# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 098355f9-dad6-59ec-a742-32d5cdf25139
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-06-16
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.99
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-99_1998-06-16.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00099

  90.97.00100

  90.97.00101

  90.97.00102

  90.97.00103

  	
  Lugano

  16 giugno 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  il
  segretario

  	
   Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visti
i ricorsi di

 

	
   

  	
  1. Comune di __________,
  __________,  

  2.
  __________ __________ __________, __________ __________, __________
  __________

  3.
  __________ __________

  4.
  __________ __________

  5.
  __________ __________

  rappresentati
  dagli avv. __________. __________ e __________. __________, __________

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 2 luglio 1997 (n. __________) del
  Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale nelle
  località “__________ -__________ ” di __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 12
novembre 1997 del Consiglio di Stato e 10 novembre del Comune di __________,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il PR di __________
è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 19 novembre 1985. La
zona __________ -__________, situata nella parte bassa del Comune tra la linea
ferroviaria __________ -__________ __________ e il sedime dell’aeroporto di
__________, era destinata all’insediamento di attività artigianali e
industriali non moleste secondo quanto prescritto all’art. 55 NAPR (versione
1985).

 

                                  b.   Nella sua seduta del
24 aprile 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il progetto di
revisione parziale del PR, che interessa tutta la parte del territorio comunale
situata a valle della cantonale __________ -__________ -__________. I terreni
siti nelle località “__________ -__________ ” restano, come nel precedente PR,
destinati all’insediamento di attività artigianali e industriali poco moleste
(denominata ora “zona industriale/artigianale IN1”). Rispetto al precedente PR
sono state invece modificate alcune disposizioni minori della norma di
attuazione (ad esempio le altezze massime) e introdotti alcuni vincoli
particolari quali le linee di costruzione continua in funzione anti-fonica, la
ricomposizione particellare e l’obbligo di sistemazione di accessi e posteggi
(cfr. cpv. 3,5 e 6 art. 55 NAPR-versione 1997).

 

                                   c.   Il Consiglio di
Stato, constatato come la pianificazione nella zona “__________ -__________ ”
sia confrontata con la messa a punto di importanti progetti di ordine superiore
quali la strada di circonvallazione __________ -__________ (opera prevista nell’ambito
del PTL) e, soprattutto, la procedura di rilascio della concessione federale
per l’aeroporto di __________ -__________ (ricorsi pendenti innanzi al TF), ha
però deciso di posticipare la decisione di approvazione della zona IN1 in una
fascia di territorio profonda ca. 100 metri direttamente attigua all’aeroporto
(cfr. allegato n. 1 alla risoluzione 9 luglio 1997). Al fine di assicurare il
dovuto coordinamento, in questa fascia il Consiglio di Stato ha istituito, con
procedura separata, una zona di pianificazione della durata di 3 anni. 

 

                                  d.   Il Comune di
__________, il Comune di __________ (gestore dell’aeroporto) e numerosi
proprietari della zona hanno interposto ricorso sia contro la decisione di
posticipare l’approvazione del PR sia contro l’imposizione di una zona di
pianificazione nella zona “__________ -__________ ”. 

                                         Quest’ultima è avversata
innanzitutto per il fatto che nella scheda descrittiva figura unicamente il
richiamo all’art. 63 LALPT, senza ulteriori precisazioni sui suoi effetti. Criticata
è pure la carente motivazione alla base della ZP; non esiste a detta degli
insorgenti una pianificazione in corso che giustifichi l’adozione di tale
provvedimento, né il nuovo PR di __________ differisce in modo sostanziale da
quello precedente. Infine anche i progetti d’ordine superiore invocati dal CdS
a sostegno del provvedimento (opere stradali del PTL; concessione aeroportuale
di __________ -__________) non sarebbero in grado di modificare radicalmente la
pianificazione dell’area soggetta a ZP.

 

                                   e.   Nelle sue
osservazioni ai ricorsi, il Consiglio di Stato ricorda come il consolidamento
di alcuni progetti d’ordine sovracomunale quali il PTL, ma soprattutto la
pendente decisione del TF sui ricorsi introdotti contro la concessione federale
dell’aeroporto di __________, rischiano di modificare non poco gli assetti
pianificatori dell’area a diretto contatto con l’aeroporto, a dipendenza
soprattutto di una possibile modifica delle zone di rumore. L’elevato grado di
incertezza, paragonabile a quello esistente durante una pianificazione in
corso, non ha permesso all’autorità governativa l’approvazione della zona
industriale IN1 ed ha imposto, quale diretta conseguenza, l’adozione della
censurata zona di pianificazione. L’indeterminatezza dell’assetto finale
dell’area toccata dalla ZP ha fatto inoltre sì che il CdS non ha potuto
precisare nella scheda descrittiva i vincoli che il provvedimento comporta.

 

                                    f.   In data 14 gennaio
1998 hanno avuto luogo le udienze in contraddittorio. Dopo lunga discussione,
nella quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni, queste si
sono riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 64
cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato
è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione.

                                         Giusta l’art. 64 cpv. 2
LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse degno di protezione
e, nel caso della zona di pianificazione stabilita dal Consiglio di Stato,
anche il comune.

                                         Non è dunque ammessa
l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla decisione più di
qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto particolarmente stretto con
l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un interesse personale, immediato
ed attuale (DTF 113 Ib 228).

                                         Non v’è dubbio che i
ricorrenti, ossia il comune da un lato e i proprietari di fondi assoggettati
alla zona di pianificazione o siti nelle immediate vicinanze dall’altro,
adempiono i requisiti surriferiti e possiedono la potestà ricorsuale.

                                         Tutti i ricorsi rispettano
i termini legali e sono dunque ricevibili. In considerazione del fatto che le
contestazioni dei singoli ricorsi sono sostanzialmente analoghe, il TPT ritiene
pertinente decidere i summenzionati ricorsi in un unica trattazione.

 

                                   2.   Secondo l’art. 27
cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità competente può
stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui
interno nulla è lecito  intraprendere “che possa rendere più ardua la
pianificazione dell’utilizzazione”. 

                                         Sempre per comprensori
esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di
pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari
relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se i piani
mancano o devono essere modificati.

                                         La zona di pianificazione
è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal
Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del
territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).

                                         Il diritto cantonale
riprende all’art. 63 cpv. 3 LALPT il principio che all’interno della zona è
vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la
precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in contrasto con gli
obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e non solo sospese
a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice sospensione della
domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano presumibilmente la
pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori generali e di
protezione ambientale. 

                                         La zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato
il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza.

                                         In sintesi, la zona di
pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. 

                                         La giurisprudenza del
Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello
di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano
eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento
dell’obbligo di pianificare posto loro a carico dall’art. 2 LPT (DTF 113 Ia 365
seg. consid. 2abb).

                                   3.   La zona di
pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non ha per
fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che interventi
incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne pregiudichino il
corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che
ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere né tantomeno vi sono sufficienti elementi di
giudizio per sindacare la costituzionalità di tale restrizione alla luce degli
art. 22ter o 31 Cost. E’ quanto rileva il Tribunale federale in RDAT 1985 no.
45 consid. 2a (ribadito in RDAT 1988 no. 61 consid. 4a). La zona di
pianificazione può essere annullata “solo se gli intendimenti che ne
costituiscono il substrato violano chiaramente il diritto o sono privi di senso
e scopo.” Non è possibile vagliare se le disposizioni della pianificazione in
fieri “contrastano con l’art. 22ter e 31 CF. L’esame della loro
costituzionalità deve dunque avvenire unicamente in base all’art. 4 CF.” 

                                         Ma la zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La costituzionalità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei
limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione. Giova qui ricordare
che secondo la giurisprudenza federale la limitazione della proprietà posta in
essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita
dall’art. 22ter Cost. solo se ha una base legale, è sorretta da interesse
pubblico e ossequia il principio di proporzionalità. La restrizione non deve
peraltro intaccare l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed
essere seguita da piena indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362
seg., consid. 2). 

                                         Nel procedere a questa
verifica - e più generalmente nel valutare la validità del provvedimento - si
terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale in RDAT 1990 no. 79
consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT
garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non può estendersi,
salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento
pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati (DTF 105 Ia 229
consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo
istituito per non compromettere la loro efficacia”.

                                         Solo importa in questo
contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale; la
piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a tempo debito,
della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid. 2e).

 

                                   4.   Nella fattispecie in
esame, la zona di pianificazione adottata dal Consiglio di Stato è contestata
per numerosi motivi. I ricorrenti rilevano innanzitutto che la scheda
descrittiva della ZP si limita ad indicare, quale effetto dell’adozione, il
testo dell’art. 63 LALPT, in contrasto con quanto previsto da dottrina e
giurisprudenza. Nel merito, la zona di pianificazione non sarebbe giustificata
da alcun interesse pubblico prevalente né risulterebbe in alcun modo
proporzionata; non vi è infatti, a detta dei ricorrenti, nessuna pianificazione
“in fieri” da tutelare (al contrario, il PR ha già terminato il suo iter) né la
pianificazione di ordine superiore contrasterebbe con il progetto di revisione
(parziale) approvato dal Comune. Tuttalpiù il Municipio di __________ sarebbe
disposto a riconoscere una zona di pianificazione sulla ridotta porzione di
territorio a confine con l’aeroporto direttamente toccata dalla progetto di
strada di PR n. 5 e dalla zona di rumore A ai sensi dell’art. 42 OSIA, come da
planimetria allegata al ricorso (area quadrettata).

 

                                   5.   La scheda
descrittiva della ZP in località __________ -__________ cita testualmente alla
voce effetti che “nella zona di pianificazione è vietato ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione”. Tale
formulazione, che riprende il testo dell’art. 63 LALPT, è criticata dagli
insorgenti per la sua eccessiva riduttività e indeterminatezza. 

                                         La censura non merita
accoglimento. Va innanzitutto premesso che, stante l’incertezza che regna
sull’assetto definitivo della zona soggetta a ZP é estremamente difficile
prevedere in dettaglio gli effetti del provvedimento sull’attività edilizia. In
ogni caso, si osserva che i motivi alla base del provvedimento sono enunciati
con sufficiente chiarezza nella scheda; ora, una volta conosciuti i motivi,
sono deducibili anche gli effetti, proprio in applicazione dell’articolo
richiamato nella scheda (63 LALPT).

 

                                   6.   A sostegno
dell’adozione della ZP il Consiglio di Stato ha citato la necessità di
coordinare lo sviluppo territoriale della fascia considerata con il
consolidamento di alcuni importati progetti di ordine superiore, ed in
particolare la concessione federale dell’aeroporto di __________ -__________,
contestata giudizialmente innanzi al TF. Vale la pena di esaminare più in
dettaglio se e in quale misura questo fattore é suscettibile di modificare il
futuro assetto pianificatorio della zona __________ -__________, a tal punto da
richiedere l’imposizione di una ZP.

 

                                   7.   Concessione aeroportuale

                                         Le vicende che hanno
portato al rilascio della concessione federale dell’aeroporto di __________
sono note alle parti e all’opinione pubblica (non fosse altro per la larga
copertura data dai mass-media in tutti questi anni); questo Tribunale non
ritiene pertanto  necessario dilungarsi nel riepilogo di tutti i particolari.
Si ricorda unicamente che, in seguito al forte sviluppo del traffico di linea
degli ultimi 15 anni, nel gennaio del 1993 la città di Lugano, gestore della
struttura aeroportuale, ha presentato al DFTCE una domanda formale di
concessione ai sensi della Legge sulla navigazione aerea (LNA) e delle relative
ordinanze di applicazione. La concessione è stata rilasciata il 16.9.1996, ed è
entrata immediatamente in vigore, dal momento che ai numerosi ricorsi
interposti al Tribunale federale contro la stessa (fra i quali quello del
Comune di __________) non è stato concesso effetto sospensivo. 

                                         Tra gli atti più importati
necessari al rilascio della concessione figura l’allestimento di un catasto dei
rumori, che può avere rilevanti conseguenze sulla pianificazione delle aree
limitrofe all’aeroporto. L’art. 42 OSIA stabilisce infatti che, a dipendenza
dell’inquinamento fonico registrato, attorno all’aeroporto vengano stabilite
delle zone di rumore di tipo “A”, “B” e “C”. Nella prima, quella sottoposta a
maggiori immissioni, l’ordinamento federale proibisce l’insediamento di
attività residenziali, commerciali o industriali di ogni genere, ammettendo
unicamente attività agricole, militari o quelle direttamente legate
all’esercizio aeroportuale medesimo (hangar, ecc..). Anche le zone “B” e “C”,
che pur possono essere destinate a scopi abitativi o commerciali-industriali,
comportano certe limitazioni all’attività edilizia derivanti dall’adozione
obbligatoria di misure di protezione fonica. 

 

                                         Il comparto “__________
-__________ ”, che risulta a diretto contatto con la parte nord dell’aeroporto,
è interessato per un breve tratto (ca. 350 metri di lunghezza per 50 di
profondità) dalla zona di rumore “A”; tratto che nondimeno la pianificazione
comunale considera inserito in zona industriale (cfr. la zona disegnata con
doppio tratteggio orizzontale e verticale sulla planimetria allegata al ricorso
del Comune di __________). In questa fascia, comunque più ridotta di quella
colpita dal provvedimento della ZP, il contrasto tra le disposizioni del PR
(sia quello del 1985, sia quello 1995) e la concessione aeroportuale è palese.
Alcuni ricorrenti argomentano, con una certa ragione, che su questa limitata
area, il Comune è di fatto esautorato dal suo potere pianificatorio, giacché la
zona di rumore “A” è definita da una legislazione di ordine superiore che
senz’altro prevale su quella comunale; risulterebbe quindi superfluo imporre
una zona di pianificazione in questa ristretta fascia. Il Consiglio di Stato fa
tuttavia notare che numerosi ricorsi interposti al TF contro la concessione
contestano il catasto dei rumori a questa allegata e approvato dal DFTCE;
secondo questi ricorrenti (tra il quali il Comune di __________), la reale
entità dell’inquinamento fonico sarebbe superiore a quanto presentato nel
catasto dei rumori, che andrebbe pertanto modificato. Ora, ne conveniamo con il
Consiglio di Stato, questa eventualità potrebbe portare ad un’estensione delle
zone di rumore sulle aree circostanti l’aeroporto, ed ovviamente anche
nell’area di “__________ -__________ ”.

                                         In altre parole, qualora
l’Alta corte federale dovesse accogliere i ricorsi su questo punto, non è
escluso che si debba rivedere il piano delle zone di rumore tutt’intorno
all’aeroporto di __________, con possibili modifiche dell’assetto
pianificatorio delle aree interessate dal provvedimento. 

                                         Gli insorgenti negano
quest’eventualità. A prescindere dal fatto che gran parte dei ricorsi al TF
chiedono una riduzione dell’attività dell’aeroporto (e quindi delle immissioni)
e non il loro ampliamento, essi sostengono che un eventuale allargamento delle
aree di rumore sarebbe inconciliabile con la legislazione sulla protezione
dell’ambiente, ed è pertanto da escludere in anticipo. 

                                         Ora, pur riconoscendo che
un’importante estensione della zona di rumore di tipo “A” sarebbe difficilmente
compatibile con la legislazione ambientale e con le capacità finanziarie del
gestore a causa degli elevatissimi oneri di espropriazione che ne
deriverebbero, non può essere esclusa a priori una limitata modifica di tale
zona. Anche una semplice correzione di alcune decine di metri della zona di
rumore “A” avrebbe delle notevoli ripercussioni sui fondi situati in prossimità
dell’area dell’aeroporto, alcuni dei quali già costruiti (ad esempio quello
della ditta __________). Problematico risulterebbe, in simile eventualità,
anche il mantenimento di alcuni vincoli urbanistici previsti dal progetto di
revisione comunale del PR, quali ad esempio, la linea di costruzione continua
imposta sul fronte della strada che fiancheggia l’aeroporto o ancora la
concessione del bonus all’indice di sfruttamento; parimenti rischia di essere
compromessa la realizzazione del campo sportivo di __________, che è legata ad
un’operazione di permuta di terreni con alcuni proprietari di fondi nella zona
IN1. Infine, non è da escludere una modifica del tracciato delle vie d’accesso
e di servizio alla zona.

                                         Beninteso, l’ente di
gestione dell’aeroporto (il pratica la città di Lugano) potrebbe anche decidere
di ridurre la propria attività al fine di ricondurre le immissioni foniche, e
le relative zone di rumore, nell’estensione originaria. Al momento non è
comunque dato di sapere quale sarà l’evolvere della situazione e quali saranno
gli indirizzi seguiti dal gestore dell’aeroporto in seguito ad eventuali
modifiche della concessione.

 

                                   8.   Interesse pubblico

                                         Quanto riportato al
paragrafo precedente ci ha permesso di approfondire le problematiche che
interessano il comparto di “__________ -__________ ”. Ne abbiamo dedotto che,
nella fattispecie, la zona di pianificazione è stata adottata non per
salvaguardare l’esito di una pianificazione “in fieri”, ma a seguito del
differimento della decisione approvativa relativamente alle zone di __________
e __________; il CdS ha infatti ritenuto che in queste zone la situazione
pianificatoria sia eccessivamente incerta viste le incognite d’ordine superiore
tuttora non definitivamente chiarite. In questo caso particolare, la
pianificazione futura non è tanto rappresentata dal PR versione 1995 (al
momento sospesa) quanto piuttosto da una ancora indeterminata situazione che
rischia di presentarsi qualora (e semmai) il TF accogliesse i ricorsi contro la
concessione federale dell’aeroporto, eventualità che potrebbe (non
necessariamente, ma possibilmente) comportare una correzione del progetto di PR
1995. 

 

                               8.1.   Questo modo di
procedere è contestato dagli insorgenti; essi censurano infatti che lo
strumento della zona di pianificazione non possa venire adottato in simili
casi; la pianificazione, a loro dire, è già consolidata e non può essere
ostacolata da avvenimenti esterni quali la concessione aeroportuale o ancora le
opere stradali del PTL. Spingendo il ragionamento all’estremo opposto, essi
argomentano che se la tesi del Consiglio di Stato fosse valida, allora la zona
di pianificazione dovrebbe gravare tutte le aree circostanti
l’aeroporto, anche quelle situate nei vicini comuni di __________ e __________,
e non solo a __________.

                                         Queste censure sono
condivisibili solo fino ad un certo punto. 

                                         E senz’altro vero che
un’eventuale modifica delle zone di rumore (ed in particolare un estensione dei
limiti della zona “A”) interesserebbe non solo il settore di __________, ma
anche quelli situati nei comuni di __________ e __________. Il fatto che la
zona di pianificazione non sia stata estesa anche a __________ e __________ non
significa tuttavia che la misura imposta dal CdS a __________ sia da
considerare ingiustificata o priva di efficacia; il TPT non è in ogni caso
abilitato a decretare l’estensione del provvedimento anche agli altri Comuni. 

 

                               8.2.   Resta da risolvere il
quesito fondamentale, vale a dire sapere se il CdS aveva il potere di imporre
una zona di pianificazione in attesa di una decisione pregiudiziale da parte di
un Tribunale. 

                                         Nel caso concreto il nuovo
diritto, rappresentato dal progetto di PR 1995, non è entrato in vigore, dal
momento che l’autorità governativa ne ha sospeso la decisione approvativa per i
ben noti motivi (in pratica gli stessi che sono alla base della ZP). Sino a
quel momento tornano quindi applicabili le disposizioni del PR precedente
(1985); vi è tuttavia la concreta possibilità che anche le disposizioni del PR
in vigore possano porsi in contrasto con eventuali modifiche della concessione
aeroportuale (leggi estensione della zona di rumore “A”). La zona “__________
-__________ ” è infatti interamente edificabile secondo i parametri di una zona
industriale e artigianale nel PR 1985. 

                                         Ora, la legge (art. 58
cpv. 1 LALPT) permette di stabilire zone di pianificazione se “conflitti con
i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio
lo giustificano”. E’ difficile, se non impossibile, riassumere in poche
righe tutti i “principi generali” della pianificazione o tutti i “problemi
particolari” che si possono presentare su un dato territorio; gli esempi citati
al cpv. 2 dell’art. 58 non sono certo esaustivi. Da un’interpretazione testuale
della frase (“essa può essere in particolare stabilita...”) si
deduce infatti che l’adozione di una ZP non deve necessariamente essere
limitata ai casi in cui i PR devono essere modificati o mancano del tutto : il
legislatore ha voluto riservare la possibilità di far uso del provvedimento di
salvaguardia della pianificazione anche quando altri (e non specificati) “problemi
particolari relativi all’uso del territorio” lo richiedessero. 

                                         Questo presupposto è
chiaramente adempiuto nel caso concreto, per poco che si pensi alle gravi
conseguenze che potrebbe avere un eventuale adeguamento o modifica della
concessione sulla zona “__________ -__________ ”. Si tratta di un eventualità
poi non tanto remota; a quanto ci risulta, il Comune di __________ medesimo ha
chiesto, nel suo ricorso al TF, una verifica del piano delle zone di rumore
allegato all’atto di concessione. Simile richiesta è stata ripetuta da altri
ricorrenti, Comuni, enti, associazioni e anche semplici cittadini. Il motivo di
fondo della richiesta è unico : a detta di questi insorgenti l’impatto fonico
dell’aeroporto è stato sottostimato del gestore dell’aeroporto, istante della
concessione, per questioni di opportunità (era importante ottenere la
concessione). Le zone di rumore presentate nel relativo piano risulterebbero
quindi più ridotte di quanto non siano in realtà. 

                                         Ora, la logica conseguenza
di un eventuale accoglimento, sia pure parziale, dei ricorsi da parte del TF è
ben nota ai ricorrenti, e soprattutto al Comune di __________: o si riducono i
voli, o le zone di rumore vanno riviste nella loro entità ed estensione, con le
relative ripercussioni sulla pianificazione di quei comparti situati nelle
vicinanze, se non a diretto contatto, con l’aeroporto.

 

                               8.3.   Benché non menzionato
nella scheda descrittiva, l’altro motivo (comunque secondario) alla base della
sospensione dell’approvazione del PR e dell’adozione della ZP qui contestata é
costituito dalla possibile incompatibilità tra le destinazioni previste dal PR
nella zona inferiore di “__________ ” e alcune opere stradali del PTL non
ancora sufficientemente consolidate a livello progettuale. Ci si riferisce in
particolare alla strada di PR n. 5, che dovrebbe fungere da accesso nord allo
scalo aeroportuale. Il tracciato previsto (cfr. Piano del traffico e delle attrezzature
pubbliche in atti) scorre sul confine a valle della zona IN1 “__________ ”, a
contatto con l’area aeroportuale, per poi superare con un sottopassaggio il
terrapieno della ferrovia __________ -__________ __________ ed innestarsi con
una rotonda nella futura arteria di circonvallazione __________ -__________
(strada cantonale). Questo tracciato è, come detto, tuttavia solo indicativo;
sussistono infatti ancora dei problemi tecnici legati alla realizzazione della
circonvallazione __________ -__________ e alle rotonde di collegamento con le
strade di servizio locali (fra cui quella con la strada di PR n. 5). Ed é
ancora in discussione la funzione della strada di accesso da nord all’aeroporto
: strada di servizio limitata ai bisogni tecnici o strada di collegamento
aperta al pubblico in alternativa (e di pari rango) all’esistente accesso da
sud (da __________ per intenderci) ?. 

                                         Almeno per la fascia di
terreno della zona IN1 immediatamente a contatto con il sedime aeroportuale è
quindi ancora prematuro parlare di definitivo consolidamento dei tracciati
viari; un margine di incertezza, tale da influenzare alcune delle principali
disposizioni previste dal nuovo PR (in particolare la linea di costruzione in
continuità in funzione di schermo fonico) permane pur sempre.

 

                                   9.   Proporzionalità

                                         Fondata sotto il criterio
dell’interesse pubblico, resta da esaminare se la misura pianificatoria
all’esame risulta conforme anche al principio della proporzionalità. 

                                         Mentre l'esigenza
dell'interesse pubblico subordina la restrizione della proprietà all'esistenza
di uno scopo costituzionalmente legittimo, il principio della proporzionalità
ha per funzione di assicurare che i mezzi messi in opera siano adeguati e
necessari al suo conseguimento e d'altro lato che tra lo scopo e la limitazione
della proprietà intercorra un rapporto ragionevole, che renda accettabile
(zumutbar) il sacrificio imposto al cittadino.

                                         Solo se prevale
sull'interesse privato l'interesse pubblico può essere ritenuto sufficiente e
legittimare la restrizione della proprietà e quindi a giustificare la lesione
dei diritti individuali del proprietario.

                                         L'esame della
proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi, pubblici
e privati (DTF 113 Ia 137). 

 

                                         Che la zona di pianificazione
sia idonea al raggiungimento dello scopo previsto risulta con sufficiente
chiarezza dalle considerazioni precedenti; nessun altro provvedimento di
salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (blocco edilizio,
decisione sospensiva) è d’altronde applicabile nella fattispecie. E’ tuttavia
lecito chiedersi se le problematiche di ordine territoriale citate (PTL,
concessione federale) impongono l’adozione di una zona così estesa : come
detto, la zona di rumore “A” risultante dalla concessione aeroportuale copre
attualmente solo una fascia ridotta del comparto “__________ -__________ ” ed è
solo questa ristretta fascia che è interessata dal consolidamento progettuale
della strada di PR n. 5 (grossomodo 1/4 dell’intera superficie toccata dalla ZP).
Nell’esame della proporzionalità non può nemmeno essere disconosciuto il grave
pregiudizio inferto ai proprietari della zona (e al Comune di __________,
interessato alla realizzazione del suo centro sportivo tramite un operazione di
permuta di terreni con alcuni privati).

 

                                         Nel caso presente, stante
le incognite d’ordine superiore citate, risulta oggettivamente difficile
delimitare con esattezza una zona di pianificazione; si tratta innanzitutto di
garantire, attraverso un provvedimento a carattere temporaneo, la
pianificazione senza intoppi di programmi di ampio respiro e incidenza
territoriale quali il PTL e, soprattutto, l’aeroporto di __________, senza che
a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie
ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che
hanno portato il CdS a delimitare la ZP in questione sono talmente legati a
circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche
specialistiche (calcolo delle immissioni foniche) da non consentire al
tribunale di intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare
le implicazioni, in particolare sulla funzionalità dell’insieme. Trattandosi di
un vincolo temporaneo e considerato l’importanza della pianificazione da salvaguardare,
la bilancia pende a favore dell’interesse pubblico. Qui il giudice potrebbe
difficilmente correggere l’ubicazione della zona tutelata o ridurre la fascia
di protezione, escludendone tutto o in parte un certo fondo, correndo il
rischio di consentire interventi non più o troppo difficilmente reversibili
proprio dove potrebbero poi risultare di ostacolo al seguito della
pianificazione. Se in linea di massima la zona di pianificazione regge nel suo
insieme non può poi essere messa in discussione riferitamente ad una o più
parcelle. Il provvedimento ha un carattere globale, è posto a salvaguardia di
una pianificazione che si applica a tutto un comprensorio e non può essere
condizionato dalla situazione di singole parti. Tranne se questa pone problemi
di tale entità e importanza da rendere manifestamente inaccettabile la misura
in questione, ma è un’ipotesi estrema di cui non si ravvisano in concreto i
presupposti, neppure nei casi in cui più è acuto il conflitto tra i
contrapposti interessi e importante il sacrificio chiesto. Va infine
considerato che la zona di pianificazione non blocca necessariamente ogni
iniziativa edilizia sui fondi assoggettati al vincolo, ma solo quelle che
ostacolano il processo pianificatorio. Più l’opera prospettata è marginale
rispetto alla zona di protezione e meno, verosimilmente, sarà d’intralcio e
quindi vietata. Non è però possibile accertare già in questa sede se l’opera
potrà essere autorizzata o meno. 

                                         Quanto al sacrifico
chiesto ai privati (e al Comune di __________), per importante che possa
essere, appare nondimeno proporzionato all’importanza di mantenere franca da
ostacoli la pianificazione degli interventi di ordine superiore prospettati.
Nella ponderazione si deve pure qui tener conto che la zona serve a proteggere
la pianificazione dell’intero comprensorio e non può essere rimessa in forse
per gli inconvenienti che potrebbero derivarne nel singolo caso.

 

                                10.   Conclusione

                                         Alla luce delle
considerazioni sviluppate nei considerandi precedenti, va riconosciuto che la
rilevanza sul piano territoriale della concessione federale “sub judice” (e in
minor misura della strada di PR n. 5) è tale da richiedere di mantenere la
pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie che potrebbero
seriamente comprometterla o comunque renderne più ardua l’applicazione. È
questa la funzione della zona di pianificazione qui avversata e che risponde
quindi a un incontestabile interesse pubblico .

                                         Il provvedimento
pianificatorio dedotto in giudizio resiste pertanto indenne alle censure
ricorsuali di cui é stato fatto segno e merita di essere confermato in questa
sede. La sua costituzionalità non può essere messa in forse e neppure, in
generale, la sua fondatezza e idoneità. I ricorsi vanno quindi integralmente
respinti. Sia quelli che chiedono l’annullamento generale della zona contestata
sia quelli che ne postulano una modifica localizzata, rispettivamente
l’alleviamento del vincolo o addirittura concessioni edificatorie. 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   I ricorsi sono respinti
.

 

                                   2.   I singoli ricorrenti sono
condannati al pagamento di fr. 200.-- (duecento) cadauno per tasse e spese di
giustizia, ad eccezione del Comune di __________ che non intervenendo a difesa
di interessi patrimoniali va esentato da tasse e spese.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________

                                                                               -
Avv. __________ __________, __________ 

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, _________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario