# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1b6b2a81-9940-502d-940d-ff7e6fa1f2dd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-25_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 25
602 2022 26

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties 1. ASSOCIATION DES RIVERAINS DE LA RIVE SUD DU LAC DE 
NEUCHÂTEL ET DE MORAT (ARSUD) A.________, Hoirie 
B.________, Hoirie C.________ D.________, E.________, 
F.________, Hoirie G.________, H.________ I.________ et 
J.________, 

recourants, (ci-après, cités ARSUD et consorts) tous représentés par 
Mes Alexis Overney et Cécile Bonmarin, avocats, (procédure 602 
2022 25),

2. K.________ et L.________, M.________ et N.________, 
O.________, P.________ et Q.________, 

recourants,(ci-après, cités R.________ et consorts) tous représentés 
par Me Raphaël Tinguely, avocat (procédure 602 2022 26),

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Tribunal cantonal TC
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Recours des 17 et 18 janvier 2022 contre les décisions sur opposition 
du 30 novembre 2021 concernant la modification du Plan d'affectation 
cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel 
ainsi qu’à l’encontre de la décision du même jour approuvant cette 
modification

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considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils ont 
en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent également dans plusieurs 
autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire des zones 
alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites marécageux d'une 
beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de batraciens (en 2001). Au 
niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve biogénétique par le Conseil 
de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar du nom de la convention 
internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale pour les oiseaux 
migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par l’ordonnance fédérale 
du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et 
nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un 
préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 

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imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du 
lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

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Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements 
rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac 
de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à 
une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, 
sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs 
au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature 
et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien 
des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de 
l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la 
situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la 
disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se 
poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions.  

G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 
protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 
d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.

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Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.

Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.

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Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 
périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.

(plan supprimé)

I. Le 10 juillet 2020, ARSUD et consorts ont formé opposition au projet mis à l'enquête en 
concluant, en substance, au maintien des maisons de vacances aux conditions qui étaient prévues 
par l'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les "contrats-nature". Ils se sont plaints en particulier de 
ne pas avoir été consultés avant la mise à l'enquête du projet, d'une violation du principe de la 
stabilité des plans, de l'absence d'obligation de requérir une expertise de la CFNP dont les 
conclusions sont, à leur avis, arbitraires, et de l'absence de pesée des intérêts en présence dès lors 
qu'il n'a pas été tenu compte des motifs justificatifs qui imposaient de s'écarter de cette expertise. 
Ils ont fait valoir que le projet implique une atteinte grave à la garantie de la propriété et à leurs droits 
acquis; il ne respecterait pas le droit à l'égalité de traitement et le principe de la bonne foi et serait 
disproportionné dans son résultat.

Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté les oppositions. Tout en laissant ouverte la 
question de la qualité pour agir de l'association ARSUD, elle a reconnu celle des consorts, 
propriétaires de chalets. En particulier, l'autorité a estimé qu'au-delà des termes utilisés dans les 
ordonnances successives de 1952, 1963 et 1983 qui subordonnaient à "autorisation" l'utilisation du 
domaine privé de l'Etat, les parties avaient en réalité conclu un contrat de bail de droit privé 
concernant la mise à disposition d'un terrain nu pour l'installation de maisons de vacances, 
considérées comme étant des constructions mobilières; dans la mesure où le projet de PAC litigieux 
implique le retrait ou la démolition de celles-ci, leurs propriétaires avaient qualité pour s'y opposer. 
Sur le plan formel, la DIME a estimé que la procédure de révision du PAC avait été suivie 
conformément à la loi. En effet, il n'y avait aucune obligation de consulter les propriétaires de chalet 

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lors de la procédure préalable, dès lors que c'est dans le cadre de la mise à l'enquête du projet de 
planification que les particuliers sont entendus et peuvent faire valoir leur droit. De même, il a été 
estimé que la révision du PAC est justifiée non seulement en raison de l'écoulement du temps depuis 
son adoption en 2002, mais aussi suite à la modification des circonstances consécutive à l'arrêt du 
Tribunal fédéral de 2009 et à l'expertise de la CFNP. Enfin, le Conseil d'Etat a donné son accord à 
la modification dudit plan lors de sa séance du 7 mars 2017.

Sur le fond, la DIME a écarté les différentes critiques émises par les opposants au sujet de l'expertise 
de la CFNP. Rappelant que toutes les maisons de vacances concernées se situent dans le périmètre 
de l'IFP n° 1208 et dans le site marécageux d'importance national OSM n° 416, elle a constaté que, 
du moment que le canton entend en l'espèce établir une planification qui englobe un secteur compris 
dans ces périmètres, il accomplit une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, de sorte 
qu'une expertise de la CFNP était obligatoire. Celle-ci lie les autorités non seulement sur les faits, 
mais également en tant qu'elle qualifie juridiquement ceux-ci en lien avec les buts de protection et 
en déterminant l'étendue, l'importance et le degré de l'atteinte aux biotopes considérés. L'autorité 
de planification ne peut s'écarter des conclusions de la CFNP que pour des motifs sérieux ou une 
mauvaise appréciation du droit. Or, dans le cas particulier, la DIME a considéré que la méthode 
d'analyse de la CFNP n'était pas critiquable et qu'elle a tenu compte de l'intégralité des faits 
pertinents pour se prononcer. Après avoir procédé à des inspections locales et sur la base des suivis 
faunistiques de l'AGC, elle a clairement constaté qu'aussi bien la présence des chalets que leur 
mode d'exploitation constituent une grave atteinte aux biens protégés et qu'aucune autre mesure 
que le démantèlement des constructions n'est envisageable. Examinant la méthode utilisée par la 
CFNP, la DIME est arrivée à la conclusion qu'il n'existait aucun motif impérieux justifiant de s'écarter 
de l'expertise et de ses conclusions. En particulier, la production en cours de procédure du rapport 
de l'entreprise Pöyry du 26 juin 2018 et celui du Dr. Claude Vaucher de 2015 par les opposants 
n'était pas de nature à remettre en cause l'expertise fédérale. En substance, le simple fait que 
certaines espèces d'oiseaux se soient habituées à la présence humaine est sans effet sur la 
constatation topique que d'autres espèces, plus craintives et plus menacées, sont dérangées par 
celle-ci à l'intérieur même du périmètre protégé. De même, il importe peu, sous l'angle de la 
protection imposée par l'inscription à l'inventaire, que d'autres causes concomitantes puissent aussi 
déranger la faune. Pour la DIME, il ne se justifie pas de tolérer l'atteinte grave consécutive à la 
présence des chalets, dûment constatée par la CFNP, sous prétexte que d'autres nuisances 
existent. L'expertise a démontré que les objectifs de protection découlant des inventaires ne 
pouvaient pas être atteints en raison de la présence des maisons de vacances et cabanes de pêche. 
Au demeurant, l’autorité a souligné que le fait que la construction des chalets soit antérieure à 
l'établissement des inventaires n'implique pas que ces constructions y aient été intégrées d'une 
manière ou d'une autre, forçant le canton à devoir les maintenir. Elles ne figurent ni dans la catégorie 
"atteinte à supprimer" ni dans celle "objet à maintenir" des inventaires, dès lors qu'au moment de 
leur élaboration la décision de mettre un terme aux "autorisations" et d'exiger la remise en état des 
lieux des terrains avait déjà été prise par les autorités cantonales (ACE de 1983).

Répondant aux critiques des opposants qui lui reprochaient de n'avoir pas procéder à une 
pondération complète des intérêts en présence, la DIME a indiqué tout d'abord que, dans la mesure 
où le PAC est entièrement classé dans l'inventaire fédéral des sites marécageux, la protection des 
marais par l'art. 78 al. 5 Cst. est absolue et exclut la prise en considération d'autres intérêts; la 
garantie de la propriété, la garantie de la situation acquise, la protection de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité ne sauraient faire obstacle à la protection de ces sites et ne lui sont pas 

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opposables. Cette interdiction complète de la pesée des intérêts s'applique dans le cas d'atteintes 
portées aux paysages marécageux inscrits à l'inventaire; elle n'intervient pas dans la délimitation 
initiale du périmètre d'un objet à protéger. Du moment que la modification du PAC ne porte pas en 
l'occurrence sur la délimitation des réserves, mais sur l'ajout de dispositions visant à faire cesser 
l'atteinte grave aux objets protégés, aucune pesée des intérêts n'est à effectuer par l'autorité de 
planification. 

Cela étant, vu l'historique du dossier, la DIME a cependant constaté que le démantèlement des 
constructions mobilières des opposants, prévu dès la conclusion des contrats, est justifié par la 
protection constitutionnelle accordée aux sites marécageux. De même, sous l'angle de l'égalité de 
traitement, il a été souligné que les infrastructures auxquelles les opposants se réfèrent pour exiger 
le maintien de leurs installations ne sont pas comparables dès lors que les "fenêtres" existantes hors 
du périmètre des réserves (ports, etc.) ont été fixées lors de la délimitation du PAC en 2002 et ne 
sont pas remises en cause. Par ailleurs, déjà prévue dans le plan directeur intercantonal de 1982, 
la création sur une largeur de 200 mètres d'un site réservé aux loisirs dans le secteur de Font 
(périmètre à prescriptions particulières PP 4) en lieu et place des chalets supprimés n'a pas été 
contestée par la CFNP, qui a, en revanche, requis que cette installation soit réalisée au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
tout en respectant ce milieu naturel. Cette situation unique dans le PAC n'est pas en contradiction 
avec le démantèlement prescrit. En effet, l'enlèvement des maisons de vacances vise à faire cesser 
une atteinte grave constatée par la CFNP aux objets protégés, alors que les mesures relatives au 
tourisme doux tendent à garantir un accès limité aux réserves, dans un but de sensibilisation du 
public. Le tourisme doux est en effet possible sur la base des inventaires et la DIME a fait en sorte 
de respecter les prescriptions de la CFNP afin de le rendre conforme aux objectifs de protection. A 
l'avenir, le projet ne pourra aller au-delà de ce que permet la règlementation du PAC et l'OFEV devra 
être consulté sur le projet communal avant toute mise en œuvre. Le canton prendra les mesures 
éventuellement nécessaires pour maintenir le tourisme, en particulier au site de loisirs de Font, dans 
la proportion prévue dans le PAC. Autre objet critiqué par les opposants, la place de tir de Forel est, 
pour sa part, de la compétence exclusive de la Confédération et échappe donc à la planification 
cantonale. Enfin, il a été rappelé que la présence dans le périmètre du PAC d'autres installations 
potentiellement nuisibles aux objectifs de protection est sans effet sur la réalité de l'atteinte grave 
provoquée par les chalets, dûment constatée par l'expertise. Peu importe que la surface concernée 
par ces constructions soit limitée en comparaison avec l'étendue des réserves ou que certaines 
maisons de vacances ne soient utilisées que quelques mois par an. De même, la gravité de l'atteinte 
n'est pas compensée par le fait que la présence des chalets et des enrochements construits dans 
leurs abords ait pu contribuer à stabiliser les rives soumises à l'érosion. D'autres mesures anti-
érosion, conformes aux buts de protection de la réserve, sont actuellement possibles qui 
n'impliquent pas la présence des maisons de vacances et les atteintes qui y sont associées. II n'est 
pas non plus décisif que des espèces se soient accommodées de la présence humaine dès lors qu'il 
est établi que la diminution des espèces rares et typiques des marais ne peut être contrecarrée que 
par la mise à disposition de surfaces restituées à la nature. Les aspects économiques et émotionnels 
liés au démantèlement des chalets ne sont pas non plus aptes à remettre en cause la protection des 
sites marécageux.

Sous l'angle de la protection des droits acquis, la DIME a rappelé par ailleurs que, selon l'art. 23d 
al. 2 let. d LPN, les bâtiments et installations érigés légalement peuvent être maintenus, pour autant 
qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. Face à l'atteinte 

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grave constatée par la CFNP, l'autorité a estimé que les conditions de cette disposition ne sont 
manifestement pas remplies. Quoi qu'il en soit, même si tel était le cas, cette garantie des droits 
acquis fondées sur la LPN pourrait être restreinte si un intérêt public important l'exige et si le principe 
de la proportionnalité est respecté. Or, la DIME a souligné que le démantèlement litigieux n'est que 
la concrétisation dans une mesure de planification des conditions prévues initialement dans les 
contrats de bail et les ACE de 1952, 1963 et 1983. Depuis le départ, les locataires étaient conscients 
des conditions de location. Le fait que la mise en œuvre de la volonté de l'Etat invoquée en 1983 ait 
pris du temps ne saurait soudainement se révéler disproportionnée par rapport à la protection des 
biotopes.

Pour le surplus, la DIME a écarté les griefs liés à la bonne foi en soulignant que, suite à l'injonction 
du Tribunal fédéral de régler la question de la présence des chalets dans le périmètre des réserves 
par le biais d'une planification, il a été impératif pour le canton de requérir une expertise de la CFNP; 
or, celle-ci a clairement démontré que la solution des "contrats-nature" telle qu'elle avait été 
envisagée, mais jamais mise en œuvre, dans l'ordonnance du 27 novembre 2007 n'était pas 
compatible avec la protection garantie par l'inscription des secteurs dans les inventaires fédéraux. 
Un éventuel maintien des maisons de vacances n'entrait donc plus en considération, de sorte que 
l'Etat a été contraint de prononcer le démantèlement litigieux. Il n'y a pas de contradiction dans sa 
démarche.

Par ailleurs, dans la mesure où aucun chalet des opposants ne figure en tant que bien culturel dans 
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), ni même 
n'a été recensé à ce titre au niveau cantonal, la DIME, qui a consulté le Service des biens culturels 
avant de statuer, conteste avoir méconnu l'intérêt public lié au patrimoine dans le cadre de son 
appréciation. 

Enfin, abordant le cas particulier des constructions situées à Forel où trois opposants sont 
propriétaires des terrains sur lesquels est érigée leur maison de vacances ou cabane de pêche, 
l'autorité a estimé que les mêmes principes que ceux énoncés précédemment s'appliquent mutatis 
mutandis. Ni la garantie de la propriété, ni celle de la situation acquise ne s'opposent à la mesure 
de démantèlement qui répond à un intérêt public prépondérant. S'ils estiment faire l'objet d'une 
expropriation matérielle en raison des limitations d'usage de leur parcelle, les propriétaires fonciers 
pourront ouvrir une procédure en indemnisation après l'entrée en vigueur du PAC. 

J. Agissant le 17 janvier 2022, ARSUD et consorts ont contesté auprès du Tribunal cantonal la 
décision du 30 novembre 2021 en formant, sous suite de frais et dépens, les conclusions suivantes:

Principalement: Modifier, au besoin sur la base d'une contre-expertise, les articles du règlement du 
plan d'affectation, en particulier les art. 15 à 17, dans ce sens que les constructions et installations 
existantes sont autorisées et maintenues en l'état aux conditions qui étaient prévues dans 
l'ordonnance sur les contrats nature du 27 novembre 2007;

Subsidiairement: Renvoyer le dossier à la DIME pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants reprennent pour l'essentiel, en les précisant, les griefs 
déjà invoqués dans leurs oppositions. 

Ils se plaignent à nouveau de ne pas avoir été consultés lors de l'examen préalable du projet de 
révision du PAC et estiment que ARSUD est un acteur incontournable des questions liées à la 

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Grande Cariçaie, de sorte qu'elle aurait dû être consultée au même titre que l'Association de la 
Grande Cariçaie ou l'Union fribourgeoise du tourisme. Les recourants y voient une volonté de ne 
s'entourer que d'avis favorables au démantèlement des chalets, sans chercher un dialogue 
nécessaire avec leurs propriétaires.

Sous l'angle des faits, ces derniers font valoir tout d'abord qu'il est erroné de s'appuyer sur la 
procédure parallèle menée dans le canton de Vaud pour tirer un quelconque argument dès lors que 
le jugement du Tribunal des baux du 19 novembre 2020 qui confirme la validité de la résiliation des 
baux sur le territoire vaudois n'est pas entré en force.

Toujours au titre des faits, les recourants considèrent que l'importance de la présence des chalets 
a été surestimée du moment que la surface occupée par ceux-ci ne représente que le 0.88 % des 
surfaces classées et que l'occupation des chalets à l'année est faible, soit moins de 75 jours par an. 
Tout en reconnaissant la variété de l'écosystème présent, les intéressés soulignent que celui-ci n'est 
pas stable et que, laissé à lui-même, il disparaîtrait en quelques années. Les réserves n'ont ainsi à 
leurs yeux rien de naturel. Elles impliquent une approche conservationniste qui impose un usage 
limité de la nature, des activités durables et une protection incluant la présence et l'intervention 
humaine. Afin d'éviter la transformation du site en forêt et pour maintenir les zones de marais, 
roseaux et zones lacustres peu profondes, des travaux d'entretien réguliers sont impératifs. Les 
recourants en font une longue liste. A leur avis, la Grande Cariçaie est un ensemble de parc publics 
jardinés, des jardins botaniques et ornithologiques, mais en aucun cas un espace où la nature est 
laissée à elle-même. Du moment que la présence humaine temporaire est nécessaire pour le 
maintien des biotopes, le maintien des constructions litigieuses n'a pas, à leur avis, l'effet négatif qui 
lui est reconnue par la décision attaquée.

Dans la suite de leur grief visant les faits, les recourants s'attardent longuement sur la nature 
immobilière de leurs chalets. Ils affirment qu'il est erroné de les considérer comme étant des 
constructions mobilières.

Sous l'angle du droit, les recourants font valoir ensuite que leurs chalets sont des constructions 
immobilières sur le domaine public au bénéfice de concessions. Ils ne disposent pas de simples 
baux, mais rappellent qu'ils ont obtenu une autorisation qui relève du droit public. Il n'y a pas eu de 
contrat passé avec l'Etat.

Invoquant ensuite dans le détail la législation réglementant les réserves et les sites marécageux - et 
citant force jurisprudence et doctrine à ce propos -, les recourants estiment que celle-ci ne s'applique 
pas aux constructions et installations antérieures au 1er juin 1983. Dans la mesure où leurs chalets 
sont antérieurs à cette date, ils considèrent bénéficier de la garantie des droits acquis. Même des 
constructions érigées postérieurement pourraient aussi échapper à la démolition pour autant qu'elles 
ne portent pas atteinte aux objets protégés. 

S'agissant plus concrètement du PAC litigieux, les recourants soulignent qu'il appartenait à l'autorité 
intimée de procéder à une pondération des intérêts en présence en tenant compte non seulement 
des buts de protection fixés pour la Grande Cariçaie mais aussi des buts et principes 
d'aménagement du territoire, ainsi que de l'existence de très longue date des chalets. Or, la DIME 
n'a pas procédé à cette nécessaire pondération. Elle devait à leur avis examiner en détail chaque 
objet en lien avec les objectifs de protection applicables. En particulier, elle aurait dû requérir une 
expertise de la Commission fédérale des monuments historiques afin de déterminer la valeur 
historique et culturelle des chalets. Surtout, avant d'ordonner la démolition des chalets, l'autorité 

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aurait dû procéder à une pondération individuelle de ceux-ci en lien avec les intérêts en cause et 
définir des objectifs de protection. Il ne lui était pas possible de se limiter à reprendre les conclusions 
du rapport de la CFNP. L'absence de pesée des intérêts doit conduire à l'annulation de la décision 
attaquée.  Au demeurant, les recourants soulignent que le PAC ne peut pas ordonner lui-même le 
démantèlement des chalets. Une éventuelle décision dans ce sens doit faire l'objet d'une décision 
séparée de l'autorité après l'entrée en force du PAC dans le cadre de laquelle, conformément à l'art. 
25b al. 3 LPN, le principe de la proportionnalité doit être examiné, spécialement pour analyser si les 
constructions qui ne répondent pas aux objectifs de protection peuvent être démolies. Pour les 
intéressés, les art. 15 et 16 du règlement du PAC sont contraires au droit lorsqu'ils prévoient le 
démantèlement des constructions et installations comme principe et contraignent les propriétaires à 
déposer une demande de permis de démolir à l'entrée en force du PAC.

Les recourants se plaignent également de vices affectant l'expertise de la CFNP du 12 octobre 2012. 
A leur avis, le mandat confié à la CFNP est contraire aux art. 7, 23d et 25b PN. S'ils admettent que 
la DIME exécute bien une tâche de la Confédération en adoptant un plan d'affectation en vue de 
protéger les périmètres désignés par les inventaires fédéraux, ils estiment cependant que cette 
tâche a été accomplie par l'adoption du PAC de 2002 et de son règlement du 6 mars 2002; les 
chalets ne constituent pas un projet nouveau ou une modification des sites marécageux protégés 
qui justifierait d'avoir recours à une expertise de l'autorité fédérale spécialisée. Du moment que le 
but principal de la révision du PAC est de démanteler les chalets et considérant que ceux-ci, 
construits pour l'essentiel avant le 1er juin 1983, ne peuvent pas faire l'objet d'une telle mesure, il 
était contraire au droit de conférer un mandat à la CFNP de se prononcer à ce sujet. Dans ce sens, 
le rapport de cette autorité est vicié et il n'y a pas lieu d'en tenir compte. De plus, du moment que la 
saisine de la Commission fédérale n'a pas été effectuée par le service cantonal visé à l'art. 25 al. 2 
LNP, mais par le Conseil d'Etat, celle-ci n'est pas conforme à l'art. 7 al. LNP. Cette erreur procédurale 
est, pour les recourants, de nature à invalider l'expertise puisque les questions posées n'émanent 
pas de l'autorité compétente. 

De plus, l'expertise serait entachée de défauts graves. Les recourants lui reprochent de n'avoir pas 
respecté le mandat qui lui était donné dès lors qu'elle n'a pas répondu précisément aux questions 
posées. En particulier, alors qu'elle était questionnée sur ce point, elle n'a proposé aucune mesure 
permettant de réduire l'atteinte causée par les chalets à un niveau acceptable et s'est bornée à 
marteler que l'atteinte était grave et irrémédiable. 

Les recourants soulignent que la Commission n'a pas indiqué dans son rapport les endroits qu'elle 
a inspecté, ni à quelle(s) saison(s), ses observations ont été faites, de sorte que la méthodologie 
utilisée n'est pas scientifique et s'avère sujette à caution. Pour les intéressés, les critiques qu'ils ont 
formulées dans leur opposition à l'encontre de l'expertise imposaient à la DIME de s'écarter des 
conclusions de la CFNP. 

Ils font valoir à ce propos que les faits constatés par cette dernière sont incomplets et que l'analyse 
est partiale. Ils reprochent à cette autorité de rechercher un retour à la nature "sauvage", alors même 
que la Grande Cariçaie n'est pas naturelle et constitue plutôt un ensemble de parcs publics 
dépendant entièrement de la main de l'Homme. Les conclusions de la CFNP sont donc biaisées. 
L'affirmation selon laquelle la présence des chalets cause une atteinte grave et irrémédiable est 
ainsi erronée car basée sur une représentation utopique de la nature au sein de la réserve. Par 
ailleurs, l'expertise a fait totalement abstraction d'autres facteurs perturbants pour la faune et la flore 
dans la réserve. Il n'a pas été tenu compte notamment de la zone de tirs militaires de Forel, de la 

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zone de loisir à Font, des différents ports à Portalban/Delley, du passage du train régional ou de la 
présence des promeneurs en grand nombre. L'entier des atteintes ne peut donc être attribuée à la 
seule présence des chalets. Il manque ainsi une étude d'impact qui aurait permis d'envisager des 
mesures de protection proportionnées, efficaces et efficientes. La CFNP n'a pas non plus pris en 
considération le bénéfice lié à la présence des chalets, notamment en ce qui concerne l'érosion de 
la rive. C'est un avantage que les autorités devront combler si les chalets sont démantelés. En bref, 
le rapport de la Commission fédérale ne répond pas aux standards de qualité d'une expertise 
scientifique, de sorte que ses conclusions doivent être rejetées.

Les recourants invoquent ensuite longuement le contenu du rapport de l'entreprise Pöyry Suisse SA 
du 26 juin 2018 et celui du Dr Claude Vaucher de 2015 pour appuyer leurs critiques à l'encontre de 
l'expertise. A leur avis, ces deux documents – rédigés à leur demande par des spécialistes – 
démontreraient clairement que le maintien des chalets n'est pas contraire aux buts de protection 
poursuivis par l'inscription des lieux dans les inventaires fédéraux, respectivement qu'il serait 
possible de réduire les nuisances à un niveau acceptable sous l'angle du principe de la 
proportionnalité. Du moment que l'expertise de la CFNP est défaillante, la DIME ne pouvait pas s'y 
appuyer pour fonder sa décision de démantèlement des chalets. A défaut d'ordonner directement le 
maintien de ces constructions, la Cour pourra ordonner une contre-expertise neutre ou renvoyer la 
cause à l'autorité administrative, à charge pour elle d'ordonner les mesures d'instructions 
nécessaires. 

Indépendamment de ce qui précède, les recourants estiment que la DIME a violé la loi en 
considérant que, du moment qu'il n'existe aucun motif de s'écarter de l'expertise, l'autorité cantonale 
était liée par celles-ci et ne disposait d'aucune marge d'appréciation; elle n'avait d'autre choix que 
d'ordonner le démantèlement. Or, à leur avis, selon l'art. 7 al. 3 LPN, l'expertise ne constitue qu'une 
des bases dont dispose l'autorité pour procéder à la pesée de tous les intérêts en présence. La 
DIME aurait ainsi dû constater que les chalets construits avant le 1er juin 1983 méritent d'être 
protégés en tant que patrimoine culturel et historique et, à ce titre, aurait dû adapter en conséquence 
les objectifs de protection de la réserve. De toute manière, l'autorité devait admettre au terme d'une 
pondération des intérêts en présence et en s'appuyant sur les rapports Vaucher et Pöyry que 
l'expertise de la CFNP est erronée et que les constructions litigieuses ne portent aucune atteinte 
aux éléments caractéristiques des sites marécageux, de sorte que l'exception prévue à l'art. 23d 
LPN autorise leur maintien.

A titre subsidiaire, les recourants invoquent une violation de l'art. 26 Cst. en reprenant, sous l'angle 
de la garantie de la propriété, les critiques invoquées ci-dessus et en estimant que le démantèlement 
prévu par le PAC est une mesure incisive qui ne respecte pas les conditions posées par l'art. 36 Cst. 
à une restriction aussi grave de leur droit constitutionnel (absence de base légale, prise en compte 
excessive de l'intérêt public à la conservation des sites naturels inscrits à l'inventaire, absence de 
prise en compte des autres intérêts publics et privés, violation du principe de la proportionnalité).

De l'avis des recourants, l'autorité intimée aurait procédé à une analyse trop étroite de la 
jurisprudence du Tribunal fédéral et, en réalité, ils estiment pouvoir valablement se référer à l'affaire 
relative à l'Île St-Pierre (arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013) et à celle de la réserve des 
Grangettes (arrêt TF 1A.14/1999 du 7 mars 2000) pour exiger le maintien des chalets.

Ils se plaignent également d'une décision arbitraire dès lors que la DIME constate que les zones 
destinées au tourisme inscrites dans le PAC sont en adéquation avec les buts de protection de 
l'environnement et qu'il n'y a pas lieu de les comparer aux chalets. Même s'il s'agit d'un tourisme 

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"doux", ils ne voient pas comment cette activité pourrait ne pas provoquer une atteinte à la nature 
dès lors que le maintien des chalets construits depuis longtemps n'est pas tolérable.

Les recourants font valoir aussi une violation du principe de la bonne foi. Ils constatent qu'aucune 
démolition n'est intervenue à l'échéance des autorisations prévue au 31 décembre 1998 par l'arrêté 
de 1983. En 1997, celle-ci a été reportée au 31 décembre 2008, sans plus d'effet. Dans le PAC 
2002, la question des chalets a été renvoyée à la législation spéciale et, dans ce cadre, le Conseil 
d'Etat a développé le concept de "contrats-nature" (approuvé par le Grand Conseil) qu'il a concrétisé 
dans l'ordonnance du 27 novembre 2007; celle-ci permettait, à certaines conditions, le maintien des 
chalets. Saisi d'un recours des associations de protection de la nature, le Tribunal fédéral a constaté 
l'illégalité de cette ordonnance pour des raisons de procédure et ne s'est pas prononcé sur la 
compatibilité du maintien des chalets avec les inventaires fédéraux. Au lieu de se limiter à intégrer 
la solution retenue par l'ordonnance dans le PAC rive sud existant, la DIME a requis l'expertise de 
la CFNP et s'est sentie obligée de suivre ses conclusions. Après 70 ans de tolérance des chalets, 
les recourants considèrent qu'ils pouvaient de bonne foi admettre que la pratique de tolérance suivie 
par les autorités serait poursuivie. 

Enfin, les recourants critiquent l'absence de prise en compte de l'intérêt patrimonial des chalets. 
Tout en admettant que ceux-ci ne figurent pas dans l'ISOS et ne sont pas recensés à l'inventaire 
cantonal, ils estiment qu'en tant qu'ensemble de constructions, ils témoignent du développement 
des activités de pêche et de loisir au début du 20ème siècle et méritent, à ce titre, d'être conservés, 
même si individuellement, ils ne présentent pas tous une valeur architecturale et/ou patrimoniale. 
La DIME aurait pu requérir une expertise de la Commission fédérale des monuments historiques ou, 
pour le moins, demander le préavis du Service des biens culturels au sujet d'un éventuel classement. 
Ayant omis de procéder à ces démarches, elle a violé les obligations liées à la protection du 
patrimoine. 

K. Dans ses observations du 13 mai 2022, la DIME a conclu au rejet du recours. Elle souligne 
qu'elle qualifie de contrat de bail les "autorisations" qui ont été délivrées à l'époque aux recourants 
concernant l'installation de leur maison de vacances. L'usage du terme "autorisation" dans la partie 
en fait de la décision attaquée est purement descriptif et fait uniquement référence au titre de l'acte 
litigieux qui avait été choisi à l'époque. Cela ne reflète en aucune manière la qualification juridique 
de celui-ci. Rappelant que les constructions sont situées sur le domaine privé de l'Etat, elle constate 
que les règles sur le domaine public relatives aux autorisations ou concessions ne sont pas 
applicables. L'autorité intimée nie par ailleurs que l'exigence de démantèlement des chalets soit 
contraire à la LPN qui assurerait la garantie de la situation acquise dès lors que la mise en œuvre 
dudit démantèlement au travers du PAC n'est que la concrétisation de la volonté de l'Etat de mettre 
un terme aux "autorisations" octroyées et à bien plaire, annoncée depuis 1983, soit avant l'entrée 
en vigueur de la loi fédérale. De toute manière, même une reconnaissance d'un droit acquis -
expressément contesté – ne s'opposerait pas à l'enlèvement des chalets, requis par un intérêt public 
prépondérant et conforme au principe de la proportionnalité.

Tout en maintenant que le régime de protection applicable à la Grande Cariçaie n'impose pas à 
l'autorité de procéder à une pesée des intérêts, la DIME souligne qu'elle a malgré tout procédé à 
cette pondération en tenant compte des enjeux et de l'historique de l'affaire.

S'agissant du grief des recourants selon lequel l'autorité intimée aurait dû procéder à une pesée des 
intérêts concernant les conclusions de l'expertise de la CFNP en application de l'art. 7 al. 3 LPN, il 
est rappelé que cette disposition n'a fait que concrétiser la pratique qui avait cours concernant la 

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portée des expertises de la CFNP, de sorte que, comme elle l'a indiqué dans la décision attaquée, 
faut des motifs sérieux pour s'en écarter, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Enfin, la DIME constate que le Service des biens culturels a été consulté dans le cadre de la 
modification du PAC prévoyant le démantèlement des maisons de vacances et a produit un préavis 
le 19 mars 2020.

L. Le 7 juin 2022, les recourants ont déposé des contre-observations. En substance, ils 
contestent qu'il soit possible de priver les propriétaires des chalets de leurs droits sans procédure 
d'expropriation. Ils nient que la DIME ait procédé à une pondération des intérêts en présence. En 
matière de protection du patrimoine, ils relèvent que l'autorité intimée ne décrit pas le contenu du 
préavis du Service des biens culturels. De toute manière, à supposer que ce service spécialisé ne 
se soit pas opposé au démantèlement, les recourants estiment que les autorités ont fait une 
mauvaise évaluation des intérêts en présence. S'agissant du préavis du SeCA du 30 mars 2020 
intitulé "pesées des intérêts en présence", ils remarquent qu'en retenant simplement que les intérêts 
liés à l'importance nationale et internationale des réserves naturelles justifient de faire prévaloir 
ceux-ci sur les utilisations touristiques, de loisir ou de résidences secondaires, ce document ne 
permet pas de comprendre comment on arrive à ce résultat sans avoir déterminé tous les intérêts 
en présence et les avoir pondérés. De plus, le SeCA n'est pas l'autorité compétente pour procéder 
de la sorte; il appartenait à la DIME de le faire et elle n'y a pas procédé.

M. Le 27 mars 2023, les recourants sont encore intervenus pour s'offusquer d'un courrier de la 
Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) du 15 mars 2023 qui proposait aux 
propriétaires de chalets que l'Etat participe financièrement au démantèlement de ceux-ci s'ils 
déposaient une demande de permis de démolir jusqu'au 31 octobre 2023 et procédaient à la 
démolition avant le 31 décembre 2024. Ils en ont fait autant avec un courrier de l'Etablissement 
cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) du 30 septembre 2022 qui leur annonçait mettre fin à 
la couverture d'assurance de leur résidence de camping à compter du 1er janvier 2024 et leur 
conseillait de prendre contact avec un assureur privé.

N. Agissant le 18 janvier 2022 (dossier 602 2022 26), par l’intermédiaire d’un avocat de la même 
étude que celle choisie par ARSUD et consorts, R.________ et L.________, M.________ et 
N.________, O.________ ainsi que P.________ et Q.________ (ci-après, R.________ et consorts) 
- tous membres de la même famille utilisant le chalet n° sss, à Font, construit sur le domaine de 
l’Etat - ont aussi contesté devant le Tribunal cantonal la décision de la DIME du 30 novembre 2021 
rejetant leur opposition et confirmant le démantèlement de la maison de vacances ainsi que la 
décision du même jour approuvant la révision du PAC. Leur mémoire reprend à la fois les 
conclusions et les griefs invoqués dans le recours d’ARSUD et consorts en tant que cet acte 
concerne les constructions sises sur le domaine de l’Etat.

Ils se sont déterminés le 7 juin 2022 sur les observations de la DIME du 13 mai 2022 en reprenant 
également les arguments invoqués par ARSUD et consorts.

O. a) Ainsi que les parties l'ont relevé dans leur mémoire, des procédures parallèles ont été 
introduites par les autorités vaudoises visant le démantèlement des chalets de vacances sis sur leur 
territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes servitudes 
personnelles d'ériger une construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les 
propriétaires des chalets avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier 
leur a été adressé le 30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires 

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concernés (respectivement successeurs en droit de locataires) ont contesté ces résiliations devant 
la juridiction civile pour en faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité.

b) Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal 
vaudois (CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler 
le litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès 
lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises 
à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. 
Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral 
(1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires 
de chalets.

c) Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations 
de bail étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre 
chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels 
matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, 
et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en 
lieu et place des demandeurs et à leurs frais.  

En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif 
à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer 
la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties 
de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées 
sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des 
constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à 
plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent 
des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient 
que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être 
résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation 
de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des 
habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue.

La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).

Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère 
de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des 
parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance 
décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau 
d'eau et d'électricité. 

en droit

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1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile -, le recours 602 2022 25 d’ARSUD et consorts est recevable en vertu de l'art. 
114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC; RSF 710.1) en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En particulier, il 
y a lieu de constater que les propriétaires de chalets concernés par l'obligation de démantèlement 
– qu'ils soient propriétaires de chalets aménagés sur le domaine de l'Etat ou propriétaires du terrain 
sur lequel est construit leur chalet (I.________ et J.________) – et qui ont recouru conjointement 
avec l'association ARSUD, ont manifestement qualité pour contester devant le Tribunal cantonal cet 
aspect du PAC en application de l'art. 76 CPJA. Partant, du moment qu'il convient d'entrer en matière 
sur leur recours, la question de savoir si l'association dispose elle aussi d'une légitimation suffisante 
pour agir peut demeurer indécise.

Le recours 602 2022 26 déposé par R.________ et consorts est également recevable. Considérant 
que la qualité pour agir de la propriétaire de la maison de vacances dont le démantèlement est 
ordonné ne fait aucun doute, il est inutile de déterminer si les autres membres de sa famille sont 
aussi habilités à recourir.

 1.2. Dès lors que le recours 602 2022 26 reprend aussi bien les conclusions que les griefs formulés 
par ARSUD et consorts (602 2022 25) en ce qui concerne les maisons de vacances sises sur le 
domaine de l’Etat et s’inscrit dans le même complexe de faits, il se justifie d’ordonner la jonction des 
causes 602 2022 25 et 602 2022 26 en application de l’art. 42 al. 1 let. b CPJA.

1.3. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003).

2.       

2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable aux chalets construits sur 
le domaine de l'Etat.

2.2. Tout d'abord, il apparaît que les surfaces sur lesquelles les chalets litigieux ont été construits 
appartiennent au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres 
utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient 

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de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition des recourants concernés, ceux-ci ont 
été inscrits au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. 
Cette constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 
29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 
(1C_498/2023), ressort aussi de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que 
l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par 
la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations 
à bien plaire" dont ont bénéficié les intéressés émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste 
titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine 
public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 527). Du moment qu'à l'origine, les terres 
exondées ont fait l'objet d'une exploitation forestière par l'Etat, elles ne relèvent pas du domaine 
public. Le fait qu'actuellement, une mise en valeur économique de ces secteurs forestiers ne soit 
plus rentable ne modifie pas cette constatation dès lors qu'une fois dans le domaine privé de l'Etat, 
un bien ne change pas d'affectation sans décision formelle dans ce sens. Au demeurant, au moment 
de leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le 
périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac telle 
qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne 
des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 
750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les 
rivages depuis des décennies. 

2.3. Par ailleurs, du moment que, par leur typologie, les chalets ne se distinguent pas de ceux 
ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) de son 
arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on doit 
constater, avec la DIME, que les chalets litigieux sont des constructions mobilières en raison de 
l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement temporaire au sol; ce critère 
subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de reconnaître la nature mobilière 
des constructions. Peu importe que celles-ci aient été construites sur des pilotis ou présentent des 
fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5; voir aussi arrêt TC FR 602 2023 81 du 9 février 
2024 consid. 7.5. qui reconnaît, sous l'angle de l'assurance incendie obligatoire, le caractère de 
construction légère et provisoire d'un chalet similaire à ceux des recourants). 

2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire de constructions 
mobilières en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu 
le moindre droit réel sur les terrains concernés et, vu la nature mobilière des constructions, celles-ci 
n'ont pas passé dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 

Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession. Au-delà des termes 
utilisés, on doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité 
intimée le soutient dans la décision attaquée et dans ses observations du 13 mai 2022. Du moment 
que l'objet du contrat est constitué par une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée 
de l'Etat, pour y ériger une construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne 
concerne pas l'exploitation d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du 
domaine public cantonal au sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant 
d'une quelconque tâche publique n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu 

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et l'Etat lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son 
terrain.  Dans ces conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le 
droit fédéral règle de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces 
questions, voir ATF 137 I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public 
la relation qu'il a nouée avec les propriétaires des constructions mobilières. Tous les éléments 
constitutifs d'un bail sont réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les 
conditions générales fixant le cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents 
d'autorisation qui ont été acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments 
concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. 
Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée 
l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement les baux lorsque sa 
planification sera entrée en force.

De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie 
comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement 
de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), 
respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 
31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est 
échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à 
bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En 
d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte 
d'autorisation précaire d'utiliser le domaine de l'Etat, la position de cette catégorie de recourants 
dans la présente procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase 
d'exécution puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans 
l'autre, la simple entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie 
à la procédure de rétablissement prévue par le règlement du PAC. 

En particulier, on cherche en vain dans le dossier un motif qui pourrait fonder un droit acquis assurant 
la pérennité des constructions mobilières. La simple durée de la mise à disposition des terrains nus 
ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation ad aeternam de l'occupation du sol. Il ressort de 
tous les actes que la présence des chalets a toujours été considérée comme étant strictement 
temporaire et l'Etat n'a jamais donné la moindre assurance aux propriétaires qu'il en irait 
différemment. De plus, par leur signature, les locataires ont tous reconnu avoir pris connaissance 
des différents arrêtés du Conseil d'Etat et en accepter le contenu. En outre, les démarches 
effectuées dans les années 2000 pour trouver une solution consensuelle permettant un maintien par 
le biais de la création de contrats-nature n'ont pas abouti. L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui 
prévoyait cette possibilité a été annulée par voie judiciaire et n'a jamais été mise en application. Elle 
ne peut donc pas créer un droit acquis. Quant à prétendre à un droit acquis sur la base des 
dispositions transitoires de la LPN sous prétexte que les chalets ont été construits avant l'entrée en 
vigueur de cette loi, les recourants perdent de vue que cette norme ne s'adresse qu'au propriétaire 
et qu'à défaut de disposer d'un droit propre au maintien vis-à-vis de ce dernier, ils ne peuvent 
invoquer la disposition en cause (à supposer qu'elle soit applicable en l'espèce) pour lui imposer un 
comportement contre son gré.

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En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 
TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer 
préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres 
facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres des 
recourants à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal 
fédéral dans la cause civile. 

2.5. On verra ci-dessous que la situation particulière de I.________ et J.________ qui sont 
propriétaires d'une partie du terrain sur lequel a été aménagée leur maison de vacances ne remet 
pas en cause la planification litigieuse. Le cas du troisième opposant, propriétaire du terrain 
supportant sa cabane de pêche, est examiné par décision séparée dans le cadre de la procédure 
602 2022 16.

3.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre 
en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 
consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des 
effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont 
tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés, 
apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 
implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre 
en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux 
de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2; 132 II 408 
consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.1). Le fait que 
l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la planification doit être intégré 
dans la pondération des intérêts en présence.

3.2.

3.2.1.En l'occurrence, les recourants contestent le chapitre D. du règlement du PAC intitulé 
"Démantèlement et remise en état". Ils visent principalement l'art. 15 qui pose le principe du 
démantèlement et dont la teneur est la suivante:

Conformément aux autorisations d'utilisation du sol délivrées par l'Etat de Fribourg et à l'art. 59 al. 3 LATeC, 
doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux objectifs de la zone de 
protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les plans, y compris celles mentionnées 
à l'art. 87 ReLATeC:  a) Lot 1 - secteur Cheyres; b) Lot 2 - secteur Font; c) Lot 3 - secteur Forel; d) Lot 4 - 
secteur Delley-Portalban, Ostende; Lot 5 - secteur Delley-Portalban, Motte. 

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Ils remettent en cause également l'art. 16 du règlement consacré à la procédure de démantèlement 
et l'art. 17 qui prévoit la mise en œuvre d'une exécution par substitution.

Il apparaît ainsi que l'unique objet du recours concerne l'obligation de démantèlement et la procédure 
qui l'entoure. La planification n'est pas attaquée pour le surplus. 

3.2.2.Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués consistent remettre en cause, sous tous les 
angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par l'autorité intimée. 

En substance, les recourants estiment que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été 
exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de leurs intérêts propres. Ils invoquent à ce 
propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui n'aurait pas de valeur scientifique et relèverait 
d'une idéalisation de la notion de réserve naturelle. Ils opposent à ce préavis deux rapports d'experts 
privés qui estiment que le démantèlement litigieux est excessif par rapport aux nuisances 
occasionnées par les constructions. Pour les recourants, l'autorité fédérale spécialisée est 
manifestement dans l'erreur lorsqu'elle estime, dans ses conclusions, que la seule mesure conforme 
aux buts des inventaires fédéraux consiste à détruire les chalets, sans même aborder la question 
de savoir si, sous l'angle de la proportionnalité, d'autres mesures moins incisives, par exemple 
l'instauration d'un contrat-nature, seraient à même d'atteindre un résultat conforme aux buts de 
protection des réserves. A leur avis, la faiblesse de l'expertise fédérale justifiait que l'autorité intimée 
s'en écarte soit pour en requérir une nouvelle auprès d'un expert indépendant, soit pour conclure 
d'emblée au maintien des chalets. 

3.3. Dans leurs critiques, les recourants perdent de vue toutefois la différence d'échelle 
fondamentale entre les intérêts qu'ils invoquent et ceux que la planification litigieuse vise à 
sauvegarder.

En dépit de tous leurs efforts pour minimiser l'importance des biotopes qu'ils tentent de ramener à 
un simple agglomérat de parcs publics jardinés, de jardins botaniques et ornithologiques, les 
périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière unanimement 
reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection des espèces. 
Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur qualité aussi 
bien au niveau national qu'international. Le maintien et l'amélioration des conditions-cadres 
indispensables à la pérennité de ces sites protégés relève dès lors d'emblée d'un intérêt public très 
important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation du secteur par des résidences 
secondaires pour préserver la quiétude de la faune participe clairement de cet intérêt public.

Or, exception faite des deux situations particulières applicables aux propriétaires fonciers (cf. consid. 
2.5), on ne saurait ignorer que les arguments que les recourants font valoir pour s'opposer à la 
mesure de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire des 
propriétaires de constructions mobilières, alors même que celles-ci sont fondées sur un titre échu, 
maintenu à titre provisionnel. Ce faisant, les intéressés oublient la faiblesse insigne de leur position 
par rapport à l'Etat, propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique 
d'amélioration des biotopes protégés. 

3.4. Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale comme aussi des 
rapports établis par les experts privés que la présence des chalets de vacances dans les réserves 
n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par les inventaires fédéraux. Le fait que certaines 
espèces d'animaux puissent s'accommoder de la présence humaine ne change rien au fait d'autres 

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soient dérangées par celle-ci. Tolérer l'implantation de constructions à l'intérieur des périmètres 
implique nécessairement de repousser plus loin dans la réserve la zone de tranquillité indispensable 
à certains oiseaux. Cela réduit d'autant la surface disponible pour atteindre le but de protection 
recherché. Il existe donc un intérêt public évident à éviter le plus possible les désagréments liés à 
la colonisation humaine. Du moment que le but visé par la mesure litigieuse est d'offrir des 
conditions-cadres propices aux espèces, il importe peu de dresser une liste exhaustive des animaux 
dérangés par les impacts négatifs liés à l'exploitation des chalets et d'examiner à chaque fois si 
d'autres facteurs que la présence des constructions influencent aussi leur raréfaction; il suffit de 
constater que, de manière indiscutable, la présence des résidences secondaires participe aux 
dérangements indésirables (voir aussi, de manière catégorique, arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 
2024 consid. 5.4. concernant les chalets de vacances sur l'Ile St-Pierre).  Le fait que ceux-ci soient 
plus ou moins graves selon les espèces animales touchées n'est pas déterminant. Il est tout aussi 
vain d'argumenter sur le fait que l'entretien des réserves implique lui aussi des nuisances, que 
d'autres installations bruyantes, notamment ferroviaires ou militaires, ne sont pas concernées par la 
mesure de démantèlement ou que la plage de Font est maintenue dans la réserve. Ces 
circonstances ne changent rien à la constatation que l'enlèvement des chalets s'inscrit 
raisonnablement dans le souci de garantir la protection de la nature dans les périmètres des 
inventaires fédéraux. Il ne fait aucun doute que la mesure va supprimer des nuisances existantes; 
les recourants sont dès lors mal venus d'affirmer que les autres nuisances ont pour effet 
d'interrompre la causalité adéquate avec les dérangements provoqués par l'exploitation des 
résidences secondaires (voir arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel 
raisonnement, totalement biaisé, revient à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre 
des inventaires fédéraux tant que d'autres sources en produisent aussi. En réalité, la suppression 
effective des nuisances provoquées par l'exploitation des chalets suffit pour faire prévaloir l'intérêt 
public de la mesure sur les intérêts très précaires des recourants propriétaires d'un chalet sur le 
terrain privé de l'Etat.

Dès l'instant où l'Etat entend mettre un terme à la colonisation humaine provoquée par les 
résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont situées à 
l'intérieur du périmètre des réserves existantes, on doit admettre qu'il dispose d'un critère objectif 
pertinent pour ordonner le démantèlement. Dans cette perspective, il importe peu qu'en raison de 
son implantation plus en retrait dans la forêt, les effets négatifs d'un chalet particulier sur la faune et 
le paysage puissent se révéler moins graves qu'ailleurs dans la réserve. Il n'en demeure pas moins 
que, même dans ce cas, la présence de résidences de vacances dans le périmètre protégé, en 
vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la démarche de l'Etat, à la 
fois planificateur et propriétaire des terrains, s'inscrit dans une volonté raisonnable d'améliorer les 
conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider d'ordonner le démantèlement 
de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa qualité de propriétaire foncier, 
il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et qui trouve donc nécessairement 
son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont qu'indirectement concernés, leur 
intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au maintien des constructions mobilières vis-
à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu précédemment, ils n'en ont pas, la continuation 
du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à titre provisionnel que jusqu'à ce que l'Etat arrête 
sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il a fait désormais dans le cadre du PAC. En d'autres 
termes, la volonté de l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des 
résidences secondaires sur tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC répond 
à un intérêt public variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, pour 

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prévaloir sur le minime intérêt du locataire du terrain nu dont le bail est échu depuis 2008. L’approche 
globale qui en découle constitue une démarche centrale de cette planification qui entend traiter de 
manière égale toutes les constructions mobilières. 

3.5. Outre leurs intérêts propres, les recourants font aussi valoir des intérêts en lien avec le 
tourisme, l'économie ou les biens culturels qui ne relèvent pas directement de leur situation 
personnelle. Il apparaît cependant qu'en l'espèce, ces intérêts ne présentent pas un poids suffisant 
pour s'opposer à la mesure destinée à favoriser la protection d'un site naturel d'importance nationale 
et internationale. 

En effet, d'un point de vue touristique, il faut constater que le PAC comporte des fenêtres dans les 
inventaires fédéraux afin de donner la priorité aux activités humaines dans des secteurs précis et 
délimités. Des itinéraires balisés ont été aménagés afin de permettre aux visiteurs un accès aux 
réserves respectueux des milieux naturels exceptionnels présents. Enfin, le village lacustre ou la 
zone de loisir de Font constituent des secteurs réservés au public. Toutes ces mesures contribuent 
à l'accueil et à la sensibilisation du public de manière réglementée et surveillée. Il n'est pas 
déraisonnable de ne pas cautionner en sus l'implantation de résidences secondaires dans le 
périmètre protégé. 

De même, il ressort du dossier que, lors de l'examen préalable, le 19 mars 2020, le Service des 
biens culturels a estimé qu'à l'exception du chalet de S.________, à Font, qui figure à l'inventaire en 
valeur A et qui peut être déconstruit et reconstruit ailleurs, les mesures prises par le PAC ne touchent 
pas aux intérêts du patrimoine. Les chalets qui doivent être démontés n'ont pas de valeur 
patrimoniale. Face à cette constatation, les recourants admettent qu'individuellement, les chalets ne 
présentent pas un intérêt patrimonial spécial, mais estiment que, dans leur ensemble, ils témoignent 
d'une époque et d'un style de vie et qu'à ce titre, ils méritent d'être conservés. Du moment que ces 
résidences secondaires ne présentent aucune qualité patrimoniale intrinsèque, il apparaît d'emblée 
disproportionné de prévoir leur maintien global dans les sites protégés pour garder simplement la 
trace d'une utilisation passée. Dans ce cas également, l'intérêt à réduire les nuisances qui affectent 
les réserves naturelles en raison de la présence de ces constructions et de leur exploitation se révèle 
manifestement prépondérant. Au demeurant, la disproportion évidente entre l'intérêt de la mesure 
litigieuse qui vise à l'amélioration des conditions-cadres des sites protégés et le prétendu intérêt 
patrimonial d'ensemble invoqué par les recourants ne justifiait pas d'entreprendre des mesures 
d'instruction supplémentaires, notamment de mettre en œuvre une expertise.

Enfin, s'agissant des intérêts économiques en jeu, il faut rappeler que la volonté de démanteler les 
constructions mobilières remonte au moins au plan directeur intercantonal du 1er juin 1982 et à 
l'arrêté de 1983 qui y fait suite. Actuellement, ces ouvrages sont ainsi largement amortis. Quant aux 
retombées économiques de la présence des utilisateurs des chalets dans la région, elles ne sont 
certes pas négligeables. Toutefois, il convient à nouveau de rappeler qu'à l'instar des forêts, les 
terrains en cause font partie du domaine privé de l'Etat et qu'en sa qualité de propriétaire, ce dernier 
est en principe libre d'affecter son bien selon ses propres priorités, surtout lorsque, comme en 
l'espèce, il poursuit par ce biais un but qui ne s'oppose pas à un intérêt public supérieur. Vu 
l'importance extraordinaire de ces réserves naturelles sous l'angle de la biodiversité et de la 
protection des espèces, il peut manifestement mettre un terme à l'occupation devenue indésirable 
de son terrain malgré la perte économique directe et indirecte que cette décision implique. De même 
et pour les mêmes motifs, il peut valablement renoncer à bénéficier des effets accessoires de 
protection contre l'érosion induits par la présence des résidences secondaires et préférer procéder 

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à ses frais à des aménagements spécifiques de lutte contre celle-ci, respectueux de la tranquillité 
de la faune. Le résultat qu'il en escompte est certainement meilleur, mais au moins identique, et 
évite les désagréments liés à la présence d'habitants dans les réserves. Peu importe que cette 
volonté de prendre en charge cet entretien implique des coûts supplémentaires. Cette circonstance 
n'est pas de nature à remettre en cause le bienfondé de la mesure litigieuse.

3.6. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des intérêts 
en présence doivent être rejetés.

4.

Les nombreux autres reproches que les recourants font valoir à l'encontre de la décision attaquée 
sont également sans pertinence.

4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont pas 
de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Ainsi qu'il a été 
mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles, notamment 
ornithologiques, par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis 
par les inventaires fédéraux. Les recourants peuvent retourner le problème comme ils veulent, il 
demeure que la présence humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les périmètres 
protégés n'est pas favorable à la tranquillité indispensable pour assurer la protection des espèces. 
Les tentatives qui sont faites pour estimer qu'il convient de pondérer les nuisances en fonction des 
autres sources ou de définir un seuil de nuisances encore acceptable pour la majorité des animaux 
(ce qui implique de négliger, voire sacrifier, les espèces les plus ombrageuses et les plus rares) ne 
sont pas pertinentes. La CFNP a clairement indiqué que son expertise se concentre sur les 
nuisances liées aux résidences secondaires. Il en ressort sans le moindre doute que celles-ci ne 
sont pas tolérables dans le périmètre des inventaires fédéraux (voir arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 
2024 consid. 5.4, déjà cité). En définitive, en se plaignant de l'insuffisance de l'expertise de la CFNP, 
les recourants entendent simplement substituer leur appréciation à celle des experts fédéraux. 
Aucun indice ne laisse penser que la position de ces derniers, qui estiment que la présence des 
chalets est incompatible avec les règles de protection des inventaires fédéraux, serait erronée ou 
que leur prise de position serait empreinte d'une idéalisation de la notion de réserve naturelle apte 
à fausser leur appréciation. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu non plus de leur reprocher de 
n'avoir pas souscrit à l'idée des contrats-nature, qui, fondamentalement, ne change rien aux atteintes 
découlant de la présence humaine dans les habitations litigieuses (cf. art. 7 de l'ordonnance du 
27 novembre 2007) et qui relevait essentiellement d'une tentative cosmétique de permettre leur 
maintien dans les réserves. Du moment que, sans le moindre doute, la présence des chalets litigieux 
dans le périmètre des réserves porte atteinte aux buts de protection assignés aux inventaires 
fédéraux, on ne voit pas quelle mesure moins incisive que le démantèlement aurait pu entrer en 
considération. Il n'y avait pas lieu dans ces conditions de répondre aux questions posées sous cet 
angle par le canton.

La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Contrairement aux affirmations des 
recourants, elle a visité un à un les chalets faisant l'objet de la demande. Elle a non seulement 
répondu aux questions du canton de Fribourg, mais aussi aux questions complémentaires des 
propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). 

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Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables 
à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids 
particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou 
autre vice manifeste, la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en 
prenant en considération ses conclusions.   

Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique des rapports privés produits par 
les recourants eux-mêmes ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport aux 
buts de protection des inventaires fédéraux.

Toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte 
portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre 
pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la 
DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP 
(cf. consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait 
ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition. Au stade actuel, le Tribunal 
cantonal, qui dispose d'un pouvoir de contrôle complet sur la décision attaquée (cf. consid. 1.2), 
partage également l'appréciation de ces autorités.

Enfin, les critiques concernant une prétendue saisine illégale de la CFNP ne sont manifestement 
pas pertinentes. En sa qualité d'autorité hiérarchique supérieure, le Conseil d'Etat dispose du 
pouvoir d'évocation et pouvait manifestement saisir la commission fédérale à la place du service 
spécialisé cantonal, de sorte que l'art. 7 al. 1 LPN est respecté. De toute manière, du moment que 
la CFNP a donné suite au mandat qui lui a été confié, son expertise peut également se fonder sur 
l'art. 8 LNP qui lui permet de procéder de manière facultative dans les cas importants.

4.2. Les recourants invoquent par ailleurs en vain leurs droits constitutionnels pour tenter 
d'échapper à l'obligation de démantèlement de leurs constructions mobilières. 

4.2.1.Ainsi qu'il a déjà été mentionné, ils ne disposent d'aucun droit acquis qui leur permettrait de 
garder la maîtrise du sol sur lequel est érigé leur chalet. La nature temporaire de la mise à disposition 
du terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité 
des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir 
compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de la 
propriété dont peuvent se prévaloir les recourants qui ne sont pas propriétaires du sol est identique 
à celle d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcés de quitter 
les lieux, ils peuvent et doivent prendre avec eux les choses dont ils sont propriétaires, spécialement 
la construction mobilière, mais leurs droits s'arrêtent là. C'est au contraire l'Etat qui peut exiger le 
respect de la garantie de sa propriété pour obtenir l'évacuation litigieuse. Dans la même logique, les 
longs développements des recourants concernant une prétendue application erronée de l'art. 25b 
LPN n'ont aucune pertinence dès lors que cette disposition transitoire concerne en priorité le 
propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. Elle n'accorde aucun droit acquis 
direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait d'imposer le maintien de celle-ci 
contre la volonté du propriétaire du sol. L'Etat n'avait par conséquent aucune obligation de traiter 
différemment les résidences secondaires construites avant ou après l'entrée en vigueur de la LPN. 

4.2.2.L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe 
de la bonne foi. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des 
raisons procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette 

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procédure législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle 
la solution initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a 
aucune compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à 
l'époque par le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle 
de la bonne foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des 
explications ressortant de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 la 
pétition déposée par ARSUD qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. Il n'y a 
jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà de la 
date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997.

Au demeurant, quand bien même il ressortait d'emblée d'une simple lecture du concept des contrats-
nature que ceux-ci n'apportaient aucune amélioration sérieuse sous l'angle de la protection de la 
nature et qu'ils entérinaient en réalité le maintien du statut quo, jugé indésirable au moins depuis 
l'adoption du plan directeur intercantonal du 1er juin 1982 et de l'ACE de 1983, l'autorité intimée a 
encore pris la peine de consulter la CFNP avant d'adopter la révision du PAC; le préavis de l'autorité 
spécialisée fédérale ne laissant planer aucun doute sur l'incompatibilité des chalets avec les 
exigences des inventaires fédéraux et sur la nécessité d'ordonner leur démantèlement, les 
recourants ne peuvent pas se plaindre d'une attitude contradictoire de la DIME qui aurait abandonné 
sans motif la solution des contrats-nature. 

4.2.3. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer pour 
constater que la mesure de démantèlement est apte et nécessaire pour atteindre le but 
d'amélioration des conditions-cadre des réserves voulu par le planificateur et qu'elle reste 
proportionnée au faible intérêt privé que les recourant peuvent invoquer. Il en va de même avec les 
motifs d'équité invoqués par les recourants.  

5. Dans un dernier grief, ces derniers estiment que l'autorité intimée ne pouvait pas intégrer dans 
le PAC l'obligation de démantèlement (art. 15 du règlement du PAC), en fixant déjà la procédure 
applicable (art. 16) et en prévoyant la possibilité d'une exécution par substitution (art. 17). A leur 
avis, ces problématiques doivent faire l'objet de décisions individuelles séparées et ne peuvent pas 
être traitées globalement au stade du plan d'affectation. 

5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du 
terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel 
depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le 
démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le 
recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un 
caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et 
d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant 
affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). 
Du moment que la DIME est non seulement compétente pour adopter le PAC (art. 22 LATeC), mais 
également pour statuer sur les questions de remise en état des lieux hors de la zone à bâtir (art. 167 
al. 4 LATeC), objets des art. 16 et 17 du règlement du PAC,  la protection juridique complète est 
garantie au stade de la contestation du plan d'affectation. Au vu du dossier, il apparaît que 
l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère individuel de la 
planification et son caractère exécutoire. 

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5.2. Peu importe par ailleurs qu'une démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) reste 
encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche suivie 
par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une pondération des intérêts en présence dans le 
cadre de sa planification de droit public avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les conséquences 
civiles dans la gestion de son patrimoine financier est conforme à la théorie des deux niveaux de 
décision (Zweistufentheorie) telle qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 
19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les références).

L'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui ordonne le 
démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile de 
résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification, n'est donc pas 
contrair