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**Case Identifier:** ab21e922-ad76-5004-a034-e919424d45ed
**Source:** Appenzell Ausserrhoden (AR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-01-01
**Language:** de
**Title:** Appenzell Ausserrhoden Obergericht 4. Abteilung O4V-18-30
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AR_Gerichte/AR_OG_004_O4V-18-30_nodate.pdf

## Full Text

Beschwerdeführer Walker Tim , Unterdorf 5, 9043 Trogen  
 
 

 
Vorinstanz Regierungsrat Appenzell Ausserrhoden , Regierungsgebäude, 

9100 Herisau 
 
 

 
Gegenstand Politische Rechte 

Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats Appenzell 
Ausserrhoden vom 4. September 2018 
 
 

 
  

Obergericht Appenzell Ausserrhoden   
4. Abteilung 
 

Urteil vom 14. November 2018  
 

Mitwirkende Obergerichtsvizepräsident W. Kobler 
Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer  
Oberrichter E. Graf, Dr. P. Louis 
Obergerichtsschreiber D. Hofmann 
 
 
 

Verfahren Nr. O4V 18 30 
 
 
 

Sitzungsort Trogen 
 
 
 

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Rechtsbegehren 
 

a) des Beschwerdeführers: 

1. Der Beschluss des Regierungsrates von Appenzell Ausserrhoden vom 4. September 

2018 (publiziert im Amtsblatt vom 7. September 2018, S. 1235) betreffend Verteilung 

der Kantonsratssitze auf die Gemeinden sei aufzuheben. 

2. Es sei eine bundesverfassungskonforme Vorlage bezüglich Kantonsratswahl-

verfahren und Kantonsratssitzen zu erlassen.  

 

b) der Vorinstanz: 

Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.  

 

 

Sachverhalt 

 

A. Übersicht  

 

Mit Beschluss vom 4. September 2018 legte der Regierungsrat des Kantons Appenzell 

Ausserrhoden, in Anwendung von Art. 46 des Gesetzes über die politischen Rechte 

(GPR, bGS 131.12), die Verteilung der Kantonsratssitze auf die Gemeinden für die Amts-

dauer 2019 – 2023 fest (act. 2). Die Zuteilung der Sitze erfolgte nach Massgabe des amt-

lich veröffentlichten Ergebnisses der letzten eidgenössischen Zählung der Wohnbevölke-

rung (act. 2; Art. 46 Abs. 2 GPR). Aufgrund veränderter demografischer Entwicklungen 

erhielt die Gemeinde Herisau einen zusätzlichen Kantonsratssitz, während die Gemeinde 

Lutzenberg einen verlor. Im Übrigen blieb die Sitzverteilung unverändert. Der Beschluss 

des Regierungsrates wurde am 7. September 2018 im Amtsblatt Nr. 36 publiziert. Gegen 

diesen Beschluss erhob der Beschwerdeführer mit Wohnsitz in Trogen am 10. September 

2018 Beschwerde beim Regierungsrat Appenzell Ausserrhoden (act. 1). Er begründete 

seine Beschwerde zusammengefasst damit, dass die nach Gemeinden aufgeteilten 

Wahlkreise (Art. 71 Abs. 4 der Kantonsverfassung, bGS 111.1) zu klein seien. Einzige 

Ausnahme bilde die „Proporz-Gemeinde“ Herisau mit 19 Kantonsratssitzen. In den übri-

gen 19 Gemeinden seien maximal 7 Personen wählbar, wobei durchwegs das Majorz-

wahlverfahren zur Anwendung gelange. Durch die geringe Wahlkreisgrösse in Kombina-

tion mit dem Mehrheitswahlverfahren würden kleinere Parteien systematisch diskriminiert. 

Hinzu komme, dass aufgrund der unterschiedlichen Wahlkreisgrössen nicht jede Stimme 

im Kanton das gleiche Gewicht erhalte. Das Wahlresultat werde dadurch massiv ver-

fälscht. Jedenfalls sei das Wahlsystem des Kantons Appenzell Ausserrhoden ungerechter 

als jene der Kantone Zug und Wallis, welche vom Bundesgericht als unzulässig befunden 

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worden seien (Urteile des Bundesgerichts 1C_491/2010 vom 20.12.2010; 1C_495/2012 

vom 12. Februar 2014). Dass die Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung 

gewährleistet worden sei (Art. 51 Abs. 2 i.V.m. Art. 172 Abs. 2 der Bundesverfassung, SR 

101), schliesse die Aufhebung einzelner Bestimmungen nicht aus, zumal die Genehmi-

gung 1996, mithin vor Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung am 1. Januar 2000, 

erfolgt sei. Der Beschwerdeführer beantragte sodann den Ausstand sämtlicher Regie-

rungsräte und Kantonsräte und ersuchte um Überweisung des Verfahrens ans Ober-

gericht.  

 

B. Prozessverlauf  

 

Die Kantonskanzlei hat die bei ihr eingegangene Beschwerde formlos ans Obergericht 

überwiesen und sich hinsichtlich der Zuständigkeit auf eine analoge Anwendung von 

Art. 65bis Abs. 2 GPR berufen (act. 1). Mit Verfügung vom 26. September 2018 forderte 

dieses den Regierungsrat zur Vernehmlassung auf. Gleichzeitig wies es die Beteiligten 

darauf hin, dass es aufgrund der Dringlichkeit der Sache keinen zweiten Schriftenwech-

sel, dafür aber eine mündliche Verhandlung durchführen werde (act. 5; vgl. dazu das 

Urteil des Bundesgerichts 1C_632/2017 vom 5. März 2018 E. 3.3, in: ZBl 10/2018 S. 547 

ff.). Die Vernehmlassung des Regierungsrates erfolgte am 2. Oktober 2018 (act. 7). Zur 

Verhandlung vom 14. November 2018 sind der Beschwerdeführer und als Vertreter des 

Regierungsrates Thomas Wüst (stellvertretender Departementssekretär des Departe-

ments Inneres und Sicherheit) erschienen. Auf ihre Ausführungen wird, soweit erforder-

lich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Im Übrigen kann auf das Ver-

handlungsprotokoll verwiesen werden (act. 11).  

 

 

Erwägungen 

 

1. Prozessvoraussetzungen 

 

1.1. Das Obergericht prüft von Amtes wegen, ob die prozessualen Voraussetzungen gegeben 

sind und auf das Rechtsmittel einzutreten ist (Art. 59 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, VRPG, bGS 143.1). Die vorliegende 

Beschwerde richtet sich gegen den Beschluss des Regierungsrats über die Zuteilung der 

Kantonsratssitze vom 4. September 2018. Materiell bemängelt der Beschwerdeführer 

nicht, dass die Sitzzuteilung falsch berechnet worden sei. Vielmehr macht er geltend, 

dass das Sitzverteilungsverfahren (Art. 46 GPR) bzw. die Wahlkreise (Art. 71 Abs. 4 KV) 

bundesrechtswidrig seien. Kantonale und kommunale Erlasse können entweder (haupt-

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frageweise) mittels abstrakter Normenkontrolle oder (vorfrageweise) im Rahmen einer 

konkreten Normenkontrolle auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht überprüft 

werden. Anfechtungsobjekt der abstrakten Normenkontrolle bildet der Erlass selbst. Wird 

dieser im Rahmen einer abstrakten Überprüfung als mit übergeordnetem Recht nicht ver-

einbar erkannt, wird er bzw. die fehlerhafte Bestimmung durch das Gericht aufgehoben 

(KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 1755; vgl. auch 

BGE 137 I 77 E. 3.4 S. 86). Bei der konkreten Normenkontrolle wird ein bestimmter 

Rechtsanwendungsakt (typischerweise eine Verfügung oder ein Entscheid) angefochten. 

Dabei wird geltend gemacht, dass der Erlass, auf den sich der Rechtsanwendungsakt 

stützt, mit höherrangigem Recht nicht vereinbar sei  (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., 

Rz. 1760). Stellt die angerufene Behörde bei der vorfrageweisen Prüfung eine Unverein-

barkeit mit höherrangigem Recht fest, wird der angefochtene Rechtsanwendungsakt, nicht 

aber die als fehlerhaft erkannte Norm, welche nicht Anfechtungsobjekt bildet, aufgehoben 

(KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 1762). Der Kanton Appenzell Ausserrhoden kennt 

keine abstrakte Normenkontrolle (JÖRG SCHOCH, Leitfaden durch die Ausserrhodische 

Kantonsverfassung vom 30. April 1995, 1996, S. 113). Eine entsprechende Beschwerde 

wäre deshalb direkt beim Bundesgericht anzuheben gewesen (Art. 87 Abs. 1 des Bun-

desgesetzes über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110). Da Art. 46 GPR letztmals mit 

Beschluss vom 22. September 2014 geändert wurde (vgl. die Änderungstabelle im 

Anhang zum GPR), bzw. Art. 71 KV seit Erlass am 30. April 1995 keine Änderung mehr 

erfahren hat (vgl. die Änderungstabelle im Anhang zur KV), fällt eine abstrakte 

Normenkontrolle infolge Ablauf der Beschwerdefrist allerdings von vornherein ausser 

Betracht (Art. 101 BGG). Zu Recht hat der Beschwerdeführer denn auch nicht die 

gerügten gesetzlichen Bestimmungen, sondern den gestützt darauf ergangen 

Regierungsratsbeschluss vom 4. September 2018 angefochten. Nachfolgend ist deshalb 

zu klären, ob die Zuständigkeit des Obergerichts zur Überprüfung von Art. 46 GPR und 

Art. 71 Abs. 4 KV im Zuge einer konkreten Normenkontrolle gegeben ist. 

 

1.2 Gemäss Art. 54 Abs. 1 VRPG ist die Beschwerde ans Obergericht zulässig gegen letzt-

instanzliche Verfügungen der Verwaltungsbehörden. Fraglich ist, ob dem Beschluss des 

Regierungsrates vom 4. September 2018 über die Sitzverteilung Verfügungscharakter 

zukommt. Als Verfügung gilt ein individueller, grundsätzlich an den Einzelnen gerichteter 

Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechts-

gestaltend oder -feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Urteil 

des Bundesgerichts 2C_167/2016 vom 17. März 2017 E. 3.1). Richtet sich die Verfügung 

ausnahmsweise nicht an eine individuell bestimmte Anzahl von Adressaten, liegt eine All-

gemeinverfügung vor (WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, 

Band I, 2012, Rz. 2227; vgl. auch BGE 125 I 313 E. 2a S. 316). Die Verteilung der Kan-

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tonsratssitze auf die verschiedenen Wahlkreise begründet keine neuen Rechte oder 

Pflichten, noch wird dadurch ein Rechtsverhältnis festgestellt. Vielmehr handelt es sich 

um eine blosse Vorbereitungshandlung im Hinblick auf die Durchführung der Kantons-

ratswahl (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.309/2004 vom 27. Oktober 2004 E. 1.2). Als 

solche ist sie am ehesten als Realakt zu qualifizieren (vgl. STEINMANN/MATTLE, Basler 

Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 88 zu Art. 82 BGG), auch wenn sie 

vorliegend in Form eines Beschlusses gekleidet worden ist. Die Beschwerde ans Ober-

gericht nach Art. 54 Abs. 1 VRPG ist infolge des fehlenden Verfügungscharakters jeden-

falls nicht gegeben.  

 

1.3 Nach Art. 54 Abs. 3 VRPG kann das Gesetz dem Obergericht weitere Streitigkeiten zur 

Beurteilung zuweisen. Eine solche gesetzliche Grundlage erblickt die Kantonskanzlei in 

Art. 65bis Abs. 2 GPR (act. 1). Demgemäss ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuläs-

sig „gegen Entscheide des Regierungsrates über das Zustandekommen einer Volksinitia-

tive oder eines Referendums“. Dass diese Bestimmung auch auf Regierungsrats-

beschlüsse über die Verteilung der Kantonsratssitze zur Anwendung gelangt, lässt sich 

ihrem Wortlaut nicht entnehmen. Die Kantonskanzlei erachtet Art. 65bis Abs. 2 GPR ent-

sprechend nicht direkt, sondern lediglich analog als anwendbar. Gegen eine analoge 

Anwendung spricht der Wortlaut von Art. 65bis Abs. 2 GPR, der keinen Hinweis auf eine 

exemplarische Aufzählung wie „namentlich“ oder „insbesondere“ enthält und deshalb 

einen abschliessenden Charakter nahe legt. Hinzuzufügen ist sodann, dass Art. 65bis GPR 

erst im Zuge der Revision des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Sep-

tember 2002, mithin nach Erlass von Art. 46 GPR, ins Gesetz aufgenommen worden ist 

(vgl. die Änderungstabelle im Anhang zum GPR). Hätte der Gesetzgeber Beschlüsse 

betreffend die Sitzverteilung in Abweichung der zuvor bestehenden Rechtslage durch das 

Obergericht beurteilt haben wollen, hätte er dies sicherlich klargestellt. Nicht zuletzt des-

halb, weil die Gesetzesrevision von einer Expertengruppe aus erfahrenen Juristen 

begleitet worden ist. Eine solche Gesetzesänderung war aber offenbar nicht beabsichtigt. 

Dies legen auch die Ausführungen zu den Schluss- und Übergangsbestimmungen im 

erläuternden Bericht vom 19. Februar 2002 zum Entwurf des Gesetzes über die Verwal-

tungsrechtspflege nahe, wonach Art. 65bis GPR die Unklarheit darüber beseitigen solle, ob 

Entscheide des Regierungsrates über das Zustandekommen einer Volksinitiative oder 

eines Referendums an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könnten. Daraus 

folgt, dass Art. 65bis Abs. 2 GPR auf Beschlüsse des Regierungsrats über die Sitzvertei-

lung nicht anwendbar ist. Auch Art. 65bis Abs. 1 GPR, wonach Beschwerdeentscheide des 

Regierungsrates ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden können, ist nicht ein-

schlägig, da der Regierungsrat vorliegend nicht als Beschwerdeinstanz amtete. Dies im 

Unterschied zur Stimmrechtsbeschwerde, welche der Beschwerdeführer im Jahre 2011 

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anlässlich der (durch Kantonskanzlei und Gemeinden erfolgten, vgl. Art. 26 GPR) Zustel-

lung des Abstimmungsmaterials erhob und nach Art. 62 Abs. 1 GPR zunächst vom Regie-

rungsrat als Beschwerdeinstanz beurteilt werden musste (vgl. NICOLAS AUBERT, in: 

Andreas Glaser [Hrsg.], Das Parlamentswahlrecht der Kantone, 2018, § 8 N. 62). Im 

Ergebnis ist damit festzuhalten, dass gegen den Beschluss des Regierungsrats über die 

Sitzverteilung kein Rechtsmittel ans Obergericht gegeben ist. Auf die Beschwerde ist des-

halb nicht einzutreten. 

 

1.4 Gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. b des Justizgesetzes (JG, bGS 145.31) erlässt der Vorsitzende 

der Abteilung einen Nichteintretensentscheid, wenn die Voraussetzungen für das Eintre-

ten offensichtlich nicht erfüllt sind. Da nicht offensichtlich war, dass Art. 54 Abs. 1 VRPG 

bzw. Art. 65bis Abs. 2 VRPG nicht einschlägig sind, ergeht der Entscheid durch die Abtei-

lung. 

 

 

2. Überweisung an das zuständige Gericht  

 

Erachtet sich das Obergericht als unzuständig, so leitet es die Beschwerde an die zustän-

dige Behörde weiter (Art. 2 Abs. 2 VRPG; Art. 53 Abs. 1 JG). Zu klären ist zunächst, wel-

ches (aus Sicht des Obergerichts) die zuständige Behörde ist. Gemäss Art. 82 lit. c BGG 

können Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger sowie 

betreffend Volkswahlen und –abstimmungen beim Bundesgericht angehoben werden. Die 

Stimmrechtsbeschwerde steht dabei nicht nur gegen formgebundene Rechtsakte, son-

dern auch gegen (behördliche) Realakte, und damit insbesondere gegen Vorbereitungs-

handlungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen zur 

Verfügung (STEINMANN/MATTLE, a.a.O., N. 88 zu Art. 82 BGG; NICOLAS AUBERT, a.a.O., 

§ 9 N. 6). Die Kantone haben, als Ausfluss der Rechtsweggarantie nach Art. 29a der 

Bundesverfassung (BV, SR 101), grundsätzlich ein oberes Gericht als Vorinstanz des 

Bundesgerichts einzusetzen (Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG; BGE 134 I 199 E. 1.2). Akte des 

Parlaments und der Regierung können kraft der Ausnahmebestimmung nach Art. 88 

Abs. 2 Satz 2 BGG indessen direkt beim Bundesgericht angefochten werden. Dass der 

Kanton Appenzell Ausserrhoden gegen den Beschluss des Regierungsrats kein Rechts-

mittel kennt, ist deshalb nicht zu beanstanden. Aus dem Gesagten folgt, dass die 

Beschwerde direkt beim Bundesgericht einzureichen gewesen wäre. Zuständigkeitshalber 

ist sie an dieses zu überweisen.   

  

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3. Kosten 

 

Im Rechtsmittelverfahren ist grundsätzlich gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder 

teilweise unterliegt oder auf dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird (Art. 53 Abs. 1 

i.V.m. Art. 19 Abs. 3 VRPG). Bei Wahl- und Abstimmungsbeschwerden werden jedoch 

keine Kosten erhoben (Art. 53 Abs. 1 i.V.m. Art. 22 Abs. 2 lit. d VRPG). Dem unterliegen-

den Beschwerdeführer steht keine Entschädigung zu (Art. 53 Abs. 3 VRPG e contrario). 

Der obsiegenden Behörde ist keine Entschädigung auszurichten (Art. 59 i.V.m. 24 Abs. 3 

lit. a VRPG). 

 

 

 

 

  

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Demnach erkennt das Obergericht: 
 
 
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.  

 

2. Die Beschwerde wird zuständigkeitshalber an das Bundesgericht überwiesen.  

 

3. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 

 

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.  

 

5. Rechtsmittel: 

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-

rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde 

richtet sich nach Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110). Die Beschwerde ist 

beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, 

schriftlich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit 

Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid 

sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - soweit vorhanden - beizulegen 

(Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung (Art. 103 

BGG).  

 

6. Zustellung an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Bundesgericht.  

 

 

Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts 
 
 
 
Der Obergerichtsvizepräsident:  

 

 

lic. iur. Walter Kobler 

Der Gerichtsschreiber:   

 

 

lic. iur. Daniel Hofmann 

 
 
 
 
 
 
versandt am 16. November 2018