# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a29f1352-02eb-5a5c-8bc3-a01876be96fd
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-09-13
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 13.09.2023  VB.2023.00302
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00302_2023-09-13.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00302	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 13.09.2023
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Rechtsverweigerung (Akteneinsicht in KESB-Dossier)

	
[Der Bezirksrat Winterthur verpflichtete die KESB Winterthur-Andelfingen, ein Gesuch der Beschwerdegegnerin um Akteneinsicht zu behandeln und gestützt auf das Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG) eine Verfügung zu erlassen. Dagegen erhob die KESB Winterthur-Andelfingen Beschwerde.]

Das Erwachsenenschutzverfahren der Beschwerdegegnerin ist abgeschlossen, weshalb sich die Behandung des Akteneinsichtsgesuchs nach dem IDG richtet. Entsprechend ist das Verwaltungsgericht für die Beschwerde sachlich zuständig (E. 1).
Die KESB Winterthur-Andelfingen verfügt über keine Rechtspersönlichkeit (E. 2.2). Sie wäre im Übrigen ohnehin nicht zur Beschwerde legitimiert, da sie nicht in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt ist (E. 2.3).

Nichteintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						AKTENEINSICHT
BESCHWERDELEGITIMATION
DATENSCHUTZRECHT
KINDES- UND ERWACHSENENSCHUTZBEHÖRDE
RECHTSPERSÖNLICHKEIT
RECHTSVERWEIGERUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 20 IDG
Art. 27 Abs. 1 IDG
§ 21 Abs. 2 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00302

 

 

 

Beschluss

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 13. September 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.   

 

 

In Sachen

 

 

KESB
Winterthur-Andelfingen, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

A, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Rechtsverweigerung
(Akteneinsicht in KESB-Dossier),

hat sich ergeben:

I.  

A, geboren 1967, ersuchte am 10. April 2022 bei der
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke Winterthur und Andelfingen
(KESB Winterthur-Andelfingen) um Einsicht in ihre KESB-Akten. Mit Schreiben vom
16. Mai 2022 stellte ihr die KESB Winterthur-Andelfingen ein Aktenverzeichnis
sowie ein Aktenstück zu. Mit Schreiben vom 20. Mai 2022 ersuchte A
sinngemäss um vollständige Akteneinsicht. Am 1. Juli 2022 beantragte sie
unter Bezugnahme auf ihr Akteneinsichtsgesuch den Erlass einer beschwerdefähigen
Verfügung. 

Daraufhin teilte die KESB Winterthur-Andelfingen A am
6. Juli 2022 mit, dass sie die Schreiben vom 20. Mai 2022 und
1. Juli 2022 zu den Akten genommen habe, jedoch nicht auf diese eingehen
werde.

II.  

Am 26. September 2022 erhob A Rekurs beim Bezirksrat
Winterthur. Sie beantragte Akteneinsicht und machte Rechtsverweigerung geltend.
Mit Beschluss vom 28. April 2023 hiess der Bezirksrat den Rekurs gut und
wies die KESB Winterthur-Andelfingen an, das Gesuch von A um Einsicht in deren
eigene KESB-Akten zu behandeln und dieser entweder Einsicht zu gewähren oder
die Einsicht mittels begründeter Verfügung zu verweigern.

III.  

Die KESB Winterthur-Andelfingen erhob am 30. Mai 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses
des Bezirksrats.

Der Bezirksrat schloss mit Schreiben vom 8. Juni 2023
auf Abweisung der Beschwerde (act. 6). A beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 5. Juli 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei, und ihr sei unentgeltliche Prozessführung sowie
Akteneinsicht zu gewähren. Eventualiter beantragte sie die Sistierung des
Beschwerdeverfahrens.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2023 sowie vom
18. August 2023 äusserte sich die KESB Winterthur-Andelfingen zum
Verfahren, reichte weitere Unterlagen ein und beantragte die Beantwortung
weiterer Fragen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). 

1.1 Die
Beschwerdeführerin reichte dem Verwaltungsgericht am 10. Juli 2023 den
Beschluss des Bezirksrats vom 23. Juni 2023 aus einem anderen
Rekursverfahren, das ebenfalls die Beschwerdegegnerin betraf, sowie weitere
Akten ein. Am 18. August 2023 reichte sie dem Verwaltungsgericht ein am
26. Juli 2023 bei ihr eingegangenes Gesuch der Beschwerdegegnerin ein. In
ihren Eingaben vom 10. Juli 2023 und vom 18. August 2023 ersuchte die
KESB Winterthur-Andelfingen das Verwaltungsgericht um Beantwortung weiterer
Fragen im Zusammenhang mit dem Beschluss des Bezirksrats und dem neuen Gesuch
der Beschwerdegegnerin. 

Weder der genannte Beschluss noch das neue Gesuch sind
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Beschwerdeführerin das
Verwaltungsgericht darum ersucht, diesbezüglich Fragen zu beantworten,
erweitert sie den Verfahrensgegenstand in unzulässiger Weise. Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung dieser Anträge funktionell nicht
zuständig, weshalb auf diese von vornherein nicht einzutreten ist.

