# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6242574a-31b8-5b61-8632-cff382784d0b
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-06-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.06.2019  VB.2018.00515
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00515_2019-06-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00515	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.06.2019
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Einleitung des Quartierplanverfahrens

	
Einleitung des Quartierplanverfahrens.

Die Einleitung eines Quartierplans zur Erschliessung eines Grundstücks ist zwar nicht ausgeschlossen, gleichzeitig besteht aber auch kein Zwang dazu. Vorliegend könnte die Erschliessung des fraglichen Grundstücks auch von den Eigentümern selber als superprivates Vorhaben an die Hand genommen oder in einem öffentlich-rechtlichen Erschliessungsvertrag mit der Gemeinde geregelt werden. Denkbar wäre auch ein Teilquartierplan. Diesfalls könnten die davon nicht betroffenen Parzellen aus dem Quartierplanperimeter entlassen werden (E. 5.1). Entgegen den Angaben der Beschwerdeführerin geht es bei der Einleitung des Quartierplans vornehmlich um die Erstellung des geplanten Bushofs (E. 5.2). Einige Liegenschaften im Quartierplanperimeter müssten dem Bushof weichen. Dabei ist zu bedenken, dass im Rahmen des Quartierplanverfahrens entgegen dessen Zweck eine Überbauung dieser Grundstücke nicht mehr vorgesehen ist und diese deshalb einer an die Zentrumszone Z2 angepassten Erschliessung nicht bedürften. Dem Hauptzweck des Quartierplans, alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets zu erschliessen bzw. einer baulichen Nutzung zuzuführen, würde damit in Bezug auf einen doch erheblichen Teil des Quartierplangebiets nicht entsprochen. Schon dies spricht gegen die Einleitung des Quartierplans (E. 6.1). Zwar liegt die Realisierung des Bushofs im öffentlichen Interesse eines breiten potenziellen Nutzerkreises. Allerdings sind diese Interessen vorliegend den privaten Interessen eines einzelnen Grundeigentümers im Quartierplangebiet – der Beschwerdeführerin – gleichzusetzen. Wenn aber die Einleitung des Quartierplans nur der Befriedigung von – nicht in erster Linie den Quartierplangenossen dienenden – Spezialwünschen eines Grundeigentümers dient, spricht dies gegen deren Zulässigkeit (E. 6.2). Sodann ist es praktisch ausgeschlossen, dass den Grundeigentümern, deren Liegenschaften dem Bushof weichen müssten, ein Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets geschaffen werden könnte (E. 6.3). Dass ein Auskauf als ultima ratio im Rahmen des Quartierplans vorliegend möglich wäre, ist wenig wahrscheinlich (E. 6.4). Insgesamt vermögen die Interessen der Beschwerdeführerin die privaten Interessen der Beschwerdegegnerschaft jedenfalls nicht zu überwiegen (E. 7.1). 

Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSKAUF
EINLEITUNG QUARTIERPLANVERFAHREN
ERSCHLIESSUNG
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
QUARTIERPLAN
QUARTIERPLANEINLEITUNG
QUARTIERPLANPERIMETER
REALERSATZ
REALERSATZPRINZIP
TEILQUARTIERPLAN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 123 PBG
§ 126 PBG
§ 128 PBG
§ 139 PBG
§ 141 PBG
§ 147 PBG
§ 149 PBG
§ 236 PBG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00515

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 27. Juni 2019

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.  

 

 

In Sachen

 

 

Stadt M, 

vertreten durch den Stadtrat, 

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

1.    B, vertreten durch RA C, 

2.1  D, 

2.2  E, 

beide vertreten durch RA F, 

 

und

Baudirektion Kanton Zürich, 

Mitbeteiligte, 

 

 

betreffend
Einleitung des Quartierplanverfahrens,

hat
sich ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 26. Oktober 2017 leitete der Stadtrat M
gestützt auf § 147 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September
1975 (PBG) das amtliche Verfahren für den Quartierplan Nr. 45 über das
Gebiet "W" ein. Mit Verfügung vom 24. Januar 2018 genehmigte die
Baudirektion (Amt für Raumentwicklung ARE) die vom Stadtrat M am 26. Oktober
2017 beschlossene Verfahrenseinleitung. Hintergrund der Einleitung des
Quartierplans ist, dass der Stadtrat von M im Quartierplanperimeter die
Erstellung eines Bushofs in Verbindung mit einer neuen Zentrumsüberbauung als
städtebaulichen Akzent plant. 

II.  

A. B,
Eigentümer der im Quartierplanperimeter gelegenen Parzelle Kat.-Nr. 01 (G-Strasse 02),
dessen Wohnhaus, Umschwung und Garage einem künftigen Bushof weichen müssten,
liess mit Eingabe vom 13. Februar 2018 Rekurs am Baurekursgericht erheben
(Verfahren 03) und beantragen, es seien der Beschluss der Stadt M vom 26. Oktober
2017 zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W" und die
Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 aufzuheben. Die
Durchführung des Quartierplanverfahrens sei zu verbieten. Eventuell sei der
Quartierplanperimeter so zu verkleinern, dass seine Liegenschaft Kat.-Nr. 01
davon nicht mehr erfasst werde. 

B. D und E,
die über zwei Grundstücke im Quartierplangebiet verfügen (Kat.-Nrn. 04 und
18), deren eine Liegenschaft (Kat.-Nr. 18) mindestens teilweise ebenfalls
dem Bushof weichen müsste, liessen mit Eingabe vom 5. März 2018 Rekurs am
Baurekursgericht gegen die Einleitung des Quartierplans vom 26. Oktober
2017 erheben (Verfahren 06) und beantragen, es sei der Beschluss des
Stadtrates M zur Einleitung des Quartierplanverfahrens "W"
aufzuheben und in diesem Sinn auf die geplante Durchführung des
Quartierplanverfahrens zu verzichten. Eventualiter sei das Quartierplangebiet
um das unmittelbar angrenzende Grundstück Kat.-Nr. 07 (Areal Y) zu
erweitern. 

C. Mit
Entscheid vom 20. Juni 2018 vereinigte das Baurekursgericht die
Rekursverfahren 03 (B) und 06 (D/E) und hiess die Rekurse gut.
Entsprechend hob es den Beschluss des Stadtrats M vom 26. Oktober
2017 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 auf.
Die Kosten des Verfahrens von insgesamt Fr. 8'430.- auferlegte es der
Stadt M zu 2/3 und der Baudirektion zu 1/3. Den obsiegenden Rekurrenten
sprach es je eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'400.- zulasten der Stadt M
und der Baudirektion zu.

III.  

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. Juni
2018 liess die Stadt M am 27. August 2018 beim Verwaltungsgericht
Beschwerde erheben und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,
und der Beschluss des Stadtrats M vom 26. Oktober 2017 sowie die
Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 24. Januar 2018 seien
wiederherzustellen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der
Beschwerdegegner. In der Beschwerdeantwort vom 27. September 2018 liess B
beantragen, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess
sich am 27. September 2018 unter Hinweis auf den Mitbericht des ARE vom 24. September
2018 vernehmen und die Gutheissung der Beschwerde beantragen. Mit
Beschwerdeantwort vom 3. Oktober 2018 liessen D und E beantragen, die
Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin. In der Replik vom 18. Oktober 2018 hielt die Stadt M
an ihrem Standpunkt fest. Dasselbe taten D und E mit Eingabe vom 26. November
2018, wozu sich die Stadt M noch einmal äusserte. Weitere Vernehmlassungen
erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). 

1.2 Die
Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im
Quartierplanperimeter (Kat.-Nr. 08, Kat.-Nr. 09 und Kat.-Nr. 10)
und damit beschwerdelegitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG; VGr, 20. Mai
2009, VB.2008.00520, E. 2; BGr, 6. Dezember 2013, 1C_598/2013, E. 1.2).

1.3 Soweit im
angefochtenen Entscheid die Parzelle des Beschwerdegegners 1 (B) mit Kat.-Nr. 11
bezeichnet wird, handelt es sich um einen offensichtlichen Verschrieb (korrekt 01).
Dasselbe gilt für die Bezeichnung der bislang unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 12,
die in der Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner 2 irrtümlich mit Kat.-Nr. 13
bezeichnet wurde.

1.4 Nach § 23
der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978 (Quartierplanverordnung
QPV) ist im Beschluss über die Verfahrenseinleitung insbesondere die
Zulässigkeit des nachgesuchten Verfahrens und die Zweckmässigkeit der
Gebietsabgrenzung zu beurteilen. Darüber hinaus stellt sich die Frage der
Quartierplanbedürftigkeit eines Gebiets. Nach § 148 Abs. 2 PBG kann
mit dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplans oder deren Verweigerung
nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens
fehlten oder seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr
erhoben werden. 

1.5 Der
Beschluss zur Einleitung eines Quartierplanverfahrens stellt einen Endentscheid
dar. Würde der Einleitungsbeschluss nur als Zwischenbeschluss i. S. v. Art. 93 BGG qualifiziert, könnte
er (bzw. der ihn bestätigende kantonal letztinstanzliche Entscheid) noch
zusammen mit dem das Quartierplanverfahren abschliessenden Endentscheid
angefochten werden (Art. 93 Abs. 3 BGG). Dies würde dem Konzept des
kantonalen Rechts widersprechen, wonach ein (unter Umständen zeit- und kostenaufwendiges)
Quartierplanverfahren erst durchgeführt werden soll, wenn der
Einleitungsbeschluss rechtskräftig geworden ist. Die separate Anfechtung des
Einleitungsbeschlusses erscheint auch nicht unzumutbar: Fehler bei der
Einleitung des Verfahrens (Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens;
Gebietsabgrenzung) können in der Regel unabhängig vom Ausgang des
Quartierplanverfahrens erkannt und beurteilt werden (BGr, 6. Dezember
2013, 1C_598/2013, E. 1.1 für das diesbezüglich gleich wie das Zürcher
Recht gestaltete Bündner Recht). 

2.
 

2.1 Der
Quartierplan bezweckt die Überführung von Rohbauland (eingezontes Land) in
fertiges Bauland. Damit aus Rohbauland baureifes Land wird, auf dem der
Grundeigentümer einen absoluten Anspruch auf eine Baubewilligung hat, ist neben
der Groberschliessungsplanung für die grosse Mehrzahl der Parzellen noch die
Planung der Feinerschliessung mittels Quartierplan erforderlich. Der
Quartierplan hat die Formung überbaubarer Grundstücke, die eine zonengemässe
Überbauung ermöglichen, die Planung der Feinerschliessung (Anschlüsse an
Hauptsammelkanäle und -leitungen, Quartierstrassen) sowie den Bau der geplanten
Feinerschliessungsanlagen zum Zweck (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, Band 1, S. 172).
Alle Grundstücke sollen so ohne Ausnahmebewilligungen und nachbarliche
Zustimmung in einer den örtlichen Verhältnissen und der Bauzone angemessenen Weise
überbaut werden können (§ 126 PBG). Der Grundeigentümer soll zu baureifem
Land gelangen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,
3. A., Zürich 1999, Rz. 365). Der Quartierplan stellt somit einen
Sondernutzungsplan dar, mit welchem durch eine Verbindung von Massnahmen der
Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar gemacht und der
planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechend genutzt werden soll (so auch § 123
Abs. 1 PBG). Ein Quartierplan ist dagegen nicht notwendig, wenn die
Erschliessung anderweitig gewährleistet ist, die betroffenen Parzellen sinnvoll
genutzt werden können und die Regelbauweise eingehalten wird. Diesfalls fehlt
es an der Erforderlichkeit und damit an der Verhältnismässigkeit einer
hoheitlich verfügten Quartierplanung (BGr, 1. April 2019, 1C_314/2018, E. 4.2).

2.2 Wo die bauliche
Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen, wird
der Quartierplan wie vorliegend von Amtes wegen eingeleitet (§ 147 PBG).
Die Voraussetzung der "Wünschbarkeit" räumt der Gemeinde zwar einen
gewissen Entscheidungsspielraum ein, ist aber an den berührten öffentlichen und
privaten Interessen zu messen (BGr, 1. April 2019, 1C_314/2018, E. 4.2).
Die Einleitung des Quartierplans ist öffentlich bekanntzumachen und den
Grundeigentümern des Beizugsgebiets schriftlich mitzuteilen; sie bedarf der
Genehmigung der Baudirektion (§ 149 Abs. 1 PBG). 

Die Einleitung kann beispielsweise verweigert werden, wenn
die Zuteilung des Quartier­plangebiets zu einer Bauzone oder die Zuführung zu
einer baulichen Nutzung unwahrscheinlich ist, oder wenn die Durchführung des
Quartierplanverfahrens nur der Befriedigung von Spezialwünschen eines
Grundeigentümers dient (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 177 f.; RB 1988 Nr. 59;
BEZ 1988 Nr. 15). Anderseits genügt es für die Einleitung eines
Quartierplanverfahrens bereits, wenn lediglich ein Grundstück im
Quartierplangebiet unzureichend erschlossen ist, mindestens dann, wenn die
Erschliessungsanlagen der möglichen künftigen Nutzung anzupassen sind (VGr, 17. Dezember
2009, VB.2009.00350, E. 3.1.1; VGr, 18. September 2014,
VB.2013.00624, E. 5.2; BGr, 1. April 2019, 1C_314/2018, E. 4.2).
In jedem Fall kann der Einleitungsbeschluss nur nach einer grundsätzlichen
Prüfung der Randbedingungen – etwa die Zweckmässigkeit der Gebietssanierung
oder die vermutlichen Bedürfnisse der Öffentlichkeit – gefasst werden (VGr, 18. September
2014, VB.2013.00624, E. 2.3 mit weiteren Hinweisen). Nicht zu prüfen ist
bei Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens, ob damit in die
Eigentumsgarantie der betroffenen Grundstückeigentümer in unverhältnismässiger
Weise eingegriffen wird. Diese Frage stellt sich erst im Rahmen der definitiven
Festlegung der Erschliessungsanlagen (VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571,
E. 4.2.3). 

2.3 Erschliessungen
sowie gemeinschaftliche Ausstattungen sind so festzulegen, dass sie bei
vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen (§ 128 Abs. 1
und 2 PBG). Grundstücke sind im Sinn von Art. 19 Abs. 1 und 22 Abs. 2
lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG) sowie von §§ 233 und 234 PBG unter anderem dann genügend
erschlossen, wenn sie selber und die darauf bestehenden oder vorgesehenen
Bauten und Anlagen genügend zugänglich sind (§ 236 Abs. 1 PBG).
Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage
und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1
PBG). Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein. 

2.4 Bei
Landumlegungen hat der Grundeigentümer grundsätzlich Anspruch auf vollen
Realersatz, d. h.
auf Zuteilung gleichwertigen Landes (BGE 100 Ia 223 E. 3a). Nach § 139
Abs. 1 PBG sollen denn auch die am Quartierplan beteiligten
Grundeigentümer nach Möglichkeit geeignete Parzellen in gleichwertiger Lage und
im Verhältnis zur Fläche ihres Altbestandes unter Berücksichtigung der
Wertunterschiede erhalten. Sie haben somit Anspruch darauf, für das von ihnen
eingeworfene Land nach Möglichkeit rationell überbaubare, im Idealfall die
gleichen, mindestens aber gleichwertige Grundstücke zu erhalten (Peter
Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger, Kommentar zum Zürcher
Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985, § 139 N. 2,
§ 149 N. 2). Das vorherrschende Realersatzprinzip schützt den
Grundeigentümer nicht nur vor Wertverlust, sondern sichert ihm das Eigentum an
Grund und Boden. Er muss sich deshalb für sein eingeworfenes Grundstück nicht
mit Geldersatz begnügen. Allerdings wird nicht jeder Grundeigentümer die für
seinen Altbesitz optimale Neuzuteilung erwarten können. Auch Unterschiede im
Grad der Veränderung von Lage, Form und Flächeninhalt zwischen den einzelnen
Grundeigentümern lassen sich häufig nicht vermeiden, sind aber in den Schranken
des Rechtsgleichheitsgebots zulässig (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im
Zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 56 f.). 

2.5 Flächenmässig
ist ein Grundstück für die Überbauung ungeeignet, wenn sich nach den
einschlägigen kantonalen und kommunalen Bauvorschriften keine zonengemässe, dem
Quartiercharakter entsprechende Baute erstellen lässt. Die ungünstige Form
eines Grundstücks oder dessen exponierte Lage, etwa im Strassenabstands- oder
Baulinienbereich, können jedoch nie Anlass für einen Auskauf sein. Der Auskauf
eines genügend grossen, aber ungünstig geformten Grundstücks kommt höchstens in
einem weitgehend überbauten Quartier infrage, wenn für die Zuteilung einer
überbaubaren Parzelle ohne Abbruch bestehender Gebäude keine Möglichkeit mehr
besteht. Darüber hinaus verbietet sich der Auskauf auch dann, wenn das
Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist (Kleb, S. 72 f.).
Sogenannte Kleinparzellen, die für eine geeignete Überbauung flächenmässig
nicht ausreichen und auch nicht durch Behelfsmassnahmen überbaubar gemacht
werden können, vermögen hingegen den eigentlichen Quartierplanzweck nicht zu
erfüllen, weshalb sie auszukaufen sind (§ 141 PBG).

2.6 Der
Auskauf kann gegen den Willen des Grundeigentümers als enteignungsähnlicher
Tatbestand erzwungen werden. Wegen seines enteignungsähnlichen Charakters ist
der Auskauf nur zulässig, wenn eine Neuzuteilung in Berücksichtigung des
Realersatzprinzips an unüberwindlichen Hindernissen scheitert (vgl. auch BGE
100 Ia 223 E. 3a). Die Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips
verlangt, dass der Auskauf erst als ultima ratio zur Anwendung gelangt, wenn
sich eine dem Quartierplanzweck entsprechende Zuteilung nicht anderweitig
erreichen lässt und Behelfsmassnahmen nicht greifen. Die Flächen auszukaufender
Grundstücke sind nach den Grundsätzen einer für die Erschliessung und
Überbauung zweckmässigen Parzellenbildung auf die anderen Grundstücke im
Quartierplangebiet zu verteilen. Als spezielle Form der Enteignung darf der
Auskauf ausserdem nur gegen volle Entschädigung erfolgen, zum vollen
Verkehrswert im Zeitpunkt der Festsetzung des Quartierplans (Kleb, S. 74 f.;
Müller et. al, § 141 N. 3). 

3.
 

3.1 Das
Quartierplangebiet wird vorliegend südlich begrenzt durch die H-Strasse,
östlich durch die G-Strasse, nördlich durch die nicht durchgehende L-Strasse
und westlich durch die I-Strasse. Die im Eigentum der Stadt M stehende
Parzelle Kat.-Nr. 08 (1'465 m2), die ab der I-Strasse
längs an die H-Strasse angrenzt, und die im Eigentum von J und K (die sich am
vorliegenden Verfahren nicht beteiligen) stehende Parzelle Kat.-Nr. 12
(3'264 m2), die zwischen Kat.-Nr. 08 und der L-Strasse
liegt, machen flächenmässig mehr als die Hälfte des Quartierplanperimeters aus.
Sie sind beide im Unterschied zu den übrigen Parzellen (Ausnahme: Kleinparzelle
Kat.-Nr. 10) im Quartierplangebiet nicht überbaut. Kat.-Nr. 12 ist
eine Wiese, die gegen die L-Strasse hin in eine etwa 4 m hohe Böschung zum
Niveau der Bahngeleise mündet, während Kat.-Nr. 08 als bekiester Parkplatz
genutzt und über eine Zufahrt von der H-Strasse her erreicht wird. Beide Parzellen
liegen in der Zentrumszone Z1. Gemäss der Bauordnung der Stadt M vom
5. Oktober 2018 (fortan BZO M) gilt für die Zentrumszone Z1 im Gebiet Y
(Art. 1 lit. b) eine Ausnützungsziffer von 60 %, ein Wohnanteil
von minimal 60 %, sind maximal 3 Vollgeschosse und 1 Dachgeschoss
sowie Gebäudelängen von maximal 45 m zulässig. Die östlich der Parzellen
Kat.-Nrn.  und 08, 09, 12 und 14 gelegenen Grundstücke liegen in der
Zentrumszone Z2, mit einer Ausnützungsziffer von 110 %, einem
Wohnanteil von 30 %, möglichen 3 Vollgeschossen und einem Dachgeschoss
und Gebäudelängen von maximal 80 m. In den Zentrumszonen sind Wohnungen,
Büros, Ateliers, Praxen, Läden sowie mässig störendes Gewerbe zulässig (Art. 16,
17 BZO M). 

3.2 Der von
der Beschwerdeführerin geplante Bushof führt von der G-Strasse entlang dem
Grundstück Kat.-Nr. 07 (Areal Y) über die Grundstücke Kat.-Nr. 10
(im Eigentum der Stadt M, entlang der G-Strasse, 114 m2)
über die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 15 (737 m2) und 01
(512 m2, Beschwerdegegner 1) bis etwa einen Drittel in
Kat.-Nr. 12 hinein. Die Zufahrt dahin soll über eine neue Strasse von der H-Strasse
aus auf den Parzellen Kat.-Nr. 08 und 12 erfolgen. Um die Raumsicherung
für einen neuen Bushof angrenzend an das Gebiet Y, die Baureifmachung der
den neuen Bushof umgebenden Grundstücke und die Festlegung der geeigneten Bau-
und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sind ein amtliches Quartierplanverfahren,
die Anpassung/Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien, ein öffentlicher
Gestaltungsplan und die Anpassung der BZO M vorgesehen. Mit dem
Quartierplan soll eine Landumlegung vorgenommen werden, um wieder überbaubare
Grundstücke zu schaffen; ausserdem soll die hinreichende Erschliessung des
Grundstücks Kat.-Nr. 12 und aller anderen Grundstücke sichergestellt
werden. Allerdings wird schon im Einleitungsbeschluss festgehalten, dass die
Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 15 durch die Lage des Bushofs stark "beansprucht
und unüberbaubar" würden. Mindestens faktisch hat der Quartierplan auch die
Sicherung des Raumbedarfs aufgrund des Quartierplanbanns zur Folge (§ 150 Abs. 1
PBG). 

4.
 

4.1 Die
Vorinstanz kam aufgrund verschiedener Überlegungen zum Schluss, dass die Notwendigkeit
eines Quartierplanverfahrens vorliegend nicht gegeben sei. So dürfe ein
Quartierplanverfahren nicht allein deswegen eingeleitet werden, um das für die
Erstellung einer öffentlichen Strasse ohne quartierplaninterne
Erschliessungsfunktion notwendige Land zu sichern. Vielmehr müsse die fragliche
Erschliessungsanlage mindestens gewisse Vorteile und Erleichterungen für die
Quartierbewohner bewirken; gemeinschaftliche Ausstattungen jedes Ausmasses
könnten jedenfalls nicht grundsätzlich unabhängig vom Erschliessungszweck im
Quartierplan als solche vorgesehen werden. Ferner könne der Weg der
Landumlegung, wie er für das Quartierplanverfahren typisch sei, nicht gewählt
werden, um dem Gemeinwesen kostenlos Land zu beschaffen für öffentliche
Anlagen, die nicht im Interesse der Eigentümer umgelegter Parzellen lägen (vgl.
BGE 100 Ia 223 E. 3c). Da die Einleitung des Quartierplans neben der
Erstellung des Bushofs das Ziel verfolge, im den Bushof umgebenden Bereich
("W") mit einer neuen Bebauung einen neuen städtebaulichen Akzent zu
setzen, habe der Quartierplan auch nicht zum Zweck, die bestehenden Parzellen –
unter Vornahme von Landumlegungen und gewisser Landabzüge zwecks Realisierung
von Erschliessungsanlagen – einer besseren Überbaubarkeit zuzuführen. Für die aktuelle
Nutzung seien die bestehenden Parzellen vielmehr genügend erschlossen; nur die
Parzelle Kat.-Nr. 12 bedürfe der Erschliessung, was indessen über die im
Eigentum der Beschwerdeführerin stehende Parzelle Kat.-Nr. 08 ohne
Weiteres möglich wäre. 

Allerdings sei Zweck des Quartierplans gerade nicht die Erschliessung
von Parzelle Kat.-Nr. 12. Diese solle vielmehr zu grossen Teilen für den
Bushof beansprucht werden. Es bestehe zwar ein öffentliches Interesse an der
Erstellung des Bushofs als Verkehrsdrehscheibe mit Umsteigefunktion;
demgegenüber sei ein quartierplantypisches öffentliches Interesse an einer
Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets oder der Beseitigung
eines polizei- oder planwidrigen Zustands im Quartierplangebiet nicht erkennbar.
Schliesslich nehme der vorgesehene Bushof ca. 25 % der gesamten
Grundfläche des Quartierplangebiets in Anspruch, was übermässig erscheine,
zumal es sich beim Bushof nicht um eine gemeinschaftliche Anlage im Sinn von § 126
Abs. 3 PBG handle. Die daraus resultierende massive Verkleinerung der
Grundstücksflächen der privaten Grundeigentümer widerspreche der Zielsetzung
von § 123 Abs. 1 PBG. Der Beschwerdegegner 1 sei faktisch von
einer Enteignung seiner überbauten Parzelle betroffen. Schliesslich sei bei der
Beurteilung der Erschliessungssituation der Parzellen im Quartierplanperimeter
nicht bereits auf die Möglichkeiten einer künftigen besseren Nutzung
abzustellen. Die Quartierplaneinleitung erweise sich deshalb mangels Quartierplanbedürftigkeit
des Quartierplangebiets und mangels genügender Berücksichtigung der Interessen
der betroffenen privaten Grundeigentümer als unzulässig. 

4.2 Dem hält
die Beschwerdeführerin in der Beschwerde vom 27. August 2018
zusammengefasst entgegen, die Einleitung des Quartierplans entspreche [ihren
eigenen und] den Wünschen der Eigentümer der Parzellen Kat.-Nrn. 12, 17
und 22. Die Parzelle Kat.-Nr. 12 verfüge nicht über eine genügende
Zufahrt. Deren direkte Erschliessung über die I-Strasse sei nicht möglich,
weshalb die Quartierplanbedürftigkeit gegeben sei. Es stehe der
Beschwerdeführerin sodann offen, mit welchen Mitteln sie die
erschliessungsmässige Baureife der einbezogenen Grundstücke herstellen wolle.
Sie müsse sich aber als Eigentümerin der nebenan liegenden Parzelle Kat.-Nr. 08
nicht gefallen lassen, dass die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 ohne Not
über ihr Grundstück erfolge, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Ferner
komme ihr die Pflicht zu, das Grundstück Kat.-Nr. 12 sowie die übrigen
Parzellen im Perimeter entsprechend der geltenden Nutzungsordnung überbaubar zu
machen, was die Vorinstanz ausgeblendet habe. Dafür sei der Quartierplan das
richtige Mittel. Bis auf das Grundstück Kat.-Nr. 04 (im Eigentum der Beschwerdegegner 2)
seien alle Grundstücke im Quartierperimeter unternutzt und aufgrund der
ungünstigen Grundstücksformen nur schwer mit zentrumsgerechten Überbauungen
überbaubar. Eine der Zentrumszone entsprechende Nutzung der einzelnen Parzellen
liege aber auch im Interesse der Grundeigentümer. Ferner dürfe einzig auf die
Unterlagen betreffend die Einleitung des Quartierplans abgestellt werden; die
Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr. 12 zu guten Teilen für den
Bushof in Anspruch genommen werden soll, sei letztlich unbeachtlich.

4.3 In der
Beschwerdeantwort stellt der Beschwerdegegner 1 die Einleitung des
Quartierplans durch die Beschwerdeführerin in einen klaren Zusammenhang mit dem
Bushof. Nur am Rande sei noch auf die hinreichende Erschliessung des
Grundstücks Kat.-Nr. 12 hingewiesen worden. Dasselbe gelte für den
Genehmigungsbeschluss der Baudirektion, wo der Bushof das Hauptmotiv für den
strittigen Quartierplan sei. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin
bewirke der Umstand, dass Kat.-Nr. 12 nicht direkt ab der I-Strasse erschlossen
werden könne, keine Quartierplanbedürftigkeit, könne dieses Grundstück doch
ohne Probleme über das der Beschwerdeführerin gehörende, benachbarte und an die
H-Strasse grenzende Grundstück Kat.-Nr. 08 erschlossen werden. Angesichts
der Fläche von Kat.-Nr. 08 (1'465 m2) sei der Beschwerdeführerin
zumutbar, ca. 120 m2 für eine Erschliessungsstrasse zur
Verfügung zu stellen. Weiter rechtfertige weder eine teilweise Unternutzung von
Grundstücken im Einzugsgebiet noch die ungenügende Erschliessung einer einzigen
Parzelle einen Quartierplan, umso weniger, als der Beschwerdegegner 1 bei
Realisierung einer zentrumsgerechten Neuüberbauung aus seinem Wohnhaus auf
Kat.-Nr. 01 vertrieben würde. Abgesehen von den beiden Parzellen Kat.-Nr. 12
und 08 bestehe ein bereits überbautes Gebiet, das mittels Quartierplan nicht
dem Erdboden gleichgemacht werden könne. Denn vorliegend gehe es hauptsächlich
darum, das Land für einen Bushof zu beschaffen und die im Weg stehenden Bauten
abzureissen. Dieses überragende Hauptmotiv könne die Beschwerdeführerin nicht
mehr verändern. 

4.4 Auch nach
Ansicht der Beschwerdegegner 2 war die Erstellung des Bushofs im
Quartierplangebiet zur Hauptsache Anlass für die Einleitung des strittigen
Quartierplans und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion. In der
Beschwerdeschrift versuche die Beschwerdeführerin nun, den Quartierplan nicht
mehr mit Blick auf den Bushof, sondern mit Bezug auf die angeblich fehlende
Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 12 und die ungünstigen
Grundstücksformen im Quartierplanperimeter zu begründen (S. 3 f., 9).
Ein solches Vorgehen widerspreche Treu und Glauben, indem es die Absicht der
Beschwerdeführerin sei, den Bushof zu realisieren. Dies müsse bei der Prüfung
der Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplans beachtet werden.
Allerdings fehle es am Interesse für die Feinerschliessung von Grundstücken,
wenn diese anschliessend gar nicht einer zonenkonformen Nutzung entsprechend
überbaut würden, sondern zu einem Grossteil (Kat.-Nr. 18) oder ganz (Kat.-Nr. 01)
dem geplanten Bushof weichen müssten. Planungsarbeiten für eine
Feinerschliessung, die gar nie realisiert werde, seien überflüssig, ebenfalls
die Umformung von nicht optimal geformten Parzellen. Bei Bedarf könnte überdies
das Grundstück Kat.-Nr. 12 mit einer Zufahrtsstrasse über Kat.-Nr. 08
ohne Weiteres erschlossen werden, etwa über einen Notweg nach Art. 694 des
Zivilgesetzbuches ZGB. Der Bushof sei im Übrigen für die Erschliessung des
Quartierplangebiets nicht notwendig und jedenfalls keine Ausstattung oder
Ausrüstung im Sinn von § 126 Abs. 3 PBG. 

4.5 In der
Beschwerdereplik erklärt die Beschwerdeführerin, das Planungsziel der
Erstellung eines Bushofs sei "bekanntlich höchst unsicher". Zudem sei
die Frage, ob das Grundstück Kat.-Nr. 12 über das Grundstück Kat.-Nr. 08
erschlossen werden soll, im Quartierplanverfahren zu klären, was der Einräumung
eines Notwegrechts vorgehe. Neu bringt die Beschwerdeführerin vor, es bestehe
zulasten von Kat.-Nr. 15 und zugunsten von Kat.-Nr. 01 ein auf 3,90 m
vermasstes Fuss- und Fahrwegrecht, welches den Zugang zur G-Strasse erlaube und
als Ein- und Ausfahrt äusserst gefährlich sei, nachdem dort auch der regionale
Radweg verlaufe. Diese Situation könnte bei einem Neubau nicht beibehalten
werden und sei schon heute kaum tragbar (bestritten von den
Beschwerdegegnern 2). Rund die Hälfte der Flächen im Quartierplangebiet sei
ferner nicht überbaut, und alle Flächen seien unternutzt (Ausnahme: Kat.-Nr. 04).
Demnach sei ein Grossteil der Flächen ohne Quartierplan nicht überbaubar. Eine
Erschliessung von Kat.-Nr. 15 über die L-Strasse sei ferner nicht möglich.

Mit Bezug auf die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegner 2
lässt die Beschwerdeführerin ausführen, es sei durchaus sachgerecht gewesen,
dass im Einleitungsbeschluss die Realisierung des geplanten Bushofs erwähnt
worden sei, auch wenn sie noch höchst ungewiss sei. Sie wolle den Sachverhalt
diesbezüglich jedoch nicht umbiegen. Zudem profitierten auch die Eigentümer der
Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 15 mit ihren völlig ungenügend erschlossenen
Parzellen von einem Quartierplan. Die Einleitung des Quartierplans sei
unabhängig von der Planung des Bushofs notwendig. 

5.
 

Während die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren noch einen
klaren Zusammenhang zwischen dem Quartierplanverfahren und den – im Hinblick
auf die Erstellung des Bushofs notwendigen – weiteren Verfahren
(Gestaltungsplan, Baulinien, BZO-Revision) herstellte und ergänzend noch die
Unternutzung der Grundstücke im Quartierplangebiet erwähnte, legte sie in der
Beschwerde das Schwergewicht ihrer Argumentation zur Begründung der
Notwendigkeit eines Quartierplans darauf, dass die Parzelle Kat.-Nr. 12
nicht erschlossen sei, und erachtete in der Beschwerdereplik die Erstellung
eines Bushofs als "bekanntlich höchst unsicher". Neu erachtete sie
mit Bezug auf Kat.-Nr. 01 den Zugang zur G-Strasse als Ein- und Ausfahrt
als äusserst gefährlich.

5.1 Die
Beschwerdeführerin begründet die Notwendigkeit des Quartierplans nunmehr damit,
dass es dabei nurmehr um die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 12 gehe.

5.1.1
Wenn auch die Einleitung eines Quartierplans zur Erschliessung von Kat.-Nr. 12
nicht ausgeschlossen ist, besteht gleichzeitig kein Zwang zu solchem Vorgehen.
So könnte die Feinerschliessung dieses Gebiets auch von den Eigentümern selber
– ausserhalb eines Quartierplans – und ohne Rückgriff auf das Notwegrecht nach Art. 694
ZGB als superprivates Vorhaben an die Hand genommen oder in einem
öffentlich-rechtlichen Erschliessungsvertrag mit der Gemeinde geregelt werden
(RB 1988 Nr. 59 E. 1b; RB 1980 Nr. 24;
Müller/Rosenstock/Wipfli/Zuppinger, Vorbemerkungen zu §§ 131-136 N. 2;
Art. 19 Abs. 3 RPG). Denkbar wäre allerdings auch ein
Teilquartierplan, wie er für die Erstellung einzelner Erschliessungsanlagen und
für untergeordnete Änderungen an einzelnen Erschliessungsanlagen zur Anwendung
gelangt, etwa für die Verbreiterung einer Strasse (VGr, 18. September
2014, VB.2013.00624, E. 2.1; VGr, 20. August 2015, VB.2014.00708, E. 4.4;
Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 175). 

5.1.2
Die Parzelle Kat.-Nr. 12 kann nur über die H-Strasse erschlossen
werden. Eine Erschliessung ist weder über die I-Strasse noch über die L-Strasse
möglich. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin selber ist die Erschliessung
über die G-Strasse gefährlich und gar untragbar (vorn E. 4.2, 4.5), ohne
dass dies näher – etwa mit einer Unfallstatistik oder einer polizeilichen
Beurteilung – substanziiert würde. Eine Erschliessung über die G-Strasse stünde
aber ohnehin dem künftigen Bushof im Weg, weshalb eine solche nicht infrage
kommen kann. Es stünde der Beschwerdeführerin somit frei, im Rahmen eines
Teilquartierplans – sofern sie an einem Quartierplan festhalten wollte – einzig
die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 zu regeln.

5.1.3
In diesem Fall (Teilquartierplan) stellte sich allerdings die Frage,
weshalb die übrigen, bereits überbauten und für die darauf bestehenden Bauten
und Anlagen genügend erschlossenen und zugänglichen Parzellen (vgl. vorn E. 2.4)
im östlichen Teil des Quartierplangebiets in den Quartierplanperimeter
einbezogen werden müssten. Da eine Erschliessung rückwärtig über die Gemeindestrassen
erfolgen muss, kann diese nur über die H-Strasse mit einer Zufahrt über die
Parzelle Kat.-Nr. 08 der Beschwerdeführerin erfolgen, wie sie ja auch als
Zufahrt für den künftigen Bushof vorgesehen ist, oder, was allenfalls denkbar
wäre, unter Einbezug der Parzellen Kat.-Nr. 14 oder Kat.-Nr. 09
(diese ebenfalls im Eigentum der Beschwerdeführerin). Es erstaunt daher, wenn
die Beschwerdeführerin ausführen lässt, sie müsse sich als Eigentümerin der
neben der Parzelle Kat.-Nr. 12 liegenden Parzelle Kat.-Nr. 08 nicht
gefallen lassen, dass deren Erschliessung ohne Not über ihr Grundstück
verlaufen müsse, um ein Quartierplanverfahren zu vermeiden. Darüber hinaus wäre
mittels eines Teilquartierplans die Feinerschliessung für die im Rahmen des
Bushofprojekts vorgesehene Zentrumsüberbauung mindestens im westlich der neuen
Zufahrt zum Bushof gelegenen Teil von Kat.-Nr. 08 und im vom Bushof nicht
beanspruchten Teil von Kat.-Nr. 12 zu regeln.

5.1.4
Dementsprechend könnten die östlich der Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12
gelegenen Parzellen Kat.-Nrn. 01, 04, 15, 17, 18 und 22 sowie die der Zentrumszone-Z2-gerechten
Nutzung zugeführte Kat.-Nr. 04 aus dem Quartierplanperimeter entlassen
werden, führte doch die Erschliessung von Kat.-Nr. 12 in ihrem Bereich des
Quartierplangebiets zu keiner Verbesserung der Erschliessung und bedürften die
erwähnten Parzellen nicht der Feinerschliessung, nachdem sie ausreichend
erschlossen sind und sinnvoll genutzt werden (BGr, 1. April 2019,
1C_314/2018, E. 2.4). Es ist daher nicht einzusehen, weshalb sie
kostenmässig zur Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 12 beitragen müssten.
Denn die Kostenbeteiligung der Quartierplangenossen ist nicht Zweck, sondern
Folge der gesetzlichen Ordnung, dass der Eigentümer für die Feinerschliessung
seines Grundstücks selber aufzukommen hat (RB 1988 Nr. 59 E. 2a).
Eine solche würde sich aber auf die Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12
beschränken. Auch wenn das Beizugsgebiet für einen Quartierplan im Zweifel eher
weit zu fassen ist, damit für die Planung genügend Spielraum verbleibt
(Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 179), erschiene im Fall eines Teilquartierplans
der aktuelle Quartierplanperimeter jedenfalls als weit überzogen und müsste er
erheblich verkleinert werden. Daran ändert nichts, wenn die Beschwerdeführerin
– grundsätzlich zu Recht – vorbringt, etwa die Hälfte des Quartierplangebiets
sei nicht überbaut, denn die unüberbauten Flächen von insgesamt 4'729 m2
umfassen gerade die beiden Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12.

5.1.5
Ginge es der Beschwerdeführerin somit einzig um die Erschliessung der
Parzelle Kat.-Nr. 12, wäre dazu nicht zwingend ein Quartier- oder Teilquartierplan
nötig. Im Fall eines solchen wäre aber der Quartierplanperimeter auf die beiden
beteiligten Parzellen zu beschränken.

5.2 Allerdings
geht es der Beschwerdeführerin entgegen ihren Angaben in der Beschwerdereplik
bei der Einleitung des Quartierplans vornehmlich um die Erstellung des
geplanten Bushofs und die Entwicklung des diesen umgebenden Gebiets.

5.2.1
Im Gesamtverkehrskonzept der Stadt M vom 14. Dezember 2017 wird
dem Projekt "Bushof" eine hohe Priorität eingeräumt. Gemäss der
Testplanung "Z" soll sich das Gebiet Y mittelfristig zu einer
attraktiven Drehscheibe des öffentlichen Verkehrs mit optimalen
Umsteigemöglichkeiten und kurzen Wegen weiterentwickeln. Um die künftigen
Anforderungen abzudecken, seien alle Teams der Testplanung zum Schluss
gekommen, dass solches nur mit einem Bushof zu bewältigen sei, dessen Lage
südlich des Y-Areals direkt an den Geleisen und seitlich der G-Strasse sein
müsse. Um das benötigte Land für den neuen Bushof planungsrechtlich sichern zu
können, sei im W die Durchführung eines Quartierplanverfahrens notwendig.
Dasselbe wurde anlässlich der Informationsveranstaltung vom 5. Dezember
2017 ausgeführt, wonach die Flächen für den Bushof im Rahmen des Quartierplans
zu sichern seien. Ebenso wurde im Informationsschreiben der Beschwerdeführerin
an die Quartierplangenossen vom 29. Januar 2018 darauf hingewiesen, dass
im Quartierplanperimeter ein neuer Bushof entstehen und die umgebende Bebauung
einen zentrums- und zonengerechten Charakter erhalten soll, wofür der Quartierplan
eingeleitet worden sei. 

5.2.2
In der Verfügung vom 24. Januar 2018 (Genehmigung der Einleitung des
Quartierplans "W") nimmt das ARE seinerseits Bezug auf die
Testplanung für den Bushof und hält fest, um die Raumsicherung für den neuen
Bushof, die Baureifmachung der angrenzenden Grundstücke und die Festlegung der
geeigneten Bau- und Nutzungsbestimmungen sicherzustellen, sei aus Sicht der
Beschwerdeführerin neben einem öffentlichen Gestaltungsplan und der Anpassung
der Bau- und Zonenordnung auch ein Quartierplanverfahren notwendig. Zur
Sicherstellung der Baureife habe der Stadtrat M das Quartierplanverfahren
"W" eingeleitet. Das ARE ging ferner davon aus, dass die
Bebauungsstudie (erkorene Bestvariante) weitgehend das gesamte
Quartierplangebiet umfassen werde. 

5.2.3
Die Beschwerdeführerin gesteht zu, dass für die Realisierung des
Bushofprojekts die Gebäude auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01, 15 und 17 sowie
teilweise auf Kat.-Nr. 18 dem Bushof (Gebäude) und der Ausfahrt für die
Busse Richtung G-Strasse weichen müssten. Dies ist sowohl nach der Planung
gemäss Teilrichtplan für das Y-Gebiet vom 24. September 1997 (Genehmigung
des Regierungsrats; fortan Teilrichtplan) als auch aufgrund der Testplanung
gemäss Bericht vom 1. Juli 2014 der Fall. Im Teilrichtplan ist im Hinblick
auf die geplante definitive Busstation, die schon damals mit sieben
Busanlegekanten im heute überbauten Gebiet westlich der G-Strasse angesiedelt
werden sollte, der Hinweis darauf enthalten, dass mit den Grundeigentümern der
durch die Busstation tangierten, westlich der G-Strasse (bzw. am östlichen Rand
des Quartierplangebiets) liegenden Parzellen frühzeitig Verhandlungen über den
Erwerb ihrer Liegenschaften aufzunehmen seien. Gemäss dem Bericht über die
Testplanung soll im Y-Gebiet im engeren Bereich der Busstation eine
"moderate Verdichtung" mit vier- bis fünfgeschossiger Bebauung und
einzelnen Hochpunkten von maximal 25 m Höhe erfolgen. Das ginge immerhin
teilweise über die Zentrumszone 2 hinaus (vorn E. 3.1).

5.2.4
Nach Angaben der Beschwerdeführerin begrüssten die Eigner der Parzelle
Kat.-Nr. 12 sowie diejenigen der Parzellen Kat.-Nrn. 17 und 22 die
Einleitung eines Quartierplans im erwähnten Gebiet und bekundeten ein grosses
Interesse an Neubauten in der Umgebung des Bushofs, was wiederum den
Zusammenhang mit dem geplanten Bushof verstärkt, während die Beschwerdegegner
keine Notwendigkeit für einen Quartierplan erkennen. 

5.2.5
Nach dem Ausgeführten steht fest, dass die Einleitung des Quartierplans in
direktem Zusammenhang mit der geplanten Erstellung eines Bushofs anschliessend
an die Bahngeleise im Bereich des Quartierplanperimeters steht. Dass
"ausserdem" die hinreichende Erschliessung von Kat.-Nr. 12 und
aller anderen Grundstücke sichergestellt werden soll, vermag die vorrangige
Bedeutung des geplanten Bushofs für die Einleitung des Quartierplans nicht zu
schmälern.

5.3 Die
Beschwerdeführerin erklärt, dem Beschluss über die Verfahrenseinleitung vom 26. Oktober
2017 und dem Genehmigungsbeschluss der Baudirektion hätten lediglich der
Situationsplan und das Grundeigentümerverzeichnis zugrunde gelegen, nicht aber
die Testplanung "Z" und der Synthesebericht. Demnach sei die in E. 7.2
des angefochtenen Beschlusses genannte Plandarstellung, wonach die Parzelle Kat.-Nr. 12
zu guten Teilen für den Bushof in Anspruch genommen werden soll, vorliegend
unbeachtlich. Angesichts dessen, dass die Erstellung des geplanten Bushofs
sowohl im Entscheid über die Quartierplaneinleitung als auch im
Genehmigungsbeschluss des ARE überwiegendes Gewicht zukam und zukommt, ist dem
nicht zu folgen. 

6.
 

Nachdem wie erwähnt die Erstellung des Bushofs
Ausgangspunkt für die Einleitung des Quartierplans war, ist zu prüfen, ob der
Quartierplan zu Recht eingeleitet wurde. Es ist zwar richtig, dass der Bushof
als Anlage der Groberschliessung nicht im Rahmen des Quartierplans zu erstellen
ist. Indessen ist der Quartierplan Teil mehrerer planerischer Massnahmen, um
den Bushof zu erstellen und das umliegende Gebiet einer verdichteten Nutzung
mit vier- bis fünfgeschossigen Hochbauten zuzuführen. In diesem Kontext muss
die Rechtmässigkeit der Einleitung des Quartierplans Bestand haben.

6.1 Vorerst
ist zu bedenken, dass nicht nur die Liegenschaften der Beschwerdegegner auf den
Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 18, sondern weitere auf Kat.-Nrn. 15 und 17
dem Bushof und den Ab- und Ausfahrtmöglichkeiten der Busse in die G-Strasse
ganz oder teilweise weichen müssen, was im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der
Einleitung des Quartierplans zu berücksichtigen ist. Dabei ist zu bedenken,
dass im Rahmen des Quartierplanverfahrens entgegen dessen Zweck eine Überbauung
dieser Grundstücke im Quartierplanperimeter gar nicht mehr vorgesehen ist und
diese deshalb einer an die Zentrumszone Z2 angepassten Erschliessung auch
nicht bedürften. Dem Hauptzweck des Quartierplans, alle Grundstücke innerhalb
des Quartierplangebiets zu erschliessen bzw. einer baulichen Nutzung
zuzuführen, würde damit in Bezug auf einen doch erheblichen Teil des
Quartierplangebiets nicht entsprochen (vorn E. 2.3, 2.4). Schon dies
spricht gegen die Einleitung des Quartierplans. 

Dazu trägt weiter bei, dass die Gebäude G-Strasse 20
(auf Kat.-Nr. 17) und 21 (auf Kat.-Nr. 15) im kommunalen Inventar der
schutzwürdigen Kulturobjekte der Stadt M enthalten sind. Dass der Abbruch
dieser und der übrigen Liegenschaften überhaupt möglich wäre, nachdem ein Quartierplan
auf Schutzobjekte und bestehende Gebäude Rücksicht zu nehmen hat, die
vorliegend durchaus wertbestimmend sind, steht in keiner Weise fest (§ 127
Abs. 1 und 2 PBG; vgl. dazu VGR, 8. Februar 2012, VB.2011.00104; vorn
E. 2.6).

6.2 Der Bushof
hat weder eine quartierplangebietsinterne Erschliessungsfunktion noch führt er
zu einer Verbesserung der Erschliessung des Quartierplangebiets. Zu Recht hielt
die Vorinstanz dazu fest, dass die Realisierung des Bushofs zwar im öffentlichen
Interesse eines breiten potenziellen Nutzerkreises liege. Allerdings seien
diese Interessen vorliegend den privaten Interessen eines einzelnen
Grundeigentümers im Quartierplangebiet – mithin der Beschwerdeführerin –
gleichzusetzen. Wenn aber die Einleitung des Quartierplans nur der Befriedigung
von – nicht in erster Linie den Quartierplangenossen dienenden –
Spezialwünschen eines Grundeigentümers dient (d. h. vorliegend der Erstellung des Bushofs),
spricht dies gegen deren Zulässigkeit (vorn E. 2.3). 

6.3 Den
Eigentümern von Grundstücken im Beizugsgebiet ist grundsätzlich entsprechend
der Fläche ihres Altbestands gleichwertiges neues Land zuzuteilen. Eine völlig
gleichwertige Landumlegung ist jedoch in den meisten Fällen nicht zu erreichen
(vorn E. 2.4; RB 1966 Nr. 75), weshalb bei Bedarf ein wertmässiger
Ausgleich erfolgt. Da das Quartierplanverfahren grundsätzlich auf dem
Realersatzprinzip beruht, kommt der Geldausgleich als wertmässiger Ausgleich
vor allem in Fällen zur Anwendung, wo die Durchsetzung des Realersatzprinzips
nicht vollständig möglich ist, und auch nur als subsidiäre Massnahme (RB 1995 Nr. 69
E. 1). Dass das Realersatzprinzip (vorn E. 2.5) im Quartierplangebiet
mit Bezug auf die Parzellen Kat.-Nrn. 01 sowie 15 und 22 überhaupt
verwirklicht werden könnte, ist jedoch zu verneinen. 

Das Quartierplangebiet umfasst insgesamt 9'335 m2.
Bereits die Erstellung des Bushofs wird etwa 25 % der Fläche des gesamten
Quartierplangebiets beanspruchen, was in der Regel dem höchst Zulässigen
entspricht (§ 138 Abs. 3 PBG). Nach Abzug des Raumbedarfs des Bushofs
reduzierte sich die Möglichkeit der Zuteilung gleichwertigen neuen Landes auf
rund 7001 m2. Liesse man zugunsten des Quartierplans die
Parzelle der Beschwerdegegner 2 (Kat.-Nr. 18), die dem Bushof nur
teilweise weichen müsste, einmal ausser Acht, umfassten die übrigen überbauten
und erschlossenen Parzellen Kat.-Nrn. 17 (384 m2), 15 (737 m2)
und 01 (512 m2, deren Bauten dem Bushof gänzlich weichen
müssten, mit insgesamt 1023 m2 rund 23 % der für einen
Ausgleich zur Verfügung stehenden Fläche. Schon rein rechnerisch ist damit
praktisch ausgeschlossen, dass mit Bezug auf diese drei Grundstücke ein
Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets geschaffen werden könnte. Ferner
wäre eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung in
dieser Situation nur durch eine für die übrigen Beteiligten unzumutbare
Abtretung erreichbar (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 177; vorn E. 4.1). 

6.4 Angesichts
ihrer Flächen handelt es sich bei den erwähnten Grundstücken nicht um solche,
die flächenmässig für eine Überbauung kaum nutzbar wären (vgl. dazu RB 1995 Nr. 69
E. 2; vorn E. 2.6). Sie müssten daher mangels eines möglichen
Ausgleichs ausgekauft werden. Für einen Auskauf reicht jedoch die ungünstige
Form eines Grundstücks, wie sie von der Beschwerdeführerin angeführt wird, oder
dessen exponierte Lage etwa im Strassenabstands- oder Baulinienbereich, nicht
aus (vorn E. 2.5). Ein Auskauf verbietet sich auch dann, wenn das
Grundstück mit einem gut erhaltenen Gebäude überstellt ist, was mindestens mit
Bezug auf die Liegenschaften der Beschwerdegegner zu bejahen ist. Dass ein
Auskauf als ultima ratio (vorn E. 2.6) im Rahmen des Quartierplans
vorliegend möglich wäre, ist daher – zudem im Hinblick auf die mindestens
kommunal als schützenswert betrachteten Liegenschaften auf Kat.-Nrn. 15
und 17 (vorn E. 6.1) – wenig wahrscheinlich. Wohl deshalb empfahl bereits
der Teilrichtplan vom 24. September 1997, dass mit den von der Busstation
tangierten Grundeigentümern Verhandlungen über den Erwerb ihrer Liegenschaften
aufzunehmen seien (vorn E. 5.2.3). Faktisch sieht allerdings der
Quartierplan die Enteignung der Betroffenen – insbesondere der Beschwerdegegner
– vor. In Bezug auf Anlagen, die nicht in erster Linie den Interessen der an
der Landumlegung beteiligten Eigentümer dienen, können diesen jedoch keine
Sonderopfer auferlegt werden (BGE 100 Ia 223 E. 3c).

Da das Quartierplanverfahren, jedenfalls soweit es nicht
ausschliesslich die Erschliessung der Parzellen Kat.-Nrn. 08 und 12
bezweckt und die Parzellen Kat.-Nrn. 01, 10,15, 17, 18 und 22
miteinbezieht, auf den Landerwerb für den Bushof ausgerichtet ist, erweist sich
dessen Einleitung als unzulässig. Wie die Vorinstanz festgestellt hat, müsste
der Landerwerb auf dem Weg der formellen Enteignung nach dem Abtretungsgesetz
erfolgen. 

6.5 Selbst
wenn aber (theoretisch) ein Ausgleich nach dem Realersatzprinzip für die
Parzellen Kat.-Nrn.  01, 15, 17 und 18 möglich wäre, stellte sich
jedenfalls die Frage, ob ein Quartierplan vorliegend seinen Zweck erfüllen
könnte, wenn – wie die Beschwerdegegner 2 zu Recht ausführen – eine
Überbauung der erwähnten Grundstücke gerade nicht vorgesehen ist und diese dem
geplanten Bushof und dessen Zu- und Ausfahrt weichen müssen (vorn E. 6.1).
Die Notwendigkeit, im Rahmen eines Quartierplans die Überbaubarkeit und
Feinerschliessung von Grundstücken im Quartierplanperimeter zu planen sowie
deren Grundstücksformen zu optimieren, wenn deren Überbauung überhaupt nicht
vorgesehen ist, erscheint vielmehr nicht gegeben (VGr, 26. Juni 2012,
VB.2012.00201, E. 4.1). Insofern fehlt es mit Bezug auf die erwähnten
Grundstücke nicht nur an der Quartierplanbedürftigkeit, sondern auch – entgegen
dem Vorbringen der Beschwerdeführerin (vorn E. 4.2) – an einem Interesse
der Beschwerdegegner und der Eigentümer von Kat.-Nr. 15 für eine der
Zentrumszone entsprechende Nutzung ihrer Parzellen. Diese ergibt sich auch
nicht etwa aus einer Beseitigung eines polizei- oder planwidrigen Zustands mit
Bezug auf die von der G-Strasse her erschlossenen Grundstücke (dazu vorn E. 5.2.1).

6.6 Dass bei
Scheitern des Bushof-Projekts an dessen Stelle weitere zentrumsgerechte Bauten
auf den Parzellen der Beschwerdegegner vorgesehen wären, geht überdies aus den
Akten nicht hervor und wird nicht geltend gemacht. Insofern vermag der vorgesehene
Quartierplan seinen Zweck zugunsten der betroffenen Grundeigentümer auch dann
nicht zu erfüllen, wenn (nur) das Bushofprojekt scheiterte. Auch unter diesem
Gesichtspunkt ist somit die Zuführung der erwähnten Parzellen zu einer
baulichen Nutzung höchst unwahrscheinlich, was gegen die Einleitung des
Quartierplans spricht (vgl. dazu VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00350, E. 2.2).
Insofern ist es auch von untergeordneter Bedeutung, wenn sich die Vorinstanz
mit dem Entwicklungspotenzial und den Überbauungsmöglichkeiten im
Quartierplangebiet nicht auseinandersetzte, wie ihr die Beschwerdeführerin
vorwirft, weil die vorliegend betroffenen Parzellen dafür ohnehin nicht
vorgesehen wären.

7.
 

7.1 Nach dem
Ausgeführten vermögen schliesslich im Sinn einer Interessenabwägung die
Interessen der Beschwerdeführerin die privaten Interessen der Beschwerdegegner
jedenfalls nicht zu überwiegen. Mit Bezug auf die Beschwerdegegner werden
gerade die mit einem Quartierplan verbundenen Ziele gar nicht erreicht, sind doch
ihre Grundstücke nicht für eine Überbauung vorgesehen, wäre deshalb deren
Überführung in eine überbaubare Form nutzlos und besteht kaum Aussicht auf
Realersatz innerhalb des Quartierplangebiets. Ausserdem ist die Einleitung des
Quartierplans im Wesentlichen von den Interessen der Beschwerdeführerin an der
Erstellung des Bushofs als einer Anlage der Groberschliessung bestimmt, die den
betroffenen Grundeigentümern keine Vorteile innerhalb des Quartierplangebiets
bringt. In Würdigung dieser Interessenlage erscheint die amtliche Einleitung
des Quartierplans demnach nicht als wünschbar (vorn E. 2.3) und sind die
Voraussetzung zu dessen Einleitung nicht erfüllt.

7.2 Im Übrigen
ist auf die zutreffenden und überzeugenden Ausführungen im angefochtenen
Entscheid zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG).

7.3 Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen.

8.
 

8.1 Bei diesem
Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Ausserdem ist sie zu
verpflichten, den Beschwerdegegnern je eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17
Abs. 2 VRG).

8.2 Die
Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der
Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse (§ 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 [GebV VGr]). Das vorliegende Verfahren hat keinen direkten Streitwert.
Hingegen liegen der Erstellung des geplanten Bushofs und der geplanten
Entwicklung des ihn umgebenden Gebiets im Quartierplanperimeter zu einem neuen
städtebaulichen Akzent zweifellos ein grösseres Streitinteresse zugrunde, was
zu berücksichtigen ist. Ausserdem waren nicht einfache Rechtsfragen zu
beurteilen und erwies sich das Verfahren aufgrund der Vielzahl von
Rechtsschriften und der teilweisen Änderung der Begründung der
Quartierplanbedürftigkeit als einigermassen aufwendig, weshalb eine
Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.- als angemessen erscheint. 

8.3 Nach § 17
Abs. 2 VRG ist der obsiegenden Partei eine angemessene Parteientschädigung
geschuldet, wobei sich deren Höhe nach der Bedeutung der Streitsache, der
Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen bemisst (§ 8
Abs. 1 GebV VGr). Angesichts des mehrfachen Schriftenwechsels und der
nicht einfach zu beurteilenden Fragen erweist es sich als angemessen, die
obsiegenden Beschwerdegegner mit je Fr. 4'000.- (inkl. Mehrwertsteuer 7,7 %)
zu entschädigen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    490.--     Zustellkosten,

Fr. 6'490.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern 1 und 2 eine
Parteientschädigung von je Fr. 4'000.- (inkl. 7,7 % MWST) auszurichten,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …