# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1841e0d2-0c09-5ed9-86f0-aff63c75a2ff
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-08
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 08.10.2014 VD.2014.100 (AG.2014.642)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2014-100_2014-10-08.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

   

  

 

VD.2014.100

 

URTEIL

 

vom 8. Oktober 2014  

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Marie-Louise Stamm, Dr.
Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart, 

Dr. Claudius Gelzer, Prof. Dr.
Daniela Thurnherr Keller 

und
Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen 

 

 

 

Beteiligte

 

A_____                                                                                                 Rekurrent

[...]

 

gegen

 

Finanzdepartement                                                                   Rekursgegner

Fischmarkt 10, 4001 Basel 

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen eine
Verfügung des Finanzdepartements 

vom 18. März 2014

 

betreffend Gesuch um Zugang zu
Steuerdaten

Sachverhalt

 

A_____ ist
Produzent [einer Fernsehsendung]. Mit Schreiben vom 4. März 2014 stellte
er bei der Steuerverwaltung ein Gesuch um Zugang zu den „Steuerausweisen“ der
C_____ Holding von 1973 bis 2003. Das Gesuch wurde zuständigkeitshalber an
das Finanzdepartement weitergeleitet. Das Finanzdepartement teilte dem
Gesuchsteller mit, dass es die vollständige Abweisung des Gesuchs in Betracht
ziehe, worauf der Gesuchsteller den Erlass einer Verfügung verlangte. Mit
Verfügung des Finanzdepartements vom 18. März 2014 wurde das Gesuch von
A_____ vom 4. März 2014 abgelehnt.

 

Gegen diese
Verfügung richtet sich der mit Eingaben vom 20. März 2014 und
22. April 2014 angemeldete und begründete Rekurs von A_____ an die
Vorsteherin des Finanzdepartements bzw. den Regierungsrat. Diesen Rekurs hat
das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 8. Mai 2014 dem Verwaltungsgericht
zum Entscheid überwiesen. A_____ beantragt die kostenfällige Aufhebung der
Verfügung des Finanzdepartements und die Gewährung des Zugangs zu den
Steuerdaten der C_____ Holding von 1973 bis 2003. Mit Vernehmlassung vom
7. Juli 2014 beantragt das Finanzdepartement die kostenfällige Abweisung
des Rekurses. Mit Replik vom 6. August 2014 hält A_____ an seinen Anträgen
fest. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den
Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende
Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur
Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus §§ 41 f. des
Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) sowie § 10 Abs. 1 und
§ 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG;
SG 270.100). 

 

1.2      Der
Rekurrent ist als Gesuchsteller zur Beschwerde gegen die Gesuchsabweisung
legitimiert. Sein Rechtsschutzinteresse ergibt sich aus dem Grundsatz, wonach
ein Informationszugangsgesuch nicht an einen Interessennachweis gebunden ist
und grundsätzlich jederzeit gestellt werden kann (Rudin, in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Basel-Stadt, Zürich 2014,
§ 25 IDG N 14; Waldmeier,
in: Rudin/Baeriswyl [Hrsg.], a.a.O., § 31 IDG N 6; Ratschlag
Nr. 08.0637.01 vom 11. Februar 2009 betreffend IDG, S. 42;
Tätigkeitsbericht des Datenschutzbeauftragten Basel-Stadt 2012, S. 14). 

 

1.3      Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift
von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht insbesondere, ob die
Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den
Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften
verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat. Die
Angemessenheit des angefochtenen Entscheids hat das Verwaltungsgericht mangels
einer besonderen gesetzlichen Grundlage nicht zu überprüfen (§ 8
Abs. 5 VRPG; VGE VD.2012.102 vom 4. April 2013 E. 1.2;
VD.2012.153 vom 1. März 2013 E. 1.1). 

 

2.

2.1      Das
Finanzdepartement führt in der angefochtenen Verfügung aus, es unterstehe
innerhalb der gesetzlichen Schranken dem Öffentlichkeitsprinzip. Im vorliegenden
Fall unterlägen die gewünschten Steuerdaten einer gesetzlichen Geheimhaltungspflicht,
womit den steuerpflichtigen Personen das Recht zukomme, ihre finanziellen
Verhältnisse gegenüber Drittpersonen geheim zu halten. Entsprechend würden
Auskünfte bloss gegenüber Behörden, nach Massgabe der Regeln über die Amtshilfe,
nicht jedoch gegenüber Privatpersonen erteilt. Aufgrund der der Zugänglichkeit
entgegenstehenden Geheimhaltungspflicht (d.h. dem Steuergeheimnis) werde eine
Interessenabwägung hinfällig. Überdies wäre eine Anonymisierung der gewünschten
Steuerdaten faktisch nicht möglich. In der Vernehmlassung führt das
Finanzdepartement weiter aus, durch die Herausgabe von Unterlagen würde der
Schutz der einzelnen Personen sinnlos und könne die Vertraulichkeit der
Steuerdaten nicht gewährleistet werden. Die Informationsfreiheit umfasse bloss
den Zugang zu allgemein zugänglichen Quellen, wozu die Steuerdaten nicht
gehörten. Auch aus der Medienfreiheit ergebe sich nichts Weiteres, da die
Vertraulichkeit der Steuerdaten im Gesetz vorgesehen, durch ein öffentliches
Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sei.

 

2.2      Der
Rekurrent beruft sich auf den Zweck des Informations- und Datenschutzgesetzes
(IDG; SG 153.260), nämlich die Förderung der Transparenz des Verwaltungshandelns,
der freien Meinungsbildung, der Wahrnehmung der demokratischen Rechte und der
Kontrolle des staatlichen Handelns. Es fehle im vorliegenden Fall ein
überwiegendes privates oder öffentliches Interesse, das dem Informationszugang
entgegenstünde. Es sei von grosser Wichtigkeit zu wissen, wie die
Steuerbehörden handelten und wie allenfalls Steuergelder, die auch der Allgemeinheit
zukämen, entzogen würden. Dem betroffenen Unternehmen (C_____ Holding) komme
als juristische Person kein privates Interesse am Schutz ihrer Privatsphäre
oder ihrer Geschäftsgeheimnisse etc. zu. Es gehe darum, ob das betroffene
Unternehmen steuerlich privilegiert worden sei. Kern der Anfrage sei das
Handeln der Steuerverwaltung, nicht die Steuerdaten des betroffenen
Unternehmens. Als Medienschaffender sei der Rekurrent Träger der Informations-
und Medienfreiheit. Das Steuergeheimnis schütze „allenfalls“ steuerpflichtige
Personen, nicht das Handeln der Steuerverwaltung. Daher verstosse die
angefochtene Verfügung gegen die Informations- und Medienfreiheit. In der
Replik bekräftigt der Rekurrent seine Absicht, das Handeln der Steuerverwaltung
im Zusammenhang mit einem allfälligen „Steuerdeal“ (Ruling) des betroffenen
Unternehmens zu analysieren. Es sei davon auszugehen, dass Unterlagen vorhanden
seien, die zeigen würden, dass das betroffene Unternehmen steuerlich privilegiert
worden sei. Ob diese Privilegierung mit den damals geltenden Gesetzen übereinstimme,
sei „fraglich“. Es sei möglich, dass die Steuerverwaltung Basel-Stadt mit
anderen Steuerverwaltungen, evtl. mit der eidgenössischen Steuerverwaltung, den
„Steuerdeal“ mit dem betroffenen Unternehmen abgesprochen habe. Es gehe nicht
um die Geheimhaltung zum Schutz einzelner Personen, sondern um das Verwaltungshandeln.
Allfällige persönliche Steuerdaten könnten geschwärzt werden. Eine gänzliche
Ablehnung des Gesuchs sei unverhältnismässig. 

 

3.

3.1      Im
Kanton Basel-Stadt wird das bundesrechtlich vorgegebene Steuergeheimnis
(Art. 39 Abs. 1 Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14) in
einer strengen Fassung umgesetzt und im Zusammenhang mit dem
Öffentlichkeitsprinzip auf Verfassungsstufe bekräftigt. Gemäss dem kantonalen
Steuergesetz haben Personen, die mit dem Vollzug des Steuergesetzes betraut
sind oder dazu beigezogen werden, über Tatsachen und Verhältnisse, die ihnen in
Ausübung ihres Amtes bekannt werden, und über die Verhandlungen in den Behörden
Stillschweigen zu bewahren und Dritten den Einblick in amtliche Akten zu
verweigern (§ 138 Abs. 1 Steuergesetz, StG; SG 640.100). Anlässlich
der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips wurde der Gesetzgebungsauftrag zur
Schaffung des IDG dahin präzisiert, dass die Vertraulichkeit der Steuerdaten
gewährleistet bleibt (§ 75 Abs. 3 Kantonsverfassung, KV; SG 111.100).

 

3.2      Das
Steuergeheimnis hat einen doppelten Zweck: Zum einen schützt es die
Privatsphäre des Steuerpflichtigen, der wegen seiner weitreichenden steuerlichen
Offenlegungspflicht als besonders schutzbedürftig erscheint. Zum anderen
schützt es ganz allgemein die Sachverhaltsermittlung im Rahmen des
Steuerverfahrens. Der sachliche Geltungsbereich der Geheimhaltungspflicht
umfasst alle Tatsachen, die der Steuerbehörde in ihrer amtlichen Tätigkeit oder
sonstwie bekannt werden. Ob die Angaben für ein bestimmtes Verfahren von
Bedeutung sind, ist unerheblich (Zweifel,
in: Zweifel/Athanas [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht I/1 [Steuerharmonisierungsgesetz],
Art. 39 StHG N 3 f.; vgl. Grüninger/Studer,
Kommentar zum Basler Steuergesetz, Basel 1970, S. 71). Ausnahmen vom
Steuergeheimnis, namentlich die Auskunftspflicht, bedürfen einer Grundlage im
Bundesrecht oder im kantonalen Recht (§ 138 Abs. 2 StG; Art. 39
Abs. 1 Satz 2 StHG). 

 

3.3      Als
Ausfluss des Steuergeheimnisses werden im Kanton Basel-Stadt grundsätzlich
keine Steuerauskünfte an Private erteilt, dies etwa im Gegensatz zum Kanton
Bern, dessen kantonales Steuergesetz die Öffentlichkeit des Steuerregisters
ausdrücklich erwähnt (Art. 164 Abs. 3 StG/BE; BSG 661.11). Eine
entsprechende Bestimmung wurde im Kanton Basel-Stadt nicht als zweckdienlich
erachtet (vgl. Grüninger/Studer,
Kommentar zum Basler Steuergesetz, Basel 1970, S. 71, wonach dies mehr der
Neugier, dem Neid und der Schikane diene, als die richtige Steuererhebung
fördern würde). 

 

4. 

4.1      Gemäss
§ 75 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) besteht das Recht
auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen. Dieses sog. Öffentlichkeitsprinzip wird im IDG konkretisiert,
welches am 1. Januar 2012 in Kraft getreten ist. Es bezweckt, das Handeln
der öffentlichen Organe transparent zu gestalten und damit die freie Meinungsbildung
und die Wahrnehmung der demokratischen Rechte zu fördern, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (§ 1
Abs. 2 lit. a IDG). Dem IDG liegt ein Modell zugrunde, das die
Information und den Informationsprozess in den Mittelpunkt stellt und dabei das
Öffentlichkeitsprinzip und den Datenschutz aufeinander abstimmt. Ziel des
Öffentlichkeitsprinzips ist die Transparenz des Verwaltungshandelns, nicht aber
der gläserne Bürger. Daher sind Personendaten, zu welchen Zugang gewährt werden
soll, nach § 30 IDG zu anonymisieren (Ratschlag IDG, a.a.O.,
S. 7 f.).

 

4.2      Der
Informationszugang gemäss § 25 Abs. 1 IDG ist „voraussetzungslos“ in
dem Sinne, dass er nicht an einen Interessennachweis gebunden ist (Rudin, a.a.O., § 25 IDG N 14).
Es handelt sich dabei um ein „Jedermanns-Recht“, das unabhängig von der
Interessenlage des Gesuchstellers besteht. Wird der Informationszugang einer
Person gewährt, ist er allen Personen zu gewähren („access to one, access to
all“; VGE VD.2013.140 vom 7. Mai 2014 E. 3.2; Rudin,
a.a.O., § 25 IDG N 10). Dass der Gesuchsteller vorliegend als
Journalist handelt, hat nach der Konzeption des IDG keine besondere Bedeutung.
Massgebend ist vielmehr das allgemeine Interesse der Öffentlichkeit an einer
transparenten Verwaltung (VGE VD.2012.179 vom 19. Juni 2013
E. 5). § 25 Abs. 1 IDG vermittelt jeder Person einen grundsätzlichen
Anspruch auf Zugang zu Informationen, die bei bestimmten öffentlichen Organen
vorhanden sind. Die Einschränkungen dieses Anspruchs sind in § 29
Abs. 1 IDG umschrieben, wonach das öffentliche Organ die Bekanntgabe von
oder den Zugang zu Informationen im Einzelfall ganz oder teilweise zu
verweigern oder aufzuschieben hat, wenn eine besondere gesetzliche
Geheimhaltungspflicht (1. Tatbestand) oder ein überwiegendes öffentliches
oder privates Interesse entgegensteht (2. Tatbestand). 

 

4.3      Das
Steuergeheimnis nach § 138 StG ist eine gesetzliche Geheimhaltungsbestimmung,
welche einer Zugangsgewährung grundsätzlich entgegensteht (Bericht
Nr. 08.0637.02 der Justiz-, Sicherheits- und Sportkommission vom
14. April 2010, S. 13). Solche besonderen gesetzlichen
Geheimhaltungsbestimmungen wie das Steuergeheimnis, die Schweigepflicht der
Sozialhilfeorgane oder das Wahl- und Abstimmungsgeheimnis wurden durch den Erlass
des IDG nicht angetastet (Ratschlag IDG, a.a.O., S. 45). In der Literatur
wird denn auch ausgeführt, das bestehende Steuergeheimnis könne so verstanden
werden, dass im sensiblen Steuerdatenbereich die Priorität der privaten
Interessen gesetzlich vorweggenommen werde (Buser,
Streiflichter auf die baselstädtische Kantonsverfassung und neuere Totalrevisionen,
in: BJM 2006, S. 173, 184). Weiter wird mit Verweis auf die
Kollisionsregel, wonach das spezielle dem allgemeinen Gesetz vorgehe,
erläutert, dass die allgemeine Zugänglichkeit nach IDG gegenüber einer
entgegenstehenden gesetzlichen Geheimhaltungspflicht eines Fachgesetzes „in der
Regel“ zurückzutreten habe (Rudin,
a.a.O., § 29 IDG N 11, 14, mit ausdrücklichem Verweis auf § 138
StG und § 75 Abs. 3 KV). Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass der
Zugang zu Steuerdokumenten im Sinne des ersten Tatbestandes von § 29
Abs. 1 IDG bereits auf gesetzlicher Ebene grundsätzlich ausgeschlossen
ist. 

 

5.

5.1      Ein
abweichendes Ergebnis könnte sich allenfalls in besonders gelagerten
Einzelfällen aufgrund verfassungsrechtlicher Überlegungen ergeben. Das Handeln
des Journalisten fällt in den Geltungsbereich der Medienfreiheit (Art. 17
Bundesverfassung, BV; SR 101; § 37 KV), womit der ungehinderte Fluss von
Informationen und Meinungen und namentlich die Kontrollfunktion der Medien als
Bindeglied zur Öffentlichkeit verfassungsrechtlich garantiert werden
(BGE 137 I 209 E. 4.2 S. 211 f.; 137 I 8
E. 2.5 S. 12 f. mit Hinweisen). Ob auch die Informationsfreiheit
betroffen ist, ist angesichts ihrer Beschränkung der Beschaffung „aus allgemein
zugänglichen Quellen“ (so der Wortlaut von Art. 17 Abs. 3 BV) eher
zweifelhaft, kann aber offenbleiben, da die Voraussetzungen der Einschränkung
der Informationsfreiheit mit jenen der Medienfreiheit übereinstimmen
(BGE 137 I 8 E. 2.7 S. 15, in dem die Erweiterung des
Schutzbereichs der Informationsfreiheit erwogen, aber nicht geprüft wird, da
ebenfalls die Medienfreiheit tangiert ist). 

 

5.2      Es
liegt in der Freiheit und Eigenverantwortung der Medien, den Gegenstand der
Berichterstattung und die Mittel der Informationsbeschaffung im Rahmen der
Rechtsordnung zu wählen. Das Öffentlichkeitsprinzip trägt insofern dazu bei,
als es die Behörden zur aktiven Information verpflichtet und amtliche Akten grundsätzlich
einsehbar erklärt. Es vermittelt jedoch keinen unbegrenzten Informationsanspruch,
sondern kann durch das Gesetz aus überwiegenden Interessen unter Beachtung des
Verhältnismässigkeitsprinzips eingeschränkt werden. Wie der Gesuchsteller
richtig ausführt, soll mit dem Öffentlichkeitsprinzip und der Medienfreiheit
die Transparenz und damit die demokratische Kontrolle durch das Volk gefördert
werden, um Spekulationen und Misstrauen in die staatliche Macht einzudämmen
(BGE 137 I 209 E. 4.2 S. 212; 137 I 8 E. 2.5 S. 12).
Voraussetzungen für den Informationszugang bleibt jedoch die Abwesenheit
einschlägiger Geheimhaltungsinteressen bzw. das Überwiegen von Informationsinteressen;
angebliches Misstrauen und Spekulationen des Gesuchstellers reichen dafür alleine
nicht aus. Im vorliegenden Fall haben die geäusserten Mutmassungen, „es sei
davon auszugehen“, dass Steuerprivilegierungen vorlägen, deren Rechtmässigkeit
„fraglich“ sei, oder dass verschiedene Steuerverwaltungen sich
„vermutungsweise“ abgesprochen hätten – für sich genommen – eher wenig Gewicht.
Diese Mutmassungen sind nicht weiter belegt, wozu der Rekurrent auch nicht
verpflichtet ist. Als unbelegte Verdächtigungen vermögen sie jedoch nicht eine
klare gesetzliche Geheimhaltungsbestimmung ausser Kraft zu setzen. Auch die Tatsache,
dass gegenüber dem fraglichen Unternehmen möglicherweise „Rulings“ oder
Vorbescheide ergangen sind, ist nichts Aussergewöhnliches, handelt es sich
dabei doch um eine übliche Handlungsform der Steuerbehörden (vgl. Merkblatt der
Steuerverwaltung Basel-Stadt betreffend Begehren um amtliche Auskünfte und Vorbescheide
vom 31. Oktober 2013). 

 

5.3      Wie
andere Grundrechte kann die Medienfreiheit gemäss Art. 36 BV und § 13 KV
eingeschränkt werden, wenn eine gesetzliche Grundlage vorliegt (Abs. 1), ein öffentliches
Interesse an der Einschränkung besteht (Abs. 2), die Einschränkung verhältnismässig
ist (Abs. 3) und der Kerngehalt der Grundrechte nicht angegriffen wird (Abs.
4). Sind die Steuerbehörden verpflichtet, Stillschweigen zu bewahren und Dritten
den Einblick in amtliche Akten zu verweigern (§ 138 Abs. 1 StG), so stellt
diese Gesetzesbestimmung eine Grundlage für die Einschränkung des Informationszugangs
dar. Das öffentliche Interesse an der Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips
liegt in der Beschränkung der staatlichen Offenlegungspflicht auf ihren eigentlichen
Zweck – die Steuerveranlagung –, in der Förderung des Vertrauens des offenlegungspflichtigen
Bürgers in die Diskretion der Steuerbehörden und im Schutz persönlicher Daten,
welchen auch juristische Personen beanspruchen können (§ 3 Abs. 3
IDG). Der Ausschluss des Informationszugangs ist zur Erreichung des angestrebten
Zieles geeignet und auch erforderlich, da nur so Rückschlüsse auf die wirtschaftlichen
Verhältnisse des Steuerpflichtigen vermieden werden können. Hinzu kommt der
Schutz des Vertrauens der Bürgerinnen und Bürger in die im Zeitpunkt der
steuerlichen Offenlegung geltende Geheimhaltung (Art. 9 BV). Selbst im
Kanton Bern, der die Öffentlichkeit des Steuerregisters kennt, werden wegen
überwiegender Geheimhaltungsinteressen (Steuergeheimnis) Auskünfte über
gewährte Steuererleichterungen nur mit der Zustimmung der steuerpflichtigen
Person erteilt. Dies gilt auch für Anfragen, die sich auf die Nennung der Namen
der betroffenen Unternehmen beschränken (Müller/Feller,
Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2013, N 131
S. 792). 

 

5.4      Nach
dem Gesagten überwiegen im vorliegenden Fall rechtsstaatliche Gesichtspunkte
für die Geheimhaltung das Anliegen der demokratischen Kontrolle der Verwaltung.
Allerdings ergeben sich daraus keine unkontrollierten Verhältnisse: Die
Steuerverwaltung untersteht der Aufsicht durch den Regierungsrat und der Oberaufsicht
durch das Parlament (§ 80 Abs. 1 und § 90 Abs. 1 KV),
wodurch Möglichkeiten der demokratischen Kontrolle gewährleistet sind.
Insgesamt ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung keine unrechtmässige
Einschränkung der Medienfreiheit bewirkt. 

 

6. 

6.1      Selbst
für den Fall, dass der Informationszugang durch das Steuergeheimnis nicht
generell ausgeschlossen würde, stünde im vorliegenden Fall die Unmöglichkeit
der Anonymisierung einer Zugangsgewährung entgegen. Gemäss § 30
Abs. 1 IDG sind Personendaten über Drittpersonen (gemeint sind Private im
Gegensatz zu Amtspersonen wie Verwaltungsmitarbeiter, Kommissionsmitglieder
etc., Rudin, a.a.O., § 30 IDG
N 7) vor der Zugangsgewährung zu anonymisieren, wenn der Zugang nicht
schon nach § 29 IDG ganz oder teilweise zu verweigern ist. In der Literatur
wird zum Teil die Ansicht vertreten, der Zugangsgewährung zu Steuerdaten stehe
das Steuergeheimnis „unter Umständen“ nicht mehr entgegen, wenn die Angaben
über die betroffenen Steuerpflichtigen entfernt, d.h. die Steuerdaten
anonymisiert würden (Rudin,
a.a.O., § 30 IDG N 9). 

 

6.2      Als
Personendaten gelten gemäss § 3 Abs. 3 IDG Informationen, die sich
auf bestimmte oder bestimmbare natürliche oder juristische Personen beziehen.
Dabei reicht es aus, wenn sich die Identität der betroffenen Person aus dem
Kontext der Daten oder durch Kombination mit anderen Daten ergibt, solange dies
ohne unverhältnismässigen Aufwand möglich ist. Zur Beurteilung der
Identifikationsmöglichkeit sind das Wissen und die Möglichkeiten der
datenempfangenden Person zu berücksichtigen; eine derartige „relative
Bestimmbarkeit“ reicht für das Vorliegen von Personendaten aus. Die Bestimmbarkeit
(und damit der Personendaten-Charakter) entfällt, wenn der Personenbezug
irreversibel aufgehoben wurde, so dass ohne unverhältnismässigen Aufwand keine
Rückschlüsse auf Personen mehr möglich sind. Erst dann liegen anonymisierte
Daten vor (Rudin, a.a.O., § 3
IDG N 26-30). 

 

6.3      Indem
das vorliegende Gesuch auf Zugang zu den Steuerausweisen des betroffenen Unternehmens
abzielt, ist es untrennbar mit einem Personenbezug verwoben. Jedes gelieferte
Dokument, wenn es auch geschwärzt würde, kann mit dem Wissen um die
Gesuchsumschreibung auf die Verhältnisse des betroffenen Unternehmens bezogen
werden. Es ist bei solchen Gesuchen demnach nicht möglich, anonymisierte
Unterlagen zu liefern. Der Gesuchsteller hat aufgrund seiner Kenntnis der personenbezogenen
Fragestellung ohne weiteren Aufwand die Möglichkeit, die gelieferten Unterlagen
auf die im Gesuch genannte Person zu beziehen. Daraus wird deutlich, dass das
Handeln der Steuerbehörden in einem engen Bezug mit der Situation des
Steuerpflichtigen steht, weshalb die vom Rekurrenten vorgeschlagene Abtrennung
des amtlichen vom personenbezogenen Gehalt nur schwer vorstellbar wäre (vgl.
VGE VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 6.3). Anders läge es bloss im
Falle einer abweichenden Gesuchstellung ohne Personenbezug, etwa dem Gesuch um
Herausgabe eines Jahresberichts der Steuerverwaltung oder eines Berichts der Aufsichtsbehörde
über die Praxis der Unternehmensbesteuerung, immer vorausgesetzt, dass solche
Aufzeichnungen überhaupt vorhanden sind. 

 

6.4      Im
vorliegenden Fall liegt nach dem Gesagten die faktische Unmöglichkeit einer
Anonymisierung und auch einer teilweisen Schwärzung vor. Bei dieser Ausgangslage
dürfen Personendaten nur ausgehändigt werden, wenn ein Anwendungsfall einer
zulässigen Datenbekanntgabe nach §§ 20 ff. IDG vorliegt (Rudin, a.a.O., § 30 IDG N 19).
Dies bedeutet konkret, dass die betroffene Person im Einzelfall ausdrücklich
zustimmen muss oder, falls sie dazu nicht in der Lage ist, dass die Bekanntgabe
in ihrem Interesse liegt und ihre Zustimmung in guten Treuen vorausgesetzt
werden darf (§ 21 Abs. 1 lit. c IDG). Hinweise für eine
derartige Einwilligung des betroffenen Unternehmens liegen keine vor.

 

7.

7.1      Nur
der Vollständigkeit halber sei erwogen, dass Bedenken an einer grundsätzlichen
Zugänglichkeit der Dokumente auch hinsichtlich des Entstehungszeitpunkts der
verlangten Dokumente bzw. des Zeitpunkts, in dem die zugrundeliegenden
Steuerverfahren abgeschlossen wurden, bestehen. Die verlangten Dokumente
betreffen den Zeitraum von 1973 bis 2003. Im Kanton Basel-Stadt wurde der Systemwechsel
zum Öffentlichkeitsprinzip indessen erst mit der Einführung der neuen
Kantonsverfassung vollzogen, welche am 13. Juli 2006 in Kraft trat
(§ 141 Abs. 1 KV; Rudin,
a.a.O., Grundlagen N 32). Das Öffentlichkeitsprinzip gemäss § 75 KV
und das IDG waren in jenen Steuerverfahren, in denen die fraglichen
Informationen unter Mitwirkung der Steuerpflichtigen erhoben wurden, noch nicht
bekannt. Es ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten und angesichts des
verwaltungsrechtlichen Rückwirkungsverbots zweifelhaft, ob das
Öffentlichkeitsprinzip für solche früheren Dokumente überhaupt anwendbar ist.  

 

7.2      Die
gewünschten Dokumente aus den Jahren 1973 bis 2003 stammen aus Steuerverfahren,
die unter der Herrschaft des – durch Art. 320 StGB strafrechtlich
gesicherten – Geheimhaltungsprinzips geführt und abgeschlossen wurden. Betrachtet
man diese Akten – wie die zugrundeliegenden Verfahren – als abgeschlossenen
Sachverhalt, käme die Anwendung des später eingeführten Informationszugangs einer
echten Rückwirkung gleich, welche mit den Grundsätzen der Rechtssicherheit
(Art. 5 BV) und des Vertrauensschutzes gemäss Art. 9 BV zugunsten der
Rechtsunterworfenen (nicht der Verwaltungsbehörden) schwer vereinbar ist. Eine
echte Rückwirkung ist grundsätzlich unzulässig, namentlich dann, wenn sie im
neu geschaffenen Erlass nicht ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des
Erlasses nicht klar gewollt ist (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010,
N 330 f.). Damit wäre ein Zugang zu Dokumenten, die vor 2006 entstanden
sind bzw. aus Verfahren stammen, welche vor diesem Datum abgeschlossen wurden,
ausgeschlossen. Anders wäre die Sache nur dann zu beurteilen, wenn der
Verfahrensbezug der Dokumente komplett aufgegeben und der Aktenbestand der
Verwaltung als zeitlich offener Dauersachverhalt betrachtet würde, der bei
Inkrafttreten des Öffentlichkeitsprinzips bzw. des IDG noch andauert. Bei
solcher Betrachtung wäre die Anwendung des IDG auf Dokumente abgeschlossener
Verfahren im Sinne einer sog. unechten Rückwirkung denkbar (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O.,
N 337 ff.). 

 

7.3      Bedenken
gegen eine rückwirkende Anwendung des IDG auf frühere Aktenbestände ergeben sich
auch aus der bundesrechtlichen Übergangsregelung, wonach das
Öffentlichkeitsgesetz des Bundes (BGÖ; SG 152.3) nur auf amtliche Dokumente
anwendbar ist, die nach seinem Inkrafttreten von einer Behörde erstellt oder
empfangen wurden (Art. 23 BGÖ). Die bundesrechtliche Regelung schliesst
demnach ihrem Wortlaut nach eine Rückwirkung auf früher erstellte oder
empfangene Dokumente aus. In der Literatur wird Art. 23 BGÖ im Lichte des
Öffentlichkeitsprinzips und unter rechtsvergleichenden Gesichtspunkten zwar eher
kritisch beurteilt (Füzesséry Minelli,
in: Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar BGÖ, Bern 2008, Art. 23 BGÖ
N 7; Steiger, in:
Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz/BGÖ,
Art. 23 BGÖ N 4, 13). Immerhin ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte
von Art. 23 BGÖ, dass man die Rückwirkungsproblematik bei der Vorbereitung
des Gesetzes zunächst nicht diskutiert hatte. Im Parlament löste das Thema aber
eine Kontroverse aus, worauf die Rückwirkung des Informationszugangs auf
Bundesebene zur Vermeidung von Rechtsunsicherheit explizit ausgeschlossen wurde
(Steiger, a.a.O., Art. 23 BGÖ
N 1 ff.; Füzesséry Minelli,
a.a.O., Art. 23 BGÖ N 1 f.). 

 

7.4      Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die Zugangsgewährung auch aus den Erwägungen zum Rückwirkungsverbot
problematisch wäre. Dieser Punkt braucht aber vorliegend nicht abschliessend
beurteilt zu werden. 

 

8.

Aus all diesen
Gründen ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der
Rekurrent dessen Kosten zu tragen. Die Kostenpflicht richtet sich nach
§ 30 Abs. 1 VRPG; der Grundsatz der Gebührenfreiheit des
Informationszugangs gemäss § 36 Abs. 1 IDG entfaltet im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren jedenfalls solange keine Wirkung, als die
Gebühr nicht prohibitiv ausfällt (§ 2 Abs. 2 lit. c IDG,
VGE VD.2012.179 vom 19. Juni 2013 E. 9; vgl. sinngemäss
VGer ZH VB.2010.00461 vom 12. Januar 2011 E. 5.1). 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht:

 

://:        Der Rekurs wird abgewiesen.  

 

            Der Rekurrent trägt die Kosten des
Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 500.–, einschliesslich Auslagen. 

 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Urs Thönen

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.