1.2 Nach Art. 449b
Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210)
haben die an einem Erwachsenenschutzverfahren beteiligten Personen Anspruch auf
Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen. Diese
Bestimmung regelt jedoch nur das Akteneinsichtsrecht während eines hängigen
Erwachsenenschutzverfahrens. Nicht anwendbar ist Art. 449b ZGB
demgegenüber auf abgeschlossene Erwachsenenschutzverfahren (VGr, 8. Juni
2023, VB.2022.00650, E. 1.2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

1.3 Der Zugang zu amtlichen Informationen aus
rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren richtet sich im Kanton Zürich
grundsätzlich nach § 20 und §§ 23 ff. des Gesetzes über die
Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4).
Dies gilt auch für den Zugang zu Informationen aus abgeschlossenen Verfahren
der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden des Kantons Zürich (§ 2 und
§ 3 Abs. 1 lit. b IDG; VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650,
E. 1.2.2, und 7. Januar
2021, VB.2020.00340, E. 3.1 f.). Ersucht eine Person im Kanton Zürich bei einer
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde um Einsicht in die Akten eines Verfahrens,
das nicht (mehr) hängig ist, hat die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde
folglich nach § 27 Abs. 1 IDG eine Verfügung zu erlassen, wenn sie
den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder
aufschieben will (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3). 

1.4 Die
Anfechtung einer den Informationszugang nach IDG einschränkenden Verfügung
richtet sich nach dem verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg, weshalb die
betroffene Person zunächst Rekurs an den zuständigen Bezirksrat und
anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben kann (VGr,
8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen und
8. Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.2; Urs Thönen, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.],
Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich
[IDG], Zürich etc. 2012, § 27 N. 8).

1.5 Die
Beschwerdegegnerin ersuchte bei der Beschwerdeführerin um Einsicht in die Akten
des sie betreffenden Erwachsenenschutzverfahrens. 

Am 23. Januar 2018 hatte die Beschwerdeführerin für
die Beschwerdegegnerin eine Vertretungsbeistandschaft angeordnet. Diese
Massnahme wurde am 5. Februar 2019 wieder aufgehoben. Gemäss Angabe der Beschwerdeführerin
war das Erwachsenenschutzverfahren der Beschwerdeführerin damit abgeschlossen.
Das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin ist somit gestützt auf das IDG
und nicht gestützt auf Art. 449b ZGB zu behandeln. 

Folglich ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig.

2.
 

2.1 Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit
Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie
eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

2.2
 

2.2.1
Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG
setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden
Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als
Vertreter ihres Gemeinwesens zuzulassen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008,
E. 1.3, und 15. April 2021, VB.2020.00838, E. 2.4 f. mit
Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 21 N. 99 ff.). 

2.2.2
Die KESB Winterthur-Andelfingen beruht auf dem Vertrag über die
Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis
Winterthur-Andelfingen (in Kraft getreten am 1. Januar 2017). Dabei
handelt es sich um einen Anschlussvertrag im Sinn von § 71 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1). Die Stadt Winterthur
ist die Sitzgemeinde des Anschlussvertrags beziehungsweise der KESB Winterthur-Andelfingen
(Art. 2 des Vertrags). Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung
der KESB Winterthur-Andelfingen vom 10. November 2022 (SRS 8.4-1)
bildet die KESB Winterthur-Andelfingen einen Bereich innerhalb des Departements
Soziales der Stadtverwaltung von Winterthur (vgl. auch Art. 14 Abs. 2
der Verordnung über die Organisation und die Aufgaben der Stadtverwaltung vom
22. März 2023 [SRS 1.4.1-1]).

2.2.3
Schliessen mehrere Gemeinden einen
Anschlussvertrag ab, schaffen sie damit keinen selbständigen Aufgabenträger; es
entsteht kein Rechtssubjekt mit Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag, in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu §§ 71–83
N. 14). Der KESB Winterthur-Andelfingen fehlt es daher an der für die
Beschwerdeerhebung notwendigen Rechtspersönlichkeit (vgl. auch Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 18). 

Hinweise
darauf, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in Vertretung der Stadt
Winterthur erhob, bestehen keine. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch
nicht geltend gemacht. Folglich ist die Beschwerdeführerin nicht zur
Beschwerdeerhebung berechtigt.

2.3 Im Übrigen wäre die Beschwerdeführerin, wie sich
sogleich zeigt, auch dann nicht zur Beschwerde legitimiert, wenn die
Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit bejaht oder sie in Vertretung des
betroffenen Gemeinwesens handeln würde.

2.3.1
Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie sei zur Beschwerde legitimiert.
Dies begründet sie damit, dass sie dem Gesuch im gesetzlichen Rahmen bereits
vollumfänglich entsprochen habe, weshalb die Anweisung zur (Neu-)Behandlung des
Gesuchs ihre Arbeitsweise, ihre Autonomie bzw. ihre schutzwürdigen Interessen
verletze. Zudem habe sie ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung einiger
fallübergeordneter Fragen.

2.3.2
Aus den Akten ergibt sich klar, dass die Beschwerdeführerin durch
Zustellung eines Aktenverzeichnisses sowie eines einzelnen Aktenstücks dem
Gesuch um Akteneinsicht nicht vollumfänglich entsprochen hat. Auch lässt sich
das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 16. Mai 2022 nicht als Verfügung
im Sinn von § 27 Abs. 1 IDG qualifizieren. Die Argumentation der
Beschwerdeführerin, sie habe dem Gesuch der Beschwerdeführerin bereits
vollumfänglich entsprochen, vermag folglich nicht zu überzeugen. 

2.3.3
Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie
eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen
betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung. 

2.3.4
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Autonomie durch den
Rekursentscheid. 

Vorliegend ist umstritten, ob
die Beschwerdeführerin das Akteneinsichtsgesuch der Beschwerdegegnerin durch
Erlass einer Verfügung behandeln muss oder nicht. Folglich ist die Auslegung
und Anwendung von kantonalem Recht, namentlich von § 27 Abs. 1 IDG,
strittig. Diese Bestimmung räumt den betroffenen Gemeinwesen keine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit ein. Entsprechend liegt von vornherein kein
geschützter Autonomiebereich vor – weder von der Beschwerdeführerin, noch von
der Trägergemeinde (vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416,
E. 1.2). Die Beschwerdeführerin ist daher nicht gestützt auf § 21
Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

2.3.5 Gemeinden und andere Träger öffentlicher
Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind gemäss § 21 Abs. 2 lit. c
VRG zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn der angefochtene
Entscheid oder dessen Beachtung in gleichartigen Fällen sie bei der Erfüllung
ihrer gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt. Um
eine Beschwerdelegitimation gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG
zu bejahen, wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit vorausgesetzt
(vgl. Bertschi, § 21 N. 113). Das allgemeine Interesse an der
richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft keine Beschwerdebefugnis;
insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem
Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte
Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen
zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 13. Oktober
2022, VB.2022.00494, E. 1.4 – 9. Dezember
2021, VB.2021.00395, E. 1.2 – 23. November 2016,
VB.2016.00317, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit
Hinweisen). In einem Urteil betreffend Einsicht in die Akten eines
abgeschlossenen Baubewilligungsverfahrens hielt das Verwaltungsgericht fest,
der vorinstanzliche Entscheid berühre wichtige öffentliche Interessen des
beschwerdeführenden Gemeinwesens in einem Bereich der hoheitlichen
Staatstätigkeit (VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.3 mit
Hinweisen). Im besagten Verfahren verpflichtete die Vorinstanz das Gemeinwesen
aber nicht bloss dazu, in einer Verfügung über das strittige Gesuch zu
entscheiden, sondern zur Gewährung der Akteneinsicht. Der vorliegend
angefochtene Entscheid des Bezirksrats verpflichtet die Beschwerdeführerin
hingegen lediglich, das Gesuch der Beschwerdegegnerin mit Erlass einer
begründeten Verfügung zu behandeln. Selbst wenn dieser Entscheid zur Folge hat,
dass die Beschwerdeführerin in gleichgelagerten Fällen ebenfalls eine Verfügung
erlassen muss, stellt der Entscheid keinen wesentlichen Eingriff in das Finanz-
oder Verwaltungsvermögen oder die übrigen Interessen der Beschwerdeführerin
bzw. des betroffenen Gemeinwesens dar. Die Pflicht zur Bearbeitung von Informationszugangsgesuchen ist Folge
des seit dem 1. Oktober 2008 im Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe
geltenden Öffentlichkeitsprinzips. Die Beurteilung solcher Gesuche gehört damit
zur normalen Verwaltungstätigkeit. Entsprechend sind die dafür notwendigen
finanziellen Mittel ohnehin zur Verfügung zu stellen und allfällige
organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Eine legitimationsbegründende
besondere Betroffenheit ergibt sich daraus noch nicht (VGr, 16. Dezember
2015, VB.2015.00536, E. 1.3.4). Der Beschwerdeführerin kommt folglich auch
gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG keine Beschwerdelegitimation
zu.

3.
 

Es besteht kein Grund, das Beschwerdeverfahren – wie von
der Beschwerdegegnerin beantragt – zu sistieren.

4.
 

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.

5.
 

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.2 Die
Beschwerdegegnerin ersuchte um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Durch
die Kostenbelastung der Beschwerdeführerin wird das Gesuch um unentgeltliche
Prozessführung gegenstandslos.

6.
 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist ein
Zwischenentscheid (vgl. Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 8. Juni
2023, VB.2023.00108, E. 6). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des
Art. 93 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur
anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Sind die
Voraussetzungen gemäss Art. 93 BGG gegeben, kann Beschwerde beim Bundesgericht
erhoben werden. Gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (Art. 82 lit. a BGG).
Öffentlich-rechtliche Entscheide auf dem Gebiet des Kindes- und
Erwachsenenschutzrechts unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen nach
Art. 72 ff. BGG (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 6 BGG).

Demgemäss beschliesst die
Kammer:

1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      95.--     Zustellkosten,

Fr. 1'595.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Das
Gesuch der Beschwerdegegnerin um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.    Gegen diesen
Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    den Bezirksrat Winterthur.