# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4a333b47-2aac-5c12-be1a-ee90f88ebb7f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.03.2022 602 2021 167
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-167_2022-03-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 167
602 2021 168

Arrêt du 14 mars 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties DIRECTION DE LA FORMATION ET DES AFFAIRES 
CULTURELLES, recourante, 

contre

PRÉFECTURE DE LA BROYE, autorité intimée,

COMMUNE DE A.________, autorité intimée,

B.________ et C.________, intimés

Objet Aménagement du territoire et constructions – permis de construire 
pour des panneaux solaires photovoltaïques sur la toiture d'un 
bâtiment protégé situé dans un site construit protégé

Recours du 8 novembre 2021 contre la décision du 5 octobre 2021

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considérant en fait

A. B.________ a déposé une demande de permis de construire, selon la procédure simplifiée, 
pour l'installation de panneaux photovoltaïques sur l'article ddd du Registre foncier (RF) de la 
Commune de A.________, secteur E.________. L'installation consiste en la pose de panneaux 
photovoltaïques (soit 30 modules) sur la toiture du bâtiment existant. La parcelle ddd RF, de 997 m2, 
se trouve en zone de centre village, à l'intérieur d'un périmètre de protection du site construit.

Le 10 février 2021, le Service des biens culturels (SBC) a émis un préavis défavorable. Il a relevé 
qu'une entrée en matière pour la pose de panneaux solaires en toiture ne pourrait être admise que 
si les panneaux étaient implantés sur des pans de toiture peu ou pas visibles du domaine public afin 
de ne pas altérer le caractère du site à protéger et que le projet soit conforme à l'art. 6 du règlement 
communal d'urbanisme (RCU) et à la directive concernant l'intégration architecturale des 
installations solaires thermiques et photovoltaïques de l'Etat de Fribourg (état octobre 2015). Or, il 
a considéré que le pan de toiture concerné était très visible dans deux perspectives principales et 
caractéristiques du site.

Par décision du 17 mars 2021, la Commune de A.________ a refusé de délivrer le permis de 
construire requis en se fondant sur le préavis négatif du SBC.

B. Par écrit du 13 avril 2021, C.________ a recouru contre cette décision auprès de la Préfecture 
de la Broye. Les requérants du permis de construire ont exposé avoir suivi l'ensemble des 
réglementations et recommandations et avoir opté pour une installation par-dessus les tuiles afin de 
préserver le bâtiment. Selon eux, l'installation litigieuse s'intègre parfaitement à leur toiture et permet 
d'apporter un équilibre énergétique à leur village.

Invitée à se prononcer sur le recours, la commune n'a pas répondu.

Par courriel du 17 juin 2021, le SBC a fourni – à la demande de la préfecture – des informations 
complémentaires sur la mise à l'enquête de l'harmonisation du plan d'aménagement local (PAL) de 
la Commune de A.________ et la dernière révision du recensement des biens culturels.

C. Par décision du 5 octobre 2021, le Lieutenant de préfet du district de la Broye a admis le 
recours des requérants et leur a octroyé le permis de construire de minime importance pour 
l'installation de panneaux solaires en toiture du bâtiment érigé sur l'article fff (recte: ddd) RF. Il a en 
substance considéré que le projet, même s'il ne respecte pas scrupuleusement l'une des conditions 
spécifiques de la directive cantonale – qui est dépourvue de valeur contraignante –, s'intègre 
parfaitement à la toiture du bâtiment lui-même, autant qu'il s'intègre dans le secteur, sans porter 
atteinte à quelque bâtiment avoisinant que ce soit. Il a retenu qu'il convenait de mettre en exergue 
que la pose de l'installation sur la toiture était une opération réversible, de sorte que le jour où, par 
hypothèse, une source alternative d'énergie abondante, bon marché et non polluante serait trouvée, 
les propriétaires pourraient aisément remettre des lattes et des tuiles pour restituer l'esthétique 
originale. Dans la pesée des intérêts en cause, il a relevé que les requérants procéderont à la pose 
des panneaux solaires au-dessus de la toiture afin d'en conserver le caractère et de la maintenir 
intacte. Il a également tenu compte de la volonté réitérée des requérants de produire de l'énergie 
renouvelable.

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D. Par mémoire du 8 novembre 2021, la Direction de l'instruction publique, de la culture et du 
sport (DICS; actuellement Direction de la formation et des affaires culturelles, ci-après: DFAC) a 
recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal (602 2021 167), en concluant à 
l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. A titre de mesure provisionnelle, elle 
requiert l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2021 168).

Dans un grief formel, la DFAC fait valoir que les documents déposés avec la demande de permis 
de construire ne remplissent pas les exigences minimales pour un bâtiment protégé dans un site 
protégé. Sur le fond, elle souligne en substance que l'installation solaire photovoltaïque prévue porte 
une atteinte majeure au caractère du bâtiment protégé lui-même, au caractère des bâtiments voisins 
protégés, ainsi qu'au site d'importance cantonale. Elle soutient que, l'impact étant majeur, la pesée 
des intérêts doit se faire en faveur de la protection du site et du bien culturel protégé. Elle ajoute 
qu'aucune alternative au projet n'a été examinée malgré ses prises de position constantes – 
notamment la pose des panneaux sur le pan arrière ou sur la toiture du couvert de jardin mis à 
l'enquête publique – et que l'installation semble dépasser de loin les exigences légales en matière 
d'apports en énergie renouvelable.

E. Par mesure provisionnelle urgente du 10 novembre 2021, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2021 170).

F. Le 6 décembre 2021, la commune indique revenir sur sa position et soutenir la décision 
attaquée, estimant essentiellement que le projet répond aussi bien aux préoccupations de 
conservation de la valeur architecturale qu'à celle de la transition énergétique.

Dans leur détermination du 7 décembre 2021, les intimés constructeurs expliquent que leur 
chaudière à mazout devenant obsolète, ils souhaitent la remplacer par une pompe à chaleur et que 
l'installation de panneaux solaires doit répondre aux besoins en électricité de cette dernière. Ils 
estiment avoir examiné toutes les possibilités d'installation et cherché à minimiser l'impact sur leur 
bâtiment. Ils soutiennent en particulier qu'une installation sur l'autre pan n'est pas adéquate en raison 
du manque d'ensoleillement et qu'une installation sur le cabanon de jardin telle que préconisée par 
la DFAC n'est pas idéale au vu de la situation d'ensoleillement et la surface de la toiture et qu'elle 
générerait des frais supplémentaires importants. Enfin, ils se plaignent d'inégalité de traitement dès 
lors que d'autres installations existent dans le village.

Dans ses observations du 9 décembre 2021, le lieutenant de préfet est d'avis que le dossier de 
construction était suffisant. Pour le reste, il insiste sur la volonté du législateur fédéral de privilégier 
les énergies renouvelables et souligne que la directive concernant l'intégration architecturale des 
installations solaires thermiques et photovoltaïques n'est qu'une directive et qu'il n'est pas lié par les 
instruments de planification, dont font partie le plan directeur cantonal (PDCant) et l'Inventaire des 
sites construits à protéger en Suisse (ISOS).

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). La qualité pour recourir de la DFAC est donnée 
par l'art. 59 al. 3 de la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels 
(LPBC; RSF 482.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. L'art. 18a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a la teneur 
suivante:

" 1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne 
nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à 
l'autorité compétente.

2 Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres 
installations solaires peuvent aussi être dispensées d'autorisation;

b. prévoir une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou 
nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte 
majeure à ces biens ou sites.

4 Pour le reste, l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles 
l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Cette disposition est précisée aux art. 32a ("Installations solaires dispensées d'autorisation") et 32b 
("Installations solaires sur des biens culturels) de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement 
du territoire (OAT; RS 700.1). En particulier, l'art. 32b OAT prévoit que:

"Sont considérés comme des biens culturels d'importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):

" a. les biens culturels au sens de l'art. 1, let. a et b, de l'ordonnance du 29 octobre 2014 sur la protection des 
biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d'urgence;

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b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l'Inventaire fédéral des sites construits 
d'importance nationale à protéger en Suisse et assortis d'un objectif de sauvegarde A;

c. les biens culturels d'importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la 
Confédération sur la base de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage 
(LPN);

d. les biens culturels d'importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de 
l'art. 13 LPN ont été accordées;

e. les constructions et installations entrant dans le champ d'application de l'art. 24d, al. 2, LAT ou de l'art. 39, 
al. 2, de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;

f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des 
biens culturels d'importance cantonale au sens de l'art. 18a, al. 3, LAT."

L'art. 32b OAT dresse une liste exhaustive des critères à l'aune desquels un bien peut être qualifié 
de bien culturel d'importance cantonale ou nationale (cf. rapport explicatif relatif à la révision partielle 
du 2 avril 2014 de l'OAT, commentaire de l'art. 32b, p. 17; PIGUET/DYENS, Analyse critique de 
l'art. 18a LAT révisé: genèse, conditions d'application et portée, in RDAF 2014 I p. 499, ch. 6.2.2).

2.2. Au niveau cantonal, l'art. 85 al. 1 let. f du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) 
dispose que sont soumises à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure simplifiée les 
installations solaires, dans la mesure où elles ne sont pas dispensées de permis en vertu du droit 
fédéral; sont notamment soumises à l'obligation de permis les installations solaires prévues sur des 
bâtiments situés dans une zone de protection au sens de l'art. 59 LATeC ou dans un périmètre de 
protection au sens de l'art. 72 al. 1 LATeC. Selon l'art. 84 al. 1 let. b ReLATeC, sont notamment 
soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure ordinaire, les transformations 
modifiant les éléments dignes de protection d'un bâtiment.

Le PDCant traite des sites construits protégés dans la fiche T.115 et des immeubles protégés dans 
la fiche T.117. Selon la fiche T.115, pour un périmètre construit de catégorie 3, les mesures de 
conservation suivantes doivent en particulier s'appliquer: conserver les objets inscrits au 
recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en valeur A, B et C ainsi qu'adapter les nouvelles 
constructions ou transformations (implantation, dimensions, matériaux et expression architecturale) 
au caractère du site. Quant à la fiche T.117, elle définit notamment les mesures de protection 
suivantes pour les immeubles protégés en catégories 2 et 3: l'enveloppe (façade et toiture) et les 
éléments caractéristiques qui en font partie, la structure porteuse primaire et le gros œuvre ainsi que 
l'environnement ou cadre immédiat et caractéristique de l'immeuble (jardins, cours, place etc.).

La DIME a en outre édicté la directive concernant l'intégration architecturale des installations solaires 
thermiques et photovoltaïques (octobre 2015). Le chapitre 8, qui traite des sites et bâtiments 
protégés, formule en particulier des critères généraux comme suit (cf. directive, p. 27): 

"En fonction de l'exigence qu'elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à des biens ou des sites 
d'importance cantonale ou nationale, les installations solaires ne sont pas admises sur des ensembles bâtis 
ou des sites paysagers d'une grande valeur patrimoniale tels que des bourgs médiévaux ou des parcs ni sur 
des bâtiments particulièrement importants ou représentatifs tels que des églises, chapelles, châteaux, manoirs 
et fortifications, etc.

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De manière générale, on évitera toute atteinte majeure des sites ou des bâtiments protégés en privilégiant un 
positionnement des installations sur des bâtiments annexes ou sur des pans de toiture peu ou pas visibles du 
domaine public.

Toute installation sur un bâtiment ou dans un site protégé devra remplir des exigences d'intégration accrues 
par rapport aux critères du chapitre 5 pour réduire son impact. Elle tiendra notamment compte de la géométrie 
du toit, de ses proportions, de son orientation et de sa matérialité. En principe, on n'admettra qu'un seul type 
et qu'une seule dimension de panneau par pan."

La directive formule en outre des critères généraux pour les installations solaires photovoltaïques, 
notamment le recouvrement du pan entier bord à bord avec des panneaux de compensation pour 
les surfaces résiduelles (cf. p. 27), et des critères particuliers en ce sens que les critères d'évaluation 
peuvent changer notamment si des paramètres particuliers liés à la conservation du caractère du 
bâtiment et du site le justifient (cf. p. 28).

2.3. Au niveau communal, le RCU prévoit que la procédure liée aux installations solaires est régie 
exclusivement par le droit fédéral et cantonal. Pour le surplus, la directive concernant l'intégration 
architecturale des installations solaires thermiques et photovoltaïques de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions est applicable (cf. art. 6 ch. 1 du RCU d'août 
2018, correspondant à l'art. 5 ch. 1 du RCU de janvier 2021 mis à l'enquête dans le cadre de 
l'adaptation du PAL suite à son approbation du 14 octobre 2020).

Conformément au PDCant, le PAL reprend, dans le plan d'affectation des zones (PAZ) et le RCU 
(cf. art. 7 et 8 du RCU d'août 2018 – correspondant aux art. 6 et 7 du RCU de janvier 2021 mis à 
l'enquête dans le cadre de l'adaptation du PAL suite à son approbation du 14 octobre 2020 –, 
annexes 1 à 3), les objectifs de protection du site et du bâtiment concerné. En particulier, l'art. 7 
ch. 2 RCU prévoit que la protection des immeubles des catégories 1, 2 et 3 s'étend notamment à 
l'enveloppe du bâtiment (façade et toiture). L'annexe 2 précise notamment que si, en raison de leur 
état de conservation, des éléments en façades et toitures doivent être remplacés, ceux-ci seront 
réalisés conformément à l'aspect des anciens et avec les mêmes matériaux, sinon dans des 
matériaux traditionnellement utilisés à l'époque de la construction (ch. 2.1 let. f).

Selon l'art. 8 ch. 1 RCU, le périmètre de protection du site construit a pour objectif la conservation 
de la structure et du caractère de l'ensemble bâti concerné. Le caractère des éléments qui le 
composent, à savoir les bâtiments, les espaces extérieurs, ainsi que la configuration générale du 
sol, doit être conservé. L'art. 8 ch. 2 RCU dispose que les transformations de bâtiments doivent 
respecter le caractère architectural dominant des constructions qui composent le site en ce qui 
concerne l'aspect des façades et des toitures, les matériaux et les teintes. L'annexe 3 précise 
notamment que la forme et l'aspect des toitures à pans traditionnelles doivent être conservés. 
L'orientation du faîte des toits et l'inclinaison de leurs pans ne doivent pas être modifiées. Il en est 
de même en ce qui concerne la saillie et la forme des avant-toits; les toitures sont couvertes de tuiles 
de terre cuite de teinte naturelle; la somme des surfaces des lucarnes et vitrages dans le pan du toit 
ne peut dépasser le 1/15 de la surface du pan de toit concerné. La surface est mesurée par 
projection sur un plan parallèle à la façade. La largeur totale des superstructures saillantes (lucarnes 
au sens traditionnel) ne doit pas excéder ¼ de la longueur de la façade concernée; la dimension de 
la fenêtre de toiture n'excède pas 70 x 120 cm (ch. 3.1 let. b). Les matériaux en façades et toitures 
sont maintenus pour autant qu'ils soient adaptés au caractère du bâtiment et du site. Si, en raison 
de l'état de conservation, des éléments doivent être remplacés, ceux-ci seront réalisés 

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conformément à l'aspect originel, avec les matériaux originels ou traditionnellement utilisés à 
l'époque de la construction du bâtiment (ch. 3.1 let. c).

3.

3.1. Le projet consiste en la pose de trente panneaux solaires photovoltaïques – trois rangées de 
dix panneaux – de couleur noire au-dessus de la toiture existante, plus précisément sur le pan sud. 
Selon le modèle choisi (G.________), un module a une longueur de 1.716 m et une largeur de 1.023 
m (cf. H.________). La surface de l'installation litigieuse représente ainsi un peu plus de 52 m2.

3.2. Le village de E.________ est recensé comme site d'importance régionale à l'ISOS, dont la 
dernière mise à jour date d'octobre 1991. L'article ddd RF se situe dans le périmètre construit 1 
défini comme la composante principale linéaire de l'agglomération agricole; ce dernier est répertorié 
en catégorie d'inventaire B, avec un objectif de sauvegarde B selon l'ISOS. Ce périmètre 1 
correspond à la catégorie 3 des périmètres construits à protéger au sens PDCant.

Le bâtiment – dont le toit est destiné à accueillir l'installation litigieuse – est situé en zone de centre 
village, à l'intérieur du périmètre de protection du site construit inscrit au PAZ. Il est recensé en 
valeur B (révision du recensement, octobre 2019) et est mis sous protection au PAL.

4.

4.1. En l'occurrence, il n'est pas contesté que le bâtiment des intimés est un bien culturel au sens 
de l'art. 32b let. f OAT et qu'une autorisation de construire est nécessaire en vertu de l'art. 18a al. 3 
LAT.

4.2. Reste à examiner si, conformément à l'art. 18a al. 3, 2ème phrase, LAT, l'installation solaire 
litigieuse ne porte pas d'atteinte majeure au bien culturel ou au site.

4.2.1. Dans son préavis défavorable du 10 février 2021, le SBC a en particulier indiqué ce qui suit:

"Une entrée en matière pour la pose de panneaux solaires en toiture ne pourrait être admise que si les 
panneaux sont implantés sur des pans de toiture peu ou pas visibles du domaine public afin de ne pas altérer 
le caractère du site à protéger et que le projet soit pour le moins conforme aux dispositions de l'art. 6 RCU et 
à la Directive concernant l'intégration architecturale des installations solaires thermiques et photovoltaïques 
de l'Etat de Fribourg - Octobre 2015 (en particulier chapitre 8 Sites et bâtiments protégés, p. 26 à 28).

Dans le cas particulier, la ferme double est située au cœur du village, au carrefour principal des rues qui 
structurent le tissu villageois. Le pan de toiture concerné est très visible dans deux perspectives principales et 
caractéristiques du site."

A noter que le SBC avait été contacté par les intimés avant le dépôt de la demande de permis de 
construire et qu'il leur avait déjà indiqué que, compte tenu des caractéristiques patrimoniales de leur 
maison et du site et du fait que le pan de toiture concerné est très visible dans deux perspectives 
principales et caractéristiques du site, il émettrait un préavis défavorable.

Dans son recours, la DFAC réitère la position exprimée par le SBC. Elle précise en outre que le petit 
ensemble village a la qualité d'un bourg par sa contiguïté et sa cohérence typologique marquée, ce 
qui confirme sa grande valeur patrimoniale et son niveau de classement d'importance cantonale. 
Elle considère que l'intervention isolée sur une partie de la toiture fragmente non seulement la toiture 
de la maison concernée mais également le grand paysage de toiture si marquant de ce petit 

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ensemble villageois. Elle estime ainsi que l'installation litigieuse porte une atteinte majeure tant au 
caractère du bâtiment protégé lui-même par son exposition, son orientation particulièrement visible 
et sa dimension importante qu'au caractère des bâtiments protégés voisins qui forment aujourd'hui 
un ensemble intact avec des toitures totalement vierges de toute intervention et qu'enfin au caractère 
du site s'agissant d'un petit groupe de bâtiment protégés avec des toitures en contigu qui constituent 
un ensemble caractéristique du site comparable à la morphologie de toiture d'un petit bourg 
villageois. Elle ajoute que la position des toitures visibles de manière frontale dans les deux 
perspectives principales du site protégé augmente encore leur valeur patrimoniale relevé dans 
l'inventaire ISOS de 1991 déjà et aggrave l'impact majeur de l'installation prévue. Selon elle, en 
présence d'une atteinte majeure, la pesée des intérêts doit se faire en faveur de la protection du site 
et bien culturel protégé, ce d'autant que l'installation semble largement dépasser les exigences 
minimales en matière énergétique et qu'aucune autre solution pour répondre à ses exigences n'a 
été sérieusement étudiée.

Pour sa part, la commune a dans un premier temps suivi l'avis du SBC et refusé sur cette base de 
délivrer le permis de construire requis. Dans le cadre de la présente procédure de recours, elle est 
cependant revenue sur sa position. Elle a souligné que, malgré la protection dont bénéficie le 
bâtiment et le site d'un point de vue patrimonial, le projet était selon elle adapté au caractère du site 
et ne portait pas une atteinte majeure à un bien culturel ou à un site d'importance cantonale ou 
nationale. Elle est d'avis que le projet répond aussi bien aux préoccupations de conservation de la 
valeur architecturale qu'à celle de transition énergétique. Elle estime enfin que placer les panneaux 
solaires sur l'autre pan de toiture serait peu adapté compte tenu de son orientation nord-ouest.

Quant aux intimés, ils soulignent essentiellement qu'ils ont opté pour une démarche réversible en 
choisissant une pose au-dessus de la toiture afin que la charpente demeure intacte. Ils relèvent que 
l'emplacement choisi correspond à la meilleure configuration, l'autre pan de toit n'étant pas adéquat 
en raison du manque d'ensoleillement.

Enfin, l'autorité intimée a quant à elle considéré que la volonté du législateur fédéral était de 
privilégier les énergies renouvelables et qu'il avait en l'espèce été tenu compte des enjeux liés à la 
protection du patrimoine, au vu des exigences émises quant au mode de réalisation des panneaux 
solaires critiqués. Selon elle, le projet s'intègre parfaitement à la toiture du bâtiment lui-même ainsi 
que dans le secteur, sans porter atteinte à quelque bâtiment avoisinant que ce soit, ce d'autant plus 
qu'il s'agit d'une opération réversible.

4.2.2. Il y a d'emblée lieu de retenir que le lieutenant de préfet, qui soutient qu'il n'est pas lié par le 
PDCant qui reprend les critères de l'ISOS, ne peut à l'évidence pas être suivi. En effet, l'art. 18 
LATeC est explicite sur cet aspect.

Ceci dit, en ce qui concerne la présente occurrence, il est  constaté – à l'instar de la DFAC – que les 
documents fournis à l'appui de la demande de permis de construire sont sommaires et qu'il serait 
utile qu'une telle demande, qui concerne rappelons-le un bien culturel protégé, comporte des 
précisions complémentaires telles que l'indication de la surface des panneaux solaires – qui a en 
l'occurrence pu être déterminée à l'aide de la fiche technique du modèle choisi sur le site internet de 
la société – et l'emplacement précis, sur un plan, des panneaux sur la toiture. Cela étant, dans le 
cas présent, l'impact de l'installation litigieuse sur le site et sur le bâtiment ressort, comme exposé 
ci-après, malgré tout clairement des différents documents produits.

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En effet, en l'occurrence, le bâtiment protégé implanté sur l'article ddd RF est mitoyen à celui sis sur 
l'article iii RF et se présente, ainsi que l'a indiqué le SBC, comme une ferme double – située dans 
un site construit d'importance régionale retranscrit au PAL. L'installation litigieuse d'une surface 
d'environ 52 m2 est de dimension importante (plus de 5 m sur 10 m). Elle prendra place sur le pan 
sud de la toiture du bâtiment sis sur l'article ddd RF, soit sur le pan donnant du côté de la rue de 
J.________. Dès lors que le bâtiment se trouve au centre du village de E.________, respectivement 
du périmètre construit 1, au carrefour principal des rues de J.________, route de K.________, route 
de L.________ et rue de M.________, l'installation sera particulièrement visible. Sur la base des 
photographies figurant au dossier, il ressort qu'elle le sera surtout dans deux perspectives 
principales, à savoir depuis la route de K.________ et la rue de M.________. Selon le SBC – service 
spécialisé en matière de protection des biens culturels –, ces perspectives sont en outre 
caractéristiques du site.

Comme mentionné au consid. 2.3 ci-dessus, la réglementation communale formule des 
prescriptions particulières pour les biens culturels protégés ainsi que pour le périmètre de protection 
du site construit, en particulier pour ce qui a trait à la toiture. Il ressort des photographies versées 
au dossier que les bâtiments voisins, également protégés, sont recouverts de toitures n'ayant subi 
aucune intervention du même type; dans ce sens, la toiture de l'immeuble ici concerné et celle des 
bâtiments voisins apparaissent – ainsi que le DFAC l'a souligné – comme un ensemble intact quant 
à cet aspect. A cela s'ajoute que le bâtiment litigieux est mitoyen à celui sis sur l'article iii RF – dont 
le pan de toiture concerné n'est pas recouvert de panneaux solaires –, de sorte que l'installation 
litigieuse a pour effet de visuellement partager la toiture en deux parties. 

Dans les circonstances de l'espèce, l'appréciation du SBC, reprise par la DFAC dans son recours, 
peut partant entièrement être suivie. En effet, en raison de l'exposition de l'installation projetée, de 
son orientation particulièrement visible dans deux perspectives principales, ainsi que des matériaux, 
de la couleur et de ses proportions, il doit être constaté que l'installation telle que prévue porte une 
atteinte majeure non seulement au bâtiment protégé mais également au site construit d'importance 
régionale inscrit à l'ISOS, ce d'autant plus que ce dernier préconise en particulier de "soumettre à 
un examen attentif le choix du mode de couverture en cas de transformation affectant le tissu 
historique, en raison de l'impact des grandes toitures dans le paysage" (cf. suggestions 
particulières).

Certes, comme l'a relevé l'autorité intimée, la volonté du législateur fédéral, en promulguant l'art. 18a 
LAT et en le révisant en 2012 (entrée en vigueur au 1er mai 2014), était clairement de favoriser 
l'implantation des installations solaires en allégeant et en simplifiant la procédure et ainsi de donner 
un intérêt important à la promotion de l'énergie solaire. Ce but est concrétisé à l'art. 18a al.1 LAT qui 
dispense d'autorisations de construire – et constitue donc une dérogation au régime ordinaire de 
l'art. 22 LAT – les installations solaires suffisamment adaptées aux toits dans les zones à bâtir et les 
zones agricoles. Par ailleurs, l'art. 18a al. 4 LAT indique très clairement que l'intérêt à l'utilisation de 
l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects 
esthétiques. Cela étant, le législateur fédéral a également expressément réservé que les 
installations solaires sur des biens culturels d'importance cantonale notamment doivent être 
soumises à une autorisation de construire et qu'elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces 
biens (cf. art. 18a al. 3 LAT). Aussi, dès lors que l'on est en présence d'une atteinte majeure à un 
bien culturel, l'intérêt à la protection du site et du bien culturel protégé doit en l'espèce l'emporter sur 
l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire.

Tribunal cantonal TC
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4.3. Enfin, le grief des intimés relatif à une violation de l'égalité de traitement est dénué de 
pertinence pour le motif suivant.

Une décision viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est 
semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière 
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 
importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, 
mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la 
décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1).

Or, en l'occurrence, aucun des bâtiments mentionnés par les intimés – parmi lesquels certains 
figurent également dans le périmètre construit 1 – n'a une situation identique ou similaire à celui des 
intimés. En particulier, aucune installation – sise sur un bâtiment protégé – n'est exposée et orientée 
de manière autant visible que celle projetée.

5.

Bien fondé, le recours (602 2021 167) doit être admis. Partant, la décision sur recours du Lieutenant 
de préfet de la Broye du 5 octobre 2021 est annulée. Le dispositif de la décision préfectorale est 
modifié en ce sens que le recours contre le refus du permis de construire communal est rejeté.

L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 
168) est devenue sans objet.

6.

Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12) – sont mis pour trois quarts à la charge des intimés – solidairement entre eux – qui 
succombent, dès lors que, par le simple maintien de leur projet de construction, ils s'opposent au 
recours (art. 131 et 132 al. 1 CPJA; cf. arrêt TF 1C_233/2009 du 30 septembre 2009 consid. 3). 
L'Etat de Fribourg ne supporte pas de frais de procédure. 

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2021 167) est admis.

Partant, la décision sur recours du Lieutenant de préfet de la Broye du 5 octobre 2021 est 
annulée. Le dispositif de la décision préfectorale est modifié en ce sens que le recours contre 
le refus du permis de construire communal est rejeté.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 168), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis pour trois quarts (soit CHF 1'125.-) à la 
charge des intimés, solidairement entre eux.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 14 mars 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :