# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5b2d695e-8110-53cf-8d0d-b72181ea13f9
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.10.2021 602 2021 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-2_2021-10-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 2
602 2021 3

Arrêt du 12 octobre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ et B.________, C.________ et D.________, 
E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________ 
et J.________, K.________ et L.________, M.________, 
N.________, O.________ et P.________, Q.________ et 
R.________, S.________, T.________, U.________, V.________ et 
W.________, X.________, Y.________, Z.________ et 
AA.________, AB.________ et AC.________, AD.________ et 
AE.________, recourants, 

tous représentés par Me Raphaël Mahaim, avocat

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

AF.________ SA, intimée, agissant par Me Marco Luccisano, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire 
pour la modification d'une installation de communication mobile située 
hors de la zone à bâtir

Recours du 4 janvier 2021 contre les décisions du 18 novembre 2020 
et du 5 mai 2020

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 21

considérant en fait

A. AF.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la modification d'une 
installation de communication mobile pour son compte et celui de AG.________ SA sur l'article 
ahahah du Registre foncier (RF) de la Commune de AI.________. Cette parcelle est située hors de 
la zone à bâtir selon le plan d'aménagement local (PAL). 

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête par avis publié dans la Feuille officielle 
(FO).

B. Le projet a suscité plusieurs oppositions, émanant notamment de A.________ et B.________, 
C.________ et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________ 
et J.________, K.________ et L.________, M.________, N.________, O.________ et P.________, 
Q.________ et R.________, S.________, T.________, U.________, V.________ et W.________, 
X.________, Y.________, Z.________ et AA.________, AB.________ et AC.________, ainsi que 
AD.________ et AE.________. Les opposants se plaignaient essentiellement des nuisances 
engendrées par les émissions de la modification de l'installation projetée et de leurs effets sur la 
santé des personnes exposées, ainsi que de la non-prise en compte du principe de précaution.

Le 17 octobre 2019, la commune a rendu un préavis défavorable. Elle a souligné que les 
modifications projetées de l'installation de communication mobile préparaient l'arrivée de la 5G, pour 
laquelle il existe des incertitudes relatives aux conséquences sur la santé. Elle a sollicité que la 
nouvelle installation réponde aux recommandations ressortant du rapport du Département fédéral 
de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, attendu pour la fin 2019.

Le Service de l'environnement (SEn) a émis un préavis favorable avec conditions le 18 novembre 
2019. Il a considéré que la coordination – qui a pour but de limiter et de réduire la charge de 
rayonnement non ionisant supportée par la population ainsi que le nombre de sites supportant des 
antennes relais de télécommunication et de radiotélévision – avait été correctement étudiée et 
effectuée. Il a souligné que les calculs d'immissions fournis par la requérante montraient que les 
valeurs limites d'exposition étaient respectées pour tous les lieux à séjour momentané et les lieux à 
utilisation sensible. Il a ainsi estimé que le projet était conforme à l'ordonnance du 23 décembre 
1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), moyennant la 
condition suivante:

"Ces antennes doivent être obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ)."

Le Service de l'agriculture (SAgri) a rendu un préavis favorable avec conditions le 25 novembre 
2019.

C. Par décision du 5 mai 2020, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions a délivré l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir. Elle a en 
substance considéré qu'il s'agissait d'un projet dont l'implantation était indirectement imposée par 
sa destination, motifs pris que l'installation existante – constituée d'un bâtiment et d'une antenne de 
télécommunication – avait été érigée légalement en 2001, qu'il existait un lien étroit entre cette 
dernière et la construction projetée – prévoyant la suppression de l'antenne existante et la 
construction d'un mât de 30 m supportant plusieurs nouvelles antennes – et que l'édification de 
nouvelles antennes à cet emplacement était justifiée par la présence de l'installation existante et la 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 21

nécessité pour les opérateurs concernés de remplacer l'ancienne antenne par des antennes 
récentes afin de renforcer la capacité de leur réseau et assurer la transmission d'un volume de 
données en constante augmentation. Enfin, elle a estimé qu'aucun intérêt prépondérant, notamment 
relatif à la protection de l'environnement et à la protection contre le rayonnement non ionisant, ne 
s'opposait au projet.

Le 5 mai 2020, se référant à cette autorisation spéciale et au préavis favorable avec conditions du 
SEn, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis favorable.

Par décision du 18 novembre 2020, la Lieutenante de Préfet du district de la Sarine a délivré le 
permis de construire sollicité, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé 
– ainsi que de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux. 
Elle a en particulier rendu la requérante attentive aux conditions émises par le SEn dans son préavis 
du 18 novembre 2019.

Le même jour, la lieutenante de préfet a rejeté les oppositions.

D. Par mémoire du 4 janvier 2021, les opposants ont recouru contre les décisions préfectorales 
du 18 novembre 2020 et celle de la DAEC du 5 mai 2020 auprès du Tribunal cantonal (602 2021 2). 
Ils concluent, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que les décisions attaquées soient 
réformées en ce sens que le permis de construire est refusé et l'opposition collective admise, 
subsidiairement, à leur annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision 
dans le sens des considérants. Ils requièrent en outre l'octroi de l'effet suspensif au recours à titre 
provisionnel (602 2021 3). A titre de mesures d'instruction, les recourants demandent, d'une part, 
que la constructrice soit interpellée afin qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas 
être augmentée à l'avenir, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le contrôle à long 
terme du respect des valeurs limites et, d'autre part, qu'il soit ordonné à la constructrice de démontrer 
que la modification projetée est nécessaire pour la couverture réseau du secteur et qu'aucun 
emplacement alternatif n'aurait été envisagé.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent en substance une grave violation du principe 
de la légalité. Selon eux, le cadre du déploiement de la 5G aurait dû être posé par le législateur. Or, 
ils relèvent que l'introduction de la technologie 5G échappe à tout contrôle démocratique et que les 
projets d'antennes sont mis à l'enquête dans la plus parfaite confusion, alors même que la 
Confédération n'a pas encore adopté toutes ses directives à l'aide à l'exécution, qu'aucune 
planification – ni fédérale ni cantonale – ne cherche à maîtriser le développement anarchique des 
antennes sur le territoire et que chaque canton traite ces dossiers de manière différente. Ils estiment 
à ce propos que les opérateurs ne sauraient se fonder sur la jurisprudence rendue par le Tribunal 
fédéral avant l'arrivée de la 5G et avant le déploiement correspondant de centaines, voire de milliers 
d'antennes. Par ailleurs, les recourants soutiennent que l'installation projetée viole l'art. 24 de la loi 
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors qu'elle vise à desservir 
également les zones à bâtir avoisinantes, qu'elle a surtout pour but de renforcer la capacité du 
réseau et à assurer la transmission d'un volume de données en constante augmentation et qu'elle 
ne vise partant pas à combler une lacune de couverture existante dans le secteur. Ils soulèvent que 
l'installation litigieuse se heurtent à des intérêts prépondérants contraires de l'aménagement du 
territoire, dont le fait que le site d'implantation se trouve en zone inondable et que la surélévation 
des objets sensibles pourrait conduire à une augmentation des impacts sur le paysage. Ils ajoutent 
que les plans de l'ouvrage montrent que la hauteur du nouveau mât est sensiblement supérieure à 
l'antenne existante et que celui-ci est plus volumineux. En outre, les recourants sont d'avis qu'il y a 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 21

lieu d'appliquer le principe de précaution et de procéder à un contrôle juridictionnel de l'ORNI à 
l'aune de ce principe. Ils soulignent de plus que l'antenne litigieuse, de la dernière technologie, 
pourrait être amenée à émettre à une puissance supérieure à celle autorisée par le permis de 
construire et que, en violation des exigences émises par la jurisprudence du Tribunal fédéral, rien 
n'est prévu dans le permis de construire pour contrôler cela sur le long terme. Enfin, ils relèvent que 
le déploiement complet de la technologie 5G en Suisse à pleine puissance implique l'implantation 
de quelques 26'000 nouvelles antennes, de sorte qu'un tel développement impose une planification 
directrice ou, à tout le moins, communale ou intercommunale au stade de l'affectation, ce qui fait 
défaut en l'espèce.

E. Dans ses observations du 26 février 2021, l'intimée conclut au rejet du recours sous suite de 
frais et dépens. Elle soutient en particulier que la radiocommunication dispose d'une base légale 
solide dans la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) et ses ordonnances. 
Elle ajoute que la neutralité technologique est applicable et que la législation sur les 
télécommunications ou l'ORNI ne parlent pas de technologie 3G, 4G ou 5G, mais qu'il est fait 
référence aux fréquences, de sorte que la 5G peut être utilisée sur toutes les fréquences disponibles 
pour la communication mobile, donc également celles utilisées actuellement pour la 3G ou la 4G. 
Elle produit deux arrêts récents confirmant des permis de construire pour des installations de 
communication mobile 5G avec des antennes adaptatives – soit des antennes qui focalisent le signal 
en direction de l'utilisateur ou de l'appareil de téléphonie mobile – rendus par les Tribunaux 
administratifs schwytzois (III 2020 134 du 21 décembre 2020) et bernois (100.2020.27U du 6 janvier 
2021). Elle mentionne que la 5G est déployée sur des gammes de fréquence aujourd'hui déjà 
connues et utilisées pour la communication mobile et pour le réseau WLAN. Elle souligne en outre 
que l'installation litigieuse respecte toutes les prescriptions applicables – qui intègrent selon elle le 
principe de précaution par le biais des valeurs limites de l'installation (VLinst) – et que les 
puissances, respectivement les directions d'émission autorisées, sont automatiquement contrôlées 
par le système d'assurance qualité. S'agissant de la prétendue violation de l'art. 24 LAT, l'intimée 
relève que l'antenne de communication mobile a pour but d'améliorer la couverture et la capacité du 
réseau le long de la route cantonale reliant AJ.________ à AK.________, de sorte qu'elle dessert 
ainsi avant tout la zone agricole à travers laquelle passe la route précitée. Selon elle, l'implantation 
de l'antenne litigieuse est ici imposée par sa destination, étant rappelé qu'il s'agit du remplacement 
d'un site existant co-utilisé avec AG.________. Elle ajoute que l'installation sera accolée à un 
bâtiment situé sur un terrain déjà goudronné et qu'il n'y aura ainsi pas de désaffectation de la zone 
agricole, si bien que, même si le mât sera plus grand et le nombre d'antennes plus important, l'impact 
visuel supplémentaire restera minime. Enfin, elle soutient que le fait que la commune n'a pas pris 
de mesure de planification pour les antennes de communication mobile ne constitue pas une 
violation de la LAT.

Le 1er mars 2021, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler.

Le 4 mars 2021, la lieutenante de préfet déclare renoncer à émettre des observations.

Dans ses observations du 30 avril 2021, la DAEC conclut au rejet du recours, en renvoyant à sa 
décision d'autorisation spéciale et à la prise de position du SEn du 8 avril 2021 qu'elle produit en 
annexe à ses observations. En ce qui concerne le grief relatif à une obligation de planification, elle 
souligne que l'installation contestée n'est pas soumise à une étude d'impact sur l'environnement et 
qu'elle ne revêt pas d'effets importants sur l'organisation du territoire et la protection de 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 21

l'environnement, de la nature ou du paysage qui justifierait de procéder par la voie de la planification. 
Elle ajoute que le plan directeur cantonal (PDCant) ne prévoit pas non plus une telle obligation.

Dans sa prise de position susmentionnée, le SEn se prononce sur les différents griefs soulevés par 
les recourants relevant de sa compétence.

F. Dans leurs contre-observations du 14 juillet 2021, les recourants insistent sur l'obligation de 
planifier compte tenu du développement sans précédent que nécessite le déploiement complet de 
la technologie 5G en Suisse. Ils critiquent l'absence totale de planification quant à la mise en place 
d'installations ayant des effets sur l'aménagement du territoire, en soulignent qu'outre l'installation 
litigieuse, deux antennes – dont une pourvue de la technologie 5G – sont déjà implantées sur le 
territoire communal; ils estiment partant qu'il ne s'agit pas de répondre à un besoin de la population, 
qui serait déjà suffisamment desservie par la couverture réseau actuelle. En ce qui concerne les 
rayonnements non ionisants et le système de contrôle qualité, ils soulignent qu'il convient de faire 
preuve de prudence et d'assurer un système de contrôle qualité très stricte, une marge d'erreur 
n'étant pas acceptable, ne serait-ce que s'agissant des erreurs résultant des données introduites 
dans le système. Ils relèvent que le Tribunal fédéral ne s'est encore jamais prononcé sur la 
conformité de l'ORNI au droit fédéral en lien avec des antennes adaptatives permettant l'extension 
du réseau 5G. Se référant à un arrêt récent du Tribunal administratif du canton de Zurich 
(VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) qu'ils produisent au dossier, ils soutiennent qu'on ne saurait 
procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume de le faire pour des antennes 
conventionnelles et que l'évaluation à laquelle procèdent les opérateurs en matière d'antenne de 
téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. Or, ils 
soulignent que, dans ses observations au recours, l'intimée s'est retranchée derrière les principes 
mis à mal par la juridiction zurichoise, sans apporter de réponses à leurs griefs s'agissant du 
potentiel dépassement des VLInst. Selon eux, le fait que les antennes adaptatives puissent 
potentiellement émettre également dans d'autres directions et à une puissance supérieure, comme 
l'évoque la Cour zurichoise, signifie bien qu'il n'existe à ce jour aucune assurance que les VLInst 
soient respectées partout, particulièrement dans les LUS visés. Ils affirment que l'ORNI, qui date de 
1999, ne permet plus d'appréhender correctement les impacts et les risques liés à la nouvelle 
technologie 5G sur la santé humaine. Par ailleurs, ils sont d'avis que, compte tenu des différences 
de fonctionnement entre antennes conventionnelles et antennes adaptatives, on ne saurait admettre 
que le système d'assurance qualité intègre tous les paramètres significatifs pour le contrôle du 
respect de l'ORNI. Enfin, les recourants maintiennent que les conditions de l'art. 24 LAT ne sont pas 
remplies. Selon eux, l'installation litigieuse n'est notamment pas imposée par sa destination, dès lors 
qu'elle sert principalement à desservir une zone à bâtir située au nord, dans le village de 
AL.________.

Le 7 octobre 2021, les recourants se sont prononcés sur le rapport de justification de site hors de la 
zone à bâtir daté du 24 février 2021 et produit par l'intimée.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 21

en droit

1.

1.1. Aux termes de l'art. 76 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre 
personne, organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b).

En particulier, l'habitation de l'opposant, propriétaire de l'article amamam RF de la Commune de 
AI.________, sis en zone agricole, se trouve à environ 500 m de l'installation litigieuse. Celle de 
l'opposant, propriétaire de l'article ananan RF de la Commune de AI.________, également sis en 
zone agricole, se situe à environ 1'000 m. Les précités sont destinataires de la décision préfectorale 
sur opposition ainsi que de la décision de la DAEC octroyant l'autorisation spéciale et propriétaires 
de parcelles sises à l'intérieur du périmètre de 1'893.88 m défini comme distance maximale selon le 
Tribunal fédéral pour pouvoir former opposition dans la fiche de données spécifique au site produite 
par l'intimée avec sa demande de permis de construire. Partant, la qualité pour recourir doit leur être 
reconnue. Dans ces conditions, et comme le recours doit de toute façon être rejeté, il n'est pas 
nécessaire de se prononcer sur la qualité pour recourir des autres recourants.

1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c CPJA 
et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. En l'occurrence, la contestation porte sur la modification d'une installation de communication 
mobile sur une parcelle sise en zone agricole. Cette construction est soumise à la procédure 
d'autorisation de construire ordinaire devant le préfet, en application des art. 22 al. 1 et 24 LAT, 135 
al. 1 et 139 al. 1 in initio LATeC et, spécialement, de l'art. 84 al. 1 let. l du règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11; cf. également ATF 133 II 321 et 409). Située en zone agricole, ladite 
construction doit en outre faire l'objet d'une autorisation spéciale de la DAEC, en vertu des art. 25 
al. 2 LAT et 136 LATeC.

2.2. Situé dans la zone agricole, le projet de modification d'une installation de communication 
mobile litigieux n'est pas conforme à l'affectation de cette zone. Il ne peut dès lors être autorisé que 
s'il remplit les conditions dérogatoires de l'art. 24 LAT, ce qui est précisément contesté par les 
recourants. 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 21

3.

En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles 
constructions ou installations hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou 
installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose 
(let. b). Ces deux conditions doivent être examinées séparément.

3.1. Il convient dans un premier temps d'examiner si l'installation litigieuse, située hors de la zone 
à bâtir, est imposée par sa destination.

3.1.1. La construction ou l'installation est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir, si elle 
est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et si, pour des motifs objectifs, elle ne peut 
remplir ses fonctions que si elle est réalisée à un endroit déterminé. Une nécessité particulière, 
tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit 
(aspect positif de l'exigence; cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1; 123 II 499 consid. 3b/cc). Cette condition 
n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas nécessaire qu'aucun autre 
emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs 
particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à l'endroit 
prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus avantageuse 
qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 108 Ib 359 consid. 4a; arrêt TF 1A.186/2002 du 22 octobre 2002 
consid. 3).

En matière de téléphonie mobile, l'implantation d'une installation peut s'imposer hors de la zone à 
bâtir si, pour des raisons techniques, un défaut de couverture ou de capacité ne peut être éliminé 
en implantant une ou plusieurs antennes dans la zone à bâtir ou si la construction d'une installation 
dans la zone à bâtir entraînerait une perturbation inadmissible des fréquences utilisées dans d'autres 
cellules. Les avantages économiques et les raisons de droit civil (par exemple des frais réduits 
d'acquisition du terrain, un nombre probablement restreint d'opposants ou le refus du propriétaire 
du terrain de la zone à bâtir d'accepter une antenne sur son bien-fonds) ne sont pas considérés 
comme des raisons suffisantes (ATF 133 II 409 consid. 4.2; 133 II 321 consid. 4.3.3 / JdT 2008 I 
665; Téléphonie mobile: guide à l'intention des communes et des villes, OFEV et al. [éditeur], 2010, 
p. 25). La doctrine considère également que l'implantation des installations de téléphonie est 
imposée par leur destination (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, 2001, p. 266, n° 575), en raison des impératifs techniques notamment 
le maillage du réseau et la topographie du terrain qui rendent inévitable la construction de sites de 
téléphonie en dehors de la zone à bâtir (WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen: 
bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in DC 1/2000, p. 7 pt 1.4.2).

Les recommandations pour la coordination des procédures de planification et d'octroi des 
autorisations de construire pour les stations de base de téléphonie mobile et de raccordements sans 
fil d'abonnés (antennes), émises par l'Office fédéral de la communication (OFCOM; cf. 
https://www.bakom.admin.ch/dam/bakom/fr/dokumente/empfehlungen.pdf.download.pdf/recom-
mandations.pdf; cf. arrêts TF 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 6c, publié partiellement dans 
l'ATF 128 I 59; 1A.264/2000 du 24 septembre 2002, publié partiellement dans l'ATF 128 II 378), 
prévoient que tout opérateur se doit – notamment au regard de l'aménagement du territoire selon 
lequel les zones agricoles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction 
(art. 16 al. 1 LAT) – d'étudier la possibilité de partage (coordination), en particulier s'il existe un mât 
à moins d'un kilomètre de l'endroit où il souhaite construire (cf. arrêt TF 1A.62/2001 du 24 octobre 
2001 consid. 6d/bb). Il peut s'agir de mâts appartenant à d'autres opérateurs de téléphonie mobile, 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 21

mais également de pylônes à haute tension ou d'installations à haute tension dans le périmètre des 
routes publiques.

En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 133 II 321 consid. 4.3.3 / JdT 2008 I 665; ATF 
133 II 409), qui a légèrement assoupli les conditions d'octroi de l'autorisation spéciale en lien avec 
les installations de téléphonie mobile, un emplacement hors de la zone à bâtir peut se révéler plus 
avantageux qu'en zone à bâtir en raison de tous les intérêts en présence et il peut 
exceptionnellement apparaître comme imposé par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.

C'est à la lumière des principes développés ci-dessus que doit être examinée la présente affaire.

3.1.2. En l'occurrence, il est prévu d'ériger l'installation litigieuse à côté d'un local existant – d'une 
dimension d'environ 10 m sur 15 m – et à côté de l'antenne de télécommunication existante, laquelle 
sera démolie. Ces constructions avaient fait l'objet d'une autorisation spéciale de la DAEC en date 
du 3 janvier 2001, qui avait considéré qu'elles étaient imposées par leur destination.

Selon le rapport de justification de site hors de la zone à bâtir daté du 24 février 2021 et produit par 
l'intimée, l'emplacement du site a été choisi pour des motifs topographiques et radiotechniques. Il y 
est souligné que la zone à couvrir se trouve le long de la route de AO.________, route cantonale 
reliant AJ.________ à AK.________ et que l'intimée s'emploie à fournir un signal et une capacité 
suffisante pour l'utilisation des services de communication. Il y est cependant expliqué que la 
couverture est actuellement insuffisante – un signal faible et une capacité limitée rendent l'utilisation 
des services de communication difficile voire impossible (mauvaises communications, coupures) – 
et que le nouveau site permettra ainsi d'améliorer la situation dans la zone critique à couvrir. Le 
rapport conclut qu'afin de répondre aux exigences de qualité de couverture pour les utilisateurs du 
réseau, la construction du nouveau site est absolument nécessaire, que le lieu choisi pour couvrir la 
zone souhaitée est idéal, qu'il assure une couverture ininterrompue tout au long de la route 
cantonale, qu'il couvre hors zone à bâtir et que le projet répond aux lacunes de couverture et de 
capacité à long terme.

Il ressort en outre du dossier que, dans son préavis du 18 novembre 2019, le SEn mentionne que 
la coordination – qui a pour but de limiter et de réduire la charge de rayonnement non ionisant 
supportée par la population ainsi que le nombre de sites supportant des antennes relais de 
télécommunication et de radiotélévision – a été correctement étudiée et effectuée. Il relève qu'il a 
sur cette base examiné si d'autres sites d'antennes relais ou de radiotélévision existants ou si 
d'autres, à l'état de projet, seraient susceptibles d'intégrer l'installation litigieuse. Il a conclu que son 
étude montrait que le site satisfaisait aux contraintes techniques et/ou à l'ORNI et que le choix du 
site retenu était à considérer comme le plus adapté. Dans sa prise de position du 8 avril 2021, le 
SEn confirme sa position et explique de plus que le site existant est justifié, considérant les 
installations les plus proches au centre de AI.________, près de AP.________ à AJ.________ et au 
centre de AK.________, et considérant également la topologie du vallon creusé par le ruisseau 
AQ.________.

Quoi qu'en pensent les recourants qui estiment que l'installation litigieuse a principalement pour but 
de desservir les habitants du village de AL.________ situé à un kilomètre au nord, il apparaît au 
regard de ce qui précède que celle-ci dessert avant tout la zone agricole, à travers laquelle passe la 
route cantonale AK.________ - AJ.________ (sur ce point, voir également la carte synoptique de la 
Confédération indiquant l'emplacement des stations émettrices [cf. https://www.bakom.admin.ch, 
sous Fréquences et antennes, Emplacement des stations émettrices] montrant que le village de 

https://www.bakom.admin.ch

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 21

AL.________ se trouve quasiment à égale distance de l'installation litigieuse et d'installations sises 
sur la Commune de AK.________); contrairement à ce que soutiennent les recourants, la couverture 
de ce secteur, notamment de route cantonale faisant partie du réseau principal, ne saurait être 
remise en cause sur son principe. Au demeurant, les arguments soulevés en lien avec les règles 
concernant l'utilisation de téléphone portable au volant sont manifestement dénués de pertinence 
au vu des systèmes "mains libres" et du fait que l'accès au réseau de téléphonie mobile vise 
également les passagers d'un véhicule. Par ailleurs, le site destiné à accueillir le projet comporte 
déjà des constructions, lesquelles ont à l'époque été considérées comme étant imposées par leur 
destination. Partant, c'est à bon droit que la DAEC a estimé que l'installation de l'intimée était 
imposée par sa destination à l'endroit projeté au sens de l'art. 24 let. a LAT. Sur le vu de ce qui 
précède et dans la mesure où l'intimée a produit un rapport de justification de site hors de la zone à 
bâtir auquel les recourants ont eu accès, la requête de mesure d'instruction tendant à ce qu'ordre 
soit donné à la constructrice de démontrer la nécessité de la modification projetée pour la couverture 
réseau du secteur et qu'aucun emplacement alternatif n'aurait été envisageable est devenue sans 
objet.

3.2. Il convient encore d'examiner la seconde condition nécessaire au régime dérogatoire de 
l'art. 24 LAT, à savoir si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à une installation (cf. art. 24 let. b 
LAT).

3.2.1. Selon l'art. 24 let. b LAT, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer au projet. En plus de 
considérations purement techniques, l'opérateur doit donc prendre en compte, dans le choix du site, 
des paramètres de nature juridique, économique ou relatifs à la construction. Les intérêts 
prépondérants qui peuvent faire obstacle à l'octroi de l'autorisation spéciale sont avant tout ceux qui 
sont énumérés aux art. 1 et 3 LAT (BONNARD/BOVAY/DIDISHEIM/MATILE/SULLIGER/WEILL, Droit 
fédéral et vaudois de la construction, commentaire n° 5.1, art. 24 LAT). Le site doit s'avérer le plus 
adéquat au regard de tous les intérêts en présence, en particulier ceux de la protection de 
l'environnement. Il est notamment important de prendre en considération l'impact que le projet aura 
sur le paysage (WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2008, 2ème éd., p. 105). Celui-ci est 
moindre si l'installation projetée est érigée à proximité immédiate de constructions existantes, plutôt 
que sur un site exposé (WITTWER, p. 104). De plus, d'éventuelles prétentions civiles telle qu'une 
perte de valeur des biens-fonds voisins suite à la réalisation d'un projet de construction ne sont pas 
à faire valoir dans le cadre d'une procédure administrative. Il est nécessaire mais suffisant qu'aucune 
alternative concrète et réaliste ne paraisse plus adaptée que le site choisi. Les autorités exposeront 
leur pondération dans la motivation de leur décision (art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). A noter que par l'utilisation de la notion juridique 
indéterminée d'intérêt prépondérant, la LAT reconnaît une grande latitude de jugement à l'autorité 
de décision (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 272, n° 579).

3.2.2. En l'espèce, l'emplacement choisi permet de diminuer l'impact visuel de l'installation. En effet, 
celle-ci est accolée à un bâtiment existant d'environ 10 m sur 15 m et d'environ 7 m de hauteur et 
se trouve à proximité immédiate de la route cantonale, de sorte qu'elle est moins visible que si elle 
était érigée sur une parcelle agricole vierge de toute construction. Par ailleurs, même si le mât est 
certes plus grand (d'environ 5 m) que celui existant, son diamètre un peu plus large et le nombre 
d'antennes plus importants, il n'en demeure pas moins que l'installation projetée vient remplacer une 
antenne existante et ne nécessite ainsi pas une désaffectation de la zone agricole, réduisant d'autant 
son impact visuel. Le projet litigieux ne pose dès lors aucun problème esthétique. A cela s'ajoute 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 21

que les recourants ne démontrent pas en quoi un autre site provoquerait une atteinte moindre au 
paysage.

S'agissant de l'argument des recourants selon lequel le site d'implantation est une zone inondable, 
il sied de relever que, selon le portail cartographique du canton de Fribourg (cf. https://map.geo.fr.ch, 
thème Dangers naturels), le bâtiment existant est répertorié comme bâtiment exposé aux crues et 
aux laves torrentielles et le site est exposé à des aléas de ruissellement. Dans son préavis du 
18 novembre 2019, le SEn expose que l'installation contestée est projetée dans une zone de danger 
indicative d'inondation, précisant que ce phénomène doit être considéré comme du ruissellement. Il 
souligne ainsi que des arrivées d'eau sont possibles, à l'Ouest de la route cantonale, en cas de 
fortes précipitations sur le versant Est de la route. Il conseille partant que les installations proches 
du sol soient mises en place en tenant compte des risques d'arrivée d'eau. Dans sa prise de position 
du 8 avril 2021, le SEn relève en outre que le site est hors de l'espace réservé au ruisseau 
AQ.________. Il explique que ce site est certes exposé à l'aléa de ruissellement mais sans que cela 
ne constitue une incompatibilité technique avec l'implantation de l'antenne, raison pour laquelle il a 
conseillé et non exigé une surélévation des parties ou objets sensibles. Il ajoute qu'il ne s'agit en 
aucun cas d'une condition qui viserait à surélever le mât comme I'entendent les recourants mais 
d'une recommandation quant à la mise hors d'atteinte de l'eau des éventuels circuits électriques et 
autres dispositifs sensibles, à l'intérieur ou à l'extérieur du mât. Sur ce point, les recourants 
n'apportent aucun élément propre à mettre en doute cet avis circonstancié du service spécialisé en 
la matière.

Force est dès lors de reconnaître, avec les autorités intimées, que l'installation projetée s'intègre au 
paysage de manière acceptable et, partant, qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à son 
implantation à l'endroit projeté.

4.

4.1. A teneur de l'art. 92 al. 2, 1ère phrase, Cst., la Confédération veille à ce qu'un service universel 
suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays. En application de cette disposition, la loi fédérale sur 
les télécommunications garantit qu'un service de télécommunication universel sûr et d'un prix 
abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let. a 
LTC), notamment en permettant une concurrence efficace en la matière (art. 1 al. 2 let. c LTC). Les 
opérateurs téléphoniques qui se voient accorder une concession en la matière ont ainsi, 
conformément aux dispositions constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels 
services (cf. art. 14 al. 2 LTC). La jurisprudence en déduit qu'il n'est pas nécessaire de prouver le 
besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (arrêt TF 1C_231/2016 du 
21 novembre 2016 consid. 4.4.1; cf. également arrêts TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 
consid. 4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4, 
in DEP 2005 p. 740).

4.2. La Confédération veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être 
humain et son environnement naturel (art. 74 al. 2 Cst.). La loi du 7 octobre 1983 sur la protection 
de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, 
leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées 
notamment par les rayons (cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources 
naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui 
pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 

https://map.geo.fr.ch

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 21

al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention en prescrivant de limiter les 
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et 
pour autant que cela soit économiquement supportable.

Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil 
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI); ce faisant, il tient compte 
également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, 
telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur 
cette base, il a édicté l'ORNI. Cette ordonnance – qui a pour but de protéger l'homme contre le 
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI) – régit la limitation des 
émissions des champs électriques et magnétiques générées par des installations stationnaires dans 
une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), la détermination et l'évaluation 
des immissions de rayonnement ainsi que les exigences posées à la définition des zones à bâtir 
(art. 2 al. 1 let. a à c ORNI). Elle fixe les VLI (cf. art. 13 en lien avec l'annexe 2 ORNI) et règle en 
particulier la limitation préventive des émissions des stations émettrices pour téléphonie mobile et 
raccordements téléphoniques sans fil. En application du principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE, 
repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs limites 
d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, dans les lieux à utilisation sensible (LUS – 
principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période 
prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 15 annexe 1 ORNI). 

S'agissant des stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, 
les valeurs limites de l'installation – qui concrétisent le principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE – 
sont de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence 
autour de 900 MHz ou moins, 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou plus et 5,0 V/m pour toutes les autres installations 
(ch. 64 let. a à c de l'annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on entend le mode 
d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de données est transféré, l'émetteur 
étant au maximum de sa puissance; s'agissant des antennes adaptatives, la variabilité des directions 
d'émission et des diagrammes d'antenne est prise en considération (ch. 63 de l'annexe 1 ORNI). 
Par antennes adaptatives, on entend les antennes émettrices dont la direction d'émission ou le 
diagramme d'antenne est adapté automatiquement selon une périodicité rapprochée (ch. 62 al. 6 de 
l'annexe 1 ORNI).

Les valeurs limites sont fixées par le Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE 
que sont l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement 
supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou supposés, avec toutefois 
la prise en compte d'une marge de sécurité (arrêt TF 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.2, in 
DEP 2004 p. 228). 

De jurisprudence constante, le principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la 
valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique (ATF 126 
II 399 consid. 3c; cf. également ATF 133 II 64 consid. 5.2; arrêt TF 1A.68/2005 du 26 janvier 2006, 
consid. 3.2, in SJ 2006 I 314). Il appartient toutefois à l'autorité fédérale spécialisée, soit l'Office 
fédéral de l'environnement (OFEV), de suivre l'évolution de la recherche et des connaissances en 
la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de 
l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles 
connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêt TF 

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 21

1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5). Dans des affaires ne concernant pas l'installation 
d'antennes adaptatives pour la technologie 5G, le Tribunal fédéral a à cet égard encore récemment 
confirmé qu'en l'état des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces 
valeurs limites devraient être modifiées (arrêts TF 1C_348/2017 du 21 février 2018 consid. 4.3; 
1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5; pour le tout, cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 
consid. 5.1.1 et les références citées).

Enfin, aux termes de l'art. 11 al. 3 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou 
s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront 
nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI précise que s'il est établi ou à prévoir qu'une 
installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions dépassant 
une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe 2, l'autorité impose une limitation 
d'émissions complémentaire ou plus sévère. Les valeurs limites d'immissions sont très sensiblement 
supérieures aux valeurs limites de l'installation.

4.3. L'art. 11 al. 1, 1ère phrase, ORNI prévoit qu'avant qu'une installation pour laquelle des 
limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite, réinstallée sur un autre site, remplacée 
sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente en 
matière d'autorisations une fiche de données spécifiques au site. Selon l'al. 2 de cette disposition, 
la fiche de données spécifique au site doit contenir: les données actuelles et planifiées relatives à la 
technique et à l'exploitation de l'installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour 
l'émission de rayonnement (let. a); le mode d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1 (let. b); 
des informations concernant le rayonnement émis par l'installation: 1. sur le lieu accessible où ce 
rayonnement est le plus fort, 2. sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus 
fort, et 3. sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 
1 est dépassée (let. c); un plan présentant les informations de la let. c (let. d).

Aux termes de l'art. 12 ORNI, l'autorité veille au respect des limitations des émissions (al. 1). Pour 
vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou 
fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. 
L'OFEV recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées (al. 2).

Les niveaux d'immission susmentionnés doivent ainsi être calculés sur la base des méthodes 
établies par l'OFEV dans ses différentes aides à l'exécution. Dans sa recommandation d'exécution 
de l'ORNI pour les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL), publiée 
en 2002, l'OFEV rappelle qu'avant la mise en service d'une installation, le rayonnement peut 
seulement être calculé – et non pas mesuré – et souligne que le calcul de la prévision ne prend pas 
en compte tous les détails de la propagation du rayonnement; il préconise ainsi de procéder, en 
général, à une mesure de réception de RNI après la mise en service de l'installation si, selon le 
calcul de la prévision, le rayonnement subi en un LUS donné atteint 80% de la VLInst (cf. ch. 2.1.8). 
Cette mesure de contrôle vise avant tout à s'assurer que les valeurs limites de l'ORNI seront 
respectées après la mise en service de l'installation (cf. arrêt TF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 
consid. 5.2). Dans la recommandation susmentionnée, l'OFEV précise en outre que si la VLInst est 
dépassée lorsque l'installation fonctionne à la puissance émettrice autorisée, l'autorité ordonne une 
réduction de la puissance émettrice ou une autre adaptation de l'installation et que si, en revanche, 
la mesure indique que la VLInst est respectée, le détenteur de l'installation ne peut pas augmenter 
la puissance émettrice au-delà du domaine autorisé (cf. ch. 2.1.8). Le niveau d'immission calculé 

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 21

(prévision avant la mise en service d'une installation) et le niveau d'immission mesuré doivent 
respecter la VLInst.

5.

Les recourants invoquent une grave violation du principe de la légalité. Ils soulignent que la 
technologie 5G a pour but d'augmenter la vitesse de transmission des données et d'exploiter de 
manière plus performante les fréquences nécessaires à la téléphonie mobile, qu'elle implique le 
développement d'un nombre considérable d'antennes sur tout le territoire suisse et qu'elle soulève 
des nouvelles questions en termes de protection contre le rayonnement non ionisant et 
d'augmentation de la consommation d'énergie électrique. Ils estiment ainsi qu'il aurait été nécessaire 
que ce soit le législateur qui pose le cadre du déploiement de la 5G. Selon eux, le permis de 
construire litigieux aurait partant dû être refusé, faute de base légale suffisante pour une telle 
installation.

5.1. Ancré à l'art. 5 al. 1 Cst., le principe de la légalité implique que le droit soit la base et la limite 
de l'activité de l'Etat. En particulier, toute restriction d'un droit fondamental doit – sous réserve des 
cas de danger sérieux, direct et imminent – être fondée sur une base légale; s'il s'agit d'une 
restriction grave, elle doit être prévue par une loi (art. 36 al. 1 Cst.). 

5.2. Comme exposé aux consid. 4.1 et 4.2 ci-dessus, la Confédération a pour tâche de veiller à 
ce qu'un service universel suffisant en matière de télécommunications soit assuré à des prix 
raisonnables dans toutes les régions du pays et elle est compétente pour attribuer les concessions 
y relatives. S'y ajoute que le développement de la téléphonie mobile doit s'effectuer dans le cadre 
légal défini par la Confédération pour la protection de l'environnement. Cette législation se fonde 
notamment sur le principe de prévention, selon lequel les émissions doivent être limitées dans la 
mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela 
soit économiquement supportable (cf. art. 11 al. 2 LPE). Les antennes de téléphonie mobile sont 
régies par l'ORNI, laquelle se fonde sur la LPE.

L'ORNI n'est pas liée à une technologie particulière, mais s'applique aussi bien à la technologie de 
téléphonie mobile de type 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G (LTE) ou 5G (New Radio). Par ailleurs, les 
VLI et les VLInst fixées dans l'ORNI varient en fonction de la fréquence de rayonnement, mais ne 
dépendent pas de la technologie mobile; elles s'appliquent donc indépendamment du fait qu'il 
s'agisse de la 2G, 3G, 4G ou 5G. Les prévisions calculées dans le cadre de la procédure 
d'autorisation sont neutres sur le plan technologique (cf. explications de l'OFEV du 23 février 2021 
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI, ch. 2.1 et 3.2).

Il résulte de ce qui précède que le mandat constitutionnel est concrétisé dans une loi fédérale, elle-
même précisée et exécutée par une ordonnance. Partant, l'installation litigieuse – qui comporte 
notamment quatre antennes adaptatives – repose manifestement sur une base légale suffisante.

6.

Les recourants soulèvent ensuite des craintes quant aux effets du rayonnement non ionisant sur la 
santé et invoquent une violation du principe de précaution de l'art. 74 al. 2 Cst. et des art. 11 LPE et 
3 ORNI. 

6.1. En l'occurrence, ils estiment qu'il y a lieu d'appliquer le principe de précaution et de procéder 
à un contrôle juridictionnel de l'ORNI à l'aune de ce principe constitutionnel. Selon la définition la 

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 21

plus couramment utilisée et la plus largement admise, le principe de précaution postule qu'en cas 
de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit 
pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la 
dégradation de l'environnement (ATF 132 II 305 consid. 4.3). Le Tribunal fédéral a considéré qu'à 
l'évidence, le système de l'ORNI, qui impose, pour toutes les antennes de téléphonie mobile, le 
respect de valeurs préventives sensiblement inférieures aux valeurs limites d'immissions, tient 
compte du principe de précaution ainsi défini (cf. arrêt TF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008 
consid. 3.4).

Dans le cas d'espèce, il est d'emblée constaté que ni les documents déposés pour la demande de 
permis de construire (notamment le formulaire de requête, la publication pour la mise à l'enquête 
publique ou la fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie 
mobile et raccordements sans fil établie par l'intimée le 27 août 2019 [ci-après: la fiche de données 
spécifique au site]) ni les préavis des services de l'Etat consultés et les décisions des autorités 
intimées ne mentionnent expressément que le projet comprend des antennes adaptatives et utilise 
la technologie 5G. Cela étant, il ressort de la fiche de données spécifique au site que, parmi les 
antennes prévues, quatre sont des antennes adaptatives (ararar, asasas, atatat et auauau).

Les recourants font valoir que le Tribunal fédéral ne s'est jusqu'à présent prononcé que sur des 
affaires mettant en cause des antennes conventionnelles et non des antennes adaptatives. Se 
référant au jugement zurichois (VB.2020.00544) qu'ils ont produit, ils sont d'avis qu'on ne saurait 
procéder, en matière d'antennes adaptatives, comme on a coutume de le faire pour les antennes 
conventionnelles, de sorte que l'évaluation à laquelle procèdent les opérateurs en matière d'antenne 
de téléphonie mobile 5G ne permet pas de garantir le respect du principe de précaution. Ils ajoutent 
que le fait que les antennes adaptatives puissent potentiellement émettre également dans d'autres 
directions signifie qu'il n'existe à ce jour aucune assurance que les VLInst soient respectées partout 
et, en l'occurrence, en tous les LUS visés.

Sur ce point, il est constaté que la demande de permis de construire a été mise à l'enquête en 2019 
et que l'autorisation spéciale et le permis de construire litigieux ont été octroyés le 5 mai 2020 et 
respectivement le 18 novembre 2020, soit bien avant l'aide à l'exécution relatives aux antennes 
adaptatives publiée par l'OFEV le 23 février 2021 (cf. complément du 23 février 2021 à la 
recommandation d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et 
raccordements sans fil), laquelle ne sera pas applicable avant plusieurs mois en raison des 
conditions associées à son application selon les explications du SEn (cf. prise du position du 8 avril 
2021). Partant, il en résulte que l'examen du projet n'a pas été effectué selon les recommandations 
de ce complément, mais selon la méthode applicable aux antennes conventionnelles qui envisage 
l'application du scénario du pire (worst case; cf. notamment circulaire de l'OFEV du 17 avril 2019, 
Informations à l’intention des cantons: Téléphonie mobile et rayonnement: déploiement des réseaux 
5G en Suisse, ch. 4.2; circulaire de l'OFEV du 31 janvier 2020, Informations concernant les antennes 
adaptatives et 5G [autorisations et mesures]). Le calcul des prévisions concernant les antennes 
adaptatives est basé sur le diagramme d'antenne enveloppant, aussi bien pour le diagramme 
d'antenne vertical qu'horizontal. Or, il ressort des explications de l'OFEV du 23 février 2021 
concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon l'ORNI que, comme les différents 
diagrammes d'antenne sur lesquels est basé le diagramme enveloppant ne peuvent pas exister 
simultanément, les calculs basés sur les diagrammes d'antenne enveloppants surestiment 
considérablement le rayonnement se produisant dans la réalité. Selon ce scénario du pire (worst 
case) appliqué jusqu'à présent, les antennes adaptatives sont par conséquent évaluées plus 

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 21

sévèrement que les antennes conventionnelles (cf. ch. 5.4). Il y est précisé qu'afin de garantir que 
les antennes adaptatives ne soient pas désavantagées par rapport aux antennes conventionnelles, 
le Conseil fédéral a établi, dans la révision de l'ORNI de 2019, que la variabilité des directions 
d'émission et des diagrammes d'antenne des antennes adaptatives doit être prise en considération 
dans le mode d'exploitation déterminant et que ceci est réalisé conformément au complément à 
l'aide à l'exécution du 23 février 2021 de l'ORNI pour les stations émettrices pour la téléphonie 
mobile en ce qui concerne les antennes adaptatives en appliquant un facteur de correction à la 
puissance d'émission maximale. Ce facteur de correction ne peut être appliqué que si les antennes 
adaptatives sont dotées d’une limitation de puissance automatique qui garantit que la puissance 
d’émission moyenne sur une période de 6 minutes ne dépasse pas la puissance d’émission 
autorisée (cf. complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de l'ORNI concernant 
les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil, ch. 3.2). Au demeurant, dans 
sa prise de position du 8 avril 2021, le SEn confirme que la méthode du scénario du pire mise en 
œuvre pour les antennes adaptatives alors que l'aide à l'exécution était encore indisponible 
surestime le niveau du rayonnement et garantit de ce fait la protection de la population; il ajoute que 
la mise en fonction d'antennes adaptatives a toujours été encadrée par des instructions claires 
émanant de I'OFEV et que, partant, les recourants ne peuvent sous-entendre que le SEn n'a pas 
appliqué correctement les exigences de I'ORNI du fait de l'absence d'une aide à l'exécution pour les 
antennes adaptatives.

Comme exposé au consid. 4.2, le principe de prévention est réputé assuré en cas de respect de la 
VLInst dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique. En l'espèce, celle-ci est 
largement respectée pour tous les LUS concernés. Pour le reste, il est constaté que les recourants 
ne font pas valoir que la fiche de données spécifique au site de l'intimée ne serait pas conforme aux 
exigences légales, notamment à l'art. 11 ORNI. Or, des incertitudes et imprécisions sont inhérentes 
aux calculs prévisionnels de rayonnement. Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a précisé que 
cela ne signifiait pas qu'il sera toléré que le rayonnement effectif, une fois les antennes en fonction, 
dépassera les valeurs limites prescrites; il a cependant considéré qu'à ce stade de la procédure, à 
savoir en amont de la réalisation de l'installation, les valeurs prévisionnelles calculées conformément 
à la méthode prescrite dans les directives fédérales, font foi en dépit de l'importante marge 
d'incertitude qui les accompagne (cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 7.2.2). Des 
craintes quant à l'éventualité d'une erreur dans les calculs effectués par l'intimée ne saurait ainsi 
justifier un refus de l'autorisation. Enfin, il peut encore être souligné que, dans le cas d'espèce, 
comme mentionné ci-dessus, les antennes adaptatives comprises dans le projet litigieux ont été 
examinées comme des antennes conventionnelles et partant évaluées plus sévèrement que ces 
dernières, ce qui justifie encore moins de se départir des principes jurisprudentiels élaborés dans le 
contexte des antennes de téléphonie mobile standards. 

6.2. Pour le reste, les recourants critiquent le régime prévu par le droit fédéral pour la limitation 
des émissions, qu'ils estiment désuet et plus adapté à la nouvelle technologie 5G, respectivement 
aux antennes adaptatives. Selon eux, l'ORNI ne permet plus d'appréhender correctement les 
impacts et les risques liés à la nouvelle technologie 5G sur la santé humaine.

Comme déjà mentionné ci-dessus (cf. consid. 4.2), il appartient à l'OFEV de suivre l'évolution de la 
recherche et des connaissances en la matière. Cela étant, vu la marge de manœuvre dont dispose 
le Conseil fédéral s'agissant de l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments 
démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause 
les valeurs limites fixées dans l'ORNI. Encore récemment, mais dans des affaires ne portant pas sur 

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 21

des antennes adaptatives ou sur la technologie 5G, le Tribunal fédéral a confirmé qu'en l'état des 
connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu desquels ces valeurs limites devraient 
être modifiées (cf. notamment arrêts TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1; 1C_348/2017 
du 21 février 2018 consid. 4.3; 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 2.5).

A propos de l'évolution des connaissances scientifiques, les recourants se réfèrent au rapport du 
18 novembre 2019 "Téléphonie mobile et rayonnement" mandaté par le DETEC (qui selon eux met 
en évidence des effets en deçà des valeurs limites d'immissions retenues par l'ORNI), aux 
informations de l'OFEV du 17 avril 2019 à l'intention des cantons intitulé "Téléphonie mobile et 
rayonnement: déploiement des réseaux 5G en Suisse" – lesquelles indiquent notamment que l'OMS 
a classé les champs électromagnétiques de radiofréquence comme peut-être cancérogènes pour 
l'homme –, à une newsletter publiée en novembre 2018 par le Groupe consultatif d'experts en 
matière de rayonnement non ionisant (BERENIS) présentant une évaluation détaillée de deux 
études sur le cancer chez la souris et le rat exposés à vie aux rayonnements de haute fréquence, à 
un article paru dans la Tribune de Genève le 24 février 2021 relatant les craintes des Médecins en 
faveur de l'environnement (MfE) et à la newsletter publiée en janvier 2021 par le Groupe BERENIS 
relative au lien possible entre le stress oxydatif et l'exposition aux champs magnétiques et 
électromagnétiques et leurs effets sur la santé. 

Comme l'a constaté le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_518/2018 précité consid. 5.2), on lit dans le 
rapport de novembre 2019 du groupe de travail "Téléphonie et rayonnement" mandaté par le 
DETEC, qui prend en considération les rapports d'évaluation publiés depuis 2014, que, jusqu'à 
présent, aucun effet sanitaire n'a été prouvé de manière cohérente en dessous des valeurs limites 
fixées dans l'ORNI pour les fréquences de téléphonie mobile utilisées actuellement. Des 
observations "plus ou moins bien étayées" ont certes été réalisées dans les milieux scientifiques et 
la pratique s'agissant des effets en dessous des valeurs limites. Le groupe de travail les expose une 
à une et constate que les éléments de preuves demeurent limités (DETEC, Rapport "Téléphonie 
mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, p. 8-9). En outre, le groupe consultatif d'experts des 
rayons non ionisants (BERENIS), créé en 2014, passe en revue les articles scientifiques récemment 
publiés sur le sujet et sélectionne ceux qu'il considère comme importants pour la protection des 
personnes ou qui pourraient l'être. Une newsletter relatant ce travail paraît environ quatre fois par 
an. Les critères de sélection des articles scientifiques étudiés et discutés sont exposés en toute 
transparence sur la page internet de l'OFEV présentant le groupe. 

Il convient ici de rappeler que, le 17 avril 2019, le Conseil fédéral a adopté des modifications de 
l'ORNI, notamment en vue du déploiement des réseaux 5G. Les valeurs limites existantes n'ont 
cependant pas été modifiées, de sorte que le niveau de protection défini à titre préventif demeure 
inchangé. En effet, l'ORNI fixe deux types de valeurs: les valeurs limites d’immissions (VLI) et les  
valeurs limites de l’installation (VLInst). Les VLI protègent la population contre les effets sur la santé 
qui ont été prouvés scientifiquement (réchauffement des tissus corporels) et doivent être respectées 
partout où des personnes peuvent séjourner – même durant une courte période. Elles correspondent 
aux valeurs qu’appliquent la majorité des pays voisins et oscillent entre 36 et 61 V/m dans le domaine 
des fréquences de téléphonie mobile. Étant donné que certaines recherches scientifiques plus ou 
moins bien étayées mettent en évidence d’autres effets, l’ORNI fixe également des VLInst qui 
concrétisent le principe de précaution défini dans la LPE. Variant entre 4 et 6 V/m, ces valeurs sont 
dix fois plus faibles que les VLI. Dans les lieux où des personnes séjournent régulièrement pendant 
une période prolongée, l’intensité du champ électrique d’une installation de téléphonie mobile au 
sens de l’ORNI ne peut dépasser un dixième de la VLI. Grâce aux VLInst, le RNI des antennes de 

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 21

téléphonie mobile est limité de manière nettement plus stricte en Suisse que dans la plupart des 
États européens (cf. DETEC, Rapport "Téléphonie mobile et rayonnement" du 18 novembre 2019, 
p. 5). Par ailleurs, aux termes de l'art. 19b ORNI – entré en vigueur le 1er juin 2019 –, l’OFEV publie 
périodiquement une vue d’ensemble nationale de l’exposition de la population au rayonnement. À 
ce titre, il peut procéder à des enquêtes. Les détenteurs d’installations ainsi que les autorités 
fédérales et cantonales sont tenues de fournir à l’OFEV, à sa demande, les renseignements 
nécessaires (al. 1). L’OFEV fournit périodiquement des informations concernant l’état de la science 
et de l’expérience en matière d’effets sur l’homme et l’environnement du rayonnement émis par les 
installations stationnaires (al. 2).

En l'occurrence, hormis l'article paru dans le journal La Tribune de Genève – qui ne contient aucune 
évaluation scientifique –, les recourants se réfèrent uniquement à des publications de l'OFEV ou 
effectuées sur mandat de la Confédération. Ils ne critiquent pas ces publications, sur lesquelles s'est 
incontestablement appuyé/s'appuie le Conseil fédéral pour décider de la pertinence de modifier 
l'ORNI, respectivement les valeurs limites notamment. Dans ce contexte encore, le SEn revient – 
dans sa prise de position du 8 avril 2021 – sur la mention faite dans le recours relative à une analyse 
effectuée par AV.________ quant à une impossibilité fonctionnelle présumée de certaines antennes; 
il explique que ce dernier a communiqué son analyse à I'OFEV durant l'automne 2020 et que, après 
l'avoir étudiée de manière approfondie, l'office fédéral a communiqué en février 2021 aux cantons 
que cette analyse ne mettait pas en cause la pratique actuelle.

Enfin, quant au communiqué de presse de l'OMS du 31 mai 2011 – indiquant que le Centre 
international de la recherche contre le cancer avait classé les champs électromagnétiques de 
radiofréquence comme peut-être cancérogènes pour l'homme – produit par les recourants, il n'est 
pas pertinent en l'espèce dès lors qu'il se rapporte à l'utilisation du téléphone sans fil.

Au regard de ce qui précède, les développements présentés par les recourants ne sont ainsi pas 
propres à mettre en doute la présomption de respect du principe de prévention par les valeurs limites 
actuelles. De même, le fait que l’application de l'ORNI garantit le respect du principe de précaution 
ne saurait être remis en cause.

7.

7.1. Les recourants se plaignent en outre de l'absence de contrôle du respect des valeurs limites 
sur le long terme, alors même que l'antenne litigieuse pourrait être amenée à émettre à une 
puissance supérieure à la puissance autorisée par le permis de construire.

7.1.1. En l'occurrence, le permis de construire litigieux réserve expressément le respect strict des 
conditions des préavis communaux et cantonaux; ces préavis font ainsi partie intégrante dudit 
permis. Or, dans son préavis du 18 novembre 2019, le SEn a imposé comme condition que les 
antennes soient obligatoirement intégrées dans le système d'assurance qualité (AQ).

7.1.2. Le système d'assurance qualité a été mis en place suite à un arrêt rendu par le Tribunal 
fédéral le 10 mars 2005 (1A.160/2004) et a fait l'objet d'une circulaire publiée le 16 janvier 2006 par 
l'OFEV ("L'assurance de qualité aux fins de respecter les valeurs limites de l'ORNI en ce qui 
concerne les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil"). Selon cette 
circulaire, chaque opérateur de réseau implémente une ou plusieurs banques de données incluant 
et actualisant en permanence tous les composants électroniques et réglages d'appareillages influant 
sur la puissance émettrice ou les directions de propagation. Le système AQ doit être pourvu d'un 

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 21

système de contrôle automatisé comparant, une fois par jour ouvré, la puissance émettrice 
effectivement réglée et les directions de propagation de toutes les antennes du réseau concerné 
avec les valeurs ou les domaines angulaires autorisés. Les dépassements constatés de valeurs 
autorisées sont corrigés dans les 24 heures pour autant que cela puisse se faire à distance, sinon 
dans un délai de cinq jours ouvrés. Si le système AQ constate de tels dépassements, un protocole 
d'erreurs – qui est adressé d'office à l'autorité d'exécution tous les deux mois et conservé au moins 
12 mois – est automatiquement établi. Les opérateurs de réseau doivent accorder aux autorités 
d'exécution un accès illimité à la banque de données AQ (circulaire, ch. 3 p. 2 s.). L'état de 
l'implémentation et le fonctionnement conforme du système AQ doivent être contrôlés 
périodiquement, pour la première fois fin 2006 (circulaire, ch. 5 p. 4). De surcroît, les autorités 
cantonales ont un accès permanent à une base de données hébergée par l'Office fédéral des 
communications (OFCOM) regroupant le contenu des banques de données AQ de tous les 
opérateurs; cette base de données est mise à jour toutes les deux semaines ou plus souvent (cf. 
prise de position du SEn du 8 avril 2021).

Les systèmes d'assurance qualité des opérateurs déployant des services commerciaux de 
téléphonie mobile et les paramètres opérationnels déterminants pour les émissions et immissions 
de rayonnement non ionisant de leurs installations ont pour la première fois été vérifiés en 2007, 
lors d'un contrôle par échantillonnage effectué dans l'ensemble de la Suisse. Le système AQ du 
réseau de téléphonie mobile des CFF a été examiné en 2008 par l'Office fédéral des transports 
(OFT). En 2010/2011, il a été procédé à un nouveau contrôle complet des systèmes AQ des 
opérateurs Orange, Sunrise, Swisscom et CFF (cf. notamment ASEB/ECOSENS AG, rapport du 
18 janvier 2012 intitulé "Stichprobenkontrollen von Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der 
Qualitätssicherungssysteme der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und SBB", 
2010/2011, p. iii).

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a considéré que le système d'assurance de la qualité est 
conforme aux exigences posées en matière de contrôle effectif des immissions et constitue en 
principe une garantie suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI. Même s'il présente 
quelques défauts, il reste néanmoins un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des 
installations de téléphonie mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur limite 
de l'installation (cf. notamment arrêts TF 1C_323/2017 du 15 janvier 2018 consid. 3.3 et les 
références citées; 1C_360/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.3.1 et les références citées). Récemment, 
le Tribunal fédéral s'est prononcé sur le contrôle du respect des normes de l'ORNI en lien avec le 
système d'assurance qualité (cf. arrêt TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019, en particulier 
consid.  6.1, 6.2 et 8). Dans cet arrêt, la Haute Cour a constaté que des contrôles effectués dans le 
canton de Schwytz avait montré des écarts par rapport aux réglages approuvés, en ce sens que 
l'installation réalisée ne correspondait pas à l'installation autorisée dans le permis de construire 
(hauteurs et directions d'émission). Si elle a certes invité l'OFEV à vérifier ces données au niveau 
national – y compris par des contrôles sur place – dans le cadre de sa tâche de surveillance de mise 
en œuvre de l'ORNI, elle a cependant considéré que les écarts constatés sur les antennes de 
téléphonie mobile concernées par rapport aux réglages approuvés ne constituaient pas une base 
suffisante pour conclure à une défaillance générale du système d'assurance qualité. Elle a enfin 
souligné qu'il n'y avait actuellement aucune raison d'exiger un contrôle des rayonnements par des 
mesures structurelles relatives à la hauteur et à la direction de transmission des antennes.

7.1.3. En l'occurrence, il résulte de ce qui précède que les antennes devront toutes être intégrées 
dans le système d'assurance qualité. Les données autorisées par le permis de construire pour les 

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 21

antennes ici litigieuses – en particulier la puissance émettrice – (cf. fiche de données spécifique au 
site) devront être introduites dans la base de données. En cas de dépassement, un protocole 
d'erreur sera établi et envoyé aux autorités.

Partant, l'intimée ne pourra exploiter l'installation litigieuse que dans le cadre de la puissance 
déclarée dans la fiche de données spécifique au site et selon les données autorisées par le permis 
de construire. Toute augmentation de l'ERP ou modification des directions d'émission au-delà du 
domaine angulaire autorisé sera considéré comme une modification de l'installation au sens du 
ch. 62 al. 5 de l'annexe 1 de l'ORNI et devra être documenté par une nouvelle fiche de données 
spécifique au site et autorisé (cf. art. 11 ORNI; arrêts TF 1C_97/2018 précité consid. 6.1, 6.2 et 6.3; 
1C_226/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6). L'intégration des antennes litigieuses au système 
d'assurance qualité permettra ainsi de s'assurer qu'elles seront effectivement exploitées 
conformément au permis délivré et non à sa puissance maximale. En l'état, les arguments soulevés 
par les recourants ne permettent au demeurant pas de douter que le système d'assurance qualité 
consiste en un instrument fiable pour garantir tant une exploitation des installations de téléphonie 
mobile conforme au permis de construire que le respect de la valeur limite de l'installation. En effet, 
comme exposé ci-dessus, les antennes adaptatives ont en l'espèce été examinées comme des 
antennes conventionnelles et, partant, ont été évaluées plus sévèrement que ces dernières. Cela 
signifie que le facteur de correction prévu par le complément du 23 février 2021 à la recommandation 
d'exécution de l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements 
sans fil pour éviter que de telles antennes soient traitées plus sévèrement n'a pas été appliqué pour 
les antennes ici litigieuses. Dans cette mesure, les critiques dirigées contre la méthode de contrôle 
qui y est liée pour garantir le respect de la puissance autorisée d'une antenne adaptative selon la 
directive modifiée – puissance moyenne sur 6 minutes – ne sont pas déterminantes dans le présent 
litige. En outre, le SEn a préavisé favorablement le projet sous condition; aucun élément au dossier 
ne permet de mettre en doute l'avis de cette autorité spécialisée en la matière, qui a par ailleurs 
confirmé et explicité sa position dans sa détermination sur le recours du 8 avril 2021. Partant, il suffit 
que la puissance d'émission la plus haute autorisée soit enregistrée et contrôlée pour permettre de 
vérifier le respect des VLInst.

Dans ces conditions et pour être complet, l'arrêt zurichois auquel se réfèrent les recourants (arrêt 
VB.2020.00544 du 15 janvier 2021) ne modifie pas le sort du présent litige. En effet, les Juges 
zurichois ont estimé que le dossier ne contenait pas suffisamment d'informations pour leur permettre 
d'examiner le respect des valeurs limites pour des antennes adaptatives. Il y a lieu de relever que 
cet arrêt a été rendu avant le complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de 
l'ORNI concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil et les 
explications de l'OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et leur évaluation 
selon l'ORNI. Or, c'est à l'aide de ces documents notamment que l'on peut soutenir qu'il est certes 
judicieux de compléter les fiches techniques pour des antennes adaptatives dans le but d'une 
meilleure transparence, mais que ceux-ci permettent également de comprendre que les données 
contenues sur les anciennes fiches sont suffisantes. En effet, comme démontré ci-dessus, les 
antennes ici litigieuses ont toutes été examinées selon le scénario du pire (worst case); partant, les 
antennes adaptatives ici critiquées ont été évaluées plus sévèrement que les antennes 
conventionnelles et il a pu être constaté à ce stade que l'installation projetée respecte largement les 
VLInst. 

Tribunal cantonal TC
Page 20 de 21

7.2. Les recourants ont requis, à titre de mesure d'instruction, que l'intimée soit interpellée afin 
qu'elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l'avenir, conformément 
à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le contrôle à long terme du respect des valeurs limites.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités). La Cour de céans considère que la mesure d'instruction susmentionnée requise 
par les recourants est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que l'objet du litige consiste à examiner 
si l'installation projetée est conforme au droit. Pour le reste, la puissance émettrice autorisée est 
clairement mentionnée dans la fiche de données spécifique au site et ne peut à l'évidence pas être 
augmentée spontanément par l'intimée, sans nouvelles démarches, comme on vient de le voir dans 
le considérant qui précède.

8.

Les recourants invoquent enfin une violation de l'art. 2 LAT. Dès lors que le déploiement complet de 
la technologie 5G en Suisse à pleine puissance implique l'implantation de quelque 26'000 nouvelles 
antennes, ils soutiennent que l'on est en présence d'une tâche dont l'accomplissement a des effets 
sur l'organisation du territoire. Ils estiment ainsi qu'une planification directrice, ou à tout le moins, 
communale ou intercommunale au stade de l'affectation, est indispensable afin d'éviter la 
prolifération des antennes et l'absence de coordination entre les opérateurs.

8.1. En vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en principe pas à faire 
l'objet d'une planification spéciale (cf. notamment ATF 142 I 26 / JdT 2017 I 226 consid. 4.2 et les 
références citées; arrêt TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2 et les références citées, dans 
lequel il est fait référence aux technologies GSM et UMTS; arrêt TC BE 100.2020.27 du 6 janvier 
2021 consid. 9.1); elles doivent en priorité être érigées en zone constructible (ATF 138 II 173 
consid. 5). Lorsque l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une planification pour ce type 
d'installations, cette planification peut être positive, négative ou en cascade (ATF 141 II 245 
consid. 2.1).

La législation cantonale sur l'aménagement du territoire n'impose pas d'obligation de planification 
pour les installations de téléphonie mobile. La Commune de AI.________ n'a pas édicté de 
planification, positive ou négative, pour ce type d'installations.

8.2. Sur le vu de ce qui précède, il n'existe aucune obligation de planification pour les installations 
de téléphonie mobile. En l'occurrence, comme exposé au consid. 3, l'installation litigieuse remplit les 
conditions de l'art. 24 LAT et peut ainsi être implantée à l'endroit prévu hors de la zone bâtir. Partant, 
ce grief doit être rejeté.

9.

Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours (602 2021 2) doit être rejeté. Partant, les 
décisions rendues par la lieutenante de préfet le 18 novembre 2020 et la DAEC le 5 mai 2020 sont 
confirmées.

L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 
3) est devenue sans objet.

Tribunal cantonal TC
Page 21 de 21

10.

Les frais de procédure sont mis solidairement à la charge des recourants qui succombent, 
conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12).

Dans la mesure où l'intimée a agi par le biais de son service juridique, sans faire appel à un 
mandataire extérieur, elle n'a pas droit à une indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours (602 2021 2) est rejeté.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 3), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 12 octobre 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :