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**Case Identifier:** 69fe61e9-f66b-5842-b06b-34797b2e3fa4
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-05-22
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 22.05.2024 A/3200/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-3200-2023_2024-05-22.pdf

## Full Text

R E P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N E V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3200/2023 LCI JTAPI/481/2024 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 22 mai 2024 

 

dans la cause 

 

Madame A______, représentée par Me Olivier WEHRLI, avocat, avec élection de 
domicile 

 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE 

 

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A/3200/2023 

EN FAIT 

1. Depuis le 1er juin 2010, Madame A______ est locataire d’un appartement de quatre 
pièces, sis à ______[GE], en zone 5. Destiné à son habitation, elle y exerce 
également son activité professionnelle dans l’une des pièces, soit la gestion de 
l’agence d’escortes B______. 

2. Le 13 juin 2022, Mme A______ a déposé auprès du département du territoire (ci-
après : DT ou le département) le formulaire de demande de préavis en vue de 
l’exploitation d’une agence d’escorte de la brigade de lutte contre la traite des êtres 
humains et la prostitution illicite (ci-après : BTPI). 

3. Le 27 juin 2022, le département a rendu un préavis négatif au motif qu’une requête 
en autorisation de construire, en bonne et due forme, devait être déposée pour le 
changement d’affectation et éventuels travaux. 

4. L’intéressée s’est exécutée le ______ 2023 (APA 1______). Elle a notamment joint 
à sa demande au département, son bail ainsi qu’un croquis de son appartement. 

5. Le ______ 2023, l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) a rendu 
un préavis défavorable pour le changement d’affectation dudit logement en 
commerce. Le propriétaire foncier devait signer la requête. Les plans A02 et A03 à 
extraire du site cantonal de la direction de l'information du territoire devaient être 
fournis. Le périmètre du projet devait être désigné sur le plan cadastral A03. Le plan 
A04 projeté devait être établi au 1 :100ème, à l’échelle, côté et être orthonormé. 
Devaient y figurer la situation d’étage et l’orientation cardinale. Les vides d’étages 
légaux des pièces au sens de l’art. 77 de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) devaient être notifiés. La pièce 
désignée bureau devait être munie d’apport de lumière par des jours légaux directs. 
Le formulaire de l’OCIRT S01 et celui de la police du feu O01 devaient également 
être fournis. Les dispositions de l’art. 19 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) demeuraient 
réservées.  

6. Par renvoi d’entrée du 24 mai 2023, le département a invité Mme A______ à 
déposer un nouveau dossier complété, sa requête étant lacunaire. L’intéressée n’a 
pas donné suite à cette demande. 

7. Le 21 août 2023, le département des institutions et du numérique (ci-après : DIN) a 
demandé à l’intéressée de lui fournir un préavis favorable du département 
concernant l’affectation des locaux loués, conformément à l’art. 17 let. d de la loi 
sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49). 

8. Le 23 août 2023, Mme A______, sous la plume de son conseil, s’est adressée au 
département afin qu’il lui confirme qu’aucune dérogation ni autorisation n’était 
nécessaire pour l’utilisation d’un bureau dans son logement, destiné à son activité 
professionnelle.  

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9. Par courriel du 6 septembre 2023, le département lui a répondu que le changement 
de destination d’une construction ou d’une installation, même partiel, était soumis 
à autorisation de construire. Le 18 septembre 2023, toujours sous la plume de son 
conseil, elle a sollicité une décision formelle. 

10. Par décision du ______ 2023, le département a ordonné à Mme A______ de 
requérir dans un délai de dix jours, une autorisation de construire en procédure 
accélérée complète, par le biais d’un mandataire professionnellement qualifié  
(ci-après : MPQ), sous réserve de l’art. 2 al. 3 LCI. À défaut, elle s’exposait à toutes 
mesures ou sanctions justifiées par la situation. 

Vu les éléments qu’elle avait exposés et après analyse de sa demande, le 
changement d’affectation, même partiel des locaux, était soumis à l’obtention d’une 
autorisation de construire, conformément à l’art. 1 LCI ainsi qu’en référence à 
l’art. 19 al. 3 LaLAT. 

11. Par acte du 3 octobre 2023, Mme A______ a interjeté recours auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : le tribunal) à l’encontre de la décision 
précitée, concluant à son annulation et à sa mise à néant, et à ce qu’il soit constaté 
qu’elle peut exploiter un bureau consacré à l’agence d’escortes B______ dans les 
locaux qu’elle loue, sis ______[GE], sous suite de frais et dépens. Préalablement, 
elle a conclu à ce que l’effet suspensif au recours soit constaté, subsidiairement à 
ce qu’il soit octroyé. Elle a implicitement requis son audition et un transport sur 
place.  

Elle exerçait uniquement une activité d’agence d’escortes et n’exploitait aucun 
salon de prostitution à son domicile. Elle s’occupait simplement de mettre en 
contact des clients potentiels avec des personnes exerçant la prostitution, ce qui 
n’engendrait aucune nuisance pour le voisinage, était conforme à la zone et ne 
nécessitait aucun aménagement des locaux ni changement d’affectation. 
L’exception de l’art. 19 al. 3 LaLAT devait donc s’appliquer sans qu’elle ne doive 
déposer de demande de changement d’affectation. L’art. 17 LProst avait été 
introduit afin de s’assurer que les locaux pouvaient être utilisés pour une activité 
commerciale ou qu’une dérogation avait été accordée. Cette modification n’avait 
pas pour but de prévoir un régime spécial applicable aux locaux dans lesquels une 
activité assujettie à la LProst était exercée. 

12. Dans ses observations du 11 décembre 2023, le département a conclu à la forme, à 
l’irrecevabilité du recours, au fond à son rejet et à la confirmation de la décision 
entreprise, sous suite de frais et dépens.  

La mesure administrative était un ordre de déposer une requête en autorisation de 
construire revêtant un caractère incident. Selon l’art. 57 let. c de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), elle était 
sujette à recours si elle pouvait causer un préjudice irréparable ou si son admission 
pouvait conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une 
procédure probatoire longue et coûteuse, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. 

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13. La recourante a répliqué le 31 janvier 2024. Sa situation s’apparentait à une partie 
de ping-pong entre le DIN et le département. Le DIN lui avait conseillé de 
s’adresser au département pour obtenir une tolérance. Elle avait alors contacté 
l’architecte LDTR du département qui, après plusieurs échanges d’e-mails, l’avait 
renvoyée vers l’OAC. Elle avait alors déposé une autorisation de construire le 
______ 2023 qui avait été rejetée. Or, dans son refus d’entrer en matière du 22 mai 
2023, le département réservait l’application de l’art. 19 al. 3 LaLAT. Elle avait alors 
informé le DIN qu’elle ne donnerait pas suite à cette demande au vu des nombreuses 
pièces à fournir. Il lui avait été répondu que la demande d’autorisation de construire 
était peu onéreuse et ne nécessitait pas l’aide d’un architecte.  

Le 23 août 2023, elle avait demandé au département qu’il confirme qu’aucune 
dérogation ou autorisation n’était nécessaire compte tenu de l’art. 19 al. 3 LaLAT 
permettait l’activité en cause. Cette requête constituait une demande en constatation 
fondée sur les art. 4 et 4a LPA.  La décision querellée retenait qu’un changement 
d’affectation même partiel de ses locaux était soumise à l’obtention d’une 
autorisation de construire. Elle n’était donc pas une étape vers une décision finale 
mais constituait bien l’objet principal du litige. 

Si la décision contestée devait être qualifiée d’incidente, son recours devait être 
déclaré recevable. En jugeant qu’il n’y avait pas besoin de déposer une autorisation 
de construire, le tribunal mettrait immédiatement fin au litige. L’art. 19 al. 3 LaLAT 
étant manifestement applicable, une décision immédiate lui permettrait d’éviter une 
procédure longue et couteuse. Elle devait joindre trois plans dont un orthonormé et 
réalisé à une échelle précise ainsi que deux formulaires – pour l’office cantonal de 
l'inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT) et pour la police du feu - 
à sa demande d’autorisation de construire concernant des modifications en réalité 
inexistantes. N’ayant pas les connaissances nécessaires, elle devrait faire appel à un 
architecte pour dessiner les plans alors que l’appartement loué ne subirait aucun 
changement. S’ensuivraient des coûts non négligeables estimés à environ 
CHF 3'000.- à CHF 5'000.- et des émoluments de CHF 1'150.-. Depuis plus d’un 
an, elle avait été renvoyée entre plusieurs services et elle devait maintenant entamer 
de nouvelles démarches longues et coûteuses, ce qui ne constituait pas une simple 
démarche administrative. Enfin, l’exigence du dépôt d’une autorisation de 
construire signée par le propriétaire réintroduisait l’accord du propriétaire pour 
l’utilisation des locaux en lien avec l’activité de prostitution, exigence jugée 
inconstitutionnelle par le Tribunal fédéral. 

14. Dans sa duplique du 29 février 2024, le département a campé sur ses positions. 

15. Le détail des pièces et des arguments des parties sera repris ci-après dans la partie 
« en droit », dans la mesure utile. 

EN DROIT 

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1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) 
(art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 
2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI). 

2. L’admission de la qualité pour recourir ne signifie pas encore que toutes les 
conclusions respectivement les griefs formulés par la recourante soient recevables. 

3. En effet, sous peine d’être irrecevable, une conclusion ne peut être exorbitante à 
l’objet du litige (ATA/195/2022 du 22 février 2022 consid. 3). Cet objet est défini 
principalement par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions 
du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du 
litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son 
cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2). La contestation ne 
peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les 
rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se 
prononcer (ATA/1367/2023 du 19 décembre 2023 consid. 4.8). 

4. En l’espèce, l’objet du litige porte sur l’ordre de requérir une autorisation de 
construire en procédure accélérée. La conclusion tendant à ce qu’il soit constaté que 
la recourante peut exploiter un bureau consacré à l’agence d’escortes B______ dans 
les locaux qu’elle loue, est exorbitante à l’objet de la décision entreprise et, partant, 
irrecevable. 

5. Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en 
l’espèce. 

6. Il y a en particulier abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur 
des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les 
dispositions légales applicables, ou lorsqu’elle viole des principes généraux du droit 
tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ;  
140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2018, n. 515 p. 179). 

7. Doit être tranchée la question de la recevabilité du recours. 

8. Selon l’art. 57 LPA, sont notamment susceptibles d’un recours les décisions finales 
(let. a) et les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable 
ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c). 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/195/2022
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/136%20V%20362
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1367/2023
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/140%20I%20257
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/137%20V%2071
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/8C_763/2017

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9. Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures 
individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le 
droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier 
ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, 
l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou 
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 
constater des droits ou des obligations (let. c). 

10. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets. 
Toute décision au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un fondement de droit public. 
Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a application, au travers de celle-ci, de 
normes de droit public. De nature unilatérale, une décision se réfère à la loi dont 
elle reproduit le contenu normatif de la règle. Une décision tend à modifier une 
situation juridique préexistante. 

11. Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques 
matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par 
son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente 
pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de 
droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références 
citées). 

12. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral, ce qui est 
également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont 
l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. De manière générale, 
les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient 
aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 
2012 consid. 4.1.2 ; ATA/1024/2020 du 13 octobre 2020 consid. 3c). 

13. Constitue une décision finale celle qui met un terme à l’instance engagée 
(ATA/261/2009 du 19 mai 2009 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, 
Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, n° 2.2.4.2, p. 256). 

14. Sont des décisions incidentes celles prises pendant le cours de la procédure, qui ne 
représentent qu’une étape vers la décision finale (Pierre MOOR/Etienne POLTIER, 
op. cit., p. 225, n. 2.2.4.2). 

15. De jurisprudence constante, l'ordre de déposer une demande d'autorisation de 
construire est une décision incidente (ATA/341/2024 du 5 mars 2024 consid. 2.4 ; 
ATA/957/2020 du 29 septembre 2020 consid. 4 ; ATA/1399/2019 du 17 septembre 
2019 confirmé par un arrêt du Tribunal fédéral 1C_557/2019 du 21 avril 2020 ; 
ATA/1548/2017 du 28 novembre 2017 consid. 4 ; ATA/433/2018 du 8 mai 2018 
consid. 4) qui ne cause aucun préjudice irréparable aux recourants (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_278/2017 du 10 octobre 2017 consid. 2.2 et 2.3, qui confirme 
l'ATA/360/2017 du 28 mars 2017). Le Tribunal fédéral a notamment précisé, 
s'agissant de l'obligation de constituer un dossier en vue du dépôt d'une requête en 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/2C_282/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_593/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/8C_220/2011
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1024/2020
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/261/2009
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/341/2024
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/957/2020
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1399/2019
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_557/2019
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1548/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/433/2018
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_278/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/360/2017

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autorisation, que si elle impose différentes démarches aux propriétaires concernés, 
on ne saurait considérer qu'elle cause un préjudice irréparable (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_278/2017 précité consid. 2.3.2). En outre, il a retenu que les coûts liés à 
de telles procédures ne constituent pas un préjudice juridique (ATF 135 II 
30 consid. 1.3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_392/2016 et 1C_390/2016 du 
5 septembre 2016 consid. 2.2). 

16. Selon le Tribunal fédéral, la procédure d'autorisation de construire doit permettre à 
l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans 
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement 
prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours 
ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de 
la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2 ; 
ATF 123 II 256 consid. 3 ; ATF 120 Ib 379 consid. 3c, ATF 119 Ib 222 consid. 3a ; 
arrêt 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.2). 

17. Lorsque l'intéressé, précédemment invité à déposer une demande d'autorisation de 
construire pour régulariser la situation, ne s'y conforme pas, ni ne détruit la 
construction querellée, le département prononce une décision, sujette à recours, 
conformément aux art. 129 et 130 LCI (ATA/526/2016 et ATA/527/2016 du 
21 juin 2016, consid. 2). 

18. L’ordre de déposer une demande d'autorisation de construire constitue une 
concrétisation du principe de proportionnalité en lien avec l'art. 129 LCI 
(ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019), étant relevé qu'il ne sert à rien de 
demander une autorisation de construire en vue de régularisation lorsque la 
construction viole gravement le droit (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine 
GUY-ECABERT, Aménagement, construction, expropriation, 2001, p. 425), mais 
qu'inversement, le fait de passer par une procédure en autorisation de construire en 
bonne et due forme « est la meilleure manière de garantir les droits du détenteur de 
la construction et des tiers puisqu'elle mène à une décision dont la publicité est 
assurée au début puis au terme de la procédure » (ATA/1258/2015 du 24 novembre 
2015 et réf. cit.). 

19. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, un préjudice est irréparable 
au sens de l’art. 57 let. c LPA lorsqu'il ne peut être ultérieurement réparé par une 
décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2 ; 
134 III 188 consid. 2.1 et 2.2 ; 133 II 629 consid. 2.3.1). Un intérêt économique ou 
un intérêt tiré du principe de l'économie de procédure peut constituer un tel 
préjudice (ATF 135 II 30 ; 134 II 137 ; 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 
244 consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a). Le simple fait d'avoir à subir une procédure 
et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas, en soi, un préjudice 
irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 
12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009 consid. 2b et 5b et les 
références citées). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure 
ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est notamment pas considéré comme un 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_278/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%2030
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%2030
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_392/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_390/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/139%20II%20134
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/123%20II%20256
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/120%20Ib%20379
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/119%20Ib%20222
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_107/2011
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/526/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/527/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1399/2019
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1258/2015
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/138%20III%2046
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20II%20629
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%2030
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/134%20II%20137
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/127%20II%20132
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20V%20244
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20V%20244
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/125%20II%20613
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20IV%20139
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_149/2008
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/305/2009

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dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 II 629 consid. 2.3.1 ; 131 I 
57 consid. 1 ; 129 III 107 consid. 1.2.1 ; 127 I 92 consid. 1c ; 126 I 97 consid. 1b). 

20. La chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) a précisé à plusieurs reprises que l'art. 57 let. c LPA devait être 
interprété à la lumière de ces principes (ATA/231/2017 du 22 février 2017 
; ATA/385/2016 du 3 mai 2016 ; ATA/64/2014 du 4 février 2014). 

21. Lorsqu'il n'est pas évident que le recourant soit exposé à un préjudice irréparable, 
il lui incombe d'expliquer dans son recours en quoi il serait exposé à un tel préjudice 
et de démontrer ainsi que les conditions de recevabilité de son recours sont réunies 
(ATF 136 IV 92 consid. 4). 

22. En l’espèce, la décision attaquée retient que le changement d’affectation, même 
partiel des locaux, est soumise à l’obtention d’une autorisation de construire 
conformément à l’art. 1 LCI et à l’art. 19 al. 3 LaLAT. Eu égard à ce constat, cette 
décision ordonne le dépôt d’une demande d’autorisation de construire, laquelle 
donnera lieu à une décision d’octroi ou de refus y relative. Elle ne préjuge pas de la 
décision finale. La décision du ______ 2023 n'a pas d'autres effets juridiques que 
d’ordonner à la recourante de déposer une demande d'autorisation de construire. 
Elle constitue une étape qui devra conduire le département à analyser le dossier au 
fond et ne met donc pas fin à la procédure mais en ouvre une nouvelle phase. La 
recourante conserve, le cas échéant, la possibilité de recourir contre la décision que 
prendra le département ultérieurement, après l’instruction complète du dossier, si 
elle l’estime fondé.   

Partant, la décision litigieuse est bien une décision incidente. 

23. S’agissant d’un éventuel préjudice irréparable, il sied de relever qu’un intérêt 
économique ou un intérêt tiré du principe de l'économie de procédure peut 
constituer un tel préjudice (ATF 135 II 30 ; 134 II 137 ; 127 II 132 consid. 2a ; 
126 V 244 consid. 2c ; 125 II 613 consid. 2a). Le simple fait d'avoir à subir une 
procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas, en soi, un 
préjudice irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1 ; ATA/305/2009 du 23 juin 2009 
consid. 2b et 5b et les références citées). Un dommage de pur fait, tel que la 
prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est 
notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue. 

24. Conformément à la jurisprudence précitée, la décision querellée n’est pas 
susceptible de causer un préjudice irréparable à la recourante, cette dernière n’ayant 
soulevé qu’un intérêt purement économique et le fait d’avoir à subir une procédure.  

25. Autre est la question de savoir si l’admission du recours conduirait immédiatement 
à une décision finale permettant de lui éviter une procédure probatoire longue et 
coûteuse. À cet effet, la recourante soulève qu’il n’est pas nécessaire de déposer 
une autorisation de construire car elle bénéficie directement de l’art. 19 al. 3 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/131%20I%2057
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/131%20I%2057
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/129%20III%20107
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/127%20I%2092
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20I%2097
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/231/2017
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/385/2016
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/64/2014
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/135%20II%2030
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/134%20II%20137
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/127%20II%20132
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20V%20244
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/125%20II%20613
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/133%20IV%20139
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_149/2008
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/305/2009

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LaLAT. Ainsi, seule une décision en constatation du département devrait lui être 
notifiée. 

26. Il sied donc d’examiner si l’usage des locaux tel que prévu par la recourante 
nécessite un changement d’affectation ou non. 

27. Toute personne physique qui exploite une agence d'escorte est tenue de s'annoncer, 
préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le nombre et 
l'identité des personnes qui exercent la prostitution par son intermédiaire (art. 16 
al. 1 LProst). La personne qui effectue l’annonce est considérée comme personne 
responsable au sens de la LProst (art. 16 al. 3 LProst). 

28. Selon l’art. 17 LProst, la personne responsable d'une agence d'escorte doit être de 
nationalité suisse ou titulaire de l'autorisation nécessaire pour exercer une activité 
indépendante en Suisse (let. a), avoir l'exercice des droits civils (let. b), offrir, par 
ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité 
concernant la sphère d'activité envisagée (let. c), être au bénéfice d'un préavis 
favorable du département du territoire confirmant que les locaux utilisés peuvent 
être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (let. d) 
et ne pas avoir été responsable, au cours des dix dernières années, d'une agence 
d'escorte ou d'un salon ayant fait l'objet d'une fermeture et d'une interdiction 
d'exploiter au sens des articles 14 et 21 (let. e). 

29. En vertu de l’art. 12 al. 1 du règlement d'exécution de la loi sur la prostitution du 
14 avril 2010 (RProst - I 2 49.01), l'annonce doit être formulée préalablement et par 
écrit au moyen du formulaire adéquat édicté par la BTPI. La BTPI sollicite le 
préavis du département du territoire, confirmant que les locaux utilisés peuvent être 
affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (al. 3). Si 
la personne qui a effectué l'annonce remplit toutes les conditions personnelles et si 
le département du territoire délivre le préavis prévu à l'al. 3, la BTPI procède à son 
inscription au registre des personnes responsables d'une agence d'escorte (al. 4). 

30. L'art. 17 let. d LProst est entré en vigueur le 29 juillet 2017. Il est issu d'une 
modification législative faisait notamment suite à certaines recommandations 
formulées par la Cour des comptes dans son rapport n° 85 du 16 décembre 2014 
(ci-après : le rapport n° 85), portant sur une évaluation de la politique publique en 
matière de prostitution visant entre autres à améliorer les conditions d’exercice de 
la prostitution et à développer l’autonomie des travailleurs du sexe (projet de loi 
n° 12'031 du 30 novembre 2016 modifiant la LProst [ci-après : PL 12'031]). 

31. Dans son rapport, la Cour des comptes a notamment relevé que la BTPI n’effectuait 
pas de contrôle de conformité sous l’angle de la loi sur les démolitions, 
transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en 
faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20) ni ne 
communiquait d’informations au département, n’y étant pas tenue par la LProst. La 
Cour des comptes a ainsi recommandé au département en charge de la sécurité de 
coordonner son action, lors de la procédure d’enregistrement, avec celle du 

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département afin qu’un contrôle de conformité à la LDTR soit effectué en prenant 
notamment en compte la procédure de dérogations prévue à l’art. 8 LDTR en cas 
de changement d’affectation (p. 64 et p. 68). L'art. 17 let. d LProst est donc une 
concrétisation de cette recommandation. 

32. À teneur des travaux préparatoires relatifs au PL 12'031, la problématique visée par 
le nouvel art. 17 let. d LProst concernait également les salons exploités dans des 
villas, qui n'étaient pas soumis à la LDTR, mais à la LaLAT, laquelle contenait elle-
aussi des dispositions relatives à l'activité commerciale et aux dérogations 
susceptible d'être accordées. Le préavis du département devait donc confirmer pour 
les activités exploitées dans des villas soumises à la LaLAT, qu’elles étaient 
conformes à la zone villas ou qu'une dérogation avait été accordée.  

33. Les travaux préparatoires relevaient encore que la modification légale relative à 
l'art. 17 let. d LProst ne découlait pas directement du rapport de la Cour des 
comptes, dont la recommandation ne visait en réalité que les salons et non les 
agences d'escorte. Bien que la problématique liée au changement d'affectation était 
moins sensible dans le cadre d'une agence d'escorte, qui n'avait le plus souvent pas 
véritablement de locaux professionnels, il était néanmoins prudent de modifier 
également l'art. 17, pour y introduire une lettre d (nouvelle) et prévoir que la 
personne qui s'annonçait comme responsable d'une agence d'escorte devait joindre 
un préavis confirmant que les locaux utilisés pouvaient être affectés à une activité 
commerciale ou qu'une dérogation avait été accordée. Là aussi, le préavis devrait 
faire la distinction entre les agences d'escorte exploitées dans des immeubles soumis 
à la LDTR et celles exploitées dans des villas soumises à la LaLAT. A noter, au 
niveau procédural, que le préavis ne serait pas sollicité directement par la personne 
responsable d'une agence d'escorte mais par le département chargé de la sécurité, et 
que l'agence d'escorte ne pourrait pas être mise en exploitation tant que le préavis 
favorable n’aurait pas été délivré et que la personne responsable n'aurait pas été 
inscrite au registre tenu par la BTPI. 

34. Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT aucune construction ou installation ne peut être 
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la 
jurisprudence, un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de 
travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de 
construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation 
« Zweckänderung » peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si la 
nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son incidence 
sur l'environnement et la planification est manifestement mineure (ATF 113 
Ib 219 consid. 4d p. 223; arrêts du Tribunal fédéral 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 
consid. 6.1 ; 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1; cf. également 
ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139 s.; voir également ALEXANDER RUCH, 
Commentaire LAT, 2010, n. 34 s. ad art. 22 LAT). Si les effets engendrés par la 
nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation 
de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F113-IB-219%3Afr&number_of_ranks=0#page219
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d'augmentation significative des immissions (cf. arrêts 1C_395/2015 précité 
consid. 3.1.1; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).   

35. Selon la doctrine, l’exigence posée par l’art. 22 LAT est une exigence minimale ; 
les lois cantonales peuvent donc décider d’un régime plus sévère et soumettre à 
l’obligation du permis de construire des projets qui en seraient dispensés selon 
l’art. 22 LAT ( Heinz AEMISEGGER/Alfred KUTTLER/Pierre MOOR/Alexander 
RUCH/Pierre TSCHANNEN [éd.], Commentaire de la loi sur l'aménagement du 
territoire, 2010, ad. art. 22, p. 4 n. 4 ; Nicolas MICHEL, op. cit., n. 1397 ss). 

36. L’art. 1 al. 1 let. b LCI prévoit que sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans 
y avoir été autorisé, modifier même partiellement le volume, l’architecture, la 
couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une 
installation. Selon la jurisprudence cantonale, cette disposition doit être lue de 
manière stricte (ATA/1346/2015 du 15 décembre 2015 consid. 6). 

37. La jurisprudence fédérale et cantonale est très extensive en matière 
d’assujettissement à l’autorisation de construire (Nicolas MICHEL, Droit public de 
la construction, 1996, n. 1417).  

38. À été considéré comme non assujetti à l’autorisation en vertu de l’art. 1 LCI un 
projet consistant à installer, sans aucune modification, dans les bâtiments sis sur la 
parcelle en cause, une entreprise de miroiterie-vitrerie à la place d’une serrurerie. 
Aucun bâtiment n’est touché ni dans son aspect physique ni dans sa destination : il 
y a simplement remplacement d’une activité de type artisanal par une autre activité 
du même type, ce qui ne constitue pas un changement d’affectation 
(Nicolas MICHEL, op. cit., n. 1416 et la référence citée).  

39. En revanche, les tribunaux ont admis que l’utilisation de logements à d’autres fins 
que l’habitation ou encore la conversion d’un local d’habitation en institut de 
beauté, même si celle-ci n’entraîne pas de travaux, constituent des changements 
d’affectation soumis à autorisation (Nicolas MICHEL, op. cit., n. 1398 ss et les 
références citées).  

40. Partant, il est exclu qu’un projet de changement partiel d’affectation non conforme 
à la zone soit dispensé de l’obligation d’autorisation de construire et ce, même si 
celui-ci ne nécessite pas de travaux de construction ou de transformation, comme 
en l’espèce. C’est donc bien dans le cadre d’une procédure accélérée au sens de 
l’art. 3 al. 7 LCI que le département devra analyser si les conditions de l’art. 19 al. 3 
LaLAT sont réalisées, soit si la recourante utilise de manière prépondérante l’objet 
loué comme habitation principale, de quelle manière elle fait usage de l’une des 
pièces pour son activité professionnelle (aménagement, activité, accueil des clients 
et/ou escort ou non et horaires) et si cette activité n’entraine pas de nuisances graves 
pour le voisinage, éventuellement examiner s’il y a lieu de déroger à la zone 
conformément à l’art. 26 al. 1 LaLAT.  

À cet effet, il ressort de l’art. 10B du règlement d’application de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI – L 5 05.01) qu’il 

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y a notamment lieu de joindre à la demande accélérée les plans et documents 
mentionnés à l’al. 2, uniquement dans la mesure où ils sont nécessaires. Or, 
prima facie, il n’apparaît pas que tous les documents requis par le département dans 
son préavis défavorable du 22 mai 2023 soient nécessaires pour instruire la requête 
de la recourante. En particulier, le plan A04 (établi au 1 :100ème, à l’échelle, côté et 
être orthonormé), la situation d’étage, l’orientation cardinale, la notification des 
vides d’étages et le formulaire de la police du feu n’apparaissent pas nécessaires à 
l’examen. Les plans A02 et A03, soit un plan de base au 1/2500e et un plan cadastral 
au 1/500e ou 1/250e, (accessibles et téléchargeables sur le site internet 
https://ge.ch/sitg/) ainsi qu’un plan de l’appartement avec les dimensions côté, des 
photographies de chaque pièce et le formulaire de l’OCIRT S01 apparaissent 
suffisants pour procéder à l’analyse. Ces exigences permettraient également de 
respecter le principe de la proportionnalité. Par ailleurs, il n’apparaît pas non plus 
nécessaire qu’un MPQ établisse les plans et documents requis (art. 2 al. 3 in fine 
LCI). S’agissant de la signature du propriétaire, le département veillera à se 
conformer aux exigences de rang constitutionnel telles qu’elles découlent de l’arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_230/2010 du 12 avril 2011 (consid. 4). En effet, l’art. 17 
let. d LProst soumettant le droit du responsable d’une agence d'escorte à la preuve 
qu'il se trouve au bénéfice de l'accord écrit du propriétaire de l'immeuble destiné à 
abriter ce commerce a été annulé par notre Haute Cour dans le cadre de son examen 
abstrait de ladite norme. Cela étant, la recourante ne se plaint pas que le propriétaire 
de son appartement refuserait de signer la demande d’autorisation de construire. Au 
contraire, il apparaît que ce dernier approuve le changement d’affectation. 

41. Il s’ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable. 

42. Le présent jugement rend sans objet les demandes d’octroi de l’effet suspensif au 
recours, de comparution personnelle et de transport sur place. 

43. Statuant sur une décision incidente, le présent jugement constitue lui-même 
une décision incidente (ATF 139 V 600 consid. 2.1) soumise à un délai de recours 
de dix jours (art. 62 al. 1 let. b LPA). 

44. En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments 
et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), 
la recourante qui succombe est condamné au paiement d’un émolument s'élevant à 
CHF 500.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du 
dépôt du recours. 

45. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 
LPA). 

https://ge.ch/sitg/
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/139%20V%20600
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/E%205%2010.03

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare irrecevable le recours interjeté le 3 octobre 2023 par Madame A______ 
contre la décision du département du territoire du ______ 2023; 

2. le déclare sans objet s’agissant de l’octroi de l’effet suspensif et des réquisitions de 
preuves ;  

3. met à la charge de la recourante un émolument de CHF 500.-, lequel est couvert par 
l'avance de frais ; 

4. ordonne la restitution à la recourante du solde de l’avance de frais de CHF 400.- ; 

5. dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

6. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. b et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l’objet d’un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 
Genève 1) dans les dix jours à compter de sa notification. L’acte de recours doit 
être dûment motivé et contenir, sous peine d’irrecevabilité, la désignation du 
jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent 
jugement et des autres pièces dont dispose la recourante. 

Siégeant : Gwénaëlle GATTONI, présidente, Oleg CALAME et Aurèle MULLER, juges 
assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

La présidente 

Gwénaëlle GATTONI 

 

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties. 

 

Genève, le  Le greffier