# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e298e94a-c98f-5d0a-9823-669bbb1fa6b0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-15
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 15.04.2025 A/176/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-176-2024_2025-04-15.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/176/2024-DOMPU ATA/422/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 15 avril 2025 

 

    dans la cause  

 

VILLE DE GENÈVE  recourante 
 

contre 

A______ intimée 

et 

DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS  
ET DU NUMÉRIQUE appelé en cause 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
18 janvier 2024 (JTAPI/37/2024) 

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EN FAIT 

A.     a. B______ (ci-après : B______) rassemble des personnes et associations qui 
soutiennent l’appel de la société civile palestinienne de juillet 2005 au boycott, au 
désinvestissement et aux sanctions contre Israël. Elle relaie des campagnes 
internationales dans le contexte suisse, en organisant notamment des actions et des 
événements.  

b. A______ et C______ sont salariés de B______.  

B.     a. En vue de l'organisation, le 20 janvier 2024, d'une manifestation en soutien au 
peuple palestinien « pour un cessez-le-feu à Gaza », A______ et C______, pour le 
compte de B______, ont déposé une demande d'autorisation le 22 décembre 2023, 
auprès du service de l'espace public de la Ville de Genève (ci-après : la ville).  

Selon la requête, la manifestation devait se dérouler en ville, de 16h00 à 19h00 
environ, et réunir entre 5'000 et 8'000 manifestants, avec l'usage d'un véhicule 
(camionnette), d'une « sono » et d'un service d'ordre.  

b. Une séance s'est déroulée le 8 janvier 2024 en présence d'C______ et de 
représentants de la police cantonale, du service d'incendie et de secours 
(ci-après : SIS), des Transports publics genevois (ci-après : TPG) et de la ville. 

Selon le procès-verbal de la séance, le parcours prévu avait été validé par la police 
cantonale, les TPG et le SIS, mais la ville n'y était pas favorable.  

c. À une date indéterminée, quelques jours après le 8 janvier 2024, l'État de Genève, 
soit pour lui le département des institutions et du numérique (ci-après : DIN), a 
délivré à B______ l'autorisation sollicitée.  

d. Par décision du 12 janvier 2024, la ville a refusé d'octroyer à B______ 
l'autorisation (ou permission) sollicitée.  

C.     a. Le 17 janvier 2024, A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de 
première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant notamment à 
son annulation. Elle a assorti son recours d'une demande de mesures 
superprovisionnelles consistant en la « restitution de l'effet suspensif ».  

b. Par jugement du 18 janvier 2024, sans avoir invité la ville à se déterminer sur le 
recours, le TAPI a admis celui-ci et constaté la nullité de la décision de la ville. Il a 
mis à sa charge un émolument de CHF 900.-.  

Seul le DIN était compétent pour délivrer une autorisation de manifester sur le 
domaine public, à l'exclusion des communes. Ces dernières pouvaient participer 
aux discussions et donner leur préavis au département. Elles étaient en effet 
directement touchées par l'usage accru de leur domaine public et par la participation 
de leur administration à la bonne tenue des manifestations. Toutefois, elles n'avaient 
pas la compétence pour délivrer ou refuser une autorisation de manifester, qui 
pouvait être prise uniquement par le DIN en application de la loi sur les 

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manifestations sur le domaine public du 26 juin 2008 (LMDPu - F 3 10), et non de 
la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 5) ou de la loi sur les routes 
du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10),  

c. La manifestation prévue a eu lieu le 20 janvier 2024.  

D.     a. Par acte déposé au greffe le 16 février 2024, la ville a interjeté recours auprès de 
la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) contre le jugement du TAPI, concluant principalement à son 
annulation et subsidiairement à l'annulation de l'émolument de CHF 900.- mis à sa 
charge.  

Le TAPI avait violé son droit d'être entendu en statuant en moins de 24 heures sans 
lui donner la possibilité de faire valoir son point de vue. 

Depuis des décennies, elle délivrait, en concours avec celles octroyées par l'État, 
des permissions pour toutes les manifestations impliquant un usage accru de son 
domaine public. L'entrée en vigueur de la LMDPu n'avait pas changé cette pratique 
et rien ne permettait de retenir que le législateur avait voulu un tel changement, 
celui-ci ayant souhaité traiter toutes les manifestations, qu'elles soient politiques ou 
non, de la même manière. La LMDPu ne différenciait pas non plus les 
manifestations impliquant uniquement la présence de personnes de celles qui 
nécessitaient aussi la pose d'installations. Bien qu'incluant toutes les manifestations, 
elle se concentrait sur celles visant à exprimer une opinion et revêtant la forme d'un 
cortège, afin de permettre la préservation de l'ordre public. Si, en soi, le principe de 
l'autorisation unique par le DIN pour les manifestations politiques pouvait 
éventuellement se comprendre, il en allait différemment des autres manifestations.  

Si le raisonnement du TAPI devait être confirmé, elle ne serait plus habilitée à 
lancer des appels à projets en vue de la délivrance d'une autorisation pour 
l'organisation de manifestations sur son domaine public, comme la Lake Parade ou 
la course de l'Escalade. En outre, à suivre le TAPI, aucune taxe ne pourrait être 
perçue lors de l'organisation d'une manifestation. Or, il était impensable que le 
législateur ait voulu un tel résultat, qui priverait les communes d'une manne 
financière et consacrerait une inégalité de traitement par rapport à tous les autres 
types d'usage accru du domaine public. 

b. A______ a conclu à l'irrecevabilité du recours.  

c. Par décision du 5 juin 2024, la chambre administrative a appelé en cause le DIN.   

d. Celui-ci a conclu au rejet du recours.  

Il était seul compétent pour délivrer les autorisations en vue des manifestations qui 
relevaient de la LMDPu. Il convenait toutefois de nuancer certains considérants du 
jugement du TAPI. En effet, certaines conditions d'utilisation du domaine public 
dans le cadre de manifestations, telles que la pose et l'utilisation d'installations fixes, 
l'évacuation des déchets ou la vente de nourriture, relevaient de la compétence 
exclusive des communes. Celles-ci conservaient ainsi un pouvoir décisionnel pour 

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permettre notamment la pose d'une installation fixe, même provisoire, sur son 
territoire lors d'une manifestation. Par ailleurs, il évaluait l'ensemble des intérêts 
avant d'autoriser une manifestation, ainsi que son emplacement ou son itinéraire et 
ses horaires. Il se fondait notamment sur les analyses de la ville. Dans le cadre de 
manifestations à caractère politique, les communes pouvaient faire valoir leurs 
intérêts et leur avis était pris en compte.  

e. Dans sa réplique, la ville a relevé qu'en modifiant le projet d'art. 2 LMDPu pour 
étendre le champ d'application de la loi à tous les types de manifestations, le 
législateur avait permis la survenance de la situation faisant l'objet du présent litige. 
Soit le DIN était compétent pour autoriser seul toutes les formes de manifestations, 
soit les différents régimes légaux d'autorisation coexistaient. Le découpage 
préconisé par le DIN quant à l'autorisation des manifestations ne reposait sur aucun 
élément, aucune des lois applicables n'établissant une distinction entre la nature et 
la composition des manifestations susceptibles d'être autorisées sur le domaine 
public.  

Au vu de la complexité de la cause et du manque de clarté du système genevois, il 
ne pouvait être question d'incompétence manifeste ou facilement décelable 
susceptible de constituer un cas de nullité.  

f. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.  

EN DROIT 

1. Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 
de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 
al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - 
E 5 10). 

1.1 Se pose la question de l'intérêt actuel au recours, la manifestation dont la ville 
a refusé le déroulement ayant eu lieu.  

1.2 Ont qualité pour recourir toutes les personnes qui sont touchées directement par 
une décision et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée (art. 60 al. 1 let. b LPA). Selon la jurisprudence, le recourant doit avoir un 
intérêt pratique à l'admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui 
procurer un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 138 II 162 
consid. 2.1.2 ; ATA/471/2024 du 16 avril 2024 consid. 2.1).  

1.3 Un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l'annulation 
de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 ; 137 I 23 consid. 1.3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 consid. 5.2). L'existence d'un 
intérêt actuel s'apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi 
lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 ; 136 II 101 
consid. 1.1) ; si l'intérêt s'éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, 

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doit être simplement radié du rôle (ATF 125 V 373 consid. 1) ou déclaré irrecevable 
(ATF 123 II 285 consid. 4).  

Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque 
cette condition de recours fait obstacle au contrôle de la légalité d'un acte qui 
pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en 
raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi 
toujours à la censure de l'autorité de recours (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.3 ; 139 I 
206 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 
consid. 5.2). Le Tribunal fédéral ajoute une condition supplémentaire, à savoir 
qu'en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment 
important à la solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 ; 136 II 
101 consid. 1.1 et les arrêts cités) ou lorsqu'une décision n'est pas susceptible de se 
renouveler mais que les intérêts des recourants sont particulièrement touchés avec 
des effets qui perdureront (ATF 136 II 101 ; 135 I 79). 

1.4 En l'espèce, la manifestation litigieuse a eu lieu le 20 janvier 2024, soit avant 
même le dépôt du recours devant la chambre de céans, si bien que la recourante n'a 
pas d'intérêt actuel à l'annulation du jugement attaqué. 

Cependant, il n'aurait pas été possible, ou seulement très difficilement, de faire 
contrôler le bien-fondé du jugement attaqué avant que la manifestation n'ait lieu, 
puisque ledit jugement a été prononcé deux jours seulement avant celle-ci. En outre, 
la même situation, à savoir le refus par une commune d'autoriser une manifestation 
sur le domaine public, est de nature à se reproduire à l'avenir. Compte tenu 
notamment du nombre non négligeable de manifestations à caractère politique se 
déroulant sur le domaine public genevois et des débats publics que celles-ci 
suscitent, il existe un intérêt important à déterminer qui sont la ou les autorités 
compétentes pour statuer sur des demandes similaires à celle déposée par l'intimé, 
le TAPI ayant considéré que seul le DIN était compétent. À cela s'ajoute que le 
jugement attaqué nie à la recourante des prérogatives qui pourraient lui appartenir, 
si bien que ses intérêts pourraient être particulièrement touchés, avec des effets qui 
perdureront.  

Il sera donc renoncé à l'exigence de l'intérêt actuel et la qualité pour recourir de la 
recourante sera admise.  

Pour le surplus, le recours est recevable, si bien qu'il convient d'entrer en matière.   

2. La recourante se plaint de la violation de son droit d'être entendue par le TAPI.  

2.1 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit 
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision 
touchant sa situation juridique ne soit prise (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les 
références citées). Cependant, l'autorité, soit aussi bien les autorités administratives 
que les juridictions administratives (art. 1 al. 2 LPA), n'est pas tenue d'entendre les 
parties avant de rendre des décisions lorsqu'il y a péril en la demeure (art. 43 let. d 

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LPA). L’autorité peut également d’office ou sur requête ordonner des mesures 
provisionnelles en exigeant au besoin des sûretés (art. 21 al. 1 LPA).  

2.2 L’autorité qui a pris la décision attaquée et toutes les parties ayant participé à la 
procédure de première instance sont invitées à se prononcer sur le recours (art. 73 
al. 1 LPA).  

2.3 Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation doit 
en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des 
chances du recourant sur le fond. Selon la jurisprudence, une telle violation peut 
néanmoins être considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité 
de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir 
d'examen que l'autorité inférieure et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait 
et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 
142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2). 

Une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans 
l'hypothèse d'une atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée qui n'est pas 
particulièrement grave (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 135 I 276 consid. 2.6.1). Elle 
peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi 
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 ; 136 V 117 
consid. 4.2.2.2). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les 
conséquences de cette violation. La partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir 
ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait 
dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/51/2025 du 
14 janvier 2025 consid. 3.3 et l'arrêt cité). 

2.4 En l'espèce, le jugement querellé a été rendu sans que la ville, alors intimée, ait 
été invitée à se déterminer sur le recours. L'impossibilité d'organiser la 
manifestation à la suite du refus de la ville d'autoriser la manifestation en cause ne 
constituait pas un cas de péril en la demeure, faute pour A______, alors recourante, 
de subir un dommage, ou à tout le moins un dommage grave, en raison de ce refus. 
De surcroît, le TAPI, qui a estimé que la décision de refus de la ville était nulle, 
aurait pu d'office ordonner, sur mesures provisionnelles, la tenue de la 
manifestation, ce d'autant plus qu'il a été saisie par A______ d'une demande d'octroi 
de mesures provisionnelles qui pouvait être interprétée en ce sens.  

Le TAPI ne pouvait donc pas statuer au fond sans entendre la ville (art. 73 al. 1 
LPA). Il a ainsi violé le droit d'être entendue de celle-ci, le vice étant par ailleurs 
grave. 

Cela étant, la violation doit être considérée comme ayant été réparée devant la 
chambre de céans. D'une part, une telle réparation est, sur le principe, admissible 
puisque la chambre de céans dispose du même pouvoir d'examen que le TAPI 
(art. 61 LPA ; ATA/194/2024 du 13 février 2024 consid. 3.10 ; ATA/11/2024 du 
9 janvier 2024 consid. 2). D'autre part, la recourante a pu, à l'occasion de plusieurs 

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échanges d'écritures, faire valoir ses arguments devant celle-là aussi efficacement 
qu'elle aurait pu le faire devant le TAPI et le renvoi constituerait une vaine formalité 
aboutissant à un allongement inutile de la procédure, ce d'autant plus que le DIN a 
été appelé en cause.   

Le grief sera donc écarté.  

3. Le litige porte sur la conformité au droit du jugement du TAPI constatant la nullité 
de la décision du 12 janvier 2024, par laquelle la ville a refusé de délivrer à 
A______ une autorisation de manifester sur le domaine public.   

L'objet du litige consiste ainsi exclusivement à déterminer si la recourante était 
compétente pour statuer sur la demande d'autorisation déposée pour la 
manifestation projetée, le TAPI s'étant limité à statuer sur ce point et y ayant 
répondu par la négative. Dès lors, le bien-fondé matériel du refus de la ville est 
exorbitant à l'objet du litige et ne sera donc pas analysé.  

4. La recourante s'estime compétente pour délivrer les autorisations telles que celle 
sollicitée par A______ et se prévaut d'une violation de son autonomie communale 
ainsi que des art. 13 al. 1 LDPu et 56 al. 1 LRoutes.  

4.1 Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce, la réglementation de l'usage du 
domaine public est de la compétence des cantons. La définition des différents types 
d'usage relève donc du droit cantonal (ATF 135 I 302 consid. 3.1). 

L'usage commun du domaine public est celui qui permet à tous les usagers d'utiliser 
le domaine public et d'y pratiquer des activités sans restriction pour les tiers. La 
limite de l'usage commun est dépassée lorsque l'utilisation excède, par sa nature ou 
son intensité, le cadre de ce qui est usuel ou conforme, ou entrave l'utilisation par 
d'autres utilisateurs du domaine public. L’usage accru se caractérise par l’exclusion 
de l’usage commun pour les tiers d’une certaine partie du domaine public, pour une 
durée déterminée ; cette utilisation va à l’encontre de la destination ordinaire de la 
chose et est soumise à autorisation (ATF 135 I 302 consid. 3.2 = JdT 2010 I p. 263, 
268 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_975/2017 du 15 mai 2018 consid. 4.1 ; 
ATA/132/2025 du 4 février 2025 consid. 5.1.2 et les références citées). 

4.2 Unilatérale, l'autorisation d'usage du domaine public s'apparente à une 
autorisation de police lorsque la loi confère aux particuliers un droit à un certain 
usage du domaine public si certaines conditions sont remplies. Elle constitue une 
autorisation sui generis lorsque le destinataire ne dispose pas d'un droit à 
l'utilisation qu'il revendique et que l'autorité compétente jouit d'une liberté 
d'appréciation pour accorder ou non l'autorisation (Thierry TANQUEREL, Les 
instruments de mise à disposition du domaine public, in Le domaine public, 2004, 
p. 120). L'autorisation sui generis doit être distinguée de l'autorisation de police et 
des concessions. Elle ne sert pas seulement à protéger les biens de police, mais 
également à coordonner et fixer les priorités entre toutes les utilisations des biens 
publics (ATF 135 I 302 consid. 3.2 et les références citées ; 126 I 133 consid. 4d = 

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JdT 2001 I p. 738 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_975/2017 du 15 mai 2018 
consid. 4.1 ; ATA/132/2025 du 4 février 2025 consid. 8.4). 

4.3 L’utilisation du domaine public communal est régie par la LDPu, la LRoutes 
ainsi que, notamment, par le règlement concernant l'utilisation du domaine public 
du 21 décembre 1988 (RUDP - L 1 10.12). 

4.3.1 La LDPu est entrée en vigueur le 4 août 1961. Selon son art. 1 let. a, 
constituent le domaine public notamment les voies publiques cantonales et 
communales dès leur affectation par l’autorité compétente à l’usage commun et 
dont le régime est fixé par la LRoutes. Son art. 12 prévoit que chacun peut, dans les 
limites des lois et des règlements, utiliser le domaine public conformément à sa 
destination et dans le respect des droits d’autrui. 

L'établissement de constructions ou d'installations permanentes ou non 
permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins industrielles ou 
commerciales ou toute autre occupation de celui-ci excédant l'usage commun sont 
subordonnés à une permission (art. 13 al. 1 LDPu). Les permissions sont accordées 
par l’autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public 
(art. 15 LDPu). Les permissions, concessions ou autorisations sont soumises au 
paiement des émoluments, redevances et taxes fixés par les législations spéciales 
(art. 26 al. 1 LDPu).  

4.3.2 Conformément à la LDPu, les voies publiques cantonales et communales 
affectées par l’autorité compétente à l’usage commun font partie du domaine public 
(art. 1 LRoutes). Selon l'art. 4 LRoutes, les voies publiques sont divisées du point 
de vue administratif en voies publiques cantonales et voies publiques communales 
(al. 1). Les voies publiques cantonales comprennent les routes cantonales, selon 
carte annexée à la LRoutes, ainsi que les quais, ponts, places et tunnels (al. 2). Les 
voies publiques communales comprennent les voies qui ne sont pas classées comme 
voies publiques cantonales ou qui n’appartiennent pas à des propriétaires privés 
(al. 3).  

Chacun peut, dans les limites des lois et règlements, utiliser les voies publiques 
conformément à leur destination et dans le respect des droits d’autrui (art. 55 
LRoutes). L'art. 56 LRoutes prévoit que toute utilisation des voies publiques qui 
excède l’usage commun doit faire l’objet d’une permission ou d’une concession 
préalable, conformément à la LRoutes et aux dispositions de la LDPu (al. 1). Est 
notamment visé par l'art. 56 al. 1 LRoutes tout empiétement, occupation, travail, 
installation, dépôt ou saillie sur ou sous la voie publique dont les modalités sont 
fixées par le règlement d’application (al. 2).  

Selon l'art. 57 LRoutes, les permissions sont accordées par l’autorité communale 
s’il s’agit d’une voie communale et par l’autorité cantonale dans tous les autres cas 
(al. 1). L’autorité compétente peut assortir de conditions et même refuser les 
permissions d’occupation de la voie publique ou d’exécution de travaux qui peuvent 
être une cause de gêne ou de danger pour la circulation publique (notamment rues 

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étroites) ainsi que pour tout autre motif d’intérêt général (al. 3). Les permissions ne 
sont délivrées que contre paiement d’un émolument administratif et d’une taxe fixe, 
d’une redevance annuelle ou d’une redevance périodique (art. 59 al. 1 LRoutes).  

4.3.3 Selon l'art. 1 al. 1 RUDP, toute utilisation du domaine public excédant l’usage 
commun, au sens des art. 13 LDPu et 56 LRoutes, doit faire l’objet d’une 
permission octroyée, sous réserve de celles qui sont de la compétence du Conseil 
d’État, par le département de la santé et des mobilités pour les voies publiques 
cantonales au sens de l'art. 4 de LRoutes (let. a) et par l’autorité communale pour 
les voies publiques communales au sens de l’art. 4 LRoutes (let. b). Lors de l’octroi 
de la permission, l’autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du 
requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux 
découlant des concessions ou droits d’usage exclusifs concédés par les autorités 
compétentes, ainsi que du besoin d’animation de la zone concernée (art. 1 al. 3 
RUDP). Aucune rue, route ou place ouverte à la circulation publique ne peut être 
barrée, même partiellement ou temporairement, sans la permission du département 
chargé de la sécurité (art. 7 al. 5 RUDP).  

4.4 La LMDPu, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, régit l'organisation et la 
tenue de manifestations sur le domaine public (art. 1 LMDPu). La loi entend par 
manifestation tout rassemblement, cortège, défilé ou autre réunion sur le domaine 
public (art. 2 LMDPu). L'organisation d'une manifestation sur le domaine public est 
soumise à une autorisation délivrée par le DIN (art. 3 LMDPu). Celui-ci peut 
percevoir un émolument par autorisation (art. 4 al. 4 LMDPu). Selon l'art. 5 
LMDPu, lorsqu'il est saisi d'une demande d'autorisation, le DIN évalue l'ensemble 
des intérêts touchés, et notamment le danger que la manifestation sollicitée pourrait 
faire courir à l'ordre public. Le DIN se fonde notamment sur les indications 
contenues dans la demande d'autorisation, sur les expériences passées et sur la 
corrélation qui existe entre le thème de la manifestation sollicitée et les troubles 
possibles (al. 1). Lorsqu’il délivre l’autorisation, le DIN fixe les modalités, charges 
et conditions de la manifestation en tenant compte de la demande d’autorisation et 
des intérêts privés et publics en présence. Il détermine en particulier le lieu ou 
l'itinéraire de la manifestation ainsi que la date et l'heure du début et de fin prévues 
de celle-ci (al. 2). À cet effet, le DIN s’assure notamment que l’itinéraire 
n’engendre pas de risque disproportionné pour les personnes et les biens et permet 
l’intervention de la police et de ses moyens sur tout le parcours. Il peut prescrire 
que la manifestation se tienne en un lieu déterminé, sans déplacement (al. 3). 
Lorsque la pose de conditions ou de charges ne permet pas d’assurer le respect de 
l’ordre public ou d’éviter une atteinte disproportionnée à d’autres intérêts, le DIN 
refuse l’autorisation de manifester (al. 5).  

4.4.1 Selon les travaux préparatoires, la LMDPu a été adoptée dans le but de 
rassembler en un seul texte toutes les dispositions relatives à l'exercice du droit de 
manifester (MGC 2007-2008/X A 10282) ainsi qu'à la suite des événements qui se 
sont déroulés à Genève en marge du sommet du G8 en 2003. Selon les auteurs du 

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premier projet de loi y relatif (PL 9'126), ces événements avaient démontré que 
l'arsenal législatif à disposition des autorités dans ces occasions, notamment le 
règlement concernant la tranquillité publique et l'exercice des libertés publiques 
(F 3 10.03), la LDPu et le RUDP, avait atteint ses limites. Les manifestations 
anti-G8 avaient montré la nécessité de doter le canton d'une loi claire qui encadrât 
ce type d'expression de l'opinion (MGC 2003-2004/IV A 1342) et définît clairement 
les conditions d'intervention des forces de l'ordre (MGC 2003-2004/IV D/16 775). 

4.4.2 Initialement, le PL 9'126 définissait, à son art. 2, la manifestation comme tout 
rassemblement, cortège, défilé ou autre réunion sur le domaine public visant à 
exprimer une opinion ou une revendication (PL 9'126 MGC 2003-2004/IV A 1337). 
Cette définition permettait d'exclure un certain nombre d'événements qui n'étaient 
pas visés par la LMDPu. Il s'agissait en particulier de tous les événements de type 
commercial (marchés, foires), culturel (fanfares, fête de la musique), festif (cortège 
de l'Escalade) ou sportif (courses à pied, de vélo ou autre). Les déplacements en 
groupes, notamment de classes scolaires, n'étaient pas non plus soumis à LMDPu 
(MGC 2003-2004/IV A 1343 et 1344). Le premier projet a été renvoyé en 
commission parlementaire. En particulier, un député a relevé qu'il y aurait à Genève 
deux régimes, l'un pour les manifestations culturelles, sportives et artistiques 
notamment, et l'autre pour les manifestations politiques (MGC 2003-2004/IV D/17 
802).  

4.4.3 Dans sa séance du 26 janvier 2006, le Grand Conseil a renvoyé le second 
projet de loi (PL 9'126-A) à la commission judiciaire et de police, à la demande du 
Conseil d'État. Ce dernier souhaitait étendre le champ d'application du projet de loi 
aux manifestations qui n'auraient pas pour seul objectif d'exprimer une opinion ou 
une revendication et mieux garantir la défense des libertés individuelles. Le premier 
amendement, portant sur l'art. 2 du projet de loi (suppression de : « visant à exprimer 
une opinion ou une revendication »), avait pour objectif de faire de la LMDPu une 
véritable loi-cadre, et non une loi spéciale visant spécifiquement les manifestations 
à caractère politique. Le représentant de la commission du secrétariat général du 
département de justice, police et sécurité, avait indiqué que le département traitait 
déjà toutes les demandes d'autorisation de manifester sur un pied d'égalité, que la 
manifestation revête ou non un caractère politique. Il craignait la complexité 
découlant d'un double régime et estimait au contraire qu'une loi-cadre recouvrant 
toutes les situations possibles apporterait une unification bienvenue (MGC 2007-
2008/X A 10280). Après le renvoi en commission et l'approbation à l'unanimité de 
l'amendement portant sur l'art. 2 du projet de loi, le rapporteur a relevé, en plénière, 
que le projet offrait désormais un véritable cadre législatif (« loi cadre ») à toutes 
les manifestations ayant lieu sur le domaine public, et non pas seulement celles qui 
revêtaient un caractère politique. Il y aurait une meilleure prise en compte de tous 
les intérêts, parmi lesquels le risque d'atteinte à l'ordre public (MGC 2007-2008/X 
D/52 4305). Le rapporteur a également relevé, sur la question de l'utilité de la 
nouvelle loi, que la question des manifestations était traitée, à cette époque, par le 
règlement concernant la tranquillité publique et l'exercice des libertés publiques, 

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soit une base légale insuffisante pour traiter correctement de la question des 
manifestations (MGC 2007-2008/X D/52 4306). 

4.5 Selon la jurisprudence de la chambre de céans, la LMDPu est une loi spéciale, 
plus récente que la LDPu, et qui doit donc primer cette dernière (ATA/274/2020 du 
10 mars 2020 consid. 4a). 

5. Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16 al. 1 Cst. Toute 
personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion 
(art. 16 al. 2 Cst.). Selon l'art. 10 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de 
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), la 
liberté d'expression comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence 
d'autorités publiques et sans considération de frontière (arrêt du Tribunal fédéral 
6B_138/2023 du 18 octobre 2023 consid. 3.3.1). Vu la portée reconnue à la liberté 
d'expression, seules des conditions restrictives peuvent justifier une ingérence de 
l'État, en particulier lorsqu'il intervient à titre préventif (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_360/2019 du 15 janvier 2020 consid. 3.2 ; 1C_9/2012 du 7 mai 2012 consid. 2.2 
= RDAF 2014 I 284). 

5.1 L'art. 22 Cst. garantit la liberté de réunion (al. 1), toute personne ayant le droit 
d'organiser des réunions et d'y prendre part ou non (al. 2). Sont considérées comme 
des réunions les formes les plus diverses de regroupements de personnes dans le 
cadre d'une organisation déterminée, dans le but, compris dans un sens large, de 
former ou d'exprimer mutuellement une opinion (ATF 147 I 161 consid 4.2 = 
JdT 2021 I 107 ; ATF 144 I 281 consid. 5.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
6B_477/2023 du 17 avril 2024 consid. 7.1.1 et les arrêts cités). Condition 
essentielle de la libre formation de l’opinion démocratique et de l’exercice des 
droits politiques, la liberté de réunion est un élément indispensable de tout ordre 
constitutionnel démocratique. Les manifestations se distinguent d’autres réunions 
par un objectif de sensibilisation spécifique en ceci qu’elles tendent à rendre le 
public attentif à une revendication des participants (ATF 148 I 33 consid. 6.3 = 
JdT 2022 I p. 146, 148 et les références citées). À l'exception de celles qui ont lieu 
dans les locaux privés, les réunions impliquent régulièrement un usage accru du 
domaine public (ATF 132 I 256 consid. 3 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit 
administratif, 2e éd., 2018, n. 211). Elles ont lieu notamment dans la rue, sur les 
places et les trottoirs, dans les parcs publics, voire dans des salles communales. 
L'autorité peut exiger une autorisation pour l'organisation d'une réunion qui doit se 
dérouler sur le domaine public (Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKGER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, 4e éd., 2021, n. 761 s. et 766). 

5.2 Selon la jurisprudence, les manifestations sont protégées par les libertés de 
réunion et d’opinion (art. 22 et 16 Cst.). La liberté de réunion est au premier chef 
concernée car la liberté d’opinion est un droit fondamental subsidiaire par rapport 
à la protection des formes spécifiques de la communication (ATF 148 I 33 

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consid. 6.1 = JdT 2022 I p. 146, 147 ; ATF 144 I 281 consid 5.3.1 = JdT 2019 I 71). 
En rapport avec les manifestations, le Tribunal fédéral a depuis toujours souligné 
l’importance que revêt la liberté de réunion de par son rôle central dans la formation 
de l’opinion dans un État de droit libéral et démocratique, en particulier aussi dans 
les périodes de troubles politiques (ATF 148 I 33 consid. 7.7.1 = JdT 2022 I p. 146, 
152). 

Dans le langage courant, le terme « manifestation » s'applique à de nombreuses 
situations différentes. Une fête, un cortège, une course à pied, une exposition en 
plein air, un exercice des pompiers ou encore d'autres événements peuvent être des 
manifestations. La notion de manifestation en droit constitutionnel est beaucoup 
moins large que celle du langage courant. Selon la jurisprudence et la doctrine, une 
manifestation se caractérise par le rassemblement public de nombreuses personnes 
avec l'intention de faire appel au public, même contre la volonté de celui-ci, ce qui 
implique régulièrement un usage plus intense du domaine public. On compte donc 
quatre critères : un rassemblement, un grand nombre de personnes, l'appel délibéré 
au public et l'usage (généralement accru) du domaine public (Peter UEBERSAX, 
La liberté de manifestation, in RDAF 2006 I p. 25, 28 ; dans le même sens : Giorgio 
MALINVERNI in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire 
romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 21 ss ad art. 22 Cst.). 

5.3 Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de 
réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des 
manifestations avec appel au public (ATF 144 I 50 consid. 6.3 ; 138 I 274 
consid. 2.2.2 ; 132 I 256 consid. 3). De telles manifestations impliquent la mise à 
disposition d'une partie du domaine public, en limitent l'usage simultané par des 
non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage 
commun. Cette situation exige qu'un ordre de priorité soit fixé entre les divers 
usagers et cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation 
(ATF 132 I 256 consid. 3). Dans le cadre de l'octroi de ces autorisations, l'autorité 
doit tenir compte d'une part des intérêts des organisateurs à pouvoir se réunir et 
s'exprimer et, d'autre part, de l'intérêt de la collectivité et des tiers à limiter les 
nuisances, notamment à prévenir les actes de violence (ATF 127 I 164 consid. 3). 
Plus simplement, il s'agit d'assurer l'utilisation adéquate des installations publiques 
disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage ainsi que de limiter 
l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers non-manifestants 
(ATF 143 I 147 consid. 3 ; 132 I 256 consid. 3). L'autorité dispose ainsi d'une 
certaine liberté d'appréciation lorsqu'elle décide de l'octroi ou du refus d'une 
autorisation de manifester (ATF 132 I 256 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
6B_246/2022 du 12 décembre 2022 consid. 3.2.2). 

5.4 En vertu de l'art. 11 par. 1 CEDH, qui offre des garanties comparables à celles 
de l'art. 22 Cst. (ATF 132 I 256 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_1098/2022 
du 31 juillet 2023 consid. 6.1.2), toute personne a droit à la liberté de réunion 
pacifique et à la liberté d'association. Au regard de son importance, le droit à la 

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liberté de réunion ne doit pas faire l'objet d'une interprétation restrictive. 
Néanmoins, son exercice est soumis aux restrictions qui, prévues par la loi, 
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité 
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à 
la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés 
d'autrui (art. 11 par. 2 CEDH ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_477/2023 du 17 avril 
2024 consid. 7.1.2 et les arrêts cités).  

Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (ci‑après : 
CourEDH), l'exigence d'une autorisation n'est pas contraire à l'art. 11 CEDH pour 
autant que le but de la procédure est de permettre aux autorités de prendre des 
mesures raisonnables et adaptées permettant de garantir le bon déroulement des 
événements de ce type. La CourEDH a néanmoins précisé que, si les règles 
régissant les réunions publiques, telles qu'un système d'autorisation, sont 
essentielles pour le bon déroulement des manifestations publiques, leur mise en 
œuvre ne doit pas devenir une fin en soi (ACEDH Bumbes c. Roumanie du 3 mai 
2022, réq. n° 18079/15, § 100 et les arrêts cités ; arrêt du Tribunal fédéral 
6B_246/2022 du 12 décembre 2022 consid. 3.2.2 et les arrêts cités). La CourEDH 
a souligné à plusieurs reprises l’importance cruciale de la liberté de réunion 
pacifique, qui, à l’instar de la liberté d’expression, constitue un des fondements 
d’une société démocratique (ACEDH Communauté genevoise d’action syndicale 
c. Suisse du 15 mars 2022, réq. no 21881/20, § 10 ; ACEDH Dinçer c. Turquie du 
16 janvier 2018, réq. n°17843/11, § 20 et les références citées). 

5.5 Les libertés d’opinion et de réunion peuvent être restreintes d’abord par des 
mesures directes telles que des interdictions ou des sanctions. Des restrictions 
indirectes existent aussi, en ce sens qu'à la suite d’une réaction de l’autorité, 
l’individu sera dissuadé d’exercer à nouveau les droits fondamentaux. La 
jurisprudence et la doctrine envisagent à cet égard un effet répulsif (« chilling 
effect ») L’exercice des droits fondamentaux ne doit pas être restreint par des 
mesures connexes négatives engendrant un effet de répulsion ou d’intimidation 
(ATF 143 I 147 consid. 3.3 = JdT 2017 I p. 107, 110).  

5.6 Selon Thierry TANQUEREL, l'usage accru du domaine public peut faire l'objet 
d'une taxe d'utilisation (voir en ce sens l'art. 59 al. 1 LRoutes notamment). 
Toutefois, s'agissant de l'exercice de droits comme la liberté de réunion ou les droits 
politiques, la perception de taxe allant au-delà d'un émolument pour l'octroi de 
l'autorisation constituerait une entrave contraire au principe de la proportionnalité 
(Thierry TANQUEREL, op.cit., n. 216). 

6. Aux termes de l’art. 50 al. 1 Cst., l’autonomie communale est garantie dans les 
limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie 
de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle 
pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère 
communale, lui accordant une liberté de décision importante. L’existence et 
l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées 

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essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 433 
consid. 4.1 = SJ 2022 13 ; ATF 146 I 83 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_224/2023 et 1C_8/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.1).  

Selon l’art. 132 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), l'autonomie des communes est garantie dans 
les limites de la constitution et de la loi (al. 2). L’art. 133 Cst-GE prévoit que la 
répartition des tâches est régie par les principes de proximité, de subsidiarité, de 
transparence et d’efficacité (al. 1). La loi fixe les tâches qui sont attribuées au canton 
et celles qui reviennent aux communes. Elle définit les tâches conjointes et les 
tâches complémentaires (al. 2). Le droit cantonal peut répartir la souveraineté du 
domaine public entre le canton et les communes et en régler l’usage 
(ATA/132/2025 du 4 février 2025 consid. 6.9 ; ACST/6/2017 du 19 mai 2017 
consid. 8a et les références citées). 

7. De jurisprudence constante, la chambre administrative est habilitée à revoir, à titre 
préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des normes 
de droit cantonal au droit fédéral. Cette compétence découle du principe de la 
primauté du droit fédéral, ancré à l’art. 49 Cst. (ATF 138 I 410 consid. 3.1). D’une 
manière générale, les lois cantonales ne doivent rien contenir de contraire à la Cst., 
aux lois et ordonnances du droit fédéral (ATF 145 IV 10 consid. 2.1). Le contrôle 
préjudiciel permet de déceler et de sanctionner la violation par une loi ou une 
ordonnance cantonale des droits garantis aux citoyens par le droit supérieur. Dans 
le cadre d'un contrôle concret, seule la décision d'application de la norme viciée 
peut être annulée (ATA/132/2025 du 4 février 2025 consid. 3.1 et l'arrêt cité). 

8. Trois règles classiques principales s'appliquent en cas de conflit de normes : lex 
superior derogat inferiori (la norme supérieure prime la norme inférieure), lex 
specialis derogat generali (la norme spéciale prime la norme générale), et lex 
posterior derogat anteriori (la norme postérieure prime la norme antérieure ; 
ATA/1296/2023 du 5 décembre 2023 consid. 7.3.1).  

8.1 La primauté du droit supérieur découle du principe de la hiérarchie des normes 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 6.3). Ainsi, en 
présence de règles de droit contradictoires de rangs différents, le juge est tenu de se 
conformer à la règle supérieure et, partant, de faire abstraction de la règle inférieure, 
ce qui signifie notamment que les dispositions d'une loi formelle ont toujours 
préséance par rapport aux dispositions réglementaires qui leur sont contraires 
(ATF 137 V 410 consid. 4.2.1 ; 129 V 335 consid. 3.3 ; 128 II 112 consid. 8a). Il 
en découle également que cette règle de conflits de norme, même si elle n'est pas 
absolue en Suisse (not. en ce qui concerne la relation entre la Cst. et les lois 
fédérales), prévaut sur les deux autres (ATA/1296/2023 du 5 décembre 2023 
consid. 7.3.1 et l'arrêt cité ; Bernd RÜTHERS/Christian FISCHER/Axel BIRK, 
Rechtstheorie mit juristischer Methodenlehre, 7e éd., 2013, n. 773).  

Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. 
Le principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=01.01.2023&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22l%27autonomie+communale+est+garantie+dans+les+limites%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-83%3Afr&number_of_ranks=0#page83

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ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral 
ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens 
qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur 
fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 150 I 213 consid. 4.1 ; 148 II 121 
consid. 8.1 ; 146 II 309 consid. 4.1). 

Il n'existe entre les principes lex specialis derogat generali et lex posterior derogat 
anteriori pas de hiérarchie stricte (ATF 134 II 329 consid. 5.2). Il est néanmoins 
incontesté que le rapport de spécialité entre deux normes n'est pas toujours facile à 
déterminer, et qu'il doit le cas échéant être dégagé selon les règles classiques de 
l'interprétation juridique (Peter FORSTMOSER/Hans-Ueli VOGT, Einführung in 
das Recht, 5e éd., 2012, n. 279 ; Bernd RÜTHERS/Christian FISCHER/Axel BIRK, 
op. cit., n. 771). Par ailleurs, si la question du caractère postérieur d'une norme par 
rapport à une autre est généralement plus facile à établir, il n'en est pas moins 
nécessaire de se demander le cas échéant si le nouveau droit visait bien à 
matériellement « abroger » l'ancien (ATA/1296/2023 du 5 décembre 2023 consid. 
7.3.1 et l'arrêt cité ; Peter FORSTMOSER/Hans-Ueli VOGT, op. cit., n. 282 ; 
Hansjörg SEILER, Einführung in das Recht, 3e éd., 2009, n. 17.4.6.2).  

8.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le 
texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur 
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales 
(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode 
d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens 
véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il 
en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 150 V 12 
consid. 4.1 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_383/2023 du 
20 février 2025 consid. 5.2). La chambre de céans suit la même approche 
(ATA/1394/2024 du 28 novembre 2024 consid. 3.8 et l'arrêt cité). 

9. En l'espèce, le TAPI a constaté la nullité de la décision de la ville par laquelle 
celle-ci a refusé de délivrer à l'intimée la permission d'usage accru du domaine 
public en vue d'une manifestation. Il a estimé que seul le DIN, à l'exclusion des 
communes, était compétent pour délivrer une autorisation de manifester sur le 
domaine public.  

9.1 La manifestation organisée le 20 janvier 2024 par l'intimée était une 
manifestation à caractère exclusivement politique entraînant un usage accru du 
domaine public communal. En effet, elle impliquait la formation d'un cortège de 
manifestants et le blocage à la circulation de routes et de rues, afin d'en réserver 
l'accès et le passage aux manifestants. Elle tombait ainsi sous le coup de l'art. 2 
LMDPu et était soumise à une autorisation que le DIN était compétent pour délivrer 

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(art. 3 LMDPu). Il n'est pas contesté que, selon la seule LMDPu, la ville n'avait en 
revanche pas la compétence de délivrer l'autorisation, la LMDPu ne réservant pas 
une telle compétence aux communes. La ville soutient toutefois que la délivrance, 
par le DIN, d'une telle autorisation laisserait subsister une compétence des 
communes en matière d'octroi des permissions pour la même manifestation, sur la 
base de la LDPu et de la LRoutes.  

Il sied de préciser que dans le cas d'espèce, la manifestation n'impliquait que le 
rassemblement de manifestants ainsi que leur déplacement à travers la ville. Seule 
cette situation particulière doit ainsi faire l'objet d'une analyse. Le litige est donc 
limité à la question de savoir si les communes sont privées ou non de la compétence 
de délivrer une autorisation lorsqu'est déposée une demande d'organiser une 
manifestation à caractère politique, avec un appel au public, n'impliquant que le 
rassemblement de personnes ainsi que leur déplacement et entrant dans le champ 
d'application de la LMDPu.  

9.2 Il ressort de la jurisprudence précitée que les réunions comme celles qui a eu 
lieu en l'espèce impliquent régulièrement un usage accru du domaine public, en 
particulier une occupation des routes qui, notamment, empêche les personnes ne 
participant pas à la manifestation de les emprunter. L'occupation des voies 
publiques excédant l'usage commun est une hypothèse expressément prévue aux 
art. 13 al. 1 LDPu et 56 al. 2 LRoutes. Dès lors, lorsqu'il s'agit d'une voie 
communale, les communes sont, à rigueur de texte, compétentes pour accorder 
l'autorisation, conformément aux art. 15 LDPu et 57 al. 1 LRoutes.  

Cette analyse fait apparaître un conflit de normes, puisque, comme on l'a vu, le 
département est également compétent pour accorder l'autorisation (art. 3 LMDPu). 
Or, aucune loi ne prévoit ni n'exclut le cumul des autorisations et les travaux 
préparatoires ne fournissent aucune information sur ce point. Ledit conflit doit ainsi 
être résolu à l'aune des trois règles classiques, exposées ci-avant, en commençant 
par le principe de la primauté du droit supérieur.  

Il ressort de ce qui précède que l'application cumulée de la LMDPu, d'une part, et 
des LDPu et LRoutes, d'autre part, est susceptible de créer un régime de double 
autorisation, y compris, comme en l'occurrence, pour les manifestations à caractère 
politique n'impliquant que le rassemblement de manifestants ainsi que leur 
déplacement. La commune expose que le régime de double autorisation a toujours 
prévalu et que l'entrée en vigueur de la LMDPu n'a pas changé cette pratique, une 
telle volonté ne ressortant du reste pas des travaux préparatoires. 

Il est vrai qu'aucune des parties ne conteste l'existence d'un double régime 
d'autorisation, et ce même avant l'entrée en vigueur de la LMDPu, qui paraît du 
reste encore subsister. L'existence de ce double régime apparaît confirmée par le 
fait qu'avant ce moment-là, la compétence du canton pour autoriser une 
manifestation était déjà prévue par l'art. 11B du règlement concernant la tranquillité 
publique et l'exercice des libertés publiques (F 3 10.03 état au 20 février 2007), qui 
disposait que l'organisation d'une réunion ou d'une manifestation faisait l'objet d'une 

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autorisation du département des institutions qui en fixait les modalités, autant que 
possible d'entente avec les organisateurs. Par ailleurs, le législateur, contrairement 
aux dépositaires du premier projet de loi, a certes voulu que toutes les 
manifestations, comprises dans un sens très large ne se limitant pas aux 
manifestations à caractère politique, soient soumises à autorisation du DIN, mais 
n'a manifestement pas remis en cause les compétences des communes en matière 
de délivrance d'autorisation pour les manifestations.  

Cela étant, quand bien même la commune devrait être suivie en ce sens que le 
législateur n'a pas voulu écarter l'application de la LDPu et de la LRoutes au profit 
de la LMDPu, un régime de double autorisation pour les manifestations à caractère 
politique impliquant uniquement le rassemblement de personnes ainsi que leur 
déplacement apparaît contraire au droit supérieur, en particulier aux art. 11 CEDH 
ainsi que 16 et 22 Cst. En effet, les manifestations à caractère politique, impliquant 
un appel délibéré au public, sont protégées par les libertés de réunion et d’opinion 
(d'expression), lesquelles constituent des fondements d’une société démocratique et 
bénéficient d'une protection particulière, qui s'est renforcée au cours de ces 
dernières années. Une restriction à ces libertés ne doit ainsi être admise qu'à des 
conditions restrictives et pour des motifs importants. Dans ce cadre, il y a lieu de 
tenir compte de l'ensemble des intérêts touchés et l'autorité doit veiller à la 
coordination des priorités. Certes, conformément à l'art. 5 al. 1 LMDPu et comme 
cela ressort des travaux préparatoires, le DIN doit principalement veiller au danger 
que la manifestation sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public. Toutefois, son 
analyse ne se limite pas à cet examen et le DIN est tenu d'évaluer également 
l'ensemble des intérêts touchés (MGC 2007-2008/X A 10281) privés et publics 
(notamment circulation, transports publics, accès aux hôpitaux, intérêts des 
commerçants et des particuliers ; MGC 2003-2004/IV A 1346). Il doit notamment 
évaluer l'impact de la manifestation sur le domaine communal, dans la mesure où il 
détermine en particulier le lieu ou l'itinéraire de la manifestation ainsi que la date et 
l'heure du début et de fin prévues de celle-ci, en s'assurant notamment que 
l’itinéraire n’engendre pas de risque disproportionné pour les personnes et les biens 
(art. 5 al. 2 et 3 LMDPu). Il peut également, lorsque la pose de conditions ou de 
charges ne permet pas d’assurer le respect de l’ordre public ou d’éviter une atteinte 
disproportionnée à d’autres intérêts, refuser l’autorisation de manifester (art. 5 
al. 5 LMDPu). Ainsi, bien qu'elle ait été adoptée principalement pour l'évaluation 
du danger que la manifestation sollicitée pourrait faire courir à l'ordre public, la 
LMDPu enjoint au DIN de tenir compte de l'ensemble des intérêts susceptibles 
d'être touchés, y compris ceux des communes, ce qui implique nécessairement un 
devoir de coordination et de collaboration avec celles-ci.  

Dans ces conditions, instaurer un régime de double autorisation revient à poser sans 
motif pertinent une limitation supplémentaire à l'exercice des droits fondamentaux, 
rendant celui-ci encore plus difficile, les intérêts dont les communes doivent tenir 
compte en application de la LRoutes (art. 57 al. 3) et du RUDP (art. 1 al. 3), y 
compris les leurs, lorsqu'elles délivrent une permission d'usage accru du domaine 

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public devant de toute façon être pris en considération par le DIN également. 
Autrement dit, dans ce cadre particulier, les intérêts protégés par la LMDPu ne 
divergent pas de ceux protégés par la LRoutes et le RUDP. Un double régime 
apparaît donc superflu et comme une fin en soi. Son existence ne se justifie donc 
pas, ce d'autant moins qu'au vu de ce qui précède, il pourrait très vraisemblablement 
constituer une mesure engendrant un effet de répulsion ou d’intimidation (« chilling 
effect ») envers des potentiels manifestants. À cela s'ajoute qu'un régime de double 
autorisation comporte nécessairement un risque de décisions contradictoires – 
comme en l'espèce –, alors que celles-ci porteraient sur un seul et même objet (la 
demande d'autorisation), ce qui apparaîtrait contraire à la sécurité juridique.  

9.3 La commune soutient que si le principe de l'autorisation unique par le 
département pour les manifestations politiques pourrait éventuellement se 
comprendre, il en irait différemment des autres manifestations, à caractère festif ou 
sportif en particulier. Cet argument est toutefois exorbitant au présent litige, celui-ci 
étant circonscrit aux manifestations à caractère politique n'impliquant que le 
rassemblement de manifestants et leur déplacement à travers la ville, comme exposé 
ci-avant. Il n'y a donc pas lieu d'examiner dans le présent arrêt si une autorisation 
communale d'usage accru du domaine public demeurerait nécessaire pour d'autres 
types de manifestations, par exemple en cas d'événements sportifs ou festifs.  

Au demeurant, un régime de double autorisation n'est prima facie pas à exclure pour 
ces événements, puisque ces derniers ne sont pas nécessairement couverts par les 
mêmes droits fondamentaux que les manifestations à caractère politique et, surtout, 
peuvent notamment impliquer la pose d'installations, régie spécifiquement par la 
LDPu et le RUDP. Il sera également relevé que le principe d'une double 
autorisation, l'une, cantonale, portant sur le principe même de la manifestation et 
l'autre, communale, concernant les conditions d'utilisation du domaine public, est 
expressément admis par le département, celui-ci ayant indiqué que les communes 
conservaient un pouvoir décisionnel pour permettre une installation fixe, même 
provisoire, sur son territoire communal lors d'une manifestation. 

Enfin, la commune considère également qu'à suivre le TAPI, aucune taxe ne 
pourrait être perçue lors de l'organisation d'une manifestation sur le domaine public, 
ce qui priverait les communes d'une manne financière et consacrerait une inégalité 
de traitement injustifiable par rapport à tous les autres types d'usage accru. Or, d'une 
part, le DIN peut percevoir un émolument par autorisation (art. 4 al. 4 LMDPu). 
D'autre part, s'agissant de l'exercice de la liberté de réunion et d'expression, la 
perception de taxes allant au-delà d'un émolument pour l'octroi de l'autorisation 
constitue une entrave contraire au principe de la proportionnalité se rapprochant 
d'un « chilling effect ». La ville n'est donc pas fondée à se plaindre d'une perte 
financière sur ce point.  

Enfin, les usages accrus du domaine public non soumis à la LMDPu (la ville cite 
l'exemple de l'exploitant d'un food truck) ne sont pour la plupart couverts ni par la 
liberté de réunion ni par celle d'expression, si bien qu'il s'agit de situations 

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différentes de celle de la présente cause pouvant justifier un traitement différencié. 
En tant que la ville soutient finalement qu'il ne serait pas acceptable que 
l'organisateur de la Lake Parade soit exempté de frais, cet argument n'apparaît 
prima facie pas fondé puisque, comme exposé ci-avant, un régime de double 
autorisation n'est pas à exclure en cas d'événements sportifs ou festifs.  

9.4 Un double régime d'autorisation étant contraire au droit supérieur, pourrait 
encore se poser la question de savoir qui du DIN ou de la commune est compétent 
pour autoriser ou refuser une manifestation à caractère politique n'impliquant que 
le rassemblement de manifestants et leur déplacement sur le domaine public 
communal. Cette question doit être résolue selon la règle de la lex specialis. Bien 
que la LMDPu soit une loi-cadre en matière de manifestations sur le domaine 
public, les manifestations constituent un cas particulier d'usage accru du domaine 
public, spécifiquement abordé par la LMDPu, qui est exclusivement consacrée à 
toutes les manifestations. La LDPu et la LRoutes traitent en revanche, de manière 
générale, de tous les usages accrus du domaine public, sans d'ailleurs mentionner 
expressément les manifestations. Ainsi, il y a lieu de confirmer, pour cette situation 
particulière en tout cas, la jurisprudence de la chambre de céans selon laquelle la 
LMDPu est une loi spéciale qui doit ainsi primer la LDPu. C'est donc le DIN qui 
est seul compétent (art. 3 LMDPu) pour autoriser ou refuser une manifestation à 
caractère politique n'impliquant que le rassemblement de manifestants et leur 
déplacement sur le domaine public communal.  

9.5 Il ressort de ce qui précède que la commune n'était pas compétente pour 
autoriser ou refuser la manifestation litigieuse, celle-ci ne portant que sur le 
rassemblement de personnes et sur leur déplacement à travers la ville. Le TAPI a 
donc à juste titre constaté la nullité la décision de la ville. Dès lors, et pour les motifs 
exposés ci-avant, le jugement attaqué ne consacre aucune violation du droit ni de 
l'autonomie communale.  

9.6 Pour le surplus, la ville allègue, pour la première fois dans sa réplique, que son 
incompétence n'étant ni manifeste ni facilement décelable, il ne pouvait être 
question d'incompétence manifeste susceptible de constituer un cas de nullité. 

Or, de jurisprudence constante, le mémoire de réplique ne peut contenir qu’une 
argumentation de fait et de droit complémentaire, destinée à répondre aux 
arguments nouveaux développés dans le mémoire de réponse. Il ne peut en principe 
pas être utilisé afin de présenter de nouvelles conclusions ou de nouveaux griefs qui 
auraient déjà pu figurer dans l’acte de recours (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 2.2 = SJ 2016 I 358 ; ATA/102/2025 du 
28 janvier 2025 consid. 2.2 et l'arrêt cité). Par conséquent, en tant que ce grief aurait 
pu en l'occurrence figurer dans l'acte de recours, la recourante n'expliquant du reste 
pas pour quel motif tel n'aurait pas pu être le cas, il est tardif et ne sera pas examiné.  

En toute hypothèse, même à retenir que le grief serait recevable et que 
l'incompétence de la ville n'était ni manifeste ni facilement décelable (cf. infra 
consid. 10.3), le résultat auquel est parvenu le TAPI sur le fond ne serait pas 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_130/2015

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différent en l'occurrence, dans la mesure où la décision entreprise aurait quand 
même été annulée. L'admission du grief n'aurait donc aucune incidence sur l'issue 
du litige au fond.  

Au vu de ce qui précède, le grief sera écarté.  

10. La recourante conclut à l'annulation de l'émolument de CHF 900.- mis à sa charge 
par le TAPI.  

10.1 La juridiction administrative qui rend la décision statue sur les frais de 
procédure et émoluments. En règle générale, l’État, les communes et les institutions 
de droit public ne peuvent se voir imposer de frais de procédure si leurs décisions 
font l’objet d’un recours (art. 87 al. 1 LPA). À titre exceptionnel, et dans la mesure 
où cette règle peut connaître des exceptions (ATA/986/2014 du 10 décembre 2014 
consid. 8) des frais peuvent être mis à charge de ces autorités, lorsque leurs 
décisions font l’objet d’un recours, en raison d'une erreur de procédure 
particulièrement grave (arrêt du Tribunal fédéral 5A_72/2013 du 19 mars 2013) ou 
de violation d'une règle clairement établie ou réitérée du droit d'être entendu 
(Stéphane GRODECKI, Romain JORDAN, Code annoté de procédure 
administrative, 2017, n° 1035).  

10.2 Les frais de procédure, émoluments et indemnités arrêtés par la juridiction 
administrative peuvent faire l’objet d’une réclamation dans le délai de trente jours 
dès la notification de la décision ; les dispositions des art. 50 à 52 LPA sont alors 
applicables (art. 87 al. 4 LPA). À teneur de l'art. 67 al. 1 LPA, dès le dépôt du 
recours, le pouvoir de traiter l'affaire qui en est l'objet passe à l'autorité de recours 
(effet dévolutif du recours). Si l'art. 87 al. 4 LPA prévoit la voie de la réclamation 
pour contester les frais de procédure, les émoluments et les indemnités arrêtés par 
la juridiction administrative, selon la jurisprudence de la chambre de céans, l'art. 87 
al. 4 LPA ne déroge cependant pas à l'art. 67 LPA lorsque les griefs du recourant 
ne se limitent pas aux frais de procédure, émoluments et indemnités mais qu'ils 
portent également sur la validité matérielle de la décision attaquée. Dans ce cas, la 
chambre de céans est compétente pour statuer sur toutes les questions litigieuses, y 
compris sur l'émolument et l'indemnité (ATA/1367/2021 du 14 décembre 2021 
consid. 2a ; ATA/1178/2021 du 2 novembre 2021 consid. 7d ; ATA/190/2016 du 
1er mars 2016 consid. 3). 

10.3 En l'espèce, les griefs de la ville ne se limitent pas à l'émolument mis à sa 
charge par le TAPI mais portent également sur la validité matérielle du jugement 
attaqué. La chambre de céans est donc compétente pour statuer sur le bien-fondé de 
cet émolument.  

Le recours interjeté devant le TAPI par A______ l'était contre la décision de la ville, 
soit une commune genevoise. Ainsi, en application de l'art. 87 al. 1 LPA, celle-ci 
ne pouvait se voir imposer d'émolument qu'à titre exceptionnel. Le TAPI n'a 
toutefois pas indiqué le motif pour lequel il a mis à la charge de la ville un 
émolument, même après avoir été invité par la chambre de céans à lui faire parvenir 

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ses éventuelles observations. On ne voit pas non plus quel motif permettait de 
déroger au principe de l'exemption des frais de procédure posé par l'art. 87 
al. 1 2e phr. LPA. En effet, compte tenu des spécificités de la législation genevoise 
en matière de manifestation et d'usage accru du domaine public, la nullité de la 
décision de la ville n'était pas évidente ni ne relevait d'une erreur particulièrement 
grave de celle-ci, ce d'autant moins que le régime de double autorisation pour toutes 
les manifestations prévaut depuis de nombreuses années. Il s'en ensuit que le TAPI 
ne pouvait pas mettre un émolument à la charge de la ville, si bien que celui-ci devra 
être annulé.  

Le grief est dès lors bien fondé, ce qui conduit à l'admission partielle du recours.  

11. Vu la qualité de la recourante et l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument 
(art. 87 al. 1 2e phr. LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée à 
l'intimée, celle-ci, agissant en personne, n’alléguant pas avoir exposé de frais pour 
sa défense (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 16 février 2024 par la Ville de Genève contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 janvier 2024 ; 

au fond : 

l'admet partiellement ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 18 janvier 2024 en 
tant qu'il met à la charge de la Ville de Genève un émolument du CHF 900.- ;  

confirme ledit jugement pour le surplus ;  

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la 
signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 
av. du Tribunal-Fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
indiqués comme moyens de preuve, doivent être joints au recours ; 

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communique le présent arrêt à la Ville de Genève, à A______, au département des 
institutions et du numérique ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Jean-Marc 
VERNIORY, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

M. RODRIGUEZ ELLWANGER  

 le président siégeant : 
 
 

C. MASCOTTO 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 
 
 
Genève, le  

 
 
 
 
 

  
 
 

la greffière :