# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 69542a08-8650-57e4-906a-86099ca23049
**Source:** Wettbewerbskommission ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-12-04
**Language:** de
**Title:** Netzbaustrategie Swisscom: Verfügung vom 4. Dezember 2023
**Docket/Reference:** Netzbaustrategie%20Swisscom%20-%20Verf%C3%BCgung%2
**URL:** https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2024/netzbaustrategie_swisscom_verfuegung_vom_4_dezember_2023.pdf.download.pdf/Netzbaustrategie%20Swisscom%20-%20Verf%C3%BCgung%20vom%204.%20Dezember%202023.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 

HINWEIS:  Gegen  diese  Verfügung  wurde  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde  eingereicht.  Die  Verfügung  ist  daher  noch  nicht  rechtskräftig  (Stand  Juni 
2024). 

Verfügung 

vom 4. Dezember 2023 

in Sachen 

Untersuchung 32-0274 gemäss Art. 27 KG 
betreffend 

Netzbaustrategie Swisscom 
wegen unzulässiger Verhaltensweise eines marktbeherrschenden 
Unternehmens gemäss Art. 7 KG 

gegen 

Besetzung 

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern, 
vertreten durch RA Reto Jacobs und RA Felix Tuchschmid (Walder 
Wyss AG), Seefeldstrasse 123, 8034 Zürich. 

Laura Melusine Baudenbacher (Präsidentin), 
Danièle Wüthrich-Meyer (Vizepräsidentin), Armin Schmutzler 
(Vizepräsident), 
Florence Bettschart-Narbel, Nicolas Diebold, Winand Emons, Mikael 
Huber, Pranvera Këllezi, Igor Letina, Rudolf Minsch, Gerd 
Mühlheußer. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Verwendete technische Abkürzungen und Begriffe 

Abkürzung 

Bedeutung 

ALO 

AON 

Access Line Optical. Glasfaser Layer 1-Angebot von Swisscom. 

Active Optical Network. Glasfasernetzwerk, welches in Sternstruktur aufgebaut ist. Oft wird 
AON deshalb als Synonym für eine P2P-Netzarchitektur verwendet. Für die Zwecke der vor-
liegenden Untersuchung wird der Begriff AON verwendet, wenn damit Datenübertragungs-
technologien, die P2P-Netzwerke voraussetzen, beschrieben werden. 

Anschlussnetz 

Das Anschlussnetz umfasst den Netzabschnitt zwischen Hauptverteiler und den Teilnehmer-
anschlüssen. 

BAKOM 

Bundesamt für Kommunikation. 

BBCS 

Broadband Connectivity Service. Als BBCS bezeichnet Swisscom ihre Layer 3 Vorleistungs-
dienstleistung zur Herstellung einer IP-basierten Verbindung vom Netz der FDA zum End-
kunden. 

BEP 

Building Entry Point. Gebäudeeinführungspunkt. 

Bitstrom-Zugang  Gemäss Art. 3 Bst. dter aFMG wird unter dem schnellen Bitstrom-Zugang die Herstellung ei-

ner Hochgeschwindigkeitsverbindung zur Teilnehmerin oder zum Teilnehmer von der An-
schlusszentrale zum Hausanschluss auf der Doppelader-Metallleitung durch eine Anbieterin 
von Fernmeldediensten und Überlassung dieser Verbindung an eine andere Anbieterin zur 
Bereitstellung von Breitbanddiensten verstanden. 

Backbone-Netz  Das Backbone-Netz umfasst den Kernbereich eines Telekommunikationsnetzes, mit wel-

chem die Hauptstandorte miteinander verbunden sind. 

ComCom 

Eidgenössische Kommunikationskommission. 

COSMOS 

Internes Berechnungsmodell von Swisscom zur Planung der Netzarchitektur und Berech-
nung der voraussichtlichen Kosten des Netzausbaus. 

CPE 

DMF 

Customer Premises Equipment. Bezeichnung für das dem Endkunden zur Verfügung ge-
stellte Teilnehmernetzgerät (z.B. DSL-Modem), mittels welchem die Datenübertragung zum 
Endkunden stattfindet. 

Distribution Mainframe. Elektrischer oder optischer Hauptverteiler in der Anschlusszentrale, 
mittels welchem der Datenaustausch mit den Nutzungseinheiten realisiert wird. 

DOCSIS 

Data Over Cable Service Interface Specification. Datenübertragungsstandard für Kabelnetze. 

Drop 

EVU 

FANS 

FDA 

FLL 

FTTB 

FTTH 

Die Kabelleitung (Hauseinführungskabel) vom Strassenschacht zum Gebäudeeingang. 

Elektrizitätsversorgungsunternehmen. 

Fixed Access Network Sharing. Ein neuer Datenübertragungsstandard, der auf einer P2MP-
Netzarchitektur eine virtuelle Entbündelung ermöglicht. 

Fernmeldedienstanbieterin. 

Fibre Local Loop. Glasfaser Layer 1-Angebot der EVU. 

Fibre to the Basement. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von 
der Anschlusszentrale bis zum Gebäudeeingangspunkt durchgehenden Glasfaserleitung, 
wobei vom Gebäudeeingangspunkt bis zur Nutzungseinheit Kupferkabel verwendet wird. 

Fibre to the Home. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von der 
Anschlusszentrale bis in den Haushalt (Nutzungseinheit) durchgehenden Glasfaserleitung. 

FTTH on De-
mand 

Angebot von Swisscom für Eigentümerschaften von Liegenschaften, die einen Glasfaseran-
schluss (FTTH) vorbeziehen möchten, bevor Swisscom den regulären Rollout durchführt. 

FTTS 

FTTx 

Fibre to the Street. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von der 
Anschlusszentrale bis zum Strassenschacht durchgehende Glasfaserleitung, wobei vom 
Strassenschacht bis zur Nutzungseinheit Kupferkabel verwendet wird. 

Bezeichnung für die verschiedenen Ausbaustufen (FTTS, FTTB, FTTH) beim Netzausbau 
mit Glasfaserkabel. 

2 

 
 
 
 
 
 
Abkürzung 

Bedeutung 

Feeder 

Fibrespot 

G.FAST 

G-PON 

Hauptkabelleitung von der Anschlusszentrale bis zum Strassenschacht. In diesem Bereich 
werden die Kabel zusammen durch Kabelkanalisationen geführt, bevor sie auf die einzelnen 
«Drop»-Leitungen verzweigt werden. 

Von Swisscom verwendeter Begriff für die Erschliessung eines Neubaus mit einer Vielzahl 
an Nutzungseinheiten mit Glasfaserkabel. 

Ein DSL Datenübertragungsstandard der auf dem Kupferkabel eine sehr hohe Datenrate er-
möglicht. 

Gigabit Passive Optical Network. Standard für PON-Netzwerke mit einer symmetrischen Da-
tenübertragung von 1 Gbit/s. 

HFC-Netzwerk-
infrastruktur 

Hybrid Fibre Coaxial-Netzwerkinfrastruktur. Koaxialkabelnetzwerkinfrastruktur, bei welchem 
ein Teil der Datenübertragung über Glasfaser stattfindet, um höhere Bandbreiten zu ermögli-
chen. 

IP 

IRU 

ISP 

ITU 

Internetprotokoll. In Computernetzen wie Internet weit verbreitetes Netzwerkprotokoll. 

Indefeasible Right of Use. Nicht entziehbare Nutzungsrechte (IRU-Vereinbarung), welche an-
deren FDA die langfristige Miete einer unbeleuchteten Faser oder eines Kontingents von Fa-
sern (20-50 Jahre) ermöglicht, bei der die Kosten in der Regel einmalig abgegolten werden. 

Internet Service Provider. Anbieterin von Internetdiensten. 

International Telecommunication Union bzw. Internationale Fernmeldeunion. 

Inhouse 

Die Kabelleitung vom Gebäudeeingang zum Hausanschluss/OTO-Dose (Gebäude- und 
Wohnungsverkabelung). 

Interkonnektion  Art. 3 Bst. e FMG: Herstellung des Zugangs durch die Verbindung der Anlagen und Dienste 

zweier Anbieterinnen von Fernmeldediensten, damit ein fernmeldetechnisches und logisches 
Zusammenwirken der verbundenen Teile und Dienste sowie der Zugang zu Diensten Dritter 
ermöglicht wird. 

KOL 

LWL 

Layer 1 

Kollokation. Miete von Raum innerhalb einer Anschlusszentrale einer Netzbetreiberin. 

Lichtwellenleiter Glasfaser. 

Physical Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Physikalische Schicht, Übertra-
gung von Bitfolgen in Form elektromagnetischer Signale über Kupferkabel, Koaxialkabel, op-
tische Lichtwellenleiter (Glasfaser), Funk, etc. 

Layer 1-Zugang  Zugang zur Leitungsinfrastruktur, wie Kupferkabel oder unbeleuchtete Glasfaser (vgl. Rz 101 

und 124). 

Layer 2 

Layer 3 

Data Link Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Netzzugangsschicht, Transport 
und Zugang zwischen direkt verbundenen Geräten (Modem-Modem, Router-Router, Compu-
ter zum Netz, etc.; vgl. Rz 102). 

Network Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Internetschicht, Vermittlung und 
Leitweglenkung (Routing) von Datenpaketen im gesamten Netzwerk zwischen Endgeräten 
(Internetprotokoll – IP; vgl. Rz 103). 

Muffe 

Verbindungs- und Schutzelement für Rohre und Kabel. 

NG-PON2 

ODF/OMDF 

Next Generation Passive Optical Network 2 (auch bekannt als TWDM-PON). Ein Datenüber-
tragungsstandard, zur Nutzung einer Glasfasernetzwerkinfrastruktur. 

Optical Distribution Frame/Optical Main Distribution Frame. Optischer (Haupt-)Verteiler. Ver-
teilerstation, mittels welcher Datensignale auf verschiedene Fasern aufgespalten werden 
können. 

OLT 

ONU 

OTO 

Optical Line Termination bzw. Terminal. Gerät, welches die Datensignale in die vorgesehe-
nen Lichtwellen umwandelt, um diese dann über Glasfaserleitungen zu übertragen. 

Optical Network Unit. Empfangsmodem für Endkunden, welche die über die Glasfaser aus-
getauschten Lichtsignale in elektrische Signale umwandelt, so dass sie von Endgeräten ge-
nutzt werden können. 

Optical Termination Outlet. Optische Telekommunikationssteckdose, Glasfasersteckdose 
beim Endkunden. 

3 

 
 
 
 
 
 
Abkürzung 

Bedeutung 

P2MP 

P2P 

PON 

POP 

Rollout 

Runder Tisch 

Punkt-zu-Multipunkt Topologie. Baumstruktur (auch Punkt-zu-Mehrpunkt, Point-to-Multipoint, 
PtMP). 

Punkt-zu-Punkt Topologie. Sternstruktur (auch Point-to-Point, PtP). 

Passive Optical Network. Glasfasernetzwerk, welches in Baumstruktur aufgebaut ist und 
dessen Bauelemente (Splitter) ohne aktive Stromversorgung auskommen. PON wird oft als 
Synonym für eine P2MP-Netzarchitektur verwendet. Für die Zwecke der vorliegenden Unter-
suchung wird der Begriff PON verwendet, wenn damit Datenübertragungstechnologien, die in 
einem P2MP-Netzwerk eingesetzt werden können, beschrieben werden. 

Point of Presence. Verteilknotenpunkt; z.B. Swisscom Zentrale. 

Von Swisscom verwendeter Begriff für den regulären Glasfaserausbau (FTTH) in einer Ge-
meinde bzw. einem Anschlussnetz. 

Der Runde Tisch zu Glasfasernetzen wurde 2008 von der ComCom ins Leben gerufen, um 
Fragen zur Erschliessung der Haushalte mit Glasfasernetzen zu erörtern. Die ComCom 
zielte darauf ab, die Entstehung von Monopolen, die den Zugang für andere Telekommunika-
tionsanbieter erschweren und den Wettbewerb in diesem Bereich behindern, zu verhindern. 
Gleichzeitig sollte der Netzaufbau möglichst effizient stattfinden, indem parallele Netzinfra-
strukturen vermieden werden, um volkswirtschaftlich sinnvolle Investitionen zu erlauben. 

Schacht / Stras-
senschrank 

Im Schacht (manhole) bzw. Strassenschrank (cabinet) kommen das Hauptkabel («Feeder») 
und das Hauseinführungskabel («Drop») zusammen. 

Splitter 

Optischer Splitter (optisches Prisma), der durch das Glasfasernetz übermittelte Lichtsignale 
in mehrere identische Lichtsignale aufteilt. Auf diese Weise kann eine einzelne Faser mit ei-
ner grösseren Anzahl von Fasern verbunden werden, um so die aus der einen Faser ankom-
menden Lichtsignale an mehrere Fasern gleichzeitig weiterzuleiten. 

Splitting-Verhält-
nis 

Verhältnis zwischen den über einen oder mehrere Splitter am Übergang vom Bereich «Fee-
der» auf den Bereich «Drop» aggregierten bzw. verzweigten Glasfaserleitungen. Standard-
mässig werden Splitter mit 1:16, 1:32, 1:64 Ports verbaut. 

Switch 

TAL 

Gerät, das Datenpakete zwischen Netzwerksegmenten (meist Anschlussnetz und Backbone-
Netz) filtert und weiterleitet. 

Vollständig entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Der vollständig entbün-
delte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung ist in Art. 3 Bst. dbis FMG definiert und umfasst 
die Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss für eine andere Anbieterin von 
Fernmeldediensten zur Nutzung des gesamten Frequenzspektrums der Doppelader-Metall-
leitung. 

T-TAL 

Teilabschnitt-Teilnehmeranschlussleitung. Der Teilabschnitt der TAL, der sich zwischen dem 
Strassenschacht und dem Endkundenanschluss befindet. 

TWDM 

Time and Wavelength Division Multiplex. Zeit- und Wellenlängen-Multiplex. 

WDM 

xDSL 

Wavelength Division Multiplex. Wellenlängen-Multiplex. 

Digital Subscriber Line. Unter DSL wird die digitale Datenübertragung nach bestimmten 
Übertragungsstandards für Breitbanddatenverkehr über die Kupferkabelnetzinfrastruktur be-
zeichnet. Dabei lassen sich die verschiedenen Varianten Asymmetric (ADSL), Symmetric 
(SDSL), Very high Speed (VDSL), Very High Bit Rate (VDSL2) und G.FAST unterscheiden. 

XGS-PON 

X (10) Gigabit Symmetrical Passive Optical Network. Datenübertragungsstandard über Glas-
fasernetze mit einer symmetrischen Datenübertragung von 10 Gbit/s. 

4 

 
 
 
 
 
 
 
 
Inhaltsverzeichnis 

A 

Verfahren ....................................................................................................................... 9 

A.1  Gegenstand der Untersuchung ...................................................................................... 9 
A.2  Verfahrensgeschichte ................................................................................................... 11 
A.2.1  Marktbeobachtung ................................................................................................... 11 
Vorsorgliche Massnahmen ...................................................................................... 12 
A.2.2 
Untersuchung........................................................................................................... 13 
A.2.3 
A.2.3.1  Verhandlungen über eine einvernehmliche Regelung (EVR) ................................. 17 
A.2.3.2  Markttest Lösungsvorschlag Farbentbündelungsangebot «C-ALO» ...................... 19 
A.2.3.3  Markttest Lösungsvorschläge Farbentbündelungsangebot «C-ALO» und 

«Glasfaser-Partnerschaft» ...................................................................................... 19 
A.2.3.4  Markttest Lösungsvorschlag «virtueller Layer 1-Zugang FANS» ........................... 20 
A.2.3.5  Markttest Lösungsvorschlag «Geschäftskunden» .................................................. 20 
A.2.3.6  Lösungsvorschlag «SFN-Rangiermodell» .............................................................. 21 
A.2.3.7  Anfragen von Swisscom an das Sekretariat im Rahmen der Untersuchung .......... 22 
A.3  Relevanter Sachverhalt ................................................................................................ 23 
Zentrale Begriffsdefinitionen .................................................................................... 23 
A.3.1 
A.3.2 
Gängige Glasfasernetzarchitekturen ....................................................................... 23 
A.3.2.1  P2P-Netzarchitektur ............................................................................................... 25 
A.3.2.2  P2MP-Netzarchitektur ............................................................................................ 26 
A.3.2.3  Position Swisscoms zu den gängigen Glasfasernetzarchitekturen ........................ 29 
A.3.2.4  Zusammenfassung ................................................................................................. 29 
A.3.3 
Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle ................................................. 29 
A.3.3.1  P2P-Netzarchitektur ............................................................................................... 32 
A.3.3.1.1  Layer 1-Zugang .................................................................................................... 33 
A.3.3.1.2  Layer 2- und Layer 3-Zugang ............................................................................... 33 
A.3.3.2  P2MP-Netzarchitektur ............................................................................................ 34 
A.3.3.2.1  Anwendbare technische Standards ...................................................................... 34 
A.3.3.2.2  Layer 2- und Layer 3-Zugang ............................................................................... 34 
A.3.3.2.3  Farbentbündelung ................................................................................................. 34 
A.3.3.2.4  Zugang zu PON-Bäumen ..................................................................................... 36 
A.3.3.3  Vergleich der Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle .......................... 36 
A.3.3.4  Stellungnahme Swisscom zu den Netzzugangsmöglichkeiten und 

Geschäftsmodellen ................................................................................................. 37 
A.3.3.5  Zusammenfassung ................................................................................................. 38 
A.3.4 
Rahmenbedingungen des Glasfaserausbaus in der Schweiz ................................. 39 
A.3.4.1  Glasfaserstandard in der Schweiz .......................................................................... 39 
A.3.4.2  Fernmelderechtliche Rahmenbedingungen ............................................................ 41 
A.3.4.3  Stellungnahme Swisscom zu den Rahmenbedingungen in der Schweiz ............... 44 
A.3.4.3.1  Runder Tisch habe keinen Branchenstandard festgelegt ..................................... 44 
A.3.4.3.2  P2MP-Netzarchitektur sei in Europa vorherrschend ............................................. 45 
A.3.4.3.3  Gesetzgeber habe sich gegen eine Öffnung und Regulierung ausgesprochen ... 45 
A.3.4.4  Zusammenfassung ................................................................................................. 46 

5 

 
 
 
 
 
 
Kostenmodellierungen ............................................................................................. 46 
A.3.5 
A.3.5.1  Berechnungsmethoden .......................................................................................... 46 
A.3.5.1.1  COSMOS-Modell von Swisscom .......................................................................... 47 
A.3.5.1.2  Der FTTH-Ausbau auf Stufe Anschlussnetze von Swisscom ............................... 50 
A.3.5.1.3  Berechnungsmodell des WIK ............................................................................... 52 
A.3.5.2  Geschätzte Kosten der P2P-Netzarchitektur .......................................................... 53 
A.3.5.2.1  COSMOS-Modellierungen .................................................................................... 54 
A.3.5.2.2  WIK-Modellierungen ............................................................................................. 58 
A.3.5.2.3  Zusammenfassung ............................................................................................... 60 
A.3.5.3  Geschätzte Kosten der P2MP-Netzarchitektur ....................................................... 61 
A.3.5.3.1  COSMOS-Modellierungen .................................................................................... 61 
A.3.5.3.2  WIK-Modellierungen ............................................................................................. 63 
A.3.5.4  Weitere Berechnungen ........................................................................................... 64 
A.3.5.5  Konsistenzprüfung und Vergleich der Berechnungsmodelle .................................. 65 
A.3.5.5.1  Konsistenzprüfung innerhalb der Kostenmodelle ................................................. 65 
A.3.5.5.2  Vergleich zwischen den beiden Kostenmodellen WIK und COSMOS .................. 72 
A.3.5.6  Stellungnahme von Swisscom zu den WIK Ergebnissen ....................................... 73 
Ablehnung Beweisanträge von Swisscom ............................................................... 75 
A.3.6 
A.3.6.1  Beweisantrag vom 9. Februar 2023 ....................................................................... 75 
A.3.6.2  Beweisanträge vom 1. September 2023 ................................................................ 76 
Überlegungen zur Amortisierung von Investitionen ................................................. 79 
A.3.7 
A.3.8  Marktverhältnisse ..................................................................................................... 81 
Verhaltensweise von Swisscom ............................................................................... 86 
A.3.9 
A.3.9.1 
Im Rahmen der Marktbeobachtung ........................................................................ 86 
A.3.9.2  Nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen ......................................................... 90 
A.3.9.2.1  Einschätzung des Steuerungsausschusses von Swisscom im Dezember 2020 .. 90 
A.3.9.2.2  Anwendungsfälle und Sofortmassnahmen von Swisscom ab Januar 2021 ......... 90 
A.3.9.2.3  Anpassung der Sofortmassnahmen von Swisscom ab Mai 2021 ......................... 91 
A.3.9.2.4  Übersicht der ergriffenen Massnahmen von Swisscom bis zum BVGer-Entscheid

 .......................................................................................................................... 91 
A.3.9.3  Verhalten nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ........................... 92 
A.3.9.4  Stellungnahme Swisscom ...................................................................................... 94 
A.3.9.5  Zwischenergebnis ................................................................................................... 94 

B 

Erwägungen ................................................................................................................ 94 

B.1  Geltungsbereich ........................................................................................................... 94 
Persönlicher Geltungsbereich .................................................................................. 94 
B.1.1 
Sachlicher Geltungsbereich ..................................................................................... 95 
B.1.2 
B.1.3 
Örtlicher Geltungsbereich ........................................................................................ 95 
B.2  Zuständigkeit der Wettbewerbskommission ................................................................. 95 
B.3  Parteien ........................................................................................................................ 95 
B.4  Vorbehaltene Vorschriften ............................................................................................ 96 
B.5  Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens .............. 100 
B.5.1  Marktbeherrschende Stellung ................................................................................ 100 

6 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.1.1  Relevante Märkte ................................................................................................. 101 
B.5.1.1.1  Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 

glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten .......................................... 102 
B.5.1.1.2  Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ......................... 113 
B.5.1.1.3  Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ........................ 114 
B.5.1.1.4  Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 114 
B.5.1.1.5  Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 115 
B.5.1.2  Beurteilung der Marktstellung ............................................................................... 116 
B.5.1.2.1  Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 

glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten .......................................... 116 
B.5.1.2.2  Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ......................... 121 
B.5.1.2.3  Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ........................ 122 
B.5.1.2.4  Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 125 
B.5.1.2.5  Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 127 
B.5.1.3  Fazit ...................................................................................................................... 128 
B.5.2 
Unzulässige Verhaltensweisen .............................................................................. 128 
B.5.2.1  Einleitung .............................................................................................................. 128 
B.5.2.2  Vorbringen von Swisscom zur Art. 102 AEUV ...................................................... 131 
B.5.2.3  Relevante Verhaltensweise von Swisscom .......................................................... 133 
B.5.2.3.1  Verweigerung von Geschäftsbeziehungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) ................. 134 
B.5.2.3.2  Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung 

(Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) ..................................................................................... 146 
B.5.2.4  Missbräuchlichkeit bzw. Fehlen sachlicher Gründe .............................................. 152 
B.5.2.4.1  Bau in einer P2MP-Topologie in Europa ............................................................ 153 
B.5.2.4.2  Zwang zur Effizienz ............................................................................................ 153 
B.5.2.4.3  2-PON-Bäume seien ausreichend für wirksamen Wettbewerb .......................... 154 
B.5.2.4.4  Durch Kabelnetze entstehe im Endkundenmarkt ausreichender 

Wettbewerbsdruck .............................................................................................. 155 

B.5.2.4.5  P2MP-Topologie würde den Wettbewerb mit Kabelnetzbetreiberinnen und unter 

den FDA intensivieren ........................................................................................ 156 
B.5.2.4.6  P2P-Netzarchitektur habe sich im Markt nicht etabliert ...................................... 157 
B.5.2.4.7  Nachfrage nach Layer 1-Angeboten ................................................................... 159 
B.5.2.4.8  Kosteneinsparungen ........................................................................................... 159 
B.5.2.4.9  Schnellere Verfügbarkeit hoher Bandbreiten ...................................................... 166 
B.5.2.4.10  Weitere Rechtfertigungsgründe im Einzelfall ...................................................... 170 
B.5.2.5  Zwischenergebnis ................................................................................................. 172 
B.5.3 
Ergebnis ................................................................................................................. 173 
B.6  Massnahmen .............................................................................................................. 173 
Anordnung von Massnahmen ................................................................................ 173 
B.6.1 
B.6.1.1  Layer 1-Zugang für alternative FDA ..................................................................... 174 
B.6.1.2  Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne Layer 1-Zugang ........................... 176 
B.6.1.3  Von Swisscom beantragte abweichende Massnahmen ....................................... 178 
Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse ..................................................... 178 
B.6.1.3.1 
Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse mit Übergangsfrist zur Umrüstung
B.6.1.3.2 

 ........................................................................................................................ 179 

7 

 
 
 
 
 
 
 
B.6.1.3.3  Kein Layer 1-fähiger Vollausbau ......................................................................... 179 
B.6.1.4  Entzug der aufschiebenden Wirkung .................................................................... 180 
B.6.1.4.1  Massnahmen bezüglich Layer 1-Zugang für alternative FDA ............................. 180 
B.6.1.4.2  Massnahmen bezüglich Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne Layer 1-

Zugang ................................................................................................................ 181 
B.6.1.4.3  Fazit .................................................................................................................... 181 
B.6.1.5  Nachrüstung vorübergehend in Betrieb genommener Anschlüsse ...................... 181 
B.6.1.6  Verhältnismässigkeit der Massnahmen ................................................................ 182 
B.6.1.6.1  Geeignetheit ....................................................................................................... 182 
B.6.1.6.2  Erforderlichkeit .................................................................................................... 182 
B.6.1.6.3  Zumutbarkeit ....................................................................................................... 183 
Interessenabwägung .......................................................................................... 183 
B.6.1.6.4 
B.6.1.6.5  Gleichbehandlung ............................................................................................... 184 
B.6.2 
Sanktionierung ....................................................................................................... 184 
B.6.2.1  Allgemeines .......................................................................................................... 184 
B.6.2.2  Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG ...................................................................... 185 
B.6.2.2.1  Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG ........................ 185 
B.6.2.2.2  Unternehmen ...................................................................................................... 185 
B.6.2.3  Vorwerfbarkeit ...................................................................................................... 186 
B.6.2.3.1  Stellungnahme von Swisscom ............................................................................ 186 
B.6.2.3.2  Verweigerung der Geschäftsbeziehung (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) ...................... 188 
B.6.2.3.3  Einschränkung von Wettbewerbern (Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) ............................ 188 
B.6.2.4  Sanktionierbarkeit in zeitlicher Hinsicht ................................................................ 189 
B.6.2.5  Bemessung ........................................................................................................... 189 
B.6.2.5.1  Basisbetrag ......................................................................................................... 190 
B.6.2.5.2  Maximalsanktion ................................................................................................. 201 
B.6.2.5.3  Verhältnismässigkeitsprüfung ............................................................................. 202 
B.6.2.6  Ergebnis ............................................................................................................... 203 

C 

D 

E 

Kosten ....................................................................................................................... 203 

Ergebnis .................................................................................................................... 204 

Dispositiv .................................................................................................................. 205 

8 

 
 
 
 
 
 
  
A 

Verfahren 

A.1  Gegenstand der Untersuchung 

1. 
Am 6. Februar 2020 hat die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom oder SCS) 
im  Rahmen  einer  Medienkonferenz  ihre  neue  Netzbaustrategie  bis  Ende  2025  vorgestellt. 
Demnach solle bis Ende 2025 die Glasfaserabdeckung in Haushalten und Geschäften (Fibre 
to the Home, FTTH) gegenüber 2019 verdoppelt werden.1 

Im Unterschied zum bisherigen Ausbau des Glasfasernetzes in der Schweiz (typischer-
2. 
weise  als  Kooperation  zwischen  regionalen  Elektrizitätsversorgungsunternehmen  [nachfol-
gend:  EVU]  und  Swisscom)  nach  dem  Vierfasermodell  mit  offenem  Netzzugang  plante 
Swisscom  dabei  künftig  auf  eine  Punkt-zu-Multipunkt  Netzarchitektur  (nachfolgend:  P2MP-
Netzarchitektur  oder  P2MP)  zu  setzen.  Damit  sollte  der  Netzausbau  künftig  in einer  so  ge-
nannten Baumstruktur anstatt in der bisher angewendeten Sternstruktur weitergeführt werden 
(vgl. Abbildung 1). Dies insbesondere in Regionen, in denen Swisscom selbstständig baut. 

Beim Vierfasermodell (auch Mehrfasermodell2 genannt) mit offenem Netzzugang wurde 
3. 
bisher eine Punkt-zu-Punkt Netzarchitektur (nachfolgend: P2P-Netzarchitektur oder P2P) ein-
gesetzt und für jeden angeschlossenen Haushalt bzw. für jede angeschlossene Geschäftsein-
heit mindestens eine dedizierte Glasfaserleitung ab der Anschlusszentrale zur Verfügung ge-
stellt.  

4. 
Bei der P2MP-Netzarchitektur wird die Kapazität der Glasfaser von der Anschlusszent-
rale bis zu einem Knotenpunkt für die Versorgung mehrerer Nutzungseinheiten gemeinsam 
genutzt (häufig im Feederbereich) und der Datenverkehr wird dann mithilfe von sogenannten 
Splittern den jeweiligen Nutzungseinheiten übermittelt. Optische Splitter im Schacht bzw. im 
Gebäudeeinführungspunkt  (nachfolgend  auch:  BEP)  erlauben  dabei  die  Aufteilung  des  ge-
meinsamen Signals von einer Glasfaser (z.B. von der Anschlusszentrale kommend) auf meh-
rere Glasfasern (z.B. an die Haushalte). Abbildung 1 zeigt schematisch die Erschliessung von 
Haushalten  ab  der  Anschlusszentrale  mit  einer  P2P-Netzarchitektur  und  einer  P2MP-
Netzarchitektur.  

1   Vgl. Swisscom, Medienmitteilung vom 6. Februar 2020, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-netzausbaustrategie-von-swisscom.html>, 
<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-results-2019.html> (15.1.2024). 

2   Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/medieninformationen/medienmitteilun-

gen.msg-id-29395.html> (15.1.2024). 

9 

 
 
 
 
 
 
 
Abbildung 1: Gegenüberstellung P2P-Netzarchitektur (links) und P2MP-Netzarchitektur 
(rechts) 

5.  Wie aus Abbildung 1 ersichtlich, können bei einer P2MP-Netzarchitektur anderen Fern-
meldedienstanbieterinnen  (nachfolgend:  FDA)  keine  einzelnen  durchgehenden  Glasfasern 
überlassen werden, da jeweils mehrere Nutzungseinheiten über einen Splitter mit einer von 
der  Anschlusszentrale  wegführenden  Glasfaser  verbunden  sind.  Mit  einer  solchen  P2MP-
Netzarchitektur  verunmöglicht  Swisscom  anderen  Fernmeldedienstanbieterinnen  FDA  den 
Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur (Layer 1) in den Gebieten, in welchen Swisscom 
das FTTH-Netz mit einer P2MP-Netzarchitektur alleine ausbaut. 

6. 
Aus wettbewerblicher Sicht und insbesondere im Zusammenhang mit den Zugangsmög-
lichkeiten für Dritte hat eine P2MP-Netzarchitektur gegenüber einer P2P-Netzarchitektur einen 
wesentlichen Nachteil. Dieser besteht darin, dass alternative FDA keinen Zugang zu einzelnen 
Glasfasern mehr erhalten können (vgl. nachfolgend Abbildung 2) und daher die Glasfasernet-
zinfrastruktur nicht mehr selbst betreiben und damit unmittelbar benutzen können. Vielmehr 
können alternative FDA ohne physischen Zugang zu einem Glasfasernetz nur noch die von 
der Netzbetreiberin zu ihrem Preis angebotenen Datenübertragungsdienstleistungen an ihre 
Kunden weiterverkaufen. Auf diese Weise können Dritte die Glasfasernetzinfrastruktur nur mit-
telbar benutzen. Damit erhält die Betreiberin einer solchen Netzinfrastruktur die ausschliessli-
che Nutzungsgewalt über das Glasfasernetz und kann damit sämtliche für den Betrieb rele-
vanten  Parameter 
(verwendete  Übertragungstechnologie,  angebotene  Bandbreite, 
Vorleistungs- und Endkundenpreise, etc.) festlegen. In Regionen, in denen Swisscom alleine 
über ein Glasfasernetz mit P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte verfügt, kann 
sie dementsprechend quasi die gesamten Marktgegebenheiten bestimmen. Ein weiterer wich-
tiger  Unterschied  zur  P2P-Netzarchitektur  besteht  darin,  dass  sich  sämtliche  an  einem 

10 

 
 
 
 
 
 
    
Glasfaserstrang  (Baumstruktur)  angebundenen  Nutzer  die  zur  Verfügung  stehende  Band-
breite  teilen  (vgl.  nachfolgend  Rz  118  f.).  Dies  bedeutet,  dass,  sobald  mehr  als  ein  Nutzer 
gleichzeitig Bandbreite in Anspruch nimmt, diesen Nutzern nicht die volle Kapazität der durch-
leitbaren Bandbreite zur Verfügung steht. 

In den Gebieten, in welchen das FTTH-Netz bereits mittels einer P2MP-Netzarchitektur 
7. 
ausgebaut wurde, bietet Swisscom Dritten keinen Zugang mehr zu einzelnen unbeleuchteten 
Glasfasern  an  (nachfolgend:  Layer  1-Zugang;  Zugang  zur  physischen  Infrastruktur).  Dritten 
stehen – soweit sie keinen Zugang zu einer separaten Glasfasernetzinfrastruktur haben – in 
diesen Regionen nur noch Vorleistungsdienstleistungen (Layer 2- und Layer 3-Angebote) von 
Swisscom wie BBCS (Broadband Connectivity  Service) zur Verfügung, welche sie dann an 
ihre Endkunden weiterverkaufen können. Dies gilt auch, wenn eine parallele Koaxialkabelnetz-
werkinfrastruktur besteht, da die entsprechenden Kabelnetzbetreiberinnen Dritten im für die 
vorliegende  Untersuchung  massgeblichen  Zeitraum  keine  Vorleistungsprodukte  angeboten 
haben und es nicht wahrscheinlich ist, dass sie als potenzielle Vorleistungsanbieterinnen in 
naher Zukunft in den Markt eintreten werden.3  

Abbildung 2: Schematische Darstellung Modell Alleinbau Swisscom ohne Layer 1-Zugang 

8. 
Im Rahmen der Untersuchung wurde ermittelt, ob Swisscom auf dem Markt für den Zu-
gang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindig-
keiten im FTTH Alleinbaugebiet marktbeherrschend ist und ob sie ihre Marktstellung durch die 
Verweigerung eines Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) gegenüber nachfra-
genden FDA missbraucht. 

A.2  Verfahrensgeschichte 

A.2.1  Marktbeobachtung 

9. 
Im  Anschluss  an  die  Ankündigung  der  neuen  Netzbaustrategie  bis  Ende  2025  von 
Swisscom  (FTTH-Ausbau)  eröffnete  das  Sekretariat  der  Wettbewerbskommission  (nachfol-
gend: Sekretariat) eine Marktbeobachtung. Mit Schreiben vom 26. Februar 2020 forderte das 
Sekretariat Swisscom auf, Auskünfte im Zusammenhang mit ihrer Netzbaustrategie zu erteilen 
und  informierte  über  die  Eröffnung  einer  Marktbeobachtung  zur  Netzbaustrategie  von 
Swisscom bis 2025.4 Zudem nahm das Sekretariat erste Abklärungen vor bei Swisscom und 
der DANET Datennetzgesellschaft Oberwallis AG (nachfolgend: Danet).5 

3   Vgl. RPW 2020/2, 227 Rz 467, Sunrise/Liberty Global sowie RPW 2021/1, 245 Rz 127, Netz-

baustrategie Swisscom. 

4   Vgl. act. 1. 
5   Vgl. RPW 2021/1, 231 f. Rz 9 ff., Netzbaustrategie Swisscom. 

11 

 
 
 
 
 
 
 
 
10.  Am 11. September 2020 reichte die Init7 (Schweiz) AG (nachfolgend: Init7) beim Sekre-
tariat  eine  Anzeige  gegen  Swisscom  betreffend  das  Roll-out  XGS-PON  und  die  Änderung 
Netztopologie ein. Das Sekretariat räumte Swisscom bis am 16. Oktober 2020 Gelegenheit 
zur  Stellungnahme  zur  Anzeige  und  insbesondere  zu  den  darin  beantragten  vorsorglichen 
Massnahmen ein.6 

A.2.2  Vorsorgliche Massnahmen 

11.  Am 14. Dezember 2020 eröffnete das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied 
des  Präsidiums  der  Wettbewerbskommission  (nachfolgend:  WEKO)  eine  Untersuchung  ge-
mäss  Art.  27  Abs.  1  KG7  gegen  Swisscom  und  beschloss  vorsorgliche  Massnahmen.  Die 
WEKO ordnete an:  

«Swisscom wird mit sofortiger Wirkung untersagt, ein Glasfasernetz FTTH in einer Weise auf-
zubauen  bzw.  ihr  bestehendes  Leitungsnetz  zu  einem  Glasfasernetz  FTTH  in  einer  Weise 
auszubauen, die es Nachfragern nach Layer 1-Angeboten verunmöglicht, ein Layer 1-Angebot 
ab den Swisscom Anschlusszentralen Privatkunden und/oder Geschäftskunden anzubieten».8  

12.  Mit Schreiben vom 16. Dezember 2020 liess das Sekretariat Init7 das Dispositiv der Ver-
fügung zukommen und mit Schreiben vom 28. Januar 2021 eine um Geschäftsgeheimnisse 
bereinigte Version der Entscheidbegründung.9 

13.  Mit Schreiben vom 28. Dezember 2020 stellte Swisscom ein Erläuterungsgesuch zu den 
angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO. Mit Schreiben vom 5. Januar 2021 wies 
das Sekretariat darauf hin, dass das Dispositiv der Verfügung klar und eindeutig formuliert sei 
und keine weitergehenden Erläuterungen notwendig seien.10 

14.  Die  Verfügung  der  WEKO  vom  14.  Dezember  2020  wurde  von  Swisscom  mit  Be-
schwerde vom 13. Januar 2021 angefochten.11 Das Bundesverwaltungsgericht wies den su-
perprovisorischen Antrag von Swisscom auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung 
ab. Im Parallelverfahren beschäftigte sich das Bundesverwaltungsgericht gleichzeitig auch mit 
der Beschwerde von Init7 gegen die von der WEKO verfügten vorsorglichen Massnahmen. Im 
Rahmen des Beschwerdeverfahrens fand am 25. März 2021 eine Instruktions- und Vergleichs-
verhandlung mit Init7 als beigeladene Partei statt.12 

15.  Mit Urteil vom 30. September 2021 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde 
von Swisscom ab und bestätigte die angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO zur 
Sicherstellung eines Layer 1-Zugangs beim Ausbau des FTTH-Netzes durch Swisscom. Der 
Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde in-
folgedessen gegenstandslos und abgeschrieben.13 

6   Vgl. act. 9, 10, 11, 12 und 13. 
7   Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 

8   Vgl. RPW 2021/1, 227 Rz 1 ff. und Rz 9 ff. für den detaillierten Verfahrensverlauf sowie Rz 262 

für das Dispositiv, Netzbaustrategie Swisscom. 

9   Vgl. act. 25 und 58. 
10   Vgl. act. 33 und 39. 
11   Vgl. act. 49. 
12   Vgl. BVGer, B-161-2021 vom 30.9.2021 F.j., Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-0598) 

– Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

13   Vgl. BVGer, B-161-2021 vom 30.9.2021 XII 832 ff., Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 

31-0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

12 

 
 
 
 
 
 
 
16.  Am 4. November 2021 reichte Swisscom gegen das Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts vom 30. September 2021 beim Bundesgericht Beschwerde ein.14 

17.  Mit Präsidialverfügung vom 6. Dezember 2021 wies das Bundesgericht den Antrag von 
Swisscom, ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ab.15 

18. 
Im Parallelverfahren wurde mit Abschreibungsentscheid vom 16. Dezember 2021 des 
Bundesverwaltungsgerichts  die  Beschwerde  von  Init7  infolge  Beschwerderückzugs  abge-
schrieben.16 

19.  Mit  Urteil  vom  2.  November  2022  wies  das  Bundesgericht  die  Beschwerde  von 
Swisscom ab und bestätigte die angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO zur Si-
cherstellung eines Layer 1-Zugangs beim Ausbau des FTTH-Netzes durch Swisscom.17 

A.2.3  Untersuchung 

20.  Mit Erlass der vorsorglichen Massnahmen (vgl. Rz 11) eröffnete das Sekretariat im Ein-
vernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums der WEKO eine Untersuchung gemäss Art. 27 
Abs.  1  KG  gegen  Swisscom.18  Die  Untersuchungseröffnung  wurde  am  19.  Januar  2021  im 
Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) und im Bundesblatt (BBL) bekannt gegeben.19 

21.  Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 meldete die Swiss Fibre Net AG (nachfolgend: SFN) 
ihre Beteiligung an der Untersuchung im Sinne von Art. 43 KG an. Per E-Mail vom 21. Dezem-
ber 2020 hatte SFN bereits zuvor Informationen mit einem Vergleich der Zugangsprodukte und 
P2MP-Netzarchitekturen von Swisscom und SFN eingereicht. Auf das Schreiben des Sekre-
tariats vom 12. Februar 2021 mit der Bitte um Klarstellung präzisierte SFN mit Schreiben vom 
18.  Februar  2021,  dass  SFN  eine  Verfahrensbeteiligung  ohne  Parteistellung  beantrage  mit 
dem  Vorbehalt,  gegebenenfalls  zu  einem  späteren  Zeitpunkt  Parteistellung  geltend  zu  ma-
chen.20  

22.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 26. Februar 2021 ein Auskunftsbegehren an 
Swisscom. Auf dieses Auskunftsbegehren antwortete Swisscom mit Schreiben vom 26. April 
2021 und vom 10. Mai 2021.21 

23.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 12. März 2021 ein Amtshilfegesuch an das 
Bundesamt für Kommunikation BAKOM bezüglich der Möglichkeiten eines Layer 1-Zugangs 
auf einem FTTH-Netz. Mit Schreiben vom 22. März 2021 beantwortete das BAKOM das Amts-
hilfegesuch.22 

24.  Ab Mitte Mai 2021 erhielt das Sekretariat von verschiedenen Unternehmen und Bürgern 
Hinweise, dass Swisscom möglicherweise mittels P2MP erschlossene Anschlüsse trotz Erlass 
der vorsorglichen Massnahmen der WEKO weiterhin in Betrieb nehme.23 

14   Vgl. act. 368. 
15   Vgl. act. 398, BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, i.S. Netzbaustrategie – Anordnung vorsorgli-

cher Massnahmen, C.c. 

16   Vgl. BVGer, B-960/2021 vom 16.12.2021, Abschreibungsentscheid. 
17   Vgl. act. 874, BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, i.S. Netzbaustrategie – Anordnung vorsorgli-

cher Massnahmen. 

18   Vgl. RPW 2021/1, 239 Rz 80, Netzbaustrategie Swisscom; SHAB 210119/2021 vom 19.1.2021, 

Meldungsnummer BB05-0000000063; BBl 2021 1. 

19   SHAB Nr. 63 vom 19.1.2021, BBl 2021 1. 
20   Vgl. act. 44, 59, 78 und 83. 
21   Vgl. act. 87, 151, 153, 189, 190, 201 und 202. 
22   Vgl. act. 133, 140, 141, 155, 164 und 165. 
23   Vgl. act. 207, 212, 318, 327, 354, 385, 395 und 400. 

13 

 
 
 
 
 
 
 
25.  Mit  Schreiben  vom  23.  Dezember  2021  beantragte  die  green.ch  AG  (nachfolgend: 
Green) ihre Position im Rahmen der Untersuchung zu berücksichtigen.24 

26.  Mit E-Mail vom 7. Februar 2022 reichte Swisscom dem Sekretariat ergänzende Informa-
tionen zur Reservehaltung bei Kabelkanalisationen und mit Schreiben vom 17. Februar 2022 
ergänzende Informationen zu den Input-Parametern des COSMOS-Modells (vgl. A.3.5.1.1), 
weitere Kostenmodellierungen und Informationen zu bestehenden und potenziellen Koopera-
tionen beim Glasfaserausbau ein.25 

27.  Mit Schreiben vom 27. April 2022 stellte das Sekretariat ein weiteres Auskunftsbegehren 
an Swisscom betreffend von Dritten erschlossene Anschlusszentralen und die Parametrisie-
rung im COSMOS-Modell.26 

28. 
Im Hinblick auf die Berechnung des bisher durch Swisscom erzielten Umsatzes und im 
Zusammenhang mit den geltend gemachten Rechtfertigungsgründen lieferte Swisscom ver-
schiedene Datenblätter aus ihren Systemen.27 Im Zusammenhang mit der Sanktionsberech-
nung führte das Sekretariat anschliessend die Datenblätter mit den erzielten Umsätzen und 
den geltend gemachten Rechtfertigungsgründen zusammen.28 

29.  Mit  Schreiben  vom  10.  Mai  2022  stellte  das  Sekretariat  ein  Auskunftsbegehren  an 
Swisscom betreffend Kooperationspartner und weitere Betreiberinnen einer Glasfasernetzinf-
rastruktur.  Auf  dieses  Auskunftsbegehren  antwortete  Swisscom  mit  Schreiben  vom  23.  Mai 
2022.29 

30.  Mit  Schreiben  vom  23.  Mai  2022  stellte  das  Sekretariat  ein  Auskunftsbegehren  an 
Swisscom betreffend die Inbetriebnahme von P2MP-Anschlüssen und den getroffenen Mass-
nahmen im Zusammenhang mit den vorsorglichen Massnahmen der WEKO.30 

31. 
Im Zusammenhang mit den von Swisscom ergriffenen Massnahmen hat Swisscom dem 
Sekretariat  einzelne  Präsentationen  und  Auszüge  [...]  zukommen  lassen  (vgl.  Rz  398). 
Swisscom machte geltend, dass es sich bei einzelnen Stellen um Einschätzungen und interne 
Entscheidgründe von Swisscom handle und diese deshalb nicht offengelegt werden könnten. 
Das Sekretariat forderte Swisscom zweimal auf, diese Informationen gegenüber den Wettbe-
werbsbehörden offen zu legen und eine ungeschwärzte Version der Unterlagen einzureichen. 
Swisscom  legte  mit  Schreiben  vom  15.  März  2023  weitere  geschwärzte  Stellen  offen,  hielt 
jedoch an gewissen Schwärzungen in den Unterlagen unter Berufung auf den nemo tenetur-
Grundsatz fest.31 

32.  Mit Schreiben vom 10. August 2022 stellte das Sekretariat ein Auskunftsbegehren an 
die  Litecom  AG  (nachfolgend:  Litecom)  betreffend  ihre  Geschäftstätigkeit  und  die  in  der 
Schweiz  für  Diensteanbieterinnen  betriebene  Diensteplattform  LiteXchange.  Mit  Schreiben 
vom 19. September 2022 antwortete Litecom auf das Auskunftsbegehren.32 

33.  Mit  Schreiben  vom  19.  August  2022  stellte  das  Sekretariat  dem  BAKOM  ein  zweites 
Amtshilfegesuch betreffend die Ergebnisse der damals noch nicht veröffentlichten Studie des 
Wissenschaftlichen Instituts für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (nachfolgend: WIK) 
zur Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener Breitband-Ausbauziele in 

24   Vgl. act. 453 f. 
25   Vgl. act. 523 und 534. 
26   Vgl. act. 582. 
27   Vgl. act. 810, 937 und 1049. 
28   Vgl. Anhang 1 Berechnungen: Abschnitt 2.4 Massgebliche Umsätze. 
29   Vgl. act. N09 und 597. 
30   Vgl. act. 596. 
31   Vgl. act. 777, 904 und 937, Beilagen 4–10. 
32   Vgl. act. 762 und 793. 

14 

 
 
 
 
 
 
 
der Schweiz. Mit Schreiben vom 23. und 24. August 2022 beantwortete das BAKOM das Amts-
hilfegesuch.33 Nach Eingang der entsprechenden Stillschweigeverpflichtung stellte das Sekre-
tariat die Antworten des BAKOM Swisscom zu.34 Mit E-Mail vom 7. November 2022 stellte das 
BAKOM dem Sekretariat den Entwurf und mit E-Mail vom 23. November 2022 die Endversion 
der im Auftrag des BAKOM erstellten WIK Studie zu.35 Mit Schreiben vom 28. November 2022 
stellte das Sekretariat die WIK Studie Swisscom zur Stellungnahme zu.36 Mit Schreiben vom 
19. Dezember 2022 nahm Swisscom zur WIK Studie Stellung.37 

34.  Mit Schreiben vom 29. September 2022 informierte Swisscom das Sekretariat über das 
ab Januar 2023 für Hauseigentümer erhältliche «FTTH on Demand» Angebot.38 

35.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 13. Oktober 2022 ein weiteres Auskunftsbe-
gehren an Swisscom betreffend die WIK Kostenmodellierung. Auf dieses Auskunftsbegehren 
antwortete Swisscom mit Schreiben vom 4. November 2022.39 

36.  Mit Medienmitteilung vom 27. Oktober 2022 teilte Swisscom mit, dass sie von nun an 
grösstenteils  wieder  auf  die  P2P-Netzarchitektur  setzen  und  bereits  bestehende  P2MP-
Anschlüsse teilweise in P2P umbauen würde.40 

37.  Mit Schreiben vom 9. Februar 2023 stellte Swisscom den Beweisantrag, ein Sachver-
ständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG zu den effektiven Mehrkosten und dem zu-
sätzlichen Zeitbedarf beim Bau eines Glasfasernetzes mit einer P2P-Netzarchitektur im Ver-
gleich zu einer P2MP-Netzarchitektur einzuholen.41 

38.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 16. Februar 2023 ein weiteres Auskunftsbe-
gehren an Swisscom betreffend Fragen zum Sachverhalt. Auf dieses Auskunftsbegehren ant-
wortete Swisscom mit Schreiben vom 15. März 2023.42 

39.  Mit Schreiben vom 23. Februar 2023 teilte das Sekretariat Swisscom mit, dass es auf-
grund  der  Sachlage  keine  Notwendigkeit  für  ein  Sachverständigengutachten  erblicke.43  Mit 
Schreiben vom 2. März 2023 drückte Swisscom ihr Bedauern aus und verwies darauf, dass 
die Berechnungen des WIK nach Meinung von Swisscom für die Beurteilung des Sachverhalts 
ungeeignet sowie fehlerhaft und unstimmig seien. Ferner könnten die von Swisscom gemach-
ten Angaben ein Sachverständigengutachten nicht ersetzen, da es dabei gerade darum gehe, 
durch einen unabhängigen Experten den Sachverhalt unvoreingenommen und als verlässli-
ches Beweismittel zu erheben.44 

40.  Mit E-Mail vom 8. März 2023 setzte Swisscom das Sekretariat über die Produkt-Infomail 
an  FDA  und  «Internet  Service  Provider»  in  Kenntnis,  wonach  Swisscom  abhängig  von  der 

33   Vgl. act. 730, 766, 773, 775 und 776. 
34   Vgl. act. 787, 790 und 792. 
35   Vgl. WIK-Bericht, Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener Breitband-Aus-
bauziele in der Schweiz, <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/organisation/rechtli-
che-grundlagen/bundesratsgeschaefte/hochbreitbandnetz_schweiz.html> (30.6.2023). 

36   Vgl. act. 851, 866 und 871. 
37   Vgl. act. 882. 
38   Vgl. act. 816. 
39   Vgl. act. 825, 826 und 849. 
40   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (15.1.2024). 
41   Vgl. act. 901. 
42   Vgl. act. 904 und 937. 
43   Vgl. act. 912. 
44   Vgl. act. 927. 

15 

 
 
 
 
 
 
 
konkreten Situation vor Ort entschieden habe, auch P2MP-Glasfaseranschlüsse, welche heute 
nicht gesperrt und somit vermarktbar seien, in P2P-Netzarchitektur umzubauen.45 

41.  Mit  Schreiben  vom  14.  März  2023  setzte  die  Swiss4net  Holding  AG  (nachfolgend: 
Swiss4net) das Sekretariat darüber in Kenntnis, dass Swisscom in mehreren Gebieten, in de-
ren erstere ein Glasfasernetz ausbaue bzw. bereits betreibe, Hauseigentümer anschreibe mit 
dem Ziel eines parallelen Glasfaserausbaus. Dabei mache Swisscom gegenüber den Hausei-
gentümern  in  den  betroffenen  Gemeinden  unrichtige  bzw.  jedenfalls  irreführende  Angaben 
zum eigenen Netzausbau.46 

42.  Mit Eingabe vom 23. März 2023 setzte Swisscom das Sekretariat darüber in Kenntnis, 
dass der Vertrag der Glasfaser-Partnerschaft mit Salt neu verhandelt und an die zu P2P-Netz-
architektur geänderte Netzbauweise angepasst worden sei.47 

43.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 4. April 2023 ein weiteres Auskunftsbegehren 
an Swisscom betreffend Rückfragen zum Datensatz mit den P2MP-Umsätzen und den von 
Swisscom  geltend  gemachten  Rechtfertigungsgründen.  Auf  dieses  Auskunftsbegehren  ant-
wortete Swisscom mit Schreiben vom 26. April 2023.48 Mit Schreiben vom 9. Juni 2023 forderte 
das Sekretariat Swisscom auf, zusätzlich eine Referenztabelle zum Datensatz einzureichen. 
Diese reichte Swisscom am 15. Juni 2023 in elektronischer Form ein.49 

44.  Das  Sekretariat  stellte  mit  Schreiben  vom  10.  Mai  2023  ein  Auskunftsbegehren  an 
Swisscom und [...]. Auf dieses Auskunftsbegehren antwortete [...] mit Eingabe vom 19. Mai 
2023 und Swisscom mit Schreiben vom 31. Mai 2023.50 

45. 
Die  Zusendung  des  Antrags  des  Sekretariats  an  die  Parteien  sowie  die  Zusendung 
einer um Geschäftsgeheimnisse bereinigten Version des Antrags und jeweils einer verfügten 
Verwendungsbeschränkung  an  die  Verfahrensbeteiligten  Init7  und  SFN  zur  Stellungnahme 
gemäss Art. 30 Abs. 2 KG erfolgte mit Schreiben vom 18. Juli 2023 respektive vom 14. August 
2023.51 Darin wurde den Parteien auch eine Frist zum Stellen von Beweisanträgen gesetzt. 
Zugleich wurde eine Anhörung vor der WEKO für den 20. November 2023 in Aussicht gestellt. 

46.  Mit Schreiben vom 1. September 2023 stellte Swisscom drei weitere Beweisanträge. 
Erstens sei ein Sachverständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG und/oder ein Amts-
bericht des BAKOM zur heute in Europa vorherrschenden Topologie der Glasfasernetze ein-
zuholen. Zweitens sei ein Sachverständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG zur zeitli-
chen Verzögerung einzuholen, welche als Folge der Pflicht entstehen würde, das bestehende 
Glasfasernetz in eine P2P-Topologie umzubauen und neu Glasfasernetze nur noch in einer 
P2P-Topologie  zu  bauen.  Drittens  sei  die  Anzahl  Anschlüsse  mit  einer  Bandbreite  von  25 
Gbit/s  zu  erheben,  die  aktuell  in  der  Schweiz  von  Endkunden  genutzt  werden.  Gleichzeitig 
wurde darüber informiert, dass Swisscom im vorliegenden Verfahren künftig von der Walder 
Wyss AG vertreten werde.52 

47.  Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 nahm Init7 und mit Schreiben vom 16. Oktober 
2023 nahmen Swisscom und SFN zum Antrag des Sekretariats vom 18. Juli 2023 Stellung.53 

45   Vgl. act. 932, Wholesale Produkt Info 01/2023. 
46   Vgl. act. 935. 
47   Vgl. act. 942. 
48   Vgl. act. 952 und 961. 
49   Vgl. act. 982 und 987. 
50   Vgl. act. 965, 966, 971 und 974. 
51   Vgl. act. 999, 1008 und 1009. 
52   Vgl. act. 1018. 
53   Vgl. act. 1024, 1025 und 1026. 

16 

 
 
 
 
 
 
 
48.  Mit Schreiben vom 8. November 2023 erhielten Swisscom, Init7 und SFN eine Einla-
dung für die Anhörungen vor der WEKO vom 20. November 2023. Für Befragungen wurden 
Christoph  Aeschlimann  (CEO),  [...],  Alfred  Künzler  (CEO)  von  Init7  sowie  Andreas  Waber 
(CEO) von SFN jeweils mit Schreiben vom 8. November 2023 zur Anhörung formell vorgela-
den. Gleichzeitig forderte das Sekretariat Swisscom im Namen der WEKO auf, ein Datenup-
date der mit P2MP-Anschlüssen erzielten Umsätze, aktualisierte Listen der Kooperationen und 
einen konkreten Umsetzungsvorschlag für gestaffelte Umbaupflichten einzureichen.54 

49.  Mit  Schreiben  vom  9.  November  2023  reichte  Swisscom  unaufgefordert  eine  Studie 
des  Beratungsunternehmens  Altman  Solon  zum  Glasfaserausbau  in  Europa  und  der  dabei 
verwendeten Netzarchitektur sowie den regulatorischen Vorgaben ein.55 

50.  Mit Schreiben und elektronischer Eingabe vom 17. November 2023 reichte Swisscom 
das  Datenupdate  der  mit  P2MP-Anschlüssen  erzielten  Umsätzen  ein  und  unterbreitete  der 
WEKO einen konkreten Vorschlag zum gestaffelten Umbau der P2MP-Anschlüsse.56 

Am 20. November 2023 fanden Anhörungen vor der WEKO statt.57 Mit Schreiben vom 
51. 
21. November 2023 reichte Swisscom nachträgliche Anmerkungen zu den Befragungsproto-
kollen ein.58 Die Protokolle der Anhörungen wurden den Parteien im Rahmen der Akteneinsicht 
vom 18. Dezember 2023 zugestellt.59 

Akteneinsicht erfolgte mit Schreiben vom 5. Januar 202160, 26. Februar 202161, 9. März 
52. 
202162, 10. Mai 202163, 30. Juni 202164, 4. August 202165, 7. September 202166, 9. Februar 
202267,  13.  April  202268,  19.  Juli  202269,  15.  September  202270,  16.  November  202271,  30. 
März 202372, 26. Mai 202373, 17. Juli 202374 und 18. Dezember 2023.75 

A.2.3.1 

Verhandlungen über eine einvernehmliche Regelung (EVR) 

53.  Mit Telefonat vom 16. Februar 2021 kündigte Swisscom Gesprächsbereitschaft hinsicht-
lich der Modalitäten der Umsetzung der von der WEKO beschlossenen vorsorglichen Mass-
nahmen  an.  Daraufhin  wurden  die  Rahmenbedingungen  für  Gespräche  zwischen  dem 

54   Vgl. act. 1034–1040. 
55   Vgl. act. 1041, Altman Solon, July 2023, «Pan-European Fiber Rollout: The most effective way 

forward», <www.altmansolon.com/de/insights/eu-fiber-rollout> (5.1.2024). 

56   Vgl. act. 1049 und 1050. 
57   Vgl. act. 1052. 
58   Vgl. act. 1054. 
59   Vgl. act. 1060. 
60   Vgl. act. 39, 45 und 47. 
61   Vgl. act. 87. 
62   Vgl. act. 119 und 120. 
63   Vgl. act. 203. 
64   Vgl. act. 308, 310 und 315. 
65   Vgl. act. 331. 
66   Vgl. act. 337. 
67   Vgl. act. 525. 
68   Vgl. act. 574. 
69   Vgl. act. 729. 
70   Vgl. act. 792 und 800. 
71   Vgl. act. 864. 
72   Vgl. act. 947. 
73   Vgl. act. 973. 
74   Vgl. act. 999. 
75   Vgl. act. 1060. 

17 

 
 
 
 
 
 
 
Sekretariat und Swisscom festgelegt und im Anschluss fanden zwischen Februar 2021 und 
November 2022 fortlaufend Besprechungen statt.76 

54.  Mit E-Mail vom 28. April 2021 informierte Swisscom das Sekretariat sowie den damali-
gen Präsidenten der WEKO über die Glasfaser-Partnerschaft zwischen Swisscom und Salt.77 

55.  Mit Schreiben vom 14. Mai 2021 stellte Swisscom dem Sekretariat weitere Informationen 
zur Lancierung des Wholesaleprodukts «C-ALO» per 1. Mai 2021 sowie Standard Projektver-
träge zur «Glasfaser-Partnerschaft» für Salt und Dritte zu und bat gleichzeitig im Rahmen einer 
einstweiligen aktualisierten Einschätzung um eine kartellrechtliche Würdigung des Sekretari-
ats im Lichte der geänderten Ausgangslage.78 Mit Schreiben vom 18. Mai 2022 teilte das Sek-
retariat  Swisscom  mit,  dass  der  neue  Lösungsvorschlag  der  «Glasfaser-Partnerschaft»  da-
raufhin geprüft werde, ob dieser hinsichtlich der vorsorglichen Massnahmen zielführend sei. 
Das Sekretariat wies darauf hin, dass für eine einvernehmliche Regelung eine zielführende 
Lösung notwendig sei.79 

56.  Nach  dem  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  (vgl.  Rz  15)  gelangte  Swisscom  mit 
Schreiben  vom  21.  Oktober  2021  an  das  Sekretariat  und  den  damaligen  Präsidenten  der 
WEKO mit der Bitte um Erörterung der Situation für den Glasfasernetzausbau in der Schweiz 
und um Besprechung des weiteren Vorgehens.80 

57.  Mit E-Mail vom 27. November 2021 reichte Swisscom dem Sekretariat Informationen zu 
bestehenden FTTH-Ausbaukooperationen und «FTTH On Demand» sowie Zusatzinformatio-
nen zum Lösungsvorschlag von Swisscom bezüglich eines virtuellen Layer 1-Zugangs ein.81 

58.  Gegen Ende der Gespräche über die von Swisscom geforderten Eckpunkte einer mög-
lichen einvernehmlichen Regelung drängte Swisscom einerseits darauf, dass sich das Sekre-
tariat auf eine Position festlege, und bemängelte andererseits, dass das Sekretariat trotz einer 
sehr  breiten  Informationsbasis  weitere  Rückfragen  stelle.82  Gleichzeitig  ersuchte  Swisscom 
das Sekretariat um Fristerstreckung für die Beantwortung von für die Ermittlung des Sachver-
halts relevanten Fragestellungen.83 Swisscom vertrat die Meinung, dass die bisher zur Verfü-
gung  gestellten  Daten  ausreichend  sein  sollten,  um  die  Eckpunkte  einer  einvernehmlichen 
Regelung definieren zu können.84 

59. 
Am 12. Dezember 2022 teilte Swisscom dem Sekretariat telefonisch mit, dass sich der 
Verwaltungsrat  gegen  den  Abschluss  einer  einvernehmlichen  Regelung  ausgesprochen 
habe.85  

60. 
Im  Zuge  der  Verhandlungen  über  eine  mögliche  einvernehmliche  Regelung  ist 
Swisscom mit verschiedenen Lösungsvorschlägen an das Sekretariat herangetreten, welche 
im Anschluss mithilfe von Abklärungen und Befragungen von Marktteilnehmern einer Prüfung 
unterzogen wurden (nachfolgend: Markttest). 

76   Vgl. act. 82, 85, 89, 94, 102, 107, 113, 117, 119, 120, 127, 194 - 197, 205, 206, 208, 215, 216, 

336, 342 und 583. 

77   Vgl. act. 192. 
78   Vgl. act. 205 und 206, Rz 21. 
79   Vgl. act. 208. 
80   Vgl. act. 361. 
81   Vgl. act. 390. 
82   Vgl. act. 831. 
83   Vgl. act. 833. 
84   Vgl. act. 843. 
85   Vgl. act. 888. 

18 

 
 
 
 
 
 
 
A.2.3.2  Markttest Lösungsvorschlag Farbentbündelungsangebot «C-ALO» 

61.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 2. März 2021 Auskunftsbegehren an Sunrise, 
Salt, Init7 und SFN hinsichtlich des von Swisscom in Aussicht gestellten möglichen Layer 1-
Zugangs mittels Farbentbündelung «C-ALO» und forderte Swisscom mit E-Mail vom 1. März 
2021  auf,  weitere  Informationen  zu  liefern.86  Zur  Wahrung  allfälliger  Geschäftsgeheimnisse 
von Swisscom im Zusammenhang mit dem Lösungsvorschlag «C-ALO» wurden die Fragebö-
gen vorab Swisscom zugesandt.87  

62.  Die befragten FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 15. März 
2021 bis zum 19. März 2021.88  

63.  Mit E-Mail vom 4. März 2021 und vom 9. März 2021 reichte Swisscom weitere Informa-
tionen zur Farbentbündelung ein.89  

64.  Daraufhin stellte das Sekretariat mit Schreiben vom 4. März 2021 weitere Auskunftsbe-
gehren an die Gerätehersteller Nokia, Huawei, ZTE und Adtran bezüglich der WDM (Wave-
length Division Multiplexing) PON-Technologie.  

65.  Drei  der  vier  befragten  Gerätehersteller  beantworteten  die  Auskunftsbegehren  mit 
Schreiben vom 17. März 2021 bis zum 31. März 2021.90  

66.  Die  um  Geschäftsgeheimnisse  bereinigten  Versionen  der  Stellungnahmen  zum  Lö-
sungsvorschlag wurden im Zuge der Akteneinsicht laufend Swisscom zur Kenntnis weiterge-
leitet.91 

A.2.3.3  Markttest Lösungsvorschläge Farbentbündelungsangebot «C-ALO» und 
«Glasfaser-Partnerschaft» 

67.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 19. Mai 2021 ein Auskunftsbegehren an Salt, 
mit  Schreiben  vom  21.  Mai  2021  Auskunftsbegehren  an  Sunrise,  SFN  und  Init7  sowie  mit 
Schreiben vom 25. Mai 2021 Auskunftsbegehren an weitere 22 FDA hinsichtlich des Farbent-
bündelungsangebots «C-ALO» von Swisscom und der Möglichkeit eines Layer 1-Zugangs mit-
tels eines eigenen PON-Baums nach dem Vorbild der am 29. April 2021 bekanntgegebenen 
Glasfaser-Partnerschaft zwischen Swisscom und Salt.  

68.  Die  befragten  FDA  beantworteten  die  Auskunftsbegehren  mit  Schreiben  vom  2.  Juni 
2021 bis zum 10. September 2021. Bei vier FDA wurde aufgrund spezieller Voraussetzungen 
auf die Beantwortungspflicht des Fragebogens verzichtet.92  

86   Vgl. act. 89, 95, 96, 97 und 98. 
87   Vgl. act. 89. 
88   Vgl. act. 135 (Init7), act. 152 (Sunrise), act. 156 und 157 (SFN), act. 158 und 159 (Salt). 
89   Vgl. act. 102 und 123. 
90   Vgl. act. 103 bis 106 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 144 und 145 (Nokia), 

act. 146 und 147 (Adtran), act. 170 und 171 (Huawei). 

91   Vgl. act. 148,160 und 172. 
92   Vgl. Swisscom Medienmitteilung vom 29. April 2021, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2021/04/29-glasfaser-partnerschaft.html#ms-multipageStep-
newsletter> (15.1.2024); vgl. act. 211, 217–220, 223, 228, 229, 235, 302, 303, 305 und 328 so-
wie die entsprechenden Stellungnahmen act. 237 und 238 (SFN), act. 239 (SWW), act. 243 und 
244 (Init7), act. 245 und 251 (IWB), act. 247 und 248 (Quickline), act. 249 und 250 (Improware), 
act. 252 und 253 (Teraline), act. 254, 255 und 341 (Salt), act. 256 und 257 (CKW), act. 258 und 
259 (WWZ), act. 260 und 261 (Colt), act. 262, 287 und 313 (VTX), act. 264 und 267 (Sunrise), 
act. 268 und 269 (GGA), act. 272 und 273 (Ticinocom), act. 274 und 275 (BSE), act. 284 und 285 
(NTS), act. 290 (Leucom), act. 294 (Thenet), act. 297 und 298 (GIB-Solutions), act. 299 (Nimag). 

19 

 
 
 
 
 
 
 
69.  Die  um  Geschäftsgeheimnisse  bereinigten  Versionen  der  Stellungnahmen  zum  Lö-
sungsvorschlag wurden zur Akteneinsicht an Swisscom weitergeleitet.93 

A.2.3.4  Markttest Lösungsvorschlag «virtueller Layer 1-Zugang FANS» 

70.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 13. Dezember 2021 Auskunftsbegehren an 
Sunrise, Salt und 18 weitere FDA hinsichtlich eines möglichen virtuellen Layer 1-Zugangs ba-
sierend auf der FANS-Technologie.94  

71.  Die  befragten  FDA  beantworteten  die  Auskunftsbegehren  mit  Schreiben  vom  21.  De-
zember 2021 bis zum 14. Januar 2022.95  

72.  Der Bitte von Swisscom vom 14. Dezember 2021, die Befragung auf drei weitere Unter-
nehmen auszuweiten, wurde mit E-Mail vom 16. Dezember 2021 und der Begründung, dass 
diese Unternehmen gemäss Informationen von Swisscom keine Nachfrager des Layer 1-Pro-
dukts «ALO» sind, vorläufig abgelehnt.96  

73.  Die  um  Geschäftsgeheimnisse  bereinigten  Versionen  der  Stellungnahmen  zum  Lö-
sungsvorschlag wurden Swisscom zur Akteneinsicht laufend weitergeleitet.97 

74.  Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 reichte Swisscom eine durch sie vorgenommene 
summarische Einordnung der bisher eingegangenen Fragebogenantworten und ein erstes Fa-
zit ein, mit dem Ersuchen, die Eingabe unpräjudiziell zu behandeln und nicht zu den Akten zu 
nehmen.98  

75.  Auf  Anfrage  von  Swisscom  teilte  das  Sekretariat  mit  Schreiben  vom  12.  April  2022 
Swisscom mit, dass das von Swisscom angedachte FANS-Produkt «V-ALO» aktuell nicht als 
zielführende Lösung angesehen werde und mit dessen Umsetzung die vorsorglichen Mass-
nahmen der WEKO nicht als eingehalten angesehen werden könnten.99 

A.2.3.5  Markttest Lösungsvorschlag «Geschäftskunden» 

76.  Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 1. Juni 2022 Auskunftsbegehren an 19 FDA, 
welche  bis  auf  zwei  Ausnahmen  Layer  1-Produkte  und  andere  Vorleistungsprodukte  von 
Swisscom  beziehen.  Inhalt  der  Auskunftsbegehren  war  die  Bedeutung  des  physischen  Zu-
gangs zur Netzinfrastruktur im Geschäftskunden- und im Privatkundenbereich. Die befragten 
FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 13. Juni 2022 bis zum 20. Juli 
2022, wobei von sieben der befragten kleineren FDA, für welche die Beantwortung des Fra-
gebogens fakultativ war, zwei Stellung genommen haben.100 Der Fragebogen sowie die um 

93   Vgl. act. 308 und 331. 
94   Fixed Access Network Sharing (FANS). Für weitere Informationen siehe Broadband Forum 
<www.broadband-forum.org/download/TR-370.pdf> und <www.broadband-forum.org/marke-
ting/download/MR-453.pdf> (15.1.2024). 

95   Vgl. act. 430, 431, 836 bis 838 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 445 (Nimag), 

act. 445 (GIB-Solutions), act. 447 (CKW), act. 448 (WWZ), act. 449 (Salt), act. 451 (BSE), act. 
464 und 470 (Init7), act. 466 (Teraline), act. 471 (Quickline), act. 479 (iWay), act. 481 (NTS), act. 
483 (SFN), act. 484 (IWB), act. 485 (GGA), act. 491 (ImproWare), act. 493 und 499 (Thenet), act. 
494 (Sunrise), act. 507 (VTX), act. 842 (Colt), act. 840 (Ticinocom) und act. 841 (Leucom). 

96   Vgl. act. 415, 432 und 436. 
97   Vgl. act. 839, 450, 452, 455, 456, 468, 472, 486, 488, 495, 498, 501 und 518. 
98   Vgl. act. 512. 
99   Vgl. act. V28 und 573. 
100   Vgl. act. 609 bis 627 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 641 (GIB Solutions), 

act. 642 und 698 (Green), act. 673 (CKW), act. 674 (Salt), act. 696 (NTS Workspace), act. 705 
(IWB), act. 706 (Colt), act. 707 (VTX), act. 712 und 722 (Init7), act. 713 (Thenet), act. 717 und 
734 (Sunrise), act. 718 (BSE), act. 724 (Teraline) und act. 727 (iWay). 

20 

 
 
 
 
 
 
 
Geschäftsgeheimnisse  bereinigten  Versionen  der  Stellungnahmen  zum  Lösungsvorschlag 
«Geschäftskunden» wurden Swisscom zur Akteneinsicht zur Kenntnis weitergeleitet.101 

A.2.3.6 

Lösungsvorschlag «SFN-Rangiermodell» 

77.  Mit Schreiben vom 2. Juni 2021 trat SFN mit einer möglichen Ausbauvariante einer Glas-
fasernetzinfrastruktur mit einem rangierbaren P2MP-Netz (nachfolgend: SFN-Rangiermodell) 
an das Sekretariat heran, worauf das Sekretariat SFN mit Schreiben vom 17. September 2021 
ein Auskunftsbegehren zustellte.102  

78.  Mit Schreiben vom 15. Oktober 2021 beantwortete SFN das Auskunftsbegehren.  

79.  Betreffend  das  SFN-Rangiermodell  fanden  am  26.  Januar  2022  ein  Treffen  zwischen 
dem Sekretariat, SFN [...] sowie ein weiteres Treffen am 15. Juni 2022 zwischen dem Sekre-
tariat und SFN statt (vgl. Rz 85 f.).103 

80.  Mit Schreiben vom 9. März 2022 reichte  SFN zusätzliche Informationen und Erkennt-
nisse zum SFN-Rangiermodell ein und stellte als am Verfahren im Sinne von Art. 43 KG be-
teiligte Partei (vgl. Rz 21) nachfolgende Rechtsbegehren:104 

1. Swisscom sei zu verpflichten, ihre FTTH-Ausbauprojekte im Rahmen von Kooperati-
onen (Bau, Betrieb und Finanzierung) anderen Infrastruktur- und Plattformbetreibern 
zu öffnen. 

2. Swisscom sei zu verpflichten, in ihren FTTH-Netzen anderen Anbietern einen physi-
sches Layer 1 Wholesale-Netzzugang anzubieten, sofern dieser nicht von einem Ko-
operationspartner angeboten wird. 

3. Zum von SFN vorgeschlagenen FTTH Ausbaumodell sei ein Markttest durchzuführen 

und es sei dieses hernach einer einvernehmlichen Regelung zuzuführen. 

4. SFN sei das Recht einzuräumen, zum Antrag des Sekretariats an die Wettbewerbs-

kommission Stellung zu nehmen. 

81.  Mit Schreiben vom 9. März 2022 und vom 16. März 2022 leitete das Sekretariat die Ein-
gaben von SFN [...] zu einer möglichen schweizweiten Branchenlösung Swisscom zur jeweili-
gen Stellungnahme weiter.105  

82.  Mit  Medienmitteilung  vom  29.  März  2022  informierte  SFN  die  Öffentlichkeit  über  den 
Vorschlag einer schweizweiten Branchenlösung von SFN.106  

83.  Mit Schreiben vom 29. März 2022 nahm Swisscom zum SFN-Vorschlag Stellung und 
beantragte, dass die Anträge von SFN abzuweisen seien. Insbesondere sei SFN keine Partei-
stellung einzuräumen und keine Akteneinsicht zu gewähren.  

84.  Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 leitete das Sekretariat die Stellungnahme von Swisscom 
SFN zur Stellungnahme weiter.  

101   Vgl. act. 600, 606, 663, 672, 684, 703, 704, 708, 709, 716, 721, 726, 728 und 735. 
102   Vgl. act. 237, 238 und 344. 
103   Vgl. act. 547, 359 und 657. 
104   Vgl. act. 544 und 545. 
105   Vgl. act. 546, 561 und 562.  
106   Vgl. SFN, Kompromiss für nationale FTTH Glasfaser-Branchenlösung vom 29.3.2022, 

<www.swissfibrenet.ch/fileadmin/user_upload/swissfibrenet/Medienmitteilun-
gen/20220329_WEKO_Swisscom_Kompromiss_SFN_V6_final.pdf> (15.1.2024). 

21 

 
 
 
 
 
 
 
85.  Mit  Schreiben  vom  25.  Mai  2022  nahm  SFN  Stellung  dazu  und  bat  um  eine  Bespre-
chung, um dem Sekretariat ihr beabsichtigtes Geschäftsmodell vorzustellen.  

86.  Am 15. Juni 2022 fand diesbezüglich eine Besprechung zwischen SFN und dem Sekre-
tariat statt.107 

87.  Das  Sekretariat  beantwortete  mit  Schreiben  vom  25.  Oktober  2022  die  Beratungsan-
frage von SFN vom 4. Oktober 2022 betreffend das Rangiermodell von SFN und die Anforde-
rungen eines Layer 1-Zugangs.108  

88.  Mit E-Mail vom 8. November 2022 wurde die um Geschäftsgeheimnisse bereinigte Ver-
sion der Beratungsantwort Swisscom zur Kenntnis zugestellt.109  

89.  Mit Schreiben vom 9. November 2022 reichte Init7 beim Sekretariat unaufgefordert eine 
Stellungnahme zum SFN-Rangiermodell ein, worauf SFN mit Schreiben vom 16. November 
2022 dem Sekretariat eine Richtigstellung zur entsprechenden Medienmitteilung von Init7 zu-
kommen liess.110  

90. 
Einer möglichen Lösung im Rahmen eines rangierbaren Glasfasernetzes, wie dies von 
SFN in Erwägung gezogen wird, stand Swisscom zurückhaltend bzw. eher ablehnend gegen-
über.111 [...], weshalb für diesen Vorschlag auch keine Marktbefragung durchgeführt wurde. 

A.2.3.7  Anfragen von Swisscom an das Sekretariat im Rahmen der Untersuchung 

Im Laufe der Untersuchung gelangte Swisscom mit verschiedenen Beratungsanfragen 

91. 
an das Sekretariat. 

92.  Mit  Schreiben  vom  10.  Dezember  2021  stellte  Swisscom  dem  Sekretariat  eine  Bera-
tungsanfrage betreffend die von Swisscom angebotene Erschliessungsmöglichkeit «FTTH on 
demand» zu.  

93.  Mit Schreiben vom 21. Dezember 2021 lehnte das Sekretariat die Beantwortung der Be-
ratungsanfrage mit Verweis auf die Swisscom bereits im Zusammenhang mit früheren Bürger-
anfragen mitgeteilte Einschätzung des Sekretariats sowie die laufende Untersuchung ab.112 

94.  Mit Schreiben vom 26. April 2022 stellte Swisscom dem Sekretariat eine Beratungsan-
frage betreffend P2MP-Ausbau in Gebieten, in denen ein Layer 1-Zugang durch einen Drittan-
bieter angeboten wird. Mit Schreiben vom 28. Juni 2022 beantwortete das Sekretariat die An-
frage von Swisscom.113 

95.  Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 stellte Swisscom dem Sekretariat eine Beratungsanfrage 
betreffend P2MP-Ausbau bei Neubauten. Mit Schreiben vom 12. Mai 2022 beantwortete das 
Sekretariat die Anfrage von Swisscom.114 

96.  Mit Schreiben vom 30. Juni 2022 gab das Sekretariat gegenüber Swisscom eine Ein-
schätzung zur Konstellation «Liegenschaften ohne bestehende Festnetzinfrastruktur» ab.115  

107   Vgl. act. V23, V24, 580, 584, 603 – 605 und 657. 
108   Vgl. RPW 2023/1, 106 ff., Rangierbares Glasfasernetz. 
109   Vgl. act. 852. 
110   Vgl. act. 855 – 857 und 865. 
111   Vgl. act. 580. 
112   Vgl. act. 408 und 444. 
113   Vgl. act. 403, 407, 581, 682 und 683. 
114   Vgl. act. 585 und 591. 
115   Vgl. act. 691 und 692. 

22 

 
 
 
 
 
 
 
97.  Mit Schreiben vom 22. August 2022 gab das Sekretariat gegenüber Swisscom Einschät-
zungen zur Konstellation «Komplettsanierung eines Gebäudes» und zur Konstellation «Um-
leitung der Trasse im Bereich des Gebäudeanschlusses» ab.116 

98.  Mit  Schreiben  vom  4.  Oktober  2022  gab  das  Sekretariat  gegenüber  Swisscom  eine 
Einschätzung  zur  Konstellation  «Rückbau  Kupferkabelinfrastruktur  im  Bereich  «Inhouse» 
durch den Eigentümer einer Liegenschaft» ab.117 

A.3  Relevanter Sachverhalt 

99.  Für  die  Beschreibung  des  vorliegend  relevanten  Sachverhalts  werden  die  Bedeutung 
eines physischen Zugangs zur Glasfasernetzinfrastruktur sowie die Möglichkeiten, einen sol-
chen physischen Zugang im Markt bereitzustellen, aufgezeigt. 

A.3.1  Zentrale Begriffsdefinitionen 

100.  Das ISO-OSI118-Referenzmodell ist ein so genanntes offenes Protokoll, welches die lo-
gischen und physikalischen Regeln der elektronischen Kommunikation zwischen einem Sen-
degerät  und  einem  Empfängergerät  definiert.  Das  ISO/OSI-Referenzmodell  ist  ein  sieben-
schichtiges Modell, wobei die unteren (Layer 1 bis 4) transportorientierte Schichten und die 
oberen  (Layer  5  bis  7)  anwendungsorientierte  Schichten  darstellen.119  Nachfolgend werden 
die für die Beurteilung des Sachverhalts relevanten Schichten (Layer) des ISO-OSI Referenz-
modells erläutert. 

101.  Layer 1: Als Layer 1 bezeichnet man die Bitübertragungsschicht im ISO-OSI Referenz-
modell. Hierunter fallen alle mechanischen, elektrischen, optischen und alle weiteren funktio-
nalen Hilfsmittel, um physische Datenübertragungsverbindungen zu aktivieren, sie aufrecht zu 
erhalten, Signale (Bits) zu übertragen und zu deaktivieren. In der Regel wird unter einem Layer 
1-Zugang der Zugang zur physischen Datenübertragungsinfrastruktur (z.B. Kupferkabel oder 
Glasfaserkabel) verstanden, um diese mit eigenen Sende- und Empfangsgeräten zu betrei-
ben. 

102.  Layer 2: Als Layer 2 bezeichnet man die Sicherungsschicht im ISO-OSI Referenzmodell. 
Auf dieser Schicht gewährleisten die jeweils über ein Übertragungsmedium (z.B. Glasfaserka-
bel) direkt miteinander verbundenen Geräte eine zuverlässige Datenübertragung und regeln 
den Zugriff auf das Übertragungsmedium. In der Regel werden unter einem Layer 2-Zugang 
Datenübertragungsdienste verstanden, welche bei einer Netzbetreiberin in bestimmten Aus-
prägungen nachgefragt werden können. 

103.  Layer 3: Als Layer 3 bezeichnet man die Vermittlungsschicht im ISO-OSI Referenzmo-
dell.  Auf  dieser  Schicht  wird  die  Vermittlung  der  Daten  über  die  einzelnen  Verbindungsab-
schnitte und Netzwerkknoten hinweg vorgenommen (Routing). Dabei kommen zur Weiterlei-
tung  der  Daten  verschiedene  Übertragungsverfahren  und  Protokolle  wie  etwa  das  Internet 
Protokoll (IP) zur Anwendung. 

A.3.2  Gängige Glasfasernetzarchitekturen 

104.  Unter der Netztopologie wird die typische Anordnung und physikalische Verbindung von 
Geräten  in  einem  Netzwerk  verstanden.120  Während  es  für  gesamte  Netzwerke  (wie 

116   Vgl. act. 772. 
117   Vgl. act. 822. 
118   OSI ist die Abkürzung von Open Systems Interconnection Reference Modell der Internationalen 

Organization for Standardisation (nachfolgend: ISO). 

119   Siehe ausführlicher dazu beispielsweise RPW 2012/2, 181 Rz 130 ff. m.w.H., FTTH Freiburg. 
120   Vgl. <www.elektronik-kompendium.de/sites/net/0503281.htm> (15.1.2024). 

23 

 
 
 
 
 
 
 
beispielsweise  Unternehmensnetzwerke)  eine  Reihe  von  verschiedenen  Topologien  gibt, 
kommen für die leitungsgebundenen Glasfasernetzinfrastrukturen im Anschlussbereich, d.h. 
zwischen Netzanschluss der Teilnehmer (OTO) und den einzelnen Hauptverteilern der Netz-
betreiber,  typischerweise  lediglich  die  beiden  Topologien  bzw.  Netzarchitekturen  Punkt-zu-
Punkt (P2P; so genannte «Active Optical Networks» AON) und Punkt-zu-Multipunkt (P2MP; 
so genannte «Passive Optical Networks» PON) in Frage. Dabei versteht man unter PON ein 
optisches Zugangsnetz zwischen der Anschlusszentrale und den Hausanschlüssen, das ohne 
aktive Stromversorgung auskommt. Bei einer P2P-Netzarchitektur wird zwischen dem Haupt-
verteiler und den Teilnehmeranschlüssen jeweils eine separate durchgehende Leitung verlegt. 
Dies wird auch als Sternstruktur bezeichnet. Bei einer P2MP-Netzarchitektur wird eine vom 
Hauptverteiler ausgehende Leitung an einem gewissen Punkt in mehrere Leitungen verzweigt 
und es wird lediglich ab der Verzweigung eine separate durchgehende Leitung bis zum Teil-
nehmeranschluss verlegt. Dies wird auch als Baumstruktur bezeichnet. Der Einfachheit halber 
und aus Gründen der besseren Lesbarkeit werden für die Netztopologie nachfolgend haupt-
sächlich die Begriffe P2P bzw. P2MP verwendet. 

105.  Bei P2P besteht, wie dies bei den auf Kupferkabel betriebenen Telefonnetzen früher der 
Fall  war,  eine  durchgehende  Leitung  pro  Anschluss  von  der  Anschlusszentrale  bis  in  den 
Haushalt. Auf AON basierende Übertragungstechnologien können das vollständige Potenzial 
(u.a. die Übertagungsgeschwindigkeit) der Glasfaserleitung für jeden einzelnen Anschluss nut-
zen, da dedizierte Glasfasern vorhanden sind. Zudem ist es möglich, für jeden einzelnen An-
schluss individuell eine andere Übertragungstechnologie zu nutzen oder einzelne Leitungen 
einem Dritten zu überlassen. P2P Strukturen stellen das in der Schweiz typische durchgängige 
Vierfasermodell (vgl. hierzu die vereinfachte schematische Darstellung in Abbildung 3) sowie 
das ursprünglich von den EVU geplante Einfasermodell in Sternstruktur dar.121 

Abbildung 3: Schematische Darstellung des in Kooperationen gebauten durchgängigen Vier-
fasermodells 

106.  Bei P2MP wird für eine vorher bestimmte Anzahl von Anschlüssen nur eine Leitung von 
der Anschlusszentrale weggeführt und dann an verschiedenen Stellen in einzelne Leitungen 
aufgeteilt. Die Aufteilung erfolgt hierbei mit optischen Splittern (bzw. optischen Prismen). Bei 
auf PON basierenden Übertragungstechnologien teilen sich sämtliche Nutzer eines solchen 
Kabelbaums das Potenzial (u.a. die Übertragungsgeschwindigkeit) der Glasfaserleitung.  

107.  Swisscom setzt in Gebieten, in welchen sie alleine baut, spätestens seit Anfang 2020 
auf  P2MP  bzw.  eine  Baumstruktur  unter  Verwendung  der  XGS-PON  Technologie.  Ab  dem 
Strassenschacht  bis  zum  Haushaltsanschluss  («Drop»-  und  «Inhouse»-Bereich)  wendet 
Swisscom nach eigenen Angaben weiterhin das Vierfasermodell an. Dabei werden drei der 

121   Vgl. etwa RPW 2012/2, 209 Rz 2, Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 

24 

 
 
 
 
 
 
 
 
vier Glasfasern zwischen Schacht und Haushaltsanschluss lediglich als Reserve verbaut und 
können von  Dritten  nur  noch  ab  Schacht  und  nicht  wie  bis  anhin  ab  der  Anschlusszentrale 
genutzt  werden.  Teilweise  wird  der  Splitter  auch  erst  im  Gebäudeeingangspunkt  bzw.  BEP 
verlegt. In dieser P2MP-Variante teilen sich sämtliche Endkunden das Potenzial (u.a. die Über-
tragungsgeschwindigkeit) des Kabelbaums im Feederbereich, der bis in die Anschlusszentrale 
reicht  (vgl.  Abbildung  4).  Hierbei  ist  es  nicht  möglich,  für  einzelne  Anschlüsse  eine  andere 
Übertragungstechnologie zu nutzen oder einzelne Leitungen weiteren FDA zu überlassen. Für 
Letztere würde zwar theoretisch die Möglichkeit bestehen, ab Schacht (bzw. BEP) eine der 
drei Reservefasern zu nutzen (Teilzugang ab Splitter; grün markiert). Dazu müssten die FDA 
allerdings vorgängig den Schacht (bzw. BEP) selbst erschliessen, was wiederum mit hohen 
Kosten verbunden wäre und deshalb nicht als adäquate Alternative zum physischen Zugang 
ab Anschlusszentrale angesehen werden kann (vgl. Rz 503). 

Abbildung 4: Schematische Darstellung der P2MP-Ausbauvariante mit drei Reservefasern  

108.  In einer P2MP-Netzarchitektur, wie sie Swisscom seit dem Wechsel der Netzbaustrate-
gie  anwendet,  kann  somit  kein  Zugang  zu  einzelnen  Fasern  des  Netzwerks  mehr  gewährt 
werden.  Es  bestehen  jedoch  grundsätzlich  verschiedene  Möglichkeiten,  wie  auch  bei  einer 
P2MP-Netzarchitektur der physische Zugang ab Anschlusszentrale (Layer 1-Zugang) gewähr-
leistet werden kann (vgl. nachfolgende Abschnitte A.3.3.2.3 und A.3.3.2.4). 

A.3.2.1 

P2P-Netzarchitektur 

109.  Bei einer P2P-Verbindung besteht zwischen zwei Geräten eine einfache unverzweigte 
direkte physische Verbindung.122 Die beiden Geräte können diese Verbindung für die Kommu-
nikation miteinander nutzen. Laufen mehrere solcher P2P-Verbindungen an einem zentralen 
Punkt  (z.B. Switch,  Server  oder  Distribution Mainframe)  zusammen, so  spricht  man  oft von 
einer  Sternstruktur,  bei  welcher  eine  zentrale  Netzwerkkomponente  eine  physische  Verbin-
dung zu allen Netzabschlusspunkten (OTO) und den daran angeschlossenen Geräten unter-
hält.123  

110.  Beim Aufbau und Betrieb von Glasfasernetzwerken existiert eine Reihe von verschiede-
nen Standards. Hierbei ist zwischen den Übertragungsstandards und den Aufbaustandards zu 
unterscheiden. Die Aufbaustandards betreffen den physischen Aufbau der Glasfasernetzwer-
kinfrastruktur. Die Übertragungsstandards betreffen die Umwandlung der Daten in elektrische 
oder optische Signale, damit diese über die physischen Leitungen übertragen werden können. 

122   Vgl. <www.elektronik-kompendium.de/sites/net/0503281.htm> (15.1.2024). 
123   Vgl. RPW 2021/1, 229 Abb. 1, Netzbaustrategie Swisscom. 

25 

 
 
 
 
 
 
 
 
111.  Die  Tatsache,  dass  jeder  Nachfrager  nach  einem  Glasfaseranschluss  eine  einzelne 
Glasfaser ab Anschlusszentrale zur Verfügung hat (vgl. Rz 105), führt zu den nachfolgenden 
technischen Eigenschaften von Glasfasernetzen mit P2P-Netzarchitektur: 

  Einzelne Glasfasern können ab den Anschlusszentralen an Dritte vermietet werden, so 

dass Interessierte einen Layer 1-Zugang erhalten können. 

  FDA  können  ihr  eigenes  aktives  Equipment  (Laser,  Modem,  etc.)  unabhängig  von  der 

Netzbetreiberin einsetzen. 

  Jedem Kunden steht die volle ungeteilte Kapazität der Glasfaserleitung zur Verfügung. 

  FDA  können  für  ihre  Kunden  unterschiedliche  Übertragungsstandards  verwenden  bzw. 
unterschiedliche Bandbreiten anbieten unter Ausnutzung der gesamten Kapazität der zur 
Verfügung stehenden Glasfaserleitung. 

  Bandbreitenkapazitäten und  andere Übertragungsstandards können  relativ  einfach ver-

ändert werden, ohne dabei Anpassungen an der Netzinfrastruktur vornehmen zu müssen.  

  Fehler  bei  der  Datenübertragung  können eindeutig  pro Leitung  identifiziert  werden  und 
entsprechend pro Kunden behoben werden, was die Fehleranfälligkeit reduziert und die 
Ausfallsicherheit erhöht. 

  Neben  den  AON-spezifischen  Technologien  können  zusätzlich  auch  sämtliche  PON-

Technologien genutzt werden. 

  Die höchste derzeit in der Schweiz im Massenmarkt angebotene Bandbreite beträgt 25 

Gbit/s.124 

112.  Bei einem Glasfasernetz mit P2P-Netzarchitektur können PON-Technologien verwendet 
werden, indem die Splitter in der Anschlusszentrale verbaut werden. Neben Swisscom und 
Salt setzen in der Schweiz auch andere FDA die XGS-PON Technologie auf Glasfasernetzen 
mit P2P-Netzarchitektur ein. Dabei können die FDA nachfrageorientiert und kostengünstig Än-
derungen in der Anschlusszentrale bei der bereitgestellten Bandbreite (Anpassung beim Split-
tingfaktor  der  Splitter,  Einsatz  verschiedener  Technologien  je  nach  Kundengruppe)  vorneh-
men.125 

A.3.2.2 

P2MP-Netzarchitektur 

113.  Bei der P2MP-Netzarchitektur wird für eine vorher bestimmte Anzahl von Anschlüssen 
nur  eine  Leitung  von  der  Anschlusszentrale  weggeführt  und  dann  an  einem  Verteilpunkt  in 
einzelne Leitungen aufgeteilt.126 Die Aufteilung erfolgt hierbei mit optischen Splittern (bzw. op-
tischen  Prismen).  Mittels  PON  teilen  sich  sämtliche  Nutzer  eines  solchen  Kabelbaums  das 
Potenzial  (u.a.  die  Übertragungsgeschwindigkeit)  der  Glasfaserleitung.  Zudem  ist  es  nicht 
möglich, für einzelne Anschlüsse eine andere Übertragungstechnologie zu nutzen oder ein-
zelne Leitungen anderen FDA zu überlassen.  

114.  Die Tatsache, dass mehrere Nachfrager eines Glasfaseranschlusses eine Glasfaser ab 
Anschlusszentrale gemeinsam nutzen, führt zu den nachfolgenden technischen Eigenschaften 
von Glasfasernetzen mit P2MP-Netzarchitektur: 

124   Vgl. Angebot von Init7 seit Mai 2021, <www.init7.net/de/internet/warum-init7> (15.1.2024). 
125   Siehe diesbezüglich etwa act. 851.1, S. 73. 
126   Vgl. RPW 2021/1, 229 Abb. 1, Netzbaustrategie Swisscom. 

26 

 
 
 
 
 
 
 
  Einzelne Glasfasern ab den Anschlusszentralen können nicht an Dritte vermietet werden. 
Allenfalls können ganze Glasfaserbäume ab den Anschlusszentralen an einzelne Dritte 
vermietet werden, falls solche Glasfaserbäume zur Verfügung stehen.  

  Allen an einem Glasfaserbaum angeschlossenen Endkunden steht die geteilte Kapazität 

der Glasfaserleitung zur Verfügung.127 

  Den  an  einem  Glasfaserbaum  angeschlossenen  Kunden  kann  jeweils  nur  der  gleiche 
Übertragungsstandard unter Ausnutzung der gemeinsamen Kapazität der zur Verfügung 
stehenden Glasfaserleitung angeboten werden. 

  Bandbreitenkapazitäten und andere Übertragungsstandards können nur dann ohne bau-
liche Massnahmen verändert werden, wenn hierfür die gebaute Netztopologie ausreicht. 
Je nach Änderung des Übertragungsstandards und der Anforderungen an die Bandbreiten 
(etwa eine Änderung des Splitting-Verhältnisses im Schacht) können nachträgliche bauli-
che Massnahmen notwendig sein. 

  Fehler bei der Datenübertragung können nur pro Glasfaserbaum identifiziert werden. Bei 
Fehlern und Ausfällen können grundsätzlich alle an einem Glasfaserbaum angeschlosse-
nen Kunden betroffen sein, auch wenn der Fehler beispielsweise nur von einem Kunden 
verursacht wird. 

  Für die Datenübertragung stehen nur die PON-Standards zur Verfügung. AON-Standards 

können für die Datenübertragung nicht genutzt werden. 

  Die höchste derzeit mit dem PON-Standard in der Schweiz im Massenmarkt angebotene 

Bandbreite beträgt 10 Gbit/s.128 

  Zumindest  theoretisch  besteht  die  Möglichkeit  einer  logischen  Entbündelung  über  ver-

schiedene Lichtfrequenzen (sogenannte Farbentbündelung, vgl. Rz 150). 

115.  Beim Aufbau eines Glasfasernetzes mit P2MP-Netzarchitektur sind grundsätzlich weni-
ger Glasfaserleitungen notwendig als bei einer P2P-Netzarchitektur, da ein Teil der Glasfaser-
leitungen (typischerweise im Bereich «Feeder») von mehreren Teilnehmern gemeinsam ge-
nutzt wird. 

116.  Abbildung  5  zeigt  verschiedene  gängige  PON-Technologien  (G-PON,  XGS-PON  und 
NG-PON2) und das jeweilige genutzte Farbspektrum des Laserlichts. Der XGS-PON Standard 
ermöglicht eine geteilte symmetrische Datenübertragung von 10 Gbit/s im Upstream und im 
Downstream.129 G-PON ist der Standard für PON-Netze mit einer symmetrischen Datenüber-
tragung von bis zu 1 Gbit/s und NG-PON2 (auch TWDM-PON130 genannt) ist eine Weiterent-
wicklung dieses Standards, die eine symmetrische Datenübertragung von 40 Gbit/s sowie die 
parallele Nutzung verschiedener Farbspektren (Farbentbündelung) ermöglicht. Die Farbent-
bündelung  erfolgt  dabei  mithilfe  des  Wellenlängen-Multiplexverfahrens  (WDM),  welches  die 
Datenströme in Abhängigkeit von der Wellenlänge (Farbe) des Laserlichts aufteilt. 

127   Vgl. act. 851.1, S. 65: das WIK berechnet unter der Annahme eines Splitting-Verhältnisses von 
1:64 und der «Gleichzeitigkeit der Nutzung von 20 % der angeschlossenen Nutzer zur Hauptver-
kehrszeit», dass auf jeden einzelnen Nutzer nur 7,8 % der Summenbandbreite entfallen, d.h. 780 
Mbit/s von einer möglichen verfügbaren Kapazität von 10 Gbit/s. 

128   Vgl. act. 851.1, S. 65. 
129   Vgl. <www.itu.int/rec/T-REC-G.9807.1-202302-I/en> (8.1.2024). 
130   Zeit- und Wellenlängen-Multiplex = Time and Wavelength Division Multiplex (TWDM). 

27 

 
 
 
 
 
 
 
Abbildung 5: PON-Technologien: G-PON, XGS-PON und NG-PON2131  

117.  Aufgrund der unterschiedlichen Wellenlängen ist grundsätzlich auch eine parallele Nut-
zung der drei PON-Technologien auf derselben Glasfasernetzinfrastruktur möglich. 

118.  Im Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes werden die Gesamtdatenraten sowie die 
Datenraten  pro  Kunde  für  verschiedene  PON-Technologien  ausgewiesen.132  Da  bei  der 
P2MP-Netzarchitektur mehrere Kunden an einen Glasfaserbaum angeschlossen sind, ist die 
tatsächlich zur Verfügung stehende Datenrate geringer. Tabelle 1 zeigt dies für den Fall, dass 
32 Kunden am Glasfaserbaum angeschlossen sind und von einer Gleichzeitigkeit der Nutzung 
von 20 % ausgegangen wird. Bei XGS-PON betragen die Datenraten pro Kunde in diesem 
Fall noch 1,55 Gbit/s. Auch bei noch nicht eingeführten PON-Technologien wie 50G-PON ist 
die tatsächliche Datenrate pro Kunde bedeutend geringer als die maximal mögliche Datenrate 
der  PON-Technologie  (Gesamtdatenraten),  da  den  einzelnen  Kunden  bei  der  P2MP-
Netzarchitektur nur die geteilte Kapazität der Glasfaserleitung zur Verfügung steht.  

PON-Technologie 

Gesamtdatenraten 
Downstream / Upstream  

Beispiel-Datenraten pro Kunde 
(32 Teilnehmer; 20 % Nutzung) 

G-PON 

XG-PON 

XGS-PON 

NG-PON2 

50G-PON 

2,5 Gbit/s / 1,25 Gbit/s 

390 Mbit/s / 195 Mbit/s 

10 Gbit/s / 2,5 Gbit/s 

1,55 Gbit/s / 390 Mbit/s 

10 Gbit/s / 10 Gbit/s 

1,55 Gbit/s / 1,55 Gbit/s 

40 Gbit/s / 10 Gbit/s 

6,2 Gbit/s / 1,55 Gbit/s 

50 Gbit/s / 25 Gbit/s 

7,7 Gbit/s / 3,88 Gbit/s 

Tabelle 1: Vergleich der Gesamtdatenraten und der Datenraten pro Kunde133 

119.  Wird  die  PON-Technologie  bei  der  P2P-Netzarchitektur  eingesetzt  (vgl.  Rz  112),  so 
kann das Verhältnis der Anzahl an einer Glasfaser angeschlossener Kunden flexibel an den 
steigenden  Bandbreitenbedarf  der  Endkunden  angepasst  werden.  Diese  Flexibilität  besteht 
bei einem Glasfasernetz mit P2MP-Netzarchitektur nicht, da die Splitter im Schacht verbaut 
sind und das Splitting-Verhältnis dementsprechend fix vorgegeben ist. Sollte sich daher bei 
der  Nutzung  der  Glasfasernetzinfrastruktur  herausstellen,  dass  diese  aufgrund  der  zur 

131   Quelle: <www.isatel.ch/de/loesungen/passive-optische-netze> (21.6.2023). 
132   Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes – Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Pos-
tulats 21.3461, KFV-N, 27. April 2021 vom 28.6.2023 (nachfolgend: Bericht Hochbreitbandstrate-
gie des Bundes), <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/organisation/rechtliche-
grundlagen/bundesratsgeschaefte/hochbreitbandnetz_schweiz.html> (15.1.2024). 

133   Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes, S. 11 (Fn 132). 

28 

 
 
 
 
 
 
 
 
Verfügung stehenden PON-Technologien und dem fix verbauten Splitterverhältnis nicht aus-
reichen sollte, so müssten bauliche Massnahmen ergriffen werden, um die Anzahl Endkunden, 
die  über  eine  Feeder-Faser  bzw.  einen  Glasfaserbaum  angeschlossen  sind,  reduzieren  zu 
können.  

A.3.2.3 

Position Swisscoms zu den gängigen Glasfasernetzarchitekturen 

120.  Swisscom nimmt in ihrer Stellungnahme vom 16. Oktober 2023 nicht zu den Eigenschaf-
ten der P2P- und der P2MP-Netzarchitektur Stellung. Die obigen Ausführungen bleiben daher 
seitens Swisscom unbestritten. 

A.3.2.4 

Zusammenfassung 

121.  Bei Glasfasernetzen wird im Wesentlichen zwischen den beiden Netztopologien Punkt-
zu-Punkt  (P2P  bzw.  AON)  und  Punkt-zu-Multipunkt  (P2MP  bzw.  PON)  unterschieden  (vgl. 
Rz 104). Während bei P2P verschiedenen FDA einzelne Fasern vermietet werden können und 
so ein Netzzugang auf Infrastrukturebene (Layer 1-Zugang) gewährt werden kann, ist dies bei 
P2MP nicht der Fall (vgl. Rz 111 und 114).  

A.3.3  Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle 

122.  Damit FDA, die über keine eigene Netzinfrastruktur verfügen, im Markt gegenüber End-
kunden dennoch eigene Fernmeldedienste anbieten und erbringen können, benötigen sie ei-
nen Netzzugang. Ohne eigenen Netzzugang können FDA lediglich die Fernmeldedienste einer 
anderen FDA (in der Regel diejenigen der Netzbetreiberin) weiterverkaufen. 

123.  Grundsätzlich kann zwischen verschiedenen Geschäftsmodellen unterschieden werden, 
welche  FDA in  der  Schweiz anwenden  können.134  Die  Arbeitsgruppe  L1B der  sogenannten 
«FTTH-Roundtable» des BAKOM (nachfolgend: Runder Tisch) hat vereinfacht vier Geschäfts-
modelle dargestellt, welche die unterschiedlichen Zugangsmöglichkeiten zur Glasfasernetzinf-
rastruktur berücksichtigen. Hierbei unterscheidet die Arbeitsgruppe zwischen den Ebenen der 
Bereitstellung  der  physischen  Infrastruktur  (Layer  1),  der  Bereitstellung  von  Übertragungs-
diensten (Layer 2 oder 3) und der Bereitstellung von Endkundenprodukten (Retail).  

124.  Unter der Bereitstellung von Layer 1 versteht die Arbeitsgruppe die Bereitstellung des 
Zugangs zur physischen Netzwerkinfrastruktur, was bei FTTH der Glasfaserinfrastruktur ent-
spricht und auch als «dark fibre» (also unbeleuchtete Glasfaser) bezeichnet wird. Zur Nutzung 
dieser Dienstleistung ist je nach Übergabepunkt eine Präsenz in den Anschlusszentralen oder 
in den nachgelagerten Strassenschächten notwendig. 

125.  Unter der Bereitstellung von Übertragungsdiensten (Layer 2 und Layer 3) versteht die 
Arbeitsgruppe Vorleistungsprodukte, welche für den Transport von Datenpaketen basierend 
auf einer physischen Infrastruktur (Layer 1) erbracht werden. Typischerweise werden auf die-
ser  Wertschöpfungsstufe  Ethernetdienste  also  Datenübertragungsdienste  (Layer  2)  oder 
Adressierungsdienste also IP-Dienste (Layer 3) erbracht. Zur Nutzung von IP-Diensten ist le-
diglich eine Präsenz an wenigen dafür vorgesehenen zentralen Zugangspunkten notwendig. 

126.  Unter der Bereitstellung von Endkundenangeboten (Retail) versteht die Arbeitsgruppe 
die letzte Wertschöpfungsstufe, welche alle Dienstleistungen umfasst, die FDA auf Basis der 
selbst  bereitgestellten  oder  eingekauften  Datenübertragungsdienste  gegenüber  Endkunden 

134   Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe L1B zu Handen der FTTH-Roundtable vom 9.10.2009, 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf>, 
S. 4 f. (15.1.2024). 

29 

 
 
 
 
 
 
 
erbringen. Hierunter fallen unter anderem Marketing und Verkauf, Rechnungsstellung sowie 
jeglicher Kundenkontakt. 

127.  Die Wertschöpfungsstufen in der Telekommunikation können grob unterschieden wer-
den in die Bereiche der passiven Netzinfrastruktur (Arbeiten und Unterhalt des Errichters des 
Netzes;  nachfolgend:  Netzinfrastruktur  Layer  1),  der  aktiven  Netzinfrastruktur  (Betrieb  von 
Sende-  und  Empfangsgeräten,  mit  welchen  die  passive  Infrastruktur  genutzt  wird;  nachfol-
gend:  Dienste  Layer  2  u.  Layer  3)  sowie  der  Endkundenprodukte  und  -dienste  (gegenüber 
Endkunden verkaufte Dienstleistungen, nachfolgend: Endkundenangebote).135 

128.  Unternehmungen, die eine Netzinfrastruktur errichten und unterhalten, müssen grund-
sätzlich hohe Investitionskosten für die Netzinfrastruktur, deren Lebensdauer sich über meh-
rere Jahrzehnte erstreckt, in Kauf nehmen. Die passive Netzinfrastruktur macht in der Regel 
zwischen 70 % und 80 % der Gesamtkosten aus. Eigentümerinnen der passiven Netzinfra-
struktur können diese entweder Betreiberinnen einer aktiven Infrastruktur anbieten und/oder 
selbst  eine aktive  Netzinfrastruktur betreiben  (vgl.  Abbildung  8,  blau  dargestellt).136  Die  von 
Swisscom  aufgebaute  Glasfasernetzinfrastruktur  stellt  eine  solche  passive  Netzinfrastruktur 
dar. Passive Netzinfrastrukturen bildet die Grundlage, mit welcher überhaupt leitungsgebun-
dene  Datenübertragungsdienstleistungen  angeboten  werden  können.  Indem  FDA  die  An-
schlusszentrale von Swisscom erschliessen, erhalten sie Zugang zur passiven Netzinfrastruk-
tur  von  Swisscom  (sogenannte  physische  Entbündelung;  rot  eingezeichnet)  und  können  so 
eine direkte Leitung bis zum Haushalt (gelbes Haus) nutzen. Damit sind solche passiven Net-
zinfrastrukturen  unverzichtbar  für  die  Bereitstellung  von  leitungsgebundenen  Datenübertra-
gungsdiensten auf den nachgelagerten Märkten. 

Abbildung 6: Schematische Darstellung der physischen Netzinfrastruktur  

129.  Betreiberinnen einer aktiven Netzinfrastruktur schliessen ihre Sende- und Empfangsge-
räte (Modems) an die bestehende passive Netzinfrastruktur an und betreiben so das Netz. Sie 
warten  die  aktive  Netzinfrastruktur,  welche  in  regelmässigen  Abständen  den  neuen  techni-
schen Gegebenheiten (verbesserte Sende- und Empfangsgeräte sowie neue Übertragungs-
standards)  angepasst  werden  muss.  Die  Lebensdauer  der  aktiven  Elemente  beträgt  in  der 
Regel  drei  bis  fünf  Jahre.  Netzbetreiberinnen  können  basierend  auf  ihrer  aktiven  Netzinfra-
struktur Vorleistungsprodukte oder Endkundenprodukte zur Datenübertragung anbieten (vgl. 

135   Vgl. SBR-Diskussionsbeitrag 11, Vorleistungseinkauf in der Telekommunikation: Markt, White La-

bel, Plattformen, Integration, S. 4, <www.sbr-netconsulting.com/assets/whitepapers/SBR-
Diskussionsbeitrag-11-Vorleistungseinkauf-v1-0.pdf> (15.1.2024). 

136   Vgl. SBR-Diskussionsbeitrag 11, Vorleistungseinkauf in der Telekommunikation: Markt, White La-

bel, Plattformen, Integration, S. 5, <www.sbr-netconsulting.com/assets/whitepapers/SBR-
Diskussionsbeitrag-11-Vorleistungseinkauf-v1-0.pdf> (15.1.2024). 

30 

 
 
 
 
 
 
 
Abbildung 8). Falls eine Anschlusszentrale von Swisscom durch eine andere FDA entbündelt 
ist, so kann Letztere mit den eigenen Sende- und Empfangsgeräten durch die Nutzung der 
Netzinfrastruktur von Swisscom Haushalten leitungsgebundene Datenübertragungsdienstleis-
tungen anbieten. Die Sende- und Empfangsgeräte in den Anschlusszentralen und den Haus-
halten sind rot dargestellt. 

Abbildung 7: Schematische Darstellung des Betriebs der physischen Netzinfrastruktur mit ei-
genen Sende- und Empfangsgeräten 

130.  FDA bieten gegenüber Endkunden verschiedene Endkundenprodukte an. Hierzu stellen 
sie  im  Telekommunikationsbereich  basierend  auf  verschiedenen  Vorleistungsprodukten  ein 
Produktportfolio (oft bestehend aus Breitbandinternet, Telefonie und Fernsehen) zusammen 
(vgl. Abbildung 8, Endkundenangebote).  

131.  Aus der Kombination dieser verschiedenen Wertschöpfungsstufen (vgl. Rz 127) lassen 
sich  auf  der  Vorleistungsebene  grundsätzlich  die  Geschäftsmodelle  «Layer  1-Anbieterin», 
«Vorleistungsanbieterin»  und  «integrierte  Vorleistungsanbieterin»  sowie  auf  der  Endkun-
denebene die Geschäftsmodelle «vertikal integrierte Anbieterin», «integrierte Endkundenan-
bieterin» und «reine Endkundenanbieterin» unterscheiden. In der Praxis sind FDA häufig in 
mehr als einem dieser Geschäftsmodelle tätig. So bietet etwa Swisscom – zumindest auf ihrem 
Glasfasernetz mit P2P-Netzarchitektur – gleichzeitig Layer 1-Angebote (vgl. Rz 486), Layer 2- 
und Layer 3-Dienste (z.B. BBCS) sowie eigene Endkundenangebote (z.B. blue Internet L, etc.) 
an. 

Dienste

Geschäftsmodelle

Endkundenangebote

reine Endkundenanbieterin

Dienste
Layer 2 u. Layer 3

Netzinfrastruktur
Layer 1

Integrierte 
Endkunden-
anbieterin

Vorleistungsan
bieterin

Vertikal 
integrierte 
Anbieterin

Layer 1 Anbieterin

integrierte 
Vorleistungs-
anbieterin

Abbildung 8: Schematische Darstellung Wertschöpfungsstufen und Geschäftsmodelle 

31 

 
 
 
 
 
 
 
 
132.  Eine «vertikal integrierte Anbieterin» deckt alle Wertschöpfungsstufen ab. Sie baut eine 
eigene  physische  Netzwerkinfrastruktur,  erbringt  darauf  aufbauend  für  sich  selbst  Vorleis-
tungsdienste und verkauft basierend auf der selbst betriebenen Netzinfrastruktur gegenüber 
Endkunden  Fernmeldedienste.  Typische  solche  Anbieterinnen  sind  Swisscom,  Sunrise  und 
andere Kabelnetzbetreiberinnen, soweit sie ihre eigene Kabelnetzinfrastruktur nutzen. 

133.  Eine «Layer 1-Anbieterin» ist auf der Wertschöpfungsstufe Layer 1 tätig und bietet die 
von ihr errichtete Netzinfrastruktur anderen FDA an, damit diese dort ihre Sende- und Emp-
fangsgeräte anschliessen und Datenübertragungsdienste erbringen können. Typische Layer 
1-Anbieterinnen sind neben Swisscom städtische EVU, die gemeinsam mit SFN Layer 1-Pro-
dukte anbieten oder die Swiss4net AG (nachfolgend: Swiss4net). Letztere baut und betreibt in 
verschiedenen Schweizer Städten und Gemeinden Glasfasernetze in einer P2P-Netzarchitek-
tur. Dabei ist Swiss4net nicht selbst als Telekomanbieterin tätig, sondern stellt interessierten 
FDA einen offenen, diskriminierungsfreien Netzzugang zur Verfügung. Dieser wird aktuell von 
den FDA Sunrise, Salt, iWay, Init7, Colt, GIB-Solutions und Yallo genutzt.137 

134.  Eine «Vorleistungsanbieterin» bietet Datenübertragungsdienste basierend auf der Nach-
frage nach einem Layer 1-Zugang von einer Netzbetreiberin gegenüber anderen FDA an. Eine 
solche Vorleistungsanbieterin ist Litecom mit der Plattform LiteXchange, die auf den Glasfa-
sernetzen  von  EVU  Datenübertragungsdienste  und  weitere  Leistungen  interessierten  FDA 
bzw.  «Internet  Service Providern»  anbietet.  Litecom  sieht  ihre  Plattform  als  Bindeglied  zwi-
schen Eigentümerinnen von Glasfasernetzen und verschiedenen Service Providern.138 

135.  Eine  «integrierte  Vorleistungsanbieterin»  nutzt  die  von  ihr  errichtete  Netzinfrastruktur, 
um Datenübertragungsdienste auf Vorleistungsebene gegenüber nachfragenden FDA anzu-
bieten. Derzeit tritt Swisscom mit Vorleistungsprodukten wie BBCS, CES, Enterprise Connect 
und Enterprise Connectivity Service im Markt auf. Aber auch verschiedene EVU bieten regio-
nal entsprechende Vorleistungsprodukte im Markt an. 

136.  Eine «integrierte Endkundenanbieterin» nutzt einen Layer 1-Zugang von einer Netzbe-
treiberin, um für sich selbst Dienstleistungen zu erbringen und basierend hierauf gegenüber 
Endkunden Fernmeldedienste anzubieten. Beispiele hierfür sind Init7, 1tv, GGA Maur, Salt, 
Solnet, Sunrise und VTX, soweit sie auf die Netzinfrastruktur von Swisscom oder die von an-
deren Layer 1-Anbieterinnen zurückgreifen. 

137.  Eine «reine Endkundenanbieterin» nutzt von einer anderen FDA angebotene Datenüber-
tragungsdienste, um gegenüber Endkunden Fernmeldedienste anzubieten. Sie ist damit eine 
reine Wiederverkäuferin von Datenübertragungsdiensten. Typische in diesem Bereich tätige 
Unternehmen sind Green und iWay, welche auf der Glasfasernetzinfrastruktur von Swisscom 
das Layer 3-Produkt BBCS nachfragen.139 

A.3.3.1 

P2P-Netzarchitektur 

138.  Auf einer P2P-Netzarchitektur können einzelne Glasfasern individuell Dritten zur Nut-
zung  überlassen  werden  (vgl.  Rz  109  ff.).  Dabei  kann  die  Netzbetreiberin  sowohl  Layer  1-
eigene 
Zugänge,  Datenübertragungsdienste 

im  Vorleistungsbereich 

auch 

als 

137   Swiss4net betreibt aktuell P2P-Glasfasernetze in Baden, Ennetbaden, Ascona, Chiasso, Vacallo, 
Morbio Inferiore und Balerna. Zudem werden weitere P2P-Netze in Massagno, Morges, Pully, 
Unter- und Obersiggenthal sowie Wettingen gebaut. Vgl. <www.swiss4net.ch/de/#ueber-uns> 
und <www.baden4net.ch/de/> (8.1.2024). 

138   Vgl. act. 762 und 793, <www.litecom.ch/de/angebot/fiber-home/litexchange> (15.1.2024). 
139   Wobei iWay auf den Glasfasernetzen der Netzbetreiberin Swiss4net und SFN bzw. deren Netz-
partnern auch Layer 1-Produkte nachfragt. Vgl. <www.inside-it.ch/ftth-bau-durch-swiss4net-es-
gibt-keinen-haken-20220613>, <www.comcom.admin.ch/comcom/de/home/dokumentation/za-
hlen-und-fakten/breitbandmarkt/glasfaser.html> (15.1.2024). 

32 

 
 
 
 
 
 
 
Endkundenprodukte  anbieten.  Da  der  Netzbetreiberin  damit  die  gesamte  Wertschöpfungs-
kette zur Verfügung steht, kann sie mit den drei Geschäftsmodellen «vertikal integrierte An-
bieterin»,  «Layer  1-Anbieterin»  und  «integrierte  Vorleistungsanbieterin»  im  Markt  auftreten 
(vgl. Abbildung 8).  

A.3.3.1.1 

Layer 1-Zugang 

139.  Swisscom bietet unter dem Namen «Access Line Optical» (nachfolgend auch: «ALO») 
einen Layer 1-Dienst auf einer Glasfaser zur Erbringung von Telekommunikationsleistungen 
an, bei welchem der nachfragenden FDA die Glasfaserleitung zur ausschliesslichen Nutzung 
zur Verfügung gestellt wird. Swisscom ist dadurch mit dem Geschäftsmodell «Layer 1-Anbie-
terin»  im  Markt  tätig.  Soweit  Swisscom  ihr  Glasfasernetz  in  Kooperation  mit  EVU  mit  einer 
P2P-Netzarchitektur  aufgebaut  hat,  bieten  diese  ebenfalls  einen  Layer  1-Zugang  ab  ihren 
Hauptverteilerpunkten an (z.B. Layer 1-Angebot: «Fibre Local Loop» bzw. «FLL»). 

140.  In technischer Hinsicht können aufgrund der Bereitstellung einer durchgehenden Glas-
faser von der Anschlusszentrale bis in die Nutzungseinheiten (nachfolgend auch: NE) sämtli-
che AON- und PON-Datenübertragungsstandards für die Erbringung von Endkundendienst-
leistungen  genutzt  werden.  Hierbei  können,  um  die  PON-Datenübertragungsstandards  zu 
nutzen, soweit nötig die entsprechenden passiven Netzwerkelemente (z.B. Splitter) in der An-
schlusszentrale verbaut werden (vgl. zu den Möglichkeiten auch Rz 111).  

141.  Damit ist eine FDA in der Ausgestaltung der Datenübertragungsdienste lediglich durch 
die zur Verfügung stehenden technischen Möglichkeiten der physischen Netzinfrastruktur ein-
geschränkt. 

142.  Ein solcher Layer 1-Zugang ermöglicht die Geschäftsmodelle «Vorleistungsanbieterin» 
und «integrierte Endkundenanbieterin». 

A.3.3.1.2 

Layer 2- und Layer 3-Zugang 

143.  Sowohl Swisscom als auch EVU bieten verschiedene Layer 2- und Layer 3-Dienstleis-
tungen  basierend  auf  ihren  eigenen  Netzinfrastrukturen  bzw.  ihren  Layer  1-Zugängen  an. 
Diese Datenübertragungsdienste für Dritte unterscheiden sich hinsichtlich verschiedener Pa-
rameter (wie Bandbreite, Service-Levels, etc.). Nachfrager nach Layer 2- und Layer 3-Dienst-
leistungen können derzeit lediglich die von Swisscom oder den EVU vorkonfigurierten Daten-
übertragungsdienste  beziehen  und  diese  unter  eigenen  Namen  vermarkten  und 
weiterverkaufen. Im Anschlussnetz, also dem Netzsegment zwischen Anschlusszentrale und 
Endkunden, nutzt Swisscom insbesondere den Datenübertragungsstandard XGS-PON. Die-
ser bildet – insbesondere im Privatkundenbereich – die Grundlage für die von Swisscom im 
Markt angebotenen Layer 2- und Layer 3-Dienstleistungen.  

144.  Wenn Swisscom anführt, dass durch die Nachfrage alternativer FDA nach Layer 2- und 
Layer 3-Zugängen anstelle eines Layer 1-Zugangs als Vorleistungsprodukte keinerlei Nach-
teile  für  Endkunden  entstünden,  da  sich  die  Endkundenprodukte  nicht  unterscheiden  wür-
den,140 so ist dies lediglich ein vorgeschobenes Argument. Da die alternativen FDA einzig die 
von Swisscom bereitgestellten Dienstleistungen an die Endkunden zu dem von Swisscom vor-
gegebenen Preisniveau weiterverkaufen können, stellt dies lediglich eine Simulation von Wett-
bewerbsbedingungen im Endkundenmarkt dar. Die dem Endkunden suggerierte Angebotsviel-
falt  verschleiert,  dass  bei  Bandbreiten,  die  ein  Glasfasernetz  voraussetzen,  nur  Swisscom 
Datenübertragungsdienste  eigenständig  anbietet.  Der  Hauptanteil  an  der  gesamten  Wert-
schöpfung fällt damit bei Swisscom an und es gibt dementsprechend so gut wie keinen Wett-
bewerb zwischen Swisscom und den anderen FDA. In Gebieten, in denen Endkunden einzig 

140   Vgl. act. 1025, Rz 134. 

33 

 
 
 
 
 
 
 
über die von Swisscom errichtete Glasfasernetzinfrastruktur erschlossen sind und Dritten der 
physische  Zugang  zu  dieser  Netzinfrastruktur  verwehrt  wird,  können  lediglich  vorkonfektio-
nierte Dienstleistungen von Swisscom unter einem anderen Namen vermarktet und verkauft 
werden.  

145.  Solche  Layer  2-  und  Layer  3-Zugänge  ermöglichen das  Geschäftsmodell  «reine End-
kundenanbieterin». 

A.3.3.2 

P2MP-Netzarchitektur 

146.  Da sich auf einer P2MP-Netzarchitektur mehrere Teilnehmeranschlüsse eine Glasfaser 
teilen, mit welcher sie an die Anschlusszentrale angebunden sind, können aufgrund der tech-
nischen Ausgestaltung der Infrastruktur keine einzelnen Glasfasern individuell Dritten zur Nut-
zung überlassen werden (vgl. Rz 113 ff.). Dies wäre bei P2MP erst nach dem Splitter möglich, 
falls entsprechende Reservefasern zu den Nutzungseinheiten verlegt wurden. Damit kann die 
Netzbetreiberin  nur  mit  den  beiden  Geschäftsmodellen  «vertikal  integrierte  Anbieterin»  und 
«integrierte  Vorleistungsanbieterin»  im  Markt  auftreten  (vgl.  zu  den  Möglichkeiten  auch 
Rz 114). FDA, welche auf die Vorleistungsprodukte der Netzbetreiberin angewiesen sind, kön-
nen zumindest hinsichtlich des Breitbandangebots nur noch mit dem Geschäftsmodell «reine 
Endkundenanbieterin» im Markt tätig werden. Sie sind damit reine Wiederverkäuferinnen vor-
konfektionierter Dienstleistungen, die sie von der «integrierten Vorleistungsanbieterin» nach-
fragen. Gegenüber Wettbewerbern können sie sich dann nur noch über Zusatzprodukte wie 
TV-Angebote und das Marketing der von ihnen weiterverkauften Dienstleistungen unterschei-
den. 

A.3.3.2.1 

Anwendbare technische Standards 

147.  Auf  einer  P2MP-Netzarchitektur  sind  lediglich  die  zur  Verfügung  stehenden  PON-
Standards  für  die  Datenübertragung  einsetzbar.  Datenübertragungsstandards  wie  die  teil-
weise auf einer P2P-Netzarchitektur verwendeten Ethernet-Standards, welche auf eine direkte 
und unverzweigte Verbindung zwischen den angeschlossenen Sende- und Empfangsgeräten 
angewiesen sind, lassen sich auf einer P2MP-Netzarchitektur nicht einsetzen.  

148.  Damit  sind  die  technischen  Innovationsmöglichkeiten  auf  die  PON-Standards  be-
schränkt und alle Endkundenprodukte basieren auf der von der Netzbetreiberin verwendeten 
PON-Technologie. Swisscom nutzt in der Schweiz aktuell hauptsächlich den XGS-PON Stan-
dard um Daten im Anschlussbereich zu den Endkunden zu übertragen. Somit stehen sämtli-
chen «reinen Endkundenanbietern» lediglich dieser eine Datenübertragungsstandard und die 
vorkonfektionierten Datenübertragungsdienste zum Weiterverkauf zur Verfügung. 

A.3.3.2.2 

Layer 2- und Layer 3-Zugang 

149.  Für  die  Layer  2-  und  Layer  3-Zugänge  kann  vorwiegend  auf  die  Ausführungen  in 
Rz 143  verwiesen  werden.  Hierbei  ist  allerdings  zu  beachten,  dass  auf  einer  P2MP-
Netzarchitektur lediglich die Layer 2- und Layer 3-Dienstleistungen der Netzbetreiberin nach-
gefragt  werden  können.  Zudem  können  von  der  Netzbetreiberin  auf  einer  P2MP-
Netzarchitektur nur solche Layer 2- und Layer 3-Dienstleistungen angeboten werden, welche 
mit dem jeweils eingesetzten PON-Standard realisiert werden können. Angebote, welche hö-
here Datenraten erfordern oder eine P2P-Netzarchitektur voraussetzen, können damit nicht 
realisiert werden. 

A.3.3.2.3 

Farbentbündelung 

150.  Bei  den  von  der  International  Telecommunication  Union  (ITU)  zertifizierten  PON-
Datenübertragungsstandards  bietet  (soweit  ersichtlich)  im  Anschlussbereich  aktuell  nur  der 
NG-PON2 Standard die Möglichkeit der Farbentbündelung, wobei bereits Empfehlungen der 

34 

 
 
 
 
 
 
ITU für Nachfolgetechnologien bestehen. Dieser Standard ermöglicht die Nutzung von insge-
samt  vier  Frequenzspektren,  über  welche  jeweils  eine  Datenübertragungsleistung  von 
10 Gbit/s  erreicht  werden  kann.141  Damit  besteht  bei  einem  Glasfasernetz  mit  P2MP-
Netzarchitektur zumindest theoretisch eine Möglichkeit, Dritten einen physischen Zugang ab 
der Anschlusszentrale zu ermöglichen. In der Verfügung der WEKO vom 14. Dezember 2020 
sind mögliche Entbündelungsvarianten bei einer P2MP-Netzarchitektur beschrieben.142  

151.  Im Rahmen der Untersuchung wurde die technische und wirtschaftliche Machbarkeit der 
Farbentbündelung  basierend  auf  dem  NG-PON2  Standard  evaluiert.143  Gleichzeitig  hat 
Swisscom die von ihr als «C-ALO» bezeichnete Dienstleistung entwickelt, mittels welcher sie 
ein auf Farbentbündelung basiertes Vorleistungsprodukt vermarkten wollte, wobei Swisscom 
für  eigene  Layer  2-  und  Layer  3-Produkte  sowie  für  ihre  Endkundenprodukte  weiterhin  die 
XGS-PON Technologie eingesetzt hätte.144  

152.  Die Marktbefragung des Sekretariats im Rahmen der Sachverhaltsabklärung hat erge-
ben,  dass  sich  das  Konzept  der  Farbentbündelung  (TWDM-PON  auf  Basis  von  NG-PON2) 
zumindest  im  Bereich  des  Anschlussnetzes  nicht  im  Markt  durchsetzen  konnte.145  In  der 
Schweiz nutzen die bedeutendsten Nachfrager nach Layer 1-Angeboten auf der Glasfasernet-
zinfrastruktur entweder den XGS-PON146 oder den Ethernet-Standard Gigabit-Ethernet147. Da 
die Farbentbündelung lediglich auf dem NG-PON2-Standard bereitgestellt wird, würde das von 
diesen  Unternehmen  eine  bedeutende  Umstellung  erfordern,  welche  von  Salt  und  Init7  als 
nicht wirtschaftlich und von Sunrise zumindest als wirtschaftlich fraglich bewertet wird. Gleich-
zeitig hätte Swisscom für ihre eigenen Vorleistungs- und Endkundenprodukte weiterhin auf die 
XGS-PON Technologie gesetzt, was zu einer Ungleichbehandlung zwischen Swisscom und 
den Nachfragern von «C-ALO» geführt hätte. 

153.  Seitens der befragten Gerätehersteller wurden entsprechende Sende- und Empfangs-
geräte zum Zeitpunkt der Befragung entweder nicht hergestellt148 oder sie sind erhältlich, wer-
den aber meist aus Kostengründen im Markt nicht nachgefragt149. Da für solches Equipment 
derzeit  kein  Massenmarkt  besteht,  ist  die  Herstellung  solcher  Sende-  und  Empfangsgeräte 
entsprechend teurer als die derzeit im Markt verwendeten Geräte. 

154.  Obwohl der NG-PON2 Standard bereits vor dem XGS-PON Standard entwickelt wurde, 
hat er sich aufgrund verschiedener Faktoren im Markt nicht durchgesetzt und kann daher für 
die Verwendung im Anschlussbereich nicht als Alternative angesehen werden. Dies insbeson-
dere aus Gründen der eingeschränkten Verfügbarkeit von Sende- und Empfangsgeräten, der 
vergleichsweise hohen Kosten sowie der noch geringen Marktdurchdringung und der damit 
weitgehend fehlenden Verbesserungszyklen bei der Massenanwendung. 

155.  Die EU-Kommission hatte in ihren «Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschrif-
ten  über  staatliche  Beihilfen  im  Zusammenhang  mit  dem  schnellen  Breitbandausbau»  von 
2013 im Zusammenhang mit dem Ausbau in einer P2MP-Netzarchitektur festgehalten, dass 
die Netzbetreiberin einen Zugang mittels Farbentbündelung bieten müsse, sobald der Zugang 

141   Vgl. act. 145, S. 2 ff. 
142   Vgl. RPW 2021/1, 227 Rz 7 f., Netzbaustrategie Swisscom. 
143   Vgl. act. 95, 96, 97 und 98 sowie act. 103, 104, 105 und 106. 
144   Vgl. act. V3 mit Beilagen. 
145   Vgl. act. 135, S. 3, act. 152.1, S. 3 ff., act. 156, S. 6 ff. 
146   Sunrise: act. 152.1, S. 3 ff. und Salt: act. 156, S. 6 ff. 
147   Init7: act. 135 S. 2. 
148   Huawei, act. 170, S. 8. 
149   Adtran, act. 147, S. 2 und Nokia, act. 145, S. 6. 

35 

 
 
 
 
 
 
 
standardisiert und kommerziell verfügbar sei.150 Damals scheint die EU-Kommission noch da-
von ausgegangen zu sein, dass sich die Farbentbündelung wird durchsetzen können und da-
mit auch auf Glasfasernetzen mit einer P2MP-Netzarchitektur ein Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur realisiert werden kann. In den aktualisierten Leitlinien aus dem Jahr 2023 hat die 
EU-Kommission jedoch davon Abstand genommen bzw. erwähnt die Möglichkeit der Farbent-
bündelung nicht mehr.151 

156.  Damit erweist sich die Farbentbündelung nicht als zielführende Lösung für die Bereit-
stellung eines Layer 1-Zugangs. Diese Einschätzung wird dadurch untermauert, dass das von 
Swisscom zwischenzeitlich lancierte Produkt «C-ALO» aufgrund fehlender Nachfrage wieder 
vom Markt genommen wurde.152 

A.3.3.2.4 

Zugang zu PON-Bäumen 

157.  Grundsätzlich ist es möglich, dass ein Unternehmen, welches ein Glasfasernetz mit ei-
ner  P2MP-Netzarchitektur  errichtet,  entweder  alleine oder  in  Kooperation mehrere  parallele 
P2MP-Netze baut. Insbesondere die am «Runden Tisch» erarbeiteten Standards zum Aufbau 
der Glasfasernetzinfrastruktur in den Bereichen der Hauseinführungskabel und der Gebäude-
verkabelung (vgl. nachfolgend: Abschnitt A.3.4.1) würden grundsätzlich den Aufbau von vier 
parallelen P2MP-Netzen ermöglichen.  

158.  Damit könnten grundsätzlich aufgrund der im Drop- und Inhouse-Bereich verlegten vier 
Fasern  parallel  bis  zu  vier  Unternehmen  über  eine  eigene  P2MP-Netzarchitektur  verfügen, 
wenn die Anschlusszentrale bzw. der Verteilknotenpunkt (POP) vom Unternehmen entspre-
chend erschlossen  ist. Hierzu  müssten  allerdings  auch im  Feeder-Bereich  die notwendigen 
Fasern und entsprechende Splitter im Schacht für vier parallele P2MP-Glasfasernetze aufge-
baut werden. Für jedes dieser Unternehmen sowie für die anderen FDA würden aber die Ein-
schränkungen der Abschnitte A.3.3.2.1 und A.3.3.2.2 gelten. 

A.3.3.3 

Vergleich der Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle 

159.  Während auf einer P2P-Netzarchitektur auf jeder Wertschöpfungsstufe (Netzinfrastruk-
tur und Dienste) Zugang gewährt werden kann, kann über eine P2MP-Netzarchitektur lediglich 
Zugang auf Ebene Dienste gewährt werden. Dies bedeutet, FDA können entsprechende Da-
tenübertragungsdienste  als  Vorleistungsprodukte  bei  der  Netzbetreiberin  nachfragen  und 
diese danach Endkunden anbieten. 

160.  Das schränkt die Netzbetreiberin einer P2MP-Netzarchitektur dahingehend in ihren Ge-
schäftsmodellen ein, dass sie keine Geschäftsmodelle anbieten kann, die auf einem Layer 1-
Zugang basieren. Einer Netzbetreiberin einer P2MP-Netzarchitektur stehen daher nur die bei-
den Geschäftsmodelle «vertikal integrierte Anbieterin» und «integrierte Vorleistungsanbiete-
rin»  zur  Verfügung.  Alternativen  FDA  ohne  eigene  Netzinfrastruktur  steht  lediglich  das  Ge-
schäftsmodell  «reine  Endkundenanbieterin»  zur  Verfügung.  Sie  werden  damit  zu 
Wiederverkäufern vorkonfektionierter Dienstleistungen der Netzbetreiberin. 

161.  In technischer Hinsicht sind die Netzbetreiberinnen bei einer P2MP-Netzarchitektur auf 
die PON-Datenübertragungsstandards beschränkt. Datenübertragungsstandards, für welche 
die  physische  P2MP-Netzarchitektur  (z.B.  aufgrund  des  Splitterverhältnisses  oder  weil  eine 
P2P-Netzarchitektur vorausgesetzt wird) nicht geeignet ist, lassen sich nicht anwenden. Wenn 

150   Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), Leitlinien der EU für die Anwendung 

der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandaus-
bau, Fn 118. 

151   Mitteilung der Kommission vom 31.1.2023, (2023/C 36/01), Leitlinien für staatliche Beihilfen zur 

Förderung von Breitbandnetzen. 

152   Vgl. act. 810, Rz 41. 

36 

 
 
 
 
 
 
 
beispielsweise  die  Nachfrage  nach  Bandbreite  aufgrund  des  gewählten  bzw.  verfügbaren 
PON-Datenübertragungsstandards und des Splitterverhältnisses nicht mehr in ausreichendem 
Masse  gedeckt  werden  kann,  so  bleibt  für  der  Netzbetreiberin  lediglich  die  Anpassung  der 
physischen Netzinfrastruktur.  

162.  Eine solche Anpassung ist in einer P2P-Netzarchitektur nicht notwendig. Die einmal ge-
baute Glasfasernetzinfrastruktur kann also grundsätzlich bis zum Ende ihrer Nutzungsdauer 
bzw. bis zur Ablösung durch eine andere Basistechnologie (wie z.B. Kupferkabel durch Glas-
faserkabel) betrieben werden. 

163.  Zudem können in einer P2P-Netzarchitektur andere FDA für alle Nutzungseinheiten ei-
nen  physischen  Zugang  bei  der  Netzbetreiberin  nachfragen,  für  welche  sie  Datenübertra-
gungsdienste anbieten möchten. Die FDA bezieht hierfür die notwendige Anzahl Layer 1-Zu-
gänge  und  setzt  ihr  eigenes  aktives  Equipment  ein,  um  den  entsprechenden  Endkunden 
Breitbandinternet anzubieten. Dabei können  verschiedene Glasfaserleitungen zwischen An-
schlusszentrale und Nutzungseinheit von einer FDA flexibel zu einem eigenständigen Teilnetz 
zusammengeschlossen werden. Da die Glasfaserleitungen bei der P2P-Netzarchitektur durch-
gehend sind und einer FDA jeweils die volle ungeteilte Kapazität der Glasfaserleitung zur Ver-
fügung steht, können eine Vielzahl an FDA eine Anschlusszentrale erschliessen und Endkun-
den  eigene  Datenübertragungsdienste  anbieten.  Theoretisch  könnte  also 
jede 
Nutzungseinheit von einer anderen FDA bedient werden. In der Realität wird diese Zahl auf-
grund anderer Faktoren wie etwa dem Platzangebot in der Anschlusszentrale oder den be-
triebswirtschaftlichen Überlegungen der FDA geringer sein (vgl. nachfolgend Rz 227 f.). Zu-
sammenfassend  ermöglicht  eine  P2P-Netzarchitektur  grundsätzlich  einer  beliebigen  Anzahl 
der in der Schweiz aktiven FDA basierend auf dem Zugang zur physischen Netzinfrastruktur 
als Netzbetreiberin und damit als integrierte Endkundenanbieterin oder Vorleistungsanbieterin 
(vgl. Abbildung 8) tätig zu sein.  

164.  Bei  einer  P2MP-Netzarchitektur  können  lediglich  so  viele  FDA  mit  eigenem  aktiven 
Equipment im Markt tätig sein, wie P2MP-Netze zur Verfügung stehen. Mit dem Antrag in der 
Stellungnahme von Swisscom, die vorliegende Untersuchung einzustellen und die vorsorgli-
chen  Massnahmen  der  WEKO  vom  14.  Dezember  2020  sofort  aufzuheben153,  möchte 
Swisscom  erreichen,  dass  sie  in  den  Alleinbaugebieten  lediglich  ein  P2MP-Netz  aufbauen 
darf. Dies würde dazu führen, dass Swisscom in diesen Gebieten – soweit keine alternative 
Netzinfrastruktur besteht – die einzige Netzbetreiberin wäre und sämtliche anderen FDA le-
diglich als Wiederverkäuferinnen von Swisscom-Dienstleistungen tätig sein könnten. 

A.3.3.4 
Geschäftsmodellen 

Stellungnahme Swisscom zu den Netzzugangsmöglichkeiten und 

165.  Die in Abschnitt A.3.3 gemachten Ausführungen zu den sich unterscheidenden Netzzu-
gangsmöglichkeiten  bei  Glasfasernetzen  mit  P2P-  und  P2MP-Netzarchitektur  und  den  ent-
sprechenden verfügbaren Geschäftsmodellen für  die Netzbetreiberin und Dritte bleiben von 
Swisscom unbestritten. Damit wird von Swisscom die durch eine Verweigerung eines Layer 1-
Zugangs resultierende Beschränkung alternativer FDA auf die Rolle als Wiederverkäuferinnen, 
soweit sie keinen eigenständigen Zugang zu einer kabelgebundenen Netzinfrastruktur haben, 
nicht bestritten. 

166.  Swisscom argumentiert jedoch, dass eine P2MP-Netzarchitektur durchaus Innovationen 
erlauben würde. Hierzu führt sie auf, welche technologischen Entwicklungen auf einer P2MP-
Netzarchitektur in der Vergangenheit stattgefunden haben und in Zukunft zu erwarten sind. 
Dabei  verweist  Swisscom  darauf,  dass  die  Hersteller  Huawei  und  Nokia  bereits  Equipment 
basierend auf PON-Technologien anbieten würden, mit welchem Bandbreiten von 25 Gbit/s 

153   Vgl. act. 1025, Antrag 1. 

37 

 
 
 
 
 
 
 
bzw. 50 Gbit/s möglich wären und betont dabei wiederum die Möglichkeit der Farbentbünde-
lung.154 

167.  Diese Vorbringen von Swisscom gehen am Untersuchungsgegenstand vorbei und sind 
für die Beurteilung des Verhaltens von Swisscom vorliegend nicht massgeblich. Es ist unbe-
stritten, dass sich sowohl die auf einer P2MP- als auch einer P2P-Netzarchitektur einsetzbaren 
Datenübertragungstechnologien mit der Zeit weiterentwickeln. Das ist aber für die Beurteilung 
des vorliegenden Sachverhalts irrelevant, da für die Markteinführung solcher neuer Übertra-
gungsstandards in der Schweiz und damit für die Einführung von Innovationen ein Zugang zur 
physischen Netzinfrastruktur notwendig ist. Baut Swisscom ihr Glasfasernetz in einer P2MP-
Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte aus, so hat lediglich Swisscom einen Zugang 
zur physischen Netzinfrastruktur. Entsprechend bleibt es einzig Swisscom vorbehalten, ob und 
zu welchem Zeitpunkt sie solche Innovationen in der Schweiz flächendeckend einführt. Nur 
wenn andere FDA Zugang zur physischen Netzinfrastruktur haben, können sie technische In-
novationen bei der Datenübertragungstechnik einführen. In diesem Zusammenhang ist darauf 
hinzuweisen,  dass  die  heute  auch  von  Swisscom  standardmässig  eingesetzte  XGS-PON 
Technologie in der Schweiz als erstes von Salt – einer FDA ohne eigene Netzinfrastruktur – 
eingesetzt wurde (vgl. hierzu auch nachfolgend Rz 381 ff.).  

168.  Wenn  Swisscom  im  Zusammenhang  mit  Innovationen  zudem  behauptet,  die  Schweiz 
würde  bei  einer  Untersagung  des  Glasfaserausbaus  durch  Swisscom  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur zu einer «Topologie-Insel» werden, was für Innovationen nach Meinung von 
Swisscom fatal wäre155, stellt dies wiederum eine wahrheitswidrige Parteibehauptung dar. Auf 
einer  P2P-Netztopologie  bzw.  P2P-Netzarchitektur  können  sowohl  Ethernet-Standards,  die 
eine P2P-Netzarchitektur voraussetzen, als auch PON-Technologien eingesetzt werden (vgl. 
Rz 112). Damit kann von einer innovationshemmenden «Topologie-Insel», wie dies Swisscom 
glaubhaft zu machen versucht, keine Rede sein. 

A.3.3.5 

Zusammenfassung 

169.  FDA,  die  einen  Zugang  zu  einer  physischen  Netzarchitektur  haben,  können  über  den 
Anschluss entsprechender Sende- und Empfangsgeräte und deren Betrieb eigenständig Da-
tenübertragungsdienste erbringen und somit eigene Dienstleistungen sowohl Vorleistungskun-
den als auch Endkunden anbieten. Das führt dazu, dass sie nicht an die verwendete Techno-
logie der Netzbetreiberin gebunden sind, sondern durch andere Sende- und Empfangsgeräte 
oder den an diesen Geräten verwendeten Datenübertragungsstandards selbst Innovationen 
im Markt einführen können (vgl. Rz 129 und 134). Die Beispiele von Salt (vgl. nachfolgend 
Rz 381 ff.) und Init7 (vgl. Fn 124) zeigen, dass in der Vergangenheit neue Technologiestan-
dards in der Schweiz gerade durch innovative FDA ohne eigene Netzwerkinfrastruktur, und 
nicht durch Swisscom, eingeführt wurden. 

170.  FDA, die keinen Zugang zu einer physischen Netzinfrastruktur haben, können Daten-
übertragungsdienste lediglich von einer Vorleistungsanbieterin nachfragen und diese z.B. zu-
sammen mit weiteren Zusatzleistungen Geschäftskunden oder Privatkunden anbieten.  

171.  Eine  P2MP-Netzarchitektur  bietet  nur  einer  einzigen  FDA  (meist  der  Netzbetreiberin) 
den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur, so dass andere FDA, welche die Netzinfrastruk-
tur nutzen wollen, lediglich Datenübertragungsdienste bei dieser einen Netzbetreiberin einkau-
fen und praktisch unverändert weiterverkaufen können. Die Wertschöpfungstiefe ist bei FDA, 
welche Layer 2- oder Layer 3-Produkte der Netzbetreiberin nachfragen, dementsprechend re-
lativ gering. Das gesamte Innovationspotenzial in Bezug auf die Telekommunikationstechnik 
bleibt  daher  der  Netzbetreiberin  vorbehalten.  Bei  einer  P2P-Netzarchitektur  hingegen  kann 

154   Vgl. act. 1025, Rz 141 ff. 
155   Vgl. act. 1025, Rz 148. 

38 

 
 
 
 
 
 
 
grundsätzlich beliebig vielen FDA der Zugang zur physischen Netzinfrastruktur gewährt wer-
den,  was  diesen  eine  grössere  Auswahl  an  Geschäftsmodellen  und  die  Möglichkeit  techni-
scher Innovationen, wie z.B. die Einführung neuer Übertragungsstandards, bietet (vgl. Rz 111 
i.V.m. 127, Rz 163 sowie nachfolgend 492).  

A.3.4  Rahmenbedingungen des Glasfaserausbaus in der Schweiz 

172.  In der Schweiz planten EVU seit 2006 den Aufbau eines Glasfasernetzes im Anschluss-
bereich bis zu den Haushalten (FTTH).156 Unter Vermittlung der ComCom wurde unter ande-
rem am «Runden Tisch» zwischen EVU, FDA und Kabelnetzbetreiberinnen die Einigung er-
zielt,  in  der  Schweiz  ein  Vierfasernetzwerk  als  Standard  aufzubauen,  das  sogenannte 
Vierfasermodell bzw. Mehrfasermodell.157  

A.3.4.1  Glasfaserstandard in der Schweiz 

173.  Die am «Runden Tisch» vereinbarten Glasfaserstandards für die Schweiz wurden in ins-
gesamt fünf Arbeitsgruppen erarbeitet.158 Ziel war es, Doppelspurigkeiten zu vermeiden, Wett-
bewerb  zu  stimulieren,  einen  schnelleren  und  koordinierten  FTTH-Ausbau  zu  ermöglichen, 
Investitionen durch Marktteilnehmer zu fördern, Netzzugang für alle Anbieterinnen sicherzu-
stellen (open access) und einheitliche technische Standards zu erarbeiten.159  

174.  Zwei Arbeitsgruppen (L2 und L2B) befassten sich mit den für die Industrie relevanten 
Punkten für den Zugang zu den Diensten und zu Layer 2.160 Zwei weitere Arbeitsgruppen (L1 
und L1B) befassten sich mit der FTTH-Erschliessung sowie der Frage, an welchen Punkten 
die FDA ihre Dienste in ein FTTH-Netz einspeisen bzw. eine Glasfaser mieten würden und 
welche Kosten die Netzzusammenschaltung (nachfolgend: Interkonnektion) an diesen Über-
gabepunkten verursachen würde. Eine weitere Arbeitsgruppe (Arbeitsgruppe 3) befasste sich 
mit Vertragsfragen. 

175.   Hinsichtlich  des  Ausbaus  der  FTTH-Infrastruktur  wurde  eine  Regulierung  erarbeitet, 
welche in der «technischen Richtlinie betreffend FTTH-Installationen in Gebäuden, physikali-
schen Medien der Schicht 1» beschrieben wird.161 Darin werden die technischen Standards 
zur Verlegung der Glasfaserkabel in den Bereichen der Hauseinführungskabel (nachfolgend: 
«Drop») und der Gebäudeverkabelung (nachfolgend: «Inhouse») beschrieben.  

176.  In  den  Bereichen  «Drop»  und  «Inhouse»  hat  sich  die  Branche  auf  den  Ausbau  eines 
Vierfasermodells  bzw.  Mehrfasermodells  geeinigt,  was  bedeutet,  dass  in  den  Bereichen 
«Drop» und «Inhouse» mindestens vier Glasfasern pro Nutzungseinheit verlegt werden sol-
len.162 

156   RPW 2012/2, 209 Rz 2, Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 
157   RPW 2012/2, 209 Rz 2, Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel; vgl. auch <www.com-

com.admin.ch/comcom/de/home/themen/festnetz/ftth.html> (3.4.2023). 

158   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), 

<www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/technologie/verlegung-der-glasfaser-
in-der-schweiz/arbeitsgruppen-ftth.html> (15.1.2024). 

159   Vgl. <www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/25403.pdf>, Folie 4 (15.1.2024). 
160   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), 

<www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/technologie/verlegung-der-glasfaser-
in-der-schweiz/arbeitsgruppen-ftth.html> (15.1.2024). 

161   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/tc/technische_richtlinienbetreffendftth-installa-
tioneningebaeudenph.pdf.download.pdf/technische_richtlinienbetreffendftth-installationeninge-
baeudenph.pdf> (15.1.2024). 

162   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), insb. Ab-

schnitt 4.3 i.V.m. 4.3.1 sowie Abschnitt 6, 

39 

 
 
 
 
 
 
 
177.  Hinsichtlich des Zugangs zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur haben sich die Mit-
glieder der Arbeitsgruppe darauf geeinigt, dass FDA sowohl auf der physischen Netzinfrastruk-
tur (Layer 1) als auch auf der Ebene der Vorleistungsdienste (Layer 2 oder 3) Zugangsmög-
lichkeiten erwarten.163 Zudem war sich die Arbeitsgruppe einig, dass die in die Entbündelung 
des Kupfernetzes getätigten Investitionen optimal weitergenutzt werden können, wenn die Ent-
bündlerinnen ein Layer 1-Angebot mindestens ab den Swisscom Anschlusszentralen erhalten 
würden.164 Damit waren sich die Mitglieder der Arbeitsgruppe einig, dass Dritte einen Layer 1-
Zugang  erhalten  sollten.  Mitglieder  der  Arbeitsgruppe  waren  Colt,  EWZ,  Groupe  E,  Sierre 
Energie, Sankt Galler Stadtwerke, Sunrise, Swisscom, Valaiscom und VTX. 

178.  Auf  die  Frage,  wie  man  sicherstelle,  dass  ein  Layer  1-Angebot  sowohl  im  Strassen-
schacht als auch in der Ortszentrale/Trafostation flächendeckend (dort wo Glasfasern verlegt 
sind) zur Verfügung stehe, antwortete die Arbeitsgruppe, dass ein flächendeckendes Angebot 
nicht per se sichergestellt werden könne.165 Die Firmen, die Geld in den FTTH-Netzbau inves-
tierten, würden selbst entscheiden, ob und gegebenenfalls welches Layer 1-Angebot sie ma-
chen  würden.  Einigkeit bestand  jedoch  darüber,  dass  es  hilfreich  wäre,  wenn  netzbauende 
Unternehmen  in  ihrem  jeweiligen  Versorgungsgebiet  eine  Verpflichtungserklärung  abgeben 
würden, den Zugang auf Layer 1 anzubieten. Swisscom hatte zum damaligen Zeitpunkt eine 
solche Erklärung als vorstellbar bezeichnet und war bereit (auch im Sinne derjenigen EVU, die 
damals schon beabsichtigten, ein Layer 1-Angebot zu machen), ebenfalls ein solches bereit-
zustellen.  In  der  Folge  hat  sich  Swisscom  beim  Glasfaserausbau  bis  zur  Ankündigung  der 
Änderung ihrer Netzbaustrategie an die gemeinsame Absichtserklärung gehalten und entspre-
chend einen Layer 1-Zugang angeboten.  

179.  Hinsichtlich der Frage, wie man Infrastruktur so kostengünstig wie möglich durch eine 
Optimierung der Anzahl der Übergabepunkte oder unter Ausweitung der bestehenden Infra-
struktur baue, bestand Einigkeit darüber, dass minimale Kosten für den Bau des Glasfasernet-
zes  dann  erreicht  würden,  wenn  die  vorhandenen  Infrastrukturen  optimal  ausgenutzt  wür-
den.166 Zudem müsse im Allgemeinen der Layer 1-Zugang an den Swisscom Ortszentralen 
erfolgen. 

180.  Die ersten flächendeckenden FTTH-Glasfasernetze wurden durch EVU in Kooperation 
mit  Swisscom  errichtet,  wobei  die  Kooperationspartner  auf  das  Mehrfasermodell  mit  einer 
P2P-Netzarchitektur setzten.167  

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/tc/technische_richtlinienbetreffendftth-
installationeningebaeudenph.pdf.download.pdf/technische_richtlinienbetreffendftth-installatione-
ningebaeudenph.pdf> (15.1.2024). 

163   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), S. ii, 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf> 
(15.1.2024). 

164   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), S. ii, 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf> 
(15.1.2024). 

165   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), S. 6, 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf> 
(15.1.2024). 

166   Vgl. Standards bzw. Empfehlungen der Arbeitsgruppen FTTH (FTTH-Roundtable), S. 6, 

<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf> 
(15.1.2024). 

167   RPW 2012/2, 222 Tabelle 6, Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 

40 

 
 
 
 
 
 
 
181.  Swisscom  hat  am  6.  Februar  2020  im  Rahmen  der  Bilanzmedienkonferenz  die  neue 
Netzbaustrategie von Swisscom bis Ende 2025 vorgestellt. Demnach solle bis Ende 2025 die 
Glasfaserabdeckung (FTTH) in Haushalten und Geschäften gegenüber 2019 verdoppelt wer-
den (FTTH-Ausbau gemäss Swisscom 2019: 1,5 Millionen Wohnungen und Geschäfte). 50–
60 % aller Wohnungen und Geschäfte könnten bis dann eine Bandbreite von bis zu 10 Gbit/s 
nutzen.168 Swisscom verwendet für die Datenübertragung seit November 2019 die XGS-PON 
Technologie, was geteilte Bandbreiten von bis zu 10 Gbit/s ermöglicht.169 

182.  Im Unterschied zum bisherigen Ausbau des Glasfasernetzwerkes in der Schweiz (typi-
scherweise als Kooperation zwischen Swisscom und regionalen EVU) nach dem Vierfasermo-
dell mit offenem Netzzugang plante Swisscom den weiteren Netzausbau neu in einer P2MP-
Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte durchzuführen. Dies insbesondere in Regio-
nen, in denen Swisscom selbstständig baut. Damit hat sich Swisscom von der am «Runden 
Tisch» gefundenen gemeinsamen Absichtserklärung, welche sich in der Folge zum Branchen-
standard entwickelt hat, einseitig abgewendet.  

183.  Verschiedene regionale Kabelnetzbetreiberinnen und Elektrizitätsversorgungsunterneh-
men  haben  in  der  Schweiz  ebenfalls  ihr  HFC-Netz  auf ein FTTH-Netz  umgerüstet  oder  auf 
ihrer Netzinfrastruktur zusätzlich ein FTTH-Netz gebaut. Hierbei zeigt sich allerdings ein recht 
heterogenes Bild. Einige dieser zumeist regional tätigen Unternehmen haben ihr Netz in einer 
P2P-Netzarchitektur errichtet170, andere haben ihr Netz in einer P2MP-Netzarchitektur ausge-
baut.171 SFN hält in ihrer Stellungnahme vom 16. Oktober 2023 fest, dass die Kabelnetzunter-
nehmen und EVU, welche ihr Netz in einer P2MP-Netzarchitektur gebaut hätten, dieses nicht 
nach der von Swisscom verwendeten P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte, 
sondern nach der P2MP-L1-Netzarchitektur bzw. nach dem Rangiermodell gebaut hätten, bei 
dem ein Layer 1-Zugang für Dritte möglich sei.172 

184.  Es besteht daher in der Schweiz grundsätzlich keine einheitliche Netzbauweise in der 
einen oder anderen Netzarchitektur. Dennoch ist darauf hinzuweisen, dass in der Vergangen-
heit die grosse Mehrzahl der Anschlüsse in der P2P-Netzarchitektur erstellt wurden – insbe-
sondere diejenigen, welche Swisscom in Kooperation mit den EVU in den grossen Schweizer 
Städten gebaut hat. Aufgrund der gemeinsamen Absichtserklärung am «Runden Tisch» und 
des bis zur Änderung der Netzbaustrategie vorangetriebenen Glasfasernetzausbaus in einer 
P2P-Netzarchitektur wird die P2P-Netzarchitektur auch als Branchenstandard in der Schweiz 
bezeichnet. Lediglich einzelne regionale Kabelnetzbetreiberinnen haben bis zum angekündig-
ten Strategiewechsel von Swisscom ihre HFC-Netzinfrastruktur bzw. Teile davon in ein Glas-
fasernetz  mit  P2MP-Netzinfrastruktur  umgebaut;  wobei  zu  berücksichtigen  ist,  dass  bei  der 
P2MP-Netzarchitektur nach dem Rangiermodell ein Layer 1-Zugang für Dritte grundsätzlich in 
einem gewissen Umfang möglich ist. 

A.3.4.2 

 Fernmelderechtliche Rahmenbedingungen 

185.  Gemäss Art. 11 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) 
müssen  marktbeherrschende  Anbieterinnen  von  Fernmeldediensten  anderen  Anbieterinnen 
auf  transparente  und  nichtdiskriminierende  Weise  zu  kostenorientieren  Preisen  Zugang  zu 

168   Vgl. Swisscom, Medienmitteilung vom 6. Februar 2020, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-netzausbaustrategie-von-swisscom.html>, 
<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-results-2019.html> (15.1.2024). 

169   Vgl. <www.swisscom.ch/de/business/wholesale/ueberwholesale/aktuelles/xgspon.html> 

(15.1.2024). 

170   Vgl. z.B. <www.localnet.ch>, <www.daeniken.ch/de/portrait/kommunikationsnetz> oder 

<www.elektra-sins.ch/sinser-glasfasernetz/> (15.1.2024). 

171   Vgl. z.B. <www.intergga-ag.ch> oder <ewk.ch/kommunikation/ewk-kommunikation> (15.1.2024).  
172   Vgl. act. 1026, S. 4 f. 

41 

 
 
 
 
 
 
 
ihren Einrichtungen gewähren. Das betrifft gemäss Art. 11 Abs. 1 Bst. a den vollständig ent-
bündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zur Nutzung des gesamten Frequenzspektrums 
der Doppelader-Metallleitung. Der Gesetzgeber hat sich gegen die Einführung einer technolo-
gieneutralen Regulierung ausgesprochen. Damit ist in der Schweiz der Zugang zur Glasfaser-
technologie  von  der  fernmelderechtlichen  Spezialregulierung  der  Doppelader-Metallleitung 
ausgenommen. 

186.  Im Rahmen der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes wurde in der Schweiz 
der Schwerpunkt auf die Förderung des Wettbewerbs bei der Infrastruktur gelegt.173 Der Ge-
setzgeber hat hierbei festgehalten, dass international kompetitive Dienste nur dann erbracht 
werden können, wenn auch ein freier Marktzugang zu den Netzen besteht. Bei einem Infra-
strukturmonopol würden genau diejenigen Probleme auftreten, die bei denjenigen Datendiens-
ten zu beobachten seien, bei welchen der mögliche Wettbewerb durch Monopoltarife der Miet-
leitungen erschwert werde. Der Wille des Gesetzgebers war es, die Regelungsdichte so klein 
wie möglich zu halten174, weshalb der Schwerpunkt der Regulierung auf die Interkonnektion 
gelegt wurde.  

187.  Auch in der anschliessenden Revision des FMG im Jahr 2003 wurde der Fokus der Re-
gulierung darauf gelegt, Dritten einen gerechten Zugang zur Infrastruktur und zu den Diensten 
der beherrschenden Anbieterin (gemeint ist Swisscom) zu gewähren und ihnen zu ermögli-
chen,  in  die  vielversprechendsten  Technologien  zu  investieren.175  Der  Gesetzgeber  hat  er-
kannt, dass es aufgrund der sehr hohen Kosten für die Errichtung der Infrastruktur für neue 
Anbieterinnen schwierig, wenn nicht gar unmöglich sei, der ehemaligen Monopolistin (gemeint 
ist wiederum Swisscom) mit gleich langen Spiessen entgegenzutreten.176 Auch bei dieser Re-
gulierung des Fernmeldemarkts hat sich der Gesetzgeber dazu entschieden, den Teilnehmer-
anschluss zu entbündeln und damit alternativen FDA den Zugang zur physischen Netzinfra-
struktur  zu  ermöglichen.  Zwar  wurde  auch  ein  Zugang  zum  schnellen  Bitstrom  unter  dem 
Interkonnektionsregime  eingeführt177,  dieser  war  aber  lediglich  als  Einstiegstechnologie  ge-
dacht und für nachfragende FDA auf einen Zeitraum von vier Jahren beschränkt (vgl. Art. 11 
Abs. 1 Bst. b aFMG [Stand 1. März 2018]). In der Botschaft zum revidierten FMG wird sogar 
ausgeführt, dass die ComCom neben dem im Gesetz definierten entbündelten Zugang zum 
Teilnehmeranschluss bei Bedarf und soweit dies technisch machbar ist auch den vollständig 
entbündelten Zugang und den gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss auf anderen 
Infrastrukturen als der Doppelader-Metallleitung auferlegt, z.B. auf Kabelnetzen, Glasfaserka-
beln oder Funkverbindungen wie dem WLL (Wireless Local Loop).178 Ziel der Einführung der 
Zugangsregulierung war es für den Gesetzgeber, dass sich alternative FDA von der einseiti-
gen Abhängigkeit vom Grosshandelsangebot der beherrschenden Anbieterin befreien, Inves-
titionen  in die  aus  ihrer  Sicht  beste  Technologie  tätigen  und  einen  direkten  Kontakt  zu  den 
Kunden pflegen können, indem sie ihnen eine eigene Dienstpalette anbieten.179 Mit anderen 
Worten sollte damit wirksamer Wettbewerb durch alternative FDA geschaffen werden. Wett-
bewerbern sollte ermöglicht werden, nicht nur als Wiederkäuferinnen der Vorleistungsprodukte 
von Swisscom aufzutreten (Geschäftsmodell «reine Endkundenanbieterin», vgl. Abbildung 8). 

188.  In der Botschaft aus dem Jahr 2017 zum aktuellen FMG wurden die wettbewerblichen 
Herausforderungen bei einer fehlenden Zugangsregulierung benannt.180 So wäre nach der da-
rin vertretenen Meinung eine Regulierung zur Förderung des wirksamen Wettbewerbs oder 

173   BBl 1996 III 1405, S. 1417. 
174   BBl 1996 III 1405, S. 1418. 
175   BBl 2003 7951, S. 7952. 
176   BBl 2003 7951, S. 7957. 
177   BBl 2003 7951, S. 7969. 
178   BBl 2003 7951, S. 7969. 
179   BBl 2003 7951, S. 7970. 
180   BBl 2017 6559, S. 6577. 

42 

 
 
 
 
 
 
 
zur Sicherstellung des erreichten Wettbewerbsniveaus mit den auf die Doppelader-Metalllei-
tung beschränkten gesetzlichen Möglichkeiten des FMG nicht möglich. Es wird insbesondere 
darauf  hingewiesen,  dass  in  urbanen  Ballungsräumen  mit  den  FTTH-Angeboten  von  Ge-
meinde- und Stadtwerken die Anbietervielfalt teils gestiegen sei.181 Aufgrund der hohen ver-
sunkenen  Investitionen  in  den  Aufbau  einer  Netzinfrastruktur  und  der  Tatsache,  dass  sich 
Glasfaser mittel- bis langfristig als Übertragungsmedium für kabelgebundene Teilnehmeran-
schlüsse  durchzusetzen  scheine,  bestehe  die  Gefahr,  dass  sich  monopolistische Flaschen-
hälse entwickeln würden.182 

189.  Das Parlament hat in der Folge allerdings die Einführung einer expliziten gesetzlichen 
Grundlage  zur  technologieneutralen  Regulierung  (geplanter  Art.  11c  FMG)  abgelehnt  und 
diese durch eine Pflicht des Bundesrates ersetzt, alle drei Jahre einen Evaluationsbericht zu 
Handen der Bundesversammlung zu erstellen (Art. 3a FMG).  

190.  In der parlamentarischen Debatte wurde von der SVP insbesondere die damals als zu 
weitgehend erachtete gesetzliche Delegation der Kompetenzen auf Vorrat an den Bundesrat, 
sowohl was den Zugang als auch die Festlegung von Preisen betrifft, abgelehnt.183 Insbeson-
dere wurde die Meinung vertreten, dass ein Wettbewerb, der funktioniert, doch nicht reguliert 
werden müsse.184  

191.  Die BDP lehnte die Einführung einer technologieneutralen Regulierung mit der Begrün-
dung ab, dass die geplante Regulierung durch den Bundesrat Infrastrukturwettbewerb sowie 
Investitionen und damit den freien Wettbewerb schwächen würde.185  

192.  Die FDP unterstützte die Einführung einer technologieneutralen Regulierung.186 

193.  Die  GLP  unterstützte  ebenfalls  die  Einführung  einer  technologieneutralen  Regulie-
rung.187 

194.  Für die CVP stellte sich eingangs die Frage, ob mehr miteinander konkurrierende Infra-
strukturen gebaut werden oder ob es auf der bestehenden Infrastruktur mehr Wettbewerb ge-
ben solle. Deshalb wolle auch die CVP, dass die Wettbewerbssituation in Zukunft mit einem 
für das Parlament geeigneten Instrumentarium sichergestellt werden könne, um so letztendlich 
weitergehende Massnahmen ergreifen zu können.188 Auch für die CVP stand zum einen der 
Vorbehalt des Parlaments hinsichtlich der Einführung einer Regulierung im Vordergrund und 
zum  anderen  die  Investitionssicherheit  dahingehend,  dass  in  ländlichen  Gebieten  durch 
Swisscom ohne Unsicherheiten investiert werden könne.189 Im Ständerat hat die CVP die Mei-
nung vertreten, dass der Gesetzgeber mit der Regulierung das Heft selbst in die Hand nehmen 
solle, dann würde es kein Eingreifen der WEKO brauchen.190 

195.  Die SP sah Swisscom in der Pflicht die Investitionstätigkeit zugunsten einer leistungsfä-
higeren, nachhaltigeren Grundversorgung mit einem Glasfasernetz ins Haus zu verstärken.191 
Dennoch  war  die  SP  auch  der  Meinung,  dass  es  Massnahmen  für  den  Fall  brauche,  dass 
Swisscom ihre marktbeherrschende Stellung ausnützen und Mitbewerber auf den Hybrid- und 

181   BBl 2017 6559, S. 6578. 
182   BBl 2017 6559, S. 6578. 
183   Votum Nationalrat MANFRED BÜHLER, AB 2018 N 1692 / BO 2018 N 1692. 
184   Votum Nationalrat THOMAS HÜRTER, AB 2018 N 1693 / BO 2018 N 1693. 
185   Votum Nationalrat BERNHARD GUHL, AB 2018 N 1698 / BO 2018 N 1698. 
186   Votum Nationalrat HUGUES HILTPOLD, AB 2018 N 1695 / BO 2018 N 1695, Votum Thierry Burkard, 

AB 2018 N 1696 / BO 2018 N 1696. 

187   Votum Nationalrat JÜRG GROSSEN, AB 2018 N 1697 / BO 2018 N 1697. 
188   Votum Nationalrat THOMAS AMMANN, AB 2018 N 1694 / BO 2018 N 1694. 
189   Votum Nationalrat MARTIN CANDINAS, AB 2018 N 1702 / BO 2018 N 1702. 
190   Votum Ständerat ISIDOR BAUMANN, AB 2018 S 827 / BO 2018 E 827. 
191   Votum Nationalrat THOMAS HARDEGGER, AB 2018 N 1696 / BO 2018 N 1696. 

43 

 
 
 
 
 
 
 
Glasfaserleitungen ausbremsen sollte.192 Trotzdem sah die SP die Investitionssicherheit und 
damit die flächendeckende Versorgung als wichtiges Argument gegen die vorgeschlagene Re-
gulierung mit dem geplanten Art. 11c FMG.193 

196.  Die Grüne Partei sprach sich gegen eine Regulierung zugunsten von Firmen aus, die 
nicht  selber  investieren,  und  es  sei  nicht  in  ihrem  Interesse  Swisscom  zu  schwächen.  Die 
Grüne Partei sprach sich gegen eine Öffnung der Netze für Dritte zu diesem Zeitpunkt und 
gegen eine Delegation des Entscheids an den Bundesrat aus.194 

197.  In der Folge wurde der geplante Art. 11c FMG durch den Art. 3a FMG ersetzt, wonach 
der Bundesrat der Bundesversammlung alle drei Jahre Bericht über die Entwicklungen in der 
Schweiz erstattet und bei Bedarf der Bundesversammlung Anträge zur Förderung des wirksa-
men Wettbewerbs stellt. 

198.  Soweit damit in der Schweiz im Bereich der Glasfasertechnologie keine fernmelderecht-
liche Regulierung besteht, kommt in diesem Bereich die Missbrauchsaufsicht durch das Kar-
tellgesetz zum Tragen, da diese nicht aufgrund gesetzlicher Vorgaben eingeschränkt ist (vgl. 
nachfolgend B.4). 

A.3.4.3 

Stellungnahme Swisscom zu den Rahmenbedingungen in der Schweiz 

A.3.4.3.1 

Runder Tisch habe keinen Branchenstandard festgelegt 

199.  Swisscom bringt vor, dass die Ergebnisse der Arbeitsgruppe L1 des «Runden Tischs» 
relevant seien und diese empfohlen habe, vom Schacht bis zu den Gebäuden («Drop»-Be-
reich) und innerhalb des Gebäudes bis zum Endkunden («Inhouse»-Bereich) mehrere Fasern 
(in der Regel vier) zu verlegen.195 Hingegen habe der «Runde Tisch» keine Empfehlung und 
erst recht keinen Standard für den Bereich von der Anschlusszentrale bis zum Schacht («Fee-
der»-Bereich)  verabschiedet.  Deshalb  könne  aus  den  damals  geführten  Diskussionen  nicht 
abgeleitet werden, dass Swisscom heute verpflichtet sei, im Feeder eine P2P-Netzarchitektur 
zu bauen.196  

200.  Hierzu kann auf die Ausführungen in Rz 177 ff. verwiesen werden. Sowohl die EVU als 
auch Swisscom haben die Wichtigkeit eines Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 
1) anerkannt. Swisscom hat bis zum angekündigten Wechsel der Netzbaustrategie ihr Glasfa-
sernetz in einer Weise aufgebaut, die einen solchen Zugang ermöglicht hat. Damit hat sich in 
der Schweiz mit der P2P-Netzarchitektur eine Netzbauweise etabliert, welche einen Zugang 
zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) erlaubt. In der Folge wurden in der Schweiz stan-
dardisierte Layer 1-Zugangsprodukte ab den Anschlusszentralen von Swisscom bzw. den Ver-
teilknotenpunkten der EVU eingeführt (vgl. Rz 139 und nachfolgend Rz 486 ff.). Unabhängig 
von  allfälligen  Beschlüssen  hat  sich  aus  den  Absichtserklärungen  und  der  entsprechenden 
anschliessenden  Umsetzung  einer P2P-Netzarchitektur  durch die  Teilnehmer  des  «Runden 
Tisches» ein entsprechender Branchenstandard herausgebildet, von dem Swisscom mit ihrer 
Ankündigung, ihre Netzbaustrategie zu ändern, abgewichen ist. 

192   Votum Nationalrat MATHIAS AEBISCHER, AB 2018 N 1696 / BO 2018 N 1696. 
193   Votum Ständerat CLAUDE JANIAK, AB 2018 S 826 / BO 2018 S 826. 
194   Votum Nationalrat MICHAEL TÖNGI, AB 2018 N 1693 / BO 2018 S 1693. 
195   Vgl. act. 1025, Rz 46 f. 
196   Vgl. act. 1025, Rz 49. 

44 

 
 
 
 
 
 
 
A.3.4.3.2 

P2MP-Netzarchitektur sei in Europa vorherrschend 

201.  Swisscom führt aus, dass heute in Europa – und darüber hinaus – die P2MP-Topologie 
dominieren würde.197 Hieraus leitet Swisscom ab, dass, wenn die P2MP-Topologie in Europa 
primär eingesetzt werde, sie auch in der Schweiz zulässig sein müsse.  

202.  Dagegen ist einzuwenden, dass die Netzbauweise im europäischen Ausland auf die kar-
tellrechtliche Beurteilung der Netzbauweise von Swisscom in der Schweiz keinen Einfluss hat. 
Alleine aus der Tatsache, dass sich im Ausland ein anderer Branchenstandard entwickelt hat, 
lässt sich nicht ableiten, dass die Netzbauweise von Swisscom im Inland kartellrechtskonform 
sei. Weiter ist zu berücksichtigen, dass sich insbesondere aufgrund der Regulierungen, der 
Wettbewerbssituation  und  des  gelebten  Branchenstandards  im  europäischen  Ausland  die 
Ausgangslage erheblich von derjenigen in der Schweiz unterscheidet. So gelten in der EU bei 
Unternehmen  mit  beträchtlicher  Marktmacht  die  strengen  Vorgaben  bezüglich  des  Netzzu-
gangs  nicht  nur  für  das  Kupfernetz,  sondern  auch  für  das  Glasfasernetz  (vgl.  nachfolgend 
Rz 347). Wie bereits erwähnt, haben sich zudem in der Schweiz dank dem Mehrfasermodell 
bzw. dem Branchenstandard standardisierte Layer 1-Produkte etabliert. Alternative FDA ha-
ben entsprechend bereits Investitionen in die Nutzung von Layer 1-Produkten getätigt. Dies 
hat es ihnen ermöglicht auch ohne eigene Netzinfrastruktur mit Inhabern der Glasfasernetze 
direkt in Wettbewerb zu treten. So haben alternative FDA in der Vergangenheit häufig als erste 
neue Technologiestandards in der Schweiz eingeführt und so für Wettbewerbsdruck sowohl in 
preislicher als auch technologischer Hinsicht gesorgt (vgl. nachfolgend Rz 381 ff.). Deshalb 
können alleine aus der Tatsache, dass im europäischen Ausland gemäss Swisscom mehrheit-
lich in einer P2MP-Netzarchitektur gebaut wird, keine Rückschlüsse auf eine kartellrechtliche 
Beurteilung  in  der  Schweiz  gezogen  werden.  Eine  empirische  Analyse  der  Verbreitung  der 
P2MP-Netzarchitektur im Ausland ist daher für die Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts 
nicht massgeblich. 

203.  Swisscom führt weiter aus, dass ein dem Antrag des Sekretariats entsprechender Ent-
scheid die Schweiz zu einer «Topologie-Insel» mache (vgl. Rz 168) und die Schweiz im Be-
reich des Glasfaserausbaus technologisch ins Abseits führe.198  

204.  Diese Ausführungen sind falsch, da mit einer P2P-Netzarchitektur ohne Weiteres sowohl 
sämtliche Funktionen einer P2MP-Netzarchitektur als auch sämtliche Funktionen einer P2P-
Netzarchitektur realisiert werden können, wohingegen mit einer P2MP-Netzarchitektur Funkti-
onen, die eine P2P-Netzarchitektur voraussetzen, nicht eingeführt werden können (vgl. auch 
Rz 168). Diese Ausführungen seitens Swisscom entbehren daher jeder Grundlage. 

205.  Auch die implizite Behauptung, die Schweiz würde sich mit einer P2P-Netzarchitektur 
vom europäischen Markt abschotten, ist wahrheitswidrig. 

A.3.4.3.3 
ausgesprochen 

Gesetzgeber habe sich gegen eine Öffnung und Regulierung 

206.  Swisscom bringt vor, dass der Antrag des Sekretariats und damit ein entsprechender 
Entscheid der WEKO in Widerspruch zum klaren Willen des Gesetzgebers stehen würde, den 
Zugang zum Glasfasernetz nicht zu regulieren.199 Der Antrag wolle etwa erzwingen, was der 
Gesetzgeber abgelehnt habe.200 

207.  Dagegen ist einzuwenden, dass sich der Gesetzgeber gerade in Kenntnis der Anwend-
barkeit  des  Kartellgesetzes  gegen  eine  Regulierung  ausgesprochen  hat  (vgl.  Abschnitt 

197   Vgl. act. 1025, Rz 52 ff. 
198   Vgl. act. 1025, Rz 70 ff. 
199   Vgl. act. 1025, Rz 21, 41 ff. 
200   Vgl. act. 1025, Rz 21, 44. 

45 

 
 
 
 
 
 
 
A.3.4.2). Im Wissen um die Anwendbarkeit des Kartellgesetzes hat er denn auch explizit keine 
Bestimmung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG bzw. einer vorbehaltenen Vorschrift erlassen, wel-
che  die  Anwendbarkeit  des  Kartellgesetzes  einschränken  würde.  Die  Vorbringen  von 
Swisscom zum angeblich klaren Willen des Gesetzgebers sind daher für die kartellrechtliche 
Beurteilung nicht massgeblich (vgl. nachfolgend auch Abschnitt B.4). 

A.3.4.4 

Zusammenfassung 

208.  In der Schweiz hat sich beim Glasfaserausbau in den Bereichen «Drop» und «Inhouse» 
der Standard des Vierfasermodells etabliert. Dies bedeutet, dass in den Bereichen «Drop» und 
«Inhouse» jeweils vier Fasern verlegt werden und sich somit grundsätzlich verschiedene Netz-
betreiber im Markt etablieren können. Zudem wurde bis zum angekündigten Strategiewechsel 
von  Swisscom  das  Glasfasernetz  grossmehrheitlich  in  einer  P2P-Netzarchitektur  mit  einem 
Layer 1-Zugang in der Anschlusszentrale bzw. dem Verteilknotenpunkt unter Berücksichtigung 
des Vierfasermodells in den Bereichen «Drop» und «Inhouse» realisiert.  

209.  Vor dem Hintergrund der damals in der Schweiz üblichen P2P-Netzarchitektur mit Layer 
1-Zugang für Dritte und dem bisher unter kommerziellen Bedingungen erfolgten Netzausbau 
hat das Parlament auf eine Regulierung der Glasfasernetzinfrastruktur verzichtet. Damit ist für 
die Sicherstellung des Wettbewerbs im Bereich der Glasfasertechnologie nur das KG anwend-
bar und nicht wie beim Kupferkabelnetz zusätzlich das FMG. 

A.3.5  Kostenmodellierungen 

210.  Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung stellt sich im Zusammenhang mit der Prü-
fung  des  allfälligen  Missbrauchs  einer  marktbeherrschenden  Stellung  durch  Swisscom  die 
Frage,  welche  Kosten  die  beiden  für  einen  FTTH-Netzausbau  zur  Verfügung  stehenden 
Netztopologien (P2P und P2MP) verursachen. Hierzu wurde auf der einen Seite auf die von 
Swisscom gelieferten Daten und ihr internes Berechnungsmodell und auf der anderen Seite 
auf die Modellberechnungen des WIK zurückgegriffen. Im Rahmen der Erstellung des Berichts 
«Hochbreitbandstrategie des Bundes» wurde WIK vom BAKOM beauftragt, ein Gutachten zu 
verfassen, um den Investitions- und Förderbedarf verschiedener Breitband-Ausbauziele in der 
Schweiz zu schätzen.201 Die Berechnungsmodelle von Swisscom und des WIK basieren auf 
unterschiedlichen Grundannahmen. Weiter handelt es sich dabei um Schätzungen (der Inves-
titionskosten),  welche  mit  gewissen  Unsicherheiten  verbunden  sind.  Deshalb  können  beide 
Modelle grundsätzlich nur Anhaltspunkte für die Grössenordnungen der Kostenunterschiede 
geben. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, sind die beiden Berechnungsmodelle auch nicht aus-
tauschbar. Dennoch kann mit Anpassungen und Einschränkungen eine Vergleichbarkeit der 
beiden Modelle hergestellt werden.  

A.3.5.1  Berechnungsmethoden 

211.  Bei der modellhaften Berechnung der Kostenunterschiede für die Errichtung eines Glas-
fasernetzes mit einer P2P-Netzarchitektur und mit einer P2MP-Netzarchitektur wurden für die 
Zwecke der vorliegenden Untersuchung verschiedene Ausbauvarianten der jeweiligen Netz-
architektur berücksichtigt. So wurden in den Bereichen «Drop» und «Inhouse» Berechnungen 
mit entweder einer durchgehenden Faser oder (entsprechend dem am «Runden Tisch» ver-
einbarten Standard) vier durchgehenden Fasern pro Nutzungseinheit für die Modellierung von 
P2P-Netzarchitekturen  angenommen.  Für  die  Modellierung  von  P2MP-Netzarchitekturen 
wurde  in  den  Bereichen  «Drop»  und  «Inhouse»  jeweils  (entsprechend  dem  am  «Runden 
Tisch» vereinbarten Standard) vier durchgehende Fasern pro Nutzungseinheit angenommen. 
Im Bereich «Feeder» wurden sowohl für eine P2P-Netzarchitektur als auch für eine P2MP-

201   Vgl. WIK-Bericht, Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener Breitband-Aus-

bauziele in der Schweiz (vgl. Fn 132). 

46 

 
 
 
 
 
 
 
Netzarchitektur Berechnungen mit einer, zwei, drei oder vier Fasern pro Nutzungseinheit (im 
Falle  einer  P2P-Netzarchitektur)  bzw.  pro  Glasfaserbaum  (im  Falle  einer  P2MP-
Netzarchitektur) vorgenommen. 

A.3.5.1.1 

COSMOS-Modell von Swisscom 

212.  Swisscom  nutzt  nach  eigenen  Angaben  zur  Planung  der  Netzarchitektur  und  Berech-
nung  der  voraussichtlichen  Kosten  ein  internes  Berechnungsmodell  mit  dem  Namen 
COSMOS.  Dieses  Berechnungsmodell  wurde  auch  aufgrund  zwingender  gesetzlicher  Ver-
pflichtungen  zum  Kostennachweis  im  Rahmen  der  sektorspezifischen  Zugangsregulierung 
konzipiert und dem BAKOM zugänglich gemacht.202 [...]203 [...]  

213.  Im Rahmen der Sachverhaltsabklärungen sowie der Verhandlungen über eine mögliche 
einvernehmliche Regelung stellte Swisscom jeweils auf Anfrage und basierend auf COSMOS 
verschiedene Kostenschätzungen zur Verfügung. [...]204 Der Informationsaustausch in Form 
von (sehr detaillierten und erläuterten) Auszügen aus COSMOS durch Swisscom und einer 
punktuellen, durch Swisscom jeweils begleiteten Einsichtnahme in COSMOS seitens des Sek-
retariats seien nach Ansicht von Swisscom ausreichend. Gleichzeitig qualifizierte Swisscom 
die Modellergebnisse des WIK-Berichts aufgrund von nach Meinung von Swisscom offensicht-
lichen Unzulänglichkeiten, Unstimmigkeiten und Fehlern als untauglich, um die von Swisscom 
ausgewiesenen Mehrkosten als unzutreffend bzw. als zu hoch in Frage zu stellen (vgl. nach-
folgend Abschnitt A.3.5.6).205 

214.  Da COSMOS die jeweils aktuelle Netzinfrastruktur von Swisscom zugrunde liegt, bauen 
sämtliche Kostenberechnungen auf dem aktuellen Status des leitungsgebundenen Fernmel-
denetzes von Swisscom auf. Dies bedeutet, dass bereits getätigte Investitionen in eine Glas-
fasernetzinfrastruktur  nicht  als  Mehrkosten  einfliessen  bzw.  nur  dann  einfliessen,  wenn  ein 
Umbau erforderlich ist. Beispielsweise hat Swisscom im Rahmen des FTTS-Ausbaus in den 
entsprechenden Gemeinden bereits den Ausbau des P2MP-Feeders vorgenommen. Deshalb 
muss Swisscom bei einem P2MP-Ausbau den Feeder in den entsprechenden Anschlussnet-
zen nur noch punktuell an Änderungen der Nachfrage anpassen (etwa durch in der Zwischen-
zeit hinzugekommene Neubauten).206 Die bereits getätigten Investitionen werden daher von 
Swisscom nicht in COSMOS abgebildet. Hingegen werden die Zusatzkosten für den Umbau 
in einen P2P-Feeder in COSMOS voll abgebildet, auch wenn davon auszugehen ist, dass es 
teurer ist, zuerst einen P2MP-Feeder zu bauen und diesen dann umzubauen, als von Anfang 
an einen P2P-Feeder zu bauen. Dies führt dazu, dass die Kosten für den weiteren Ausbau 
einer  P2MP-Netzarchitektur  aufgrund  bereits  getätigter  Investitionen  tendenziell  günstiger 
ausfällt und der Aus- und Umbau in eine P2P-Netzarchitektur tendenziell teurer ausfällt, als 
wenn die Kosten für die Netzinfrastruktur ohne Berücksichtigung des bisherigen Glasfaseraus-
baus berechnet würden. Gleichzeitig sind Kostenvergleiche schwierig, wenn sie sich nicht auf 
denselben Zeitpunkt beziehen. Damit eine Vergleichbarkeit der einzelnen von Swisscom zu 
unterschiedlichen Zeitpunkten gelieferten Daten gegeben ist, haben sich Swisscom und das 
Sekretariat darauf geeinigt, dass der Status der Netzinfrastruktur von Swisscom zum Zeitpunkt 
vom 9. März 2022 «eingefroren» wird.207 

215.  Swisscom modelliert basierend auf dem COSMOS-Modell nur die Kosten bis zur jewei-
(auch  «wirtschaftliche 
ligen  von  Swisscom  so  genannten  Wirtschaftlichkeitsgrenze 

202   Vgl. act. 824, S. 5. 
203   Vgl. act. 513 sowie act. 513, Anhang «[...]». 
204   Vgl. act. 824, S. 5. 
205   Vgl. act. 822, S. 8. 
206   Vgl. act. V16, Präsentation Swisscom vom 21. Januar 2022, Folie 3. 
207   Vgl. act. V20, S. 2., Präsentation Swisscom vom 14. März 2022, Folie 9. 

47 

 
 
 
 
 
 
 
Ausbaukosten»).208 Die von Swisscom verwendete Wirtschaftlichkeitsgrenze ist eine Berech-
nungsgrösse, bis zu welcher Swisscom die Erschliessung einer Nutzungseinheit über die Nut-
zungsdauer  der  Netzinfrastruktur  als  wirtschaftlich  profitabel  erachtet.  Dies  bedeutet,  dass 
Swisscom  im  Rahmen  ihrer  rein  kommerziellen  Herangehensweise  ohnehin  nur  diejenigen 
Nutzungseinheiten erschliesst, mit welchen sie die von ihr angestrebte Rendite erzielen kann. 
Hierzu sind im COSMOS-Modell entsprechende Wirtschaftlichkeitskriterien hinterlegt wie bei-
spielsweise [...], ab welcher ein Ausbau aus Sicht von Swisscom als wirtschaftlich betrachtet 
wird (vgl. Tabelle 2).209  

Name 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Parameterwert 

Einheit 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 2: [...] im COSMOS-Modell für P2P und P2MP (FTTH)210 

216.  Dies  bedeutet,  dass  diejenigen  Nutzungseinheiten,  die  besonders  hohe  Kosten  beim 
Glasfasernetzausbau verursachen würden oder bei denen die entsprechende zu erwartende 
Rendite zu gering wäre, von einem Ausbau ausgeschlossen werden. Daraus folgt, dass diese 
Nutzungseinheiten weder in der Kostenberechnung berücksichtigt noch unter kommerziellen 
Bedingungen mit Glasfaser erschlossen werden.  

217.  [...]. Insgesamt geht Swisscom von ca. 5,7 Mio. Nutzungseinheiten aus, von denen auf-
grund der von Swisscom definierten Wirtschaftlichkeitskriterien ca. [...] Mio. ([...]) als wirtschaft-
lich qualifiziert werden und ausgebaut werden sollen.211 Dies entspricht einem Anteil von ca. 
[...] % aller Nutzungseinheiten. Hiervon sind gemäss Angaben von Swisscom bereits [...] Nut-
zungseinheiten in einer P2P-Netzarchitektur gebaut. Die von Swisscom jeweils errechneten 
Investitionskosten für den weiteren Ausbau bzw. Umbau bereits realisierter P2MP-Anschlüsse 
beziehen sich daher auf maximal [...] Anschlüsse. Da für den Aufbau einer P2P-Netzinfrastruk-
tur die Kosten pro Nutzungseinheiten etwas höher ausfallen, würde bei Anwendung der Wirt-
schaftlichkeitsgrenze eine geringfügige Anzahl zusätzlicher Anschlüsse unter kommerziellen 
Gesichtspunkten als nicht wirtschaftlich qualifiziert und entsprechend nicht mit Glasfaser er-
schlossen. Swisscom gibt diese Anzahl der aufgrund einer P2P-Netzinfrastruktur nicht ausge-
bauten Nutzungseinheiten mit [...] Nutzungseinheiten an.212 Dies entspricht einem Anteil von 
ca. [...] % aller Nutzungseinheiten. Damit würde der Anteil der nicht gebauten Nutzungseinhei-
ten aufgrund einer P2P-Netzarchitektur von ca. [...] % auf ca. [...] % steigen. 

218.  Swisscom hat zudem erläutert, dass sie die Planungen für den FTTH-Rollout grund-
sätzlich  pro  Anschlussnetz  durchführe.  Deshalb  haben  sich  das  Sekretariat  und  Swisscom 
darauf geeinigt, dass Swisscom die Mehrkostenberechnungen jeweils pro Anschlussnetz lie-
fern wird. Eine Lieferung der Daten pro Gemeinde wäre nach Aussagen von Swisscom eben-
falls  möglich.  Einzelne  Gemeinden  würden  allerdings  durch  mehrere  Anschlussnetze 

208   Vgl. act. N06, Schreiben Swisscom vom 10. März 2022, S. 3. 
209   Vgl. act. N05, Beilage «Parameter COSMOS». 
210   Quelle: Act. N05, Beilage «Parameter COSMOS». 
211   Vgl. Anhang 1, Beilage «Berechnungstool.xlsx»; Swisscom ging im Juli 2023 von 5,45 Mio. An-
schlüssen aus, <www.gmx.ch/magazine/schweiz/weko-abschluss-glasfaserverfahrens-jahr-
moeglich-38392624> (11.7.2023). 

212   Vgl. act. 1025, Rz 19. 

48 

 
 
 
 
 
 
 
 
erschlossen und zudem würden sich die Kosten je Gemeinde innerhalb eines Anschlussnetzes 
aufgrund der Geografie und der Dichte der verfügbaren Infrastruktur unterscheiden, weshalb 
eine Aufschlüsselung nach Gemeinden schwierig sei. Deshalb wurde für die Zwecke der vor-
liegenden Untersuchung darauf verzichtet.213 Derzeit betreibt Swisscom 922 Anschlusszent-
ralen  für  ihr  Anschlussnetz.  Swisscom  berechnet  in  COSMOS  die  tatsächlichen  Erschlies-
sungskosten und weist die Ausbaukosten für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung für 
jedes Anschlussnetz separat für verschiedene Ausbauvarianten aus.  

219.  Weiter ist zu berücksichtigen, dass Swisscom der Berechnung der Kosten des Glasfa-
sernetzes mit P2P-Netzarchitektur die gleichen Haushalte bzw. Nutzungseinheiten wie bei der 
P2MP-Netzarchitektur zugrunde gelegt hat. Damit seien gemäss Swisscom die Kosten direkt 
vergleichbar. Dies bedeutet, dass in den Berechnungen für eine P2P-Netzarchitektur die Wirt-
schaftlichkeitsgrenzen  der  P2MP-Netzarchitektur  zur  Anwendung  gelangt  sind.  Es  findet  in 
den Modellrechnungen für den Kostenvergleich bei der P2P-Netzarchitektur also keine eigen-
ständige Optimierung statt, welche Nutzungseinheiten am günstigsten zu erschliessen sind. 
Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass bei der Planung eines P2P-Ausbaus andere Fak-
toren wichtig sind wie etwa die freien Kapazitäten im «Feeder»-Bereich, da mehr Fasern ver-
legt werden müssen. Entsprechend kann dies dazu führen, dass nach der Optimierung ein-
zelne Nutzungseinheiten neu innerhalb oder ausserhalb der Wirtschaftlichkeitsgrenze liegen 
und sich so die Anzahl auszubauender Nutzungseinheiten in einem Anschlussnetz ändert. Da 
bei einem P2P-Netzausbau grundsätzlich mehr Fasern verlegt werden müssen und damit die 
Gesamtkosten höher sind, ist damit zu rechnen, dass bei einer P2P-Netzarchitektur mehr Nut-
zungseinheiten  ausserhalb  der  Wirtschaftlichkeitsgrenze  liegen  als  bei  einem  P2MP-
Netzausbau.214 Dies führt dazu, dass die von Swisscom geschätzten Kosten der P2P-Netzar-
chitektur basierend auf den P2MP-Ausbauplänen im Vergleich zu einer eigenständigen Opti-
mierung eines P2P-Ausbaus tendenziell zu hoch ausfallen. 

220.  Das COSMOS-Modell berücksichtigt bei der Berechnung der Investitionskosten nur die 
Netzwerkinfrastruktur  von  Swisscom.  Entsprechend  bilden  die  Schätzungen  im  COSMOS-
Modell keine vorgesehenen Kooperationen beim Netzausbau mit Dritten ab. Baut Swisscom 
ihr  Glasfasernetz  gemeinsam  mit  einem  Kooperationspartner  aus,  wie  beispielsweise  im 
Grossraum Aarau215, so berücksichtigt COSMOS weder die bestehende Netzwerkinfrastruktur 
des  Kooperationspartners  inkl.  dessen  Reservekapazitäten  noch,  dass  in  diesem  Fall 
Swisscom  nur  einen  Teil  des  Glasfasernetzes  baut.  Dies  führt  dazu,  dass  das  COSMOS-
Modell die Kosten des Glasfaserausbaus überschätzt und diese von den Kooperationspart-
nern von Swisscom mitgetragen werden. Per September 2022 baut Swisscom ihr Glasfaser-
netz in [...] Gemeinden mit einem Kooperationspartner bzw. hat dieses bereits in Kooperation 
ausgebaut und für weitere [...] Gemeinden sind Gespräche am Laufen (potenzielle Kooperati-
onen).216 Per Januar 2023 hat Swisscom weitere Kooperationen abgeschlossen und baut ihr 
Glasfasernetz in [...] zusätzlichen Gemeinden zusammen mit einem Kooperationspartner. Zu-
dem sind per Januar 2023 für [...] Gemeinden Gespräche hinsichtlich einer Kooperation beim 
Glasfaserausbau am Laufen.217 Bis Ende Oktober 2023 kamen gemäss Swisscom Kooperati-
onen in [...] weiteren Gemeinden hinzu, währendem in [...] Gemeinden weiterhin Gespräche 
am  Laufen  waren  und  in  einer  Gemeinde  [...]  der  Vertrag  auf  Wunsch  der  Gemeinde 

213   Vgl. act. N05. 
214   Swisscom rechnet mit ca. [...] betroffenen Anschlüssen, welche bei einer P2P-Netzarchitektur 

nicht mehr wirtschaftlich erschlossen werden könnten (vgl. Rz 851 f.). 

215   Vgl. Medienmitteilung der Eniwa AG vom 20.12.2022 «Eniwa und Swisscom vereinbaren Bau 
von Glasfasernetz in sieben Gemeinden im Grossraum Aarau», <www.eniwa.ch/de/eniwa-und-
swisscom-vereinbaren-bau-von-glasfasernetz-in-sieben-gemeinden-im-gros-_content---5--1--
556.html> (15.3.2023). 
216   Vgl. act. 810, Beilagen. 
217   Vgl. act. 937, Beilage 11 und 12. 

49 

 
 
 
 
 
 
 
aufgehoben wurde.218 Dabei kommen verschiedene Kooperationsvarianten zum Tragen, wo-
bei der Ausbau durch Swisscom, durch den Kooperationspartner oder durch beide durchge-
führt wird.219 Die im COSMOS geschätzten hypothetischen Investitionskosten für diese Ge-
meinden  bzw.  Anschlussnetze  sind  entsprechend  nicht  vergleichbar  mit  den  tatsächlich  für 
Swisscom anfallenden Kosten des Glasfaserausbaus.  

221.  Hinsichtlich der Plausibilisierung der in COSMOS modellierten Kosten und der dann tat-
sächlich anfallenden Kosten hat Swisscom im Auftrag des Sekretariats in vier Gemeinden ([...], 
[...], [...] und [...]) entsprechende Berechnungen angestellt und die tatsächlichen Ausbaukosten 
mit den modellierten Kosten verglichen.220 Hierbei kommt Swisscom zum Schluss, dass die 
tatsächlichen Kosten für die vier Gemeinden zwischen [...] % und [...] % tiefer liegen als die in 
COSMOS modellierten Kosten. Das kann darauf hindeuten, dass das COSMOS-Modell die 
tatsächlichen  Baukosten  tendenziell  überschätzt.  Swisscom  macht  diesbezüglich  geltend, 
dass bei den COSMOS-Modellrechnungen von einer Genauigkeit von +/- [...] % ausgegangen 
werden kann.221 

A.3.5.1.2 

Der FTTH-Ausbau auf Stufe Anschlussnetze von Swisscom 

222.  Auf Stufe der Anschlussnetze verfolgt Swisscom eine Etappenplanung. Bis ins Jahr 2025 
plant Swisscom  bis maximal  60  %  der  Anschlüsse  mit  einem  Glasfaseranschluss  FTTH  zu 
erschliessen. Der entsprechend geplante Netzausbau hat einen entscheidenden Einfluss auf 
die mögliche Nachfrage nach einem Zugang zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur. 

A.3.5.1.2.1 

FTTH-Ausbauziele von Swisscom 

223.  Die insgesamt 922 Anschlussnetze (nachfolgend auch: AN) von Swisscom sind über die 
gesamte Schweiz verteilt und unterscheiden sich gerade in Bezug auf die Anzahl angeschlos-
sener Nutzungseinheiten stark voneinander. Tabelle 3 zeigt das kleinste und das grösste AN 
von Swisscom. Im Anschlussnetz Zürich-Albisrieden sind gemäss den Zahlen von Swisscom 
[...] NE angeschlossen. Dabei plant Swisscom [...] ([...] %) davon mit FTTH zu erschliessen. 
Im kleinsten AN Safien in Graubünden sind insgesamt [...] NE angeschlossen. Davon sollen 
[...] ([...] %) mit FTTH erschlossen werden. Für die restlichen NE sollen alternative Technolo-
gien wie FTTS oder Mobilfunk zur Anwendung kommen. Im Durchschnitt sind an einem AN 
von  Swisscom  6’152  NE  angeschlossen,  wovon  [...] ([...] %)  kurz-  bis  mittelfristig mit  FTTH 
erschlossen werden sollen. 

224.  Die  grossen  Unterschiede  bei  der  Abdeckung  mit  FTTH  in  den  verschiedenen  An-
schlussnetzen ergeben sich daraus, dass Swisscom den Glasfaserausbau jeweils nur bis zur 
Wirtschaftlichkeitsgrenze durchführt, also keinen Glasfaservollausbau vorsieht. Das Beispiel 
der kleinen Gemeinde Safien in der Region Surselva zeigt beispielhaft, dass gerade abgele-
gene Gebäude, die besonders hohe Kosten verursachen würden, ausserhalb der Wirtschaft-
lichkeitsgrenze liegen und deshalb aus kommerziellen Gründen von Swisscom mit einer alter-
nativen  Anschlusstechnologie  erschlossen  werden.  Dementsprechend  plant  Swisscom  von 
vorne herein keinen Vollausbau, ausser die entsprechenden Eigentümer bzw. die öffentliche 
Hand beteiligen sich an den Erschliessungskosten. 

218   Vgl. act. 1049, Beilage 5 und 6. 
219   Vgl. act. 534. 
220   Vgl. act. N06, Schreiben Swisscom vom 10.3.2022, S. 3. 
221   Vgl. act. N06, Schreiben Swisscom vom 10.3.2022, S. 3. 

50 

 
 
 
 
 
 
 
 
Anzahl angeschlossene NE  

Min  

Max 

Durchschnitt 

Anzahl NE 

[...] Safien (GR) 

[...] ZH-Albisrieden 

Anzahl NE FTTH 

[...] Safien (GR) 

[...] ZH-Albisrieden 

Abdeckung FTTH 

[...] % 

[...] % 

[...] 

[...] 

[...] % 

Tabelle 3: Übersicht Anschlussnetze von Swisscom und FTTH Ausbauziele 

225. 
[...]Abbildung  9  zeigt  die  den  COSMOS-Schätzungen  zugrundeliegende  FTTH-
Abdeckung beim Glasfaserausbau von Swisscom. In ca. [...] % der AN von Swisscom liegt die 
geplante FTTH-Abdeckung bei [...] % oder mehr der insgesamt angeschlossenen NE. Es zeigt 
sich jedoch, dass der von Swisscom geplante Ausbaugrad mit FTTH in einzelnen AN sehr viel 
tiefer liegt. So sollen etwa in Versam (GR) nur [...] % ([...]) der NE und, wie bereits erwähnt, in 
der Nachbarsgemeinde Safien sogar nur [...] % der NE mit FTTH ausgebaut werden. Die AN 
mit einer FTTH-Abdeckung unter [...] % sind grossmehrheitlich kleine AN mit weniger als 3’000 
angeschlossenen NE. 

[...]Abbildung 9: FTTH-Abdeckung in den 922 Anschlussnetzen von Swisscom 

A.3.5.1.2.2 

Von Dritten entbündelte Anschlusszentralen 

226.  Auf  Anfrage  des  Sekretariats  hat  Swisscom  eine  Liste  derjenigen  Anschlusszentralen 
geliefert, welche per 22. April 2022 von einer oder mehreren FDA erschlossen und entbündelt 
wurden.222 Basierend hierauf wurde eine Dichtefunktion ermittelt, um zu eruieren, ab welcher 
Anzahl Nutzungseinheiten eine Anschlusszentrale für gewöhnlich entbündelt wird. 

[...]Abbildung 10: Dichtefunktion Anteil entbündelte Anschlusszentralen nach Anzahl NE 

227.  Es ist ersichtlich, dass bereits ab einer Dichte von 2’’000 bis 3’’000 NE pro Anschluss-
zentrale (nachfolgend auch: AZ) [...] der AZ entbündelt wurden. Ab einer Dichte von 3’000 bis 
4’000 NE pro AZ sind bereits [...] der AZ von mindestens einer FDA entbündelt. Ab einer An-
zahl von [...] Nutzungseinheiten sind alle Anschlusszentralen von mindestens einer FDA er-
schlossen. Im Maximum haben [...] FDA eine Anschlusszentrale entbündelt. Hierbei handelt 
es sich um die Anschlusszentrale in [...]. 

228.  Es  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  in  der  Zwischenzeit  weitere  Anschlusszentralen  von 
Swisscom und Verteilknotenpunkte (POPs) anderer Glasfasernetzbetreiberinnen entbündelt 
wurden. So gab Init7 im Rahmen der Anhörungen vom 20. November 2023 an, dass sie bereits 
200 Verteilknotenpunkte erschlossen hätten, was einer Abdeckung von ca. 80 % entspreche. 
Das Ziel von Init7 sei, dass das Unternehmen im Jahr 2027/2028 eine Abdeckung von 99 % 
der  Anschlüsse  erreiche.223  Gemäss  der  Webseite  von  Init7  sind  inzwischen  215  Zugangs-
punkte entbündelt und weitere 88 in Planung.224 Gemäss Angaben von Swisscom hatte Init7 
im April 2022 erst 123 der Anschlusszentralen von Swisscom erschlossen. Entsprechend ist 
davon auszugehen, dass auch künftig weitere Anschlusszentralen von FDA erschlossen wer-
den und die Anteile der entbündelten Anschlusszentralen steigen werden. 

222   Vgl. act. V31. 
223   Vgl. act. 1052, Befragungsprotokoll von Alfred Künzler (Init7), S. 4 f. 
224   Vgl. <www.init7.net/en/business-infrastructure/fiber7-pops/> (15.1.2024). 

51 

 
 
 
 
 
 
 
 
A.3.5.1.2.3 

Stand des FTTH-Ausbaus von Swisscom per März 2022 

229.  Da dem COSMOS-Modell die jeweils aktuelle Netzinfrastruktur von Swisscom zugrunde 
liegt und Swisscom den P2MP-Ausbau auch nach den vorsorglichen Massnahmen der WEKO 
und  den  Entscheiden  des  Bundesverwaltungsgerichts  vorangetrieben  hat,  bauen  die  von 
Swisscom zu unterschiedlichen Zeitpunkten gelieferten Kostenberechnungen auf unterschied-
lichen Ausbauständen des leitungsgebundenen Fernmeldenetzes von Swisscom auf. Damit 
eine Vergleichbarkeit der Daten gewährleistet ist, wurde vereinbart, dass bei den nachfolgen-
den Datenlieferungen der Status der Netzinfrastruktur von Swisscom zum Zeitpunkt vom 9. 
März 2022 «eingefroren» wird (vgl. Rz 214). 

230.  Die von Swisscom gelieferten Daten zeigen, dass der FTTH-Ausbaustand in den 922 
Anschlussnetzen unterschiedlich weit fortgeschritten ist. Zudem hat Swisscom in der Mehrheit 
der Anschlussnetze sowohl P2P- als auch P2MP-Anschlüsse erstellt. Abbildung 11 zeigt den 
Stand  des  Glasfaserausbaus  per  März  2022  in  den  Anschlussnetzen,  welche  gemäss 
Swisscom bis 2025 mit Glasfaser erschlossen werden sollen. Die bereits erstellten P2P-An-
schlüsse sind dabei grün und die erstellten P2MP-Anschlüsse rot markiert. Der Ausbaustand 
in den [...] AN liegt im Durchschnitt bei [...] %. Es zeigt sich, dass der FTTH-Ausbau bei den 
grösseren AN weiter fortgeschritten ist. Zudem wurde bei den grossen AN mehrheitlich in P2P 
gebaut. So wurden etwa im AN Zürich-Albisrieden bereits [...] % der NE mit P2P erschlossen, 
jedoch nur 0,1 % mit P2MP. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass viele der AN (vgl. im 
rechten Bereich der Abbildung 11) in Kooperation mit den städtischen EVU ausgebaut wurden. 
Beim AN Männedorf ist der Ausbau mit 4,3 % weniger weit fortgeschritten und es wurden nur 
[...] % der NE in P2P erschlossen. Im AN Dagmersellen plant Swisscom [...] FTTH-Anschlüsse. 
Aktuell sind [...] % der NE in P2MP und [...] % in P2P erschlossen. Im AN Guttannen plant 
Swisscom  [...]  der  insgesamt  [...]  NE  mit  FTTH  zu  erschliessen.  In  diesem  AN  wurde  noch 
nicht mit dem FTTH-Ausbau begonnen. 

231.  In den restlichen [...] AN, welche gemäss Swisscom erst nach 2025 ausgebaut werden 
sollen, liegt der Ausbaustand von im Durchschnitt [...] % deutlich tiefer. Zudem handelt es sich 
eher um kleinere AZ. Aber auch hier zeigt sich, dass Swisscom in der grossen Mehrheit der 
AN bereits einen Teil der NE mit P2MP-Anschlüssen erschlossen hat.  

[...]Abbildung 11: FTTH-Ausbaustand von Swisscom (Ausbauziel bis 2025) 

A.3.5.1.3 

Berechnungsmodell des WIK 

232.  Das  Berechnungsmodell  des  WIK  baut  auf  einem  für  den  Investitionsbedarf  eines 
schweizweiten  Ausbaus  einer  Glasfasernetzinfrastruktur  für  das  BAKOM  erstellten  Modells 
von 2017 auf.225 Es berücksichtigt den aktuellen Versorgungsstand aus dem Schweizer Breit-
bandatlas.  Die  Berücksichtigung  des  aktuellen  Versorgungsstandes  bezieht  sich  allerdings 
nicht auf eventuell bereits getätigte Investitionen in die Infrastruktur, sondern fungiert lediglich 
als Auswahlkriterium, ob ein bestimmter Standort aufgrund der Modellannahmen ausgebaut 
wird oder nicht. Das WIK-Modell berücksichtigt in der Ausprägung «Brownfield» lediglich die 
bereits bestehende Leerrohrinfrastruktur und die derzeit freien Kapazitäten. Die Modellergeb-
nisse  wurden  anhand  eines  hypothetischen  «Durchschnittsanbieters»  modelliert.226  Bereits 
gebaute Glasfasernetzinfrastruktur wird nur insoweit berücksichtigt, als diese die Leerrohrka-
pazitäten reduziert, was tendenziell eher zu einem leichten Überschätzen der Kosten führen 
kann.  

233.  Die Zielsetzung der WIK-Modellierung liegt in erster Linie in der Identifikation und Be-
stimmung von Wirtschaftlichkeitslücken, die zur Erreichung definierter Versorgungsziele durch 

225   Vgl. act. 851.1, S. 9. 
226   Vgl. act. 773. 

52 

 
 
 
 
 
 
 
staatliche Zuschüsse ausgeglichen werden müssten, damit der Ausbau in einem definierten 
Gebiet rentabel wird.227 Für die Errichtung von P2MP-Netzarchitekturen unterstellt das WIK 
die  vier  im  Markt  verfügbaren  PON-Technologien  (G-PON,  XG-PON,  XGS-PON  und  NG-
PON2).228 

234.  Das WIK berechnet die Kosten in seinem Modell nach dem Prinzip, dass jeder (potenzi-
ell) adressierbare Anschluss auch durch das Netz erreicht wird.229 Damit geht das WIK von 
insgesamt ca. 6,26 Mio. (6’260’282) adressierbaren Anschlüssen aus, auf welche sich die mo-
dellierten Ausbaukosten jeweils beziehen. Aufgrund des möglichen wirtschaftlichen Einsatzes 
von Glasfaserkabeln über eine Distanz von bis zu 40 km geht das WIK davon aus, dass klei-
nere Schaltzentralen mit weniger als 1’001 Teilnehmern nur als passive Netzknoten betrieben 
werden.230 Das WIK geht insgesamt von 1’491 Anschlussbereichen aus.231 Diese Anschluss-
bereiche werden 16 verschiedenen so genannten Clustern zugeordnet, welche sich nach der 
Anschlussdichte  pro  Quadratkilometer  berechnen.232  Die  Netzbaukosten  werden  dann  ge-
samthaft pro Cluster geschätzt. Indem die Kosten pro Nutzungseinheit mit der Anzahl der je-
weiligen auszubauenden Anschlüsse multipliziert werden, werden die Gesamtinvestitionen be-
rechnet.  

235.  In der Berechnungsvariante «Greenfield» geht das WIK davon aus, dass keine vorhan-
dene Netzinfrastruktur (Gräben, Rohre) genutzt werden kann.233 In der Variante «Brownfield» 
können Teile der bereits errichteten Netzinfrastruktur genutzt werden. Für die Zwecke der vor-
liegenden Untersuchung werden lediglich die Szenarien mit der Variante «Brownfield» heran-
gezogen. 

236.  Zudem berechnet das WIK die beiden Varianten «OHNE Berücksichtigung des beste-
henden  Ausbaus»,  bei  welchem  davon  ausgegangen  wird,  dass  die  gesamte  FTTH-
Infrastruktur  für  die  identifizierten  ca.  6,26  Mio.  Anschlüsse  errichtet  werden  muss.  Es  wird 
demnach  in  den  Berechnungen  angenommen,  dass  auch  bereits  bestehende  FTTH-
Anschlüsse nochmals mit der jeweils angenommenen technischen Ausbauvariante ausgebaut 
werden müssten. Bei der Variante «MIT Berücksichtigung des bestehenden Ausbaus» wird 
die jeweils definierte Aufgreifschwelle mitberücksichtigt. Das bedeutet, dass nur noch diejeni-
gen Anschlüsse in die Berechnungen Eingang finden, bei welchen die in der Aufgreifschwelle 
definierte Mindestbandbreite typischerweise nicht erreicht wird. In einem Szenario, in welchem 
die  Aufgreifschwelle  von  10  Gbit/s  verwendet  wird,  werden  lediglich  diejenigen  Anschlüsse 
nicht ausgebaut, über welche bereits heute mittels eines FTTH-Anschlusses 10 Gbit/s verfüg-
bar sind (vgl. nachfolgend Rz 253 f.). Das WIK geht in dieser Berechnung von 3’712’941 (ent-
spricht  ca.  59  %)  zu  bauenden  Anschlüssen  aus.234  Zur  Berechnung  der  konkreten  Kosten 
werden  dann  die  Kosten  pro  Anschluss  im  jeweiligen  Cluster  (vgl.  Rz  234)  mit  der  Anzahl 
auszubauender Anschlüsse multipliziert. 

A.3.5.2  Geschätzte Kosten der P2P-Netzarchitektur 

237.  Die Kosten für den Bau eines Glasfasernetzes mit P2P-Netzarchitektur unterscheiden 
sich in den beiden angewendeten Modellen voneinander. [...]. 

227   Vgl. act. 851.1, S. 10. 
228   Vgl. act. 851.1, S. 11. 
229   Vgl. act. 851.1, S. 19. 
230   Vgl. act. 851.1, S. 22 f. 
231   Vgl. act. 851.1, S 67. 
232   Vgl. act. 851.1, S. 19. 
233   Vgl. act. 851.1, S 67 f. 
234   Vgl. act. 851.1, S. 87. 

53 

 
 
 
 
 
 
 
A.3.5.2.1 

COSMOS-Modellierungen 

238.  In der ersten Schätzung der Mehrkosten nahm Swisscom basierend auf den angewen-
deten Parametern im COSMOS-Modell für einen P2P-Netzausbau an, dass jeweils vier Glas-
fasern  in  den  Bereichen  «Inhouse»  und  «Drop»  und  zwei  Glasfasern  im  Bereich  «Feeder» 
errichtet werden («Inhouse»: 4 Fasern, «Drop»: 4 Fasern, «Feeder»: 2 Fasern; nachfolgend: 
P2P-442-Modell).  Damit  würden  grundsätzlich  zwei  durchgehende  Glasfaserleitungen  pro 
Nutzungseinheit von der Anschlusszentrale bis zum Hausanschluss zur Verfügung stehen.  

239.  Daneben  verlangte  das  Sekretariat  dieselben  Berechnungen  für  die  nachfolgenden 
Netzarchitekturvarianten:  je  Nutzungseinheit  jeweils  vier  Glasfasern  in  den  Bereichen  «In-
house», «Drop» und «Feeder» (nachfolgend: P2P-444-Modell); jeweils vier Glasfasern in den 
Bereichen  «Inhouse»  und  «Drop»  und  eine  Glasfaser  im  Bereich  «Feeder»  (nachfolgend: 
P2P-441-Modell); jeweils eine Glasfaser in den Bereichen «Inhouse», «Drop» und «Feeder» 
(nachfolgend: P2P-111-Modell). Zudem wurden weitere Berechnungsvarianten von Swisscom 
erstellt,  in  welchen  die  Kosten  für  die  Erschliessung  von  Geschäftseinheiten  in  einer  P2P-
Netzarchitektur (P2P-441-Modell) erfolgen und für die Erschliessung von Privatkunden eine 
P2MP-Netzarchitektur angenommen wurde.  

A.3.5.2.1.1 

P2P-111-Modell 

240.  Auf Anfrage des Sekretariats lieferte Swisscom mit Schreiben vom 7. Oktober 2022 eine 
Berechnung der Investitionskosten mit dem P2P-111-Modell.235 Dabei ging Swisscom von In-
vestitionskosten in Höhe von insgesamt CHF [...] aus. Hiervon entfielen CHF [...] auf den Be-
reich «Feeder», CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse», und 
CHF [...] auf den Bereich «Anschlusszentrale». Bei [...] noch zu erschliessende Nutzungsein-
heiten (vgl. Rz 215) betrugen die Durchschnittskosten CHF [...] pro NE. 

Bereich 

«Feeder» 

«Drop» 

«Inhouse» 

Anschlusszentrale 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF (7.10.2022) 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 4: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-111-Modells basierend auf COSMOS 

241.  Auffällig ist, dass sich die Kosten für das P2P-111-Modell nur [...] von den Kosten für das 
P2P-441-Modell unterscheiden (vgl. Rz 247). Die Differenz beträgt ca. CHF [...] Mio. und macht 
damit ca. [...] % der Gesamtkosten aus. 

242.  Swisscom begründet die geringen Kostenunterschiede bei der Erschliessung von Ge-
bäuden mit einer oder vier Fasern in den Bereichen «Drop» und «Inhouse» damit, dass Ge-
bäude mit einer oder zwei NE unabhängig von der Technologie und Faserzahl (1 bis 4) immer 
mit  der  kleinsten  Kabelgrösse  erschlossen  werden.  Somit  würden  sich  für  diese  Gebäude 
keine Kostenunterschiede bezüglich der Kabelkosten im Bereich «Drop» ergeben. Bei Gebäu-
den mit [...] reiche in der Regel der Wechsel auf das nächstgrössere Kabel. Die Kabelkosten 

235   Vgl. act. 824.1, Beilage «[...]», sowie Anhang 1, Beilage «Berechnungstool.xlsx». 

54 

 
 
 
 
 
 
 
würden sich mithin nur geringfügig unterscheiden. Bei Gebäuden mit mehr als [...] würde sich 
der Splitter bei einem P2MP-Ausbau im Gebäude befinden. Bei diesen Gebäuden würden bei 
einem P2P-Ausbau in den Bereichen «Drop» und «Feeder» mehr Kapazitäten an Glasfasern 
benötigt, weshalb für diese Gebäude mithin erhebliche Mehrkosten resultierten.236 

243.  Gegenüber einer P2MP-Netzarchitektur mit vier Fasern in den Bereichen «Drop» und 
«Inhouse»  und  zwei  jeweils  einzeln  über  je  einen  separaten  im  Schacht  verbauten  Splitter 
verbundenen Fasern im Bereich «Feeder» (nachfolgend: zwei PON-Bäume) würden gemäss 
COSMOS-Modellierungen insgesamt Mehrkosten in Höhe von CHF [...] anfallen (vgl. nachfol-
gend Tabelle 13). Diese verteilen sich auf den Bereich «Inhouse» mit CHF [...], den Bereich 
«Drop» mit CHF [...], den Bereich «Feeder» mit CHF [...] und den Bereich «Anschlusszentrale» 
mit CHF [...]. 

A.3.5.2.1.2 

P2P-441-Modell 

244.  Swisscom hat dem Sekretariat insgesamt drei Datenlieferungen des P2P-441-Modells 
zur Verfügung gestellt. Die erste Datenlieferung erfolgte am 17. Februar 2022.237 Swisscom 
ging in diesem Modell von Investitionskosten in Höhe von insgesamt CHF [...] aus. Hiervon 
entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», CHF [...] auf den Bereich «Drop» und CHF [...] 
auf  den  Bereich  «Inhouse».  Die  verbleibenden  CHF [...]  entfielen  auf  notwendige  Aus-  und 
Umbauarbeiten in den Swisscom Anschlusszentralen, also auf den Bereich «Anschlusszent-
rale». 

245.  Gegenüber  der  von  Swisscom  berechneten  Ausbauvariante  P2MP  mit  zwei  PON-
Bäumen  machten  die  Mehrkosten  gemäss  COSMOS-Modellierungen  insgesamt  CHF [...] 
aus.238  Diese  verteilen  sich  auf  die  Bereiche  «Inhouse»  mit  CHF [...],  «Drop»  mit  CHF  [...], 
«Feeder» mit CHF [...] und «Anschlusszentrale» mit CHF [...]. 

Kosten in CHF 
(17.2.2022) 

Kosten in CHF 
(16.3.2022) 

Kosten in CHF 
(5.8.2022) 

Bereich 

«Feeder» 

«Drop» 

«Inhouse» 

[...] 

[...] 

[...] 

Anschlusszentrale 

[...] 

Total 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 5: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-441-Modells basierend auf COSMOS 

246.  In  ihrer  Datenlieferung  vom  16.  März  2022  ging  Swisscom  von  Investitionskosten  in 
Höhe von insgesamt CHF [...] aus.239 Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», 
CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den 
Bereich  «Anschlusszentrale».  Die  Mehrkosten  gegenüber  der  von  Swisscom  berechneten 
Ausbauvariante P2MP mit zwei PON-Bäumen betrugen CHF [...] und teilten sich auf in Mehr-
kosten im Bereich «Inhouse» in Höhe von CHF [...], im Bereich «Drop» in Höhe von CHF [...], 

236   Vgl. act. 849, Rz 27 f. 
237   Vgl. act. 534, Beilage «[...]», sowie Anhang 1, Beilage «Berechnungstool.xlsx». 
238   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 19.1.2022. [...] die Ausbauvari-

ante P2MP-2-PON-Bäume [...]. 

239   Vgl. act. V20, Beilage «[...]». 

55 

 
 
 
 
 
 
 
im Bereich «Feeder» in Höhe von CHF [...] und im Bereich «Anschlusszentrale» in Höhe von 
CHF [...].240 

247.  In  ihrer  Datenlieferung  vom  5.  August  2022  ging  Swisscom  von  Investitionskosten  in 
Höhe von insgesamt CHF [...] aus.241 Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», 
CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den 
Bereich  «Anschlusszentrale».  Die  Mehrkosten  gegenüber  der  von  Swisscom  berechneten 
Ausbauvariante P2MP mit zwei PON-Bäumen betrugen CHF [...] und teilten sich auf in Mehr-
kosten im Bereich «Inhouse» in Höhe von CHF [...], im Bereich «Drop» in Höhe von CHF [...], 
im Bereich «Feeder» in Höhe von CHF [...] und im Bereich «Anschlusszentrale» in Höhe von 
CHF [...].242 

A.3.5.2.1.3 

P2P-442-Modell 

248.  Am  27.  Januar  2022  reichte  Swisscom  eine  erste  Datenlieferung  basierend  auf 
COSMOS  für  den  weiteren  Ausbau  eines  P2P-442-Modells  ein.243  Dies  würde  gemäss 
Swisscom zu Gesamtkosten für den weiteren Ausbau in Höhe von CHF [...] führen. Hiervon 
entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf 
den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den Bereich «Anschlusszentrale». Die Mehrkosten 
gegenüber der von Swisscom berechneten Ausbauvariante P2MP mit zwei PON-Bäumen be-
trugen CHF [...]. Diese teilten sich auf in CHF [...] für den Bereich «Feeder», CHF [...] für den 
Bereich «Drop», CHF [...] für den Bereich «Inhouse» und CHF [...] für den Bereich «Anschluss-
zentrale».244 

Bereich 

«Feeder» 

«Drop» 

«Inhouse» 

Anschlusszentrale 

Total 

Kosten in CHF (27.1.2022) 

Kosten in CHF (16.3.2022) 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 6: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-442-Modells basierend auf COSMOS 

249.  In  ihrer  Datenlieferung  vom  16.  März  2022  ging  Swisscom  von  Investitionskosten  in 
Höhe von insgesamt CHF [...] aus. Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», CHF 
[...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den Bereich 
«Anschlusszentrale». Die Mehrkosten gegenüber der von Swisscom berechneten Ausbauva-
riante P2MP mit zwei PON-Bäumen betrugen CHF [...] und teilten sich auf in Mehrkosten im 

240   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 16.3.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

241   Vgl. act. V48, Beilage «[...]». 
242   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 14.7.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

243   Vgl. act. 513, Beilage «[...]», sowie Anhang 1, Beilage «Berechnungstool.xlsx». 
244   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 19.1.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

56 

 
 
 
 
 
 
 
Bereich «Inhouse» in Höhe von CHF [...], im Bereich «Drop» in Höhe von CHF [...], im Bereich 
«Feeder» in Höhe von CHF [...] und im Bereich «Anschlusszentrale» in Höhe von CHF [...].245 

A.3.5.2.1.4 

P2P-444-Modell 

250.  In dem von Swisscom im Rahmen der Datenlieferung vom 27. Januar 2022 berechneten 
P2P-444-Modell wurden Gesamtkosten für den weiteren Netzausbau in Höhe von CHF [...] 
veranschlagt.246 Diese teilen sich auf in CHF [...] für den Bereich «Feeder», CHF [...] für den 
Bereich «Drop», CHF [...] für den Bereich «Inhouse» und CHF [...] für den Bereich «Anschluss-
zentrale».  Die  Durchschnittskosten  pro  noch  zu  erschliessende  NE  betrugen  CHF  [...].  Die 
Mehrkosten gegenüber der von Swisscom berechneten Ausbauvariante P2MP mit zwei PON-
Bäumen  betrugen  CHF [...].  Diese  teilten  sich  auf  in  CHF  [...]  für  den  Bereich  «Feeder», 
CHF [...] für den Bereich «Drop», CHF [...] für den Bereich «Inhouse» und CHF [...] für den 
Bereich «Anschlusszentrale».247 

Bereich 

«Feeder» 

«Drop» 

«Inhouse» 

Anschlusszentrale 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF (27.1.2022) 

Kosten in CHF (16.3.2022) 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 7: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-444-Modells basierend auf COSMOS 

251.  In  ihrer  Datenlieferung  vom  16.  März  2022  ging  Swisscom  von  Investitionskosten  in 
Höhe von insgesamt CHF [...] aus.248 Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», 
CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den 
Bereich «Anschlusszentrale». Die Durchschnittskosten pro noch zu erschliessende NE betru-
gen  CHF  [...].  Die  Mehrkosten  gegenüber  der  von  Swisscom  berechneten  Ausbauvariante 
P2MP mit zwei PON-Bäumen betrugen CHF [...] und teilten sich auf in Mehrkosten im Bereich 
«Inhouse» in Höhe von CHF [...], im Bereich «Drop» in Höhe von CHF [...], im Bereich «Fee-
der» in Höhe von CHF [...] und im Bereich «Anschlusszentrale» in Höhe von CHF [...].249 

245   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 16.3.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

246   Vgl. act. 534, Beilage «[...]», sowie Anhang 1, Beilage «Berechnungstool.xlsx». 
247   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 19.1.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

248   Vgl. act. V20, Beilage «[...]». 
249   Kostenschätzung der Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume vom 16.3.2022. Vgl. Fn 238 betref-

fend neue Datenbasis für die Ausbauvariante P2MP-2-PON-Bäume und die sich im Vergleich zu 
früheren Eingaben veränderten Mehrkosten. 

57 

 
 
 
 
 
 
 
A.3.5.2.2 

WIK-Modellierungen 

252.  Das WIK hat verschiedene Ausprägungen eines P2P-111-Modells berechnet unter dem 
Namen «FTTH PtoP 1 Faser» (Szenarien Nr. 1–6 und 25–30) sowie verschiedene Ausprä-
gungen des P2P-444-Modells unter dem Namen «FTTH PtoP 4 Faser» (Szenarien 9–12).250  

253.  Das  WIK  nutzt  zudem  unterschiedliche  Aufgreifschwellen  für  den  Ausbau  des  FTTH-
Netzes.251 Die Aufgreifschwelle definiert die Grenze der zur Verfügung stehenden Bandbreite, 
bis  zu  welcher  die  bestehende  Leitungstechnologie  durch  die  Glasfasertechnologie  ersetzt 
wird.  Wird  in  einem  Szenario  beispielsweise  die  Aufgreifschwelle  0,3  Gbit/s  verwendet,  so 
werden  sämtliche  Kupferleitungen,  die  lediglich  den  Ausbaustandard  FTTC  haben,  durch 
Glasfaser ersetzt. Dies bedeutet, dass entsprechend der Aufgreifschwelle nur diejenigen An-
schlüsse  mit  FTTH  erschlossen  werden,  die  aktuell  mit  einem  Ausbaustandard  ausgebaut 
sind, der unterhalb der Aufgreifschwelle liegt. Im Falle der Aufgreifschwelle 0,3 Gbit/s bleiben 
Anschlüsse, die bereits über einen FTTS-, FTTB-, FTTH- oder DOCSIS-Anschluss verfügen, 
bestehen und werden nicht auf den FTTH-Standard ausgebaut. Diese Anschlüsse werden in 
den Berechnungen «MIT Berücksichtigung des vorhandenen Ausbaus» entsprechend anteils-
mässig berücksichtigt und würden nicht mit FTTH erschlossen werden. In den Berechnungen 
«OHNE  Berücksichtigung  des  vorhandenen  Ausbaus»  wird  eine  Situation  angenommen,  in 
welcher 100 % der Anschlüsse mit der jeweils angenommenen technischen Ausbauvariante 
(WIK Szenarien) ausgebaut würden (vgl. Rz 236).252  

254.  Da die Kostenmodellierungen des WIK jeweils Kosten pro Nutzungseinheit in den ein-
zelnen Clustern ermitteln, können die Gesamtkosten für den entsprechenden restlichen Netz-
ausbau durch Multiplikation der Kosten pro Nutzungseinheit mit der Anzahl in diesem Cluster 
je  nach  Aufgreifschwelle  auszubauenden  Nutzungseinheiten  ermittelt  werden.  Für  den  Ge-
samtnetzausbau  bzw.  Restausbau  auf  FTTH  sind  gemäss  WIK  ca.  3,7  Mio.  NE  in  den  16 
Clustern auszubauen.  

A.3.5.2.2.1 

P2P-111-Modell Restausbau 

255.  Das WIK berechnete in seiner Studie in Szenario 2 den Investitionsbedarf für den weite-
ren Ausbau der Glasfasernetzinfrastruktur für all diejenigen Anschlüsse, welche zum Zeitpunkt 
der Modellierung noch nicht mit FTTH erschlossen waren. Das betrifft ca. 3,7 Mio. Anschlüsse 
(vgl. Rz 254).253 Bei diesem Szenario wurden vom WIK die Kabelnetzanschlüsse (auch COAX-
Anschlüsse)  hinzugerechnet  und  eine  Abschätzung  des  Wechselverhaltens  von  Kunden  in 
den Kabelausbaugebieten vorgenommen (1/3 wechselt und 2/3 verbleiben auf COAX).254 Zu-
dem wird deshalb auch ein anderer Ausbaustandard zugrunde gelegt. 

Bereich 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF 

7’808’814’978 

2’103 

Tabelle 8: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-111-Modells basierend auf WIK-
Modell255 

250   Vgl. act. 851.1, S. 48 ff., insb. Tabelle 3-6. 
251   Vgl. act. 851.1, S. 52, Aufgreifschwellen von <0.3 (down) Gbit/s, <1 (sym.) Gbit/s, <10 (sym.) 

Gbit/s. 

252   Vgl. act. 851.1, S. 57 ff. 
253   Vgl. Anhang 1, Beilage «WIK.xlsx». 
254   Vgl. act. 851.1, S. 27. 
255   Vgl. act. 851.1, S. 89. 

58 

 
 
 
 
 
 
 
256.  Im Vergleich mit den von Swisscom gelieferten Zahlen liegt die Kostenmodellierung des 
WIK um ca. CHF [...] Mio. (oder ca. [...] %) [...] als die vergleichbare COSMOS-Modellierung 
(vgl. Tabelle 4). Damit liegen die basierend auf dem WIK-Modell berechneten Kosten innerhalb 
der von Swisscom angegebenen Schwankungsbreite von +/- [...] % (vgl. Rz 221). Die Szena-
rio 2 zugrundeliegenden Annahmen führen dazu, dass die geschätzten Kosten des Glasfaser-
ausbaus in Szenario 2 der WIK tendenziell die Ausbaukosten von Swisscom unterschätzen, 
da  Swisscom  nur  die  eigene  Netzinfrastruktur  berücksichtigt  und  ihre  FTTC-  und  FTTS-
Anschlüsse auf FTTH ausbaut. 

257.  Wird hingegen Szenario 4 der WIK-Studie mit den durchschnittlichen Investitionskosten 
je Cluster für einen Ausbau der FTTC- und FTTS-Anschlüsse betrachtet und wird dies auf die 
rund 3,7 Mio. Anschlüsse unter Szenario 2 hochgerechnet (vgl. Rz 254), so ergeben sich die 
nachfolgenden Kosten:256 

Bereich 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF 

8’471’839’595 

2’281 

Tabelle 9: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-111-Modells basierend auf WIK-
Modell257 

258.  Damit liegt die Kostenmodellierung des WIK bei einer vergleichbaren Anzahl an auszu-
bauenden Nutzungseinheiten um ca. CHF [...] Mio. oder ca. [...] % [...] als die vergleichbare 
COSMOS-Modellierung  von  Swisscom  (vgl.  Tabelle  4).  Die  basierend  auf  dem  WIK-Modell 
berechneten Kosten liegen damit innerhalb der von Swisscom angegebenen Schwankungs-
breite von +/- [...] % (vgl. Rz 221). 

A.3.5.2.2.2 

P2P-111-Modell Gesamtausbau 

259.  Das WIK berechnete in seiner Studie im Szenario 2 gleichzeitig auch den Investitions-
bedarf  für  den  Ausbau  der  Glasfasernetzinfrastruktur  für  alle  6,2  Mio.  Anschlüsse.  Die  Ge-
samtkosten  liegen  ca.  CHF  3,3  Mrd.  über  den  Kosten  eines  Restausbaus  (vgl.  Rz  257  f.). 
Aufgrund  eines  höheren  Anteils  an  ausgebauten  Anschlüssen  in  den profitableren  Clustern 
sinken allerdings die Kosten pro NE entsprechend im Vergleich zur WIK-Berechnungsvariante 
mit Berücksichtigung des bestehenden Ausbaus (vgl. Tabelle 9). 

Bereich 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF 

11’776’129’855 

1’881 

Tabelle 10: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-111-Modells basierend auf WIK-
Modell258 

256   Vgl. Anhang 1, Beilage «WIK.xlsx». 
257   Vgl. act. 851.1, S. 89 und Anhang 1, Beilage «WIK.xlsx», Tabellenblatt «P2P 1 Ethernet V1». 
258   Vgl. act. 851.1, S. 89. 

59 

 
 
 
 
 
 
 
A.3.5.2.2.3 

P2P-444-Modell Restausbau 

260.  Basierend auf der Ausbauvariante mit vier durchgehenden Fasern der WIK-Studie (Sze-
nario 10) wurde der Investitionsbedarf für den Restausbau der ca. 3,7 Mio. NE errechnet (vgl. 
Rz 254), die noch nicht über einen FTTH-Anschluss verfügen. 

Bereich 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF 

12’583’004’983 

3’389 

Tabelle 11: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-444-Modells basierend auf WIK-
Modell259 

261.  Diese  Kostenschätzungen  basierend  auf  den  WIK-Zahlen  sind  ca.  CHF  [...]oder  ca. 
[...] %  [...]  als  die  vergleichbaren  Kostenschätzungen  von  Swisscom  basierend  auf  dem 
COSMOS-Modell (vgl. Tabelle 7). Damit, bewegen sie sich innerhalb der von Swisscom an-
gegebenen Schwankungsbreite von +/- [...] % (vgl. Rz 221). 

A.3.5.2.2.4 

P2P-444-Modell Gesamtausbau 

262.  Gemäss dem Szenario 10 in der Variante ohne Berücksichtigung des bestehenden Aus-
baus resultieren für den Ausbau von ca. 6,2 Mio. NE die nachfolgenden Kosten: 

Bereich 

Total 

Kosten pro NE 

Kosten in CHF 

18’661’984’945 

2’981 

Tabelle 12: Kosten für den weiteren Ausbau eines P2P-444-Modells basierend auf WIK-
Modell260 

263.  Aufgrund eines höheren Anteils an ausgebauten Anschlüssen in den profitableren Clus-
tern sinken die Kosten pro NE entsprechend im Vergleich zur WIK-Berechnungsvariante mit 
Berücksichtigung des bestehenden Ausbaus (vgl. Tabelle 11). 

A.3.5.2.3 

Zusammenfassung 

264.  Für  eine  vergleichbare  Anzahl  noch  auszubauender  Nutzungseinheiten  in  einer  P2P-
Netzarchitektur liefern die beiden Berechnungsmodelle COSMOS und WIK vergleichbare Er-
gebnisse, so dass die von Swisscom angestellten Berechnungen im COSMOS-Modell grund-
sätzlich als verlässlich angesehen werden können.  

265.  Die Berechnungen von Swisscom zeigen, dass sich die Kosten für einen P2P-Ausbau 
mit einer durchgehenden Faser pro Nutzungseinheit in den Bereichen «Inhouse», «Drop» und 
«Feeder» (P2P-111-Modell) und für einen P2P-Ausbau mit vier durchgehenden Fasern pro 
Nutzungseinheit in den Bereichen «Inhouse» und «Drop» und einer durchgehenden Faser pro 
Nutzungseinheit im Bereich «Feeder» (P2P-441-Modell) nur um ca. [...] % unterscheiden. Im 
Vergleich dazu ist ein Netzausbau mit vier durchgehenden Fasern in den Bereichen «Inhouse» 
und  «Drop»  und  zwei  durchgehenden  Fasern  im  Bereich  «Feeder»  (P2P-442-Modell)  ca. 
CHF [...] Mrd. (oder ca. [...] %) teurer als die P2P-441-Ausbauvariante. Eine Netzarchitektur 

259   Vgl. act. 851.1, S. 102 und Anhang 1, Beilage «WIK.xlsx», Tabellenblatt «P2P 4 Ethernet». 
260   Vgl. act. 851.1, S. 104. 

60 

 
 
 
 
 
 
 
mit vier durchgehenden Glasfasern in den Bereichen «Inhouse», «Drop» und «Feeder» (P2P-
444-Modell) ist ca. CHF [...] Mrd. (oder ca. [...] %) teurer als die P2P-441-Ausbauvariante. 

A.3.5.3  Geschätzte Kosten der P2MP-Netzarchitektur 

A.3.5.3.1 

COSMOS-Modellierungen 

266.  In ihrer ersten Datenlieferung nahm Swisscom basierend auf den angewendeten Para-
metern  im  COSMOS-Modell  für  einen  weiteren  P2MP-Netzausbau  in  der  Konfiguration  an, 
dass standardmässig vier Glasfasern in den Bereichen «Inhouse» und «Drop» pro Nutzungs-
einheit gebaut würden. Jeweils eine dieser Fasern würde in Bündeln über einen Splitter (Split-
tingverhältnisse von 1:16, 1:32 oder 1:64) auf jeweils eine entsprechende Glasfaser im Bereich 
«Feeder» verbunden bzw. gespleisst (nachfolgend: ein PON-Baum). Wird zusätzlich jeweils 
eine zweite Glasfaser pro Nutzungseinheit über einen zusätzlichen Splitter gebündelt auf eine 
weitere Glasfaser im Bereich «Feeder» gespleisst, so entsteht ein zusätzlicher Glasfaserbaum 
(nachfolgend:  zwei  PON-Bäume).  In  ihren  Modellrechnungen  zum  P2MP-Netzausbau  hat 
Swisscom  gemäss  eigenen  Angaben  zwei  PON-Bäume  modelliert.  [...].261 Diesbezüglich  ist 
darauf hinzuweisen, dass gemäss Swisscom die Glasfaser-Partnerschaft mit Salt im Herbst 
2022 sistiert worden sei [...]. Die Verträge mit Salt seien inzwischen entsprechend den neuen 
Gegebenheiten (P2P-Netzarchitektur) angepasst worden.262 

267.  Bei den Modellierungen von Swisscom muss allerdings beachtet werden, dass die be-
reits  getätigten  Investitionen  in  den  Ausbau  des  P2MP-Feeders  im  Rahmen  des  FTTS-
Ausbaus nicht mehr in die Modellrechnungen einfliessen. Swisscom gibt die bereits in die Fee-
der-Netzinfrastruktur für einen künftigen P2MP-Ausbau getätigten Investitionen, die in den Mo-
dellrechnungen nicht berücksichtigt werden, mit ca. CHF [...] Mio. an.263 

268.  Daneben verlangte das Sekretariat eine Aufstellung der Mehrkosten für die Errichtung 
von bis zu zwei weiteren PON-Bäumen ab der Swisscom Anschlusszentrale. 

A.3.5.3.1.1 

P2MP mit zwei PON-Bäumen 

269.  Zusammen mit der Aufstellung für das P2P-442-Modell lieferte Swisscom die Kosten für 
den  weiteren  Ausbau  einer  P2MP-Netzarchitektur  mit  zwei  PON-Bäumen.264  Hierbei  ging 
Swisscom von Investitionskosten in Höhe von CHF [...] aus. Diese unterteilten sich in CHF [...] 
für  den  Bereich  «Feeder»,  CHF  [...]  für  den  Bereich  «Drop»,  CHF  [...]  für  den  Bereich  «In-
house» und CHF [...] für den Bereich «Anschlusszentrale». 

Kosten in CHF 
(27.1.2022) 

Kosten in CHF 
(16.3.2022) 

Kosten in CHF 
(5.8.2022) 

Bereich 

«Feeder» 

«Drop» 

«Inhouse» 

[...] 

[...] 

[...] 

Anschlusszentrale 

[...] 

Total 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

261   Vgl. act. 513, Anhang «[...]», S. 34, Abschnitt 8.7.1.1. 
262   Vgl. act. 937 und <www.salt.ch/sites/default/files/2023-03/Medienmitteilung%20-

%20Salt_FYR22_24.03.2023.pdf> (24.3.2023). 

263   Vgl. act. V15, Folie 3, vgl. auch act. V20 S. 4. 
264   Vgl. act. 513, Beilage «[...]». 

61 

 
 
 
 
 
 
 
Tabelle 13: Kosten für den weiteren Ausbau von P2MP mit zwei PON-Bäumen basierend auf 
COSMOS von Swisscom 

270.  In ihrer zweiten Datenlieferung vom 16. März 2022 ging Swisscom von Investitionskos-
ten in Höhe von insgesamt CHF [...] aus.265 Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Fee-
der», CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF [...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf 
den Bereich «Anschlusszentrale». Als Begründung für die Kostenreduktion führte Swisscom 
aus, dass bei der ursprünglichen Berechnung fälschlicherweise die aufgrund der vorsorglichen 
Massnahmen nicht vermarktbaren Anschlüsse nicht als gebaut, sondern als erst noch zu bau-
ende Anschlüsse berücksichtigt worden seien.266 

271.  In  ihrer  dritten  Datenlieferung  vom  5.  August  2022  teilte  Swisscom  mit,  dass  bei  den 
bisherigen  Berechnungen  zu  viele  Schachtumbauten  und  Schachtneubauten  berücksichtigt 
worden seien267 und ging neu von Investitionskosten in Höhe von insgesamt CHF [...] aus.268 
Hiervon entfielen CHF [...] auf den Bereich «Feeder», CHF [...] auf den Bereich «Drop», CHF 
[...] auf den Bereich «Inhouse» und CHF [...] auf den Bereich «Anschlusszentrale».  

272.  In  sämtlichen  dieser  Kostenberechnungen  sind  die  im  Rahmen  des  FTTC/FTTS-
Ausbaus bereits getätigten bisherigen Investitionen in die künftige «Feeder»-Infrastruktur nicht 
berücksichtigt. Swisscom beziffert diese auf ca. CHF [...] Mio. (vgl. Rz 267). 

A.3.5.3.1.2 

Zusätzliche Kosten für zwei weitere PON-Bäume 

273. 
In  einer  ersten  Einschätzung  ging  Swisscom  für  den  Aufbau  eines  weiteren  PON-
Baumes während des jeweils laufenden Flächenausbaus bzw. Rollouts von Kosten in Höhe 
von ca. CHF [...] bis [...] pro Nutzungseinheit aus.269 Für eine nachträgliche Erschliessung ei-
nes  weiteren  PON-Baumes  ging  Swisscom  von  Kosten  in  Höhe  von  ca.  CHF  [...]  pro  Nut-
zungseinheit aus. Zudem würde eine nachträgliche Erschliessung nach Abschluss eines Ko-
operationsvertrages ca. [...] Monate in Anspruch nehmen. 

274.  Im Rahmen der Datenlieferung vom 5. August 2022 reichte Swisscom zudem pro An-
schlusszentrale  die  zusätzlichen  Kosten  für  die  Errichtung  von  zwei  zusätzlichen  PON-
Bäumen ein.270 

P2MP 2 PON-
Bäume 

Mehrkosten 2 wei-
tere PON-Bäume 

P2MP 4 PON-
Bäume 

Gesamtkosten 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 14: Mehrkostenvergleich zwischen zwei und vier PON-Bäumen271 

275.  Diese Mehrkosten beziehen sich gemäss Angaben von Swisscom auf die [...] Nutzungs-
einheiten, die noch ausgebaut werden müssten. Hieraus ergeben sich Mehrkosten pro Nut-
zungseinheit für die Erschliessung von zwei weiteren PON-Bäumen in Höhe von ca. CHF [...], 
wobei ein vierter PON-Baum nicht in jedem Fall zeitgleich gebaut werden könne und damit 
allenfalls bis zum Rückbau des Kupfernetzes zugewartet werden müsse. 

265   Vgl. act. V20, Beilage «[...]». 
266   Vgl. act. V20, S. 2. 
267   Vgl. act. V48.  
268   Vgl. act. V48, Beilage «[...]». 
269   Vgl. act. V20, S. 3. 
270   Vgl. act. V48.  
271   Vgl. act. V48, Beilage «[...]». 

62 

 
 
 
 
 
 
 
 
276.  Gemäss  Swisscom  hätten  anschliessende  Labortests  ergeben,  dass  die  zusätzlichen 
Kosten für die zwei zusätzlichen PON-Bäume aufgrund der Komplexität höher ausfallen wür-
den als bisher angenommen. So sei der Ausbau mit zwei PON-Bäumen vergleichsweise noch 
relativ einfach zu bewerkstelligen, drei PON-Bäume seien schon viel fehleranfälliger und auf-
wändiger  und  vier  PON-Bäume  seien  nur  noch  mit  sehr  grossem  Aufwand  zu  realisieren. 
Swisscom weist in diesem Zusammenhang deshalb darauf hin, dass die Installation von PON-
Bäumen, spätere Fehlerbehebungen und Reparaturen im Feld bzw. vor Ort schwieriger wären 
und länger dauern würden als ursprünglich angenommen. Das Fehlerrisiko steige zudem ins-
gesamt. Beim Spleissen und der Kabelvorbereitung sieht Swisscom einen zeitlichen Mehrauf-
wand von [...] so lange pro Splitter gegenüber einem Ausbau mit zwei PON-Bäumen.272 

A.3.5.3.2 

WIK-Modellierungen 

277.  Das  WIK  berechnet  in  seinem  so  genannten  «Brownfield»-Ansatz  grundsätzlich  zwei 
verschiedene  Modellvarianten  mit  P2MP-Netzarchitektur:  Auf  der  einen  Seite  eine  P2MP-
Netzarchitektur  mit  einem  PON-Baum  und  andererseits  eine  P2MP-Netzarchitektur  mit  vier 
PON-Bäumen. In beiden Varianten werden PON-Bäume mit unterschiedlichen Splitterverhält-
nissen  angenommen:  1:16  (Szenarien  14  und  20),  1:32  (Szenarien  16  und  22)  sowie  1:64 
(Szenarien 18 und 24).  

A.3.5.3.2.1 

P2MP mit einem PON-Baum Restausbau 

278.  Basierend auf den Szenarien 14, 16 und 18 des WIK wurde der Investitionsbedarf für 
den Restausbau der ca. 3,7 Mio. NE errechnet, die noch nicht über einen FTTH-Anschluss 
verfügen (vgl. Rz 254).273 

Bereich 

Total 

Kosten (Szenario 14)  Kosten (Szenario 16)  Kosten (Szenario 18) 

7’903’650’018 

7’700’661’471 

7’811’696’525 

Kosten pro NE 

2’129 

2’074 

2’104 

Tabelle 15: Kosten für den weiteren Ausbau von P2MP mit einem PON-Baum basierend auf 
dem WIK-Modell 

279.  Diese Kostenschätzungen durch das WIK sind ca. CHF [...] als die vergleichbaren von 
Swisscom basierend auf dem COSMOS-Modell errechneten Zahlen von Swisscom (vgl. Ta-
belle 13), wobei aber die von Swisscom bereits getätigten Investitionen in die Feeder-Netzinf-
rastruktur von ca. CHF [...] Mio. im WIK-Modell nicht berücksichtigt werden (vgl. Rz 267). 

A.3.5.3.2.2 

P2MP mit vier PON-Bäumen Restausbau 

280.  Basierend auf den Szenarien 20, 22 und 24 des WIK wurde wiederum der Investitions-
bedarf für den Restausbau der ca. 3,7 Mio. NE errechnet (vgl. Rz 254), die noch nicht über 
einen FTTH-Anschluss verfügen. 

Bereich 

Total 

Kosten (Szenario 20)  Kosten (Szenario 22)  Kosten (Szenario 24) 

13’246’732’113 

12’479’977’660 

11’765’980’578 

Kosten pro NE 

3’568 

3’361 

3’169 

272   Vgl. act. 824, Rz 8 ff. 
273   Vgl. act. 851.1, S. 112, 116 und 120. 

63 

 
 
 
 
 
 
 
Tabelle 16: Kosten für den weiteren Ausbau einer P2MP-Netzarchitektur mit vier PON-
Bäumen basierend auf dem WIK-Modell 

281.  Die Kostenschätzungen durch das WIK sind mit Mehrkosten in Höhe von ca. CHF [...] 
(oder ca. [...] als die vergleichbaren von Swisscom basierend auf dem COSMOS-Modell er-
rechnete Zahlen (vgl. Tabelle 13 und Tabelle 14).  

A.3.5.4  Weitere Berechnungen 

282.  Im Rahmen der Untersuchung und der Verhandlungen mit Swisscom über eine einver-
nehmliche Regelung wurden auf Basis der von Swisscom eingereichten Zahlen noch verschie-
dene weitere Modellberechnungen274 durchgeführt. Zweck dieser Modellrechnungen war die 
umfassende Sachverhaltsabklärung, um im Hinblick auf den geringstmöglichen Eingriff in die 
Wirtschaftsfreiheit von Swisscom sämtliche ersichtliche Aufbauvarianten hinsichtlich den wett-
bewerbsrechtlichen Bedenken zu prüfen. Bei diesen Varianten wurden aufgrund bestimmter 
wettbewerbsrelevanter Kriterien die Mehrkosten für eine Netzinfrastruktur errechnet, bei wel-
cher der eine Teil der Anschlüsse in einer P2P- und der andere Teil der Anschlüsse mit einer 
P2MP-Netzarchitektur erschlossen würde.275 Die einzelnen analysierten Varianten waren: 

  Ausbau  von  Anschlüssen  in einer  P2P-Netzarchitektur,  wenn  die  Mehrkosten  pro  An-
schlusszentrale gegenüber einem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur weniger als 20 
% betragen. 

  Ausbau von Anschlüssen in einer P2P-Netzarchitektur, wenn mehr als 2’000 NE über 
eine Anschlusszentrale an das Netz angebunden sind oder wenn die Mehrkosten pro 
Anschlusszentrale gegenüber einem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur weniger als 
20 % betragen. 

  Ausbau von Anschlüssen in einer P2P-Netzarchitektur, wenn mehr als 3’000 NE über 
eine Anschlusszentrale an das Netz angebunden sind oder wenn die Mehrkosten pro 
Anschlusszentrale gegenüber einem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur weniger als 
20 % betragen. 

  Ausbau von Anschlüssen in einer P2P-Netzarchitektur bis zum Erreichen von Gesamt-
mehrkosten gegenüber einem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur in Höhe von 20 %. 

  Ausbau von Geschäftseinheiten in der Bauzone in einer P2P-Netzarchitektur, die restli-

chen NE mittels P2MP-Netzarchitektur und vier PON-Bäumen. 

  Ausbau von Liegenschaften in einer P2P-Netzarchitektur, soweit sich in der jeweiligen 
Liegenschaft  eine  Geschäftseinheit  befindet,  die  restlichen  NE  mittels  P2MP-
Netzarchitektur und vier PON-Bäumen. 

  Ausbau von Geschäftseinheiten in der Bauzone in einer P2P-Netzarchitektur, die restli-
chen NE mittels P2MP-Netzarchitektur und vier PON-Bäumen sowie Ausbau derjenigen 
Anschlusszentralen bei denen die Mehrkosten für einen Ausbau in einer P2P-Netzarchi-
tektur gegenüber einem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur weniger als 20 % betra-
gen. 

  Ausbau von Liegenschaften in einer P2P-Netzarchitektur, soweit sich in einer jeweiligen 
Liegenschaft eine Geschäftseinheit befindet, Ausbau der restlichen NE mittels P2MP-
Netzarchitektur  und  vier  PON-Bäumen,  sowie  Ausbau  derjenigen  Anschlusszentralen 

274   Das Berechnungsmodell befindet sich in Anhang 2 der Verfügung. 
275   Die Ergebnisse der jeweiligen Berechnungen und deren Würdigung befinden sich in Anhang 1 

der Verfügung. 

64 

 
 
 
 
 
 
 
bei denen die Mehrkosten für einen Ausbau in einer P2P-Netzarchitektur gegenüber ei-
nem Aufbau in einer P2MP-Netzarchitektur weniger als 20 % betragen. 

283.  Auch diese Berechnungen haben insgesamt zu keinem Ergebnis geführt, bei welchem 
mit einem moderaten zusätzlichen Mitteleinsatz für einen Aufbau in einer P2P-Netzarchitektur 
gegenüber  einem  Aufbau  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  eine  erhebliche  Verbesserung  der 
wettbewerbsrelevanten Parameter zu erreichen gewesen wäre. Die durchgeführten Modellbe-
rechnungen haben vielmehr gezeigt, dass sich die zusätzlichen Kosten pro Nutzungseinheit 
für den Ausbau einer P2P-Netzinfrastruktur im Vergleich zu einer P2MP-Netzinfrastruktur nicht 
in einem substanziellen Ausmass verändern. So führen etwa die verschiedenen Ausbauvari-
anten, bei denen Geschäftseinheiten mit P2P erschlossen werden, zu vergleichsweise hohen 
Zusatzkosten  pro  Nutzungseinheit.  Ein  weiterer  Nachteil  der  Ausbauvarianten,  bei  denen 
hauptsächlich Geschäftseinheiten mit P2P erschlossen werden, besteht darin, dass es sich 
um einen statischen Ansatz handelt, der künftige Neugründungen oder Umzüge von Unter-
nehmen nicht berücksichtigen würde. Die letzten Jahre mit fortschreitender Digitalisierung und 
vermehrtem Homeoffice haben zu neuen Arbeitsmodellen und einer weniger strikten Trennung 
zwischen  Arbeitsplatz  und  Wohnbereich  geführt.  Auch  eine  klare  Trennung  zwischen  Ge-
schäfts- und Privatkunden ist nicht in jedem Fall möglich. Dies führt in der Summe dazu, dass 
ein solcher statischer Ansatz den heutigen und künftigen Arbeitsgewohnheiten in der Schweiz 
nicht mehr gerecht wird. 

A.3.5.5  Konsistenzprüfung und Vergleich der Berechnungsmodelle  

A.3.5.5.1 

Konsistenzprüfung innerhalb der Kostenmodelle 

284.  Die Annahmen und Schätzungen der beiden Modelle COSMOS und WIK unterscheiden 
sich  grundsätzlich,  was  einen  direkten  Vergleich  der  absoluten  Zahlen  erschwert.  Dennoch 
lassen sich aus den einzelnen Modellen Tendenzen hinsichtlich der Kosten in den verschie-
denen Aufbauvarianten miteinander vergleichen.  

A.3.5.5.1.1 

Vergleich innerhalb des COSMOS-Modells 

285.  Gemäss eigenen Angaben plant Swisscom den Bau ihrer Netze nach Anschlussnetzen 
und nicht nach einzelnen Anschlüssen,276 weshalb Swisscom die Daten im COSMOS-Modell 
nach Anschlusszentralen und nicht etwa nach Gemeinden geliefert hat (vgl. Rz 218).  

Datenlieferung vom 

Auszubauende NE 

Von P2MP in P2P umzubauende NE 

Total 

28.1.2022/ 
17.2.2022277  

22.3.2022278  

5.8.2022279  

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 17: Anzahl in P2P aus- bzw. umzubauender NE 

286.  Je  nach  Zeitpunkt  der  Datenlieferung  geht  Swisscom  von  insgesamt  ca.  [...] Mio.  bis 
[...] Mio. auszubauenden bzw. umzubauenden NE aus. In den späteren Datenlieferungen wur-
den bei den Mehrkosten auch die Umrüstungskosten auf P2P von bereits mit P2MP erschlos-
senen  NE  ausgewiesen.  Diesbezüglich  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  die  Höhe  der 

276   Vgl. act. N05. 
277   Vgl. act 513 und 534. 
278   Vgl. act. V20. 
279   Vgl. act. V48 und 824. 

65 

 
 
 
 
 
 
 
tatsächlichen  Umrüstungskosten  mit  dem  fortschreitenden  Ausbau  von  P2MP-Anschlüssen 
weiter angestiegen ist. Dies wird in den Kostenschätzungen von Swisscom nicht vollständig 
berücksichtigt, da bei den Datenlieferungen vom 5. August 2022 der Ausbaustand des Netzes 
von Swisscom auf den Zeitpunkt vom 9. März 2022 «eingefroren» wurde. 

287.  Vergleicht  man  die  Kosten  für  einen  Ausbau  von  P2MP  mit  zwei  PON-Bäumen  und 
P2MP mit vier PON-Bäumen, so ergeben sich im COSMOS-Modell von Swisscom die nach-
folgenden Werte: 

Datenlieferung vom 

27.1.2022 

16.3.2022 

5.8.2022 

P2MP 2 PON-
Bäume  

P2MP 4 PON-
Bäume 

Anzahl NE 

Mehrkosten 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Mehrkosten pro NE 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle  18:  Kostenvergleich  für  den  Aufbau  von  P2MP  2  PON-Bäume  und  P2MP  4  PON-
Bäume nach COSMOS von Swisscom 

288.  Es zeigt sich, dass ein Netzaufbau mit vier PON-Bäumen teurer ist als mit nur zwei PON-
Bäumen, wobei die Mehrkosten für zwei zusätzliche PON-Bäume gemäss der Datenlieferung 
von Swisscom vom 5. August 2022 [...] bei CHF [...] (oder [...] %) liegen.  

289.  Nachfolgend werden die geschätzten Kosten der verschiedenen P2P-Ausbauvarianten 
den Kosten des von Swisscom vorgesehenen Ausbaus in einer P2MP-Netzarchitektur mit zwei 
PON-Bäumen (Basis) gegenübergestellt und die jeweiligen Mehrkosten ausgewiesen. 

290.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit zwei PON-Bäumen mit den 
Kosten des P2P-441-Modells, so ergeben sich im COSMOS-Modell von Swisscom die nach-
folgenden Werte: 

Datenlieferung vom 

17.2.2022 

16.3.2022 

5.8.2022 

P2MP-Netz (Basis) 

[...] 

P2P-441-Modell 

Anzahl NE 

Mehrkosten 

[...] 

[...] 

[...] 

Mehrkosten pro NE 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 19: Kostenvergleich für den Aufbau von P2MP 2 PON-Bäume und P2P-441-Modell 
nach COSMOS von Swisscom 

291.  Der Kostenvergleich zeigt, dass basierend auf dem Ausbaustand der Netzinfrastruktur 
von Swisscom der Aufbau eines P2P-Netzes mit einer durchgehenden Faser im «Feeder»-
Bereich teurer ist, als der Aufbau eines P2MP-Netzes.  

66 

 
 
 
 
 
 
292.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit zwei PON-Bäumen mit den 
Kosten des P2P-442-Modells, so ergeben sich im COSMOS-Modell von Swisscom die nach-
folgenden Werte: 

Datenlieferung vom 

P2MP-Netz (Basis) 

P2P-442-Modell 

Anzahl NE 

Mehrkosten 

Mehrkosten pro NE 

27.1.2022 

16.3.2022 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 20: Kostenvergleich für den Aufbau von P2MP 2 PON-Bäume und P2P-442-Modell 
nach COSMOS von Swisscom 

293.  Auch hier zeigt sich, dass der Aufbau eines P2P-Netzes mit zwei durchgehenden Fasern 
im «Feeder»-Bereich teurer ist als ein P2MP-Netz mit zwei PON-Bäumen. Gengenüber dem 
P2P-441 Modell resultieren beim P2P-442-Modell jedoch höhere Mehrkosten. 

294.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit zwei PON-Bäumen mit den 
Kosten des P2P-444-Modells, so ergeben sich im COSMOS-Modell von Swisscom die nach-
folgenden Werte: 

Datenlieferung vom 

P2MP-Netz (Basis) 

P2P-444-Modell 

Anzahl NE 

Mehrkosten 

Mehrkosten pro NE 

17.2.2022 

16.3.2022 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 21: Kostenvergleich für den Aufbau von P2MP 2 PON-Bäume und P2P 444-Modell 
nach COSMOS von Swisscom 

295.  Die Mehrkosten von CHF [...] (oder ca. [...] %) bzw. CHF [...] (oder ca. [...] %) bei der 
P2P-Ausbauvariante mit vier durchgehenden Fasern im «Feeder»-Bereich sind nochmals hö-
her als bei den vorhergehenden P2P-Ausbauvarianten. 

296.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit zwei PON-Bäumen mit den 
Kosten der P2P-Ausbauvariante mit einer durchgehenden Faser in den Bereichen «Inhouse», 
«Drop» und «Feeder» (P2P-111-Modell), so ergeben sich im COSMOS-Modell von Swisscom 
die nachfolgenden Werte: 

Datenlieferung vom 

7.10.2022 

P2MP-Netz (Basis) 

P2P-111-Modell 

Anzahl NE 

[...] 

[...] 

[...] 

67 

 
 
 
 
 
 
Mehrkosten 

Mehrkosten pro NE 

[...] 

[...] 

Tabelle 22: Kostenvergleich für den Aufbau von P2MP 2 PON-Bäume und P2P-111-Modell 
nach COSMOS von Swisscom 

297.  Auch dieser Vergleich zeigt, dass der Aufbau einer P2P-Netzarchitektur grundsätzlich 
teurer ist, als der Aufbau einer P2MP-Netzarchitektur mit zwei PON-Bäumen. Zudem ist der 
Aufbau des P2P-111-Modells günstiger als der Aufbau eines P2P-441-Modells, wobei aller-
dings der Kostenunterschied zwischen den beiden P2P-Ausbauvarianten gering ausfällt (vgl. 
Rz 241 f.). 

298.  Aus den Modellberechnungen von Swisscom ergibt sich, dass die P2MP-Netzarchitektur 
grundsätzlich günstiger ist als die P2P-Netzarchitektur. Im COSMOS-Modell sind die beiden 
P2MP-Varianten mit zwei PON-Bäumen und vier PON-Bäumen günstiger als die günstigste 
P2P-Variante.  

[...]Abbildung 12: Vergleich der einzelnen COSMOS-Modellvarianten nach Swisscom 

299.  Die  von  Swisscom  berechneten  Gesamtkosten  für  die  P2MP-Ausbauvarianten  liegen 
jeweils zwischen ca. CHF [...] Mrd. und CHF [...] Mrd., wobei die Erschliessung zweier zusätz-
licher  PON-Bäume  (insgesamt  vier  PON-Bäume)  gemäss  Aussagen  von  Swisscom  [...]  zu 
Mehrkosten von ca. CHF [...] Mrd. führen würde (vgl. Tabelle 13 und Tabelle 14). Aufgrund 
von später durchgeführten Labortests hat Swisscom die geschätzten Mehrkosten für die zu-
sätzlichen PON-Bäume wegen der Komplexität nach oben korrigiert (vgl. Rz 276). 

300.  Die Gesamtkosten für die P2P-Modellvarianten liegen zwischen ca. CHF [...] Mrd. und 
CHF [...] Mrd. Hierbei unterscheiden sich die Kosten zwischen einem P2P-111-Netzausbau 
und einem P2P-441-Netzausbau gemäss den Berechnungen von Swisscom [...] mehr als CHF 
[...] Mio. (ca. [...] %) und liegen in der Grössenordnung um CHF [...] Mrd. [...].  

301.  Für die Erschliessung mit einer zweiten durchgehenden Glasfaser in der Modellvariante 
P2P-442 veranschlagt Swisscom Kosten von ca. CHF [...] Mrd. Damit liegen die Mehrkosten 
bei  etwas  mehr  als  CHF  [...]  Mrd.  (oder  ca.  [...]  %)  gegenüber  den  beiden  Modellvarianten 
P2P-111 und P2P-441. Für die Erschliessung mit vier durchgehenden Glasfasern in der Mo-
dellvariante P2P-444 veranschlagt Swisscom Kosten von ca. CHF [...] Mrd. bis CHF [...] Mrd. 
Damit liegen die Mehrkosten bei ca. CHF [...] Mrd. (oder ca. [...] %) gegenüber der Modellva-
riante  P2P-442  und  etwas  mehr  als  CHF  [...]  Mrd.  (oder  ca.  [...]  %)  gegenüber  den  beiden 
Modellvarianten P2P-111 und P2P-441.  

302.  Basierend auf dem COSMOS-Modell und dem Ausbaustand der Netzinfrastruktur von 
Swisscom zum Zeitpunkt vom 9. März 2022 entsprechen demnach die Mehrkosten eines P2P-
Ausbaus  (P2P-441-Variante)  im  Vergleich  zu  einem  P2MP-Ausbau  mit  zwei  PON-Bäumen 
(P2MP 2 PON-Bäume) ca. CHF [...] Mrd. bzw. CHF [...] pro NE. Ein P2P-Ausbau basierend 
auf dem aktuellen Ausbaustand der Netzinfrastruktur von Swisscom ist damit über alle 922 
Anschlussnetze betrachtet rund [...] % teurer. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass 
die von Swisscom bereits im Hinblick auf einen künftigen P2MP-Netzausbau im Rahmen des 
FTTS-Ausbaus  getätigten  Investitionen  in  die  Feeder-Netzinfrastruktur von  CHF  [...]  Mio.  in 
den Vergleichsberechnungen nicht berücksichtigt werden. Dieser Betrag wäre bei der Berech-
nung der Mehrkosten entsprechend in Abzug zu bringen, wenn Swisscom von Anfang an mit 
einem P2P-Netzausbau geplant hätte. 

303.  Werden  die  relativen  Mehrkosten  eines  P2P-Ausbaus  auf  Stufe  der  Anschlussnetze 
betrachtet, so zeigen sich grosse Unterschiede. Für drei Anschlussnetze ergeben sich sogar 
tiefere Kosten als bei einem P2MP-Ausbau, während die Mehrkosten in 19 Anschlussnetzen 
über [...] % und in 10 Anschlussnetzen über [...] % betragen. 

68 

 
 
 
 
 
 
Anschlussnetz 

Mehrkosten P2P 

Ausbaustand P2P 

Ausbaustand P2MP 

1 

2 

3 

4 

5 

6 

7 

8 

9 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

10 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 23: Anschlussnetze von Swisscom mit den grössten Mehrkosten 

304.  Gleichzeitig wird der FTTH-Ausbaustand unterschieden nach P2P- und P2MP-Ausbau 
angegeben. Es zeigt sich, dass mit Ausnahme des Anschlussnetzes [...] jeweils ein beträcht-
licher Anteil der Nutzungseinheiten bereits mit der P2MP-Netzarchitektur erschlossen wurden, 
wobei es sich bei [...] um ein sehr kleines Anschlussnetz handelt, bei welchem [...] der [...] NE 
mit FTTH erschlossen werden sollen. In den drei Anschlussnetzen mit den höchsten Mehrkos-
ten ([...]) hat Swisscom jeweils über [...] % der Nutzungseinheiten mit P2MP erschlossen. Mit 
Ausnahme der Anschlussnetze [...] ([...] %) und [...] ([...] %) liegt der P2P-Ausbau in diesen 
Anschlussnetzen bei [...] %. Wenn aber wie im Anschlussnetz von [...] nur noch [...] % der NE 
bei  der  P2MP-Variante  auszubauen  wären,  sinken  die  absoluten  Ausbaukosten  für  einen 
P2MP-Ausbau. Demgegenüber wären beim P2P-Ausbau alle NE auszubauen bzw. umzurüs-
ten  und  die  absoluten  Ausbaukosten  entsprechend  höher.  Die  hohen  relativen  Mehrkosten 
ergeben sich, da Swisscom trotz der vorsorglichen Massnahmen der WEKO vom 14. Dezem-
ber 2020 und dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2021 zumindest 
bis  März  2022  den  P2MP-Ausbau  in  diesen  Anschlussnetzen  weiter  vorangetrieben  hat 
(vgl. nachfolgend Abbildung 16). 

305.  Insgesamt stellen sich die Modellberechnungen von Swisscom als in sich konsistent dar. 
Die Daten zeigen in der Tendenz aber auch auf, dass die Mehrkosten, welche nach den Be-
rechnungen von Swisscom auch die Umbaukosten der bereits errichteten Anschlüsse in einer 
P2MP-Netzarchitektur in eine P2P-Netzarchitektur enthalten, mit fortschreitendem Ausbau in 
einer P2MP-Netzarchitektur zunehmen. Auch dies ist in sich konsistent, wobei allerdings zu 
berücksichtigen  ist,  dass  die  Umbaukosten  nicht  anfallen  würden,  wenn  von  Anfang  an  mit 
einer  P2P-Netzarchitektur  geplant  worden  wäre  bzw.  die  Anordnungen  der  WEKO  vom 
14. Dezember 2020 und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. September 2021 
befolgt worden wären.  

A.3.5.5.1.2 

Vergleich innerhalb des WIK-Modells 

306.  Das WIK modelliert die Kosten für den Netzausbau basierend auf den von ihm definier-
ten 16 Dichteclustern, die grundsätzlich keine geographische Nachbarschaft aufweisen müs-
sen. Da Swisscom in ihrem COSMOS-Modell die Kosten für den weiteren Ausbau ihres Netzes 
modelliert, wird für den besseren Vergleich der jeweiligen Kostenmodelle WIK und COSMOS 
beim WIK-Modell neben dem Gesamtausbau auch auf den Aufbau mit denjenigen Aufgreifkri-
terien zurückgegriffen, bei denen jeweils alle Anschlüsse ausgebaut werden, die noch nicht 

69 

 
 
 
 
 
 
über einen FTTH-Anschluss verfügen (Restausbau). Dies macht über die 16 Cluster insge-
samt 3’712’941 noch zu erschliessende Anschlüsse.280 

307.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit einem PON-Baum und P2MP 
mit vier PON-Bäumen, so ergeben sich im WIK-Modell die nachfolgenden Werte: 

WIK Szenario 14 

WIK Szenario 16 

WIK Szenario 18 

7’903’650’018 

7’700’661’471 

7’811’696’525 

Szenario 20 

Szenario 22 

Szenario 24 

13’246’732’113 

12’479’977’660 

11’765’980’578 

P2MP 1 PON-
Baum  

P2MP 4 PON-
Bäume 

Anzahl NE 

3’712’941 

3’712’941 

3’712’941 

Mehrkosten 

5’343’082’095 

4’779’316’189 

3’954’284’053 

Mehrkosten pro NE  1’439 

1’287 

1’065 

Tabelle 24: Kostenvergleich für den Aufbau von P2MP 1 PON-Baum und P2MP 4 PON-Bäume 
nach WIK-Modell 

308.  Auffällig an diesem Vergleich ist, dass die Kosten für das Szenario 16 trotz eines un-
günstigeren Splitterverhältnisses von 1:32 tiefer ausfallen als die Kosten für das Szenario 18 
mit einem Splitterverhältnis von 1:64. Das WIK begründet dies mit unterschiedlichen zugrun-
deliegenden Netztopologien. Bei einem Splitterverhältnis von 1:64 hat das WIK eine Topologie 
analog zu den FTTH P2P Szenarien angenommen, während bei Splitterverhältnissen von 1:16 
und 1:32 eine Topologie analog zu FTTS unterstellt wurde, wo der Schacht typischerweise 
maximal ca. 200 Meter vom Standort des Endkunden entfernt ist.281 

309.  Jedenfalls sind die Modellberechnungen in sich konsistent. Der Aufbau in einer P2MP-
Netzarchitektur mit einem PON-Baum ist günstiger als der Aufbau mit vier PON-Bäumen. 

310.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit einem PON-Baum und den 
Kosten des P2P-111-Modells, so ergeben sich im WIK-Modell die nachfolgenden Werte: 

WIK Szenario 14 

WIK Szenario 16 

WIK Szenario 18 

7’903’650’018 

7’700’661’471 

7’811’696’525 

P2MP 1 PON-
Baum  

Szenario 4 

Szenario 4 

Szenario 4 

P2P-111-Modell 

8’471’839’595 

8’471’839’595 

8’471’839’595 

Anzahl NE 

3’712’941 

3’712’941 

3’712’941 

Mehrkosten 

568’189’577 

771’178’124 

660’143’070 

Mehrkosten pro NE  153 

208 

178 

280   Vgl. WIK Bericht (vgl. Fn 132), S. 46, Tabelle 3-2. 
281   Vgl. act. 851.1, S. 15 und 60. 

70 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tabelle  25:  Kostenvergleich  für  den  Aufbau  von  P2MP  1  PON-Baum  und  P2P-111-Modell 
nach WIK 

311.  Es zeigt sich, dass der Aufbau einer P2P-Netzarchitektur grundsätzlich teurer ist als der 
Aufbau einer P2MP-Netzarchitektur mit einem PON-Baum. Auch in dieser Hinsicht erweist sich 
das Berechnungsmodell als in sich konsistent. 

312.  Vergleicht man die Kosten für einen Ausbau von P2MP mit einem PON-Baum und den 
Kosten des P2P-444-Modells, so ergeben sich im WIK-Modell die nachfolgenden Werte 

WIK Szenario 14 

WIK Szenario 16 

WIK Szenario 18 

7’903’650’018 

7’700’661’471 

7’811’696’525 

P2MP 1 PON-
Baum  

Szenario 10 

Szenario 10 

Szenario 10 

P2P-444-Modell 

12’583’004’983 

12’583’004’983 

12’583’004’983 

Anzahl NE 

3’712’941 

3’712’941 

3’712’941 

Mehrkosten 

4’679’354’965 

4’882’343’512 

4’771’308’458 

Mehrkosten pro NE  1’260 

1’315 

1’285 

Tabelle  26:  Kostenvergleich  für  den  Aufbau  von  P2MP  1  PON-Baum  und  P2P-444-Modell 
nach WIK 

313.  Die Mehrkosten der P2P-Ausbauvariante mit vier durchgehenden Fasern in den Berei-
chen «Inhouse», «Drop» und «Feeder» sind im WIK-Modell bedeutend höher als wenn nur 
eine durchgehende Faser verlegt wird. 

314.  Aus  den  WIK-Modellberechnungen  zeigt  sich,  dass  der  Glasfaserausbau  in  P2MP-
Netzachitektur nicht in jedem Fall günstiger ist als mit P2P-Netzarchitektur. So ist zwar P2MP 
mit einem PON-Baum günstiger als das P2P-111-Modell und P2MP mit vier PON-Bäumen ist 
günstiger als das P2P-444-Modell. Hingegen ist P2MP mit vier PON-Bäumen teurer als das 
P2P-111-Modell. 

Kostenvergleich der einzelnen Ausbauvarianten

n
e
d
r
a

i
l
l
i

M

25

20

15

10

5

0

P2MP-1-PON

P2MP-4-PON

P2P-111

P2P-444

1:1

1:16

1:32

1:64

Abbildung 13: Vergleich der einzelnen WIK-Modellvarianten (Gesamtausbau) 

71 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
315.  Abbildung 13 zeigt die geschätzten Kosten eines Ausbaus der Glasfasernetzinfrastruktur 
für alle 6,2 Mio. Anschlüsse (Gesamtausbau) für die verschiedenen Ausbauvarianten. Beim 
P2MP-Ausbau werden jeweils Berechnungen für drei verschiedene Splitterverhältnisse (1:16, 
1:32, 1:64) vorgenommen.  

316.  Ein vergleichbares Bild zeigt sich, wenn lediglich diejenigen rund 3,7 Mio. Anschlüsse 
ausgebaut werden, die unterhalb der Aufgreifschwelle FTTH liegen (vgl. Rz 236). Abbildung 14 
zeigt die Kosten des Glasfaserausbaus für die verschiedenen Ausbauvarianten, wenn alle die-
jenigen Anschlüsse ausgebaut werden, die heute noch über keinen FTTH-Anschluss verfügen 
(Restausbau). 

Kostenvergleich der einzelnen Ausbauvarianten

14

12

10

n
e
d
r
a

i
l
l
i

M

8

6

4

2

0

P2MP-1-PON

P2MP-4-PON

P2P-111

P2P-444

1:1

1:16

1:32

1:64

Abbildung 14: Vergleich der einzelnen WIK-Modellvarianten (Restausbau) 

317.  Die vom WIK berechneten Gesamtkosten für die Ausbauvarianten mit einer Glasfaser 
(P2MP 1 PON-Baum und P2P-111) liegen zwischen ca. CHF 7,7 Mrd. und ca. CHF 8,5 Mrd. 
Grundsätzlich ist der Ausbau des P2P-Modells im WIK-Modell ca. CHF 0,6 bis 0,8 Mrd. teurer 
als  die  korrespondierenden  P2MP-Modelle  (P2MP  1  PON-Baum).  Hierbei  ist  zu  beachten, 
dass die Modellberechnungen davon ausgehen, dass von Anfang an in der festgelegten Netz-
architektur  gebaut  wird  und  daher  keine  Umbaukosten  einer  P2MP-Netzarchitektur  in  eine 
P2P-Netzarchitektur entstehen. 

318.  Bei den Modellvarianten mit vier Glasfasern (P2MP 4 PON-Bäume und P2P 444) zeigt 
sich ein uneinheitliches Bild. Während der Aufbau von vier PON-Bäumen mit einem Splitter-
verhältnis von 1:16 um ca. CHF 0,65 Mrd. teurer ist als der Aufbau eines korrespondierenden 
P2P-444-Modells, ist der Aufbau von vier PON-Bäumen mit einem Splitterverhältnis von 1:32 
um ca. CHF 0,1 Mrd. und mit einem Splitterverhältnis von 1:64 um ca. CHF 0,6 Mrd. günstiger 
als der Aufbau eines korrespondierenden P2P-444-Modells. 

A.3.5.5.2 

Vergleich zwischen den beiden Kostenmodellen WIK und COSMOS 

319.  Beim Vergleich der beiden Kostenmodelle WIK und COSMOS fällt auf, dass diese so-
wohl in absoluten Zahlen als auch im relativen Vergleich beim Ausbau mit einer Glasfaser bzw. 
zwei Glasfasern (P2MP 1 PON-Baum [WIK] und P2MP 2 PON-Bäume [COSMOS]) durchaus 
vergleichbare  Zahlen  liefern  (vgl.  Rz  299  und  317).  Die  Kosten  für  P2MP  mit  zwei  PON-
Bäumen liegen im COSMOS-Modell [...], wobei die Berechnungen auf dem Ausbau von weni-
ger NE als im WIK-Modell basieren. Zudem muss beachtet werden, dass bereits im Rahmen 
des FTTS/FTTB-Ausbaus getätigte Investitionen in den P2MP-Feeder in Höhe von ca. CHF 
[...] Mio. und der bis März 2022 getätigte P2MP-Ausbau im COSMOS-Modell nicht abgebildet 
sind, da der Ausbaustand des Netzes von Swisscom vom 9. März 2022 zugrunde gelegt wird 

72 

 
 
 
 
 
 
 
 
(vgl.  Rz  272  bzw.  286).  [...],  kann  ein  Vergleich  mit  dem  P2P-111-Modell  des  WIK-Modells 
ebenfalls vorgenommen werden. Diese Zahlen unterscheiden sich nur marginal voneinander 
und basieren auf einer vergleichbaren Anzahl zukünftig zu erschliessender Nutzungseinhei-
ten. 

320.  WIK geht für P2MP mit einem PON-Baum bei 3’712’941 zu erschliessenden Nutzungs-
einheiten (vgl. Rz 254) von Kosten in Höhe von CHF 7’903’650’018 aus, während Swisscom 
basierend auf dem COSMOS-Modell bei insgesamt [...] Nutzungseinheiten von Kosten in Höhe 
von CHF [...] bzw. [...] für zwei PON-Bäume ausgeht (vgl. Tabelle 13). Hierbei ist allerdings zu 
beachten, dass Swisscom die bereits geleisteten CHF [...] Mio. für den «Feeder»-Ausbau im 
Rahmen  des  Ausbaus  der  FTTS/FTTB-Netzinfrastruktur  nicht  berücksichtigt  (vgl.  Rz  272). 
Rechnet man die im WIK-Modell berechneten Kosten auf die geringere Anzahl Nutzungsein-
heiten zurück und berücksichtigt die von Swisscom bereits getätigten Investitionen in die «Fee-
der»-Infrastruktur, so sind auch diese Zahlen durchaus vergleichbar. 

321.  Sowohl  im  COSMOS  als  auch  im  WIK-Modell  sind  die  Kosten  für  eine  P2MP-
Netzinfrastruktur mit einem bzw. zwei PON-Bäumen geringer als der Aufbau einer P2P-Net-
zinfrastruktur. Berücksichtigt man in den Berechnungen des COSMOS-Modells zudem die be-
reits  getätigten  Investitionen  von  ca.  CHF  [...]  Mio.,  ist  von  Kosten  für  eine  P2MP-
Netzinfrastruktur mit zwei PON-Bäumen von ca. CHF [...] auszugehen. Dem stehen Kosten für 
einen P2P-Netzausbau in einem P2P-441-Modell in Höhe von CHF [...] gegenüber. Wie in Rz 
317 aufgeführt, geht auch das WIK-Modell von Kosten für einen P2P-Netzausbau nach dem 
P2P-111-Modell zwischen ca. CHF [...] Mrd. und CHF [...] Mrd. aus. Damit zeigen sich in bei-
den Modellen vergleichbare Zahlen hinsichtlich der Mehrkosten.  

322.  Vor diesem Hintergrund erscheinen die von Swisscom gelieferten Zahlen in COSMOS 
grundsätzlich  verifizierbar,  so  dass  für  die  Zwecke  der  vorliegenden  Untersuchung  und  zu 
Gunsten von Swisscom auf diese Zahlen abgestellt werden kann. Die Abklärungen des Sek-
retariats  zur  Plausibilisierung  der  in  COSMOS  modellierten  Kosten  zeigen  jedoch,  [...]. 
Swisscom selbst gibt an, dass von einer Genauigkeit von ca. [...] % ausgegangen werden kann 
(vgl. Rz 221). 

323.  Während sich bei einem P2MP-Ausbau mit einem PON-Baum die von WIK geschätzten 
Kosten  noch  innerhalb  der  von  Swisscom  angegebenen  Schwankungsbreite  von  +/-  [...]  % 
bewegen,  sind  die  Kostenberechnungen  des  WIK  für  einen  P2MP-Ausbau  mit  vier  PON-
Bäumen mit Mehrkosten von [...] als die entsprechenden von Swisscom berechneten Kosten. 
Im Vergleich zu den von Swisscom geschätzten Kosten des P2P-441-Modells ist ein P2MP-
Ausbau mit einem PON-Baum (gemäss Berechnung WIK) ca. CHF [...] Mio. bis CHF [...] Mio. 
(oder [...] % bis [...] %) [...] und ein P2MP-Ausbau mit zwei PON-Bäumen (gemäss COSMOS-
Berechnung Swisscom) ca. CHF [...] Mrd. (oder ca. [...] %) [...]. Bei den von Swisscom einge-
reichten Kostenberechnungen ist allerdings zu berücksichtigen, dass die von Swisscom be-
reits im Hinblick auf einen künftigen P2MP-Netzausbau im Rahmen des FTTS-Ausbaus getä-
tigten 
in  den 
in  die  Feeder-Netzinfrastruktur  von  CHF 
Vergleichsberechnungen nicht berücksichtigt werden.  

Investitionen 

[...]  Mio. 

A.3.5.6 

Stellungnahme von Swisscom zu den WIK Ergebnissen 

324.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vom 19. Dezember 2022 zum WIK-Bericht und 
den Modellierungsergebnissen zusammenfassend vor, dass die berechneten Mehr- oder Min-
derkosten bzw. Investitionen falsch seien und nicht auf Swisscom angewendet werden könn-
ten. Erstens werde im WIK-Bericht ein hypothetischer Durchschnittsanbieter modelliert, zwei-
tens  würden  die  Ausbauvarianten  P2MP  bzw.  P2P  auf  komplett  unterschiedlichen 
Modellansätzen (Trassenlängen) beruhen und drittens weise der WIK-Bericht weitere offen-
sichtliche Unstimmigkeiten und Fehler auf bezüglich der Investitionen im «Drop», «Distribution 
Point» und «Feeder» sowie hinsichtlich der Verfügbarkeit von Leerrohren. Weiter liessen sich 

73 

 
 
 
 
 
 
die Ausbauvarianten P2MP und P2P auch nach den eigenen Feststellungen des WIK und dem 
Befund des BAKOM gar nicht vergleichen. Zudem sei bekannt und notorisch, dass das WIK 
die Position vertrete, dass einzig die P2P-Topologie den diskriminierungsfreien und technolo-
gieneutralen  Wettbewerb  sicherstellen  könne.  Swisscom  verweist  dazu  auf  verschiedene 
Fundstellen aus von WIK erstellten Berichten und Diskussionsbeiträgen.282 

325.  Zum Schluss der Stellungnahme macht Swisscom WIK den Vorwurf: 

«Wenn man wollte - was Swisscom aber fernliegt -, könnte man daher den Eindruck gewin-
nen,  dass  die  Berechnungen der  Szenarien  im  WIK-Bericht  so aufgebaut  und  abgefasst 
wurden, dass die vom WIK offensichtlich präferenzierte P2P-Ausbauvariante im Ergebnis 
zugleich auch die kostengünstigste ist.»283 

326.  Mit Verweis auf die Aussage des WIK, ein P2P-Ausbau würde die grösste Zukunftsfä-
higkeit  und  Flexibilität  bieten,  kritisiert  Swisscom,  dass  das  WIK  nicht  aufzeige,  dass  diese 
Zukunftsfähigkeit bei einem P2MP-Ausbau nicht gegeben wäre. Vielmehr werde mit dem von 
Swisscom geplanten P2MP-Netz eine zukunftssichere Grundlage gelegt, damit bei Bedarf das 
Netz im «Feeder»-Bereich auch noch zu einem späteren Zeitpunkt erweitert werden könne.284 

327.  Dem ist Folgendes zu entgegnen: Eine nachträgliche Erweiterung auf P2P mit einem 
Layer  1-Zugang  für  Dritte  ist  grundsätzlich  möglich.  Dabei  ist  allerdings  zu  beachten,  dass 
Swisscom für die ökonomische Nutzungsdauer von Kanalisationsanlagen mit 40 Jahren und 
für Glasfaserkabel mit 30 Jahren rechnet und eine Erweiterung mit beträchtlichen zusätzlichen 
Investitionen verbunden wäre.285 Soweit keine ausreichenden Rohrkapazitäten zur Verfügung 
stehen, wären erneute Grabarbeiten notwendig. Auch beim Kabelzug könnte die Notwendig-
keit bestehen, bereits verlegte Glasfaserkabel durch neue Glasfaserkabel zu ersetzen, welche 
eine  höhere  Kapazität  aufweisen,  um  mit  den  bestehenden  Rohleitungskapazitäten  auszu-
kommen. Ein bereits gebauter P2MP-Feeder könnte also grundsätzlich zu einem P2P-Feeder 
umgebaut werden. Der hierfür benötigte Aufwand wäre aber bedeutend höher, als wenn von 
Anfang an ein Feeder mit ausreichenden Kapazitäten gebaut würde. Swisscom hat diesbe-
züglich keine Schätzungen der Kosten für eine nachträgliche Erweiterung des gesamten Net-
zes abgegeben. Swisscom geht allerdings im Zusammenhang mit der geplanten Umrüstung 
von rund [...] NE bis Ende 2025 von zusätzlichen Investitionskosten von insgesamt rund CHF 
[...] Mio. aus.286 Basierend auf diesen Schätzungen würden für eine Umrüstung zu einem spä-
teren Zeitpunkt Kosten von durchschnittlich CHF [...] pro NE anfallen. 

328.  Swisscom bestreitet in ihrer Stellungnahme nicht die auf  dem COSMOS-Modell und 
den  WIK  Zahlen  durchgeführten  Berechnungen  zu  den  Mehrkosten.287  Vielmehr  führt 
Swisscom  aus,  dass  durch  eine  P2P-Netzarchitektur  im  Vergleich  zu  einer  P2MP-
Netzarchitektur im Feeder die Anzahl Glasfasern ca. um den Faktor 20 erhöht und ca. 3’200 
km Strasse zusätzlich aufgerissen werden müssten.288 Weiter beziffert Swisscom die Mehr-
kosten auf mindestens CHF [...] Mrd. und behauptet, eine Relativierung dieser Mehrkosten sei 
unzulässig, wenn hierzu die von Swisscom geforderten Beweise nicht eingeholt würden. 

329.  Die von Swisscom plakativ vorgebrachten Zahlen zu den zusätzlich benötigten Glasfa-
sern und zusätzlich aufzureissenden Strassen sind in den Mehrkosten von CHF [...] Mrd. be-
reits enthalten. Soweit Umbauarbeiten notwendig sind, hat dies Swisscom selbst zu verant-
worten,  da  Swisscom  entschieden  hat,  ihre  Feeder-Infrastruktur  nur  für  eine  P2MP-

282   Vgl. act. 882. 
283   Vgl. act. 882, Rz 48. 
284   Vgl. act. 882, Rz 18. 
285   Vgl. act. 849, Beilage 1. 
286   Vgl. act. 849, Rz 32 ff. 
287   Vgl. act. 1025. 
288   Vgl. act. 1025, Rz 77 ff. 

74 

 
 
 
 
 
 
 
Netzarchitektur  und  nicht  für  eine  P2P-Netzarchitektur  zu  dimensionieren.  Hätte  Swisscom 
ihre Feeder-Infrastruktur von Anfang an in einer P2P-Netzarchitektur dimensioniert, so würden 
gemäss WIK-Berechnungen die Mehrkosten ca. CHF 600 bis 800 Mio. (vgl. Rz 317) und ge-
mäss Einschätzungen von Swisscom ca. CHF [...] Mio. (vgl. nachfolgend Rz 768) ausmachen.  

330.  Wenn Swisscom zudem fordert, zu den Mehrkosten sei ein Gutachten einzuholen (vgl. 
nachfolgend Abschnitt A.3.6.1), obwohl auf die von Swisscom gelieferten Beweismittel abge-
stützt wird, verhält sich Swisscom widersprüchlich.  

A.3.6  Ablehnung Beweisanträge von Swisscom 

A.3.6.1  Beweisantrag vom 9. Februar 2023 

331.  Mit Schreiben vom 9. Februar 2023 stellte Swisscom den folgenden Beweisantrag289:  

Zu den effektiven Mehrkosten und dem zusätzlichen Zeitbedarf beim Bau eines Glasfa-
sernetzes mit einer P2P-Topologie im Vergleich zum Bau eines Glasfasernetzes mit einer 
P2MP-Topologie sei gemäss Art. 12 Bst. e VwVG ein Gutachten von Sachverständigen 
einzuholen. 

332.  Swisscom bringt in ihrem Schreiben vor, es sei unbestritten, dass im vorliegenden Ver-
fahren komplexe Glasfaser-technische und bautechnische Rahmenbedingungen bestimmen 
würden, wie hoch die Kosten und der Zeitbedarf für den Bau eines Glasfasernetzes je nach 
Netzarchitektur sei. Unbestritten sei auch, dass die Höhe dieser Kostendifferenz zentral sei, 
um beurteilen zu können, ob der Bau gemäss P2MP-Netzarchitektur i.S. v. Art. 7 KG miss-
bräuchlich und/oder sachlich gerechtfertigt sei. Soweit dies für Swisscom ersichtlich sei, wür-
den weder die mit dem Verfahren betrauten Mitarbeitern des Sekretariats noch die Mitglieder 
der WEKO über einen Ausbildungsabschluss in Netzbautechnik und/oder Bauingenieurwesen 
verfügen. Es würden auch keine Anhaltspunkte bestehen, dass die Mitarbeiter des Sekretari-
ats und/oder die Mitglieder der WEKO in den Bereichen Elektrotechnik und/oder Bauingeni-
eurwesen über fundierte praktische Erfahrungen verfügen würden. Somit würden der WEKO 
und dem Sekretariat offensichtlich das notwendige Fachwissen fehlen, um das für die rechtli-
che Würdigung zentrale Sachverhaltselement zu erstellen. In dieser Situation reiche es ge-
mäss  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  auch  nicht  aus,  dass  die  Behörde  versuchen 
würde, sich die Fachkenntnisse durch Lektüre von Fachliteratur anzueignen. Vielmehr müsse 
bei dieser Konstellation ein Gutachten eingeholt werden. Dies gelte erst recht, wenn – wie im 
vorliegenden Fall – abhängig vom Sachverhalt u.U. sogar strafrechtsähnliche Sanktionen dro-
hen würden. Deshalb sei der Antrag begründet und die WEKO habe gemäss Art. 12 Bst. e 
VwVG bei einem unabhängigen Sachverständigen ein Gutachten in Auftrag zu geben. 

333.  Im vorliegenden Verfahren hat das Sekretariat der WEKO keine eigenen Kostenmodel-
lierungen oder Kostenschätzungen vorgenommen, für welche die von Swisscom geforderten 
Qualifikationen notwendig wären. Vielmehr hat das Sekretariat der WEKO auf die Angaben 
von Swisscom sowie auf das Sachverständigengutachten des WIK abgestellt. Damit ist von 
vorneherein keine Situation gegeben, in welcher die Mitarbeiter des Sekretariats ohne notwen-
diges Fachwissen selbst technische Sachverhaltselemente erhoben hätten. Die entsprechen-
den Sachverhaltselemente wurden von Swisscom selbst oder den sachverständigen Autoren 
des WIK-Berichts erhoben.  

334.  Der Vergleich zwischen den von Swisscom und vom WIK bereitgestellten Sachverhalts-
elementen hinsichtlich der Mehrkosten für die Errichtung eines Glasfasernetzes in einer P2P-
Netzarchitektur  im  Vergleich  zu  einer  P2MP-Netzarchitektur  hat  ergeben,  dass  die  von 
Swisscom eingereichten Zahlen durch die Zahlen des WIK in ihrer Grössenordnung bestätigt 

289   Vgl. act. 901. 

75 

 
 
 
 
 
 
 
werden können (vgl. Abschnitt A.3.5.5.2). Es erscheint daher nicht notwendig, dass die von 
Swisscom eingereichten Sachverhaltselemente, welche die Grundlage für die vorliegende Ver-
fügung bilden, nochmals durch einen weiteren externen Gutachter verifiziert werden müssten. 
Das Sekretariat hatte daher die Einholung eines Sachverständigengutachtes abgelehnt.290 

335.  Mit Schreiben vom 2. März 2023 hielt Swisscom an der Notwendigkeit des Einholens 
eines Sachverständigengutachtens fest und übte Kritik an der Kostenmodellierung des WIK 
als Sachverständige.291 Gleichzeitig machte Swisscom darauf aufmerksam, dass auch die von 
Swisscom gemachten Angaben ein Sachverständigengutachten nicht ersetzen könnten, da es 
dabei gerade darum gehen würde, durch einen unabhängigen Experten den Sachverhalt un-
voreingenommen und als verlässliches Beweismittel zu erheben.  

336.  Dies ist abzulehnen, da auf der einen Seite die von Swisscom eingereichten Sachver-
haltselemente im Wesentlichen durch das für das BAKOM erstellte Sachverständigengutach-
ten des WIK bestätigt werden und es Swisscom auf der anderen Seite ablehnt, den Wettbe-
werbsbehörden 
ihr  COSMOS-Berechnungsmodell  zur  Verfügung  zu  stellen  mit  der 
Begründung, dass das Sekretariat zur Prüfung des Sachverhalts bei Swisscom Berechnungen 
in Auftrag geben könne.  

337.  Ein Abstellen auf die von Swisscom eingereichten Berechnungen erfolgt aufgrund des 
Grundsatzes «in dubio pro reo», weshalb in keinem Fall zu Ungunsten von Swisscom auf die 
von  ihr  selbst  eingereichten  Sachverhaltselemente  abgestellt wird. Für  die Rechtmässigkeit 
des vorliegenden Verfahrens ist deshalb die Einholung eines weiteren Sachverständigengut-
achtens nicht notwendig.  

338.  Insgesamt ist daher die Notwendigkeit der Einholung eines weiteren Sachverständigen-
gutachtens nicht ersichtlich und wurde von Swisscom auch nicht rechtsgenüglich begründet. 
Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich die Ablehnung des von Swisscom gestellten Beweis-
antrags. 

A.3.6.2  Beweisanträge vom 1. September 2023 

339.  Mit Schreiben vom 1. September  2023 stellte Swisscom weitere Beweisanträge. Zum 
einen beantragte Swisscom die Erstellung von zwei Gutachten sowie die Erhebung der Anzahl 
Anschlüsse mit einer Bandbreite über 10 Gbit/s. Nachfolgend werden die entsprechenden Be-
weisanträge zusammengefasst und beurteilt. 

Gutachten zur Netztopologie in Europa 

340.  Zur Netztopologie in Europa stellte Swisscom folgenden Beweisantrag292:  

Zu der heute in Europa vorherrschenden Topologie der Glasfasernetze (P2P-Topologie 
und P2MP-Topologie) sei gemäss Art. 12 Bst. e VwVG ein Gutachten von Sachverstän-
digen und / oder ein Amtsbericht des BAKOM einzuholen. 

341.  Swisscom begründet dies im Wesentlichen damit, dass heute praktisch in ganz Europa 
beim Bau von Glasfasernetzen primär die P2MP-Topologie verwendet würde. 

342.  Swisscom  bringt  vor,  dass,  wenn  in  Europa  Glasfasernetze  primär  in  einer  P2MP-
Topologie gebaut würden, dies belegen würde, dass für diese Topologie sachliche (insb. tech-
nische und wirtschaftliche) Gründe sprechen würden. Da Art. 7 KG und Art. 102 des Vertrags 
über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) gemäss Rechtsprechung des Bundes-
gerichts  nahezu  deckungsgleich  seien,  müsste  es  in  Europa  eine  Reihe  analoger 

290   Vgl. act. 912. 
291   Vgl. act. 927. 
292   Vgl. act. 1018, Beweisantrag 1, Rz 8 ff. 

76 

 
 
 
 
 
 
 
Kartellverfahren  geben.  Gemäss  Swisscom  spreche  die  Abwesenheit  von  entsprechenden 
Kartellverfahren in Europa dafür, dass eine P2MP-Topologie nicht gegen das schweizerische 
Kartellgesetz verstosse. 

343.  Mit Verweis auf die im Antrag des Sekretariats vom 18. Juli 2023 im Zusammenhang mit 
der Farbentbündelung zitierte Mitteilung der Europäischen Kommission vom 26. Januar 2013 
(2013/C 25/01)293, bringt Swisscom im Wesentlichen vor, dass diese keine Verpflichtung der 
Unternehmen enthalten würden, in welcher Topologie diese ihr Glasfasernetz ausbauen müss-
ten. Zudem könne den Leitlinien nicht entnommen werden, dass der Bau eines Glasfasernet-
zes in einer P2MP-Topologie gegen das EU-Kartellgesetz verstossen würde. 

344.  Hierzu ist festzuhalten, dass der Beweisantrag nicht spezifisch genug ist, als dass dar-
aus klar zum Ausdruck kommen würde, welche Gutachterfrage geklärt werden sollte.  

345.  Von der WEKO wird nicht bestritten, dass in der EU sowohl in der P2P- als auch in der 
P2MP-Netzarchitektur gebaut wird und dass auch die in einer P2MP-Netzarchitektur errichte-
ten Glasfasernetze Verbreitung gefunden haben. Der zusätzliche Erkenntnisgewinn, konkrete 
Zahlen hierzu zu erheben, erachtet die WEKO allerdings für die Beurteilung des vorliegenden 
Sachverhalts als nicht relevant. Daran ändert auch die von Swisscom am 9. November 2023 
unaufgefordert eingereichte Studie des Beratungsunternehmens Altman Solon294 zum Glasfa-
serausbau in Europa nichts.  

346.  Im Hinblick auf das Fehlen von Verfahren nach Art. 102 AEUV wegen der Errichtung von 
Glasfasernetzen in einer P2MP-Netzarchitektur ist darauf zu verweisen, dass das Verhalten 
der Wettbewerbsbehörden in der EU für die kartellrechtliche Einschätzung des vorliegenden 
Sachverhalts  in  der  Schweiz  nicht  relevant  ist.  Sollten  Swisscom  aus  der  Praxis  der  EU-
Wettbewerbsbehörden oder der Rechtsprechung innerhalb der EU andere sachliche Gründe 
bekannt sein als diejenigen, die von ihr bisher vorgebracht oder von den Wettbewerbsbehör-
den ermittelt wurden und welche die mit einer Verweigerung eines Layer 1-Zugangs einherge-
henden Wettbewerbsbeschränkungen rechtfertigen können, so hatte Swisscom während der 
gesamten  Verfahrensdauer  und  zuletzt  im  Rahmen  der  Anhörung  von  Swisscom  durch  die 
WEKO die Möglichkeit, diese vorzubringen. Allein die Feststellung, dass es in der EU keine 
Kartellrechtsverfahren aufgrund eines Technologieentscheids gebe, ein Glasfasernetz in einer 
P2MP-Netzarchitektur aufzubauen, stellt keinen sachlichen Grund dar.  

347.  Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass sich die Ausgangslage und die rechtlichen Rah-
menbedingungen in der EU deutlich von denjenigen in der Schweiz unterscheiden. Während 
in der EU bei Unternehmen  mit beträchtlicher Marktmacht strenge Vorgaben bezüglich des 
Netzzugangs zum Glasfasernetz gelten295, fehlt eine solche Regulierung in der Schweiz voll-
ständig. Daher sind entgegen den Ausführungen von Swisscom die rechtlichen Rahmenbe-
dingungen und die Wettbewerbsverhältnisse in der Schweiz zur Beurteilung des vorliegenden 
Sachverhalts nicht mit denjenigen in der EU vergleichbar. Auch hier gilt, dass aus der Behaup-
tung von Swisscom, es würde in der EU keine Kartellrechtsverfahren wegen dem Bau eines 

293   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), «Leitlinien der EU für die Anwen-
dung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitband-
ausbau». 

294   Vgl. act. 1041, Altman Solon, July 2023, «Pan-European Fiber Rollout: The most effective way 

forward», <www.altmansolon.com/de/insights/eu-fiber-rollout> (15.1.2024). 

295   Vgl. etwa die Übersicht des BAKOM zu den regulatorischen Vorgaben in einzelnen EU-Ländern 
in Abhängigkeit der jeweils vorliegenden Netzarchitektur des Glasfasernetzes. Antwort auf Frage 
5 des BAKOM im Rahmen des Amtshilfegesuchs des Sekretariats vom 12. März 2021 (act. 165); 
Leitlinien zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem EU-Rechtsrah-
men für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, C159/1 vom 7.5.2018. 

77 

 
 
 
 
 
 
 
Glasfasernetzes in der P2MP-Netzarchitektur geführt, kein Rückschluss auf das vorliegende 
Verfahren gezogen werden kann. 

348. Zudem ist anzumerken, dass Swisscom das Argument, wonach in Europa vorwiegend in 
einer P2MP-Netzarchitektur gebaut wird, schon zu Beginn des Verfahrens vorgebracht hat. 
Die Wettbewerbsbehörden296 und die Gerichte haben sich mit dieser Sachverhaltsfrage bereits 
eingehend auseinandergesetzt und das Argument zurückgewiesen. Von dem von Swisscom 
beantragten Gutachten ist daher kein massgeblicher zusätzlicher Erkenntnisgewinn zu erwar-
ten. 

349.  Insgesamt ist daher die Notwendigkeit der Einholung eines weiteren Sachverständigen-
gutachtens zur Netztopologie in Europa nicht ersichtlich und wurde von Swisscom auch nicht 
rechtsgenüglich begründet. Zudem wurde von Swisscom am 9. November 2023 unaufgefor-
dert eine Studie hierzu eingereicht (vgl. Rz 345). Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich die 
Ablehnung des von Swisscom gestellten Beweisantrags. 

Gutachten zur zeitlichen Verzögerung 

350.  Zur Frage der Verzögerun des Netzausbaus stellte Swisscom den folgenden Beweisan-
trag297:  

Zur zeitlichen Verzögerung als Folge der Pflicht, das bestehende Glasfasernetz in eine 
P2P-Topologie umzubauen und neu Glasfasernetze nur noch in einer P2P-Topologie zu 
bauen, sei gemäss Art. 12 Bst. e VwVG ein Gutachten von Sachverständigen einzuholen. 

351.  Swisscom begründet dies im Wesentlichen damit, dass durch den Ausbau in einer P2P-
Topologie eine Verzögerung entstehen würde, die mit hohen volkswirtschaftlichen Kosten bzw. 
Verlusten verbunden wäre, welche sich über viele Jahre erstrecken und kumulieren würden. 

352.  Zum  Vorbringen  betreffend  die  Verzögerung  ist  auf  die  Ausführungen  in  Abschnitt 
B.5.2.4.9 zu verweisen. Swisscom hat in den Medien bereits mehrfach erläutert, mit welchen 
Verzögerungen zu rechnen ist. So hat Swisscom beispielsweise in ihrer Medienmitteilung vom 
27. Oktober 2022 mitgeteilt, dass aufgrund der geringeren Ausbaugeschwindigkeit bis im Jahr 
2025  lediglich  50  %  bis  55 %  statt der  ursprünglich  angestrebten  60 %  der  Anschlüsse  mit 
FTTH ausgebaut würden. Zudem solle bis 2030 eine FTTH-Abdeckung von 70 % bis 80 % 
erreicht werden.298 Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein Teil des unveränderten jährlichen 
Budgets von Swisscom für Glasfaserinvestitionen auch für den Umbau von kartellrechtswidrig 
erstellten P2MP-Anschlüssen in P2P reserviert ist. 

353.  Ein Gutachten, welches die Verzögerung ermitteln soll, würde keinen weiteren Erkennt-
nisgewinn bringen. Ein Gutachten, welches zudem die volkswirtschaftlichen Auswirkungen ei-
ner möglichen Verzögerung beim Netzausbau aufzeigen soll, wäre aus Sicht der WEKO mit 
grossen  Unsicherheiten  verbunden  und  müsste  als  spekulativ  bezeichnet  werden.  Der  Be-
weiswert eines solchen Gutachtens wäre daher äusserst eingeschränkt.  

354.  Vor  diesem  Hintergrund  rechtfertigt  sich  die  Ablehnung  des  von  Swisscom  gestellten 
Beweisantrags und ein Abstützen auf die von Swisscom selbst geschätzte Dauer. 

Erhebung der Anzahl Anschlüsse mit einer Bandbreite über 10 Gbit/s 

296   Vgl. hierzu etwa die Vernehmlassung der WEKO vom 6. Januar 2022 im Rahmen des Beschwer-

deverfahrens vor Bundesgericht (act. 477). 

297   Vgl. act. 1018, Beweisantrag 2, Rz 17 ff. 
298   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (15.1.2024). 

78 

 
 
 
 
 
 
 
355.  Hierzu stellte Swisscom den folgenden Beweisantrag299:  

Es sei die Anzahl Anschlüsse mit einer Bandbreite von 25 Gbit/s zu erheben, die aktuell 
in der Schweiz von Endkunden genutzt werden. 

356.  Swisscom begründet dies im Wesentlichen damit, der einzige Grund für die Forderung 
einer P2P-Topologie liege darin, dass Init7 ein 25 Gbit/s Angebot im Markt lancieren könne, 
was auf der einen Seite von Endkunden nicht nachgefragt würde und auf der anderen Seite 
einen «Marketing-Gag» darstellen würde. Nach Meinung von Swisscom bewirke das Fehlen 
einer  P2P-Topologie  nur  dann  eine  wettbewerblich  relevante  Behinderung,  wenn  eine  sub-
stanzielle Zahl einen 25 Gbit/s Anschluss nachfragen würde. 

357.  Auf die möglichen Auswirkungen der P2MP-Netzarchitektur auf die Wettbewerbsverhält-
nisse und zum Innovationspotenzial eines Layer 1-Zugangs für Dritte wird in den Abschnitten 
A.3.3.1 und A.3.3.2 ausführlich eingegangen. Ohne einen solchen Layer 1-Zugang wäre etwa 
der damalige Markteintritt von Salt nicht möglich gewesen, welche im Jahr 2018 als erste An-
bieterin auf die XGS-PON Technologie setzte und ein Glasfaserangebot mit Datenraten von 
10 Gbit/s einführte (vgl. nachfolgend Rz 381). Dies gilt gleichermassen für das im Jahr 2021 
eingeführte Breitbandangebot «Fiber7-X2» von Init7. An dieser Einschätzung ändert auch eine 
möglicherweise momentane geringe Nachfrage nach dem von Init7 lancierten 25 Gbit/s Ange-
bot nichts. Vielmehr veranschaulichen diese Beispiele, dass die Markteinführung neuer Über-
tragungsstandards und damit Innovationen auf einer P2P-Netzarchitektur für alternative FDA 
ohne  eigenes  FTTH-Netz  möglich  sind,  während  dies  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  ohne 
Layer 1-Zugang nicht der Fall ist.  

358.  Selbst wenn in der Startphase noch keine grosse Nachfrage nach einem solchen Pro-
dukt bestehen sollte, ändert das nichts daran, dass bei der P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 
1-Zugang eine solche Innovation im Konkreten für Init7 überhaupt nicht möglich und die Ein-
führung technologischer Innovationen im Allgemeinen stark eingeschränkt wären. Daher er-
achtet  die  WEKO  die  Erhebung  der  Anzahl  Anschlüsse  mit  einer  Bandbreite  von  25  Gbit/s 
nicht als notwendig.  

359.  Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich die Ablehnung des von Swisscom gestellten 
Beweisantrags. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass Swisscom im Rahmen der Anhörung von 
Init7 auch nicht von der Möglichkeit Gebrauch machte, die entsprechenden Zahlen direkt zu 
erfragen. 

A.3.7  Überlegungen zur Amortisierung von Investitionen 

360.  Swisscom hat als Rechtfertigungsgründe für einen Glasfaserausbau mit einer P2MP-
Netzarchitektur  hauptsächlich die  Mehrkosten  eines  Ausbaus  mit  einer P2P-Netzarchitektur 
sowie die schnellere Verfügbarkeit hoher Bandbreiten geltend gemacht. Im Oktober 2022 hat 
Swisscom  bekanntgegeben,  dass  sie  im  Netzausbau  neue  Anschlüsse  grösstenteils  in  der 
P2P-Netzarchitektur  auszuführen  gedenke  und  bereits  bestehende  P2MP-Anschlüsse  teil-
weise in P2P umbauen werde. Das jährliche Budget für Glasfaserinvestitionen von CHF [...] 
bis [...] Mio. bleibe unverändert, jedoch erfolge der Ausbau etwas langsamer als ursprünglich 
geplant. Namentlich könnten so bis 2025 nur 50–55 % der Anschlüsse mit FTTH erschlossen 
werden. Swisscom werde aber auch nach 2025 weiter in den FTTH-Ausbau investieren und 
bis 2030 die FTTH-Abdeckung auf 70–80 % steigern.300 Zur Frage, inwiefern Swisscom die 
notwendigen Investitionen eines P2P-Ausbaus amortisieren kann, hat Swisscom lediglich vor-
getragen, dass sich die Mehrkosten nicht durch Erlöse aus dem Wholesale-Geschäft mit Layer 
1-Zugängen amortisieren liessen (vgl. nachfolgend B.5.2.4.8.4). Aufgrund der von Swisscom 

299   Vgl. act. 1018, Beweisantrag 3, Rz 23 ff. 
300   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (15.1.2024). 

79 

 
 
 
 
 
 
 
gemachten Aussagen und der verschiedenen Eingaben zum ursprünglich geplanten Netzaus-
bau in einer P2MP-Netzarchitektur ist davon auszugehen, dass Swisscom zumindest die bis-
her  geplanten  weiteren  Investitionen  in  Höhe  von  ca.  CHF  [...]  Mrd.  für  einen  P2MP-
Netzausbau wird amortisieren können (vgl. Abschnitt A.3.5.3.1.1).  

361.  Beim FTTH-Ausbau erschliesst Swisscom gemäss eigenen Aussagen Nutzungseinhei-
ten bis zur Wirtschaftlichkeitsgrenze mit Glasfaser, was ca. [...] bis [...] % der Nutzungseinhei-
ten  betrifft.  Teurere  Einzelerschliessungen,  deren  Kosten  oberhalb  der  Wirtschaftlichkeits-
grenze liegen, würden mit anderen Zugangsmöglichkeiten realisiert. Im Zusammenhang mit 
der Amortisierung ist auch zu berücksichtigen, dass in den von Swisscom gelieferten Schät-
zungen der Mehrkosten einer P2P-Netzarchitektur die per Januar 2023 in [...] Gemeinden vor-
gesehenen Kooperationen und die in weiteren [...] Gemeinden geführten Gespräche mit Ko-
operationspartnern  nicht  berücksichtigt  werden.  Kosten,  die  von  Kooperationspartnern 
getragen werden, bleiben somit fälschlicherweise unberücksichtigt bzw. werden nicht heraus-
gerechnet. Die Meldung vom März 2023 über eine Glasfaserkooperation zwischen Swisscom 
und den Technischen Betrieben Glarus, im Rahmen derer Letztere bzw. die Gemeinde Glarus 
Investitionen  von  CHF  5  Mio.  übernehmen,  zeigt,  dass  nach  wie  vor  Kooperationen  abge-
schlossen werden und Swisscom die Investitionskosten nicht in jedem Fall alleine trägt.301 Da-
neben beteiligen sich auch viele Gemeinden mit Investitionszuschüssen am Glasfaserausbau 
von Swisscom. Das Bundesverwaltungsgericht erwähnt in seinem Entscheid als Beispiel den 
Investitionszuschuss der Gemeinde Bregaglia im Kanton Graubünden, welcher annähernd die 
Hälfte der angesetzten Kosten deckte.302 Im Zusammenhang mit der vorgezogenen Erschlies-
sung mit FTTH («FTTH on Demand») ist auch die Initiative des Kantons Appenzell I.Rh. zu 
erwähnen, der sich mit 50 % der Erschliessungskosten bis zu einem maximalen Betrag von 
CHF 2’500 pro Geschäftseinheit beteiligt, wenn Unternehmen einen erhöhten Bedarf an Band-
breite und ein erhebliches wirtschaftliches Potential belegen können.303 Ausserdem ist darauf 
hinzuweisen, dass die zur Plausibilisierung des COSMOS-Modells für vier Gemeinden erho-
benen tatsächlichen Kosten tiefer ausfielen als gemäss COSMOS-Modell erwartet wurde (vgl. 
Rz 221).  Dementsprechend  sind  die  tatsächlichen  Kosten  des  Glasfaserausbaus  von 
Swisscom und damit die zu tragenden Investitionen zumindest für diese vier Gemeinden ge-
ringer als dies im COSMOS-Modell ausgewiesen wird.  

362.  Gleichzeitig treibt Swisscom gemäss [...] in mehreren Gemeinden einen parallelen Glas-
faserausbau  voran,  obwohl  Swisscom  in  diesen  Gemeinden  die  Möglichkeit  eines  Layer  1-
Zugangs  zum  Gemeindenetz  zu  diskriminierungsfreien  Bedingungen  hätte.304  Swisscom  in-
vestiert demnach in mehreren Gemeinden in einen parallelen Glasfaserausbau trotz Layer 1-
Zugangsmöglichkeiten und prangert gleichzeitig die Mehrkosten eines P2P-Netzausbaus an. 
Müsste Swisscom in ihren Wirtschaftlichkeitsberechnungen tatsächlich eine strikte Kostenkon-
trolle vornehmen, könnte sich Swisscom einen solchen Parallelausbau nicht leisten. 

363.  Grundsätzlich ist auch nicht davon auszugehen, dass Swisscom als kommerzielles Un-
ternehmen im Falle eines P2P-Netzausbaus in Zukunft den Zugang zu einer von ihr errichteten 
und alleine oder gemeinsam kontrollierten Netzinfrastruktur unter Kosten an Dritte oder End-
kunden anbieten wird. Soweit also die Zahlungsbereitschaft der Marktgegenseite ausreicht, 
was von Swisscom nie bestritten wurde, können die Mehrkosten für einen P2P-Netzausbau 
immer auf die Marktgegenseite überwälzt werden. 

301   Vgl. <www.suedostschweiz.ch/politik/schnelles-internet-konkurrenten-bauen-in-glarus-das-

glasfasernetz-gemeinsam> (15.1.2024). 

302   Vgl. BVGer, B-161-2021 vom 30.9.2021 Rz 546, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

303   Vgl. <www.ai.ch/themen/wirtschaft-und-arbeit/wirtschaftsfoerderung/neuigkeiten-wirtschaftsfoer-

derung/schnellere-breitbanderschliessung-bei-erhoehtem-bedarf> (15.1.2024). 

304   Vgl. act. 935. 

80 

 
 
 
 
 
 
 
364.  In Anschlussnetzen, in denen die Mehrkosten von P2P besonders hoch sind und gleich-
zeitig  nicht davon  ausgegangen  werden  kann,  dass  künftig  eine  weitere  Netzbetreiberin  ihr 
eigenes  Netz  ausbaut,  würde  es  grundsätzlich  auch  ausreichen,  einen  Layer  1-Zugang  für 
Dritte mittels der günstigeren P2P-111-Ausbauvariante bereitzustellen (vgl. auch Rz 741). 

365.  Das WIK kam bei seinen Berechnungen gerade in den dünner besiedelten Clustern zu 
unterschiedlich hohen Wirtschaftlichkeitslücken, in Abhängigkeit von der zugrundeliegenden 
Ausbauweise und der Aufgreifschwelle (vgl. Rz 236 und 252 f.). Diese Ergebnisse können aus 
verschiedenen Gründen jedoch nicht direkt auf die Verhältnisse von Swisscom angewendet 
werden. Zum einen weist das WIK den Gewinn oder Verlust für den jeweiligen Cluster aus. Da 
Swisscom  ihre  Netzinfrastruktur  schweizweit  ausbauen  möchte  und  zumindest  bis  anhin 
schweizweit einheitliche Preise verlangt, kann nicht direkt auf die Werte des WIK abgestützt 
werden. Zum andern wären zuerst noch die Investitionszuschüsse von Gemeinden und sons-
tigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften abzuziehen. Sollte in einzelnen Anschlussnetzen 
von Swisscom tatsächlich eine Wirtschaftlichkeitslücke bestehen, so sieht der Bund ab 2028 
Investitionen für den Bau eines Glasfasernetz mit einem Layer 1-Zugang vor.305 

366.  Ein weiterer Punkt besteht darin, dass Swisscom ihre Anschlussnetze nicht voll ausbaut, 
wie  dies  das  WIK  modelliert,  sondern  nur  bis  zu  der  von  ihr  definierten  Wirtschaftlichkeits-
grenze (vgl. Rz 254). Dies bedeutet, dass Swisscom Nutzungseinheiten, deren Erschliessung 
mit Glasfaser besonders hohe Kosten verursachen würde, nicht mit Glasfaser erschliesst. Da 
Swisscom ohnehin nur bis zu der von ihr definierten Wirtschaftlichkeitsgrenze ausbaut, ist da-
von auszugehen, dass der effektive von Swisscom durchgeführte Netzausbau basierend auf 
dem jeweils gewählten Ausbaustandard wirtschaftlich ist und daher in keinem Fall eine Wirt-
schaftlichkeitslücke für Swisscom entsteht. 

367.  Dementsprechend ist vorliegend davon auszugehen, dass Swisscom unter Berücksich-
tigung der Kooperationen und von Investitionszuschüssen den Bau eines Glasfasernetzes mit 
P2P-Netzarchitektur amortisieren kann. Zudem hat Swisscom im Rahmen der Untersuchung 
auch nicht vorgebracht bzw. schlüssig dargelegt, dass die Mehrkosten für einen P2P-Netzaus-
bau nicht amortisiert werden könnten.  

A.3.8  Marktverhältnisse 

368.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass der Antrag des Sekretariats suggerie-
ren würde, ein Layer 1-Angebot sei für die anderen FDA technisch und ökonomisch viel at-
traktiver als Layer 2- und Layer 3-Angebote. Ferner stellt Swisscom die Behauptung auf, dass 
FDA  hinsichtlich  der  bisher  rund  [...]  in  einer  P2P-Netzarchitektur  gebauten  Glasfaseran-
schlüsse nur für rund [...] Tsd. Anschlüsse ein Layer 1-Angebot nutzten würden.306 Dies ent-
spreche [...]  % der  Anschlüsse.307 In  denjenigen Gebieten,  in  denen  Swisscom  alleine eine 
P2P-Netzarchitektur gebaut habe, würden von [...] FTTH-Anschlüssen, in denen ein Layer 1-
Angebot zur Verfügung stehe, nur für [...] ein solches genutzt, was ca. [...] % entspreche.308 
Swisscom schliesst daraus, dass ein flächendeckendes Layer 1-Angebot für den Wettbewerb 
nicht wichtig sei.309  

369.  Die  von  Swisscom  angeführten  Zahlen  sind  irreführend  und klammern entscheidende 
Angaben zur schweizweiten Entwicklung der Nachfrage nach Glasfaseranschlüssen aus. Die 
daraus abgeleiteten Schlussfolgerungen sind deshalb falsch. Aus diesem Grund wird nachfol-
gend zuerst die Entwicklung der Nachfrage nach Glasfaseranschlüssen anhand der amtlichen 

305   Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes (vgl. Fn 132), S. 31. 
306   Vgl. act. 1025, Rz 98 ff. 
307   Vgl. act. 1025, Rz 100. 
308   Vgl. act. 1025, Rz 101. 
309   Vgl. act. 1025, Rz 102. 

81 

 
 
 
 
 
 
 
Zahlen des BAKOM aufgezeigt. Tabelle 27 zeigt die Marktanteile der grössten FDA nach der 
Anzahl Breitbandinternet-Abonnenten von 2018 bis 2022. Der Marktanteil von Swisscom war 
über die Jahre relativ stabil und betrug im Jahr 2022 49,2 %. An zweiter Stelle folgt Sunrise 
GmbH mit einem Marktanteil von 28,8 %. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass Sunrise seit dem 
Zusammenschluss mit UPC GmbH im Jahr 2021 über ein eigenes Koaxialkabelnetz verfügt. 
Dennoch  hatte  Sunrise  bereits  vorher  einen  Marktanteil  im  Bereich  Festnetzdienste  von 
12,3 %. An dritter Stelle folgt neu Salt mit einem Marktanteil von 4,4 % im Jahr 2022 nachdem 
ihr Marktanteil im Jahr 2017 noch 0 % betrug. Die Gesamtzahl der Internetnutzer stieg dabei 
von 3,89 Mio. im Jahr 2018 auf 4,13 Mio. im Jahr 2022. 

Marktanteil in % am 31.12.2022 

2018 

2019 

2020 

2021 

2022 prov. 

Swisscom AG 

UPC GmbH 

Sunrise GmbH 

Quickline AG 

Salt 

Andere 

52,4 % 

51,2 % 

50,9 % 

48,8 % 

49,2 % 

18,1 % 

16,6 % 

16,2 % 

a) 

a) 

11,7 % 

12,3 % 

12,3 % 

29,8 % 

28,8 % 

4,4 % 

4,5 % 

4,4 % 

4,2 % 

4,3 % 

0,7 % 

1,9 % 

3,1 % 

3,7 % 

4,4 % 

12,6 % 

13,6 % 

13,0 % 

13,5 % 

13,3 % 

Total Kunden 

3’887’042   4’024’037   4’015’164   4’173’986   4’132’325  

Tabelle 27: Festnetzdienste – Marktanteil nach Anzahl Breitbandinternet-Abonnenten 
(BAKOM Tabelle FS8PM) 

370.  Tabelle 28 zeigt die Entwicklung der Anzahl Internetnutzer nach Anschlussart von 2018 
bis 2022. Die Anzahl der Kundenverträge mit einem Internetzugang über Glasfaser ist dabei 
stetig angestiegen und betrug im Jahr 2022 gemäss den Zahlen des BAKOM 1’145’602 Kun-
denverträge. Dies entspricht einem Anteil von 28 % aller Breitbandinternet Kundenverträge im 
Jahr 2022, Tendenz steigend.310 

Anzahl  Internetnutzer  nach  An-
schlussart 

2018 

2019 

2020 

2021 

2022 prov. 

PSTN- oder ISDN-Anschlüsse 

4’839  

1’517  

422  

1’225  

6’876  

Kabelmodem-Anschlüsse 

1’131’234   1’126’912   1’055’896   1’056’672   1’055’638  

DSL-Anlagen (b) 

2’020’790   2’041’347   2’029’525   2’035’036   1’920’599  

Glasfaser 

Feste WiMAX 

720’289  

844’993  

925’236  

1’077’066   1’145’602  

199  

152  

9  

-  

6  

Andere Anschlüsse 

9’691  

9’116  

4’076  

3’987  

3’604  

Total 

3’887’042   4’024’037   4’015’164   4’173’986   4’132’325  

310   Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-
statisticher-daten/marktstruktur-und-stellen/marktanteil-internetzugang.html> (15.1.2024). 

82 

 
 
 
 
 
 
 
Tabelle 28: Festnetzdienste – Einteilung der Kundenverträge für den Internetzugang nach 
Art der Anschlüsse (BAKOM Tabelle FS7A) 

371.  Die von Swisscom vorgestellten Zahlen bezüglich Nachfrage nach Layer 1-Angeboten 
sind deshalb irreführend, weil Swisscom dabei lediglich die Nachfrage nach dem Layer 1-An-
gebot von Swisscom aufführt, also die Nachfrage nach dem von Swisscom spezifisch ange-
botene Produkt «ALO».311 Dass FDA in Gebieten, in denen Swisscom das Glasfasernetz zu-
sammen  mit  Kooperationspartnern  gebaut  hat,  Layer  1-Produkte  auch  über  den 
Kooperationspartner beziehen können, lässt Swisscom vorliegend einfach weg. Wie nachfol-
gend aufgezeigt, fragt beispielsweise Sunrise mehr als [...] % ihres Zugangs zur physischen 
Netzinfrastruktur nicht bei Swisscom nach (vgl. nachfolgend Rz 373). 

372.  Indem  Swisscom  den  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  in  unzulässiger  Weise 
ausschliesslich mit dem von ihr angebotenen Layer 1-Produkt gleichsetzt und die Nachfrage 
nach Layer 1-Produkten bei den Kooperationspartnern nicht berücksichtigt, versucht sie den 
Leser ihrer Stellungnahme in die Irre zu führen.  

373.  So fragt Sunrise mit knapp 29 % Marktanteilen die Nummer zwei bei den Breitbandan-
schlüssen  einen  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  [...]  nach.  [...].312  Sunrise  gibt  an, 
dass  sie  Ende  2021  insgesamt  [...]  Layer  1-Produkte  nachfragte,  davon  [...]  bei  Swisscom. 
Gemessen an den Layer 1-Produkten, welche Sunrise insgesamt von Dritten nachfragt, lag 
der Anteil von Swisscom in den Jahren 2018 bis 2021 immer unter [...] %. [...].313 Gemessen 
an der Gesamtzahl an Breitbandinternet-Anschlüssen über Glasfaser im Jahr 2021 macht die 
Nachfrage von Sunrise nach Layer 1-Produkten Dritter [...] % aus. 

374.  Sunrise  gibt  zudem  an,  dass  sie  wenn  immer  möglich  eine Struktur  anstrebe,  welche 
Eigentum so nah wie möglich komme. [...]314 [...].315 Damit macht Sunrise deutlich, dass sie in 
ihrer Geschäftstätigkeit wenn möglich einen physischen Zugang zur Glasfasernetzinfrastruktur 
(Layer  1-Zugang)  nachfragt  [...].  Indem  Swisscom  nur  auf  die  Anzahl  nachgefragter  FTTH-
Anschlüsse des Layer 1-Angebots von Swisscom abstützt, lässt sie die vollständige Nachfrage 
von Sunrise nach einem physischen Zugang zur Glasfasernetzinfrastruktur bei den Koopera-
tionspartnern von Swisscom unter den Tisch fallen. 

375.  Ähnlich verhält es sich auch bei Salt, welche im Unterschied zu Sunrise keine eigene 
Festnetzinfrastruktur besitzt und erst seit 2018 im Festnetzbereich tätig ist. Salt gibt an, dass 
sie ihre Dienstleistungen in diesem Bereich ausschliesslich über einen physischen Zugang zur 
Glasfasernetzinfrastruktur  (Layer  1)  erbringe.316  Hierbei  bringt  Salt  vor,  dass  es  für  sie  auf-
grund  des  eingesetzten  Datenübertragungsstandards  unerheblich  sei,  ob  sie  einen  physi-
schen Zugang zu einer P2P-Netzarchitektur oder einen alleinigen Zugriff auf ein eigenständi-
ges P2MP-Netz habe. So habe Salt sowohl bei Swisscom als auch bei EVU Kontingente von 
Glasfaserleitungen nach einem IRU Modell gekauft.317 Die über das IRU Modell eingeräumten 
langfristigen Nutzungsrechte in Bezug auf die physische Netzinfrastruktur über die Kooperati-
onspartner von Swisscom lässt Swisscom wiederum einfach unter den Tisch fallen, wenn sie 
nur auf die Nachfrage nach dem Produkt ALO abstützt. 

376.  Gemäss Tabelle 27 hatte Salt im Jahr 2022 einen Marktanteil im Bereich Festnetz von 
4,4 %. Gemessen an der Gesamtzahl an Breitbandinternet-Anschlüssen im Jahr 2022 und da 

311   Vgl. act. 1025, Rz 99. 
312   Vgl. act. 152.1, Antwort auf Frage 1 oder auch <www.sunrise.ch/de/privatkunden/internet-tv/tech-

nologie/glasfaser/partner.html#> (10.1.2024). 

313   Vgl. act. 717 [...]. 
314   Vgl. act. 152.1, Antwort auf Frage 7b und 9; act. 164.1 Antwort auf Frage 2a. 
315   Vgl. act. 717, Antwort auf Frage 4. 
316   Vgl. act. 159, Antwort auf Frage 1. 
317   Vgl. act. 159, Antwort auf Frage 7b. 

83 

 
 
 
 
 
 
 
Salt ihre leitungsgebundenen Fernmeldedienste ausschliesslich über Glasfaser erbringt, ent-
spricht dies in etwa 181 Tsd. Glasfaseranschlüssen. Werden lediglich die Glasfaseranschlüsse 
zugrunde gelegt, so liegt der Anteil der von Salt bedienten Glasfaseranschlüsse in der Schweiz 
allein schon bei ca. 16 %. Unter der konservativen Annahme, dass die Nachfrage von Sunrise 
nach Layer 1-Angeboten Dritter auch 2022 dem Anteil von 2021 (vgl. Rz 373) entsprach, frag-
ten allein die beiden FDA Salt und Sunrise bereits für [...] % aller in der Schweiz aktiven Glas-
faseranschlüsse über einen physischen Zugang zur Netzinfrastruktur Dritter nach. 

377.  Im Rahmen der Sachverhaltsabklärung wurden zudem detaillierte Angaben zu den auf 
dem Glasfasernetz von Swisscom nachgefragten Vorleistungsprodukten (von Swisscom) er-
hoben.  Hierzu  hat  Swisscom  eine  Auflistung  der  Mengen  und  Umsätze  der  nachgefragten 
Vorleistungsprodukte  über  P2P-  und  P2MP-Glasfaseranschlüsse  von Januar  2020  bis  April 
2023 eingereicht.318 Wird nur die Nachfrage nach dem Layer 1-Produkt von Swisscom («ALO» 
und langfristige Nutzungsrechte «ALO IRU») und dem Layer 3-Produkt BBCS berücksichtigt, 
so wurden von Dritten im Januar 2020 [...] Layer 1-Produkte und [...] BBCS-Produkte über das 
Glasfasernetz von Swisscom nachgefragt. Gleichzeitig nutzte Swisscom im Januar 2020 [...] 
FTTH-Anschlüsse für eigene Endkunden.319 Bis im April 2022 stieg die Nachfrage Dritter auf 
[...] Layer 1-Produkte und [...] BBCS-Produkte. Dabei wurden [...] BBCS-Produkte (10 % der 
gesamten BBCS-Nachfrage) über das P2MP-Netz von Swisscom nachgefragt, bei dem keine 
Layer  1-Produkte  nachgefragt  werden  können.  Im  April  2022  nutzte  Swisscom  [...]  FTTH-
Anschlüsse  für  eigene  Endkunden  und  [...]  FTTH-Anschlüsse  wurden  von  den  Zweit-  bzw. 
Drittmarken von Swisscom (Wingo und M-Budget) vertrieben.320 

378.  Der Anteil der nachgefragten Layer 1-Produkte im Vergleich zum Layer 3-Produkt BBCS 
lag über die gesamte Zeitspanne konstant höher als [...] %, obwohl Swisscom in dieser Zeit 
den P2MP-Ausbau vorantrieb. Werden die mit den beiden Produkten erzielten Umsätze ver-
glichen, so lag der mit Layer 1-Produkten gegenüber dem Layer 3-Produkt BBCS erzielte Um-
satz zwischen [...] % und [...] %. Der tiefere Wert bei den Umsätzen ist darauf zurückzuführen, 
dass beim Layer 3-Produkt im Vergleich zu den Layer 1-Produkten ein grösserer Anteil der 
Wertschöpfung von Swisscom selbst ausgeführt wird.  

379.  Seit dem Jahr 2017, als die mit dem Layer 1-Produkt von Swisscom erzielten Umsätze 
noch unter CHF [...] Mio. lagen, haben sich die Umsätze bis ins Jahr 2021 mehr als [...] und 
betrugen im Jahr 2021 – bei steigender Tendenz – CHF [...] Mio.321 Dabei ist nochmals der [...] 
erfolgte Abschluss des IRU-Kontingents über [...] Anschlüsse mit [...] (vgl. Rz 374) zu erwäh-
nen,  welcher  in  der  Nachfrage  nach  Layer  1-Produkten  von  Swisscom  bis  April  2022  noch 
nicht enthalten ist. Aufgrund der nachfolgend aufgeführten Faktoren ist davon auszugehen, 
dass dies auch in Zukunft der Fall sein wird und die Nachfrage nach Vorleistungsprodukten 
insbesondere in den Alleinbaugebieten noch zunehmen wird. So ist der FTTH-Ausbaustand in 
den  Alleinbaugebieten  zum  jetzigen  Zeitpunkt  in  vielen  Anschlussnetzen  noch  relativ  tief. 
Hinzu kommt, dass ein Teil in P2MP ausgebaut wurde und für diese Anschlüsse entsprechend 
kein Layer 1-Zugang besteht. Ist in einem Anschlussnetz jedoch erst ein geringer Anteil an 
P2P-Anschlüssen gebaut, so lohnt sich eine entsprechende Entbündelung der Anschlusszent-
rale (noch) nicht und die FDA fragen alternativ erst einmal das BBCS-Produkt nach.322 Zudem 
betreibt Swisscom bis zur Abschaltung des Kupfernetzes zwei parallele Netzinfrastrukturen. 
Ein Teil der Kunden ist noch über das Kupfernetz angeschlossen und die Migration auf Glas-
faser geschieht sukzessive.323 Sobald das Kupfernetz jedoch abgeschaltet wird, wird in den 
Alleinbaugebieten  nur  noch  die  Glasfasernetzinfrastruktur  von  Swisscom  zugänglich  sein. 

318   Vgl. act. 740, Beilage 13 
319   Vgl. act. 740, Beilage 11. 
320   Vgl. act. 740, Beilage 11. 
321   Vgl. act. 189 und 740, Beilage 13. 
322   Vgl. beispielsweise <blog.init7.net/de/rentabilitatsrechnung/> (10.1.2024). 
323   Die Stellungnahme von Sunrise zeigt, dass Sunrise Ende 2021 [...]. [...] Vgl. act. 717. 

84 

 
 
 
 
 
 
 
Spätestens zu diesem Zeitpunkt werden Dritte auf Vorleistungsprodukte auf dem Glasfaser-
netz  wechseln  (müssen).  Vor  dem  Hintergrund,  dass  die  Glasfasernetzinfrastruktur  für  die 
nächsten 30 bis 50 Jahre ausgelegt ist und sich das ländliche Gebiet erst am Anfang der Mig-
ration  von  Kupfer  auf  Glasfaser  befindet,  ist  davon  auszugehen,  dass  die  Nachfrage  nach 
Layer 1-Produkten von Swisscom und damit die Umsätze daraus weiter steigen werden.  

380.  Die Behauptung von Swisscom, in der Schweiz würden FDA lediglich für [...] bis [...] % 
der FTTH-Anschlüsse einen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) nachfragen, 
ist  damit  widerlegt.  Vielmehr  fragen  FDA  (einzig  basierend  auf  den  bekannten  Zahlen  von 
Sunrise und Salt) Stand 2022 für mindestens [...] % der FTTH-Anschlüsse einen Zugang zur 
physischen Netzinfrastruktur nach. 

381.  Darüber hinaus ist festzuhalten, dass es ohne die Möglichkeit eines Zugangs zur physi-
schen Netzinfrastruktur nie zum Markteintritt von Salt im Festnetzbereich in der Art und Weise 
wie  nachfolgend  beschrieben  gekommen  wäre.  Alleine  schon  die  Marktanteilsgewinne  von 
Salt in den Jahr 2018 bis 2022 zeigen das Wettbewerbspotenzial eines solchen Netzzugangs, 
welchen Swisscom nun durch bauliche Massnahmen zu verhindern versucht. Das Vorbringen 
von Swisscom, dass der Zugang zur physischen Netzinfrastruktur für den Wettbewerb unwich-
tig sei, erweist sich damit als falsche Parteibehauptung.  

Abbildung 15: Abbildung aus der Medienmitteilung von Salt vom 20. März 2018324 

382.  Salt ist bei der Lancierung ihres Angebots mit einem monatlichen Endkundenpreis von 
CHF 49.95 bzw. CHF 39.95 in Verbindung mit einem Mobilfunkabonnement in den Markt ein-
gestiegen.325 Dies stellte zum damaligen Zeitpunkt eine massive Reduktion gegenüber allen 
anderen im Markt angebotenen Preisen bei gleichzeitiger Erhöhung der Bandbreite dar (vgl. 
Abbildung 15) und war nur möglich, weil Salt als erste eine bis dahin in der Schweiz noch nicht 
eingeführte  Datenübertragungstechnologie  eingesetzt  und  damit  eine  Innovation  eingeführt 

324   Vgl. <www.salt.ch/sites/default/files/2020-08/2_20mars_2018_Salt_SaltFiberPrice_EN.pdf> 

(2.11.2023). 

325   Vgl. <www.salt.ch/sites/default/files/2020-08/2_20mars_2018_Salt_SaltFiberPrice_EN.pdf> 

(2.11.2023). 

85 

 
 
 
 
 
 
 
 
hat. Zu diesem Zeitpunkt lagen die Preise von Swisscom für das BBCS-Vorleistungsangebot 
für das Serviceprofil mit der maximalen Bandbreite von 1 Gbit/s (symmetrisch) bei CHF 44; bis 
Ende Februar 2018 sogar bei CHF 50.326 

383.  Ein solches Angebot wäre nicht möglich gewesen, wenn Salt zum damaligen Zeitpunkt 
nicht über einen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) verfügt hätte. Dies belegen 
auch die Angaben von Salt, wonach die vorteilhafte Struktur mit mehreren Infrastrukturbetrei-
bern – nämlich Swisscom einerseits und den EVU andererseits – es Dritten wie Salt ermög-
lichte,  einen  Netzzugang  zu  wettbewerbsfähigen  Preisen  auszuhandeln.  Dies  habe  es  Salt 
erlaubte,  ihr  bahnbrechendes  Produkt  («disruptive  product»)  2018  mit  Bandbreiten  von 
10 Gbit/s auf den Markt zu bringen, welches den Konsumenten etwa das 50-fache der gängi-
gen Bandbreite zu einem Drittel des üblichen Preises geboten habe. Diese Marktumwälzung 
sei  nicht  nur  für  die  Konsumenten,  sondern  auch  für  Salt  von  Vorteil  gewesen.327  Wenn 
Swisscom  daher  ausführt,  dass  aufgrund  eines  Zugangs  zur  physischen  Netzinfrastruktur 
keine  tieferen  Preise  resultieren328  oder  keine  relevanten  Innovationen  im  Markt  eingeführt 
würden329, so ist dies ebenfalls eine unbelegte und falsche Parteibehauptung. 

384.  Swisscom will aus der Aussage des CEO von Sunrise sowie der des Verwaltungsrats-
präsidenten von Salt ableiten, dass diese keinen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur von 
Swisscom nachfragen würden.330 Wie bereits oben aufgeführt (vgl. Rz 373 und 375), ist dies 
gerade nicht der Fall.  

385.  Vielmehr ist bekannt, dass die beiden FDA Salt und Sunrise mittels eines Zugangs zur 
physischen  Glasfasernetzinfrastruktur  auf  der  P2P-Netzarchitektur  von  Swisscom  und  den 
EVU die Datenübertragungstechnologie XGS-PON einsetzen331, welche auch für eine P2MP-
Netzarchitektur  verwendet  wird.  Wenn  also  Salt  und  Sunrise  zum  jetzigen  Zeitpunkt  keine 
P2P-Netzarchitektur fordern, bedeutet dies nicht, dass sie keinen Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur (Layer 1) nachfragen, wie dies Swisscom glaubhaft zu machen versucht.  

386.  Swisscom fordert in seinem Antrag, dass es ihr erlaubt wird, eine Glasfasernetzinfra-
struktur  in  einer  Weise  aufzubauen,  dass  niemandem  ausser  Swisscom  ein  Zugriff  auf  die 
physische Netzinfrastruktur gewährt werden kann. Hiervon sind neben Init7 auch alle anderen 
FDA, insbesondere Sunrise und Salt, betroffen, denen Swisscom dann einen Zugang zu ihrer 
physischen Netzinfrastruktur verweigern würde. Swisscom kann daher aus ihrem Vorbringen, 
es würde nur eine untergeordnete Nachfrage nach ihrem Layer 1-Produkt ALO geben, nichts 
zu ihrem Vorteil ableiten. 

A.3.9  Verhaltensweise von Swisscom 

A.3.9.1 

Im Rahmen der Marktbeobachtung 

387.  Bereits  im  Jahr  2013  kündigte  Swisscom  an,  den  Breitbandausbau  über  FTTS  weiter 
voranzutreiben, um so auch Liegenschaften ausserhalb der Ballungszentren Ultrabreitband-
anschlüsse  zur  Verfügung  zu  stellen.332  Daher  verfolgte  Swisscom  konsequenterweise  ab 
2012 nicht mehr einen Vollausbau mit FTTH-Glasfasererschliessungen, sondern setzte neu 

326   Vgl. Broadband Connectivity Services – Handbuch Preise, Version 1-20, gültig ab 1.7.2017 bzw. 

Version 1-21, gültig ab 1.3.2018. 

327   Vgl. act. 1047; Übersetzung des Sekretariats aus dem englischen. 
328   Vgl. act. 1025, Rz 124 ff. 
329   Vgl. act. 1025, Rz 130 ff. 
330   Vgl. act. 1025, Rz 105 ff. 
331   Salt: act. 159, Antwort auf Frage 1, Sunrise: act. 152.1, Antwort auf Frage 2. 
332   Vgl. Medienmitteilung Swisscom vom 12. September 2013, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2013/09/20130912_MM_Ausbau_Breitbandnetzes.html> 
(12.4.2023). 

86 

 
 
 
 
 
 
 
auch auf  FTTS  und  FTTB.333  Swisscom  setzte  insbesondere deshalb  auf  einen FTTS  bzw. 
einen FTTB-Ausbau in diesen Regionen, um die Technologie «Vectoring»334 und später die 
Technologie  «G.FAST»335  einzusetzen.  Im  Zuge  dieses  Ausbaus  der  FTTS-Feeder-
Infrastruktur legte Swisscom bereits den Grundstein für einen späteren P2MP-FTTH Netzaus-
bau, indem sie die auf der Glasfasertechnologie basierende «Feeder»-Netzinfrastruktur (sog. 
Glasfaserreserve) nach eigenen Angaben so auslegte, dass diese nur für einen späteren Aus-
bau in eine P2MP-Netzarchitektur mit zwei PON-Bäumen ausreichen würde.336 Es wurden von 
Swisscom also nicht genügend Fasern im «Feeder»-Bereich für einen späteren Ausbau in eine 
P2P-Netzarchitektur verlegt. Zum damaligen Zeitpunkt ist Swisscom wohl noch davon ausge-
gangen, dass sich die Farbentbündelung zu einer marktreifen Technologie entwickeln würde. 
[...].337 Noch im Januar 2018 hat Swisscom versichert, dass sich mit P2MP-Netzen nichts am 
Zugang für Drittanbieter ändere. Dieser sei auch in Zukunft möglich, nur werde dann die Faser 
nicht mehr physisch, sondern entweder optisch (indem ein Drittanbieter eine eigene Wellen-
länge enthält) oder über ein virtuelles System logisch auf die Infrastruktur der «Internet Service 
Provider»  überführt.  Ermöglicht  würde  dies  vom  damaligen  Zeitpunkt  aus  betrachtet  durch 
technologische Innovationen wie zum Beispiel TWDM-PON, wobei auf demselben Glasfaser-
kabel unterschiedliche Anbieter operierten, die ein unterschiedliches Farbspektrum nutzten.338 
Zu irgendeinem Zeitpunkt zwischen dem Entscheid, vorerst den FTTS- und FTTB-Ausbau vo-
ranzutreiben,  und  der  Beschwerde  ans  Bundesverwaltungsgericht339,  muss  sich  Swisscom 
also bewusst geworden sein, dass die Farbentbündelung nicht marktfähig ist. 

388.  Auf  die  ersten  Fragen  des  Sekretariats  im  Rahmen  seiner  Marktbeobachtung  gab 
Swisscom im März 2020 an, dass ihre Netzbaustrategie relativ langfristig angelegt sei und sie 
sich alleine deshalb nicht detailliert im Voraus planen lasse, Kooperationen aber weiterhin eine 
wichtige Rolle spielen würden und Swisscom auch eigenständig bauen werde.340 Eine kon-
krete,  landesweite  Planung  würde  aber  nicht  bestehen.341  Grundsätzlich  solle  der  künftige 
FTTH-Ausbau nicht mehr in der P2P-Netzarchitektur erfolgen.342 Aktuell setze Swisscom ihren 
Netzausbauplan 2021/22 um, mit welchem im Wettbewerb gegen die viel leistungsfähigeren 
Kabelnetze möglichst rasch viel Bandbreite in der Fläche ausgebaut würde.343 Der Plan beab-
sichtige, bis Ende 2022 alle Schweizer Gemeinden und damit 90 % aller Wohn- und Geschäfts-
einheiten ans Hochbreitbandnetz anzuschliessen. Swisscom habe bereits Anfang Jahr 2020 
mit dem Bau und der Inbetriebnahme von Glasfaseranschlüssen basierend auf einer P2MP-
Netzarchitektur begonnen.344 Diese Ausführungen von Swisscom erweckten zum damaligen 
Zeitpunkt  beim  Sekretariat  den  Eindruck,  dass  es  sich  hierbei  um  eine  Pilotanwendung  für 
einen  zukünftigen  P2MP-Netzausbau  handelte.  Dass  zu  diesem  Zeitpunkt  bereits  mit  dem 
Ausbau  eines  flächendeckenden  P2MP-Glasfasernetzes begonnen  worden  war,  wurde  erst 
zum Zeitpunkt der Untersuchung und den entsprechenden Eingaben von Swisscom klar (vgl. 
Abschnitt A.3.5). 

333   Vgl. act. 15, S. 8, act. 23, S. 4 f. und act. 189, Beilage 2. 
334   Vgl. Präsentation zur Medienmitteilung Swisscom vom 12. Februar 2013, Folie 7, 

<www.swisscom.ch/dam/swisscom/de/ghq/me-
dia/MM/2013/20130912_Breitband_Praesentation_de.pdf> (15.1.2024). 

335   Vgl. Medienmitteilung Swisscom vom 4. Mai 2015, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2015/05/20150504-MM-Netzausbau.html> (12.4.2023). 

336   Vgl. act. 2, S. 3. 
337   Vgl. act, 188, Beilage 3, S. 9. 
338   Vgl. <www.inside-it.ch/post/bastelt-swisscom-an-einem-glasfaser-duopol-20180117> (20.3.2023). 
339   Vgl. act. 49, S. 20. 
340   Vgl. act. 2, S. 1 f. 
341   Vgl. act. 2, S. 2. 
342   Vgl. act. 2, S. 3. 
343   Vgl. act. 15, S. 7. 
344   Vgl. act. 2, S. 1. 

87 

 
 
 
 
 
 
 
389.  Ab  April  2020  wurden  die  ersten  P2MP-Anschlüsse  in  Betrieb  genommen.  Swisscom 
gab zudem an, dass die kommerzielle grossflächige Vermarktung im Rahmen von P2MP und 
der XGS-PON Technologie ab Juni 2020 erfolgte.345 Abbildung 16 zeigt die Entwicklung der 
insgesamt gebauten (graue Linie) und der davon in Betrieb genommenen P2MP-Anschlüsse 
(grüne Linie).346 Ein in Betrieb genommener Anschluss ist gemäss Swisscom ein Anschluss, 
der inventarisiert und technisch bereit für eine Serviceaufschaltung ist. Zusätzlich sind der Ab-
bildung  die  Anzahl  nachgefragter  Anschlüsse  aufgeschlüsselt  nach  Endkunden  und  nach 
Wholesale-Kunden von Swisscom zu entnehmen. Die Anzahl tatsächlich nachgefragter An-
schlüsse ist dabei geringer als die Anzahl in Betrieb genommener Anschlüsse. Gemäss An-
gaben  von  Swisscom  wurden  bis  Januar  2023  insgesamt  [...]347  P2MP-Anschlüsse  gebaut, 
wovon Ende Januar 2023 [...] Anschlüsse in Betrieb waren. Hiervon wurden rund [...] bzw. [...] 
P2MP-Anschlüsse von Kunden nachgefragt.348 Ende Oktober 2023 hatte Swisscom [...] P2MP-
Anschlüsse  gebaut,  wovon  [...]  Anschlüsse  von  Kunden  nachgefragt  wurden.349  Obwohl 
Swisscom im Oktober 2022 mitteilte, dass sie von nun an wieder grösstenteils auf die P2P-
Netzarchitektur setze (vgl. Rz 36), wurden gemäss den Angaben von Swisscom bis Oktober 
2023 weitere [...] P2MP-Anschlüsse gebaut. 

390.  Abbildung 16 zeigt zudem, dass die P2MP-Anschlüsse gerade zu Beginn hauptsäch-
lich von direkten Endkunden von Swisscom und nur zu einem geringen Anteil von Wholesale-
Kunden nachgefragt wurden. Monatlich betrachtet lag der Anteil der Wholesale-Kunden zwi-
schen [...] und [...], wobei der Wert über die Zeit gestiegen ist (vgl. nachfolgend Rz 393). Da 
bei der P2MP-Netzarchitektur ein Layer 1-Zugang nicht möglich ist, wurde von den FDA BBCS, 
das Layer 3-Angebot von Swisscom, mit unterschiedlichen Bandbreitenprofilen nachgefragt.  

391.  Ebenfalls ersichtlich ist, dass Swisscom nach dem Erlass der vorsorglichen Massnah-
men der WEKO und nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts Massnahmen er-
griffen  hat.  Einerseits  wurden  nicht  mehr  alle  P2MP-Anschlüsse  in  Betrieb  genommen  und 
nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ein Teil der P2MP-Anschlüsse auf nicht 
vermarktbar zurückgesetzt (gesperrt).350 

[...]Abbildung 16: Entwicklung gebaute und in Betrieb genommene P2MP-Anschlüsse351 

392.   Zusammenfassend  zeigt  sich,  dass  Swisscom  seit  Anfang  2020  systematisch  den 
FTTH-Ausbau in einer P2MP-Netzarchitektur vorangetrieben hat und dieser neben dem fort-
geführten FTTS-Ausbau für die gesamte Schweiz ebenfalls einen wichtigen Stellenwert ein-
nahm.  Swisscom  hat  auch  nach  Erlass  der  vorsorglichen  Massnahmen  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur gebaute Anschlüsse in Betrieb genommen und vermarktet. Diese Anschlüsse 
wurden nachträglich nicht wieder deaktiviert und die entsprechend abgeschlossenen Kunden-
verträge nicht gekündigt. 

393. 
[...]Abbildung 17 und Abbildung 18 zeigen auf, wie sich die Anzahl sowie der Umsatz 
der  in  Betrieb  genommenen  und  vermarkteten  P2MP-Anschlüsse  zwischen  April  2020  und 
Oktober  2023  über  die  Zeit  verändert  haben.  Die  Angaben  sind  wiederum  aufgeschlüsselt 
nach  Endkunden  und  nach  Wholesale-Kunden  von  Swisscom.  Ende  Dezember  2021  hatte 
Swisscom bereits insgesamt [...] P2MP-Anschlüsse in Betrieb genommen. Dabei handelte es 

345   Vgl. act. 188, Fragebogen S. 3. 
346   Vgl. act. 740, S. 5. 
347   Bei den gebauten Anschlüssen ist jedoch zu berücksichtigen, dass dabei gemäss Swisscom nicht 
in jedem Fall die Installation der Inhouse Leitung umfasst sei, welche bei bestehenden Gebäuden 
regelmässig erst nach erfolgter Bestellung eines Dienstes erfolge. 

348   Vgl. act. 740 und 810. 
349   Vgl. act. 1049. 
350   Vgl. act. 740. 
351   Vgl. act. 937, Beilage 7 sowie act. 1049 ergänzt um die Zeitpunkte der Verfügung der vorsorgli-

chen Massnahmen der WEKO und dem Entscheid des BVGer. 

88 

 
 
 
 
 
 
 
sich  bei  [...]  (rund  [...]  %)  um  Endkundenverträge  und  bei  [...]  (rund  [...]  %)  um  Wholesale-
Kunden-Verträge von Swisscom. Bis Oktober 2023 haben sich die aktiven P2MP-Anschlüsse 
mehr  als  verdoppelt  und  sind  auf  insgesamt  [...]  Verträge  angestiegen.  Dabei  machten  die 
Endkundenverträge von Swisscom einen Anteil von rund [...] % ([...]) und die Wholesale-Kun-
den-Verträge rund [...] % ([...]) aus.352  

[...]Abbildung  17:  Nachgefragte  P2MP-Anschlüsse  nach  Endkunden  und  Wholesale-Kun-
den353 

394.  Hierbei  ist  auffällig,  dass  insbesondere  der  Erlass  der  vorsorglichen  Massnahmen 
durch die WEKO keinen ersichtlichen Einfluss auf die von Swisscom vorgenommenen Inbe-
triebnahmen  von  aktiven  P2MP-Anschlüssen  hatte.  Die  Menge  der  durch  Endkunden  oder 
Wholesale-Kunden  nachgefragten  P2MP-Anschlüsse  stieg  konstant  an.  Erst  das  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts hat zu einer leichten Abflachung der Kurve geführt. 

395.  Dies spiegelt sich ebenfalls in den durch Swisscom erzielten Umsätzen wider, die mit 
den P2MP-Anschlüssen realisiert wurden. Ende Dezember 2021 erzielte Swisscom einen mo-
natlichen Umsatz von CHF [...] mit aktiven P2MP-Anschlüssen, davon CHF [...] mit Endkunden 
und CHF [...] mit Wholesale-Kunden. Bis Ende Oktober stiegen die mit P2MP-Anschlüssen 
erwirtschafteten monatlichen Umsätze auf CHF [...], davon CHF [...] mit Endkunden und CHF 
[...]  mit  Wholesale-Kunden  von  Swisscom.  Von  April  2020  bis  Ende  Oktober  2023  hat 
Swisscom basierend auf P2MP-Anschlüssen einen Umsatz von insgesamt CHF [...] mit End-
kunden und Wholesale-Kunden erwirtschaftet.354 Die mit aktiven P2MP-Anschlüssen erzielten 
Umsätze mit den Zweit- und Drittmarken von Swisscom sind dabei noch nicht berücksichtigt 
(vgl. nachfolgend Rz 397). 

[...]Abbildung 18: Mit P2MP-Anschlüssen erzielte Umsätze nach Endkunden und Wholesale-
Kunden355 

396.  Auch hier ist auffällig, dass insbesondere der Erlass der vorsorglichen Massnahmen 
durch die WEKO keinen ersichtlichen Einfluss auf die Umsatzentwicklung von Swisscom hatte. 

397.  Nach Angaben von Swisscom konnten auf der Basis weiterer und aufwändiger Aus-
wertungen und Verknüpfungen von Daten verschiedenster Systeme die Mengen und Umsätze 
für die Zweit- und Drittmarken von Swisscom rekonstruiert und den jeweiligen Netzarchitektu-
ren zugeordnet werden.356 [...]Abbildung 19 zeigt die Entwicklung des Umsatzes von Januar 
2020 bis Oktober 2023, den Swisscom mit ihren Zweit- und Drittmarken M-Budget und Wingo 
mit den in Betrieb genommenen und vermarkteten P2MP-Anschlüssen erzielt hat. Im Januar 
2023 hatte Swisscom über M-Budget [...] Verträge und über Wingo [...] Verträge basierend auf 
P2MP-Anschlüssen  abgeschlossen.  Über  diese  Zeitperiode  hat  Swisscom  damit  insgesamt 
einen  Umsatz  von  CHF  [...]  erwirtschaftet,  davon  CHF  [...]  mit  M-Budget  und  CHF [...]  mit 
Wingo. Dies macht ungefähr [...] % des Umsatzes aus, der während dieser Zeit insgesamt mit 
den Zweit- und Drittmarken mit Glasfaseranschlüssen (P2P und P2MP) erzielt wurde, wobei 
der P2MP-Anteil über die Zeit gestiegen ist. Bis im Oktober 2023 hatte Swisscom bereits [...] 
Verträge über M-Budget und [...] Verträge über Wingo abgeschlossen und der damit erwirt-
schaftete Umsatz basierend auf P2MP-Anschlüssen stieg auf insgesamt CHF [...].357 

352   Vgl. act. 1049, Beilage 2, Aggregation der Daten durch das Sekretariat. 
353   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 2. 
354   Vgl. act. 1049, Beilage 2, Aggregation der Daten durch das Sekretariat. 
355   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 2. 
356   Vgl. act. 937 Rz 11 f. 
357   Vgl. act. 1049, Beilage 4. 

89 

 
 
 
 
 
 
 
[...]Abbildung 19: Auf der P2MP-Netzarchitektur erzielte Umsätze von M-Budget und Wingo358 

A.3.9.2  Nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen 

398.  Nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen der WEKO vom 14. Dezember 2020 – der 
Entscheid sowie die Medienmitteilung wurden Swisscom am 16. Dezember 2020 nach Bör-
senschluss zugestellt – [...].359 

399.  [...] Die beschlossenen Sofortmassnahmen seien dabei von den zuständigen Abteilun-
gen umgesetzt und angewandt worden. [...].360 

A.3.9.2.1 
2020 

Einschätzung des Steuerungsausschusses von Swisscom im Dezember 

400.  In der Präsentation des Steuerungsausschusses vom [...] sind die besprochenen Sofort-
massnahmen und der Beschluss der Konzernleitungsmitglieder aufgeführt. [...]361: 

401.  [...]362  

402.  [...]363  

403.  [...]364  

404.  [...]365  

405.  [...]366  

406.  [...]367  

407.  [...]368  

408.  [...]369 Demnach hat Swisscom in Gebäuden, welche vor dem 20. Dezember 2020 bis 
zum BEP mit Glasfaser erschlossen wurden, auch nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen 
der WEKO bei Nachfrage eines Kunden die «Inhouse» Erschliessung vorgenommen. 

Anwendungsfälle und Sofortmassnahmen von Swisscom ab Januar 

A.3.9.2.2 
2021 

409.  [...] 

410.  [...]370 

411.  [...]371 

358   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 4. 
359   Vgl. act. 740. 
360   Vgl. act. 740. 
361   Vgl. act. 740, Beilage 4. 
362   Vgl. act. 740, Beilage 4. 
363   Vgl. act. 740, Beilage 4. 
364   Vgl. act. 740, Beilage 4, S. 8. 
365   Vgl. act. 740, Beilage 4, S. 8. 
366   Vgl. act. 740, Beilage 4, S. 9. 
367   Vgl. act. 740, Beilage 4, S. 10. 
368   Vgl. act. 740, Beilage 4, S. 10. 
369   Vgl. act. 936 und 937. 
370   Vgl. act. 740, Rz 15 f. 
371   Vgl. act. 740, Rz 17. 

90 

 
 
 
 
 
 
 
412.  [...]372  

413.  [...]373 

414.  [...]374 

415.  [...]375 

416.  [...]376 

A.3.9.2.3 

Anpassung der Sofortmassnahmen von Swisscom ab Mai 2021 

417.  Gemäss Swisscom wurden die Sofortmassnahmen sodann mit Wirkung per 1. Mai 2021 
angepasst, [...]. 

[...]Abbildung 20: [...]377 

418.  [...].378 [...]: 

 

[...] 

 

[...]. 

419.  [...] das FTTH on Demand Angebot (Anwendungsfall 2) ab dem 1. Juli 2021 wieder auf 
der Webseite von Swisscom verfügbar war und auch Neubestellungen wieder möglich waren. 
[...].379 

Übersicht der ergriffenen Massnahmen von Swisscom bis zum BVGer-

A.3.9.2.4 
Entscheid 

420.  [...]. 

[...]Abbildung 21: [...]380 

421.  Entsprechend zeigt sich in Abbildung 16 an der grünen Linie, dass die Anzahl in Betrieb 
genommener  Anschlüsse  wieder  anstieg.  Swisscom  hat  das  Sekretariat  zum  Zeitpunkt  der 
Umsetzung dieser Beschlüsse weder um eine Einschätzung angefragt noch über deren Um-
setzung informiert. 

422.  Swisscom hat sich am 5. März 2021 mit dem Sekretariat auf Rahmenbedingungen für 
die Verhandlung einer einvernehmlichen Regelung geeinigt und unterzeichnet.381 Am 6. Mai 
2021 fand eine Videokonferenz mit Swisscom statt, in welcher Swisscom ihren Vorschlag für 
die  Implementierung  einer Farbentbündelungsvariante  unter  dem  Namen  «C-ALO»  und die 
Glasfaser-Partnerschaft mit Salt vorstellte.382 Eine vom Sekretariat angekündigte Marktbefra-
gung zu den von Swisscom vorgebrachten Alternativen erachtete Swisscom nicht als zwin-
gend notwendig und schloss aus den bisherigen Fragebogenantworten der Marktakteure und 
für 
dem  Amtshilfegesuch  des  BAKOM,  dass  der  Zugang  zu  einem  PON-Baum 

372   Vgl. act. 740, Rz 19. 
373   Vgl. act. 740, Rz 20 f. 
374   Vgl. act. 740, Rz 23. 
375   Vgl. act. 740, Rz 25. 
376   Vgl. act. 740, Rz 26. 
377   act. 740, Beilage 6, S. 8. 
378   Vgl. act. 740, Beilage 7. 
379   Vgl. act. 740, Rz 18, 22 und 24. 
380   act. 740, S. 9. 
381   Vgl. act. 113. 
382   Vgl. act. 216, S. 1. 

91 

 
 
 
 
 
 
 
investitionsbereite Marktakteure eine (weitere) valable und zielführende Alternative darstelle, 
welche  wirksamen  Wettbewerb  auch  im  Bereich  des  Baus  von  modernen  Glasfasernetzen 
mittels der P2MP-Topologie ermögliche.383 Zudem fragte Swisscom gleichzeitig im Rahmen 
einer einstweiligen aktualisierten Einschätzung eine kartellrechtliche Würdigung im Lichte der 
geänderten Ausgangssituation an. Das Sekretariat führte im Anschluss daran eine Marktbe-
fragung zu den Lösungen durch (vgl. Abschnitte A.2.3.2 und A.2.3.3). Diese ergab im Wesent-
lichen, dass «C-ALO» aufgrund fehlender im Markt angebotener CPE (Teilnehmer-Endgeräte 
wie Modems, etc.) für den Anschlussbereich und hoher Kosten nicht einsetzbar ist. Im Rahmen 
der Vernehmlassung der WEKO vom 30. Juni 2021 ans Bundesverwaltungsgericht äusserte 
sich die WEKO ausführlich zur Zugangsmöglichkeit «C-ALO». Die WEKO kam zum damaligen 
Zeitpunkt  zum  Schluss,  dass  das  «C-ALO»-Produkt  von  Swisscom  als  nicht  zielführend  zu 
qualifizieren ist. Die WEKO hielt zudem fest, dass falls sich Swisscom entschliessen sollte, 
ihre Netzinfrastruktur alleine auf dem von ihr angebotenen Produkt «C-ALO» auszubauen und 
nur über das so neu aufgebaute Glasfasernetz Dienstleistungen an Endkunden zu erbringen, 
die WEKO dies als Verstoss gegen die von ihr verhängten vorsorglichen Massnahmen anse-
hen würde.384 Swisscom wurde mit der Verfügung vom 8. Juli 2021 des Bundesverwaltungs-
gerichts eine Kopie der Vernehmlassung der WEKO zugesandt mit der Möglichkeit, eine all-
fällige Stellungnahme einzureichen.385  

423.  [...] und der Inbetriebnahme weiterer P2MP-Anschlüsse wurde demnach [...] das Risiko 
eines Verstosses gegen die vorsorglichen Massnahmen der WEKO [...] (vgl. Rz 387). Auch 
nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Verfügung vom 8. Juli 2021 Swisscom eine Kopie 
der Vernehmlassung der WEKO zukommen liess und damit spätestens dann für Swisscom 
klar gewesen sein musste, dass die WEKO dieses Verhalten als Verstoss gegen die vorsorg-
lichen Massnahmen taxiert, war keine Verhaltensanpassung seitens Swisscom erkennbar. 

424.  Mit  Eingabe  vom  2.  September  2021  fragte  Swisscom  nach  einer  erneuten  aktuellen 
einstweiligen Einschätzung, welche Lösungsansätze aus Sicht des Sekretariats gestützt auf 
den  aktuellen  Verfahrensstand  und  im  Nachgang  zu  den  beiden  Markttests  als  zielführend 
erachtet würden und mithin als potenzielle Diskussionsbasis für eine einvernehmliche Rege-
lung der Angelegenheit in Frage kämen.386 Zudem wurde eine passive Zugangsgewährung im 
Schacht auf eine der vier durchgängigen Glasfasern, welche die Bereiche «Drop»- und «In-
house»  umfassen,  von  Swisscom  als  weitere  Alternative  für  einen  Layer  1-Zugang  ange-
führt.387 

425.  Im  Dezember  2021  bestätigte  Swisscom  zudem,  dass  keine  FDA  das  Angebot  von 
Swisscom unter dem Namen «C-ALO» nachgefragt habe.388 

A.3.9.3 

Verhalten nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts 

426.  Im  Nachgang  an  das  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  fand  auf  Wunsch  von 
Swisscom ein Treffen zwischen Vertretern von Swisscom unter Einbezug des CEO und dem 
Sekretariat unter Einbezug des Direktors statt. Hierbei wurden die Auswirkungen des Bundes-
verwaltungsgerichtsurteils auf das weitere Verfahren besprochen. Als weitere alternative Zu-
gangsmöglichkeit wurde im Anschluss zwischen dem Sekretariat und Swisscom die Möglich-
keit eines virtuellen Layer 1-Zugangs unter dem Namen «V-ALO» diskutiert.389 Aufgrund der 

383   Vgl. act. 216, S. 7. 
384   Vgl. act. 307, Rz 6 sowie den Abschnitt B.3. 
385   Vgl. act. 316. 
386   Vgl. act. 336. 
387   Vgl. act. 342. 
388   Vgl. act. 409. 
389   Vgl. act. 390 und act. 512. 

92 

 
 
 
 
 
 
 
Ergebnisse  der  Marktbefragungen  wurde  jedoch  auch  ein  virtueller  Zugang  (vgl.  Abschnitt 
A.2.3.4) nicht als zielführende Lösung angesehen. 

427.  Swisscom macht geltend, dass sie nach Erhalt und Analyse des Entscheides des Bun-
desverwaltungsgerichts  den  Ausbau  und  die  Vermarktung  von  P2MP-Anschlüssen mit  Wir-
kung per  5. Oktober  2021 wieder  gestoppt hätte.  Der  Ausbau  der  «Drop»- und  «Inhouse»-
Fasern  sei  aber  bautechnisch  weitergeführt  worden,  weil  «Drop»  und  «Inhouse»  gemäss 
Swisscom auch Teil eines P2P-Ausbaus sein können. Dabei habe sich Swisscom dazu ent-
schieden, Verträge (Erschliessungsverträge, Endkundenverträge und Wholesale-Kundenver-
träge), welche bis zum Stichtag vom 5. Oktober 2021 abgeschlossen worden waren, umzu-
setzen und zu erfüllen. Auch wenn diese auf P2MP basierten, habe für Swisscom in diesen 
Fällen die Einhaltung und Erfüllung der abgeschlossenen Verträge im Vordergrund gestanden. 
Nach dem Stichtag durften gemäss Swisscom keine neuen auf P2MP basierenden Verträge 
mehr abgeschlossen werden und solche, die fälschlicherweise doch abgeschlossen wurden, 
wurden nachträglich aufgelöst bzw. zurückgerufen.390  

428.  Zudem stellte Swisscom in der Folge verschiedene Beratungsanfragen zu Konstellatio-
nen, welche nicht explizit in den vorsorglichen Massnahmen geregelt wurden.391 Diese betra-
fen die nachfolgenden Spezialfälle: 

  Nachfrageorientierter einzelfallweiser Ausbau (sog. on-demand Ausbau);392 

  Aufbau einer P2MP-Netzarchitektur, wenn ein Layer 1-Zugang durch eine andere Netz-

betreiberin realisiert werden kann;393 

  Vorübergehende Erschliessung von Neubauten in einer P2MP-Netzarchitektur394 oder 

von Bauten, die nicht über einen Fernmeldeanschluss verfügen.395 

429.  Des Weiteren wurden im Rahmen einer Verhandlungsdelegation bestehend aus Vertre-
tern von Swisscom und dem Sekretariat im Laufe des Jahres 2022 verschiedene Varianten 
eines Teilausbaus des zukünftigen FTTH-Netzes in einer P2P-Netzarchitektur diskutiert.  

430.  Berechnungen hinsichtlich verschiedener Kostenvarianten und der Parametrisierung für 
verschiedene Mischformen von P2P- und P2MP-Netzarchitekturen führte das Sekretariat weit-
gehend selbst durch. Solche Berechnungen wurden seitens Swisscom erst ca. drei Monate 
später und gegen Ende der Verhandlungen zwischen Swisscom und dem Sekretariat gelie-
fert.396 

431.  Aufgrund der ersten Gespräche mit dem Sekretariat und den dabei erhaltenen Hinwei-
sen seien die Massnahmen per 7. Dezember 2021 punktuell angepasst worden. Per 1. Juni 
2022 nahm Swisscom nochmals Anpassungen vor.397 

[...]Abbildung 22: [...] 398 

432.  [...]399 

390   Vgl. act. 740, Rz 29 ff. 
391   Vgl. z.B: act. 408. 
392   Vgl. act. 408. 
393   Vgl. act. 581. 
394   Vgl. act. 585. 
395   Vgl. act. 694. 
396   Vgl. act. V 48. 
397   Vgl. act. 740, Rz 29 ff. 
398   Swisscom, act. 740, S. 9. 
399   Vgl. act. 740, Rz 33 ff. 

93 

 
 
 
 
 
 
 
433.  [...]400 

434.  [...]401 

435.  [...]402 

436.  [...]403 

437.  [...]404 

438.  [...]405 

A.3.9.4 

Stellungnahme Swisscom 

439.  Die in Abschnitt A.3.9 gemachten Ausführungen zum Verhalten von Swisscom bleiben 
unbestritten.  

A.3.9.5 

Zwischenergebnis 

440.  Die Analyse des Verhaltens von Swisscom zeigt, dass Swisscom mit dem Erlass der 
vorsorglichen Massnahmen durch die WEKO die Vermarktung der bereits in P2MP gebauten 
Anschlüsse  in  einem  ersten  Schritt gestoppt  hat.  Diesen  Vermarktungsstopp  hat  Swisscom 
dann ca. sechs Monate später von sich aus wieder aufgehoben, da Swisscom aufgrund einer 
internen Einschätzung zum Schluss kam, dass sie mit den von ihr getroffenen Massnahmen 
die vorsorglichen Massnahmen erfüllen würde.  

441.  Kurz nach der Bestätigung der vorsorglichen Massnahmen durch das Bundesverwal-
tungsgericht  hat  Swisscom  die  Vermarktung  rückwirkend  wieder  gestoppt.  Zu  diesem  Zeit-
punkt bereits neu aufgeschaltete P2MP-Netzanschlüsse wurden allerdings nicht wieder deak-
tiviert.  Swisscom  hat  demnach  auch  nach  Inkrafttreten  der  vorsorglichen  Massnahmen  der 
WEKO P2MP-Anschlüsse in Betrieb genommen. 

B 

Erwägungen 

B.1  Geltungsbereich 

B.1.1  Persönlicher Geltungsbereich 

442.  Das Kartellgesetz (KG) gilt in persönlicher Hinsicht sowohl für Unternehmen des privaten 
wie auch für solche des öffentlichen Rechts (Art. 2 Abs. 1 KG). Als Unternehmen im Sinne des 
Kartellgesetzes gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen 
im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform (Art. 2 Abs. 1bis 
KG). Das KG geht damit bei der Festlegung des persönlichen Geltungsbereichs von einem 
funktionalen  Unternehmensbegriff  aus.  Dies  führt  dazu,  dass  bei  Konzernen  die  rechtlich 
selbstständigen  Konzerngesellschaften  mangels  wirtschaftlicher  Selbstständigkeit  keine 

400   Vgl. act. 740, Rz 36 f. 
401   Vgl. act. 740, Rz 38. 
402   Vgl. act. 740, Rz 20 f. 
403   Vgl. act. 740, Rz 23. 
404   Vgl. act. 740, Rz 25. 
405   Vgl. act. 740, Rz 26. 

94 

 
 
 
 
 
 
 
Unternehmen  im  Sinne  von  Art. 2  Abs. 1bis  KG  darstellen.  Als  Unternehmen  gilt  in  solchen 
Fällen der Konzern als Ganzes.406  

443.  Swisscom ist ein Unternehmen nach schweizerischem Recht und ist als Anbieterin von 
Telekommunikations- und Informatikdienstleistungen im Wirtschaftsprozess tätig. Sie ist daher 
als Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG zu qualifizieren. 

B.1.2  Sachlicher Geltungsbereich 

444.  In sachlicher Hinsicht erstreckt sich das Kartellgesetz auf das Treffen von Kartell- und 
anderen Wettbewerbsabreden, auf die Ausübung von Marktmacht sowie auf die Beteiligung 
an Unternehmenszusammenschlüssen (Art. 2 Abs. 1 KG).  

445.  Die  marktbeherrschende  Stellung  stellt  eine  qualifizierte  Form von  Marktmacht  dar407. 
Ob es sich bei Swisscom um ein marktbeherrschendes Unternehmen gemäss Art. 4 Abs. 2 
KG handelt und ob eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung gemäss Art. 7 KG vorliegt, 
wird nachfolgend im Rahmen der Beurteilung erörtert. Wird die marktbeherrschende Stellung 
bejaht, wird damit auch die Ausübung von Marktmacht festgestellt.  

B.1.3  Örtlicher Geltungsbereich 

446. 
In räumlicher Hinsicht ist das Kartellgesetz auf Sachverhalte anwendbar, die sich in der 
Schweiz auswirken, selbst wenn sie im Ausland verursacht werden (sog. Auswirkungsprinzip; 
Art. 2  Abs. 2  KG).408  Auf  Ausführungen  zum  örtlichen  Geltungsbereich  des  Kartellgesetzes 
kann vorliegend verzichtet werden, da dieser offensichtlich gegeben ist. 

B.2  Zuständigkeit der Wettbewerbskommission 

447.  Die Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden bestimmt sich nach Art. 18 Abs. 3 Satz 1 
KG und den Vorschriften des GR-WEKO.409 Danach trifft die Gesamtkommission der WEKO 
die Entscheide, welche nicht ausdrücklich einem anderen Organ oder dem Sekretariat zuge-
wiesen sind. 

448.  Vorliegend ist mittels Endverfügung darüber zu entscheiden, ob gegen Swisscom wegen 
eines  Verstosses  gegen  das  Kartellgesetz  Massnahmen  (Handlungs-  und  Unterlassungs-
pflichten, Sanktionen) zu erlassen sind. Für eine derartige Entscheidung ist grundsätzlich die 
WEKO selbst zuständig (Art. 10 Abs. 1 GR-WEKO). Da vorliegend keine Zuständigkeit eines 
anderen WEKO-Organs gegeben ist (etwa gemäss Art. 19 Abs. 1 Satz 3 KG oder Art. 19 f., 
27 ff. GR-WEKO), ist die allgemeine Verfügungskompetenz einschlägig. Zuständig ist vorlie-
gend folglich die Gesamtkommission. 

B.3  Parteien 

449.  Das kartellgesetzliche Rechtssubjekt ist das «Unternehmen» i.S.v. Art. 2 Abs. 1bis KG, 
d.h.  eine  wirtschaftliche  Einheit  unabhängig  von  ihrer  Rechts-  oder  Organisationsform  (vgl. 

406   JENS LEHNE, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 2 KG N 27; 
SAMUEL JOST, Die Parteien im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren in der Schweiz, Basel 
2013, Rz 335 und 341. Vgl. auch BGer, 2C_484/2010 vom 29.6.2012, BVGer, B-2977/2007 vom 
27.04.2010 E. 3 und E. 4.1, Publigroupe. 

407   Vgl. RPW 2021/1, 176 Rz 190, Eishockey im Pay-TV; Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 547 f.; 

JÜRG BORER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 2005, Art. 2 Rz 14. 

408   BGE 143 II 297 E. 3.2.1, Gaba; BGer, 2C_63/2016 vom 24.10.2017 E. 3, BMW; BVGer, B-

463/2010 vom 19.12.2013 E. 3.3, Gaba; BVGer, B-3332/2012 vom 13.11.2015 E. 2.3.1, BMW. 
409   Geschäftsreglement der Wettbewerbskommission vom 15.6.2015 (Geschäftsreglement WEKO, 

GR-WEKO); SR 251.1. 

95 

 
 
 
 
 
 
 
Rz 442).  Dieses  «Unternehmen»  hat  nicht  begriffsnotwendig Rechtspersönlichkeit im  Sinne 
des Verwaltungsverfahrensrechts, welches im Rahmen einer kartellrechtlichen Untersuchung 
grundsätzlich zur Anwendung gelangt (Art. 39 KG). Träger der verfahrensrechtlichen Rechte 
(z.B.  Akteneinsichtsrecht  nach  Art. 26  VwVG)  und  Pflichten  (z.B.  Mitwirkungspflicht  nach 
Art. 13 VwVG) ist vielmehr die «Partei» gemäss Art. 6 VwVG. 

450.  Nach Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfü-
gung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechts-
mittel gegen die Verfügung zusteht. 

451.  Parteistellung kommt in erster Linie derjenigen Person zu, deren Rechte oder Pflichten 
die Verfügung gemäss Art. 5 VwVG regeln soll (vgl. Rz 450). Diese wird auch als materielle 
Verfügungsadressatin bezeichnet.410  

452.  Da eine Verfügung nach Verwaltungsverfahrensrecht nicht direkt Rechte und Pflichten 
des kartellrechtlichen «Unternehmens» regeln kann (siehe oben Rz 449), können praxisge-
mäss je Unternehmen jedenfalls diejenigen Personen als materielle Verfügungsadressatinnen 
qualifiziert werden, welche im Zeitpunkt des geprüften Verstosses Trägerinnen des Unterneh-
mens waren. Dazu gehören namentlich die Person (i.d.R. Gesellschaft), deren Verhalten kon-
kret auf die Vereinbarkeit mit dem Kartellgesetz hin überprüft wird (operativ handelnde Gesell-
schaft) sowie deren allfällige Muttergesellschaft oder die Konzernobergesellschaft.411  

453.  Vorliegend kommt daher Swisscom (Schweiz) AG als operativ handelnde Gesellschaft 
Parteistellung zu.  

B.4  Vorbehaltene Vorschriften 

454.  Dem Kartellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Wa-
ren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche 
Markt-  oder  Preisordnung  begründen,  und  solche,  die  einzelne  Unternehmen  zur  Erfüllung 
öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG).412 Ebenfalls nicht 
unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzge-
bung über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die 
sich auf Rechte des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach diesem Gesetz (Art. 3 
Abs. 2 KG). 

455.  Swisscom hat im Rechtsmittelverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gegen die 
von der WEKO erlassenen vorsorglichen Massnahmen geltend gemacht, dass die Ablehnung 
des Gesetzgebers, eine Regulierung des Telekommunikationssektors im Bereich der Glasfa-
sertechnologie einzuführen, eine vorbehaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG dar-
stelle  und  es  das  Gewaltentrennungsprinzip  verbiete,  dass  die  WEKO  vorliegend  tätig 
werde.413 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der letzten Revision des Fernmel-
degesetzes weder in das Fernmeldegesetz noch in das Kartellgesetz eine Vorschrift aufge-
nommen  wurde,  die  die  Anwendung  des  Kartellgesetzes  ausschliessen  würde.  Zudem  war 
auch  im  Revisionsentwurf  des  Bundesrates  keine  entsprechende  Vorschrift  vorgesehen.414 
Daher stellt sich vorliegend die Frage, ob eine Gesetzeslücke als vorbehaltende Vorschrift im 
Sinne  von  Art.  3  Abs  1  KG  qualifiziert  werden  kann.  Praxis  und  Lehre  unterscheiden  bei 

410   Vgl. BGer, 9C_918/2009 vom 24.12.2009 E. 4.3.1; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 

2. Aufl. 1983, 148. 

411   RPW 2004/2, 421 Rz 67, Swisscom ADSL. 
412   Vgl. dazu ausführlich BGer, 2C.75/2014 vom 28.1.2015 E. 3.2, Hors-Liste Medikamente/Pfizer. 
413   Vgl. act. 370.1, S. 13. 
414   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.09.2021, Rz 37, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

96 

 
 
 
 
 
 
 
Gesetzeslücken grundsätzlich zwischen echten und unechten Lücken.415 Eine echte Geset-
zeslücke ist eine planwidrige Unvollständigkeit des positiven Rechts und zeichnet sich durch 
zwei  Elemente  aus:  die  Unvollständigkeit  und  die  Planwidrigkeit.416  Gemäss  Bundesgericht 
liegt eine echte Gesetzeslücke dann vor, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, 
weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, 
die aber als sachlich unhaltbar angesehen werden muss.417 Hingegen liegt eine unechte Ge-
setzeslücke  vor,  wenn  der  Gesetzgeber  eine  Rechtsfrage  nicht  übersehen,  sondern  still-
schweigend  –  im  negativen  Sinn  –  mitentschieden  hat  (qualifiziertes  Schweigen).  In  einem 
solchen Fall bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung.418 

456.  Wie oben aufgezeigt (vgl. Abschnitt A.3.4.2), hat der Gesetzgeber bewusst darauf ver-
zichtet, eine Regulierung des Telekommunikationssektors im Bereich der Glasfasertechnolo-
gie einzuführen. Es handelt sich hierbei also unzweifelhaft um ein qualifiziertes Schweigen des 
Gesetzgebers (unechte Gesetzeslücke), da dieser einen Punkt, den er hätte regeln können, 
bewusst ungeregelt gelassen hat.419 

457.  In seinem Urteil vom 2. November 2022420 hat das Bundesgericht diesbezüglich darauf 
hingewiesen, es habe bereits verschiedentlich festgehalten, dass die kartell- und die fernmel-
derechtlichen Bestimmungen und Verfahren nebeneinander zur Anwendung gelangen würden 
und  insbesondere  das  Interkonnektionsregime  im  Fernmelderecht  lediglich  eine  besondere 
sektorielle Regelung bilde, die zur übrigen preis- und wettbewerbsrechtlichen Ordnung hinzu-
trete und diese nicht ausschliesse.421 Gleichwohl könne bei der Anwendung des Kartellrechts 
die besondere sektorielle Regelung des Fernmeldegesetzes nicht unbeachtet bleiben. Die bei-
den Rechtsordnungen stünden insoweit in einem engen Konnex und beeinflussten sich ge-
genseitig.  Sinn  ergebe  daher  nur  eine  Auslegung,  die  auch  zu  einem  einheitlichen,  in  sich 
geschlossenen Gesamtsystem führe.422  

458.  Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Entscheid vom 30. September 2021 fest-
gehalten, dass es für die Annahme einer vorbehaltenen Vorschrift aufgrund der Beratungen 
zur Revision des Fernmeldegesetzes im Jahre 2018 einer eindeutigen Feststellung bedürfe, 
dass der Gesetzgeber die Anwendung des Kartellgesetzes für den Ausbau und die Nutzung 
von  Glasfasernetzen  ausschliessen  wollte.423  Das  Bundesverwaltungsgericht  kommt  zum 
Schluss, dass im Rahmen der parlamentarischen Beratungen ein Anwendungsausschluss des 
Kartellgesetzes  weder  ausdrücklich  verlangt  noch  ausdrücklich  festgestellt  wurde.  Vielmehr 
wurde sogar explizit darauf hingewiesen, dass mangels einer Regulierung das Verhältnis zum 
Kartellrecht offen bleibe und demnach das Kartellgesetz Anwendung finden könne (Votum SR 
SCHMID, AB 218, S. 829).424  

459.  Das Bundesgericht hielt fest, dass der Gesetzgeber einen Grund für den Verzicht auf 
eine erweiterte Zugangsregulierung nach Art. 11c E-FMG darin sah, die Investitionstätigkeit in 

415   Vgl. HEINRICH HONSELL, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, Honsell/Vogt/Geiser (Hrsg.), 2. 

Aufl. 2002 (nachfolgend: BSK ZGB I-HONSELL), Art. 1, N. 30. 

416   Vgl. BSK ZGB I-HONSELL (Fn 415), Art. 1, N. 27. 
417   BGE 138 II 1 E. 4.2. 
418   BGE 138 II 1 E. 4.2. 
419   Vgl. BSK ZGB I-HONSELL (Fn 415), Art. 1, N. 32. 
420   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 4.3, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

421   BGE 137 II 199 E. 3.4 mit weiteren Hinweisen, Mobilfunk Terminierung. 
422   BGE 137 II 199 E. 5.1, Mobilfunk Terminierung. 
423   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 41, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

424   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 46, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

97 

 
 
 
 
 
 
 
Randregionen nicht gefährden zu wollen (Votum SR JANIAK, AB 2018, S. 826).425 Dies spreche 
laut Bundesgericht für die Position von Swisscom, dass das Anliegen des Gesetzgebers, die 
Investitionstätigkeit in Randregionen nicht zu gefährden, allenfalls unterlaufen werden könnte, 
soweit es möglich wäre, gestützt auf das Kartellgesetz einen bestimmten Zugang im Bereich 
des  FTTH-Netzes  vorzuschreiben.426  Jedoch  bestehen  nach  Meinung  des  Bundesgerichts 
keine  eindeutigen  Hinweise  für  die  Annahme,  dass  der  Gesetzgeber  durch  den  Verzicht, 
Art. 11c E-FMG ins Gesetz aufzunehmen, das Verhältnis zum Kartellrecht abschliessend re-
geln wollte.427 Insbesondere bestehen gemäss Bundesgericht in der summarischen Prüfung 
zumindest keine eindeutigen Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers, die Anwendbarkeit 
des Kartellgesetzes einzuschränken.428 

460.  In einem ähnlich gelagerten Fall im Rahmen des Zugangs zum Elektrizitätsnetz hatte 
das Bundesgericht zu entscheiden, ob die Ablehnung des Energiemarktgesetzes durch das 
Volk dazu führen würde, dass das Kartellgesetz nicht zur Anwendung kommen würde.429 Das 
Parlament und der Bundesrat hatten damals – genauso wie das Parlament bei den Beratungen 
zur Revision des Fernmeldegesetzes – erkannt, dass die Ablehnung des Energiemarktgeset-
zes dazu führen könnte, dass die Bestimmungen des Kartellgesetzes zur Anwendung kommen 
könnten. Hieraus hat das Bundesgericht geschlossen, dass die Bürger daher davon ausgehen 
mussten, dass eine Ablehnung des Energiemarktgesetzes eine Öffnung des Energiemarktes 
nicht verhindern würde, und dass eine solche Öffnung unkontrolliert durch das Kartellgesetz 
erfolgen könnte.430 Das Bundesgericht hat daraus gefolgert, dass mit der Ablehnung des Ener-
giemarktgesetzes  die  allgemeinen  Bestimmungen  des  Kartellgesetzes  Anwendung  finden. 
Wörtlich hat das Bundesgericht ausgeführt: « Le rejet de la loi sur le marché de l’électricité ne 
peut pas avoir pour conséquence que l’accès de tiers au réseau de transport et de distribution 
électrique d’un concurrent ne puisse pas être imposé sur la base du droit des cartels ». Es hat 
damit die Anwendbarkeit des Kartellgesetzes bejaht.431 

461.  Neben der Tatsache, dass dem Gesetzgeber die Problemantik des Zusammenwirkens 
von Fernmelderecht und Wettbewerbsrecht bekannt und in den parlamentarischen Debatten 
bewusst war (Votum SR SCHMID, AB 218, S. 829), hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, eine 
vorbehaltene  Vorschrift  ins  Fernmeldegesetz  oder  ins  Kartellgesetz  aufzunehmen.  Der  Ge-
setzgeber  hat  daher  im  Wissen  darum,  dass  das  Kartellgesetz  zur  Anwendung  kommen 
könnte bzw. kommen würde, Art. 11c E-FMG abgelehnt und darauf verzichtet, eine vorbehal-
tene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG zu erlassen. Zwar bestand die Befürchtung, dass 
aufgrund einer erweiterten Zugangsregulierung die Investitionstätigkeit in Randregionen ge-
fährdet werden könnte. Hierbei ist zu beachten, dass die Regulierung durch den geplanten 
Art. 11c E-FMG neben einer Zugangs- auch eine Preisregulierung umfasst hätte, welche sich 
zwangsläufig  auf  die Wirtschaftlichkeit  von  Swisscom  und  damit auf  die  Investitionstätigkeit 
ausgewirkt hätte. Dies ist aber nicht der einzige Grund, weshalb der Gesetzgeber auf die Auf-
nahme von Art. 11c E-FMG verzichtet hat. Da der Bundesrat zum Zeitpunkt der Beratungen 
keinen  Handlungsbedarf  sah,  wurden  der  Verzicht  auf  eine  Regulierung  auf  Vorrat  und  die 
Notwendigkeit, die Thematik bei der legislativen Kompetenz des Parlaments zu belassen, als 

425   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 5.4, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

426   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 5.5.1, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

427   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 5.5.2, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

428   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 5.5.3, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

429   Vgl. BGE 129 II 507 E. 3, EEF. 
430   Vgl. BGE 129 II 513 E. 3.2.6, EEF. 
431   Vgl. BGE 129 II 514 E. 3.2.6, EEF. 

98 

 
 
 
 
 
 
 
weitere Argumente angeführt (Votum NR BÜHLER, AB 2018 N 1692, Votum NR TÖNGI, AB 218 
N 1693). 

462.  Zu beachten ist zudem, dass beim bisherigen Glasfaserausbau zwischen Swisscom 
und den EVU nach dem Vierfasermodell mit offenem Netzzugang für Dritte die technischen 
Voraussetzungen für Wettbewerb auf den Glasfasernetzen gegeben sind (vgl. Rz 2). Bezeich-
nend ist, dass Swisscom keinen Bedarf für eine Revision des FMG sah. Neben anderen Grün-
den, weil es heute keine Anzeichen gäbe, dass der Netzwettbewerb in absehbarer Zeit einge-
schränkt und ein staatlicher Eingriff nötig würde.432 Den Entscheid von Swisscom, künftig beim 
Glasfaserausbau auf eine P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang zu setzen und damit 
die Zugangsmöglichkeiten für Dritte einzuschränken, kommunizierte Swisscom am 6. Februar 
2020. Entsprechend konnte der Gesetzgeber zum Zeitpunkt der Revision des Fernmeldege-
setzes  noch  nicht  voraussehen,  dass  die  Netzbaustrategie  dahingehend  geändert  werden 
würde, dass ein Layer 1-Zugang nicht mehr möglich sein würde. 

463.  Swisscom  stellt  sich  in  ihrer  Stellungnahme  wiederum  auf  den  Standpunkt,  dass  es 
nicht zutreffe, dass im Bereich des Glasfaserbaus die Missbrauchsaufsicht durch das Kartell-
gesetz anwendbar sei.433 Dies versucht Swisscom aus der Tatsache abzuleiten, dass sich der 
Gesetzgeber gegen eine Regulierung des Glasfaserbaus und der Glasfaserregulierung aus-
gesprochen habe und ein entsprechender Entscheid der WEKO, welcher Zugang zum Glas-
fasernetz anordne, Art. 3a FMG missachte.434  

464.  Weiter bringt Swisscom die Rechtsprechung435 zum Urteil des Bundesgerichts in Sa-
chen Office Connex vor.436 Das Urteil des Bundesgerichts in Office Connex hatte zum Gegen-
stand,  dass  sich  die  TDC  Switzerland  AG  als  Klägerin  die  Nutzung  des  spezifischen 
Swisscom-Produkts  BBCS  im  Rahmen  einer  privatrechtlichen  Kartellrechtsklage  sichern 
wollte. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass weder das damalige Fernmeldegesetz noch 
das Kartellgesetz eine ausreichende gesetzliche Grundlage darstellen würden, um ein spezi-
fisches Produkt von Swisscom einfordern zu können. Hiervon ist das vorliegende Verfahren 
zu  unterscheiden,  wenn  es  zu  beurteilen  gilt,  ob  das  Verhalten  von  Swisscom,  welches  im 
Wesentlichen darin besteht, durch bauliche Massnahmen Dritten einen Zugang zu ihrer Glas-
fasernetzinfrastruktur  zu  verunmöglichen  und  damit  zu  verweigern,  einen  Kartellrechts-
verstoss  darstellt.  Die  vom  Bundesgericht  im  Urteil  in  Sachen  Office  Connex  entwickelte 
Rechtsprechung ist daher für die Beurteilung des vorliegenden Verfahrens nicht einschlägig. 

465.  Ebenso unzutreffend ist, dass sich die WEKO gesetzgeberische Kompetenzen anmas-
sen würde, wie dies Swisscom vorbringt.437 Swisscom zitiert den Berichterstatter der Kommis-
sion für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerats (KVF-SR) wie folgt: «Die Variante, wel-
che  der  Nationalrat  und  die  Mehrheit  unserer  Kommission  bevorzugen,  sieht  vor,  dass  der 
Bundesrat alle drei Jahre Bericht erstattet und dabei aufzeigt, wie gut der Markt spielt. Sollte 
dieser aus irgendwelchen Gründen plötzlich nicht mehr funktionieren, müsste der Bundesrat 
Vorschläge  machen,  wie  der  Wettbewerb  wirksam  gefördert  werden  kann».  Hieraus  leitet 
Swisscom ab, dass die WEKO im Bereich Glasfaser das Kartellgesetz nicht mehr anwenden 
dürfe, da sie sich ansonsten gesetzgeberische Kompetenzen anmassen würde. Eine solche 
Schlussfolgerung  kann  aus  der  Tatsache,  dass  Stände-  und  Nationalrat  die 

432   Vgl. Medienmitteilung Swisscom vom 7.9.2017, Ausbau der Regulierung fördert digitalen Stadt-
Land-Graben, <www.swisscom.ch/de/about/news/2017/09/20170907-ausbau-der-regulierung-
foerdert-digitalen-stadt-land-graben.html> (2.3.2023). 

433   Vgl. act. 1025, Rz 166 f. 
434   Vgl. act. 1025, Rz 168 ff. und Rz 183 ff. 
435   Vgl. act. 1025, Rz 172 ff. 
436   BGer, 4C.404/2006 vom 16.2.2007, Office Connex. 
437   Vgl. act. 1025, Rz 179 ff. 

99 

 
 
 
 
 
 
 
Wettbewerbssituation beobachten wollten, bevor sie regulierend eingreifen würden, nicht ge-
zogen werden. Daher kann Swisscom aus ihren Vorbringen nichts zu ihrem Vorteil ableiten.  

466. 
In  einer  Gesamtbetrachtung  der  parlamentarischen  Diskussionen  (vgl.  Abschnitt 
A.3.4.2) ist also in der Nichtaufnahme einer vorbehaltenen Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 
1 KG in das Fernmeldegesetz oder das Kartellgesetz von einem qualifizierten Schweigen des 
Gesetzgebers und nicht von einer planwidrigen Unvollständigkeit (also einer echten Gesetzes-
lücke) auszugehen. Damit kann aus den parlamentarischen Diskussionen keine vorbehaltene 
Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG abgeleitet werden, welche die Anwendung des Kar-
tellgesetzes  auf  die  vorliegend  zu  beurteilende  Verhaltensweise  einschränken  würde.  Auch 
der  Verweis  auf  den  Office  Connex-Entscheid  des  Bundesgerichts  ist  aufgrund  der  unter-
schiedlichen Sach- und Rechtslage vorliegend nicht einschlägig. In den hier zu beurteilenden 
Märkten  gibt  es  dementsprechend  keine  Vorschriften,  die  Wettbewerb  nicht  zulassen.  Das 
Kartellgesetz ist damit uneingeschränkt anwendbar. 

B.5  Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden 

Unternehmens 

467.  Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den Miss-
brauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung 
des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7 Abs. 1 KG). In 
Art. 7 Abs. 2 KG werden solche Verhaltensweisen exemplarisch aufgezählt, wobei im Einzel-
fall  zu  prüfen  ist,  ob  eine  Verhaltensweise  nach  Art. 7  Abs. 2  KG  eine  Behinderung  bezie-
hungsweise Benachteiligung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG darstellt.438 

B.5.1  Marktbeherrschende Stellung 

468.  Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die 
auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteil-
nehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhängig 
zu verhalten (Art. 4 Abs. 2 KG). 

469.  Bei der Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung eines Unternehmens ist nicht 
allein auf Marktstrukturdaten abzustellen, sondern es sind ebenfalls die konkreten Abhängig-
keitsverhältnisse zu prüfen. Marktbeherrschung kann insbesondere auch bei einem Unterneh-
men vorliegen, das im Verhältnis zu Mitbewerbern über eine überragende Marktstellung ver-
fügt, oder bei einem Unternehmen, von welchem andere Unternehmen als Nachfrager oder 
Anbieter abhängig sind.439 Wirksamer Wettbewerb steht im vorliegenden Zusammenhang für 
ein  Wettbewerbsverständnis,  das  in  enger  Anlehnung  an  die  moderne  Markt-  und  Wettbe-
werbstheorie  keinen  allgemeingültigen  Rezepten  verpflichtet  ist.440  Wettbewerb  ist  in  dieser 
Sicht ein vielgestaltiger, dynamischer Prozess, und Wettbewerbspolitik hat (hauptsächlich) si-
cherzustellen, dass die vom Wettbewerb allgemein erwarteten statischen und dynamischen 
Funktionen ausreichend erfüllt werden. Das heisst, dass diese Funktionen nicht durch private 
Wettbewerbsbeschränkungen  (und  auch  dysfunktionale  staatliche  Regulierungen)  grundle-
gend beeinträchtigt werden. Wirksamer Wettbewerb soll m.a.W. die in einem Markt handeln-
den Unternehmen immer wieder zwingen bzw. anspornen, den Ressourceneinsatz zu optimie-
ren,  die  Produkte  und  Produktionskapazitäten  an  die  äusseren  Bedingungen  anzupassen 
sowie neue Produkte und Produktionsverfahren zu entwickeln. Sind diese zentralen Funktio-
nen des Wettbewerbs auf einem bestimmten Markt nicht erheblich gestört, so kann der Wett-
bewerb als «wirksam» bezeichnet werden.441 Das im Konzept des wirksamen Wettbewerbs 

438   Vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.2, Publigroupe. 
439   Vgl. Botschaft zum KG 2003, BBl 2002 2045. 
440   Vgl. Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 512 ff. 
441   Vgl. Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 512. 

100 

 
 
 
 
 
 
 
zum Ausdruck kommende Wettbewerbsverständnis lehnt jeden strukturellen Determinismus 
ab, wonach aufgrund statischer Strukturmerkmale (Anzahl Firmen, Konzentration der Markt-
anteile,  etc.)  zwingend  auf  bestimmte  Verhaltensweisen  oder  Wettbewerbsergebnisse  zu 
schliessen wäre. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die bislang im Sinne eines Beurteilungs-
rahmens verwendeten Struktur-, Verhaltens- und Ergebniskriterien überflüssig geworden wä-
ren. Vielmehr sind zur Beurteilung des wirksamen Wettbewerbs sowohl Struktur-, Verhaltens- 
und Ergebniskriterien massgeblich.442 Hierbei ist zu beachten, dass Marktstrukturdaten in der 
Regel die Rahmenbedingungen beschreiben, in welchen sich die Marktteilnehmer bewegen, 
und welche es ihnen ermöglichen, mit anderen Marktteilnehmern in Wettbewerb zu treten oder 
aber durch ihr Verhalten wirksamen Wettbewerb zu beeinträchtigen.  

470.  Swisscom wird sich von anderen Marktteilnehmern nicht in wesentlichem Umfang unab-
hängig verhalten können, wenn sie sich ausreichend starker aktueller und/oder potenzieller 
Konkurrenz gegenübersieht.  Um  dies  zu  prüfen,  ist  vorab  der  relevante  Markt  in  sachlicher 
und räumlicher Hinsicht abzugrenzen. 

B.5.1.1  Relevante Märkte 

471.  Allgemein wird ein Markt als das Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage definiert. 
Von  der  Angebotsseite  her  betrachtet  umfasst  der  Markt  sämtliche  Nachfrager  nach  einem 
bestimmten Produkt oder einer bestimmten Dienstleistung, die in sachlicher, örtlicher und zeit-
licher Hinsicht dem jeweiligen Angebot gegenüberstehen. Von der Nachfrageseite her betrach-
tet  umfasst  der  Markt  sämtliche  Anbieter,  die  bestimmte  Produkte  oder  Dienstleistungen  in 
sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht anbieten, um eine bestimmte Nachfrage zu befrie-
digen.  

472.  Bei der Marktabgrenzung ist zu bestimmen, welche Waren oder Dienstleistungen für die 
Marktgegenseite  in  sachlicher,  örtlicher  und  allenfalls  zeitlicher  Hinsicht  austauschbar  sind 
(vgl. Art. 11 Abs. 3 VKU443, der hier analog anzuwenden ist). Die von der vorliegend zu beur-
teilenden Verhaltensweise von Swisscom im Rahmen des Ausbaus ihres Glasfasernetzes be-
troffene Marktgegenseite sind FDA ohne eigene physische Netzwerkinfrastruktur, welche den 
Zugang zu einer Glasfasernetzwerkinfrastruktur bzw. einem Glasfasernetz nachfragen, um ei-
gene Dienstleistungen auf den Vorleistungsmärkten und den Endkundenmärkten anbieten zu 
können. Daher ist die Marktabgrenzung nachfrageorientiert aus Sicht der FDA vorzunehmen. 
Als vertikal integriertes Unternehmen ist Swisscom gleichzeitig auch auf den nachgelagerten 
Endkundenmärkten tätig und steht mit der Marktgegenseite auf diesen Märkten in direktem 
Wettbewerb.  Die  Verhaltensweise  von  Swisscom  hat  deshalb  auch  Auswirkungen  auf  die 
nachgelagerten Märkte. Um die Wettbewerbswirkungen beurteilen zu können, sind daher auch 
die nachgelagerten Märkte abzugrenzen. 

473.  In ihrer bisherigen Praxis hat die WEKO Märkte für den Zugang zur physischen Netz-
werkinfrastruktur sowie Vorleistungsmärkte und Endkundenmärkte für Breitbandinternet und 
Breitbandanbindungen  abgegrenzt.444  Grundlage,  um  auf  diesen  Märkten  auf  der  Anbieter-
seite  tätig  zu  werden,  ist  eine  eigene  physische  Netzwerkinfrastruktur  oder  der  Zugang  zu 
einer solchen. 

474.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass der sachlich relevante Markt im Antrag 
zu eng abgegrenzt sei.445 Vielmehr müsste der relevante Markt neben einem Layer 1-Zugang 
Infrastruktur  der  Swisscom  zusätzlich  auch  die  Koaxial-  und  HFC-Netze  der 
zur 

442   Vgl. Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 513. 
443   Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vom 17.6.1996 (VKU; 

SR 251.4). 

444   RPW 2016/1, 303 ff. S. 174 ff., Swisscom WAN-Anbindung. 
445   Vgl. act. 1025, Rz 220 ff. 

101 

 
 
 
 
 
 
 
Kabelnetzbetreiberinnen, Layer 2 und Layer 3-Angebote sowie den physischen Zugang zum 
Schacht («T-ALO») umfassen.446  

475.  Damit würde der sachlich relevante Markt gemäss Swisscom so gut wie sämtliche in der 
Schweiz angebotenen Vorleistungsprodukte im Bereich Breitbanddatenübertragung als auch 
die  Endkundenprodukte  der  Kabelnetzbetreiberinnen  umfassen.  Eine  solche  Marktabgren-
zung  widerspricht  der  gängigen  Praxis  der  Wettbewerbsbehörden  und  Gerichte  der  letzten 
Jahrzehnte und ist, wie nachfolgend ausgeführt, abzulehnen. 

476.  Weiter bringt Swisscom vor, dass für die Substituierbarkeit von Vorleistungsprodukten 
allein die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Endkundenmarkt relevant sei.447 Die für die Marktab-
grenzung  entscheidende  Frage  sei  daher,  ob  ein  Layer  1-Zugang  zum  Glasfasernetz  der 
Swisscom Voraussetzung sei, um als FDA wirksam auf den Endkundenmärkten zu konkurrie-
ren. Swisscom verneint dies. 

477.  Hierzu ist anzumerken, dass, wie vorgängig aufgezeigt, die Handlungsmöglichkeiten im 
Markt einer FDA ohne Layer 1-Zugang weitgehend eingeschränkt sind (vgl. Rz 122 ff.) und 
eine FDA, die lediglich Layer 2- und Layer 3-Produkte nachfragen kann, nur noch als Wieder-
verkäuferin von Dienstleistungen, die von Swisscom erbracht werden, im Markt auftreten kann. 
Die  existierenden  Zugangsmöglichkeiten  zum  Glasfasernetz  haben  einen  entscheidenden 
Einfluss  auf  die  den  nachfragenden  FDA  zur  Verfügung  stehenden  Handlungsoptionen  im 
Markt und damit auf die Wettbewerbsparameter, auf welche die FDA letztlich Einfluss nehmen 
kann. Die Einschätzung von Swisscom, dass verschiedene substituierbare Produkte zu einem 
Zugang zur physischen Netzinfrastruktur existierten, die in die Marktabgrenzung einbezogen 
werden müssten und von denen grosser Wettbewerbsdruck auf Swisscom ausgehen würde448, 
ist abzulehnen, wie nachfolgend aufgezeigt wird. 

B.5.1.1.1 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten 

Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 

478.  Auf den Märkten für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur (Layer 1) mit glas-
faserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten treffen anbieterseitig ein oder mehrere Betrei-
berinnen  einer  Glasfasernetzwerkinfrastruktur  und  nachfragerseitig  Nachfrager  nach  einem 
physischen Zugang zu einer solchen Glasfasernetzwerkinfrastruktur aufeinander. Ausgangs-
punkt der Marktabgrenzung ist der Zugang zu einzelnen Glasfasern der physischen Glasfa-
sernetzwerkinfrastruktur ab einer Anschlusszentrale, um gegenüber einem oder mehreren be-
stimmten Endkunden Fernmeldedienste über diese Netzwerkinfrastruktur zu erbringen. In der 
Schweiz verfügen Swisscom, ihre Kooperationspartner sowie weitere regionale Netzbetreiber 
über eine solche Glasfasernetzwerkinfrastruktur. Hierbei bestehen regionale Unterschiede. Es 
existieren sowohl Gebiete, in denen Swisscom oder ein Dritter alleine bauen, als auch Gebiete, 
in denen Swisscom in Kooperation mit einem Dritten baut oder Swisscom und ein Dritter je-
weils separat eine Glasfasernetzinfrastruktur betreiben. Ausgehend vom Geschäftsmodell der 
nachfragenden FDA, welche gegenüber Endkunden und/oder gegenüber alternativen nach-
fragenden FDA Fernmeldedienste erbringen, stellt sich die Frage, welche Substitutionsmög-
lichkeiten zum Zugang zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur zur Verfügung stehen. Hier-
bei 
jeweils  angebotenen 
Zugangsmöglichkeiten zu unterscheiden. Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung wird 
für die Marktabgrenzung von der jeweiligen Situation bei den einzelnen Teilnehmeranschlüs-
sen  in  der  entsprechenden  Nutzungseinheit  ausgegangen.  Gleichartige  Situationen  werden 
dabei jeweils zu einem einheitlichen Markt zusammengefasst.  

in  sachlicher  und  räumlicher  Hinsicht  zwischen  den 

ist 

446   Vgl. act. 1025, Rz 192 ff., 209 ff. und 216 ff. 
447   Vgl. act. 1025, Rz 195. 
448   Vgl. act. 1025, Rz 195. 

102 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.1.1.1.1  Ausgangspunkt für die Marktabgrenzung in sachlicher Hinsicht 

479.  Die  Marktabgrenzung  erfolgt  aus  Sicht  der  Marktgegenseite.  Ausgangspunkt  für  die 
Marktabgrenzung  ist  daher  der  Zugang  zur  physischen  Glasfasernetzinfrastruktur  zwischen 
einer Anschlusszentrale und dem Teilnehmeranschluss bzw. der OTO-Dose (FTTH-Netz). In 
den Vorleistungsmärkten stellen die Nachfrager nach einem Zugang zur physischen Netzwer-
kinfrastruktur  von  Swisscom  die  Marktgegenseite  von  Swisscom  dar.  Typische  Nachfrager 
sind FDA wie Sunrise, Salt, Init7, Solnet oder die Internet Group. Aus ihrer Sicht beurteilt sich, 
ob angemessene Substitute bestehen, die auf eine Erweiterung des Marktes schliessen lassen 
würden.  

B.5.1.1.1.1.1 Koaxial- und HFC-Kabelnetze  

480.  Koaxial- und HFC-Kabelnetze werden grundsätzlich in einer Baumstruktur errichtet und 
wurden  ursprünglich  für  die  Übertragung  von  TV-Signalen  konzipiert.449  Dementsprechend 
sind diese Netze nicht darauf ausgelegt, alternativen FDA einen Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur zu gewähren. Ein Layer 1-Zugang ist daher auf Koaxial- und HFC-Kabelnetzen 
aus  technischer  Sicht  nicht  möglich.  Gleichzeitig  setzen  die  Kabelnetzbetreiberinnen  beim 
Ausbau ihrer Netzinfrastruktur und der Erschliessung von Neubauten vermehrt auf FTTH.450 
In  diesem  Zusammenhang  ist  zudem  zu  beachten,  dass  die  HFC-Netzwerkinfrastruktur  ein 
«Shared  Medium» 
ist  und  es  hinsichtlich  der  Kapazitätsauslastung  der  HFC-
Netzwerkinfrastruktur trotz nominal sehr hohen angebotenen Bandbreiten durchaus zu Eng-
pässen  kommen  kann  (vgl.  hinsichtlich  des  neuen  Übertragungsstandards  DOCSIS  4.0  die 
Ausführungen unter Rz 729 ff.).451 

481.  In  ihrer  bisherigen  Praxis  hat  die  WEKO  dementsprechend  die  Koaxial-  und  HFC-
Kabelnetze beim Markt für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserba-
sierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  nicht  berücksichtigt.452  Das  Bundesverwaltungsge-
richt hat dies bestätigt und festgehalten, dass bei Kupferkabelnetzen aufgrund ihrer Leistungs-
fähigkeit  und  bei  Koaxial-  und  HFC-Kabelnetzen  aufgrund 
ihrer  anders  gearteten 
Netzarchitektur und den sich daraus ergebenden Bereitstellungs- und Nutzungsmöglichkeiten 
die Gleichwertigkeit mit Glasfasernetzen nicht in ausreichender Weise gegeben ist, um von 
einer Substituierbarkeit von Layer 1-Produkten auszugehen.453  

482.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass das Netz der Kabelnetzbetreiberinnen 
Endkunden für lange Zeit die höchsten Bandbreiten geboten habe und erst in der jüngeren 
Vergangenheit  mit  Glasfasernetzen  eine  konkurrenzfähige  Alternative  zum  Kabelnetz  ge-
schaffen worden sei.454 Auch würden die Kabelnetzbetreiberinnen ihr HFC-Netz immer weiter 
in Richtung FTTH-Netz mit einer P2MP-Topologie ausbauen.455 Zudem ist Swisscom der Mei-
nung,  dass  FDA,  die  selbst  Kabelnetzbetreiberinnen  seien,  einen  physischen  Zugang  zum 
Glasfasernetz der Swisscom problemlos mit ihren eigenen Netzen substituieren könnten, um 
wirksam  auf  dem  Endkundenmarkt  zu  konkurrieren.456  So  habe  Sunrise  beispielsweise  seit 

449   Vgl. <www.elektronik-kompendium.de/sites/kom/1510061.htm> (7.7.2023). 
450   Vgl. etwa die Gemeinschafts-Antennenanlage Ossingen GAO zur Konkurrenzfähigkeit der Kabel-
netztechnologie, Antwort auf Frage 5, <www.gao.ch/konkurrenzfaehigkeit-der-kabelnetztechnolo-
gie/> oder das Interview mit dem CEO von Sunrise vom 14.10.2022, <www.netzwo-
che.ch/news/2022-10-14/andre-krause-ueber-seine-plaene-im-kmu-geschaeft-und-die-zukunft-
von-5g> (12.6.2023). 

451   Vgl. RPW 2021/1, 243 Rz 115 ff., Netzbaustrategie Swisscom. 
452   Vgl. RPW 2021/1, 245 Rz 127, Netzbaustrategie Swisscom. 
453   Vgl. BVGer, B-161-/2021 vom 30.9.2021, Rz. 231, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 

31-0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

454   Vgl. act. 1025, Rz 196 ff. 
455   Vgl. act. 1025, Rz 198. 
456   Vgl. act. 1025, Rz 203. 

103 

 
 
 
 
 
 
 
der Fusion mit UPC rund [...] Glasfaser-Anschlüsse vom Netz der Swisscom auf ihr eigenes 
HFC-Netz migriert.  

483.  Die Vorbringen von Swisscom zeigen nicht auf, dass aktuellen und künftigen Nachfra-
gern nach einem Zugang zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur (Layer 1) von Swisscom 
ein entsprechendes Angebot der Kabelnetzbetreiberinnen zur Verfügung stehen würde. Viel-
mehr bringt Swisscom im Wesentlichen vor, dass von den Kabelnetzbetreiberinnen Wettbe-
werbsdruck ausgehen würde, der zu berücksichtigen sei. Hierauf wird nachfolgend in Abschnitt 
B.5.1.2.1.4 eingegangen.  

484.  Allein  die  Tatsache,  dass  Sunrise  nach  dem  Zusammenschluss  mit  UPC  einen  Teil 
seiner Kunden auf die neu erworbene Kabelnetzinfrastruktur migrierte, ist kein Beleg dafür, 
dass  Nachfragern  nach  einem  Layer  1-Zugang  eine  Alternative  zum  Glasfasernetz  von 
Swisscom zur Verfügung stehen würde. Zudem macht Sunrise in diesem Zusammenhang gel-
tend, dass sie im Juli 2022 mit Swisscom eine Abnahmeverpflichtung von 100’000 Layer 1-
Glasfaseranschlüssen  abgeschlossen  habe.  Diese  Verpflichtung  werde  vor  allem  durch  die 
Migration  der  Swisscom  Layer  3-Glasfaseranschlüsse  (also  die  nachgefragten  BBCS-
Angebote von Swisscom) erreicht, aber auch durch die Aufschaltung von Neukunden. Insge-
samt nehme daher das Volumen an Layer 3-Anschlüssen ab, während das Volumen an Layer 
1-Anschlüssen deutlich zunehme.457 Mit anderen Worten steigt die Nachfrage nach Layer 1-
Anschlüssen von Sunrise und es ist insgesamt von einer Migration von Layer 3-Anschlüssen 
auf  Layer  1-Anschlüsse  auszugehen.  Die  vorgebrachten  Argumente  von  Swisscom  ändern 
daher nichts an der oben gemachten Einschätzung, dass die Kabelnetzbetreiberinnen keine 
Alternative zu einem Layer 1-Zugang zur Glasfasernetzinfrastruktur von Swisscom darstellen. 

485. 
Im  Zusammenhang  mit  den  Ausbauplänen  der  Kabelnetzbetreiberinnen,  ihre  HFC-
Netze zu FTTH-Netzen umzubauen, gelangt die von Swisscom zitierte Studie des Beratungs-
unternehmens EVU Partners458 zum Schluss, dass sich künftig bei den FTTH-Netzen der Ka-
belnetzbetreiberinnen  eine  klare  Präferenz  zur  P2P-Netzarchitektur  abzeichne,  wobei  aber 
weiterhin FTTH-Netze in der P2MP-Netzarchitektur im Einsatz sein würden. Konkret werde die 
P2P-Netzarchitektur in fünf Jahren von 80 % der Netzbetreiberinnen eingesetzt. Bei den reinen 
FTTH-Netzbetreiberinnen  fände  eine  klare  Positionierung  zur  P2P-Netzarchitektur  statt  und 
die Anzahl der Netzbetreiberinnen, welche beide Netzarchitekturen im Einsatz hätten, würde 
massiv zurückgehen.459 Demnach setzen auch die Kabelnetzbetreiberinnen beim Ausbau ihrer 
HFC-Netze zu FTTH-Netzen vermehrt auf eine P2P-Netzarchitektur. 

B.5.1.1.1.1.2 Layer 1-Produkte alternativer Netzbetreiber  

486.  Auf der in Kooperation zwischen Swisscom und EVU nach dem Vierfasermodell (P2P-
Netzinfrastruktur)  gebauten  Glasfasernetzinfrastruktur  wird  im  Markt  die  Überlassung  einer 
unbeleuchteten  Glasfaserleitung  von  Swisscom  unter  dem  Namen  «Access  Line  Optical» 
(«ALO»)  bzw.  von  den  EVU  unter  dem  Namen  «Fibre  Local  Loop»  («FLL»)  angeboten.460 
«ALO» ermöglicht in einer Anschlusszentrale von Swisscom eine Anbindung zu einem Glas-
faseranschluss zur Nutzung des gesamten Farbfrequenzspektrums.  

487.  Ausgehend vom  «ALO»-Angebot  von  Swisscom  stellt sich die  Frage,  ob  der  sachlich 
relevante  Markt  für  den  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  um  das  von  den  EVU 

457   Vgl. act. 717, S. 4. 
458   Vgl. act. 1025, Rz 199. 
459   Vgl. EVU Partners, Telekommarkt Schweiz 2023 – Marktstudie zur Erwartungshaltung der alter-
nativen Telekomnetzanbieter, S.4 und 10 f., <www.evupartners.ch/de/blog/telekommarkt-
schweiz-2023> (15.1.2024). 

460   Vgl. <www.swisscom.ch/de/business/wholesale/angebot/anschluesse/access-line-optical.html> 

(13.11.2020). 

104 

 
 
 
 
 
 
 
angebotene Layer 1-Netzzugangsprodukt «FLL» zu erweitern ist. Soweit ein solches «FLL»-
Angebot von alternativen Netzbetreibern in einer für alternative FDA nutzbaren Form zur Ver-
fügung  steht,  kann  dieses  grundsätzlich  als  Alternative  angesehen  werden.  Dies  zeigt  sich 
beispielsweise daran, dass sowohl Init7461 als auch Salt462 solche Layer 1-Angebote von alter-
nativen Netzbetreibern nachfragen, um den gewünschten Teilnehmeranschluss bzw. die OTO-
Dose  zu  erreichen,  soweit  diese  Angebote  in  räumlicher  Hinsicht  zur  Verfügung  stehen. 
Exemplarisch dafür kann das von Swisscom und der EVU IWB in Kooperation gebaute Basler 
Glasfasernetz betrachtet werden, auf dem zusätzlich die Anbieterinnen Colt, GIB Solutions, 
Init7, Salt, Solnet, Sunrise bzw. Yallo und VTX mit eigenen Dienstleistungen für Endkunden 
vertreten sind.463 

B.5.1.1.1.1.3 Farbentbündelung 

488.  Zumindest als theoretische technische Alternative zum physischen Zugang zur Glasfa-
sernetzinfrastruktur wäre der physische Zugang zur Nutzung eines Teils des Farbfrequenz-
spektrums bzw. mittels Farbentbündelung denkbar (vgl. Rz 150 f.). Im Rahmen eines Markt-
tests wurde diese mögliche Alternative zu einem physischen Layer 1-Zugang analysiert (vgl. 
Abschnitte A.2.3.2 und A.2.3.3). Hierbei wurde festgestellt, dass die Technologie nicht markt-
reif ist und daher von nachfragenden FDA nicht zur Erbringung von Fernmeldedienstleistungen 
gegenüber Endkunden eingesetzt werden kann (vgl. Rz 117 ff. und 150 f.). Zudem weist das 
von Swisscom entwickelte und auf der Farbentbündelung basierende Vorleistungsprodukt «C-
ALO» das Risiko einer Benachteiligung der Marktgegenseite auf. Diese Benachteiligung zeigt 
sich  darin,  dass  nur  der  NG-PON2  Standard  zur  Übertragung  genutzt  werden  kann.  In  der 
Schweiz wird aber auf P2MP-Netzinfrastrukturen von den meisten FDA der XGS-PON Stan-
dard verwendet. Das Angebot «C-ALO» von Swisscom wurde aufgrund fehlender Nachfrage 
wieder vom Markt genommen (vgl. Rz 152 ff.). 

489.  Folglich ist der relevante Markt für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten zum jetzigen Zeitpunkt nicht um mögliche 
Produkte der Farbentbündelung zu erweitern. 

B.5.1.1.1.1.4 Layer 2- und Layer 3-Angebote 

490.  Hinsichtlich  einer  möglichen  Erweiterung  des  Marktes  auf  Layer  2-  und  Layer  3-Zu-
gangsformen hat die WEKO die Marktverhältnisse bereits in der Vergangenheit untersucht und 
regelmässig  festgestellt,  dass der  Zugang  zur Infrastruktur (Layer  1-Zugang)  und  damit die 
Verfügungsmöglichkeiten bzw. die Freiheitsgrade hinsichtlich der Ausgestaltung der über die 
Glasfasernetzwerkinfrastruktur zu erbringenden Dienstleistungen nicht mit Layer 2- oder Layer 
3-Angeboten  vergleichbar  ist.464  So  unterscheiden  sich  insbesondere  die  technischen  Mög-
lichkeiten  der  Angebotsgestaltung  und  die  Kostenstrukturen  für  die Nutzung  eines Layer  2- 
oder Layer 3-Angebots im Vergleich zu einem Layer 1-Angebot stark.465 Der Vollständigkeit 
halber  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  über  Koaxial-  und  HFC-Kabelnetze  bauartbedingt  kein 
Layer 1-Zugang gewährt werden kann (vgl. Rz 480 f.). Allenfalls können unter gewissen Um-
ständen über HFC-Kabelnetze Layer 2 und Layer 3-Zugänge gewährt werden.  

491.  Wie bereits ausgeführt, steht alternativen FDA bei einem Layer 2- oder Layer 3-Zugang 
lediglich das Geschäftsmodell «Reiner Endkundenanbieter» zur Verfügung (vgl. Rz 122). Da-
mit sind Nachfrager nach einem Layer 1-Zugang, wenn sie gezwungen sind, auf einen Layer 

461   Vgl. act. 135, S. 2. 
462   Vgl. act. 159, S. 3. 
463   Vgl. <www.glasfasernetz-basel.ch/glasfasernetz/anbieter/uebersicht.html> (7.7.2023). 
464   RPW 2016/1, 174 f. Rz 303 ff.; Swisscom WAN-Anbindung. 
465   Vgl. etwa RPW 2016/1, 173 Rz 299 ff. und Rz 305, Swisscom WAN-Anbindung; RPW 2020/2, 

775 Rz 153 ff., Sunrise/Liberty Global. 

105 

 
 
 
 
 
 
 
2- oder Layer 3-Zugang auszuweichen, in ihren wirtschaftlichen Handlungsmöglichkeiten ein-
geschränkt, da ihnen die Geschäftsmodelle «integrierter Endkundenanbieter» und «Vorleis-
tungsanbieter» nicht zur Verfügung stehen. Hinzu kommt, dass sich Swisscom das Recht vor-
behält, für das Layer 3-Produkt BBCS auf Glasfaser künftig geografisch differenzierte Preise 
einzuführen.466  

492.  Dass  die früheren  Marktabgrenzungen  weiterhin  Bestand  haben,  zeigen  auch  die  be-
trächtlichen  Unterschiede  bei  den  Preisen  für  höhere  Bandbreiten  zwischen  dem  «ALO»-
Angebot  (Layer  1)  und  dem  BBCS-Angebot  (Layer  3)  von  Swisscom.  Kostet  das  «ALO»-
Angebot aktuell monatlich CHF 24, so sind für das BBCS-Angebot mit symmetrischen Band-
breiten von 1 Gbit/s CHF 32 und mit Bandbreiten von 10 Gbit/s CHF 33 zu bezahlen.467 Bei 
Ankündigung  der  Netzbaustrategie  2025  Anfangs  2020  lagen  die  Preise  für  das  BBCS-
Angebot mit CHF 35 für symmetrische Bandbreiten von 1 Gbit/s und insbesondere mit CHF 
46 bei Bandbreiten von 10 Gbit/s bedeutend höher.468 Wichtig zu betonen ist hierbei, dass eine 
alternative FDA bei einem Layer 1-Zugang die vollständige Kontrolle über die jeweils genutzte 
Glasfaserleitung zu einem fixen monatlichen Preis hat. Die Nachfragerin eines Layer 1-Ange-
bots kann damit die zu erbringenden Dienstleistungen und damit auch die hierdurch generier-
baren  Erträge  wesentlich  beeinflussen.  Dies  bedeutet,  dass  eine  FDA  mit  hochwertigeren 
Dienstleistungen bei gleichen Mietkosten für die Glasfaserleitung auch höhere Erträge gene-
rieren kann, was sich direkt auf die Höhe der Marge auswirkt. Bei Layer 2- oder Layer 3-Zu-
gängen verlangt die anbietende Netzbetreiberin in der Regel für hochwertigere Dienstleistun-
gen  höhere  Preise,  so  dass  sich  die  gegenüber  den  Endkunden  zu  erbringenden 
Dienstleistungen mit höheren Bandbreiten nicht notwendigerweise bzw. nicht in gleicher Weise 
in einer vorteilhaften Marge niederschlagen. Mit einem Layer 1-Zugang können sie hingegen 
die gewünschte Übertragungstechnologie selbst wählen und so hochwertigere Dienstleistun-
gen anbieten. Beispielsweise bietet Init7 unter Nutzung der Ethernet-Technologie heute ga-
rantierte  Bandbreiten  von  bis  zu  25  Gbit/s  an469,  während  Swisscom  aktuell  die  XGS-PON 
Technologie verwendet, die nur geteilte Bandbreiten von bis zu 10 Gbit/s bietet. 

493.  Hinsichtlich  des  Zugangs  zur  Infrastruktur  betont  Swisscom  in  einer  Medienmitteilung 
von 2008, dass Netzbetreiber bei einer eigenen Infrastruktur verschiedene Technologien ein-
setzen würden. Welche Dienste und welche Netzqualität später angeboten werden könnten, 
hänge stark von der Wahl der eingesetzten Technologien ab. Nur wenn die Betreiberinnen das 
gesamte Netzwerk von den Zentralen bis zum Endkundengerät überwachen und steuern wür-
den, könnten sie sich auf dem Markt hinsichtlich Service, Qualität und technologischer Inno-
vation differenzieren.470 Weiter hat Swisscom in der Vergangenheit keine Layer 2- oder Layer 
3-Vorleistungsprodukte von EVU nachgefragt, die eine Glasfasernetzinfrastruktur errichtet ha-
ben. Vielmehr ist Swisscom mit diesen entweder eine Kooperation eingegangen oder hat eine 
eigene  Glasfasernetzinfrastruktur  errichtet,  um  sich  so  den  Zugang  zur  physischen 

466   Vgl. Broadband Connectivity Services – Handbuch Preise, Version 1-28, gültig ab 1.10.2022, 2.1 

Abs. 3. 

467   Vgl. <www.swisscom.ch/content/dam/swisscom/de/ws/documents/D_ALO-Dokumente/d_-

alo_handbuch-preisev2-5--gueltig-ab-01-10-2022-.pdf.dl.res/d_-alo_handbuch-preisev2-5--guel-
tig-ab-01-10-2022-.pdf>, <www.swisscom.ch/content/dam/swisscom/de/ws/documents/D_BBCS-
Dokumente/d_bbcs_handbuch-preisev1-29--gueltig-ab-01-10-2022-.pdf.dl.res/d_bbcs_handbuch-
preisev1-29--gueltig-ab-01-10-2022-.pdf> (5.12.2022). 

468   Vgl. Broadband Connectivity Services – Handbuch Preise, Version 1-25, gültig ab 1.12.2019. 
469   Vgl. <www.init7.net/de/internet/fiber7/> (22.3.2023). 
470   Vgl. Medienmitteilung Swisscom vom 9. Dezember 2008, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2008/12/20081209_01_Mit_fibre_suisse_in_die_Glasfaserzu-
kunft.html> (23.11.2020); Swisscom hat im Laufe des Verfahrens Medienmitteilungen, die älter 
als 10 Jahre sind, vom Netz genommen; der Inhalt der Präsentation und des Mediengesprächs 
kann aber noch unter dem folgenden Link abgerufen werden: <de.readkong.com/page/medienge-
sprach-mit-fibre-suisse-in-die-glasfaserzukunft-6502787?p=3> (13.07.2023). 

106 

 
 
 
 
 
 
 
Netzinfrastruktur zu sichern.471 Dies zeigt sich auch im Verhalten von Swisscom während Ko-
operationsverhandlungen. [...]472 [...]473 

494.  [...] Dies gilt ebenso für alternative FDA, welche ohne einen Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur (Layer 1-Zugang) lediglich die Vorgaben hinsichtlich Service, Qualität und tech-
nologischer Innovation des Anbieters eines Layer 2- bzw. Layer 3-Zugangs übernehmen kön-
nen (Geschäftsmodell «Reiner Endkundenanbieter» vgl. Abbildung 8).  

495.  Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurde zudem unter dem Begriff «FANS» 
oder «V-ALO» eine Variante eines Layer 2-Zugangs als mögliches Substitut für einen Layer 
1-Zugang diskutiert. Diese Variante des Layer 2-Zugangs ermöglicht, dass die Nachfragerin 
nach  einem  solchen  Vorleistungsprodukt  einen  Grossteil  der  wesentlichen  Parameter  des 
Layer 2-Zugangs (z.B. Bandbreite, Priorisierung, etc.) selbst konfigurieren kann und ihr nicht 
nur die von der Layer 2-Anbieterin in der Regel vorgegebenen Nutzungsprofile zur Auswahl 
stehen. Hierbei ist die Nachfragerin nach einem solchen Layer 2-Zugang allerdings nach wie 
vor auf die darunterliegende Netzinfrastruktur, die darauf eingesetzte Übertragungstechnolo-
gie sowie auf die von der jeweiligen Layer 2-Anbieterin eingesetzten Sendegeräte und zuge-
lassenen Empfangsgeräte angewiesen. Dies hat zur Folge, dass ausser den mit «FANS» oder 
«V-ALO»  selbst  konfigurierbaren  Nutzungseinstellungen  keine  weiteren  Vorteile  gegenüber 
bereits bestehenden Layer 2-Angeboten ersichtlich sind. 

496.  Wie Swisscom in ihrer Medienmitteilung von 2008 richtigerweise feststellt, erlaubt ge-
mäss heutigem Stand der Technik einzig der physische Zugang zur unbeleuchteten Glasfaser, 
dass FDA eigene Technologien implementieren können, indem sie die aktiven Komponenten 
wie Router, Switches, Transceiver, Transponder, etc. selbst wählen. Damit kann der Wettbe-
werb zwischen den Nachfragerinnen nach einem Zugang zur physischen Glasfasernetzwer-
kinfrastruktur auch auf der Technologieebene spielen und gegebenenfalls zu einer schnelleren 
Einführung von neuen Technologien führen. So war es denn auch Salt – eine FDA ohne eige-
nes FTTH-Netz – welche im Jahr 2018 als erste auf die XGS-PON Technologie setzte und ein 
Glasfaserangebot mit Datenraten von 10 Gbit/s einführte.474  

497.  Seit Mai 2021 bietet Init7 für Privat- und Geschäftskunden auf den FTTH-Netzen das 
Breitbandangebot «Fiber7-X2» mit symmetrischen Bandbreiten von 25 Gbit/s an.475 Diese An-
gebote kann Init7 nur anbieten, soweit sie über einen Layer 1-Zugang verfügt. Init7 wäre es 
nicht möglich, ein solches Angebot über einen Layer 2- oder Layer 3-Zugang basierend auf 
einem Glasfasernetz mit P2MP-Netzarchitektur anzubieten, da beispielsweise Swisscom als 
Netzbetreiberin  die  hierfür  notwendigen  Vorleistungsdienstleistungen  mit  garantierten  sym-
metrischen Bandbreiten von 25 Gbit/s nicht anbietet. 

498.  Swisscom geht in ihrer Stellungnahme von einer Substituierbarkeit von einem Layer 1-
Zugang durch Layer 2- und Layer 3-Zugangsformen aus und fordert, dass der Markt entspre-
chend zu erweitern sei. Swisscom begründet dies im Wesentlichen damit, dass es so gut wie 
keine Nachfrage nach einem Layer 1-Zugang gebe. Gemäss den von ihr eingereichten Infor-
mationen würden in Gebieten, in denen FDA heute nur das Layer 1-Angebot von Swisscom 
zur Verfügung stehe, [...] % der angebotenen Layer 1-Zugänge nicht genutzt.476 Zudem würde 
in rund [...] % der Gemeinden, in denen sowohl das «ALO»-Produkt (Layer 1) als auch das 

471   Vgl. act. V23, Rz 21 f. bezüglich des Glasfaserausbaus in der Gemeinde Sissach (BL), wo 

Swisscom plant, ein paralleles Glasfasernetz zu bauen. 

472   [...]. 
473   Vgl. act. 974, [...]. 
474   Vgl. Medienmitteilungen vom 20. März 2018 von Salt, <www.salt.ch/sites/default/files/2020-

08/1_20mars_2018_Salt_SaltFiberSummary_DE.pdf>; <fiber.salt.ch/en/home/equipment/fiber-
box> (10.11.2020). 

475   Vgl. <www.init7.net/de/internet/warum-init7/> (24.3.2023). 
476   Vgl. act. 1025, Rz 105 ff. und 210. 

107 

 
 
 
 
 
 
 
BBCS (Layer 3) zur Verfügung stünden, von den FDA ausschliesslich oder mehrheitlich BBCS 
eingesetzt. Damit sei BBCS die dominierende Technologie, wenn Swisscom Layer 1 («ALO») 
anbiete, weshalb BBCS (Layer 3) klarerweise ein Substitut für einen Layer 1-Zugang sei. 

499.  Swisscom versucht aktenwidrig graphisch zu untermauern, dass in nur [...] % der Ge-
meinden ausschliesslich oder mehrheitlich «ALO» und in [...] % der Gemeinden ausschliess-
lich oder mehrheitlich BBCS verwendet wird.477 Hingegen lässt sich aus den Tabellen der Stel-
lungnahme von Swisscom ableiten, dass in den [...] Gemeinden für [...] Glasfaseranschlüsse 
bzw. [...] % das Layer 3-Produkt BBCS und für [...] Glasfaseranschlüsse bzw. [...] % das Layer 
1-Produkt «ALO» nachgefragt wird. Hierbei ist zu beachten, dass diese Zahlen zudem noch 
dadurch verfälscht werden, dass in einigen Gemeinden bzw. den entsprechenden Anschluss-
netzen ein Teil des Glasfaserausbaus in einer P2MP-Netzarchitektur erfolgt ist und daher kein 
Zugang zur physischen Netzinfrastruktur nachgefragt werden kann, weshalb der aufgeführte 
Vergleich eine zu hohe Anzahl an BBCS-Anschlüssen berücksichtigt. Die eingereichten Zah-
len zeigen entgegen den irreführenden Darstellungen von Swisscom gerade auf, dass für ei-
nen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur in der Schweiz eine erhebliche und in Zukunft 
weiter ansteigende Nachfrage besteht (vgl. diesbezüglich auch die Ausführungen in Abschnitt 
A.3.8). Die Folgerung, dass BBCS die dominierende Technologie und klarerweise ein Substitut 
für einen Layer 1-Zugang sei, lässt sich aus den von Swisscom eingereichten Tabellen nicht 
ableiten. Die Vorbringen von Swisscom bleiben unbelegte Parteibehauptungen und sind damit 
unbeachtlich. 

500.  Weiter bringt Swisscom vor, dass FDA den Endkunden durch den Bezug des Vorleis-
tungsproduktes  BBCS  ein  Endkundenprodukt  anbieten  könnten,  welches  die  heute  durch-
schnittlich nachgefragte Bandbreite von rund 5 Mbit/s (gemeint sind wohl 80 Mbit/s) um ein 
Vielfaches übertreffe.478 Dies mag für  FDA zutreffen, welche als reine Wiederverkäufer von 
Datenübertragungsdienstleistungen am Markt auftreten. Die vorgängigen Ausführungen zei-
gen jedoch eindeutig auf, dass dies für FDA wie Sunrise, Salt, Init7, Solnet, etc. aufgrund der 
beschriebenen Einschränkungen und Abhängigkeiten eines Layer 3-Zugangs gegenüber ei-
nem Layer 1-Zugangs nicht zutrifft. Dieses Vorbringen ist deshalb vorliegend nicht stichhaltig. 

501.  Gleiches gilt für die von Swisscom vorgebrachte Kritik an den festgestellten Preisunter-
schieden (vgl. Rz 492), wonach FDA zur Nutzung eines Layer 1-Zugangs eigene Investitionen 
tätigen  müssten,  auf  welche  sie  bei  der  Nachfrage  eines  BBCS-Angebots  verzichten  könn-
ten.479 Diese Vorbringen sind nicht stichhaltig, da neben den Preisunterschieden bei der Nach-
frage nach einem BBCS-Angebot weitreichende Abhängigkeiten von der Netzbetreiberin ent-
stehen. Auch aus diesen Vorbringen kann Swisscom nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

502.  Folglich ist der relevante Markt für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  nicht  um  ebenfalls  angebotene Layer 2- 
und Layer 3-Angebote bzw. um «FANS» bzw. «V-ALO» zu erweitern. 

B.5.1.1.1.1.5 «T-ALO» 

503.  Als weitere mögliche Alternative zum Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  in  der  Anschlusszentrale  von  Swisscom 
ist die Möglichkeit des physischen Zugangs am Übergang zwischen «Feeder» und «Drop» im 
Strassenschacht bzw. BEP in Betracht zu ziehen (nachfolgend: «T-ALO»). Init7 macht hierzu 
geltend, dass eine rentable Erschliessung eines Standorts erst ab einer gewissen Anzahl End-
kunden  möglich  sei.480  Bei  der  Frage,  ob  diese  Zugangsmöglichkeit  als  angemessenes 

477   Vgl. act. 1025, Rz 105 ff. 
478   Vgl. act. 1025, Rz 212. 
479   Vgl. act. 1025, Rz 213 f. 
480   Vgl. act. 9, S. 18. 

108 

 
 
 
 
 
 
 
Substitut  zu  einem  Layer  1-Zugang  (z.B.  Swisscoms  «ALO»-Produkt)  angesehen  werden 
kann, ist auf das analoge Produkt beim Kupferkabel hinzuweisen, dem T-TAL. Während die 
Entbündelung der Teilnehmeranschlüsse TAL zunächst zu einer Belebung des Wettbewerbs 
geführt hatte (Höchstwert von 316’551 Einheiten bzw. 8,5 % im Juni 2012 und noch 62’588 
Einheiten im Juni 2020), bestand nur eine vernachlässigbare Nachfrage nach dem T-TAL.481 
Es zeigte sich, dass es sich für FDA generell nicht lohnte, eine eigene «Feeder»-Infrastruktur 
bis  zu  den  Quartierverteilräumen/-kästen  der  Swisscom  aufzubauen.  Selbst  Sunrise  als 
grösste Nachfragerin mit einem Marktanteil von über 10 % im Endkundenbereich hat dies da-
mals nicht in Erwägung gezogen. Die Sichtweise, dass ein solcher Zugang aus wirtschaftlichen 
Gründen für alternative FDA in der Regel nicht sinnvoll ist, wird in internen Dokumenten auch 
von Swisscom selbst geteilt.482 Deshalb ist vorliegend der physische Zugang am Übergang 
zwischen «Feeder» und «Drop» im Strassenschacht bzw. BEP für die typischen Nachfrager 
nach einem Layer 1-Zugang nicht als angemessenes Substitut zum physischen Zugang ab 
der Anschlusszentrale von Swisscom (bzw. das «ALO»-Angebot) oder ab dem Verteilknoten-
punkt der EVU (bzw. das «FLL»-Angebot) anzusehen. 

504.  Swisscom vertritt in ihrer Stellungnahme die Meinung, dass insbesondere für kleine FDA 
wie Init7 die Erschliessung von Schächten wirtschaftlich nicht attraktiv sei. Es sei offensichtlich 
das Ziel von Init7, die gesamten Investitionskosten für eine flächendeckende P2P-Topologie 
auf Swisscom abzuwälzen, um dann ein selektives «Cherry Picking» betreiben zu können.483 
In einer Marktwirtschaft sollte aber auch den Wettbewerbern zugemutet werden, dass sie ge-
wisse Investitionen tätigen, und solche Investitionen seien für grosse FDA sehr wohl tragbar. 
Es sei fatal, wenn ausgerechnet die WEKO die FDA von jeglichen Investitionen befreien und 
sie damit geradezu zum «Trittbrettfahren» animieren würde. 

505.  Das  wiederholte  Vorbringen,  dass  Investitionen  in  eine  «Feeder»-Netzinfrastruktur  für 
alternative FDA zumutbar seien, da diese einen von Swisscom kommerziell angebotenen phy-
sischen Zugang zum Schacht («T-ALO») nachfragen könnten, widerspricht der Realität und 
bleibt eine unbelegte Behauptung von Swisscom. Denn bis heute fragt keine der grösseren 
FDA  das  «T-ALO»-Angebot  von  Swisscom  in  einer  nennenswerten  Menge  nach.  Auch  die 
Erfahrungen  mit  der  regulierten  T-TAL  haben  gezeigt,  dass  für  einen  Zugang  im  Strassen-
schacht  kaum  eine  Nachfrage  besteht.  Wenn  dies  bereits  für  grosse  FDA  wie  Sunrise  aus 
Rentabilitätsgründen nicht in Frage kommt, so ist es für kleinere FDA noch viel schwieriger, 
mit  dem  Aufbau  einer  eigenen  «Feeder»-Netzinfrastruktur  bis  zu  den  Schächten  von 
Swisscom, die Rentabilitätsgrenze zu erreichen.  

506.  Zum Vorwurf von Swisscom, wonach kleine FDA ein selektives «Cherry Picking» betrei-
ben würden, ist darauf hinzuweisen, dass FDA, welche Layer 1-Produkte bei Swisscom, EVU 
oder Gemeinden nachfragen, selbst beträchtliche Investitionen tätigen, um die entsprechen-
den Anschlusszentralen zu erschliessen. Bei der Nutzung von Layer 1-Zugängen fallen zudem 
Nutzungskosten  für  das  Vorleistungsprodukt  und  weitere  Ausgaben  für  das  eigene  aktive 
Equipment an. Es trifft also nicht zu, dass FDA dank dem Layer 1-Zugang von jeglichen Inves-
titionskosten  befreit  wären.  Die  Vorbringen  von  Swisscom  ändern  daher  nichts  an  der  in 
Rz 503 gemachten Einschätzung, dass «T-ALO» nicht als angemessenes Substitut zum Layer 
1-Zugang gesehen werden kann. 

481   Vgl. BAKOM: Zugang zu Festnetzeinrichtungen und –diensten, Tabellenblatt: «Tab_ARS1A», 

Z. 8, <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-
statisticher-daten/festnetz/zugang-zu-festnetzeinrichtungen-und-diensten-verkauf-von-fda.html>; 
<www.comcom.admin.ch/comcom/de/home/dokumentation/zahlen-und-fakten/breitband-
markt/entwicklung-der-entbuendelung.html>; <www.swisscom.ch/de/business/wholesale/ange-
bot/anschluesse.html> (25.11.2020). 

482   Vgl. act. 188, Beilage 2, S. 11. 
483   Vgl. act. 1025, Rz 217 f. 

109 

 
 
 
 
 
 
 
507.  Folglich ist der relevante Markt für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten nicht um allenfalls ebenfalls angebotene 
Zugänge zur physischen Netzinfrastruktur am physischen Übergabepunkt zwischen «Feeder» 
und «Drop» im Strassenschacht bzw. BEP zu erweitern. 

B.5.1.1.1.1.6 Zugang zu fixen Glasfaserbäumen bzw. PON-Bäumen 

508.  Eine  weitere  mögliche Alternative zu  einem  Layer  1-Zugang  in  der  Anschlusszentrale 
könnte  der  Zugang  zu  einem  fixen  Glasfaserbaum  sein,  mittels  welchem  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur mehrere Endkundenschlüsse erreicht und Fernmeldedienste angeboten wer-
den können (vgl. Abbildung 4). Ein solcher Zugang zu einem oder mehreren eigenständigen 
PON-Bäumen kann für FDA nur dann eine mögliche Alternative darstellen, wenn diese einen 
hohen Marktanteil anstreben bzw. bereits über einen hohen Marktanteil verfügen. Für kleinere 
bzw. nur in einzelnen Regionen tätige FDA kommt eine solche Glasfaser-Partnerschaft auf-
grund der Ausgestaltung der Zugangsmöglichkeit, der hohen Investitionskosten, des eigenen 
Geschäftsmodells, der Verwendung anderer Übertragungsstandards, der Kundengruppe bzw. 
aufgrund geringer Marktanteile entweder nicht in Frage oder sie haben sich bisher mit dieser 
Zugangsmöglichkeit noch nicht im Detail befasst, weshalb eine Einschätzung diesfalls für sie 
nicht möglich sei.484  

509.  Da mit einem entsprechenden Netzzugang gerade nicht einzelne NE adressiert werden 
können, sondern jeweils nur ein Bündel von NE, ist ein solcher Zugang für punktuelle Einzel-
erschliessungen kaum geeignet. Das im Zusammenhang mit der Glasfaser-Partnerschaft von 
Swisscom und Salt initiierte und auf PON-Bäumen basierende Vorleistungsangebot «T-ALO» 
ist  zudem  so  ausgestaltet,  dass  dieses  nur  für  einzelne  grosse  FDA  ohne  eigenes  Netz  in 
Frage kommt. So bietet Swisscom mit dem Hinweis auf die Verhinderung von «Cherry Picking» 
solche PON-Bäume nicht für Verbindungen zu einzelnen NE an. Vielmehr müssen mehrere 
PON-Bäume für eine ganze Region bzw. Gemeinde nachgefragt werden. Es ist daher im Ge-
gensatz  zu «ALO»  nicht möglich,  für  die Bedienung einzelner  Anschlüsse  selektiv  einzelne 
PON-Bäume bei Swisscom nachzufragen.  

510.  Weiter ist beim entsprechenden Angebot von Swisscom für interessierte FDA nur eine 
langfristige Investition in die vollständige «Feeder»-Netzinfrastruktur des zugrunde liegenden 
Gebietes («Feeder»-Bereich) sowie in den «T-ALO»-Bereich von über 20 Jahren mit der Op-
tion auf eine Verlängerung von 10 Jahren vorgesehen.485 Mit anderen Worten stellt die Miete 
von PON-Bäumen im Rahmen einer solchen Glasfaser-Partnerschaft eine Investition für meh-
rere Jahrzehnte dar (in der Regel 20 bis 30 Jahre). Solche Investitionen sind grundsätzlich nur 
von grösseren FDA zu bewerkstelligen, welche die finanziellen Mittel dazu haben und bereits 
einen hohen Marktanteil aufweisen oder einen solchen schnell erreichen können, um die nach-
gefragten PON-Bäume entsprechend auslasten zu können. Hinsichtlich Innovationen besteht 
eine  weitere  Einschränkung  darin,  dass  lediglich  PON-Technologien  zum  Einsatz  kommen 
können. Auch die Möglichkeit, für einzelne Endkunden (z.B. Geschäftskunden) auf eine leis-
tungsfähigere  Technologie  zurückzugreifen,  ist  eingeschränkt,  da  die an  einem  PON-Baum 
angeschlossenen Nutzungseinheiten fix vom Netzbetreiber vorgegeben sind. Demgegenüber 
muss grundsätzlich jedoch angemerkt werden, dass für einzelne, insbesondere grössere FDA 
der Zugang zu einem PON-Baum eine Alternative zu einem Layer 1-Zugang auf einzelne Glas-
fasern darstellen kann. Dies zeigt sich beispielsweise darin, dass Salt einen entsprechenden 
Kooperationsvertrag mit Swisscom unterzeichnet hatte. Sunrise als zweitgrösste FDA in der 
Schweiz betrachtet den Zugang zu einem PON-Baum indes nur eingeschränkt als Substitut, 
da Sunrise über eine eigene Netzinfrastruktur verfügt und lediglich punktuell einen Layer 1-

484   Vgl. act. 257, act. 261, act. 250, act. 251, act. 239, act. 287, act. 268, act. 248, act. 273, act. 275, 
act. 298, act. 294 sowie act. 285, jeweils die Fragebogenantworten auf die Fragen 8 bis 15. 

485   Vgl. act. 206, Beilage 6, [...]. 

110 

 
 
 
 
 
 
 
Zugang bei Swisscom nachfragen wolle.486 Ein solcher sei mit einem Zugang zu PON-Bäumen 
bzw. basierend auf den Rahmenbedingungen der Glasfaser-Partnerschaft nicht notwendiger-
weise erreichbar.  

511.  Zusammenfassend kann insbesondere für kleinere FDA der Zugang zu PON-Bäumen 
bzw. das spezifische Angebot der Glasfaser-Partnerschaft von Swisscom nicht als Substitut 
zum  Layer  1-Zugang  zu  einzelnen  Glasfasern  angesehen  werden,  weshalb  der  relevante 
Markt für den Zugang zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur nicht um den Zugang zu PON-
Bäumen zu erweitern ist. Da gemäss Swisscom die Glasfaser-Partnerschaft mit Salt seit letz-
tem Herbst sistiert ist und die Verträge inzwischen entsprechend den neuen Gegebenheiten 
(P2P-Netzarchitektur) angepasst wurden487, kann vorliegend die Frage offengelassen werden, 
ob beim Zugang zu PON-Bäumen von einem eigenständigen Markt auszugehen wäre. 

B.5.1.1.1.2 

Fazit zur sachlichen Marktabgrenzung 

512.  Gemäss den obigen Ausführungen stellt in sachlicher Hinsicht lediglich ein gleichwerti-
ger  Layer  1-Zugang  bei  einem  alternativen  Glasfasernetzbetreiber  ein  Substitut  zu  einem 
Layer 1-Zugang in den Anschlusszentralen von Swisscom dar (vgl. Rz 487). Die weiteren ge-
prüften  Möglichkeiten  sind  entweder  im  Markt  nicht  verfügbar  (z.B.  Farbentbündelung, 
Rz 488 f.) oder aufgrund ihrer technischen (vgl. Layer 2- und Layer 3-Zugang, Rz 490 ff.; Ko-
axial- und HFC-Netz, Rz 480; Zugang zu fixen Glasfaserbäumen, Rz 508 ff.) oder ihrer kom-
merziellen  Einschränkungen  (vgl.  «T-ALO»,  Rz  503  f.;  Zugang  zu  fixen  Glasfaserbäumen, 
Rz 508 ff.) nicht als Substitute anzusehen. 

B.5.1.1.1.3  Räumliche Marktabgrenzung 

513.  Der räumliche Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die den sach-
lichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (vgl. Art. 11 Abs. 3 
Bst. b VKU, der hier analog anzuwenden ist). Vorliegend stellt sich die Frage, ob den nachfra-
genden FDA ein entsprechendes Substitut zum Layer 1-Zugang in den jeweiligen Anschluss-
zentralen von Swisscom zur Verfügung steht.  

514.  Leitungsgebundene  Telekommunikationsinfrastrukturen 
im  Anschlussbereich  sind 
dadurch  gekennzeichnet,  dass  von  einer  zentralen  Stelle  (z.B.  Anschlusszentrale)  eine  be-
stimmte Anzahl an ortsgebundenen Nutzungseinheiten erreicht werden kann. Ob in räumlicher 
Hinsicht  alternative  Layer  1-Zugänge  von  alternativen  Netzbetreibern  (wie  beispielsweise 
«FLL»-Angebote der EVU) bestehen, hängt davon ab, ob von Verteilknotenpunkten alternati-
ver Netzbetreiber die entsprechenden Nutzungseinheiten über eine Glasfaserleitung erreicht 
werden können. Hierbei sind aus Sicht der Nachfrager nach einem Layer 1-Zugang – wiede-
rum ausgehend von der einzelnen Nutzungseinheit – Substitute zu berücksichtigen.  

515.  Da Nutzungseinheiten grundsätzlich ortsabhängig sind, kann der physische Zugang zu 
einer bestimmten Nutzungseinheit in einer bestimmten Anschlusszentrale von Swisscom nicht 
mit einer anderen Anschlusszentrale von Swisscom oder einem anderen zentralen Punkt aus-
serhalb des Anschlussnetzes substituiert werden. Daher stellt sich die Frage der räumlichen 
Substituierbarkeit jeweils nach dem Anschlussnetz, an welches eine entsprechende NE ange-
schlossen ist. Den FDA steht in räumlicher Hinsicht dann ein Substitut zur Verfügung, wenn 
die  entsprechende  NE  über  ein  räumlich  alternatives  glasfaserbasiertes  Anschlussnetz  er-
reicht werden kann (z.B. dasjenige eines EVU oder einer Kabelnetzbetreiberin). Zur Vereinfa-
chung und zur Vermeidung, eine Vielzahl an unterschiedlichen räumlich relevanten Märkten 

486   Vgl. act. 264 und 267, Fragebogenantwort Sunrise. 
487   Vgl. act. 937 und <www.salt.ch/sites/default/files/2023-03/Medienmitteilung%20-

%20Salt_FYR22_24.03.2023.pdf> (24.3.2023). 

111 

 
 
 
 
 
 
 
abgrenzen zu müssen, werden die räumlich relevanten Märkte in zwei Kategorien zusammen-
gefasst.  

516.  Die erste Kategorie des räumlich relevanten Marktes umfasst diejenigen NE, welche le-
diglich an die jeweiligen glasfaserbasierten Anschlussnetze (FTTH-Netze) von Swisscom an-
geschlossen sind und daher nur über das Anschlussnetz von Swisscom erreicht werden kön-
nen.  Da  Swisscom  mit  Ausnahme  von  wenigen  Anschlussnetzen  in  allen  Gebieten  bereits 
einen gewissen Teil der NE mit FTTH erschlossen hat488, umfasst diese Kategorie grundsätz-
lich alle Anschlussnetze bzw. Nutzungseinheiten in Gebieten, in denen Swisscom ihr Glasfa-
sernetz allein ausbaut und kein anderer Layer 1-Zugang über eine alternative Netzinfrastruktur 
mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten zur Verfügung steht.  

517.  In Alleinbaugebieten, in denen Swisscom bei der Netzarchitektur auf P2MP setzt, ist in 
der  Regel  kein  alternativer  Anbieter  eines  Layer  1-Angebots  vorhanden.  Die  Auswahl-  und 
Substitutionsmöglichkeiten der Nachfrager sind daher in diesen Gebieten eingeschränkt. 

518.  Damit ist in denjenigen Gebieten, in denen Swisscom allein ein Glasfasernetz in einer 
P2MP-Netzarchitektur aufbaut und die Nutzungseinheiten nicht zusätzlich an eine alternative 
Glasfasernetzinfrastruktur angebunden sind, aufgrund fehlender Ausweichmöglichkeiten von 
grundsätzlich  anderen  Wettbewerbsbedingungen  auszugehen,  weshalb  sich  eine  separate 
räumliche Marktabgrenzung für diese Gebiete rechtfertigt. 

519.  Die zweite Kategorie des räumlich relevanten Marktes umfasst diejenigen NE, welche 
neben dem Anschluss an das Netz von Swisscom zusätzlich an ein anderes Anschlussnetz 
angebunden sind, über welches ein Layer 1-Zugang zum Glasfasernetz nachgefragt werden 
kann. 

520.  Gemäss Angaben von Swisscom wird sich in Gebieten, welche Swisscom mit bisherigen 
Kooperationspartnern  erschlossen  hat  bzw.  bei  den  noch  zu  erschliessenden  NE  in  diesen 
Gebieten, nichts an der Netzwerkarchitektur ändern und der physische Zugang zur Glasfaser-
netzwerkinfrastruktur bzw. dem ALO-Produkt wird weiterhin möglich sein. In diesen Gebieten 
bestünden  aufgrund  des  Vierfasermodells  zielführende  Alternativen  zum  ALO-Angebot  von 
Swisscom,  so  dass  unter  diesen  Marktverhältnissen  der  physische  Zugang  ab  einer  An-
schlusszentrale entweder von Swisscom oder einem EVU gewährleistet werden könne. Aus-
nahmen bildeten gewisse kürzlich abgeschlossene Ausbaukooperationen, bei denen der Ko-
operationspartner den eigenen «Feeder» in einer P2P-Netzarchitektur baut und Swisscom bei 
ihrem «Feeder» auf eine P2MP-Netzarchitektur zurückgreift.489 In diesen Gebieten kann nur 
ein  Layer  1-Zugang  vom  jeweiligen  Kooperationspartner  nachgefragt  werden.  Ein  solcher 
Layer 1-Zugang kann als eine gleichwertige Alternative zu einem Zugang in den Anschluss-
zentralen von Swisscom angesehen werden, soweit dieser von alternativen FDA auch unter 
wirtschaftlichen Gesichtspunkten tatsächlich genutzt werden kann. Grundvoraussetzung dafür 
ist, dass ein solches Layer 1-Angebot eines Kooperationspartners prinzipiell die gleichen Nut-
zungseinheiten eines Gebiets abdeckt und allen interessierten FDA zur Verfügung steht. 

521.  Zusammenfassend sind in räumlicher Hinsicht zwei Märkte abzugrenzen. Ein Markt für 
den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwin-
digkeiten,  deren  NE  lediglich  an  das  FTTH-Netz  von  Swisscom  angebunden  sind,  und  ein 
für  den  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten 
Markt 

488   In den nachfolgenden [...] Anschlussnetzen ([...] % der gesamten Anschlussnetze von Swisscom) 
wurde bisher noch kein FTTH-Anschluss gebaut (act. V31, Beilage [...]. In [...] der [...] Anschluss-
netze ([...] %), in welchen NE bereits mit FTTH erschlossen sind, wurden auch NE mit P2P er-
schlossen. 

489   Vgl. act. 937, Beilage 11, [...]. 

112 

 
 
 
 
 
 
 
Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  NE  an  mehrere  FTTH-Netze  angebunden  sind,  auf 
welchen mindestens ein Layer 1-Zugang angeboten werden kann.  

B.5.1.1.1.4 

Fazit 

522.  Der Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Über-
tragungsgeschwindigkeiten umfasst in sachlicher Hinsicht damit lediglich leitungsgebundene 
Netzinfrastrukturen, die durchgehend von der Anschlusszentrale bis zum Endkunden mit Glas-
faserleitungen  erschlossen  sind  (FTTH-Netze).  Dementsprechend  sind  FTTC,  FTTS,  FTTB 
sowie  Koaxial-  und  HFC-Netze  nicht  Teil  der  abzugrenzenden  Märkte.  Für  die  Zwecke  der 
vorliegenden Untersuchung wird daher ein Markt abgegrenzt für den Zugang zur physischen 
Netzinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  NE  lediglich 
an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, und ein Markt für den Zugang zur physi-
schen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren NE an 
mehrere FTTH-Netze angebunden sind, auf welchen mindestens ein Layer 1-Zugang ange-
boten werden kann. 

B.5.1.1.2 

Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich 

523.  Im Privatkundenbereich sind die Kriterien Ausfallsicherheit, Verkehrsklassen und Ser-
vice  Levels  nicht  von  gleicher  Bedeutung  wie  im  Geschäftskundenbereich  (vgl.  Rz  534).490 
Zudem  konsumieren  Privatkunden vorwiegend  Inhalte,  welche  sie  im  Internet  suchen,  oder 
Fernsehprogramme. Aus diesem Grund sind gegenwärtig die Downloadgeschwindigkeiten für 
private  Endkunden  von  grösserer  Bedeutung  als  die  Uploadgeschwindigkeiten.  Auch  wenn 
über Glasfaseranschlüsse regelmässig symmetrische Bandbreiten angeboten werden, bleibt 
die Downloadrate für Privatkunden somit wichtiger als die Uploadrate. Die im Wholesale-Markt 
für Breitbandinternet im Privatkundenbereich angebotenen Profile unterscheiden sich hinsicht-
lich  Preis,  Ausfallsicherheit,  Verkehrsklassen  und  Service  Levels  von  denjenigen  im  Ge-
schäftskundenbereich, auch wenn die angebotenen Bandbreiten grundsätzlich Ähnlichkeiten 
aufweisen können. Daher sind Produkte, welche auf dem Wholesale-Markt für Breitbandan-
bindungen  im  Geschäftskundenbereich  angeboten  werden,  nicht  dem  Wholesale-Markt  für 
Breitbandinternet im Privatkundenbereich zuzuordnen. 

524.  FDA, welche einen Layer 1-Zugang beziehen, können als Anbieter in den Wholesale-
Märkten für Breitbandinternet auftreten (vgl. Abbildung 8, Geschäftsmodell Vorleistungsanbie-
ter). Derzeit bietet aber nach aktuellem Kenntnisstand neben Swisscom keine weitere FDA 
entsprechende  Vorleistungsprodukte  schweizweit  an.  Regional  bietet  Litecom  über  die  Li-
teXchange-Plattform  und  den  Glasfasernetzen  der  Partner  solche  Vorleistungsprodukte  als 
Alternative  zum  BBCS-Angebot  von  Swisscom  an.  Das  Einzugsgebiet  von  Litecom  beträgt 
rund [...] Haushalte.491 

525.  In räumlicher Hinsicht werden solche Vorleistungsdienstleistungen an so genannten Ser-
vice  Access  Points  angeboten.  Mit  einer  Anbindung  an  diese  Service  Access  Points  kann 
grundsätzlich eine schweizweite Abdeckung erreicht werden, weshalb für die Zwecke der vor-
liegenden Untersuchung von einem schweizweiten Markt auszugehen ist. 

526.  Für  die  Zwecke  der  vorliegenden  Untersuchung  wird  daher  ein  schweizweiter  Who-
lesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich abgegrenzt. 

490   Vgl. RPW 2012/2, 241 Rz 346 ff., Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 
491   Vgl. act. 793, Antwort auf Frage 3. 

113 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.1.1.3 

Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich 

527.  Der  Endkundenmarkt  für  Breitbandinternet  im  Privatkundenbereich  umfasst  sämtliche 
private Endkunden, welche einen breitbandigen Zugang zum Internet nachfragen, sowie sämt-
liche Anbieter, die einen Breitbandinternetzugang anbieten.492 Zur Bereitstellung eines Breit-
bandinternetzugangs greifen FDA auf leitungsgebundene Technologien zurück, die entweder 
als Vorleistungsdienste von einer anderen FDA erbracht werden oder die sie basierend auf 
einen  eigenen  Zugang  zu  einer  leitungsgebundenen  Fernmeldenetzinfrastruktur  erbringen. 
Gegenüber Endkunden werden allerdings lediglich Dienstleistungen in einer bestimmten Ser-
vicequalität und Bandbreite erbracht. Soweit die vom Endkunden nachgefragte Bandbreite und 
Servicequalität erbracht werden können, spielt es für den Endkunden in der Regel keine Rolle, 
über welche Technologie die Dienstleistungen erbracht werden. 

528.  So werden im Privatkundenbereich Breitbandinternetangebote sowohl auf dem Kupfer-
kabelnetz, dem Koaxial- und HFC-Netz als auch auf dem Glasfasernetz erbracht.  

529.  Je nach zugrundeliegender Netzinfrastruktur gibt es, was die Übertragungsdienstleistun-
gen anbelangt, regional unterschiedliche Angebote. Die schweizweit tätigen FDA verlangen in 
der Regel landesweit einheitliche Preise für ihre Breitbandinternetangebote, auch wenn sich 
die angebotenen Dienstleistungen regional zum Teil stark unterscheiden. Trotz dieser Unter-
schiede hinsichtlich Übertragungsgeschwindigkeit etc. wird für die Zwecke der vorliegenden 
Untersuchung von einem schweizweiten Markt ausgegangen. 

530.  Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung wird daher ein schweizweiter Endkun-
denmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich abgegrenzt. 

B.5.1.1.4 

Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich 

531.  Um  Dienstleistungen  im  Bereich  der  elektronischen  Datenübertragung  gegenüber  ge-
schäftlichen  Endkunden  erbringen  zu  können,  sind  FDA  ohne  eigene  Netzwerkinfrastruktur 
und  ohne  Zugang  zu  einer  physischen  Netzwerkinfrastruktur  auf  Vorleistungsprodukte  von 
FDA  angewiesen,  die  selbst  über  solch  eine  Infrastruktur  bzw.  über  einen  entsprechenden 
Zugang verfügen. FDA, die über eine eigene Netzinfrastruktur verfügen oder Zugang zu einer 
Netzinfrastruktur haben, können ihre Datenübertragungsdienste selbst bereitstellen und sind 
nicht auf Vorleistungsangebote angewiesen. Alle anderen FDA benötigen für die Erbringung 
von Fernmeldediensten passende Vorleistungen, welche sie entsprechend nachfragen. 

532.  Der  Wholesale-Markt  für  Breitbandanbindungen  im  Geschäftskundenbereich  umfasst 
daher auf Anbieterseite sämtliche FDA, die Datenübertragungsdienste anbieten, welche zur 
Bereitstellung von elektronischen Datenübertragungsdiensten gegenüber Endkunden im Ge-
schäftskundenbereich  geeignet  sind.  Auf  der  Nachfrageseite  umfasst  der  Markt  sämtliche 
Nachfrager  dieser  Datenübertragungsdienste,  welche  diese  nicht zum  Eigengebrauch,  son-
dern als Vorleistungsprodukte für die Erbringung von Dienstleistungen im Geschäftskunden-
bereich nachfragen.493 Auf diesem Markt werden somit Fernmeldedienste als Vorleistungspro-
dukte angeboten und nachgefragt. 

533.  In der Ausgestaltung der Vorleistungsprodukte kann grundsätzlich zwischen sogenann-
ten Layer 2- und Layer 3-Produkten unterschieden werden. Während für den Nachfrager die 
technischen  Variationsmöglichkeiten  betreffend  die  für  die  Datenübertragung  eingesetzten 
Protokolle  auf  Layer  2  noch  recht  hoch  sind,  sind  die  Variationsmöglichkeiten  bei  Layer  3-
Produkten  eingeschränkter.  Swisscom  bietet  als  einzige  FDA  derzeit  schweizweit  sowohl 
Layer  2-  als  auch  Layer  3-Produkte  an.  Hauptsächlich  in  den  grösseren  Städten  bieten 

492   Vgl. RPW 2012/2, 241 Rz 349 ff., Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 
493   Vgl. RPW 2016/1, 175, Rz 311 ff., Swisscom WAN-Anbindung; RPW 2012/2, 240 Rz 339 ff., 

Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 

114 

 
 
 
 
 
 
 
regionale EVU analoge Vorleistungsprodukte auf ihren FTTH-Netzen an. Im Rahmen des vor-
liegend zu beurteilenden Sachverhalts kann allerdings auf eine vertiefte Analyse der Substitu-
tionsmöglichkeiten zwischen diesen Dienstleistungen und dementsprechend auf eine allfällige 
weitere Unterteilung des Wholesale-Marktes für Breitbandanbindungen im Geschäftskunden-
bereich verzichtet werden. Eine weitere Unterteilung würde keine zusätzlichen Erkenntnisse 
im Hinblick auf den zu untersuchenden Sachverhalt liefern. 

534.  Da Geschäftskunden im Hinblick auf Symmetrie der Down- und Upload-Geschwindig-
keiten, den Service-Levels, etc. grundsätzlich höhere bzw. andere Anforderungen an die Da-
tenübertragungsdienste  stellen  als  Privatpersonen,  unterscheiden  sich  die  Vorleistungspro-
dukte entsprechend. So fragt ein Privatkunde in der Regel lediglich einen Zugang zum Internet 
nach. Demgegenüber fragen Geschäftskunden neben einem Zugang zum Internet oft Zusatz-
leistungen wie die Vernetzung ihrer Standorte oder Rechenzentren nach. Gerade für Letztere 
benötigen  Unternehmen  für  gewöhnlich  symmetrische  Bandbreiten.  Zudem  verlangen  Ge-
schäftskunden regelmässig eine Ausfallsicherheit und der Geschäftstätigkeit entsprechende 
Garantien im Falle eines Netzausfalls («Service Level Agreement»; SLA), da sich Systemaus-
fälle in der Regel direkt auf die Geschäftstätigkeit auswirken. Auch preislich unterscheiden sich 
die Angebote im Privatkundenbereich stark von denjenigen im Geschäftskundenbereich. Da-
her sind die Angebote im Privatkundenbereich nicht mit denjenigen im Geschäftskundenbe-
reich austauschbar und es kann folglich zwischen einem Geschäftskunden- und einem Privat-
kundenbereich unterschieden werden.  

535.  Der sachlich relevante Markt umfasst demnach sämtliche Angebote von leitungsgebun-
denen  Datenübertragungsdiensten,  welche  basierend  auf  einer  physischen  Netzwerkinfra-
struktur (oder basierend auf einem Zugang zu einer solchen) als Vorleistung im Geschäftskun-
denbereich erbracht werden. 

536.  In der Schweiz sind zwar regional verschiedene alternative Glasfasernetzbetreiber tätig, 
die  in  ihrem  Abdeckungsgebiet  auch  entsprechende  Vorleistungsprodukte  anbieten.  In  den 
meisten Fällen handelt es sich dabei jedoch um Kooperationspartner von Swisscom. Im Rah-
men der vorliegenden Untersuchung stehen die Wettbewerbsverhältnisse in den Gebieten im 
Vordergrund, in denen Swisscom ihr Glasfasernetz allein baut. Gerade in diesen Regionen 
stehen alternative Layer 2- und Layer 3-Angebote meist nicht zur Verfügung, weshalb davon 
kein relevanter disziplinierender Einfluss auf den Markt für den Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  ausgeht.  Vor  diesem 
Hintergrund kann für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung auf eine regionale Marktab-
grenzung verzichtet werden. Da Anbieterinnen von Vorleistungsdiensten diese an zentralen 
so genannten Service Access Points für das gesamte von ihnen betriebene Netz bereitstellen, 
kann in räumlicher Hinsicht vorliegend von einem schweizweiten Markt ausgegangen werden. 

537.  Für  die  Zwecke  der  vorliegenden  Untersuchung  wird  daher  ein  schweizweiter  Who-
lesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich abgegrenzt. 

B.5.1.1.5 

Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich 

538.  Im Geschäftskundenbereich werden zur elektronischen Datenübertragung in Abhängig-
keit  der  vorhandenen  Netzinfrastruktur  und  den  Bedürfnissen  der Unternehmen  meist sym-
metrische Datenübertragungsdienste zwischen den verschiedenen Standorten der Unterneh-
men  sowie  symmetrische  und/oder  asymmetrische  Verbindungen  ins  Internet  nachgefragt. 
Hierbei spielen insbesondere die garantierte Bandbreite und die Garantie im Falle eines Netz-
ausfalls (sog. SLA) eine wichtige Rolle, so dass die an die Breitbandanbindung gestellten An-
forderungen im Geschäftskundenbereich – namentlich im Vergleich zum Privatkundenbereich 
– in der Regel hoch sind. Der Endkundenmarkt für Breitbandanbindungen im Geschäftskun-
denbereich  umfasst  daher  sämtliche  FDA,  die  Dienstleistungen  zur  elektronischen 

115 

 
 
 
 
 
 
Datenübertragung anbieten, welche den Anforderungen im Geschäftskundenbereich entspre-
chen, sowie sämtliche Endkunden, welche diese Dienstleistungen nachfragen.494 

539.  Auf dem Markt für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich treffen daher An-
bieter von elektronischen Datenübertragungsdiensten aufeinander, welche die Anforderungen 
und Bedürfnisse von Geschäftskunden erfüllen, sowie Geschäftskunden, welche diese Ange-
bote nachfragen. 

540.  In räumlicher Hinsicht kann analog zu den Ausführungen zum Wholesale-Markt für Breit-
bandanbindung  im  Geschäftskundenbereich  (vgl.  Rz  536)  von  einem  schweizweiten  Markt 
ausgegangen werden. 

541.  Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung wird daher ein schweizweiter Endkun-
denmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich abgegrenzt. 

B.5.1.2  Beurteilung der Marktstellung 

542.  Ob sich Swisscom im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG unabhängig von Mitbewerbern, Anbie-
tern oder Nachfragern verhalten kann, muss im Einzelfall geprüft werden. Sie kann sich dann 
nicht unabhängig verhalten, wenn sie sich ausreichend starker aktueller oder potenzieller Kon-
kurrenz gegenübersieht. Es ist jedoch im vorliegenden Fall mit Swisscom als vertikal integrier-
tem Unternehmen auch die Stellung auf den nachgelagerten Märkten zu berücksichtigen.495  

B.5.1.2.1 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten 

Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 

B.5.1.2.1.1  Aktueller Wettbewerb 

543.  Auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten 
Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das  FTTH-Netz  von 
Swisscom  angebunden  sind,  tritt  Swisscom  in  denjenigen  Regionen  als  aktuelle  Anbieterin 
auf, in denen sie ihr Netz in einer P2P-Netzarchitektur errichtet hat oder bis zum Strategie-
wechsel einzelne Nutzungseinheiten mittels P2P erschlossen hat (vgl. Fn 488). In denjenigen 
Regionen,  in  denen  Swisscom  ihr  Glasfasernetz  oder  Teile  davon  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur errichtet hat, tritt sie als mögliche Anbieterin auf. Swisscom verfügt daher in 
diesem Markt über einen Marktanteil von 100 %. Für nachfragende FDA ohne eigene Netzinf-
rastruktur besteht damit keine Ausweichmöglichkeit.  

544.  Dies hat zur Folge, dass sämtliche FDA, die einen Zugang zum glasfaserbasierten phy-
sischen  leitungsgebundenen  Datenübertragungsnetzwerk  nachfragen,  diesen  lediglich  bei 
Swisscom erhalten können. Eine Disziplinierung von Swisscom als einzige Anbieterin eines 
Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur ist daher auf dem Markt für den Zugang zur physi-
schen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten nicht zu erwar-
ten. Swisscom verfügt zudem als vertikal integrierte Anbieterin über eine breite Kundenbasis 
auf den nachgelagerten Vorleistungs- und Endkundenmärkten (vgl. Abbildung 8). Damit hat 
sie ein Interesse daran, einen möglichst grossen Anteil der Wertschöpfung selbst zu erbringen. 

545.  Auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten 
Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten an mehrere FTTH-Netze angebun-
den sind, besteht neben Swisscom mindestens ein weiterer möglicher Anbieter eines für alter-
native  FDA  nutzbaren  Layer  1-Zugangs.  Da  die  Bereiche  «Drop»  und  «Inhouse»  in  der 
Schweiz in der Regel gemäss dem am «Runden Tisch» ausgehandelten Branchenstandard 

494   Vgl. RWP 2016/1, 175 Rz 315 ff., Swisscom WAN-Anbindung; RPW 2012/2, 242 Rz 353 ff., Glas-

faser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 
495   Vgl. RPW 2004/2, 436 Rz 130 ff., Swisscom ADSL.  

116 

 
 
 
 
 
 
 
mit jeweils vier durchgehenden Glasfasern erschlossen werden, können zumindest theoretisch 
bis zu vier Anbieterinnen den Bereich «Feeder» ausbauen und mit einem parallelen Glasfa-
sernetz im Markt tätig sein. Dennoch sind in der Schweiz kaum bzw. nur in Einzelfällen Kons-
tellationen (z.B. einzelne Überbauungen) bekannt, in denen Nutzungseinheiten an mehr als 
zwei Anschlussnetze angebunden sind, die nicht von oder in Kooperation mit Swisscom er-
richtet wurden.  

546.  Soweit eine alternative Glasfasernetzbetreiberin einen für nachfragende FDA nutzbaren 
Layer 1-Zugang anbietet, bestehen in diesen Regionen grundsätzlich Ausweichmöglichkeiten, 
wobei zu betonen ist, dass in der Regel lediglich eine einzige Ausweichmöglichkeit besteht.  

547.  Alternative  Glasfasernetzbetreiberinnen  sind  oft  städtische  und  regionale  EVU.  Diese 
verfügen in der Regel bei der Errichtung ihrer Glasfasernetzinfrastruktur (meist in Kooperation 
mit Swisscom) noch über keinen eigenen Kundenstamm und sind mit einzelnen Ausnahmen 
auch nicht im Endkundenmarkt tätig. Damit haben sie eher ein Interesse daran, möglichst viele 
FDA dazu zu bewegen, ihre Glasfasernetzinfrastruktur zu nutzen, um eine hohe Auslastung 
zu erreichen. Bisher wurden die in Kooperation zwischen Swisscom und EVU gebauten Glas-
fasernetze in der Regel in der P2P-Netzarchitektur gebaut, womit ein Layer 1- Zugang grund-
sätzlich gewährleistet ist. In dieser Konstellation ist ein gewisser Infrastrukturwettbewerb zwi-
schen  Swisscom  und  den  alternativen  Glasfasernetzbetreiberinnen  zu  erwarten  und  für 
Nachfrager besteht eine weitere Zugangsmöglichkeit.  

548.  Sind die alternativen Glasfasernetzbetreiberinnen hingegen ehemalige Kabelnetzbetrei-
berinnen, die selbst auf den Endkundenmärkten tätig sind, so verfügen diese bereits über ei-
nen eigenen Kundenstamm. Im Gegensatz zu den meisten EVU handelt es sich bei den ehe-
maligen  Kabelnetzbetreiberinnen,  wie  auch  bei  Swisscom,  um  vertikal 
integrierte 
Anbieterinnen (vgl. Abbildung 8). Auch sie haben eher ein Interesse daran, einen möglichst 
grossen Anteil der Wertschöpfung selbst zu erbringen und keinen Layer 1-Zugang anzubieten. 
Der Ausbaustand der Glasfasernetze ehemaliger Kabelnetzbetreiberinnen ist zudem sehr un-
terschiedlich.  Während  ein  Teil  der  Kabelnetzbetreiberinnen  ihr  Kabelnetz  zu  einem  FTTH-
Netz  mit  P2MP-Netzarchitektur  ausbauen,  setzen  andere  Kabelnetzbetreiberinnen  auf  die 
P2P-Netzarchitektur (vgl. Rz 485). 

549.  Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden: 

550.  Auf  dem  Markt  für den  Zugang  zur  physischen  Netzwerkinfrastruktur mit  glasfaserba-
sierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz 
von Swisscom angebunden sind, herrscht kein aktueller Wettbewerb und Swisscom hat auf 
diesem Markt einen Marktanteil von 100 %.  

551.  Auf  dem  Markt  für den  Zugang  zur  physischen  Netzwerkinfrastruktur mit  glasfaserba-
sierten  Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  an  mehrere  FTTH-Netze 
angebunden sind, auf welchen mindestens ein Layer 1-Zugang angeboten werden kann, be-
steht neben Swisscom in der Regel mindestens ein weiterer möglicher Anbieter eines nutzba-
ren alternativen Layer 1-Zugangs. Soweit ein gleichwertiger alternativer Layer 1-Zugang an-
geboten wird, kann von (begrenztem) aktuellem Wettbewerb ausgegangen werden. 

B.5.1.2.1.2 

Potenzieller Wettbewerb 

552.  Um als Anbieter auf den Märkten für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten tätig zu sein, müssen FDA über ein Glas-
fasernetz im Anschlussbereich verfügen. Wie die Berechnungen von Swisscom und WIK be-
legen, ist die Errichtung eines Glasfasernetzes mit einem grossen finanziellen Aufwand ver-
bunden. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass grundsätzlich nur vier verschiedene Arten von 
Akteuren über die Möglichkeiten verfügen, allein oder in Kooperation eine solche Glasfaser-
netzinfrastruktur im Anschlussbereich zu errichten. Diese sind: Swisscom als Betreiberin einer 

117 

 
 
 
 
 
 
Kupferkabelnetzinfrastruktur und aktuelle Grundversorgungskonzessionärin, Kabelnetzunter-
nehmen als Betreiberinnen einer Kabelnetzinfrastruktur, EVU sowie die öffentliche Hand (Ge-
meinden bzw. Gemeindewerke). Meistens kann beim Bau des Glasfasernetzes auf eine oder 
mehrere bestehende Netzinfrastrukturen zurückgegriffen werden. Die Berechnungen des WIK 
zeigen, dass der Glasfaserausbau einer bestehenden Netzinfrastruktur bedeutend günstiger 
ist als ein kompletter Neubau eines Glasfasernetzes («Greenfield»-Ausbau), bei dem die ge-
samten benötigten Trassen etc. neu erstellt werden müssen (vgl. Abschnitt A.3.5.2.2 Gesamt-
ausbau und Restausbau). 

553.  Zudem ist zu berücksichtigen, dass ein Glasfasernetzwerk typischerweise Netzwerkef-
fekte aufweist, die sich im Allgemeinen durch hohe Investitionskosten beim Bau und steigende 
Skalenerträge beim Betrieb charakterisieren. Die Investitionen werden wesentlich von der An-
schlussdichte bestimmt, welche in ländlichen Regionen geringer ist, weshalb die Kosten pro 
Anschluss in diesen Regionen generell höher sind als in den Städten.496 Diese Investitions-
kosten müssen über die Lebensdauer des Glasfasernetzes amortisiert werden können. Hier-
bei spielt neben dem Preis auch die künftige Netzauslastung eine wichtige Rolle, was dazu 
führt, dass eine solche Infrastruktur nicht einfach dupliziert werden kann. Damit weist sie Cha-
rakteristika eines natürlichen Monopols auf. Kann beim Bau des Glasfasernetzes auf eine be-
stehende  Netzwerkinfrastruktur  wie  beispielsweise  bei  Swisscom  auf  die  bestehende 
FTTS/FTTB-Netzinfrastruktur  zurückgegriffen  werden,  sinkt  der  Investitionsbedarf  entspre-
chend. 

554.  Weiter ist zu beachten, dass sich die Errichtung von zwei komplett parallelen Glasfaser-
netzinfrastrukturen im Anschlussbereich kommerziell in der Regel nicht lohnt oder sich allen-
falls nur dort lohnt, wo die Bevölkerungsdichte hoch ist.497 Das WIK schätzte im Jahr 2009, 
dass  eine  Duplizierung  durch  ein  paralleles  Glasfasernetz  nur  bei  16,4  %  aller  Anschlüsse 
wirtschaftlich vorstellbar sei.498 Gebiete, in denen die Bevölkerungsdichte allerdings hoch ist, 
wurden in der Vergangenheit – meist in Kooperation zwischen Swisscom und EVU – bereits 
mit einem Glasfasernetz erschlossen. Somit ist bei einer bereits gebauten Glasfasernetzinfra-
struktur kaum mehr mit einem weiteren Markteintritt eines alternativen Netzbetreibers zu rech-
nen. Dies gilt umso mehr, wenn es sich bei der bestehenden Netzbetreiberin um eine vertikal 
integrierte  Anbieterin  wie  Swisscom  handelt,  welche  auf  eine  breite  Kundenbasis  auf  den 
nachgelagerten Vorleistungs- und Endkundenmärkten zurückgreifen kann. 

555.  Ferner ist auf den zeitlichen Aspekt hinzuweisen. Die Erstanbieterin eines Glasfaseran-
schlusses hat aufgrund der Einzigartigkeit der von ihr angebotenen Produkte noch die Mög-
lichkeit, relativ einfach Neukunden anzuwerben bzw. bestehende Kunden für die neu auf der 
Glasfasertechnik basierenden Angebote zu gewinnen. Sie hat einen so genannten «First-Mo-
ver-Advantage». Dieser Vorteil steht einer Zweitanbieterin nicht mehr zur Verfügung, weshalb 
der  Anreiz  sinkt,  neben  einer  bereits  bestehenden  Glasfasernetzinfrastruktur  eine  parallele 
zweite  Glasfasernetzinfrastruktur  zu  errichten.  Daher  sinkt  mit  zunehmendem  Ausbau  der 
Glasfasernetzinfrastruktur von Swisscom der Anreiz für eine potenzielle alternative Glasfaser-
netzbetreiberin, entsprechende Investitionen zu tätigen. 

556.  In den für die vorliegende Untersuchung relevanten Gebieten ist die Bevölkerungsdichte 
grundsätzlich nicht ausreichend, dass zwei komplett parallele Glasfasernetzinfrastrukturen ge-
baut  werden.  Allenfalls  kann  es  regional  zu  Kooperationen  mit  Swisscom  kommen.  Kommt 
hinzu, dass für kleinere Marktakteure ohne eine garantierte Nachfrage das Investitionsrisiko 
bedeutend  höher  ist.  Falls  zudem  in  einem  Gebiet  ein  Glasfasernetz  bereits  in  Betrieb 

496   Vgl. WIK-Bericht, Modellierung der Kosten eines flächendeckenden Hochbreitbandnetzes in der 

Schweiz, 2017, S. 47 (vgl. Fn 132). 

497   Vgl. RPW 2021/1, 246 Rz 135, Netzbaustrategie Swisscom. 
498   Vgl. WIK-Bericht, Szenarien einer nationalen Glasfaserausbaustrategie in der Schweiz, 2009, 

S.  4. 

118 

 
 
 
 
 
 
 
genommen wurde, ist das Investitionsrisiko für den Bau eines zweiten Glasfasernetzes zu ei-
nem späteren Zeitpunkt und ohne eine garantierte Nachfrage insbesondere für kleinere Markt-
akteure nochmals höher.499 Da Swisscom das am dichtesten besiedelte Drittel der Schweiz 
bereits alleine oder in Partnerschaft in einer P2P-Netzarchitektur erschlossen hat, bleiben für 
den weiteren Glasfaserausbau lediglich die weniger dicht besiedelten zwei Drittel der Schweiz 
übrig. Obwohl in einzelnen Gemeinden oder in gewissen Regionen auch Glasfasernetze von 
anderen Unternehmen wie EVU oder regionalen Kabelnetzbetreibern ausgebaut werden, ist 
den Wettbewerbsbehörden zum jetzigen Zeitpunkt neben Swisscom kein weiteres Unterneh-
men bekannt, welches seine bestehende Netzinfrastruktur grossflächig auf FTTH ausbaut. Die 
beiden noch übrigen Drittel der Schweiz sind deshalb mehrheitlich dem Markt für den Zugang 
zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten zuzu-
ordnen,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das  FTTH-Netz  von  Swisscom  angebunden 
sind,  soweit  die  entsprechende  Netzinfrastruktur  bereits  auf  FTTH  ausgebaut  wurden  (vgl. 
Fn 488). Auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasier-
ten  Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das  FTTH-Netz 
von Swisscom angebunden sind, ist daher nicht mit Marktzutritten von Dritten zu rechnen, die 
sich bereits heute disziplinierend auf Swisscom auswirken. 

B.5.1.2.1.3 

Stellung der Marktgegenseite 

557.  Die Marktgegenseite sind FDA, die zur Erbringung von Fernmeldediensten den Zugang 
zur physischen Netzinfrastruktur nachfragen. Hierbei kann zwischen den beiden Nachfragern 
Sunrise und Salt auf der einen Seite sowie den kleineren FDA wie Init7 auf der anderen Seite 
unterschieden werden.  

558.  Sunrise und Salt haben grundsätzlich eine etwas grössere Verhandlungsmacht als klei-
nere FDA. Dennoch sind sie zur Erbringung ihrer Dienstleistungen bei Nutzungseinheiten, die 
lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, zwingend auf die Infrastruktur 
und Vorleistungsprodukte von Swisscom angewiesen. Allenfalls können sie aufgrund der grös-
seren nachgefragten Menge an Layer 1-Zugängen einen Mengenrabatt aushandeln. Dies än-
dert aber im Grundsatz nichts an ihrem Abhängigkeitsverhältnis gegenüber Swisscom. Sunrise 
und Salt können daher keinen disziplinierenden Einfluss auf Swisscom ausüben. 

559.  Sunrise  verfügt  in  bestimmten  Regionen  parallel  zur  Netzinfrastruktur  von  Swisscom 
über eine HFC-Netzinfrastruktur, so dass zumindest für Bandbreiten, die keine glasfaserba-
sierten Übertragungsgeschwindigkeiten voraussetzen, für Sunrise eine Ausweichmöglichkeit 
besteht. Da aber Kabelnetzanschlüsse immer weniger nachgefragt werden und deren Markt-
anteil von 2017 bis 2022 von 32 % auf 25 % zurückgegangen ist500, sind die Disziplinierungs-
möglichkeiten von Sunrise als gering einzustufen (vgl. auch Rz 480 und nachfolgend Rz 577). 

560.  Kleinere FDA wie Init7 sind für ihre Geschäftstätigkeit ebenfalls auf den Zugang zur phy-
sischen Netzinfrastruktur oder auf Vorleistungsprodukte von Swisscom angewiesen. Da sie in 
der  Regel  eine  bedeutend  geringere  Nachfrage  haben,  sind  zudem  ihre  Möglichkeiten  be-
grenzt,  einen  Mengenrabatt  auszuhandeln.  Sie  können  daher  keinen  disziplinierenden  Ein-
fluss auf Swisscom ausüben. 

B.5.1.2.1.4  Disziplinierender Einfluss von den nachgelagerten Märkten 

561.  Grundsätzlich denkbar wäre, dass von den nachgelagerten Märkten, soweit darauf eine 
Alternative  zur  Netzinfrastruktur  von  Swisscom  besteht  und  diese  von  alternativen  FDA 

499   Vgl. RPW 2021/1, 245 Rz 130, Netzbaustrategie Swisscom. 
500   Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-

statisticher-daten/internet-service-provider.html> (23.06.2023). 

119 

 
 
 
 
 
 
 
genutzt werden kann, ein disziplinierender Einfluss auf die Märkte zur physischen Netzinfra-
struktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten ausgeht.  

562.  Wie nachfolgend für die Beurteilung der Marktstellung der weiteren abgegrenzten Märkte 
ausgeführt (vgl. Abschnitte B.5.1.2.2, B.5.1.2.3, B.5.1.2.4 und B.5.1.2.5), sind keine diszipli-
nierenden Effekte ersichtlich, die zu einer Verneinung der marktbeherrschenden Stellung von 
Swisscom auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserba-
sierten Übertragungsgeschwindigkeiten führen würden, deren Nutzungseinheiten lediglich an 
das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind. 

B.5.1.2.1.5 

Zwischenergebnis 

563.  Auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten 
Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das  FTTH-Netz  von 
Swisscom angebunden sind, ist Swisscom die einzige (mögliche) Anbieterin. Da sich zudem 
der  Gesetzgeber  gegen  die  Einführung  einer  technologieneutralen  Regulierung  ausgespro-
chen hat (vgl. Rz 189), kann sie sich nahezu vollkommen unabhängig verhalten. Dies wird sich 
bei künftig steigender Nachfrage der Endkunden nach höheren Bandbreiten (1 Gbit/s und hö-
her)  noch  verstärken501,  da  weder  das  bestehende  veraltete  Kupfernetz,  die  HFC-
Netzwerkinfrastrukturen der Kabelnetzbetreiber (Layer 1-Zugang wird nicht angeboten und ist 
zudem technisch fraglich) noch die mobile Netzwerkinfrastruktur als Alternative in Frage kom-
men.  

564.  Aufgrund der hohen Investitionskosten für den Bau von Netzwerkinfrastrukturen und auf-
grund derer Eigenschaften erscheint es zudem unwahrscheinlich, dass ein Unternehmen ein 
bereits bestehendes Glasfasernetz duplizieren wird. Dies gilt umso mehr in weniger dicht be-
siedelten Regionen, welche bisher noch nicht ausgebaut wurden. Zudem ist nach der Über-
nahme von Sunrise durch UPC (Liberty Global) und dem damit verbundenen Scheitern des 
Joint Ventures «Swiss Open Fiber» zwischen  Sunrise und Salt kein weiterer Wettbewerber 
ersichtlich,  der  in  einer  künftig  von  Swisscom  allein  ausgebauten  Region  ein  bestehendes 
FTTH-Netz  in  grösserem  Stil  duplizieren  würde.  Swisscom  hat  demnach  auch  nicht  zu  be-
fürchten, dass in künftig mit FTTH erschlossenen Regionen noch ein weiterer Wettbewerber 
mit einer eigenen FTTH-Netzwerkinfrastruktur eintreten wird. Gleichzeitig werden mit dem fort-
schreitenden Bau des FTTH-Netzes durch Swisscom auch alternative FTTH-Ausbaupläne zu-
nehmend unwahrscheinlicher. Aufgrund des Wegfallens eines «First-Mover-Advantages» wird 
es für einen alternativen Netzbetreiber zunehmend schwieriger, eine entsprechende Auslas-
tung seiner zu errichtenden Glasfasernetzinfrastruktur zu erreichen. Insgesamt dürfte sich der 
Aufbau und anschliessende Betrieb einer alternativen Glasfasernetzwerkinfrastruktur für FDA 
ohne eine eigene bestehende Netzwerkinfrastruktur und ohne einen grösseren Kundenstamm 
nicht lohnen. Daher ist ein disziplinierender Einfluss auf Swisscom durch potenzielle Wettbe-
werber  nicht  bzw.  kaum  vorhanden  und  die  Marktgegenseite  kann  keinen  disziplinierenden 
Einfluss auf Swisscom ausüben.  

565.  Aus diesen Gründen ist Swisscom auf dem Markt für den Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinhei-
ten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, als marktbeherrschend ein-
zustufen. 

566.  Auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten 
Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten an mehrere FTTH-Netze angebun-
den sind, besteht aufgrund der möglichen Alternative zumindest eine potenzielle Ausweich-
möglichkeit. Soweit die Betreiberin eines alternativen Anschlussnetzes einen für Nachfrager 

501   Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-

statisticher-daten/internet-service-provider.html> (23.6.2023). 

120 

 
 
 
 
 
 
 
nutzbaren Layer 1-Zugang zu den jeweiligen Nutzungseinheiten gewährt, kann eine einzel-
marktbeherrschende Stellung von Swisscom grundsätzlich ausgeschlossen werden. Je nach 
Konstellation kann sich auf diesem Markt die Frage einer kollektiven Marktbeherrschung stel-
len. Diese Abklärungen sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Für die 
Zwecke  der  vorliegenden  Untersuchung  kann  daher  eine  abschliessende  Bewertung  des 
Marktes  für  den  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten  Übertra-
gungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  an  mehrere  FTTH-Netze  angebunden 
sind,  auf  welchen  mindestens  ein  Layer  1-Zugang  angeboten  werden  kann,  offengelassen 
werden; eine Einzelmarktbeherrschung durch Swisscom scheint unwahrscheinlich. 

B.5.1.2.2 

Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich 

B.5.1.2.2.1  Aktueller Wettbewerb 

567.  In der Schweiz verfügt Swisscom über das am besten ausgebaute Netzwerk zur leitungs-
gebundenen  elektronischen  Datenübertragung  im  Anschlussbereich.502  Das  leitungsgebun-
dene  Telekommunikationsnetz  von  Swisscom  hat  grundsätzlich  eine  schweizweite  Abde-
ckung,  was  auch  auf  die  Rolle  von  Swisscom  als  ehemalige  historische  Monopolistin  und 
Grundversorgungsanbieterin  zurückzuführen  ist.  Daneben  bestehen  regional  Koaxialkabel- 
und  alternative  Glasfasernetze,  wobei  die  in  der  Schweiz  tätigen  Kabelnetzbetreiberinnen 
grundsätzlich keine Vorleistungsprodukte anbieten. Dies unterstreicht die Feststellungen des 
BAKOM,  dass  es  sich  bei  den  Kabelnetzverbünden  nicht  um  aktuelle  Wholesale-Anbieter 
handle.503  

568.  Damit bestehen neben Swisscom nur in einzelnen Regionen alternative Anbieterinnen 
von Vorleistungsprodukten. Swisscom bietet derzeit bei Vorleistungsprodukten im Privatkun-
denbereich schweizweit einheitliche Preise, aber technologieabhängig unterschiedliche Band-
breiten an. Damit bewirken schweizweit einheitliche Preise für Endkundenprodukte nicht, dass 
sich möglicher Wettbewerbsdruck in einzelnen Regionen zwangsläufig auf diejenigen Regio-
nen auswirkt, in denen keine Vorleistungsprodukte alternativer Anbieter zur Verfügung stehen. 
Die  Möglichkeit  von  Wettbewerbern,  punktuell  in  einigen  Regionen  auf  alternative  Vorleis-
tungsanbieter  auszuweichen,  erzeugt  daher  keinen  ausreichenden  Wettbewerbsdruck,  um 
Swisscom dahingehend zu disziplinieren, dass eine marktbeherrschende Stellung zu vernei-
nen wäre. 

B.5.1.2.2.2 

Potenzieller Wettbewerb 

569.  Soweit  alternative  FDA  einen  Zugang  zu  einer  leitungsgebundenen  Netzinfrastruktur 
(Layer 1-Zugang) haben, ist es ihnen grundsätzlich möglich, als Anbieter im Wholesale-Markt 
für Breitbandinternet im Privatkundenbereich tätig zu sein. Nachfrager nach einem Layer 1-
Zugang verfolgen meist das Geschäftsmodell des integrierten Endkundenanbieters (vgl. Ab-
bildung 8). Sind sie zusätzlich als Vorleistungsanbieter (vgl. Abbildung 8) tätig, schaffen sie 
sich auf dem Endkundenmarkt womöglich weitere Wettbewerber. Daher werden Nachfrager 
nach einem Layer 1-Zugang sehr genau abwägen, welche wirtschaftlichen Vorteile die Verfol-
gung des Geschäftsmodells als Vorleistungsanbieter für sie haben wird.  

570.  In  der  Vergangenheit  war  dementsprechend  kaum  zu  beobachten,  dass  Nachfrager 
nach  Layer  1-Zugängen  gleichzeitig  als  alternative  Anbieter  im  Wholesale-Markt  für  Breit-
bandinternet im Privatkundenbereich in Erscheinung getreten sind. Daher ist, wenn überhaupt, 
nur von einem marginalen und irrelevanten potenziellen Wettbewerbsdruck auszugehen. 

502   Vgl. RPW 2016/1, 178 Rz 344 ff., Swisscom WAN-Anbindung. 
503   BVGer, A-109/2008 vom 12. Februar 2009 E. 9.4.3., Zugang zum schnellen Bitstrom.  

121 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.1.2.2.3 

Stellung der Marktgegenseite 

571.  Die Marktgegenseite sind FDA, die zur Erbringung von Fernmeldediensten Wholesale-
Produkte von Swisscom nachfragen. Diese FDA sind in einer vergleichbaren Lage wie FDA, 
die einen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur von Swisscom nachfragen (vgl. Rz 558 f.), 
weshalb auf die entsprechenden Ausführungen verwiesen werden kann. Die Marktgegenseite 
kann folglich keinen disziplinierenden Einfluss auf Swisscom ausüben. 

B.5.1.2.2.4 

Zwischenergebnis 

Insgesamt  ist  im  Wholesale-Markt  für  Breitbandinternet  im  Privatkundenbereich 
572. 
schweizweit kein wirksamer aktueller und potenzieller Wettbewerb ersichtlich. Lediglich in be-
stimmten Regionen, in denen neben Swisscom etwa EVU entsprechende Vorleistungen an-
bieten, ist von anderen Wettbewerbsverhältnissen auszugehen. Für die Beurteilung der Markt-
stellung von Swisscom haben diese aber keine relevanten schweizweiten Auswirkungen.  

573. 
Insbesondere geht vom Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich 
kein disziplinierender Effekt aus, der einer marktbeherrschenden Stellung von Swisscom auf 
dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertra-
gungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom 
angebunden sind, entgegenwirkt.  

B.5.1.2.3 

Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich 

B.5.1.2.3.1  Aktueller Wettbewerb 

574.  Im Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ist eine Vielzahl von 
Akteuren tätig, darunter insbesondere die beiden grossen Netzbetreiber Swisscom mit ihrem 
Kupfer- und  Glasfasernetz  und  Sunrise  mit ihrem Kabelnetz  und  ihrem  Zugang zur Kupfer- 
und Glasfasernetzinfrastruktur. Sunrise ist hierbei die einzige FDA, welche aufgrund ihres ei-
genen Kabelnetzes grossflächig nicht auf die Netzinfrastruktur von Swisscom angewiesen ist. 

575.  Auf dem Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich herrschen regi-
onal unterschiedliche Wettbewerbsverhältnisse.  

576.  In Regionen, in denen neben der Netzinfrastruktur von Swisscom eine Kabelnetzinfra-
struktur und eine Glasfasernetzinfrastruktur besteht, kann je nach Verhalten des alternativen 
Netzbetreibers ausgeprägter aktueller Wettbewerb bestehen. Dies gilt insbesondere in Regio-
nen, in denen eine Glasfasernetzinfrastruktur nach dem Vierfasermodell mit offenem Netzzu-
gang erstellt wurde. 

577.  Die  amtlichen  Zahlen  des  BAKOM  zur  Verteilung  der  Breitbandinternet-Kunden  nach 
Anschlussart und Bandbreite zeigen, dass bei Bandbreiten unterhalb von 100 Mbit/s bei den 
Kabelnetzen zwischen 2017 und 2022 ein starker Rückgang von 416’141 Kunden zu verzeich-
nen ist, wohingegen es bei Bandbreiten von über 100 Mbit/s zu einem Zuwachs von 209’605 
Kunden  kam.  Gesamthaft  beträgt  der  Rückgang  der  Nachfrage  von  Breitbandinternet  über 
Kabelnetze somit 206’536 Kunden, womit der im Markt nachgefragte Anteil von Kabelnetzan-
schlüssen zwischen 2017 und 2022 von ca. 32 % auf ca. 25,6 % zurückgegangen ist. 

2017 

2018 

2019 

2020 

2021 

2022 

Anzahl  Kabelan-
schlüsse  <  100 
Mbit/s 

613’689 

488’144 

387’408 

307’600 

258’150 

197’548 

122 

 
 
 
 
 
 
 
Anzahl  Kabelan-
schlüsse  >=  100 
Mbit/s 

Anzahl  Kabelan-
insge-
schlüsse 
samt 

Anzahl  Kupfer-
anschlüsse mit < 
100 Mbit/s 

Anzahl  Kupfer-
anschlüsse  mit 
>= 100 Mbit/s 

Anzahl  Kupfer-
anschlüsse 
ins-
gesamt 

Anzahl  Glasfa-
seranschlüsse 
mit < 100 Mbit/s 

Anzahl  Glasfa-
seranschlüsse 
mit >= 100 Mbit/s 
< 1 Gbit/s 

Anzahl  Glasfa-
seranschlüsse 
mit >= 1 Gbit/s 

Anzahl  Glasfa-
seranschlüsse 
insgesamt 

644’905 

643’090 

739’504 

748’296 

797’621 

854’510 

1’258’594  1’131’234  1’126’912  1’055’896  1’055’771  1’052’058 

1’393’790  1’191’735 

990’226 

759’402 

481’479 

345’564 

665’462 

829’055 

1’051’121  1’270’123  1’553’288  1’574’049 

2’059’252  2’020’790  2’041’347  2’029’525  2’034’767  1’919’613 

118’996 

157’192 

110’612 

101’642 

73’379 

64’063 

103’079 

167’127 

193’756 

116’480 

139’121 

475’312 

460’018 

567’254 

629’838 

884’294 

941’572 

594’308 

720’289 

844’993 

925’236 

1’074’153  1’144’756 

Tabelle 29: Verteilung der Breitbandinternet-Kunden nach Anschlussart und Bandbreite504 

578.  Bei den Kupferanschlüssen ist bei Bandbreiten von unter 100 Mbit/s ebenfalls ein starker 
Rückgang von ursprünglich 1’393’790 Kunden im Jahr 2017 auf 345’564 Kunden im Jahr 2022 
zu verzeichnen, also ein Minus von 1’048’226 Kunden. In den Bandbreiten von über 100 Mbit/s 
ist ein fast ebenso starkes Kundenwachstum von 655’462 Kunden im Jahr 2017 auf 1’574’049 
Kunden im Jahr 2022 zu beobachten, was einen Zuwachs von 918’557 Kunden bedeutet. Ins-
gesamt ist die nachgefragte Anzahl an Kupferanschlüssen in den Jahren 2017 bis 2022 von 
53 % auf 46,6 % zurückgegangen ist.  

579.  Bei Glasfaseranschlüssen ist bei Bandbreiten von unter 100 Mbit/s in den Jahren 2017 
bis 2022 ein Rückgang der Anschlüsse von 118’996 auf 64’063 (-54’933 Anschlüsse) zu ver-
zeichnen.  Bei  Glasfaseranschlüssen  mit  einer  Bandbreite  von  über  100  Mbit/s  und  unter 
1 Gbit/s  ist  in  den  Jahren  2018  bis  2022  ein  Zuwachs  der  Kundenanzahl  von  103’079  auf 
139’121  (+36’042  Anschlüsse)  zu  verzeichnen.  Bei  Glasfaseranschlüssen  mit  Bandbreiten 

504   Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/telekommunikation/zahlen-und-fakten/sammlung-

statisticher-daten/internet-service-provider.html> (9.11.2023). 

123 

 
 
 
 
 
 
 
über 1 Gbit/s, also Bandbreiten, die mit keiner alternativen Übertragungstechnologie erbracht 
werden  können,  ist  die  Anzahl  Anschlüsse  in  den  Jahren  2018  bis  2022  von  460’018  auf 
941’572 angewachsen, was einem Anstieg von 481’554 Anschlüssen entspricht. Die Nach-
frage nach Glasfaseranschlüssen mit Bandbreiten über 1 Gbit/s hat sich also mehr als verdop-
pelt und macht inzwischen über 82 % der Gesamtnachfrage nach Glasfaseranschlüssen aus. 
Auch insgesamt ist die Anzahl an nachgefragten Glasfaseranschlüssen stark angewachsen 
und hat sich zwischen 2017 und 2022 fast verdoppelt. 

580.  Der Zahlenvergleich zeigt, dass die Kabelnetze trotz höherer zur Verfügung gestellter 
geteilter maximaler Bandbreite von 1 Gbit/s (vgl. hinsichtlich DOCSIS-Übertragungsstandards 
die nachfolgenden Ausführungen unter Rz 729 ff.) überproportional stark an Kunden verlieren. 
Glasfaseranschlüsse mit Bandbreiten von unter 1 Gbit/s werden kaum noch nachgefragt, wo-
hingegen Glasfaseranschlüsse von über 1 Gbit/s ein starkes Wachstum verzeichnen. Hieraus 
kann Folgendes abgeleitet werden: Glasfaseranschlüsse von über 1 Gbit/s sind grundsätzlich 
konkurrenzlos und gewinnen zu Lasten von Kabelnetzanschlüssen und Kupferkabelanschlüs-
sen Marktanteile.  

581.  Kabelnetzanschlüsse sind hierbei am stärksten unter Druck geraten und es kommt nur 
in den höchsten zur Verfügung gestellten Bandbreiten zu einem leichten Anstieg der Anzahl 
Kunden. Da gleichzeitig in den tieferen Bandbreiten ein starker Rückgang der Kabelnetzan-
schlüsse zu verzeichnen ist, sinkt insgesamt die Anzahl der Kabelnetzanschlüsse. 

582.  Bei Kupferkabelnetzen findet eine Verschiebung von tieferen Bandbreiten zu den höchs-
ten zur Verfügung stehenden Bandbreiten statt. Insgesamt ist aber die im Markt nachgefragte 
Anzahl Kupferkabelnetzanschlüsse relativ konstant geblieben.  

583.  In der Gesamtbetrachtung zeigt sich, dass die von Swisscom betriebenen Technologien 
(Kupferkabelnetz  und  Glasfasernetz)  in  den  jeweils  höchsten  Bandbreiten  ein  bedeutendes 
Wachstum verzeichnen. Hingegen verzeichnen Betreiberinnen von Kabelnetzanschlüssen in 
den höchsten Bandbreiten nur ein geringes Wachstum und verlieren insgesamt an Kunden. 
Der von den Kabelnetzen ausgehende aktuelle Wettbewerbsdruck auf die Glasfasernetze ist 
daher als eher gering und tendenziell abnehmend zu bezeichnen.  

584.  Swisscom argumentiert in ihrer Stellungnahme hinsichtlich ihrer Behauptung, sie habe 
in den vergangenen Jahren Marktanteile verloren, dass sie diese an die Kabelnetzbetreiber 
verlieren  würde.505  Hieraus  will  Swisscom  ableiten,  dass  aus  Endkundensicht  Kabelan-
schlüsse  sehr  wohl  konkurrenzfähig  seien  und  die  Kabelnetze  auch  weiterhin  in  der  Lage 
seien,  auf  den  Endkunden-  und  Vorleistungsmärkten  eine  disziplinierende  Wirkung  auf 
Swisscom auszuüben. 

585.  Diesen  Schlussfolgerungen  kann  nicht  gefolgt  werden.  Denn  wie  die  Statistiken  des 
BAKOM zeigen, werden Kabelnetzanschlüsse und Kupfernetzanschlüsse immer weniger und 
Glasfaseranschlüsse immer stärker nachgefragt. [...] (vgl. Rz 484). Zudem hat Salt – eine nur 
im  Glasfaserbereich  tätige  FDA  ohne  eigene  Netzinfrastruktur  –  in  den  letzten  Jahren  die 
grössten Marktanteile im Breitbandkundenmarkt hinzugewonnen. Für einen disziplinierenden 
Einfluss der Kabelnetzanschlüsse auf die Glasfasernetzanschlüsse besteht daher keine Evi-
denz. Vielmehr zeigen die Daten, dass immer mehr Kunden Glasfaseranschlüsse mit Band-
breiten nachfragen, welche über die HFC-Netzinfrastruktur nicht erreicht werden können. Es 
ist davon auszugehen, dass sich diese Tendenz mit dem fortschreitenden Glasfaserausbau 
und der Kundenmigration mittel- bis langfristig weiter verstärkt. 

586.  Da Swisscom sowohl die Kontrolle über die Kupferkabelnetze und in den Alleinbauge-
bieten  auch  über  die  Glasfasernetze  hat,  besteht  aufgrund  der  Entwicklung  in  den  letzten 

505   Vgl. act. 1025, Rz 208. 

124 

 
 
 
 
 
 
 
Jahren eine Situation, gemäss derer von den  Kabelnetzen nur ein geringer und sich weiter 
abschwächender disziplinierender Einfluss auf Swisscom im Endkundenmarkt für Breitbandin-
ternet ausgehen dürfte.  

587.  In Regionen, in denen lediglich Swisscom über eine Netzinfrastruktur verfügt, ist somit 
nur von wenig aktuellem Wettbewerbsdruck auszugehen. 

588.  In preislicher Hinsicht verlangen die meisten FDA für die von ihnen unter gleichem Na-
men angebotenen Fernmeldedienstprodukte schweizweit einheitliche Preise. Da sich die unter 
dem gleichen Namen zu erbringenden Leistungen aber je nach Regionen und zur Verfügung 
stehender Datenübertragungsnetzinfrastruktur unterscheiden, kann nicht von schweizweit ein-
heitlichen Preisen ausgegangen werden. Daher ist auch die mögliche Übertragung von Wett-
bewerbsdruck von wettbewerbsintensiveren Regionen auf andere Regionen eingeschränkt.  

B.5.1.2.3.2 

Potenzieller Wettbewerb 

589.  Zwar können alternative FDA durch den Bezug von Vorleistungsprodukten jederzeit in 
den Markt eintreten und als weitere Wettbewerber auf dem Endkundenmarkt für Breitbandin-
ternet  im  Privatkundenbereich  tätig  werden.  Die  Möglichkeiten,  zusätzlichen  Wettbewerbs-
druck auf Swisscom auszuüben, sind allerdings begrenzt, soweit sie nicht über einen Layer 1-
Zugang verfügen und damit eigenständig neue, innovative Übertragungstechnologien einset-
zen können. 

B.5.1.2.3.3 

Stellung der Marktgegenseite 

590.  Die  Marktgegenseite  sind  private  Endkunden,  die  Fernmeldedienste  nachfragen.  Sie 
sind als atomistische Endkunden anzusehen und daher reine Preisnehmer. Sie haben somit 
keine Möglichkeit, einen disziplinierenden Einfluss auf Swisscom auszuüben.  

B.5.1.2.3.4 

Zwischenergebnis 

591.  Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung kann die Frage der Marktbeherrschung 
von Swisscom auf dem Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich letztlich 
offengelassen werden. So ist das Bundesgericht in einem vergleichbaren Verfahren bereits 
implizit zum Schluss gekommen, dass vom Endkundenmarkt für Breitbandinternet und Breit-
bandanbindung  kein  ausreichender  disziplinierender  Wettbewerbsdruck  ausgeht,  der  einen 
Kartellrechtsverstoss auf den Vorleistungsmärkten verhindern würde. In keinem Fall erscheint 
eine  Konstellation  ersichtlich,  in  welcher  Wettbewerbsdruck  im  Endkundenmarkt  für  Breit-
bandinternet im Privatkundenbereich einen für die vorliegende Untersuchung massgeblichen 
disziplinierenden Einfluss auf den Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten ausüben würde, deren Nutzungseinheiten 
lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind. 

B.5.1.2.4 

Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich 

B.5.1.2.4.1  Aktueller Wettbewerb 

592.  In der Schweiz verfügt Swisscom über das am besten ausgebaute Netzwerk zur leitungs-
gebundenen elektronischen Datenübertragung im Anschlussbereich.506 Insbesondere im Hin-
blick auf die Bereitstellung von symmetrischen Breitbandanbindungen, wie sie regelmässig im 
Geschäftskundenbereich  nachgefragt  werden,  verfügt  einzig  Swisscom  über  eine  entspre-
chende flächendeckende Infrastruktur. Regional bieten zudem alternative Glasfasernetzbetrei-
ber (wie z.B. EVU) ebenfalls entsprechende Vorleistungsprodukte an. Aus diesem Grund ist 

506   Vgl. RPW 2016/1, 178 Rz 344 ff., Swisscom WAN-Anbindung. 

125 

 
 
 
 
 
 
 
einzig Swisscom auf dem Wholesale-Markt für Breitbandanbindungen im Geschäftskunden-
bereich  in  der  Lage,  anderen  FDA  Vorleistungen  für  Breitbandanbindungen  in  der  ganzen 
Schweiz flächendeckend anzubieten. Dennoch bestehen zumindest regional Alternativange-
bote über die bereits bestehenden alternativen Glasfasernetze. Die Möglichkeit, punktuell in 
einigen Regionen auf alternative Vorleistungsanbieter auszuweichen, bewirkt aber insgesamt 
keinen ausreichenden Wettbewerbsdruck, um Swisscom dahingehend zu disziplinieren, dass 
eine marktbeherrschende Stellung zu verneinen wäre. 

593.  Zwar verfügen auch Kabelnetzbetreiberinnen über eine gewisse Anzahl an Anschlüssen 
zum Endkunden.507 Diese sind allerdings im Geschäftskundenbereich aufgrund ihrer techno-
logischen Eigenschaften kaum einsetzbar. Da Kabelanschlüsse über Hubs an einer Kopfsta-
tion zusammenlaufen und die Kabelnetzarchitektur auf eine Punkt-zu-Mehrpunkt-Kommunika-
tion ausgerichtet ist, müssen sich alle Teilnehmer an einem Hub die vorhandene Bandbreite 
teilen.508 Dies hat zur Folge, dass sich sowohl symmetrische als auch garantierte Bandbreiten 
über die Kabelnetzinfrastruktur kaum realisieren liessen. Symmetrische und garantierte Band-
breiten sind jedoch im Geschäftskundenbereich meistens Voraussetzungen für entsprechende 
Angebote an Geschäftskunden. Zudem bieten die einzelnen Kabelnetzbetreiberinnen in der 
Schweiz ohnehin keine Wholesale-Angebote an (vgl. Rz 567).  

594.  Damit  ist  im  Wholesale-Markt  für  Breitbandanbindung  im  Geschäftskundenbereich 
schweizweit kein wirksamer aktueller Wettbewerb ersichtlich.  

B.5.1.2.4.2 

Potenzieller Wettbewerb 

595.  Soweit alternative FDA über eine eigene Glasfasernetzinfrastruktur verfügen oder einen 
Zugang zur physischen Glasfasernetzinfrastruktur erhalten, ist es für sie grundsätzlich mög-
lich, als Vorleistungsanbieter im Markt tätig zu sein (vgl. Abbildung 8). Um eine bessere Aus-
lastung zu gewährleisten und damit die Investitionen in die Entbündelung einer Anschlusszent-
rale  zu  amortisieren,  kann  es  für  eine  alternative  FDA  unter  gewissen  Voraussetzungen 
sinnvoll sein, basierend auf einem Layer 1-Zugang solche Vorleistungsprodukte im Markt an-
zubieten. 

596.  Für FDA, die Interesse an einer künftigen Glasfaser-Partnerschaft mit Swisscom haben, 
indem sie beispielsweise Zugang zu einem kompletten PON-Baum in einem oder mehreren 
Anschlussnetzen nachfragten, könnte ein Markteintritt in den Wholesale-Markt für Breitbandin-
ternet im Geschäftskundenbereich eine wirtschaftlich sinnvolle Option darstellen. Vorausset-
zung hierzu wäre allerdings, dass ein entsprechender Zugang bestehen würde, auf dessen 
Basis mittels eigener aktiver Netzelemente (Sende- und Empfangsmodems) Breitbanddienste 
angeboten werden könnten. Im Laufe der Untersuchung wurde lediglich die Glasfaser-Part-
nerschaft zwischen Swisscom und Salt konkreter weiterverfolgt. Mit einem Zugang zur Glas-
fasernetzinfrastruktur von Swisscom wäre es Salt zumindest theoretisch möglich gewesen als 
Anbieterin auf dem Wholesale-Markt für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich 
aufzutreten.  Salt  ist  bisher  aber  noch  nicht  als  Anbieterin  in  diesen  Markt  eingetreten.  Die 
Glasfaser-Partnerschaft mit Salt wurde zudem in der Zwischenzeit entsprechend den neuen 
Gegebenheiten (P2P-Netzarchitektur) angepasst (vgl. Rz 508). 

B.5.1.2.4.3 

Stellung der Marktgegenseite 

597.  Die Marktgegenseite sind FDA, die zur Erbringung von Fernmeldediensten Wholesale-
Produkte von Swisscom nachfragen. Diese FDA sind in einer vergleichbaren Lage wie FDA, 

507   Vgl. RPW 2016/1, 178 Rz 345, Swisscom WAN-Anbindung. 
508   Vgl. Kabelnetz-Architektur, <www.elektronik-kompendium.de/sites/kom/1510061.htm> 

(27.03.2023). 

126 

 
 
 
 
 
 
 
die einen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur von Swisscom nachfragen (vgl. Rz 558 f.), 
weshalb auf die entsprechenden Ausführungen verwiesen werden kann. 

598.  Die Marktgegenseite kann somit keinen disziplinierenden Einfluss auf Swisscom ausü-
ben. 

B.5.1.2.4.4 

Zwischenergebnis 

599.  Zum  heutigen  Zeitpunkt  bestehen  neben  den  schweizweiten  Wholesale-Angeboten 
von Swisscom lediglich regionale Wholesale-Angebote von alternativen Glasfasernetzbetrei-
berinnen. Zumindest in denjenigen Regionen, in denen keine alternativen Glasfasernetzbetrei-
berinnen tätig sind, ist Swisscom als marktbeherrschend zu qualifizieren. Für die Zwecke der 
vorliegenden Untersuchung kann offengelassen werden, ob auch in denjenigen Regionen, in 
denen alternative Glasfasernetzbetreiberinnen tätig sind, Swisscom dennoch als marktbeherr-
schend zu qualifizieren ist.  

600.  Unabhängig von der Frage, ob Swisscom auf dem Wholesale-Markt für Breitbandanbin-
dungen im Geschäftskundenbereich marktbeherrschend ist, kann vorliegend eine Konstella-
tion ausgeschlossen werden, welche eine disziplinierende Wirkung auf Swisscom hat im Markt 
für  den  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsge-
schwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom ange-
bunden sind. 

B.5.1.2.5 

Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich 

B.5.1.2.5.1  Aktueller Wettbewerb 

601.  Auf dem Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich sind ver-
schiedene FDA tätig.509  

602.  Wie allerdings bereits in der Analyse zur Marktstellung auf dem Markt für den Zugang 
zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten 
und dem Wholesale-Markt für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich dargelegt 
wurde, sind in Regionen, in denen keine alternative Glasfasernetzbetreiberin tätig ist, mangels 
alternativer  Netzinfrastrukturen  so  gut  wie  sämtliche  FDA  auf  Vorleistungsprodukte  von 
Swisscom  angewiesen.  Damit  kontrolliert  Swisscom  in  diesen  Gebieten  sowohl  sämtliche 
Wettbewerbsparameter im Vorleistungsmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbe-
reich und mit wenigen Ausnahmen auch im Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Ge-
schäftskundenbereich (vgl. Abbildung 8).  

603.  In Regionen, in denen alternative Glasfasernetzbetreiberinnen bestehen, können je nach 
Wettbewerbsverhältnissen auf den Vorleistungsmärkten durchaus Konstellationen entstehen, 
in denen FDA punktuell mit Swisscom in Wettbewerb treten. Dies hängt allerdings insbeson-
dere von der entsprechenden Nachfrage der Geschäftskunden ab. Sobald Geschäftskunden 
Breitbandanbindungen in verschiedenen Regionen nachfragen und nicht in sämtlichen dieser 
Regionen alternative Glasfasernetzbetreiberinnen tätig sind, die mit Swisscom im Wettbewerb 
stehen, ist der aktuelle Wettbewerb eingeschränkt. Dies vor allem weil alternative FDA in Re-
gionen, in denen kein alternatives Glasfasernetz besteht und kein Layer 1-Zugang möglich ist, 
zwingend auf Vorleistungsprodukte von Swisscom angewiesen sind. 

B.5.1.2.5.2 

Potenzieller Wettbewerb 

604.  Zwar  sind  neue  Markteintritte  auf  dem  Endkundenmarkt für  Breitbandanbindungen  im 
Geschäftskundenbereich  basierend  auf  den  im  Markt  angebotenen  Vorleistungsprodukten 

509   Vgl. RPW 2016/1, 182 Rz 358 ff., Swisscom WAN-Anbindung. 

127 

 
 
 
 
 
 
 
möglich. Da aber in Regionen, in denen kein alternatives Glasfasernetz zur Verfügung steht 
und kein Layer 1-Zugang möglich ist, lediglich die Vorleistungsprodukte von Swisscom nach-
gefragt werden können, besteht für alternative FDA keine Möglichkeit, durch einen Markteintritt 
Wettbewerbsdruck  auf  Swisscom  aufzubauen.  Da  mangels  Markteintritten  von  alternativen 
schweizweit  tätigen  Glasfasernetzbetreiberinnen  keine  wesentlichen  Veränderungen  in  den 
Vorleistungsmärkten zu erwarten sind, erscheint ein über den bereits in Abschnitt B.5.1.2.5.1 
hinausgehender Wettbewerbsdruck unwahrscheinlich. 

605.  In Gebieten, in denen ein Glasfasernetz mit einem Layer 1-Zugang besteht oder künftig 
gebaut wird, ist hingegen von geringeren Hürden für Markteintritte auszugehen. 

B.5.1.2.5.3 

Stellung der Marktgegenseite 

606.  Die Marktgegenseite sind geschäftliche Endkunden, die Fernmeldedienste nachfragen. 
Je nach Nachfragevolumen können sie mit FDA unter gewissen Umständen Mengenrabatte 
aushandeln. Diese Möglichkeiten genügen aber in keiner Weise, um eine disziplinierende Wir-
kung auf Swisscom auszuüben.  

B.5.1.2.5.4 

Zwischenergebnis 

607.  Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung kann auf eine abschliessende Bewer-
tung der Marktstellung von Swisscom auf dem Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im 
Geschäftskundenbereich verzichtet werden. Dies insbesondere, weil nicht davon auszugehen 
ist,  dass  von  diesem  Markt  ein  wesentlicher  Wettbewerbsdruck  ausgeht,  der  Swisscom  im 
Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungs-
geschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom an-
gebunden sind, disziplinieren würde. 

B.5.1.3 

Fazit 

608.  Die Analyse der Marktstellung von Swisscom hat ergeben, dass Swisscom zumindest 
auf dem für die vorliegende Untersuchung relevanten Markt für den Zugang zur physischen 
Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungsein-
heiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, eine marktbeherrschende 
Stellung innehat.  

B.5.2  Unzulässige Verhaltensweisen 

B.5.2.1 

Einleitung 

609.  Das KG verbietet eine marktbeherrschende Stellung nicht, sondern einzig deren Miss-
brauch.510 Eine marktbeherrschende Stellung ist für sich allein auch nicht missbräuchlich, be-
steht doch der Sinn des Wettbewerbs gerade darin, durch Markterfolg und internes Wachstum 
eine dominierende Stellung zu erreichen. Wie Art. 7 Abs. 1 KG festhält, liegt ein kartellrechtlich 
problematisches Verhalten durch ein marktbeherrschendes Unternehmen erst dann vor, wenn 
zur Marktbeherrschung als qualifizierendes Element eine unzulässige Verhaltensweise hinzu-
kommt. Daher kommt marktbeherrschenden Unternehmen eine besondere Verantwortung für 
ihr Verhalten zu.  

610.  Gemäss  der  Generalklausel  von  Art. 7  Abs. 1  KG  verhalten  sich  marktbeherrschende 
Unternehmen unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere 
Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktge-
genseite benachteiligen. Es kann zwischen einem sog. Behinderungsmissbrauch und einem 

510   BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, Hallenstadion; BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 

E. 8.2.1, SIX/DCC. 

128 

 
 
 
 
 
 
 
sog. Benachteiligungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch unterschieden werden. Eine klare Zu-
ordnung  ist  nicht  in  allen  Fällen  möglich,  da  Geschäftspraktiken  von  marktbeherrschenden 
Unternehmen zugleich behindernd und ausbeutend sein können.511  

611.  Ein Behinderungsmissbrauch liegt vor, wenn andere Unternehmen (i.d.R. aktuelle oder 
potenzielle Konkurrenten; in einem ersten Schritt aber auch andere Marktteilnehmer) in der 
Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert werden. Dabei spielt es keine Rolle, ob 
sich die Behinderung auf dem Markt des marktbeherrschenden Unternehmens oder auf einem 
vor- bzw. nachgelagerten Markt manifestiert oder auswirkt. Behinderungsmissbrauch umfasst 
somit sämtliche Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen ausserhalb eines fai-
ren Leistungswettbewerbs, die sich gegen (aktuelle oder potenzielle) Konkurrenten oder Han-
delspartner  richten  und  diese  in  ihren  Handlungsmöglichkeiten  auf  dem  beherrschten  oder 
benachbarten Markt einschränken.512  

612.  Demgegenüber  wird  bei  einem  Benachteiligungs-  bzw.  Ausbeutungsmissbrauch  die 
Marktgegenseite  benachteiligt  (d.h.  Lieferanten  oder  Abnehmer  des  marktbeherrschenden 
Unternehmens), indem dieser z.B. ausbeuterische Geschäftsbedingungen oder Preise aufge-
zwungen werden. Einen typischen Ausbeutungsmissbrauch stellt deshalb die Erzwingung von 
unangemessenen Preisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen i.S.v. Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG 
dar. Charakteristisch für den Ausbeutungsmissbrauch «ist das Streben des marktbeherrschen-
den Unternehmens nach ökonomischen Vorteilen durch eine Beeinträchtigung der Interessen 
von Handelspartnern und Verbrauchern unter Ausnutzung seiner marktbeherrschenden Stel-
lung».513  

613.  Die Lehre anerkennt daneben weitere Kriterien für die Beurteilung der Frage, ob ein un-
zulässiges Verhalten bzw. ein Missbrauch vorliegt, wie etwa die Behinderungs- oder Verdrän-
gungsabsicht514,  die  Schwächung  der  Wettbewerbsfähigkeit,  den  Nichtleistungswettbewerb 
oder die normzweckorientierte Interessenabwägung.515 

614.  In Art. 7 Abs. 2 KG hat der Gesetzgeber eine nicht abschliessende Liste von Verhaltens-
weisen aufgestellt, die das Verbot von Art. 7 Abs. 1 KG veranschaulichen bzw. konkretisieren 
soll.516 Die Tatbestände von Art. 7 Abs. 2 KG indizieren jedoch nicht per se eine unzulässige 

511   Vgl. zum Ganzen: BGE 146 II 217 E. 4.1, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 10.1.1, 
Publigroupe;  BGer,  2C_596/2019  vom  2.11.2022  E. 8.2.1,  SIX/DCC;  BGer,  2C_113/2017  vom 
12.2.2020  E. 6.1,  Hallenstadion;  vgl.  auch  Botschaft  KG  1994,  BBl  1995  468,  569;  EVELINE 
CLERC/PRANVERA  KËLLEZI,  in:  Commentaire  Romand,  Droit  de  la  concurrence,  Tercier/Bovet 
(Hrsg.), 2002, Art. 7 I N 91 ff. 

512   BGE 146 II 217 E. 4.1, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 10.1.1 m.w.H., Publigroupe; 
BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.2.1, DCC; BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, 
Hallenstadion; vgl. auch Botschaft KG 1994, BBl 1995 468, 569. 

513   BGE 139 I 72 E. 10.1.1., Publigroupe, m.w.H. 
514   Vgl. RICHARD STÄUBLE/FELIX SCHRANER in: DIKE-Kommentar, Bundesgesetz über Kartelle und 

andere Wettbewerbsbeschränkungen, Zäch et al. (Hrsg.), 2018, Art. 7 N 86 und 133; PETER 
REINERT, in: Stämpflis Handkommentar zum Kartellgesetz, Baker & McKenzie (Hrsg.), 2007, 
Art. 7 KG N 6. Bei Nachweis einer Behinderungs- oder Verdrängungsabsicht ging auch die 
REKO/WEF von unzulässigem Verhalten aus, vgl. Entscheid der REKO/WEF, RPW 2004/3, 
884 f. E. 4.5, Unique. 

515   BGE 139 I 72 E. 8.2.3 und E. 10.1.2, Publigroupe; RPW 2016/1, 123 Rz 440, Online-Buchungs-

plattformen für Hotels; trotz Bezugnahme in der Rechtsprechung erfolgt die konkrete Beurteilung 
stets anhand des Konzepts der «legitimate business reasons». 

516   BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 8.2.2, Publigroupe; BGer, 
2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, Hallenstadion; Botschaft KG 1994, BBl 1995 468, 570.  

129 

 
 
 
 
 
 
 
Verhaltensweise; es müssen vielmehr immer die Kriterien der Generalklausel von Art. 7 Abs. 1 
KG erfüllt sein, damit ein Missbrauch vorliegt.517  

615.  Wie das Bundesgericht wiederholt518 festgehalten hat, ist im Einzelfall anhand eines du-
alen Prüfungsmusters zu eruieren, ob ein unzulässiges Verhalten bzw. ein Missbrauch vor-
liegt: In einem ersten Schritt sind die Wettbewerbsverfälschungen (d.h. Behinderung bzw. Be-
nachteiligung  von  Marktteilnehmern)  herauszuarbeiten.  Namentlich  ist  zu  prüfen,  ob  eine 
Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 2 KG eine Behinderung bzw. Benachteiligung i.S.v. Art. 7 
Abs. 1 KG darstellt. In einem zweiten Schritt sind mögliche Rechtfertigungsgründe (sog. «le-
gitimate business reasons») zu prüfen. Unzulässiges Verhalten liegt dann vor, wenn kein sach-
licher Grund für die Benachteiligung bzw. Ausbeutung oder die Behinderung vorliegt.519 Solche 
Gründe sind insbesondere dann gegeben, wenn sich das betreffende Unternehmen auf kauf-
männische Grundsätze (z.B. Verlangen der Zahlungsfähigkeit des Vertragspartners) stützen 
kann. Andere sachliche Gründe sind etwa veränderte Nachfrage, Kosteneinsparungen, admi-
nistrative Vereinfachungen, Transport- und Vertriebskosten, technische Gründe.520  

616.  Folgendes ist hinsichtlich des ersten Schritts, der Herausarbeitung der Wettbewerbsver-
fälschungen, zu präzisieren: Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist hierfür eine aus-
wirkungsbezogene  Analyse  nicht  notwendig.521  Erforderlich,  aber  auch  hinreichend,  ist  der 
Nachweis potenziell nachteiliger Wettbewerbseffekte.522 Es ist also nicht der Eintritt des miss-
billigten  Erfolgs  selbst  nachzuweisen,  d.h.  eine  effektiv  eingetretene  Wettbewerbsverfäl-
schung, sondern nur, aber immerhin, «die Gefahr des Eintritts des missbilligten Erfolgs».523 
Gemäss Bundesgericht handelt es sich m.a.W. um einen «Gefährdungstatbestand».524 Indem 
das Bundesgericht im selben Urteil zugleich betont, dass massgebend sei, «dass die Miss-
bräuchlichkeit (einschliesslich der Wettbewerbsbeschränkung) der strittigen Verhaltensweise 
aufgrund der Einzelfallanalyse festgestellt wird»525, hat es auch klargestellt, dass «die Gefahr 
des Eintritts des missbilligten Erfolgs» im konkreten Einzelfall dargetan sein muss. Somit ist – 
vergleichbar mit einem konkreten Gefährdungsdelikt im Strafrecht526 – beim ersten Schritt nur 
nachzuweisen, dass im spezifischen Fall eine Gefahr der Wettbewerbsverfälschung besteht, 
wobei die Gefahr nicht bloss theoretisch (entsprechend etwa dem abstrakten Gefährdungsde-
likt im Strafrecht) sein darf.527 Dasselbe Erfordernis, d.h., dass im konkreten Fall die Gefahr 

517   BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 8.2.2, Publigroupe; BGer, 
2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, Hallenstadion; Botschaft KG 1994, BBl 1995 I 468, 570. 
518   BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 10.1.2, Publigroupe; BGer, 

2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.2.2, DCC; BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, Hallen-
stadion. 

519   BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 104 E. 10.1.2 m.w.H., Pub-

ligroupe; BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.2.2, DCC; BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 
E. 6.1, Hallenstadion. 

520   BGE 139 I 72 E. 10.1.2 m.w.H., Publigroupe; vgl. BGE 146 II 217 E. 4.2 (m.H. auf BGE 139 I 72 

E. 10.1.2), Preispolitik Swisscom ADSL. 

521   BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.6, SIX/DCC, unter Hinweis auf BGer, 2C_113/2017 vom 

12.2.2020 E. 6.2.3, Hallenstadion. 

522   BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.3, SIX/DCC, unter Hinweis auf BGer, 2C_113/2017 vom 

12.2.2020 E. 6.2.1, Hallenstadion. 

523   BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 8.6, SIX/DCC. 
524   BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 10.2.3, SIX/DCC. 
525   BGer, 2C_596/2019 vom 02.11.2022 E. 8.2.1, SIX/DCC, m.w.H. auf BGE 146 II 217 E. 4.1, Preis-

politik Swisscom ADSL. 

526   Vgl. etwa ANDREAS DONATSCH/GUNHILD GODENZI/BRIGITTE TAG, Strafrecht I, Verbrechenslehre, 10. 
Aufl. 2022, 104 ff.; MARTIN KILLIAS/NORA MARKWALDER/ANDRÉ KUHN/NATHALIE DONGOIS, Grundriss 
des Allgemeinen Teils des Schweizerischen Strafgesetzbuchs, 2017, Rz 214 ff. 

527   In dieselbe Richtung geht die Rechtslage in der EU. Siehe überblicksartig dazu und mit zahlreichen 
Rechtsprechungsnachweisen LINSEY MCCALLUM ET AL., A dynamic and workable effects-based ap-
proach to abuse of dominance, Competition policy brief, 1/2023, 2 f. Erforderlich, aber auch hinrei-
chend, sind «potential effects». Blosse «hypothetical effects» genügen noch nicht, während «actual 

130 

 
 
 
 
 
 
 
einer Wettbewerbsverfälschung nachzuweisen ist, wird teilweise auch mit etwas anderen Be-
grifflichkeiten charakterisiert: So etwa, wenn die WEKO in einem Entscheid ausführt, zur «Be-
urteilung des Vorliegens einer Wettbewerbsverfälschung ist die Wahrscheinlichkeit massge-
bend, dass die zu beurteilende [Verhaltensweise] zu einer Wettbewerbsverfälschung führt», 
oder wenn sie nach der Beurteilung des spezifischen Einzelfalls festhält, die beurteilte Verhal-
tensweise  «ist  deshalb  geeignet,  den  Wettbewerb  im  Markt  für  Strassenbau  zu  verfäl-
schen»528. Auch die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts dürfte der Rechtsprechung 
des Bundesgerichts entsprechen.529 

617.  Das Bundesgericht hat seine Rechtsprechung in Bezug auf Art. 7 Abs. 2 Bst. f i.V.m. 
Abs. 1  KG  entwickelt. Da  es  sich  bei  Abs. 2  um  einen  blossen  Beispielkatalog  handelt  und 
diese Beispiele stets im Zusammenhang mit Abs. 1 zu beurteilen sind (vgl. Rz 614), kann es 
sich bei den anderen Beispielen, bzw. bei Art. 7 KG insgesamt nicht anders verhalten. Oder 
anders gesagt: Dass es sich um ein konkretes Gefährdungsdelikt handelt, bei dem die Gefahr 
einer Wettbewerbsverfälschung nachzuweisen ist, gilt für Art. 7 KG generell, nicht nur isoliert 
für Bst. f des Beispielkatalogs. So hat die WEKO dieses Verständnis von Art. 7 KG denn auch 
in Bezug auf eine Verhaltensweise angewandt, die sie unter Art. 7 Abs. 2 Bst. b i.V.m. Abs. 1 
KG subsumierte.530 

B.5.2.2 

Vorbringen von Swisscom zur Art. 102 AEUV 

618.  Swisscom weist in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass in Europa Glasfasernetze pri-
mär in einer P2MP-Topologie gebaut würden und damit in Europa in aller Regel kein Layer 1-
Zugang zur Verfügung stehe. Diese Bauweise sei in Europa offensichtlich kartellrechtskonform 
und mit Art. 102 AEUV zu vereinbaren. Andernfalls müsste es in der EU und den Mitgliedstaa-
ten eine Reihe von Kartellverfahren geben, was nicht der Fall sei.531  

619.  Swisscom bringt hinsichtlich des Verhältnisses zwischen dem schweizerischen Kartell-
recht  und  dem  EU-Kartellrecht  vor,  dass  gemäss  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  das 
schweizerische KG materiell dem EU-Kartellrecht nachgebildet ist und daher für die Auslegung 
von Art. 7 KG auf die Literatur und Praxis zu Art. 102 AEUV zurückgegriffen werden könne.532 
Da die unzulässigen Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nach Art. 7 KG im 
Wesentlichen parallel zu Art. 102 AEUV geregelt seien, könne für die Auslegung und Praxis 
von Art. 7 KG deshalb ohne Weiteres auch die Auslegung und Praxis zu Art. 102 AEUV be-
rücksichtigt werden. Würden also gleiche Sachlagen vorliegen, so könne primär davon ausge-
gangen werden, dass sie gleich beurteilt werden sollten.533 

620.  Aus der Tatsache, dass in der EU primär mit einer P2MP-Netzarchitektur gebaut und 
kein Verfahren gegen eine entsprechende Netzbetreiberin nach Art. 102 AEUV geführt werde, 
könne gemäss Swisscom geschlossen werden, dass kein Verstoss gegen Art. 102 AEUV vor-
liege. Damit könne auch in der Schweiz kein Verstoss gegen Art. 7 KG vorliegen.534  

anticompetitive effects» nicht erforderlich sind. Zu berücksichtigen sind bei dieser Beurteilung die 
konkreten Umstände des Einzelfalls. 

528   So die Formulierungen in RPW 2023/4, 866 Rz 670 und 675, Belagswerke Bern, Hervorhebung 

nicht im Original. 

529   Vgl. die Formulierungen in Rz 1202 ff. von BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, DCC, und vor allem 
die Ausführungen zum Beweismass in Rz 1214 ff. hinsichtlich des «Nachweis[es] einer nachteili-
gen Einwirkung auf den Wettbewerb». 

530   RPW 2023/4, 866 Rz 670, Belagswerke Bern. 
531   Vgl. act. 1025, Rz 226 ff. bzw. 233 ff. 
532   Vgl. act. 1025, Rz 226 zu BGE 146 II 217 E. 4.3, Preispolitik Swisscom ADSL und BGE 139 I 72 

E. 8.2.3, Publigroupe. 

533   Vgl. act. 1025, Rz 226 zu BGE 146 II 217 E. 4.3, Preispolitik Swisscom ADSL. 
534   Vgl. act. 1025, Rz 227 ff. 

131 

 
 
 
 
 
 
 
621.  Diese Sichtweise ist verkürzt. Auf der einen Seite kann rein aus der Abwesenheit eines 
Kartellverfahrens  in  der  EU  nicht  auf  eine  kartellrechtliche  Zulässigkeit  in  der  Schweiz  ge-
schlossen werden. Auf der anderen Seite blendet Swisscom aus, dass sich die Ausgangslage 
in anderen europäischen Ländern entscheidend von derjenigen in der Schweiz unterscheidet.  

622.  Im Gegensatz zu den meisten anderen Staaten in der EU bleibt der Zugang zur Glasfa-
sernetzinfrastruktur in der Schweiz vollständig unreguliert, weshalb mögliche Einflüsse auf den 
Wettbewerb aus den regulatorischen Vorgaben – anders als in der EU – in der Schweiz nicht 
bestehen. Vor dem Hintergrund eines vollständigen Fehlens einer sektorspezifischen Regu-
lierung in Bezug auf die Nutzung der Glasfasernetztechnologie liegt in der Schweiz kein spe-
zialgesetzliches Korrektiv vor, welches möglichem missbräuchlichem Verhalten marktbeherr-
schender FDA Einhalt gebieten und damit notwendigen kartellrechtlichen Eingriffen vorbeugen 
würde. Dementsprechend kommt in der Schweiz das Kartellgesetz uneingeschränkt zur An-
wendung. 

623.  Aber auch in der EU gibt es Beispiele, die zeigen, dass die P2P-Netzarchitektur zur An-
wendung kommt bzw. die nationalen Behörden Vorgaben gemacht haben, damit die Glasfa-
sernetzinfrastruktur in einer P2P-Netzarchitektur ausgebaut wird. So wird beispielsweise die 
Netzinfrastruktur in Schweden in einer P2P-Netzarchitektur errichtet. Auch in Belgien hat 2018 
der Sektorregulator BIPT verfügt, dass das marktbeherrschende Unternehmen Proximus Drit-
ten  einen  physischen  Zugang  zu  seinem  Glasfasernetz  zu  gewährleisten  hat.535  Die  EU-
Kommission hat zudem bei der Prüfung zweier Zusammenschlussvorhaben im Jahr 2021 zum 
Bau eines P2P-Netzes im nördlichen und südlichen Teil von Belgien die regulatorischen Vor-
gaben für Proximus, die auch für die Aktivitäten von Gemeinschaftsunternehmen gelten, be-
rücksichtigt und die Zusammenschlussvorhaben auch aufgrund dieser Vorgaben schlussend-
lich zugelassen.536  

624.  Weiter  ist  zu  beachten,  dass  die  EU-Kommission  in  einem  ähnlich  gelagerten  Fall  im 
Gasversorgungsbereich  eine  Verletzung  von  Art.  102  AEUV  durch  eine  Lieferverweigerung 
festgestellt hat. Dabei hatte es das Unternehmen ENI Spa (nachfolgend: ENI) unter anderem 
durch  strategisch  motivierte  Beschränkung  der  Investitionen  unterlassen,  für  Wettbewerber 
ausreichende  Transportkapazitäten  zur  Verfügung  zu  stellen,  um  damit  einem  geringeren 
Wettbewerbsdruck  in  den  nachgelagerten  Märkten  ausgesetzt  zu  sein.537  Insbesondere  hat 
die EU-Kommission festgehalten, dass sich ENI bewusst gewesen war, dass zur Deckung der 
Nachfrage zusätzliche Transportkapazitäten bereitgestellt werden mussten und dass ENI als 
Inhaber einer wesentlichen Einrichtung verpflichtet war, Dritten Zugang zu gewähren sowie 
die Erweiterung von Kapazitäten wohlwollend zu prüfen, die Dritte, wenn überhaupt, nur zu 
höheren Kosten duplizieren könnten.538 Die EU-Kommission kam zum Schluss, dass ENI eine 
strikte Kontrolle über die Transportkapazitäten behalten wollte und sich der Tatsache bewusst 
war,  dass  zusätzliche,  Dritten  unmittelbar  zugeteilte  Transportkapazitäten  zu  mehr  Wettbe-
werb auf den nachgelagerten Märkten geführt hätte.539 Gemäss EU-Kommission war das Er-
gebnis der Strategie ein Interessenkonflikt bei ENI gewesen, der sich daraus ergeben habe, 
dass sich einerseits die Bereitstellung von Kapazitäten für nachgelagerte Wettbewerber auf 
dem italienischen Markt nachteilig auf die Rentabilität des eigenen Gasversorgungsgeschäfts 
ausgewirkt hätte, jedoch andererseits die Gewinne aufgrund des Ausbaus der Transportkapa-
zitäten  nur  moderat  gestiegen  wären.  Durch  die  strategisch  motivierte  Beschränkung  der 

535   Vgl. Entscheid der BIPT vom 29.6.2018, «Analysis of the broadband and television broadcasting 
markets  2018»,  <www.bipt.be/operators/topic/decision-of-29-june-2018-analysis-of-the-broad-
band-and-television-broadcasting-markets-2018> (10.1.2024). 

536   Vgl. EU-KOMM, COMP/M.10070 vom 26.7.2021, Rz 126 und Rz 161, Eurofiber/Proximus/JV. 
537   Vgl. EU-KOMM, COMP/39.315 vom 29.9.2010, Abschnitt 4.5.3, ENI. 
538   Vgl. EU-KOMM, COMP/39.315 vom 29.9.2010, Rz 56, ENI. 
539   Vgl. EU-KOMM, COMP/39.315 vom 29.9.2010, Rz 58, ENI. 

132 

 
 
 
 
 
 
 
Investitionen wollte ENI somit zulasten der Gewinne auf Transportebene seine Gewinne auf 
dem nachgelagerten Markt sichern, um die Gesamtgewinne zu maximieren.540 

625.  Auch in einen früheren Fall bejahte die EU-Kommission bei der Flughafen Frankfurt/Main 
AG (nachfolgend: FAG) eine Lieferverweigerung gemäss dem damals geltenden Art. 86 des 
EG-Vertrags. Die EU-Kommission sah darin einen Verstoss der FAG, selbst wenn diese zur 
Beseitigung  des  angeblichen  Engpasses  eine  Umgestaltung  der  vorhandenen  Infrastruktur 
hätte vornehmen und entsprechende Investitionskosten (zwischen damals DM 35 und DM 70 
Mio.) hätte aufwenden müssen. Die FAG hatte vorgebracht, dass die Umgestaltung der vor-
handenen Infrastruktur nicht realisiert worden war, da die erforderlichen Investitionskosten auf 
die Flughafennutzer hätten umgelegt werden müssen.541 

B.5.2.3  Relevante Verhaltensweise von Swisscom 

626.  Die vorliegend zu beurteilende relevante Verhaltensweise von Swisscom liegt in der Än-
derung der Netzbaustrategie (vgl. Rz 1 ff.). Mit der Änderung ihrer Netzbaustrategie von einer 
P2P-Netzarchitektur  auf  eine  P2MP-Netzarchitektur  hat  Swisscom  den Entscheid  getroffen, 
auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Über-
tragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das  FTTH-Netz  von 
Swisscom angebunden sind, ab dem Zeitpunkt des Strategiewechsels keine Layer 1-Zugänge 
mehr für neu errichtete Glasfaseranschlüsse anzubieten. Swisscom verfügt in diesem Markt 
über eine marktbeherrschende Stellung (vgl. Absatz B.5.1.2.1.3).  

627.  Durch diese Verhaltensweise können insbesondere die beiden Tatbestände der Verwei-
gerung einer Geschäftsbeziehung im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG und die Einschränkung 
der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung im Sinne von Art. 7 Abs. 2 
Bst. e KG erfüllt werden. Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung werden nachfolgend 
diese beiden Tatbestände geprüft (vgl. Abschnitt B.5.2.3.1 und B.5.2.3.2). In diesem Zusam-
menhang wird auch geprüft, ob Swisscom durch ihre Verhaltensweise gegen Art. 7 Abs. 1 KG 
verstösst und damit auch die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG erfüllt sind. Art. 7 Abs. 1 
KG umfasst den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, der zu einer Behinderung 
von Wettbewerbern oder zur Benachteiligung der Marktgegenseite führt. Die Voraussetzungen 
für  einen  Missbrauch  wird  nachfolgend  jeweils  unter  den  jeweiligen  Tatbestandselementen 
von Art. 7 Abs. 2 Bst. a und e KG geprüft. Die Prüfung der sachlichen Gründe, welche ein an 
sich missbräuchliches Verhalten rechtfertigen können wird im Anschluss an die beiden Miss-
brauchstatbestände von Art. 7 Abs. 2 Bst. a und e KG gemeinsam in einem separaten Ab-
schnitt (vgl. B.5.2.4) geprüft. Dies insbesondere, da die von Swisscom angeführten sachlichen 
Gründe für beide Missbrauchstatbestände in gleicher Weise geltend gemacht werden. 

628.  Die von Swisscom an den Tag gelegte Verhaltensweise im Rahmen der Netzbaustrate-
gie könnte auch unter weitere Tatbestände von Art. 7 Abs. 2 fallen, wie etwa eine Diskriminie-
rung von Handelspartnern im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG oder eine Erzwingung unan-
gemessener Preise oder Geschäftsbedingungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG. Die 
Behinderung oder Benachteiligung anderer Unternehmen ist dabei jedoch in erster Linie auf 
die Verhaltensweise von Swisscom zurückzuführen, ihnen den Layer 1-Zugang auf der Vor-
leistungsebene zu verweigern. Die weiteren in Frage kommenden Tatbestände werden folglich 
nicht eigenständig geprüft. 

540   Vgl. EU-KOMM, COMP/39.315 vom 29.9.2010, Rz 59, ENI. 
541   Vgl. EU-KOMM, IV/34.801 vom 14.1.1998, Rz 87, FAG – Flughafen Frankfurt/Main AG. 

133 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.2.3.1 

Verweigerung von Geschäftsbeziehungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) 

629.  Auch für ein marktbeherrschendes Unternehmen gilt das Prinzip der Vertragsfreiheit.542 
Art. 7 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG stellt jedoch eine Ausnahme dazu dar, sofern der 
Wettbewerb erschwert oder behindert wird. 

630.  Um  die  vorliegend  festgestellten  Verhaltensweisen  auf  ihre  Missbräuchlichkeit  hin  zu 
prüfen, erfolgt eine Vorgehensweise anhand der bisherigen Praxis der WEKO und der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts.543 Diese Vorgehensweise fasst die einzelnen vom 
BVGer genannten Kriterien als mögliche Tatbestandsmerkmale zusammen (vgl. auch Fn 554–
557).544  

631.  Gemäss dem Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV545) und der daraus abgelei-
teten Vertragsfreiheit steht es Unternehmen frei, zu denjenigen Handelspartnern Geschäfts-
beziehungen aufzunehmen oder aufrechtzuerhalten, welche sie für angemessene Vertrags-
partner halten.546 Daher unterliegt ein marktbeherrschendes Unternehmen keiner prinzipiellen 
Kontrahierungspflicht alleine aufgrund des Vorliegens einer marktbeherrschenden Stellung.547 
Allerdings hat die Wettbewerbspraxis aufgezeigt, dass bei Vorliegen von bestimmten Umstän-
den  die  Einschränkung  der  Privatautonomie  eines  marktbeherrschenden  Unternehmens  im 
Hinblick auf eine Kontrahierungspflicht gerechtfertigt sein kann, um dadurch die Aufrechter-
haltung eines ausreichenden Wettbewerbs in einem relevanten Markt sicherzustellen.548  

632.  Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  hierbei  den  «Lieferabbruch»,  die  «Lieferverweige-
rung»,  die  «Zugangsverweigerung»,  die  «Lizenzverweigerung»,  und  den  «Vertriebsaus-
schluss» als Varianten der Geschäftsverweigerung identifiziert.549 Alle Missbrauchsvarianten 
einer Geschäftsverweigerung beruhen dabei auf dem Umstand, dass mit der Ablehnung von 
Geschäftsbeziehungen die sich aus einer marktbeherrschenden Stellung ergebende Macht-
position auf dem beherrschten Markt abgesichert oder weiter verstärkt oder sogar auf einen 
anderen Markt ausgedehnt werden kann, ohne dass hierzu Mittel des Leistungswettbewerbs 
zum Einsatz kommen.550 Soweit über den beherrschten Markt hinaus ein weiterer oder meh-
rere weitere Märkte von der Ablehnung einer Geschäftsbeziehung erfasst werden, ergibt sich 
ein Machttransfer vom beherrschten auf den weiteren Markt bzw. die weiteren Märkte. 

633.  Gemäss Bundesverwaltungsgericht sind hinsichtlich der Verweigerung von Geschäfts-
beziehungen die Tatbestandsmerkmale der «marktbeherrschenden Stellung und des mass-
geblichen  Marktes»,  die  «Geschäftsbeziehung»,  das  «Eingehungsverlangen»,  die  «Ableh-
nungshandlung», die «Besonderheiten im Einzelfall», die «Wettbewerbsverfälschung» sowie 
das «Fehlen einer Rechtfertigung» in allen Tatbestandsvarianten von Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG 
zu prüfen.  

542   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 776 f., DCC; MARC AMSTUTZ/BLAISE CARRON, in: Bas-
ler Kommentar, Kartellgesetz, Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2. Auflage, 2021, Art. 7 KG N 181. 
543  Vgl. zum Ganzen insb.: RPW 2021/1, 187 f. Rz 274, Eishockey im Pay-TV; RPW 2021/1, 248 f. 

Rz 150, Netzbaustrategie Swisscom; RPW 2020/4, 1877 f. Rz 120, Netzzugang EGZ und ewl; 
RPW 2016/4, 998 Rz 615, Sport im Pay-TV; vgl. auch BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 
E. 800, DCC; ebenso BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 216 ff. 

544  Zu den Kriterien ist gemäss BVGer zu beachten, dass die Auflistung dieser Sachpunkte lediglich 
ihrer Bedeutung in der bisherigen Wettbewerbspraxis entspricht. Vorderhand sei dabei unbeacht-
lich, inwieweit einzelne der vorgenannten Kriterien unter dogmatischen Gesichtspunkten allenfalls 
zusammengefasst werden sollten oder nicht (BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 802, DCC). 

545   Bundesverfassung vom 18.4.1999 der Schweizer Eidgenossenschaft (BV; SR 101). 
546   Vgl. DIKE KG-STÄUBLE/SCHRANER (Fn 514), Art. 7 KG N191. 
547   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 777, DCC. 
548   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 778, DCC. 
549   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 780, DCC. 
550   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 783, DCC mit Hinweisen auf die Literatur. 

134 

 
 
 
 
 
 
 
634.  In der Literatur werden im Wesentlichen als Tatbestandmerkmale identifiziert die Nicht-
aufnahme einer potenziellen Geschäftsbeziehung, welche sich dadurch realisiert, dass ein po-
tenzieller  Geschäftspartner  erfolglos  versucht, mit dem  marktbeherrschenden Unternehmen 
eine  geschäftliche  Beziehung  einzugehen,551  und  die  Unerlässlichkeit  der  Produkte  bzw. 
Dienstleistungen  für  die  wirtschaftliche  Tätigkeit.552.  Diese  Tatbestandsmerkmale  werden 
durch die allgemeinen aus Art. 7 Abs. 1 KG abgeleiteten Tatbestandsmerkmale ergänzt. Dem-
nach  muss  die  Verhaltensweise  zu  einer  Behinderung  (wettbewerbsverdrängender  Effekt) 
oder Benachteiligung (die Konsumentenwohlfahrt beeinträchtigender Effekt) führen und zwi-
schen dem verweigernden Verhalten und den Effekten muss ein Kausalzusammenhang be-
steht.553 

635.  Demzufolge  ist  von  einer  missbräuchlichen  Verweigerung  von  Geschäftsbeziehungen 
im Sinne des Gesetzes auszugehen, wenn folgende Voraussetzungen vorliegen: 

-  Die anvisierte Verhaltensweise besteht in einer Verweigerung, Geschäftsbeziehungen zu 

unterhalten.554  

-  Die Verweigerung betrifft einen Input, der objektiv notwendig ist, um auf einem nachgela-

gerten oder benachbarten Markt wirksam konkurrieren zu können.555  

-  Die Verweigerung ist geeignet, den Wettbewerb zu behindern.556  

- 

Für  die  Verweigerung  liegen  keine  sachlichen  Gründe  («legitimate  business  reasons») 
vor.557 

636.  Im vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt steht die Verweigerung eines Layer 1-Zu-
gangs  zu  der  bereits  errichteten  bzw.  noch  zu  errichtenden  Glasfasernetzinfrastruktur  von 
Swisscom auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserba-
sierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  in  Frage,  deren  Nutzungseinheiten  lediglich  an  das 
FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind. Hierbei handelt es sich um eine «Zugangsver-
weigerung» zur leitungsgebundenen Telekommunikationsinfrastruktur von Swisscom.  

637.  Swisscom  bringt  in  ihrer  Stellungnahme  vor,  dass  sie  nicht  verpflichtet  sei,  in  der 
Schweiz ein Glasfasernetz zu bauen und überall dort, wo ein Layer 1-Angebot möglich sei, 
dieses sämtlichen FDA diskriminierungsfrei anbiete. Daher würde keine Geschäftsverweige-
rung vorliegen.558 Vielmehr solle Swisscom durch die WEKO-Massnahmen dazu verpflichtet 
werden, ein heute nicht bestehendes Angebot zu schaffen.559 Hierfür würde nach Meinung von 
Swisscom  Art.  7  KG  keine  Grundlage  bieten,  da  Art.  7  KG  ein  marktbeherrschendes 

551   Vgl. DIKE KG-STÄUBLE/SCHRANER (Fn 514), Art. 7 N 204. 
552   Vgl. DIKE KG-STÄUBLE/SCHRANER (Fn 514), Art. 7 N 207. 
553   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 N 216. 
554  Dieser Voraussetzung können die vom BVGer aufgelisteten notwendigen Kriterien «potentielle 

oder bestehende Geschäftsbeziehung», «Verlangen auf Eingehung einer Geschäftsbeziehung», 
«Ablehnungshandlung» und «Besonderheiten des Einzelfalles» zugewiesen werden (vgl. BVGer, 
B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 800 f., DCC). 

555  Zu dieser Voraussetzung können vorliegend etwa die vom BVGer genannten Kriterien «marktbe-
herrschende Stellung und massgebliche Märkte» und «Unerlässlichkeit des Einsatzgutes» ge-
zählt werden (vgl. BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 800 f., DCC). 

556  Diese Voraussetzung entspricht dem vom BVGer aufgelisteten notwendigen Kriterium «Wettbe-

werbsverfälschung» (vgl. BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 800 f., DCC). 

557  Diese Voraussetzung stimmt mit dem vom BVGer aufgelisteten notwendigen Kriterium «Fehlen 

einer sachlich angemessenen Rechtfertigung» überein (vgl. BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 
E. 800 f., DCC). 
558   Vgl. act. 1025, Rz 236. 
559   Vgl. act. 1025, Rz 237 f. 

135 

 
 
 
 
 
 
 
Unternehmen nicht dazu verpflichten würde Produkte bzw. Angebote herzustellen, über die es 
aktuell noch gar nicht verfüge, damit diese von Dritten bezogen werden könnten. 

638.  Der von Swisscom unterstellte Sachverhalt, wonach Swisscom gezwungen würde ein 
bisher im Markt nicht bestehendes Angebot herzustellen, ist falsch. Swisscom errichtet eine 
Glasfasernetzinfrastruktur und nutzt den Zugang zu dieser Glasfasernetzinfrastruktur selbst. 
Damit ist Swisscom gleichzeitig Erbringerin und Nachfragerin der von ihr im Markt bereitge-
stellten Leistung, welche in der physischen Netzinfrastruktur besteht. Swisscom wird von den 
Wettbewerbsbehörden gerade nicht dazu verpflichtet eine physische Netzinfrastruktur zu er-
richten, wie dies Swisscom glaubhaft machen will. Swisscom wird lediglich dazu verpflichtet, 
Dritten in Gebieten, in denen sie marktbeherrschend ist, einen entsprechenden Zugang zur 
physischen Netzinfrastruktur ihres Glasfasernetzes zu gewähren.  

639.  Auch falsch ist die Aussage von Swisscom, dass Art. 7 KG keine ausreichende gesetz-
liche Grundlage darstelle, ein bisher nicht bestehendes Angebot zu schaffen. So hat beispiels-
weise das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesgericht im Fall «Sanktionsverfügung - 
Zugang zur Dienstleistung der dynamischen Währungsumrechnung (DCC)» die Pflicht eines 
marktbeherrschenden  Unternehmens  bejaht  einen  bisher  nicht  existenten  Zugang  zu  den 
Schnittstelleninformationen – ein zwar der  Six Group AG zur Verfügung stehendes aber im 
Markt bisher nicht bestehendes (Informations-)Angebot – erst zu schaffen.560 Swisscom kann 
daher aus ihren Ausführungen nichts zu ihren Gunsten ableiten.  

640.  Gleiches gilt für das Vorbringen von Swisscom, wonach kartellrechtliche Pflichten nicht 
dazu führen dürften, dass der – einem marktwirtschaftlichen System immanente – Vorrang der 
Eigenrealisierung von Infrastrukturvorhaben unterlaufen werde, indem ein marktbeherrschen-
des Unternehmen (gleichgültig, ob es bereits eine Infrastruktur kontrolliere) dazu verpflichtet 
werde, eine  neue  oder andere  Einrichtung  zu  bauen,  zu  der dann  Zugang  gewährt werden 
müsse.561 Der Einwand unzutreffend. Durch die im Rahmen dieser Verfügung erlassenen Mas-
snahmen wird der Vorrang der Eigenrealisierung von Infrastrukturprojekten nicht unterlaufen, 
da Swisscom nach wie vor in den Ausbau ihrer Netzinfrastruktur investiert. Dies zeigt gerade 
auf,  dass  die  Eigenrealisierung  von  Infrastrukturprojekten  nicht  grundsätzlich  tangiert  wird. 
Zum anderen wird Swisscom weder dazu gezwungen eine neue noch eine komplett andere 
Netzinfrastruktur zu bauen. Unbestritten ist, dass Swisscom Anpassungen an der Planung und 
der Ausbauweise ihrer Netzinfrastruktur vornehmen und die bereits in einer kartellrechtswidri-
gen Weise erstellten P2MP-Anschlüsse ohne Layer 1-Zugang für Dritte anpassen muss. Die 
von der WEKO im Rahmen dieser Verfügung erlassenen Massnahmen erweisen sich denn 
auch als verhältnismässig, da die Interessenabwägung ergibt, dass das schutzwürdige Inte-
resse von Swisscom das Interesse anderer FDA am physischen Zugang zur Netzinfrastruktur 
und  das  öffentliche  Interesse  an  der  Aufrechterhaltung  wettbewerblicher  Verhältnisse  nicht 
überwiegt (vgl. hierzu nachfolgend Abschnitt B.5.2.3.1.4 i.V.m. B.5.2.4). 

641.  Auch aus der in der Stellungnahme zitierten Entscheidung des Bundeskartellamts i.S. 
Fährhafen Puttgarden kann Swisscom nichts zu ihrem Vorteil ableiten, da das Bundeskartell-
amt in diesem Fall einen Zugang zum Fährhafen Puttgarden gerade bejaht hat. Das Bundes-
kartellamt kommt zu diesem Schluss, obschon eine Mitbenutzung des Fährhafens Puttgarden 
bauliche Veränderungen der landseitigen Hafenstrukturen voraussetzt und damit höhere Kos-
ten  verursacht.  Die  Notwendigkeit baulicher  Anpassungsmassnahmen  sei  lediglich  im Rah-
men der Interessenabwägung zu berücksichtigen.562 Es ist an dieser Stelle nochmals zu beto-
nen,  dass  Swisscom  mit  den  Massnahmen  der  WEKO  nicht  dazu  verpflichtet  wird,  ein 
Glasfasernetz zu errichten. Swisscom wird lediglich dazu verpflichtet, Dritten in Gebieten, in 

560   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, DCC sowie BGer 2C_596/2019 vom 2.11.2022, DCC. 
561   Vgl. act. 1025, Rz 239 sowie 241. 
562   Vgl. act. 1025, Rz 240; Deutsches Bundeskartellamt, Beschluss vom 21.12.1999, B9-63220-T-

199/97 & T-16/98, Ziff. 7(c)(1) sowie III., Puttgarden. 

136 

 
 
 
 
 
 
 
denen Swisscom marktbeherrschend ist, einen entsprechenden Zugang zur physischen Net-
zinfrastruktur ihres Glasfasernetzes zu gewähren. 

642.  Auch aus den allgemeinen Ausführungen des Bundesgerichts im Entscheid «L’Étivaz» 
kann Swisscom nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das Bundesgericht hält gerade fest, dass 
nur dann kein Verstoss durch eine Geschäftsverweigerung gemäss Art. 7 Abs. 1 KG vorliegt, 
soweit für das Verhalten eine objektive Rechtfertigung vorliegt.563 Aus dem Bundesgerichtsur-
teil kann gerade nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, wonach es in Anwendung des 
Kartellgesetzes ausgeschlossen wäre, dass ein marktbeherrschendes Unternehmen dazu ver-
pflichtet  werden  könne,  die  Kapazitäten  seiner  bestehenden  Einrichtungen  zugunsten  von 
Wettbewerbern  zu  erhöhen.  Vielmehr  kann  aus  dem  zitierten  Abschnitt  lediglich  abgeleitet 
werden, dass kartellrechtlich zu beurteilen ist, ob für eine Zugangsverweigerung ausreichende 
objektive Gründe vorliegen. Dies ist vorliegend nicht der Fall (vgl. hierzu nachfolgend Abschnitt 
B.5.2.3.1.4 i.V.m. B.5.2.4). 

B.5.2.3.1.1  Geschäftsverweigerung 

643.  Wie ausgeführt (vgl. Rz 565), verfügt Swisscom auf dem Markt für den physischen Zu-
gang zur Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nut-
zungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, über eine markt-
beherrschende  Stellung.  Dies  ist  auch  der  Markt,  in  welchem  Swisscom  für  diejenigen 
Bereiche ihres Glasfasernetzes, welche sie in einer P2MP-Netzarchitektur baut, einen Layer 
1-Zugang verweigert. Auch wenn die Verhaltensweise von Swisscom zudem Auswirkungen 
auf die nachgelagerten Märkte nach sich zieht (Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Pri-
vatkundenbereich,  Wholesale-Markt  für  Breitbandanbindungen  im  Geschäftskundenbereich, 
Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich und Endkundenmarkt für Breit-
bandanbindungen im Geschäftskundenbereich), so ist die Grundkonstellation für einen mögli-
chen  Marktmachtmissbrauch  bereits  gegeben  mit  dem  wirtschaftlichen  Verhalten  von 
Swisscom auf dem Markt für den physischen Zugang zur Netzinfrastruktur mit glasfaserba-
sierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz 
von Swisscom angebunden sind.564 

644.  Im  vorliegend  zu  beurteilenden Sachverhalt  fragen  zahlreiche  FDA  einen  Layer  1-Zu-
gang bei Swisscom nach. Diese FDA unterhalten bereits verschiedene Geschäftsbeziehungen 
mit Swisscom, indem sie Anschlusszentralen entbündeln und einen Layer 1-Zugang zur Glas-
fasernetzinfrastruktur von Swisscom dort nachfragen, wo Swisscom einen solchen anbietet, 
namentlich in denjenigen Regionen, in denen Swisscom eine P2P-Netzarchitektur errichtet hat 
und unterhält. Dabei ist zu berücksichtigen, dass viele FDA auch Anschlusszentralen entbün-
delt haben oder künftig entbündeln werden, bei denen der Ausbau des Glasfasernetzes noch 
nicht  abgeschlossen  bzw.  erst  in  den  nächsten  Jahren  vorgesehen  ist.  Die  intendierte  Ge-
schäftsbeziehung besteht daher in der Nachfrage nach einem Layer 1-Zugang. Indem diese 
FDA  weitere  Layer  1-Zugänge  für  NE  nachfragen,  verlangen  sie  als  potenzielle  Vertrags-
partner  die  Ausweitung  bzw.  Erhaltung  einer  bereits  bestehenden  Geschäftsbeziehung  (für 
den Fall, dass sie die entsprechende Anschlusszentrale bereits entbündelt haben) oder die 
Herstellung einer neuen Geschäftsbeziehung mit Swisscom. Damit ist vorliegend das Tatbe-
standsmerkmal der Geschäftsbeziehung gegeben.565 

645.  Zumindest Init7 hat einen entsprechenden Layer 1-Zugang bei Swisscom nachgefragt, 
der von Swisscom jedoch abgelehnt wurde.566 Damit ist vorliegend auch die Erklärung eines 
einer 
potenziellen  Geschäftspartners 

auf  Eingehung 

(nachfolgend: 

Initiator) 

563   BGE 139 II 316 E. 8, L’Étivaz. 
564   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 818, DCC. 
565   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 844 ff., DCC. 
566   Vgl. act. 9, Anzeige von Init7. 

137 

 
 
 
 
 
 
 
Geschäftsbeziehung mit Swisscom vorhanden. Die verschiedenen Marktbefragungen haben 
zudem gezeigt, dass dies auch für weitere FDA gilt, welche das «ALO»-Produkt von Swisscom 
nachfragen.  

646.  Ebenso liegt seitens Swisscom eine Ablehnungshandlung vor, da Swisscom Init7 zu den 
entsprechenden Nutzungseinheiten lediglich einen Layer 2- bzw. Layer 3-Zugang, aber keinen 
Layer 1-Zugang anbietet. Damit ist aus objektiver Sicht davon auszugehen, dass Swisscom 
der Aufforderung zur Eingehung von Geschäftsbeziehungen keine Folge leisten wird.567 Ge-
mäss Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts ist der Grund der Ablehnungshandlung 
und der ihr zu Grunde liegende Anlass unerheblich, da dieser erst im Hinblick auf eine allfällige 
Rechtfertigung  der  Geschäftsverweigerung  Bedeutung  erlangt.568  Damit  ist  vorliegend  auch 
das Tatbestandsmerkmal der Ablehnungshandlung erfüllt. 

647.  Somit ist das erste Tatbestandselement einer missbräuchlichen Verweigerung von Ge-
schäftsbeziehungen (vgl. Rz 635) erfüllt, nämlich die Nichtaufnahme einer potenziellen Ge-
schäftsbeziehung bzw. die Weigerung, eine Geschäftsbeziehung zu unterhalten. 

B.5.2.3.1.2  Objektiv notwendiger Input 

648.  Ein weiteres Tatbestandselement bildet die Unerlässlichkeit des nachgefragten Einsatz-
gutes (Input) für den Nachfrager.569 Mit anderen Worten muss der Nachfrager auf den Erhalt 
eines Primärproduktes oder eines mit dessen Nutzung in Zusammenhang stehenden sonsti-
gen Gutes im Rahmen der Geschäftsbeziehung durch den Initiator zur Verwendung bei einer 
von ihm vorgesehenen wirtschaftlichen Betätigung angewiesen sein. Es muss sich daher um 
einen objektiv notwendigen Input handeln. 

649.  Bei der inhaltlichen Beurteilung des Grades der Unerlässlichkeit sind die Möglichkeiten 
der Substitution des Einsatzgutes durch Alternativgüter von Bedeutung.570 Hieraus bestimmt 
sich, wie stark der Nachfrager auf den Erhalt des Einsatzgutes angewiesen ist. Zudem sind 
auch die nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb hinsichtlich der Unerlässlichkeit des 
Einsatzgutes zu berücksichtigen.571 

650.  In der Botschaft zum KG 1995 führt der Gesetzgeber aus, dass ein rechtlicher oder fak-
tischer Kontrahierungszwang etwa dann gegeben ist, wenn ein Unternehmen über Einrichtun-
gen verfügt, die zur Erbringung bestimmter Dienstleistungen oder zur Herstellung bestimmter 
Produkte unerlässlich sind.572 Die Wesentlichkeit einer Einrichtung ergibt sich aufgrund von 
deren Alleinstellung, wenn es sich hierbei um eine rechtlich, faktisch oder ökonomisch nicht 
oder nur schwer duplizierbare Einrichtung handelt.573 Aufgrund einer solchen Alleinstellung ist 
sachlogisch, dass die wesentliche Einrichtung als Einsatzgut für eine vorgesehene Nutzung 
auf einem vor- oder nachgelagerten Markt auch ohne Weiteres notwendig ist.  

651.  Zur Beurteilung, ob ein Einsatzgut unerlässlich ist, muss abgeklärt werden, welches Aus-
mass an Möglichkeiten für eine Substitution des Einsatzgutes durch Alternativgüter noch be-
steht. Ob die Nutzung des Einsatzgutes als unverzichtbar zu qualifizieren ist574, bemisst sich 
daran,  ob  ein  tatsächlicher  oder  potenzieller  Ersatz  für  das  Einsatzgut  vorhanden  ist  oder 
nicht.575  Hierbei  stellen  nur  gleichwertige  Alternativen  ein  valables  Substitut  für  ein 

567   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 902 ff., DCC. 
568   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 903, DCC. 
569   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 950, DCC. 
570   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 974, DCC. 
571   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 975, DCC. 
572   Vgl. Botschaft KG 1995, BBl 1995 I 468, 571. 
573   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 978, DCC. 
574   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 988, DCC. 
575   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 990, DCC. 

138 

 
 
 
 
 
 
 
unerlässliches Einsatzgut dar.576 Das Vorliegen nicht gleichwertiger Alternativen steht der Un-
erlässlichkeit  nicht  entgegen.  Die  «Gleichwertigkeit  bedeutet  dabei  eine  nahezu  identische 
Nutzungs- und Verwendungsmöglichkeit».577 Auch eine fehlende wirtschaftliche Sinnhaftigkeit 
für die Herstellung eines Substituts wird unter den Begriff der Unerlässlichkeit subsumiert.578 
Das Bundesverwaltungsgericht sieht daher die Unerlässlichkeit dann als gegeben an, wenn 
die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit für den Nachfrager ohne das nachgefragte Gut 
nicht möglich bzw. nicht zumutbar ist, weil entweder ein gleichwertiges Alternativgut nicht vor-
handen ist oder potenzielle Alternativgüter keine sachlich ausreichende Gleichwertigkeit hin-
sichtlich ihrer Verwendungsfähigkeit aufweisen.579 Darüber hinaus darf keine Möglichkeit zur 
Herstellung eines gleichwertigen Alternativgutes mit sinnvollen wirtschaftlichen und/oder sach-
lichen Mitteln innerhalb eines angemessenen Zeitraums bestehen. Irrelevant ist hierbei, ob die 
vorgesehene wirtschaftliche Betätigung des Nachfragers nach dem Einsatzgut auf einem Se-
kundärmarkt vollständig oder teilweise verunmöglicht wird, ob die fehlende Verfügbarkeit des 
Einsatzgutes einen Marktaustritt zur Folge hat oder ob die Einschränkung der Wettbewerbs-
fähigkeit vorhersehbar war.580 

652.  Im vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt muss für eine fernmeldetechnische Daten-
übertragung eine Glasfaserleitung als Übertragungsmedium genutzt werden, da keine gleich-
wertige Alternative existiert. Wie bereits aus der Marktabgrenzung ersichtlich, eignen sich für 
die  Übertragung  von  Datensignalen  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten 
(symmetrische  Datenübertragungsgeschwindigkeiten  von  mehr  als  1  Gbit/s)  keine  anderen 
Datenübertragungsmedien (vgl. B.5.1.1.1). Damit ist für die Datenübertragung zwischen zwei 
Endpunkten  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  der  Zugang  zu  einem 
Glasfasernetz unabdingbar, soweit eine FDA eigene Sende- und Empfangsgräte betreiben will 
und nicht als reine Wiederverkäuferin vorkonfektionierter Produkte der Netzbetreiberin auftre-
ten möchte. Ohne Zugang zu einem Glasfasernetz stehen ihr keine Möglichkeiten zur Verfü-
gung, eigene Sende- und Empfangsgeräte an eine Glasfasernetzinfrastruktur anzuschliessen 
und dadurch Datensignale von einem zum anderen Ort zu übertragen. Damit also eine FDA 
als integrierte Endkundenanbieterin oder als Vorleistungsanbieterin (vgl. Abschnitt A.3.3) im 
Markt auftreten und in dieser Rolle eigene Datenübertragungsdienstleistungen mit glasfaser-
basierten Übertragungsgeschwindigkeiten anbieten kann, ist sie zwingend auf einen Zugang 
zur  Glasfasernetzinfrastruktur  angewiesen.  Für  die  Geschäftsmodelle  integrierte  Endkun-
denanbieterin und Vorleistungsanbieterin für glasfaserbasierte Datenübertragungsdienstleis-
tungen stellt der Zugang zu einer physischen Netzinfrastruktur demnach einen objektiv not-
wendigen Input dar. 

653.  Soweit eine NE lediglich an das Anschlussnetz von Swisscom angeschlossen ist, kann 
diese NE leitungsgebunden ausschliesslich über das Anschlussnetz von Swisscom erreicht 
werden (vgl. Ausführungen zur Marktabgrenzung in Abschnitt B.5.1.1.1). Damit verfügt einzig 
Swisscom über einen Layer 1-Zugang. Es besteht also kein Layer 1-Zugang und damit keine 
gleichwertige Alternative bei einer alternativen Netzbetreiberin. Wie bereits ausgeführt, stellt 
auch ein Layer 2- oder ein Layer 3-Zugang keine gleichwertige alternative Nutzungs- und Ver-
wendungsmöglichkeit dar. Über einen Layer 2- oder Layer 3-Zugang kann nur das Geschäfts-
modell der «reinen Endkundenanbieterin» verfolgt werden (vgl. Rz 131 ff.). Die Geschäftsmo-
delle  «Vorleistungsanbieterin»  und  «integrierte  Endkundenanbieterin»  stehen  einer 
Nachfragerin nach einem Layer 2- oder Layer 3-Zugang nicht zur Verfügung. Zudem unterliegt 
die Nutzung eines Layer 2- oder Layer 3-Zugangs den Einschränkungen der von der Netzbe-
treiberin  eingesetzten  Datenübertragungstechnologie  (z.B.  XGS-PON;  vgl.  Rz  490  ff.).  Es 

576   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 991, DCC. 
577   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 991, DCC. 
578   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 992, DCC. 
579   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 993, DCC. 
580   Vgl. BVGer B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 995, DCC. 

139 

 
 
 
 
 
 
 
können  also  keine  alternativen  Datenübertragungstechnologien  eingesetzt  werden,  womit 
auch die Innovationsfähigkeit eingeschränkt wird (vgl. zum Ganzen ebenfalls Abschnitt A.3.3).  

654.  Die Miete eines PON-Baumes stellt für verschiedene Nachfrager keine gleichwertige al-
ternative Nutzungs- und Verwendungsmöglichkeit dar, da ein solcher Zugang auf der einen 
Seite wirtschaftlich für nachfragende Unternehmen wie beispielsweise Init7 nicht tragbar ist 
und auf der anderen Seite den technischen Einschränkungen der PON-Technologie unterliegt. 
So  sind  Datenübertragungsstandards,  welche  eine  P2P-Netzarchitektur  voraussetzen,  über 
einen PON-Baum nicht einsetzbar (vgl. Abschnitt A.3.2). Init7 beispielsweise setzt für die Er-
bringung ihrer Dienstleistungen aber gerade solche Datenübertragungsstandards ein. Zudem 
ist es kleineren Anbieterinnen wie Init7 nicht bzw. kaum möglich, die notwendigen Investitionen 
zu tätigen, um pro Anschlussnetz eine gesamte PON-Infrastruktur nachzufragen (vgl. Rz 508 
ff.). Init7 und andere FDA geben zudem an, dass ihr Geschäftsmodell und ihre Geschäftstä-
tigkeit ohne einen Layer 1-Zugang entweder ernsthaft gefährdet oder verunmöglicht wird, was 
zu einem Marktaustritt führen würde.581 

655.  Ausser Frage steht für die betroffenen FDA, dass der Aufbau einer eigenen Glasfaser-
netzinfrastruktur aus wirtschaftlicher Sicht ohnehin keine Alternative darstellt.582 Ausnahmen 
stellen FDA dar, welche in einem Gebiet bereits über eine bestehende Netzwerkinfrastruktur 
verfügen, die günstig ausgebaut werden könnte. 

656.  Hinsichtlich derjenigen NE, welche an mehrere Anschlussnetze angebunden sind, herr-
schen  dieselben  Verhältnisse,  soweit  bei  alternativen  Netzbetreiberinnen  kein  für  die  FDA 
nutzbarer  Layer  1-Zugang  als  Substitut  zur  Verfügung  gestellt  wird.  Dies  ist  beispielsweise 
dann der Fall, wenn die alternative Netzbetreiberin ihr FTTH-Netz ebenfalls in einer P2MP-
Netzbauweise errichtet hat. 

657.  In Bezug auf NE, welche an mehrere Anschlussnetze angebunden sind, können Layer 
1-Zugänge bei alternativen Netzbetreiberinnen durchaus ein Substitut zu einem Layer 1-Zu-
gang von Swisscom darstellen. Die Tatsache, dass ein Layer 1-Zugang von alternativen Netz-
betreiberinnen angeboten wird, ändert aber grundsätzlich nichts an der Unerlässlichkeit eines 
Layer 1-Zugangs. Wird ein Layer 1-Zugang von einer alternativen Netzbetreiberin angeboten, 
so wird die davon betroffene NE dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur 
mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  zugeordnet,  deren  NE  an  mehrere 
FTTH-Netze  angebunden  sind.  Hierbei  handelt  es  sich  um  einen  räumlich  eigenständigen 
Markt. Im für die vorliegende Untersuchung relevanten Markt ist, wie oben gezeigt, ein Layer 
1-Zugang in den Anschlusszentralen von Swisscom unerlässlich. Das ist auch sachlogisch, da 
eine Nutzungseinheit grundsätzlich nur dann mit leitungsgebundenen Fernmeldediensten ab 
einer  Anschlusszentrale  bedient  werden  kann,  wenn  eine  entsprechende  Leitung  zum  An-
schluss der Nutzungseinheit besteht.  

658.  Insgesamt ist daher auch das zweite Tatbestandselement einer missbräuchlichen Ver-
weigerung von Geschäftsbeziehungen (vgl. Rz 635), nämlich der objektiv notwendige Input, 
vorliegend gegeben. 

B.5.2.3.1.3 

Eignung zur Wettbewerbsbehinderung 

659.  Ungeachtet  der  spezifischen  Tatbestandselemente  von  Art.  7  Abs.  2  Bst.  a  KG  (vgl. 
Rz 635)  ist  in  jedem  Fall  nachzuweisen,  dass  gemäss  Art.  7  Abs.  1  KG  das  Verhalten  des 
marktbeherrschenden Unternehmens unter Ausnutzung seiner Marktmacht zu einer Behinde-
rung anderer Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs oder zu einer 
Benachteiligung der Marktgegenseite führt (Tatbestandselement c). 

581   Vgl. act. 244, 250, 253, 285, 294 und 299. 
582   Vgl. act. 244, 250, 253, 285, 294 und 299. 

140 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.2.3.1.3.1  Besondere Interessenlage von Swisscom 

660.  Vorliegend ist die Marktposition von Swisscom und die sich daraus ergebende beson-
dere Interessenlage hervorzuheben. Swisscom ist ein Telekommunikationsunternehmen, wel-
ches sowohl ein Glasfaser- als auch ein Kupferkabelnetz betreibt und auf den nachgelagerten 
Marktstufen im Vorleistungs- wie auch im Endkundenbereich tätig ist. Sie ist daher als inte-
griertes Unternehmen zu betrachten (vgl. Abbildung 8). Zudem wurde in verschiedenen Ver-
fahren zum Teil rechtskräftig festgestellt, dass Swisscom in mehreren dieser Märkte über eine 
marktbeherrschende Stellung verfügt und ihre marktbeherrschende Stellung auf verschiede-
nen Marktstufen und über verschiedene Marktstufen hinweg missbraucht hat.583  

661.  Als integriertes Unternehmen, welches in einzelnen seiner Tätigkeitsbereiche marktbe-
herrschend ist und in anderen über sehr hohe Marktanteile verfügt, hat Swisscom eine grund-
sätzlich andere Interessenlage eine reine Betreiberin einer Glasfasernetzwerkinfrastruktur hat. 
Dies insbesondere, da Swisscom den Grossteil ihrer Umsätze mit Dienstleistungen für End-
kunden  erwirtschaftet,  welche  sie  auf  ihrer  leitungsgebundenen  Netzwerkinfrastruktur  er-
bringt.584 Bereits der Gesetzgeber hat im Rahmen der Liberalisierung des Telekommunikati-
onsmarktes  Ende  der  neunziger  Jahre  erkannt,  dass  die  Bereitschaft  von 
marktbeherrschenden  Telekommunikationsanbieterinnen  zur  Interkonnektion  geringer  ist, 
weshalb staatliche Eingriffe notwendig sind.585 An dieser grundsätzlichen Ausgangslage hat 
sich bis heute nichts geändert. Der Bundesrat sieht im Bericht zur Hochbreitbandstrategie des 
Bundes denn auch explizit ein anderes Subventionierungsregime für Netzbetreiberinnen vor, 
die nur im Vorleistungsbereich tätig sind.586 Swisscom hat als gewinnmaximierendes587, inte-
griertes Unternehmen naturgemäss ein Interesse daran, die im Rahmen ihrer Geschäftstätig-
keit generierten Umsätze mit Endkunden bestmöglich zu schützen, so dass ihr diese Ertrags-
basis nach Möglichkeit erhalten bleibt oder sie diese weiter ausbauen kann. Hierbei besteht 
ständig ein latentes Risiko, dass Swisscom in Abweichung vom Leistungswettbewerb ihre ein-
zigartige  Markstellung  als  schweizweite  Netzbetreiberin  in  den  vorgelagerten  Marktstufen 
missbraucht, um ihre Gewinne in unzulässiger Weise zu maximieren.  

B.5.2.3.1.3.2  Wertschöpfung innerhalb von Swisscom als integriertes Unternehmen 

662.  Unternehmen erbringen entlang ihrer Wertschöpfungsketten verschiedene Leistungen 
und schaffen damit einen Mehrwert.588 Die Kosten für die Generierung dieses Mehrwerts (in-
klusive Einkaufskosten) steht den erzielbaren Erträgen für das Ergebnis am Ende der Wert-
schöpfungskette gegenüber und definiert so die Marge, welche ein Unternehmen generieren 
kann. Die einzelnen Unternehmen auf gleicher Marktstufe stehen miteinander in Wettbewerb. 
Der Wettbewerbsvorteil einer Unternehmung besteht im Wesentlichen darin, dass diese stra-
tegisch  wichtige  Aktivitäten  günstiger oder  besser  als  ihre Wettbewerber  erbringen  kann.589 
Die Differenz zwischen den Kosten für das Durchlaufen des Wertschöpfungsprozesses und 
den jeweiligen Erträgen durch den Verkauf des Ergebnisses determiniert die Marge, die ein 
Unternehmen  auf  der  jeweiligen  Wertschöpfungsstufe  erzielt.  Unternehmen,  die  einen 

583   BGE 146 II 217, Preispolitik Swisscom ADSL; RPW 1997/2, 174 Dispositiv-Ziff. 1–4, Telecom 

PTT/Blue Window; BVGer, B-8386/2015 vom 24.6.2021, Swisscom WAN-Anbindung. 

584  Vgl. <www.swisscom.ch/dam/swisscom/d e/about/investoren/documents/2021/2021-q3-presenta-

tion-en.pdf> (15.1.2024), S. 17. 

585   Vgl. Botschaft zum revidierten Fernmeldegesetz (FMG) vom 10. Juni 1996, BBl 1996 III 1405, 

S. 1427. 

586   Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes, Abschnitt 6.2 (vgl. Fn 132). 
587  Vgl. <www.uvek.admin.ch/uvek/de/home/uvek/bundesnahe-betriebe/swisscom/strategische-

ziele.html> (15.1.2024), 2. Finanzielle Ziele. 

588   MICHAEL PORTER, The Value Chain and Competitive Advantage, in: BARNS (Hrsg.), Understanding 

Business Processes, 2001, Routledge, S. 50 ff.  

589   MICHAEL PORTER, The Value Chain and Competitive Advantage, in: BARNS (Hrsg.), Understanding 

Business Processes, 2001, Routledge, S. 50.  

141 

 
 
 
 
 
 
 
effizienteren  Wertschöpfungsprozess  aufweisen,  können  unter  Wettbewerbsbedingungen 
eine höhere Marge erzielen bzw. das Ergebnis zu tieferen Preisen anbieten. Dies führt unter 
Wettbewerbsbedingungen dazu, dass tendenziell weniger effiziente Marktteilnehmer aus dem 
Markt gedrängt werden bzw. aus dem Markt ausscheiden. Soweit Unternehmen daher keinen 
Einfluss haben auf die erzielbaren Erträge (z.B. über einen Einfluss auf die Marktpreise) oder 
auf die Vorleistungskosten (z.B. indem sie Vorleistungen günstiger erwerben können, als ihre 
Wettbewerber),  entscheidet  die  wirtschaftliche  Effizienz  im  Rahmen  des  Leistungswettbe-
werbs über die Höhe ihrer Marge und über ihre Möglichkeiten, Marktanteile zu gewinnen, in-
dem sie Produkte oder Dienstleistungen günstiger als ihre Wettbewerber anbieten können.  

663.  Nimmt ein Unternehmen aufgrund einer marktbeherrschenden Stellung allerdings Ein-
fluss auf die Marktpreise oder – wie vorliegend relevant – auf die Vorleistungskosten seiner 
Wettbewerber (insbesondere im Verhältnis zu seinen eigenen Vorleistungskosten), so ist die-
ses Verhalten kein Ausfluss von Leistungswettbewerb. Soweit Swisscom daher ihre einzigar-
tige  Stellung  als  schweizweite  Netzbetreiberin  dazu  nutzt,  Wettbewerber  von  einer  ganzen 
Wertschöpfungsstufe  (Layer  1-Zugang,  vgl.  Abbildung  8)  auszuschliessen  oder  die  Wert-
schöpfungsmöglichkeiten von Wettbewerben auf nachgelagerten Marktstufen (Dienste Layer 
2 und 3, vgl. Abbildung 8) zu erschweren, etwa durch von ihr geschaffene unvorteilhafte Be-
dingungen  (Preis,  Produktausgestaltung,  Rahmenbedingungen,  etc.),  so  stellt  dies  keinen 
Leistungswettbewerb dar. 

B.5.2.3.1.3.3  Vermeidung des Leistungswettbewerbs 

664.  Eine Möglichkeit von Swisscom, sich dem Leistungswettbewerb zu entziehen, besteht 
darin, Wettbewerber aufgrund von Restriktionen bei der Nutzung ihrer Netzwerkinfrastruktur 
in  ihren  Wertschöpfungsmöglichkeiten  einzuschränken.590  Dies  kann  auf  verschiedenen 
Marktstufen erfolgen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Gewinn- und Handlungsmöglich-
keiten eines Unternehmens grundsätzlich umso grösser sind, je grösser die Wertschöpfung 
ist, welche das Unternehmen selbst erbringt bzw. erbringen kann. Ein integriertes Unterneh-
men mit entsprechenden Marktanteilen auf den nachgelagerten Märkten hat daher grundsätz-
lich ein Interesse daran, dass die von ihm errichtete Infrastruktur seinen eigenen Interessen 
genügt und nach Möglichkeit von Dritten nicht oder nur eingeschränkt mitgenutzt werden kann, 
damit diese dritten Unternehmen nicht auf denselben Wertschöpfungsstufen wie das marktbe-
herrschende  Unternehmen  tätig  sein  können591  und  folglich  kein  Leistungswettbewerb  ent-
steht. Betrachtet man die einzelnen Wertschöpfungsstufen im Bereich der Telekommunikation 
(vgl. Abbildung 8), so ist bei einer Verweigerung eines Layer 1-Zugangs der Leistungswettbe-
werb auf einer bestimmten Netzinfrastruktur auf der Wertschöpfungsstufe auf die Dienstebene 
Layer 2 bzw. Layer 3 beschränkt. Die beiden Geschäftsmodelle «Vorleistungsanbieter» und 
«integrierter Endkundenanbieter» sind Dritten somit nicht mehr möglich. Es verbleiben ledig-
lich die beiden Geschäftsmodelle «vertikal integrierte Anbieterin» für die Netzbetreiberin und 
«reine Endkundenanbieterin» für FDA ohne eigene Netzinfrastruktur.  

665.  Für  ein  Unternehmen,  welches  eine  reine  Betreiberin  einer  Glasfasernetzwerkinfra-
struktur ist und nicht auf Endkundenmärkten tätig ist, besteht hingegen in der Regel eine an-
dere Interessenslage. Da eine reine Betreiberin einer Glasfasernetzwerkinfrastruktur lediglich 
anderen FDA einen Layer 1-Zugang anbietet, hat sie ein Interesse, den von ihr geschaffenen 
Mehrwert, der in der Errichtung, dem Unterhalt und dem Zurverfügungstellen der physischen 
Glasfasernetzinfrastruktur  besteht,  bestmöglich  zu  kommerzialisieren.  Aufgrund  der  einer 
Glasfasernetzwerkinfrastruktur  inhärenten  Netzwerkeffekte  kann  dies  durch  eine  möglichst 
grosse Auslastung erreicht werden. In diesem Zusammenhang wird eine reine Betreiberin ei-
ner  Glasfasernetzwerkinfrastruktur  in  der  Regel  darauf  bedacht  sein,  dass  im  Gebiet  ihrer 

590   Vgl. BGer, 2C_985/2015 vom 9. Dezember 2019 E. 4.1, Preispolitik Swissom ADSL. 
591   Vgl. hierzu Richtlinie (EU) 2018/1972 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 
11.12.2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, Rz 208. 

142 

 
 
 
 
 
 
 
eigenen Netzinfrastruktur keine parallelen Netze gebaut werden und ihre Netzinfrastruktur den 
Anforderungen der Nachfrager hinsichtlich eines Zugangs zur Netzinfrastruktur insoweit ge-
nügt,  als  damit  ein  positiver  Deckungsbeitrag  bzw.  ein  Gewinn  generiert  werden  kann.  Als 
Beispiel sind die EVU zu nennen, welche dementsprechend auf ein Open Access Modell set-
zen und Dritten einen physischen Zugang zur Glasfasernetzinfrastruktur gewähren.  

666.  Ein  vertikal  integriertes  Unternehmen  hingegen  optimiert  seine  Erträge  in  der  Regel 
über die verschiedenen Wertschöpfungsstufen hinweg. Die Wirtschaftlichkeit eines integrier-
ten Unternehmens bemisst sich aus der Differenz der Kosten für die Errichtung, den Unterhalt, 
den Betrieb und die Nutzung der eigenen Netzinfrastruktur und den bei Endkunden zu erzie-
lenden Erträgen. Bietet ein solches Unternehmen Vorleistungsprodukte an, so berücksichtigt 
es in Bezug auf die Gewinnmaximierung in der Regel auch die Effekte auf die nachgelagerten 
Endkundenmärkte. Je weniger Wettbewerbs- und Margendruck daher auf die Differenz zwi-
schen Kosten für die Nutzung der eigenen Netzinfrastruktur und den bei Endkunden zu erzie-
lenden Erträgen ausgeübt wird, desto einfacher kann das integrierte Unternehmen eine hohe 
Marge  erzielen  bzw.  aufrechterhalten,  ohne  einem  Leistungswettbewerb  auf  den  jeweiligen 
Wertschöpfungsstufen durch Wettbewerber ausgesetzt zu sein, welche von Vorleistungspro-
dukten des vertikal integrierten Unternehmens abhängig sind. Das kann dazu führen, dass ein 
integriertes Unternehmen den Zugang zu seiner Netzinfrastruktur entweder beschränkt oder 
nur auf eine Weise zulässt, die den Wettbewerbsdruck auf der Endkundenstufe reduziert. Dies 
kann unter Umständen gar zu einer tieferen Netzauslastung führen. Das daraus resultierende 
Marktergebnis ist nicht Ausdruck eines wirksamen Wettbewerbs. 

B.5.2.3.1.3.4  Besondere Behinderungshandlung von Swisscom 

667.  Mit Beschluss des Verwaltungsrates von Swisscom vom 8. Juni 2012 hat Swisscom ent-
schieden, den bereits begonnenen FTTH-Ausbau in denjenigen Gebieten, in denen Swisscom 
alleine baut, unter Berücksichtigung von Optimierungsmöglichkeiten mittels FTTB zu Ende zu 
bauen.592 Hierbei sollte die «Feeder»-Netzinfrastruktur in der P2MP-Netzarchitektur errichtet 
werden.593 [...].594 In dem Bericht wird ausgeführt, dass die von Kabelnetzbetreiberinnen ange-
botenen (Marketing-)Bandbreiten595 diejenigen von Swisscom übersteigen würden [...].596 Es 
sei  daher  notwendig,  in  Gebieten  mit Infrastrukturwettbewerb  FTTH  auszubauen.597  [...]  [...] 
bestehe ein erhöhtes Kündigungsrisiko bei Kunden ohne FTTH, da die Bedürfnisse durch die 
Kabelnetzbetreiber besser befriedigt werden könnten.598 [...].599 [...].600 [...].601  

668. 

[...].602 [...].603  

669.  [...].604 [...].605 

670.  Diese Ausführungen zeigen, dass neben der gemäss damaliger Einschätzung bestehen-
den  Notwendigkeit,  FTTS  als  Zwischenschritt  zum  FTTH-Ausbau  zu  realisieren,  [...].  Damit 
entschied sich Swisscom bereits 2012, künftig beim FTTH-Ausbau auf P2MP zu setzen, und 

592   Vgl. act. 189, Beilage 3, S. 1. 
593   Vgl. act. 189, Beilage 3, S. 2. 
594   Vgl. act. 189, Beilage 2. 
595   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 2. 
596   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 4. 
597   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 5. 
598   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 5 f. 
599   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 6. 
600   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 6. 
601   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 5. 
602   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 9. 
603   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 9. 
604   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 11. 
605   Vgl. act. 189, Beilage 2, S. 11. 

143 

 
 
 
 
 
 
 
traf etwa mit dem vorgezogenen P2MP-«Feeder»-Ausbau entsprechende Vorkehrungen, wel-
che nun mit der Netzbaustrategie 2025 zu einer entsprechenden Einschränkung bzw. Behin-
derung des Wettbewerbs führen. 

671.  [...] 

B.5.2.3.1.3.5  Behinderungswirkung 

672.  Die  Auswirkungen  des  damaligen  strategischen  Entscheides  und  dem  Wechsel  der 
Netzbaustrategie im Jahr 2020 zeigen sich darin, dass aufgrund des in P2MP-Netzarchitektur 
ausgebauten «Feeders» ein Layer 1-Zugang ab den Swisscom Anschlusszentralen nicht an-
geboten wird bzw. nicht angeboten werden kann, soweit die «Feeder»-Netzinfrastruktur nicht 
entsprechend erweitert wird. Da, wie Swisscom bereits im Jahr 2012 festgestellt hat (vgl. Rz 
555), die Errichtung einer eigenen «Feeder»-Netzinfrastruktur für alternative FDA wirtschaft-
lich nicht sinnvoll ist, führen die fehlenden Kapazitäten in der «Feeder»-Netzinfrastruktur von 
Swisscom dazu, dass alternativen FDA nur noch Layer 2- und Layer 3-Vorleistungsprodukte 
auf Basis der Datenübertragungstechnologien der P2MP-Netzarchitektur zur Verfügung ste-
hen (vgl. Rz 114). Dies führt in zweierlei Hinsicht zu Einschränkungen in den Handlungsmög-
lichkeiten  der  Marktgegenseite.  Einerseits  wird  der  Marktgegenseite  der  Zugang  zur  physi-
schen Netzinfrastruktur und damit zu einem wichtigen Teil der Wertschöpfungsmöglichkeiten 
sowie die eigenständige Produktegestaltung verweigert. Andererseits wird die zur Datenüber-
tragung  genutzte  Technologie  auf  diejenige  Technologie  eingeschränkt,  die  Swisscom  ver-
wendet. Das führt dazu, dass der Leistungswettbewerb in diesen Bereichen beseitigt ist. Indem 
Swisscom durch die Nichtbereitstellung eines Layer 1-Zugangs die Innovationsmöglichkeiten 
alternativer  FDA  einschränkt,  sind  auch  die  Möglichkeiten  dieser  alternativen  FDA  einge-
schränkt, die Anfangsvorteile von Swisscom (vgl. Rz 555) wettzumachen und mit Swisscom 
gleichzuziehen (vgl. Rz 469 ff.). Die Wirksamkeit des Wettbewerbs ist damit nicht mehr gege-
ben, was sich nicht zuletzt in einem für die Gesamtwohlfahrt ungünstigen Marktergebnis (wie 
z.B. höhere Preise und geringere Qualität/Wahlmöglichkeiten) manifestiert. Der von Swisscom 
getroffene Entscheid, das Fernmeldenetz in einer P2MP-Netzarchitektur auszubauen, resul-
tiert folglich in einer erheblichen Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs und führt zu 
einem signifikanten volkswirtschaftlichen Schaden.  

673.  Verfügen  FDA  über  keinen  Layer  1-Zugang,  sind  sie  aufgrund  der  von  Swisscom  im 
Vorleistungsbereich angebotenen Einheitstechnologie (Layer 2- und Layer 3-Angebote) in ih-
rer Produktwahl und Produktgestaltung eingeschränkt. Zudem haben sie keine Möglichkeiten, 
technologische Innovationen einzuführen. Die Glasfasernetzwerkinfrastruktur von Swisscom 
ist in den Alleinbaugebieten aus Sicht der FDA ohne eigene Netzwerkinfrastruktur als wesent-
liche Einrichtung (vgl. Rz 650) anzusehen. Der Layer 1-Zugang stellt damit einen essenziellen 
Input für die Realisierung von Wertschöpfung durch die FDA dar. Neben Swisscom besteht im 
vorliegend relevanten Markt keine weitere Anbieterin eines Zugangs zur Glasfasernetzinfra-
struktur.  Zwar  bietet  Swisscom  gegenüber  Nachfragern  Layer  2-  und  Layer  3-Produkte  an. 
Diese sind jedoch, wie in der Marktabgrenzung aufgezeigt (vgl. Abschnitt B.5.1.1.1.1.4), nicht 
als Substitut zu einem Layer 1-Produkt anzusehen. Insbesondere deshalb, weil Layer 2- und 
Layer 3-Produkte im Endkundenmarkt lediglich als von Swisscom vorkonfigurierte Produkte 
angeboten werden können, die es nachfragenden FDA verunmöglichen, wirksamen Wettbe-
werbsdruck aufzubauen. Alternative FDA sind also vollständig auf die von Swisscom einge-
setzten aktiven Netzelemente und die darauf betriebenen Datenübertragungsstandards ange-
wiesen.  Innovationen  bei  Letzteren  stehen  damit  erst  zur  Verfügung,  wenn  Swisscom  sie 
einführt. Dementsprechend sind Layer 2- und Layer 3-Produkte nicht geeignet, die negativen 
Folgen der Verweigerung eines Layer 1-Zugangs durch Swisscom auszugleichen, die insbe-
sondere in der eingeschränkten Preisgestaltung und in den fehlenden Innovationsmöglichkei-
ten zu verorten sind. Die damit verbundenen Wettbewerbsbeschränkungen wirken daher min-
destens  für  die  Nutzungsdauer  der  passiven  physischen  Glasfasernetzinfrastruktur.  Eine 
solche Glasfasernetzinfrastruktur ist für mindestens 30 bis 50 Jahre ausgelegt. Dabei ist es 

144 

 
 
 
 
 
 
jedoch fraglich, ob bei einer Erneuerung der passiven Glasfasernetzinfrastruktur die Netzto-
pologie geändert würde, da dies mit erneuten Grabungsarbeiten verbunden wäre. Damit be-
steht das Risiko, dass die Wettbewerbsbeschränkungen über verschiedene Generationen von 
passiver Glasfasernetzinfrastruktur bestehen bleiben. 

674.  Hieraus resultiert, dass potenziell weniger Marktteilnehmer im Markt auftreten, insbeson-
dere jene FDA, deren Geschäftsmodell auf einem Layer 1-Zugang beruht (vgl. Rz 654). Damit 
wird die Marktstruktur in den entsprechenden Gebieten bedeutend konzentrierter. Gleichzeitig 
zeigt das Verhalten von Swisscom, dass sie als marktbeherrschendes Unternehmen eine Stra-
tegie verfolgt, die darauf ausgelegt ist, den Wettbewerbsdruck zu minimieren, indem alterna-
tive FDA beispielsweise davon abgehalten werden, in die Netzinfrastruktur zu investieren (vgl. 
Rz 667). Durch den Entscheid, beim Glasfaserausbau von der P2P-Netzarchitektur abzuwei-
chen und in eine P2MP-Netzarchitektur zu investieren, erreicht Swisscom, dass alternativen 
FDA der Zugang zu wesentlichen Teilen der Wertschöpfungskette entzogen wird und diese 
insbesondere von der Wahl der Datenübertragungstechnologie ausgeschlossen werden. So-
mit wird hinsichtlich der Datenübertragungstechnologie im Ergebnis ein bedeutend geringerer 
Wettbewerbsdruck resultieren. Gleiches gilt in Bezug auf den Preisdruck, da Swisscom auf-
grund der Verweigerung eines Layer 1-Zugangs für Dritte keinem bzw. einem bedeutend ge-
ringeren  Effizienzdruck  bei  der  Erbringung  der  Datenübertragungsdienste  ausgesetzt  sein 
wird. Das hat zur Folge, dass Swisscom ihre beherrschende Marktstellung auf die nachgela-
gerten Märkte ausdehnt und damit die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zu Lasten ande-
rer Marktteilnehmer verändert. Swisscom verhindert somit, dass alternative FDA auf den Who-
lesale-Märkten und den Endkundenmärkten mit Swisscom in wirksamen Wettbewerb treten 
können. Dabei verdankt Swisscom ihren Vorteil auf den nachgelagerten Märkten hauptsäch-
lich ihrer vertikalen Integration und der Unentbehrlichkeit ihrer einzigartigen Netzinfrastruktur 
sowie ihrer Stellung als ehemalige Monopolistin – also historisch gewachsenen Vorteilen.  

675.  Durch den Entscheid von Swisscom als marktbeherrschendes Unternehmen, ihre Glas-
fasernetzinfrastruktur seit 2020 mehrheitlich in einer P2MP-Netzarchitektur auszubauen und 
damit im Ergebnis einen physischen Zugang zur Netzinfrastruktur für alternative FDA zu ver-
hindern, werden Wettbewerber in der Aufnahme und Ausübung des Wettbewerbs behindert. 
Die Verhaltensweise von Swisscom ist geeignet, den Markt für den Zugang zur physischen 
Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren NE ledig-
lich  an  das  FTTH-Netz  von  Swisscom  angebunden  sind,  strukturell  zu  verschliessen.  Dies 
kann auf den nachgelagerten Endkundenmärkten für Breitbandinternet bzw. Breitbandanbin-
dung dazu führen, dass FDA, die keinen direkten Zugang zu einer eigenen (Glasfaser-)Netz-
werkinfrastruktur haben, in ihrer technischen Entwicklung sowie in ihrem Innovationspotenzial 
und damit auch in ihrem Wachstum beschränkt werden. 

676.  Ohne die vorsorglichen Massnahmen der WEKO wäre der in den vergangenen Jahren 
aufgrund der Markteintritte der EVU sowie infolge der Regulierung zur Entbündelung auf dem 
Kupfernetz entstandene Wettbewerb gebremst oder sogar wieder rückgängig gemacht wor-
den. Dies insbesondere auch deshalb, weil die Anforderungen an die Bandbreite stetig wach-
sen und somit immer mehr Haushalte und Unternehmen in der Zukunft nur noch oder vorwie-
gend mit Glasfaser bedient werden. Ohne die vorsorglichen Massnahmen der WEKO wäre bei 
dem in der Netzbaustrategie 2025 vorgesehenen Ausbau der Glasernetzinfrastruktur in einer 
P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte bis Ende 2025 ca. 1/3 der Bevölkerung 
der Schweiz für die Lebensdauer der Glasfaserleitungen von mindestens 30 Jahren von der 
Wettbewerbsbeeinträchtigung betroffen gewesen. 

677.  Swisscom hat seit Anfang 2020 in den Alleinbaugebieten eine P2MP-Netzarchitektur er-
richtet. Erst als Reaktion auf die vorsorglichen Massnahmen der WEKO von Dezember 2020 
hat Swisscom Ende April 2021 die mit Salt geschlossene Glasfaser-Partnerschaft bekanntge-
geben, welche auf einem Zugang zu einem PON-Baum in einer P2MP-Netzarchitektur («T-
ALO»)  basiert.  Zudem  hat  Swisscom  verlauten  lassen,  dass  sie  auch  offen  sei  gegenüber 

145 

 
 
 
 
 
 
weiteren Interessierten an einer Glasfaser-Partnerschaft. Stand Ende Juli 2022 hat Salt jedoch 
lediglich [...] «T-ALO»-Anschlüsse geschaltet und keine weitere FDA hat eine solche Glasfa-
ser-Partnerschaft  mit  Swisscom  abgeschlossen.606  Schliesslich  sei  die  Glasfaser-Partner-
schaft mit Salt gemäss Swisscom im Herbst 2022 sistiert worden und für Salt würden generell 
keine Glasfaseranschlüsse mit einem PON-Baum mehr erstellt.607  

678.  Bisher  betrieb  Swisscom  das  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  errichtete  Glasfasernetz 
weitgehend allein und gewährte Dritten, mit Ausnahme von Salt, bis im Herbst 2022 lediglich 
einen Layer 2- bzw. Layer 3-Zugang zur Netzinfrastruktur. Mit der Verweigerung des physi-
schen Netzzugangs für Dritte hat Swisscom die anderen FDA in der Aufnahme und Ausübung 
des  Wettbewerbs  behindert.  Das  Ausmass  der  Behinderung  zeigt  sich  nicht  zuletzt  in  der 
Nachfrage nach FTTH-Anschlüssen durch Haushalte und Unternehmen sowie durch FDA im 
Vorleistungsbereich (vgl. Rz 389 ff.).  

B.5.2.3.1.3.6  Fazit zur Eignung zur Wettbewerbsbehinderung 

679.  Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Tatbestandselement der Eignung zur Be-
hinderung  des  Wettbewerbs  einer  missbräuchlichen  Verweigerung  von  Geschäftsbeziehun-
gen (vgl. Rz 536) vorliegend erfüllt ist. Swisscom hat mit ihrer Verhaltensweise andere Unter-
nehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. a 
i. V. m. Art. 7 Abs. 1 KG behindert. 

B.5.2.3.1.4 

Fehlen sachlicher Rechtfertigungsgründe 

680.  Das vierte Tatbestandselement einer missbräuchlichen Verweigerung von Geschäftsbe-
ziehungen (vgl. Rz 635) sieht das Fehlen sachlicher Rechtfertigungsgründe vor. Da sachliche 
Gründe sowohl für den Missbrauchstatbestand von Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG als auch für den 
Missbrauchstatbestand  von  Art.  7  Abs.  2  Bst.  a  KG  in  gleicher  Weise  gelten  und  die  von 
Swisscom angeführten sachlichen Gründe auch in gleicher Weise geltend gemacht werden, 
werden  diese  nachfolgend  in  einem  separaten  Abschnitt  für  beide  Missbrauchstatbestände 
gemeinsam geprüft (vgl. Abschnitt B.5.2.4).  

681.  In Vorwegnahme des Ergebnisses der Prüfung in Abschnitt B.5.2.4 kann festgehalten 
werden, dass keine ausreichenden sachlichen Gründe vorliegen, welche die oben beschrie-
bene von Swisscom an den Tag gelegte Verhaltensweise legitimieren würde. 

B.5.2.3.1.5 

Fazit 

682.  Insgesamt erfüllt die Verhaltensweise von Swisscom damit sämtliche Tatbestandsele-
mente von Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG. Swisscom hat folglich ihre markt-
beherrschende  Stellung  auf  dem  Markt  für  den  Zugang  zur  physischen  Netzarchitektur  mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an die 
Netzinfrastruktur  von  Swisscom  angebunden  sind,  missbraucht  und  damit  gegen  Art.  7  KG 
verstossen.  

B.5.2.3.2 
Entwicklung (Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) 

Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen 

683.  Ein marktbeherrschendes Unternehmen verhält sich potenziell unzulässig, wenn es die 
Erzeugung, den Absatz oder die technische Entwicklung einschränkt. Der Tatbestand der Ein-
schränkung  der  Erzeugung,  des  Absatzes  oder  der  technischen  Entwicklung  im  Sinne  von 

606   Vgl. act. 810, Rz 40. 
607   Vgl. act. 937, Rz 15. 

146 

 
 
 
 
 
 
 
Art. 7 Abs. 2 Bst. e i.V.m. Abs. 1 KG ist erfüllt, wenn kumulativ die folgenden Tatbestands-
merkmale vorliegen: 

-  Es liegt eine Verhaltensweise vor, die zu einer Einschränkung der Erzeugung, des Absat-

zes oder der technischen Entwicklung führt; 

- 

- 

durch die Verhaltensweise werden andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung 
des Wettbewerbs behindert oder die Marktgegenseite benachteiligt; 

die durch die Verhaltensweise bewirkte Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder 
der technischen Entwicklung ist nicht sachlich gerechtfertigt (keine «legitimate business 
reasons»).  

684.  Neben den allgemeinen Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG stehen im 
Fokus von Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG Behinderungs- resp. Verdrängungspraktiken des marktbe-
herrschenden Unternehmens gegenüber Konkurrenten.608 Erfasst werden Verhaltensweisen, 
die  den  Markzugang  von  aktuellen  oder  potenziellen  Konkurrenten  künstlich  beschränken, 
ohne  dass dies  Folge der  normalen  Marktentwicklung  bzw.  des  normalen  Leistungswettbe-
werbs ist.609  

685.  Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG stellt eine Ergänzung der übrigen spezifischen Behinderungstat-
bestände in Art. 7 Abs. 2 KG dar.610 Dabei sollen Verhaltensweisen erfasst werden, welche 
die Produkte von Konkurrenten weniger attraktiv und absetzbar machen, nicht aber solche, 
welche zur Verbesserung der eigenen Produkte dienen.611 Erfasst wird eine Strategie des be-
herrschenden  Unternehmens,  eine  konsumentenwohlfahrtsschädigende  Produktionslimitie-
rung  zu  erzeugen.612  Gemäss  Bundesverwaltungsgericht  ist  für  das  Vorliegen  eines  Miss-
brauchs  nicht  nur  ein  Einschränkungssachverhalt,  sondern  auch  eine  «künstliche 
Verknappung»  erforderlich.613  Eine  Verknappung  ist  gemäss  Bundesgericht  dann  künstlich, 
wenn sie nicht durch Marktveränderungen ausgelöst wird, sondern durch das Bestreben des 
Marktbeherrschers, die Preise in die Höhe zu treiben oder sie hoch zu halten.614  

686.  Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG umfasst verschiedene Einschränkungsverhaltensweisen markt-
beherrschender Unternehmen. Die «Einschränkung der Erzeugung» bezieht sich unmittelbar 
auf die Produktionsinfrastruktur bzw. Produktionskapazitäten des Marktbeherrschers oder sei-
ner  Wettbewerber  und  betrifft  die  hergestellte  Menge  von  Gütern.615  Unter  «Einschränkung 
des Absatzes» im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG fallen insbesondere Verhaltensweisen 
eines  marktbeherrschenden  Unternehmens,  welche  darauf  abzielen,  die  Möglichkeiten  der 
Produkt- und Dienstleistungsgestaltung von Wettbewerbern zu verringern und dadurch deren 
Marktzugang künstlich zu beschränken. Erfasst wird dabei sowohl die Beschränkung des ei-
genen Absatzes als auch die Einwirkung auf den Absatz von Konkurrenten.616 Die «Einschrän-
kung der technischen Entwicklung» bezieht sich auf die Möglichkeit, mit der technischen Ent-
wicklung Schritt zu halten und damit im Markt wettbewerbsfähig zu sein.617 

608   Vgl. JÜRG BORER, Kartellgesetz, 2005, Art. 7 KG N 26; BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 406), Art. 7 

KG N 625; CR Concurrence-CLERC/KËLLEZI (Fn 511), Art. 7 KG N 235 und 246.  

609   Vgl. CR Concurrence-CLERC/KËLLEZI (Fn 511), Art. 7 Abs. 2 KG N 235.  
610   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 626. 
611   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 654. 
612   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 651. 
613   Vgl. BVGer, B-2597/2017 vom 19.1.2022 E. 12.5.2, Galenica und HCI Solutions. 
614   Vgl. BGer, 2C_395/2021 vom 9.5.2023 E. 10.3.1, Naxoo. 
615   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 634. 
616   Vgl. ROBERTO DALLAFIOR, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Hombur-

ger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey (Hrsg.), 1997, Art. 7 N 141; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kar-
tellrecht, 2005, N 688. 

617   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 637. 

147 

 
 
 
 
 
 
 
687.  Swisscom  stellt  sich  in  ihrer  Stellungnahme  wiederum  auf  den  Standpunkt,  dass  das 
Kartellgesetz und insbesondere Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG keine ausreichende Grundlage sei, um 
von  Swisscom  zu  verlangen,  ein  neues  Angebot  zu  schaffen,  welches  in  einem  flächende-
ckenden Layer 1-Angebot bestehen würde.618 Damit Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG zur Anwendung 
gelange, müsste gemäss Swisscom eine einschränkende Verhaltensweise vorliegen und eine 
solche sei vorliegend nicht gegeben.619 Vielmehr erweitere Swisscom die Erzeugung und den 
Absatz von Glasfaserzugängen seit Jahren kontinuierlich, indem sie freiwillig an ihrer schweiz-
weiten Glasfaserinfrastruktur bauen würde. So bewirke der Entscheid von Swisscom, in Zu-
kunft primär eine P2MP-Topologie zu verwenden, einzig, dass das Layer 1-Angebot nicht mehr 
stark erweitert werde. Eine Einschränkung im Sinne einer Verknappung oder eines Rückbaus 
würde offensichtlich nicht vorliegen. 

688.  Die Argumentation von Swisscom überzeugt nicht. Jede Neuware und jede Dienstleis-
tung, die im Markt angeboten wird, muss zuerst produziert bzw. erbracht werden. Würde die 
einschränkende Verhaltensweise, wie dies Swisscom vorbringt, lediglich bereits bestehende 
Güter oder erbrachte Dienstleistungen betreffen, wäre der Tatbestand kaum mehr anwendbar. 
Eine  solch  enge  Interpretation  von  Erzeugung  und  Absatz  entspricht  nicht  dem  Willen  des 
Gesetzgebers, weshalb Swisscom aus ihren Ausführungen nichts zu ihren Gunsten ableiten 
kann. Darüber hinaus zeigt der Ausbaustand des Glasfasernetzes von Swisscom von März 
2022, dass das Unternehmen in der grossen Mehrheit der Anschlussnetze bereits einen Teil 
der Haushalte mit P2MP-Anschlüssen erschlossen hat (vgl. Abschnitt A.3.5.1.2.3). Bis Oktober 
2023 hat Swisscom zusätzliche [...] P2MP-Anschlüsse ohne Layer 1-Zugang für Dritte erstellt 
(vgl. Rz 389). Bei all diesen Glasfaseranschlüssen ist für andere FDA kein Zugang zur physi-
schen Netzinfrastruktur möglich. Entsprechend liegt sehr wohl eine Einschränkung der Erzeu-
gung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung vor, da Dritte bei diesen Glasfaseran-
schlüssen für die Bereitstellung von Datenübertragungsdienstleistungen keine eigenen aktiven 
Netzelemente einsetzen können.  

689.  Swisscom bringt zudem vor, dass jegliche empirische Evidenz dafür fehlen würde, wo-
nach  durch  die  Verweigerung  eines  Layer  1-Zugangs  die  technische  Entwicklung  einge-
schränkt würde.620 Vielmehr würden sich die Angebote von FDA, die einen Layer 1-Zugang 
nutzen, aus Sicht der Endkunden kaum von den Angeboten von FDA unterscheiden, die einen 
Layer 3-Zugang nachfragen.621 

690.  Zu diesem Vorbringen ist auf die vorhergehenden Ausführungen betreffend Markteintritt 
von Salt im Festnetzbereich und der Einführung der XGS-PON Technologie zu verweisen (vgl. 
Rz 381 ff.). SFN macht in diesem Zusammenhang geltend, dass aufgrund des Layer 1-Zu-
gangs in der Schweiz drei wichtige Technologiesprünge früh im Markt eingeführt werden konn-
ten.622 Dies war zum einen das Fiber7 Angebot von Init7, mit welchem im Jahr 2014 zum ersten 
Mal ein 1Gbit/s Angebot im Markt zu einem  Preis von CHF 777 pro Jahr eingeführt wurde. 
Zum anderen hat Salt im März 2018 ein Festnetzangebot mit 10 Gbit/s für CHF 49.95 im Markt 
lanciert (vgl. Abbildung 15). Diese beiden Angebote offerierten zu einem bedeutend tieferen 
Preis viel höhere Bandbreiten.623 Der jüngste Innovationssprung bei den Endkundenangebo-
ten ist schliesslich das von Init7 im Markt lancierte symmetrische 25 Gbit/s Angebot. Allen drei 
Offerten  ist  gemeinsam,  dass  die  jeweilige  Markteinführung  von  einer  FDA  ohne  eigene 

618   Vgl. act. 1025, Rz 249. 
619   Vgl. act. 1025, Rz 250 ff. 
620   Vgl. act. 1025, Rz 254. 
621   Vgl. act. 1025, Rz 255. 
622   Vgl. act. 483, S. 3 f., Antwort auf Frage 4. 
623   Vgl. Medienmitteilung Salt vom 20. März 2018, abrufbar unter: 

<www.salt.ch/sites/default/files/2020-08/2_20mars_2018_Salt_SaltFiberPrice_EN.pdf> 
(15.12.2023).  

148 

 
 
 
 
 
 
 
Glasfasernetzinfrastruktur, jedoch mit physischem Zugang zur einer Glasfasernetzinfrastruk-
tur, ausging. 

691.  Damit  liegen  drei  aktenkundige  Beispiele  von  Marktinnovationen  vor,  welche  nur  auf-
grund  eines  Layer  1-Zugangs  realisiert  werden  konnten.  Entgegen  den  Behauptungen  von 
Swisscom stellen diese Marktinnovationen empirische Evidenz für Innovationen dar, welche 
in  der  Vergangenheit  in  der  Schweiz  dank  eines  bestehenden  Layer  1-Zugangs  eingeführt 
wurden und von welchen die Bevölkerung des Landes profitiert hat. 

692.  Weiter bringt Swisscom erneut vor, die Dominanz der P2MP-Topologie in Europa impli-
ziere, dass das auf dieser Topologie eingesetzte Equipment im Fokus der Hersteller stünde. 
Dies spreche dafür, dass die Innovationsrate bei der P2MP-Technologie sicher nicht einge-
schränkt werde.624 Swisscom bringt weiter zum Ausdruck, dass die Schweiz von diesen Inno-
vationen ausgeschlossen werde, wenn eine Verpflichtung zu einem Layer 1-Zugang bestehen 
würde.625 

693.  Dagegen ist einzuwenden, dass auf einer P2P-Netzarchitektur ausnahmslos auch alle 
Technologien eingesetzt werden können, die für eine P2MP-Netzarchitektur entwickelt wurden 
(vgl. hierzu Rz 112 und 168). Die Aussage von Swisscom, dass durch die Anforderung einen 
Layer 1-Zugang bereitstellen zu müssen, die Schweiz von Innovationen ausgeschlossen wür-
den, die für eine P2MP-Netzarchitektur entwickelt wurden, stellt eine Falschbehauptung dar. 

B.5.2.3.2.1 

Einschränkende Verhaltensweisen 

694.  Als erste mögliche einschränkende Verhaltensweise sieht Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG die 
Einschränkung der Erzeugung vor. 

695.  Swisscom hat den Technologieentscheid getroffen, ihr Glasfasernetz in den Alleinbau-
gebieten seit Anfang 2020 von einer P2P-Netzarchitektur auf eine P2MP-Netzarchitektur um-
zustellen (vgl. Rz 1). Swisscom ist folglich technisch nicht mehr in der Lage, alternativen FDA 
einen  Layer  1-Zugang  auf  ihrer  Netzinfrastruktur  zu  gewähren  (vgl.  Rz  114).  Damit  hat 
Swisscom das entsprechende Angebot an Layer 1-Zugängen durch einen strategischen Ent-
scheid verknappt. Zudem wurde bereits aufgezeigt, dass die Gewährung eines Zugangs zu 
einem PON-Baum im Rahmen der Glasfaser-Partnerschaft mit Swisscom nur für sehr wenige 
FDA in Frage kommt (vgl. Rz 508 ff.). Swisscom hat dadurch die Erzeugung der Dienstleistung 
«Layer  1-Zugang»  durch  einen  strategischen  Entscheid  eingeschränkt.  Damit  ist  das  erste 
Tatbestandselement der Einschränkung der Erzeugung erfüllt. Diese Einschränkung erfolgte 
durch  einen  strategischen  Entscheid,  für  welchen  es  keine  ausreichenden  Rechtfertigungs-
gründe gibt (vgl. nachfolgend Abschnitt B.5.2.4). Es liegt somit eine künstliche Verknappung 
vor. 

696.  Die Einschränkung des Layer 1-Zugangs führt in der Folge dazu, dass dieser Inputfaktor 
den Nachfragern nach einem Layer 1-Zugang nicht mehr zur Verfügung steht und sie auf der 
Wertschöpfungsstufe, die einen Layer 1-Zugang voraussetzt, nicht mehr tätig sein können. 

697.  Als  weitere  einschränkende  Verhaltensweise  eines  marktbeherrschenden  Unterneh-
mens umfasst Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG die Einschränkung des Absatzes, welcher nicht unmit-
telbar die Produktionsinfrastrukturen eines marktbeherrschenden Unternehmens oder diejeni-
gen  seiner  Wettbewerber,  sondern  die  Vermarktung  bzw.  Vermarktungsmöglichkeiten 
betrifft.626  Hierbei 
ist  zu  berücksichtigen,  dass  eine  Produktionsverknappung  eines 

624   Vgl. act. 1025, Rz 258 f. 
625   Vgl. act. 1025, Rz 259. 
626   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 636. 

149 

 
 
 
 
 
 
 
notwendigen Vorleistungsgutes in der Regel zwangsläufig zu einer Einschränkung des Absat-
zes von Abnehmern dieses notwendigen Vorleistungsgutes führt. 

698.  Da Swisscom vorliegend einen Layer 1-Zugang verweigert, können alternative FDA die-
sen Inputfaktor nicht beziehen. Damit können sie basierend auf dem Zugang zur physischen 
Infrastruktur  keine  Datenübertragungsdienste  erbringen,  sondern  solche  nur  noch  bei 
Swisscom einkaufen, um diese dann an Endkunden weiter zu verkaufen. Ihr Angebot ist damit 
auf das von Swisscom im Vorleistungsmarkt angebotene Sortiment begrenzt bzw. von diesem 
abhängig. Sie können keine darüberhinausgehenden Angebote lancieren, wie dies bei einem 
Layer 1-Zugang möglich wäre. Damit werden zwangsläufig die Absatzmöglichkeiten derjeni-
gen FDA eingeschränkt, die keinen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur erhalten. 

699.  Art.  7  Abs.  2  Bst.  e  KG  statuiert  als  dritte  einschränkende  Verhaltensweise  die  Ein-
schränkung der technischen Entwicklung. Diese umfasst sämtliche Verhaltensweisen, die «in-
novationsbezogene» Ressourcen – verknappen, d.h. entweder Ressourcen zur Ermöglichung 
von Forschung und Entwicklung oder deren Resultate.627 Hierbei geht es darum, Forschungs- 
und Entwicklungs- oder Innovationsprozesse zu vereiteln, die letztendlich wiederum eine Ein-
schränkung der Erzeugung nach sich ziehen.  

700.  Die Netzbauweise in einer P2MP-Netzarchitektur führt dazu, dass lediglich die für eine 
P2MP-Netzarchitektur einsetzbaren Datenübertragungsstandards verwendet werden können, 
während  über  eine  P2P-Netzarchitektur  sowohl  die  Datenübertragungsstandards  für  eine 
P2P- als auch für eine P2MP-Netzarchitektur einsetzbar sind. Daraus resultiert insoweit eine 
technische Einschränkung, als dass Innovationen, welche eine P2P-Netzarchitektur erfordern, 
auf  einer  P2MP-Netzarchitektur  nicht  eingeführt  werden  können.  Auf  diese  Weise  kann 
Swisscom  einem  möglichen  Innovationswettbewerb  entgehen,  was  ihr  Wettbewerbsvorteile 
verschafft.  

701.  Bei einem Zugang zu einem PON-Baum im Rahmen der Glasfaser-Partnerschaft könn-
ten alternative FDA wie Salt zwar grundsätzlich auf einen anderen PON-Standard als die Netz-
betreiberin setzen. Dennoch stehen solchen alternativen FDA lediglich die PON-Standards zur 
Verfügung. AON-Standards, die eine P2P-Netzarchitektur voraussetzen, können nicht einge-
setzt werden.  

702.  Ein  weiterer  bedeutender  Nachteil  der  P2MP-Netzarchitektur  ist  das  fix  vorgegebene 
Splitting-Verhältnis, da die Splitter im Schacht bzw. BEP verlegt sind. Dieser Nachteil besteht 
bei der P2P-Netzarchitektur nicht. Eine FDA, die auf einem P2P-Netz eine PON-Technologie 
wie XGS-PON verwendet, verbaut ihre Splitter in der Regel in der Anschlusszentrale an den 
optischen Hauptverteiler (OMDF) der Netzbetreiberin, wo all die durchgehenden Glasfaserlei-
tungen zu den Nutzungseinheiten zusammenkommen. So kann die FDA bei Bedarf das Split-
ting-Verhältnis einfach in der Anschlusszentrale anpassen. Hierfür verbindet die FDA die ent-
sprechenden Fasern der Nutzungseinheiten, für welche sie Breitbandangebote anbietet, mit 
ihren Splittern in der Anschlusszentrale zu PON-Bäumen. Auf einer P2P-Netzarchitektur kön-
nen Dritte (und die Netzbetreiberin selbst) somit bei Bedarf PON-Bäume flexibel gestalten, so 
dass unterschiedliche PON-Standards parallel eingesetzt werden können, um beispielsweise 
Geschäftskunden  mit  höherwertigen  PON-Standards  auf  dem  für  sie  vorgesehenen  PON-
Baum zu bedienen.  

703.  Damit besteht die Problematik des vorgegebenen Splitting-Verhältnisses mit den in den 
Schächten verbauten Splittern bei einer P2P-Netzarchitektur und einem Layer 1-Zugang ab 
Anschlusszentrale  nicht.  In  einer  Anschlusszentrale  können  P2P-Verbindungen  oder  PON-
Bäume entsprechend den Kundenbedürfnissen flexibel eingesetzt und an sich ändernde Ver-
hältnisse angepasst werden. Deshalb wird durch die Errichtung einer P2MP-Netzarchitektur 

627   Vgl. BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 542), Art. 7 KG N 637. 

150 

 
 
 
 
 
 
 
auch die technische Entwicklung eingeschränkt. Diese technischen Einschränkungen würden 
grundsätzlich auch dann entstehen, wenn über eine P2MP-Netzarchitektur ein Layer 1-Zugang 
realisiert werden könnte. Da gemäss heutigem Stand der Technik ein Layer 1-Zugang eine 
P2P-Netzarchitektur  voraussetzt,  ist  eine  vertiefte  Analyse  der  technischen  Einschränkung 
durch eine P2MP-Netzarchitektur für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung nicht mass-
geblich. Allerdings kann aus einer zukünftig allenfalls möglichen Bereitstellung eines Layer 1-
Zugangs auf einer P2MP-Netzarchitektur (z.B. infolge technischer Innovationen) nicht auto-
matisch geschlossen werden, dass hierdurch keine technische Einschränkung im Sinne von 
Art. 7 Abs. 2 Bst e KG im Vergleich zu einer P2P-Netzarchitektur bestehen würde. Dies wäre 
gegebenenfalls zu einem zukünftigen Zeitpunkt im Detail abzuklären. 

704.  Damit erfüllt die Verhaltensweise von Swisscom alle drei in Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG im 
Tatbestandsmerkmal a aufgeführten Einschränkungsverhaltensweisen. 

B.5.2.3.2.2 

Eignung zur Wettbewerbsbehinderung 

705.  Ungeachtet des spezifischen Tatbestandselements von Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG (Tatbe-
standselement a) ist in jedem Fall nachzuweisen, dass gemäss Art. 7 Abs. 1 KG das Verhalten 
des marktbeherrschenden Unternehmens unter Ausnutzung ihrer Marktmacht zu einer Behin-
derung anderer Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs oder zu einer 
Benachteiligung der Marktgegenseite führt (Tatbestandselement b). 

706.  Die Erfüllung der spezifischen Tatbestandselemente von Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG ist im 
Wesentlichen die Folge der Verhaltensweisen von Swisscom, welche bereits im Zusammen-
hang mit der Prüfung einer unzulässigen Verhaltensweise i.S.v. Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG be-
schrieben  wurden.  Vor  diesem  Hintergrund  führt  die  in  Abschnitt  B.5.2.3.2.1  erläuterte  ein-
schränkende  Verhaltensweise  von  Swisscom  gemäss  Art.  7  Abs.  2  Bst.  e  KG 
(Tatbestandselement  a)  zu  vergleichbaren  Wettbewerbsbehinderungen  wie  die  in  Abschnitt 
B.5.2.3.1.3  beschriebene  Behinderungswirkung  der  Geschäftsverweigerung  gemäss  Art.  7 
Abs. 2 Bst. a KG. Nachfolgend wird daher auf die einzelnen behindernden Verhaltensweisen 
nur summarisch eingegangen und auf die entsprechenden Abschnitte in den Ausführungen zu 
Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG verwiesen. 

707.  Als integriertes Telekommunikationsunternehmen, das sowohl auf den Vorleistungs- als 
auch auf den Endkundenmärkten tätig ist, hat Swisscom ein besonderes Interesse daran, dass 
Wettbewerber  weniger  wettbewerbsfähig  sind  als  Swisscom  selbst  (vgl.  Rz  660  f.).  Da  die 
Generierung von Mehrwert vom möglichst effizienten Durchlaufen des unternehmensinternen 
Wertschöpfungsprozesses  abhängt,  hat  Swisscom  als  marktbeherrschendes  Unternehmen 
ein Interesse daran, den unternehmensinternen Wertschöpfungsprozess von Wettbewerbern 
einzuschränken (vgl. Rz 662 f.). Ist daher ein mit Swisscom in Wettbewerb stehendes Unter-
nehmen von einem Teil des Wertschöpfungsprozesses ausgeschlossen, so kann es in diesem 
Bereich nicht mit Swisscom in Leistungswettbewerb treten (vgl. Rz 664 ff.).  

708.  Mit dem Entschluss des Verwaltungsrats von Swisscom, in den Alleinbaugebieten eine 
P2MP-Netzarchitektur zu errichten, hat Swisscom Wettbewerber von den Geschäftsmodellen 
«integrierter  Endkundenanbieterin»  und  «Vorleistungsanbieterin»  (vgl.  Abbildung  8)  ausge-
schlossen, indem Swisscom einen Layer 1-Zugang verweigert (vgl. Rz 667 ff.). Alternativen 
FDA steht damit nur noch das Geschäftsmodell «reiner Endkundenanbieter» zur Verfügung, 
welches  im  Wesentlichen  darin  besteht,  verschiedene  von  Swisscom  angebotene  Vorleis-
tungsprodukte im Bereich Breitbandinternet bzw. Breitbandanbindungen mit weiteren Dienst-
leistungen (wie z.B. Telefoniedienste, TV-Dienste, etc.) zu kombinieren und weiterzuverkaufen 
(vgl. Rz 137). Die Erstellung neuer Dienstleistungen im Bereich der Breitbanddatenübertra-
gung oder der Einsatz anderer Übertragungstechnologien sowie die Erstellung und der Ver-
kauf von Vorleistungsprodukten im Bereich Breitbandinternet sind ohne einen Layer 1-Zugang 
für  alternative  FDA  nicht  möglich  (vgl.  Rz  672  ff.).  Damit  sind  alternative  FDA  im  zentralen 

151 

 
 
 
 
 
 
Wettbewerbsparameter der Angebotsgestaltung stark eingeschränkt. Im Ergebnis führt dies 
zu  weniger  Innovationen  im  Markt  und  damit  zu  einer  geringeren  Vielfalt  der  angebotenen 
Leistungen.  

709.  Da ein Layer 1-Zugang in der Regel zu einem Fixpreis angeboten wird, sind FDA, die 
einen solchen Layer 1-Zugang nachfragen, um darauf eigene Datenübertragungsdienste zu 
erstellen und im Markt anzubieten, in ihrer Preisgestaltung frei, soweit sie die Kosten für den 
Layer 1-Zugang decken können. Dies ist bei einem Layer 2- und Layer 3-Zugang nicht der 
Fall, da es sich bei diesen Vorleistungsprodukten bereits um vorkonfektionierte Fernmelde-
dienste  handelt,  die  je  nach  Eigenschaften  von  Swisscom  unterschiedlich  bepreist  werden. 
Alternativen FDA verbleibt damit lediglich eine Marge für den Weiterverkauf des Vorleistungs-
produktes, was diese zudem im zentralen Wettbewerbsparameter der Preisgestaltung stark 
einschränkt. Im Ergebnis führt das zu einem tendenziell höheren Marktpreis für vergleichbare 
Datenübertragungsleistungen. 

710.  Es ist daher festzuhalten, dass das zweite Tatbestandselement einer Einschränkung der 
Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung (vgl. Rz 683), nämlich die Eig-
nung zur Behinderung des Wettbewerbs, vorliegend erfüllt ist. Swisscom hat mit ihrer Verhal-
tensweise andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs im Sinne 
von Art. 7 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG behindert. 

B.5.2.3.2.3 

Fehlen sachlicher Rechtfertigungsgründe 

711.  Wie  bereits  in  der  Einleitung  zu  den  relevanten  Verhaltensweisen  beschrieben  (vgl. 
Rz 637) 
in 
Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG als auch für die in Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG aufgeführten Verhaltenswei-
sen zu prüfen.  

ist  das  Vorliegen  sachlicher  Rechtfertigungsgründe  sowohl 

für  die 

712.  Für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung werden die vorgebrachten sachlichen 
Rechtfertigungsgründe  daher  in  einem  separaten  Abschnitt  behandelt  (vgl.  nachfolgend 
B.5.2.4). In Vorwegnahme des Ergebnisses der Prüfung in Abschnitt B.5.2.4 kann festgehalten 
werden, dass keine ausreichenden sachlichen Gründe vorliegen, welche die oben beschrie-
bene von Swisscom an den Tag gelegte Verhaltensweise legitimieren würde. 

B.5.2.3.2.4 

Fazit 

713.  Insgesamt  erfüllt  die  Verhaltensweise  von  Swisscom  sämtliche  Tatbestandselemente 
von Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG i.V.m. Art 7 Abs. 1 KG. Swisscom hat folglich ihre marktbeherr-
schende Stellung auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzarchitektur mit glasfaser-
basierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren Nutzungseinheiten lediglich an das FTTH-
Netz von Swisscom angebunden sind, missbraucht und damit gegen Art. 7 KG verstossen. 

B.5.2.4  Missbräuchlichkeit bzw. Fehlen sachlicher Gründe 

714.  Unzulässiges Verhalten liegt dann vor, wenn kein sachlicher Grund für die Behinderung 
oder die Benachteiligung bzw. Ausbeutung vorliegt. Sachliche Gründe («legitimate business 
reasons»)  liegen  insbesondere  dann  vor,  wenn  sich  das  Unternehmen  auf  kaufmännische 
Grundsätze  stützen  kann  (z.B.  das  Verlangen  der  Zahlungsfähigkeit  des  Vertragspartners). 
Andere Gründe können z.B. eine veränderte Nachfrage, Kosteneinsparungen, administrative 
Vereinfachungen, Transport- und Vertriebskosten oder technische Gründe sein.  

715.  Massstab  für  die  Frage,  ob  es  sich  um  zulässige  oder  unzulässige  Verhaltensweisen 
handelt,  bilden  einerseits  der  Institutionen-  und  andererseits  der  Individualschutz;  oder  mit 

152 

 
 
 
 
 
 
anderen  Worten  die  Gewährleistung  von  wirksamem  Wettbewerb.628  Sachliche  Gründe  zur 
Rechtfertigung eines ansonsten bestehenden Behinderungs- oder Ausbeutungsmissbrauchs 
müssen  vom  marktbeherrschenden  Unternehmen  hinreichend  detailliert  vorgetragen  wer-
den.629 Eine pauschale Aussage genügt nicht. Sachliche Gründe sind objektive Gründe, die 
sich  als  Verhalten  beschreiben  lassen,  welche  Ausfluss  von  fairem  Leistungswettbewerb 
sind.630 Insofern lassen sich leistungsfremde Mittel nicht als sachliche Gründe anführen, an-
sonsten die Anstrengungen des Kartellgesetzes, wettbewerbliches Verhalten zu schützen, un-
terlaufen würden. Sachliche Gründe müssen zudem notwendig sein. Dies bedeutet, dass sich 
der bezweckte Erfolg nicht auch auf anderem, weniger wettbewerbsfeindlichen Weg erzielen 
lässt.631 Zudem gilt auch im Rahmen von Art. 7 KG die Kerngehaltsgarantie, dass durch mög-
licherweise rechtfertigendes Verhalten wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt werden darf.632 

716.  Soweit  sachliche  Gründe  vorgebracht  werden  oder  für  die  Wettbewerbsbehörden  er-
sichtlich sind, sind diese im Einzelnen zu prüfen und gesamthaft zu würdigen. 

B.5.2.4.1 

Bau in einer P2MP-Topologie in Europa  

717.  Swisscom bringt pauschal vor, in Europa würden Glasfasernetze primär in einer P2MP-
Topologie gebaut und leitet daraus ab, dass sachliche Gründe – wirtschaftliche, technische 
und versorgungspolitische – für diese Topologie sprechen würden.633 Da sich Swisscom nicht 
anders  als die  meisten  Netzbetreiber  in Europa verhalte, müsse  es  Swisscom  erlaubt  sein, 
einen Layer 1-Zugang zu verweigern.  

718.  Hierzu  kann  auf  die  Ausführungen  in  Rz.  618  ff.  verwiesen  werden.  So  wird  etwa  in 
Schweden beim Glasfaserausbau hauptsächlich auf die P2P-Netzarchitektur gesetzt. Zudem 
gelten in der EU für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht strenge Vorgaben bezüglich 
des Netzzugangs zum Glasfasernetz (vgl. Rz 347). In diesem Zusammenhang ist wiederum 
das Beispiel Belgien zu erwähnen, wo der Sektorregulator dem mit beträchtlicher Marktmacht 
eingestuften Unternehmen Proximus auferlegt hat, Dritten einen physischen Zugang zu sei-
nem  Glasfasernetz  zu  gewähren.  Zudem ist die  Ausgangslage  in  der  Schweiz  mit  dem  am 
«Runden Tisch» vereinbarten Branchenstandard (vgl. Absatz A.3.4.1) und der fehlenden Re-
gulierung  der  Glasfasernetztechnologie  (vgl.  Absatz  A.3.4.2)  eine  andere  als  in  der  EU. 
Swisscom  kann  aus  dem  pauschalen  Verweis  auf  allfällige  Netzbauweisen  im  EU-Ausland 
daher nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

B.5.2.4.2 

Zwang zur Effizienz 

719.  Swisscom bringt vor, dass sie im Rahmen des Infrastruktur- bzw. Plattformwettbewerbs 
gezwungen sei, ihren Netzausbau so (kosten- und betriebs-) effizient wie möglich zu gestal-
ten.634 Das bedinge, dass die bereits heute hohe Komplexität der Netz- und Systemlandschaft 
überschaubar und bewältigbar bleiben müsse. Der Druck zur Effizienz würde es sodann ver-
unmöglichen, jedes erdenklich wünschbare Feature im Netz zu implementieren oder das Netz 
nach  den  (Sonder-)Wünschen  jedes  einzelnen  Serviceproviders  bzw.  Mitbewerbers  auszu-
richten. Als (Sonder-)Wunsch hat Swisscom unter anderem einen Layer 1-Zugang bezeichnet, 
welchen Swisscom beim bisherigen Glasfaserausbau mit seinem «ALO»-Produkt anbietet.  

628   Vgl. BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 139 I 72 E. 10.1.2 (mit weiteren 

Hinweisen), Publigroupe. 

629   Vgl. BGE 146 II 217 E. 4.2., Preispolitik Swisscom ADSL. 
630   Vgl. BGE 146 II 217 E. 5.9., Preispolitik Swisscom ADSL. 
631   Vgl. BGE 146 II 217 E. 5.9., Preispolitik Swisscom ADSL. 
632   Vgl. BGE 146 II 217 E. 5.9., Preispolitik Swisscom ADSL. 
633   Vgl. act. 1025, Rz 261 f. 
634   Vgl. act. 15, S. 7. 

153 

 
 
 
 
 
 
 
720.  Der von Swisscom vorgebrachte Grund umfasst grundsätzlich die beiden Komponenten 
der Kosten- und Betriebseffizienz.  

721.  Hinsichtlich der Betriebseffizienz ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die Bereitstellung ei-
nes  Layer  1-Zugangs  auf  die  Organisation  der  Arbeits-  und  Bereitstellungsprozesse  in  den 
Alleinbaugebieten wesentlich anders auswirken sollte als in den Gebieten, in denen Swisscom 
in Kooperation baut. Swisscom bietet in einer Vielzahl von Anschlusszentralen heute einen 
Layer 1-Zugang an. [...].635 Wie die von Swisscom angestellten Berechnungen in COSMOS 
zeigen, sind entsprechende Ausbauplanungen ohne Weiteres sowohl in einer P2P- als auch 
in  einer  P2MP-Netzarchitektur  durchführbar.  Gleiches  gilt,  wenn  Swisscom  in  einer  Region 
beispielsweise aufgrund einer Kooperation einen P2P-Netzausbau vornimmt.  

722.  Gemäss dem von Swisscom am 12. April 2022 eingereichten Manual zum Excel-Doku-
ment der Datengrundlage für die EVR-Gespräche hätten zum damaligen Zeitpunkt Anschluss-
gebiete nur punktuell und manuell in P2P-Topologie umgesetzt werden können. Für eine Ska-
lierung eines P2P-Ausbaus müsse die gesamte operative Tool-Landschaft zuerst auf die P2P-
Topologie umgestellt werden (COSMOS sei nur eines von mehreren der dafür operativ einge-
setzten Tools).636 

723.  Auch dieses Vorbringen erscheint als blosse Schutzbehauptung vor dem Hintergrund, 
dass Swisscom bereits 1,6 Mio. NE mit einer P2P-Netzarchitektur erschlossen hat und auch 
in Kooperationen weitere Erschliessungen in einer P2P-Netzarchitektur vornimmt. Das Vor-
bringen wurde denn auch nicht weiter substanziiert oder sonst wie glaubhaft gemacht. Dies 
bestätigt  auch  die  Medienmitteilung  von  Swisscom  vom  27.  Oktober  2022,  im  Netzausbau 
neue Anschlüsse wieder grösstenteils in der P2P-Netzarchitektur auszuführen.637 

724.  Entgegen den Vorbringen von Swisscom sind daher keine Gründe der Betriebseffizienz 
ersichtlich, welche einen P2MP-Netzausbau zwingend erfordern würden. Die Vorbringen zur 
Betriebseffizienz können daher nicht als sachliche Gründe im Sinne des KG qualifiziert wer-
den. 

725.  Hinsichtlich des  weiteren Arguments  der  Kosteneffizienz ist darauf  hinzuweisen,  dass 
der  Aufbau  einer  P2MP-Netzarchitektur  je  nach  Ausgestaltung  günstiger  sein  kann  als  ein 
P2P-Netzausbau. Hierauf wird nachfolgend eingegangen (vgl. Abschnitt B.5.2.4.7). Das Vor-
bringen von Swisscom, wonach weitere substanzielle Kosten- und Effizienzgewinne dadurch 
möglich würden, dass sich mit der XGS-PON Technologie Anschlüsse mit einer Länge von bis 
zu  20  km  bauen  liessen,  wohingegen  P2P  nur  Reichweiten  von  maximal  10  km  erlauben 
würde638, kann hingegen als reine Schutzbehauptung qualifiziert werden. Denn wie das WIK 
in  seinem  Bericht  ausführt,  können  Glasfasern  in  einer  P2P-Netzarchitektur  über  mehr  als 
40 km betrieben werden.639  

B.5.2.4.3 

2-PON-Bäume seien ausreichend für wirksamen Wettbewerb 

726.  Im Rahmen der von Swisscom im Mai 2021 angekündigten Glasfaser-Partnerschaft mit 
Salt war geplant, dass Swisscom ein P2MP-Netz mit einem PON-Baum für sich und einem 
zweiten für Salt, also insgesamt mit zwei PON-Bäumen, errichten würde. Swisscom hatte die 
Glasfaser-Partnerschaft mit Salt bisher erst in Gebieten umgesetzt, in welchen die Vermark-
tung der P2MP-Anschlüsse für Swisscom möglich war. Stand Ende Juli 2022 habe Salt [...] 

635   Vgl. etwa act. N06, S. 2 f. 
636   Vgl. act. 824. 
637   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (10.3.2023). 
638   Vgl. act. 15, S. 8. 
639   Vgl. act. 866.1, WIK-Bericht, Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener 

Breitband-Ausbauziele in der Schweiz, S. 22 (vgl. Fn 132). 

154 

 
 
 
 
 
 
 
«T-ALO»-Anschlüsse aufgeschaltet.640 Schliesslich wurde die Glasfaser-Partnerschaft mit Salt 
gemäss  Swisscom  im Herbst  2022  sistiert und  für Salt  würden  generell  keine  Glasfaseran-
schlüsse mit einem PON-Baum mehr erstellt.641 Damit hat Swisscom bisher in den Alleinbau-
gebieten, in denen sie eine P2MP-Netzarchitektur errichtet hat, hauptsächlich ihren eigenen 
PON-Baum in Betrieb genommen. Entsprechend stehen infrastrukturbedingt alternativen FDA 
grösstenteils  lediglich  Vorleistungsprodukte  von  Swisscom  auf  Diensteebene  (Layer  2  und 
Layer 3) zur Verfügung. 

727.  Damit hat die Glasfaser-Partnerschaft mit Salt letztendlich auch für Salt nicht dazu ge-
führt, dass sie einen effektiven Zugang zu einem PON-Baum erhalten hat und somit die von 
ihr im Markt angebotenen Dienstleistungen gegenüber den betroffenen Endkunden nicht hätte 
erbringen können, ohne allfälligen Bezug von Vorleistungsprodukten von Swisscom auf Diens-
teebene (Layer 2 und Layer 3).  

728.  Selbst  wenn  die  Glasfaser-Partnerschaft  aber  weitergeführt  worden  wäre,  hätte  allein 
die Bereitstellung eines PON-Baumes für Salt die Situation der anderen FDA nicht verändert. 
Sie  hätten  durch  die  Glasfaser-Partnerschaft  mit  Salt  keinen  physischen  Zugang  zu  einem 
Glasfasernetz erhalten. Daher stellt auch das Bereitstellen eines PON-Baumes an Salt keinen 
sachlichen Rechtfertigungsgrund im Sinne des Kartellgesetzes dar. 

B.5.2.4.4 
Wettbewerbsdruck 

Durch Kabelnetze entstehe im Endkundenmarkt ausreichender 

729.  In Regionen, in denen eine Kabelnetzinfrastruktur zur Verfügung steht, könnten bei Ver-
wendung des neuen Übertragungsstandards DOCSIS 4.0 maximale Bandbreiten von 10 Gbit/s 
zur Verfügung gestellt werden, wobei aufgrund der Eigenschaften als «Shared Medium» in der 
Schweiz  effektiv  wohl  lediglich  1  Gbit/s  angeboten  würde.642  Solche  Bandbreiten  werden  in 
Kabelnetzen aber erst zukünftig mit dem neuen Übertragungsstandard DOCSIS 4.0 möglich 
sein. Der Übertragungsstandard DOCSIS 4.0 wurde im Jahr 2020 von verschiedenen Kabel-
netzbetreiberinnen und SuisseDigital643 angekündigt. Der Zeitpunkt der Verfügbarkeit in der 
Schweiz von entsprechenden Produkten ist zum Zeitpunkt des Entscheids in vorliegender Sa-
che jedoch nicht absehbar.644  

730.  Sunrise, die grösste Kabelnetzbetreiberin der Schweiz, berichtete über DOCSIS 3.1-Er-
weiterungen für bis zu 2.5 Gbit/s im Downstream und eine mögliche Einführung von DOCSIS 
4.0 in einigen Bereichen im Jahr 2025.645 Weiter ist nochmals darauf hinzuweisen, dass die 
Kabelnetze ein «Shared Medium» sind und es hinsichtlich der Kapazitätsauslastung trotz no-
minal sehr hohen angebotenen Bandbreiten durchaus zu Engpässen kommen kann.646 Auch 
ist zumindest zum jetzigen Zeitpunkt nicht von einer sofortigen und flächendeckenden Umstel-
lung auf DOCSIS 4.0 auszugehen. Zudem ist ein Layer 1-Zugang zu Kabelnetzen weiterhin 
nicht möglich.  

640   Vgl. act. 810, Rz 40. 
641   Vgl. act. 937, Rz 15. 
642   Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes, S. 11. 
643   Suissedigital ist der Wirtschaftsverband der Schweizer Kommunikationsnetze, dem rund 180 pri-
vatwirtschaftlich und öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen aus der ganzen Schweiz und 
aus dem Fürstentum Liechtenstein angehören. Vgl. <www.suissedigital.ch> (15.1.2024). 
644   Vgl. <www.suissedigital.ch/suissedigital/medien/detail/10-gigabit-speed-fuer-kabelnetze-cable-

labs-stellt-docsis-40-vor-1/> (12.6.2023). 

645   Vgl. <www.golem.de/news/liberty-global-docsis-4-0-kommt-mit-10-gbit-s-im-downstream-nach-

europa-2211-170046.html> (20.6.2023). 

646   Vgl. RPW 2020/2, 827 Rz 467, Sunrise/Liberty Global; RPW 2021/1, 245 Rz 127, Netzbaustrate-

gie Swisscom. 

155 

 
 
 
 
 
 
 
731.  Daher stellt auch die mögliche zukünftige Verfügbarkeit von Dienstleistungen seitens der 
Kabelnetzbetreiberinnen  auf  Basis  des  Übertragungsstandards  DOCSIS  4.0  keinen  sachli-
chen Rechtfertigungsgrund dar. 

732.  Weiter ist zu beachten, dass Swisscom in diesem Bandbreitenbereich somit als einzige 
Anbieterin auf dem Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich und dem 
Wholesale-Markt für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich auftritt, hat sie zum 
jetzigen Zeitpunkt doch die volle Kontrolle über die genannten Wholesale-Märkte und den End-
kundenmarkt für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich. Dies zumindest in Ge-
bieten,  in  denen  Nutzungseinheiten  über  keinen  alternativen  Glasfaseranschluss  verfügen. 
Gemäss Bundesgericht gilt im Rahmen von Art. 7 KG unabhängig davon, ob Effizienzgründe 
geltend gemacht und berücksichtigt werden können, dass durch möglicherweise rechtfertigen-
des Verhalten wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt werden darf.647 Soweit Swisscom aber 
die volle Kontrolle über die genannten Wholesale-Märkte und den Endkundenmarkt für Breit-
bandanbindungen im Geschäftskundenbereich hat, ist wirksamer Wettbewerb beseitigt. Auch 
aus  diesem  Grund  könnten  allfällige  Endkundenprodukte  für  Privatkunden  auf  Basis  von 
DOCSIS 4.0 seitens der Kabelnetzbetreiberinnen nicht als sachliche Rechtfertigungsgründe 
anerkannt werden. 

B.5.2.4.5 
und unter den FDA intensivieren 

P2MP-Topologie würde den Wettbewerb mit Kabelnetzbetreiberinnen 

733.  Swisscom bringt vor, dass sich der Breitbandmarkt in der Schweiz durch eine hohe Wett-
bewerbsintensität auszeichnen würde.648 Zudem hätten die Kabelnetze gegenüber den Kup-
ferkabelnetzen einen grossen Wettbewerbsvorteil und erst die Investitionen in den FTTS- und 
FTTB-Ausbau hätten es Swisscom ermöglicht, diesen Wettbewerbsnachteil zu schliessen. Mit 
dem FTTH-Ausbau würde Swisscom sogar über einen Wettbewerbsvorteil verfügen.649 

734.  Mit diesen Ausführungen bestätigt Swisscom lediglich, dass die FTTS- und FTTB-Netze 
mit den Kabelnetzen, die in einer Hybridbauweise unter Einsatz von Glasfaser- und Koaxial-
kabeln (sog. HFC-Netze) realisiert werden, in Wettbewerb stehen und die FTTH-Netze, welche 
Bandbreiten jenseits der Kapazitäten der HFC-Netze erlauben, ausser Konkurrenz der HFC-
Netze stehen. Ein schnellerer fortschreitender FTTH-Ausbau bewirkt also vorwiegend, dass 
die Kabelnetze in denjenigen Regionen zu einem Auslaufmodell werden, in denen der FTTH-
Ausbau voranschreitet. Damit bestätigt Swisscom gerade, dass seitens der Kabelnetze kein 
wirksamer Wettbewerbsdruck auf die FTTH-Netze ausgeübt wird. Dies zeigt sich auch im Ver-
halten der Kabelnetzbetreiberinnen, welche vermehrt ihre Kabelnetze zu FTTH-Netzen um-
bauen (selbst bzw. in Kooperation) oder, wie etwa Sunrise, Layer 1-Anschlüsse von Swisscom 
oder anderen Glasfasernetzbetreiberinnen nachfragen (vgl. Rz 484 f.).  

735.  Das Vorbringen von Swisscom, wonach sie im Breitbandmarkt seit Jahren kontinuierlich 
Marktanteile verlieren würde – primär an die Kabelnetzbetreiberinnen650 – ist dahingehend ir-
reführend, als dass Sunrise als die grösste Kabelnetzbetreiberin für die Erbringung von Dienst-
leistungen in weiten Teilen auf Layer 1-Zugangsprodukte der Glasfasernetzbetreiberinnen zu-
rückgreift. Die im Juli 2022 mit Swisscom getroffene Abnahmeverpflichtung von 100’000 Layer 
1-Glasfaseranschlüssen deutet darauf hin, dass die Nachfrage von Sunrise nach Layer 1-Pro-
dukten auf den Glasfasernetzen auch in Zukunft weiter ansteigen wird. Tabelle 27 zeigt zu-
dem, dass Salt zwischen 2018 bis 2022 am meisten neue Breitbandinternet-Abonnenten hin-
zugewinnen  konnte.  Salt  besitz  keine  eigene  Festnetzinfrastruktur  und  erbringt  ihre 
Dienstleistungen  ausschliesslich  über  einen  physischen  Zugang  zu  Glasfasernetzen  von 

647   Vgl. BGE 146 II 217 E. 5.9., Preispolitik Swisscom ADSL. 
648   Vgl. act. 1025, Rz 268. 
649   Vgl. act. 1025, Rz 269. 
650   Vgl. act. 1025, Rz 271. 

156 

 
 
 
 
 
 
 
Swisscom und den EVU (vgl. Rz 375). Die Fernmeldestatistik des BAKOM zeigt zudem, dass 
die Kabelnetze in den letzten Jahren einen kontinuierlichen Rückgang der Nutzerzahlen auf-
weisen (vgl. Tabelle 29). Swisscom kann daher aus diesen Ausführungen nichts zu ihrem Vor-
teil  ableiten.  Insbesondere  stellen  diese  keine  sachlichen  Gründe  dar,  weshalb  es  für 
Swisscom notwendig sein sollte, einen Layer 1-Zugang zu verweigern. 

B.5.2.4.6 

P2P-Netzarchitektur habe sich im Markt nicht etabliert 

736.  Swisscom führt weiter aus, dass sich die P2P-Netzarchitektur nicht habe etablieren kön-
nen, da viele Telekom-Netzbetreiber aus technischen, vor allem aber aus Kostengründen auf 
die  P2MP-Netzarchitektur  setzten.651  Dies  liege  insbesondere  an  den  verwendeten  Lasern, 
von welchen dank der Splitter weniger eingesetzt werden müssten. Im Übrigen seien die ent-
sprechenden Laserausrüstungen allein schon durch Grösseneffekte im Einkauf deutlich güns-
tiger als die für die P2P-Übertragung benötigten Laser. 

737.  Auch diese Behauptung ist als reine Schutzbehauptung zu qualifizieren. Entsprechend 
den Ausführungen des WIK werden die Kosten für die Endkundenmodems für FTTH-Ethernet 
(P2P) mit CHF 130 und die Kosten für die Endkundenmodems für FTTH-PON mit CHF 189 
angegeben.652 Zudem sind die Kosten für Laser im Vergleich zu den Kosten für die Investitio-
nen in die Infrastruktur keine massgebliche Einflussgrösse und werden, zumindest was die bei 
Endkunden eingesetzten Modems anbelangt, teilweise auf die Endkunden abgewälzt. 

738.  Weiter bringt Swisscom vor, dass XGS-PON bzw. GPON europaweit üblich seien und 
sich als internationale Standards (neben DOCSIS für die Kabelnetze) etabliert hätten653. Damit 
sei sichergestellt, dass die Weiterentwicklung dieses technologischen Standards auf sehr brei-
ter Basis vorangetrieben werden könne. Die Folge davon seien immer leistungsfähigere Infra-
strukturen bei gleichzeitig tendenziell sinkenden Preisen und grosser Verfügbarkeit. Swisscom 
könne und wolle sich ein diesbezügliches Abseitsstehen im Sinne einer Schweizer Sonderlö-
sung, wie sie nach Meinung von Swisscom Init7 verlange, nicht erlauben. 

739.  Hierzu  ist  anzumerken,  dass  Swisscom  die  Datenübertragungstechnologie  unzulässi-
gerweise mit der Netztopologie bzw. Netzarchitektur gleichsetzt, um so den Eindruck zu erwe-
cken, eine P2P-Netzbauweise würde zu einem Abseitsstehen im Sinne einer Schweizer Son-
derlösung  führen.  Dem  ist  nicht  so.  Dies  zeigt  sich  auch  daran,  dass  Swisscom  und  viele 
andere FDA XGS-PON bzw. GPON auch in den Kooperationsgebieten einsetzen, wo die Glas-
fasernetze auf einer P2P-Netzarchitektur basieren.  

740.  Die EU-Kommission hat in ihren «Leitlinien der EU für die Anwendung der Vorschriften 
über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitbandausbau» aus dem 
Jahr 2013 dargelegt, dass Telekommunikationsnetze der nächsten Generation (nachfolgend: 
NGA-Netz), deren Aufbau staatlich gefördert wird, auf einer passiven, neutralen und offenen 
Infrastruktur  basieren  sollen  und  allen  interessierten  Betreibern  zugänglich  sein  müssen.654 
Gemäss den Leitlinien sind zur Förderung eines NGA-Netzes die Voraussetzungen eines of-
fenen  Zugangs  zu  erfüllen.655  Betreiber  müssen  einen  fairen  und  diskriminierungsfreien 

651   Vgl. act. 84, Beschwerde Swisscom Abschnitt 5.2. 
652   Vgl. act. 866.1, WIK-Bericht, Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener 

Breitband-Ausbauziele in der Schweiz, S. 35 (vgl. Fn 132). 

653   Vgl. act. 15, S. 8. 
654   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), Leitlinien der EU für die Anwen-
dung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitband-
ausbau, Rz 23; NGA-Netze werden gemäss Leitlinien als Dienstleistungen von allgemeinem wirt-
schaftlichen Interesse (DAWI) angesehen. 

655   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), Leitlinien der EU für die Anwen-
dung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitband-
ausbau, Rz 80. 

157 

 
 
 
 
 
 
 
Zugang zu dem geförderten Netz erhalten; zudem muss ihnen die Möglichkeit einer tatsächli-
chen und vollständigen Entbündelung angeboten werden.656 Die EU-Kommission stellt weiter 
fest, dass in diesem Stadium der Marktentwicklung eine «Point-to-Point-Netzwerktopologie» 
tatsächlich entbündelt werden kann: «Wenn der ausgewählte Bieter ein Netz mit Point-to-Mul-
tipoint-Topologie errichtet, muss er eine tatsächliche Entbündelung per WDM (Wavelength Di-
vision Multiplexing) bieten, sobald der Zugang standardisiert und kommerziell verfügbar ist. 
Bis zur Verwirklichung der WDM-Entbündelung stellt der ausgewählte Bieter Zugangsinteres-
senten ein virtuelles Entbündelungsprodukt zur Verfügung, das der physischen Entbündelung 
möglichst nahekommt».657 Da sich aber die Farbentbündelung (WDM-Entbündelung) im Markt 
nicht durchgesetzt hat (vgl. Rz 150), verbleibt für die Bereitstellung eines physischen Zugangs 
damit lediglich der Aufbau eines FTTH-Netzes mit P2P-Netzarchitektur. Dementsprechend fin-
den sich in den neuen Leitlinien der EU von 2023 keine Hinweise auf die Farbenbündelung 
mehr.658 

741.  Zur gleichen Feststellung kommt der Bundesrat im Bericht Hochbreitbandstrategie des 
Bundes, wenn er fordert, dass der staatlich unterstützte FTTH-Ausbau mit einer durchgehen-
den Faser vom Anschluss bis zur Zentrale (P2P) mitfinanziert werden soll, damit eine Entbün-
delung für Dritte ermöglicht wird, welche den Wettbewerb auf Diensteebene gewährleistet (vgl. 
Abbildung 8).659 

742.  Da sich eine P2P-Netzarchitektur sowohl für den Einsatz von Datenübertragungstech-
nologien,  die  ein  P2P-Netz  voraussetzen,  als  auch  für  den  Einsatz  von  PON-Technologien 
eignet,  kann  Swisscom  aus  ihrem  Vorbringen,  international  würden  vorwiegend  PON-
Technologien zur Datenübertragung eingesetzt, nichts zu ihrem Vorteil ableiten. Das Vorbrin-
gen stellt daher keinen sachlichen Grund zur Rechtfertigung einer unzulässigen Verhaltens-
weise dar.  

743.  Weiter bringt Swisscom in ihrer Stellungnahme vor, dass durch die P2MP-Innovationen 
die P2P-Mehrkosten endgültig zu «sunk costs» würden, da kaum Nachfrage nach einem phy-
sischen Netzzugang bestehe.660 Dies im Wesentlichen deshalb, weil die technischen Innova-
tionen der P2MP-Technologien den Layer 1-Zugang für die meisten FDA noch unattraktiver 
machen würden.  

744.  Das  Vorbringen  von  Swisscom,  die  technischen  Innovationen  für  eine  P2MP-
Netzarchitektur würden sich negativ auf die Nachfrage nach einem physischen Netzzugang 
auswirken, ist eine unbelegte Parteibehauptung. Dies allein schon deshalb, weil auch auf einer 
P2P-Netzarchitektur Datenübertragungstechnologien eingesetzt werden können, die für eine 
P2MP-Netzarchitektur entwickelt wurden. Vor allem können alternative FDA, die einen Layer 
1-Zugang nachfragen, neben anderen Technologien wie den Ethernet-Standards eben auch 
PON-Technologien für die Datenübertragung verwenden. So setzte beispielsweise Salt 2018 
auf die XGS-PON Technologie, um damals neu in den Festnetzmarkt einzusteigen und Markt-
anteile zu gewinnen. Auch andere FDA wie Sunrise fragen Layer 1-Zugänge auf den Glasfa-
sernetzen nach und setzen dabei die XGS-PON Technologie ein. Swisscom kann daher aus 
ihrem Vorbringen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

656   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), Leitlinien der EU für die Anwen-
dung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitband-
ausbau, Rz 80 a. 

657   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 26.1.2013, (2013/C 25/01), Leitlinien der EU für die Anwen-
dung der Vorschriften über staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit dem schnellen Breitband-
ausbau, Fn 118. 

658   Vgl. Mitteilung der Kommission vom 31.1.2023, (2023/C 36/01), Leitlinien für staatliche Beihilfen 

zur Förderung von Breitbandnetzen. 

659   Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes, S. 31, (vgl. Fn 132). 
660   Vgl. act. 1025, Rz 286 ff. 

158 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.2.4.7 

Nachfrage nach Layer 1-Angeboten 

745.  Swisscom bringt vor, dass der Zugang zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) kaum 
nachgefragt werde und vergleicht hierfür die Nachfrage nach ihrem Layer 1-Produkt «ALO» 
mit der Nachfrage nach ihrem Layer 3-Produkt BBCS.661 Ferner zeige die Entwicklung in Eu-
ropa,  dass  Layer  2  und  Layer  3  die  Zugangsformen  der  Zukunft  seien.  Hieraus  schliesst 
Swisscom, es sei nicht gerechtfertigt, das Unternehmen zu zwingen, eine Luxusinfrastruktur 
zu bauen und diese durch die Endkunden quersubventionieren zu lassen, wenn nicht damit 
gerechnet werden könne, dass die FDA diese Infrastruktur überhaupt nutzen werden. 

746.  Hierzu ist anzumerken, dass die Nachfrage nach einem Layer 1-Zugang in der Schweiz 
bedeutend  grösser  ist  als  die  bisherige  Nachfrage  nach  dem  Layer  1-Produkt  ALO  bei 
Swisscom (vgl. hierzu Abschnitt A.3.8). Insbesondere fragen die grossen FDA wie Sunrise und 
Salt bei verschiedenen Netzbetreibern einen Zugang zur physischen Netzinfrastruktur nach. 
Obwohl Swisscom mit der Netzbaustrategie 2025 den P2MP-Glasfaserausbau vorantrieb, lag 
der Anteil der bei Swisscom nachgefragten Layer 1-Produkte im Verhältnis zum Layer 3-Pro-
dukt BBCS über die gesamte Zeitspanne konstant über 30 %. Zudem ist die Nachfrage nach 
Layer 1-Glasfaserzugängen seit dem Jahr 2017 stark angestiegen und es ist davon auszuge-
hen, dass die Nachfrage auch in Zukunft weiter steigen wird (vgl. Rz 378 f.). Swisscom kann 
daher aus ihrer Behauptung, es bestünde keine Nachfrage nach einem physischen Zugang 
zur Netzinfrastruktur, nichts zu ihrem Vorteil ableiten. 

B.5.2.4.8 

Kosteneinsparungen 

747.  Gemäss Angaben von Swisscom liessen sich beim Ausbau eines P2MP-Netzes im Ver-
gleich zu einem P2P-Netz pro ausgebauter Nutzungseinheit Kosteneinsparungen von deutlich 
über  CHF  [...]  erzielen.662  Allein  die  «Feeder»-Kosten  würden  sich  durch  den  Einsatz  von 
P2MP/XGS-PON [...] lassen. Zudem bringt Swisscom in ihrer Stellungnahme vor, dass eine 
P2P-Netzarchitektur im Vergleich zu der von Swisscom präferierten P2MP-Netzarchitektur ih-
rer  Ansicht  nach  unnötige  Mehrkosten  von  nahezu  [...]  verursachen  würde.663  Die  von 
Swisscom und dem WIK angestellten Berechnungen zeigen auf, dass ein P2P-Netzausbau je 
nach  Ausgestaltung  tatsächlich  teurer  sein  kann  als  ein  P2MP-Netzausbau  (vgl.  Abschnitt 
A.3.5.5.2).  Dabei ist jedoch  zu  beachten,  dass  ein  P2MP-Netzausbau,  unabhängig  von  der 
jeweiligen Ausbauvariante, bedeutende Nachteile nach sich zieht (vgl. Rz 113 ff.). 

748.  Nachfolgend  werden  die  Kosteneinsparungen  in  den  einzelnen  Ausbauvarianten  (vgl. 
auch Tabelle 18 bis Tabelle 22 und Tabelle 24 bis Tabelle 26 sowie Abbildung 12 und Abbil-
dung 14) den jeweiligen Wettbewerbsnachteilen gegenübergestellt, um zu beurteilen, ob ein 
P2MP-Netzausbau sachlich gerechtfertigt werden kann. Hierbei sind die Kosteneinsparungen 
dem Ertragspotenzial der zu errichtenden Netzinfrastruktur gegenüberzustellen. 

749.  Bei der Gegenüberstellung des Ertragspotenzials und den Kosten bzw. Kosteneinspa-
rungen  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  sich  ein  marktbeherrschendes  Unternehmen  nicht  im 
Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG unzulässig verhalten darf, indem es unangemessene Preise 
verlangt. Das gilt sowohl auf der Grosshandels- als auch auf der Einzelhandelsebene.664 Daher 
ist auch kein Grund ersichtlich, weshalb einem marktbeherrschenden FDA die Möglichkeit er-
öffnet werden sollte, einen unangemessen hohen Preis von seinen Geschäftspartnern zu ver-
langen, der über eine sachlich begründbare Amortisation des Netzbaus hinausgehen würde. 
Hieraus  ergibt  sich,  dass  allfällige  betriebswirtschaftliche  Effizienzgewinne  eines 

661   Vgl. act. 1025, Rz 283 ff. 
662   Vgl. act. 15, S. 8. 
663   Vgl. act. 1025, Rz 273 f. 
664   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 123, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

159 

 
 
 
 
 
 
 
marktbeherrschenden Unternehmens  für sich  alleine  keine ausreichende  Rechtfertigung  für 
ein eigentlich wettbewerbswidriges Verhalten darstellen.665 Solche Effizienzgewinne können 
grundsätzlich  nur  dann  berücksichtigt  werden,  wenn  sie  auch  tatsächlich  an  die  Abnehmer 
weitergegeben  werden.666  Hierbei  müssen  die  weitergegebenen  Effizienzgewinne  die  auf-
grund des unzulässigen Verhaltens entstandenen Einschränkungen des wirksamen Wettbe-
werbs, welche eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit sämtlicher anderer Marktteilnehmer 
durch  das  marktbeherrschende  Unternehmen  darstellen,  überwiegen.  Allfällige  Gewinnein-
bussen des marktbeherrschenden Unternehmens sind daher grundsätzlich nur dann zu be-
rücksichtigen, wenn sie die von der Verfassung geschützten Möglichkeiten der wirtschaftlichen 
Tätigkeit des betroffenen marktbeherrschenden Unternehmens im Rahmen eines fairen Leis-
tungswettbewerbs  spürbar  beeinträchtigen.  Eine  Reduktion  eines  allfälligen  Übergewinns, 
welcher möglicherweise gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG unzulässig wäre, fällt nicht darunter. 

750.  Wenn also die tatsächlichen Kosten für den Ausbau eines Glasfasernetzes einschliess-
lich eines hierfür bedingten Mehraufwands für die P2P-Netzarchitektur mit einem Layer 1-Zu-
gang zulässigerweise sowohl an andere Unternehmen als auch an Endkunden weitergegeben 
werden  können,  sind  grundsätzlich  keine  konkreten  wirtschaftlichen  Beeinträchtigungen  er-
sichtlich, wenn statt eines P2MP-Netzes ohne Layer 1-Zugang für Dritte ein P2P-Netz mit ei-
nem entsprechenden Layer 1-Zugang errichtet wird. Allfällige höhere Gewinne bzw. ein Über-
gewinn,  der  durch  eine  P2MP-Netzarchitektur  im  Vergleich  zu  einer  P2P-Netzarchitektur 
realisiert werden könnte, kann nicht als sachlicher Grund herangezogen werden.  

751.  Gemäss Bundesverwaltungsgericht stellt ein tatsächlich bestehendes Einsparpotenzial 
aus  grundlegenden  Aspekten  keinen  ausreichenden  Rechtfertigungsgrund  dar,  wenn  nicht 
gleichzeitig der entsprechende Nachweis erbracht wird, dass der Mehraufwand aufgrund eines 
geringeren Absatzes zu einer verringerten Amortisationsfähigkeit führt.667 

752.  Nach Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts müssen für die Berücksichtigung von 
durch  bauliche  Massnahmen  resultierenden  Einschränkungen  verschiedene  Voraussetzun-
gen gegeben sein.668 Demnach seien Kostenvergleiche auf der Grundlage eines «Greenfield»-
Ansatzes durchzuführen. Bei der Berechnung der Mehrkosten seien im Einzelfall Investitions-
zuschüsse, die von öffentlich-rechtlichen Körperschaften zur Herstellung eines FTTH-Netzes 
geleistet werden, von den tatsächlich anfallenden Kosten abzuziehen. Hierbei ist gemäss Bun-
desverwaltungsgericht darauf zu achten, dass neben dem Alleinbau auch Baukooperationen 
zu berücksichtigen seien. 

B.5.2.4.8.1  Relevante Vergleichsgrösse für die Kosteneinsparungen von P2MP- 
gegenüber P2P-Netzausbau 

753.  Für einen Layer 1-Zugang wäre grundsätzlich ein P2P-111-Ausbau mit einer durchge-
henden Glasfaserleitung von der Anschlusszentrale bzw. dem Verteilknotenpunkt der Netzbe-
treiberin bis in die Nutzungseinheiten ausreichend. Dies insbesondere in ländlichen Gebieten, 
in denen nur ein Telekommunikationsnetz besteht und die Wahrscheinlichkeit gering ist, dass 
ein weiterer FDA in der Zukunft einen eigenen «Feeder» verlegen wird.669 Gemäss Berech-
nungen  von  Swisscom  sind  aber  die  Kostenunterschiede  zwischen  der  P2P-441-

665   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 474, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

666   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 476, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

667   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 559, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen.  

668   Vgl. BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Rz 560, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-

0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

669   Vgl. Hochbreitbandstrategie des Bundes, S. 28 bis 31 (Fn 132). 

160 

 
 
 
 
 
 
 
Ausbauvariante  und  der  P2P-111-Ausbauvariante  mit  ca.  [...]  Mio.  CHF  [...]  gering  (vgl. 
Rz 300), so dass für die Zwecke der vorliegenden Untersuchung zu Gunsten von Swisscom 
die Berechnungen der P2P-441-Ausbauvariante herangezogen werden.  

754.  Für die Bereitstellung eines physischen Zugangs zur Glasfasernetzinfrastruktur (Layer 
1-Zugang) genügt nach heutigem Stand der Technik eine P2P-Netzarchitektur mit einer durch-
gehenden Glasfaserleitung (P2P-111-Modell). Eine solche ist gleichzeitig nach dem derzeiti-
gen Stand der Technik auch die minimale Netzinfrastruktur, die zur Gewährleistung eines flä-
chendeckenden Layer 1-Zugangs notwendig ist. 

755.   Im Rahmen der Sachverhaltsabklärung hat Swisscom auf Anfrage des Sekretariats ver-
schiedene Beispielrechnungen hinsichtlich der Mehrkosten für einen P2P-Netzausbau gelie-
fert (vgl. Abschnitt A.3.5.2.1). Alle diese Berechnungen beruhen bereits dahingehend auf der 
Wirtschaftlichkeitsüberlegung, dass Anschlüsse lediglich bis zu der von Swisscom genannten 
«Profitabilitätsgrenze» ausgebaut werden.670 Dies bedeutet, dass in den jeweiligen Anschluss-
netzen  in  der  Regel  diejenigen  NE  nicht  mit  Glasfaser  erschlossen  werden,  bei  denen  die 
Ausbaukosten  ein  bestimmtes  Niveau  übersteigen.  Gemäss  Aussagen  von  Swisscom  trifft 
dies auf ca. [...] % der NE zu.671  

756.  Weiter ist zu berücksichtigen, dass den Berechnungen von Swisscom ein «Brownfield»-
Approach  zugrunde  liegt  und  nicht  ein  –  wie  vom  Bundesverwaltungsgericht  verlangter  – 
«Greenfield»-Approach (vgl. Rz 752). Dies bedeutet, dass von der bestehenden bereits von 
Swisscom  errichteten  «Feeder»-Netzinfrastruktur  ausgegangen  wird,  was  sich  bei  den  Be-
rechnungen der Mehrkosten eines P2P-Netzes signifikant zu Gunsten von Swisscom auswirkt. 
So betragen beispielsweise die von Swisscom modellierten Mehrkosten im Bereich «Feeder» 
für den Umbau der bestehenden Netzinfrastruktur zwischen CHF [...] Mrd. und [...] Mrd. für 
einen  P2P-441-Netzausbau  bzw.  ca.  CHF  [...]  Mrd.  für  eine  P2P-111-Netzausbau.  Hätte 
Swisscom hingegen von Anfang an den FTTS-«Feeder» für eine P2P-Netzarchitektur ausge-
legt, wovon bei einem «Greenfield»-Approach auszugehen wäre, würden die Mehrkosten für 
den «Feeder» erheblich tiefer ausfallen, da kein nachträglicher Umbau mit aufwändigen Gra-
bungsarbeiten mehr notwendig wäre. Sowohl Swisscom als auch das WIK schätzen die Mehr-
kosten auf etwa CHF [...] Mio. für eine P2P-Netzarchitektur (vgl. Rz 329 und 668). Dies ent-
spricht Mehrkosten von ca. [...] % im Vergleich zu einem P2MP-Netzausbau.  

757.  In diesem Zusammenhang ist auch zu erwähnen, dass mit dem fortschreitenden P2MP-
Ausbau durch Swisscom die relativen Mehrkosten eines P2P-Ausbaus ansteigen. Stand Ok-
tober 2023 hat Swisscom [...] P2MP-Anschlüsse gebaut (vgl. Rz 389), obwohl Swisscom be-
reits ein Jahr zuvor angekündigt hatte, von nun an grösstenteils wieder auf die P2P-Netzarchi-
tektur  zu  setzen.  Der  kontinuierliche  P2MP-Ausbau  von  Swisscom  wiederspielgelt  sich 
zumindest  teilweise  in  den  Kostenschätzungen  von  Swisscom,  da  den  letzten  COSMOS-
Berechnungen die aktuelle Netzinfrastruktur von März 2022 zugrunde liegt (vgl. Rz 214). Hätte 
Swisscom den P2MP-Ausbau nicht kontinuierlich vorangetrieben, würden auch die relativen 
Mehrkosten eines P2P-Ausbaus entsprechend tiefer ausfallen. 

758.  Swisscom  bringt  vor,  dass  eine  Verlegung  von  Reservefasern  für  jede  einzelne  Nut-
zungseinheit  bereits  im  Zuge  des  FTTS-Ausbaus  (für  einen  zukünftigen  vollständigen 
FTTH/P2P-Ausbau) den FTTS-Ausbau massiv verteuert hätte.672 Der grosse Vorteil der von 
Swisscom  gewählten  FTTS-Netzarchitektur  würde  aber  nicht  nur darin  bestehen,  dass  sich 
damit kurzfristig massive Kosteneinsparungen erzielen liessen, sondern gerade auch darin, 
dass  sich  die  für  FTTS  gebauten  «Feeder»  längerfristig  für  einen  späteren  FTTH-
Glasfaservollausbau mittels P2MP-Netzarchitektur nutzen liessen. Die Glasfaser müsse dafür 

670   Vgl. act. V48, Beilage «[...]», S. 2. 
671   Vgl. act. V48, Beilage «[...]», S. 2. 
672   Vgl. act. 15, S. 8. 

161 

 
 
 
 
 
 
 
nur noch vom Schacht zu den Gebäuden weitergezogen werden, wobei das sich im Schacht 
befindliche  Sende-  und  Empfangsmodem  (nachfolgend:  mCAN)  durch  den  Splitter  ersetzt 
werde. Hierzu ist zu entgegen, dass ähnliches auch für einen P2P-Netzausbau gelten würde, 
wenn der «Feeder» entsprechend dimensioniert worden wäre und Swisscom zum damaligen 
Zeitpunkt  mehr  Fasern  verlegt  hätte.  Der  einzige  Unterschied  würde  darin  bestehen,  dass 
nach der Entnahme des mCAN die Glasfasern des Feeders direkt und nicht durch das Zwi-
schenschalten eines Splitters auf die Glasfasern des Bereichs «Drop» gespleisst würden.  

759.  Vergleicht man die Modellberechnungen von Swisscom zu einzelnen Ausbauvarianten, 
so ist anzumerken, dass gemäss Aussagen von Swisscom die tatsächlichen Kosten für den 
Netzausbau – zumindest für diejenigen Anschlussnetze, die bereits entsprechend gebaut wor-
den sind und für welche ein solcher Vergleich möglich ist – [...] % bis [...] % [...] der modellierten 
Kosten liegen (vgl. Rz 221). 

760.  Das Abstellen auf die modellierten Mehrkosten von Swisscom wirkt sich daher auch in 
diesem Punkt bedeutend zu ihren Gunsten aus. 

761.  Auch wurde in den Berechnungen von Swisscom nicht berücksichtigt, ob und wenn ja, 
in welchem Umfang Swisscom finanzielle Unterstützung für den Netzausbau von der öffentli-
chen Hand (Kanton, Gemeinde oder möglicherweise künftig vom Bund) erhält. Zudem wurde 
eine allfällige Kostentragung durch Kooperationspartner in den Berechnungen ebenfalls nicht 
berücksichtigt  (vgl.  Rz  219  hinsichtlich  der  Kooperationen  in  [...]  Gemeinden  und  potenziell 
weiteren [...] Gemeinden per Oktober 2023). Auch  dies wirkt sich in erheblichem Masse zu 
Gunsten von Swisscom aus.  

762.  Vor diesem Hintergrund ist zu würdigen, ob die für einen P2P-Netzaufbau im Vergleich 
zu  einem  P2MP-Netzaufbau  anfallenden  Mehrkosten  unter  den  Gesichtspunkten  des  Leis-
tungswettbewerbs bei wirksamem Wettbewerb amortisiert werden können. Nur wenn die an-
fallenden  Mehrkosten  unter  diesen  Gesichtspunkten  nicht  amortisiert  werden  können,  kann 
sich  unter  Umständen  der  Aufbau  eines  Glasfasernetzwerks  in  einer  P2MP-Netzarchitektur 
rechtfertigen.  

763.  Gemäss Erfolgsrechnung 2022 erzielte Swisscom im Jahr 2022 einen Reingewinn von 
CHF 1’603 Mio. bei einem Umsatz von CHF 11’112 Mio. Dies entspricht einer Gesamtumsatz-
rendite von 14,4 %. In den Segmenten Festnetz und Wholesale erzielte Swisscom die nach-
folgenden Umsätze: 

Posten 

Privatkunden 

Geschäftskunden  Wholesale 

Total 

Festnetz in CHF 

2’006 Mio. 

840 Mio. 

2’846 Mio. 

Wholesale in CHF 

601 Mio. 

 601 Mio. 

Total in CHF 

2’006 Mio. 

840 Mio. 

601 Mio. 

3’447 Mio. 

Tabelle 30: Ausgewählte Bereiche des Segmentergebnisses von Swisscom 2022673 

764.  Weiter zu berücksichtigen ist, dass ein Teil der Umsätze des von Swisscom so genann-
ten Lösungsgeschäfts ebenfalls hinzuzurechnen wäre. Zu Gunsten von Swisscom wird vorlie-
gend aber darauf verzichtet. Ausgehend von einem Umsatz von CHF 3’447 Mio. erwirtschaftet 
Swisscom bei einer Umsatzrendite von 14,4 % grob gerechnet einen Reingewinn von jährlich 
ca. CHF  497  Mio.  Berücksichtigt man  dagegen  die  Mehrkosten  für den  Ausbau  einer  P2P-
Netzarchitektur in Höhe von ca. CHF [...] Mrd. für einen Gesamtausbau (vgl. Tabelle 19), der 

673   Vgl. Geschäftsbericht Swisscom für das Jahr 2022, S. 115, <www.swisscom.ch/de/about/investo-

ren/berichte.html> (24.2.2023).  

162 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
sich ohne Weiteres auf die nächsten 10 Jahre erstrecken lässt, so würde dies für Swisscom 
jährliche Mehrkosten von ca. CHF [...] Mio. ausmachen. Damit würde der jährliche Reingewinn 
basierend auf den Zahlen von 2022 in den Segmenten Privatkunden, Geschäftskunden und 
Wholesale auf ca. CHF [...] Mio. zurückgehen.  

765.  Damit ist erstellt, dass Swisscom bei einem «Brownfield»-Ansatz auch unter äusserst 
konservativen Bedingungen die mit einer P2P-Netzarchitektur einhergehenden Investitionen 
in  jedem  Fall  amortisieren  und  mindestens  noch  eine  angemessene  Rendite erwirtschaften 
könnte. Dabei sind Förderungen der öffentlich-rechtlichen Hand und Zusatzeinnahmen durch 
Kooperationspartner oder etwa Endkunden, die sich für einen «FTTH on Demand»-Ausbau 
entschieden haben, noch gar nicht berücksichtigt. 

766.  Unter  diesen  Voraussetzungen  könnte  für  die  Prüfung  des  Vorliegens  hinreichender 
sachlicher Gründe auf eine Gegenüberstellung der Kostenvorteile und der möglichen Wettbe-
werbsnachteile einer P2MP-Netzarchitektur im Vergleich zu einer P2P-Netzarchitektur grund-
sätzlich  verzichtet  werden.  Der  Vollständigkeit  halber  wird  eine  solche  Gegenüberstellung 
nachfolgend dennoch vorgenommen. 

767.  Die von Swisscom angegebenen geschätzten Mehrkosten für den Ausbau einer P2P-
Netzarchitektur in Höhe von ca. CHF [...] Mrd. (vgl. Rz 247) stellen vor diesem Hintergrund 
keinen sachlichen Grund für die aus dem Ausbau einer P2MP-Netzarchitektur resultierenden 
Wettbewerbsbeschränkungen dar. 

B.5.2.4.8.2  Gegenüberstellung von Mehrkosten und Wettbewerbsvorteilen 

768.  Die Berechnungen des WIK zeigen auf, dass ein weiterer Netzausbau in einer P2P-
Netzarchitektur im Vergleich zu einer P2MP-Netzarchitektur für ca. 3,7 Mio. NE zu Mehrkosten 
von CHF 600 bis 800 Mio. führt (vgl. Rz 317). Auch Swisscom ging im Jahr 2012 ursprünglich 
von Mehrkosten von mindestens CHF [...] Mio. aus (vgl. Rz 668). Ausgehend von der heute 
bereits bestehenden Netzinfrastruktur geht Swisscom von Aus- und Umbaukosten für ein P2P-
441-Modell von ca. CHF [...] Mrd. für ca. [...] aus (vgl. Rz 247).  

769.  Es  ergeben  sich  folgende  Mehrkosten  für  eine  P2P-Netzinfrastruktur  im  Vergleich  zu 
einer P2MP-Netzinfrastruktur: 

WIK 

Swisscom 2012 

Swisscom aktuell 

Gegenüberstellung 

Szenario 14 zu    
Szenario 4 

Bericht vom 
30.5.2021 

P2MP-442 zu    
P2P-441 

Mehrkosten 

CHF   771’178’124 

CHF  

[...]   CHF  

Nutzungseinheiten 

3’712’941 

[...] 

Mehrkosten pro NE  CHF 

208 

CHF  

[...] 

CHF  

CHF 

6.93 

CHF  

[...] 

CHF  

[...]  

[...] 

[...] 

[...] 

CHF 

0.58 

CHF  

[...] 

CHF  

[...] 

Jährliche  Mehrkos-
ten pro  NE  (bei  Nut-
zungsdauer 
30 
Jahre)674 

Monatliche Mehrkos-
(bei 
ten  pro  NE 

674   Für die Berechnung der jährlichen Mehrkosten pro NE wurden die gesamten Mehrkosten durch 

die Anzahl Nutzungseinheiten sowie die Anzahl Jahre geteilt. 

163 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Nutzungsdauer 
Jahre) 

30 

Tabelle 31: Gegenüberstellung Mehrkosten für einen P2P-Netzausbau im Vergleich zu ei-
nem P2MP-Netzausbau 

770.  Sowohl  die  Berechnungen  des  WIK  als  auch  von  Swisscom  zeigen,  dass  ein  P2MP-
Netzausbau günstiger ist als ein P2P-Netzausbau. Dies kann aufgrund der höheren Investiti-
onen in die Netzinfrastruktur zu höheren Kosten für die Endkunden führen.675 Daher sind in 
einer Gesamtbetrachtung diese höheren Kosten den Vorteilen einer P2P-Netzinfrastruktur ge-
genüberzustellen. 

771.  Die technischen Eigenschaften der P2P- und die P2MP-Netzarchitektur sowie die jeweils 
möglichen Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle sind ausführlich in den Abschnit-
ten A.3.2 und A.3.3 beschrieben. Die drei wesentlichsten Vorteile einer P2P-Netzinfrastruktur 
gegenüber einer P2MP-Netzinfrastruktur sind:  

a.  Eine potenziell grössere Anzahl von Wettbewerbern in den Datenübertragungsmärkten 

(vgl. Rz 163 f.). 

b.  Das grössere Innovationspotenzial durch einen Layer 1-Zugang (vgl. Abschnitt A.3.3).  

c.  Die grössere Flexibilität und Zukunftssicherheit der Netzinfrastruktur (vgl. Rz 119). 

772.  Während auf einer P2P-Netzinfrastruktur grundsätzlich eine unbegrenzte Anzahl Unter-
nehmen einen Layer 1-Zugang nachfragen können, bleibt die Anzahl zusätzlicher FDA, die auf 
der von Swisscom geplanten P2MP-Netzinfrastruktur einen Layer 1-Zugang zu einem PON-
Baum nachfragen können, auf maximal drei beschränkt. Dabei sah Swisscom lediglich vor, 
einer FDA flächendeckend einen entsprechenden Netzzugang zu gewähren. Der Zugang für 
weitere  Dritte  wäre  mit  zusätzlichen  Investitionen  und  Verzögerungen  verbunden  gewesen 
(vgl. Rz 273 und 327). Swisscom macht geltend, dass nach der Abschaltung der Kupferkabel-
netzinfrastruktur von Swisscom zu einem späteren Zeitpunkt und bei entsprechender Nach-
frage eventuell einer zweiten und dritten FDA ein entsprechender Zugang zu jeweils einem 
PON-Baum gewährt werden könnte. Dies bedeutet, dass ein nach Gutdünken von Swisscom 
aufgebautes Glasfaserduopol bzw. ein Glasfaseroligopol mit maximal vier Marktteilnehmern 
entstehen könnte. Neue Markteintritte wären dann nicht mehr zu erwarten. Insbesondere wäre 
ein Markteintritt kleiner, innovativer FDA, die mit Innovationen und tiefen Marktpreisen in den 
Markt  einsteigen,  um  von  den  etablierten  FDA  Kunden  abzugewinnen,  in  diesen  Gebieten 
auszuschliessen. Die Vergangenheit hat jedoch gerade aufgezeigt, dass neue Technologien 
und innovative Produkte regelmässig von FDA ohne eigene Glasfasernetzinfrastruktur einge-
führt wurden. Gleichzeitig können Produkteinführungen von kleinen FDA wie Init7 (vgl. Rz 690 
f.) wie Nadelstiche wirken und dazu führen, dass etablierte FDA wie Swisscom und Sunrise 
auf  solche  Angebote  entsprechend  reagieren  müssen  und  damit  in  ihrer  Geschäftstätigkeit 
diszipliniert werden. Die Möglichkeit eines Layer 1-Zugangs hat zu einer rascheren Diffusion 
von neuen Technologien in der Schweiz geführt. Es ist davon auszugehen, dass dies auch in 
Zukunft der Fall sein wird. Hiervon profitieren schlussendlich die Endkunden. 

773.  So zeigen beispielsweise die von Init7 früh eingeführte Bandbreite von 1 Gbit/s und der 
Markteintritt von Salt mit Bandbreiten von 10 Gbit/s zu einem monatlichen Preis von CHF 49.- 
(bzw.  CHF  39.-  in  Verbindung  mit  einem  Mobilfunkabonnement)  das  Wettbewerbspotenzial 
von neuen Markteintritten bei einer P2P-Netzarchitektur und einem Layer 1-Zugang für Dritte 
auf  (vgl.  Rz  690  ff.).  Gemäss  vorliegender  Einschätzung  wird  der  hierdurch  entstehende 

675   Neben höheren Kosten für die Endkunden, kann ein P2P-Netzausbau auch zu Verzögerungen 

führen. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen in Abschnitt B.5.2.4.9 zu verweisen. 

164 

 
 
 
 
 
 
 
Preisdruck die Mehrkosten von maximal CHF [...] pro Monat und Nutzungseinheit bzw. CHF 
[...] über die gesamte Laufzeit676 mehr als kompensieren, so dass die Mehrkosten für den Auf-
bau  einer  P2P-Netzinfrastruktur  in  einer  gesamtwirtschaftlichen  Wohlfahrtsbetrachtung  aller 
Wahrscheinlichkeit nach aufgewogen werden. Betrachtet man alleine die Preisreduktion von 
ca. CHF 100 pro Monat im Markt, welche durch die Einführung des Angebots von Salt im Jahr 
2018 bewirkt wurde (vgl. Abbildung 15), so hätten sich aus Kundensicht die Mehrkosten von 
CHF [...] pro Nutzungseinheit bereits nach sechs Monaten durch die wettbewerbsbedingten 
Preisreduktionen  aufgewogen.  Dabei  ist  nochmals  darauf  hinzuweisen,  dass  bei  den  ge-
schätzten  Mehrkosten  von  Swisscom  auch  die  Umbaukosten  von  bereits  mit  P2MP-
Netzarchitektur erschlossenen Nutzungseinheiten enthalten sind. Hätte Swisscom beim Glas-
faserausbau konsequent an einer P2P-Netzarchitektur mit Layer 1-Zugang festgehalten, so 
wären die monatlichen Mehrkosten bedeutend geringer ausgefallen (vgl. Tabelle 31). Zudem 
sind  bei  den  Schätzungen  der  Mehrkosten  die  vorgesehenen  Kooperationen  und  auch  die 
Investitionszuschüsse vieler Gemeinden beim Glasfaserausbau ebenfalls nicht berücksichtigt 
(vgl. Rz 361). 

774.  Da auf einer P2P-Netzinfrastruktur zur Datenübertragung sowohl PON-Technologien als 
auch AON-Technologien eingesetzt werden können, ist auf einer P2P-Netzinfrastruktur neben 
der grösseren Anzahl von potenziellen Marktteilnehmern auch das Innovationspotenzial grös-
ser. Von diesem Innovationspotenzial profitieren Endkunden mittel- bis langfristig durch eine 
grössere Vielfalt an Angeboten. Dieser mit der Bereitstellung eines Layer 1-Zugangs einher-
gehende Nebeneffekt einer P2P-Netzinfrastruktur kann sich zudem wettbewerbsverstärkend 
auswirken. 

B.5.2.4.8.3  Kosteneinsparungen bei weiteren Varianten eines P2MP-Netzausbaus 
gegenüber einem P2P-Netzausbau 

775.  Die grösste Kostendifferenz besteht zwischen einem P2P-441-Netzausbau und einem 
P2MP-Ausbau mit einem oder zwei PON-Bäumen. Folglich sind bei den weiteren Varianten 
des P2MP-Netzausbaus bzw. teilweisen P2P-Netzausbaus (vgl. Abschnitt A.3.5.3) die Kos-
im  Vergleich  zu  der  von  Swisscom  ursprünglich  geplanten  P2MP-
tendifferenzen 
Netzarchitektur geringer (vgl. Beilage 1).677 Da aber bereits die grösste Kostendifferenz keinen 
sachlichen  Grund  für  die  hierdurch  entstehenden  Wettbewerbsnachteile  darstellt,  gilt  dies 
umso mehr für Varianten, welche auf der einen Seite den Wettbewerb im Vergleich zu einer 
durchgängigen P2P-Netzarchitektur stärker einschränken, aber dafür zu geringeren Mehrkos-
ten führen, da Swisscom ihre Investitionen in jedem Fall amortisieren und eine angemessene 
Rendite erwirtschaften kann. 

776.  Es  sind  daher  auch  in  den  anderen  untersuchten  Varianten  keine  sachlichen  Gründe 
ersichtlich, welche  die mit  einem  P2MP-Netzausbau  einhergehenden  Einschränkungen  des 
wirksamen Wettbewerbs rechtfertigen würden. 

B.5.2.4.8.4  Amortisierung der Mehrkosten 

777.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass die Amortisierungsfähigkeit nicht nach 
dem  gesamten  Umsatz  und  Gewinn  von  Swisscom, sondern  nur  nach  dem  Wholesale-Ge-
schäft zu bemessen sei.678 Dies, weil der Layer 1-Zugang allein den anderen FDA zugutekom-
men würde und die Endkunden von Swisscom gar nichts davon hätten. Deshalb erachtet es 
Swisscom als unzulässig, die Mehrkosten des P2P-Ausbaus mit den Endkundengewinnen von 

676   Für die Berechnung wurde eine Laufzeit von 30 Jahren zugrunde gelegt. 
677   Die Kosten der für die Bereitstellung eines Layer 1-Zugangs mindestens notwendigen P2P-111-
Ausbauvariante unterscheiden sich nur unwesentlich von der P2P-441-Ausbauvariante (vgl. Rz 
753 f.). 

678   Vgl. act. 1025, Rz 277 ff. 

165 

 
 
 
 
 
 
 
Swisscom amortisieren zu wollen. Swisscom schätzt, dass es über 20 Jahre dauern würde, 
bis das Wholesale-Geschäft wieder einen Gewinn erzielen würde. 

778.  Wie  ausgeführt,  profitieren  sämtliche  Endkunden  in  der  Schweiz  von  einer  stärkeren 
Wettbewerbsintensität,  die  durch  einen  Layer  1-Zugang  ermöglicht  wird  (vgl.  Rz  773  f.  mit 
weiteren Verweisen). Eine Einschränkung der Amortisierung lediglich auf die Wholesale-Um-
sätze ist daher der falsche Ansatz. Da die Nutzungsdauer der Glasfasernetzinfrastruktur auf 
mindestens 30 Jahre angegeben wird und Swisscom den Break-Even in ihrer Stellungnahme 
bei 20 Jahren ansetzt, geht selbst Swisscom davon aus, dass sie die Mehrkosten auch bei 
einer Berücksichtigung lediglich der Wholesale-Umsätze amortisieren könnte. Swisscom kann 
daher aus ihren Ausführungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

779.  Auch die Ausführungen von Swisscom, dass der Antrag des Sekretariats Swisscom dazu 
zwingen würde, die Mehrkosten des P2P-Netzausbaus durch ihre Endkunden quersubventio-
nieren zu lassen679, stossen aus denselben Gründen ins Leere. 

B.5.2.4.9 

Schnellere Verfügbarkeit hoher Bandbreiten 

780.  Swisscom bringt weiter vor, dass die erheblichen Ausbauverzögerungen, die ein Fest-
halten  an  bzw.  eine  behördliche  Verpflichtung  zu  einem  flächendeckenden,  schweizweiten 
P2P-Ausbau mit sich bringen würden, sich weder betriebs- noch volkswirtschaftlich rechtferti-
gen liessen.680 In ihrer Stellungnahme macht Swisscom geltend, dass ein P2P-Netzausbau zu 
gravierenden  Verzögerungen führe. Durch die  höheren  Kosten  des  FTTH-Ausbaus  in  einer 
P2P-Netzarchitektur führe die Realisierung eines Layer 1-Zugangs bei jährlich gleichbleiben-
den Investitionen seitens Swisscom dazu, dass die Ausbaugeschwindigkeit sinke und die flä-
chendeckende  Verfügbarkeit  der  Glasfasernetzinfrastruktur  in  der  Schweiz  später  erreicht 
werde.  Die  Roll-out  Geschwindigkeit  sei  deutlich  tiefer,  weswegen  insbesondere  periphere 
Gebiete erst Jahre später – bzw. gewisse Gebiete überhaupt nicht – mit FTTH erschlossen 
werden könnten.681 Diesbezüglich ist auf die nach dem Entscheid von Swisscom angepassten 
Ausbaupläne zu verweisen, wieder auf die P2P-Netzarchitektur zu setzen. So hat Swisscom 
im Oktober 2022 nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts informiert, dass sie bis 
Ende 2025 eine Abdeckung von 50 bis 55 % der Bevölkerung zu erreichen plane (anstelle von 
60 % in einer P2MP-Netzarchitektur). Dies entspräche circa 250’000 weniger Anschlüsse als 
ursprünglich kommuniziert. Zudem solle bis 2030 eine FTTH-Abdeckung von 70 % bis 80 % 
erreicht  werden.682  Zum  Vorbringen  der  Verzögerung  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  der  fort-
schreitende P2MP-Ausbau neben den höheren relativen Mehrkosten eines P2P-Ausbaus (vgl. 
Rz 553) ebenfalls zu einer Verzögerung geführt hat. Stand Oktober 2023 hat Swisscom [...] 
P2MP-Anschlüsse gebaut (vgl. Rz 381). Hätte Swisscom den P2MP-Ausbau nicht kontinuier-
lich vorangetrieben, würde die Differenz bei den Ausbauzielen bis 2025 weit unterhalb der von 
Swisscom kommunizierten 250’000 Anschlüssen bzw. bei ca. 5 % liegen. 

781.  Weiter  argumentiert  Swisscom  in  ihrer  Stellungnahme,  dass  es  mehr  als  legitim  und 
sachlich gerechtfertigt sei, wenn sie die Forderung der Politik sowie die Bedürfnisse der Be-
völkerung  und  Unternehmen  nach  einem  zügigen  Ausbau  aller  Regionen  höher  gewichten 
würde als die Sonderwünsche einer Handvoll FDA.683 Damit stehe ihr Handeln im Einklang mit 
den ihr vom Bund vorgegebenen strategischen Zielen.  

679   Vgl. act. 1025, Rz 280 ff. 
680   Vgl. act. 15, S. 8 sowie act. 1025, Rz 263. 
681   Vgl. act. 1025, Rz 79, 89 ff. und 399. 
682   Vgl. <www.srf.ch/news/wirtschaft/400-000-anschluesse-blockiert-swisscom-gibt-im-

glasfaserstreit-mit-der-weko-nach> sowie <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-
q3-2022.html> (15.1.2024). 

683   Vgl. act. 1025, Rz 264 ff. 

166 

 
 
 
 
 
 
 
782.  Die  schnellere  Versorgung  der  Schweizer  Bevölkerung  mit  einer  Glasfasernetzinfra-
struktur, in der Form, wie sie Swisscom vorbringt, ist in erster Linie ein versorgungspolitisches 
Ziel und kann nur insoweit als sachlicher Grund aufgeführt werden, wie damit zwingende ge-
setzliche Vorgaben zu erfüllen sind. So wurde eine Breitbandanbindung von bis zu 80 Mbit/s 
in den Grundversorgungskatalog aufgenommen. Diese Bandbreiten können bisher über die 
teilweise Nutzung der Kupferkabeltechnologie (FTTC bzw. FTTS) ohne Weiteres erreicht wer-
den. Die Grundversorgungspflicht kann daher nicht als sachlicher Grund herangezogen wer-
den. Andere zwingenden gesetzlichen Bestimmungen, welche einen entsprechenden Ausbau 
in einer P2MP-Netzinfrastruktur unumgänglich machen würden, sind nicht ersichtlich. 

783.  Die  strategischen  Ziele  des  Bundes  nach  Art.  6  TUG684  zwingen  Swisscom  in  keiner 
Weise zu einer Verweigerung eines Layer 1-Zugangs zu Gunsten eines schnelleren Netzaus-
baus.685 Zudem können die strategischen Ziele des Bundes nicht als Vorwand herangezogen 
werden, um ein an sich kartellrechtswidriges Verhalten zu rechtfertigen. Swisscom kann daher 
aus ihrem Verweis auf die strategischen Ziele des Bundes nichts zu ihrem Vorteil ableiten. 

784.  Ein schneller Aufbau eines Glasfasernetzes mit P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-
Zugang für Dritte könnte auf Generationen hinaus verschiedene negative wettbewerbliche Fol-
gen nach sich ziehen (vgl. Rz 772 mit weiteren Verweisen). Auf der einen Seite würden bereits 
bestehenden Anschlüsse über das Kupfernetz und das Koaxial- und HFC-Kabelnetz schneller 
ihre Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Zudem ist davon auszugehen, dass in der mittleren Frist 
das Kupferkabelnetz, welches sich im Eigentum von Swisscom befindet, abgeschaltet wird. 
Kabelnetzbetreiberinnen haben dann insbesondere zwei Optionen. Einerseits könnten sie sich 
dafür entscheiden, ihr Kabelnetz zu einem FTTH-Netz auszubauen, was zum Parallelausbau 
einer vollständigen zweiten Glasfasernetzinfrastruktur führen würde. Dies hätte weit höhere 
Investitionen  als  die 
für  Swisscom  veranschlagten  maximalen  Mehrkosten  von  ca. 
CHF [...] Mrd. für den Ausbau einer P2P-Netzinfrastruktur zur Folge und wäre aus der Optik 
der  Gesamtwohlfahrt  ineffizient.  Andererseits  könnten  die  Kabelnetzbetreiberinnen  ihr  Koa-
xial- und HFC-Kabelnetz aufgeben und auf das Geschäftsmodell der «reinen Endkundenan-
bieterin» wechseln. Da sie dann im vorliegend relevanten Markt vollständig von Swisscom als 
Vorleistungsanbieterin abhängig wären und ihre bestehende Netzinfrastruktur wertlos würde, 
käme dies einem Marktaustritt von Konkurrenten auf Ebene der Netzinfrastruktur gleich, mit 
beträchtlichen  negativen  Auswirkungen  auf  den  Wettbewerb.  Ein  schnellerer  Aufbau  einer 
P2MP-Netzinfrastruktur ohne Layer 1-Zugang für Dritte würde aller Voraussicht nach nicht nur 
generell zu bedeutenden Nachteilen in Bezug auf die Anzahl Wettbewerber, das Innovations-
potenzial und die Zukunftssicherheit führen (vgl. Rz 772 ff.), sondern auch eine raschere Ver-
schlechterung der Wettbewerbsverhältnisse bewirken. Zusätzlich könnte dies auch negative 
Auswirkungen  auf  die  langfristige Versorgung  der Bevölkerung  mit Breitbandangeboten  ha-
ben. Daher ist eine schnellere Verfügbarkeit eines Glasfasernetzes mit bedeutenden negati-
ven Auswirkungen auf die Marktverhältnisse sowohl im Markt für den Zugang zur physischen 
Netzwerkinfrastruktur  mit  glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten,  deren  Nut-
zungseinheiten lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, als auch in den 
nachgelagerten Märkten verbunden. Die schnellere Verfügbarkeit von Glasfasernetzanschlüs-
sen allein stellt daher keine sachliche Rechtfertigung dar. 

785.  Grundsätzlich  denkbar wäre  die  Notwendigkeit eines schnellen  Aufbaus  einer  Glasfa-
sernetzinfrastruktur,  wenn  sich  Swisscom  äusserem  ökonomischen  Druck  gegenübersehen 
würde.  Dies  könnte  beispielsweise  dann  der  Fall  sein,  wenn  ein  Wettbewerber  parallel  ein 
schweizweites Glasfasernetz errichten würde und Swisscom aufgrund der Verpflichtung, ihr 
Glasfasernetz in einer P2P-Netzarchitektur aufzubauen, einen zeitlichen Wettbewerbsnachteil 

684   Bundesgesetz vom 30.4.1997 über die Organisation der Telekommunikationsunternehmung des 

Bundes (Telekommunikationsunternehmungsgesetz, TUG; SR 784.11). 

685   Vgl. act. 1025, Rz 265. 

167 

 
 
 
 
 
 
 
hätte. Ein solcher zeitlicher Nachteil müsste dazu führen, dass Swisscom einzig aufgrund der 
späteren Verfügbarkeit der Glasfasernetzinfrastruktur erhebliche Kundenverluste an den Wett-
bewerber hinnehmen müsste, die sie in der Folge nicht ohne Weiteres wieder kompensieren 
könnte. Somit wäre der möglichst schnelle Aufbau einer Glasfasernetzinfrastruktur aus wirt-
schaftlichen Gründen angezeigt, wenn ansonsten aufgrund eines zeitlichen Technologienach-
teils ein gravierender Wettbewerbsnachteil entstünde, weil Swisscom bei der Vermarktung der 
Glasfasernetzinfrastruktur gegenüber Wettbewerbern ins Hintertreffen geraten würde. 

786.  Daher ist nachfolgend zu prüfen, ob der schnellere Aufbau der Glasfasernetzinfrastruktur 
in einer P2MP-Netzarchitektur in Bezug auf die damit einhergehenden Wettbewerbsbeschrän-
kungen als verhältnismässig angesehen werden kann. 

787.  Gemäss Aussagen von Swisscom kann die im Rahmen des FTTS-Ausbaus bereits ge-
baute «Feeder»-Netzinfrastruktur für den weiteren Ausbau der FTTH-Netzinfrastruktur in einer 
P2MP-Netzarchitektur wiederverwendet werden.  

788.  Hierzu ist anzumerken, dass die Kostenberechnungen von Swisscom zeigen, dass dabei 
zwar zusätzliche Ausbauarbeiten im «Feeder» notwendig sind, diese allerdings geringer aus-
fallen als bei einer P2P-Netzarchitektur, bei welcher der erstellte «Feeder» zwar auch weiter-
verwendet werden kann, aber aufgrund der grösseren benötigten Kapazitäten ein umfassen-
der Ausbau notwendig ist als bei einer P2MP-Netzarchitektur. Damit ist der Ausbau in einer 
P2MP-Netzarchitektur grundsätzlich geeignet, einen schnelleren Netzausbau zu realisieren. 
Daher ist weiter zu prüfen, ob sich ein schnellerer Ausbau auch als erforderlich erweist und 
die Zweck-Mittel-Relation wahrt. 

789.  Hinsichtlich der Erforderlichkeit eines schnelleren Netzausbaus sind auf der einen Seite 
die tatsächliche Notwendigkeit nach einer schnellen Verfügbarkeit höherer Bandbreiten und 
auf der anderen Seite die Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation zu beachten.  

790.  Derzeit können über das Kupferkabelnetz mit der G.FAST-Technologie Bandbreiten von 
bis zu 600 Mbit/s erreicht werden. Swisscom kann aufgrund der Virtualisierung ihrer Netze die 
Bandbreite von 600 Mbit/s noch mit zusätzlicher Bandbreite über das Mobilfunknetz ergänzen, 
so dass den jeweiligen Kunden an ihren Standorten durch die Kombination von leitungsge-
bundenem  und  mobilem Internet höhere Bandbreiten  als die  600  Mbit/s  angeboten  werden 
können. Swisscom nennt diese zusätzlich zur Verfügung gestellte Bandbreite «mobile Boos-
ter».686 

791.  Nach kaufmännischen Grundsätzen wäre ein schneller Ausbau der Glasfasernetzinfra-
struktur  dann  notwendig,  wenn  aufgrund  fehlender  Bandbreite  Kundenverluste  zu  erwarten 
wären, weil beispielsweise Endkunden ihre Gewohnheiten ändern und etwa ihren Internetkon-
sum einschränken würden. Da die derzeit verfügbaren Bandbreiten mit G.FAST und Ergän-
zungsbandbreiten über das Mobilfunknetz für Endkunden in aller Regel mehr als ausreichend 
sind, bestehen keine zwingenden bei der Marktgegenseite liegenden kaufmännischen Gründe 
für einen schnelleren Glasfaserausbau. Swisscom hat dies auch durch ihre eigene Strategie 
gezeigt, indem sie bereits im Jahr 2012 entschieden hat, den FTTH-Ausbau vorerst zu sistie-
ren, den FTTS-Netzausbau als Zwischenstufe einzuplanen und den weitergehenden FTTH-
Ausbau  im  Zusammenhang  mit  Kooperationen auf  frühestens  ab  2020  nach  hinten  zu  ver-
schieben.687 

792.  Hinsichtlich der Wettbewerbssituation ist zu beachten, dass bei den Kabelnetzunterneh-
men die Migrationen auf DOCSIS 3.0 bzw. DOCSIS 3.1 weitgehend abgeschlossen sind. Auf 
die  damit  verbundenen  Bandbreitenerhöhungen  hat  Swisscom  weitgehend  mit  dem  FTTS-

686   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2021/11/18-1gb-schweizweit.html> (9.5.2023). 
687   Vgl. act. 189, Beilage 2. 

168 

 
 
 
 
 
 
 
Ausbau  reagiert,  weshalb  die  Notwendigkeit  eines  besonders  schnellen  Glasfasernetzaus-
baus aufgrund des DOCSIS 3.0- und DOCSIS 3.1-Ausbaus nicht akut ist, da der bereits getä-
tigte FTTS-Ausbau ausreicht, um im Wettbewerb mit den Kabelnetzunternehmen bestehen zu 
können (vgl. hierzu auch Rz 577 ff.). Eine Migration auf DOCSIS 4.0 ist gemäss den der WEKO 
vorliegenden Informationen, wenn überhaupt, erst zu einem späteren Zeitpunkt vorgesehen 
und voraussichtlich nicht flächendeckend (vgl. Rz 729 ff.). Vor diesem Hintergrund ist es nicht 
notwendig,  aufgrund  einer  möglichen  Verzögerung  den  FTTH-Netzausbaus  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur vorzunehmen. 

793.  Grundsätzlich könnte der schnellere Ausbau einer FTTH-Netzinfrastruktur regional dann 
angezeigt sein, wenn bereits eine alternative Netzbetreiberin ein FTTH-Netz ausgebaut hat 
oder einen solchen Ausbau durchführt und Swisscom keinen Layer 1-Zugang zu ihrem Netz 
gewähren  sollte.  Dies  könnte  etwa  der  Fall  sein,  wenn  Kooperationsgespräche  gescheitert 
sind  oder  wenn  die  alternative  Netzbetreiberin  den  FTTH-Netzausbau  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur  durchgeführt  hat  bzw.  durchführt.  Dadurch  könnte  Swisscom  ein  zeitlicher 
Wettbewerbsnachteil entstehen, da ihr kein FTTH-Netz zur Verfügung steht, bis sie ihre eigene 
Netzinfrastruktur ausgebaut hat. Das wäre dann denkbar, wenn durch einen etwas langsame-
ren FTTH-Ausbau infolge einer Verpflichtung zur Bereitstellung eines Layer 1-Zugangs eine 
erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung resultieren würde. Hierzu ist einzuwenden, dass es 
zwar durch die Verpflichtung zur Bereitstellung eines Layer 1-Zugangs von Swisscom insge-
samt zu gewissen Verzögerungen und finanziellen Mehraufwänden kommen kann. Da aber 
keine andere Netzbetreiberin einen schweizweiten Glasfasernetzausbau tätigt und dabei ei-
nen zeitlichen Vorsprung gegenüber Swisscom aufweist, sind die aus dem P2P-Netzausbau 
resultierenden Verzögerungen vorliegend für die kartellrechtliche Beurteilung nicht von Bedeu-
tung.  

794.  Zudem existiert derzeit auf regionaler Ebene nur eine beschränkte Anzahl von alternati-
ven FTTH-Ausbauprojekten, so dass Swisscom ihren Netzausbau in diesen Regionen priori-
sieren  könnte,  um  mögliche  zeitliche  Wettbewerbsnachteile  zu  verhindern.  Gleichzeitig  hat 
Swisscom bekanntgegeben, dass die Umstellung auf eine P2P-Netzarchitektur zwar zu einer 
Verzögerung führen würde, sich bis 2025 jedoch trotzdem 50 % bis 55 % der Anschlüsse mit 
FTTH erschliessen liessen (anstelle von 60 % bei einer P2MP-Bauweise).688 Es ist daher auch 
in Regionen, in denen bereits ein alternatives FTTH-Netz besteht oder sich im Bau befindet, 
nicht mit erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen für Swisscom zu rechnen. Weil also die 
aufgrund einer Bauweise in einer P2P-Netzarchitektur möglicherweise entstehenden Verzö-
gerungen  beim  Gesamtnetzausbau  regional  durch  entsprechende  Planungen  aufgefangen 
werden können, ist es auch in diesen Regionen nicht notwendig, den FTTH-Netzausbau in 
einer P2MP-Netzarchitektur vorzunehmen. 

795.  Da aus den möglichen Verzögerungen keine Notwendigkeit für einen P2MP-Netzausbau 
abgeleitet werden kann, fällt auch die Beurteilung der Zweck-Mittel-Relation zu Ungunsten von 
Swisscom aus. 

796.  Insgesamt kann daher festgehalten werden, dass die von Swisscom vorgebrachten Ver-
zögerungen grundsätzlich keinen ausreichenden sachlichen Grund darstellen, um einen Netz-
ausbau in einer P2MP-Netzarchitektur vorzunehmen. 

688   Vgl. Swisscom Geschäftsbericht 2022, S. 24, <www.swisscom.ch/de/about/investoren/be-

richte.html> (24.2.2023). 

169 

 
 
 
 
 
 
 
B.5.2.4.10  Weitere Rechtfertigungsgründe im Einzelfall 

797.  Von Swisscom wurden weitere Einzelfälle bzw. Kategorien von Einzelfällen aufgezeigt, 
für welche eine sachliche Rechtfertigung für eine Erschliessung in einer P2MP-Netzarchitektur 
ohne Layer 1-Zugang für Dritte bestehe. 

B.5.2.4.10.1  Nutzungseinheiten, die nicht fernmeldetechnisch erschlossen sind 

798.  Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 ist Swisscom mit einer Beratungsanfrage an das Sekre-
tariat herangetreten, ob es zutreffe, dass Swisscom Neubauten mit Glasfaseranschlüssen in 
der P2MP-Bauweise anbinden könne und damit weder gegen die bestehenden vorsorglichen 
Massnahmen noch gegen einen für das betreffende Gebiet allenfalls einvernehmlich verein-
barten P2P-Ausbau durch Swisscom verstosse.  

799.  Bezüglich der Erschliessung von Neubauten an eine leitungsgebundene Netzwerkinfra-
struktur – also Liegenschaften, bei denen es sich um einen Neubau handelt und welche bisher 
noch nicht über eine leitungsgebundene Anbindung an eine Telekommunikationsnetzwerkinf-
rastruktur verfügen (nachfolgend: Neubauten) – hat das Sekretariat gegenüber Swisscom die 
nachfolgende Meinung vertreten: 

800.  Gemäss Art. 16 Abs. 1 Bst. a FMG erbringe die Konzessionärin der Grundversorgung in 
ihrem Konzessionsgebiet auf dem jeweils aktuellen Stand der Technik und nachfrageorientiert 
den öffentlichen Telefondienst, nämlich die fernmeldetechnische Sprachübertragung in Echt-
zeit, einschliesslich der fernmeldetechnischen Übertragung von Daten mit Datenraten, wie sie 
über die Übertragungswege für Sprache geleitet werden können, sowie den Anschluss und 
die Zusatzdienste. 

801.  Swisscom sei als aktuelle Grundversorgungskonzessionärin damit gesetzlich dazu ver-
pflichtet, nachfrageorientiert einen Anschluss im Sinne des FMG gemäss dem Stand der Tech-
nik zur Verfügung zu stellen. Bei Neubauten, in welchen noch kein Anschluss im Sinne von 
Art. 16 Abs. 1 Bst. a FMG bestehe, umfasse die gesetzliche Verpflichtung der Grundversor-
gungskonzessionärin, einen solchen Anschluss bis zum Netzabschlusspunkt bereitzustellen. 
Ein solcher Anschluss könne sowohl über eine Doppelader-Metallleitung als auch über eine 
Glasfaserleitung erstellt werden. Gemäss dem heutigen Stand der Technik würden aufgrund 
der  eingeschränkten  Datenübertragungskapazitäten  Doppelader-Metallleitungen  sukzessive 
durch  Glasfaserleitungen  ersetzt  mit  dem  Ziel,  den  Nachfragern  nach  Breitbandinternetan-
schlüssen höhere Bandbreiten bereitzustellen.  

802.  Die zum Zeitpunkt der Beratung technisch über Doppelader-Metallleitungen bereitstell-
baren Übertragungskapazitäten von bis zu 500 Mbit/s Downloadgeschwindigkeit für Privatper-
sonen würden gemäss dem derzeitigen Stand der Technik den Anforderungen von Privatper-
sonen  an  die  verfügbaren  Bandbreiten  entsprechen.  Um  solche  Bandbreiten  zu  erreichen, 
hätten Betreiberinnen eines Fernmeldenetzes jedoch bereits Teile der Doppelader-Metalllei-
tungen  insbesondere  im  «Feeder»-Bereich  durch  Glasfaserleitungen  ersetzt  (hybride  An-
schlusstechnologie).  

803.  Gemäss eigenen Angaben baue Swisscom unabhängig von der verwendeten Netzarchi-
tektur (P2P oder P2MP) in den Bereichen «Drop» und «Inhouse» die Glasfasernetzinfrastruk-
tur (FTTH) gemäss dem am «Runden Tisch» vereinbarten Vierfasermodell aus. Dies bedeute, 
dass ab dem Strassenschacht (Übergabepunkt zwischen «Feeder» und «Drop») vier durch-
gängige Glasfasern je Nutzungseinheit verlegt würden. Dementsprechend sei davon auszu-
gehen, dass dies auch bei der Erschliessung von Neubauten an die bestehende Netzinfra-
struktur  von  Swisscom  der  Fall  wäre.  Diese  Bauweise  ermögliche  bei  einem  späteren 
Flächenausbau beispielsweise die Umrüstung von Neubauten auf eine P2P-Netzarchitektur, 
welche  alternativen  FDA  wiederum  einen  Zugang  zur  physischen  Netzwerkinfrastruktur  er-
laube. Gleichzeitig  gehe  das  Sekretariat  aktuell  davon aus,  dass  ein  paralleler  Ausbau von 

170 

 
 
 
 
 
 
Doppelader-Metallleitungen  und  Glasfaserleitungen  zu  signifikanten  Mehrkosten  führen 
würde. 

804.  Vor diesem Hintergrund erscheine es aus Sicht des Sekretariats wirtschaftlich nicht ge-
rechtfertigt, aus den sichernden vorsorglichen Massnahmen für noch nicht an eine Netzwer-
kinfrastruktur angeschlossene Neubauten eine Verpflichtung abzuleiten, diese im Rahmen der 
Grundversorgung mit einer Doppelader-Metallleitung erschliessen zu müssen. Dies insbeson-
dere deshalb, weil abzusehen sei, dass diese Doppelader-Metallleitung mit hoher Wahrschein-
lichkeit  später  durch  eine  Glasfaserleitung  ersetzt  werde  bzw.  bereits  heute  bei  Neubauten 
neben der Doppelader-Metallleitung parallel eine Glasfaserleitung gebaut würde, welche die 
Doppelader-Metallleitung längerfristig ersetzen werde. 

805.  Auch wenn aufgrund der Erschliessung von Neubauten, in welchen noch kein Anschluss 
im  Sinne  des  FMG  bestehe,  mittels  einer  P2MP-Netzarchitektur  eine  Situation  entstehe,  in 
welcher  alternativen FDA  kein  Zugang  zur  physischen  Infrastruktur  gewährt  werden könne, 
erscheine eine solche vorübergehende Erschliessung von Neubauten mit der zukunftsträchti-
geren Glasfasertechnologie aus Sicht des Sekretariats verhältnismässig. Das Sekretariat teilte 
Swisscom  jedoch  mit, dass  falls  sich im  Laufe  der  Untersuchung  herausstellen sollte,  dass 
sich der Glasfaserausbau in einem Anschlussgebiet mittels einer P2MP-Netzarchitektur nicht 
durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen liesse und als kartellrechtswidrig zu 
beurteilen sei, die in der Zwischenzeit in einer P2MP-Netzarchitektur erschlossenen Neubau-
ten, in welchen noch kein Anschluss im Sinne des FMG bestanden habe, zum Zeitpunkt des 
Flächenausbaus des jeweiligen Anschlussnetzes zu einer FTTH-Netzarchitektur so umzurüs-
ten wären, dass alternativen FDA ein Zugang zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) zur 
Verfügung gestellt werden könne.  

806.  Diese Einschätzung des Sekretariats ist weiterhin gültig. Vor dem Hintergrund, dass in-
folge  der  Grundversorgung  eine  Anschlusspflicht  für  Liegenschaften  ohne  Fernmeldean-
schluss  besteht,  erscheint  es  unverhältnismässig,  wenn  solche  Liegenschaften  vorüberge-
hend  mit  der  Kupferkabeltechnologie  erschlossen  werden  müssten  und  die 
Kupferkabeltechnologie in wenigen Jahren bei der Gesamterschliessung der Region durch die 
Glasfasertechnologie ersetzt würde. In einer solchen Konstellation können im Einzelfall sach-
liche  Gründe  für  eine  temporäre  Erschliessung  einzelner  Liegenschaften  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur bestehen, soweit der gebaute und in Betrieb genommene Anschluss spätes-
tens zum Zeitpunkt des flächendeckenden FTTH-Netzausbaus in der jeweiligen Gemeinde in 
einer Art und Weise erschlossen wird, die einen Layer 1-Zugang für Dritte ermöglicht. 

807.  Damit wird ein vorübergehender P2MP-Ausbau von Neubauten bzw. Nutzungseinheiten, 
die noch nicht über einen Fernmeldeanschluss verfügen, aufgrund der gesetzlichen Pflicht von 
Swisscom als Grundversorgungskonzessionärin zum jetzigen Zeitpunkt als temporärer sach-
licher Grund angesehen. Diese zeitlich begrenzte Ausnahme bis zum Flächenrollout kann al-
lerdings kartellrechtlich nicht in einer Art und Weise interpretiert werden, dass die Planung und 
Errichtung einer «Feeder»-Netzinfrastruktur im Hinblick auf einen zukünftigen Glasfasernetz-
ausbau in einer P2MP-Netzinfrastruktur kartellrechtskonform gewesen sei. Vielmehr wird aus 
allgemeinen  Verhältnismässigkeitsüberlegungen  ein  an  sich  kartellrechtswidriger  Vorgang 
aufgrund der fernmelderechtlichen Verpflichtungen und der wirtschaftlichen Ineffizienz, eine 
zeitlich befristete Erschliessung mit der Kupferkabeltechnologie zu verlangen, ausnahmsweise 
und befristet toleriert. 

B.5.2.4.10.2  Nutzungseinheiten mit Layer 1-Angebot von alternativem Netzbetreiber 

808.  Mit  Schreiben  vom  26.  April  2022  fragte  Swisscom  das  Sekretariat  im  Rahmen  einer 
weiteren Beratungsanfrage an, ob es zutreffe, dass Swisscom in einem Gebiet den eigenen 
Glasfaserrollout in der P2MP-Bauweise vornehmen könne und damit weder gegen die beste-
henden  vorsorglichen  Massnahmen  noch  gegen  einen  für  das  betreffende  Gebiet  allenfalls 

171 

 
 
 
 
 
 
einvernehmlich vereinbarten P2P-Ausbau durch Swisscom verstosse, falls zum Zeitpunkt des 
Vermarktungsstarts der von Swisscom in P2MP gebauten FTTH-Anschlüsse ein Drittanbieter 
(z.B. ein Kooperationspartner, ein EVU oder eine Kabelnetzbetreiberin) in diesem Gebiet ei-
gene Layer 1-Dienste anbiete. 

809.  Das Sekretariat hat hierzu nachfolgende Meinung vertreten: 

810.  Die  vorsorglichen  Massnahmen  würden  sich  jeweils  auf  die  Nachfrage  nach  einem 
Layer 1-Zugang ab den Swisscom Anschlusszentralen beziehen. Stelle ein Drittanbieter (z.B. 
ein Kooperationspartner, ein EVU oder eine Kabelnetzbetreiberin) ein Layer 1-Angebot basie-
rend auf einem Glasfasernetz FTTH in einem Gebiet zur Verfügung, sei grundsätzlich gewähr-
leistet, dass Nachfrager nach einem Layer 1-Zugang Privatkunden und/oder Geschäftskunden 
eigene Angebote ab der Anschlusszentrale bzw. dem Verteilknotenpunkt (POP) des Drittan-
bieters anbieten können. Grundvoraussetzung sei, dass eine solche Glasfasernetzinfrastruk-
tur eines Drittanbieters prinzipiell die gleichen Nutzungseinheiten eines Gebiets abdecke und 
das Layer 1-Angebot im Grunde allen interessierten FDA zur Verfügung stehe. In einem sol-
chen Fall würde FDA, die einen physischen Zugang zu einer Glasfasernetzinfrastruktur nach-
fragen möchten, eine alternative Zugangsmöglichkeit zur Verfügung stehen. Soweit eine sol-
che Zugangsmöglichkeit für FDA nutzbar sei und damit eine gleichwertige Alternative zu einem 
Layer 1-Zugang in einer Swisscom Anschlusszentrale darstelle, könnten die Voraussetzungen 
gegeben sein, dass sich wirksamer Infrastrukturwettbewerb einstelle. 

811.  Soweit ein alternatives Layer 1-Angebot basierend auf einem Glasfasernetz FTTH eines 
Drittanbieters in einem bestimmten Netzgebiet zur Verfügung stehe und ein solches Angebot 
für interessierte FDA eine gleichwertige Alternative darstelle, ging das Sekretariat davon aus, 
dass  ein  Ausbau  und  Betrieb  des  Glasfasernetzes  von  Swisscom  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur keinen Verstoss gegen die bestehenden vorsorglichen Massnahmen darstelle. 

812.  Diese Einschätzung des Sekretariats ist auch vorliegend noch gültig. Unter der Voraus-
setzung,  dass  von  einem  alternativen  Netzbetreiber  ein  gleichwertiger  Layer  1-Zugang  im 
Markt angeboten wird, besteht für nachfragende FDA ein Substitut zu einem in den Swisscom 
Anschlusszentralen angebotenen Layer 1-Zugang. Dies betrifft jedoch den Markt für den Zu-
gang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, 
deren Nutzungseinheiten an mehrere FTTH-Netze angebunden sind, auf welchen mindestens 
ein Layer 1-Zugang angeboten werden kann (vgl. Rz 517). Vor diesem Hintergrund stellt das 
gleichwertige Layer 1-Angebot eines alternativen Netzbetreibers eine valable Alternative zu 
einem  Layer  1-Zugang  von  Swisscom  dar,  weshalb  zumindest  zum  Zeitpunkt  des  FTTH-
Ausbaus die Einzelmarktbeherrschung von Swisscom auf diesem Markt in Frage zu stellen ist 
(vgl. Rz 566).  

813.  Der guten Ordnung halber ist darauf hinzuweisen, dass eine Änderung der Marktverhält-
nisse, etwa wenn die alternative Netzbetreiberin keinen Layer 1-Zugang mehr anbieten würde, 
zu einer anderen Einschätzung führen kann. 

B.5.2.5 

Zwischenergebnis 

814.  Die  von  Swisscom  vorgebrachten  Rechtfertigungsgründe  stellen  grundsätzlich  keine 
sachlichen Gründe im Sinne des KG dar, welche den flächendeckenden Ausbau einer P2MP-
Netzarchitektur rechtfertigen würden.  

815.  Punktuell  können  jedoch  Sachverhaltskonstellationen  vorliegen,  in  denen  sich  ein  vo-
rübergehender Ausbau in einer P2MP-Netzarchitektur und die damit möglicherweise verbun-
denen, zeitlich befristeten Wettbewerbseinschränkungen im Einzelfall rechtfertigen können.  

816.  Im Speziellen werden vorliegend zeitlich begrenzt sachliche Gründe im Sinne einer Aus-
nahme  bejaht,  soweit  im  Einzelfall  Nutzungseinheiten  noch  nicht  fernmeldetechnisch 

172 

 
 
 
 
 
 
erschlossen sind, für die aber aus der Grundversorgungskonzession eine gesetzliche Pflicht 
zur fernmeldetechnischen Erschliessung besteht (vgl. Abschnitt B.5.2.4.10.1). Bei Nutzungs-
einheiten,  für  welche  eine  alternative  Netzbetreiberin  einen  Layer  1-Zugang  zur  Verfügung 
stellt, ist nicht von einer einzelmarktbeherrschenden Stellung von Swisscom auszugehen (vgl. 
Abschnitt B.5.2.4.10.2).  

817.  Im Einzelfall können weitere Rechtfertigungsgründe gegeben sein, die jeweils in einer 
Einzelfallprüfung zu betrachten wären. Swisscom hat im Rahmen des vorliegenden Verfahrens 
jedoch keine weiteren Rechtfertigungsgründe im Einzelfall geltend gemacht, die von den Wett-
bewerbsbehörden als ausreichende sachliche Gründe zu qualifizieren wären. 

B.5.3  Ergebnis 

818.  Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Swisscom durch die Verweigerung 
eines Layer 1-Zugangs, die sich aufgrund des Netzbaus in einer P2MP-Netzarchitektur ergibt, 
gegen Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG und Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG i.V.m. Art. 7 
Abs. 1 KG verstossen hat. 

B.6  Massnahmen 

819.  Nach Art. 30 Abs. 1 KG entscheidet die WEKO über die zu treffenden Massnahmen oder 
die  Genehmigung  einer  einvernehmlichen  Regelung.  Massnahmen  in  diesem  Sinn  können 
sowohl  Anordnungen  zur  Beseitigung  und  Prävention  von  unzulässigen  Wettbewerbsbe-
schränkungen (vgl. Rz 820 ff.) als auch monetäre Sanktionen (vgl. Rz 882 ff.) sein.  

B.6.1  Anordnung von Massnahmen  

820.  Liegt eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vor, kann die WEKO Massnahmen 
zu deren Beseitigung anordnen, indem sie den  betroffenen Parteien die sanktionsbewehrte 
Pflicht zu einem bestimmen Tun (Gebot) oder Unterlassen (Verbot) auferlegt. Solche Verfü-
gungen haben stets dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu entsprechen, weshalb die Massnah-
men von der Art und Intensität des konkreten Wettbewerbsverstosses abhängig sind.689 

821.  Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts kann es mit Blick auf das öffentliche Inte-
resse am Schutz des wirksamen Wettbewerbs angezeigt sein, eine (direkte) Sanktion nach 
Art. 49a Abs. 1 KG mit einer Massnahme gestützt auf Art. 30 Abs. 1 KG zu verbinden.690 Das 
gelte  insbesondere  bei  Bestehen  einer  Wiederholungsgefahr.  Diesfalls  vermöge  eine  aus-
drückliche Unterlassungsanordnung als Massnahme im Sinne von Art. 30 Abs. 1 KG die Prä-
ventivwirkung des Kartellgesetzes zu erhöhen, was im Einklang mit dem Sinn und Zweck des 
Kartellgesetzes stehe.  

822.  Gemäss Bundesgericht lässt sich eine solche Anordnung im Hinblick auf den Einzelfall 
ausgestalten und konkreter fassen als der Gesetzestext.691 Damit ist es möglich, die (künfti-
gen)  Verhaltens-  und  Unterlassungspflichten  mit  Bezug  auf  den  konkreten  Sachverhalt  der 
festgestellten  Wettbewerbsbeeinträchtigung  zu  präzisieren.  Ausserdem  bestehe  bei  Eintritt 
des Wiederholungsfalls die Möglichkeit, die Verletzungen der angeordneten Massnahme ge-
stützt auf Art. 50 KG zu sanktionieren, da ein Verstoss gegen eine rechtskräftige Verfügung 
der  WEKO  vorliegt.  Dies  vereinfache  das  (neuerliche)  Sanktionsverfahren,  da  die  verletzte 
Verfügung an sich in diesem Verfahren im Grundsatz nicht mehr zu überprüfen sei.  

823.  Hieraus  schliesst  das  Bundesgericht,  dass  Art.  30  Abs.  1  KG  auch  Massnahmen  zu-
lasse,  die  präventiv  und  zukunftsgerichtet  ausgesprochen  würden,  solange  diese  darauf 

689   BSK KG-ZIRLICK/TAGMANN (Fn 542), Art. 30 N 58 f. 
690   BGE 148 II 475 E. 4.3.4, Bauleistungen Graubünden. 
691   BGE 148 II 475 E. 4.3.4, Bauleistungen Graubünden. 

173 

 
 
 
 
 
 
 
abzielten,  die  Wiederholung  der  festgestellten  Wettbewerbsbeschränkung  zu  verhindern.692 
Diesfalls würden die Massnahmen mit dem Zweck des Kartellgesetzes gemäss Art. 1 KG im 
Einklang stehen, wonach volkswirtschaftlich und sozial schädliche Auswirkungen von Kartel-
len  und  anderen  Wettbewerbsbeschränkungen verhindert  werden  sollen. Die  Erhöhung  der 
Präventivwirkung des Kartellgesetzes sei bei der Einführung der Möglichkeit, direkte Sanktio-
nen auszusprechen denn auch die Absicht des Gesetzgebers gewesen. Folglich sei die An-
ordnung  von  Massnahmen  grundsätzlich  auch  bei  eingestellten  und  direkt  sanktionierbaren 
Tatbeständen zulässig, zumindest wenn eine Wiederholungsgefahr bestehe.  

824.  Verstösse  bzw.  Widerhandlungen  gegen  die  vorliegend  angeordneten  Massnahmen 
können  nach  Massgabe  von  Art. 50  bzw.  54  KG  mit  einer  Verwaltungs-  bzw.  Strafsanktion 
belegt  werden.  Diese  Sanktionierbarkeit  ergibt  sich  ohne  Weiteres  aus  dem  Gesetz  selbst, 
weshalb auf eine entsprechende – lediglich deklaratorische und nicht konstitutive – Sanktions-
drohung im Dispositiv verzichtet werden kann.693 

B.6.1.1 

Layer 1-Zugang für alternative FDA 

825.  Die WEKO hat im vorliegenden Verfahren bereits sichernde vorsorgliche Massnahmen 
angeordnet694,  welche  sowohl  vom  Bundesverwaltungsgericht695  als  auch  vom  Bundesge-
richt696 vollumfänglich bestätigt wurden. An diesen Massnahmen ist auch nach Abschluss des 
vorliegenden Verfahrens festzuhalten. Sie dienen dazu, dem kartellrechtswidrigen Zustand der 
Verweigerung  eines  Layer  1-Zugangs  vorzubeugen.  Mit  dem  Entscheid  in  der  Hauptsache 
werden die vorsorglichen Massnahmen konsumiert. Würden keine entsprechenden Massnah-
men angeordnet, könnte Swisscom bestrebt sein, bereits in einer P2MP-Netzarchitektur ge-
baute Anschlüsse in Betrieb zu nehmen oder bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfah-
rens  den  Netzausbau  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  fortzusetzen.  An  dieser  Stelle  ist  zu 
betonen, dass Swisscom trotz der bestehenden vorsorglichen Massnahmen der WEKO im Mai 
2021 begonnen hat, P2MP-Anschlüsse wieder zu vermarkten, welche nach Dezember 2020 
gebaut  wurden  und  Swisscom  keine  ausreichenden  sachlichen  Gründe  geltend  machen 
konnte (vgl. Rz 417 ff. und Abbildung 16 sowie nachfolgend Abbildung 25). Es besteht daher 
eine reale und ernsthafte Wiederholungsgefahr, dass Swisscom wieder FTTH-Anschlüsse ver-
marktet, zu denen sie einen Layer 1-Zugang verweigert. Daher rechtfertigen sich im vorliegen-
den Verfahren nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung Massnahmen im Sinne von Art. 30 
Abs. 1 KG (vgl. Rz 821 ff.). 

826.  Wie  bereits  dargelegt  wurde,  führt  die  Verweigerung  eines  Layer  1-Zugangs  durch 
Swisscom zu einer erheblichen Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs, indem Wett-
bewerber in der Aufnahme und Ausübung von Wettbewerb behindert werden (vgl. Rz 818). 
Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich die Anordnung der nachfolgenden Massnahme: 

«Swisscom wird, soweit keine entsprechenden sachlichen Gründe im Einzelfall bestehen, un-
tersagt, ein Glasfasernetz im Anschlussbereich in einer Weise aufzubauen bzw. ihr bestehen-
des Leitungsnetz zu einem Glasfasernetz FTTH im Anschlussbereich in einer Weise auszu-
bauen, die es Nachfragern nach einem Layer 1-Zugang verunmöglicht, einen solchen Layer 
1-Zugang ab den Swisscom Anschlusszentralen zu nutzen.» 

692   BGE 148 II 475 E. 4.4, Bauleistungen Graubünden. 
693   Vgl. Entscheid der REKO/WEF vom 9.6.2005, RPW 2005/3, 530 E. 6.2.6, Telekurs Multipay; 

BVGer, B-2157/2006 vom 3.10.2007 E. 4.2.2, Flughafen Zürich AG, Unique.  

694   RPW 2021/1, 227 ff., Netzbaustrategie Swisscom.  
695   BVGer, B-161/2021 vom 30.9.2021, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-0598) – An-

ordnung vorsorglicher Massnahmen. 

696   BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, Netzbaustrategie Swisscom – Anordnung vorsorglicher Mas-

snahmen. 

174 

 
 
 
 
 
 
 
827.  Die Anordnung einer Massnahme ist verhältnismässig, wenn die Massnahme geeignet 
ist, die Wettbewerbsbeschränkung abzuwenden, sie erforderlich ist und wenn die Zweck-Mit-
tel-Relation gewahrt bleibt.  

828.  Mit der Anordnung der vorliegenden Massnahme wird für alternative FDA die Möglichkeit 
erhalten,  einen  Zugang  zur  physischen  Netzinfrastruktur  nachzufragen.  Dies  hat  zur  Folge, 
dass alternative FDA nicht auf das Geschäftsmodell «Reine Endkundenanbieterin» (vgl. Ab-
bildung 8) beschränkt sind. Vielmehr können sie das gesamte Wertschöpfungs- und Innovati-
onspotenzial der Glasfasernetzinfrastruktur nutzen und mit den Geschäftsmodellen «Vorleis-
tungsanbieterin»  sowie  «integrierte  Endkundenanbieterin»  (vgl.  Abbildung  8)  im  Markt  tätig 
sein und so für Leistungswettbewerb sorgen. Gleichzeitig ermöglicht der Layer 1-Zugang in 
den Anschlusszentralen von Swisscom nachfragenden FDA skalierbar Dienstleistungen über 
die gesamte Wertschöpfungskette vom Zugang zur physischen Netzinfrastruktur bis zum End-
kundenangebot anzubieten und somit auf diesen Wertschöpfungsstufen mit andern FDA und 
insbesondere Swisscom als Netzbetreiberin in Leistungswettbewerb zu treten. Die angeord-
nete Massnahme ist daher geeignet, den Leistungswettbewerb auch auf der Glasfasernetzinf-
rastruktur zu erhalten und dafür zu sorgen, dass der Markt aufgrund von wirksamem Wettbe-
werb  (vgl.  Rz  469  ff.)  weiterhin  funktionsfähig  bleibt.  Hinsichtlich  der  Marktstruktur  wird  die 
Möglichkeit geschaffen, dass der Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur er-
halten bleibt und dass auf den Wholesale-Märkten für Breitbandinternet im Privatkundenbe-
reich und für Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich neben Swisscom als Netz-
betreiberin  weitere  Akteure  tätig  sein  können.  Hinsichtlich  des  Marktverhaltens  haben 
alternative  FDA  die  Möglichkeit,  andere  Datenübertragungstechnologien  als  diejenigen  von 
Swisscom zur Erbringung von Vorleistungs- und Endkundendienstleistungen einzusetzen und 
damit für einen funktionierenden Innovationswettbewerb zu sorgen. Zudem haben sie die Mög-
lichkeit, das gesamte Wertschöpfungspotenzial der Glasfasernetzinfrastruktur zu nutzen und 
so ihre Prozesse auf diesen Wertschöpfungsstufen entsprechend eigenständig effizient zu ge-
stalten. Damit bleibt auf dem Markt aufgrund der Wahlmöglichkeiten hinsichtlich der Daten-
übertragungstechnologie  ein  konstanter  Innovationsdruck  erhalten.  Der  Zugang  zur  physi-
schen  Netzinfrastruktur  zu  einem  Fixpreis  (z.B.  der  Preis  für  das  Produkt  ALO)  führt  dazu, 
dass alternative FDA die Möglichkeiten der Effizienzsteigerung für die gesamte von ihnen zwi-
schen dem Zugang zur physischen Netzinfrastruktur und den Endkundendienstleistungen ge-
nerierte Wertschöpfung dazu verwenden können, um mit Swisscom zusätzlich in Wettbewerb 
zu treten. Dies insbesondere hinsichtlich der Ausgestaltung der in den nachgelagerten Märk-
ten angebotenen Dienste (Layer 2 und Layer 3) sowohl in Bezug auf den Leistungsumfang als 
auch die Preise. Vor diesem Hintergrund ist die Massnahme geeignet, die durch die Behinde-
rung von Wettbewerbern verursachte Schädigung des wirksamen Wettbewerbs zu verhindern. 

829.  Wie bereits ausgeführt, wurden im Rahmen der Untersuchung verschiedene Alternativen 
zu einem Layer 1-Zugang analysiert (vgl. Abbildung 8 und Abschnitt B.5.1.1.1). Hierbei hat 
sich herausgestellt, dass keine Alternativen zu einem Layer 1-Zugang bestehen, um den wirk-
samen Wettbewerb zu  erhalten. Wie  ein  Layer  1-Zugang  bereitgestellt werden  kann,  hängt 
von der technischen Entwicklung ab und kann sich im Laufe der Zeit ändern. Gemäss dem 
jetzigen Stand der Technik ist hierfür eine P2P-Netzarchitektur und ein Zugang zu dieser P2P-
Netzarchitektur in den Anschlusszentralen von Swisscom notwendig. Vor diesem Hintergrund 
sind keine alternativen und weniger in die Wirtschaftsfreiheit eingreifenden Massnahmen er-
sichtlich, mit welchen die durch die Behinderung von Wettbewerbern beim Zugang zur physi-
schen Netzinfrastruktur verursachte Schädigung des wirksamen Wettbewerbs verhindert wer-
den  könnte.  Auch  von  Swisscom  sind  keine  weiteren  zielführenden  Alternativen  zu  einem 
Layer 1-Zugang vorgebracht worden, weshalb die angeordnete Massnahme als erforderlich 
anzusehen ist. 

830.  Wie  oben  dargelegt,  führt  die  Verpflichtung  von  Swisscom,  einen  Layer  1-Zugang  zu 
gewähren, nach dem derzeitigen Stand der Technik dazu, dass Swisscom ihr Glasfasernetz-
werk  in  einer  P2P-Netzarchitektur  realisieren  muss  (vgl.  Abschnitt  B.5.1.1.1).  Hierbei  ist  zu 

175 

 
 
 
 
 
 
beachten, dass Swisscom die zusätzlichen Kosten für die Realisierung eines Layer 1-Zugangs 
mittels  der  heute  zur  Verfügung  stehenden  P2P-Netzarchitektur  grundsätzlich  refinanzieren 
und zudem selbst unter äusserst restriktiven Annahmen noch mindestens einen angemesse-
nen  Gewinn  realisieren  kann  (vgl.  Abschnitt  A.3.7  und  Rz  762  ff.).  Damit  ist  auch  hier  die 
Zweck-Mittel-Relation gewahrt. Sollte künftig eine neue Technologie oder eine andere Aus-
bauform als Alternative zur P2P-Netzarchitektur in Frage kommen, so ist sicherzustellen, dass 
eine entsprechende  Zugangsmöglichkeit  für  andere  FDA  nutzbar  ist und  eine  gleichwertige 
Alternative zu einem Layer 1-Zugang in einer Swisscom Anschlusszentrale darstellt.  

831.  Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Massnahme als verhältnismäs-
sig zu beurteilen ist. 

B.6.1.2  Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne Layer 1-Zugang 

832.  Wie im vorliegenden Verfahren festgestellt, erweist sich die Verweigerung eines Layer 
1-Zugangs als kartellrechtswidrig (vgl. Abschnitt B.5.3). Swisscom hat seit dem Jahr 2020 und 
auch  nach  der  Anordnung  der  vorsorglichen  Massnahmen  der  WEKO  nicht  nur  P2MP-
Anschlüsse ohne Layer 1-Zugang für Dritte gebaut, sondern diese zum Teil auch in Betrieb 
genommen (vgl. nachfolgend Abbildung 25). Durch die Verweigerung eines Layer 1-Zugangs 
werden  insbesondere  Unternehmen  in  ihren  Möglichkeiten  eingeschränkt,  mit  Swisscom  in 
Wettbewerb zu treten. Dieser kartellrechtswidrige Zustand hält an, soweit Swisscom keine ent-
sprechenden Anpassungen an ihrer Netzinfrastruktur vorgenommen hat, die alternativen FDA 
einen Layer 1-Zugang ermöglichen.  

833.  Damit steht alternativen FDA lediglich das Geschäftsmodel der «reinen Endkundenan-
bieterin» auf Basis der von Swisscom bereitgestellten Übertragungstechnologie zur Verfügung 
(vgl. Rz 137 und Abbildung 8). Dies stellt eine anhaltende Behinderung von Wettbewerbern 
dar (vgl. B.5.2.3.1.3, insb. B.5.2.3.1.3.5 sowie Rz 698). [...]697, hat Swisscom bis heute darauf 
verzichtet, den kartellrechtswidrigen Zustand zu beenden.  

834.  Es ist daher zu befürchten, dass Swisscom für diejenigen Kunden, deren NE nicht über 
einen Layer 1-Zugang ab den Anschlusszentralen von Swisscom bzw. über einen alternativen 
Layer 1-Zugang erreicht werden können und gleichzeitig kein ausreichender Rechtfertigungs-
grund  vorliegt,  in  Verletzung  des  Kartellgesetzes  trotz  Sanktionsdrohung  den  Betrieb  von 
P2MP-Anschlüssen weiterführt bzw. solche Anschlüsse aktiv vermarktet, und damit den kar-
tellrechtswidrigen Zustand aufrechterhält bzw. verstärkt. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt 
sich  als  zusätzliche  Massnahme  die  Anordnung  der  Abschaltung  derjenigen  Glasfaseran-
schlüsse, die es Nachfragern nach einem Layer 1-Angebot verunmöglicht, ein solches Ange-
bot ab den Swisscom Anschlusszentralen zur Bedienung des betroffenen Glasfaseranschlus-
ses zu nutzen.  

835.  Die Wettbewerbsbehörden sind sich allerdings bewusst, dass die sofortige Beseitigung 
des kartellrechtswidrigen Zustands zur Folge haben kann, dass diejenigen Nutzungseinheiten, 
für welche Swisscom im Zuge des P2MP-Ausbaus die Kupferkabelnetzinfrastruktur zurückge-
baut hat, mit der Abschaltung der Glasfasernetzinfrastruktur über keinen leitungsgebundenen 
Internetanschluss  mehr  verfügen.  Ein  solcher  Zustand  wäre  für  die  betroffenen  Endkunden 
kaum zumutbar.  

836.  FDA, welche durch die Inbetriebnahme der kartellrechtswidrig erstellten Anschlüsse in 
der Aufnahme des Wettbewerbs im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG durch Swisscom als marktbe-
herrschendes Unternehmen behindert wurden, haben zudem die Möglichkeit, kartellrechtliche 

697   [...] 

176 

 
 
 
 
 
 
 
Ansprüche auf Schadensersatz, Genugtuung und Gewinnherausgabe mit einer Klage bei den 
Zivilgerichten geltend zu machen (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. b KG).  

837.  Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich im Sinne einer Verhältnismässigkeitsabwä-
gung, den kartellrechtswidrigen Zustand für die von Swisscom in Betrieb genommenen P2MP-
Anschlüsse, für welche keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe vorliegen und bei denen 
gleichzeitig die Kupferkabelnetzinfrastruktur durch Swisscom zurückgebaut wurde, während 
einer Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2025 im Interesse der betroffenen Endkunden zu 
tolerieren. Dies begründet sich wie folgt: 

838.  Swisscom hat ihre Netzbaustrategie für den weiteren Rollout bis zum Jahr 2025 geplant, 
weshalb es verhältnismässig erscheint, ihr bis zum Abschluss ihrer Netzbaustrategie 2025 Zeit 
zu geben, die bereits in Betrieb genommenen Anschlüsse entsprechend umzurüsten oder Al-
ternativlösungen zu implementieren, so dass die rechtswidrig betriebenen Anschlüsse abge-
schaltet werden können. Zudem hat Swisscom bereits im Oktober 2022 angekündigt, dass sie 
von nun an grösstenteils wieder auf die P2P-Netzarchitektur setzen und bereits bestehende 
P2MP-Anschlüsse  teilweise  in  P2P  umbauen  würde  (vgl.  Rz  15).  Damit  wird  aus  Sicht  der 
Wettbewerbsbehörden die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2025 als verhältnismässig 
erachtet. 

839.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass aufgrund von Verhältnismässigkeits-
überlegungen eine längere Übergangsfrist zu gewähren sei.698 Insbesondere, weil der Umbau 
eines fertiggestellten Glasfasernetzes technisch komplex und aufwändig sei, was erst recht 
gelte, wenn das Netz bereits in Betrieb sei. Zudem müssten Bauarbeiten koordiniert werden, 
was längere Zeit in Anspruch nehme und vielfach «Grabkapazitäten» nicht zur Verfügung stün-
den. Daher sei der Umbau bis Ende 2025 nicht machbar. Gemäss dem von Swisscom einge-
brachten konkreten Vorschlag zum gestaffelten Umbau der P2MP-Anschlüsse hätte Swisscom 
Ende 2025 bereits [...] % der Anschlüsse umgebaut. Ende 2025 blieben somit [...] Anschlüsse 
und Ende 2026 noch [...] Anschlüsse übrig.699 

840.  Stand  November  2023  sind  demnach  [...]  Anschlüsse  betroffen,  deren  Umbau  laut 
Swisscom  aufgrund  verschiedener  Gründe  (komplexe  Infrastruktur,  Koordinationspflichten, 
etc.)  mehr  Zeit  in  Anspruch  nehmen  würde.  Seit  Erlass  der  vorsorglichen  Massnahmen  im 
Dezember 2020 ist Swisscom bekannt, dass diese Anschlüsse je nach Ausgang der Untersu-
chung  gegebenenfalls  unzulässigerweise  in  Betrieb  sind.  Ein  Teil  der  aktiven  P2MP-
Anschlüsse wurde zudem nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen in Betrieb genommen 
(vgl. Rz 389 ff.). Swisscom macht selbst geltend, dass sie seit Erlass der vorsorglichen Mass-
nahmen [...] Anschlüsse gebaut habe, die nicht in Betrieb genommen werden könnten. Zudem 
hat Swisscom bereits im Oktober 2022 angekündigt, beim Glasfaserausbau neue Anschlüsse 
wieder grösstenteils in der P2P-Netzarchitektur auszuführen und bereits bestehende P2MP-
Anschlüsse teilweise in P2P umzubauen.700 Es erscheint sehr unplausibel, dass Swisscom in 
der Zeit seit dem Erlass der vorsorglichen Massnahmen bzw. der eigenen Ankündigung, wie-
der auf die P2P-Netzarchitektur zu setzen, bis Ende 2025 keine Möglichkeit habe, die betroffe-
nen [...] Anschlüsse umzurüsten. Zudem hat Swisscom die Möglichkeit, im Einzelfall sachliche 
Gründe  vorzubringen,  weshalb  ein  entsprechender  Umbau  für  die  entsprechenden  An-
schlüsse nicht bis Ende 2025 möglich sein sollte. Vor diesem Hintergrund erweisen sich die 
Vorbringen  von  Swisscom  als  unsubstantiiert  und  bilden  grundsätzlich  keine  Grundlage  für 
eine längere Übergangsfrist. 

698   Vgl. act. 1025, Rz 329 ff. 
699   Vgl. act. 1050. 
700   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (10.1.2024). 

177 

 
 
 
 
 
 
 
B.6.1.3 

Von Swisscom beantragte abweichende Massnahmen 

B.6.1.3.1 

Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse 

841.  Swisscom macht in ihrer Stellungnahme geltend, dass aktuell rund [...] Endkunden-An-
schlüsse mit Glasfaser erschlossen seien, die wegen der vorsorglichen Massnahmen nicht in 
Betrieb genommen werden können.701  

842.  Wie Abbildung 16 zeigt, handelt es sich hierbei grossmehrheitlich um P2MP-Anschlüsse, 
welche von Swisscom nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen durch die WEKO so gebaut 
wurden, dass über sie kein Layer 1-Zugang für Dritte gewährt werden kann. 

843.  Swisscom  bringt  vor,  dass  damit  rund  [...]  Privaten  und  Unternehmen  der  Zugang  zu 
einem  Glasfaseranschluss  vorenthalten  würde.  Die  Blockierung  verunmögliche  ebenfalls, 
dass  Swisscom  anderen  FDA  einen  Zugang  (Anm.:  gemeint  ist  ein  Layer  2  bzw.  Layer  3-
Zugang) zu diesen Anschlüssen gewähren könne, was den Wettbewerb behindere und volks-
wirtschaftlich unverantwortlich und unverhältnismässig sei.702 

844.  Hierzu ist einzuwenden, dass mit einem Layer 2- bzw. Layer 3-Zugang, also mit Vorleis-
tungsdienstleistungen  an  FDA,  welche  diese  dann  an  Endkunden  weiterverkaufen  können, 
Wettbewerb  lediglich  simuliert  wird.  Die  Ausführungen  von  Swisscom,  wonach  Wettbewerb 
behindert würde, ist daher inkorrekt. Ebenso ist es stossend und nicht mit dem Grundsatz von 
Treu  und  Glauben  gemäss  Art.  2  Abs.  1  und  2  ZGB703  vereinbar,  dass  Swisscom  trotz  der 
erlassenen vorsorglichen Massnahmen der WEKO und des Urteils des Bundesverwaltungs-
gerichts den Ausbau ihrer Netzinfrastruktur in der P2MP-Netzbauweise ohne Layer 1-Zugang 
für Dritte vorantrieb und nun nachträglich einen Anspruch ableiten möchte, diese Anschlüsse 
– zumindest vorübergehend – in Betrieb zu nehmen.  

845.  Würde man in casu Swisscom die vorübergehende Inbetriebnahme der gebauten An-
schlüsse erlauben, würde das bei Swisscom (aber auch bei anderen Parteien) einen Anreiz 
schaffen, künftig trotz bestehen vorsorglicher Massnahmen der WEKO vollendete Tatsachen 
zu schaffen. Ein Unternehmen müsste nach der Logik von Swisscom dann nur noch nachwei-
sen, dass es nach dem Erlass vorsorglicher Massnahmen durch sein Handeln Tatsachen ge-
schaffen hat, deren Rückgängigmachung mit erheblichen Kosten verbunden sind. Anders ge-
sagt: je weitreichendere Auswirkungen seines die Situation verschlimmernden Handelns hätte, 
desto  mehr  müsste  zugunsten  des  Gesetzesbrechers  entschieden  werden.  Das  kann  nicht 
Sinn und Zweck des Kartellgesetzes sein. 

846.  Weiter bringt Swisscom unter Wiederholung ihrer Argumente (das Layer 1-Angebot von 
Swisscom  werde  kaum  genutzt  und  es  gäbe  keinerlei  empirische  Evidenz,  dass  der  Preis- 
oder der Qualitätswettbewerb bei bestehendem Layer 1-Zugang intensiver sei) vor, dass die 
Inbetriebnahme  keine  oder  nur  marginalste  Auswirkungen  auf  den  Wettbewerb  habe.704 
Swisscom könne mit der Inbetriebnahme der heute blockierten Anschlüsse den anderen FDA 
ein auf FTTH basierendes Wiederverkaufsangebot machen, was nach Meinung von Swisscom 
zu einer Wettbewerbsintensivierung führe.705  

847.  Hierzu  ist  auf  die  oben  gemachten  Ausführungen  zu  verweisen  (vgl.  Abschnitte 
B.5.2.4.1,  B.5.2.4.2  und  B.5.2.4.7).  Unzutreffend  ist  die  von  Swisscom  behauptete  Wettbe-
werbsintensivierung. Da Swisscom bei einem fehlenden Layer 1-Zugang sowohl die Preise als 
auch  die  Dienstleistungen  auf  Vorleistungs-  sowie  auf  Endkundenebene  kontrolliert  und  für 

701   Vgl. act. 1025, Rz 336. 
702   Vgl. act. 1025, Rz 337 f. 
703   Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10.12.1997 (ZGB; SR 210). 
704   Vgl. act. 1025, Rz 339. 
705   Vgl. act. 1025, Rz 339. 

178 

 
 
 
 
 
 
 
nachfragende FDA so gut wie keine Möglichkeit besteht, von den Spezifikationen der Vorleis-
tungsprodukte von Swisscom abzuweichen, stellen die von Swisscom bereitgestellten Wieder-
verkaufsangebote (Layer 2 und Layer 3-Angebote) lediglich eine Simulation von Wettbewerb 
dar, die in keiner Weise zu einer Intensivierung des Wettbewerbs führt (vgl. Rz 144). 

848.  Damit sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, welche eine Abweichung von der in Ab-
schnitt B.6.1.1 angeordneten Massnahme rechtfertigen würde. Swisscom kann aus ihren Vor-
bringen nichts zu ihren Gunsten ableiten.  

B.6.1.3.2 
Umrüstung 

Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse mit Übergangsfrist zur 

849.  Weiter beantragt Swisscom für den Fall, dass die WEKO den in Abschnitt B.6.1.3.1 be-
schriebenen Antrag nur mit einer Übergangsfrist zu entsprechen gedenke, eine verlängerte 
Übergangsfrist bis Ende 2030.706 Da die WEKO bereits die Voraussetzungen für eine vorläu-
fige Inbetriebnahme als nicht gegeben  einschätzt, erübrigt sich der von Swisscom gestellte 
Eventualantrag für eine Übergangsfrist bzw. ist dieser ebenfalls abzulehnen. 

B.6.1.3.3 

Kein Layer 1-fähiger Vollausbau 

850.  Swisscom bringt vor, dass insbesondere in dünn besiedelten Gebieten der Ausbau in 
einer  P2P-Netzarchitektur  wirtschaftlich  schlicht  unsinnig  sei,  während  die  Erschliessung  in 
einer P2MP-Netzarchitektur noch sinnvoll sein könne.707 Swisscom daher zu zwingen, entwe-
der in einer P2P-Netzarchitektur oder gar nicht zu bauen, sei daher weder sinnvoll noch ver-
hältnismässig.  Es müsse Swisscom gestattet  werden,  sich betriebswirtschaftlich  sinnvoll  zu 
verhalten. 

851.  Hierzu ist einzuwenden, dass gemäss Swisscom insgesamt nur für ca. [...] Anschlüsse 
aufgrund einer Verpflichtung, in einer P2P- anstelle einer P2MP-Netzarchitekur zu bauen, eine 
Erschliessung nicht wirtschaftlich wäre.708 Hierbei ist zu berücksichtigen, dass diese ca. [...] 
Anschlüsse dann unter die Breitbandstrategie des Bundes fallen und gegebenenfalls staatlich 
subventioniert würden.  

852.  Weiter ist zu berücksichtigen, dass sich diese ca. [...] Anschlüsse wohl auf die verschie-
denen Anschlussnetze verteilen und es daher wahrscheinlich für Swisscom nicht lohnenswert 
wäre, lediglich einzelne Anschlüsse in einer P2MP-Netzarchitektur zu erschliessen. Sollte es 
für Swisscom unter Berücksichtigung allfälliger staatlicher Subventionen dennoch wirtschaft-
lich nicht möglich sein, einzelne der ca. [...] Anschlüsse in einer P2P-Netzarchitektur zu er-
schliessen, kann dies ein Rechtfertigungsgrund im Einzelfall darstellen, der entsprechend von 
Swisscom zu prüfen wäre und vorgebracht werden könnte. 

853.  Swisscom erachtet jedoch auch eine Ausnahme im Einzelfall als offensichtlich untaug-
lich, da es ihr nach eigenen Angaben nicht zugemutet werden könne, für jeden Anschluss eine 
solche Einzelfallentscheidung zu treffen.709 Swisscom bietet daher an, dass für zehn Jahre bei 
mindestens  80  %  aller  in  Betrieb  stehender  und  betriebsbereiter  FTTH-Anschlüsse  von 
Swisscom ein Layer 1-Angebot zur Verfügung gestellt werde.710  

854.  Hierzu ist einzuwenden, dass das Kartellrecht eine Einzelfallprüfung grundsätzlich vor-
sieht. Zudem werden gemäss den Angaben von Swisscom die Ausbaupläne vorab den Ge-
meinden vorgelegt. Entsprechende Wünsche für den Ausbau weiterer Nutzungseinheiten mit 

706   Vgl. act. 1025, Rz 344. 
707   Vgl. act. 1025, Rz 349. 
708   Vgl. act. 1025, Rz 350. 
709   Vgl. act. 1025, Rz 350. 
710   Vgl. act. 1025, Rz 95 f. 

179 

 
 
 
 
 
 
 
FTTH  würden,  wenn möglich  und gegebenenfalls  mit  einer  finanziellen  Beteiligung  der  Ge-
meinde, berücksichtigt. Swisscom nimmt demnach beim Ausbau ihrer Glasfasernetzinfrastruk-
tur eine detaillierte Planung vor und schätzt die erwarteten Erschliessungskosten für einzelne 
Nutzungseinheiten.711 Da auch die einzelnen Anschlüsse jeweils im Einzelfall geplant werden 
müssen, kann bei denjenigen Anschlüssen, bei welchen ein Ausbau in einer P2P-Netzarchi-
tektur nicht mehr, in einer P2MP-Netzarchitektur aber noch wirtschaftlich möglich wäre, eine 
Einzelfallprüfung ohne Weiteres zugemutet werden.  

855.  Auf  das  Angebot  von  Swisscom,  für  zehn  Jahre  für  mindestens  80  %  aller  in  Betrieb 
stehender und betriebsbereiter FTTH-Anschlüsse ein Layer 1-Angebot zur Verfügung zu stel-
len,  ist  nicht  weiter  einzugehen.  Eine  solche  Einschränkung  würde  zu  erheblichen  Wettbe-
werbsbeschränkungen  führen,  ohne  dass  hierfür  ausreichende  sachliche  Gründe  vorliegen. 
Sie wäre zudem zum Zeitpunkt der Verfügung gleichbedeutend mit dem von Swisscom vorge-
brachten und abzulehnenden Antrag, alle betriebsbereiten Anschlüsse in Betrieb zu nehmen, 
die in einer P2MP-Netzarchtektur errichtet wurden (vgl. hierzu Abschnitt B.6.1.3.1).  

B.6.1.4 

Entzug der aufschiebenden Wirkung 

856.  Da sich die beiden zuvor aufgeführten Massnahmen auf ein drohendes (vgl. Abschnitt 
B.6.1.1)  bzw.  auf  ein  anhaltendes  wettbewerbswidriges  Verhalten  beziehen  (vgl. Abschnitt 
B.6.1.2),  rechtfertigt  sich  der  Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung  einer  allfälligen  Be-
schwerde. 

857.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, es bestehe keine Gefahr, dass es zu einer 
erheblichen Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs kommen würde, sollte auf den Ent-
zug  der  aufschiebenden  Wirkung  verzichtet  werden.712  Denn  nach  Meinung  von  Swisscom 
werde das von ihr angebotene Layer 1-Angebot ALO kaum genutzt und in Gebieten mit Layer 
1-Zugang  würden  keine  tieferen  Preise  angeboten  als  in  Gebieten  ohne  einen  solchen  Zu-
gang. 

858.  Wie ausgeführt, sind beide Aussagen falsch. Die Nachfrage nach einem physischen Zu-
gang zur Netzinfrastruktur ist entgegen den Behauptungen von Swisscom in der Schweiz hoch 
(vgl. Abschnitt A.3.8). Die Marktverhältnisse zeigen zudem, dass der Zugang zur physischen 
Netzinfrastruktur dazu geführt hat, dass heute in der Schweiz hohe Bandbreiten zu vergleichs-
weise tiefen Preisen angeboten werden können (vgl. Rz 690 f.). Swisscom kann daher aus 
diesen Ausführungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

859.  Auch aus den wiederholten Ausführungen zu den Mehrkosten713 kann Swisscom nichts 
zu ihren Gunsten ableiten.  

B.6.1.4.1 

Massnahmen bezüglich Layer 1-Zugang für alternative FDA 

860.  Mit Verfügung vom 14. Dezember 2020 hat die WEKO Swisscom mit sofortiger Wirkung 
untersagt, ein Glasfasernetz FTTH in einer Weise aufzubauen bzw. ihr bestehendes Leitungs-
netz zu einem Glasfasernetz FTTH in einer Weise auszubauen, die es Nachfragern nach Layer 
1-Angeboten verunmöglicht, Privatkunden und/oder Geschäftskunden ein Layer 1-Angebot ab 
den  Swisscom  Anschlusszentralen  anzubieten.714  Die  vorsorglichen  Massnahmen  wurden 
vom Bundesgericht mit Entscheid vom 2. November 2022 bestätigt.715 

711   Vgl. etwa act. 534, S. 4 f. 
712   Vgl. act. 1025, Rz 490 f. 
713   Vgl. act. 1025, Rz 493. 
714   Vgl. RPW 2021/1, 262 Dispositiv-Ziffer 1, Netzbaustrategie Swisscom. 
715   Vgl. BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, Netzbaustrategie Swisscom – Anordnung vorsorglicher 

Massnahmen. 

180 

 
 
 
 
 
 
 
861.  Diese  sichernden  vorsorglichen  Massnahmen  verhindern,  dass  Swisscom  mit  einem 
FTTH-Netzausbau, der bauartbedingt einen Layer 1-Zugang ab den Swisscom Anschlusszent-
ralen verunmöglicht, vollendete Tatsachen schafft, die im Nachhinein nicht oder nur mit erheb-
lichem Aufwand wieder korrigiert werden können. Da sich die Verweigerung eines Layer 1-
Zugang als kartellrechtswidrig erweist (vgl. Abschnitt B.5.3), sollen diese angeordneten vor-
sorglichen Massnahmen auch bis zum rechtskräftigen Endentscheid weiter bestehen. Andern-
falls besteht bei einem möglichen Wegfallen der vorsorglichen Massnahmen durch eine Ver-
fügung  der  WEKO  die  Gefahr,  dass  Swisscom  bis  zum  rechtskräftigen  Abschluss  des 
Verfahrens  ihren  FTTH-Netzausbau  in  einer  Form  weiterführt,  die  alternativen  FDA  einen 
Layer 1-Zugang in den Anschlusszentralen von Swisscom verunmöglichen würde. Ein solches 
Verhalten von Swisscom würde zu einer erheblichen Beeinträchtigung des wirksamen Wett-
bewerbs führen (vgl. Rz 689). Mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung für die in Abschnitt 
B.6.1.1  beschriebene  Massnahme  wird  die  Beibehaltung  des  derzeitigen  Status  bis  zum 
rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens sichergestellt.  

B.6.1.4.2 
Layer 1-Zugang 

Massnahmen bezüglich Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne 

862.  Der weitere Betrieb der von Swisscom widerrechtlich in Betrieb genommenen Glasfa-
seranschlüsse ohne Layer 1-Zugang ist ein weiter andauernder kartellrechtswidriger Zustand, 
der grundsätzlich sofort zu beseitigen wäre (vgl. Rz 832 f.). Da die Konsequenzen eines so-
fortigen Abschaltens von Anschlüssen für Endkunden allerdings unzumutbar erscheinen, wird 
der andauernde kartellrechtswidrige Zustand für eine begrenzte Zeit toleriert (vgl. Rz 834 ff.). 
Vor  dem  Hintergrund,  dass  Swisscom  bis  2025  die  Abdeckung  mit  Glasfaser  verdoppeln 
wollte716, was einer Erschliessung von ca. 300’000 Anschlüssen pro Jahr entspricht, erscheint 
eine Übergangsfrist von knapp zwei Jahren als angemessen. Damit erhält Swisscom ausrei-
chend Zeit, den kartellrechtswidrigen Zustand zu beseitigen. 

863.  Die Anordnung der Abschaltung der widerrechtlich in Betrieb genommenen Glasfaser-
anschlüsse ohne Layer 1-Zugang spätestens bis  zum 31. Dezember 2025 verhindert, dass 
Swisscom diesen kartellrechtswidrigen Zustand nicht unnötig lange aufrechterhält. Ohne Ent-
zug der aufschiebenden Wirkung für diese Massnahme besteht die Gefahr, dass Swisscom 
die betroffenen P2MP-Anschlüsse ohne Layer 1-Zugang bis zum rechtskräftigen Abschluss 
des Verfahrens weiterbetreibt und dadurch bei diesen Glasfaseranschlüssen eine erhebliche 
Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs bestehen würde.  

864.  Damit erweist sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliegend als erforderlich 
und geeignet, um den kartellrechtswidrigen Zustand spätestens bis zum 31. Dezember 2025 
zu beseitigen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung wahrt auch die Zweck-Mittel-Relation, 
da Swisscom Gelegenheit erhält, bis Ende 2025 den Kartellrechtsverstoss zu beseitigen. Im 
Ergebnis  wahrt  daher  der  Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung  den  Verhältnismässigkeits-
grundsatz  und  trägt  den  Interessen  der  betroffenen  Endkunden  in  ausreichendem  Masse 
Rechnung. 

B.6.1.4.3 

Fazit 

865.  Aus den oben genannten Gründen rechtfertigt sich somit der Entzug der aufschiebenden 
Wirkung für die in Abschnitt B.6.1.1 und Abschnitt B.6.1.2 beschriebenen Massnahmen. 

B.6.1.5  Nachrüstung vorübergehend in Betrieb genommener Anschlüsse 

866.  Wie ausgeführt, können für die vorübergehende P2MP-Erschliessung von Liegenschaf-
ten, die heute noch nicht an das Fernmeldenetz von Swisscom angeschlossen sind, aufgrund 

716   <www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-results-2019.html> (20.06.2023). 

181 

 
 
 
 
 
 
 
der gesetzlichen Regelungen zur Grundversorgung gemäss FMG sachlich Gründe vorliegen. 
Vor  dem  Hintergrund,  dass  bestehende  Wettbewerbsbeschränkungen  auch  beim  Vorliegen 
sachlicher Gründe dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen müssen, erscheint es ange-
bracht, dass die vorübergehende Erschliessung einer Liegenschaft in einer Weise, die keinen 
Layer 1-Zugang ab der Anschlusszentrale von Swisscom zulässt, nur so lange anhält, wie dies 
für die Zweckerreichung des FMG notwendig ist.  

867.  Diese Notwendigkeit erscheint nach derzeitigem Dafürhalten nicht mehr gegeben, wenn 
in  der  betroffenen  Gemeinde  bzw. Region  sämtliche  Liegenschaft  mit FTTH  in  einer  Weise 
erschlossen werden, die einen Layer 1-Zugang ab der Anschlusszentrale ermöglicht. Vor die-
sem Hintergrund rechtfertigt sich die Anordnung der Massnahme, dass Swisscom verpflichtet 
wird, die vorübergehend in Betrieb genommenen P2MP-Anschlüsse in Neubauten zum Zeit-
punkt des flächendeckenden FTTH-Netzausbaus in einer Art und Weise umzurüsten, die einen 
Layer 1-Zugang für Dritte ermöglicht. 

B.6.1.6 

Verhältnismässigkeit der Massnahmen 

B.6.1.6.1 

Geeignetheit 

868.  Swisscom hält in ihrer Stellungnahme die angeordneten Massnahmen für ungeeignet, 
da  ein  Layer  1-Zugang  kaum  genutzt  werde,  dieser  den  Preiswettbewerb  nicht  intensiviert 
habe und sich dadurch für Endkunden keine relevanten Innovationen herausgebildet hätten.717 

869.  Wie ausgeführt wurde, kam es in der Schweiz dank eines Layer 1-Zugangs zu Marktein-
tritten, welche den Wettbewerb in Gebieten mit einer bestehenden Glasfasernetzinfrastruktur 
(insbesondere in den Kooperationsgebieten) bedeutend belebt haben. Davon haben schluss-
endlich die Endkunden profitiert. Ohne die in der Schweiz bestehenden standardisierten Layer 
1-Zugangsprodukte ab den Anschlusszentralen von Swisscom bzw. den Verteilknotenpunkten 
der EVU in den Kooperationsgebieten wären die  Einführung des Fiber7 Angebots von Init7 
und der Markteintritt von Salt im Festnetzbereich gar nicht möglich gewesen (vgl. Rz 690 f.). 
Diese Beispiele zeigen deutlich, dass die Massnahmen geeignet sind, den wirksamen Wett-
bewerb zu sichern. 

B.6.1.6.2 

Erforderlichkeit 

870.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass der Wettbewerb im schweizerischen 
Breitbandmarkt funktioniere, weshalb eine Intervention der WEKO nicht notwendig sei.718 

871.  Bei  FTTH-Netzen mit  einer  P2P-Netzarchitektur hat  sich  eine  grosse Nachfrage  nach 
Layer 1-Produkten entwickelt und sich damit entsprechender Infrastrukturwettbewerb etabliert. 
Dies zeigen die bereits mehrfach erwähnten Beispiele von Init7 und Salt (vgl. Rz 690 f.). Ohne 
die Möglichkeit eines Layer 1-Zugangs für Dritte wäre der von alternativen FDA ausgehende 
Wettbewerbsdruck nicht möglich (vgl. Abschnitt A.3.3).  

872.  Weiter  fordert  Swisscom  in  ihrer  Stellungnahme,  dass  bereits  in  Betrieb  genommene 
P2MP-Anschlüsse weiterbetrieben werden können, da die Massnahmen der Stilllegungs- bzw. 
Umbaupflicht keine oder nur marginalste Auswirkungen auf den Wettbewerb hätten. Denn ein 
Zugang zur physischen Netzinfrastruktur bzw. das Layer 1-Angebot von Swisscom werde nicht 
oder nur in geringem Umfang genutzt.719 

717   Vgl. act. 1025, Rz 311 ff. 
718   Vgl. act. 1025, Rz 308 ff. 
719   Vgl. act. 1025, Rz 321 ff. 

182 

 
 
 
 
 
 
 
873.  Wie bereits mehrfach ausgeführt wurde, ist das Vorbringen von Swisscom falsch und 
sind  die  von  Swisscom  vorgebrachten  Zahlen  irreführend  (vgl.  Abschnitt  A.3.8).  Swisscom 
kann daher aus den von ihr vorgelegten Zahlen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

874.  Damit  erweisen  sich  die  Massnahmen  zur  Aufrechterhaltung  des  wirksamen  Wettbe-
werbs in der Schweiz als erforderlich. 

B.6.1.6.3 

Zumutbarkeit 

875.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass die angeordneten Massnahmen un-
verhältnismässig und damit gemäss Art. 5 Abs. 2 BV verfassungswidrig seien. Hierzu wieder-
holt Swisscom ihre Argumente hinsichtlich der in Europa gebauten Netzarchitekturen720 (vgl. 
Abschnitt  B.5.2.4.1),  den  behaupteten,  nicht  amortisierbaren  Mehrkosten721  (vgl.  Abschnitt 
B.5.2.4.7), der angeblichen Quersubventionierung722 (vgl. Abschnitt B.5.2.4.8.4) und der Ver-
zögerung723 (vgl. Abschnitt B.5.2.4.9).  

876.  Zu diesen Vorbringen wurde bereits in den einzelnen Abschnitten Stellung genommen, 
weshalb darauf verwiesen wird. Zusammenfassend kann Swisscom unter dem Blickwinkel der 
von  ihr  geltend  gemachten  Unzumutbarkeit  der  Auswirkungen  der  verfügten  Massnahmen 
nichts zu ihrem Vorteil ableiten. Insbesondere, weil die wettbewerbsschädlichen Effekte der 
Verweigerung eines Layer 1-Zugangs durch Swisscom als marktbeherrschendes Unterneh-
men  bedeutend  schwerer  wiegen  als  die  von  Swisscom  vorgebrachten  Rechtfertigungs-
gründe. Zudem wird Swisscom durch die angeordneten Massnahmen nicht im Kern ihrer Wirt-
schaftstätigkeit beeinträchtigt. Daher werden die angeordneten Massnahmen für Swisscom im 
Vergleich zu der als kartellrechtswidrig taxierten Ausbauweise des Glasfasernetzes zwar spür-
bar sein, aber sind von einem marktbeherrschenden Unternehmen zum Schutz des wirksamen 
Wettbewerbs hinzunehmen. Das öffentliche Interesse am Infrastrukturwettbewerb wirkt vorlie-
gend deutlich schwerer als die Partikularinteressen von Swisscom, weshalb die Massnahmen 
für Swisscom zumutbar sind. 

B.6.1.6.4 

Interessenabwägung 

877.  Swisscom sieht bei der Interessenabwägung auf der einen Seite die Partikularinteressen 
einiger weniger FDA, die «Cherry Picking» betreiben könnten. Dem gegenüber stehen würden 
die Partikularinteressen von Swisscom (welche die Mehrkosten für eine Layer 1-fähige Net-
zinfrastruktur zu tragen habe), die Interessen ihrer Endkunden (welche die Netzinfrastruktur 
finanzieren müssten), das öffentliche Interesse an einer schnellen Glasfasererschliessung so-
wie  das  Interesse,  dass  die  in  Europa  führende  Topologie  (gemeint  ist  die  P2MP-
Netzarchitektur)  eingesetzt  werde.724  Diese  Interessenabwägung  würde  nach  Meinung  von 
Swisscom klar zu Ungunsten der verfügten Massnahmen ausfallen. 

878.  Diesen Vorbringen ist Folgendes entgegenzuhalten. Bei der Interessenabwägung sind 
auf der einen Seite die Partikularinteressen von Swisscom zu berücksichtigen, welche im We-
sentlichen in geringeren Kosten und keiner Verzögerung beim Glasfasernetzausbau bestehen. 
Weiter ist bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen, dass der Bau einer Layer 1-fähigen 
Netzinfrastruktur Mehrkosten verursacht, welche im Endeffekt von allen Netznutzern getragen 
werden müssen. In einer kartellrechtlichen Beurteilung nicht zu berücksichtigen sind hingegen 
die  von  Swisscom  vorgebrachte  schnellere  Glasfasererschliessung  sowie  der  Einsatz  einer 

720   Vgl. act. 1025, Rz 294 ff. 
721   Vgl. act. 1025, Rz 297 ff. 
722   Vgl. act. 1025, Rz 303 f. sowie Rz 356 ff. 
723   Vgl. act. 1025, Rz 205 ff. 
724   Vgl. act. 1025, Rz 314 ff. 

183 

 
 
 
 
 
 
 
anderen Netztopologie. Letzteres deshalb, weil mit einer P2P-Netzarchitektur sämtliche Funk-
tionen einer P2MP-Netzarchitektur ohne Weiteres erfüllt werden können. 

879.  Auf der anderen Seite der Interessenabwägung steht das öffentliche Interesse an einem 
wirksamen Wettbewerb, der sich durch niedrige Preise und die frühere Verfügbarkeit von In-
novationen für die breite Bevölkerung über die Nutzungsdauer der Glasfasernetzinfrastruktur 
ausdrückt. Wie die Beispiele von Init7 und Salt zeigen (vgl. Rz 690 f.), profitieren die Bevölke-
rung  und  die Privatwirtschaft  der  Schweiz  in  erheblichem Masse  von  einer Layer  1-fähigen 
Netzinfrastruktur. Dadurch fällt die Interessenabwägung eindeutig zu Ungunsten der Partiku-
larinteressen von Swisscom aus. 

B.6.1.6.5 

Gleichbehandlung 

880.  Swisscom bringt vor, dass die beantragten Massnahmen gegen das Gleichbehandlungs-
gebot gemäss Art. 8 BV verstossen würden.725 Während Swisscom in der ihrer Meinung nach 
teuren und zeitaufwändigen P2P-Topologie bauen müsse, könnten andere FDA ihre Netzinf-
rastruktur beliebig errichten, z.B. in einer P2MP-Topologie. So habe die führende Kabelnetz-
betreiberin Sunrise bestätigt, die ebenfalls bereits Endkunden mit Glasfaser erschlossen habe, 
in der Gemeinde Dielsdorf ihr Glasfasernetz jüngst in einer P2MP-Netzarchitektur gebaut zu 
haben.  Damit  würde  Swisscom  gegenüber  anderen  FDA  benachteiligt.  Swisscom  schliesst 
daraus, dass die WEKO aus verfassungsrechtlichen Gründen entweder die vorliegende Un-
tersuchung einzustellen oder das Verfahren auf alle anderen FDA auszuweiten habe (vgl. An-
trag 7 von Swisscom).726 

881.  Mit dem Antrag, die Untersuchung einzustellen, fordert Swisscom eine allfällige Gleich-
behandlung im Unrecht. Eine solche Forderung ist aus rechtsstaatlichen Gründen abzulehnen. 
Auch der Antrag 7, wonach nicht nur Swisscom, sondern allen FDA in der Schweiz untersagt 
werden solle, ihre Netzinfrastruktur in einer Weise auszubauen, die einen Zugang zur physi-
schen  Netzinfrastruktur  (Layer  1)  verunmögliche,  ist  ebenfalls  abzuweisen.  Die  vorliegende 
Untersuchung richtet sich einzig gegen Swisscom und ihre Verhaltensweisen. Entsprechend 
wurde lediglich der Sachverhalt hinsichtlich des Verhaltens von Swisscom abgeklärt. Dies be-
deutet nicht, dass auch die Verhaltensweisen anderer FDA beim Glasfaserausbau gegen das 
Kartellgesetz verstossen können. Hierzu wäre aber eine separate Untersuchung durchzufüh-
ren und der entsprechende Sachverhalt zu ermitteln. Nur im Rahmen einer solchen Untersu-
chung könnte eine allfällige kartellrechtliche Unzulässigkeit des Verhaltens anderer FDA be-
urteilt  werden.  Dafür  ist  in  der  vorliegenden  Untersuchung  kein  Raum,  weshalb  Antrag  7 
abzuweisen ist. 

B.6.2  Sanktionierung 

882.  Gemäss  Art.  49a  KG  wird  ein  Unternehmen,  das an  einer  unzulässigen Abrede nach 
Art. 5  Abs.  3  und  4  KG  beteiligt  ist  oder  sich  nach  Art.  7  KG  unzulässig  verhält,  mit  einem 
Betrag von bis zu 10 % des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Um-
satzes  belastet, wobei  sich der  Betrag  nach  der  Dauer und  der  Schwere  des  unzulässigen 
Verhaltens bemisst und der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, 
angemessen zu berücksichtigen ist (Art. 49a Abs. 1 KG). 

B.6.2.1  Allgemeines 

883.  Aufgrund ihrer ratio legis sollen die in Art. 49a ff. KG vorgesehenen Verwaltungssankti-
onen – und dabei insbesondere die mit der Revision 2003 eingeführten direkten Sanktionen 
für  besonders  schädliche  kartellrechtliche  Verstösse  –  die  wirksame  Durchsetzung  der 

725   Vgl. act. 1025, Rz 361. 
726   Vgl. act. 1025, Rz 362 ff. sowie Antrag 7. 

184 

 
 
 
 
 
 
 
Wettbewerbsvorschriften  sicherstellen  und  mittels  ihrer  Präventivwirkung  Wettbewerbs-
verstösse verhindern.727 Direktsanktionen können nur zusammen mit einer Endverfügung ver-
hängt  werden,  welche  die  Unzulässigkeit  der  fraglichen  Wettbewerbsbeschränkung  fest-
stellt.728  

884.  Aufgrund der Sanktionierbarkeit handelt es sich beim Kartellverfahren um ein Administ-
rativverfahren mit strafrechtsähnlichem Charakter, nicht jedoch um reines Strafrecht. Die ent-
sprechenden Garantien von Art. 6 und 7 EMRK und Art. 30 bzw. 32 BV sind demnach grund-
sätzlich im gesamten Verfahren anwendbar; über deren Tragweite ist jeweils bei der Prüfung 
der einzelnen Garantien zu befinden.729 

B.6.2.2 

Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG 

885.  Die Belastung der Verfahrensparteien mit einer Sanktion setzt voraus, dass sie den Tat-
bestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt haben. Danach wird ein Unternehmen mit einer Sank-
tion belastet, welches an einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 bzw. 4 KG beteiligt ist 
oder marktbeherrschend ist und sich nach Art. 7 KG unzulässig verhält. Daraus ergeben sich 
folgende Strafbarkeitsvoraussetzungen: 

  Es müssen unzulässige Verhaltensweisen im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG vorliegen 

(Rz 818); 

  Die  unzulässigen  Verhaltensweisen  müssen  von  einem  Unternehmen  im  Sinne  des 

Kartellgesetzes begangen worden sein (Rz 442 f.). 

B.6.2.2.1 

Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG 

886.  Die Belastung der Verfahrensparteien mit einer Sanktion setzt voraus, dass sie gemäss 
Art. 49a Abs. 1 KG an unzulässigen Abreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt sind oder 
ein unzulässiges Verhalten eines marktbeherrschenden Unternehmens nach Art. 7 KG an den 
Tag gelegt haben. 

887.  Eine Sanktionierung der hier interessierenden zweiten in Art. 49a Abs. 1 KG erwähnten 
Tatbestandsvariante  setzt  voraus,  dass  sich  ein  marktbeherrschendes  Unternehmen  i.S.v. 
Art. 7  KG  unzulässig  verhält.  Aufgrund  der  Sachverhaltsabklärungen  ist  vorliegend  erstellt, 
dass sich Swisscom im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG (vgl. Rz 629 
ff.) und Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 KG (vgl. Rz 683 ff.) unzulässig verhalten 
hat (vgl. zum Ganzen Abschnitt B.5). Das Tatbestandsmerkmal der unzulässigen Verhaltens-
weise gemäss Art. 49a Abs. 1 KG ist demnach erfüllt. 

B.6.2.2.2 

Unternehmen 

888.  Die unzulässigen Verhaltensweisen, auf welche Art. 49a Abs. 1 KG Bezug nimmt, müs-
sen  von  einem  «Unternehmen»  ausgehen.730  Für  den  Unternehmensbegriff  wird  auf 

727   Botschaft vom 7. November 2001 über die Änderung des Kartellgesetzes, BBl 2002 2022, insb. 
2023, 2033 ff. und 2041; STEFAN BILGER, Das Verwaltungsverfahren zur Untersuchung von Wett-
bewerbsbeschränkungen, 2002, 92. 

728  BBl 2002 2022, 2034. 
729   BGE 139 I 72, 78 ff. E. 2.2.2, Publigroupe; BVGer, B-463/2010 vom 19.12.2013, E. 14, Gaba; 

BVGer, B-463/2010 vom 19.12.2013, E. 12, Gaba.  
730   BSK KG-NIGGLI/RIEDO (Fn 542), vor Art. 49a-53 KG N 17. 

185 

 
 
 
 
 
 
 
Art. 2 Abs. 1 und 1bis KG  abgestellt.731  Swisscom  wird  von  diesem  Unternehmensbegriff  er-
fasst (vgl. Rz 442 f.). 

B.6.2.3 

Vorwerfbarkeit 

889.  Die Vorwerfbarkeit stellt gemäss Rechtsprechung das subjektive Tatbestandsmerkmal 
von Art. 49a Abs. 1 KG dar.732 Massgebend für das Vorliegen von Vorwerfbarkeit ist gemäss 
dieser Rechtsprechung zumindest ein objektiver Sorgfaltsmangel bzw. ein Organisationsver-
schulden, an dessen Vorliegen jedoch keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Ins-
besondere muss sich der Kartellrechtsverstoss nicht einer bestimmten natürlichen Person zu-
ordnen lassen.733 

890.  Ist ein Kartellrechtsverstoss nachgewiesen, so ist im Regelfall auch ein objektiver Sorg-
faltsmangel  bzw.  ein  Organisationsverschulden  gegeben.  Nur  in  seltenen  Fällen  wird  keine 
Vorwerfbarkeit vorliegen; so möglicherweise wenn der durch einen Mitarbeiter ohne Organ-
stellung begangene Kartellrechtsverstoss innerhalb des Unternehmens nicht bekannt war und 
auch mit  einer  zweckmässigen  Ausgestaltung  der  Organisation  nicht hätte  bekannt werden 
können und das Unternehmen alle zumutbaren Massnahmen getroffen hat, den Kartellrechts-
verstoss zu verhindern.734 Ein objektiver Sorgfaltsmangel bzw. Organisationsverschulden liegt 
nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung insbesondere dann vor, wenn ein Unternehmen ein 
Verhalten an den Tag legt oder weiterführt, obwohl es sich bewusst ist oder sein müsste, dass 
das Verhalten möglicherweise kartellrechtswidrig sein könnte.735 

B.6.2.3.1 

Stellungnahme von Swisscom 

891.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass der von ihr vorgenommene Topolo-
giewechsel objektiv begründet, branchenüblich und rational gewesen sei.736 

892.  Swisscom gibt an, sie habe lediglich einen europäischen Trend in Übereinstimmung mit 
dem europäischen Wettbewerbsrecht nachvollzogen und den Topologiewechsel keinesfalls in 
der Absicht unternommen, den Wettbewerb zu schädigen.737 Hierbei argumentiert Swisscom 
in  Wiederholung  bereits  vorgebrachter  Argumente,  wonach  sie  lediglich  zu  den  gleichen 
Schlussfolgerungen wie andere FDA in Europa gelangt sei, dass der weitere Ausbau der Net-
zinfrastruktur in einer P2MP-Netzarchitektur vorzuziehen sei. Auch hätten die europäischen 
Wettbewerbsbehörden trotz der Vergleichbarkeit von Art. 7 KG und Art. 102 AEUV ein solches 
Verhalten nicht als Verstoss gegen Art. 102 AEUV qualifiziert. Daher sei es für Swisscom nicht 
erkennbar gewesen, dass der Wechsel zu einer P2MP-Netzarchitektur nur in der Schweiz kar-
tellrechtswidrig sein könne. 

731   BGE  146 II  217  E. 8.5.1,  Preispolitik  Swisscom  ADSL;  bestätigt  in  BGer,  2C_596/2019  vom 
2.11.2022 E. 9.2, DCC; ebenso bereits BGer, 2C_484/2010 vom 29.6.2012 E. 12.2.1, Publigroupe 
(nicht publiziert in BGE 139 I 72). 

732   Siehe u.a. BGE 147 II 72 E. 8.4.1 f., Hors-Liste-Medikamente II; BGE 146 II 217 E. 8.5.2, ADSL II; 
BGE 143 II 297 E. 9.6.2, Gaba; BGer, 2C_484/2010 vom 29.6.2012 E. 12.2.2, Publigroupe (in BGE 
139 I 72 nicht publizierte Erwägung); BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 9.3, DCC; BVGer, B-
4003/2016 vom 1.5.2022 E. 11.3, Sport im Pay-TV. Vgl. zur ganzen Thematik ausführlich BBl 2022 
776, Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates vom 23.2.2022 in Erfüllung des 
Postulates 18.4100 SPK-N vom 1.11.2018, 39 ff. 

733   BGE  147 II  72  E. 8.4.2  m.w.H.,  Hors-Liste-Medikamente II;  BGE  146 II  217  E. 8.5.2  m.w.H., 
ADSL II;  BGer  2C_596/2019  vom  2.11.2022  E. 9.3.1,  DCC;  BGer  2C_145/2018  vom  7.10.2021 
E. 8.3.2, Hors-Liste-Medikamente II/Eli Lilly. 
734  Vgl. RPW 2011/1, 189 Rz 558 m.w.H., SIX/DCC. 
735   Vgl. BVGer B2977/2007, E. 8.2.2.1, Publigroupe SA; BGer, 2C_484/2010 vom 29.6.2012 

E. 12.2.2, Publigroupe. 
736   Vgl. act. 1025, Rz 384. 
737   Vgl. act. 1025, Rz 385 ff. 

186 

 
 
 
 
 
 
 
893.  Dazu ist einzuwenden, dass es in der EU durchaus Verfahren gibt, in welchen Wettbe-
werbsbehörden  ihre  Bedenken  hinsichtlich  dem  Netzausbau  in  einer  P2MP-Netzarchitektur 
durch ein marktbeherrschendes Unternehmen geäussert haben.738 Wenn Swisscom vorbringt, 
sie habe sich in Bezugnahme auf die vom Bundesgericht auferlegte «besondere Verantwor-
tung» wegen der Parallelität von Art. 102 AEUV und Art. 7 KG über die europäische Literatur 
und Rechtsprechung informiert und festgestellt, dass weder europäische Literatur noch Recht-
sprechung existiere, welche die in Europa dominierende P2MP-Topologie als Verstoss gegen 
Art. 102 AEUV qualifiziere, so stellt dies eine Verdrehung der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung dar. Das Bundesgericht hat (potenziell) marktbeherrschenden Unternehmen nicht auf-
getragen, sich über eine mögliche Zulässigkeit ihres Verhaltens in der europäischen Literatur 
und Rechtsprechung zu informieren. Vielmehr ist es Ausfluss der besonderen Verantwortung 
(potenziell) marktbeherrschender Unternehmen, sich über die mögliche Unzulässigkeit ihres 
Verhaltens aus verschiedenen Quellen (so u.a. auch der europäischen Literatur und Recht-
sprechung) zu informieren. Vorliegend bestreitet nicht einmal Swisscom, dass die Verweige-
rung  eines  Layer  1-Zugangs  für  nachfragende  FDA  zu  einer  Einschränkung  derer  Wettbe-
werbsfähigkeit führt bzw. führen kann. Damit war sich Swisscom bewusst, dass sie mit ihrem 
Verhalten Wettbewerb einschränkt. Hierbei ist unerheblich, ob Swisscom davon ausgegangen 
ist, dass eine solche Einschränkung kartellrechtswidrig sein kann. Swisscom hätte jederzeit 
ein Widerspruchsverfahren nach Art. 49a Abs. 3 KG anstrengen können, um eine rechtliche 
Einschätzung der WEKO zu erlangen und sich entsprechende Rechtsicherheit zu verschaffen. 

894.  Weiter wiederholt Swisscom im Lichte der Unvorhersehbarkeit eines kartellrechtwidrigen 
Verhaltens die bereits gemachten Vorbringen zur schnelleren Erschliessung der Schweiz mit 
Glasfaser739 (vgl. Abschnitt B.5.2.4.9), zur Ablehnung einer Regulierung der Glasfasertechno-
logie durch den Gesetzgeber740 (vgl. Abschnitt B.4), zu den fehlenden Vorgaben des «Runden 
Tisches»  für  den  «Feeder»741  (vgl.  Abschnitt  A.3.4.3.1),  zu  den  massiven  Mehrkosten,  den 
gravierenden Verzögerungen, den volkswirtschaftlichen Schäden und Versorgungslücken, die 
der  Bau  einer  P2P-Topologie  nach  sich  ziehen  würde742  (vgl.  Abschnitte  B.5.2.4.8  und 
B.5.2.4.9 sowie Rz 851 f.), zur geringen Nutzung des Layer 1-Angebots von Swisscom743 (vgl. 
Abschnitt B.5.2.4.7) und schliesslich, dass durch einen Layer 1-Zugang aufgrund der geringen 
Nutzung kein zusätzlicher Wettbewerb zu erwarten sei744 (vgl. Abschnitt A.3.8 und insbeson-
dere Rz 381 ff.). Zu diesen Vorbringen wurde bereits in den einzelnen Abschnitten Stellung 
genommen, weshalb darauf verwiesen wird. Swisscom kann aus ihren Vorbringen nichts zu 
ihren Gunsten ableiten. 

895.  Auch  das  Vorbringen,  Swisscom  habe  aufgrund  der  Farbentbündelung  («C-ALO»), 
«FANS» («V-ALO») und der PON-Bäume als mögliche Alternativen zumindest für grössere 
FDA nicht von einer Kartellrechtswidrigkeit ausgehen können745, stösst ins Leere. Insbeson-
dere, weil Swisscom mit der Umstellung und Inbetriebnahme ihrer Netzinfrastruktur im Jahr 
2020 keine der von ihr genannten Möglichkeiten im Markt angeboten und damit aufzeigt hat, 
dass Swisscom zu keinem Zeitpunkt Willens war, neben ihren kommerziellen Wiederverkaufs-
produkten – zu einem früheren Zeitpunkt allenfalls noch denkbare – Alternativen zum Zugang 
zur physischen Infrastruktur (Layer 1) anzubieten. 

738   Vgl. EU-KOMM, COMP/M.10070 vom 26.7.2021, Rz 126 und Rz 161, Eurofiber/Proximus/JV und 

die Ausführungen unter Rz 623. 

739   Vgl. act. 1025, Rz 391 ff. 
740   Vgl. act. 1025, Rz 395 f. 
741   Vgl. act. 1025, Rz 397 f. 
742   Vgl. act. 1025, Rz 399 ff. 
743   Vgl. act. 1025, Rz 402 ff. 
744   Vgl. act. 1025, Rz 406 ff. 
745   Vgl. act. 1025, Rz 409 ff. 

187 

 
 
 
 
 
 
 
896.  Schliesslich  kann  Swisscom  auch  aus  den  Ausführungen,  FTTS  und  FTTB  seien  ein 
wichtiger  und  sinnvoller  Ausbauschritt  gewesen746,  nichts  zu  ihren  Gunsten  ableiten. 
Swisscom hätte beim Ausbau der FTTS und FTTB «Feeder»-Infrastruktur bereits eine ausrei-
chende  Dimensionierung  für  eine  P2P-Netzarchitektur  vornehmen  können,  hat  dies  aber  in 
einem strategischen Entscheid [...] abgelehnt. An dieser Stelle kann auf die Ausführungen in 
Rz 895 verwiesen werden. 

897.  Somit kann auch den Schlussfolgerungen von Swisscom nicht gefolgt werden, wonach 
sie nicht habe erkennen können, dass der Entscheid, ihr Glasfasernetz künftig in einer P2MP-
Netzarchitektur zu bauen, als kartellrechtswidrig interpretiert werden könnte.747 Swisscom war 
sich mit der Änderung ihrer Netzbaustrategie bewusst, dass durch eine P2MP-Netzarchitektur 
kein Zugang zur physischen Netzinfrastruktur möglich sein würde und hat nichts unternom-
men, um allfällige Abhilfe zu schaffen (vgl.  Rz 895). Damit war sie sich ihres Handelns [...] 
bewusst und kann aus ihren Vorbringen deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

B.6.2.3.2 

Verweigerung der Geschäftsbeziehung (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) 

898.  Der Entscheid, die Glasfasernetzinfrastruktur nicht mehr in einer P2P-Netzarchitektur zu 
bauen, sondern auf eine P2MP-Netzarchitektur zu wechseln, war ein strategischer Entscheid 
von Swisscom (vgl. Rz 387 ff.). Die Organe von Swisscom waren [...] mussten sich bewusst 
gewesen sein, dass hierdurch Dritten kein Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mehr ge-
währt werden kann. [...] 

899.  Mit der Eröffnung einer Marktbeobachtung zur Netzbaustrategie von Swisscom im Feb-
ruar 2020 und den damit verbundenen Auskunftsbegehren des Sekretariats das Unternehmen 
gab es bereits erste Hinweise seitens der Wettbewerbsbehörden, dass es sich bei der Ände-
rung  der  Netzbaustrategie  um  eine  möglicherweise  unzulässige  Verhaltensweise  handeln 
könnte (vgl. Abschnitt A.2.1). Spätestens nach dem Entscheid der WEKO, vorsorgliche Mas-
snahmen zu erlassen, war Swisscom klar, welche (potenziellen) wettbewerblichen Auswirkun-
gen dieser strategische Entscheid hatte und haben würde. Als Reaktion auf den Entscheid der 
WEKO hat Swisscom zwar einzelne Massnahmen ergriffen. [...] (vgl. Rz 418).  

900.  Als  marktbeherrschendes  Unternehmen,  welches  eine  besondere  Verantwortung  für 
sein  Marktverhalten  trägt,  wäre  Swisscom  gehalten  gewesen,  sorgfältig  zu  agieren  und  ihr 
Verhalten rechtlich abzuklären.748 Dies gilt sowohl hinsichtlich der Auswirkungen des geplan-
ten  und  umgesetzten  Strategiewechsels  als  auch  hinsichtlich  der  Umsetzung  der  von  der 
WEKO angeordneten Massnahmen. Dabei hätte Swisscom auch die potenzielle Wettbewerbs-
widrigkeit  des  Glasfaserausbaus  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  ohne  Layer  1-Zugang  für 
Dritte erkennen müssen. [...].  

901.  Aus  diesen  Gründen  kommt  die  WEKO  zum  Schluss,  dass  Swisscom  mit  ihrer  Netz-
baustrategie im Hinblick auf die zukünftige Verweigerung der Geschäftsbeziehung mit Nach-
fragern nach einem Zugang zur physischen Netzinfrastruktur [...] gehandelt hat. 

B.6.2.3.3 

Einschränkung von Wettbewerbern (Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) 

902.  Hinsichtlich der Einschränkung von Wettbewerbern kann bezüglich der Vorwerfbarkeit 
grundsätzlich  auf  die  Ausführungen  in  Abschnitt  B.6.2.3.2  verwiesen  werden.  Diese  gelten 
analog für die Einschränkung von Wettbewerbern bei der Erzeugung, des Absatzes und der 
technischen Entwicklung. 

746   Vgl. act. 1025, Rz 414 ff. 
747   Vgl. act. 1025, Rz 420 ff. 
748   Vgl. BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 9.3.3, DCC. 

188 

 
 
 
 
 
 
 
903.  Aus diesen Gründen kommt das Sekretariat zum Schluss, dass Swisscom bezüglich ih-
rer Netzbaustrategie hinsichtlich der Einschränkung von Wettbewerbern bei der Erzeugung, 
des Absatzes und der technischen Entwicklung durch die Verunmöglichung bzw. Verweige-
rung eines Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur [...] gehandelt hat. 

B.6.2.4 

Sanktionierbarkeit in zeitlicher Hinsicht 

904.  Die  Sanktionierung  ist  gemäss  Art. 49a  Abs. 3  Bst. b  KG  ausgeschlossen,  wenn  die 
Wettbewerbsbeschränkung bei Eröffnung der Untersuchung länger als fünf Jahre nicht mehr 
ausgeübt  worden  ist.  Für  die  Prüfung  dieser  fünfjährigen  Frist  ist  im  Einzelfall  die  gesamte 
Dauer des missbräuchlichen Verhaltens miteinzubeziehen. 

905.  Swisscom  begann  Anfang  2020  ihre  Glasfasernetzinfrastruktur  in  einer  P2MP-
Netzarchitektur auszubauen. Vorliegend ist die Frist für die Sanktionierbarkeit gemäss Art. 49a 
Abs. 3 Bst. b KG mit der Verfahrenseröffnung vom 14. Dezember 2020 (vgl. Rz 20) für alle 
Wettbewerbsverstösse in jedem Fall gewahrt. 

B.6.2.5  Bemessung 

906.  Rechtsfolge  eines  Verstosses  im  Sinne  von  Art. 49a  Abs. 1  KG  ist  die  Belastung  des 
fehlbaren Unternehmens mit einem Betrag bis zu 10 % des in den letzten drei Geschäftsjahren 
in der Schweiz erzielten Umsatzes. Dieser Betrag stellt also die höchstmögliche Sanktion dar. 
Die konkrete Sanktion bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Ver-
haltens, wobei der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ange-
messen zu berücksichtigen ist. Die konkreten Bemessungskriterien und damit die Einzelheiten 
der Sanktionsbemessung werden in der KG-Sanktionsverordnung (SVKG)749 näher präzisiert 
(vgl. Art. 1 Bst. a SVKG). 

907.  Die Festsetzung des Sanktionsbetrags liegt dabei grundsätzlich im pflichtgemäss aus-
zuübenden  Ermessen  der  WEKO,  welches  durch  den  Grundsatz  der  Verhältnismässigkeit 
(Art. 2 Abs. 2 SVKG) begrenzt wird.750 Die Sanktion soll «schmerzen, aber ein Unternehmen 
nicht in den Konkurs treiben, denn damit wäre dem Wettbewerb letztlich nicht gedient. Insofern 
soll der Bussenbetrag in einem zumutbaren Verhältnis zur Leistungsfähigkeit des Unterneh-
mens stehen. Allerdings muss der finanzielle Nachteil so gross sein, dass sich eine Beteiligung 
an einer Zuwiderhandlung nicht lohnt».751 

908.  Die WEKO bestimmt die effektive Höhe der Sanktion nach den konkreten Umständen 
im Einzelfall, wobei die Geldbusse für jedes an einer Zuwiderhandlung beteiligte Unternehmen 
individuell innerhalb der gesetzlich statuierten Grenzen festzulegen ist.752 

909.  Nach den Bemessungsregeln der SVKG ist zunächst von einem Basisbetrag auszuge-
hen (Art. 3 SVKG), der in einem zweiten Schritt an die Dauer des Verstosses anzupassen ist 
(Art. 4  SVKG),  bevor  in  einem  dritten  Schritt  erschwerenden  und  mildernden  Umständen 
Rechnung getragen wird (Art. 6 f. SVKG). Die Sanktion darf in keinem Fall mehr als 10 % des 
in  den  letzten  drei  Geschäftsjahren  in  der  Schweiz  erzielten  Umsatzes  des  Unternehmens 

749   Verordnung vom 12.3.2004 über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen 

(KG-Sanktionsverordnung, SVKG; SR 251.5). 

750  BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 10.1, DCC; vgl. auch PETER REINERT, in: Stämpflis Hand-

kommentar zum Kartellgesetz, Baker & McKenzie (Hrsg.), 2001, Art. 49a KG N 14 sowie RPW 
2006/4, 661 Rz 236, Flughafen Zürich AG (Unique) – Valet Parking. 

751   BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 10.1, DCC; BGE 146 II 217 E. 9.1, Preispolitik Swisscom 

ADSL; BGE 143 II 297 E.9.7.2, Gaba. 

752  RPW 2009/3, 212 f. Rz 111, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 

189 

 
 
 
 
 
 
 
betragen (Art. 7 SVKG). Im Falle einer Selbstanzeige kann die Sanktion erlassen oder redu-
ziert werden (Art. 8 ff. SVKG). 

B.6.2.5.1 

Basisbetrag 

910.  Der Basisbetrag beträgt gemäss SVKG je nach Art und Schwere des Verstosses bis zu 
10 % des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren 
auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG). Dem Zweck von Art. 3 
SVKG entsprechend ist hierbei der Umsatz massgebend, der in den drei Geschäftsjahren er-
zielt wurde, die der Aufgabe des wettbewerbswidrigen Verhaltens vorangehen.753 Das Abstel-
len auf diese Zeitspanne der Zuwiderhandlung gegen das Kartellgesetz dient nicht zuletzt auch 
dazu, die erzielte Kartellrente möglichst abzuschöpfen. 

B.6.2.5.1.1  Obergrenze des Basisbetrags (Umsatz auf den relevanten Märkten) 

911.  Die obere Grenze des Basisbetrags beträgt gemäss Art. 3 SVKG 10 % des Umsatzes, 
den  das  betreffende  Unternehmen  in  den  letzten  drei  Geschäftsjahren  vor  Beendigung  der 
unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 
hat. 

912.  Der Umsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG wird aufgrund der Jahresrechnung der Unterneh-
men festgestellt. Bei Konzernsachverhalten ist der jeweilige Konzernumsatz massgebend, der 
sich grundsätzlich aus der Konzernrechnung ergibt. Bei der Bestimmung des Umsatzes sind 
Art. 4 ff. VKU sinngemäss anzuwenden.754 

913.  Grundsätzlich  entspricht  der  für  die  Sanktionierung  massgebliche  «relevante  Markt» 
dem sachlich, räumlich und zeitlich relevanten Markt, weil das wettbewerbswidrige Verhalten 
auf  diesen  Markt  einwirkt.  Wirkt  das  marktbeherrschende  Unternehmen  mit  seiner  wettbe-
werbswidrigen Verhaltensweise im Einzelfall darüber hinaus auf sonstige Märkte ein, so sind 
diese ebenfalls in die Sanktionsbemessung mit einzubeziehen. Massgebend für die Sankti-
onsbemessung ist daher nicht nur der Markt, auf dem die marktbeherrschende Stellung des 
Unternehmens gegeben ist. Vielmehr sind auch Sekundärmärkte als vor- oder nachgelagerte 
Märkte sowie sonstige (Tertiär-)Märkte in die Sanktionsbemessung einzubeziehen. Dies gilt 
insbesondere für diejenigen Missbrauchsformen des Art. 7 KG, die sich bereits aufgrund ihrer 
tatbestandlichen Ausgestaltung auf mehrere Märkte erstrecken.755 Die vorliegende Untersu-
chung betrifft das Verhalten von Swisscom im Rahmen des Ausbaus des Glasfasernetzes. Die 
für die Sanktionsberechnung relevanten Märkte sind daher der Markt für den Zugang zur phy-
sischen Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten, deren 
NE lediglich an das FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, sowie die hierzu nachgela-
gerten Vorleistungs- und Endkundenmärkte im Bereich der leitungsgebundenen Datenüber-
tragung  mit  der  Glasfasertechnologie.  Für  die  Sanktionsbemessung  wird  daher  auf  die  Ab-
grenzung der relevanten Märkte verwiesen (vgl. Abschnitt B.5.1.1).  

914.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass der Einbezug der Endkundenumsätze 
unzulässig sei.756 Sie ist der Meinung, dass einzig der relevante Markt für die Berechnung der 
Umsätze massgeblich bzw. der Ausgangspunkt der Marktabgrenzung «der Zugang zu einzel-
nen Glasfasern der physischen Glasfasernetzinfrastruktur ab einer Anschlusszentrale, um ge-
genüber  einem  oder  mehreren  bestimmten  Endkunden  Fernmeldedienste  über  diese 

753   In diesem Sinne auch RPW 2012/2, 404 f. Rz 1083 Tabelle 3 sowie 407 f. Rz 1097 Tabelle 5, 

Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau; RPW 2016/2, 428 f. Rz 326 
und 332 m.w.H. in Fn 176, Altimum SA (auparavant Roger Guenat SA). 

754  Vgl. BGE 146 II 217 E. 9.2.2.1 ff., Preispolitik Swisscom ADSL. 
755   Vgl. BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 1569 f. und 1573, DCC; BVGer, B-7633/2009, 
Rz 722 ff., Preispolitik Swisscom ADSL; RPW 2016/4, 1026 Rz 864, Sport im Pay-TV. 

756   Vgl. act. 1025, Rz 426 ff. 

190 

 
 
 
 
 
 
 
Netzinfrastruktur zu erbringen» sei. Es würde daher um die Nachfrage von Wiederverkäufern 
nach  glasfasergestützen  Breitbandangeboten  und  nicht  um  die  Nachfrage  der  Endkunden 
nach Breitbandzugängen gehen. Die weiteren abgegrenzten Märkte seien für die Sanktions-
berechnung ohne Bedeutung. 

915.  Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt werden, da die Verhaltensweise von Swisscom 
auf den Wettbewerb in die nachgelagerten Endkundenmärkten ausstrahlt. Diese sind daher 
von der Wettbewerbsbeschränkung ebenfalls betroffen und folglich in die Berechnung des Ba-
sisbetrags miteinzubeziehen.757 Swisscom kann demnach aus ihren Ausführungen nichts zu 
ihren Gunsten ableiten und die vorgelegte alternative Sanktionsberechnung ist nicht zu be-
rücksichtigen. 

916.  In zeitlicher Hinsicht ist zu beachten, dass Swisscom im Jahr 2020 mit dem Bau und der 
Inbetriebnahme von Glasfaseranschlüssen in der P2MP-Netzarchitektur begonnen hat. Abbil-
dung 23 zeigt die von Anfang 2020 bis Oktober 2023 gebauten P2MP-Anschlüsse aufgeglie-
dert  nach  den  von  Swisscom  angegebenen  Hauptrechtfertigungsgründen.  Per  Dezember 
2020, dem Zeitpunkt, als die WEKO die vorsorglichen Massnahmen verfügte, hatte Swisscom 
[...] P2MP-Anschlüsse gebaut. Per Oktober 2021, dem Zeitpunkt der Bekanntgabe des Ent-
scheids  des  Bundesverwaltungsgerichts,  hatte  Swisscom  bereits  [...] P2MP-Anschlüsse  ge-
baut und bis im Oktober 2023 stieg diese Zahl auf insgesamt [...] P2MP-Anschlüsse, wobei 
ein kleiner Anteil ([...] %) mittlerweile auf eine P2P-Netzarchitektur umgebaut worden ist. Die 
Abbildung zeigt zudem, dass Swisscom auch nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen der 
WEKO  und  den  Entscheiden  der  Gerichte  kontinuierlich  ihr  Glasfasernetz  in  der  P2MP-
Netzarchitektur ausgebaut hat. Im Mai 2023 hatte Swisscom die ersten [...] P2MP-Anschlüsse 
auf P2P umgebaut. Bis im Oktober 2023 stieg diese Zahl auf [...] Anschlüsse. 

[...]Abbildung 23: Gebaute P2MP-Anschlüsse nach Rechtfertigungsgründen758 

917.  Abbildung  24  zeigt  die  aktiven  P2MP-Anschlüsse  aufgeschlüsselt  nach  den  von 
Swisscom  vorgebrachten  Rechtfertigungsgründen.  Über  die  Zeit  sind  die  aktiven  P2MP-
Anschlüsse kontinuierlich auf insgesamt [...] im Oktober 2023 gestiegen, wobei ein Anteil ([...] 
%) mittlerweile auf die P2P-Netzarchitektur umgebaut wurde. Im Unterschied zu Abbildung 23 
mit den gebauten P2MP-Anschlüssen sind bei den aktiven Anschlüssen im Oktober 2023 [...] 
% der Kategorie Neubau zuzuordnen. An zweiter Stelle folgen die P2MP-Anschlüsse, welche 
bereits vor den von der WEKO verfügten vorsorglichen Massnahmen gebaut wurden. Abbil-
dung 24 zeigt, dass die Anzahl P2MP-Anschlüsse dieser Kategorie auch kontinuierlich gestie-
gen ist. Deren Anteil betrug im Oktober 2023 [...] %. Die aktiven P2MP-Anschlüsse, für welche 
Swisscom keine Rechtfertigungsgründe lieferte, sind ab Januar 2021 auf ein Maximum von 
[...] im März 2022 gestiegen und danach wieder leicht auf [...] Anschlüsse im Oktober 2023 
gesunken.  Schliesslich  konnte  Swisscom  im  Oktober  2023  insgesamt  [...]  aktiven  P2MP-
Anschlüssen keinem Rechtfertigungsgrund zuordnen.  

918.  Obwohl Swisscom im Oktober 2022 öffentlich bekanntgab, dass sie bereits bestehende 
P2MP-Anschlüsse teilweise in die P2P-Netzarchitektur umbaue, waren erst im Mai 2023 die 
ersten Anschlüsse effektiv umgebaut. Im Oktober 2023 lag dieser Wert immerhin bei ca. [...] 
Anschlüssen, wovon [...] in Betrieb waren. 

[...]Abbildung 24: Aktive P2MP-Anschlüsse nach Rechtfertigungsgründen759 

919.  Es zeigt sich, dass Swisscom auch nach den von der WEKO verfügten vorsorglichen 
Massnahmen neu gebaute P2MP-Anschlüsse in Betrieb genommen hat. Selbst nach dem Ent-
scheid  des  Bundesverwaltungsgerichts  hat  Swisscom  weitere  P2MP-Anschlüsse  in  Betrieb 

757   Vgl. RPW 2016/1, S. 212 Rz 582 ff., Swisscom WAN-Anbindung. 
758   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 3; eigene Darstellung. 
759   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 3; eigene Darstellung. 

191 

 
 
 
 
 
 
 
genommen. Der Erlass der vorsorglichen Massnahmen durch die WEKO hatte dementspre-
chend keinen ersichtlichen Einfluss auf die von Swisscom vorgenommene Inbetriebnahme von 
P2MP-Anschlüssen. Erst das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat zu einer leichten Ab-
flachung  der  Kurve  geführt  und  fünf  Monate  später  zu  einer  leichten  Reduktion  der  aktiven 
P2MP-Anschlüsse. Im Oktober 2023 waren [...] solcher P2MP-Anschlüsse in Betrieb. Mit die-
sen Anschlüssen erzielte Swisscom allein im Oktober 2023 einen Nettoumsatz von CHF [...]. 
Ohne  Berücksichtigung  der  mit  den  Zweit-  und  Drittmarken  von  Swisscom  erwirtschafteten 
Umsätze, hat Swisscom von April 2020 bis Oktober 2023 insgesamt einen Nettoumsatz von 
CHF [...]. mit diesen P2MP-Anschlüssen erwirtschaftet. 

920.  Abbildung 25 zeigt schliesslich die über die Zeit erzielten Umsätze von Swisscom mit 
P2MP-Anschlüssen  aufgegliedert  nach  den  von  Swisscom  vorgebrachten  Hauptrechtferti-
gungsgründen. Per Oktober 2023 hat Swisscom [...] P2MP-Anschlüsse gebaut und über diese 
wurden [...] Dienste angeboten. Dabei konnte für insgesamt [...] Dienste im Oktober 2023 der 
generierte Umsatz keiner Nutzungseinheit (OTO-Nummer) zugordnet werden («nicht zuord-
bar»). Dies sei gemäss Angaben von Swisscom auf Mutationen zurückzuführen, die nicht in 
allen Systemen korrekt abgebildet worden seien. Bei P2MP-Anschlüssen, die vor der Verfü-
gung der WEKO vom 14. Dezember 2020 gebaut wurden, besteht zwar kein Verstoss gegen 
die vorsorglichen Massnahmen der WEKO, was jedoch für sich allein keinen ausreichenden 
Rechtfertigungsgrund  darstellt.  Als  ausreichende  Rechtfertigungsgründe  zumindest  für  eine 
vorübergehende P2MP-Erschliessung werden «Neubauten» (vgl. Abschnitt B.5.2.4.10.1) und 
«Kopa Partner mit L 1-Zugang» (vgl. Abschnitt B.5.2.4.10.2) angesehen (blau dargestellt). Zu-
dem waren per Oktober 2023 bereits [...] P2MP-Anschlüsse umgebaut (grün dargestellt).760  

[...]Abbildung  25:  Mit  P2MP-Anschlüssen  erzielte  Umsätze  nach  vorgebrachten  Rechtferti-
gungsgründen761 

921.  Swisscom hat im Zeitraum von April 2020 bis Oktober 2023 mit Endkunden- und Vor-
leistungsprodukten auf den relevanten Märkten einen Nettoumsatz von CHF [...] erzielt. Über 
die letzten drei Jahre (November 2020 bis Oktober 2023) erzielte Swisscom einen Umsatz von 
CHF [...]. Aufgrund der von Swisscom eingereichten Unterlagen lassen sich die von Swisscom 
mit Endkunden oder Vorleistungskunden erzielten Umsätze mit P2MP-Anschlüssen ermitteln, 
für welche keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe vorliegen.  

922.  Die mit Zweit- und Drittmarken (Wingo und M-Budget) zwischen Januar 2020 und Ok-
tober 2023 erzielten Umsätze von CHF [...] reichte Swisscom separat ein (vgl. Rz 397 und  

923. 
[...] Abbildung 19). Über die letzten drei Jahre (November 2020 bis Oktober 2023) er-
zielte Swisscom mit Zweit- und Drittmarken einen Umsatz von CHF [...]. Systembedingt hätten 
diese  Umsätze  den  «Rechtfertigungsgründen»  nicht  zugeordnet  bzw.  die  Anwendungsfälle 
hätten  nicht  erfasst  werden  können.  Swisscom  machte  einzig  geltend,  dass  das  Verhältnis 
zwischen gebauten P2MP-Anschlüssen «mit und ohne Rechtfertigungsgrund» mit demjenigen 
der «Swisscom-Anschlüsse» vergleichbar sei und bei den Zweit- und Drittmarken somit ein 
Anteil von ca. [...] % «ohne Rechtfertigungsgrund» resultiere.762 

924.  Tabelle  32  zeigt  die  von  Swisscom  über  die  letzten  drei  Jahre  erzielten  Umsätze  mit 
P2MP-Anschlüssen  aufgegliedert  nach  den  von  Swisscom  vorgebrachten  Rechtfertigungs-
gründen.  

925.  Als  ausreichende  Rechtfertigungsgründe  wurden  nur  diejenigen  qualifiziert,  welche  in 
den Abschnitten B.5.2.4.10.1 (Nutzungseinheiten, die nicht fernmeldetechnisch erschlossen 

760   Vgl. act. 937, Beilage 10. 
761   Datengrundlage: act. 1049, Beilage 3. 
762   Vgl. act. 937 Rz 12. und Beilage 1. 

192 

 
 
 
 
 
 
 
sind bzw. «Neubauten») und B.5.2.4.10.2 (Nutzungseinheiten mit Layer 1-Angebot von alter-
nativem Netzbetreiber) beschrieben wurden. 

926.  Die WEKO hat die Inbetriebnahme von P2MP-Anschlüssen, für welche Swisscom keine 
ausreichenden sachlichen Gründe vorbringen konnte, als Kartellrechtsverstoss gewertet. Wur-
den  diese  Anschlüsse  erst  nach  den  vorsorglichen  Massnahmen  der  WEKO  gebaut  und in 
Betrieb genommen, hat die WEKO dies zudem als Verstoss gegen die vorsorglichen Mass-
nahmen qualifiziert. 

927.  Für den Teil des Nettoumsatzes von CHF [...] konnte Swisscom keine ausreichenden 
Rechtfertigungsgründe geltend machen. 

Von Swisscom vorgebrachte Rechtfertigungsgründe 

Nettoumsatz 

Nicht zuordenbar (nicht ausreichend) 

Kein Rechtfertigungsgrund (nicht ausreichend) 

Gebaut vor 2020-12-20 (nicht ausreichend) 

Neubauten 

Kopa Partner mit L1  

Umgebaut auf P2P 

Total Umsatz mit Endkunden- und Vorleistungsprodukten 

Zusätzlicher Umsatz mit Zweit- bzw. Drittmarken 

davon ohne ausreichenden Rechtfertigungsgrund763 

Gesamtumsatz ohne ausreichenden Rechtfertigungsgrund 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

[...] 

Tabelle 32: Umsätze Swisscom im Rahmen des Glasfaserausbaus in P2MP764 

928.  Aufgrund der oben genannten Erwägungen beträgt die obere Grenze des Umsatzes 
für die Berechnung des Basisbetrags im vorliegenden Fall somit CHF [...]. 

763   Zur Berechnung des massgeblichen Umsatzes ohne ausreichende Rechtfertigungsgründe wurde 

angenommen, dass der Anteil am erzielten Umsatz bei den Zweit- und Drittmarken identisch ist 
mit dem von Swisscom mit Endkunden- und Vorleistungsprodukten erzielten Umsätzen. Dem-
nach machen die massgeblichen Umsätze ohne ausreichende Rechtfertigungsgründe [...] % des 
Gesamtumsatzes aus. 

764   Berechnungen basieren auf den Angaben und Umsatzzahlen von Swisscom. Vgl. act. 1049, Bei-

lage 3. 

193 

 
 
 
 
 
 
 
B.6.2.5.1.2  Berücksichtigung der Art und Schwere des Verstosses 

929.  Gemäss Art. 3 SVKG ist die aufgrund des Umsatzes errechnete Höhe des Basisbetra-
ges je nach Schwere und Art des Verstosses festzusetzen (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, 
S. 2 f.). Es gilt deshalb zu prüfen, als wie schwer der Verstoss zu qualifizieren ist. 

930.  Massgebend ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die «objektive, d. h. ver-
schuldensunabhängige Schwere», also «das abstrakte Gefährdungspotential; zu berücksich-
tigen sind zudem u. a. der Grad der Beeinträchtigung des Wettbewerbs, die Wirksamkeit des 
Verstosses sowie die Anzahl der Beteiligten».765  

931.  Grundsätzlich ist die Schwere der Zuwiderhandlung im Einzelfall unter Berücksichtigung 
aller relevanten Umstände zu beurteilen.766 Gemäss bundesverwaltungsgerichtlicher Recht-
sprechung darf keine schematische Ansiedelung des Basisbetrags innerhalb des Sanktions-
rahmens erfolgen. Eine Abstufung nach der Schwere und dem Gefährdungspotenzial der ein-
zelnen  Behinderungs-  und  Ausbeutungstatbestände  nach  Art. 7  Abs. 1  KG  ist  generell 
schwierig vorzunehmen.767  

932.  Liegen schwere Verstösse gegen das KG vor, insbesondere marktumfassende Abreden 
nach  Art. 5 Abs. 3  und  4 KG  sowie  Missbräuche  von  marktbeherrschenden  Unternehmen 
nach Art. 7 KG, bewegt sich der Basisbetrag gemäss den Erläuterungen zur SVKG im oberen 
Drittel  des  Rahmens.768  Das  Bundesverwaltungsgericht  merkt  aber  im  Zusammenhang  mit 
Art. 7 KG  an,  dass  bezüglich  der  Behinderungs-  und  Ausbeutungstatbestände  die  gesamte 
Bandbreite von bis zu 10 % des Umsatzes zur Disposition steht, um den konkreten Umständen 
des Einzelfalls gerecht zu werden.769 Entscheidend für die Frage, ob ein schwerer oder ein 
weniger schwerer Verstoss vorliegt, ist die volkswirtschaftliche Schädlichkeit der Wettbewerbs-
beschränkung.770 

933.  Erfüllt  ein  Unternehmen  mit  seinen  missbräuchlichen  Verhaltensweisen  gleichzeitig 
mehrere  Tatbestände  von  Art.  7  Abs.  2  Bst.  a—f  KG,  ist  diese  Wettbewerbsbeschränkung 
nicht schon aus diesem Grund als (besonders) schwerwiegend einzustufen.771 Werden durch 
das  Verhalten  des  marktbeherrschenden  Unternehmens  mehrere  Tatbestände  nach 
Art. 7 Abs. 1 KG (Generalklausel) i.V.m. Abs. 2 Bst. a—f KG (Beispielkatalog) erfüllt, ist jedoch 
zu  prüfen,  ob  verschiedene  Handlungsweisen  vorliegen,  die  separat  zu  beurteilen  und  zu 
sanktionieren sind.772  

934.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme ein weiteres Mal vor, dass sie das Glasfasernetz 
freiwillig baue bzw. ihr Netz gar nicht ausbauen müsse.773 Sie führt nochmals die bereits in 

765  So BGE 146 II 217 E. 9.2.3.2, Preispolitik Swisscom ADSL; BGE 144 II 194 E. 6.4, BMW; BGer, 
2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 10.2.3, DCC. Vgl. auch PETER G. PICHT, in: Wettbewerbsrecht II 
Kommentar, Oesch/Weber/Zäch (Hrsg.), 2. Aufl. 2021, Art. 3 SVKG N 16. 

766   BGE 146 II 217 E. 9.2.3.2 f., Preispolitik Swisscom ADSL; bestätigt in BGer, 2C_596/2019 vom 

2.11.2022 E. 10.2.3, SIX/DCC. 

767   Vgl. zum Ganzen BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Preispolitik Swisscom ADSL; BVGer, B-4003/2016 
vom 10.5.2022 E. 11.4.1, Sport im Pay-TV; BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 1589 ff., 
DCC; BVGer, B-2597/2017 E. 15.2.4.2, Kommerzialisierung von elektronischen Medikamentenin-
formationen; BVGer, B-7633/2009 vom 14.9.2015 E. 713, Preispolitik Swisscom ADSL; BVGer, 
B-2977/2007 vom 27.4.2010 E. 8.3.4, Publigroupe. 

768   Erläuterungen SVKG, 3. 
769   BVGer, B-2977/2007 vom 27.4.2010 E. 8.3.4, Publigroupe/WEKO Richtlinien des Verbands 

Schweizerischer Werbegesellschaften über die Kommissionierung von Berufsvermittlern; siehe 
auch BSK KG-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 542), Art. 49a KG N 56. 

770   RPW 2010/1, 179 Rz 404, Preispolitik Swisscom ADSL. 
771   BSK KG-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 542), Art. 49a KG N 52. 
772   BSK KG-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 542), Art. 49a KG N 52. 
773   Vgl. act. 1025, Rz 427 ff. 

194 

 
 
 
 
 
 
 
Abschnitt B.6.2.3.1 behandelten Argumente auf und kommt zum Schluss, dass der Wettbe-
werb durch den Topologie-Wechsel nur marginal tangiert werde. Daher sei höchstens ein Ba-
sisbetrag von 2 % vertretbar und verhältnismässig. Diesen Ausführungen kann nicht gefolgt 
werden. Hinsichtlich der erneut angeführten Argumente von Swisscom wird auf die Ausfüh-
rungen in Abschnitt B.6.2.3.1 verwiesen. Swisscom kann hieraus auch für die Festlegung des 
Basisbetrags nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

935.  Im vorliegend zu beurteilenden Fall hat Swisscom durch ihren strategischen Entscheid, 
die Glasfasernetzinfrastruktur in Zukunft in einer P2MP-Netzarchitektur auszubauen, versucht, 
den  gesamten  Telekommunikationsmarkt  zu  verändern  (vgl.  387  ff.).  Insbesondere  hätte 
Swisscom mit der geplanten Netzausbauvariante, in welcher nur noch sie selbst Zugang zur 
physischen Netzinfrastruktur erhalten hätte, den Infrastrukturwettbewerb über Jahrzehnte hin-
weg ausgeschaltet; mit entsprechend weitreichenden negativen Auswirkungen sowohl auf die 
Endkunden- als auch auf die Vorleistungsmärkte. Damit weist die von Swisscom an den Tag 
gelegte Verhaltensweise gravierende volkswirtschaftliche Auswirkungen auf. Hätten die Wett-
bewerbsbehörden  das  Verhalten  von  Swisscom  nicht  mit  vorsorglichen  Massnahmen  ge-
stoppt,  wären  gemäss  der  Ankündigung  von  Swisscom  zur  Netzbaustrategie  2025  bis  zum 
rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens wohl mindestens 1/3 der schweizweiten Anschlüsse 
in einer P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte errichtet worden. Es hätte kaum 
eine Möglichkeit bestanden bzw. bedeutende Mehrkosten verursacht, diese Anschlüsse nach-
träglich noch auf eine P2P-Netzarchitektur umzurüsten. Durch die daraus resultierende Ver-
weigerung  eines  Layer  1-Zugangs  hätte  eine  jahrzehntelange  Behinderung  des  wirksamen 
Wettbewerbs gedroht (vgl. Rz 128, 493 und 510).  

936.  Diese Verhaltensweise hätte folglich sowohl in zeitlicher Hinsicht als auch hinsichtlich 
der Anzahl der betroffenen Unternehmen und Endkunden einen grossen volkswirtschaftlichen 
Schaden verursacht. 

937.  Zudem führt die von Swisscom gewählte Netzbauweise in einer P2MP-Netzarchitektur 
zu weitreichenden technologischen Einschränkungen; mit entsprechenden negativen Folgen 
für die bereitstellbare Bandbreite und die Innovationen in den von der Glasfasernetzinfrastruk-
tur abhängigen Telekommunikationsmärkten. 

938.  Die  Verhaltensweise  von  Swisscom  im  Rahmen  der  Änderung  der  Netzbaustrategie 
weist daher sowohl im Verhalten als auch in deren volkswirtschaftlichen Tragweite eine be-
sondere Schwere auf. Dies rechtfertigt eine Maximalsanktion von 10 % des massgeblichen 
Umsatzes auf den relevanten Märkten als Basisbetrag. 

939.  Der Basisbetrag beträgt daher CHF [...]. 

B.6.2.5.1.3  Dauer des Verstosses 

940.  Gemäss Art. 4 SVKG erfolgt eine Erhöhung des Basisbetrages um bis zu 50 %, wenn 
der  Wettbewerbsverstoss  zwischen  einem  und  fünf  Jahren  gedauert  hat.  Für  jedes  weitere 
Jahr ist ein Zuschlag von bis zu 10 % möglich (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, S. 3).  

941.  Innerhalb  dieses  Rahmens  legt  die  Behörde  die  Höhe  des  Dauerzuschlags  unter  Be-
rücksichtigung  von  Art  und  Inhalt  der  Wettbewerbsbeschränkung  und deren  Auswirkung im 
Zeitverlauf fest. In der bisherigen Praxis hat die WEKO einen Prozentsatz von 10 % pro be-
rücksichtigtes Jahr für eine Dauer zwischen einem und fünf Jahren angewandt.774 Das Bun-
desgericht hat diese Praxis bestätigt und unter Berücksichtigung eines gewissen zulässigen 
Schematismus und des Verhältnismässigkeitsprinzips eine Erhöhung des Basisbetrages um 

774   RPW 2020/3a 1219 Rz 520, Kommerzialisierung von elektronischen Medikamenteninformatio-

nen; RPW 2014/4, 702 Rz 238, Preispolitik und andere Verhaltensweisen. 

195 

 
 
 
 
 
 
 
jeweils 10 % pro angefangenes Jahr für die Dauer von einem bis fünf Jahren als bundesrechts-
konform beurteilt.775  

942.  Swisscom hat ihre Netzbaustrategie zum Januar 2020 geändert. Bis zum Verfügungs-
datum sind rund 48 Monate vergangen, weshalb der Basisbetrag um 40 % zu erhöhen ist. 

943.  Swisscom bringt hierzu in ihrer Stellungnahme ohne dies zu begründen vor, dass die 
Busse willkürlich und unverhältnismässig sei.776 Daher sei auch der Dauerzuschlag nicht zu 
legitimieren, weshalb darauf verzichtet werden müsse. Die Ausführungen von Swisscom ent-
halten keine Begründung, warum auf den im Gesetz vorgesehenen Dauerzuschlag zu verzich-
ten sei, und sind daher unbeachtlich. 

944.  Ausgehend vom Basisbetrag für die Sanktionierung der Verhaltensweise von Swisscom 
in der Höhe von CHF [...] führt eine Erhöhung von 40 % für die Laufzeit von 48 Monaten zu 
einer Erhöhung des Basisbetrags um CHF [...]. 

B.6.2.5.1.4 

Erschwerende und mildernde Umstände 

In einem nächsten Schritt sind erschwerende Umstände gemäss Art. 5 SVKG zu be-
945. 
rücksichtigen. Zu prüfen sind primär die exemplarisch in Art. 5 SVKG benannten erschweren-
den Umstände. Daneben können auch weitere erschwerende Umstände berücksichtigt wer-
den.  

B.6.2.5.1.4.1 Wiederholter Verstoss 

Frühere Kartellrechtsverstösse 

946.  Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a SVKG wird der nach den Artikeln 3 und 4 SVKG gebildete 
Betrag  erhöht,  wenn  das  Unternehmen  wiederholt  gegen  das  Kartellgesetz  verstossen  hat. 
Ein wiederholter Verstoss liegt zunächst dann vor, wenn ein Unternehmen zu beurteilen ist, 
für welches die Wettbewerbsbehörden bereits in einem früheren Verfahren einen Kartellrechts-
verstoss rechtskräftig festgestellt haben, mithin ein «Rückfall» vorliegt.  

947.  Es ist festzuhalten, dass Swisscom am 9. Dezember 2019 im Verfahren «Preispolitik 
Swisscom ADSL» rechtskräftig wegen eines Verstosses nach Art. 7 KG verurteilt worden ist.777 
Swisscom hatte Wettbewerber durch die Anwendung einer Kosten-Preis-Schere beim Bezug 
von Vorleistungsprodukten behindert, welche zum Angebot von Datenübertragungsdienstleis-
tungen notwendig waren. Die von den Wettbewerbsbehörden und den Gerichten ausgespro-
chenen Massnahmen und Sanktionen im damaligen Verfahren scheinen bisher keine nach-
haltige  Wirkung  auf  das  Verhalten  von  Swisscom  gezeigt  zu  haben.  Insbesondere  fiel  die 
Kommerzialisierung  des  in  einer  P2MP-Netzarchitektur  errichteten  Glasfasernetzes  ohne 
Layer 1-Zugangsmöglichkeit für Dritte in die Zeit, nachdem Swisscom im besagten Verfahren 
rechtskräftig verurteilt worden war.  

948.  Zudem wurde Swisscom, als sie noch Teil der PTT war, mit Verfügung vom 5. Mai 1997 
im Verfahren «Blue Window» rechtskräftig für einen Kartellrechtsverstoss verurteilt.778 Damals 
hat  Swisscom  im  Rahmen  von  Internetzugängen  ihren  eigenen  Dienst  Blue  Window 

775   BGer, 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.4, Publigroupe (nicht publiziert in BGE 139 I 72). 

BGE 146 II 217, E9.3, Preispolitik Swisscom ADSL. Auch möglich ist eine Erhöhung um 
0,8333 % je angefangener Monat, seitdem das wettbewerbswidrige Verhalten begonnen hat; vgl. 
auch BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018, Rz 1600, DCC. 

776   Vgl. act. 1025, Rz 431 ff. 
777   BGE 146 II 217, Preispolitik Swisscom ADSL. 
778   RPW 1997/2, 174 Dispositiv-Ziff. 1─4, Telecom PTT/Blue Window. 

196 

 
 
 
 
 
 
 
gegenüber Diensten alternativer FDA bevorzugt behandelt und quersubventioniert, was zu ei-
ner Behinderung von Wettbewerbern führte.  

949.  Es besteht daher der Verdacht, dass sich Swisscom entweder der sich aus ihrer Markt-
position ergebenden besonderen Verantwortung für den wirksamen Wettbewerb nicht bewusst 
ist oder das Risiko eines Kartellrechtsverstosses billigend in Kauf nimmt.  

950.  Swisscom ist der Meinung, dass die in Rz 947 f. unter dem Aspekt des «Wiederho-
lungsfalls» aufgeführten Fälle im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a SVKG irrelevant seien.779 Ins-
besondere seien die beiden Fälle «Blue Window» und «Preispolitik Swisscom ADSL» keine 
gleichartigen Fälle. Swisscom würde sich in einem sich rasch bewegenden Technologiemarkt 
bewegen und eine Grundversorgungsverantwortung tragen. In diesem Lichte sei der Vergleich 
des vorliegenden Falles mit  irgendwelchen früheren Fällen, welche  die WEKO und die  Ge-
richte beurteilt haben, sachlich unverhältnismässig und zutiefst unfair. 

951.  Hierzu ist einzuwenden, dass Swisscom in den Fällen «Preispolitik Swisscom ADSL» 
und «Blue Window» ihre Marktposition im Bereich der Telekommunikation als einzige Netzbe-
treiberin  gegenüber  alternativen  FDA,  welche  Vorleistungsdienstleistungen  von  Swisscom 
nachfragen, missbraucht und diese in der Aufnahme und Ausübung des Wettbewerbs behin-
dert hat. Mit der Änderung der Netzbaustrategie hat Swisscom durch die Verweigerung eines 
Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur im Bereich der Telekommunikation erneut alterna-
tive FDA in der Aufnahme und Ausübung des Wettbewerbs behindert. Dass sich die Verhal-
tensweise (Änderung der Netzbaustrategie mit Verweigerung des physischen Zugangs) geän-
dert  hat,  um  letztendlich  im  selben  Bereich  (Telekommunikation)  dasselbe  zu  erreichen 
(Behinderung alternativer FDA in der Aufnahme und Ausübung des Wettbewerbs), ist für die 
Anwendung von Art. 5 Abs. 1 Bst. a SVKG irrelevant. Swisscom kann daher aus ihren Ausfüh-
rungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

952.  Vorliegend  ist  somit  von einem  zweifach wiederholten  Verstoss von  Swisscom  gegen 
das  Kartellgesetz  auszugehen.  Daher  rechtfertigt  sich  aufgrund  der  beiden  rechtskräftigen 
Kartellverstösse von Swisscom eine weitere Erhöhung des Sanktionsmasses um 50 %.  

953.  Darüber hinaus wurde Swisscom von der WEKO und dem Bundesverwaltungsgericht in 
zwei weiteren Verfahren eines Kartellrechtsverstosses für schuldig befunden.780 Diese Verfah-
ren sind derzeit vor Bundesgericht hängig und damit noch nicht rechtskräftig. Zudem führt das 
Sekretariat derzeit zwei weitere Verfahren gegen Swisscom wegen des Verdachts von Kartell-
rechtsverstössen.781  

Verstoss gegen die vorsorglichen Massnahmen der WEKO 

954.  Ein wiederholter Verstoss liegt auch dann vor, wenn in einem einzigen Verfahren zu-
gleich mehrere Verhaltensweisen – mit anderen Worten eine Handlungsmehrheit – zu beur-
teilen sind.782 Auch Wettbewerbsbeschränkungen, die noch Gegenstand eines laufenden Ver-
fahrens sind, können unter gewissen Umständen als erschwerende Umstände miteinbezogen 

779   Vgl. act. 1025, Rz 442 ff. 
780   BVGer, B-8386/2015 vom 24.6.2021, Swisscom WAN-Anbindung; BVGer, B-4003/2016 vom 

10.5.2022, Sanktion im Verfahren (…). 

781   Untersuchung gegen Swisscom wegen Breitbandanbindungen im Geschäftskundenbereich, <vgl. 
www.weko.admin.ch/weko/de/home/medien/medieninformationen/nsb-news.msg-id-80157.html> 
(23.02.2024); Untersuchung gegen Swisscom Directories wegen Missbrauchs einer marktbeherr-
schenden Stellung, <vgl. www.weko.admin.ch/weko/de/home/medien/medieninformationen/nsb-
news.msg-id-84996.html> (25.02.2023). 

782   So RPW 2016/4, 1029, Rz 886, Sport im Pay-TV. 

197 

 
 
 
 
 
 
 
werden.783,  sofern  die  Wiederholung  nicht  schon  im  Basisbetrag  über  die  Art  und  Schwere 
berücksichtigt worden ist.784 

955.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, sie habe alles unternommen, um die von 
der WEKO verfügten vorsorglichen Massnahmen umzusetzen.785 Ein Präzisierungsgesuch der 
vorsorglichen Massnahmen seitens Swisscom sei vom Sekretariat abgewiesen worden, wes-
halb  es  treuewidrig  sei,  Swisscom  vorzuwerfen,  gegen  die  vorsorglichen  Massnahmen 
verstossen zu haben. Insbesondere habe Swisscom in guten Treuen davon ausgehen können, 
dass Farbentbündelung («C-ALO»), «FANS» («V-ALO») und die PON-Bäume ebenfalls Layer 
1-Zugänge darstellen würden, mit denen die Anforderungen der vorsorglichen Massnahmen 
erfüllt gewesen wären. 

956.  Dagegen  ist  einzuwenden,  dass  Swisscom  die  erwähnten  Zugangsprodukte  bzw. 
Technologien  eingeführt  hat,  ohne  den  jeweiligen  Markttest  abzuwarten  (vgl.  Rz  421  f.).  In 
diesem Zusammenhang ist nochmals zu betonen, dass die Markttests des Sekretariats erga-
ben,  dass  die  geprüften  Zugangsalternativen  zu  einem  Layer  1-Zugang  keine  valablen  und 
zielführenden Alternativen darstellten (vgl. beispielsweise die Ausführungen unter Rz 75 zum 
Markttest des «FANS»-Produkts «V-ALO»). Entsprechend hatte die WEKO im Rahmen des 
Beschwerdeverfahrens zu den vorsorglichen Massnahmen auch festgehalten, dass sie eine 
Inbetriebnahme der P2MP-Anschlüsse als Verstoss gegen die vorsorglichen Massnahmen an-
sehen würde (vgl. Rz 422). Mit dem Entscheid der Aufhebung der Sofortmassnahmen und der 
Inbetriebnahme  weiterer  P2MP-Anschlüsse  ist  Swisscom  demnach  [...]  das  Risiko  eines 
Verstosses gegen die vorsorglichen Massnahmen eingegangen (vgl. Rz 422 ff.). Auch nach-
dem  das  Bundesverwaltungsgericht  Swisscom  eine  Kopie  der  Vernehmlassung  der  WEKO 
zukommen  liess,  war  keine  Verhaltensanpassung  seitens  Swisscom  erkennbar.  Sie  konnte 
daher gerade nicht in guten Treuen davon ausgehen, dass mit den von ihr vorgebrachten al-
ternativen Zugangsmöglichkeiten die Anforderungen an einen Zugang zur physischen Netzinf-
rastruktur (Layer 1) erfüllt seien. Swisscom kann daher aus ihren Ausführungen nichts zu ihren 
Gunsten ableiten. 

957.   An dieser Stelle ist nochmals darauf hinzuweisen, dass die WEKO im vorliegenden Ver-
fahren bereits im Dezember 2020 vorsorgliche Massnahmen angeordnet hat786, welche sowohl 
vom  Bundesverwaltungsgericht787  als  auch  vom  Bundesgericht788  bestätigt  wurden.  Diese 
Massnahmen  dienen  dazu,  eine  Inbetriebnahme  von  weiteren  kartellrechtswidrig  erstellten 
Glasfaseranschlüssen zu stoppen und so weitere Wettbewerbsschädigungen durch das Ver-
halten von Swisscom zu verhindern. Ziel der vorsorglichen Massnahmen war, dass alternative 
FDA einen möglichen Layer 1-Zugang ab den Swisscom Anschlusszentralen nachfragen kön-
nen, ohne eine eigene «Feeder»-Infrastruktur aufbauen zu müssen.789 Damit sollen FDA die 
Möglichkeit erhalten, ab den Swisscom Anschlusszentralen einen Zugang zu Layer 1-Ange-
boten zu erhalten, welche ihnen auf den Endkundenmärkten eine eigenständige Preis- und 
Produktgestaltung ermöglicht, so dass diese auf den Endkundenmärkten für Breitbandinternet 
im Privatkundenbereich und Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich im wirksamen 
Wettbewerb nicht eingeschränkt werden. Hierdurch sollten die bisherigen Marktverhältnisse 
gesichert werden. 

783   Vgl. PICHT, in: Oesch/Weber/Zäch, Art. 5 SVKG N 4. 
784   Vgl. BSK KG KG-ZIRLICK/TAGMANN (Fn 542), Art. 49a KG, N 67. 
785   Vgl. act. 1025, Rz 451 ff. 
786   RPW 2021/1, 227 ff., Netzbaustrategie Swisscom.  
787   BVGer B-161/2021 vom 30.9.2021, Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-0598) – An-

ordnung vorsorglicher Massnahmen. 

788   BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, Netzbaustrategie – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 
789   RPW 2021/1, 259 Rz 230, Netzbaustrategie Swisscom. 

198 

 
 
 
 
 
 
 
958.  Swisscom hat trotz der bestehenden vorsorglichen Massnahmen im Mai 2021 begon-
nen,  in  P2MP-Netzarchitektur  errichtete  Glasfaseranschlüsse  wieder  zu  vermarkten  (vgl. 
Rz 417 ff. und Abbildung 16). Dabei hatten alternative FDA keine Möglichkeit, einen Layer 1-
Zugang nachzufragen, der es ihnen ermöglich hätte, mit Swisscom auf den Vorleistungsmärk-
ten für Breitbandanbindung sowie auf den Endkundenmärkten für Breitbandinternet in wirksa-
men Wettbewerb zu treten. Swisscom hat mit der Vermarktung der P2MP-Anschlüsse begon-
nen, ohne vorgängig bei den Wettbewerbsbehörden eine Bestätigung einzuholen, dass dieses 
Vorgehen kartellrechtskonform ist. Dies, obwohl das Sekretariat Swisscom auf die Notwendig-
keit eines entsprechenden Markttests hingewiesen hat und die WEKO im Rahmen ihrer Ver-
nehmlassung vom 30. Juni 2021 an das Bundesverwaltungsgericht das damals vorgesehene 
Zugangsprodukt «C-ALO» aufgrund des erfolgten Markttests als nicht zielführend erachtete 
und entsprechend das Verhalten von Swisscom als einen Verstoss gegen die vorsorglichen 
Massnahmen wertete (vgl. Rz 422). Das Bundesverwaltungsgericht hat Swisscom per Verfü-
gung vom 8. Juli 2021 eine Kopie der Vernehmlassung der WEKO zugesandt. Abbildung 25 
zeigt jedoch, dass die mit P2MP-Anschlüssen erzielten Umsätze, für welche Swisscom keine 
Rechtfertigungsgründe  liefern  konnte,  weiter  bis  zum  Entscheid  des  Bundesverwaltungsge-
richts angestiegen sind und auch nach dem Entscheid nicht ausser Betrieb gesetzt wurden. 
Damit hat Swisscom gegen die bestehenden vorsorglichen Massnahmen verstossen, indem 
sie Glasfaseranschlüsse in einer P2MP-Netzarchitektur, für welche sie keinen für alternative 
FDA nutzbaren Layer 1-Zugang angeboten hat, weiterhin gebaut und in Betrieb genommen 
hat.  

959.  Die Tathandlung beim Verstoss nach Art. 50 KG gegen die vorsorglichen Massnahmen 
besteht darin, dass Swisscom begonnen hat, nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen der 
WEKO gebaute P2MP-Glasfaseranschlüsse, für welche sie keinen nutzbaren Layer 1-Zugang 
angeboten hat, in Betrieb zu nehmen und zu vermarkten.  

960.  Demgegenüber  liegt  ein  andauernder  Verstoss  nach  Art.  49a  KG  darin  vor,  dass 
Swisscom  bereits  vor  Erlass  der  vorsorglichen  Massnahmen  der  WEKO  gebaute  P2MP-
Glasfaseranschlüsse betrieben hat und/oder weiterhin betreibt, ohne dass alternativen FDA 
ein nutzbarer Layer 1-Zugang angeboten wird. Dieser Verstoss besteht unabhängig davon, ob 
diese P2MP-Anschlüsse bereits vor oder erst nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen in 
Betrieb  gesetzt  wurden.  Damit  liegen  im  fortlaufenden  Betrieb  der  besagten  Glasfaseran-
schlüsse (nach Art. 49a KG sanktionierbar) und im Bau sowie der Inbetriebnahme neuer Glas-
faseranschlüsse trotz bestehenden vorsorglichen Massnahmen (nach Art. 50 KG sanktionier-
bar) zwei unterschiedliche Tathandlungen vor. 

961.  Zwar könnte der Verstoss nach Art. 50 KG auch in einem separaten Verfahren beurteilt 
und sanktioniert werden. Dies erscheint vorliegend aufgrund der sachlichen Nähe der beiden 
Verstösse und der Verfahrenseffizienz jedoch nicht notwendig, weshalb der Verstoss gegen 
die vorsorglichen Massnahmen vorliegend im Sinne von Art. 5 SVKG als erschwerender Um-
stand berücksichtigt wird. Dadurch rechtfertigt sich eine Erhöhung der Sanktion um weitere 
50 % für den Verstoss gegen die vorsorglichen Massnahmen. 

962.  Insgesamt rechtfertigt sich daher eine Erhöhung der Sanktion um 100 %. Damit wird die 
Sanktion um einen Betrag von CHF [...] erhöht. 

B.6.2.5.1.4.2 Mutmasslicher Gewinn 

963.  Ein durch das Verhalten erzielter «Normalgewinn» ist bereits im Basisbetrag enthalten. 
Liegt indes die unrechtmässige Monopolrente über dem Basisbetrag, so ist diesem Umstand 
nach  Massgabe  von  Art. 2  Abs. 1  und  Art. 5  Abs. 1  Bst. b  SVKG  Rechnung  zu  tragen  (vgl. 
dazu Erläuterungen SVKG, S. 1, 2 und 4).  

964.  Sofern eine Gewinnberechnung oder -schätzung möglich ist, soll ein besonders hoher 
Gewinn  des  Unternehmens  bei  der  Festlegung  der  Sanktion  als  erschwerender  Umstand 

199 

 
 
 
 
 
 
berücksichtigt  werden.  Damit  sich  der  Verstoss  gegen  Art. 49a  Abs. 1  KG  für  das  fehlbare 
Unternehmen unter keinen Umständen lohnt, ist der Sanktionsbetrag so weit zu erhöhen, dass 
er den Betrag des aufgrund des Verstosses unrechtmässig erzielten Gewinn übertrifft. 

965.  Im  Rahmen  der  Untersuchung  wurden  keine  Abklärungen  zu  einem  möglicherweise 
überhöhten Gewinn durch Swisscom angestellt. Dies würde eine vertiefte Abklärung der Kos-
ten im Vergleich zu den Umsätzen erfordern und den Rahmen der vorliegenden Untersuchung 
sprengen. Aus verfahrensrechtlichen Gründen und zugunsten von Swisscom wird vorliegend 
auf die Ermittlung eines allenfalls unrechtmässig erzielten Gewinns verzichtet. 

B.6.2.5.1.4.3 Mildernde Umstände 

966.  Als mildernder Umstand kommt beispielweise die Situation in Frage, in welcher das Un-
ternehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten Eingreifen des Sekretariats, spä-
testens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den Art. 26—30 KG, beendet. Sankti-
onsmildernd wären zudem weitere Massnahmen zu werten, welche die für den Wettbewerb 
bereits entstandenen Schäden verringern, oder die Anerkennung des Sachverhalts.790  

967.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass sie im vorliegenden Untersuchungs-
verfahren weit mehr getan habe, als ihre Mitwirkungspflichten gemäss VwVG zu erfüllen.791 
Swisscom habe freiwillig umfangreiches Datenmaterial zur Verfügung gestellt und dieses auch 
noch mehrfach aktualisiert und ergänzt. Zudem habe Swisscom aktiv das Gespräch gesucht 
und immer wieder neue und konstruktive Vorschläge in die Diskussion eingebracht. Die An-
strengungen und der Wille von Swisscom, eine Lösung zu finden, gingen weit über das Erfüllen 
verfahrensrechtlicher Mitwirkungspflichten hinaus und müssten mildernd berücksichtigt wer-
den. Auch hätten die Datenlieferungen die Verfahrensführung wesentlich erleichtert. Daher sei 
nach Meinung von Swisscom eine Sanktionsreduktion um mindestens 20 % angemessen. 

968.  Hierzu  ist  festzuhalten,  dass  sich  die  Vorschläge  von  Swisscom  und  entsprechenden 
Diskussionen  vorwiegend  auf  Rechtfertigungsgründe  bezogen  haben,  die  ohnehin  von 
Swisscom vorzubringen wären, um geprüft werden zu können. Swisscom kann daher aus ih-
ren Ausführungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. 

969.  Swisscom hat ihre Netzbaustrategie weder nach Eröffnung der Marktbeobachtung noch 
während der Untersuchung aus eigener Initiative wesentlich angepasst. So hat Swisscom ihr 
Netz zunächst in der P2MP-Netzarchitektur weitergebaut und erst im Rahmen der Präsenta-
tion  des  Betriebsergebnisses  des  dritten  Quartals  2022  verkündet,  wieder  grösstenteils  auf 
eine P2P-Netzarchitektur zu setzen.792 Diese Verhaltensänderungen sind deshalb auf die von 
der WEKO verordneten vorsorglichen Massnahmen zurückzuführen und können nicht sankti-
onsmildernd berücksichtigt werden. Vielmehr hat Swisscom einen Teil der bereits mutmasslich 
kartellrechtswidrig gebauten Glasfaseranschlüsse auch nach Erlass der vorsorglichen Mass-
nahmen in Betrieb genommen und somit aus wettbewerbswidrigem Verhalten resultierende 
Marktanteilsverschiebungen und damit verbundene Nachteile für Wettbewerber [...]. 

970.  Im Rahmen der Untersuchung hat Swisscom grundsätzlich mit den Wettbewerbsbehör-
den kooperiert, wobei keine vollständige und uneingeschränkte Kooperation an den Tag gelegt 
wurde. So hat Swisscom zwar eigene Berechnungen vorgenommen, zu welchen Swisscom 
nicht  verpflichtet  gewesen  wäre.  Auch  haben  diese  Berechnungen  wesentlich  zu  einer  Be-
schleunigung des Verfahrens geführt. Dennoch hat Swisscom die Sachlage nicht vollständig 
offengelegt. So ergaben sich beispielsweise im Zusammenhang mit den Berechnungen der 
Mehrkosten basierend auf dem COSMOS-Modell im Vergleich mit dem WIK-Modell Fragen 

790   RPW 2010/1, 181 Rz 420, Preispolitik Swisscom ADSL. 
791   Vgl. act. 1025, Rz 434 ff. 
792   Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (29.3.2023). 

200 

 
 
 
 
 
 
 
grundsätzlicher Natur, welche Swisscom auch auf mehrmaliges Nachfragen hin nicht zufrie-
denstellend beantwortet hat. Weiter hat es Swisscom trotz Nachfragenunterlassen, die Schät-
zungen basierend auf dem COSMOS-Modell mit tatsächlichen Zahlen (beispielsweise aus der 
Buchhaltung) zu plausibilisieren. Erst spät im Verfahren erfuhren die Wettbewerbsbehörden 
durch  das  BAKOM,  dass  Letztere eine  eigene Version  des  Berechnungsmodells COSMOS 
erhalten hat, welche es im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags für regulatorische Zwecke 
und zur Überprüfung kostenorientierter Preise nutzt. [...]. Es ist daher nicht von einer beson-
ders guten Kooperation seitens Swisscom auszugehen bzw. es liegt keine über das gewöhn-
liche Mass hinausgehende Kooperation vor.  

971.  Swisscom  hat  bisher  auch  den  Sachverhalt  nicht  anerkannt  und  keinen  Kartellrechts-
verstoss eingestanden.  

972.  Insgesamt haben die von Swisscom gelieferten Berechnungen die Abklärung des tech-
nisch komplexen Sachverhalts zwar dahingehend beschleunigt, dass die Wettbewerbsbehör-
den keine eigenen Simulationsrechnungen haben durchführen müssen. [...], erweist sich die 
Zurverfügungstellung  der  von  Swisscom  durchgeführten  Simulationsrechnungen  im  Nach-
hinein aber nicht als Ausdruck einer besonders guten Kooperation. Die von Swisscom an den 
Tag gelegte Kooperation im Zusammenhang mit den Kostenberechnungen ging somit nicht 
wesentlich über das erwartbare Mass hinaus, auch wenn die Berechnungen durch Swisscom 
zwar auf Wunsch der Wettbewerbsbehörden aber freiwillig durchgeführt wurden.  

973.  Auch die weitere Kooperation ging nicht über das erwartbare Mass hinaus. Insbesondere 
seit dem durch Swisscom erwirkten Abbruch der Verhandlungen über eine einvernehmliche 
Regelung war die Zusammenarbeit von Fristerstreckungsgesuchen mit teils unverhältnismäs-
sig langer Zeitdauer geprägt.793 Vor diesem Hintergrund rechtfertigt sich in einer Gesamtwür-
digung keine Sanktionsreduktion aufgrund besonders guter Kooperation. 

B.6.2.5.1.4.4 Fazit 

974.   Zusammenfassend ist der Sanktionsrahmen ausgehend von CHF [...] aufgrund der er-
schwerenden und mangels mildernder Umstände um 100 % auf CHF 18’362’014 zu erhöhen. 

975.  Im Sanktionsrahmen unberücksichtigt ist die Tatsache, dass Swisscom auch nach Er-
lass  der  Verfügung  P2MP-Anschlüsse  ohne  ausreichende  Rechtfertigungsgründe  betreibt, 
was zu einem fortgesetzten Kartellrechtsverstoss führt. Ein solcher Verstoss wäre zu einem 
späteren Zeitpunkt – etwa, wenn Swisscom alle P2MP-Anschlüsse umgerüstet hat – kartell-
rechtlich zu ahnden.  

B.6.2.5.2 

Maximalsanktion 

976.  Die Sanktion beträgt in keinem Fall mehr als 10 % des in den letzten drei Geschäftsjah-
ren  in  der  Schweiz  erzielten  Gesamtumsatzes  des  Unternehmens  (Art. 49a  Abs. 1  KG  und 
Art. 7 SVKG). Massgeblich sind dabei die letzten drei vor Erlass der Verfügung abgeschlosse-
nen Geschäftsjahre.794 Der Unternehmensumsatz i.S.v. Art. 49a Abs. 1 KG berechnet sich da-
bei  sinngemäss  nach  den  Kriterien  der  Umsatzberechnung  bei  Unternehmenszusammen-
schlüssen, Art. 4 und 5 VKU finden analoge Anwendung.  

977.  Bei Konzerngesellschaften sind sämtliche Umsätze der kontrollierten und kontrollieren-
den  Unternehmen  (Tochter-,  Mutter-,  Schwester-,  und  Gemeinschaftsunternehmen)  in  die 

793   Vgl. etwa act. 881. 
794   Vgl. Botschaft KG 2002, BBl 2002 2022, 2037; BVGer, B-4003/2016 vom 1.5.2022 E. 11.4.3, 
Sport im Pay-TV; BVGer, B-7633/2009 vom 14.9.2015 E. 784 f., ADSL II; vgl. auch BSK KG-
TAGMANN/ZIRLICK (Fn 542), Art. 49a N 12 f.; BERNHARD LAUTERBURG, in: Schweizerisches Immate-
rialgüter- und Wettbewerbsrecht V/2, Kartellrecht, Ducrey/Zimmerli (Hrsg), 2. Aufl. 2023, Rz I.23. 

201 

 
 
 
 
 
 
 
Umsatzberechnung einzubeziehen.795 Der Unternehmensumsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG be-
stimmt  sich  mithin  auf  Konzernebene,  wobei  gemäss  Art 5 Abs. 2 VKU  konzerninterne  Um-
sätze bei der Berechnung des Gesamtumsatzes nicht zu berücksichtigen sind. 

978.  Die  so  errechnete  maximale  Sanktion  stellt  nicht  den  Ausgangspunkt  der  konkreten 
Sanktionsberechnung dar (vgl. dazu sogleich); vielmehr wird am Schluss der anhand der an-
deren  im  KG  und  der  SVKG  genannten  Kriterien  erfolgten  konkreten  Sanktionsberechnung 
geprüft, ob der Maximalbetrag nicht überschritten wird (Art. 7 SVKG); gegebenenfalls hat eine 
entsprechende Kürzung zu erfolgen. 

979.  Im vorliegenden Fall sind die Gesamtumsätze von Swisscom in der Schweiz in den Jah-
ren 2020, 2021 und 2022 für die Berechnung der Maximalsanktion massgebend. Der Netto-
umsatz von Swisscom in der Schweiz betrug im Jahr 2020 CHF 8’614 Mio.796, im Jahr 2021 
CHF 8’579 Mio.797 und im Jahr 2022 CHF 8’627 Mio.798 Dies ergibt einen Gesamtumsatz in der 
Schweiz in den letzten drei Geschäftsjahren von CHF 25’820 Mio. Die Maximalsanktion, die 
Swisscom im vorliegenden Verfahren gemäss Art. 49a Abs. 1 KG auferlegt werden kann, be-
trägt daher CHF 2’582 Mio. 

2020 

2021 

2022 

Umsatz in CHF 

8’614 Mio. 

8’579 Mio. 

8’627 Mio. 

Gesamtumsatz in CHF 

Maximalsanktion in CHF 

25’820 Mio. 

2’582 Mio. 

Tabelle 33: Relevante Umsätze von Swisscom der letzten drei Geschäftsjahre 

980.  Vorliegend  überschreitet  der  Sanktionsbetrag  die  nicht  Maximalsanktion  gemäss 
Art. 49a Abs. 1 KG und Art. 7 SVKG. 

B.6.2.5.3 

Verhältnismässigkeitsprüfung 

981.  Schliesslich muss eine Sanktion aufgrund des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes für das 
betroffene Unternehmen auch finanziell tragbar sein.799 

982.  Swisscom erwirtschaftete im Jahr 2022 bei einem Nettoumsatz von CHF 11’112 Mio. 
einen  Reingewinn  von  CHF  1’603  Mio.  Zudem  verfügt  Swisscom  über  eine  Liquidität  von 
CHF 121 Mio. und Gewinnreserven in Höhe von CHF 12’942 Mio.800 Weiter bildete Swisscom 
gemäss dem Jahresbericht 2022 aufgrund der Neubeurteilung der regulatorischen und wett-
bewerbsrechtlichen Verfahren 2022 Rückstellungen von CHF 164 Mio. und verfügt Ende 2022 

795   Art. 5 Abs. 1 Bst. a─d VKU. 
796   Swisscom Geschäftsbericht 2020, Wertschöpfungsrechnung, S. 54, 
<www.swisscom.ch/de/about/investoren/berichte.html> (24.2.2023). 
797   Swisscom Geschäftsbericht 2021, Wertschöpfungsrechnung, S. 61, 
<www.swisscom.ch/de/about/investoren/berichte.html> (24.2.2023). 
798   Swisscom Geschäftsbericht 2022, Wertschöpfungsrechnung, S. 54, 
<www.swisscom.ch/de/about/investoren/berichte.html> (24.2.2023). 

799   Siehe ausführlicher dazu RPW 2009/3, 218 Rz 150 m.w.H., Elektroinstallationsbetriebe Bern. 
800   Swisscom Geschäftsbericht 2022, S. 106 f., <www.swisscom.ch/de/about/investoren/be-

richte.html> (24.2.2023). 

202 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
über  einen  Bestand  an  Rückstellungen  von  CHF  283  Mio.801  Daher  sind  die  festgesetzten 
Sanktionsbeträge für Swisscom ohne Weiteres tragbar bzw. zumutbar. 

B.6.2.6 

Ergebnis 

983.  Zusammenfassend ergibt sich in Anwendung von Art. 49a Abs. 1 KG und Art. 2 ff. SVKG 
folgende Sanktionsberechnung:  

Bestandteil 

Berechnung 

Gesamtumsatz in der Schweiz 

Maximalhöhe der Sanktion 
(Art. 49a Abs. 1 KG, Art. 7 
SVKG) 

Umsatz auf den relevanten 
Märkten 

10 % des  
Gesamtumsatzes 

Obergrenze Basisbetrag 
(Art. 3 SVKG) 

10 % des Umsatzes auf 
den relevanten Märkten 

Umsatz 

in CHF 

CHF 25’820 Mio. 

CHF 2’582 Mio. 

CHF [...] 

CHF [...] 

CHF [...] 

Berücksichtigung der Art und 
Schwere des Verstosses: Ba-
sisbetrag (Art. 3 SVKG) 

Dauer des Verstosses 
(Art. 4 SVKG)  

Mildernde und erschwerende 
Umstände (Art. 5 SVKG) 

Total 

10 % der Obergrenze Ba-
sisbetrag 

+40 % des Basisbetrags 

CHF [...] 

100 % erschwerend  

CHF [...]  

CHF 18’362’014 

984.  Aufgrund der vorstehenden Erwägungen und unter Würdigung aller Umstände und aller 
genannten sanktionserhöhenden und –mildernden Faktoren erachtet die WEKO eine Verwal-
tungssanktion in Höhe von CHF 18’362’014 als dem Verstoss von Swisscom gegen Art. 49a 
Abs. 1 KG im Rahmen der von ihr eingeschlagenen Netzbaustrategie als angemessen. 

C 

Kosten 

985.  Die Gebührenpflicht, die Höhe der Verfahrenskosten und die Verlegung der Kosten rich-
ten sich nach Art. 53a KG sowie der Gebührenverordnung KG.802  

986.  Die Wettbewerbsbehörden erheben nach Art. 53a Abs. 1 Bst. a KG Gebühren für Verfü-
gungen  über  die  Untersuchung  von  Wettbewerbsbeschränkungen  nach  den  Artikeln  26–31 

801   Vgl. Swisscom Geschäftsbericht 2022, 3.5 Rückstellungen und Eventualverbindlichkeiten, 

S. 145 f., <www.swisscom.ch/de/about/investoren/berichte.html> (24.2.2023). 

802   Verordnung vom 25.2.1998 über die Gebühren zum Kartellgesetz (Gebührenverordnung KG, 

GebV-KG; SR 251.2). 

203 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
KG. Nach Art. 2 Abs. 1 GebV-KG ist gebührenpflichtig, wer das Verwaltungsverfahren verur-
sacht hat.  

987.  Im Untersuchungsverfahren nach Art. 27 ff. KG besteht eine Gebührenpflicht, wenn auf-
grund der Sachverhaltsfeststellung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegt, oder 
wenn sich die Parteien unterziehen.803 Im vorliegenden Verfahren wurde Swisscom eine un-
zulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens nachgewiesen. Folg-
lich ist eine Gebührenpflicht der Verfügungsadressatin zu bejahen. 

988.  Die  Höhe  der  Verfahrenskosten  bestimmt  sich  nach  Art. 4 f.  GebV-KG.  Nach  Art. 4 
Abs. 2 GebV-KG gilt ein Stundenansatz von CHF 100 bis 400.–. Dieser richtet sich namentlich 
nach  der  Dringlichkeit  des  Geschäfts  und  der  Funktionsstufe  des  ausführenden  Personals. 
Auslagen  für  Porti  sowie  Telefon-  und  Kopierkosten  sind  in  den  Gebühren  eingeschlossen 
(Art. 4 Abs. 4 GebV-KG). 

989.  Gestützt auf die Funktionsstufe der mit dem Fall betrauten Mitarbeiter rechtfertigt sich 
ein Stundenansatz von CHF 200.– bis CHF 290.–. Die aufgewendete Zeit beträgt vorliegend 
insgesamt  4’427.20  Stunden.  Aufgeschlüsselt  werden  demnach  folgende  Stundenansätze 
verrechnet: 

  3’962.03 Stunden zu Fr. 200.–, ergebend Fr. 792’405.10 

  465.18 Stunden zu Fr. 290.–, ergebend Fr. 134’901.90. 

990.  Demnach belaufen sich die Gebühren auf CHF 927’307. 

991.  Swisscom bringt in ihrer Stellungnahme vor, dass ihr aufgrund der ihrer Meinung nach 
geringen Vorwerfbarkeit nicht die gesamten Verfahrenskosten auferlegt werden dürften, und 
beantragt eine Reduktion der Verfahrenskosten um 50 %.804 Die Auferlegung von Gebühren 
erfolgt unabhängig von der Vorwerfbarkeit und bemisst sich gemäss Art. 4 f. GebV-KG nach 
dem Zeitaufwand der Behörde, weshalb vorliegend keine Reduktion der Verfahrenskosten vor-
genommen wird. 

992.  Die Verfahrenskosten in der Höhe von insgesamt CHF 927’307 werden der Swisscom 
auferlegt. 

D 

Ergebnis 

993.  Zusammenfassend kommt die WEKO gestützt auf die vorstehenden Erwägungen zu fol-
gendem Ergebnis:  

994.  Swisscom verfügt auf dem Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten  Übertragungsgeschwindigkeiten  in  Gebieten,  deren  NE  lediglich  an  das 
FTTH-Netz von Swisscom angebunden sind, über eine marktbeherrschende Stellung im Sinne 
von Art. 4 Abs. 2 KG (vgl. Rz 478 ff.).  

995.  Swisscom missbrauchte ihre marktbeherrschende Stellung auf diesem Markt, indem sie 
einen Layer 1-Zugang für alternative FDA verweigert hat. Ohne einen Layer 1-Zugang wird 
zudem die technische Entwicklung von FDA ohne eigene Glasfaser-Netzinfrastruktur einge-
schränkt. Swisscom hat sich deshalb nach Art. 7 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Bst. a und e KG unzu-
lässig verhalten (vgl. Abschnitt B.5.2). Swisscom sind daher die oben gennannten Massnah-
men  aufzuerlegen  (vgl.  Abschnitt  B.6.1).  Zudem  ist  Swisscom  dafür  gestützt  auf  Art. 49a 

803   BGE 128 II 247, 257 f. E. 6.1, BKW FMB Energie AG; Art. 3 Abs. 2 Bst. b und c GebV-KG e 

contrario. 

804   Vgl. act. 1025, Eventualantrag 9 und Rz 475.  

204 

 
 
 
 
 
 
 
Abs. 1 KG zu sanktionieren (vgl. Abschnitt B.6.1.2). Unter Würdigung aller Umstände und der 
zu berücksichtigenden sanktionserhöhenden und -mildernden Faktoren ist eine Belastung von 
Swisscom mit einem Betrag von CHF 18’362’014 angemessen (Art. 49a Abs. 1 KG, Art. 2 ff. 
SVKG, vgl. Rz 983 ff.). 

996.  Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten Swisscom aufzuerlegen 
(vgl. Abschnitt C). 

E 

Dispositiv 

Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt die WEKO gemäss 
Art. 30 Abs. 1 KG: 

1. 

2. 

3. 

4. 

5. 

Swisscom (Schweiz) AG wird verpflichtet, die vorübergehend in Betrieb genommenen 
P2MP-Anschlüsse 
flächendeckenden  FTTH-
Netzausbaus in einer Art und Weise umzurüsten, die einen Layer 1-Zugang für Dritte 
ermöglicht. 

in  Neubauten  zum  Zeitpunkt  des 

Swisscom (Schweiz) AG wird, soweit keine entgegenstehenden sachlichen Gründe im 
Einzelfall bestehen, verpflichtet, die in Betrieb genommenen Glasfaseranschlüsse, die 
es Nachfragern nach einem Layer 1-Angebot verunmöglicht, ein solches Layer 1-Ange-
bot ab den Swisscom Anschlusszentralen zu nutzen, mit einer Übergangsfrist bis zum 
31. Dezember 2025 ausser Betrieb zu nehmen oder in einer Art und Weise umzurüsten, 
die einen Layer 1-Zugang für Dritte ermöglicht. 

Swisscom (Schweiz) AG wird, soweit keine entgegenstehenden sachlichen Gründe im 
Einzelfall bestehen, untersagt, ein Glasfasernetz in einer Weise aufzubauen bzw. ihr be-
stehendes  Leitungsnetz  zu  einem  Glasfasernetz  FTTH  im  Anschlussbereich  in  einer 
Weise auszubauen, die es Nachfragern nach einem Layer 1-Angebot verunmöglicht, ein 
solches Layer 1-Angebot ab den Swisscom Anschlusszentralen zu nutzen. 

Einer allfälligen Beschwerde gegen die Dispositivziffern 2 und 3 dieser Verfügung wird 
die aufschiebende Wirkung entzogen. 

Swisscom (Schweiz) AG wird wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung 
gemäss Art. 7 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Bst. a und e KG mit einer Sanktion nach Art. 49a 
Abs. 1 KG in der Höhe von CHF 18’362’014 belastet. 

6.  Die Beweisanträge der Swisscom (Schweiz) AG werden abgewiesen. 

7.  Die Verfahrenskosten nach Art. 53a KG in Höhe von CHF 927’307 werden der Swisscom 

(Schweiz) AG auferlegt.  

Die Verfügung ist zu eröffnen an:  

-  Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern, 

vertreten durch RA Reto Jacobs und RA Felix Tuchschmid (Walder Wyss AG), See-
feldstrasse 123, 8034 Zürich. 

Die Verfügung geht in Kopie an: 

- 

Init7 (Schweiz) AG, Technoparkstrasse 5, 8306 Winterthur, 
vertreten durch RA Simon Schlauri (Ronzani Schlauri Rechtsanwälte), Signaus-
trasse 11, 8008 Zürich 

-  Swiss Fibre Net AG, Bundesgasse 26, Postfach, 3001 Bern, 

vertreten durch RA Matthias Amgwerd (Burkhalter Rechtsanwälte), Seefeldstrasse 
45, Postfach, 8008 Zürich 

205 

 
 
 
 
 
 
Wettbewerbskommission 

Dr. Laura Melusine Baudenbacher 
Präsidentin 

Prof. Dr. Patrik Ducrey  
Direktor 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesverwaltungsge-
richt, Postfach, 9023 St. Gallen, Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerdeschrift hat die 
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 
Die angefochtene Verfügung und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende 
Partei in Händen hat, beizulegen. 

206