# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** caa2b319-723c-537b-8200-b0370f9cb06e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-12-18
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.12.2014 A-3804/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3804-2013_2014-12-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-3804/2013 

 

 

  A r r ê t  d u  1 8  d é c e m b r e  2 0 1 4  

Composition 

 
Jérôme Candrian (président du collège),  

André Moser, Jürg Steiger, juges, 

Déborah D'Aveni, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
Centrale Thermique de Vouvry SA,  

Centrale de Chavalon, 1896 Vouvry,   

représentée par Maîtres Ariane Ayer et Thierry Gachet, 

avocats, Lex Publica, Avenue de la Gare 2, Case postale 89, 

1701 Fribourg, 

recourante,  

 
 

 
contre 

 

 
Office fédéral de l'environnement OFEV,  

Division droit, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Demande de constatation d'une mesure librement consentie 

de réduction des émissions CO2 de la centrale au fuel de 

Chavalon. 

 

 

A-3804/2013 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a La Centrale Thermique de Vouvry SA (ci-après: CTV) est une société 

anonyme, sise à Vouvry (VS), qui a pour but la construction, l'exploitation 

d'une centrale thermo-électrique à Vouvry et la fourniture de l'énergie ainsi 

produite à ses actionnaires-partenaires. 

A.b CTV a exploité la centrale thermo-électrique de Chavalon alimentée 

au fuel dès 1965. Le 29 juin 1999, le Conseil d'administration de CTV a 

décidé l'arrêt de la centrale et, en date du 28 septembre 1999, l'étude de 

son démantèlement. L'étude, puis la planification d'une nouvelle centrale 

alimentée au gaz naturel a également débuté. Bien que CTV ait obtenu le 

permis de démolir la centrale le 27 juillet 2004, l'essentiel des travaux de 

démantèlement n'ont eu lieu que dès 2009. Parallèlement, CTV s'est vue 

délivrer le permis de construire une nouvelle centrale alimentée au gaz le 

14 septembre 2009, sur la base de la demande déposée en 2007. Diverses 

organisations environnementales ainsi que le Département fédéral de 

l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication 

(DETEC) ont recouru contre cette décision d'octroi du permis de construire. 

La cause est toujours pendante devant le Tribunal cantonal du canton du 

Valais. 

B.  

B.a Par lettre du 21 décembre 2012, CTV a demandé à l'Office fédéral de 

l'environnement (OFEV) la confirmation que les émissions historiques de 

la centrale pour l'année de référence avaient été comptabilisées dans 

l'inventaire des émissions de la Suisse en 1990 et que la réduction des 

émissions induites par l'interruption de la centrale était comprise dans les 

objectifs de réduction des émissions de la Suisse pour la période 

2008-2012. Elle a en outre requis qu'il lui soit attesté qu'elle pouvait se  voir 

attribuer des mesures librement consenties de réduction des émissions de 

CO2 pour la période 2008-2012 à hauteur de 170'000 tonnes par an, 

correspondant aux émissions de référence 1990.    

CTV a expliqué qu'en application de la loi à laquelle la centrale alimentée 

au fuel aurait été incontestablement soumise si elle avait toujours été 

exploitée, l'interruption de l'exploitation devait être considérée comme une  

mesure de réduction des émissions de CO2 librement consentie et, partant, 

devait donner lieu à une reconnaissance à ce titre. Il est, selon elle, 

manifeste que la réduction des émissions de CO2 induite par l'arrêt de 

l'exploitation est prise en compte dans les objectifs de la Suisse pour la 

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période 2008-2012. CTV a précisé que cette demande était motivée par la 

fin de la période de comptabilisation 2008-2012.  

B.b L'OFEV a répondu brièvement à CTV par lettre du 18 janvier 2013 

rédigée en allemand. Considérant qu'elle ne répondait que partiellement 

aux questions soulevées et qu'elle n'était pas suffisamment motivée, CTV 

a requis de l'OFEV, par lettre du 18 février 2013, qu'il rende une décision 

motivée et sujette à recours. 

C.  

Par décision en constatation du 31 mai 2013, l'OFEV est entré en matière 

sur la demande de CTV, mais l'a rejetée.  

Dans sa motivation, l'OFEV a retenu que l'arrêt provisoire de la centrale 

intervenu en 1999 constituait un événement unique qui s'était produit à une 

date antérieure à l'entrée en vigueur de la loi sur le CO2, laquelle ne 

prévoyait pas d'effet anticipé, si bien qu'une mesure librement consentie 

ne pouvait être reconnue. Une telle reconnaissance en faveur de CTV 

serait de surcroît revenue à lui accorder un avantage que d'autres 

administrés se trouvant dans une situation semblable n'avaient pas reçu et 

aurait constitué, partant, une violation du principe de l'égalité. L'OFEV a, 

en outre, indiqué que les émissions de CO2 engendrées par l'exploitation 

de la centrale étaient comprises dans l'inventaire de 1990 et n'avaient plus 

été considérées dès l'arrêt provisoire de l'exploitation. Il a expliqué que 

l'inventaire national se voulait global et présentait une agrégation des 

émissions de CO2 et de cinq autres gaz à effet de serre, que CTV faisait 

partie de la catégorie "Public Electricity and Heat Production", mais que le 

chiffre avancé par CTV de 170'000 tonnes de CO2 pour l'année de 

référence 1990 n'était pas vérifiable. 

D.  

Par mémoire du 3 juillet 2013, CTV (ci-après: la recourante) a formé 

recours contre la décision de l'OFEV (ci-après: l'autorité inférieure) devant 

le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi: le Tribunal), en concluant à 

l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'au constat de l'existence d'une 

mesure librement consentie en réduction des émissions de CO2 pour la 

période 2008-2012. 

D'un point de vue formel, la recourante relève que la reconnaissance d'une 

mesure librement consentie est nécessaire à l'octroi d'un droit d'émission, 

de sorte qu'elle a un intérêt digne de protection au recours. Sur le fond, elle 

soutient que la décision d'arrêter l'exploitation de la centrale en 1999 n'est 

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pas déterminante pour constater l'existence d'une mesure librement 

consentie. A son sens, c'est au contraire lorsque cette décision d'arrêt 

d'exploitation est devenue définitive, soit dès 2009, qu'elle a pris un 

engagement définitif de limitation des émissions de CO2, ce qui constitue 

une mesure librement consentie. L'état de fait déterminant est donc 

postérieur à l'entrée en vigueur de la loi. S'agissant de l'impossibilité pour 

l'autorité inférieure de vérifier les émissions alléguées de 170'000 tonnes 

de CO2 pour l'année de référence, la recourante souligne que ces  valeurs 

d'émission résultent d'informations qu'elle a elle-même transmises et qui 

n'ont jamais été mises en doute par l'administration fédérale.  

E.  

Par réponse du 12 septembre 2013, l'autorité inférieure a conclu au rejet 

du recours, ainsi qu'au maintien de la décision attaquée. 

En particulier, l'autorité inférieure expose que, pour la période 2008-2012, 

des droits d'émission n'étaient attribués qu'aux entreprises ayant pris un 

engagement formel de limitation des émissions de CO2 et ayant un objectif 

d'émission de CO2. Or, la recourante n'a pas déposé de demande 

d'exemption auprès de la Confédération. Quoi qu'il en soit, elle n'aurait pas 

pu se faire exempter de la taxe CO2, puisque, suite à son arrêt provisoire 

de 1999, la centrale n'émettait plus de CO2. La recourante ne disposait en 

effet plus d'un potentiel de réduction des émissions de CO2 et ne pouvait 

donc pas se faire fixer un objectif de limitation d'ici à 2010, ni établir et 

soumettre un plan de mesures de réduction, ni encore se voir attribuer des 

droits d'émission. L'autorité inférieure précise que, s'il est vrai que les 

mesures librement consenties peuvent revêtir d'autres formes que 

l'exemption de la taxe CO2, la pratique n'a jamais reconnu comme telle 

l'arrêt de l'exploitation d'une entreprise, puisque cette mesure ne constitue 

pas un acte volontaire, entièrement libre. Tout en relevant que la 

recourante a précisé que sa demande ne portait pas sur l'octroi 

d’attestations pour une réduction résultant d’un projet de compensation, 

l'autorité inférieure expose qu'une attestation de réduction, qui n'a toutefois 

pas la même valeur que les droits d'émission, ne pourrait pas non plus lui 

être délivrée, puisqu'il faudrait alors considérer que le projet de 

compensation aurait déjà été réalisé avant son enregistrement. En ce qui 

concerne, enfin, les émissions historiques, l'autorité inférieure explique que 

celles-ci ne sont pas le résultat d'un sondage auprès des différents 

émetteurs, mais s'obtiennent sur la base de modèles de calcul, si bien 

qu'elles ne sont pas disponibles sous forme détaillée par installation.   

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Page 5 

F.  

Invitée par le Tribunal à déposer sa réplique, la recourante s'est déterminée 

par écriture du 8 octobre 2013. Elle persiste pour l'essentiel dans son 

argumentation. A son sens, la fermeture de la centrale constitue 

précisément un acte volontaire et libre, dans la mesure où celle-ci n'est pas 

due à une décision d'une autorité. Elle soutient également que rien ne 

s'oppose à ce qu'une mesure librement consentie, dont la réalisation a eu 

lieu sous l'empire de l'ancienne législation, puisse être considérée comme 

un droit d'émission sous l'empire de la législation actuelle. 

G.  

Par duplique du 5 novembre 2013, l'autorité inférieure a indiqué persister 

dans les conclusions de son mémoire de réponse du 12 septembre 2013 

et y renvoyer, tout en réagissant quant à certains points de la réplique qui 

nécessitent, à son sens, des précisions. En particulier, l'autorité inférieure 

relève que la recourante confond les notions de "droit d'émission" et 

d'"attestation", alors qu'elles n'ont pas la même valeur, lorsqu'elle affirme 

que la mesure librement consentie peut être considérée comme un droit 

d'émission. Elle rappelle, en outre, que l'arrêt de la centrale ne constitue 

pas une mesure librement consentie. 

La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.    

H.  

Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin 

dans les considérants en droit du présent arrêt. 

 
Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et 

librement sa compétence (art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

1.2 Selon l'art. 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît des 

recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA, pour autant que la 

décision attaquée ait été rendue par une autorité précédente au sens de 

l'art. 33 LTAF et qu'elle ne tombe sous aucune des exceptions figurant à 

l'art. 32 LTAF. Par décision du 31 mai 2013, l'autorité inférieure a rejeté la 

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demande de la recourante par laquelle elle demandait le constat de 

l'existence d'une mesure librement consentie. Il s'agit d'une décision 

au  sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA, aux termes duquel sont considérées 

comme des décisions les mesures prises par les autorités dans des cas 

d'espèce, fondées sur le droit public et ayant pour objet de rejeter ou de 

déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 

constater des droits ou des obligations. L'OFEV est une autorité 

précédente au sens de l'art. 33 let. d LTAF et aucune exception n'est 

prévue dans le domaine dont il est ici question. Le Tribunal administratif 

fédéral est donc compétent pour connaître du présent litige. 

1.3 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. 

Etant le destinataire de la décision en constatation qui la déboute dans ses 

conclusions, elle est particulièrement atteinte et a un intérêt digne de 

protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 1 PA). 

Elle a donc qualité pour recourir.   

1.4 Le recours a été déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA) et répond, par 

ailleurs, aux exigences de contenu et de forme prescrits par l'art. 52 al. 1 

PA.  

Il en découle que le recours est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer 

en matière.  

2.  

En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose d'une pleine 

cognition (art. 49 PA). Il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs 

invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée 

dans la décision entreprise (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., 

Bâle 2013, n. 2.156). 

 

3.  

En l'espèce, le litige porte principalement sur la question de savoir si l'arrêt 

de l'exploitation d'une centrale thermo-électrique consiste en une mesure 

librement consentie au sens de la législation applicable en matière de taxe 

CO2. 

  

4.  

4.1 Avant de procéder à un examen matériel de cette question, il convient 

de déterminer si l'autorité inférieure était habilitée à rendre une décision 

constatatoire dans ce contexte (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral 

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B-5019/2013 du 27 août 2014 consid. 4, B-6755/2013 du 11 août 2014 

consid. 3, B-86/2014 du 3 juin 2014 consid. 3, B-6017/2012 du 13 juin 2013 

consid. 3, A-1875/2011 du 15 décembre 2011 consid. 2; décision de la 

Commission de recours du Département fédéral de l'économie du 

6 octobre 1995, publiée dans la Jurisprudence des autorités adminis-

tratives de la Confédération [JAAC] 60.57 consid. 1 ss). 

 

4.2 En vertu de l'art. 25 al. 1 PA, l'autorité compétente sur le fond a qualité 

pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, 

l'inexistence ou l'étendue de droits et d'obligations fondés sur le droit public 

(cf. ég. art. 5 al. 1 let. c PA). Une demande en constatation est recevable 

si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection (art. 25 al. 2 PA; 

ATF 129 V 289 consid. 2.1).  

 

4.2.1 Selon la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision en 

constatation, au sens des art. 5 al. 1 let. b et 25 PA, que lorsque la 

constatation immédiate de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de 

droit est commandée par un intérêt digne de protection. Un tel intérêt est 

donné lorsqu'il existe un intérêt actuel de droit ou de fait à cette 

constatation et qu'aucun notable intérêt public ou privé ne s'y oppose (ATF 

130 V 388 consid. 2.4). Cette condition est remplie notamment lorsque la 

situation juridique du requérant est incertaine et que cette incertitude peut 

être levée par la constatation. Pour cela, n'importe quelle incertitude ne 

saurait suffire. Il faut, au contraire, que l'on ne puisse pas exiger du 

requérant qu'il tolère plus longtemps le maintien de cette incertitude, parce 

que celle-ci l'entrave dans sa liberté de décision (cf. ATF 135 III 378 consid 

2.2 et réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-6755/2013 précité 

consid. 3.1.2). Il faut également que cet intérêt digne de protection ne 

puisse pas être autant bien préservé au moyen d'une décision formatrice, 

c'est-à-dire une décision constitutive de droits ou d'obligations. Il s'ensuit 

que l'intérêt digne de protection requis fait défaut, en règle générale, 

lorsque la partie peut obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire. En 

ce sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (arrêt 

du Tribunal administratif fédéral B-6017/2012 précité consid. 4.1.2 et réf. 

cit.; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 

Berne 2011, p. 187 s.). Le principe de subsidiarité n'est toutefois pas 

absolu. Dans les cas où l'intérêt digne de protection du requérant est mieux 

servi par une décision en constatation que par une décision formatrice ou 

condamnatoire, notamment si la décision constatatoire tranche une 

question juridique essentielle et permet d'éviter une procédure complexe, 

l'autorité saisie ne se montrera pas trop stricte sur la question de la 

subsidiarité. De même, un intérêt digne de protection peut déjà être 

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reconnu, si la décision en constatation de droit permet au requérant d'éviter 

de prendre des mesures qui lui seraient préjudiciables ou de ne pas 

prendre des dispositions qui lui seraient favorables (arrêt du Tribunal 

administratif fédéral B-6017/2012 précité consid. 4.1.2). 

 

4.2.2 L'autorité compétente qui agit dans le cadre de ses attributions est 

autorisée à rendre des décisions en constatation indépendamment de 

l'existence de règles prévoyant expressément cette  possibilité (cf. arrêt du 

Tribunal administratif fédéral B-6017/2012 précité consid. 4.1 et réf. cit). 

Une décision en constatation vise à clarifier de manière obligatoire 

l'étendue de droits et obligations (cf. ATF 129 III 503 consid. 3.5; arrêt du 

Tribunal administratif fédéral B-6017/2012 précité consid. 4.1.1 et   réf. 

cit.). Ainsi, l'administré, une fois la décision constatatoire rendue,  doit 

pouvoir se comporter en étant assuré des conséquences juridiques de ses 

actes (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, Zurich 2011, 

n. 819 p. 282, MOOR/POLTIER, op. cit., p. 186). C'est pourquoi la 

constatation est notamment admissible lorsqu'elle concerne des rapports 

complexes et un grand nombre de rapports juridiques et lorsque la 

question juridique qui se pose en raison des circonstances particulières est 

nouvelle (cf. ATF 132 V 257 consid. 2.1; arrêt du Tribunal administratif 

fédéral B-3694/2010 du 6 avril 2011 consid. 2.2.1).  

4.3  

4.3.1 La recourante affirme, dans son recours, que son intérêt digne de 

protection au prononcé d'une décision en constatation résulte de l'art. 48 

de la loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de 

CO2 (loi sur le CO2 de 2012, RS 641.71 [ci-après aussi: LCO2 de 2012]), 

disposition en vertu de laquelle elle pourrait faire valoir des droits 

d'émission acquis durant la période 2008-2012. La constatation de 

l'existence d'une mesure librement consentie lui permettrait d'obtenir, 

ensuite, la reconnaissance d'un droit d'émission au sens de l'art. 7 al. 2 

LCO2 de 2012. La recourante précise, dans sa réplique, qu'elle demande 

le constat d'une mesure librement consentie pour la période 2008-2012, au 

sens de l'art. 4 de la loi fédérale du 8 octobre 1999 sur la réduction des 

émissions de CO2 (loi sur le CO2 de 1999, RO 2000 979 [ci-après 

aussi: LCO2 de 1999]).  

  

Pour sa part, l'autorité inférieure est entrée en matière sur la demande de 

constatation, en rendant la décision du 31 mai 2013, tout en rejetant les 

conclusions de la recourante. Tant dans sa réponse que sa duplique, 

l'autorité inférieure n'aborde pas la question de l'art. 25 PA, se contentant 

de relever que la recourante est habilitée à recourir devant le présent 

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Page 9 

Tribunal, dans la mesure où les conditions de l'art. 48 al. 1 PA sont 

réalisées. 

 

4.3.2 En l'espèce, la recourante désire obtenir le constat de l'existence 

d'une mesure librement consentie au sens de l'art. 4 LCO2 de 1999 pour la 

période 2008-2012, dans le but de se voir ensuite allouer des droits 

d'émission. Plus précisément, il s'avère que la recourante, considérant 

avoir réduit les émissions de gaz à effet de serre en n'exploitant plus sa 

centrale, demande qu'il soit constaté par une décision formelle si l'arrêt de 

l'exploitation de la centrale consiste ou non en une mesure librement 

consentie, ce qui pourrait lui permettre, le cas échéant, d'obtenir des droits 

d'émission. A cet égard, s'il apparaîtra plus avant que les art. 7 et 48 LCO2 

de 2012 ne peuvent pas lui permettre de se voir allouer les droits 

d'émission souhaités, la recourante ne fait pas erreur lorsqu'elle prétend 

que les mesures volontaires prises en réduction des émissions de gaz à 

effet de serre peuvent entraîner l'allocation de droits d'émission. A titre 

d'exemple, l'entreprise qui était exemptée du paiement de la taxe CO2 en 

vertu de l'art. 9 LCO2 de 1999, en raison d'une mesure librement consentie, 

se voyait attribuer des droits d'émission (cf. art. 12 al. 1 de l'ordonnance du 

8 juin 2007 sur la taxe CO2 [ordonnance sur le CO2 de 2007, RO 2007 

2915; ci-après: OCO2]). Cela étant, il y a lieu de retenir qu'elle dispose d'un 

intérêt digne de protection à la décision en constatation requise. De plus, 

cette voie ne lèse, en l'espèce, aucun intérêt public ou privé. Il appert, par 

ailleurs, qu'il n'existe pas d'action formatrice ou condamnatoire tendant à 

l'obtention de droits d'émission, celle-ci n'étant qu'une possible 

conséquence des efforts fournis pour réduire les émissions de CO2, si bien 

qu'il ne peut être soutenu que la décision en constatation négative 

querellée contrevient au principe de subsidiarité.  

 

4.4 Partant, l'autorité inférieure était habilitée à entrer en matière sur la 

demande en constatation de droit qui lui était soumise. 

 

5.  

A ce stade, il convient d'examiner si c'est à bon droit que l'autorité inférieure 

a rejeté la demande de la recourante visant à obtenir le constat de 

l'existence d'une mesure librement consentie pour la période 2008-2012. 

 

5.1 Il faut tout d'abord relever que, la recourante concluant au constat d'une 

mesure librement consentie pour la période 2008-2012, dont elle a fait la 

demande pour la première fois en date du 21 décembre 2012, soit pour 

une période antérieure à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2013, de la 

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nouvelle loi sur le CO2 de 2012, la loi sur le CO2 de 1999 doit être prise en 

compte pour l'examen du présent litige.  

 

5.2  

5.2.1 La loi sur le CO2 de 1999 visait à réduire les émissions de CO2 dues 

à l'utilisation énergétique des agents fossiles et, par là, à tendre à la 

réduction d'autres atteintes à l'environnement, à une utilisation économe et 

rationnelle de l'énergie, ainsi qu'à un recours accru aux énergies 

renouvelables (art. 1 LCO2 de 1999). Les objectifs étaient fixés à l'art. 2 

LCO2 de 1999. Pour sa part, l'art. 3 LCO2 de 1999 prévoyait que: les 

objectifs devaient être atteints en priorité par des mesures relevant de la 

politique de l'énergie, des transports, de l'environnement et des finances, 

ainsi que par des mesures librement consenties (al. 1); si ces mesures ne 

permettaient pas, à elles seules, d'atteindre les objectifs fixés, la 

Confédération percevait une taxe d'incitation sur les agents fossiles (taxe 

CO2) (al. 2); certains consommateurs de combustibles et de carburants 

fossiles pouvaient être exemptés de la taxe sur le CO2 s'ils s'engageaient 

envers la Confédération à limiter leurs émissions (art. 9 LCO2 de 1999) 

(al. 3). Par mesures librement consenties, on entendait notamment les 

déclarations par lesquelles les consommateurs de combustibles et de 

carburants fossiles prenaient de leur plein gré l'engagement de limiter leurs 

émissions (art. 4 al. 1 LCO2 de 1999). Le Conseil fédéral pouvait charger 

des organisations appropriées d'appuyer et de mettre en œuvre ces 

mesures (art. 4 al. 2 LCO2 de 1999). Dès 2004, et ce par étapes, le Conseil 

fédéral pouvait introduire la taxe sur le CO2, s'il était prévisible que les 

mesures mentionnées à l'art. 3 al. 1 ne permettraient pas, à elles seules, 

d'atteindre les objectifs fixés (cf. art. 6 LCO2 de 1999). L'art. 9 LCO2 de 

1999 fixait, enfin, les conditions devant être réalisées pour bénéficier de 

l'exemption de la taxe CO2.   

 

5.2.2 Dans son Message du 17 mars 1997 relatif à la loi fédérale sur la 

réduction des émissions de CO2 (FF 1997 III 395 ss), le Conseil fédéral 

explicite la notion de mesure librement consentie, en précisant d'emblée 

qu'il faut distinguer deux étapes temporelles. La première est celle qui a 

précédé l'instauration de la taxe CO2. Les entreprises pouvaient, alors, 

choisir sans restriction la forme et le contenu des mesures librement 

consenties. Elles pouvaient, par exemple, s'engager, par une déclaration, 

à limiter les émissions de CO2. Cette période avait pour but de donner la 

possibilité aux milieux concernés d'éviter l'introduction de la taxe CO2. Les 

mesures entreprises ne recevaient donc pas de contrepartie. Au cours de 

la seconde étape, qui a débuté lors de l'introduction de la taxe CO2, ces 

mesures devaient s'inscrire dans un cadre formel (engagements formels), 

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Page 11 

si les consommateurs de combustibles et de carburants fossiles 

entendaient bénéficier de l'exemption de la taxe. 

 

Durant la première étape, l'engagement à réduire la consommation 

d'énergie et leurs émissions de CO2 s'effectuait par la conclusion de 

conventions d'objectifs (Zielvereinbarung). La plupart de ces accords ont 

été convenus en collaboration avec l'Agence de l'Energie pour l'Economie 

(AEnEC), conformément au contrat cadre du 2 juillet 2001 et son 

complément du 15 mars 2004 définissant les tâches dont cette dernière 

avait à se charger dans le cadre du programme d'action SuisseEnergie 

adopté par le Conseil fédéral (cf. Directive de l'OFEV du 2 juillet 2001 

[révisée le 2 juillet 2007] sur les mesures librement consenties visant à 

réduire la consommation d'énergie et les émissions de CO2, p. 2; STEPHAN 

KELLENBERGER, L'efficacité des mesures librement consenties dans le 

domaine de l'économie à l'exemple de la loi fédérale sur le CO2, Le droit 

de l'environnement dans la pratique [DEP] 2007, p. 27; JÜRG BALLY, Das 

CO2-Gesetz: Instrument der Zusammenarbeit und Selbstregulierung, DEP 

2000, p. 508).  

 

Les mesures prises au cours de cette première étape ne s'étant pas 

montrées suffisantes pour espérer atteindre les objectifs fixés, la taxe CO2 

a finalement été introduite le 23 mars 2005, mais n'a été prélevée qu'à 

partir du 1er janvier 2008. La marche à suivre pour convenir d'un 

engagement formel avec l'OFEV, ainsi que les conséquences qui en 

découlent ressortent de la législation (art. 9 LCO2 de 1999 et art. 4 ss 

OCO2). En particulier, les entreprises susceptibles de conclure un tel 

contrat devaient présenter à l'OFEV une proposition de limitation des 

émissions. Après examen de celle-ci, l'OFEV se prononçait sur l'exemption 

de la taxe par voie de décision (art. 10 OCO2). Les entreprises qui étaient 

déjà en possession d'une convention d'objectifs pouvaient directement 

demander à être exemptées et la convention reconnue comme compatible 

avec un tel engagement était transformée en un engagement formel. Cet 

engagement impliquait dans tous les cas au moins une limitation des 

émissions de CO2 d'ici à l'an 2010, l'établissement d'un plan de mesures, 

le contrôle de l'efficacité des mesures et l'établissement d'un rapport 

à intervalles réguliers (art. 9 al. 3 LCO2 de 1999, cf. également art. 8 s. 

OCO2). Au début de la période d'engagement, les entreprises recevaient 

des droits d'émission sous forme de tonnes CO2 correspondant à la 

quantité de CO2 qu'elles étaient autorisées à émettre pendant les années 

2008 à 2012. Ces droits pouvaient ensuite être vendus ou achetés à des 

tiers selon que les émissions étaient inférieures ou supérieures aux valeurs 

fixées dans l'objectif d'émission de CO2 au sens de l'art. 8 al. 2 LCO2 de 

A-3804/2013 

Page 12 

1999 (cf.  art.  12 OCO2; MATTHIAS HAUSER, Überblick über das aktuelle 

schweizerische Klimarecht, DEP 2010, p. 818; JEAN-FRÉDÉRIC MARAIA, 

Des contributions écologiques volontaires aux contributions publiques 

[ou taxes] écologiques, DEP 2007, p. 83). Si, malgré cette possibilité de 

compensation, les entreprises n'arrivaient pas à respecter l'engagement 

formel pris, elles se voyaient contraintes de payer la taxe dont elles avaient 

été exemptées, intérêts compris (art. 9 al. 6 LCO2 de 1999 et art. 19 OCO2).   

 

5.2.3 Outre les cas exposés ci-avant, doivent aussi être considérés comme 

des mesures librement consenties, au sens de l'art. 4 al. 1 LCO2 de 1999, 

les projets réalisés par la Fondation Centime climatique résultant de 

l'introduction par le Conseil fédéral du centime climatique sur les 

carburants (cf. Directive de l'OFEV du 2 juillet 2001 [révisée le 2 juillet 

2007] sur les mesures librement consenties visant à réduire la consom-

mation d'énergie et les émissions de CO2, p. 2 chiffre 4). Le contrat 

régissant les rapports entre la Confédération et la Fondation Centime 

climatique règle, notamment, les réductions d'émissions de CO2 à atteindre 

pour la période considérée à venir (cf. les différents accords-cadres et 

supplétifs <https://www.klimarappen.ch/fr/> > Fondation > Documents de 

base, consulté le 5 décembre 2014). Il en va de même pour les projets de 

compensation volontaires menés en Suisse par des prestataires. Les 

modalités selon lesquelles un projet de ce genre peut être réalisé sont 

décrites en détail dans la communication de l'OFEV et de l'Office fédéral 

de l'énergie (OFEN) de 2008 [version actualisée, état à février 2012] 

relative aux mesures de compensation "Protection du climat: projets 

menés en Suisse". Un catalogue de projets y est présenté. Il y est 

également expliqué que la proposition de projet doit avoir été validée et 

enregistrée avant que les porteurs du projet ne puissent passer à la phase 

de réalisation. Après examen des rapports de monitoring et de vérification, 

l'OFEV délivre des attestations de réduction à hauteur des réductions 

d'émissions de CO2 réalisées. Ces réductions des émissions de CO2 

étaient attestables durant la première période d'engagement du Protocole 

de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements 

climatiques du 11 décembre 1997 (RS 0.814.011), soit du 1er janvier 2008 

au 31 décembre 2012. 

 

5.3  

5.3.1 Il faut déduire de ce qui précède que la réalisation de mesures 

librement consenties est nécessairement subordonnée à un accord 

préalable avec la Confédération. Sous l’empire de la loi sur le CO2 de 1999, 

ces mesures étaient donc le résultat d'une coopération entre la 

Confédération et l'entreprise concernée et se fondaient sur une base 

A-3804/2013 

Page 13 

volontaire. La marche à suivre prévue voulait que la Confédération, pour 

elle le DETEC ou l'OFEV, connaisse la volonté de l'entreprise d'exécuter 

une mesure librement consentie, ce qui impliquait notamment qu'elle fixe 

un objectif de réduction des émissions de CO2 ou qu'elle valide un projet 

avant que ces mesures ne soient prises. A défaut, il n'aurait en effet pas 

été possible d'évaluer les efforts fournis par l'entreprise concernée ni, par 

conséquent, de déterminer si l'objectif fixé était finalement atteint; et encore 

moins de quantifier la réduction des émissions de CO2 réalisée et, sur cette 

base, de calculer le nombre de droits d'émission devant être octroyés ou 

pour quelle réduction une attestation devait être délivrée au prestataire 

ayant mené volontairement un projet de compensation. Cette procédure 

apparaissait comme une condition pour que la mesure librement consentie 

de l'entreprise concernée soit prise en compte par la Confédération avec 

les conséquences qui en découlaient. Pour cette dernière, cette procédure 

était indispensable afin de comptabiliser les réductions d'émissions de CO2 

effectuées en vue d'atteindre les objectifs qu'elle s'était fixés (cf. art. 2 LCO2 

de 1999). A ce propos, il sied de relever que même les mesures librement 

consenties dénuées de contrepartie qui pouvaient être prises avant 

l'introduction de la taxe CO2 et par lesquelles les entreprises s'engageaient 

à diminuer leurs émissions en vue d'éviter l'introduction de la taxe CO2 

nécessitaient la conclusion préalable d'une convention d'objectifs. Au 

surplus, aucune exception à cette marche-à-suivre ne résulte de la loi ou 

de la pratique de l'OFEV, telle qu'elle ressort des directives applicables. 

 

5.3.2 S'agissant de la période pour laquelle le constat d'une mesure 

librement consentie est requis, à savoir 2008-2012, la recourante ne 

bénéficiait que de deux options: l'exemption au sens de l'art. 9 LCO2 

de 1999 ou le projet de compensation volontaire en Suisse. Quant à la 

forme de cet accord, celle-ci pouvait varier en fonction de la mesure 

librement consentie choisie, tel un contrat d'engagement formel s'agissant 

de l'exemption du paiement de la taxe au sens de l'art. 9 LCO2 de 1999 ou 

la validation et l'enregistrement préalable pour un projet de compensation 

volontaire en Suisse. 

 

5.4 En l'espèce, la recourante ne fait pas valoir avoir entrepris l'une ou 

l'autre des démarches qui étaient à sa disposition. De plus, aucun élément 

ressortant du dossier ne permet au Tribunal de se convaincre que tel aurait 

été le cas. La recourante précise même, dans son mémoire de recours, 

que sa demande ne porte pas sur des attestations de réduction résultant 

d'un projet de compensation. Dès lors, force  est de constater que sa 

demande intervient en dehors de tout accord préalable conclu avec la 

Confédération, pour elle le DETEC ou l'OFEV. Au surplus, contrairement à 

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Page 14 

ce que la recourante prétend, l'art. 48 LCO2 de 2012 ne permet pas une 

entorse à la marche-à-suivre spécifique mise en place par le législateur. 

Cette disposition a uniquement pour but de régler le cas où une entreprise 

n'aurait pas utilisé l'intégralité des droits d'émission obtenus sous 

l'ancienne loi au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, soit au 

1er janvier 2013. 

 

Le Tribunal relève également que, selon ses propres dires, la recourante 

n'a jamais payé la taxe CO2. Sachant qu'elle n'a pas non plus entrepris des 

démarches en vue d'être exemptée du paiement de cette taxe, il faut en 

déduire qu'à tout le moins pour la période 2008-2012, la  recourante n'y 

était tout simplement pas assujettie (cf. art. 8 let. b LCO2 de 1999 et art. 9 

de la loi du 21 juin 1996 sur l'imposition des huiles minérales [Limpmin; RS 

641.61]). Pour sa part, la loi prévoit que les consommateurs de 

combustibles et de carburants fossiles peuvent prendre de leur plein gré 

l'engagement de limiter leurs émissions (cf. art. 4 al. 1 LCO2 de 1999). 

Respectivement, les consommateurs de grandes quantités de 

combustibles ou de carburants fossiles peuvent être exemptés de la taxe 

(cf. art. 9 LCO2 de 1999). Or, les personnes qui consommaient des 

combustibles et des carburants fossiles, et qui donc émettaient du CO2, 

étaient assujetties à la taxe CO2 au cours de la période 2008-2012. Au 

regard de l'esprit et de la systématique de la loi sur le CO2 de 1999, la 

possibilité de s'engager à réduire ses émissions de CO2 en vue d'être 

exempté du paiement de la taxe et d'obtenir des droits d'émission ou de se 

voir allouer des attestations de réduction était un outil dont seules 

disposaient les personnes assujetties à la taxe CO2, et qui devaient donc, 

en principe, s'en acquitter. Au contraire, la personne qui n'y était pas 

assujettie n'avait tout simplement pas à payer cette taxe. Cela étant, la 

recourante ne saurait profiter d'un régime applicable à des personnes 

assujetties à la taxe CO2, alors qu'elle ne l'était pas. 

 

Enfin, la réduction des émissions de CO2 se calculait de manière concrète 

au moyen de l'objectif d'émission de CO2 et des mesures relevées par 

l'entreprise et remises à la Confédération. En effet, tant la détermination de 

l'objectif d'émission de CO2 que la réduction effective des émissions de 

CO2 après l'exécution de la mesure se fondaient sur les valeurs concrètes. 

A aucun moment, l'autorité n'a pris en compte les valeurs historiques de 

l'année de référence 1990 pour fixer l'objectif d'émission de CO2 ou pour 

allouer des droits d'émission ou encore pour allouer des attestations de 

réduction. 

 

A-3804/2013 

Page 15 

6.  

Il s'ensuit que c'est à juste titre que l'autorité inférieure a rejeté la demande 

formée par la recourante tendant au constat d'une mesure librement 

consentie pour la période 2008-2012.  

Le présent recours doit par conséquent être rejeté. 

7.  

7.1 Selon l'art. 63 al. 1 1ère phrase PA, les frais de procédure, comprenant 

l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours, sont 

généralement mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. 

En l'occurrence, la recourante doit prendre à sa charge les frais de 

procédure qui s'élèvent à Fr. 2'000.-, lesquels seront prélevés sur l'avance 

de frais du même montant qu'elle a déjà effectuée. 

7.2 Le Tribunal peut allouer d'office ou sur requête à la partie ayant 

entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais 

indispensables et relativement élevés  qui lui ont été occasionnés (art. 64 

al. 1 PA et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, 

dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres 

autorités parties n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). Aucune 

indemnité de dépens ne sera donc allouée en l'espèce. 

(dispositif à la page suivante) 

A-3804/2013 

Page 16 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 2'000.-, sont mis à la charge 

de la recourante. Ils sont prélevés sur l'avance de frais de Fr. 2'000.- déjà 

versée.  

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. M104-2660; Recommandé) 

– au Secrétariat général du Département fédéral de l'environnement, des 

transports, de l'énergie et de la communication DETEC (Acte judiciaire) 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jérôme Candrian Déborah D'Aveni 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition :