# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4ef80ba8-900b-5757-b392-3233feb01436
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-23
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 23.11.2023 B-716/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-716-2018_2023-11-23.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

Entscheid angefochten beim BGer 

 
 
  
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-716/2018 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 3 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 

Richterin Kathrin Dietrich, Richter Daniel Willisegger, 

Gerichtsschreiber Robert Weyeneth. 
 

 
 

Parteien 
 Implenia Schweiz AG,  

Industriestrasse 24, 8305 Dietlikon,  

vertreten durch die Rechtsanwälte  

Dr. iur. Marcel Meinhardt und/oder Ueli Weber,  

Lenz & Staehelin,  

Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich,  

Beschwerdeführerin,   
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,  

Vorinstanz.   
Gegenstand 

 Wettbewerbsabreden im Hoch- und Tiefbau im Engadin, 

Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 2017  

(22-0463, Engadin VI [...]). 

 

 

 

 

 

Inhalt 

1. Prozessvoraussetzungen ..................................................................................................................... 12 

2. Verfahrensanträge ................................................................................................................................ 12 

3. Zweck und Geltungsbereich des KG ................................................................................................... 16 

4. Streitgegenstand .................................................................................................................................. 17 

5. Terminologie ......................................................................................................................................... 18 

6. Formelle Rügen .................................................................................................................................... 18 

7. Beweisergebnis und rechtliche Würdigung ........................................................................................ 18 

8. Themen des vorliegenden Verfahrens ................................................................................................ 20 

9. Sanktionierung ..................................................................................................................................... 20 

9.1 Sanktionierbarkeit .............................................................................................................................. 20 

9.2 Bemessung ......................................................................................................................................... 23 

9.3 Basisbetrag ......................................................................................................................................... 27 

10. Bonusregelung: Standpunkte der Verfahrensbeteiligten ................................................................ 36 

11. Bonusregelung im Allgemeinen ........................................................................................................ 37 

12. Vollständiger Erlass im vorliegenden Fall ........................................................................................ 46 

13. Sanktionsreduktion nach der Bonus Plus-Regelung (Art. 12 Abs. 3 SVKG) .................................. 72 

14. Sanktionsreduktion nach Art. 12 ff. SVKG (einfacher Bonus) ......................................................... 84 

15. Auferlegung von Verhaltenspflichten ............................................................................................... 87 

16. Ergebnis .............................................................................................................................................. 95 

17. Kosten ................................................................................................................................................. 96 

 

 

B-716/2018 

Seite 3 

Sachverhalt: 

A.  

Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist eine wettbewerbswidrige Ab-

rede über das Eingabeverhalten hinsichtlich der Ausschreibung (...) zwi-

schen den folgenden Unternehmen: 

– Implenia Schweiz AG (vormals Implenia Bau AG, per 19. Februar 2013 

umfirmiert) mit Sitz in Dietlikon (nachfolgend: Beschwerdeführerin), 

– Bezzola Denoth AG (nachfolgend: Bezzola Denoth) mit Sitz in Scuol, 

und 

– D. Martinelli AG (nachfolgend: Martinelli) mit Sitz in St. Moritz. 

Diese Unternehmen wurden – neben weiteren Unternehmen – von der in 

zur Offertstellung eingeladen und haben in der Folge je eine Offerte einge-

reicht. Bezzola Denoth hat den Zuschlag erhalten. 

B.  

Am 30. Oktober 2012 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis-

sion (nachfolgend: Sekretariat) im Einvernehmen mit einem Mitglied des 

Präsidiums gegen 19 Unternehmen der Baubranche eine Untersuchung 

nach Art. 27 des Kartellgesetzes (KG), unter anderem auch gegen die Be-

schwerdeführerin sowie Bezzola Denoth (Verfahren-Nr. 22-0433 "Bau Un-

terengadin").  

Das Sekretariat führte in seinem Eröffnungsschreiben vom 30. Oktober 

2012 an die Beschwerdeführerin aus, es lägen aufgrund einer Anzeige An-

haltspunkte für mutmassliche Wettbewerbsabreden in der Baubranche im 

Unterengadin vor, namentlich bezüglich der Märkte für Hoch-, Tief- und 

Strassenbau. Es bestehe der Verdacht, dass verschiedene Bauunterneh-

men, darunter die Beschwerdeführerin, sich abgesprochen hätten, insbe-

sondere um bei Ausschreibungen die Angebote und Angebotssummen zu 

koordinieren und allenfalls die Bauprojekte und Kunden aufzuteilen (vgl. 

Vorinstanz, act. I.009, 22-0433; amtliche Publikation der Untersuchungser-

öffnung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 13. November 

2012, Nr. 221, sowie im Bundesblatt vom 13. November 2012 [BBl 2012 

8999]). 

B-716/2018 

Seite 4 

Vom 30. Oktober bis 1. November 2012 führte das Sekretariat an insge-

samt 13 Standorten Hausdurchsuchungen durch, unter anderem auch bei 

der Beschwerdeführerin. 

C.  

Mit E-Mail vom 1. November 2012 reichte die Beschwerdeführerin eine 

– von ihr als "Marker" (vgl. zum Begriff E. 12.3) und "Selbstanzeige" be-

zeichnete – Bonusmeldung gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. der 

KG-Sanktionsverordnung (SVKG) ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.1, 25-

0037). Darin zeigte die Beschwerdeführerin "ihre Beteiligung an einer mut-

masslichen Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 KG" an. 

Diese habe das "Unter- und das Oberengadin im Markt für Strassenbau" 

betroffen. Es sei in der Periode ab ca. 2005/2006 bis Herbst 2009 und dann 

wieder im Frühjahr 2010 für wenige Monate im Unter- und Oberengadin zu 

Treffen von Unternehmen im Strassenbau gekommen. Gegenstand dieser 

Treffen sei es gewesen, ausgeschriebene Projekte zu besprechen, zu ko-

ordinieren und den an diesen Treffen Teilnehmenden zuzuweisen.  

In Ergänzung ihrer Selbstanzeige führte die Beschwerdeführerin mit – als 

"Marker Bonusmeldung" bezeichneter – Eingabe vom 7. November 2012 

aus, es hätten neben den bereits im Verfahren Nr. 22-0433 angezeigten 

Sachverhalten "auch im übrigen Gebiet des Kantons Graubünden (d.h. 

ausserhalb des Unter- und Oberengadins)" mutmassliche Wettbewerbsab-

reden im Markt für Strassenbau bestanden. In der Periode bis zum Früh-

jahr 2010 sei es im Kanton Graubünden auch ausserhalb des Unterenga-

dins zu Treffen von Unternehmen im Strassenbau gekommen. Die Be-

schwerdeführerin sei bis zum Frühjahr 2010 an solchen mutmasslichen 

Wettbewerbsabreden beteiligt gewesen. Weiter lägen ihr Anzeichen vor, 

dass "im Kanton Graubünden ausserhalb des Unterengadins auch mut-

massliche Wettbewerbsabreden im Markt für Hochbau" getroffen worden 

seien (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.5, 25-0037).  

Im weiteren Verlauf der Untersuchung reichte die Beschwerdeführerin 

zahlreiche Ergänzungen ihrer Selbstanzeige ein. Darin lieferte sie Hin-

weise zu mutmasslichen Submissionsabsprachen bei Strassen- und Hoch-

bauprojekten im gesamten Kanton Graubünden (vgl. Verfügung, Rz. 5 ff., 

161 ff.; Vorinstanz, act. IX.A.5, 25-0037, act. IX.A.11, 6, 25-0037, act. 

IX.A.13, 25-0037, act. IX.A.28, 25-0037).  

  

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Seite 5 

D.  

Am 9. November 2012 reichten Bezzola Denoth und Foffa Conrad AG 

(nachfolgend: Foffa Conrad), Letztere als Muttergesellschaft der Ersteren 

mit Sitz in Zernez, eine gemeinsame Selbstanzeige "in der Untersuchung 

22-0433: Bau Unterengadin" ein (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.3, 25-0039).  

Am selben Tag befragte das Sekretariat – im Rahmen einer Ergänzung der 

Selbstanzeige der Beschwerdeführerin – C._______, (...) als Zeuge (vgl. 

E. 13.4.4).  

Am 4. Dezember 2012 ergänzte Bezzola Denoth ihre Selbstanzeige. Sie 

übergab dem Sekretariat eine Liste ihrer Offerten zu Hoch- und Tiefbau-

projekten im Engadin in den Jahren 2006 bis und mit 2012. Darauf ist unter 

anderem das Bauprojekt (...) aufgeführt, mit der Bemerkung: "Schutz er-

halten von Martinelli St. Moritz und Implenia Davos. Hinweis in unserem 

Mailverkehr" (vgl. Vorinstanz, act. IX.C.27, Beilage 2 S. 18, 25-0039). 

Am 1. Februar 2013 ergänzte Bezzola Denoth ihre Selbstanzeige mit Be-

zug auf das Projekt (...). Sie reichte diesbezüglich eine E-Mail von 

A._______, (...), an die Beschwerdeführerin vom (...; zu deren Inhalt vgl. 

E. 12.6.10) und eine E-Mail von Bezzola Denoth an Martinelli vom (...) ein. 

E.  

Mit Schreiben vom 28. Februar 2013 stellte das Sekretariat der Beschwer-

deführerin einen Fragebogen zu, den diese mit Eingabe vom 4. April 2013 

beantwortete (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.25 und act. IX.1.28, 25-0037).  

F.  

Am 22. April 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung in örtlicher Hin-

sicht auf den gesamten Kanton Graubünden und in persönlicher Hinsicht 

auf weitere Unternehmen aus (vgl. amtliche Publikation im Schweizeri-

schen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 28. Mai 2013, Nr. 100 sowie im Bun-

desblatt vom 28. Mai 2013 [BBl 2013 3369]). Es führte das Verfahren 

Nr. 22-0433 unter der Bezeichnung "Bauleistungen Graubünden" fort. 

G.  

Mit Schreiben vom 23. April 2013 teilte das Sekretariat der Beschwerde-

führerin mit, deren Selbstanzeigen vom 1. und 7. November 2012 seien als 

Erste eingegangen. Vor diesem Hintergrund erachte das Sekretariat die 

Voraussetzungen für den vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bo-

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Seite 6 

nusregelung "in Bezug auf die von Ihnen angezeigten, unzulässigen Wett-

bewerbsabreden [...] betreffend das Verfahren 22-0433 Bauleistungen 

Graubünden" als gegeben (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.44, 25-0037). 

H.  

Mit Schreiben vom 23. Oktober 2015 teilte das Sekretariat der Beschwer-

deführerin mit, es lägen ihm Anhaltspunkte für mutmassliche Wettbewerbs-

abreden im Engadin unter Beteiligung der Beschwerdeführerin vor, welche 

bislang von dieser nicht angezeigt worden seien. Diese würden namentlich 

die Ausschreibungen (...) betreffen. Das Sekretariat gab der Beschwerde-

führerin "Gelegenheit, ihre Selbstanzeige in Bezug auf mutmassliche Wett-

bewerbsabreden im Zusammenhang mit den genannten Bauprojekten zu 

ergänzen" (vgl. Vorinstanz, act. IX.A.51, 25-0037). 

Am 18. November 2015 machte die Beschwerdeführerin im Rahmen einer 

Ergänzung ihrer Selbstanzeige Angaben zum Projekt (...). Sie führte aus, 

N._______, (...), sei für die Offertstellung beim Projekt (...) zuständig ge-

wesen. Nach dessen Aussage bestünden beim Projekt (...) objektive An-

haltspunkte für Unregelmässigkeiten bei der Offertstellung. Denn es fehle 

für das betreffende Projekt eine Preiskalkulation. Die Beschwerdeführerin 

übergab dem Sekretariat eine CD-ROM mit Unterlagen zum Projekt, da-

runter namentlich die von der Beschwerdeführerin eingereichte Offerte 

(vgl. Vorinstanz, act. IX.A.53, 25-0037, S. 4 f.). 

I.  

Mit Schreiben vom 23. November 2015 dehnte das Sekretariat die Unter-

suchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) auf weitere Unterneh-

men der Baubranche, unter anderem auf Martinelli, aus.  

Anschliessend trennte das Sekretariat mit verfahrensleitender Verfügung 

vom 23. November 2015 die Untersuchung Nr. 22-0433 (Bauleistungen 

Graubünden) in zehn verschiedene Verfahren auf, unter anderem in die 

Untersuchung Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]).  

Als Untersuchungsgegenstand dieses Verfahrens bezeichnete die verfah-

rensleitende Verfügung mutmassliche Wettbewerbsabreden über die Aus-

schreibung (...). Als Parteien des Untersuchungsverfahrens nannte sie ne-

ben der Beschwerdeführerin auch Bezzola Denoth und Martinelli (vgl. Rz. 

26 f.; Vorinstanz, act. I 505, 22-0433).  

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Seite 7 

J.  

Am 17. Dezember 2015 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Selbstan-

zeige unter anderem hinsichtlich des Projekts (...). Sie führte aus, sie habe 

keine weitere Dokumentation zu diesem Projekt identifizieren können. Ge-

mäss N._______, (...), sei es wahrscheinlich, dass die Offerte der Be-

schwerdeführerin auf der Grundlage einer von einem anderen Unterneh-

men vorkalkulierten Offerte eingereicht worden sei (vgl. Vorinstanz, act. 2, 

25-0037). 

K.  

Am (...) stellte das Sekretariat der Bauherrschaft für das Projekt (...) einen 

Fragebogen zu, den diese am (...) beantwortet retournierte. 

L.  

Am 22. Juli 2016 ergänzte die Beschwerdeführerin ihre Selbstanzeige hin-

sichtlich des Projekts (...) und reichte diesbezüglich eine an sie gerichtete 

E-Mail von Bezzola Denoth vom (...) mitsamt (nicht lesbarem) Anhang ein 

(vgl. Vorinstanz, act. 9, 25-0463).  

M.  

Am 10. November 2016 reichte die Beschwerdeführerin dem Sekretariat 

den zwischenzeitlich lesbar gemachten Anhang der E-Mail vom (...) ein, 

der eine Offerte für das Projekt (...) umfasst. Die Beschwerdeführerin führte 

dazu aus, die Offerte sei gemäss Angaben von N._______ von Bezzola 

Denoth für sie vorkalkuliert worden. Die Beschwerdeführerin habe die Of-

ferte alsdann in eigenem Namen eingereicht. 

N.  

Am 29. März 2017 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressaten 

seinen Verfügungsantrag zur Stellungnahme zu. 

O.  

Mit Eingabe vom 21. Juni 2017 nahm die Beschwerdeführerin zum Verfü-

gungsantrag des Sekretariats Stellung. Sie machte im Wesentlichen gel-

tend, dass sie im November 2012 im Verfahren Nr. 22-0433 (Bauleistungen 

Graubünden) als erstes Unternehmen eine Selbstanzeige eingereicht und 

auch die weiteren Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der 

Sanktion nach der Bonusregelung erfüllt habe. Es sei ihr deshalb die Sank-

tion vollständig zu erlassen. Eventualiter sei die Sanktion angemessen zu 

reduzieren. Zur Begründung ihres Eventualantrags auf Sanktionsreduktion 

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Seite 8 

brachte die Beschwerdeführerin vor, der Basisbetrag sei fehlerhaft bemes-

sen, zumal die Vorinstanz bei umsatzlosen Abredebeteiligungen praxisge-

mäss tiefe Pauschalsanktionen ausspreche. Zudem habe sie einen An-

spruch auf Sanktionsreduktion um 80% nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 

Plus), weil sie Hinweise zu weiteren Verstössen vorgelegt habe.  

P.  

Am 4. September 2017 hörte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin an. 

Diese wurde dabei durch C._______ (...), und ihre Rechtsvertreter vertre-

ten. 

Q.  

Am 2. Oktober 2017 erliess die Vorinstanz im Verfahren Nr. 22-0463 (Hoch- 

und Tiefbauleistungen Engadin VI [...]) eine Verfügung mit folgendem Dis-

positiv: 

"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt 

die Wettbewerbskommission (Art. 30 Abs. 1 KG): 

1.  Der Bezzola Denoth AG, D. Martinelli AG und Implenia Schweiz AG 

wird untersagt: 

1.1 Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und 

Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht auf eine 

Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 

1.2 sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Hoch- und Tiefbauleis-

tungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – oder, so-

fern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-

fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden 

und Gebieten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Aus-

tausch unabdingbarer Informationen im Zusammenhang mit 

a)  der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) 

sowie 

b)  der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer. 

2. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der 

gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Wettbewerbsab-

rede mit folgenden Beträgen belastet werden: 

2.1 die Bezzola Denoth AG, Scuol mit einem Betrag von CHF (...), 

2.2  die D. Martinelli AG, St. Moritz mit einem Betrag von CHF [...], 

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Seite 9 

2.3 die Implenia Schweiz AG, Dietlikon mit einem Betrag von CHF (...). 

3.  Die Verfahrenskosten betragen CHF 32'120 und werden folgender-

massen auferlegt: 

3.1  Die Foffa Conrad AG trägt CHF 10'706. 

3.2  Die D. Martinelli AG trägt CHF [...]. 

3.3  Die Implenia Schweiz AG trägt CHF 10'706. 

3.4 Die übrigen Verfahrenskosten gehen zulasten der Staatskasse. 

4. [Eröffnung]" 

Zur Begründung führte die Vorinstanz im Wesentlichen aus, dass der Be-

schwerdeführerin hinsichtlich der Ausschreibung des Bauprojekts (...) die 

Teilnahme an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 

Bst. a und c KG nachgewiesen werden könne. Zwar habe die Beschwer-

deführerin als Schutzgeberin keinen Umsatz erzielt, der Gesetzgeber sehe 

jedoch eine Sanktionierung von Unternehmen vor, die sich an einer Abrede 

nach Art. 5 Abs. 3 KG beteiligt haben. Als Basisumsatz zog die Vorinstanz 

die Offertsumme von Bezzola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von 

Fr. (...) heran. Gestützt auf die Annahme eines schweren Verstosses er-

achtete die Vorinstanz einen Basisbetrag von Fr. (...) als angemessen. Die 

Vorinstanz reduzierte diesen Sanktionsbetrag gestützt auf die Bonusrege-

lung um 30%. Sie führte dazu aus, die auf Nachfrage des Sekretariats hin 

erfolgten Angaben der Beschwerdeführerin zu einer Wettbewerbsabrede 

über das Projekt (...) seien zwar über drei Jahre nach denjenigen von Be-

zzola Denoth erfolgt. Seit dem Hinweis Ende 2015 durch das Sekretariat 

sei die Kooperation der Beschwerdeführerin jedoch von guter Qualität.  

  

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Seite 10 

R.  

Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 

1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben. 

Sie stellt folgende Rechtsbegehren: 

"1. Sanktionierung 

1.1. Es sei Ziffer 2.3 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2017 

aufzuheben und es sei Implenia die Sanktion vollständig zu erlassen 

(vollständiger Sanktionserlass). 

1.2. Eventualiter sei Ziffer 2.3 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Okto-

ber 2017 abzuändern und es sei die Sanktion der Implenia nach 

pflichtgemässem Ermessen des Gerichts angemessen zu reduzieren, 

mindestens aber im Umfang von 85 % des relevanten Sanktionsbe-

trages (teilweise Sanktionsreduktion). 

2. Massnahmen 

2.1. Es sei Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 2017 in 

Bezug auf Implenia aufzuheben. 

2.2. Eventualiter sei Ziffer 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 2. Oktober 

2017 in Bezug auf Implenia ausschliesslich für den sachlich und räum-

lich relevanten Markt für Hochbauleistungen im Engadin anzuordnen." 

Zudem stellt die Beschwerdeführerin folgende Verfahrensanträge: 

"1.  Es seien die Akten des Verfahrens 22-0465: Hoch- und Tiefbauleis-

tungen Engadin VIII (...) beizuziehen. 

2.  Es seien zum Schutz der Bonusmeldung der Implenia unter Beach-

tung der rechtskräftigen Zwischenverfügung der Vorinstanz vom 

12. Dezember 2016 betreffend das Verfahren 22-0463: Hoch- und 

Tiefbauleistungen Engadin VI keine durch die Implenia als Anzeigerin 

offenbarten oder sie betreffenden Daten bekannt zu geben. 

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Bundes." 

Die Beschwerdeführerin bringt zugunsten ihres Hauptbegehrens auf Auf-

hebung der ihr auferlegten Verwaltungssanktion zusammengefasst vor, sie 

habe im Verfahren 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) als erstes Unter-

nehmen eine Selbstanzeige eingereicht und daher Anspruch auf einen voll-

ständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. Ihre Selbstan-

zeige habe auch die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) umfasst, 

zumal sie einen Gesamtsachverhalt angezeigt habe. Ihren Eventualantrag 

B-716/2018 

Seite 11 

auf eine weitergehende Reduktion der Sanktion stützt die Beschwerdefüh-

rerin auf mehrere Gründe. So weist sie darauf hin, dass die angefochtene 

Verfügung Bezzola Denoth einen Bonus von 85% gewähre, obschon diese 

mangelhaft kooperiert und ihre Selbstanzeige weitgehend widerrufen 

habe. Selbst für den Fall, dass der Beschwerdeführerin zunächst eine man-

gelhafte Kooperation vorzuwerfen wäre, habe sie deshalb Anspruch auf 

einen Bonus von mindestens 85%. Überdies habe die Beschwerdeführerin 

einen Anspruch auf Sanktionsreduktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus 

Plus), weil sie zahlreiche Hinweise zu weiteren Verstössen vorgelegt habe. 

Schliesslich seien die ihr auferlegten Verhaltenspflichten nicht erforderlich 

und damit nicht verhältnismässig. 

S.  

In ihrer Vernehmlassung vom 18. Mai 2018 beantragt die Vorinstanz die 

Abweisung der Beschwerde. Sie bestreitet einen Anspruch der Beschwer-

deführerin auf vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. 

Denn die Beschwerdeführerin habe erst Ende 2015 eine wirksame Selbst-

anzeige in Bezug auf die – vorliegend relevante – Einzelsubmissionsab-

rede über das Projekt (...) eingereicht. Bezzola Denoth habe die Abrede als 

Erstes – am 4. Dezember 2012 – angezeigt und die relevanten Beweismit-

tel vorgelegt. Demgegenüber habe Implenia erst Ende 2015 Angaben zur 

betreffenden Abrede gemacht. 

T.  

In ihrer Replik vom 27. August 2018 hält die Beschwerdeführerin an den in 

der Beschwerde gestellten Anträgen fest. 

U.  

Mit Duplik vom 17. Oktober 2018 bekräftigt die Vorinstanz ihrerseits ihre 

Anträge. 

V.  

Am 31. Oktober 2018 reichte die Beschwerdeführerin eine unaufgeforderte 

Eingabe ein, zu welcher die Vorinstanz mit Eingabe vom 16. Januar 2019 

Stellung nahm. 

W.  

Auf diese und weitere Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit 

erforderlich, im Rahmen nachstehender Erwägungen eingegangen. 

 

B-716/2018 

Seite 12 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1. Prozessvoraussetzungen 

Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung der Vor-

instanz vom 2. Oktober 2017 (zugestellt am 22. Dezember 2017) und damit 

gegen ein zulässiges Beschwerdeobjekt im Sinne von Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) i.V.m. Art. 5 des Verwaltungsver-

fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das Bun-

desverwaltungsgericht ist gemäss Art. 33 Bst. f VGG i.V.m. Art. 47 Abs. 1 

Bst. b VwVG zur Behandlung der vorliegenden Streitsache zuständig, zu-

mal keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG vorliegt. Die Beschwerde-

führerin ist als Verfügungsadressatin zur Beschwerdeführung legitimiert 

(Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist von 30 Tagen wurde unter Berück-

sichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2017 bis und mit 2. Ja-

nuar 2018 (Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG) gewahrt (Art. 50 i.V.m. Art. 20 ff. 

VwVG). Da auch die anderen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf 

die Beschwerde einzutreten. 

2. Verfahrensanträge 

2.1.1 Die Beschwerdeführerin stellt den Antrag auf Beizug der Akten des 

vorinstanzlichen Verfahrens Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleistungen En-

gadin VIII [...]). Sie begründet diesen Antrag insbesondere damit, dass die 

Verfahren Engadin VIII (...) und Engadin VI (...) Teil derselben Untersu-

chung Nr. 22-0433 (Bauleistungen Graubünden) seien. Die Akten beider 

Verfahren stellten somit vorinstanzliche Akten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 

VwVG dar. Zudem bestehe zwischen beiden Verfahren ein enger Sachzu-

sammenhang. In beiden Verfahren gehe es massgeblich um die Frage, ob 

die Selbstanzeige der Beschwerdeführerin sich auf den Hochbau im Enga-

din bezogen habe (vgl. Beschwerde, Rz. 6 ff.). Von den über (...) alleine 

von Implenia gemeldeten und über (...) als mutmasslich abgesprochen ge-

kennzeichneten Bauprojekten habe die Vorinstanz nach über vierjähriger 

Untersuchungstätigkeit lediglich zwei nicht namentlich erwähnte Hochbau-

projekte identifiziert; neben dem vorliegend betroffenen Projekt (...) das 

Projekt (...), welches Gegenstand des beantragten Aktenbeizugs sei. Beide 

Projekte beträfen dieselbe Selbstanzeige, dasselbe Bestätigungsschrei-

ben der Wettbewerbsbehörden zum vollständigen Sanktionserlass, die-

selbe Aufforderung der Wettbewerbsbehörden zur Ergänzung der Selbst-

anzeige, und für beide Hochbauprojekte habe die Beschwerdeführerin im 

Anschluss weitere Informationen geliefert. Entsprechend stütze sich die 

Beschwerde beweismässig auch auf Aussagen der Parteien im Verfahren 

B-716/2018 

Seite 13 

(...). Der vorliegende Sachverhalt lasse sich deshalb nur "unter Einbezug 

der Akten beider Teilverfahren der einheitlichen Untersuchung" rechtlich 

vollständig und widerspruchsfrei würdigen (vgl. Replik, Rz. 23 ff.). 

2.1.2 Die Vorinstanz wendet gegen den Antrag ein, die Beschwerdeführe-

rin habe den festgestellten kartellrechtlich relevanten Sachverhalt zum 

Bauprojekt (...) wie auch die rechtliche Qualifikation als unzulässige Wett-

bewerbsabrede weder vor der Vorinstanz noch im Beschwerdeverfahren 

bestritten; weitere Abklärungen des Sachverhalts in dieser Hinsicht erüb-

rigten sich deshalb. Die Historie der Selbstanzeige der Beschwerdeführerin 

über den vorliegenden Verstoss sei vielmehr den Akten des vorliegenden 

Verfahrens zu entnehmen; der Beizug der Akten aus dem Verfahren Nr. 22-

0465 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VIII [...]) sei diesbezüglich 

nicht erforderlich. Die vorliegende Streitsache betreffe des Weiteren 

Rechtsfragen im Kontext von Selbstanzeigen. Ein Beizug von Verfahrens-

akten aus einem anderen Verfahren sei für die Beurteilung von Rechtsfra-

gen zum vornherein untauglich (vgl. Vernehmlassung, Rz. 16 ff.). 

2.1.3 Nach Art. 39 KG sind in Kartellverwaltungsverfahren die Bestimmun-

gen des VwVG anwendbar, soweit das KG nicht davon abweicht. Auch das 

Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem 

VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

Der vorliegende Antrag stellt einen Beweisantrag dar (vgl. WALDMANN/BI-

CKEL, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, Art. 33 N. 12). Nach 

Art. 33 Abs. 1 VwVG nimmt die Behörde die ihr angebotenen Beweise ab, 

wenn diese zur Abklärung des Sachverhalts tauglich erscheinen. Hierfür 

massgebliches Kriterium ist, ob das Beweismittel geeignet ist, den rechts-

erheblichen Sachverhalt zu erhellen. In diesem Sinne müssen angebotene 

Beweise nicht abgenommen werden, wenn sie eine für die rechtliche Be-

urteilung unerhebliche Frage betreffen (vgl. BGE 144 II 194 E. 4.4.2, BMW, 

m.w.H.). 

Der Beweisantrag der Beschwerdeführerin hat den Beizug der vorinstanz-

lichen Akten des Verfahrens Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleistungen En-

gadin VIII [...]) zum Ziel. Die Vorinstanz hat jenes Verfahren wie auch das 

vorliegend zu beurteilende Verfahren Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleis-

tungen Engadin VI [...]) jeweils mit Sanktionsverfügung vom 2. Oktober 

2017 abgeschlossen; die Beschwerdeführerin hat gegen beide Verfügun-

gen Beschwerde erhoben. 

B-716/2018 

Seite 14 

Sowohl das Verfahren betreffend (...) als auch das Verfahren, welches der 

vorliegend angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, sind aus dem Verfah-

ren Nr. 22-0433 (zunächst: Bau Unterengadin, ab dem 22. April 2013: Bau-

leistungen Graubünden) hervorgegangen. Dieses war mit vorinstanzlicher 

Zwischenverfügung vom 23. November 2015 in zehn Verfahren aufge-

trennt worden (vgl. Sachverhalt, I; E. 12.1); die Akten des ursprünglichen 

Verfahrens Nr. 22-0433 bis zu dessen Auftrennung am 23. November 2015 

sind demzufolge Bestandteil sämtlicher zehn vorinstanzlicher Verfahren. 

Mit diesen Akten sind damit auch die in den ersten drei Jahren der Unter-

suchung angefallenen Selbstanzeigeakten Teil des vorliegenden Verfah-

rens. Es ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass die für die 

Beurteilung der Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sank-

tion nach der Bonusregelung relevanten Mitwirkungsbeiträge wesensge-

mäss in einer frühen Phase der Untersuchung erbracht werden. 

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist eine Einzelabrede über das Pro-

jekt (...) zu beurteilen. In Frage steht somit – wie die Vorinstanz in ihrer 

Vernehmlassung zu Recht ausführt (vgl. Rz. 12) – ein auf ein einzelnes 

Projekt bezogener Kartellrechtsverstoss und nicht eine systematische (Ge-

samt-)Abrede (vgl. E. 12.1).  

Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, stehen vorliegend lediglich Rechts-

fragen im Zusammenhang mit der Anwendung der Bonusregelung im Vor-

dergrund; die Beteiligung der Beschwerdeführerin an einer Wettbewerbs-

abrede ist demgegenüber weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hin-

sicht bestritten (vgl. E. 7).  

Aus diesen Gründen ist ein darüberhinausgehender Beizug der Akten über 

das Verfahren Nr. 22-0465 (Hoch- und Tiefbauleistungen Engadin VIII [...]) 

nicht erforderlich. 

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann der Antrag auf Bei-

zug der Akten des vorinstanzlichen Verfahrens in Sachen (...) auch nicht 

auf Art. 57 Abs. 1 VwVG gestützt werden. Diese Bestimmung sieht vor, 

dass die Beschwerdeinstanz die Vorinstanz nach Eingang einer Be-

schwerde "zur Vorlage ihrer Akten" auffordert. Beim vorinstanzlichen Ver-

fahren Nr. 22-0465 betreffend (...) (Engadin VIII) handelt es sich – wie auf-

gezeigt – um ein separates Verfahren, das von dem Verfahren betreffend 

(...) (Engadin VI) zu unterscheiden ist. Nur letzteres hat in die vorliegend 

angefochtene Verfügung gemündet (vgl. E. 12.1). Die Akten jenes ersteren 

Verfahrens stellen damit nicht Vorakten im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VwVG 

B-716/2018 

Seite 15 

für das vorliegende Verfahren dar. Das Vorbringen der Beschwerdeführe-

rin, die beiden Verfahren seien "Teil derselben Untersuchung Nr. 22-0433 

(Bauleistungen Graubünden)" (Beschwerde, Rz. 7; Replik, Rz. 24), ist in-

soweit nicht präzis und damit unzutreffend (vgl. auch E. 12.1). 

Aus diesen Gründen ist der Beweisantrag abzuweisen. 

2.2 Sodann stellt die Beschwerdeführerin den Verfahrensantrag, es seien 

keine durch sie als Anzeigerin offenbarten oder sie betreffende Daten be-

kannt zu geben. Zu diesem Zweck seien die mit Zwischenverfügung der 

Vorinstanz vom 12. Dezember 2016 angeordneten Auflagen und Verwen-

dungsbeschränkungen betreffend die Verfahrensakten auch bei der Publi-

kation des Beschwerdeentscheids zu beachten. Es wäre – so die Be-

schwerdeführerin – rechtsstaatlich problematisch, wenn zu befürchten 

wäre, dass der durch die Vorinstanz gewährte Schutz der Selbstanzeige 

auf der Rechtsmittelstufe konterkariert würde (vgl. Beschwerde, Rz. 10; 

Replik, Rz. 27 ff.). 

Die Vorinstanz wendet gegen diesen Antrag ein, er sei missverständlich 

und gehe zu weit, zumal das Bundesverwaltungsgericht bei der Publikation 

seines Urteils – unter Berücksichtigung des Interesses am Schutz des In-

stituts der Selbstanzeige – den einschlägigen Grundsätzen zur Publikation 

von Urteilen Rechnung zu tragen habe (vgl. Vernehmlassung, Rz. 19 f.).  

Dieser Verfahrensantrag, der im Ergebnis auf die Wahrung der Geschäfts-

geheimnisse der Beschwerdeführerin zielt, ist im Rahmen der Verfahrens-

führung zu berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat Ent-

scheide grundsätzlich anonymisiert zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 VGG 

i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des Informationsreglements für das Bundes-

verwaltungsgericht vom 21. Februar 2008, SR 173.320.4). Es hat dabei die 

für die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege gel-

tende Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss eben-

falls zu befolgen (vgl. Urteil des BGer 2C_147/2018 vom 7. Oktober 2021 

E. 9.2, Hors-Liste Medikamente Bayer; Urteile des BVGer B-5172/2019 

vom 26. Oktober 2023 E. 11, Engadin II Rocca + Hotz; B-141/2012 vom 

12. Dezember 2022 E. 3.1.2, Estée Lauder; B-710/2014 vom 16. Novem-

ber 2022 E. 18.2.1, Luftfracht; B-771/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10, Stras-

sen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere; B-362/2010 E. 2.2, Hors-Liste 

Medikamente Bayer; B-2157/2006 vom 3. Oktober 2007 E. 1.3.2, Flugha-

fen Zürich). 

B-716/2018 

Seite 16 

Darüber hinaus misst das Bundesverwaltungsgericht dem Schutz von An-

gaben von Selbstanzeigern praxisgemäss ein hohes Gewicht bei. Es be-

gründet dies damit, dass ein erhebliches öffentliches Interesse an einer 

wirksamen Bonusregelung besteht. Dieses Interesse ergibt sich aus den 

Zielen des Gesetzgebers, mit der Bonusregelung unzulässigen Wettbe-

werbsabreden vorzubeugen und entsprechende Abreden aufzudecken 

(vgl. E. 11.1 ff.). 

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Beurteilung unter anderem in ei-

nem Urteil vertreten, welches die Einsicht des Kantons Graubünden in Ak-

ten eines abgeschlossenen Sanktionsverfahrens der Wettbewerbsbehör-

den über Submissionsabsprachen im Münstertal (Engadin IX) zum Gegen-

stand hatte. Dabei schützte das Gericht die in der (rechtskräftigen) Verfü-

gung der Vorinstanz vom 17. September 2018 (veröffentlicht in: RPW 

2017/3 S. 421 ff.) zum Schutz der Daten von Selbstanzeigern angeordnete 

Einsichtsbeschränkung. Zur Begründung führte das Gericht unter anderem 

aus, dass Selbstanzeiger im Vergleich zu den übrigen an der Submissions-

abrede beteiligten Unternehmen einem ungleich höheren Risiko ausge-

setzt seien, vergaberechtlich oder zivilrechtlich zur Verantwortung gezogen 

zu werden, wenn diese Daten im Rahmen der Amtshilfe einer ausschrei-

benden Stelle bekanntgegeben würden. Es erscheine – auch ohne empiri-

schen Nachweis – plausibel, dass Unternehmen sich künftig vermehrt ge-

gen eine Selbstanzeige entscheiden würden, sollten sie eine faktische Be-

nachteiligung in späteren vergabe- oder zivilrechtlichen Verfahren auf-

grund der Datenbekanntgabe erwarten. Die ersuchte Datenbekanntgabe 

könnte daher das gesetzgeberische Ziel einer wirksamen Bonusregelung 

in Frage stellen. Wenn Wettbewerbsverstösse jedoch unaufgeklärt blieben, 

könnte dies den faktischen Geltungsanspruch des kartellrechtlichen Sank-

tionssystems mindern (vgl. Urteil des BVGer A-5988/2018 vom 24. Oktober 

2019 E. 7.6, Kanton Graubünden; vgl. auch Zwischenverfügung des 

BVGer B-807/2012 vom 20. Februar 2014 E. 6 f., bestätigt mit Urteil des 

BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 5.4.6 Strassen- und Tiefbau im 

Kanton Aargau Erne; Urteil des BVGer B-5858/2014 vom 30. Oktober 2017 

E. 3.8, E. 5.5 und E. 8, Publikationsverfügung Luftfracht). 

3. Zweck und Geltungsbereich des KG 

3.1 Das KG bezweckt, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswir-

kungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu ver-

hindern und damit den Wettbewerb im Interesse einer freiheitlichen markt-

wirtschaftlichen Ordnung zu fördern (Art. 1 KG). 

B-716/2018 

Seite 17 

3.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 KG gilt das Gesetz für Unternehmen des privaten 

und des öffentlichen Rechts, die Kartell- oder andere Wettbewerbsabreden 

treffen, Marktmacht ausüben oder sich an Unternehmenszusammen-

schlüssen beteiligen. Als Unternehmen gelten nach Art. 2 Abs. 1bis KG 

sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im 

Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer Rechts- oder Organisationsform.  

Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen im Sinne des KG, dem die 

Vorinstanz die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 

Bst. a und c KG über die Ausschreibung von Bauleistungen im Zusammen-

hang mit dem Projekt (...) vorwirft. Der persönliche, sachliche und örtliche 

Geltungsbereich gemäss Art. 2 KG ist demzufolge gegeben. 

3.3 Vom KG ausgenommen sind gemäss Art. 3 KG Vorschriften, soweit sie 

auf einem Markt für bestimmte Waren oder (Dienst-)Leistungen Wettbe-

werb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 

oder Preisordnung begründen (Bst. a) oder einzelne Unternehmen zur Er-

füllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Bst. b). 

Vorbehaltene Vorschriften im Sinne von Art. 3 KG sind vorliegend jedoch 

nicht ersichtlich. 

4. Streitgegenstand 

Beim Streitgegenstand handelt es sich um das Rechtsverhältnis, das Ge-

genstand der angefochtenen Verfügung – des Anfechtungsgegenstands – 

bildet, soweit es im Streit liegt. Innerhalb des Anfechtungsgegenstands be-

stimmen somit die Anträge der beschwerdeführenden Partei den Streitge-

genstand (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 

2023, Art. 52 N. 38).  

Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist, soweit die Beschwerdefüh-

rerin betreffend, insbesondere die Auferlegung einer Verwaltungssanktion 

nach Art. 49a Abs. 1 KG für die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede 

nach Art. 5 Abs. 3 KG über das Projekt (...) (Dispositiv-Ziffer 2.3). Zudem 

auferlegte die Vorinstanz der Beschwerdeführerin Verhaltenspflichten (Dis-

positiv-Ziffer 1) und Verfahrenskosten im Umfang von Fr. (...) (Dispositiv-

Ziffer 3.3). 

Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der sie betreffenden An-

ordnungen der Vorinstanz in den Ziffern 1 und 2 des Dispositivs der ange-

fochtenen Verfügung.  

B-716/2018 

Seite 18 

Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist somit neben 

der Rechtmässigkeit der Sanktion von Fr. (...) auch die Auferlegung von 

Verhaltenspflichten durch die Vorinstanz (vgl. zur Frage, ob die Auferle-

gung von Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ebenfalls Streitgegen-

stand bildet, E. 17.1). 

5. Terminologie 

In terminologischer Hinsicht sind im Zusammenhang mit der im vorliegen-

den Fall der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Beteiligung an einer Sub-

missionsabsprache vorab einzelne begriffliche Klärungen vorzunehmen:  

Eine Stützofferte zeichnet sich dadurch aus, dass das stützende Unterneh-

men die Offerte eines anderen Unternehmens – der designierten Schutz-

nehmerin – auf der Grundlage einer gegenseitigen Abstimmung bewusst 

überbietet, d.h. ihr Angebot zu einem höheren Preis einreicht. Die Schutz-

geberin reicht die eigene Offerte damit nur zum Schein ein. Eine Schutz-

nahme ist erfolgreich, wenn die designierte Schutznehmerin den Zuschlag 

tatsächlich erhält (vgl. Urteil des BGer 2C_845/2018 vom 3. August 2020, 

Sachverhalt, A, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 8.1.2 f., 9.3.4.1 f., Strassen- 

und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.w.H.). Die Beweggründe der ab-

redebeteiligten Unternehmen – insbesondere des stützenden Unterneh-

mens – sind insoweit unerheblich. 

6. Formelle Rügen 

In formeller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des 

rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf ihren Antrag 

auf eine Reduktion der Sanktion nach Art. 12 Abs. 3 SVKG (Bonus Plus) 

eingegangen sei (vgl. Beschwerde, Rz. 19, 135 ff.). Da die Beschwerde-

führerin einen Anspruch auf eine Sanktionsreduktion aufgrund von Bonus 

Plus lediglich eventualiter geltend macht, ist über ihre Gehörsrüge erst zu-

sammen mit der materiellen Beurteilung einer allfälligen Sanktionsreduk-

tion zu entscheiden (vgl. E. 13 ff.). 

7. Beweisergebnis und rechtliche Würdigung 

7.1 Nicht bestritten ist das Beweisergebnis der Vorinstanz, wonach die Be-

schwerdeführerin sich an einer Abstimmung mit Bezzola Denoth darüber 

beteiligt hat, wer den Zuschlag hinsichtlich des Projekts (...) erhalten und 

B-716/2018 

Seite 19 

dementsprechend zu einem tieferen Preis als die anderen beiden Unter-

nehmen offerieren soll (vgl. Verfügung, Rz. 82, 96; Beschwerde, Rz. 20, 

23; Sachverhalt, A).  

7.2 Nicht bestritten ist auch die rechtliche Qualifikation dieses Verhaltens 

als Beteiligung an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede über die Festle-

gung von Preisen und die Aufteilung von Märkten nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a 

und c KG (vgl. Verfügung, Rz. 106; Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 

26. Oktober 2023 E. 7.3.5, Engadin II Rocca + Hotz; B-807/2012 vom 

25. Juni 2018 E. 10.2.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, 

m.w.H.; vgl. auch Urteil des BVGer B-420/2008 vom 1. Juni 2010 E. 7, 

Strassenbeläge Tessin). 

7.3 Aufgrund der Akten besteht kein Anlass, dieses vorinstanzliche Be-

weisergebnis oder dessen rechtliche Würdigung anzuzweifeln. Demzu-

folge ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der Beschwerdefüh-

rerin die Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede in Form einer Vereinba-

rung mit Bezzola Denoth über die Koordination des Eingabeverhaltens an 

der Ausschreibung (...) rechtsgenüglich nachgewiesen werden kann. Kon-

kret sollte eine andere Ausschreibungsteilnehmerin – Bezzola Denoth – 

den Submissionsauftrag (als Schutznehmerin) erhalten (vgl. Urteil des 

BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 9.3.10 ff., Engadin IV Foffa 

Conrad). 

7.4 Weiter ist der Vorinstanz darin zu folgen, dass die Beschwerdeführerin 

in Umsetzung dieser Vereinbarung eine Stützofferte zugunsten von Bez-

zola Denoth als designierter Schutznehmerin eingereicht hat (vgl. zur Ter-

minologie E. 5).  

Es steht sodann fest, dass Bezzola Denoth den Zuschlag in der Folge er-

halten hat, womit die Schutznahme erfolgreich war. 

7.5 Sodann ist nicht bestritten, dass die Submissionsabsprache den Wett-

bewerb nicht im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG beseitigt, sondern "lediglich" 

erheblich beeinträchtigt hat. Denn drei nicht an der Abrede über das Projekt 

(...) beteiligte Unternehmen haben ebenfalls ein Angebot eingereicht, wes-

halb von ausreichendem Aussenwettbewerb auszugehen ist (vgl. Verfü-

gung, Rz. 121 ff.).  

Schliesslich ist nicht bestritten, dass die Abrede nicht durch Gründe wirt-

schaftlicher Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 KG gerechtfertigt werden kann (vgl. 

Verfügung, Rz. 127 f.). 

B-716/2018 

Seite 20 

8. Themen des vorliegenden Verfahrens  

Bestritten und damit Thema des vorliegenden Verfahrens ist der Anspruch 

der Beschwerdeführerin auf einen vollständigen Erlass (vgl. E. 12.5) oder 

allenfalls auf eine – über den von der Vorinstanz festgelegten Umfang von 

30% hinausgehende – Reduktion der Sanktion nach der Bonusregelung 

(vgl. E. 13 f.). Zudem ist über die Rechtmässigkeit der Auferlegung von 

Verhaltenspflichten zu entscheiden (vgl. E. 15). 

8.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung der 

Sanktion im Wesentlichen damit, dass sie als Erstanzeigerin Anspruch auf 

einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung habe. 

Zur Begründung ihres Eventualbegehrens auf angemessene (jedoch im 

Umfang von mindestens 85% des relevanten Sanktionsbetrags vorzuneh-

mende) Reduktion der Sanktion macht die Beschwerdeführerin geltend, 

dass die Vorinstanz den Basisbetrag fehlerhaft bemessen habe (vgl. Be-

schwerde, Rz. 130 ff.). Auch rügt die Beschwerdeführerin, dass die Vor-

instanz ihr zu Unrecht keine weitergehendere Reduktion der Sanktion nach 

der Bonusregelung gewährt habe. Dabei beruft sie sich sowohl auf die ein-

fache Bonusregelung nach Art. 12 SVKG als auch auf die Bonus Plus-Re-

gelung nach Art. 12 Abs. 3 SVKG sowie auf die Rechtsgleichheit (vgl. Be-

schwerde, Rz. 126 ff., 135 ff.). 

8.2 Es ist daher zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 

rechtmässig mit einer Verwaltungssanktion von Fr. (...) belastet hat. Dabei 

ist zunächst die Sanktionierbarkeit des in Frage stehenden Verhaltens der 

Beschwerdeführerin zu prüfen, bevor die konkrete Sanktionsbemessung 

beurteilt wird. 

Daran anschliessend ist zu beurteilen, ob die Vorinstanz die Bonusrege-

lung nach Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG rechtmässig angewen-

det hat, indem sie die der Beschwerdeführerin aufzuerlegende Sanktion 

nach Art. 12 SVKG um 30% reduziert hat. Entsprechend den Begehren der 

Beschwerdeführerin ist dabei zunächst zu prüfen, ob sie Anspruch auf ei-

nen vollständigen Erlass des Sanktionsbetrags nach der Bonusregelung 

hat (vgl. E. 11, 12.5 ff., 13).  

9. Sanktionierung  

9.1 Sanktionierbarkeit 

B-716/2018 

Seite 21 

9.1.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzu-

lässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist oder sich nach 

Art. 7 KG unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10% des in den letz-

ten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der 

Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen 

Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch er-

zielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Sanktion nach Art. 49a 

Abs. 1 KG hat einen strafrechtsähnlichen Charakter (vgl. BGE 147 II 72 

E. 8.2, Hors-Liste Medikamente Pfizer), mit der Folge, dass die strafpro-

zessualen Garantien von Art. 29 f. BV und Art. 6 EMRK auf Kartellsankti-

onsverfahren grundsätzlich anwendbar sind (vgl. BGE 147 II 144 E. 5.2.1, 

Boykott Apple Pay; BGE 139 I 72 E. 2.2.2, Publigroupe).  

Nach den vorstehenden Erwägungen hat die Vorinstanz der Beschwerde-

führerin die Beteiligung an einer unzulässigen Abrede im Sinne von Art. 5 

Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. Abs. 1 KG rechtsgenüglich nachgewiesen. Damit 

ist der objektive Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt.  

9.1.2 Eine Sanktionierung nach Art. 49a Abs. 1 KG setzt ein Verschulden 

im Sinne von Vorwerfbarkeit voraus. Dieses stellt das subjektive Tatbe-

standsmerkmal von Art. 49a Abs. 1 KG dar (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.4.2, 

Hors-Liste Medikamente Pfizer; Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 

2012 E. 12.2.2 [nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72], Publigroupe; 

vgl. in diesem Sinne auch die jüngere kartellrechtliche Rechtsprechung des 

Bundesverwaltungsgerichts: Urteile des BVGer B-5172/2019 vom 26. Ok-

tober 2023 E. 9.1.3, Engadin II Rocca + Hotz; B-7834/2015 vom 16. August 

2022 E. 11.1, Autohändler; B-2798/2018 vom 16. Februar 2021 E. 12.1.2, 

Naxoo; B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.1, Strassen- und Tiefbau im 

Kanton Aargau Erne; B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2, Nikon; 

B-7633/2009 vom 14. September 2015 Rz. 654 ff., 674 ff., Swisscom 

ADSL; B-506/2010 vom 19. Dezember 2013 E. 14.3.5, Gaba). Für die Be-

urteilung der subjektiven Zurechenbarkeit und damit der Vorwerfbarkeit im 

engeren Sinne ist ein objektiver Sorgfaltsmassstab anzusetzen (vgl. Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.4, Strassen- und Tiefbau 

im Kanton Aargau Erne, m.w.H.).  

Die Vorinstanz führt aus, die natürlichen Personen, welche vorliegend für 

die Unternehmen gehandelt und die kartellrechtswidrige Submissionsab-

sprache getroffen hätten, hätten dies zumindest eventualvorsätzlich getan. 

Sodann seien die handelnden natürlichen Personen für die jeweiligen Un-

B-716/2018 

Seite 22 

ternehmen zeichnungsberechtigt und hätten jeweils mindestens dem mitt-

leren oder oberen Kader bzw. der Geschäftsleitung angehört. Ihr Vorsatz 

für die von ihnen vorgenommenen Handlungen sei daher ohne Weiteres 

den betroffenen Unternehmen zuzurechnen (vgl. Verfügung, Rz. 137).  

Die Beschwerdeführerin wendet nichts gegen diese Beurteilung ein. Auf-

grund der vorliegenden Aktenlage ist deshalb davon auszugehen, dass die 

für die Beschwerdeführerin handelnden Personen in Ausübung der ihnen 

ordentlich zugewiesenen geschäftlichen Tätigkeiten gehandelt und sich 

durch den bewussten Abschluss der vorliegenden Submissionsabsprache 

pflichtwidrig und damit schuldhaft verhalten haben.  

Vorliegend ist das pflichtwidrige Verhalten der Mitarbeitenden der Be-

schwerdeführerin subjektiv zuzurechnen, zumal die handelnden Personen 

mit der betroffenen Geschäftstätigkeit ordnungsgemäss betraut waren. Ins-

gesamt besteht keine Veranlassung, das von der Vorinstanz bejahte sub-

jektive Tatbestandsmerkmal des Verschuldens im Sinne von Vorwerfbar-

keit bei der Beschwerdeführerin zu beanstanden.  

9.1.3 Die Beschwerdeführerin wendet sich zu Recht nicht gegen die Sank-

tionierbarkeit ihrer Beteiligung an einer Wettbewerbsabrede nach Art. 5 

Abs. 3 KG. Die Sanktionierung von Stützofferten als umsatzlose Abrede-

beteiligungen steht denn auch im Einklang mit der Praxis des Bundesver-

waltungsgerichts. Dieses hat festgehalten, dass Art. 49a Abs. 1 KG zur 

Sanktionierung auch von umsatzlosen Beteiligungen an Submissionsab-

sprachen nach Art. 5 Abs. 3 KG in Form von Stützofferten verpflichtet (vgl. 

Urteile des BVGer B-771/2012, B-807/2012, B-829/2012, B-880/2010, je 

vom 25. Juni 2018 E. 9.6.8.3, E. 11.5.8.3, E. 10.5.8.3, E. 11.4.8.3 Stras-

sen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere, Erne, Granella, Umbricht, 

B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 15.1.7 ff., Engadin IV Foffa Conrad, 

m.w.H. und B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.4, Engadin II Rocca 

+ Hotz]). Demnach bildet Art. 49a Abs. 1 KG für die Sanktionierung der vor-

liegenden kartellrechtlich unzulässigen Verhaltensweise die hinreichende 

formell-gesetzliche Rechtsgrundlage (vgl. auch TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-

KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 49; ZIRLICK/BRUCH, Ausgewählte Verfahrens-

rechtliche Fragen, in: Hochreutener/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], Verfahrens-

recht, staatliche Wirtschaftstätigkeit und algorithmenbasierte Kartelle, 

2019, S. 19 ff.). Ein Spielraum für eine davon abweichende Regelung auf 

Verordnungsstufe besteht nicht. Vielmehr hat der Gesetzgeber die grund-

legenden Voraussetzungen für einen ganzen oder teilweisen Verzicht auf 

B-716/2018 

Seite 23 

die Belastung mit einer Sanktion bereits abschliessend auf Gesetzesstufe 

geregelt. 

9.2 Bemessung 

9.2.1 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst die Bemessung des Basisbe-

trags als fehlerhaft. Sie erachtet es als rechtswidrig, dass die Vorinstanz 

als Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag die Offertsumme von Bez-

zola Denoth als Schutznehmerin in der Höhe von Fr. (...) herangezogen 

hat. Auch beanstandet sie, dass die Vorinstanz gestützt hierauf für sie ei-

nen Basisbetrag von Fr. (...) angenommen habe, was 3,6% [recte: 3,93%] 

des "Basisumsatzes" entspreche. Es sei vielmehr von einem Basisbetrags-

satz von nicht mehr als 1% und damit einem zulässigen Basisbetrag von 

abgerundet höchstens Fr. (...) auszugehen (vgl. Beschwerde, Rz. 130 ff.).  

Die Beschwerdeführerin bringt im Einzelnen vor, die Vorinstanz verhänge 

gegen Unternehmen, die trotz ihres Wettbewerbsverstosses keinen Um-

satz auf dem relevanten Markt erzielt hätten, praxisgemäss Pauschalsank-

tionen. Sie verweist dabei auf die Verfügung der Vorinstanz in Sachen 

Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau vom 

16. Dezember 2011. In diesem Verfahren habe die Vorinstanz in mehreren 

Fällen, unter denen sich auch Projekte in Millionenhöhe befunden hätten, 

für Stützofferten eine Pauschalsanktion von Fr. (...) als angemessen erach-

tet. Bereits unter der Prämisse, dass lediglich zwei Projekte eine Millionen-

höhe aufwiesen, entspräche dies einem Sanktionsrahmen von ca. 2,5%. 

Da davon auszugehen sei, dass der mit den geschützten Projekten erzielte 

Umsatz deutlich über Fr. (...) gelegen habe, sei diese Praxis aus Gleichbe-

handlungsgründen vorliegend anzuwenden. Es sei dabei von einem Sank-

tionsrahmen von nicht mehr als 1% auszugehen, was einem zulässigen 

Basisbetrag von abgerundet höchstens Fr. (...) entspreche (vgl. Be-

schwerde, Rz. 132 ff.).  

In ihrer Replik bringt die Beschwerdeführerin vor, das Bundesverwaltungs-

gericht habe in seinen Urteilen in Sachen Strassen- und Tiefbau im Kanton 

Aargau vom 25. Juni 2018 die Verhängung von Pauschalsanktionen bei 

umsatzlosen Kartellrechtsverstössen im Ergebnis als rechtmässig beur-

teilt. Es sei aus Gleichbehandlungsgründen dieser Pauschalsanktionierung 

zu folgen, weil eine vergleichbare Ausgangslage vorliege (vgl. Replik, 

Rz. 63).  

B-716/2018 

Seite 24 

9.2.2 Die Vorinstanz führt an, aus ihren bisherigen Entscheiden zu Ein-

zelsubmissionsabreden lasse sich keine gefestigte Praxis zur Frage ablei-

ten, wie die Sanktion bei nicht umsatzgenerierendem, aber unzulässigem 

Verhalten zu berechnen sei. Sie habe dies bereits in der Verfügung in Sa-

chen Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich 

festgehalten. Eine Praxisänderung liege somit nicht vor. Es erübrige sich 

daher zu prüfen, ob die – von der Vorinstanz in der angefochtenen Verfü-

gung vorgenommene – Orientierung und Berechnung des Basisbetrags bei 

Stützofferten am Volumen der betroffenen Submission anstelle der Verhän-

gung von Pauschalsanktionen als zulässige Praxisänderung zu werten wä-

ren. Selbst wenn man annähme, dass durch ihren Entscheid in Sachen 

Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau eine 

Praxis entstanden wäre, so wäre diese durch ihren Entscheid in Sachen 

Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich jedenfalls 

wieder aufgegeben worden. Denn in diesem rechtskräftigen Entscheid sei 

festgehalten worden, dass für die Abgabe von Stützofferten nicht bloss 

Pauschalsanktionen aufzuerlegen seien, sondern die Sanktion anhand ei-

nes Basisbetrags festzulegen sei, welcher sich am Volumen des relevan-

ten Markts orientiere (vgl. Verfügung, Rz. 142 f.; Vernehmlassung, Rz. 49).  

9.2.3 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die konkrete 

Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten Sanktionsrahmens von 

Art. 49a Abs. 1 KG festgelegten – präzisiert. Danach geht die konkrete 

Sanktionsbemessung von einem Basisbetrag aus, welcher je nach 

Schwere und Art des Verstosses bis zu 10% des Umsatzes bildet, den das 

betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den re-

levanten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG). Je nach der 

Dauer des Wettbewerbsverstosses wird der Basisbetrag gegebenenfalls 

erhöht (Art. 4 SVKG). Bei erschwerenden oder mildernden Umständen er-

folgt eine weitere Erhöhung oder eine Verminderung der Sanktion (Art. 5 

und 6 SVKG). Insgesamt kann die Sanktion aber in keinem Fall mehr als 

10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Um-

satzes des Unternehmens betragen (Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG; Art. 7 

SVKG; vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.1, 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne, m.H. auf BGE 143 II 297 

E. 9.7.1 f., Gaba; BGE 144 II 194 E. 6.2, BMW). 

9.2.3.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die bei ihm angefochte-

nen Verfügungen und Entscheide grundsätzlich mit uneingeschränkter 

Kognition (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 VwVG). Der Vorinstanz kommt jedoch 

B-716/2018 

Seite 25 

bei der Bestimmung der Sanktionshöhe ein Ermessen zu, das sie pflicht-

gemäss auszuüben hat (vgl. BGE 147 II 72 E. 8.5.2, Hors-Liste Medika-

mente Pfizer, m.H. auf BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Swisscom ADSL; Urteile 

des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 10.4.1, Swisscom WAN; 

B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 9.1, 9.2.6, Nikon).  

Zu korrigieren sind Ermessensentscheide, wenn eine Behörde von dem ihr 

zustehenden Ermessen einen falschen Gebrauch gemacht hat, indem sie 

grundlos von in Praxis und Lehre anerkannten Grundsätzen abgewichen 

ist, sachfremde Gesichtspunkte berücksichtigt hat, rechtserhebliche Um-

stände unberücksichtigt liess oder das Ergebnis sich als offensichtlich un-

billig, d.h. in stossender Weise ungerecht erweist (vgl. Urteile des BVGer 

B-4042/2010 vom 8. November 2010 E. 10.2; B-4830/2011 vom 26. Juni 

2013 E. 6.3, B-823/2016 vom 2. April 2020 E. 3, Musik Hug; B-5172/2019 

vom 26. Oktober 2023 E. 9.5.2, Engadin II Rocca + Hotz).  

9.2.3.2 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-

sungsmethode ist unter anderem das allgemeine verfassungsrechtliche 

Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 BV) zu beachten (vgl. Urteil des BVGer 

B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.7, 11.4.8.12, Strassen- und Tief-

bau im Kanton Aargau Umbricht). Danach sind Sachverhalte, die in den 

rechtlich relevanten tatsächlichen Elementen übereinstimmen, rechtlich 

gleich zu behandeln (vgl. Urteil des BGer 2C_180/2014 vom 28. Juni 2016 

E. 9.8.3 [nicht publizierte Erwägung in BGE 143 II 297], Gaba; Urteile des 

BVGer B-807/2012 vom 25.6.2018 E. 11.5.8.12, Strassen- und Tiefbau 

Kanton Aargau Erne; B-4596/2019 vom 5. Juni 2023 E. 9.3.12 ff., CA Auto 

Finance Suisse; B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.4.3, Engadin II 

Rocca + Hotz). Die Rechtsgleichheit und die Rechtssicherheit können einer 

Änderung einer gefestigten Behördenpraxis entgegenstehen (vgl. BGE 

142 II 136 E. 3.4; BGE 127 I 49 E. 3; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, § 23 Rz. 13). Eine Praxisänderung 

kann nur dann vorgenommen werden, wenn über längere Zeit eine gefes-

tigte Praxis bestanden hat, d.h. in mehreren Fällen gleich entschieden und 

so eine Erwartung mit Blick auf künftige Fälle begründet worden ist. Eine 

gefestigte Praxis kann damit grundsätzlich nicht auf einzelne Fälle zurück-

geführt werden (vgl. Urteile des BVGer A-185/2016 vom 6. Mai 2016 

E. 2.6.3, m.w.H.; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.12, Strassen- 

und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 

B-716/2018 

Seite 26 

Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid in Sachen Wettbewerbsabreden im 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau vom 16. Dezember 2011 gegen-

über einzelnen Unternehmen, die durch ihre Abredebeteiligungen keinen 

Umsatz generiert haben, Pauschalsanktionen auferlegt (vgl. Verfügung der 

Vorinstanz vom 16. Dezember 2011 in der Untersuchung betreffend Wett-

bewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau [veröffent-

licht in: RPW 2012/2 S. 270 ff.], Rz. 1089 ff., 1144).  

Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid in Sachen Wettbewerbsabreden im 

Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich vom 22. April 2013 jedoch ange-

kündigt, auf umsatzlose Abredebeteiligungen zukünftig eine andere Be-

messungsmethode anzuwenden, die sich am Volumen des relevanten 

Markts orientiert (vgl. Verfügung der Vorinstanz vom 22. April 2013 betref-

fend Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich [ver-

öffentlicht in: RPW 2013/4 S. 524 ff.], Rz. 951). Im Einzelnen führte die Vor-

instanz Folgendes aus: 

"[...] Um dem Gesetz Nachachtung zu verschaffen, muss in solchen Fällen von 

einer wortgetreuen Anwendung von Art. 3 SVKG abgesehen und die Bestim-

mung des Basisbetrags anderweitig vorgenommen werden. Dabei ist eine Ori-

entierung am Volumen des relevanten Marktes – wie dies auch dem Art. 3 

SVKG zu Grunde liegenden Gedanken entspricht – naheliegend" (Rz. 951). 

Es besteht demzufolge und entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 

keine gefestigte Praxis der Wettbewerbsbehörden zur Sanktionsbemes-

sung bei umsatzlosen Beteiligungen an Wettbewerbsabreden, wonach um-

satzlose Abredebeteiligungen mit einer (tieferen) Pauschalsanktion zu ahn-

den seien (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 

E. 9.4., Engadin II Rocca + Hotz). 

Nichts zu ihren Gunsten vermag die Beschwerdeführerin diesbezüglich 

aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts in Sachen Strassen- und 

Tiefbau im Kanton Aargau vom 25. Juni 2018 (Urteile des BVGer 

B-807/2012 E. 11.5.8, Erne; B-880/2012 E. 11.4.8, Umbricht; B-829/2012 

E. 10.5.8, Granella; B-771/2012 E. 9.6.8, Cellere) abzuleiten. Das Bundes-

verwaltungsgericht hat sich in diesen Urteilen zwar zu den Grundsätzen 

der Sanktionierung und der Sanktionsbemessung bei umsatzlosen Beteili-

gungen an Submissionsabsprachen geäussert. Es hat jedoch – wie die Be-

schwerdeführerin einräumt (vgl. Replik, Rz. 63) – offengelassen, nach wel-

cher Methode die Bemessung der Sanktion im Rahmen dieser Grundsätze 

im Einzelnen zu erfolgen hat (vgl. Urteil des BVGer B-5172/2019 vom 

26. Oktober 2023 E. 9.4.3, Engadin II Rocca + Hotz). Dies entspricht im 

B-716/2018 

Seite 27 

Übrigen auch der Rechtsprechung der EU-Gerichte, wonach die EU-Kom-

mission bei der Wahl der Bemessungsmethode ein weites Ermessen habe 

und insoweit eine Vielzahl von Faktoren berücksichtigen könne (vgl. rechts-

vergleichend EuGH, EU:C:2007:277, Rz. 81, SGL Carbon). 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine gefestigte Praxis der Vor-

instanz besteht, was die Sanktionsbemessung bei umsatzlosen Abredebe-

teiligungen anbelangt. Die Beschwerdeführerin kann sich deshalb nicht auf 

den Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV berufen, um in 

Bezug auf ihre (umsatzlose) Abredebeteiligung einen Anspruch auf eine 

(tiefere) Pauschalsanktion zu begründen.  

Im Übrigen sind weder das Bundesverwaltungsgericht noch das Bundes-

gericht bei der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen an die Pra-

xis der Verwaltungsbehörden gebunden, andernfalls der verfassungsrecht-

lich gewährleistete Rechtsschutz auf richtige Anwendung des Rechts un-

terlaufen würde (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.3.3). 

9.3 Basisbetrag 

Davon ausgehend ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorinstanz den Basis-

betrag rechtmässig festgelegt hat. Dabei ist zunächst auf die Bemessungs-

grundlage einzugehen (vgl. E. 9.3.1 f.), bevor die Höhe des Basisbetrags-

satzes beurteilt wird (vgl. E. 9.4). 

9.3.1 Die Vorinstanz führt mit Bezug auf die Bestimmung der Bemessungs-

grundlage für den Basisbetrag aus, soweit Art. 3 SVKG bei der Berechnung 

des Basisbetrags am erzielten Umsatz im relevanten Markt anknüpfe, be-

schränke sich dessen Gehalt auf Fälle, in denen das fehlbare Unterneh-

men tatsächlich einen solchen Umsatz erwirtschaftet habe. Bei schutzge-

benden Unternehmen treffe dies wesensgemäss nicht zu. Hier sei der Ba-

sisbetrag hilfsweise unter Berücksichtigung der Offertsumme des schutz-

nehmenden Unternehmens zu bestimmen. Denn dieser Betrag reflektiere 

die wirtschaftliche Bedeutung der fraglichen Submission und gebe dadurch 

Aufschluss über die Tragweite und das Schädigungspotential des Kartell-

verstosses (vgl. Verfügung, Rz. 144; Vernehmlassung, Rz. 49). 

9.3.2 In den Art. 2 ff. SVKG hat der Bundesrat die Kriterien für die konkrete 

Sanktionsbemessung innerhalb des abstrakten Sanktionsrahmens von 

Art. 49a Abs. 1 KG präzisiert. Ausgangspunkt ist die Festlegung eines Ba-

sisbetrags. Die diesbezügliche Bestimmung von Art. 3 SVKG lautet wie 

folgt: 

B-716/2018 

Seite 28 

"Der Basisbetrag der Sanktion bildet je nach Schwere und Art des Verstosses 

bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den 

letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt 

hat." 

9.3.3 Mangels generell-abstrakter Vorgaben auf Verordnungsebene ist die 

konkrete Bemessungsmethode für die Sanktionierung von Stützofferten 

und erfolglosen Schutznahmen demnach – innerhalb der nachfolgend 

noch aufzuführenden Schranken – durch die Praxis der Wettbewerbsbe-

hörden zu entwickeln (vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 11.5.8.5 Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Erne). 

9.3.4 Bei der gerichtlichen Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bemes-

sungsmethode sind neben allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsät-

zen wie dem Willkürverbot (Art. 9 BV), dem Gleichbehandlungsgebot 

(Art. 8 BV) und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) 

insbesondere und in erster Linie auch die vom Kartellgesetz selber aufge-

stellten Anforderungen an die Sanktionsbemessung zu beachten (vgl. Ur-

teil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.8.7 Strassen- und 

Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht). 

9.3.5 So schreibt Art. 49a KG vor, dass ein Unternehmen, das an einer un-

zulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist, mit einem Be-

trag bis maximal 10% des in den letzten drei Geschäftsjahren in der 

Schweiz erzielten Umsatzes belastet werden kann. Dabei ist anerkannt, 

dass Kartellsanktionen schmerzen, aber ein Unternehmen auch nicht in 

den Konkurs treiben sollen. Der finanzielle Nachteil soll jedoch so gross 

sein, dass sich eine Beteiligung an der Zuwiderhandlung nicht lohnt (vgl. 

Urteile des BVGer B-2798/2018 vom 16. Februar 2021 E. 12.2.2, Naxoo; 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.7 Strassen- und Tiefbau im Kan-

ton Aargau Erne, m.H. auf BGE 143 II 297 E. 9.7.2 m.H., Gaba; Erläute-

rungen der Vorinstanz zur KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 2 Abs. 2). 

9.3.6 Indem die Vorinstanz auf die Offertsumme von Bezzola Denoth als 

erfolgreiche Schutznehmerin und damit auf den Umsatz abstellt, den diese 

auf dem betroffenen – vorliegend von der Vorinstanz auf die einzelne Aus-

schreibung beschränkten – Submissionsmarkt erzielt hat, knüpft sie an ei-

nen Betrag an, der mit dem Verstoss eng zusammenhängt sowie dessen 

wirtschaftliche Bedeutung und potentielle Schädlichkeit widerspiegelt (vgl. 

zur volkswirtschaftlichen Schädlichkeit auch Urteil des BVGer B-807/2012 

vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.9 Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau 

Erne). Eine solche Bemessungsmethode trägt dem Grundgedanken von 

B-716/2018 

Seite 29 

Art. 3 SVKG Rechnung, wonach die Bemessungsgrundlage für den Basis-

betrag anhand eines tatnahen Umsatzes zu bestimmen ist (vgl. Urteile des 

BVGer B-5172/2019 vom 26. Oktober 2023 E. 9.5.2, Engadin II Rocca + 

Hotz; B-3938/2013 vom 30. Oktober 2019 E. 18.3.3, Buchhändler Dar-

gaud, m.w.H.). Sie entspricht im Übrigen auch der Praxis der EU-Wettbe-

werbsinstanzen (vgl. EuGH, EU:C:2014:2363, Rz. 57, Guardian Industries; 

EuG, EU:T:2011:289, Rz. 58 ff., belgisches Umzugskartell Putters, jeweils 

mit Hinweisen auf Ziff. 13 der Leitlinien für das Verfahren zur Festsetzung 

von Geldbussen gemäss Artikel 23 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung 

Nr. 1/2003 [ABl. 2006, C 210, S. 2]). 

9.3.7 Die von der Vorinstanz gestützt hierauf gewählte Methode zur Fest-

legung der Bemessungsgrundlage für den Basisbetrag ist schlüssig und 

nachvollziehbar und damit mit den allgemeinen verfassungsrechtlichen 

Grundsätzen – insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit 

nach Art. 5 Abs. 2 BV – sowie mit den kartellgesetzlichen Vorgaben nach 

Art. 49a Abs. 1 KG vereinbar (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 

14. August 2023 E. 15.2.7, Engadin IV Foffa Conrad). 

Das vorinstanzliche Vorgehen, die Bemessungsgrundlage für den Basis-

betrag anhand der Offertsumme von Bezzola Denoth als Schutznehmerin 

festzulegen, ist demzufolge bundesrechtlich nicht zu beanstanden. 

9.4 Es ist des Weiteren die Rechtmässigkeit des Basisbetragssatzes zu 

beurteilen. 

9.4.1 Die Vorinstanz legt den Basisbetrag für den Verstoss der Beschwer-

deführerin auf Fr. (...) fest (vgl. zur Gewährung eines Bonus von 30% durch 

die Vorinstanz E. 10). Dieser Betrag entspricht rund der Hälfte (49,15%) 

des Basisbetrags von Fr. (...), den die Vorinstanz gestützt auf einen Basis-

betragssatz von 8% Bezzola Denoth als erfolgreicher Schutznehmerin auf-

erlegt. Ausgehend von der Offertsumme von Bezzola Denoth von Fr. (...) 

als vorliegend relevanter Umsatz resultiert hieraus ein Basisbetragssatz 

von rund 4% (3,93%).  

9.4.2 Der Sanktionsbetrag bestimmt sich nach Art. 49a Abs. 1 KG unter 

anderem nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Dies konkreti-

sierend sieht Art. 3 SVKG vor, dass der Basisbetrag je nach der "Schwere 

und Art des Verstosses" bis zu 10% des massgeblichen Umsatzes beträgt. 

B-716/2018 

Seite 30 

9.4.3 Unter Schwere ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die ob-

jektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen. Massge-

bend ist das abstrakte Gefährdungspotential. Auch sind bei der Beurteilung 

der Schwere eines Verstosses unter anderem dessen Wirksamkeit und der 

Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung zu berücksichtigen. Dem Um-

stand, ob der Verstoss in einer Beseitigung oder erheblichen Beeinträchti-

gung des wirksamen Wettbewerbs liegt, ist mithin angemessen Rechnung 

zu tragen (vgl. BGE 146 II 217 E. 9.2.3.2, Swisscom ADSL; BGE 144 II 194 

E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 f., Gaba; Urteil des BGer 

2C_985/2015 vom 9. Dezember 2019 E. 9.2.3.2, Swisscom ADSL; Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.1, Strassen- und Tief-

bau im Kanton Aargau Erne). 

9.4.4 Den Wettbewerbsbehörden kommt bei der Festlegung des Basisbe-

tragssatzes ein Ermessen zu, das sie pflichtgemäss auszuüben haben (vgl. 

BGE 148 II 25 E. 12.1, Buchhändler Dargaud; 147 II 72 E. 8.5.2, Hors-Liste 

Medikamente Pfizer, m.H. auf BGE 146 II 217 E. 9.2.3.3, Swisscom ADSL; 

Urteile des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 10.4.1, Swisscom 

WAN; B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 9.1, 9.2.6, Nikon; WE-

BER/VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2023, N. 4.379 f.; vgl. 

auch E. 9.2.3.1). 

9.4.5 Die in Art. 5 Abs. 3 und 4 KG aufgeführten harten Kartellabreden gel-

ten gemeinhin als Wettbewerbsverstösse mit hohem Schädigungspotential 

für Konsumenten, Unternehmen und die Gesamtwirtschaft (vgl. Botschaft 

des Bundesrats zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbe-

werbsbeschränkungen vom 23. November 1994, BBl 1995 I 468 ff., 491, 

517, 635, nachfolgend: Botschaft KG 1995; Botschaft über die Änderung 

des Kartellgesetzes vom 7. November 2001, BBl 2002 2022 ff., 2036, 

nachfolgend: Botschaft KG 2002; BGE 135 II 60 E. 2.1, Domestic Inter-

change Fee; BGE 143 II 297 E. 5.2.4, Gaba; Urteil des BVGer B-420/2008 

vom 1. Juni 2010 E. 8, Strassenbeläge Tessin, m.w.H.; HEINEMANN, Fest-

schrift von Büren, S. 613; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 

Art. 49a N. 25, 50). 

9.4.6 Mit einer öffentlichen wie privaten Ausschreibung schaffen Ausschrei-

ber eine Wettbewerbssituation unter den vom konkreten Vergabeverfahren 

angesprochenen Marktteilnehmern. Diese sollen in einen Wirtschaftlich-

keits-Wettbewerb treten, wobei sie sich anstrengen sollen, Mitbewerber mit 

einem insgesamt attraktiveren Angebot zu übertreffen. Dies im Wissen, 

dass nur der auf die Zuschlagskriterien bezogene günstigste Anbieter den 

B-716/2018 

Seite 31 

Zuschlag erhält. Der Vergabewettbewerb soll es einem Ausschreiber er-

möglichen, Leistungen zu vergleichen und das Angebot mit dem besten 

Preis-/Leistungsverhältnis und damit das wirtschaftlich vorteilhafteste An-

gebot wählen zu können. Der angestrebte Vergabewettbewerb spielt aber 

nur dann, wenn die Offerenten unabhängig voneinander um die Erbringung 

der ausgeschriebenen Leistung wetteifern, indem sie ihr Angebot je indivi-

duell und im Sinne der Bedürfnisse des Ausschreibers zu optimieren ver-

suchen. Die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots aus meh-

reren Angeboten obliegt allein dem Ausschreiber. Dieser tritt mit jedem teil-

nahmeberechtigten Anbieter in je ein Verhandlungsverhältnis im Hinblick 

auf einen allfälligen späteren Vertragsabschluss. Die Verhandlungsverhält-

nisse beinhalten dabei immer ein Vertrauensverhältnis, welches neben 

dem Ausschreiber auch jeden teilnahmeberechtigten Anbieter zu einem 

Verhalten nach Treu und Glauben verpflichtet (Art. 2 ZGB; vgl. GAUCH, Der 

Werkvertrag, 5. Aufl. 2011, Rz. 470, 474). Als Ausfluss dieses Vertrauens-

verhältnisses und des zentralen Wettbewerbscharakters der Ausschrei-

bung haben private wie öffentliche Ausschreiber berechtigterweise ein ho-

hes Vertrauen darin, dass Anbieter tatsächlich je selbständig und unabhän-

gig voneinander um den Vertragsabschluss wetteifern. Anbieter unterlau-

fen jedoch die Wettbewerbszielsetzung des Vergaberechts, wenn sie die 

zur Eruierung des wirtschaftlich vorteilhaftesten Angebots vorausgesetzte 

freie Willensbildung des Ausschreibers eigenmächtig durch Kontaktauf-

nahmen untereinander manipulieren oder auch nur zu manipulieren versu-

chen. Anbieter, welche ihr Angebot verdeckt nicht selbständig und unab-

hängig ausarbeiten, spiegeln dem Ausschreiber treuwidrig eine unabhän-

gige Offerteingabe und damit einen vermeintlich unverfälschten Wettbe-

werb vor. Das zentrale Hauptziel des Vergaberechts, den wirksamen Wett-

bewerb unter den Anbietern zu fördern, wird bei dieser Sachlage untergra-

ben und verfehlt (vgl. Urteil des BVGer B-771/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 7.3.2, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Cellere, m.w.H.). 

9.4.7 Im Rahmen von Ausschreibungen getroffene harte Horizontalabre-

den sind nach allgemeiner Erkenntnis volkswirtschaftlich und sozial beson-

ders schädlich. Sie gefährden nicht nur unmittelbar und auf gravierendste 

Weise das berechtige Interesse der ausschreibenden Stellen, das wirt-

schaftlich vorteilhafteste Angebot und namentlich den unverfälschten 

Marktpreis zu eruieren. Aufgrund marktfremder Preissteigerungen auf Kos-

ten der Allgemeinheit, eines geringeren Effizienz- und Innovationswettbe-

werbs sowie verzögerter oder ausbleibender Strukturanpassungen verur-

sachen Submissionsabsprachen vielmehr auch mittel- und langfristig hohe 

volkswirtschaftliche Kosten und Schäden (vgl. Urteil des BVGer 

B-716/2018 

Seite 32 

B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.6.4, Strassen- und Tiefbau im Kan-

ton Aargau Umbricht, m.w.H.). Die besonders schädliche Qualität der vor-

liegenden – unter Art. 5 Abs. 3 KG fallenden – Submissionsabsprachen 

bleibt denn auch im Fall einer Widerlegung der Vermutung der Beseitigung 

wirksamen Wettbewerbs bestehen (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4, 9.4.4, 

Gaba). 

9.4.8 Auch bei Stützofferten handelt es sich um schwerwiegende Kartell-

rechtsverstösse mit einem gravierenden Gefährdungspotential. Denn die 

Einreichung einer Stützofferte stellt die notwendige Voraussetzung für die 

Organisation eines Schutzes und ebenfalls ein wettbewerbsvortäuschen-

des und volkswirtschaftlich schädliches Verhalten dar (vgl. Urteil des 

BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.8.9, Strassen- und Tiefbau 

im Kanton Aargau Erne). 

9.4.8.1 Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Schädlichkeit der im vor-

liegenden Fall zu beurteilenden Submissionsabsprache anders zu beurtei-

len wäre. Dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin die Abrede durch 

Abgabe einer Stützofferte umgesetzt hat. Hinzu kommt, dass Bezzola De-

noth als designierte Schutznehmerin den Zuschlag auch tatsächlich erhal-

ten hat. Hieran nichts zu ändern vermag der Umstand, dass Bezzola De-

noth das günstigste Angebot eingereicht hat (vgl. Verfügung, Rz. 48; Urteil 

des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.5, Strassen- und Tief-

bau im Kanton Aargau Erne). Denn es besteht kein ernsthafter Zweifel da-

ran, dass Bezzola Denoth als designierte Schutznehmerin im Wissen um 

die Stützofferte einer anderen Anbieterin zu einem höheren Preis als unter 

Wettbewerbsbedingungen offeriert haben dürfte. Das Kartellrecht will nicht 

bestimmte Ergebnisse sicherstellen, sondern einen funktionierenden Wett-

bewerb als dynamischen Prozess fördern (vgl. Urteil des BVGer 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.5.6.5, Strassen- und Tiefbau Kanton 

Aargau Erne). 

9.4.8.2 Dass es neben den abredebeteiligten Unternehmen drei sog. Aus-

senseiter gab, die an der Ausschreibung in Sachen (...) ebenfalls eine Of-

ferte eingereicht haben und dabei zu einem höheren Preis offerierten als 

Bezzola Denoth, ändert nichts an der Schädlichkeit des fraglichen Verhal-

tens für das Funktionieren des Wettbewerbs. Obwohl Submissionsabspra-

chen die Abredebeteiligten in dieser Konstellation nur teilweise vom Kon-

kurrenzdruck durch unbeteiligte Konkurrenten zu entlasten vermögen, be-

einträchtigen auch solche Absprachen den angestrebten Vergabewettbe-

B-716/2018 

Seite 33 

werb derart, dass die Erheblichkeitsschwelle von Art. 5 Abs. 1 KG als über-

schritten erachtet werden muss. Denn auch solche – nur gewisse Offeren-

ten umfassenden – Submissionsabsprachen verkleinern unabhängig von 

der Anzahl der Abredebeteiligten in jedem Fall die Auswahlmöglichkeit der 

ausschreibenden Stelle und hindern diese daran, das wirtschaftlich vorteil-

hafteste Angebot im freien Spiel von Angebot und Nachfrage zu ermitteln 

(vgl. Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 10.3.3, Strassen- 

und Tiefbau Kanton Aargau Erne). 

9.4.8.3 Die von der Vorinstanz vorgenommene hälftige Reduzierung des 

Basisbetragssatzes gegenüber der Beschwerdeführerin im Vergleich zur 

Schutznehmerin erscheint vertretbar und angemessen und ist deshalb 

bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Denn indem die Vorinstanz bei der 

Beurteilung der Schwere des kartellrechtswidrigen Verhaltens auch die 

Rolle des jeweiligen abredebeteiligten Unternehmens berücksichtigt, übt 

sie ihr Ermessen (vgl. E. 9.4.4) pflichtgemäss aus (vgl. in diesem Sinne 

Botschaft KG 2002, 2034, 2039; KRAUSKOPF/SENN, Die Teilrevision des 

Kartellrechts – Wettbewerbspolitische Quantensprünge, sic! 2003, S. 21). 

Sie berücksichtigt dadurch auch, dass der mit der Verwaltungssanktion 

nach Art. 49a Abs. 1 KG auferlegte finanzielle Nachteil zur Sicherstellung 

einer wirksamen Abschreckung so gross sein soll, dass sich eine (auch 

umsatzlose) Beteiligung an einer Zuwiderhandlung wirtschaftlich nicht 

lohnt (vgl. in diesem Sinne Urteile des BVGer B-7633/2009 vom 14. Sep-

tember 2015 Rz. 630, Swisscom ADSL; B-581/2012 vom 16. September 

2016 E. 8.1.4, 9.2.3, Nikon; Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad 

Art. 5 Abs. 1; ZIRLICK/BRUCH, a.a.O., S. 19 ff., 23). So ist bei Submissions-

absprachen davon auszugehen, dass eine erfolgreiche Schutznehmerin 

eine Kartellrente erzielt (vgl. OECD-Report, Competition and Procurement, 

2011, Key Findings). Diese Kartellrente ist – soweit sie abgeschätzt werden 

kann – gemäss Art. 49a Abs. 1 KG angemessen zu berücksichtigen und 

somit abzuschöpfen. Da diese Zwecksetzung bei umsatzlosen Abredebe-

teiligungen in Form einer Stützofferte entfällt, erscheint es im Lichte der 

erwähnten rechtsstaatlichen Grundsätze (vgl. E. 9.3.4) regelmässig sach-

gerecht, Stützofferten mit einem im Vergleich zu erfolgreichen Schutznah-

men tieferen Basissatz zu ahnden (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 

14. August 2023 E. 15.3.14, Engadin IV Foffa Conrad). 

9.4.8.4 Damit übereinstimmend führen auch die EU-Gerichte aus, dass bei 

der Festsetzung der Höhe von Geldbussen sämtliche Faktoren, die für die 

Beurteilung der Schwere von Zuwiderhandlungen eine Rolle spielen, zu 

B-716/2018 

Seite 34 

berücksichtigen seien. Dazu zählten das Verhalten jedes einzelnen Unter-

nehmens, die Rolle, die jedes Unternehmen bei der Abstimmung der Ver-

haltensweisen gespielt habe, der Gewinn, den die Unternehmen aus die-

sen Verhaltensweisen hätten ziehen können, ihre Grösse und der Wert der 

betroffenen Waren sowie die Gefahr, die derartige Zuwiderhandlungen für 

die Ziele der EU bedeuteten (vgl. EuGH, C-389/10, EU:C:2011:816, 

Rz. 123 ff., KME; EuG, T-391/09, EU:T:2014:22, Rz. 238, Evonik Degussa). 

Die Vorinstanz legt sowohl gegenüber der Beschwerdeführerin als auch 

gegenüber Martinelli den Basisbetragssatz auf 4% fest. Diese hat gemäss 

der – insoweit unangefochten gebliebenen – Verfügung ebenfalls eine 

Stützofferte zugunsten von Bezzola Denoth abgegeben (vgl. Rz. 148). Es 

ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend 

gemacht, dass die Vorinstanz die Schwere des der Beschwerdeführerin 

vorgeworfenen Verhaltens im Vergleich zu Martinelli (noch) milder hätte 

beurteilen sollen. Die vorinstanzliche Bemessung der Sanktion wahrt auch 

insoweit die Rechtsgleichheit.  

9.4.8.5 Bei der Beurteilung der Schwere eines Verstosses ist jedoch auch 

der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung angemessen zu berücksichti-

gen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4, BMW; BGE 143 II 297 E. 9.7.2, Gaba; 

Urteile des BVGer B-4756/2021 vom 13. Juni 2023 E. 3.3, Hors-Liste Eli 

Lilly; B-880/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.4.6.6, Strassen- und Tiefbau im 

Kanton Aargau Umbricht, m.w.H.). In Übereinstimmung mit dieser Recht-

sprechung hat die Vorinstanz bei der Festlegung des Basisbetragssatzes 

dem Umstand Rechnung getragen, dass die Abrede den Wettbewerb "le-

diglich" im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG erheblich beeinträchtigt, nicht jedoch 

beseitigt hat (vgl. Verfügung, Rz. 146 f.; Vernehmlassung, Rz. 60; vgl. 

E. 7.5). 

9.4.8.6 Insgesamt erscheint der von der Vorinstanz festgelegte Basisbe-

tragssatz von rund 4% des relevanten Umsatzes mit Blick auf die Schwere 

der vorliegend nachgewiesenen Abredebeteiligung der Beschwerdeführe-

rin weder als bundesrechtswidrig noch als unangemessen. Die Beschwer-

deführerin bringt nichts vor, was diese Beurteilung in Frage stellen könnte. 

Erschwerungsgründe nach Art. 5 SVKG sind nicht ersichtlich.  

9.4.9 Die Praxis anerkennt die Möglichkeit, die Sanktion bei besonders gu-

ter Kooperation ausserhalb der Bonusregelung unter dem Titel der mildern-

den Umstände nach Art. 6 Abs. 1 SVKG zu mindern (vgl. Urteile des BVGer 

B-716/2018 

Seite 35 

B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 8.3.6, Publigroupe; B-7633/2009 vom 

14. September 2015 Rz. 778, Swisscom ADSL; B-4596/2019 vom 5. Juni 

2023 E. 9.6.3 ff., CA Auto Finance). Die Frage, ob der Sanktionsbetrag 

wegen Vorhandenseins eines mildernden Umstands nach Art. 6 SVKG – 

hier einer besonderen Kooperation der Beschwerdeführerin – zu mindern 

ist, stellt sich jedoch erst dann, wenn ein Anspruch der Beschwerdeführerin 

auf Sanktionserlass oder -reduktion unter dem Titel der Bonusregelung 

(Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG; vgl. E. 10) zu verneinen ist. Dies 

aus den folgenden Gründen: 

Zwar sieht die Bestimmung von Art. 6 SVKG keine Obergrenze für eine 

Minderung vor. Die zu einer Minderung führende Kooperation ist jedoch 

typischerweise weniger weitreichend als die Zusammenarbeit, welche die 

Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass oder für eine Reduktion 

der Sanktion nach der Bonusregelung erfüllt (vgl. PICHT, in: OFK Wettbe-

werbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 6 SVKG N. 14 f.; TAGMANN/ZIRLICK, in: 

BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 86 m.w.H.; TAGMANN, a.a.O., S. 278). 

Die Mitwirkung unter dem Titel der Bonusregelung sollte daher für ein Un-

ternehmen grundsätzlich zu einer grösseren Belohnung führen als die Ko-

operation unter dem Aspekt der mildernden Umstände nach Art. 6 SVKG, 

ansonsten die Attraktivität und Wirksamkeit der Bonusregelung geschmä-

lert werden könnten (vgl. Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 

E. 8.3.6, Publigroupe, m.w.H.; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, 

Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, Art. 49a KG N. 66; TAGMANN/ZIRLICK, 

in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 86). Demzufolge ist vorliegend ein 

allfälliger Anspruch der Beschwerdeführerin auf Sanktionsreduktion zu-

nächst unter dem Titel der Bonusregelung zu prüfen; erst wenn ein solcher 

verneint würde, stellte sich die Frage eines Anspruchs auf Minderung der 

Sanktion nach Art. 6 SVKG. 

  

B-716/2018 

Seite 36 

10. Bonusregelung: Standpunkte der Verfahrensbeteiligten  

Zu prüfen ist dementsprechend, ob die Vorinstanz die Bonusregelung nach 

Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG durch Gewährung einer Sankti-

onsreduktion im Umfang von 30% an die Beschwerdeführerin rechtmässig 

angewendet hat. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe als  

Erstanzeigerin Anspruch auf einen vollständigen Erlass der Sanktion. Es 

stellt sich somit die Frage, ob die Sanktion gänzlich zu erlassen ist oder ob 

und gegebenenfalls in welcher Höhe die Sanktion nach der Bonusregelung 

oder unter einem anderen Titel zu reduzieren ist. 

10.1 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Standpunkt im Wesentlichen 

damit, dass sie als erstes Unternehmen mutmassliche Wettbewerbs-

verstösse im Bereich Hochbau für den gesamten Kanton Graubünden an-

gezeigt habe. Ihre Selbstanzeige habe auch den Verstoss in Bezug auf die 

Ausschreibung (...) umfasst (vgl. Beschwerde, Rz. 13, 71 ff.; Replik, Rz. 

34, 40 f.).  

10.1.1 Die Beschwerdeführerin macht im Einzelnen sinngemäss geltend, 

für die Beurteilung ihres Anspruchs auf Erlass der Sanktion nach der Bo-

nusregelung sei auf den Untersuchungsgegenstand "im Augenblick der 

Selbstanzeige" abzustellen. Gegenstand der Untersuchung im Zeitpunkt 

ihrer Selbstanzeige seien mutmassliche Wettbewerbsabreden in Graubün-

den bezüglich der Märkte für Hoch-, Tief- und Strassenbau gewesen (vgl. 

Beschwerde, Rz. 82). Der demnach massgebliche Untersuchungsgegen-

stand umfasse "allfällige[n] Abreden zwischen Unternehmen, namentlich in 

den Bereichen Hoch-, Tief- und Strassenbau [...] im Kanton Graubünden" 

(vgl. Replik, Rz. 1, 4, 34, 40). 

10.1.2 Gestützt hierauf macht die Beschwerdeführerin zur Begründung ih-

res Anspruchs auf einen vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bo-

nusregelung geltend, sie habe mit ihrer Selbstanzeige und deren Ergän-

zungen einen "Gesamtsachverhalt mit einer unüberschaubaren Vielzahl 

mutmasslicher Wettbewerbsverstösse" bzw. einen "äusserst komplexen 

marktumspannenden Wettbewerbsverstoss mit einer Vielzahl möglicher-

weise betroffener Bauprojekte" angezeigt (vgl. Beschwerde, Rz. 17, 84, 86, 

91; Replik, Rz. 1, 13 ff., 35, 40, 55; Eingabe vom 31. Oktober 2018, Rz. 2, 

4). Die Wettbewerbsabrede über das Projekt (...) sei Teil eines solchen Ge-

samtsachverhalts und die angefochtene Verfügung sei Teil der im Oktober 

2012 eröffneten und "noch laufenden Untersuchung Bauleistungen Grau-

B-716/2018 

Seite 37 

bünden", in der die Beschwerdeführerin Erstanzeigerin sei. Ihre Selbstan-

zeige habe sich damit auch auf das Projekt (...) bezogen (vgl. Beschwerde, 

Rz. 11; Replik, Rz. 12 ff.).  

10.2 Die Vorinstanz bestreitet einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf 

vollständigen Erlass der Sanktion nach der Bonusregelung. Sie führt zu-

nächst aus, die Beschwerdeführerin erwecke in ihrer Beschwerde den un-

zutreffenden Eindruck, dass der begangene Verstoss im Zusammenhang 

mit dem Bauprojekt (...) Teil einer Gesamtabrede gewesen sei. Der 

Verstoss gegen das Kartellrecht, an dem die Beschwerdeführerin sich vor-

liegend beteiligt habe, bilde jedoch nicht Teil einer systematischen Abrede, 

sondern betreffe vielmehr eine Einzelsubmissionsabrede. Es handle sich 

um einen isolierten, einzelprojektbezogenen Verstoss. Zwar hätten die 

Wettbewerbsbehörden in ihren zehn Untersuchungen zu Submissionsab-

reden im Kanton Graubünden verschiedene Gesamtabreden aufgedeckt. 

Diesbezüglich bestehe aber kein Zusammenhang zur vorliegenden Streit-

sache. Gegenstand des Verfahrens Nr. 22-0463 (Hoch- und Tiefbauleistun-

gen Engadin VI [...]) sei einzig die Einzelsubmissionsabrede in Bezug auf 

die Ausschreibung (...). Zu beurteilen sei, ob und gegebenenfalls wann die 

Beschwerdeführerin bezüglich dieser Einzelsubmissionsabrede Selbstan-

zeige eingereicht habe sowie in welchem Ausmass sie durch ihre Koope-

ration bezüglich dieser Abrede gegebenenfalls die Anforderungen für eine 

Sanktionsreduktion erfülle (vgl. Vernehmlassung, Rz. 11 ff., 22; Duplik, Rz. 

7; Eingabe vom 16. Januar 2019, S. 1 f.). 

11. Bonusregelung im Allgemeinen 

Die beiden weit auseinander liegenden Parteistandpunkte zeigen die Not-

wendigkeit einer klärenden Auslegung und Analyse der massgeblichen 

Rechtsgrundlagen und Materialien. 

11.1 Nach Art. 49a Abs. 2 KG kann auf eine Belastung eines Unterneh-

mens mit einer Verwaltungssanktion nach Art. 49a Abs. 1 KG ganz oder 

teilweise verzichtet werden, wenn dieses an der Aufdeckung und der Be-

seitigung der Wettbewerbsbeschränkung mitwirkt. Die Voraussetzungen 

und Modalitäten des vollständigen Sanktionserlasses werden von der KG-

Sanktionsverordnung (SVKG) in Art. 8 ff. und jene des teilweisen Sankti-

onserlasses in Art. 12 ff. SVKG näher ausgeführt. 

11.2 Der Gesetzgeber hat die Bonusregelung zusammen mit der direkten 

Sanktionierbarkeit von besonders schädlichen Kartellrechtsverstössen im 

B-716/2018 

Seite 38 

Jahr 2003 in das Kartellrecht eingeführt. Denn die direkte Sanktionierbar-

keit entsprechender Verhaltensweisen führte dazu, dass diese zusehends 

verdeckt erfolgten, weshalb den Wettbewerbsbehörden angesichts dro-

hender Beweisschwierigkeiten ein zusätzliches Ermittlungsinstrument in 

die Hand gegeben werden sollte (vgl. Botschaft KG 2002, 2028, 2038; 

ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, 2. éd. 2013, Art. 49a N. 63).  

11.3 Die entsprechenden Bestimmungen von Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. 

Art. 8 ff. SVKG orientieren sich dabei weitgehend an der Kronzeugenrege-

lung des EU-Wettbewerbsrechts (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 

14. August 2023 E. 16.3.3, Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H.). Diese beruht 

auf der Mitteilung der EU-Kommission über den Erlass und die Ermässi-

gung von Geldbussen in Kartellsachen (ABl. 2006, C 298, S. 17, im Fol-

genden: Mitteilung über die Zusammenarbeit) und der Praxis der EU-Ge-

richte. Welche Tragweite der vom Bundesgericht bei Fragen der Massge-

blichkeit von EU-Recht in der Schweiz entwickelte Grundsatz der paralle-

len Rechtslage bei der Auslegung der Bonusregelung hat, ist an anderer 

Stelle zu erörtern (vgl. E. 11.15). 

11.4 Mit der Bonusregelung verfolgt der Gesetzgeber verschiedene Zwe-

cke. Sie soll es den Wettbewerbsbehörden insbesondere ermöglichen oder 

wesentlich erleichtern, Sachverhalte, die mutmasslich Wettbewerbsabre-

den nach Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG darstellen, zu untersuchen und aufzuklä-

ren (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; PATRICK SOMMER, Praktische Verfah-

rensfragen bei Inanspruchnahme der Bonusregelung, Jusletter vom 

17. Oktober 2005, Rz. 4 f.). Es soll nicht zuletzt auch der Untersuchungs-

aufwand des Sekretariats vermindert werden (vgl. Erläuterungen KG-

Sanktionsverordnung, ad Art. 12 Abs. 2; DAMIAN GRAF, Der Verwaltungsrat 

und die kartellrechtliche Bonusregelung, SZW 2014, S. 497; TAGMANN/ZIR-

LICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schweizerischen Kar-

tellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 39). Ein Unternehmen, das 

an einer entsprechenden Wettbewerbsabrede beteiligt war, soll für den von 

ihm bei deren Aufdeckung oder Nachweis erbrachten Beitrag belohnt wer-

den (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.4, 

Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H.; Erläuterungen KG-Sanktionsverord-

nung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. b und ad Art. 12 Abs. 2; DÄHLER/KRAUSKOPF, 

Die Sanktionsbemessung und die Bonusregelung, in: Stoffel/Zäch [Hrsg.], 

Kartellgesetzrevision 2003: Neuerungen und Folgen, 2004, S. 145; PETER 

PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 1; SOM-

MER, a.a.O., Rz. 7; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a 

N. 121). 

B-716/2018 

Seite 39 

(1) Vollständiger Sanktionserlass im Allgemeinen 

11.5 Gemäss Art. 8 Abs. 1 SVKG erlässt die Vorinstanz einem Unterneh-

men die Sanktion vollständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbe-

werbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 und 4 KG anzeigt und als 

Erstes entweder Informationen liefert, die es den Wettbewerbsbehörden 

ermöglichen, eine Untersuchung nach Art. 27 KG zu eröffnen (Art. 8 Abs. 1 

Bst. a SVKG, Eröffnungskooperation), oder Beweismittel vorlegt, welche 

es den Wettbewerbsbehörden ermöglichen, einen Wettbewerbsverstoss 

gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG, 

Feststellungskooperation). 

11.6 Die Eröffnungskooperation nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG soll einen 

Anreiz für die an einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligten Unter-

nehmen setzen, diese anzuzeigen. Auf diese Weise soll die Bonusregelung 

Wettbewerbsabreden nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG destabilisieren sowie die 

gegenseitige Loyalität und Solidarität der beteiligten Unternehmen schwä-

chen. Dadurch sollen der Aufbau und die Aufrechterhaltung entsprechen-

der Kartelle erschwert werden (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; ULF BÖGE, 

Bonus- und Kronzeugenregelungen in Deutschland und in der EU, in: Carl 

Baudenbacher [Hrsg.], Neuste Entwicklungen im europäischen und inter-

nationalen Kartellrecht, 2002, S. 158, 162; ADRIAN RAAS, "Direkte" Sankti-

onen im Kartellgesetz: über Kosten und Nutzen, sic! 2009, S. 478). Kartel-

lanten müssen im Sinne dieser präventiven Zielsetzung der Bonusregelung 

jederzeit damit rechnen, dass ein oder mehrere Kartellmitglieder aus dem 

Kartell aussteigen und dieses aufdecken, um von der Bonusregelung zu 

profitieren (vgl. Urteile des BVGer B-880/2012 vom 25. Juni 2018 

E. 8.5.5.7, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau Umbricht; 

B-8430/2010 und B-8399/2010 vom 23. September 2014 E. 5.4.24, Bau-

beschläge Koch bzw. E. 4.4.24, Baubeschläge Siegenia-Aubi; ROLF DÄH-

LER, Die wichtigsten Neuerungen im KG im Überblick, Jusletter vom 

27. September 2004, Rz. 15; PATRICK KRAUSKOPF, in: DIKE-Kommentar 

KG, 2018, Art. 49a Abs. 1-2 N. 68 ff.; MARBACH/DUCREY/WILD, a.a.O., 

Rz. 1949; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 121; 

DANIEL ZIMMERLI, Zur Dogmatik des Sanktionssystems und der "Bonusre-

gelung" im Kartellrecht, 2007, S. 241, 634). 

11.7 Demgegenüber bestehen Sinn und Zweck der Feststellungskoopera-

tion nach Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG darin, den Wettbewerbsbehörden die 

Ermittlung des Sachverhalts und damit den Nachweis eines Verstosses – 

B-716/2018 

Seite 40 

namentlich durch die Erschliessung andernfalls schwer zugänglicher Infor-

mationen und Beweismittel – zu erleichtern (vgl. Botschaft KG 2002, 

2038 f.; Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.9, En-

gadin IV Foffa Conrad; KRAUSKOPF/SENN, Die Teilrevision des Kartellrechts 

– Wettbewerbspolitische Quantensprünge, sic! 2003, S. 15 f.; MAR-

BACH/DUCREY/WILD, a.a.O., Rz. 1949; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648). Dies soll 

dem Risiko begegnen, dass ein Verfahren, das die Wettbewerbsbehörden 

aus eigenem Antrieb – d.h. ohne vorgängige Selbstanzeige – eröffnen, auf-

grund mangelnder Beweise blockiert oder übermässig erschwert wird (vgl. 

Erläuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. b). 

11.8 Diese unterschiedlichen Zwecke spiegeln sich in den unterschiedli-

chen Voraussetzungen für eine Eröffnungs- und Feststellungskooperation 

wider. Die im Rahmen der Eröffnungskooperation vorgelegten Informatio-

nen müssen den Wettbewerbsbehörden die Eröffnung einer Untersuchung 

nach Art. 27 KG ermöglichen (Art. 8 Abs. 1 Bst. a SVKG). Sie müssen dem-

entsprechend einen hinreichenden Anfangsverdacht begründen (vgl. Er-

läuterungen KG-Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a; Merkblatt 

des Sekretariats zur Bonusregelung vom 8. September 2014, Rz. 9; GRAF, 

a.a.O., 494 ff.; IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 N. 7; 

TAGMANN/ZIRLICK, Schwächen und Risiken der Bonusregelung im schwei-

zerischen Kartellrecht, Jusletter vom 10. August 2009, Rz. 26 ff.) und des-

halb von einer gewissen Qualität sein (vgl. SCHALLER/KRAUSKOPF, Pro-

gramme de clémence et sanctions cartellaires, sic! 2010, 78; TAGMANN/ZIR-

LICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132). Ein wesentliches Kriterium 

ist dabei der Konkretisierungs- und Detaillierungsgrad der vorgelegten In-

formationen (vgl. IZUMI/BAUR, in: DIKE-Kommentar KG, 2018, Art. 27 

N. 11). Blosse Behauptungen genereller Art genügen nicht; vielmehr müs-

sen die Hinweise genügend substantiiert sein (vgl. Erläuterungen KG-

Sanktionsverordnung, ad Art. 8 Abs. 1 Bst. a). Eine Eröffnungskooperation 

ist deshalb solange möglich, als die Wettbewerbsbehörden nicht bereits 

über hinreichende Informationen zum jeweiligen Verstoss verfügen, welche 

zumindest die Eröffnung einer Vorabklärung ermöglichen (Art. 8 Abs. 3 

SVKG; vgl. PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG 

N. 5; TAGMANN/ZIRLICK, BSK-KG, 2. Aufl. 2021, Art. 49a N. 132 f., 136). 

11.8.1 Ein vollständiger Erlass der Sanktion im Rahmen der Feststellungs-

kooperation setzt demgegenüber voraus, dass das Unternehmen Beweis-

mittel vorlegt, welche den Wettbewerbsbehörden "ermöglichen", einen 

Wettbewerbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 KG "festzustellen" (Art. 8 

B-716/2018 

Seite 41 

Abs. 1 Bst. b SVKG), die mit anderen Worten den Nachweis des Verstos-

ses ermöglichen (vgl. Merkblatt des Sekretariats zur Bonusregelung vom 

8. September 2014, Rz. 14; DÄHLER/KRAUSKOPF, a.a.O., S. 146 f.; SOM-

MER, a.a.O., Rz. 20, 23; TAGMANN/ZIRLICK, in: BSK-KG, 2. Aufl. 2021, 

Art. 49a N. 136; ZIMMERLI, a.a.O., S. 648, 673). Die eingereichten Beweis-

mittel müssen somit für die Aufklärung und den Nachweis des Verstosses 

entscheidend sein (vgl. Urteil des BVGer B-645/2018 vom 14. August 2023 

E. 16.3.9, Engadin IV Foffa Conrad, m.w.H; Erläuterungen KG-Sanktions-

verordnung, ad Art. 8 Abs. 1 und Abs. 4 Bst. b; KRAUSKOPF, in: DIKE-Kom-

mentar KG, 2018, Art. 49 Abs. 1-2 N. 74; PICHT, in: OFK Wettbewerbs-

recht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG N. 4; in diesem Sinne auch EuGH, 

C-511/06, EU:C:2009:433, Rz. 150, Archer Daniels Midland). Dies dürfte 

bei Einzelsubmissionsabsprachen regelmässig nur dann der Fall sein, 

wenn die Selbstanzeigerin hinreichend konkrete Angaben zum untersuch-

ten Projekt vorlegt. Entsprechend wird der vollständige Sanktionserlass nur 

gewährt, wenn die Wettbewerbsbehörden nicht bereits über ausreichende 

Beweismittel verfügen, um den Wettbewerbsverstoss zu beweisen (Art. 8 

Abs. 4 Bst. b SVKG).  

11.9 Die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 SVKG legt für den vollständigen 

Erlass der Sanktion durch die Wettbewerbskommission sowohl im Rahmen 

der Eröffnungs- als auch der Feststellungskooperation weitere Vorausset-

zungen fest. Diese lauten – soweit vorliegend relevant – wie folgt: 

"Sie [Die Wettbewerbskommission] erlässt die Sanktion nur, wenn das Unter-

nehmen: (...)  

der Wettbewerbsbehörde unaufgefordert sämtliche in seinem Einflussbereich 

liegenden Informationen und Beweismittel betreffend den Wettbewerbs-

verstoss unaufgefordert vorlegt (Bst. b),  

während der gesamten Dauer des Verfahrens ununterbrochen, uneinge-

schränkt und ohne Verzug mit der Wettbewerbsbehörde zusammenarbeitet 

(Bst. c) (...)." 

Nach dem klaren Wortlaut der Einleitung zu Art. 8 Abs. 2 SVKG stellt die 

uneingeschränkte Zusammenarbeit (franz: coopération) nach Bst. c eine 

Voraussetzung für einen vollständigen Erlass der Sanktion dar. Dies ist im 

vorliegenden Fall auch unter den Verfahrensbeteiligten unbestritten und 

entspricht herrschender Lehre (vgl. statt vieler KRAUSKOPF/SENN, a.a.O., 

S. 18 f.; PICHT, in: OFK Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 8 SVKG 

N. 13 ff. ["Erlasshinderungsgründe"]). Die gemäss Bst. b erforderliche un-

B-716/2018 

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aufgeforderte Vorlage sämtlicher verfügbarer Informationen und Beweis-

mittel ist zweifellos Teil der Kooperationsobliegenheit (vgl. Urteil des BVGer 

B-645/2018 vom 14. August 2023 E. 16.3.10 Engadin IV Foffa Conrad).  

11.10 Weitere Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sank-

tion sind nach Art. 8 Abs. 2 SVKG, dass die Selbstanzeigerin weder eine 

anstiftende oder führende Rolle im Wettbewerbsverstoss gespielt noch an-

dere Unternehmen zur Teilnahme an diesem gezwungen hat (Bst. a) und 

es seine Beteiligung am Wettbewerbsverstoss spätestens zum Zeitpunkt 

der Selbstanzeige oder auf erste Anordnung der Wettbewerbsbehörden hin 

einstellt (Bst. d). 

11.11 Der vollständige Erlass der Sanktion ist nach Art. 8 Abs. 1 SVKG 

einzig für den Erstanzeiger vorgesehen, sofern dieser auch die weiteren 

Voraussetzungen erfüllt. Dies soll unter denjenigen Unternehmen, die an 

einer unzulässigen Wettbewerbsabrede beteiligt sind, einen Wettbewerb 

um den Erlass der Sanktion bewirken (vgl. Botschaft KG 2002, 2038; 

BANGERTER/TAGMANN, Ausgewählte Themen zum Verfahrensrecht, in: Ro-

ger Zäch [Hrsg.], Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, 2006, S. 182). 

Dieser Wettstreit – und damit a