# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fb075f19-8bb2-5807-93fb-b7bfa80891e6
**Source:** Wettbewerbskommission ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-09-25
**Language:** de
**Title:** Interchange Fees für die Debitkarten von Visa: Verfügung über vorsorgliche Massnahmen vom 25. September 2023
**Docket/Reference:** Interchange%20Fees%20f%C3%BCr%20die%20Debitkarten%
**URL:** https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2023/interchange_fees_debitkarten_von_visa_verfuegung_ueber_vorsorgliche_massnahmen_vom_25_september_2023.pdf.download.pdf/Interchange%20Fees%20f%C3%BCr%20die%20Debitkarten%20von%20Visa_Verf%C3%BCgung%20%C3%BCber%20vorsorgliche%20Massnahmen%20vom%2025.%20September%202023.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 

HINWEIS:  Diese  Verfügung  wurde  durch  das  Bundesverwaltungsgericht 
(Urteil  B-5972/2023  vom  28.2.2024)  und  das  Bundesgericht  (Urteil 
2C_170/2024  vom  4.12.2024)  bestätigt  und  ist  damit  rechtskräftig.  Das 
Hauptverfahren wurde mit Verfügung vom 18.7.2025 abgeschlossen.

Verfügung 

vom 25. September 2023

Untersuchung 22-0523 gemäss Art. 27 KG betreffend 
Interchange Fees für Debitkarten von Visa 
vorsorgliche Massnahmen

Visa Europe Ltd., Head Office, 1 Sheldon Square, London W2 6TT, 
PO Box 39662, London W2 6WH, Vereinigtes Königreich  

vertreten durch Dr. Franz Hoffet, Dr. Richard Stäuber und Jonas J. 
Krull, Homburger AG, Prime Tower, Hardstrasse 201, 8005 Zürich 

Visa / Gesuchstellerin 

Laura Melusine Baudenbacher (Präsidentin, Vorsitz), 
Danièle Wüthrich-Meyer (Vizepräsidentin), Armin Schmutzler 
(Vizepräsident), Florence Bettschart-Narbel, Nicolas Diebold, 
Pranvera Këllezi, Igor Letina, Gerd Mühlheußer, Martin Rufer 

in Sachen 

Beteiligte 

Besetzung 

Inhaltsverzeichnis 

A 

B 

Verfahren .................................................................................................................... 3 

Sachverhalt ................................................................................................................ 4 

Interchange Fees ......................................................................................................... 5 
B.1 
Das 4-Parteien-System bei Zahlkarten .................................................................... 5 
B.1.1 
Kategorien von Interchange Fees ............................................................................ 6 
B.1.2 
B.2  Frühere kartellrechtliche Verfahren .............................................................................. 7 
B.3  Ergebnis der Vorabklärung 22-0514 ............................................................................ 8 
B.4  Aktuelle Situation ....................................................................................................... 11 

C 

D 

Vorbringen von Visa ................................................................................................ 11 

Erwägungen ............................................................................................................. 12 

D.1  Vorsorgliche Massnahmen......................................................................................... 12 
D.1.1 
Formelle Voraussetzungen .................................................................................... 12 
D.1.1.1  Eröffnung einer Untersuchung ............................................................................. 12 
D.1.1.2  Zuständigkeit ....................................................................................................... 12 
D.1.1.2.1  Erlass vorsorglicher Massnahmen ....................................................................... 12 
D.1.1.2.2  Instruktion vorsorglicher Massnahmen ................................................................. 13 
Superprovisorischer Erlass .................................................................................... 14 
D.1.2 
D.1.3 
Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften ............................................................. 14 
D.1.4  Materielle Voraussetzungen .................................................................................. 15 
D.1.4.1  Beantragung einer gesetzeswidrigen Massnahme ................................................ 15 
D.1.4.2  Praxisgemässe Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen ....... 17 
D.1.4.3  Nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil (Nachteilsprognose) ...................... 18 
D.1.4.4  Dringlichkeit ......................................................................................................... 20 
D.1.4.5  Verhältnismässigkeit ............................................................................................ 22 
D.1.4.6  Hauptsachenprognose ......................................................................................... 24 
D.1.4.7  Ergebnis .............................................................................................................. 25 
D.2  Entzug der aufschiebenden Wirkung ......................................................................... 25 

E 

F 

Kosten ...................................................................................................................... 25 

Dispositiv ................................................................................................................. 26 

2 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
A 

Verfahren 

1.  Mit Schreiben vom 29. September 2022 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskom-
mission (nachfolgend: Sekretariat) eine Vorabklärung gemäss Art. 26 KG1 mit dem Titel «22-
0514: Debitkarten Interchange Fees». Die Vorabklärung umfasste sämtliche Debitkarten der 
internationalen Vier-Parteien-Systeme Visa und Mastercard. Anlass dafür bildete das Auslau-
fen der in früheren Vorabklärungen definierten sogenannten «Safe Harbors» für Interchange 
Fees  für  Debitkarten.  Das  Sekretariat  hatte  in  der  Form  von  Anregungen  gemäss  Art. 26 
Abs. 2 KG Bedingungen definiert, bei deren Einhaltung auf die Markteinführungsphase limi-
tierte Interchange Fees als kartellrechtlich unproblematisch qualifiziert werden konnten.2 Ziel 
dieser neueröffneten Vorabklärung war es abzuklären, ob eine einvernehmliche Regelung der 
Interchange-Gebühren mit Visa und Mastercard möglich wäre.3 

2. 
Anhand der in der Vorabklärung erfolgten Austausche zeigte sich, dass mit Visa keine 
gemeinsame  Grundlage  für  eine  einvernehmliche  Regelung  gefunden  werden  konnte.  Visa 
erachtete die vom Sekretariat vorgeschlagenen Sätze als zu tief und verlangte höhere Sätze. 
Das Sekretariat teilte Visa schliesslich mit Schreiben vom 9. Mai 2023 mit, dass es sich ange-
sichts  der  bisherigen  Praxis  zu  Interchange  Fees  nicht  in  der  Lage  sehe,  im  Rahmen  einer 
Vorabklärung Interchange Fees in der von Visa geforderten Höhe zuzulassen. Es bedürfe hier-
für vertiefter Abklärungen, weshalb das Sekretariat bei der Präsidentin der Wettbewerbskom-
mission (nachfolgend: WEKO) die Eröffnung einer Untersuchung beantragen werde.4 

3. 
Am 22. Mai 2023 reichte Visa eine Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG bezüglich 
«der geplanten Einführung dauerhafter inländischer Interchange Fees für Visa Debit / V PAY» 
ein.5  Unter  anderem  beantragte  Visa  darin,  dass  für  die  Dauer  eines  allfälligen  Verfahrens 
nach den Art. 26–30 KG eine Übergangslösung zu vereinbaren sei, eventualiter sei die Über-
gangslösung im Rahmen vorsorglicher Massnahmen anzuordnen. 

Am  27.  Juni  2023  eröffnete  das  Sekretariat  im  Einvernehmen  mit  einem  Mitglied  des 
4. 
Präsidiums der WEKO eine Untersuchung gemäss Art. 27 Abs. 1 KG gegen Visa6. In Bezug 
auf  die  beantragte  Übergangslösung  wies  das  Sekretariat  darauf  hin,  dass  das  Sekretariat 
bereit  sei,  eine  Übergangslösung  zu  den  in  der  Vorabklärung  angebotenen  Sätzen  abzu-
schliessen. Sofern Visa ihre Interchange Fees im Rahmen dieser Obergrenzen festsetze, be-
stehe kein Sanktionsrisiko und auch kein Bedarf für vorsorgliche Massnahmen.7 

5.  Mit einem an die WEKO gerichteten Schreiben vom 3. Juli 2023 beantragte Visa, «[e]s 
sei durch die WEKO im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, dass die Inter-
change  Fee  Regelung  von  Visa  zu  den  Sätzen,  wie  sie  in  der  Meldung  vom  22.  Mai  2023 
gemeldet wurden und per 1. Juli in Kraft gesetzt werden, als Übergangslösung in Fortführung 

1 Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, 
KG; SR 251). 
2 Vgl. RPW 2009/2,  122 ff., Geplante  Einführung  einer DMIF für das Debitkartensystem Visa  V PAY 
(DMIF V PAY); RPW  2012/4, 764  ff.,  Maestro Fallback Interchange Fee und Debit  Mastercard Inter-
change Fee (Maestro FIF/Debit MC IF); RPW 2017/4, 559 ff., Ergänzung vom 16.8.2017 des Schluss-
berichts vom 27.4.2009 betreffend einer DMIF für das Debitkartensystem V PAY (Ergänzung V PAY). 
Für den materiellen Inhalt der Anregungen vgl. detailliert Rz 20 ff. der vorliegenden Verfügung. 
3 Vgl. Eröffnungsschreiben Vorabklärung vom 29.9.2022. 
4 Vgl. Schreiben Sekretariat vom 9.5.2023. 
5 Meldung Visa vom 22.5.2023.  
6 Vgl. SHAB, 26.7.2023, BB05-0000000122. 
7 Vgl. Eröffnungsschreiben Untersuchung vom 27.6.2023. 

3 

 
 
 
 
 
 
 
 
der  ausgelaufenen  Safe  Harbor  Vereinbarung  bis  zum  Abschluss  der  Untersuchung  der 
WEKO als zulässig gelten».8 Zur Begründung verwies Visa auf die Ausführungen in der Mel-
dung vom 22. Mai 2023. Zudem stellte Visa in Aussicht, eine Beschwerde wegen Rechtsver-
zögerung bzw. Abweisung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen einzureichen, falls bis 
zum 14. Juli 2023 nicht entweder eine einvernehmliche Übergangsregelung erreicht oder eine 
Verfügung bezüglich der vorsorglichen Massnahmen durch die WEKO erlassen worden sei. 

6.  Mit Schreiben vom 13. Juli 2023 informierte das Sekretariat Visa darüber, dass es das 
Schreiben vom 3. Juli 2023 zum Zweck der Instruktion erhalten habe. Das Sekretariat wies 
Visa u. a. darauf hin, dass das Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen nur summa-
risch begründet worden sei und forderte Visa auf, ein substantiiertes Gesuch einzureichen.9 

7.  Mit Eingabe vom 4. August 2023 stellte Visa ein formelles Gesuch um Erlass vorsorgli-
cher Massnahmen (nachfolgend: Gesuch) mit folgenden Anträgen:  

1.  «Es  sei  durch  die  WEKO  im  Rahmen  von  vorsorglichen  Massnahmen  anzuordnen, 
dass die Interchange Fee Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in der Meldung 
vom 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, bis zum Ab-
schluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten. 

2.  Diese  Anordnung  sei  superprovisorisch,  d.h.  ohne  Anhörung  allfälliger  weiterer  Par-

teien der Untersuchung, anzuordnen. 

3.  Einer allfälligen Beschwerde gegen diese vorsorglichen Massnahmen sei die aufschie-

bende Wirkung zu entziehen.» 

8. 
Visa kündigte an, «[a]ngesichts der erneuten Verzögerung des Erlasses einer anfecht-
baren Verfügung sowie der erheblichen Dringlichkeit» eine Beschwerde wegen Rechtsverzö-
gerung bzw. Rechtsverweigerung einzureichen, sollte bis zum 18. August 2023 keine Verfü-
gung der WEKO erfolgen.10  

9.  Mit Schreiben vom 15. August 2023 informierte das Sekretariat Visa darüber, dass die 
Behandlung des Gesuchs für die WEKO-Sitzung vom 25. September 2023 traktandiert sei.11 

10.  Mit Eingabe vom 14. September 2023 reichte Visa eine direkt an die WEKO gerichtete 
Kurzbegründung ihres Antrags auf vorsorgliche Massnahmen ein. 

B 

Sachverhalt 

11.  Gegenstand  der  beantragten  vorsorglichen  Massnahmen  sind  –  ebenso  wie  Gegen-
stand der Untersuchung – Interchange Fees für Debitkarten. Zum besseren Verständnis wird 
nachfolgend summarisch erläutert, was Interchange Fees sind und wie sich die aktuelle Aus-
gangslage aufgrund früherer Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden präsentiert: 

8 Schreiben Visa vom 3.7.2023. 
9 Schreiben Sekretariat vom 13.7.2023. 
10 Gesuch, Rz 84. 
11 Schreiben Sekretariat vom 15.8.2023. 

4 

 
 
 
 
 
 
 
 
B.1 

Interchange Fees 

B.1.1  Das 4-Parteien-System bei Zahlkarten 

12.  Bei  den  Interchange  Fees  handelt  es  sich  um  ein  Entgelt,  welches  –  wie  die  nachfol-
gende Grafik illustriert – bei Transaktionen in einem 4-Parteien-System durch die Acquirer an 
die Issuer zu bezahlen ist: 

Quelle: RPW 2017/4, 542 Rz 2, Vorabklärung betreffend Mastercard Secure Digital Debit Interchange Fee (SDDIF). 

13.  Bei einer Zahlkartentransaktion in einem 4-Parteien-System sind folgende Marktteilneh-
mer involviert:  

•  Issuer: Unternehmen, welche die Zahlkarten an die Karteninhaber herausgeben.  

•  Acquirer: Unternehmen, welche die Händler und Dienstleistungsanbieter für die Akzep-
tanz von Zahlkarten anwerben und mit ihnen entsprechende Verträge abschliessen.  

•  Karteninhaber:  Personen,  welche  ihre  Zahlkarte  zur  Bezahlung  einer  Ware  oder 

Dienstleistung einsetzen.  

•  Handel: Unternehmen, welche die Bezahlung durch eine Zahlkarte akzeptieren. 

14.  Dabei fallen typischerweise folgende Gebühren an: 

•  Händlerkommission,  auch  Merchant  Service  Charge  (MSC)  genannt:  Die  MSC  wird 
vom Händler an den Acquirer bezahlt. Sie wird in der Regel prozentual auf dem bei 
den Händlern getätigten Transaktionsbetrag erhoben. Ein Teil der MSC wird vom Ac-
quirer in Form der Interchange Fee an den Issuer weitergegeben.  

•  Interchange Fee: Gebühr, welche üblicherweise vom Acquirer an den Issuer bezahlt 
wird. Sie wird in der Regel prozentual auf dem bei den Händlern getätigten Transakti-
onsbetrag erhoben.  

•  Kartengebühren: Gebühren, welche der Karteninhaber dem Issuer bezahlt (z. B. Jah-

resgebühr, Gebühren für Fremdwährungstransaktionen, Zinsen etc.). 

5 

 
 
 
 
 
 
 
 
15.  Nicht direkt in die Transaktion involviert ist der Lizenzgeber des jeweiligen Zahlkarten-
systems (Card Scheme). Der Lizenzgeber regelt über ein Regelwerk die Zusammenarbeit zwi-
schen Issuern und Acquirern sowie deren Kunden innerhalb des jeweiligen Zahlungssystems. 

Innerhalb der beiden internationalen 4-Parteien-Systeme von Visa und Mastercard wer-
16. 
den die Interchange Fees durch das jeweilige Card Scheme festgesetzt. Es handelt sich dabei 
um multilaterale Interchange Fees, d. h., sie sind für alle am System teilnehmenden Issuer und 
Acquirer  verbindlich.  Für  eine  bestimmte  Transaktion  kommt  infolgedessen  unabhängig  da-
von, welcher Issuer die Zahlkarte herausgegeben hat, und unabhängig davon, bei welchem 
Händler diese eingesetzt wird, stets dieselbe Interchange Fee zur Anwendung. 

B.1.2  Kategorien von Interchange Fees 

17.  Die anwendbare Interchange Fee wird pro Transaktion aufgrund verschiedener Kriterien 
festgelegt. Der Acquirer analysiert die für die Interchange Fee relevanten Parameter für jede 
bei einem Händler erfolgte Transaktion und bestimmt die relevante Interchange Fee-Katego-
rie. Aus der nachfolgenden Tabelle gehen die wichtigsten Hauptkategorien hervor: 

Kategorien von Interchange Fees  

Unterscheidung nach Region 

Domestische Interchange Fees 
Interchange Fees, die bei «inländischen» 
Transkationen zur Anwendung gelangen, 
d. h., wenn eine Schweizer Zahlkarte bei ei-
nem Schweizer Händler eingesetzt wird. 

Crossborder Interchange Fees 
Interchange Fees, die bei grenzüberschrei-
tenden Transaktionen angewendet werden, 
d. h., wenn eine ausländische Zahlkarte bei 
einem Schweizer Händler eingesetzt wird 
(und umgekehrt). 

Unterscheidung nach Kartenprodukt 

Interchange Fees für Consumer Cards 
Interchange Fee, die beim Einsatz von Zahl-
karten für Konsumenten zur Anwendung ge-
langen. 

Interchange Fees für Commercial Cards 
Interchange  Fee,  die  bei  der  Verwendung 
von  Firmenkarten  (auch  als  Businesscards 
bekannt)  zur  Anwendung  gelangen.  Dabei 
handelt es sich um Zahlkarten für Unterneh-
men, d. h. Karten, welche auf ein Unterneh-
men  laufen  und  durch  die  Angestellten  des 
Unternehmens eingesetzt werden. 

Unterscheidung nach Verwendung der physischen Zahlkarte 

Card Present (CP) Interchange Fees 
Interchange Fee, die beim Einsatz einer phy-
sischen Zahlkarte an einem physischen Ver-
kaufspunkt zur  Anwendung  gelangen  (auch 
als Präsenzgeschäft bezeichnet). 

Card not Present (CnP) Interchange Fees 
Interchange  Fee,  welche  bei  Transaktionen 
im  elektronischen  Handel  (E-Commerce) 
oder  beim  Einsatz  eines  Smartphones  (M-
Commerce) zur Anwendung gelangen. 

18.  Darüber hinaus sind etwa Unterscheidungen nach der jeweiligen Branche des Händlers 
(branchenspezifische  Interchange  Fees)  oder  nach  dem  Sicherheitsstand  der  Transaktion 
(transaktionsspezifische Interchange Fees, z. B. «Chip» oder «Contactless») üblich. 

6 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
B.2 

Frühere kartellrechtliche Verfahren 

19.  Am 5. Dezember 2005 schloss die WEKO ihre erste Untersuchung gemäss Art. 27 KG 
zu domestischen multilateralen Interchange Fees (DMIF) bei Kreditkarten von Visa und Mas-
tercard ab. Die WEKO qualifizierte die DMIF als Preisabreden i. S. v. Art. 5 Abs. 3 KG einer-
seits zwischen den Issuern und andererseits zwischen den Acquirern. Die WEKO hielt weiter 
fest,  dass  die  DMIF  unter  gewissen  Bedingungen  aus  Effizienzgründen  gemäss  Art.  5 
Abs. 2 KG gerechtfertigt werden könnten. Zu diesem Zweck wurde eine einvernehmliche Re-
gelung abgeschlossen, welche die Höhe der Interchange Fees limitierte.12 Die WEKO bestä-
tigte diese Einschätzung in zwei weiteren Verfügungen, passte aber jeweils das System zur 
Festlegung der Obergrenze an, was zu weiteren Senkungen der DMIF führte und im aktuellen 
Satz von durchschnittlich 0,44 % des Transaktionsbetrages resultierte.13 

20.  Bei den Debitkarten hat sich das Sekretariat erstmals im Jahr 2006 zur kartellrechtlichen 
Zulässigkeit von DMIF geäussert. In der Vorabklärung zur geplanten «Einführung einer DMIF 
für  Maestro-Transaktionen»  gelangte  das  Sekretariat  zum  Schluss,  es  gebe  Anhaltspunkte 
dafür, dass die geplante DMIF eine erhebliche Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a 
KG darstelle. Das Sekretariat erachtete es weiter als zweifelhaft, dass die Einführung einer 
DMIF für Maestro durch Effizienzgründe gerechtfertigt werden könne, weshalb es die Eröff-
nung einer Untersuchung in Aussicht stellte.14 Aufgrund der drohenden Untersuchung wurde 
auf die geplante Einführung einer DMIF für Maestro verzichtet, so dass dieses Debitkarten-
produkt bis heute ohne Interchange Fees funktioniert.15 

21. 
Im Jahr 2009 hat das Sekretariat in der Vorabklärung «Geplante Einführung einer DMIF 
für  das  Debitkartensystem  Visa  V PAY»  eine  auf  die  Markteintrittsphase  beschränkte  Inter-
change  Fee  zugelassen.  Das  Sekretariat  berücksichtigte  ökonomische  Argumente,  wonach 
Interchange Fees in der Aufbauphase eines Netzwerkes die Überwindung des sogenannten 
«Chicken and Egg»-Problems ermöglichen können. Es hat daher in der Form von Anregungen 
gemäss Art. 26 Abs. 2 KG Voraussetzungen für eine provisorische DMIF definiert, bei deren 
Einhaltung auf die Eröffnung einer Untersuchung verzichtet werden könne, und damit einen 
ersten Safe Harbor (vgl. vorne Rz 1) geschaffen. Konkret erachtete das Sekretariat eine DMIF 
von durchschnittlich 20 Rappen pro Transaktion als kartellrechtlich unproblematisch, solange 
eine Marktanteilschwelle von 15 % nicht überschritten wird. Dieser Safe Harbour sollte für eine 
Zeitperiode von drei Jahren ab der Herausgabe der ersten V PAY-Debitkarte gelten.16 

22. 
Im Jahr 2012 setzte sich das Sekretariat in der Vorabklärung «Maestro Fallback Inter-
change Fee und Debit Mastercard Interchange Fee» erneut mit der Thematik auseinander. Es 
kam wiederum zum Schluss, dass sich eine Interchange Fee für ein gut funktionierendes und 
weitverbreitetes Debitkartensystem wie Maestro kaum aus Gründen der wirtschaftlichen Effi-
zienz rechtfertigen lasse. Für das neue Produkt Debit Mastercard gewährte das Sekretariat 
Mastercard hingegen denselben Safe Harbor wie Visa für V PAY, da in der Markteinführungs-
phase nicht von einer erheblichen Wettbewerbsbeschränkung auszugehen war.17 

12 Vgl. zum Ganzen RPW 2006/1, 65 ff., Kreditkarten – Interchange Fees (KKDMIF I). 
13 Vgl. RPW 2010/3, 473 ff., Vorsorgliche Massnahmen in Sachen Kreditkarten Interchange Fees II (VM 
KKDMIF II) und RPW 2015/2, 165 ff., Kreditkarten domestische Interchange Fees II (KKDMIF II). 
14 Vgl. RPW 2006/4, 601 ff., Einführung einer DMIF für Maestro-Transaktionen (DMIF Maestro).  
15  Die  meldenden  Parteien  versuchten,  eine  Feststellungsverfügung  der  WEKO  zur  Zulässigkeit  der 
DMIF zu erzwingen, scheiterten jedoch mit ihrem Begehren vor Bundesgericht (BGE 135 II 60). 
16 Vgl. zum Ganzen RPW 2009/2, 122 ff., DMIF V PAY. 
17 Vgl. zum Ganzen RPW 2012/4, 764 ff.; Maestro FIF/Debit MC IF.  

7 

 
 
 
 
 
 
 
 
23.  Mit der Frage zur Zulässigkeit von Interchange Fees für Debitkarten im CnP-Geschäft 
setzte sich das Sekretariat in der Vorabklärung «Mastercard Secure Digital Debit Interchange 
Fee» im Jahr 2017 auseinander. Es anerkannte schliesslich, dass eine Interchange Fee für 
den  Markteintritt  der  Debitkarten  in  das  bis  dahin  den  Kreditkarten  vorbehaltene  E-  und  M-
Commerce-Geschäft  erforderlich  sei.  Als  Obergrenze  wurde  ein Grenzwert von  0,31 %  des 
Transaktionsbetrages definiert, verbunden mit einer vorfixierten Senkung auf 0,2 %.18 

24.  Der Markteintritt von V PAY gestaltete sich schwieriger und langsamer als erwartet, wes-
halb Visa im Jahr 2017 um eine Verlängerung und Anpassung des im Jahr 2009 definierten 
Safe Harbors ersuchte. In der Folge verzichtete das Sekretariat auf die Festlegung einer fixen 
Zeitperiode für den Markteintritt, sah dafür jedoch eine Widerrufsmöglichkeit nach frühestens 
fünf Jahren vor. Zudem wurde die durchschnittliche DMIF von CHF 0.20 auf CHF 0.12 gesenkt. 
Dieselben Bedingungen wurden auch für das neue Produkt Visa Debit gewährt. Weiter erhielt 
Visa im CnP-Geschäft den gleichen Safe Harbor wie Mastercard.19 

B.3 

Ergebnis der Vorabklärung 22-0514 

25.  Erklärtes Ziel der Vorabklärung 22-0514 war es abzuklären, ob sich für die auslaufenden 
Safe Harbors für die neuen Debitkartenprodukte Visa Debit und Debit Mastercard eine rasche 
einvernehmliche Nachfolgelösung finden lässt. Das Sekretariat erklärte zu Beginn der Gesprä-
che, dass es die Interchange Fees für diese Produkte nur zur Ermöglichung des Markteintritts 
zugelassen habe. Nach erfolgtem Markteintritt sei dieser Rechtfertigungsgrund weggefallen. 
Um eine rasche einvernehmliche Lösung zu ermöglichen, sei das Sekretariat bereit, eine dau-
ernde Interchange Fee zuzulassen. Diese müsse aber auf einem tiefen Niveau liegen, führten 
die  Interchange  Fees  nicht  zuletzt  zu  einer  Mehrbelastung  des  Handels  verglichen  mit  der 
Situation vor Einführung der neuen Debitkartenprodukte. Für die Markteinführungsphase habe 
das Sekretariat zuletzt eine Interchange Fee von CHF 0.12 akzeptiert, was gemessen am da-
maligen  durchschnittlichen  Transaktionsbetrag mit  Debitkarten  einem  Prozentwert  von rund 
0,2 %  entsprochen  habe.  Eine  dauernde Interchange  Fee  müsse deshalb  prima  facie  unter 
diesem Wert liegen. Unter Würdigung aller zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Informatio-
nen erachtete das Sekretariat einen Wert von 0,1 % als sachgerecht.20 

26.  Nachdem die Stellungnahmen von Visa und Mastercard zu diesen Ausführungen einge-
gangen  waren,  präsentierte  das  Sekretariat  am  25.  Januar  2023  seinen  angepassten  Vor-
schlag für eine einvernehmliche Lösung mit folgenden Kernbedingungen:21 

•  Im CP-Geschäft ein absoluter Höchstwert (Cap) von 0,12 % bis zu einem Transakti-
onsbetrag von CHF 300 und ab CHF 300 ein fixer Oberbetrag von CHF 0.30. Mit dieser 
zusätzlichen Obergrenze sollte verhindert werden, dass es bei hohen Transaktionsbe-
trägen (z. B. bei einem Juwelier) zu hohen Interchange Fees kommt. 

•  Um den Card Schemes (vgl. Rz 12 ff.) eine insgesamt ausgewogene Lösung zu offe-
rieren, erklärte sich das Sekretariat bereit, im CnP-Geschäft die nach 5 Jahren vorge-
sehene Senkung auf 0,2 % anzupassen und nur eine Senkung auf 0,28 % vorzusehen. 

•  Diese Sätze gelten sowohl für Konsumenten- als auch für Firmendebitkarten. 

18 Vgl. zum Ganzen RPW 2017/4, 542 ff., Mastercard Secure Digital Debit Interchange Fee (SDDIF). 
19 RPW 2017/4, 559 ff.; Ergänzung V PAY. 
20 Vgl. Präsentation Sekretariat zum Kick-off-Meeting vom 17.11.2022. 
21 Vgl. Präsentation Sekretariat vom 25.1.2023. 

8 

 
 
 
 
 
 
 
 
27.  Visa antwortete mit Schreiben vom 1. März 2023, dass ein Interchange-Satz für Kon-
sumentenkarten unter 0,2 % nicht in Frage komme. Bei diesem Wert handle es sich um die in 
Art. 3 Abs. 1 IFR22 festgelegte Obergrenze und es sei nicht ersichtlich, weshalb in der Schweiz 
ein niedrigerer Satz zur Anwendung gelangen sollte. Die in gewissen Mitgliedstaaten der EU 
geltenden niedrigeren Interchange Fee-Sätze seien Visa immer einseitig durch Regulierungs-
behörden auferlegt worden und nicht das Ergebnis einer einvernehmlichen Regelung, der Visa 
zugestimmt hätte. Visa präsentierte daher folgenden Gegenvorschlag:23 

•  Im CP-Geschäft ein Satz von 0,2 % ohne Obergrenze. Visa sei jedoch bereit, freiwillig 
einen niedrigeren Satz von 0,12 % (einschliesslich einer Obergrenze bei einem Trans-
aktionsbetrag von CHF 300) in einem speziellen «Programm für Ausgaben des tägli-
chen Bedarfs» anzuwenden. Zudem beabsichtige Visa das Produkt V PAY als zweites 
Debitkartenprodukt fortzuführen, anstatt es wie geplant zugunsten von Visa Debit ein-
zustellen. Für dieses Produkt sei Visa ebenfalls bereit, die tieferen Sätze anzuwenden. 

•  In Bezug auf CnP-Transaktionen sei Visa bereit, den Vorschlag zu akzeptieren. 

•  Firmenkarten müssten höhere Sätze haben und seien daher separat zu regeln. 

28.  Mit Schreiben vom 29. März 2023 hielt das Sekretariat gegenüber Visa fest, es sei nicht 
bereit, im Rahmen einer einvernehmlichen Lösung vom vorgeschlagenen CP-Satz von 0,12 % 
mit  einer  Obergrenze von  CHF  0.30  ab  CHF  300  abzuweichen.  Da  es  dem  Sekretariat  wie 
auch  Visa  darum  gehe, eine  insgesamt akzeptable  Lösung  zu finden,  sehe  das  Sekretariat 
auch keine Möglichkeit, mit Visa eine auf den CnP-Satz beschränkte einvernehmliche Lösung 
zu vereinbaren. Der erhöhte Satz von 0,28 % im Rahmen der diskutierten einvernehmlichen 
Lösung sei als Ausgleich für den tieferen CP-Satz von 0,12 % zu verstehen. Schliesslich sei 
es für das Sekretariat ausgeschlossen eine einvernehmliche Lösung zu vereinbaren, welche 
nicht auch die Firmendebitkarten umfasse. Das Sekretariat räumte Visa daher eine letzte Frist 
bis zum 28. April 2023 ein, um den Vorschlag des Sekretariats anzunehmen. Ansonsten werde 
das Sekretariat die Eröffnung einer Untersuchung beantragen.24 

29.  Visa reagierte mit mehreren Eingaben:  

•  Mit Schreiben vom 21. April 2023 rügte es die Verfahrensführung des Sekretariats und 
den  Umstand,  dass  in  der  Sache  keine  Auseinandersetzung  mit  den  Eingaben  und 
Argumenten von Visa stattgefunden habe.25 

• 

•  Schliesslich wiederholte Visa mit Schreiben vom 28. April 2023 ihren Standpunkt, wo-
nach Visa nicht in der Lage sei, dem Vorschlag des Sekretariats zuzustimmen. Visa 
sei zwar weiterhin bereit, eine einvernehmliche Lösung zu finden, sei aber auch gewillt, 

26 

22 Verordnung 2015/751 der Europäischen Union vom 29.4.2015 über Interbankenentgelte für karten-
gebundene Zahlungsvorgänge (Interchange Fee Regulation, IFR), ABl. L 123 vom 19.5.2015, S. 1 ff.  
23 Schreiben Visa vom 1.2.2023. 
24 Schreiben Sekretariat vom 29.3.2023. 
25 Schreiben Visa vom 21.4.2023. 
26 
. 

9 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
ihre rechtlich und wirtschaftlich gerechtfertigten Interchange Fee-Sätze in einer Unter-
suchung und erforderlichenfalls vor Gericht zu verteidigen.27 

30.  Mit Schreiben vom 9. Mai 2023 nahm das Sekretariat Stellung zu den Rügen in Bezug 
auf  seine  Verfahrensführung.  In  materieller  Hinsicht  erinnerte  es  nochmals  daran,  dass  die 
bisherigen Interchange Fees für Debitkarten einzig zur Ermöglichung des Markteintrittes für 
eine  gewisse  Zeit  zugelassen  worden  seien.  Es  sei  daher  weder  einseitig  noch  willkürlich, 
wenn das Sekretariat im Rahmen einer Vorabklärung davon ausgehe, dass die Interchange 
Fee deutlich unter den Werten liegen müsse, welche in den vorangegangenen Vorabklärungen 
zur Ermöglichung des Markteintrittes als aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz rechtfer-
tigbar erachtet wurden. Ein Ziel, welches auch gemäss Visa erreicht worden sei. Ebenso wenig 
erachte  es  das  Sekretariat  als  opportun,  im  Rahmen  einer  Vorabklärung  wesentlich  höhere 
Interchange Fees für Firmenkarten zuzulassen. Es sei fraglich, ob dies aus Gründen der wirt-
schaftlichen Effizienz notwendig sei. Das Sekretariat gelange deshalb zum Ergebnis, dass es 
für  Visa  Debit  hinsichtlich  des  CP-Geschäfts  die  Eröffnung  einer  Untersuchung  beantragen 
werde, sobald der Schwellenwert von 15 % nachweislich überschritten worden sei.28 

31.  Mit einer Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG gab Visa ihr geplantes Vorgehen nach 
dem Auslaufen des Safe Harbors bezüglich DMIF für Visa Debit und V PAY bekannt. Ab dem 
1. Juli 2023 werde Visa einen CP-Satz von 0,2 % anwenden. Darüber hinaus werde freiwillig 
ein  tieferer  Satz  von  0,12 %  einschliesslich  Obergrenze  bei  einem  Transaktionsbetrag  von 
CHF 300 für Ausgaben des täglichen Bedarfs sowie für V PAY-Transaktionen eingeführt.29 

32.  Mit Schreiben vom 1. Juni 2023 informierte Visa das Sekretariat, dass der Marktanteil 
von Visa Debit im ersten Quartal 2023 die Schwelle von 15 % überschritten hat.30 

33.  Die vorliegende, am 27. Juni 2023 eröffnete Untersuchung beschränkt sich auf das CP-
Geschäft mit Visa Debit. Sie umfasst aber sowohl Konsumenten- als auch Firmenkarten, wo-
rauf im Eröffnungsschreiben explizit hingewiesen wurde.31 

34. 

.32 

27 Schreiben Visa vom 28.4.2023. 
28 Schreiben Sekretariat vom 9.5.2023. In Bezug auf V PAY kündigte das Sekretariat den Safe Harbor 
gemäss Ziff. 8 der Ergänzung des Schlussberichts VPAY auf den 16.8.2024. 
29 Meldung Visa vom 22.5.2023. 
30 Schreiben Visa vom 1.6.2023. 
31 Eröffnungsschreiben Sekretariat/Präsidentin vom 27.6.2023. 
32 
. 

10 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
B.4  Aktuelle Situation 

35.  Seit dem 1. Juli 2023 publiziert Visa folgende Interchange Fee-Sätze als massgebend 
für Transaktionen mit Debitkarten in der Schweiz: 

Quelle: Homepage Visa. 33 

C 

Vorbringen von Visa 

36.  Visa bringt vor, der Erlass der beantragten vorsorglichen Massnahmen sei «notwendig 
und verhältnismässig, und äusserst dringlich, um für die Dauer der Untersuchung Rechtssi-
cherheit für alle beteiligten Akteure herzustellen»34. Es gehe vorliegend «um eine seit vielen 
Jahren bestehende DMIF, welche das Sekretariat nun versucht, willkürlich und ohne Daten-
basis  auf  ein  durch  einen  Marktteilnehmer (die  Händler)  favorisiertes  Niveau  zu  senken»35. 
Visa rügt im Gesuch zunächst erneut die bisherige Verfahrensführung der Wettbewerbsbehör-
den und legt anschliessend dar, aus welchen Gründen die einzelnen Voraussetzungen für den 

33 <https://www.visa.co.uk/dam/VCOM/regional/ve/unitedkingdom/PDF/fees-and-interchange/july-2023 
/switzerland-interchange-fees-jul-23.pdf> (1.9.2023). 
34 Gesuch, Rz 4. 
35 Gesuch, Rz 5. 

11 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Erlass von vorsorglichen Massnahmen ihrer Ansicht nach erfüllt sind. Schliesslich führt Visa 
aus, weshalb die Massnahmen superprovisorisch anzuordnen seien. Auf die einzelnen Argu-
mente wird nachfolgend – soweit erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. 

D 

Erwägungen 

D.1 

Vorsorgliche Massnahmen 

D.1.1  Formelle Voraussetzungen 

D.1.1.1  Eröffnung einer Untersuchung 

37.  Obwohl vorsorgliche Massnahmen für das erstinstanzliche Kartellverwaltungsverfahren 
weder im Kartellgesetz noch im Verwaltungsverfahrensgesetz explizit vorgesehen sind, sind 
sie nach Lehre und ständiger Rechtsprechung zulässig.36 Stehen Wettbewerbsbeschränkun-
gen im Sinne von Art. 5 bzw. Art. 7 KG in Frage, hat die WEKO die Möglichkeit, im Rahmen 
des nichtstreitigen Verwaltungsverfahrens auf Antrag eines Beteiligten oder von Amtes wegen 
vorsorgliche Massnahmen zu erlassen.37 

38.  Der Erlass vorsorglicher Massnahmen kann nur im Rahmen eines Untersuchungsver-
fahrens erfolgen.38 Im vorliegenden Fall wurde am 27. Juni 2023 ein Untersuchungsverfahren 
i. S. v. Art. 27 KG eröffnet, weshalb diese formelle Voraussetzung gegeben ist.  

D.1.1.2  Zuständigkeit 

D.1.1.2.1  Erlass vorsorglicher Massnahmen 

39.  Zuständig für den Erlass vorsorglicher Massnahmen ist die WEKO.39 Im Kartellrecht ist 
zu  berücksichtigen,  dass  unzulässige  Wettbewerbsbeschränkungen  sowohl  auf  dem  zivil-
rechtlichen Weg (Art. 12 ff. KG) als auch auf dem verwaltungsrechtlichen Weg (Art. 18 ff. KG) 
verfolgt  werden  können.  Aus  diesem  Nebeneinander  von  zwei  Verfahrenswegen,  die  beide 
die gleichen materiell-rechtlichen Ansprüche durchsetzen, folgt, dass der öffentlich-rechtliche 
Weg primär auf das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb ausgerichtet 
ist.  Damit  sind  im  kartellrechtlichen  Verwaltungsverfahren  vorsorgliche  Massnahmen  vorab 
dann anzuordnen, wenn dies dem öffentlichen Interesse am Schutz des wirksamen Wettbe-
werbs  dient;  stehen  hingegen  in  erster  Linie  private  Interessen  zur  Diskussion,  so  ist  der 

36  BGer  2C_876/2021  vom  2.11.2022  E.  4.2,  Netzbaustrategie  –  Vorsorgliche  Massnahmen;  ferner 
BGE 130 II 149 E. 2.1, Sellita/ETA. 
37 Vgl. zum Ganzen BGE 130 II 149 E. 2.1 m. w. H., Sellita/ETA; RPW 2017/3, 412 Rz 21, Eishockey 
im Pay-TV; RPW 2014/2, 387 f. Rz 7 m. w. H., Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen. 
38 RPW 2017/3, 412 Rz 22 Eishockey im Pay-TV; RPW 2014/2, 388 Rz 8 m. w. H, Sport im Pay-TV – 
vorsorgliche Massnahmen. 
39 RPW 1997/4, 621 f. E. 2.b, Entscheid des BGer in Sachen künstliche Besamung (vorsorgliche Mas-
snahmen). 

12 

 
 
 
 
 
 
 
 
zivilrechtliche Weg zu beschreiten, auf welchem gemäss Art. 261 ff. ZPO40 ebenfalls vorsorg-
liche Massnahmen möglich sind.41  

40. 
Im vorliegenden Fall betreffen die beantragten Massnahmen die Festsetzung von DMIF 
für Debitkarten. Zu diesem Gegenstand haben die Wettbewerbsbehörden bereits die vorlie-
gende Untersuchung eröffnet und damit ausgedrückt, dass ein öffentliches Interesse an der 
kartellrechtlichen Beurteilung dieser Gebühren besteht. Es erschiene auch verfahrensrechtlich 
kaum sinnvoll, wenn das Zivilgericht dafür zuständig wäre, vorsorgliche Massnahmen für die 
Dauer eines laufenden Untersuchungsverfahrens der Wettbewerbsbehörden zu erlassen. Dar-
über hinaus handelt es sich bei den Debitkarten von den Volumen her um das wichtigste Zah-
lungsmittel im Bereich der Kartenzahlungen. 

41.  Die WEKO ist daher für die Beurteilung der beantragten vorsorglichen Massnahmen zu-
ständig. 

D.1.1.2.2 

Instruktion vorsorglicher Massnahmen 

42.  Visa führt im Gesuch aus, explizit und mehrfach den Erlass vorsorglicher Massnahmen 
beantragt zu haben. Anstatt eine Antwort von der WEKO zu erhalten, habe «Visa Briefe der 
Wettbewerbsbehörden [erhalten], welche sich nicht eindeutig einer Behörde zuordnen lassen, 
da diese Briefe wahlweise entweder gemeinsam durch die Wettbewerbskommission und das 
Sekretariat oder aber nur durch das Sekretariat unterzeichnet sind, dabei aber stets auf ge-
meinsamem Briefkopf. Zwar ist dies die übliche Vorgehensweise der Wettbewerbsbehörden, 
allerdings geht es nicht an, dass bei einem ausdrücklichen Antrag an die insoweit zuständige 
WEKO von dieser keine Verfügung ergeht oder auch nur eine direkte Reaktion erfolgt, sondern 
weitere Briefe durch das nicht zuständige Sekretariat dem Thema ausweichen.»42 

43.  Gemäss Art. 23 Abs. 1 KG bereitet das Sekretariat die Geschäfte der WEKO vor, führt 
die Untersuchungen durch und erlässt zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums die not-
wendigen verfahrensleitenden Verfügungen. Es stellt der WEKO Antrag und vollzieht ihre Ent-
scheide. Es verkehrt mit Beteiligten, Dritten und Behörden direkt. Dies gilt auch für den Erlass 
vorsorglicher Massnahmen durch die WEKO: Auch in diesen Fällen ist das Sekretariat für die 
Abklärung des Sachverhaltes und die Instruktion des Entscheides zuständig und verkehrt hier-
für direkt mit den Parteien. Ob ein Schreiben vom Sekretariat oder der WEKO stammt, lässt 
sich in der Praxis bereits anhand formaler Eigenschaften ohne weiteres erkennen, namentlich 
der Bezeichnung der Behörde direkt vor den Unterschriften («Wettbewerbskommission» oder 
«Wettbewerbskommission Sekretariat»), der Unterschriften sowie der Behördenbezeichnung 
bei den Kontaktangaben in der Fusszeile der ersten Seite. Diese Elemente sind Visa und ihrer 
Rechtsvertretung  bekannt,  was  diese  auch  selber  einräumen.  Im  vorliegenden  Fall  kommt 
hinzu,  dass  das  Sekretariat  im  Schreiben  vom  13.  Juli  2023  einleitend  ausdrücklich  darauf 
hinwies, dass es mit der Instruktion der Angelegenheit beauftragt worden sei. Schliesslich zeigt 
der Hinweis des Sekretariats an Visa, wonach das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnah-
men nicht ausreichend substantiiert erscheine, dass das Sekretariat die Grundsätze des recht-
lichen Gehörs und des Anspruchs auf ein faires Verfahren in casu beachtete. Es handelt sich 
dabei nicht um ein Ausweichverhalten. 

40 Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19.12.2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272). 
41 Vgl. RPW 2017/3, 412 Rz 23, Eishockey im Pay-TV sowie RPW 2014/2, 388 Rz 9 m. w. H., Sport im 
Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen. 
42 Gesuch, Rz 12. 

13 

 
 
 
 
 
 
 
 
D.1.2  Superprovisorischer Erlass 

44.  Visa beantragt, dass der Erlass der beantragten Massnahmen superprovisorisch erfolge, 
also ohne Anhörung allfälliger weiterer Verfahrensparteien oder Marktteilnehmer. Zur Begrün-
dung führt Visa aus, es sei weder notwendig noch zielführend, weitere Marktteilnehmer anzu-
hören. Es seien nach dem Kenntnisstand von Visa keine anderen Parteien im Verfahren zu-
gelassen.  Jedenfalls  aber  seien  die  Positionen  anderer  allenfalls  betroffener  Marktakteure 
ohnehin bekannt, so dass eine weitere Anhörung keine neuen Erkenntnisse bringen würde. 
Dies gelte sowohl für die Händler, welche durch den VEZ eine tiefere DMIF forderten, als auch 
für Issuer, die eine höhere DMIF verlangten. Der Erlass der beantragten vorsorglichen Mass-
nahmen sei zudem äusserst dringlich. 

45.  Bis zum heutigen Zeitpunkt sind beim Sekretariat in der vorliegenden Untersuchung zwei 
Gesuche um Zulassung als Partei eingegangen. Einerseits von Mastercard (eingegangen am 
19.  Juli  2023)  und  andererseits  vom  Verband  SwissDebitPay  (eingegangen  am  23.  August 
2023), welcher die Interessen der Issuer von Debitkarten vertritt. Darüber hinaus haben am 
8. September 2023 die Zürcher Kantonalbank und am 14. September 2023 der Verband Elekt-
ronischer Zahlungsverkehr (VEZ) beantragt, sich i. S. v. Art. 43 KG als Dritte ohne Parteistel-
lung am Verfahren beteiligen zu können. Die entsprechenden verfahrensleitenden Verfügun-
gen  stehen  noch  aus.  Dies  ist  zur  Beurteilung  des  Antrags  auf  superprovisorischen  Erlass 
indes nicht von entscheidender Bedeutung. Wie Visa richtig ausführt, sind die Positionen der 
verschiedenen Stakeholder bekannt und von einer weiteren Anhörung kein Erkenntnisgewinn 
zu  erwarten.  Hinzu  kommt,  dass  namentlich  SwissDebitPay  sich mit  Eingabe  vom  22. Sep-
tember 2023 spontan zur Frage einer Übergangsregelung geäussert hat und eine Fortführung 
der Safe Harbor Regelungen fordert. Somit konnte sich SwissDebitPay materiell noch vor Er-
lass der vorliegenden Verfügung zur Frage der aus ihrer Sicht angemessenen Übergangsre-
gelung äussern. Schliesslich richten sich die beantragten Massnahmen nicht gegen eine be-
stimmte  Gesuchgegnerin,  welche  die  Massnahmen  umsetzen  müsste  und  deswegen  ein 
besonderes Interesse hätte, unmittelbar angehört zu werden. 

46.  Die WEKO teilt daher die Auffassung von Visa und kommt dem Antrag nach, die vorlie-
gende Verfügung ohne Anhörung weiterer potenzieller Parteien oder Marktteilnehmer zu er-
lassen. 

D.1.3  Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften 

47.  Dem Kartellgesetz sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Wa-
ren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche 
Markt-  oder  Preisordnung  begründen,  und  solche,  die  einzelne  Unternehmen  zur  Erfüllung 
öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht 
unter das Gesetz fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzge-
bung über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die 
sich  auf  Rechte  des  geistigen  Eigentums  stützen,  der  Beurteilung  nach  dem  Kartellgesetz 
(Art. 3 Abs. 2 KG). 

48. 
In den hier zu beurteilenden Märkten bestehen keine Vorschriften, die Wettbewerb nicht 
zulassen.43 Der Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 und 2 KG wird von Visa auch nicht geltend ge-
macht. 

43 Vgl. etwa RPW 2017/4, 546 Rz 36, SDDIF. 

14 

 
 
 
 
 
 
 
 
D.1.4  Materielle Voraussetzungen 

49.  Bei der Prüfung, ob die materiellen Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Mas-
snahmen gegeben sind, werden i. d. R. die klassischen Elemente Nachteilsprognose, Dring-
lichkeit und Verhältnismässigkeit sowie u. U. die Hauptsachenprognose berücksichtigt. 

50. 
Im vorliegenden Fall wird allerdings zunächst aufgezeigt, dass die von Visa beantragten 
vorsorglichen Massnahmen  schon  deshalb  nicht  verfügt  werden  können,  weil  sie  gesetzes-
widrig wären. Anschliessend wird dargelegt, weshalb auch die klassischen Voraussetzungen 
für den Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht vorliegen. 

D.1.4.1  Beantragung einer gesetzeswidrigen Massnahme 

51.  Visa beantragt, dass «die Interchange Fee Regelung von Visa zu den Sätzen, wie sie in 
der Meldung vom 22. Mai 2023 gemeldet und per 1. Juli 2023 in Kraft gesetzt wurden, bis zum 
Abschluss der Untersuchung der WEKO als zulässig gelten.» Damit soll Rechtssicherheit für 
die Systemteilnehmer (Issuer und Acquirer) geschaffen werden. Konkret geht es darum, dass 
diese ohne Sanktionsrisiko die von Visa festgesetzten Interchange Fees anwenden können. 

52.  Gemäss Art. 49a Abs. 1 KG ist ein Unternehmen zu sanktionieren, welches sich an einer 
unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 beteiligt oder marktbeherrschend ist und sich 
nach Art. 7 unzulässig verhält. Die Ausnahmen von der Sanktionierung sind in Art. 49a Abs. 2 
und 3 KG abschliessend aufgezählt.44 Es handelt sich bei Art. 49a Abs. 1 KG nicht um eine 
«Kann-Vorschrift», d. h., die WEKO verfügt über kein Ermessen darüber, ob eine direkte Sank-
tion auszusprechen ist, wenn die genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Vielmehr muss sie 
dies tun. Es wäre mit dem Sinn und Zweck von Art. 49a Abs. 1 KG nicht vereinbar, wenn die 
Behörde nach «Gutdünken» Sanktionen verhängen oder darauf verzichten könnte.  

53.  Gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG entfällt eine Sanktion dann, wenn ein Unternehmen 
eine Wettbewerbsbeschränkung meldet, bevor diese Wirkung entfaltet.45 Wird dem Unterneh-
men innert fünf Monaten nach der Meldung die Eröffnung eines Verfahrens nach den Art. 26–
30 KG mitgeteilt und hält es danach an der Wettbewerbsbeschränkung fest, entfällt die Belas-
tung  nicht. Mit  dieser  Bestimmung  beabsichtigte der Gesetzgeber,  Rechtssicherheit  zu  ver-
schaffen in Bezug auf die Sanktionierbarkeit eines beabsichtigten Verhaltens.46 Die gesetzli-
che  Regelung  ist  eindeutig:  Mit  der  Eröffnung  einer  Vorabklärung  gemäss  Art. 26  KG  oder 
einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG lebt das Sanktionsrisiko wieder auf. Will ein Unterneh-
men jegliches  Sanktionsrisiko  vermeiden,  so  muss  es  das  Verhalten  einstellen.47  Dies  geht 
auch aus den Erwägungen des Bundesgerichts in BGE 135 II 60 unmissverständlich hervor:  

•  «Setzen die Betroffenen das Vorhaben trotz Widerspruchs bzw. Verfahrenseröffnung 
um  oder  fort,  bleiben  Sanktionen  gemäss  Art.  49a  Abs.  1  KG  möglich,  falls  sich  im 
Untersuchungsverfahren  ergibt,  dass  es  sich  tatsächlich  um  eine  unzulässige 

44  Vgl.  zum  Ganzen  CHRISTOPH  TAGMANN/BEAT  ZIRLICK,  in:  Basler  Kommentar,  Kartellgesetz,  Am-
stutz/Reinert (Hrsg.), 2021, Art. 49a N 16 f. 
45 Der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die in Art. 49a Abs. 2 und Abs. 3 Bst. b und c KG aufge-
führten Gründe für ein Entfallen der Sanktion hier offenkundig nicht vorliegen. 
46  Vgl.  Botschaft  über  die  Änderung  des  Kartellgesetzes  vom  7.10.2001,  BBl.  2001  2022  (Botschaft 
2001), 2039 f.; BSK-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 44), Art. 49a N 181. 
47 Vgl. BSK-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 44), Art. 49a N 181. 

15 

 
 
 
 
 
 
 
 
Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG handelt; das meldende 
Unternehmen muss das damit verbundene Risiko selber abschätzen».48  

•  «Absolute Rechtssicherheit hinsichtlich allfälliger direkter Sanktionen sah er [der Ge-
setzgeber] nur für den Fall vor, dass das Sekretariat nicht fristgerecht reagiert oder vor 
Fristablauf einen ‹Comfort-Letter› ausstellt, hingegen nicht, falls der Betroffene nach 
der  Meldung  trotz  des  Widerspruchs  der  Behörde  an  der  bereits  praktizierten  Be-
schränkung festhält»49  

•  «Entscheidend ist die Absehbarkeit der Sanktion aufgrund einer durch das Sekretariat 
im Einzelfall gestützt auf Art. 49a Abs. 3 lit. a KG vorgängig konkretisierten Beurteilung 
der Rechtslage. Teilt das betroffene Unternehmen dessen Einschätzung nicht, trägt es 
das entsprechende (direkte) Sanktionsrisiko, falls es seine Verhaltensweise dennoch 
um- oder fortsetzt und die Wettbewerbskommission im Untersuchungsverfahren bzw. 
die Rechtsmittelinstanzen im Anschluss hieran zur gleichen Beurteilung kommen wie 
zuvor bereits das Kommissionssekretariat.»50 

54. 
Im vorliegenden Fall hat Visa am 22. Mai 2023 eine Meldung nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a 
KG «der geplanten Einführung dauerhafter inländischer Interchange Fees für Visa Debit / V 
PAY» eingereicht. Am 27. Juni 2023 erfolgte die Untersuchungseröffnung gemäss Art. 27 KG, 
womit nach Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG das Sanktionsrisiko wieder aufgelebt ist. Visa hat auf-
grund der eigenen Einschätzung der Zulässigkeit ihrer Interchange Fees am geplanten Vor-
haben  festgehalten  und die  geplante  Verhaltensweise  ab  dem  1.  Juli  2023  umgesetzt.  Das 
kann sie tun, denn die Verfahrenseröffnung bedeutet kein Verbot der geplanten Verhaltens-
weise. Allerdings trägt sie dann auch das mit ihrem Handeln verbundene Sanktionsrisiko, sollte 
sich am Ende des Verfahrens herausstellen, dass eine unzulässige Verhaltensweise gemäss 
Art.  7  KG  oder  eine  unzulässige  Abrede  gemäss  Art.  5  Abs.  4  KG  vorliegt.  Darüber  hinaus 
tragen auch Issuer und Acquirer, welche die Interchange Fees anwenden, ein Sanktionsrisiko, 
sollte sich ergeben, dass sie an einer Abrede gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG beteiligt sind. 

55.  Mit den in casu geforderten vorsorglichen Massnahmen soll das in Art. 49a Abs. 1 KG 
vorgesehene Sanktionsandrohung «beseitigt» werden, obwohl die dafür im Gesetz vorgese-
henen Bedingungen nicht erfüllt sind. Insbesondere sind die Voraussetzungen für ein Entfallen 
des Sanktionsrisikos gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG im konkreten Fall gerade nicht gege-
ben. Bei Lichte betrachtet soll mit der beantragten Massnahme also die gesetzliche Regelung 
ausgehebelt  bzw.  umgangen  werden.  Vor  dem Hintergrund  der  dargestellten  Gesetzeslage 
und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesgerichts wäre es rechtswidrig, das mit 
der Untersuchungseröffnung wieder aufgelebte Sanktionsrisiko durch eine vorsorgliche Mas-
snahme wieder zu beseitigen. Die durch Visa beantragte vorsorgliche Massnahme verstösst 
gegen Art. 49a KG und ist daher als gesetzeswidrig zu qualifizieren. 

56.  Abschliessend ist anzumerken, dass im vorliegenden Fall eine weitgehende konkretisie-
rende Beurteilung der Rechtslage im Sinne der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
(vgl. Rz 53 3. Lemma) erfolgt ist. Das Sekretariat hat Visa in der Vorabklärung mehrfach mit-
geteilt, unter welchen Bedingungen es domestische Interchange Fees für Debitkarten als zu-
lässig erachtet. Es hat Visa darauf hingewiesen, dass es für die Beurteilung der Zulässigkeit 
höherer Interchange Fees vertiefter Abklärungen in einer Untersuchung bedarf. Es war bzw. 
ist Visa somit bei der Umsetzung des Verhaltens klar, welche Risiken damit verbunden sind. 

48 BGE 135 II 60 E. 2.3.1, DMIF Maestro. 
49 BGE 135 II 60 E. 3.2.3, DMIF Maestro (Hervorhebung aus dem Original). 
50 BGE 135 II 60 E. 3.4, DMIF Maestro. 

16 

 
 
 
 
 
 
 
 
57.  Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Anordnung der beantragten vor-
sorglichen Massnahmen bereits aufgrund ihrer Gesetzeswidrigkeit ausgeschlossen ist. 

58.  Sollte sich Visa auf den Standpunkt stellen, nicht eine Beseitigung des wiederaufgeleb-
ten Sanktionsrisikos beantragt zu haben, sondern «bloss» die Erklärung, dass die von ihr prak-
tizierten Interchange Fee-Sätze «als zulässig gelten», ist zu entgegnen, dass Rechtsbegehren 
stets im Lichte ihrer Begründung zu verstehen sind. Aus dieser geht klar hervor, dass Visa mit 
ihrem Begehren die Beseitigung des Sanktionsrisikos anstrebt. Aber selbst ein wörtliches Ver-
ständnis des Begehrens würde nicht dazu führen, dass dieses zulässig wäre. Diesfalls würde 
Visa nämlich beantragen, dass eine Fiktion erlassen wird («gelten» als zulässig). Solches ist 
selbst in einer Endverfügung nicht möglich und erst recht nicht im Rahmen vorsorglicher Mas-
snahmen. Überlegen liesse sich höchstens noch, Visa beantrage eigentlich eine vorsorgliche 
Feststellung  der  Zulässigkeit  ihres  Verhaltens  während  der  Verfahrensdauer.  Damit  aber 
würde der Endentscheid in der Sache vorweggenommen, jedenfalls betreffend die Zulässig-
keit des Verhaltens während der Verfahrensdauer. Auch das geht nicht an, gilt es die Zuläs-
sigkeit resp. Unzulässigkeit eines Verhaltens doch gerade im Hauptverfahren zu beurteilen. 
Kommt hinzu, dass das für ein Feststellungsbegehren erforderliche Feststellungsinteresse von 
Visa diesfalls im Wegfall des Sanktionsrisikos für die Dauer des Verfahrens bestünde. Dieses 
Interesse steht jedoch wie ausgeführt im Widerspruch zur Gesetzeslage, die ausdrücklich vor-
sieht,  dass  in  einer  Konstellation  wie  der  vorliegenden  das  Sanktionsrisiko  wieder  auflebt. 
Folglich kann dieses Interesse nicht als ein schutzwürdiges Interesse im Sinne des Gesetzes 
betrachtet werden. Wie man es dreht und wendet, es bleibt dabei: Bereits aus grundsätzlichen 
Überlegungen ist es ausgeschlossen, das Begehren von Visa gutzuheissen. Die nachfolgen-
den Ausführungen ergehen daher lediglich der Vollständigkeit halber.  

D.1.4.2  Klassische Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen  

59.  Die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Regeln für die Anordnung vorsorglicher Mass-
nahmen gelten grundsätzlich auch im Wettbewerbsrecht. Voraussetzung für den Erlass vor-
sorglicher Massnahmen sind demnach kumulativ (1) ein nicht leicht wieder gutzumachender 
Nachteil, (2) eine über das allgemeine Bestreben nach möglichst rascher Umsetzung gesetz-
licher Vorgaben hinausgehende, besondere Dringlichkeit sowie (3) die Verhältnismässigkeit 
der  Anordnung.  51  Da  diese  Elemente  kumulativ  gegeben  sein  müssen,  kann  die  Prüfung 
grundsätzlich abgebrochen werden, wenn eines dieser Elemente nicht gegeben ist.52 

60.  Die Hauptsachenprognose kann berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei tat-
sächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung auf, weil in die-
sem Fall die erforderlichen Entscheidgrundlagen im Hauptverfahren erst noch beschafft wer-
den  müssen.53  Die  ganze  oder  teilweise  Vorwegnahme  des  mutmasslichen  Resultats  des 
Untersuchungsverfahrens  rechtfertigt  sich  nur,  wenn  die  Entscheidprognose  entsprechend 
eindeutig ausfällt. Je zweifelhafter der Verfahrensausgang erscheint, desto höhere Anforde-
rungen sind an den für die Verfahrensdauer im öffentlichen Interesse zu beseitigenden Nach-
teil, die Dringlichkeit und die Verhältnismässigkeit der Anordnung zu stellen.54  

51  BGer,  2C_876/2021  vom  2.11.2022  E.  6.1,  Netzbaustrategie  –  Vorsorgliche  Massnahmen; 
BGE 130 II 149 E. 2.3 m. w. H, Sellita/ETA. 
52 Vgl. BVGer, B-4637/2013 vom 9.7.2014 E. 7.1, Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen. 
53  BGer,  2C_876/2021  vom  2.11.2022  E.  6.2,  Netzbaustrategie  –  Vorsorgliche  Massnahmen; 
BGE 130 II 149 E. 2.2, Sellita/ETA. 
54  BGer,  2C_876/2021  vom  2.11.2022  E.  6.2,  Netzbaustrategie  –  Vorsorgliche  Massnahmen; 
BGE 130 II 149 E. 2.3, Sellita/ETA. 

17 

 
 
 
 
 
 
 
 
Im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen erfolgt keine abschliessende, sondern nur 
61. 
eine  vorläufige  und summarische  Prüfung  der  Sach-  und  Rechtslage  ohne  eingehende  Be-
weismassnahmen.55  Zu  beachten  ist  dabei,  dass  je  höher  der  Eingriff  mittels  vorsorglicher 
Massnahmen ist, desto höhere Anforderungen an die Beweise zu stellen sind.56 

D.1.4.3  Nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil (Nachteilsprognose) 

62.  An dieser Stelle ist zu prüfen, ob es für die WEKO glaubhaft ist, dass bei einem Zuwarten 
bis  zum  Endentscheid  dem  wirksamen Wettbewerb  ein  nicht  leicht  wieder  gutzumachender 
Nachteil  droht.  In  Bezug  auf  den  wirksamen  Wettbewerb  ist  ein  solcher  Nachteil  jedenfalls 
dann  gegeben,  wenn  gravierende  und  irreversible  Strukturveränderungen  des  betroffenen 
Marktes drohen. Dies ist allerdings nur der klarste Fall eines nicht leicht wieder gutzumachen-
den Nachteils, massgeblich ist rechtsprechungsgemäss «ob für den funktionierenden Wettbe-
werb ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil droht».57  

63.  Gemäss  aktueller  Rechtsprechung  des  Bundesverwaltungsgerichts  ist  ferner  eine  Be-
schränkung der Nachteilsprognose auf das ausschliessliche Vorliegen eines allfälligen Nach-
teils für den wirksamen Wettbewerb ausgeschlossen, weil der Schutzzweck des Kartellgeset-
zes nicht nur den Institutionenschutz, sondern auch den Individualschutz umfasse. Daher sei 
auch zu prüfen, ob der Verzicht auf die vorsorglichen Massnahmen einen nicht leicht wieder 
gutzumachenden  Nachteil  für  einen  Betroffenen  im  Wettbewerb  bewirken  könne.  Als  Be-
troffene haben gemäss Bundesverwaltungsgericht die anderen Marktteilnehmer zu gelten, die 
dem potenziell wettbewerbswidrigen Verhalten ausgesetzt sind.58 

64.  Visa macht im Gesuch geltend, durch die Verweigerung der beantragten vorsorglichen 
Massnahmen  würde  eine  erhebliche  Rechtsunsicherheit  entstehen.  Für  Visa  werde  die 
Rechtsunsicherheit zu erheblichen Reputationsschäden und Unsicherheiten hinsichtlich ihrer 
Investitionsentscheide auf dem Schweizer Markt führen. Die Rechtsunsicherheit betreffe aber 
nicht nur Visa, sondern auch Issuer, Acquirer, Händler und Karteninhaber, die ein funktionie-
rendes und zuverlässiges Zahlsystem erwarteten. Die Verweigerung der vorsorglichen Mass-
nahmen würde den Wettbewerb unter den Debitkarten-Marktteilnehmern deutlich verringern. 
Aufgrund  der  fehlenden  Rechtssicherheit  könnten  Marktteilnehmer  davor  zurückschrecken, 
weiterhin Visa Debit-Karten herauszugeben. Damit würde der Marktanteil von Visa erodieren 
und  das  «Quasi-Monopol»  von  Mastercard  gefördert. Weiter  würden  Issuer  aufgrund  der  in 
Zukunft  fehlenden  Erträge  aus  den  Interchange  Fees  ihre  Investitionen  in  das  Debitkarten-
Geschäft wieder zurückfahren und der Innovationswettbewerb würde einschlafen. Nicht zuletzt 
sei damit zu rechnen, dass Issuer fehlende Interchange Fee-Erträge mit einer Erhöhung von 
Gebühren für Debitkarten oder für die Kontoführung zum Nachteil der Konsumenten kompen-
sieren würden. Schliesslich zeige die Tatsache, dass sich erst nach Zulassung von einer DMIF 
überhaupt  ein  weiteres Scheme  am Markt  habe  etabliert können  und  auch  Mastercard  erst 
dann das modernere Produkt Mastercard Debit eingeführt habe, dass eine DMIF notwendig 
sei, um den Wettbewerb auf dem Debit Markt zu ermöglichen.59 

55 BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022 E. 6.2, Netzbaustrategie – Vorsorgliche Massnahmen; BGE 130 
II 149 E. 2.2 und 2.3, Sellita/ETA. 
56 BVGer, B-4637/2013 vom 9.7.2014 E. 3, Sport im Pay-TV – vorsorgliche Massnahmen. 
57  BGer,  2C_876/2021  vom  2.11.2022  E.  7.5.3,  Netzbaustrategie  –  Vorsorgliche  Massnahmen  unter 
Hinweis auf BGE 130 II 149 E. 2.4., Sellita/ETA. 
58 BVGer, B-161/2021 vom  30.9.2021 E. 621 f., Netzbaustrategie  Swisscom (Vorsorgliche Massnah-
men). 
59 Gesuch, Rz 40 ff. 

18 

 
 
 
 
 
 
 
 
65.  Die Vorbringen von Visa vermögen nicht zu überzeugen. Ursache des behaupteten nicht 
wieder gutzumachenden Nachteils ist nicht etwa ein potenziell wettbewerbswidriges Verhalten 
eines  Dritten,  dem  Visa oder  einer  der  anderen Marktteilnehmer  ausgesetzt  wäre.  Visa  be-
gründet den nicht wieder gutzumachenden Nachteil vielmehr mit der Rechtsunsicherheit, wel-
che mit dem Untersuchungsverfahren verbunden sei. Diese Rechtsunsicherheit hat Visa aber 
selber verursacht. Visa könnte die Rechtsunsicherheit und damit auch den behaupteten nicht 
wieder  gutzumachenden  Nachteil  vermeiden, 
für  CP-
Transaktionen mit dem Produkt Visa Debit auf der Höhe festgesetzt würden, welche das Sek-
retariat im Rahmen der Vorabklärung als unproblematisch erachtet hat.  

Interchange  Fees 

indem  die 

66.  Wenn Visa während der Dauer der Untersuchung mittels höherer Interchange Fees hö-
here Einnahmen für die Issuer generieren will, hat Visa auch die damit allenfalls verbundenen 
Konsequenzen zu tragen. Mit anderen Worten möchte Visa vor den Nachteilen geschützt wer-
den, die sich daraus ergeben würden, falls sich ihr eigenes Verhalten – entgegen ihrer Ein-
schätzung – als kartellrechtswidrig erweisen sollte. Das zeigt sich auch daran, dass «Adres-
sat» der von ihr beantragten Massnahme nicht etwa ein Marktteilnehmer ist, sondern letztlich 
die WEKO. Ein solcher «Nachteil aus eigenem Verhalten» ist beim für den Erlass vorsorglicher 
Massnahmen relevanten, nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil freilich nicht gemeint. 

67.  Weiter ist zu berücksichtigen, dass das Sekretariat in der Vorabklärung den beiden Card 
Schemes (Visa und Mastercard) dieselben Konditionen für eine einvernehmliche Lösung an-
geboten hat. Mastercard hat sich mit diesen Konditionen, namentlich der Höhe der Interchange 
Fee für CP-Transaktionen für alle Debitkarten (Konsumenten- und Firmenkarten) einverstan-
den erklärt. Derzeit läuft parallel eine Untersuchung gegen Mastercard mit dem Ziel, eine ein-
vernehmliche Regelung abzuschliessen.60 Würde sich Visa während der Dauer der Untersu-
chung freiwillig an die als unproblematisch definierte Höhe der Interchange Fees halten, würde 
zwischen Visa und Mastercard ein «Level Playing Field» bestehen, d. h., gerade keine Wett-
bewerbsverzerrungen zu Lasten von Visa. Es verhält sich sogar umgekehrt: Wendet Visa wäh-
rend der Dauer der Untersuchung die eigenen, höheren Interchange Fee-Sätze an, verfügt sie 
über einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Mastercard in Bezug auf die Attraktivität des Pro-
duktes für die Issuer gemessen an den Einnahmen mit Interchange Fees. Es liegt in deren 
Verantwortung zu entscheiden, ob sie die Debitkarten von Mastercard mit tieferen Interchange 
Fee-Einnahmen, aber ohne Sanktionsrisiko, oder diejenigen von Visa mit höheren Interchange 
Fee-Einnahmen, dafür aber mit Sanktionsrisiko, bevorzugen. Sowohl für die Card Schemes 
als auch für die Issuer handelt es sich letztlich um eine kommerzielle Risikoabwägung. 

68.  Schliesslich scheint Visa davon auszugehen, dass ohne die vorsorglichen Massnahmen 
kein «funktionierendes und zuverlässiges Zahlsystem» betrieben werden kann und keine In-
vestitionen ins System und Innovationen mehr möglich seien, jedenfalls in einem Ausmass, 
der als nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil zu verstehen sei. Dem ist zunächst ent-
gegenzuhalten, dass das Produkt Maestro seit jeher und bis heute ohne Interchange Fee zu-
verlässig funktioniert hat. Auch auf dem Produkt Maestro haben Innovationen stattgefunden, 
beispielsweise die wichtige Möglichkeit, kontaktlos am Terminal zu bezahlen («Contactless»). 
Das Sekretariat hat in der Vorabklärung eingeräumt, dass die fehlende Interchange Fee die 
Innovationstätigkeit möglicherweise verlangsamt hat. Gerade aus diesem Grund hat das Sek-
retariat in der Vorabklärung – im Gegensatz zur früheren Praxis bei Maestro – eine Interchange 
Fee unter gewissen Bedingungen als grundsätzlich zulässig qualifiziert. Der durch das Sekre-
tariat vorgeschlagene Satz führt bei den Issuern aufgrund der Ablösung von Maestro durch 

60  Vgl.  Medienmitteilung  vom  29.6.2023,  WEKO  untersucht  Interchange  Fees  neuer  Debitkarten, 
<https://www.weko.admin.ch/weko/de/home/medien/medieninformationen/nsb-news.msg-id-
96126.html> (29.8.2023). 

19 

 
 
 
 
 
 
 
 
die  Produkte  der  neuen  Debitkartengeneration  Visa  Debit  und  Debit  Mastercard  bereits  zu 
wesentlichen Mehreinnahmen. Der Verzicht auf die beantragten vorsorglichen Massnahmen 
bedeutet lediglich, dass noch höhere Mehrreinnahmen für die Issuer mit einem Sanktionsrisiko 
verbunden sind. 

69.  Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass kein nicht wieder gutzumachender 
im Sinne der zitierten Rechtsprechung glaubhaft erscheint. Es fehlt damit an einer zentralen 
Voraussetzung für den Erlass vorsorglicher Massnahmen. 

D.1.4.4  Dringlichkeit 

70.  Dringlichkeit ist gegeben, wenn davon ausgegangen werden muss, dass der nicht leicht 
wiedergutzumachende Nachteil vor Erlass des Hauptentscheides eintreten wird und aufgrund 
der tatsächlichen Gegebenheiten nicht bis zum Hauptentscheid zugewartet werden kann.61 Es 
muss sich als notwendig erweisen, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen.62 

Im  vorliegenden  Fall  fehlt  es  –  wie  oben  dargelegt  –  an  einem  nicht  wieder  gutzuma-
71. 
chenden Nachteil. Damit mangelt es gleichzeitig an der damit verbundenen Dringlichkeit. Aber 
selbst wenn erstere Voraussetzung gegeben wäre, müsste die Dringlichkeit verneint werden:  

72.  Visa bringt vor, die WEKO habe beim Erlass vorsorglicher Massnahmen im Fall KKDMIF 
II die Dringlichkeit bereits aufgrund des kurz bevorstehenden Auslaufens der Vorgängerlösung 
EVR I bejaht. Vorliegend sei die Dringlichkeit erheblich höher: Der Debit Safe Harbor drohe 
nicht nur auszulaufen, er sei bereits ausgelaufen. Damit bestehe zweifelsfrei Dringlichkeit.63 

Im Fall KKDMIF II hat die WEKO sowohl den nicht leicht wieder gutzumachenden Nach-

73. 
teil als auch die Dringlichkeit aus mehreren Gründen bejaht. 

•  Erstens sah die EVR I ein System vor, welches gemäss der Verfügung der WEKO dazu 
führte, dass die DMIF aus Effizienzgründen gerechtfertigt werden konnte. Mit dem Aus-
laufen  dieses  Systems  bestand  das  Risiko,  dass  «die  Issuer  die  DMIF  wie  vor  dem 
Kreditkartenentscheid zur Rentenerzielung verwenden könnten».64 Entsprechend lag 
die Dringlichkeit darin, diesen Zustand zu verhindern. Zudem sah das neue System in 
der EVR II eine weitere Senkung der Interchange Fee vor, so dass diese «ein Niveau 
erreicht, bei dem eine Rechtfertigung aus Effizienzgründen glaubhaft erscheint».65  

•  Die  WEKO  ist  im  Rahmen  der  Prüfung  des  nicht  wieder  gutzumachenden  Nachteils 
auch auf das Sanktionsrisiko für die Issuer eingegangen. Es hat dazu klar festgehalten: 
«Das  reine  Bestehen  eines  Sanktionsrisikos  führt  noch  nicht  zur  Annahme  eines 
schweren Nachteils, da ansonsten bei jedem Sanktionsverfahren vorsorgliche Mass-
nahmen  geprüft  werden  müssten.  Der  vorliegende  Fall  ist  diesbezüglich  eine  Aus-
nahme, weil bereits eine Verfügung der Weko vorliegt, welche die DMIF unter gewissen 
Bedingungen als gerechtfertigt bezeichnet und das Sanktionsrisiko im Extremfall dazu 
führen könnte, dass die Issuer und Acquirer beispielsweise auf bilaterale Interchange 

61 RPW 2004/1,123 Rz 70, Flughafen Zürich AG (Unique) – Valet  Parking; RPW  2002/4, 601 Rz 28, 
ETA SA Fabriques d'Ebauches.  
62 BGE 130 II 149 E. 2.2, Sellita/ETA. 
63 Gesuch, Rz 50 f. 
64 RPW 2010/3 492 Rz 91 (erstes Aufzählungszeichen), VM KKDMIF II. 
65 RPW 2010/3 493 Rz 95, VM KKDMIF II. 

20 

 
 
 
 
 
 
 
 
Fees wechseln.»66 Ein solches System sei weniger effizient und könne zu Marktein-
trittsschranken für neue Issuer und Acquirer führen. 

74.  Damit präsentiert sich der den vorsorglichen Massnahmen im Fall KKDMIF II zugrunde 
liegende Sachverhalt in wesentlichen Punkten anders als der vorliegende. Im Bereich der De-
bitkarten liegt keine Verfügung der WEKO vor, welche klärt, unter welchen Bedingungen eine 
dauernde DMIF als gerechtfertigt gelten kann. Es fehlt damit just an dem Grund, warum die 
WEKO  damals  ausnahmsweise  das  Sanktionsrisiko  für  die  Issuer  mitberücksichtigte.  Dies 
aber auch nicht primär, um den Issuern die Rechtsunsicherheit zu ersparen, sondern weil die 
Umsetzung eines auf dem Markt ineffizienteren Systems drohte. Im Bereich der Debitkarten 
hat das Sekretariat der WEKO nur im Rahmen von Vorabklärungen Interchange Fees zuge-
lassen, welche zudem explizit auf die Markteinführungsphase limitiert waren. Es geht folglich 
nicht um die «Fortführung» einer bereits bestehenden Regelung, sondern um eine erstmalige 
Beurteilung der WEKO, unter welchen Bedingungen die DMIF als mutmassliche Preisabrede 
gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG allenfalls aus Effizienzgründen rechtfertigbar ist. 

Im Zusammenhang mit der Dringlichkeit hat das Sekretariat in seinem Schreiben vom 
75. 
13.  Juli  2023  ausgeführt,  eine  solche  sei  nicht  ersichtlich.  Es  hat  dabei  argumentiert,  die 
Markteinführungsphase sei – wie von Visa zugestanden – abgeschlossen. Die Debitkarten der 
neuen Generation seien durch die lssuer bereits in Umlauf gesetzt worden und hätten in der 
Regel eine Gültigkeitsdauer von drei Jahren.67 Im Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnah-
men hat Visa hierzu festgehalten, damit offenbare sich, dass sich das Sekretariat nicht einge-
hend mit der Thematik auseinandergesetzt habe. Interchange Fees würden dauernd (bei jeder 
Transaktion) in Rechnung gestellt und nicht einmalig bei Ausgabe einer Karte. Darüber hinaus 
seien laufende Investitionen für den Unterhalt und Betrieb notwendig, bei welchen derzeit nicht 
klar sei, ob diese sich für die Issuer rentieren werden oder nicht. Die Interchange Fee bilde die 
Grundlage für viele Kartendienstleistungen, die heute für den Karteninhaber kostenlos seien. 
Es sei zu befürchten, dass die Issuer ohne die vorsorglichen Massnahmen neue Kartenge-
bühren einführen oder bestehende Gebühren erhöhen würden. 

76.  Die Dringlichkeit einer Massnahme ergibt sich daraus, ob der behauptete, nicht wieder 
gutzumachende Nachteil sofort eintritt oder jedenfalls vor Ende des Hauptverfahrens. Diese 
Dringlichkeit muss glaubhaft vorhanden sein. Im vorliegenden Fall bringt Visa insbesondere 
vor, es drohten Marktanteilsverluste ihres Produktes Visa Debit zu Lasten von Mastercard.  

77.  Die Marktanteile im Bereich der Zahlkarten können anhand verschiedener Kriterien ge-
messen werden, etwa der Anzahl Karten, der Anzahl Transaktionen oder des Transaktionsvo-
lumens. Kein Kriterium zur Bestimmung des Marktanteils sind hingegen Einnahmen aus Inter-
change Fees. Seit der Lancierung der neuen Debitkartengeneration im Jahr 2020 ersetzen die 
Issuer ihr bestehendes Debitkartenportfolio mit Karten der alten Generation (Maestro, V PAY) 
durch Karten der neuen Generation (Debit Mastercard, Visa Debit), was unter anderem zur 
Überschreitung  der  Marktanteilsschwellen  von  15 %  geführt  hat.  Debitkarten  haben  i. d. R. 
eine Gültigkeitsdauer von drei Jahren, was von Visa auch nicht bestritten wird. Dies bedeutet, 
dass die Issuer die bereits herausgegebenen Visa Debit-Karten gar nicht kurzfristig durch De-
bitkarten von Mastercard ersetzen können. Mit den herausgegebenen Karten erfolgen weiter-
hin  Transaktionen.  Marktanteilsverluste  gemessen  an  der  Anzahl  Transaktionen  oder  dem 
Transaktionsvolumen  drohen  somit  nicht  unmittelbar.  Schliesslich  wurde  bereits  dargelegt, 
dass mit Mastercard eine einvernehmliche Regelung zu den tieferen Interchange Fee-Sätzen 
absehbar  ist.  Aktuell  ist  zudem  die  CP-Interchange  Fee  für  Maestro  immer  noch  null.  Es 

66 RPW 2010/3 493 Rz 91 (zweites Aufzählungszeichen), VM KKDMIF II. 
67 Schreiben Sekretariat vom 13.7.2023. 

21 

 
 
 
 
 
 
 
 
besteht folglich auch deshalb keine Dringlichkeit, weil Mastercard gegenüber den Issuern nicht 
mit höheren Interchange Fees Anreize für einen Wechsel von Visa zu Mastercard setzen kann. 

78.  Schliesslich bleibt zu erwähnen, dass allenfalls höhere Gebühren auf Seiten des Karten-
inhabers, sei es in der Form von Karten- und/oder Kontoführungsgebühren, weder zu einem 
nicht wieder gutzumachenden Nachteil noch zu einer damit verbundene Dringlichkeit führen. 
Einerseits würde dies gleichermassen beide Card Schemes betreffen und andererseits kann 
ohne vertiefte Untersuchung nicht festgestellt werden, ob es überhaupt zu solchen Erhöhun-
gen kommt. Tatsächlich führten Senkungen der Interchange Fees im Bereich der Kreditkarten 
über mehrere Jahre hinweg nicht zu einer Erhöhung der Jahresgebühren. Vielmehr wurden 
gerade in dieser Zeit auch Kreditkarten ohne Jahresgebühren eingeführt und das ganze Kre-
ditkartensystem ist gewachsen. Daher ist es nicht glaubhaft, dass es ohne die vorsorglichen 
Massnahmen zu Gebührenerhöhungen für die Karteninhaber kommt. Und selbst wenn es zu 
solchen Erhöhungen kommen sollte, bedeutet dies nicht, dass die von Visa verlangten Inter-
change Fees effizient wären. Es darf nicht vergessen werden, dass diese durch die Händler 
zu tragen sind und nicht erstellt ist, dass das System effizienter funktioniert, wenn diese an-
stelle der Karteninhaber belastet werden.  

79.  Zusammenfassend  kann  festgehalten  werden,  dass  auch  diese  Voraussetzung  nicht 
glaubhaft gegeben erscheint.  

D.1.4.5  Verhältnismässigkeit 

80.  Da bereits aufgezeigt wurde, dass in casu der Erlass vorsorglicher Massnahmen rechts-
widrig wäre und zudem weder ein nicht wieder gutzumachender Nachteil noch die Dringlichkeit 
glaubhaft gegeben ist, verzichtet die WEKO auf eine eingehende Prüfung aller Vorbringen von 
Visa zur Verhältnismässigkeit. Nachfolgend wird allerdings auf die wesentlichen Punkte ein-
gegangen, die einer Klarstellung bedürfen: 

•  Visa  bringt  vor,  eine  vorsorgliche  Massnahme,  die  den  Status  Quo  erhalte  oder  gar 
verbessere, sei ohne weiteres als verhältnismässig einzustufen. Visa stützt diese Aus-
sage auf eine Erwägung der WEKO in der Begründung der Verhältnismässigkeit der 
EVR II im Fall KKDMIF II. Vorliegend habe Visa ihre DMIF sogar auf ein niedrigeres 
Niveau gesenkt als es der Status Quo unter dem Safe Harbor erlaubt habe.68  

•  Visa  stellt  damit  die  auf  die  Markteinführungsphase  limitierten  Interchange  Fees  als 
Status Quo dar, obwohl sich Visa bewusst ist, «dass das Sekretariat der Auffassung 
ist,  dass  es  damals  ein  Element  der  Markteinführung  in  die  damals  für  die  Schweiz 
bestimmten DMIF-Sätze für Debitkarten hat einfliessen lassen».69 Damit stellt Visa den 
Sachverhalt aktenwidrig dar. Aus den Schlussberichten des Sekretariats geht unmiss-
verständlich hervor, dass für die CP-Interchange Fees die Ermöglichung des Marktein-
tritts der einzige geprüfte Rechtfertigungsgrund gemäss Art. 5 Abs. 2 KG war.70 In der 
Ergänzung des Schlussberichts V PAY hat das Sekretariat nochmals ausdrücklich dar-
gelegt, dass V PAY während der Markteinführungsphase im CP-Geschäft besser ge-
stellt ist als das direkte Konkurrenzprodukt Maestro: «Zu beachten ist, dass das ‹Card 
Present›-Geschäft im Wesentlichen identisch ist mit denjenigen Bereichen, in denen 
Maestro ohne Interchange Fee auskommen muss […]. Durch die Möglichkeit der Er-
hebung  einer  DMIF  im  ‹Card  Present›-Geschäft  wird  V PAY  besser  gestellt  als  das 

68 Vgl. Gesuch, Rz 57 ff. 
69 Vgl. Gesuch, Rz 71.  
70 Vgl. RPW 2009/2, 138 ff. Rz 145 ff., DMIF V PAY. 

22 

 
 
 
 
 
 
 
 
direkte  Konkurrenzprodukt  Maestro.  Eine  solche  Ungleichbehandlung  kann  sich  aus 
den unterschiedlichen Marktphasen der beiden Produkte und ihrer unterschiedlichen 
Marktstellung rechtfertigen. Je mehr sich die beiden Produkte diesbezüglich in der Zu-
kunft angleichen sollten, umso mehr müsste die Ungleichbehandlung überprüft werden. 
Aus diesem Grund wird an der Markteintrittschwelle von 15% festgehalten. Ab diesem 
Prozentwert kann nicht mehr von einer Markteinführungsphase gesprochen werden.»71 
Aus dieser Passage geht hervor, dass der Status Quo in Bezug auf die Höhe dauernder 
Interchange Fees für Debitkarten in der Schweiz bei null liegt. Es handelt sich um einen 
Status Quo, der bis heute andauert.72 Darauf lässt sich die Verhältnismässigkeit der 
von Visa beantragten vorsorglichen Massnahmen folglich nicht stützten. 

•  Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit führt Visa aus, ohne vorsorgliche Massnahmen 
bestünde erhebliche Rechtsunsicherheit. Diese könne nicht dadurch beseitigt werden, 
dass das Sekretariat Visa dazu auffordere, einseitig die geforderte Position einer Markt-
seite zu übernehmen. Dies wäre aus rechtsstaatlicher und verfahrensrechtlicher Sicht 
fragwürdig, da damit das von einer Marktseite angestrebte Untersuchungsergebnis vor-
weggenommen würde. Auch habe sich das Sekretariat im Verfahren widersprüchlich 
verhalten und sich früh auf die Position nur einer Partei, nämlich der Händler festge-
legt.73 Selbst wenn sich das Sekretariat in der Vorabklärung widersprüchlich verhalten 
und eine einseitige Position eingenommen hätte – quod non – änderte dies nichts an 
dem Umstand, dass die vorgebrachte Rechtsunsicherheit entfallen würde, wenn sich 
Visa freiwillig an die vom Sekretariat im Rahmen der Vorabklärung genannten Sätze 
halten würde. Vorsorgliche Massnahmen sind somit nicht erforderlich. Kommt hinzu, 
dass sich das Sekretariat keineswegs widersprüchlich verhalten hat. Jeder Verfahrens-
schritt wurde transparent kommuniziert. Insbesondere wurde mehrfach dargelegt, wel-
che Interchange Fee-Sätze das Sekretariat ohne vertiefte Untersuchung für rechtfer-
tigbar hält. Es ist daher nicht widersprüchlich, sondern folgerichtig, dass das Sekretariat 
eine Untersuchung eröffnet hat, um die Zulässigkeit der von Visa geforderten bzw. nun-
mehr in reduzierter Form festgesetzten höheren Sätze vertieft zu überprüfen.  

•  Schliesslich  sind  gemäss  Visa  die  in  den  vorsorglichen  Massnahmen  vorgesehenen 
Sätze für den Handel auch zumutbar, da sie tiefer seien als die im Safe Harbor vorge-
sehenen  Sätze. Wiederum  gilt  es  dem  entgegen zu  halten,  dass  der  Status Quo  für 
DMIF für Debitkarten in der Schweiz null beträgt. Die Sätze im Safe Harbor waren, wie 
oben ausführlich dargelegt, explizit zum Zweck des Markteintritts zugelassen worden. 
Im  Jahr  2020  betrug  das  domestische  Transaktionsvolumen  mit  Debitkarten 
CHF 54'554 Mio.74  Davon sind  die  Transaktionsvolumen  abzuziehen,  welche  auf  die 
PostFinance Card (CHF 13'219 Mio.) und die M-Card (CHF 530 Mio.) entfallen.75 Damit 
verbleibt ein Transaktionsvolumen von CHF 40'805 Mio., welches auf Debitkarten von 
Visa und Mastercard entfällt. Wird auf dieses Volumen rechnerisch eine Interchange 
Fee von 0,2 % angewendet, ergibt dies für den Handel eine Mehrbelastung von rund 

71 Vgl. RPW 2017/4, 562 Rz 29, Ergänzung Schlussbericht V PAY. 
72  Vgl.  die  aktuellen,  auf  der  Seite  von  Mastercard  publizierten  Sätze  unter  <https://www.master-
card.com/content/dam/public/mastercardcom/eu/europe-lfi/europeaninterchange/pdfs/48switzer-
land.pdf> (30.08.2023). 
73 Vgl. Gesuch, Rz 66 f. 
74 Vgl. SNB-Statistik zum Zahlungsverkehr (Zahlungen und Bargeldbezüge), <https://data.snb.ch/de/to-
pics/finma/cube/zavezaluba?fromDate=2020-01&toDate=2020-12&dimSel=D0(ZT,PGT,PGKL,DG,BT) 
,D1(K,D,EG),D2(IZ),D3(II),D4(BMF)> (30.8.2023). 
75 Vgl. Jahresbericht 2020 des VEZ, S. 32 f., <https://www.vez-epay.ch/media/qxppl5j1/20210622-vez-
jb-endversion.pdf> (30.8.2023). 

23 

 
 
 
 
 
 
 
 
CHF 82 Mio. im Vergleich zu einer Berechnung mit dem für Maestro anwendbaren Satz 
von null. Eine solche Mehrbelastung erscheint für den Handel nicht ohne weiteres zu-
mutbar und erfordert eingehendere Abklärungen in der Untersuchung. Zu berücksich-
tigen ist weiter, dass bereits der Vorschlag des Sekretariats von rund 0,1 % bei den 
Issuern zu Mehreinnahmen von rund CHF 41 Mio. führt, verglichen mit einer Situation, 
in welcher die Transaktionen ohne Interchange Fee abgewickelt würden. 

81.  Bereits unter Berücksichtigung dieser Punkte erscheint es nicht als glaubhaft, dass die 
beantragten vorsorglichen Massnahmen als verhältnismässig zu qualifizieren wären. 

D.1.4.6  Hauptsachenprognose 

82.  Aufgrund  des  klaren  Ergebnisses,  wonach  der  Erlass  der  beantragten  vorsorglichen 
Massnahmen rechtswidrig wäre bzw. die Voraussetzungen für den Erlass solcher Massnah-
men  glaubhaft  nicht  erfüllt  sind,  erübrigt  sich  eine  Prüfung  der  Hauptsachenprognose.  Wie 
Visa selbst festhält, bildet die «richtige» Höhe der Debit Interchange Fee gerade Gegenstand 
der  Untersuchung,76  so  dass  sich  die  WEKO  an  dieser  Stelle  nicht  dazu  äussern  kann.  Es 
lässt  sich  immerhin  festhalten,  dass  der  Ausgang  der  Untersuchung  unklar  ist,  bringen  die 
verschiedenen  Marktteilnehmer  doch  unterschiedliche  juristische  und  ökonomische  Argu-
mente ein, welche teilweise für höhere, teilweise für tiefere Interchange Fees sprechen als die 
von Visa festgesetzten. Diese Eingaben werden in der Untersuchung eingehend zu würdigen 
sein. Jedenfalls lässt sich zum heutigen Zeitpunkt nicht klar prognostizieren, ob sich die von 
Visa festgesetzten Interchange Fees als zulässig erweisen werden. 

83.  Unter  dem  Titel  der  Hauptsachenprognose  rügt  Visa,  der  Grundsatz  des  Vertrauens-
schutzes sei verletzt. Die Stakeholder der V PAY und Visa Debit Schemes hätten sich darauf 
verlassen, dass eine langfristig tragbare DMIF zur Verfügung stehen werde. Die Notwendigkeit 
dafür sei regelmässig vorgetragen worden. Vorliegend hätten die Issuer und Acquirer erhebli-
che Investitionen vorgenommen, um diese Systeme am Markt zu etablieren.  

84.  Visa verkennt bei ihrer Argumentation, dass die wichtigste Voraussetzung zur Anrufung 
des  Grundsatzes  auf  Vertrauensschutz  vorliegend  fehlt.  Wie  Visa  selbst  unter  Hinweis  auf 
BGE 143 II 341 ausführt, werden Rechtsunterworfene in ihrem berechtigten Vertrauen in be-
hördliche  Zusicherungen  oder  in  andere,  bestimmte  Erwartungen  begründendes  Behörden-
verhalten geschützt.77 Ein solches Behördenverhalten liegt hier allerdings aus Sicht von VISA 
nicht vor. Es geht eindeutig aus den Schlussberichten des Sekretariats hervor, dass der Safe 
Harbor mit Erreichen eines Marktanteils von 15 % ausläuft.78 Es gibt keine Aussagen des Sek-
retariats oder gar der WEKO, welche eine darüber hinaus geltende, dauernde Interchange Fee 
für CP-Transaktionen mit Debitkarten in Aussicht gestellt hätten. Die Schlussberichte sind auf 
der Website  der WEKO sowie  im  Recht  und  Politik  des  Wettbewerbs (RPW)  publiziert.  Die 
Bedingungen der Interchange Fees für Debitkarten waren somit allen Marktteilnehmern seit 
dem Jahr 2009 und damit viele Jahre vor der Lancierung der Karten auf dem Markt bekannt. 
Auch diesen Vertrauensschutz der Marktteilnehmer auf die Einhaltung der Schlussfolgerungen 
in den Schlussberichten des Sekretariats gilt es zu wahren.  

85.  Es  besteht  damit  keine Vertrauensgrundlage,  aus  der  ein  Anspruch  auf eine  über  die 
Markteinführungsphase hinausgehende, dauernde Interchange Fee für CP-Transaktionen mit 

76 Vgl. Gesuch, Rz 27. 
77 Vgl. Gesuch, Rz 37. 
78 RPW  2009/2,  122 ff., DMIF V PAY; RPW 2012/4, 764 ff., Maestro FIF/Debit MC IF; RPW 2017/4, 
559 ff., Ergänzung V PAY. 

24 

 
 
 
 
 
 
 
 
Debitkarten abgeleitet werden könnte. Es entsprach im Übrigen gerade dem Sinn der mit die-
sen Schlussberichten zugelassenen, limitierten Interchange Fee, den Marktteilnehmern wäh-
rend der Markteinführungsphase die Amortisation ihrer initialen Investitionskosten zu ermögli-
chen. Dabei hat sich das Sekretariat vollumfänglich an seine Zusage in den Schlussberichten 
gehalten,  indem  es  keine  Untersuchungseröffnung  beantragt  hat,  solange  die  Bedingungen 
des  Safe  Harbors  eingehalten  wurden.  Das  Vertrauen  der  Issuer,  ihre  Investitionen  für  die 
Marktlancierung amortisieren zu können, wurde vollumfänglich geschützt. 

D.1.4.7  Ergebnis 

86.  Der Erlass der beantragten vorsorglichen Massnahmen ist ausgeschlossen, da ihre An-
ordnung gesetzeswidrig wäre. Darüber hinaus sind auch die materiellen Voraussetzungen für 
den Erlass nicht gegeben. Das Gesuch ist aus diesen Gründen abzuweisen. 

D.2 

Entzug der aufschiebenden Wirkung 

87.  Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG79 kommt einer allfälligen Beschwerde aufschiebende Wir-
kung  zu.  Bei  einer  gesuchsabweisenden  (sog.  negativen)  Verfügung  stösst  Art.  55  Abs.  1 
VwVG jedoch ins Leere, da die aufschiebende Wirkung funktionsgemäss zur Folge hat, dass 
es bei der Rechtslage bleibt, die vor Erlass der angefochtenen Verfügung geherrscht hat. Da-
mit kann die mit ihren Rechtsbegehren nicht durchgedrungene Gesuchstellerin nicht so gestellt 
werden, als ob dem Gesuch entsprochen worden wäre.80 

88.  Da die Voraussetzungen für den Erlass vorsorglicher Massnahmen nicht gegeben sind, 
erübrigen sich weitere Ausführungen zum Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung. 

E 

Kosten 

89.  Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG-Gebührenverordnung81 ist unter anderem gebührenpflichtig, 
wer Verwaltungsverfahren verursacht. Als Verwaltungsverfahren gilt auch das Verfahren auf 
Erlass  vorsorglicher  Massnahmen  im  Rahmen  der  Untersuchung  (Art. 1  Abs. 1  lit.  a  KG-
Gebührenverordnung).  Die  Gebühr  bemisst  sich  nach  Zeitaufwand  (Art. 4  Abs. 1  KG-
Gebührenverordnung). Die Stundenansätze von CHF 100.– bis CHF 400.– richten sich nach 
der Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des ausführenden Personals.  

90.  Den Erlass der vorliegenden Verfügung hat die Gesuchstellerin verursacht. Die Gebühr 
ist daher ihr aufzuerlegen. Der Zeitaufwand für die vorliegende Verfügung beläuft sich auf 58 
Stunden à CHF 200.– und 7 Stunden à CHF 290.–, total CHF 13'630.–.  

79  Bundesgesetz  vom  20.12.1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (Verwaltungsverfahrensgesetz, 
VwVG; SR 172.021). 
80 Vgl. REGINA KIENER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Auer/Mül-
ler/Schindler (Hrsg.), 2. Aufl. 2019, Art. 55 VwVG N 7. 
81  Verordnung  vom  25.2.1998  über  die  Erhebung  von  Gebühren 
Gebührenverordnung; SR 251.2). 

im  Kartellgesetz 

(KG-

25 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
F 

Dispositiv 

Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt die Wettbewerbs-
kommission: 

1.  Das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen wird abgewiesen.  

2.  Die Verfahrenskosten von total CHF 13’630.– werden der Gesuchstellerin auferlegt. 

Diese Verfügung ist zu eröffnen: 

-  Visa Europe Ltd., Head Office, 1 Sheldon Square, London W2 6TT, PO Box 39662, 

London W2 6WH, Vereinigtes Königreich 

vertreten durch Dr. Franz Hoffet, Dr. Richard Stäuber und Jonas J. Krull, Homburger 
AG, Prime Tower, Hardstrasse 201, 8005 Zürich. 

Wettbewerbskommission 

Dr. Laura Melusine Baudenbacher 
Präsidentin 

Prof. Dr. Patrik Ducrey  
Direktor 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen  diese  Verfügung kann  innert  30  Tagen  nach  Eröffnung  beim  Bundesverwaltungsge-
richt, Postfach, 9023 St. Gallen, Beschwerde geführt werden. Die Rechtsschrift hat die Begeh-
ren,  deren  Begründung mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der 
angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei 
in Händen hat, beizulegen. 

26