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**Case Identifier:** 9d467d63-956e-59c4-b7d9-7f3e31dc8408
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-01-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 19.01.2021 A/259/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-259-2019_2021-01-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/259/2019-LCI ATA/69/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 19 janvier 2021 

3ème section 

   dans la cause 

 

Monsieur Gérard GENECAND 
représenté par Me Christian Petermann, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC 

Monsieur Joseph MENU 
représenté par Me François Bellanger, avocat 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
21 novembre 2019 (JTAPI/1027/2019) 

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A/259/2019 

EN FAIT 

1)  Monsieur Gérard GENECAND est propriétaire de la parcelle n° 5'953, 
feuille 61 de la commune de Plan-les-Ouates, à l'adresse chemin des Vaulx 24, sur 
laquelle est notamment édifiée une maison. 

2)  Monsieur Joseph MENU est propriétaire de la parcelle contigüe n° 5'954 de 
la même commune, d'une surface de 6'403 m2, à l'adresse chemin des Vaulx 28.  

  D'après le registre foncier (ci-après : RF), plusieurs bâtiments sont cadastrés 
sur cette parcelle, soit : 

 - un dépôt de 241 m2 (bâtiment n° 2'712) ; 

 - une serre de 53 m2 (bâtiment n° 2'713) ; 

 - un garage privé de 50 m2 (bâtiment n° 2'714) ; 

 - une serre de 338 m2 (bâtiment n° 3'703) ; 

 - un bâtiment n° 3'951 de 18 m2. 

3)  Les deux parcelles précitées sont sises en zone agricole et soumises à un 
degré de sensibilité (ci-après : DS) III.  

4)  Selon l'inventaire de la zone agricole, la parcelle n° 5'954 est affectée, dans 
sa partie nord, à des constructions agricoles et habitations d'agriculteurs et, dans sa 
partie sud, située pour partie en zone d'assolement, à une utilisation de pépinière 
et de floriculture.  

5)  L'entreprise Joseph Menu SA (ci-après : l'entreprise), inscrite au registre du 
commerce (ci-après : RC) depuis le 13 janvier 1987, a pour but social 
l' « exploitation d'une entreprise d'entretien et l'aménagement de parcs et jardin, 
pépiniériste et paysagiste, travaux de maçonnerie, commerce, représentation et 
location de machines ainsi que représentation de piscines ».  

  M. MENU en est l'administrateur président et Madame Marie-Jeanne 
FEBVAY-MENU, sa fille, administratrice avec signature individuelle depuis le 
19 avril 2018. 

6)  Le 25 janvier 2017, M. MENU, par l'intermédiaire de son architecte, a 
déposé auprès du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, 
devenu le département du territoire (ci-après : le département), une demande 
d'autorisation de construire portant sur la surélévation d'un hangar (bâtiment 

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n° 2'712) de 1,50 m pour le stockage de matériel de l'entreprise et la mise en place 
d'un décanteur/séparateur sur la place de lavage des véhicules. 

  Était notamment joint le formulaire « attestation substance dangereuse » du 
service de toxicologie de l'environnement bâti, duquel il ressortait que la toiture 
actuelle du hangar, en tôle ondulée Eternit, contenait de l'amiante, raison pour 
laquelle serait mis en place un système de bennes spéciales dans lesquelles ces 
plaques seraient stockées, puis amenées en décharge pour matériaux inertes  
(ci-après : DCMI). 

7)  Dans le cadre de l'instruction de cette requête, les préavis suivants ont 
notamment été recueillis : 

 - le 2 mars 2017, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC-IC) a 
préavisé favorablement le projet sans observation ; 

 - le 14 mars 2017, la direction de la planification directrice cantonale et régionale, 
devenue la direction de la planification cantonale (ci-après : SPI), a préavisé 
favorablement le projet avec dérogation au sens de l'art. 27C de la loi d'application 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT -  
L 1 30) ; 

 - le 10 avril 2017, la direction générale de l'eau, devenue l'office cantonal de l'eau 
(ci-après : OCEau), a préavisé favorablement le projet sous diverses conditions, 
notamment que les nouvelles installations d'évacuation des eaux usées et pluviales 
soient exécutées conformément aux prescriptions de la norme SN 592'000-2012 
(ch. 1) et que les eaux usées des nouvelles installations sanitaires soient écoulées 
au réseau approprié du chemin des Vaulx, par l'intermédiaire du réseau privé 
existant dans la parcelle (ch. 2). Selon le formulaire de requête et les plans 
transmis, les eaux pluviales ne seraient pas raccordées au collecteur privé et 
communal, mais seraient probablement écoulées sur le sol et infiltrées (ch. 3). 
Avant le branchement des canalisations des eaux usées, une vérification de la 
capacité hydraulique et de l'état des équipements, avec une obligation d'effectuer 
les travaux nécessaires, était exigée (ch. 4) ; 

 - le 13 avril 2017, la commune a demandé des informations complémentaires sur 
le type de stockage envisagé dans le hangar ; 

 - le 24 avril 2017, le service de l'environnement et des risques majeurs  
(ci-après : SERMA) de la direction générale de l'environnement, devenue l'office 
cantonal de l'environnement (ci-après : OCEV) a préavisé favorablement le projet 
sans observation ; 

 - le 26 avril 2017, la direction générale de l'agriculture et de la nature, devenue 
l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : OCAN) a demandé des 
pièces et informations complémentaires sur les besoins d'agrandissement du 

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hangar, l'utilisation des bâtiments et aménagements, l'activité de paysagisme 
exercée, la destination du projet à l'activité de pépiniériste, la question de la 
reprise de l'exploitation et sa viabilité économique. 

8)  Par courrier du 7 mars 2018, M. MENU, en réponse aux demandes 
d'information de la commune et de l'OCAN, a expliqué que : 

 - le matériel et les machines nécessaires à la bonne gestion de la pépinière étaient 
actuellement stockés en grande partie à l'extérieur. Il subissait régulièrement des 
vols et des dégradations, ayant un coût pour l'entreprise. Disposant sur son terrain 
d'une sortie de secours de l'autoroute, il ne pouvait pas clôturer la parcelle. La 
surélévation du hangar existant permettrait un stockage plus adéquat du matériel 
de pépinière tout en permettant de parquer au rez les machines ; 

 - compte tenu de sa double activité (pépiniériste/paysagiste), les autres bâtiments, 
tels que les serres et tunnels, étaient aussi occupés par l'activité de paysagisme : 
l'étagère à bras libre était entièrement dévolue à l'activité de la pépinière ; la petite 
serre de multiplication servait uniquement à l'activité de pépinière, pour les 
boutures, semis et culture de jeunes plants ; les grandes serres abritaient la zone de 
rempotage, de culture de jeunes plants et la mise hors gel pendant la période 
d'hiver, ainsi que les produits phytosanitaires nécessaires aux traitements des 
diverses parcelles, lesquels étaient rangés sous clé dans des armoires métalliques 
ventilées et avec des bacs de rétention ; le hangar abritait déjà une partie du 
matériel ; 

 - ses activités de paysagiste-pépiniériste étaient complémentaires. Il produisait et 
cultivait dans les pépinières une grande partie des plantes et des fleurs annuelles 
qui étaient ensuite revendues aux clients dans le cadre de l'activité de paysagisme. 
Pour ce faire, il disposait de 3 ha de pépinières, répartis sur cinq sites. Au siège de 
l'entreprise, il produisait et cultivait divers plantes et arbustes sur une surface 
d'environ 5'000 m2. Pour une grande partie de la production, il faisait ses propres 
boutures, mais il achetait aussi de jeunes plants. Pour cela, il disposait d'une serre 
de multiplication de 45 m2, d'une zone de rempotage, d'un tunnel afin de maintenir 
les jeunes plantes en zone hors gel pendant l'hiver et d'un tunnel de culture ; 

 - depuis plus de 43 ans, il pratiquait son activité de pépiniériste-paysagiste sur la 
parcelle n° 5'954. Au fil des années, il avait développé son entreprise, laquelle 
comptait actuellement quarante-deux employés et formait chaque année des 
apprentis. Vu son âge (67 ans), la reprise de son exploitation était en cours 
d'élaboration. Sa fille, qui l'avait rejoint au sein de l'entreprise en 2013 et était 
actuellement responsable de tout le service administratif, allait peu à peu en 
reprendre la direction. Afin que cette transition puisse s'effectuer de la meilleure 
façon possible, une réorganisation interne était en cours pour renforcer leur 
structure et assurer la pérennité de l'entreprise. La réorganisation physique du 
dépôt en faisait partie. 

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  Étaient joints le « formulaire A : ouvrage pour une exploitation agricole », 
ainsi que le bilan au 31 décembre 2016. 

9)  Les préavis suivants ont ensuite été rendus : 

 - le 31 mai 2018, l'OCAN, retenant que le requérant exerçait la profession de 
pépiniériste et exploitait à ce titre environ 3.6 ha de pépinière (production d'arbres 
et arbustes), exploitation qui serait reprise par sa fille dans les années à venir, que 
la surélévation du bâtiment servirait notamment de stockage du matériel de la 
pépinière, actuellement à l'extérieur, aux intempéries, que la construction 
envisagée, s'agissant uniquement d'une surélévation, n'impactait pas la zone 
agricole, ni les surfaces d'assolement, et que l'aménagement projeté était 
nécessaire au bon fonctionnement de l'exploitation, a préavisé favorablement le 
projet sous conditions, notamment que l'utilisation du bâtiment soit exclusivement 
limitée à des activités agricoles et de pépinière et que la construction fasse l'objet, 
au RF, d'une mention d'interdiction de procéder à des changements d'affectation 
(art. 44 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT – 
RS 700.1]) ; 

 - le 18 juin 2018, la commune a préavisé favorablement le projet avec le souhait 
de pouvoir profiter des 240 m2 de toiture nouvellement créée pour une mise à 
disposition de tiers en vue de la réalisation d'une installation de capteurs solaires 
photovoltaïques.  

10)  Le 27 novembre 2018, sur demande du département, M. MENU a signé un 
engagement au terme duquel il déclarait accepter que soit inscrite au RF, au 
feuillet de la parcelle n° 5'954, la mention suivante : « l'utilisation du bâtiment 
autorisé selon le dossier DD 109'958 est exclusivement limitée à des activités 
agricoles et de pépinière. Tout changement d'affectation futur sera prohibé. Cette 
mention fera l'objet d'une inscription au RF en application de l'art. 44 OAT ».  

11)  Par décision du 21 décembre 2018, publiée dans la Feuille d'avis officielle 
de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le même jour, le 
département a délivré l'autorisation de construire sollicitée (DD 109'958 - RG), vu 
l'engagement précité. 

  Les conditions figurant en particulier dans les préavis de l'OCAN et de 
l'OCEau des 31 mai 2018 et 10 avril 2017 faisaient partie intégrante de 
l'autorisation de construire et devaient être strictement respectées. Les toitures, 
façades et plaques en fibrociment amianté devraient être retirés et éliminés en 
décharge pour matériaux inertes en tant que déchets spéciaux. 

12)  Par courrier du même jour, le département a informé M. GENECAND, 
ayant fait valoir ses observations dans le cadre de la procédure d'autorisation de 
construire, des raisons pour lesquelles il avait décidé d'autoriser le projet en cause. 

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13)  Par acte du 17 janvier 2019, M. GENECAND a « fait opposition » à la 
décision susmentionnée auprès du Tribunal administratif de première instance  
(ci-après : TAPI).  

  Le projet autorisé n'était pas compatible avec la zone agricole et entraînerait 
des nuisances inacceptables pour sa propriété en termes d'altération de la vue, de 
développement d'une activité non-agricole bruyante et de détérioration de la zone 
agricole. 

  Rien ne figurait dans le dossier d'autorisation de construire concernant la 
nécessité d'effectuer un diagnostic amiante et un travail de désamiantage. Le 
raccordement du décanteur/séparateur au collecteur des eaux claires/usées 
semblait avoir été omis et devait faire l'objet d'une étude. 

  Un grand nombre de bâtiments et de constructions présents sur la parcelle 
n° 5'954 avaient été érigés sans autorisation. Une partie des activités n'était pas 
conforme à la zone agricole et présentait un risque de contamination de la nappe 
phréatique et de pollution de l'environnement.  

  Il sollicitait un transport sur place pour constater l'inadéquation du permis de 
construire délivré, mais également pour que soient prises « les mesures qui 
s'imposent concernant les infractions existantes ».  

14)  Par décision du 30 janvier 2019, le service de l'air, du bruit et des 
rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA), après réception du diagnostic 
amiante et polychlorobiphényles (ci-après : PCB) du 30 janvier 2019, montrant 
une présence d'amiante et de PCB dans les parties du bâtiment concernées par les 
travaux, a levé l'interdiction de travaux sur le chantier prononcée le 17 janvier 
2019 et exigé que toute intervention sur un matériau contenant de l'amiante ou des 
PCB soit réalisée conformément à réglementation en vigueur. 

15)  Dans sa réponse du 25 mai 2019, M. MENU a conclu au rejet du recours. 

  Les allégations de M. GENECAND ne reposaient sur aucun fondement, 
relevaient du procès d'intention et étaient irrecevables. La parcelle concernée était 
exclusivement affectée à son activité de pépiniériste pour la production d'arbres, 
d'arbustes et de jeunes plants cultivés en pleine terre. Cette activité correspondait 
à la définition de l'horticulture et était ainsi conforme à la zone agricole, 
conformément au préavis de l'OCAN. L'engagement qu'il avait signé garantissait 
que sa parcelle resterait affectée à une utilisation agricole et horticole. Ainsi, la 
destination de la surélévation respectait la zone agricole.  

  Les prétendues nuisances sonores causées par la surélévation n'étaient pas 
justifiées. Cas échéant, il devait être constaté que la parcelle concernée, de même 
que celle de M. GENECAND, se trouvaient dans la zone où des activités 
bruyantes étaient admises, et que la seule surélévation du hangar ne serait la cause 

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d'aucun bruit supplémentaire par rapport à ce qui existait déjà en zone agricole. 
Cette surélévation permettrait par ailleurs de stocker le matériel à l'intérieur, ce 
qui améliorerait l'aspect général de la parcelle. 

  Le hangar se trouvait en retrait de la parcelle de M. GENECAND et était 
perpendiculaire à sa maison, au demeurant séparée par un autre hangar, de sorte 
que la faible surélévation, qui respectait les exigences légales en matière de 
gabarit et de vue droite, ne pouvait objectivement altérer la vue depuis la maison 
de ce dernier. 

  Les normes en matière de désamiantage n'étaient pas destinées à protéger les 
voisins qui n'avaient pas qualité pour les invoquer. En tout état, toutes les 
précautions en la matière avaient été respectées par le département avant la 
délivrance de l'autorisation de construire et un diagnostic amiante avait bien été 
effectué avant le début des travaux. 

  L'installation d'évacuation des eaux usées et pluviales, ainsi que des eaux 
sanitaires avait été examinée de manière approfondie par l'OCEau dans le respect 
des normes en vigueur. 

  Enfin, tous les arguments de M. GENECAND relatifs à de prétendues 
constructions non autorisées ou activités non conformes à la zone agricole ne 
concernaient pas l'autorisation de construire querellée. 

16)  Le 25 mars 2019, le département a transmis son dossier et conclu au rejet du 
recours et des actes d'instruction sollicités.  

  La problématique concernant la présence d'amiante avait d'emblée été 
identifiée au vu de la présence du formulaire « attestation substances 
dangereuses » à l'enregistrement de la requête. Une condition spécifique à ce sujet 
avait également été fixée dans l'autorisation de construire. Le raccordement du 
décanteur/séparateur aux collecteurs avait été étudié par l'OCEau, qui avait émis 
un préavis favorable sous conditions, reprises dans l'autorisation de construire. 
Les deux thématiques des eaux usées et pluviales avaient été instruites, ce qui 
avait conduit à la fixation de conditions spécifiques figurant dans l'autorisation de 
construire. 

  Les autres constructions sur la parcelle n° 5'954 ne pouvaient faire l'objet de 
cette procédure qui portait sur une autorisation de construire concernant un autre 
bâtiment. Au surplus, selon les données du site Internet du système d'information 
du territoire genevois (ci-après : SITG) et des archives du département, au moins 
quatre autorisations de construire avaient été délivrées pour des constructions 
sises sur la parcelle n° 5'954 et, en l'absence de précision à ce sujet, rien ne 
permettait de considérer que l'une ou l'autre de celles-ci auraient été réalisées sans 
autorisation. Dans son courrier du 7 mars 2018, M. MENU avait exposé l'usage 

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des bâtiments existants pour son activité de pépiniériste, conforme à la zone 
agricole. Dès lors, il s'avérait que toutes les constructions étaient utilisées 
conformément à leur destination autorisée.  

  L'OCAN avait considéré l'activité déployée dans le bâtiment en question 
comme conforme à la zone agricole. Une pépinière devait être considérée comme 
de l'horticulture productrice. Le projet avait par ailleurs des effets bénéfiques, 
puisqu'il permettait notamment de libérer de l'espace à l'extérieur, ce qui 
permettrait d'améliorer l'espace dédié aux plantes et le fonctionnement global de 
la pépinière. Par la présence d'un dépôt mieux rangé et organisé, il permettrait 
également d'améliorer l'esthétique des lieux. Le préavis favorable de l'OCEau, de 
par sa teneur et ses conditions, permettait de considérer qu'il n'y avait pas de 
risque de pollution ou de contamination. En l'absence de motivation détaillée, 
M. GENECAND ne faisait que substituer son appréciation à celle d'instances 
spécialisées. 

  Le transport sur place ne se justifiait pas, le dossier comportant tous les 
éléments utiles à la compréhension de la situation. Utiliser cette mesure pour le 
prononcé de mesures administratives à l'encontre d'hypothétiques infractions, 
dépassait l'objet du litige.  

17)  Le 24 mai 2019, M. GENECAND a répliqué, en complétant son recours. Il 
concluait à l'annulation de la décision querellée et sollicitait un transport sur place, 
ainsi qu'une expertise pour démontrer que les activités exercées par M. MENU sur 
le bien-fonds concerné relevaient de la construction. 

  L'autorisation de construire litigieuse avait été accordée en violation des 
art. 16, 22 al. 2 let. a et b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 
22 juin 1979 (LAT - RS 700) et la jurisprudence du Tribunal fédéral y relative. La 
consultation des données du RC et du site internet de l'entreprise indiquaient que 
M. MENU fournissait, depuis le siège de son entreprise, des prestations relevant 
de l'activité de jardinier-paysagiste, voire du secteur de la construction, qui 
n'étaient pas compatible avec l'affectation agricole de la zone. Or, les réponses du 
département et de M. MENU à ce sujet étaient dépourvues d'argumentation.  

18)  Le 17 juin 2019, le département a dupliqué, en persistant dans ses 
observations et conclusions. 

  Les faits complémentaires avancés n'étaient aucunement utiles à la cause, 
étant rappelé que l'OCAN avait émis un préavis favorable sous conditions, duquel 
il ressortait que le projet était considéré comme étant conforme à la zone agricole. 
C'était la raison pour laquelle aucune dérogation au sens de l'art. 24 LAT n'avait 
été accordée. 

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  Si M. GENECAND craignait qu'à l'avenir ledit bâtiment ne soit pas utilisé 
conformément à la zone agricole, outre le fait qu'un tel grief était prématuré, il 
s'agirait alors d'une violation de l'autorisation de construire et le département, s'il 
en avait connaissance, prendrait les mesures qui s'imposeraient à l'égard de 
M. MENU. 

  Le département a produit son courrier du 14 juin 2019, concernant des 
« installations et entreposage divers non autorisés », informant M. MENU de 
l'ouverture à son encontre de la procédure d'infraction I-6009, à la suite de la 
dénonciation de M. GENECAND. Il lui impartissait un délai pour faire valoir ses 
observations à cet égard. L'intitulé de la procédure d'infraction démontrait à lui 
seul qu'il s'agissait bien de deux affaires distinctes et non liées, de sorte que tout 
grief concernant les installations et entreposage divers non autorisés sur la parcelle 
n° 5'954 était exorbitant à cette cause. 

19)  Le 18 juin 2019, M. MENU a dupliqué, en concluant à l'irrecevabilité de la 
réplique de M. GENECAND et, préalablement, au rejet des actes d'instruction 
requis, persistant au surplus dans ses conclusions du 25 mars 2019. 

  La réplique de M. GENECAND était hors sujet, puisqu'elle ne se rapportait 
pas à la demande d'autorisation de construire querellée, et relevait du procès 
d'intention, dès lors qu'il avait démontré à satisfaction de droit que son entreprise 
avait, sur la parcelle concernée par l'autorisation de construire, une activité de 
pépiniériste, correspondant à de l'horticulture productrice, conforme à l'affectation 
de la zone.  

  Les actes d'instruction sollicités étaient inutiles, les faits à constater ou 
démontrer ressortant déjà du dossier ou sortant du cadre du litige. 

20)  Par courrier du 11 septembre 2019, sur demande du TAPI, le département a 
produit le dossier d'infraction I-6009, comprenant notamment les observations de 
M. MENU du 9 juillet 2019 et le chargé de pièces y relatif, ainsi que la décision 
du département du 30 août 2019 et le plan de repérage joint ordonnant une remise 
en état dans les nonante jours de plusieurs éléments construits ou installés sans 
autorisation sur la parcelle n° 5'954. M. MENU avait la possibilité de déposer une 
requête en autorisation de construire dans les trente jours afin de régulariser la 
présence de l'une ou l'autre des installations et/ou constructions concernées. Il était 
pris note que l'activité annexe de vente d'articles de Noël était terminée. 

21)  Le 26 septembre 2019, le TAPI a informé les parties que le dossier 
d'infraction I-6009 était à leur disposition pour consultation.  

22)  Par jugement du 21 novembre 2019, notifié le lendemain, le TAPI a rejeté le 
recours de M. GENECAND contre la décision du département du 21 décembre 
2018. 

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  Sa qualité pour recourir était reconnue. Ses écritures de réplique du 27 mai 
2019 étaient recevables sous réserve des arguments non pertinents susceptibles 
d'être écartés.  

  Le dossier contenant les éléments suffisants et nécessaires à l'établissements 
des faits pertinents pour traiter les griefs soulevés et statuer sur le litige – en 
particulier le dossier d'infraction I-6009 –, il n'était pas donné suite aux actes 
d'instruction sollicités. 

   L'objet du litige étant circonscrit à celui de l'autorisation de construire 
DD 109'958, les griefs relatifs à la licéité des autres constructions et installations 
réalisées sans autorisation sur la parcelle n° 5'954, objet de la procédure 
d'infraction I-6009, devaient être écartés. La conclusion tendant à ce que soient 
prises « les mesures qui s'imposent pour les infractions existantes » était 
irrecevable. 

  Toutes les instances consultées, en particulier l'OCAN, avaient préavisé 
favorablement le projet. Rien ne permettait de retenir que le hangar surélevé ne 
serait pas utilisé conformément à sa destination autorisée. La question de savoir si 
M. MENU déployait sur cette parcelle, outre son activité de pépiniériste, diverses 
autres activités, notamment en lien avec le domaine de la construction, serait 
examinée dans le cadre de la procédure d'infraction. Le but poursuivi par 
M. MENU, à savoir le stockage plus adéquat du matériel et des machines de la 
pépinière afin d'éviter les vols et les déprédations, ainsi que de libérer de l'espace 
à l'extérieur pour améliorer celui dédié aux plantes et le fonctionnement global de 
la pépinière, correspondait au critère de la nécessité. Que les infrastructures, objet 
de la procédure d'infraction, soient maintenues ou non, le besoin de surface de 
stockage pour les machines de la pépinière en un lieu fermé demeurait. S'agissant 
de l'implantation à l'endroit prévu, aucun intérêt prépondérant ne s'y opposait, vu 
qu'il s'agissait de surélever un bâtiment existant. La question de la prévisibilité de 
la subsistance de l'exploitation à long terme n'était pas contestée. Le préavis de 
l'OCAN, sur lequel s'était fondé le département pour rendre sa décision, ne 
permettait pas de contester la conformité du projet litigieux à la zone agricole.  

  Concernant les nuisances invoquées, il n'était pas contesté que les normes 
applicables en matière de gabarit, de distance aux limites et de vue droites 
applicables à la zone étaient respectées. Compte tenu de l'emplacement du hangar 
et de sa surélévation de seulement 1,50 m, l'impact visuel du projet depuis la 
parcelle de M. GENECAND était faible, de sorte qu'il n'y avait pas d'inconvénient 
grave. En outre, le projet litigieux visait au final à améliorer l'aspect esthétique de 
la parcelle. Les nuisances sonores liées à l'exploitation agricole et horticole de la 
parcelle concernée devaient en principe être tolérées. Le but du projet étant la 
surélévation d'un hangar destiné au rangement du matériel et des machines de la 
pépinière, il ne s'agissait pas en soi d'une installation source de bruit. La crainte de 
M. GENECAND de voir se développer une activité non-agricole bruyante était 

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une problématique liée à une éventuelle utilisation non-conforme de la 
surélévation projetée avec l'autorisation de construire délivrée.  

  Quant à la problématique de l'amiante, une condition spécifique à ce sujet 
avait été fixée dans l'autorisation de construire. Un diagnostic amiante et PCB 
avait également été effectué et remis au SABRA, qui avait exigé que toute 
intervention sur les matériaux contenant de l'amiante ou des PCB devait être 
réalisée conformément aux directives applicables en matière de désamiantage et 
de produits PCB.  

  Pour le raccordement du décanteur/séparateur aux collecteurs, la 
problématique de l'évacuation des eaux usées et pluviales avait été dûment 
examinée par l'OCEau qui avait émis un préavis favorable sous conditions, 
reprises dans l'autorisation de construire querellée. Aucun motif ne permettait de 
s'en écarter. 

23)  Par acte du 7 janvier 2020, M. GENECAND a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
le jugement précité, en concluant à son annulation et à celle de l'autorisation de 
construire DD 109'958. Préalablement, il demandait que l'effet suspensif au 
recours soit maintenu et l'autorisation de construire litigieuse suspendue jusqu'à ce 
qu'une décision définitive et exécutoire soit rendue sur le fond.  

  Le TAPI retenait à tort que M. MENU accomplirait des activités 
uniquement de pépiniériste et que ses doutes relevaient du procès d'intention et 
n'avaient pas à être pris en considération. La consultation du site internet de 
l'entreprise révélait que M. MENU exerçait diverses activités qui ne se limitaient 
pas à celle de pépiniériste et de paysagiste. La majorité de ses activités relevaient 
au contraire du domaine de la construction, ce qui n'était pas conforme à l'art. 16 
LAT. Il était également de notoriété publique que M. MENU, respectivement ses 
auxiliaires, exécutaient des travaux de mécanique sur les véhicules qu'il prétendait 
vouloir uniquement stocker dans le hangar à surélever. De même, ils 
accomplissaient sur la parcelle concernée des travaux préparatoires à la fourniture 
et la pose d'éléments de piscine, d'aménagements extérieurs, de plantations, 
d'entretien, d'arrosage et de clôtures. Ces travaux n'étaient pas conformes à 
l'affectation de la zone agricole. Il s'était plaint à réitérées reprises des déchets et 
débris de démolition et du fait que M. MENU travaillait les métaux pour réaliser 
des clôtures et portails. Il s'était également alarmé des nuisances sonores 
insupportables qu'il subissait du chef de l'exploitation d'une véritable entreprise de 
construction sur la parcelle voisine. Le DS III était clairement dépassé. Par lettre 
du 14 juin 2019, l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) avait 
explicitement identifié l'existence de divers stockages de matériel et d'engins de 
chantier sur la parcelle n° 5'954. Le jugement querellé consacrait une constatation 
fausse des faits. Il demandait que la chambre de céans rectifie l'état de faits en ce 

- 12/25 - 

A/259/2019 

sens que l'activité effectivement déployée par M. MENU sur la parcelle n° 5'954 
relevait essentiellement de la construction et non pas de l'activité de pépiniériste.  

  Contrairement à ce que retenait le TAPI, l'objet du litige ne devait pas être 
limitativement réduit à l'examen de la conformité apparente du projet litigieux aux 
règles en vigueur, mais plus largement à la conformité de l'affectation effective 
d'une parcelle sise en zone agricole sur laquelle M. MENU était parvenu à réaliser 
douze constructions et installations illicites. 

  La décision de l'OAC du 30 août 2019 et le constat du 14 juin 2019 étaient 
tous deux postérieurs aux préavis favorables. Le préavis de l'OCAN ne pouvait 
donc avoir un caractère liant alors que celui-ci ne savait rien des constructions et 
installations non conformes à la zone agricole que M. MENU avait réalisées sur sa 
parcelle. L'activité de jardinier-paysagiste était contraire à l'art. 16 al. 1 LAT. Le 
TAPI avait échoué à démontrer qu'une juste pesée des intérêts conduisait à 
autoriser le projet sous l'angle de l'intérêt public. Rien ne permettait de conclure 
que M. MENU se soumettrait à la procédure de remise en conformité dont il 
faisait l'objet depuis le 30 août 2019 ou que celle-ci aboutirait. Le TAPI avait 
procédé à une mauvaise application des art. 11, 22 al. 2 let. a et b, 24 let. a et b 
LAT et de la jurisprudence y relative.  

  L'activité effectivement déployée par M. MENU sur sa parcelle relevant à 
l'évidence du domaine de la construction, selon la décision du 30 août 2019 et la 
lettre de l'OAC du 14 juin 2019, les seuils fixés par l'ordonnance sur la protection 
contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41) étaient dépassés.  

  L'OAC ayant objectivé suffisamment d'éléments à charge de M. MENU 
témoignant de l'exercice d'une activité non conforme à l'affectation de la zone 
agricole, il ne renouvelait pas ses conclusions au titre de mesures d'instruction.  

24)  Dans ses écritures responsives du 10 février 2020, M. MENU a conclu au 
rejet du recours. 

  Les faits établis par le TAPI étaient conformes à la réalité et fondés sur les 
pièces, de sorte qu'ils devaient être confirmés. 

  La prétendue non-conformité de certaines constructions ne concernait pas 
l'objet du litige. Aucun élément du dossier ne permettait de soutenir que l'activité 
qu'il déployait sur la parcelle n° 5'954 n'était pas conforme à la zone agricole, dans 
la mesure où celle-ci était affectée exclusivement à son activité de pépiniériste, 
équivalente à de l'horticulture, nécessitant l'utilisation d'engins et de machines 
agricoles. Il n'y avait pas d'activité de construction sur la parcelle n° 5'954. Les 
allégations du recourant étaient infondées.  

  Lorsqu'il avait délivré l'autorisation de construire querellée, le département 
avait pris en considération toutes les bases légales en matière de protection des 

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eaux, contre les substances dangereuses (amiante et PCB) et de construction. Il 
s'était fondé sur tous les préavis, au demeurant positifs, dont celui de l'OCAN, 
démontrant qu'un examen détaillé du dossier avait été effectué. Sur cette base, le 
TAPI avait à juste titre confirmé l'autorisation de construire litigieuse.  

  La surélévation d'un hangar destiné à ranger du matériel et des machines de 
la pépinière n'était en soi pas un installation source de bruits. Les nuisances 
sonores pouvant être consécutives à l'exploitation agricole et horticole de sa 
parcelle étaient inexistantes en relation avec la surélévation et, en toute hypothèse, 
conformes à la zone agricole. Son but était seulement la mise à l'abri de matériel. 

25)  Le 10 février 2020, le département a également conclu au rejet du recours, 
dans la mesure de sa recevabilité. 

  L'objet du litige se limitait à l'autorisation de construire DD 109'958 et à la 
conformité à la zone des surfaces de stockages projetées à l'étage de l'immeuble à 
surélever. Le TAPI avait donc déclaré à juste titre comme non pertinents les 
arguments du recourant relatifs à des constructions qui n'étaient pas l'objet de 
l'autorisation de construire DD 109'958. 

   Le grief de l'absence de conformité à la zone agricole, fondé sur la non 
prise en considération de la décision du 30 août 2019 et du constat du 14 juin 
2019, ne concernait pas l'autorisation de construire DD 109'958. Le recourant ne 
remettait aucunement en cause les besoins en surface de stockage de M. MENU 
en lien avec son activité de pépiniériste conforme à la zone. 

  Concernant les prétendues nuisances sonores, l'objet du litige se limitait à 
l'autorisation de construire DD 109'958 et non à l'utilisation du reste de la 
parcelle, traitée dans le cadre de la procédure d'infraction I-6009. La création de 
surfaces de stockage supplémentaires à l'intérieur d'un bâtiment existant n'était pas 
source de nuisances sonores pour le voisinage. 

  Au surplus, le département persistait dans ses précédents développements. 

26)  Le 12 mars 2020 a eu lieu un transport sur place. 

 a. Le juge délégué et les parties ont alors constaté que, depuis la parcelle du 
recourant, la vue sur la crête du Salève et du Mont-de-Sion était presque 
entièrement obstruée par une haie, au niveau du sol de la véranda. Depuis le 
premier étage de la véranda, la surélévation du hangar de 1,5 m serait de nature à 
masquer partiellement la vue sur le Petit Salève, sur une partie des carrières du 
Grand Salève, ainsi que sur le monticule bordé de vignes au second plan. Depuis 
le niveau du sol, la surélévation du hangar demeurerait masquée par la haie.  

  Le juge délégué et les parties se sont ensuite déplacés sur la parcelle 
n° 5'954 qu'ils ont examinée, ainsi que ses bâtiments. La présence d'outils et de 

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machines agricoles, utiles à l'exercice de l'activité de la pépinière a été constatée, 
ainsi que des serres destinées au développement des petites pousses, puis à leur 
culture et au stockage des plantes ou des arbres. Des matériaux utiles à l'activité 
paysagère, tels que de la terre naturelle et des pavements, étaient entreposés sur la 
droite de la parcelle, en direction du fond. Sur la gauche, étaient entreposés du 
terreau de l'année, des palettes et des pots, puis un entrepôt de copeaux en bois, 
trois bennes et des monticules de terreau et de fumier, ainsi que des machines et 
des chargeuses. La parcelle se terminait pas un monticule abritant la tranchée 
d'autoroute et devant lequel se trouvait une sortie de secours.  

  Les nuisances sonores constatées entre 10 heures et 11 heures consistaient 
dans le ronflement distant du trafic autoroutier, le passage d'un avion à hélice et le 
chant des oiseaux.  

 b.  Le département a rappelé avoir ouvert une procédure d'infraction contre 
le recourant pour des constructions non autorisées qui se sont ajoutées autour d'un 
hangar cadastré sous n° 3'947. Il a été tenu informé des travaux de remise en état 
de la parcelle n° 5'954. Pour les constructions restantes, la procédure avait été 
suspendue car des demandes d'autorisation avaient été déposées et des discussions 
étaient en cours. D'autres constructions seraient démolies quand le hangar serait 
surélevé (il s'agissait de retarder la remise en état).   

 c.  M. MENU a montré plusieurs endroits sur sa parcelle où des installations 
avaient été démontées. Il confirmait que l'activité prévue à l'appui des nouvelles 
demandes d'autorisations s'inscrivait dans le cadre de la pépinière. À l'avenir, 
seule la vente des fleurs et plantes produites sur la pépinière serait pratiquée. 

27)  Dans le délai imparti au 24 juin 2020, les parties se sont déterminées sur le 
procès-verbal y relatif. 

 a. Le département a apporté des précisions. Devaient être supprimés le ou les 
termes « non » ou « non cadastré », le seul hangar vraisemblablement autorisé 
étant cadastré comme bâtiment n° 3'947 (p. 3 § 4). 

 b. M. MENU a confirmé que le département avait ouvert une procédure 
d'infraction contre le recourant pour des constructions non autorisées, qui s'étaient 
ajoutées autour du hangar cadastré n° 3'947 (p. 3 § 4). Lorsque son conseil avait 
fait allusion au hangar non autorisé, il faisait référence au hangar plus grand, 
cadastré sous le bâtiment n° 3'949, qui n'avait pas été autorisé par le département 
et qui était une construction illicite (p. 3 § 5). En page 3 § 10, la première phrase 
du paragraphe devait être modifiée en supprimant les mots « la réparation et », 
pour éviter une contradiction avec la phrase suivante. En page 4 § 4, il convenait 
d'ajouter la phrase suivant : « Ces pousses sont ensuite cultivées dans d'autres 
serres plus grandes sur la parcelle n° 5'954 pour qu'elles se développent et 

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deviennent des plantes ou des arbres qui sont ensuite vendus aux clients de la 
pépinière ».  

28)  Dans le délai imparti au 31 juillet 2020, M. MENU et le département ont 
transmis leurs observations finales, en reprenant leurs précédents développements 
au regard du transport sur place effectué les confirmant. M. GENECAND ne s'est 
pas déterminé.  

29)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Le recours porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI du 
21 novembre 2019 confirmant l'autorisation de construire accordée par le 
département le 21 décembre 2018.  

3)  En premier lieu, le recourant sollicite une rectification de l'état de faits 
retenu par le TAPI, dans la mesure où il devrait être constaté que la majorité des 
activités de M. MENU relèveraient davantage des domaines de la construction et 
de la mécanique – et non pas de son métier de pépiniériste/paysagiste –, non 
conforme à la zone agricole. 

 a. En vertu de l'art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit 
y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b ; al. 1) ; les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 

 b. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de 
la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1400/2019 du 17 septembre 2019 consid. 2b). La contestation 
ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les 
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 

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Ainsi, si une recourante ou un recourant est libre de contester tout ou partie de la 
décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des 
conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure 
antérieure (ATA/355/2019 du 2 avril 2019 consid. 2b). 

 c. En l'espèce, la décision d'autorisation de construire DD 109'958, à l'origine 
de la présente procédure, vise expressément pour objet la « surélévation d'un 
hangar et [la] mise en place d'un décanteur/séparateur ».  

  Ainsi, dans le cadre du recours traité, interjeté contre le jugement du TAPI 
du 21 novembre 2019 confirmant la décision précitée, il s'agit d'examiner si la 
construction autorisée satisfait effectivement aux bases légales applicables in 
casu. L'objet du litige est par conséquent strictement circonscrit à l'examen de la 
conformité de la surélévation du hangar en question et du décanteur/séparateur à 
la zone agricole.  

  La procédure d'infraction I-6009, ouverte à l'encontre de M. MENU sur 
dénonciation du recourant, tend quant à elle à une remise en conformité des 
installations érigées sans autorisation et à l'appréciation de l'activité déployée sur 
la parcelle n° 5'954. Ces éléments sont donc bien distincts de l'objet de 
l'autorisation de construire querellée.  

  En ces circonstances, c'est à bon droit que le TAPI a écarté les griefs du 
recourant portant sur la licéité des autres constructions de la parcelle n° 5'954 et 
des autres activités de M. MENU, en tant qu'ils excèdent l'objet du litige.  

4)  Se prévalant de l'art. 24 LAT, le recourant estime que le projet de 
surélévation du hangar autorisé n'est pas conforme à la destination de la zone 
agricole, notamment en raison de l'activité de jardinier-paysagiste de M. MENU. 

 a. Selon l’art. 1 al. 1 let. a de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), nul ne peut, sur tout le territoire du 
canton, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une 
installation. De même n’est-il pas possible de modifier, même partiellement, le 
volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination 
d’une construction ou d’une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI). 

 b. Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée 
ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). L’autorisation 
est délivrée si : la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la 
zone (let. a) ; le terrain est équipé (let. b, al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal 
peuvent poser d’autres conditions (al. 3). 

  Les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays 
à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer 
l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres 

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de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et 
comprennent : les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à 
l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes 
tâches dévolues à l’agriculture (let. a) ; les terrains qui, dans l’intérêt général, 
doivent être exploités par l’agriculture (let. b, art. 16 al. 1 LAT). Il importe, dans 
la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue 
(art. 16 al. 2 LAT). Dans leurs plans d’aménagement, les cantons tiennent compte 
de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16  
al. 3 LAT). 

  Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture 
productrice (art. 16a al. 1 LAT) et qui servent au développement interne d’une 
exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice 
sont conformes à l’affectation de la zone (art. 16a al. 2 LAT).  

  L’art. 34 OAT précise que sont conformes à l’affectation de la zone agricole 
les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au 
développement interne (al. 1). Sont en outre conformes à l’affectation de la zone 
les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la 
vente de produits agricoles ou horticoles (al. 2) : si ces derniers sont produits dans 
la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se 
trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une 
communauté de production (let. a) ; si la préparation, le stockage ou la vente ne 
revêt pas un caractère industriel (let. b) ; et si l’exploitation où se trouvent lesdites 
constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole (let. c). 
Une autorisation ne peut être délivrée que : si la construction ou l’installation est 
nécessaire à l’exploitation en question (let. a) ; si aucun intérêt prépondérant ne 
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu 
(let. b), et s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme (let. c, 
al. 4). 

  Aux termes de l’art. 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la zone agricole est 
destinée à l’exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole 
que les constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité 
et aux personnes l’exerçant à titre principal (let. a) ; respectent la nature et le 
paysage (let. b) ; respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c). 

 c. La zone agricole est en principe inconstructible. Aussi, le fait qu'une 
construction soit reconnue conforme à l'affectation de la zone ne signifie pas 
encore que le permis doit être délivré. En effet, l'autorité compétente doit 
examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux 
existants; si tel n'est pas le cas, elle doit en outre vérifier que la nouvelle 
construction n'est pas surdimensionnée par rapport à l'utilisation envisagée et les 

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besoins de l'exploitation et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à 
l'implantation du nouveau bâtiment à l'endroit prévu (art. 34 al. 4 OAT ;  
ATF 129 II 413 consid. 3.2, arrêt du Tribunal fédéral 1C_631/2019  
consid. 2.4.5). 

  En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, 
l'art. 34 al. 4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) 
entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement 
indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone 
agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles 
constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment 
de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou 
indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de 
l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015  
consid. 4.1 in RDAF 2015 I p. 499). En définitive, les constructions doivent être 
adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins 
objectifs de l'exploitation en cause (ATF 129 II 413 consid. 3.2 ; 125 II 278 
consid. 3a ; 123 II 499 consid. 3b/cc ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_58/2017 du 
18 octobre 2018 consid. 5.3.1; 1C_457/2017 du 25 mars 2019 consid. 5). Le 
critère de la nécessité implique aussi que les intérêts en présence soient appréciés 
et mis en balance. L'implantation et la conception architecturale de la construction 
ne doivent contrevenir à aucun intérêt prépondérant (art. 34 al. 4 let. b OAT). 
L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1  
et 3 LAT (arrêts du Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 4.1, 
in RDAF 2015 I p. 499 ; 1C_170/2019 du 9 avril 2020 consid. 3.1). Dans tous les 
cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les 
bâtiments et installations doivent être regroupés autant que possible 
(« Konzentrationsprinzip » ; ATF 141 II 50 consid. 2.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 3.1.3 et les références citées). 

  L'art. 34 al. 1 et 2 OAT, s'appuyant sur la législation agricole, définit ce qui 
relève de l'agriculture et de l'horticulture productrice, à savoir : la production de 
denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la 
culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente ; l'exploitation de surfaces 
proches de leur état naturel ; la préparation, le stockage ou la vente de produits 
agricoles ou horticoles. Pour être conforme à la zone agricole, l'horticulture doit, 
comme l'exploitation agricole, être axée sur la production. Du point de vue de 
l'aménagement du territoire, elle ne constitue qu'un secteur de l'exploitation 
agricole : celui de la culture végétale agricole. Ne tombe pas sous le coup de 
l'art. 16 al. 1 let. a LAT, l'horticulture qui relève, non pas de l'exploitation 
agricole, mais du secteur de la construction (activité de jardinier-paysagiste ; 
Alexander RUCH/Rudolf MUGGLI, Commentaire pratique LAT : Construire 
hors zone à bâtir, 2017, n. 21 et 23 ad art. 16 LAT et n. 12 ss ad art. 16a LAT).  

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  En d'autres termes, l'horticulture productrice – il s'agit de la même notion 
que celle figurant aux art. 3 al. 2 de la loi sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr 
- RS 910.1) et 7 al. 2 de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 
(LDFR - RS 211.412.11) – est une activité basée sur la culture de végétaux. Les 
exploitations pratiquant l'horticulture productrice sont des exploitations dans 
lesquelles on sème, plante et fait croître de végétaux. L'horticulture productrice est 
à distinguer des entreprises actives dans les secteurs de transformation, de vente et 
de services en rapport avec l'horticulture (Office fédéral du développement 
territorial ARE, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise 
en œuvre (200/2001), version au 23 février 2007, p. 28).  

  En application de l'art. 34 al. 2 let. b OAT, le Tribunal fédéral a notamment 
considéré que cette condition était remplie s'agissant de la construction, en zone 
agricole, d'un hangar pour machines agricoles et d'une halle pour le stockage et le 
triage de pommes de terres et légumes, comprenant des locaux frigorifiques, un 
local de préparation équipé d'une machine de tri, un dépôt, un local matériel, un 
local technique, des vestiaires ainsi qu'un important quai de chargement. Il a 
notamment relevé que la main-d'œuvre sur l'exploitation serait constituée des deux 
requérants, d'un collaborateur familial, de deux employés à l'année et de deux à 
trois temporaires (de deux à six mois par an). Le stockage et le conditionnement 
portaient sur les propres récoltes des requérants. Ce faisant, ces derniers ne 
changeaient pas la nature principale de leur activité, à savoir la culture. Il s'agit 
uniquement de faciliter l'étape de la vente de leur production agricole, celle-ci 
n'étant pas transformée, mais uniquement triée, conservée et conditionnée en gros. 
Les nouvelles installations ne donnaient ainsi pas une vocation industrielle à leur 
exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_58/2017 précité consid. 5.1). 

  Quant au critère de l'art. 34 al. 2 let. c OAT prévoyant que l'exploitation doit 
conserver son caractère agricole, l'ARE donne pour seule indication, dans ses 
explications relatives à l'OAT, l'exemple de constructions et installations destinées 
précisément à la transformation de pommes de terre en pommes chips, celles-ci 
n'ayant pas leur place en zone agricole dès lors qu'elles modifieraient de façon 
déterminante le caractère agricole de l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_58/2017 précité consid. 5.2). 

 d. L'art. 24 LAT régit les exceptions prévues hors de la zone à bâtir. Selon 
cette disposition, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles 
constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation, en dérogation 
à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, lorsque sont réunies deux conditions. D'une part, 
l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est 
imposée par leur destination (let. a). D'autre part, aucun intérêt prépondérant ne 
s'y oppose (let. b). Ces conditions sont cumulatives (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 3.2.1 et les références citées).  

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 e. Les constructions édifiées dans la zone agricole au sens des art. 20 à 
22 LaLAT sont soumises à ces dispositions et à celles applicables à la cinquième 
zone au sens de la LCI (art. 82 al. 1 LCI). En cas d'application des art. 34 à 38 et 
40 OAT, le département ne peut délivrer une autorisation qu'avec l'accord, 
exprimé sous forme d'un préavis, du département chargé de l'agriculture  
(art. 82 al. 2 LCI). 

  Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des 
départements et organismes intéressés ne lient pas les autorités (art. 3 al. 3 LCI). 
Ils n'ont qu'un caractère consultatif, sauf dispositions contraires et expresses de la 
loi. L'autorité reste libre de s'en écarter pour des motifs pertinents et en raison d'un 
intérêt public supérieur. La LCI ne prévoit pas de hiérarchie entre les différents 
préavis requis. Toutefois, lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le 
minimiser (ATA/462/2020 du 7 mai 2020 consid. 18 et les références citées).  

  Chaque fois que l'autorité administrative suit les préavis des instances 
consultatives, les juridictions de recours observent une certaine retenue, lorsqu'il 
s'agit de tenir compte des circonstances locales ou de trancher de pures questions 
d'appréciation (ATF 136 I 265 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_579/2015 
du 4 juillet 2016 consid. 5.1). Elles se limitent à examiner si le département ne 
s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité 
technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre un jugement 
dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection 
fixés par la loi (arrêt du Tribunal fédéral 1C_891/2013 du 29 mars 2015 
consid. 8.2 ; ATA/258/2020 du 3 mars 2020 consid. 3c). 

  S'agissant du TAPI, celui-ci se compose de personnes ayant des 
compétences spéciales en matière de construction, d'urbanisme et d'hygiène 
publique (art. 143 LCI). Formée pour partie de spécialistes, cette juridiction peut 
exercer un contrôle plus technique que la chambre administrative, de sorte que 
cette dernière exerce son pouvoir d'examen avec retenue (ATA/258/2020 précité 
consid. 3c ; ATA/1059/2017 du 4 juillet 2017 consid. 6e). 

  En zone agricole, le préavis de la DGA ne doit pas être minimisé car il est 
obligatoire (art. 82 al. 2 LCI ; ATA/534/2016 du 21 juin 2016 cité in Stéphane 
GRODECKI, Valérie DEFAGO GAUDIN, La jurisprudence genevoise en matière 
d'aménagement du territoire et de droit public des constructions rendue en 2016 in 
RDAF 2017 I p. 20). 

 f. En l'occurrence, outre la non-conformité de la prétendue activité de 
construction et de celle de jardinier-paysagiste de M. MENU à la zone agricole, le 
recourant estime que le préavis de l'OCAN du 31 mai 2018 ne peut avoir un 
caractère liant, étant antérieur à la décision du 30 août 2019 et au courrier de 
l'OAC du 14 juin 2019. L'OCAN n'aurait ainsi pas connaissance des constructions 

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et installations non conformes à la zone agricole que M. MENU avait réalisées sur 
sa parcelle.   

  À titre liminaire, il convient de souligner que, tel que rappelé 
précédemment, tout grief formulé par le recourant ayant trait à des éléments 
relevant de la procédure d'infraction I-6009 ne saurait être examiné dans le cadre 
de la présente procédure. Ces deux procédures ont des objets distincts, devant être 
appréciés séparément. Dans son courrier du 14 juin 2019, l'OAC a d'ailleurs 
uniquement constaté, vu la dénonciation et le reportage photographique du 
recourant, que M. MENU aurait érigé sur sa parcelle sans autorisation certaines 
constructions, dont la mise en conformité est actuellement en cours. À ce stade, 
rien ne préfigure que M. MENU n'exercerait pas le métier de pépiniériste. 

  Au contraire, dans son courrier du 7 mars 2018, celui-ci a clairement 
expliqué que son activité était double, portant à la fois sur son métier de 
pépiniériste et de paysagiste. Le second dépend du premier, les diverses plantes et 
fleurs produites par ses soins étant utilisées à cette fin. Le reportage 
photographique produit par M. MENU en annexe audit courrier démontre en effet 
que ses sols servent à la culture de plantes et de fleurs.  

  Dans ce contexte, le fait que le préavis de l'OCAN soit antérieur à la 
décision du 30 août 2019 et au courrier de l'OAC du 14 juin 2019 n'a pas 
d'incidence in casu, la question à examiner étant la conformité au droit et à 
l'affectation de la zone agricole de la surélévation projetée, ainsi que de la mise en 
place du décanteur/séparateur. Le 31 mai 2018, après avoir demandé des 
informations complémentaires, l'OCAN a préavisé favorablement ce projet sous 
conditions, en particulier que l'utilisation du bâtiment soit exclusivement limitée à 
des activités agricoles et de pépinière et que la construction fasse l'objet d'une 
mention au RF d'interdiction de procéder à des changements d'affectation. Pour 
établir son préavis, l'OCAN s'est fondé sur le fait que M. MENU exerçait l'activité 
de pépiniériste et exploitait à ce titre environ 3.6 ha de pépinière, que son 
exploitation serait reprise par sa fille durant les années à venir, que la surélévation 
du bâtiment servirait notamment au stockage du matériel de la pépinière, que la 
construction envisagée n'impactait ainsi pas la zone agricole ni les surfaces 
d'assolement et que l'aménagement projeté était nécessaire au bon fonctionnement 
de l'exploitation. 

  Ces conditions satisfont tant aux exigences légales de l'art. 34 OAT que de 
la jurisprudence susrappelée en la matière. Elles sont en outre confortées par 
l'inscription au RC de la fille de M. MENU en tant qu'administratrice de 
l'entreprise avec signature individuelle depuis le 19 avril 2018, et la signature le 
27 novembre 2018 de l'engagement au terme duquel l'intéressé déclarait accepter 
que soit inscrite au RF la mention relative à l'utilisation du bâtiment en question, 
limitée à des activités agricoles et de pépinière. Les constatations du juge délégué 
et des parties lors du transport sur place du 12 mars 2020 ont aussi confirmé la 

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présence, sur la parcelle n° 5'954, d'outils et de machines agricoles, utiles à 
l'exercice de l'activité de la pépinière, ainsi que des serres destinées au 
développement des petites pousses, puis à leur culture et au stockage des plantes 
ou des arbres. 

  Au vu de ces considérations, c'est à bon droit que les premiers juges ont 
retenu que le projet litigieux était conforme à la zone agricole, aucun élément ne 
permettant de contredire le préavis positif de l'OCAN du 31 mai 2018.  
L'art. 24 LAT n'est dès lors pas applicable, en l'absence d'octroi d'une dérogation 
pour une construction en dehors de la zone à bâtir.  

  Ce grief doit être écarté.  

5)  Le recourant invoque un inconvénient grave résultant des nuisances sonores 
engendrées par l'activité de M. MENU, prétendument non conforme à la zone 
agricole.  

 a. Le département peut refuser des autorisations de construire lorsqu'une 
construction ou une installation peut être la cause d'inconvénients graves pour les 
usagers, le voisinage ou le public ; ne remplit pas les conditions de sécurité et de 
salubrité qu'exige son exploitation ou son utilisation ; ne remplit pas des 
conditions de sécurité et de salubrité suffisantes à l'égard des voisins ou du 
public ; offre des dangers particuliers (notamment incendie, émanations nocives 
ou explosions), si la surface de la parcelle sur laquelle elle est établie est 
insuffisante pour constituer une zone de protection ; peut créer, par sa nature, sa 
situation ou le trafic que provoque sa destination ou son exploitation, un danger 
ou une gêne durable pour la circulation (art. 14 al. 1 let. a à e LCI). Est réservée 
l'application de l'OPB (art. 14 al. 2 LCI). 

   Cette disposition appartient aux normes de protection qui sont destinées à 
sauvegarder les particularités de chaque zone, en prohibant les inconvénients 
incompatibles avec le caractère d'une zone déterminée.  

  La construction d'un bâtiment conforme aux normes ordinaires applicables 
au régime de la zone ne peut en principe pas être source d'inconvénients graves, 
notamment s'il n'y a pas d'abus de la part du constructeur. Le problème doit être 
examiné par rapport aux caractéristiques du quartier ou des rues en cause 
(ATA/1444/2017 du 31 octobre 2017 et les références citées). Concernant la 
détermination, l'évaluation et le contrôle des immissions de bruit extérieur dues 
aux installations fixes, le DS III est appliqué dans les zones agricoles (art. 43 al. 1 
let. c OPB).  

  La notion d'inconvénients graves est une notion juridique indéterminée qui 
laisse à l'autorité une liberté d'appréciation et n'est limitée que par l'excès ou l'abus 
de pouvoir. La chambre de céans peut revoir librement l'interprétation des notions 

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juridiques indéterminées, mais contrôle sous le seul angle des limites précitées, 
l'exercice de la liberté d'appréciation de l'administration, en mettant l'accent sur le 
principe de la proportionnalité en cas de refus malgré un préavis favorable, et sur 
le respect de l'intérêt public en cas d'octroi d'une autorisation. Les autorités de 
recours se limitent ainsi à examiner si le département ne s'écarte pas sans motif 
prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique consultative, 
composée de spécialistes capables d'émettre un jugement dépourvu de 
subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi (ATA/165/2018 du 20 février 2018). 

 b. In casu, il n'est pas contesté que la surélévation du bâtiment projetée 
respecte les normes en matière de gabarit, de distance aux limites et de vue droites 
applicables à la cette zone agricole, conformément au préavis favorable de la 
DAC-IC du 2 mars 2017. 

  Désormais, le recourant se plaint principalement des nuisances sonores, 
engendrées par l'activité de M. MENU dans le bâtiment en question. La 
surélévation de ce dernier vise à ranger et stocker le matériel et les machines 
employés par l'intéressé dans le cadre de son activité de pépiniériste. Force est de 
constater que cette fonction n'apparaît pas susceptible d'être une source de bruit, 
en dehors des périodes de manutention qui ne semblent pas devoir créer une gêne 
dépassant les seuils autorisés. Le recourant n'apporte d'ailleurs aucun élément de 
preuve permettant de considérer les nuisances alléguées comme avérées. 
Cependant, lors du transport sur place du 12 mars 2020, le juge délégué et les 
parties ont pu constater que les nuisances sonores entre 10 heures et 11 heures 
consistaient dans « le ronflement distant du trafic autoroutier, le passage d'un 
avion à hélice et le chant des oiseaux ». À l'évidence, de tels bruits ne sauraient 
être considérés comme des nuisances sonores engendrées par l'activité de 
M. MENU et dépassant le seuil admissible. À cet égard, les premiers juges ont, à 
juste titre, rappelé que les nuisances sonores liées à l'exploitation agricole et 
horticole de la parcelle n° 5'954 doivent en principe être tolérées.  

  Il s'ensuit que ce grief sera également écarté. 

6)  Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté et le jugement attaqué 
entièrement confirmé.  

7)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge du 
recourant (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1’000.- sera 
allouée à M. MENU à la charge du recourant (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 7 janvier 2020 par 
Monsieur Gérard GENECAND contre le jugement du Tribunal administratif de 
première instance du 21 novembre 2019 ; 

met un émolument de CHF 1’500.- à la charge de Monsieur Gérard GENECAND ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1’000.- à Monsieur Joseph MENU à la 
charge de Monsieur Gérard GENECAND ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Christian Petermann, avocat du recourant, à 
Me François Bellanger, avocat de Monsieur Joseph MENU, au département du 
territoire-OAC, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : M. Mascotto, président, Mmes Krauskopf et Lauber, juges. 

 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

F. Cichocki 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. Mascotto 
 

 

 

- 25/25 - 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :