# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fc3efbb3-f741-5e3b-ad57-533498ca9dbb
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-12-08
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 08.12.2017 100 2016 271
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2016-271_2017-12-08.pdf

## Full Text

100.2016.271/277U publiziert in BVR 2018 S. 99
DAM/BAE/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 8. Dezember 2017

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Keller
Gerichtsschreiberin Barben

100.2016.271
1. Pro Natura – Schweizerischer Bund für Naturschutz, Verein
2. Pro Natura Bern, Verein
3. Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, 
4. Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz, Verein
5. WWF Schweiz, Verein
alle handelnd durch ihre statutarischen Organe und vertreten durch 
Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende

100.2016.277
Bundesamt für Umwelt BAFU
Abteilung Recht, 3003 Bern
Beschwerdeführer 

gegen

Kanton Bern
handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Justiz-, Gemeinde- 
und Kirchendirektion, Münstergasse 2, 3011 Bern
Beschwerdegegner

betreffend Camping Fanel in Gampelen; Verlängerung der Verträge 
(Beschluss des Regierungsrats des Kantons Bern vom 24. August 2016; 
RRB 914/2016)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 2

Sachverhalt:

A.

Der Verein A.________ betreibt seit den 1950er Jahren einen 
Campingplatz auf den Parzellen Gampelen Gbbl. Nrn. 1___ und 2___, die 
dem Kanton Bern gehören. Die Grundstücke befinden sich in nationalen 
und kantonalen Schutzgebieten. Für die als Campingplatz genutzte Fläche 
hat der Kanton Bern mit dem Verein A.________ fünf Mietverträge 
abgeschlossen, die bis Ende 2018 befristet sind. Mit Beschluss vom 
24. August 2016 hat der Regierungsrat das Amt für Grundstücke und 
Gebäude des Kantons Bern (AGG) ermächtigt, die Vereinbarungen mit 
dem Verein A.________ zu verlängern, unter Berücksichtigung von 
Auflagen betreffend die Schutzgebiete.

B.

Am 21. September 2016 haben Pro Natura – Schweizerischer Bund für 
Naturschutz, Pro Natura Bern, die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, der 
Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz und der WWF Schweiz beim 
Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben mit folgenden Rechtsbegehren 
(Verfahren 100.2016.271):

«1. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2016 
[…] sei aufzuheben und es sei dem Beschwerdegegner [Kanton 
Bern] zu verbieten, mit dem Verein A.________ oder mit Dritten 
neue oder geänderte Verträge zu schliessen, die eine Nutzung des 
Campingplatzes ‹Fanel› in Gampelen über den 31. Dezember 2018 
hinaus ermöglichen.

2. Eventuell sei der Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2016 
[…] aufzuheben und die Sache zur ordentlichen Fortsetzung des 
Verfahrens an die Vorinstanz (= Beschwerdegegner) zurück zu wei-
sen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwer-
degegners.»

Am 26. September 2016 hat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) ebenfalls 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Antrag, der Beschluss 
des Regierungsrats betreffend die Verlängerung der Verträge mit dem 

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277U, Seite 3

Verein A.________ zum Campingplatz Fanel in Gampelen sei unter 
Kostenfolge aufzuheben (Verfahren 100.2016.277).

Der Kanton Bern beantragt mit Beschwerdeantworten vom 23. bzw. 25. No-
vember 2016, die Beschwerden seien kostenfällig abzuweisen, soweit 
darauf einzutreten sei. Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzu-
heben und die Sache zur Neubeurteilung an die zuständige Instanz zu-
rückzuweisen. Der Kanton Bern stellt zudem die prozessualen Anträge, der 
Verein A.________ sei zu den Verfahren beizuladen und die Verfahren 
seien auf die Frage zu beschränken, ob eine öffentlich-rechtliche 
Streitigkeit vorliege.

Wie vom Kanton Bern ebenfalls beantragt, hat der Abteilungspräsident mit 
Verfügung vom 29. November 2016 die Beschwerdeverfahren vereinigt.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 1 des Ge-
setzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verfügun-
gen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen. Es beurteilt 
ferner kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- 
und Abstimmungssachen nach den Vorschriften des Gesetzes vom 5. Juni 
2012 über die politischen Rechte (PRG; BSG 141.1) sowie betreffend 
kommunale Erlasse, Wahl- und Abstimmungssachen sowie (weitere) kom-
munale Beschlüsse (Art. 74 Abs. 2 VRPG).

1.2 Die Beschwerden richten sich gegen den Beschluss vom 24. August 
2016, mit dem der Regierungsrat das AGG ermächtigt hat, die Mietverträge 
mit dem Verein A.________ betreffend den Campingplatz Fanel in 
Gampelen zu verlängern. In der Sache geht es damit weder um eine 
kantonale Wahl- oder Abstimmungssache noch um eine kommunale 

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Angelegenheit. Der Beschluss des Regierungsrats ist folglich mit 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn es sich bei der strittigen 
Anordnung um eine Verfügung bzw. einen Entscheid handelt. Nur in 
diesem Fall steht die nachträgliche Verwaltungsrechtspflege offen. Ob ein 
taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, prüft das Verwaltungsgericht von 
Amtes wegen (Art. 20a VRPG; statt vieler BVR 2013 S. 301 E. 1.1 mit 
Hinweisen).

1.3 Der Kanton Bern stellt sich auf den Standpunkt, er habe als Grund-
eigentümer der beiden streitbetroffenen Parzellen Nrn. 1___ und 2___ auf 
der Grundlage des Privatrechts gehandelt. Die Absicht, mit dem Verein 
A.________ privatrechtliche Verträge zu schliessen, stelle keine Verfügung 
dar, die sich auf öffentliches Recht stütze. Die Umweltverbände gehen 
demgegenüber davon aus, der Beschluss hätte in Anwendung von 
Bundesverwaltungsrecht ergehen müssen und sei daher ungeachtet seiner 
Rechtsform gestützt auf bundes- und konventionsrechtliche Bestimmungen 
anfechtbar. Sie beziehen sich dabei namentlich auf das Bundesgesetz vom 
1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) mit seinen 
Ausführungserlassen sowie auf das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 
über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0). Nach Ansicht des BAFU 
stellt der Beschluss über die Vertragsverlängerung einen 
«bewilligungsähnlichen Verfügungstatbestand» dar, der in Anwendung von 
Bundesumweltrecht ergangen sei bzw. hätte ergehen müssen. Der Kanton 
habe mit dem Beschluss deshalb eine beschwerdefähige Verfügung 
erlassen.

1.4 Soweit dem angefochtenen Beschluss Verfügungscharakter zu-
kommt, sind sich die Parteien einig, dass die Umweltverbände im Ver-
fahren 100.2016.271 zur Beschwerde befugt sind (sog. ideelle Verbands-
beschwerde). Für die Beschwerdeführenden 1, 3, 4 und 5 ergibt sich dies 
aus Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG und Art. 1 i.V.m. 
Anhang Ziff. 3, 4, 6 und 13 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die 
Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und 
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; 
SR 814.076]), für den Beschwerdeführer 2 aus Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. 
Art. 61 des kantonalen Naturschutzgesetzes vom 15. September 1992 

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(nachfolgend: NSchG; BSG 426.11) und Art. 40a, 35a und 35c Abs. 3 des 
Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0). Das im Verfahren 
100.2016.277 als Beschwerdeführer auftretende BAFU ist gemäss Art. 79 
Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 12g Abs. 2 NHG und Art. 23 Abs. 1 Bst. a der Ver-
ordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; 
SR 451.1) von Gesetzes wegen zur Beschwerde befugt (sog. Behörden-
beschwerde).

1.5 Ob eine anfechtbare Verfügung bzw. ein Entscheid gegeben ist, 
hängt unter anderem, aber nicht ausschliesslich davon ab, ob sich der Be-
schluss des Regierungsrats auf öffentliches Recht stützt. Eine Beschrän-
kung des Verfahrens auf die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit 
vorliegt, ist bei dieser Ausgangslage wenig zielführend und insbesondere 
aus prozessökonomischer Sicht nicht sinnvoll. Der entsprechende Verfah-
rensantrag des Kantons wird daher abgewiesen.

1.6 Das Gleiche gilt für den Antrag des Kantons, der Verein 
A.________ sei zum Verfahren beizuladen. Nach Art. 14 Abs. 1 VRPG lädt 
die instruierende Behörde Dritte von Amtes wegen oder auf Antrag zum 
Verfahren bei, wenn deren schutzwürdige Interessen durch die Verfügung 
oder den Entscheid betroffen werden; dadurch wird die Verfügung oder der 
Entscheid auch für die Beigeladenen verbindlich. Die Beiladung kann nicht 
nur von der beizuladenden Drittperson, sondern auch von einer (Haupt-
)Partei des hängigen Verfahrens beantragt werden (Markus Müller, 
Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 44; Fritz Gygi, 
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 184). Wer ein solches 
Begehren stellt, hat jedoch aufzuzeigen und zu substanziieren, weshalb die 
Beteiligung der oder des Dritten als Nebenpartei (auch) im eigenen 
schutzwürdigen Interesse liegt (vgl. Gygi/Stucki, Handkommentar zum 
VRPG 1961, 1962, Art. 29 N. 1; ferner auch Melchior Volz, in Zünd/Pfiffner 
[Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des 
Kantons Zürich, 2. Aufl. 2009, § 14 N. 10; Felix M. Huber, Die Beiladung 
insbesondere im Zürcher Baubewilligungsverfahren, in ZBl 1989 S. 233 ff., 
262). Das Beiladungsinteresse ist stets ein rechtliches, wobei im 
Unterschied zur Hauptpartei ein bloss indirektes bzw. mittelbares 
Betroffensein erforderlich ist (BVR 2008 S. 396 E. 2.5.1, 2007 S. 562 E. 1.3 

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mit Hinweisen). Der Ausgang der verwaltungsgerichtlichen Verfahren 
könnte Auswirkungen auf die (privatrechtliche) Rechtsbeziehung zwischen 
dem Kanton und dem Verein A.________ haben; so gesehen ist nicht 
ausgeschlossen, dass Letzterer die Voraussetzungen für eine Beiladung 
erfüllt. Allerdings begründet der Kanton die Verfahrensbeteiligung des 
Vereins A.________ nicht mit eigenen schutzwürdigen Interessen. Indem 
er ausführt, der angestrebte Abschluss der Verträge über den Weiterbetrieb 
des Campingplatzes könnte je nach Prozessausgang verhindert bzw. ver-
zögert werden und der Verein A.________ damit in seinen 
geschäftspolitischen und finanziellen Interessen treffen, macht er 
ausschliesslich Interessen des beizuladenden Dritten geltend. Für eine 
Beiladung besteht daher kein Anlass, zumal der Verein A.________ selber 
kein entsprechendes Begehren gestellt hat.

2.

2.1 Der bernische Gesetzgeber hat die Verfügung nicht näher um-
schrieben, sondern die Konkretisierung dieses Begriffs der Rechtsprechung 
überlassen, welche sich an die Definition in Art. 5 Abs. 1 des Bundes-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Ver-
waltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) anlehnt. Als Verfügung gilt 
danach ein individueller, an die Einzelne oder den Einzelnen gerichteter 
Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbezie-
hung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Werden durch 
eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen 
Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden 
keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesent-
lichen Verfügungselement (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3; BVR 2015 S. 263 
E. 1.4, 2013 S. 423 E. 2.2, je mit weiteren Hinweisen; Merkli/Aeschli-
mann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 49 N. 8). Der 
Entscheid weist die gleichen Elemente wie eine Verfügung auf und ist 
dieser gleichgestellt, bezeichnet aber eine oberinstanzliche Streiterledigung 
(Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 2).

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2.2 Mit dem angefochtenen Beschluss ermächtigt der Regierungsrat 
das AGG, die bestehenden Verträge mit dem Verein A.________ zu 
verlängern. Zur Diskussion steht damit eine verwaltungsinterne Anordnung, 
welche in die Abgabe einer rechtsgeschäftlichen Willenserklärung für den 
Kanton mündet (Vertragsschluss mit einem Dritten). Nach herkömmlicher 
Auffassung handelt es sich bei solchen behördlichen Parteierklärungen 
nicht um eine Verfügung, da keine Rechte und Pflichten einseitig 
verbindlich, mithin autoritativ, geregelt werden. Auf kommunaler Ebene ist 
in einem solchen Fall nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts 
daher nicht von einer Verfügung, sondern von einem (weiteren) Beschluss 
im Sinn von Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG auszugehen, und zwar 
unabhängig davon, ob der abzuschliessende Vertrag dem öffentlichen 
Recht oder dem Zivilrecht zuzuordnen ist (BVR 2013 S. 521 E. 3.1, 
bestätigt mit BVR 2016 S. 15 E. 4.1; zum Begriff des Beschlusses Markus 
Müller, a.a.O., S. 146). Auf kantonaler Ebene fehlt der Beschluss ohne 
Verfügungscharakter allerdings als Anfechtungsobjekt; insoweit ist der 
Rechtsschutz gegen Akte der Gemeinden besser ausgestaltet als gegen 
solche des Kantons. Geht es um Handlungen kantonaler Organe, die nicht 
Stimmrechtsangelegenheiten betreffen, ist die Verfügung nach wie vor 
zentrale Voraussetzung für die nachträgliche Verwaltungsrechtspflege (vgl. 
dazu Michel Daum, Die bernische Verwaltungsrechtspflege im Jahr 2009 – 
ein Rück- und Ausblick, in Herzog/Feller [Hrsg.], Bernische 
Verwaltungsgerichtsbarkeit in Geschichte und Gegenwart, 2010, S. 229 ff., 
248 ff., insb. S. 253; ferner auch Markus Müller, a.a.O., S. 146 f.).

2.3 Für die Beurteilung, ob eine beanstandete Handlung als anfecht-
barer Hoheitsakt einzustufen ist, ist nach höchstrichterlicher Rechtspre-
chung auch zu berücksichtigen, wieweit das betreffende Verhalten geeignet 
ist, Grundrechte oder andere Rechtsschutzbedürfnisse zu verletzen. Inso-
weit zieht das Bundesgericht zur Beantwortung der Frage, ob eine Verfü-
gung im Sinn von Art. 5 VwVG zu bejahen ist, das konkrete Bedürfnis nach 
(gerichtlicher) Kontrolle heran (vgl. allgemein BVR 2000 S. 375 E. 1c; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 2; Häfelin/Müller/Uhlmann, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 851). Eine derart weite 
Auslegung des Verfügungsbegriffs kann jedoch von vornherein nur dann 

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zum Zug kommen, wenn nicht auf andere Weise Rechtsschutz möglich ist 
(zum Ganzen BVR 2013 S. 423 E. 2.4 mit weiteren Hinweisen).

2.4 Die Betonung des Rechtsschutzbedürfnisses als entscheidendes 
Kriterium für den Verfügungsbegriff wird in der Lehre zum Teil kritisch ge-
sehen (vgl. z.B. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 46). Sie wird insbesondere aus der allgemei-
nen Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung (BV; SR 101) 
hergeleitet (vgl. etwa BGer 2C_423/2012 vom 9.12.2012, in ASA 81 S. 588 
E. 3.5). Eine «Rechtsstreitigkeit» im Sinn dieser verfassungsrechtlichen 
Garantie liegt vor bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer indivi-
duellen, schützenswerten Rechtsposition stehen (BGE 143 I 336 E. 4.1, 
140 II 315 E. 4.4; neuestens BGer 2C_327/2017 vom 12.9.2017 E. 5.1). 
Eine solche Rechtsposition steht im vorliegenden Fall zwar nicht zur Dis-
kussion, wehren sich doch die Umweltverbände und das BAFU nicht für 
eigene Rechte, sondern – entsprechend der Funktion ihrer jeweiligen Be-
schwerderechte – für die Durchsetzung von Natur- und Landschaftsschutz-
recht des Bundes bzw. für die richtige Anwendung der betreffenden bun-
desrechtlichen Normen (vgl. Peter M. Keller, in Keller/Zufferey/Fahrländer 
[Hrsg.], Kommentar NHG, 1997 [nachfolgend: Kommentar NHG], Art. 12 
N. 8 und 19 bzw. Art. 12b N. 5). Rechtsschutzbedürfnisse können jedoch 
auch anderweitig – mithin ausserhalb des Anwendungsbereichs von 
Art. 29a BV – bestehen.

2.5 Das ideelle Verbandsbeschwerderecht steht gemäss Art. 12 Abs. 1 
NHG gegen Verfügungen der kantonalen Behörden und der Bundesbehör-
den offen. Gemeint sind damit grundsätzlich Verfügungen im Sinn von 
Art. 5 VwVG (vgl. Peter M. Keller, in Kommentar NHG, Art. 12 N. 3; 
Keller/Thurnherr, Verbandsbeschwerde im Kreuzfeuer der Kritik, in 
Schmid/Seiler [Hrsg.], Recht des ländlichen Raums, Festschrift für Paul 
Richli zum 60. Geburtstag, 2006, S. 283 ff., 294 und 300). Die 
Rechtsprechung hat das zulässige Anfechtungsobjekt allerdings zum Teil 
weiter gefasst und auf Akte ausgedehnt, die nicht ohne weiteres als 
Verfügungen qualifiziert werden können (vgl. dazu Rausch/Marti/Griffel, 
Umweltrecht, 2004, S. 264 f. N. 815 ff.). Nach der neueren 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus Art. 12 NHG, dass 

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Vorkehren staatlicher Stellen oder von Privaten, die ein Schutzziel des 
NHG beeinträchtigen könnten, in Verfügungsform zu ergehen haben, was 
erst eine effektive Ausübung des Verbandsbeschwerderechts ermögliche 
(BGE 141 II 233 E. 4.2.3). Damit hat das Bundesgericht unter anderem 
dem Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu 
Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren 
und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-
Konvention; SR 0.814.07) Rechnung getragen, das am 1. Juni 2014 für die 
Schweiz in Kraft getreten ist. Gemäss Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention 
stellen die Vertragsstaaten sicher, dass umweltrechtlich relevante «actes et 
omissions des particuliers ou d'autorités publiques» (von Privatpersonen 
und Behörden vorgenommene Handlungen und begangene 
Unterlassungen) gerichtlich angefochten werden können. Das 
konventionsrechtlich definierte Anfechtungsobjekt «actes et omissions» 
(Handlungen und Unterlassungen) beschränkt sich nicht auf eine be-
stimmte umweltrechtsrelevante öffentlich-rechtliche Handlungsform gegen-
über Privatpersonen (BGE 141 II 233 E. 4.3.3 und 4.3.5). Auf die Rechts-
weggarantie gemäss Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention können sich 
auch private Organisationen berufen, die – als Repräsentantinnen der be-
troffenen Bevölkerung – Umweltschutzanliegen verfolgen (Astrid Epiney, 
Rechtsprechung des EuGH zur Aarhus-Konvention und Implikationen für 
die Schweiz, in AJP 2011 S. 1505 ff., 1506; zum Ganzen Daniela Thurn-
herr, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts 
und des Bundesverwaltungsgerichts – Eine Spurensuche, in URP 2017 
S. 510 ff., 515 ff.).

2.6 Mit dem vorstehend erwähnten Leiturteil BGE 141 II 233 hat das 
Bundesgericht gestützt auf Art. 12 NHG und Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Kon-
vention verwaltungsinterne Anweisungen betreffend den Abschuss ge-
schützter Vögel als Verfügung bezeichnet, da solche Anordnungen 
Schutzziele des NHG zu beeinträchtigen vermögen. Die Ausdehnung des 
Verfügungsbegriffs auf verwaltungsinterne Akte ist in der Literatur zum Teil 
kritisiert worden; ein Bedürfnis seitens der Umweltverbände, gegen solche 
Anordnungen vorgehen zu können und sie (gerichtlich) überprüfen zu 
lassen, wird jedoch breit anerkannt (vgl. Markus Müller, in ZBl 2015 
S. 446 ff.; Daniela Thurnheer, in URP 2015 S. 296 ff.; Etienne Poltier, in 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
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RDAF 2016 I S. 318 f.; Julien Borlat, in Sicherheit & Recht 2015 S. 187 f.; 
ferner auch Felix Uhlmann, Entwicklungen im Verwaltungsrecht, in SJZ 
2016 S. 423 ff., 425 f.). Ob die Umweltverbände im vorliegenden Fall ein 
hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis zur Anfechtung des Regierungsrats-
beschlusses haben und auf welchem Weg der Rechtsschutz allenfalls 
gewährleistet werden muss, ist in der Folge zu prüfen.

3.

3.1 Nach Art. 18 Abs. 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- 
und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume 
(Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Der 
Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationa-
ler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutz-
ziele fest. Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope 
von nationaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen 
Massnahmen und sorgen für ihre Durchführung (Art. 18a Abs. 1 und 2 
NHG). Dies gilt gemäss Art. 23a NHG ebenfalls für den Schutz der Moore 
von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung. Die Kantone 
sorgen für Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler 
Bedeutung (Art. 18b Abs. 1 NHG). Ausserdem bezeichnet der Bundesrat 
unter Berücksichtigung der bestehenden Besiedlung und Nutzung die 
schützenswerten Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von 
nationaler Bedeutung, und er bestimmt ihre Lage. Er arbeitet dabei eng mit 
den Kantonen zusammen, welche ihrerseits die betroffenen Grundeigen-
tümerinnen und Grundeigentümer anhören (Art. 23b Abs. 3 NHG). Art. 23c 
Abs. 2 NHG verpflichtet die Kantone zu zweckmässigen Schutz- und Unter-
haltsmassnahmen für Moorlandschaften.

3.2 Die Parzellen Nrn. 1___ und 2___, auf denen sich der Campingplatz 
mit Badeplatz und Bootshafen befindet, gehören zu mehreren Schutz-
gebieten für Biotope und Moorlandschaften sowie für weitere Schutz-
objekte: Sie liegen im Auengebiet von nationaler Bedeutung Nr. 209 «See-
wald-Fanel» und in der Moorlandschaft Nr. 416 «Grande Cariçaie» (Art. 1 
i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom 28. Oktober 1992 über den Schutz 

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der Auengebiete von nationaler Bedeutung [Auenverordnung, nachfolgend: 
AuenV; SR 451.31]; Art. 1 i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom 1. Mai 
1996 über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit 
und von nationaler Bedeutung [Moorlandschaftsverordnung, nachfolgend: 
MLV; SR 451.35]). Die Schilf- und Uferbereiche vor dem Campingplatz, 
dem Badeplatz und dem Bootshafen gehören zum Flachmoor von natio-
naler Bedeutung Nr. 2294 «Le Fanel» (Art. 1 i.V.m. Anhang 1 der Verord-
nung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von natio-
naler Bedeutung [Flachmoorverordnung, nachfolgend: FMV; SR 451.33]). 
Die Parzellen liegen zudem im Wasser- und Zugvogelreservat von interna-
tionaler Bedeutung Nr. 4 «Fanel-Chablais de Cudrefin, Pointe de Marin» 
(Art. 1 i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über die 
Wasser- und Zugvogelreservate von internationaler und nationaler Bedeu-
tung [WZVV; SR 922.32]), einem Schutzgebiet im Sinn von Art. 11 des 
Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wild-
lebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0; vgl. Art. 18 
Abs. 4 NHG), sowie im kantonalen Naturschutzgebiet «Fanel» (RRB 1783 
vom 14.3.1967). Sie gehören ferner zum Objekt Nr. 1208 «Rive sud du lac 
de Neuchâtel» des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler 
von nationaler Bedeutung (BLN), einem Inventar im Sinn von Art. 5 NHG 
(Art. 1 i.V.m. Anhang 1 der Verordnung vom 29. März 2017 über das Bun-
desinventar der Landschaften und Naturdenkmäler [VBLN; SR 451.11]). 
Die Parzelle Nr. 1___ liegt schliesslich vollständig im Wald.

3.3 Mehrere der genannten Inventarverordnungen des Bundes ent-
halten Bestimmungen zum Umgang mit bestehenden Beeinträchtigungen. 
Sie verpflichten die Kantone, bestehende Beeinträchtigungen von Objekten 
bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich zu beseitigen, zu 
beheben bzw. rückgängig zu machen (Art. 8 AuenV; Art. 8 FMV; Art. 8 
MLV; Art. 7 Abs. 1 VBLN). Das kann etwa im Rahmen eines baubewilli-
gungspflichtigen Vorhabens geschehen, das ein Schutzobjekt betrifft (bei-
spielhaft VGE 2012/463 vom 7.7.2014, in URP 2014 S. 668 E. 4.7 für Ent-
fernungs- und Renaturierungsmassnahmen bei der Erstellung eines Rast-
platzes in einem Schutzgebiet von nationaler Bedeutung). Zu denken ist 
sodann an die Erneuerung der Konzession für ein Wasserkraftwerk, die 
Verlängerung einer Kiesabbaubewilligung oder die Durchführung einer 

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Gewässerrevitalisierung (Peter M. Keller, Das heutige Naturschutzrecht – 
Systematik und gesetzgeberischer Handlungsbedarf, in URP 2016 
S. 155 ff. [nachfolgend: Naturschutzrecht], S. 171 mit Hinweis auf 
BGE 119 Ib 254 E. 10he [URP 1993 S. 403]). Im Fall der Erneuerung eines 
Wasserkraftwerks sind Regenerations- und Aufwertungsmassnahmen des 
Biotopschutzes und des Moorlandschaftsschutzes von den Kantonen von 
Gesetzes wegen zu prüfen und anzuordnen (Peter M. Keller, Referenz-
zustand bei Konzessionserneuerungen von Wasserkraftwerken, Rechts-
gutachten zu Handen des BAFU, 2016, S. 25 f. und 28 [einsehbar unter: 
<http://www.bafu.admin.ch>, Rubriken «Themen», «UVP», «Rechtliche 
Grundlagen»]). Das muss auch für die anderen Gelegenheiten im Sinn von 
Art. 8 bzw. 7 der genannten Verordnungen gelten. Der Gesetz- bzw. Ver-
ordnungsgeber hat für die Sanierungsvorschriften der Inventarverordnun-
gen aber weder ein Vollzugsinstrumentarium noch eine verbindliche End-
frist für den Abschluss der Sanierungen festgelegt (Enrico Riva, Wohl-
erworbene Rechte – Eigentum – Vertrauen, 2007, S. 148).

3.4 Das Beschwerderecht im Sinn von Art. 12 NHG setzt die Erfüllung 
einer Bundesaufgabe mit Bezug zum Natur- und Heimatschutz voraus 
(BGE 139 II 271 E. 3; Peter M. Keller, in Kommentar NHG, Art. 12 N. 4; 
Daniela Thurnherr, Bemerkungen zu BGE 142 II 509, in URP 2017 S. 7). 
Solche sind in Art. 2 NHG beispielhaft aufgezählt; dazu gehört etwa die 
Erteilung einer Rodungsbewilligung (Art. 2 Abs. 1 Bst. b NHG). Dem Bund 
kommt für den Naturschutz, d.h. den Biotop- und Artenschutz, sowie für 
den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von ge-
samtschweizerischer Bedeutung eine umfassende Rechtsetzungskompe-
tenz zu (Art. 78 Abs. 4 und 5 BV; Peter M. Keller, Naturschutzrecht, 
S. 159 f. mit zahlreichen Hinweisen). Vor diesem Hintergrund hat die 
Rechtsprechung den Begriff der Bundesaufgabe erweitert. So ist auch der 
Biotopschutz eine den Kantonen übertragene Bundesaufgabe 
(BGE 133 II 220 E. 2.2). Dies gilt ebenfalls für den Schutz von Mooren und 
Moorlandschaften von nationaler Bedeutung (BGE 138 II 281 E. 4.4). All-
gemein erfüllen Kantone oder Gemeinden eine Bundesaufgabe im er-
wähnten Sinn, wenn die betreffende Tätigkeit oder staatliche Aufsicht auf 
Bundesrecht beruht, eine bestimmte Auswirkung auf Natur und Landschaft 
hat und die zur Anwendung kommende Gesetzgebung zumindest auch den 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 13

Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt (Jeannerat/Moor, in 
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 17 N. 20). Nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Natur- und Heimatschutzver-
bände daher beispielsweise zur Beschwerde gegen ordentliche Baubewilli-
gungen und Nutzungspläne befugt, die schutzwürdige Biotope berühren 
(BGE 139 II 271 E. 10.2).

3.5 Ermöglicht der Kanton die Weiterführung des Campingbetriebs, hat 
dies Auswirkungen auf die genannten Schutzgebiete; es handelt sich damit 
um eine Bundesaufgabe. Der Kanton als Adressat der Bundesaufgabe ist 
daher verpflichtet, die Bestimmungen des Bundesnatur- und -landschafts-
schutzrechts zu beachten, auch wenn sie seine eigenen Grundstücke 
betreffen; das NHG unterscheidet dabei nicht zwischen Verwaltungs-
vermögen und Finanzvermögen. Es wäre inkonsequent, Land im Finanz-
vermögen auszunehmen, sind doch selbst Privatgrundstücke von den 
Schutzwirkungen von Bestimmungen des Natur- und Landschaftsschutzes 
betroffen (z.B. BGE 133 II 220 betreffend Biotopschutz; BGE 138 II 23 
betreffend Moorlandschaftsschutz).

4.

4.1 Bei den Parzellen Nrn. 1___ und 2___ handelt es sich 
unbestrittenermassen zu einem grossen Teil um Wald sowie ehemaliges 
Wiesland. Der Kanton Bern betrachtet die Grundstücke daher als 
Finanzvermögen; die beschwerdeführenden Organisationen machen 
demgegenüber geltend, aufgrund der Zugehörigkeit zu den nationalen 
Schutzgebieten dienten die Parzellen unmittelbar einer öffentlichen 
Aufgabe, dem Natur- und Landschaftsschutz; sie müssten daher zum 
Verwaltungsvermögen gehören. Nach der (nicht unumstrittenen) 
Rechtsprechung des Bundesgerichts gehören Wald und Weide 
grundsätzlich zum Finanzvermögen, der Vertrag über solche Grundstücke 
ist zivilrechtlich (BGE 112 II 35 E. 2, 103 Ib 247 E. 3, 97 II 371 E. 3c; BGer 
2C_614/2009 vom 20.1.2010 E. 5.2; André Werner Moser, Der öffentliche 
Grund und seine Benützung, Diss. Bern 2011, S. 13 mit zahlreichen 
Hinweisen). Wie es sich damit verhält, muss hier nicht vertieft werden. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 14

Welcher Kategorie öffentlicher Sachen die Parzellen zuzuordnen sind, ist 
ohne Belang für die Verpflichtungen, die sich aus dem Natur- und 
Heimatschutzrecht ergeben; der Kanton hat sie namentlich auch dann zu 
erfüllen, wenn das Schutzobjekt Grundstücke in seinem Finanzvermögen 
betrifft (vorne E. 3; vgl. mit Bezug auf die Waldgesetzgebung auch Fritz 
Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, S. 226 f.).

4.2 Nach der Rechtsprechung ist der Entscheid, mit dem ein Gemein-
wesen über die Benützung von öffentlichen Sachen befindet, eine öffent-
lich-rechtliche Frage, auch wenn die Zurverfügungstellung auf dem Weg 
eines privatrechtlichen Vertrags erfolgt. Die Verwaltung des Finanzvermö-
gens erfolgt demgegenüber nicht hoheitlich, sondern grundsätzlich auf dem 
Weg des Privatrechts. Damit ist zu unterscheiden zwischen dem privat-
rechtlichen Vertragsschluss und einem dem öffentlichen Recht unterliegen-
den vorangehenden Akt, einen solchen Vertrag schliessen zu wollen (Zu-
schlag). Dieses Verständnis erlaubt es, den vom öffentlichen Recht be-
herrschten Akt als anfechtbare Verfügung auszugestalten, um Dritten 
Rechtsschutz dagegen zu ermöglichen (sog. Zweistufentheorie; statt vieler 
Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 34 N. 6). Grosse Bedeutung hat die-
ses Konzept im Submissionsrecht erlangt, wo der Zuschlag spezialgesetz-
lich als Verfügung ausgestaltet ist (vgl. BGE 134 II 297 E. 2.1; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1394; Kölz/Häner/Bertschi, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
3. Aufl. 2013, N. 876). Das Bundesgericht hat es zwar abgelehnt, die 
Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen sinngemäss anzuwenden 
auf die Erteilung von Sondernutzungskonzessionen oder die Übertragung 
von Verfügungsrechten an Gegenständen des Finanzvermögens, bisweilen 
aber trotzdem unterschieden zwischen dem privatrechtlichen 
Vertragsschluss und der vorangehenden Willensbildung innerhalb des 
Gemeinwesens, solche Verträge eingehen zu wollen, und diese 
Willensbildung unter Umständen als anfechtbare Hoheitsakte betrachtet 
(zum Ganzen BGer 2C_314/2013 vom 19.3.2014, in ZBl 2015 S. 146 E. 1.1 
betreffend die Zuteilung von Pachtland durch eine öffentlich-rechtliche 
Körperschaft, mit kritischen Bemerkungen von Markus Schott; vgl. auch die 
Anmerkungen von Raphaël Eggs, in RDAF 2016 I S. 452 f.).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 15

4.3 Die Praxis zur Anwendung der Zweistufentheorie ausserhalb des 
Submissionsrechts ist nicht einheitlich. Nicht zwingend ist insbesondere der 
Schluss, den Akt der behördlichen Willensbildung vor dem Vertrags-
abschluss in jedem Fall als Verfügung zu betrachten (ebenso Boss-
hart/Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 19 N. 10; vgl. auch 
BGE 89 I 253 E. 4), auch wenn in verschiedenen Kantonen mitunter auf 
diesem Weg Rechtsschutz gewährt wird (vgl. etwa OG SH 60/2007/32 vom 
9.11.2007, in ZBl 2008 S. 539 E. 2 mit Bemerkungen von August Mächler; 
zur Rechtsprechung im Kanton Jura Broglin/Winkler Docourt, Le recours en 
matière communale, in RJJ 2012 S. 9 ff., 17 mit Hinweisen; ferner Wieder-
kehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, 2014, § 8 
N. 25). Im Kanton Bern stellt die Abgabe einer Willenserklärung durch Or-
gane der Gemeinden sowie von gemeinderechtlich anerkannten Anstalten 
und Körperschaften im Grundsatz keine Verfügung dar; sie ist aber als 
(weiterer) Beschluss im Sinn von Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG mit Be-
schwerde anfechtbar (vorne E. 2.2). So hat das Verwaltungsgericht bei-
spielsweise die Vergabe von Pachtland als derartigen Beschluss qualifiziert 
(vgl. Meinungsaustausch vom 6.3.2009 mit der Justiz-, Gemeinde- und 
Kirchendirektion des Kantons Bern im Verfahren 100.2009.6; ebenso be-
reits RR 6.7.1983, in BVR 1983 S. 349 E. 2a). Dabei hat es unter Hinweis 
auf das in BVR 2000 S. 375 publizierte Leiturteil hervorgehoben, dass das 
im konkreten Fall anwendbare kommunale Recht den Bewerberinnen und 
Bewerbern weder in materieller noch in verfahrensrechtlicher Hinsicht ir-
gendwelche Ansprüche zur Durchsetzung ihrer generellen Berechtigung an 
frei werdendem Gemeindepachtland einräume. Weiter hat das Gericht den 
Entscheid einer Gemeinde, eine zu ihrem Finanzvermögen gehörende Par-
zelle an zwei Drittpersonen zu verkaufen, ebenfalls als (weiteren) Be-
schluss ohne Verfügungscharakter behandelt (JTA 2015/230 vom 
19.10.2016 E. 1.1.3).

4.4 Die hier zu beurteilende Angelegenheit ist kein Grund, den Akt der 
behördlichen Willensbildung vor dem Vertragsschluss in Abkehr von der 
bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung stets als anfechtbare 
Verfügung zu betrachten. Von entscheidender Bedeutung sind die Vor-
gaben, die sich aus dem Natur- und Heimatschutzrecht ergeben und auf 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 16

die sich die beschwerdeführenden Umweltorganisationen und das BAFU 
berufen. Sie beziehen sich namentlich auf die Schutzbestimmungen von 
Art. 18, 18a und 23a ff. NHG sowie Art. 11 JSG und auf Art. 8 AuenV, Art. 8 
FMV und Art. 8 MLV, welche die Kantone verpflichten, bestehende Be-
einträchtigungen von Schutzgebieten bei jeder sich bietenden Gelegenheit 
zu beseitigen. Auch wenn sich aus den erwähnten Verordnungsbestim-
mungen nicht präzise ableiten lässt, welche konkreten Anordnungen zu 
treffen sind (vgl. dazu Jennifer Vonlanthen-Heuck, Der Schutz von Quell-
lebensräumen, in URP 2015 S. 373 ff., 382), lassen sich die strittigen Ver-
tragsverlängerungen mit einer Bewilligung oder einer Konzessionserneue-
rung vergleichen, die eine Pflicht zur Beseitigung von Beeinträchtigungen 
auslösen kann (vorne E. 3). Wie das BAFU in seiner Beschwerde über-
zeugend ausführt, sind insoweit allemal die Auswirkungen auf die 
Schutzobjekte massgebend, wogegen die rechtliche Ausgestaltung des 
Verhältnisses, auf dem diese Auswirkungen beruhen, nicht ausschlag-
gebend sein kann. Der Betrieb des Campingplatzes ist zudem geeignet, die 
Schutzziele des NHG zu beeinträchtigen. Die beschwerdeführenden Um-
weltverbände haben daher gestützt auf Art. 12 NHG und Art. 9 Abs. 3 der 
Aarhus-Konvention ein ausgewiesenes Bedürfnis an der (gerichtlichen) 
Überprüfung der umstrittenen Nutzung.

5.

5.1 Es fragt sich, ob dem ausgewiesenen Rechtsschutzbedürfnis der 
Umweltverbände Rechnung zu tragen ist, indem der angefochtene Be-
schluss des Regierungsrats als beschwerdefähige Verfügung betrachtet 
wird, oder ob alternative Rechtsschutzmöglichkeiten offenstehen, um die 
auf dem Spiel stehenden Interessen wirksam geltend zu machen (vorne 
E. 2.3).

5.2 Um die Verträglichkeit des Campingplatzes mit den natur- und land-
schaftsschutzrechtlichen Vorschriften überprüfen zu lassen, kommt zu-
nächst das baupolizeiliche Wiederherstellungsverfahren in Frage.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 17

5.2.1 Wird ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in Überschreitung 
einer solchen ausgeführt oder werden bei der Ausführung eines bewilligten 
Vorhabens Vorschriften missachtet, so setzt die Baupolizeibehörde der 
jeweiligen Grundeigentümerin oder dem jeweiligen Grundeigentümer eine 
angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
unter Androhung der Ersatzvornahme (Art. 46 Abs. 1 und 2 BauG). Zur 
Anzeige berechtigt sind auch privatrechtliche Organisationen, die ideelle 
Zwecke verfolgen. Ihnen ist Gelegenheit zur Teilnahme am Verfahren ein-
zuräumen (Art. 46 Abs. 2 Bst. a i.V.m. Art. 35a BauG). Nach Ablauf von 
fünf Jahren, seitdem die Rechtswidrigkeit erkennbar war, kann die Wieder-
herstellung des rechtmässigen Zustands nur verlangt werden, wenn zwin-
gende öffentliche Interessen es erfordern (Art. 46 Abs. 3 BauG). Aufgrund 
bisherigen Rechts bewilligte oder bewilligungsfreie Bauten und Anlagen 
werden in ihrem Bestand durch neue Vorschriften und Pläne nicht berührt 
(Art. 3 BauG).

5.2.2 Der Campingplatz Fanel besteht unbestrittenermassen seit den 
1950er-Jahren; für die Gebäude wurden verschiedene Baubewilligungen 
erteilt (Dossier 2016/277 act. 1C Beilagen 18 f.). Nach Angaben des BAFU 
fehlt zwar eine Rodungsbewilligung für die Nutzung des Waldes als Cam-
pingareal; es ist jedoch davon auszugehen, dass zumindest grosse Teile 
des Campingplatzes baurechtskonform erstellt wurden. Umweltrechtlichen 
Interessen kann mit einer baupolizeilichen Intervention somit nur be-
schränkt Rechnung getragen werden, da im Fall einer Vertragsverlänge-
rung der Verein A.________ jedenfalls rechtmässig erstellte bzw. 
besitzstandsgeschützte Bauten weiterhin nutzen könnte (vgl. auch Art. 7 
Abs. 2 VBLN). Ein solches Verfahren bietet daher nicht den von den 
Organisationen angestrebten Rechtsschutz.

5.3 Wer ein Schutzobjekt im Sinn des NHG und von dessen Ausfüh-
rungserlassen beschädigt, kann gemäss Art. 24e Bst. a NHG verpflichtet 
werden, die widerrechtlich getroffenen Massnahmen rückgängig zu 
machen. Die Bestimmung setzt eine widerrechtliche Beeinträchtigung des 
Schutzobjekts voraus; das widerrechtliche Verhalten muss für die einge-
tretene Beschädigung kausal sein. Nicht von Art. 24e Bst. a NHG erfasst 
sind somit rechtmässig erstellte Bauten, Anlagen und Bodenveränderungen 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 18

(Karl Ludwig Fahrländer, in Kommentar NHG, Art. 24e N. 3 ff., 12; Thierry 
Largey, Le cadre juridique des atteintes licites et illicites à la nature et au 
paysage, in RDAF 2014 I S. 535 ff., 577 ff.). Art. 25b NHG regelt zudem die 
Wiederherstellungspflicht für Anlagen, Bauten und Bodenveränderungen, 
die nach dem 1. Juni 1983 innerhalb von Mooren und Moorlandschaften 
von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung erstellt wurden. 
Das Bundesrecht enthält keine Bestimmung über die mögliche Verfah-
rensteilnahme von Anzeigerinnen und Anzeigern bzw. Dritten. Soweit sich 
die widerrechtliche Beeinträchtigung von Schutzobjekten mit der Verletzung 
von kantonalem Recht überschneidet, kommen auch baupolizeiliche oder 
andere kantonalrechtlich abgestützte Anordnungen zur Wiederherstellung 
des rechtmässigen Zustands in Frage (Karl Ludwig Fahrländer, in Kom-
mentar NHG, Art. 24e N. 5 f.; Peter M. Keller, in Kommentar NHG, Art. 25b 
N. 21). Der Rechtsschutz ist somit vergleichbar mit einer baupolizeilichen 
Intervention und daher im vorliegenden Fall keine Alternative zur Anfech-
tung des Regierungsratsbeschlusses.

5.4 Zu denken ist schliesslich an eine aufsichtsrechtliche Intervention 
durch den Grossen Rat (Art. 78 der Verfassung des Kantons Bern [KV; 
BSG 101.1]). Eine solche böte jedoch ebenfalls nicht den angestrebten 
Rechtsschutz und es ist zweifelhaft, ob sie die Anforderungen von Art. 9 
Abs. 3 der Aarhus-Konvention zu erfüllen vermöchte, zumal eine Aufsichts-
beschwerde als blosser Rechtsbehelf weder Parteistellung noch Anspruch 
auf Eintreten der Behörde vermittelt (vgl. etwa Goran Seferovic, Ideelle 
Verbandsbeschwerde im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel?, in 
URP 2017 S. 410 ff., 422 mit Hinweisen; Nicolas Wisard, Le droit de 
recours des organisations écologistes: quelques perspectives ouvertes par 
la Convention d'Aarhus, in URP 2009 S. 813 ff., 828).

5.5 Den Anliegen der Umweltorganisationen könnte allenfalls auch mit 
einer anfechtbaren Verfügung über Realakte Rechnung getragen werden. 
Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann seit dem 1. Januar 2007 ge-
stützt auf Art. 25a VwVG von der Behörde, die für Handlungen zuständig 
ist, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder 
Pflichten berühren, eine solche Verfügung verlangen. In seiner älteren 
Rechtsprechung hat das Bundesgericht ein solches Recht für Schutzorga-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 19

nisationen abgelehnt, da sie von vornherein nicht wie Private in eigenen 
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnten und Art. 12 NHG ihnen 
kein allgemeines Aufsichts- und Interventionsrecht einräume 
(BGE 110 Ib 160 E. 2a mit Hinweis auf Robert Imholz, Die Zuständigkeiten 
des Bundes auf dem Gebiete des Natur- und Heimatschutzes, Diss. Zürich 
1975, S. 76 f.; BGer 27.6.1985, in ZBl 1986 S. 219 E. 2a); zum Verhältnis 
von Art. 25a VwVG zu Art. 12 NHG hat sich das Bundesgericht bislang 
nicht geäussert. Auch diesem Problemkreis muss hier nicht weiter nach-
gegangen werden. Nicht zuletzt wäre es wenig prozessökonomisch, den 
Umweltverbänden den gerichtlichen Rechtsschutz gegen den ange-
fochtenen Beschluss zwar zu versagen, ihnen aber gleichzeitig die 
Möglichkeit zu eröffnen, beim Regierungsrat eine Verfügung zu verlangen, 
die im Anschluss beim Verwaltungsgericht angefochten werden könnte. 
Abgesehen davon ist fraglich, ob Art. 25a VwVG für kantonale Behörden, 
die Bundesrecht vollziehen, überhaupt anwendbar ist (vgl. BVR 2007 
S. 441 E. 4.2 mit Hinweisen; ferner Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., 
§ 38 N. 22; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1435; Kiener/Rütsche/Kuhn, 
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N. 431).

5.6 Mangels wirksamer alternativer Rechtsschutzmöglichkeiten ist der 
Beschluss des Regierungsrats betreffend die Vertragsverlängerung im Er-
gebnis wie eine anfechtbare Verfügung zu behandeln. Damit wird insbe-
sondere den Anforderungen an Rechtsschutz nach Art. 12 NHG und Art. 9 
Abs. 3 der Aarhus-Konvention gemäss der neuesten Rechtsprechung des 
Bundesgerichts Rechnung getragen. Wird der Beschluss als anfechtbare 
Verfügung behandelt, gilt dies nicht nur gegenüber den nach der VBO be-
schwerdebefugten Umweltorganisationen, sondern auch gegenüber dem 
Beschwerdeführer 2, dessen Beschwerdebefugnis sich aus kantonalem 
Recht ergibt. Ebenso stellt der Beschluss in diesem Fall ein Anfechtungs-
objekt für die Behördenbeschwerde des BAFU dar (vorne E. 1.4). Da auch 
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden 
einzutreten.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 20

6.

6.1 Da der Beschluss des Regierungsrats in Anwendung von Bundes-
umweltrecht (Natur- und Landschaftsschutz, Wald) hätte ergehen müssen, 
ist er materiell auf seine Vereinbarkeit mit den als verletzt gerügten Normen 
zu prüfen, d.h. es ist zu beurteilen, ob die Weiterführung des Camping-
platzes umweltrechtlich zulässig ist. Der Regierungsrat hat den Beschluss 
als rein verwaltungsinterne Anweisung betreffend einen zivilrechtlichen 
Vertragsschluss verstanden und dessen Vereinbarkeit mit dem öffentlichen 
Recht daher nicht umfassend abgeklärt, wie er selber einräumt. Er be-
antragt denn auch im Fall der Gutheissung der Beschwerde die Rück-
weisung an eine kantonale Instanz (vorne Bst. B). Die beschwerdeführen-
den Organisationen gehen ebenfalls davon aus, dass der Sachverhalt nicht 
entscheidreif ist, stellen sie doch die Verfahrensanträge, es seien alle 
Akten der Fachbehörden der Bereiche Naturschutz, Wald und Wasser zu 
edieren und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; zudem sei ein 
Augenschein durchzuführen. Ferner beantragen sie eine gerichtlich zu ver-
anlassende Expertise zur Grenzziehung des Flachmoorobjekts Nr. 2294 
und zum Umfang der Pufferzonen sowie eine Expertise «zum Mass der 
Beeinträchtigung der Brutgebiete und Lebensräume der Vögel und Zug-
vögel sowie der Zerstörung der Unterwasservegetation im Neuenburgersee 
durch den Badebetrieb des Camping Fanel». Um beurteilen zu können, ob 
die Weiterführung des Campingplatzes mit den bundesrechtlichen Bestim-
mungen, namentlich des NHG und von dessen Ausführungserlassen, ver-
einbar ist, sind weitere Abklärungen zur Frage erforderlich, inwiefern der 
Campingbetrieb die Schutzgebiete beeinträchtigt. Der angefochtene Be-
schluss beruht daher auf einer unvollständigen Sachverhaltsfeststellung.

6.2 Die zu treffenden Abklärungen werden zeigen, ob und wenn ja unter 
welchen Rahmenbedingungen ein Campingbetrieb auf den streitbetroffe-
nen Parzellen mit dem Umweltrecht vereinbar ist. Zu beachten ist dabei 
ebenfalls die Verpflichtung, bestehende Beeinträchtigungen der Schutz-
gebiete zu beseitigen (vorne E. 3.3). Gestützt auf das Ergebnis der Abklä-
rungen muss weiter geprüft werden, ob ein allfälliger Weiterbetrieb einzig 
auf der Grundlage einer Vertragsverlängerung bzw. -anpassung möglich ist 
oder ob es dazu entsprechend der Auffassung des BAFU einer Sonder-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 21

nutzungsplanung bedarf, allenfalls verbunden mit einer Schutzplanung be-
treffend die Moorlandschaft und Biotope von nationaler Bedeutung 
(Beschwerde S. 18), wobei die Zuständigkeiten von Kanton bzw. Gemeinde 
zu beachten sind (vgl. dazu BVR 2016 S. 507 E. 2). Mithin stehen nicht nur 
die privatrechtlichen Vertragsbestimmungen mit dem Verein A.________ 
zur Diskussion. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, als erste 
Instanz die nötigen Sachverhaltsabklärungen durchzuführen, um 
anschliessend über das anzuwendende Verfahren und die Vereinbarkeit 
des Campingbetriebs mit den umweltrechtlichen Bestimmungen zu 
entscheiden. Dies würde den Rahmen des vorliegenden Verfahrens 
sprengen.

6.3 Bei dieser Ausgangslage muss es mit der Aufhebung des ange-
fochtenen Beschlusses sein Bewenden haben. Will der Kanton die Weiter-
führung des Campingbetriebs ermöglichen, wird er über das weitere Vor-
gehen im Sinn der vorstehenden Erwägung zu entscheiden haben. Mit der 
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses ist der Vertragsverlängerung 
mit dem Verein A.________ zur Zeit die Grundlage entzogen; über die 
Zukunft des Campingplatzes ist damit aber noch nicht entschieden. Ein 
Verbot eines neuen Vertragsschlusses, wie von den Umweltorganisationen 
mit ihrem Hauptbegehren beantragt (vorne Bst. B), kommt daher nicht in 
Betracht.

6.4 Die Beschwerden sind somit dahin gutzuheissen, dass der ange-
fochtene Beschluss des Regierungsrats aufzuheben ist. Soweit weiter-
gehend sind die Beschwerden abzuweisen.

7.

7.1 Bei diesem Ergebnis dringen die Beschwerdeführenden im Verfah-
ren 100.2016.271 mit ihrem Rechtsmittel gemessen an den Anträgen nur 
teilweise durch, da kein Verbot eines neuen Vertragsschlusses anzuordnen 
ist. Indessen ist mit der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses einer 
Vertragsverlängerung derzeit die Grundlage entzogen; eine allfällige Wei-
terführung des Campingbetriebs erfordert ein neues Verfahren. In Anleh-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 22

nung an die Praxis bei Rückweisungsentscheiden (BVR 2016 S. 222 
E. 4.1) sind die Beschwerdeführenden daher für die Kostenverlegung als 
vollständig obsiegend zu betrachten. Es sind keine Verfahrenskosten zu 
erheben (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und 
Kirchendirektion) hat den obsiegenden Beschwerdeführenden im Verfahren 
100.2016.271 die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 
Abs. 1 VRPG). Dem obsiegenden Beschwerdeführer im Verfahren 
100.2016.277 sind keine ersatzfähigen Parteikosten angefallen (Art. 104 
Abs. 1 VRPG).

7.2 Gemäss Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 
28. März 2006 (KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung 
vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Partei-
kostenverordnung, PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Beschwer-
deverfahren Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zu-
schläge nach Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV. Innerhalb dieses 
Rahmentarifs bemisst sich der Parteikostenersatz nach dem in der Sache 
gebotenen Zeitaufwand, der Bedeutung der Streitsache und der Schwierig-
keit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG). Der Rechtsvertreter der Be-
schwerdeführenden im Verfahren 100.2016.271 macht ein Honorar von 
Fr. 13'250.-- zuzüglich 3 % Auslagenpauschale und MWSt geltend. Dies 
erscheint angesichts der obgenannten Kriterien als überhöht, auch wenn 
die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses als 
überdurchschnittlich betrachtet werden. Die Akten sind nicht besonders 
umfangreich, und es wurde weder ein Beweisverfahren noch ein zweiter 
Schriftenwechsel durchgeführt. Unter Berücksichtigung der gesamten Um-
stände ist daher ein Honorar von Fr. 8'000.-- zuzüglich Fr. 240.-- Auslagen 
angemessen. Da die Beschwerdeführenden Nrn. 1, 4 und 5 selber mehr-
wertsteuerpflichtig sind, ist bei der Festlegung ihres Anteils des Partei-
kostenersatzes keine Mehrwertsteuer zu berücksichtigen (BVR 2014 
S. 484 E. 6; vgl. Unternehmens-Identifikationsnummer-Register, einsehbar 
unter: <https://www.uid.admin.ch>). Die Mehrwertsteuer ist daher nur auf 
zwei Fünfteln der Parteikosten zu entschädigen (vgl. VGE 2015/63/65 vom 
28.10.2015 E. 10.2).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 08.12.2017, Nrn. 100.2016.271/
277U, Seite 23

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerden werden dahin gutgeheissen, dass der Beschluss des 
Regierungsrats des Kantons Bern 914/2016 vom 24. August 2016 auf-
gehoben wird. Soweit weitergehend werden die Beschwerden abge-
wiesen.

2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3. a) Der Kanton Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) hat den 
Beschwerdeführenden im Verfahren 100.2016.271 die Parteikosten, 
bestimmt auf Fr. 8'503.70 (inkl. Auslagen und Anteil MWSt), zu erset-
zen.

b) Im Verfahren 100.2016.277 werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:
- den Beschwerdeführenden im Verfahren 100.2016.271
- dem Beschwerdeführer im Verfahren 100.2016.277
- dem Beschwerdegegner

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.