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**Case Identifier:** 92fd953a-82f5-5e35-96ea-dc4e0b1a444a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-09-22
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.09.2015 A-228/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-228-2015_2015-09-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-228/2015 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2 2  s e p t e m b r e  2 0 1 5  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège),  

Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges, 

Olivier Bleicker, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______, 

représenté par Me Patrick Mangold, avocat, 

Place Saint-François 5, CP 7108, 1002 Lausanne,  

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Administration fédérale des douanes AFD,  

Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,  

Case postale, 1211 Genève 28,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Nouvelle estimation des logements de service. 

 

 

 

A-228/2015 

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Faits : 

A.  

X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière (po 

gfr […]) de la Région VI (Genève). L’Administration fédérale des douanes 

AFD lui a attribué un logement de service de quatre pièces (73.40 m2 ; n° 

[…]) au (…). Le dédommagement mensuel a été fixé à 734 francs (8'808 

francs par année), charges non comprises. 

Ce dédommagement a été fixé de la manière suivante : 

Indemnité brute (annuelle) 

- Prix par mètre carré brut      130.00 

- Déduction (particulièrement isolé)     –  5.00 

- Indemnité brute (73.40 x 125)              9'175.00 

Indemnité nette (annuelle) 

- Déduction (alentours défavorables)      (10 %)    –   917.50 

- Supplément (séchoir électrique)       30.00 

- Taux (ch. 17.150) : 106.35 %     526.25 

Total (net)                 8'813.75 

B.  

B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD, 

représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que 

le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté, en 

deux étapes, à 964 francs (augmentation de 230 francs, répartie sur deux 

ans). Le 13 octobre 2014, X._______ s’est opposé à cette augmentation 

et a demandé le prononcé d’une décision. 

B.b Par décision du 24 novembre 2014, l'Administration fédérale des 

douanes AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n° (…) à 

964 francs, charges non comprises, avec une première augmentation de 

150 francs au 1er janvier 2015, puis de 80 francs au 1er janvier 2016. Elle a 

retenu, pour l'essentiel, que la surface de plancher nette, mesurée selon la 

norme de la société suisse des ingénieurs et des architectes SIA 416, se 

montait à 81.20 m2, que la valeur au mètre carré s'élevait à 150 francs et, 

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enfin, qu'il convenait de tenir compte d'une déduction de 5 % (équipement 

non complet). 

C.  

Le 12 janvier 2015, X._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours 

contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à 

l'annulation de la décision du 24 novembre 2014. Il considère, en 

substance, que l'Administration fédérale des douanes AFD ne pouvait 

écarter l'application des art. 253 ss et 269 du code des obligations du 

30 mars 1911 (CO, RS 220) relatives au contrat de bail, que toute hausse 

du dédommagement de son logement de service nécessitait une 

modification écrite de son contrat de travail et, enfin, que cette hausse a 

été établie en violation du principe de la proportionnalité. 

D.  

Le 13 mars 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après : 

l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet. 

E.  

Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif 

au recours. 

F.  

Le 23 avril 2015, le recourant a renoncé à déposer des observations 

finales. 

La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger. 

G.  

Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire, 

dans les considérants en droit qui suivent. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et 

librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

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1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le 

Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la 

loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers, 

RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens 

de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction 

publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en 

application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes, 

représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions 

comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral 

(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014 

du 27 mai 2015 consid. 1.1). 

1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation 

de 230 francs, répartie sur deux ans, du dédommagement mensuel de son 

logement de service, le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt 

digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 

1 PA). Il a donc qualité pour recourir. 

1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 

al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable. 

2.  

2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein 

pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit 

par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir 

d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision 

attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par 

les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique 

développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2). 

2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation 

du dédommagement du logement de service imposée au recourant. 

3.  

Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties 

relève du droit privé ou du droit public. 

3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une 

contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal 

fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf. 

cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors que 

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celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques qu'elles 

régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde 

exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés 

(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques 

ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports 

qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les 

fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination), 

ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit 

privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du 

droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère 

modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les 

autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé 

et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les 

nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les 

conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces 

exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère 

distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une 

approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1). 

