# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fa815562-b882-5bdf-8b45-7acf6c086227
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-01-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.01.2024 A-535/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-535-2022_2024-01-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-535/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 8 .  J a n u a r  2 0 2 4    

Besetzung 
 Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richter Jérôme Candrian,    

Gerichtsschreiber Thomas Ritter. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

Beschwerdeführer,  

  
 

 
gegen 

 
 

Nachrichtendienst des Bundes NDB,  

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Zugang zu amtlichen Dokumenten. 

 

 

 

A-535/2022 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 30. Juli 2021 beantragte A._______ beim Nachrichtendienst des Bun-

des NDB mit vier gleichzeitig eingereichten Gesuchen den Zugang zu fol-

genden Dokumenten:  

- Gesuch Nr. 1: "Schreiben, das zum Thema «verantwortungsbewuss-

ter Umgang mit finanziellen Mitteln des Dienstes» im anonymen Post-

fach der Arbeitsgruppe DIMMI hinterlegt wurde."  

- Gesuch Nr. 2: "Schreiben, das zum Thema «ungenügende Präzision 

in der Auftragserteilung bei wichtigen Produkten» im anonymen Post-

fach der Arbeitsgruppe DIMMI hinterlegt wurde." 

- Gesuch Nr. 3: "Dokumente, in denen die Informationen, die die Ge-

schäftsleitung des NDB «über Fälle von Sexismus» erhalten hat, fest-

gehalten sind." 

- Gesuch Nr. 4: "Dokumente, in denen die jeweiligen Massnahmen der 

Geschäftsleitung des NDB in Reaktion auf Fälle von Sexismus, von 

denen die GL NDB Kenntnis erlangt hat, festgehalten sind." 

B.  

Der NDB nahm am 25. August 2021 zu den Gesuchen Stellung und ver-

weigerte A._______ den Zugang zu allen genannten Dokumenten. 

C.  

Am 9. September 2021 reichte A._______ vier Schlichtungsanträge beim 

Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen EDÖB ein. 

An der Schlichtungsverhandlung vom 29. Oktober 2021 zog er das Zu-

gangsgesuch Nr. 4 zurück. In Bezug auf die Gesuche Nrn. 1–3 kam keine 

Einigung zustande. 

Der EDÖB gab am 30. November 2021 die Empfehlung ab, dass der NDB 

ein Schreiben und eine E-Mail von Mitarbeitenden zuhanden der Arbeits-

gruppe DIMMI, einer Anlaufstelle für Anliegen des Personals, sowie eine 

E-Mail an ein Geschäftsleitungsmitglied des NDB und dessen Antwort in 

anonymisierter Form offenlege. Zu verweigern sei dagegen der Zugang zu 

den übrigen Dokumenten, d.h. zu stichwortartigen Handnotizen aus Ge-

sprächen zwischen dem Direktor und dem stellvertretenden Direktor des 

NDB, da es sich nicht um amtliche Dokumente handle. 

A-535/2022 

Seite 3 

D.  

Mit Verfügung vom 17. Dezember 2021 wies der NDB die Zugangsgesuche 

Nrn. 1–3 ab (Dispositivziffer 1).  

E.  

Mit Beschwerde vom 1. Februar 2022 gelangte A._______ (nachfolgend: 

Beschwerdeführer) an das Bundesverwaltungsgericht mit den folgenden 

Hauptbegehren.  

1. Ziffer 1 des Dispositivs der Verfügung des Nachrichtendienstes des 

Bundes NDB vom 17. August 2021 sei aufzuheben beziehungsweise 

im Sinne der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu-

rückzuweisen. 

2. Der Nachrichtendienst des Bundes NDB habe dem Beschwerdeführer 

in anonymisierter Form Zugang zu den folgenden Dokumenten zu ge-

währen: 

a. Anonymes Schreiben im Postfach der Arbeitsgruppe DIMMI 

zum Thema «verantwortungsbewusster Umgang mit finanzi-

ellen Mitteln des Dienstes»; 

b. E-Mail zum Thema «ungenügende Präzision in der Auf-

tragserteilung bei wichtigen Produkten», versandt an die Co-

Leitenden der Arbeitsgruppe DIMMl; 

c. E-Mail von mehreren Mitarbeiterinnen «über Fälle von Sexis-

mus» an ein Mitglied der Geschäftsleitung sowie die dazuge-

hörige Antwort-E-Mail. 

F.  

Mit Vernehmlassung vom 22. März 2022 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde.  

G.  

Der Beschwerdeführer hält mit Replik vom 25. April 2022 wie auch die 

Vorinstanz mit Duplik vom 27. Juni 2022 an den gestellten Begehren fest. 

 

A-535/2022 

Seite 4 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im 

Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 

1968 (VwVG, SR 172.021), die von einer Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d 

des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) 

erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das 

Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Das 

Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes 

bestimmt (Art. 37 VGG).  

1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügung, 

mit welcher ihm der beantragte Zugang zu Dokumenten verweigert wurde, 

ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50 

Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist einzutreten. 

2.  

2.1 Mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, 

SR 152.3) führte der Bund den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verwaltung 

ein (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der 

Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staat-

lichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine we-

sentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am 

politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der 

staatlichen Behörden (vgl. Art. 1 BGÖ; BGE 142 II 313 E. 3.1; Urteil des 

BVGer A-1051/2022 vom 29. August 2023 E. 5.1). Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ 

hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente einzusehen 

und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu 

erhalten. Das Zugangsrecht wird in den Art. 7-9 BGÖ in verschiedener Hin-

sicht eingeschränkt. Als amtliches Dokument gilt jede Information, die auf 

einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer 

Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist, 

und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 Bst. a-c 

BGÖ). Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, die durch eine 

Behörde kommerziell genutzt werden, die nicht fertig gestellt oder zum per-

sönlichen Gebrauch bestimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. a-c BGÖ). 

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Seite 5 

2.2 Unstrittig ist, dass die Zugangsgesuche des Beschwerdeführers in den 

persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes 

fallen (Art. 2 und 3 BGÖ) und keine Spezialbestimmung nach Art. 4 BGÖ 

besteht. Streitig ist, ob es sich bei den betroffenen Unterlagen um amtliche 

Dokumente gemäss Art. 5 BGÖ handelt (E. 3) und ob der beantragte Zu-

gang gestützt auf Ausnahmebestimmungen (Art. 7 BGÖ) bzw. zum Schutz 

von Personendaten (Art. 9 BGÖ) zu verweigern ist (E. 4 und E. 5). 

2.3 Am 1. September 2023 trat das Bundesgesetz über den Datenschutz 

vom 25. September 2020 (Datenschutzgesetz, DSG, SR 235.1) in Kraft 

und löste das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 

(nachfolgend: aDSG) ab. Im Zuge der Totalrevision der Datenschutzge-

setzgebung wurde auch die von der Vorinstanz angewandte Bestimmung 

von Art. 9 BGÖ geändert. Die Norm verweist in Absatz 2 nach der altrecht-

lichen Fassung (nachfolgend: aArt. 9 BGÖ) auf Art. 19 aDSG und neu auf 

Art. 36 DSG. Hängige Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide, 

die vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes ergangen sind, werden nach dem 

bisherigen Recht beurteilt (Art. 70 DSG). Das neue Datenschutzgesetz trat 

nach Erlass der angefochtenen Verfügung, während des vorliegenden Be-

schwerdeverfahrens, in Kraft. Anwendbar ist daher die altrechtliche Ver-

weisnorm von aArt. 9 BGÖ (Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. Sep-

tember 2023 E. 8.2.3; vgl. auch die Übergangsbestimmungen von Art. 23 f. 

BGÖ, denen mit der betroffenen Änderung vom 25. September 2020 keine 

spezifische Regelung hinzugefügt wurde). 

3.  

3.1 Nach unbestrittenen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz hat de-

ren Direktor als Reaktion auf die unbefriedigenden Ergebnisse der Perso-

nalbefragung des Jahres 2020 eine unabhängige Arbeitsgruppe mit dem 

Namen DIMMI (italienisch für «sag mir») eingerichtet. Die Arbeitsgruppe 

DIMMI (nachfolgend: AG DIMMI) umfasst 12 Personen und setzt sich aus-

gewogen nach Geschlecht, Funktion, Alter, Sprache und Direktionsberei-

chen zusammen. Sie hat die Aufgabe, Informationen, Erwartungen und 

Einschätzungen der Mitarbeiter aufzunehmen, die Geschäftsleitung der 

Vorinstanz darüber zu orientieren und Massnahmen zur Behebung der 

festgestellten Schwierigkeiten bzw. zur Verbesserung zu empfehlen. Im 

Verlauf der Arbeiten der AG DIMMI wurde ein physisches Postfach (Brief-

kasten) eingerichtet. Das Postfach wird ausschliesslich von den beiden Co-

Leitenden der AG DIMMI betreut. Es soll den Mitarbeitenden ermöglichen, 

Probleme oder Missstände ausserhalb der hierarchischen Linie und 

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vertraulich – sofern gewünscht auch anonym – an eine geeignete Stelle 

heranzutragen, ohne Konsequenzen befürchten zu müssen. 

3.2 Der Beschwerdeführer verlangt Zugang zu zwei Dokumenten bzw. Mel-

dungen, die von Mitarbeitern an die AG DIMMI gerichtet wurden. Es han-

delt sich um ein anonym im erwähnten Postfach hinterlegtes Schreiben be-

treffend den Umgang mit finanziellen Mitteln der Vorinstanz (Begehren 

Nr. 2a; entspricht ursprünglichem Zugangsgesuch Nr. 1) und eine E-Mail 

an die leitenden Mitglieder der AG DIMMI zur Präzision bei der Auftragser-

teilung an Mitarbeitende (Begehren Nr. 2b; entspricht sinngemäss dem ur-

sprünglichem Zugangsgesuch Nr. 2).  

3.2.1 Die Vorinstanz hat die Verweigerung des Zugangs in erster Linie da-

mit begründet, dass die genannten Dokumente zum persönlichen Ge-

brauch bestimmt und damit keine amtlichen Dokumente seien. Die Doku-

mente hätten der AG DIMMI, d.h. einem eng begrenzten Personenkreis, 

als Arbeitsgrundlage bzw. als blosses Hilfsmittel dazu gedient, einen Be-

richt zur Orientierung des Direktors auszuarbeiten. Sie seien nicht als Ent-

scheidungsgrundlage für das weitere Vorgehen, sondern als noch zu bear-

beitende Notiz oder als Arbeitskopie für einen Teil des Berichts zu verste-

hen gewesen. Die Urheberinnen bzw. Urheber der Dokumente hätten be-

wusst darauf verzichtet, die geschilderten Sachverhalte anzuzeigen oder 

der Presse zuzuspielen. Dadurch hätten sie zu verstehen gegeben, dass 

es nicht um abschliessend beurteilte Sachverhalte, sondern um vertrauli-

che Hinweise auf näher zu prüfende Umstände gehe.  

3.2.2 Dokumente, die zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind, gelten 

nicht als amtliche Dokumente (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ). Als zum persön-

lichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt jede Information, die dienstli-

chen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin 

bzw. dem Autor oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfs-

mittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten 

(Art. 1 Abs. 3 der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006, VBGÖ, 

SR 152.31). Die Botschaft zum BGÖ vom 12. Februar 2003 nennt als Bei-

spiele Dispositionen, Kurzzusammenfassungen, mit Anmerkungen verse-

hene Textentwürfe oder persönliche handschriftliche oder elektronische 

Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument (BBl 2003 1963, 2000). 

Nach den Erläuterungen des Bundesamts für Justiz zur VBGÖ fallen da-

runter Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen 

(z.B. Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstüt-

zen oder Begleitnotizen) und innerhalb eines Teams oder zwischen 

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Mitarbeitenden und Vorgesetzen ausgetauscht werden (S. 3). Der Zweck 

der Ausnahme liegt darin, Dokumente von der Offenlegung auszunehmen, 

die zwar im Rahmen der Berufsausübung erstellt werden, aber 

ausschliesslich dem eigenen Gebrauch oder der internen Nutzung in 

einem eng begrenzten Personenkreis dienen. Die Tragweite solcher Ar-

beitsgrundlagen ist auch in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt: Aus den er-

wähnten Beispielen geht hervor, dass bloss Arbeitshilfen gemeint sind, die 

als Grundlage für die Bearbeitung von Dokumenten dienen (wie z.B. Be-

merkungen, Ergänzungen oder Gedächtnisstützen) oder einen Beitrag zu 

dessen Vorbereitung leisten (wie z.B. Dispositionen und Skizzen; zum 

Ganzen BGE 142 II 324 E. 2.5.2; BVGE 2011/52 E. 5.2.1; Urteile des 

BVGer A-2022/2021 vom 7. Juni 2022 E. 5.2 und A-6291/2013 vom 

28. Oktober 2014 E. 6.5.1).  

3.2.3 Die betroffenen Dokumente zuhanden der AG DIMMI sind mit den 

erwähnten Beispielen nicht vergleichbar. Es handelt sich, wie der EDÖB 

und ihm folgend der Beschwerdeführer zutreffend ausführen, um in sich 

abgeschlossene, strukturierte und inhaltlich ausgereifte Dokumente, was 

gegen ein blosses Hilfsmittel für den persönlichen Gebrauch spricht (vgl. 

BVGE 2011/52 E. 5.2.2). Die Dokumente dienten nicht – innerhalb der AG 

DIMMI – dem Austausch von Arbeitshilfen bzw. als Beiträge zur Vorberei-

tung eines Dokuments. Es sind fertig gestellte Meldungen, die der AG 

DIMMI als dafür eingerichteter Anlaufstelle von ausserhalb der Arbeits-

gruppe stehenden Personen übermittelt wurden. Sie waren laut der 

Vorinstanz u.a. dazu bestimmt, die AG DIMMI zur weiteren Prüfung zu ver-

anlassen, ob die gemeldeten Sachverhalte mit den Regeln und Compli-

ance-Vorgaben der betroffenen Verwaltungseinheit vereinbar sind. Die Mit-

glieder der AG DIMMI und die Mitarbeiter können bei dieser Sachlage nicht 

gemeinsam als ein (begrenzter) Personenkreis betrachtet werden, der auf 

ein zu erstellendes Dokument (Bericht an die Geschäftsleitung) hinwirkt 

und dazu Hilfsmittel austauscht. Der Ansicht der Vorinstanz, die Meldungen 

an die AG DIMMI dienten dem persönlichen Gebrauch, kann daher nicht 

gefolgt werden. 

3.3 Das dritte Dokument, zu dem der Beschwerdeführer Zugang verlangt 

(Begehren Nr. 2c), betrifft nicht die AG DIMMI. Es enthält eine E-Mail von 

mehreren Mitarbeiterinnen an ein Mitglied der Geschäftsleitung und des-

sen Antwort. Wie die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit Stellungnahme 

vom 25. August 2021 bereits mitgeteilt hat, geht es darin um die Chancen-

gleichheit der Geschlechter bei der Besetzung von Kaderpositionen, das 

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Verfahren der Auswahl neuer Mitarbeitender, lohnrelevante Beurteilungen 

und Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Mitarbeiterinnen.  

Die Vorinstanz hat den amtlichen Charakter auch dieses Dokuments ver-

neint. Die E-Mail sei nicht abgeschlossen und mit einem zur Korrektur ver-

sandten Text vergleichbar; das Geschäftsleitungsmitglied habe mit der Ant-

wort eine spätere Standortbestimmung zu den Themen in Aussicht gestellt, 

womit der relevante Vorgang weiter angedauert habe. Diese Begründung 

steht wiederum nicht im Einklang mit dem erläuterten Begriff des persönli-

chen Gebrauchs (E. 3.2.2). Die E-Mail betrifft in finalisierter Form verfasste 

Anliegen der Mitarbeiterinnen an die Geschäftsleitung und ist kein Arbeits-

hilfsmittel mit dem blossen Zweck, ein Dokument vorzubereiten oder zu 

bearbeiten. Wie die anderen Dokumente dient sie nicht der persönlichen 

Verwendung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ.  

3.4 Weiter lehnt die Vorinstanz das Vorliegen eines amtlichen Dokuments 

bzw. den Zugang ab, weil die E-Mail an die Geschäftsleitung Bestandteil 

von Personalakten sei. Wohl stehen dem Zugang zu Dokumenten aus Per-

sonaldossiers die privaten Interessen der einzelnen Angestellten – auf-

grund der jeweiligen Abwägung mit dem öffentlichen Interesse am Zugang 

(vgl. aArt. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis aDSG) – regelmässig ent-

gegen, zumindest wenn die Mitarbeitenden in hierarchisch nachgeordneter 

Stellung tätig sind (ISABELLE HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta, Daten-

schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2014 

[nachfolgend: BSK BGÖ], Art. 7 Rz. 59 f.). So fällt zum Beispiel die Einsicht 

in Lebensläufe oder Leistungsnachweise aus dem Personaldossier kaum 

je in Betracht (Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 

E. 4.4.1 mit Hinweisen; vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 

2016 E. 4.2.3; Empfehlung des EDÖB vom 6. Juni 2017). Doch sind Doku-

mente aus dem Personalverhältnis nicht grundsätzlich vom Anwendungs-

bereich des Öffentlichkeitsprinzips ausgenommen (dazu JOHANNES SO-

KOLL, Referenzen im Arbeitsrecht, in: Müller/Geiser, Recht in privaten und 

öffentlichen Unternehmen, S. 71 mit Hinweisen). Zugang wurde zum Bei-

spiel zur Auflösungsvereinbarung eines Departements mit Angestellten in 

höherer Funktion gewährt und ein amtliches Dokument bejaht (Urteil des 

BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 5; vgl. auch die Empfehlung 

des EDÖB vom 22. Februar 2012 zum Arbeitsvertag eines ehemaligen 

Bundesanwalts).  

Im konkreten Fall stehen die betroffenen Dokumente und die darin ange-

sprochenen Themen (Verwendung öffentlicher Gelder, Präzision der 

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Aufträge an die Mitarbeitenden, Gleichbehandlung der Geschlechter bei 

der Besetzung und Entlöhnung von Positionen) unstrittig im Zusammen-

hang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Es 

geht dabei nicht direkt um eine konkrete personalrechtliche Angelegenheit 

zwischen einer angestellten Person und der Vorinstanz. Werden allfällige 

Missstände behoben, dürften allgemein Aufgaben besser erfüllt und rechts-

widrige Zustände beseitigt werden können. Der Umgang mit dem Personal 

betrifft die öffentliche Aufgabenerfüllung auch insofern, als unzufriedene 

Mitarbeitende für das Funktionieren des Nachrichtdiensts ein zusätzliches 

Risiko darstellen können. Davor warnte der ehemalige Leiter der unabhän-

gigen Aufsichtsbehörde über die nachrichtendienstlichen Tätigkeiten (AB-

ND) ausdrücklich in den Medien. Es bestehe etwa die Gefahr, dass sie 

geheime Informationen an Medienschaffende durchsickern liessen 

(vgl. NZZ vom 31. März 2022 «Das Personal im Geheimdienst ist unzufrie-

den – für die Sicherheit der Schweiz stellt das ein erhöhtes Risiko dar»; 

20 Minuten vom 31. März 2022 «Nachrichtendienst-Mitarbeitende könnten 

laut Bericht Infos leaken»). Dass ein Dokument Bestandteil eines Perso-

naldossiers ist, spricht somit nicht gegen dessen amtlichen Charakter.  

3.5 Die betroffenen Dokumente stellen somit amtliche Dokumente dar. 

4.  

Hinsichtlich der beiden Meldungen an die AG DIMMI (Begehren Nrn. 2a 

und 2b) besteht Uneinigkeit darüber, ob der Zugang gestützt auf die Aus-

nahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (Zusicherung der Ge-

heimhaltung) und Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Beeinträchtigung der zielkon-

formen Durchführung behördlicher Massnahmen) zu verweigern ist.  

4.1 Die Vorinstanz führt aus, das Modell einer unabhängigen Anlaufstelle 

sei Ausdruck von moderner Führung und der Wertschätzung gegenüber 

den Mitarbeitenden. Die Möglichkeit, Probleme anonym bei einer betriebs-

eigenen Vertrauensstelle zu melden, gehöre heute verbreitet zur Arbeits-

kultur und müsse auch der Verwaltung offenstehen. Es gehe vorliegend 

darum, ob die Verwaltung weiterhin vertrauliche Anlaufstellen einsetzen 

könne, oder jede angestellte Person, die Missstände melden wolle, künftig 

damit rechnen müsse, dass ihre Meldung öffentlich werde. Durch Ausle-

gung der Ausnahmebestimmungen ergebe sich, dass die Meldungen nicht 

offengelegt werden müssten.  

Anwendbar sei insbesondere Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Den Mitarbeitenden 

sei die Geheimhaltung der im Postfach der AG DIMMI deponierten 

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Eingaben unmissverständlich zugesichert worden. Die Zusicherung sei 

nicht für einen einmaligen Zeitpunkt, sondern auf unbestimmte Dauer er-

folgt, was gleich zu bewerten sei, wie wenn sie auf ausdrückliches Verlan-

gen der Mitarbeiter erfolgt wäre.  

Ebenfalls erfüllt seien die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ, 

weil der Zugang zu den Dokumenten das Ziel einer behördlichen Mass-

nahme vereiteln würde. Die Vertraulichkeit der Dokumente sei die Grund-

lage dafür, dass die AG DIMMI Meldungen erhalte. Fänden die Mitarbei-

tenden ihre Meldungen in den Medien wieder, werde das Vertrauen in die 

AG DIMMI zerstört und die Mitarbeitenden würden höchstwahrscheinlich 

von weiteren Meldungen absehen. Ohne Meldungen könnten keine Ver-

besserungsmassnahmen definiert werden. Im Ergebnis stünde die Ge-

schäftsleitung bei der angestrebten Kurskorrektur im Umgang mit dem Per-

sonal schlechter da, als wenn sie keine Arbeitsgruppe geschaffen hätte. 

4.2 Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, Art. 7 Abs. 1 Bst. h 

BGÖ sei nicht anwendbar. Die Anforderungen an die Zusicherung der Ge-

heimhaltung seien nicht erfüllt. Dazu hätte sich die Vorinstanz – auf aus-

drückliches Verlangen der Mitarbeitenden hin – explizit zur vertraulichen 

Behandlung der Informationen verpflichten bzw. eine förmliche Garantie 

abgegeben müssen. Dies sei nicht der Fall. Die Verwaltung dürfe die Ge-

heimhaltung nicht von sich aus zusichern.  

Der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ schütze sodann vor 

allem Ermittlungen, Inspektionen und Überwachungsmassnahmen, die ge-

währleisten sollten, dass sich die Bevölkerung an das Gesetz halte. Darum 

gehe es bei einer Anlaufstelle innerhalb einer Behörde nicht. Es sei nicht 

einzusehen, welche konkreten Massnahmen beeinträchtigt werden könn-

ten.  

4.3 Für das anonym im Postfach der AG DIMMI hinterlegte Schreiben (Be-

gehren Nr. 2a) kommt die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ in 

Frage. Danach kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert 

werden, wenn dadurch Informationen vermittelt werden können, die der 

Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhal-

tung die Behörde zugesichert hat. 

4.3.1 Unstrittig ist, dass die Mitarbeitenden die Informationen freiwillig, von 

sich aus, d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder (arbeits-)vertragli-

chen Verpflichtung, der AG DIMMI mitgeteilt haben. Zudem sind sich die 

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Beteiligten zu Recht darin einig, dass die Mitarbeitenden der Vorinstanz 

Dritte im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ sein können. Der Begriff der 

«Dritten» grenzt die in Frage kommenden Personen in erster Linie von den 

Behörden ab, die ihrerseits dem Öffentlichkeitsprinzip nach dem BGÖ un-

terstehen, sowie von den Kantonen und anderen Staaten, deren Mitteilun-

gen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d und e BGÖ zu beurteilen sind (Botschaft 

BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Die Informationen dürfen nicht von einer an-

deren Behörde mitgeteilt worden sein und müssen von einer (Privat-)Per-

son stammen (Urteil des BVGer A-2734/2020 vom 2. August 2021 E. 6.5 

mit Hinweisen, HÄNER, BSK BGÖ, Art. 7 Rz. 47; COTTIER/SCHWEIZER/WID-

MER, in: Brunner/Mader, Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008 

[nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 7 Rz. 47). Als Dritte dürfen in der 

zu beurteilenden Fallkonstellation auch die Mitarbeitenden gelten, die nicht 

für eine Behörde bzw. in deren Namen handeln, sondern sich in eigener 

Person mit ihren Anliegen an die vorgesehene Vertrauensstelle, d.h. gegen 

die bei der Behörde allenfalls vorhandenen Missstände, wenden. Die kon-

krete Interessenlage drängt keine Unterscheidung zwischen dem Personal 

und verwaltungsexternen Privatpersonen auf, die der Behörde ohne Ver-

pflichtung Informationen mitteilen und deshalb vom Sinn der Bestimmung 

erfasst werden (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Ob sich dies in 

anderen Fällen verschieden verhält, muss nicht beurteilt werden. 

4.3.2 In Frage steht, ob die Vorinstanz den Mitarbeitern die Geheimhaltung 

im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zugesichert hat. Die Bestimmung 

setzt grundsätzlich voraus, dass die Zusicherung ausdrücklich verlangt und 

daraufhin ebenso ausdrücklich gegeben wird. Ein stillschweigendes Be-

gehren oder eine stillschweigende Zusicherung ist jedoch nicht ausge-

schlossen, darf aber nur mit grösster Zurückhaltung angenommen werden 

(BVGE 2011/52 E. 6.3.3, Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 

2014 E. 7.3.3 f.; Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 2012). Das Begehren und 

die Zusicherung müssen auch in diesen Fällen eindeutig sein (HÄNER, BSK 

BGÖ, Art. 7 Rz. 48).  

4.3.3 Die Vorinstanz hat das Postfach der AG DIMMI geschaffen, weil diese 

festgestellt hatte, dass ein linienunabhängiger Kanal fehlte, um anonyme 

Meldungen erstatten zu können. Es ist unstrittig, dass die Kommunika-

tionsabteilung der Vorinstanz mit E-Mail vom 21. Mai 2021 alle Mitarbeiten-

den im Auftrag des Direktors darüber informierte, dass sie Anliegen mit 

dem neu zur Verfügung stehenden Postfach direkt – sowie bei Bedarf ano-

nym – an die beiden Verantwortlichen der AG DIMMI richten könnten und 

nur diese zwei Personen Zugang zum Postfach hätten. Die Mitarbeitenden 

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konnten gestützt darauf davon ausgehen, dass das Schreiben nur in die 

Hände der leitenden Personen der AG DIMMI und jedenfalls nicht an Nicht-

mitglieder gelangen würde. Nutzen die Mitarbeiter das Postfach vor diesem 

Hintergrund in anonymer Form – wie es die Verfasser des betroffenen 

Schreibens ohne Nennung ihrer Namen getan haben – ist offensichtlich, 

dass sie damit stillschweigend Vertraulichkeit verlangen. Aufgrund des 

spezifischen Kontexts der Meldung ist es vorliegend gerechtfertigt, ein kon-

kludentes, aber eindeutiges Begehren der Mitarbeitenden um Geheimhal-

tung zu bejahen. 

Die Vertraulichkeit wurde den Mitarbeitenden im Voraus zugesichert. Der 

Beschwerdeführer weist diesbezüglich zu Recht darauf hin, dass die Ver-

waltung nach der Lehre und der Auffassung des EDÖB die betroffenen 

Personen grundsätzlich nicht von sich aus oder gewohnheitsmässig auf die 

Vertraulichkeit hinweisen darf, ansonsten das Öffentlichkeitsprinzip leicht 

unterlaufen werden könnte (HÄNER, BSK BGÖ, Art. 7 Rz. 48, COT-

TIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 47; Empfeh-

lung des EDÖB vom 15. Oktober 2013 E. 30). Diese Auffassung mag im 

Allgemeinen zutreffen. Doch gelangt vorliegend eine Konstellation in den 

Blick, auf die sie nicht zugeschnitten ist. Wie die Vorinstanz einleuchtend 

ausführt, ist es den Mitarbeitenden unmöglich, ohne Aufgabe der Anonymi-

tät eine Zusicherung explizit im Voraus zu verlangen, sodass die AG DIMMI 

diese – zeitlich nachgelagert – ihnen gegenüber persönlich abgeben 

könnte. Einerseits würde eine nachträgliche Zusicherung die Funktion des 

Postfachs mit der Möglichkeit zu anonymen Meldungen beeinträchtigen, 

da die Mitarbeitenden sich persönlich zu erkennen geben müssten. Das 

Postfach würde kaum mehr genutzt, wenn die damit verbundene Vertrau-

lichkeit entfiele (vgl. auch E. 5.4.3). Andererseits unterwandert die vorgän-

gig erteilte Zusicherung den Zweck des BGÖ nicht, wenn dadurch Miss-

stände bei der Behörde nicht unerkannt bleiben, sondern durch Nutzung 

des Postfachs anonym gemeldet und durch Berichte der AG DIMMI allen-

falls der Öffentlichkeit bekannt werden. Dafür spricht auch, dass die 

Vorinstanz gestützt auf das BGÖ unstrittig Zugang zu Berichten der AG 

DIMMI an die Geschäftsleitung gewährte und die Medien mit Hinweis auf 

die Berichte über deren Inhalt informiert haben (Artikel des Tages-Anzei-

gers online vom 29. Juli 2021 «Personal-Umfrage zeigt Missstände», Rep-

lik-Beilage 1; SRF-Beitrag vom 7. April 2022 «Personalprobleme beim 

NDB; Schweizer Geheimdienstler sollen in Anti-Sexismus-Kurse»; NZZ-Ar-

tikel vom 31. März 2022 «Das Personal im Geheimdienst ist unzufrieden – 

für die Sicherheit der Schweiz stellt das ein erhöhtes Risiko dar»). Ohne 

A-535/2022 

Seite 13 

anonyme Meldungen der Mitarbeitenden würden mit anderen Worten auch 

keine einsehbaren Berichte über die gemeldeten Themen verfasst. 

4.3.4 Es liegt demnach eine gesetzmässige Zusicherung der Geheimhal-

tung durch die Vorinstanz vor. In Bezug auf das anonym im Postfach hin-

terlegte Schreiben (Begehren Nr. 2a) greift damit die Ausnahmebestim-

mung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ. Gestützt darauf hat die Vorinstanz den 

Zugang zu Recht verweigert.  

4.3.5 Die E-Mail zur Präzision bei der Auftragserteilung (Begehren Nr. 2b) 

wurde der AG DIMMI nicht auf dem Weg des Postfachs übermittelt. Für 

diesen Kommunikationsvorgang hat die Vorinstanz keine Zusicherung der 

Vertraulichkeit konkret aufgezeigt. 

4.4 Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ setzt voraus, 

dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten die zielkonforme Durchführung 

konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen würde. Geschützt 

werden Informationen, die der Vorbereitung konkreter behördlicher Mass-

nahmen dienen, wenn deren Ziel durch die Gewährung des Zugangs mit 

hoher Wahrscheinlichkeit nicht oder nicht vollumfänglich erreicht würde 

(BGE 144 II 77 E. 4.3). Dies betrifft insbesondere Ermittlungen, 

Inspektionen und administrative Überwachungen, mit denen sichergestellt 

werden soll, dass sich die Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten 

(vgl. Urteile des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 5.4.1 und 

A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1). Nicht von der Bestimmung er-

fasst ist die allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Be-

hörde (vgl. BGE 144 II 77 E. 4.2 f.; Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 

10. August 2016 E. 6.1).  

Werden durch Offenlegung von Meldungen der Mitarbeitenden künftige 

Schreiben an die AG DIMMI durch Abschreckung verhindert, droht zwar 

eine, unter Umständen massive, Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit 

der eingerichteten Vertrauensstelle mit dem Ziel, das Arbeitsklima zu ver-

bessern. Der Zugang bewirkt im konkreten Fall jedoch nicht, dass bereits 

konkret definierte Massnahmen im Sinne der Norm nicht mehr zielkonform 

durchführbar wären. Mit den betroffenen Dokumenten würden keine Infor-

mationen zugänglich gemacht, die hinreichend konkretisierte Anordnungen 

vorbereiten. Eine theoretisch denkbare Massnahme, die auf Meldung hin 

anzuordnen wäre, aber nicht ergriffen werden kann, falls der Sachverhalt 

wegen der möglichen Veröffentlichung nicht gemeldet wird, gilt als zu abs-

trakt und kann nicht genügen (vgl. Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 

A-535/2022 

Seite 14 

10. August 2016 E. 6.1 für Aufsichtsmassnahmen). Es reicht nicht, dass 

ohne Meldungen der Mitarbeitenden keine dadurch veranlassten Verbes-

serungsmassnahmen getroffen werden könnten. Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ 

ist daher nicht anwendbar.  

5.  

Zu prüfen ist sodann, ob der Zugang zum Schutz der Personendaten bzw. 

der persönlichen Interessen der Mitarbeitenden zu verweigern ist.  

5.1 Die Vorinstanz erwog, die Dokumente könnten nicht anonymisiert wer-

den. Werde dem Beschwerdeführer Zugang gewährt, sei es auch allen Vor-

gesetzten oder Arbeitskollegen der Betroffenen unbenommen, das fragli-

che Dokument einzusehen. Personen, denen die Abläufe vertraut und die 

Mitarbeiter bekannt seien, wäre es trotz Abdeckungen möglich, aus den in 

den Dokumenten erwähnten Sachverhalten Rückschlüsse zu ziehen und 

die mutmasslichen Verfasserinnen bzw. Verfasser zu identifizieren. Als sol-

che kämen nur wenige Personen in Frage. Deren private Interessen seien 

gewichtig und überwögen die öffentlichen Interessen am Zugang deutlich. 

Die Anonymität und die Vermeidung möglicher Konsequenzen könne für 

die Betroffenen und deren berufliche Existenz elementar sein. Deshalb sei 

der Zugang gemäss aArt. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 aDSG zu verweigern. 

5.2 Der Beschwerdeführer bestreitet im Wesentlichen, dass die Doku-

mente nicht anonymisiert werden könnten. Die Vorinstanz habe es unter-

lassen, sämtliche Möglichkeiten der Anonymisierung in Betracht zu ziehen. 

Sie habe nicht geprüft, ob eine Zusammenfassung der Dokumente ge-

nüge, um die Identität der betroffenen Personen zu schützen. Weiter habe 

sie keine Überlegungen dazu angestrengt, ob die Dokumente durch eine 

weitgehende Anonymisierung ihren Informationsgehalt verlieren oder un-

verständlich würden. Die Vorinstanz habe den Grundsatz der Verhältnis-

mässigkeit verletzt, indem sie es unterlassen habe, die mildeste Mass-

nahme zu evaluieren und zu prüfen. 

5.3 Gemäss aArt. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, die Personen-

daten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisie-

ren. Personendaten sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder 

bestimmbare Person beziehen (vgl. Art. 3 Bst. a aDSG). Anonymisierung 

bedeutet, die Personendaten zu entfernen oder soweit unkenntlich zu ma-

chen, dass eine Reidentifizierung ohne unverhältnismässigen Aufwand 

vernünftigerweise nicht mehr möglich ist (BVGE 2011/52 E. 7.1; Urteile des 

BVGer A-4595/2020 vom 4. Mai 2021 E. 3.3 und A-6054/2013 vom 18. Mai 

A-535/2022 

Seite 15 

2015 E. 4.2.1). Abdeckungen sind nur vorzunehmen, wenn die inhaltlichen 

Zusammenhänge, die mit dem Dokument vermittelt werden, verständlich 

bleiben. Ist dies nicht mehr der Fall, kann der Zugang verweigert werden 

(Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 9.4). 

Gesuche um Zugang zu amtlichen Dokumenten, die nicht anonymisiert 

werden können, sind nach Art. 19 aDSG zu beurteilen (aArt. 9 Abs. 2 

BGÖ). Nach Art. 19 Abs. 1bis aDSG dürfen Bundesorgane im Rahmen der 

behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt 

auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Per-

sonendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben ste-

hen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches In-

teresse besteht (Bst. b). Es ist eine Abwägung vorzunehmen zwischen 

dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem 

Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener 

Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich ge-

macht werden sollen (BGE 144 II 91 E. 4.5, BGE 144 II 77 E. 3, Urteil des 

BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1). Dem Interesse an der 

Öffentlichkeit der Verwaltung kommt dabei zwar per se Gewicht zu, doch 

ist dieses im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des 

BGÖ zu bestimmen und kann in seiner Bedeutung variieren (Urteile des 

BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.2 und A-6755/2016 vom 

23. Oktober 2017 E. 8.4.4 f.). Bei der Gewichtung der Interessen der be-

troffenen Personen sind insbesondere die Art der Daten, die Rolle bzw. 

Stellung der in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konse-

quenzen einer Bekanntgabe für die Betroffenen zu berücksichtigen (BGE 

142 II 340 E. 4.4; Urteile des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 

E. 7.2 und A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2). Die drohende Beein-

trächtigung oder Gefährdung der Interessen hat gewichtig zu sein; sie 

muss nicht mit Sicherheit eintreten, darf aber auch nicht lediglich denkbar 

oder (entfernt) möglich erscheinen (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4). 

Der Zugang zu amtlichen Dokumenten mit Personendaten darf nur in Kon-

kretisierung des Verhältnismässigkeitsprinzips eingeschränkt, aufgescho-

ben oder verweigert werden (Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. De-

zember 2013 E. 9.3). Zu prüfen ist gegebenenfalls, ob in Anwendung des 

Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV), etwa durch Anonymisie-

rung bzw. Einschwärzen oder Teilveröffentlichung, ein eingeschränkter Zu-

gang in Frage kommt (BGE 142 II 324 E. 3.3). Erweist sich eine Beschrän-

kung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die mildeste, das 

A-535/2022 

Seite 16 

Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten beeinträchtigende Form wählen (vgl. 

BGE 133 II 209 E. 2.3.3).  

5.4  

5.4.1 In Bezug auf die E-Mail an die Leitenden der AG DIMMI zur Präzision 

der Auftragserteilung an Mitarbeitende (Begehren Nr. 2b) hat die 

Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt, weshalb keine Anonymisierung 

möglich ist. Die angestellte Person schildert ihr Anliegen anhand eines kon-

kreten Beispiels. Die E-Mail enthält nicht nur Personenbezeichnungen (Ab-

kürzungen) bzw. persönliche Kontakte, sondern auch detaillierte Ausfüh-

rungen zu den Aufgaben und den Abläufen im betroffenen Bereich sowie 

zur Koordination der Beteiligten (z.B. zu einer Sitzung mit wenigen anwe-

senden Personen). Wie die Vorinstanz schlüssig ausführt, wäre es einer 

mit den Verhältnissen vertrauten Person – z. B. den betroffenen Vorgesetz-

ten oder Mitarbeitern – mit hoher Wahrscheinlichkeit möglich, aus den be-

schriebenen Umständen und dem daran erkennbaren Detailwissen, allen-

falls auch aus sprachlichen Erkennungsmerkmalen (wie Schreibstil und 

Wortgebrauch), auf die Identität der angestellten Person zu schliessen. Es 

ist naheliegend, dass dies das Vertrauensverhältnis zwischen den Beteilig-

ten und das Arbeitsklima, dessen Verbesserung gerade Aufgabe der AG 

DIMMI ist, beeinträchtigen würde. Dasselbe droht auch dann, wenn nicht 

eine einzige, aber nur einige wenige Personen als Urheberinnen der Nach-

richt in Frage kommen und in der Folge, wie die Vorinstanz ernstlich be-

fürchtet, ein Misstrauens- und «Verdachtsklima» entsteht. 

Würden alle für die Identifizierung der Person relevanten Elemente – durch 

weitgehende Anonymisierung bzw. Abdeckung – aus dem Dokument ent-

fernt, wären die inhaltlichen Zusammenhänge der E-Mail im Wesentlichen 

nicht mehr verständlich. Eine allfällige Zusammenfassung des Dokuments, 

wie sie der Beschwerdeführer verlangt, müsste so stark abstrahiert ausfal-

len, dass ihr kein Informationsgehalt verbliebe, der über die vorliegend ver-

wendeten Umschreibungen des Dokuments und die mediale Berichterstat-

tung zur Kommunikation zwischen den Hierarchiestufen der Vorinstanz 

(vgl. Replik, Rz. 16) hinausginge. Dem Informationsbedürfnis des Be-

schwerdeführers könnte durch anonymisierte Bekanntgabe nicht nachge-

kommen werden. Das Dokument lässt sich somit nicht anonymisieren. 

Bei diesem Zwischenergebnis muss nicht beurteilt werden, ob die zustän-

dige Behörde im Sinne einer verhältnismässigen Einschränkung des Zu-

gangs unter Umständen zur Zusammenfassung eines Dokuments (in 

A-535/2022 

Seite 17 

einem weiteren Dokument) verpflichtet ist, wie der Beschwerdeführer vor-

bringt, oder die Vorinstanz, wie sie ausführt, gestützt auf das BGÖ nicht zur 

Erstellung eines neuen, nicht bereits vorhandenen Dokuments (mit einer 

Zusammenfassung) angehalten werden könnte. 

5.4.2 Da eine Anonymisierung nicht möglich ist, beurteilt sich das Zugangs-

gesuch nach Art. 19 Abs. 1bis aDSG (aArt. 9 Abs. 2 BGÖ). Dass die Daten 

die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen (Art. 19 Abs. 1bis Bst. a 

aDSG), ist ohne Weiteres zu bejahen, nachdem es sich um ein amtliches 

Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt (vgl. BGE 142 II 340 E. 4.2 

und vorne, E. 3). Es ist somit zu prüfen, ob das öffentliche Interesse am 

Zugang zu den Dokumenten die Interessen der Mitarbeitenden am Schutz 

der darin enthaltenen Daten überwiegt (Art. 19 Abs. 1bis Bst. b aDSG). 

5.4.3 Vertraulich und ausserhalb der hierarchischen Linie an die AG DIMMI 

zu gelangen, stellt für die Mitarbeitenden der Vorinstanz eine elementare 

Ausdrucksmöglichkeit dar. Sie haben im Kontext eines beeinträchtigten Ar-

beitsklimas ein gewichtiges persönliches Interesse daran, auf belastende 

Missstände am Arbeitsplatz aufmerksam zu machen und auf Verbesserun-

gen im Umgang mit dem Personal hinzuwirken, ohne persönliche Nachteile 

wie die Zerstörung des Vertrauensverhältnisses zu Vorgesetzten oder eine 

Erschwerung des beruflichen Fortkommens zu riskieren oder gar zu erlei-

den. Die Anlaufstelle ermöglicht es, Anliegen zum Schutz und zur Entfal-

tung ihrer Persönlichkeit vorzutragen. In Frage kommen nicht zuletzt Mel-

dungen zur Verwirklichung von Grundrechten (z. B. zur Gleichbehandlung 

der Geschlechter; Art. 8 Abs. 2 und 3 BV) und zur Wahrung der körperli-

chen und psychischen Integrität der Mitarbeitenden. In Betracht fallen auch 

Konflikte am Arbeitsplatz oder – wie vorliegend – Themen der Arbeitsorga-

nisation. Diese können sich u.a. auf die Arbeitsbelastung bzw. den Stress 

am Arbeitsplatz auswirken und schlimmstenfalls zu übermässigen Belas-

tungssituationen am Arbeitsplatz führen. 

Wie die Vorinstanz einleuchtend ausführt, besteht bei Offenlegung der Mel-

dungen an die AG DIMMI die Gefahr, dass die Mitarbeitenden nicht mehr 

auf die Geheimhaltung der Kommunikation mit der AG DIMMI vertrauen 

und aus Angst vor persönlichen Folgen – allenfalls auch aus Gründen der 

Loyalität gegenüber dem Arbeitgeber – davon absehen, weitere Miss-

stände und Probleme zu melden. Sie müssten damit rechnen, dass die ge-

meldeten Umstände öffentlich werden und, wie erwähnt, Rückschlüsse auf 

ihre Person gezogen werden. Entfällt aufgrund der Offenlegung die Ver-

traulichkeit als Grundlage für Meldungen ausserhalb der Linie, wird die 

A-535/2022 

Seite 18 

Funktionsfähigkeit der AG DIMMI grundlegend beeinträchtigt und mit ihr 

die Möglichkeit der Mitarbeitenden, ihre Meinung frei und ohne Konse-

quenten zu äussern. Die persönlichen Interessen der Mitarbeitenden wür-

den damit erheblich beeinträchtigt.   

Die Geheimhaltung der Meldungen und der Identität der Mitarbeitenden 

liegt im konkreten Fall nicht nur in deren persönlichen Interesse. Durch die 

Informationen der Mitarbeitenden werden Missstände bzw. rechtswidrige 

Zustände erkannt und Massnahmen zur Verbesserung des Umgangs mit 

dem Personal und der öffentlichen Aufgabenerfüllung ermöglicht. Die ver-

trauliche Anlaufstelle liegt daher im öffentlichen Interesse am guten Funk-

tionieren des staatlichen Nachrichtendienstes. Sie dient letztlich auch der 

Verwirklichung der mit dem BGÖ verfolgten Ziele der Transparenz der Ver-

waltung und der wirksamen Kontrolle der Behörden (E. 2.1). Wie ausge-

führt hat die Vorinstanz Berichte der AG DIMMI, die diese auf Meldungen 

der Mitarbeitenden hin an die Geschäftsleistung verfasste, offengelegt. In-

soweit wurde dem öffentlichen Interesse am Zugang in einem gewissen 

Umfang bereits Rechnung getragen. Verzichten die Mitarbeitenden wegen 

drohenden Nachteilen darauf, der AG DIMMI relevante Umstände zur 

Kenntnis zu bringen, kommt es in diesen Angelegenheiten weder zu wei-

teren Abklärungen noch zu Berichten an die Geschäftsleitung. Die betroffe-

nen Sachverhalte und Massnahmen bleiben in der Folge auch der Öffent-

lichkeit und den Medienschaffenden vollständig unbekannt. Dem öffentli-

chen Interesse an Einsicht ist aus diesen Gründen weniger Gewicht beizu-

messen als dem Bedürfnis der Mitarbeitenden nach Vertraulichkeit. 

5.4.4 Demnach besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse an der 

Gewährung des Zugangs zur betroffenen E-Mail an die AG DIMMI. Das 

Dokument ist somit nicht offenzulegen (Begehren Nr. 2b).  

5.5  

5.5.1 Zu beurteilen bleibt die E-Mail von Mitarbeiterinnen an die Geschäfts-

leitung und die Antwort darauf (Begehren Nr. 2c; entspricht zum Teil Zu-

gangsgesuch Nr. 3). In der angefochtenen Verfügung fehlen Ausführungen 

dazu, weshalb sich dieses Dokument weder ganz noch teilweise anonymi-

sieren lässt. Die Erwägungen beschränken sich auf die Meldungen an die 

AG DIMMI (Rz. 14). Auch im Beschwerdeverfahren hat sich die Vorinstanz 

dazu nicht vernehmen lassen. Die in der E-Mail selbst vorgetragenen An-

liegen der Mitarbeiterinnen erscheinen relativ allgemein formuliert. Ohne 

mit den Verhältnissen bei der Vorinstanz vertraut zu sein, ist nicht ohne 

A-535/2022 

Seite 19 

Weiteres ersichtlich, weshalb eine Offenlegung – unter Abdeckung der 

Funktionsbereiche und Abkürzungen – Rückschlüsse auf die Identität der 

Verfasserinnen zuliesse und die E-Mail mit ihnen in Verbindung gebracht 

würde. Damit zusammenhängend ist auch nicht klar, welche Überlegungen 

bei der Interessenabwägung für die Vorinstanz ausschlaggebend sind. Die 

E-Mail steht, anders als die anderen Dokumente, nicht im Zusammenhang 

mit der AG DIMMI und deren Aufgabe als vertraulicher Anlaufstelle, son-

dern ist direkt an die Geschäftsleitung richtet. Die Mitarbeiterinnen haben 

ihre Funktionseinheit gegenüber der Geschäftsleitung offengelegt und mit 

Kurzbezeichnungen sowie dem Vornamen der Absenderin unterzeichnet. 

Obschon unterschiedliche Sachverhalte vorliegen, hat die Vorinstanz bei 

ihrer Interessenabwägung nicht zwischen den Meldungen an die AG 

DIMMI und der E-Mail an die Geschäftsleitung unterschieden. 

5.5.2 Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz den Grundsatz der Verhält-

nismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV; E. 5.3) verletzt, indem sie nicht näher ge-

prüft und dargelegt hat, ob eine Anonymisierung des Dokuments möglich 

ist, und ob durch eine Anonymisierung bzw. Einschränkung des Zugangs 

die Interessen der Mitarbeiterinnen in verhältnismässiger Weise geschützt 

werden können. Die Beschwerde ist in diesem Punkt begründet. Aufgrund 

der Sachnähe ist es Aufgabe der Vorinstanz, diese Beurteilung anhand der 

relevanten Sachverhaltselemente erstmals vorzunehmen. Die Angelegen-

heit ist in dieser Hinsicht zur weiteren Prüfung und zu neuem Entscheid 

zurückzuweisen (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). 

6.  

Zusammenfassend hat die Vorinstanz den Zugang zu den Meldungen an 

die AG DIMMI, d.h. zum anonym im Postfach hinterlegten Schreiben be-

treffend den Umgang mit finanziellen Mitteln (Begehren Nr. 2a) und zur 

E-Mail betreffend die Präzision der Auftragserteilung (Begehren Nr. 2b), zu 

Recht verweigert. Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen. Soweit die Be-

schwerde den mit Begehren Nr. 2c beantragten Zugang betrifft («E-Mail 

von mehreren Mitarbeiterinnen über Fälle von Sexismus an ein Mitglied der 

Geschäftsleitung und die dazugehörige Antwort-E-Mail»), ist sie gutzuheis-

sen und es hat im Sinne der Erwägungen eine Rückweisung an die 

Vorinstanz zu erfolgen.  

7.  

Zu befinden bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Be-

schwerdeverfahrens. 

A-535/2022 

Seite 20 

7.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der 

Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens-

kosten trägt die Vorinstanz (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Beschwerdeführer 

dringt mit zwei von drei Hauptbegehren (Begehren Nr. 2a und 2b) nicht 

durch. Er ist jedoch in Bezug auf das dritte Hauptbegehren (Begehren 

Nr. 2c) als obsiegend zu betrachten, da eine Rückweisung mit offenem Ver-

fahrensausgang als (volles) Obsiegen gilt (vgl. statt vieler Urteil des BVGer 

A-4729/2020 vom 24. November 2022 E. 8.2). Die Verfahrenskosten sind 

vorliegend auf Fr. 1'500.- festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 

21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-

verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) und dem Beschwerdeführer 

ausgangsgemäss zu zwei Dritteln, d.h. im Umfang von Fr. 1'000.-, aufzu-

erlegen. Der einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.- ist 

zur Bezahlung der Verfahrenskosten zu verwenden. Der Restbetrag von 

Fr. 500.- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. 

7.2 Der Beschwerdeführer war im Zeitpunkt der Beschwerde und der Rep-

lik anwaltlich vertreten, bevor seine Rechtsvertreterin das Gericht am 

14. Juni 2022 über die Beendigung des Mandatsverhältnisses informiert 

hat. Da der Beschwerdeführer teilweise, d.h. zu einem Drittel, obsiegt, hat 

er Anspruch auf eine um zwei Drittel reduzierte Parteientschädigung 

(Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und 2 VGKE). Keine Entschädigung ist 

dagegen der Vorinstanz zuzusprechen (Art. 7 Abs. 3 VGKE). 

Das Bundesverwaltungsgericht legt die Parteientschädigung aufgrund der 

eingereichten Kostennote oder, wenn – wie vorliegend – keine Kostennote 

eingereicht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angesichts 

des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das vorliegende Be-

schwerdeverfahren ist dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteient-

schädigung von Fr. 800.- zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen. 

  

A-535/2022 

Seite 21 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffer 1 der an-

gefochtenen Verfügung wird aufgehoben, soweit sie den mit Beschwerde-

Begehren Nr. 2c beantragten Zugang betrifft («E-Mail von mehreren Mitar-

beiterinnen über Fälle von Sexismus an ein Mitglied der Geschäftsleitung 

sowie die dazugehörige Antwort-E-Mail»). Die Sache wird in diesem Um-

fang zur weiteren Prüfung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zu-

rückgewiesen.  

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.   

2.  

Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- auferlegt. 

Dieser Betrag wird dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'500.- ent-

nommen. Der Restbetrag von Fr. 500.- wird dem Beschwerdeführer nach 

Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 

3.  

Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des 

vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- zu bezahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz, das General-

sekretariat VBS und den EDÖB. 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber: 

  

Christine Ackermann Thomas Ritter 

  

A-535/2022 

Seite 22 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: