# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c751a3b4-b84e-5683-980c-3875df69525e
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-05-31
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 31.05.2007  VB.2007.00024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2007-00024_2007-05-31.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2007.00024	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 31.05.2007
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Spitalzuteilung

	
Neue Spitalzuteilung einer Gemeinde

Eine Gemeinde wurde durch die Gesundheitsdirektion zwei Spitalregionen zugeteilt, auf Rekurs einer anderen Gemeinde durch den Regierungsrat neu drei Spitalregionen. Dagegen erhoben die erwähnte Gemeinde sowie sieben weitere, durch die Umteilung betroffene Gemeinden Beschwerde.

Rechtsgrundlagen der Beschwerdelegitimation der Gemeinden (E. 1.2.1). Mangels hinreichender Substanzierung eines schutzwürdigen Interesses ist die Legitimation der Beschwerdeführenden fraglich (E. 1.2.2).
Gesundheitsdirektion und Regierungsrat steht bei der Spitalplanung (politisches) Ermessen zu. Gelangen diese zu unterschiedlichen (rechtmässigen) Lösungen, so ist für das Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle bschränkte Beschwerdeinstanz die Betrachtunsgweise des Regierungsrats massgebend (E. 2). 
Vorliegend geht es um die Erneuerung eines befristeten Verwaltungsakts und nicht um die Anpassung einer Dauerverfügung (E. 4.1). Rechtsgrundlagen der Spitalplanung. Das Abstellen der Gesundheitsdirektion auf einen Gesetzesentwurf stellt eine unzulässige Vorwirkung dar (E. 4.2). Die Neuzuteilung der Gemeinde erscheint angesichts der Patientenströme und der Lage der Gemeinde gerechtfertigt (E. 4.3.1+2).
Abweisung der Beschwerde

			 	
				Stichworte:
	
						ERMESSEN
GEMEINDELEGITIMATION
KOGNITION
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
SPITALPLANUNG
SUBSTANZIIERUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VORWIRKUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 39 aGesundheitsG
Art. 39 Abs. I KVG
§ 21 lit. b VRG
§ 50 VRG
§ 27 Abs. II VSK

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2007.00024-31

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 31. Mai 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär
Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

1.    Gemeinde Thalwil, 

2.    Gemeinde Hirzel, 

3.    Gemeinde Horgen,  

4.    Gemeinde Hütten, 

5.    Gemeinde Oberrieden, 

6.    Gemeinde Richterswil, 

7.    Gemeinde Schönenberg, 

8.    Stadt Wädenswil, 

alle vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerinnen, 

gegen

 

Stadt Zürich, , 

Beschwerdegegnerin, 

und

 

Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,

Mitbeteiligte, 

betreffend Spitalzuteilung,

hat
sich ergeben: 

I.  

Den kommunalen und
regionalen Spitälern wird gestützt auf § 39 Abs. 2 und § 40 des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810) und § 27 Abs. 2 der
Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom 26. Februar 1968 (VSK;
LS 813.21) durch die Gesundheitsdirektion ein für die Bemessung der
Staatsbeiträge relevanter Einzugsbereich von einer oder mehreren Gemeinden zugeordnet.

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Spitalliste 1998
teilte die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 25. Juni 1999 rund 40
Trägergemeinden ehemaliger Regionalspitäler den Einzugsbereichen der im Kanton
Zürich verbleibenden Grundversorgungsspitäler zu. Dabei wurde die Gemeinde
Thalwil im Hinblick auf die Schliessung des Spitals Thalwil auf Mitte 1999 in
Abänderung der am 22. November 1973 verfügten Zuteilung mit Wirkung ab 1.
September 1999 zu zwei Dritteln dem Spital Zimmerberg und zu einem Drittel dem
Spital Sanitas zugeteilt. Auf Rekurs der Gemeinde Thalwil hin, welche eine
Befristung dieser Zuteilung auf höchstens fünf Jahre verlangte, zog die
Gesundheitsdirektion ihre Verfügung vom 25. Juni 1999 am 3. August 1999 in
Wiedererwägung und befristete diese Zuteilung entsprechend dem Rekursantrag bis
August 2004, worauf der Regierungsrat den Rekurs am 20. September 1999 als gegenstandslos
abschrieb. 

Am 16. November 2004 beantragte der Gemeinderat
Thalwil, die bisherige Zuteilung bis Ende 2008 zu verlängern. Die Gesundheitsdirektion
gab hierauf den betroffenen Spitalträgerschaften und Gemeinden Gelegenheit,
sich zu diesem Gesuch zu äussern. In ihrer Vernehmlassung vom 27. Januar 2005
äusserte sich die Stadt Zürich grundsätzlich zur Zuteilung der Gemeinden zu den
Spitalregionen im Grossraum Zürich und verlangte verschiedene Anpassungen
innerhalb dieses Raums, bezüglich der Gemeinde Thalwil insbesondere eine Zuteilung
mit je einem Fünftel an die Spitalregionen Sanitas und Zürich sowie mit drei
Fünfteln an die Spitalregion Zimmerberg. Mit Verfügung vom 23. März 2005 entsprach
die Gesundheitsdirektion dem Gesuch der Gemeinde Thalwil vom 16. November
2004 um Verlängerung der bisherigen Zuteilung bis Ende 2008.

II.  

Dagegen erhob die Stadt Zürich am 21. April 2005 Rekurs
an den Regierungsrat und erneuerte ihren im Vernehmlassungsverfahren gestellten
Antrag, die Gemeinde Thalwil mit Wirkung ab September 2004 zu einem Fünftel der
Spitalregion Zürich, zu einem Fünftel der Spitalregion Sanitas und zu drei
Fünfteln der Spitalregion Zimmerberg zuzuteilen. Der Regierungsrat hiess den
Rekurs am 29. November 2006 gut, hob die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 23. März 2005 auf und beauftragte die Direktion, die Gemeinde Thalwil auf
den 1. September 2004 zu je einem Fünftel der Spitalregion Zürich und der
Spitalregion Sanitas sowie zu drei Fünfteln der Spitalregion Zimmerberg zuzuteilen.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhoben die Gemeinden Thalwil,
Hirzel, Horgen, Hütten, Oberrieden, Richterswil, Schönenberg und Wädenswil am
22. Januar 2007 je mit eigener Eingabe Beschwerden. Sie beantragten
übereinstimmend, den Rekursentscheid des Regierungsrats aufzuheben, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. 

Mit Präsidialverfügung vom 25. Januar 2007 wurden die
Beschwerden zur gemeinsamen Behandlung vereinigt und der Stadt Zürich als
Beschwerdegegnerin sowie der Gesundheitsdirektion als Mitbeteiligter
Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. Namens des Regierungsrats ersuchte
die Staatskanzlei am 23. Februar 2007 unter Verzicht auf weitere Ausführungen
um Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte am 28. März 2007 der Stadtrat
Zürich, der zudem eine Parteienschädigung verlangte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. 

1.2 Näher zu
prüfen ist jedoch die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführenden.

1.2.1
Die Umschreibung der Rekurslegitimation in § 21 VRG ist kraft der
Verweisung von § 70 VRG auch für die Berechtigung zur Beschwerde an das
Verwaltungsgericht massgebend. Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat; zum Rekurs
berechtigt sind laut § 21 lit. b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften
oder Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen
schutzwürdigen Interessen, "insbesondere wenn der Entscheid oder die
Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere
finanzielle Auswirkungen hat". § 21 lit. b Halbsatz 2 wurde erst
durch eine Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 eingefügt. 

Die frühere Praxis zu § 21 lit. b VRG ging davon aus,
dass ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich
allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinden nicht zu begründen
vermöge (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 63). In späteren
Entscheiden ist das Verwaltungsgericht von dieser restriktiven Auslegung abgewichen
(RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001 S. 525 betreffend Kosten für die Schulung eines
Hochbegabten an einer Privatschule; VGr, 19. August 2004, VB.2004.00198
betreffend Aufteilung der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde,
www.vgrzh.ch; RB 2004 Nr. 6 betreffend Kosten der Anpassung einer Staats- an
eine Quartierplanstrasse; VGr, 10. Mai 2007 betreffend sozialhilferechtlichen
Kostenersatz). Schliesslich hat diese jüngere Praxis in der erwähnten
Gesetzesrevision vom 7. Februar 2005 ihren Niederschlag gefunden, womit die in § 21
lit. b VRG enthaltene Umschreibung der Beschwerdelegitimation der Gemeinde
("zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen")
durch einen Zusatz ("insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung
desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen
hat") ergänzt wurde (vgl. dazu auch Martin Bertschi, Die
Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Grundfragen
der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 10 ff.).

Wer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung der von ihm angefochtenen Verfügung hat, ist materiell beschwert. Als
formell beschwert gilt, wer im Verfahren vor der Vorinstanz mit seinen Anträgen
nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21,
23 und 27). Die Begriffe der formellen und der materiellen Beschwer sind sowohl
für die Rechtsmittellegitimation des Privaten nach § 21 lit. a VRG wie
auch für jene der Gemeinde nach § 21 lit. b VRG massgebend. Wer als Gesuchsteller
eine seinem Gesuch entsprechende Verfügung erwirkt, ist weder formell noch
materiell beschwert. Wird die Verfügung auf Rekurs eines Dritten hin
aufgehoben, ist der Gesuchsteller dadurch jedenfalls formell beschwert. Erhebt
er nunmehr seinerseits Beschwerde an die zweite Rechtsmittelinstanz, folgt aus
dieser formellen Beschwer noch nicht zwingend, dass er zur Beschwerde
legitimiert ist. Entscheidend ist vielmehr, ob er auch materiell beschwert sei.
Das ist nur dann zu bejahen, wenn der im Rekursverfahren unterlegene und deswegen
Beschwerde führende Gesuchsteller, wäre bereits seinem Gesuch nicht entsprochen
worden, ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der
Verfügung (der Gesuchsabweisung) gehabt hätte. In der Regel kann zwar aus der
Abweisung eines Gesuchs bzw. der damit verbundenen formellen Beschwer ohne weiteres
auf das Vorliegen einer materiellen Beschwer geschlossen werden. Zwingend ist
ein solcher Schluss jedoch nicht in jedem Einzelfall. Dies deswegen nicht, weil
die materielle Behandlung (und allfällige Gutheissung) eines Gesuchs nicht
zwingend eine "Gesuchsberechtigung" in dem Sinne voraussetzt, dass
die verfügende Behörde darauf nur nach Prüfung und Bejahung eines
schutzwürdigen Interesses eintreten dürfte. (Anders verhält es sich dort, wo
ein Gesuchsteller im eigenen Namen um eine Leistung zugunsten eines Dritten
ersucht; vgl. VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00027; 11. Januar 2006, VB.2005.00512,
betreffend Gesuch eines Spitals bzw. einer Rettungsorganisation um sozialhilferechtliche
Kostengutsprache; beide unter www.vgrzh.ch).

Ob der Rekurrent bzw. Beschwerdeführer zur
Rechtsmittelerhebung nach § 21 VRG legitimiert ist, hat zwar die Rechtsmittelinstanz
von Amtes wegen zu prüfen; das entbindet jedoch den Rekurrenten bzw.
Beschwerdeführer nicht davon, sein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
oder Änderung der angefochtenen Anordnung bzw. Rekursentscheidung zu substanziieren
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29; vgl. RB 1995 Nr. 11).

1.2.2
Im Lichte dieser Grundsätze erscheint zweifelhaft, ob die Beschwerdeführenden
zur Beschwerdeerhebung legitimiert sind.

Die Gemeinde Thalwil
(Beschwerdeführerin 1) macht geltend, aus der streitbetroffenen Neuzuteilung
ergäben sich für sie jährlich Zusatzkosten von mindestens Fr. 500'000.-
bis Fr. 700'000.-. Offenbar will sie damit zusätzliche Kosten geltend
machen, welche sich aus der Regelung von § 32 Abs. 1 VSK ergeben. Nach
dieser Bestimmung soll jede Gemeinde, die zum Einzugsbereich eines kommunalen
oder regionalen Krankenhauses gehört, an die nach Abzug des Staatsbeitrages
verbleibenden Kosten einen angemessenen Anteil leisten. (Demgegenüber ergibt
sich eine allfällige, hier nicht in Frage stehende Betroffenheit des Spitals
aus der in § 27 Abs. 1 in Verbindung mit § 29 VSK getroffenen
Regelung der Bemessung des Staatsbeitrags.) Die Beschwerdeführerin 1 will
offenbar geltend machen, wegen der geringeren Zuteilung zu den Spitalregionen
Zimmerberg und Sanitas sowie der zusätzlichen Zuteilung zur Spitalregion Zürich
müsse sie sich an grösseren Defiziten beteiligen (vgl. in diesem Sinn auch E. 4e
und 5e des Rekursentscheids). Sie substanziiert jedoch ihre diesbezügliche
Schätzung in keiner Weise. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass derartige
Schätzungen, soweit sie künftige Jahre betreffen, äussert schwierig sind. Die
streitbetroffene Neuzuteilung gilt indessen laut angefochtenem Rekursentscheid
rückwirkend ab September 2004, weshalb im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung im
Januar 2007 mindestens teilweise eine nähere Substanziierung der behaupteten
finanziellen Mehrbelastung möglich und zumutbar gewesen wäre. 

Die Beschwerdeführenden 2 – 8
sind dem Spital Zimmerberg anders als die Beschwerdeführerin 1 zu je 100 %
zugeteilt (vgl. Vertrag der Trägergemeinden betreffend den Betrieb des Spitals
Zimmerberg). Sie machen geltend, die Änderung der Zuteilungsquote für Thalwil
habe eine entsprechende Anpassung der Quoten der übrigen Trägergemeinden im
Vertrag zur Folge, was bedeute, dass sie (die übrigen Trägergemeinden) für
einen grösseren Defizitanteil aufkommen müssten; für die sieben übrigen
Gemeinden ergäben sich hieraus schätzungsweise insgesamt jährliche Mehrkosten
von Fr. 200'000.-. Auch die Beschwerdeführenden 2–8 machen somit offenbar
Mehrkosten geltend, die sich aus der Regelung von § 32 Abs. 1 VSK und dem
Vertrag ergeben sollen. Auch hier fehlt jedoch jegliche Substanziierung der
behaupteten Mehrbelastung von jährlich insgesamt Fr. 200'000.-

Die Beschwerdelegitimation
aller acht Beschwerdeführenden ist somit kaum hinreichend dargetan. Wie
angemerkt werden kann, lässt sich dagegen auch nicht einwenden, bei einer
derartigen Betrachtungsweise hätte bereits der Regierungsrat auf den Rekurs der
Stadt Zürich mangels hineichender Darlegung der Rekurslegitimation nicht
eintreten dürfen. Die Stadt Zürich (heutige Beschwerdegegnerin) hatte ihre
Rekurslegitimation vor Regierungsrat damit begründet, dass ihr als Trägerin der
Stadtspitäler Triemli und Waid Mehreinnahmen entgingen, wenn die Gemeinde
Thalwil in Verletzung von § 27 VSK nicht teilweise der Spitalregion Zürich
zugeteilt werde. Dies wurde zwar ebenfalls nicht näher substanziiert, kann aber
aufgrund des Regelungsmechanismus von § 27 VSK sowie der Struktur der
Spitalregion Zürich als erstellt gelten.

1.2.3
Ob die Beschwerdelegitimation mangels hinreichender Substanziierung eines
schutzwürdigen Interesses zu verneinen sei, braucht indessen nicht
abschliessend geprüft zu werden. Wird davon ausgegangen, dass die Legitimation
zu bejahen und daher auf die Beschwerden einzutreten ist (die übrigen
Prozessvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass), so erweisen sich
die Rechtsmittel, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, jedenfalls bei
materieller Beurteilung als erfolglos.

2.  

Gemäss § 50 VRG können mit der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht lediglich Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; eine
Ermessenskontrolle steht dem Gericht – unter Vorbehalt hier nicht eingreifender
Ausnahmen (§ 50 Abs. 3 VRG) – nicht zu. Mit dem Ausschluss der Ermessenskontrolle
verbunden ist auch die Respektierung des den Verwaltungsbehörden bei der
Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zustehenden Beurteilungsspielraums
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.). Wo das Verwaltungsgericht wie
hier als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet, hat es auch zu prüfen, ob die
Rekursbehörde allfällige bereits im Rekursverfahren eingreifende
Kognitionsbeschränkungen beachtet hat. Solche Beschränkungen ergeben sich für
die Rekursbehörden trotz der ihnen grundsätzlich zustehenden Ermessenskontrolle
(vgl. § 20 VRG) vorab bezüglich Verfügungen von Gemeindebehörden bei der
Anwendung von kommunalem Recht (Wahrung der Gemeindeautonomie), aber auch bei
der Anwendung kantonalen Rechts in gewissen Bereichen und Belangen, in denen
bereits die Rekursbehörde die Ermessensbetätigung der verfügenden kantonalen Behörden
nur mit Zurückhaltung überprüfen soll (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 18
ff.). 

Derartige Kognitionsbeschränkungen waren im vorliegenden Fall
für den Regierungsrat als Rekursbehörde nicht gegeben. Die gestützt auf § 27
Abs. 2 VSK vorzunehmende Bestimmung der Einzugsbereiche kommunaler und
regionaler Spitälern ist im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben ausgeprägt mit der
Betätigung von (teilweise politischem) Ermessen verbunden; es geht dabei um
Fragen der Spitalplanung. Deren Beantwortung steht nach § 27 Abs. 2 VSK
zwar primär der Gesundheitsdirektion als der verfügenden Behörde zu (vgl. auch § 13
Abs. 2 des Gesetzes betreffend Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrats
und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899, OGRR, in Verbindung mit § 8
des regierungsrätlichen Beschlusses über die Geschäftsverteilung vom 30. Dezember
1980), im Fall einer Rekurserhebung aber ebenso sehr dem Regierungsrat als
oberster Exekutivbehörde (vgl. § 18 OGRR). Gelangen Gesundheitsdirektion
und Regierungsrat dabei zu unterschiedlichen Lösungen, ist für das
Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle beschränkte
Beschwerdeinstanz die Betrachtungsweise des Regierungsrats massgebend. Das
Verwaltungsgericht ist nicht Oberplanungsbehörde im kantonalen Gesundheitswesen;
bei auf unterschiedliche Ermessenbetätigung zurückzuführenden Entscheiden
beider Vorinstanzen ist für das Gericht der regierungsrätliche Entscheid massgebend;
dieser ist nur aufzuheben, wenn er mit klaren Rechtsverletzungen behaftet ist.

3.  

Gemäss § 27 Abs. 2 VSK werden die Einzugsbereiche nach
der Lage der Gemeinden und der Herkunft der Patienten/-innen in dem
betreffenden Krankenhaus bestimmt.

3.1 Die
Gesundheitsdirektion entsprach dem Gesuch der heutigen Beschwerdeführerin 1,
die bisherige Spitalkreiszuteilung bis Ende 2008 zu verlängern, im Wesentlichen
aus folgenden Erwägungen: Im Interesse einer flächendeckenden Spitalversorgung,
welche die Bildung genügend grosser, wirtschaftlich tragfähiger Spitalkreise
erfordere, sowie der Rechtsgleichheit seien bezüglich Anzahl und Finanzkraft der
beteiligten Gemeinden ausgeglichene Einzugsbereiche anzustreben. Deswegen dürfe
die Zuteilung der Gemeinden "nicht streng nach den beiden in § 27
Abs. 2 VSK genannten Kriterien" erfolgen; vielmehr habe die
Gesundheitsdirektion "aufgrund höherrangiger Rechtsgrundsätze" für
Strukturen zu sorgen, die eine lebensfähige Grundversorgung im Akutbereich
ermöglichten. Diese müssten auf eine gewisse Dauerhaftigkeit ausgerichtet sein,
weshalb nicht jede geringfügige Veränderung der Verhältnisse eine Änderung der
Einzugsbereiche rechtfertige. Letztere seien daher nur mit einer gewissen
Zurückhaltung anzupassen, sofern nicht eine Änderung infolge der Schliessung
eines Spitals oder eines ähnlichen Ereignisses zwingend notwendig werde. Wie
ein Vergleich der Patientenströme aus Thalwil zeige, entfielen im Jahr 2003 auf
das Spital Zimmerberg rund 60 % sowie auf die Spitalregionen Sanitas und Zürich
je rund 20 %. Ein gefestigter Trend sei jedoch aus den Zahlen der letzten Jahre
nicht abzuleiten; es bleibe abzuwarten, inwieweit sich die weiteren Veränderungen
der Spitallandschaft am linken Zürichseeufer – insbesondere die für das Jahr
2005 geplante Verlegung der medizinischen Abteilung von Wädenswil nach Horgen –
auswirken werde. Eine kurzfristige Anpassung der Spitalkreiszuteilung von
Thalwil dränge sich daher nicht auf, zumal die in den Stadtzürcher Spitälern
erbrachten Behandlungen von Patienten/-innen aus der Gemeinde Thalwil deren
Zuteilung zur Spitalregion Zürich höchstens mit einer Quote von einem Fünftel
rechtfertigen würden. Dazu komme, dass es sich bei den Spitalregionen
Zimmerberg und Sanitas mit rund 68'000 bzw. 55'000 Einwohnern um relativ kleine
Einzugsbereiche handle, weshalb eine weitere Verkleinerung im dargelegten
übergeordneten Interesse nur aufgrund einer nachhaltigen Veränderung der
Verhältnisse vorzunehmen wäre. Von einer "kurzfristigen, allzu stark auf
die Patientenströme abgestützten" Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil sei
auch im Hinblick darauf abzusehen, dass gemäss dem vom Regierungsrat am 26.
Januar 2005 verabschiedeten Entwurf für ein neues Gesundheitsgesetz bei der
Bildung von Spitalkreisen die geographische Lage der Gemeinden, die Verkehrswege
sowie eine nach Einwohnerzahl und Finanzkraft der Gemeinden ausgewogene
Zusammensetzung zu berücksichtigen seien, wogegen die stets komplexer werdenden
Patientenströme nicht mehr massgebend seien, weil deren Berücksichtigung die
Bildung in sich geschlossener Spitalkreise zunehmend erschweren würde. 

3.2 Die Stadt
Zürich rügte in ihrem Rekurs, die Gesundheitsdirektion habe § 27 Abs. 2
VSK unrichtig angewendet, indem sie einerseits mit der wirtschaftlichen
Tragbarkeit für die Spitäler und der finanziellen Belastung der Gemeinden
Kriterien berücksichtigt habe, die in § 27 Abs. 2 VSK nicht vorgesehen
seien, und anderseits die in dieser Bestimmung genannten Kriterien (Herkunft
der Patienten, Lage der Gemeinde) weitgehend ausser Acht gelassen habe. Dass
nicht jede geringfügige Änderung der Verhältnisse zu einer Anpassung der
Zuteilungen führen dürfe, treffe zu; es gehe jedoch nicht an, unter dem Gesichtswinkel
der Dauerhaftigkeit den seit mehreren Jahren bestehenden Patientenstrom in die
Spitalregion Zürich als unerheblich zu bezeichnen. Unzulässig sei sodann die
Anknüpfung an den Entwurf zu einem neuen Gesundheitsgesetz. Der Regierungsrat ist
dieser Argumentation im Wesentlichen gefolgt. Auf dessen Erwägungen ist
nachstehend im Zusammenhang mit den dagegen erhobenen Rügen der
Beschwerdeführenden einzugehen.

4.  

4.1 Die
Beschwerdeführenden rügen, der Regierungsrat hätte die Zuteilung der Gemeinde
Thalwil nur bei einer erheblichen und dauernden Veränderung der Verhältnisse
anpassen dürfen, welche Voraussetzung hier nicht erfüllt sei (Beschwerdeschriften
Ziffern 8–15). 

Dazu ist vorab festzuhalten, dass dieses Kriterium bereits
von der Gesundheitsdirektion in der (die Beschwerdeführenden schützenden)
Verfügung vom 23. März 2005 herangezogen worden ist, dort allerdings in anderem
Zusammenhang, nämlich um darzulegen, dass das in § 27 Abs. 2 VSK
verwendete Kriterium (der Herkunft der Patienten) in dem Sinne relativiert
werden müsste, dass eine einmal getroffene Zuteilung höchstens bei einer
dauerhaften Änderung der diesbezüglichen Verhältnisse zu ändern sei, ansonsten
die Bildung wirtschaftlich tragbarer Spitalkreise verunmöglicht oder erschwert
werde. Darauf ist im Zusammenhang mit der Beurteilung der gesetzlichen Regelung
(hinten E. 4.2) einzugehen. Soweit die Beschwerdeführenden nunmehr das
Erfordernis einer dauerhaften Änderung als Voraussetzung für eine Änderung der
bisherigen Zuteilung einbringen, ist dem Folgendes entgegenzuhalten: 

Der vorliegende Streit darüber, welchen Spitalregionen die
Gemeinde Thalwil ab September 2004 zuzuteilen ist (ob wie zuvor seit September
1999 mit zwei Dritteln Zimmerberg und einem Drittel Sanitas oder neu mit drei
Fünfteln Zimmerberg, einem Fünftel Sanitas und einem Fünftel Zürich), geht
darauf zurück, dass sie am 16. November 2004 um Verlängerung der
bisherigen, bis August 2004 befristeten Zuteilung ersuchte. Angesichts dieser
Ausgangslage (Ablauf einer befristeten Zuteilung) geht es beim
streitbetroffenen Entscheid nicht um eine so genannte Anpassung einer
(unbefristeten) Dauerverfügung, die primär eine erhebliche Veränderung der
tatsächlichen und/oder rechtlichen Verhältnisse (gegenüber der Sach- und Rechtslage
im Zeitpunkt der ursprünglichen Verfügung; hier dem September 1999)
voraussetzen würde (zur Anpassung von Dauerverfügungen vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19–28 N. 24, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 13; RB
2005 Nr. 45). Das will nicht heissen, dass bei der infolge Fristablaufs zu
treffenden neuen Verfügung die Frage gänzlich unerheblich sei, ob sich die
Verhältnisse seit September 1999 verändert haben. In tatsächlicher Hinsicht
geht es dabei in erster Linie um jene Verhältnisse, welche nach dem immer noch
massgebenden § 27 Abs. 2 VSK – Herkunft der Patienten und Lage der Gemeinden
– rechtserheblich sind. Der Frage nach einer allfälligen Änderung der
tatsächlichen Verhältnisse kommt indessen bei der hier nach Ablauf der befristeten
Zuteilung zu treffenden neuen Verfügung nicht die gleiche Bedeutung wie bei der
Anpassung einer unbefristeten Dauerverfügung zu: Bei einer unbefristeten
Dauerverfügung lässt erst eine erhebliche Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse die ursprüngliche Verfügung als (nachträglich) fehlerhaft
erscheinen, was eine unabdingbare Vorbedingung für die (auf einen Widerruf
hinauslaufende) Anpassung bildet. Anders verhält es sich beim Entscheid über
die Erneuerung eines befristeten Verwaltungsaktes; eine Neubeurteilung der
öffentlichen Interessen ist hier im Rahmen des den Verwaltungsbehörden
zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraumes zulässig, ohne dass
eigentliche Widerrufsgründe vorliegen müssten (bezüglich der Erneuerung von
befristeten Bewilligungen vgl. BGE 112 Ib 133; RB 1979 Nr. 96; VGr, 4. März
1993, VB.92.0022 = ZBl 95/1994 S. 311 ff.; René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 74 B
X d). Beim hier in Frage stehenden Entscheid darüber, wie die Zuteilung der Gemeinde
Thalwil ab September 2004 (nach Ablauf der am 25. Juni 1999 bis auf Ende August
2004 befristeten Zuteilung) vorzunehmen sei, lässt sich die vom Regierungsrat
im Rekursentscheid getroffene Neuzuteilung demnach selbst ohne Änderung der tatsächlichen
Verhältnisse mit dem Gesetz vereinbaren, sofern diese Lösung im Rahmen des den
Verwaltungsbehörden zustehenden Ermessens und einer gesetzmässigen Interessenabwägung
bereits im Juni 1999 in Betracht fiel bzw. gefallen wäre, als die Gesundheitsdirektion
eine zur Umsetzung der Spitalliste 1998 erforderliche Bereinigung der Einzugsbereiche
aller kommunalen und regionalen Krankenhäuser vorzunehmen hatte.

Wie sich aus den damaligen Erwägungen der
Gesundheitsdirektion vom 25. Juni 1999 ergibt (E. 2 b und c, S. 8 f.),
wäre bereits damals für die Gemeine Thalwil aufgrund des hohen Patientenanteils
am Spital Triemli eine Teilzuteilung zum Spitalkreis Zürich in Betracht
gefallen. In der Wiedererwägungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 3. August
1999 wurde die am 25. Juni 1999 verfügte Zuteilung mit zwei Dritteln zu
Zimmerberg und einem Drittel zu Sanitas auf fünf Jahre befristet, was sogar
entsprechend dem damaligen Standpunkt und Antrag der Gemeinde Thalwil geschah;
diese hatte nämlich eine solche Befristung eigens mit Rekurs vom 26. Juli 1999
im Hinblick auf "die Ungewissheit der Entwicklung der zukünftigen Patientenströme"
verlangt.

Im Übrigen haben sich die tatsächlichen Verhältnisse
(bezüglich des gesetzlichen Kriteriums der Herkunft der Patienten) seit September
1999, wie noch näher auszuführen sein wird (hinten E. 4.3), nicht zulasten
der Stadt Zürich entwickelt.

4.2 Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Gesundheitsdirektion habe in ihrer
Verfügung vom 23. März 2005 zu Recht nicht allein auf die in § 27 Abs. 2
VSK genannten Kriterien abgestellt, sondern für die Zuteilung auch weitere Gesichtspunkte
wie die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Spitäler, eine flächendeckende
Versorgung für die Patienten/-innen sowie eine ausgeglichene finanzielle
Belastung der Gemeinden berücksichtigt; zu Unrecht habe der Regierungsrat diese
weiteren Kriterien nicht gelten lassen (Beschwerdeschriften Ziffern 23–31). 

Der Regierungsrat hat die für die Spitalliste 1998 und den
auf dieser beruhenden Zuteilungsentscheid massgebenden Rechtsgrundlagen – Art.
41 lit. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999, Art. 39 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994, § 39 ff.
GesundheitsG, §§ 26, 27 und 32 VSK – zutreffend dargelegt (E. 3 des Rekursentscheids).
Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG). 

Dass der Kanton Zürich für eine flächendeckende
Spitalversorgung zu sorgen hat, trifft zu. Aus dieser allgemeinen, sich aus § 39
GesundheitsG ergebenden Zielsetzung lässt sich jedoch nicht ableiten, dass von
einer sich ausschliesslich oder jedenfalls primär nach den Kriterien von § 27
Abs. 2 VSK erfolgenden Zuteilung abzurücken sei. Ob eine nach diesen Kriterien
erfolgende Zuteilung den Weiterbetrieb von Spitälern, in deren Einzugsbereich
nur wenige oder finanziell schwächere Gemeinden liegen, auf die Dauer gefährde
(wie dies die Gesundheitsdirektion in der Verfügung vom 23. März 2005 erwogen
hat) bzw. ob im Hinblick auf eine derartige Einschätzung neue
Zuteilungskriterien zu berücksichtigen seien, ist eine rechtspolitische Frage,
deren Beantwortung dem Gesetzgeber oder jedenfalls dem Regierungsrat als
Verordnungsgeber überlassen bleiben muss. Die Beschwerdeführenden berufen sich
in diesem Zusammenhang in Anknüpfung an die diesbezügliche Erwägung der
Gesundheitsdirektion auf den vom Regierungsrat am 26. Januar 2005 zuhanden des
Kantonsrats verabschiedeten Entwurf für ein neues Gesundheitsgesetz (ABl 2005
121). Gemäss § 55 Abs. 3 dieses Entwurfs sollten bei der Festlegung der Einzugsbereiche
die geographische Lage der Gemeinden sowie die Verkehrswegerschliessung der
Spitäler berücksichtigt und eine nach Einwohnerzahl und Finanzkraft ausgewogene
Zusammensetzung angestrebt werden. Nach Meinung der Gesundheitsdirektion und
der Beschwerdeführenden würden danach die Herkunft der Patienten (als
quantitatives Kriterium im Sinne von "Patientenströmen" gemäss § 27
Abs. 2 VSK) keine Rolle mehr spielen. Wie indessen der Regierungsrat zutreffend
erwogen hat (Rekursentscheid E. 5d), rechtfertigt dieser Gesetzesentwurf
kein Abweichen von der geltenden Rechtsgrundlage in § 27 Abs. 2 VSK; dies
würde auf eine unzulässige Vorwirkung des neuen Gesetzes und damit auf eine Verletzung
des Gesetzmässigkeitsprinzips hinauslaufen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 346 ff.,
mit Hinweisen). 

Nicht überzeugend ist schliesslich das Argument der
Beschwerdeführenden, die in § 55 Abs. 3 des Entwurfs vorgesehene Regelung
sei nichts anderes als eine gesetzgeberische Formulierung dessen, was sich
schon aus einer "systematisch eingebetteten Auslegung der heutigen
Zuteilungsregel" (in § 27 Abs. 2 VSK) ergebe (vgl. Beschwerdeschriften
Ziffer 23). Zwar geht auch der Regierungsrat in seiner bisherigen Rekurspraxis
offenbar davon aus, dass § 27 Abs. 2 VSK einen gewissen Beurteilungsspielraum
für die ergänzende Berücksichtigung weiterer Kriterien bzw. rechtspolitischer
Erwägungen belässt (vgl. Rekursentscheid Nr. 967/2003 betreffend Zuteilung der
Gemeinde Küsnacht zum Spital Männedorf); im vorliegenden Fall hat jedoch die
Gesundheitsdirektion solche weiteren Kriterien nicht nur ergänzend
berücksichtigt, sondern entscheidend darauf abgestellt. Im Übrigen hat der
Regierungsrat einen Teil seiner Gesetzesvorlage vom 26. Januar 2005, worunter
insbesondere die §§ 45–63 betreffend die Spital- und Pflegeheimversorgung,
mit Schreiben vom 20. September 2006 an den Kantonsrat zurückgezogen. Das vom
Kantonsrat am 2. April 2007 verabschiedete neue Gesundheitsgesetz enthält keine
Bestimmung betreffend die Festlegung der Einzugsbereiche der zur
Grundversorgung zugelassenen Spitäler. 

Demnach hat es der Regierungsrat zu Recht abgelehnt, neben
den oder gar anstelle der in § 27 Abs. 2 VSK genannten Kriterien (Herkunft
der Patienten und Lage der Gemeinden) in erster Linie bzw. ausschlaggebender
Weise die von der Gesundheitsdirektion vorab berücksichtigten Gesichtspunkte
wie die wirtschaftliche Tragbarkeit für die Spitäler, eine flächendeckende
Versorgung für die Patienten/-innen sowie eine ausgeglichene finanzielle
Belastung der Gemeinden heranzuziehen. Soweit § 27 Abs. 2 VSK bezüglich
der Berücksichtigung solcher weiterer Gesichtspunkte überhaupt einen
Beurteilungsspielraum belässt, ist diesbezüglich nicht der rechtlichen
Beurteilung der Gesundheitsdirektion, sondern jener des Regierungsrats zu
folgen (vgl. vorstehend E. 2).

4.3 Zu prüfen
bleibt, ob die streitbetroffene Neuzuteilung der Beschwerdeführerin 1 auf der
Grundlage von § 27 Abs. 2 VSK rechtmässig sei.

4.3.1
Was die Entwicklung der Patientenströme (Herkunft der Patienten gemäss § 27
Abs. 2 VSK) anbelangt, ergibt sich Folgendes: Wie erwähnt (vorn E. 4.1),
wäre es selbst nach der damaligen Auffassung der Gesundheitsdirektion bereits
1999 vertretbar gewesen, die Gemeinde Thalwil aufgrund ihres hohen Patientenanteils
am Spital Triemli mit einer Quote von einem Fünftel dem Spitalkreis Zürich
zuzuteilen, wovon die Direktion damals abgesehen hat. Von 1998 bis 2004
(welcher Zeitraum angesichts der gemäss Verfügung vom 3. August 1999 vorgenommenen
Befristung bis Ende August 2004 massgebend ist) haben sich die Patientenströme
in einer Weise entwickelt, welche die vom Regierungsrat in Gutheissung des
Rekurses der Stadt Zürich vorgenommene Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil (neu
mit einem Fünftel dem Spitalkreis Zürich) nach wie vor als gerechtfertigt
erscheinen lässt. Dies belegen die vorliegenden Zahlen betreffend stationäre
Austritte von Patienten/-innen der Gemeinde Thalwil in den Spitalregionen
Zimmerberg und Sanitas.

Was die Beschwerdeführenden dagegen vorbringen (Beschwerdeschriften
Ziffern 17–19), vermag die diesbezügliche Würdigung des Regierungsrats (Rekursentscheid
E. 5b) nicht zu entkräften. Sie machen geltend, die vorliegenden Zahlen
umfassten auch die Patienten/-innen im Bereich der spezialisierten Versorgung,
welcher nicht mitberücksichtigt werden dürfe. Namentlich der hohe
Patientenanteil aus der Gemeinde Thalwil im Stadtspital Triemli deute darauf
hin, dass dieses Spital von zahlreichen Patienten/-innen wegen der
spezialisierten Versorgung aufgesucht werde. Dem hält die Beschwerdegegnerin zutreffend
entgegen, dass das Stadtspital Triemli vollumfänglich, also auch bezüglich der
spezialisierten Versorgung, der Spitalregion Zürich zugeteilt sei und dass es
wie ein Grundversorgungsspital (ohne Ausscheidung zwischen Grund- und
spezialisierter Versorgung bei der Defizitdeckung) finanziert werde.
Unzutreffend ist der Einwand der Beschwerdeführenden, dass die vorliegenden
Zahlen auch die Patienten/-innen der privaten Abteilung berücksichtigten.

4.3.2
Bezüglich der nach § 27 Abs. 2 VSK ebenfalls massgebenden Lage der
zuzuteilenden Gemeinden hat der Regierungsrat erwogen, für die Patienten/-innen
der Gemeinde Thalwil sei das Stadtspital Triemli mit öffentlichen
Verkehrsmitteln etwa gleich gut wie die Spitäler Sanitas und Zimmerberg
erreichbar; dass Letztere mit privaten Verkehrsmitteln etwas schneller
erreichbar seien als das Stadtspital, stehe einer Zuteilung zum Spitalkreis
Zürich nicht entgegen (Rekursentscheid E. 5c). Die Beschwerdeführenden
bringen nichts vor, was diese Beurteilung entkräften könnte. Selbst wenn die
Verkehrswege zu den Spitälern Sanitas und Zimmerberg deutlich besser einzuschätzen
wären, wie dies die Beschwerdeführenden verfechten, lässt dies den Entscheid
des Regierungsrats im Rahmen der nach § 27 Abs. 2 VSK gebotenen
Gesamtbeurteilung nicht als rechtsverletzend erscheinen, zumal die Gemeinde
Thalwil der Spitalregion Zürich nur mit einem Fünftel zugeteilt wird. 

Die Beschwerdeführenden bezeichnen es unter dem
Gesichtswinkel der Lage als besonders fragwürdig, dass diese Zuteilung nicht
nur zugunsten des Spitals Triemli, sondern auch zugunsten des erheblich weiter
entfernten Spitals Waid erfolgt. Dies ist eine Folge davon, dass es offenbar
der gefestigten Praxis der Gesundheitsdirektion entspricht, bei der Festlegung
der Einzugsbereiche nach § 27 Abs. 2 VSK die Stadtspitäler Zürich als
Einheit (Spitalregion Zürich) zu behandeln, soweit ihnen umliegende Gemeinden
zugeteilt werden (so schon in der Stammverfügung vom 22. November 1973,
sodann auch nach Festsetzung der Spitalliste 1998 in der Verfügung vom 25. Juni
1999). Bereits der Rekursantrag der heutigen Beschwerdegegnerin beruhte auf
dieser Betrachtungsweise; in ihrer Vernehmlassung vom 11. Juli 2006 an den
Regierungsrat hat die heutige Beschwerdeführerin 1 diesbezüglich keinen Einwand
erhoben. Anhaltspunkte, welche die Zusammenfassung der beiden Stadtspitäler als
nicht sachgerecht erscheinen lassen würden, liegen nicht vor. Es besteht daher
auch kein Grund, von dieser Zusammenfassung einzig deswegen abzuweichen, weil
dies für die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Defizitbeteiligung allenfalls
vorteilhafter wäre.

4.3.3
Die Beschwerdeführenden rügen es als willkürlich, dass 1999 auf eine
Teilzuteilung von Thalwil an die Spitalregion Zürich mit Rücksicht auf eine
daraus resultierende finanzielle Schlechterstellung der Stadt Zürich (Senkung
des Staatsbeitragssatzes um 5 % nach § 29 VSK) verzichtet worden sei (vgl.
Ziffer 2.3 lit. c der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 25. Juni 1999). Ob
der damalige Entscheid, soweit damit zugunsten der Stadt Zürich auf eine
Teilzuteilung von Thalwil an den Spitalkreis Zürich verzichtet wurde, im Lichte
von § 27 Abs. 2 VSK sachgemäss war, ist fraglich. Daraus kann jedoch nicht
geschlossen werden, der heute angefochtene Rekursentscheid, der ab September
2004 entsprechend den Kriterien von § 27 Abs. 2 VSK eine solche
Teilzuteilung vorsieht, sei willkürlich. 

4.3.4
Ebenso unbehelflich ist der Vorwurf der rechtsungleichen Behandlung, der
damit begründet wird, das von der Stadt Zürich am 27. Januar 2005 unterbreitete
Gesuch um grundsätzliche Überprüfung und Neufestlegung der Einzugsbereiche im
Grossraum Zürich dürfe nicht dazu führen, dass nunmehr im Sinne einer
"Einzelaktion" lediglich die Gemeinde Thalwil neu dem Spitalkreis
Zürich zugeteilt werde (Beschwerdeschriften Ziffern 34). Die Neuzuteilung der
Gemeinde Thalwil ist im Rahmen eines Rekursverfahrens betreffend eine Verfügung
erfolgt, welche lediglich die Zuteilung der Gemeinde Thalwil ab September 2004
(bzw. die Verlängerung der bis dahin befristeten Zuteilung bis 2008) betraf.
Die von der Stadt Zürich mit Gesuch vom 27. Januar 2005 angestrebte grundsätzliche
Bereinigung, die nach wie vor pendent ist, geht von einem neuen Konzept (Zusammenfassung
der drei Spitalregionen Zürich, Sanitas und Zollikerberg zu einer
"hypothetischen Gross-Spitalregion Zürich") aus. Im Rahmen des einzig
die Zuteilung von Thalwil betreffenden Rekursverfahrens war es nicht Aufgabe
des Regierungsrats, anstelle der Gesundheitsdirektion eine grundsätzliche Flurbereinigung
vorzunehmen, wie sie von der Stadt Zürich aufgrund eines neuen Konzepts mit dem
genannten Gesuch an die Direktion verlangt wird.

4.4 Subsidiär
machen die Beschwerdeführenden geltend, § 27 Abs. 2 VSK verstosse gegen
das übergeordnete Recht, weil mit einer Defizitverteilung, wie sie aus der
Festlegung der Einzugsbereiche nach der Herkunft der Patienten und der Lage der
Gemeinden resultiere, die Zuständigkeitsordnung von § 39 GesundheitsG
unterlaufen werde (Beschwerdeschriften Ziffern 37 f.). Sie begründen dies
indessen einzig mit dem Argument, die Zuteilung nach § 27 Abs. 2 VSK habe
zur Folge, dass Gemeinden finanzielle Verpflichtungen übernehmen müssten, für
welche sie nicht verantwortlich und zuständig seien. Mit diesem pauschalen,
inhaltlich zudem kaum nachvollziehbaren Hinweis lässt sich die fragliche Verordnungsbestimmung
nicht als gesetzwidrig dartun.

5.  

Demnach sind die Beschwerden abzuweisen. Die Gerichtskosten
sind der Beschwerdeführerin 1 zu 3/10 und den Beschwerdeführenden 2–8 zu je 1/10,
unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den unterliegenden Beschwerdeführenden
steht nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine Parteientschädigung zu.
Eine solche Entschädigung ist indessen auch der Beschwerdegegnerin nicht
zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten
Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen
Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt
erscheinen lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19,
mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet
die Kammer:

1.    Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  24'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.        60.--   Zustellungskosten,

Fr.  24'060.--   Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu 3/10 und den Beschwerdeführenden
2–8 zu je 1/10, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag,
auferlegt. 

4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.

6.    Mitteilung
an …