# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9fd4b217-9c20-5506-ba0a-88849e7bd69e
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_05_50.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_05_50.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_05_50.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 9 novembre 2005  

Statuant sur le recours interjeté le 27 juin 2005 
(2A 05 50) 

par 

les Transports publics fribourgeois (TPF), rue des Pilettes 3, à Fribourg,  

contre 

la décision prise le 24 mai 2005 par le Préfet du district de la Sarine accordant un 
permis  de  construire  à  la  société  L.  SA,  à  Berne,  représentée  par  Me  Thomas 
Meyer, avocat à Fribourg;  

(Ilot Fenaco) 

 
 
 
 
 
 - 2 - 

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

Situés en Ville de Fribourg, sur l'arrière du Plateau de Pérolles, le long de la 
route  des  Arsenaux,  les  anciens  bâtiments  de  la  Fenaco  constituent 
actuellement une friche industrielle. 

Le  20  janvier  1998  la  Ville  de  Fribourg  a  adopté  un  premier  plan 
d'aménagement  de  détail  (PAD)  "Fenaco"  dont  le  périmètre,  d'une  surface 
totale de 8'492 m2,  se divisait  en  deux  parties  distinctes;  l'une à l'Est de la 
rue de l'Industrie se composait des parcelles 7094 à 7097 et 7174; l'autre, à 
l'Ouest  de  la  même  rue,  englobait  les  parcelles  7107  à  7109.  Cherchant la 
plus  grande  polyvalence  possible  dans  les  affectations,  le  PAD  avait  prévu 
des espaces commerciaux, de service et d'habitation.  

Une  ancienne  voie  de  chemin  de  fer  industrielle,  hors  service  depuis 
plusieurs décennies, borde tout le Sud du périmètre du PAD. 

Le 9 février 1999, la Direction des travaux publics (actuellement, la Direction 
de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions;  DAEC)  a 
approuvé  ce  PAD  en  réservant  expressément  les  préavis  des  différents 
services spécialisés consultés. En particulier, le 5 février 1998, les Chemins 
de fer fédéraux (CFF) avaient conditionné leur accord à l'obligation suivante: 
compte  tenu  de  la  proximité  des  installations  ferroviaires,  le  maître  de  l'ouvrage 
soumettra  le  plus  tôt  possible  aux  CFF,  pour  approbation,  les  plans  de  détail  des 
constructions situées à proximité des voies industrielles. Le contrôle de la distance 
entre  les nouveaux bâtiments et la voie la plus proche, le profil de l'espace libre à 
respecter, de même que les mesures de sécurité à définir seront déterminés sur la 
base des plans de détails.  

B. 

Se  fondant  sur  une  autre  conception  de  l'urbanisation  du  secteur,  le 
propriétaire  des  terrains  a  entrepris  en  2004  une  modification  du  PAD, 
restreignant  le  périmètre  aux  seules  parcelles  sises  à  l'Ouest  de  la  rue  de 
l'Industrie. Les principales options du nouveau plan sont les suivantes: 

•  Le silo  à blé  est conservé et réaffecté à l'habitation avec un concept 

de lofts occupant chacun un niveau; 

•  Le  silo  à  blé  est  rehaussé  de  quatre  niveaux  avec  l'obligation  d'un 

traitement architectural de grande qualité; 

 - 3 - 

•  Deux immeubles distincts de 25 mètres de haut bordent la route des 
Arsenaux  avec  un  lien  entre  eux  sur  les  deux  premiers  étages  côté 
rue; 

•  Deux  immeubles  distincts  de  25  mètres  de  haut  bordent  la  voie 
industrielle;  selon  le  PAD,  ces  bâtiments  peuvent  être  construits 
jusqu'à 0,85 m de la limite de l'immeuble et aucune limite particulière 
par rapport à la voie n'est prévue; 

•  Les  quatre  immeubles  définissent  un  espace  attractif  au  centre.  Un 
passage à piéton est prévu en bordure de propriété, à proximité de la 
halle de l'arsenal; il permet de relier la route de la Fonderie; 

•  Une très grande partie de l'affectation est réservée à l'habitation; 

•  Un parc à voitures couvert est prévu au centre de l'îlot; 

•  En ce qui concerne l'ancienne voie industrielle adjacente, les auteurs 
du  PAD  ont  retenu  comme  l'hypothèse  que  cet  espace  servira  à  la 
circulation piétonne et cycliste.   

