# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f25d707c-fdd3-53bb-8a33-0890608a42df
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-07-14
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.07.2008 B-1566/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1566-2007_2008-07-14.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-1566/2007

{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 4 .  J u l i  2 0 0 8

Richter Ronald Flury (Vorsitz), 
Richterin Eva Schneeberger, Richter Jean-Luc Baechler, 
Bernard Maitre, Philippe Weissenberger;
Gerichtsschreiber Kaspar Luginbühl.

C._______,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.

Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-1566/2007

Sachverhalt:

A.
Am  30. November  2006  stellte  C._______  (Beschwerdeführer)  beim 
Bundesamt  für  Privatversicherungen  (Vorinstanz)  den  Antrag,  er  sei 
als  ungebundener  Versicherungsvermittler  in  das  Register  für  Versi-
cherungsvermittler  aufzunehmen.  Weiter  stellte  er  den  Antrag,  die 
C._______GmbH  Versicherungsberatung  (C._______GmbH)  sei  als 
juristische  Person  in  das  Register  für  Versicherungsvermittler 
aufzunehmen.

Mit  Schreiben  vom  10. Januar  2007  teilte  die  Vorinstanz  dem  Be-
schwerdeführer mit, dass sie ihn aufgrund mehrerer auf ihn lautender 
Verlustscheine  nicht  in  das  Register  für  Versicherungsvermittler  auf-
nehmen könne. Sie führte aus, dass dieses Schreiben keine Verfügung 
im verwaltungsrechtlichen Sinn darstelle. Mit elektronischer Post vom 
23. Januar  2007  verlangte  der  Beschwerdeführer  bei  der  Vorinstanz 
eine anfechtbare Verfügung.

Mit Verfügung vom 23. Januar 2007 (Zustellung an den Beschwerde-
führer  am 30. Januar  2007)  wies  die  Vorinstanz  sowohl  den Antrag, 
den Beschwerdeführer als Versicherungsvermittler, als auch jenen, die 
C._______GmbH  als  juristische  Person  in  das  Register  für  Ver-
sicherungsvermittler aufzunehmen, ab. Zur Begründung brachte sie im 
Wesentlichen vor, es lägen Verlustscheine in der Höhe von insgesamt 
Fr. 673'724.– gegen  den  Beschwerdeführer  vor.  Gemäss  Art. 185 
Bst. c der Verordnung über die Beaufsichtigung von privaten Versiche-
rungsunternehmen  vom  9. November  2005  (Aufsichtsverordnung, 
AVO, SR 961.011), würde als Voraussetzungen für einen Eintrag ver-
langt, dass auf den Namen des Versicherungsvermittlers keine Verlust-
scheine lauten. Aufgrund des Erfordernisses von Art. 185 Bst. c AVO 
habe der Beschwerdeführer die persönlichen Voraussetzungen für ei-
nen  Eintrag  nicht  erfüllt.  Was  den  Antrag  auf  Eintragung  für  die 
C._______GmbH betreffe,  so  müsse  dieser  abgewiesen  werden,  da 
gemäss Art. 44 Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die 
Aufsicht  über  Versicherungsunternehmen  (Versicherungsaufsichts-
gesetz,  VAG, SR 961.01)  juristische Personen nachzuweisen hätten, 
dass  sie  über  genügend  Mitarbeiter  verfügen,  die  die  erforderlichen 
Qualifikationen  aufweisen  und  ihrerseits  im  Register  für  Ver-
sicherungsvermittler  eingetragen  seien.  Da  für  die  C._______GmbH 
keine anderen Versicherungsvermittler angemeldet seien als der Be-

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schwerdeführer, und diesem der Eintrag verweigert werde, sei das Er-
fordernis  bezüglich  genügend  qualifizierten  Mitarbeitern  nicht  erfüllt. 
Aufgrund  der  aufschiebenden  Wirkung  einer  allfälligen  Beschwerde 
könne der  Beschwerdeführer  seine Tätigkeit  auch ohne  Registerein-
trag bis zu einem rechtskräftigen Entscheid fortführen.

B.
Gegen  diese  Verfügung  erhob  der  Beschwerdeführer  mit  Schreiben 
vom 28. Februar 2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. 
Er beantragt, die Verfügung betreffend Abweisung seines Antrags auf 
Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler aufzuheben und 
ihn in  das Register  für  Versicherungsvermittler  aufzunehmen. Ferner 
sei  die  Verfügung  betreffend  Abweisung  des  Antrags  der 
C_______GmbH  auf  Aufnahme  in  das  Register  für 
Versicherungsvermittler  aufzuheben,  und es  sei  diese als  juristische 
Person  in  das  Register  für  Versicherungsvermittler  aufzunehmen. 
Schliesslich  ersucht  er  um  Gewährung  der  unentgeltlichen 
Prozessführung. Zur Begründung in der Sache führt  er aus, dass im 
Juli 1995 ein Konkursverfahren gegen ihn abgeschlossen worden sei. 
Im  Jahr  1999  habe  er  sich  als  Versicherungsvermittler  selbständig 
gemacht.  Die  Verweigerung  des  Eintrags  in  das  Register  für 
Versicherungsvermittler  entziehe  ihm seine  berufliche  und  damit  die 
wirtschaftliche Lebensgrundlage. Es liege demnach ein Härtefall  vor, 
dem  entweder  durch  die  Eintragung  in  das  Register  für  Versi-
cherungsvermittler  oder  durch den Verzicht  auf  die Verpflichtung zur 
Eintragung Rechnung getragen werden könne. Dabei verweist er auf 
die Härtefallklausel gemäss Art. 183 Abs. 3 AVO. Weiter bringt er vor, 
Art. 44 Abs. 1 Bst. a und b VAG führe als Voraussetzungen für einen 
Registereintrag lediglich auf, dass der Gesuchsteller über ausreichen-
de Qualifikationen verfüge und eine Berufshaftpflichtversicherung ab-
geschlossen bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten geleistet habe. 
Indem Art. 185 Bst. c AVO zusätzlich zu den Voraussetzungen gemäss 
Art. 44  VAG bestimme,  dass  keine  Verlustscheine  bestehen  dürfen, 
werde sowohl das Willkürverbot als auch das Recht auf freie Berufs-
ausübung verletzt.

In  seiner  Beschwerdeergänzung  vom  30. März  2007  führt  der  Be-
schwerdeführer aus, dass laut Botschaft zu einem Gesetz betreffend 
die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichts-
gesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versi-
cherungsvertrag vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789) mit dem 

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VAG in erster Linie den Schutz des Versicherungsnehmers angestrebt 
werde,  und dieser somit  vor den Folgen der Insolvenz der Versiche-
rungsunternehmen und vor Missbräuchen geschützt werde. Weiter sei 
der Botschaft zu entnehmen, dass der Versicherungsvermittler genü-
gende berufliche Qualifikationen nachweisen müsse. Die Vorgabe ge-
mäss Art. 185 Bst. c AVO, wonach keine Schuldscheine bestehen dür-
fen, stütze sich weder auf das VAG noch auf die Botschaft, womit sie 
gesetzwidrig und folglich nicht anwendbar sei. 

C.
Mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 wurde das Gesuch des Be-
schwerdeführers um Erteilung des Rechts auf unentgeltliche Prozess-
führung vom Bundesverwaltungsgericht abgewiesen.

D.
Mit  Vernehmlassung vom 27. Juni  2007 beantragt  die Vorinstanz die 
Beschwerde sei abzuweisen. Zur Begründung bringt sie im Wesentli-
chen vor,  dass  Art. 44  VAG sehr  knapp  gehalten  sei.  Art. 44  Abs. 2 
VAG enthalte eine Delegationsnorm an den Bundesrat zur Regelung 
der  Einzelheiten.  Relevant  sei  jedoch  in  erster  Linie  Art. 185  Bst. c 
AVO sowie dessen gesetzliche Basis in Art. 46 VAG. Gemäss Art. 46 
Abs. 1 Bst. f VAG müsse die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen 
Missbräuche der Versicherungsnehmer und der Versicherungsvermitt-
ler schützen. In Art. 46 Abs. 3 VAG beauftrage der Gesetzgeber den 
Bundesrat, Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben zu 
erlassen.  Dabei  stelle  Art. 185  Bst. c  AVO eine  Ausführungsbestim-
mung zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG dar. Die massgebliche Überlegung 
zu der Bestimmung in Art. 185 Bst. c AVO sei gewesen, dass sich Ver-
sicherungsvermittler als Akteure auf dem Finanzmarkt bewegten. Die-
ser basiere in hohem Ausmass auf Vertrauen in die persönliche und fi-
nanzielle Integrität dieser Akteure. Mit Art. 185 Bst. c AVO sei es mög-
lich, jene Vermittler vom Geschäftsbetrieb als ungebundene Versiche-
rungsvermittler  auszuschliessen,  deren  finanzielle  Situation  geeignet 
sei, das erwähnte Vertrauen zu untergraben. Bei der im Verfahren der 
Registrierung  vorzunehmenden  Abwägung  zwischen  den  Interessen 
der Versicherten auf Schutz vor Missbrauch gegenüber jenem des An-
tragstellers auf freie wirtschaftliche Entfaltung gehe die Vorinstanz un-
ter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips behutsam vor. Den Re-
gistereintrag  verweigere  sie  gestützt  auf  Art. 185  Bst. c  AVO  aus-
schliesslich in schweren Fällen. So werde ein Registereintrag gemäss 
ihrer Praxis trotz Verlustscheinen vorgenommen, wenn deren Gesamt-

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summe Fr. 30'000.– nicht  übersteige  und  sie  nicht  aus  Abzahlungs- 
oder Leasinggeschäften stammten bzw. nicht direkt mit der Ausübung 
der  Versicherungsvermittlung  im  Zusammenhang  stünden.  Der  "zu-
lässige"  Betrag  von  Fr. 30'000.– gründe  auf  dem  Gedanken,  dass 
jedermann von einem Schicksalsschlag getroffen werden könne, und 
die  Rückzahlung  binnen  vernünftiger  Frist  möglich  sein  sollte.  Die 
Vertrauenswürdigkeit  des Beschwerdeführers werde bei  ungedeckten 
Forderungen  in  der  Höhe  Fr. 673'723.30.–  jedoch  untergraben.  Aus 
diesem Grund sei eine Registrierung ausgeschlossen.

E.
In seiner Replik vom 8. August 2007 wiederholt der Beschwerdeführer 
weitgehend  seine  bereits  zuvor  eingebrachten  Vorbringen. Er  erfülle 
die beiden gesetzlichen Erfordernisse gemäss Art. 44 VAG für  einen 
Registereintrag, d.h. er verfüge über die notwendigen beruflichen Qua-
lifikationen sowie  eine Berufshaftpflichtversicherungspolice. Letzteres 
belegt er mit einer Kopie der Berufshaftpflichtversicherungspolice. Die 
Berufshaftpflichtversicherung  werde  zum  Ausgleich  von  finanziellen 
Risiken  in  der  beruflichen  Tätigkeit  abgeschlossen. Dadurch  sei  der 
Versicherungsnehmer vor Missbrauch geschützt.

F.
In ihrer Duplik vom 9. Oktober 2007 bringt die Vorinstanz vor, dass ein 
ungebundener Versicherungsvermittler, welcher hohe Schulden habe, 
in grösserem Masse versucht sein könnte, sich durch Provisionsange-
bote  der  einzelnen Versicherungen beeinflussen  zu lassen. Dadurch 
handle er nicht mehr im ausschliesslichen Kundeninteresse. Aus die-
sem Grund sei allein eine Berufshaftpflichtversicherung für den Kun-
denschutz nicht genügend. Vielmehr bedürfe es der Absenz von Ver-
lustscheinen, um die Vertrauenswürdigkeit des ungebundenen Vermitt-
lers annehmen zu können.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. Januar 2007 stellt  eine Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes vom 20. 
Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) 
dar. 

Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Verfügung und 
durch diese berührt. Er hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-

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hebung  oder  Änderung  und  ist  zur  Beschwerdeführung  legitimiert 
(Art. 48 Bst. a VwVG). Eingabefrist und -form sind gewahrt (Art. 50 und 
52  Abs. 1  VwVG),  der  Kostenvorschuss  wurde  fristgemäss  bezahlt 
(Art. 63  Abs. 4  VwVG)  und  die  übrigen  Sachurteilsvoraussetzungen 
liegen vor (Art. 46 ff. VwVG). 

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Indem der Beschwerdeführer vorbringt, durch Art. 185 Bst. c AVO wer-
de  sein  "Recht  auf  freie  Berufsausübung"  verletzt,  macht  er  implizit 
geltend, in seinen Grundrechten eingeschränkt worden zu sein.

2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des frei-
en Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im 
Rahmen  seiner  individualrechtlichen  Funktion  konkretisiert  (ULRICH 
HÄFELIN/WALTER HALLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6. Aufl., 
Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27 
Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt 
es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt 
in  individualrechtlicher  Hinsicht  die  freie  privatwirtschaftliche  Betäti-
gung in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist  hingegen eine 
allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im 
öffentlichen Dienst (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/RAINER J. 
SCHWEIZER/KLAUS A.  VALLENDER,  Die  Schweizerische  Bundesverfassung, 
Kommentar,  Zürich  2008,  N. 9 zu  Art. 27). Dies  hat  zur  Folge,  dass 
jegliche gewerbsmässig ausgeübte privatwirtschaftliche Tätigkeit,  die 
der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient, 
Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um 
eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder ne-
benberufliche Erwerbstätigkeit handelt (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte 
in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).

Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres 
um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie selb-
ständig (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder unselb-
ständig ausgeübt wird. In der Regel  verrichtet  der Versicherungsver-
mittler seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder Zah-
lung  durch  den  Kunden. Unmassgeblich  ist,  ob  die  Tätigkeit  haupt- 
oder  nebenberuflich  ausgeführt  wird.  Die  Berufsausübung  als  Versi-
cherungsvermittler  fällt  demnach  in  den  Schutzbereich  der  Wirt-
schaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-

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zugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die 
Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wur-
de, und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Versicherungsver-
mittler nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstä-
tigkeit und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.

2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht abso-
lut. Dies ergibt  sich  schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der  Bund 
Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit erlassen kann.

Grundsätzlich  ist  bei  Eingriffen  in  Grundrechte  zwischen  grundsatz-
konformen  und  grundsatzwidrigen  zu  unterscheiden.  Gründe  für 
grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit  sind im Polizei-
güterschutz bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen zu sehen. Zu 
nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, 
der  Sittlichkeit  und  Sicherheit,  sowie  von  Treu und  Glauben  im  Ge-
schäftsverkehr (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gesehen ist ein Ein-
griff in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit dem in Art. 94 
BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsgesteuerte Privat-
wirtschaft  im Einklang steht. Insbesondere zielt  ein  grundsatzkonfor-
mer  Eingriff  nicht  darauf  ab,  Marktmechanismen zu korrigieren bzw. 
ausser  Kraft  zu  setzen. Führt  der  Eingriff  hingegen zu einer  Abwei-
chung  vom  Prinzip  einer  wettbewerbsgesteuerten  Privatwirtschaft, 
handelt  es  sich  um  einen  grundsatzwidrigen  Eingriff,  der  gemäss 
Art. 94  Abs. 4  BV  aufgrund  des  erhöhten  demokratischen 
Legitimationsbedarfs einer Grundlage in der Bundesverfassung selbst 
bedarf  (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O.,  N. 4  zu 
Art. 94).

Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler 
handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und 
Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel  ist  nicht,  den Wettbe-
werb  zu  beeinträchtigen  oder  gewisse  Bereiche  des  Privatversiche-
rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den 
Versicherungsnehmern  einerseits  die  Gewissheit  gegeben  werden, 
dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit ge-
nügend qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über 
eine  genügende  finanzielle  Deckung  durch  eine  Haftpflichtversiche-
rung  verfügt.  Sodann  dient  das  Verfahren  der  Registrierung  dem 
Schutz der  Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler, 

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von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse 
ihrer  Kunden  handeln  könnten. Schliesslich  soll  durch  das  öffentlich 
einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht wer-
den. Die  Regelung in  Art. 185 Bst. c  AVO zielt  laut  Vernehmlassung 
der Vorinstanz vom 27. Juni 2007 in dieselbe Richtung. So soll das im 
Finanzmarkt  besonders  zentrale  Vertrauen der  Versicherungsnehmer 
in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass auf die-
se  keine  Verlustscheine  ausgestellt  sein  dürfen,  weil  Verlustscheine 
grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Frage stel-
len. 

Insgesamt kann demnach festgehalten werden, dass es sich beim Er-
fordernis  gemäss Art. 185 Bst. c AVO um einen grundsatzkonformen 
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.

2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den Schran-
ken von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die 
Wirtschaftsfreiheit gilt (HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV 
ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grundla-
ge bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorge-
sehen sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interes-
sen  den  Eingriff  rechtfertigen  und  das  Verhältnismässigkeitsprinzip 
muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des jewei-
ligen Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung 
des  Bundesgerichts  stehen  die  verschiedenen  Voraussetzungen  in 
Art. 36  BV  in  einer  Rangordnung  zueinander.  Fehlt  die  gesetzliche 
Grundlage  für  einen  Eingriff,  müssen  die  weiteren  Voraussetzungen 
nicht  mehr  geprüft  werden  (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/ 
VALLENDER, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).

2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die 
Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto hö-
her sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Er-
lasses. Sofern  der  Eingriff  schwer  wiegt,  bedarf  er  einer  klaren und 
ausdrücklichen Regelung in  einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112 
E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se le-
diglich in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt 
und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner 
Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die Ausdrücklich-
keit der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen Umstän-
den genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grund-

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satz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei weni-
ger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in 
jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss. Insbe-
sondere muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und 
sich  im  Rahmen  der  Gesetzesdelegation  bewegen  (EHRENZELLER/ 
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O.,  N. 12  zu  Art. 36).  Bei  einer 
unselbständigen  Verordnung  wie  der  AVO  bedeutet  dies,  dass  zu-
mindest  die  Grundzüge  des  Eingriffs  in  einem  formellen  Gesetz 
geregelt  sein  müssen.  Soll  die  Gesetzgebungskompetenz  delegiert 
werden,  muss  dies  ebenso  im  jeweiligen  formellen  Gesetz  festge-
halten sein. Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine gewis-
se Normendichte zukommen, indem sie genügend bestimmt und klar 
ist. Je schwerwiegender der Eingriff  ist,  desto klarer  und eindeutiger 
muss er in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies recht-
fertigt sich schon aufgrund des Legalitätsprinzips, aber auch aus As-
pekten  der  Rechtssicherheit  und  Rechtsgleichheit  (JEAN-FRANÇOIS 
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).

2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das Erfor-
dernis von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall  ist,  ergibt  sich aus 
dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten 
keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende 
Behörde die Schwere der  Einschränkung bezogen auf  den Einzelfall 
qualifizieren (AUBERT/MAHON, a.a.O., N 8 zu Art. 36).

In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der Wirtschaftsfrei-
heit  in  nicht  abschliessender  Weise  aufgezählt  (EHRENZELLER/ 
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O.,  N. 14  zu  Art. 27). Es  handelt 
sich  dabei  um  die  Rechte  auf  freie  Wahl  des  Berufs,  auf  freien 
Berufszugang  sowie  auf  die  freie  Berufsausübung.  Das  vorliegend 
interessierende Recht  auf  freien  Berufszugang hat  seine Bedeutung 
im Wesentlichen  in  seiner  Ausprägung  als  Garantie  für  einen  freien 
Marktzutritt.  Insbesondere  sollen  die  privatwirtschaftlich  Tätigen  da-
durch vor grundsatzwidrigen und vor unverhältnismässigen grundsatz-
konformen Marktzutrittsbarrieren geschützt werden. Gerade in diesem 
Zusammenhang stellen Bewilligungspflichten für  die Berufsausübung 
in der Regel eher schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit 
dar  (BGE 123  I 212  E. 3a,  BGE 116  Ia 118  E. 4a,  BGE 104  Ia 196 
E. 3;  EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O.,  N. 14  zu 
Art. 27, HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 669).

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Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener Versicherungs-
vermittler  von einer  Registrierung abhängig  gemacht. Voraussetzung 
für die Eintragung in das Register ist u.a.,  dass auf den Namen des 
Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den Gesuchstel-
ler Verlustscheine ausgestellt  worden, wird ihm die Aufnahme in das 
Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der 
Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt ha-
ben, verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen Be-
ruf  bis  zu  einer  allfälligen  Abzahlung  seiner  in  den  Verlustscheinen 
ausgewiesenen  Schulden  nicht  in  ungebundener  Stellung  ausüben 
kann. Bei  der Registrierungspflicht  im Allgemeinen wie auch bei der 
hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es 
sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden, je-
denfalls mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den Zu-
gang zum Beruf  für  die  Betroffenen  stark  erschwert  oder  –  je  nach 
Höhe der Schulden – gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für 
einen  solchen  Eingriff  muss  diesen  demnach  mindestens  in  den 
Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Re-
gelung von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der 
gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf. 

2.4 Unbestritten  ist,  dass  die  Registrierungspflicht  als  Institut  in 
Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme Einschrän-
kung  der  Wirtschaftsfreiheit  über  eine  genügende  formellgesetzliche 
Grundlage verfügt. Umstritten  ist  hingegen,  welche Bestimmung des 
VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für  einen 
Registereintrag  an  den  Bundesrat  delegiert.  Der  Beschwerdeführer 
bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag 
ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende 
berufliche  Qualifikationen  vorzuweisen  habe,  und  zudem  über  eine 
Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten ver-
fügen müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen 
dürfen, ergebe sich nicht  aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um 
eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich 
fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge 
Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von zusätzli-
chen, auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.

2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen Re-
gistereintrag.  Demnach  muss  der  Versicherungsvermittler  über  eine 

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genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine Berufs-
haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten vor-
weisen können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44  VAG gibt  dem Bundesrat 
die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen 
sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er 
die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde über-
lassen.

Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG Grundla-
ge für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für Ver-
sicherungsvermittler  ist.  Vielmehr  werden  die  Voraussetzungen  in 
Abs. 1 aufgezählt,  ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine 
nicht  abschliessende bzw. um eine beispielhafte  Aufzählung handle. 
Dass die  Voraussetzungen gemäss Art. 44  VAG abschliessend sind, 
ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm 
wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat Ausfüh-
rungsbestimmungen erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die 
Höhe der finanziellen Sicherheiten).

Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht 
über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) 
und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag 
vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den Vorausset-
zungen betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler 
vor  allem  den  Anforderungen  hinsichtlich  fachlichen  Qualifikationen 
und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter 
ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die Re-
gistrierung von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie 
2002/92/EG  über  die  Versicherungsvermittlung  orientiere  und  ver-
schiedene ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die Registrierungs-
pflicht  für  bestimmte  Vermittler  oder  die  Voraussetzungen der  ange-
messenen Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an 
die  Richtlinie  in  den  Gesetzesentwurf  aufgenommen  worden  (BBl 
2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es über-
dies, dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen 
und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige 
Vermittler  "nie  in  Konkurs  gegangen"  sein  darf  (Art. 4  Abs. 2 
Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses 
in  der  Richtlinie  statuierte  Kriterium ein.  Daraus  kann  geschlossen 
werden,  dass  der  Gesetzgeber  in  Art. 44  VAG  bzw.  dessen  Aus-
führungsbestimmungen  keine  weiteren  Voraussetzungen  für  die 

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Registrierung  aufnehmen  oder  aber  derartige  Anforderungen  –  falls 
überhaupt – an systematisch anderer Stelle regeln wollte. 
Schliesslich lässt  sich auch der  (spärlichen) Lehre zur Registrierung 
von  Versicherungsvermittlern  nichts  entnehmen,  was  auf  eine 
Delegationskompetenz  zum  Erlass  weiterer  Voraussetzungen 
schliessen  liesse.  WEBER/UMBACH halten  vielmehr  lediglich  fest,  dass 
"über  den  Wortlaut  der  Delegationsnorm  von  Art. 44  Abs. 2  VAG 
hinausgehend" Art. 185 AVO zusätzliche persönliche Voraussetzungen 
statuiere,  die  der  Versicherungsvermittler  für  eine  Aufnahme  in  das 
Register  zu  erfüllen  habe  (ROLF H.  WEBER/PATRICK UMBACH,  Ver-
sicherungsaufsichtsrecht, Bern 2006, N 15 zu § 10).

Es ist  demnach festzuhalten,  dass Art. 44 VAG nicht  die gesetzliche 
Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.

2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine 
genügende gesetzliche Grundlage  für  die  Voraussetzung in  Art. 185 
Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG ist  es Aufgabe der 
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche 
der  Versicherungsunternehmen  und  der  Versicherungsvermittler  zu 
schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass 
von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46 
Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die 
Vorinstanz  Versicherungsunternehmen  und  Versicherungsvermittler 
beaufsichtigt.

Die  Aufsichtspflicht  wird ihrem Grundsatz  nach in  Art. 1  Abs. 2 VAG 
statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit 
u.a. vor  Missbräuchen  geschützt  werden. Dabei  handelt  es  sich  ge-
mäss  Botschaft  nicht  um  eine  umfassende  Definition  der  Aufsichts-
pflicht, sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung 
der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll, wo-
nach die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die Vertrauenswürdig-
keit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese 
Elemente  würden  durch  die  einzelnen  Bestimmungen  des  Gesetzes 
aufgegriffen (BBl 2003 3808).

In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der 
Botschaft  hervor,  dass  zum Schutz  der  Versicherungsnehmer  einer-
seits  eine  Registrierungspflicht  eingeführt  werden  soll,  die  aufgrund 
von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl 

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2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel er-
gebende  Konsumentenschutz  in  Form  von  Missbrauchsschutz  nicht 
nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen Ver-
mittler beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der be-
stimmt, dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den Miss-
brauch durch Versicherungsunternehmen  und Versicherungsvermittler 
zu  schützen  habe. Gemäss  Art. 46  Abs. 3  VAG kann  der  Bundesrat 
Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der 
Bundesrat hat von dieser Möglichkeit  Gebrauch gemacht und Art. 46 
Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein 
Missbrauch  gemäss  Art. 117 AVO  (Bst. a)  in  einem  Verhalten  des 
Versicherungsunternehmens  bzw.  des  Versicherungsvermittlers,  das 
geeignet  ist,  Versicherte  oder  Anspruchsberechtigte  erheblich  zu 
schädigen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die 
gegen  zwingende  Normen  des  Versicherungsvertragsgesetzes  oder 
gegen zwingende Normen anderer  Erlasse,  die  auf  den Vertrag an-
wendbar  sind,  verstossen,  oder  (Bst. c)  in  der  Verwendung von Ver-
tragsbestimmungen,  welche  eine  der  Vertragsnatur  erheblich  wider-
sprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.

Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend, 
denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche Miss-
brauchskontrolle vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass 
die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher Interventionsfor-
men vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten Bot-
schaft aus der Art  des festgestellten Missbrauchs sowie dessen Aus-
wirkungen ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss 
die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch 
Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann be-
kämpfen darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die Miss-
bräuche schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das 
VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen 
Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der Registereintra-
gung ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch 
aus  der  Botschaft  und  der  parlamentarischen  Debatte  geht  hervor, 
dass  der  Vorinstanz  als  Aufsichtsbehörde  auch  die  Kompetenz  zu-
kommen muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit  einer ge-
wissen erhöhten Wahrscheinlichkeit  droht,  schon vor erfolgter Eintra-
gung in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme ei-
ner Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in all-
gemeiner Weise auf  die Bestimmungen für  die Zulassung von Versi-

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cherungsunternehmen  verwiesen  werden  (2. Kapitel:  Aufnahme  der 
Versicherungstätigkeit),  wonach  die  Unternehmen,  welche  als  Versi-
cherung tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen erfül-
len müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der 
Geschäftstätigkeit  gewährleistet  ist. In  spezieller  Hinsicht  ergibt  sich 
eine  prophylaktische  Prüfungspflicht  aus  Art. 6  Abs. 1  VAG. Danach 
wird  die Bewilligung zur Tätigkeit  als  Versicherungsunternehmen nur 
dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies 
kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer allfälli-
gen Aufnahme der Geschäftstätigkeit  überprüft  werden muss, ob ein 
Versicherungsunternehmen  die  Voraussetzungen  mitbringt,  die  Inte-
ressen der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an ver-
schiedenen  Stellen  auf  die  Glaubwürdigkeit,  welche  der  Versiche-
rungsbranche und den Versicherungsvermittlern zukommen muss, hin-
gewiesen (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für Versiche-
rungsunternehmen  gilt,  muss  im  Grundsatz  auch  für  ungebundene 
Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille 
des  Gesetzgebers  insbesondere  auch  aus  einem  bundesrätlichen 
Votum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst 
genügender Schulung und finanzieller Absicherung auch "seriös" sein 
müsse (AB 2004, N 378).

Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz 
in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c 
AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG 
handelt.  Art. 46  Abs. 1  Bst. f  VAG  bietet  demnach  eine  genügende 
gesetzliche  Grundlage,  um  auf  dem  Verordnungsweg  sowohl 
präventive  als  auch  nachträgliche  Massnahmen  zur  Miss-
brauchsbekämpfung zu regeln.

2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch 
die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine 
Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.

Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die Aus-
wahl einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend 
beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller Versi-
cherungsnehmer  durch  den  Abschluss  eines  Versicherungsvertrags 
auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für all-
fällige  Auswirkungen  eines  Versicherungsvertrags  auf  den  Versiche-
rungsnehmer, sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen 

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worden ist,  eintreten. Die  Verantwortung eines  Versicherungsvermitt-
lers  gegenüber  einem  potentiellen  Versicherungsnehmer  ist  somit 
gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist, be-
darf es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird, 
dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon 
gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine Haftpflicht-
versicherung  abschliessen,  damit  allfällige  Schäden,  die  den  Versi-
cherten durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen kön-
nen,  abgedeckt  sind.  Durch  diese  beiden  Voraussetzungen,  die  für 
eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten 
zwar  die  fachliche  Kompetenz  sowie  die  finanzielle  Absicherung  im 
Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige Missbrauchs-
gefahr, die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben 
ausgeführt,  durchdringt  das Ziel,  Missbräuche in  der  Versicherungs-
branche  zu verhindern  die  gesamte  Aufsichtsgesetzgebung und  war 
anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen Versi-
cherungsvermittler Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in Be-
zug auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach 
Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige Missbrauchsge-
fahr als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener Versicherungsver-
mittler aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte, Ver-
sicherungsnehmer zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese 
nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den 
für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für 
jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung 
einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler: 
Alois  Rimle,  Abstimmung  zwischen  Aufsicht  und  Haftung  im  neuen 
Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).

Angesichts  der  Tatsache,  dass  die  Vorinstanz  zur  Bekämpfung  des 
Missbrauchs  jene  Massnahmen  ergreifen  kann,  die  ihr  geeignet  er-
scheinen (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches Eingrei-
fen beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO 
als  mit  der  Aufsichtsgesetzgebung  vereinbar  anzusehen  und  vom 
Grundsatz  der  Missbrauchsbekämpfung  in  Art. 46  Abs. 1  Bst. f  VAG 
gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von 
Art. 46  Abs. 1  Bst. f  VAG  als  genügend  angesehen  werden.  Miss-
brauch kann in einer  nicht  überblickbaren Vielfalt  von Ausprägungen 
vorkommen,  weshalb  die  Aufsichtsbehörde  die  Möglichkeit  haben 
muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf 
Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein klei-

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ner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist, wes-
halb eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die allgemei-
ne Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise 
abgedeckt ist.

2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der Wirtschafts-
freiheit des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im öffentli-
chen  Interesse  liegt.  Im  öffentlichen  Interesse  liegen  gemäss  Lehre 
und  Rechtsprechung  ohne  weiteres  polizeiliche  Interessen  wie  der 
Schutz  der  öffentlichen  Ordnung,  der  Ruhe,  Sicherheit,  Gesundheit 
und  Sittlichkeit,  sowie  von  Treu  und  Glauben  im  Geschäftsverkehr 
(BGE 127 II 91  E. 4a  mit  Verweis  auf  weitere; 
EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).

Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen Über-
prüfung von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden Ver-
mittlers im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gegen-
über den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen un-
gebundenen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll sicher-
gestellt  werden, dass potentielle Klienten nur mit  solchen Vermittlern 
Geschäfte  machen,  von denen voraussichtlich  keine Missbrauchsge-
fahr ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im Ge-
schäftsverkehr abträglich wäre.

Ein öffentliches Interesse an einer näheren Überprüfung bei  Verlust-
scheinen ist somit ohne weiteres gegeben.

2.6 Schliesslich  ist  zu  ermitteln,  ob  die  Voraussetzung  der  Verlust-
scheinsfreiheit gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf basieren-
de, weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige 
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers anzuse-
hen sind.

Das Kriterium der  Verhältnismässigkeit  misst  sich  am Verhältnis  des 
Grundrechtseingriffs  zum Zweck der  Regelung,  der  dem öffentlichen 
Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine 
Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen 
Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 
Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als verhältnis-
mässig.

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2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung 
von Personen mit Verlustscheinen in das Register für Versicherungs-
vermittler  ausnahmslos  aus.  Dadurch  wird  keinerlei  Unterscheidung 
nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der Verlust-
scheine gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell un-
seriösen oder  gar  ungesetzlichen Handlungen herrühren können,  ist 
auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für Verlustschei-
ne  denkbar,  die  für  sich  genommen weder  auf  die  Unseriosität  des 
Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf 
zukünftigen Missbrauch gegenüber  Klienten  zu  erwecken vermögen. 
Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und 
eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen 
in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.– zulässt, sofern sie nicht aus Ab-
zahlungs- oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der Tätig-
keit als Versicherungsvermittler zusammenhängen.

Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO – 
nach  ihrem  klaren  Wortlaut  angewendet  –  als  unzumutbar,  da  der 
Zweck des Eingriffs – unter Umständen – in einem völlig disproportio-
nalen Verhältnis  zur  Wirkung auf  den Versicherungsvermittler  stehen 
kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf 
nicht  mehr ausüben darf. Dies ist  insbesondere dann der Fall,  wenn 
die auf  den Versicherungsvermittler  ausgestellten Verlustscheine we-
der an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine Miss-
brauchsgefahr  gegenüber  Versicherungsnehmern  darstellen.  Würde 
unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die An-
wendung von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von 
Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hin-
aus.

Dasselbe gilt  für  die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG 
gibt  der  Aufsichtsbehörde  die  Kompetenz  zur  Missbrauchsbekämp-
fung, welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während 
mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund dar-
stellen kann,  auf  Missbrauchsgefahr zu schliessen,  ist  eine konkrete 
Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt. 
Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu verwei-
gern, weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn Verlustschei-
ne vorliegen. Vielmehr darf  sie eine Registrierung aufgrund von Ver-
lustscheinen im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG nur dann ver-
weigern, wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versi-

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cherungsnehmern  dargelegt  hat.  Dem  genügt  die  Praxis  der  Vorin-
stanz nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer 
konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.

2.6.2 Um dem Erfordernis  der  Missbrauchsbekämpfung  nachzukom-
men und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die 
Vorinstanz  vielmehr  eine  umfassende  Würdigung  im  konkreten  Fall 
vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob 
die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer 
erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu be-
gründen vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen 
die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im Zusam-
menhang mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von 
Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine Miss-
brauchsgefahr schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht, 
ist  auch in  diesen Fällen anhand der  Würdigung der  gesamten Um-
stände zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung 
ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die Maximalhö-
he  von  Fr. 30'000.–  ist  starr  und  belässt  keinen  Beurteilungssspiel-
raum. Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz ge-
stützt darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist 
ein solcher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35 
Abs. 1 VwVG hinreichend zu begründen.

2.7 In  vorliegendem Fall  hat  die Vorinstanz die konkreten Umstände 
des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt 
auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen, 
die sich auf  mehr  als Fr. 30'000.– belaufen. Die angefochtene Verfü-
gung ist aus diesem Grunde aufzuheben.

3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens bleibt zu entscheiden, ob die Sa-
che unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung zu einem erneuten 
Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, oder ob das Bun-
desverwaltungsgericht in der Sache selbst entscheiden kann. Der Be-
schwerdeführer  beantragt,  sowohl  er  als  auch  die  C._______GmbH 
seien in das Register für Versicherungsvermittler aufzunehmen.

Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache 
selbst  entscheiden,  in  denen  die  Vorinstanz  die  für  einen  Sachent-
scheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenom-
men hat.  In  der  angefochtenen Verfügung bzw. der  Vernehmlassung 

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hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der Ver-
lustscheine verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften 
Abklärung  der  Umstände  nicht  nachgekommen. Zudem hat  sie  sich 
nicht  zu  den  anderen Voraussetzungen gemäss  Art. 44  VAG geäus-
sert. Da sich das erkennende Gericht demnach nicht auf eine umfas-
sende Begründung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz 
stützen könnte, kann ein Sachentscheid schon aufgrund mangelnder 
Entscheidgrundlagen nicht  gefällt  werden. Dem Rechtsbegehren des 
Beschwerdeführers  um  Eintragung  seiner  Person  sowie  der 
C._______GmbH kann aus diesen Gründen nicht gefolgt werden.

Daher  ist  die  Beschwerde  teilweise  gutzuheissen,  die  angefochtene 
Verfügung  aufzuheben  und  die  Sache  im Sinn  der  Erwägungen  zur 
Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen.  Soweit  der  Be-
schwerdeführer reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde ab-
zuweisen.

4.
Bei  diesem Verfahrensausgang ist  der Beschwerdeführer als im We-
sentlichen obsiegende Partei zu betrachten. Verfahrenskosten sind ihm 
nur soweit aufzuerlegen als er unterliegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Dies 
liegt  in  Bezug  auf  das  Gesuch  um unentgeltliche  Rechtspflege  vor, 
welches mit Zwischenverfügung vom 30. Mai 2007 abgewiesen wurde. 
Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung werden auf Fr. 300.- 
festgesetzt.  Diese  werden  mit  dem  am  22.  Juni  2007  geleisteten 
Kostenvorschuss  von Fr. 1'100.–  verrechnet.  Der  Restbetrag  von  Fr. 
800.- ist ihm nach Rechtskraft des Urteils zurückzuerstatten. Eine Par-
teientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs.1 VwVG).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfü-
gung des Bundesamtes für Privatversicherungen vom 23. Januar 2007 
wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird 
die Beschwerde abgewiesen.

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2.
Die Verfahrenskosten für die Zwischenverfügung von Fr. 300.- werden 
dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem am 22. Juni 2007 geleis-
teten Kostenvorschuss von Fr. 1'100.– verrechnet. Der Restbetrag von 
Fr. 800.- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft aus 
der Gerichtskasse zurückzuerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird eröffnet: 

- dem Beschwerdeführer (mit Gerichturkunde)
- der Vorinstanz (mit Gerichtsurkunde)
- dem Eidgenössischen Finanzdepartement (mit Gerichtsurkunde)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Kaspar Luginbühl

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14, Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 16. Juli 2008

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