# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f68515a9-e3e6-5d2f-98e4-e58ec233b72d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-14
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 14.12.2021 B 2021/207
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2021-207_2021-12-14.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2021/207

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.01.2022

Entscheiddatum: 14.12.2021

Entscheid Verwaltungsgericht, 14.12.2021
Bau- und Umweltrecht, Benützungsverbot, Art. 158 in Verbindung mit 
Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG. Die Inbetriebnahme der 
Korrekturfaktoren bei den im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven 
Antennen der streitbetroffenen Mobilfunkanlagen dürfte 
baubewilligungspflichtig sein (E. 3). Deshalb vermag das öffentliche 
Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung, welchem 
mittels des strittigen Benützungsverbots Nachachtung verschafft werden 
soll, das private Interesse der Beschwerdeführerin und ein allfälliges 
Interesse der Öffentlichkeit an der – noch nicht bewilligten – Inbetriebnahme 
der Korrekturfaktoren zu überwiegen. Die Vorinstanz durfte die strittigen 
Benützungsverbote verfügen (E. 2 und 4), (Präsidialentscheid 
Verwaltungsgericht, B 2021/207).

Entscheid vom 14. Dezember 2021

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster

Verfahrensbeteiligte

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Olivia Zurkinden, Senior Counsel, c/o Swisscom (Schweiz) AG, 

Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenstrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

gegen

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Politische Gemeinde St. Gallen, Direktion Technische Betriebe, St. Leonhard-

Strasse 15, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Benützungsverbot (Inaktivierung der keulenstatistischen Korrekturfaktoren für 

adaptive Antennen)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Die Baubewilligungskommission bzw. die Dienststelle Umwelt und Energie (in 

Absprache mit dem Amt für Baubewilligungen) der Stadt St. Gallen bewilligte der 

Swisscom (Schweiz) AG (Beschwerdeführerin) in den Jahren 2020/2021 den Umbau 

folgender Mobilfunkanlagen, welche auch mit konventionellen Antennen ausgerüstet 

sind, für den Einsatz adaptiver Antennen des Typs Huawei A1114521, 

Huawei ARI_6488_B42F, Huawei 6313.36.ENV-001, Ericsson AIR6488B43.-36.ENV001 

bzw. Ericsson 6313 – mit Ausnahme der Anlage SGWA, Parzelle Nr. 0000__, 

Grundbuchkreis X.__, nach dem Zonenplan der Stadt St. Gallen der Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesen, bewilligt am 11. September 2020 im 

ordentlichen Verfahren (Standortdatenblatt [nachfolgend: StDB] vom 

10. Dezember 2019 oder 29. März 2019) – als Bagatelländerungen im Meldeverfahren:

-    SGSG, Swissgrid Mast 0001__, Parzelle Nr. 0002__ in der Landwirtschaftszone, 

bewilligt am 30. März 2020 (StDB vom 27. März 2019), anlageverantwortliche Firma: 

Salt Mobile SA, Renens (vgl. dazu auch act. 1, Rz. 24, berichtigt in: act. 6, S. 2);

-    SGLU, Parzelle Nr. 0003__ in der Gewerbe-Industrie-Zone, bewilligt am 

18. August 2020 (StDB vom 16. April 2020);

-    SGAN, Parzelle Nr. 0004__ im Wald, bewilligt am 18. August 2020 (StDB vom 

6. Mai 2020);

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-    SGLH, Parzelle Nr. 0005__ in der Kernzone, bewilligt am 16. Juni 2020 (StDB vom 

25. Mai 2020);

-    SGMB, Parzelle Nr. 0006__ in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, bewilligt 

am 15. Juni 2020 (StDB vom 28. Mai 2020);

-    SGHG, Parzelle Nr. 0007__ in der Gewerbe-Industrie-Zone, bewilligt am 

24. November 2020 (StDB vom 2. Juni 2020);

-    SGLA, Parzelle Nr. 0008__ in der Wohn-Gewerbe-Zone, bewilligt am 

25. Januar 2021 (StDB vom 4. Juni 2020);

-    SGWL, Parzelle Nr. 0009__ in der Wohn-Gewerbe-Zone, bewilligt am 

13. Januar 2021 (StDB vom 24. Juni 2020);

-    SGKA, Parzelle Nr. 0010__ in der Industriezone, bewilligt am 1. März 2021 (StDB 

vom 9. Juli 2020);

-    SGSR, Parzelle Nr. 0011__ in der Kernzone, bewilligt am 2. Juni 2021 (StDB vom 

22. Januar 2021), anlageverantwortliche Firma: Sunrise UPC GmbH (ehemals: Sunrise 

Communications AG), Glattpark (Opfikon).

Grundlage dafür bildete die für konventionelle (statische) Mobilfunkantennen 

konzipierte Berechnungsweise, wonach der Anlagegrenzwert (nachfolgend: AGW) nie 

überschritten werden darf ("Worst-Case-Szenario", act. 3/5-26, 6/41, 

www.geoportal.ch).

B.

Am 23. August 2021 reichte die Beschwerdeführerin beim städtischen Amt für Umwelt 

und Energie revidierte StDB für die elf hiervor aufgeführten Mobilfunkanlagen (Anzahl 

der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten [Sub-Arrays] zwischen 16 [SGLU, SGSR] 

und 32 [übrige Anlagen]) für den Betrieb von adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor 

ein, welcher eine kurzfristige Überschreitung des AGW vorsieht (act. 3/29-41). Ab dem 

25. August 2021 wurden die Korrekturfaktoren bei den streitbetroffenen 

Mobilfunkanlagen mit Ausnahme der Mobilfunkanlage SGSG in Betrieb genommen 

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(act. 1, S. 11 Rz. 24 f., act. 6, S. 2). In Nachachtung eines Rundschreibens des Amtes 

für Umwelt des Kantons St. Gallen an die kommunalen Bauverwaltungen vom 

13. September 2021 (act. 3/3 f.) verfügte die Direktion Technische Betriebe der Stadt 

St. Gallen (Vorinstanz) am 15. September 2021 dem Sinn nach vorsorglich – für die 

Dauer eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens für den Betrieb der adaptiven 

Antennen mit Korrekturfaktor – ein Verbot des jeweils vom letzten aktiven StDB 

abweichenden Betriebs der aufgeführten elf Mobilfunkanlagen der Beschwerdeführerin 

spätestens am sechsten Tag nach Eröffnung der Verfügung. Gleichzeitig entzog sie 

einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung (act. 2).

C.

Dagegen erhob die Beschwerdeführerin am 21. September 2021 gleichzeitig 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und Rekurs beim Baudepartement (ab 

1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement) je mit dem Rechtsbegehren, es sei die 

angefochtene Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich 

Mehrwertsteuer, vollumfänglich aufzuheben. Die Eingabe sei als Sprungbeschwerde 

entgegenzunehmen resp. an das Verwaltungsgericht zu überweisen. Die aufschiebende 

Wirkung der Beschwerde sei superprovisorisch und alsdann vorsorglich 

wiederherzustellen. Eventualiter sei ihr eine neue Frist von mindestens fünf Tagen für 

die Umsetzung des Benützungsverbotes anzusetzen (act. 1). Am 22. September 2021 

ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Beschwerde (act. 6). Gleichentags verfügte der 

stellvertretende Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts, dass die Eingabe vom 

21. September 2021 als Sprungbeschwerde entgegengenommen, der Antrag um 

superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde 

abgewiesen und der Beschwerdeführerin die Frist zur Umsetzung des von der 

Vorinstanz angeordneten Benützungsverbots superprovisorisch um fünf Tage bis 

27. September 2021 erstreckt werde (act. 4). Am 24. September 2021 bestätigte die 

Beschwerdeführerin, dass sie die Nutzung der Korrekturfaktoren auf allen in der 

angefochtenen Verfügung aufgelisteten Standorten eingestellt habe (act. 9/2). Mit 

Eingabe vom 6. Oktober 2021 beantragte die Vorinstanz, der Antrag um 

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen (act. 8). Mit Verfügung 

vom 27. Oktober 2021 wies der zuständige Abteilungspräsident des 

Verwaltungsgerichts das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung 

ab (act. 12). Mit Vernehmlassung vom 11. November 2021 schloss die Vorinstanz auf 

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Abweisung der Beschwerde (act. 13). Mit Replik vom 2. Dezember 2021 bestätigte die 

Beschwerdeführerin ihre Anträge und Ausführungen (act. 16).

Auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der 

Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.

Anfechtungsobjekt ist das von der Vorinstanz gestützt auf Art. 158 in Verbindung mit 

Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) 

verfügte partielle – Ausserbetriebnahme des Korrekturfaktors – vorsorgliche 

Benützungsverbot (act. 2). Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit eines 

hauptamtlichen Mitglieds, d.h. des Abteilungspräsidenten, des Verwaltungsgerichts ist 

gegeben (vgl. Art. 60 Ingress und lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; 

sGS 951.1, VRP, in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des 

Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, GerG, Art. 33 Abs. 2 VRP und Art. 4 Abs. 1 und 3 

Satz 1 des Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des 

Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, Reglement, und zur Entgegennahme als 

Sprungbeschwerde im Sinne von Art. 43  VRP Verfügung des stellvertretenden 

Abteilungspräsidenten vom 22. September 2021, act. 4). Die Beschwerdeeingabe vom 

21. September 2021 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 

Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung 

zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, 

vgl. dazu auch act. 1 Rz. 29-37). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Kraft Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG verfügt die 

politische Gemeinde ein (vorsorgliches) Benützungsverbot (vgl. dazu auch Art. 16 

Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, Umweltschutzgesetz; SR 814.01, 

USG, und demgegenüber zum Benützungsverbot als spezialgesetzlich statuierte 

vorzeitige Vollstreckungsmassnahme: Präsidialentscheid VerwGE B 2020/219 vom 

9. April 2021 E. 4 mit Hinweisen resp. als definitive Wiederherstellungsmassnahme: 

Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl. 2020, N 7b zu 

Art. 46 BauG BE), wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen oder auf andere 

Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird. Das öffentliche Interesse am 

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Verbot der Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu 

gewichten als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein 

Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen 

Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162 

Strafbestimmungen vor. Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen 

Zustand einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern. Ein 

Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit oder 

Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte gefährdet 

sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet wird oder 

eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen Vorteil ziehen 

könnte. Obgleich Art. 159 Abs. 1 PBG nicht als "Kann-Bestimmung" ausgestaltet ist, ist 

nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von vornherein 

sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann es im Rahmen 

der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die Grundeigentümerschaft 

aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen. Die für die Verfügung eines 

Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde hat zu unterscheiden: Steht 

bereits fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung 

materiellrechtlich unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer 

(vorläufigen) Weiternutzung in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der 

Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die 

angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur 

formell baurechtswidrig, kann es unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in 

naher Zukunft) vorsorglich einzustellen bzw. die Nutzung definitiv zu verbieten. 

Unverhältnismässig kann eine sofortige Einstellung im geschilderten Sinn insbesondere 

dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit unbeanstandet geführt und ein 

nachträgliches Baubewilligungsverfahren bereits eingeleitet worden ist. Falls sich eine 

Bauherrschaft indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder ein 

solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, bleibt 

der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes wegen 

die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein 

Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. dazu Präsidialentscheid VerwGE 

B 2020/253 vom 23. Juni 2021 E. 5.2 mit Hinweis).

3.

Die Beschwerdeführerin stellt sich zunächst auf den Standpunkt (act. 1, S. 3, 9-11, 

15-22, 24 f. Rz. 1, 19-23, 25 f., 41-59, 67, 70, act. 16 Rz. 21-25, 47), es liege kein 

baurechtswidriger Zustand vor. Die Inbetriebnahme des Korrekturfaktors sei nicht 

baubewilligungspflichtig. Der Bundesrat habe abschliessend konkretisiert, in welchen 

Fällen die Änderung einer Mobilfunkanlage unter immissionsschutzrechtlichen 

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Gesichtspunkten baubewilligungspflichtig sei. Die Kantone seien nicht kompetent, ein 

Baubewilligungsverfahren einzuführen, wenn keine solche Änderung und keine 

wesentlichen baulichen Änderungen vorlägen. Überdies habe die Vorinstanz ihr 

Ermessen überschritten, indem sie von der Vollzugsempfehlung des Bundesamts für 

Umwelt (BAFU) abgewichen sei. Überdies verstosse sie damit gegen die 

bundesrechtliche Fernmeldegesetzgebung.

Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung 

(Raumplanungsgesetz; SR 700, RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher 

Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinne dieser 

Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in 

fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die 

Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich 

verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen. Massstab 

dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren 

zu unterwerfen, ist, ob damit im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, 

so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit 

oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Gewisse Vorhaben können 

wegen ihres Betriebs und weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage 

baubewilligungspflichtig sein. Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen 

Bauten und Anlagen kann von den Kantonen konkretisiert und erweitert, nicht aber 

enger gefasst werden (vgl. BGer 1C_389/2019 vom 27. Januar 2021 E. 3.1 mit 

Hinweisen, in: BR 2021, S. 271 f.). Gestützt auf diese wirkungsbezogene 

Betrachtungsweise hat das Bundesgericht auch blosse Nutzungsänderungen ohne 

bauliche Vorkehren oder Geländeveränderungen für baubewilligungspflichtig erachtet, 

wenn diese erhebliche Auswirkungen auf Umwelt und Planung haben (vgl. 

BGer 1C_505/2017 vom 15. Mai 2018 E. 5.1 mit Hinweisen, in: ZBl 2018, S. 650 ff.).

Art. 136 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) verzichtet darauf, 

über die blosse Minimalvorschrift von Art. 22 Abs. 1 RPG hinauszugehen und weitere 

Vorhaben der Bewilligungspflicht zu unterstellen. Art. 136 Abs. 2 PBG bezeichnet einen 

nicht abschliessenden Katalog der nicht baubewilligungspflichtigen Vorhaben in der 

Bauzone (vgl. dazu M. Möhr, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- 

und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020, N 1 und 12 zu Art. 136 PBG). Diese 

Befreiung von der Bewilligungspflicht steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die 

baupolizeilichen und übrigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten sind. 

Sodann unterscheidet das PBG zwischen dem ordentlichen und dem vereinfachten 

3.1. 

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Verfahren sowie dem Meldeverfahren (Art. 138 ff. PBG, vgl. dazu auch Art. 75 Abs. 1 

der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV, und 

Art. 25 Abs. 1 RPG). Die Grenzen der Verfahrensvereinfachung sind vorgegeben durch 

die Bewilligungspflicht (Art. 22 Abs. 1 RPG) und durch den Anspruch auf rechtliches 

Gehör von Einspracheberechtigten (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 4 lit. c der Verfassung des 

Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV; Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum 

Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten; SR 0.101, EMRK; Art. 15 f. VRP, 

vgl. dazu VerwGE B 2016/161 und B 2016/162 vom 15. August 2017 E. 4.2 mit 

Hinweisen).

Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den darauf gestützten 

Verordnungen geregelt (vgl. dazu auch den allgemeinen Vorbehalt zugunsten der 

übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts in Art. 22 

Abs. 3 RPG). Der umweltrechtliche Anlagebegriff (vgl. dazu Art. 7 Abs. 7 USG und in 

Bezug auf Mobilfunkanlagen Anhang 1 Ziff. 61 der Verordnung über den Schutz vor 

nichtionisierender Strahlung; SR 814.710, NISV) ist nicht deckungsgleich mit dem 

Begriff der Anlage nach Art. 22 Abs. 1 RPG (vgl. Stalder/Tschirky, in: Griffel/Liniger/

Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch öffentliches Baurecht, Zürich 2016, Rz. 2.88). 

Was umweltrechtlich als Änderung einer Sendeanlage für Mobilfunk gilt, definiert 

Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV. Es handelt sich generell um Anpassungen, die die 

Intensität der Strahlung an OMEN erhöhen können oder deren räumliche Verteilung 

verändern (vgl. dazu Erläuternder Bericht des BAFU zur Änderung der NISV vom 

28. November 2008, S. 6 f., Nachtrag des BAFU vom 28. März 2013 zur 

Vollzugsempfehlung zur NISV des BAFU [ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und 

Landschaft, BUWAL], Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002, Stand: 

20. November 2006, angepasst mit Rundschreiben vom 22. Juli 2009 und 

27. September 2010 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung], S. 5 f., und BAFU, Bundesamt 

für Kommunikation, Bundesamt für Raumentwicklung, Schweizerische Bau-, Planungs- 

und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK], Schweizerischer Städteverband, 

Schweizerischer Gemeindeverband [Hrsg.], Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und 

Städte, Bern 2010, S. 42, www.bafu.admin.ch).

Nach den Empfehlungen der BPUK "Zur Bewilligung von Mobilfunkanlagen: 

Dialogmodell und Bagatelländerungen" vom 19. September 2019 (nachfolgend: 

Empfehlungen, S. 5 f., www.bpuk.ch) müssen die Anlagebetreiberinnen innerhalb der 

Bauzonen kein neues Baugesuch einreichen, wenn keine Änderungen im Sinne der 

NISV vorlägen und auch keine baulichen Änderungen vorgenommen würden, die über 

3.2. 

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die bestehende Baubewilligung hinausgingen. Sofern sich Inhalte des StDB änderten, 

sei dieses zu aktualisieren. Nicht als Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 

Abs. 5 NISV gilt gemäss dem Nachtrag "Adaptive Antennen" vom 23. Februar 2021 zur 

Vollzugsempfehlung (nachfolgend: Nachtrag, S. 6 Kap. 2, übergangsregelung, vgl. dazu 

auch Art. 38 Abs. 3 USG und Art. 12 Abs. 2 Satz 2 NISV) sodann die Anpassung des 

Betriebs von adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Art. 62 Abs. 6 NISV, die vor 

Inkrafttreten des Nachtrags im Worst-Case-Szenario (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 63 erster 

Satzteil NISV; VerwGE B 2021/50 und VerwGE B 2021/115 je vom 16. November 2021 

je E. 4.2 ff. mit Hinweisen auf die Schreiben des BAFU vom 17. April 2019 "Mobilfunk 

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz" und 31. Januar 2020 

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung]", S. 4 

Ziff. 4.2 resp. S. 2) bewilligt worden sind, wenn die bewilligte Sendeleistung ERP unter 

Berücksichtigung des Korrekturfaktors nicht ändert (vgl. dazu auch die von der 

Beschwerdeführerin eingereichten Rechtsgutachten von I. Häner vom 24. Juni 2021 

und 4. August 2021, act. 17.1 f., Rz. 41-73 sowie S. 44-46 resp. Rz. 10 ff., siehe dazu 

auch A. Rey, Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- 

und Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in: URP 2021, S. 153 ff., S. 174-177, 

worin die Frage offengelassen wird, ob der Betrieb adaptiver Antennen unter 

Anwendung des Korrekturfaktors insgesamt zu einer baubewilligungspflichtigen 

Veränderung führt, wenngleich von einer sehr geringfügigen Veränderung auszugehen 

sei; anders das von der Vorinstanz eingereichte, im Auftrag der BPUK erstellte 

Rechtsgutachten von J.-B. Zufferey/M. Seydoux, Les procédures cantonales 

applicables à la mise en place de la technologie 5G des antennes de téléphonie 

mobile, vom 7. Juni 2021, act. 14/3, S. 35 f., 39, 40, 43-46, deutsche Übersetzung in 

act. 14/4, S. 30 f., 35 f., 38-41, wonach aus Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV nicht 

geschlossen werden könne, dass Anpassungen einer Mobilfunkanlage, welche nicht 

als Änderungen im Sinne dieser Bestimmung gelten, nicht baubewilligungspflichtig 

seien).

Wie sich den StDB vom 28. Mai 2021/3., 4., 7., 16. und 23. Juni 2021/15. Juli 2021/ 

11. August 2021/8. September 2021 (act. 3/30-41) und den dadurch ersetzten, auf 

Grundlage des Worst-Case-Szenarios bewilligten StDB vom 

27. März 2019/10. Dezember 2019/3. Februar 2020/16. April 2020/6., 25., 

28. Mai 2020/2., 4. und 24. Juni 2020/9. Juli 2020/22. Januar 2021 (act. 3/3, 7, 9, 11, 

13, 15, 17, 19, 21, 23, 25 resp. 41) entnehmen lässt, ändert die bewilligte 

Sendeleistung ERP  unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors bei keiner der 

streitbetroffenen elf Mobilfunkanlagen (vgl. jeweils Zusatzblatt 1). Gemäss der zitierten 

3.3. 

(n)

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übergangsregelung im Nachtrag (S. 6) handelt es sich damit nicht um Änderungen im 

Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV.

Zwei der Anlagen (SGSG, SGAN) liegen ausserhalb der Bauzonen. Gemäss den 

Empfehlungen (S. 5) kann deshalb bei diesen Mobilfunkanlagen nicht ausgeschlossen 

werden, dass es sich bei der Inbetriebnahme der adaptiven Antennen mit 

Korrekturfaktor aus raumplanungsrechtlicher Sicht um eine Änderung einer 

baubewilligungspflichtigen Anlage im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG handeln könnte, 

selbst wenn keine Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV vorliegt (vgl. 

dazu auch BGer 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012 E. 3.1 mit Hinweisen, wonach 

der Umbau einer bestehenden Mobilfunkanlage bzw. die damit verbundene 

Erweiterung von der GSM- auf die neuere UMTS-Technologie ausserhalb der 

Bauzonen baubewilligungspflichtig ist, sowie BGE 133 II 409 E. 3). Bezüglich dieser 

Anlagen ist im Übrigen das ordentliche Baubewilligungsverfahren vorgeschrieben (vgl. 

dazu Art. 140 Ingress und lit. a sowie Art. 142 Abs. 1 Ingress und lit. a PBG).

Die übrigen neun Mobilfunkanlagen liegen innerhalb der Bauzonen. Nach den 

Empfehlungen (S. 5) ist die Inbetriebnahme der im Worst-Case-Szenario bewilligten 

adaptiven Antennen mit Korrekturfaktoren, welche gemäss der Übergangsregelung im 

Nachtrag (S. 6) nicht als Änderung im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV gilt, 

nicht baubewilligungspflichtig. Dafür müssten demgemäss, wie hier bereits geschehen, 

lediglich aktualisierte StDB eingereicht werden (vgl. dazu auch Nachtrag, S. 6). Zu 

untersuchen ist, ob Anlass besteht, von den Vorgaben des Nachtrags oder der 

Empfehlungen in dieser Hinsicht abzuweichen.

Der Nachtrag und die Empfehlungen sind vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen, 

welche für die Gerichte keine bindende Wirkung haben. Gleichwohl weichen die 

Gerichte an sich nicht von solchen Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren 

generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht 

werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese 

überzeugend konkretisiert (vgl. dazu BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 

26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen, in Bezug auf Kreisschreiben der 

Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des Baudepartements).

Wie bereits unter Erwägung 3.1 hiervor ausgeführt, ist für die Frage, ob auf ein 

Vorhaben das "Baurecht" anzuwenden ist, einzig die Begriffsumschreibung in Art. 22 

Abs. 1 RPG massgebend, zumal keine bundesrechtliche Regelung, wie etwa diejenige 

in Art. 24c Abs. 1 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG), vorliegt, mittels welcher die 

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Baubewilligungspflicht in Bezug auf die fragliche Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren 

bei im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen speziell geregelt würde. 

Weiter lässt sich im Rahmen der hier gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und 

Rechtslage (vgl. dazu BGer 1C_251/2020 vom 8. November 2021 E. 5.1 mit Hinweisen) 

derzeit nicht ausschliessen, dass der Wechsel vom massgebenden Betriebszustand 

gemäss Anhang 1 Ziff. 63 erster Satzteil NISV (Worst-Case-Szenario) zu demjenigen 

nach Anhang 1 Ziff. 63 erster und zweiter Satzteil NISV (Variabilität) in Verbindung mit 

der im Nachtrag (vgl. dazu S. 9-11, Kap. 3.3.2-3.3.5, sowie auch Erläuterungen des 

BAFU zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 

23. Februar 2021, S. 21 f., www.bafu.admin.ch) empfohlenen Art und Weise, wie der 

massgebliche Betriebszustand von adaptiven Antennen bestimmt wird, in 

raumplanungs- bzw. baurechtlicher Hinsicht eine wesentliche Änderung darstellen 

könnte. Neu wird nämlich die Sendeleistung auf Basis eines Mittelwerts der letzten 

sechs Minuten berechnet (vgl. siehe dazu in Bezug auf die Ermittlung der Immissionen 

auch Art. 14 Abs. 5 in Verbindung mit Anhang 2 NISV, worin eine Mittelungsdauer 

ausdrücklich vorgesehen ist), wobei die Leistungsspitzen an den OMEN während 

72 Sekunden (bei 16 bis 31 Sub-Arrays) resp. während 45 Sekunden (bei 32 bis 63 

Sub-Arrays), soweit, wie hier, ein AGW von 5 V/m gilt (vgl. dazu Anhang 1 Ziff. 64 

Ingress und lit. c NISV), 11.2 V/m resp. 14.1 V/m betragen können. Damit kann aber der 

in Art. 11 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6, Art. 4 Abs. 1 und Anhang 1 

Ziff. 64 f. NISV vorgeschriebene AGW kurzzeitig überschritten werden (vgl. dazu 

Rechtsgutachten von I. Häner vom 24. Juni 2021, act. 17.1, Rz. 10-12). Hinzu kommt 

im vorliegenden Fall, dass sich die Bewohner bzw. Eigentümer von Grundstücken 

innerhalb des jeweiligen Einspracheperimeters (vgl. dazu BGer 1C_627/2019 vom 

6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4) bei acht (SGLU, 

SGLH, SGMB, SGHG, SGLA, SGWL, SGKA, SGSR) von neun Anlagen (mit Ausnahme 

der Anlage SGWA) nicht zum unbestrittenermassen bewilligungspflichtigen Zubau von 

adaptiven Antennen (vgl. dazu die Stellungnahme von I. Häner vom 4. August 2021, 

act. 17.2, Rz. 36 und 40 sowie S. 17, Antwort 3) äussern konnten, da diese im 

Meldeverfahren bewilligt worden sind. Der Verzicht auf ein Baubewilligungsverfahren in 

Bezug auf die fragliche Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren kann sich deshalb auch 

mit Blick auf die den Nachbarn in Art. 29 Abs. 2, Art. 29a BV, Art. 4 Ingress und 

lit. c KV, Art. 22 Abs. 1 RPG und Art. 152 ff. PBG eingeräumten Rechte als 

problematisch erweisen. Mit der Vorinstanz kann demzufolge, summarisch betrachtet, 

darauf geschlossen werden, dass die Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren bei den im 

Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen der neun fraglichen Anlagen 

innerhalb der Bauzonen in Abweichung vom Nachtrag bzw. von den Empfehlungen im 

Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG baubewilligungspflichtig sein dürfte. Inwiefern in dieser 

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4.

Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren unter Anrufung des Urteils BGer 

1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 4.3 geltend (act. 1, S. 19 f., 22-25, 28 Rz. 55, 

60-70), der Erlass des Benützungsverbots sei unverhältnismässig.

Wie sich aus Erwägung 3 hiervor ergibt, dürfte die Inbetriebnahme der 

Korrekturfaktoren bei den fraglichen Mobilfunkanlagen baubewilligungspflichtig sein. 

Soweit ersichtlich ist die Beschwerdeführerin der vorinstanzlichen Aufforderung in der 

angefochtenen Verfügung (act. 2, S. 3 Ziff. 4) bis dato nicht nachgekommen, ergänzend 

zu den bereits eingereichten revidierten StDB (ein) diesbezügliche(s) nachträgliche(s) 

Baugesuch(e) einzureichen. Aus diesen Gründen kann nicht gesagt werden, die 

Anordnung der Benützungsverbote im Sinne von Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 

Abs. 1 Ingress und lit. b PBG sei von vornherein mangels formeller Baurechtswidrigkeit 

ausser Betracht gefallen. Vielmehr war die Vorinstanz bei dieser Ausgangslage nach 

dem Gesagten (vgl. E. 2 und 3 hiervor) verpflichtet, ein Benützungsverbot zu prüfen 

und nötigenfalls zu verfügen. Daran ändert nichts, dass es sich bei den AGW gemäss 

dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Bundesgerichtsurteil um blosse 

Vorsorgewerte handelt, weshalb eine kurzzeitige Überschreitung der AGW 

möglicherweise bewilligungsfähig sein könnte. Das gewichtige öffentliche Interesse an 

der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung, welchem mittels des strittigen 

Benützungsverbots Nachachtung verschafft werden soll, vermag in einer Konstellation 

wie der vorliegenden das Interesse der Beschwerdeführerin und ein allfälliges Interesse 

der Öffentlichkeit an der Inbetriebnahme des Korrekturfaktors zu überwiegen. Die 

Beschwerdeführerin hat es selbst in der Hand, der Aufforderung der Vorinstanz 

unverzüglich nachzukommen.

Hinsicht gemäss der Beschwerdeführerin ein Verstoss gegen die derogatorische Kraft 

des Bundesrechts, eine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz oder ein Verstoss 

gegen die Ziele der Fernmeldegesetzgebung des Bundes (vgl. dazu BGE 141 II 245 

E. 7.1 mit Hinweisen) vorliegen sollte, ist nicht ersichtlich. Daran ändern die Einwände 

der Beschwerdeführerin (act. 1 Rz. 61-64, act. 16 Rz. 30, 37-42) nichts, wonach davon 

ausgegangen werden könne, dass eine mit sehr geringer Wahrscheinlichkeit 

auftretende sehr kurzzeitige maximale Leistungsspitze keinen Einfluss auf die 

Gesundheit habe, der AGW im massgebenden Betriebszustand jederzeit eingehalten 

werde und auch dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werde, sowie die 

Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens nie Selbstzweck sein könne, sondern 

planungs-, bau- und/oder umweltrechtlich motiviert sein müsse. Genau diese – nebst 

allfälligen anderen – Fragen werden im Baubewilligungsverfahren zu klären sein.

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Die Beschwerde ist abzuweisen.

5.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens (CHF 2'000) nebst den Kosten der beiden Präsidialverfügungen 

vom 22. September 2021 (act. 4; CHF 500) und 27. Oktober 2021 (act. 12; CHF 1'000) 

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für 

das Beschwerdeverfahren von insgesamt CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 211 

und 212 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Diese ist mit dem von der 

Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

Nachdem die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen ist, hat sie 

keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung für das Beschwerdeverfahren 

(Art. 98 Abs. 1 und Art. 98  VRP).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens in der Höhe von insgesamt 

CHF 3'500 bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem von ihr 

geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

 

bis

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 14.12.2021
	Bau- und Umweltrecht, Benützungsverbot, Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG. Die Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren bei den im Worst-Case-Szenario bewilligten adaptiven Antennen der streitbetroffenen Mobilfunkanlagen dürfte baubewilligungspflichtig sein (E. 3). Deshalb vermag das öffentliche Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der Rechtsordnung, welchem mittels des strittigen Benützungsverbots Nachachtung verschafft werden soll, das private Interesse der Beschwerdeführerin und ein allfälliges Interesse der Öffentlichkeit an der – noch nicht bewilligten – Inbetriebnahme der Korrekturfaktoren zu überwiegen. Die Vorinstanz durfte die strittigen Benützungsverbote verfügen (E. 2 und 4), (Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, B 2021/207).

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		2024-05-27T01:42:37+0200
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