# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7e60cae8-9cab-5f1a-86ed-e8ddd9189b5e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2012-04-12
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 12.04.2012 A-3950/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3950-2011_2012-04-12.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-3950/2011 

 

 

  U r t e i l  v o m  1 2 .  A p r i l  2 0 1 2  

Besetzung 

 
Richter Markus Metz (Vorsitz), 

Richter Christoph Bandli, Richter Lorenz Kneubühler,    

Gerichtsschreiber Lars Birgelen. 

 

 
 

Parteien 

 
Swiss International Air Lines AG, Malzgasse 15, 

4052 Basel, Zustelladresse: Swiss International Air Lines 

AG, Dr.iur. Albert Kost, ZRHLX/DHL/KOSA, Postfach, 8058 

Zürich,   

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 

 
Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich,   

Beschwerdegegnerin,  

 

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 

 
Self Check-in Automaten am Flughafen Zürich (CUSS). 

 

 

A-3950/2011 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 7. April 2010 reichte die Flughafen Zürich AG (FZAG) beim Bundes-

amt für Zivilluftfahrt (BAZL) ein Gesuch um Genehmigung nicht lärmrele-

vanter Änderungen des Betriebsreglements vom 31. Mai 2001 bzw. des 

vorläufigen Betriebsreglements vom 1. Dezember 2003 (vBR) ein. Darin 

beantragte sie unter anderem die Aufnahme der Selbstabfertigungsauto-

maten (sog. CUSS [Common Use Self Service]-Automaten), der Statio-

nen für das Web-Check-in (sog. Web-Check-in Kiosks) und der dazuge-

hörigen Schalter für die Gepäckaufgabe (Self-Bag-Drop-Devices) in die 

Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen des Flughafens. Auf den 

CUSS-Automaten wird eine von den Fluggesellschaften zur Verfügung 

gestellte Applikation aufgeschaltet, damit der Passagier das Einchecken 

selber vornehmen und seine Bordkarte ausdrucken kann. 

B.  

Aufgrund ihres Schreibens vom 18. Mai 2010 gewährte das BAZL der 

Swiss International Air Lines AG (Swiss) direkt das rechtliche Gehör. Wei-

tere Betroffene liessen sich innert der in einem Luftfahrt-

Informationszirkular (AIC) publizierten Anhörungsfrist zu den beabsichtig-

ten Änderungen in der Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen nicht 

vernehmen. 

C.  

Mit Verfügung vom 10. Juni 2011 genehmigte das BAZL (nachfolgend: 

Vorinstanz) die von der FZAG eingereichten nicht lärmrelevanten Ände-

rungen des Betriebsreglements und ordnete die Ergänzung der Liste der 

zentralen Infrastruktureinrichtungen in Beilage 2 des Anhanges 4 zum 

vBR namentlich um die CUSS-Automaten, die Web-Check-in Kiosks so-

wie die Self-Bag-Drop-Devices an. Zur Begründung führte es im Wesent-

lichen an, der zwischen der Swiss und der APT Airport Technologies AG 

(APT) – eine 100 %-Tochtergesellschaft der FZAG – im Jahre 2006 ab-

geschlossene Nutzungsvertrag für CUSS-Automaten am Flughafen Zü-

rich könne als privatrechtlicher Vertrag einer Änderung des Betriebs-

reglementes nicht entgegenstehen. Die in Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum 

vBR gewählte Formulierung decke sich zwar nicht mit dem Wortlaut der 

Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang 

zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemein-

schaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36 ff.; nachfolgend: Richtlinie 

96/67/EG), sei jedoch als deren Konkretisierung mit ihrem Sinn und ihren 

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Seite 3 

Zielen vereinbar und daher zulässig. Die Formulierung im heutigen An-

hang 4 zum vBR sei wortwörtlich aus dem früheren Anhang 1 des Be-

triebsreglements vom 31. Mai 2001 übernommen worden, welcher an-

lässlich seiner Einführung von keiner Seite beanstandet worden sei; er 

sei somit rechtsgültig in Kraft getreten und für den vorliegenden Sachver-

halt massgebend. Um die grösstmögliche Sicherheit am Flughafen zu ga-

rantieren, seien reibungslose Abläufe sowie der Passagierfluss von gros-

ser Bedeutung. Würden die CUSS-Automaten jeweils individuell von den 

Fluggesellschaften aufgestellt, wäre der Platzbedarf deutlich höher und 

die für die Sicherheit wesentliche Übersicht des (im Bereich der Passa-

gierabfertigung flächenmässig ohnehin bereits stark ausgelasteten) Flug-

platzes und seine reibungslose Funktionsfähigkeit gefährdet. 

D.  

Mit Eingabe vom 13. Juli 2011 führt die Swiss (nachfolgend: Beschwerde-

führerin) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, die 

Verfügung vom 10. Juni 2011 aufzuheben, soweit mit dieser die Aufnah-

me der CUSS-Automaten in die Liste der zentralen Infrastruktur geneh-

migt werde, bzw. der von der FZAG beantragten Ergänzung von Beilage 

2 des Anhangs 4 zum vBR insoweit die Genehmigung zu verweigern, als 

die CUSS-Automaten in die Liste der zentralen Infrastrukturanlagen auf-

genommen würden. Eventualiter sei die Sache diesbezüglich zur Neube-

urteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung macht sie 

hauptsächlich geltend, die Zuweisung der CUSS-Automaten zur zentralen 

Infrastruktur verstosse gegen das Legalitätsprinzip und die Gewaltentei-

lung und sei mit Art. 8 der Richtlinie 96/67/EG, den vertraglichen Abma-

chungen mit der APT sowie mit dem bisherigen Verhalten der FZAG nicht 

vereinbar. Die Self Check-in Automaten könnten nicht Bestandteil der 

zentralen Infrastruktur sein, da sie – getreu des unmittelbar anwendbaren 

Art. 8 der Richtlinie 96/67/EG – zwei- bzw. sogar mehrfach aufgestellt 

werden könnten. Weder gäbe es technische Gründe noch irgendwelche 

Sicherheitsbedenken, welche gegen das Aufstellen von eigenen Automa-

ten durch sie (die Beschwerdeführerin) sprechen würden; jedenfalls sei 

der Sachverhalt von der Vorinstanz unvollständig und unrichtig ermittelt 

worden. 

E.  

In ihrer Vernehmlassung vom 2. September 2011 schliesst die Vorinstanz 

auf Abweisung der Beschwerde. Sie erachte die von ihr getroffene Rege-

lung betreffend die Umsetzung der Richtlinie 96/67/EG am Flughafen Zü-

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Seite 4 

rich nach wie vor für gesetzmässig und sehe keinerlei Veranlassung, auf 

ihre Genehmigung des Betriebsreglements zurückzukommen. 

F.  

Die FZAG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in ihrer Be-

schwerdeantwort vom 23. August 2011 ebenfalls die Abweisung der Be-

schwerde. Die Übertragung der Befugnis zur Regelung des Marktzugan-

ges zu den Bodenabfertigungsdiensten an die Flughafenhalterin finde – 

angesichts des Genehmigungsvorbehalts der Vorinstanz – gar nicht statt 

und das Betriebsreglement verfüge über eine zureichende gesetzliche 

Grundlage. Art. 1 Ziff. 6 von Anhang 4 zum Betriebsreglement übernehme 

die gesamte Definition der Richtlinie 96/67/EG; die in Art. 7 von Anhang 4 

zum Betriebsreglement gewählte Formulierung stelle daher keine Abwei-

chung von der Richtlinie, sondern vielmehr deren Präzisierung dar. Es 

mache aus technischer und betrieblicher Sicht keinen Sinn, unterschiedli-

che, sich gegenseitig konkurrierende CUSS-Infrastrukturen zuzulassen; 

zudem beinhalte das Aufstellen der Automaten wichtige betriebliche und 

sicherheitstechnische Aspekte, welche die Flughafenhalterin unter Um-

ständen auch kurzfristig beeinflussen können müsse. Mit der Zuweisung 

der CUSS-Automaten zur zentralen Infrastruktur stelle sie den diskrimi-

nierungsfreien Zugang sicher und verhindere eine Monopolisierung der 

Infrastruktur durch die Beschwerdeführerin. Der Nutzungsvertrag vom 

4. Juli 2006 sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. 

G.  

In ihren Schlussbemerkungen vom 7. Oktober 2011 führt die Beschwer-

deführerin ergänzend aus, dass sie aufgrund der Ausführungen der Be-

schwerdegegnerin nun auch die Aufnahme der Web-Check-in Kiosks in 

die Liste der zentralen Infrastruktur ablehne. 

H.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-

findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidwesentlich – in den nach-

folgenden Erwägungen eingegangen. 

 

  

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Seite 5 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 

(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 

1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Das BAZL 

gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vor-

instanz des Bundesverwaltungsgerichtes. Eine Ausnahme, was das 

Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundesverwal-

tungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwer-

de zuständig. 

1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 

Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-

rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-

derung hat. Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Antrag auf Nichtgeneh-

migung der Ergänzung der Liste der zentralen Infrastruktur um die CUSS- 

und Selbstbedienungsautomaten im vorinstanzlichen Verfahren unterle-

gen, hat ein eigenes schützenswertes Interesse an der Aufhebung der die 

Beschwerdegegnerin begünstigenden Verfügung und steht in einer be-

sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache (vgl. auch 

VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG, 

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 48 N 26). Sie ist des-

halb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert. 

1.3.  

1.3.1. Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist 

das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-

det, soweit es im Streit liegt. Dieser darf im Laufe des Beschwerdeverfah-

rens weder erweitert noch qualitativ verändert werden; er kann sich 

höchstens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht 

aber ausweiten (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, 

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 26 

Rz. 2.8). 

1.3.2. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerdeschrift vom 13. Juli 

2011 die Aufhebung der angefochtenen Verfügung bloss im Umfang der 

Genehmigung der Ergänzung der Liste der zentralen Infrastruktureinrich-

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Seite 6 

tungen in Beilage 2 des Anhangs 4 zum vBR um die CUSS-Automaten 

beantragt und erst im Rahmen ihrer Schlussbemerkungen vom 

7. Oktober 2011 zusätzlich die Aufnahme der Web-Check-in Kiosks in die 

besagte Liste abgelehnt. Diese Beanstandung ist als neues Rechtsbe-

gehren aufzufassen und es ist darauf wegen einer unzulässigen Auswei-

tung des Streitgegenstandes nicht einzutreten. 

1.4. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und 

Art. 52 VwVG) ist – vorbehältlich E. 1.3.2 – demzufolge einzutreten. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger 

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der 

Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 

VwVG). Es ist als Beschwerdeinstanz an die rechtliche Begründung der 

Begehren nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). 

3.  

Die Vorinstanz nimmt in ihrer Verfügung vom 10. Juni 2011 jeweils Bezug 

auf Anhang 4 des (vorläufigen) Betriebsreglements für den Flughafen Zü-

rich. Nachdem das vorläufige Betriebsreglement und seine Anhänge mit 

Verfügung vom 15. April 2011 von ihr umfassend genehmigt und von der 

Beschwerdegegnerin (unverändert) auf den 30. Juni 2011 in Kraft gesetzt 

worden sind, bildet der Wortlaut von Anhang 4 zum vBR in seiner Fas-

sung vom 30. Juni 2011 Grundlage für den nachfolgenden Entscheid. 

4.  

4.1. Die Beschwerdeführerin erachtet die Zuweisung der CUSS-

Automaten zur zentralen Infrastruktur des Flughafens Zürich als Verstoss 

gegen das Legalitätsprinzip und die Gewaltenteilung. Der Bundesrat habe 

mit Art. 29b der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruk-

tur der Luftfahrt (VIL, SR 748.131.1) zwar die Kompetenz zur Regelung 

des Marktzugangs zu den Bodenabfertigungsdiensten an die Flugplatz-

halter delegiert. Es sei jedoch bereits fraglich, ob die Delegation auch die 

Kompetenz zur Regelung der zentralen Infrastrukturen beinhalte und ob 

sie mit Art. 48 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes 

vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) vereinbar sei. Nach Art. 36c 

Abs. 2 Bst. a des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 

748.0) sei die Organisation des Flugplatzes wohl Sache des Flugplatzhal-

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ters, der zu diesem Zweck ein Betriebsreglement zu erlassen habe. Diese 

im Jahre 1999 erlassene Bestimmung könne indessen kaum die Rege-

lung des Marktzuganges zu den Bodenabfertigungsdiensten umfassen, 

die für die Schweiz erst mehrere Jahre später in Kraft getreten sei. Art. 8 

der Richtlinie 96/67/EG beauftrage die Mitgliedstaaten, die zentrale Infra-

struktur zu regeln. Wenn die Schweiz als "Mitgliedstaat" die Kompetenz 

zur Regelung der zentralen Infrastruktur an die Flugplatzhalter habe de-

legieren wollen, hätte es eines ausdrücklichen gesetzgeberischen Ent-

scheids bedurft. Die Schweiz sei ihrer in Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 

96/67/EG verankerten Verpflichtung, die für die Umsetzung der Richtlinie 

erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, nicht 

nachgekommen. Angesichts der Bedeutung, welche die Europäische 

Gemeinschaft der Frage der Definition der zentralen Infrastruktur beimes-

se, wäre es angezeigt gewesen, die Grundsätze in einem Gesetz im for-

mellen Sinn zu regeln. Es dürfe nicht ins freie Ermessen des Flugplatz-

halters gestellt werden, die für ihn selbst geltenden Regeln des Marktzu-

ganges zu definieren. Die Abfertigung von Kunden mit spezifischen Pro-

dukten beim Self Check-in stelle eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, welche 

in den Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit falle. Ihre Einschrän-

kung bedürfe daher eine minimale Regelung auf Verordnungsstufe sowie 

ein öffentliches Interesse, müsse verhältnismässig sein und den Kernge-

halt des Grundrechtes beachten. 

4.2. Die Vorinstanz hält dem entgegen, das Betriebsreglement sei nach 

dem seit 1999 unveränderten und in Art. 36c LFG zum Ausdruck gebrach-

ten Willen des Gesetzgebers das zentrale Regelwerk eines Flugplatzes 

und habe demnach auch die Vorschriften über die Bodenabfertigungs-

dienstleistungen zu enthalten. Die Bestimmungen der Richtlinie 96/67/EG 

seien denn auch – gestützt auf Art. 29a und 29b VIL – per 1. Januar 2003 

ins Betriebsreglement des Flughafens Zürich überführt worden. Art. 23 

Abs. 1 der Richtlinie 96/67/EG verlange keineswegs eine Umsetzung auf 

Gesetzesstufe, sondern einzig den Erlass der "erforderlichen Rechts- und 

Verwaltungsvorschriften, um dieser Richtlinie (…) nachzukommen". So-

wohl dieser Anforderung wie auch derjenigen, auf die Richtlinie Bezug zu 

nehmen (Art. 23 Abs. 2 der Richtlinie 96/67/EG) sei mit dem Erlass der 

Art. 29a und 29b VIL sowie dem Anhang zur VIL genügend Rechnung ge-

tragen worden. 

4.3. Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, es finde in Art. 29b 

VIL angesichts des Genehmigungsvorbehaltes durch die Vorinstanz gar 

keine Übertragung einer eigentlichen Rechtsetzungskompetenz auf die 

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Flugplatzhalterin statt. Das Betriebsreglement verfüge sehr wohl in 

Art. 36c LFG über eine genügende gesetzliche Grundlage. Auch § 6 der 

deutschen Bodenabfertigungsdienst-Verordnung vom 10. Dezember 1997 

habe es im Wesentlichen bei einer Wiedergabe von Art. 8 der Richtlinie 

96/67/EG bewenden lassen. 

4.4. Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche 

Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas-

sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, 

SR 101]). Werden Rechtsetzungskompetenzen des Gesetzgebers auf 

den Verordnungsgeber übertragen, spricht man von Gesetzesdelegation. 

Diese gilt als zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung ausgeschlos-

sen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf ein be-

stimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die Grund-

züge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, im delegie-

renden Gesetz selbst enthalten sind. Bei sogenannt unselbstständigen 

Bundesratsverordnungen, die wie die VIL (vgl. E. 4.4.1) auf einer Ermäch-

tigung zur Rechtsetzung in einem Gesetz beruhen, prüft das Bundesver-

waltungsgericht, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Ge-

setz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Berechtigt der Gesetzgeber 

den Bundesrat, von der Verfassung abzuweichen, und macht der Bun-

desrat davon Gebrauch, so ist die Verordnung für das Bundesverwal-

tungsgericht massgebend (Art. 190 BV). Andernfalls kontrolliert das Bun-

desverwaltungsgericht die Verfassungsmässigkeit der Verordnung. 

Räumt der Gesetzgeber dem Bundesrat einen sehr weiten Spielraum für 

die Regelung ein, so ist das Bundesverwaltungsgericht daran gebunden. 

Es muss sich auf die Kontrolle beschränken, ob die Verordnung den 

Rahmen der Gesetzesdelegation offensichtlich sprengt oder aus anderen 

Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (ULRICH HÄFELIN/GEORG 

MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 

2010, Rz. 150 sowie Rz. 407 ff. mit weiteren Hinweisen auf die Recht-

sprechung). 

4.4.1. Gemäss Art. 36a Abs. 2 LFG ist der Konzessionär verpflichtet, den 

Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Ein-

schränkungen für alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen 

Verkehr zur Verfügung zu stellen, einen ordnungsgemässen, sicheren Be-

trieb zu gewährleisten und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sor-

gen. Art. 36c Abs. 1 und Abs. 2 LFG sehen vor, dass der Flugplatzhalter 

ein Betriebsreglement zu erlassen hat, in welchem die im Sachplan Infra-

struktur der Luftfahrt, in der Konzession sowie in der Plangenehmigung 

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vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszugestalten sind; insbe-

sondere sind darin die Organisation des Flugplatzes und die An- und Ab-

flugverfahren sowie die besonderen Vorschriften für die Benützung des 

Flugplatzes festzuhalten. 

Gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 36 Abs. 1 LFG hat der Bundes-

rat in Art. 23 VIL den Inhalt des Betriebsreglements näher umschrieben 

("Das Betriebsreglement regelt den Flugplatzbetrieb in allen Belangen. Es 

enthält Vorschriften über: a. die Organisation des Flugplatzes; b. die Be-

triebszeiten; c. die An- und Abflugverfahren; d. die Benützung von Flug-

platzanlagen durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige 

Benützer; e. die Bodenabfertigungsdienste."). In Art. 29a VIL hat er für die 

Organisation und den Betrieb der Bodenabfertigungsdienste auf den 

Flughäfen die aufgrund des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemein-

schaft über den Luftverkehr und dessen Anhang (Luftverkehrsabkommen 

[LVA], SR 0.748.127.192.68) in der Schweiz anzuwendende Richtlinie 

96/67/EG für massgeblich erklärt, in Art. 29b Abs. 1 VIL hat er vorgese-

hen, dass der Flugplatzhalter im Betriebsreglement den Marktzugang zu 

den Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen der Richtlinie 

96/67/EG und des Anhanges der VIL betreffend die Bodenabfertigungs-

dienste regelt. Die grundsätzliche Befugnis, den Zugang zu den Boden-

abfertigungsdiensten (und mit diesem das Aufstellen der CUSS-

Automaten) im Betriebsreglement festzulegen, ist mithin bereits durch die 

Begriffe „Organisation“ und „Benützung“ des Flugplatzes in Art. 36c 

Abs. 2 LFG abgedeckt und die mit der Einführung von Art. 29a und 

Art. 29b VIL (Datum ihres Inkrafttretens: 1. Juni 2002) einhergehende 

nachträgliche Aufnahme der Bodenabfertigungsdienste in die Liste von 

Art. 23 VIL letztlich nur eine Konkretisierung (siehe auch aArt. 23 VIL in 

seiner Fassung vom 2. Februar 2000 [AS 2000 703], welcher unter Ver-

wendung des Ausdruckes „namentlich“ ursprünglich eine nicht abschlies-

sende Aufzählung vorgenommen hat; vgl. auch Urteil des Bundesgerich-

tes 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 5.3). 

Finden sich aber die Grundzüge der Ausgestaltung des Betriebsregle-

ments und der Anforderungen an den Flugplatzbetrieb in einem Gesetz 

im formellen Sinn und einzig die Detailregeln auf Verordnungsstufe und 

sind auch die anderen Anforderungen an eine Gesetzesdelegation ohne 

weiteres erfüllt, so ist diese vom Gesetz- und Verordnungsgeber gewählte 

Aufgabenverteilung nicht zu beanstanden. Darüber hinaus fällt entgegen 

der Auffassung der Beschwerdeführerin auch die von der Beschwerde-

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Seite 10 

gegnerin angestrebte Aufnahme der CUSS-Automaten in die Liste der 

zentralen Infrastruktureinrichtungen in den Anwendungsbereich von 

Art. 29b Abs. 1 VIL, will diese doch damit im Ergebnis die Bodenabferti-

gung – zumindest soweit die Verwaltung und den Betrieb der CUSS-

Automaten betreffend – dem freien Markt entziehen (vgl. hierzu auch 

Ziff. 6 des Anhanges zur VIL). 

4.4.2. Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, die insbesondere 

die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirt-

schaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung umfasst. Art. 29b 

Abs. 1 VIL auferlegt dem Flugplatzhalter einzig die Regelung des Markt-

zugangs zu den Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen der 

Richtlinie 96/67/EG und des Anhangs zur VIL, welche – zumindest im 

Grundsatz – die freie Ausübung solcher Dienste garantieren. Die Be-

schwerdeführerin wird demnach durch diese Verordnungsbestimmung al-

lein (noch) nicht in verfassungswidriger Weise vom wirksamen Wettbe-

werb ausgeschlossen. Allerdings wird nachfolgend zu prüfen sein, ob die 

Beschwerdegegnerin die Vorgaben der Richtlinie 96/67/EG (auf welche 

Art. 29b Abs. 1 VIL verweist) in ihrem Betriebsreglement korrekt umge-

setzt hat, mithin die faktische Monopolisierung der Verwaltung und des 

Betriebs der CUSS-Automaten – wie für die Einschränkung von Grund-

rechten gefordert (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV) – auf einer zureichenden ge-

setzlichen Grundlage beruht (vgl. E. 5.4 ff.). 

4.5. Das schweizerische Luftrecht ist über das LVA in das europäische 

Regelungssystem eingebunden. Zu diesem Zweck gelten im Rahmen des 

Gegenstandes des Abkommens und der im Anhang genannten Verord-

nungen und Richtlinien (darunter die Richtlinie 96/67/EG) die europäi-

schen Regeln auch in der Schweiz und diese werden aufgrund des mo-

nistischen Systems mit der Ratifizierung des Abkommens automatisch 

Teil der schweizerischen Rechtsordnung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 32 LVA; 

Urteil des Bundesgerichtes 2C_842/2010 vom 13. Januar 2012 E. 2.1 

sowie E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Nur wenn sie nicht hinreichend 

konkretisiert sind, um in einem Einzelfall direkt angewendet werden zu 

können, bedarf es zu ihrer Umsetzung Ausführungsregelungen im natio-

nalen Recht (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2C_842/2010 vom 

13. Januar 2012 E. 3.1 mit Hinweisen; REGULA DETTLING-OTT/URS HAL-

DIMANN, Luftverkehrsrecht Teil II: Betrieb der Luftfahrt, in: Georg Müller 

[Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. IV, 

H Rz. 47). Die Bestimmungen in der Richtlinie 96/67/EG sind grundsätz-

lich genügend konkret ausformuliert, um in der Schweiz unmittelbar An-

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wendung zu finden (vgl. auch Urteil des Bundesgerichtes 2C_715/2008 

vom 15. April 2009 E. 4.3). Ein blosser (deklaratorischer) Verweis darauf 

– wie in Art. 29a und 29b VIL geschehen – ist somit ohne weiteres zuläs-

sig, zumal die in der Richtlinie vereinzelt auftretenden "Lücken" vom Ver-

ordnungsgeber durch entsprechende nationale Umsetzungsregelungen 

im Anhang zur VIL geschlossen worden sind. 

4.6. Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich die Delegation von Rege-

lungsbefugnissen auf den Flugplatzhalter gemäss Art. 29b Abs. 1 VIL als 

mit Art. 48 RVOG unvereinbar erachtet, ist ihr Folgendes entgegenzuhal-

ten: Art. 48 Abs. 1 RVOG sieht einzig vor, dass der Bundesrat die Zustän-

digkeit zum Erlass von Rechtssätzen – unter Berücksichtigung ihrer 

Tragweite – auf die Departemente übertragen kann, und ist auf die Wei-

tergabe rechtsetzender Befugnisse auf ausserhalb der Bundesverwaltung 

stehende Organisationen und Personen – vorliegend auf die Beschwer-

degegnerin – nicht anwendbar (THOMAS SÄGESSER, Handkommentar zum 

RVOG, Bern 2007, S. 456, Rz. 6). Darüber hinaus wirkt Art. 36c Abs. 3 

LFG einer allfälligen Wettbewerbsverzerrung durch die Beschwerdegeg-

nerin entgegen, indem er jede Betriebsreglementsänderung vorgängig 

von der Vorinstanz als Aufsichtsbehörde genehmigt haben will (zur allge-

meinen Überwachungs- und Kontrollfunktion des BAZL vgl. auch Art. 3b 

sowie Art. 26 VIL; zu den Genehmigungsvoraussetzungen vgl. Art. 25 

Abs. 1 VIL); dem Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin bei der 

Regelung des Marktzugangs zu den Bodenabfertigungsdiensten (und der 

zentralen Infrastruktur [vgl. E. 4.4.1 in fine]) gemäss Art. 29b Abs. 1 VIL 

sind demnach durch diesen Genehmigungsvorbehalt (wie im Übrigen 

auch durch die Richtlinie 96/67/EG) enge Grenzen gesetzt. 

5.  

5.1. Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, die Formu-

lierung in Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum vBR entspreche zwar nicht dem 

Wortlaut der Richtlinie 96/67/EG. Die Rücksichtnahme auf die bestehen-

den Platz- und Kapazitätsverhältnisse sowie die Gewährleistung des si-

cheren und wirtschaftlichen Flugbetriebes trügen jedoch zu einer Verbes-

serung der Dienstleistungen bei und seien mit dem Sinn und den Zielen 

der Richtlinie 96/67/EG vereinbar. Der Wortlaut im heutigen Anhang 4 

zum vBR sei aus dem früheren Anhang 1 des Betriebsreglements vom 

31. Mai 2001 übernommen worden, welcher anlässlich seiner Einführung 

von keiner Seite beanstandet worden sei; er sei somit rechtsgültig in Kraft 

getreten und für den vorliegenden Sachverhalt verbindlich. Der Flughafen 

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Seite 12 

Zürich sei im Bereich der Passagierabfertigung flächenmässig bereits 

stark ausgelastet und die CUSS-Automaten würden aufgrund der Ent-

wicklung in Richtung papierlosem Check-in weiter an Bedeutung gewin-

nen. Würden die CUSS-Automaten jeweils individuell von den Fluggesell-

schaften aufgestellt, wäre der Platzbedarf deutlich höher und die für die 

Sicherheit wesentliche Übersicht des Flugplatzes und seine reibungslose 

Funktionsfähigkeit gefährdet. 

5.2. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die Vorinstanz hätte 

vorfrageweise überprüfen müssen, ob das Betriebsreglement der Be-

schwerdegegnerin die materiellen Kriterien der Richtlinie 96/67/EG kor-

rekt umsetze. Aber selbst wenn sie dazu nicht befugt gewesen sei, sei die 

Rechtmässigkeit von Art. 7 von Anhang 4 zum vBR zumindest im vorlie-

genden Beschwerdeverfahren zu überprüfen. Besagte Bestimmung er-

wähne das in Art. 8 der Richtlinie 96/67/EG für die Zuweisung zur zentra-

len Infrastruktur ausdrücklich genannte Erfordernis der Unmöglichkeit der 

Teilung bzw. Erstellung in zweifacher Ausführung nicht mehr. Dies führe 

dazu, dass etwa eine Infrastruktureinrichtung wegen des in Art. 7 von An-

hang 4 zum vBR nicht näher definierten Kriteriums des "wirtschaftlichen 

Flugbetriebes" – selbst wenn eine Aufteilung oder zweifache Ausführung 

möglich sei – zur zentralen Infrastruktur erklärt werden könne. Die hier 

massgebliche Infrastruktur sei ohne weiteres teilbar, hätten doch mehrere 

Luftfahrtunternehmen – analog zu anderen Flughäfen innerhalb der Eu-

ropäischen Union – früher auf dem Flughafen Zürich ihre eigenen Self 

Check-in Automaten aufgestellt. Es verstehe sich von selbst, dass der 

Homecarrier an seinem Hub-Flughafen in der Regel am meisten Passa-

giere abfertige und daher eigene Automaten einrichten müsse. Aus ihrer 

Sicht gäbe es keine technischen oder sonstigen objektiven Gründe, die 

Selbstbedienungsautomaten der zentralen Infrastruktur zuzuweisen und 

damit den Marktzugang und die Marktvielfalt einzuschränken. Soweit die 

Vorinstanz Sicherheitsbedenken und enge Platzverhältnisse als Argu-

mente gegen das Aufstellen eigener Selbstbedienungsautomaten anfüh-

re, habe sie den Sachverhalt unzureichend abgeklärt und der zukünftigen 

Entwicklung weg vom Einchecken am Flughafen und hin zum Einchecken 

per Internet zu wenig Rechnung getragen. Auf ihren zusammen mit der 

Lufthansa geplanten Automaten würde eine Standardtechnologie ver-

wendet, welche auch andere Fluggesellschaften benutzen könnten. 

5.3. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, Art. 8 Abs. 1 der Richt-

linie 96/67/EG sei entsprechend Ziff. 13 ihrer einleitenden Erwägungen 

und der ratio legis dahingehend auszulegen, dass die Zuweisung zur 

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Seite 13 

zentralen Infrastruktur die Unmöglichkeit einer mehrfachen und nicht 

bloss einer zweifachen Ausführung voraussetze. Es wäre daher unzuläs-

sig, einzig ein bis zwei ausgesuchten Airlines die Installation eigener Au-

tomaten zu erlauben, allen anderen jedoch nicht. Auch der Homecarrier 

könne für sich keine Sonderrechte in Anspruch nehmen. Es entspreche 

einer weit verbreiteten Praxis, CUSS-Automaten als zentrale Infrastruktur 

einzustufen. Art. 1 Ziff. 6 von Anhang 4 zum vBR übernehme die gesamte 

Definition der zentralen Infrastruktur aus der Richtlinie 96/67/EG. Die 

Formulierung in Art. 7 von Anhang 4 zum vBR sei somit keine Abwei-

chung, sondern vielmehr eine Präzisierung der Richtlinie. Es mache we-

der aus technischer noch aus betrieblicher Sicht Sinn, unterschiedliche, 

sich gegenseitig konkurrierende CUSS-Infrastrukturen zuzulassen. Durch 

die Zuweisung zur zentralen Infrastruktur könne ein diskriminierungsfreier 

Zugang zu den Automaten gewährleistet werden und es bestehe die 

Möglichkeit, diese aufgrund angepasster Passagierströme (bspw. auf-

grund eines Umbaues) auch kurzfristig den Fluggesellschaften neu zuzu-

teilen. Sie habe zu verhindern, dass die Beschwerdeführerin eine Infra-

struktur, an deren Nutzung auch andere Fluggesellschaften interessiert 

seien, monopolisiere. 

5.4. Art. 1 Ziff. 6 von Anhang 4 zum vBR definiert die zentralen Infrastruk-

tureinrichtungen als Einrichtungen auf dem Flughafen Zürich zur Erbrin-

gung von Bodenabfertigungsdiensten, die aufgrund ihrer Komplexität 

oder aus Kosten- oder Umweltschutzgründen nicht geteilt oder in zweifa-

cher Ausführung geschaffen werden können. Gemäss Art. 7 Abs. 1 von 

Anhang 4 zum vBR sind die Errichtung und der Betrieb der zentralen Inf-

rastruktureinrichtungen dem Leitungsorgan des Flughafens Zürich vorbe-

halten; das BAZL kann auf Antrag des Leitungsorgans und nach Anhö-

rung des Nutzerausschusses weitere Infrastruktureinrichtungen zu zent-

ralen Infrastruktureinrichtungen erklären, wenn es die auf dem Flughafen 

Zürich bestehenden Platz- und Kapazitätsverhältnisse sowie der sichere 

und wirtschaftliche Flugbetrieb erfordern (Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum 

vBR). Die dem Anhang 4 angefügte Beilage 2 listet die Einrichtungen der 

zentralen Infrastruktur einzeln auf (Art. 1 Ziff. 6 in fine sowie Art. 7 Abs. 7 

von Anhang 4 zum vBR). 

5.4.1. Die Vorinstanz begründet die Aufnahme der CUSS-Automaten in 

die Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen mit den in Art. 7 Abs. 3 

von Anhang 4 zum vBR aufgeführten (problematischen) Platzverhältnis-

sen in den Terminals sowie der betrieblichen Sicherheit. Bevor die Ver-

einbarkeit dieser Bestimmung mit der Richtlinie 96/67/EG einer Prüfung 

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Seite 14 

unterzogen werden kann, ist in einem ersten Schritt zu klären, ob sie – 

nachdem sie bereits am 19. Dezember 2002 von der Vorinstanz geneh-

migt worden ist – im vorliegenden Beschwerdeverfahren überhaupt noch 

auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden kann. 

5.4.1.1 Wenn Private öffentliche Aufgaben erfüllen und durch das Ge-

meinwesen zur Rechtsetzung ermächtigt werden, zählen die entspre-

chenden Normen zur jeweiligen objektiven Rechtsordnung. Bei der Be-

schwerdegegnerin als Halterin des Flughafens Zürich handelt es sich 

zwar um eine gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft, welche auf kan-

tonalem Recht beruht. Dennoch ist auch ihr vom Gesetz- bzw. Verord-

nungsgeber die Kompetenz eingeräumt worden, ein Betriebsreglement zu 

erlassen (Art. 36c Abs. 1 LFG) und in diesem den Marktzugang zu den 

Bodenabfertigungsdiensten nach den Anforderungen der Richtlinie 

96/67/EG zu regeln (Art. 29b Abs. 1 VIL; vgl. zum Ganzen auch: Urteil 

des Bundesgerichtes 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 5; zur Rechts-

form der FZAG: vgl. TOBIAS JAAG, Die schweizerischen Flughäfen: 

Rechtsgrundlagen, Organisation und Verfahren, in: Rechtsfragen rund um 

den Flughafen, Zürich 2004, S. 38). Es muss dem Bundesverwaltungsge-

richt daher auf Beschwerde hin – analog der konkreten Normenkontrolle 

bei Bundesratsverordnungen (vgl. bereits E. 4.4 hiervor) – grundsätzlich 

möglich sein, zumindest vorfrageweise zu überprüfen, ob sich die Flug-

platzhalterin mit dem bereits früher genehmigten und von der Vorinstanz 

als Begründung beigezogenen Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum vBR an 

die Vorgaben der übergeordneten Richtlinie 96/67/EG gehalten hat. Die-

ses Vorgehen erscheint umso mehr sachgerecht, als sich zwar der Streit-

gegenstand im vorliegenden Beschwerdeverfahren auf die genehmigte 

Ergänzung der Liste der zentralen Infrastruktureinrichtungen in Beilage 2 

des Anhanges 4 zum vBR um die CUSS-Automaten zu beschränken hat 

(vgl. E. 1.3.2 hiervor), diese Anpassung jedoch ungeachtet von Art. 7 

Abs. 3 von Anhang 4 zum vBR vor dem eidgenössischen Recht (und da-

mit auch vor der Richtlinie 96/67/EG) standhalten muss (vgl. Art. 25 

Abs. 1 Bst. c VIL sowie Urteil des Bundesgerichtes 1A.100/2003 vom 

7. Oktober 2003 E. 3.2). 

5.4.2. Es ist demnach in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob Art. 7 

Abs. 3 von Anhang 4 zum vBR bzw. die Begründung der Vorinstanz mit 

der Richtlinie 96/67/EG vereinbar sind. 

5.4.2.1 Gemäss Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/67/EG 

treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Massnahmen, um den Bo-

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Seite 15 

denabfertigungsdienstleistern den freien Zugang zum Markt der Drittab-

fertigungsdienste und den Fluggesellschaften die freie Ausübung der 

Selbstabfertigung zu gewährleisten (zur Definition des Dienstleisters vgl. 

Art. 2 Bst. g, zur derjenigen der Selbstabfertigung vgl. Art. 2 Bst. f der 

Richtlinie 96/67/EG; zur Umschreibung der verschiedenen Bodenabferti-

gungsdienste vgl. Art. 2 Bst. e der Richtlinie 96/67/EG i.V.m. deren An-

hang, insbesondere Ziff. 2 ["Fluggastabfertigung"]). Unbeschadet dieser 

beiden Bestimmungen können die Mitgliedstaaten Verwaltung und Be-

trieb der zentralen Infrastruktureinrichtungen zur Erbringung von Boden-

abfertigungsdiensten, die aufgrund ihrer Komplexität bzw. aus Kosten- 

oder Umweltschutzgründen nicht geteilt oder in zweifacher Ausführung 

geschaffen werden können, beispielsweise die Gepäcksortier-, Entei-

sungs-, Abwasserreinigungs- und Treibstoffverteilungsanlagen, dem Lei-

tungsorgan des Flughafens oder einer anderen Stelle vorbehalten; sie 

können vorschreiben, dass die Dienstleister und die Selbstabfertiger die-

se Infrastruktureinrichtungen nutzen (Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 

96/67/EG). Wenn auf einem Flughafen besondere Platz- oder Kapazitäts-

gründe, insbesondere in Zusammenhang mit der Verkehrsdichte und dem 

Grad der Nutzung der Flächen, eine Marktöffnung und/oder die Selbstab-

fertigung nicht in dem in dieser Richtlinie vorgesehenen Ausmass zulas-

sen, so kann der betreffende Mitgliedstaat unter anderem beschliessen, 

die Zahl der Dienstleister für eine oder mehrere Kategorien von Bodenab-

fertigungsdiensten auf dem gesamten Flughafen oder in einem Teil davon 

zu begrenzen (…) sowie die Selbstabfertigung einer begrenzten Anzahl 

von Nutzern vorzubehalten, sofern (…) diese Nutzer nach sachgerechten, 

objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien ausge-

wählt werden (Art. 9 Abs. 1 Bst. a und Bst. c der Richtlinie 96/67/EG). 

5.4.2.2 Die Richtlinie 96/67/EG bezweckt, die Öffnung des Marktes der 

Bodenabfertigungsdienste zu gewährleisten, wodurch nach ihrer fünften 

Begründungserwägung zur Senkung der Betriebskosten der Luftver-

kehrsgesellschaften und zur Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität 

beigetragen werden soll (vgl. auch Urteile des Gerichtshofes der Europäi-

schen Gemeinschaften [EuGH] vom 9. Dezember 2004 in der Rechtssa-

che C-460/02, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Ita-

lienische Republik, Rn. 32, sowie vom 16. Oktober 2003 in der Rechtssa-

che C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH gegen Deut-

sche Lufthansa AG, Rn. 43). Die Kommission der Europäischen Gemein-

schaften hat in Verfahren nach Art. 9 der Richtlinie 96/67/EG wiederholt 

festgehalten, dass die allgemeinen Bestimmungen für den Zugang zum 

Markt der Bodenabfertigungsdienste gemäss Art. 6 und Art. 7 der Richtli-

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Seite 16 

nie 96/67/EG eindeutig den Grundsatz der grösstmöglichen Öffnung für 

die meisten Bodenabfertigungsdienste festlegen. Art. 9 der Richtlinie 

96/67/EG berücksichtige jedoch auch, dass in bestimmten, besonders ge-

lagerten Fällen akute Platz- und Kapazitätsprobleme einer Öffnung des 

Marktes in dem vorgesehenen Umfang entgegenstehen könnten. In sol-

chen Fällen seien befristete Freistellungen möglich, damit der Flughafen 

die jeweiligen Schwierigkeiten und Sachzwänge ausräumen könne. Diese 

könnten indessen nur in (stets eng auszulegenden) Ausnahmefällen ge-

währt werden (vgl. Entscheidungen vom 30. Oktober 1998 betreffend den 

Flughafen Stuttgart [ABl. L 300 vom 11. November 1998, S. 25 f.], vom 

27. April 1999 betreffend den Flughafen Berlin-Tegel [ABl. L 121 vom 

11. Mai 1999, S. 21 f. sowie S. 26] sowie vom 10. Januar 2000 betreffend 

den Flughafen Funchal [ABl. L 39 vom 14. Februar 2000, S. 67 f.]). 

5.4.2.3 Nach dem an sich klaren Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 

96/67/EG können Infrastruktureinrichtungen zur Erbringung von Boden-

abfertigungsdiensten nur dann der zentralen Infrastruktur zugewiesen 

und ihr Betrieb und ihre Verwaltung einem Monopolunternehmen (hier der 

Beschwerdegegnerin) vorbehalten werden, wenn ihre Teilung oder zwei-

fache Ausführung aufgrund ihrer Komplexität bzw. aus Kosten- oder Um-

weltschutzgründen nicht möglich ist. Vorliegend ist nicht einsichtig, wes-

halb Self Check-in Automaten aus technischen oder aus ökologischen 

Gründen bzw. aus Wirtschaftlichkeitsüberlegungen nicht mindestens 

zweifach aufgestellt werden können (zumal offenbar bereits in der Ver-

gangenheit auf dem Flughafen Zürich Automaten von verschiedenen 

Fluggesellschaften in Betrieb waren). Die CUSS-Automaten dürfen daher 

gestützt auf diese Bestimmung grundsätzlich nicht in die Liste der zentra-

len Infrastrukturanlagen aufgenommen werden. Wenn nun die Vorinstanz 

(getreu dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 3 von Anhang 4 zum vBR) aufgrund 

der (angeblich) engen Platzverhältnissen nur der Beschwerdegegnerin 

die Erlaubnis erteilen will, in den Terminals des Flughafens Zürich eigene 

Automaten einzusetzen, bedient sie sich genau derjenigen Gründe, wel-

che gemäss Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 96/67/EG im Rahmen eines Frei-

stellungsverfahrens zu einer Einschränkung der Selbst- und Drittabferti-

gung führen können. Im Ergebnis bewirkt die Festlegung der CUSS-

Automaten als zentrale Infrastruktur somit eine Umgehung von Art. 9 der 

Richtlinie 96/67/EG und entzieht einen Bodenabfertigungsdienst, bei dem 

die Anzahl der Dienstleister und Selbstabfertiger nur auf dem Wege eines 

(nach sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminieren-

den Kriterien vorzunehmenden) Auswahlverfahrens begrenzt werden 

kann, über die Definition als zentrale Infrastruktur in unzulässiger Weise 

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Seite 17 

dem freien Markt. Eine solche faktische Monopolisierung kann jedoch die 

Verringerung der Kosten für die Nutzer in Frage stellen und die praktische 

Wirksamkeit der Richtlinie 96/67/EG beeinträchtigen (vgl. auch Urteil des 

EuGH vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-386/03, Kommission der 

Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland, 

Rn. 29, sowie STEPHANIE DUTZKE-WITTNEBEN, Das Recht der Bodenab-

fertigungsdienste auf freien Zugang zu den Flughäfen, Hamburg 2006, 

S. 49; zum Auswahlverfahren vgl. Art. 11 der Richtlinie 96/67/EG bzw. 

Art. 9 von Anhang 4 zum vBR). 

5.4.2.4 Soweit die Vorinstanz im Zusammenhang mit den (angeblich) en-

gen Platzverhältnissen in den Terminals auch Sicherheitsbedenken vor-

bringt, ist bereits fraglich, ob diese (als blosse Folge von jenen) über-

haupt als eigenständige Begründung angeführt werden können. Dessen 

ungeachtet verhält es sich damit wie folgt: Der dreizehnte Erwägungs-

grund der Richtlinie 96/67/EG sieht zwar in seiner deutschen Fassung 

vor, dass sich die Flughäfen für ein reibungsloses Funktionieren Verwal-

tung und Betrieb unter anderem jener Infrastruktureinrichtungen vorbehal-

ten können müssen, die aus Sicherheitsgründen nur schwer geteilt oder 

mehrfach bereitgehalten werden können. Da jedoch die englische, fran-

zösische und italienische Version diesen Ausschlussgrund nicht nament-

lich erwähnen, liegt die Vermutung nahe, dass es sich bei der deutschen 

Formulierung um ein gesetzgeberisches Versehen handelt (vgl. auch ABl. 

C 134 vom 6. Mai 1996, S. 42, wonach es der Rat der Europäischen Ge-

meinschaften für besser hält, anstatt von „Sicherheitsgründen“ von „Um-

weltgründen“ zu sprechen, um die Übereinstimmung mit dem verfügen-

den Teil zu wahren). Darüber hinaus lässt sich den Materialien entneh-

men, dass ein entsprechender Änderungsvorschlag des Europäischen 

Parlamentes betreffend die Formulierung von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 

96/67/EG (ABl. C 323 vom 4. Dezember 1995, S. 100) – zumindest so-

weit die Aufnahme des Kriteriums der Sicherheit betreffend – offenbar 

kein Gehör gefunden hat. Schliesslich würde aber mit der Einführung ei-

nes zusätzlichen, in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 96/67/EG nicht aufgeführ-

ten Ausschlussgrundes der angestrebten Marktöffnung im Bereich der 

Bodenabfertigungsdienste nicht mehr zureichend Rechnung getragen. 

Aber selbst wenn eine Erweiterung des Anwendungsbereiches von Art. 8 

Abs. 1 der Richtlinie 96/67/EG entgegen seinem klaren Wortlaut zulässig 

sein sollte, wäre damit wohl ohnehin nur die Sicherheit in den Sperrberei-

chen des Flughafens auf der Luftseite angesprochen, nicht aber die Si-

cherheit im Publikumsbereich (vgl. ABl. C 301 vom 13. November 1995, 

S. 29 f.). 

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Seite 18 

5.5. Ist eine Aufnahme der CUSS-Automaten in die Liste der zentralen 

Infrastruktureinrichtungen bereits aus rechtlichen Gründen nicht haltbar, 

kann an sich offen gelassen werden, ob die Vorinstanz die Sachlage kor-

rekt und vollständig ermittelt hat. Dennoch rechtfertigen sich vor allem 

auch mit Blick auf die allfällige Durchführung eines Auswahlverfahrens 

durch die Vorinstanz (dem sich die Beschwerdegegnerin im Gegensatz 

zu den anderen Anbietern nicht unterziehen muss; vgl. Art. 11 Abs. 1 

Bst. c und Abs. 2 der Richtlinie 96/67/EG sowie Art. 9 Abs. 3 und Abs. 4 

von Anhang 4 zum vBR) folgende Anmerkungen: Aus den vorinstanzli-

chen Akten lässt sich nicht entnehmen, dass die Vorinstanz vor Verfü-

gungserlass zwecks eingehender Abklärung der Platzverhältnisse in den 

Terminals des Flughafens Zürich einen Augenschein (Art. 12 Bst. d 

VwVG) durchgeführt oder von der Beschwerdegegnerin gestützt auf de-

ren Mitwirkungspflicht (Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG) anderweitige Be-

weismittel angefordert hätte (bspw. Pläne mit der momentanen Flächen-

belegung oder eine Studie über die zukünftige Bedeutung von Self 

Check-in Automaten für die Passagierabfertigung). Vielmehr scheint sie 

die Argumentation der Beschwerdegegnerin, wonach im Terminalbereich 

keine freien Flächen verfügbar seien, um Automaten von verschiedenen 

Fluggesellschaften aufzustellen, unbesehen übernommen zu haben. Un-

ter diesen Voraussetzungen müsste sie sich aber eine ungenügende Ab-

klärung des Sachverhalts vorwerfen lassen. 

6.  

Gestützt auf vorstehende Erwägungen ist somit festzuhalten, dass die 

Vorinstanz die Ergänzung der Liste der zentralen Infrastruktureinrichtun-

gen in Beilage 2 des Anhanges 4 zum vBR um die CUSS-Automaten 

nicht hätte genehmigen dürfen. Die Beschwerde ist daher – soweit auf sie 

einzutreten ist (vgl. E. 1.3.2 hiervor) – gutzuheissen. Bei diesem Ergebnis 

muss nicht weiter geprüft werden, ob – wie von der Beschwerdeführerin 

geltend gemacht – die Beschwerdegegnerin gegen den Grundsatz von 

Treu und Glauben (Art. 9 BV) verstossen hat, indem sie trotz dem im Jah-

re 2006 zwischen ihr (der Beschwerdeführerin) und der APT abgeschlos-

senen Nutzungsvertrag für CUSS-Automaten am Flughafen Zürich bei 

der Vorinstanz die Zuweisung derselben zur zentralen Infrastruktur bean-

tragt hat. Insbesondere kann aber auch die rechtliche Qualifikation dieses 

Nutzungsvertrages (dessen Inhalt und Tragweite ohnehin nicht Streitge-

genstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden) offen bleiben. 

 

 

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Seite 19 

7.  

7.1. Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht wer-

den in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt (Art. 63 Abs. 1 

VwVG). Die mehrheitlich obsiegende Beschwerdeführerin hat keine Ver-

fahrenskosten zu übernehmen und es ist ihr der geleistete Kostenvor-

schuss von Fr. 3'000.- zurückzuerstatten. Die vollumfänglich unterliegen-

de Beschwerdegegnerin wird kostenpflichtig und hat die Verfahrenskos-

ten in der Höhe von Fr. 3'000.- zu tragen. 

7.2. Im Beschwerdeverfahren obsiegende Parteien haben Anspruch auf 

eine Parteientschädigung für die ihnen erwachsenen notwendigen und 

verhältnismässig hohen Kosten (Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 

2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-

tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Beschwerdeführerin hat ihren 

internen Rechtsdienst mit der Interessenwahrung betraut und sich nicht 

durch externe Anwälte vertreten lassen; ihr steht daher – trotz ihres 

mehrheitlichen Obsiegens – keine Parteientschädigung zu (Art. 9 Abs. 2 

VGKE; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-322/2009 vom 

14. Juni 2011 E. 14.1 mit weiteren Hinweisen). 

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit auf sie eingetreten werden 

kann. 

2.  

Die Verfügung der Vorinstanz vom 10. Juni 2011 wird – soweit die Ge-

nehmigung der Ergänzung der Liste der zentralen Infrastruktureinrichtun-

gen in Beilage 2 des Anhanges 4 zum vBR um die CUSS-Automaten 

betreffend – aufgehoben. 

3.  

Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'000.- werden der Beschwer-

degegnerin auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Tagen nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu 

überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins erfolgt mit separater 

Post. 

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Seite 20 

4.  

Der Beschwerdeführerin wird der Kostenvorschuss in der Höhe von 

Fr. 3'000.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurücker-

stattet. Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht ihre Kontonummer 

bekannt zu geben. 

5.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

6.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 31-06-7001'ZRH/rod; Einschreiben) 

– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Markus Metz Lars Birgelen 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-

gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-

richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift 

ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-

gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der 

Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

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