# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 94faa2ba-1483-5a68-abd5-50ea9ee135d7
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-12-06
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 06.12.2005 B 2005/150
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2005-150_2005-12-06.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2005/150

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 06.12.2005

Entscheiddatum: 06.12.2005

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2005
Stimmrechtsbeschwerde, Art. 243 und 244 GG (sGS 151.2). 
Einbürgerungsentscheide sind Verwaltungsakte bzw. Verfügungen, die dem 
Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 
BV unterliegen. Einbürgerungsgesuchsteller haben Anspruch auf rechtliches 
Gehör sowie auf Begründung des Entscheids. Eine ungenügende 
Begründung eines Einbürgerungsentscheides kann mit 
Kassationsbeschwerde nach Art. 243 GG gerügt werden. Die Anforderungen 
an die Begründungsdichte eines Einbürgerungsentscheides sind aber 
aufgrund des Spannungsverhältnisses zwischen dem Anspruch eines 
Gesuchsteller auf eine Begründung und den direktdemokratischen Rechten 
der Stimmbürger weit weniger hoch als bei Entscheiden von 
Rechtsmittelbehörden oder Gerichten. Die ablehnenden Entscheide der 
Bürgerversammlung von Rheineck vom 25. März 2005 waren aber mit dem 
stereotypen Hinweis auf eine mangelnde Beteiligung am Städtlileben 
dennoch mangelhaft begründet; allerdings lag keine Diskriminierung der 
Gesuchsteller vor. Diese hätten zudem Anspruch auf Beteiligung am 
Kassationsbeschwerdeverfahren gehabt. Im Ergebnis hat das Departement 
des Innern die ablehnenden Entscheide zu Recht wegen mangelhafter 
Begründung aufgehoben; die Angelegenheit wurde vom Verwaltungsgericht 
aber zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement 
zurückgewiesen (Verwaltungsgericht, B 2005/150).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

Politische Gemeinde Rheineck, vertreten durch den Gemeinderat, 9424 Rheineck,

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Beschwerdeführerin,

gegen

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

X.

Beschwerdegegnerin,

sowie

A., B., C. und weitere,

Einbürgerungsgesuchsteller,

betreffend

Kassationsbeschwerde

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Am 21. März 2005 fand die ordentliche Bürgerversammlung der Politischen 

Gemeinde Rheineck statt. Die Bürgerschaft beschloss an dieser Versammlung unter 

anderem über verschiedene Gesuche um Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Sie 

lehnte zwölf der insgesamt vierzehn Einbürgerungsvorlagen ab. Ferner wurde an der 

Bürgerversammlung eine allgemeine Umfrage durchgeführt, an welcher sich die 

Bürgerschaft im Rahmen einer Konsultativabstimmung zu zwei Fragen im 

Zusammenhang mit dem Areal Krone äusserte.

B./ Mit Eingabe vom 1. April 2005 erhob X. beim Departement des Innern Anzeige 

gemäss Art. 241 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, abgekürzt GG), allenfalls 

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Kassationsbeschwerde gemäss Art. 244 GG. Sie hielt fest, verschiedene 

Vorkommnisse seien ihres Erachtens zu überprüfen, allenfalls zu rügen und 

gegebenenfalls zu beheben. Die akustischen Verhältnisse in der voll besetzten Kirche 

seien sehr schlecht gewesen. Die Unmöglichkeit, sich genügend verständlich zu einer 

Vorlage zu äussern, komme einer Rechtsverweigerung gleich und verhindere eine 

demokratische Meinungsbildung. Sodann hätten bei einer strittigen Einbürgerung die 

Stimmen gezählt werden müssen, da ein unklares Ergebnis vorgelegen habe. Gemäss 

Art. 58 GG hätte die Zählung laut erfolgen sollen, was nicht geschehen sei. Ausserdem 

habe es der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter entgegen den Weisungen in 

Art. 49 Abs. 3 GG unterlassen, die Stimmbürger von Buh-Rufen, Pfiffen und Klatschen 

abzuhalten. Sie ersuche daher die Aufsichtsbehörde um Einleitung und Durchführung 

einer notwendigen Massnahme. Im weiteren hätten die in der Konsultativabstimmung 

behandelten Fragen als nicht angekündigte Geschäfte nicht behandelt werden dürfen. 

Weiter hielt X. fest, unter dem Eindruck des äusserst bedrückenden und unerwarteten 

Verlaufs der Bürgerversammlung und in Unkenntnis der gesetzlichen Vorgaben 

erscheine es nachvollziehbar, dass es ihr nicht möglich gewesen sei - trotz 

vorschriftsgemäss erfolgter Ankündigung durch den Versammlungsleiter - , die 

erwähnten Mängel noch an der Versammlung zu rügen. Dazu ersuche sie um 

Kenntnisnahme des teilweise unwürdigen Ablaufs der Versammlung. Sie habe bereits 

anlässlich der Behandlung des dritten Einbürgerungsgesuchs den Antrag gestellt, der 

die Einbürgerung ablehnende Votant habe seinen Antrag, der Gesuchsteller "sei nicht 

integriert und nehme nicht teil am Städtlileben", genauer zu begründen. Sie sei von 

Versammlungsteilnehmern ausgebuht und ausgepfiffen worden. Darauf sei ohne 

weitere Wortmeldungen die Abstimmung vorgenommen worden. Auch ihr Antrag 

anlässlich der Konsultativabstimmung, die Stimmbürger sollten sich die Auswirkungen 

eines Teilabbruchs der bedeutendsten Zentrumsliegenschaft von Rheineck sehr wohl 

überlegen, sei ebenfalls mit Pfiffen und Buh-Rufen quittiert und die Abstimmung, wie 

übrigens auch die abgelehnten Einbürgerungen, mit Klatschen untermauert worden. All 

diese während über dreissig Jahren noch nie erlebten Vorkommnisse hätten es ihr 

nicht ratsam erscheinen lassen, sich ein drittes Mal gegen eine solche Uebermacht zu 

wenden und einen Beschwerdeantrag gemäss Art. 244 GG anzukündigen. Sie habe 

Repressalien aufgrund der emotional angeheizten, personenbezogenen feindseligen 

Stimmung befürchtet. Der Rechtsdienst des Departements habe sie am Nachmittag 

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des 21. März 2005 auf ihre telefonische Anfrage auf Art. 241 und 244 GG verwiesen. 

Daraufhin habe sie den Gemeindepräsidenten telefonisch vor einer allfälligen 

Beschwerde, vor allem im Zusammenhang mit der Konsultativabstimmung, gewarnt, 

sei sich aber nicht bewusst gewesen, mit welcher Art von Versammlungsführung und 

mit welcher explosiv geladenen Stimmung sie am Abend konfrontiert sein würde. Sie 

habe deshalb aus den dargelegten und sicher nachvollziehbaren Gründen kapitulieren 

müssen. Falls diese Vorkommnisse trotz Nichtanmeldung anlässlich der Versammlung 

als Gründe für eine Kassationsbeschwerde genügen würden, sei sie bereit, ihre 

Eingabe als solche Beschwerde zu erklären. Das Verfahren betreffend 

Einbürgerungsgesuche müsste in diesem Falle wiederholt werden. Andernfalls liege es 

an der Aufsichtsbehörde, die notwendigen Vorkehren gegen eine Wiederholung solcher 

Vorkommnisse vorzunehmen.

Das Departement des Innern entschied am 23. August 2005 über die Anzeige bzw. 

Kassationsbeschwerde. Es hielt fest, die Rüge des Fehlens akustischer Hilfsmittel und 

des Unvermögens, einzelne Stimmbürger von ungebührlichen Aeusserungen 

abzuhalten, bezögen sich auf die Art und Weise der Durchführung der 

Bürgerversammlung und hätten somit Verfahrensmängel zum Gegenstand. Die Rüge 

der mangelnden Begründung der Einbürgerungsentscheide betreffe ebenfalls 

Verfahrensmängel bei der Durchführung der Abstimmung. Sinngemäss mache die 

Beschwerdeführerin aber auch Rechtswidrigkeit der ablehnenden 

Einbürgerungsbeschlüsse geltend. Hinsichtlich der Konsultativabstimmung rüge sie 

eine Verletzung der Zuständigkeitsordnung und damit Rechtswidrigkeit, mache aber 

auch Verfahrensmängel geltend. Weiter kam das Departement zum Schluss, die 

Beschwerdeführerin habe an der Versammlung einen Antrag auf genauere Begründung 

gestellt und deutlich den Wunsch nach Präzisierung der Begründung des 

Einbürgerungsentscheides zum Ausdruck gebracht. Dies könne als Rüge der 

unzureichenden Begründung und damit des beanstandeten Verfahrensmangels 

betrachtet werden. Bei den übrigen geltend gemachten Verfahrensmängeln habe die 

Beschwerdeführerin aber ihre Rügepflicht nicht erfüllt, und es sei ihr auch der 

Nachweis nicht gelungen, dass es ihr trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich gewesen 

sei, diese Mängel zu rügen. Sie sei daher einzig beim Mangel der unzureichenden 

Begründung der Einbürgerungsentscheide ausreichend zur Erhebung einer 

Kassationsbeschwerde wegen Verfahrensmängeln legitimiert. Soweit sie 

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Rechtswidrigkeit der Beschlüsse geltend mache, sei sie bezüglich der ablehnenden 

Einbürgerungsentscheide und der Konsultativabstimmung Areal Krone zur Beschwerde 

legitimiert. Weiter hielt das Departement fest, aufgrund der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung seien die Einbürgerungsentscheide als Verwaltungsakte zu 

betrachten. Die Einbürgerungswilligen hätten dabei Anspruch auf rechtliches Gehör 

und auf eine Begründung des Entscheids. Die Begründungsdichte bei 

Einbürgerungsentscheiden sei hoch anzusetzen; die Eigenart des 

Einbürgerungsverfahrens rechtfertige eine Herabsetzung der hohen Anforderungen 

nicht. Die standardisierte Begründung "mangelnde Beteiligung am Städtlileben" 

genüge diesen Anforderungen nicht. Im weiteren qualifizierte das Departement die 

ablehnenden Einbürgerungsentscheide als diskriminierend, da alle abgelehnten 

Bewerber moslemischen Glaubens seien. Schliesslich verneinte das Departement die 

Rechtswidrigkeit der Konsulta-

tivabstimmung und gab der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine Folge mit der 

Begründung, die Leitung der Bürgerversammlung sei nicht zu beanstanden. 

