# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 61ac4e8d-8574-5dff-b903-b0f93e25db46
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-25
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 25.04.2024  VB.2022.00441
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00441_2024-04-25.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00441	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 25.04.2024
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	behördliche Massnahmen der Ungezieferbekämpfung

	
Die Verfügung der Beschwerdegegnerin ist vorliegend nur anfechtbar und nicht nichtig. Die Verfügungskompetenz des Gemeinwesens umschliesst auch die Befugnis zur Androhung einer Beugestrafe nach Art. 292 StGB und einer Ersatzvornahme. Eine spezialgesetzliche Grundlage ist nicht erforderlich (E. 2). Will das Gemeinwesen Massnahmen zur Ungezieferbekämpfung gestützt auf § 53 Abs. 1 GesG sowie § 17 Abs. 1 und 2 Verordnung Wohnhygiene i.V.m. § 53 Abs. 3 GesG anordnen, so hat es den Untersuchungsgrundsatz zu beachten und trägt die Beweislast. Vorliegend ist nicht rechtsgenüglich erstellt, ob im Haus der Beschwerdeführerin Tauben nisten, welche zu einem Problem mit der Wohnhygiene führen könnten. Überhaupt nicht erstellt ist, ob auch weiteres Ungeziefer oder Ratten im Haus leben. Somit wurde der Sachverhalt fehlerhaft und ungenügend erstellt (E. 3.1 und 4). Weiter verletzte die Beschwerdegegnerin das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin, indem sie einen informellen Augenschein durchführte. Da diese "Kontrolle" auch nicht protokolliert wurde, verletzte die Beschwerdegegnerin sodann ihre Aktenführungspflicht (E. 3.2 f. und 4.3). Die Beschwerde ist gutzuheissen (E. 5).

			 	
				Stichworte:
	
						AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
BEUGESTRAFE
BEWEISLAST
ERSATZVORNAHME
INFORMELLER AUGENSCHEIN
NICHTIGKEIT
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
RECHTLICHES GEHÖR
SCHÄDLINGSBEKÄMPFUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNGEZIEFERBEKÄMPFUNG
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
WOHNHYGIENE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. II BV
§ 53 Abs. I GesundheitsG
§ 53 Abs. III GesundheitsG
Art. 292 StGB
Art./§ 17 Abs. I VO WHYG
Art./§ 17 Abs. II VO WHYG
Art./§ 51 Abs. I VO WHYG
§ 7 Abs. I VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 65a Abs. II VRG
Art. 8 ZGB

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00441

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 25. April 2024

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber
Silvio Forster.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt X, vertreten
durch den Stadtrat, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend behördliche
Massnahmen der Ungezieferbekämpfung,

hat sich ergeben: 

I.  

A. Mit
Verfügung vom 1. April 2020 forderte das Ressort Sicherheit, Gesundheit
und Sport der Stadt X A auf, bis spätestens 30. April 2020 ihr Haus
an der B-Strasse 01 in X von sämtlichen Wildtieren zu befreien und
entsprechende Massnahmen an Haus und Grundstück umzusetzen, sodass sich keine
Wildtiere – insbesondere Tauben und Ratten – am und im Haus mehr einnisten
können. Sollte A dieser Aufforderung keine Folge leisten, werde die Massnahme
im Sinn einer Ersatzmassnahme unter Kostenfolge zu ihren Lasten durch die Stadt X
veranlasst. Schliesslich drohte das Ressort Sicherheit, Gesundheit und Sport A
bei Missachtung der genannten Frist eine Verzeigung beim Statthalteramt Horgen
an, unter Hinweis auf Art. 292 des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember
1937 (StGB; SR 311.0).

B. Mit
Schreiben vom 13. Mai 2020 ersuchte A beim Stadtrat X sinngemäss um
Neubeurteilung der Verfügung vom 1. April 2020, wobei sie insbesondere um
Konkretisierung der zu treffenden Massnahmen bat, zu deren Umsetzung sie –
jedenfalls in Bezug auf Tauben – grundsätzliche Bereitschaft signalisierte. Mit
Beschluss vom 22. September 2020 trat der Stadtrat auf das Begehren um
Neubeurteilung wegen Verspätung nicht ein (Dispositivziffer 1) und forderte
A auf, bis spätestens 30. November 2020 an der Liegenschaft an der B-Strasse 01
in X entsprechende Massnahmen im Sinn der Erwägungen umzusetzen, sodass sich
keine Tauben mehr am und im Haus einnisten können (Dispositivziffer 2). Ferner
drohte er A Ersatzmassnahmen unter Kostenfolge zu ihren Lasten sowie eine
Verzeigung zur Bestrafung wegen Ungehorsams gegen eine amtliche Verfügung im
Sinn von Art. 292 StGB an (Dispositivziffern 3 und 4).

II.
 

Daraufhin erhob A mit Schreiben vom 30. Oktober 2020
Rekurs beim Bezirksrat Horgen und beantragte, auf ihr Begehren um Neubeurteilung
sei einzutreten und der Beschluss vom 22. September 2020 sei für nichtig
zu erklären. Nach Durchführung des Schriftenwechsels, insbesondere auch zur
Frage der Rechtzeitigkeit des Begehrens um Neubeurteilung, wies der Bezirksrat
den Rekurs mit Beschluss vom 9. Juni 2022 ab. Die Verfahrenskosten von
insgesamt Fr. 432.40 auferlegte er A (Dispositivziffer II). Er erwog
im Wesentlichen, die Frage, ob A ihr Begehren um Neubeurteilung rechtzeitig
eingereicht habe, könne offenbleiben. Die Beschwerdegegnerin sei zwar nicht auf
das Begehren eingetreten, habe aber faktisch eine Neubeurteilung vorgenommen.
Der Vollständigkeit halber fügte der Bezirksrat an, dass die Zustellfiktion
(bezüglich der Verfügung vom 1. April 2020) im vorliegenden Fall mangels
Prozessrechtsverhältnisses nicht zur Anwendung gelange und dass zwecks
Abklärung der Rechtzeitigkeit seitens Stadtrat weitere Abklärungen hätten
getätigt werden müssen.

III.  

In der Folge gelangte A mit Beschwerde vom 16. Juli
2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des
Beschlusses des Bezirksrats vom 9. Juni 2022. Mit Eingabe vom
12. August 2022 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der Beschwerde. Die
Stadt X reichte keine Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum Entscheid berufen ist
die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).

Soweit die Beschwerdeführerin indes strafrechtlich gegen
Nachbarn wegen allfälliger Verleumdung vorgehen wollte, hätte sie sich an die
hierfür zuständigen Strafverfolgungsbehörden (Polizei, Staatsanwaltschaft,
Übertretungsstrafbehörde) zu wenden und wäre dafür das Verwaltungsgericht nicht
zuständig.

2.
 

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschluss des
Bezirksrats vom 9. Juni 2022 sei nichtig, da es "für Bussen und
Ersatzmassnahmen keine Rechtsgrundlage gibt". Sofern sie damit nicht bloss
(sinngemäss) die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses beantragt, sondern
tatsächlich die Nichtigkeit desselben geltend machen wollte, ist Folgendes
festzuhalten: Nichtigkeit und damit im Ergebnis das Nichtbestehen einer
Anordnung kann grundsätzlich jederzeit und vor jeder Instanz geltend gemacht
werden. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern
nur anfechtbar und werden dementsprechend formell rechtskräftig, wenn sie nicht
innert der Rechtsmittelfrist angefochten werden. Die Nichtigkeit eines
Verwaltungsakts wird nur angenommen, wenn dieser an einem tiefgreifenden und
wesentlichen Mangel leidet, dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die
Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet ist (BGE 147 III 226
E. 3.1.2; 137 I 273 E. 3.1). Die Beschwerdeführerin vermag keinen
derart schwerwiegenden Mangel darzutun, und ein solcher ist auch nicht
ersichtlich. Die Verfügungskompetenz (hier der Gemeinde) umschliesst auch die
Befugnis zur Androhung einer Beugestrafe nach Art. 292 StGB; eine
spezialgesetzliche Ermächtigung ist – entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin – hierzu nicht erforderlich (vgl. etwa Pierre
Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,
Bern 2022, Rz. 949). Gleiches gilt im Grundsatz für die Androhung von
exekutorischen Zwangsmassnahmen (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 893 und 905).

Liegt nach dem Gesagten kein nichtiger Akt vor, stellt
sich die Frage nach der Anfechtbarkeit der kommunalen Anordnung. Mit der
Vorinstanz ist davon auszugehen, dass der Stadtrat mit Beschluss vom
22. September 2020 zwar formal nicht auf das Neubeurteilungsersuchen der
Beschwerdeführerin gegen die kommunale Erstverfügung vom 1. April 2020
eingetreten ist, diese aber gleichwohl inhaltlich überprüft und in Teilen
bestätigt, präzisiert oder angepasst hat. Im Ergebnis hat der Stadtrat damit
neu über die Sache entschieden und sein Beschluss trat – einem
Neubeurteilungsverfahren gleich – anstelle der Erstverfügung. Entsprechend
bleibt die kommunale Anordnung als Ganzes anfechtbar, womit auch das Verfahren
der Gemeinde einer rechtsmittelweisen Überprüfung unterzogen werden kann.

3.
 

3.1 Der in § 7
Abs. 1 VRG verankerte Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde
dazu, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig
abzuklären (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 7 N. 10). Klärt eine Behörde den relevanten
Sachverhalt nicht im erforderlichen Umfang bzw. auf fehlerhafte Weise ab, so
liegt eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes vor (Plüss, § 7 N. 36).
Sodann trägt im Verwaltungsgerichtsverfahren grundsätzlich derjenige die
Beweislast, welcher aus einer Tatsache Rechte ableiten will (Art. 8 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR  210]
analog; BGr, 10. Mai 2006, 2A.669/2005, 2A.677/2005, E. 3.5.2; VGr,
11. Januar 2024, VB.2021.00308, E. 4.4). So trifft vorliegend die
Beschwerdegegnerin die Beweislast, ob das Haus der Beschwerdeführerin Anlass
gibt für Massnahmen zur Beseitigung lokal auftretender Gefahren für die
Gesundheit oder für die lokale Verhütung von Gesundheitsschädigungen nach
§ 53 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG;
LS 810.1) bzw. nach § 17 Abs. 1 und 2 der gestützt auf § 53
(Abs. 3) GesG erlassenen Verordnung über allgemeine und Wohnhygiene vom
20. März 1967 (Verordnung Wohnhygiene; LS 710.3) für die Bekämpfung von
Schädlingen und Ungeziefer, welche die Gesundheit gefährden oder zu
Belästigungen führen können. Insbesondere hat die Beschwerdegegnerin
rechtsgenüglich darzulegen, inwiefern die streitige Liegenschaft von einem
Ungeziefer- und Schädlingsbefall betroffen ist, bevor entsprechende Massnahmen
zur Schädlingsbekämpfung in Betracht gezogen werden können.

3.2 Die
effektive Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts nach Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 der Schweizerischen
Eidgenossenschaft (BV; SR 101) setzt spiegelbildlich eine entsprechende
Pflicht zur vollständigen, geordneten und übersichtlichen Aktenführung voraus
(Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et
al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
4. Aufl., Zürich etc. 2023, Art. 29 N. 71; BGE 142 I 86
E. 2.2). Die Behörden sind deshalb verpflichtet, alle entscheidrelevanten
Vorgänge in den Akten festzuhalten und die entscheidrelevanten Dokumente im
betreffenden Dossier abzulegen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8
N. 5 und § 26a N. 7; zum Ganzen VGr, 30. Juni 2022,
VB.2021.00858, E. 4.3.3). Über einen Augenschein ist ein Protokoll zu
führen, welches Aufschluss gibt über die an Ort und Stelle gemachten
fallrelevanten Wahrnehmungen, wobei diese in Schriftform, als Fotografien oder
in anderer Form ins Protokoll aufgenommen werden (Plüss, Kommentar VRG,
§ 7 N. 88; VGr, 16. November 2023, VB.2023.00196, E. 3.2).

3.3 Der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verleiht den
Verfahrensbeteiligten bzw. ihren Rechtsvertretern bei der Durchführung von
Augenscheinen grundsätzlich ein Anwesenheitsrecht (Plüss, Kommentar VRG,
§ 7 N. 85 mit Hinweisen; vgl. VGr, 19. August 2019,
VB.2019.00083, E. 4.1). Zur Besichtigung der Streitsache in Abwesenheit
der Beteiligten ist die Behörde lediglich dann befugt, wenn schützenswerte
Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere Dringlichkeit es
gebieten, oder wenn der Augenschein seinen Zweck überhaupt nur dann erfüllen kann,
wenn er unangemeldet erfolgt (Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 86 mit
Hinweisen). Wird ein Augenschein ohne Not in Abwesenheit der Parteien und unter
Erstellung von entscheidrelevanten Protokollen durchgeführt, so liegt eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs vor; es genügt in diesem Fall nicht, das
rechtliche Gehör durch die nachträgliche Einholung von Stellungnahmen der
Beteiligten zu gewähren (Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 87 mit Hinweisen;
zum Ganzen VGr, 8. April 2021, VB.2020.00678, E. 5).

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführerin macht sinngemäss eine fehlerhafte und unvollständige
Sachverhaltsfeststellung durch die Beschwerdegegnerin geltend. So bestehe kein
Problem mit nistenden Tauben oder gar Ratten und anderen Wildtieren. Die
Beschwerdegegnerin hatte die Beschwerdeführerin mit der Verfügung vom 4. März
2020 aufgefordert, Nester, Tauben und "allenfalls andere Wildtiere wie
Ratten" zu entfernen. Die Verfügung vom 1. April 2020 stützte sich
sodann auf eine Kontrolle der Baupolizei. In den Akten finden sich keinerlei
Hinweise auf ein entsprechendes Protokoll dieser Kontrolle durch die
Baupolizei; nicht einmal auf ein Datum ihrer Durchführung. Der Beschluss zur
Neubeurteilung vom 22. September 2020 nennt keine weiteren Beweismittel,
anhand welcher der Sachverhalt erstellt wurde. Es wird lediglich darauf verwiesen,
dass auf dem Haus Tauben zu sehen seien und sich Kotrückstände fänden. In den
Akten befindet sich sodann ein datiertes Bild vom 13. Mai 2020, wobei
unklar ist, woher dieses stammt und wer dieses erstellt hat. Weiter befindet
sich ein E-Mail-Verkehr in den Akten, woraus sich ergibt, dass Nachbarn eine
Meldung bei der Beschwerdegegnerin erstattet hatten, wonach im Dach des Hauses
der Beschwerdeführerin eine grosse Anzahl Tauben nisteten.

4.2 Aufgrund
der dargelegten Aktenlage ist nicht erstellt, dass im Haus der
Beschwerdeführerin Tauben in übermässiger Anzahl oder gar Ratten und andere
Wildtiere lebten und nisteten. Dafür wäre ein entsprechender Augenschein oder
andere geeignete Untersuchungsmassnahmen notwendig gewesen, um dies mit
Sicherheit festzustellen. Auf dem erwähnten Foto sind lediglich die
Aussenfassade und wenige Tauben sowie ein Loch im Dachstock ersichtlich. Dies
beweist aber nicht, dass tatsächlich im Dachstock eine grosse Anzahl Tauben
nisten und dieser Umstand überdies auch zu irgendwelchen wohnhygienischen
Problemen im Sinn von § 53 GesG und der Verordnung Wohnhygiene führen
würde. Überhaupt nicht erstellt ist, ob auch weiteres Ungeziefer oder Ratten im
Haus leben, zumal die Verfügung vom 4. März 2020 diesen Sachverhalt selbst
infrage stellt und von "allenfalls anderen Wildtieren" spricht. Dies
ist eine reine Spekulation der Beschwerdegegnerin, welche auf keinen
aktenkundigen Untersuchungen und Beweismitteln beruht. Zusammenfassend ist
nicht rechtsgenügend erstellt, dass von der Liegenschaft der Beschwerdeführerin
eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit ausgeht, welche eine Verpflichtung zur
Schädlingsbekämpfung rechtfertigen würde.

4.3 Da die
Beschwerdegegnerin ihre Verfügung vom 1. April 2020 unter anderem
entscheidend auf eine Kontrolle der Baupolizei stützte, den Akten jedoch kein
Protokoll dieser angeblichen Kontrolle durch die Baupolizei beiliegt, hat die
Beschwerdegegnerin gegen ihre Aktenführungspflicht verstossen. Denn die
Aktenführungspflicht gilt für sämtliche sachverhaltsabklärende Handlungen.
Weiter wurde das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, indem die
"Kontrolle", d. h.
der Augenschein der Baupolizei, mangels Protokoll offenbar gänzlich informell
erfolgte. Wie dargelegt (vorne E. 3.3), hat die Beschwerdeführerin aber
ein Anrecht darauf, bei einem förmlich anzukündigenden Augenschein anwesend zu
sein und sich zum Sachverhalt zu äussern. Eine Ausnahme davon ist vorliegend
nicht gegeben. Insbesondere bestünde kein Anlass für einen unangekündigten
Augenschein.

5.
 

Zusammenfassend ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
darauf einzutreten ist (vgl. E. 1 am Ende). Dispositivziffer I des
Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom 9. Juni 2022, der Beschluss des
Stadtrats vom 22. September 2020 respektive die diesem vorausgegangene
Verfügung des zuständigen Ressorts vom 1. April 2020 sind aufzuheben. Es
steht der Beschwerdegegnerin frei, den Sachverhalt rechtsgenügend abzuklären,
sollten nach wie vor Schädlinge oder Ungeziefer im Haus der Beschwerdeführerin
vermutet werden. Die Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen, dass sie nach
§ 51 Abs. 1 Verordnung Wohnhygiene verpflichtet wäre, entsprechende
Kontrollen und Untersuchungen zuzulassen und für eine sich effektiv als
notwendig erweisende Schädlingsbekämpfung Hand zu bieten.

6.
 

Da die Beschwerdeführerin zur Hauptsache obsiegt und die
Beschwerdegegnerin ihr rechtliches Gehör verletzte (vorne E. 4.3), sind die
Gerichtskosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2
VRG). Dementsprechend sind auch die Verfahrenskosten des Rekurses von Fr. 432.40
in Abänderung der Dispositivziffer II des Beschlusses des Bezirksrats
Horgen vom 9. Juni 2022 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Dispositivziffer I
des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom 9. Juni 2022 und der Beschluss
des Stadtrats X vom 22. September 2020 sowie die Verfügung des Ressorts Sicherheit,
Gesundheit und Sport der Stadt X vom 1. April 2020 werden aufgehoben.

       In
Abänderung der Dispositivziffer II des Beschlusses des Bezirksrats vom
9. Juni 2022 werden die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellkosten,

Fr. 2'320.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an:

       a)    die
Parteien;

       b)    den
Bezirksrat Horgen.