# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f12546b2-2d1c-5e40-b243-e66b4cc02238
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2015  VB.2015.00005
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2015-00005_2015-09-10.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2015.00005	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 10.09.2015
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 18.01.2016 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken

	
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken: Kundgebung in einem Wohnquartier.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Bewilligung einer Kundgebung in einer Quartierstrasse wurde vom Gemeinderat mangels Mitwirkung im Bewilligungsverfahren abgewiesen, nachdem er um Mitteilung des Grundes der Kundgebung gebeten wurde, diesen jedoch nicht mitteilte. Somit konnte keine Interessenabwägung vorgenommen werden. Es wäre dem Beschwerdeführer jedoch möglich gewesen, sein Begehren zu präzisieren. Die Ablehnung des Gesuchs erweist sich als verhältnismässig, zumal auch der Beschwerdeführer selber Störaktionen befürchtete.
Beschwerdelegitimation gegeben, obwohl Kundgebungszeitpunkt bereits verstrichen ist. Anordnung, die sich jederzeit wiederholen könnte und sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe (E. 1.2). Rechtsgrundlagen zum grundrechtlichen Schutz von Demonstrationen als gesteigerter Gemeingebrauch öffentlichen Grundes (E. 3). Genügende gesetzliche Grundlage in der Polizeiverordnung (E. 4.1). Ein Vergleich mit Bewilligungen in anderen Gemeinden ist nicht von Belang, da es auf die Umstände des Einzelfalls ankommt (E. 4.2).
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						BEWILLIGUNG
GEMEINGEBRAUCH
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
INTERESSENABWÄGUNG
KUNDGEBUNG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ÖFFENTLICHER GRUND
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
SICHERHEIT
SONDERZWECK

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 16 BV
Art. 22 BV
Art. 10 EMRK
Art. 11 EMRK
§ 74 GemeindeG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2015.00005

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 10. September 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

 

 

 

In Sachen

 

 

Verein A, vertreten durch B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat C, 

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Benützung
des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken,

hat sich
ergeben: 

I.  

A.
Am 30. Juli 2014 ersuchte der Verein A die
Gemeindeverwaltung C um Bewilligung einer Tierschutzkundgebung unter Leitung
von B am Sonntag, 10. August 2014, zwischen 10.30–11.03 Uhr im Bereich
D. Die Anzahl der Teilnehmenden belaufe sich auf ca. sieben Personen und der
Verkehr werde nicht behindert. In der Folge ersuchte die Gemeindeverwaltung den
Verein A um Mitteilung des Grundes für die geplante Kundgebung. Der Verein A verweigerte
die Auskunft. Mit Verfügung vom 5. August 2014 lehnte der Sicherheitsvorstand
des Gemeinderats C das Gesuch mangels Mitwirkung im Bewilligungsverfahren ab. 

B.
Eine am 8. August 2014 gegen die Verfügung des
Sicherheitsvorstandes erhobene Einsprache des Vereins A wies der Gemeinderat
mit Beschluss vom 2. September 2014 ab.

II.
 

Mit Rekurs vom 11. September 2014
gelangte der Verein A an den Statthalter des Bezirks Dielsdorf und beantragte
die Feststellung, dass das Gesuch des Vereins A um Bewilligung einer
Tierschutzkundgebung in C zu Unrecht abgewiesen worden sei. Der Statthalter
wies den Rekurs am 23. Dezember 2014 ab, unter Kostenfolge zulasten des Vereins
A.

III.
 

Am 5. Januar 2015 erhob der Verein A
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Rekursentscheids vom 23. Dezember 2014 und die Feststellung, dass das
Gesuch vom 30. Juli 2014 um Bewilligung einer Tierschutzkundgebung in C zu
Unrecht abgewiesen worden sei. Das Statthalteramt verwies mit Schreiben vom 19. Januar
2015 auf den Rekursentscheid und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
Der Gemeinderat C erstattete keine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 sowie § 19b Abs. 2 lit. d
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Indem der
Beschwerdeführer beantragt, es sei festzustellen, dass sein Gesuch zu Unrecht
abgewiesen worden sei, meint er sinngemäss, es sei auf das Erfordernis des
aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten, obwohl es um eine in der
Vergangenheit liegende Kundgebung geht, welche am 10. August 2014 hätte
stattfinden sollen.

Die Beschwerdelegitimation setzt ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen
Anordnung voraus. Auf dieses Erfordernis kann ausnahmsweise verzichtet werden,
sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem
Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder
gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass die rechtliche
Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (vgl. Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 25;
RB 1998 Nr. 41 E. 2b; BGE 131 II 670 E. 1.2). Dies ist
vorliegend der Fall, weshalb auf die Beschwerde des Beschwerdeführers einzutreten
ist. 

1.3 Der
Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die Klärung der Rechtmässigkeit
der Frist gemäss Art. 44 Abs. 1 der Polizeiverordnung (PolVO) der
Gemeinde C vom 1. Januar 2012, wonach Bewilligungsgesuche aller Art
mindestens drei Wochen vor dem Anlass schriftlich begründet der
Sicherheitsabteilung einzureichen sind, vorliegend mangels Beschwer unstreitig
nicht Verfahrensgegenstand bildet. Obgleich der Beschwerdeführer sein Gesuch
erst rund zehn Tage vor der geplanten Kundgebung gestellt hatte, wurde das
Gesuch von der Gemeinde materiell behandelt. 

2.
 

2.1 Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Bewilligung einer Kundgebung dürfe nicht vom
"Grund", das heisse vom Sinn und Zweck der Kundgebung und vom Inhalt
des Appells an die Öffentlichkeit abhängig gemacht werden. Er habe ein
Interesse daran, dass der Grund der Kundgebung nicht vorzeitig bekannt werde,
um Störungen seitens der Gegnerschaft zu vermeiden. Dass es sich um eine
Tierschutz-Kundgebung handle, sei im Gesuch deklariert gewesen, ebenso die
Anzahl der Teilnehmenden und dass der Verkehr nicht behindert werde. Mehr Angaben
seien für eine objektive Prüfung des Gesuchs nicht nötig gewesen, und auf das
Amtsgeheimnis sei ohnehin kein Verlass. Die beantragte Kundgebung sei daher
gegen die Verfassung und die europäische Menschenrechtskonvention [EMRK]
verstossend abgewiesen worden, stünden doch öffentliche Strassen für die Ausübung
der Kundgebungsfreiheit ausdrücklich zur Verfügung. Der Gemeinderat habe auch
keine genaueren Informationen über den Ablauf der Kundgebung verlangt, sondern
lediglich das Motiv wissen wollen. Die Bewilligungsbehörde habe sich aber keine
Meinung darüber zu bilden, ob der Appell an die Öffentlichkeit inhaltlich
berechtigt bzw. mit seiner politischen Einstellung zum Tierschutz verträglich
sei oder nicht oder ob sich jemand gestört oder provoziert fühlen könnte.
Schliesslich habe das Statthalteramt den Beschwerdeführer und dessen
Präsidenten sinngemäss als gefährlich für die öffentliche Sicherheit dargestellt,
weshalb eine Kundgebungsbewilligung nur zurückhaltend zu erteilen sei. Einer
ähnlichen Mentalität, eine Kundgebungsbewilligung aufgrund eines
Pauschalverdachtes zu verweigern, habe das Bundesgericht indessen mit Entscheid
vom 19. Dezember 2011 (1C_322/2011) eine Abfuhr erteilt, indem es auf
solche Argumente überhaupt nicht eingegangen sei.

2.2 Die
Vorinstanz stellte sich auf den Standpunkt, Ziel der Nachfrage seitens des Beschwerdegegners
sei nicht eine "ideologische Kontrolle" gewesen, sondern weitere Details
zwecks Abklärung entgegenstehender öffentlicher Interessen bzw. betroffener
Grundrechte Dritter zu erfahren. Es wäre dem Beschwerdeführer beispielsweise
zuzumuten gewesen, bekanntzugeben, welche Liegenschaften von seiner Kundgebung
betroffen seien und was er dort kritisieren würde (zum Beispiel eine bestimmte
Tierhaltung). Nur so wäre es dem Beschwerdegegner möglich gewesen, die
Gefährdung öffentlicher Interessen bzw. Grundrechte Dritter abzuschätzen und
allenfalls Auflagen zu erteilen oder selbst Massnahmen zu treffen. Die
Gewährung von Ruhe und Ordnung sei eine der wichtigsten Aufgaben einer Gemeinde
und stelle ein gewichtiges öffentliches Interesse dar. Auch wäre es mittels der
Social Media durchaus möglich gewesen, aus den sieben Teilnehmenden im Handumdrehen
ein Vielfaches zu machen. Durch die Nichtbekanntgabe weiterer Details habe der
Beschwerdeführer eine entsprechende Beurteilung verunmöglicht und sei somit seiner
Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen. Auch wäre die Bewilligung nur dem Beschwerdeführer
zugestellt worden und sämtliche Behördenmitglieder sowie Gemeindeangestellten
hätten dem Amtsgeheimnis unterstanden. 

3.
 

3.1 Demonstrationen
sind Versammlungen, mittels derer die Teilnehmenden ihre ideellen Anliegen
an die Öffentlichkeit richten und denen im Vergleich zu anderen Versammlungen
eine spezifische Appellfunktion zukommt. Ein grundrechtlicher Schutz von
Demonstrationen erfolgt gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung durch die
Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) sowie die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV. Auf der Ebene des
Völkerrechts und der EMRK ist die Meinungsfreiheit durch Art. 10 EMRK und
Art. 19 des Internationalen Pakts über die bürgerlichen und politischen
Rechte (für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten) [UNO-Pakt II]
geschützt, die Versammlungsfreiheit durch Art. 11 EMRK bzw. Art. 21
UNO-Pakt II (zum Ganzen Regina Kiener, Walter Kälin, Grundrechte, 2. A.,
Bern 2013, S. 223, 249 f., mit Hinweisen).

3.2 Auf
gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes zu ideellen Zwecken,
hier die infrage stehende Kundgebung, besteht somit von Verfassungs bzw.
Völkerrechts sowie der EMRK wegen ein bedingter Anspruch, der von einer –
insoweit die betreffenden Grundrechte einschränkenden – Bewilligung abhängig
gemacht werden darf. Eine solche ist zu erteilen, wenn nicht überwiegende
öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-
und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012,
Rz. 3444). Aber auch der Schutz von Grundrechten Dritter, wie die
persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie, ist in
die Güterabwägung einzubeziehen (Kiener/Kälin, S. 216, unter anderem mit
Hinweis auf BGE 132 I 256, E. 4.1; vgl. auch BGE 140 I 2, E. 9.1; Yvo
Hangartner/Andreas Kley-Struller, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter,
ZBl 96/1995, S. 101). 

3.3 Eingriffe
in die Versammlungs- und Meinungsfreiheit, wie die Verweigerung der Erteilung
einer beantragten Bewilligung, bedürfen einer genügenden gesetzlichen
Grundlage. Entsprechend prüft auch der EGMR, ob diese Voraussetzung erfüllt
ist, eine korrekte Interessenabwägung vorgenommen wurde und der Eingriff verhältnismässig
ist (Felix Arndt/Anja Engels in: Ulrich Karpenstein/Franz C. Mayer [Hrsg.],
EMRK, Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar,
2. A., München 2015 [Kommentar EMRK], Art. 11 Rn. 11 ff.). 

3.4 Dem Staat
obliegt insbesondere auch eine positive Pflicht zwecks Gewährleistung der
Versammlungs- und Meinungsfreiheit, indem er geeignete Massnahmen zum Schutz
der Versammlung zu ergreifen hat, beispielsweise die Versammlung gegen
Störungen durch private Dritte (Kiener/Kälin, S. 211/255; Arndt/Engels,
Kommentar EMRK, Art. 11 Rn. 25).

4.
 

4.1 Vorliegend
wird das Erfordernis der Einholung einer Bewilligung für eine Kundgebung, wie
sie im Raum steht, nicht bestritten. Die Erteilung der erforderlichen Polizeibewilligung
ist für die Gemeinde C in allgemeiner Form in Art. 44 PolVO (in Verbindung
mit § 74 des Gesetzes über das Gemeindewesen [Gemeindegesetz] vom 6. Juni
1926) geregelt. Art. 44 PolVO hält unter anderem fest, dass
Bewilligungsgesuche aller Art vor dem Anlass schriftlich begründet der
Sicherheitsabteilung einzureichen sind (Abs. 1). Bewilligungen können an
Bedingungen geknüpft und mit Auflagen versehen werden (Abs. 2). Es besteht
somit eine hinreichende gesetzliche Grundlage sowohl für die Bewilligungspflicht
als auch allfällige Einschränkungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (zum
Ganzen VGr, 14. Juni 2012, VB.2012.00209, E. 2).

4.2 Grundsätzlich,
solange die Kundgebung nicht zum Zweck von rechtswidrigen Handlungen abgehalten
werden soll, ist es auch nicht Sache der Behörde, die vermittelten ideellen
Auffassungen und Anliegen zu bewerten (vgl. BGE 132 I 256, E. 4.2; Hangartner/Kley-Struller,
S. 107). Dies haben denn auch weder der Beschwerdegegner noch die
Vorinstanz in Abrede gestellt. Nähere Angaben wären aber für die Vornahme der Interessenabwägung
und damit verbunden der allfälligen Festlegung von Auflagen und Massnahmen erforderlich
gewesen.

Die hier zu beurteilende Frage, inwieweit sich die Behörde
nach dem Grund der geplanten Kundgebung erkundigen durfte bzw. weshalb diese im
Bereich D durchgeführt werden wolle, beschränkt sich daher darauf, ob die
Angaben des Beschwerdeführers im Rahmen der ihn im Zusammenhang mit seinem
Begehren treffenden Mitwirkungspflicht gemäss § 7 Abs. 2 lit. a
VRG für die Vornahme einer rechtsgenügenden Interessenabwägung genügten bzw.
die Nichterteilung der Bewilligung zufolge Verweigerung näherer Auskünfte
verhältnismässig war. Die unterschiedliche Handhabung entsprechender Gesuche
des Beschwerdeführers in anderen Gemeinden ist hingegen nicht weiter von Belang,
kommt es doch für die entsprechenden Bewilligungen auf die Umstände des
Einzelfalls an. Ebenso wenig ist die Frage der behördlichen Einhaltung des
Amtsgeheimnisses bzw. Verletzung desselben weiter Thema.

4.3 Dem
Bewilligungsgesuch des Beschwerdeführers vom 30. Juli 2014 ist zu entnehmen,
dass es sich um eine an einem Sonntag zwischen 10.30 bis 11.03 Uhr
geplante Tierschutzkundgebung handelt, welche unter der persönlichen Leitung
des Vereinspräsidenten und Teilnahme von ca. sieben Personen erfolgen soll. Der
Verkehr werde nicht behindert. Die Kundgebung soll im Bereich D stattfinden. 

Die Angaben des Beschwerdeführers sind somit sowohl zeitlich
als auch in Bezug auf die Anzahl der voraussichtlich Teilnehmenden präzis.
Hinsichtlich des Motivs der geplanten Kundgebung sowie der Örtlichkeit bleibt
das Gesuch indessen vage, indem von einer "Tierschutzkundgebung" im
"Bereich D" die Rede ist. Ungewiss ist auch, ob ein Abschreiten des
Bereichs D oder eine Ansammlung vor einer bestimmten Liegenschaft geplant war. Letzteres
ist nicht auszuschliessen, wie sich schon aus der Beschwerdeschrift ergibt.

Schon aus den beengten räumlichen Verhältnissen im Bereich D,
einem Wohnquartier, ergibt sich indessen, dass sich dort eine Kundgebung auch
mit nur ein paar Teilnehmenden naturgemäss erheblich mehr auswirken kann als beispielsweise
auf einem öffentlichen Platz oder gegebenenfalls vor einer Kirche, wie dies im
vom Beschwerdeführer erwähnten Entscheid des Bundesgerichts der Fall war
(E. 2.1; BGr, 19. Dezember 2011, 1C_322/2011). Dies gilt erst recht,
falls sich der Appell an Einzelne richten sollte. Über die Frage, ob die
Grundrechte derselben sowie anderer im öffentlichen Interesse stehender
Schutzziele wie die Aufrechterhaltung der Ordnung mittels allfälliger polizeilicher
Massnahmen zu schützen sind, hat aber allein der Beschwerdegegner zu befinden
(E. 3.2; vgl. Kiener/Kälin, S. 215; Arndt/Engels, Kommentar EMRK,
Art. 11 Rn. 14, je mit Hinweisen). Die behördliche Prüfung kann selbstredend
nicht durch eine vom Beschwerdeführer zu seinen Gunsten vorweggenommene
Interessenabwägung, wonach er zwecks Verhinderung von Störaktionen keine
weiteren Angaben zu machen habe, ersetzt werden. Zur staatlichen Aufgabe gehört
wie dargelegt auch der Schutz der Kundgebenden vor allfälligen Störaktionen
(E. 3.4). 

Es wäre für den Beschwerdeführer sodann ein Leichtes gewesen,
sein Begehren auf Erteilung der Bewilligung zu präzisieren. Aus den dargelegten
Gründen hätte dazu die Nennung der allenfalls konkret betroffenen Liegenschaft(en)
mit der entsprechenden Tierhaltung oder aber betroffener Tierhaltender gehört,
was dem Beschwerdeführer durchaus klar war. Er hat sich aber von vornherein
geweigert, weitere Angaben zu machen und ist seiner Mitwirkung bewusst nicht
weiter nachgekommen (zur Mitwirkung vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 94, 98 ff., 110). Dementsprechend hat er es sich selber zuzuschreiben,
wenn der Beschwerdegegner die für die Bewilligung erforderliche Interessenabwägung
nicht weiter vornehmen und somit auch nicht die Ergreifung allfälliger Schutzmassnahmen
prüfen konnte. Unter diesen Umständen erweist sich die Ablehnung des Gesuchs
als verhältnismässig bzw. logische Folge der fehlenden Mitwirkung. Es kann auch
nicht die Rede davon sein, dass die Bewilligung lediglich aufgrund eines
Pauschalverdachts möglicher Störungen der öffentlichen Ordnung zufolge des
Auftretens des Beschwerdeführer abschlägig beurteilt wurde, wie dies Gegenstand
des Entscheids des erwähnten Bundesgerichtsentscheids vom 19. Dezember
2011 war (1C_322/2011, E. 3.4). Wie erwähnt, befürchtete vorliegend gerade
der Beschwerdeführer selber Störaktionen im Zusammenhang mit seiner geplanten
Kundgebung, was das Erfordernis der näheren behördlichen Prüfung im
ausgeführten Sinn umso mehr belegt.

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

5.
 

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die
Kosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

5.    Mitteilung an
…