# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 60839299-c6c8-50a1-bccd-33057974043b
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 601_08_141_22_01_09.pdf
**Docket/Reference:** 601_08_141_22_01_09.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/601_08_141_22_01_09.pdf

## Full Text

601 2008-141 

Arrêt du 22 janvier 2009 

Ie COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Présidente suppléante :  Marianne Jungo 
Juges : 

Christian Pfammatter, Joseph Hayoz  

PARTIES 

Jean-Jacques  MARTI,  c/o  Bureau  du  Conseil  général  de  la  Ville  de 
Fribourg, pl. de l'Hôtel-de-Ville 3, 1700 Fribourg, recourant,  

Louis CASTELLA, Chemin des Rosiers 6, 1700 Fribourg, recourant, 

Thierry GACHET, rie des Ecoles 9, 1700 Fribourg, recourant,  

Andrea  BURGENER WOEFFRAY,  Planche-Supérieure  30,  1700  Fribourg, 
recourante, 

Beatrice  ACKERMANN-CLERC,  rue  de  Lausanne  37,  1700  Fribourg, 
recourante, 

Antoinette de WECK, Grand-Rue 20, 1700 Fribourg, recourante, 

Rainer WEIBEL, rue de la Samaritaine 40, 1700 Fribourg, recourant, 

contre 

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DE  LA  SARINE,  Grand-Rue  51,  case 
postale 96, 1702 Fribourg, autorité intimée,  

OBJET 

Affaires communales 

Recours du 17 septembre 2008 contre la décision du 18 août 2008 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. Dans sa séance du 18 février 2008, le Conseil général de la Ville de Fribourg a modifié le 
règlement  du  Conseil  général  (RCG)  en  introduisant  un  art.  30  relatif  à  l'institution  de 
commissions d'enquête parlementaires dont la teneur est la suivante: 

1Si  des  évènements  d'une  grande  portée,  survenus  dans  un  domaine  qui  est  l'objet  de  la 
surveillance  du  Conseil  général,  exigent  que  celui-ci  clarifie  de  façon  particulière  la 
situation,  il  peut,  suivant  la  nature  de  l'affaire,  charger  la  commission  financière  ou  une 
autre  commission  spéciale  de  faire  toute  la  lumière,  d'établir  les  faits,  de  réunir  d'autres 
éléments d'appréciation et de porter une appréciation politique. 

2Le  Conseil  général  adopte  un  règlement  régissant  les  modalités  de  l'enquête  et  de  la 
procédure applicable. 

A  la  même  occasion,  et  en  application  de  l'alinéa  2  de  l'art.  30  RCG,  le  Conseil  général  a 
adopté  le  règlement  relatif  au  fonctionnement  des  commissions  d'enquête  (RCE).  Ce 
règlement  contient  des  dispositions  spécifiques  quant  à  l'institution  de  commissions 
d'enquête, la procédure à suivre par ces  commissions, les droits et devoirs des personnes 
concernées, etc. 

Le  Service  des  communes,  en  tant  qu'autorité  compétente  pour  préaviser  les  règlements 
communaux  de  portée  générale  (art.  148  al.  2  de  la  loi  sur  les  communes;  LCo;  RSF 
140.1), avait été entendu à deux reprises sur les projets de ces règlement, le 1er mai et le 
19 octobre 2007, sans formuler de remarque particulière et sans contester la licéité de l'art. 
30 RCG ou du RCE. 

B.  Le  16  avril  2008,  le  Conseil  communal  de  la  Ville  de  Fribourg  a  recouru  auprès  de  la 
Préfecture du district de la Sarine contre la décision du Conseil général du 18 février 2008, 
en demandant en particulier de déclarer nuls l'art. 30 RCG ainsi que le RCE. 

Par  décision  du  18  août  2008,  le  Lieutenant  de  préfet  du  district  de  la  Sarine  a  admis  le 
recours  du  conseil  communal  et  a  annulé  les  décisions  du  conseil  général  du  18  février 
2008, en ce qui concerne l'adoption de l'art. 30 RCG et du RCE. En substance, l'autorité de 
recours  a  considéré  que  la  législation  fribourgeoise  sur  les  communes  règle  de  manière 
exhaustive  la  question  de  la  surveillance  des  communes,  sans  prévoir  la  possibilité 
d'instituer des commissions d'enquête parlementaires, de sorte que les règlements litigieux 
étaient contraires au droit cantonal. 

C. Agissant le 17 septembre 2008, Jean-Jacques Marti, Président du Conseil général, ainsi 
que  Andrea  Brugener  Woeffray,  Thierry  Gachet,  Louis  Castella,  Béatrice  Achermann-Clerc, 
Antoinette  de  Weck  et  Rainer  Weibel,  tous  conseillers  généraux,  ont  contesté  devant  le 
Tribunal cantonal la décision préfectorale du 18 août 2008 dont ils demandent l'annulation. 
Ils  concluent  principalement  à  la  reconnaissance  de  la  conformité  des  règlements  litigieux 
avec  la  législation  cantonale.  Subsidiairement,  ils  requièrent  que  la  conformité  de  l'art. 
30 RCG  soit  reconnue  et  que  le  règlement  relatif  au  fonctionnement  des  commissions 
d'enquête soit modifié conformément à la législation cantonale. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  font  valoir  tout  d'abord  qu'en  omettant 
d'entendre le Service des  communes, favorable aux nouvelles dispositions règlementaires, 
l'autorité intimée aurait constaté de manière inexacte et incomplète les faits pertinents. 

 
 
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Sur  le  fond,  ils  se  plaignent  d'une  violation  de  l'autonomie  communale.  Ils  estiment  que, 
dans le doute, la question de savoir si la législation cantonale permet ou non la création de 
commissions  d'enquête  parlementaires  aurait  du  être  tranchée  en  faveur  de  l'autonomie 
communale. 

Contrairement au Lieutenant de préfet, les recourants prétendent que l'art. 10 al. 1 let. p 
LCo,  selon  lequel  le  conseil  général  "surveille  l'administration  de  la  commune",  constitue 
une  base  légale  de  niveau  cantonal  suffisante  pour  autoriser  un  conseil  général  à  adopter 
une réglementation en matière de commission d'enquête parlementaire. L'autorité intimée 
aurait ainsi violé le droit cantonal en estimant que la surveillance prévue par l'art. 10 LCo 
précitée se limite aux compétences exhaustives de la commission financière et à la faculté 
reconnue  à  chaque  conseiller  général  de  poser  au  conseil  communal des  questions  sur  un 
objet de son administration en application de l'art. 17 al. 2 LCo. Les recourants prétendent 
que,  dans  la  mesure  où  le  conseil  général  est  en  droit  de  connaître  tous  les  aspects 
financiers  courants  des  affaires  communales  par  la  commission  financière,  il  doit  d'autant 
plus  être  investi  d'un  tel  droit  lorsque  la  commune  traverse  une  crise.  Dans  de  telles 
situations, des moyens  exceptionnels doivent pouvoir  être pris. Une telle conséquence va, 
selon eux, dans le sens voulu par les modifications législatives qui visaient à introduire les 
commissions  financières  pour  garantir  une  véritable  surveillance  dans  les  communes.  Une 
réglementation communale sur les commissions d'enquête parlementaires n'est rien d'autre 
qu'un  aménagement  du  devoir  de  surveillance  qui  incombe  au  conseil  général;  ainsi,  en 
situation de crise, au lieu que des questions des membres du conseil général viennent, en 
fin  de  séance,  en  ordre  dispersé,  sans  cadre,  interpeller  le  conseil  communal  et  son 
administration, la commission d'enquête va assurer la cohérence des questions posées, en 
délimiter le cadre, veiller au respect des personnes interrogées et leur donner valablement 
la  possibilité  de  se  défendre.  De  l'avis  des  recourants,  une  telle  commission  s'inscrit 
clairement dans l'application de l'art. 10 LCo. 

A titre subsidiaire, les recourants demandent que le principe de la légalité des commissions 
d'enquête parlementaires soit constaté, étant entendu que, sur les détails de la procédure, 
le  RCE  pourra  être  revu  par  le  Tribunal  cantonal  ou  renvoyé  au  conseil  général  si,  par 
hypothèse,  il  était  jugé  que  certaines  dispositions  doivent  encore  être  adaptées  à  la 
législation cantonale. 

D. Dans ses observations du 16 octobre 2008, le Conseil communal de la Ville de Fribourg 
conclut au rejet du recours. Il estime que, par un silence qualifié de la loi, le législateur n'a 
pas  prévu  la  possibilité  pour  les  communes  de  créer  des  commissions  d'enquête 
parlementaires,  de  sorte  que  le  conseil  général  n'avait  pas  la  compétence  d'adopter  les 
règlements contestés. Il relève également qu'une base légale expresse est nécessaire pour 
procéder  aux  véritables  enquêtes  impliquées  par  la  mise  sur  pied  des  commissions 
litigieuses. Or, le système exhaustif des mesures de surveillance des communes ne prévoit 
pas cette possibilité. 

Le  24  octobre  2008,  le  Service  des  communes  a  produit  ses  déterminations  en  concluant 
implicitement  à  l'admission  du  recours.  A  son  avis,  l'interprétation  effectuée  par  l'autorité 
intimée  est  trop  restrictive  et  le  rôle  de  surveillance  de  l'administration  communale  par  le 
conseil  général  ne  se  limite  pas  à  la  seule  possibilité  de  poser  des  questions  sous  les 
"Divers".  Dans  la  mesure  où,  selon  l'art.  60  RCG,  les  membres  du  conseil  général  ont  le 
droit  de  déposer,  en  sus  des  questions,  des  postulats  et  des  motions,  le  Service  cantonal 
souligne  que  le  conseil  général  dispose  d'autres  moyens  pour  surveiller  l'administration, 
notamment  en  instituant  une  commission  d'enquête.  La  base  légale  pour  la  mise  sur  pied 
qu'une  telle  commission  n'est  pas  directement  l'art.  10  al.  1  let.  p  LCo,  mais  bien  l'art. 

 
 
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30 RCG. A l'instar du Grand Conseil qui a prévu dans son propre règlement la compétence 
d'instaurer  une  commission  d'enquête  parlementaire,  le  conseil  général  a  admis  cette 
même  compétence  dans  le  RCG  par  l'adoption  de  l'art.  30  RCG.  Une  telle  base  légale 
communale  n'est,  pour  le  service  spécialisé  cantonal,  pas  contraire  à  l'art.  10  al.  1  let.  p 
LCo. 

La Préfecture a fait savoir qu'elle se référait à sa décision pour conclure au rejet du recours. 

E. Le 14 novembre 2008, le conseil communal a signalé que, par arrêt du 8 octobre 2008, 
la Cour constitutionnelle du canton de Vaud avait statué sur le même objet et pour une loi 
semblable  en  jugeant  que  le  droit  vaudois  ne  permet  pas  aux  communes  de  légiférer  en 
matière de commissions d'enquête parlementaires. 

e n   d r o i t  

1. 
a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est  recevable  en 
vertu de l’art. 155 al. 2 LCo. Dans la mesure où, selon la jurisprudence relative à l'art. 154 
LCo (RFJ 1993 p. 329), tout citoyen actif a qualité pour agir contre les décisions prises par 
le législatif communal concernant l'adoption de règles générales et abstraites figurant dans 
les règlements communaux, les membres du conseil général, qui sont eux-mêmes citoyens 
de  la  commune,  ont  qualité  pour  recourir  contre  une  décision  préfectorale  concernant 
l'annulation d'un règlement communal. 

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 

b)  Saisi  d'un  recours  contre  un  règlement  communal  de  portée  générale,  le  Tribunal 
cantonal contrôle librement la conformité de ce règlement avec le droit fédéral ou cantonal. 

Il examine, dans ce contexte, s'il est possible, selon les principes généraux d'interprétation, 
de donner à la norme attaquée une portée qui la fasse apparaître conforme aux règles de 
rang  supérieur  invoquées.  Ce  n'est  que  si  la  disposition  communale  ne  se  prête  à  aucune 
interprétation  conforme  à  la  législation  fédérale  ou  cantonale  que  le  Tribunal  cantonal 
l'annulera.  Il  n'est,  en  effet,  pas  possible,  dans  une  procédure  de  contrôle  abstrait  des 
normes,  d'envisager  d'emblée  tous  les  effets  de  l'application  d'un  texte  légal,  notamment 
lorsqu'il  laisse  une  certaine  marge  à  l'autorité  qui  est  chargée  de  l'appliquer.  Si,  dans  les 
circonstances  normales  que  le  législateur  communal  devait  considérer,  une  disposition 
semble,  comme  telle,  compatible  avec  la  législation  cantonale  et  fédérale,  l'éventualité 
qu'elle  y  soit  contraire  dans  des  cas  particuliers  ne  suffit  pas  pour  prononcer  son 
annulation.  Cela  étant, le  Tribunal  cantonal ne saurait laisser  subsister  une  norme  dont  la 
interprétée 
teneur  permet  de  présager  avec  vraisemblance  qu'elle  puisse  être 
contrairement  au  droit  fédéral  -  y  compris  le  droit  constitutionnel  -  ou  au  droit  cantonal 
(RFJ 1993 p. 331/332). 

La  conformité  d'une  norme  communale  avec  les  règles  de  rang  supérieur  s'apprécie  en 
fonction  du  texte  même  de  la  disposition  attaquée.  Si  la  formulation  en  est  claire  et  non 
équivoque,  le  sens  littéral  ne  peut  être  modifié  au  moyen  d'une  interprétation  conforme. 
Celle-ci  n'est  donc  admissible  que  dans  la  mesure  où  le  sens  du  règlement  contesté 
apparaît ambigu, imprécis ou lacunaire. 

 
 
 
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2. 
Le  fait  que  le  Lieutenant  de  préfet  n'ait  pas  requis  le  préavis  du  Service  des 
communes avant de statuer ne constitue pas une constatation inexacte ou incomplète des 
faits pertinents susceptible d'entraîner l'admission du recours. L'autorité intimée connaissait 
le point de vue du service spécialisé puisque celui-ci s'était déjà prononcé dans un avis de 
droit du 21 février 2005. Les déterminations que le Service des communes a déposées dans 
le  cadre  de  la  présente  procédure  démontrent  en  outre  que  celui-ci  n'a  pas  changé  d'avis 
entretemps. Dès l'instant où, par ailleurs, le préavis du Service des communes ne lie pas le 
préfet, la décision attaquée ne souffre d'aucun défaut formel justifiant son annulation. 

3. 
a)  Dans  la  mesure  où  l'autorité  intimée  a  correctement  exposé  la  doctrine  et  la 
jurisprudence  relatives  à  l'autonomie  communale,  notamment  en  ce  qui  concerne 
l'organisation de la commune, il suffit de s'y référer. 

b) Dans son sens organique, le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs 
implique que les divers organes de l'Etat (législatif, exécutif et judiciaire) agissent dans des 
sphères  distinctes,  chacun  étant  à  l'abri  des  ingérences  des  autres.  Peu  importe  qu'ils 
exercent  des  fonctions  de  nature  différentes  ou  semblable: leur  séparation  est  effective  si 
leurs  champs  d'intervention,  quel  qu'en  soit  le  contenu,  ne  s'enchevêtrent  pas.  Ainsi 
comprise, la séparation des pouvoirs est synonyme de la séparation des compétences. Or, 
l'obligation  de  respecter  les  compétences  résulte  du  principe  de  la  légalité  et,  plus 
exactement,  de  la  règle  de  suprématie  qui  en  dérive  (A.  GRISEL,  Traité  de  droit 
administratif,  Neuchâtel  1984  p.  166).  Ce  principe  est  applicable  également  au  niveau 
communal  (art.  131  de  la  Constitution  fribourgeoise  [Cst.  FR;  RSF  10.1]  en  relation  avec 
son  art.  85).  En  d'autres  termes,  dans  le  litige  en  cause,  le  principe  de  la  séparation  des 
pouvoirs  interdit  au  législatif  communal  d'interférer  dans  la  sphère  d'activité  du  conseil 
communal sans disposer d'une base légale suffisante pour agir de la sorte. 

C'est  le  lieu  ici  de  rappeler  qu'à  la  différence  de  la  Confédération  et  des  cantons,  les 
communes sont des collectivités publiques subordonnées. Organisées par le droit cantonal, 
elles disposent certes d'autonomie, mais dans une mesure déterminée essentiellement par 
la  constitution  et  la  législation  cantonales;  le  canton  pouvant,  dans  une  large  mesure, 
changer le champ et la portée de cette autonomie au gré de modifications législatives (cf. 
art. 129 al. 2 Cst. FR). 

La  question  se  pose  dès  lors  de  savoir  si,  en  ne  prévoyant  aucune  disposition  particulière 
sur  la  création  de  commissions  d'enquête  parlementaires  de  niveau  communal,  le 
législateur cantonal a exclu ce type d'instrument de contrôle par un silence qualifié de la loi 
ou si, en se limitant à une disposition générale sur la surveillance du conseil communal par 
le conseil général à l'art. 10 al. 1 let. p LCo, il a, en réalité, laissé la liberté à la commune 
de se doter d'une telle institution, dans le cadre de son autonomie. 

c)  A  cet  égard,  il  faut  d'emblée  constater  que  la  question  de  la  surveillance  des 
communes vient de faire l'objet d'une modification législative au cours de laquelle le Grand 
Conseil  s'est  prononcé  en  détail  sur  la  manière  dont  il  convient  d'organiser  les  communes 
dans  ce  domaine  (cf.  Novelle  du  16  mars  2006  modifiant  la  loi  sur  les  communes  [haute 
surveillance  des  communes  et  des  associations  de  communes  et  adaptation  partielle  à  la 
Constitution cantonale]; ROF 2006_021; loi fondée sur le Message n°  237 du 6 décembre 
2005  du  Conseil  d'Etat;  BGC  2006  p.  113  ss).  Constatant  que  trop  d'acteurs  pouvaient 
intervenir en parallèle en cas de dysfonctionnement, le législateur a réorganisé le système 
pour  renforcer  le  contrôle  sur  les  organes  et  les  personnes;  ce  qu'il  a  appelé  le  contrôle 
politique  (Message  p.  116).  Dans  ce  cadre,  il a  introduit le  principe  de  l'autorégulation  en 
attribuant au syndic, au président du conseil général et au président du comité de direction 

 
 
 
 
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la  compétence  d'ordonner  les  mesures  nécessaires  concernant  respectivement  le  conseil 
communal,  le  conseil  général  ou  les  associations  de  communes  (art.  150  LCo).  C'est 
désormais  à  ces  personnes  qu'il  appartient  d'ordonner  une  enquête  administrative  ou  de 
requérir l'intervention de l'autorité de surveillance cantonale, le syndic étant habilité en sus 
à  décharger  un  conseiller  communal  d'un  dossier  ou  de  tout  ou  partie  de  son  domaine  de 
responsabilité, le temps de l'enquête administrative (art. 150a LCo). L'autorité cantonale de 
surveillance  n'intervient  qu'à  titre  subsidiaire,  si  la  commune  n'a  pas  pris  elle-même  les 
mesures nécessaires. 

Un  tel  système  de  surveillance  constitue  un  tout  et  il  n'y  a  plus  de  place  pour  l'institution 
d'une commission d'enquête parlementaire de niveau communal. Dans la mesure où, sans 
y donner suite, le Grand Conseil avait été saisi d'une motion (BGC 2000 p. 316 s) tendant à 
créer les bases légales indispensables à ce type de commission, on ne peut pas considérer 
qu'il  ignorait  cette  possibilité  au  moment  où  il  s'est  prononcé  sur  la  modification  de  la 
surveillance des communes. 

La  solution  qu'il  a  retenue  -  qui  attribue  au  syndic,  au  président  du  conseil  général  et  au 
président du comité de direction de l'association de  communes la charge de  remédier aux 
dysfonctionnements  -  se  caractérise  par  le  fait  que  la  compétence  pour  agir  reste  au  sein 
du  pouvoir  concerné;  le  syndic  pour  l'exécutif,  le  président  du  conseil  général  pour  le 
législatif.  En  d'autres  termes,  alors  qu'il  aurait  pu  le  faire,  le  législateur  n'a  pas  voulu 
modifier l'équilibre interne des pouvoirs dans la commune. 

Dans cette perspective, on ne peut pas admettre que l'art. 10 al. 1 let. p LCo, qui n'a pas 
été  modifié  lors  de  la  refonte  du  système  de  surveillance  des  communes,  pourrait  faire 
l'objet d'une interprétation extensive et évolutive, susceptible de constituer une base légale 
suffisante pour l'introduction d'une nouvelle institution de surveillance, totalement inconnue 
jusqu'à  ce  jour  en  droit  fribourgeois.  Cette  disposition  ne  permet  pas  d'aller  au-delà  de la 
création de la commission financière prévue aux art. 96 ss LCo, du droit d'information et de 
proposition fixé à l'art. 17 LCo et de la prise de position sur le rapport de gestion selon l'art. 
95bis LCo. 

Dès  l'instant  où,  saisi  expressément  de  la  réorganisation  de  la  surveillance  sur  les 
communes,  le  législateur  cantonal  vient  de  renforcer  la  position  du  syndic  et  du  président 
du conseil général, sans toucher à la répartition des pouvoirs communaux, il ne saurait être 
question  d'introduire  par  le  biais  d'un  règlement  de  rang  inférieur  une  institution 
susceptible de modifier de manière très notable le rapport de forces ainsi voulu. C'est donc 
à  juste  titre  que  l'autorité  intimée  a  constaté  qu'un  silence  qualifié  de  la  loi  interdit 
actuellement aux communes de créer des commissions d'enquête parlementaires. De telles 
commissions  ne  disposent  pas  de  la  base  légale  de  droit  cantonal,  indispensable  à  la 
modification du système de séparation des pouvoirs qu'elles impliquent. 

4.  Mal fondé, le recours doit être rejeté. Compte tenu de la nature de l'affaire (art. 129 
let. c CPJA), il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure, ni d'allouer une indemnité 
de partie. 

 
 
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l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

II. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie. 

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans 
les 30 jours dès sa notification. 

104.4; 093 Commission d'enquête parlementaire