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**Case Identifier:** 90035438-3617-5f84-a75a-40644b658ea6
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-08
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 08.03.2016 A/62/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-62-2015_2016-03-08.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/62/2015-FPUBL ATA/212/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 8 mars 2016 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Romain Jordan, avocat  

contre 

COMMUNE DE B______ 
représentée par Me François Bellanger, avocat 

 

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A/62/2015 

EN FAIT 

1.  Monsieur A______, né en 1970, a été engagé par la commune de B______ 
(ci-après : la commune) en qualité de cantonnier, à titre de personnel temporaire, à 
compter du 3 février 1992. Il a exercé son activité en qualité  
d’aide-jardinier à compter du 1er mars 1994. Dès le 1er janvier 1996, M. A______ 
est devenu secrétaire de la commune. 

2.  Par courrier du 11 septembre 2007, la commune a promu M. A______ au 
poste de chef du secteur voirie à 100 %, à partir du 1er septembre 2007. « Votre 
salaire annuel brut à 100 % sera de CHF 102'355.-, catégorie 13, annuité entre 5 et 
6 de l’échelle des traitements 2007. À ce montant, s’ajoutent l’allocation de 
renchérissement, le 13ème mois, ainsi que la participation à 50 % de votre prime 
d’assurance maladie auprès de l’Intras, sous déduction des retenues légales 
obligatoires. » 

  La commune attirait l’attention de l’employé sur le fait que le statut du 
personnel de la Ville de B______ (ci-après : le statut) était en révision et que 
l’intéressé y serait soumis dès l’entrée en vigueur de celui-là.  

3.  Le 29 octobre 2012, la commune a confirmé à M. A______ que le Conseil 
administratif de la commune (ci-après : CA) avait, sur préavis du chef de service 
du STVE, décidé de lui confier sa suppléance du 1er octobre 2012 au 30 septembre 
2014.  

  « Cette activité est rémunérée par le biais d’une indemnité de CHF 2'784.15 
(part du 13ème comprise) correspondant à une demi-annuité de la classe 14 A, en 
zone d’intégration, qui sera versée chaque année au mois de septembre. Cette 
indemnité couvre également les heures effectuées dans ce cadre, à l’exception de 
celles-ci liées aux absences imprévues de longue durée qui seront traitées au cas 
par cas. Les autres conditions contractuelles restent inchangées. » 

4.  Par courrier du 20 mars 2013, la Cour des comptes (ci-après : CdC) a 
informé le procureur général qu’à l’occasion d’une mission d’audit menée dans la 
commune, elle avait rassemblé des informations susceptibles de fonder une 
suspicion de réalisation des éléments constitutifs d’une infraction à l’art. 312 du 
code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0). Des auditions étaient 
encore en cours. 

  Le courrier valait dénonciation, conformément à la loi instituant une CdC du 
10 juin 2005 (LICC - D 1 12). 

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5.  Le 20 août 2013, le procureur général a ordonné l’ouverture d’une 
instruction pénale notamment contre M. A______ pour gestion déloyale des 
intérêts publics (art. 314 CP). 

6.  Le 26 août 2013, le procureur général a procédé à une perquisition dans les 
locaux de la commune. 

7.  Le 27 août 2013, la CdC a rendu le rapport n° 67 consistant en un audit de 
légalité et de gestion de la commune, portant sur les six principaux processus de 
gestion relatifs aux ressources humaines, à savoir le recrutement, l’intégration et 
la fin des rapports de service ; la gestion des carrières, de la mobilité et de la 
promotion ; le développement des compétences ; la santé et la sécurité au travail ; 
le positionnement et l’évaluation des fonctions ; la gestion de la paie. Elle n’a pas 
étendu son contrôle aux aspects de harcèlement et de « burn-out » qui relevaient 
de procédures judiciaires.  

  Il ressortait notamment de la synthèse dudit rapport que la CdC avait 
« identifié des manquements potentiels concernant l’intégrité et l’éthique de la 
gestion et des activités au sein d’un service de la Ville de B______. Selon ce qui 
a[vait] été rapporté à la CdC, ces manquements concern[aient] un certain nombre 
de cadres et collaborateurs et [étaient] connus par la majorité des collaborateurs 
du service concerné ». 

8.  Par courrier du 2 octobre 2013, le CA de la commune a annoncé à 
M. A______ l’ouverture d’une enquête administrative à son encontre en 
mentionnant « cette enquête porte sur votre activité de chef de secteur en relation 
avec la gestion du STVE, les potentiels manquements signalés par le rapport 
d’audit de la CdC et tout autre fait vous concernant que l’enquêteur identifiera 
comme pouvant justifier une extension du champ de l’enquête ». 

  M. A______ était suspendu provisoirement. Son traitement était maintenu. 
Il lui était fait interdiction de se rendre dans les locaux ou sur les lieux de travail 
de la commune. 

9.  Deux autres enquêtes administratives ont été ouvertes à l’encontre 
d’employés de la commune. À l’instar de celle dirigée contre M. A______, elles 
ont été confiées à Monsieur C______, juge à la Cour de justice (ci-après : 
l’enquêteur). 

10.  Le 5 mars 2014, M. C______ a rendu son rapport suite à l’enquête 
administrative dirigée contre M. A______.  

  L’enquêteur a conclu qu’il résultait des témoignages recueillis que 
M. A______ n’avait pas respecté son devoir d’entretenir des relations « dignes et 
correctes » avec trois employés. Il avait enfreint ses obligations de veiller aux 
intérêts de la commune et de s’abstenir de toute occupation étrangère au service 

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pendant les heures de travail. Il avait omis de prendre en compte les intérêts de la 
commune dans sa manière de gérer – ou plutôt de s’abstenir de gérer correctement 
– la question des déchets. Il pouvait enfin être fait grief à M. A______, en sa 
qualité d’adjoint du chef de service, de n’avoir pris aucune mesure pour faire 
respecter l’obligation de prendre soin du matériel appartenant à la commune et de 
s’abstenir d’utiliser à titre privé le matériel et les installations communales. M. 
A______, au bénéfice de qualités personnelles et professionnelles certaines, avait 
connu sans trop d’accros une longue carrière en tant que fonctionnaire de la 
commune. Ses qualités excusaient d’autant moins les écarts révélés par l’enquête 
administrative. Par son attitude et de plusieurs manières, l’intéressé avait 
contrevenu à ses devoirs, de façon fautive et répréhensive. 

11.  M. A______ a été en incapacité de travail pour cause de maladie à compter 
du 14 mars 2014. 

12.  Le 30 avril 2014, la commune a résilié les rapports de service de 
M. A______ pour le terme du 31 juillet 2014. Le collaborateur était libéré de son 
obligation de travailler avec effet immédiat. La décision, de dix-neuf pages,  était 
exécutoire nonobstant recours. 

13.  Par acte du 30 mai 2014, M. A______ a interjeté recours contre la décision 
de licenciement du 30 avril 2014 auprès de la chambre administrative de la Cour 
de justice (ci-après : la chambre administrative). 

14.  Par courrier du 27 août 2014, le CA a retiré la décision de licenciement 
prononcée le 30 avril 2014, en temps inopportun compte tenu de l’incapacité de 
travail du collaborateur, tout en confirmant le bien-fondé de sa décision du 
30 avril 2014. 

15.  Le 15 septembre 2014, la commune a résilié les rapports de service de 
M. A______ pour le terme du 31 décembre 2014. L’intéressé était libéré, avec 
effet immédiat, de l’obligation de travailler. La décision était exécutoire 
nonobstant recours.  

16.  Par acte du 17 octobre 2014, M. A______ a interjeté recours contre la 
décision du 15 septembre 2014 devant la chambre administrative. 

  Principalement, la chambre administrative devait constater la nullité de la 
décision attaquée, subsidiairement l’annuler et en tout état ordonner sa 
réintégration immédiate, le tout sous suite de frais et dépens.  

17.  Par courrier du 11 novembre 2014, sous la plume de son conseil, 
M. A______ a relevé que ses heures supplémentaires avaient été payées, depuis le 
début de ses rapports de travail, en fonction d’un traitement annuel basé sur douze 
mois et non sur les treize mois contractuels. Il invitait la commune à lui 

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transmettre un relevé détaillé des heures supplémentaires effectuées et à 
s’acquitter de l’arriéré.  

18.  Par réponse du 19 novembre 2014, l’avocat mandaté par la commune a 
précisé que celle-ci avait toujours payé les heures supplémentaires, conformément 
au traitement de base qui n’incluait pas le 13ème salaire. 

19.  Le 24 novembre 2014, M A______ a persisté dans sa requête. Une analyse 
sommaire du statut permettait d’établir sans peine que par  « traitement annuel », 
il fallait entendre le traitement incluant le 13ème salaire.  

  La commune était donc mise en demeure de lui communiquer le relevé 
complet de ses heures supplémentaires dans les dix dernières années et de le 
rémunérer de façon complémentaire conformément au statut par la voie d’une 
décision au sens de l’art. 4A de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Sans réponse au 10 décembre 2014, l’intéressé 
s’estimerait victime d’un déni de justice. 

  Dans le même temps, la commune était invitée à renoncer, à toutes fins 
utiles, à la prescription de cette créance jusqu’au 31 décembre 2015.  

20.  Par courrier du 8 décembre 2014, l’avocat de la commune a contesté 
l’analyse du statut. L’art. 47 devait être interprété conformément à la 
jurisprudence constante du Tribunal fédéral. L’avocat procédait, sur plus de deux 
pages, à l’interprétation littérale, systématique, téléologique et historique de 
l’article pour conclure que, sous l’angle des différents modes d’interprétation à 
disposition, la solution qui s’imposait consistait en ce que les heures 
supplémentaires étaient rétribuées uniquement sur la base du traitement de base 
sur douze mois, augmentées de l’allocation de vie chère. 

  Tant en raison de son ancienneté auprès de la commune que des heures 
supplémentaires qui lui avaient toujours été dûment rétribuées, selon le mode de 
calcul précédemment décrit, de la fonction élevée qu’il avait occupée pendant une 
période non négligeable et de la réponse qui lui avait d’ores et déjà été donnée par 
le passé, l’intéressé ne pouvait ignorer la situation qui prévalait en relation avec le 
paiement des heures supplémentaires. Il ne pouvait élever aucune prétention 
additionnelle à ce titre. Un relevé des heures supplémentaires, durant les dix 
dernières années, était inutile, M. A______ disposant déjà de toutes les indications 
nécessaires sur ses fiches de paie.  

  En conséquence, la commune n’entrerait pas en matière au sujet de la 
demande de renonciation jusqu’au 31 décembre 2015 à la prescription des 
prétendues prétentions de M. A______. 

21.  Le 8 janvier 2015, M. A______ a interjeté recours contre la décision du 8 
décembre 2014 devant la chambre administrative. Il a conclu, à titre probatoire, à 

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ce qu’il soit ordonné à la commune de produire un relevé détaillé des heures 
supplémentaires qu’il avait effectuées depuis le 1er janvier 2004. Principalement, 
la décision attaquée devait être annulée et la commune condamnée à lui verser 
CHF 15'000.- avec intérêts à 5 % dès le 1er janvier 2004 (date moyenne). La 
possibilité d’amplifier ses conclusions devait lui être réservée. Les conclusions 
étaient prises sous suite de frais et dépens.  

  Les arguments du recourant seront repris en tant que de besoin dans la partie 
en droit.  

22.  Par réponse du 13 février 2015, la commune a conclu à l’irrecevabilité du 
recours et à la condamnation de M. A______ « en tous les dépens », comprenant 
une équitable indemnité pour les honoraires d’avocat de l’autorité intimée. 
Subsidiairement, elle a conclu au rejet du recours, à la constatation de la 
prescription des prétentions de M. A______ au titre de la rémunération des heures 
supplémentaires antérieures au 11 novembre 2009 et à ce que la chambre 
administrative dise que M. A______ n’avait aucun droit à une rémunération 
supplémentaire au titre de la rémunération des heures supplémentaires 
postérieures au 11 novembre 2009. Les conclusions étaient prises sous suite de 
dépens devant comprendre une équitable indemnité pour les honoraires d’avocat 
de l’autorité intimée. 

  La commune développait son argumentation, laquelle sera reprise en tant 
que de besoin dans la partie en droit. 

23.  Par courrier du 16 février 2015, un délai au 17 mars 2015 a été fixé au 
recourant pour répliquer. 

24.  Par courrier du 17 mars 2015, M. A______ a informé la chambre 
administrative qu’à la lecture de l’écriture de l’autorité intimée, il constatait que 
celle-ci n’avait pas donné suite à la conclusion préalable tendant à la production 
du relevé détaillé des heures supplémentaires. Une réplique était impossible en 
l’état. La chambre administrative devait ordonner à l’autorité intimée de respecter 
son devoir de collaboration à l’établissement des faits. Il se déterminerait sous 
trente jours dès réception desdites pièces.  

25.  Par courrier du 30 mars 2015, le juge délégué a relevé que la conclusion 
préalable de M. A______ avait été transmise à la commune, laquelle y avait donné 
la suite qu’elle souhaitait dans le cadre de sa réponse. La possibilité de répliquer 
était maintenue, un délai au 15 avril 2015 étant accordé. La chambre 
administrative statuerait ultérieurement sur sa requête dont elle avait pris bonne 
note. 

26.  Par réplique du 15 avril 2015, M. A______ a persisté dans ses conclusions. 

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  La commune n’ayant pas donné suite à la conclusion préalable tendant à la 
production d’un relevé détaillé des heures supplémentaires effectuées par 
M. A______ depuis le 1er janvier 2014 (recte 2004), il ne lui était pas possible de 
chiffrer ses conclusions de manière détaillée. 

  La commune ne contestait pas que des heures supplémentaires avaient été 
effectuées. Seule demeurait litigieuse la question du montant de la rémunération 
de ces heures.  

  Les arguments seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit. 

27.  Une audience de comparution personnelle des parties s’est tenue le 25 juin 
2015. 

  M. A______ a indiqué qu’il avait toujours fait des heures supplémentaires. 
Il demandait l’aval du chef de service, même à l’époque où il devait le suppléer. 
Elles lui avaient toutes été payées. Il n’était pas arrivé que la commune en 
conteste le bien-fondé. « Une partie de mes heures supplémentaires faisait l’objet 
d’une compensation en congé. Les heures supplémentaires étaient compensées à 
150 %, le 100 % étant pris en congé, le 50 % étant payé ». Le montant perçu au 
titre d’heures supplémentaires variait selon les années, entre CHF 3'000.- et CHF 
8'000.- par année.  

28.  Conformément à l’engagement pris lors de l’audience, la commune a 
produit, le 31 juillet 2015, l’entier des fiches de salaire de M. A______, de janvier 
2004 à avril 2015. 

29.  Invité par la chambre de céans à se déterminer dans le délai du 4 septembre 
2015, le recourant ne s’est pas manifesté.  

30.  Sur ce, la cause a été gardée à juger. 

31.  Les parties s’opposent devant la chambre de céans dans trois autres 
procédures, respectivement les causes A/3195/2014 portant sur le licenciement du 
recourant par la commune, A/878/2015 relative à une problématique en lien avec 
la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 
(LIPAD - A 2 08) et A/3734/2015 relative à la prise en charge de frais suite à la 
procédure pénale. 

  Ces trois causes font l’objet d’arrêts de la chambre de céans, délibérés ce 
jour. 

  

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EN DROIT 

1.  La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative. Les compétences de la chambre constitutionnelle et de la 
chambre des assurances sociales sont réservées (art. 132 al. 1 de la loi sur 
l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05).  

  Elle examine d'office sa compétence (art. 1 al. 2, art. 6 al. 1 let. c et art. 11 
al. 2 LPA). 

  Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives au sens des articles 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a 
et e, et 57 LPA. Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 
al. 2 LOJ).  

2.  L’intimée conclut à l’irrecevabilité du recours. 

3. a. Dans un premier argument, l’intimée conteste que la lettre du 8 décembre 
2014 du conseil de la commune soit une décision. Il s’agissait d’un simple 
courrier destiné à exposer la position juridique de l’intimée et à répondre à 
l’argumentation contraire développée par M. A______. Ce courrier n’avait pas 
pour objet de fixer de manière obligatoire les droits et obligations de celui-ci. Il ne 
répondait pas, quant à son contenu, aux exigences de l’art. 4 al. 1 LPA. 

  Selon le recourant, par courrier du 8 décembre 2014, la commune, 
s’exprimant sous la plume de son conseil, avait répondu à la mise en demeure en 
prenant la décision de rétribuer ses heures supplémentaires effectuées sur la base 
du traitement de base de douze mois, augmentées de la seule allocation de vie 
chère. La commune avait ainsi refusé de le rémunérer de façon complémentaire, 
conformément au statut, estimant que son acte était licite. Contrairement à ce 
qu’affirmait la commune, il s’agissait d’une décision découlant du droit à un acte 
attaquable et sujette à recours auprès de la chambre administrative. 
Subsidiairement, en application de l’art. 4 al. 4 LPA, lorsqu’une autorité mise en 
demeure refusait sans droit de statuer ou tardait à se prononcer, son silence était 
assimilé à une décision. Ainsi, malgré la mise en demeure du conseil du 
24 novembre 2014, la commune ne s’était prononcée que par le biais de son 
conseil sur la question de la rémunération des heures supplémentaires du 
recourant. Il convenait de considérer le « silence » de la commune comme une 
décision. 

 b. Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les 
mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce 
fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de 
créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater 

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l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), 
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, 
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). 

  Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle 
de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, 
normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même 
pour l’autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu’elle en a l’obligation. 
Un tel déni constitue une violation de l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; ATF 135 I 6 ; 134 I 6 ; 
Arrêts du Tribunal fédéral 2C_409/2013 du 27 mai 2013 consid. 5.1 ; 
5A_279/2010 du 24 juin 2010 consid. 3.3).  

  Une partie peut recourir en tout temps pour déni de justice ou retard non 
justifié si l’autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure 
prévue à l'art. 4 al. 4 LPA (art. 62 al. 6 LPA).  

  Toutefois, lorsque l'autorité compétente refuse expressément de rendre une 
décision, les règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) imposent que le recours soit 
interjeté dans le délai légal, sous réserve éventuelle d'une fausse indication quant 
audit délai (arrêt du Tribunal fédéral 2P.16/2002 du 18 décembre 2002 
consid. 2.2 ; ATAF 2008/15 consid. 3.2). 

 c. En l’espèce, l’intéressé a sollicité une prise de position de son employeur de 
l’époque par courrier du 24 novembre 2014 et l’a mis en demeure de rendre une 
décision formelle dans le délai échéant le 10 décembre 2014, sous peine de 
« s’estimer victime d’un déni de justice ». Le délai, bien que court, permettait à 
l’autorité de se déterminer, ce que celle-ci ne conteste d’ailleurs pas. Invitée à 
rendre une décision formelle sujette à recours, la commune n’y a pas donné suite. 
La réponse du 8 décembre 2014, sous forme de courrier, sous la plume du conseil 
de l’intimée, n’est pas intitulée « décision » et n’indique pas de voie de recours. 
Conformément à l’art. 4 al. 4 LPA, cette correspondance doit toutefois être 
considérée comme telle, dès lors qu’elle comporte la détermination de la 
commune sur la demande du recourant.  

4. a. Dans un second argument, l’intimée relève que son conseil n’était pas une 
autorité compétente pour prendre des décisions administratives au sens du statut. 
En application de l’art. 3 du statut, le CA était l’autorité compétente pour prendre 
toutes les décisions relatives au statut dans la mesure où les membres du 
personnel relevaient de son autorité, selon l’art. 48 let. r de la loi sur 
l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Un avocat ne 
pouvait, même en qualité de représentant de la commune concernée, exercer une 
compétence attribuée réglementairement au CA. 

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  Selon le recourant, la commune était une autorité administrative, qui pouvait 
exercer sa compétence par l’intermédiaire de son conseil.  

 b. En l’espèce, l’avocat agit en qualité de mandataire de la commune, qu’il 
représente dans le cadre d’un litige opposant les parties, principalement à la suite 
du licenciement du recourant par l’intimée. Il a répondu, pour le compte de sa 
mandante, ancien employeur de l’intéressé, à la demande de l’employé, à la suite 
d’une mise en demeure formelle de rendre une décision. L’argument de la 
commune, selon lequel son conseil n’était pas une autorité compétente pour 
prendre des décisions administratives au sens du statut ne résiste pas à l’examen. 
Conformément aux règles sur le mandat (art 394 ss de la loi fédérale du 30 mars 
1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220), le 
conseil gère l’affaire dont il est chargé, les décisions continuant à devoir être 
prises par l’autorité administrative compétente sous peine de violation de 
l’art. 397 CO, ce dont la commune ne se plaint pas. Dans ces circonstances, le 
courrier du conseil, dûment constitué par l’intimée mise formellement en demeure 
de statuer, constitue une décision au sens de l’art. 4 al. 4 LPA conformément au 
consid. 3c précité, sauf à vider ladite disposition de son sens.  

5.  Le recours a été interjeté dans les formes prescrites et dans le délai de trente 
jours dès réception de la correspondance, compte tenu de la suspension du délai 
pendant la période du 18 décembre 2014 au 2 janvier 2015 inclusivement. Il est 
recevable (art. 132 LOJ ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. c LPA). 

6.  Le recourant conclut préalablement à la production, par l’intimée, du relevé 
des heures effectuées.  

  Lors de l’audience du 25 juin 2015, le recourant a indiqué qu’il avait besoin 
de connaître le nombre d’heures supplémentaires payées. Si ce nombre 
apparaissait sur les fiches de salaire, lesdits documents pouvaient suffire.  

  La totalité des fiches de salaire a dûment été produite par l’intimée. Les 
fiches de salaire mentionnent, sous la rubrique « 361 », de façon distincte, le 
paiement d’éventuelles heures supplémentaires, en précisant la base de calcul, le 
nombre d’heures et le total en francs. Cette conclusion n’a en conséquence plus 
d’objet. 

7.  Le litige porte sur le calcul des heures supplémentaires, celui-ci devant, de 
l’avis du recourant, inclure le 13ème salaire, contrairement à la pratique actuelle de 
l’intimée.  

8. a. L’art. 46 du statut, intitulé « droit au traitement » précise que le droit au 
traitement prend naissance le jour d'entrée en service et s'éteint au moment de la 
cessation des fonctions. Le traitement se paie chaque mois avec la remise d'un 

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décompte. Le traitement des membres du personnel comprend les éléments fixés 
par le statut. 

 b. Sous le titre « éléments du traitement », l’art. 47 mentionne que le 
traitement comprend : le traitement de base (let. a), l'allocation de vie chère 
complémentaire au traitement de base, calculée en fonction de l'indice genevois 
des prix à la consommation (let. b), un treizième mois de salaire, représentant un 
douzième du salaire brut (salaire de base ajouté de l'allocation de vie chère - 
let. c). 

 c. L’art. 56 traite de la compensation des heures supplémentaires.  

  Les heures supplémentaires, accomplies en sus de la durée normale de 
travail, sont en principe compensées, au plus tard dans un délai de six mois, par 
des congés d'une durée équivalente. La compensation en temps est exclue si elle 
perturbe le bon fonctionnement du service, de l'avis du chef dudit service. Dans ce 
cas, chaque heure supplémentaire non compensée donne droit à une rétribution 
égale au 2088e du traitement annuel.  

  Si les heures sont effectuées après la fin de l'horaire de travail et jusqu'à 
22 h, ainsi que le samedi, elles donnent droit à une majoration horaire de 50 % ; si 
elles sont effectuées de 22 à 7 h, ainsi que les dimanches et jours fériés, elles 
donnent droit à une majoration horaire de 100 %.  

  Ces majorations peuvent, selon le choix du membre du personnel, être 
compensées en argent ou en temps, à moins que cette dernière solution perturbe le 
bon fonctionnement du service. 

  Le Conseil administratif fixe les modalités d'exécution par voie 
réglementaire (art. 56 statut). 

9. a. Selon le recourant, l’art. 47 du statut du personnel de la commune, adopté le 
16 octobre 2008 (ci-après : le statut), reprenait l’ancien statut du 26 mars 1987 et 
détaillait les éléments du traitement « éléments du traitement », lequel comprenait 
le traitement de base (let. a), l’allocation de vie chère complémentaire au 
traitement de base, calculée en fonction de l’indice genevois des prix à la 
consommation (let. b), une treizième mois de salaire, représentant un douzième du 
salaire brut (salaire de base ajouté de l’allocation de vie chère – let. c). L’art. 56 
du statut prévoyait la compensation des heures supplémentaires. Celles-ci étaient 
en principe compensées par des congés d’une durée équivalente. La compensation 
en temps était toutefois exclue si elle perturbait le bon fonctionnement du service, 
de l’avis du chef dudit service. « Dans ce cas, chaque heure supplémentaire non 
compensée donne droit à une rétribution égale au 2’088ème du traitement annuel. » 

  Contrairement à l’art. 101 du statut relatif à la suppression de poste qui 
mentionnait expressément la référence au « traitement mensuel de base », l’art. 53 

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du statut de 1987 repris par l’art. 56 du statut de 2008 ne se référait qu’au 
« traitement annuel ». Il en découlait que le statut ne prévoyait pas que la 
rétribution des heures supplémentaires non compensées devait se fonder 
exclusivement sur le « traitement de base ».  

  Par ailleurs, lorsque le statut entendait se référer à certains éléments 
particuliers du traitement, il les citait de manière exhaustive, à l’instar de l’art. 65 
al. 1 du statut de 2008 qui définissait le « traitement mensuel » en fonction des 
seules let. a et b. de l’art. 47 du statut 2008. 

  Les articles 53 du statut 1987 et 56 du statut 2008 étaient violés. En vertu 
des dispositions transitoires du statut de 2008, les membres du personnel engagés 
sur la base de l’ancien statut étaient soumis au système de rémunération prévu par 
le statut de 2008 dès son entrée en vigueur, soit dès le 1er janvier 2009. En matière 
de rémunération des heures supplémentaires, le statut de 2008 reprenait les 
principes fixés par l’ancien statut.  

  Par ailleurs, l’art. 113 du statut de 2008, renvoyait aux dispositions du Code 
des obligations à titre de droit public supplétif. Tant la doctrine que la 
jurisprudence s’accordaient à dire que le salaire normal, au sens de l’art. 321 c CO 
comprenait le 13ème salaire.  

 b.  Selon l’intimée, le recours était infondé. Conformément à un arrêt de la 
chambre administrative du 1er avril 2014 (ATA/198/2014), le principe de la 
prescription des créances de droit public valait, même en l’absence de base légale 
expresse, en tant qu’institution générale du droit. En l’absence de dispositions 
légales pertinentes, ce délai était de cinq ans. Le premier éventuel acte interruptif 
de prescription consistait dans la demande initiale du recourant du 11 novembre 
2014. Auparavant, notamment durant toutes les années de travail à la commune, 
M. A______ n’avait jamais soulevé la moindre question concernant le paiement 
des heures supplémentaires. Toutes les éventuelles créances contestées du 
recourant, antérieures au 11 novembre 2009, étaient prescrites. Il n’avait par 
ailleurs pas chiffré ses conclusions de manière détaillée et devrait donc indiquer 
quelle part de la somme de CHF 15'000.- relevait de la période antérieure à la date 
précitée. Pour la période postérieure au 11 novembre 2009, M. A______ avait 
reçu la rétribution conforme au texte des dispositions applicables selon le statut, 
singulièrement les art. 47, 48 et 56 et ne pouvait élever aucune prétention 
additionnelle.  

10.  En l’espèce, les parties s’accordent sur le fait que le recourant a 
régulièrement perçu une rétribution pour les heures supplémentaires effectuées et 
que le litige consiste à déterminer si le terme de traitement annuel de l’art. 56 doit 
se comprendre comme comprenant les trois éléments de l’art. 47 ou seulement la 
let. a. L’application de l’ancien statut jusqu’à l’entrée en vigueur du statut 2008, le 

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1er janvier 2009 ainsi que le fait que le nouveau statut reprend les termes de 
l’ancien sur cette problématique ne sont pas contestés. 

11.  Il ressort du statut 2008 que sont utilisés, respectivement, les termes de 
« traitement » (art. 12, 15, 35, 39, 43, 44, 46, 47, etc), « traitement de base » 
(art. 47 let. a), « traitement annuel » (art. 56), « traitement entier » (art. 61 let. a), 
« traitement net » (art. 61 let. b), « traitement intégral » (art. 62), ainsi que la 
notion de « dernier traitement mensuel » (art. 65), « dernier traitement du défunt » 
(art. 66), « « traitement mensuel de base » (art. 101). 

  Le terme « salaire » ressort à la fois de l’art. 47 relatif au 13ème salaire que 
du salaire horaire. Il est fait référence au salaire qui doit être versé en totalité lors 
de l’école de recrues (art. 62), ainsi que d’un « salaire du mois courant » (art. 66), 
sous réserve d’une utilisation usuelle associée au 13ème salaire ou dans une 
conception plus globale (art. 74 al. 4, art. 104 al. 3 et al. 5). 

  Le terme « traitement annuel de base » (art. 48) est le seul chiffrable 
clairement, puisqu’il fait référence à une grille annexée au statut, dont il fait partie 
intégrante.  

12.  Plusieurs éléments ressortent de l’analyse des pièces du dossier. 

 a. Le recourant ne conteste pas qu’en 2014, son « traitement » correspondait à 
une classe 10, annuité 12.  

  Son décompte « salaire » comprend un « salaire mensuel » de 
CHF 10'403.35. S’ajoutent à ce montant une participation à l’assurance-maladie, 
une allocation familiale communale, des indemnités de piquet, des indemnités de 
nuit, le 13ème salaire (versé pour moitié en juin et moitié en novembre), une prime 
« progression » juillet (CHF 1'700.- en 2012, 2013, 2014).  

  Au préalable, une allocation de vie chère était versée mensuellement 
jusqu’au 31 décembre 2011.  

  Une prime d’ancienneté a été versée jusqu’au 31 décembre 2011, en 
l’espèce de CHF 1'400.-.  

  De même, une indemnité pour suppléance du chef de service du STVE de 
CHF 3'776.65 a été versée en septembre 2013.  

  Une correspondance du 29 octobre 2012 de la commune annonçait par 
ailleurs une « indemnité de CHF 2'784.15 (part du 13ème comprise) », 
correspondant à une « demi-annuité de la classe 14 A en zone d’intégration », 
versée chaque année au mois de septembre. 

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 b. Le 13ème salaire versé a correspondu au traitement mensuel de base, 
augmenté de l’allocation vie chère jusqu’à la fin 2011.  

  La prime progression juillet de CHF 1'700.- n’était pas comprise dans le 
13ème salaire, calculé exclusivement sur le traitement de base.  

  La prime de suppléance de CHF 3'776.65 de septembre 2013 était toutefois 
considérée comme entrant dans le traitement de base. Le 13ème salaire en a tenu 
compte en 2013.  

 c. Les cotisations versées aux différentes assurances sociales ont été 
différentes chaque mois, compte tenu des montants versés en sus du « salaire 
mensuel », à l’instar des indemnités de piquet de la participation à 
l’assurance-maladie, aux allocations familiales communales, etc. 

13.  Il ressort de ce qui précède que le statut lui-même n’est pas clair dans les 
termes employés et que plusieurs qualificatifs sont utilisés. Ce fait est confirmé 
par les « décomptes salaire » qui ne font, à aucun moment, mention du 
« traitement », et encore moins du « traitement de base » au sens de l’art. 47 let a 
du statut.  

  Il ressort de la correspondance de l’intimée du 11 septembre 2007 qu’au 
moment de sa promotion, il a été indiqué au recourant que « votre salaire annuel 
brut à 100 % sera de CHF 102'355.-, catégorie 13, annuité entre 5 et 6 de l’échelle 
des traitements 2007. À ce montant, s’ajoutent l’allocation de renchérissement, le 
13ème mois, ainsi que la participation à 50 % de votre prime d’assurance-maladie 
auprès de l’Intras, sous déduction des retenues légales obligatoires ».  

  Si le statut a changé, la présentation, notamment des décomptes de salaire et 
des termes employés, n’a pas été modifiée, ce que confirme la fiche de salaire du 
mois de septembre 2007 où le terme salaire de base mensuel, augmenté de 
CHF 8'224.- à CHF 8'529.60 mensuels correspond à CHF 102'355.20. En 
conséquence, le « traitement annuel de base » de l’art. 48 équivaut au salaire de 
base mensuel, auquel s’ajoutent l’allocation de vie chère, ainsi qu’un treizième 
mois de salaire versé en sus du traitement annuel de base et non pas comme partie 
intégrante de celui-ci.  

  La comparaison que fait le recourant avec le droit privé où le 13ème salaire 
intervient dans le paiement des heures supplémentaires est erronée, en ce sens que 
dans ce cas le 13ème salaire n’est qu’une modalité de paiement équivalent à un 
treizième du salaire annuel d’un employé sous contrat privé. Dans la présente 
procédure, à l’inverse, le « 13ème salaire » est conçu comme venant s’ajouter au 
traitement annuel de base, lequel ne se répartit que sur douze mois et non sur 
treize, qui aurait eu pour conséquence au moment du changement de catégorie le 
1er septembre 2007 que le traitement annuel de base de CHF 102'355.- n’aurait 

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pas représenté CHF 8’529.- mensuels, mais CHF 7'873.- avec le paiement d’un 
13ème salaire, conformément à la législation et la jurisprudence applicables en 
droit privé. Dans cette dernière hypothèse, d’un salaire mensuel de CHF 7'873.-, il 
eût été conforme au droit privé de s’acquitter du paiement des heures 
supplémentaires en comprenant le 13ème salaire dans le calcul, celui-ci faisant 
alors partie intégrante du salaire annuel. Tel n’est pas le cas en l’espèce. 

14.  Le recourant se fonde sur une interprétation littérale du statut, en prenant 
comme référence les seuls art. 65 al. 1 et 101 al. 3 du statut. Conformément à ce 
qui précède, celle-ci ne permet toutefois pas de soutenir sa revendication, compte 
tenu des différents qualificatifs employés dans le statut. 

15.  Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique - ATF 138 II 557 consid. 7.1 p. 565; 138 II 
105 consid. 5.2 p. 107 ; 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; 129 V 258 consid. 5.1 
p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses 
méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un 
ordre de priorité hiérarchique (ATF 138 II 217 consid. 4.1 p. 224 ; 133 III 175 
consid. 3.3.1 p. 178 ; 125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 
2008 consid. 7). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir 
celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les 
arrêts cités).  

16.  Une interprétation systématique du statut permet de comprendre que le 
traitement annuel de l’art. 56 ne peut faire référence qu’au traitement annuel de 
base, sauf à devoir considérer non seulement le traitement de base et le 13ème 
salaire querellés, mais aussi toutes les différentes indemnités qui s’ajoutent au 
traitement de base, à l’instar des indemnités de piquet, des allocations familiales 
communales, de la participation à l’assurance-maladie, des indemnités de nuit. 
L’art. 47 n’est à l’évidence pas exhaustif, ce que confirme la systématique du 
statut, puisque sous chapitre 1, il analyse le traitement, mais que s’ajoutent à 
celui-ci, sous le chapitre 2, diverses indemnités et la rétribution pour les heures 
supplémentaires. 

  À ce titre, le règlement concernant les indemnités diverses et 
remboursement de frais du 16 mai 2012, entré en vigueur le 1er juin 2012 
(LC 08 159) confirme que les autres indemnités, prévues notamment à l’art. 57 du 
statut, ne font pas partie « du salaire de base visé à l’art. 48 ». Ainsi, à l’instar du 

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13ème mois de l’art. 47 let. c, elles s’ajoutent au traitement annuel de base et en 
aucun cas au traitement au sens de l’art. 47 incluant les let. a à c.  

17.  L’interprétation systématique confirme qu’au titre d’indemnités du chapitre 
2, la rétribution des heures supplémentaires fait référence au traitement de base de 
l’art. 48. Une interprétation historique parvient au même résultat, puisque la 
précédente version du statut de 1987 utilisait les mêmes termes, tant pour la 
rétribution des heures supplémentaires (ancien art. 53 al. 4) que pour la définition 
des éléments du traitement (ancien art. 42). Les modalités de paiement étaient 
identiques à ce que pratique actuellement l’intimée, laquelle n’a pas voulu 
modifier sa pratique au moment de la modification du statut. Une interprétation 
historique aboutit à la conclusion que les heures supplémentaires doivent être 
calculées sur le traitement annuel de base. 

  Une petite différence consiste dans le fait qu’à l’époque, le 13ème salaire 
était calculé en tenant compte de l’allocation de vie chère, système qui a perduré 
jusqu’à fin 2011, alors que tel ne semble plus être le cas actuellement, même si la 
pratique actuelle de la commune est soutenable au vu des considérants qui 
précédent. 

18.  Enfin, une interprétation téléologique aboutit au même résultat. Si 
l’employeur public a souhaité correctement rétribuer les heures supplémentaires, 
il a clairement indiqué que le principe de la compensation en temps était 
prioritaire, allant même jusqu’à supprimer toute rétribution pour les cadres 
supérieurs. À l’instar du système prévu dans le droit privé, il a fait primer la 
compatibilité de l’intérêt d’un bon fonctionnement de ses services et la 
préservation de ses finances avec une juste compensation des heures 
supplémentaires que les employés sont tenus d’effectuer en cas de nécessité et la 
santé de ceux-ci. 

19.  Il ressort de ce qui précède que les différents moyens d’interpréter les 
dispositions querellées mènent à considérer que le traitement annuel mentionné à 
l’art. 56 fait référence au traitement annuel de base au sens de l’art. 48. Ce qui est 
intitulé « 13ème mois de salaire » à l’art. 47 let. c ne doit pas être inclus dans le 
traitement annuel de base et ne doit pas servir de base de calcul pour la rétribution 
des heures supplémentaires. 

20.  Il sera enfin relevé que le courrier du 11 septembre 2007 de l’intimée au 
recourant était extrêmement clair puisqu’il était mentionné que le 13ème salaire 
s’ajoutait au salaire annuel brut de CHF 102'355.-. La référence à la disposition 
transitoire du statut de 2008 (art. 113) n’est d’aucune aide au recourant. Il ne peut 
être considéré, de bonne foi, à la lecture de l’art. 56 du statut que la problématique 
du calcul de la rétribution des heures supplémentaires serait un domaine non traité 
par le statut de 2008 nécessitant l’application du droit privé à titre supplétif. 

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21.  En l’absence de créance du recourant, il n’est pas nécessaire d’analyser la 
question de la prescription.  

22.  En tous points mal fondé, le recours est rejeté. 

  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). 

  Malgré cette issue, il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure à la 
commune intimée, qui ne peut, en tant que collectivité publique de plus de 
10'000 habitants et conformément à la jurisprudence constante de la chambre de 
céans, s'en voir allouer (ATA/661/2014 du 26 août 2014 ; ATA/290/2014 du 
29 avril 2014 consid. 13 ; ATA/511/2013 du 27 août 2013 consid. 13 et les arrêts 
cités).   
 

* * * * * 
 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 9 janvier 2015 par Monsieur A______ contre le 
courrier de la commune de B______ du 8 décembre 2014 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 1’000.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

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- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées 
comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, ainsi qu'à 
Me François Bellanger, avocat de la commune de B______. 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Dumartheray, Verniory, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :