# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b8f5965c-be28-5b26-b7ce-62743fda4b3d
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-12
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 12.07.2019 R 2018 79
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2018-79_2019-07-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 18 79

5a Camera

presidenza Racioppi
giudici Meisser, Audétat 
attuario Paganini

SENTENZA
del 12 luglio 2019

nella vertenza di diritto amministrativo 

A._____ e B._____,
rappresentato dall'avv. lic. iur. Manuel Bergamelli,

ricorrenti
contro 

Comune di X._____,
rappresentato dall'avv. lic. iur. Fabrizio Keller,

convenuto
e

C._____,
convocato

concernente diritto di pascolo (vago pascolo)

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1. Il 29 gennaio 1961 l'Assemblea comunale del Comune di X._____ varava 

un regolamento agricolo (qui di seguito: Regolamento). Il Regolamento, 

tuttora in vigore, autorizza in particolare, per quanto attiene alla presente 

fattispecie, il vago pascolo nella frazione di D._____ (anche) per il bestiame 

bovino dal 25 settembre al 31 dicembre. Il Regolamento proibisce inoltre la 

pascolazione sul coltivo privato di bestiame di qualsiasi genere proveniente 

da fuori Comune.

2. Con scritto del 23 settembre 2014 A._____ e B._____ chiedevano al 

Comune di X._____ di abolire il vago pascolo, poiché intendevano adottare 

la protezione delle greggi tramite cani e a questo scopo cintare i propri 

terreni.

3. In seguito alle conferme inoltrate dalle quattro aziende agricole attive a 

D._____, ovvero quelle di A._____ e B._____, E._____, F._____ e 

G._____, di accettare l'avvio di una procedura volta ad abolire 

definitivamente il vago pascolo sul territorio della frazione di D._____, il 

Municipio convocava l'Assemblea comunale per la rispettiva modifica del 

Regolamento. Questa il 30 dicembre 2016 bocciava la proposta di modifica.

4. Il 20 agosto 2018 A._____ e B._____ chiedevano al Comune di vietare il 

vago pascolo all'azienda di C._____ (successore di E._____), siccome il 

suo bestiame sarebbe da qualificare come proveniente da fuori Comune e 

pertanto non ammesso al vago pascolo. 

5. Il 21 settembre 2018 il Comune comunicava a A._____ e B._____ di non 

voler aprire alcun procedimento per violazione del Regolamento. Il Comune 

adduceva che si tratterebbe di un'azienda con particelle e fabbricati agricoli 

nella frazione di D._____ e – per riparto – soggetta a tassazione anche a 

X._____, per cui non potrebbe essere ritenuta proprietaria di bestiame 

proveniente da fuori Comune.

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6. Contro tale decisione, il 22 ottobre 2018 A._____ e B._____ (ricorrenti) 

inoltravano ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni 

postulando i seguenti petiti:

" 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 21.09.2018 del Comune di X._____ è annullata. 

2. Di conseguenza al signor C._____ è categoricamente vietata per tutto l’anno la 

pascolazione del bestiame di sua proprietà, da lui detenuto o comunque 

riconducibile alla sua azienda agricola, su tutto il territorio di X._____ e in particolare 

nella frazione di D._____. 

Il signor C._____ è pertanto obbligato a mantenere il bestiame da lui condotto a 

X._____ rinchiuso per tutto l’anno (in subordine: durante il periodo del vago pascolo 

dal 23 settembre al 10 maggio) all'interno dei suoi fabbricati e comunque ad 

adottare, sempre per tutto l'anno, ogni accorgimento indispensabile ad evitarne lo 

sconfinamento sui fondi altrui. 

3. In subordine, gli atti sono retrocessi al Comune di X._____ affinché dopo valutazione 

attui tutti i provvedimenti necessari a concretizzare l'esclusione del signor E._____ 

dalla pascolazione del bestiame di quest'ultimo sul suo territorio.

4. Con protesta di tassa, spese e ripetibili."

I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che C._____ non adempierebbe ai 

presupposti di esercizio del vago pascolo per i suoi bovini, sia perché essi 

sarebbero allevati, accuditi e svernati a Y._____, sia perché essi non 

verrebbero nutriti, se non in minima parte, con il prodotto della fienagione 

di D._____, sia infine perché i terreni di C._____ non avrebbero né una 

resa né un'estensione tale da garantirne il sostentamento durante la 

stagione invernale. I ricorrenti contestavano inoltre i danni arrecati dal vago 

pascolo dei bovini di C._____ a fondi coltivi privati, compresi quelli dei 

ricorrenti.

7. Il 12 novembre 2018 C._____ (convocato) chiedeva in sostanza il rigetto 

del ricorso. Egli riferiva in special modo che la sua azienda a D._____ 

sarebbe proprietaria di ca. 5 ettari. L'azienda sarebbe divisa tra il Comune 

convenuto, in cui verrebbe svolta la fienagione nel periodo estivo, ed il 

Comune di Y._____, dove il bestiame si troverebbe per l'inverno e la 

primavera. Il bestiame verrebbe spostato nella frazione di D._____ solo a 

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inizio ottobre e normalmente entro la fine di ottobre il bestiame verrebbe 

ricoverato e foraggiato con fieno nella stalla principale presente sul 

Comune convenuto. Infine, il convocato sottolineava di non aver mai 

ricevuto alcuna segnalazione di eventuali danni causati dal suo bestiame.

8. Con presa di posizione del 22 novembre 2018 il Comune di X._____ 

(convenuto) chiedeva il rigetto del ricorso, per quanto ricevibile. 

Sostanzialmente, il convenuto sosteneva che la limitazione agli "animali 

provenienti da fuori Comune" sarebbe sempre stata ritenuta applicabile alle 

aziende che non coltivano dei fondi sul territorio comunale e non hanno una 

stalla su di esso. Il bestiame del convocato non potrebbe essere qualificato 

come proveniente da fuori comune, in quanto egli sarebbe proprietario di 

terreni che falcia sul territorio di D._____. Inoltre, con il foraggio raccolto a 

D._____ i suoi animali rimarrebbero per una parte dell'inverno a svernare 

a D._____. Analogamente ai ricorrenti, il convocato disporrebbe poi di una 

stalla e una cascina a D._____. Da una lettura integrale del Regolamento, 

tenente conto del contesto storico e della sistematica, si dovrebbe 

concludere che l'interpretazione del convenuto è la sola sostenibile e 

rispettosa del principio di uguaglianza di trattamento.

9. Nella replica del 17 dicembre 2018 i ricorrenti riformulavano i propri petiti 

come segue (modifiche in grassetto):

" 1. Il ricorso è accolto e la decisione del 21.09.2018 del Comune di X._____ è annullata. 

2. Di conseguenza al signor C._____, Y._____, è categoricamente vietata per tutto 

l’anno la pascolazione pubblica (vago pascolo) del bestiame di sua proprietà, da 
lui detenuto o comunque riconducibile alla sua azienda agricola, su tutto il territorio 

di X._____ e in particolare nella frazione di D._____.

Il signor C._____ è pertanto obbligato a mantenere il bestiame da lui condotto a 

X._____ rinchiuso per tutto l’anno (in subordine: durante il periodo del vago pascolo 

dal 23 settembre al 10 maggio) all'interno dei suoi fabbricati e comunque ad 
adottare, sempre per tutto l'anno, ogni accorgimento indispensabile ad evitarne lo 

sconfinamento sui fondi altrui. 

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3. In subordine, gli atti sono retrocessi al Comune di X._____ affinché dopo valutazione 

attui tutti i provvedimenti necessari a concretizzare l'esclusione del signor C._____ 

dalla pascolazione pubblica (vago pascolo) del suo bestiame di quest'ultimo sul 
suo territorio.

4. Con protesta di tassa, spese e ripetibili."

I ricorrenti controbattevano alle osservazioni del convenuto e del convocato 

completando le proprie allegazioni.

10. Nella duplica del 7 febbraio 2019 il convenuto approfondiva le proprie 

argomentazioni, mantenendo invariato il proprio petito. 

Considerando in diritto:

1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare sulla decisione 

impugnata del 21 settembre 2018 è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge 

sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). La legittimazione dei 

ricorrenti quali destinatari della decisione impugnata è pacifica (cfr. art. 50 

LGA). Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma (art. 52 

cpv. 1 e art. 38 LGA) il ricorso è dunque ricevibile. 

2. Alle richieste probatorie, ossia di edizione di documenti da parte dell'Ufficio 

per l'agricoltura e la geoinformazione (UAG) e del convocato, di 

sopralluogo, di testimonianza, di perizia agrotecnica e deposizione dei 

ricorrenti non viene dato seguito, dacché gli atti forniscono una base 

sufficiente per una decisione. 

3. La controversia verte sulla questione se al convocato si debba vietare per 

tutto l’anno la pascolazione pubblica (vago pascolo) del bestiame della sua 
azienda agricola nel territorio del Comune convenuto, in particolare nella 

frazione di D._____, dove i ricorrenti possiedono dei fondi e edifici agricoli.

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4. Le parti litigano sulla qualificazione del bestiame del convocato, ovvero se 

esso, in base alla formulazione del Regolamento agricolo approvato 

dall'Assemblea comunale nel 1961 e da essa modificato nel 1995 (qui di 

seguito: Regolamento), sia o meno da ritenere "proveniente da fuori 

Comune". 

4.1. L'art. 6 del Regolamento sancisce che la pascolazione di bestiame di 

qualsiasi genere proveniente da fuori Comune resta proibita tutto l'anno sul 

coltivo privato. Il Regolamento non definisce quali siano gli animali 

"provenienti da fuori Comune". Occorre perciò innanzitutto chiarire la 

portata di questa norma. 

4.2. Secondo il convenuto, il Regolamento esclude dal vago pascolo il bestiame 

di contadini che non coltivano fondi agricoli e non possiedono cascine o 

stalle (in proprietà o in uso) sul territorio comunale. Per contro, stando ai 

ricorrenti, indipendentemente dal possesso di fondi, il Regolamento 

escluderebbe il vago pascolo per gli animali stabulati principalmente fuori 

Comune.

I ricorrenti asseriscono che lo scopo del vago pascolo sarebbe quello di 

promuovere unicamente il bestiame svernato esclusivamente con il 

foraggio che il contadino ha racimolato dalla mietitura dei prati nel 

comprensorio comunale, che assurgerebbero così a "fondi dominanti" (v. 

art. 122 della legge cantonale d'introduzione al Codice civile svizzero 

[LICC; CSC 210.100]). Diversamente, il diritto di pascolazione pubblica 

rischierebbe di diventare uno strumento di speculazione agricola delle 

aziende forestiere che, dopo aver cresciuto e nutrito del bestiame in un 

Comune (che eventualmente dispone di terreni più fertili), lo inviano 

temporaneamente in un altro Comune dove vige il vago pascolo con 

l'effetto di depredare l'altrui patrimonio coltivo e creare insostenibili disagi 

di varia natura. Il Regolamento andrebbe perciò sottoposto ad 

un'interpretazione rigida e restrittiva tenente conto sia delle mutate 

contingenze storiche, sia del diritto costituzionale alla garanzia della 

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proprietà. I ricorrenti censurano poi la negligenza del convenuto 

nell'applicare il chiaro indirizzo normativo del Regolamento, cosa che non 

potrebbe essere equiparata ad una prassi. Non sussisterebbe alcuna 

prassi: la prassi invocata dal convenuto inizierebbe e finirebbe con la 

decisione impugnata; prima d'ora non vi sarebbe mai stata la volontà di 

disattendere l'art. 6 del Regolamento. L'esistenza di questa norma priva di 

lacune escluderebbe peraltro l'applicabilità di un'ipotetica consuetudine ad 

essa contrapposta. 

Il convenuto ribatte queste affermazioni basandosi su un'interpretazione 

storico-sistematica. Egli asserisce che la frazione di D._____ storicamente 

sarebbe sempre stata area agricola utilizzata da contadini provenienti da 

Y._____ e Z._____. Le strutture agricole sul territorio di D._____ 

sarebbero, infatti, per buona parte nelle mani di contadini non domiciliati 

nel Comune di X._____, tra cui i ricorrenti e il convocato. I loro predecessori 

avrebbero esercitato il vago pascolo già prima dell'introduzione del 

Regolamento nel 1961. Se ne dovrebbe concludere che la prassi 

consolidata da decenni riconoscerebbe lo statuto di contadino "proveniente 

dal Comune" a tutti coloro che possiedono terreni agricoli e stalle sul 

territorio comunale. La limitazione sarebbe quindi sempre stata ritenuta 

applicabile alle aziende che non coltivano dei fondi sul territorio comunale 

e non hanno una stalla su di esso.

Stando sempre al convenuto, la sua interpretazione sarebbe poi l'unica 

compatibile con il principio dell'uguaglianza di trattamento. Oltre al 

convocato, il vago pascolo sarebbe esercitato anche da altri contadini 

presenti a D._____. E nella frazione di D._____ nessun contadino eccetto 

uno avrebbe domicilio nel Comune convenuto. Secondo i ricorrenti, invece, 

il principio di legalità prevarrebbe su quello di uguaglianza.

4.3.1. Davanti al Tribunale amministrativo è impugnabile mediante ricorso ogni 

violazione di diritto compreso l'uso eccessivo o abusivo del potere 

discrezionale come pure l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti 

rilevanti (art. 51 cpv. 1 LGA). In applicazione di questo disposto, il Tribunale 

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amministrativo gode di una libera cognizione nell'esame dello stato di fatto 

e delle questioni di diritto. Per contro, non spetta all'autorità giudiziaria 

giudicare dell'opportunità o dell'adeguatezza di una decisione.

Qui di seguito occorre analizzare se l'interpretazione e la prassi del 

convenuto sopra esposta (accesso al vago pascolo per contadini che 

coltivano terreni e usano delle cascine o stalle sul suolo comunale) 

rappresenta un abuso del potere discrezionale, mentre il Tribunale non 

deve giudicare se il criterio addotto dai ricorrenti (accesso al vago pascolo 

per contadini che stabulano il loro bestiame prevalentemente sul suolo 

comunale) sia più opportuno.

4.3.2. Se il testo di una norma non appare completamente chiaro o si presta a 

diverse possibili interpretazioni, la sua portata viene determinata tenendo 

conto del suo testo (interpretazione letterale), dei lavori preparatori 

(interpretazione storica), dello scopo perseguito dal legislatore 

(interpretazione teleologica), nonché della relazione con altri disposti 

(interpretazione sistematica). Secondo la prassi del Tribunale federale, il 

tribunale non deve privilegiare nessuno di questi metodi, bensì ispirarsi 

pragmaticamente a un pluralismo interpretativo (cfr. sentenza del Tribunale 

federale 1C_132/2015 del 16 agosto 2017 cons. 3.2).

4.4. Da un punto di vista sistematico, i ricorrenti fanno riferimento all'art. 122 

LICC (diritti di pascolo). Secondo il suo cpv. 1, in caso di dubbio il diritto di 

pascolo può essere esercitato solo con il bestiame svernato con il prodotto 

del fondo dominante. L'art. 122 LICC (al titolo "Diritti di pascolo") concerne 

la servitù di pascolo. Trattandosi di un altro istituto giuridico, non si impone 

un'adozione analoga di questa disposizione. 

Il convenuto a sua volta si rifà all'art. 7 del Regolamento. Giusta l'art. 7 del 

Regolamento il Comune preleva(va) una tassa di congodita anche dagli 

"esteri". Il convenuto interpreta questa norma nel senso che, anche chi non 

avesse avuto domicilio nel Comune, avrebbe avuto accesso alla congodita 

comprendente anche il vago pascolo. Il ricorrente sostiene invece che il 

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termine "esteri" racchiude i cittadini stranieri domiciliati nel Comune 

convenuto. Senza entrare ulteriormente nei dettagli del proposito di questa 

norma, va detto che la distinzione del domicilio del contadino non è 

rilevante. Difatti, le parti concordano sul fatto che il domicilio dell'azienda 

agricola o del contadino non può essere un criterio per stabilire la 

provenienza del bestiame, visto che D._____ volge storicamente e 

geograficamente alla G._____ e di conseguenza le aziende agricole attive 

a D._____, eccetto una, non hanno domicilio nel Comune convenuto. 

Entrambe sono piuttosto dell'avviso che determinante sia l'attività del 

contadino "straniero" sul suolo comunale, per cui questo disposto non dà 

un significante apporto al fine di interpretare la norma in questione. Posto 

che il domicilio del contadino non è un criterio rilevante, non occorre 

peraltro appurare se, come sostenuto dal convenuto, nella frazione di 

D._____ sono sempre stati presenti più contadini non domiciliati nel 

Comune convenuto che domiciliati nel Comune stesso.

Del resto, non sono intravedibili delle relazioni rilevanti con altri disposti sia 

del Regolamento sia del diritto cantonale (v. art. 128 LICC e art. 45 della 

legge sui comuni del Cantone dei Grigioni [LCom; CSC 175.050]).

4.5.1. Stando all'esposto storico del convenuto, tradizionalmente le aziende 

agricole avrebbero posseduto più stalle e, a seconda del periodo dell'anno, 

le utilizzavano dapprima sul fondo valle e quindi sui maggesi. Siccome a 

D._____ sarebbero sempre state presenti aziende di persone che 

provenivano da Y._____ e da Z._____, anche queste aziende avrebbero 

coltivato e falciato a D._____ e quindi utilizzato le loro stalle site a D._____ 

fintanto che il foraggio era terminato (come avveniva per tutti i maggesi 

secondo la tradizione di transumanza). Queste aziende sarebbero sempre 

state parificate alle aziende di persone domiciliate nel Comune, perché 

avrebbero operato allo stesso modo (coltivando, falciando e tenendo gli 

animali nelle stalle di D._____ sino a che il foraggio ivi coltivato era 

esaurito). 

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I ricorrenti contestano la ricostruzione storica del convenuto, a loro avviso 

fantasiosamente arricchita di innumerevoli aziende di lunga tradizione. 

Prima e dopo il 1961, anno in cui fu emanato il Regolamento agricolo, 

l’agricoltura a D._____ sarebbe stata praticata da alcuni contadini insediati 

nella frazione e in ogni caso domiciliati a X._____. A quell’epoca la strada 

carrozzabile che collega Z._____ a D._____ ancora non esisteva (fu 

inaugurata soltanto nel 1989). Dal 1975 circa e per più di dieci anni sarebbe 

rimasto a D._____ un solo contadino, H._____, zio di F._____ e anch’egli 

domiciliato a X._____. Dal 1961 in poi lo scenario agricolo a D._____ 

avrebbe subito drastiche trasformazioni determinate in particolare dalla 

costruzione della strada, dal raggruppamento terreni e dall'insediamento di 

aziende agricole negli anni 90. Gli unici che avrebbero perseverato in tempi 

recenti nell'esercizio abusivo del vago pascolo sarebbero il convocato e 

prima suo padre dopo il trasferimento dell'azienda a Y._____ nel 2009-

2010 circa. 

E._____, padre di C._____, avrebbe stabilito la sua azienda a D._____ (pur 

continuando ad abitare a Y._____) a metà degli anni novanta, acquistando 

dei terreni durante la fase di raggruppamento catastale e facendone 

l’epicentro della propria attività di allevamento. C._____ non potrebbe 

dunque vantare nessun predecessore risalente a prima del 1994-1995. 

E._____ avrebbe trasferito la propria azienda a Y._____ attorno al 2009-

2010, dopo che la costruzione della nuova stalla fu ultimata. Sarebbe stato 

solo a quel punto (e non prima) che le sue mucche iniziarono a stabulare 

primariamente a Y._____ e a transumare a D._____ per un periodo limitato 

dell’anno. 

4.5.2. Per delineare la portata del passaggio di cui all'art. 6 del Regolamento 

("bestiame […] proveniente da fuori Comune") non è tanto determinante il 

contesto storico in cui è sorto il Regolamento nel 1961, bensì, visti i 

mutamenti successivamente subentrati – in particolare l'insediamento di 

aziende agricole negli anni 90 – la sua ratio legis alla luce della situazione 

attuale e degli eventi recenti secondo un'interpretazione teleologica 

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combinata alla validità temporale (cfr. a tal proposito sentenza del Tribunale 

federale 2C_1086/2013 del 9 luglio 2015 cons. 5.2).

Poggiando sul testo del passaggio in discussione, in primo luogo, si 

potrebbe accondiscendere con l'argomentazione dei ricorrenti secondo cui 

l'art. 6 del Regolamento è volto a distinguere tra il bestiame indigeno, 

ovvero quello allevato e svernato in territorio del Comune convenuto, e il 

bestiame forestiero, ovvero quello accudito e stabulato principalmente in 

un altro Comune e transumato nel Comune convenuto per pochi mesi 

all'anno. Si potrebbe poi ammettere che questo punto di vista letterale è 

confermato dall'interpretazione teleologica data dai ricorrenti: stando ad 

essa, attraverso questa restrizione si avrebbe voluto evitare che i 

proprietari di fondi nella frazione citata dovessero sopportare una 

restrizione del loro diritto di proprietà per assecondare attività di 

allevamento incentivate al di fuori del Comune. Tuttavia, alla luce di 

un'interpretazione teleologica tenente conto dell'evoluzione degli eventi, va 

constatato che il convenuto tollera il vago pascolo al convocato, così come 

in precedenza è stato fatto per il suo predecessore (il padre), benché al più 

tardi dal 2010 la sua azienda abbia sede principale a Y._____. Tollerando 

già dal 2010 il vago pascolo per il padre del convocato, e poi di quest'ultimo 

come affittuario di fondi agricoli a D._____, il convenuto ha implicitamente 

precisato lo scopo della proibizione inserita all'art. 6 del Regolamento, 

ossia circoscrivere il diritto di vago pascolo ai contadini utilizzanti dei terreni 

e stalle sul suolo comunale e escludere di conseguenza i contadini senza 

tale rapporto. È sulla base di questo contesto che il 30 dicembre 2016 

l'Assemblea comunale ha rifiutato di escludere il vago pascolo per la 

frazione di D._____ e quindi confermato il Regolamento e la sua prassi 

applicativa. 

4.6. Quale portatore del diritto al vago pascolo il convenuto è fondamentalmente 

libero di decidere da chi e come debba essere esercitato il vago pascolo 

(cfr. PASSINI, Die bündnerische Gemeinatzung, Zurigo 2004, pag. 73). In 

considerazione dell'autonomia comunale nell'applicazione delle proprie 

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leggi, il Tribunale è tenuto a rispettare detta prassi comunale che autorizza 

il vago pascolo a agricoltori che coltivano dei terreni e utilizzano delle stalle 

a D._____, indipendentemente dalla forma e intensità di coltivazione 

nonché dalla durata dello svernamento e pascolazione del bestiame. 

Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non si tratta di una prassi 

illegale o di un'illecita applicazione di diritto consuetudinario derogante, 

bensì di una prassi interpretativa del relativo passaggio "bestiame di 

qualsiasi genere proveniente da fuori Comune" di cui all'art. 6 del 

Regolamento. Nella prassi e interpretazione del Regolamento del 

convenuto non è intravedibile un abuso del potere di discrezionalità, per cui 

il Tribunale non può scostarsi da essa adottando un'interpretazione che 

reputa migliore.

5. Dalle considerazioni di cui sopra discende che l'attività del convocato 

rientra nella summenzionata prassi comunale. Per completezza, qui di 

seguito si affrontano gli ulteriori argomenti dei ricorrenti.

5.1. I ricorrenti asseriscono che il convocato non adempirebbe i presupposti per 

l'esercizio del vago pascolo, siccome i suoi bovini sarebbero allevati, 

accuditi e svernati a Y._____, non verrebbero nutriti con il prodotto della 

fienagione di D._____ se non in minima parte e poiché i terreni del 

convocato non avrebbero né una resa né un'estensione tale da garantirne 

teoreticamente il sostentamento durante la stagione invernale.

A loro avviso, la loro situazione divergerebbe sostanzialmente da quella del 

convocato, perché l'unico accesso stradale collegherebbe D._____ a 

Z._____ e non a Y._____, ma soprattutto perché i ricorrenti svernano e 

pascolano i loro animali a D._____ durante tutto l'anno eccettuato il periodo 

d'alpeggio. Anche per la fienagione la situazione sarebbe contrapposta sia 

per intensità sia per qualità, estensione e impiego dello sfalcio. I ricorrenti 

falcerebbero due volte all'anno (a inizio e fine estate) ed anche dopo la 

seconda mietitura la ricrescita sarebbe rigogliosa. Il convocato per contro, 

non solo non falcerebbe completamente i terreni in uso, ma lo farebbe 

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un'unica volta all'anno, a ridosso dell'inizio del periodo del vago pascolo, 

durante il quale la resa dei campi – scarsamente fertili per conformazione 

e assenza di concimazione – sarebbe più che trascurabile. Egli tra l'altro 

immagazzinerebbe e destinerebbe soltanto una frazione del prodotto della 

mietitura al foraggiamento diretto del bestiame. Una buona parte dell'erba 

falciata o non verrebbe raccolta o gettata e ammucchiata all'addiaccio.

5.2. Indubbio è che il convocato, oltre che a Y._____, coltiva dei terreni agricoli 

nella frazione del Comune convenuto di D._____ (per una superficie di 

35'800 m2, stando alle incontestate dichiarazioni dei ricorrenti). Indiscusso 

è pure che, dopo lo sfalcio, i suoi bovini pascolano su detti terreni e, 

usufruendo del diritto di vago pascolo, su altre proprietà agricole a D._____, 

incluse quelle dei ricorrenti. Confermato è pure che, terminata la 

pascolazione, il convocato stabula il suo bestiame nella stalla a D._____ 

fino a esaurimento del foraggio ottenuto dallo sfalcio di terreni a D._____; 

dopodiché egli riporta gli animali nella stalla a fondovalle per lo 

svernamento, dove vi restano fino in primavera, prima di salire all'alpeggio. 

Si può quindi affermare che il convocato pratica la tradizionale 

transumanza agricola: il suo bestiame migra, a seconda della stagione, dal 

fondovalle (inverno) ai pascoli in montagna (maggesi, in estate) dove 

consuma il foraggio ivi raccolto. Incontestato è pure che i ricorrenti hanno 

domicilio a Z._____, mentre il convocato a Y._____ e che il Comune 

convenuto riceve una quota delle imposte nell'ambito del riparto fiscale 

intercomunale. Va poi precisato che i ricorrenti possiedono degli ovini, 

caprini e asini, mentre il convocato detiene dei bovini. Come esposto dai 

ricorrenti e non confutato, l'azienda del convocato fu stabilita a D._____ dal 

padre negli anni novanta. Attorno al 2009-2010 egli trasferì l'azienda a 

Y._____ e a quel punto i suoi bovini iniziarono a stabulare primariamente a 

Y._____ e, per un periodo limitato dell'anno, a D._____. Apparentemente 

gli immobili utilizzati dal convocato sono ancora di proprietà del padre.

In base a queste informazioni, d'accordo con il ricorrente va ritenuto che il 

convocato gode del diritto di vago pascolo. Infatti, nel Comune convenuto 

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egli coltiva dei prati, pascola del bestiame e possiede almeno una cascina 

in cui, sebbene soltanto per un limitato periodo, stabula il suo bestiame. 

Oltretutto il Comune convenuto riceve una quota delle sue imposte. 

Indipendentemente dai diritti di proprietà e dal tipo e intensità di 

coltivazione, la pratica del ricorrente rientra indubbiamente nella sopra 

esposta prassi d'ammissione dell'esercizio del vago pascolo secondo il 

Regolamento in questione.

6. Il vago pascolo tange indiscutibilmente la proprietà privata dei ricorrenti. 

Nell'ambito di un controllo accessorio della norma circa la sua compatibilità 

con il diritto superiore (v. a tal proposito ad es. sentenza del Tribunale 

federale 2C_875/2016 del 10 ottobre 2016 cons. 1.2.5), occorre dunque 

esaminarne la costituzionalità, ovvero la compatibilità con la garanzia di 

proprietà (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera 

[Cost.; RS 101]). 

6.1. A questo proposito vanno passati in rassegna i criteri di cui all'art. 36 Cost. 

Giusta tale disposto, le restrizioni dei diritti fondamentali devono avere una 

base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono 

eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non 

altrimenti evitabile (cpv. 1). Le restrizioni dei diritti fondamentali devono 

essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti 

fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo (cpv. 3). 

I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza (cpv. 4).

6.2.1. I ricorrenti sostengono che, nei casi gravi, come nel caso di specie, la 

limitazione del diritto di proprietà esige una legge formale il cui contenuto 

sia chiaro e inequivocabile. Il vago pascolo ostacolerebbe e 

pregiudicherebbe in modo serio l'attività di pastorizia dei ricorrenti sui propri 

fondi. In ogni caso, anche qualora l'imposizione del vago pascolo non fosse 

reputata grave, essa necessiterebbe di una legge materiale, segnatamente 

di un'ordinanza scritta consultabile dagli amministrati, in modo che vi 

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possano fare affidamento in ogni tempo. Una prassi non potrebbe supplire 

all'esigenza di una base legale.

6.2.2. La base legale per la restrizione della proprietà privata dovuta al vago 

pascolo è data, indipendentemente dalla gravità dell'ingerenza, dall'art. 6 

del Regolamento. Si tratta di una disposizione formale. La competenza del 

Comune ad emettere tali disposizioni esecutive è espressamente prevista 

dai principi sul vago pascolo ancorati nell'art. 128 LICC. Il Cantone è 

peraltro sua volta competente per regolare il vago pascolo quale restrizione 

di diritto pubblico (art. 6 e art. 702 del Codice civile svizzero [CC; RS 210]; 

PASSINI, op. cit., pag. 43 segg.). La prassi interpretativa dell'art. 6 del 

Regolamento suesposta è parte della base legale.

6.3.1. Stando ai ricorrenti, l'intervento nella proprietà privata difetterebbe poi 

dell'interesse pubblico. Tra i compiti meritevoli di protezione rientrerebbe 

certamente la tutela dell'agricoltura indigena, non invece lo sfruttamento di 

fondi coltivati da altri con del bestiame allevato fuori Comune attraverso 

l'acquisizione anche soltanto in uso di una particella a D._____, come 

farebbe il convocato. Il convenuto sembrerebbe difendere gli interessi 

privati del convocato sacrificando l'interesse generale alla salvaguardia 

dell'economia locale, a cui i ricorrenti contribuirebbero da decenni.  

6.3.2. Il vago pascolo permette ai contadini la libera pascolazione del bestiame e 

si contrappone così alla frammentazione dei fondi coltivi. In questo modo il 

vago pascolo contrasta l'avanzamento del bosco nelle zone montagnose. 

Tra gli scopi pubblici perseguiti dal vago pascolo figura quindi in special 

modo la conservazione dei maggesi (cfr. PASSINI, op. cit. pag. 47, 120 e 

143 seg.). Oltretutto, il vago pascolo contribuisce al mantenimento della 

tradizione di transumanza. Come si può evincere dalle argomentazioni 

delle parti, è indiscusso che a D._____ vi siano stati, e vi sono tuttora, dei 

contadini praticanti la transumanza (tra cui il convocato). Irrilevante in 

questo contesto generico è se uno dei quattro contadini attivi a D._____ 

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(G._____), con stalla secondaria, abbia o meno rinunciato all'esercizio del 

vago pascolo. Inoltre, la tutela dell'agricoltura attraverso il vago pascolo 

non è attribuibile ai soli contadini che stabulano in prevalenza gli animali 

sul suolo comunale, ma pure ai contadini come il convocato che lasciano 

pascolare il proprio bestiame solo per un certo periodo dell'anno. 

L'interesse pubblico sotto forma di interesse pianificatorio, di mantenimento 

delle zone agricole e di salvaguardia del costume della transumanza è 

quindi dato.

6.4. Da ultimo in fase di controllo normativo, occorre analizzare l'adeguatezza 

del vago pascolo.

6.4.1. A mente dei ricorrenti l'istituto del vago pascolo sarebbe divenuto 

anacronistico e impraticabile. Se da un lato nel 1961 l'agricoltura 

conservava ancora una forte impronta locale e comunitaria libera dai vincoli 

paesaggistici, contributivi, ecc. oggigiorno, d'altro lato il ridimensionamento 

e la dispersione dei suoli coltivi, concentrati in poche aziende, e le stringenti 

necessità produttive dei singoli contadini farebbero sì che una gestione 

condivisa e obbligata delle loro risorse individuali creerebbe più iniquità e 

disagi che non opportunità. Tra le premesse che legittimavano 

storicamente il vago pascolo vi sarebbe stato la sua vocazione di aggravio 

reciproco, in modo che gli animali dell'uno potessero pascolare liberamente 

sui campi dell'altro e viceversa, in un'ottica di mutua collaborazione. I 

ricorrenti aggiungono infine che, secondo l'interpretazione del convenuto, 

basterebbe affittare un appezzamento a D._____ per poter godere del vago 

pascolo, cosa che, portata all'estremo, esporrebbe i fondi dei ricorrenti ad 

un'invasione di animali.

Il convenuto sostiene per contro che l'aggravio del vago pascolo non è 

necessariamente proporzionale. A mente del convenuto, chi fa uso di esso 

non deve mettere a disposizione uno spazio analogo. Non si dovrebbe poi 

per forza imporre una forma e intensità di sfalcio o una durata di pascolo e 

foraggiamento minimo del bestiame ai contadini. 

- 17 -

6.4.2. Secondo l'art. 128 cpv. 1 LICC dove sussiste, il vago pascolo deve essere 

esercitato in modo tale che i diversi complessi dei fondi soggetti vengano 

gravati in modo quanto mai proporzionato. Il singolo non potrà mediante 

cambiamenti nell'azienda estendere in modo contrario all'equità gli oneri 

del pascolo pubblico.  

Il principio di proporzionalità giusta l'art. 5 cpv. 2 Cost. richiede che, al fine 

di raggiungere l'obiettivo perseguito, l'attività statale sia idonea, necessaria 

e ragionevolmente sostenibile per la persona toccata (DTF 140 II 194 cons. 

5.8.2).

6.4.3. Il vago pascolo è, come detto, un mezzo atto a prevenire l'imboschimento. 

Specialmente in regioni in cui la frammentazione dei fondi agricoli rende 

difficile le singole sorveglianze, il vago pascolo è l'unico mezzo che 

consente ai contadini di far pascolare liberamente il loro bestiame. 

L'idoneità e la necessità del vago pascolo sono perciò date. Nell'ottica del 

criterio della ragionevolezza, occorre poi valutare se l'interesse pubblico 

perseguito prevale su quello dei singoli privati. Nella ponderazione degli 

interessi va tenuto conto dei vantaggi e degli svantaggi della pascolazione 

pubblica (cfr. PASSINI, op. cit., p. 48). Poggiando su di un modello teorico 

ideale con vari contadini, ciascuno potenziale proprietario di bestiame 

bovino e di diversi appezzamenti dispersi, bisogna concludere che questi 

traggono praticamente solo vantaggi dal vago pascolo, mentre gli 

svantaggi andrebbero individuati più nel resto della popolazione, che 

eventualmente hanno un interesse a non subire danni dalla pascolazione 

pubblica, ma che non sembra poter prevalere su quello al diritto al vago 

pascolo. Va poi ricordato che in esame sta la proporzionalità del vago 

pascolo limitatamente al bestiame bovino per il periodo dal 25 settembre al 

31 dicembre nella frazione di D._____, secondo Regolamento e relativa 

prassi del convenuto. Si tratta quindi di un periodo limitato nel tempo, ossia 

all'autunno, per cui si presuppone che per i singoli contadini non ci siano 

rilevanti perdite di raccolto dovute al vago pascolo. L'intervento nella 

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proprietà privata dei contadini attraverso il vago pascolo risulta tutto 

sommato costituzionale e conforme al diritto superiore.

7. La decisione impugnata, che permette al convocato il vago pascolo del 

proprio bestiame, va inoltre esaminata sotto l'aspetto della proporzionalità 

riguardo al caso concreto. 

7.1. A dimostrazione della sproporzionalità del vago pascolo nel caso di specie, 

i ricorrenti asseriscono che il ricorrente beneficerebbe delle risorse agricole 

del vago pascolo senza però contribuirvi. I terreni in uso sul territorio 

comunale da parte del convocato sarebbero dei prati secchi (volti alla 

difesa della biodiversità), e quindi con ridotta produttività, cosicché il 

convocato sarebbe costretto a invadere i prati dei ricorrenti creandogli 

disagi (quali la sottrazione di foraggio e il danneggiamento di proprietà). 

Inoltre, il bestiame pascolerebbe ben oltre la metà del mese di novembre e 

la durata complessiva si estenderebbe ben oltre le 2-3 settimane dichiarate 

dal convocato. I bovini del convocato brucherebbero un enorme 

quantitativo d'erba, che verrebbe così a mancare all'alimentazione degli 

ovini dei ricorrenti. Nonostante il convocato non sverni il proprio bestiame 

a D._____, il convenuto vorrebbe consentirgli il vago pascolo al pari dei 

ricorrenti, i quali tuttavia stabulano i propri animali a D._____ durante quasi 

tutto l'anno e concimano regolarmente i loro campi assicurandone la 

fertilità. Ne consegue che il convocato si approprierebbe dell'erbaggio a cui 

i contadini nella frazione in discussione provvederebbero ingrassando 

regolarmente e adeguatamente i loro campi.

7.2. La limitazione asserita dai ricorrenti circa l'erba brucata dai bovini del 

ricorrente che verrebbe poi a mancare all'alimentazione dei loro ovini, è 

una conseguenza intrinseca al vago pascolo. Del diritto di vago pascolo 

godono anche i ricorrenti, che sono quindi liberi di far pascolare le proprie 

bestie su fondi coltivi altrui. Essi non possono soffermarsi soltanto sugli 

svantaggi derivanti dall'esercizio del vago pascolo da parte del convocato, 

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senza considerare il tornaconto derivante dal loro esercizio del vago 

pascolo. Entrambe le parti devono infatti considerare il vantaggio che le 

proprie bestie possano pascolare liberamente sulle proprietà altrui e 

viceversa lo svantaggio che il bestiame altrui pascoli sulla propria proprietà. 

Il fatto che il convocato, a differenza dei ricorrenti, possiede dei bovini non 

comporta automaticamente una sproporzionalità nell'esercizio del vago 

pascolo. Anche i ricorrenti potenzialmente potrebbero possedere dei bovini 

ed ex lege farli pascolare liberamente. A ciò nulla cambia se, come 

sostenuto dai ricorrenti, i terreni del convocato fossero da ritenersi dei prati 

secchi, visto che non è comprovato che del bestiame minuto non possa 

trovarvi dell'erba adatta. Peraltro, ai bovini è permesso un periodo più corto 

di vago pascolo. Oltre che in autunno parallelamente ai bovini, a D._____ 

il bestiame minuto dei ricorrenti può infatti usufruire del vago pascolo già in 

primavera fino al 10 maggio (cfr. art. 6 Regolamento). 

Da una valutazione complessiva delle circostanze, l'esercizio del vago 

pascolo da parte del ricorrente appare proporzionato. Le allegazioni dei 

ricorrenti vanno perciò respinte. 

8. Infine, i danni alla proprietà rimostrati dai ricorrenti, quali il danneggiamento 

dei loro terreni nonché dei loro infissi (cancelli, recinzioni, ecc.) e delle balle 

di fieno (cfr. fotografie [doc. 2 ricorrenti]), riguardano una questione di 

risarcimento invocabile in via giudiziaria civile che il Tribunale 

amministrativo non può quindi dirimere. Va pure sottolineato che, secondo 

il Regolamento in questione, il vago pascolo non è subordinato alla 

condizione che esso non arrechi danni. Su queste censure non bisogna 

quindi chinarsi oltre. 

9. In conclusione, l'interpretazione data dal convenuto al proprio Regolamento 

appare sostenibile, il vago pascolo risulta essere costituzionale e il suo 

esercizio da parte del convocato va ritenuto proporzionato. Per questi 

motivi, in conferma della decisione impugnata il ricorso va respinto. 

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10. L'esito della controversia giustifica l'accollamento dei costi del presente 

procedimento pari a fr. 2'000.-- ai ricorrenti (art.  73  cpv.  1 LGA). Al 

convenuto non vengono assegnate ripetibili (cfr. art. 78 cpv. 1 LGA), né 

tantomeno al convocato non rappresentato da un legale. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 447.--

totale fr. 2'447.--

il cui importo sarà versato da A._____ e B._____ in responsabilità solidale 

entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione 

delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazioni]