# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b2357a77-5ecc-5e52-9a8a-080aa1de7059
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-18
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 18.08.2025 VG.2024.1 (AG.2025.493)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2024-1_2025-08-18.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2024.1

 

URTEIL

 

vom 18. August 2025

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, 

Dr. Andreas Traub, Prof.
Dr. Ramon Mabillard, MLaw Anja Dillena

und Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese

 

 

 

Beteiligte

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

 

Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt

Marktplatz 9, 4001 Basel

 

 

Einwohnergemeinde Riehen

Wettsteinstrasse 1, Postfach,
4125 Riehen

 

 

Gegenstand

 

Beschluss des Grossen Rates vom
18. September 2024

 

Vorlage der «Gemeindeinitiative
für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des
Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs» zum
Entscheid über ihre rechtliche Zulässigkeit

 

Sachverhalt

 

Der
Einwohnerrat der Einwohnergemeinde Riehen (nachfolgend Einwohnerrat) beschloss
am 31. Januar 2024, die «Gemeindeinitiative für eine vernünftige und
verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich
des öffentlichen Verkehrs» einzureichen. Der Initiativtext lautet wie folgt:

 

Gemeindeinitiative
für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes
im Bereich des öffentlichen Verkehrs:

 

«Gestützt auf § 66
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV) vom 23. März 2005, § 2b Abs.
1 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum (IRG) vom 16. Januar
1991 und § 21 Abs. 3 lit. m der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen
vom 27. Februar 2002 reicht der Einwohnerrat folgende unformulierte
Gemeindeinitiative zu Händen des Grossen Rates ein:

 

Der Kanton
erlässt im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des
öffentlichen Verkehrs Ausführungsbestimmungen zu § 7 Gesetz über die Rechte von
Menschen mit Behinderungen vom 18. September 2019. Diese verhindern, dass
pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird und stellen sicher, dass bei der
Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller
Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch
die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr,
Verkehrsbehinderungen, Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und
historischen Gegebenheiten in die Interessenabwägung miteinbezogen werden».

 

In
der Folge überwies die Staatskanzlei die Initiative dem Regierungsrat
Basel-Stadt, welcher mit Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 dem Grossen
Rat beantragte, dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss zuzustimmen
und die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung
des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs für
rechtlich unzulässig zu erklären und sie dem Regierungsrat zur
Berichterstattung zu überweisen, falls der Grosse Rat oder das Gericht sie
infolge einer Beschwerde für rechtlich zulässig erkläre. Gestützt auf den
Beschluss Nr. 24/38/11G vom 18. September 2024 überwies der Grosse Rat mit
Eingabe vom 9. Oktober 2024 die Gemeindeinitiative zum Entscheid über die
rechtliche Zulässigkeit dem Appellationsgericht. Der Einwohnerrat beantragte
dem Appellationsgericht mit begründeter Stellungnahme vom 19. Dezember 2024,
die Gemeindeinitiative für eine vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des
Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen Verkehrs sei für
rechtlich zulässig zu erklären. Die Kosten des Verfahrens seien dem Kanton
aufzuerlegen. Mit freigestellter Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 hielt der
Regierungsrat, vertreten durch das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD), an
den Ausführungen in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 fest und
beantragte, die Gemeindeinitiative sei für rechtlich unzulässig zu erklären.
Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1         Die Einwohnergemeinden können auf
Beschluss der Gemeindeversammlung oder des Einwohnerrates das Begehren auf
Erlass, Änderung oder Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen
stellen (§ 66 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt [KV, SG 111.100]). Konkretisiert
wird diese Bestimmung in § 2b Abs. 1 des Gesetzes betreffend Initiative und
Referendum (IRG, SG 131.100), wonach eine Einwohnergemeinde berechtigt ist,
gemäss § 66 Abs. 1 KV eine formulierte oder eine unformulierte Initiative zu
beschliessen. § 91 Abs. 1 lit. g KV, wonach der Grosse Rat über die
Zulässigkeit von Initiativen entscheidet oder diese Frage dem Appellationsgericht
zum Entscheid vorlegt, bezieht sich gemäss seinem Wortlaut auf
«Volksinitiativen» gemäss den §§ 47 ff. KV. Vorliegend zu beurteilen ist aber
die Zulässigkeit einer Gemeindeinitiative im Sinne des genannten § 66 KV. Der
Verfassungsgeber verweist aber in Bezug auf die Gemeindeinitiative weiter auf
die sinngemässe Anwendung der «Bestimmungen über die Volksabstimmung» (§ 66
Abs. 1 Satz 2 KV). Dazu ist auch die Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit von
Initiativen zu zählen, ist doch bei Gemeindeinitiativen in gleicher Weise wie
bei Volksinitiativen sicherzustellen, dass den Stimmberechtigten keine Vorlagen
unterbreitet werden, die höherrangigem, zwingendem Recht widersprechen. Zu
beachten ist sodann § 17a Abs. 1 IRG, wonach der Grosse Rat gestützt auf § 91
Abs. 1 lit. g KV den Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit einer
Initiative dem Verfassungsgericht überlassen kann und diesem dann den vom
Regierungsrat gemäss § 13 IRG gestellten Antrag vorzulegen hat. Gemäss § 17a
Abs. 2 IRG gibt das Verfassungsgericht dem Initiativkomitee der Volksinitiative
oder der Einwohnergemeinde, von der die Gemeindeinitiative ausgeht,
Gelegenheit, sich schriftlich zur rechtlichen Zulässigkeit der Initiative zu
äussern. Diese Bestimmung setzt die Anwendung von § 17a Abs. 1 IRG auch für
Gemeindeinitiativen voraus. Daraus folgt, dass der Grosse Rat in Anwendung von
§ 91 Abs. 1 lit. g KV berechtigt war, die Frage der Zulässigkeit der
vorliegenden Gemeindeinitiative dem Appellationsgericht zum Entscheid
vorzulegen.

 

1.2      Die Gemeindeinitiative ist der Staatskanzlei
zu Handen des Grossen Rates einzureichen. Ein Prüfungsverfahren gemäss §§ 9–11
IRG findet nicht statt (§ 2b Abs. 1 und 2 IRG). Überlässt der Grosse Rat gestützt
auf § 91 Abs. 1 lit. g KV den Entscheid über die rechtliche Zulässigkeit einer
Initiative dem Verfassungsgericht, entscheidet dieses ohne
Verhandlung und publiziert das Dispositiv seines Entscheids im Kantonsblatt (§
17a Abs. 3 i.V.m. § 17 Abs. 4 IRG). Die Kognition des Verfassungsgerichts ist
in Fällen, in denen der Grosse Rat ihm ohne eigenen Beschluss den Entscheid
über die Gültigkeit einer Initiative delegiert, frei (VGE VD.2010.68 vom 13.
Oktober 2010 E. 1.2). Zuständig ist
eine Kammer des Appellationsgerichts (§ 91 Ziff. 5 des Gerichtsorganisationsgesetzes
[GOG, SG 154.100]) (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli 2020 E. 1, mit Hinweisen).

 

2.

2.1      Nach
§ 47 Abs. 3 KV und § 1 Abs. 1 IRG enthalten formulierte Initiativen einen
ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext. Sofern sie
geltendes Recht aufheben oder ändern wollen, müssen sie gemäss § 1 Abs. 2 IRG
den betroffenen Erlass oder Beschluss sowie den oder die betroffenen
Paragraphen bezeichnen. Erfüllen Initiativen die Voraussetzungen gemäss § 1 IRG
nicht, so gelten sie gemäss § 2 Abs. 1 IRG als unformuliert. Bei der
vorliegenden Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und verhältnismässige
Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich des öffentlichen
Verkehrs» wird kein ausgearbeiteter Erlasstext vorgelegt, der ohne weiteres gesetzgeberisches
Dazutun in der vorgelegten Form in die Verfassung oder in ein Gesetz
aufgenommen werden könnte. Es handelt sich mit den unbestrittenen
Feststellungen im Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni
2024 vielmehr um eine unformulierte Gemeindeinitiative. Während bei
formulierten Initiativen die geänderten Erlasse oder Beschlüsse genau
bezeichnet werden müssen, bestimmt der Grosse Rat bei unformulierten
Initiativen, ob die Anliegen der Initiantin auf Stufe der Verfassung oder des
Gesetzes ausgearbeitet werden sollen (§ 49 Abs. 4 KV i.V.m. § 66 Abs. 1
KV, § 23 IRG).

 

2.2      Gemäss
§ 48 Abs. 2 KV und § 14 IRG ist eine Initiative zulässig, wenn sie
höherstehendes Recht beachtet, sich nur mit einem Gegenstand befasst (Prinzip
der Einheit der Materie) und nicht etwas Unmögliches verlangt. Eine Initiative
verstösst gegen höherrangiges Recht, wenn sie verlangt, übergeordnetes Recht
nicht anzuwenden oder gar aufzuheben (VGE VG.2020.10 vom 7. Februar 2022 E.
2.1, mit Hinweisen).

 

2.2.1   Für
die Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist deren Text
nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen (BGE 139 I 292
E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2018.1 vom 15. Januar 2019 E. 2.1, VG.2017.3
vom 18. März 2018 E. 2.1.1; jeweils mit Hinweisen). Bei der Auslegung
eines Initiativtextes ist massgebend, wie dieser von den Stimmberechtigten und
späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 141 I 186 E.
5.3, 139 I 292 E. 7.2). Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative
auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen.
Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der
Initianten dürfen aber mitberücksichtigt werden (BGE 143 I 129 E.
2.2, 141 I 186 E. 5.3, 139 I 292 E. 7.2.1, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom
28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1).
Der Wille der Initianten muss zumindest insoweit mitberücksichtigt werden, als
das durch Auslegung ermittelte Verständnis der Initiative dem Grundanliegen der
Initianten entsprechen bzw. mit der grundsätzlichen Stossrichtung der
Initiative vereinbar sein muss. Falls eine von den Initianten vorgetragene
Begründung zumindest einem Grossteil der unterzeichnenden Stimmberechtigten
bekannt gewesen ist, ist für die Bestimmung des Grundanliegens der Initiative
massgebend, wie diese von den Unterzeichnenden unter Mitberücksichtigung der
Begründung der Initianten vernünftigerweise hat verstanden werden dürfen. Die
Gültigkeit der Initiative lässt sich nicht dadurch erreichen, dass ihr ein
Gehalt beigemessen wird, der ihrem Grundanliegen nicht mehr entspricht (vgl.
BGE 139 I 292 E. 7.2.4–7.2.5 sowie E. 7.5.2, 143 I 129 E. 2.2; BGer 1C_109/2014
vom 4. März 2015 E. 3.3; mit gewissen Präzisierungen zustimmend Attinger, Die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, Diss. Zürich 2016, S. 63
ff.; kritisch zu BGE 139 I 292 Bisaz,
in: AJP 2014, S. 248 ff.; ferner Tschannen,
Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2013 und
2014, in: ZBJV 2014, S. 777, 830 f.; zum Ganzen VGE VG.2020.10 vom 7. Februar
2022 E. 2.2.2).

 

2.2.2   Von
verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, die einerseits dem
Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint
(BGE 139 I 292 E. 5.7, 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September
2017 E. 2.1.1). Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für ihre
Gültigkeit günstigsten Sinn auszulegen und als gültig zu erklären (BGE 139 I
292 E. 5.7 und 129 I 392 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom 28. September 2017 E. 2.1.1;
Pedretti, Die Vereinbarkeit von
kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, in: ZBl 2017, S. 299, 308
f. Wullschleger, Bürgerrecht und
Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127 ff., 158; jeweils
mit Hinweisen). Wenn immer möglich sollen Ungültigerklärungen vermieden werden
und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden kann, der mit dem
übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur Abstimmung unterbreitet
werden («in dubio pro populo», BGE 143 I 129 E. 2.2 und 111 Ia 292 E. 3c/cc mit
Hinweisen; kritisch zu diesem Grundsatz Uebersax,
Ist der Grundsatz «in dubio pro populo» noch zeitgemäss? in: ZBl 2018, S. 325
f.). Dies geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit
hervor. Danach haben sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der
Bürgerinnen und Bürger auf das geringstmögliche Mass zu beschränken (Art. 34 und
36 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Ungültigerklärungen sind
demzufolge nach Möglichkeit zugunsten der für die Initianten günstigsten Lösung
einzuschränken (BGE 142 I 216 E. 3.2–3.3, 143 I 129 E. 2.2; VGE VG.2017.2 vom
28. September 2017 E. 2.1.1, VG.2017.3 vom 18. März 2018 E. 2.1.1). Obwohl
mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2025 zu Recht die Frage aufgeworfen wird, ob
und inwiefern der Grundsatz «in dubio pro populo» bei Gemeindeinitiativen überhaupt
Anwendung findet, ist mit dem Regierungsrat die Initiative vorliegend im Sinne
dieses Grundsatzes zu prüfen. Sodann muss der Text einer Initiative genügend
bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative gerichtet
ist, so dass eine Volksabstimmung durchgeführt werden kann, ohne dass sich die
Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über wesentliche Punkte ausgesetzt
sehen. Bei unformulierten Initiativen sind keine hohen Ansprüche an die
Formulierung zu stellen, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht sogar
Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Verfassungs-, Gesetzes- oder
Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden können (vgl. BGE 129 I 392 E.
2.2, 111 Ia 115 E. 3a, 111 Ia 303 E. 7b, jeweils mit Hinweisen).

 

2.2.3   Die
Korrektur im Rahmen der Umsetzung darf jedoch nur gewisse untergeordnete Punkte
betreffen, da das Volksbegehren vom Gesetzgeber nicht grundlegend umgedeutet
werden darf. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstossen unformulierte
Initiativen gegen übergeordnetes Recht, wenn der in der Initiative enthaltene
Entwurf schon allein aufgrund seines Zwecks oder wegen der vorgeschlagenen
Mittel nur durch Beifügung von Vorbehalten oder Bedingungen, die seine Natur
tiefgreifend verändern, mit dem höherrangigen Recht in Einklang gebracht werden
kann. Eine solche Auslegung würde in Konflikt geraten mit der grundlegenden
Achtung des Willens der Unterzeichnenden und des Volks, das dazu aufgerufen
wird, sich zu einer Initiative zu äussern; dieser Wille darf laut Bundesgericht
nicht mit der Vorlage eines Entwurfs, der nicht in verfassungskonformer Weise
umsetzbar ist, verfälscht werden (BGE 143 I 129 E. 2.2; vgl. Schaub, Die Vereinbarkeit kantonaler
Volksinitiativen mit dem übergeordneten Recht, Diss., Zürich 2023, N 288). Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt die Ungültigerklärung einer in der
Form der allgemeinen Anregung eingereichten Initiative wegen Unvereinbarkeit
mit höherrangigem Recht voraus, dass eine Umsetzung der Initiative ohne
offensichtlichen Widerspruch zum übergeordnetem Recht von vornherein
ausgeschlossen erscheint. Lässt sich eine in der Form der allgemeinen Anregung
eingereichte Initiative hingegen auf eine Art und Weise umsetzen, dass kein
offensichtlicher Widerspruch zum übergeordneten Recht resultiert, darf sie
nicht für ungültig erklärt werden. Überwindbare praktische Schwierigkeiten bei
der Umsetzung der Initiative sowie allenfalls mit der Umsetzung verbundene hohe
Kosten für das Gemeinwesen können nicht zur Ungültigerklärung der Initiative
führen (BGE 143 I 361 E. 3.3; BGer 1C_503/2018 vom 1. April 2020 E. 4.3). Bei
der Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit allgemeiner Anregungen ist danach
zu fragen, ob dem kantonalen Gesetzgeber bei der Umsetzung der Initiative unter
Wahrung des mit ihr verfolgten Grundanliegens Gestaltungsspielräume verbleiben,
die es ihm erlauben, einen voraussichtlich mit dem höherrangigen Recht
vereinbaren Erlass auszuarbeiten (Schaub,
a.a.O., N 300).

 

3.

3.1      Wie der Regierungsrat in seinem Bericht Nr.
24.0165.01 vom 19. Juni 2024 treffend erwogen hat (vgl. S. 9), fordert die
Gemeindeinitiative vom Kanton im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung
von Haltestellen des öffentlichen Verkehrs die Schaffung von Ausführungsbestimmungen
zum kantonalen § 7 des Behindertenrechtegesetzes (BRG, SGS 140.500). Diese
sollen verhindern, dass pauschal auf eine Maximallösung gesetzt wird, und
sicherstellen, dass bei der Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und
Bedürfnisse aller Verkehrsteilnehmenden berücksichtigt werden. Der Kanton
Basel-Stadt soll demnach für das kantonale Recht Regeln zur
Verhältnismässigkeit erlassen, die eine Auflistung diverser Interessen
enthalten. Im Zen-trum steht damit die Frage, ob der kantonale Gesetzgeber im
Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung von Haltestellen des öffentlichen
Verkehrs Bestimmungen zur Konkretisierung der Verhältnismässigkeitsprüfung
erlassen darf.

 

3.2

3.2.1   Die Beantwortung der Frage setzt die Klärung
des Verhältnisses zwischen Bundes- und kantonalen Kompetenzen voraus, das auf
dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts beruht. Dieser wird in
Art. 49 Abs. 1 BV ausdrücklich verankert. Danach geht Bundesrecht
entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Dass dem Bundesrecht widersprechendes
kantonales Recht keinen Bestand haben kann, ergibt sich schon als Konsequenz
der bundesstaatlichen Kompetenzordnung gemäss Art. 3 und 42 BV i.V.m. der
allgemeinen Kollisionsregel, wonach die übergeordnete Rechtsnorm Vorrang vor
einer niedereren Rechtsnorm geniesst (lex superior derogat legi inferiori)(Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Auflage,
Zürich 2024, N 1424). Wenn der Bund in einem ihm zustehenden Kompetenzbereich
eine umfassende und abschliessende Regelung aufgestellt hat, besteht
grundsätzlich kein Raum mehr für kantonales Recht. Auch wenn die kantonalen
Vorschriften inhaltlich dem Bundesrecht nicht widersprechen, ist das kantonale
Recht ungültig. Mit dem Erlass einer abschliessenden bundesrechtlichen Regelung
wird implizit die Unzulässigkeit von kantonalen Bestimmungen im betreffenden
Bereich statuiert (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr,
a.a.O., N 1439). Solange der Bund eine ihm von der BV zugewiesene Kompetenz
nicht benutzt, bleiben in der Regel die Kantone zuständig. Erst vom Moment an,
da der Bund von seiner Kompetenz ganz oder teilweise Gebrauch macht, wird die
kantonale Kompetenz in entsprechendem Umfang hinfällig. Die Bundeskompetenzen
sind im Normalfall Kompetenzen mit nachträglich derogatorischer Kraft. Ausnahmsweise
haben Bundeskompetenzen ursprünglich derogatorische Wirkung (sog.
ausschliessliche Bundeskompetenzen). Dies bedeutet, dass mit der Aufnahme der
kompetenzbegründenden Norm in die Bundesverfassung generell jede kantonale
Kompetenz im betreffenden Sachgebiet untergeht und darauf gestützte Regelungen
hinfällig werden. Auch wenn der Bund in der Folge seine Kompetenz nicht
ausschöpft, dürfen die Kantone das Sachgebiet nicht regeln (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 1341 und 1345).

 

3.2.2   Gemäss Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über
den Eisenbahnverkehr, die Seilbahnen, die Schifffahrt sowie über die Luft- und
Raumfahrt Sache des Bundes. Wie der Regierungsrat mit seinem Bericht im Rahmen der
allgemeinen Ausführungen zu Recht festgehalten hat, kommt dem Bund damit die
umfassende, nachträglich derogatorische Kompetenz zu, den Eisenbahnverkehr, den
Seilbahnverkehr, die Schifffahrt sowie die Luft- und Raumfahrt zu regeln. Diese
Norm vermittelt dem Bund ein Monopol, das er selbst nutzen oder mittels
Konzession bzw. Bewilligung übertragen kann. Danach erfasst Art. 87 BV
verschiedene Verkehrsträger des öffentlichen Verkehrs (Schefer/Hess-Klein, Behindertengleichstellungsrecht, Bern
2014, S. 129 f.; BGE 143 I 109 E. E. 5.1.1). Ausserdem ist gemäss Art. 92 Abs.
1 BV das Post- und Fernmeldewesen Sache des Bundes. Es besteht eine umfassende
Bundeskompetenz im Bereich des Post- und Fernmeldewesens. Dabei handelt es sich
gemäss herrschender Lehre um eine ausschliessliche Kompetenz. Der Umfang des
Postwesens ergibt sich aufgrund der Historie. Zu ihm gehören die allgemeinen
Postleistungen (Brief- und Paketpost) einschliesslich des Postzahlungsverkehrs
sowie die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung (Hettich/Steiner, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, 4.
Auflage, 2023, Art. 92 Rz. 4 f.). Damit wird der Personenverkehr auf der Strasse
in gewissem Rahmen vom Postregal nach Art. 92 BV erfasst. Gemäss dem
Geltungsbereich des Personenbeförderungsgesetzes (PBG, SR 745.1) umfasst das
Personenbeförderungsregal die regelmässige und gewerbsmässige
Personenbeförderung auf Eisenbahnen, auf der Strasse und auf dem Wasser sowie
mit Seilbahnen, Aufzügen und anderen spurgeführten Transportmitteln (Art. 1
Abs. 2 PBG); nicht davon erfasst ist der Luftverkehr (vgl. Bericht des
Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 6).

 

Weiter ist mit Verweis
auf den Bericht des Regierungsrats festzuhalten, dass gemäss Art. 8 Abs. 2 BV
niemand diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse,
des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der
Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder
wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Gestützt auf
Art. 8 Abs. 4 BV sind der Bund sowie die Kantone beauftragt, in ihren
Zuständigkeitsbereichen gesetzgeberisch tätig zu werden (Botschaft zur
Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen
vom 11. Dezember 2000 [nachfolgend: Botschaft zum BehiG], BBl 2001 S. 1715,
1815). Dabei darf der Bundesgesetzgeber nur in jenen Bereichen Bestimmungen zur
Verwirklichung der Gleichstellung von Menschen mit Behinderung erlassen, in
denen er über die entsprechende Sachkompetenz verfügt (Schefer/Hess-Klein, a.a.O., S. 32, mit Hinweisen). Der Bund
kam diesem Auftrag mit der Schaffung des Behindertengleichstellungsgesetzes
(BehiG, SR 151.3) nach. Das BehiG stützt sich neben Art. 8 Abs. 4 BV ferner auf
verschiedene materielle Kompetenzzuweisungen an den Bund, vor allem im Bereich
des öffentlichen Verkehrs und der Förderungsmassnahmen zur Integration der
behinderten Personen (Botschaft zum BehiG, 1718). Das BehiG gilt gemäss Art. 3
lit. b BehiG für öffentlich zugängliche Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs
(Bauten, Anlagen, Kommunikationssysteme, Billettbezug) und Fahrzeuge, die einem
der folgenden Gesetze unterstehen: Dem Eisenbahngesetz (EBG, SR 742.101) (Ziff.
1.), dem PBG (Ziff. 3.), dem Trolleybus-Gesetz (TrG, SR 744.21) (Ziff. 4.), dem
Bundesgesetz über die Binnenschifffahrt (BSG, SR 747.201) (Ziff. 5.), dem Luftfahrtgesetz
(LFG, SR 748.0) (Ziff. 6.) oder dem Seilbahngesetz (SebG, SR 743.01),
ausgenommen die Skilifte sowie Luftseilbahnen mit weniger als neun Plätzen pro
Transporteinheit (Ziff. 7.). Gemäss Art. 5 BehiG i.V.m. Art. 2 Abs. 2, Abs. 3
und Abs. 4 BehiG sind der Bund und die Kantone verpflichtet, Massnahmen zu
ergreifen, um Benachteiligungen bei der Benützung des öffentlichen Verkehrs zu
verhindern, zu verringern oder zu beseitigen. Sie müssen dieser Verpflichtung
von Amtes wegen nachkommen, unabhängig vom Bestehen allfälliger Rechtsansprüche
und ihrer Geltendmachung durch die Betroffenen. Es ist insbesondere
erforderlich, dass der Bund und die Kantone präventiv tätig werden, um
allfällige Benachteiligungen von vornherein zu vermeiden (Schefer/Hess-Klein, a.a.O., S. 203,
Botschaft zum BehiG, S. 1779). Gemäss Art. 15 Abs. 1 BehiG erlässt der
Bundesrat, um ein behindertengerechtes öffentliches Verkehrssystem
sicherzustellen, für die konzessionierten Unternehmen Vorschriften über die
Gestaltung der Bahnhöfe und Haltestellen sowie der Flugplätze (lit. a), der
Kommunikationssysteme und der Billettausgabe (lit. b) und der Fahrzeuge (lit.
c). Nach Art. 15 Abs. 3 BehiG werden die Vorschriften nach den Absätzen 1 und 2
periodisch dem Stand der Technik angepasst. Der Bundesrat kann technische
Normen oder andere Festlegungen privater Organisationen für verbindlich erklären.
Gestützt auf Art. 15 und Art. 23 BehiG hat er die Verordnung über die
behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (VböV, SR 151.34)
erlassen. Diese regelt die funktionalen Anforderungen an die Einrichtungen, die
Fahrzeuge und die Dienstleistungen des öffentlichen Verkehrs sowie die
Voraussetzungen für die Gewährung von Finanzhilfen (Art. 1 Abs. 2 VböV). Sie
gilt für Einrichtungen und Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs (Art. 2 Abs. 1
lit. a VböV) und für von allen beanspruchten Dienstleistungen der Unternehmen
des öffentlichen Verkehrs (Art. 2 Abs. 1 lit. b VböV). Zu den Einrichtungen,
Fahrzeugen und Dienstleistungen des öffentlichen Verkehrs gehören gemäss Art. 2
Abs. 3 VböV insbesondere die Zugänge zu den Bauten und Anlagen (lit. a); die
Orte, an denen ein Fahrzeug des öffentlichen Verkehrs Fahrgäste ein- oder
aussteigen lässt (Haltepunkte) (lit. b); Perrons (lit. c); Kundenschalter (lit.
d); Informations-, Kommunikations-, Billettbezugs- und Reservationssysteme
sowie Notrufsysteme (lit. e); Toiletten und Parkplätze, die zu Haltepunkten
gehören und überwiegend von Reisenden genutzt werden (lit. f); Nebenbetriebe
gemäss Art. 39 Abs. 1 EBG (lit. g); die Gestaltung des Ein- und Ausstiegs in
ein bzw. aus einem Fahrzeug sowie die Türöffnungssysteme (lit. h); die
Halteanforderungssysteme in den Fahrzeugen und an Haltepunkten mit Halt auf
Verlangen (lit. i). Es gilt gemäss Art. 11 BehiG jedoch immer das Verhältnismässigkeitsprinzip.
So kann es durchaus sein, dass ein Halt auf Verlangen barrierefrei angepasst
werden muss, weil er sich in der Nähe eines Altersheims oder einer
Behinderteninstitution befindet. «Andererseits ist es möglich, dass zum
Beispiel bei einer Regionalstation, bei der schwierige räumliche Verhältnisse
herrschen und kaum je behinderte Reisende ein- oder aussteigen, auf die
Anpassung aus Gründen der Verhältnismässigkeit verzichtet wird. Dabei ist
jedoch zu beachten, dass gemäss Art. 12 Abs. 3 BehiG im öffentlichen Verkehr
bei Bedarf zwingend nach einer Ersatzlösung gesucht werden muss, wenn auf eine
Anpassung verzichtet wird. Die Regel-Ersatzlösung ist die in Art. 3 Abs. 2 VböV
festgehaltene Hilfestellung durch das öV-Personal» (Erläuterungen zur VböV des
Bundesamts für Verkehr [BAV], Stand 1. Juli 2024, S. 3 [Erläuterungen VböV]).
Gemäss Art. 3 Abs. 1 VböV sollen Behinderte, die in der Lage sind, den
öffentlichen Raum autonom zu benützen, auch Dienstleistungen des öffentlichen
Verkehrs autonom beanspruchen können. Soweit die Autonomie nicht durch
technische Massnahmen gewährleistet werden kann, erbringen die Unternehmen des
öffentlichen Verkehrs die erforderlichen Hilfestellungen durch den Einsatz von
Personal (Art. 3 Abs. 2 VböV). Die Unternehmen des öffentlichen Verkehrs
verzichten möglichst auf eine Pflicht zur Voranmeldung, die nur für Behinderte
gilt (Art. 3 Abs. 3 VböV). Die Art. 4 bis 7 VböV beschreiben konkreter als das
Gesetz, welche Anforderungen an einen behindertengerechten öffentlichen Verkehr
gestellt werden (Erläuterungen VböV, S. 5). Nach Art. 8 VböV erlässt das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) Bestimmungen über die technischen Anforderungen an die Gestaltung der
Bahnhöfe, der Haltestellen, der Flugplätze, der Kommunkationssysteme, der
Billettausgabe sowie der Fahrzeuge. Gestützt hierauf hat das UVEK die
Verordnung über die technischen Anforderungen an die behindertengerechte
Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 23. März 2016 (VAböV, SR 151.342)
erlassen. Nach Art. 1 Abs. 1 VAböV regelt sie die technischen Anforderungen an
die behindertengerechte Gestaltung der Einrichtungen und Fahrzeuge des
öffentlichen Verkehrs im Allgemeinen (lit. a), des öffentlichen Bus- und
Trolleybusverkehrs (lit. b) und des öffentlichen Seilbahnverkehrs mit mehr als
acht Plätzen pro Fahrzeug (lit. c). Nach Art. 1 Abs. 3 VAböV sind die Bestimmungen
anwendbar, soweit die Anwendung nicht den Bestimmungen des BehiG über die
Verhältnismässigkeit widerspricht. Für den Eisenbahnverkehr hat das UVEK
gestützt auf Art. 81 Eisenbahnverordnung (EBV, SR 742.141.1) die Ausführungsbestimmungen
zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, SR 742.141.11) sowie gestützt auf Art. 8 VböV
und Art. 55 Schiffbauverordnung (SBV, SR 747.201.7) die Ausführungsbestimmungen
zur Schiffbauverordnung (AB-SBV, SR 747.201.71) erlassen. Aus Gründen der Flexibilität
wurden die detaillierten technischen Vorschriften in der VAböV, den AB-EBV und
den AB-SBV festgelegt (Erläuterungen VböV, S. 5) (vgl. Bericht des
Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 6 ff.).

 

Wie vorstehend dargelegt, sehen Art. 5 Abs. 1 BehiG i.V.m.
Art. 2 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 BehiG vor, dass der Bund und die Kantone
Massnahmen ergreifen, um Benachteiligungen von Menschen mit Behinderung bei der
Benützung des öffentlichen Verkehrs zu verhindern, zu verringern oder zu
beseitigen. Diese Massnahmen wirken auch präventiv und sollen verhindern, dass
Benachteiligungen überhaupt entstehen. Um eine Benachteiligung zu verhindern
oder zu beseitigen, werden vom BehiG Anpassungsmassnahmen gefordert. Diese
Anpassungsmassnahmen sind im Rahmen der Verhältnismässigkeit gefordert. Art. 11
BehiG konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und erlaubt es den
rechtsanwendenden Behörden, einen strengen Prüfungsmassstab anzulegen (Botschaft
zum BehiG, S. 1781). Gemäss Art. 11 Abs. 1 BehiG ordnet das Gericht oder die
Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung nicht an, wenn der für
Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis steht, insbesondere zum
wirtschaftlichen Aufwand (lit. a); zu Interessen des Umweltschutzes sowie des
Natur- und Heimatschutzes (lit. b); zu Anliegen der Verkehrs- und
Betriebssicherheit (lit. c). Nach Art. 12 Abs. 2 BehiG trägt das Gericht oder
die Verwaltungsbehörde bei der Interessenabwägung nach Art. 11 Abs. 1 BehiG den
Übergangsfristen für Anpassungen im öffentlichen Verkehr (Art. 22 BehiG)
Rechnung; dabei sind auch das Umsetzungskonzept des Bundes für die Ausrichtung
der Finanzhilfen (Art. 23 Abs. 3 BehiG) und die darauf gestützte Betriebs- und
Investitionsplanung der Unternehmen des öffentlichen Verkehrs zu beachten.
Bestehende Bauten und Anlagen sowie Fahrzeuge für den öffentlichen Verkehr
mussten spätestens 20 Jahre nach dem Inkrafttreten des BehiG behindertengerecht
sein (vgl. Art. 22 Abs. 1 BehiG). Dies bedeutet, dass sie seit dem 1. Januar
2024 den Anforderungen des BehiG entsprechen müssen. Gemäss Art. 12 Abs. 3
BehiG verpflichtet das Gericht oder die Verwaltungsbehörde das konzessionierte
Unternehmen oder das Gemeinwesen, eine angemessene Ersatzlösung anzubieten,
wenn es oder sie nach Art. 11 Abs. 1 BehiG darauf verzichtet, die Beseitigung
einer Benachteiligung anzuordnen. Art. 11 Abs. 1 BehiG wird in Art. 6 Behindertengleichstellungsverordnung
(BehiV, SR 151.31) weiter konkretisiert. Nach Art. 6 Abs. 1 BehiV muss zur
Beurteilung der Frage, ob ein Missverhältnis im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BehiG
vorliegt, in der Interessenabwägung namentlich berücksichtigt werden: Die Zahl
der Personen, welche die Baute oder die Anlage benutzen oder die Dienstleistung
in Anspruch nehmen (lit. a); die Bedeutung der Baute, der Anlage oder der
Dienstleistung für die Menschen mit Behinderungen (lit. b); der provisorische
oder dauerhafte Charakter der Baute, der Anlage oder der Dienstleistung (lit.
c). Sind die Interessen der Behinderten gegen die Interessen des
Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege
abzuwägen (Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG), so sind gemäss Art. 6 Abs. 2 BehiV zusätzlich
zu berücksichtigen: Die Bedeutung der Baute oder der Anlage aus der Sicht des
Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege
(lit. a) und das Ausmass, in dem die verlangten Anpassungen: die Umwelt
und die Bausubstanz beeinträchtigen (lit. b Ziff. 1); die Struktur und das
Erscheinungsbild der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Naturschutzes oder
des Heimatschutzes und der Denkmalpflege beeinträchtigen (lit. b Ziff. 2) (vgl.
Bericht des Regierungsrats Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 8 f.)

 

3.2.3

3.2.3.1  Das EBG regelt den Bau und Betrieb von
Eisenbahnen (Art. 1 Abs. 1 EBG). Gemäss Art. 1 Abs. 2 EBG umfasst die Eisenbahn
die Infrastruktur und den darauf durchgeführten Verkehr. Somit handelt es sich
bei den Eisenbahnen aus traditioneller Sicht um Einrichtungen und Leistungsangebote
sowie um entsprechende Verkehrsunternehmungen des schienengebundenen Verkehrs.
Die Definition erfolgt ausgehend von einem technischen Element. In diesem Sinne
fallen Untergrund-, Strassen-, Einschienen-, Magnetschienen-, S-Bahnen usw.
unter den Begriff der Eisenbahn. Sie dienen in ihrer Funktion dem öffentlichen
Verkehr und innerhalb des öffentlichen Verkehrs sind sie für den Massenverkehr
im örtlichen, regionalen und landesweiten wie auch internationalen Personenverkehr
und überdies für den Güterverkehr über grössere Distanzen prädestiniert.
Sachlich erfasst sind die Verkehrsunternehmungen, Planung, Bau, Betrieb,
Leistungsangebote, Finanzierung, Stellung des Benützers, Sicherheitsbelange
etc. (vgl. Uhlmann/Lendi, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler
Kommentar, 4. Auflage, 2023, Art. 87 Rz. 36). Daraus schliesst der
Regierungsrat zu Recht, dass der im Kanton Basel-Stadt verkehrende Tramverkehr
sowie die dafür erforderliche Infrastruktur unter die Eisenbahngesetzgebung des
Bundes fallen und in diesem Bereich dem Bund eine umfassende, nachträgliche
derogatorische Kompetenz gemäss Art. 87 BV zukommt. Der Tramverkehr dient
ausserdem der regelmässigen und gewerbsmässigen Personenbeförderung. Damit
fällt er zusätzlich unter das Personenbeförderungsmonopol des Bundes gemäss
Art. 92 Abs. 1 BV, indem der Bund das PBG erlassen hat.

 

Wie der Regierungsrat weiter zu Recht feststellt, gilt das
BehiG für öffentlich zugängliche Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs, die
dem EBG oder PBG unterstehen (vgl. Art. 3 lit. b Ziff. 1 und 3 BehiG). Unter
den Regelungsgegenstand des BehiG sowie der darauf erlassenen Verordnungen, wie
etwa die BehiV, die VböV, die VAböV sowie das EBG, die EBV und die AB-EBV,
fallen auch die Haltestellen der Trams. Daher sind die Kantone gestützt auf das
Bundesrecht verpflichtet, insbesondere die Haltestellen so umzubauen, dass
keine Benachteiligung beim Zugang zu einem Fahrzeug des öffentlichen Verkehrs
besteht. Der Regierungsrat weist jedoch richtigerweise darauf hin, dass die
Pflicht zur Anpassung der Haltestellen zur autonomen Benutzung unter der
Verhältnismässigkeitsprüfung gemäss Art. 11 BehiG steht. Wie bereits
ausgeführt, hält diese Bestimmung in ihrem Abs. 1 fest, dass das Gericht oder
die Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung nicht anordnet, wenn
der für Behinderte zu erwartende Nutzen in einem Missverhältnis steht,
insbesondere zum wirtschaftlichen Aufwand (lit. a), zu Interessen des
Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes (lit. b) oder zu Anliegen
der Verkehrs- und Betriebssicherheit (lit. c). Art. 11 BehiG bezeichnet mithin bereits
die für die Interessenabwägung heranzuziehenden Interessen, die ihrerseits in
Art. 6 BehiV noch weiter konkretisiert werden (vgl. oben E. 3.2.2).
Demzufolge bestehen schon bundesrechtliche Regelungen zur Verhältnismässigkeit bzw.
zur Prüfung der Verhältnismässigkeit beim Ausbau von öffentlichen Haltestellen
im Tramverkehr im Einzelfall. Der Kanton Basel-Stadt verfügt damit über keine
Kompetenz mehr, Regeln zur Verhältnismässigkeit selbst zu erlassen. Zwar sieht
Art. 4 BehiG vor, dass das BehiG weitergehenden Bestimmungen der Kantone zu
Gunsten der Menschen mit Behinderungen nicht entgegensteht. Die Intention dieser
Bestimmung war, dass «fortschrittliche Lösungen auf kantonaler Ebene» nicht
verhindert werden sollten (Botschaft zum BehiG, S. 1779). Dabei ist mit der Vernehmlassung
des Regierungsrats vom 26. Februar 2025 zunächst fraglich, ob diese Bestimmung
im Bereich der bereits bundesrechtlich ausführlich geregelten
Verhältnismässigkeitsprüfung überhaupt noch Anwendung finden kann. Denn gemäss
den Vorgaben des BehiG sowie den dazugehörigen Verordnungen und
Ausführungsbestimmungen des Bundes ist der autonome Einstieg in das Fahrzeug des
öffentlichen Verkehrs das oberste Ziel und soll nach Möglichkeit gewährleistet
werden. Eine weitere Verbesserung zu Gunsten der Menschen mit Behinderungen ist
folglich nicht möglich. Dies braucht aber nicht abschliessend erörtert zu
werden. Wie erwähnt, verlangt die Initiative den Erlass von
Ausführungsbestimmungen, welche «verhindern, dass pauschal auf eine
Maximallösung gesetzt wird» und sicherstellen sollen «dass bei der
Verhältnismässigkeitsprüfung die Interessen und Bedürfnisse aller
Verkehrsteilnehmenden miteinbezogen werden und insbesondere allfällige, durch
die Massnahmen verursachten Verkehrsumlagerungen, Mehrverkehr, Verkehrsbehinderungen,
Verkehrssicherheitsdefizite sowie räumlichen und historischen Gegebenheiten in
die Interessenabwägung miteinbezogen werden». Der Regierungsrat stellt daher zu
Recht fest, dass die mit der vorliegenden Gemeindeinitiative geforderten
Ausführungsbestimmungen gemäss Wortlaut und Hintergründen der Initiative gerade
nicht zu Gunsten der Behinderten ausfallen sollen, so dass Art. 4 BehiG, der
einen Vorbehalt zugunsten der Kantone enthält, vorliegend keine Anwendung
finden kann. Vielmehr zielt die Initiative darauf ab, die bundesrechtlichen
Kriterien der Interessensabwägung zu Lasten der Behinderten einzuschränken. Wenn
der Einwohnerrat geltend macht, die Initiative sei nur dann bundesrechtswidrig,
wenn sie darauf abziele, das bundesrechtlich vorgeschriebene Minimum zu
unterschreiten, scheint er rechtliche Vorgaben mit der im Einzelfall
vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung nach Bundesrecht zu vermischen. Wie im Bericht des Regierungsrates sorgfältig dargelegt,
ist die Verhältnismässigkeit im Bereich der behindertengerechten Ausgestaltung bzw.
Ausbau von Tramhaltestellen abschliessend durch Bundesrecht geregelt. Der Gesetzgeber
des Kantons Basel-Stadt besitzt daher keine Kompetenz mehr,
Ausführungsbestimmungen zur Verhältnismässigkeit zu erlassen. Die
Forderung der Gemeindeinitiative ist in diesem Bereich daher bundesrechtswidrig
(vgl. Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024, S. 9 f.).

 

3.2.3.2 Wie der Regierungsrat treffend erwogen hat,
verhält es sich mit dem Busverkehr ähnlich. Dieser dient der regelmässigen und
gewerbsmässigen Personenbeförderung und fällt daher unter das
Personenbeförderungsmonopol des Bundes gemäss Art. 92 Abs. 1 BV. Zudem handelt
es sich in diesem Bereich um den öffentlichen Verkehr, da die
Strassenverkehrsfahrzeuge der gewerbsmässigen Personenbeförderung dienen und
mehr als acht Passagiere aufnehmen können (Schefer/Hess-Klein,
a.a.O., S. 147). Der Regierungsrat hat mit dem Zitat von Schefer/Hess-Klein zu Recht betont, dass
bei der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen betreffend den
Busverkehr zu beachten ist, dass die Kantone zuständig sind «zum Erlass von
Vorschriften über den Bau von Strassen und den weiteren damit verbundenen
Einrichtungen, also auch etwa Ein- und Ausstiegsstellen für den
Personentransport. Dem Bund kommt gestützt auf Art. 92 BV auch die Kompetenz
zu, die für die Personenbeförderung erforderliche Verkehrsinfrastruktur zu
erstellen. Der Bund darf zudem Vorschriften aufstellen, soweit funktional mit
der Personenbeförderung zusammenhängende Einrichtungen betroffen sind […]. Der
Bund hat, soweit die behindertengerechte Ausgestaltung der Einrichtungen in
Frage steht, seine Kompetenzen mit dem Erlass des BehiG ausgeübt. Die
Anforderungen des BehiG an Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs sind deshalb
auch dort zu berücksichtigen, wo der Bau solcher Einrichtungen durch kantonales
Recht geregelt wird» (Schefer/Hess-Klein,
a.a.O., S. 151). Für den behindertengerechten Ausbau von Haltestellen im
Busverkehr sind namentlich das BehiG, BehiV, VböV und die VAböV zu beachten.
Letztere sieht im 3. Abschnitt besondere Anforderungen im Bus- und
Trolleybusverkehr vor. So regelt Art. 13 VAböV beispielsweise, dass der Ein-
und Ausstieg im Bus- und Trolleybusverkehr zu gewährleisten ist: Für Personen
im Rollstuhl oder mit Rollator, indem zwischen dem Perron und dem
Einstiegsbereich des Fahrgastraums eine Niveaudifferenz und eine Spaltbreite
für den niveaugleichen Einstieg gemäss Anhang Ziffer 2.3 der Verordnung (EU)
Nr. 1300/201424 erreichbar sind (lit. a); für Personen im Rollstuhl durch eine
fahrzeuggebundene oder mobile Rampe, einen Hublift oder eine andere technische
Lösung (lit. b). Wie erwähnt, besagt Art. 1 Abs. 3 VAböV, dass die
Bestimmungen dieser Verordnung anwendbar sind, soweit die Anwendung nicht den
Bestimmungen des BehiG über die Verhältnismässigkeit widerspricht. Daraus
ergibt sich, dass auch für die Haltestellen im Busverkehr eine
Verhältnismässigkeitsprüfung gestützt auf das BehiG zu erfolgen hat. Wie
bereits im Zusammenhang mit dem Tramverkehr ausgeführt, regelt Art. 11 BehiG
die Interessenabwägung, die in Art. 6 BehiV weiter konkretisiert wird (vgl.
oben E. 3.2.2 und 3.2.3.1). Es besteht damit auch im Bereich des Busverkehrs
keine kantonale Kompetenz mehr, eine Verhältnismässigkeitsprüfung für den
behindertengerechten Ausbau von Bushaltestellen auf kantonaler Ebene zu normieren.
Die Forderung der Gemeindeinitiative ist auch in diesem Bereich
bundesrechtswidrig. 

 

3.3      Zusammenfassend stellt der Regierungsrat in
seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 zu Recht fest, dass die
Gemeindeinitiative insgesamt als bundesrechtswidrig anzusehen ist. Darüber
hinaus lässt sich auch mit einer Gemeindeinitiative, die nicht pauschal auf
eine Maximallösung setzt, nicht auf einen Einzelfall einwirken. Gemäss Art. 11
BehiG ist die Verhältnismässigkeitsprüfung vom Gericht oder der
Verwaltungsbehörde im Einzelfall vorzunehmen. Da es sich beim BehiG um eine
nachträglich derogatorische Bundesregelung handelt, kommt dem kantonalen
Gesetzgeber keine Kompetenz zur Konkretisierung der Verhältnismässigkeitsprüfung
im Einzelfall zu. Er ist funktionell dafür nicht zuständig. Dies erkannte der
Regierungsrat bereits mit dem in der Stellungnahme des Einwohnerrats vom 19.
Dezember 2024 (vgl. S. 5) referenzierten Ratschlag und Bericht Nr. 18.0839.01 vom
16. Januar 2019 betreffend Kantonale Volksinitiative «Für eine kantonale
Behindertengleichstellung» und Gegenvorschlag für ein Gesetz über die Rechte
von Menschen mit Behinderungen [Behindertenrechtegesetz, BRG] sowie Bericht zur
Motion Georg Mattmüller und Konsorten betreffend kantonales
Behindertengleichstellungsrecht vom 16. Januar 2019 (nachfolgend Ratschlag und
Bericht Nr. 18.0839.01 vom 16. Januar 2019), indem er etwa festgehalten hat,
dass es der BV widersprechen würde, auf gesetzlicher Ebene die im Einzelfall zu
berücksichtigenden Interessen und deren Gewichtung abschliessend zu definieren (S.
34). § 7 BRG kommt insoweit keine eigenständige Bedeutung zu (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O.,
N 1438 f.). Er nennt allein im Rahmen der Interessenabwägung im Einzelfall
bereits gemäss der Bundesgesetzgebung zu berücksichtigende Gesichtspunkte, ohne
eine Gewichtung vorzunehmen, wie dies mit der Gemeindeinitiative beabsichtigt
ist. Zur Klarstellung sei ergänzend darauf hingewiesen, dass das Bau- und
Verkehrsdepartement (BVD) im Rahmen von Art. 11 BehiG eine Umsetzungsrichtlinie
erlassen hat. Danach dient die «Variante mit durchgehender hoher Kante» zwar
als Ausgangspunkt für die Beurteilung einzelner Haltestellenprojekte. Dabei
wird aber nicht immer die Maximallösung umgesetzt, sondern jeweils
standardmässig geprüft, ob dieser Lösung Hindernisse entgegenstehen. Falls ja,
werden alternative Varianten geprüft (vgl. Mitbericht des BVD an das JSD vom
15. Januar 2025, S. 2 [act. 9]). Entgegen den Ausführungen des
Einwohnerrats in seiner Stellungnahme vom 19. Dezember 2024 (Rz. 6) ist in der
Argumentation des Regierungsrats auch kein Widerspruch erkennbar. Im Bericht
des Regierungsrates Nr. 24.0165.01 vom 19. Juni 2024 wird lediglich erörtert,
dass in § 7 BRG unter anderem die Verhältnismässigkeit geregelt sei (vgl. S.
11). Dass diese kantonale Bestimmung im Bereich des öffentlichen Verkehrs
Anwendung findet, wird nicht ausgeführt. Im Ratschlag zum BRG wird im Kapitel
7.4.9 zum Thema Mobilität erwogen, dass im «Bereich des öffentlichen Verkehrs […]
das BehiG sowie die dazugehörenden Verordnungen die Anforderungen an Einrichtungen
und Fahrzeuge fest[legen], die erfüllt sein müssen, damit Menschen mit
Behinderungen bei der Benutzung des öffentlichen Verkehrs nicht benachteiligt
werden» (Ratschlag und Bericht Nr. 18.0839.01 vom 16. Januar 2019, S. 22 f.). Den
Erwägungen des Regierungsrats in seinem Bericht Nr. 24.0165.01 vom 19.
Juni 2024, auf welchen an dieser Stelle vollumfänglich verwiesen wird, ist damit
in allen Teilen zu folgen und die Gemeindeinitiative «für eine vernünftige und
verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes im Bereich
des öffentlichen Verkehrs» für rechtlich unzulässig zu erklären.

 

4.

Da weder das IRG noch das VRPG die Kostenfolgen der Vorlage
einer Initiative durch den Grossen Rat an das Verfassungsgericht zum Entscheid
über ihre rechtliche Zulässigkeit regelt, sind für das vorliegende Verfahren
Kosten weder zu erheben noch zuzusprechen (VGE VG.2020.1 vom 22. Juli 2020 E.
8).

 

Das Dispositiv dieses Urteils ist in Anwendung von § 17a Abs.
3 und § 17 Abs. 4 IRG im Kantonsblatt zu veröffentlichen.

 

 

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

 

://:        Die Gemeindeinitiative «für eine
vernünftige und verhältnismässige Umsetzung des Behindertengleichstellungsgesetzes
im Bereich des öffentlichen Verkehrs» wird für rechtlich unzulässig erklärt.

 

Dieses Urteil wird im Dispositiv im Kantonsblatt veröffentlicht.

 

Es werden keine Verfahrenskosten
erhoben.

 

Mitteilung an:

-      
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

-      
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-      
Justiz- und Sicherheitsdepartement

-      
Einwohnergemeinde Riehen

 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Nicola Inglese

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.