# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4d7db5a4-fa29-531e-aaf3-a25a9e904de7
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-09-02
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 02.09.2010 R 2008 95
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2008-95_2010-09-02.pdf

## Full Text

R 08 95 und 96
5. Kammer 

URTEIL
vom 28. April 2009

in den verwaltungsrechtlichen Streitsachen

betreffend Abbaubetrieb Steinbruch (BAB)

1. Im Gebiet … in der Gemeinde … wird seit 1930 Stein abgebaut und gespalten. 

Bis 2002 belief sich das Abbauvolumen auf ca. 300 m3 pro Jahr. Seit 2003 

wurde mit der Erstellung einer Meliorationsstrasse die Voraussetzung für den 

Abtransport grösserer Abfallmengen und Kapazitäten geschaffen. Am 15. 

März 2004 stimmte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft 

Graubünden (DIV, heute Departement für Volkswirtschaft und Soziales 

Graubünden, in der Folge DVS) der Installation einer Steinfräse und dem 

Neubau eines Unterstandes im Abbaugebiet zu, wobei die Zustimmung mit 

verschiedenen Auflagen verbunden wurde. Zudem wurde die Gemeinde 

beauftragt, von der … AG ein BAB-Gesuch, umfassend den Abbau an sich, 

zu verlangen und dem DVS zur Zustimmung zu unterbreiten. Das weitere 

Vorgehen zur Aktualisierung der Bewilligung … wurde mit dem Amt für Natur 

und Umwelt Graubünden (ANU) am 17. März 2004 besprochen. Im Hinblick 

auf den erhöhten Abbau und die unzutreffende Planabgrenzung im 

Abbaugebiet wurde vereinbart, eine projektbezogene Nutzungsplanrevision 

durchzuführen. Diese wurde 2004 an die Hand genommen und von den 

Stimmberechtigten der Gemeinde … am 17. Juni 2007 angenommen, 

nachdem dazu am 11. Mai 2007 auch eine Gemeindeversammlung 

stattgefunden hatte. Damit sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, 

um der … AG eine BAB-Bewilligung für den Abbau von maximal ca. 25'000 

m3 Stein in den nächsten ca. 25 Jahren, d.h. 1'000 m3 pro Jahr, im Steinbruch 

… erteilen zu können. Diese projektbezogene Nutzungsplanung samt 

Generellem Gestaltungsplan (GGP) wurde von der Regierung am 19. August 

2008 genehmigt, unter Abweisung verschiedener, gegen die 

Ortsplanungsrevision erhobener Beschwerden. Die dagegen erhobene 

Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 28. April 2009 

wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut (VGU R 08 76).

2. Am 6. März 2008 gelangte … im Zusammenhang mit dem Betrieb des 

Steinbruchs an die Gemeinde und verlangte die unverzügliche Einstellung des 

Abbaus. Sie stellte sich auf den Standpunkt, es liege keine Baubewilligung für 

den Abbau vor. Am 22. Juli 2008 beantragte die … AG die Abweisung des 

Gesuchs. Für den bestehenden Abbau bestehe keine Bewilligungspflicht. Die 

zukünftig zu erwartende Nutzung sei auf die Anpassung und Erweiterung des 

Abbaugebietes gemäss der laufenden Ortsplanungsrevision zurückzuführen 

und deshalb sei die Bewilligungspflicht mit dieser Revision zu koordinieren.

Mit Verfügung vom 25., mitgeteilt am 26. September 2008 forderte die 

Gemeinde … die … AG auf, innert 30 Tagen ein BAB-Gesuch für den Abbau 

von Steinen im Gebiet … samt den entsprechenden Unterlagen einzureichen 

(Ziff. 1.) und ordnete in Ziff. 2. für die Dauer des Verfahrens die vorsorglichen 

Massnahmen a) bis und mit l) (insbesondere Massnahmen zur Begrenzung 

von Lärm- und Staubemissionen) an unter Hinweis auf die Strafandrohung 

gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB). Zudem 

erlegte sie der … AG Verfahrenskosten von CHF 500.00 auf.

3. Dagegen erhob … am 29. Oktober 2008 Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 95) mit dem Antrag um Aufhebung der 

Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung. Die … AG sei zu verpflichten, die 

Abbautätigkeiten vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige 

Baubewilligung vorliege. Gemäss Art. 60 Abs. 4 KRVO verfüge die 

Baubehörde die Einstellung der Bauarbeiten, wenn ein Bauvorhaben ohne 

Bewilligung in Angriff genommen werde und fordere die Bauherrschaft zur 

Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs auf. Wenn die Gemeinde der 

… AG weiterhin erlaube, Stein abzubauen, verletze sie diese Bestimmung, da 

keine sofortige Baueinstellung verfügt worden sei. Die Bestimmung gehe Art. 

5 VRG vor. Dies gelte auch, wenn bloss die Genehmigung einer 

Zweckänderung angenommen werde. Mit dem Abbau seien auch sehr gut 

einsehbare Terrainveränderungen verbunden. Dieser Eingriff ins Ortsbild 

könne nicht einfach mit vorsorglichen Massnahmen abgestützt werden. 

Einmal abgebauter Stein könne nicht wieder eingebaut werden. Das Baurecht 

kenne zudem keine provisorische Baubewilligung. Genau das sei aber die 

Verfügung der Gemeinde. Zudem kontrolliere die Gemeinde die Einhaltung 

der umfangreichen Auflagen trotz Beanstandungen nicht oder ungenügend. 

Diese seien kaum durchsetzbar.

4. Die Gemeinde …, das ARE und die … AG beantragten in ihren 

Vernehmlassungen die Abweisung der Beschwerde. Sie machen 

zusammengefasst geltend, eine Baueinstellung sei unverhältnismässig. Es 

ergebe auch keinen Sinn, das BAB-Verfahren vor Abschluss der 

Ortsplanungsrevision durchzuführen.

5. Am 29. Oktober 2008 erhob auch die … AG Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht (Verfahren R 08 96) und beantragte die Aufhebung der 

angefochtenen Verfügung. Es sei festzustellen, dass für den derzeitigen 

Abbau im Steinbruch keine Bewilligung erforderlich sei und dass ein BAB-

Gesuch erst nach rechtskräftiger Genehmigung der hängigen 

Ortsplanungsrevision Abbauzone … einzureichen sei. Die in Ziff. 2 der 

angefochtenen Verfügung angeordneten Massnahmen seien bis zur 

rechtskräftigen Genehmigung der hängigen Ortsplanungsrevision Abbauzone 

… und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden BAB-Verfahrens 

anzuordnen. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien in 

Abänderung von Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung … aufzuerlegen, 

eventualiter seien sie auf die Gemeindekasse … zu nehmen. Die … AG habe 

keine Einwände dagegen, dass die Auflagen gemäss Ziff. 2 der 

angefochtenen Verfügung bereits jetzt verfügt worden seien. Die Ziff. 2. könne 

deshalb grundsätzlich bestehen bleiben. Aufgrund der verlangten Aufhebung 

von Ziff. 1. müsse Ziff. 2. indessen dahingehend abgeändert werden, dass die 

angeordneten Massnahmen für die Zeit bis zur rechtskräftigen Erledigung der 

Ortsplanungsrevision und für die Dauer des anschliessend durchzuführenden 

BAB-Verfahrens angeordnet würden. Beschwerdethema sei, ob die … AG für 

ihre Abbautätigkeit jetzt, also vor rechtskräftiger Erledigung der 

Ortsplanungsrevision, ein BAB-Gesuch einzureichen habe. Das Rechtsmittel 

würde sich bei dessen Gutheissung als nutzlos erweisen, wenn das 

Baubewilligungsverfahren bereits vor Entscheid über den Bestand der 

Bewilligungspflicht durchgeführt werden müsste. Sie habe ein Interesse 

daran, keine unnötigen Baugesuchsunterlagen auszuarbeiten und ein 

Baugesuchsverfahren einleiten zu müssen. Es würden wohl auch 

Einsprachen gegen ein Baugesuch erhoben, was mit zusätzlichem Aufwand 

verbunden wäre. Es könne kaum im öffentlichen Interesse liegen, während 

hängigem Verfahren auf der Einreichung eines Baugesuchs zu beharren, 

solange die Frage der Pflicht nicht abgeklärt sei.

6. Das ARE beantragte die Gutheissung der Beschwerde. Dies dränge sich 

unter dem Aspekt von Treu und Glauben und dem 

Verhältnismässigkeitsprinzip auf.

7. … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Sie 

macht zusammengefasst geltend, da ein unbewilligter Zustand vorliege, 

müsse das BAB-Verfahren durchgeführt werden. 

8. Die Gemeinde beantragte ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Der 

sofortigen Durchführung des BAB-Verfahrens stehe nichts entgegen.

9. Mit Verfügung vom 28. November 2008 legte der Instruktionsrichter die 

Verfahren R 08 95 und R 08 96 zusammen. Der Beschwerde R 08 96 wurde 

aufschiebende Wirkung zuerkannt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin im 

Verfahren  R 08 95 um Erlass vorsorglicher Massnahmen (Verpflichtung der 

… AG, die Abbautätigkeiten vollständig einzustellen, bis eine rechtskräftige 

Baubewilligung vorliegt) wurde abgewiesen.

10. Am 24. April 2009 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort 

und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführer mit ihren Anwälten, 

Vertreter der Regierung und Mitglieder des Gemeindevorstandes mit ihrem 

Rechtsvertreter mit ihrem Anwalt teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei 

Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den 

aufgeworfenen Fragen zu äussern.

Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen der 

Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen 

eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

Verfahren R 08 95

1. Es ist unbestritten, dass in … seit über 70 Jahren Stein abgebaut wird. Ebenso 

klar ist, dass seit 2004 der Steinabbau intensiviert wurde. Dafür bedarf es 

zweifellos einer BAB-Bewilligung (vgl. dazu die Ausführungen zum Verfahren 

R 08 96). Gegen eine Betriebseinstellung bis zum rechtskräftigen Vorliegen 

der BAB-Bewilligung spricht einiges. Entgegen der Auffassung von … würde 

eine Verpflichtung der … AG zur Einstellung sämtlicher Abbautätigkeit im 

Steinbruch irreversible Nachteile für diese bringen. Wohl könnte sie den Stein 

auch erst nach Rechtskraft einer BAB-Bewilligung abbauen. Nicht dies ist 

jedoch der springende Punkt, sondern die Tatsache, dass ein Abbaustopp 

eine zumindest mehrmonatige Betriebseinstellung zur Folge hätte. Die 

möglichen Folgen einer solchen Betriebseinstellung – fehlende Einnahmen, 

Entlassungen etc. – könnten auch nach der Wiederaufnahme der 

Abbautätigkeit nach zumindest mehrmonatiger Pause nicht rückgängig 

gemacht werden. Dagegen sind die von … vorgebrachten Gründe – 

erschwerte Rückgängigmachung der massiven Eingriffe in die Natur – 

weniger gewichtig. Massive Veränderungen in die Natur sind aufgrund der 

derzeitigen Aktenlage und auch nach den Erkenntnissen des ANU, wie die 

Regierung im Verfahren R 08 76 schreibt, nicht ersichtlich; zudem enthält der 

GGP 1:1000, Abbauzone …, nach den Angaben der Regierung im 

Genehmigungsentscheid vom 19. August 2008 insbesondere den möglichen 

Endzustand des Abbaugebietes. Weiter ist, wie das ARE richtig schreibt, nicht 

ersichtlich, weswegen die Weiterführung des bereits langjährig bearbeiteten 

Steinbruchs, dessen projektbezogene Nutzungsplanung vor dem Abschluss 

steht, gerade jetzt zu irreversiblen Nachteilen für … führen soll. Der 

Weiterbetrieb ist zudem auch ohne Ortsplanungsrevision – aber natürlich 

aufgrund einer neuen BAB-Bewilligung, welche praktisch die gleichen 

Vorgaben einhalten müsste, wie die aufgrund der Ortsplanungsrevision zu 

erteilende – möglich. Zu verweisen ist ebenfalls auf die vorsorglichen 

Massnahmen, welche die Gemeinde in Ziff. 2 des Dispositivs verfügt hat und 

welche bei entsprechender Umsetzung – die Umsetzung ist ohne weiteres 

möglich – sicherstellen, dass der Betrieb des Steinbruchs bis zum Abschluss 

des BAB-Verfahrens umweltgerecht erfolgt. Eine sofortige Betriebseinstellung 

wäre somit unverhältnismässig. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geht 

dem von … angerufenen Art. 60 Abs. 4 KRVO vor. Erweist sich nämlich eine 

sofortige Baueinstellung - wie vorliegend - als unverhältnismässig, ist es 

verfassungsrechtlich nicht haltbar, sie zu verfügen. Die Beschwerde R 08 95 

ist demzufolge abzuweisen.

Verfahren R 08 96

2. Die … AG beantragt mit ihrer Beschwerde, dass ein BAB-Verfahren erst nach 

der Rechtskraft der hängigen Ortsplanungsrevision einzuleiten sei. Darin ist 

ihr, wie im Folgenden zu zeigen ist, Recht zu geben. 

In der Besprechung zwischen Kanton, Gemeinde und … AG vom 17. März 

2004 wurde ein Zeitplan erstellt, der vorsieht, dass das BAB-Gesuch 

zeitgleich mit der Gemeindeabstimmung eingereicht werde. Das ANU hat am 

5. April 2004 in einer Aktennotiz festgehalten, dass die am 17. März 2004 

stattgefundene Besprechung ergeben habe, dass die Ortsplanungsrevision 

zwar nötig sei, aber nicht vorgängig zum BAB-Verfahren durchgeführt werden 

müsse. In der Abstimmungsbotschaft zur Urnenabstimmung vom 17. Juni 

2007 wurde die Einreichung des BAB-Gesuches nach der Durchführung der 

Ortsplanungsrevision vorgesehen.

Obwohl die diesbezüglichen Meinungsäusserungen der Gemeinde nicht 

widerspruchsfrei sind, ist Tatsache, dass die … AG seit 2004 mit der 

Verpflichtung rechnete oder rechnen musste, dass das BAB-Gesuch vor 

rechtskräftiger Erledigung der Ortsplanungsrevision eingereicht werden 

müsste. Ihre gegenteilige Argumentation hilft ihr nicht weiter. Sie kann aus 

dem Verhalten der Gemeinde nicht ableiten, sie könne erst nach erfolgter 

Revision der Ortsplanung zur Einreichung des BAB-Gesuches verhalten 

werden. Massgebend ist dagegen, ob die Verpflichtung zur Einreichung des 

Baugesuchs vor Abschluss der Revision sachlich gerechtfertigt, 

verhältnismässig, im öffentlichen Interesse und aufgrund gesetzlicher 

Grundlage zulässig ist. 

Unstreitig hat sich der Betrieb seit 2004 intensiviert. Für diese Intensivierung 

ist nie eine Bewilligung erteilt worden und sie ist nicht vom Besitzstand 

gedeckt. Für sie ist – auch ohne entsprechende Aufforderung – ein 

Baugesuch einzureichen. Dies hätte die Gemeinde gemäss der gesetzlichen 

Grundlage in Art. 86 f. KRG jederzeit seit 2004 verlangen können. Die 

Verpflichtung zur Einreichung des Gesuchs ist klar im öffentlichen Interesse 

und weil schon seit 2004 angekündigt, auch verhältnismässig. Sie ist auch 

sachlich gerechtfertigt. Das neue Recht gilt nämlich schon seit 17. Juni 2007 

im Sinne einer Planungszone (Art. 48 Abs. 6 KRG). Zwingend ist demnach im 

BAB-Verfahren auch – und hier klarerweise vor allem – die Übereinstimmung 

mit dem neuen Recht zu prüfen. Daran ändert sich auch dadurch nichts, dass 

die Beschwerde R 08 76 gutgeheissen und der Genehmigungsbeschluss der 

Regierung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben wurde. 

Sollte aber der Genehmigungsbeschluss der Regierung letztendlich aus 

materiellen Gründen aufgehoben werden, müsste, wenn am heutigen Abbau 

mit ca. 300-600 m3/Jahr festgehalten wird, ein BAB-Verfahren durchgeführt 

werden, welches auch ohne Revision der Ortsplanung (projektbezogene 

Nutzungsplanung …) nicht nur möglich, sondern sogar zwingend wäre wovon 

Kanton und Gemeinde gleichermassen zu Recht ausgehen. Wenn am 

zukünftigen Abbau mit 1'000 m3/Jahr festgehalten werden soll, muss  

zwingend eine neue Ortsplanungsrevision durchgeführt werden, weil ein 

neuer GGP erstellt oder eventuell auch Gestaltungsvorschriften ins 

Baugesetz übernommen werden müssten (vgl. Planungs- und 

Mitwirkungsbericht vom 18. Juni 2007, S. 18; KRIP 2000, Ziff. 7.4, lit. c resp. 

als gesetzliche Grundlage Art. 22 KRG). Einerseits macht es deshalb 

vorliegend verfahrensökonomisch keinen Sinn, ein BAB-Gesuch für einen 

Abbau von 300-600 m3/Jahr oder allenfalls eines für einen Abbau von 1'000 

m3/Jahr einzureichen, solange nicht klar ist, wie das Vorhaben 

Ortsplanungsrevision endet. Im Extremfall müsste ja die … AG so zwei 

Gesuche stellen, wobei schon heute feststeht, dass eines davon 

gegenstandslos würde. Anderseits ist klar, dass für den jetzt praktizierten 

Abbau von 300-600 m3 eigentlich ein Gesuch eingereicht werden müsste, da 

für die Intensivierung des Abbaues die Besitzstandsgarantie nicht in Anspruch 

genommen werden kann. Aufgrund des Gesagten liegt die sachgerechte 

Lösung darin, in Gutheissung der Beschwerde die Ziff. 1 der angefochtenen 

Verfügung dahin abzuändern, dass ein BAB-Gesuch für den derzeitigen 

Abbau von Steinen im Gebiet „…“ nicht vor rechtskräftigem Abschluss des 

Ortsplanungsrevisionsverfahrens (Zonenplan 1:2500 Teilrevision Dorf 

[Festlegungen im Zusammenhang mit der Abbauzone …] und dem 

Generellen Gestaltungsplan 1:1000 Abbauzone …) einzureichen ist und die 

unter Ziff. 2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung angeordneten 

Massnahmen bis zum rechtskräftigen Abschluss des Ortsplanungsrevisions- 

und des BAB-Verfahrens bestehen bleiben. Damit hat sich die … AG auch 

ausdrücklich einverstanden erklärt und darauf ist sie zu behaften. 

Selbstverständlich hat die Gemeinde die Einhaltung der Auflagen zu 

kontrollieren und durchzusetzen. Wie sich im Übrigen am Augenschein 

gezeigt hat, kann der Sprenglärm durch die neuerdings verwendeten 

Sprengmatten erheblich reduziert und auch die Gefahr von Steinwürfen 

eingedämmt werden. Das ANU wird im Rahmen der ihm gemäss Ziff. 2. h der 

angefochtenen Verfügung obliegenden Überwachungsaufgaben dafür Sorge 

tragen, dass die Sprengungen künftig nur noch auf diese Weise durchgeführt 

werden.

Die Kostenaufteilung im angefochtenen Entscheid ist entsprechend dem 

Ausgang der Beschwerdeverfahren so zu ändern, dass sie von den 

Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte getragen werden.

3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten für das Verfahren R 08 95 

zulasten von …. Jene des Verfahrens R 08 96 gehen je zur Hälfte zulasten 

von … und der Gemeinde. 

Gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG wird die unterliegende Partei in der Regel 

verpflichtet, der obsiegenden Partei alle durch den Rechtsstreit verursachten 

notwendigen Kosten zu ersetzen. Da die … AG in beiden Verfahren obsiegt 

hat, ist sie dementsprechend aussergerichtlich zu entschädigen. Der mit der 

eingereichten Honorarnote für beide Verfahren geltend gemachte Betrag von 

Fr. 6'453.40 erscheint als ausgewiesen. Zusätzlich ist die im Honorar nicht 

enthaltene Teilnahme am Augenschein ermessensweise zu entschädigen, 

woraus eine Parteientschädigung von Fr. 7'000.-- (inkl. MWST) resultiert. 

Diese Summe ist je zur Hälfte auf die beiden Verfahren zu verteilen und gehen 

im Verfahren R 08 95 zulasten von … und im Verfahren R 08 96 je zur Hälfte 

zulasten von … und der Gemeinde ... Der Gemeinde steht dagegen nach Art. 

78 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird R 08 95 wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 172.--

zusammen Fr. 2’672.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

3. … entschädigt die … AG aussergerichtlich mit Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).

4. Die Beschwerde R 08 96 wird gutgeheissen und die Ziff. 1 des angefochtenen 

Entscheides im Sinne der Erwägungen dahin abgeändert, dass das BAB-

Gesuch erst nach Rechtskraft des Nutzungsplanungsverfahrens gestellt 

werden muss. Die Ziff. 3 der angefochtenen Verfügung wird dahin geändert, 

dass die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten von … und der … AG gehen.

5. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 172.--

zusammen Fr. 2'672.--

gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde … und von … und sind innert 30 

Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des 

Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

6. … und die Gemeinde … entschädigen die … AG aussergerichtlich im gleichen 

Verhältnis mit insgesamt Fr. 3'500.-- (inkl. MWST).

Die bezüglich des Verfahrens R 08 95 dagegen an das Bundesgericht erhobene 

Beschwerde wurde am 26. Juli 2010 gutgeheissen. Die Betreiber haben die 

Abbruchtätigkeit bis zum 31. Oktober 2010 einzustellen (1C_276/2009).