# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a91d6a7-c284-52c1-ab85-b7ae50cbe92b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.05.2017 601 2016 127
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2016-127_2017-05-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2016 127

Arrêt du 18 mai 2017

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo 
Juges: Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire: Ricardo Fraga Ramos 

Parties A.________ SÀRL, recourante  

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée  

Objet Protection des données - Système de vidéosurveillance avec 
enregistrement - Principe de proportionnalité

Recours du 31 mai 2016 contre la décision du 25 mai 2016

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 7 janvier 2016, A.________ Sàrl (ci-après: la société) a déposé auprès de la Préfecture 
de la Sarine une demande d’autorisation d’installer un système de vidéosurveillance avec 
enregistrement dans un bâtiment abritant, outre la société elle-même, un tea-room et un magasin 
B.________. Le règlement d’utilisation de l’installation (ci-après: le règlement), adopté le 30 août 
2016 par la société, a été joint à la requête. 

Appelée à s’exprimer, l’Autorité cantonale de la transparence et de la protection des données 
(ci-après: l’ATPrD) a émis, le 13 mai 2016, un préavis favorable à la demande, tout en 
conditionnant l’autorisation, notamment, au retrait de la caméra avec prise de vue sur l’entrée du 
personnel, au motif que celle-ci n'est pas en conformité avec le principe de proportionnalité. Ne 
filmant que les voitures du personnel, elle ne respecte pas le but du système de vidéosurveillance 
qui est de dissuader les éventuels voleurs et de permettre d’observer et de confondre ces derniers 
en cas de doute ou de vol avéré ainsi que d’observer l’accès aux portes extérieures en cas 
d’agression ou de fuite. 

B. Par décision du 25 mai 2016, le Lieutenant de préfet a octroyé l’autorisation sollicitée aux 
conditions posées par l’ATPrD. 

C. Agissant le 31 mai 2016, la société a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision 
précitée en concluant à son annulation et à ce que l’installation de la caméra à l’entrée du 
personnel soit autorisée. A l’appui de sa demande, elle fait valoir en substance que la présence 
d’une caméra de surveillance est rassurante pour les employés dans le cas d’une éventuelle 
agression. En outre, l'entrée du personnel fait aussi office de porte de secours depuis l'intérieur du 
magasin, laquelle pourrait être empruntée par des clients mal intentionnés pour quitter le bâtiment. 
Enfin, la recourante propose de restreindre au maximum la vision de la caméra par un floutage 
évitant la visibilité des voitures du personnel.

Dans ses observations du 27 juin 2016, l’autorité intimée conclut au rejet du recours en se référant 
à la décision querellée fondée sur le préavis de l’ATPrD. 

Par courrier du 20 juillet 2016, cette dernière a également pris position. Elle maintient que 
l’installation d’une caméra de vidéosurveillance avec enregistrement à l’entrée du personnel ne 
respecte pas le but de la loi fribourgeoise du 7 décembre 2010 sur la vidéosurveillance (LVid; RSF 
17.3). En effet, la caméra contestée filme uniquement les voitures du personnel; partant, son but 
principal ne peut être que de surveiller les arrivées et les départs des employés. En outre, dite 
caméra contrevient au principe de proportionnalité. La recourante justifie son installation par le fait 
que d’éventuels clients mal intentionnés pourraient quitter les lieux par cette porte de secours sans 
justifier que cela ait déjà été le cas. De plus, en cas de vol, son auteur dispose de diverses issues 
plus simples à emprunter que celle-ci. Enfin, du point de vue de l’ATPrD, les dix autres caméras 
installées à l’intérieur du bâtiment, filmant la majeure partie de ce dernier, suffisent à dissuader les 
éventuels voleurs et permettent aussi de les confondre en cas de délit avéré. 

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1. a) Formé contre une décision prise par l’autorité préfectorale (art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et 
interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA) - l’avance de frais de procédure 
ayant par ailleurs été versée en temps utile - le recours est recevable à la forme. Le Tribunal 
cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

b) En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée 
(art. 78 al. 2 CPJA). 

2. a) La vidéosurveillance porte potentiellement atteinte à diverses libertés protégées par 
l’ordre juridique: la liberté personnelle, et plus particulièrement la triple garantie de l’intégrité 
physique et psychique et de la liberté de mouvement (art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale du 
18 avril 1999 de la Confédération suisse, Cst. [RS 101]; art. 11 al. 2 de la Constitution du 16 mai 
2004 du canton de Fribourg, Cst. FR [RSF 10.1]), le droit au respect de la sphère privée (art. 13 
al. 1 Cst., 12 al. 1 Cst. FR), le droit d’être protégé contre l’emploi abusif de données personnelles 
(art. 13 al. 2 Cst., 12 al. 2 Cst. FR), et la liberté de réunion (art. 22 Cst., 24 Cst. FR). Selon la 
doctrine, l’art. 10 al. 2 Cst. protège de façon générale "l’autodétermination individuelle", qui 
comprend notamment le droit de participer à la vie sociale, mais aussi celui d’être laissé seul, à 
l’abri du regard des autres (FLÜCKIGER/AUER, La vidéosurveillance dans l’œil de la Constitution, 
PJA 2006 p. 932 ss). L’art. 13 Cst. protège pour sa part de façon particulière la sphère privée et en 
englobe les aspects les plus divers ainsi que les menaces spécifiques qui y correspondent (ATF 
133 I 77 consid. 3.2; 127 I 6 consid. 5a). La protection contre l’emploi abusif de données 
personnelles, conformément à l’art. 13 al. 2 Cst., en fait partie. Cette disposition a pour but de 
garantir une protection spécifique, parallèlement à la protection de la liberté personnelle prévue à 
l’art. 10 al. 2 Cst. (ATF 133 I 77 consid. 3.3). 

b) Si les degrés d’atteinte aux libertés personnelles des individus touchés par un système 
de vidéosurveillance diffèrent selon le mode de surveillance (simple ou avec enregistrement) et les 
circonstances particulières, il est incontestable qu’un usage abusif de telles installations est 
incompatible avec plusieurs garanties de notre ordre constitutionnel. Il est de ce fait indispensable 
de soumettre la vidéosurveillance à certaines limites, découlant principalement du principe de la 
légalité et de la garantie des libertés, tout en lui reconnaissant des effets bénéfiques d’intérêt 
public. En d’autres termes, il importe de porter une attention particulière aux conditions de 
restriction des libertés. Ainsi, dans une perspective plus spécifique, l’exigence de la légalité, en ce 
que les atteintes aux libertés étant considérées comme graves exigent une base légale formelle, 
les autres pouvant se contenter d’une base légale matérielle. A cela s’ajoutent des considérations 
portant sur la justification des mesures restrictives et, surtout, sur le principe de la proportionnalité 
(FLÜCKIGER/AUER, p. 928 s. et les références citées). 

3. a) Dans le canton de Fribourg, la vidéosurveillance est régie par la LVid, laquelle a pour 
but de protéger les droits fondamentaux des personnes soumises à la vidéosurveillance dans les 
lieux publics, notamment sous l’angle de la protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LVid). 
Elle fixe les conditions et les modalités particulières de cette surveillance; pour le surplus, celle-ci 

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est soumise à la législation sur la protection des données (art. 1 al. 2 LVid). La loi remplit les 
exigences de précision et clarté, garantissant la prévisibilité de son application (cf. ATF 131 II 13 
consid. 6.5; 109 Ia 273 consid. 4d; arrêt TC FR 601 2014 46 du 20 août 2015 consid. 2b/aa).

Selon l’art. 3 al. 1 LVid, l’installation et l’exploitation de la vidéosurveillance est possible à condition 
qu’elle ait pour but de prévenir des atteintes aux personnes et aux biens et de contribuer à la 
poursuite et à la répression d’infractions.

Un système de vidéosurveillance avec enregistrement est en outre conditionné au respect des 
exigences générales suivantes (art. 4 al. 1 LVid):

a) la surveillance envisagée paraît apte et nécessaire à atteindre le but visé, et l’usage d’un système 
de vidéosurveillance est proportionné à ce but; 

b) le système doit être signalé à ses abords de manière adéquate; 
c) les données enregistrées ne peuvent être utilisées que dans le respect du principe de finalité; 
d) les données enregistrées doivent faire l’objet de mesures de sécurité visant à éviter tout traitement 

non autorisé; 
e) à moins qu’elles ne soient conservées dans le cadre d’une procédure, les données enregistrées 

doivent être détruites après trente jours ou, en cas d’atteinte aux personnes ou aux biens, après 
cent jours au maximum. 

Le système doit être documenté dans un règlement d’utilisation qui expose les éléments 
techniques de l’installation et détaille les mesures prises afin de répondre aux exigences générales 
(art. 4 al. 2 LVid).

Enfin, son installation est soumise à autorisation, subordonnée aux conditions suivantes: le respect 
des exigences de proportionnalité fixées à l’art. 4 al. 1 let. a LVid paraît établi (art. 5 al. 1 let. a 
LVid) et les mesures énoncées dans le règlement d’utilisation suffisantes pour assurer le respect 
des exigences générales et la protection des données (art. 5 al. 1 let. b LVid).

b) La disposition de l'art. 4 al. 1 let. a LVid reprend les exigences requises en lien avec le 
respect du principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Ainsi, une mesure restrictive doit être apte 
à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et ceux-ci ne doivent pas pouvoir être 
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); ce principe proscrit enfin toute 
restriction allant au-delà du but visé: il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts 
publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en 
présence - cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les 
références citées).

En matière de vidéosurveillance, le but à atteindre doit être adapté à cette mesure et donc être 
d’une importance élevée (par ex. protéger la vie et l’intégrité physique des personnes, combattre le 
vandalisme; la surveillance par caméra d’une déchetterie ou d’un tunnel souterrain pour les 
piétons est discutable). La surveillance doit en outre être adéquate, c’est-à-dire apte à atteindre le 
but poursuivi, et elle doit être limitée à ce qui est nécessaire. Ainsi, il faut renoncer à la 
vidéosurveillance si d’autres mesures moins invasives s’avèrent suffisantes et praticables (cf. 
Aide-mémoire d'avril 2005 concernant la surveillance vidéo effectuée par des organes publics 
cantonaux et communaux dans les lieux et bâtiments publics, ch. 4.2).  

Dans le cadre d'une vidéosurveillance, le principe susmentionné ne s’applique en effet pas 
seulement à la surveillance elle-même, mais également au dispositif technique choisi (Message no 
202 du Conseil d'Etat du 6 juillet 2010 accompagnant le projet de loi sur la vidéosurveillance, p. 3).

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c) En l'espèce, est seule litigieuse la question de savoir si l’installation de la caméra 
destinée à surveiller l’entrée du personnel est conforme aux conditions de l'art. 4 al. 1 let. a LVid. 

En revanche, il n'est pas contesté que l'usage d'un système de vidéosurveillance requis par la 
société répond en général aux moyens et buts poursuivis à la préservation d’un risque déterminé, 
à savoir prévenir les risques liés aux vols dans des établissements commerciaux, au sens de l'art. 
3 al. 1 LVid.

Il sied dès lors de déterminer si la pose de la caméra litigieuse respecte le principe de 
proportionnalité. 

Soulignons que la caméra en question est située à l'extérieur du bâtiment, dans un coin, qu'elle est 
centrée directement sur le parking des employés et porte en outre indirectement sur l'entrée du 
personnel se situant sur le côté droit de la prise de vue, le long de la façade du bâtiment.

En soi, l’installation de cette caméra de surveillance qui couvre indirectement l’entrée du 
personnel, laquelle sert également d'issue de secours, permet d'atteindre les buts visés en ce sens 
qu'elle peut dissuader les éventuels voleurs et permettre d'observer et de confondre les auteurs de 
délits avérés. 

Cela étant, encore faut-il que l’installation du système de vidéosurveillance telle que prévue se 
limite à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis. Force est de constater que tel 
n'est manifestement pas le cas. Directement centrée sur le parking réservé aux employés, la 
caméra limite considérablement les libertés de ces derniers dans leurs allées et venues, en ce 
sens que l'on peut ainsi notamment savoir quand ils arrivent et partent, avec qui ils échangent des 
propos ou partagent un véhicule, éléments manifestement sans aucun lien avec le but visé par la 
vidéosurveillance. Il s’agit par conséquent d'examiner si d'autres mesures permettent d'atteindre le 
but visé sans porter atteinte aux intérêts notamment des employés qui sont directement filmés à 
leur arrivée et leur départ, restreignant au maximum les zones surveillées. Rappelons que les 
personnes non concernées doivent en effet avoir la possibilité d’éviter le champ de la caméra et 
qu'il n’existe pas de "passage obligé" ni de surveillance vidéo dite "totale". 

Il ressort des pièces du dossier que le système de vidéosurveillance installé dans le bâtiment 
comprend dix caméras intérieures couvrant la majeure partie de ce dernier, dont l'une donnant sur 
la sortie de secours précitée, ainsi que quatre caméras extérieures. Dans ce contexte, l’installation 
de la caméra extérieure filmant indirectement l’entrée du personnel n’est pas absolument 
nécessaire pour atteindre le but visé. Elle l'est d'autant moins que le système mis en place ne 
comporte pas de contrôle direct par des agents de sécurité habilités à intervenir de suite et qui 
pourraient ainsi poursuivre plus aisément les voleurs à leur sortie du bâtiment. Ainsi, par le biais de 
la couverture quasi-totale de l'intérieur du bâtiment via les dix caméras, les voleurs ou autres 
personnes mal intentionnées pourront être identifiés de manière à permettre leur poursuite par les 
forces de l'ordre. Sans cette caméra, l'effet dissuasif du système demeure entièrement préservé. 

Enfin, l’engagement pris par la recourante consistant à restreindre au maximum la vision de la 
caméra par le biais d'un floutage ne laissant visible que l'entrée du personnel et ses alentours 
immédiats ne permet pas une autre conclusion. Le champ de vision de la caméra en question est 
centré sur le parking du personnel et ne porte qu'indirectement sur l'entrée du personnel. Partant, 
le floutage esquissé ne pourrait vraisemblablement influencer que la vision sur les côtés de la prise 
de vue, sans diminuer pour autant en son centre les atteintes excessives causées aux employés. 

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Dans ces circonstances, l'autorité intimée n'a manifestement pas abusé ni excédé de son pouvoir 
d'appréciation en refusant l'installation de la caméra litigieuse.

4. a) Pour l’ensemble des motifs exposés ci-dessus, le recours doit dès lors être rejeté et la 
décision attaquée confirmée.

b) Compte tenu de l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge de 
la recourante qui succombe, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif cantonal du 
17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par CHF 800.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés 
avec l’avance de frais versée.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 mai 2017/ape/rfr

Présidente Greffier-stagiaire