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**Case Identifier:** 1182c2ed-0fd7-5725-93b8-5e147666606d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-11-01
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.11.2021 A-2521/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2521-2019_2021-11-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Décision annulée par le TF par arrêt du 

06.10.2022 (2C_993/2021) 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-2521/2019 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 e r  n o v e m b r e  2 0 2 1  

Composition 
 Raphaël Gani (président du collège),  

Jürg Steiger, Annie Rochat Pauchard, juges, 

Alice Fadda, greffière. 
 

 
 

Parties 
 A._______ Sàrl,  

représentée par  

Maître Ambre Arber,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Administration fédérale des douanes AFD,  

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 RPLP; transport combiné non accompagné (TCNA); de-

mande de remboursement. 

 

 

 

A-2521/2019 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a A._______ Sàrl (ci-après : la recourante) est une société ayant pour 

but social l’exploitation d’une entreprise de transports routiers. Elle est no-

tamment propriétaire d’un porte-containers de la marque MAN, immatriculé 

[…]. 

A.b En janvier 2014, la recourante commença à effectuer des courses de 

transport combiné non accompagné (ci-après : TCNA) pour le compte de 

la société B._______AG (ci-après : la partie contractante), dont elle était le 

sous-traitant. La collaboration cessa au mois d’avril 2015, pour reprendre 

en novembre 2017. 

B.  

B.a En date des 19 et 24 octobre 2018, 19 novembre 2018 et 13 décembre 

2018, la Direction générale des douanes (ci-après : la DGD) de l'Adminis-

tration fédérale des douanes (ci-après: AFD) reçut de la part de la recou-

rante des demandes de remboursement TCNA pour les périodes fiscales 

de novembre et décembre 2017 et de mars à novembre 2018, pour un 

montant total de CHF 59'367.--. Afin de vérifier le bien-fondé desdites de-

mandes de remboursement, la DGD demanda à la recourante de lui trans-

mettre les justificatifs des transports effectués en TCNA du mois de no-

vembre 2017. 

B.b Le 27 novembre 2018, la recourante lui envoya les justificatifs sui-

vants : les rapports journaliers établis par la partie contractante, indiquant 

notamment les lieux de prise en charge et de dépôt des containers, les 

lieux de chargement ou de déchargement de la marchandise, ainsi que les 

numéros des containers transportés. Sur requête de l’AFD, la recourante 

lui fournit encore, le 10 décembre 2018, les numéros des trains ayant trans-

porté les containers en 2017 et 2018. 

B.c Le 9 janvier 2019, la DGD informa la recourante que les différents do-

cuments transmis jusqu’ici étaient insuffisants, car ne lui permettant pas de 

déterminer le parcours principal des containers effectué par voie ferro-

viaire. L’autorité impartit à la recourante un délai au 18 janvier 2019, afin 

qu’elle lui fasse parvenir les documents attestant de ce que chaque contai-

ner avait bien été transporté par le rail avant qu’elle ne le transporte à son 

tour. 

B.d Le 29 janvier 2019, la recourante fournit à l’AFD une liste des numéros 

de wagon ayant transporté les containers au mois de novembre 2017 ; 

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cette liste avait été établie et complétée à la main par un représentant de 

la partie contractante, puis avait été timbrée par la recourante. 

B.e Par courriel du 31 janvier 2019, la DGD informa la recourante que cette 

liste ne permettait toujours pas d’attester de l’acheminement des contai-

ners par voie ferroviaire et lui impartit un nouveau délai au 5 février 2019, 

pour fournir les renseignements demandés. L’autorité requit en outre des 

informations complémentaires sur les transports effectués le 8 novembre 

2017. 

B.f Le 12 mars 2019, la DGD impartit un dernier délai à la recourante au 

26 mars 2019, afin qu’elle lui fournisse une attestation signée par la partie 

contractante, aux fins de prouver le trajet principal par le rail des différents 

containers transportés au mois de novembre 2017 et pour lesquels un rem-

boursement TCNA était requis. 

B.g Par courriel du 8 avril 2019, la recourante transmit à la DGD des fac-

tures adressées à la partie contractante, des courriers de celle-ci concer-

nant la procédure de remboursement à partir de janvier 2019 et une nou-

velle fois la liste de wagons. En revanche, elle ne lui fournit pas d’attesta-

tion de la partie contractante, cette dernière refusant d’en produire une. A 

cet égard, la recourante informa la DGD de ce refus, puis par courriel de la 

cessation de leur collaboration. 

C.  

Par décision du 8 avril 2019, la DGD refusa le remboursement TCNA de la 

somme totale de CHF 59'367.-- correspondant à la période de novembre 

2017 à décembre 2018. 

D.  

Par recours du 24 mai 2019, la recourante a conclu principalement à l’an-

nulation de la décision du 8 avril 2019 et à sa réforme en ce sens que la 

somme totale susmentionnée doit lui être remboursée. Les parties se sont 

encore déterminées par échanges d’écritures des 15 juillet 2019 (Réponse 

de l’AFD), 17 septembre 2019 (Réplique du recourant) et 14 octobre 2019 

(Duplique de la DGD [ci-après : l’autorité inférieure]). 

Les autres faits et les arguments des parties seront repris, pour autant que 

besoin, dans les considérants en droit du présent arrêt. 

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Droit : 

1.  

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17 

juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), celui-ci, 

en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens 

de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure admi-

nistrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 

LTAF. En particulier, les décisions sur recours des départements et des 

unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou adminis-

trativement rattachées peuvent être contestées devant le Tribunal adminis-

tratif fédéral conformément à l'art. 33 let. d LTAF. Au sein du Département 

fédéral des finances (ci-après: DFF), l'AFD est une unité de l'administration 

fédérale centrale (art. 8 al. 1 let. a et annexe 1, ch. V 1.6 de l'ordonnance 

du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'adminis-

tration [OLOGA, RS 172.010.1]).  

1.2 La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est ré-

gie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 

LTAF, art. 2 al. 4 PA et art. 23 al. 4 de la loi fédérale du 19 décembre 1997 

concernant une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations 

[loi relative à une redevance sur le trafic des poids lourds, LRPL, RS 

641.81]; arrêts du TAF A-1608/2016 du 20 septembre 2016 consid. 1.1, 

A-309/2016 du 14 juin 2016 consid. 1).  

1.3 Les décisions en matière de LRPL prononcées par la DGD, qui ne sont 

pas des décisions de taxation rendues en première instance, peuvent être 

attaquées directement par un recours déposé auprès du Tribunal adminis-

tratif fédéral (art. 23 al. 4 LRPL; voir arrêts du TAF A-1412/2015, 

A-1422/2015 du 14 décembre 2016 consid. 1, A-6851/2015 du 1er no-

vembre 2016 consid. 1.1).  

1.4 En sa qualité de destinataire de la décision du 8 avril 2019, la recou-

rante est spécialement touchée par celle-ci et a un intérêt digne de protec-

tion à son annulation ou à sa modification. Interjeté en temps utile (art. 50 

al. 1 PA cum art. 22a PA), le recours répond en outre aux exigences de 

contenu et de forme de la procédure administrative (art. 52 al. 1 PA). Il con-

vient donc d’entrer en matière. 

2.  

2.1 La recourante peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'ex-

cès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incom-

plète des faits pertinents ou l'inopportunité (art. 49 PA).  

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2.2 Le Tribunal administratif fédéral constate les faits et applique le droit 

d'office, sans être lié par les motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 

al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision en-

treprise (arrêt du TAF A-1622/2015 du 30 juin 2017 consid. 2.2). La procé-

dure est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal 

définit les faits d'office et librement (voir art. 12 PA; voir toutefois la réserve 

de l'art. 2 al. 1 PA [arrêts du TAF A-5519/2012 du 31 mars 2014 consid. 1.1, 

A-2822/2007 du 27 novembre 2009 consid. 1.5], qui ne mentionne pas 

moins des principes appliqués de toute façon par le Tribunal de céans dans 

la procédure devant lui [arrêt du TAF A-1635/2015 du 11 avril 2016 con-

sid. 1.2.2 et 2]).  

2.3 Il n'appartient en principe pas à l'autorité de recours d'établir les faits 

ab ovo; il s'agit bien plus de vérifier les faits établis par l'autorité inférieure 

(arrêts du TAF A-2888/2016 du 16 juin 2017 consid. 2.3, A-704/2012 du 27 

novembre 2013 consid. 3.3). En conséquence, l'autorité saisie se limite en 

principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invo-

quées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y 

incitent (ATF 122 V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; arrêts du TAF 

A-5183/2014 du 27 octobre 2015 consid. 1.2.3, A‑1438/2014 du 17 août 

2015 consid. 1.2.3). 

3.  

3.1  

3.1.1 La Confédération peut prélever sur la circulation des poids lourds une 

redevance proportionnelle aux prestations ou à la consommation si ce tra-

fic entraîne pour la collectivité des coûts non couverts par d'autres presta-

tions ou redevances (art. 85 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confé-

dération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]; arrêt du TAF A-1725/2006 

du 20 juin 2007 consid. 2.1). Le produit net de la redevance sert à couvrir 

les frais liés aux transports terrestres (art. 85 al. 2 Cst.).  

3.1.2 La redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations est 

perçue pour l'ensemble du réseau routier public suisse (art. 2 LRPL). La 

redevance est perçue sur les véhicules lourds immatriculés en Suisse ou 

à l'étranger (suisses et étrangers), soit les véhicules à moteur et les re-

morques destinés au transport de personnes ou de marchandises (art. 3 

LRPL).  

3.1.3 L'assujetti est le détenteur du véhicule; pour les véhicules étrangers, 

le conducteur est également assujetti (art. 5 al. 1 LRPL). Le détenteur au 

sens de l'art. 5 al. 1 LRPL est toujours la personne au nom de laquelle le 

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véhicule au sens de l'art. 3 LRPL est immatriculé (arrêts du TAF 

A-2644/2016 du 8 janvier 2016 consid. 3.2, A-7220/2013 du 1er octobre 

2014 consid. 2.2).  

3.1.4 Le principe de l'auto-déclaration applicable dans le domaine de la 

LRPL implique que la personne assujettie porte la responsabilité de l'exac-

titude et de l'exhaustivité de sa déclaration (voir art. 11 al. 1 LRPL et 

art. 22 s. de l'ordonnance du 6 mars 2000 concernant une redevance sur 

le trafic des poids lourds liée aux prestations [ordonnance relative à une 

redevance sur le trafic des poids lourds, ORPL, RS 641.811]; arrêts du TAF 

A-185/2016 du 6 mai 2016 consid. 4.2.2, A-1225/2013 du 27 mars 2014 

consid. 3.5.3.2, A-3546/2011 du 19 août 2011 consid. 3.4.1).  

3.2  

3.2.1 Avec pour base légale l'art. 4 al. 3 LRPL (arrêt du TAF A-1608/2016 

du 20 septembre 2016 consid. 2.2), qui prévoit que les trajets effectués 

dans le trafic combiné non accompagné donnent droit à un remboursement 

forfaitaire et que le Conseil fédéral règle les modalités, l'art. 8 ORPL régit 

les véhicules affectés au transport combiné non accompagné. L'art. 8 al. 1 

dispose ainsi que les détenteurs de véhicules soumis à la redevance à 

l'aide desquels sont effectuées des courses en transport combiné non ac-

compagné TCNA bénéficient d'un remboursement, sur demande présen-

tée à l'Administration des douanes, pour les parcours initiaux ou terminaux 

du TCNA (arrêt du TF 2C_422/2014 du 18 juillet 2015 consid. 2.2.5). Ces 

parcours initiaux ou terminaux du TCNA sont par ailleurs définis comme 

« les parcours que des véhicules routiers […] effectuent entre le lieu de 

chargement ou de déchargement et une gare de transbordement ou un 

port rhénan, sans que la marchandise transportée change de contenant 

lors du passage d’un mode de transport à l’autre » (art. 9 ORPL). 

3.2.2  

3.2.2.1 Sur la base de l'art. 10 ORPL a été arrêtée par le DFF, en accord 

avec le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'éner-

gie et de la communication (ci-après: DETEC), l'ordonnance du 1er sep-

tembre 2000 sur le remboursement de la redevance sur le trafic des poids 

lourds pour les transports effectués sur les parcours initiaux et terminaux 

du trafic combiné non accompagné (RS 641.811.22; ci-après: ordonnance 

TCNA; arrêts du TAF A-1412/2016, A-1422/2016 du 14 décembre 2016 

consid. 5.2.2, A-1608/2016 du 20 septembre 2016 consid. 2.2.1). 

3.2.2.2 La période de remboursement est le mois civil (art. 3 al. 1 ordon-

nance TCNA). Une demande de remboursement au maximum peut être 

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présentée par mois (art. 3 al. 2 ordonnance TCNA). Le requérant doit pré-

senter la demande à la DGD dans un délai d'une année à compter de l'ex-

piration du mois civil au cours duquel la course a eu lieu (art. 3 al. 3 ordon-

nance TCNA).  

3.2.2.3 La demande de remboursement doit contenir les indications sui-

vantes: a) nombre d'unités de chargement et de semi-remorques selon les 

catégories définies à l'art. 8 al. 2 ORPL et b), nom et signature du requérant 

(art. 1 al. 1 ordonnance TCNA).  

Pour chaque parcours initial ou terminal du trafic combiné non accompa-

gné (TCNA), le requérant doit sur demande présenter une preuve à la DGD 

(art. 2 al. 1 ordonnance TCNA). Tous les documents et justificatifs essen-

tiels pour le remboursement de la redevance doivent être conservés pen-

dant cinq ans et être présentés sur demande à la DGD (art. 2 al. 2 ordon-

nance TCNA).  

3.2.2.4 Se fondant sur l'art. 45 al. 2 ORPL, qui dispose que la DGD publie 

les instructions nécessaires à l'exécution, a été édictée une directive intitu-

lée "Redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP). 

Remboursement pour les transports effectués dans le cadre du trafic com-

biné non accompagné" (ci-après: directive TCNA), valable à partir du 

1er janvier 2008 (arrêt du TAF A-1608/2016 du 20 septembre 2016 con-

sid. 2.2.2). Le règlement 14-02-10 « Remboursement pour les transports 

effectués dans le cadre du trafic combiné non accompagné (ci-après : Rè-

glement TCNA) », entré en vigueur le 1er janvier 2019, remplace la Direc-

tive TCNA, mais reprend pour l’essentiel son contenu. 

3.2.2.5 Aux termes du ch. 3.6.1.1 de la directive TCNA, respectivement du 

ch. 3.5.1.1. du règlement TCNA, « Les documents et les moyens de preuve 

[concernant le transport TCNA] doivent contenir les indications minimales 

suivantes: taille de l'unité de chargement (longueur/largeur ou désignation 

normalisée) ; identification de l'unité de chargement (n° du conteneur ou 

de la caisse mobile, plaque de contrôle de la semi-remorque); identification 

de la liaison entre l'unité de chargement et le parcours initial/terminal (vé-

hicule routier) ainsi que le parcours principal (transport ferroviaire ou flu-

vial); plaque de contrôle du véhicule affecté au TCNA ». Les documents 

suivants peuvent servir de moyens de preuve: liste établie par l'exploitant 

du terminal, énumérant toutes les unités de chargement délivrées ou enle-

vées par un détenteur donné dans un terminal déterminé; bulletin de re-

mise ou de prise en charge établi par le fournisseur de TCNA (attestation 

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du transbordement ou du changement de mode de transport par l'exploi-

tant du terminal ou de la gare); combinaison de la facture au mandant du 

transport et/ou de la lettre de voiture ferroviaire, respectivement de la liste 

de transbordement trafic fluvial et/ou du bulletin de livraison ; autres docu-

ments, si nécessaire (ch. 3.6.1.2 directive TCNA et ch. 3.5.1.2 règlement 

TCNA). 

3.3 En l’espèce, on rappellera ici que la recourante a présenté en date des 

19 et 24 octobre 2018, 19 novembre 2018 et 13 décembre 2018 des de-

mandes de remboursement TCNA dans le sens défini précédemment pour 

des transports de novembre et décembre 2017 et de mars à novembre 

2018, pour un montant total de CHF 59'367.--. A cette fin, elle a produit un 

certain nombre de documents en sa possession (cf. let. B.b et ss ci-dessus) 

auprès de l’autorité inférieure. Cette dernière, après contrôle et examen de 

la demande et des documents produits, a considéré que les conditions 

pour un remboursement TCNA n’étaient pas remplies. Il y a ainsi lieu de 

contrôler en premier lieu si ce refus était conforme au droit. 

Dans ce cadre, et à l’évidence, les documents transmis par la recourante 

à l’autorité inférieure ne suffisent pas à remplir les conditions précitées. 

Premièrement, la recourante n’arrive pas à prouver qu’elle a effectué des 

parcours initiaux et terminaux du TCNA avec ses véhicules. Il n’est pas non 

plus prouvé que les unités de chargement transportées entre [lieu 1] et 

[lieu 2] et un lieu de chargement ou déchargement sont arrivées ou repar-

ties avec le train à [lieu 1] ou [lieu 2]. Ainsi, aucune preuve du trajet principal 

en train n’a été fournie. De même, l’allégué de la recourante, selon lequel 

l’autorité inférieure avait accepté dans le passé, pour d’autres transports, 

de procéder à la totalité des remboursements TCNA en sa faveur sur la 

base des mêmes documents que ceux présentés pour la période de no-

vembre 2017 à décembre 2018 ne saurait être retenu ; contrairement à ses 

dires, celle-ci a produit d’autres documents lors du contrôle de 2014 pour 

obtenir le remboursement TCNA revendiqué alors. 

Hormis l’allégué précité, la recourante ne conteste pas que les documents 

transmis ne répondent pas aux exigences du ch. 3.6.1.2 Directive TCNA. 

En revanche, elle reproche à l’autorité principalement d’être en possession 

des preuves nécessaires pour compléter la présente demande mais de re-

fuser de les produire par mauvaise foi et, subsidiairement, d’avoir violé la 

maxime inquisitoire en refusant d’ordonner à la partie contractante la pro-

duction de l’attestation prouvant les trajets principaux par train des diffé-

rents containers pour la période concernée ainsi que de s’adresser aux 

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CFF dans le même but à l’aide des numéros de trains et de wagons fournis 

par la recourante. Ces griefs font l’objet des considérants qui suivent. 

4.  

La recourante soutient premièrement que l’autorité inférieure a violé le prin-

cipe de la bonne foi en exigeant de celle-ci de fournir une attestation sup-

plémentaire prouvant les trajets principaux par train des différents contai-

ners pour la période fiscale de novembre 2017 alors que celle-là avait tous 

les documents démontrant que les transports en question avaient effecti-

vement été combinés rail-route. 

4.1 Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers 

doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe 

découle notamment la protection contre la déloyauté de l’Etat (art. 9 Cst.; 

ATF 138 IV 92 consid. 2, 136 I 229 consid. 6.4; voir également AXEL TSCH-

ENTSCHER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung (BV), no 20 ss ad 

art. 9 Cst.). Cette occurrence peut se diviser en deux sous-principes : 

l'interdiction du comportement contradictoire (ATF 136 I 254 consid. 5.2, 

134 V 306 consid. 4.2; arrêt du TAF A-3005/2016 du 6 avril 2017 con-

sid. 3.4.1) et l'interdiction de l'abus de droit (arrêt du TF 1P.701/2004 du 7 

avril 2005 consid. 4.2; arrêts du TAF A-6982/2013 du 24 juin 2015 con-

sid. 4, A-6749/2010 du 3 octobre 2011 consid. 7.2.1). La doctrine récente 

tend à introduire également l’interdiction de la fraude à la loi (JACQUES 

DUBEY, in: Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule – 

art. 80 Cst., 2021, no 95 ad art. 9 Cst). 

4.2 Selon la jurisprudence, il y a abus de droit lorsqu’une institution juri-

dique est utilisée à l’encontre de son but pour réaliser des intérêts que cette 

institution juridique ne veut pas protéger (ATF 131 II 265 consid. 4.2, 127 

II 49 consid. 5a, 121 II 97 consid. 4). Pour être sanctionné, l’abus de droit 

doit apparaître manifeste (ATF 142 II 206 consid. 2.5); l’intention malhon-

nête caractéristique du comportement abusif doit notamment être établie 

sans équivoque (DUBEY, op. cit., no 94 ad art. 9 Cst.). A noter que la juris-

prudence tend à assimiler ce grief à celui de l’arbitraire, respectivement à 

limiter l’examen de ce grief à l’arbitraire; ainsi, le juge se contente de véri-

fier qu’aucune violation grossière, manifeste ou évidente n’affecte l’acte 

contesté (arrêts du TF 1C_302/2008 du 18 mars 2009 consid. 2.3.1, 

1P.701/2004 et 1P.703/2004 du 7 avril 2005 consid. 4.3). 

4.3 En l’occurrence, la recourante fonde son grief de violation du principe 

de la bonne foi de l’autorité inférieure uniquement sur des intentions qu’elle 

impute à celle-ci et sur des faits qu’elle allègue mais ne prouve pas. Tel est 

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en particulier le cas pour tous les documents que la recourante reproche à 

l’autorité inférieure d’avoir en sa possession, alors que cette dernière a 

toujours indiqué (cf. Décision du 8 avril 2019, p. 1) ne pas détenir les do-

cuments nécessaires au remboursement TCNA requis par la recourante, 

en particulier eu égard aux parcours principaux (trajets ferroviaires). Le 

seul élément tangible que la recourante apporte dans la présente procé-

dure est un courriel de la partie contractante, daté du 20 mai 2019 (pièce 

recourante 30). Il résulte de ce message que suite à une séance entre la 

recourante et la partie contractante, il a été convenu qu’aucun document 

supplémentaire ne serait transmis à la recourante et qu’au surplus, il reve-

nait à la partie contractante de faire valoir les remboursements TCNA. Or, 

l’autorité inférieure a expressément indiqué ne pas être en mesure de dé-

terminer si les remboursements TCNA qu’elle a effectués au bénéfice de 

la partie contractante se recoupaient avec ceux requis par la recourante. 

En outre, il n’est pas déterminant dans le litige qui oppose l’autorité infé-

rieure à la recourante de savoir si – à tort ou à raison – cette autorité aurait 

procédé au remboursement d’une tierce partie. Le droit éventuel de la par-

tie tierce – même si elle est comme en l’espèce liée contractuellement avec 

la recourante – au remboursement des transports TCNA qu’elle a effec-

tués, n’est pas influencé par le rapport bilatéral entre la recourante et l’auto-

rité. Au surplus, comme l’indique de manière convaincante l’autorité infé-

rieure (Duplique, p. 2), la question du remboursement TCNA fait l’objet en 

règle générale de discussions entre parties lors de la conclusion du contrat 

de transport. En effet, savoir qui du détenteur du véhicule ou du transpor-

teur a droit au remboursement TCNA a une influence sur le prix de revient 

des prestations de transport. 

Quoi qu’il en soit d’ailleurs, même dans le cas où les allégations de la re-

courante devaient être tenues pour vraies, on ne voit pas en quoi l’autorité 

inférieure aurait adopté un comportement abusif de manière flagrante. En 

effet, les demandes de remboursement établies par la partie contractante 

ne contiennent pas d’indications permettant à l’autorité inférieure d’affirmer 

qu’elles incluent les trajets effectués par la recourante. Premièrement, le 

véhicule de la recourante ne figure pas sur la liste des véhicules utilisés 

pour le TCNA. Deuxièmement, le nombre d’unités de chargement figurant 

sur les demandes réciproques n’est pas identique. Troisièmement, la de-

mande de remboursement TCNA de la partie contractante ne contient au-

cune trace du fait que les transports en question étaient combinés rail-

route. En outre, le courriel sur lequel la recourante fonde son grief a été 

transmis à l’autorité le 8 avril 2019, soit à une date bien plus tardive que 

celle des nombreux courriers que l’autorité a adressés à la recourante, lui 

intimant de fournir une attestation supplémentaire. Dès lors que l’autorité 

A-2521/2019 

Page 11 

ne peut faire le lien entre les demandes réciproques et que la seule preuve 

dans ce sens a été transmise à ladite autorité bien après les ordres de 

production transmis, on ne saurait imputer à l’autorité un comportement 

malhonnête de sorte que les conditions relatives à l’abus de droit ne sont 

pas remplies. 

5.  

La recourante invoque ensuite la violation des art. 5 al. 1 LRPL et 8 al. 1 

ORPL ainsi que des ch. 3.1 et 3.3. de la Directive TCNA, au motif que 

l’autorité aurait autorisé le remboursement TCNA à la partie contractante 

en l’absence de cession des créances litigieuses par la recourante à cette 

dernière.  

5.1 Aux termes du ch. 3.1 Directive TCNA, respectivement du ch. 3.1 Rè-

glement TCNA, « la personne habilitée à déposer la demande et à recevoir 

le remboursement est le détenteur du véhicule selon le permis de circula-

tion ». Selon le ch. 3.3. Directive TCNA, ceci prévalait même en cas de 

cession de créance du détenteur du véhicule à un tiers. Cette dernière pra-

tique a cependant été interdite par le Tribunal administratif fédéral par arrêt 

du 18 mai 2018 (arrêt du TAF A-4007/2016 du 18 mai 2018). Le règlement 

TCNA a aujourd’hui codifié cette jurisprudence à son ch. 3.4. 

5.2 Les directives de l'Administration fédérale constituent des ordonnances 

administratives. Elles indiquent l'interprétation généralement donnée à cer-

taines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les 

administrés, ni les tribunaux (ATF 133 II 305 consid. 8.1; ATAF 2010/33 

consid. 3.3.1). Toutefois, du moment qu'elles tendent à une application uni-

forme et égale du droit, ces derniers ne s'en écartent que dans la mesure 

où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (arrêts du TF 

2C_103/2009 du 10 juillet 2009 consid. 2.2, 2A.247/2003 du 22 décembre 

2003 consid. 2.3). En outre, l'autorité qui rend l'ordonnance administrative 

est liée par celle-ci – comme elle l'est par une pratique qu'elle aurait ins-

taurée – en vertu du principe de la bonne foi, dans la mesure où l'ordon-

nance a des effets indirects sur la situation des administrés. Les modifica-

tions sont soumises aux conditions d'un changement de pratique (arrêt du 

TF 2C_95/2011 du 11 octobre 2011 consid. 2.3; arrêts du TAF A-1608/2016 

du 20 septembre 2016 consid. 1.3.2, A-3549/2011 du 12 janvier 2012 con-

sid. 4.5.1). 

5.3 En l’occurrence, la recourante fonde son grief sur la prémisse décrite 

ci-avant, selon laquelle l’autorité inférieure aurait remboursé les montants 

TCNA à la partie contractante pour les trajets effectués par celle-ci. Or, 

A-2521/2019 

Page 12 

comme démontré précédemment (cf. consid. 3.3), cet état de fait n’est pas 

prouvé. 

A cela s’ajoute que l’on voit mal en quoi la recourante tirerait avantage de 

ce grief dans le cas où celui-ci serait admis. En effet, l’autorité n’a jamais 

refusé de rembourser les montants TCNA en question au motif que ce mon-

tant avait déjà été remboursé à la partie contractante. Plutôt, l’autorité re-

proche à la recourante de n’avoir pas suffisamment prouvé que les condi-

tions d’un remboursement soient remplies. La recourante admet elle-

même implicitement ce manque de preuve en reprochant à l’autorité infé-

rieure de n’avoir pas établi correctement les faits. En définitive, la question 

centrale du présent cas consiste donc à déterminer si l’autorité inférieure a 

respecté ou non la maxime inquisitoire. 

6.  

A ce titre, la recourante soutient, subsidiairement, que l’autorité inférieure 

a violé la maxime inquisitoire en refusant d’ordonner la production par un 

tiers (en l’espèce, la partie contractante) d’une attestation prouvant les tra-

jets principaux des containers par voie ferroviaire, alors que la loi l’y aurait 

obligée sur la base des art. 12 let. c et 14 PA. Elle lui aurait fait savoir que 

le tiers refusait de lui fournir une telle attestation, alors que cela lui aurait 

permis d’obtenir précisément le remboursement requis. De même, la re-

courante reproche à l’autorité inférieure de n’avoir pas cherché à obtenir 

des informations des CFF à l’aide des numéros de trains et de wagons 

fournis par celle-là. L’autorité intimée prétend pour sa part qu’elle ne saurait 

être tenue pour responsable des différends entre le tiers et la recourante, 

en ce qu’il s’agit d’un litige de droit civil entre ces parties. Partant, elle 

n’avait pas obligation d’ordonner la production de document par ledit tiers. 

Elle réfute également son obligation de se renseigner auprès des CFF pour 

avoir plus d’informations. 

Il s’agit donc de déterminer dans quelle mesure l’autorité inférieure avait 

l’obligation de demander des renseignements à des tiers au sens des dis-

positions précitées. 

6.1  

6.1.1 Les procédures fiscales sont régies par la maxime inquisitoire, ce qui 

signifie que l’autorité définit les faits d'office et librement (arrêt du TAF 

A-2480/2017 du 11 mars 2019 consid. 2.2). L'autorité se doit d'établir un 

état de fait aussi complet et exact que possible et ce, également lorsque 

l'administré a manqué à son devoir de collaboration (CLÉMENCE GRISEL, 

A-2521/2019 

Page 13 

L'obligation de collaborer des parties en procédure administrative, 2008, 

p. 56). 

6.1.2 Ainsi, si l'administré doit collaborer à l'établissement des faits 

(art. 13 PA) et/ou supporte le fardeau de la preuve, l'autorité n'est nulle-

ment dispensée de son devoir d'instruire la cause (ATF 130 I 258 consid. 5, 

103 Ib 192 consid. 1, 100 Ib 358 consid. 1, 97 V 173 consid. 3; GRISEL, 

op. cit., nos 156, 159 ss, 196 et 300). Elle a le devoir de rechercher active-

ment les faits pertinents à charge ou à décharge de l’administré et celui 

d’établir la vérité matérielle, dont elle doit être convaincue. Surtout, elle 

n’est pas liée par les allégations et les moyens de preuve apportés par les 

parties. Elle est tenue de se renseigner et, au besoin, de vérifier les infor-

mations fournies par les parties. Le devoir de l’autorité ne prend pas fin une 

fois que l’administré a accompli le sien (GRISEL, op. cit., p. 55). 

6.1.3 L’étendue du devoir d’instruction de l’autorité n’est pas illimitée, mais 

dépend notamment de la pertinence d’un fait, des considérations d'écono-

mie de procédure et du principe de proportionnalité. De même, l’autorité 

ne doit fournir de preuves que dans la mesure du nécessaire 

(cf. art. 12 PA). Elle reste néanmoins tenue d'utiliser tous les moyens rai-

sonnables et légaux pour clarifier les faits (RÜTSCHE/SCHNEIDER, Die Sach-

verhaltsfeststellung als arbeitsteiliger Prozess – Ein neuer Blick auf den 

Untersuchungsgrundsatz im öffentlichen Verfahren, in: Bommer/ Berti 

(éd.), Verfahrensrecht am Beginn einer neuen Epoche. Festgabe zum 

Schweizerischen Juristentag 2011 – 150 Jahre Schweizerischer Juristen-

verein, 2011, p. 67-92, p. 82). La proportionnalité d’un moyen de preuve 

s’apprécie au regard du type et du stade de procédure ou encore de la 

force contraignante de la décision (KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: 

Waldmann/Weissenberger (éd.), Praxiskommentar zum Bundesgesetz 

über das Verwaltungsverfahren, 2e éd., no 33 ss ad art. 12 PA).  

6.2  

6.2.1 Les tiers sans qualité de partie ne sont qu'indirectement impliqués 

dans la procédure (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 

3e éd., 2021, no 601). Selon la doctrine dominante, ces personnes ne sont 

tenues de participer que dans la mesure prévue par la loi (XAVIER OBER-

SON, Droit fiscal suisse, 5e éd., 2021, p. 624). Une obligation de collabora-

tion fondée uniquement sur la bonne foi est prohibée (CHRISTIAN MEYER, 

die Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes – Ein Beitrag 

zur Sachverhaltsfeststellung als arbeitsteiligem Prozess, 2019, p. 100 et 

références citées). 

A-2521/2019 

Page 14 

6.2.2 Selon l'art. 12 lit. c PA, les autorités peuvent utiliser des renseigne-

ments ou des témoignages de tiers pour établir les faits de la cause "si 

nécessaire" (KRAUSKOPF/ EMMENEGGER/BABEY, in: Waldmann/Weissen-

berger (éd.), Praxiskommentar VwVG, 2e éd., 2016, N 3 ad art. 13 PA). 

L’art. 14 al. 1 PA précise que si les faits ne peuvent pas suffisamment être 

élucidés d’une autre façon, l’autorité peut prévoir l’audition de témoins. 

L’audition en qualité de témoin prévue à l’art. 14 PA est toutefois subsi-

diaire par rapport à l’audition en qualité de tiers appelé à fournir des ren-

seignements (ATF 130 II 169 consid. 2.3.3; CHRISTOPH AUER, in: Auer/Mül-

ler/Schindler (éd.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-

verfahren [VwVG], 2e éd., 2019, no 39 ss ad art. 12 PA; KRAUSKOPF/EMME-

NEGGER/BABEY, op. cit., no 114 ad art. 12 PA).  

6.2.3 La question de savoir si un tiers a une obligation de renseigner est 

controversée. D’aucuns l’admettent en citant les art. 12 lit. c et 19 PA en 

combinaison avec l'art. 49 de la loi fédérale du 4 décembre 1947 sur la 

procédure civile fédérale (PCF, RS 273) (RHINOW ET AL., Öffentliches 

Prozessrecht – Grundlagen und Bundesrechtspflege, 3e éd., 2014, 

no 1220). D’autres prétendent que la procédure administrative fédérale ne 

prévoit pas d'obligation d'information de la part des tiers, une telle obliga-

tion ne pouvant découler que d'une législation spéciale (BERNHARD WALD-

MANN, in: Waldmann/Weissenberger (éd.), Praxiskommentar zum Bun-

desgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2e éd., 2016, no 32 ad 

art. 19 PA).  

6.2.4 L'obligation de production des tiers est régie par les art. 17 et 19 PA, 

en liaison avec l'article 51 PCF. Sur cette base, ils sont tenus de remettre 

les documents en leur possession et de coopérer à la collecte d'autres 

preuves. Ce faisant, ils peuvent toutefois également invoquer leur droit de 

refuser de témoigner en vertu de l'art. 42 PCF. Tout comme pour l’audition 

en qualité de témoin, cette obligation n’est que subsidiaire ; elle n’intervient 

que si un fait ne peut être suffisamment clarifié par d'autres moyens (cf. 

art. 14 al. 1 PA). En outre, seules les autorités mentionnées à l'art. 14 al. 1 

let. a à g PA peuvent ordonner la production de documents (MEYER, op. cit., 

p. 102). 

6.3 La LRPL ne contient pas de norme spécifique relative à l’obligation de 

collaborer des tiers, si ce n’est vis-à-vis d’autres autorités chargées de 

l’exécution de la loi (art. 16 al. 1 LRPL) ou des autorités de police et de 

taxation (art. 16 al. 2 LRPL), dispositions qui ne sont pas applicables à la 

partie contractante et qui ne pouvaient dès lors pas fonder un devoir de 

l’autorité inférieure de s’adresser à elle. 

A-2521/2019 

Page 15 

Il sied en revanche de déterminer si les art. 12 ss PA s’appliquent à la pré-

sente procédure de remboursement du TCNA. On rappellera ici l'art. 2 al. 1 

PA qui exclut l'application des art. 12–19 et 30–33 PA à la procédure en 

matière fiscale. Cette exception doit être comprise dans le sens qu'elle ré-

serve l'application des dispositions spéciales fiscales (ATAF 2020 III/1 con-

sid. 3.1.2.1 se référant explicitement à NADINE MAYHALL, in: Wald-

mann/Weissenberger (éd.), Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren, 2e éd., no 6 ad art. 2 PA) « dans la mesure où la 

procédure administrative normale n'est pas appropriée aux affaires fiscales 

et où le droit fiscal a instauré une procédure dérogatoire, mieux adaptée 

aux besoins » (Message du 24 septembre 1965 à l'appui d'un projet de loi 

sur la procédure administrative [ci-après : Message PA], FF 1965 II 1383, 

p. 1397). Savoir si une obligation de collaborer de tiers existe dans la pré-

sente procédure revient ainsi à examiner si la redevance prévue dans la 

LRPL entre dans le champ d’application de la norme d’exclusion de l’art. 2 

al. 1 PA précité. A cet effet, il convient d’abord de qualifier la taxe en cause, 

car l’application de l’art. 2 al. 1 PA dépend directement de la nature de la 

contribution visée.  

6.3.1 Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine dis-

tinguent les impôts, les contributions causales et les taxes d'orientation 

(ATF 143 I 220 consid. 4.1, 135 I 130 consid. 2, 121 I 230 consid. 3; arrêt 

du TF 2C_466/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2 et les références citées). 

6.3.2 Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de 

la collectivité ; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation 

spécifique de la part de l'Etat. Les contributions causales, en revanche, 

constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage par-

ticulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent 

ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (ATF 135 

I 130 consid. 2 p. 133 s.; HÖHN/WALDBURGER, Steuerrecht, vol. I, 9e éd. 

2000, § 1 no 3 s.; ADRIEN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabga-

benrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 507; XAVIER OBERSON, Droit fiscal 

suisse, 5e éd. 2021, p. 4). Généralement, les contributions causales se 

subdivisent en trois sous-catégories (ATF 135 I 130 consid. 2; BLUMENS-

TEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 2; 

HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 508 ss; OBERSON, op. cit., § 1 n. 6) qui com-

prennent notamment les taxes d'utilisation. Celles-ci ne peuvent en prin-

cipe être prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la 

collectivité publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation 

(ATF 139 I 138 consid. 3.5; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 509; MICHAEL 

BEUSCH, Benutzungsgebühren – unter besonderer Berücksichtigung von 

A-2521/2019 

Page 16 

Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann (éd.), Kausalabgaben, 2015, 

p. 47). 

6.3.3 Toutes les contributions (impôts ou taxes) peuvent revêtir un carac-

tère incitatif (ou d'orientation; RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabgaben, 2015, 

p. 27). Les taxes d'orientation peuvent être destinées de façon exclusive 

(la doctrine parle alors de pures taxes d'incitation) ou prépondérante (la 

doctrine parle alors de taxes d'orientation mixtes ou hybrides) à modifier le 

comportement des particuliers en vue d'atteindre un objectif voulu par le 

législateur (OBERSON, op. cit., p. 8; HÖHN/WALDBURGER, op. cit., § 1 n. 6; 

HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 514). Le but principal de cette contribution n'est 

donc pas prioritairement de procurer des ressources supplémentaires à 

l'Etat, mais d'agir sur les citoyens. Le Tribunal fédéral estime qu'aussi bien 

un impôt qu'une taxe peuvent présenter une composante incitative (arrêt 

du TF 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.3 et les références ci-

tées). Il en déduit que la qualification juridique d'une contribution ne dépend 

pas de son but, mais de sa nature, et que les critères de distinction habi-

tuels entre les impôts et les taxes demeurent également pertinents pour 

désigner les contributions ayant une composante incitative (ATF 125 I 182 

consid. 4c p. 194 et les références citées). La jurisprudence, en reconnais-

sant le bien-fondé de la distinction entre contribution publique à but fiscal 

et contribution publique d’orientation, a ainsi repris à son compte les no-

tions, consacrées par la doctrine, d'impôt d'orientation 

(« Lenkungssteuer »; ATF 143 I 220 consid. 4.3; 125 I 182 consid. 4c; arrêt 

2P.139/1993 du 15 décembre 1994 consid. 4c) et de taxe causale d'orien-

tation (« Lenkungskausalabgabe »; ATF 143 I 220 consid. 4. 3; 125 I 182 

consid. 4c et 4d; arrêt du TF 2P.63/2006 du 24 juillet 2006 consid. 3.3; 

OBERSON, op. cit., p. 8; MICHAEL BEUSCH, Lenkungsabgaben im Strassen-

verkehr, 1999, p. 102 ss; VALLENDER/MORELL, Umweltrecht, 1997, p. 168 

ss). Elle a également reconnu les pures taxes d’orientation (« reine 

Lenkungsabgaben »), qui n’ont par définition aucun but fiscal et constituent 

véritablement une catégorie de contribution publique à part (ATF 140 I 176 

consid. 5.4). 

6.3.4 La nature juridique de la redevance sur le trafic des poids lourds est 

controversée. La question se pose de savoir s’il s’agit d’un impôt, d’une 

taxe causale ou d’une taxe d’incitation, quand bien même elle transpose 

implicitement le principe de causalité dans le cadre de l’art. 85 Cst. La po-

sition du CF n’a pas toujours été consistante. Dans son Message de 1980, 

il qualifiait indirectement la redevance de redevance fiscale (Message du 

CF du 14 janvier 1980 concernant une vignette autoroutière et une rede-

vance sur le trafic des poids lourds, FF 1980 I 1089 [ci-après : Message 

A-2521/2019 

Page 17 

vignette et redevance], FF 1980 I 1089, 1091, pp. 1156 et 1163). A l’inverse, 

dans son Message de 1992, il relevait qu’il s’agissait d’une taxe causale 

dans la mesure où la redevance poids lourds devait permettre de rémuné-

rer les prestations fournies par la collectivité en relation avec ce trafic qui 

n’étaient pas indemnisées d’une autre manière et que le produit net de la 

redevance ne devait pas dépasser le découvert occasionné par la collecti-

vité (Message prorogation et refonte, FF 1992 II 275, p. 755). Enfin, dans 

son Message de 1996, le CF releva en filigrane que la redevance poids 

lourds consistait en une taxe causale ayant un but incitatif (Message du 11 

septembre 1996 relatif à une loi fédérale concernant la redevance sur le 

trafic des poids lourds liée aux prestations [ci-après : Message RPL], FF 

1996 V 505, pp. 529 et 530). A noter qu’il maintient cette position dans son 

Message relatif à un nouvel article constitutionnel concernant un système 

incitatif en matière climatique et énergétique – qui essuya toutefois une 

non-entrée en matière dans les deux conseils – en relevant que si une taxe 

incitative climatique sur les carburants était introduite, alors un potentiel 

conflit pourrait se produire avec la redevance poids lourds, car les coûts 

externes de ces poids lourds seraient alors couverts deux fois (Message 

du 28 octobre 2015 relatif à l’article constitutionnel concernant un système 

incitatif en matière climatique et énergétique, FF 2015 7165, p. 7203 ; voir 

également JÉRÔME BÜRGISSER, Commentaire romand, Constitution fédé-

rale, Art. 81. – dispositions finales, no 8 ad art. 85 Cst.). 

Pour sa part, la doctrine est divisée sur la question. D’aucuns considèrent 

que la redevance constitue un impôt pur et simple (SAMUEL KLAUS, Die Re-

gulierung der netzbasierten Infrastruktur, 1996, p. 649; MALINVERNI/HOTE-

LIER, La nature juridique de la redevance sur le trafic des poids lourds 

(Art. 17 Dt Cst. féd.), RDAF 1985 273-280, p. 280). La doctrine majoritaire 

considère en revanche qu’il s’agit d’une taxe causale d’orientation            

(MICHAEL BEUSCH, op. cit., p. 217; BLUMENTSTEIN/LOSCHER, op. cit., p. 267; 

BÜRGISSER, op. cit., no 8 ad art. 85 Cst.; JENNIFER HEUCK, Zur Internali-

sierung von Staukosten, in AJP 2010 521-525, p. 540; ISABELLE HÄNER, 

Strassenverkehr, in: Georg Müller (éd.), Schweizerisches Bundesverwal-

tungsrecht, vol IV, Verkehrsrecht, 2008, p. 173 ss; RAUCH/MARTI/GRIFFEL, 

Umweltrecht – Ein Lehrbuch, 2004, p. 76). 

Après avoir laissé ouverte la question de savoir si la redevance poids 

lourds constituait un impôt ou une taxe d’utilisation (ATF 112 Ib 183 con-

sid. 3a), le Tribunal fédéral jugea, en se référant au Message de 1996, qu’il 

s’agissait tantôt d’une taxe causale (arrêt du TF 6B_79/2011 du 5 août 2011 

consid. 6.4.2), tantôt d’une taxe ayant également un but d’orientation, en 

ce sens qu’elle doit inciter les poids lourds à rouler moins chargés ou de 

A-2521/2019 

Page 18 

manière plus efficiente et de conduire à une meilleure répartition du trafic 

entre la route et le rail (arrêt du TF 2A.71/2003 du 6 février 2014 con-

sid. 1.1). En qualifiant cette contribution de taxe causale d’orientation, il suit 

la doctrine majoritaire. Cette jurisprudence doit ainsi être suivie et la rede-

vance, dont le remboursement est requis en l’occurrence, qualifiée de taxe 

causale d’orientation, également pour ce qui est de savoir si elle entre dans 

le champ d’application de l’art. 2 al. 1 PA. 

6.4  

6.4.1 Compte tenu de cette qualification, il y a lieu d’interpréter la clause 

d’exclusion de l’art. 2 al. 1 PA conformément aux règles d’interprétation des 

dispositions de droit public. 

6.4.2 De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon 

sa lettre (interprétation littérale) et, si son texte n'est pas absolument clair, 

si plusieurs interprétations de celle-ci sont possibles, il convient de recher-

cher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 

éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interpré-

tation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 

sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interpréta-

tion téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions lé-

gales (interprétation systématique; ATF 141 III 444 consid. 2). Aucune mé-

thode d'interprétation n'est privilégiée, et il convient de s'inspirer d'un plu-

ralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. En par-

ticulier, le Tribunal ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que 

s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 138 

IV 65 consid. 4.3.1; arrêts du TAF A-5942/2016 du 21 janvier 2019 con-

sid. 5.3.1.1 et A-6504/2017 du 31 juillet 2018 consid. 5.3). Au besoin, une 

norme dont le texte est à première vue clair peut être étendue par analogie 

à une situation qu'elle ne vise pas (extension téléologique) ou, au contraire, 

si sa teneur paraît trop large au regard de sa finalité, elle ne sera pas ap-

pliquée à une situation par interprétation téléologique restrictive (réduction 

téléologique; ATF 137 III 337 consid. 3.1, 131 III 61 consid. 2.2 et 129 III 

656 consid. 4.1). 

6.4.3 Comme indiqué précédemment (ci-avant consid. 6.3), l'art. 2 al. 1 PA 

exclut l'application des art. 12–19 et 30–33 PA à la procédure en matière 

fiscale. Le sens exact de ces termes doit être déterminé par voie d’inter-

prétation, en particulier pour ce qui est de savoir si cette « matière fiscale » 

couvre uniquement les procédures concernant les impôts ou, à l’inverse, si 

l’exclusion est aussi applicable dans les procédures concernant des con-

tributions qualifiées de « taxes ». 

A-2521/2019 

Page 19 

6.4.4 D’une manière générale, les art. 2 et 3 PA énumèrent certaines pro-

cédures administratives de droit fédéral pour lesquelles la PA n’est que 

partiellement applicable ou inapplicable. Il s’agit de procédures réglées en 

partie ou pour l’essentiel dans des lois spéciales, qui prévoient des droits 

et obligations qui leur sont propres, justifiant de ce fait de ne pas être – 

complètement – soumises aux règles ordinaires de la procédure adminis-

trative (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, op. cit., no 335). 

L’art. 2 al. 1 PA couvre littéralement les procédures fiscales. Le droit fiscal 

formel doit être compris comme l'ensemble des règles de procédure rela-

tives à la détermination de l’assiette d’impôt, sa perception ainsi que la 

répression des infractions fiscales (MAYHALL, op. cit., no 8 ad art. 2 PA). 

L’art. 2 al. 1 PA a été introduit par le législateur dans le but de préserver la 

spécificité des procédures fiscales, peu compatibles avec un régime admi-

nistratif uniforme (Message PA, p. 1397). En effet, les procédures fiscales 

présentent deux particularités par rapport à une procédure administrative 

ordinaire. D’une part, la détermination des faits pertinents pour l'impôt obéit 

à des règles spéciales qui diffèrent d'un impôt à l'autre (à cet égard, il ne 

peut être question d'une procédure fiscale uniforme dès le départ). D’autre 

part, en raison du grand nombre de contribuables, il s'agit presque toujours 

de procédures de masse (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, op. cit., no 904). Cette 

double caractéristique justifie l’exclusion d’un certain nombre de règles de 

la PA (MAYHALL, op. cit., no 8 ad art. 2 PA ). En revanche, il a été jugé (ATAF 

2020 III/1, consid. 3.1.2.2) que le fait qu’une procédure – dans ce cas, une 

procédure d’assistance internationale en matière fiscale – concernait une 

matière fiscale n'en faisait pas ipso facto une procédure fiscale au sens de 

l’art. 2 al. 1 PA. 

6.4.5 La question de savoir si cette disposition d’exclusion couvre égale-

ment les autres types de contributions publiques – c’est-à-dire en particu-

lier la taxe causale d’orientation que constitue la redevance RPLP – est 

controversée. Le message du Conseil fédéral ne donne aucun renseigne-

ment à ce propos. De même, la jurisprudence n’a jamais répondu à cette 

question. Pour sa part, la doctrine majoritaire exclut les contributions cau-

sales du champ d’application de l’art. 2 al. 1 PA. Elle considère ainsi que 

les règles des art. 12–19 et 30–33 PA leur sont applicables. S’agissant des 

taxes d’incitation, elle est divisée. MAYHALL considère que les impôts d’in-

citation tels que la taxe sur le tabac ou la taxe sur l’alcool tombent sous le 

coup de cette disposition. Elle soutient en outre que la redevance sur les 

poids lourds – bien que ne pouvant être qualifiée d’impôt – devrait égale-

ment entrer dans le champ d’application de cette norme, dans la mesure 

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Page 20 

où sa réglementation légale particulière prévoit des obligations de collabo-

ration, ce qui justifie de soumettre les procédures correspondantes à la 

réserve de l'art. 2 al. 1 PA (MAYHALL, op. cit., no 8 ad art. 2 PA). TSCHANNEN 

émet des réserves à ce propos; en tous les cas, cet auteur qualifie – à tort 

selon la solution retenue ci-avant (cf. consid. 6.3.4) – cette redevance d’im-

pôt d’incitation (TSCHANNEN, op. cit., no 6 ad art. 2 PA). 

6.4.6 Or, force est de constater que les caractéristiques propres aux pro-

cédures strictement fiscales sont également présentes dans la procédure 

de perception de la redevance sur les poids lourds, respectivement de rem-

boursement TCNA. La procédure de perception est régie par le principe de 

l’auto-taxation (arrêts du TAF A-185/2016 du 6 mai 2016 consid. 4.2.2, 

A-1225/2013 du 27 mars 2014 consid. 3.5.3.2, A-3546/2011 du 19 août 

2011 consid. 3.4.1) et les deux procédures contiennent des obligations de 

collaborer spécifiques. De même, il s’agit dans les deux cas de procédures 

de masse (arrêt du TAF A-4007/2016 du 18 mai 2018 consid. 7.5.5). Par 

conséquent, au regard des motifs qui ont poussé le législateur à exclure 

l’application de la PA aux procédures en matière fiscale, il y a lieu d’ad-

mettre que l’exclusion s’applique également à la redevance litigieuse en 

l’espèce. Pour cette raison, il se justifie d’étendre le champ d’application 

de l’art. 2 al. 1 PA à la présente procédure, en conformité avec le but visé 

par cette norme. 

6.5 On admet par voie de conséquence, dès lors que la redevance RPLP 

doit être qualifiée de « procédure en matière fiscale » au sens de l’art. 2 

al. 1 PA, que les règles de procédure contenues aux art. art. 12-19 et 30-

33 PA n’étaient pas applicables devant l’autorité inférieure. Dans la mesure 

où, en particulier, les art. 12 et 19 PA ne s’appliquent pas à la procédure 

de remboursement TCNA, l’autorité inférieure ne pouvait ordonner à un 

tiers la production de documents. Il ne peut donc aucunement lui être re-

proché de n’avoir pas obtenu du tiers (partie contractante), l’attestation 

prouvant les trajets principaux par voie ferroviaire des containers que la 

recourante avait transportés. Ce faisant, elle n’a pas violé la maxime inqui-

sitoire ; le grief de la recourante doit être rejeté. 

7.  

En résumé, c’est à juste titre que l’autorité inférieure a refusé le rembour-

sement TCNA requis par la recourante dès lors que les conditions pour 

l’obtention d’un tel remboursement n’étaient pas remplies. Il manquait en 

effet une partie des preuves nécessaires pour attester des transports ef-

fectués. En outre, c’est à tort que la recourante invoque une violation de la 

maxime inquisitoire par l’autorité inférieure : compte tenu de l’inapplicabilité 

A-2521/2019 

Page 21 

de la PA à la procédure de perception de la redevance RPLP et au rem-

boursement TCNA, elle n’avait pas d’obligation, respectivement de moyen, 

de contraindre une partie tierce à la procédure (ici la partie contractante) à 

produire les attestations qu’elle refusait à la recourante. 

8.  

Quant à la Cour de céans, qui applique la maxime inquisitoire en établis-

sant les faits d’office (cf. supra consid. 2.2.), elle reste, pour les mêmes 

motifs que ceux développés s’agissant de l’autorité inférieure, liée par les 

règles de procédure de la LRPL. On ne saurait en effet admettre que le 

Tribunal dispose de moyens procéduraux excédant ceux de l’autorité infé-

rieure. Par conséquent, de même que l’autorité inférieure n’avait pas à con-

traindre la partie contractante à produire des attestations faute de base 

légale (cf. supra consid. 6.5) de même la Cour de céans n’a pas à procéder 

de la sorte.  

9.  

Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal administratif fédéral 

à rejeter le recours. Vu l'issue de la cause, les frais de procédure, par 

CHF 3'300.--, sont mis à la charge de la recourante, en application de 

l'art. 63 al. 1 PA et des art. 1 ss du Règlement du 21 février 2008 

concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif 

fédéral (FITAF, RS 173.320.2). L'autorité de recours impute, dans le 

dispositif, l'avance de frais déjà versée par la recourante, d’un montant 

équivalent. Une indemnité à titre de dépens n'est allouée ni à cette dernière 

(art. 64 al. 1 PA a contrario et art. 7 al. 1 FITAF a contrario), ni à l'autorité 

inférieure (art. 7 al. 3 FITAF). 

 (Le dispositif de l’arrêt se trouve à la page suivante) 

  

A-2521/2019 

Page 22 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure de 3'300.-- francs sont mis à la charge de la 

recourante. Ce montant est prélevé sur l'avance de frais déjà versée, d'un 

montant équivalent. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire) 

 

(les voies de droit sont portées en page suivante) 

 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Raphaël Gani Alice Fadda 

 

  

A-2521/2019 

Page 23 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition :