# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae06d851-c853-5d86-a9dd-42db652694a6
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-06-17
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 17.06.2010 A-4597/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-4597-2009_2010-06-17.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-4597/2009
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  1 7 .  J u n i  2 0 1 0

Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz), 
Richter Jérôme Candrian, Richter André Moser, 
Gerichtsschreiber Johannes Streif.

Kanton Bern, 3000 Bern,
handelnd durch das Tiefbauamt des Kantons Bern, 
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Gefahrenprävention, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Hochwasserschutzmassnahmen (Bundesbeitrag).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-4597/2009

Sachverhalt:

A.
Die Schneeschmelze, starke Niederschläge und frische Schneedecken 
führten zu hohen Wasserspiegeln im Thunersee und verursachten in 
den seeanstossenden Gemeinden mehrfach grosse Schäden. Die Aus-
wertung einer Datenreihe der Jahre 1869 - 1999 ergab eine 37fache 
Überschreitung  der  Schadensgrenze. Seither  sind weitere  Hochwas-
serereignisse eingetreten. Der Regierungsrat des Kantons Bern identi -
fizierte in seinem Protokoll vom 22. März 2006 die zu geringe Abfluss-
kapazität  als  Hauptproblem  der  Hochwassersicherheit.  Das  Über-
schwemmungsrisiko könne durch einen Entlastungsstollen in die Aare 
bei  Thun  deutlich  vermindert  werden; dieser  vergrössere  bei  Bedarf 
die Abflussmenge vorübergehend und senke den Seespiegel frühzeitig 
ab, wodurch das Retentionsvolumen des Sees vergrössert werde.

B.
Der Kanton Bern ersuchte mit Eingabe vom 15. März 2007 um Gewäh-
rung  eines  Bundesbeitrages  an  die  Hochwasserschutzmassnahme 
'Projekt Entlastungsstollen Schifffahrtskanal'. Das Bundesamt für Um-
welt (BAFU) schätzte das Projekt in seiner Subventionsverfügung vom 
18. September 2007 als zweckmässig ein, sicherte mit  Blick auf das 
Inkrafttreten des neugestalteten Finanz- und Lastenausgleichs und der 
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen jedoch nur die Mitfinan-
zierung für das bis Ende 2007 realisierbare Bauvolumen zu; im Rah-
men  dieser  ersten  Finanzetappe  gewährte  das  BAFU  dem  Kanton 
Bern einen Bundesbeitrag in Höhe von 42% der tatsächlichen Kosten. 

Auf  weiteres  Gesuch hin  bewilligte  das BAFU mit  Subventionsverfü-
gung vom 2. Oktober 2008 dem Kanton Bern sodann für die 2. Finanz-
etappe  im  Rahmen  des  genannten  Projekts  einen  Bundesbeitrag  in 
Höhe von wiederum 42% der tatsächlichen Kosten.

C.
Mit  Eingabe vom 2. März 2009 ersuchte der Kanton Bern das BAFU 
um  Erlass  einer  Subventionsverfügung  betreffend  das  Hochwasser-
schutzprojekt  'Entlastungsstollen Schifffahrtskanal  – Kraftwerk,  3. Fi-
nanzetappe, Stadt Thun'.

Bezugnehmend auf den Beitragssatz beantragte der Kanton Bern die 
Genehmigung von Mehrleistungen von je 2% im Bereich der Ökologie, 

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der partizipativen Planung und der technischen Aspekte. Er ersuchte 
überdies um Anerkennung von Mehrleistungen von 4% im Bereich des 
integralen Risikomanagements und führte aus, die hierfür aufgestell ten 
Vorgaben erfüllt zu haben. Dazu verwies er auf den vorhandenen Er-
eigniskataster und die erstellte Gefahrenkarte. Unter dem Titel 'Revisi -
on Nutzungsplanung' hielt er überdies fest, die Stadt Thun habe nach 
dem Hochwasser 1999 bzw. nach der Erstellung der Gefahrenkarte ihr 
Baureglement  entsprechend  angepasst.  Neben  einer  erstellten  und 
beübten Alarmorganisation und dem gewährleisteten Unterhalt beste-
hender Schutzbauten seien dies die Kriterien zur Beurteilung des inte-
gralen Risikomanagements.

D.
Mit Schreiben vom 9. Juni 2009 nahm das BAFU zum Subventionsge-
such Stellung. Es führte unter anderem aus, den als anrechenbar an-
erkannten Kosten –  unter  Berücksichtigung der  veränderten Rechts-
grundlage – könne ein Basiswert des Subventionssatzes von 35% zu-
grunde gelegt und zusätzlich 4% für Mehrleistungen (2% für den parti -
zipativen Prozess und 2% für technische Aspekte) anerkannt werden. 
Der Subventionssatz werde somit 39% betragen.

Das BAFU gewährte dem Kanton Bern mit Subventionsverfügung vom 
15. Juni 2009 für  die 3. Finanzetappe des genannten Projekts  einen 
Bundesbeitrag in Höhe von nunmehr 39% der tatsächlichen Kosten. 

E.
Gegen  diese  Verfügung  erhebt  der  Kanton  Bern  (nachfolgend  Be-
schwerdeführer) am 17. Juli 2009 Beschwerde an das Bundesverwal-
tungsgericht.  Er  beantragt  unter  Kosten-  und  Entschädigungsfolge, 
einen Subventionssatz von 43% der tatsächlichen Kosten bis zu einem 
Höchstbetrag  von  Fr.  11.825  Mio.  bei  anrechenbaren  Kosten  von 
Fr. 27.5 Mio. festzulegen und die Verfügung in diesem Punkt aufzuhe-
ben. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und das BAFU (nach-
folgend Vorinstanz) anzuweisen, eine Verfügung mit nachvollziehbarer 
Begründung zu erlassen.

Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz vertrete in der ange-
fochtenen Verfügung sowie in einem Schreiben vom 9. Juni 2009 die 
Auffassung,  der  Entlastungsstollen  müsse  Teil  eines  umfassenden 
Massnahmenpakets sein,  um in den Genuss von Mehrleistungen für 
das integrale Risikomanagement zu gelangen; der Stollen sei jedoch 

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nur eine punktuelle  Massnahme im Gesamtsystem. Indem die Vorin-
stanz den Inhalt  der beiden Begriffe 'Gesamtsystem' und 'punktuelle 
Massnahme' nicht erörtere, sei die Begründung nicht nachvollziehbar. 
Die Vorinstanz behaupte im Übrigen weder in der angefochtenen Ver-
fügung noch in  erwähntem Schreiben,  die  Voraussetzungen gemäss 
Art. 2 Abs. 2 der Verordnung vom 2. November 1994 über den Wasser-
bau (Wasserbauverordnung, WBV, SR 721.100.1) und die im Leitfaden 
'Förderung  von  Mehrleistungen  im  Bereich  Schutzbauten:  integrales 
Risikomanagement' enthaltenen sechs Kriterien seien nicht erfüllt. Da-
mit  habe  die  Vorinstanz  stillschweigend  sämtliche  gesetzlichen  Vor-
schriften  einschliesslich  der  daraus  abgeleiteten  Kriterien  als  erfüllt 
anerkannt. Indem sie jedoch die neuen Begriffe des 'Gesamtsystems' 
und des 'umfassendes Massnahmenpakets'  einführe,  die den Kanto-
nen  nie  bekannt  gegeben  worden  und  der  Wasserbaugesetzgebung 
des Bundes fremd seien, stütze sie sich auf zusätzliche interne Kriteri -
en ab und beraube den Beschwerdeführer damit der Möglichkeit, sich 
darauf  argumentativ  einzustellen.  Dieses  Verhalten  verstosse  gegen 
das Prinzip von Treu und Glauben.

Der  Beschwerdeführer  trägt  weiter  vor,  der  Entlastungsstollen  stelle 
die einzige aktive Hochwasserschutzmassnahme am Thunersee und in 
seiner Wirkungsweise das zentrale Element des Hochwasserschutzes 
für den Brienzer- und Thunersee dar. Es handle sich daher nicht um 
eine punktuelle Massnahme.

Mit  Blick  auf  das  vorgetragene  Eventualbegehren  macht  der  Be-
schwerdeführer  geltend,  die  Vorinstanz  gehe  in  der  angefochtenen 
Verfügung nicht auf die Gründe ein, weshalb dem Subventionsgesuch 
des  Beschwerdeführers  nicht  vollumfänglich  entsprochen  werde. Sie 
verweise auch nicht auf ihr Schreiben vom 9. Juni 2009. Dieses sei als 
gewöhnliches Schreiben konzipiert  und mit  einfacher  Post  zugestellt 
worden. Daher bildeten das Schreiben und die darin enthaltenen Aus-
führungen  nicht  Gegenstand  der  angefochtenen  Verfügung.  Dieser 
mangle es daher an einer genügenden Begründung, welche umso dif -
ferenzierter ausfallen müsse, je stärker der jeweilige Sachverhalt um-
stritten sei.

F.
Mit  Vernehmlassung vom 14. Oktober 2009 beantragt  die Vorinstanz, 
die Beschwerde abzuweisen und die angefochtene Verfügung zu be-
stätigen. Sie führt aus, sämtliche Anforderungen an die Abgeltung von 

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Mehrleistungen in ihrem Handbuch zur Neugestaltung des Finanzaus-
gleichs und der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen im 
Umweltbereich  (online  auf  <www.umwelt-schweiz.ch/uv-0808-d>,  zu-
letzt besucht am 8. Juni 2010; nachstehend Handbuch NFA) konkreti-
siert zu haben. Sie bestreitet den Vorwurf, neue Kriterien eingeführt zu 
haben. Der im Handbuch NFA verwendete Begriff des integralen Risi-
komanagements nehme Bezug auf das Kriterium der umfassenden Ri-
sikobetrachtung gemäss Art. 2 Abs. 2 Bst. b WBV; damit Mehrleistun-
gen  in  diesem Zusammenhang  der  Unterstützung  zugänglich  seien, 
müssten insgesamt sechs im Handbuch NFA erörterte Voraussetzun-
gen kumulativ erfüllt sein. Dazu gehörten die Erstellung einer Gefah-
renkarte und die Einleitung einer Revision der Richt- und Nutzungspla-
nung unter Berücksichtigung eben dieser Gefahrenkarte.  

Das Projekt erfülle die Anforderungen an die Abgeltung von Mehrleis-
tungen in Bezug auf die Optimierung der Umweltaspekte und – vorlie-
gend  strittig  –  die  Umsetzung  des  integralen  Risikomanagements 
nicht. Insbesondere habe der Beschwerdeführer im Rahmen des Ge-
suchs nicht nachgewiesen, dass die für Thun geltende Gefahrenkarte 
sämtliche  relevanten  Naturgefahren  umfasse.  Dies  sei  jedoch  zwin-
gend erforderlich,  weil  sich die Schutzpflicht  des Gemeinwesens auf 
sämtliche Naturgefahren beziehe und die Gefahrenkarte diesbezüglich 
eine wesentliche Grundlage für alle raumwirksamen Tätigkeiten bilde, 
ihr  mithin  eine erhebliche richt-  und nutzungsplanerische Bedeutung 
zukomme. In Ermangelung der Information, ob für die Gemeinden ne-
ben der Hochwassergefahr andere Gefahren bestünden, könne daher 
nicht beurteilt werden, welche Wirkungen die verschiedenen Naturge-
fahren aufeinander hätten. Bereits damit werde dem integralen Ansatz 
nicht entsprochen. Überdies würden Aussagen fehlen, wie der Entlas-
tungsstollen die  Gefahrensituation  in  den seeanstossenden Gemein-
den beeinflusse. Das Erfordernis für die Abgeltung von Mehrleistungen 
in  Bezug auf  die  Umsetzung des integralen Risikomanagements  sei 
daher nicht erfüllt. 

Schliesslich werde in den Gesuchsunterlagen nicht dargetan, dass die 
Revision der Richt- und Nutzungsplanung unter Berücksichtigung der 
aktuellen Gefahrenkarte umgesetzt oder eingeleitet worden sei. Solan-
ge  das  Betriebsreglement  für  die  Regulierung  des  Thunersees  in 
Hochwasser-Risikosituationen nicht in Kraft getreten sei, könnten we-
der Aussagen zur veränderten Gefahrensituation gemacht noch könne 
die  Gefahrenkarte  entsprechend  angepasst  werden. Das Erfordernis 

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für die Abgeltung von Mehrleistungen sei daher auch in Bezug auf die 
einzuleitende Revision der Richt- und Nutzungsplanung nicht erfüllt. 

G.
Der Beschwerdeführer reicht am 5. November 2009 Bemerkungen zur 
Vernehmlassung der Vorinstanz ein. Er  hält  an den Rechtsbegehren 
der Beschwerde fest und bringt  unter anderem vor, die Stadt  [Thun] 
verfüge über eine Gefahrenkarte, die alle relevanten Naturgefahren er-
fasse. Die Vorinstanz habe hiervon mindestens seit dem Jahr 2000 ge-
wusst, zumal das ehemalige Bundesamt für Wasser und Geologie in 
jenem Jahr einen Bundesbeitrag für die Stadt Thun gesprochen habe; 
im Eingabeformular für Gefahrengrundlagen sei unter der Rubrik 'auf -
tretende Naturgefahren' angegeben worden, dass die Gefahren 'Was-
ser',  'Steinschlag'  und 'Bodenbewegungen'  untersucht  würden. Über-
dies gehe aus der Datenbank 'ShowMe' der Vorinstanz, die einen ge-
samtschweizerischen  Überblick  über  den  Stand  der  Gefahrenkartie-
rung gebe, hervor, dass die Naturgefahren 'Hochwasser',  'Rutschun-
gen'  und 'Sturzprozesse'  in der Gefahrenkarte vorhanden und raum-
planerisch  umgesetzt  seien. Die  Behauptung,  der  Beschwerdeführer 
habe dem integralen Ansatz nicht entsprochen, sei daher nicht nach-
vollziehbar. 

Auch könne ihm nicht vorgehalten werden, seine Gesuchsunterlagen 
hätten der Gefahrenkarte entbehrt. Er habe in der Beilage 'Mehrleis-
tungen unter NFA, 3. Subventionsverfügung'  zu seinem Subventions-
gesuch vom 1. März 2009 auf  die vorhandene Gefahrenkarte  hinge-
wiesen. Die Vorinstanz hätte ihm daher eine Nachfrist  zur Nachliefe-
rung ansetzen können. Stattdessen habe sie ohne Rückfrage die Vor-
aussetzungen als nicht erfüllt erachtet. Dieses Verhalten sei überspitzt 
formalistisch und wahre den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht.

Da im Kanton Bern generell integrale Gefahrenkarten erstellt würden, 
umfassten diese stets sämtliche Gefahrenprozesse. Es sei davon aus-
zugehen, dass der Vorinstanz diese Praxis des Beschwerdeführers be-
kannt sei.

Der Beschwerdeführer weist sodann den Vorwurf zurück, keine Aussa-
gen darüber vorzulegen, wie der Stollen die Gefahrensituation beein-
flusse. Alle erforderlichen Angaben darüber fänden sich in seinem an 
die Vorinstanz gerichteten Antrag vom 23. Oktober  2006,  Subventio-
nen an das Projekt 'Entlastungsstollen Schifffahrtskanal – Kraftwerk' in 

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Aussicht  zu stellen. Die Vorinstanz habe es auch in diesem Zusam-
menhang unterlassen, diese Unterlage nachträglich einzuverlangen.

Im Weiteren gehe die Annahme der Vorinstanz fehl, wonach die Ge-
suchsunterlagen keinen Hinweis auf eine eingeleitete oder umgesetzte 
Revision der Richt- und Nutzungsplanung enthalten hätten. Dieser Auf-
fassung  widerspräche  vorab  die  Datenbank  'ShowMe',  welche  die 
raumplanerische Umsetzung der für die Stadt Thun relevanten Natur-
gefahrenkarten 'Hochwasser', 'Rutschungen' und 'Sturzprozesse' aus-
weise. Überdies enthalte das Baureglement 2002 der Stadt Thun einen 
Naturgefahrenartikel,  der  Bautätigkeiten  in  Gefahrengebieten  ein-
schränke und betreffend Naturereignisse Auflagen zur Prävention vor-
sehe. Der Zonenplan II stelle die Inhalte der Gefahrenkarte Thun per 
1. November  2003  dar. Der  Regierungsrat  habe  ausserdem mit  Be-
schluss vom 20. Juni 2007 die Gemeinden verpflichtet, die Gefahren-
karten innert zwei Jahren nach deren Erlass in die Ortsplanung umzu-
setzen. Damit sei sichergestellt, dass eine Überarbeitung der heutigen 
Gefahrenkarte  der  Stadt  Thun  nach  Inbetriebnahme des  Stollens  in 
der Nutzungsplanung zügig vorangetrieben werde.

Schliesslich weist der Beschwerdeführer die Auffassung der Vorinstanz 
sinngemäss als  falsch zurück,  wonach eine  Revision der  Richt-  und 
Nutzungsplanung unter Berücksichtigung der aktuellen Gefahrenkarte 
solange nicht vorgenommen werden könne, als keine Aussage zur ver-
änderten  Gefahrensituation  vorliege,  zumal  diese  ihrerseits  vom In-
krafttreten des Betriebsreglements abhänge. Die Vorinstanz verlange 
von ihm damit faktisch, die Wirkungen des Betriebsreglements voraus-
zusagen, bevor der Stollen überhaupt in Anwendung des Reglements 
betrieben werden könne. Der Einwand der Vorinstanz, die Anpassung 
der Richt- und Nutzungsplanung sei nicht eingeleitet, sei daher nicht 
nachvollziehbar. Überdies  eröffne  der  Bund  seine  Subventionsverfü-
gungen in der Regel vor Bauausführung, mithin bevor die Wirkung ei -
ner  gefahrenmindernden Massnahme eintrete. Da die  Gefahrenkarte 
von der Erstellung der Massnahme beeinflusst werde, könne sie un-
möglicherweise bereits vor deren Erstellung überarbeitet werden. Der 
Beschwerdeführer habe daher die Revision der Richt- und Nutzungs-
planung durch erwähnten Regierungsratsbeschluss vom 20. Juni 2007 
rechtsgenügend sichergestellt.

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H.
In ihrer Stellungnahme vom 3. Dezember 2009 zu den Bemerkungen 
des Beschwerdeführers hält die Vorinstanz an ihren Anträgen fest. Sie 
macht  geltend,  die in  ihrer  Datenbank 'ShowMe'  vorhandene Gefah-
renkarte der Stadt Thun stamme aus dem Jahr 2000 und gebe somit 
nicht  die aktuelle Gefahrensituation in der Stadt  Thun wieder. Insbe-
sondere fehle darin die Erkenntnis aus der Überschwemmung im Jahr 
2005, wonach die tatsächliche Gefahrensituation nicht mit  der in der 
Karte abgebildeten übereinstimme. Sodann bestehe eine Gefahrenkar-
te nur für die Stadt Thun, nicht aber für weitere seeanstossende Ge-
meinden. Die Sichtweise des integralen Risikomanagements verlange 
jedoch eine Wiedergabe der aktuellen Gefahrensituation im gesamten 
Einzugsgebiet der geplanten Massnahme.

Hinsichtlich der fehlenden Aussagen über die Auswirkungen des Stol-
lens  auf  die  Gefahrensituation  bestreitet  die  Vorinstanz  die  Einwen-
dung des Beschwerdeführers nicht, diesbezügliche Überlegungen mit 
Antrag vom 23. Oktober 2006 erhalten zu haben. Der Beschwerdefüh-
rer habe jedoch versäumt, diese Überlegungen in die Gefahrenkarten 
der von der geplanten Massnahme betroffenen seeanstossenden Ge-
meinden einfliessen zu lassen.

Die raumplanerische Umsetzung der Gefahrenkartierung könne über-
dies trotz des erwähnten Regierungsratsbeschlusses nicht erfolgt sein, 
da der Beschwerdeführer keine Karte, die der aktuellen Gefahrensitua-
tion und der Beeinflussung der Situation durch den Stollen Rechnung 
trage,  erstellt  habe.  Dieses  Kriterium  hätte  erfüllt  werden  können, 
wenn der Beschwerdeführer die Gefahrenkarten entsprechend aktuali -
siert hätte.

I.
Auf weitere weitere Sachverhaltselemente und Parteivorbringen wird, 
soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachfolgenden Erwägun-
gen eingegangen.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt  gemäss Art. 31 des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes  vom 17. Juni 2005  (VGG,  SR 173.32)  Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 
20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (VwVG, 
SR 172.021). Vorliegende Beschwerde richtet  sich gegen eine Verfü-
gung des BAFU im Bereich des Wasserbaus. Als Vorinstanzen gelten 
die in Art. 33 VGG genannten Behörden. Dazu gehört auch das BAFU. 
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht,  ist  nicht gegeben (vgl. 
Art. 32 Abs. 1 Bst. c VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb 
für  die  Beurteilung  der  vorliegenden  Beschwerde  zuständig.  Das 
Verfahren  vor  dem Bundesverwaltungsgericht  richtet  sich  nach  dem 
VwVG, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 VwVG).

1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor 
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur 
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders 
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder 
Änderung hat. Der Kanton Bern ist  im vorinstanzlichen Verfahren mit 
seinem Beitragsgesuch nicht durchgedrungen und hat, überdies in sei-
ner Eigenschaft  als  formeller  Verfügungsadressat,  ohne weiteres ein 
aktuelles, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der angefochte-
nen Verfügung. Er ist daher zur Beschwerde legitimiert.  

1.3 Auf  die  frist-  und  formgerecht  eingereichte  Beschwerde  (Art.  50 
und 52 VwVG) ist einzutreten. 

1.4 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft  die bei ihm angefochte-
nen Entscheide mit uneingeschränkter Kognition. Gerügt werden kann 
nicht  nur die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschrei-
tung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) oder die 
unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des  rechtserheblichen 
Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG), sondern auch die Unangemessen-
heit  des  angefochtenen  Entscheids  (Art.  49  Bst.  c  VwVG).  Die  Be-
schwerdeinstanz überprüft  demnach nicht nur, ob die Verwaltung bei 
ihrem Entscheid im Rahmen ihres Ermessens geblieben ist, sondern 
grundsätzlich  auch,  ob  sie  eine  dem Sachverhalt  angemessene  Lö-
sung  getroffen,  das  heisst  nicht  bloss  rechtlich,  sondern  ebenfalls 
sachlich richtig entschieden hat (vgl. BVGE 2007/34 E. 5 mit weiteren 
Hinweisen). Bei  der  Prüfung der  Angemessenheit  auferlegt  sich  das 

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Bundesverwaltungsgericht  indes  eine  gewisse  Zurückhaltung,  soweit 
die  Natur  der  Streitsache  dies  sachlich  rechtfertigt.  Dies  trifft  regel -
mässig dann zu,  wenn die verfügende Behörde aufgrund ihres Spe-
zialwissens besser geeignet ist, technische Fragen oder Fachfragen zu 
beantworten (vgl.  ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.154). 
Das Bundesverwaltungsgericht entfernt sich im Zweifel nicht von der 
Auffassung der Vorinstanz und setzt nicht an deren Stelle sein eigenes 
Ermessen (vgl. BVGE 2007/37 E. 2.1, BVGE 2007/34 E. 5).

2.
Der Beschwerdeführer beantragt eventualiter, die angefochtene Verfü-
gung sei  aufzuheben und die  Vorinstanz sei  anzuweisen,  eine neue 
Verfügung  mit  nachvollziehbarer  Begründung  zu  erlassen.  Nachste-
hend ist daher als erstes zu prüfen, ob die Vorinstanz seinen Anspruch 
auf rechtliches Gehör verletzt hat, bevor anschliessend über den an-
begehrten Subventionssatz zu entscheiden ist.

2.1 Der Beschwerdeführer  erachtet  die Voraussetzungen für  die  Ab-
geltung  von  Mehrleistungen  betreffend  das  integrale  Risikomanage-
ment vorliegend als erfüllt. Er bringt vor, der diese Leistung würdigen-
de Subventionssatz sei ihm unter Verweis auf neue, bislang unbekann-
te  Beurteilungskriterien  und  ohne  nachvollziehbare  Begründung  ver-
wehrt worden. Daher könne die angefochtene Verfügung in keiner Wei-
se nachvollzogen werden.

2.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art.  29 Abs. 2 
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 29 ff. 
VwVG. Er umfasst zunächst den Anspruch der Parteien gegenüber der 
Behörde auf  vorgängige Äusserung und Anhörung,  welcher  den Be-
troffenen einen Einfluss auf die Ermittlung des wesentlichen Sachver-
halts  sichert.  Unerlässliches  Gegenstück  der  Mitwirkungsrechte  der 
Parteien bildet sodann – als weiterer wichtiger Teilgehalt  des rechtli -
chen Gehörs – die Pflicht der Behörden, die Vorbringen der Betroffe-
nen sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und in der Entscheidfindung zu 
berücksichtigen;  daraus  folgt  schliesslich  auch  die  grundsätzliche 
Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung 
eines Entscheides muss so abgefasst  sein,  dass  der  Betroffene ihn 
gegebenenfalls sachgerecht anfechten und die Rechtsmittelinstanz ihn 
sachgerecht beurteilen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz 
die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten 

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liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 133 III 439 E. 3.3, 
BGE 129 I 232 E. 3.2; BGE 126 I 97 E. 2b; BGE 112 Ia 107 E. 2b, Ur-
teil  des Bundesverwaltungsgerichts  A-7143/2008 vom 16. September 
2009 E. 12.7.1, vgl. auch BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard 
Waldmann/Philippe  Weissenberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich/Basel/Genf 
2009, Art. 30, N. 5 und Art. 32; LORENZ KNEUBÜHLER in: Kommentar zum 
VwVG, Auer/Müller/Schindler [Hrsg.],  Zürich 2008, N. 6 ff. zu Art. 35 
VwVG). Eine verfügende Behörde muss sich somit nicht mit jeder tat -
beständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinan-
dersetzen.  Sie  kann  sich  vielmehr  auf  die  entscheidrelevanten  Ge-
sichtspunkte beschränken. Erforderlich ist jedoch eine Auseinanderset-
zung mit dem konkret zu beurteilenden Sachverhalt; Erwägungen all-
gemeiner  Art  vermögen  nicht  zu  genügen  (vgl.  MOSER/BEUSCH/ 
KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.106).

2.3
2.3.1 Der  angefochtenen  Verfügung  kann  nicht  entnommen  werden, 
aus welchen Gründen die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die bean-
tragten Mehrleistungen für die Umsetzung des integralen Risikomana-
gements verweigert; die Erwägungen enthalten diesbezüglich lediglich 
einen Verweis auf 'die bereits zugesagte Mitfinanzierung der 3.  Finanz-
etappe'. Diese Zusage gab die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit 
Schreiben vom 9. Juni 2009 ab. Sie stellte ihm darin überdies in Aus-
sicht, seinem Gesuch betreffend Mehrleistungen für das Risikomana-
gement nicht zu entsprechen. Zur Begründung führte sie aus, die Kri -
terien für Mehrleistungen bezüglich der Subventionen bei Hochwasser-
schutzprojekten nur berücksichtigen zu können, wenn diese ein umfas-
sendes Massnahmenpaket beinhalten würden. Der Stollen sei im Ge-
samtsystem jedoch nur eine punktuelle Massnahme. Insoweit – einzig 
– das genannte Schreiben begründende Elemente zur angefochtenen 
Verfügung enthält,  konkretisiert  es die  Ablehnung von Begehren auf 
Begründung  von  Rechten  und  Pflichten  (Art. 5  Abs. 1 Bst. a  VwVG) 
und  ist  in  diesem Umfang  als  Bestandteil  der  angefochtenen  Verfü-
gung zu betrachten (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfah-
ren  und  Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  2. Aufl.,  Zürich  1998, 
Rz. 188). Überdies ist zu beachten, dass zwischen den Parteien min-
destens seit dem Jahr 2000 (vgl. Subventionsverfügung Nr. 1690 – Ge-
fahrengrundlagen, Sammelbeschluss 1/2000, BE 1, Gemeinden Böni-
gen und weitere, Thun) ein reger Austausch hinsichtlich verschiedener 
Massnahmen im Bereich des Hochwasserschutzes stattgefunden hat, 

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in  dessen Verlauf  die  Parteien einander  ihre  Positionen  vorgetragen 
haben.

2.3.2 Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht begründete die 
Vorinstanz  ihren  Standpunkt  eingehend  im  Licht  der  Kriterien  nach 
Handbuch NFA betreffend die Umsetzung des integralen Risikomana-
gements. Sie  bemängelte  dabei  namentlich  inhaltliche,  zeitliche  und 
räumliche  Aspekte  der  Gefahrenkarte,  vermisste  Ausführungen  über 
die Auswirkung des Stollens auf die Gefahrensituation und erachtete 
die raumplanerische Umsetzung der Gefahrenkarte als nicht eingelei-
tet.

2.3.3 Die Stellungnahmen vor dem Bundesverwaltungsgericht machen 
deutlich, dass die entscheidrelevanten Überlegungen, von denen sich 
die  Vorinstanz  hat  leiten  lassen,  weder  in  der  angefochtenen  Verfü-
gung noch im Schreiben vom 9. Juni 2009 in genügender Wiese zum 
Ausdruck kommen. Der Beschwerdeführer konnte somit lediglich annä-
herungsweise bestimmen, weshalb sein Begehren abgewiesen worden 
ist. 

2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Vorinstanz dem Be-
schwerdeführer  die  relevanten  Punkte  ihres  Entscheids  nicht  genü-
gend klar ausgeführt und damit die Pflicht, ihren Entscheid genügend 
zu begründen, verletzt hat. Dem Beschwerdeführer wurde eine sach-
gerechte Anfechtung indes nicht  verunmöglicht. Über detaillierte  Un-
terlagen der Vorinstanz betreffend die Kriterien für die Abgeltung er-
stellten  Risikomanagements  verfügend,  fokussierte  er  seine  Be-
schwerdebegründung richtigerweise auf die Erfüllung dieser Kriterien. 
Diesem Umstand ist  bei der Beurteilung der Schwere der Verletzung 
Rechnung zu tragen (E. 2.5.2).

2.5
2.5.1 Der Gehörsanspruch ist nach feststehender Rechtsprechung for-
meller Natur. Daraus folgt, dass seine Verletzung ungeachtet der Er-
folgsaussichten der Beschwerde grundsätzlich zur Aufhebung des mit 
dem Verfahrensmangel behafteten Entscheids führt.  Nach der Recht-
sprechung kann eine Verletzung des Gehörsanspruchs indes als ge-
heilt  gelten,  wenn die unterbliebene Gewährung des rechtlichen Ge-
hörs – wozu eine unterlassene Begründung zu zählen ist – in einem 
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in dem die Beschwerdeinstanz 
mit der gleicher Kognition prüft wie die untere Instanz. Ausgeschlossen 
ist die Heilung jedoch, wenn die Verletzung der Parteirechte besonders 

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A-4597/2009

schwer wiegt; überdies darf dem Beschwerdeführer kein Nachteil  er-
wachsen und die Heilung soll die Ausnahme bleiben (BGE 135 I 279 
E. 2.6.1, BGE 129 I 129 E. 2.2.3, BGE 126 V 130 E. 2b, BGE 126 I 68 
E. 2; Urteil des Bundesgerichts 1A.234/2006 vom 8. Mai 2007 E. 2.2; 
Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A-1737/2006  vom  22. August 
2007  E.  2.2; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 986 f.). 

Bei Verstössen gegen die Begründungspflicht wird der Mangel als be-
hoben erachtet, wenn die Rechtsmittelbehörde eine hinreichende Be-
gründung liefert  oder  wenn die  unterinstanzliche Behörde anlässlich 
der Anfechtung ihres Entscheids eine genügende Begründung nach-
schiebt,  etwa in der Vernehmlassung (Urteil  des Bundesverwaltungs-
gerichts A-1737/2006 vom 22. August 2007, letztmals bestätigt mit Ur-
teil  C-919/2008  vom  24. März  2010).  Die  Entscheidgründe  müssen 
aber in der Verfügung selbst nicht noch einmal genannt werden, wenn 
sie den Betroffenen ohnehin bereits bekannt sind, beispielsweise auf-
grund vorangegangener Verhandlungen, eines Schriftenwechsels oder 
als klares Ergebnis der Beweiserhebung (LORENZ KNEUBÜHLER,  Die Be-
gründungspflicht,  Bern/Stuttgart/Wien 1998, S. 29 f.). Die Rechtspre-
chung hat als genügende Begründung auch den Verweis auf separate 
Schriftstücke,  auf  frühere  Entscheide  oder  klare  Angaben  der  Ent-
scheidgründe in früheren Schreiben an die Verfügungsadressaten an-
erkannt (BGE 123 I 31 E. 2c und d; LORENZ KNEUBÜHLER, VwVG, Art. 35, 
Rz. 8,  FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHWANK,  VwVG-Praxiskommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Zürich/Basel/Genf 
2009, Art. 35, Rz. 13).

2.5.2 Die  Vorinstanz  schob  im  Rahmen  des  Schriftenwechsels  vor 
dem  Bundesverwaltungsgericht  eine  eingehende  Begründung  ihres 
Entscheids nach; diese ist insofern als umfassend zu betrachten, als 
die Vorinstanz im doppelten Schriftenwechsel auf die Vorbringen des 
Beschwerdeführers  detailliert  hat  eingehen  können.  Im  vorinstanzli -
chen Verfahren hat schliesslich ein reger Austausch zwischen dem Be-
schwerdeführer  und  der  Vorinstanz  stattgefunden,  in  dessen  Verlauf 
sich  der  Beschwerdeführer  wiederholt  zum Sachverhalt  hat  äussern 
können. Die mangelhafte Begründung hinderte den Beschwerdeführer 
– wie gezeigt – denn auch nicht daran, den vorinstanzlichen Entscheid 
sachgerecht anzufechten. 

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Hieraus folgt, dass die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht beson-
ders schwer wiegt. Dies umso mehr, als davon auszugehen ist, dass 
die  Vorinstanz  bei  einer  Rückweisung  der  Streitsache  wieder  gleich 
entscheiden würde. Nicht ersichtlich ist zudem, in welcher Weise der 
Beschwerdeführer bei einer Heilung einen Nachteil erleiden könnte. 

Somit erachtet das Bundesverwaltungsgericht die Voraussetzungen für 
eine Heilung des Mangels als erfüllt und den Verstoss gegen die Be-
gründungspflicht  als  behoben. Der  Eventualantrag  des  Beschwerde-
führers ist  damit  abzuweisen. Der zu Recht gerügten Verletzung der 
Begründungspflicht wird indes im Rahmen der Auferlegung der Verfah-
renskosten Rechnung getragen (E. 4).

2.6 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Vorinstanz habe gegen den 
Grundsatz von Treu und Glauben verstossen, indem sie die von ihr zur 
Beurteilung  eingebrachten  Begriffe  des  'Gesamtsystems'  und  der 
'punktuellen Massnahme' vor Erlass der Verfügung nie bekannt gege-
ben und ihm damit die Möglichkeit genommen habe, sich dazu zu äus-
sern.

2.6.1 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen 
ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art.  9 
BV). Das Gebot von Treu und Glauben verhindert  illoyales Verhalten 
der Behörden, prüft also deren Verhalten nach den materiellen Kriteri -
en  der  Vertrauenswürdigkeit  und  der  Widerspruchsfreiheit  (FELIX 
UHLMANN, Das Willkürverbot [Art. 9 BV], Bern 2005, Rz. 106). Nach dem 
Grundsatz des Vertrauensschutzes haben die Privaten Anspruch dar-
auf,  in  ihrem  berechtigten  Vertrauen  in  behördliche  Zusicherungen 
oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der 
Behörden  geschützt  zu  werden  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., 
Rz. 627). Nach dem Verbot widersprüchlichen Verhaltens dürfen Ver-
waltungsbehörden  einen  einmal  in  einer  bestimmten  Angelegenheit 
eingenommenen Standpunkt  ohne sachlichen Grund nicht  wechseln. 
Verhält  sich  eine  Verwaltungsbehörde widersprüchlich  und  vertrauen 
Private auf deren ursprüngliches Verhalten, stellt das widersprüchliche 
Verhalten eine Verletzung des Vertrauensschutzprinzips dar, wobei die 
Unterscheidung  zwischen  dem  Verbot  widersprüchlichen  Verhaltens 
und dem Vertrauensschutzprinzip schwer fällt (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts  A-3595/2009  vom  8. Dezember  2009  E. 5.2; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 707 f.).

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2.6.2 Wie  dargestellt,  berücksichtigte  die  Vorinstanz  in  ihrem  Ent-
scheid keine vormals unbekannten Voraussetzungen,  sondern orien-
tierte  sich an der Gefahrenkarte,  an deren raumplanerischer Umset-
zung sowie an den Auswirkungen des Projekts auf die Gefahrensituati -
on, mithin an Kriterien, die dem Beschwerdeführer aus dem Handbuch 
NFA bereits bekannt gewesen waren (E. 2.4 und 3.3). Die Ausführun-
gen des Beschwerdeführers bezogen sich zu einem grossen Teil auf 
eben diese Kriterien und waren den Überlegungen der Vorinstanz da-
mit durchwegs zugänglich. Die Vorinstanz hat demzufolge ihren Stand-
punkt  in der Sache nicht  gewechselt; es liegt  kein widersprüchliches 
Verhalten  vor.  Soweit  sie  die  dem  Entscheid  zugrunde  gelegten 
Kriterien  jedoch  nicht  klar  ausgeführt  hatte,  konnten  die  Un-
gewissheiten im Rahmen des Schriftenwechsels beseitigt werden. Die 
Rüge des Beschwerdeführers geht  damit  in  der  gerügten Verletzung 
des rechtlichen Gehörs auf und wird von deren Heilung erfasst. 

2.7 Der Beschwerdeführer  rügt  schliesslich,  die  Vorinstanz habe die 
Vollständigkeit der Gesuchsunterlagen bemängelt und – statt die feh-
lenden Unterlagen unter Ansetzung einer Nachfrist einzufordern – die 
Voraussetzungen für Mehrleistungen als nicht erfüllt betrachtet. Dieses 
Vorgehen sei überspitzt formalistisch und nicht verhältnismässig.

2.7.1 Nach Art. 29  Abs. 1  BV hat  jede Person  in  Verfahren vor  Ge-
richts-  und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf  gleiche und gerechte 
Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Dieses 
sog. Gebot der Fairness beinhaltet auch das Verbot des überspitzten 
Formalismus. Überspitzter Formalismus liegt vor, "wenn für ein Verfah-
ren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Stren-
ge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschrif-
ten mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften über-
spannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzu-
lässiger  Weise  versperrt"  (BGE  135 I 6  E. 2.1,  vgl.  auch  BGE 
128 II 139  E. 2a,  BGE  127 I 31  E. 2,  BGE  126 III 524  E. 2b,  BGE 
125 I 166 E. 3b und 3d; zum Ganzen  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., 
Rz. 1661 f.).

2.7.2 Die vorgebrachte Rüge ist  anhand der Frage zu beurteilen, ob 
den  Beschwerdeführer  eine  Pflicht  zur  Edition  und  Einreichung  von 
Dokumenten trifft, die sein Gesuch inhaltlich stützen. 

Nach Art. 12 VwVG gilt im Verwaltungsverfahren des Bundes der Un-

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tersuchungsgrundsatz, wonach es Sache der Behörde ist, den Sach-
verhalt festzustellen. In einem Verfahren, das die Partei durch ihr Ge-
such einleitet,  ist  diese allerdings aufgrund von Art. 13 Abs. 1 Bst. a 
VwVG gehalten,  an  der  Feststellung  des  Sachverhalts  mitzuwirken, 
wobei die Behörde die Partei darüber aufzuklären hat, worin die Mit -
wirkungspflicht  besteht  und welche Tragweite  ihr  zukommt. Sind be-
stimmte Tatsachen der Behörde nicht oder nur schwerlich zugänglich, 
gebieten auch Treu und Glauben der Partei, der Behörde die ersuch-
ten  Auskünfte  über  einschlägige  Tatsachen  zu  erteilen  (vgl. 
BGE 132 II 113  E. 3.2  f.  mit  Hinweisen;  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_388/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.1; Urteil  des Bundesver-
waltungsgerichts  B-342/2008  vom  23. Juni 2009  E. 4.2.1;  PATRICK L. 
KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER,  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz 
über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 12 N 15 
ff. und N 51 ff.). 

2.7.3 Der Bund fördert Massnahmen, die dem Schutz von Menschen 
und erheblichen Sachwerten vor den Gefahren des Wassers dienen. 
Er leistet Abgeltungen namentlich für die Erstellung von Schutzbauten 
und -anlagen (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a WBG). Der Kanton reicht 
das Gesuch um Abgeltungen an aufwendige Projekte,  deren Kosten 
mehr als eine Million Franken betragen, beim Bundesamt ein (Art.  2 
Abs. 2  i.V.m. Art. 9  Abs. 1  WBV);  dieses erlässt  Richtlinien  über  die 
Angaben und Unterlagen zum Gesuch (Art. 9 Abs. 2 WBV). Das Hand-
buch NFA "konkretisiert  die Praxis des BAFU als Vollzugsbehörde in 
formeller  (erforderliche Gesuchsunterlagen)  sowie in  materieller  Hin-
sicht (erforderliche Nachweise zur Erfüllung der materiellen rechtlichen 
Anforderungen)".  Die  Erstellung  von  Gefahrengrundlagen  bildet  ein 
Element  der  'Programmvereinbarungen Schutzbauten und Gefahren-
grundlagen';  die  Gefahrengrundlagen  über  die  Risikosituation,  wozu 
die  Gefahrenkarten  zu  zählen  sind,  bilden  dabei  eine  unabdingbare 
Voraussetzung für ein situationsgerechtes Naturgefahrenmanagement. 
Das Handbuch NFA erwähnt in Aufzählung der Mindestanforderungen 
für ein integrales Gefahrenmanagement im Bereich der Schutzbauten: 
"Gefahrenkarten sind prioritär in besiedelten oder künftig zu erschlies-
senden Gebieten zu erstellen". Hieraus folgt  die Pflicht  des Gesuch-
stellers, dem Gesuch um Anerkennung des integralen Gefahrenmana-
gements eine entsprechende Dokumentation beizulegen.

2.7.4 Die  Einschränkung  des  Untersuchungsgrundsatzes  korrespon-
diert  vorliegend demnach mit erhöhten Mitwirkungspflichten, die dem 

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Beschwerdeführer  im  Einzelnen  über  das  Handbuch  NFA kommuni-
ziert worden sind, sodass diesem der zentrale Stellenwert der Gefah-
renkarte bewusst gewesen sein müsste. Es ist nicht ersichtlich, inwie-
fern die Vorinstanz formelle Vorschriften mit übertriebener Strenge ge-
handhabt  und  damit  überspitzt  formalistisch  gehandelt  haben  sollte. 
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe das Fehlen ei-
ner Gefahrenkarte mit übertrieben scharfer Handhabung von Formvor-
schriften sanktioniert,  geht demnach fehl. Eine Nichtberücksichtigung 
der angebotenen Gefahrenkarte fiele allenfalls unter den Aspekt des 
rechtlichen Gehörs. Weil die Vorinstanz sich jedoch wie dargestellt zur 
Karte geäussert – und ihre Aktualität bemängelt – hat, wurde der Be-
schwerdeführer  in  diesem Punkt  gehört.  Dies  schliesst  eine  diesbe-
zügliche Verletzung des rechtlichen Gehörs aus.

3.
Weiter  ist  das  Vorbringen  des  Beschwerdeführers  zu  prüfen,  die 
Vorinstanz  habe  ihm zu  Unrecht  die  anbegehrten  vier  Subventions-
prozente für die Umsetzung des integralen Risikomanagements nicht 
gewährt.

3.1 Das WBG bezweckt gemäss seinem Art. 1 den Schutz von Men-
schen und erheblichen Sachwerten vor schädlichen Auswirkungen des 
Wassers, insbesondere vor Überschwemmungen, Erosionen und Fest-
stoffablagerungen (Hochwasserschutz). Es  verpflichtet  den Bund,  im 
Rahmen der bewilligten Kredite jene Massnahmen zu fördern, die dem 
genannten Ziel dienen. Dabei hat er namentlich für die Erstellung von 
Schutzbauten Abgeltungen zu leisten (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Bst. a 
WBG). Die Abgeltungen können bei besonders aufwändigen Projekten 
einzeln gewährt werden (Art. 8 Abs. 2 WBG). Als besonders aufwändi-
ge Projekte gelten Unterfangen, deren Kosten den Betrag von einer 
Million Franken übersteigen. 

3.2 Nach Art. 1 WBV werden Abgeltungen geleistet, wenn der Kanton 
sich an den Massnahmen angemessen beteiligt, die Massnahmen im 
öffentlichen Interesse notwendig und mit  den öffentlichen Interessen 
aus anderen Sachbereichen koordiniert sind, auf einer zweckmässigen 
Planung beruhen, den technischen, wirtschaftlichen und ökologischen 
Anforderungen genügen, wenn die übrigen Voraussetzungen des Bun-
desrechts erfüllt sind und der weitere Unterhalt gesichert ist. Der Bei-
trag an die Kosten aufwändiger Projekte beträgt zwischen 35 und 45 
Prozent. Er orientiert  sich u.a. an der Umsetzung einer umfassenden 

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Risikobetrachtung (Art. 2 Abs. 2 Bst. b WBV). Im Verfahren um Gewäh-
rung von Abgeltungen reicht der Kanton ein entsprechendes Gesuch 
bei der Vorinstanz ein. Diese erlässt Richtlinien über die Angaben und 
Unterlagen zum Gesuch (Art. 9 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 WBV). 

3.3 Genannte  Richtlinien  sind  im  Handbuch  NFA  enthalten.  Deren 
Zweck besteht  darin,  dem Ermessen  der  Verwaltung  betreffend  das 
Aufstellen und die Anwendung der Kriterien einen Rahmen vorzuge-
ben und damit die rechtsgleiche Behandlung der Gesuche um Gewäh-
rung von Abgeltungen sicherzustellen. So erläutert das Handbuch NFA 
im Kapitel 'Fachspezifische Erläuterungen zur Programmvereinbarung 
im Bereich Schutzbauten und Gefahrengrundlagen'  die  Subventions-
politik des Bundes. Es sieht mit Blick auf das Neue Subventionsmodell 
zur Abgeltung von Mehrleistungen vor, besonders wirksame Einzelpro-
jekte (Kosten > 1 Mio. Fr.)  mit  zusätzlichen Abgeltungen zu fördern.  
Diesen zusätzlichen Abgeltungen zugänglich sind einerseits die Um-
setzung  eines  integralen  Risikomanagements  und  andererseits  die 
projektbezogene  Berücksichtigung  der  drei  Nachhaltigkeitsaspekte  – 
Ökonomie, Ökologie, Soziales. Aufgrund solcher zusätzlichen Leistun-
gen kann die Bundesbeteiligung um insgesamt maximal 10 % erhöht 
werden, wovon einem integralen Risikomanagement 4 Prozentpunkte 
zukommen. Dabei gilt  erstens, dass anhand klar messbarer Kriterien 
zu  beurteilen  ist,  ob  im Rahmen eines Projekts  tatsächlich  Mehrlei -
stungen erbracht werden. Zweitens sind die Kriterien so zu gestalten, 
dass die  Überprüfung mit  einer  Ja/Nein-Abfrage erfolgen kann. Drit -
tens sind alle diesbezüglichen Kriterien zu erfüllen. Viertens stellt der 
Bund Arbeitshilfen zur Verfügung, die von den projektentwickelnden In-
genieurbüros zur  Ermittlung und Dokumentation der  entsprechenden 
Indikatoren  herangezogen  werden  können.  Für  die  Beurteilung  von 
Mehrleistungen bei der Umsetzung des integralen Risikomanagements 
gelten folgende sechs Kriterien:

- Ereigniskataster besteht und ist nachgeführt;

- Gefahrenkarten/Risikoanalysen aller relevanten Prozesse erstellt;

- Revision der Nutzungsplanung mit Berücksichtigung der Gefah-
renkarten eingeleitet oder umgesetzt;

- Alarmorganisation für relevanten Prozess vorhanden;

- Regelmässiges Training der Alarmorganisation erfolgt;

- Unterhalt bestehender Schutzbauten gewährleistet.

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3.4 Das Projekt 'Entlastungsstollen' ermöglicht durch frühzeitiges Ab-
senken  des  Seespiegels,  Schäden  infolge  Hochwasserereignisse  zu 
vermeiden bzw. zu reduzieren. Damit  stellt  es eine Massnahme dar, 
die  dem  Ziel  der  Wasserbaugesetzgebung  dient.  Folglich  besteht 
grundsätzlich  eine  Verpflichtung  des  Bundes,  an  die  Erstellung  der 
Massnahme eine Abgeltung zu leisten. Diese ist  angesichts der Pro-
jektkosten von mehr als einer Million Franken einzelfallbezogen zu ge-
währen. Vorliegend hat die Vorinstanz mit Verfügung vom 18. Septem-
ber 2007 die Massnahme als "zweckmässig und angepasst" anerkannt 
sowie  eine  Abgeltung  grundsätzlich  zugesagt. Im Lichte  des Briefes 
vom 9. Juni  2009 ist  anzunehmen,  die Vorinstanz habe die Kriterien 
von Art. 1 WBV (vgl. E. 3.2) für die Massnahme als solche sowie für 
Mehrleistungen  im  partizipativen  und  technischen  Bereich  als  erfüllt 
betrachtet, womit ein minimaler Kostenbeitrag von 39 % verbunden ist. 
Vorliegend  liegt  denn  auch  nur  noch  die  Frage  im  Streit,  ob  dieser 
Kostenbeitrag – in Anerkennung einer umfassenden Risikobetrachtung 
– um 4 Prozentpunkte zu erhöhen ist. 

Angesichts der klaren Vorhalte der Vorinstanz kann dem Argument des 
Beschwerdeführers jedenfalls nicht gefolgt werden, wonach die Vorin-
stanz  sämtliche  gesetzlichen  Vorschriften  einschliesslich  der  daraus 
abgeleiteten Kriterien stillschweigend als erfüllt anerkannt habe.

3.5 Zu prüfen ist daher, ob die mit  Anhang des Subventionsgesuchs 
vom 2. März  2009  vorgetragenen  Bemühungen des  Beschwerdefüh-
rers die genannten sechs Kriterien (E. 3.3) erfüllen und damit als Um-
setzung eines integralen Risikomanagements im Sinn des Handbuchs 
NFA zu gelten haben. Nachdem lediglich strittig ist, ob die Vorausset-
zungen mit Blick auf den integralen Ansatz im Bereich der Gefahren-
kartierung sowie betreffend die raumplanerische Umsetzung derselben 
erfüllt sind, beschränkt sich die Prüfung auf diese Punkte.

Der Bund fördert die Umsetzung integraler Aspekte im Bereich des Ri-
sikomanagements auf  dem Weg monetärer Anreize; diese sollen so-
wohl die Kantone als auch die Gemeinden u.a. dazu veranlassen, die 
in ihrem direkten Einflussbereich liegenden planerischen Massnahmen 
zu ergreifen. Erhebungen von der Art einer Gefahrenkarte unterstützen 
den Beschwerdeführer  in  seinen Bemühungen,  sich  im Rahmen der 
Richt-  und  Nutzungsplanung  Vorstellungen  über  die  erwünschte 
Raumstruktur zu verschaffen. Ausgehend von den einzelnen Gefahren-
prozessen und deren räumlicher Wertung stellt die Gefahrenkarte ein 

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Element dar in einem Katalog von gewerteten Zuständen, Trends und 
Entwicklungsmöglichkeiten und findet Eingang in die Richt- und Nut-
zungsplanung (vgl.  PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Um-
weltschutzrecht, Bern 2008, S. 117ff.). Für den Wasserbau konkretisie-
ren Art. 21 Abs. 1 und 3 WBV diese integrale Sichtweise; demnach ha-
ben  die  Kantone  die  Gefahrengebiete  zu  bezeichnen  und  bei  der 
Richt-  und Nutzungsplanung sowie bei  ihrer  übrigen raumwirksamen 
Tätigkeit zu berücksichtigen. Sie haben insbesondere Gefahrenkatas-
ter zu führen sowie Gefahrenkarten zu erstellen und periodisch nach-
zuführen (Art. 27 Abs. 1 Bst. b und c WBV).

3.5.1 Die Vorinstanz spricht der mit  dem Gesuch eingereichten bzw. 
der  in  der  Datenbank  'ShowMe'  vorhandenen Gefahrenkarte  die  Ei-
genschaft ab, einer integralen Betrachtungsweise zugänglich zu sein; 
sie sei  nicht  aktuell,  umfasse nicht  sämtliche Naturgefahren und be-
trachte nicht das gesamte Einzugsgebiet der geplanten Massnahme. 
Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Gefahrenkarte beinhal-
te sämtliche relevanten Gefahrenprozesse, äussert sich zu den Vorhal -
ten der zeitlichen und räumlichen Mangelhaftigkeit indes nicht.

Angesichts der Ausführungen über das Ziel der Richt- und Nutzungs-
planung (E. 3.5) ist die Art und Weise, wie die Vorinstanz das vorlie -
gend  diskutierte  Kriterium  'Gefahrenkarten/Risikoanalysen  aller  rele-
vanten  Prozesse  erstellt'  anwendet,  nicht  zu  beanstanden.  Die  ver-
langte Aktualität sowie das Erfordernis, sämtliche von der Massnahme 
betroffenen Gebiete und sämtliche relevanten Gefahrenprozesse in die 
Karte aufzunehmen, finden ihre Rechtfertigung in ihrer Planwirksam-
keit; Richt- und Nutzungsplanungen, die auf veralteten Aussagen und 
unvollständigen Betrachtungsperimetern basieren, mögen als integral 
gelten,  verfehlen jedoch ihr Ziel  inhaltlich. Die Akten und die Daten-
bank 'ShowMe' der Vorinstanz zeigen, dass die relevanten Gefahren-
prozesse – für sämtliche seeanstossenden Gemeinden – kartiert sind, 
dass  jedoch  die  Gefahrenkarte  neuere  Erkenntnisse,  wie  sie  etwas 
aus dem Hochwasser im Jahr 2005 haben gewonnen werden können, 
nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz hat daher der fraglichen Gefahren-
karte eine integrale Eignung im Ergebnis zu Recht abgesprochen.

3.5.2 Der Vorhalt der Vorinstanz, der Beschwerdeführer habe es ver-
säumt, Überlegungen zur Wirkungsweise des Stollens in die Gefahren-
karte einfliessen zu lassen, steht in engem Zusammenhang zu beur-
teilter  Kritik  an dieser  Karte  (E. 3.5.1). Indem durch den Stollen der 

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Pegel des Sees verändert werden kann, zeigen sich die Auswirkungen 
dieser  Massnahme zwangsläufig  beim Eintritt  von Hochwasserereig-
nissen in sämtlichen seeanstossenden Gemeinden. Dies verlangt die 
inhaltliche Nachführung mindestens der Hochwasserkartierung für die 
betroffenen  Gebiete.  Der  Einwand  des  Beschwerdeführers,  zur  Wir-
kungsweise des Stollens im Subventionsantrag vom 23. Oktober 2006 
eingehend Stellung genommen zu haben, vermag die – gestützt auf 
die Akten nicht erfolgte – Aktualisierung der damit beeinflussten Ge-
fahrenkarten  nicht  zu  ersetzen. Die  Feststellung  der  Vorinstanz,  die 
Karte sei mangelhaft und vermöge einer integralen Sichtweise nicht zu 
genügen,  ist  auch in  diesem Punkt  nicht  zu  beanstanden. Ebenfalls 
nicht zu beanstanden ist die vorinstanzliche Schlussfolgerung, die feh-
lenden  Aussagen  würden  die  Beantwortung  der  Frage  verunmögli -
chen, welche Wirkungen die verschiedenen Naturgefahren aufeinander 
haben. Die vorstehend festgestellte zeitliche Rückständigkeit  der Ge-
fahrenkarte stützt diesen Schluss zusätzlich.

Einen Einfluss auf die Gefahrensituation hat schliesslich das Betriebs-
reglement über den Stollen. Die Vorinstanz führt an, solange das Re-
glement nicht in Kraft stehe, liessen sich keine verlässlichen Aussagen 
über den Einfluss des Stollens auf die Gefahrensituation machen. Der 
Vorhalt betrifft einen Aspekt der Wirksamkeit des Stollens, weshalb auf 
das  Vorstehende  verwiesen  wird.  Der  Einwand  des  Beschwerdefüh-
rers, die Vorinstanz verlange von ihm die Beurteilung der Wirkungen, 
bevor der Stollen überhaupt in Anwendung des Reglements betrieben 
werden könne, geht fehl; ein Betriebsreglement zu einer Massnahme 
wird  gerade in Antizipation gewünschter Wirkungen erstellt.  Entspre-
chend ist vom Beschwerdeführer vorliegend zu verlangen, die Wirkun-
gen des Betriebsreglements auf die Gefahrensituation – soweit mög-
lich – bereits  vor Inbetriebnahme in Anwendung des Reglements zu 
beschreiben.  Die  Vorinstanz  hat  daher  die  Absenz  entsprechender 
Äusserungen zu Recht beanstandet.

3.5.3 Hinsichtlich der raumplanerischen Umsetzung vertritt  die Vorin-
stanz die Ansicht, eine solche könne zwangsläufig erst erfolgen, wenn 
Aussagen  zur  veränderten  Gefahrenlage,  mithin  aktualisierte  Gefah-
renkarten vorliegen, während der Beschwerdeführer die eingeleiteten 
Schritte,  namentlich die bisher erfolgte Umsetzung, die Berücksichti-
gung  im  Thuner  Baureglement  2002  sowie  den  Regierungsratsbe-
schluss  betreffend Umsetzung in  den Gemeinden,  als  genügend er-
achtet.

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Im Licht des integralen Verständnisses sind die Bemühungen des Be-
schwerdeführers insofern anerkennend zu würdigen, als die genann-
ten Instrumente ihn befähigen, einmal erkannte Gefahrenprozesse in 
die  Richt-  und  Nutzungsplanung  umzusetzen.  Gerade  der  erwähnte 
Regierungsratsbeschluss ist geeignet, in Zukunft eine rasche und effi -
ziente Umsetzung aktualisierter Gefahrenerkenntnisse in die kantonale 
Richt- bzw. in die kommunale Nutzungsplanung sicherzustellen. Auch 
kann ihm angesichts der weit gediehenen Umsetzung nicht vorgewor-
fen werden, in der Vergangenheit dem integralen Charakter der Gefah-
renkartierung zu wenig Beachtung geschenkt zu haben. Mit der Vorin-
stanz ist indes festzuhalten, dass der Beschwerdeführer es gerade un-
terlassen  hat,  erkannte  Prozesse  angemessen  zu  berücksichtigen 
bzw. die zur Verfügung stehenden Instrumente ihrer Bestimmung ge-
mäss zu nutzen. So wäre er in der Lage gewesen, die Gefahrenkarte 
unter Einbezug der Auswirkungen des Stollens sowie weiterer in jün-
gerer  Vergangenheit  ermittelter  Informationen  die  Gefahrensituation 
betreffend zu aktualisieren. Indem er dies nicht getan hat, können heu-
te der Gefahrenkartierung keine Aussagen darüber entnommen wer-
den, wie die Massnahme sich auf die Gefahrenprozesse auswirkt. Eine 
solche Gesamtschau, die sämtliche Auswirkungen der Massnahme auf 
den Schutz von Menschen und erheblichen Sachwerten vor den Ge-
fahren des Wassers berücksichtigt, darf indes im Rahmen des integra-
len Risikomanagements verlangt werden. Mit der Vorinstanz ist festzu-
stellen, dass dieser Gesamtschau aktuelle Informationen über die Ge-
fahrensituation zu Grunde zu legen sind, andernfalls sich die raumpla-
nerische Umsetzung als nicht der Situation angemessen erweist. Der 
Schluss  der  Vorinstanz,  eine  fehlende  aktuelle  Gefahrenkartierung 
(vgl.  E. 3.5.2)  verunmögliche  die  Einleitung  einer  raumplanerischen 
Umsetzung,  ist  daher  zutreffend; die  Vorinstanz  hat  somit  eine  dem 
Sachverhalt angemessene Beurteilung des entsprechenden Kriteriums 
vorgenommen.

3.6 Es ist  zusammenfassend  nicht  zu  beanstanden,  dass  die  Vorin-
stanz namentlich die fehlende Aktualität der Gefahrenkarte, die nicht 
beschriebenen Auswirkungen des Betriebsreglements auf  die Gefah-
rensituation sowie die nicht erfolgte raumplanerische Umsetzung  der 
Gefahrenkarte zum Anlass genommen hat, dem Projekt die beantragte 
Unterstützung für die Umsetzung eines integralen Risikomanagements 
zu  versagen.  Sie  hat  somit  dem  Hochwasserschutzprojekt  'Entlas-
tungsstollen Schifffahrtskanal'  in rechtskonformer Ausübung ihres Er-

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messens einen Subventionssatz von 39% zu Grunde gelegt. Die Be-
schwerde ist damit abzuweisen.

4.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend. Der  vorliegende  Streit  dreht  sich  um seine  vermögensrechtli -
chen  Interessen,  weshalb  dem  Beschwerdeführer  Verfahrenskosten 
aufzuerlegen sind (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Diese sind in Anwen-
dung  von  Art. 4  des  Reglements  vom  21. Februar  2008  über  die 
Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
(VGKE,  SR 173.320.2)  auf  Fr. 7'000.--  festzusetzen. Zu  berücksichti-
gen ist, dass die Rüge des Beschwerdeführers betreffend die Verlet -
zung des rechtlichen Gehörs berechtigt war und dieser Mangel erst im 
vorliegenden Verfahren hat geheilt  werden können (vgl. E. 2.4 f.). Da 
der Beschwerdeführer somit nur durch Erheben einer Beschwerde zu 
einer rechtsgenüglichen Begründung gelangt ist, sind ihm bloss redu-
zierte Verfahrenskosten aufzuerlegen (vgl. BGE 131 I 206 E. 4.3; Urteil 
des Bundesverwaltungsgerichts A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 
E. 59). Das Bundesverwaltungsgericht erachtet demgemäss die Aufer-
legung der Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 5'000.-- als angemessen.

5.
Als unterliegender Partei steht dem Beschwerdeführer keine Parteient-
schädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die  Verfahrenskosten  werden  im  Umfang  von  Fr. 5'000.--  dem  Be-
schwerdeführer auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss  von  Fr. 7'000.-  verrechnet.  Dem  Beschwerdeführer  werden 
nach Eintritt  der Rechtskraft des vorliegenden Urteils Fr. 2'000.-- des 
geleisteten Kostenvorschusses zurückerstattet. Hierzu hat er dem Bun-
desverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein zuzustellen oder sei-
ne Kontonummer bekannt zu geben.

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3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 1205-0784; Einschreiben)
- Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Marianne Ryter Sauvant Johannes Streif

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), so-
weit  er  nicht  unter  die  Ausnahme  von  Art. 83  Bst. k  BGG fällt.  Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

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