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**Case Identifier:** 88c25649-a0af-5f4a-bfee-77d377b686ca
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-15
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 15.09.2021 100 2021 174
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2021-174_2021-09-15.pdf

## Full Text

100.2021.174U
BUC/STS/SPR

Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 15. September 2021

Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident i.V.
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Bürki
Gerichtsschreiberin Straub

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Herzogenbuchsee
handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 2, 3360 Herzogenbuchsee
vertreten durch Rechtsanwalt …

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Oberaargau
Schloss, Städtli 26, 3380 Wangen an der Aare

betreffend Urnenabstimmung vom 20. Dezember 2020; 
Abstimmungsbotschaft; Entzug der aufschiebenden Wirkung Entscheid des 
Regierungsstatthalteramts Oberaargau vom 7. Mai 2021; vbv 37/2020) 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
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Sachverhalt:

A.

Am 16. November 2020 verabschiedete der Gemeinderat der Einwohnerge-
meinde (EG) Herzogenbuchsee die Botschaft für die Urnenabstimmung vom 
20. Dezember 2020; der Versand der Abstimmungsunterlagen erfolgte am 
25. November 2020. Der Gemeinderat unterbreitete den Stimmbürgerinnen 
und Stimmbürgern folgende vier Geschäfte zur Beschlussfassung:

1. Budget 2021 der Gemeinde Herzogenbuchsee
Genehmigung Budget, Festsetzung der Gemeindesteueranlage und 
Liegenschaftssteueransatz; 

2. Schulsozialarbeit
Genehmigung Verpflichtungskredit von Fr. 104'640.-- als neue wie-
derkehrende Ausgabe für die interkommunale Zusammenarbeit; 

3. Gemeindeordnung (Änderung)
Genehmigung der 6. Teilrevision; 

4. Überbauungsordnung «Reitsport Hegenstrasse»
Genehmigung Zonenplanänderung und Überbauungsordnung.

Am 7. Dezember 2020 erhob A.________ beim Regierungsstatthalteramt 
(RSA) Oberaargau Beschwerde gegen die Botschaft des Gemeinderats vom 
16. November 2020. Mit Zwischenverfügung vom 17. Dezember 2020 
entzog der Regierungsstatthalter der Beschwerde die aufschiebende 
Wirkung, worauf am 20. Dezember 2020 die Urnenabstimmung durchgeführt 
wurde. Die Stimmberechtigten stimmten den vier Vorlagen zu.

Mit Verfügung vom 6. Januar 2021 stellte der Regierungsstatthalter fest, die 
Beschwerde richte sich nach der erfolgten Abstimmung nunmehr gegen das 
Abstimmungsergebnis. Da unter anderem eine Zonenplanänderung und 
eine Änderung der Gemeindeordnung beschlossen worden waren, leitete er 
die Verfahrensakten zur weiteren Instruktion an das seines Erachtens zu-
ständige Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) 
weiter. Dieses erachtete sich seinerseits als unzuständig und wies die Sache 
nach einem formlosen Meinungsaustausch am 16. Februar 2021 an das Re-
gierungsstatthalteramt zurück. Gleichentags übermittelte das AGR dem Re-
gierungsstatthalteramt einen «Amtsbericht aus materieller Sicht». 

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Der Regierungsstatthalter-Stellvertreter wies die Beschwerde mit Entscheid 
vom 7. Mai 2021 ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschie-
bende Wirkung.

B.

Dagegen hat A.________ am 9. Juni 2021 Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
erhoben. Er beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Beschwerde sei 
wiederherzustellen, das Abstimmungsergebnis vom 20. Dezember 2020 sei 
hinsichtlich der Änderung der Gemeindeordnung (Vorlage Nr. 3) zu 
annullieren und die Abstimmung zu dieser Vorlage sei zu wiederholen. Mit 
Eingabe vom 28. Juli 2021 beantragt A.________ zudem in 
verfahrensrechtlicher Hinsicht, über seinen Antrag um Wiederherstellung der 
aufschiebenden Wirkung sei vorgängig in einer Zwischenverfügung zu 
entscheiden.

Die EG Herzogenbuchsee beantragt mit Beschwerdeantwort vom 5. August 
2021 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der An-
trag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen, so-
weit er nicht gegenstandslos werde. Das Regierungsstatthalteramt beantragt 
mit Vernehmlassung vom 6. August 2021 die Beschwerdeabweisung. Der 
Beschwerdeführer hat sich mit Eingabe vom 31. August 2021 erneut zur Sa-
che geäussert; er hält an seinen Anträgen fest. 

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. c des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kommunale 
Wahl- und Abstimmungssachen. Der Beschwerdeführer ist in der EG Herzo-

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genbuchsee stimmberechtigt und hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen. Er ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79b i.V.m. 
Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge-
halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutre-
ten.

1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

2.

2.1 Gegen die den Stimmberechtigten der EG Herzogenbuchsee am 
25. November 2020 vorgelegte Abstimmungsbotschaft erhob der Beschwer-
deführer am 7. Dezember 2020 Beschwerde beim Regierungsstatthalteramt 
Oberaargau. Nachdem der Regierungsstatthalter dem Rechtsmittel die auf-
schiebende Wirkung entzogen hatte, fand die Urnenabstimmung am 20. De-
zember 2020 statt (vorne Bst. A). Die Stimmbürgerinnen und -bürger der EG 
Herzogenbuchsee stimmten bei einer Stimmbeteiligung von rund 33 % allen 
vier Vorlagen zu, wobei die Änderung der Gemeindeordnung (Vorlage Nr. 3) 
mit einem Ja-Stimmenanteil von 53,5 % und die anderen drei Vorlagen mit 
66,86 % (Vorlage Nr. 1), 67,18 % (Vorlage Nr. 2) bzw. 75,07 % Ja-Stimmen 
(Vorlage Nr. 4) angenommen wurden (vgl. Buchsi-Zytig Nr. 1/2021 S. 3, ein-
sehbar unter <www.herzogenbuchsee.ch>, Rubriken «Gemeinde/Ver-
waltung, Aktuell/Newsletter, Buchsi-Zytig»). Der Beschwerdeführer setzt 
sich mit seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzig gegen die Vorlage 
Nr. 3 betreffend die Genehmigung der 6. Teilrevision der Gemeindeordnung 
zur Wehr, nachdem sich seine Beschwerde im vorinstanzlichen Verfahren 
noch gegen die Vorlagen Nrn. 1, 2 und 3 gerichtet hatte (angefochtener Ent-
scheid E. 1). Dabei ist auch vor Verwaltungsgericht im Wesentlichen umstrit-
ten, ob die Abstimmungsbotschaft des Gemeinderats der EG Herzogen-
buchsee vom 16. November 2020 rechtsgenüglich abgefasst und die freie 
Willensbildung und Garantie unverfälschter Stimmabgabe der Stimmberech-
tigten gewährleistet war (vgl. hinten E. 4). Nicht umstritten, jedoch aufgrund 
von Art. 20a VRPG von Amtes wegen und vorab aufzugreifen ist die Frage 

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der vorinstanzlichen Zuständigkeit (vgl. Michel Daum, in Herzog/Daum 
[Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 20a N. 38).

2.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen die Abstim-
mungsbotschaft sowie gegen die Urnenabstimmung vom 20. Dezember 
2020 (vgl. E. 2.1 hiervor). Die Abstimmungsbotschaft stellt eine Vorberei-
tungshandlung dar (vgl. auch Art. 67a Abs. 2 und 3 VRPG; statt vieler 
BVR 2017 S. 459 E. 1.1.1). Dagegen sowie gegen das Abstimmungsergeb-
nis kann grundsätzlich bei der Regierungsstatthalterin oder beim Regie-
rungsstatthalter Beschwerde geführt werden, ausser das Gesetz sehe eine 
Beschwerde an eine andere Instanz vor (Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 i.V.m. 
Art. 63 Abs. 1 Bst. b VRPG). Beschwerden gegen Organisationsreglemente 
beurteilt anstelle der Regierungsstatthalterin oder des Regierungsstatthal-
ters die Genehmigungsbehörde im Genehmigungsverfahren, d.h. das AGR; 
dessen Entscheide sind beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. Art. 63 
Abs. 1 Bst. b VRPG i.V.m. Art. 56 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 
16. März 1998 [GG; BSG 170.11]; Art. 39 Abs. 1 und Art. 43 Abs. 2 und 3 
der Gemeindeverordnung vom 16. Dezember 1998 [GV; BSG 170.111]). Der 
Gesetzgeber hat diese Beschwerdezuständigkeit (Kompetenzattraktion zu-
gunsten des AGR) bewusst festgelegt, weil er es nicht für sachgerecht hält, 
in Streitigkeiten über den Grunderlass der Gemeinden Genehmigungs- und 
Beschwerdeinstanz zu trennen. Um einen einheitlichen Rechtsweg zu schaf-
fen, soll das AGR im Genehmigungsverfahren über sämtliche Einwände 
gegen den Erlass des Organisationsreglements entscheiden, ob sich diese 
gegen den Inhalt des Reglements oder sein Zustandekommen (Verfahrens-
fehler) richten; so soll vermieden werden, dass dieselben Verfahrensfehler 
auf unterschiedlichen Wegen gerügt werden müssen bzw. können und eine 
Genehmigungs- und eine Beschwerdeinstanz separat (und allenfalls wider-
sprüchlich) über teils identische Rechtsfragen entscheiden (vgl. Vortrag des 
Regierungsrats betreffend die Totalrevision des Gemeindegesetzes, in Tag-
blatt des Grossen Rates 1997, Beilage 61 [nachfolgend: Vortrag Totalrevi-
sion GG], S. 30 f. und 40; weiterführend BVR 2017 S. 459 E. 5.2; ferner Ueli 
Friederich, Gemeinderecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungs-
recht, 3. Aufl. 2021, S. 153 ff., 258 N. 256). Dem AGR als Fachamt obliegt 
mithin die Beurteilung von Beschwerden gegen Organisationsreglemente, 
gleichgültig, ob es sich um eine schlichte Erlassanfechtung (Prüfvorgang 

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abstrakte Normenkontrolle) oder um eine Stimmrechtsbeschwerde handelt, 
bzw. unabhängig davon, ob sich eine Beschwerde gegen den Inhalt des 
Reglements richtet oder diesbezügliche Verfahrensfehler rügt (BVR 2017 
S. 459 E. 5.2; vergleichbar für Vorschriften und Pläne des Bau- und Pla-
nungsrechts Art. 61 Abs. 1a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 
721.0], BVR 2020 S. 7 E. 3.1, 4.1 ff.; Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], 
Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 60 N. 57, 62). Die Re-
gierungsstatthalterämter bleiben indessen auch bei Abstimmungen über 
Organisationsreglemente für Beschwerden gegen Vorbereitungshandlungen 
zuständig, die noch vor dem Abstimmungstermin behandelt werden können. 
Denn die betreffenden Reglementsvorschriften sind in diesem Zeitpunkt 
noch nicht erlassen und die Problematik der Aufteilung der Zuständigkeiten 
zwischen dem AGR als Genehmigungsbehörde und dem Regierungsstatt-
halteramt als Beschwerdeinstanz stellt sich (noch) nicht. Es ist Sache der 
Regierungsstatthalterämter, im Rahmen ihrer ordentlichen Beschwerdezu-
ständigkeit die korrekte Durchführung der Abstimmung sicherzustellen (vgl. 
BVR 2017 S. 459 E. 3.1, 4.6.2 und 5.2). Demgegenüber werden Beschwer-
den, die im Abstimmungszeitpunkt noch nicht beurteilt sind, als gegen das 
Abstimmungsergebnis gerichtet verstanden; sie sind durch die Regierungs-
statthalterinnen und Regierungsstatthalter zuständigkeitshalber an das AGR 
zu überweisen (vgl. BVR 2017 S. 459 E. 3.4.1 und 5.2; Vortrag Totalrevision 
GG, a.a.O., S. 31).

2.3 Der Regierungsstatthalter leitete am 6. Januar 2021 die Verfahrens-
akten zur weiteren Instruktion und zum Entscheid an das AGR weiter (vorne 
Bst. A). Zur Begründung führte er an, die Beschwerde richte sich auch gegen 
Geschäfte der Urnenabstimmung vom 20. Dezember 2020, die aufgrund von 
Art. 56 Abs. 3 GG bzw. Art. 61 Abs. 1a BauG der Genehmigung durch das 
AGR bedürften. Widersprüchliche Entscheide liessen sich nur vermeiden, 
wenn «keine Aufteilung der Zuständigkeit» erfolge, weshalb das AGR über 
die Beschwerde gegen sämtliche Geschäfte zu befinden habe (Vorakten 
RSA [act. 9A] pag. 48). Das AGR wies jedoch gestützt auf informelle Kon-
takte mit dem Regierungsstatthalteramt im Februar 2021 (und insb. nach ei-
nem «mündlichen Meinungsaustausch» am 12.2.2021) mit einer als «Verfü-
gung» bezeichneten Anordnung vom 16. Februar 2021 «in übereinstimmen-
der Absprache» die «Verfahrensakten […] für die weitere Behandlung der 

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Beschwerde [an dieses] zurück». Zusammenfassend hielt das AGR fest, 
«formaljuristisch betrachtet» verbleibe die Zuständigkeit zur Beurteilung der 
vom Beschwerdeführer kritisierten Abstimmungsbotschaft in Bezug auf die 
(nicht genehmigungsbedürftigen) Vorlagen Nrn. 1 und 2 beim Regierungs-
statthalteramt, während die Zuständigkeit zur Beurteilung der Beschwerde 
bezogen auf die (genehmigungsbedürftigen) Vorlagen Nrn. 3 und 4 auf das 
AGR (und dort auf zwei verschiedene Abteilungen) überginge. Wenn aber 
somit erstinstanzlich verschiedene kantonale Rechtsmittelbehörden für die 
Beurteilung ein und derselben Beschwerde mit einem einzigen allgemeinen 
Rügegrund zuständig wären, sei dies nicht prozessökonomisch und berge 
die Gefahr widersprüchlicher Entscheide. Gesetzlich sei diese Konstellation 
nicht geregelt. Im Licht von Art. 87 GG und Art. 63 VRPG habe kraft Sach-
zusammenhangs der Vorlagen eine «Kompetenzattraktion an das Regie-
rungsstatthalteramt zu erfolgen» (Vorakten RSA [act. 9A] pag. 51 ff.). Glei-
chentags übermittelte das AGR dem Regierungsstatthalteramt einen «intern 
konsolidiert[en] und im Namen von beiden Abteilungen [Gemeinden und 
Orts- und Regionalplanung]» verfassten «Amtsbericht aus materieller Sicht» 
(Vorakten RSA [act. 9A] pag. 49 f.; vorne Bst. A). 

2.4 Es fragt sich, ob – wie vom AGR befürwortet und herbeigeführt – über 
die Stimmrechtsbeschwerde zu Recht der Regierungsstatthalter befunden 
hat: Der Gesetzgeber hat, wenn es u.a. um Organisationsreglemente geht, 
im Gemeindegesetz bewusst eine Kompetenzattraktion zugunsten des AGR 
festgelegt, um einen einheitlichen Rechtsweg zu schaffen (vgl. vorne E. 2.2; 
Vortrag Totalrevision GG, a.a.O., S. 30 f.; BVR 2017 S. 459 E. 5.2). Im glei-
chen Sinn hat er mit Art. 61 Abs. 1a BauG ausdrücklich eine umfassende 
Kompetenzattraktion zugunsten des AGR eingeführt (vgl. Vortrag des Re-
gierungsrats zur Änderung des BauG und des Dekrets vom 22. März 1994 
über das Baubewilligungsverfahren, in Tagblatt des Grossen Rates 2016, 
Beilage 8, S. 20; BVR 2020 S. 7 E. 4.4). Nach der Rechtsprechung des Ver-
waltungsgerichts kommt diese Kompetenzattraktion unabhängig davon zum 
Tragen, ob eine Vorlage ausschliesslich oder schwergewichtig Änderungen 
der baurechtlichen Grundordnung umfasst oder ob gegen solche Änderun-
gen Einsprachen eingegangen sind (BVR 2020 S. 7 E. 4.4; vgl. auch VGE 
2021/156/157 vom 4.6.2021 E. 2.1.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 62). 
Die vorliegende Beurteilung der Stimmrechtsbeschwerde durch den Regie-

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rungsstatthalter hingegen führt wiederum zu einer Aufteilung der Zuständig-
keiten; Genehmigungs- und Beschwerdeinstanz werden damit getrennt. Das 
Verwaltungsgericht hat bislang nicht entschieden, wie die vom Gesetzgeber 
angestrebte Vereinheitlichung des Rechtswegs umzusetzen ist, wenn meh-
rere selbständige, mithin sachlich nicht zusammenhängende Abstimmungs-
vorlagen angefochten werden, wovon nicht alle (für sich allein genommen) 
in die Zuständigkeit des AGR fallen. Ob der Regierungsstatthalter seine Zu-
ständigkeit zu Recht bejaht hat (und die vom AGR in der erwähnten Anord-
nung vom 16.2.2021 unter Ziff. 10 zu Vergleichszwecken angeführten zwei 
Entscheide von Regierungsstatthalterämtern verfahrensrechtlich korrekt 
sind), erscheint im Licht der zitierten Rechtsprechung zumindest fraglich. 
Wie es sich damit verhält, kann mit Blick auf die nachfolgende Erwägung 
jedoch offenbleiben.

2.5 Die möglicherweise zu bejahende Unzuständigkeit des Regierungs-
statthalters bleibt bzw. bliebe hier folgenlos: Wird die Zuständigkeit der Vor-
instanz verneint, hebt zwar grundsätzlich (unter Vorbehalt von Fällen der 
Kassation von Amtes wegen nach Art. 40 VRPG) die Rechtsmittelbehörde 
deren Entscheid auf und überweist die Angelegenheit an die zuständige Be-
hörde. Davon kann aber ausnahmsweise abgesehen werden (vgl. BVR 2020 
S. 7 E. 5.2). Einen solchen Verzicht auf diese Folgen können etwa die Inte-
ressen der Beteiligten an einem raschen Verfahrensabschluss gebieten, 
sofern sich dies auch mit den Interessen an einem korrekten Verfahren ver-
einbaren lässt. Im Fall der Rechtsverweigerungsbeschwerde beurteilt das 
Verwaltungsgericht dieses Vorgehen dann als sachgerecht, wenn insbeson-
dere der entscheidwesentliche Sachverhalt erstellt ist, die beschwerdefüh-
rende Partei auch eine materielle Auseinandersetzung mit ihren Anliegen 
beantragt und die Verkürzung des Instanzenzugs für die Verfahrensbeteilig-
ten keinen erheblichen Nachteil darstellt. In diesem Sinn kann es sich auch 
rechtfertigen, auf eine Überweisung der Sache an die zuständige Behörde 
zu verzichten und die Streitsache trotz Unzuständigkeit der Vorinstanz ma-
teriell zu prüfen (vgl. BVR 2017 S. 459 E. 5.4, 2011 S. 564 E. 3.1, je mit Hin-
weisen; BGE 113 V 198 E. 3d, 102 Ib 231 E. 1c; Daum/Bieri, in Auer/Mül-
ler/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 7 N. 28; zum 
Ganzen Christoph Bürki, Verwaltungsjustizbezogene Legalität und Prozess-
ökonomie, Diss. Bern 2010, S. 87 f., 313 ff., 343 ff.). – Im hier zu beurteilen-

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den Fall hat der Regierungsstatthalter in der Sache entschieden, nachdem 
das AGR seine Zuständigkeit verneint und sich gleichentags im vorerwähn-
ten «Amtsbericht» zu den in der Beschwerde erhobenen Rügen geäussert 
hatte (vgl. vorne E. 2.3). Im besagten Bericht hielt das AGR hinsichtlich der 
hier strittigen Abstimmungsvorlage Nr. 3 fest, es sei «nicht erkennbar, dass 
die Botschaft nicht ausgewogen, nicht transparent oder nicht objektiv ver-
fasst wäre». Damit dürfte feststehen, dass das AGR, hätte es förmlich über 
die Stimmrechtsbeschwerde zu befinden, erneut gleich entscheiden und 
damit zum selben Ergebnis gelangen würde wie die Vorinstanz. Eine Rück-
weisung an das AGR verkäme unter diesen Umständen zu einem reinen 
Leerlauf. Der Beschwerdeführer verliert durch einen Sachentscheid des Ver-
waltungsgerichts zudem keine Rechtsmittelinstanz (vgl. Art. 56 Abs. 3 GG; 
ferner BVR 2017 S. 7 E. 5.2). Er beantragt denn auch nicht, die Angelegen-
heit sei an das AGR zum Entscheid zurückzuweisen, sondern verlangt eine 
materielle Beurteilung durch das Verwaltungsgericht. Sodann ist die Angele-
genheit sachverhaltlich liquid und erweist sich als dringlich, findet doch am 
26. September 2021 – bereits auf der Grundlage der mit der strittigen Ab-
stimmung herbeigeführten und rückwirkend auf den 1. Januar 2021 in Kraft 
gesetzten Änderung der Gemeindeordnung – die Gesamterneuerungswahl 
des Gemeinderats und der ständigen Kommissionen in der EG Herzogen-
buchsee statt (vgl. hinten E. 4.1 und 5.2). Auch wenn anstelle des Regie-
rungsstatthalteramts das AGR für die Behandlung der Beschwerde zustän-
dig war bzw. gewesen wäre, wäre somit von einer Rückweisung an das AGR 
abzusehen. Das Verwaltungsgericht prüft und beurteilt die Streitsache unter 
diesen Umständen trotz einer möglichen Unzuständigkeit der Vorinstanz 
(auch) materiell.

3.

Der Beschwerdeführer bezweifelt die Unabhängigkeit der Vorinstanz und 
rügt eine Missachtung der Gewaltentrennung sowie eine Verletzung seines 
Anspruchs auf rechtliches Gehör.

3.1 Für die Behauptung des Beschwerdeführers, die Vorinstanz habe 
nicht unabhängig entschieden und sich mit der Gemeinde abgesprochen, 

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finden sich in den Akten keine konkreten Hinweise. Es ist weder ungewöhn-
lich, noch verstösst es gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung, dass 
der Regierungsstatthalter in gewissen Bereichen behördlichen Kontakt mit 
der EG Herzogenbuchsee oder dem AGR pflegt. Ebenso wenig lässt die Vor-
prüfung der Organisationsreglementsänderung durch das AGR auf eine Be-
fangenheit oder unzulässige Beeinflussung schliessen, stellt dies doch viel-
mehr ein gesetzlich vorgeschriebenes Vorgehen dar (Art. 55 Abs. 1 GG 
i.V.m. Art. 39 Abs. 1 GV). Ohnehin scheint der Beschwerdeführer zu überse-
hen, dass nicht die Behörde in ihrer Gesamtheit als befangen bezeichnet 
werden kann, sondern allein konkrete, mit der Sache betraute Personen (vgl. 
Art. 9 Abs. 1 VRPG; BGE 139 I 121 E. 4.3; BVR 2002 S. 426 E. 1b/bb und 
2c). Wer und weshalb der oder die betreffende Mitarbeitende des AGR be-
fangen sein sollte, ist weder dargelegt noch ersichtlich. Für die Annahme, 
das AGR habe nicht nur eine Vorprüfung vorgenommen, sondern auch «bei 
der Ausarbeitung der Botschaft mitgewirkt» (vgl. Beschwerde Bst. i S. 3), 
fehlen Anhaltspunkte. Der formlose Meinungsaustausch zwischen dem AGR 
und dem Regierungsstatthalter erfolgte, um die Frage der Zuständigkeit zu 
klären (vgl. hierzu vorne E. 2.3). Dass der Regierungsstatthalter mit Blick auf 
die Entscheidfindung über die Beschwerde unzulässigerweise vom AGR 
oder der Gemeinde beeinflusst worden wäre, ist nicht ersichtlich. Die Tatsa-
che, dass der Regierungsstatthalter in der EG Herzogenbuchsee wohnhaft 
ist, kann nicht als Indiz für ein persönliches Interesse in der Sache (Art. 9 
Abs. 1 Bst. a VRPG) gewertet werden, und der Umstand, dass einer der Ge-
meinderäte früher der Vorgesetzte des Regierungsstatthalters war, lässt 
auch mit Blick auf die weiteren Ausstandsregeln (vgl. Art. 9 Abs. 1 Bst. c 
und f VRPG) nicht auf eine problematische Verbindung schliessen. Soweit 
der Beschwerdeführer moniert, die EG Herzogenbuchsee habe zeitlich 
früher als er von der Durchführung der Abstimmung bzw. vom Entzug der 
aufschiebenden Wirkung seiner Abstimmungsbeschwerde erfahren, ist ihm 
entgegenzuhalten, dass ihm die Verfügung vom 17. Dezember 2020 glei-
chentags eingeschrieben eröffnet wurde (vgl. Beschwerdebeilage 7). Inwie-
fern darin eine benachteiligende Behandlung liegen könnte, ist nicht erkenn-
bar; jedenfalls trifft es nicht zu, dass die Mitteilung an ihn erst nach erfolgter 
Abstimmung erfolgt sei (so aber Beschwerde Bst. a S. 2). Dass die Gemein-
de nebst ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde darum ersuchte, einer 
allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei die aufschiebende Wirkung 

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zu entziehen, lässt ferner ebenfalls keine Rückschlüsse auf eine vorgängige 
Absprache mit dem Regierungsstatthalteramt oder Kenntnis des bevorste-
henden Entscheids zu. Nach dem Gesagten sind keine Umstände dargetan 
und ersichtlich, die geeignet wären, bei objektiver Betrachtungsweise den 
Anschein der Befangenheit oder Voreingenommenheit der mit der Sache 
befassten Personen (vgl. Art. 9 Abs. 1 VRPG) zu erwecken; der Anspruch 
auf ein gerechtes Verfahren (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; 
SR 101]) ist nicht verletzt.

3.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe seinen An-
spruch auf rechtliches Gehör verletzt, da sie ihm das Protokoll der Gemein-
deratssitzung vom 16. November 2020 nicht zugestellt bzw. ihm keine Ein-
sicht gewährt habe. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliesst der 
Anspruch der Parteien auf Einsicht in die Verfahrensakten, soweit nicht über-
wiegende öffentliche oder private Interessen deren Geheimhaltung erfordern 
(Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 17 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern [KV; 
BSG 101.1]; Art. 23 Abs. 1 VRPG). Gemäss Art. 11 Abs. 3 des Gesetzes 
vom 2. November 1993 über die Information der Bevölkerung (Informations-
gesetz, IG; BSG 107.1) i.V.m. Art. 27 der Verordnung über die Verwaltungs-
organisation der EG Herzogenbuchsee vom 11. Juli 2005 (Verwaltungsver-
ordnung; VVo) sind die Sitzungen des Gemeinderats sowie die darüber ge-
führten Diskussionsprotokolle nicht öffentlich. Akten, die unter Art. 11 Abs. 3 
IG fallen, sind generell von der Öffentlichkeit ausgenommen; eine Interes-
senabwägung im Einzelfall nach den Kriterien gemäss Art. 29 IG hat nicht zu 
erfolgen (BVR 2009 S. 97 E. 3.1, 2000 S. 1 E. 2 und 3). Der Gesetzgeber 
hat mit dieser Bestimmung den öffentlichen Interessen an einer unbeein-
flussten Entscheidfindung von Kollegialbehörden den Vorrang vor dem 
Grundsatz der Öffentlichkeit gewährt. Es soll verhindert werden, dass sich 
Mitglieder von Gesamtbehörden aus Angst vor negativen Reaktionen oder 
Repressionen nicht frei zu einem Thema äussern. Die Nicht-Öffentlichkeit 
nach Art. 11 Abs. 3 IG geht den Einsichtsrechten des Informationsgesetzes 
vor (BVR 2009 S. 97 E. 3.1 mit Hinweisen). Dass der Beschwerdeführer 
keine Einsicht in das fragliche Protokoll des Gemeinderats erhalten hat, ver-
letzt seinen Anspruch auf rechtliches Gehör somit nicht. Hinsichtlich der in 
der Beschwerde aufgeworfenen Frage nach Form und Inhalt des Protokolls 

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ist auf Art. 23 VVo zu verweisen, wonach der Gemeinderat ein erweitertes 
Beschlussprotokoll führt.

4.

In der Sache ist strittig, ob der Gemeinderat die Stimmberechtigten in der 
Abstimmungsbotschaft vom 16. November 2020 ausreichend über die Ab-
stimmungsvorlage zur Änderung der Gemeindeordnung (Vorlage Nr. 3; vgl. 
vorne Bst. A, E. 2.1) informiert hat. 

4.1 Der Beschwerdeführer sieht seinen Anspruch auf freie Willensbildung 
und unverfälschte Stimmabgabe dadurch verletzt, dass die Vorinstanz die 
fraglichen Informationen in der Abstimmungsbotschaft zu Unrecht als nicht 
einseitig beurteilt habe. Kritisiert werden die folgenden Ausführungen in der 
Abstimmungsbotschaft (S. 20 f.; Vorakten RSA [act. 9A] pag. 33 ff., 38 f.): 

 «3 GEMEINDEORDNUNG (ÄNDERUNG) 

Genehmigung der 6. Teilrevision 

Das Wichtigste auf einen Blick 

Die Gemeindeordnung der Gemeinde Herzogenbuchsee (GO) ist von 
den Stimmberechtigten 2007 […] erlassen und bisher fünf Mal teilrevi-
diert worden, letztmals im Jahr 2016. 

Mit der vorliegenden Änderung soll die Amtsdauer aller Behördenmit-
glieder von heute drei auf (neu) vier mögliche Amtsdauern erhöht wer-
den. Davon betroffen sind neben dem Gemeindepräsidium und dem 
Gemeinderat auch die ständigen Kommissionen sowie die Vertretungen 
der Gemeinden in Gemeindeverbindungen, Verwaltungsräten usw. – 
sofern diese Organisationen selbst keine eigenen abweichenden Be-
stimmungen erlassen haben. 

Darüber hinaus erfährt der Anhang B Gemeindeversammlung, Abstim-
mungen und Wahlen in Artikel 7 (Rügepflicht) Anpassungen an das ak-
tuelle Gemeinderecht. In Artikel 76 werden die Streichungsvorschriften 
(überzählige Kandidaten) auf Wahlzetteln des Proporzwahlverfahrens 
an das neue Musterreglement des Kantons für Abstimmungen und 
Wahlen angeglichen. 

Zudem wird die Gelegenheit wahrgenommen, um redaktionelle Anpas-
sungen vorzunehmen. 

Die beantragten Abänderungen unterstehen der Vorprüfungs- und Ge-
nehmigungspflicht durch das [AGR]. Das AGR hat die 6. Teilrevision 
vorgeprüft und bestätigt, dass diese nicht im Widerspruch zum überge-
ordneten Recht steht. Die entsprechende Genehmigung wurde in Aus-
sicht gestellt. 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 13

Die 6. Teilrevision soll bei einer Zustimmung durch die Stimmberechtig-
ten und nach Genehmigung des AGR auf den 1. Januar 2021 in Kraft 
treten. 

Ausdehnung der Amtszeitbeschränkung auf neu vier Amtsdauern 

Im Rahmen der Beratung [zu den] Änderungen der GO wurde auch die 
heute für das Gemeindepräsidium sowie die übrigen Mitglieder des Ge-
meinderats und der ständigen Kommission geltende Amtszeitbeschrän-
kung von zwölf Jahren (Artikel 16 GO) im Rahmen des Gesamtkontexts 
der sich verstärkt abzeichnenden Rekrutierungsprobleme der Ortspar-
teien für Behördenmitglieder hinterfragt. 

Im Vordergrund stand am Beginn lediglich eine zusätzliche Amtsdauer 
für das Gemeindepräsidium, dies unter Streichung einer Amtsdauer als 
Mitglied des Gemeinderates. Im Rahmen der Beratung gelangte der Ge-
meinderat jedoch zur Überzeugung, an der für alle Behördenmitglieder 
einheitlichen Regelung festzuhalten und künftig generell vier Amts-
dauern zuzulassen. 

Den Gemeinden kommt im Bereich der Amtszeitbeschränkung aufgrund 
des Gemeindegesetzes Gestaltungsspielraum zu. Sie bestimmen 
selbst, ob eine Amtszeitbeschränkung bestehen und wie viele Amts-
dauern sie umfassen soll. 

Mit Blick auf die im Herbst 2021 stattfindenden Gesamterneuerungs-
wahlen für das Gemeindepräsidium, den Gemeinderat und die ständi-
gen Kommissionen für die Amtsdauer 2022-2025 muss für die Parteien 
und die von der Amtszeitbeschränkung betroffenen Behördenmitglieder 
rasch Klarheit in dieser Frage geschaffen werden können. Bei einer Zu-
stimmung durch die Gemeindeversammlung soll die Änderung deshalb 
bereits am […] 1. Januar 2021 in Kraft treten (vgl. Artikel 59 Absatz 8). 

Anpassung Artikel 76 

[…]»

Am 26. September 2021 findet – bereits auf der Grundlage der voranstehen-
den, rückwirkend auf den 1. Januar 2021 in Kraft gesetzten Änderung der 
Gemeindeordnung (vgl. auch hinten E. 5.2) – die Gesamterneuerungswahl 
des Gemeinderats und der ständigen Kommissionen in der EG Herzogen-
buchsee statt. Zur Wahl ist u.a. der amtierende Gemeindepräsident angetre-
ten, der für eine vierte Amtszeit kandidiert, wie es erst die neue Regelung 
ermöglicht (Wahltermin für das Gemeindepräsidium ist der 28.11.2021, eine 
allfällige Stichwahl ist für den 12.12.2021 geplant; vgl. zum Ganzen Buchsi-
Zytig Nr. 8/2021 S. 2 f., einsehbar unter <www.herzogenbuchsee.ch>, Ru-
briken «Gemeinde/Verwaltung, Aktuell/Newsletter, Buchsi-Zytig»; vgl. auch 
Buchsi-Zytig Nr. 1/2021 S. 3, wonach der aktuelle Gemeindepräsident durch 
die am 20.12.2020 beschlossene Änderung der Gemeindeordnung der EG 
Herzogenbuchsee vom 6. Juni 2007 [GO] «die Möglichkeit erhält, bei den 
nächsten Wahlen im […] Herbst nochmals zu kandidieren», wobei «die 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 14

Frage, ob die Amtsdauer des Gemeindepräsidiums verlängert werden soll, 
[…] denn auch am Ursprung für die Teilrevison der [GO] [stand]»). 

4.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers hätte der Gemeinderat den 
Ortsparteien zwingend Gelegenheit geben müssen, zum Entwurf der Abstim-
mungsbotschaft Stellung zu nehmen. Die Vorinstanz habe die fraglichen In-
formationen in der Abstimmungsbotschaft, welche (entgegen dem kommu-
nalen und kantonalen Recht) keinerlei Gegenargumente bzw. Nachteile der 
Vorlage enthalte, fälschlicherweise als transparent und nicht einseitig beur-
teilt. Wenn von den im Gemeinderat vertretenen Parteien BDP, FDP, SP und 
SVP später einzig die SP die JA-Parole zur Vorlage beschlossen habe (und 
selbst diese nicht einstimmig), könne nicht behauptet werden, der Gemein-
derat habe bei der Verabschiedung der Botschaft keine Kenntnis von Ge-
genargumenten gehabt. Den Stimmbürgerinnen und -bürgern seien diese 
Parolen erst durch Medienberichte am 11. bzw. 17. Dezember 2020 und da-
mit in einem Zeitpunkt bekannt geworden, als ein wesentlicher Teil von ihnen 
bereits brieflich abgestimmt habe. Dass die Vorlage schliesslich knapp an-
genommen worden sei, zeige, dass eine wesentliche Minderheit bestanden 
habe. – Demgegenüber ist der (stellvertretende) Regierungsstatthalter zum 
Schluss gekommen, der Gemeinderat habe rechtzeitig über die Urnenab-
stimmung informiert und es sei den Stimmberechtigten anhand der auf der 
Gemeindeschreiberei aufliegenden Unterlagen möglich gewesen, sich zeit-
gerecht eine freie Meinung zu den Abstimmungsvorlagen zu bilden. Da in 
der Gemeinde keine organisierte Gegnerschaft erkennbar gewesen sei, 
habe der Gemeinderat in der Abstimmungsbotschaft auf die Aufnahme von 
Gegenargumenten verzichten dürfen. Die Information der Stimmberechtig-
ten sei ausserdem nicht derart einseitig erfolgt, dass sie deren freie Willens-
bildung hätte behindern können (angefochtener Entscheid E. 6.3, 8.1). Der 
Regierungsstatthalter stützte sich u.a. auf die Beurteilung des AGR, das in 
seinem «Amtsbericht» (Vorakten RSA [act. 9A] pag. 49 f.) festgehalten hat, 
in einer Gemeinde, die wie die EG Herzogenbuchsee kein Parlament habe, 
könnten im Vorfeld von Urnenabstimmungen (ausser bei Referendums- oder 
Initiativgeschäften) keine Minder- und Mehrheiten ausgemacht werden, wes-
halb diese nicht verpflichtet sei, «nach Gegenargumenten zu ihrer Vorlage 
zu suchen und diese in ihre Botschaft aufzunehmen». Es sei auch nicht er-
kennbar, dass die strittige Botschaft nicht ausgewogen, nicht transparent 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 15

oder nicht objektiv verfasst worden wäre. Auch die Gemeinde bestreitet die 
angeblich fehlende Objektivität und Ausgewogenheit der Ausführungen in 
der Abstimmungsbotschaft. Dieser lasse sich entnehmen, dass es im We-
sentlichen um die Verlängerung der Amtszeitbeschränkungen gegangen sei, 
und dass der beabsichtigten Änderung mit Blick auf die Wahlen im Herbst 
2021 Bedeutung zukomme. Die konkreten Auswirkungen der Teilrevision 
seien transparent dargestellt worden. Es dürfe von den Stimmberechtigten 
erwartet werden, dass sie «die Funktionsweise einer Amtszeitbeschränkung 
im Grundsatz [kennen würden] und demnach die Bedeutung der Vorlage ein-
schätzen [könnten]» (vgl. Beschwerdeantwort vom 5.8.2021 S. 7).

4.3 Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unver-
fälschte Stimmabgabe. Gewährleistet wird namentlich das Recht der aktiv 
Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des poli-
tischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst 
zu werden. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen geset-
zeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Mei-
nungsbildung treffen können. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewähr-
leistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemo-
kratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung 
(statt vieler BGE 146 I 129 E. 5.1 [Pra 2020/106 Nr. 1005], 145 I 1 E. 4.1, 
143 I 78 E. 4.3; BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. 
E. 7.1, 2012 S. 1 E. 2.1; je mit weiteren Hinweisen). Aus Art. 34 Abs. 2 BV 
wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurück-
haltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (BGE 143 I 
78 E. 4.4, 140 I 338 E. 5.1). Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwe-
sen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu, die sie na-
mentlich mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen. 
Die Behörden sind dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und dürfen eine 
Abstimmungsempfehlung abgeben. Sie sollen aber dennoch sachlich und 
transparent informieren und das Gebot der Verhältnismässigkeit beachten. 
Informationen der Behörden zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur 
offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und 
unverhältnismässiger Weise im Sinn eigentlicher Propaganda die freie Wil-
lensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder gar verunmöglichen 
(vgl. BGE 146 I 129 E. 5.1 [Pra 2020/106 Nr. 1005], 145 I 175 E. 5.1, 145 I 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 16

1 E. 5.2.1). Eine Behörde verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn 
sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Die Ab-
stimmungsbotschaft soll ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und 
Nachteilen vermitteln; Elemente, die aus Sicht der Stimmberechtigten ent-
scheidwesentlich sind, dürfen nicht unterdrückt werden. Dazu zählen auch 
die Argumente der Opposition. Die Behörde muss sich allerdings nicht mit 
jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwen-
dungen erwähnen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können (vgl. 
BGE 139 I 2 E. 6.2, 138 I 61 E. 6.2; BGer 1C_374/2020 vom 19.5.2021 
E. 3.1.2; BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. E. 7.4, 
2009 S. 433 E. 2.4.2).

4.4 Die Gemeinden ordnen die Grundzüge des Abstimmungsverfahrens 
im Rahmen des übergeordneten Rechts selber (Art. 20 Abs. 1 GG). Soweit 
das Gemeindegesetz oder das kommunale Recht keine eigenen Regelun-
gen vorsehen, gilt sinngemäss die kantonale Gesetzgebung über die politi-
schen Rechte (Art. 20 Abs. 2 GG). Gemäss Art. 52 Abs. 2 Anhang B GO 
muss die Abstimmungsbotschaft eine kurze und sachliche Botschaft des Ge-
meinderats enthalten, welche auch den Argumenten der Gegnerschaft der 
Vorlage Rechnung trägt. Diese Regelung kommt grundsätzlich – systema-
tisch betrachtet – nur für Referendumsabstimmungen gegen Ausgabenbe-
schlüsse der Gemeindeversammlung, die Fr. 1 Mio. übersteigen, direkt zum 
Tragen, da allein über solche Sachgeschäfte die Urnengemeinde befindet 
(vgl. Art. 35 i.V.m. Art. 39 Abs. 1 Bst. a GO), wie die Gemeinde und das AGR 
zutreffend bemerken. Das kantonale Recht regelt die Abgabe und Ausge-
staltung kommunaler Abstimmungserläuterungen nicht (vgl. BVR 2017 
S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. E. 7.4, 2009 S. 433 
E. 2.4.2; vgl. auch Art. 54 Abs. 2 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die 
politischen Rechte [PRG; BSG 141.1], wonach die Abstimmungserläuterun-
gen des Grossen Rates auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten 
Rechnung zu tragen haben). Dass die für die EG Herzogenbuchsee geltende 
kommunale Regelung über die verfassungsrechtlichen Grundsätze hinaus-
gehen würde, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich.

4.5 Soweit der Beschwerdeführer behauptet, die zur Abstimmung ge-
brachte Änderung der Gemeindeordnung sei «überhaupt nicht rechtzeitig 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 17

angekündigt» worden (vgl. Beschwerde Bst. h S. 3), ist ihm entgegenzuhal-
ten, dass der Gemeinderat am 2. November 2020 beschlossen hatte, «auf-
grund der aktuellen Corona-Situation und -Massnahmen» anstelle der für 
den 9. Dezember 2020 geplanten Gemeindeversammlung am 20. Dezem-
ber 2020 eine Urnenabstimmung durchzuführen. Gleichentags informierte er 
die Medien sowie die Ortsparteien über diesen Beschluss und die zur Ab-
stimmung gebrachten Vorlagen (vgl. Vorakten RSA [act. 9A] pag.19). Die 
Abstimmungsbotschaft wurde am 16. November 2020 verabschiedet und zu-
sammen mit dem weiteren Abstimmungsmaterial am 25. November 2020 an 
die Stimmberechtigten versandt (Zustellung am Folgetag). Die Fristen ge-
mäss Art. 20 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 46 Abs. 3 PRG wurden damit eingehalten 
(vgl. auch E. 4.6 hiernach). Dass anderweitige gesetzliche Fristen verletzt 
worden wären (z.B. jene gemäss Art. 51 f. Anhang B GO), ist nicht ersichtlich 
und wird vom Beschwerdeführer auch nicht konkret vorgebracht.

4.6 Die Botschaft zur Abstimmung vom 20. Dezember 2020 enthält hin-
sichtlich der strittigen Änderung der Gemeindeordnung zwar weder eine 
Gegenposition noch Nachteile (vgl. vorne E. 4.1). Sie vermag den beschrie-
benen verfassungsrechtlichen Anforderungen aber dennoch zu genügen: 
Die Änderungsvorlage war grundsätzlich leicht fassbar. Die Frage, ob die 
Amtszeitenbeschränkung für Behördenmitglieder (namentlich für das Ge-
meindepräsidium, für Mitglieder des Gemeinderats und Mitglieder der stän-
digen Kommissionen) von drei auf vier Amtsdauern erweitert werden soll, ist 
nicht komplex. Der Gemeinderat hat den (leicht verständlichen) Abstim-
mungsgegenstand eher kurz, aber klar und, was nicht bestritten ist, korrekt 
umschrieben und in sachlicher Weise die aus seiner Sicht bestehenden 
Gründe für die beantragten Änderungen dargelegt. Die Gegenargumente 
lassen sich (implizit) unmittelbar aus den Darlegungen in der Abstimmungs-
botschaft ableiten, wie das Verwaltungsgericht in seinem in BVR 2017 S. 459 
publizierten Leitentscheid betreffend einen vergleichbaren Fall erwogen hat 
(VGE 2016/347 vom 29.6.2017 nicht publ. E. 7.5): Rotation ist wichtiger als 
die Entschärfung des Rekrutierungsproblems hinsichtlich der Besetzung des 
Gemeinderats und der Kommissionen. Dass weitere, nicht unmittelbar aus 
der Vorlage oder der Botschaft ableitbare sachliche und für die Stimmbe-
rechtigten potenziell bedeutsame Gegenargumente vorhanden gewesen 
wären, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht sub-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 18

stanziiert vorgebracht. Dem Vorbringen des Beschwerdeführers, es habe 
eine «wesentliche Minderheit» im Sinne von Art. 54 Abs. 2 PRG bestanden, 
deren Argumente zwingend in die Botschaft hätten aufgenommen werden 
müssen, ist entgegenzuhalten, dass sich die genannte Bestimmung auf Min-
derheiten bezieht, die in der Debatte im Grossen Rat ihre Position bzw. ihre 
Argumente darlegen. Solche Minderheiten und deren Voten sind vor der 
Ausarbeitung der Abstimmungsbotschaft bekannt. Wie die Vorinstanz zutref-
fend erwogen hat, verfügt die Gemeinde aber über kein Parlament, so dass 
in der Abstimmungsbotschaft meist keine «Minderheiten» oder «Mehrhei-
ten» abgebildet werden können (angefochtener Entscheid E. 7). Aus dem 
Umstand, dass eine bedeutende Anzahl Stimmberechtigter die Vorlage an 
der Urne ablehnte, kann nicht rückblickend der Schluss gezogen werden, im 
Zeitpunkt der Verabschiedung der Abstimmungsbotschaft habe diese Min-
derheit in organisierter bzw. erkennbarer Form bereits existiert und ihre Po-
sition vertreten. Da es keine förmliche «Opposition» bzw. «Gegnerschaft der 
Vorlage» in Form eines Initiativ- oder Referendumskomitees gab, die eine 
offizielle Gegenposition vertreten hätte, war der Gemeinderat nicht verpflich-
tet, allfällige Gegnerinnen und Gegner der Vorlage ausfindig zu machen, um 
deren Argumente zu erheben und in die Abstimmungsbotschaft aufzuneh-
men (vgl. BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. 
E. 7.5; zum Ganzen auch Thomas Sägesser, Amtliche Abstimmungserläu-
terungen: Grundlagen, Grundsätze und Rechtsfragen, in AJP 2014 
S. 924 ff., 928 f.; Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstim-
mungen, Diss. Bern 2002, S. 256 f.; Gerold Steinmann, Interventionen des 
Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, in AJP 1996 S. 255 ff., 
260 f.). Die Argumentation des Beschwerdeführers, die von den im Gemein-
derat vertretenen Ortsparteien beschlossenen Abstimmungsparolen, die erst 
kurz vor dem Abstimmungstag publik geworden seien, liessen auf eine be-
reits im Zeitpunkt der Verabschiedung der Abstimmungsbotschaft beste-
hende wesentliche Minderheit schliessen, erweist sich auch mit Blick auf das 
in Art. 4 VVo angesprochene Kollegialitätsprinzip im Gemeinderat als nicht 
stichhaltig. Allenfalls fehlende Einstimmigkeit bei der Beschlussfassung im 
Gemeinderat lässt nicht auf eine wesentliche Minderheit schliessen mit der 
Folge, dass deren Argumente in der Abstimmungsbotschaft zwingend hätten 
Niederschlag finden müssen. Durch den Inhalt der Abstimmungsbotschaft 
wurden folglich weder die Meinungsbildung der Stimmberechtigten ver-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 19

fälscht noch Gegenargumente unterdrückt, zumal es wie erwähnt um eine 
obligatorische Volksabstimmung ohne förmliche «Opposition» in Form eines 
Initiativ- oder Referendumskomitees ging (vgl. BVR 2017 S. 459 [VGE 
2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. E. 7.5). Es mag zwar wünschbar er-
scheinen, dass bei Änderungen des Organisationsreglements nicht nur frü-
her, sondern auch umfassender über Revisionsvorhaben informiert wird, zu-
mal dann, wenn der Gesetzgebungsprozess wie hier im Anschluss an die 
verwaltungsinterne Vorbereitung nicht im Gemeindeparlament öffentlich be-
raten und über die Vorlage nicht wie geplant an einer Gemeindeversamm-
lung, sondern infolge der COVID-19-Pandemie an der Urne abgestimmt 
wird. Nach den massgebenden kantonalen und kommunalen Bestimmungen 
und im Licht der verfassungsrechtlichen Mindestgarantien ist das Vorgehen 
des Gemeinderats indes nach dem Ausgeführten nicht zu beanstanden (vgl. 
BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] nicht publ. E. 7.3 mit Hin-
weisen). Zusammenfassend erweisen sich die diesbezüglichen vorinstanzli-
chen Erwägungen als zutreffend und der Vorwurf, der angefochtene Ent-
scheid sei in diesem Punkt rechtsfehlerhaft oder sogar willkürlich, ist unbe-
gründet. 

4.7 Selbst wenn entgegen dem soeben Erwogenen im Fehlen von Ge-
genargumenten ein Mangel gesehen werden müsste, würde dies im vorlie-
genden Fall noch nicht zu einer Aufhebung der Abstimmung führen. Sind die 
Auswirkungen einer Unregelmässigkeit wie hier ziffernmässig nicht feststell-
bar, so ist ihr Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten 
Umständen zu beurteilen; namentlich wird auf die Schwere des festgestell-
ten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung 
sowie auf die Grösse des Stimmenunterschieds abgestellt. Erscheint die 
Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen 
wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr 
ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnengangs ab-
gesehen werden (vgl. BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 vom 29.6.2017] 
nicht publ. E. 7.5 mit Hinweisen). Der aus Sicht des Beschwerdeführers be-
stehende Mangel wäre unter den gegebenen Umständen als geringfügig zu 
qualifizieren. Die Änderung der Gemeindeordnung ist mit einem Ja-Stim-
menanteil von 53,5 % angenommen worden, was entgegen der Ansicht des 
Beschwerdeführers nicht als besonders knapp zu qualifizieren ist (vgl. hierzu 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 20

BVR 2021 S. 189 E. 4.3 und 5). Gemäss den unbestrittenen Ausführungen 
im angefochtenen Entscheid erschienen überdies zahlreiche Inserate bzw. 
Kommentare zu den Abstimmungsvorlagen im Oberaargauer Anzeiger, in 
der Buchsi-Zytig und als Flugblätter (vgl. angefochtener Entscheid E. 6.4 und 
6.6.4). Namentlich wurden in der Buchsi-Zytig Nr. 12/2020 die Abstimmungs-
parolen von vier örtlichen Parteien (BDP, SP, SVP und FDP) abgedruckt, die 
auch Argumente gegen die Änderung der Gemeindeordnung enthielten 
(S. 8; einsehbar unter <www.herzogenbuchsee.ch>, Rubriken «Gemeinde/
Verwaltung, Aktuell/Newsletter, Buchsi-Zytig»; vgl. Vorakten RSA [act. 9A] 
pag. 76). Dass das Fehlen von Gegenargumenten in der Abstimmungsbot-
schaft die Meinungsbildung in der Bevölkerung merklich beeinflusst oder 
erschwert hätte, ist daher nicht anzunehmen. Daran ändert nichts, dass zum 
Zeitpunkt der Publikation der offiziellen Abstimmungsparolen in der Buchsi-
Zytig gemäss Berechnungen des Beschwerdeführers bezogen auf die ins-
gesamt 1'572 gültigen Stimmen «bereits rund 70 % brieflich abgestimmt hat-
ten» (vgl. Beschwerde Bst. l S. 4 und Vorakten RSA [act. 9A] pag. 43; tat-
sächlich waren bis dahin 977 Stimmzettel eingegangen, also rund 62 % der 
gültigen Stimmen bzw. ca. 61 % der eingegangenen Stimmzettel). Es ist da-
von auszugehen, dass sich die betreffenden Personen ihre Meinung – mit 
oder ohne Kenntnis der Abstimmungsparolen – selbständig hatten bilden 
können. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Änderung des Organisationsregle-
ments mehrheitlich abgelehnt worden wäre, wenn die gemeinderätliche Dar-
stellung auch Argumente angeführt hätte, welche gegen die Vorlage spra-
chen, erscheint insgesamt als derart gering, dass sie nicht ernsthaft in Be-
tracht kommt.

5.

5.1 Die Vorbringen des Beschwerdeführers erweisen sich nach dem Ge-
sagten als unbegründet. Es besteht kein Grund, die Abstimmung aufzuhe-
ben. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist abzuweisen. Das Gesuch um 
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird mit dem Entscheid in 
der Sache noch vor den für den 26. September 2021 angesetzten Wahlen 
hinfällig (vgl. BVR 2020 S. 113 E. 3.8, 2012 S. 314 E. 5.4). Damit erübrigt es 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 21

sich auch, diese Frage vorgängig in einer Zwischenverfügung zu behandeln 
(vorne Bst. B).

5.2 Gemäss Art. 59 Abs. 8 GO und öffentlicher Bekanntmachung der EG 
Herzogenbuchsee im Anzeiger Oberaargau vom 10. Juni 2021 ist die Ände-
rung der Gemeindeordnung unter Vorbehalt der Genehmigung durch das 
AGR am 1. Januar 2021 in Kraft getreten (vgl. vorne E. 4.1; ferner Beschwer-
deantwort vom 5.8.2021 S. 3, wonach die Beschwerdegegnerin das Inkraft-
treten der Änderung der Gemeindeordnung nach Ergehen des angefochte-
nen Entscheids in Absprache mit dem AGR publiziert und die Vorbereitung 
der kommunalen Wahlen 2021 nach dem neuen Organisationsrecht an die 
Hand genommen habe). Die Beurteilung der Beschwerde durch das Verwal-
tungsgericht ersetzt die Genehmigung des Organisationsreglements nicht. 
Letztere ist Voraussetzung, damit die Änderung des Organisationsregle-
ments der EG Herzogenbuchsee gültig ist und Rechtswirkungen entfaltet 
(Art. 56 Abs. 1 GG; Art. 44 Abs. 2 GV; vgl. BVR 2017 S. 459 [VGE 2016/347 
vom 29.6.2017] nicht publ. E. 8). Das Urteil ist daher auch dem hierfür zu-
ständigen AGR zuzustellen.

5.3 Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind keine Kosten zu 
erheben, da der Beschwerdeführer nicht mutwillig oder leichtfertig Be-
schwerde erhoben hat (Art. 108a Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten 
sind keine angefallen (vgl. Art.108a Abs. 3 i.V.m. Art. 108 Abs. 3 und Art. 104 
VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.

3. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführer

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.09.2021, Nr. 100.2021.174U, 
Seite 22

- Beschwerdegegnerin
- Regierungsstatthalteramt Oberaargau

und mitzuteilen:
- Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern 

Der Abteilungspräsident i.V.: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.