3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures 

d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est 

soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 CO), le droit des 

obligations ne règle pas expressément la question de savoir si le droit privé 

du bail est applicable aux logements de service des agents publics. Le CO 

ne contient d’ailleurs plus aucune disposition sur les logements de service 

depuis le 1er juillet 1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER 

BURKHALTER/EMMANUELLE MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit 

du bail, 2011, p. 17). A cet égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent 

sur la circonstance que les pouvoirs publics peuvent réglementer 

l’utilisation de logements de service, lorsque ceux-ci présentent un lien 

étroit avec un rapport de service régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal 

fédéral 2P.206/1998 du 1er mars 1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000 

p. 65, arrêt du Tribunal fédéral du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 

p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue de droit administratif et de droit fiscal 

[RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la Cour de justice de la République et 

canton de Genève, Chambre d'appel en matière de baux et loyers, 15 juin 

1998, D.S. c. SI L.P. publié in : Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID 

LACHAT, Le bail à loyer, 2008, p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID 

HOFMANN, Questions choisies de procédure civile genevoise en matière de 

baux et loyers, publié in : SJ 2008 II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche 

Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd., 2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher 

Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 CO, p. 80 s.). 

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Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service 

direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227 

consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 

consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche 

ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse 

éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le 

critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER 

MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012, 

p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, 

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton 

Bern, 1997, p. 336). 

3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué au recourant, 

afin qu'il puisse remplir au mieux ses obligations professionnelles, au vu 

des contraintes liées à sa fonction (services de piquet, tâches de 

surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I 1443). L'utilisation 

du logement n° (…) est ainsi dans un rapport étroit, direct et fonctionnel 

avec le service de l'Etat. Elle est par conséquent soumise au droit public 

fédéral (cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ; décision de la 

Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral CRP du 

15 février 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in : Jurisprudence 

des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ 

GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 

2013, p. 380 ss). Il faut d'ailleurs insister, en l'espèce, sur la circonstance 

que le droit du bail ne saurait porter sur des choses qui servent à l'usage 

public ou à remplir des tâches publiques (arrêt du Tribunal fédéral 

4A_250/2015 précité consid. 4a). En vertu du principe de la primauté du 

droit public sur le droit privé, la seule voie de droit fédéral qui peut entrer 

en considération est donc celle ouverte par le droit public, ce dont il suit la 

compétence de l'autorité inférieure pour statuer sur l'augmentation du 

logement de service du recourant par voie décisionnelle. Le recourant n'en 

disconvient pas. 

4.  

4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et 

l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire 

que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes 

constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art. 5 

al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 

[Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de traitement 

(art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou encore le droit 

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d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2003 du 

29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en considération le 

principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les dispositions de 

procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent en revanche 

trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit public des 

rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p. 384). Il faut 

réserver cependant les règles du droit privé du bail qui contiennent des 

principes juridiques généraux, dont la non-observation devrait être 

considérée comme une violation des considérations de justice 

fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à 

s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à 

titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à 

interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il 

peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1, 

ATF 138 I 232 consid. 6.1). 

S'agissant du grief relatif au défaut de la forme écrite au sens de l'art. 13 

LPers, il convient de retenir que, si l'utilisation d'un logement de service par 

l'employé est liée aux rapports de service, elle ne concerne toutefois pas 

directement l'exécution même des tâches que celui-ci doit accomplir (cf. 

JAAC 65.81 consid. 1a/cc). Il en résulte que l'art. 13 LPers, ainsi que ses 

dispositions d'exécution, ne sont pas applicables en l'espèce. 

4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers 

que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la 

Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige, 

occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent 

réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la 

législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à 

l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la 

Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des 

finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements 

de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite, 

les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90 

al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de 

l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC, 

RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières 

s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et 

renvoie à l'art. 90 OPers précité. 

4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département 

fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance 

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sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31), 

l'employé qui utilise un logement de service doit verser un 

dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est 

calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré. 

Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des 

avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le 

DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer 

pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).  

Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août 

2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un 

logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se 

calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre 

carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur (ch. 3.1 

al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le dédommagement se 

calcule sur la base d'un niveau d'équipement usuel sur le marché. Les 

appartements plus petits et les studios peuvent présenter un niveau 

d'équipement moindre (par ex. pas de lave-vaisselle). Si cela est 

techniquement possible et financièrement acceptable, les installations 

manquantes seront acquises ultérieurement (ch. 3.1 al. 2). 

5.  

5.1 Il sied à présent d'expliquer les délégations de compétence prévues 

par la LPers pour fixer le dédommagement des logements de service. 

5.1.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence 

générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer 

ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des 

services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37 

al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences 

que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision 

d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition. 

Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet 

2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que 

la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi, 

découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer 

n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En 

d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des 

dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En 

revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution", 

il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.). 

Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir 

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le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale 

(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal 

fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance 

du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les 

départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les 

unités administratives décentralisées sont également considérés comme 

employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les 

compétences nécessaires à cet effet. 

L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à 

adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service. 

Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer 

cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné 

(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut 

se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité 

d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers 

et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers, 

qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce. 

5.1.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a 

délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des 

dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux 

appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le 

Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité, 

pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques 

imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une 

législation relative à leur logement de service applicable en 

pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler 

l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut 

poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur 

imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au 

but de la loi. Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers n’offre cependant pas 

un blanc-seing au DFF pour régler les rapports juridiques des employés 

auxquels un logement de service est attribué. D’une part, l'employeur est 

tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de 

l’activité de l’Etat. Ainsi, le principe de la proportionnalité exige en 

particulier que le dédommagement fixé par le département ne soit pas en 

disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation fournie et 

se situe dans une limite raisonnable. A cet égard, la jurisprudence a 

considéré que la mesure la plus fiable de l’adéquation d’une estimation du 

logement de service est certainement celle des 70 % du loyer d’objets 

comparables selon les usages locaux (cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre 

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part, les départements doivent respecter la politique du personnel (art. 4 

LPers) et le Conseil fédéral coordonne et dirige la mise en œuvre de cette 

politique (art. 5 et 37  al. 1 LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc 

de s’assurer, notamment, que les mesures et les décisions prises par les 

départements sont conçues de manière à ce qu’elles contribuent à la 

compétitivité de la Confédération sur le marché de l’emploi et à la 

réalisation des objectifs mentionnés à l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est 

d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil fédéral a chargé le DFF de 

définir, pour l'ensemble des départements, les principes applicables à 

l'utilisation des logements de service et au montant à payer à ce titre 

(art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF du 1er août 2013 

(art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1 des directives du 

DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le dédommagement pour 

le logement de service doit représenter environ 70 % du loyer d'objets 

comparables selon les usages locaux ou environ 80 % du loyer de 

logements coopératifs du personnel de la Confédération au même lieu ou 

dans des lieux présentant des conditions similaires. 

5.2 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées 

par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la 

législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux 

délégations de compétence prévues dans ces textes, et peuvent déroger 

aux règles fixées aux art. 253 ss et 269 CO (art. 21 al. 1 let. b LPers). L'O-

OPers et les directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été 

tenues à la disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces 

dernières prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs 

appelés à assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors 

pas à être publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a 

de la loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille 

fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral 

(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF 

respecte dès lors le principe de la légalité. 

  

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6.  

6.1 Le recourant affirme que les modalités fixées dans les directives du 

DFF pour estimer le dédommagement de son logement de service 

écartent, sans droit, les règles déterminantes au droit du bail et aboutissent 

à un résultat disproportionné. 

L'autorité inférieure lui oppose que les directives ont été appliquées 

correctement et qu'elles peuvent réglementer les rapports juridiques en 

cause à des conditions dérogeant à la législation sur le droit du bail. 

6.2 Il a été vu que les règles du droit du bail du CO n'étaient pas applicables 

en l'espèce. Pour le surplus il convient de considérer ce qui suit. 

6.2.1 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et 

peut de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les 

dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à 

l'Etat sont soumis au principe de la proportionnalité. Ce principe implique 

que le montant du dédommagement soit en rapport avec la valeur objective 

de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur 

de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré (y compris de 

sa situation économique), soit à son coût par rapport à l'ensemble des 

dépenses de l'activité administrative en cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, 

ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la prestation en cause est également 

fournie par des privés, il est possible de se baser sur sa valeur marchande 

(ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit que le montant du dédommagement 

peut être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la 

vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_329/2008 

du 15 octobre 2008 consid. 4.2).  

Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des 

critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas 

justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet 

égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de 

l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 

justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 

réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au 

vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas 

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de 

manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié 

se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1 et réf. cit.). 

A-228/2015 

Page 12 

6.3  

6.3.1 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service du 

recourant a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction de 

sa surface (81.20 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour 

l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF 

(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre 

les gardes-frontière attribués à une région donnée. Le fait que ces deux 

éléments aient joué un rôle déterminant dans la fixation du 

dédommagement n'est donc pas critiquable. D'après cette méthode, plus 

la valeur au mètre carré est élevée, plus le dédommagement est important, 

ce qui procède d'un certain schématisme conforme au principe de la 

proportionnalité. 

6.3.2 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150 

fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le 

territoire suisse conformément aux données de l'OFS et de l'indice suisse 

des prix à la consommation (110.92 points [2012], précédemment 100 

points [2000]). Cette méthode de calcul repose donc sur la jurisprudence, 

qui a déjà notamment rappelé que l'inclusion de certaines communes 

genevoises et vaudoises dans l'agglomération de Genève, opérées par 

l'Office fédéral de la statistique OFS, repose sur une analyse scientifique 

crédible, fondée sur des critères transparents et tangibles et émanant au 

surplus d'un office fédéral spécialisé en la matière (cf. JAAC 65.81 

consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y revenir.  

Ainsi, le montant du dédommagement fixé en l'occurrence par l'autorité 

inférieure (1'015 francs, hors supplément/déduction), pour un quatre 

pièces reste dans la fourchette de 70 % du loyer d’objets comparables 

selon les usages locaux. En effet, le loyer moyen de l'ensemble des 

logements de 5 pièces (cuisine comprise), dans le canton de Genève, est 

de 1'789 francs (cf. Annuaire statistique du canton de Genève, 2013, 

T 05.15 p. 126). Le dédommagement fixé par l'autorité inférieure 

représente donc 57 % de ce montant. Ainsi, le dédommagement fixé par 

l'autorité inférieure n'apparaît pas hors de proportion avec la prestation 

octroyée, ce qui permet de se dispenser de toute mesure d'instruction 

supplémentaire. Il faut également relever que, par le choix d'une 

augmentation échelonnée en deux tranches (et non pas trois tranches, 

comme l'affirme à tort le recourant ; cf. mémoire de recours, p. 5 ch. 2), 

l'autorité inférieure est parvenue à limiter raisonnablement les inévitables 

désagréments pour le recourant, en accord avec le principe de la 

proportionnalité. On ne saurait enfin donner prise aux arguments du 

recourant qui souhaiterait que le Tribunal substitue sa propre appréciation 

A-228/2015 

Page 13 

à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. En présence 

d'une réglementation reposant sur une délégation législative, le Tribunal 

administratif fédéral n'a en effet pas à se soucier, en particulier, de savoir 

si la réglementation en cause constitue le moyen le mieux approprié pour 

atteindre le but défini par le législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136 

V 24 consid. 7.1). Or, en l'espèce, le Tribunal estime que les directives 

reposent sur la constante, rappelée par l'autorité inférieure, que les 

différents logements de fonction sont anciens et présentent un confort 

moyen. A cet égard, il est en outre manifeste que les logements de fonction 

des gardes-frontière se situent généralement à proximité d'une douane et, 

donc, à proximité d'une voie de circulation transfrontalière. Il n'y a dès lors 

pas lieu de procéder à des déductions supplémentaires pour ces motifs, 

ceux-ci étant inhérents aux tâches que doivent remplir les gardes-frontière, 

et le recourant n'apporte pas d'éléments objectivables pour retenir qu'il 

souffrirait actuellement d'alentours défavorables. L'autorité inférieure n'a 

dès lors pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en accordant une 

unique déduction de 5 % (équipement non complet). Le recourant n'en 

disconvient d'ailleurs pas. 

Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés. 

6.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est 

conforme au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son 

rejet. 

7.  

7.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit 

du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours 

téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de 

frais de procédure. 

7.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA 

et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3 

FITAF).  

(le dispositif est porté à la page suivante)  

A-228/2015 

Page 14 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Il n'est pas perçu des frais de procédure. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Recommandé) 

– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire) 

 

Le président du collège : 

 

Le greffier : 

  

Jérôme Candrian Olivier Bleicker 

 
Indication des voies de droit : 

Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de 

travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, 

pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse 

s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique 

de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non 

pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question 

de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit 

public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la 

notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition :