# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e61def30-3dcd-583b-9fd9-8216dd188f3a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-27
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.11.2017 601 2017 178
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2017-178_2017-11-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2017 178

Urteil vom 27. November 2017

I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Marianne Jungo 
Richter: Christian Pfammatter 

Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Stephanie Gruntz

Parteien A.________, Beschwerdeführerin,     

gegen

UNIVERSITÄT FREIBURG, Vorinstanz

Gegenstand Amtsträger der Gemeinwesen

Antrag betreffend Beförderung

Beschwerde vom 14. August 2017 gegen den Entscheid vom 4. Juli 2017

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Sachverhalt

A. A.________ (Beschwerdeführerin) ist seit dem 1. September 2007 in einem variierenden 
Teilzeitpensum (aktueller Beschäftigungsrad 65 %) als Sekretärin bei der B.________ Fakultät der 
Universität Freiburg, beim Departement für C.________, angestellt. Bei Stellenantritt wurde sie in 
die Lohnklasse 10 Stufe 9 eingereiht; seit 1. Januar 2017 ist sie in der Lohnstufe 18 (heutige 
Referenzfunktion: Sekretärin I bzw. Verwaltungsangestellte/r I).

B. Am 29. Januar 2016 stellte der Präsident des Departements für C.________ bei der 
Verwaltungsdirektion der Universität Freiburg (Vorinstanz) ein Gesuch um Einstufung der 
Beschwerdeführerin in die Lohnklasse 12. Er begründete dieses Gesuch im Wesentlichen damit, 
dass die Beschwerdeführerin eine hervorragende Mitarbeiterin sei. Die Gehaltseinstufung in der 
Lohnklasse 10 sei ihrer Qualifikation und ihren Aufgabenbereichen in keiner Weise angemessen; 
ihr Tätigkeitsprofil entspräche in der Privatwirtschaft eher jenem einer Finanz-, Personal- und 
Eventmanagerin und nicht dem einer Sekretärin. Auch sei die formale zeitliche Belastung der 
Beschwerdeführerin deutlich höher als ihr Beschäftigungsgrad von nur 65 %. So sei sie für 
mindestens drei Professoren zuständig, die einen vertraglichen Anspruch auf je 25 % Sekretari-
atsmittel besitzen, und arbeite zudem als Departementssekretärin. Wenn man für letzteres 
(konservativ geschätzt) einen Beschäftigungsgrad von 50 % ansetze, entspreche dies faktisch 
einem Beschäftigungsgrad von 125 %. Am 11. August 2016 wurden ergänzende Unterlagen zum 
Beförderungsgesuch eingereicht. 

C. Die Vorinstanz unterstützte vorerst diese Beförderung. Indes stellte sich das Amt für Perso-
nal und Organisation (POA) am 13. Oktober 2016 dagegen, da die im aktuellen Pflichtenheft 
beschriebenen Aufgaben und Verantwortlichkeiten nicht der (höheren) Referenzfunktion als 
Verwaltungssachbearbeiter/in entsprächen. In der Folge informierte die Vorinstanz am 13. Januar 
2017 das Departement für C.________, dass die zuständigen Instanzen der Universität und des 
Kantons das Beförderungsgesuch geprüft haben; diese Prüfung habe ergeben, dass die im 
Pflichtenheft beschriebenen Aufgaben und Verantwortlichkeiten nicht den Anforderungen der 
Funktion als Verwaltungssachbearbeiterin II (mit der Lohnklasse 12) entsprechen. Demzufolge sei 
die aktuelle Lohnklassifizierung korrekt, weshalb das Gesuch auf Beförderung der Beschwerdefüh-
rerin abgelehnt werde.  

D. Die Beschwerdeführerin gelangte per E-Mail vom 17. Januar 2017 an die Vorinstanz und 
ersuchte um erneute Prüfung des Beförderungsgesuches. Nach diversen Korrespondenzen infor-
mierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin am 20. Februar 2017, dass das POA den Antrag auf 
erneute Überprüfung des Beförderungsdossiers abgelehnt habe und die Vorinstanz als Anstel-
lungsbehörde dem folge. Weiter wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass kein gesetzlicher 
Anspruch auf eine Beförderung bestehe. Die Stellungnahmen des POA, auf die sich die Universität 
beim Entscheid für oder gegen eine Beförderung stütze bzw. der Entscheid betreffend eine Nicht-
beförderung erfolgten im Rahmen des ordentlichen Budgetprozesses und könnten nicht ange-
fochten werden. Die Vorinstanz informierte die Beschwerdeführerin ferner, dass sie – falls sie 
gegen ihren Anfangslohn (nicht jedoch gegen die Nichtbeförderung) Beschwerde einreichen wolle 
– einen beschwerdefähigen Entscheid verlangen könne. 

E. In der Folge ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz mehrmals um den Erlass einer 
anfechtbaren Verfügung hinsichtlich ihrer (Nicht-)beförderung. So verlangte sie erstmals am 
23. Februar 2017 einen beschwerdefähigen Entscheid, und präzisierte namentlich per E-Mail vom 

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2. Mai 2017, dass sie gegen die Nichtbeförderung vorgehen möchte und folglich diesbezüglich 
eine anfechtbare Verfügung benötige, nicht jedoch betreffend ihren Anfangslohn. Die Vorinstanz 
informierte sie per E-Mail vom 4. Mai 2017 wiederum, dass sie gegen die Nichtbeförderung nicht 
vorgehen könne, sondern einzig gegen den Anfangslohn. Per E-Mail vom selben Tag bestand die 
Beschwerdeführerin auf dem Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die 
(Nicht-)beförderung. 

F. Mit Entscheid vom 4. Juli 2017 stellte die Vorinstanz fest, dass das Anfangsgehalt der 
Beschwerdeführerin korrekt festgesetzt worden sei. Hinsichtlich der Beförderung legte sie dar, 
dass eine Beförderung mit Funktionswechsel im Sinne von Art. 108 des kantonalen Reglements 
vom 17. Dezember 2002 über das Staatspersonal (StPR; SGF 122.70.11) vom Vorgesetzten 
beantragt werden könne, was bei der Beschwerdeführerin der Fall gewesen sei. Gestützt auf die 
negative Stellungnahme des POA habe die Vorinstanz jedoch schliesslich die Beförderung abge-
lehnt. Die Beförderungen würden von der Anstellungsbehörde – in casu von der Vorinstanz – im 
Einvernehmen mit dem POA im vorgesehenen Budgetrahmen beschlossen. Es bestehe jedoch 
kein gesetzlicher Anspruch auf eine Beförderung, ergo könne ein Nichtbeförderungsentscheid 
nicht angefochten werden. Die Vorinstanz hielt schliesslich ausdrücklich fest, dass sie auf den 
Erlass einer anfechtbaren Verfügung in Bezug auf die Beförderung der Beschwerdeführerin 
verzichte. 

G. Hiergegen hat die Beschwerdeführerin am 14. August 2017 Beschwerde an das Kantonsge-
richt erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und sie sei zur Verwal-
tungssachbearbeiterin zu befördern und in die Lohnklasse 12 Stufe 18 einzureihen. 

H. Die Vorinstanz beantragt am 20. September 2017 die Abweisung der Beschwerde, sofern 
auf diese überhaupt einzutreten sei.  

I. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Ent-
scheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.  

Erwägungen

1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 11d des kantonalen 
Gesetzes über die Universität vom 19. November 1997 [UniG; SGF 431.0.1] in Verbindung mit 
Art. 132 f. des kantonalen Gesetzes vom 17. Oktober 2001 über das Staatspersonal [StPG; 
SGF 122.70.1] und Art. 114 Abs. 1 lit. b des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die 
Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der ange-
fochtenen (partiellen) Nichteintretensverfügung zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert; sie 
hat, ungeachtet der Legitimation in der Sache selbst, ein schutzwürdiges Interesse an der Beur-
teilung der Frage, ob die Vorinstanz zu Unrecht auf die Sache nicht eingetreten ist (Art. 76 VRG; 
BGE 139 II 233 E. 3.1; Urteile BGer 2C_1184/2013 vom 17. Juli 2014 E. 1.3; 1C_319/2010 vom 
15. Dezember 2010 E. 2). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 in Verbindung mit 
Art. 30 Abs. 2 VRG). Auf die Beschwerde ist daher (vorbehältlich der nachfolgenden Ausführun-
gen) einzutreten.

2. Mit Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-

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stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist 
vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG). 

3. a) Vorliegend verlangte die Beschwerdeführerin mehrmals und insbesondere mit Datum 
vom 2. und vom 4. Mai 2017 eine anfechtbare Verfügung betreffend ihre (Nicht-)beförderung, um 
sodann hiergegen ein Rechtsmittel ergreifen zu können. Die Vorinstanz stellte mit Entscheid vom 
4. Juli 2017 fest, dass das Anfangsgehalt der Beschwerdeführerin korrekt festgesetzt wurde, 
verweigerte aber hinsichtlich der Beförderung ausdrücklich den Erlass einer Verfügung. 

b) Obwohl die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde in weiten Teilen die Verfügung der 
Vorinstanz hinsichtlich des Anfangsgehaltes kommentiert, ergibt sich aus der Beschwerdebegrün-
dung und insbesondere aus ihrem klar formulierten Rechtsbegehren insgesamt deutlich, dass sich 
die Beschwerde gegen die Nichtbeförderung bzw. gegen den entsprechenden vorinstanzlichen 
Nichteintretensentscheid und nicht gegen die Feststellung hinsichtlich des Anfangslohns richtet. 
Die Beschwerdeführerin rügte in der Beschwerde namentlich, dass im angefochtenen Entscheid 
nirgends festgehalten werde, welche Anforderungen des Funktionsbeschriebs sie nicht erfülle und 
weshalb sie nicht als Verwaltungssachbearbeiterin (Lohnklasse 12) angestellt werden könne. Auch 
hatte sie vor der Vorinstanz mehrmals deutlich kundgetan, dass sie nicht gegen den Anfangslohn, 
sondern gegen die Nichtbeförderung vorgehen wolle und diesbezüglich eine anfechtbare Verfü-
gung verlangt. 

c) Der Anfangslohn ist folglich nicht Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren und muss 
nachfolgend nicht mehr geprüft werden; insoweit ist die Verfügung der Vorinstanz vom 4. Juli 2017 
in formelle Rechtskraft erwachsen (vgl. BGE 119 V 347 E. 1). 

d) Hinsichtlich der Beförderung hat die Vorinstanz wie erwähnt den Erlass einer Verfügung 
ausdrücklich verweigert. Das Kantonsgericht hat demnach diesbezüglich zu prüfen, ob diese 
Verweigerung zu Recht erfolgte bzw. ob die Vorinstanz auf das Gesuch der Beschwerdeführerin 
um Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die (Nicht-)beförderung zu Recht nicht einge-
treten ist (vgl. Urteile BGer 2C_232/2012 vom 23. Juli 2012 E. 1.5; 4A_330/2008 vom 27. Januar 
2010 E. 2.1; BGE 135 II 38 E. 1.2; 132 V 74 E. 1.1; 125 V 505 E. 1; siehe auch Urteil BVGer A-
3130/2011 vom 20. März 2012 E. 1.4.3, mit Hinweisen). 

Ein Entscheid einzig über das Nichteintreten – anstelle der Ausfällung eines Sachentscheides – 
drängt sich vorliegend insbesondere auch deshalb auf, weil die Vorinstanz in Bezug auf Organisa-
tions- und Besoldungsfragen über einen weiten Ermessenspielraum verfügt, weshalb ihr auch die 
Aufgabe zukommen soll, über allfällige Beförderungen zu entscheiden (Urteile BGer 1C_58/2008 
und 1C_62/2008 vom 7. Mai 2009 E. 6.3; BGE 125 II 385 E. 5b; 123 I 1 E. 6b; 139 I 161 E. 5.3.1; 
vgl. auch Urteil BGer 1D_11/2007 vom 27. Februar 2008 E. 6). Auch ist die Vorinstanz mit den 
örtlichen Verhältnissen und dem genauen Arbeitsaufgabenbereich ihrer Mitarbeiter besser vertraut. 
Die marginalen Ausführungen der Vorinstanz in der Sache, d.h. in Bezug auf die (Nicht-)beförde-
rung, stellen keine (genügende) materielle Eventualbegründung im Rahmen ihres Nichteintretens-
entscheids dar, zumal die Anforderungen an die Begründungsdichte bei Ermessensentscheiden 
eher hoch sind (siehe Urteil BGer 5D_213/2015 vom 08. März 2016 E. 3.1) und die Vorinstanz es 
namentlich unterliess, sich damit auseinanderzusetzen, wieso die Beschwerdeführerin die Anfor-
derungen der höheren Referenzfunktion nicht erfülle (vgl. MERZ, in Basler Kommentar, Bundesge-
richtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 42 N. 73; BGE 139 II 233 E. 3.2). Insgesamt liegen damit sachliche 
Gründe vor – namentlich auch das Interesse der Beschwerdeführerin, keine Rechtsmittelinstanz zu 
verlieren –, welche die prozessökonomischen Gesichtspunkte in den Hintergrund drängen und 

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welche es vorliegend indizieren, lediglich über die Frage des Nichteintretens zu entscheiden (vgl. 
auch Urteile BVGer B-6372/2010 vom 31. Januar 2011 E. 4.2; B-7420/2006 vom 10. Dezember 
2007 E. 4.2).

e) Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde beantragte, dass sie zur 
Verwaltungssachbearbeiterin zu befördern und in die Lohnklasse 12 Stufe 18 einzureihen sei, geht 
dieser materielle Antrag demnach über das Anfechtungsobjekt hinaus und es kann daher insoweit 
auf die Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. auch BGE 132 V 74 E. 1.1; 125 V 505 E. 1; 
Urteile BGer 2C_827/2015 und 2C_828/2015 vom 3. Juni 2016 E. 1.3). Vielmehr hat das Kantons-
gericht wie erwähnt nachfolgend nur zu prüfen, ob die Vorinstanz auf das Gesuch der Beschwer-
deführerin um Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die (Nicht-)beförderung zu Recht 
nicht eingetreten ist.

4. Die Vorinstanz begründete ihren Verzicht, über die Beförderung der Beschwerdeführerin 
mittels anfechtbarer Verfügung formell zu entscheiden, im Wesentlichen damit, dass gestützt auf 
Art. 108 StPR kein gesetzlicher Anspruchs auf eine Beförderung bestehe. Sie leitet daraus ab, 
dass keine Möglichkeit bestehe, einen Entscheid über eine Nichtbeförderung anzufechten, 
weshalb sie auf den Erlass einer entsprechenden beschwerdefähigen Verfügung verzichte.

5. Um Erlass einer Verfügung kann ersucht werden, wenn die Behörde nach dem anzuwenden-
den Recht verpflichtet ist, in Verfügungsform zu handeln, und die gesuchstellende Person Partei-
stellung im Sinne von Art. 6 und 48 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das 
Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) bzw. (auf kantonaler Ebene) im Sinne von Art. 11 bzw. 
76 VRG beanspruchen kann (siehe Urteile BVGer A-6471/2009 vom 2. März 2010 E. 3; 
A-3260/2009 vom 16. Juli 2009 E. 2; A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 3; A-3130/2011 vom 
20. März 2012 E. 1.4.2; vgl. zum Ganzen auch BGE 130 II 521 E. 2.5 mit Hinweisen; 
KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
3. Aufl. 2013, N. 359, N. 1306).

6. a) Im Rahmen eines öffentlichen Anstellungsverhältnisses können Handlungsanweisungen 
der vorgesetzten Behörde an eine ihr unterstellte Person grundsätzlich entweder in Form einer 
Verfügung oder durch eine Dienstanweisung ergehen (TSCHANNEN/MÜLLER/ZIMMERLI, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 N. 1 ff.). Beide Arten der behördlichen Anweisungen regeln 
einen Einzelfall, ergehen einseitig, sind verbindlich und stützen sich auf öffentliches Recht. Aller-
dings unterscheiden sich die Anordnungen im Hinblick auf die Qualität der bewirkten Rechtswir-
kung. Die Verfügung trifft den Angestellten in seiner Rolle als Träger eigener Rechte und Pflichten, 
wohingegen der Dienstbefehl lediglich die Art und Weise der Wahrnehmung der bereits kraft 
arbeitsrechtlicher Anstellung begründeten Rechte und Pflichten bestimmt. Um innerhalb eines 
Dienstverhältnisses anfechtbare Verfügungen von innerdienstlichen Anordnungen abzugrenzen, 
wird zwischen dem Grund- und Betriebsverhältnis unterschieden. Durch eine Verfügung wird der 
Adressat in seiner privaten Rechtsbeziehung zum Staat (Grundverhältnis) betroffen, wohingegen 
bei einer Dienstanweisung nur die amtlich-betriebliche Stellung (Betriebsverhältnis) zwischen 
Verwaltungsträger und Verwaltungsfunktionär berührt ist (TSCHANNEN/MÜLLER/ZIMMERLI, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 N. 3 f.; MÜLLER, in Kommentar zum Bundesgesetz über 
das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 5 N. 44; Urteil BGer 8D_8/2009 vom 16. August 
2010 E. 4.4; vgl. auch POLEDNA, Verfügung und verfügungsfreies Handeln im öffentlichen Perso-
nalrecht – ein Praxisüberblick, AJP 1998, S. 917 ff.). Zum Betriebsverhältnis zählen folglich Anwei-
sungen in Bezug auf die Organisation und den Ablauf der durch das Pflichtenheft bereits festge-
legten Arbeitsverrichtungen. Dem Grundverhältnis werden diejenigen Entscheide zugeordnet, 

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welche die Rechte und Pflichten des Adressaten als Arbeitnehmer regeln und damit die private 
Rechtssphäre des Bediensteten betreffen (TSCHANNEN/MÜLLER/ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 N. 4 ; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Volume II, Les actes 
administratifs et leur contrôle, 3. Aufl. 2011, S. 189 ff.; vgl. auch MÜLLER, Das besondere Rechts-
verhältnis, ein altes Rechtsinstitut neu gedacht, 2003, S. 95 mit Hinweisen; MOSER, Der Rechts-
schutz im Bund, in Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Helbling/Poledna [Hrsg.], 1999, 
S. 542; BGE 131 IV 32 E. 3).

b) Nach der langjährigen Rechtsprechung und der Lehre gelten Beförderungs- bzw. 
Nichtbeförderungsentscheide im öffentlichen Dienst als anfechtbare Verfügungen bzw. müssen – 
jedenfalls im Streitfall, d.h. wenn sie nicht durch Anpassung des Arbeitsvertrages erfolgen können 
und auf entsprechendes Gesuch um Erlass einer Verfügung hin – in Form einer anfechtbaren 
Verfügung ergehen (MÜLLER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren 
[VwVG], 2008, Art. 5 N. 46; Entscheid des Bundesrates vom 1. Juni 1992, in Verwaltungspraxis 
der Bundesbehörden [VPB] 57 [1993] E. 1.1; MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, ein altes 
Rechtsinstitut neu gedacht, 2003, S. 94; siehe auch Urteil KG FR 601 2017 3 vom 8. Februar 2017 
betreffend die generelle Verfügungspflicht der Behörden im Bereich des Personalrechts). 

Dies drängt sich bereits deshalb auf, weil mit der Beförderung auch über den Lohn entschieden 
wird und damit über das Grundverhältnis, so dass die private Rechtssphäre des Bediensteten 
betroffen ist. Eine verweigerte Beförderung geht über die Regelung des organisatorischen und 
innerbetrieblichen Bereichs hinaus und hat unmittelbar Auswirkungen auf die Besoldung und damit 
auf das Grundverhältnis des Bediensteten, weshalb ihr Verfügungscharakter zukommt und 
weshalb die Vorinstanz – sofern auch die weiteren Voraussetzungen gegeben sind – auf Gesuch 
hin eine anfechtbare Verfügung über eine Beförderung erlassen muss (vgl. BGE 131 IV 32 E. 3; 
Urteil BGer 8D_8/2009 vom 16. August 2010 E. 4.4 f.; Urteil BVGer A-7309/2010 vom 7. April 2011 
E. 3.5 und 6.1). Zudem legt auch Art. 34 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 
(BPG; SR 172.220.1) fest, dass über Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis bei Nichteinigung zu 
verfügen ist. Der Entscheid einer verweigerten Beförderung soll demnach in Verfügungsform 
ergehen, damit sich auch der Beschwerdeweg öffnet (Urteil BVGer A-7309/2010 vom 7. April 2011 
E. 3.5; TSCHANNEN, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 
2008, Art. 3 N. 4; siehe zur Verfügungspflicht nach dem kantonalen Recht auch Urteil KG FR 601 
2017 3 vom 8. Februar 2017).

7. a) Wie erwähnt, setzt der Erlass einer Verfügung in der Sache weiter voraus, dass die 
gesuchstellende Person Parteistellung im Sinne von Art. 6 und 48 VwVG bzw. im Sinne von Art. 11 
bzw. 76 VRG beanspruchen kann. 

Hierzu hat die ersuchte Behörde zu prüfen, ob diese Person an der entsprechenden Verfügung ein 
hinreichendes Interesse hat. Zur Parteistellung reicht ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Inte-
resse aus; ein rechtlich geschütztes Interesse ist nicht erforderlich (vgl. BGE 130 II 149 E. 3.3; 127 
II 132 E. 21; 130 II 521 E. 2.5). Ist ein schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse 
nachgewiesen, so ist die zuständige Behörde nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, auf das 
von der Partei gestellte Begehren um Erlass einer Verfügung einzutreten (BGE 98 Ib 53 E. 3; 
Urteile BGer 2C_188/2010 und 2C_194/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4.5; BVGE 2010/61 E. 4.4 
f.). Fehlt es an der Parteieigenschaft, so ist auf das Gesuch nicht einzutreten (BGE 130 II 521; 
siehe zum Ganzen zudem auch Urteil BVGer A-2723/2007 vom 30. Januar 2008 E. 3).

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b) Im hier zu beurteilenden Fall besteht das schützenswerte Interesse der 
Beschwerdeführerin namentlich darin, dass mit der Beförderung auch über ihren Lohn entschieden 
wird (vgl. hierzu die Ausführungen und Hinweise in E. 6b; siehe zudem auch Urteile KG FR 601 
2016 240 bis 243 vom 31. März 2017 E. 1a; 601 2016 258 vom 20. Juli 2017). Damit verfügt die 
Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren ohne weiteres über Parteistellung. 

8. Entgegen der Argumentation der Vorinstanz geht es nicht an, den Erlass einer anfechtbaren 
Verfügung mit dem Argument zu verweigern, dass betreffend das streitbetroffene Rechtsverhältnis 
kein materieller Rechtsanspruch bestehe: So stellen doch nach der Rechtsprechung und der Lehre 
weder der Verfügungsbegriff noch der Parteibegriff auf das Vorliegen eines Rechtsanspruchs ab 
(BGE 130 II 521 E. 2.5; siehe zum Ganzen insbesondere auch Urteil BVGer A-2723/2007 vom 
30. Januar 2008 E. 3, mit Hinweisen; MÜLLER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 5 N. 6; Urteil VGer ZH vom 11. Juni 1991, in ZBl 92/1991 
S. 495 f. E. 4; Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargaus vom 18. Mai 1992, AGVE 
1992 550, in ZBl 94/1993, 15 ff. E. 2). Selbst wenn mit der Vorinstanz damit auszugehen wäre, 
dass (generell und auch im vorliegenden Fall) kein Anspruch auf Beförderung besteht, was vorlie-
gend offen gelassen werden kann, liesse sich demnach daraus nicht ableiten, dass über die Frage 
der Beförderung nicht (auf Antrag hin) verfügt werden muss. 

9. a) Eine Pflicht zum Erlass einer Verfügung ergibt sich zudem auch aus der 
Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101). 

So ist doch die Verwaltungsbehörde selbst in den Fällen, in denen ihr eine Rechtsnorm ein 
Entschliessungsermessen einräumt (d.h. ein Spielraum, ob eine Massnahme zu treffen sei oder 
nicht – was entsprechend impliziert, dass für den Betroffenen kein Rechtsanspruch auf eine 
bestimmte Leistung besteht) bzw. eine andere Form des Ermessens, in ihrer Entscheidung nicht 
völlig frei. Sie ist namentlich an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechts-
gleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen 
Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermes-
sensentscheiden zu beachten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 
2016, N. 398 ff. und 409 ff., mit zahlreichen Hinweisen). Dies gilt umso mehr im vorliegenden Fall, 
da doch die Beschwerdeführerin sinngemäss vorbringt, dass ihr aktuelles Pflichtenheft (bereits 
jetzt) jenem einer Verwaltungssachbearbeiterin entspricht, und sie nicht die Änderung des Pflich-
tenheftes (für die Zukunft) forderte. 

b) Rechtsstreitigkeiten, welche unter die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV fallen, 
können somit ohne weiteres auch entstehen, wenn kein Rechtsanspruch auf die anbegehrte 
Leistung besteht, namentlich etwa, wenn eine Beförderung aus diskriminierenden bzw. willkürli-
chen Gründen verweigert wird (WALDMANN/KRAEMER, Die Ausgestaltung des Rechtsschutzes im 
öffentlichen Personalrecht, in Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Waldmann/Kraemer [Hrsg.], 
2013, S. 252). 

Gemäss der erwähnten Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitig-
keiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Satz 1). Bund und Kantone 
können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen (Satz 2). Die 
Rechtsweggarantie gewährt den Kantonen jedoch nur einen äusserst engen Spielraum, um 
Ausnahmen von Art. 29a BV vorzusehen (vgl. hierzu insbesondere KLEY, in St. Galler Kommentar, 
Die Schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 29a N. 21; WALDMANN, in Basler 
Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 29a N. 25 f.). Der Bundesgesetzgeber hat die Ausnah-

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men von einer richterlichen Beurteilung auf kantonaler Ebene weitgehend abschliessend konkreti-
siert. Im öffentlichen Recht verengt Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(BGG; SR 173.110) die Ausnahmen von Art. 29a BV auf den "vorwiegend politischen Bereich", 
wobei diese Bestimmung restriktiv ausgelegt werden muss (WALDMANN, in Basler Kommentar, 
Bundesverfassung, 2015, Art. 29a N. 25 f.). Gerade in Bereichen, wo der Verwaltung ein Ermes-
sen zusteht, wie es bei Beförderungsentscheiden der Fall ist, sollen die Parteien davor geschützt 
werden, "dem freien Ermessen des Staates ausgeliefert" zu sein (KÄLIN, Die Bedeutung der neuen 
BV für das öffentliche Verfahrensrecht, in Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung – 
Konsequenzen für die Praxis und Wissenschaft, BTJP 1999, 2000, S. 282), und die Möglichkeit 
einer justiziellen Nachkontrolle scheint unerlässlich, wobei der Kontrollumfang entsprechend redu-
ziert ist (vgl. MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, ein altes Rechtsinstitut neu gedacht, 2003, 
S. 346 f.; Urteil BGer 8D_8/2009 vom 16. August 2010 E. 4.5; Urteil BVGer A-7309/2010 vom 
7. April 2011 E. 3.5).

Vor diesem Hintergrund verlangt die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV auch im Zusammen-
hang mit der Anwendung von Ermessensnormen – und namentlich auch etwa bei Entscheiden 
über eine Beförderung – eine gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit, wobei die Gerichte insbeson-
dere die Über- oder Unterschreitung des Ermessens oder die Einhaltung der Verfahrensvorschrif-
ten zu überprüfen haben (WALDMANN/KRAEMER, Die Ausgestaltung des Rechtsschutzes im öffent-
lichen Personalrecht, in Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Waldmann/Kraemer [Hrsg.], 2013, 
S. 252; TOPHINKE, Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetz-
gebung, ZBl 107/2006, S. 107 f.; KÄLIN, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie für die kantonale 
Verwaltungsjustiz, ZBl 100/1999, S. 60 f.; vgl. auch Urteil OGer ZH VR140006-O/U vom 
25. Februar 2015 E. 2.3 und 5.2). 

10. Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht über die Beförderung der 
Beschwerdeführerin zur Verwaltungssachbearbeiterin in die Lohnklasse 12 entschieden hat und 
auf deren Gesuch um Erlass einer entsprechenden Verfügung nicht eingetreten ist. 

Somit ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfügung ist insoweit aufzuheben, 
als die Vorinstanz auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung betreffend die Beförderung der 
Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit 
diese über das Gesuch der Beschwerdeführerin bezüglich ihrer Beförderung zur Verwaltungs-
sachbearbeiterin mit der Lohnklasse 12 materiell verfügt. Der Vollständigkeit halber wird darauf 
hingewiesen, dass die Begründung dieser Verfügung so abgefasst sein muss, dass sie der 
Betroffenen Rechenschaft über die Tragweite des Entscheids gibt und sie ihn gegebenenfalls in 
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen 
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen 
und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen). Namentlich wird voraus-
sichtlich vorliegend von Interesse sein, ob bzw. inwiefern die Beschwerdeführerin die Anforderun-
gen der Funktion der Verwaltungssachbearbeiterin im Einzelnen erfüllt. 

11. a) Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als obsiegende Partei. Es 
werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 133 VRG). 

b) Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 137 Abs. 1 VRG).  

Kantonsgericht KG
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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen; die angefochtene Verfügung 
wird insoweit aufgehoben, als die Vorinstanz auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung 
betreffend die Beförderung der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Die Sache wird an 
die Vorinstanz zurückgewiesen, damit diese über das Gesuch der Beschwerdeführerin 
bezüglich ihrer Beförderung zur Verwaltungssachbearbeiterin mit der Lohnklasse 12 mate-
riell verfügt.

II. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

III. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. 

Freiburg, 27. November 2017/dgr/sgu

Präsidentin Gerichtsschreiberin-Praktikantin