# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7c6b4d3a-f3f6-5c5b-bb44-e7b528a4044c
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-01-23
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 23.01.2001 90.2000.34
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2000-34_2001-01-23.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2000.00034

  	
  Lugano

  23 gennaio
  2001

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Stefano Furger

  

 

statuendo sul ricorso del 20 luglio 2000 di

 

	
   

  	
  __________,
  __________ e __________, __________, __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  l'istituzione di una zona di
  pianificazione "Piani di quartiere" decisa dal Municipio di
  __________ il 3 aprile 2000;

  

 

viste le osservazioni 10 ottobre 2000 del Comune di
__________ e 26 ottobre 2000 della Divisione della pianificazione territoriale,

 

letti e esaminati gli atti,

 

esperiti i necessari accertamenti;

 

 

 

r i t e n u t o,

 

in
fatto

 

                                   a.   Il
PR di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 4
ottobre 1988. In seguito, con decisione del 2 luglio 1991 e del 27 agosto 1997,
il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti alle NAPR e una revisione
parziale del PR.

 

                                  b.   In
conseguenza della realizzazione di alcuni progetti edilizi, ritenuti troppo
intensivi nello sfruttamento dei parametri edificatori, per altro offerti
dall'attuale PR, alcuni cittadini del Comune di __________ hanno lanciato
un'iniziativa popolare nella forma generica intesa ad introdurre nel PR
l'obbligo del Piano di quartiere per l'edificazione di tutte le superfici di
uno o più fondi superiori a 5'000 mq nelle zone industriali-artigianali e
superiori a 2'500 mq nelle zone residenziali.

                                         L'iniziativa,
sottoscritta validamente da 303 cittadini, è stata depositata in cancelleria
comunale il 21 gennaio 2000. Il Municipio di __________, con risoluzione del 14
febbraio 2000, ha ritenuto l'iniziativa popolare regolare e proponibile.

 

                                   c.   Per
evitare che eventuali domande di costruzione entrassero in contrasto con il
testo dell'iniziativa, la quale delinea in nuce alcuni indirizzi pianificatori,
il Municipio di __________ ha deciso in data 3 aprile 2000 di istituire una
zona di pianificazione "Piani di quartiere" giusta gli art. 58 ss.
della LALPT. Questa misura di salvaguardia della pianificazione interessa nove
comparti ben distinti del territorio comunale, definiti graficamente nella
relativa planimetria della scheda descrittiva. La ZP ha una durata di 3 anni e
vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
d'utilizzazione del territorio, ammettendo in particolare soltanto la
riattazione di edifici esistenti con eventuali ampliamenti di piccola entità.

 

                                  d.   Dando
seguito al preavviso favorevole 3 maggio 2000 del Dipartimento del territorio,
il Municipio di __________ ha proceduto alla pubblicazione della zona di
pianificazione ai sensi dell'art. 61 LALPT, avvenuta presso la cancelleria
comunale dal 5 giugno al 5 luglio 2000.

 

                                   e.   Contro
l'adozione della zona di pianificazione sono insorti il 20 luglio 2000
__________, __________ ed __________ __________, proprietari del mappale n.
__________ RFD di __________, sul quale, con denominazione di comparto n.
__________, è stato istituito il vincolo oggetto del contenzioso. Essi,
lamentando una grave restrizione della proprietà data dall'impossibilità di
disporre del fondo secondo le vigenti disposizioni del PR, che lo attribuiscono
alla zona residenziale R2, chiedono lo stralcio dello stesso dalla zona di pianificazione.
Inoltre, sollevano censure sull'opportunità del vincolo pianificatorio
contenuto nell'iniziata.

 

                                    f.   Sia
il Dipartimento, con osservazioni del 26 ottobre 2000, che il Comune, con
osservazioni del 10 ottobre 2000, chiedono la reiezione dell'impugnativa.

 

                                  g.   In
data 28 novembre 2000 ha avuto luogo l'udienza in contraddittorio, durante la
quale le parti hanno nuovamente esposto le proprie allegazioni e si sono
riconfermate nelle rispettive domande, rinunciando al dibattimento finale.

 

in
diritto

 

                                   1.   A
norma dell’art. 64 cpv. 1 LALPT contro la zona di pianificazione stabilita dal
comune è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 15
giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.

                                         Giusta
l’art. 64 cpv. 2 LALPT è legittimato a ricorrere chi dimostra un interesse
degno di protezione.

                                         Non è
dunque ammessa l’actio popularis. Il ricorrente dev’essere toccato dalla
decisione più di qualsiasi altro cittadino e trovarsi in un rapporto
particolarmente stretto con l’oggetto del litigio, in quanto portatore di un
interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228).

                                         Non v’è
dubbio che i ricorrenti, che risultano proprietari del fondo assoggettato alla
zona di pianificazione, adempiono ai requisiti surriferiti e sono quindi
legittimati a ricorrere.

                                         Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è dunque ricevibile.

 

                                   2.   Secondo
l’art. 27 cpv. 1 LPT se i PR mancano o devono essere modificati l’autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere “che possa rendere più
ardua la pianificazione dell’utilizzazione”.

                                         Sempre
per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire
zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi
particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare se
i piani mancano o devono essere modificati.

                                         La zona
di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze
pianificatorie, dal Municipio, risp. dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della
pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente (art. 60 LALPT).

                                         Il
diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio che
all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la
pianificazione, con la precisazione al cpv. 3 che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente e
non solo sospese a norma dell’art. 65. Blocco edilizio, dunque, e non semplice
sospensione della domanda, ma solo per gli interventi che ostacolano
presumibilmente la pianificazione o l’attuazione di obiettivi pianificatori
generali e di protezione ambientale. 

                                         La zona
di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a
che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre 5 anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di
scadenza.

                                         In
sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento provvisionale, volto a
evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga
ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. 

                                         La
giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali
dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la
pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei
pianificatori, ostacolandoli nell’adempimento dell’obbligo di pianificare posto
loro a carico dall’art. 2 LPT (DTF 113 Ia 365 seg. consid. 2abb).

 

                                   3.   La
zona di pianificazione, provvedimento di natura eminentemente conservativa, non
ha per fine di consentire un certo uso del territorio, ma di impedire che
interventi incompatibili con l’indirizzo della pianificazione in fieri ne
pregiudichino il corretto svolgimento. A questo stadio l’assetto definitivo
dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che
l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere 

                                         La zona
di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua
durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di
pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni
pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano
l’azione. Giova qui ricordare che secondo la giurisprudenza federale la
limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è
compatibile con la garanzia sancita dall’art. 22ter (v)Cost. (art. 26 nCost.)
solo se ha una base legale, è sorretta da interesse pubblico e ossequia il
principio di proporzionalità. La restrizione non deve peraltro intaccare
l’essenza stessa della proprietà in quanto istituto ed essere seguita da piena
indennità se equivale a espropriazione (DTF 113 Ia 362 seg., consid. 2).

                                         Nel
procedere a questa verifica - e più generalmente nel valutare la validità del
provvedimento - si terrà conto del principio enunciato dal Tribunale federale
in RDAT 1990 no. 79 consid. 2b: “l’esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT garantisce anche nella materia specifica (DTF 110 Ib 140/141) non
può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea,
all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati
(DTF 105 Ia 229 consid. 2d), bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità
del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia”.

                                         Solo
importa in questo contesto determinare se il provvedimento si giustifichi in
quanto tale; la piena tutela giurisdizionale è riservata alla contestazione, a
tempo debito, della pianificazione giunta a termine (DTF 105 Ia 231 consid.
2e).

 

                                   4.   Nella
fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se
problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il
Municipio ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di
obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione
dell’ambiente. L’operato del Municipio di __________ è quindi senz’altro
sorretto da una valida base legale.

 

                                   5.   L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione pianificatoria.

                                         Nel caso
concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che, come evidenziato
in narrativa, la misura contestata prende origine da un'iniziativa popolare,
alla quale ha aderito quasi la metà dei cittadini aventi diritto di voto, e
alla quale il Municipio ha dato debito seguito. 

                                         Nata
dallo sconcerto suscitato dall'edificazione a connotazione speculativa di
alcuni comparti della zona residenziale, preludio di un fenomeno che avrebbe
potuto contagiare le aree ancor libere da costruzioni, con effetto di degradare
la qualità del tessuto urbano del Comune, l'iniziativa popolare rappresenta
inoltre un segnale concreto della necessità di porre a seria verifica le
disposizioni che attualmente regolano l'uso di tale zona. Su questo punto
neppure i ricorrenti hanno nulla da obiettare, giacché loro stessi, avanzando
alcune proposte pianificatorie alternative al vincolo di piano quartiere
obbligatorio, confermano l'esigenza di porre in atto, a tale riguardo, una
revisione del PR.

                                         Tuttavia,
è bene ricordare che in questa sede non va giudicato l'intendimento
pianificatorio soggiacente alla zona di pianificazione, a meno che esso violi
chiaramente il diritto, sia privo di senso e scopo. Nel caso specifico questi
presupposti non sono adempiuti. Il vincolo di piano quartiere obbligatorio
previsto sulle suddette zone edificabili, tenuto conto delle circostanze citate
in precedenza, è inteso, fra gli strumenti di pianificazione offerti dalla
legge (art. 56 LALPT), a favorire la promozione urbanistica e la realizzazione
di obiettivi urbanistici qualificati. Sebbene la misura pianificatoria
veicolata dall'iniziativa popolare si fondi esclusivamente su un criterio di
ordine quantitativo, vale a dire la superficie minima di uno o più fondi a
seconda della zona di PR d'appartenenza, perciò in quanto tale non sufficiente
per adempiere ai presupposti minimi legali dell'art. 56 cpv. 2 LALPT, va
osservato che essa è stata presentata nella forma generica, quindi suscettibile
di essere concretizzata attraverso un progetto elaborato dalla competente
commissione comunale. Malgrado ciò, essa delinea comunque un indirizzo
pianificatorio adeguato e sufficiente, che ha permesso al Municipio di
__________, onde salvaguardarne la pianificazione, di determinare con esattezza
la delimitazione dei comprensori da sottoporre a verifica secondo gli
intendimenti della stessa. Il fondo di proprietà dei ricorrenti, attribuito dal
vigente PR alla zona residenziale R2, è costituito da una superficie di 5'706
mq. Di conseguenza risulta più che giustificata la sua inclusione nel comparto
n. __________ della zona di pianificazione.

                                         Da quanto
precede, vista la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento
pianificatorio allo studio, nonché l'importanza degli scopi prefissi, si
giustifica pertanto mantenere la pianificazione al riparo da iniziative
edilizie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più
arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui
contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse
pubblico.

 

                                   6.   Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se la misura
pianificatoria all'esame risulta conforme anche al principio della
proporzionalità. Mentre l'esigenza dell'interesse pubblico subordina la
restrizione della proprietà all'esistenza di uno scopo costituzionalmente
legittimo, il principio della proporzionalità ha per funzione di assicurare che
i mezzi messi in opera siano adeguati e necessari al suo conseguimento e
dall'altro lato che tra lo scopo e la limitazione della proprietà intercorra un
rapporto ragionevole, che renda accettabile (zumutbar) il sacrificio imposto al
cittadino. Solo se prevale sull'interesse privato l'interesse pubblico può
essere ritenuto sufficiente e legittimare la restrizione della proprietà e
quindi a giustificare la lesione dei diritti individuali del proprietario.

                                         L'esame
della proporzionalità presuppone la ponderazione dei contrapposti interessi,
pubblici e privati (DTF 113 Ia 137). 

 

                                         Sull'idoneità
delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento dell'iniziativa
popolare venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci
dubbi. E' questo lo strumento pianificatorio deputato per simili evenienze.
D'altro canto nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione
previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile
nella fattispecie.

                                         Occorre
tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella
dell'ordinamento pianificatorio da tutelarsi per il suo tramite. Nella misura
in cui i ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, tali
censure non sono ammissibili in questo contesto in quanto premature: sarà
eventualmente nel corso della procedura di adozione del vincolo di PQ (art. 33
e ss. LALPT) che essi potranno proporre osservazioni in merito e se del caso
adire le vie di ricorso.

                                         La misura
prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello
scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di verificare l'istituzione di
un PQ obbligatorio, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto
possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed
immediato, che vada oltre la riattazione di edifici esistenti con eventuali
ampliamenti di piccola entità.

                                         Nella
ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la ZP serve
a proteggere la pianificazione dell'intero comprensorio e difficilmente può
essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al
singolo caso. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono
limitati a tre anni, e considerando l'importanza della pianificazione da
salvaguardare, la bilancia pende a favore dell'interesse pubblico. Di
conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai
proprietari del fondo toccato, che del resto prima d’ora non hanno mai
manifestato la volontà di procedere all’edificazione, pur essendo essa
possibile già dal 1988. Questa misura non può quindi costituire un grosso
sacrificio.

                                         

                                   7.   La
misura pianificatoria all'esame risulta quindi sorretta da una valida base
legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettoso del
principio di proporzionalità.

                                         Il
ricorso deve conseguentemente essere respinto.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso
é respinto.

 

                                   2.   I
ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e
delle spese per complessivi fr. 500.--.

     3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________ e __________, 

                                              
__________ 

         - Municipio di __________ 

         - Consiglio di Stato, Bellinzona

         - Sezione pianificazione urbanistica,           

                                             
    Bellinzona

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario