# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5e6f2861-34af-5dcb-a134-b39d57e05ce6
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-07-29
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 29.07.1999 90.1998.11
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-11_1999-07-29.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00011

  	
  Lugano

  29 luglio 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo
sul ricorso del 8 gennaio 1998 di

 

	
   

  	
  1. CE __________ __________, ,  

  2. CE __________ __________, ,  

  1.,2. __________,
  __________ & __________ __________, __________ __________ __________
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la
  risoluzione __________ novembre 1997 (n. __________) del Consiglio di Stato
  con la quale approva il PR (revisione 1995) del Comune di __________ e evade
  i ricorsi di prima istanza

  

 

                                         vista la risposta 24
febbraio 1998 del Municipio di __________ e 16 marzo 1998 del Consiglio di
Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Gli eredi fu
__________ __________, per 2/3, e gli eredi fu __________ __________, per il
rimanente terzo, sono proprietari del mapp. n. __________RFD di __________,
situato all’uscita superiore della frazione di __________, lungo la vecchia
strada per __________. Il fondo, di complessivi 10’414 mq, è costituito da
7.368 mq di bosco, 14 mq di __________ (subalterno A) e 3’032 mq di coltivo.

 

                                  b.   Nelle sue sedute del
8 e 29 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il progetto
di revisione generale del PR. Secondo questo piano, la parte coltivata del
fondo n. ____________________ attribuita alla zona agricola. 

 

                                   c.   Contro questa scelta
pianificatoria le proprietarie del fondo sono insorte dinanzi al Consiglio di
Stato. Esse postulano l’inserimento della particella in zona edificabile,
tenuto conto delle caratteristiche del terreno (urbanizzazione, preesistente
ampia edificazione,..) e delle sue scarse potenzialità agricole. 

 

                                  d.   Il Consiglio di
Stato, respingendo le argomentazioni ricorsuali, osserva come il fondo in
questione sia stato considerato idoneo all’attività agricola sia dallo studio
specialistico allestito dal Comune di __________, sia dalle carte depositate
presso la competente Sezione agricoltura. Nel caso specifico fanno inoltre
difetto alcuni dei principali requisiti per l’attribuzione alla zona
edificabile, ed in particolare la presenza di un’ampia edificazione nelle zone
circostanti nonché un corretto dimensionamento della zona edificabile di PR.

 

                                   e.   Dissentendo da
questa decisione, le citate proprietarie hanno presentato ricorso al TPT. Nel
merito hanno sostanzialmente riconfermato le allegazioni esposte nel ricorso di
prima istanza, chiedendo l’attribuzione della parte coltiva del fondo all’area
edificabile, o, in via subordinata, alla zona senza destinazione specifica
(SDS).

 

                                    f.   Nelle rispettive
osservazioni, Comune di __________ e Consiglio di Stato hanno chiesto
l’integrale reiezione dell’impugnativa sulla scorta delle argomentazioni già
esposte in precedenza.

 

                                  g.   In data 24 marzo 1999
si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva delle ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38
cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque,
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve
rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta
più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei
soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo,
sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopi
e principi della pianificazione

 

                                         Scopo essenziale della
pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una
razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.) 

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver
cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico,
atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie
pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

                                         In questo senso l'art. 3
cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione
nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di
verificare quali sono gli interessi in causa,  valutare se sono compatibili - e
semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per
quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base
della loro valutazione”.

 

                                   4.   Zone di utilizzazione

 

                                         La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo,
delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

                                         Secondo l'art. 15 le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già
edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).

                                         Quanto alle zone agricole
comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione
agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono
essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Infine l'art. 17 indica i
valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di
apposite zone. 

                                         Queste le zone prescritte dal
diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18
LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di
"precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione
e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o
parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati
servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o
agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al
turismo o allo svago".

                                         Occorre tener presente che
la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il
difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un
determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è
infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone,
si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con
altre destinazioni.

                                         In simili circostanze i
criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio
da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli
interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid.
4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                                   5.   Zona edificabile 

 

                                         Le insorgenti postulano
l’inclusione in zona edificabile della loro particella, ritenendo come questa
dispone di tutti i requisiti legali per essere attribuiti a detta zona
(idoneità, urbanizzazione del fondo, preesistente ampia edificazione,..). A
ulteriore suffragio della loro tesi osservano che le superfici considerate non
si prestano ad un uso agricolo razionale. 

 

                               5.1.   Idoneità 

 

                            5.1.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                            5.1.2.   In concreto.

                                         Dall’esame degli atti e
dalle risultanze del sopralluogo non emergono motivi per ritenere la parte non
boschiva del fondo n. __________di per sé inidonea all’edificazione. 

                                         Il sedime è costituito da
un prato in leggero declivio, situato in posizione soleggiata e tranquilla, e
direttamente accessibile dalla via pubblica. 

                                         Ritenuto che il requisito
dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se sono adempiuti
anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15 LPT.

 

                               5.2.   Preesistente ampia
edificazione: art.- 15 lett. a) LPT

 

                            5.2.1.   Per stabilire se un
comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti pubblici e privati,
dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. 

                                         Entrano in considerazione
solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono
di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni
agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e
utilizzato (purché non a scopo agricolo). 

                                         Non basta peraltro la
semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il
carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione. 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia ricordato che
il requisito della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè
unicamente a escludere l’attribuzione a zona edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 dda).

 

                            5.2.2.   In concreto.

                                         Il f.n. __________è
situata all’uscita del nucleo di __________, in direzione di __________, sul
lato superiore della vecchia strada di collegamento tra i due nuclei del paese.

                                         Ora, se è vero, come
sostengono le insorgenti, che il terreno confina sul suo lato settentrionale
per un tratto con una zona edificabile (la zona nucleo di __________), è
altrettanto vero che in direzione sud, ovest e sud-ovest si apre un’ampia area
prativa del tutto libera da costruzioni. Più che rappresentare l’ultimo
tassello di un’area già largamente edificata, la particella in questione si
configura come un elemento dell’ampia area agricolo-pastorale che si apre a sud-ovest
del nucleo di __________, dalla quale non si differenzia né funzionalmente né
morfologicamente.

                                         A giusta ragione il
Consiglio di Stato ha quindi negato l’esistenza in specie del requisito della
preesistente ampia edificazione.

 

                               5.3.   Corretto
dimensionamento delle zone edificabili di PR (art. 15 lett. b LPT)

 

                                         Un ulteriore argomento a
sostegno della risoluzione governativa, ancorché secondario nella valutazione
complessiva vista la modesta influenza del fondo sulla contenibilità
complessiva del piano, è costituito dal sovradimensionamento delle zone
edificabili del PR di __________.

                                         I dati riportati nel
rapporto tecnico (p. 26) indicano in 1.690 unità insediative (UI) il
limite quantitativo del nuovo piano (revisione 1995), suddivise in 1.165
potenziali abitanti e 525 posti turistici. Ora, a fine 1995 il Comune contava
appena 406 abitanti, per cui il PR adottato permetterebbe un aumento della
popolazione di ben il 186% rispetto al livello attuale, aumento
difficilmente giustificabile alla luce dalla recente evoluzione demografica del
villaggio (in aumento certo, ma con tassi percentuali molto più contenuti). Il
rapporto tecnico evidenzia inoltre che il 40% delle superfici
edificabili previste dal precedente PR non sono ancora state utilizzate, per
cui la riserva di terreno edificabile sembra più che adeguata e non si
giustifica certo un ulteriore espansione delle ZE.

 

                                   6.   Infine, l’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, ma anche la protezione del paesaggio, la
riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Né la legislazione
cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di
attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti.
Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona
agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi.

 

                                         Nel caso concreto, il
sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola della porzione
non boschiva del f.n. __________è assolutamente conforme all’art. 16 LPT;
l’area all’esame non è infatti né improduttiva né tanto meno sterile. 

                                         Il terreno é di natura
essenzialmente prativa (adatto allo sfalcio quindi) ed è contigua ad altri
terreni di medesima natura; sia il compendio delle superfici idonee
all’attività agricola elaborato per conto del comune di __________, sia la
carta delle idoneità agricole redatta dalla
Sez. Agricoltura lo inseriscono, assieme ad altri fondi, in una zona adatta
all’agricoltura. 

 

                                   7.   Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede il parziale inserimento
del fondo in zona edificabile, deve essere respinto. Respinta è pure la
richiesta subordinata di attribuire il fondo alla zona senza destinazione
specifica.

                                         Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative al caso applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Le ricorrenti sono
condannate al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

  3.                                    Intimazione:     -
Avv. __________ __________ -__________, __________, per le insorgenti

   - Municipio di __________ 

   - Consiglio di Stato, Bellinzona

   - Sezione pianificazione urbanistica,                      Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario