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**Case Identifier:** 5c6ce41b-bc2d-5a69-90f3-5c3be79a1543
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-03-11
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 11.03.2014 B 2013/37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2013-37_2014-03-11.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2013/37

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.03.2014

Entscheiddatum: 11.03.2014

Urteil Verwaltungsgericht, 11.03.2014
Verwaltungsverfahrens- und Baurecht, Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP (sGS 951.1) 
und Art. 17 Abs. 1 BauG (sGS 731.1).Vor Ablauf von zehn Tagen darf nicht 
von einem Verzicht auf das Replikrecht ausgegangen werden. Wird vorher 
entschieden, ist das rechtliche Gehör verletzt.Allein die Zweckbestimmung 
nach Art. 17 Abs. 1 BauG präjudiziert eine spätere Um- oder Einzonung nicht 
(Verwaltungsgericht, B 2013/37).

Urteil vom 11. März 2014

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. 

Schärer

_______________

In Sachen

Feldschützen-Gesellschaft X.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter Locher, Museumstrasse 35, Postfach 41, 

9004 St. Gallen,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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und

Politische Gemeinde X., vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Nichteintretensentscheid und Ablehnung Sistierung

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ a) Der Verein Feldschützen-Gesellschaft X. mit Sitz in X. ist Eigentümerin der gut 10 

ha grossen Parzelle Nr. F0000, Grundbuchkreis Y., an der E./G. im Stadtteil U. (im 

Planausschnitt blau umrandet). Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde X. vom 

1. November 1980 ist das Grundstück im westlichen Teil, der mit einer Tennisanlage 

überbaut ist, der Grünzone (ohne Zweckbestimmung) zugeteilt. Der übrige Teil ist als 

Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, als Landwirtschaftszone sowie als Wohnzone 

(W2 und W3) ausgeschieden und mit einem Schützenhaus, einem 25 m-, einem 50 m- 

und einem 300 m-Schiessstand, einem Skilift mit Talstation, einem 

Landwirtschaftsbetrieb, Mehrfamilienhäusern sowie Familiengärten überbaut. Der 

westliche Teil der Parzelle (im Nutzungsplan schräg schraffiert) ist mit der Festlegung 

Skiabfahrts- und Skiübungsgelände überlagert. Davon ist unter anderem der südliche 

Bereich der Grünzone betroffen.

b) Der Stadtrat X. leitete mit Beschluss vom 17. März 2009 das Verfahren für die 

"Bezeichnung der Zwecke der Grünzonen im Zonenplan" ein, wie es nach Art. 17  

Abs. 1 lit. d zweiter Satz des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) seit 

Inkrafttreten des III. Nachtragsgesetzes zum BauG am 1. Februar 1997 vorgesehen ist. 

Gleichzeitig hiess er "die Zweckzuweisung der Grünzonen (Teilzonenplan Grünzonen 

gemäss Beilage)" gut und beauftragte die Direktion Bau und Planung damit, das 

entsprechende öffentliche Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen. In der 

Begründung hielt der Stadtrat ausdrücklich fest, dass Gegenstand des 

Zonenplanverfahrens nicht die Ausscheidung oder Abgrenzung der Grünzonen sei, 

sondern dass damit einzig die vom Gesetz verlangte Zweckbestimmung nachgeholt 

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werde. Die das Grundstück Nr. F0000 betreffende Grünzone wurde als Grünzone A 

(Erhaltung und Schaffung von Sport, Park- und Erholungsanlagen gemäss Art. 59 

Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Bauordnung der Politischen Gemeinde X., sRS 731.11, 

abgekürzt BO) spezifiziert.

c) Während der öffentlichen Auflage erhob unter anderem die Feldschützen-

Gesellschaft X.

Einsprache gegen die Zweckbestimmung der Grünzone, wobei sie beantragte, dass 

"vom Erlass einer Grünzone im Bereich der Grundstücke Nr. F0000 sowie im Bereich 

des Tennisplatzes westlich davon" abzusehen sei. "Allenfalls sei das Verfahren bis auf 

Weiteres zu sistieren." Zur Begründung brachte sie vor, die angefochtene 

Zweckbestimmung präjudiziere eine spätere Umzonung bzw. Nutzung. Vorgesehen sei, 

den heutigen oberirdischen Schiessbetrieb in einen unterirdischen Schiesskanal zu 

legen und in diesem Zusammenhang die Familiengärten und den Skilift zu verlegen, 

was eine allfällige Zonenplanänderung bedingen würde. Der Stadtrat wies die 

Einsprache mit Beschluss vom 23. Februar 2012 ab, soweit er darauf eintrat.

d) In der Folge genehmigte das Stadtparlament die Vorlage "Bezeichnung Zwecke der 

Grünzonen im Zonenplan" am 28. August 2012. Die Frist des fakultativen Referendums 

gegen die entsprechenden drei Teilzonenpläne Grünzonen West, Nordost und Südost 

lief am 1. Oktober 2012 ungenutzt ab. Der Stadtschreiber gab der Einsprecherin am 

2. Oktober 2012 Kenntnis von der stillschweigenden Zustimmung der Bürgerschaft und 

eröffnete ihr den Stadtratsbeschluss vom 23. Februar 2012.

B./ Gegen den Stadtratsbeschluss bzw. den Entscheid der Bürgerschaft vom 

2. Oktober 2012 erhob die Einsprecherin am 17. Oktober 2012 Rekurs beim 

Baudepartement des Kantons St. Gallen. Mit Rekursergänzung vom 15. November 

2012 beantragte sie die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Beschlusses 

und des Referendumsentscheids und verlangte, dass vom Erlass einer Grünzone 

abgesehen werde. Zumindest sei das Streitverfahren vorläufig zu sistieren. Andernfalls 

sei das Verfahren zur Neubeurteilung an den Stadtrat zurückzuweisen. Die 

Rekursinstanz wies die Begehren mit Entscheid vom 11. Februar 2013 kostenpflichtig 

ab, soweit sie darauf eintrat.

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C./ Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin am 25. Februar 2013 beim 

Verwaltungsgericht Beschwerde. Mit Ergänzung vom 8. April 2013 beantragt sie die 

kostenpflichtige Aufhebung des Rekursentscheids und dass vom Erlass einer 

Grünzone im Bereich des Grundstücks Nr. F0000 sowie im Bereich des Tennisplatzes 

sowie im Bereich westlich davon abgesehen werde; allenfalls sei das Verfahren bis auf 

Weiteres zu sistieren. Eventuell sei die Streitsache an die Vorinstanz zurückzuweisen.

D./ Baudepartement und Stadtrat beantragen mit Vernehmlassungen vom 17. April 

bzw. 24. April 2013, die Beschwerde abzuweisen.

E./ Die Beschwerdeführerin nahm zu diesen Vernehmlassungen am 27. Mai 2013 

Stellung. Gleichentags genehmigte das Baudepartement die Teilzonenpläne Grünzone 

Teil West, Teil Nordost und Teil Südost. Diese Verfügung wurde Ende Januar 2014 zu 

den Akten genommen und gleichzeitig der Beschwerdeführerin zugestellt. Auf die 

weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden 

Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

2. Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht eine Gehörsverletzung geltend. 

Im

Wesentlichen rügt sie, dass sie keine Gelegenheit gehabt habe, zu den 

Vernehmlassungen der anderen Verfahrensbeteiligten Stellung zu nehmen.

2.1. Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet, ist Gelegenheit zur 

Stellungnahme zu geben. Verfügungen, die erheblich belasten, sind grundsätzlich nur 

zulässig, wenn die Betroffenen den wesentlichen Sachverhalt kennen und Gelegenheit 

zur Stellungnahme hatten (Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP, Art. 29 der Bundesverfassung, SR 

101, abgekürzt BV). Der entsprechende Anspruch auf rechtliches Gehör ist einerseits 

ein persönlichkeitsbezogenes Verfahrensrecht der Beteiligten und schützt vor 

Herabminderung zum blossen Verfahrensobjekt. Andererseits ist er ein Mittel der 

Sachaufklärung, dient der optimalen Aufarbeitung der relevanten 

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Entscheidungsgrundlagen und ermöglicht im Rahmen des Verfahrensrechts die 

Einführung der Sicht der Betroffenen. Der Anspruch ergibt sich allein aus dem 

Verfahren heraus und gilt vorbehaltlos. Inhalt und Umfang des Gehörsanspruchs sind 

nicht abstrakt zu umschreiben, sondern am Anspruch auf wirksame Mitwirkung anhand 

konkreter tatsächlicher und rechtlicher Gegebenheiten nach Fallgruppen und im 

Einzelfall zu konkretisieren. Voraussetzung der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs 

ist eine entsprechende Orientierung der Betroffenen. Sie bezieht sich auf den zu 

treffenden Entscheid wie auf den Beizug von Unterlagen und Gutachten und schliesst 

geheim geführte Verfahren aus. Das Recht auf rechtliches Gehör räumt den 

Betroffenen also die Möglichkeit ein, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung 

eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Mit dem Anspruch auf effektive 

Mitwirkung korrespondiert, dass die Behörde die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich 

hört, prüft und berücksichtigt und ihre Entscheide vor diesem Hintergrund begründet 

(G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2008, Rz. 21 ff. 

zu Art. 29 BV).

2.2. Der Gehörsanspruch ist formeller Natur. Wird eine Verletzung des Anspruchs 

festgestellt, muss der angefochtene Hoheitsakt grundsätzlich aufgehoben werden ohne 

Rücksicht darauf, ob die Anhörung für den Ausgang des Verfahrens relevant ist, das 

heisst die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlassen wird oder nicht 

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2006, Rz. 

1709; BGE 137 I 195 E. 2.2 mit Hinweis).

2.3. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann geheilt werden, wenn der 

Betroffene die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die 

sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtslage mit mindestens gleicher Kognition wie 

die Vorinstanz prüfen kann (Steinmann, a.a.O., Rz. 32 f. zu Art. 29 BV). So ist die 

Verweigerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht 

durch die erstentscheidende Behörde im Rekursverfahren heilbar, da die 

Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP). Demgegenüber 

ist das Verwaltungsgericht grundsätzlich nur zur Rechtskontrolle befugt (Art. 61 VRP; 

Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 

731 f.). Die Heilung soll gleichwohl die Ausnahme bleiben, weil dem Betroffenen damit 

eine Instanz verloren gehen kann. Die Gehörsverletzung kann aber selbst bei einer 

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schwerwiegenden Verletzung geheilt werden, wenn und soweit die Rückweisung der 

Sache an die Vorinstanz zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen 

Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der 

betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren 

wären. Auch in diesem Fall muss die Rechtsmittelinstanz aber über die gleiche 

Kognition wie die Vorinstanz verfügen (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches 

Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 266, BGE 133 I 201 E. 2.2, BGE 132 V 387 

E. 5.1 mit Hinweis).

2.4. Das Recht, von allen eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich 

dazu äussern zu können, stellt einen allgemeinen Verfahrensgrundsatz dar und besteht 

unabhängig davon, ob die Eingaben neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. 

Somit ist es nicht an der entscheidenden Behörde zu beurteilen, ob eine weitere 

Stellungnahme oder Entgegnung erforderlich sei oder nicht. Dies ist allein Sache der 

Verfahrensbeteiligten (BGer 5D_112/2013 vom 15. August 2013 E. 2.2.1 mit 

Hinweisen).

2.4.1. Das Bundesgericht liess in diesem Zusammenhang zunächst offen, ob der 

erwähnte Verfahrensgrundsatz sowohl im Gerichts- als auch im Verwaltungsverfahren 

gelte (BGE 133 I 98 E. 2.1). In einem jüngeren Entscheid hat es diese Frage für das 

Verwaltungsverfahren mit knapper Begründung verneint (BGE 138 I 154 E. 2.5; zur 

Kritik: M. Lanter, Zum Replikrecht vor Verwaltungsinstanzen, in: Jusletter 18. Juni 2012, 

E. III.). Tatsächlich besteht aber kein Grund, in diesem Punkt einen Unterschied 

zwischen Gerichts- und Verwaltungsverfahren zu machen, zumal die 

Verfahrensgarantien von Art. 29 BV ausdrücklich vor Gerichts- und 

Verwaltungsinstanzen gelten. Während eine Einschränkung des Replikrechts im 

Verfahren, welches das Bundesgericht betrachtete - dem Popularbeschwerdeverfahren 

vor der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (Art. 94 Abs. 2 des 

Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen; SR 784.40) - nachvollziehbar erscheint, 

ging das Bundesgericht indes zu weit, indem es die Geltung des Replikrechts für alle 

Verwaltungsverfahren verneinte (Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Bern 2013, N 527 mit Hinweisen). 

Insbesondere für das verwaltungsinterne Rechtsmittelverfahren gibt es keinen Anlass, 

den verfassungsmässig garantierten Verfahrensgrundsatz anders zu handhaben als im 

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gerichtlichen Verfahren. Demnach sind auch im Rekursverfahren sämtliche weiteren 

Stellungnahmen der Verfahrensbeteiligten zu neuen Eingaben - unabhängig davon, ob 

die Rekursinstanz diese als entscheidrelevant erachtet oder nicht - zur Kenntnis zu 

geben.

2.4.2. Zur Gewährleistung des Replikrechts kann ein zweiter Schriftenwechsel 

angeordnet oder den Parteien Frist für eine allfällige Stellungnahme angesetzt werden. 

Die Behörde oder das Gericht können Eingaben aber auch lediglich zur Kenntnisnahme 

zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend 

unaufgefordert Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen, was namentlich 

bei anwaltlich Vertretenen oder Rechtskundigen regelmässig der Fall ist.

2.4.3. Eine Partei, die wie vorliegend eine Eingabe ohne Fristansetzung erhält und dazu 

Stellung nehmen will, hat dies umgehend zu tun oder zumindest zu beantragen. 

Andernfalls wird angenommen, sie habe auf eine weitere Eingabe verzichtet. Die 

Behörde und das Gericht haben demnach bei dieser Vorgehensweise mit der 

Entscheidfällung so lange zuzuwarten, bis man annehmen darf, der Adressat habe auf 

eine weitere Eingabe verzichtet. Insoweit bejaht die Rechtsprechung in aller Regel eine 

Verletzung des Replikrechts und damit des Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn nur 

innert weniger Tage nach Mitteilung der Eingabe entschieden wird. In einer etwas 

allgemeineren Formulierung hielt das Bundesgericht fest, dass jedenfalls vor Ablauf von 

zehn Tagen nicht von einem Verzicht auf das Replikrecht ausgegangen werden dürfe 

(BGer 5D_112/2013 vom 15. August 2013 E. 2.2.2. f. mit Hinweisen).

2.4.4. Konkret hat die Vorinstanz der Rekurrentin die Vernehmlassungen der übrigen 

Verfahrensbeteiligten am Dienstag, 5. Februar 2013, zugesandt und gleichzeitig 

mitgeteilt, dass kein zweiter Schriftenwechsel vorgesehen sei und als Nächstes der 

Rekursentscheid folge. Der anschliessende Entscheid datiert vom darauffolgenden 

Montag, 11. Februar 2013, wobei er gleichentags verschickt wurde. Inklusiv dem 

erstmöglichen Zustelltag verblieben der Rekurrentin somit lediglich fünf Tage bzw. drei 

Arbeitstage, auf die zwei zugestellten Vernehmlassungen zu reagieren bzw. zumindest 

eine Fristansetzung für eine allfällige Replik dazu zu verlangen. Diese Frist ist mit Blick 

auf die oben erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung offensichtlich zu knapp 

bemessen, womit eine Gehörsverletzung vorliegt. Zwar ging es im Wesentlichen 

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tatsächlich nur um die Überprüfung eines Nichteintretensentscheids, wie die Vorinstanz 

vorbringt. Dies spielte hinsichtlich des Anspruchs auf eine allfällige Replik aber keine 

Rolle. Effektiv hätte die Behörde erst auf Grund einer allenfalls eingegangenen Replik 

entscheiden können, ob die entsprechenden Vorbringen entscheidrelevant gewesen 

wären oder nicht. Daran ändert auch nichts, dass die im Beschwerdeverfahren 

vorgebrachten Einwände nach Meinung der Vorinstanz am Rekursentscheid nichts 

geändert hätten. Es ist nicht gesagt, dass die Beschwerdeführerin - im Wissen um die 

beschränkte richterliche Kognition - im Rekursverfahren gleichermassen Stellung 

genommen hätte, wie sie es im Beschwerdeverfahren getan hat.

2.4.5. Aus dem Gesagten folgt, dass der angefochtene Rekursentscheid wegen der 

Gehörsverletzung grundsätzlich aufgehoben werden muss, und zwar ohne Rücksicht 

darauf, ob die allfällige Replik für den Ausgang des Rekursverfahrens relevant gewesen 

wäre und die Behörde zu einer Änderung des Entscheids veranlasst hätte oder nicht.

2.5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Genehmigungsverfügung vom 23. Februar 

2006 betreffend die Zonenplanrevision sei ihr nicht zur Kenntnis gebracht worden.

2.5.1. Der Zonenplan besteht aus einer planerischen Darstellung und aus den 

dazugehörenden Bauvorschriften, die im Baureglement aufgestellt sind (Art. 9 Abs. 2 

BauG). Zonenplan und Baureglement werden im Verfahren gemäss Art. 29 ff. BauG 

erlassen und bedürfen der Genehmigung des Baudepartements (Art. 31 BauG). Das 

Gleiche gilt grundsätzlich auch für deren Änderung (Art. 32 Abs. 1 BauG). Eine 

persönliche Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer ist dabei nicht vorgesehen.

2.5.2. Während den letzten Jahrzehnten war für die Politische Gemeinde X. der 

Zonenplan samt Bauordnung vom 1. November 1980 massgebend. Seit dem 

1. Oktober 2006 verfügt die Stadt über ein grundlegend neues Baurecht, insbesondere 

über eine vollständig überarbeitete Bauordnung. Das Baudepartement genehmigte die 

Bauordnung samt Zonenplanänderungen am 9. August 2002/23. Februar 2006. Der 

Stadtrat hat den entsprechenden Vollzugsbeginn auf den 1. Oktober 2006 festgesetzt 

(Art. 74 BO). Bezüglich der Grünzonen galt - bzw. gilt immer noch - eine 

Spezialregelung. Art. 71 BO bestimmt nämlich, dass auf die Grünzonen Art. 62 der 

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alten Bauordnung Anwendung finde, solange ihr Zweck - wie von Art. 17 Abs. 1 BauG 

verlangt - im Zonenplan noch nicht gemäss Art. 59 BO bezeichnet ist.

2.5.3. Nach dem Gesagten sind die Grünzonen des Zonenplans entweder in der 

Fassung des Plans vom 1. November 1980, vom 1. Oktober 2006 oder entsprechend 

eines dazwischenliegenden oder nachfolgenden und genehmigten Teilzonenplans für 

jedermann verbindlich festgelegt, und zwar unabhängig davon, ob die entsprechenden 

Genehmigungen durch das Baudepartement den betroffenen Grundeigentümern - 

konkret der Grundeigentümerin der Parz.-Nr. F0000 - individuell zur Kenntnis gebracht 

worden wären. Hinsichtlich der nicht zur Kenntnis gebrachten Genehmigungsverfügung 

liegt somit keine Gehörsverletzung vor.

2.6. Insgesamt ergibt sich, dass die Vorinstanz das Replikrecht der Beschwerdeführerin 

verletzt hat. Eine Heilung dieser Gehörsverletzung durch das in der - gegenüber der 

Vorinstanz - Kognition beschränkte Verwaltungsgericht ist in diesem Zusammenhang 

nicht angezeigt. Der angefochtene Rekursentscheid ist damit aufzuheben und zur 

neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Damit kann offen bleiben, ob 

die Vorinstanz das rechtliche Gehör zusätzlich verletzt hat, weil sie auf den Rekurs 

insoweit nicht eingetreten ist, als damit auch die Aufhebung des Entscheids über das 

Sistierungsgesuch beantragt wurde. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet, 

hat sich die Vorinstanz mit ihrem Sistierungsantrag immerhin inhaltlich kurz befasst 

(act. 2, E. 1.2.2). So wäre es mit Blick darauf, dass die Rekurrentin den 

Sistierungsantrag unter dem Buchstaben C. "Fazit" ihrer Rekursbegründung ihrerseits 

zumindest kurz gestreift hat, immerhin nicht falsch gewesen, wenn sie den Rekurs 

auch bezüglich des Sistierungsantrags materiell behandelt und ihrer Begründung 

entsprechend abgewiesen hätte.

2.7. Nachdem feststeht, dass der vorinstanzliche Entscheid bereits aus formellen 

Gründen aufgehoben werden muss, erübrigt es sich, über den im 

Beschwerdeverfahren wiederum gestellten Sistierungsantrag zu befinden.

3. Mit der Rückweisung hat es an sich auch sonst sein Bewenden. Weil das Verfahren 

aber bereits

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seit über einem Jahr am Gericht anhängig ist, ist es gleichwohl angebracht, den Fall 

zumindest vorläufig kurz materiell zu beurteilen, wenn auch bloss unter dem Vorbehalt, 

dass sich trotz der von der Vorinstanz nachzuholenden Replik-Möglichkeit an der 

Sache selbst nichts ändern sollte.

3.1. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was im erstinstanzlichen 

Verfahren Gegenstand war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. 

Gegenstände, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden 

hat und über die sie auch nicht entscheiden musste, dürfen die Rechtsmittelinstanzen 

nicht beurteilen, weil sie dadurch die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz 

missachten würden (BGer 1A.352/1999 vom 12. Juli 2000 E. 3.a mit Hinweisen).

3.2. Die Beschwerdeführerin wehrt sich nicht gegen die Zweckbestimmung der 

Grünzone, sondern

gegen die Grünzone an sich, auch wenn sie mit Beschwerdeergänzung vom 8. April 

2013 selbst einräumt, dass die Grünzone im Bestand und im Umfang auf der Basis des 

Baugesetzes vom 1. Juni 1972 bzw. des Zonenerlasses vom 1. November 1980 beruhe 

und seither von keiner Zonenplanänderung mehr erfasst worden sei. Tatsächlich hat 

der Stadtrat mit dem angefochtenen Beschluss vom 17. März 2009 nicht die 

Grundordnung überarbeitet, sondern einzig die längst überfällige Zweckzuweisung der 

Grünzonen gemäss Art. 17 Abs. 1 BauG bzw. Art. 59 BO nachgeholt. Dagegen, dass 

die Planungsbehörde die verlangte Zweckzuweisung einzelner oder aller Grünzonen 

ohne erneute Überprüfung der zugrunde liegenden Zonenart bestimmt, spricht nichts.

3.3. Nachdem feststeht, dass mit dem angefochtenen Teilzonenplan "Grünzone" nicht 

die Zonenart an sich, sondern bloss deren Zweckbestimmung neu festgelegt wurde, 

kann vorliegend auch nur die verfahrensgegenständliche Zweckbezeichnung der 

betroffenen Grünzone angefochten werden. Es lag im Ermessen der Planungsbehörde, 

deren grundsätzliche Festlegung nicht erneut festzulegen.

3.4. Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, sie trage sich 

bereits seit längerem mit dem Gedanken, den lärmintensiven Schiessbetrieb in den 

Untergrund zu verlegen, damit sie die Parzelle anders nutzen könne. Der vorliegende 

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Teilzonenplan stehe diesem Anliegen nun entgegen, weil die nachträglich 

vorgenommene Zweckbezeichnung nach Art. 17 Abs. 1 BauG bzw. Art. 59 Abs. 1 BO 

ihr späteres Umzonungsgesuch präjudieziere.

3.4.1. Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne, 

die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) und zur 

Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind. Nutzungspläne werden 

deshalb nur überprüft und gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit 

ihrem Erlass bzw. ihrer Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert 

haben oder bedeutsame neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG; Art. 

Art. 32 Abs. 1 BauG). Der Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen wiederum 

können öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Eine Sperrwirkung für 

Planänderungen kann insbesondere vom Vertrauensschutzprinzip nach Art. 9 der 

Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ausgehen, namentlich dann, wenn dem 

Betroffenen behördliche Zusicherungen gemacht wurden (Waldmann/Hänni, 

Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Rz. 12 zu Art. 21 RPG).

3.4.2. Mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit soll in erster Linie dem von der 

Planänderung betroffenen Grundeigentümer Rechtssicherheit verschafft werden. Aber 

auch Nachbarn eines von der Planänderung betroffenen Grundstücks haben ein 

schutzwürdiges Interesse daran, von allfälligen neuen und möglicherweise 

übermässigen Nutzungseinwirkungen verschont zu bleiben. Allein die 

Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV steht einer Anpassung nicht entgegen. Sie 

vermittelt dem Eigentümer bzw. dem Nachbarn keinen Anspruch darauf, dass sein 

Land bzw. jenes seiner Nachbarn dauernd in jener Zone verbleibe, in die es einmal 

eingewiesen worden ist. Eine Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht im 

Gegenteil nicht nur den Planungsgrundsätzen des RPG, sondern im Fall von 

Nutzungsbeschränkungen auch der Eigentumsgarantie der betroffenen 

Grundeigentümer (Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 11 ff. zu Art. 21 RPG).

3.4.3. Ein zentrales Kriterium in der Abwägung bildet das Alter des Nutzungsplans. Je 

neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden und 

desto schwieriger wird es sein, die Vermutung der Gültigkeit zu widerlegen. Auf der 

anderen Seite sind Zonenpläne ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2 RPG in der 

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Regel nach fünfzehn Jahren zu überarbeiten, weil die Bedarfsprognose der 

Siedlungsentwicklung auf diesen Zeithorizont ausgerichtet ist. Ein weitergehender 

Planungshorizont ist zwar möglich. Grundstücke, die erst nach fünfzehn Jahren 

überbaut werden sollen, dürfen aber nicht eingezont werden, sondern können 

höchstens einer nach Massgabe des kantonalen Rechts bestehenden Reservezone (im 

Kanton St. Gallen dem übrigen Gemeindegebiet, Art. 21 BauG) zugewiesen werden 

(vgl. Art. 15 lit. b RPG; Waldmann/Hänni, a.a.O., Rz. 31 zu Art. 15 RPG und Rz. 20 zu 

Art. 21 RPG).

3.4.4. Nach Art. 33 Abs. 1 BauG kann der Grundeigentümer eine Überprüfung bereits 

nach Ablauf von zehn Jahren seit Rechtsgültigkeit verlangen. Haben sich die 

Verhältnisse derart geändert, dass das öffentliche Interesse an der geltend gemachten 

Eigentumsbeschränkung dahingefallen sein könnte, hat er sogar vorher und damit 

unabhängig von der zehnjährigen Sperrfrist einen Anspruch auf Überprüfung (VerwGE 

B 2009/111 vom 24. August 2010 E. 4.8., in: www.gerichte.sg.ch). Davon abgesehen 

steht es - unter Berücksichtigung der vorerwähnten schutzwürdigen Interessen der 

Nachbarn - im freien Ermessen des Gemeinderats, schon vor Ablauf der zehnjährigen 

Frist auf das Änderungsgesuch des Grundeigentümers einzutreten, wenn er es für 

angezeigt erachtet (E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von 

Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Das Nachtragsgesetz zum st. 

gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für 

Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe Bd. 20, St. Gallen 1983, 

S. 114, Rz. 175).

3.4.5. Abgesehen davon, dass die Planungsbehörde vorliegend gemäss ihrer 

Vernehmlassung vom 24. April 2013 dem Vorhaben der Beschwerdeführerin und einem 

entsprechenden Umzonungsgesuch auch nach der vorliegenden Zweckbestimmung 

der Grünzone auf Parz.-Nr. F0000 grundsätzlich positiv gegenüber steht, stünde der 

vorliegend angefochtene Teilzonenplan "Grünzonen" auch sonst einem 

entsprechenden Umzonungsgesuch nicht im Wege. Zum Einen bezöge sich die 

Sperrfrist von zehn Jahren gemäss Art. 33 BauG dabei einzig auf den Zweck der 

Grünzone "Grünzonen A" (Erhaltung und Schaffung von Sport, Park- und 

Erholungsanlagen, Art. 59 Abs. 1 lit. b BO), nicht aber auf die grundordnungsmässige 

Zonenart der Grünzone an sich. Für das Grundstück Nr. F0000 wurde diese wie gesagt 

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bereits vor über 30 Jahren im Rahmen des Zonenplans vom 1. November 1980 

rechtskräftig festgelegt und seither nicht mehr verändert, auch nicht durch eine 

umfassende Ortsplanrevision. Und zum Anderen würde auch Art. 33 BauG einem 

Gesuch um blosse Zweckänderung nicht entgegenstehen, auch wenn die 

Zweckzuweisung der Zone noch keine zehn Jahre zurückliegen würde, zumal das 

öffentliche Interesse am Fortbestehen der Grünzone A im heutigen Ausmass erheblich 

an Bedeutung verlieren würde, wenn mit ihrer Änderung der gesamte Stadtteil U. vom 

Schiesslärm befreit werden könnte. Und schliesslich wäre nach Art. 17 Abs. 2 BauG 

selbst bei Fortbestehen der Grünzone A eine Verlegung des Schiessbetriebs in den 

Untergrund ohne Weiteres möglich.

3.5. Demnach erweist sich die Beschwerde - auf Grund einer vorläufigen Beurteilung - 

inhaltlich als unbegründet. Das Gleiche gälte auch für den Sistierungsantrag, zumal es 

nach wie vor nicht absehbar ist, ob die Beschwerdeführerin ihre Pläne dereinst 

umsetzen und dafür ein Gesuch für eine Um- oder Einzonung ihrer Parzelle stellen wird. 

Dazu kommt, dass nach dem oben Gesagten die hier umstrittene Zweckbestimmung 

der seit langem rechtskräftig festgelegten Grünzone (ohne besondere 

Zweckbezeichnung) eine spätere Um- oder Einzonung des Grundstücks Nr. F0000 

grundsätzlich nicht präjudizieren kann.

4. Zusammenfassend erweist sich die Rüge betreffend Gehörsverletzung als 

begründet, weshalb der angefochtene Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben 

und zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen ist. Sollten sich 

während der nachträglich gewährten Replikfrist keine neuen Erkenntnisse ergeben, 

wäre aus heutiger Sicht gegen einen gleichlautenden Rekursentscheid jedoch nichts 

mehr einzuwenden.

5. In Streitigkeiten hat grundsätzlich jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen 

Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Die 

festgestellte Gehörsverletzung stellt eine Missachtung wesentlicher 

Verfahrensvorschriften dar, weshalb Kosten, die dadurch entstanden sind, 

grundsätzlich zu Lasten des Verursachers gehen (Art. 95 Abs. 2 VRP; R. Hirt, Die 

Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss., 

Lachen/St. Gallen 2004, S. 90). Mithin spielt es keine Rolle, dass die 

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Beschwerdeführerin die Rückweisung bloss im Eventualantrag verlangt hat, was im 

Normalfall einem teilweisen Obsiegen entsprochen hätte (Hirt, a.a.O., S. 95 f.).

5.1. (…).

5.2. Dementsprechend hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der 

Parteikosten, die vom Staat zu bezahlen sind. Eine Kostennote liegt nicht vor. 

Angemessen ist ein Kostenersatz von Fr. 2'500.-- (Art. 22 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit 

Art. 6 und Art. 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 

963.75). Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin im Handelsregister als Verein 

eingetragen ist, der gemäss eingetragenem Zweck sein Grundstück nach 

kaufmännischen Grundsätzen verwaltet, ist ein Indiz dafür, dass sie 

mehrwertsteuerpflichtig ist, weshalb sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts 

belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen könnte, ohne dass 

ihr dadurch eine Mehrbelastung entstünde. Im Mehrwertsteuerregister ist sie aber nicht 

eingetragen (www.uid.admin.ch). Damit ist vorliegend die Mehrwertsteuer bei der 

Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung zusätzlich zu berücksichtigen (vgl. 

dazu Hirt, a.a.O., S. 194).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Rekursentscheid 

aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und 

Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'500.-- trägt der Staat. 

Auf die Erhebung wird verzichtet. Der von der Beschwerdeführerin geleistete 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe wird zurückerstattet.

3./  Der Staat entschädigt die Beschwerdeführerin ausseramtliche mit Fr. 2'500.-- 

zuzüglich Mehrwertsteuer.

V.          R.           W.

Der Präsident:                      Der Gerichtsschreiber:

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lic. iur. Beda Eugster            lic. iur. Stephan Schärer

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	Urteil Verwaltungsgericht, 11.03.2014
	Verwaltungsverfahrens- und Baurecht, Art. 15 Abs. 1 und 2 VRP (sGS 951.1) und Art. 17 Abs. 1 BauG (sGS 731.1).Vor Ablauf von zehn Tagen darf nicht von einem Verzicht auf das Replikrecht ausgegangen werden. Wird vorher entschieden, ist das rechtliche Gehör verletzt.Allein die Zweckbestimmung nach Art. 17 Abs. 1 BauG präjudiziert eine spätere Um- oder Einzonung nicht (Verwaltungsgericht, B 2013/37).

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