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**Case Identifier:** 1f124a3b-ddd2-5bcf-8c2e-9f005ff25ca2
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-20
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 20.11.2018 A/1245/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1245-2018_2018-11-20.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1245/2018-FPUBL ATA/1235/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 20 novembre 2018 

 

   dans la cause 

 

Madame A______ 
représentée par Me Daniel Kinzer, avocat  

contre 

B______ 
représentée par Me Sandro Vecchio, avocat 

https://intrapj/perl/decis/ATA/1235/2018

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 A/1245/2018  

EN FAIT 

1. a. Le 3 décembre 1984, Madame A______, née le ______ 1960, a été engagée 
comme « secrétaire-opératrice, rattachée aux services généraux » de C______ (ci-
après : C______), dès le 2 janvier 1985.  

 b. Après sa nomination en 1988, ainsi que deux promotions en 1986 et 1993, 
Mme A______ a occupé la fonction de « responsable de la comptabilité » dès le 
1er mai 1994, puis celle de « chef comptable » dès le 1er octobre 2000, auprès de 
B______, établissement médico-social (ci-après : EMS) dépendant de C______. 

 c. Les 30 juin 1995, 17 juin 1996, 17 février 1998 et 12 mai 2000, 
Mme A______ a eu des entretiens d'appréciation et de fixation d'objectifs, dont il 
ressort qu'elle remplissait globalement les exigences du poste, en présentant une 
évolution positive.  

2.  Devenue un établissement de droit public indépendant de C______ le 
1er juillet 2001, B______ a alors repris le contrat de travail de Mme A______.  

3.  À partir du 1er octobre 2003, Mme A______ a été promue au poste de 
« cheffe comptable responsable de service ».  

  Selon les descriptifs de son poste des 7 mars 2005 et 26 mars 2015, sa 
mission consistait à « assurer la gestion financière et budgétaire de B______ sous 
la responsabilité du directeur administratif. [Elle était] membre du colloque des 
cadres de B______. [Elle fournissait] à sa hiérarchie, à ses supérieurs et aux 
différents partenaires, les éléments nécessaires à la prise de décision au sujet des 
flux financiers de l'établissement » ; respectivement à « gérer le fonctionnement 
du service comptabilité et superviser les tâches propres à la gestion financière de 
l'institution. Être en mesure de rendre des comptes à la direction sur le suivi des 
opérations et sur la santé financière de l'institution ». Le service comptabilité 
comprenait cinq collaborateurs, dont un comptable qui n'avait pas été remplacé à 
son départ.  

4.  Selon un rapport du 17 décembre 2010 de la fiduciaire D______, alors 
organe de révision, adressé au conseil d'administration de B______  
(ci-après : le conseil d'administration), des détournements d'argent en lien avec 
des avances de caisse et les remboursements des frais, effectués par un 
collaborateur pour un montant total de CHF 73'031.55 démontraient que 
« certaines procédures du système de contrôle interne [(ci-après : SCI)] 
s'avér[aient] lacunaires et mérit[aient] une remise en cause […] ».  

5.  Entre 2002 et 2012, les évaluations des collaborateurs du service 
comptabilité n'ont pas été effectuées de manière régulière.  

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6.  Le 1er juin 2014, le conseil d'administration, renouvelé, a pris ses fonctions, 
sous la présidence de Madame E______. 

7.  Le 13 avril 2015, Mme A______ a eu un entretien d'évaluation et de 
développement des compétences (ci-après : EEDC). 

  D'après le document établi à cette occasion, rempli succinctement, 
l'évaluation générale était bonne et les critères globalement remplis. L'évaluateur, 
soit Monsieur F______, directeur général adjoint, responsable administratif, 
financier et directeur des ressources humaines (ci-après : RH), concluait avoir 
« toujours beaucoup de plaisir à travailler avec Mme A______ ».  

8.  Le 15 avril 2015, la fiduciaire G______, nouvel organe de révision de 
B______, a remis au conseil d'administration son rapport détaillé au 31 décembre 
2014. 

  Malgré sa « réserve sur l'opinion d'audit relative à la continuation 
d'exploitation de l'établissement », elle lui recommandait d'approuver les comptes 
annuels qui lui étaient soumis. Les résultats portant sur les constatations sur le 
SCI, les ajustements comptabilisés et non comptabilisés, la fraude et le soupçon 
de fraude, ainsi que la qualité de l'établissement des comptes, étaient conformes à 
ses attentes ; il n'y avait pas matière à agir. 

9.  Le 1er septembre 2015, Madame H______ a été engagée au sein du service 
comptabilité, en qualité de comptable. 

10.  Le 18 décembre 2015, le service du contrôle interne de l'État de Genève  
(ci-après : SAI), a transmis à Monsieur I______, directeur général, son rapport 
n° 1______ portant sur le contrôle des comptes de B______, arrêtés au 31 
décembre 2014. 

  Le site était désormais composé de trois bâtiments initiaux et deux 
construits dans le cadre du projet d'extension « J______» et exploités depuis fin 
2013, respectivement 2016. Le coût du projet « J______», avoisinant CHF 68 
millions, avait dû être entièrement financé par emprunt hypothécaire. Le résultat 
d'exploitation 2014 était bénéficiaire de CHF 43'078.-. Le résultat final de 
l'exercice était déficitaire de CHF 554'289.-. Le total du bilan de B______ était de 
CHF 47'937'852.-.  

  Ce rapport ne relevait pas de problèmes majeurs. La sous-évaluation 
comptable de certains bâtiments et des durées d'amortissement trop longues 
participaient à améliorer le résultat de B______. Il était recommandé de réévaluer 
les bâtiments concernés et de les amortir sur leur durée d'utilité. Quelques 
améliorations mineures pouvaient être apportées aux états financiers et à la 
surveillance exercée sur B______. Cette dernière devait soumettre à l'approbation 
du Grand Conseil la création de l'entreprise K______, présenter des comptes 

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consolidés et prêter attention à la législation sur la passation des marchés publics 
pour l'ensemble de ses marchés de fournitures et de services.  

  Le département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé, devenu 
depuis lors le département de l’emploi et de la santé (ci-après : le département de 
tutelle), ne partageait pas les recommandations concernant la sous-évaluation de la 
valeur comptable des bâtiments et la modification de la politique d'amortissement, 
dès lors qu'elles avaient pour conséquence d'engendrer un déficit chronique et 
structurel. Il était, à ce stade, totalement inenvisageable pour les résidents comme 
pour l'État de Genève dans le contexte budgétaire d'alors, de revaloriser ce 
changement comptable dans le prix de pension. 

11.  Après avoir commencé le 9 mai 2016 le mandat confié par décision de 
Mme E______ du 5 mai 2016 de réaliser un audit sur la gestion interne de 
B______, la fiduciaire L______ (ci-après : L______), soit pour elle Monsieur 
M______, Monsieur N______ et Madame O______, a présenté le 22 juin 2016 au 
conseil d'administration ses résultats préliminaires, dont les points suivants 
ressortaient : 

  « Du point de vue opérationnel : 

- « la gestion financière globale n'[était] pas sous contrôle (budget, 
comptabilité et trésorerie) 

- l'entité " comptabilité " n'[était] pas gérée : le management n'[était] pas 
assuré, forte démotivation, départs en perspective, problèmes de 
compétences, manque de formation 

- l'entité " accueil " [devait] être optimisée en lien avec l'entité 
" comptabilité " (manque de coordination) 

- la gestion des achats [devait] être revue en lien avec les procédures 
AIMP (appels d'offres AIMP non faits) 

- les procédures internes de signature [devaient] être revues (non-respect 
de la double signature) 

- la gestion des RH n'était pas professionnelle et pas proactive (problèmes 
d'engagements, de suivi, de compétences) 

- la gestion des investissements n'[était] pas sous contrôle (manque de 
suivi et de contrôle de gestion) 

- la gestion du projet de construction [devait] être reprise en mains 
immédiatement (manque de visibilité) 

- le SCI financier n'[était] pas opérationnel. 

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[…] il y [avait] un risque majeur sur la gestion financière courante et un 
risque majeur sur le projet de construction. 

  […]. Un plan d'action à court terme était proposé, comprenant sept mesures, 
parmi lesquelles figurait le lancement d'« une opération de restructuration de la 
" comptabilité " avec le transfert de la responsable actuelle à l'accueil, et la 
nomination de [Mme H______] comme responsable ad intérim ».  

12.  Dans une note interne du 23 juin 2016, destinée à tous les collaborateurs de 
B______, le conseil d'administration et la direction générale les ont informés 
qu'« au vu de nombreux dysfonctionnements constatés tant par l'audit interne […] 
durant l'année 2015 que par le contrôle effectué par L______ », les services 
« comptabilité » et « accueil et suivi social », dorénavant sous la responsabilité de 
Monsieur P______, nouveau directeur général, devaient être réorganisés. À 
compter du 1er juillet 2015, Mme H______ se voyait confier le poste de cheffe 
comptable ad intérim et Mme A______, le service « suivi des familles », lequel 
comprenait « les relations avec les familles, débiteurs douteux et successions ».  

13.  Le 30 juin 2016, L______ a présenté à Mme E______ un plan d'actions 
immédiates visant spécifiquement la comptabilité, l'aide aux familles et les 
admissions, en plusieurs phases et échéances, dont la dernière était le 
31 décembre 2016.  

14.  Par courrier du 6 juillet 2016 adressé à Mme E______, le conseiller d'État 
en charge du département de tutelle a invité le conseil d'administration à prendre 
toutes les dispositions nécessaires pour faire la lumière sur l'ensemble des 
éventuels dysfonctionnements organisationnels et comptables qui auraient porté 
préjudice aux intérêts de l'institution et aux financements publics alloués pour 
assurer sa mission. Le mandat confié à L______ devait ainsi être mené à terme et 
le résultat de l'audit complet, lui être communiqué jusqu'au 15 septembre 2016. 

15.  Le 13 juillet 2016, la fiduciaire G______ a remis au conseil d'administration 
son rapport détaillé au 31 décembre 2015. 

  Compte tenu d' « une réserve relative à la continuation d'exploitation de 
l'établissement et une opinion d'audit défavorable quant aux comptes annuels qui 
ne donn[aient] pas une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et des 
résultats en conformité avec les Swiss GAAP RPC » et n'étaient pas conformes à 
la loi et aux statuts, il lui était recommandé de renvoyer les comptes annuels. 
L'existence du SCI était partiellement confirmée. Les écarts constatés lors de 
l'audit n'avaient pas été entièrement comptabilisés. Les ajustements non 
comptabilisés influençaient de manière significative l'évaluation et la présentation 
des comptes annuels. La valeur comptable des bâtiments enregistrée et présentée 
au bilan impliquait une sous-évaluation de l'actif et des amortissements ordinaires. 

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Dans la mesure où il existait un déficit important, le conseil d'administration et/ou 
la direction étaient appelés à agir. 

16.  Par courrier recommandé du 19 juillet 2016, M. P______ et Madame 
Q______, nouvelle directrice RH, ont confirmé à Mme A______ sa nouvelle 
attribution, en lui infligeant un avertissement.  

  Sa nouvelle affectation, due aux nombreuses désorganisations du service 
comptabilité, lui était confirmée, son nouveau cahier des charges devant lui être 
soumis prochainement. En référence à un courriel du 27 juin 2016 de 
Mme A______ à M. P______ et à des entretiens des 17, 21, 22, 23 et 29 juin 2016 
en présence de Mmes E______ et Q______, son manque de proactivité, de respect 
envers sa hiérarchie et de respect de son devoir de confidentialité lui était 
reproché. La demande de Mme E______ de mise à jour du suivi des débiteurs 
douteux, dont les dossiers avaient accumulé des retards considérables, lui était 
rappelée. Son manque de rigueur et de professionnalisme compliquait la 
réorganisation du service comptabilité. Si « un comportement inacceptable de [sa] 
part devait se reproduire, [ils se verraient] contraints de [lui] signifier une sanction 
disciplinaire ». À son retour de vacances, ils lui poseraient des objectifs clairs à 
réaliser dans des délais impartis.  

17.  Par courrier recommandé du 22 juillet 2016, Mme A______ a été 
convoquée à un entretien de service, qui a eu lieu le 2 septembre 2016, en 
présence de son conseil, M. P______, Mme Q______, le conseil de B______, et 
une assistante administrative pour la prise du procès-verbal. 

  Il était reproché à Mme A______ la qualité de ses prestations 
professionnelles, ses manquements à ses devoirs de fonction et son attitude 
professionnelle. Elle n'avait pas effectué la vérification des comptes 2015 avant 
l'envoi du bilan à la fiduciaire G______, alors que cette dernière avait soulevé un 
certain nombre d'erreurs comptables nécessitant des corrections. Le changement 
d'affectation, proposé sur la base du rapport d'audit de L______, pouvait avoir un 
impact sur son traitement salarial ultérieur. Elle n'avait pas effectué régulièrement 
les évaluations de son équipe, depuis plus de cinq ans au moins. Vu son courriel 
du 27 juin 2016 à M. P______, son devoir de respect à l'égard de sa hiérarchie lui 
était rappelé. Si d'autres manquements à ses devoirs de fonction devaient ressortir 
de l'audit définitif de L______, une sanction disciplinaire pouvait être envisagée.  

  Pour sa part, Mme A______ n'envisageait pas une rupture de contrat et 
approuvait son changement d'affectation. Elle s'excusait du contenu de son 
courriel du 27 juin 2016 à M. P______ et reconnaissait également avoir « oublié 
une certaine vigilance dans la vérification des chiffres du bilan » en raison d'une 
surcharge de travail et de stress. Par souci d'économie, le poste de comptable 
attribué à son service n'avait pas été renouvelé pendant cinq ans. Travaillant à 
80 %, elle avait géré le service comptabilité avec les moyens qu'elle avait. Les 

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évaluations des collaborateurs du service étaient passées après les dossiers des 
résidents, étant donné le nombre croissant de débiteurs douteux et l'ajout de la 
comptabilité de K______. Elle avait fait son travail correctement avec les moyens 
à sa disposition. Lors du dernier entretien avec M. M______,  
celui-ci l'avait remerciée du travail effectué.  

  À l'échéance du délai imparti à Mme A______ pour répondre au  
compte-rendu dudit entretien, la direction et le conseil d'administration se 
prononceraient sur la suite du dossier.  

18. a.  Les 6 octobre 2016, 9 et 28 novembre 2016, et 21 décembre 2016, des 
« séances résidents débiteurs » ont eu lieu sous la présidence de Mme E______, 
en présence notamment de Monsieur R______, membre du conseil 
d'administration, M. P______ et Mme H______. Mme A______ devait alors 
présenter un point de situation sur le traitement des factures des résidents 
débiteurs, en exposant les démarches effectuées et celles envisagées pour 
récupérer les créances. Des instructions lui étaient données pour poursuivre ce 
processus de recouvrement. 

  Mme E______ avait demandé que « pour toutes les démarches (emails, 
courriers aux résidents/familles, organismes, et autres), Mme A______ [adresse] 
copie à elle-même, Mme H______ et MM. R______, P______ ». Plusieurs 
directives lui avaient été données pour améliorer le suivi des résidents débiteurs, 
notamment par l'élaboration d'un tableau récapitulatif adéquat. Lors de la seconde 
séance, Mme E______ n'avait cependant pas trouvé acceptable de recevoir ce 
document en début de séance, sans avoir pu en prendre connaissance 
antérieurement. Après que diverses modifications dudit tableau avaient été 
demandées à Mme A______, ils l'avaient finalement remerciée pour son travail. 
Un autre tableau récapitulatif, mettant en évidence les sommes déjà récupérées 
entre 2015 et 2016 depuis que les « séances résidents débiteurs » et les actions ad 
hoc avaient été mises en place, lui avait été demandé pour présenter un état des 
lieux au conseil d'administration le 14 décembre 2016. Pour M. P______, ce 
tableau récapitulatif était toutefois loin d'être compréhensible et complet, tous les 
montants encaissés n'y figurant pas. Il relevait que les courriers rédigés par 
Mme A______ et soumis à la direction devaient être corrigés plusieurs fois. 
Mme A______ lui avait alors rétorqué : « Quoi que je fasse, ça n'ira jamais ! ». 
Mme E______ avait relevé que, depuis 2002, peu de mesures avaient été 
entreprises pour récupérer de l'argent. La situation des résidents débiteurs évoluait 
de manière positive dès lors que certains d'entre eux étaient « passés sous la barre 
des CHF 10'000.- ».  

 b. D'après le tableau des débiteurs de plus de CHF 10'000.- passés en pertes, 
ceux-ci représentaient un total de CHF 1'432'814.32 à la fin de l'année 2016.  

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  Entre mai 2015 et décembre 2016, des paiements de débiteurs à hauteur de 
CHF 344'312.95 avaient été effectués.   

19.  Les 12 et 31 octobre 2016, L______ a présenté au conseil d'administration 
des points de situation, indiquant les constats effectués, ainsi que les actions en 
cours et futures. 

20.  Le 30 novembre 2016, la commission des finances du conseil 
d'administration (ci-après : la commission des finances) a décidé à 
l'unanimité, « au vu de la présentation par l'auditeur et la direction de B______ de 
l'état actuel du budget 2017 et compte tenu des incertitudes concernant des postes 
représentant des montants importants sur toutes les rubriques, de surseoir à 
l'adoption d'un projet de budget 2017 ; de prendre contact sans retard avec le 
département de tutelle pour l'informer de la situation afin d'avoir son aval, sachant 
que par ailleurs les mécanismes salariaux et les paiements ordinaires [seraient] 
honorés ; de charger la direction de B______ et l'auditeur de poursuivre leurs 
travaux dans le cadre du bouclement 2016 ce qui permettr[ait] un nouveau point 
de situation à fin janvier ». 

21.  Le 1er décembre 2016, L______ a effectué une présentation au personnel de 
B______ des résultats des actions entreprises, en précisant celles restant à mener 
jusqu'au 31 janvier 2017, dans la perspective d'un transfert progressif en interne 
de la mise en œuvre des recommandations formulées à l'issue du mandat. 

22.  Par courrier recommandé du 17 janvier 2017, Mme A______ a été 
convoquée à un second entretien de service. 

23.  Par arrêté du 25 janvier 2017, le Conseil d'État a refusé d'approuver les 
comptes 2015 de B______, en demandant au conseil d'administration : 

- « que les différentes réserves de l'organe de révision (fiduciaire G______) de 
B______, d'une part, et de la fiduciaire L______ […], d'autre part, soient 
prises en compte pour l'établissement des états financiers 2016 de l'institution ; 

- de faire toute la lumière sur les éventuels dysfonctionnements comptables qui 
auraient été mis en exergue par la fiduciaire L______ et de saisir le cas 
échéant toute voie de droit utile s'agissant des responsabilités inhérentes ; 

- de prendre les mesures nécessaires qui s'imposent en termes de gouvernance et 
de contrôle afin de garantir que ces situations ne se reproduisent plus ». 

24.  Le 27 janvier 2017, a eu lieu une nouvelle « séance résidents débiteurs », 
lors de laquelle Mme A______ a attiré l'attention des personnes présentes sur le 
fait que cinq nouveaux résidents pouvaient devenir des futurs débiteurs douteux 
dans la mesure où le montant de leurs dettes dépassait CHF 10'000.- au 
31 décembre 2016. 

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25.  Le 31 janvier 2017, L______ a remis un rapport retranscrivant ses 
« constatations sur les problématiques d'organisation et de fonctionnement dans le 
service comptabilité ». 

  Au mois de juin 2016, MM. M______ et N______ avaient eu de nombreux 
contacts avec Mme A______. En sa qualité de supérieure hiérarchique du service 
comptabilité, sa responsabilité était pleinement engagée sur certains points, même 
si elle prétendait avoir agi sur ordre de son supérieur hiérarchique, M. F______. 
Elle n'avait pas assumé son rôle de responsable, principalement au regard de 
l'application des bonnes pratiques, des normes et réglementations en matière de 
comptabilité. Une divergence entre son discours et la réalité des faits avait été 
constatée. Son équipe avait critiqué à l'unanimité sa manière de la conduire. Le 
fait que Mme A______ accordait environ 30 % de son temps de travail à la 
comptabilité et le reste aux résidents se manifestait directement dans l'efficacité de 
la gestion de la comptabilité. Les remarques concernant la tenue de la comptabilité 
n'étaient pas exhaustives, les travaux de bouclement à la date de rédaction du 
rapport n'étant pas terminés. L'investissement « J______» n'était pas clairement 
comptabilisé à l'actif. Aucun contrôle de cohérence n'avait été établi entre la 
comptabilité générale de B______ et les décomptes du bureau d'architectes 
S______, pilote du projet « J______». S'agissant des débiteurs, il y avait une 
absence de contrôle de la réalité et de l'exhaustivité des prestations facturées, de 
procédure régulière de rappels sur impayés, ainsi qu'une grande difficulté à 
expliquer à la fois les montants et les raisons des impayés importants, peu de 
persévérance à recouvrer une créance, des erreurs de calcul, de report et des 
omissions des données comptables lors de l'établissement des tableaux des soldes 
des résidents et des pertes constatées sur les successions, des provisions sur 
débiteurs non documentées ou non dissoutes lors des encaissements, et un 
mauvais paramétrage dans le système SADIES de certains débiteurs. 
Globalement, la perte totale sur les débiteurs douteux s'élevait à plus de  
CHF 1.5 millions sur la période 2004-2016. Les intérêts des leasings 
comptabilisés étaient portés en déduction de la dette au passif, au lieu d'un compte 
de charge financière, erreur rectifiée dans les comptes 2016. Des écritures avaient 
été saisies de manière erronée, de sorte que la ventilation des charges dans le 
compte de résultat était fausse, de même que des écritures d'investissement 
passées en compte de fonctionnement. Divers outils logiciels étaient sous-utilisés. 
Ces manquements avaient été relevés par l'organe de révision lors des 
bouclements 2014 et 2015. 

26.  Le 9 février 2017 a eu lieu le second entretien de service de Mme A______, 
en présence de son conseil, M. P______, Mme Q______, le conseil de B______ et 
une assistante administrative pour la prise du procès-verbal. 

  Les manquements en cause étaient susceptibles de conduire à une résiliation 
des rapports de service ou au prononcé d'une sanction disciplinaire. B______ se 

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réservait également le droit d'envisager de demander au conseil d'administration 
l'ouverture d'une enquête administrative. Mme A______ avait montré un manque 
d'assiduité, de suivi et de rigueur dans l'exécution de ses tâches. Sur la base du 
rapport d'audit de L______ et des travaux de la commission « résidents 
débiteurs », plusieurs lacunes et erreurs dans la gestion de la comptabilité avaient 
été constatées. Malgré le fait que Mme A______ devait ensuite uniquement se 
concentrer sur le traitement des dossiers des débiteurs douteux, Mme H______ 
avait dû faire une partie du travail en raison du manque de précisions et des 
lacunes dans l'information fournie par l'intéressée, ainsi que de son manque de 
connaissance des démarches à effectuer et du cadre légal. Mme A______ ne 
contestait pas les points soulevés et en assumait sa part de responsabilité. Un délai 
de trente jours lui était accordé pour adresser ses observations. Ensuite, la 
direction et le conseil d'administration, statueraient sur la suite à donner.  

27.  Dans ses observations du 20 mars 2017, Mme A______ reconnaissait avoir 
commis des erreurs, tout en confirmant son souhait de poursuivre ses activités 
auprès de B______.   

  Il était exagéré de qualifier la tenue des comptes de « chaotique ». Les 
qualificatifs personnels retenus par L______ dans son rapport à son égard 
n'étaient pas admissibles. Elle avait été loyale à la nouvelle direction, malgré la 
pression qu'elle ressentait depuis près de neuf mois. 

  Elle avait géré une équipe de quatre collaborateurs et une apprentie dans un 
contexte d'accroissement progressif de son cahier des charges. Elle s'étonnait 
d'être critiquée par tous ses collaborateurs et considérait qu'à défaut de  
procès-verbaux des entretiens, les affirmations de L______ à cet égard, n'étaient 
pas fiables. Elle avait délégué ses tâches dans une mesure appropriée compte tenu 
de la formation de ses subordonnés. L'absence d'entretiens d'évaluation depuis 
quatre ans n'impliquait pas qu'aucune information n'était donnée à ses 
collaboratrices. Depuis 2015, il y avait un entretien général par mois au sein du 
service, au cours duquel les problèmes et solutions étaient discutés. L______ ne 
relevant pas d'incident sur la continuité du travail en cas d'absences, l'impact de 
celles-ci sur les tâches à effectuer avait visiblement été géré.  

  En dépit de l'imperfection de son travail et de ses compétences, elle avait 
dirigé la comptabilité de B______ pendant des dizaines d'années, sans avoir de 
retour négatif des réviseurs qui s'étaient succédés. La situation était devenue plus 
tendue en 2014 et 2015, alors qu'elle travaillait sans comptable depuis cinq ans. 
Elle gérait les résidents, le bouclement, la supervision de « J______» et la 
comptabilité de K______, en devant assister à toutes les réunions et avec vingt 
résidents de plus. S'agissant de la gestion prévisionnelle de la trésorerie, elle 
fournissait régulièrement à M. F______ des plans et des prévisions spécifiques 
lorsqu'il les lui demandait. La nouvelle procédure sur l'octroi des avances de 
caisse avait été approuvée par M. F______ et n'avait jamais rencontré d'erreurs. 

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Un fonctionnaire responsable des déclarations TVA de B______ lui avait indiqué 
comment procéder à cet égard. Le mode de comptabilisation de l'investissement 
« J______» avec le décompte du bureau d'architectes S______ avait été validé par 
la fiduciaire. Les factures de certains fournisseurs ayant travaillé pour « J______» 
comportaient parfois des travaux effectués sur les bâtiments existants, raison pour 
laquelle elles n'étaient pas intégralement imputées sur le compte en question. Le 
fait que L______ n'ait pas trouvé de trace de contrôle de l'existence et de 
l'exhaustivité des biens réels par rapport aux comptabilisations provenait 
notamment de l'ampleur de l'inventaire, impliquant que celui-ci n'était réalisé que 
tous les quatre à cinq ans. La fiduciaire G______ n'avait pas fait de commentaire 
sur la comptabilisation des leasings pour les comptes 2014 et 2015. Le procès-
verbal de l'entretien de service comportait des reproches trop vagues sur la gestion 
des débiteurs qui ne figuraient pas dans le rapport de L______. La refacturation 
effective des frais engagés aux résidents était effectuée par un logiciel ou une 
opératrice de saisie sur les comptes concernés. Elle avait effectivement poursuivi 
avec le système de logiciels qu'elle connaissait, sans implémenter une 
amélioration possible. Ce système informatique n'était pas toujours fiable. Le 
reproche concernant un mauvais paramétrage de certains débiteurs visait deux ou 
trois résidents sur deux cent vingt. Plusieurs fois, il lui avait été demandé de 
modifier les tableaux récapitulatifs qu'elle produisait ; ce qui convenait lors d'une 
séance ne convenait plus lors de la suivante. S'il était vrai qu'elle n'avait pas 
répertorié des résidents dans le tableau de recouvrement des débiteurs douteux 
établi à la demande de la commission, il ne s'agissait toutefois que de deux 
résidents, qu'elle n'avait pas inclus car leur recouvrement ne lui paraissait pas 
difficile. L______ ne lui imputait pas la responsabilité de la perte totale sur les 
débiteurs douteux de plus de CHF 1.5 millions entre 2004 et 2016. Ce n'était pas 
parce que l'approche de la nouvelle direction quant au recouvrement avait changé 
par rapport à l'ancienne qu'elle avait commis des fautes. Plusieurs années 
auparavant, un avocat avait été mandaté pour recouvrer les créances. Il était 
cependant exact qu'elle avait quelques rappels et poursuites en retard, en raison 
d'une surcharge de travail, devenue chronique en 2014 et 2015. 

28.  Les 27 février et 27 mars 2017 ont eu lieu deux nouvelles « séances 
résidents débiteurs », au cours desquelles aucune remarque particulière n'a été 
formulée.  

29.  Le 26 avril 2017, L______ a remis son rapport final d'intervention. 

  Les principaux problèmes mis en évidence avaient été présentés au conseil 
d'administration le 22 juin 2016 et avaient permis de prendre des mesures urgentes 
adéquates avant la période estivale. De l'été 2016 jusqu'à l'automne 2016, la 
mission d'audit s'était transformée en mission d'assistance et de support pour la 
responsable de la gestion comptable et financière et celle de la définition des 
procédures de travail. Plusieurs points de situation avec le conseil d'administration 

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avaient ensuite été effectués en octobre 2016 et le 5 avril 2017. Après la 
présentation détaillée à l'ensemble du personnel de B______ le 1er décembre 
2016, L______ s'était retiré progressivement du mandat afin de permettre à la 
direction de prendre en charge seule la mise en œuvre des mesures proposées. À 
partir de novembre 2016, l'activité de L______ s'était concentrée sur le 
bouclement des comptes de l'exercice 2016. Compte tenu des multiples 
incertitudes liées à l'exercice en cours et à l'impossibilité d'utiliser ces 
informations comme base de travail pour l'élaboration du budget 2017, il avait été 
proposé de remettre les travaux du budget 2017 une fois les comptes 2016 bouclés 
et révisés, démarche acceptée par la présidence et la commission des finances. 

30.  Par courrier du 27 avril 2017, remis en mains propres, Mme A______ a été 
libérée de son obligation de travailler avec effet immédiat, mesure validée par le 
conseil d'administration le 26 avril 2017.  

31.  Le 24 mai 2017, le conseil d'administration a voté l'ouverture d'une enquête 
administrative à l'encontre de Mme A______. Dans l'intervalle, la suspension 
provisoire de celle-ci de ses fonctions était prolongée et son traitement suspendu 
avec effet immédiat. 

32.  Par courrier du 31 mai 2017, B______ a informé le conseil de Mme 
A______ de l'ouverture d'une enquête administrative, de la prolongation de la 
suspension provisoire de l'intéressée et de la suspension immédiate de son 
traitement. Cette décision était immédiatement exécutoire nonobstant recours.  

  Le rapport de L______ du 26 avril 2017 avait révélé de nombreux 
dysfonctionnements, dont diverses irrégularités et de nombreux manquements 
graves dans l'accomplissement de ses fonctions en tant que cheffe comptable par 
Mme A______, notamment dans la gestion de la facturation et des dossiers des 
débiteurs au sein de B______. Ces faits étaient susceptibles d'entraîner une 
sanction disciplinaire, voire une révocation. 

33.  Par courrier du 13 juin 2017, Mme A______ a informé Monsieur T______, 
enquêteur, qu'elle renonçait à recourir contre l'ouverture d'une enquête 
administrative à son endroit. Elle sollicitait l'audition de plusieurs témoins et 
l'apport de certaines pièces au dossier, en se réservant le droit de déposer des 
requêtes complémentaires. 

34.   Du 11 juillet au 21 septembre 2017, l'enquêteur a procédé à diverses 
auditions, auxquelles Mme A______ et Mme E______, en tant que représentante 
de B______, ont assisté. 

 a. D'après Mme E______, le précédent conseil d'administration ne s'était pas 
rendu compte des problèmes car il faisait confiance. Le nouveau conseil 
d'administration avait constaté des lacunes dans le management dès son entrée en 

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fonction en juin 2014. De janvier à septembre 2015, elle avait entendu 
individuellement tous les cadres, puis chaque collaborateur qui le souhaitait. 
Mme A______ n’avait jamais signalé avoir besoin d'appui, de formations 
supplémentaires, etc. Plusieurs plaintes émanaient du service comptabilité, 
entendu en totalité. Après la nomination de Mme H______ comme responsable ad 
intérim du service comptabilité, celui-ci avait déménagé de deux étages et 
l'ambiance au sein des collaboratrices était différente, plus ouverte qu'auparavant. 
Mme A______ n'avait pas su lui donner des explications quant aux difficultés 
rencontrées lors de l'adoption des comptes 2015. En tant que cheffe comptable, 
celle-ci en était personnellement responsable. Comme le conseil d'administration, 
elle était d'avis que Mme A______ avait droit à une seconde chance, « malgré le 
rapport très à charge de L______ à son encontre ». Lorsque Mme A______ avait 
été attribuée uniquement aux dossiers des débiteurs douteux, elle-même avait eu 
l'occasion de lui rappeler l'urgence de reprendre la situation en main. Les courriers 
n'étaient pas rédigés de manière compétente, ni efficace. Une procédure mise en 
place par Mme H______ dans ce domaine avait conduit au recouvrement de 
CHF 600'000.- en 2016. Un compte-rendu succinct des séances du bureau du 
conseil d'administration était automatiquement adressé aux membres du conseil 
d'administration  avant ses séances. Le bureau avait tenu une séance le 25 avril 
2017 en soulevant la problématique de Mme A______. La décision de la libérer 
de son obligation de travailler le 27 avril 2017 avait été prise par le conseil 
d'administration à la suite des déclarations de Mme H______ selon lesquelles 
Mme A______ était néfaste pour le service comptabilité. Elle ne se souvenait pas 
précisément des faits qui s'étaient produits postérieurement au 27 avril 2017 et 
avaient justifié la suspension de traitement de Mme A______ dès le 25 mai 2017. 
Pour sa part, elle attribuait « les problèmes de Mme A______ à la fois à des 
lacunes de compétences et à de la négligence ». Depuis l'entrée en fonction de 
M. I______ en 2002 jusqu'à l'entrée en fonction du nouveau conseil 
d'administration, aucune évaluation du personnel n'avait été effectuée. Le bureau 
avait décidé de procéder lui-même aux évaluations, ainsi qu'à des entretiens de 
service avec les membres du comité de direction. Il n'y avait pas eu d'action 
disciplinaire contre d'autres cadres de B______ qui n'avaient pas procédé à des 
entretiens d'évaluation réguliers. Les présentations intermédiaires de L______ 
n'avaient jamais fait l'objet de documentations écrites fournies au conseil 
d'administration ni même au bureau. Elle était la seule à en avoir disposé afin 
d'éviter toute parution dans la presse. 

b. Madame U______, engagée comme secrétaire aide comptable depuis le 1er 
août 1992, était en charge de la trésorerie, du compte courant, du compte 
d'exploitation ainsi que de la saisie des rentes des résidents, depuis que Mme 
A______ avait pris la responsabilité du service comptabilité. Le conseil 
d’administration avait probablement eu conscience des problèmes financiers 
auxquels était confrontée B______ déjà avant l'entrée en fonction du nouveau 
conseil d'administration, mais Mme A______ et la direction leur expliquaient que 

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l'institution bénéficiait d'une ligne de crédit. Si nécessaire, il fallait seulement 
renégocier cette ligne de crédit. Après une intervention de Mme E______ fin 
2014, une de ses collègues, désignée comme déléguée du service comptabilité, 
avait été entendue par le conseil d'administration. Le manque de communication, 
compliquant leur travail, et de réunions hebdomadaires était un dénominateur 
commun à toutes. Certaines n'étaient pas non plus satisfaites du management de 
Mme A______. Elle-même avait eu de bons contacts avec Mme A______, 
imputant cette situation au fait que celle-ci devait être débordée par toutes les 
tâches qu'elle devait assumer. Sa pratique quotidienne était restée inchangée à ce 
jour mais Mme H______ devait mettre en place d'ici à la fin de l'année des 
nouvelles directives de travail. Cette dernière avait davantage de compétences 
comptables que Mme A______, ce qui pouvait s'expliquer par une 
complexification et une augmentation des tâches au fil des années. Elle avait le 
sentiment que le service comptabilité était désormais moins cloisonné qu'à 
l'époque de Mme A______.  

c.  Madame V______, engagée en 2002 comme aide-comptable, avait 
exprimé, lors de son audition par L______, le sentiment que le service 
comptabilité était livré à lui-même et que les collaboratrices n'avaient pas 
beaucoup d'explications. De manière générale, l'idée était de parer au plus urgent. 
Elles avaient peu ou pas d'informations et de communication. Mme A______ 
n'avait pas un véritable souci de leur permettre de gagner du temps ou de 
rationaliser leur travail. Les réunions de service n'avaient lieu que 
sporadiquement. Mme A______ ne se souciait pas tellement des difficultés 
professionnelles qu'elles pouvaient exprimer et avait tendance à se retrancher 
derrière les directives qui venaient de sa hiérarchie. 

d. Monsieur W______, secrétaire comptable de 2004 à 2010 à B______, avait 
toujours eu une bonne relation humaine et hiérarchique avec Mme A______. Tous 
les collaborateurs du service comptabilité ne travaillaient pas de la même manière, 
à la même vitesse ou selon les mêmes méthodes. Ils ne disposaient pas 
d'instructions écrites visant à unifier le travail. Les collaborateurs recevaient une 
offre concernant l'ensemble des formations proposées et devaient se manifester en 
cas d'intérêt. Il en avait suivi plusieurs. D'un point de vue managérial, Mme 
A______ travaillait plutôt sur ses acquis et était à l'écoute des problèmes qu'il 
pouvait occasionnellement exprimer. À son souvenir, le service comptabilité était 
plutôt positif à l’égard de Mme A______. Le bouclement se faisait assez 
facilement. Il aurait fallu à l'époque numériser les dossiers, afin d'avoir un accès 
plus simple. Il s'était lui-même occupé des dossiers des débiteurs douteux de 2004 
à 2010. Il ne se souvenait pas du nombre de procédures débiteurs douteux en 
suspens à son arrivée, mais il devait y en avoir une seule à son départ. 

e. Selon M. M______, la direction aurait dû veiller à ce que le service 
comptabilité fonctionne comme n'importe quel autre service, avec une mise à jour 

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des outils informatiques, en s'inquiétant des problèmes de trésorerie et en 
s'assurant de la mise à disposition des moyens adéquats. À la suite de ses 
entretiens avec Mme A______ et ses collaboratrices, il lui avait créé un poste 
comme responsable du service aux résidents et familles. Les auditeurs avaient 
aussi l'impression, d'après les propos des collaboratrices du service comptabilité, 
que la poursuite de la collaboration avec Mme A______ était impossible, 
notamment en raison de l'organisation de leur travail et des méthodes appliquées. 
L______ n'avait pas suggéré le déplacement de Mme A______ au dossier des 
débiteurs douteux, mais celle-ci était apparue comme étant la personne la plus 
indiquée pour fournir une aide opérationnelle à la commission débiteurs, à son 
retour durant l'été 2016. Le principal problème de Mme A______ était qu'elle était 
absolument noyée sous le volume de ses tâches et qu'elle avait tenté de mettre en 
place un certain nombre de choses pour y faire face, mais pas de la bonne 
manière. La façon dont Mme A______ avait comptabilisé la facturation gérée par 
le bureau d'architectes S______ correspondait à une pratique comptable 
admissible, mais ne permettant pas d'avoir un suivi de gestion correct et n'étant 
pas du tout adéquat dans le cadre d'une volumétrie de CHF 60 millions comme 
c'était le cas du chantier. Pour les dépenses liées à « J______», il leur avait fallu se 
pencher sur les opérations effectuées avant le début de leur mission et ils avaient 
constaté des erreurs historiques. Ils avaient approuvé l'opération, comptablement 
rare et complexe, consistant à l'utilisation comptable d'une partie du fond affecté à 
« J______» qui devait correspondre à CHF 857'000.-. Ils avaient assisté 
Mme A______ pour passer les écritures, compte tenu du fait qu'ils considéraient 
qu'elle n'avait pas les compétences techniques pour cela. Bien que son mandat soit 
terminé, L______ soutenait encore Mme H______ qui avait affaire entre fin mars 
et avril 2017 à un bouclement d'une ampleur à laquelle elle n'avait pas été 
préparée. 

f. M. R______ était membre du nouveau conseil d'administration depuis juin 
2014. Au printemps 2015, ce dernier s'était aperçu que B______ était très mal 
gérée, qu'il y avait des problèmes de formation et que des personnes n'étaient pas 
à la bonne place. Lors de sa collaboration avec Mme A______, il avait constaté 
qu'elle gérait mal ses dossiers. Il avait découvert qu'il y avait deux-cent-septante-
deux dossiers ouverts depuis 2002-2004 concernant des résidents décédés et dont 
la succession était encore soit débitrice, soit créancière de B______. Mme 
A______ n'avait pas la formation pour faire face à ces problématiques. Il avait eu 
le sentiment qu'elle n'en avait pas fait part à la direction, en particulier à M. 
F______. Le travail de Mme A______ au sein de la commission débiteurs à partir 
de juillet 2016 laissait à désirer car elle ne s'acquittait pas correctement des tâches 
demandées lors d'une séance pour la suivante. En tant que pure exécutante, Mme 
A______ s'acquittait de ses tâches de manière globalement satisfaisante, mais 
dans la mesure où elle n'avait pas d'initiative, elle n'était pas digne d'être cheffe de 
ce secteur. Il y avait eu une évolution du travail de Mme A______ au sein de la 
commission débiteurs mais cela n'avait jamais été sans poser encore quelques 

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problèmes particuliers. Durant les premiers mois de l'année, ils avaient encore dû 
faire appel à Mme H______ pour obtenir des chiffres plus précis et il fallait 
reprendre la formulation de ses courriers. Il lui semblait qu'il y avait une ligne 
débiteurs douteux au bilan de B______. C'était bien lors de la séance du conseil 
d'administration du 26 avril 2017 qu'il avait été décidé de libérer Mme A______ 
de son obligation de travailler. Cette décision avait été prise sur la base des 
rapports de L______ et des constatations de la commission débiteurs. 

g. M. F______, engagé en 2002 comme responsable du personnel au sein de la 
B______ et devenu directeur adjoint de M. I______ en 2004-2005, faisait l'objet 
d'une enquête administrative et était suspendu. M. I______ et lui n'étaient pas 
toujours d'accord sur les questions de management. En tant que membre de la 
direction, les questions relatives à la comptabilité et financières étaient sous sa 
responsabilité. Lui-même contrôlait le respect du plan comptable une fois par 
année s'agissant des comptes ouverts et de la bonne imputation des factures dans 
chaque compte. Il avait informé le conseil d'administration de la situation très 
délicate dans laquelle se trouvait B______. Dès l'ouverture du chantier « 
J______», ils savaient que la situation allait être très tendue puisque l'État avait 
cessé de verser les subventions pour la construction de nouveaux EMS. Ils avaient 
dû emprunter CHF 63 millions, ce qui n'allait pas sans poser de gros problèmes 
avec une base de fonds propres très réduite. Les factures de « J______» étaient 
traitées par le bureau d'architectes S______. Ce n'était pas B______ qui payait 
elle-même les factures. Le chef des achats faisait une fois par année un inventaire 
du stock, s'agissant des consommables. L'inventaire général devait être fait tous 
les quatre ans, le prochain étant prévu en 2017 ou 2018. Outre le bilan annuel, ils 
faisaient un bilan intermédiaire en milieu d'année et des situations simplifiées tous 
les trimestres. Mme A______ devait lui remettre un budget prévisionnel de 
trésorerie tous les trois mois et l'avertir entre-temps s'il se présentait un souci 
particulier. B______ n'avait jamais eu de trésorerie correcte. C'était la raison pour 
laquelle ils avaient dû négocier et obtenu de la banque un dépassement de manière 
à être un peu plus confortable lors des fins de mois. Progressivement, ils avaient 
pu augmenter cette trésorerie. La comptabilisation des leasings avait été effectuée 
selon les recommandations de la fiduciaire D______, puis celles de la fiduciaire 
G______. Il avait des contacts réguliers avec Mme A______ lors d'une séance de 
cadres hebdomadaire, au cours de laquelle ses interventions étaient pertinentes. 
Selon les besoins, il pouvait avoir des séances supplémentaires avec elle. 
Lorsqu'ils avaient des problèmes pour savoir comment passer certaines écritures, 
ils faisaient appel à leurs fiduciaires de révision. Concernant les débiteurs 
douteux, il disposait d'une liste établie par Mme A______ pour les dettes les plus 
importantes. Pour les autres dossiers, elle lui remettait régulièrement un état de 
situation du total de ces dettes. Entre 2004 et 2014, ils avaient fait appel à des 
intervenants externes, dont un avocat, pour résoudre cette problématique. La 
décision de passer par pertes et profits certains débiteurs appartenait au conseil 
d'administration. Il existait un SCI que chaque cadre était censé appliquer afin de 

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prévenir d'éventuelles erreurs. Il n'avait pas demandé spécifiquement à Mme 
A______ de préciser ce règlement par des directives supplémentaires. Il avait 
toujours eu des contacts avec les réviseurs à la fin des audits mais jamais de 
remarques de leur part concernant des problèmes particuliers. Les entretiens 
d'évaluation étaient de la compétence des ressources humaines, sous sa 
surveillance. Il y avait des retards dans tous les services. L'augmentation du 
nombre de résidents en 2016, l'apparition d'admission de résidents de courtes 
durées et la nécessité de trouver de nouveaux résidents étaient chronophages. 
Mme A______ devait aussi s'occuper de K______, dont la gestion s'était avérée 
plus compliquée que prévu. Il avait engagé Mme H______ afin de l'aider et de lui 
permettre de se concentrer davantage sur l'accueil et l'entrée des résidents. Mme 
A______ était favorable à l'engagement de Mme H______. N'étant pas comptable 
de formation, il considérait que les compétences de Mme A______ dans ce 
domaine étaient suffisantes pour B______. Elle se montrait à l'écoute de ses 
collaborateurs. Un espace regroupant toutes les offres de formation était destiné 
aux collaborateurs. Mme A______ avait fait en sorte que chacun des 
collaborateurs dispose de la formation nécessaire pour le logiciel SADIES. Ils 
avaient envisagé de créer davantage de polyvalence au sein du service 
comptabilité avec l'engagement de M. W______. Leur idée avait toutefois été 
réduite à néant avec le départ de celui-ci. En parallèle, ils devaient tenter de faire 
des économies partout pour donner le plus de moyens possible aux soins. 
Mme A______ faisait de son mieux pour répondre à ces demandes. 

h. Mme H______ était devenue responsable des finances dès janvier 2017. 
Bien qu'elle ait été engagée pour suppléer Mme A______ dans la perspective du 
départ en pré-retraite de celle-ci, ses deux premiers mois avaient été consacrés au 
remplacement d'une collègue malade. Lors de son évaluation des trois mois, elle 
avait fait part à Mme A______ de son souhait de disposer de la formation 
adéquate pour la suppléer. La qualité du service de la comptabilité lui paraissait 
très pauvre. Mme A______ avait conscience de ses lacunes et n'arrivait plus à 
suivre car elle exprimait déjà avant le bouclement 2015 le fait qu'elle ne disposait 
pas du temps nécessaire pour tout ce qui aurait dû être fait. Lors du bouclement 
2015, elle n'avait pas réellement conscience des problèmes soulevés par la 
fiduciaire, ni du déséquilibre entre les fonds propres de B______ et son 
endettement. Elle n'avait pas eu l'impression de procéder à un bouclement en 
comparaison de ce qu'elle avait vécu jusque-là. Durant le premier semestre 2016, 
Mme A______ et elle avaient visité des EMS afin de pouvoir s'inspirer de leur 
fonctionnement. À cette période-là, Mme A______ et elle discutaient ouvertement 
du fait que la première ne s'occuperait peut-être plus de la comptabilité. Il n'y 
avait pas de calendrier déterminé concernant cette réorganisation et la période 
était tellement floue qu'elle se posait la question de partir, ce dont elle avait fait 
part à L______ en mai 2016. Dès juillet 2016, sa priorité avait été de retrouver un 
certain niveau de liquidités, en revoyant les délais de paiement des fournisseurs. Il 
avait fallu consacrer de nombreuses heures pour rétablir un bilan et des comptes 

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d'exploitation qui soient corrects et reclasser des écritures. Elle avait incidemment 
découvert sur SADIES un programme qui n'avait jamais été utilisé et qui aurait 
été bien utile pour le suivi des débiteurs externes. Elle avait tenu au courant sa 
hiérarchie de ces constatations. Son intervention dans le cadre de la commission 
débiteurs consistait à vérifier les incohérences constatées en comparant des 
données fournies. Mme A______ était en charge d'une trentaine de dossiers 
débiteurs douteux, soit ceux dont la dette dépassait CHF 10'000.-. Les autres 
dossiers, dont certains étaient très anciens, avaient été progressivement soldés, ce 
travail ayant été terminé avec l'exercice 2016.  

i. Mme O______, collaboratrice de L______, confirmait les propos de 
M. M______ quant au contenu et au déroulement des entretiens avec 
Mme A______ et ses collaboratrices, ainsi que les facteurs ayant motivé leur 
proposition de déplacer l'intéressée au poste de responsable du service accueil des 
résidents et famille. En juin 2016, ils avaient pu se rendre compte que le manque 
de pilotage du service comptabilité créait des zones de risque, ce qui leur donnait 
l'impression que les choses étaient faites partiellement. Ils avaient ensuite fait 
différentes constatations qui les avaient amenés à considérer en janvier 2017 qu'en 
réalité, les choses n'étaient pas faites. En juin 2016, ils ne disposaient pas encore 
des chiffres qui leur auraient permis de comprendre peu à peu ce qui n'était pas 
fait. S'agissant des opérations comptables non documentées, elle avait le sentiment 
que pour le bouclement 2015, il devait s'agir à peu près de la moitié des écritures. 
Pour la circulation des informations dans un service comptable comprenant cinq 
ou six personnes, une réunion hebdomadaire lui paraissait utile. La formation 
continue devait en principe porter sur les outils comptables, l'outil de numérisation 
des factures et l'évolution des règles comptables. L'avance de caisse sans 
comptabilisation n'était pas une pratique comptable admissible même si elle 
existait. Un problème plus général dans la refacturation aux résidents était 
également apparu. D'après elle, pouvaient être qualifiés d'erreurs 
incompréhensibles, les problèmes relevés quant à la comptabilisation de 
l'investissement « J______», la comptabilisation d'investissements qui n'existaient 
pas, l'absence de procédure de rappels lorsqu'il y avait d'importants débiteurs, la 
comptabilisation des leasings qui étaient en l'occurrence un mixte entre deux 
manières admissibles de procéder, des lacunes dans le contrôle des charges 
sociales et une forme d'incohérence dans la comptabilisation des frais de 
fonctionnement. Ce qui s'était révélé choquant était l'accumulation des erreurs 
commises et la durée. Pour pouvoir prendre une décision à l'égard de 
Mme A______, il fallait qu'ils puissent l'asseoir et présenter des motifs au conseil 
d'administration.  

j. Madame X______, économiste de formation, devenue membre du conseil 
d'administration de B______ en janvier 2013, avait été intégrée à la commission 
des finances en octobre 2013. Lors du changement de législature en 2014, elle 
était devenue présidente de la commission des finances, qui avait pour mission 

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d'examiner le budget pour l'exercice suivant et les comptes de l'exercice clos, ce 
qui impliquait des contacts avec les réviseurs. S'ajoutaient des thématiques 
régulières comme la situation et l'évolution de la trésorerie, le suivi des 
indicateurs du contrat de prestations, l'examen régulier des contrats passés avec 
des tiers, des appels d'offres, des débiteurs douteux, etc. M. F______ assumait la 
responsabilité de tous les aspects de B______, hormis les soins. La commission 
des finances avait examiné régulièrement des tableaux prévisionnels, notamment 
pour l'établissement du budget, qui comportaient des quantités d'erreurs. Dans son 
rapport sur 2013 ou 2014, la fiduciaire G______ avait signalé que les cahiers des 
charges n'étaient pas tous signés. L'année suivante, elle avait fait le même constat. 
Il semblait y avoir une surcharge chronique de travail empêchant d'effectuer 
d'autres tâches que les tâches courantes. En septembre 2014, lors de sa première 
présidence de la commission des finances, elle avait dû demander que les chiffres 
présentés le soient plus clairement et de manière plus précise. Mme A______, 
avec qui elle avait eu un contact agréable, « se donnait beaucoup de mal », ce qui 
était certainement l'une des causes de sa surcharge. Le groupe de la commission 
d'audit ad hoc du conseil d'administration s'était également inquiété de la 
polyvalence du service comptabilité en raison de certaines absences, mais Mme 
A______ leur avait expliqué que c'était compliqué à organiser à cause des lacunes 
des collaboratrices. Le dossier des débiteurs douteux avait régulièrement été 
évoqué, sans que les réponses ne donnent d'indications précises, hormis le fait que 
quatre ou cinq dossiers étaient confiés à un avocat. D'une manière générale, la 
commission des finances peinait à obtenir les documents demandés. Selon elle, la 
raison qui aurait pu motiver la décision du conseil d'administration du 25 mai 
2017 était la découverte du fait que Mme A______ déployait des activités au 
profit d'autres collaborateurs de B______, telles que remplir des déclarations 
fiscales de collaborateurs.  

k. M. G______, entendu au titre de représentant de la fiduciaire G______, 
réviseur de B______ pour les exercices 2013 à 2015, a expliqué que la taille de 
l'établissement et ses projets nécessitaient une attention particulière de la part du 
conseil d'administration, de la direction générale et des chefs de services. La 
fiduciaire avait mis un terme à son mandat en raison des divergences avec le 
conseil d'administration au sujet de ses recommandations sur la valeur comptable 
des bâtiments et de leur amortissement. La tenue des comptes était satisfaisante de 
manière générale et répondait aux exigences légales et du département de tutelle. 
En revanche, des lacunes significatives, découlant d'un travail d'évaluation et de 
corrections d'éléments comptables effectué annuellement, entre l'enregistrement 
quotidien et l'établissement de ces états, s'étaient révélées au moment de 
l'élaboration des états financiers annuels.  Un endettement d'environ 
CHF 200'000.- ou CHF 300'000.-, ayant échappé au réviseur précédent, n'avait 
pas été comptabilisé, ce qui supposait un ajustement des comptes, opération à 
laquelle Mme A______ ignorait comment procéder. Les lacunes relevées dans 
leur document du 15 février 2016 se rattachaient non pas à la tenue quotidienne de 

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la comptabilité mais aux opérations qui devaient avoir lieu en fin d'exercice en 
vue de l'établissement des états financiers. Concernant le problème des débiteurs 
douteux, il n'était pas courant de voir des dossiers ouverts sur une période de 2002 
à 2015. Il se rappelait avoir exprimé son désappointement en disant que 
Mme A______ n'était pas compétente. Les raisons en étaient évoquées de manière 
exhaustive dans son document du 15 février 2016 et concernaient le bouclement 
2015. Des carences techniques chez Mme A______ leur étaient apparues dès le 
commencement, mais ils avaient trouvé des procédures alternatives pour les 
surmonter.  

l. Madame Y______, membre du conseil d'administration de juillet 2001 au 
30 septembre 2012, devenue présidente de la commission des finances peu 
d'années après 2001, avait eu des contacts avec Mme A______, notamment lors 
de la présentation et de l'étude des comptes et du budget. Les comptes et les états 
financiers étaient bien présentés. Lors des séances, elle s'adressait d'abord à M. 
F______ qui se tournait, en cas de besoin, vers Mme A______. Les réponses de 
cette dernière étaient pertinentes et son travail fait avec professionnalisme et 
rigueur. Ils étaient très attentifs au dossier des débiteurs douteux et demandaient 
régulièrement des situations financières. Compte tenu du volume et de la 
complexité, la direction avait décidé de déléguer ces dossiers à un avocat. Il 
s'agissait d'une question délicate car, même s'il y avait une dette importante, un 
résident ne pouvait pas être expulsé lorsque les pensions n'étaient pas payées. Les 
états financiers avaient été revus chaque année par les réviseurs, puis approuvés 
par le conseil d'administration et le Conseil d'État. Ils n'avaient pas donné à 
M. F______ ou à Mme A______, l'ordre de ne pas amortir les bâtiments dans la 
mesure où il s'agissait d'une contrainte légale. Globalement, l'évolution des 
dossiers des débiteurs douteux avait été positive pour certains d'entre eux, mais 
restait un sujet de préoccupation. 

m. Madame Z______, collaboratrice à la fiduciaire D______, organe de 
révision de B______ pendant cinq ans, jusqu'en 2013, apportait, à la demande de 
B______, une assistance administrative lors de l'établissement des états financiers 
en collaboration avec M. F______. Il arrivait que Mme A______ lui demande un 
conseil ponctuel en amont du bouclement des comptes. À la suite de problèmes de 
détournements d'argent par un informaticien en décembre 2010, une procédure 
interne, qu'elle avait vérifiée, avait été mise en place pour éviter que cela ne se 
reproduise. Le nombre d'écritures annuel était énorme. Elle n'avait pas le souvenir 
que les erreurs étaient plus fréquentes pour B______ qu'ailleurs. La collaboration 
et la disponibilité de Mme A______ étaient excellentes, avec une réserve pour le 
reste de son équipe. La question des débiteurs douteux avait évolué 
progressivement. La première année de leur mandat, ils avaient constaté certaines 
incohérences. Chaque année, Mme A______ faisait une analyse et établissait des 
listes destinées à suivre l'évolution des débiteurs. B______ avait perdu beaucoup 
d'argent en lien avec ce problème en raison de la politique d'admission et non du 

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travail de Mme A______. Ces pertes étaient également connues dans les autres 
EMS. Ils venaient tôt dans l'année, les comptes étaient alors bouclés, le suivi était 
assuré et ils obtenaient sans problème ni obstruction les éléments dont ils avaient 
besoin. Mme A______ tenait compte de ses éventuelles recommandations. Elle 
insistait sur le fait que Mme A______ n'était pas entourée de collaborateurs 
disposant des compétences nécessaires et qu'elle avait de ce fait dû récupérer 
beaucoup d'erreurs. Les directives établies en application du SCI ne détaillaient 
pas toutes les activités de la comptabilité. Ils partaient des états financiers tels 
qu'établis par Mme A______ pour établir ceux répondant aux exigences de l'État. 
En général, c'était souvent le chef comptable qui s'occupait de tout cela, mais il ne 
s'occupait pas en plus de questions comme l'accueil ou les entrées, tâche 
relativement volumineuse puisqu'elle consistait dans l'accueil des familles et de la 
personne concernées.   

n. M. N______, collaborateur de L______, s'était chargé des aspects 
gouvernance, de « J______», des procédures d'achat et du rôle assumé par 
M. F______ dans l'ensemble de l'entité, lors de l'audit. Dès son premier entretien 
avec M. F______, il avait perçu un manque d'informations remontant au conseil 
d'administration. L'ensemble du service comptabilité n'offrait pas toute la 
potentialité que M. F______ souhaitait. Il ignorait l'emploi du temps de Mme 
A______. Concernant « J______», les imputations effectuées au sujet de certains 
fournisseurs étaient ventilées au mieux non seulement entre différents comptes 
d'investissement selon le compte qui paraissait le plus approprié en fonction du 
libellé des factures, mais également vers les comptes de fonctionnement. 
Vraisemblablement, la direction n'avait pas donné au service comptabilité 
d'informations sur les enjeux de ces différentes imputations, qui avaient pour effet 
de diminuer artificiellement les résultats et donc les montants que B______ se 
devait de rétrocéder à l'État. Ils n'avaient pas pu déterminer jusqu'à quel point 
Mme A______ était libre de ces actions dans la comptabilité par rapport à M. 
F______. L'importance de l'investissement de celle-ci à l'accueil les avait 
d'emblée surpris. Il n'y avait aucune gestion de cette répartition du travail, 
notamment en tenant compte d'une équipe qui était perdue et dont les membres ne 
savaient faire qu'une tâche par personne. La diminution de l'actif « J______» de 
CHF 857'000.- avait finalement été considérée par l'État comme une opération 
admissible. Cependant, lors de la rédaction du rapport du 31 janvier 2017, ils 
l'avaient qualifiée de suspecte car ils n'avaient obtenu aucune explication du 
service comptabilité. Le rapport du 31 janvier 2017 n'avait pas pour but de 
permettre la prise d'une décision mais des fournir des informations permettant 
d'établir la cascade des responsabilités depuis la direction générale jusqu'au 
service comptabilité. Les dysfonctionnements de Mme A______ avaient été 
spécifiquement pointés car la question de la répartition des responsabilités posait 
problème.  

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o. Mme A______ considérait ses conditions de travail comme globalement 
bonnes jusqu'à l'arrivée du nouveau conseil d'administration, même s'il fallait 
signaler des difficultés liées à « J______» et K______. Elle avait également dû 
reprendre de nombreuses tâches effectuées par M. W______ après le départ de 
celui-ci en 2010. Les difficultés liées aux débiteurs s'aggravaient car les nouveaux 
pensionnaires avaient tendance à être toujours plus réticents à évoquer leur 
situation financière. Vers 2010-2011, sa charge de travail avait beaucoup 
augmenté. Son taux d'activité n'ayant pas changé, elle faisait régulièrement des 
heures supplémentaires. Durantt les trois dernières années, soit de 2014 à 2016, 
elle avait eu des avenants à son contrat de travail pour passer à 100 % pendant les 
trois premiers mois de l'année en raison de l'accroissement du travail à l'époque du 
bouclement des comptes. Ses relations avec le conseil d'administration se 
limitaient à sa présence lors des réunions de la commission des finances en tant 
qu'assistante de M. F______. Tous deux avaient plusieurs réunions 
hebdomadaires ensemble, auxquelles s'ajoutaient leurs contacts par courriels. Ses 
rapports avec la fiduciaire G______ avaient été bons jusqu'au bouclement 2015. 
En raison de l'ouverture du bâtiment Salève début 2016, elle avait été surchargée 
par l'accueil des familles. L'absence de plusieurs de ses collaboratrices durant les 
six derniers mois de 2015 avait aggravé la situation. Ayant participé au processus 
de sélection de la nouvelle comptable, elle était convaincue par le choix de 
Mme H______. Selon elle, la formation de cette dernière impliquait qu'elle passe 
par tous les postes du service comptabilité pour comprendre le fonctionnement de 
B______, comme elle venait d'un secteur tout à fait différent. Il avait toutefois 
fallu qu'elle remplace d'abord une collaboratrice malade. Avant 2014-2015, le 
service comptabilité ne connaissait pas d'absentéisme. Vers 2010, elle avait pris 
en charge l'accueil des résidents afin d'économiser du temps dans le recouvrement 
des créances en préparant mieux leur entrée, par la mise en place d'un système de 
pré-rentrée. Le dossier des débiteurs douteux lui posait des problèmes, un résident 
ne pouvant être expulsé. Elle n'était pas du tout à l'aise avec K______ qui lui avait 
été imposée. Lorsque les factures de « J______» étaient visées par M. F______ 
puis envoyées pour paiement au bureau d'architectes S______, le service 
comptabilité ne recevait ensuite qu'un relevé bancaire. Elle avait été 
particulièrement satisfaite de la mise en place des paiements par LSV. Elle 
regrettait de ne pas avoir eu l'occasion de pouvoir organiser le service 
comptabilité autrement, en instaurant de la polyvalence, et aurait voulu aller plus 
loin dans le suivi du logiciel SADIES et de ses évolutions. Son impossibilité de 
mener à bien ces projets provenait de l'absence de comptable au sein du service 
comptabilité pendant cinq ans après le départ de M. W______ et de l'obligation de 
fournir chaque année à l'État des plans financiers de plus en plus complexes. Le 
bouclement 2015 avait rencontré des problèmes, de sorte que M. G______ avait 
indiqué à Mme E______ et M. F______ qu'elle n'était pas compétente. Elle n'avait 
pas envisagé que cela aboutirait à une séance telle que celle du 22 juin 2016, 
durant laquelle il lui avait été annoncé qu'elle était déchargée de son poste de 
cheffe comptable. En mars et juin 2016, il y avait eu des difficultés dans le cadre 

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de l'adoption des comptes, en raison des questions d'amortissements des bâtiments 
et de l'arrivée de L______. Aucun reproche ne lui avait été fait précédemment sur 
sa comptabilité, qui était sans doute perfectible. Lors de son entretien avec 
L______, elle avait exprimé le souhait d'avoir une personne à former sur plusieurs 
années avant son départ en pré-retraite. S'agissant des comptes de K______. 
Conformément à la demande du SAI et du nouveau conseil d'administration, les 
comptes avaient finalement été consolidés par la fiduciaire D______, en raison de 
sa surcharge de travail. Elle n'avait jamais été chargée de la transmission des 
documents comptables au conseil d'administration, en particulier en juin 2016, car 
cela relevait des attributions de l'assistante de direction. S'agissant du problème de 
facturation à double des pensions des résidents, il arrivait rarement et de manière 
incompréhensible que le système SADIES sorte une facturation pour deux mois 
au lieu de n'en facturer qu'un seul. Pour le bouclement 2015, ce qui posait 
problème était le refus de la fiduciaire G______ de signer à moins de corrections 
des points relevant de la direction ou du conseil d'administration. Elle-même 
donnait des instructions pour la remise des documents définitifs au département, 
alors que ceux dont le conseil d'administration avait besoin pour l'adoption des 
comptes étaient en principe fournis par M. F______, qui était en vacances le 22 
juin 2016.  

 Au cours de l'enquête, le conseil de Mme A______ a sollicité de B______ la 
remise de diverses pièces auxquelles il avait été fait référence et qui avaient été 
transmises à l'enquêteur mais non produites dans le chargé de pièces du 18 août 
2017 de B______, afin de faire valoir son droit d'être entendu.  

35.  Dans ses observations après enquête du 13 novembre 2017, Mme A______ 
a conclu qu'aucune faute de service ne pouvait lui être imputée.  

  Lors de la décision d'ouverture de l'enquête disciplinaire, le conseil 
d'administration n'avait pas été informé de reproches disciplinaires formulés 
contre elle en lien avec la comptabilité, dont elle avait abandonné la responsabilité 
onze mois plus tôt. Seule sa gestion des débiteurs douteux était concernée.  

  Le fait qu'une amélioration de l'organisation et du fonctionnement du 
service comptabilité eût été possible ne signifiait pas qu'elle avait commis une 
faute disciplinaire. De manière générale, les comptes étaient bien tenus. Ses 
compétences ne s'étaient sans doute pas améliorées au même rythme que 
l'accroissement de la complexité du travail, mais son supérieur hiérarchique 
estimait ses compétences suffisantes. 

  Les documents concernant la première procédure disciplinaire ouverte à son 
encontre le 22 juillet 2016 lui avaient été adressés pendant ses vacances. 
Lorsqu'elle avait été affectée uniquement au traitement des débiteurs douteux, soit 
ceux dont la dette était supérieure à CHF 10'000.-, elle avait d'emblée eu le 
sentiment d'être confrontée à des interlocuteurs hostiles. Si ces derniers avaient 

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voulu travailler de manière constructive et claire, ils lui auraient demandé, ainsi 
qu'à Mme H______ de se coordonner en amont des séances, au lieu de demander 
à la seconde de contrôler le travail de la première à son insu. Seules des 
imprécisions lui étaient réellement reprochées par Mme H______. Si certaines 
difficultés de mise en place lors des trois premières séances de la commission des 
débiteurs douteux avaient été constatées, les éléments objectifs du dossier 
établissaient qu'à tout le moins dès janvier 2017, celles-ci étaient résolues. En tout 
état, une évolution positive avait été reconnue. Cela ne pouvait donc justifier sa 
libération de son obligation de travailler en avril 2017 et sa suspension sans 
traitement dès fin mai 2017. Comme elle avait refusé un accord de départ lors de 
l'entretien du 9 février 2017, il fallait trouver un prétexte disciplinaire pour mettre 
fin aux rapports de service. Il était compréhensible qu'elle ait eut de la peine à se 
concentrer sur ses tâches compte tenu de la seconde action disciplinaire intentée à 
son encontre. 

  Les accusations graves que Mme H______ avait formulées à son encontre 
dans un courriel adressé à Mme E______, qui ne lui avait pas été remis, n'avaient 
été corroborées par aucune des collaboratrices du service comptabilité. Le bureau 
avait néanmoins décidé de soumettre la question au conseil d'administration du 26 
avril 2017, sans qu'il soit indiqué si elle avait été préalablement portée à l'ordre du 
jour. Mme E______ n'avait pas été en mesure de dire pour quels motifs 
intervenus, ou parvenus à la connaissance du conseil d'administration après le 26 
avril 2017, Mme A______ avait été formellement suspendue et privée de son 
traitement le 25 mai 2017. Tout indiquait donc que cette mesure ne se fondait sur 
rien de nouveau.  

  Bien que la problématique de ses compétences ait été révélée au conseil 
d'administration au plus tard en mars ou avril 2016, B______ n'avait pas estimé 
que ces manquements relevaient du domaine disciplinaire, faute de les avoir 
évoqués en juillet 2016. Elle était ainsi prescrite lors de l'ouverture de l'enquête 
administrative fin mai 2017. S'agissant du rapport du 31 janvier 2017 de L______, 
dans la mesure où la comptabilité avait été attribuée à Mme H______ dès juin 
2016, il n'y avait pas d'intérêt à faire évaluer spécifiquement sa performance à ce 
poste qu'elle avait quitté six mois plus tôt. La force probante de ce document 
devait être relativisée en raison des circonstances de son élaboration. Ses 
conclusions et la chronologie démontraient que L______ souhait complaire à 
Mme E______, en recensant les faiblesses de Mme A______. L______ avait 
décidé de tout reprendre à zéro et de s'abstenir de demander des explications sur 
les points qu'elle trouvait obscurs à elle-même, M. G______ et à la collaboratrice 
de ce dernier. C'était d'autant plus incompréhensible que cela accroissait la charge 
de travail de L______ et donc le volume des honoraires à charge de B______ en 
situation financière difficile. Des reproches infondés lui avaient ainsi été faits. 
Selon le rapport de synthèse interne de novembre 2015, le climat était altéré de 
façon générale. Toutes les opérations comptables reprochées, si elles étaient 

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perfectibles, relevaient de pratiques comptables admissibles et avaient été 
approuvées par les réviseurs. Une procédure pour les sorties de caisse avait été 
mise en place à la suite des détournements découverts en 2010. Le montant des 
espèces dans le coffre était assuré à hauteur de CHF 50'000.-. Tous les frais 
étaient refacturés aux résidents. Le manque de trésorerie et l'impact du chantier 
« J______» avaient été gérés grâce à une ligne de crédit qui couvrait largement le 
déficit. Sujet constant de préoccupation du conseil d'administration depuis au 
moins 2010, l'inflation du poste débiteurs douteux, faisant l'objet d'une ligne 
spécifique au bilan, résultait d'une politique d'accueil trop généreuse. 

  Au surplus, elle reprenait ses précédents développements.  

36.  Dans ses conclusions après enquête du 13 novembre 2017, B______ a 
considéré que Mme A______ avait gravement violé ses obligations et devoirs de 
service en tant que cheffe comptable, responsable du service comptabilité, 
entraînant par là un important préjudice financier. Une copie du procès-verbal de 
l'audition de Mme Y______ du 31 août 2017 ayant été produite dans le cadre 
d'une autre enquête administrative, Mme A______ avait vraisemblablement 
également violé ses devoirs de fidélité, de service et de fonction en transmettant 
ledit document à un tiers.  

 Les graves problèmes et dysfonctionnements du service comptabilité, 
avaient été essentiellement mis à jour depuis l'entrée en fonction du nouveau 
conseil d'administration, avec l'émission des divers rapports de la fiduciaire 
G______, notamment celui du 31 décembre 2015 relatif aux comptes 2015 de 
B______. Le rapport du SAI du mois de décembre 2015 était également éloquent. 
L______ avait émis des rapports successifs selon l'avancement de son audit et 
avait rendu un rapport final de synthèse le 26 avril 2017. Dans son rapport 
préliminaire d'audit du 31 janvier 2017, L______ considérait qu'en sa qualité de 
cheffe du service comptabilité, et quand bien même elle prétendait avoir agi sur 
ordre de son supérieur, la responsabilité de Mme A______ était pleinement 
engagée. La gestion comptable au sens large avait fait apparaître un nombre 
important de lacunes. Toutes les déclarations confirmaient que Mme A______ 
gérait son service de manière autonome. Les reproches formulés à l'encontre de 
Mme A______ avaient fait l'objet des entretiens de service des 2 septembre 2016 
et 9 février 2017. En plus des manquements relevés dans les divers rapports et 
pièces produits dans le cadre de l'enquête, il ressortait les éléments suivants des 
auditions menées : l'absence de management de l'entité comptabilité, une 
mauvaise gestion comptable et une incapacité dans la gestion des débiteurs 
douteux.  

37.  Le 21 décembre 2017, l'enquêteur a remis son rapport d'enquête au conseil 
d'administration de B______, laquelle l'a transmis le 28 décembre 2017 à Mme 
A______. 

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  Le cadre de l'enquête avait pour objet les manquements de Mme A______ 
dans ses fonctions de cheffe comptable, en référence à ses cahiers des charges des 
7 mars 2005 et 26 mars 2015. Le rapport d'enquête n'était fondé que sur les 
auditions ainsi que sur les pièces connues de Mme A______, par respect du droit 
d'être entendu de celle-ci, aucune des pièces gardées confidentielles pour 
B______ n'apparaissant absolument essentielle.   

  S'agissant des compétences comptables, Mme A______ n'était pas en 
mesure, techniquement, de traiter elle-même les aspects les plus pointus de la 
comptabilité de B______. Elle avait en revanche des compétences suffisantes pour 
tenir dans l'ensemble une comptabilité à jour, exempte de lacunes ou d'erreurs 
courantes, ainsi que pour lui permettre au moins de percevoir, même sur des 
aspects techniques, une perte de lisibilité et de cohérence. 

  Au vu des rapports de L______ et des témoignages recueillis, il fallait 
retenir la responsabilité de Mme A______ pour le mauvais état général de la 
comptabilité, même si les erreurs avaient pu être commises par ses collaboratrices, 
elle en était la responsable directe ; pour les erreurs au niveau des frais de 
fonctionnement ; pour avoir, par négligence, laissé se mettre en place une 
comptabilité ne permettant plus une réelle compréhension des impacts de 
« J______» sur la comptabilité générale de l'établissement (elle aurait notamment 
pu exiger des factures séparées permettant de documenter correctement ces 
opérations) ; pour l'organisation médiocre du service comptabilité, un 
manquement de sa part pouvant être retenu en ce qui concernait les conséquences 
de la répartition de son temps de travail (elle reconnaissait certains des reproches 
formulées à cet égard : absence de transmission de l'information formalisée par 
des séances de service, mauvaise connaissance des outils informatiques et la 
quasi-absence de formation continue pour elle-même et ses collaboratrices) ; pour 
l'absence de gestion prévisionnelle au sens strict, allant au-delà de la simple 
énumération des entrées et dépenses prévisibles par une définition d'une série de 
choix et d'objectifs en vue du pilotage financier de l'entité ; pour les lacunes du 
SCI insuffisamment détaillé et utilisé ; pour ne pas avoir procédé aux travaux de 
bouclement de comptes 2015 comme elle le devait ; pour ne pas avoir mis en 
place de procédures de suivi plus efficace et géré convenablement le suivi des 
créances de B______ à l'égard des résidents débiteurs (vivants ou décédés) ; ainsi 
que, pour ne pas avoir apporté le soin voulu ni s'être montrée proactive dans le 
cadre de sa tâche auprès de la commission débiteurs jusqu'au début de l'année 
2017. En revanche, Mme A______ ne pouvait être tenue pour responsable de la 
méthode de comptabilisation de l'investissement « J______» comme elle n'avait 
pas les compétences pour la gérer convenablement ; de la question de la 
valorisation insuffisante des immeubles au bilan de B______ et le montant 
insuffisant de leurs amortissements ; de la comptabilisation des leasings dans les 
mauvais comptes (relevant davantage d'un problème de compétence que d'un 
manque disciplinaire et les témoignages de M. F______ l'exonéraient de sa 

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responsabilité) ; d'un manquement à ses obligations de cheffe (les allégations 
quant à son caractère retenues dans le rapport final de L______ n'ayant pas été 
corroborées) ; ni de son engagement global au service de son employeur. 

  Dès la prise de fonction du nouveau conseil d'administration en juin 2014 et 
le début de l'audit mené par L______, il s'était avéré que la direction générale 
n'était pas à la hauteur du chantier « J______» et que sous divers aspects, elle 
avait sans doute contribué, par sa passivité et son désengagement, à accroître les 
difficultés de l'entreprise. 

38.  Par décision du 27 février 2018, envoyée en courrier recommandé, B______ 
a informé Mme A______ que, lors de sa séance plénière du 21 février 2018, le 
conseil d'administration avait prononcé sa révocation avec effet rétroactif au jour 
de l'ouverture de l'enquête administrative, soit au 24 mai 2017, conformément aux 
articles 16 al. 1 let. c, 16 al. 2 et 28 al. 4 de la loi générale relative au personnel de 
l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics 
médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05). Cette décision était 
immédiatement exécutoire nonobstant recours. 

  Le rapport d'enquête administrative relevait que les griefs formulés à son 
encontre étaient pour la plupart fondés, à savoir : l'investissement « J______» 
n'avait pas été clairement comptabilisé à l'actif, une absence de contrôle en lien 
avec les débiteurs douteux et une absence de procédure régulière de rappels sur 
impayés, le manque de contrôle sur les imputations, le dysfonctionnement du 
service de la comptabilité dont elle avait la charge, l'absence complète de 
directives dans le cadre du SCI, ainsi que l'absence de gestion prévisionnelle. Sa 
responsabilité était donc totalement engagée.  

39.  Par acte du 13 avril 2018, Mme A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
la décision précitée, en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à 
B______. Subsidiairement, elle demandait la constatation qu'il n'y avait pas lieu à 
sanction, et plus subsidiairement, le prononcé d'un blâme. En tout état, elle 
sollicitait qu'il soit mis fin avec effet immédiat à la suspension de son traitement, 
que le versement du rétroactif depuis le 24 mai 2017 soit ordonné, ainsi que le 
versement d'une indemnité équitable. À la forme, elle concluait à ce qu'il lui soit 
donné acte de ce qu'elle complèterait son recours avant l'échéance du délai de 
recours. 

  Il était difficile d'établir la date de notification de la décision entreprise. En 
effet, celle-ci aurait été envoyée par courriel et lettre recommandé à son conseil 
qui ne l'avait pas reçue, et à elle-même, par lettre recommandée expédiée le 
27 février 2018 et par courrier simple à deux adresses différentes en France. Par 
précaution, elle déposait ce premier mémoire de recours, quand bien même le 

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courriel du 27 février 2018 ne valait pas notification. Le recours était donc formé 
en temps utile. 

  Compte tenu des « rôles d’instigatrice et d’enquêtrice » de Mme E______ 
dans la procédure disciplinaire intentée à son encontre, celle-ci aurait dû se 
récuser lorsque le conseil d’administration s’était réuni pour statuer sur son sort. 
La décision querellée devait être annulée pour ce motif. 

  Son droit d’être entendu avait également été violé. B______ énumérant à 
titre exemplatif les reproches formulés à son encontre, elle n’était pas en mesure 
de se prononcer en connaissance de cause à leur sujet. Il était également 
mentionné que sa responsabilité était « totalement engagée », alors que le rapport 
d’enquête était plus nuancé. Contrairement aux recommandations de l’enquêteur, 
la décision litigieuse n’indiquait rien sur les raisons qui avaient conduit au choix 
de la sanction la plus sévère. Une « guérison » de cette violation n’entrait pas en 
ligne de compte, dès lors qu’elle n’était pas en mesure de critiquer l’argumentaire 
en faveur de la décision querellée.  

  Quant à l’art. 16 al. 1 ch. 5 LPAC, il fallait appliquer par analogie la 
jurisprudence relative à l’art. 337 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant 
le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) à la révocation. B______ 
avait donc violé le droit en prononçant la révocation avec effet rétroactif, alors 
qu’elle n’avait pas prononcé la suspension sans traitement au sens de l’art. 28 
LPAC dans les premiers jours de février 2017, ou au plus tard le 26 avril 2017. 
Elle n’avait pas non plus réagi immédiatement à réception de ses observations du 
17 janvier 2018, attendant le 21 février 2018 pour la révoquer. En se contentant de 
la libérer de son obligation de travailler le 26 avril 2017, alors même que tous les 
griefs invoqués ultérieurement à l’appui de la révocation étaient connus, B______ 
avait implicitement admis que ces motifs ne justifiaient pas la sanction.  

  S’agissant de l’art. 27 al. 7 LPAC, la responsabilité disciplinaire à raison des 
manquements énumérés était prescrite, puisqu’ils étaient connus du bureau du 
conseil d’administration au plus tard en février 2016. Cela étant, ceux-ci ne 
justifiaient pas une révocation in casu. Elle n’avait pas d’antécédents, ni commis 
de faute intentionnelle. Sa façon de travailler donnait satisfaction à sa hiérarchie 
précédente. Conformément au principe de la proportionnalité, un blâme tout au 
plus se justifiait.  

40.  Dans son mémoire complémentaire du 18 avril 2018, Mme A______ a 
persisté dans ses conclusions et ses précédents développements, en apportant les 
précisions suivantes. 

  En réalité, la décision entreprise avait été adressée le jour même par courriel 
à son conseil et par courrier recommandé à son ancienne adresse. Elle se 
souvenait l’avoir reçue autour du 9 mars 2018, comme elle avait dû être 

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réacheminée en raison d’une erreur d’adressage. La lettre recommandée à son 
conseil, pourtant annoncée dans la décision, n’avait vraisemblablement pas été 
expédiée ; celui-ci n’en ayant pas trouvé trace chez lui. L’envoi par courriel ne 
valant pas notification, elle était partie du postulat, par précaution, qu’elle avait 
reçu la lettre recommandée le 5 mars 2018, de sorte que le délai de recours 
échoyait le 19 avril 2018. Elle avait donc la possibilité de compléter valablement 
ses précédentes écritures.  

  Concernant le grief de la récusation, elle ajoutait que Mme E______ avait 
certainement approuvé la stratégie initiale visant à l’inciter à envisager un accord 
de départ, tel que proposé lors de l’entretien du 9 février 2017.  

  Tel qu'indiqué précédemment, la plupart des reproches formulés à son 
encontre étaient prescrits, étant donné qu'ils étaient connus du conseil 
d'administration au mois de juin 2016.  

41.  B______ a conclu à l'irrecevabilité du mémoire complémentaire et au rejet 
du recours. 

  Dès lors que la décision querellée avait été adressée au conseil de 
Mme A______ par courriel du 27 février 2018, cette date devait servir de dies a 
quo. Le conseil de Mme A______ avait également fréquemment échangé avec 
B______ par courriel et n'avait jamais indiqué que ce mode de communication 
n'était pas admissible ni accepté. Mme A______ aurait dû formuler une demande 
selon l'art. 65 al. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10) et conclure préalablement à l'octroi d'un délai supplémentaire pour 
compléter l'acte de recours. Faute d'avoir été déposé en temps utile, le mémoire 
complémentaire du 18 avril 2018 devait être déclaré irrecevable.  

  Quant à la demande de récusation de Mme E______, de par son statut de 
présidente du conseil d'administration, celle-ci avait naturellement été appelée à 
prendre une part active dans le cadre de l'enquête administrative, exerçant 
simplement les prérogatives ordinaires de l'autorité administrative. Ce grief était 
tardif. 

  S'agissant du défaut de motivation de la décision litigieuse, cette dernière 
faisait référence au rapport d'enquête administrative et aux entretiens de service. 
Elle mentionnait également les griefs reprochés à Mme A______, qui n'avaient 
rien d'exemplatif dans leur énumération. Mme A______ avait été accompagnée de 
son conseil à tous les stades de la procédure depuis l'entretien de service. Elle 
avait pris part à l'intégralité de l'enquête administrative. Le fait que le rapport 
d'enquête soit plus nuancé que la décision querellée ne changeait rien aux griefs 
formulés et à la responsabilité de Mme A______. Cependant, rien n'empêchait de 
réparer une éventuelle violation du droit d'être entendu de Mme A______ dans le 

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 A/1245/2018  

cadre de cette procédure, les possibilités pour celle-ci de se déterminer ici 
suffisant à en garantir le bon exercice.  

  Sur le principe de célérité, l'art. 337 CO ne pouvait être appliqué par 
analogie à l'art. 16 al. 1 ch. 5 LPAC. Il ne pouvait pas non plus être exigé d'une 
autorité administrative qu'elle réagisse aussi rapidement qu'un employeur privé.  

  Concernant les manquements reprochés, le rapport de L______ du 22 juin 
2016 était un rapport préliminaire d'audit, de sorte que les constatations qui y 
étaient faites n'étaient pas définitives et qu'aucun responsable n'était nommé 
précisément. Sur la base de ce seul rapport, le conseil d'administration n'était pas 
en mesure d'identifier les responsabilités individuelles. Le rapport de L______ du 
31 janvier 2017 procédait à une analyse détaillée du service comptabilité, en 
particulier aux compétences et au professionnalisme de Mme A______. De même 
les lacunes liées au traitement des débiteurs douteux avaient alors été mises en 
exergue. Le désappointement exprimé par M. G______ en 2016 au sujet des 
manquements liés aux imputations et à l'absence de gestion prévisionnelle ne 
pouvait être pris en considération, car ceux-ci n'avaient été précisément listés que 
dans le rapport du 31 janvier 2017. Si les lacunes du SCI avaient été soulevées 
lors de la présentation de L______ au conseil d'administration du 22 juin 2016, ce 
n'était que postérieurement au rapport du 31 janvier 2017 et à l'enquête 
administrative que le rôle de Mme A______ avait pu être mis en lumière dans ce 
cadre. Dès lors qu'il s'était écoulé cent-vingt jours jusqu'à l'ouverture de l'enquête 
administrative durant laquelle le délai de prescription avait été suspendu et que 
celle-ci s'était achevée le 21 décembre 2017 par la remise du rapport au conseil 
d'administration qui avait pris sa décision le 27 février 2018, le délai de 
prescription n'était pas acquis. Le délai de prescription absolu ne l'était pas non 
plus car Mme A______ avait quitté son poste le 22 juin 2016. 

  Les manquements reprochés étaient nombreux. Le rapport d'enquête faisait 
état de onze manquements à divers degrés. Les manquements constatés avaient 
objectivement eu de lourdes conséquences sur le bon fonctionnement de B______. 
Ils constituaient non seulement des violations des art. 20 ss du règlement 
d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration 
cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 
24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01) mais également des violations de son cahier 
des charges. Celles-ci amenaient à la conclusion que Mme A______ avait commis 
une faute grave dans l'accomplissement de ses fonctions au préjudice de son 
employeur par ses manquements nombreux et répétés. Elle avait fait l'objet d'une 
sanction légère et reconnu une partie de ses erreurs.  

  La révocation était a priori apte à écarter Mme A______ du service 
comptabilité. Cette sanction se justifiait aussi par l'importance du préjudice tant 
économique que « réputationnel » causé à B______, impliquant d'importantes 
pertes et la nécessité d'une restructuration complète. 

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  B______ a produit un chargé de pièces comportant notamment une copie du 
courriel du 27 février 2018 adressé au conseil de Mme A______, transmettant une 
copie du courrier envoyé à l'intéressée le jour même en recommandé, ainsi qu'une 
attestation de l'employeur internationale établie le 9 avril 2018 au nom de Mme 
A______. 

42.  Le 20 juin 2018, B______ a remis l'intégralité de son dossier, en 
complément des pièces déjà produites. 

43.  Le 2 juillet 2018 a eu lieu une audience de comparution personnelle des 
parties. 

 a. B______, représentée par Monsieur AA______,  
vice-président du conseil d'administration, a maintenu ses conclusions en 
irrecevabilité du mémoire complémentaire de recours. En tant que membre du 
bureau du conseil d'administration, M. AA______ avait pris connaissance des 
déterminations de Mme A______ avant la séance du conseil d'administration qui 
avait donné lieu à la décision du 27 février 2018. À son souvenir, le contenu 
desdites déterminations avait été transmis par oral aux autres membres du conseil 
d'administration. Généralement, la présidente lisait les déterminations comme 
celles de Mme A______, les autres membres pouvant consulter le document. Il en 
allait de même du rapport d'enquête, dont les conclusions avaient été lues lors de 
la séance du conseil d'administration. La convocation indiquait l'objet traité, mais 
ne précisait pas spécifiquement que les documents s'y rapportant étaient à 
disposition pour consultation. Beaucoup d'éléments dont faisait état ce rapport 
concernaient des faits auxquels le conseil d'administration avait assisté. 
Mme A______ ne s'était jamais plainte auprès de celui-ci de sa surcharge de 
travail.  

 b. Mme A______ a expliqué être titulaire d'un BEP en mécanographie, soit 
une formation de deux ans destinée à exercer l'activité d'aide-comptable. Elle avait 
également suivi quelques cours du soir à l'université dédiés aux normes 
comptables qui étaient alors applicables. Lors de son engagement en 1993, elle 
avait les compétences nécessaires pour assumer les tâches de responsable de la 
comptabilité. Au fil des ans, son cahier des charges avait évolué. Elle avait 
ponctuellement suivi des formations en lien avec ses nouvelles activités. À 
l'arrivée de Mme H______ en septembre 2015, elle était complètement surchargée 
et ne pouvait pas établir les comptes 2015, ce qu'elle avait signalé à M. F______, 
de même que son projet de départ en pré-retraite. À cela s'étaient ajouté beaucoup 
d'absentéisme et des difficultés relatives à l'organisation du service comptabilité. 
Avant son changement de poste le 22 juin 2016, des discussions avaient eu lieu, 
notamment avec L______, à qui elle avait indiqué qu'elle n'était pas opposée à 
reprendre exclusivement le suivi des résidents, activité à laquelle elle se consacrait 
déjà à hauteur de 70 %.  

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44.  Faisant suite aux demandes de Mme A______, B______ a transmis les 6 
juillet 2018 et 2 août 2018 les pièces suivantes : 

- la convocation et le procès-verbal de la séance du Conseil d'administration du 
15 février 2017 (et non pas le 24 février 2017), mentionnant un deuxième 
entretien de service concernant le travail de Mme A______ de suivi des 
dossiers douteux et ses anciennes activités en tant que cheffe comptable, ainsi 
que le fait qu'il lui avait été demandé de « rejoindre l'équipe de la 
comptabilité, sous la supervision de la responsable du service financier qui lui 
fixera des objectifs à atteindre et des délais ». La directrice RH devait revenir 
vers le conseil d'administration qui devrait se positionner, une fois que 
Mme A______ aurait adressé ses observations ;  

- un extrait du procès-verbal de la séance du conseil d'administration du 
26 avril 2017 indiquant que malgré deux entretiens de service, la situation de 
Mme A______ continuait à poser problème au sein de l'institution et du 
service comptabilité. L'intéressée ne parvenait pas à gérer le dossier des 
débiteurs douteux sans commettre de grosses erreurs. Lors de la prochaine 
séance, la présidente demanderait au conseil d'administration de se positionner 
sur le prononcé d'une sanction disciplinaire à l'encontre de Mme A______. 
Pour l'heure, il s'agissait de voter la libération immédiate de l'obligation de 
travailler de Mme A______, qui a été acceptée à l'unanimité ; 

- un courriel de Mme H______ à Mme Q______ du 26 avril 2017, relatant deux 
cas de résidents débiteurs qui n'avaient pas été traités de manière correcte par 
Mme A______. Dans ce contexte, Mme H______ écrivait notamment ; « est-
ce une erreur par négligence ou intentionnelle à mon égard. Je m'interroge, car 
malheureusement je n'ai plus confiance » ; 

- une copie du procès-verbal de la séance du conseil d'administration du 
21 février 2018, dont il ressortait que des extraits du rapport d'enquête 
concernant les griefs à l'encontre de Mme A______ avaient été lus avant le 
vote de la sanction disciplinaire approuvée par onze voix sur douze, avec une 
abstention. Les manquements qui étaient reprochés à Mme A______ avaient 
essentiellement trait à son manque de professionnalisme et l'accumulation des 
dysfonctionnements et non à son comportement personnel.  

45.  Le 27 septembre 2018, Mme A______ a répliqué, en persistant dans ses 
conclusions et ses précédents développements. En outre, elle concluait, 
subsidiairement, à ce que sa réintégration soit proposée à B______ et, plus 
subsidiairement, au versement d'une indemnité correspondant à vingt-quatre mois 
de traitement.  

  La communication anticipée de la décision entreprise par courriel ne valait 
pas notification, même si son conseil avait communiqué antérieurement avec 

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l'enquêteur par courriel. Le mémoire du 18 avril 2018 était recevable comme 
mémoire complémentaire de recours. Si tel ne devait pas être le cas, il devrait être 
réputé déposé en tant que mémoire partiel de réplique, cette écriture la 
complétant. Le contexte, soit la révocation de son ancien supérieur hiérarchique, 
M. F______, le départ négocié de plusieurs directeurs, dont M. P______, et l'arrêt 
maladie de Mme Q______ depuis avril 2018, tendait à démontrer que sa 
révocation n'était pas tant la résultante de fautes graves que l'expression d'un 
tropisme. Dans la mesure où il semblait que le départ de Mme H______ était 
également prévu pour la fin du mois de novembre 2018, sa réintégration était 
facilitée. La rotation du personnel, notamment l'éloignement de plusieurs 
personnes qui lui étaient défavorables, faciliterait sa réintégration. 

46.  Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce 
point de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 30 al. 2 LPAC). 

2. a.  Les décisions sont des mesures individuelles et concrètes prises par 
l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal et 
communal (art. 4 al. 1 LPA). 

  Elles doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer 
les voies et délais de recours. En cas de communication électronique au sens de 
l’art. 18A LPA, une signature manuscrite n’est pas exigée (art. 46 al. 1 LPA). Une 
notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 
LPA). 

 b.  Le délai de recours contre une décision finale est de trente jours (art. 62 
al. 1  LPA) et court dès le lendemain de la notification de la décision (art. 62 
al. 3 LPA). Lorsqu’une personne à qui une décision devait être notifiée ne l’a pas 
reçue, sans sa faute, le délai de recours court du jour où cette personne a eu 
connaissance de la décision (art. 62 al. 6 LPA). 

 c. La communication électronique entre les parties, les tiers et les autorités est 
admise (art. 18A al. 1 LPA) dans les domaines où le Conseil d’État l’a autorisée 
par voie réglementaire (art. 18A al. 4 LPA) pour autant qu’elle respecte les 
principes de la sécurité des communications, de la coordination avec les normes 
édictées par la Confédération et de la protection de la bonne foi 
(art.  18A  al. 2 LPA). 

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  Le règlement sur la communication électronique du 3 février 2010 
(RCEL - E 5 10.05) autorise l’usage de ce mode de communication pour certaines 
prestations de droit fiscal, du service de la législation et pour certaines 
autorisations de manifestations et de commerce, mais pas dans le domaine de la 
fonction publique. 

 d. En l'espèce, la décision litigieuse aurait été adressée par courriel le 
27 février 2018 au conseil de la recourante, ainsi qu'à cette dernière par courrier 
recommandé du même jour. En raison d'une erreur d'adressage, l'intéressée 
allègue cependant ne l'avoir reçue qu'aux environs du 9 mars 2018. 

  Pour sa part, l'intimée ne conteste pas avoir uniquement adressé un courriel 
au conseil de la recourante ni que son pli recommandé à celle-ci aurait été reçu 
autour du 9 mars 2018. Elle se contente de faire valoir que le courriel précité 
vaudrait notification in casu, les parties ayant utilisé ce mode de communication 
au cours de la procédure disciplinaire.  

  Compte tenu des dispositions légales applicables, ne prévoyant pas une telle 
possibilité dans le domaine concerné, un tel argument ne saurait être admis. Le 
fait que l'intimée ait également notifié à la recourante la décision querellée par 
courrier recommandé tend d'ailleurs à confirmer qu'ell