# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dac33ba2-4302-5068-afe7-673d206872de
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-24
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 24.04.2025 602 2024 166
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-166_2025-04-24.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 166

Arrêt du 24 avril 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par 
Me Christine Magnin, avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Construction hors 
zone – Mise en conformité – Refus de l'autorisation spéciale

Recours du 19 septembre 2024 contre les décisions du 9 juillet 2024 
et du 19 août 2024, dossier FRIAC no ccc

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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour moitié, de l'art. ddd du registre 
foncier (RF) de la Commune de E.________, secteur F.________. Cette parcelle est située hors de 
la zone à bâtir selon le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur. Un bâtiment, construit avant 
1972, est érigé sur ce bien-fonds.

Le 3 octobre 2023, les copropriétaires précités ont déposé une demande de permis de construire 
(dossier FRIAC no ccc) visant, d'une part, à légaliser des travaux exécutés sans permis de construire 
sur l'art. ddd RF et portant, d'autre part, sur la rénovation et la transformation de l'espace intérieur 
du bâtiment existant. Les travaux à légaliser consistaient en la coupe d'arbres, la création d'une 
route d'accès et d'une place en pavés filtrants, l'agrandissement de la véranda et du balcon à 
l'extérieur du volume, ainsi que diverses transformations intérieures. Les travaux nouvellement 
projetés concernaient le remplacement d'appareils sanitaires, l'installation d'un poêle et d'une 
nouvelle cuisine, et l'aménagement d'un escalier intérieur.

Le projet a été mis à l'enquête publique dans la Feuille officielle (FO) no ggg. Il n'a suscité aucune 
opposition.

Le 7 novembre 2023, la commune a préavisé favorablement le projet.

Le projet a également recueilli les préavis positifs de la Section Agriculture de Grangeneuve et du 
Service de l'environnement (SEn). Ces préavis étaient toutefois assortis de réserves ou de 
conditions. 

En revanche, le Service des forêts et de la nature (SFN) a rendu un préavis défavorable le 
21 novembre 2023, en raison notamment de l'abattage d'arbres protégés sans autorisation ni 
proposition de mesures de compensation. Le Service de l'énergie (SdE) a fait de même le 
24 novembre 2023, au motif que le dossier était insuffisant. Le Service de la mobilité (SMo) s'est 
également opposé au projet, le 27 novembre 2023, invoquant des dimensions non réglementaires 
pour les places de stationnement ainsi que le caractère incomplet du dossier.

Constatant notamment que le projet ne satisfaisait pas aux exigences posées par les services 
précités, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l’environnement (DIME) a informé les requérants, le 19 mars 2024, de son intention de refuser 
l'autorisation spéciale requise.

Le 10 mai 2024, les requérants se sont déterminés et ont produit à cette occasion divers documents 
complémentaires.

Sur la base des compléments produits au dossier, le SFN a émis un nouveau préavis favorable, 
avec conditions, le 6 juin 2024, tandis que le SMo a délivré un préavis favorable, sans conditions, 
le 12 juin 2024. Le SdE a toutefois maintenu son préavis défavorable le 7 juin 2024, le dossier restant 
incomplet.

B. Par décision du 9 juillet 2024, la DIME a refusé l'autorisation spéciale. Elle a estimé que les 
conditions pour autoriser les travaux hors zone à bâtir, fondées notamment sur l'art. 24c de la loi du 
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'étaient pas remplies pour permettre 
les travaux. Elle a d'abord relevé que, si le bâtiment semblait être une habitation érigée entre 1960 

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et 1971 (mentionné comme maison de vacances construite en 1969 dans un avis de taxation de 
l'ECAB de 1971), aucun permis de construire, ni plans officiels relatifs à cette construction n'avaient 
pu être produits par les recourants. Or, selon la législation en vigueur à l'époque, de tels travaux 
nécessitaient une autorisation préfectorale. Partant, elle a considéré que la légalité même du 
bâtiment n'était pas démontrée. En outre, l'autorité a estimé que l'affectation et l'étendue de l'usage 
légalement autorisé du bâtiment au 1er juillet 1972 ne pouvaient être établies avec certitude sur la 
seule base de l'avis de taxation de l'ECAB et de photographies. Ces éléments ne suffisaient pas à 
prouver que le rez-de-chaussée et les combles étaient bien habitables à cette date déterminante. 
Au contraire, selon la DIME, des indices laissaient plutôt penser que seule la surface de l’étage 
(33 m²) était habitable à l'époque. Elle a relevé que, les propriétaires ayant procédé à des travaux 
sans permis, il ne lui était dorénavant plus possible d'établir avec certitude les faits antérieurs sur 
lesquels les droits invoqués (notamment pour un agrandissement) pouvaient se fonder. En 
conséquence, les surfaces des combles et du rez-de-chaussée ne pouvaient être prises en compte 
pour calculer un éventuel agrandissement de la surface habitable. L'autorité a ensuite constaté que 
les plans soumis révélaient un dépassement de 51 m² de la surface de plancher utile admissible 
pour un agrandissement au sens des dispositions applicables. Enfin, l'agrandissement et la 
fermeture de la terrasse/véranda, ainsi que la création de la route d'accès et de la place en pavés 
filtrants, constituaient une modification sensible de l'aspect extérieur, jugée incompatible avec les 
objectifs de protection du site hors zone à bâtir. Ces aménagements n'étaient en outre pas 
nécessaires pour assurer un confort usuel au bâtiment. Spécifiquement concernant la place de 
stationnement, l'autorité a ajouté qu'une telle surface minéralisée n'était pas nécessaire et qu'elle 
permettait le stationnement d'un nombre de véhicules plus élevé que ce qui serait autorisé par les 
directives applicables.

Par décision du 19 août 2024, se fondant sur l'absence d'autorisation spéciale, le Préfet du district 
de la Broye a également refusé de délivrer le permis de construire pour les travaux litigieux.

C. Par acte du 19 septembre 2024, les requérants interjettent recours auprès du Tribunal 
cantonal contre ces deux décisions. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à leur annulation et 
à ce que l'autorisation spéciale et le permis de construire leur soient délivrés. Subsidiairement, ils 
sollicitent le renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelle décision au sens des 
considérants.

À l'appui de leurs conclusions, les recourants contestent l'appréciation de l'autorité cantonale selon 
laquelle le rez-de-chaussée et les combles du bâtiment n'étaient pas des surfaces habitables au 
1er juillet 1972 et que la construction initiale aurait été illégale. Ils se fondent, à cet effet, sur des avis 
de taxation de l'Etablissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) de 1971 et 2022 et sur 
des photographies antérieures aux travaux pour démontrer le caractère habitable du rez-de-
chaussée et des combles à l'époque. De plus, la légalité du bâtiment en question aurait été 
expressément confirmée par la DIME (à l'époque la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions, DAEC) dans une décision du 2 août 2018 rendue dans le cadre d'une 
procédure de désassujettissement du bien-fonds au droit foncier rural. L'autorité intimée aurait ainsi 
failli à son devoir d'instruction en n'ayant pas consulté ses propres archives. Enfin, les contrats de 
vente de 2020 et 2022 ainsi que les données figurant au registre foncier établiraient la surface 
d'habitation initiale à 54 m², et non de 33 m² comme retenu par l'autorité.

Sur la base de cette surface initiale de 54 m², les recourants estiment que l'agrandissement de la 
surface habitable résultant des travaux litigieux respecte les limites légales. Ils ajoutent que les 

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travaux entrepris (agrandissement du rez-de-chaussée pour la véranda, escalier intérieur, création 
de murs et fenêtres, déplacement de la cuisine, installation d'un poêle à pellets) étaient justifiés par 
le changement d'affectation en résidence principale et nécessaires pour atteindre un niveau de 
confort et d'habitabilité conforme aux standards actuels. Selon eux, ces transformations préservent 
en outre l'identité essentielle du bâtiment.

D. Par écriture du 4 octobre 2024, le Préfet du district de la Broye conclut au rejet du recours 
sans formuler d'observations particulières.

La Commune de E.________, par courrier du 10 octobre 2024, se réfère à son préavis antérieur et 
indique ne pas avoir d'observations additionnelles à formuler.

Dans sa réponse du 28 novembre 2024, la DIME conclut également au rejet du recours, en 
renvoyant aux motifs de sa décision du 9 juillet 2024 et aux pièces du dossier.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

E. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et selon les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 
81, 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). L'avance de frais ayant en 
outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée. Cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, de même que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. En outre, pour tous les projets de 
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont 
conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT).

En principe, l'autorisation n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). D'après l'art. 16a LAT, sont conformes à l’affectation 
de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou 
à l’horticulture productrice (al. 1) ou qui servent au développement interne d’une exploitation agricole 

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ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice (al. 2). Les art. 24 ss LAT fixent toutefois 
les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

3.2. En l'espèce, l'art. ddd RF est situé hors de la zone à bâtir. Il n'est pas contesté que les 
recourants n'exercent pas d'activité agricole et que les travaux litigieux ne sont pas conformes à 
l'affectation de la zone agricole. Dès lors, il s'agit de déterminer si une autorisation exceptionnelle 
au sens des art. 24 ss LAT peut être octroyée pour la mise en conformité des travaux déjà effectués 
et la réalisation des travaux nouvellement prévus.

A cet effet, compte tenu de la nature du projet et du bâtiment en cause, l'examen des conditions des 
art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écartée, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un changement 
d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a LAT), qu'il n'est pas question 
d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment 
d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou installation jugée digne d'être protégée 
(art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir des animaux (art. 24e LAT). Seule 
l'application de l'art. 24c LAT peut donc entrer en considération. 

Il convient partant de vérifier si les exigences fixées par cette disposition sont remplies en l'espèce.

4.

4.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à 
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité 
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation 
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient 
été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricole 
et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés 
légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. 
Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture 
(al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un 
usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore 
viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences de 
l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5). 

L'art. 24c LAT règle ainsi les conditions auxquelles des modifications ou des agrandissements 
mesurés peuvent être autorisés pour des constructions et installations existantes situées hors de la 
zone à bâtir, qui étaient autrefois conformes à l'affectation de la zone mais ne le sont plus suite à un 
changement de la réglementation. La garantie de la situation acquise ne protège cependant que les 
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement, c'est-à-dire 
conformément au droit matériel en vigueur au moment de leur réalisation (art. 41 de l'ordonnance 
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; cf. ég. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; 
127 II 209 consid. 2c), soit avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi du 8 octobre 
1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la 
séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).

En revanche, l'art. 24c LAT n'est pas applicable aux constructions et installations qui ont été 
transformées ou érigées illégalement. Le fait qu'une telle construction, initialement illégale, ait pu 
être tolérée pendant une longue durée par les autorités, ou que son propriétaire actuel puisse se 

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prévaloir de sa bonne foi, ne la rend pas pour autant licite au point de pouvoir bénéficier du régime 
de l'art. 24c LAT. La tolérance administrative ou la bonne foi peuvent, tout au plus et selon les 
circonstances, faire obstacle à l'ordre de rétablissement de l'état conforme au droit, mais elles ne 
confèrent pas le droit d'obtenir une autorisation pour des travaux ultérieurs sur la base de 
l'art. 24c LAT (cf. arrêt TF 1A.190/2006 du 11 juin 2007 consid. 10.3).

4.2. Il s'agit ainsi d'examiner d'abord si le bâtiment litigieux a été érigé ou transformé légalement 
avant le 1er juillet 1972.

4.2.1. Dans le canton de Fribourg, la première législation spécifique en matière d'aménagement du 
territoire et des constructions est entrée en vigueur le 1er août 1962. Il s'agissait de la loi du 15 mai 
1962 sur les constructions. Avant cette date, la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 
constructions réglait l'essentiel des questions touchant la construction des bâtiments. Pour le 
surplus, la réglementation en vigueur applicable pour ces domaines était dispersée dans de 
multiples lois et arrêtés qui traitaient de façon fragmentaire l'un ou l'autre aspect touchant aux 
constructions, notamment la loi du 19 mai 1894 sur les communes et les paroisses, le code forestier 
du 9 mai 1954, ainsi que la loi d'application du 22 novembre 1911 du code civil pour le canton de 
Fribourg (cf. arrêt TC FR 602 2015 18 du 9 novembre 2015 consid. 3b).

Avec l'entrée en vigueur de la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des constructions, le 
canton s'est doté de nouvelles règles en matière de police des constructions, principalement 
destinées à prévenir et à combattre les incendies suivant la nature et la destination des bâtiments 
(art. 16 ss). La loi a également introduit une nouvelle procédure d'autorisation. Selon son art. 28, 
aucune construction nouvelle, agrandissement, transformation ou réparation majeure ne pouvaient 
être exécutés sans le préavis du service cantonal du feu et des constructions et l'approbation du 
préfet.

4.2.2. Ainsi, en vertu de cette législation, le bâtiment considéré devait nécessairement faire l'objet 
d'une autorisation du préfet lorsqu'il a été construit entre 1960 et 1971, tant sous la loi de 1945 que 
sous celle de 1962. Or, il n'est pas contesté qu'une telle autorisation fait défaut dans les archives de 
l'Etat, de sorte qu'il convient de savoir si, sous l'angle de cette législation (cf. ATF 127 II 209 
consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a; arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1), une 
autorisation pour un usage d'habitation aurait été accordée si elle avait été demandée à l'époque.

5.

La DIME estime que la légalité du bâtiment ne peut être démontrée par les recourants au 
1er juillet 1972.

5.1. Dans ce contexte, il convient de rappeler que, lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone à bâtir, 
et donc susceptible d'être considéré comme un immeuble agricole, n'est pas approprié à un usage 
agricole ou horticole, l'art. 84 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 
211.412.11) permet au propriétaire de faire constater, par l'autorité compétente, que l'immeuble 
considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR. Différentes conditions doivent alors 
être remplies. Une de celles-ci veut que les constructions et installations qui ont été érigées sur la 
parcelle doivent l'avoir été de manière légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au sens des 
art. 22 et 24 ss LAT, ou qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi, 
respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT; 
cf. ATF 139 III 327 consid. 3.3; arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1).

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Il s'ensuit que la procédure en matière de droit foncier rural implique une décision en matière de 
droit des constructions (cf. arrêt TC FR 602 2023 147 du 7 novembre 2024 consid. 2.1). En effet, 
lorsqu'une demande en partage matériel, en morcellement ou en soustraction à la loi sur le droit 
foncier rural est soumise à l'autorité compétente en matière de droit foncier rural, l'art. 4a de 
l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) lui impose de 
requérir une décision de l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire, décision 
dans laquelle sera examinée la légalité des constructions et installations présentes sur la parcelle 
en cause (cf. arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1). L'autorité d'aménagement du 
territoire approuve ou refuse l'utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base en droit de 
l'aménagement du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (cf. arrêt TF 2C_458/2021 
du 2 décembre 2021 consid. 4.1; STALDER, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2011, Vorbemerkungen 
zu Art. 61-69 n° 22).

5.2. En l'espèce, il ressort des pièces produites par les recourants qu'en date du 2 mai 2017, les 
anciens propriétaires de l'art. ddd RF, qui utilisaient déjà le bâtiment aux seules fins d'habitation, ont 
adressé à l'autorité foncière cantonale (AFC) une requête de désassujettissement au droit foncier 
rural. Dans ce cadre, l'AFC a sollicité de la DIME (alors la DAEC) qu'elle statue sur la légalité de 
l'habitation existante.

Par décision formelle du 2 août 2018, la DAEC a ainsi examiné dans quelle mesure, sous l'angle de 
la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des constructions et sous l'angle de la loi du 
14 mai 1962 sur les constructions, une autorisation pour un usage d'habitation aurait été accordée 
si elle avait été demandée. Elle a statué ainsi: 

"qu'après échange avec le Service des constructions et de l'aménagement, la DAEC estime 
que si la requête d'autorisation de construire avait été faite en bonne et due forme, il est patent 
que celle-ci aurait été accordée, puisque la construction n'apparaît pas contraire aux 
prescriptions applicables à cette époque-là.

que, partant, le bâtiment considéré doit être considéré comme légal;

que, pour le surplus, s'agissant de l'affectation du bâtiment considéré, la DAEC considère, sur 
la base du rapport du 30 juin 2017 de l'AFC (cf. art. 46 al. 1 CPJA), que celui-ci n'est pas voué 
à un usage agricole".

Il appert ainsi que l'autorité intimée, dans cette décision du 2 août 2018, avait déjà examiné la 
question de la légalité matérielle du bâtiment litigieux, qu'elle a "considéré comme légal" et qu'il ne 
faisait pas de doute qu'une autorisation aurait été octroyée si elle avait été sollicitée. Il est ainsi sans 
pertinence que les recourants n'aient pas apporté la preuve d'une autorisation formelle à l'époque.

5.3. Or, force est de constater que la décision attaquée du 9 juillet 2024 ignore totalement la 
décision précitée du 2 août 2018 et parvient même à une conclusion diamétralement opposée sur 
la question déterminante de la légalité initiale du bâtiment.

Partant, l'autorité intimée a méconnu l'autorité de la chose décidée qui s'attachait à sa propre 
décision antérieure du 2 août 2018, par laquelle elle avait pourtant expressément constaté la légalité 
du bâtiment d'habitation. Il est en effet difficilement justifiable qu'à l'époque, elle a considéré que le 
bâtiment aurait été autorisé et que, désormais, elle fasse le reproche aux recourants de ne pas être 
parvenu à démontrer que tel aurait été le cas. Il lui suffisait en effet de consulter ses propres archives. 
Ce faisant, elle a donc également adopté un comportement contradictoire, contraire au principe de 

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la bonne foi (art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Cst.; 
RS 101) et à la confiance légitime que les propriétaires d'alors (et les recourants comme acquéreurs) 
pouvaient placer dans l'assurance formelle donnée en 2018 quant à la légalité du bâtiment.

Partant, puisque la décision du 2 août 2018 constatait la légalité et l'affectation d'habitation (non 
agricole) du bâtiment, en tenant compte de son état résultant des modifications et rénovations 
effectuées jusqu'à cette date, l'autorité intimée était liée par ces constatations dans le cadre de 
l'examen de la nouvelle demande de transformation qui fait l'objet de la présente procédure sous 
l'angle de l'art. 24c LAT.

6.

6.1. Selon l'art. 42 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement 
est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords 
est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). Le moment déterminant pour l'appréciation du 
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-
fonds à un territoire non constructible (al. 2). 

D'après l'art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est 
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles 
suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être 
agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un 
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de 
l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 
100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme 
de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les 
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de 
l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

6.2. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications 
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas 
d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de 
l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant 
de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1).

Pour déterminer si l'identité de la construction ou de l'installation est préservée, il s'agit de comparer 
son état au moment de l'attribution du bien-fonds à la zone de non-bâtir avec celui que vise à réaliser 
la demande d'autorisation de construire (cf. MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Construire hors 
zone à bâtir, 2017, art. 24c LAT no 26). Des transformations partielles peuvent être effectuées d'un 
coup ou par étapes, pour autant que leur somme reste en deçà de la limite supérieure fixée par la 
loi, à savoir du point où l'identité de l'installation dans son ensemble n'est plus respectée 
(cf. MUGGLI, art. 24c LAT no 28; cf. ég. arrêts TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 
1C_49/2019 du 11 novembre 2019 consid. 5).

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Comme il n'existait encore aucune limite quantitative jusqu'en août 2000 sous le régime de 
l'art. 24 al. 2 aLAT, on peut imaginer que les limites définies à l'art. 42 al. 3 OAT aient déjà été 
atteintes dans le cadre d'agrandissements autorisés antérieurement à leur introduction. Dans de tels 
cas, aucun nouvel agrandissement n'est plus possible (cf. MUGGLI, art. 24c LAT no 34; arrêts TF 
1C_776/2013 du 3 mai 2016 consid. 4; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.5).

6.3. Ceci étant, dès lors que l'entier de l'analyse de la DIME dans sa décision du 9 juillet 2024 
repose sur la prémisse erronée que la légalité de la construction n'avait pas encore été décidée 
dans son état au 2 août 2018, son raisonnement relatif à l'application de l'art. 24c LAT doit 
nécessairement être repris ab ovo.

En effet, il incombait à la DIME de statuer sur l'autorisation spéciale en tenant compte des effets de 
sa décision du 2 août 2018. Elle devait notamment examiner si les travaux de transformation et 
d'agrandissement entrepris et/ou planifiés par les recourants postérieurement au 2 août 2018 
respectent les conditions de l'art. 24c LAT, en considérant l'état du bâtiment tel qu'admis comme 
légal en 2018 comme point de départ, et en vérifiant notamment si cet état avait ou non déjà épuisé 
les possibilités d'agrandissement mesuré offertes par l'art. 42 OAT.

Or, la Cour constate que le dossier tel que transmis ne contient aucune trace des pièces de la 
procédure de désassujettissement au droit foncier rural menée devant l'AFC en 2017-2018, ni même 
de la décision subséquente de la DAEC du 2 août 2018 qui constatait la légalité du bâtiment et des 
travaux intervenus jusqu'à ce moment-là, de sorte que le Tribunal cantonal n'est pas en mesure de 
statuer sur ce point, étant précisé qu'il ne lui appartient pas, en tant qu'autorité de recours, de 
procéder à cette mesure d'instruction et de statuer en premier lieu sur la requête des recourants, 
compte tenu des éléments ignorés par l'autorité intimée.

7.

Sur le vu de ce qui précède, le recours est bien fondé et doit être admis, sans qu'il ne soit nécessaire 
d'examiner les autres griefs soulevés par les recourants.

La décision de la DIME du 9 juillet 2024 et la décision du 19 août 2024 du Préfet du district de la 
Broye, qui en découle, sont annulées. La cause est renvoyée aux autorités intimées pour qu'elles 
reprennent l'instruction de la demande de permis de construire et statuent à nouveau en particulier 
sur l'autorisation spéciale au sens des considérants.

8.

8.1. Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA). 
L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- versée par les recourants le 30 septembre 2024 leur 
est restituée.

8.2. Ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre leurs intérêts, les recourants qui 
obtiennent gain de cause, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément 
aux art. 8 ss du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en 
matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la 
représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les 
affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La 
fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant 

Tribunal cantonal TC
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aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les 
photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée.

La liste de frais produite par la mandataire des recourants n'a toutefois pas été établie conformément 
aux dispositions précitées. La fixation à forfait des débours, si elle est admise en matière civile, ne 
répond pas aux exigences du Tarif JA. En l'espèce, les débours ne sont pas démontrés et le montant 
forfaitaire réclamé de CHF 249.30 apparaît excessif au regard de l'activité déployée dans la présente 
procédure. Il convient de considérer qu'un montant de CHF 50.- paraît largement suffisant pour 
couvrir les frais effectifs engagés par la mandataire. En revanche, les opérations effectuées, 
correspondant à 18 heures et 45 minutes de travail, apparaissent raisonnables. Calculés au tarif 
horaire de CHF 250.-, les honoraires pour cette activité s'élèvent à CHF 4'687.50.

Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 4'737.50. Le supplément pour la TVA au taux de 8.1 se monte 
à CHF 383.75. Partant, l'indemnité de partie due aux recourants est arrêtée à CHF 5'121.25. 
Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge de l'État de Fribourg.

la Cour arrête :

I. Le recours est admis et la décision du 9 juillet 2024 de la DIME ainsi que la décision du 
19 août 2024 du Préfet du district de la Broye sont annulées.

Partant, la cause est renvoyée aux autorités intimées pour instruction complémentaire au sens 
des considérants et nouvelles décisions. 

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. Partant, l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par 
les recourants leur est restituée.

III. Un montant de CHF 5'121.25 (dont CHF 383.75 de TVA à 8.1 %) est alloué aux recourants à 
titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Christine Magnin et mis à la charge de l'État de 
Fribourg.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 24 avril 2025/jfr/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur