# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** df715172-472f-5077-a4e0-3a8b1954c036
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-10-20
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 20.10.2021 WBE.2020.43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_WBE-2020-43_2021-10-20.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht 

3. Kammer 

 

WBE.2020.43 / sr / jb 

(2019-000825/001549)  

Art. 96 

 

Urteil vom 20. Oktober 2021 
 
 

Besetzung  Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz  

Verwaltungsrichter Brandner  

Verwaltungsrichterin Lang 

Verwaltungsrichterin Steiger  

Verwaltungsrichter Winkler  

Gerichtsschreiberin Ruchti        

 

 
   

Beschwerde-

führerin 1.1 

 A._____,  

 

Beschwerde-

führer 1.2 

 B._____,    

 

Beschwerde-

führerin 2.1 

 C._____,    

 

Beschwerde-

führer 2.2 

 D._____,    

 

Beschwerde-

führerin 3.1 

 E._____,    

 

Beschwerde-

führer 3.2 

 F._____,   

 

Beschwerde-

führerin 4.1 

 G._____,    

 

Beschwerde-

führer 4.2 

 H._____,    

 

Beschwerde-

führerin 5 

 I._____,    

 

Beschwerde-

führer 6 

 J._____,    

 

alle vertreten durch lic. iur. Alexander Rey, Rechtsanwalt, 

Langhaus 3 am Bahnhof, 5401 Baden   

 - 2 - 

 

 

 

gegen 

 

  Stadt Aarau, Rathausgasse 1, 5000 Aarau   

handelnd durch den Stadtrat  

dieser vertreten durch lic. iur. Nik Brändli, Rechtsanwalt, 

Hintere Bahnhofstrasse 6, Postfach, 5001 Aarau 

 

  Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau   

handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt, 

Rechtsabteilung  

 

 

 
 

   

Gegenstand  Beschwerdeverfahren betreffend Gesamtrevision Nutzungsplanung 

 

1. Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 2. Juli 2019 

(RRB Nr. 2019-000825) 

2. Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 18. Dezember 2019 

(RRB Nr. 2019-001549) 

  

 - 3 - 

 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten: 

 

A. 

Nach zwei öffentlichen Planauflagen im Jahr 2017 und teilweiser Gutheis-

sung der dagegen erhobenen Einwendungen durch den Stadtrat Aarau be-

schloss der Einwohnerrat Aarau am 27. August 2018 die Gesamtrevision 

der Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland mit Teilrückweisungen be-

züglich der §§ 3 Abs. 1 und 4, 16 Abs. 4, 17 Abs. 8, 18 Abs. 4 und 52 der 

neuen Bau- und Nutzungsordnung (BNO). Dieser Beschluss wurde im 

Amtsblatt des Kantons Aargau vom 5. Oktober 2018 publiziert, unter Hin-

weis darauf, dass kein Referendum dagegen zustande gekommen sei. 

 

B. 

1. 

Am 2. November 2018 reichten A. und B., C. und D., E. und F., G. und H., 

I., J., sowie K. und L. beim Regierungsrat Beschwerde gegen den Einwoh-

nerratsbeschluss vom 27. August 2018 betreffend Gesamtrevision der 

Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland ein und stellten die folgenden 

Anträge: 

 

1. 
Aufgrund einer möglichen Beeinträchtigung der ISOS-Gebiete Aarau 
Nr. 14 (Gönhard) und 15 (Zelgli) durch Festlegungen in der Bau- und Nut-
zungsordnung (BNO) ist ein diesbezügliches Gutachten der Eidgenössi-
schen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) einzuholen. 
 
2. 
Der Beschluss des Einwohnerrats der Stadt Aarau vom 27. August 2018 
sei folgendermassen zu ändern: 
 
2.1 
§ 17 Abs. 1 BNO: "Die Zonen dienen mit unterschiedlicher Nutzungsinten-
sität vorrangig der Wohnnutzung. Zudem bezwecken sie die strukturelle 
Erhaltung und massvolle Verdichtung der von grosszügiger Durchgrü-
nung geprägten Wohnquartiere." 
 
2.2 
§ 17 Abs. 2 BNO: "Es sind eine Gebäudelänge (GL) von 22 m, eine Über-
bauungsziffer (ÜZ) von 0.35 0.25 und eine Grünflächenziffer von 0.45 0.60 
einzuhalten." Zudem ist der folgende Satz zu streichen: "Falls im Einzelfall 
die strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die vol-
le Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, kann der Stadt-
rat reduzierte Grundmasse (GL und ÜZ) und eine erhöhte Grünfläche fest-
legen." Es ist zu prüfen, ob die gewählten Festlegungsstrukturen und die 
zugehörigen Bestimmungen für die "Zonen Gartenstadt" (§ 17) zweckmäs-
sig sind, um die Erhaltung von ISOS zu erreichen oder ob alternative Fest-
legungsstrukturen und Bestimmungen notwendig sind. 

  

 - 4 - 

 

 

 
2.3 
§ 17 Abs. 7 BNO: "Pro 600 m2 Grundstückfläche ist bei Neu- oder Umbau-
ten mindestens ein hochstämmiger Baum zu pflanzen. Dieser sowie die 
bestehenden, vitalen Bäume sind zu erhalten." 
 
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.) 

 

2. 

Mit Beschluss vom 2. Juli 2019 wies der Regierungsrat diese Beschwerde 

ab, soweit er darauf eintrat, und auferlegte den Beschwerdeführern die Ver-

fahrenskosten und die Parteikosten des Stadtrats (RRB Nr. 2019-000825).  

 

Am 18. Dezember 2019 genehmigte der Regierungsrat die vom Einwoh-

nerrat Aarau am 27. August 2018 beschlossene Gesamtrevision der Nut-

zungsplanung Siedlung und Kulturland teilweise, unter Bereinigung gewis-

ser BNO-Bestimmungen und mit vereinzelten Rückweisungen zur Überar-

beitung (RRB-Nr. 2019-001549). 

 

C. 

1. 

Die Regierungsratsbeschlüsse vom 2. Juli 2019 (Beschwerdeentscheid) 

und 18. Dezember 2019 (Genehmigungsentscheid) liessen A. und B., C. 

und D., E. und F., G. und H., I. und J. mit Beschwerde vom 31. Januar 2020 

beim Verwaltungsgericht anfechten, mit den Anträgen in der Sache: 

 

1. 
In Gutheissung der Beschwerde seien der Genehmigungsentscheid des 
Regierungsrates Nr. 2019-001549 vom 18. Dezember 2019 und der Be-
schluss des Einwohnerrates vom 27. August 2018 aufzuheben, soweit da-
mit § 17 BNO Aarau unverändert und entgegen den Anträgen der Be-
schwerdeführer in der Beschwerde vom 2. November 2018 festgesetzt 
wurde. 
 
2. 
§ 17 Abs. 1 und Abs. 2 BNO gemäss Beschluss vom 27. August 2018 
seien wie folgt anzupassen: 
 
 1Die Zonen dienen mit unterschiedlicher Nutzungsintensität vorrangig der 

Wohnnutzung. Zudem bezwecken sie die strukturelle Erhaltung und massvol-
le Verdichtung der von grosszügiger Durchgrünung geprägten Wohnquartie-
re. 

 2Es sind eine Gebäudelänge (GL) von 22 m, eine Überbauungsziffer (ÜZ) von 
0.35 0.25 und eine Grünflächenziffer von 0,45 0.60 einzuhalten. Falls im Ein-
zelfall die strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die 
volle Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, kann der Stadt-
rat reduzierte Grundmasse (GL und ÜZ) und eine erhöhte Grünflächenziffer 
festlegen. 

  

 - 5 - 

 

 

 
3. 
§ 17 BNO sei durch folgende Bestimmung zu ergänzen: 
 
 "Pro 600 m2 Grundstücksfläche ist bei Neu- und Umbauten mindestens ein 

hochstämmiger Baum zu pflanzen. Dieser sowie die bestehenden, vitalen 
Bäume sind zu erhalten." 

 
4. 
Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrates Nr. 2019-000825 sei auf-
zuheben, soweit er nicht durch den Genehmigungsentscheid abgelöst wur-
de. 
 
5. 
Eventualiter sei in Anpassung von Ziff. 2 des Beschwerdeentscheids vom 
2. Juli 2019 die Staatsgebühr auf maximal CHF 3'000.00 festzusetzen. 
 
6. 
Eventualiter sei in Anpassung von Ziff. 3 des Beschwerdeentscheides vom 
2. Juli 2019 die dem Stadtrat Aarau zugesprochene Parteientschädigung 
auf maximal CHF 5'000.00 festzusetzen. 
 
7. 
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich gesetzlich ge-
schuldeter Mehrwertsteuer zulasten des Beschwerdegegners. 

 

Diese Begehren ergänzten die Beschwerdeführer mit den folgenden pro-

zessualen Anträgen: 

 

1. 
Es sei bei der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission 
(ENHK) und/oder bei der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege 
(EKD) ein Gutachten im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes über den 
Natur- und Heimatschutz (NHG) einzuholen. Eventualiter sei bei der ENHK 
und/oder bei der EKD ein besonderes Gutachten im Sinne von Art. 17a 
NHG einzuholen. 
 
2. 
Es sei von einem unabhängigen Experten eine umfassende ortsbauliche 
Analyse (Gutachten) der Liegenschaften in den Zonen Gartenstadt bezüg-
lich der folgenden Aspekte anzuordnen: 
a. Feststellung der Verteilung der im Bestand vorhandenen Grünflä-

chenanteile 
b. Feststellung der Verteilung der im Bestand vorhandenen Überbau-

ungsziffern 
c. Abschätzung der in den Zonen GS2 und GS3 durchschnittlich vorhan-

denen Ausnützungsziffern. 

 

2. 

Mit Beschwerdeantwort vom 4. März 2020 beantragte das Departement 

Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsabteilung, im Namen des Regie-

rungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. 

 

 - 6 - 

 

 

3. 

Der Stadtrat Aarau ersuchte mit Eingabe vom 14. April 2020 um Sistierung 

des Verfahrens bis 14. Juli 2020, mit der Begründung, er werde für alle 

922 Parzellen der Gartenstadtzonen GS2 und GS3 den Ist-Zustand betref-

fend die ÜZ, die GZ (Grünflächenziffer) und die Gebäudelänge erheben 

lassen, um im weiteren Schriftenwechsel eine faktenbasierte Diskussion zu 

ermöglichen. 

 

4. 

Das BVU, Rechtsabteilung, verzichtete mit Eingabe vom 16. April 2020 auf 

eine Stellungnahme zum Sistierungsantrag, widersetzte sich diesem aber 

auch nicht. 

 

Die Beschwerdeführer erklärten sich in der Stellungnahme vom 7. Mai 

2020 (samt Ergänzung vom 8. Mai 2020) einverstanden mit der Sistierung 

des Verfahrens und den vom Stadtrat geplanten Erhebungen. Ferner schlu-

gen sie vor, für die Definition der Grünflächen auf die IVHB-Erläuterungen 

(Erläuterung 4 zu Ziff. 8.5) abzustellen und vor Beginn der Erhebungen 

eine Startsitzung mit einem Augenschein vor Ort im Beisein einer Delega-

tion der Stadtverwaltung, dem zugezogenen Ingenieur und den Beschwer-

deführern abzuhalten, um die Analyse-Methode abzusprechen. 

 

Mit Eingabe vom 13. Mai 2020 machte der Stadtrat Rückäusserungen zur 

Stellungnahme der Beschwerdeführer. 

 

5. 

Mit Verfügung vom 18. Mai 2020 sistierte der instruierende Verwaltungs-

richter das Verfahren antragsgemäss bis 14. Juli 2020. Auf entsprechendes 

Ersuchen des Stadtrats vom 6. Juli 2020 erhielt dieser für die Beschwerde-

antwort eine letztmalige Fristerstreckung bis 14. September 2020. 

 

6. 

Mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2020 beantragte der Stadtrat 

die kostenfällige Abweisung der Beschwerde sowie die Abweisung der 

prozessualen Anträge der Beschwerdeführer, soweit diese nicht mit dem 

beigelegten Bericht der Ackermann + Wernli AG vom 6. August 2020  

("GIS-Auswertung Gartenstadt Grünflächenziffer, Überbauungsziffer, Ge-

bäudelängen"; Beschwerdeantwortbeilagen 1–5) erfüllt worden seien. 

 

7. 

In der Replik vom 7. Dezember 2020 passten die Beschwerdeführer ihre 

Beschwerdeanträge dahingehend an, dass in § 17 Abs. 2 BNO die Grün-

flächenziffer auf 0.55 (anstelle der bislang beantragten 0.60) festzulegen 

sei. Im Übrigen hielten sie an ihren Beschwerdeanträgen fest. 

 

 - 7 - 

 

 

8. 

In der Duplik vom 8. März 2021 bekräftigte der Stadtrat seinen Standpunkt. 

 

9. 

Am 22. März 2021 nahmen die Beschwerdeführer zur Duplik Stellung. 

 

D. 

Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 20. Oktober 2021 beraten und ent-

schieden. 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

 

I. 

1. 

1.1. 

Nach § 54 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 

4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) 

in Verbindung mit § 28 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-

sen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) ist gegen 

kantonale Genehmigungsentscheide von kommunalen Nutzungsplanun-

gen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. 

 

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der 

Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats 

(RRB Nr. 2019-001549) ist somit gegeben. 

 

1.2. 

Nach § 14 Abs. 1 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 (BauV; 

SAR 713.121) kann mit gesonderter Beschwerde beim Verwaltungsgericht 

zugleich der Beschwerdeentscheid der Verwaltung (§ 26 BauG) angefoch-

ten werden, soweit er nicht durch den Genehmigungsentscheid abgelöst 

worden ist. Mit dieser Beschwerde können jene Punkte des Beschwer-

deverfahrens angefochten werden, die nicht Gegenstand des kantonalen 

Genehmigungsentscheids bilden (§ 14 Abs. 2 BauV; Aargauische Ge-

richts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2001, S. 366; 1997, S. 283 ff.). 

Dies trifft in erster Linie auf formelle Fragestellungen (Sachurteilsvorausset-

zungen) oder Streitigkeiten über die Höhe der Verfahrenskosten im voran-

gegangenen Beschwerdeverfahren zu (Entscheide des Verwaltungsge-

richts WBE.2018.181 vom 22. November 2018, S. 6, WBE.2012.342 vom 

17. Dezember 2013, S. 6, und WBE.2011.225/226vom 20. Februar 2012, 

S. 7). Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats bildet somit nur inso-

weit ein taugliches Anfechtungsobjekt, als sein Inhalt nicht durch den Ge-

nehmigungsentscheid bestätigt wird (AGVE 2002, S. 278 ff.; 2001, S. 365; 

CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 

Bern 2013, [Kommentar BauG], § 26 N 41). 

 - 8 - 

 

 

 

1.3. 

Die Beschwerdeführer verlangen im Hauptpunkt die Aufhebung des Ge-

nehmigungsentscheids, soweit damit § 17 BNO unverändert festgesetzt 

wurde, verbunden mit Anträgen auf Abänderung und Ergänzung von § 17 

BNO. Diese Begehren laufen auf eine materiell-rechtliche Beurteilung einer 

Zonenvorschrift hinaus. Sie betreffen somit den regierungsrätlichen Ge-

nehmigungsentscheid. Den Beschwerdeentscheid fechten die Beschwer-

deführer im Hauptpunkt explizit nur insoweit an, als er nicht durch den Ge-

nehmigungsentscheid abgelöst wurde (Antrag 4). Sie erheben denn auch 

keine formellen Rügen, die sich gegen den Beschwerdeentscheid richten 

müssten. Namentlich bei der Rüge der unvollständigen und ungenügenden 

Interessenabwägung, die mit einer ungenügenden Begründung der Ausü-

bung des Planungsermessens einhergehen soll, handelt es sich um eine 

Rüge in der Sache, die sich auf den Genehmigungsentscheid bezieht. Mit 

der Überprüfung des Genehmigungsentscheids geht eine inhaltliche Kon-

trolle des Beschwerdeentscheids einher (vgl. AGVE 1997, S. 284). 

 

Die Eventualbegehren der Beschwerdeführer auf Herabsetzung der ihnen 

im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren auferlegten Verfahrens- und 

Parteikosten richtet sich hingegen zu Recht gegen den Beschwerdeent-

scheid respektive dessen Dispositiv-Ziffern 2 und 3. Der Anfechtung des 

Beschwerdeentscheids im Hinblick auf den Kostenpunkt kommt nur dann 

keine eigenständige Bedeutung zu, wenn dafür nur der Ausgang des 

Rechtsmittelverfahrens gegen den Genehmigungsentscheid massgebend 

ist, mithin nur die Aufteilung, nicht aber – wie hier – die Höhe der im Be-

schwerdeentscheid verlegten Kosten beanstandet wird (Entscheid des 

Verwaltungsgerichts WBE.2018.181 vom 22. November 2018, S. 6, und 

WBE.2001.60 vom 29. April 2004, S. 7 f.). 

 

2. 

2.1. 

Zur Beschwerde ist befugt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an 

der Aufhebung oder Änderung des Entscheids hat (§ 42 lit. a VRPG i.V.m. 

§ 4 Abs. 1 BauG; § 28 BauG). 

 

Als Eigentümer und Bewohner von Liegenschaften an der O.-Strasse 

(Beschwerdeführer 1, 2 und 5), an der P.-Strasse (Beschwerdefüh- 

rer 3) an der Q.-Strasse (Beschwerdeführer 4) und an der R.-Strasse 

(Beschwerdeführer 6), die in den Zonen Gartenstadt zweigeschossig (GS2) 

oder dreigeschossig (GS3) liegen, haben die Beschwerdeführer ein 

eigenes schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Rechtmäs-

sigkeit der streitigen Nutzungsplanung, welche mit dem angefochtenen 

§ 17 BNO die erwähnten Gartenstadtzonen betrifft. Sie sind daher befugt, 

 - 9 - 

 

 

den regierungsrätlichen Genehmigungsentscheid anzufechten und Ände-

rungen am mit der Gesamtrevision der Nutzungsplanung Siedlung und Kul-

turland eingefügten § 17 BNO zu verlangen. 

 

2.2.  

Die Beschwerdelegitimation setzt neben der materiellen Beschwer auch 

eine solche im formellen, prozessualen Sinne voraus. Formell beschwert 

ist eine Person, die formell am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt war 

(passive Seite; vgl. § 4 Abs. 2 Satz 3 BauG) und dort ihre Antrags- und 

Beschwerdemöglichkeiten formell richtig ausgeschöpft hat (aktive Seite), 

die aber mit ihren Anträgen nicht oder zumindest nicht vollständig durch-

gedrungen ist (AGVE 2007, S. 438). 

 

Die formelle Beschwer zur Anfechtung des Genehmigungsentscheids setzt 

somit die Teilnahme an einem Beschwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1 

BauG, dessen Ergebnis die Genehmigungsbehörde bindet (§ 26 Abs. 2 

BauG), voraus. 

 

Die Beschwerdeführer haben sich am Einwendungsverfahren und am Plan-

beschwerdeverfahren mit eigenen Anträgen beteiligt und sind mit diesen 

nicht durchgedrungen. Damit sind sie formell beschwert. 

 

3. 

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen 

Anlass. Auf die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid sowie die 

Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des Beschwerdeentscheids ist somit vollumfäng-

lich einzutreten. 

 

4. 

4.1. 

Das Verwaltungsgericht überprüft angefochtene Entscheide auf deren 

Rechtmässigkeit (§ 28 BauG). Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde 

können somit die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachver-

halts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden; Ermessensmissbrauch 

sowie Ermessensunter- bzw. -überschreitung gelten ebenfalls als Rechts-

verletzung (§ 55 Abs. 1 VRPG i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG; Entscheid des 

Verwaltungsgerichts WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017, S. 6 mit weiteren 

Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442; MERKER, 

a.a.O., § 56 N 23). Das Verwaltungsgericht prüft somit die kommunale 

Nutzungsplanung im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit höherrangigem 

Recht, d.h. insbesondere mit der Richtplanung, den Planungsgrundsätzen 

und der Eigentumsgarantie. In die rechtsfehlerfrei ausgeübte Handhabung 

des Ermessens darf das Verwaltungsgericht jedoch nicht eingreifen. Das 

bedeutet, dass in erster Linie zu prüfen ist, ob die planende Behörde ihrer 

Abwägungspflicht nachgekommen ist, d.h., ob sie die berührten Interessen 

 - 10 - 

 

 

ermittelt und beurteilt hat und dabei insbesondere ihre Vereinbarkeit mit der 

anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen 

– möglichst umfassend – berücksichtigt hat (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Raumpla-

nungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). 

 

4.2. 

Der Vorgabe von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raum-

planung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach 

das kantonale Recht die volle Überprüfung durch wenigstens eine Be-

schwerdebehörde zu gewährleisten hat, ist entsprochen worden: Die Vorin-

stanz hat bei der Prüfung der Verwaltungsbeschwerde volle Kognition – 

einschliesslich Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle – ausgeübt 

(§ 52 VRPG). 

 

4.3. 

Die Gemeinden sind bei der Ausscheidung und Definition der verschiede-

nen Zonen ihrer Nutzungsplanung autonom (§ 106 Abs. 1 der Verfassung 

des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]; HÄUPTLI, 

Kommentar BauG, § 13 N 23; ALEXANDER RUCH, in: HEINZ AEMISEGGER/ 

PIERRE MOOR/ALEXANDER RUCH/PIERRE TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskom-

mentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, [Praxiskommen-

tar RPG Band 1], Art. 26 N 6; Urteile des Bundesgerichts 1C_479/2017 

vom 1. Dezember 2017, Erw. 7.1, und 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 

6. Januar 2015, Erw. 2.2). Es ist daher unter Berücksichtigung der relativ 

erheblichen Entscheidungsfreiheit der Gemeinden zu entscheiden. Das 

Verwaltungsgericht darf einen kommunalen Rechtsetzungs- oder Rechts-

anwendungsakt nicht aufheben, soweit dieser im Bereich kommunaler Ent-

scheidungsfreiheit ergangen ist. Der Umfang der Gemeindeautonomie be-

stimmt sich im Grundsatz nach kantonalem Recht, im Raumplanungsrecht 

zudem nach Bundesrecht (Art. 2 Abs. 3 RPG; MERKER, a.a.O., § 49 

N 40 f.). Stehen für eine raumplanungskonforme Lösung mehrere Varian-

ten zur Verfügung, ist der Gemeinde das Letztentscheidungsrecht zuzubil-

ligen, wenn sie ihren Entscheid auf sachliche Argumente stützen kann 

(Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017, 

S. 6 mit weiteren Hinweisen). 

 

Allerdings gilt es zu beachten, dass je weiter die öffentlichen Interessen am 

Ortsbildschutz über den lokalen Bereich hinausgehen, desto kleiner die 

Entscheidungsfreiheit der Gemeinde wird. Verfügt die Gemeinde über ein 

Ortsbild von nationaler Bedeutung, ist sie an den im ISOS definierten 

Schutzgrad gebunden, sodass sie sich insofern nicht auf die Gemeindeau-

tonomie berufen kann (vgl. BGE 135 II 209, Erw. 2.1; Urteil des Bundesge-

richts 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021, Erw. 3). Für diese Auffassung 

spricht auch der kantonale Richtplantext, gemäss welchem die Ortsbilder 

von nationaler Bedeutung in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und 

festgesetzt werden (Richtplan vom 20. September 2011, Kapitel S 1.5; 

 - 11 - 

 

 

Beschluss 1.1) (AGVE 2008, S. 163 ff.; Entscheide des Verwaltungsge-

richts WBE.2018.347 vom 19. August 2019, S. 7 f., WBE.2014.138 vom 

26. März 2015, S. 13, und WBE.2006.312 vom 19. Juni 2008, S. 4 f.). Der 

Richtplantext hält immerhin auch fest, dass die Gemeinden bei ihrer ange-

messenen Umsetzung der Ziele des ISOS mit planerischen Instrumenten 

die seit der Erstellung des ISOS (in den 80er-Jahren) erfolgten Entwicklun-

gen bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen haben (Richtplanka-

pitel S 1.5, Beschluss 1.2). Insofern sind die Erhaltungsziele des ISOS im 

Lichte der neueren Entwicklung zu interpretieren. 

 

5. 

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Genehmigungsent-

scheid des Regierungsrats hat von Gesetzes wegen keine aufschiebende 

Wirkung (§ 28 BauG). Die Beschwerdeführer haben auch keinen Antrag 

auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung gestellt. 

 

6. 

Aufgrund der Bedeutung des vorliegenden Falls urteilt das Verwaltungs-

gericht in der Besetzung mit fünf Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c des Gerichtsor-

ganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]). Dem 

Spruchkörper des Verwaltungsgerichts gehört eine promovierte Architektin 

ETHZ als Fachrichterin Architektur an.  

 

II. 

1. 

1.1. 

Das Gebiet der in § 17 BNO geregelten Gartenstadtzonen GS2 und GS3 

überschneidet sich teilweise mit den im Bundesinventar der schützenswer-

ten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) für die Stadt 

Aarau verzeichneten Gebieten 12 (Wohnquartier Rössliguet), 14 (Wohnbe-

bauung Gönertfeld) und 15 (Wohnbebauung Zelgli) (vgl. dazu die nachfol-

genden Ausschnitte aus dem geltenden Zonenplan und dem ISOS-Plan für 

die Gebiete 14 und 15). 

 

 - 12 - 

 

 

 

 
 

 
 

Für die Gebiete 14 und 15, die gemäss ISOS (sog. L-Blatt) über gewisse 

räumliche und architekturhistorische Qualitäten von gewisser Bedeutung 

verfügen, wurde das Erhaltungsziel B festgelegt. Mit dem Erhaltungsziel B 

 - 13 - 

 

 

ist gemäss den Erläuterungen zum ISOS das Erhalten der Struktur ge-

meint; die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume sind zu be-

wahren, die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integral 

zu erhalten. Als generelle Erhaltungshinweise sind der Abbruch von Alt-

bauten nur in Ausnahmefällen zuzulassen und besondere Vorschriften für 

Umbauten und zur Eingliederung von Neubauten zu erlassen. Neben die-

sen kategorisierten Erhaltungszielen (gemäss L-Blatt und Erläuterungs-

blatt) wurden für die Gebiete 14 und 15 die folgenden speziellen Erhal-

tungshinweise formuliert: "Generelles Abbruchverbot in den ausgedehnten 

Wohnquartieren im Süden (G 14, 15). Die Qualität dieser Bebauungen liegt 

in ihrer grossen Ausdehnung und Homogenität." 

 

1.2. 

Bis zu der am 27. August 2018 beschlossenen Gesamtrevision der allge-

meinen Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland kannte die BNO noch 

keine Gartenstadtzonen. Die ISOS-Gebiete 14 und 15 waren der Einfami-

lienhauszone (E) und den verschiedenen Wohnzonen (W2, W3 und W3bis) 

zugewiesen. Spezielle Gestaltungsvorschriften galten dabei lediglich für 

die Wohnzone W3bis, die der strukturellen Erhaltung und massvollen Ver-

dichtung der zentrumsnahen, durch eine starke Durchgrünung geprägten 

Wohnquartiere mit weitgehend einheitlicher Bebauungsstruktur diente (§ 7 

Abs. 1 aBNO in der bis 18. Dezember 2019 in Kraft stehenden Fassung 

vom 24. März 2003). 

 

Im Rahmen eines umstrittenen Neubauvorhabens auf der in der damaligen 

Wohnzone W3bis gelegenen Parzelle Nr. xxxx an der S.-Strasse holte der 

Regierungsrat bei der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkom-

mission (ENHK) ein Gutachten ein (vgl. dazu auch den Entscheid des Ver-

waltungsgerichts WBE.2015.179 vom 14. Juni 2016). In ihrem Gutachten 

vom 15. Juli 2014 (Beschwerdebeilage 10; nachfolgend: ENHK-Gutachten 

Zelgli) hielt die ENHK in allgemeiner Weise fest, die Zuweisung des ISOS-

Gebiets 15 zu vier unterschiedlichen Wohnzonen könne angesichts der 

einheitlichen Bebauungsstruktur (lockere und stark durchgrünte Bebau-

ungsstruktur mit gleichmässigen Bauvolumen und regelmässiger Parzellie-

rung der Grundstücke, welche die Qualitäten einer Gartenstadt erkennen 

lasse) nicht nachvollzogen werden. Diese Unterscheidung führe ganz 

grundsätzlich zu einem Erneuerungsdruck auf die Altbauten in der dreige-

schossigen Wohnzone. Zudem sei die zulässige maximale Ausnützungs-

ziffer von 0.66 (nach § 8 aBNO i.V.m. § 35 BauV) wesentlich höher als die 

grossmehrheitlich bestehende Nutzung der Bebauung im Quartier Zelgli. 

Diese maximal zulässige Nutzung stehe in einem klaren Widerspruch zum 

Ziel der Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur, wie es auch ge-

mäss (a)BNO für die Wohnzone W3bis, Art. 7 Abs. 1, und dem ISOS mit 

dem Erhaltungsziel B vorgegeben werde. Langfristig drohe dem Garten-

stadtquartier durch die heute geltenden Bestimmungen in der (a)BNO eine 

 - 14 - 

 

 

einschneidende, den Charakter beeinträchtigende Veränderung. Das har-

monische Zusammenspiel zwischen Bauten und Grünanlagen, das im We-

sentlichen die städtebauliche Qualität im Erscheinungsbild des Quartiers 

Zelgli ausmache, sei gemäss ISOS zu erhalten und dürfe nicht gestört wer-

den. Eine Verdichtung sei nur in beschränktem Mass möglich. Ganz grund-

sätzlich halte die Kommission eine Ausnützungsziffer von 0.66 für deutlich 

zu hoch und nicht mit den Schutzaspekten der Gartenstadt vereinbar. Hin-

gegen biete sich eine Verdichtung auch unter Berücksichtigung des 

Raumentwicklungsleitbilds der Stadt Aarau südlich und westlich des ISOS-

Gebiets 15 an. 

 

1.3.  

Für die Beurteilung von Bauvorhaben in den Gartenstadtquartieren wurden 

zusätzlich zu den jeweiligen (altrechtlichen) Zonenvorschriften vom Stadt-

rat am 12. November 2012 beschlossene, per 1. Dezember 2012 in Kraft 

gesetzte Richtlinien (Beschwerdebeilage 12; nachfolgend: Gartenstadt-

Richtlinien) herangezogen, die allerdings nicht grundeigentümerverbindlich 

waren und insofern nicht durchgesetzt werden konnten. Vielmehr wurde 

auf die Eigenverantwortung von Bauherrschaften und Projektverfassern 

und eine möglichst frühzeitige Beratung bauwilliger Personen gesetzt, um 

quartierverträgliche Bauvorhaben zu fördern. Die Richtlinien basieren auf 

der Ortsbildstudie "Gartenstadtquartiere Aarau" von Michael Hanak vom 

Dezember 2010 / ergänzt April 2012 (Beschwerdeantwortbeilage 6; nach-

folgend Ortsbildstudie Gartenstadt). Der Geltungsbereich der Richtlinien 

umfasste unter anderem die heutigen Gartenstadtzonen GS2 und GS3, wo-

bei zwischen einem Bereich I mit uneingeschränkter Geltung der Richtlinien 

zwecks integraler Erhaltung der Quartierstruktur und einem Bereich II mit 

eingeschränkter Geltung der Richtlinien und hohen Anforderungen an die 

Bebauung und die Gestaltung des Aussenraums durch grundsätzliche An-

lehnung an die Richtlinie unterschieden wurde. Der Bereich I galt insbeson-

dere für einen Grossteil der Gartenstadtquartiere westlich der Entfelder-

strasse (Zelgli).  

 

Die Ziele der Richtlinien waren unter anderem, den durchgrünten Quartie-

ren, die wesentlich zur Identität und Lebensqualität beitragen, in besonde-

rem Masse Sorge zu tragen, die Erhaltung und stadtverträgliche, behutsa-

me Erneuerung der Gartenstadtquartiere, die Beibehaltung eines hohen 

Grünanteils und einer hohen Qualität der Aussenraumgestaltung, die Res-

pektierung der Quartierstruktur bei der Erneuerung der Bausubstanz und 

der Schutz von kulturhistorisch und architektonisch wertvollen Garten- und 

Bausubstanzen. Als wesentliche Elemente der Siedlungsgestaltung wur-

den ein feinmaschiges Erschliessungssystem, Vorgärten als Abgrenzung 

zum Strassenraum, grosszügige Grünbereiche, wovon die rückwärtigen ty-

pischerweise parzellenübergreifend sind, die freistehenden, punktförmigen 

Wohnhäuser sowie eine zweigeschossige Bauweise mit geneigtem Dach 

und Dachausbau ausgemacht.  

 - 15 - 

 

 

 

Als Instrumentarium zur Bewahrung des durchgrünten Quartiercharakters 

wurde eine Grünflächenziffer von 0.6 als Richtwert definiert, basierend auf 

einem angenommenen quartiertypischen Bestand von 0.7, ergänzt durch 

qualitative Vorgaben zur Bepflanzung und Gartengestaltung. Zur Bewah-

rung der vorherrschenden Bebauungsart wurden "Spielregeln" hinsichtlich 

Typologie, Dichte und Baufluchten aufgestellt.  

 

1.4. 

Im Hinblick auf die Revision der allgemeinen Nutzungsplanung beschloss 

der Stadtrat am 23. Juni 2014 ein Raumentwicklungsleitbild (nachfolgend: 

REL; einsehbar auf www.aarau.ch/public/upload/assets/6244/2014-06-23_ 

Aarau-Raumentwicklungsleitbild.pdf). Darin werden Strategien der räumli-

chen Entwicklung aufgezeigt und städtebauliche Leitlinien für Quartiere 

formuliert. Eine zentrale Strategie der räumlichen Entwicklung besteht da-

rin, an ausgewählten Orten massgeschneidert zu verdichten, während an-

dere Gebiete "in Ruhe gehalten" werden sollen. Zu den Gebieten, die in 

Ruhe gehalten werden sollen, zählen nebst anderen die Gartenstadtzonen 

(vgl. dazu die Graphiken auf S. 18 und 24 des REL). In diesen Gebieten 

soll die Nutzung weitgehend beibehalten und nur wenig verdichtet werden. 

Sie sollen sich nicht in grösserem Ausmass verändern, es gilt den Bestand 

zu pflegen (REL, S. 25). Eine gewisse Verdichtung soll jedoch möglich 

sein, um den steigenden Flächenbedürfnissen pro Person Rechnung zu 

tragen (REL, S. 22). Indessen wird nicht erwartet, dass die Wohnquartiere 

das erwartete Bevölkerungswachstum aufnehmen sollen. Dazu sind in ers-

ter Linie die Umnutzungsgebiete gedacht, während die Wohnquartiere 

ihren Charakter bewahren und das Wohnangebot bereichern sollen (REL, 

S. 21). 

 

1.5. 

Der Wortlaut der hier umstrittenen, mit der Gesamtrevision der Nutzungs-

planung eingeführten Zonenvorschrift für die neuen Gartenstadtzonen ist 

der Folgende:  

 

 - 16 - 

 

 

 
Die Ausnützungsziffer wird gemäss § 9 Abs. 1 BNO – wie weitere Baumas-

se (Anzahl Vollgeschosse, Fassadenhöhe, Gesamthöhe und Grenzabstän-

de) – in Anhang 1 BNO geregelt und beträgt für die Zone GS2 0.5 und für 

die Zone GS3 0.6. 

 

1.6.  

Im vom Stadtrat zuhanden der zweiten öffentlichen Auflage verabschiede-

ten Planungsbericht nach Art. 47 RPV vom 13. November 2017 zur Ge-

samtrevision der Nutzungsplanung (nachfolgend: Planungsbericht; einseh-

bar auf www.aarau.ch/public/upload/assets/5732/2017_11_13_Planungs-

bericht_art47.pdf, zuletzt besucht am 20. Oktober 2021) wird zur Umset-

zung des ISOS namentlich ausgeführt, eine von den Bundesämtern für Kul-

tur und Raumplanung eingesetzte Arbeitsgruppe zeige in einem Bericht 

vom 17. November 2015 auf, wie die Interessenabwägung zwischen den 

Erhaltungszielen des ISOS und dem Verdichtungsauftrag des RPG vorge-

nommen werden könne. Die Gesamtbetrachtung über das gesamte Stadt-

gebiet, wie sie in Aarau mit dem REL erfolgt sei, werde in diesem Bericht 

als vorbildliches Beispiel aufgeführt. Schon vorher (2012) habe der Stadtrat 

für Bauvorhaben in den südlichen Gartenstadtquartieren die Gartenstadt-

Richtlinien erlassen (Planungsbericht, S. 18). In der neuen BNO werde das 

Ortsbild insbesondere mit der Zone GS3, welche von der bisherigen Zone 

W3bis auf die Gebiete der alten Zone W3 südlich der Bachstrasse (ISOS-

Gebiete 9 und 13) und im Rössligut (ISOS-Gebiet 12) sowie die Zone W2 

an der Hohlgasse ausgedehnt werde, und mit der Zone GS2, welche die 

Gartenstadtgebiete der alten Zonen E (ISOS-Gebiet 15) und W2 im Zelgli 

und E (ISOS-Gebiet 14) im Gönhard umfasse, geschützt (Planungsbericht, 

S. 19 und 75).  

 

Zu den Gartenstadtzonen heisst es, § 17 BNO enthalte einen spezifischen 

Strukturschutz (Planungsbericht, S. 21). Eine massvolle Weiterentwicklung 

soll unter Berücksichtigung der gewachsenen Strukturen möglich sein (Pla-

nungsbericht, S. 40). Eine Steigerung der Einwohnerzahl pro ha überbau-

tes Gebiet (auf das Ziel von 70p/ha gemäss kantonalem Richtplan) ist in 

 - 17 - 

 

 

den Gartenstadtzonen nicht vorgesehen (Planungsbericht, S. 66). Die Er-

haltung und stadtverträgliche Erneuerung der Quartiere Zelgli, Gönhard, 

Goldern und Binzenhof, aber auch des Rössliguts, die alle eine gartenstadt-

ähnliche Siedlungsstruktur aufwiesen, seien für den Charakter und die 

Identität von Aarau wichtig. Hauptinhalt der auf der Ortsbildstudie Garten-

stadt basierenden Gartenstadt-Richtlinien sei die Erhaltung der Struktur der 

Gartenstadt, das heisst der Punktbebauung (im Gegensatz zu Zeilen), der 

grosszügigen Durchgrünung der Gärten und der Gestaltung des Strassen-

raums mit Vorgärten, Gartenmauern, Zäunen, Hecken usw. Die bisher nur 

behördenverbindlichen Richtlinien würden nun in der Gesamtrevision der 

Nutzungsplanung grundeigentümerverbindlich mit den Zonen GS2 und 

GS3 umgesetzt. Der Perimeter basiere auf den Planungszielen und Hand-

lungsempfehlungen des REL, auf dem ISOS, der Ortsbildstudie Garten-

stadt und den Gartenstadt-Richtlinien, wobei die letzteren nur die Gebiete 

im Gönhard und Zelgli, nicht aber im Rössligut behandelt hätten (Planungs-

bericht, S. 48 und 75). Die Gartenstadt-Richtlinien könnten damit aufgeho-

ben werden, aber bildeten zusammen mit der Ortsbildstudie weiterhin eine 

wertvolle Grundlage für die Auslegung der Zonenvorschriften (Planungs-

bericht, S. 90).  

 

Im Vergleich zu den bisherigen Zonen W3 und W3bis bleibe die Ausnüt-

zungsziffer (AZ) in der Zone GS3 mit 0.6 gleich. Für die Zone GS2 werde 

die AZ der heutigen Zone W2 von 0.5 übernommen, die 0.1 über derjenigen 

der heutigen Zone E liege. Diese AZ erlaubten eine massvolle Verdichtung 

(S. 75 f.). Mit dem Ziel der Wahrung des Charakters sei in der Gartenstadt-

zone GS3 in Abweichung zur allgemeinen Regel einer AZ von 0.25 pro Ge-

schoss eine tiefere AZ von 0.6 festgelegt worden (Planungsbericht, S. 91). 

Um die ortstypische Bauweise in besonderem Mass aufrechtzuerhalten, 

werde die Gebäudelänge in den Gartenstadtzonen auf 22 m beschränkt 

(Planungsbericht, S. 93). Sie erfasse auch Anbauten, wenn diese nicht 

mehr als vorspringende Gebäudeteile im Sinne von § 21 BauV qualifiziert 

werden könnten. Als weitere Instrumente zur Erhaltung der Struktur der 

Gartenstadtquartiere mit ihrer grosszügigen Durchgrünung dienten (neben 

der Beschränkung der Gebäudelänge) die Einführung einer Überbauungs-

ziffer von 0.35 (gemäss Definition in Ziff. 8.4 i.V.m. Ziff. 3.3 IVHB) und einer 

Grünflächenziffer von 0.45 (gemäss Definition in Ziff. 8.5 Anhang 1 IVHB). 

Abklärungen im Rahmen der Nutzungsplanungsrevision hätten gezeigt, 

dass die Überführung des Grünflächenziffer-Richtwerts gemäss Garten-

stadt-Richtlinien (von 0.6) nicht realistisch sei. In Kombination mit der 

Überbauungsziffer von 0.35 werde die Strukturerhaltung aber auch mit 

einer Grünflächenziffer von 0.45 gewährleistet. Auf den verbleibenden 

20 % der anrechenbaren Grundstücksfläche dürften beispielsweise versie-

gelte Abstell- oder Gartensitzplätze errichtet werden. Die meisten beste-

henden Bauten in den Zonen GS2 und GS3 erfüllten diese Bestimmungen. 

Nur wenige Fälle würden dadurch widerrechtlich. Falls im Einzelfall die 

strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die volle 

 - 18 - 

 

 

Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, könne der Stadtrat 

anhand der implementierten Ausnahmebestimmung reduzierte Grundmas-

se festlegen. Zur Beurteilung quartierrelevanter Themen setze der Stadtrat 

eine Fachkommission ein. Insbesondere die strassenseitigen Vorgärten 

seien für das Erscheinungsbild der Gartenstadtquartiere wesentlich. So 

dürften u.a. nur begrenzt Klein- und Anbauten errichtet werden; Zugänge, 

Zufahrten und Hartbeläge seien beschränkt; Abgrabungen von Unterge-

schossen und Aufschüttungen von Gärten seien zu vermeiden. Mit diesem 

gegenüber der aktuellen BNO ausgeweiteten Instrumentarium werde dem 

Anspruch an die strukturelle Erhaltung und massvolle Verdichtung nachge-

kommen. Dabei werde auch bewusst ein Spielraum gelassen, damit die 

Grundsätze eines verhältnismässigen Eingriffs in das Grundeigentum und 

einem haushälterischen Umgang mit dem Boden nicht verletzt würden 

(Planungsbericht, S. 75 f.). 

 

2. 

Die Beschwerdeführer rügen im Wesentlichen: 

 

 der Schutzzweck der Gartenstadtzonen trete mit der in § 17 Abs. 1 

BNO gewählten Formulierung ("massvolle Verdichtung"), die sich in 

der Zonenvorschrift der gewöhnlichen Wohnzonen (§ 16 BNO) so nicht 

finde, in den Hintergrund; 

 verbunden mit den in Anhang 1 BNO vorgesehenen Ausnützungszif-

fern (GS2: 0.5; GS3: 0.6) und den in § 17 Abs. 2 BNO enthaltenen 

Überbauungs- und Grünflächenziffern, die bei fast allen betroffenen 

Objekten ein erhebliches Ausbaupotenzial begründeten, werde eine 

Umsetzung der Schutzziele des ISOS verunmöglicht; 

 eine Erhaltung der Struktur würde zwingend voraussetzen, dass sich 

die Vorgaben zu den Grundmassen (Grünflächen-, Überbauungs- und 

Ausnützungsziffern) am typischen Bestand orientierten, nicht an den 

grössten und dichtest bebauten Objekten; die daneben aufgenomme-

nen gestalterischen Vorschriften in § 17 Abs. 2 und 7 BNO vermöchten 

den grundsätzlich fehlenden Schutzcharakter der Bestimmung nicht 

aufzuwiegen; 

 die Stadt habe im Planungsprozess nicht anhand des Ausgangsbe-

stands analysiert, welche Auswirkungen die von ihr festgesetzten 

Grundmasse auf die Schutzziele hätten und ob sie diesen zuwiderlau-

fen würden; 

 die Stadt gebe eine Verdichtung und damit langfristig eine Preisgabe 

der Qualitäten der beiden Quartiere (Zelgli und Gönhard) vor; 

 es entstehe mit der vorliegenden Planung ein Erneuerungsdruck auf 

die Altbauten, der zu massiven Veränderungen im Gartenstadtquartier 

im Sinne einer Abkehr von den Schutzzielen des ISOS führen werde; 

 das von der Stadt formulierte Verdichtungsziel sei zudem völlig unspe-

zifisch, gehe es doch gemäss Planungsbericht nicht darum, Wohn-

raum für mehr Personen zur Verfügung zu stellen; 

 - 19 - 

 

 

 die Stadt habe dem Schutz eines im ISOS verzeichneten Ortsbilds von 

nationaler Bedeutung zu wenig Rechnung getragen und die Quartiere 

Zelgli und Gönhard unspezifischen Verdichtungszielen geopfert; diese 

würden innert weniger Dekaden zu gewöhnlichen Wohnquartieren um-

gestaltet, denen jede spezifische Schutzwürdigkeit abgehe. 

 

Ihren prozessualen Antrag auf Einholung eines Gutachtens der ENHK oder 

der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) zur Frage der 

Beeinträchtigung eines im ISOS aufgeführten Ortsbilds von nationaler 

Bedeutung begründen sie zusammengefasst damit, dass die allgemeine 

Nutzungsplanung als Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 des Bundesge-

setzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) 

zu verstehen sei, wenn – wie mit § 17 Abs. 1 BNO – eine Verdichtung des 

Baugebiets angestrebt werde. Beim Vorliegen einer Bundesaufgabe ver-

lange Art. 7 Abs. 2 NHG zwingend die Einholung eines ENHK- oder EKD-

Gutachtens, sobald – wie hier – mit einer erheblichen Beeinträchtigung 

eines ISOS-Objekts zu rechnen sei. Mit diesem Gutachten sei zu klären, 

inwieweit das Schutzobjekt durch die Regelung in § 17 BNO beeinträchtigt 

oder sogar zerstört werde und für immer verschwinden könnte. Für den 

Fall, dass wider Erwarten keine Bundesaufgabe anzunehmen wäre, sei 

aufgrund der zu befürchtenden Beeinträchtigung eines Inventarobjekts, 

dessen Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit einer fachlichen Abklärung 

bedürfe, gestützt auf Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verord-

nung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV; 

SR 451.1) ein fakultatives Gutachten der ENHK oder EKD einzuholen. 

 

3. 

3.1. 

Nach eingehender Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ver-

neinte die Vorinstanz das Vorliegen einer Bundesaufgabe unter Hinweis 

darauf, dass die Richt- und Nutzungsplanung klassischerweise eine kanto-

nale und kommunale Aufgabe darstellten. Daran ändere auch der Umstand 

nichts, dass mit § 17 BNO eine Verdichtung geplant sei und diese in einem 

ISOS-Gebiet stattfinde. Zwar werde der Katalog der Bundesaufgaben 

(durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung) laufend erweitert. Eine ur-

sprünglich kantonale oder kommunale Aufgabe könne sich aber nur auf-

grund besonderer Umstände zu einer Bundesaufgabe entwickeln, so etwa 

im Rahmen eines konkreten Bauvorhabens, das eine Innenentwicklung, die 

Schliessung einer Baulücke oder die Umnutzung eines bestehenden Ge-

bäudes zum Gegenstand habe. Diese besonderen Umstände lägen bei 

einer umfassenden Gesamtrevision der Nutzungsplanung, die unter ande-

rem auch ein ISOS-Gebiet betreffe, nicht vor. Anders entscheiden würde 

dazu führen, dass faktisch alle allgemeinen Nutzungsplanungen "obligato-

risch" (von den Kommissionen des Bundes) zu begutachten wären, da im-

mer ein Bezug zu einer Bundesaufgabe gefunden werden könne. Die 

erwähnte einzelfallbezogene bundesgerichtliche Rechtsprechung (Urteil 

 - 20 - 

 

 

1C_482/2012 vom 14. Mai 2014; Fall Sarnen I) könne daher nicht auf den 

vorliegenden Fall adaptiert werden (Beschwerdeentscheid, Erw. 5.5). 

 

Bei der fakultativen Begutachtung nach Art. 17a NHG gehe es darum, das 

Wissen der ENHK oder EKD – sofern erwünscht – auch im Rahmen der 

Erfüllung von kantonalen Aufgaben zur Verfügung zu stellen, sofern Objek-

te von besonderer Bedeutung betroffen seien. Weil die Gartenstadt ein 

ISOS-geschütztes Inventarobjekt sei, wäre eine Begutachtung nach 

Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV grundsätzlich denkbar. Aus 

föderalistischen Überlegungen sei jedoch der Einbezug der Kommissionen 

nur mit Zustimmung des betroffenen Kantons möglich (Beschwerdeent-

scheid, Erw. 5.6). Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Auf-

gaben finde das ISOS nur mittelbar Berücksichtigung. Das bedeute zwar 

nicht, dass das ISOS gar nicht umgesetzt werden müsse. Jedoch dürften 

die Rechtsmittelbehörden nur dann eingreifen, wenn die Planungsbehörde 

ihr diesbezügliches Ermessen überschreite. Vor diesem Hintergrund seien 

die in Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV verwendeten Begriffe "beeinträchtigen könn-

te" und "besondere Bedeutung" nicht streng in Anlehnung an Art. 6 NHG 

zu interpretieren, der die ungeschmälerte Erhaltung oder zumindest grösst-

mögliche Schonung von Inventarobjekten (bei der Erfüllung von Bundes-

aufgaben) vorschreibe. Das den kommunalen Behörden bei der Umset-

zung des ISOS zugestandene grosse Ermessen dürfe ihnen nicht faktisch 

wieder abgesprochen werden, indem bei jeder möglichen Beeinträchtigung 

eines Inventarobjekts ein Gutachten gestützt auf Art. 17a NHG verlangt 

werde. Bei der Frage, inwieweit das ISOS im Nutzungsplan umzusetzen 

sei, handle es sich ohnehin mehr um eine Rechtsfrage, denn um eine von 

der ENHK zu klärende Sachfrage. Hinzu komme, dass mit dem ENHK-

Gutachten Zelgli bereits ein Gutachten vorliege, das sich zum Zusammen-

spiel von Bauten und Grünanlagen sowie zur Qualität und Erhaltenswür-

digkeit eines Gartenstadtquartiers äussere. Dass die in diesem Gutachten 

kritisierte AZ von 0.6 in der Zone GS3 beibehalten werde, bedeute noch 

keine mögliche Beeinträchtigung eines ISOS-Objekts. Die Stadt orientiere 

sich an den bestehenden Baumassen und treffe mit § 17 Abs. 2 BNO an-

stelle einer reduzierten Ausnützungsziffer andere Festlegungen, mit denen 

sich die baulichen Aktivitäten in den Gartenstadtquartieren zwecks Erhalt 

des Quartiercharakters begrenzen liessen. Ausserdem könnten die Bau-

masse im Einzelfall immer noch nach unten korrigiert werden, falls das Er-

haltungsziel durch die volle Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt 

würde. Insgesamt sei somit den Empfehlungen der ENHK im Gutachten 

Zelgli nachgelebt worden. Für eine (neuerliche) Begutachtung durch die 

ENHK bestehe auch unter diesem Gesichtspunkt kein Anlass (Beschwer-

deentscheid, Erw. 5.7). 

 

3.2. 

Die Beschwerdeführer wenden ein, in BGE 142 II 509, Erw. 2.5, habe das 

Bundesgericht entschieden, dass Neueinzonungen gestützt auf Art. 15 

 - 21 - 

 

 

RPG eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG darstellten. Das Bun-

desgericht habe seinen Entscheid damit begründet, dass der neue (mit der 

Teilrevision vom 15. Juni 2012 eingefügte) Art. 15 RPG direkt anwendbar 

sei, mithin keiner kantonalen Ausführungsbestimmung bedürfe, und der 

notwendige Bezug zum Natur- und Heimatschutz durch die Zielsetzung des 

revidierten Art. 15 RPG hergestellt werde, die Zersiedelung der Landschaft 

und den Verlust an Kulturland zu stoppen. Dasselbe Ziel verfolgten die mit 

der gleichen RPG-Teilrevision eingeführten Bestimmungen über die innere 

Verdichtung des Baugebiets, die mit derjenigen über die Neueinzonung 

(Art. 15 RPG) eine inhaltliche Einheit bildeten. Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG neh-

me denn auch Bezug auf den in Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3 Abs. 3 lit. abis 

RPG verankerten Grundsatz der inneren Verdichtung. Wenn also das Bun-

desgericht ausführe, Art. 15 RPG diene im Kern der Aufrechterhaltung des 

Trennungsgrundsatzes, woraus sich das Vorliegen einer Bundesaufgabe 

ergebe, müsse dies folgerichtig auch für die Verpflichtung der Planungsträ-

ger zur Verdichtung des Baugebiets gelten. Diese stehe in einem inneren 

Zusammenhang mit der Ausscheidung neuer Bauzonen, welche eine vor-

gängige Ausschöpfung der Nutzungsreserven mittels Verdichtung voraus-

setze. Es wäre in sich widersprüchlich, gleichsam nur den letzten Schritt 

der Neueinzonung nach Ausschöpfung der inneren Nutzungsreserven, 

nicht aber die vorgelagerte Förderung der inneren Siedlungsentwicklung 

als Bundesaufgabe zu bezeichnen. Die Aufgabe zur inneren Siedlungsent-

wicklung lasse sich direkt auf Art. 15 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3 

Abs. 3 lit. abis RPG abstützen; § 13 Abs. 2bis BauG komme daneben keine 

selbständige Bedeutung zu. Mehr als bei einer gewässerschutzrechtlichen 

Ausnahmebewilligung oder dergleichen im Einzelfall habe die bundesrecht-

lich vorgeschriebene Verdichtungsaufgabe zudem direkte und erhebliche 

Auswirkungen auf ISOS-Objekte. Über das Schicksal geschützter Ortsbil-

der von nationaler Bedeutung werde vorrangig im Rahmen der allgemeinen 

Nutzungsplanung entschieden. Art. 15 RPG werde sodann durch die am 

2. April 2014 revidierte RPV und die Technischen Richtlinien Bauzonen 

(beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirek-

torenkonferenz am 7. März 2014 und vom Eidgenössischen Departement 

für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation am 17. März 2014; nach-

folgend: TRB) konkretisiert. Der Bezug zum Natur- und Heimatschutz erge-

be sich aus der dem Verdichtungsauftrag innewohnenden Gefährdung 

schützenswerter Ortsbilder.  

 

3.3. 

3.3.1. 

Art. 2 Abs. 1 NHG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Bun-

desaufgaben. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann 

eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn in bestimmten Rechtsge-

bieten eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das Vorlie-

gen einer Bundesaufgabe ist in erster Linie, dass die angefochtene Verfü-

gung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes fällt 

 - 22 - 

 

 

und bundesrechtlich geregelt ist. Dabei genügt nicht jegliche Anwendung 

von Bundesrecht, sondern es muss eine konkrete Bundesaufgabe vorlie-

gen, die einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. 

Dies ist einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung zumindest 

auch den Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; anderer-

seits ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 

NHG zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beein-

trächtigung schützenswerter Natur, Orts- oder Landschaftsbilder in sich 

birgt und deshalb die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und 

Heimatschutzes sichergestellt werden muss (vgl. zum Ganzen 

BGE 139 II 271, Erw. 9.1 ff. mit weiteren Hinweisen). 

 

Im Bereich der Raumplanung sind grundsätzlich die Kantone zuständig; 

dem Bund steht nur, aber immerhin eine Grundsatz-Gesetzgebungs-

kompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Wo sich das RPG auf Rahmenbe-

stimmungen beschränkt (Nutzungsplanung; Bewilligung von Bauten inner-

halb der Bauzone), liegt grundsätzlich keine Bundesaufgabe im Sinne von 

Art. 2 NHG vor. Dagegen wird eine Bundesaufgabe bejaht, soweit es um 

die Erteilung von (Ausnahme-)Bewilligungen ausserhalb der Bauzone geht, 

die vom Bund detailliert und in der Regel abschliessend geregelt worden 

sind (statt vieler: BGE 139 II 271, Erw. 10.1; Urteil des Bundesgerichts 

1C_486/2014 vom 27. April 2016, Erw. 1.3.2). Das betrifft Ausnahme-

bewilligungen nach Art. 24 ff. RPG oder die Umgehung solcher (statt  

vieler: BGE 136 II 214, Erw. 3; Urteile des Bundesgerichts 1C_315/2015, 

1C_321/2015 vom 24. August 2016, Erw. 2.3, 1C_634/2013 vom 10. März 

2014, Erw. 5, und 1C_231/2011 vom 16. Dezember 2011, Erw. 1), aber 

auch Bewilligungen nach Art. 18a RPG für Solaranlagen inner- und aus 

serhalb von Bauzonen (Urteil des Bundesgerichts 1C_179/2015, 

1C_180/2015 vom 11. Mai 2016, Erw. 2.4) sowie Bewilligungen gestützt 

auf Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 und 4 der Raumplanungsverordnung 

vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) (Urteile des Bundesgerichts 

1C_397/2015 vom 9. August 2016, Erw. 1.1, und 1C_17/2015 vom 16. De-

zember 2015, Erw. 1.1). Des Weiteren wird bei durch das Bundesrecht 

geregelten Spezialbewilligungen, namentlich gewässerschutzrechtli- 

chen Ausnahmebewilligungen, von einer Bundesaufgabe ausgegangen 

(BGE 143 II 77, Erw. 3.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_217/2018 vom 

11. April 2019, Erw. 4.1, und 1C_583/2017 vom 11. Februar 2019, Erw. 3.4 

mit weiteren Hinweisen). 

 

3.3.2. 

Die Beschwerdeführer übersehen, dass (die in Art. 1 und 3 RPG normier-

ten) Ziele und Grundsätze der Raumplanung, zu denen als sehr wichtiges 

und zentrales Anliegen der Raumplanung auch die Verdichtung des Bauge-

biets gehört, als solche noch keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 

NHG zu begründen vermögen. Im von den Beschwerdeführern zitierten 

 - 23 - 

 

 

BGE 142 II 509 schloss sich das Bundesgericht der Auffassung des Bun-

desamts für Raumentwicklung (ARE) an, die bundesrechtskonforme Aus-

scheidung von Bauzonen sei spätestens mit Inkrafttreten des revidierten 

Raumplanungsrechts vom 15. Juni 2012 als Bundesaufgabe im Sinne von 

Art. 2 NHG anzusehen. Grund für diese Einschätzung ist gemäss den 

Erw. 2.4 ff. des angeführten Entscheids einerseits, dass die Bestimmungen 

zur Beschränkung der Grösse der Bauzonen nebst denjenigen zum Bauen 

ausserhalb der Bauzonen die beiden zentralen Pfeiler des fundamentalen 

Grundsatzes der Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen (Tren-

nungsgrundsatz) bildeten. Andererseits – so das ARE und das Bundesge-

richt – machten die revidierten raumplanungsrechtlichen Bestimmungen 

präzise Aussagen zur Abschätzung des Baulandbedarfs. Der neue Art. 15 

RPG sei wie Art. 24 RPG direkt anwendbar und bedürfe durch die Konkre-

tisierung in der RPV (Art. 30a) und in den TRB keiner kantonalen Ausfüh-

rungsbestimmungen. Die TRB, auf die Art. 15 Abs. 5 RPG verweise, be-

zweckten die Vereinheitlichung der divergierenden kantonalen Praxen zur 

Bauzonendimensionierung. Damit regelt das Bundesrecht die Bauzonen-

grösse aus Sicht des Bundesgerichts detailliert und abschliessend und 

ermöglicht eine gerichtliche Kontrolle von Neueinzonungen.  

 

Die in den TRB dargestellte Methode zur Berechnung des Baulandbedarfs 

(anhand des Flächenbedarfs pro Einwohner oder pro Beschäftigten-Voll-

zeitäquivalent bzw. eines dafür berechneten Medianwerts für verschiedene 

Gemeindetypen, der nicht überschritten werden darf) ist massgebend für 

die Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen zum Thema 

Bauzonen, insbesondere bezüglich der gesamten Grösse der Bauzonen im 

Kanton. Für die Verteilung der Bauzonen innerhalb des Kantons auf die 

Gemeinden spielt diese Methode keine Rolle; die Methodenwahl obliegt in 

diesem Bereich den Kantonen. Kapitel 3 enthält die Methode und die statis-

tischen Grundlagen zur Bestimmung des Spielraums bei der Grösse der 

Wohn-, Misch- und Zentrumszonen für den Kanton. Kapitel 4 enthält die 

Vorgaben für weitere Zonentypen, insbesondere Arbeitszonen (vgl. zum 

Ganzen TRB, S. 3). Hingegen enthalten das RPG, die RPV und die TRB 

keine direkt anwendbaren Regeln zur Frage, in welchem Masse die einzel-

nen Bauzonen in den verschiedenen Gemeinden zum bundesrechtlich ver-

ankerten Verdichtungsziel beitragen müssen, damit die Bauzonen im Kan-

ton insgesamt nicht überdimensioniert sind. Aussagen zum Umfang und 

zur Lage der Siedlungsfläche machen die kantonalen Richtpläne, die nach 

Art. 8a RPG neben Festlegungen zur Sicherstellung der Begrenzung der 

Bauzonen nach Art. 15 RPG auch aufzuzeigen haben, wie eine hochwerti-

ge Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt und die Siedlungserneuerung 

gestärkt wird. Daraus ist zu folgern, dass sich anders als bei der Berech-

nung der Bauzonengrösse je Kanton eben gerade nicht direkt aus dem 

Bundesrecht ableiten lässt, wie viele Einwohner die einzelnen kommunalen 

Bauzonen zur Erreichung des Verdichtungsziels aufnehmen müssen. 

Entsprechend führte auch das Bundesgericht in Erw. 2.7 des zitierten 

 - 24 - 

 

 

BGE 142 II 509 aus, dass bei der Ausgestaltung des Siedlungsgebiets 

(z.B. Art und Mass der baulichen Nutzung bei Um- und Aufzonungen inner-

halb der Bauzone) – anders als bei der Grenzziehung zwischen Bau- und 

Nichtbauland – keine Bundesaufgabe anzunehmen sei. Damit hat sich das 

Bundesgericht entgegen der Annahme der Beschwerdeführer (Beschwer-

de, S. 10 Rz. 19) sehr wohl zur Frage geäussert, ob die Verdichtung von 

Bauland zu den Bundesaufgaben zählt, und zwar im abschlägigen Sinne 

(vgl. dazu auch das Urteil 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021, worin das 

Vorliegen einer Bundesaufgabe bei einer Zonenplanrevision mit dem Ziel 

der baulichen Verdichtung mit Implikationen auf ein ISOS-Objekt verneint 

wurde). 

 

Somit ist die Haltung der Vorinstanz, wonach eine allgemeine Nutzungspla-

nung mit Verdichtungsziel keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG 

darstelle, nicht zu beanstanden. Damit entfällt die Verpflichtung zur Ein-

holung eines Gutachtens der ENHK (oder einer anderen Kommission nach 

Art. 25 Abs. 1 NHG) gestützt auf Art. 7 Abs. 2 NHG, ungeachtet dessen, ob 

die in § 17 BNO vorgegebene ("massvolle") Verdichtung zu einer Beein-

trächtigung eines im ISOS verzeichneten Ortsbilds von nationaler Bedeu-

tung führen könnte. 

 

3.3.3. 

Liegt – wie hier – keine Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn in einem Bun-

desinventar geschützte Objekte (im Rahmen der allgemeinen Nutzungspla-

nung) grösstmögliche Schonung erfahren, wobei zur Klärung dieser Frage 

allenfalls bei der ENHK vorweg ein fakultatives Gutachten eingeholt werden 

kann, aber nicht muss (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_583/2017 vom 

11. Februar 2019, Erw. 3.3, und 1C_173/2016 vom 23. Mai 2017, 

Erw. 3.2 ff.). Zwar sieht Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV vor, dass die ENHK und 

die EKD besondere Gutachten nach Art. 17a NHG erstatten, sofern ein 

Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG darstellt, ein Objekt 

beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG 

aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist. Jedoch erfor-

dert eine solche Begutachtung – wie bereits von der Vorinstanz dargelegt 

– die Zustimmung des Kantons. Wer innerhalb des Kantons diese Zustim-

mung erteilen darf, müsste eigentlich das kantonale Recht regeln (JÖRG 

LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2019, 

Art. 17a N 10), was das aargauische Recht aber nicht tut. Sinnvollerweise 

sind es die Planungsbehörde und die mit voller Kognition ausgestattete, 

mithin zu uneingeschränkter Überprüfung des Planungsermessens befugte 

Rechtsmittelinstanz nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, also hier der Regie-

rungsrat, die ein solches Gutachten in Auftrag geben, um in Berücksichti-

gung dessen, ob und inwieweit ein Schutzobjekt durch eine bestimmte Pla-

nung beeinträchtigt werden könnte, die von ihnen geforderte umfassende 

Interessenabwägung rechtsfehlerfrei vornehmen respektive überprüfen zu 

können. Die gerichtliche Anordnung eines fakultativen ENHK-Gutachtens 

 - 25 - 

 

 

ist demgegenüber grundsätzlich abzulehnen, nachdem das NHG keine 

förmlichen Anforderungen dazu enthält, wie in Konstellationen wie der vor-

liegenden den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209, 

Erw. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_398/2015 vom 9. August 2016, 

Erw. 3.2). Sollte das Verwaltungsgericht jedoch zum Schluss gelangen, 

dass es die sachkundige Einschätzung der ENHK im vorliegenden Fall – 

auch mit Rücksicht auf das bereits vorliegende ENHK-Gutachten Zelgli – 

braucht, um beurteilen zu können, ob und inwiefern die streitgegenständ-

liche Planung (§ 17 BNO) das ISOS-geschützte Ortsbild Gartenstadt 

beeinträchtigen könnte, würde sich die Einholung eines Gutachtens zu 

dieser Frage allenfalls schon wegen eines entsprechenden Beweisan-

spruchs der Beschwerdeführer rechtfertigen. Darauf wird an anderer Stelle 

noch zurückzukommen sein. 

 

Mit der Grösse des dem Stadtrat zustehenden Ermessensspielraums hat 

jedoch die Frage nach der Erforderlichkeit eines ENHK-Gutachtens nichts 

zu tun, wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden. Auch ein grosses 

oder erhebliches Ermessen erfordert (sogar erst recht) eine korrekte Inte-

ressenabwägung in voller Kenntnis aller Auswirkungen, die von einer kon-

kreten Planung ausgehen und unter Umständen nur von Personen mit dem 

notwendigen Sachverstand richtig eingeschätzt werden können. Entgegen 

der Annahme der Vorinstanz ist die ENHK sodann dazu berufen, auch 

Rechtsfragen zu beurteilen, weil sie sich aufgrund des Gegenstands ihres 

Gutachtens (ungeschmälerte Erhaltung oder grösstmögliche Schonung 

eines Schutzobjekts) neben der Konkretisierung der Schutzziele des ISOS 

damit befassen muss, welches Ausmass und Gewicht Beeinträchtigungen 

zukommt und ob und inwieweit es solche Beeinträchtigungen zwecks unge-

schmälerter Erhaltung oder grösstmöglicher Schonung des Schutzobjekts 

zu vermeiden gilt (LEIMBACHER, a.a.O., Art. 7 N 20 und Art. 17a N 11). Der 

dadurch bewirkte Eingriff in die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehör-

de, die im Bereich schützenswerter Ortsbilder von nationaler Bedeutung 

ohnehin eingeschränkt ist (siehe dazu auch Erw. I/4.3 vorne), ist dem 

Schutzkonzept der Bundesinventare immanent. Eine (rechtsfehlerhafte) 

Ausübung des Planungsermessens und der dazugehörigen Interessenab-

wägung ist im Übrigen auch von den Rechtsmittelinstanzen zu korrigieren. 

Diese haben unter anderem korrigierend einzugreifen, wenn ein Interesse 

nicht korrekt ermittelt wurde, etwa das Ausmass einer möglichen Beein-

trächtigung eines Inventarobjekts nicht genügend abgeklärt wurde. Gesetzt 

diesen Fall müsste die versäumte Abklärung (allenfalls anhand eines Gut-

achtens der ENHK) nachgeholt werden. Gerade die Frage, ob es klare Indi-

zien dafür gibt, dass § 17 BNO den Schutzanliegen des ISOS widerspricht 

und sich daraus ein zusätzlicher Abklärungsbedarf ergibt, der mit einem 

Gutachten der ENHK zu befriedigen wäre (Beschwerde, S. 18 Rz. 38), ist 

zwischen den Parteien hoch umstritten und steht im Zentrum des vorlie-

genden Rechtsstreits. Mittlerweile, nach Vorlage der "GIS-Auswertung 

Grünflächenziffer, Überbauungsziffer, Gebäudelängen" vom 6. August 

 - 26 - 

 

 

2020 (Beschwerdeantwortbeilagen 1–5; nachfolgend: GIS-Auswertung) mit 

der Beschwerdeantwort des Stadtrats, scheinen aber auch die Beschwer-

deführer davon auszugehen, dass sich ihr Standpunkt auch ohne ein wei-

teres ENHK-Gutachten bzw. der besonderen Sachkunde der ENHK erhär-

ten lässt (vgl. Replik, S. 15 f. Rz. 35). Dem ist nachfolgend auf den Grund 

zu gehen. 

 

4. 

4.1. 

Die Beschwerdeführer halten das in § 17 BNO festgelegte Verdichtungsziel 

für rechtswidrig. Der Begriff der "massvollen Verdichtung" gewinne erst mit 

den in § 9 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 und § 17 Abs. 2 BNO festgelegten Nut-

zungsziffern an Konturen. Gemäss Planungsbericht erfüllten nur wenige 

Liegenschaften der Gartenstadtzonen die entsprechenden Anforderungen 

nicht. Folglich würden mit diesen Nutzungsziffern erhebliche Nutzungsre-

serven geschaffen, was einen Erneuerungsdruck auf die bestehenden Be-

bauungen auslöse. Das wiederum stehe mit dem Erhaltungsziel des ISOS 

in Widerspruch. Gleichzeitig mache die Stadt für die Gartenstadtzonen kei-

ne Vorgaben zur Erhöhung der Belegungsdichte, womit es letztlich darum 

gehe, die Wohnfläche pro Einwohner zu vergrössern. Das laufe dem Ziel 

der inneren Siedlungsentwicklung zuwider und entspreche keinem öffentli-

chen Interesse.  

 

Im Planungsbericht sei trotz der im abschliessenden Vorprüfungsbericht 

der Abteilung Raumentwicklung des BVU vom 10. April 2017 (nachfolgend: 

Vorprüfungsbericht) aufgeworfenen Frage, ob die getroffenen Festlegun-

gen tatsächlich geeignet seien, die wichtigen strukturellen Qualitäten der 

Gartenstadtzonen zu erhalten, nicht aufgezeigt worden, wie dieses Ziel mit 

einer AZ von 0.5 respektive 0.6, einer ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45 

erreicht werden könne. Desgleichen sei die Frage unbeantwortet geblie-

ben, weshalb die Umsetzung der in den Gartenstadt-Richtlinien enthalte-

nen GZ von 0.6 nicht realistisch sein soll. Vermutlich seien diesbezüglich 

gar keine Abklärungen erfolgt. Die Senkung der GZ von 0.6 auf 0.45 sei 

massiv und lasse sich nicht mit einer etwas anderen Definition der Grünflä-

chen in der IVHB erklären. Die Stadt hätte Erhebungen zum typischen Be-

stand an Nutzungsmassen und Freiraumqualitäten in diesen Quartieren 

vornehmen müssen, um daraus auf die durch die geplanten Nutzungszif-

fern entstehenden Nutzungsreserven schliessen und die sich daraus erge-

benden Veränderungsmöglichkeiten mit Auswirkungen auf das Erhaltungs-

ziel des ISOS abschätzen zu können, was sie versäumt habe. Die fehlende 

Bestandesaufnahme im Planungsprozess habe eine rechtmässige Interes-

senabwägung verunmöglicht.  

 

Der Beschwerdeführer 1.2 habe im Rahmen seiner Masterarbeit an der 

Fachhochschule Bern (MAS Denkmalpflege und Umnutzung) einen reprä-

sentativen Perimeter im Gönhardquartier analysiert und ermittelt, dass nur 

 - 27 - 

 

 

22 % der von ihm untersuchten 232 Parzellen über eine GZ von weniger 

als 0.59 verfügten, davon 4 % über eine solche von weniger als 0.44. Und 

nur bei 2 % der Liegenschaften liege die ÜZ bei über 0.35, während 85 % 

eine solche zwischen 0 und 0.25 und 13 % eine solche zwischen 0.26 und 

0.35 aufwiesen. Entsprechend hoch seien die Nutzungsreserven mit einer 

ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45. Zusammen mit der hohen AZ entstehe 

ein Erneuerungsdruck, der die Struktur der Gartenstadt bezüglich ihrer ty-

pischen und prägenden Merkmale massiv verändern werde. Mit den neu 

möglichen Volumina werde eine viel dichtere Überbauung zulässig, was 

seinerseits einen Bedarf an grossflächigen unterirdischen Parkanlagen 

auslösen und die Bepflanzungsmöglichkeit mit grossen Bäumen erschwe-

ren bis verunmöglichen werde. Es sei offensichtlich, dass die bestehende 

Struktur einer Überbauung nur gewahrt werden könnte, wenn sich die 

Bauvorschriften am typischen Bestand der Bauten und Gartenräume orien-

tierten. Auch das im ISOS vorgesehene Erhaltungsziel B verlange, dass 

der Abriss der bestehenden Bauten und deren Ersatz durch Neubauten 

nicht die Regel bilden solle. Vielmehr seien die Anreize so zu setzen, dass 

die Erhaltung der bestehenden Bauten auch ökonomisch Sinn mache, was 

gerade nicht der Fall sei, wenn der überwiegende Teil der Liegenschaften 

über beträchtliche Nutzungsreserven verfüge. 

 

Soweit der Regierungsrat die Bedeutung des Erhaltungsziels mindere, sei 

festzuhalten, dass die Umschreibung und Kategorisierung der Gebiete 

Zelgli und Gönhard im ISOS noch weitgehend aktuell sei. Erst in den letzten 

Jahren habe der Erneuerungsdruck Spuren hinterlassen, was aber noch 

nicht zum Verlust der umschriebenen Qualitäten geführt habe. Es sei nicht 

nachvollziehbar und im eigentlichen Sinne willkürlich, wie der Regierungs-

rat eine sich an den dichtest überbauten Liegenschaften orientierende Ver-

dichtung, deren Auswirkungen auf die Gartenstadtquartiere er mangels Be-

standesaufnahme nicht kenne, als mit den Zielen des ISOS vereinbar er-

klären könne. Im Genehmigungsentscheid, Erw. 3.4.4, habe er anerkannt, 

dass mit den geplanten Nutzungsziffern, die weit über den üblichen Be-

stand hinausgingen, Ersatzbauten gefördert würden. Trotzdem habe er die 

gewählte Lösung mit Blick auf die Ausnahmebestimmung in § 17 Abs. 2 

BNO zur Verschärfung der Nutzungsziffern im Einzelfall bei einer Beein-

trächtigung des Quartiercharakters als vertretbar bezeichnet. Die generell 

geltenden Nutzungsmasse müssten jedoch garantieren, dass die Struktur 

und die grosszügige Durchgrünung erhalten blieben. Die Ausnahmebe-

stimmung in § 17 Abs. 2 BNO eigne sich dafür nicht. Abgesehen davon, 

dass sich eine Ausnahme zuungunsten der Bauherrschaft schwer durch-

setzen lasse, weil sie von dieser nicht verstanden würde, dürfte es im Ein-

zelfall schwierig zu bestimmen sein, ob ein Bauvorhaben die Struktur eines 

ganzen Quartiers gefährde. Die davon ausgehende Störung für das Quar-

tier müssten wohl beträchtlich sein, um ein Abweichen von den Grundmas-

sen verlangen zu können, zumal schon diese mit dem erklärten Schutzziel 

der Quartiererhaltung so festgesetzt worden seien.  

 - 28 - 

 

 

 

Mit der Veranlassung der erst im Beschwerdeverfahren vorgelegten GIS-

Auswertung zu den Überbauungs- und Grünflächenbeständen in den Gar-

tenstadtzonen habe die Stadt eingeräumt, dass sie bislang nicht über die 

für eine faktenbasierte Interessenabwägung unverzichtbaren Grundlagen 

verfügt habe, um sich mit der notwendigen planerischen Tiefe mit den für 

die Gartenstadtzonen definierten Planungszielen auseinanderzusetzen. 

Die GIS-Auswertung quantifiziere die in den 1980er-Jahren aufgenomme-

ne "lockere, stark durchgrünte Bebauungsstruktur" und zeige, dass die von 

der Stadt festgesetzten Parameter (GZ von 0.45, ÜZ von 0.35 und AZ von 

0.50/0.60) nicht geeignet seien, das von ihr angestrebte Ziel, den Erhalt der 

baulichen Struktur und die grosszügige Durchgrünung der Gartenstadt-

quartiere, zu erreichen. Eine ÜZ von 0.35 und eine GZ von 0.45 schafften 

bei 97 % aller ausgewerteten Liegenschaften erhebliche Nutzungsreserven 

und bei knapp 80 % davon Versiegelungsreserven. Damit werde das Erhal-

tungsziel klar verfehlt. Auf der anderen Seite könne kein spezifisches Ver-

dichtungsziel im Sinne der Bewältigung des Siedlungsdrucks ausgemacht 

werden und die Eigentumsgarantie sei nur am Rande von der seitens der 

Beschwerdeführer vorgeschlagenen Senkung der ÜZ und Erhöhung der 

GZ betroffen. Gerade die GZ, welche die Versiegelung der Bodenfläche auf 

ein vernünftiges Mass begrenzen wolle, zerstöre keine wertvollen In-

vestitionen. Überwiegende öffentliche oder private Interessen an einer Ver-

änderung der baulichen Struktur und Entgrünung der Gartenstadtquartiere 

seien nicht erkennbar. Bei der streitgegenständlichen Planung könne somit 

nicht von einer sinnvollen und zweckmässigen Lösung gesprochen werden, 

die auf einer eingehenden Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 RPV 

beruhe und die Schutzziele des ISOS ausreichend berücksichtige. In der 

beschlossenen Form sei § 17 BNO mit Nutzungsziffern, die das selbst de-

finierte Erhaltungsziel torpedierten, zudem nicht widerspruchsfrei. 

 

4.2. 

Die Vorinstanz erwog zum Verdichtungsziel in § 17 BNO, der darin verwen-

dete Begriff der "massvollen Verdichtung", an dem sich die Beschwerde-

führer störten, sei nicht mit der vorliegenden Gesamtrevision der allgemei-

nen Nutzungsplanung neu eingeführt worden, sondern habe bereits für die 

bisherige Zone W3bis gemäss § 7 Abs. 1 (a)BNO gegolten. Er dürfe nicht 

losgelöst von der Zweckbestimmung der strukturellen Erhaltung der Gar-

tenstadtquartiere interpretiert werden. In diesem Sinne sei eine Verdich-

tung der Gartenstadtzonen zwar zulässig, aber nur dann, wenn die struktu-

relle Erhaltung sichergestellt sei. Der Schluss, der typische Quartiercharak-

ter gehe mit einer "massvollen" Verdichtung verloren, sei unzulässig (Be-

schwerdeentscheid, Erw. 7.13). Es treffe zwar zu, dass allein mit einer Er-

höhung der baulichen Dichte kein echter Beitrag zur Innenentwicklung ge-

leistet werde, da damit nur der Flächenkonsum pro Person erhöht werde. 

Bei der Verdichtung nach innen gehe es aber nicht bloss um eine perso-

nelle Verdichtung, sondern um eine hochwertige Siedlungsentwicklung 

 - 29 - 

 

 

nach innen, die auch unter Einhaltung des ISOS möglich sei. Der Begriff 

der "massvollen Verdichtung" diene der Strukturerhaltung, die aus Sicht der 

ENHK (im ENHK-Gutachten Zelgli) allein mit einer von den Beschwerde-

führern nicht angefochtenen AZ von 0.6 (für die Zone GS3) nicht gewähr-

leistet sei (Beschwerdeentscheid, Erw. 7.14).  

 

Bereits der Richtplan verweise darauf, dass auch in ISOS-Gebieten eine 

Verdichtung möglich sein soll. Diese Vorgabe sei auch ins REL aufgenom-

men worden und werde nun im Rahmen der Gesamtrevision der allgemei-

nen Nutzungsplanung umgesetzt. Die Erhaltungsziele des ISOS müssten 

durch die planenden Behörden präzisiert, "übersetzt" und auf ihre Aktualität 

überprüft sowie alsdann mit den weiteren kantonalen und kommunalen 

Schutzinteressen abgestimmt werden. Die Idee sei demnach nicht, sie di-

rekt und ohne jede Konsolidierung in die Nutzungsplanung einfliessen zu 

lassen. Mit der Zuweisung zu den Gartenstadtzonen werde der Erneue-

rungsdruck auf die Gartenstadtquartiere schon einmal abgeschwächt. Die 

von den Beschwerdeführern geforderte bautypologische Erhaltung sei in 

Ermangelung einer schützenswerten stilistischen Einheit nicht durchsetz-

bar. Damit werde ebenso deutlich, dass alternative Festlegungsstrukturen, 

wie sie die Beschwerdeführer forderten, nicht erkennbar seien. Zur Berück-

sichtigung des Erhaltungsziels B gemäss ISOS gebe es verschiedene Va-

rianten und Begründungen. Es gehe nach Ansicht des Stadtrats nicht da-

rum, die Gartenstadtzonen in den ursprünglichen Zustand zurückzuführen, 

sondern eine moderne städtebauliche Entwicklung zuzulassen. Das wider-

spreche weder den Erhaltungszielen des ISOS noch den Ausführungen im 

ENHK-Gutachten Zelgli (Beschwerdeentscheid, Erw. 7.15).  

 

Dass nicht alle Planungsanweisungen der lediglich behördenverbindlichen 

Gartenstadt-Richtlinien in die allgemeine Nutzungsplanung Eingang gefun-

den hätten, sei Ausfluss des der Stadt bei der Interessenabwägung zuste-

henden Ermessensspielraums. Die ungenügende Umsetzung der Garten-

stadt-Richtlinien sei eine blosse Parteibehauptung (Beschwerdeentscheid, 

Erw. 7.16). Die von den Beschwerdeführern kritisierte Ausnahmebestim-

mung in § 17 Abs. 2 BNO diene gerade dazu, bei einer allfälligen Beein-

trächtigung des Erhaltungsziels einen strengeren Massstab anzulegen. Der 

Einwand, andere Städte hätten eine bessere Lösung zur Umsetzung der 

Erhaltungsziele getroffen, sei unbeachtlich. Die von der Stadt gewählte Lö-

sung bewege sich in deren Autonomiebereich (Beschwerdeentscheid, 

Erw. 7.17). Das Erhaltungsziel gemäss ISOS beziehe sich vorliegend nur 

auf die Struktur, nicht die Substanz der Bauten. Im Vordergrund stehe 

dabei die Durchgrünung des Quartiers. Mit den getroffenen Festlegungen 

werde ein einheitliches Bauvolumen sichergestellt. Nach Ansicht des Re-

gierungsrats habe der Stadtrat bei der Umsetzung der Erhaltungsziele des 

ISOS von seinem Ermessen in zulässiger Weise Gebrauch gemacht (Be-

schwerdeentscheid, Erw. 7.18). 

 

 - 30 - 

 

 

4.3. 

Auch wenn diesen Erwägungen nicht durchwegs beigepflichtet werden 

kann, verdient die Auffassung der Vorinstanz, dass eine gewisse Verdich-

tung auch in den Gartenstadtzonen zulässig sein muss, im Ergebnis Zu-

stimmung. Der bundesrechtlich verankerte Grundsatz der Verdichtung der 

Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG) bzw. das Ziel, die Siedlungsent-

wicklung nach innen zu lenken (Art. 1 Abs. 1 lit. abis RPG), ist aufgrund der 

Notwendigkeit des haushälterischen Umgangs mit dem Boden ein sehr ge-

wichtiges raumplanerisches Anliegen, das für sämtliche Bauzonen gilt, un-

abhängig von dessen ausdrücklichen Erwähnung in den jeweiligen kom-

munalen Bauzonenvorschriften. Weil sich aber die verschiedenen Bereiche 

des Siedlungsgebiets im unterschiedlichen Masse für eine bauliche Ver-

dichtung eignen, was für die Stadt Aarau mit dem REL (vorbildlich) unter-

sucht und dokumentiert wurde, ist in den kommunalen Zonenvorschriften 

zu definieren, inwieweit eine bestimmte Zone zum allgemeinen Verdich-

tungsziel beitragen soll. Wird – wie hier – von einer "massvollen" Verdich-

tung gesprochen, wird damit impliziert, dass in dieser Zone nicht schwer-

punktmässig auf eine innere Verdichtung hinzuwirken ist. Wird in derselben 

Zonenvorschrift daneben noch ein Erhaltungsziel formuliert, wird mit der 

zusätzlichen Erwähnung der "massvollen Verdichtung" zum Ausdruck ge-

bracht, dass in dieser Zone höchstens eine begrenzte bauliche Weiterent-

wicklung stattfinden darf, sofern sie das gesetzte Erhaltungsziel nicht zu 

stark gefährdet. 

 

Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass in ISOS-Gebieten mit dem 

Erhaltungsziel B ("Erhalten der Struktur") eine Erhöhung der Baudichte (mit 

oder ohne gleichzeitiges Bevölkerungswachstum, das in den Gartenstadt-

zonen nicht vorgegeben wird [vgl. REL, S. 19; Planungsbericht, S. 66] und 

das sich allein mit planerischen Instrumenten nicht unbegrenzt steuern 

lässt) weder durch den Richtplan noch durch anderweitiges übergeordne-

tes Recht gänzlich ausgeschlossen ist. Nach den Richtplanbeschlüssen im 

Kapitel S 1.5 sind bedeutende Ortsbilder mit geeigneten organisatorischen 

und raumplanerischen Massnahmen sicherzustellen (Planungsgrundsatz 

A) und das ISOS bei der Planung beizuziehen und in der Interessenabwä-

gung zu berücksichtigen (Planungsgrundsatz B). Die Ortsbilder von natio-

naler Bedeutung werden in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und fest-

gesetzt (Planungsanweisung 1.1). Die Gemeinden sorgen mit planerischen 

Instrumenten für die angemessene Umsetzung der Ziele des ISOS, wobei 

die seit der Erstellung des ISOS erfolgten Entwicklungen bei der Interes-

senabwägung zu berücksichtigen sind (Planungsanweisung 1.2). Mit 

diesen Richtplanbeschlüssen wird dem im wegleitenden BGE 135 II 209, 

Erw. 2.1, postulierten Ansatz Nachachtung verschafft, dass Bundesinven-

tare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen 

Aufgaben von Bedeutung sind und ihrer Natur nach Sachplänen und Kon-

zepten im Sinne von Art. 13 RPG gleichkommen, welche die Kantone in 

der Richtplanung berücksichtigen. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit 

 - 31 - 

 

 

der Richtplanung finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese 

Weise Eingang in die Nutzungsplanung, insbesondere in die Ausscheidung 

von Schutzzonen nach Art. 17 Abs. 1 RPG und die Anordnung von anderen 

Schutzmassnahmen nach Art. 17 Abs. 2 RPG (vgl. dazu auch die Urteile 

des Bundesgerichts 1C_53/2019 vom 3. Juni 2020, Erw. 5, und 

1C_635/2018 vom 31. März 2020, Erw. 3.1.2). Von einer angemessenen 

Umsetzung der Ziele des ISOS ist im Lichte von Art. 6 Abs. 1 NHG dann 

auszugehen, wenn ein Ortsbild von nationaler Bedeutung grösstmögliche 

Schonung erfährt (BGE 145 II 176, Erw. 3.3). Grösstmögliche Schonung 

bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Erhaltungsziele des ISOS, 

soweit sie noch aktuell sind, in Abwägung mit anderweitigen Interessen und 

Anliegen der Raumplanung weitest möglich, aber nicht notwendigerweise 

vollständig in die Nutzungsplanung einfliessen sollen. 

 

Dem ENHK-Gutachten Zelgli (Beschwerdebeilage 10) lässt sich entneh-

men, dass zumindest das Quartier Zelgli (ISOS-Gebiet 15) auch heute 

noch über die Qualitäten verfügt, derentwegen es als Ortsbild von nationa-

ler Bedeutung ins ISOS aufgenommen und mit dem Erhaltungsziel B 

("Erhalten der Struktur") bedacht wurde. Es sind dies eine lockere und stark 

durchgrünte Bebauungsstruktur mit gleichmässigen Bauvolumen und re-

gelmässiger Parzellierung der Grundstücke, welche sehr gut die Qualitäten 

einer Gartenstadt erkennen lassen (a.a.O., S. 6). Laut der Ortsbildstudie 

Gartenstadt (Beschwerdeantwortbeilage 6) waren die südlichen Stadtquar-

tiere bis Ende der 1980er-Jahre fast vollständig überbaut (a.a.O., S. 21). In 

den 1990er-Jahren setzte die Nachverdichtung vor allem mit Anbauten ein, 

es entstanden andererseits auch Ersatzneubauten (a.a.O., S. 22). Anfang 

der 00er-Jahre wurde die Zone W3bis mit verschärften Baubedingungen ge-

schaffen, um den Charakter der Gartenstadtquartiere zu bewahren (a.a.O., 

S. 23). Aus dem in der Ortsbildstudie Gartenstadt enthaltenen Plan zur 

Bebauungstypologie/Bauweise (a.a.O., S. 38) ist ersichtlich, dass Stand 

April 2012 immer noch ein Grossteil der Grundstücke mit einem freistehen-

den Haus in offener Bauweise überbaut war. Aneinander gebaute Gebäude 

der gemischten Bauweise kamen im ganzen Gebiet verstreut vor; Reihen-

häuser, Zeilenbauweise und andere gruppierte Bebauungsarten bildeten 

die Ausnahme an den Siedlungsrändern (a.a.O., S. 37). Um diesen Zu-

stand zu erhalten, wurden die Gartenstadt-Richtlinien (Beschwerdebeilage 

12) erlassen, die mit der vorliegenden Gesamtrevision Nutzungspla- 

nung bzw. der streitigen Zonenvorschrift zu den Gartenstadtzonen (§ 17 

BNO) grundeigentümerverbindlich umgesetzt werden sollen (Planungs-

bericht, S. 48 und 75). Somit steht fest, dass beide den Zonen GS2 und 

GS3 zugewiesenen Gartenstadtquartiere Zelgli und Gönhard weiterhin im 

Sinne des ISOS-Eintrags (hinsichtlich ihrer Bebauungsstruktur) erhaltungs-

würdig sind und die Erhaltungsziele des ISOS in zeitlicher Hinsicht bzw. 

aufgrund der baulichen Entwicklung seit der Inventarisierung von  

1975–1988 nicht wesentlich relativiert werden dürfen, mithin nach wie vor 

 - 32 - 

 

 

Aktualität geniessen. Konsequent ist daher auch die Einstufung der Quar-

tiere im REL als "Gebiete in Ruhe", die sich nicht in grösserem Ausmass 

verändern sollen und wo die Nutzung weitgehend beibehalten, der Bestand 

gepflegt und nur wenig verdichtet werden soll (REL, S. 24 f.). Eine "gewis-

se" Verdichtung im Sinne der Anpassung an die heutigen (Wohn-)Ansprü-

che soll vor allem in den äusseren Bereichen der Gartenstadtquartiere (Be-

reiche II gemäss Gartenstadt-Richtlinien) ermöglicht werden, unter Wah-

rung der städtebaulichen Struktur und der Aussenraumqualität, während in 

den inneren Bereichen (Bereiche I gemäss Gartenstadt-Richtlinien) eine 

integrale Erhaltung der Quartierstruktur angestrebt wird (REL, S. 51). 

 

Im Zusammenspiel mit dem Erhaltungsziel, die Bebauungsstruktur und 

Durchgrünung der Gartenstadtquartiere zu bewahren, lässt sich der Begriff 

der "massvollen Verdichtung" nach dem oben Geschilderten dahingehend 

interpretieren und dadurch mit übergeordnetem Recht in Einklang bringen, 

dass sich eine grundsätzlich mögliche Erweiterung der Bauvolumina an 

den gemäss ISOS charakteristischen und prägenden Merkmalen der Gar-

tenstadtquartiere orientieren soll. Es ist mit anderen Worten darauf zu ach-

ten, dass sich die Verdichtung vorwiegend auf die äusseren Bereiche der 

Zonen GS2 und GS3 konzentriert und trotz einer leichten Steigerung der 

Bauvolumina die Punktbebauung (im Gegensatz zu Zeilen), die grosszügi-

ge Durchgrünung sowie die Gestaltung des Strassenraums mit Vorgärten, 

Gartenmauern, Zäunen, Hecken usw. durchgehend beibehalten werden 

(vgl. Planungsbericht, S. 48). Eine Verdichtung im "beschränkten Mass" 

hält im Übrigen auch die ENHK für zulässig (ENHK-Gutachten Zelgli, S. 7). 

Die Zielsetzung der massvollen Verdichtung, die für sich genommen keine 

quantifizierbaren Vorgaben zu den konkreten Erweiterungs- und Ausbau-

möglichkeiten in den Gartenstadtzonen macht, ist vor diesem Hintergrund 

nicht zu beanstanden. Sie widerspricht nicht per se dem im § 17 BNO eben-

falls formulierten Erhaltungsziel, durch welches die Verdichtung im erfor-

derlichen Ausmass begrenzt werden soll. Eine andere, nachfolgend zu be-

handelnde Frage ist, ob die für zulässig erklärte "massvolle Verdichtung" 

mit dem Instrumentarium der in § 17 BNO vorgesehenen Nutzungsziffern 

(ÜZ und GZ) sowie weiteren Festlegungen hinreichend gewährleistet ist, 

wie es im Planungsbericht (S. 75 f.) dazu heisst. 

 

5. 

5.1. 

Die Vorinstanz schützte die ÜZ von 0.35 und die GZ von 0.45 mit der 

Begründung (Beschwerdeentscheid, Erw. 8.3–8.6 sowie 9.2–9.6), der 

Stadtrat dürfe von der GZ von 0.6 gemäss Gartenstadt-Richtlinie, die eine 

blosse Planungsanweisung darstelle, abweichen. Dies umso mehr, als der 

Stadtrat davon überzeugt sei, mit der Kombination von GZ, ÜZ und einer 

maximalen Gebäudelänge die strukturelle Erhaltung der Gartenstadtquar-

tiere zu gewährleisten. Mit der Freihaltung von 65 % der Grundstücksfläche 

von Überbauungen könne der "Fussabdruck" beschränkt werden. Damit 

 - 33 - 

 

 

werde das ISOS in der Gartenstadt angemessen umgesetzt und nach 

Massgabe des der Planungsbehörde zustehenden Ermessensspielraums 

berücksichtigt. Die Abteilung Raumentwicklung habe diesbezüglich keinen 

Genehmigungsvorbehalt angebracht. Ihr Hinweis im Vorprüfungsbericht 

(S. 8), wonach nicht abschliessend geklärt sei, ob mit einer ÜZ von 0.35 

und einer GZ von 0.45 in Kombination mit einer Gebäudelänge von 22 m 

die wichtigen strukturellen Qualitäten der Gartenstadtquartiere tatsächlich 

angemessen gewahrt werden könnten, rühre daher, dass bis anhin in der 

Stadt Aarau keine Erfahrungen mit diesen Instrumenten gemacht worden 

seien. Den allseits bestehenden Unsicherheiten sei der Stadtrat begegnet, 

indem er § 17 Abs. 2 BNO dahingehend ergänzt habe, dass er reduzierte 

Grundmasse (ÜZ und Gebäudelänge) und eine erhöhte GZ festlegen kön-

ne, falls im Einzelfall die volle Ausschöpfung der Grundmasse die Bebau-

ungsstruktur und die Durchgrünung beeinträchtige. Gerade mit dieser Ein-

zelfalllösung werde den Erhaltungszielen des ISOS ("ungeschmälerte Er-

haltung der Bebauungsstruktur mit ihrer charakteristischen Parzellierung, 

Körnigkeit und Anordnung" sowie "ungeschmälerte Erhaltung des Erschei-

nungsbilds des Quartiers, insbesondere der Individualität des architektoni-

schen Ausdrucks und der Grosszügigkeit der Gartenanlagen"; vgl. dazu 

ENHK-Gutachten Zelgli, S. 3) über die festgelegten Grundmasse hinaus 

Nachdruck verschafft. 

 

Dass der Stadtrat die detaillierte Herleitung der konkreten ÜZ und GZ nicht 

offenlege, liege darin begründet, dass es sich dabei um einen Pla-

nungsprozess handle, der im Rahmen der Interessenabwägung üblicher-

weise zur Anwendung gelange. Die vorliegende Lösung habe sich aus di-

versen Eingaben im Mitwirkungsverfahren und unter Berücksichtigung der 

bestmöglichen Erhaltung der Gartenstadt ergeben, mit Einbezug der Bau-

bewilligungspraxis in Anwendung der Gartenstadt-Richtlinien. Es möge für 

die Beschwerdeführer der Eindruck entstehen, dass sich der Stadtrat mehr 

von den privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer als den Er-

haltungszielen des ISOS habe leiten lassen. Dagegen spreche der Um-

stand, dass im Vorprüfungsbericht erwähnt werde, Abklärungen im Rah-

men von Revisionsarbeiten hätten ergeben, dass die in den Gartenstadt-

Richtlinien vorgesehene GZ von 0.6 nicht umsetzbar sei. Es sei nicht er-

forderlich, jeden einzelnen Schritt in der Entscheidfindung konkret darzule-

gen, zumal hier eine Kombination von mehreren Instrumentarien den Erhal-

tungszielen des ISOS diene. Weder das ISOS noch das ENHK-Gutachten 

Zelgli machten konkrete Angaben zur Höhe der zur Zielerreichung benötig-

ten GZ. Die getroffenen Festlegungen seien eine Planungslösung, die auf 

dem Wege der Interessenabwägung zu Stande gekommen sei. Gemäss 

der Arbeitshilfe zur Integration der IVHB in die BNO sei eine GZ von 0.45 

im Vergleich zu anderen Lösungen grosszügig. Es bestünden keine An-

haltspunkte dafür, dass die Anforderungen an die Erhaltung des Quartier-

charakters mit den getroffenen Festlegungen nicht umgesetzt werden 

 - 34 - 

 

 

könnten. Unbeachtlich sei aufgrund des nicht verlassenen Autonomiebe-

reichs der Stadt der Einwand, andere Städte und Gemeinden hätten andere 

Lösungen gewählt. Dem Regierungsrat sei ein korrigierender Eingriff in die-

sen geschützten Autonomiebereich verwehrt. 

 

Die GZ von 0.45 dürfe nicht isoliert betrachtet werden. In einer Gesamtbe-

trachtung mit den weiteren Instrumenten diene sie der Beschränkung des 

"Fussabdrucks" und der Erhaltung der Punktbebauung. Insgesamt könne 

die Durchgrünung der Gartenstadtquartiere damit sichergestellt werden. 

Für sich genommen sage die ÜZ nichts über die Nutzungsdichte und das 

architektonische Erscheinungsbild aus. Sie könne die bauliche Dichte nicht 

regeln, sondern müsse dazu mindestens noch mit Höhenmassen kombi-

niert werden. Mit einer ÜZ von 0.35 würden die Erhaltungsziele des ISOS 

unter gleichzeitiger Ermöglichung einer hochwertigen Siedlungsentwick-

lung nach innen sichergestellt. Die von den Beschwerdeführern vorgenom-

mene Erhebung, wonach das statistische Mittel der ÜZ bei 232 untersuch-

ten Liegenschaften bei 0.19 liege, so dass eine ÜZ von 0.35 praktisch einer 

Verdoppelung gleichkomme, sei nicht einschlägig. Den Gartenstadtzonen 

seien total 922 Parzellen zugewiesen. Der Stadtrat habe sich bei der Fest-

legung der ÜZ an der bestehenden und zu erhaltenden Struktur orientiert. 

Mit seinem Schluss, in den Gartenstadtzonen seien rund 60 % der Grund-

stücke kleiner als 750 m2, womit eine ÜZ von 0.25 dazu führen würde, dass 

ein sehr grosser Anteil der bestehenden Überbauungen in diesen Zonen 

rechtswidrig würde, liege der Stadtrat richtig. Bei all diesen kleinen Grund-

stücken, die für das Quartier prägend seien, würden die bestehenden 

Strukturen mit einer ÜZ von 0.35 geschützt. Damit würden die ISOS-Vorga-

ben angemessen berücksichtigt. Im Falle einer Vereinigung von Parzellen, 

in deren Gefolge grössere Überbauungen realisiert werden könne, greife 

die Verschärfungsmöglichkeit nach § 17 Abs. 2 BNO.  

 

5.2. 

5.2.1. 

Die Beschwerdeführer stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, es 

brauche eine tiefere ÜZ als 0.35 und eine höhere GZ als 0.45, um den 

Quartiercharakter der Gartenstadtzonen zu bewahren. Das Erhaltungsziel 

lasse sich längerfristig nur mit den von ihnen geforderten Werten von höch-

stens 0.25 für die ÜZ und mindestens 0.55 für die GZ erreichen. Damit 

seien keine übermässigen Einschränkungen für die Grundeigentümer ver-

bunden. Sie behinderten weder die bauliche Entwicklung noch stellten sie 

grosse Investitionen plötzlich in Frage. Bis zu einer Neukonzeption der Um-

gebung im Rahmen von Neubauten oder grösseren Umbauten greife ohne-

hin die Bestandesgarantie. Weil die AZ und die Geschossigkeit unverändert 

bestehen blieben, könne auch keine eigentliche Abzonung angenommen 

werden. Grundsätzlich blieben die Nutzungsmöglichkeiten die gleichen. Es 

seien bloss das zulässige Volumen kompakter zu erstellen und die Versie-

gelung der Umgebungsflächen gering zu halten. Dagegen führten eine ÜZ 

 - 35 - 

 

 

von 0.35 und eine GZ von 0.45 in Kombination mit einer hohen AZ von 

0.5/0.6 zu einem erheblich negativen Einfluss auf die zukünftige bauliche 

Struktur und die Begrünung der Gartenstadtquartiere. Die in § 17 Abs. 1 

BNO normierten Ziele der grosszügigen Durchgrünung und der Erhaltung 

der Bebauungsstruktur würden durch die zugelassenen Überbauungsmög-

lichkeiten, die eine neue Grundmassstäblichkeit schaffen würden, torpe-

diert. Die von der Stadt ergriffenen Mittel zur Umsetzung des ISOS seien 

insofern nicht "milder", sondern schlicht ungeeignet, weil unwirksam.  

 

5.2.2. 

Eine Grünflächenziffer von 0.45 liege massiv unter dem quartiertypischen 

Bestand. Eine derartige Reduktion der bestehenden Durchgrünung beein-

trächtige den Quartiercharakter erheblich und verstosse massiv gegen die 

Schutzziele des ISOS. Sie führe dazu, dass auf knapp 80 % der Grundstü-

cke in den Gartenstadtzonen die Grünfläche teils erheblich reduziert wer-

den könne. Es sei widersprüchlich, einerseits eine Erhaltung der Bebau-

ungsstruktur und der grosszügigen Durchgrünung zu fordern, andererseits 

eine GZ festzulegen, welche diese Erhaltungsziele gar nicht erreichen 

könne. Nicht gefolgt werden könne der Argumentation der Planungsbehör-

de und des Regierungsrats, wonach sich primär die ÜZ von 0.35 grünflä-

chenbewahrend auswirke, nachdem eine solche ÜZ selber klar über dem 

typischen Bestand an überbautem Grund liege. Angesichts der überhöhten 

ÜZ und der zu geringen GZ lasse sich auch nicht vertreten, der Quartier-

charakter könne mit diesen Nutzungsziffern erhalten werden, wenn schon 

die von der ENHK als zu hoch erachtete AZ der baulichen Entwicklung nicht 

genügend Grenzen setze. Auf welcher Basis der Regierungsrat seine Über-

zeugung gebildet habe, dass mit den getroffenen Festlegungen die Schutz-

ziele nicht beeinträchtigt würden, sei mangels einer Bestandesaufnahme 

der Planungsbehörde unerfindlich. Geradezu willkürlich erscheine die An-

nahme, eine GZ von 0.45 bewahre die Durchgrünung, wenn man auf einen 

Grünflächenbestand von 0.7 gemäss Gartenstadt-Richtlinien abstelle. 

Doch auch die GIS-Auswertung ergebe mit rund 55 % einen deutlich 

höheren Grünflächenbestand als eine GZ von 0.45. Dieser setze sich aus 

Grundstücken mit einem übergrossen und solchen mit einem eher geringen 

Grünflächenanteil zusammen. Tendenziell vermindere sich der Anteil der 

übergrossen Grünflächen, während die Bestandesgarantie zu geringe 

Grünflächenanteile perpetuiere. Infolgedessen werde der tatsächliche 

Grünflächenanteil schliesslich sogar unter dem gesetzlich geforderten Wert 

von 0.45 liegen.  

 

Dass eine GZ von 0.6 keine sinnvolle Bebauung der Grundstücke erlaube, 

werde zwar behauptet, aber nicht dargelegt. Der Stadtrat verkenne die Pro-

blematik, die sich daraus ergebe, dass durch eine GZ von 0.6 ein erheb-

licher Teil der Grundstücke (62 %) ins Unrecht versetzt werde. Eine zu ge-

ringe Grünfläche ergebe sich in der Regel aus einer Umgebungsgestaltung 

 - 36 - 

 

 

mit überwiegend versiegelter Fläche. Folglich seien Verbesserungen mög-

lich, ohne dass davon grosse Investitionen betroffen wären. Versiegelte 

Flächen verkörperten keine relevanten Investitionen. Der Verstoss gegen 

die GZ lasse sich in aller Regel mit bescheidenen Mitteln korrigieren. In-

sofern sei die Haltung der Stadt, wonach unbedingt zu vermeiden sei, dass 

der Bestand durch neue Vorschriften rechtswidrig werde, zu relativieren. 

Eine Unterschreitung einer GZ von 0.55 sei nur mit übermässig grossen 

Bauten und einem zu hohen Versiegelungsgrad der übrigen Grundstücks-

fläche zu erwarten, was der angestrebten Erhaltung der baulichen Struktu-

ren und der Durchgrünung zuwiderlaufe. Es mache auch wenig Sinn, auf 

eine Arbeitshilfe zu referenzieren, die eine GZ von 0.45 in allgemeiner 

Weise als grosszügig einstufe, aber darauf zu verzichten, die im schutzwür-

digen Bestand effektiv vorhandenen Grünflächenanteile als Referenz auf-

zunehmen und die Auswirkungen einer allfälligen Reduktion zu reflektieren.  

 

5.2.3. 

Um die bisherige Bebauungsstruktur zu erhalten und nicht eine Überbau-

ung zu fördern, die einen völlig anderen "Fussabdruck" aufweise als der 

heutige Bestand, dürfe die ÜZ maximal 0.25 betragen. Dass damit 20 % 

der bestehenden Bauten auf die Bestandesgarantie verwiesen würden, sei 

im Interesse der Erhaltung des Quartiercharakters unausweichlich, wenn 

man die weitere bauliche Entwicklung nicht nach den dichtest überbauten 

Parzellen ausrichten wolle. Eine ÜZ von 0.35 werde nur gerade von 26 von 

insgesamt 859 Grundstücken, mithin von rund 3 % der Grundstücke egali-

siert oder überschritten. Das habe mit dem typischen Bestand offensichtlich 

nichts zu tun. Bei 97 % aller Liegenschaften würden hingegen überwiegend 

massive Überbauungsreserven geschaffen. Bei mehr als der Hälfte aller 

Grundstücke könnte der Überbauungsgrad um 50 % oder mehr erhöht wer-

den. Eine Auseinandersetzung des Stadtrats mit diesem Thema fehle. 

Stattdessen fokussiere er einseitig darauf, dass mit einer ÜZ von 0.25 die 

bestehenden Überbauungen auf 20 % der Grundstücke rechtswidrig wür-

den, was ein falscher Blickwinkel sei. 

 

5.2.4. 

Den im Vorprüfungsbericht von der Abteilung Raumentwicklung geäusser-

ten Zweifeln daran, ob sich mit den Festlegungen in § 17 BNO die wichtigen 

Qualitäten der Bebauungsstruktur angemessen wahren lassen, könne trotz 

unterbliebenem Genehmigungsvorbehalt nicht mit dem Hinweis auf Unsi-

cherheiten bezüglich der Auswirkungen dieser Festlegungen auf die 

Schutzziele in der Gartenstadt begegnet werden. Es wäre an der Planungs-

behörde, diese Art von Unsicherheit durch entsprechende Abklärungen zu 

beseitigen. Die ÜZ und die GZ seien keine unbekannten Planungsinstru-

mente, auch wenn sie im Kanton Aargau nicht verbreitet seien. Es sei auch 

allgemein üblich, anerkannt und letztlich unabdingbar, ein Ortsbild im Zu-

sammenhang mit geplanten Änderungen zunächst auf die im Bestand prä-

genden Faktoren (Bebauung und Freiräume) hin zu untersuchen. Ohne 

 - 37 - 

 

 

diese Untersuchung könne nicht von einer gesetzmässigen Interessenab-

wägung im Sinne von Art. 3 RPV gesprochen werden. Stehe fest, dass er-

hebliche, in § 36 Abs. 1 KV, § 40 Abs. 1 BauG, Art. 6 NHG und im Richt-

plankapitel S 1.5 verankerte und in § 17 Abs. 1 BNO letztlich anerkannte 

Schutzinteressen tangiert seien, wären die gegen einen zureichenden 

Schutz sprechenden Interessen zu ermitteln und gegen die Schutzinteres-

sen abzuwägen. Solche Interessen suche man in den massgebenden 

Unterlagen vergebens. Ein spezifisches Verdichtungsziel zur Bewältigung 

des Siedlungsdrucks könne für die Gartenstadtzonen nicht ausgemacht 

werden. Die blosse Berufung auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) genü-

ge dafür nicht. Der von der Stadt gewählte Ansatz, die ÜZ und die GZ 

fallweise zu senken respektive zu erhöhen, sobald der Quartiercharakter 

gefährdet sei, sei konzeptionell falsch und kaum praxistauglich, weil die 

Baubewilligungsbehörde diese Beeinträchtigung erst einmal nachweisen 

müsste, was ein schwieriges Unterfangen sei. Die Beplanung der Garten-

stadt erweise sich im Kern als gesetzeswidrig. 

 

5.3. 

5.3.1. 

Die im vorliegenden Verfahren vom Stadtrat veranlasste GIS-Auswertung 

(Beschwerdeantwortbeilagen 1–5) widerlegt die Annahme der Vorinstanz, 

eine ÜZ von 0.35 orientiere sich (zu einem grossen oder auch nur erhebli-

chen Teil) an den bestehenden Bebauungsstrukturen in den Gartenstadt-

zonen. Tatsächlich liegt die ÜZ bei 694 von insgesamt 859 untersuchten 

Grundstücken, mithin bei einem Anteil von 80,8 % dieser Grundstücke, bei 

unter 0.25. Nur auf knapp 20 % der Grundstücke würden die bestehenden 

Überbauungen durch eine ÜZ von 0.25 somit rechtswidrig. Zudem beträgt 

die durchschnittliche ÜZ nur rund 0.20, wie die nachfolgende Aufstellung 

zu den von der GIS-Auswertung übernommenen Überbauungsziffern zeigt.  

 

 - 38 - 

 

 

 

 
 

Dividiert man das Gesamttotal von 171.952 durch die Anzahl überbauter 

Grundstücke von 853, resultiert ein Wert von gerundet 0.20. Daraus erhellt, 

dass die horizontale Ausdehnung der bestehenden Überbauungen mit 

 - 39 - 

 

 

einer ÜZ von 0.35 um durchschnittlich beinahe 75 % erweitert werden 

könnte. Ob unter diesen Vorzeichen noch davon gesprochen werden kann, 

die bestehende Bebauungsstruktur in den Gartenstadtzonen könne mit 

einer ÜZ von 0.35 auch nur einigermassen beibehalten werden und es fin-

de lediglich eine "massvolle" Verdichtung statt, ist in hohem Masse fraglich. 

Zwar trifft es zu, dass die bauliche Dichte nicht allein durch die ÜZ bestimmt 

wird. Diese ist jedoch dazu gedacht, die horizontale Ausdehnung von Bau-

ten zu limitieren, und eignet sich in Kombination mit einer GZ zur Sicherung 

einer kompakten Bauweise und ausreichender Grünflächen, was in den 

Gartenstadtzonen gemäss den Schutzzielen des ISOS und deren Umset-

zung in der BNO (§ 17 Abs. 1) ein zentrales Anliegen ist. Insofern sind die 

ÜZ und die GZ durchaus taugliche bzw. sogar bestens geeignete Instru-

mente zur Erreichung der hier massgeblichen Erhaltungsziele.  

 

Nur erscheint eine ÜZ von 0.35 dazu zu hoch, weil sie sich zu wenig am 

heutigen Bestand ausrichtet, der signifikant darunterliegt. Mit der von den 

Beschwerdeführern geforderten ÜZ von 0.25 würde der heutige Bestand 

zweifelsohne besser abgebildet. Die maximale Gebäudelänge von 22 m 

vermag die horizontalen Erweiterungsreserven von durchschnittlich 75 % 

nur auf den grösseren Grundstücken zusätzlich zu begrenzen. So wäre bei 

einer ÜZ von 0.35 und einer Grundstücksgrösse von 1'000 m2 die maximale 

Gebäudelänge von 22 m nur dann eine echte Einschränkung, wenn eine 

Breite des Gebäudes von weniger als rund 16 m vorgesehen ist. Dazu ist 

anzumerken, dass 716 von insgesamt 859 Grundstücken zum Teil erheb-

lich weniger als 1'000 m2 messen. Das entspricht einem Anteil von über 

83 % der Grundstücke, bei denen von vornherein davon auszugehen ist, 

dass eine Gebäudelänge von mehr als 22 m neben der ÜZ von 0.35 keine 

echte zusätzliche Schranke darstellt.  

 

Dass eine ÜZ von 0.35 zu hoch sein dürfte, um die Bebauungsstruktur in 

den Gartenstadtzonen zu bewahren, lässt sich ferner daran erkennen, dass 

die AZ in der zweigeschossigen Zone GS2 0.25 pro Geschoss und in der 

dreigeschossigen Zone GS3 0.2 pro Geschoss beträgt, was gemäss Pla-

nungsbericht (S. 91) ebenfalls zur Erhaltung der Bebauungsstruktur und 

Durchgrünung beitragen soll. Weshalb die ÜZ 40 % (in der Zone GS2) bzw. 

sogar 75 % (in der Zone GS3) über der AZ pro Geschoss liegen muss, lässt 

sich nicht ohne weiteres vermitteln, zumal Bauteile, welche an die ÜZ, nicht 

aber an die AZ anzurechnen sind, namentlich Unterniveaubauten (mit Auto-

abstellplätzen und Wohnnebennutzungen) oder Anbauten (mit Wohnne-

bennutzungen) – wie sie üblicherweise in grösseren Mehrfamilienhäusern 

zum Einsatz kommen – in den Gartenstadtzonen nicht unbedingt förde-

rungswürdig sind. 

 

 - 40 - 

 

 

5.3.2. 

Eine GZ von 0.45 sichert zwar einen im Vergleich zu normalen Bauzonen 

beachtlichen Grünflächenanteil, der aber – wie die nachfolgende Aufstel-

lung zu den von der GIS-Auswertung übernommenen Grünflächenziffern 

zeigt – markant unter dem heutigen Bestand mit einem Grünflächenanteil 

von durchschnittlich gerundet 0.55 (468.376 / 853 überbaute Grundstücke) 

liegt. 406 der überbauten 853 Grundstücke, mithin ein Anteil von 47,6 %, 

weisen zwar eine GZ von weniger