# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ffa73f66-6d44-5ef9-92a1-9232d980a8a6
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-06-26
**Language:** de
**Title:** Anordnung eines Uferwegservituts gemäss Richtlinien der Baudirektion Zürich. Gesetzliche Grundlage (Änderung der Rechtsprechung).
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0075/2013
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iii_nr._0075-2013.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
3. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE III Nr. 

R3.2013.00003 
0075/2013 

Entscheid vom 26. Juni 2013 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter 
Eugen Staub, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes     

in Sachen 

Rekurrierende 

R. und S. B., [….]  

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2.  Bauausschuss XY, [….]  

betreffend 

Verfügung  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  Nr.  BVV  12-1873  vom  20.  No-
vember  2012;  gewässerschutzrechtliche  und  konzessionsrechtliche  Bewil-
ligung für Umbau und Sanierung Einfamilienhaus 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  Beschluss  vom  4.  Dezember  2012  erteilte  der  Bauausschuss  XY  R. 

und S. B. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Sanierung 

des  bestehenden  Einfamilienhauses.  Gleichzeitig  mit  dem  baurechtlichen 

Entscheid  wurde  die  im  koordinierten  Verfahren  ergangene  konzessions-

rechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kan-

ton  Zürich  vom  20.  November  2012  eröffnet.  Unter  Dispositivziffern III.2 

lit. d  in  Verbindung  mit Ziffer III.5 dieser Verfügung wurde von den Rekur-

rierenden die Einräumung eines unentgeltlichen Fusswegrechts bzw. eines 

sog.  Uferwegservituts  verlangt.  Sodann  ordnete  die  Baudirektion  die  Auf-

hebung  von  Dispositivziffer  III  der  Direktionsverfügung  vom  4.  November 

2010 an, mit welcher die konzessionsrechtliche Bewilligung für einen Neu-

bau auf dem Baugrundstück erteilt wurde (Dispositivziffer III.1). 

B. 

Hiergegen erhob die vorgenannte Bauherrschaft mit Eingabe vom 7. Janu-

ar 2013 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht und stellte folgende An-

träge:  

"1.  Es  sei die  angefochtene  Verfügung im nachstehenden Umfang aufzu-

heben: 

a)  Dispositiv Ziffer III/1 insoweit, als damit Dispositiv Ziffer III der BDV 

Nr. 10-1938 vom 4. November 2010 aufgehoben wird; 

b)  Dispositiv Ziffer III/2 lit. d in Verbindung mit Dispositiv Ziffer III/5. 

 2.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz." 

C. 

Mit  Präsidialverfügung  vom  10.  Januar  2013  wurde  vom  Rekurseingang 

Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

Die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogene  kommunale Vorinstanz 

verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Februar 2013 auf eine Stellungnahme. 

Die Baudirektion schloss in ihrer Stellungnahme vom  11. März 2013 unter 

Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft 

(AWEL) vom 7. März 2013 auf Abweisung des Rekurses. 

R3.2013.00003 

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D. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-

derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die  Rekurrierenden  sind  als Bauherrschaft  und  Adressaten  der angefoch-

tenen  Verfügung  ohne  weiteres  zu  deren  Anfechtung  legitimiert  (§ 338a 

Abs. 1  des  Planungs-  und  Baugesetzes  [PBG]).  Da  auch  die  übrigen  for-

mellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2. 

Das  Baugrundstück  wurde  teilweise  durch  Aufschüttung  im  Seegebiet  ge-

schaffen  und  beruht  auf  Landanlagekonzessionen  vom  2.  Februar  1869, 

27. März  1877  und  17.  Juni  1924  mit  Bewilligungsvorbehalt.  Es  ist  mit  ei-

nem  Einfamilienhaus  überstellt  und  liegt  gemäss  geltender  Bau-  und  Zo-

nenordnung der Gemeinde XY in der Wohnzone W2/1.0 Gemäss unbestrit-

ten  gebliebenen  Ausführungen  erwarben  die  Rekurrierenden  die  Baupar-

zelle  am  4.  Januar  2012  zu  Eigentum.  Die  Rechtsvorgängerin  hatte  auf 

dem Baugrundstück bereits ein Bauprojekt für ein neues Wohnhaus ausar-

beiten lassen, für welches die Baudirektion am 4. November 2010 die not-

wendigen  kantonalen  Bewilligungen  und  der  Gemeinderat  XY  am 

14. Dezember 2010 die kommunale Baubewilligung rechtskräftig erteilt hat-

ten.  Die  Rekurrierenden  erwarben  neben  dem  Baugrundstück  gleichzeitig 

auch das erwähnte Neubauprojekt käuflich. Sie waren jedoch unschlüssig, 
ob  sie  das  rechtskräftig  bewilligte  Neubauvorhaben  realisieren  oder  ledig-

lich  das  auf  dem  Baugrundstück  bereits  bestehende  Einfamilienhaus  um-

bauen  wollten.  Um  eine  Alternative  zum  bewilligten  Neubau  zu  erhalten, 

reichten die Rekurrierenden daher im vergangenen Jahr ein Umbaugesuch 

ein  und  ersuchten  um  die  Bewilligung  für innere Umbauarbeiten sowie für 

eine  energetische  Sanierung des Gebäudes. Die kommunale Baubehörde 
bewilligte das Umbauvorhaben mit Beschluss vom 4. Dezember 2012. Mit 

koordiniert eröffneter Verfügung vom 20. November 2012 erteilte auch die 

Baudirektion  die  erforderlichen  kantonalen  Bewilligungen  bzw.  Konzessio-

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nen  und  statuierte  das  eingangs  erwähnte  Uferwegservitut  (Dispositivzif-

fern III.2  lit.  d  in  Verbindung  mit  Ziffer  III.5).  Gleichzeitig  hob  sie  die  kon-

zessionsrechtliche Bewilligung vom 4. November 2010 für den ursprünglich 

geplanten  Neubau  auf  (Dispositivziffer  III.1).  Gegen  diese  Nebenbestim-

mungen richtet sich der vorliegende Rekurs.  

3.1. 

Die  Baudirektion  begründet  die  verfügte  Aufhebung  der  Baukonzession 

vom  4. November  2010  damit,  dass  das  ursprüngliche  Neubauprojekt  of-

fensichtlich  durch  das  geplante  Umbauvorhaben  ersetzt  worden  sei.  Es 

rechtfertige sich deshalb, die entsprechende konzessionsrechtliche Bewilli-

gung aufzuheben.  

Demgegenüber  vertritt  die  Bauherrschaft  die  Auffassung,  dass  die  betref-
fende Konzession zu Unrecht aufgehoben worden sei. Die behördliche An-

nahme sei nicht zutreffend und basiere auch nicht auf entsprechenden be-

hördlichen  Abklärungen.  Die  Rekurrierenden  hätten  keineswegs  die  Ab-

sicht,  auf  die  von  ihnen  erworbene  Bewilligung  für das  Neubauprojekt  auf 

ihrem  Grundstück  zu  verzichten,  solange  sie  sich  noch  nicht  definitiv  ent-

schieden hätten, welches Bauprojekt sie realisierten wollten.  Sie seien da-

zu  auch  nicht  verpflichtet,  könne  sich  der Bauherr  doch  während der Gel-

tungsdauer  einer  Bewilligung  frei  entscheiden,  ob  er  das  Projekt  realisie-

ren,  darauf  verzichten  oder  ein  Alternativgesuch  stellen  wolle.  Die  Gel-

tungsdauer der erteilten Neubaubewilligung ende vorliegend nicht vor dem 

17. Januar 2014.  

Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung entgegen, es sei lang-

jährige Praxis der Baudirektion, keine "Baukonzessionen auf Vorrat" zu er-

teilen.  Das  heisse,  dass  auf  einer  konzedierten  Landanlage  nicht  für zwei 
verschiedene  Bauprojekte  parallel  eine  Baukonzession  erteilt  werde.  Mit 

der  Aufhebung  der  Baukonzession  für  das  Neubauprojekt  werde  diese 

langjährige  Praxis  umgesetzt.  Dies  bedeute  für  die  Bauherrschaft  jedoch 

nicht, dass sie das aufgehobene Projekt nicht realisieren könne. Entschei-

de  sie  sich  innerhalb  der  Geltungsdauer  der  Bewilligung  für  das  Neubau-

projekt,  werde  die  angefochtene  Baukonzession  aufgehoben,  wodurch 
auch  die  mit  Dispositivziffer  III.1  angeordnete  Aufhebung  obsolet  werde. 

Das am 4. November 2010 bewilligte Neubauvorhaben würde auf eine ent-

sprechende  Mitteilung  der  Bauherrschaft  hin  wieder  in  Kraft  gesetzt.  Ein 

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Eingriff in die baurechtliche Bewilligung oder in die anderen zu erteilenden 

Bewilligungen  werde  durch  diese  Praxis  nicht  bewirkt.  Auch  entstehe  der 

Bauherrschaft durch diese Vorgehensweise kein Nachteil.  

3.2. 

Die Praxis der Baudirektion ist rechtlich nicht haltbar.  

Gemäss  §  322  Abs.  1  PBG  erlöschen  baurechtliche  Bewilligungen  nach 

drei  Jahren,  wenn  nicht  vorher  mit  der  Ausführung  begonnen  worden  ist. 

Sind  für  das  gleiche  Vorhaben  mehrere  Bewilligungen  nötig,  ist  die  letzte 

Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massge-

blich (Abs. 2). Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, 

in  streitigen  Fällen  mit  der  Rechtskraft  des  öffentlich-  oder  zivilrechtlichen 

Entscheids. Die in § 322 Abs. 1 PBG festgelegte Gültigkeitsdauer für Bau-

bewilligungen gilt auch für im koordinierten Verfahren ergangene konzessi-

onsrechtliche  Bewilligungen 

für  Bauten  auf  Landanlagen 

(BRGE II 

Nrn. 0069 und 0070/2011 in BEZ 2011 Nr. 49).  

Während  der  Geltungsdauer  einer  Baubewilligung  steht  es  dem  Bauherrn 

grundsätzlich frei, der Behörde Alternativgesuche zu unterbreiten, und liegt 

es in seinem Belieben, von welcher Bewilligung er Gebrauch machen will, 

solange er nicht auf einzelne Projektvarianten verzichtet hat (Christian Mä-

der, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 26 u. 377).  

Die  Verfügung  der  Baudirektion  (BVV  10-1938)  vom  4.  November  2010, 

welche  zusammen  mit  dem  baurechtlichen  Entscheid  für  das  Neubauvor-

haben  am  17.  Dezember  2010  eröffnet  wurde,  ist  noch  nicht  erloschen. 

Ebenso  wenig  liegt  ein  Projektverzicht  seitens  der  Bauherrschaft  vor.  Im 

Gegenteil  hegen  die  Rekurrierenden  die  Absicht,  erst  vor  Baubeginn  zu 

entscheiden,  welches  Projekt  tatsächlich  zur  Ausführung  gelangen  soll. 

Damit erweist sich die von der Baudirektion getroffene Annahme als unzu-

treffend  und  läuft  die  Aufhebung  der  fraglichen  Baukonzession  auf  einen 

Widerruf einer rechtskräftigen Verfügung hinaus.  

Der Widerruf einer Verfügung bedeutet, dass die verfügende Behörde eine 

Verfügung  zu  Lasten  des  Verfügungsadressaten  aufhebt.  Er  hat  dann  zu 
erfolgen,  wenn  dem  Interesse  an  der richtigen Anwendung des objektiven 

Rechts  der  Vorrang  vor  dem  Interesse  des  Betroffenen  an  der  Wahrung 

der  Rechtssicherheit  und  des  Vertrauensschutzes  zukommt.  Der Widerruf 

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ist  auch  erlaubt,  wenn  die  Verfügung  bereits  in  formelle  Rechtskraft  er-

wachsen ist; diesfalls kommt indes der Rechtssicherheit und dem Vertrau-

ensschutz erhöhte Bedeutung zu. Für einen Widerruf wird stets die Fehler-

haftigkeit der Verfügung vorausgesetzt.  

Die  Voraussetzungen  für  einen  Widerruf  sind  vorliegend  nicht  erfüllt.  So 

wird  von  der  Baudirektion  nicht  geltend  gemacht,  dass  die  ursprüngliche 

konzessionsrechtliche Bewilligung für den Neubau an einem Mangel leide. 

Ebenso  wenig  sind  öffentliche  Interessen  ersichtlich,  welche  den  Widerruf 

der  rechtskräftigen  konzessionsrechtlichen  Bewilligung  rechtfertigen  wür-

den.  Nicht  nachvollziehbar  ist  sodann,  inwiefern  bei  der  Bewilligung  eines 

Alternativgesuchs  eine  sog.  "Baukonzession  auf  Vorrat"  vorliegen  sollte, 

kann doch letztlich nur ein Bauvorhaben realisiert werden. Die Baudirektion 

scheint  zu  verkennen,  dass  sich  auch  die  Aufhebung  von  rechtskräftigen 

Baukonzessionen nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsät-

zen über den Widerruf von Verfügungen zu richten hat.  

Der  Widerruf  der  Verfügung  der  Baudirektion  vom  4.  November  2010  er-

weist sich damit als unzulässig. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses in 

diesem Punkt.  

4.1. 

Sodann  wehren  sich  die  Rekurrierenden  gegen  das  verfügte  Uferwegser-

vitut. Dieses lautet wie folgt: 

"Der Staat ist berechtigt, auf dem Grundstück Kat-Nr. 4768, XY, das für die 
Realisierung  eines  öffentlichen  Seeuferweges  benötigte  Land  (bis  3.00 m 
Breite) unentgeltlich zu beanspruchen." 

Die  Baudirektion  begründet  die  strittige  Auflage  im  Wesentlichen  damit, 

dass  das  Bauprojekt  gemäss  den  eingereichten  Baugesuchunterlagen  als 
neubauähnliches  Umbauvorhaben  zu  qualifizieren  sei.  Das  bestehende 

Wohngebäude  weise  einen  minimalen  Abstand  zum  See  von  17,5  m  auf. 

Mit  dem  Sitzplatz,  den  zwei Treppen,  welche  zum Sitzplatz führten, sowie 

der  Mauereinfassung  der  Treppen  werde  der  Minimalabstand  gar  noch 

mehr  unterschritten.  Zudem  verlaufe  der  Zürichseeweg  laut  Richtplanung 

auf  dem  betroffenen  Abschnitt  entlang  des  Seeufers.  Nach  Ziff.  I.2  der 
Richtlinien  der  Baudirektion  vom  7.  Juli  1995  für  bauliche  Veränderungen 

auf  Landanlagen  und  für  Seebauten  liessen  diese  Gegebenheiten  eine 

konzessionsrechtliche Bewilligung nur zu, wenn sich die Bauherrschaft be-

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reit  erkläre,  entlang  des  Ufers  ein  unentgeltliches  Fusswegrecht  in  einer 

Breite von 3 m zu Gunsten des Staates einzuräumen. 

Dem  halten  die  Rekurrierenden  im  Wesentlichen  entgegen,  dass  in  Zif-

fer I.2 der erwähnten Richtlinien zwar tatsächlich vorgesehen sei, dass der 

Staat  bei  Erteilung  der  konzessionsrechtlichen  Bewilligung  die  unentgeltli-

che Einräumung eines Baurechts für einen Uferweg verlangen könne. Die-

ses Recht bestehe aber selbst nach diesen Richtlinien ausdrücklich nur bei 

Erteilung  der  konzessionsrechtlichen  Bewilligung  für  "neue  Gebäude".  In 

Frage  stehe  vorliegend  aber  nicht  ein  Neubau,  sondern  lediglich  ein  ver-

hältnismässig  bescheidenes  Bauvorhaben,  das  sich  auf  innere  Umbauar-

beiten  sowie  die  energetische  Sanierung  der  Gebäudehülle  beschränke. 

Die  entsprechende  rechtliche  Würdigung  der  Baudirektion  widerspreche 

diametral  der  züricherischen  Gerichtspraxis,  welche  nur  mit  grösster  Zu-

rückhaltung  Umbauten  als  "neubauähnlich"  qualifiziere,  so  im  Wesentli-

chen  nur,  wenn  ein  Umbau  derart  umfangreich  sei,  dass  der  Tatbestand 

einer  Gesetzesumgehung  erfüllt  sei.  Es  gehe  daher  nicht  an,  den  Umbau 

wie  einen  Neubau  zu  behandeln.  Ziff.  I.2  der  Richtlinien  könne  somit  von 

vornherein keine Rechtsgrundlage bilden, um von den Rekurrierenden die 

unentgeltliche Einräumung eines Uferwegservituts zu verlangen.  

Im  Weiteren  berufen  sich  die  Rekurrierenden  auf  die  Eigentumsgarantie 

gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) und rügen eine Verletzung des 

Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Richtlinien der Baudirektion vermöchten die 

verfassungsrechtlichen  Anforderungen  an  eine  genügende  gesetzliche 

Grundlage  nicht  zu  erfüllen,  da  es  sich  hierbei  nicht  um  ein  Gesetz,  son-

dern lediglich um eine interne Verwaltungsverordnung handle. Die behörd-

lich  verlangte  Einräumung  stelle  eine  öffentlichrechtliche  Eigentumsbe-

schränkung dar, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV verfas-

sungskonform sei. Unter anderem sei dafür eine gesetzliche Grundlage er-

forderlich,  wobei  diese  bei  schwerwiegenden  Einschränkungen  aufgrund 

der Bundesverfassung zwingend in einem Gesetz im formellen Sinn enthal-

ten sein müsse. Der Umstand, dass das Baugrundstück teilweise Landan-

lagegebiet  darstelle,  ändere  daran  nichts. Zum einen gelte das  Legalitäts-

prinzip nach heutiger Auffassung für alle Arten von Verwaltungstätigkeiten, 

also  auch  für  das  Konzessionsrecht,  zum  anderen  bestehe  auch  an 
Landanlagegebiet Privateigentum (jedenfalls bei denjenigen Grundstücken, 

welche  vor  Erlass  des  Wasserwirtschaftsgesetzes  von  1991  auf  Private 

übertragen worden seien), weshalb auch Landanlagebiet durch die Eigen-

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tumsgarantie  in  gleicher  Weise  geschützt  sei  wie  das  übrige,  im  Privatei-

gentum  stehende  Land.  Folgerichtig seien auch die gleichen verfassungs-

rechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Auflagen und sonstigen 

Eigentumsbeschränkungen  zu  stellen.  Die  unentgeltliche  Einräumung  ei-

nes  Uferwegservituts  könne  somit  nicht  gestützt  auf  diese  Richtlinien  ver-

langt  werden.  Auch  die  vom  Regierungsrat  erlassene  Konzessionsverord-

nung  (KonzessionsV)  zum  Wasserwirtschaftsgesetz  (WWG),  auf  welche 

die  erwähnten  Richtlinien  verwiesen,  enthalte  keine  hinreichende  gesetzli-

che Grundlage. So werde vorliegend keiner der in § 25  KonzessionsV ge-

nannten  Konzessionsgrundsätze  verletzt.  Der  Erwerb  eines  entsprechen-

den  Wegrechts  könne  somit  auch  bei  Konzessionsland  grundsätzlich  nur 

entweder freihändig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erfolgen.  

Demgegenüber hält die kantonale Vorinstanz daran fest, dass es sich beim 

geplanten Bauprojekt, für welches Kosten in der Höhe von Fr. 1,9 Mio. ver-

anschlagt worden seien, um ein neubauähnliches Umbauvorhaben handle. 

Ebenso erachtet die Baudirektion die übrigen Voraussetzungen für die An-

ordnung des strittigen Uferwegservituts als gegeben. Sie beruft sich dabei 

auf  die  bisherige  bundesgerichtliche  Rechtsprechung,  wonach  kein  An-

spruch auf Erteilung einer Baukonzession bestehe. Mit der Konzessionser-

teilung  habe  sich  der  Staat  das  Recht  vorbehalten,  über  die  Möglichkeit 

von  Bauten  und  Anlagen  auf  diesem  Land  unter  Beachtung  der  öffentli-

chen  Interessen  im  Einzelfall  frei zu  entscheiden  (BGE  102  Ia  122). Dass 

es  sich  bei  den  Richtlinien  nicht  um  eine  Rechtsquelle  des  Verwaltungs-

rechts, sondern um eine Verwaltungsverordnung handle, ändere nichts da-

ran, dass diese die bei der Erteilung einer Konzession zu beachtenden öf-

fentlichen  Interessen  korrekt  wiedergebe.  Die  Freihaltung  von  See-  und 

Flussufern, die Erleichterung des öffentlichen Zuganges und der Begehung 

sowie  die  Schonung  der  Landschaft  und  der  Ortsbilder  seien  sowohl  im 
Bundesrecht  (Art.  3  Abs.  2  lit.  c  des  Raumplanungsgesetzes  [RPG])  als 

auch im kantonalen Recht (§ 2 lit. g und h WWG) ausdrücklich festgehalte-

ne im öffentlichen Interesse liegende Planungsgrundsätze.  

4.2. 

Bauliche  Veränderungen  auf  einer  Landanlage bedürfen einer Bewilligung 
der  Baudirektion  (Ziff.1.6.4  des  Anhangs  zur  Bauverfahrensordnung 

[BVV]). § 2 WWG verlangt, dass der öffentliche Zugang zu den Gewässern 

erleichtert  wird  und  Landschaften  und  Ortsbilder  geschont  und  bauliche 

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Veränderungen  gut  gestaltet  werden.  Gemäss  § 25  KonzessionsV  sind 

Gesuche  für  die  Erstellung  von  Landanlagen  oder  Bauten  in  Gewässern 

abzuweisen,  wenn  die  projektierten  Bauten  die  Gefahr  der  Abrutschung 

oder  Senkung  der  Ufer  erhöhen,  die  Sicherheit  der  Schifffahrt  gefährden, 

die konzessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in er-

heblichem  Masse  beeinträchtigen,  den  Gemeingebrauch  des  Gewässers 

bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der 

Ufer verunmöglichen würden. Auch Gesuche für Bauten auf Landanlagen, 

für  die  in  der  Landanlagekonzession  ein  Bewilligungsvorbehalt  besteht, 

werden nach diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 KonzessionsV). 

Die  Baudirektion  Kanton  Zürich  hat  zur  Vermeidung  von  rechtsungleichen 

Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauli-

che Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Danach 

darf Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge über-

baut  werden  (Gebäude  samt  Nebenbauten  wie  Bootshäuser,  Garagen 

usw.).  Vom  See  her  dürfen  die  Gebäude  keine  zusammenhängende  An-

sicht  von  mehr  als  20  m  Länge  aufweisen.  Bei  einem  Gewässerabstand 

der  Gebäude  von  mehr  als  30  m  werden  angemessene  Erleichterungen 

von  diesen  Bestimmungen  gewährt  (Ziff.  I.1).  Neue  Gebäude  haben  auf 

Landanlagen  mit  Ausnahme  von  Bootshäusern  einen  Gewässerabstand 

von mindestens 18 m aufzuweisen. Der Minimalabstand kann in begründe-

ten  Fällen  bei  maximal  zweigeschossigen  Gebäuden  auf  8 m  reduziert 

werden, falls der Grundeigentümer bereit ist, dem Staat, wo es sinnvoll er-

scheint,  unentgeltlich  das  Baurecht  für  einen  Uferweg  einzuräumen,  oder 

wenn  gemäss  Richtplanung  feststeht,  dass  der  Seeweg  nicht  direkt  am 

Seeufer realisiert wird (Ziff. I.2).  

Gemäss konstanter Rechtsprechung wurde das Abstellen auf diese verwal-

tungsinternen  Richtlinien  als  zulässig  eingestuft  (BRKE  II  Nrn.  0054-

0056/1999  in  BEZ  1999  Nr.  29;  VB.2006.00327  in  BEZ  2007  Nr.  3  = 

RB 2006 Nr. 75; VB.2010.00630 in BEZ 2011 Nr. 25; VB.2011.00516). Die 

Zulässigkeit  wurde  hauptsächlich  damit  begründet,  dass  angesichts  der 

Entscheidungsfreiheit,  die  sich  der  Kanton  mit  der  Landanlagekonzession 

vorbehalten  habe,  und  des  Umstandes,  dass  grundsätzlich  kein Anspruch 

auf Bewilligungserteilung bestehe, an das Legalitätsprinzip hinsichtlich der 
Normstufe und –bestimmtheit geringe Anforderungen zu stellen seien. § 25 
in Verbindung mit § 27 KonzessionsV stelle daher eine genügende gesetz-

liche  Grundlage  dar.  Die  Richtlinien  würden  keine  Bestimmungen  enthal-

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ten,  welche  nicht  von  den  allgemeinen  Bestimmungen  des  Wasserwirt-

schaftsgesetzes  und  der  Konzessionsverordnung  gedeckt  würden.  Viel-

mehr gäben sie die zu beachtenden öffentlichen Interessen korrekt wieder 

(vgl. VB.2011.00516). 

Diese Rechtsauffassung wurde in einem kürzlich ergangenen Leiturteil des 

Bundesgerichts  verworfen  (BGr  1C_41/2012  vom  28.  März  2013).  Das 

oberste Gericht gelangte darin zum Schluss, dass die von der Baudirektion 

erlassenen Richtlinien nicht auf einer zureichenden gesetzlichen Grundlage 

beruhen würden. Der Bewilligungsvorbehalt für Bauten und Anlagen in alt-

rechtlichen Landanlagekonzessionen habe es dem Staat ermöglicht, lange 

Zeit  vor  der  Schaffung  einer  umfassenden  Bodennutzungsordnung  dem 

Anliegen  des  Seeuferschutzes  Rechnung  zu  tragen.  Mit  dem  Inkrafttreten 

des  Planungs-  und  Baugesetzes  am  1.  April  1976  und  des  eidgenössi-

schen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 habe sich die Rechtlage 

indessen erheblich geändert. Kantone seien seither verpflichtet, mit plane-

rischen  Mitteln See- und Flussufer möglichst freizuhalten und den öffentli-

chen Zugang und die Begehung zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Im 

Kanton Zürich seien diese Vorgaben ebenfalls im kantonalen Recht veran-

kert  (§§  8  ff.,  §  18  Abs.  2  lit.  i,  §  203  lit.  a  PBG).  Die  Planungspflicht  der 

Kantone  erstrecke  sich  auf  ihr  gesamtes  Territorium  und  schliesse  damit 

auch das im Privateigentum stehende Aufschüttungsland ein. Die Mittel der 

Raumplanung  sowie  des Natur- und Heimatschutzes erlaubten somit, den 

Seeuferschutz  nunmehr  in  umfassender  Weise  wahrzunehmen.  Zugleich 

ermöglichten  sie,  den  Schutz  aus  der  vom  Bundesrecht  verlangten  ge-

samtheitlichen Sicht anzugehen und ihn nicht allein auf das aufgeschüttete 

Land,  sondern  auf  die  ganze  – also auch die nicht aufgeschüttete  – Ufer-
zone zu erstrecken. Soweit verbindliche Normen und nutzungsplanerische 

Festlegungen  bestünden,  welche  die  Nutzung  des  Seeuferbereichs  regel-
ten  und  dabei auch  das  aufgeschüttete  Land einschlössen, sei die Baudi-

rektion  beim  Entscheid  über  die  Baukonzessionen  daran  gebunden.  Die 

Rechtslage  habe  sich  in  dieser  Hinsicht  seit  dem  letzten  Urteil  des  Bun-

desgerichts  aus  dem  Jahr  1976  grundlegend  geändert.  Die  Baudirektion 

könne  nunmehr  jedenfalls  in  diesem  nutzungsplanerisch  oder  spezialge-

setzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei entscheiden.  

Die  Bestimmung  von  §  25  KonzessionsV  würden  der  Baudirektion  keine 

Befugnis  verleihen,  für  Baukonzessionen  auf  Landanlagen  im  Interesse 

des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von 

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allgemeinen  –  auch  für  Landanlagen  geltenden  –  Vorschriften  abweiche. 
An  Bauten  und  Anlagen  könnten  demnach  nicht  unter  Verweis  auf  den 

Bewilligungsvorbehalt  höhere  Anforderungen  gestellt  werden,  als  dies  die 

gesetzlichen  Bestimmungen  und  nutzungsplanerischen  Festlegungen  ver-

langten. Es komme hinzu, dass eine abweichende Regelung für Landanla-

gen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfte, da die erwähnte 

Grundordnung auf dieser Stufe verankert sei.  

4.3. 

Der  Gewässerabstand,  den  Bauten  auf  Konzessionsland  einzuhalten  ha-

ben, ist gesetzlich geregelt (vgl. 21 WWG bzw. die seit dem 1. Januar 2011 

geltende  revidierte  bundesrechtliche  Gewässerschutzgebung  [Art.  41b  ff. 

Gewässerschutzverordnung  (GSchV)  und  Abs.  2  der  Übergangsbestim-

mung  zur  Änderung  vom  4.  Mai  2011]).  Die  Baudirektion  hat  die  Baukon-
zession  und  die  gewässerschutzrechtliche  Ausnahmebewilligung  für  das 

geplante  Umbauvorhaben  zwar  erteilt,  jedoch  die  Konzession  in  Anwen-

dung der in den Richtlinien statuierten Abstandsvorschrift mit einem Fuss-

wegrecht  verknüpft.  Aus  den  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass 

die Richtlinien der Baudirektion für die darin verankerten Baubeschränkun-

gen keine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellen. Eine andere for-

mellgesetzliche  Grundlage  für  die  behördlich  verlangte  Einräumung  eines 

unentgeltlichen  Uferwegservituts  existiert  weder  auf  kantonaler  noch  auf 

gesamtschweizerischer  Ebene.  Ein  entsprechendes  Wegrecht  kann  somit 

auch  bei  im  Privateigentum  stehen  Aufschüttungsland  nur  entweder  frei-

händig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erworben werden. Der 

rekurrentische Einwand erweist sich damit als begründet.  

Ist  somit  das  statuierte  Uferwegservitut  bereits  mangels  gesetzlicher 

Grundlage aufzuheben, kann offen bleiben, ob das Bauvorhaben die Quali-
tät einer nicht mehr bestandesgeschützten neubauähnlichen Umgestaltung 

erreicht,  welche  die  Anwendung  der  Vorschriften  für  Neubauten  auf  Kon-

zessionsland zur Folge hätte.  

5.1 

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Demge-
mäss ist Dispositivziffer III.1 der angefochtenen Verfügung insoweit aufzu-

heben,  als  damit  Dispositivziffer  III  der  Verfügung  der  Baudirektion 

(BVV 10-1938)  vom  4.  November  2010  aufgehoben  worden  ist.  Ersatzlos 

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aufzuheben  ist  Dispositivziffer  III.2  lit.  d  in  Verbindung  mit  Ziffer  III.5.  der 

angefochtenen Verfügung.  

[….]

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