# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f87e4ed8-8072-5f9a-8a0b-988823283b95
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-07-24
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 24.07.2020 60/2018/29
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2018-29_2020-07-24.pdf

## Full Text

2020 

1 

 

Ausstand von Gemeinderatsmitgliedern; Anschein der Befangenheit; Hei-
lungsmöglichkeit bei Verletzung von Ausstandsbestimmungen – Art. 29 
Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 lit. a und lit. d VRG; Art. 55 lit. e GG. 

Für verwaltungsinterne Verfahren gilt nicht der gleich strenge Massstab an die Un-

befangenheit wie für unabhängige richterliche Behörden. Die für den Anschein der 

Befangenheit sprechenden Umstände müssen jeweils im Einzelfall unter Berück-

sichtigung der Funktion und der Organisation der betroffenen Verwaltungsbehörde 

gewichtet werden (E. 3.1). 

Befangenheit eines Gemeinderats verneint, der am Entscheid über die Umzonung 

eines Grundstücks einer Wohnbaugenossenschaft beteiligt war, die Mitglied des 

vom betroffenen Gemeinderat präsidierten Dachverbands ist (E. 3.2 ff.). 

Der Anspruch auf eine unbefangene Entscheidinstanz ist formeller Natur, weshalb 

ein Entscheid, der in Missachtung von Ausstandsvorschriften getroffen wurde, re-

gelmässig unabhängig von den Erfolgsaussichten in der Sache selbst aufzuheben 

ist. Eine Heilung ist jedoch möglich und von einer Aufhebung des Entscheids kann 

im Interesse der Verwaltungseffizienz abgesehen werden, wenn die Ausstands-

pflichtverletzung nicht schwer wiegt und ein Einfluss auf den Inhalt der Entschei-

dung praktisch ausgeschlossen werden kann (E. 4). 

OGE 60/2018/29 vom 24. Juli 2020 

Keine Veröffentlichung im Amtsbericht 

Sachverhalt 

Die Wohnbaugenossenschaft X. (Mitbeteiligte), welche Mitglied des Regionalver-

bands Schaffhausen Y. ist, plant auf einem Grundstück in der Gemeinde Z. den 

Bau von Alterswohnungen. Zu diesem Zweck soll das für die Alterswohnungen 

vorgesehene Grundstück von der Wohnzone 2 in die Zone für öffentliche Bauten 

und Anlagen umgezont werden. Der Gemeinderat und der Einwohnerrat stimmten 

der Umzonung zu. Dagegen wurde von verschiedenen Privaten unter anderem mit 

der Begründung Rekurs erhoben, dass A. (Mitbeteiligter), Mitglied des Gemeinde-

rats Z., den Regionalverband präsidiere und deshalb befangen sei. Der Regie-

rungsrat hiess den Rekurs aufgrund der Verletzung von Ausstandspflichten gut und 

hob den Beschluss über die Zonenplanrevision auf. Die dagegen erhobene Ver-

waltungsgerichtsbeschwerde hiess das Obergericht teilweise gut. 

2020 

2 

 

Aus den Erwägungen 

3. Strittig ist im obergerichtlichen Verfahren einzig die Frage, ob der Mitbetei-

ligte im Zonenplanrevisionsverfahren hätte in den Ausstand treten müssen, da er 

Präsident des Schaffhauser Regionalverbands Y. ist. 

3.1. Nach Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssa-

chen vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, 

SHR 172.200]) haben Behördenmitglieder und Arbeitnehmer der öffentlichen Ver-

waltung unter anderem in den Ausstand zu treten in eigener Sache (lit. a) oder in 

Angelegenheiten, in denen sie selbst oder eine Partei aus begründeten Bedenken 

gegen ihre Unbefangenheit und Unparteilichkeit den Ausstand verlangen (lit. d). 

Nach Art. 55 lit. e des Gemeindegesetzes vom 17. August 1998 (GG, 

SHR 120.100) richtet sich der Ausstand bei Verhandlungen des Gemeinderats 

ebenfalls nach dem VRG (vgl. ferner Art. 1 VRG). Der Anspruch auf die Unbefan-

genheit von Mitgliedern von Verwaltungsbehörden ergibt sich weiter aus Art. 29 

Abs. 1 BV. Demnach hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungs-

instanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung 

innert angemessener Frist. Teil dieses Grundrechts ist der Anspruch auf Unbefan-

genheit (statt vieler BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329). 

Für verwaltungsinterne Verfahren gilt nicht der gleich strenge Massstab wie ge-

mäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK für unabhängige richterliche Behörden. 

Gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfah-

rens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt (BGer 

1C_181/2019 vom 29. April 2020 E. 9.3, zur Publikation vorgesehen). Im Interesse 

einer beförderlichen Rechtspflege sind Ausstandsbegehren gegen nicht richterli-

che Justizpersonen nicht leichthin gutzuheissen. Die für den Anschein der Befan-

genheit sprechenden Umstände müssen jeweils im Einzelfall unter Berücksichti-

gung der Funktion und der Organisation der betroffenen Verwaltungsbehörde ge-

wichtet werden (zum Ganzen OGE 60/2019/20 vom 14. April 2020 E. 4.1 mit Hin-

weis unter anderem auf BGE 137 II 431 E. 5.2 S. 452). 

3.1.1. Dem Interesse in Angelegenheiten in eigener Sache (Art. 2 Abs. 1 lit. a 

VRG) gleichgestellt ist das Interesse in Angelegenheiten einer juristischen Person, 

in welcher das betroffene Behördenmitglied Organeigenschaft ausübt (vgl. BGE 

117 Ia 408 E. 2c S. 411 f.; ferner etwa BGer 8C_642/2016 vom 27. März 2017 

E. 4.2). Die blosse Mitgliedschaft in einer ideellen Vereinigung oder die Stellung 

als Aktionär oder Genossenschafter stellt in der Regel jedoch keinen Ausstands-

grund dar (zum Ganzen Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum 

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A, Zürich/Basel/

Genf 2014, § 5a N. 32 f., S. 112 f.), wobei in solchen Fällen insbesondere das 

Mass der Beteiligung zu berücksichtigen ist (Feller/Kunz-Notter, in: Auer/Müller/

2020 

3 

 

Schindler [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 10 N. 17, 

S. 169). Hingegen ist ein persönliches Interesse in der Sache auch dann zu beja-

hen, wenn jenes die betroffene Person nur indirekt betrifft, sofern diese eine spür-

bare persönliche Beziehungsnähe zum Streitgegenstand aufweist. Das Interesse 

kann namentlich über die Beziehung zu einer Drittpartei gegeben sein, sei dies 

eine natürliche oder eine juristische Person. Das Interesse kann ferner materiell 

oder ideell sein und es kann die rechtliche oder die tatsächliche Situation beein-

flussen. Es muss aber, um die Unabhängigkeit in Frage zu stellen, die betreffende 

Person nicht nur allgemein berühren, sondern die persönliche Interessensphäre 

spürbar und mehr als diejenige anderer Behördenmitglieder tangieren (vgl. für Ge-

richtspersonen BGE 140 III 221 E. 4.2 S. 222 f.). Keine Ausstandspflicht besteht 

nach der Praxis des Bundesgerichts grundsätzlich bei der Wahrnehmung bzw. 

Wahrung öffentlicher Interessen (BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2 

und 1C_198/2010 vom 11. November 2010 E. 2.2.4; Breitenmoser/Spori Fedail, in: 

Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensge-

setz [VwVG], 2. A., Zürich/Basel/Genf 2016, N. 49, S. 198 f. mit Hinweisen), sofern 

die betroffene Person an der zu behandelnden Sache kein persönliches Interesse 

hat (BGer 1A.189/2000 vom 21. März 2001 E. 2c, nicht publ. in: BGE 127 II 238). 

3.1.2. Um Befangenheit gestützt auf den Auffangtatbestand (Art. 2 Abs. 1 lit. d 

VRG) zu bejahen, müssen Umstände vorliegen, die das Misstrauen in die Unbe-

fangenheit und damit die Unparteilichkeit des betroffenen Behördenmitglieds ob-

jektiv rechtfertigen. Auf das subjektive Empfinden der Partei, welche die Befangen-

heit behauptet, kommt es dabei ebenso wenig an wie darauf, ob der Betroffene 

tatsächlich befangen ist. Es genügt, dass ein entsprechender Anschein durch ob-

jektive Umstände und vernünftige Gründe glaubhaft dargetan erscheint (BGE 144 

I 234 E. 5.2 S. 237, 137 II 431 E. 5.2 S. 451 f.). 

3.2. Als Präsident des Regionalverbands übt der Mitbeteiligte keine Organfunk-

tion in einer am Verfahren beteiligten juristischen Person – konkret der Mitbeteilig-

ten – aus. Ebenso wenig ist er als Genossenschafter an dieser beteiligt. Zu prüfen 

ist somit, ob seine Doppelfunktion als Gemeinderat und Präsident des Regional-

verbands den Anschein einer Befangenheit zu begründen vermag. 

Zweck des Regionalverbands, zu dessen 23 Mitgliedern die Mitbeteiligte gehört, 

ist die Förderung des Wohnungsbaus in der Region Schaffhausen. Hierzu unter-

stützt er seine Mitglieder in ihren Anliegen, erbringt Dienstleistungen und vertritt 

ihre Interessen in der Politik und Öffentlichkeit (…). Der Regionalverband selbst 

erstellt und unterhält keine Genossenschaftswohnungen, entsprechend ist er im 

vorliegend strittigen Projekt nicht involviert. Er hat mithin kein konkretes Interesse 

an der Streitsache, sondern lediglich ein allgemeines Interesse an der Förderung 

des genossenschaftlichen Wohnungsbaus. Wenn es aber bereits einer juristischen 

2020 

4 

 

Person an einem besonderem Interesse gebricht, gilt dies erst recht für ihre Or-

gane, sofern diese nicht aus anderen – das heisst aus nicht mit der juristischen 

Person zusammenhängenden – Gründen einen besonders nahen Bezug zur Streit-

sache aufweisen. Allein aus dem Umstand, dass der Mitbeteiligte Präsident des 

Dachverbands ist, lässt sich somit noch nicht auf eine spürbare persönliche Bezie-

hung zum Streitgegenstand schliessen. 

Ein unmittelbares, also von seiner Funktion als Präsident des Dachverbands un-

abhängiges Interesse des Mitbeteiligten wird weder behauptet noch ist es ersicht-

lich. Vielmehr wird das Anliegen der Förderung des genossenschaftlichen Woh-

nungsbaus von einer Vielzahl Personen geteilt und liegt auch im öffentlichen Inte-

resse (vgl. Art. 108 BV; Art. 41 Abs. 1 lit. e BV; Art. 22 Abs. 1 lit. e KV; Ziff. 1 des 

Beschlusses des Grossen Rats über die Förderung des Baues von Alters-, Invali-

den- und Familienwohnungen vom 29. Mai 1972 [SHR 842.110]). 

3.3. Als weiteren Hinweis auf eine Befangenheit des Mitbeteiligten bringen die 

Beschwerdegegner 1–15 vor, jener habe an der Realisierung von Alterswohnun-

gen dadurch ein besonderes Interesse gezeigt, dass er an einem Vermittlungsvor-

schlag (reduziertes Projekt) beteiligt gewesen sei. Die Beteiligung an einem Ver-

mittlungsvorschlag als Ausstandsgrund würde voraussetzen, dass der Betreffende 

aufgrund seiner Äusserungen bzw. Handlungen als befangen erscheint. Solche 

Gründe werden nicht geltend gemacht. Die von den Beschwerdegegnern 1–15 ins 

Recht gelegten Urkunden zeigen im Übrigen nur, dass verschiedene Rahmenbe-

dingungen für eine allfällige Projektänderung definiert wurden. Daraus lässt sich 

nicht entnehmen, dass der Mitbeteiligte an einem Vermittlungsvorschlag beteiligt 

war. Weitere Belege für diese Annahme, namentlich eine konkrete Quelle dieser 

Information, bringen die Beschwerdegegner 1–15 nicht vor. Vielmehr bleiben sie 

diesbezüglich mit der Formulierung "dem Vernehmen nach" äusserst vage. Eine 

Beteiligung des Mitbeteiligten an einem Vermittlungsvorschlag ist somit nicht er-

stellt und es kann offenbleiben, ob die genannten Unterlagen im vorliegenden Ver-

fahren überhaupt berücksichtigt werden dürfen. 

3.4. Weiter ist festzuhalten, dass der Einfluss des Mitbeteiligten auf das Zonen-

planrevisionsverfahren sehr gering war. Den entsprechenden Antrag hat im Ge-

meinderat das Planungsreferat gestellt, welches von Gemeindepräsident B. gelei-

tet wird. Vor dem Einwohnerrat wurde das Geschäft ebenfalls durch den Gemein-

depräsidenten vertreten, während sich der Mitbeteiligte nicht geäussert hat. Sämt-

liche Fraktionen haben sich einstimmig oder zumindest grossmehrheitlich hinter 

die Vorlage des Gemeinderats gestellt, was sich auch im Abstimmungsresultat von 

18 Ja- zu 0 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung niedergeschlagen hat. Gegen die 

2020 

5 

 

Vorlage wurde kein Referendum ergriffen. Der Mitbeteiligte war bei diesem Ge-

schäft somit weder federführend noch ist ersichtlich, dass er sich in besonderem 

Mass dafür eingesetzt hätte. 

3.5. Dass sich nebenamtliche Mitglieder kommunaler Behörden in ideellen Ver-

einigungen engagieren, stellt, auch im Hinblick darauf, dass die für Gerichtsperso-

nen geltenden Ausstandsvorschriften nicht unbesehen auf Verwaltungsbehörden 

übertragen werden können, nicht per se einen Ausstandsgrund dar. Solche Enga-

gements sind denn auch keine Seltenheit. Insofern kann der Beschwerdeführerin 

zugestimmt werden, wenn sie geltend macht, die Arbeit der kommunalen Behörden 

würde durch allzu strenge Anforderungen an die Unbefangenheit verunmöglicht. 

3.6. Zusammenfassend weist der Mitbeteiligte keine besondere Nähe zum 

Streitgegenstand auf, die objektiv den Anschein der Befangenheit erweckt. Offen-

bleiben kann unter diesen Umständen, ob das Ausstandsbegehren rechtzeitig ge-

stellt wurde (vgl. statt vieler OGE 60/2019/20 vom 14. April 2020 E. 4.2 mit Hinweis 

unter anderem auf BGE 136 I 207 E. 3.4 S. 211). Hinzuweisen ist allerdings darauf, 

dass die Ausstandsfrage im Einwendungsverfahren nach Art. 11 Abs. 2 des Ge-

setzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhau-

sen vom 1. Dezember 1997 (Baugesetz, BauG, SHR 700.100) nicht thematisiert 

worden war. Auch im Einwohnerrat, der die Zonenplanrevision ohne Gegenstimme 

verabschiedete, wurde eine angebliche Befangenheit des Mitbeteiligten in der Dis-

kussion von keiner Seite thematisiert. 

4. Auch eine Bejahung der Ausstandspflicht würde indes im Ergebnis nichts 

ändern. Zwar ist der Anspruch auf eine unbefangene Entscheidinstanz grundsätz-

lich formeller Natur, weshalb ein Entscheid, der in Missachtung von Ausstandsvor-

schriften getroffen wurde, regelmässig unabhängig von den Erfolgsaussichten in 

der Sache selbst aufzuheben ist. Eine Heilung ist jedoch möglich und von einer 

Aufhebung kann im Interesse der Verwaltungseffizienz abgesehen werden, wenn 

die Ausstandspflichtverletzung im Verwaltungsverfahren nicht schwer wiegt und 

der Einfluss auf den Inhalt der Entscheidung praktisch ausgeschlossen werden 

kann (BGer 1C_325/2018 vom 15. März 2019 E. 3.5 mit Hinweis auf BGer 

1C_96/2014 vom 5. Mai 2014 E. 2.5; OGE 60/2010/34 vom 21. April 2011 E. 2c). 

Im Hinblick auf den geringen Einfluss des Mitbeteiligten auf das Zonenplanrevisi-

onsverfahren und die klaren Mehrheitsverhältnisse im Einwohnerrat (vgl. E. 3.4) 

wäre eine Heilung vorliegend anzunehmen gewesen. Die Aufhebung des Ent-

scheids würde lediglich zu einer Verfahrensverzögerung führen, da keine Hinweise 

vorliegen, dass der Gemeinde- bzw. der Einwohnerrat bei einem Ausstand des 

Mitbeteiligten anders entscheiden würden. 

5. Die Beschwerde erweist sich demnach als teilweise begründet und ist in-

soweit gutzuheissen, als der Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die 

2020 

6 

 

Sache zur weiteren Behandlung an diesen zurückzuweisen ist. Eine Bestätigung 

des Beschlusses des Einwohnerrats vom 16. November 2017 fällt mangels Be-

handlung der materiellen Rügen durch den Regierungsrat im Rekursverfahren aus-

ser Betracht (vgl. OGE 60/2019/5 vom 24. September 2019 E. 7 [nicht publ. in: 

Amtsbericht 2019, S. 99 ff.] mit Hinweis unter anderem auf Art. 318 Abs. 1 lit. c 

Ziff. 1 ZPO i.V.m. Art. 50 Abs. 1 VRG). Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen. 

Unter diesen Umständen muss nicht näher geprüft werden, ob der Mitbeteiligte im 

Rekursverfahren hätte angehört werden müssen. Ein entsprechender Mangel wäre 

ohnehin im vorliegenden Beschwerdeverfahren [in welchem dem Mitbeteiligten 

Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wurde] geheilt worden (vgl. BGer 

1C_373/2019 vom 6. März 2020 E. 3.1). 

6. Für die Kosten- und Entschädigungsfolgen sind die Vorschriften der ZPO 

und des Justizgesetzes vom 9. November 2009 [JG, SHR 173.200] sinngemäss 

anwendbar (Art. 48 Abs. 1 VRG). Die Rückweisung der Sache an den Regierungs-

rat zur weiteren Abklärung mit noch offenem Ausgang gilt für die Verlegung der 

Verfahrenskosten praxisgemäss grundsätzlich als volles Obsiegen (statt vieler 

OGE 60/2019/22 vom 16. Juni 2020 E. 5), auch wenn die Beschwerdeführerin erst 

replicando und im Eventualbegehren die Rückweisung beantragt hat (vgl. BGer 

5A_841/2018 vom 12. Februar 2020 E. 7.1 mit Hinweisen). […]