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**Case Identifier:** cdc83fde-12a8-5c47-a72f-a07d3ac1fd04
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-02-15
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 15.02.2024 A/2870/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-2870-2023_2024-02-15.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/2870/2023 LCI JTAPI/130/2024 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 15 février 2024 

 

dans la cause 

 

A______, représenté par Me Jean-Louis COLLART, avocat, avec élection de domicile 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 

B______ 

C______ GMBH, représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat, avec élection 
de domicile 

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A/2870/2023 

EN FAIT 

1. B______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de D______ à 
l'adresse ______[GE], située en zone 2, sur laquelle est érigé un bâtiment 
d'habitation. 

2. Par requête du 23 septembre 2022, C______ GMBH (ci-après : C______) a 
sollicité du département du territoire (ci-après: département) une autorisation de 
construire portant sur la modification d'une installation pour communication 
mobile, laquelle a été enregistrée sous la référence DD 2______. 

3. Cette demande fait l'objet d'une publication dans la Feuille d'avis officielle (ci-
après : FAO) du 7 octobre 2022 ainsi que d'une mise à l'enquête publique du 18 
octobre au 16 novembre 2022. 

4. Lors de son instruction, plusieurs instances de préavis ont été sollicitées, en 
particulier : 

- le 3 novembre 2022, la Ville de Genève (ci-après : la ville) a rendu un 
préavis défavorable, précisant qu'elle appliquait pour le moment un 
moratoire à toute demande de modification d'installation existante ou de 
pose de nouvelles installations de téléphonie mobile ; 

- le 12 juin 2023, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants (ci-après : SABRA) a émis un préavis favorable, sous conditions, 
relevant que l'installation de téléphonie mobile se composait d'un groupe de 
neuf antennes, fixées sur la superstructure du bâtiment. L'installation était 
susceptible de produire des immissions dépassant la valeur limite 
d'installation (ci-après : VLInst) dans une surface d'un rayon de 112 m. La 
carte des installations de téléphonie mobile, continuellement mise à jour et 
répertoriant l'ensemble des installations existantes autorisées, montrait que 
les antennes n'étaient pas associées à un groupe d'antennes préalablement 
autorisé. La fiche de données spécifiques au site du 3 février 2022 
mentionnait la présence d'antennes adaptatives. Des mesurages de contrôle 
devaient être effectués au lieu à utilisation sensible (ci-après: LUS) no 9, où 
les immissions étaient supérieures à 80% de la VLInst. L'installation était 
conforme à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non 
ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) et au règlement sur la 
protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires 
du 29 septembre 1999 (RPRNI – K 1 70.07). Les antennes devaient être 
intégrées dans le système d'assurance qualité de l'opérateur permettant de 
surveiller les données d'exploitation et les parties accessibles pour 
l'entretien, où la valeur limite d'immission (ci-après: VLI) était épuisée, 
devaient être dûment protégées. 

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Les autres instances de préavis consultées se sont déclarées favorables au projet, 
sans observation. 

5. Le 12 juillet 2023, se fondant sur les préavis positifs des instances consultées, le 
département a délivré l'autorisation de construire sollicitée. 

6. Le 11 septembre 2023, la ville (ci-après : la recourante) a formé recours contre la 
décision précitée auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après: 
le tribunal), concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. 

Le principe de précaution prévu à l’art. 74 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101) et à l’art. 1 de la loi fédérale 
sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) était 
violé. Les infrastructures litigieuses étaient projetées à proximité immédiate de 
LUS, tels qu'une école primaire, des habitations denses et l'D______. Au moins 
trois antennes seraient adaptatives, de sorte qu'à tout le moins pendant certaines 
périodes, ces antennes émettraient des rayonnements au-delà de la valeur limite 
fixée dans l'ORNI, lesquelles présentaient des effets néfastes sur la santé, sans que 
ceux-ci sont complètement déterminés ou prouvés. La valeur limite d'immission à 
proximité de l'école et de l'D______ serait supérieure à 80 % de la VLInst, dès 
lors qu'elle était de 4.95 V/m, respectivement 4.74 V/m aux LUS nos 9 et 2, soit en 
diagonale du carrefour de l'D______, et donc à quelques mètres de l'école. En 
outre, les études scientifiques menées sur les effets néfastes sur la santé 
montraient que ceux-ci pouvaient se déployer même en tenant compte de ses 
valeurs limites. Ces émissions toucheraient une population d'enfants et de malades 
particulièrement sensibles et vulnérables. Le principe de précaution n'exigeait 
aucune certitude scientifique, de sorte qu'une probabilité d'une atteinte réelle, 
plausible et fondée sur l'expérience était suffisante. Il revenait donc à l'autorité 
ayant rendu la décision litigieuse d'examiner la conformité de l'ORNI à la LPE 
sous l'angle du principe de précaution. Si certes le Tribunal fédéral avait rendu 
dernièrement plusieurs arrêts écartant des recours dirigés contre de telles 
demandes octroyées à des opérateurs de téléphonie mobile, considérant que les 
valeurs limitent des missions fixées par l'ORNI étaient suffisamment basses pour 
respecter le principe de précaution, le Tribunal fédéral avait lui-même laissé 
transparaître certains doutes et avait rappelé que ses récentes décisions étaient 
fondées sur l'état actuel des connaissances. Mais dans ses récentes décisions, le 
Tribunal fédéral n'avait pas pris en compte, notamment, le fait que de manière 
importante ces installations ne respectaient pas la limitation préventive des 
émissions. 

7. Le 8 novembre 2023, sous la plume de son conseil, C______ a transmis ses 
observations, concluant au rejet du recours. 

Le recours se limitait à un seul et unique grief, soit la violation du principe de 
précaution. La jurisprudence constante retenait qu'en l'état actuel des 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20101
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/RS%20814.01

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connaissances scientifiques il n'était pas possible d'invoquer ce principe pour 
s'opposer à la technologie 5G si les VL prévues par l'ORNI étaient respectées, ce 
qui était le cas en l'espèce. À toutes fins utiles, il convenait de prendre en 
considération que l'autorisation de construire querellée que l'année était assortie de 
la condition que des mesures de contrôle fussent effectuées. Si ces mesures 
devaient révéler une non-conformité, la puissance devrait être réduite en 
conséquence. En outre, l'installation devrait être intégrée dans le système 
d'assurance qualité afin de garantir le respect des valeurs limite sur le long terme, 
système dont la fiabilité avait encore été reconnue tout récemment par le Tribunal 
fédéral. Le développement de recourant entre revenait donc à lui faire un procès 
d'intention, en l'accusant de ne pas respecter les conditions dont l'autorisation de 
construire était assortie. Enfin, la recourante, à l'instar d'autres communes 
urbaines genevoises, tentait d'imposer un moratoire sur le déploiement de la 5G 
dans le but de protéger la population contre le rayonnement non ionisant, 
moratoire qui était manifestement contraire au droit fédéral, lequel qui réglait de 
manière exhaustive les exigences environnementales posées aux installations de 
téléphonie mobile. 

8. Le 14 novembre 2023, le département a transmis ses observations, accompagnées 
de son dossier. Il a conclu au rejet du recours. 

Le SABRA, instance de préavis spécialisées, avait examiné la fiche de données 
spécifiques au site du 3 février 2022. Après avoir analysé le projet ainsi que les 
documents techniques remis, cette instance s'était prononcée favorablement au 
projet, sous conditions, considérant qu'elle était conforme à l'ORNI ainsi qu'au 
règlement cantonal en la matière. D'après la fiche de données spécifiques au site, 
la VLInst (5.0 V/m) était respectée, le rayonnement dans le LUS le plus chargé 
étant de 4.95 V/m. De plus, l'autorisation de construire avait été assortie d'une 
obligation d'effectuer des mesures de contrôle lors de la réception. Le SABRA 
avait constaté qu'il n'y avait pas de lieux normalement accessibles où la valeur 
limite d'émission était épuisée, de sorte que l'installation était pleinement 
conforme à l'ORNI et au RPRNI. L'opérateur devait également s'engager à 
intégrer les antennes de cette installation dans son système d'assurance qualité afin 
de lui permettre de surveiller les données d'exploitation conformément aux 
directives à cet égard, le Tribunal fédéral avait jugé qu'il n'y avait pas lieu de 
remettre en cause l'adéquation des systèmes d'assurance qualité. Il n'y avait donc 
aucune violation du principe de précaution dans la présente espèce. 

9. Le 7 décembre 2023, la ville a répliqué, persistant dans ses conclusions et son 
argumentation.  

La fiche de données spécifiques au site indiquait la puissance ERPn déterminante 
pour l'antenne qui, avec la limitation de puissance automatique, devait être 
respectée, mais n'indiquait pas quelle était la puissance maximum qui pouvait, 
sporadiquement, être émise par l'antenne. De plus, les antennes adaptatives étaient 

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susceptibles d'émettre jusqu'à dix fois au-delà des VL prévues par l'ORNI sur une 
courte période, ce qui constituait des risques sérieux pour la santé. 

10. Le 18 décembre 2023, C______ a dupliqué, maintenant ses conclusions et son 
argumentation.  

La puissance maximale à laquelle une antenne adaptative pouvait émettre pendant 
des brefs instants correspondait à la puissance indiquée dans la fiche de données 
spécifique au site, divisée par le facteur de correction correspondant au nombre de 
sub-arrays également indiqué dans ladite fiche. Concernant les émissions des 
antennes adaptatives, une limitation de puissance automatique devait 
nécessairement être présente sur l'antenne et le facteur de corrections desdites 
antennes devait être enregistré dans le système d'assurance qualité de l'opérateur. 
La limitation de puissance automatique détectait en permanence la puissance 
totale émise par une antenne adaptative. En outre, le 24 mai 2022, l'OFEV avait 
publié un rapport fédéral relatif aux mesures d'exposition aux rayonnements 
ionisants occasionnés par les antennes 5G, dont il ressortait que les valeurs 
mesurées étaient nettement inférieures aux valeurs limites, lesquelles étaient 
déterminantes s'agissant des effets sur la santé.  

11. Le 12 janvier 2024, le département a dupliqué, persistant dans ses observations du 
14 novembre 2023. 

Les VLInst n'étaient pas directement liées à des dangers avérés pour la santé, mais 
avaient été fixées en fonction de la faisabilité technique et opérationnelle, ainsi 
que de la viabilité économique, afin de minimiser le risque d'effets nocifs, dont 
certains n'étaient plus que soupçonnés et pas encore prévisibles. Bien qu'il était 
possible que la puissance d'émission maximum des antennes adaptatives pu être 
dépassée sur de très courte période, le système mis en place par l'ORNI réduisait 
considérablement ce risque, au vu du facteur de correction et de la limitation 
automatique de la puissance émise. En effet, dans les LUS, les installations de 
radiocommunications mobiles devaient toujours respecter la VLInst d'une 
installation donnée. À travers ces valeurs, le Conseil fédéral avait créé une marge 
de sécurité par rapport aux dangers avérés pour la santé. En outre, à l'heure 
actuelle, aucune recherche n'avait démontré que l'utilisation d'antennes adaptatives 
présentait un risque avéré pour la santé. 

12. Le détail des écritures et des pièces produites sera repris dans la partie « En droit » 
en tant que de besoin. 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 

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sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l'espèce. 

 Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par 
les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du 
droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 9). 

4. Les arguments formulés par les parties à l’appui de leurs conclusions respectives 
seront repris et discutés dans la mesure utile (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_136/2021 du 13 janvier 2022 consid. 2.1), étant rappelé que, 
saisi d’un recours, le tribunal applique le droit d’office et que s’il ne peut pas aller 
au-delà des conclusions des parties, il n’est lié ni par les motifs invoqués par 
celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (ATA/84/2022 du 
1er février 2022 consid. 3). 

5. La recourante se plaint d’une violation de la LPE et du principe de précaution, 
s'appuyant sur différentes sources scientifiques, notamment la Newsletter 
BERENIS de janvier 2021 et le rapport de l’Université de Neuchâtel du 18 août 
2022 complété le 25 avril 2023. Elle prétend également que la fiche de données 
spécifique au site serait lacunaire, notamment s’agissant du respect de la 
puissance émettrice maximale autorisée. Ce faisant, ses arguments reviennent à 
critiquer le système global d'implantation d'une telle installation, ce qui justifie de 
les examiner en même temps. 

6. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour 
l'être humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 Cst.). Les atteintes qui 
pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et 
assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Les VL sont fixées par le Conseil fédéral 
conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont l'état de la technique, les 
conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement supportable, sans 

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référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois la 
prise en compte d'une marge de sécurité (arrêt du Tribunal fédéral 1A.134/2003 
du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). Les VL spécifiées dans l’ORNI 
pour la protection contre les rayonnements non ionisants sont fondées sur des 
résultats scientifiquement étayés concernant les risques pour la santé liés aux 
antennes de radiotéléphonie mobile. Le Conseil fédéral et son autorité spécialisée, 
l'OFEV, suivent en permanence l'évolution de la science avec un groupe 
consultatif d'experts (ci-après : BERENIS) et doivent, si nécessaire, adapter les 
VL à l'état de la science ou de l'expérience (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 ; 1C_348/2017 du 21 février 2018 
consid. 4 ; 1C_118/2010 du 20 octobre 2010 consid. 4.2.3). 

7. De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de 
conformité de la VLInst dans les LUS où cette valeur s'applique (ATF 126 II 399 
consid. 3c ; ATF 133 II 64 consid. 5.2 ; arrêt 1A.68/2005 du 26 janvier 2006 
consid. 3.2 in SJ 2006 I 314). Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose 
le Conseil fédéral quant à l'établissement des VL, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de 
remettre en cause ces valeurs (arrêt du Tribunal fédéral 1C_323/2017 du 15 
janvier 2018 consid. 2.5). À cet égard, le Tribunal fédéral a encore récemment 
confirmé qu'en l'état des connaissances, il n'existait pas d'indices en vertu desquels 
ces VL devraient être modifiées (arrêts du Tribunal fédéral 1C_375/2020 du 5 mai 
2021 consid. 3.2.5 ; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 ; 1C_348/2017 du 21 février 
2018 consid. 4.3 ; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). 

8. Selon le rapport de novembre 2019 du groupe de travail « Téléphonie et 
rayonnement » mandaté par le DETEC, qui prend en considération les rapports 
d'évaluation publiés depuis 2014, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière 
cohérente en dessous des VL fixées dans l'ORNI pour les fréquences de 
téléphonie mobile utilisées actuellement. Le groupe de travail a constaté que les 
éléments de preuves demeuraient insuffisants (DETEC, Rapport « Téléphonie 
mobile et rayonnement » du 18 novembre 2019, p. 8-9). 

9. Il en découle qu'en l'état actuel des connaissances scientifiques, il n'est pas 
possible d'invoquer le principe de prévention pour s'opposer à la technologie 5G, 
dès lors que les VL prévues par l'ORNI sont concrètement respectées 
(ATA/415/2022 du 26 avril 2022 consid. 6). 

10. Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme a en particulier confirmé, 
sous l'angle de l'art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et 
des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), que tant que 
la nocivité des antennes pour la population n'était pas prouvée scientifiquement, 
elle restait dans une large mesure spéculative, de sorte qu'on ne pouvait imposer à 
la Confédération l'obligation d'adopter des mesures plus amples (ACEDH, 

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Luginbühl c. Suisse du 17 janvier 2006 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_518/2018 
précité consid. 5.1.1). 

11. Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive - qui 
doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes - est 
reprise à l'art. 4 al. 1 ORNI. Cette limitation fait l'objet d'une réglementation 
détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI), laquelle fixe 
notamment, pour les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements 
téléphoniques sans fils (ch. 6 annexe 1 ORNI), les VLInst mentionnées plus haut 
(ch. 64 annexe 1 ORNI). 

12. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'étendue de la limitation préventive 
des émissions selon l'art. 4 al. 1 ORNI est déterminée de manière exhaustive avec 
l'édiction des VLInst, raison pour laquelle les autorités appliquant la loi ne 
peuvent pas exiger une limitation supplémentaire dans des cas individuels sur la 
base de l'art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2; Arrêts du Tribunal fédéral 
1A_251/2002 du 24 octobre 2003, consid. 4 ; 1A.10/2001 du 8 avril 2002, consid. 
2.2). 

13. Au sens de l'art. 12 al. 2 ORNI, pour vérifier si la VLInst, au sens de l’annexe 1, 
n’est pas dépassée, l'autorité procède ou fait procéder à des mesures ou à des 
calculs, ou se base sur des données provenant de tiers. L'OFEV recommande des 
méthodes de mesure et de calcul appropriées. 

14. Sur cette base, l'OFEV a publié le 23 février 2021 un document intitulé « 
Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l’ORNI 
» (ci-après: explications OFEV - https://www.newsd.admin.ch/newsd/ 
message/attachments/65389.pdf;). Il y est expressément indiqué que l'ORNI 
s’applique aussi bien à la technologie de téléphonie mobile de type 2G (GSM), 3G 
(UMTS), 4G (LTE) ou 5G (New Radio) (Explications OFEV, p. 3). 

15. Aussi en date du 23 février 2021, l'OFEV a publié un complément à la 
recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour 
téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) de l'OFEFP (actuellement : 
OFEV) de 2002 (ci-après: le complément – https://www.newsd.admin.ch/ 
newsd/message/attachments/65394.pdf). 

16. Le complément définit désormais comment les paramètres techniques des 
antennes adaptatives doivent être déclarés dans la fiche de données spécifique au 
site et comment leur contribution à l'intensité du champ électrique de l'installation 
de téléphonie mobile doit être calculée. Il indique en outre comment les antennes 
adaptatives doivent être contrôlées dans les systèmes AQ utilisés par les 
opérateurs (p. 6). 

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17. De surcroît, le 24 mai 2022, l'OFEV a publié un rapport fédéral relatif aux 
mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants occasionnés par les 
antennes 5G (Mesures d'exposition aux rayonnements non ionisants, Rapport 
annuel 2021, 
Consortium de projet SwissNIS, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/att
achments/71991.pdf ; ci-après : le rapport annuel 2021 sur la 5G). Le rapport 
annuel 2021 décrit d'une part le concept de base et le mode de collecte des 
données, et présente d'autre part les premiers résultats des mesures effectuées. Il 
ressort de ce rapport que les valeurs mesurées sont nettement inférieures aux VL, 
déterminantes en ce qui concerne les effets sur la santé (rapport 2021 sur la 5G, p. 
58). 

18. Une nouvelle installation de radiocommunications mobiles et son exploitation ne 
peuvent être approuvées que si, sur la base d'une prévision mathématique, il est 
assuré que les VL fixées par l'ORNI peuvent probablement être respectées (art. 4 
ss ORNI). La base de ce calcul est la fiche de données spécifique au site que doit 
remettre le propriétaire de l'installation projetée (art. 11 al. 1 ORNI). Celle-ci doit 
contenir les données techniques et opérationnelles actuelles et prévues de 
l'installation, dans la mesure où celles-ci sont déterminantes pour l'émission de 
rayonnements (art. 11 al. 2 let. a ORNI). Cela inclut notamment la puissance ERP 
(art. 3 al. 9 ORNI), y compris la direction du faisceau principal des antennes, et si 
l'antenne fonctionne en mode adaptatif ou non. Les données correspondantes 
servent de bases pour le permis de construire et sont contraignantes pour 
l'opérateur ; toute augmentation de l'ERP au-delà de la valeur maximale autorisée 
et toute direction de transmission au-delà du domaine angulaire autorisé est 
considérée comme un changement de l'installation, ayant pour conséquence 
qu'une nouvelle fiche de données spécifique au site doit être présentée (annexe 1 
ch. 62 al. 5 let. d et e ORNI ; ATF 128 II 378 [arrêt du Tribunal fédéral 
1A.264/2000 du 24 septembre 2002] consid. 8.1, non publié). La fiche de données 
du site doit également contenir des informations sur le lieu accessible où ce 
rayonnement est le plus fort, sur les trois LUS où ce rayonnement est le plus fort, 
et sur tous les LUS où la valeur limite de l’installation au sens de l’annexe 1 est 
dépassée (art. 11 al. 2 let. c ORNI). 

19. Il est vrai que la prévision calculée qui doit être faite sur la base de ces 
informations est sujette à certaines incertitudes, car elle prend en compte les 
principaux facteurs d'influence mais ne tient pas compte de toutes les subtilités de 
la propagation du rayonnement. Cependant, le Tribunal fédéral a précisé que dans 
ce calcul, l'incertitude de mesure ne doit être ni ajoutée ni déduite. Seuls les 
valeurs mesurées doivent être prises en compte (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_653/2013 du 12 août 2014 consid. 3.4; 1C_132/2007 du 30 janvier 2008 
consid. 4.4-4.6 in RDAF 2009 I 536). En effet, c'est pour prendre en compte cette 
incertitude que des mesures de réception doivent être effectuées après la mise en 
service de l'installation si, selon la prévision calculée, 80 % de la valeur limite de 

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l'installation est atteinte à un LUS (complément recommandation OFEV, ch. 2.1.8 
; Benjamin WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2e éd., Zurich 2008, 
p. 61 s. ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 4.3.1 s.). 
Si, sur la base de ces mesures, il s'avère que la VLInst est dépassée lors du 
fonctionnement, la puissance d'émission maximale admissible doit être redéfinie 
et le respect des valeurs prescrites doit être démontré par des mesures 
supplémentaires (cf. arrêt du tribunal fédéral 1C_681/2017 du 1 décembre 2019 
consid. 4.5). De surcroît, le risque d'un pronostic erroné est supporté par le maître 
d'ouvrage dans la mesure où il peut encore être amené à prendre des mesures pour 
assurer le respect des VL ultérieurement, c'est-à-dire après la mise en service de 
l'installation (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.4). 

20. De surcroît, il sied d'ajouter qu'au printemps 2005, le Tribunal fédéral avait estimé 
qu'il fallait mieux contrôler l'exploitation des antennes de téléphonie mobile, afin 
de garantir en particulier que les puissances émettrices et les directions d'émission 
autorisées soient respectées. Sur cette base, l'OFEV a mis en place un système 
d'assurance qualité prévoyant que pour chaque antenne, les valeurs correspondant 
à la direction et à la puissance émettrice maximale sont enregistrées dans une 
banque de données et comparées quotidiennement aux valeurs autorisées. Ce 
système est examiné périodiquement et certifié par un organe indépendant. 
E______ SA a mis en place un tel système de sécurité. 

21. Le Tribunal fédéral a reconnu le système d'assurance-qualité comme un 
instrument de contrôle performant et n'a pas considéré nécessaire de recourir à un 
contrôle par des mesures de construction (arrêt du Tribunal fédéral 1C_282/2008 
du 7 avril 2009 consid. 3.5). 

22. Les VL sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 
2 LPE que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le 
caractère économiquement supportable, sans référence directe aux dangers pour la 
santé prouvés ou supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de 
sécurité (arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). 

23. Dans la mesure où la LPE et l'ORNI sont respectés, un projet ne peut être source 
d'inconvénients graves pour le voisinage au sens de l'art. 14 LCI (ATA/404/2016 
du 10 mai 2016 consid. 10 ; ATA/609/2004 du 5 août 2004 consid. 4c). 

24. Enfin, selon une jurisprudence bien établie, le tribunal de céans observe une 
certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des 
commissions de préavis pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-
ci. Les autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s’écarte pas 
sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l’autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 

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loi (ATA/332/2022 du 29 mars 2022 consid. 4b ; ATA/1098/2019 du 25 juin 2019 
consid. 2e). 

25. En l'espèce, d'après la fiche de données spécifique au site du 3 février 2022 
produite par C______ et sur laquelle se fonde l’autorisation querellée, la VLInst à 
respecter est celle prévue à l'art. 3 al. 3 let. c ORNI, soit 5.0 V/m. S'agissant du 
rayonnement dans les LUS les plus chargés, toutes les mesures présentent une 
intensité de champ électrique inférieure à la VLInst fixée à 5.0 V/m, quand bien 
même ce serait de justesse. Ces mesures ont été vérifiées par le SABRA, autorité 
spécialisée compétente, sans que celle-ci n'ait mis en doute leur véracité. Partant, 
en l'absence d'éléments indiquant le contraire, il n'y a pas lieu pour le tribunal de 
remettre en cause les mesures figurant dans cette fiche, validée par le SABRA, 
étant rappelé que, conformément à la jurisprudence précitée, il appartient au 
tribunal d’observer une certaine retenue afin d’éviter de substituer sa propre 
appréciation à celle des instances spécialisées lorsque l’autorité inférieure a suivi 
l’avis de celles-ci, ce qui est le cas en l’espèce, étant en outre rappelé que 
l’ensemble des autres instances spécialisées consultées se sont également 
prononcées favorablement. 

 Globalement, la procédure suivie par le département n'est pas critiquable. Le 
permis de construire délivré garantit le respect des VL pertinentes, par le biais des 
conditions associées comprises dans le préavis du SABRA du 12 juin 2023, 
notamment l’obligation d’effectuer des mesures de contrôle lors de la réception, 
au LUS n° 9, où les immissions sont supérieures à 80 % de la VLInst dans des 
directions proches du rayon principal, conformément à la recommandation de 
l’ORNI (OFEFP 2002, chap. 2.1.8). A en outre également été requise par ce 
service l’intégration de cette installation dans le système d'assurance-qualité de 
C______. Or, c'est précisément ce mécanisme de contrôle rétrospectif qui garantit 
que les calculs effectués à l'avance pourront être corrigés si nécessaire, au cas où 
la réalité ultérieure ne correspondrait pas aux hypothèses prévues. Cette façon de 
procéder respecte les dispositions légales et réglementaires citées plus haut et 
n’apparaît, contrairement aux allégations de la recourante, pas problématique, sauf 
à partir du postulat, non démontré au demeurant, que l’opérateur concerné ne se 
conformera pas aux conditions qui lui sont imposées. Il sied à cet égard de 
préciser que la jurisprudence du Tribunal fédéral est claire : la limitation 
préventive des émissions prévues par l'ORNI est déterminée de manière 
exhaustive avec l'édiction des VLInst, sans que le département ne puisse exiger 
une limitation supplémentaire dans un cas individuel, comme le souhaite la 
recourante. 

 L’allégation de la recourante selon laquelle la fiche de données spécifique au site 
serait lacunaire, notamment eu égard au fait qu’elle ne mentionne pas la puissance 
maximale à laquelle les antennes adaptatives concernées pourraient émettre, ne 
saurait conduire à une autre conclusion. Il ressort en effet du développement qui 

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précède que les valeurs fixées par les dispositions légales et réglementaires 
applicables, dont le bien-fondé a été confirmé par la jurisprudence fédérale, sont 
in casu remplies. Partant, aucune disposition légale ni réglementaire n’imposait la 
présence d’informations complémentaires dans la fiche de données spécifique. Il 
sera en outre rappelé que l'examen de la légalité d'une autorisation de construire se 
fonde sur l'objet tel qu'autorisé, en partant du principe qu'il sera construit et 
exploité conformément à l'autorisation délivrée, faute d’éléments probants 
susceptibles de démontrer le contraire, non fournis en l’espèce. Le même 
raisonnement s’applique s’agissant des divers rapports et études cités par la 
recourante qui auraient, selon elle, dû être pris en compte pour en déduire 
l’existence d’un danger pour la santé en lien avec les rayonnements non ionisants 
des antennes adaptatives, dès lors que, conformément à la jurisprudence, le 
Tribunal fédéral a considéré qu’il n’existait, en l’état, pas d’indices suffisants 
permettant de retenir que l’utilisation d’antennes adaptatives conformément au 
cadre légal et réglementaire en vigueur présenterait un risque pour la santé. 

 Quant à la présence à proximité de l’installation litigieuse de nombreux 
logements, d'une école et de l'D______, situation constitutive, selon la recourante 
d’un risque accru, il sera rappelé qu’un certain nombre de LUS ont été dûment 
identifiés. En outre, il ressort des calculs effectués conformément aux 
recommandations de l'OFEV, reportés sur la fiche de données spécifique, que les 
VL prévues par l'ORNI n’y sont, comme vu supra, pas atteintes. Partant, 
contrairement aux allégations de la recourante, rien ne laisse à penser que certains 
LUS situés à proximité de l’installation litigieuse auraient été écartés à tort. En 
particulier, en qualifiant la situation de l'école de problématique au motif que 
l’intensité des rayonnements non ionisants y serait particulièrement importante 
lors des pauses en raison de l’activation simultanée par les élèves de leurs 
téléphones portables, il apparaît que la recourante se contente de substituer sa 
propre appréciation à celle de l’instance spécialisée qui, comme vu supra, n’a pas 
jugé utile de solliciter des mesurages supplémentaires pour les emplacements 
identifiés par la recourante, étant en outre rappelé que, conformément à la 
jurisprudence, dans la mesure où la LPE et l'ORNI sont respectés, le projet 
autorisé ne peut être considéré comme une source d'inconvénients graves pour le 
voisinage.  

 Partant, dès lors que les VLInst sont respectées dans le présent cas, il convient 
d'admettre que le principe de précaution, en lien avec la LPE, n'a pas été violé. 

 Par conséquent, eu égard aux développements qui précèdent, le tribunal constate 
qu’en octroyant l'autorisation de construire querellée sur la base de la prévision 
que l'installation respecterait les VLInst, moyennant les réserves émises dans le 
préavis - favorable sous conditions - du SABRA du 12 juin 2023, la décision du 
département est conforme au droit fédéral. 

26. En conclusion, intégralement mal fondé, le recours sera rejeté. 

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27. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, 
émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - 
E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un 
émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais versée à la 
suite du dépôt du recours.  

28. Vu l'issue du litige, une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge de la 
recourante, sera allouée à C______ (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 11 septembre 2023 par A______  contre la 
décision du département du territoire du 12 juillet 2023 ; 

2. le rejette ; 

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert 
par l'avance de frais ; 

4. condamne la recourante à verser C______ une indemnité de procédure de CHF 
1'500.- ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant. 

Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Loïc ANTONIOLI et Damien 
BLANC, juges assesseurs. 

 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Sophie CORNIOLEY BERGER 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral 
de l’environnement. 
Genève, le  La greffière