Le projet a été mis à l'enquête publique le 26 mars 2004.  

faisant  valoir  pour 

Le 30 mars 2004, les Transports publics fribourgeois (TPF) ont déposé une 
opposition auprès du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) 
le  changement  d'affectation 
en 
fondamental de la zone est incompatible avec les projets de développement 
futurs prévus sur la voie industrielle soit par l'entreprise de transport, soit par 
le canton. Les TPF ont repris leurs critiques, le 25 août 2004, dans le cadre 
de l'examen final du dossier de modification du PAD. 

l'essentiel  que 

Le  16  août  2004,  le  Service  cantonal  des  transports  et  de  l'énergie  a 
préavisé  favorablement  le  projet  de  modification  en  relevant,  s'agissant  de 
l'ancienne  voie  industrielle,  que  le  Conseil  d'Etat  l'a  chargé  de  mener  une 
étude  concernant  l'implantation  d'un  nouveau système de transport utilisant 
la voie industrielle et reliant la gare au plateau de Pérolles. Le service a donc 
requis que cet élément soit précisé dans le chapitre 4 du règlement du PAD 
et qu'une telle utilisation de la voie industrielle soit réservée. 

La  Communauté  urbaine  des  transports  de  l'agglomération  fribourgeoise 
(CUTAF) a également émis un préavis positif avec condition sur le projet de 
modification  du  PAD.  Elle  n'a  fait  aucune  objection  en  relation  avec  la  voie 
industrielle.  

 - 4 - 

Le  13  juillet  2004,  le  Conseil  communal  a  adopté  la  modification  du  PAD 
"Fenaco",  à  condition  que  la  distance  à  respecter  entre  la  voie  industrielle  et  la 
propriété de Fenaco soit réglée entre les deux propriétaires concernés. 

C. 

Sans attendre la décision définitive sur la procédure de modification du PAD, 
l'entreprise L. SA a déposé, le 30 avril 2004, six demandes de permis afin de 
démolir  les  anciennes  constructions  (sauf  le  silo)  et  d'ériger  à  la  place  des 
bâtiments  neufs  de  logement,  de  bureaux  et  de  commerce  sur  quatre 
terrasses,  de  surélever  et  de  transformer  en  logement  le  silo  existant  et de 
construire un parking. 

Lors de la mise à l'enquête publique, les TPF ont confirmé, le 11 mai 2004, 
l'opposition  qu'ils  avaient  formulée  le  30  mars  2004  en  soulignant  que  la 
nouvelle  affectation  des 
les  projets  de 
développement futurs de la ligne industrielle. 

incompatible  avec 

lieux  est 

Consultés  à  titre  de  service  spécialisé  sur  les  projets  de  construction,  les 
TPF ont réitéré leur opposition le 7 décembre 2004. Ils ont en outre exigé le 
respect d'une liste de conditions liées à la reprise de l'exploitation de la ligne 
par des trains. Ils ont indiqués en particulier que, pour diverses raisons internes 
à  l'entreprise,  la  ligne  de  contact  de  15'000  volts  a  été  déposée  provisoirement et 
sera  rétablie  en  temps  opportun.  Par  conséquent,  le  maître  de  l'ouvrage  et  les 
futurs  propriétaires  ne  pourront  s'opposer  à  son  rétablissement,  la  concession 
d'utilisation de ce terrain étant toujours en vigueur. La voie industrielle doit donc être 
considérée comme "en service".  

D. 

Le  25  février  2005,  le  SeCA  a  établi  son  préavis  de  synthèse  sur  la 
modification du PAD "Fenaco". Tenant compte des remarques des TPF, il a 
proposé de modifier le projet de PAD en supprimant l'art. 10.3 du projet de 
règlement  du  PAD  (qui  prévoyait  que  la  voie  industrielle  servirait  de  piste 
cyclable et piétonne) et en le remplaçant par une nouvelle disposition ayant 
la teneur suivante: 

En ce qui concerne l'ancienne voie industrielle, son utilisation reste réservée et sera 
conforme  aux  conclusions  de  l'étude  menée  par  le  Service  des  transports  et  de 
l'énergie  (STE),  sur  mandat  du  Conseil  d'Etat.  Cette  étude concerne  l'implantation 
d'un nouveau système de transport utilisant la voie industrielle et reliant la gare au 
Plateau de Pérolles. 

Le  2  mars  2005,  la Direction de l'aménagement, de l'environnement  et des 
constructions  a  approuvé  la  modification  du  PAD.  S'agissant  de  la  voie 
industrielle,  elle  a  entériné  les  propositions  faites  par  le  SeCa  dans  son 
préavis de synthèse. 

 - 5 - 

E. 

La décision d'approbation n'a pas été contestée, de sorte que la modification 
du PAD est actuellement entrée en force de chose décidée. 

Le 15 avril 2005, le SeCA a établi un préavis favorable à la construction des 
immeubles situés dans le périmètre du PAD modifié. Rappelant que l'ancien 
plan prévoyait déjà l'aménagement de logements dès le 1er étage le long de 
la voie industrielle, le service a estimé que le nouveau PAD ne modifie pas 
fondamentalement  l'affectation  qui  avait  été  admise  précédemment.  A  son 
avis,  l'étude  concernant  l'implantation  d'un  nouveau  système  de  transport 
utilisant  la  voie industrielle commandée par le Conseil d'Etat doit concerner 
un  système  de  transport  urbain  qui  ne  peut  pas  être  en  contradiction  avec 
les diverses affectation de la ville, dont l'habitat reste la principale. Dans ce 
cadre, le SeCA s'est référé à l'étude d'Alain Fidanza, architecte, du 27 juillet 
2004, qui indique que des systèmes de transport urbain existent qui seraient 
compatibles avec les habitations situées en bordure. 

Par décision du 24 mai 2005, le Préfet du district de la Sarine a accordé les 
autorisations  de  construire  requises  par  L.  SA  et  rejeté,  en  tant  que 
recevable,  l'opposition  des  TPF.  Se  référant  à  l'avis  du  SeCA  du  15  avril 
2005,  l'autorité a considéré que les bâtiments projetés n'empêchent pas ou 
ne  rendent  pas  considérablement  plus  difficile  une  réhabilitation  de  la  voie 
industrielle. Elle a constaté, par ailleurs, que les constructions projetées sont 
en tous points conformes au PAD. 

F. 

Agissant  le  27  juin  2005,  les  TPF  ont  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  la  décision  préfectorale  du  24  mai  2005  dont  ils  demandent 
principalement  l'annulation,  sous  suite  de  frais  et  dépens.  Subsidiairement, 
la société recourante conclut à l'annulation de la décision d'approbation de la 
modification  du  PAD  "Fenaco"  et  au  renvoi  du  dossier  à  la  Direction  pour 
nouvelle  décision,  étant  entendu  que  la  décision  préfectorale  relative  aux 
permis de construire est annulée en conséquence. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  TPF  font  valoir  qu'à  l'heure  actuelle,  la 
voie  industrielle  est  provisoirement  inexploitée,  mais  sans  pour  autant  être 
hors  service.  Ils  affirment  que  l'implantation  d'un  système  de  transport  fait 
l'objet d'une étude. Le projet a été déposé par leurs soins auprès de l'Office 
fédéral  des  transports.  Ce  nouveau  moyen  de  transport  doit,  à  terme, 
desservir, dans un premier temps, le plateau de Pérolles et l'Université, puis, 
dans un deuxième temps, relier la gare de Fribourg au centre de Marly, par 
le  pont  de  Pérolles.  Dans  ce  but,  un  mandat  a  été  confié  par  l'entreprise 
recourante à un bureau d'ingénieur qui a élaboré un projet détaillé devisé à 
un montant avoisinant 70 millions de francs. Ce projet entre désormais, à la 

 - 6 - 

demande de la recourante, dans le cadre de la deuxième étape de Rail 2000 
établie au niveau fédéral. 

Sur le plan juridique, les TPF invoquent une violation de l'art. 10.3 du PAD. A 
leur  avis,  cette  disposition  comprendrait  implicitement  l'obligation  générale 
de s'assurer du respect des exigences légales relatives à l'environnement et 
aux constructions prévues le long de la voie de chemin de fer. Ils invoquent 
également  de  multiples  violations  du  droit  fédéral  relatives  aux  normes  à 
respecter  en  matière  ferroviaire  quant  aux  distances,  au  bruit,  aux  lignes 
électriques, aux alignements à prévoir le long des infrastructures. Ils citent à 
cet  égard  tout  une  liste  de  dispositions  de  droit  fédéral  qui  auraient  été 
ignorées. En particulier, ils se plaignent d'une violation de l'art. 18m de la loi 
fédérale sur les chemins de fer (LCdF; RS 742.101) qui prévoit: 

•  que 

l'établissement  ou 

la  modification  de  constructions  ou 
d'installations  annexes  ne  peuvent  être  autorisées  qu'avec  l'accord 
de  l'entreprise  ferroviaire  si  cette  installation  annexe  affecte  des 
immeubles appartenant à l'entreprise ou leur est contiguë, ou encore 
risque de compromettre la sécurité de l'exploitation (al. 1);  

•  qu'avant  d'autoriser  une  installation  annexe,  l'autorité  cantonale 
consulte  l'Office  fédéral  des  transports  à  la  demande  d'une  partie 
lorsqu'aucun  accord  entre  le  maître  de  l'ouvrage  et  l'entreprise 
ferroviaire n'a été trouvé, lorsque l'installation annexe peut empêcher 
ou rendre considérablement plus difficile une extension ultérieure de 
l'installation ferroviaire, ou lorsque le terrain à bâtir est compris dans 
une  zone  réservée  ou  touchée  par  un  alignement  déterminé  par  la 
législation ferroviaire (al. 2). 

La  société  recourante  se  plaint  d'une  manière  générale  que  dans  la 
procédure  d'octroi  des  permis  de  construire,  le  problème  de  la  proximité 
immédiate des projets de construction avec la voie de chemin de fer n'a pas 
été  examiné;  ce  faisant,  les  autorités  compétentes  auraient  violé  son  droit 
d'être entendue. 

Subsidiairement,  les  TPF  entendent  remettre  en  cause  la  légalité  du  PAD 
approuvé.  Ils estiment  que  la  réserve  figurant à l'art. 10.3 du règlement du 
PAD  leur  laissait  croire  qu'elle  englobait  les  règles  fédérales  relatives  aux 
distances et aux mesures de protection à observer le long d'une voie ferrée. 
C'est pour cette raison qu'il n'ont pas contesté la décision d'approbation. Si 
tel  n'est  pas  le  cas,  ils  considèrent  avoir  été  induit  en  erreur  et  avoir  été 
incités à ne pas recourir. Dans ces conditions, ils jugent pouvoir remettre en 
cause  la  légalité  du  PAD  à  l'occasion  de  la  contestation  du  permis  de 
construire.  Dans  cette  perspective,  ils  reprennent  contre  le  PAD  les 
arguments invoqués contre les permis de construire.  

G. 

 - 7 - 

Le 29 août 2005,  L. SA a déposé ses observations sur le recours dont elle 
conclut au rejet sous suite de frais et dépens. Elle relève qu'elle dispose d'un 
droit de vue, datant de 1947, sur la voie industrielle qui lui garantit qu'aucune 
installation (mur, etc.) ne soit construite le long de la voie. Elle souligne que 
la voie  industrielle  n'a  jamais fait  partie  du réseau des lignes de chemin de 
fer. Cette voie disposait d'une installation électrique de 600 V, alors que les 
lignes  CFF  nécessitent  du  courant  à  15'000  V.  Si  l'intimée  reconnaît  qu'un 
nouveau système de transport réactivant la voie industrielle fait l'objet d'une 
étude,  elle  indique  cependant  que  cette  étude  se  fonde  sur  un  rapport  du 
Conseil  d'Etat  du  17  janvier  2004  (BGC  2004  p.  328)  où  il  est  notamment 
précisé ce qui suit: 

"En  résumé,  la  prolongation  de  trains  régionaux  jusqu'au  plateau  de  Pérolles 
supposerait  des  investissements  et  des  coûts  d'exploitation  très  élevés  et 
n'apporterait  qu'une  modeste  amélioration  de  l'offre  des  transports  publics  sur  le 
plateau de Pérolles … En conclusion, le Conseil d'Etat relève que la desserte par le 
train  n'est  manifestement  pas  une  solution  propre  à  répondre  efficacement  au 
problème des transports sur le plateau de Pérolles. Une solution favorable pourrait 
consister  en  une  mise  en  service  de  bus  supplémentaires  aux  heures  de  pointe. 
Une  autre  variante,  plus  innovatrice,  réside  dans  la  construction  d'un  système 
automatique de desserte du plateau de Pérolles avec les prolongements possibles 
jusqu'à des sorties d'autoroutes".    

L'intimée  mentionne  également  qu'une  desserte  du  secteur  par  le  train  n'a 
jamais  été  proposée  par  la  CUTAF  et  que  la  réhabilitation  de  la  voie  n'est 
pas  mentionnée  dans  le  projet  de  plan  cadre  2020  de  l'agglomération  de 
Fribourg.  Se  fondant  sur  ses  propres  recherches  quant  aux exigences  d'un 
système léger de transport automatique du type qui est soumis à l'étude du 
Service  des  transports  et  de  l'énergie,  l'intimée  constate  qu'il  s'agit  d'une 
technologie  assez  simple  de  véhicules  légers  et  non  bruyants  tractés  par 
câble.  L'utilisation  de  ce  moyen  n'est  pas  en  contradiction  avec  l'habitat, 
étant  entendu  que  le  site  de  la  voie  existante  (10  m  de  largeur  au  point  le 
plus étroit) a la capacité de recevoir un tel système. Selon l'intéressée, l'art. 
10.3  du  PAD  réserve  dans  ce  but  l'utilisation  de  la  voie  industrielle  et  non 
pas pour  permettre  le  passage  d'un autre type  de  transport,  notamment un 
train. Sous l'angle juridique, l'intimée conteste que la procédure relative aux 
chemins  de  fer  s'applique  à  la  présente  affaire  dès  lors  que,  selon  l'art.  1 
al. 1  de  l'ordonnance  sur les infrastructures  ferroviaires  non assujetties à la 
loi sur les chemins de fer, les infrastructures ferroviaires qui ne servent pas 
au  transport  concessionnaire  des  voyageurs  et  qui  ne  sont  pas  ouvertes  à 
l'accès au réseau ne sont pas soumises à la loi sur les chemins de fer. Par 
ailleurs, une procédure d'adoption de plan au sens de l'art. 18 ss LCdF n'est 
pas engagée. L'intimée constate enfin qu'aucune zone réservée au sens de 
l'art.  18n  LCdF  n'a  été  ordonnée.  S'agissant  du  PAD,  elle  estime  que  ce 
document détermine de façon claire et détaillée l'affectation des bâtiments et 

 - 8 - 

H. 

I. 

leur position le long de la voie industrielle. La distance à respecter jusqu'à la 
voie  est  définie.  L'affectation  des  immeubles  à  l'habitation  et  à  des 
entreprises dans le secteur secondaire et tertiaire l'est également. Dès lors, 
la recourante a pu se faire une idée précise de l'utilisation des bâtiments et 
des  distances  lors  de  la  procédure  d'adaptation  du  PAD.  Elle  ne  peut  pas 
remettre  en  cause  ces  acquis  dans  le  cadre  de  la  procédure  de  permis  de 
construire. 

Dans  leurs  observations  respectives,  la  Ville  de  Fribourg,  le  Préfet  de  la 
Sarine et le SeCA concluent au rejet du recours. 

Le  2  novembre  2005,  sur  injonction  du  Juge  délégué  à  l'instruction  du 
recours,  la  recourante  a  produit  le  projet  soumis  le  19  juin  2001  à  l'Office 
fédéral  des  transports  et  quelques  documents  annexes.  Invitée  à  déposer 
une copie de la concession lui permettant d'exploiter la voie litigieuse, elle a 
communiqué  une  copie  de  la  convention  entre  les  CFF  et  les  GFM  du 
18 juillet 1968 autorisant les GFM à exploiter cette voie de raccordement.  La 
recourante  a  expliqué  que  l'exploitation  d'une  voie  de  raccordement  n'est 
pas soumise à une concession. Toutefois, la convention avec les CFF a été 
résiliée  par  le  TPF  étant  donné  que  cette  voie  de  raccordement  est 
temporairement  mise  hors  service.  Une  concession  sera  requise  pour 
l'exploitation dans le cadre du projet soumis à l'Office fédéral des transports. 

En droit: 

1.   a)  Selon  l'art.  176  al.  2  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), en matière de permis de construire, ont 
qualité  pour  recourir  devant  le  Tribunal  administratif  le  requérant,  les 
opposants ainsi que les autorités qui y sont habilitées par la loi. 

En  l'occurrence,  aucune  disposition  légale  n'habilite  les  Transports  publics 
fribourgeois  à  agir  en  tant  qu'autorité  devant  le  Tribunal  administratif;  la 
société recourante ne peut donc pas se prévaloir de sa fonction d'autorité de 
préavis en matière ferroviaire pour contester l'octroi du permis de construire. 
En  revanche,  l'intéressée  est  propriétaire  de  la  parcelle  7035, voisine de la 
construction litigieuse, et, à ce titre, elle a formulé une opposition au projet. 
Elle peut donc recourir en sa qualité d'opposante déboutée. 

 - 9 - 

b)  Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits 
(art. 80 ss du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1).  

c)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
le  grief 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

2. 

Contrairement  aux  affirmations  de  la  recourante,  l'autorité  intimée  n'a  pas 
violé le droit en ne requérant pas l'accord formel de l'entreprise ferroviaire au 
sens  de  l'art.  18m  al.  1  LCdF  avant  de  statuer  et  en  ne  soumettant  pas  le 
projet à l'office fédéral des transports en application de l'art. 18m al. 2 LCdF 
lorsqu'il est apparu que les TPF s'opposaient à la construction. 

Il ressort en effet clairement du dossier que  la voie industrielle litigieuse est 
hors  service.  Elle  ne  bénéficie  d'aucune  concession,  ni  même  d'une 
convention  pour  l'exploitation  d'une  voie  de  raccordement.  Contrairement  à 
ce  qu'elle  affirmait  devant  les  autorités  inférieures, la recourante  a  reconnu 
durant  l'instruction  ne  pas  disposer  d'une  concession  et  que  l'ancienne 
convention  pour  l'exploitation  d'une  voie  de  raccordement  a  été résiliée.  La 
voie n'a donc pas d'accès au réseau. L'installation existante n'est composée 
que  de  bouts  de  rails,  sans  caténaire.  Dans  ces  conditions,  il  ne  saurait 
s'agir  d'une  infrastructure  ferroviaire  assujettie  à  la  loi  fédérale  sur  les 
chemins  de  fer  (cf.  art.  1  al.  1  de  l'ordonnance  sur  les  infrastructures 
ferroviaires  non-assujetties  à  la  loi  sur  les  chemins  de  fer;  RS  742.120). 
Partant,  toutes  les  dispositions  particulières  aux  chemins  de  fer  invoquées 
par la recourante ne sont pas applicables à la présente affaire. 

Le  fait  que  le  conseil  d'administration  de  la  recourante  ait,  de  sa  propre 
initiative, émis le vœu de voir la voie industrielle réactivée dans le cadre de 
la 2ème étape de Rail 2000 ne change rien à ce qui précède. La lettre du 19 
juin  2001  à  l'Office  fédéral  des  transports  se  limite  à  une  "proposition 
d'étudier la prolongation de la ligne Fribourg, Morat - Anet au-delà de la gare 
CFF en direction du plateau de Pérolles, voire de Marly". Il n'y a là aucune 
obligation  ni  aucun  engagement  de  part  et  d'autre.  Le  document 
extrêmement sommaire intitulé "Etude de faisabilité et Devis estimatif" du 1er 
juin  2001  qui  a  été également  communiqué  aux  autorités  fédérales  n'a  pas 
non  plus  de  portée  juridique  particulière.  Les  démarches  préliminaires 
effectuées par la recourante auprès de la Confédération n'ont pas pour effet 
de transformer la voie industrielle désaffectée en une installation ferroviaire. 

 
 
 
- 10 - 

On peut noter d'ailleurs que l'Office fédéral des transports n'a pas placé les 
terrains  en  cause  dans  une  zone  réservée  au  sens  de  l'art.  18n  LCdF  et 
qu'aucune procédure d'approbation des plans selon les art. 18 ss LCdF n'est 
actuellement ouverte. 

Peu  importe  également  que,  lors  de  l'approbation  initiale  du  PAD  en  1999, 
les CFF aient  été invités à se déterminer sur le projet et que les conditions 
qu'ils avaient émises à l'époque aient été reprises par la Direction. On peut 
se  demander  si,  en  1999,  la  voie  désaffectée  était  encore  une  installation 
ferroviaire  et  si  la  consultation  des  CFF  était  bien  nécessaire.  Il  suffit  de 
constater qu'aujourd'hui en tout cas, la voie n'est pas soumise à la LCdF et 
que rien ne justifie l'application de cette loi. 

3.  a)  Le PAD modifié, approuvé le 2 mars 2005, fixe clairement l'implantation des 
bâtiments  dans  le  périmètre  concerné.  Il  en  ressort  que  les  bâtiments  en 
bordure  de  la  voie  industrielle  peuvent  être  construits  jusqu'à  0,85  m  de  la 
limite  de  la  parcelle  et  qu'aucune  distance particulière  par  rapport à  la  voie 
n'est  à  respecter.  La  réserve  émise  par  le  conseil  communal  le  13  juillet 
2004  qui  adoptait  le  PAD  à  condition  que  la  distance  à  respecter  entre  la 
voie  industrielle  et  la  propriété  soit  réglée  entre  les  deux  propriétaires  est 
manifestement  tombée  lorsque  la  Direction  a  approuvé  la  modification  du 
PAD nonobstant le désaccord des propriétaires. 

Dans  la  mesure  où  les  bâtiments  faisant  l'objet  du  permis  de  construire 
litigieux  respectent,  à  l'évidence,  l'implantation  prévue  par  le  PAD,  il  ne  fait 
pas de doute que l'autorité intimée n'a pas violé la loi en accordant le permis 
sollicité. 

b)  L'art.  10.3  du  règlement  du  PAD,  modifié  au  cours  de  la  procédure 
d'approbation,  n'implique  en  aucune  manière  que  la  Direction  compétente 
aurait introduit par ce biais l'obligation implicite de respecter les règles de la 
LCdF ou qu'elle aurait réservé la possibilité de réactiver la voie pour y faire 
passer  des  trains,  ce  qui  impliquerait  de  repousser  l'implantation  des 
constructions pour respecter d'éventuelles limites aux rails ou pour anticiper 
des exigences en matière de protection contre le bruit. 

Le texte clair de cet art. 10.3 ne laisse planer aucun doute sur la volonté de 
la Direction de limiter sa portée à la seule préservation de l'emprise actuelle 
de  la  voie.  Dans  ce  sens,  elle  a  exclu  que  la  voie puisse  actuellement  être 
transformée  en  piste  cyclable  ou  en  espace  piéton  comme  en  avaient 
initialement  l'intention  les  concepteurs  du  PAD.  La réserve  de  l'art.  10.3  ne 
va  pas  au-delà.  Il  n'a  jamais  été  question  que  la  présence  de  la  voie 
restreigne les possibilités de construire dans le périmètre du PAD révisé dès 
lors  que  l'autorité  d'approbation  n'avait  pas  à  l'esprit  une  réactivation  de  la 

 
 
- 11 - 

voie  pour  le  passage  de  trains  -  comme  le  soutient  la  recourante  -  mais 
éventuellement  une  nouvelle  affectation  de  l'espace  disponible  pour  un 
nouveau  système  de  transport.  L'implantation  des  bâtiments  à  proximité 
immédiate  de  la  voie  n'a  fait  l'objet  d'aucune  réserve  de  la  part  de  la 
Direction  et  s'avère  pleinement  applicable.  Il  est  évident  que  si  l'autorité 
d'approbation  avait  voulu  restreindre  les  possibilités  de  construire  dans  le 
périmètre  du  plan,  notamment  en  modifiant  les  implantations  prévues  des 
bâtiments  pour  imposer  des  distances  minimales  par  rapport  à  la  voie 
industrielle, elle l'aurait dit expressément. Selon son texte, l'art. 10.3 se limite 
à  préserver  la  parcelle  supportant  les  voies  -  soustraite  à  toute  autre 
affectation  pour  le  moment  -  mais  ne  déploie  aucune  influence  sur  les 
terrains voisins. 

Cette  interprétation  littérale  de  l'art.  10.3  est  confirmée  par  la  lecture  du 
rapport  du  Conseil  d'Etat  du  17  janvier  2004  (BGC  2004  p.  328)  qui  exclut 
expressément  l'utilisation  de  trains  régionaux  sur  cette  voie  et  réserve 
uniquement,  cas  échéant,  l'aménagement  un  système  automatique  de 
desserte.  C'est  dans  ce  sens  qu'il  a  confié  un  mandat  d'étude  au  Service 
cantonal des transports et de l'énergie. Cette réserve d'un système novateur 
non  bruyant  et  peu  volumineux  ne  semble  pas  exiger  un  dégagement  des 
constructions  au-delà  de  l'emprise  actuelle  de  la  voie.  En tout cas, cela n'a 
pas été voulu par les concepteurs du PAD, ni par l'autorité d'approbation qui 
a  confirmé  sans  restriction 
l'implantation  des  bâtiments  à  proximité 
immédiate des voies. 

C'est donc en vain que la recourante se plaint d'une violation de l'art. 10.3 du 
règlement du PAD. 

4. 

En  réalité,  par  leur  recours,  les  TPF  entendent  remettre  en  cause  la 
modification du PAD approuvée le 2 mars 2005. 

a)  Selon  une 

jurisprudence  constante, 

le  contrôle  préjudiciel  d'un  plan 
d'affectation  en  vigueur  dans  le  cadre  d'une  procédure  de  permis  de 
construire est exclu lorsque les circonstances ou les dispositions légales ne 
se sont pas modifiées de manière importante depuis l'adoption du plan (ATF 
131 II 103, consid. 2.4.1, p. 110; 127 II 103, consid. 6 b, p. 105; 121 II 317 
consid. 12 c, p. 346). L'exclusion du contrôle préjudiciel du plan est d'autant 
plus justifiée lorsque l'administré touché par le plan pouvait déjà au moment 
de  son  adoption  se  rendre  compte  des  restrictions  qu'il  implique  et  lorsqu'il 
disposait, alors, de la possibilité de défendre ses intérêts (JAB 1993 p. 304). 

b)  En  l'occurrence,  le  PAD  litigieux  est  entré  en  force.  Les  TPF  n'ont  pas 
contesté la décision d'approbation du 2 mars 2005 et sont donc forclos pour 

 
 
 
 
- 12 - 

remettre  en  cause  cette  planification  dans  le  cadre  de  la  procédure  de 
permis  de  construire.  En  effet,  quelques  mois  seulement  après  son 
approbation,  le  PAD  modifié  garde  manifestement  toute  son  actualité  et 
aucune  raison  objective  ne  justifie  de  revoir  les  solutions  qui  ont  été 
adoptées  après  le  déroulement  d'une  procédure  au  cours  de  laquelle  la 
recourante  a  été  entendue  et  a  pu  faire  valoir  ses  droits.  Le  fait  que  les 
autorités  ne  se  soient  pas  formellement  prononcées  sur  son  opposition  du 
30  mars  2004  est  sans  pertinence.  Si  l'intéressée  estimait  que  la  Direction 
avait  violé  son  droit  d'être  entendue  en  refusant  de  considérer  sa  lettre 
comme  étant  une  opposition,  il  lui  incombait  de  recourir  dans  les  30  jours 
contre  la  décision  d'approbation  qui  ne  tenait  pas  compte  de  ses  critiques. 
N'ayant pas agi de la sorte, elle a accepté la décision du 2 mars 2005 et ne 
peut  plus  la  remettre  en  cause  à  l'occasion  de  l'octroi  du  permis  de 
construire. 

Comme  il  a  été  vu  ci-dessus,  la  portée  de  l'art.  10.3  du  règlement  du  PAD 
est limpide. En aucun cas, les TPF ne pouvaient sérieusement croire qu'en 
introduisant cette disposition à la place de ce que prévoyait le projet de PAD, 
la  Direction  entendait  réserver  une  reprise  d'un 
ferroviaire  et 
implicitement  le  respect  de  la  législation  en  la  matière.  L'implantation  des 
bâtiments à proximité immédiate de la voie - approuvée sans restriction par 
la  Direction  -  est  tellement  claire  que  la  portée  du  PAD  modifié  ne  pouvait 
pas échapper à la recourante. 

trafic 

Il s'ensuit que le PAD modifié ne peut plus être remis en cause dans le cadre 
de la procédure de permis de construire et que les griefs visant le bien-fondé 
de cette planification, entrée en force, sont manifestement irrecevables. 

c)  Au demeurant, dans la mesure où la législation fédérale sur les chemins de 
fer  n'est  pas  applicable  à  la  présente affaire,  les  griefs  de violation du droit 
fédéral  formulés  par  la  recourante  à  l'encontre  du  PAD  sont  de  toute 
manière sans fondement.  

le  projet  défendu  par 

faut  par  ailleurs  rappeler  que 

Il 
le  conseil 
d'administration des TPF ne trouve assise ni dans le plan directeur cantonal, 
ni dans le plan directeur des circulations de la Ville de Fribourg; il n'a pas été 
pris  en  considération  par  la  CUTAF  lorsqu'elle  a  étudié  les  transports  de 
l'agglomération  fribourgeoise  et  s'oppose  de  front  à  l'avis  du  Conseil  d'Etat 
publié  dans  le  rapport  du  17  janvier  2004.  Le  "projet"  présenté  en  2001  à 
l'Office fédéral des transports dans le cadre de la 2ème étape de Rail 2000 ne 
se  révèle  n'être,  au  stade  actuel,  qu'un simple  vœu formulé  par l'entreprise 
ferroviaire auprès des autorités fédérales auquel, après plus de quatre ans, 
ces dernières n'ont encore donné aucune suite concrète, à supposer qu'elles 
en donnent une. Un tel "projet" issu de la seule entreprise de transport, sans 

 
 
- 13 - 

aucun  appui  dans  un  plan  directeur  ou  une  conception  globale  des 
transports,  n'est  pas  suffisant  pour 
faire  obstacle  à  une  démarche 
d'aménagement  conforme à la volonté actuelle d'urbanisation de la Ville de 
Fribourg, telle qu'elle ressort de la planification en vigueur. Même en qualité 
de  propriétaire  du  terrain  supportant  l'ancienne  ligne,  la  recourante  n'a  pas 
un  droit  à  établir  une  nouvelle  liaison  ferroviaire  en  dehors  de  toute 
planification cantonale, régionale ou locale; elle ne peut donc pas exiger une 
affectation des terrains non prévue par le planificateur local et en opposition 
avec ses intentions de développement. Pour le surplus, la question relève de 
l'opportunité et, à ce titre, échappe au contrôle du Tribunal administratif (art. 
78 CPJA).    

5.  a)  Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est 

recevable. 

301.108; 202.33.1