# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** efcf65b1-dfe2-5f40-99f3-0a4c71df9256
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.10.2020 601 2020 151
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-151_2020-10-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 151

Arrêt du 7 octobre 2020

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, 

Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Sarah Darwiche

Parties A.________, recourant

contre

COMMUNE DE GLETTERENS, autorité intimée 

Objet Droits politiques – actes préparatoires à la votation du 27 septembre 
2020

Recours du 7 septembre 2020

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attendu

qu'en début d'année 2020, agissant conformément à l'art. 26 al. 2 de la loi fribourgeoise du 
25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), un comité d'initiative, réunissant plus du 
10ème du corps électoral communal et représenté par A.________, a demandé l'introduction 
facultative d'un conseil général dans la commune de Gletterens;

que, le 14 juillet 2020, le conseil communal a envoyé aux citoyens/citoyennes de la commune une 
invitation à une séance d'information - fixée au 27 août 2020 - sur l'introduction d'un conseil 
général à Gletterens, objet soumis à votation le 27 septembre 2020;

que le texte envoyé avait la teneur suivante:

Madame, Monsieur,

Le 27 septembre 2020, les citoyennes et citoyens de notre Commune pourront se prononcer sur 
l'introduction d'un conseil général. Afin de vous permettre d'orienter votre choix, une séance d'information 
aura lieu le jeudi 27 août 2020 à 19h30 à la salle polyvalente du centre scolaire du Devin.

Cette séance d'information aura le plaisir d'accueillir différents intervenants qui pourront vous donner les 
aspects positifs et négatifs de ce nouveau système législatif. Nous aurons ainsi comme orateurs Monsieur 
Nicolas Kilchoer, Préfet de la Broyé, le Professeur B.________ du département économique de l'Université 
de Fribourg, des représentants de communes dotées ou non d'un conseil général, de C.________, Syndic et 
de A.________, représentant des initiants.

Vous trouverez, ci-dessous, une synthèse des avantages et inconvénients d'un conseil général dans notre 
Commune.

Avantages :

• Conseil général représentatif de sa population

• Recherche de consensus

• L'intérêt collectif plutôt que des intérêts particuliers

• Le même interlocuteur pendant une législature

• Compétences des élus au conseil général mise à profit de la collectivité

• Meilleure préparation des dossiers par le conseil communal

• Etude collective grâce à la mise sur pied de commissions

• Outils démocratiques à disposition du conseil général (amendements, contre-propositions) et des 
citoyennes et citoyens (référendum)

• Préparation des élus au conseil général à un passage à l'exécutif

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Inconvénients :

• Pas de possibilité de s'exprimer en Assemblée communale

• Pas d'accès démocratique direct, mais un accès indirect représenté par les conseillers généraux

• Manque d'intérêts des citoyennes et citoyens encore plus marqué pour la vie de la communauté

• Déresponsabilisation des citoyennes et citoyens pour les orientations prises par l'exécutif et le 
législatif

• Possible manque de réactivité sur certains dossiers urgents

• Important investissement en temps pour la mise en place et le fonctionnement du conseil général

• Important investissement pour les membres participants à des commissions

• Risque de politisation de la vie communale (sections partisanes)

Financement :

Après différentes demandes de renseignements dans les communes dotées d'un conseil général, le coût 
estimatif est très variable en fonction de la grandeur de la commune et des moyens administratifs déjà à 
disposition. Pour notre Commune, une fourchette entre CHF 12'000.- et CHF 20'000.- est envisageable. Elle 
tient compte des vacations des conseillers généraux et du volet administratif (préparation des dossiers et 
suivi administratif).

Il faut néanmoins relativiser le coût de cette introduction dans la mesure où un gain en efficience n'est pas 
forcément quantifiable.

Bien que la grandeur n'est pas un justificatif dans la mesure où seule l'efficacité devrait être prise en compte, 
nous devons constater que la plupart des communes qui ont un conseil général dans le district de la Broyé 
ont une population dépassant les 2'000 habitants et que l'introduction du conseil général s'est effectuée, 
pour la plupart de ces communes, dans le cadre d'une fusion.

La mise en place d'un conseil général peut avoir des aspects positifs pour certains et négatifs pour d'autres. 
Il faut néanmoins être attentif que le conseil général n'est pas là pour dicter la conduite communale. Le 
conseil communal garde toute sa compétence pour gérer le ménage communal. Il collabore avec le législatif 
pour trouver les solutions les plus pérennes pour la collectivité. Dans le cas contraire, et sans un dialogue 
entre les deux entités, cette collaboration peut devenir stérile et contre-productive. Ces deux derniers 
exemples sont également valables dans le cadre d'une Assemblée communale.

Quelques informations complémentaires :

• Le conseil général est constitué de 30 membres. Il se réunit obligatoirement 2 fois par année pour 
les comptes et pour le budget (idem que l'Assemblée communale). Ces réunions sont ouvertes à la 
population, mais cette dernière n'est présente que comme auditrice. Les procès-verbaux doivent être 
à disposition sur le site de la Commune.

• Des rencontres de groupes (groupements, collectifs de quartier, partis politiques) entre les chefs de 
groupes et les commissions ont lieu avant les séances du conseil général.

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• Des commissions permanentes sont constituées (financière, aménagement du territoire, 
naturalisation, etc.). Des commissions temporaires peuvent également être créées selon les besoins 
et les projets.

• Les membres sont tenus d'assister aux deux réunions plénières. Ils peuvent choisir à quelles 
commissions spécifiques ils participent.

• L'engagement des membres pour la période législative 2021-2026, en termes de temps et d'énergie, 
est donc variable selon le nombre de commissions suivies et le type de commissions.

• Le conseil général s'auto-organise, d'où l'utilité d'avoir un règlement pour son bon fonctionnement.

• Le conseil général est ouvert à toutes les citoyennes et à tous les citoyens éligibles dans la 
Commune.

• Le conseil général dispose des mêmes compétences que l'Assemblée communale.

Le calendrier pour le renouvellement de l'exécutif et du conseil général, si ce dernier est accepté 
(sous réserve de décision du conseil d'Etat) :

Demande du mode de scrutin proportionnel pour l'élection communale
-> Vendredi 22 janvier 2021, jusqu'à 12 heures
Art. 62 al. 1 LEDP

Dépôt des listes électorales auprès du secrétariat communal pour les autorités communales
->Lundi 25 janvier 2021, jusqu'à 12 heures
Système majoritaire-art. 84 LEDP/ système proportionnel-art. 64 LEDP

Remise du matériel électoral communal aux électeurs
-> Au plus tard le jeudi 25 février 2021
Art. 12 al. 1 et 2 LEDP

Elections : 1er tour du conseil communal et conseil général
->Dimanche 7 mars 2021

Elections : 2ème tour (si nécessaire et uniquement pour l'exécutif)-
>Dimanche 21 mars 2021

Par souci de neutralité, le conseil communal ne souhaite pas faire de recommandations de vote.

Nous vous souhaitons bonne lecture de la présente et, tout en restant à votre disposition pour tout 
complément d'information, nous vous adressons, Madame, Monsieur, nos meilleures salutations.

que la séance d'information s'est tenue le 27 août 2020 comme prévu. En plus des orateurs 
annoncés, le Syndic de D.________, E.________, et F.________, conseiller communal à 
G.________ - membres d'exécutifs de communes qui connaissent un conseil général - ont 
répondu aux questions des citoyens/citoyennes présents. La participation à cette séance a été très 
faible puisque seulement 28 personnes étaient présentes;

que, le 31 août 2020, A.________ a abordé le Préfet du district de la Broye pour dénoncer une 
irrégularité dans l'organisation de la votation du 27 septembre 2020 dès lors qu'il avait appris à 
l'issue de la séance d'information que le conseil communal n'entendait pas joindre une information 

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sur l'objet de la consultation avec le matériel de vote. Il estimait qu'il avait droit à faire insérer la 
position des initiants dans l'enveloppe envoyée aux citoyens/citoyennes. En particulier, il a indiqué 
qu'il n'était pas possible de se limiter à la lettre d'invitation du 14 juillet 2020, dès lors que la 
synthèse qui y était faite ne tenait pas compte du résultat de la soirée d'information du 27 août 
2020. L'intéressé a déploré en outre que le site de la commune ne contenait aucun document sur 
cette votation. Il a assimilé cette absence d'information à un sabotage de la campagne. En 
conséquence, il a requis le préfet de faire corriger la situation en imposant à la commune 
d'indiquer l'existence de la votation sur son site, de lui permettre de diffuser son argumentaire via 
le matériel de vote, éventuellement qu'on lui rembourse les frais de distribution d'un tout-ménage 
par ses soins, de faire figurer sur le site de la commune la présentation du préfet, celle de 
B.________ ainsi que son propre argumentaire;

que, le 3 septembre 2020, le préfet a répondu en indiquant d'une part qu'en application de l'art. 10 
al. 1 let. c du règlement cantonal du 10 juillet 2001 sur l'exercice des droits politiques (REDP; RSF 
115.11), le matériel de votation ne contient pas l'avis des opposants, lesquels disposent d'autres 
canaux écrits ou oraux pour diffuser leurs opinions. De plus, en l'occurrence, le matériel de vote 
préparé par la commune pour ses citoyens comprenait uniquement un bulletin de vote et 
l'enveloppe de vote correspondante. D'autre part, le préfet a informé l'initiant que la compétence 
pour connaître d'un recours contre les actes préparatoires à une votation appartient au Tribunal 
cantonal qui peut être saisi dans un délai de 5 jours dès connaissance du motif de recours, 
conformément aux art. 150 ss de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques 
(LEDP; RSF 115.1). Il a rappelé enfin que, selon l'art. 1 al. 1 de l'ordonnance du 3 juin 2020 du 
conseil d'Etat modifiant temporairement certains délais relevant de la législation sur les 
communes, le vote aux urnes relatif à l'introduction d'un conseil général peut intervenir au plus tard 
jusqu'au 30 octobre 2020. Si le vote visant l'introduction d'un conseil général n'est pas définitif et 
exécutoire au moment où le Conseil d'Etat convoque les corps électoraux pour les élections du 
renouvellement intégral des autorités communales, ces élections ont lieu, pour les communes 
concernées, en même temps que les élections reportées des communes fusionnant au 1er janvier 
2022;

que le 4 septembre 2020, l'initiant a répondu au préfet pour exprimer sa déception. Il a insisté sur 
le fait que ses revendications ne visent qu'à garantir une information juste et impartiale et qu'il n'a 
pas l'impression d'être dans une posture spécialement partisane. Il a toujours essayé d'aborder la 
votation sereinement.

que, parallèlement aux démarches effectuées auprès des autorités, A.________ a décidé 
d'informer, directement et à ses frais, les habitants de la commune de Gletterens. Dès le 31 août 
2020, il a commandé un flyer résumant ses arguments en faveur de l'introduction d'un conseil 
général et l'a fait distribuer le 10 septembre 2020 à tous les ménages concernés;

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que ce document se présente comme suit:

que, le 8 septembre 2020, A.________ a contesté formellement devant le Tribunal cantonal les 
actes préparatoires relatifs à la votation communale du 27 septembre 2020. Ayant constaté que, 
depuis ses dernières démarches, la commune avait publié sur son site la date et l'objet de la 
votation, il conclut à ce que celle-ci lui rembourse les frais afférents à la distribution du tout-

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ménage de son argumentaire (le matériel de vote ayant déjà été distribué, il est trop tard pour l'y 
inclure) qui se monte à CHF 171.15. Il requiert que la commune mette en ligne sur son site internet 
les présentations du préfet et de B.________ faites lors de la séance d'information du 27 août 
2020, ainsi que son argumentaire tel qu'il ressort du flyer qu'il a conçu et envoyé en tout-ménage. 
A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque une violation des art. 12 LEDP et 10 REDP qui 
tous deux indiquent qu'en matière de votation communale, la remise du matériel comprend la 
documentation relative à l'acte soumis à votation en plus du bulletin et de l'enveloppe de vote. Il 
affirme que les opposants et à plus forte raison les initiants ont le droit à ce que leurs arguments 
soient publiés. En l'occurrence, il estime que le seul écrit dont disposent les citoyennes et les 
citoyens de Gletterens pour former leur opinion est constitué par le courrier tendancieux du 
14 juillet 2020 qui faisait office d'invitation à la séance d'information. Il estime que les votants ne 
disposent pas d'une information neutre sur l'objet soumis au vote. Sur le fond, il relève que 
l'introduction d'un conseil général n'implique pas une baisse d'intérêt pour la vie politique de la 
commune ainsi que l'ont confirmé les intervenants F.________ et E.________. Cet argument 
comme celui de la déresponsabilisation des citoyens/citoyennes sont d'ailleurs des jugements de 
valeur qui ne peuvent pas être pris comme des éléments objectifs. Le recourant conteste 
également l'information selon laquelle les dossiers pourraient mettre plus de temps à être traités. 
L'intervention du Syndic de D.________ allait plutôt dans l'autre sens. Au demeurant, les 
représentants de la commune de Gletterens n'ont pas pu expliquer à quels types de dossiers cet 
argument faisait allusion. Le recourant fait valoir en outre que la population ne perd pas un accès 
direct à la démocratie, dès lors que le conseil général instaure le droit de référendum, qui est un 
outil indispensable pour garantir la démocratie directe. Le recourant se plaint également du 
rapprochement qui a été fait entre introduction du conseil général et fusions de communes dès lors 
qu'il s'agit de deux démarches qui ne sont que rarement conjointes. Au niveau du canton, seules 
deux communes font exception à cette règle. Enfin, le recourant constate que la synthèse de la 
commune ne distingue pas clairement ce qui tient spécifiquement à l'introduction du conseil 
général de ce qui existe déjà avec le système de l'Assemblée communale. Il est donc difficile de 
comprendre ce qu'un conseil général apporte comme réelles différences. Le document donne 
l'impression que tout ce qui est mentionné concerne l'introduction d'un conseil général alors que ce 
n'est pas le cas;  

que, le 15 septembre 2020, le conseil communal a déposé ses observations sur le recours. Il 
souligne qu'il a toujours tenu à être transparent avec l'initiant et avec le processus de mise en 
place. Désireux de garder une neutralité pour ne pas influencer les citoyennes et les citoyens, le 
conseil communal n'a jamais souhaité insérer des argumentaires en faveur ou en défaveur d'un 
conseil général dans les enveloppes de vote. C'est pour cette raison également qu'il n'est pas 
entré en matière sur les requêtes de l'initiant, qui demandait l'envoi d'un courriel commun aux 
citoyennes et citoyens ou la rectification de certains arguments qu'il considérait erronés. S'il avait 
des rectifications à effectuer, l'initiant a eu tout loisir de le faire lors de la séance d'information du 
27 août 2020. La commune relève que ce dernier n'a pas réagi au courrier du 14 juillet 2020 pour 
se plaindre de propos tendancieux. A ce propos, elle souligne que, ainsi que l'admet le recourant, 
ses critiques visent des aspects du courrier communal qui sont sujets à des interprétations 
diverses. L'argument d'une certaine "lenteur" dans les dossiers urgents a été repris dans d'autres 
débats liés à l'introduction d'un conseil général sans que cela ne fasse polémique. En ce qui 
concerne le désintérêt de la vie politique dans une commune, le conseil communal remarque que 
pour la séance d'information, 28 personnes seulement étaient présentes, soit environ 3.5 % du 
corps électoral. Le sujet n'a donc pas déplacé les foules. En tout état de cause, donnant suite à la 

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requête du recourant, la commune a mis sur son site internet les interventions du prof. B.________ 
et la présentation du Préfet de la Broye qui avaient été faites le 27 août 2020. En revanche, pour 
des raisons de neutralité, elle a refusé la mise en ligne de l'argumentaire du recourant. Le conseil 
communal s'oppose à la prise en charge des frais de diffusion des flyers du recourant. Ce dernier 
a choisi librement de faire une distribution tout-ménage à ses frais et de publier sur un site internet 
privé son argumentaire;

que, le 15 septembre 2020, le Service des affaires institutionnelles, des naturalisations et de l'état 
civil (SAINEC) a déposé sa détermination sur le recours. Il relève que, selon l'art. 10 al. 1 let. c 
REDP, le corps électoral doit recevoir de la part du Secrétariat communal, avant les votations 
communales, du matériel de vote et d'information, lequel est matérialisé par la documentation 
relative à l'acte soumis à votation, une enveloppe de vote et un bulletin de vote en blanc. Le fait de 
devoir joindre du matériel d'information au matériel de vote "stricto sensu" concrétise le devoir des 
autorités d'informer la population avant le scrutin, devoir généralement aussi reconnu par la 
jurisprudence. En l'occurrence, le service spécialisé doute de la légalité de la démarche de la 
commune lorsqu'elle refuse aux initiants la possibilité d'exposer leurs propres arguments par le 
biais d'un canal (le matériel de vote et d'information) permettant de toucher tout le corps électoral 
(tout le monde ne pouvant pas forcément participer à la séance d'information). En définitive, le 
SAINEC estime que, si le Tribunal cantonal estime que l'informalité est suffisamment grave pour 
justifier une intervention au titre des actes préparatoires, rien ne l'empêche d'ordonner un envoi 
supplémentaire avec des informations complémentaires, quitte à ajourner quelque peu la votation;

que le 15 septembre 2020 également, le Service des communes (SCom) a formulé ses 
observations sur le recours. Sur le plan procédural, il se pose tout d'abord la question de savoir si 
le délai de recours de 5 jours a débuté déjà avec la lettre d'invitation à la séance d'information du 
14 juillet 2020 ou seulement au moment où les citoyennes et citoyens ont été en possession du 
matériel de vote. Sur le fond, en ce qui concerne les informations transmises par le conseil 
communal dans sa lettre du 14 juillet 2020, le SCom regrette le fait que la commune n'opère pas 
une distinction entre les aspects factuels et les appréciations politiques. S'agissant des aspects 
factuels, il est constaté que les droits populaires dans les communes avec un parlement, à savoir 
le référendum financier et législatif (contre les règlements de portée générale) ainsi que le droit 
d'initiative sont mentionnés de façon très rudimentaire. La liste des désavantages est formulée de 
façon plutôt subjective et parfois inexacte. Par exemple, en ce qui concerne la remarque sur le 
manque de réactivité sur certains dossiers urgents, le service rappelle que les procédures de 
convocation d'une assemblée communale et du conseil général sont identiques (art. 12 et 38 de la 
loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes, LCo; RSF 140.1). Toutefois, un 
référendum demandé contre une décision du conseil général pourrait effectivement prolonger la 
procédure par rapport à celle des décisions de l'assemblée communale. De même, le lien qui est 
fait entre les fusions et l'introduction du conseil général est trop général. Il conviendrait de 
distinguer les différents cas, notamment les communes qui ont fusionné avec une commune qui 
avait déjà un conseil général et celles, rares, qui ont décidé d'introduire le conseil général pour la 
nouvelle commune alors qu'aucune des communes participant à la fusion ne connaissait cette 
institution; or, seuls trois cas dans le canton correspondent à ce dernier scénario et ces communes 
sont toutes situées en dehors du district de la Broye. Enfin, sur le point de savoir si la commune en 
cause est trop faiblement peuplée pour mettre en place un conseil général, le SCom rappelle 
qu'une commune peut se doter d'un conseil général facultativement dès qu'elle totalise une 
population dite légale de 600 habitants. La Commune de Gletterens comptait 1'097 habitants au 

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31 décembre 2019. La Commune de Cheyres avait 1'153 habitants dans l'année précédant 
l'introduction du conseil général (2010), Cugy, 1'633 (2015), et Montagny, 2'354 (2015). En bref, il 
est constaté qu'à quelques jours de la votation, la seule pièce écrite disponible pour les citoyennes 
et citoyens consiste en la lettre d'invitation du 14 juillet 2020. Pour terminer, il est souligné qu'en 
2020, en raison de la pandémie, le vote pour l'introduction d'un conseil général doit avoir lieu avant 
le 30 octobre 2020. Néanmoins, si le report du scrutin ou l'annulation de son résultat devait être 
prononcé à la suite de ce recours, le SCom est d'avis que le délai pourrait néanmoins être 
considéré comme respecté – même en cas de votation reportée ou votation bis sur l'introduction 
du conseil général – puisque le vote initial était prévu dans les délais;

que, le 16 septembre 2020, le recourant a déposé ses observations sur les déterminations de la 
commune, du SAIEC et du SCom. Il explique que, si le courrier du 14 juillet 2020 l'inquiétait déjà, il 
fallait qu'il assiste à la séance d'information du 27 août 2020 avant de formuler ses critiques. A son 
avis, la position de la commune n'est pas neutre. Il estime que, par rapport à une assemblée 
communale, il y a 9 avantages au conseil général pour seulement 2 inconvénients. Aux citoyens, 
ensuite, de mesurer le poids de chaque élément pour les guider dans leur choix. La faible 
participation à la séance d'information s'explique, selon lui, par le fait que la commune avait déjà 
fourni sa synthèse avec le courrier d'invitation. Sur la question du lien entre fusion et introduction 
du conseil général et sur la taille des communes, il confirme les constatations du SCom. Quant à la 
rapidité des dossiers à traiter, le recourant se réfère aux explications fournies en séance du 
27 août 2020 par le Syndic de D.________ qui mentionnait que les dossiers étaient traités plus 
rapidement grâce au conseil général. De toute manière, l'exécutif ne perd jamais sa capacité de 
réaction face à l'urgence. En résumé, le recourant estime avoir exposé des arguments vérifiables, 
ce qui n'est pas le cas de la commune;

que le recourant est encore intervenu spontanément le 18 septembre 2020 pour souligner que, de 
son point de vue d'enseignant de français et d'histoire, l'utilisation de jugements de valeur énoncés 
comme des arguments relève clairement de la propagande. Cela invalide, à son avis, le courrier 
de la commune qui perd, à ses yeux, toute valeur d'objectivité;

que, le 21 septembre 2020, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité le Préfet du district 
de la Broye à faire procéder, sous sa surveillance stricte, au comptage des votes anticipés 
enregistrés au 11 septembre 2020, respectivement enregistrés à la date du comptage fixée au 
plus tard au 22 septembre 2020 à midi;

que, le même jour, le préfet a fait parvenir son rapport. Il en ressort qu'au 21 septembre 2020, les 
votes anticipés représentaient 218 bulletins. Au 11 septembre 2020, il y en avait 104;

que, le 23 septembre 2020, le Juge délégué a fait savoir que, dans la mesure où, selon la 
jurisprudence, une intervention de l'autorité de recours n'entre en considération que si les 
informalités sont graves et aptes à déployer un effet déterminant sur le résultat de la votation, il a 
été décidé d'attendre l'issue concrète du scrutin avant de statuer sur le recours; 

que, lors de la votation du 27 septembre 2020, sur quelque 806 électeurs, 535 se sont exprimés 
aux urnes (participation à 66,4 %) dont 481 valablement. L’introduction d’un conseil général a été 
rejetée par 347 voix contre 134. L’écart est de 213 voix;

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qu'invitée à se déterminer sur l'issue du scrutin, la commune a indiqué, le 30 septembre 2020, 
qu'elle maintient sa position selon laquelle elle était habilitée à veiller à une stricte neutralité par 
l'envoi d'une simple enveloppe de vote neutre, sans avis de part et d'autre;

que, le 30 septembre 2020 également, le recourant a considéré qu'au vu de l'écart significatif en 
faveur du rejet d'un conseil général, des actes préparatoires conformes n’auraient sans doute rien 
changé au résultat. Cela étant, en raison de l'irrégularité commise dans l'envoi du matériel de vote, 
il maintient sa demande tendant au remboursement des frais engagés pour l’impression et l’envoi 
du tout-ménage. En outre, il insiste sur le fait que l'essentiel de son recours porte sur le contenu 
subjectif d’une information par la commune qu'il trouve tendancieuse. Il espère que l'informalité 
commise aura, pour l’administration communale de Gletterens, voire la Préfecture, quelques 
sérieuses conséquences;

considérant

que le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi;

que, selon l'art. 150 al. 1 LEDP, le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations 
et d'élections cantonales et communales. L'alinéa 3 de la même disposition précise que sont des 
actes préparatoires toutes les opérations et les mesures d'organisation effectuées par les autorités 
avant le scrutin. En vertu de l'art. 152 al. 3 LEDP, le recours contre les actes préparatoires (…) doit 
être interjeté dans le délai de cinq jours dès la connaissance du motif de recours, mais au plus tard 
dans le délai de dix jours dès la publication ou l'affichage du scrutin. Il n'y a pas de féries 
judiciaires;

qu'en l'occurrence, le recourant a saisi le Préfet du district de la Broye par lettre du 31 août 2020, 
soit dans le délai de 5 jours dès la séance d'information du 27 août 2020. Ce faisant, il a respecté 
le délai imparti par l'art. 152 al. 3 LEDP pour contester les actes préparatoires. En effet, dans la 
mesure où le courrier de la commune du 14 juillet 2020 invitait les citoyennes et les citoyens à une 
séance d'information, l'initiant n'avait aucune raison de croire que ce document serait finalement le 
seul dont disposerait le corps électoral pour former son opinion. Il pouvait raisonnablement 
admettre qu'en application de l'art. 10 REDP, le matériel de vote comprendrait également la 
documentation relative à l'acte soumis à votation. Lorsqu'il a appris, à l'issue de la séance du 
27 août 2020, que la commune n'allait fournir que l'enveloppe de vote et le bulletin de vote, il a 
saisi le préfet pour s'en plaindre dans le délai de 5 jours prescrit. Dès l'instant où le préfet a 
constaté qu'il n'était pas compétent pour connaître des plaintes de l'initiant, il devait transmettre 
celles-ci au Tribunal cantonal en application de l'art. 16 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Dans ce cas, l'art. 28 al. 2 CPJA 
prévoit que lorsque la partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est 
réputé observé;

qu'il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours;

que, selon l'art. 154 LEDP, l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions de la personne 
qui recourt ni par les motifs invoqués (al. 1). Si le recours est admis, l'autorité de recours rectifie 
les résultats du scrutin ou les annule en ordonnant de procéder à un nouveau scrutin. Dans le cas 

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des contestations relatives aux actes préparatoires, elle peut, au besoin, ordonner le report du 
scrutin (al. 2);

que l'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et citoyens: il leur 
garantit ainsi qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre 
l'expression de leur libre volonté. Chacun doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la 
façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote 
garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions 
prises en démocratie directe (ATF 146 I 120 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1; 145 I 207 consid. 
2.1 et les références citées).

que l'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information 
correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 146 I 120 consid. 5.1). Une distinction doit 
être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité 
(commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité 
(subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 145 I 1 consid. 4.1). 
Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles 
assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles 
ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont 
en revanche tenues à un devoir d'objectivité (ATF 146 I 120 consid. 5.1);

que cette garantie constitutionnelle est concrétisée par l'art. 12 al. 1 let. b LEDP qui prévoit 
qu'avant tout scrutin fédéral, cantonal ou communal, chaque personne habilitée à voter reçoit, par 
l'intermédiaire du secrétariat communal le matériel de vote et d'information prévu dans le 
règlement d'exécution. L'art. 10 al. 1 let. c REDP précise que, pour les votations communales, le 
matériel de vote et d'information comprend 1. La documentation relative à l'acte soumis à votation, 
2. Une enveloppe de vote, 3. Un bulletin de vote blanc;

qu'il ressort des débats relatifs à l'art. 12 LEDP (BGC 2001 p. 246) que, sur proposition de la 
Commission du Grand conseil, il a été décidé d'introduire formellement le principe de l'envoi avec 
le matériel de vote d'une information sur l'objet soumis au vote, information explicative, technique 
historique. Cela a pour corollaire que les initiants, par exemple, ou les opposants dans le cas d'un 
référendum, "ont aussi, dans ces cas-là, le droit d'exprimer leur point de vue";

qu'il apparaît ainsi clairement que, dans le cas particulier, en renonçant expressément et 
volontairement à joindre au matériel de vote la moindre information sur l'objet de la votation, le 
conseil communal a violé les art. 12 LEDP et 10 REDP;

qu'en outre, le courrier communal du 14 juillet 2020 ne saurait faire office d'information suffisante 
au sens de ces dispositions. Un votant est en droit de recevoir une information complète avec son 
matériel de vote. Il n'a aucune raison de croire qu'une simple lettre d'invitation à une séance 
d'information, envoyée plus de deux mois avant la votation, constituera en définitive la seule base 
mise à sa disposition pour forger son opinion. Au contraire, la convocation à une séance 
d'information où l'objet sera discuté permet raisonnablement de penser qu'une synthèse sera 
ensuite communiquée aux votants. Tel n'a pas été le cas en l'espèce;

que, par ailleurs, la lecture du texte de l'invitation du 14 juillet 2020 montre que les informations 
communiquées par la commune étaient pour le moins maladroites et imprécises et qu'elles 
contenaient des erreurs factuelles. Comme le relève à juste titre le recourant, elles comportent 

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souvent un jugement de valeur qui laisse clairement voir que, malgré ses affirmations, le conseil 
communal n'était pas favorable à l'introduction d'un conseil général. La démarche selon laquelle 
l'autorité communale se déclare neutre ne se vérifie pas à la lecture attentive de ses écrits. En 
particulier, le lien qui est fait avec un processus de fusion n'a rien à voir avec l'objet du vote. Cet 
argument n'a d'autre but que de gagner le vote négatif de ceux qui s'opposent à toute idée de 
fusion. Par ailleurs, le nombre d'habitants de la commune, implicitement présenté comme trop 
faible, ne s'oppose pas à l'adoption de cette institution démocratique dès lors que la comparaison 
avec d'autres communes du district qui disposent d'un conseil général montrent des chiffres de 
population approchants. Quant à l'efficacité dans le traitement des dossiers, il n'est manifestement 
pas possible de tirer des conclusions sérieuses à ce propos sans nuancer la réponse. Lorsqu'un 
dossier ne fait pas l'objet d'un référendum, son traitement par un conseil général est certainement 
aussi rapide, si ce n'est plus rapide que s'il était soumis à une assemblée communale. En cas de 
référendum, la situation est différente, mais avec en revanche les avantages d'une décision 
démocratique, qui renforce son assise populaire. Il apparaît ainsi que, sur le fond également, les 
informations transmises par la commune à l'occasion de l'invitation à la séance du 27 août 2020 
sont discutables compte tenu des exigences d'équilibre voulues par la législation cantonale;

que, face à ces irrégularités, la question se pose de savoir s'il est nécessaire d'annuler la votation 
communale du 27 septembre 2020. Selon une jurisprudence constante, une annulation par 
l'autorité de recours entre en considération si les informalités commises sont graves et aptes à 
déployer un effet déterminant sur le résultat de la votation (cf. dans ce sens, ATF 145 I 207 consid. 
4; 145 I 1 consid. 4.2; 143 I 78 consid. 7.1 et les arrêts cités);

qu'en l'occurrence, il faut constater que l'introduction du conseil général a été rejetée par plus de 
72 % des citoyennes et citoyens, avec un taux de participation de 66.4 %. Ainsi que le recourant le 
reconnaît lui-même, avec une telle proportion de "non", le résultat du vote n'aurait pas été différent 
si les actes préparatoires avaient été exempts d'informalités. Cela se vérifie d'autant plus que, par 
ses démarches citoyennes, le recourant a partiellement corrigé les erreurs commises en matière 
d'information par le conseil communal puisqu'il a diffusé à ses frais un argumentaire tout-ménage 
destiné à faire expliquer la position des initiants. Il a également fait pression pour obtenir la mise 
en ligne d'informations objectives sur le site de la commune. Finalement, il a alerté les médias qui 
ont relayé ses préoccupations dans le public. Si le rapport de la préfecture du 21 septembre 2020 
sur le vote anticipé montre qu'une centaine de personnes avait déjà voté à la date de réception du 
flyer du recourant (10/11 septembre) et s'est donc prononcée sans avoir reçu d'information en lien 
direct et immédiat avec la votation, ce pourcentage relativement faible des votants n'est pas 
suffisant pour reconnaître que le corps électoral dans sa majorité se serait déterminé sur la 
question soumise aux urnes sans disposer des renseignements indispensables pour se forger une 
opinion fondée. En fin de compte, on doit admettre que le résultat du vote du 27 septembre 2020 
reflète la position d'un corps électoral suffisamment au courant de l'objet du scrutin malgré 
l'absence d'information dans le matériel de vote;

que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'annuler les résultats de la votation du 27 septembre 
2020;

que, par ailleurs, même si une intervention plus incisive de l'autorité de recours a pu être évitée 
grâce aux démarches du recourant mentionnées ci-dessus, on doit constater que le 
remboursement de ses frais d'impression et d'envoi de son argumentaire tout-ménage sort de 
l'objet de la contestation. Le Tribunal cantonal ne peut pas entrer en matière à ce propos; 

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qu'en outre, le comportement de la commune, voire de la préfecture, fondé sur une interprétation 
erronée des dispositions légales, ne justifie pas une dénonciation à l'autorité de surveillance dès 
lors que l'erreur commise ne devrait plus se reproduire;

qu'il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA);

la Cour arrête :

I. Dans la mesure de sa recevabilité, le recours est rejeté au sens des considérants. 

II. Malgré des irrégularités commises par la commune en matière d'information, notamment 
dans l'envoi du matériel de vote, les résultats de la votation communale du 27 septembre 
2020 sont confirmés.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 7 octobre 2020/cpf

La Présidente : La Greffière-stagiaire :