# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b3c62ef-4706-5443-a49c-fb3961f06125
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-24
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 24.10.2023 CDP.2022.345 (INT.2023.504)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2022-345_2023-10-24.html

## Full Text

A.                           
X.________,
ressortissante française, née en 1974, est titulaire, depuis 2002, d’un diplôme
d’Etat de docteur en médecine et d’une qualification en médecine générale de
l’Université de […], en France. Les 5 mars et 25 avril 2014, ces titres ont été
reconnus par les autorités suisses compétentes comme étant équivalents à un
diplôme fédéral de médecin, respectivement à un postgrade fédéral de médecin
praticien. Le 27 janvier 2015, elle a été autorisée à pratiquer dans le canton
de Neuchâtel sous sa propre responsabilité professionnelle en qualité de
médecin. Après avoir exercé, dès cette date, en tant que salariée dans
successivement deux cabinets de groupe à Z.________, elle a ouvert dans cette
même localité son propre cabinet en juillet 2016, avant de rejoindre à nouveau,
courant 2018, un cabinet de groupe, toujours audit lieu. En octobre 2022, elle
a été engagée par A.________ SA
à Z.________ en tant que médecin praticien.

Une dénonciation a été adressée
le 15 novembre 2017 par une ancienne assistante médicale au médecin
cantonal en lien notamment avec des factures établies à charge de l’assurance obligatoire des soins pour des
prestations fournies par deux thérapeutes en médecine douce (une réflexologue
et un diététicien), comme s’il s’agissait de prestations médicales effectuées
par la Dre X.________
elle-même. Après avoir mis en œuvre diverses mesures d'instruction dans le but
d'établir les faits dénoncés, le médecin cantonal a informé, par courrier du 5 juin
2018, la prénommée qu’une procédure administrative et disciplinaire était
ouverte à son encontre pour violations des devoirs professionnels et
non-respect des droits du patient, ainsi que pour examiner si elle était
toujours digne de confiance. L’intéressée était rendue attentive en particulier
au fait que la procédure administrative et disciplinaire pourrait aboutir à une
sanction, voire à un préavis à l’autorité lui ayant délivré son autorisation de
pratiquer. Le médecin cantonal lui indiquait par ailleurs avoir transmis des
informations au ministère public, à mesure que les faits portés à sa connaissance
pouvaient être constitutifs de délits pénaux. En lien avec les éléments ainsi
communiqués, le ministère public a ouvert une procédure à l’encontre de
X.________ (MP.2018.950). Celle-ci s’est soldée, notamment, par une ordonnance
pénale du 23 septembre 2022 condamnant la prénommée à 110 jours-amende à
200 francs avec sursis pendant deux ans pour avoir facturé à plusieurs reprises en
qualité de médecin généraliste et en utilisant le tarif médical ambulatoire
TARMED des prestations de tiers non couvertes par l’assurance-maladie de base,
et ce comme si les actes médicaux avaient été effectués par elle-même. Le ministère public a ainsi
considéré qu’étaient réalisées tant les infractions d’escroquerie (art. 146 CP)
et de faux dans les titres (art. 251 CP) que le délit prévu à l’article 92 al. 1 let. b LAMal. Suite à
l’opposition formée contre cette ordonnance pénale par l’intéressée, le
Tribunal de police du Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz
(ci-après : Tribunal de police) a renvoyé, en date du 24 janvier 2023, la cause
au ministère public pour instruction complémentaire. Il a considéré que, si
certaines pièces au dossier montraient une concordance temporelle entre les
facturations de la prévenue et les prestations fournies par la réflexologue et le diététicien avec
qui elle collaborait, les éléments au dossier ne permettaient pas de se
convaincre que la Dre X.________ n’avait pas réalisé personnellement les
prestations facturées (POL.2022.625).

Parallèlement à cette procédure
liée à des questions de
facturation, le
24 septembre 2018, le médecin cantonal a été interpellé par la présidente
de l’Autorité de protection de l’enfant et de l’adulte du Tribunal régional des
Montagnes et du Val-de-Ruz (ci-après : APEA) en lien avec des agissements
impliquant la Dre X.________. Cette magistrate lui a fait savoir qu’ayant été
amenée à traiter le cas de B.________, née le 28 février 1999, après que
sa situation lui a été dénoncée par ses parents, elle avait constaté que la
médecin susdite avait établi des certificats médicaux sans avoir vu la
prénommée et alors même que cette dernière n’était pas sa patiente, qu’elle
avait été rémunérée pour cela et qu’elle avait convoqué ensuite B.________ dans
le but de l’examiner. La présidente de l’APEA joignait toute une série de
pièces à sa dénonciation, dont un signalement daté du 1er février
2018 que la Dre X.________ avait établi à son attention et que les parents de B.________
avaient produit devant elle pour appuyer l’annonce auprès de l’APEA de la
situation de leur fille. Dans cet écrit, se faisant passer pour la médecin
traitante de la prénommée, la Dre X.________ lui signifiait que "[s]a
patiente" devait bénéficier de surveillance et de soins appropriés en
milieu spécialisé. Alors que le médecin cantonal avait initié des actes
d’instruction en lien avec l’interpellation de la présidente de l’APEA, le ministère
public l’a informé, le 27 novembre 2019, qu’il avait ouvert une procédure
contre X.________ pour tentative de complicité de contrainte (art. 22, 25
et 181 CP), faux certificat médical (art. 318 CP), escroquerie (art. 146 CP),
voire tentative d’escroquerie (art. 22 et 146 CP), et subsidiairement pour faux
dans les titres (art. 251 CP) (MP.2018.1204). Cette procédure s’est soldée par
une ordonnance pénale du 30 avril 2020 condamnant la prénommée à 70
jours-amende à 200 francs avec sursis pendant deux ans pour faits constitutifs,
respectivement, de faux certificat médical (art. 318 CP) et d’infraction à
l’article 92 al. 2 LAMal. Plus spécifiquement, s’agissant de l’infraction à
l’article 318 CP, le ministère public a retenu que bien qu’elle n’était pas la
médecin traitante de B.________ , qu'elle
ne l’avait jamais eue comme patiente, ni ne l’avait reçue en consultation, ni
n’avait d’ailleurs eu de contact avec elle par un autre moyen et que la
prénommée ne lui avait jamais confié un quelconque mandat, X.________, en sa
qualité de médecin, avait dressé à la demande des parents de B.________ , des
certificats médicaux contraires à la vérité destinés à être produits auprès de
l’APEA et de la police neuchâteloise. Dans ces certificats, elle affirmait
faussement, notamment, qu'elle était la médecin traitante de la prénommée,
qu'elle la suivait sur le plan médical, que celle-ci devait
bénéficier de surveillance, y compris à son domicile, et de soins appropriés en
milieu spécialisé, à mesure qu'elle courait un grave danger vital si elle
n'était pas prise en charge dans un milieu spécialisé et dans sa famille. Ces
certificats ont ensuite été produits par les parents auprès de l'APEA en vue de
l'institution d'une mesure de protection sur leur fille et auprès de la police neuchâteloise,
en vue de contraindre B.________ à regagner contre sa volonté le domicile
familial et de porter ainsi atteinte à sa liberté de choix et d'action. Quant à
l’infraction à l’article 92 al. 2 LAMal, le ministère public a retenu que X.________ avait facturé indûment à
l'assurance-maladie des "traitements" les 25 janvier et 1er février
2018 concernant B.________, alors que celle-ci ne lui avait jamais donné mandat
pour effectuer un quelconque acte ou traitement médical, obtenant ainsi de
manière indue et frauduleuse des prestations auxquelles elle n'avait pas droit.
Suite à la demande en ce sens de la présidente de l’APEA, ladite médecin avait
finalement requis l'annulation des factures en question. Par jugement motivé du
15 janvier 2021 et ordonnance du 22 février suivant (POL.2020.343), le Tribunal
de police a reconnu X.________ coupable de faux certificat médical et l’a
condamnée tant à 60 jours-amende à 200 francs avec sursis pendant deux ans
qu’au paiement à B.________ d’une indemnité pour tort moral de 6'000 francs. La
prévention d’infraction à l’article 92 LAMal a en revanche été abandonnée, en
ce sens que c’était le mauvais alinéa de cette disposition qui avait été visé
par le ministère public et qu’il n’y avait pas eu d’extension de la prévention à l’alinéa 1 let. b. Cette
autorité a retenu qu’alors que la médecin ignorait tout de la prénommée – qui
n’était pas sa patiente, qu’elle n’avait pas eu en consultation ni, partant,
ausculté personnellement – elle avait établi des certificats médicaux comme si
elle en était la médecin traitante, en prétendant que B.________ avait besoin
de soins appropriés en milieu spécialisé et nécessitait une surveillance
appropriée à son domicile et qu’elle courait un grave danger, ceci sans se
préoccuper des conséquences que de tels certificats pouvaient avoir pour la
prénommée. Saisie, la Cour pénale du Tribunal cantonal (ci-après : Cour pénale)
a, par jugement d’appel du 15 décembre 2022, confirmé tant la condamnation que
l’appréciation du Tribunal de police (CPEN.2021.17).

Parallèlement, le ministère
public a encore porté à la connaissance du médecin cantonal qu’il avait rendu
une ordonnance pénale le 20 mai 2019, par laquelle il avait condamné X.________ à 20 jours-amende à
180 francs avec sursis pendant deux ans pour prescription de médicaments
en enfreignant les devoirs de diligence visés à l’article 26 LPTh. Plus
spécifiquement, le ministère public a retenu que la Dre X.________ avait
prescrit des médicaments pour des mineurs sans les avoir vus en consultation,
et ce à six reprises (MP.2018.4209). Cette ordonnance pénale est entrée en
force, consécutivement à l’ordonnance d’irrecevabilité de l’opposition
prononcée le 29 juillet 2019 par le Tribunal de police (POL.2019.338),
puis à l’arrêt du 2 septembre 2019 de l’Autorité de recours en matière
pénale du Tribunal cantonal (ARMP.2019.100) (ci-après : Autorité de
recours en matière pénale).

Le médecin cantonal a encore été interpellé par la police
neuchâteloise concernant une facturation incorrecte, soit à double, de la part
de la Dre X.________ (courriel du 25.10.2018 de la police judiciaire), ainsi
que s’agissant de difficultés rencontrées tant dans le suivi médical de ses patients que dans
sa collaboration avec des professionnels de la santé (cf. notamment compte rendu de
l’entretien téléphonique du 05.12.2019 de la Dre C.________ d’Addiction
Neuchâtel). Le médecin cantonal a effectué de nombreux actes d’instruction. Il
a en particulier procédé à une inspection au cabinet de X.________, à l’examen
de divers documents, dont les dossiers médicaux saisis, à l’obtention de la
production de différentes pièces, dont des actes relatifs aux procédures
pénales précitées, ainsi qu’à des auditions, dont celle de la prénommée et d’un
témoin qu’elle avait proposé. Il a également invité l’intéressée à se
déterminer sur les faits mis en exergue par l’instruction, à savoir en
substance sur les problèmes liés à la facturation, dont la facturation à charge
de l’assurance obligatoire des soins de prestations non couvertes par cette
assurance, sur la question tant de l’absence de consentement des patients pour
les thérapies alternatives prescrites que de la négligence dans la tenue et le
suivi des dossiers médicaux, sur l’établissement d’un faux certificat médical
et la violation du secret médical, sur la prescription de médicaments sans
avoir vu le patient, sur des avantages financiers tirés de la collaboration
avec le laboratoire D.________ SA (courrier du 04.11.2021). X.________ a pris
position le 23 décembre 2021. Ayant eu connaissance de nouveaux éléments (décès
le 07.08.2021 de l’une des patientes de la prénommée), le médecin cantonal a
poursuivi son instruction avant d’inviter à nouveau l’intéressée à se
déterminer.

Il a ensuite transmis le dossier
officiel de la procédure administrative et disciplinaire au chef du département
des finances et de la santé (ci-après : département), en l’informant que son
enquête menait à reprocher, en substance, les comportements et agissements
suivants à X.________ : avoir facturé à la charge de l’assurance obligatoire
des soins des prestations fournies par des thérapeutes comme s’il s’agissait de
ses propres prestations; avoir surfacturé certaines prestations, avoir tenu
lacunairement les dossiers médicaux de ses patients; avoir prescrit des
médicaments pour des mineurs sur la demande de leurs parents alors même qu’elle
n’avait pas vu les patients; avoir prétendu être médecin traitant d’une jeune
femme majeure et avoir effectué un signalement à l’APEA sans jamais l’avoir
vue; avoir adressé ses patients à un laboratoire avec lequel elle avait un
arrangement afin d’en tirer un avantage financier; avoir fait preuve de
négligence dans le suivi des dossiers et ainsi mis en péril les intérêts de ses
patients; ne pas avoir pris la mesure des responsabilités qui lui incombaient
et ne pas avoir conscience des conséquences que pourraient avoir de tels
agissements notamment sur la santé de ses patients. Considérant qu’au regard de
ces comportements et agissements X.________ n’était plus digne de confiance, il
était préconisé un retrait de l’autorisation de pratiquer basé sur l’article 38
LPMéd.

Par décision du 15 novembre
2022, le département a retiré à la prénommée l’autorisation de pratiquer la
médecine sous sa propre responsabilité professionnelle, autorisation qu’il
avait délivrée le 27 janvier 2015. Il lui a également fixé un délai de trente
jours dès notification de son prononcé pour informer les patients de la
cessation de son activité, les inviter à venir récupérer leur dossier et leur
apporter toute information utile pour la reprise de leur suivi médical par un
confrère, respectivement pour assurer la conservation des dossiers non
restitués, prolonger à titre exceptionnel les traitement impérieux dans
l’intervalle d’une reprise du suivi médical de ses patients par un confrère, orienter
ceux sous traitement de substitution vers un confrère ou, à défaut, auprès
d’une institution spécialisée dans le traitement des addictions et facturer les
dernières prestations fournies. L’effet suspensif en cas de recours a été
retiré. Premièrement, le département a considéré que l’enquête menée par le médecin cantonal
avait mis en évidence de nombreux manquements dans la pratique de l’intéressée,
touchant à divers aspects de la profession (non-respect des prescriptions
publiques en matière de facturation, manque de vigilance dans l'établissement
des documents médicaux, lacunes dans la tenue des dossiers, difficultés de
collaboration avec les autres professionnels de santé, manque de distance dans
les relations thérapeutiques et perception d'avantages financiers indus).
Deuxièmement, le département a constaté que, malgré l'ouverture de dite
procédure administrative
et disciplinaire,
respectivement de l’inculpation dans trois procédures pénales annexes, la
pratique de X.________ avait continué à faire l'objet de dénonciations tant de
la part des patients que des professionnels de la santé, ce qui avait par
ailleurs compliqué l'instruction du dossier, le médecin cantonal s’étant vu
contraint d'étendre celle-ci à ces faits nouveaux. Troisièmement, il a retenu
que, vu la difficulté de la prénommée à reconnaître ses erreurs et à les
corriger, il ne faisait aucun doute qu'elle persisterait dans ses manquements.
A cet égard, le département a relevé que l’intéressée avait rejeté sur son
assistante la faute des manquements relatifs à la facturation et à la tenue des
dossiers médicaux. En définitive, au vu des nombreux manquements constatés, de
l’absence de remise en question et de la difficulté à prendre la mesure des
responsabilités liées à la fonction de médecin, la poursuite de l’activité de
la Dre X.________ mettait concrètement en danger la sécurité des patients et
contrevenait à leurs droits, de même qu’elle mettait en péril le bon
fonctionnement et la sécurité du système de santé et de soins. Le département a
ainsi conclu que, compte tenu de ces circonstances, cette praticienne ne
répondait plus aux exigences de confiance liées à l’exercice de sa profession. En d’autres termes,
n’étant plus digne de confiance au sens de l’article 36 al. 1 let. b LPMéd, son
autorisation de pratiquer devait lui être retirée sur la base de l’article 38
al. 1 LPMéd.

B.                           
Par
mémoire du 25 novembre 2022 intitulé "recours tendant à la restitution de
l’effet suspensif", X.________ requiert de la Cour de droit public du
Tribunal cantonal la restitution de l’effet suspensif au recours qu’elle
déposera prochainement sur le fond contre la décision du département du 15 novembre
2022, lui retirant l’autorisation de pratiquer dans le canton en tant que
médecin. Informée qu’il ne serait statué sur la restitution de l’effet
suspensif que dans le cadre du recours au fond, la prénommée défère ladite
décision à la Cour de céans par acte du 16 décembre 2022. Elle conclut,
principalement, à son annulation, subsidiairement, à être autorisée à pratiquer
au sein de A.________ SA à Z.________,
en lui interdisant toute activité de facturation et en lui enjoignant de se
conformer aux directives de ce centre de soins en matière de tenue des dossiers
et d’établissement des documents médicaux, le tout sous suite de frais et dépens. Elle
reprend également sa conclusion tendant à la restitution de l’effet suspensif
au recours, cas échéant, en limitant ses activités aux soins médicaux, à
l’exclusion de toutes activités de facturation tant et aussi longtemps qu’elle exercerait
au sein de A.________ SA à Z.________.
En substance, s’agissant de la problématique de la
facturation, la recourante reproche à l'intimé d'avoir
ignoré le fait que les patients avaient été adressés aux thérapeutes par elle,
ce qui impliquait une consultation de sa part à charge de l'assurance
obligatoire des soins;
de ne pas avoir chiffré le
préjudice de la même manière que le ministère public, en retenant un montant de
32'264 francs au lieu de 17'052 francs; d'avoir
remis en cause l'hypothèse selon laquelle elle aurait pris à sa charge les
séances des thérapeutes;
d'avoir admis l'existence
d'une surfacturation, en se fondant sur les déclarations de ses assistantes
médicales, malgré les relations conflictuelles qu’elle entretenait avec elles
et en dépit des conclusions contraires d'un rapport de police. Concernant la
question de l’établissement de documents médicaux, elle estime que c’est à tort
que le département, d’une part, a retenu, sur la base des déclarations de ses
assistantes médicales, qu'elle avait laissé ces dernières établir des
ordonnances, d’autre part, lui a reproché d'avoir établi un signalement
concernant B.________, alors même que la procédure pénale pourrait aboutir à un
acquittement. Elle considère que c’est également de manière indue, s’agissant
de la tenue des dossiers, que l’intimé
a retenu à son encontre des
manquements dans la tenue de 24 dossiers, alors que les lacunes observées
étaient le fait d’une de ses assistantes médicales et que les autres dossiers
étaient tenus conformément aux devoirs professionnels. En ce qui concerne les
manquements dans le suivi médical des patients, elle est d’avis que les
difficultés rapportées par le curateur d’une de ses patientes avaient trait à
des problèmes de facturation, le défaut de renouvellement des autorisations de
substitution ayant été régularisé et elle s’était d’ailleurs expliquée à ce
sujet. Concernant la problématique des relations thérapeutiques, la recourante
dit ne pas comprendre qu’il puisse lui être reproché d'avoir tissé des
relations professionnelles avec certains de ses patients, alors que cela ne lui
était pas interdit. Enfin, quant à la perception d’avantages
financiers indus de la part du laboratoire D.________ SA, elle soutient qu’il
s'agit d'une pratique courante dans la branche. En définitive, l’intéressée
estime que l'intimé a établi les faits de manière inexacte et incomplète,
respectivement, qu’il violé les articles 36 et 38 LPMéd. Elle dépose toute une
série de pièces.

C.                           
Dans sa
détermination du 6 janvier 2023 portant exclusivement sur la requête de
restitution de l’effet suspensif au recours, le département conclut à son
rejet.

D.                           
La
recourante complète son recours quant à la problématique de la facturation en date du 13 janvier 2023, en
signalant que, dans la procédure POL.2022.625,
le Tribunal de
police ordonnera un complément d’instruction. Elle requiert la production dudit
dossier pénal et dépose différentes pièces en lien avec ce dernier.

E.                           
Par
décision du 27 janvier 2023, la Cour de droit public rejette la requête tendant
à la restitution de l'effet suspensif au recours formé contre la décision du
15 novembre 2022.

F.                           
Dans ses
observations du 27 janvier 2023 sur le recours, l’intimé conclut au rejet de
celui-ci dans la mesure où il est recevable. Il se réfère à l’argumentation
développée dans le prononcé entrepris et produit plusieurs documents, dont des
courriels de A.________ SA à Z.________, respectivement de patients de
l’intéressée.

G.                          
Le 7 mars
2023, la recourante se détermine sur les différents arguments développés dans
les observations du département. Elle transmet de nouvelles pièces et requiert
à nouveau la production du dossier POL.2022.352, de même qu’elle demande la
mise en œuvre d’une expertise en vue d’examiner les dossiers médicaux de ses
patients et sa facturation.

H.                           
Le 14
mars 2023, la Cour de céans sollicite des autorités concernées la production
des dossiers MP.2018.950 et POL.2022.625, respectivement MP.2018.1204,
POL.2020.343 et CPEN.2021.17, ainsi que TARB.2021.3. Le 4 avril 2023, elle
requiert encore la production du dossier ARMC.2022.70.

S’agissant du dossier
TARB.2021.3, saisi par santésuisse au nom de différentes caisses maladie d’une
demande datée du 30 juin 2021 visant la restitution de sommes perçues à tort
par la Dre X.________ pour l’année statistique 2019, le Tribunal arbitral de
l’assurance-maladie (art. 89 LAMal) du Tribunal cantonal (ci-après : Tribunal
arbitral) a, par décision de classement et sur frais et dépens du 30 mai 2022,
pris acte, pour valoir jugement au fond, de la transaction extra-judiciaire
intervenue en avril 2022 entre les parties, par laquelle cette médecin
s’engageait à restituer aux assureurs concernés la somme de 106'000 francs pour
ladite année.

Quant au dossier ARMC.2022.70,
saisie d’un recours contre le jugement de faillite du 6 octobre 2022 du
Tribunal civil du Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz, l’Autorité
de recours en matière civile du Tribunal cantonal (ci-après : Autorité de
recours en matière civile) a, par arrêt du 21 décembre 2022 et arrêt rectificatif
du 2 février 2023, confirmé la faillite de X.________, ainsi que fixé
l’ouverture de cette faillite au 21 décembre 2022 à 12h00.

I.                             
Suite à
ces productions, l’intimé complète ses déterminations notamment en date du 24
avril 2023. Il indique en particulier que, consécutivement à la confirmation
par l’Autorité de recours en matière civile de la faillite de la prénommée,
l’office des faillites a remis au service de la santé publique 187 dossiers
médicaux originaux d’anciens patients retrouvés dans l’avant-dernier cabinet de
cette médecin. Or, après la consultation d’un échantillon d’une soixantaine de
dossiers, il était apparu que seuls neuf d’entre eux comportaient une note
manuscrite de l’intéressée, avec des données médicales au sujet du patient
concerné. Ces notes étaient de plus très succinctes (moins d’une page) et
souvent griffonnées sur un support non destiné à cet effet, tels que sur une
ordonnance médicale, au dos d’un formulaire d’inscription ou encore au verso de
courriers administratifs. Un des dossiers contenait d’ailleurs une
correspondance faisant état de dossiers médicaux d’autres patients. Le
département signale encore qu’à son sens l’expertise sollicitée par la
recourante ne permettrait, quoi qu’il en soit, pas d’étayer sa position, à
savoir qu’elle aurait systématiquement vu les mêmes patients aux mêmes dates
que les thérapeutes.

L’intéressée prend pour sa part
position les 18 avril, 30 mai et 31 août 2023, en reprenant l’argumentation
développée dans ses précédents écrits. Elle ajoute pour l’essentiel ce qui suit
: premièrement, l’instruction quant à la facturation frauduleuse serait
insuffisante, en ce sens que les factures en cause n’auraient pas fait l'objet
d'un examen approfondi de la part du médecin cantonal, à qui il appartenait
pourtant d’établir les faits, de sorte que ce serait péremptoirement qu’il
aurait été admis qu’elle avait facturé des prestations de thérapeutes comme
s’il s’agissait de
prestations médicales fournies par elle; deuxièmement, les dossiers médicaux saisis par l’office
des faillites et consultés par le médecin cantonal l’auraient été en violation
du secret médical, à mesure que le cabinet où ils se trouvaient n’avait pas
fait faillite; troisièmement, la Cour pénale avait retenu, dans l’affaire de B.________,
qu’elle pouvait se prévaloir d’une erreur sur les faits au sens de l’article 13
al. 1 CP s’agissant de la qualification de "médecin traitant" qu’elle
avait utilisée dans ses écrits. La recourante dépose par ailleurs diverses
pièces.

C
O N S I D E R A N T

en
droit

1.                           
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                           
a)
L’exercice des professions médicales universitaires à titre indépendant est
réglé par la LPMéd. Aux termes de l’article 34 LPMéd, les cantons sont
compétents pour appliquer le droit fédéral et pour délivrer l’autorisation de
pratiquer une profession médicale à titre d'activité économique privée, sous
propre responsabilité professionnelle, sur leur territoire. En vertu du
principe du parallélisme des formes, ils le sont également pour retirer
celle-ci lorsque les conditions de l'article 36 LPMéd ne sont plus remplies (Sprumont/Guinchard/Schorno,
in : Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [éd.], Commentaire de la loi sur les
professions médicales [LPMéd], 2009 (cité ci-après: Commentaire LPMéd), no
21, p. 61). Selon l’alinéa 1 de cette disposition, l'autorisation de pratiquer
à titre d'activité économique privée, sous propre responsabilité
professionnelle, est octroyée si le requérant est titulaire du diplôme fédéral
correspondant (let. a), est digne de confiance et présente, tant physiquement
que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la
profession (let. b) et dispose des connaissances nécessaires dans une langue
officielle du canton pour lequel l'autorisation est demandée (let. c). Les conditions professionnelles et
personnelles pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées
exhaustivement à l'article 36 LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à
en ajouter d'autres (arrêt du TF du 19.12.2018 [2C_316/2018] cons. 5.1; cf. aussi Message du 03.12.2004 concernant
la loi fédérale sur les professions médicales universitaires, FF 2005 157, spéc. no 2.6 ad art. 36
LPMéd, p. 210; Sprumont/Guinchard/Schorno, Commentaire LPMéd, op. cit., no 21, p. 61; Dumoulin, Commentaire LPMéd,
op. cit., no 5 ss ad art. 36, p. 305 s.). L’article 38 LPMéd prévoit que
l’autorisation est retirée si les conditions de l’octroi ne sont plus remplies
ou si l’autorité compétente constate, sur la base d’événements survenus après
l’octroi de l’autorisation que celle-ci n’aurait pas dû être délivrée. A la différence
de ce qui prévaut pour les mesures disciplinaires, la sanction administrative
consistant dans le retrait ou la limitation de l’autorisation de pratiquer
prévue par cette disposition ne nécessite toutefois ni faute du professionnel
de santé ni d’ailleurs de violation des devoirs professionnels (arrêts du TF
des 13.01.2015 [2C_504/2014] cons. 3.3 et 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 4.3; Donzallaz, Traité
de droit médical, vol. II : Le médecin et les soignants, 2021, p. 1141 s.,
no 2824 [ci-après : vol. II]; cf. aussi Message précité, FF
2005 157). Il s’agit d'une mesure administrative, en quelque sorte d’un
ʺretrait de sécuritéʺ (Dumoulin, Commentaire LPMéd, op. cit.,
no 4 ad art. 38, p. 328). Elle est à distinguer de la sanction
disciplinaire de l'article 43 LPMéd, qui peut être prononcée par l’autorité
de surveillance en cas de violation des devoirs professionnels, des
dispositions de ladite loi ou de ses dispositions d'exécution (RJN 2019, p. 816 cons. 2a et les références citées).

La LPMéd fixe des devoirs
professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse, réglementés à
l’article 40 LPMéd (Message précité, FF 2005 157).
Aux termes de cette disposition, les médecins sont notamment tenus d’exercer
leur activité avec soin et conscience professionnelle et de respecter les
limites des compétences acquises dans le cadre de leur formation universitaire,
de leur formation postgrade et de leur formation continue (let. a); de garantir
les droits du patient (let. c); de défendre, dans leur collaboration avec
d'autres professions de la santé, exclusivement les intérêts des patients
indépendamment des avantages financiers (let. e). En cas de non-respect de ces
devoirs professionnels s’appliquent les mesures disciplinaires unifiées prévues
à l’article 43 LPMéd, qui comprennent l’avertissement (al. 1
let. a), le blâme (let. b), l’amende de 20'000 francs au plus (let. c),
l’interdiction temporaire de pratiquer à titre d'activité économique privée
sous propre responsabilité professionnelle six ans au plus (let. d) et
l’interdiction définitive de pratiquer à titre d'activité économique privée
sous propre responsabilité professionnelle pour tout ou partie du champ
d'activité (let. e). Ces mesures ne peuvent être ni restreintes, ni élargies
par le droit cantonal (Poledna, Commentaire LPMéd, no 2 ad art.
43; RJN 2019, p. 816 cons. 2a). Ceci étant, si les obligations mentionnées à l’article 40 LPMéd fondent, en cas de non-respect, une
sanction disciplinaire, elles sont pour l’essentiel également pertinentes pour
juger de la dignité de confiance du professionnel (Donzallaz, op. cit., vol. II, p. 1441, no 2824 et les
références citées).

La doctrine estime que sanctions
administratives et disciplinaires peuvent coexister et être combinées lorsque
le comportement du professionnel de santé dénote une absence de sérieux (Vertrauenswürdigkeit)
(Fellmann, Commentaire LPMéd, no 33-39 ad art. 40). Il
est ainsi possible de prononcer des mesures administratives dans le cadre d’une
sanction disciplinaire fondée sur l’article 43 al. 1 LPMéd. Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral (cf. arrêts du TF du 11.05.2015 [2C_1180/2014] cons. 3.3 et du 17.06.2014 [2C_853/2013] cons. 5.3), les interdictions
temporaires et définitives de pratiquer à titre indépendant au sens de
l'article 43 al. 1 let. d et e LPMéd s'appliquent sur tout le territoire
suisse et rendent caduque toute autorisation de pratiquer à titre indépendant
(cf. art. 45 LPMéd); en revanche, un retrait d'autorisation au sens de
l'article 38 LPMéd se limite au canton dans lequel
celle-ci a été octroyée (cf. également Braidi, L'individu en droit
de la surveillance financière, Autorisation, obligations et interdictions
d'exercer, 2016, no 903). Cela étant, si la personne à laquelle
l'autorisation de pratiquer est retirée au titre de sanction administrative est
également titulaire d'une autorisation dans un autre canton, l'autorité
compétente en informe l'autorité de surveillance du canton concerné (art. 38 al. 2 LPMéd) (RJN 2019, p. 816 cons. 2a).

b) Sur le plan cantonal,
l’exercice des professions de la santé est régi par la LS. Selon l'article 54 LS, toute personne qui entend exercer une
activité à titre indépendant ou dépendant relevant des professions médicales
universitaires ou des autres professions de la santé doit être au bénéfice
d'une autorisation délivrée par le département (cf. aussi art. 1a du règlement
concernant l'exercice des professions médicales universitaires et des autres
professions de la santé du 02.03.1998 [RSN 801.100]). Si l’article 56 LS prévoit les conditions formelles
requises pour l’octroi de l’autorisation d’exercer une profession médicale à
titre indépendant ou dépendant, l’article 56a LS en précise les conditions personnelles,
en stipulant que, pour toutes les professions de la santé, l'autorisation ne
peut être délivrée que si la personne est digne de confiance et présente, tant
physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice
irréprochable de la profession. L'autorisation
est retirée si les conditions de l'octroi ne sont plus remplies ou si le
département constate, sur la base d'évènements survenus après l'octroi de
l'autorisation, que celle-ci n'aurait pas dû être délivrée. Le retrait peut
porter sur une partie ou sur la totalité de l'autorisation, définitivement ou
pour un temps déterminé. Le retrait de l'autorisation est publié dans la
Feuille officielle (art. 57a LS) (RJN 2019, p. 816 cons. 2a).

Conformément à l'article 10 al.
2 let. a LS, le médecin cantonal est l'autorité de
surveillance des professions médicales universitaires ainsi que des autres
professions de la santé, sous réserve des professions de pharmacien et de
droguiste pour lesquelles le pharmacien cantonal est l'autorité de surveillance.
L'autorité de surveillance
prend les mesures nécessaires pour faire respecter les devoirs professionnels.
Elle est habilitée en particulier à effectuer ou à faire effectuer tous les
contrôles nécessaires, dont au besoin ceux relatifs à la qualité des
prestations offertes ou fournies. Elle
prend les mesures administratives et disciplinaires au sens des articles 123,
123a et 123b LS dans la limite de ses compétences (art.
72 al. 1 à 4 et 6 LS). Sur
préavis de l'autorité de surveillance, le département est compétent pour
prononcer, en cas de violation des dispositions de la LPMéd et de ses
dispositions d'exécution, de même que de la LS et de ses dispositions d'exécution, les
mesures disciplinaires suivantes : une interdiction de pratiquer à titre
indépendant ou dépendant pendant six ans au plus (interdiction temporaire); une
interdiction définitive de pratiquer à titre indépendant ou dépendant pour tout
ou partie du champ d'activité. Lorsqu'une
procédure disciplinaire est en cours, le département peut, à titre de mesure
provisionnelle, limiter l'autorisation de pratiquer, l'assortir de charges ou
la retirer. L'interdiction de pratiquer temporaire ou définitive est publiée
dans la Feuille officielle (art.
123a al. 2, 5 et 7 LS). Le département prend de plus toutes les mesures prévues
par la LS qui ne sont pas de la compétence d'une
autre autorité, en particulier prend toute mesure propre à faire cesser un état
de fait contraire au droit (art. 123 LS) (RJN 2019, p. 816 cons. 2a).

c) L'autorisation de pratiquer à
titre d'activité économique privée, sous propre responsabilité professionnelle,
étant délivrée si le requérant est notamment digne de confiance, elle est
retirée s’il ne l’est plus. La loi ne prévoit pas de mesure plus clémente que
le retrait définitif de l’autorisation de pratiquer lorsqu’un médecin ne
remplit plus les conditions de son octroi, la "digne de confiance" étant une de ces conditions
professionnelles et personnelles pour cet octroi (arrêt du TF du 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.2).

Selon la jurisprudence, la
confiance doit être de mise, non seulement dans la relation entre le médecin et
son patient, mais également dans la relation entre le médecin et les autorités
chargées de la santé publique (arrêts du TF des 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 5.2 et 17.06.2014 [2C_853/2013] cons. 5.5 et les références
citées), respectivement ses confères (arrêts du TF des 28.04.2021 [2C_256/2021] cons. 3
et 29.09.2020 [2C_460/2020] cons. 6.1 et les références citées). L’exigence relative à la
confiance s’entend ainsi dans un sens plus large que celui qui a exclusivement
trait à la relation patient-médecin; elle est à examiner également sous l’angle
de la confiance que peut placer la collectivité publique dans le médecin (arrêt
du TF du 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 4.4). La condition de la
confiance suppose un niveau élevé d’exigence (arrêts du TF des 13.01.2015 [2C_504/2014] cons. 3.5 et 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 4.5 et les références
citées). Le comportement
qui peut être pris en considération à cet égard n'est pas limité à celui que
l'intéressé adopte dans l'exercice concret de son activité au quotidien (par
exemple, les soins médicaux en tant que tels). Le comportement de l'intéressé en-dehors
des activités professionnelles peut ainsi être déterminant s'il a des effets
sur l'aptitude à exercer la médecine et les compétences de la personne sont à
examiner sous les aspects de santé publique et sur le plan entrepreneurial (Message précité, FF 2005 157, spéc. no
2.6 ad art. 36 LPMéd, p. 209;
arrêts du TF des 16.05.2019 [2C_49/2019] cons. 5.1 et 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 4.4 et 4.5).

Les autorités compétentes
doivent avoir la certitude que le médecin respecte et respectera la législation
relative à la santé et leurs propres décisions. Tel n'est par exemple pas le cas lorsqu'un médecin viole de
manière répétée les indications de l'autorité de surveillance, qu'il refuse
obstinément de collaborer ou qu'il dissimule à l'autorité les procédures
pénales ou administratives dont il a fait l'objet pour des faits liés à
l'exercice de sa profession (pour une casuistique: arrêts du TF des 16.05.2019 [2C_49/2019] cons. 5.1, 29.03.2019 [2C_814/2018] cons. 4.3, 17.06.2014 [2C_853/2013] cons. 5.4, 04.12.2010 [2C_57/2010] cons. 5.3 et 29.09.2003 [2P.159/2003] cons. 4.3.2). Une violation répétée et
grave des devoirs professionnels, soit en particulier si l'intéressé a violé
fondamentalement les devoirs professionnels, est également à même de briser la
confiance (arrêt du TF du 13.01.2015 [2C_504/2014] cons. 3.3 et 4.1). Un praticien dont le
comportement serait globalement inadéquat, sans effort d'amélioration, est
aussi susceptible d’heurter cette condition (cf. pour le surplus Christinat/Sprumont,
La surveillance disciplinaire dans le domaine de la santé, in :
Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit disciplinaire, 2018, ch. IV.A.3, p. 114 s.). Ceci étant,
le principal obstacle à la confiance que l’on doit être en mesure de placer
dans un médecin est bien évidemment à rechercher dans une éventuelle
condamnation pénale; il n’y a pas de hiérarchie dans les infractions commises.
Il peut s’agir aussi bien de délits que de crimes, voire de contraventions si
elles revêtent un caractère récurrent ou touchent de près l’exercice de la
médecine (Donzallaz, op. cit., vol. II, p. 1442, no 2825).

La jurisprudence rappelle encore
que le retrait d’une autorisation de pratiquer vise finalement à prévenir une
mise en danger abstraite des patients; cette mesure protège incontestablement
la patientèle d’éventuelles erreurs futures d’un médecin, assurant ainsi la
crédibilité du système de santé (arrêt du TF du 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.1).

d) Les règles de la LPJA, en particulier le principe
inquisitoire de l’article 14 LPJA, obligent les autorités, dont le juge,
à rechercher d'office quelle est la réalité des faits décisifs (RJN 2014, p. 345 cons. 5b/cc non publié).
S’agissant plus
spécifiquement de l’activité de la juridiction administrative primaire, ce
principe signifie que l’autorité administrative, tenue de veiller à la correcte
application de la loi, doit fonder sa décision sur un état de fait pertinent
établi par elle et, au besoin, dûment prouvé. Si le principe inquisitoire
oblige l’autorité à instruire d’office la cause, il y a des limites dans le
devoir d’investigation de l’autorité; les parties ont une obligation de
collaborer à l’établissement des faits et ont intérêt à prouver autant que
possible les faits qu’elles allèguent. L’administration des preuves à laquelle procède
l’autorité va de pair avec l’obligation de constater d’office les faits.
Constituent notamment des moyens de preuve les renseignements écrits fournis
par des instances officielles. L’autorité apprécie librement les divers moyens
de preuve, pour être convaincue de la réalité des faits. Elle est tenue de
déterminer, par un examen précis, consciencieux et impartial, si les faits à
prouver doivent être considérés comme établis ou non. Quant aux conséquences de
l’absence de preuves, on applique en procédure administrative la règle générale
que le défaut de preuve va au détriment de la partie qui entendait tirer un
droit du fait non prouvé. Il s’agit d’un principe général du droit, consacré en
droit privé par l’article 8 CC, que l’on peut fonder également, en droit
public, sur le principe de la légalité (Schaer, Juridiction
administrative neuchâteloise, 1995, commentaire ad art. 14 LPJA, p. 80 ss et les références citées).

Ceci étant, en principe, l'autorité administrative
ne peut pas s'écarter des constatations de faits d'un jugement pénal entré en
force. La sécurité du droit commande d'éviter que l'indépendance du juge pénal
et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la
base des mêmes faits (ATF 137 I 363 cons. 2.3.2 et les références). Cette
règle jurisprudentielle s’applique non seulement en matière de circulation
routière, mais également dans plusieurs autres domaines du droit, tels que par
exemple celui des assurances sociales ou encore des fonctionnaires (ATF 125 V 237 cons. 6a et les références
citées; arrêt du TF du 16.07.2015 [8C_436/2014, 8C_437/2014] cons. 6.3 et les
références citées).
Aussi, afin
d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, l'autorité
administrative ne devrait pas, tout particulièrement s'agissant de se prononcer
sur l'existence d'une infraction, s'écarter sans raison sérieuse des faits
constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent
fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement
pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de
laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103 cons. 1c/bb, 123 II 97 cons. 3c/aa, 121 II 214 cons. 3a et les arrêts cités). Il
s’ensuit que, s'il n'est pas lié par les constatations et l'appréciation du
juge pénal ni en ce qui concerne la désignation des prescriptions enfreintes,
ni quant à l'évaluation de la faute commise, le juge administratif ne s'écarte,
le cas échéant, des constatations de fait du juge pénal que si les faits
établis au cours de l'instruction pénale et leur qualification juridique ne
sont pas convaincants, ou s'ils se fondent sur des considérations spécifiques
du droit pénal, qui ne sont pas déterminantes en droit administratif (ATF 125 V 237 cons. 6a et les références citées; arrêt
du TF du 16.07.2015 [8C_436/2014, 8C_437/2014] cons. 6.3 et les références
citées; arrêt de la CDP du 21.09.2021 [CDP.2020.246] cons. 3a). En d’autres termes,
l'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est
en mesure de fonder sa décision sur des constatations de faits inconnus du juge
pénal ou qui n'ont pas été pris en considération par celui-ci, s'il existe des
preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si
l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux
faits constatés, ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de
droit (ATF 139 II 95 cons. 3.2 et les références), en particulier
celles pertinentes du point de vue administratif.

3.                           
a) En
l’espèce, il n'est pas contesté que la recourante bénéficie des titres requis
par l'article 36 al. 1 let. a LPMéd, ni qu’elle dispose des
connaissances nécessaires dans la langue officielle du canton (art. 36 al. 1 let. c). Le département considère en revanche
que l’intéressée ne remplit plus les conditions personnelles concernant le
caractère digne de confiance au sens de l'article 36 al. 1 let. b LPMéd. Plus précisément, l’intimé
retient qu’il ressort du dossier établi par le médecin cantonal que la
recourante ne respecte pas scrupuleusement les devoirs professionnels s’imposant aux médecins exerçant sous
leur propre responsabilité professionnelle, les ayant violés gravement et à réitérées reprises, respectivement,
qu’elle contrevient aux
prescriptions en matière de facturation au sens de la LAMal, ainsi qu’à la
législation en matière de produits thérapeutiques et aux règles déontologiques.
Les interactions
avec la patientèle et les autres professionnels de la santé sont également
relevées comme problématiques. Le département considère que les comportements et agissements de
l’intéressée ne sont propre à assurer ni la sécurité du système de soins et
celle des patients, ni le respect des droits de ceux-ci. Plus exactement, il
lui reproche le non-respect, dans
le cadre de l'exercice de son activité de médecin, des devoirs professionnels suivants : avoir facturé à charge
de l'assurance obligatoire des soins des prestations de médecine douce fournies
par des thérapeutes comme s'il s'agissait de prestations médicales qu'elle
avait elle-même effectuées, soit d'avoir facturé des consultations fictives;
avoir surfacturé des prestations et/ou les avoir facturé à double; avoir
prescrit des médicaments pour des mineurs sans les avoir vus en consultation;
avoir prétendu être le médecin traitant d'une jeune femme majeure et effectué
un signalement à l'APEA sans avoir vu cette personne en consultation; n’avoir
pas fait preuve de suffisamment de vigilance et d’indépendance dans
l'établissement des documents médicaux (ordonnances et arrêts-maladie); n’avoir
pas tenu de dossier médical pour chacun de ses patients, respectivement avoir
tenu certains dossiers médicaux de manière lacunaire, manquements qui pouvaient
impacter le suivi médical des patients; n’avoir pas renouvelé les autorisations
de traitements de substitution, malgré plusieurs rappels et avoir fait preuve
de lacunes dans le suivi médical de certains patients; n’avoir pas collaboré
efficacement avec les autres professionnels de la santé impliqués dans le suivi
médical de ses patients, des difficultés de collaboration étant rapportées
notamment par des professionnels de santé; avoir manqué de distance dans ses
relations thérapeutiques, nouant en particulier des relations de travail avec
certains de ses patients; avoir adressé ses patients au laboratoire D.________ SA , afin d'en retirer un avantage
financier indu. Par
ailleurs, le département
met ces nombreux manquements en relation avec l’absence de remise en question
de l’intéressée, ainsi qu’avec sa difficulté à prendre la mesure des
responsabilités liées à la fonction de médecin. Ceci étant précisé, est litigieuse la
mesure administrative consistant dans le retrait, au sens de l’article 38 LPMéd, de l’autorisation de pratiquer dans le
canton en tant que médecin praticienne.

b) S’agissant des dénonciations
adressées au médecin cantonal, il y a lieu de constater que certaines d’entre
elles ont conduit à l’ouverture de procédures pénales, dont deux se sont
soldées par des condamnations pénales entrées en force.

b/aa) Ainsi, par ordonnance
pénale du 20 mai 2019 (MP.2018.4209), exécutoire depuis l’arrêt du 2 septembre 2019 de l’Autorité
de recours en matière pénale (ARMP.2019.100), la recourante a été condamnée à 20 jours-amende à 180 francs
avec sursis pendant deux ans pour prescription de médicaments en enfreignant
les devoirs de diligence visés à l’article 26 LPTh, aux termes duquel un
médicament ne doit être prescrit que si l’état de santé du consommateur ou du
patient est connu. Or, à six reprises entre novembre et décembre 2017,
l’intéressée avait prescrit pour des mineurs des médicaments, y compris des
médicaments uniquement disponibles sur ordonnance médicale, alors qu’elle
n’avait pas vu en consultation les enfants en question et que leur état de
santé ne pouvait dès lors lui être connu, à tout le moins de manière exacte et
complète, puisque les seules informations dont elle disposait étaient celles
communiquées par le père des mineurs. A noter que l’intéressée n’est pas
spécialiste FMH en pédiatrie, pas plus d’ailleurs qu’en médecine interne
générale, mais uniquement médecin praticienne, sans une formation postegrade
dans un domaine de spécialisation. Ceci étant, il faut également relever que,
lors de ses auditions des 2 et 18 avril 2019 par la police neuchâteloise en
lien avec la procédure MP.2018.4209, la recourante a expressément admis ce qui
suit : "lorsqu’ils [les parents] me parlent des problèmes de santé de
leurs enfants, et qu’ils sont mineurs, je leur prescris des médicaments. Cela
m’arrive souvent, lorsque les parents viennent dans mon cabinet et qu’ils me
demandent de prescrire des médicaments à leurs enfants, je le fais.". De
même, elle a reconnu avoir en particulier prescrit à des mineurs des
corticoïdes et des antibiotiques, sans les avoir vus en consultation et sans
s’être entretenue, même téléphoniquement, avec leur pédiatre traitant. 

Cette condamnation pénale – de
même que la pratique qu’elle met en exergue et admise par l’intéressée,
consistant à prescrire, à la simple demande des parents, des médicaments à des
enfants sans connaissance, à tout le moins suffisante, de leur état de santé –
est au surplus à mettre en relation avec l’attitude de banalisation de cette
praticienne; cette attitude ressort de différentes pièces au dossier, dont en
particulier des procès-verbaux d’audition des 2 et 18 avril 2019. Force est de convenir que cette situation est déjà de
nature à créer de sérieux doutes quant au fait que la recourante présente les
garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession. En effet,
la prescription de
médicaments en violation des devoirs de diligence visés à l’article 26 LPTh,
qui plus est à plusieurs reprises, en faveur de mineurs et sans remise en cause de cette manière de
procéder, est concrètement
susceptible de mettre en danger, tout particulièrement, la sécurité des
patients. A noter également que par ses agissements, l’intéressée a manqué aux
devoirs professionnels ressortant de l’article 40 let. a et c LPMéd, à savoir exercer son activité avec
soin et conscience professionnelle et respecter les limites des compétences
qu’elle a acquises dans le cadre de sa formation, respectivement garantir les
droits du patient. On rappellera à ce propos l’obligation d’indépendance qui
s’impose à tout médecin. Cette indépendance est d’ailleurs un droit du patient;
la confiance dans le corps médical, de même que la mission d’intérêt public que
constitue l’art de soigner, en dépendent directement. Or, pour que
l’indépendance du médecin soit acquise, chacun de ses actes professionnels doit
être déterminé seulement par le jugement de sa conscience et les références à
ses connaissances scientifiques avec, comme seul objectif, l’intérêt du
patient. Ainsi, le médecin ne saurait en particulier se laisser guider par les
desiderata de son patient et doit s’interdire de prescrire des traitements ou
des médicaments à sa seule demande, sans que l’état de santé ne le justifie,
respectivement sans avoir une connaissance suffisante de cet état (Donzallaz,
op. cit., vol.
II, ad art. 40 let. a
LPMéd, p. 2473 ss et les références citées). Ceci étant précisé, la Cour
de céans relève encore que la pratique ici en cause dénote, à tout le moins,
une certaine propension de la part de la recourante à agir par complaisance,
faisant par la même fi de ses devoirs de diligence et d’indépendance. La
terminologie employée par la médecin, dans les procédures administrative et
disciplinaire, respectivement pénale, pour décrire ses agissements ("c’est
une faveur", "dans le but d’aider les enfants", "à titre gracieux",
"rendre service", etc.) interpelle par ailleurs.

b/bb) Les procédures pénales
MP.2018.1204 et POL.2020.343 se sont soldées par le jugement d’appel du 15 décembre
2022 de la Cour pénale (CPEN.2021.17), qui est venu confirmer la
condamnation de l’intéressée pour faux certificat médical, à 60 jours-amende à
200 francs avec sursis pendant deux ans, respectivement au paiement à B.________
d’une indemnité pour tort moral de 6'000 francs. Dans son arrêt, entré en
force début 2023, la Cour pénale, a exposé et retenu ce qui suit :

" Le 25 janvier 2018,
X.________ a rédigé l’attestation médicale suivante : « Je
soussignée Dre X.________ certifie suivre sur le plan médical B.________. Ma
patiente souffre de graves maladies nécessitant un suivi médical ainsi qu’une
surveillance appropriée à son domicile. Elle court un grave danger vital si
elle n’est pas prise en charge dans le milieu spécialisé et dans sa famille ».
Le 1er février 2018, elle a adressé un signalement à l’APEA ayant la
teneur suivante : « Je viens par le présent courrier solliciter
votre aide et votre intervention pour ma patiente B.________. Je suis le
médecin traitant de la patiente. J’ai été alertée par ses parents pour tous les
problèmes de santé qu’elle a eus ces trois derniers mois. Selon les différents
rapports de spécialistes, elle doit bénéficier de surveillance et de soins
appropriés en milieu spécialisé. Il semblerait qu’actuellement ma patiente soit
« domiciliée » à S.________, dans une maison sécurisée ou hôtel dont
je n’ai connaissance. Je joins dans le courrier l’attestation de son psychiatre
thérapeute, le Dr E.________ de T.________ (FR) ».

[…]

Interrogée, X.________ […] a confirmé
que son confrère ne lui avait pas déclaré qu’il était le psychiatre thérapeute
de B.________; elle a aussi expliqué qu’elle avait compris que c’était le
dernier psychiatre qui l’avait suivie; elle ne se souvenait plus des dates où
son confrère avait vu la plaignante. Elle n’avait jamais eu de contact avec E.________
auparavant et elle était un peu étonnée qu’il s’agisse d’un psychiatre de T.________,
vu le domicile de B.________.

[…]

Interrogée par la police, X.________ a
expliqué qu’elle […] avait eu le psychiatre au téléphone. Celui-ci lui avait
dit que la situation de B.________ nécessitait un suivi, que ce soit somatique
ou psychiatrique. La doctoresse n’avait pu se mettre en contact avec B.________.
Elle ne l’avait jamais vue. Elle s’était basée sur les rapports médicaux qui
avaient été déposés à son secrétariat, soit par un, soit par les deux parents.
Selon elle, il était fréquent que des parents amènent le dossier des enfants
quand ils avaient 16 ou 18 ans. […] Elle ne pouvait pas vraiment dire
pourquoi elle avait précisé que la plaignante devait être prise en charge dans
sa famille. Elle a déclaré qu’elle avait agi en tant que spécialiste et qu’elle
avait un doute quant à un « conflit médical ». Elle n’avait
aucune mauvaise intention. Elle pouvait affirmer être le médecin traitant d’une
personne qu’elle n’avait jamais vue parce qu’il était courant que des jeunes,
des parents ou des pédiatres lui transmettent des dossiers. […].

On retiendra que l’attestation médicale
du 25 janvier 2018 constitue un faux certificat médical. Son auteur passe
en effet sous silence le fait qu’elle n’a pas ausculté personnellement la
plaignante. Comme relevé par les auteurs de doctrine précités, un certificat
médical doit mentionner cas échéant le fait que son auteur n’a pas examiné
lui-même le patient. Par ailleurs, rien n’indique dans le dossier médical que
la patiente « court un grave danger vital » si elle n’est pas prise en
charge dans le « milieu spécialisé et dans sa famille ». Il a
déjà été relevé que lorsque B.________ était sortie de la Clinique F.________,
pour les vacances de Noël, un traitement ambulatoire était prévu. Lorsqu’elle a
été contactée le 25 janvier 2018 par la police, qui venait de recevoir
l’attestation médicale du même jour, la doctoresse a déclaré téléphoniquement
que sa patiente n’était pas en danger de mort actuellement, mais qu’elle
cherchait à établir un contact avec la jeune fille, qu’elle n’avait pas vue
depuis un certain temps. Cet élément démontre que la prévenue avait connaissance
du caractère non véridique de ce qui était certifié dans le document qu’elle
avait remis aux parents de B.________. Il ressort de ses déclarations déjà
rapportées qu’elle savait que ce document était destiné à une autorité, soit à
la police. L’infraction est donc réalisée.

Il en va de même du signalement à
l’APEA. En se présentant au surplus comme le médecin traitant de la patiente,
la prévenue laisse entendre qu’elle a une relation personnelle avec sa patiente
(cf. à ce sujet l’art. 7 du Code de déontologie de la FMH). Le fait
qu’elle précise que la plaignante « semble » actuellement
séquestrée ne permet pas au destinataire du signalement de comprendre que la
prévenue n’a jamais procédé à une auscultation personnelle de la jeune femme.
S’agissant de la qualification de « médecin traitant », la
Cour pénale retient toutefois que la prévenue pouvait à l’époque se prévaloir
d’une erreur de fait (art. 13 al. 1 CP) s’agissant du consentement de
la jeune fille avec la remise de son dossier médical. Le rapport établi le
29 décembre 2017 par la Clinique F.________ indique qu’elle avait
mentionné sa mère comme personne de confiance. L’appelante savait que la
plaignante et ses parents (recte : son père) avaient effectué un
voyage à l’étranger en fin d’année 2017 (la prévenue a affirmé le contraire
devant la Cour pénale; on s’en tiendra à ses premières déclarations) et elle
pouvait penser que la plaignante et ses parents agissaient en bonne
intelligence par la transmission du dossier. Quoi qu’il en soit, médecin
traitant ou pas, en joignant à son signalement le certificat établi par Dr
E.________, qualifié de « psychiatre thérapeute » alors
qu’elle savait que c’était faux (à lire avec les déclarations du psychiatre E.________,
déjà citées plus haut) et évoquant un danger imminent engageant le pronostic
vital, danger qu’elle savait également non réalisé, sauf « suivi dans
un milieu spécialisé ou sa famille », ce qui n’équivaut pas au
traitement ambulatoire évoqué par la Clinique F.________ , sans mentionner
qu’il n’y avait pas eu d’examen personnel, la prévenue a donné une fausse image
de la réalité. Les faits tombent sous le coup de l’article 318 CP. X.________
invoque l’article 40 let. g LPMéd. Cette disposition ne la disculpe pas.
Contrairement à ce qu’elle soutient, il n’y avait pas d’urgence au sens de cet
article, soit une situation menaçant la vie ou une maladie dont le traitement
ne pouvait souffrir aucun délai (ATF 148 I 1 cons. 10).

Le tribunal de police a retenu que X.________
avait agi sur l’instigation commune des parents de B.________. Cette
appréciation doit être confirmée."

Tout d’abord, il sied de relever que
l’admission par la
Cour pénale d’une erreur sur les faits s’agissant de la qualification de
"médecin traitant", utilisée par l’intéressée dans ses écrits, ne
saurait ici lui être d’aucun secours. En effet, cette autorité a jugé que
"médecin traitant ou
pas", la recourante avait donné une fausse image de la réalité, et ce en
ayant connaissance du caractère non véridique de ce qu’elle certifiait dans des
documents qu’elle savait destinés à la police neuchâteloise, respectivement, à
l’APEA. S’agissant de la Dre X.________, la Cour pénale a donc entièrement confirmé
le jugement du Tribunal de police, entérinant tant la condamnation pour faux
certificat médical (art.
318 CP), y compris quant à
la quotité de la peine, que l’indemnité pour tort moral de 6'000 francs
due en faveur de B.________.
Le jugement d’appel du
15 décembre 2022, comme d’ailleurs celui du Tribunal de police, ayant été rendus au terme d'une
procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties, soit tout
particulièrement ladite praticienne, ont été entendues, des témoins auditionnés
et différents autres actes d’instruction menés, la Cour de céans, à l’instar de
l'autorité administrative, ne peut – en l’absence, comme en l’occurrence, de
toute raison sérieuse de s’en écarter – que suivre les juridictions pénales.
Ceci vaut non seulement en ce qui concerne les faits constatés au pénal, mais
également s’agissant des appréciations juridiques qui dépendent fortement de
l'établissement de ces faits.

Or, il y a lieu de convenir que
– comme en ce qui concerne
la condamnation, exposée ci-avant, à 20 jours-amende à 180 francs avec
sursis pendant deux ans pour prescription de médicaments en enfreignant les
devoirs de diligence visés à l’article 26 LPTh – la condamnation à 60
jours-amende à 200 francs avec sursis pendant deux ans pour faux certificat médical
au sens de
l’article 318 CP est de nature à créer, à tout le moins, de sérieux doutes
quant au fait que la recourante présente les garanties nécessaires à un
exercice irréprochable de la profession. On rappellera a cet égard que le certificat médical est le seul
document établi par des particuliers qui fait l’objet d’une tutelle pénale
différente de celle du régime ordinaire du faux dans les titres prévu à
l’article 251 CP. Cet élément met en exergue la
valeur particulière, soulignée notamment par le Tribunal fédéral (arrêts des 13.05.2008 [6B_152/2007] et 18.03.2008 [6B_99/2008]), conférée à la fiabilité d’une pièce
écrite d’une si grande importance probatoire. Le certificat médical est en
effet très important dans les rapports juridiques et a une pertinence
économique de grande ampleur; il
suffit de penser ne serait-ce qu’aux domaines des assurances et du travail (arrêt du TF du 14.04.2008 [1C_64/2008]). Le personnel sanitaire mentionné à
l’article 318 CP, soit en particulier les médecins, se
voient ainsi attribuer une fonction de garant démontrant tant la confiance
particulière dont ces professionnel de la santé jouissent que leur
responsabilité spécifique. Cette position de garant porte aussi bien sur le
rapport avec le patient que sur celui avec les caisses-maladie notamment
(ATF 117 IV 165 cons. 4 ; arrêt du TF du 14.09.2009 [6B_589/2009] cons. 2.1.1; cf. aussi Salmina/Postizzi, in : Macaluso/Moreillon/Queloz [éd.],
Commentaire romand Code pénal II, 2017, no 1 ad art. 318 CP).
Il s’ensuit qu’une condamnation pénale pour émission d’un certificat médical
contraire à la vérité, alors
qu’il est destiné à être produit à des autorités – soit à la police et à l’APEA,
lesquelles disposent d’un intérêt manifeste à pouvoir disposer de
renseignements fiables pour s’acquitter des tâches qui leur incombent (arrêt du
TF du 13.05.2008 [6B_152/2007] cons. 3.2) – met
déjà à mal la confiance que patients, autorités chargées de la santé publique et
collectivité publique doivent pouvoir placer dans tout médecin. Ceci vaut
d’autant plus que du point de vue des devoirs professionnels qui s’imposent,
conformément à l’article 40 let. a LPMéd, aux médecins,
ces derniers ne doivent certifier que ce qu’ils ont eux-mêmes constaté. Ils ne
doivent jamais délivrer un certificat sans avoir vu et examiné – sérieusement –
la personne dont il s’agit et un certificat ne saurait évidemment être délivré
au nom d’une tierce personne. L’examen médical doit par ailleurs être soigneux
et attentif, respectivement, le certificat détaillé et précis; a fortiori,
celui-ci doit correspondre à la situation thérapeutique du patient et être
entièrement conforme à la réalité (Donzallaz, op. cit., vol. II, ad art. 40 let. a
LPMéd, p. 2486 s., no 5187 et les références citées). Il
s’ensuit que les faits à l’origine de la condamnation pénale pour faux
certificat médical sont également constitutifs d’une violation des devoirs
professionnels prescrits par l’article
40 let. a LPMéd. A noter encore que, quand bien même la
question a été laissée indécise au pénal, car non déterminante pour admettre la
réalisation de l’infraction à l’article 318 CP, la question se pose
sérieusement de savoir si les documents retenus comme faux certificat médical
ne sont pas de nature à léser les intérêts légitimes et importants de B.________.
Quoi qu’il en soit, les agissements concernés – corrélés à l’absence de remise
en cause, que l’empathie,
voire l’inquiétude que l’intéressée a pu avoir, ne sauraient en rien justifier
– sont
propres à porter atteinte aux droits des patients; à tout le moins sont-ils susceptibles de mettre
concrètement en danger ceux-ci, violant par la même les devoirs professionnels
ressortant de l’article 40 let. c LPMéd. On rappellera enfin que l’obligation
d’indépendance exposée ci-avant vaut également par rapport à l’entourage du
patient. En d’autres termes, quand bien même un membre de la famille peut
presser un médecin d’user de son autorité et de la confiance qu’il inspire pour
persuader, en particulier, le patient de consentir à telle ou telle disposition
préméditée, il est clair que le médecin résistera à cette incitation, si sa
propre évaluation de la situation, faite avec soin
et conscience professionnelle, ainsi que dans les limites de ses compétences
scientifiques, ne suggère pas qu’il en va effectivement de l’intérêt du patient
(Donzallaz,
op. cit., vol. II, ad art. 40
let. a LPMéd, p. 2491, no 5195 et les références citées). A ce propos, il y a lieu de
relever que, notamment, le Tribunal de police a considéré que les parents de B.________
ne s’étaient pas montrés particulièrement insistants pour obtenir de l’intéressée
les certificats médicaux en cause, respectivement, que celle-ci n’avait jamais
émis de regrets par rapport à son attitude dont elle continuait à revendiquer
la justesse.

b/cc) Quant à la procédure pénale (MP.2018.950 et POL.2022.625) ouverte contre
la recourante pour facturation, en qualité de médecin généraliste et en utilisant le tarif
médical ambulatoire TARMED, de prestations de tiers non couvertes par
l’assurance-maladie de base, et ce comme si les actes médicaux avaient été
effectués par elle-même, il n’est pas décisif que le Tribunal de police ait renvoyé,
en date du 24 janvier 2023, la cause au ministère public pour instruction
complémentaire s’agissant des préventions d’escroquerie (art. 146 CP), de faux
dans les titres (art. 251 CP) et de délit au sens de l’article 92 al. 1 let. b
LAMal. En effet, il ne s’agit pas ici de déterminer si l’intéressée s’est
rendue coupable de ces infractions, mais uniquement d’apprécier si c’est à bon
droit que l’intimé a considéré
qu’elle ne remplit plus les conditions personnelles concernant le caractère digne
de confiance (cf. art. 36 al. 1 let. b LPMéd) et, partant, qu’il a prononcé la mesure
administrative consistant dans
le retrait de l’autorisation de pratiquer dans le canton en tant que médecin
praticienne (cf. art. 38 LPMéd). Hormis le
fait que la problématique
liée à la facturation n’apparaît être qu’un élément parmi d’autres, nombre d’autres
agissements étant à l’origine de la décision entreprise, force est de souligner
que la présomption d’innocence et son corollaire, le principe in dubio pro reo,
ne sauraient être transposés dans la présente procédure; la notion de fardeau
de la preuve et d'appréciation des preuves valables en matière d’évaluation du
bienfondé d’une mesure administrative, telle que celle ici querellée, n’est pas
celle qui vaut en droit pénal. En procédure administrative, quand bien même le
principe inquisitoire s’applique, les parties ont non seulement une obligation de collaborer à
l’établissement des faits, mais également intérêt à prouver autant que possible
les faits qu’elles allèguent. Par ailleurs, s’agissant des conséquences de
l’absence de preuves, la règle générale, selon laquelle le défaut de preuve va
au détriment de la partie qui entendait tirer un droit du fait non prouvé,
s’applique.

Ceci étant précisé, il y a lieu de
convenir – à l’instar du Tribunal de police – que plusieurs pièces montrent une
concordance temporelle entre les facturations de la recourante et les
prestations fournies par la réflexologue et le diététicien avec qui elle collaborait.
On constate d’ailleurs que, dans la très large majorité des cas pris en
considération par le département pour admettre une facturation indue à charge
de l’assurance obligatoire des soins, l’intéressée a non seulement facturé
personnellement des prestations pour les différents patients concernés par un
suivi auprès de ces deux
thérapeutes,
mais surtout elle l’a fait à de réitérées reprises, y compris pour un seul et
même mois, et ce pour la plupart des patients. Certes, son argumentation, selon
laquelle "l’ensemble des patients qui ont profité des prestations des
thérapeutes ont bien bénéficié d’une consultation médicale par [son] biais […]
avant, ce qui pouvait parfaitement justifier une facturation à l’AOS [assurance
obligatoire des soins] par [elle]" peut expliquer une consultation par ses
soins par patient, à savoir – comme elle l’explique elle-même – la consultation
suite à laquelle elle a adressé les patients concernés aux thérapeutes. Ces
allégations n’apportent toutefois aucun élément probant quant à toutes les
autres consultations et/ou prestations facturées et pour lesquelles il y a concordance
temporelle entre les facturations de la recourante et les prestations fournies
par les
thérapeutes. Or, force est d’admettre que cette concordance temporelle, qui
porte sur nombre de dates et de patients et qui, partant, dénote un certain
systématisme, ne peut, pour le moins, qu’éveiller le doute quant à la pratique
de facturation de cette praticienne. Comme exposé ci-avant, ce doute n’est pas
levé par les explications de l’intéressée, qui aurait pourtant pu étayer ses
propos, en particulier, par des extraits des dossiers médicaux des patients
concernés, moyennant bien évidemment le déliement du secret professionnel. Le
dossier médical étant tout d’abord un aide-mémoire essentiel pour le médecin
qui veut offrir des soins de qualité à son patient et lui assurer un suivi
efficace au fil du temps, il doit présenter le portrait détaillé de l’état de
santé du patient et de son évolution, ainsi que les interventions du médecin et
des autres professionnels de la santé. Il est, en effet, pour le médecin à la
fois un procès-verbal des consultations et un instrument de travail. En
particulier, la date doit être inscrite pour chaque consultation et pour toute
autre inscription au dossier (Donzallaz, op. cit., vol. II, p. 2819, no 5902, p. 2823, no
5913, p. 2855, no 5989). Autrement dit, tant les actes
médicaux que la recourante dit avoir effectués elle-même que d’ailleurs le
suivi chez la réflexologue et le diététicien devaient ressortir des dossiers
médicaux des patients concernés, de sorte qu’il aurait dû être aisé pour la
praticienne de démontrer qu’elle avait effectivement effectué des prestations
pour ses patients aux mêmes dates que les consultations de ceux-ci chez les
thérapeutes.

A noter encore que, par
conclusion d’une transaction extra-judiciaire intervenue en avril 2022
entre santésuisse au nom de différentes caisses maladie et l’intéressée,
celle-ci a reconnu devoir restituer des sommes versées à tort conformément à
l’article 56 al. 2 LAMal, dans le cadre de la fourniture non économique de
prestations (cas de polypragmasie) à la charge de l’assurance obligatoire des soins pour
l’année statistique 2019. Elle s’est ainsi engagée à restituer aux assureurs
concernés la somme de 106'000 francs pour ladite année, sur les 151'725.20 francs
réclamés à titre principal (CHF 52'690 pour des prestations non prises en
charge à titre obligatoire et CHF 99’035.20 selon l’indice de régression),
respectivement, sur les 145'967.40 francs réclamés à titre subsidiaire (CHF 52'690
pour des prestations non prises en charge à titre obligatoire et CHF 93'277.40
selon l’indice ANOVA) (TARB.2021.3). On rappellera que, selon l'article 56 LAMal, le
fournisseur de prestations doit limiter ses prestations à la mesure exigée par
l'intérêt de l'assuré et le but du traitement (al. 1). La rémunération des
prestations qui dépassent cette limite peut être refusée. Le fournisseur de
prestations peut être tenu de restituer les sommes reçues à tort au sens de la
LAMal (al. 2). En vertu de l'article 59 al. 1 LAMal, les fournisseurs de prestations
qui ne respectent pas les exigences relatives au caractère économique et à la
garantie de la qualité des prestations qui sont prévues dans la loi ou dans une convention
ou qui ne respectent pas les dispositions relatives à la facturation font l'objet de
sanctions, dont notamment la restitution de tout ou partie des honoraires
touchés pour des prestations fournies de manière inappropriée (let. b). Il y a polypragmasie, avec
obligation de rembourser à la charge du médecin en cabinet privé, dès qu’il est
établi que les notes d'honoraires à charge des caisses maladie sont, en
moyenne, sensiblement plus élevées que celles d'autres médecins relevant de la
même spécialité, exerçant dans la même région et disposant d'une patientèle
similaire, sans que des circonstances particulières ne puissent justifier cette
différence (ATF 137 V 43 cons. 2.2
et les références citées; Donzallaz, Traité de droit médical, vol. I : L’Etat le médecin,
les soignants et le patient : entre droit, éthique et règles de l’art, 2021, p.
806 ss, no 1701 ss et les références citées). Un cas de polypragmasie
est réalisé aussi lorsque le fournisseur de prestations facture des montants
qui excèdent ceux des traitements plus économiques qu'il aurait pu dispenser,
ou que des positions tarifaires sont elles-mêmes cumulées de façon prohibée,
car les prestations ne sont ainsi plus limitées à la mesure exigée par
l'intérêt de l'assuré et le but du traitement (arrêt du TF du 17.11.2016 [9C_21/2016] cons. 6.2). En
d’autres termes, par la transaction extra-judiciaire intervenue en avril
2022 et ratifiée le 30 mai suivant par le Tribunal arbitral, la recourante
a admis avoir eu, pour l’année statistique 2019, une pratique médicale contraire au
principe de l'économicité et, partant, avoir violé ce principe qui s’impose, en
particulier, à tout médecin exerçant son activité à titre indépendant.

Aussi, même à
laisser ouverte la question de la facturation à charge de l’assurance
obligatoire des soins visée par une procédure pénale pendante (MP.2018.950 et POL.2022.625), force
est de constater que la praticienne a elle-même admis, pour 2019, une pratique
non économique constitutive de polypragmasie. Or, une telle pratique peut être
symptomatique d’un exercice de la profession de médecin non exempt de tout reproche. De
même, elle peut être constitutive d’un risque pour la sécurité du système de
soins, voire être susceptible de porter atteinte aux droits des patients. Elle
est également sujette à pouvoir entacher la confiance que le public et les
différents protagonistes du système de soins doivent pouvoir fonder envers le
corps médical.

c/aa) A l’ensemble de ces
circonstances, qui tendent déjà à démontrer que la recourante ne semble pas
prendre la mesure de l’importance de ses responsabilités professionnelles en
tant que médecin exerçant à titre indépendant, s’ajoute des lacunes dans la tenue des dossiers
médicaux. Les dossiers saisis lors de la perquisition du 5 juin 2018 (23
selon la praticienne, 24 selon l’intimé) ne contiennent pas de notes, ce qui
est admis par l’intéressée, qui soutient toutefois que ces manquements seraient
le fait d’une de ses assistantes médicales et que les autres dossiers étaient
tenus conformément aux devoirs professionnels.

Tout d’abord, tenir un dossier pour
chacun de ses patients est une obligation professionnelle pour tout médecin;
une tenue inadéquate et lacunaire relevant d’ailleurs du droit disciplinaire.
De plus, hormis le fait que toutes les informations doivent être datées, que le
nom de l’auteur des inscriptions doit être mentionné et que le dossier doit
être tenu de manière chronologique, les informations doivent être inscrites
immédiatement ou le plus vite possible. Normalement, la note au dossier doit
ainsi être rédigée au cours de la consultation ou immédiatement après. En
effet, le délai de consignation doit être réduit au minimum. L’information doit
être consignée lorsqu’elle est fraîche à l’esprit et que la mémoire est encore
fidèle. La note aura toujours préséance sur la mémoire. Si le médecin ne peut
rédiger sa note le jour même, il devrait indiquer la date de rédaction en plus
de la date de consultation. Les corrections et les ajouts au dossier médical
doivent être faciles à distinguer des notes initiales. Un élément déjà consigné
au dossier ne doit jamais être supprimé, modifié ou maculé, par exemple par une
rature qui masquerait complètement ce qui avait été préalablement noté. Le
médecin doit plutôt, dans ce cas, rédiger une note complémentaire, datée du
jour où la correction a été faite. Dans le cas où lesdits éléments sont
consignés par un tiers, il appartient au médecin de les valider (Donzallaz,
op. cit., vol. II, p. 2819, no 5903, p. 2854 ss,
no 5988 ss et les références citées). A noter encore que
l’article 12 du code de déontologie de la FMH stipule que, dans l’exercice de
sa profession, le médecin est tenu de prendre suffisamment de notes sur ses
observations et les mesures qu’il a prises. La responsabilité d’une tenue complète
et explicite du dossier médical de chacun de ses patients incombait donc à la
recourante. En particulier, c’est elle qui devait, au cours des consultations ou
immédiatement après,
rédiger les notes aux dossiers, à tout le moins devait-elle les valider, si –
comme elle le prétend – elle avait délégué le soin de les consigner à une
auxiliaire. Il s’ensuit qu’elle ne saurait se décharger sur l’une de ses assistantes médicales de sa responsabilité en matière de tenue adéquate et non lacunaire du
dossier médical de chacun de ses patients. D’ailleurs, le fait qu'un
professionnel de la santé rejette la faute de manquements observés sur des
tiers, intervenant pourtant à titre d'auxiliaires, dénote sa difficulté, voire
– comme ici – son impossibilité, à reconnaître ses responsabilités et à remettre
en cause ses pratiques (RJN 2019, p. 816, cons.3b/bb).

Il faut également relever que A.________ SA à Z.________ a
informé le médecin cantonal, consécutivement à la décision de retrait de
l’autorisation de pratiquer de l’intéressée, de l’impossibilité pour les
médecins de ce centre de soins de reprendre le suivi de certains des patients
de cette dernière, motif pris que certains de ses dossiers médicaux ne sont pas
clairs et/ou pas correctement tenus (échange de courriels du 02.02.2023 au
06.02.2023). Par surabondance, il convient encore de mentionner que des manquements dans la tenue de nombre de
dossiers médicaux ont été constatés, suite à la consultation par le médecin cantonal d’un
échantillon d’une soixantaine de dossiers saisis par l’office des faillites et
consultés postérieurement à la confirmation le 21 décembre 2022 de la faillite
de l’intéressée. En particulier, il est apparu
que seuls neuf d’entre eux comportaient une note manuscrite de la praticienne,
avec des données médicales au sujet du patient concerné. Force est d’admettre
que la recourante ne conteste pas ces lacunes,
qui correspondent d’ailleurs à celles constatées dans les dossiers saisis lors de la perquisition du 5 juin
2018. Elle se limite à soutenir que les dossiers médicaux saisis par l’office des faillites et
consultés par le médecin cantonal l’auraient été en violation du secret
médical, à mesure que le cabinet où ils se trouvaient n’avait pas fait
faillite, soit une argumentation qui ne saurait lui être d’aucun secours.

Dans la mesure où tout dossier
médical se doit de présenter le portrait détaillé de l’état de santé du patient
et de son évolution, ainsi que des interventions du médecin et des autres
professionnels de la santé, il ne peut être que constaté que les manquements
ici en cause sont concrètement
susceptibles de mettre en danger la sécurité des patients, en même temps qu’ils
violent les devoirs professionnels ressortant de l’article 40 let. a et c LPMéd, ainsi que de l’article 64 LS.

c/bb) On relèvera que ressortent
également du dossier des difficultés rencontrées par l’intéressée tant dans le suivi médical de ses patients que dans
la collaboration avec des professionnels de la santé. En particulier, la Dre C.________ a
fait savoir au médecin cantonal que la recourante prescrivait de grandes
quantité de Dormicum et de Xanax, ce qui générait des difficultés de prise en
charge des patients d’Addiction Neuchâtel, à mesure que ces derniers trouvaient
chez cette médecin ce qu’Addiction Neuchâtel leur refusait, voire qu’ils
faisaient commerce du Dormicum et du Xanax ainsi prescrit pour arrondir les
fins de mois. La Dre C.________ mentionnait aussi le cas de curateurs l’ayant
sollicitée pour des justificatifs concernant des benzodiazépines prescrites par
la recourante à leurs pupilles et non pris en charge par l’assurance obligatoire des soins. Elle
signalait encore avoir, de concert avec le Dr G.________ d’Addiction Neuchâtel, cherché, sans succès, à collaborer
avec la recourante dans le but d’une coordination de la prise en charge de
patients communs (cf.
notamment compte rendu de l’entretien téléphonique du 05.12.2019 de la Dre C.________
d’Addiction Neuchâtel).
Cette dernière n’a pas expressément remis en cause ce signalement. D’autres ont
également été portés à la connaissance du médecin cantonal notamment en lien
avec des problèmes de collaboration entre l’intéressée et ses patients (cf. notamment
courriels des 08.08.2021 et 25.11.2021 d’une patiente et lettres des 06.07.2021
et 27.07.2021 d’un curateur), respectivement, en rapport avec la possibilité que certains
patients soient en danger, compte tenu notamment de traitement de substitution
non suivi (échange de courriels du 02.02.2023 au 06.02.2023 de A.________ SA).
C’est le lieu de rappeler que, outre le devoir de garantir les droits du
patient, respectivement d’exercer son activité
avec soin et conscience professionnelle (art. 40 let. a et c LPMéd), les médecins cherchent une
bonne collaboration entre eux, lorsqu’ils soignent un même patient. Sur demande
et pour autant que le patient y consente, le médecin informe ses confrères de
ses constatations et des traitements entrepris (art. 24 du code de déontologie de la FMH).

De même, il ressort du dossier
que tant le comptable que les deux thérapeutes susmentionnés étaient des
patients de la recourante, avant de nouer des relations professionnelles avec
elle, et que d’autres patients ont œuvré au sein du cabinet. L’intéressée ne le
contexte pas; elle se limite à soutenir, d’une part, que les devoirs
professionnels s’imposant aux médecins ne lui interdisaient pas en tant que
tels d’engager des patients pour travailler dans son cabinet et, d’autre part,
que lui reprocher de tels rapports professionnels avec ses patients tiendrait
du pur prétexte, afin de justifier une révocation de l’autorisation de
pratiquer que la faiblesse des autres griefs rendrait insoutenable. Force est
de constater, ici aussi, que la praticienne banalise la situation et ne
l’apprécie pas à sa juste valeur. Elle mésestime en particulier les
conséquences que de tels agissements peuvent avoir sur la relation de confiance
entre médecin et patient, respectivement, entre la société et le corps médical.
On rappellera à ce propos que l’article 4 du code de déontologie de la FMH stipule que, dans l’exercice de sa profession,
le médecin n’exploite pas un éventuel état de dépendance du patient; il lui est
tout particulièrement interdit d’abuser de son autorité sur lui, tant sur le
plan émotionnel ou sexuel que matériel. Outre, les éléments énoncés ci-avant,
il faut relever qu’un patient s’est plaint auprès du médecin cantonal
d’"abus de pouvoir", expliquant que l’intéressée lui demandait des
services non rémunérés, tels que lui faire ses courses ou la covoiturer à des
rendez-vous professionnels ou privés (courriel du 03.02.2023 et échanges de
messages téléphoniques de novembre et décembre 2020). Il ressort par ailleurs
ce qui suit du procès-verbal d’audition du 14 décembre 2021 du curateur d’une
patiente de la recourante, entendu dans le cadre de la procédure administrative et disciplinaire :
"la Dresse la faisait venir pour le ménage, pour classer et archiver des
documents, en échange d’une pizza. Elle avait fait cela plusieurs fois et y
allait en week-end ou en soirée. La Dresse X.________ la laissait seule dans le
cabinet et [la patiente] était mal à l’aise car en archivant les dossiers elle
avait trouvé celui d’une de ses amies et avait appris des choses sur sa
santé". Il y a lieu de convenir que, sans nier en tant que tel le genre de
comportements décrits ci-avant, l’intéressée s’est contentée d’alléguer
qu’aucun élément au dossier ne démontrerait qu’"une collaboration
professionnelle avec les patients a affecté [son] objectivité et [son]
indépendance à leur encontre" et signale que, par exemple, son comptable a
également pleinement conservé son indépendance. Force est d’admettre que cette
perception de son positionnement face à ses patients et inversement, outre
qu’elle est sans doute empreinte d’une certaine subjectivité, ne change rien au fait qu’un manque de distance dans les relations
thérapeutiques – ce qui est le cas des agissements concernés – est susceptible, en
particulier, d’entacher la réputation même de la profession médicale et,
partant, de porter atteinte à la confiance placée par la société dans cette
profession. Un tel manque de distance est d’ailleurs contraire tant aux devoirs
professionnels des médecins (art. 40 let. a LPMéd) qu’aux règles de déontologies qui
s’imposent à eux. A noter à ce propos que le fait que des patients de la
recourante aient écrit au médecin cantonal pour lui indiquer qu’ils étaient
satisfaits du suivi effectué par la praticienne ne modifie en rien cette
appréciation.

c/cc) Pour conclure, il sied de
souligner, s’agissant du reproche qui lui est fait de perception d’avantages
financiers, que la recourante a admis, dans le cadre de la procédure
MP.2018.950 (procès-verbal d’audition par la police neuchâteloise du
05.06.2018), d’une part, que le laboratoire D.________ SA lui a prêté une somme
de 40'000 francs pour l’aider à installer son cabinet, d’autre part, qu’il
lui fait une "petite ristourne" quand elle fait une prescription chez
lui, ristourne qui est fonction du nombre de patients envoyés. L’intéressée a
encore précisé que la ristourne s’élève à environ 7 à 9 francs par prescription
ou prise de sang et qu’en moyenne elle demande cinq prises de sang par jour à
ce laboratoire, de sorte qu’elle perçoit de celui-ci environ 7'000 francs par
année. Indépendamment des montants effectivement perçus du laboratoire D.________
SA par la praticienne, il y a lieu de convenir que, outre le prêt de
40'000 francs, celle-ci a perçu annuellement des sommes de ce laboratoire
en contrepartie du nombre de patients pour lequel le laboratoire a fourni des
prestations sur prescription de la recourante. Il n’est par ailleurs nullement
prétendu et a fortiori démontré que cette dernière aurait rétrocédé à ses
patients les "ristournes" qui lui étaient versées par le laboratoire.

Or, en particulier les articles 40 let. e LPMéd et 71 LS énoncent l’obligation pour les médecins
de défendre, dans leur collaboration avec d’autres professions de la santé,
exclusivement les intérêts des patients indépendamment des avantages
financiers. Est en
particulier interdit, sous quelque forme que ce soit, tout accord susceptible
de faire prévaloir des considérations financières sur l'intérêt de la santé du
patient ou de porter atteinte à sa liberté de choix, ou encore de léser les
intérêts de la collectivité. L’article 36 du code de déontologie de la FMH
précise que le médecin ne promet et n’accepte pas de rémunération ni d’autre
avantage pour se procurer des patients ou en adresser à d’autres confrères, ni
pour se voir confier des actes diagnostiques ou thérapeutiques (analyses de
laboratoire, etc.) ou donner de tels mandats à des tiers. L’interdiction du
compérage en particulier ainsi visée est une règle d’application générale; elle
proscrit tant la rétrocession de commission en cas d’adressage d’un patient à
un confrère, que tout avantage perçu en contrepartie d’une prescription, en
particulier, toute ristourne en argent ou en nature est prohibée. A noter que
c’est le caractère habituel de ce genre de procédé qui conduit à la
qualification de compérage, sans qu’il soit besoin de rechercher si le requérant
en retirait un bénéfice. En d’autres termes, si le compérage a généralement
pour but d’enrichir le praticien, la mise en place d’ententes a également pour
conséquence d’interférer sur le libre choix du patient, donc sur la mise en
œuvre de son autonomie. A ce propos, l’article 26 al. 2bis let b
LPTh
stipule expressément que l’ordonnance
est la propriété de la personne pour laquelle elle a été délivrée. Cette
personne est libre de décider de faire usage de la prestation qui lui a été
prescrite ou de demander un second avis et de déterminer auprès de quel
fournisseur admis elle souhaite retirer la prestation. L’alinéa 3 de cette
disposition précise encore qu’il est interdit à la personne qui prescrit un
médicament d’influencer le patient quant au choix de la personne qui le lui
remettra, si elle retire un avantage matériel de cette influence. Il s’ensuit
que même une favorisation sans retour économique constitue une atteinte au
libre choix du patient, qui est fortement incité à recourir aux service de
telle pharmacie ou de tel magasin d’optique, ou laboratoire d’analyse,
respectivement, qui est carrément mis devant le fait accompli d’un tel choix
directement effectué par le médecin. De tels modes de faire ne sont pas
compatible avec les principes du soin et de conscience professionnelle; exercer
son activité selon ces principes signifie prendre des décisions visant avant
tout à maintenir ou à rétablir la santé du patient traité (Donzallaz,
op. cit., vol. II, p. 2702 ss, no 5645 ss
et les références citées).

Ceci étant précisé, la consultation des
dossiers saisis lors de la perquisition a mis en évidence que l’intéressée
adressait systématiquement ses patients au laboratoire D.________SA, 97 %
des résultats d’analyses prescrites provenant de ce laboratoire, ce qui n’est
pas contesté en tant que tel. Dans ces conditions, on ne peut qu’admettre que
la recourante a également violé ses obligations au sens des 40 let. e LPMéd et 71 LS.

d) Au vu des considérations qui
précèdent, force est de constater que l’intéressée ne présente pas les
garanties nécessaires à un exercice irréprochable de la profession, multipliant
les incidents et les violations aux différentes règles et devoirs s’imposant
aux médecins, de même qu’enfreignant par certains de ses comportements le droit
pénal. Aussi n'est-elle à l'évidence pas digne de confiance au sens de la
législation et jurisprudence susmentionnées. De plus, les différentes prises de
position de la recourante, ainsi que ses tentatives de rejeter la faute sur des
tiers, comme d’ailleurs le fait d’avoir persévéré dans certaines pratiques,
nonobstant l’ouverture de procédures administrative et disciplinaire,
respectivement pénale, dénotent d’une réelle difficulté d’introspection, qui
représente un risque de mise en danger abstraite de la patientèle, comme
d’ailleurs du système de santé. La recourante a en effet continué à mésestimer
l’importance de ses responsabilités professionnelles en tant que médecin
exerçant à titre indépendant.

La conjonction de l’ensemble de
ces éléments ne peut que conduire à admettre que la décision du département ne
prête nullement le flanc à la critique; l'exigence de dignité de confiance
apparaît clairement comme n’étant plus remplie. D’ailleurs, dans la mesure où
l’une des conditions d’octroi de l’autorisation de pratiquer au sens de
l’article 36 LPMéd ne s’avère plus réalisée, seul
un retrait de l’autorisation de pratiquer la médecine à titre d'activité
économique privée, sous propre responsabilité professionnelle, pouvait être
envisagé. Le législateur a en effet tranché la question de la mesure devant
être prononcée lorsqu’un médecin ne remplit plus les conditions d'octroi de
l’autorisation d’exercer, en ne prévoyant pas de sanction plus clémente que le
retrait définitif de l’autorisation d’exercer. La confiance ne connaît pas de
gradation, elle est soit donnée, soit manquante ou perdue. Le Tribunal fédéral
a ainsi jugé que, si la confiance n'était plus donnée, il ne restait plus de
place pour ordonner une mesure plus légère que le retrait de l'autorisation de
pratiquer (arrêts du TF du 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.2 et du 17.06.2014 [2C_879/2013] cons. 7.2.2 et les références
citées). Les intérêts privés d’un médecin, soit la privation de son moyen de
subsistance économique, sa réputation et sa crédibilité, pèsent moins lourd que
la protection de la santé publique, notamment lorsque le médecin a démontré que
des procédures pénales et/ou disciplinaires n’avaient pas d’incidence sur son
comportement (arrêt du TF du 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.3.1 et 6.3.2). Le
Tribunal fédéral a en outre encore considéré que la proportionnalité était
respectée si le médecin pouvait poursuivre une activité ne requérant pas
d’autorisation (arrêts du TF des 18.06.2015 [2C_1011/2014] cons. 6.3.3 et 04.12.2010 [2C_57/2010] cons. 5.4; cf. aussi RJN 2019, p. 816 cons. 3e).

A ce propos, il faut également
souligner que, s’agissant ici d’un retrait d'autorisation au sens de l'article 38 LPMéd, cette mesure est limitée au canton.
L'autorité compétente neuchâteloise doit uniquement en informer l'autorité de
surveillance du canton dans lequel la recourante pourrait également être
titulaire d'une autorisation, canton à qui il appartiendrait, cas échéant, de
décider de la pertinence de se prononcer sur la pratique de la médecine par
l’intéressée sur son territoire. La recourante peut de plus toujours envisager
de fonctionner, par exemple, comme médecin-conseil auprès d’une assurance en
Suisse, comme d’ailleurs comme médecin praticienne en France, pays dont elle
est ressortissante, dans lequel elle a en particulier effectué ses études de
médecin et où vivent son fils et ses parents.

En définitive, il sied de
constater que non seulement le retrait de l’autorisation d’exercer la médecine
sous propre responsabilité professionnelle, autorisation octroyée ici le 27 janvier
2015, est proportionnée, mais qu'il s’agit de plus de la seule sanction que
pouvait prononcer le département, puisque la condition qui veut qu’un médecin soit
digne de confiance pour pouvoir bénéficier d’une autorisation n’est plus
remplie.

4.                           
Au vu de ce qui
précède, le recours doit être rejeté sans qu’il soit nécessaire de donner suite
au moyen de preuve requis par la praticienne. En effet, compte tenu de l’ensemble des éléments
susmentionnés, la Cour de céans a la certitude que la mise en œuvre d’une
expertise en vue d’examiner les dossiers médicaux des patients et la
facturation de l’intéressée ne pourraient l’amener à modifier son appréciation.
On rappellera à ce propos que la recourante a elle-même admis, d’une part, que plusieurs dossiers médicaux ne
contenaient pas de notes, d’autre part, une pratique non économique constitutive de polypragmasie
pour 2019; la problématique liée à la facturation n’apparaît par ailleurs – comme
déjà dit – que comme un élément parmi bien d’autres.

Vu l'issue du litige, les frais de
procédure (CHF 1'320), auxquels il faut ajouter ceux de la décision sur l’effet
suspensif du 27 janvier 2023 (CHF 440), doivent être mis à la charge de
l’intéressée (art. 47 al. 1 LPJA), qui succombant n’a pas droit à des
dépens (art. 48 al.
1 a contrario LPJA).

Par
ces motifs,

la Cour de droit public

1.   
Rejette le
recours.

2.   
Met à la charge de
la recourante l’émolument de décision et les débours par 1'760 francs,
montant partiellement compensé par ses avances.

3.   
N'alloue pas
de dépens.

Neuchâtel,
le 24 octobre 2023