# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7b44bbb4-c840-51b8-8407-0763624d6c99
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-11-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.11.2011 602 2010 99
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2010-99_2011-11-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal 

Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________

602 2010-99

Arrêt du 14 novembre 2011

IIE COUR ADMINISTRATIVE

COMPOSITION Président : Christian Pfammatter
Juges : Josef Hayoz, Johannes Frölicher
Greffier-stagiaire : Sébastien Moret

PARTIES MOUVEMENT SUISSE CONTRE L'ISLAMISATION MOSCI, recourant, 
représenté par Me Olivier Carrel, avocat  

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, 

VILLE DE FRIBOURG, intimée 

OBJET Domaine public

Recours du 26 novembre 2010 contre la décision du 28 octobre 2010

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c o n s i d é r a n t  e n  f a i t

A. Le Mouvement suisse contre l'islamisation (MOSCI) est une association à but non 
lucratif active sur tout le territoire suisse et à l'étranger, formée en 2007 aux fins 
statutaires de "lutter contre l'islamisation et la désinformation qui s'y rapporte, informer 
sur la véritable nature de l'Islam et son caractère politique, sauvegarder les principes de 
l'Etat de droit, se prévaloir de toute forme de référence à la Charia et de toute application 
subversive de celle-ci, combattre les sources du terrorisme et de l'extrémisme". 

B. Au cours de la campagne de votations fédérales portant sur l'initiative populaire 
"Contre la construction des minarets", le MOSCI a requis de la Ville de Fribourg, le 
5 septembre 2009, l'autorisation de tenir un stand d'une surface totale de 9 mètres 
carrés sur la Place Georges-Python, lors d'une manifestation devant y avoir lieu le 
19 septembre 2009. Cette association souhaitait dispenser de l'information sur ses 
activités, récolter des signatures dans le cadre d'une pétition et collecter des fonds.

Le 14 septembre 2009, la Direction de la police locale, après consultation de la Préfecture 
de la Sarine et de la Police cantonale, a écarté la requête formée le 5 septembre 2009. A 
son avis, le but de l'association, tel que promu par son site internet, n'était pas en 
adéquation avec les valeurs démocratiques helvétiques. Le mouvement avait pour 
dessein, non pas véritablement de diffuser une opinion, mais de soutenir une idéologie 
stigmatisante à l'encontre de la religion musulmane, à l'aide d'une propagande à 
caractère islamophobe. Dans cette mesure, la manifestation projetée était à l'évidence 
susceptible de mettre en péril l'ordre public, ce d'autant que, quelques semaines 
auparavant, un stand identique, installé à Lausanne par le requérant sans respecter les 
termes de l'autorisation délivrée, avait été entièrement détruit par la foule. L'intérêt 
public à interdire une telle manifestation justifiait une restriction à la liberté d'expression 
du MOSCI, qu'il pouvait à tout loisir exercer d'une autre manière qu'en utilisant le 
domaine public.

C. Statuant le 17 mars 2010 sur la réclamation du 14 octobre 2009, le conseil 
communal de la Commune de Fribourg a confirmé la décision du 14 septembre 2009. De 
son point de vue, le jour prévu, plusieurs autres événements s'étaient déroulés sur le 
domaine public. Etant donné le cumul de manifestations, et les risques que présentent 
les rassemblements organisés par l'association, selon lui attestés par les incidents 
survenus dans le Canton de Vaud, l'intérêt public au maintien de la sécurité prenait à 
l'évidence le pas sur l'intérêt de l'intéressé à tenir un stand.

D. Par décision du 28 octobre 2010, statuant sur le recours interjeté par le MOSCI 
contre la décision communale du 17 mars 2010, le Préfet de la Gruyère, après récusation 
du Préfet de la Sarine, a rejeté les conclusions de l'association. Il a en substance retenu 
que la décision dont recours, fondée sur la législation régissant l'utilisation du domaine 
public, s'appuyait sur une base légale suffisante. Le préfet a constaté que la commune 
avait procédé à une pesée des intérêts concrets en présence, et qu'il paraissait inadéquat 
d'autoriser la tenue de la manifestation projetée, celle-ci risquant de provoquer des 
débordements, d'autant plus importants, que d'autres événements se déroulaient le 
même jour. Partant, l'interdiction prononcée répondait à un intérêt public majeur, 
l'intéressé n'ayant au demeurant pas fait la preuve d'un intérêt privé en faveur de sa 

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cause. Enfin, l'autorité précédente avait également respecté la proportionnalité, en 
rendant une décision liée à une requête concrète, se rapportant à un événement 
déterminé. Dans cette mesure, il ne s'agissait pas d'une interdiction de portée générale à 
l'encontre du MOSCI qui l'empêcherait d'organiser, dans le futur, toute manifestation 
pendant une durée indéterminée. De surcroît, cela rendait sa qualité pour recourir 
douteuse, faute d'intérêt actuel à obtenir l'annulation ou la modification de la décision 
communale. 

E. Agissant le 26 novembre 2010, le MOSCI a contesté la décision préfectorale devant 
le Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la 
cause à l'autorité communale, à charge pour cette dernière d'octroyer l'autorisation 
requise le 5 septembre 2009 et de fixer une nouvelle date pour la tenue de la 
manifestation, d'entente avec le requérant. Il requiert en outre l'allocation d'une 
indemnité de partie.

A l'appui de ses conclusions, le recourant se plaint d'une restriction inconstitutionnelle à 
sa liberté d'opinion et d'information, faute d'intérêt public prépondérant d'une part, et de 
respect de la proportionnalité d'autre part. Pour lui, l'autorité intimée n'a pas 
suffisamment motivé sa position sur le plan de l'intérêt public, en retenant trop 
sommairement que la commune avait procédé à une pesée des intérêts en présence, et 
donné, dans ce contexte, plus de poids à l'intérêt public à la sécurité. L'argument de la 
commune selon lequel plusieurs autres événements provoquant une forte affluence se 
sont déroulés le même jour serait resté sans preuve. Au contraire, tenir un stand de 
dimension modeste comme vecteur d'opinion sur le domaine public n'engendre pas, en 
soi, de risque accru de débordement, car, pour le recourant, le fait même d'exprimer ses 
engagements sur la place publique comporte un risque de faire réagir ceux qui 
soutiennent un avis divergent. Sur ce point, l'argument de la commune selon lequel des 
violences ont éclatées par le passé autour des points d'information tenus par le recourant 
ne serait que pure conjecture. Il appartient au contraire en premier lieu à l'Etat de 
prendre des mesures adéquates pour éviter de tels troubles, et ainsi de permettre la 
confrontation idéologique pacifique, indispensable à la démocratie. En définitive, rien 
n'indique que le type de documents que le recourant souhaitait diffuser lors de la 
manifestation ne soit porteur d'un message incitant à la violence.

S'agissant de la proportionnalité de la décision attaquée, le recourant s'en prend 
également à son manque de motivation. Selon lui, en prononçant une interdiction totale 
de la tenue de l'événement litigieux sans proposer de date alternative, alors que le 
domaine public se trouvait déjà surchargé par d'autres démonstrations à la date requise, 
la commune aurait violé ce principe fondamental; violation d'autant plus importante, de 
l'avis du recourant, que l'activité sollicitée n'avait aucun rapport avec l'actualité politique 
du moment. Ainsi, l'ordre public pouvait être sauvegardé en différant la date de la tenue 
du stand en question.

Le manque de motivation de la décision attaquée sur les points précités constituerait 
enfin une violation du droit d'être entendu du recourant.

F. Dans leurs observations respectives des 15 décembre 2010 et 21 février 2011, 
l'autorité intimée et la commune concluent au rejet du recours en se référant aux 
considérants de leur décision.

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e n  d r o i t

1. a) Déposé le 26 novembre 2010 contre la décision préfectorale du 28 octobre 2010, 
l'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le recours l'a été dans le délai 
et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code de procédure et de juridiction 
administrative; CPJA; RSF 150.1).

La question de savoir si le recourant dispose de la titularité de la liberté fondamentale 
invoquée et, partant, de la qualité pour recourir en la présente cause peut demeurer 
ouverte, le recours devant de toute manière être rejeté au fond (cf. sur ce point 
CourEDH, décision sur recevabilité 66274/09 du 28 juin 2011 en la cause Ligue des 
musulmans de Suisse c/Suisse et réf., part. 51564/99 du 13 mars 2001 en la cause 
Conka et Ligue des droits de l'homme c/Belgique, 35972/97 du 21 octobre 1999 en la 
cause Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani c/Italie).

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé 
pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et 
pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à 
défaut d'habilitation légale expresse, le grief d'inopportunité ne peut être revu (art. 78 al. 
2 CPJA).

2. a) Aux termes de l'art. 16 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101) – repris par 
l'art. 19 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst/FR; RSF 10.1) – la liberté d'opinion 
et la liberté d'information sont garanties (al. 1). Toute personne a le droit de former, 
d'exprimer et de répandre librement son opinion (al. 2). Toute personne a le droit de 
recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement 
accessibles et de les diffuser (al. 3).

Chacun doit pouvoir forger librement son opinion, l'exprimer et la diffuser sans en être 
empêché, par le biais des sources généralement accessibles. La notion d'opinion doit être 
comprise dans un sens large. Elle englobe tout jugement, appréciation, idée, 
manifestation de pensée, prise de position, conception, création artistique ou littéraire. 
Les informations et les opinions sont protégées pour elles-mêmes, quelle que soit la 
réaction qu'elles suscitent auprès des autorités ou du public, qu'elles correspondent ou 
non à la vérité – puisque par définition, elles ne se prêtent pas à une démonstration de la 
vérité (ATF 137 I 8 consid. 2.3.1; 130 I 369 consid. 2; 127 I 145 consid. 4b/JdT 2003 I 
150; ACEDH De Haes et Gijsels c/Belgique, du 24 février 1997, § 47; A. AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel II – Les droits fondamentaux, 2e éd., Berne 
2006, n. 554). En effet, "la liberté d'expression ne vaut pas seulement pour les 
informations et les idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou 
indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une 
fraction quelconque de la population" (ACEDH Radiofrance c/France, du 30 mars 2004, § 
32; ACEDH Handyside c/Royaumes-Unis, du 7 décembre 1976, § 49).

b) Malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d'application, la liberté 
de réunion doit s'envisager aussi à la lumière de la liberté d'expression, car la protection 
des opinions et de la liberté de les exprimer constitue l'un des objectifs de cette liberté 
(ATF 111 Ia 322 consid. 6a; ACEDH Stankov et Organisation macédonienne unie Ilinden 
c/Bulgarie du 2 octobre 2001, §§ 85 ss).

https://www.swisslex.ch/AssetDetail.mvc/Show?assetGuid=42a4c81f-9d97-40bc-9881-85b281bc479a#cons_6a

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Toutefois, lorsque la décision attaquée statue spécifiquement sur le droit des personnes 
de se réunir, il n'y a pas lieu de considérer la question séparément sous l'angle de la 
liberté d'expression (ACEDH Maestri c/Italie du 17 février 2004, non publié, § 23).

3.  En l'espèce, la décision attaquée refuse au recourant l'autorisation d'utiliser le 
domaine public pour tenir un stand d'information et de récolte de fonds et de signatures. 
Selon la jurisprudence constante, un tel refus doit s'analyser comme une restriction à la 
liberté de réunion et respecter les conditions posées par l'art. 36 Cst à savoir l'existence 
d'une base légale, d'un intérêt public et le respect du principe de la proportionnalité 
(parmi d'autres, ATF 130 I 380 consid. 7.2; 117 Ia 479 consid. 3d; A. KLEY/E. TOPHINKE, in 
B. EHRENZELLER/R. SCHWEIZER/P. MASTRONARDI/K. VALLENDER (édit.), Die schweizerische 
Bundesverfassung – Kommentar, 2e éd. Zurich/Bâle/Genève/St-Gall 2008, n. 13 ad art. 
16 Cst; A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, nn 168 ss). Des restrictions peuvent être en 
particulier admises lorsque le discours porte sur des questions susceptibles d'offenser des 
convictions intimes, dans le domaine de la morale, des croyances et des religions 
(ACEDH Wingrove c/Royaumes-Unis, du 25 novembre 1996. § 58; ACEDH Otto-
Preminger-Institut c/Autriche, du 20 septembre 1994; A. AUER/G. MALINVERNI/M. 
HOTTELIER, n. 616 et note 767).

a) A teneur de l'art. 19 de la loi sur le domaine public (LDP; RSF 750.1), l'usage 
accru d'une chose du domaine public consiste en son utilisation plus intense conforme ou 
non à sa destination; il doit être compatible avec un minimum d'usage commun (al. 1). 
En règle générale, il est l'objet d'une autorisation (al. 2). L'art. 28 du règlement de police 
de la Ville de Fribourg (RP) précise en particulier que la récolte de signatures et la 
distribution d’écrits organisées sur le domaine public dans un but non lucratif doivent être 
annoncées à la direction désignée par le Conseil communal. Elles sont soumises à 
autorisation si elles ont lieu au moyen d’un stand.

Ces dispositions constituent une base légale formelle valable, claire et de densité 
normative suffisante pour fonder une restriction à la liberté invoquée par le recourant.

b) L'intérêt est public lorsqu'il est digne de considération et touche un grand 
nombre d'administrés, que ceux-ci ne peuvent satisfaire par leurs propres moyens. Cette 
notion comprend en particulier l'intérêt de police, autrement dit l'intérêt au maintien de 
l'ordre ou de la sécurité. Il peut être valablement opposé à toutes les libertés, à condition 
d'être prépondérant. Cela implique pour l'autorité administrative de mettre en balance les 
différents intérêts publics et privés concrètement en présence, afin de déterminer lequel 
doit, compte tenu des circonstances, avoir le pas sur l'autre (ATF 110 Ia 99 consid. 5a; 
A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, pp 339 ss; A. AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, n. 817; P. MOOR, Droit administratif I – Les fondements 
généraux, 2e éd., Berne 1994, pp 412 et 371 à 374 et les réf.).

En l'occurrence, l'autorité communale justifie la restriction litigieuse par la protection de 
la sécurité publique. Cet intérêt est à l'évidence un intérêt de police prépondérant. Il est 
établi que la commune s'est appuyée sur des éléments concrets et avérés pour interdire 
la manifestation, en retenant que le risque était considérable que des débordements 
importants se produisent en Ville de Fribourg et mettent en péril la sécurité de la foule. 
En particulier, l'existence des débordements qui ont eu lieu à Lausanne, le 29 août 2009, 
dans des circonstances similaires est attestée par le préavis de la Police cantonale du 11 
septembre 2009, qui constitue un rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. 

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Les critiques du recourant selon lesquelles l'autorité intimée se serait prononcée sans 
établir les faits sont donc à l'évidence dépourvues de pertinence.

S'étant livrée à une pesée correcte et minutieuse des intérêts en présence, la commune a 
à juste titre estimé qu'on ne pouvait exclure que les événements survenus en Ville de 
Lausanne, quelques semaines plus tôt, à l'encontre du recourant lui-même et dans des 
conditions identiques, ne se répètent. Le nombre important de personnes déambulant 
aux environs augmentait sensiblement le danger potentiel pour la sécurité publique, déjà 
non négligeable, si de telles circonstances venaient à nouveau à chef.

La décision attaquée s'est certes bornée à constater que la commune avait procédé, à 
bon droit, à la pesée des intérêts publics et privé en présence, et abouti à la conclusion 
que l'intérêt public devait l'emporter. Contrairement à ce que prétend le recourant, dès 
lors qu'elle s'est appuyée sur des éléments concrets et de surcroît récents faisant 
apparaître comme très vraisemblable une atteinte à la sécurité publique, cette décision 
respecte pleinement l'exigence d'un intérêt public suffisant à la restriction litigieuse.

c) La proportionnalité comporte trois aspects, le principe d'aptitude, de nécessité et 
de proportionnalité au sens étroit. La restriction doit d'abord être apte à atteindre le but 
qu'elle vise. Ensuite, parmi les mesures aptes, elle doit consister en celle qui porte le 
moins atteinte aux libertés fondamentales. Enfin, elle doit éviter de porter aux droits 
constitutionnels une limitation allant au-delà du but poursuivi (A. GRISEL, pp 349 s.).

Or, il est constant que l'interdiction prononcée par l'autorité communale portait 
exclusivement sur la manifestation prévue le 19 septembre 2009. Quoi qu'en dise le 
recourant, elle n'avait aucun caractère général. Rendue dans un climat de tension, dont 
l'origine se trouve dans la manière du recourant de véhiculer ses idées et de tenir ses 
propos – non pas, comme il semble le critiquer, dans ces idées elles-mêmes, qu'il est 
libre de diffuser – la décision a tenu compte de l'ensemble des circonstances entourant la 
requête litigieuse. On ne voit pas quelle mesure moins incisive aurait pu être ordonnée 
pour atteindre le but de sécurité publique visé. En particulier, la commune n'avait aucune 
obligation de proposer une autre date pour la manifestation prévue.

Quoi qu'il en soit, compte tenu de la manière provocante du recourant de présenter ses 
opinions, il est peu probable qu'un simple report de date eût été suffisant pour 
désamorcer les risques importants de dérapage liés à la démonstration prévue sur le 
domaine public. Dans ce sens, tant que le recourant n'aura pas changé la façon dont il 
entend véhiculer ses idées, il doit s'attendre à ce que les impératifs de sécurité et d'ordre 
publics l'empêchent d'accéder au domaine public pour exercer les libertés dont il se 
prévaut. Compte tenu des expériences faites, une telle restriction est parfaitement 
conforme au droit constitutionnel.

d) Pour les motifs énumérés ci-dessus, c'est donc à bon droit que l'autorité intimée 
a constaté que la commune n'a commis aucune violation de la liberté invoquée en 
interdisant la démonstration requise, dès lors que cette mesure – proportionnée – tendait 
à sauvegarder un intérêt de police prépondérant.

4.  La décision attaquée a suffisamment été motivée pour permettre au recourant d'en 
saisir la portée et d'exercer son droit de recours utilement, en soulevant au demeurant 
des griefs particulièrement développés. Dans ces conditions, c'est en vain que celui-ci se 
prévaut d'une violation de son droit d'être entendu.

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5. Mal fondé, le recours doit être rejeté.

Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure (art. 131 
al. 1 CPJA).

Pour le même motif, il n'a pas droit à l'allocation d'une indemnité de partie (art. 137 al. 1 
CPJA).

l a  C o u r  a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par 800 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 CPJA).

Givisiez, le 14 novembre 2011/smo

Le Greffier-stagiaire : Le Président :

Communication.