Dementsprechend entschied das Departement, die Kassationsbeschwerde von X. 

betreffend ungenügender Begründung und Rechtswidrigkeit der ablehnenden 

Einbürgerungsbeschlüsse werde gutgeheissen und diese Beschlüsse würden 

aufgehoben. Die abgelehnten Einbürgerungsvorlagen seien der Bürgerschaft an der 

nächsten Bürgerversammlung vorzulegen, soweit die Einbürgerungswilligen dannzumal 

die Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten (Ziff. 1). Auf die Kassationsbeschwerde 

betreffend weiterer Verfahrensmängel werde nicht eingetreten (Ziff. 2). Die 

Kassationsbeschwerde betreffend Rechtswidrigkeit der Konsultativabstimmung Areal 

Krone werde abgewiesen (Ziff. 3) und der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine Folge 

gegeben (Ziff. 4).

C./ Gegen den Entscheid des Departements des Innern erhob die Politische Gemeinde 

Rheineck mit Eingabe vom 25. August 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In 

der innert angesetzter Nachfrist eingereichten Beschwerdeergänzung beantragt sie, 

Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und auf die 

Kassationsbeschwerde von X. sei nicht einzutreten, eventualiter sei die 

Kassationsbeschwerde vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, X. habe 

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die geltend gemachten Mängel an der Versammlung nicht gerügt. Das Departement 

habe ihren Einwand gegenüber einem Antragsteller, er solle seinen Antrag näher 

präzisieren, als genügende Rüge interpretiert. X. habe aber keinen Antrag gestellt, 

sondern lediglich gegenüber dem Antragsteller eingeworfen, er solle seinen Antrag 

präzisieren. Es handle sich dabei um eine Aufforderung gegenüber dem Antragsteller, 

keinesfalls aber um einen Antrag gegenüber dem Versammlungsleiter und schon gar 

nicht um eine Rüge im Sinne von Art. 244 Abs. 2 GG. Im weiteren macht die Gemeinde 

Rheineck geltend, Beschlüsse der Bürgerschaft könnten nach Art. 243 Abs. 1 GG von 

Stimmberechtigten und anderen Personen, die an der Aenderung oder Aufhebung ein 

eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, mit Kassationsbeschwerde angefochten 

werden. Das Recht der Beschwerdeführung stehe Privaten und Korporationen 

bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie 

persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten hätten. Mit der Ablehnung der 

Einbürgerungen habe X. selber keine Rechtsverletzung erlitten. Weiter macht die 

Gemeinde Rheineck geltend, das Departement teile zwar die Auffassung, wonach für 

den Einzelfall eine hinreichende Begründung vorliege, es sehe jedoch in der 

gleichlautenden Begründung für alle abgelehnten Gesuche einen fehlenden 

Individualisierungsgrad. Dem könne nicht beigepflichtet werden. Eine gleichlautende 

Begründung könne auf eine Vielzahl von Einbürgerungswilligen zutreffen. Die 

Begründungen gäben den abgelehnten Einbürgerungswilligen genügend Aufschluss 

über den Grund des negativen Entscheides. Im übrigen könne das rechtliche Gehör 

systembedingt nur eingeschränkt gewährt werden. Es sei nicht möglich, den 

Betroffenen vor der Abstimmung zu dem in Aussicht gestellten Ablehnungsentscheid 

Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Der Einbürgerungswillige müsse sich daher 

mit der Begründung als Teil des rechtlichen Gehörs begnügen. Im Nachgang zur 

Bürgerversammlung seien zudem weitere Einzelheiten bekannt geworden, welche als 

zusätzliche Gründe für eine ungenügende Integration geäussert worden seien. Im 

übrigen sei zu Unrecht eine Diskriminierung angenommen worden. Oberflächlich 

betrachtet möge dies auf den ersten Blick zutreffen, da elf der insgesamt zwölf 

abgewiesenen Einbürgerungswilligen moslemischen Glaubens seien. Bei näherer 

Betrachtung werde jedoch deutlich, dass sich die beiden eingebürgerten Bewerber 

bzw. die Bewerberin durchaus von den übrigen unterscheiden würden. Auf die 

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einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen 

eingegangen.

Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 29. September 

2005 die Abweisung der Beschwerde.

Auch X. beantragt als Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom 5. Oktober 

2005 die Abweisung der Beschwerde.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Politische Gemeinde Rheineck ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen). Beschlüsse der 

Bürgerversammlung über Einbürgerungen berühren unbestrittermassen die 

Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist. 

Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht, und sie genügt formal und 

inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 

1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2./ a) Kassationsbeschwerden gegen Beschlüsse der Bürgerschaft können einerseits 

wegen Rechtswidrigkeit und anderseits wegen Verfahrensmängeln erhoben werden.

Nach Art. 243 Abs. 1 GG können Beschlüsse der Bürgerschaft sowie 

referendumspflichtige Beschlüsse von Stimmberechtigten und von anderen Personen, 

die an der Aenderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartun, 

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wegen Rechtswidrigkeit mit Kassationsbeschwerde beim zuständigen Departement 

angefochten werden.

Sodann können nach Art. 244 Abs. 1 GG Beschlüsse der Bürgerschaft von 

Stimmberechtigten wegen Verfahrensmängeln, die bei der amtlichen Vorbereitung oder 

Durchführung der Abstimmung vorgekommen sind, mit Kassationsbeschwerde beim 

zuständigen Departement angefochten werden. Nach Art. 244 Abs. 2 GG gelten 

Verfahrensmängel in der Bürgerversammlung nur als Kassationsgründe, wenn sie in 

der Versammlung gerügt worden sind oder wenn der Beschwerdeführer nachweist, 

dass es ihm trotz zumutbarer Sorgfalt unmöglich war, die Verfahrensmängel 

wahrzunehmen oder zu rügen.

b) Einbürgerungsentscheide galten bisher als politische Entscheide bzw. als 

Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo 

Han-gartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 

I 235 vom 9. Juli 2003 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und 

Rechtsprechung). Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden 

Einbürgerungsentscheiden kein Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen 

Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Einbürgerungsentscheide aber als 

Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3). Das 

Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches 

Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide 

unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 

und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte 

Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide 

systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7).

c) Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht zur Diskussion 

stehenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher wurde im 

Vorfeld der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung diskutiert; er wurde aber 

nicht in die dem Stimmvolk unterbreitete Verfassungsvorlage aufgenommen (ABl 2001, 

S. 1111 f.). Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) 

entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des 

Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament, wo ein 

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solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über 

Einbürgerungsgesuche entscheiden.

Nach den Urteilen des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 hat der Kantonsrat ein neues 

Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde aber in der 

Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die Regierung 

eine befristete Verordnung (sGS 121.12) erlassen, welche das bestehende kantonale 

Bürgerrechtsgesetz (sGS 121.1, abgekürzt BüG des Kantons St. Gallen) den Vorgaben 

der neuen Kantonsverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasst.

d) In einem weiteren Entscheid hat sich das Bundesgericht über die vom Kanton 

Schwyz erlassene Verordnung über das Einbürgerungsverfahren geäussert (BGE 130 I 

140 ff.). Es hat in diesem Urteil festgehalten, das Verfahren des Kantons Schwyz betr. 

Entscheidungen über Einbürgerungen an der Bürgersammlung sei geeignet, die 

verfassungsmässigen Vorgaben einzuhalten (BGE 130 I 154 E. 5.3.6).

e) Einbürgerungsentscheide stehen somit in einem Spannungsverhältnis verschiedener 

sich zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und 

Rechtsgrundsätze. Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie 

erwähnt der Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu 

qualifizieren, wobei in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die 

Begründungspflicht und materiell das Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur 

Anwendung kommen. Demgegenüber stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, 

dass der Entscheid über Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren 

getroffen wird, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die 

Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die 

freie Willensbildung berufen können (Art. 34 BV).

3./ a) Die Gemeinde Rheineck macht geltend, das Departement hätte auf die 

Kassationsbeschwerde gar nicht eintreten dürfen, da eine Rüge nach Art. 244 Abs. 2 

GG unterblieben sei. Im Anschluss an die allgemeine Umfrage habe der 

Versammlungsleiter darauf hingewiesen, es könne bis Verhandlungsschluss Einsprache 

wegen Verfahrensmängeln oder anderen Rechtsverletzungen erhoben werden. Die 

hierüber eröffnete Diskussion sei nicht benützt worden. Der Versammlungsleiter habe 

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die Stimmbürger dann praktisch im Wortlaut auf Art. 244 GG aufmerksam gemacht. Es 

sei wiederum keine Wortmeldung erfolgt. Die Beschwerdegegnerin habe es in Kenntnis 

der rechtlichen Bestimmungen unterlassen, eine Einsprache zu erheben oder Mängel 

zu rügen. Damit das Departement dennoch auf die Beschwerde habe eintreten können, 

interpretiere es den Einwand der Beschwerdegegnerin gegenüber einem Antragsteller 

auf Ablehnung einer Einbürgerung, er solle den Antrag näher präzisieren. Die 

Beschwerdegegnerin habe aber keinen Antrag gestellt und schon gar nicht eine Rüge 

im Sinn von Art. 244 Abs. 2 GG erhoben. Dies bestätige die Vorinstanz im Entscheid 

vom 21. Juni 2005 betreffend Protokollbeschwerde. Selbst sie erachte den Einwand 

auf Präzisierung gegenüber dem Antragsteller als Votum, welches zwar als 

meinungsbildend ins Protokoll aufzunehmen sei; sie erachte diese Aeusserung aber 

ebenfalls nicht als Antrag oder als Rüge gegen die Versammlung. In der Argumentation 

der Vorinstanz werde ersichtlich, dass diese sich mit allen Mitteln darum bemüht habe, 

in der Sache selbst einen Entscheid zu fällen.

b) Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung fest, nach der gesetzlichen Ordnung 

setze die rechtsgenügliche Rüge nur voraus, dass ein bestimmtes Vorkommnis an der 

Bürgerversammlung selbst beanstandet, kritisiert oder bemängelt, d.h. in einer 

Wortmeldung darauf aufmerksam gemacht werde, dass etwas als nicht in Ordnung 

befunden werde. Nicht verlangt werde das Vorbringen der Rüge bis zu einem 

bestimmten Zeitpunkt der Bürgerversammlung oder die ausdrückliche Bezeichnung als 

Rüge. Der Zweck der Rügepflicht stütze diese Auslegung. Mit der Rügepflicht solle der 

Versammlungsleitung die Möglichkeit eröffnet werden, den Mangel noch an der 

gleichen Bürgerversammlung zu beheben und damit eine nachträgliche Kassation zu 

vermeiden. Dazu reiche es aus, wenn auf den wahrgenommenen Mangel aufmerksam 

gemacht werde. Die Erfüllung weiterer, insbesondere zusätzlicher formeller 

Erfordernisse wie die Wiederholung am Ende der Bürgerversammlung, eine 

ausdrückliche Antragstellung oder eine bestimmte formelle Bezeichnung der 

vorgebrachten Kritik sei nicht erforderlich. Die Materialien legten kein anderes 

Verständnis der Rügepflicht nahe. Nach der Praxis werde nur, aber immerhin, verlangt, 

dass unmissverständlich zum Ausdruck gebracht werde, dass man mit einem 

bestimmten Vorkommnis nicht einverstanden sei.

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c) Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Kassationsbeschwerde an das Departement 

ausdrücklich fest, es sei ihr nicht möglich gewesen, die geltend gemachten Mängel 

noch an der Versammlung zu rügen. Sie hat dies mit einem als teilweise unwürdig 

bezeichneten Ablauf der Gemeindeversammlung begründet. Auch hinsichtlich der 

Konsultativabstimmung hielt sie ausdrücklich fest, die Vorkommnisse an der 

Gemeindeversammlung hätten es ihr nicht ratsam erscheinen lassen, einen 

Beschwerdeantrag gemäss Art. 244 GG anzukündigen. Sie habe Repressalien 

befürchtet.

d) Die Regierung hat in dem von der Vorinstanz angeführten Entscheid (GVP 1973 Nr. 

33) festgehalten, es sei mit den rein formellen Voraussetzungen der 

Kassationsbeschwerde streng zu nehmen. Anderseits sei zu beachten, dass ein 

Bürger, der sich in rechtlichen Belangen nicht gut auskenne, nicht unbedingt in der 

Lage sei, auf Anhieb zu erklären, welcher Art der Mangel sei und wie er ihn zu rügen 

habe.

Die Beschwerdegegnerin ist ..... und hat sich in dieser Funktion auch an 

Verwaltungsjustizverfahren beteiligt (vgl. VerwGE ..... ). Sie hat sich ausserdem vor der 

Bürgerversammlung beim zuständigen Departement nach den Voraussetzungen für die 

Erhebung einer Kassationsbeschwerde erkundigt. Sie kann somit nicht als eine in 

rechtlichen Belangen unerfahrene Person bezeichnet werden. Würde dem Standpunkt 

der Vorinstanz gefolgt, wäre jede Aeusserung eines auf der unterlegenen Seite 

stehenden Stimmberechtigten als Rüge im Sinne von Art. 244 Abs. 2 GG zu 

qualifizieren. Obwohl die Rüge nicht zwingend und unter Berufung auf das Gesetz als 

solche zu bezeichnen ist, so ist doch mit einem Mindestmass an Bestimmtheit und 

Deutlichkeit zum Ausdruck zu bringen, dass bei der Vorbereitung oder Durchführung 

einer Abstimmung ein Verfahrensfehler moniert wird. Im Protokoll ist lediglich vermerkt: 

"X. präzisieren" (vgl. Entscheid der Vorinstanz vom 21. Juni 2005 und VerwGE B 

2005/121 vom 13. September 2005, in: www.gerichte.sg.ch). Die Beschwerdegegnerin 

hielt ausdrücklich fest, es sei ihr nicht möglich gewesen, die erwähnten Mängel noch 

an der Versammlung zu rügen, und führt als Begründung den Verlauf der Versammlung 

an. Das Departement erblickte im Verlauf der Versammlung aber keinen Grund, der es 

der Beschwerdegegnerin unmöglich oder unzumutbar gemacht hätte, Rügen bzw. 

Kritik vorzubringen. Es hielt fest, selbst wenn von einer solchen schwierigen Stimmung 

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auszugehen wäre, wie sie die Beschwerdegegnerin geltend mache, so hätte sich diese 

für eine Rüge nicht ein weiteres Mal an die Stimmbürger wenden müssen. Da sie sich 

sowohl bei den Einbürgerungsvorlagen wie auch bei der Konsultativabstimmung zu 

Wort gemeldet habe, wäre es ihr ohne weiteres möglich gewesen, im Rahmen ihrer 

Voten auch den entsprechenden Teil ihrer Kritik an der Verfahrensleitung anzubringen. 

Die Ereignisse rund um die Einbürgerungsvorlagen hätten sie nicht davon abgehalten, 

sich im Zusammenhang mit dem Areal Krone ein weiteres Mal an die Stimmbürger zu 

wenden. Es sei kein Grund ersichtlich, weshalb sie dies für die nach ihrer ersten 

Wortmeldung wahrgenommenen Verfahrensmängel nicht ebenfalls hätte tun sollen. Die 

an der Versammlung herrschende Stimmung habe sie nicht davon abgehalten, sich 

zweimal aktiv an den Diskussionen zu beteiligen. Da diese Beteiligung möglich 

gewesen sei, könne nicht gesagt werden, dass es ihr nicht zumutbar gewesen sei, die 

bei entsprechender Sorgfalt wahrnehmbaren Verfahrensmängel im Rahmen der beiden 

Beteiligungen oder im dazwischen liegenden Zeitraum zu rügen.

Diesen Ausführungen der Vorinstanz schliesst sich das Gericht an. Die 

Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Eingabe an die Vorinstanz vom 1. April 2005 

ausdrücklich fest, es sei ihr trotz erfolgter vorschriftsgemässer Ankündigung durch den 

Versammlungsleiter nicht möglich gewesen, die Mängel noch an der Versammlung zu 

rügen. Sie ging also selbst davon aus, sie habe an der Versammlung keine 

Verfahrensmängel gerügt. Sie hat laut Protokoll einen Votanten zur Präzisierung seiner 

Aussage aufgefordert. Dabei handelt es sich um ein Votum in einer Diskussion 

zwischen zwei Versammlungsteilnehmern. Die Aeusserung wurde denn auch im Urteil 

des Verwaltungsgerichts vom 13. September 2005 als Diskussionsvotum qualifiziert. 

Selbst wenn sich anführen liesse, ihr Votum habe bezweckt, eine konkrete Begründung 

eines ablehnenden Antrags zu erwirken, so kann darin keine Rüge eines 

Verfahrensmangels nach Art. 244 GG erblickt werden. Die Beschwerdegegnerin hat 

nach ihrem Votum eingestandenermassen nicht mehr darauf beharrt, dass der besagte 

Votant zu einer weiteren Aeusserung aufgefordert wurde. Wie die Vorinstanz zutreffend 

ausführt, hat sie sich trotz der geltend gemachten Stimmung an der Versammlung auch 

nach ihrem Votum aktiv an Diskussionen beteiligt. Dennoch liess sie sich nicht mehr 

zum Disput mit dem besagten Votanten vernehmen und wandte sich in diesem 

Zusammenhang auch nicht an den Versammlungsleiter, um ihrem Anliegen 

Nachachtung zu verschaffen. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass 

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eine Rüge nach Art. 244 Abs. 2 GG nicht erfolgt ist und es der Beschwerdegegnerin bei 

zumutbarer Sorgfalt möglich war, den Verfahrensmangel an der Versammlung zu 

rügen. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht auf die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 

GG eingetreten.

e) Selbst wenn eine hinreichende Rüge vorliegen würde, wäre die Vorinstanz zu 

Unrecht auf die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG eingetreten.

Art. 244 GG regelt die Stimmrechtsbeschwerde im engeren Sinn. Mit ihr können 

Verfahrensmängel gerügt werden, die bei der Vorbereitung oder Durchführung der 

Abstimmung vorgekommen sind. Solche Verfahrensmängel beeinträchtigen die freie 

Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe und damit letztlich die politischen 

Rechte jedes Einzelnen (vgl. Ch. Hiller, Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 

96). Die Willensbildung und Willenskundgebung der Stimmberechtigten soll 

ungehindert und frei von unzulässigen Beeinflussungen erfolgen. Mit der 

Stimmrechtsbeschwerde kann daher beispielsweise gerügt werden, die aktive oder 

passive Stimmberechtigung sei verletzt, die Aktivbürgerschaft sei unrichtig 

zusammengesetzt, eine Unterschriftensammlung für eine Initiative oder ein Referendum 

sei behindert worden, eine Behörde habe unzulässige Propaganda betrieben oder ein 

Abstimmungsergebnis sei nicht korrekt ermittelt worden (Hiller, a.a.O., S. 102 ff.). Als 

Verfahrensfehler bei Wahlen und Abstimmungen gelten etwa eine verspätete 

Ankündigung einer Abstimmung oder das unvollständige Verteilen von 

Abstimmungsmaterial, eine fehlerhafte Ermittlung des absoluten Mehrs, 

Unregelmässigkeiten bei der Stimmabgabe oder formelle Unregelmässigkeiten in der 

Leitung einer Gemeindeversammlung (vgl. die Beispiele bei Hiller, a.a.O., S. 126 f.).

Im vorliegenden Fall ging die Vorinstanz davon aus, eine unzureichende Begründung 

mache die Ablehnung von Einbürgerungsvorlagen nicht deshalb rechtswidrig, weil es 

diese in Widerspruch zu übergeordnetem Recht setze, sondern stelle einen Mangel im 

Entstehungsverfahren dar, der dazu führe, dass die Rechtswidrigkeit der Ablehnung 

nicht überprüft werden könne. Indem die unzureichende Begründung lediglich die 

Ueberprüfung der Rechtswidrigkeit verhindere, sei sie als Verfahrensmangel bei der 

Durchführung der Abstimmung zu werten.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/29

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Das Verwaltungsgericht kann dieser Auffassung nicht folgen. Eine unzureichende 

Begründung eines Votums oder eines Beschlusses der Versammlung verletzt weder die 

Freiheit der Willensbildung noch die unverfälschte Stimmabgabe der 

Beschwerdegegnerin oder der übrigen Stimmberechtigten. Dadurch, dass ein Votant 

oder Antragsteller seinen Antrag nicht entsprechend den Vorstellungen der 

Beschwerdegegnerin präzisierte und die Versammlung einen Entscheid fällte, dessen 

Begründung unzureichend ist, wurde die Beschwerdegegnerin in ihren politischen 

Rechten, ihrer Freiheit der ungehinderten und unbeeinflussten Willensbildung und 

Stimmabgabe nicht beeinträchtigt. Das Fehlen einer hinreichenden Begründung eines 

ablehnenden Beschlusses ist vielmehr, wie nachfolgend darzulegen ist, eine 

Rechtswidrigkeit im Sinn von Art. 243 Abs. 1 GG.

Nach Art. 244 Abs. 3 GG wird zudem als Kassationsgrund vorausgesetzt, dass der 

Verfahrensmangel von entscheidendem Einfluss auf das Abstimmungsergebnis 

gewesen ist oder hätte sein können. Die Vorinstanz ging davon aus, eine in Form einer 

unzureichenden Begründung begangene Verletzung des rechtlichen Gehörs sei ein 

Verfahrensmangel, der in jedem Fall von entscheidendem Einfluss auf das 

Abstimmungsergebnis sei. Das Verwaltungsgericht kann auch diese Auffassung nicht 

teilen. Es ist vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern das Abstimmungsergebnis durch die 

fehlende Präzisierung bzw. die unzureichende Begründung des Ablehnungsantrags 

beeinflusst wurde bzw. hätte beeinflusst werden können. Die Argumentation der 

Vorinstanz läuft darauf hinaus, dass jede inhaltlich, also materiell unrichtige 

Entscheidung zu einer Kassation wegen Verfahrensmängeln führt. Damit würde aber 

der vom Gesetzgeber gezogene Rahmen gesprengt. Voraussetzung für die Kassation 

einer Abstimmung ist nach Art. 244 Abs. 3 GG nicht nur ein Verfahrensfehler, sondern 

der Umstand, dass sich der Fehler in einer bestimmten Art und Weise - auf die 

ungehinderte und unbeeinflusste Willensbildung - auswirkte bzw. hätte auswirken 

können. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Für 

Rechtswidrigkeiten, die nicht das Zustandekommen einer Entscheidung beschlagen, 

sieht das Gesetz nicht die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG vor, sondern jene 

nach Art. 243 GG (vgl. unten Erw. 4 f.).

4./ Bei der Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit nach Art. 243 Abs. 2 GG ist 

eine Rüge, wie sie das Gesetz für die Kassationsbeschwerde nach Art. 244 GG 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/29

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voraussetzt, nicht erforderlich. Insoweit stellt sich die Frage einer besonderen 

Eintretensvoraussetzung nicht. Die Beschwerdeführerin macht aber geltend, die 

Legitimation der Beschwerdegegnerin sei nicht gegeben, da diese selber keine 

Rechtsverletzungen erlitten habe.

a) Art. 243 Abs. 1 GG sieht vor, dass Beschlüsse von Stimmberechtigten und von 

anderen Personen, die an der Aenderung oder Aufhebung ein eigenes schutzwürdiges 

Interesse dartun, angefochten werden können. Während also Verfahrensmängel 

gemäss Art. 244 Abs. 1 GG nur von Stimmberechtigen gerügt werden können, sind zur 

Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit auch solche Personen legitimiert, die 

nicht in ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte, sondern aus anderen Gründen in ihren 

persönlichen Verhältnissen bzw. in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Das 

Erfordernis des schutzwürdigen Interesses in Art. 243 Abs. 1 GG bezieht sich lediglich 

auf diejenigen Personen, denen die Stimmberechtigung nicht zukommt. Die 

Kassationsbeschwerde oder Stimmrechtsbeschwerde dient dem Schutz der 

politischen Rechte des einzelnen Stimmbürgers. Sie setzt nicht eine Beeinträchtigung 

in persönlichen Interessen voraus (BGE 123 I 46). Werden Bestimmungen über die 

politischen Rechte des Bürgers verletzt, ist dieser in seiner Stellung als Stimmbürger 

betroffen, weshalb er ohne weiteres zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde befugt 

ist. Durch das politische Stimm- und Wahlrecht nehmen die Bürger nämlich nicht nur 

ein Recht, sondern zugleich eine Organkompetenz und damit eine öffentliche Funktion 

wahr. Eine Verletzung der politischen Rechte kann deshalb in Frage stehen ohne 

Rücksicht darauf, ob der Bürger irgendwie in seinen persönlichen Rechten betroffen 

ist, und mit der Stimmrechtsbeschwerde werden immer auch öffentliche Interessen 

verfolgt (BGE 119 Ia 171 f.; Hiller, a.a.O., S. 257 ff.). Daraus folgt, dass die 

Beschwerdegegnerin grundsätzlich zur Kassationsbeschwerde wegen Rechtswidrigkeit 

der ablehnenden Einbürgerungsentscheide legitimiert war.

b) Das Bundesgericht leitet in seiner Rechtsprechung die Begründungspflicht bei 

Einbürgerungsentscheiden daraus ab, dass in solchen Verfahren über den rechtlichen 

Status von Einzelpersonen entschieden wird und die Gesuchsteller Anspruch auf 

Parteistellung haben. Ausserdem leitet es den Anspruch auf Begründung auch aus 

dem Diskriminierungsverbot ab (BGE 129 I 237 ff. E. 3.3 und 3.4). Im Zentrum steht der 

Anspruch des Gesuchstellers auf einen diskriminierungsfreien Entscheid. Dieser steht 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/29

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den Betroffenen unabhängig vom Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung zu. 

Das Fehlen einer hinreichenden Begründung eines Entscheides oder das Vorliegen 

eines diskriminierenden Entscheides kann aber nach Art. 243 Abs. 1 GG gemäss den 

vorstehenden Erwägungen nicht nur von einem Gesuchsteller, sondern von jedem 

Mitglied der Stimmbürgerschaft gerügt werden. Insoweit sind die Einwendungen der 

Beschwerdeführerin gegen die Legitimation der Beschwerdegegnerin nicht stichhaltig.

5./ Zu prüfen ist im folgenden, ob das Departement zu Recht die Begründung der 

Einbürgerungsentscheide als ungenügend qualifiziert hat.

a) Das Bundesgericht hat Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche namentlich 

deshalb als unzulässig qualifiziert, weil bei Urnenabstimmungen eine Begründung 

systembedingt nicht möglich sei (BGE 129 I 243 E. 3.7). Es hat hingegen in einem 

später ergangenen Urteil festgehalten, dass Entscheide an Bürgerversammlungen den 

verfassungsrechtlichen Normen entsprechend gefällt werden können (BGE 130 I 154). 

Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer 

konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die 

Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe 

von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein 

ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden 

können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen 

wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft 

werden kann (BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei, Einbürgerungen im 

Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 

225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbes. S. 16 f.).

b) Auch das Departement ging grundsätzlich davon aus, dass 

Einbürgerungsentscheide an Bürgerversammlungen den Anforderungen von Art. 29 

Abs. 2 BV entsprechend begründet werden können. Es hielt fest, im Einzelfall könnten 

sich im Gehalt der Begründungspflicht Differenzierungen ergeben, was bedeute, dass 

die geforderte Begründungsdichte variieren könne. Das Bundesgericht gehe davon 

aus, dass die Begründungsdichte das Ergebnis eines möglichst umfassenden 

Güterabwägungsvorgangs sein sollte. Es habe in seiner Rechtsprechung verschiedene 

Kriterien herausgearbeitet, anhand derer die Begründungsdichte bestimmt werden 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/29

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könne. Demzufolge sei sie in erster Linie abhängig vom Gestaltungsspielraum der 

Behörde und der Eingriffsintensität des Entscheids. Je grösser der Spielraum, welcher 

der Behörde infolge Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt sei, und je 

schwerer in die Rechtsstellung und die Interessen des Betroffenen eingegriffen werde, 

desto höhere Anforderungen seien an die Begründung eines Entscheids zu stellen. 

Sodann richte sich die Begründungsdichte auch nach allenfalls betroffenen öffentlichen 

oder privaten Geheimhaltungsinteressen, welche für eine herabgesetzte 

Begründungsanforderung sprechen könnten, sowie nach der Ausgestaltung des 

Instanzenzugs. Zu beachten sei auch die Komplexität des Sachverhalts.

Das Departement kam zum Schluss, der Gestaltungsspielraum der einbürgernden 

Behörde sei sehr gross, da kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe und die Behörde 

selber den Umfang der Eignungskriterien konkretisiere und dabei Wertungen 

vornehmen müsse. Darüber hinaus würden beim Einbürgerungsentscheid die 

Rechtsstellung und die Interessen der ausländischen Person durch die Ablehnung ihres 

Gesuches in erheblicher Weise berührt. Die an das Schweizer Bürgerrecht geknüpften 

Rechte und Pflichten fehlten den abgewiesenen Bewerbern weiterhin. Zudem gehe der 

Anspruch des Stimmbürgers auf eine unbegründete Stimmabgabe der 

Begründungspflicht nicht vor. Die Stimmbürgerschaft könne bei Einbürgerungen daher 

weder öffentliche Interessen noch berechtigte Geheimhaltungsinteressen von Privaten 

geltend machen. Zu berücksichtigen sei auch, dass der Rechtsschutz der 

Einbürgerungswilligen im Rechtsmittelverfahren eingeschränkt sei. Ferner weise der 

Sachverhalt aufgrund seiner sehr allgemeinen Umschreibung der materiellen 

Voraussetzungen in den massgebenden Gesetzen eine sehr hohe Komplexität auf. 

Zudem bestehe ein gewisses gesellschaftliches Interesse und ein erhöhtes 

Diskussionsbedürfnis. Die Abwägung all dieser Kriterien ergebe, dass insgesamt mehr 

Gründe für eine erhöhte Begründungsdichte sprechen würden.

c) Die Vorinstanz hat ausdrücklich hohe Anforderungen an die Begründung gestellt. 

Das Verwaltungsgericht kann diese Ausführungen in der dargelegten Form nicht teilen. 

Als Kriterien für die Bestimmung der Anforderungen an eine Begründung eines 

behördlichen Entscheides werden im allgemeinen die Intensität eines Eingriffs, die 

Position der entscheidenden Behörde innerhalb des Instanzenzuges, die Komplexität 

des Falles, die gesellschaftliche Relevanz und die Bedeutung der Entscheidpraxis 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 18/29

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herangezogen (vgl. L. Kneubühler, Die Begründungspflicht, Diss. Bern 1998, S. 178 ff.). 

Auch ist zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Begründung von Verfügungen und 

Entscheiden in zahlreichen Rechtsgebieten eingeschränkt ist, sei dies im öffentlichen 

Interesse oder zum Schutz berechtigter Interessen Dritter, ohne dass darin ein Mangel 

an Rechtsstaatlichkeit erblickt wird (vgl. die Beispiele bei Hangartner, a.a.O., S. 15). Im 

vorliegenden Fall können hohe Anforderungen an die Begründung nicht mit dem 

Argument begründet werden, der Bürgerschaft stehe ein sehr weites Ermessen zu, das 

sie nach Sinn und Zweck der Einbürgerungsgesetzgebung ausüben müsse. Da diese 

Gesetzgebung bei der Einbürgerung, abgesehen von hier nicht interessierenden 

Ausnahmen, eben gerade keine Normen und Richtlinien für die Erteilung des 

Bürgerrechts enthält, kann die Bürgerschaft nicht auf eine Entscheidung nach Sinn und 

Zweck des Gesetzes verpflichtet werden (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 14 f.). Die 

Bürgerschaft handelt in diesem Bereich anstelle des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber 

aber muss seine Entscheidungen nicht begründen (Gustav Radbruch, Einführung in die 

Rechtswissenschaft, 12. Aufl., Stuttgart 1969, S. 45). Der weite Ermessensspielraum ist 

somit kein zwingender Grund, um hohe Anforderungen an die Begründung eines 

Bürgerschaftsentscheides zu stellen. Hinzu kommt, dass die Kompetenz der 

Stimmbürgerschaft zur Erteilung des Bürgerrechts Teil der verfassungsmässigen 

Ordnung und die Einbürgerung ein Akt freier demokratischer Entscheidung ist (vgl. 

Hangartner, a.a.O., S. 17; vgl. auch die Hinweise bei Thürer/Frei, a.a.O., S. 205 f.). Da 

das kantonalrechtlich gewährte Entscheidungsrecht des Stimmvolkes dem Einzelnen 

zustehende politische Rechte im Sinne von Art. 34 BV begründet, besteht eine 

Grundrechtskonkurrenz zu den Ansprüchen der Einbürgerungskandidaten (vgl. 

Hangartner, a.a.O., S. 21). Diese Besonderheiten rechtfertigen es, die Anforderungen 

an eine Begründung nicht hoch anzusetzen. Im weiteren ist auch zu berücksichtigen, 

dass nach st. gallischem Verfassungsrecht kein Anspruch auf Einbürgerung besteht 

(Art. 104 KV). Deshalb besteht bei einem negativen Einbürgerungsentscheid kein 

Eingriff in die Rechtsstellung des Ausländers. Die Rechtsstellung wird nicht verändert; 

es wird lediglich ein Recht nicht gewährt, auf das - auch bei Erfüllung aller 

Mindestvoraussetzungen - eben gerade kein Anspruch besteht. Es lässt sich also unter 

dem Aspekt des Eingriffs in eine Rechtsposition kein Argument für eine hohe 

Anforderung an die Begründungspflicht ableiten. Auch geht das Departement 

fälschlicherweise davon aus, der Rechtsschutz der Einbürgerungswilligen sei 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/29

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eingeschränkt. Gegen Entscheide der Bürgerschaft steht nach Art. 243 GG die 

Kassationsbeschwerde an das Departement und an das Verwaltungsgericht offen. 

Aufgrund des Rechtsmittelweges besteht somit kein Anlass für überspannte 

Anforderungen an die Begründungspflicht. Aufgrund der Rechtsmittel kann dem 

Grundsatz Rechnung getragen werden, dass an die Begründung von 

Verwaltungsentscheiden weniger hohe Anforderungen gestellt werden als an jene von 

gerichtlichen Urteilen (BGE 119 IV 8). Schliesslich kann auch nicht davon gesprochen 

werden, einem Einbürgerungsentscheid liege im allgemeinen ein komplexer 

Sachverhalt zugrunde. Bei Einbürgerungsgesuchen ermittelt in der Regel der 

Einbürgerungsrat den Sachverhalt (Art. 9bis Abs. 2 lit. b der Verordnung über das 

Einbürgerungsverfahren). Solange dieser nicht geklärt ist, wird der Bürgerschaft gar 

kein Antrag gestellt. Somit kann auch keine Komplexität des Sachverhalts angeführt 

werden, um hohe Anforderungen an die Begründungsdichte zu rechtfertigen. Die von 

der Vorinstanz aufgestellten Anforderungen an die Begründungspflicht sind derart 

hoch, dass sie direktdemokratische Entscheide der Bürgerschaft über 

Einbürgerungsbegehren praktisch ausschliessen. Dies steht aber mit der Verfassung 

und der gesetzlichen Ordnung des Kantons St. Gallen im Widerspruch. Die 

Rechtsordnung lässt es zu, dass Entscheide der Bürgerschaft in einer den 

Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV genügenden Art begründet werden können. Das 

Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung, die umfassende 

Sachverhaltsabklärung durch den Einbürgerungsrat, der umfassende Rechtsschutz mit 

einer verwaltungsinternen Beschwerdeinstanz und der Weiterzugsmöglichkeit an das 

Verwaltungsgericht rechtfertigen es nicht, gegenüber anderen Entscheidungen höhere 

Anforderungen an die Begründung zu stellen. Im Gegenteil; das Spannungsverhältnis 

zwischen dem Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt und als 

direktdemokratischer Willensäusserung lässt an die Begründungsdichte geringere 

Anforderungen stellen als bei Verfügungen im Einzelfall. Nichts anderes ergibt sich 

auch aus der gesellschaftlichen Relevanz von Einbürgerungsentscheiden. Diesem 

Aspekt wird im wesentlichen mit der Entscheidung durch die Bürgerschaft Rechnung 

getragen; ein zwingender Grund für erhöhte Anforderungen an die Begründung einer 

individuellen Verfügung lässt sich aber daraus nicht ableiten. Auch das Bundesgericht 

hat in seinem Urteil vom 12. Mai 2004 keine hohen Anforderungen aufgestellt, sondern 

lediglich festgehalten, in der Regel würden mit der Nennung der ablehnenden Gründe 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/29

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an einer Gemeindeversammlung und deren Mittragung von der Mehrheit der 

Abstimmenden ablehnende Beschlüsse hinreichend begründet werden können (BGE 

130 I 154). Eine feste Praxis, wie der Begründungspflicht nachzukommen ist, hat das 

Bundesgericht ausdrücklich verneint (BGE 131 I 20 E. 3.1).

d) Die Vorinstanz qualifizierte die Begründung "mangelnde Beteiligung am Städtlileben" 

als ungenügend und hielt fest, der Vorwurf der mangelnden Beteiligung am Städtlileben 

stelle lediglich eine Konkretisierung des Vorwurfs der mangelnden Integration dar.

Nach Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes des Bundes (SR 141.0, abgekürzt BüG des 

Bundes) ist vor der Erteilung der Einbürgerungsbewilligung zu prüfen, ob der Bewerber 

zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse 

eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und 

Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und 

die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d).

Ob die Bürgerschaft mit dem Argument der mangelnden Beteiligung am "Städtlileben" 

eine ungenügende Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse im Sinn von Art. 

14 lit. a BüG des Bundes bzw. eine mangelnde Vertrautheit mit den schweizerischen 

Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen im Sinn von Art. 14 lit. b BüG des 

Bundes zum Ausdruck bringen wollte oder ob sie als zusätzliches Erfordernis der 

Einbürgerung eine besonders intensive lokale Verwurzelung der Bewerber verlangte, 

kann offen bleiben. So oder anders fehlen diejenigen Tatsachen, aufgrund derer auf 

eine mangelnde Beteiligung am Städtlileben geschlossen wurde. Das Argument der 

Beschwerdeführerin, die an der Bürgerversammlung geltend gemachten Gründe gäben 

den Betroffenen genügend Aufschluss über den Grund des negativen 

Einbürgerungsentscheids, geht fehl. Eine Verfügung hat insbesondere auch die 

Tatsachen zu enthalten, auf die sie sich stützt (Art. 24 Abs. 1 lit. a VRP). Es hätten also 

die konkreten Tatsachen genannt werden müssen, was eine genügende Beteiligung am 

Städtlileben voraussetzen würde und weshalb diese Umstände bei den einzelnen 

Bewerbern nicht gegeben sind. Eine Beteiligung am Städtlileben bzw. eine besondere 

lokale Eingliederung kann z.B. dadurch zum Ausdruck kommen, dass sich jemand am 

lokalen gesellschaftlichen Leben beteiligt oder anderweitig mit den gesellschaftlichen 

Verhältnissen besonders vertraut ist. Allein der Hinweis für alle abgelehnten Gesuche 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 21/29

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auf mangelnde Teilnahme am Städtlileben genügt nicht. Es fehlen in der protokollierten 

Begründung der ablehnenden Bürgerschaftsbeschlüsse die Tatsachen, auf welche sich 

die Begründung stützt. Aus den Ausführungen in der Beschwerde geht hervor, dass 

den Stimmenden solche Tatsachen durchaus bekannt waren. Diese betreffen nicht nur 

die mangelnde Beteiligung am öffentlichen Leben, sondern bei einzelnen 

Gesuchstellern auch Ordnungswidrigkeiten und Ver- stösse gegen allgemeine 

Grundsätze des Zusammenlebens.

e) Wird den Gesuchstellern ein Anspruch auf individuelle Begründung des Entscheides 

zuerkannt, so sind den Stimmberechtigten die massgebenden Tatsachen bekannt zu 

geben, welche für den Antrag auf Einbürgerung relevant sind. Nach Art. 14 BüG des 

Bundes ist wie erwähnt vor der Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber 

zur Einbürgerung geeignet ist bzw. die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.

Nach Art. 49a BüG des Bundes kann das Bundesamt zur Erfüllung seiner Aufgaben 

nach diesem Gesetz Personendaten bearbeiten, einschliesslich der 

Persönlichkeitsprofile und der besonders schützenswerten Daten über die religiösen 

Ansichten, die politischen Tätigkeiten, die Gesundheit, über Massnahmen der sozialen 

Hilfe und über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen. Dazu 

betreibt es ein elektronisches Informationssystem. Auch Art. 12 quinquies der 

Verordnung über das Einbürgerungsverfahren sieht vor, dass der Einbürgerungsrat und 

das Departement sowie die von diesen beauftragten Stellen für die Erfüllung ihrer 

Aufgaben besonders geschützte Personendaten bearbeiten können, insbesondere über 

Religion und weltanschauliche Ansichten, politische Tätigkeiten, Erfüllung von 

gewissen finanziellen Verpflichtungen sowie Straf- und Administrativverfahren.

Nach der Praxis des Bundesgerichts kann auch unter dem Blickwinkel des Schutzes 

der Privatsphäre (Art. 13 BV) die Verfassungsmässigkeit von 

Gemeindeversammlungsbeschlüssen nicht von vornherein in Frage gestellt werden. Es 

wird in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung der Natur und des Umfangs der 

persönlichen Daten sowie der Art und Weise ihrer Bekanntgabe an der 

Gemeindeversammlung, geprüft werden müssen, ob das Persönlichkeitsrecht der 

Gesuchsteller gewahrt wurde (BGE 130 I 154 f.). Da der Bundesgesetzgeber 

ausdrücklich Tatsachen betr. religiöse Ansichten, politische Tätigkeiten, Gesundheit, 

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Massnahmen der sozialen Hilfe und administrative oder strafrechtliche Verfahren und 

Sanktionen als relevant für eine Einbürgerung betrachtet, so muss der Gesuchsteller 

davon ausgehen, dass solche Tatsachen unter gewissen Umständen nicht nur dem 

Einbürgerungsrat, sondern auch der Gemeindeversammlung als der entscheidenden 

Behörde bekannt gemacht werden. Stellt er unter diesen Voraussetzungen ein 

Einbürgerungsgesuch, so erklärt er sich mit einer entsprechenden Einschränkung des 

Schutzes seiner Privatsphäre einverstanden.

f) Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz die Begründung der ablehnenden 

Entscheide mangels Bekanntgabe der relevanten Tatsachen im Ergebnis zu Recht als 

mangelhaft qualifiziert hat.

6./ Die Vorinstanz hat in Anlehnung an den Entscheid des Bundesgerichts im Fall 

Emmen (BGE 129 I 217 ff.) die Erfolgsquote der Einbürgerungsgesuchsteller nach 

Massgabe deren Religion geprüft. Sie kam zum Schluss, sämtliche moslemischen 

Bewerber seien abgelehnt worden, während die beiden eingebürgerten Personen der 

Römisch-katholischen Kirche angehörten. Beim Vergleich der Erfolgsquoten stelle sich 

der Unterschied derart signifikant dar, dass der Verdacht einer unzulässigen indirekten 

Diskriminierung infolge religiöser Überzeugung naheliege.

a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist als Diskriminierung eine 

qualifizierte Art von Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen zu 

bezeichnen. Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich 

nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der 

sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen 

Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 

Eine Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person 

rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten 

Gruppe, welche historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell 

ausgegrenzt oder sonst als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt 

eine qualifizierte Art von Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren 

Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als 

Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein 

Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/29

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aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht. Insofern 

beschlägt die Diskriminierung Aspekte der Menschenwürde. Das 

Diskriminierungsverbot macht aber die Anknüpfung an ein in Art. 8 Abs. 1 BV 

genanntes Kriterium nicht absolut unzulässig; sich daraus ergebende 

Ungleichbehandlungen sind indessen qualifiziert zu rechtfertigen (vgl. statt vieler BGE 

126 II 392 ff. mit Hinweisen auf Literatur und Judikatur).

b) Das Departement hat die Ablehnung von zwölf Einbürgerungsgesuchen als 

diskriminierend gewertet, obwohl es gleichzeitig das Fehlen einer hinreichenden 

Begründung beanstandet hat. Es hat sich dabei wohl von der Begründung des 

Bundesgerichts im Fall Emmen leiten lassen (BGE 129 I 227 ff. E. 2.3). Das 

Bundesgericht hatte aber in diesem Fall die Zulässigkeit von 

Einbürgerungsentscheiden an Urnenabstimmungen zu beurteilen. Im vorliegenden Fall 

geht es hingegen um den Entscheid einer Bürgerversammlung, der zwar ungenügend, 

aber immerhin mit einer Begründung versehen ist. Zudem bezog das Bundesgericht 

auch Vorfälle aus der Abstimmungskampagne im Vorfeld des Urnenganges in seine

Ueberlegungen ein (E. 2.3.2).

c) Im vorliegenden Fall standen 14 Einbürgerungsgesuche zur Entscheidung. Davon 

wurden zwei gutgeheissen und zwölf abgelehnt. Allein diese geringe Zahl lässt ein 

Vergleich der Quoten von Anerkennungen und Ablehnungen fragwürdig erscheinen. Die 

beiden gutgeheissenen Gesuche betrafen römisch-katholische Gesuchsteller, von den 

abgelehnten zwölf stammten elf von Muslimen und eines von einem christlich-

orthodoxen Gesuchsteller. Die Vorinstanz hat nun die Erfolgsquote der Katholiken mit 

jener der Nicht-Katholiken und jener der Muslime verglichen und ist logischerweise bei 

beiden Vergleichen auf ein Verhältnis von Hundert zu Null gelangt. Angesichts der 

geringen Zahl der Gesuche und der Zahl von lediglich zwei gutgeheissenen Gesuchen 

erscheint der von der Vorinstanz angestellte Vergleich aber nicht statthaft. Zumindest 

spricht die Tatsache, dass eine der eingebürgerten Personen aus dem ehemaligen 

Jugoslawien stammt und ein Gesuchsteller christlichen Glaubens abgelehnt wurde, 

gegen die von der Vorinstanz angeführte Diskriminierung aus religiösen Gründen und 

gegen eine Diskriminierung aus Gründen einer gewissen Staatsangehörigkeit. Auch hält 

die Beschwerdeführerin fest, dass eine der eingebürgerten Personen im Gegensatz zu 

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den andern aktiv am Gemeindeleben teilgenommen hat und die andere mit einer 

Schweizerin verheiratet ist, was bei den anderen Bewerbern nicht der Fall sei. Hinzu 

kommt, dass Personen aus Ländern des christlichen Kulturkreises eine Integration in 

die hiesigen Verhältnisse oft besser gelingt als solchen aus moslemisch geprägten 

Gesellschaften. Entsprechend vorsichtig ist ein Vergleich von Einbürgerungsquoten 

christlicher und moslemischer Bewerber zu handhaben.

Die Bürgerschaft hat bei der Entscheidung im Bereich des Einbürgerungsermessens 

einen grossen Spielraum. Es steht der Behörde insbesondere auch frei, eine 

grosszügige oder eine zurückhaltende Praxis zu entwickeln (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 

12). Dies verbietet es, allzu schnell eine Diskriminierung anzunehmen. Es ist nicht 

zulässig, mittels ausufernder Anwendung des Diskriminierungs-tatbestands einen 

Rechtsanspruch auf Einbürgerung zu schaffen. Ein solcher Entscheid stünde 

ausschliesslich dem Verfassunggeber zu.

Die Gemeinde Rheineck bringt in ihrer Beschwerde verschiedene Einwände gegen den 

Tatbestand der Diskriminierung vor und macht Tatsachen geltend, welche im Einzelfall 

die Ablehnung gewisser Gesuche aufgrund zulässiger Kriterien rechtfertigen könnten. 

Sie unterlässt allerdings nähere Angaben, auf welche Gesuchsteller sich diese 

beziehen, und sie hat auch keine konkreten Beweismittel der von ihr geltend 

gemachten Tatsachen eingereicht oder bezeichnet. Aus-serdem rechtfertigt es sich 

nicht, im Kassationsbeschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht abschliessend 

konkrete, in der Person der Gesuchsteller liegende Umstände erstmals zu würdigen.

Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz zu Recht eine ungenügende Begründung 

der ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse festgestellt hat. Dagegen ist ein Verstoss 

gegen das Diskriminierungsverbot nicht ausgewiesen.

7./ Die Vorinstanz hat die Gesuchsteller, deren Gesuche abgelehnt wurden, am 

Kassationsbeschwerdeverfahren nicht beteiligt und ihnen den Beschwerdeentscheid 

nur im Dispositiv, nicht aber mit einer Begründung zugestellt.

a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Einbürgerungsverfahren über 

den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Das Einbürgerungsverfahren 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 25/29

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wird auf Gesuch des Bewerbers eingeleitet. Im Verfahren wird insbesondere abgeklärt, 

ob die Voraussetzungen für eine Einbürgerung gegeben sind. Diese erfolgt im Rahmen 

einer einzelfallbezogenen Prüfung. Das Verfahren endet mit der Erteilung des 

Bürgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. der individuell konkreten 

Anordnung, die alle Merkmale einer Verfügung erfüllt. Die Gesuchsteller haben im 

Einbürgerungsverfahren Parteistellung. Sie haben Anspruch auf einen Entscheid, und 

als Partei eines Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gewährung des 

rechtlichen Gehörs und auf eine Begründung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (BGE 

129 I 238 mit Hinweisen).

Nach dieser Rechtsprechung wären die abgelehnten Einbürgerungsgesuchsteller somit 

legitimiert gewesen, die Beschlüsse der Bürgerschaft anzufechten. Dies haben sie 

allerdings nicht getan.

b) Das BüG des Kantons St. Gallen und die Verordnung über das 

Einbürgerungsverfahren enthalten keine Bestimmungen über die Eröffnung und 

Anfechtung eines ablehnenden Bürgerschaftsbeschlusses. Art. 8ter Abs. 3 der 

Verordnung über das Einbürgerungsverfahren betrifft gemäss Randtitel lediglich die 

besondere Einbürgerung gewisser Personenkategorien, welche hier nicht zur 

Diskussion steht.

c) Im Verwaltungsjustizverfahren haben nach Art. 53 Abs. 1 VRP die Vorinstanz und die 

Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme, wenn das Rechtsmittel nicht offensichtlich 

unzulässig oder unbegründet ist. Obwohl diese Bestimmung grundsätzlich für das 

Verfahren in Verwaltungsstreitsachen gilt und Art. 243 und 244 GG nach der 

Systematik des Gesetzes nicht unter diese fallen, kommt der Anspruch auf Beteiligung 

aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch im 

Kassationsbeschwerdeverfahren zum Tragen. Ist der Entscheid über die Erteilung oder 

Verweigerung des Bürgerrechts als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu betrachten, 

so ist der Gesuchsteller in einem Rechtsmittelverfahren, das die Rechtmässigkeit des 

Entscheids über die Bürgerrechtserteilung oder -verweigerung zum Gegenstand hat, 

als Betroffener zu qualifizieren. Die Stimmberechtigten sind im 

Kassationsbeschwerdeverfahren ausschliesslich aufgrund ihrer Organstellung bzw. als 

Mitglied der Bürgerschaft und ungeachtet einer besonderen tatsächlichen oder 

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rechtlichen Beeinträchtigung zur Teilnahme am Verfahren legitimiert. Demgegenüber 

sind die abgelehnten Gesuchsteller unmittelbar in ihren persönlichen Interessen 

betroffen. Daher hätten sie an dem von einer einzelnen Stimmbürgerin anhängig 

gemachten Kassationsbeschwerdeverfahren beteiligt werden müssen. Indem die 

Gesuchsteller nicht am Verfahren beteiligt wurden, sind sie zu Objekten eines 

Verfahrens zwischen einer Stimmbürgerin und der politischen Gemeinde degradiert 

worden. Das rechtliche Gehör dient nicht nur der Sachaufklärung, sondern stellt auch 

ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar. 

Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor dem Entscheid zu 

äussern (vgl. statt vieler BGE 127 I 56). Trotz des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf 

Einbürgerung stand den Gesuchstellern aufgrund des Diskriminierungsverbots ein 

rechtlich geschütztes Interesse zu, das eine Legitimation zum Verfahren begründet 

(BGE 129 I 220 E. 1.1). Diesen Anspruch hat das Departement den 

Einbürgerungsgesuchstellern verweigert. Es liesse sich einwenden, dass die in der 

Kassationsbeschwerde erhobenen Anträge bezweckt hätten, die Rechtsstellung der 

Einbürgerungskandidaten zu verbessern. Dies rechtfertigte aber nicht, die 

Gesuchsteller vom Verfahren auszuschliessen. Der Anspruch auf Beteiligung am 

Verfahren ist nicht davon abhängig, welcher Art die in einem Rechtsmittel erhobenen 

Begehren sind. Die Beschwerdeführerin stellte im Verfahren vor der Vorinstanz das 

Begehren, die Kassationsbeschwerde sei abzuweisen, und von diesem Begehren 

waren die Gesuchsteller in ihren Interessen unmittelbar betroffen. Die Gesuchsteller 

hätten ausserdem eigene Anträge stellen und eigene Einwendungen gegen die 

Rechtmässigkeit der angefochtenen Beschlüsse erheben können.

Die Einbürgerungsgesuchsteller hatten ausserdem die Möglichkeit, den negativen 

Entscheid der Bürgerschaft zu akzeptieren. Es liessen sich durchaus gute Gründe 

anführen, auf eine Anfechtung zu verzichten. Die Gesuchsteller konnten in Erwägung 

ziehen, dass eine Anfechtung die Chancen eines späteren Gesuches möglicherweise 

mindern könnte (vgl. Auer/von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen? in: AJP 2000, S. 

933). Den Gesuchstellern hätte somit nicht nur Gelegenheit gegeben werden müssen, 

sich am Verfahren zu beteiligen. Es hätte auch abgeklärt werden müssen, ob sie die 

Entscheidung der Stimmbürger akzeptierten. Falls sie dies getan hätten, hätte sich ein 

Konflikt mit dem Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Ueberprüfung der 

Rechtmässigkeit der Entscheide ergeben.

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d) Die Beschwerdegegnerin ist als Stimmberechtigte im Verfahren betr. 

Rechtswidrigkeit eines Gemeindeversammlungsbeschlusses wie vorne erwähnt nicht in 

eigenen persönlichen Interessen betroffen. Das Gesetz verleiht ihr allein aufgrund ihrer 

Stimmberechtigung einen Anspruch auf Ueberprüfung von Entscheiden der 

Bürgerversammlung. Wird ein solcher Entscheid kassiert, sind grundsätzlich auch die 

anderen Stimmenden betroffen. Diese gelten indessen nicht als Verfahrensbeteiligte 

(vgl. Hiller, a.a.O., S. 370). Auch liegt keine die Gesuchsteller begünstigende Verfügung 

vor, weshalb die Grundsätze über die Beteiligung Drittbegünstigter am 

Anfechtungsverfahren nicht zum Tragen kommen. Vielmehr verhält es sich so, dass 

eine ablehnende Verfügung sowohl vom direkt und persönlich Betroffenen als auch von 

einem nur virtuell Betroffenen angefochten werden kann, wobei die Interessenlage 

nicht deckungsgleich ist. Da die Gesuchsteller weit intensiver und unmittelbar in ihren 

persönlichen Interessen berührt sind, während die Beschwerdegegnerin 

ausschliesslich aufgrund ihrer Stellung als Stimmberechtigte und ungeachtet einer 

persönlichen Betroffenheit zur Anfechtung befugt ist, hätte das Interesse der einzelnen 

Stimmbürgerin an der Anfechtung zurückzutreten, falls die Gesuchsteller ihrerseits an 

ihrem Begehren um Einbürgerung nicht festhalten und den ablehnenden Entscheid 

ausdrücklich akzeptieren. Da diese Anhörung im Rechtsmittelverfahren stattfinden 

muss und nicht vor der Bürgerversammlung stattfinden kann, ist die Angelegenheit an 

die Vorinstanz zurückzuweisen. Die fehlende Beteiligung am Verfahren kann auch nicht 

im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht nachgeholt werden. Eine zu Unrecht 

unterbliebene Beteiligung an einem Rechtsmittelverfahren ist kein Verfahrensfehler, der 

in einem Rechtsmittelverfahren geheilt werden kann.

Die Vorinstanz hat die abgelehnten Gesuchsteller zur Teilnahme am Verfahren 

einzuladen und explizit zur Stellungnahme aufzufordern, ob sie an den 

Einbürgerungsgesuchen festhalten oder die ablehnenden Entscheide ausdrücklich 

akzeptieren. Bei denjenigen, die an ihren Gesuchen festhalten, ist die Angelegenheit an 

die politische Gemeinde Rheineck zurückzuweisen, damit der Einbürgerungsrat die 

Vorlagen, falls die entsprechenden Voraussetzungen dannzumal erfüllt sind, erneut der 

Bürgerversammlung unterbreiten kann. Dabei sind auch die von der 

Beschwerdeführerin vorgebrachten Einwendungen gegen die Einbürgerung einzelner 

Gesuchsteller zu prüfen. Ebenso ist zu verfahren, wenn sich die Gesuchsteller nicht am 

Verfahren beteiligen. In diesem Fall hat der Einbürgerungsrat ebenfalls zu prüfen, ob 

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dannzumal die Voraussetzungen für eine Unterbreitung der Gesuche an die 

Bürgerversammlung erfüllt sind. Ein allfälliger negativer Entscheid der 

Bürgerversammlung ist den Gesuchstellern schriftlich mit einer Begründung und einer 

Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen, wobei die oben in Erw. 5 c) umschriebenen 

Anforderungen zu beachten sind. Akzeptieren hingegen die Gesuchsteller die 

ablehnenden Entscheide ausdrücklich, so ist die Kassationsbeschwerde der 

Beschwerdegegnerin gegen den ablehnenden Entscheid abzuweisen.

8./ Zusammenfassend ergibt sich, dass das Departement zu Recht entschieden hat, 

dass die ablehnenden Einbürgerungsbeschlüsse mangelhaft begründet sind. Dagegen 

ist eine Diskriminierung aufgrund der ungenügenden Abklärung des Sachverhaltes und 

der unzureichenden Begründung der Entscheide nicht ausgewiesen. Ausserdem hat 

das Departement die Gesuchsteller zu Unrecht nicht am 

Kassationsbeschwerdeverfahren beteiligt.

Die Beschwerde erweist sich daher als begründet, soweit die Vorinstanz im Dispositiv 

ihres Entscheides die Aufhebung der Bürgerschaftsbeschlüsse nicht nur mit 

ungenügender Begründung, sondern auch mit Diskriminierung begründete, und soweit 

die Gesuchsteller nicht am Verfahren beteiligt wurden. In diesen beiden Punkten ist die 

Beschwerde gutzuheissen. Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids des Departements 

des Innern vom 23. August 2005 ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist in 

sachgemässer Anwendung von von Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP 

im Sinne der Erwägungen zur Beteiligung der Einbürgerungsgesuchsteller am 

Verfahren und zur neuen Entscheidung an das Departement zurückzuweisen. Im 

übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

9./ Im Ergebnis dringt die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag nicht durch. Die 

Aufhebung der Bürgerschaftsbeschlüsse durch die Vorinstanz wegen mangelhafter 

Begründung wird bestätigt. Somit ist in der Hauptsache von einem Unterliegen der 

Beschwerdeführerin auszugehen. Dementsprechend sind ihr die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von 

Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die 

Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

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Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführerin ist 

weitgehend unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat kein 

Entschädigungsbegehren gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des 

Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 1 des Entscheids des 

Departements des Innern vom 23. August 2005 wird aufgehoben. Die Angelegenheit 

wird im Sinne der Erwägungen zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren und zur 

neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen; im übrigen wird die 

Beschwerde abgewiesen.

2./ Die amtlichen Kosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt; auf 

die Erhebung wird verzichtet.

3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V. R. W.

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

 

Zustellung dieses Entscheides an:

die Beschwerdeführerin–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerin–

die Einbürgerungsgesuchsteller–

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2005
	Stimmrechtsbeschwerde, Art. 243 und 244 GG (sGS 151.2). Einbürgerungsentscheide sind Verwaltungsakte bzw. Verfügungen, die dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 BV unterliegen. Einbürgerungsgesuchsteller haben Anspruch auf rechtliches Gehör sowie auf Begründung des Entscheids. Eine ungenügende Begründung eines Einbürgerungsentscheides kann mit Kassationsbeschwerde nach Art. 243 GG gerügt werden. Die Anforderungen an die Begründungsdichte eines Einbürgerungsentscheides sind aber aufgrund des Spannungsverhältnisses zwischen dem Anspruch eines Gesuchsteller auf eine Begründung und den direktdemokratischen Rechten der Stimmbürger weit weniger hoch als bei Entscheiden von Rechtsmittelbehörden oder Gerichten. Die ablehnenden Entscheide der Bürgerversammlung von Rheineck vom 25. März 2005 waren aber mit dem stereotypen Hinweis auf eine mangelnde Beteiligung am Städtlileben dennoch mangelhaft begründet; allerdings lag keine Diskriminierung der Gesuchsteller vor. Diese hätten zudem Anspruch auf Beteiligung am Kassationsbeschwerdeverfahren gehabt. Im Ergebnis hat das Departement des Innern die ablehnenden Entscheide zu Recht wegen mangelhafter Begründung aufgehoben; die Angelegenheit wurde vom Verwaltungsgericht aber zur Beteiligung der Gesuchsteller am Verfahren an das Departement zurückgewiesen (Verwaltungsgericht, B 2005/150).

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