kein wesentliches Kostenrisiko erkennen 

können. Aufgrund der im Projektbeschrieb Ziff. 4.3.3 (Projektbeschrieb 

Beilage 4, vgl. Beilage 9 der Regierung) festgehaltenen günstigen Geolo-

gie(prognose) ist an diesem Schluss der Regierung nichts auszusetzen; 

aus demselben Grund hat die Regierung ja bereits in der Ausschreibung 

verlauten lassen, dass grundsätzlich ein Kalotten- wie auch ein Vollaus-

bruch möglich seien.

Ebenfalls fundiert legt die Regierung dar, weshalb sie das Kostenrisiko im 

Zusammenhang mit einem Überprofil bei einem Vollausbruch (Faktor D) 

nicht als wesentlich einschätzt (Vernehmlassung der Regierung vom 

28. Februar 2013, Ziff. 3.5). Demnach ist – wenn überhaupt – mit einem 

Kostenrisiko von Fr. 35'000.-- bis 70'000.-- zu rechnen, was im Verhältnis 

zur Gesamtsumme von über Fr. 30‘000‘000.-- mit Recht als sehr gering 

bezeichnet werden kann. Diese Berechnung geht auf den Umstand 

zurück, dass die Vergabestelle in der Offertbewertung für den Vollaus-

bruch (Variante der B._____) das Mass bzw. den Faktor D bei 60 cm fest-

legte anstatt – wie die Beschwerdeführerin behauptet – diesen bei 62 

bzw. gar 69 cm anzunehmen. In diesem Zusammenhang rügt die Be-

schwerdeführerin, es sei in der Variante der B._____ ein Vollausbruch of-

feriert worden unter gleichzeitiger Belassung des Faktors D auf dem tiefe-

ren Niveau für einen Kalottenausbruch. Dadurch sei das finanzielle Risiko 

des Unternehmers begrenzt und die B._____ entsprechend bevorteilt 

worden. Die Erklärungen der Regierung und der B._____, wonach auf-

grund der Geologie keine wesentlichen Unterschiede zwischen den Mög-

lichkeiten eines Teil- oder eines Vollausbruches zu erwarten seien, über-

zeugen. Verstärkt wird diese auf die Geologie gestützte Annahme noch 

durch die Geometrie des Tunnelvortriebs, wonach eine hohe Kalotte und 

- 43 -

ein kleiner Stross vorgesehen sind (das Risiko des Überprofils besteht in 

erster Line in der Kalotte und nur sehr geringfügig im Stross) und die zum 

Einsatz gelangende Sprengtechnik (gute Beherrschbarkeit des Überpro-

fils durch Sektorzündung). Aufgrund dieser Überlegungen kam die Regie-

rung zum Schluss, dass ein Faktor D von 60 cm auch bei einem Vollaus-

bruch genüge, was nicht zu beanstanden ist. Dennoch stellte die Regie-

rung eine Berechnung des Kostenrisikos an beruhend auf einem Faktor D 

von 62 cm. Daraus resultierten die bereits erwähnten Mehrkosten von 

Fr. 35'000.-- bis 70'000.--. Aus Sicht des Verwaltungsgerichts ist somit 

festzuhalten, dass bereits eine Annahme des Faktors D bei 60 cm ein-

leuchtet und sogar eine Ausdehnung auf 62 cm bei Weitem keine Kosten-

steigerung erwarten lässt, welche einen Punkteabzug im Kriterium Preis-

wahrheit (A2) rechtfertigen würde. Die Vergabestelle hat sich somit bei 

der Beibehaltung des Faktors D bei 60 cm von sachlichen Argumenten 

leiten lassen, weshalb hierin keinesfalls eine fehlerhafte Ausübung des 

Ermessens erblickt werden kann. Sodann kam neben den Fachpersonen 

des TBA auch der externe Projektverfasser zum (selben) Ergebnis, dass 

im Zuschlagskriterium Preis kein Abzug vorzunehmen ist (vgl. Beilage 14 

der Regierung). Vor diesem Hintergrund kann auf das von der Beschwer-

deführerin beantragte Gutachten in Bezug auf die Problematik des Fak-

tors D verzichtet werden. Denn auf die Abnahme eines beantragten Be-

weismittels kann gemäss Rechtsprechung allgemein dann verzichtet wer-

den, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtser-

heblich ist, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn von 

vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine Klärung herbei-

zuführen vermag, oder wenn die Behörde den Sachverhalt gestützt auf ih-

re eigene Sachkenntnis zu würdigen imstande ist. Der Verzicht auf die 

Durchführung beantragter Beweismassnahmen ist auch zulässig, wenn 

die Behörde aufgrund bereits abgenommener Beweise oder gestützt auf 

die Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweg-

- 44 -

genommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass diese Überzeu-

gung durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert würde (BGE 

134 I 140 E.5.3; 131 I 153 E.3; MOSER ANDRÉ/BEUSCH MICHA-

EL/KNEUBÜHLER LORENZ, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-

richt, Basel 2008, Rz. 3.144). Im vorliegenden Fall wurde aufgezeigt, dass 

die Belassung des Faktors D bei 60 cm für den Vollausbruch aus sachli-

chen Gründen angezeigt und nachvollziehbar ist und sich auch bei An-

nahme eines Faktors D von 62 cm kein nennenswertes Kostenrisiko er-

geben würde. Ein Gutachten erscheint unter diesen Umständen keine re-

levanten neuen Erkenntnisse zu bringen. 

7. a) Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die B._____ habe sowohl für 

die Amtslösung als auch für ihre Variante Einheitspreise für alle Betonty-

pen offeriert, welche höchstens der Hälfte der Preise entsprechen, die 

zurzeit auf dem Markt zu finden seien. Die Preisdifferenzen dürften in die 

global gehaltenen Positionen der Baustelleneinrichtung (Normenpositi-

onskatalog [NPK] 113) umgelagert worden sein. Der Beleg hierfür sei, 

dass das Kapitel Baustelleneinrichtung beider Offerten der B._____ von 

einem Totalpreis ausgehe, welcher deutlich höher sei als jener der Be-

schwerdeführerin. Während der Beton aufgrund der genau bestimmten 

Mengen bezahlt werde, würden alle Leistungen in Bezug auf die Baustel-

leneinrichtung unabhängig von der messbaren Menge bezahlt. Dement-

sprechend profitiere ein Auftraggeber von einer Mengenreduktion des Be-

tons nicht im gleichen Masse, wenn ein Teil des Betonpreises umgelagert 

werde, wie dies die B._____ getan habe. Das beiliegende Kurzgutachten 

betreffend die Thematik der von der B._____ in der Amtslösung und der 

Variante offerierten Betoneinheitspreises im Vergleich zu den Anforde-

rungen in den Ausschreibungsunterlagen belege die Unhaltbarkeit der 

von der B._____ offerierten Preise. Da die Regierung keine Analysen 

über die kritischen Preise der B._____ verlangt habe, sei zur Thematik 

- 45 -

der Preisumlagerung in den beiden Offerten der B._____ ein gerichtliches 

Gutachten durch einen fachkundigen Bauingenieur im Unterbau erstellen 

zu lassen. 

Diesen Ausführungen entgegnet die B._____, die Beschwerdeführerin 

sowie deren Parteigutachter seien hinsichtlich des Betonpreises von ei-

nem Marktpreis für eine Betonlieferung durch externe Drittanbieter aus-

gegangen. Ein solcher Preis enthalte alle mit der Produktionsanlage ge-

bundenen Kosten. Die von der B._____ angebotenen Preise seien hinge-

gen Preise für auf der Baustelle mit eigener Anlage produziertem Beton. 

Daher enthielten diese Preise nur die Kosten für die Ausgangsstoffe und 

die Personalkosten für das Erbringen des Betons. Die Kosten für die Pro-

duktionsanlage und die Transportmittel habe die B._____ in den im Leis-

tungsverzeichnis dafür vorgesehenen Positionen einkalkuliert. Dies weil 

der NPK ein gesondertes Kapitel für die Installation und zahlreiche andere 

Kapitel für Einheitspreise vorsehe, in welche die Material- und Lohnkosten 

einzukalkulieren seien. Sie habe daher keine Preisumlagerung durchge-

führt, sondern ihre Preise nach der in der Ausschreibung vorgegebenen 

Struktur aufgeteilt. Ein Ausschluss der Amtslösung und der Variante der 

B._____ wäre indes selbst bei Bejahung einer Preisumlagerung unbe-

gründet, da rechtsprechungsgemäss von einem Ausschluss abzusehen 

sei, wenn der festgestellte Mangel relativ geringfügig sei und der Zweck, 

den die in Frage stehende Formvorschrift verfolge, dadurch nicht ernstlich 

bedroht werde. 

b) Preisumlagerungen können gemäss Rechtsprechung einen Verstoss ge-

gen die submissionsrechtlich relevanten Gebote der Kostenwahrheit und 

der Transparenz sowie gegen das Verbot der Wettbewerbsverfälschung 

darstellen (Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden 

U 10 40 vom 25. Mai 2010, U 05 47 vom 23. Juni 2005). Gegebenenfalls 

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läge ein Ausschlussgrund gemäss Art. 22 lit. c SubG (in Verbindung mit 

Art. 24 lit. c SubG) vor. 

Beim Prinzip der Preisvereinbarung nach Einheitspreisen wird davon 

ausgegangen, dass sich Mengenänderungen in entsprechenden Preisän-

derungen niederschlagen. Ein Angebot, bei dem bestimmte Einheitsprei-

se bewusst tief gehalten und die auf diese Positionen entfallenden Mate-

rial- und/oder Arbeitskosten in andere Einheitspreise oder in eine Fest-

preisposition übertragen werden, widerspricht nach der Rechtsprechung 

dem Prinzip einer Preisvereinbarung nach Einheitspreisen. Zwar ist die 

Kalkulation der Angebotspreise Sache des anbietenden Unternehmers, 

und die Art und Weise, wie er seinen Aufwand in Einheitspreise umrech-

net, steht ihm grundsätzlich frei. Die Verschiebung von Kostenteilen aus 

bestimmten Einheitspreisen in andere Positionen darf aber nicht offen-

sichtlich einzig dem Zweck dienen, allfällige Fehler des Leistungsver-

zeichnisses zulasten des Auftraggebers auszunützen. Denn bei einer 

derart gestalteten Offerte profitiert der Auftraggeber bei allfälligen Men-

genreduktionen nicht von der Kostenersparnis. Zudem verunmöglicht eine 

solche Verschiebung die korrekte Analyse der offerierten Preise und wird 

der direkte Vergleich mit den anderen eingereichten Angeboten erschwert 

oder gar verunmöglicht, was eine Verletzung des Transpa