# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6aabcb2c-b9f9-5c70-a08b-46d165001e1c
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-01-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.01.1998 90.1994.222
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-222_1998-01-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00222

  	
  Lugano

  7 gennaio 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  Segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 17 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  1. __________ __________, __________,  

  2. __________ __________, __________,  

  3. __________ __________, __________,  

  4. __________ __________, __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 15 dicembre 1993, n. __________, con
  la quale il Consiglio di Stato ha approvato il Piano particolareggiato della
  zona del centro cittadino del Comune di __________;

   

  viste la risposta del 31 maggio 1994 del Consiglio
  di Stato e le osservazioni del 8 luglio del Comune di __________;

   

  letti ed esaminati gli atti;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

  

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   I signori __________
sono proprietari dei fondi no. __________e __________completamente edificati,
ubicati in __________ __________. ________ di fronte alla Chiesa parrocchiale
di __________.

 

                                  b.   Con l’adozione del 30
settembre 1991 del Piano Particolareggiato della zona del Centro Cittadino (in
seguito __________), i due fondi dei signori __________i, in esso integralmente
inseriti, sono stati attribuiti al comparto G del centro, disciplinato dall’art
29 delle relative norme NAPR avente il seguente tenore:

 

"  a. L'occupazione, le linee
di arretramento di costruzione con            contiguità prevalente figuranti
sul PP sono vincolanti.

b.   Altezza
prescritta = ml 19.50 su tutta la superficie edificabile.

c.   Quali
prescrizioni di distanza fanno stato le disposizioni dell'art. 11          cpv.
1 e 3

d.   Posti
auto: può essere realizzato un numero massimo di 80 posti            auto
interrati."

 

                                         Il PPZCC persegue, come
precisato alla pag. 1 del Rapporto di pianificazione, lo scopo di recuperare in
termini qualitativi la struttura urbanistica del centro cittadino di __________
mediante una rivitalizzazione e riqualificazione ambientale della zona,
mirando, segnatamente, ad un riequilibro del rapporto tra le superfici
d’utilizzo abitative e quelle ad uso commerciale (a vantaggio delle prime),
alla creazione di una sistematica circolazione pedonale e veicolare, nonché
alla dotazione di attrezzature pubbliche urbane e di quartiere rispondenti ai
bisogni della cittadinanza.

                                         In conformità con questi
obbiettivi, per il comparto G in questione il Comune aveva indetto, già nel
1987 un concorso di idee, con giuria presieduta dall’arch. __________ __________,
la quale si era espressa a favore di un progetto che prevedeva un intervento
puntuale e preciso avente il potenziale di creare uno spazio pubblico
ordinatore e unificatore dei tre piccoli isolati in fase di disgregazione
presenti in zona.

 

                                   c.   Con ricorso del 16
dicembre 1991 i Signori __________ hanno contestato questa scelta pianificatoria
innanzi al Consiglio di Stato. Essi hanno in particolare rilevato come i
vincoli edificatori previsti per il comparto G siano troppo limitativi per
rapporto alle possibilità edificatorie ammesse in altre parti del centro
cittadino. In particolare essi hanno ritenuto che il disegno planimetrico
previsto sia troppo vincolante e condizioni l'edificazione privata senza dar
modo di conoscere i contenuti del progetto, la tipologia e la destinazione
delle aree.

                                         Essi hanno pure contestato
la necessità di costruire contemporaneamente l'intero comparto G (che
comprende, appunto, oltre i loro fondi, due proprietà comunali) con le medesime
tipologie costruttive.

                                         Per queste ragioni essi
hanno quindi chiesto un  trattamento analogo a quello in cui vengono a trovarsi
gli altri fondi nella zona del Centro cittadino, ritenuto che le incertezze e
le problematiche legate all'operazione sono tali da pregiudicare in modo troppo
elevato il valore della proprietà privata.

                                         Nella sua risposta al
ricorso il Municipio di __________ contesta le censure sollevate dai ricorrenti
in merito al comparto G pur ammettendo la necessità della messa a punto di un
accordo tra autorità comunale e insorgenti per la realizzazione concreta degli
intenti pianificatori.

 

                                  d.   Nella sua risoluzione
del 15 dicembre 1993 il Consiglio di Stato ha approvato l'azzonamento proposto
dal Comune, respingendo il gravame interposto dai signori __________.

                                         L'autorità governativa ha
in particolare rilevato come, malgrado gli indubbi condizionamenti che la norma
del comparto G impone alla proprietà dei ricorrenti, la stessa può essere
ritenuta conforme alle esigenze legali vigenti in materia di pianificazione
particolareggiata.

                                         A suo dire, operare in un
comparto di tale importanza esige da parte di ogni attore uno sforzo non comune
ma comunque giustificato al fine di realizzare un ben definito progetto, unica
via concretamente praticabile per riqualificare questo tratto di città. Il
Governo rileva inoltre come questo progetto non pone solo condizioni che
possono essere valutati negativamente, ma permette pure ai proprietari privati
di realizzare delle nuove volumetrie che permettono uno sfruttamento maggiore
dei fondi rispetto a quello possibile in altri comparti del centro. Esso
evidenzia pure la possibilità di una libera ripartizione della superficie utile
in percentuale abitativa e commerciale, regolata percontro in altri settori.

                                         Il Consiglio di Stato
relativizza pure la condizione progettuale di costruire simultaneamente,
ritenuto come al proposito sia auspicabile un'intesa bonale tra Comune e
privati, non già un'imposizione unilaterale da parte dell'autorità.

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione, i Signori __________ sono insorti nuovamente in data 17 gennaio 1994
davanti a questo Tribunale ribadendo in sostanza le medesime censure sollevate
in prima istanza e ponendo soprattutto l'accento sulla necessità di riformulare
l'art. 29 NAPR nel senso di prevedere in esso la conclusione di una convenzione
specifica fra ricorrenti e Comune atta a coordinare gli interventi costruttivi
pubblici e privati possibili in zona.

 

                                    f.   In sede di risposta
il Municipio di __________ si riconferma in quanto già sostenuto davanti
all'autorità di prima istanza, mentre il Consiglio di Stato afferma di non
avere nulla in contrario all'introduzione di un'aggiunta alla norma NAPR del
__________ che definisca il carattere e le modalità della convenzione che dovrà
essere stipulata tra gli interessati al progetto.

 

                                  g.   In data 13 settembre
1994 é stato esperito un sopralluogo in contraddittorio; all'occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia
(DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT).

                                   3.   Più che
l'infondatezza dei parametri edilizi sanciti dall'art. 29 delle NAPR del PPZCC,
rispettivamente la pubblica utilità dell'istituzione di un comparto speciale
per l'area in questione, i ricorrenti lamentano l'eccessiva indeterminatezza dell'art.
29 NAPR del __________ quanto ai possibili interventi costruttivi pubblici e
privati possibili nel comparto G; ossia essi censurano l'assenza di indicazioni
sufficientemente precise circa la possibile utilizzazione del suolo, atte a
porre basi concrete all'auspicata negoziazione bonale tra Comune e privati
sulla configurazione definitiva del comparto.

 

                                   4.   Il comparto C è
regolamentato a livello normativo dall'art. 29 NAPR e, graficamente, dal "Piano
dei tipi e concetti d'intervento - Piano di sintesi" e dal "Piano
d'assetto degli spazi pubblici".

                                         I
due documenti riprendono il concetto elaborato dal progetto       "senza
parole", vincitore del concorso indetto dal Comune per                                          lo
studio del riassetto urbanistico di questo importante e delicato                               comparto.

                                         Essi
prevedono una piazzetta a forma circolare, da pavimentarsi            in lastre
di pietra, che si apre su __________ __________ __________, dirimpetto  alla
chiesa di __________ __________. La delimitazione di quest'area, che                                    invade
sia il terreno del comune che dei ricorrenti ed è destinata                                 alla
circolazione pubblica prevalentemente pedonale, traccia                                          nello
stesso tempo il perimetro degli edifici che vi si           affacceranno. I
piani segnano inoltre le linee di costruzione                lungo __________
__________ __________ e via __________ __________ e prevedono            l'obbligo
di creare portici su __________ __________ __________ e tra la     piazzetta e
via __________. E' infine indicato un breve     passaggio pedonale a confine con
il part. __________ verso Via __________. 

                                         Questo
per la raffigurazione grafica.

                                         L'art.
29 NAPR si limita dal canto suo a prescrivere che    “l'occupazione, le linee
di arretramento o di costruzione con                       contiguità
prevalente figuranti sul PP sono vincolanti, fissando                          l'altezza
a ml 19.50 su tutta la superficie edificabile”, mentre per  le distanze rimanda
alle disposizioni dell'art. 11 cpv. 1 e 3                NAPR. Infine il numero
dei posti auto è stabilito in 80 (interrati).

                                         Questo
è tutto. 

                                         I
ricorrenti lamentano l'incertezza giuridica risultante da una          normativa
tanto incisiva quanto lacunosa. 

                                         L'appunto
è fondato.

                                         E'
innegabile che la soluzione pianificatoria in esame impone      una restrizione
importante alla proprietà che per essere           compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 22ter                                Cost
deve, per costante giurisprudenza, poggiare su una  sufficiente base legale,
rispondere a un interesse pubblico                     prevalente e rispettare
il principio della proporzionalità. 

                                         Se
poi, come in concreto, la restrizione è grave, la base legale    dev'essere
chiara. L'interessato deve poter riconoscere con la      dovuta immediatezza e
sicurezza quali sono gli obblighi posti a                                      suo
carico, così da potervi adeguare tempestivamente il suo        comportamento e
assumere i necessari provvedimenti a tutela    dei suoi interessi. 

                                         

                                   5.   Ora, è proprio
quanto non consente la soluzione pianificatoria in esame.

                                         Non
può far dubbio ch'essa trae ispirazione dal progetto "senza  parole"
sopra ricordato, eppure tale progetto, che non ha in sé                                       alcun
valore cogente, non trova riscontro alcuno nelle    disposizioni del PP. 

                                         La forma incurvata della
facciata è data dalla forma della piazzetta che, abbiamo visto, delimita la
linea delle costruzioni verso il Corso. Se questo perimetro costituisce
indiscutibilmente il limite invalicabile delle costruzioni - e non si vede
quale interesse possa esserci ad arretrarle rispetto ad esso -, non è invece
chiaro se gli vada riconosciuto la valenza di una vera e propria linea di
costruzione. Se cioè si deve e non solo si può costruire lungo quella linea. 

                                         Non
è poi chiaro se il lato opposto (parallelo) della costruzione    sia segnato
sui piani a titolo vincolante o puramente indicativo.                                         Nel
secondo caso l'edificazione potrebbe occupare l'intero                                   spazio
segnato in  grigio e la forma curva verrebbe limitata al                                          fronte
dell'edificio.

                                          

                                   6.   A parte ciò è
evidente che solo una costruzione unitaria, intrapresa congiuntamente dai
privati e dal comune può soddisfare le esigenze di qualità urbanistica perseguita
dal PP. 

                                         E'
difficile immaginare che il Comune inizi a costruire sul   suo terreno una
parte del complesso e il privato invece si                          astenga o
si metta a costruire sulla sua un edificio diverso.

                                         Ciò
non toglie che nessuna disposizione del PR impone una        comune,
concomitante e concorde iniziativa delle due parti: non                            si
vede sulla base di quali norme un proprietario possa         essere                            astretto
a costruire sul suo terreno, contemporaneamente agli                                          altri,
un edificio che formi col loro un insieme unitario. 

                                         Senza
un simile obbligo non è però possibile edificare      appropriatamente l'area
in discussione e dare il dovuto lustro al                  comparto.

                                         Non
basta peraltro stabilire il principio di un'azione concordata e            unitaria,
bisogna anche definirne le modalità.

                                         Negli
allegati si è molto parlato di "negoziazione" e si è detto       che
solo attraverso questa via e non attraverso l'imposizione          dall'alto si
poteva risolvere il problema.

                                         Il
__________ non fa cenno né alla soluzione d'imperio né a quella         negoziale.

                                         Non
è soprattutto regolata la situazione in cui le trattative non       consentano
di pervenire ad un accordo. 

                                         Cosa
succede se il Comune intende costruire e un privato si        rifiuta? O
viceversa se i privati vogliono costruire e il Comune         no? E se non si
raggiunge un accordo sul progetto? 

                                         Se
nascono questioni sul riparto di certe spese comuni? Chi ad  es. deve assumersi
il costo della pavimentazione, destinata in         larga misura al traffico
pedonale pubblico? Per tacere della                                          destinazione
ad uso pubblico della relativa area: può essere        imposta ai privati ed è
davvero largamente compensata               dall'importante edificabilità della
parte libera dal vincolo, come                               sostiene il
Consiglio di Stato? 

                                         Non
sono tutti, è vero, problemi pianificatori, ma la necessità di   dare sufficiente
chiarezza ai rapporti tra privato e pubblico è     premessa imprescindibile. Se
non è il caso di stabilire in                                          partenza,
a livello pianificatorio, contenuto e modalità degli           interventi
costruttivi (è opportuno rinunciarvi a favore della                creatività
inventiva dei futuri progettisti), è però indispensabile               stabilire
in modo vincolante le procedure per definire i punti          rimasti
indeterminati. 

                                         Così
come è concepito il PP manca della determinatezza             necessaria a
renderlo operativo e giustamente il Consiglio di                                        Stato
dichiara nella sua risposta di non avere nulla in contrario                                  "all'introduzione
di un'aggiunta alle norme che definisca il                                          carattere
e le modalità della convenzione che dovrà essere       stipulata tra gli
interessati al progetto".

                                         

                                   7.   Visto quanto precede
il __________ non doveva essere approvato quo al comparto G nella sua attuale
configurazione, giustamente contestata dai ricorrenti. La relativa decisione va
annullata e gli atti rinviati al Comune affinché adotti una variante che rimedi
alle carenze evidenziate. 

                                         La
validità nelle sue grandi linee dell'assetto previsto per il           comparto
G non è invece, rettamente, messa in dubbio dai           ricorrenti.

                                         

Ciò
visto e ritenuto;

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto
nel senso dei considerandi.

                                         §)  Di conseguenza la
decisione governativa é annullata nella      misura in cui approva il
__________ relativamente al comparto G.        Gli atti sono rinviati al comune
affinché emendi attraverso                    una variante le carenze della
regolamentazione.

                                      

                                   2.   Non si prelevano tasse né
spese di giudizio.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________

                                                                               -
__________ __________, __________

                                                                               -
__________ __________, __________

                                                                               -
__________ __________, __________ 

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario