# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e3ad5f05-29fa-5e0b-9d68-3fa0008bd235
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_05_3.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_05_3.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_3a_05_3.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 22 décembre 2005 

Statuant sur le recours interjeté le 5 janvier 2005 
(3A 05 3) 

X., à S., 

par 

contre 

la  décision  rendue  le  23  novembre  2004  par  la  Direction  des  institutions,  de 
l'agriculture et des forêts du canton de Fribourg; 

(agriculture) 

 
 
 
 - 2 - 

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

X.  exploite  un  domaine  agricole,  axé  sur  la  production  laitière,  à  S.  Son 
exploitation  est  affiliée  à  Bio  Suisse,  anciennement  Association  suisse  des 
organisations d'agriculture biologique (ASOAB), depuis 1996.  

Suite  à  des  visites  non  annoncées  effectuées  le  12  janvier  et  le  28  mars 
2002  à  son  domaine,  le  vétérinaire  cantonal  a  constaté  qu'aucune  trace  ne 
permettait  d'établir  que  le  bétail  était  régulièrement  sorti.  Il  l'a  dénoncé  au 
juge  d'instruction  en  avril  2002  pour  infraction  à  la  loi  fédérale  sur  la 
protection des animaux notamment. Le 17 septembre 2003, le Juge de police 
du district l'a acquitté de ce chef de prévention, considérant que les éléments 
figurant  au  dossier  n'étaient  pas  suffisamment  étayés  pour  asseoir  sa 
conviction. 

B. 

Le 2 septembre 2002, lors de l'inscription pour l'année de contribution 2003, 
X. s'est annoncé pour les contrôles PER (prestations écologiques requises), 
BIO,  SST  (système  de  stabulation  particulièrement  respectueux)  et  SRPA 
(sorties régulières en plein air d'animaux de rente). 

Le Service de l'agriculture du canton de Fribourg (ci-après: SAgri) a procédé, 
le 14, le 15 et le 16 janvier 2003, à plusieurs contrôles inopinés. Il est apparu 
de ses observations que le bétail n'avait pas été sorti durant ces trois jours. 
Le  17  janvier,  une  vision  locale  non  annoncée  a  eu  lieu  en  présence  de 
l'exploitant,  de  son  fils,  du  responsable  régional  du  SAgri  et  du  vétérinaire 
cantonal. A cette occasion, un exercice de sortie du bétail a été effectué. Le 
journal des sorties a également été contrôlé. 

Le  20  mars  2003,  sur  la  base  des  constatations  faites  par  ce  service, 
l'organe  de  certification  Bio  Inspecta  a  infligé  à  X.  un  avertissement.  Le 
21 mai,  la  Commission  de  recours  de  cette  organisation  a  rejeté  le  recours 
déposé par le précité le 12 avril 2003. 

C. 

Le 29 avril 2003, X. a déposé, auprès du SAgri, une demande de paiements 
directs généraux et de contributions écologiques. 

Par décision du 25 novembre 2003, le Service de l'agriculture du canton de 
Fribourg (ci-après: SAgri) a établi le décompte des contributions et a opéré, 

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du  montant  total  accordé  de  62'205,85  frs,  une  réduction  de  11'159,60 frs 
pour  manquement  aux  prescriptions  de  l'art.  70  de  l'ordonnance  du  7 
l'agriculture 
décembre  1998  sur 
(ordonnance sur les paiements directs, OPD; RS 910.13). Il a considéré, en 
effet,  que  la  condition  des  sorties  régulières  du  bétail  en  plein  air  pour 
recevoir les contributions n'était pas remplie. 

les  paiements  directs  versés  dans 

D.   

X. a formé opposition le 4 décembre 2003 auprès du SAgri. Il a fait valoir que 
la  réduction  était  injustifiée  et  s'est  référé  au  procès-verbal  établi  par  le 
vétérinaire  cantonal,  le  4  février  2003,  ainsi  qu'au  rapport  de  l'Association 
fribourgeoise  des  agriculteurs  pratiquant  une  agriculture  respectueuse  de 
l'environnement (AFAPI), du 17 février 2003, et à ceux  de Bio Inspecta des 
11  décembre  2002  et  11  août  2003,  démontrant  tous,  selon  lui,  qu'il 
respectait  les  exigences  requises.  Il  a  également  relevé  que  le  Juge  de 
police  du  district  avait  considéré,  lors  de  son  audience  du  17  septembre 
2003,  que  les  passages  du  collaborateur  du  SAgri  devant  l'exploitation  ne 
constituaient pas une preuve valable de non sortie du bétail.  

Le  SAgri  a  maintenu  son  point  de  vue  dans  sa  décision  sur  opposition  du 
10 février  2004. Il  a expliqué,  en préambule, que la réduction ne  concernait 
pas la sortie du bétail par rapport à la protection des animaux, mais bien le 
non  respect  des  conditions  -  plus  exigeantes  -  fixées  pour  bénéficier  de  la 
contribution  du  programme  SRPA.  Il  a  précisé  ensuite  que  la  réduction 
litigieuse portait, d'une part, sur la contribution pour les sorties régulières en 
plein air, ce qui représente 180 frs par UGB ou, pour 26 vaches, 4'680 frs, et, 
d'autre  part,  sur  la  contribution  pour  la  culture  biologique,  représentant 
6'479,60  frs.  Il  a  rappelé  qu'il  avait  été  constaté  que  les  vaches  laitières 
n'avaient  pas  été  sorties  du  14  au  16  janvier  2003,  contrairement  à  ce  que 
l'exploitant  avait  annoncé,  et  que,  lors  de  la  sortie  effectuée  le  17,  le 
comportement des vaches, qui se cornaient et se poussaient – quatre d'entre 
elles  étant même tombées  - laissait  apparaître qu'elles n'étaient pas sorties 
tous les deux jours. 

E. 

Le  1er  mars  2004,  X.  a  interjeté  un  recours  auprès  de  la  Direction  des 
institutions,  de  l'agriculture  et  des  forêts  (ci-après:  DIAF).  Concluant  à 
l'annulation  de  la  réduction,  il  est  revenu  sur  les  observations  faites  par  le 
responsable  régional  du  SAgri  lors  de  ses  visites  et  y  a  opposé  le  fait  qu'il 
était impossible, depuis la route, de voir autour de la ferme ou de constater 
l'état de la place goudronnée. Il a ajouté que les vaches doivent simplement 
sortir  treize  fois  par  mois  et  non  pas  tous  les  deux  jours  et  qu'il  n'existe 
aucune  prescription  concernant  la  durée  des  sorties  ou  le  moment  de  la 
journée auquel elles doivent avoir lieu. 

 
 - 4 - 

F. 

G. 

H. 

I. 

Le SAgri  a  déposé  ses  observations  le  24  mars  2004. Il  a  répété  qu'il  avait 
contrôlé, sur place et à différentes heures de la journée, du mardi 14 au jeudi 
16  janvier  2003,  la  sortie  des  vaches  et  qu'il  avait  constaté  que  X.  ne  les 
avait  pas  sorties  en  suffisance  pour  être  en  conformité  avec  le  programme 
SRPA. Bien que l'exploitant ait inscrit sur le journal qu'une sortie avait eu lieu 
le  mardi  et  le  jeudi,  il  a  souligné  le  fait  qu'aucune  animation  n'avait  été 
constatée durant ces deux après-midi. Il a rappelé que la sortie du 17 janvier 
2003 avait démontré, selon le rapport du vétérinaire cantonal, que les vaches 
n'étaient pas sorties régulièrement. Enfin, il  a fait savoir qu'il  était tout à fait 
possible d'observer les vaches depuis la route et a joint à cet effet une photo 
prise le 6 février 2004. 

Dans ses contre-observations le 5 mai 2004, X. a maintenu ses conclusions 
et relevé que son bétail  était généralement  sorti  dans le courant de l'après-
midi  mais  que,  pour  des  raisons  d'organisation  du  travail,  il  lui  arrivait de le 
sortir  à  d'autres  moments  de  la  journée.  Il  a  une  nouvelle  fois  affirmé  que, 
autour  de  la  ferme,  les  sorties  n'étaient  pas  visibles  et  qu'il  n'était  pas 
possible  de  vérifier  l'état  de  la  place  goudronnée  prévue  pour  la  sortie.  Il  a 
indiqué qu'un contrôle non annoncé de l'AFAPI avait eu lieu le 26 mars 2004 
et que son rapport ne contenait aucune remarque particulière. Les nombreux 
contrôles  effectués  par  cet  organisme  ainsi  que  par  Bio Inspecta  durant  les 
deux dernières années ont montré, selon lui, qu'il respectait les exigences.  

Le 30 septembre 2004, la DIAF a interrogé l'Office vétérinaire fédéral sur les 
cas  dans  lesquels  des  luttes  de  hiérarchie  au  sein  d'un  troupeau  peuvent 
être observées. Appelé à s'exprimer sur la réponse donnée par cet office, X. 
a  mis  en  doute  le  fait  que,  lors  de  l'inspection  du  17  février,  les  vaches 
s'étaient  cornées  et  que  certaines  d'entre  elles  avaient  glissé, 
les 
photographies prises par le vétérinaire cantonal ne permettant pas, selon lui, 
de l'établir.  

Le 23 novembre 2004, la DIAF a rendu sa décision par laquelle elle a rejeté 
le recours et maintenu la décision sur réclamation du SAgri. Elle a considéré, 
tout d'abord, que les inscriptions dans le journal des sorties ne constituaient 
pas  des  preuves  irréfragables.  Les  investigations  mises  en  œuvre  par  le 
SAgri  avaient  au  contraire,  selon  elle,  permis  d'établir  que  ce  document  ne 
correspondait pas à la réalité. Il n'était donc pas arbitraire de conclure que X. 
ne sortait pas ses vaches de manière conforme aux exigences SRPA. Elle a 
fait valoir ensuite que la charge de la preuve des sorties régulières incombait 
à l'exploitant, respectivement à celui qui demande des paiements directs, et 
que ce dernier avait échoué. La réduction s'avérait donc, dans son principe, 
tout à fait justifiée. 

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J. 

K. 

Contre cette dernière décision, X. a interjeté recours auprès de l'Instance de 
céans en date du 5 janvier 2005. Il conclut à l'admission de son recours et au 
versement  immédiat  de  la  contribution  pour  sorties  régulières  en  plein  air 
d'un  montant  de  4'680  frs  ainsi  que  celle  pour  culture  biologique  d'un 
montant de 6'479,60 frs, principalement, et au renvoi de la cause  à la DIAF 
pour  nouvelle  décision,  subsidiairement.  Il  conteste  le  fait  que  les  vaches 
n'auraient pas été sorties les 14 et 16 janvier 2003. S'agissant de l'exercice 
de sortie du 17, si certaines se seraient butées avec les cornes, cela n'aurait 
pas  dépassé  ce  qu'il  est  habituel  de  voir  dans  un  troupeau.  Il  ajoute  qu'il  y 
intègre  régulièrement  des  vaches  provenant  de  son  chalet  d'alpage,  ce  qui 
remet  plus  souvent  en  question  la  hiérarchie  à  l'intérieur  du  troupeau.  S'il 
affirme sortir ses vaches habituellement vers 15h30, cela n'est qu'une heure 
indicative  et  on  ne  saurait  tirer  des  conclusions  définitives  des  passages  et 
des observations du collaborateur du SAgri. Il souligne une fois de plus que 
l'organisme de contrôle Bio Inspecta a considéré qu'il exploitait l'ensemble de 
son  exploitation  conformément  aux  exigences  des  prestations  écologiques 
requises, ses attestations devant être considérées comme preuve. Il invoque 
en outre que le contrôle des prescriptions écologiques n'a en aucun cas été 
confié aux cantons. Le SAgri serait ainsi, à ses yeux, uniquement chargé de 
traiter  les  demandes  d'aides  financières  et  d'en  fixer  le  montant,  mais  ne 
disposerait pas d'un pouvoir d'inspection. Il fait valoir ensuite que, quand bien 
même  le  SAgri,  respectivement  son  préposé,  aurait  été  habilité  à  contrôler 
son exploitation, il a abusé de son pouvoir d'appréciation. En effet, ce service 
ne pouvait pas se baser sur deux procès-verbaux du vétérinaire cantonal et 
du responsable local alors que deux inspections en 2003 de Bio Inspecta et 
une  autre  de  l'AFAPI  attestent  du  respect  des  prescriptions  relatives  aux 
sorties  en  plein  air.  Il  rappelle  encore  que  les  heures  de  sorties  ne  doivent 
pas être notées sur le carnet, mais uniquement les jours où celles-ci ont eu 
lieu. De même, seules treize sorties par mois au minimum sont exigées, mais 
pas selon une cadence régulière.  

Dans  ses  observations  du  11  mars  2005,  la  DIAF  a  proposé  le  rejet  du 
recours  et  le  maintien  de  sa  décision.  Elle  relève,  notamment,  que  la 
certification bio est en principe donnée sur la base d'une confiance mutuelle, 
à partir des inscriptions portées dans le journal des sorties. Elle précise que 
le  vétérinaire  cantonal,  qui  a  émis  de  sérieux  doutes  sur  la  fréquence  des 
celles-ci, a considéré que l'exercice du 17 janvier 2003 avait été réussi sur le 
plan de la protection des animaux uniquement. L'AFAPI a, elle aussi, vérifié 
l'exploitation sous cet  angle exclusivement. Elle maintient que le carnet des 
sorties  n'a  aucune  valeur  probante,  puisque  les  faits  qui  y  sont  relevés  ne 
correspondent  pas  à  la  réalité.  Elle  ajoute  que  le  recourant  et  son  fils, 
interrogés sur la question de l'heure de sortie, ont eux-mêmes indiqué, sans 
hésitation,  15h30.  Or,  à  l'heure  dite,  aucun  mouvement  autour  des  écuries 
n'avaient  été  remarqué.  Elle  fait  valoir  enfin  que  le  SAgri  est  un  organe 

 
 
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d'exécution et de contrôle, de sorte que les inspections auxquelles a procédé 
son  responsable  régional,  avec  l'aide  du  vétérinaire  cantonal,  étaient 
conformes au droit.  

Le 13 mai 2005, le recourant a déposé ses contre-observations. Il conteste, 
en particulier, avoir indiqué, lors de l'inspection du 17 février 2003, une heure 
précise  des  sorties.  Pour  le  reste,  il  maintient  essentiellement  les  griefs 
précédemment invoqués. 

En droit: 

1.  a)  Conformément  à  l'art.  9  al.  1  de  l'arrêté  du  3  mai  1994  d'exécution  des 
législations fédérale et cantonale instituant des mesures de politique agricole 
(ci-après:  AEMPA,  RSF  910.21),  les  décisions  prises  en  application  du 
présent arrêté sont sujettes à recours, conformément au code de procédure 
et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Selon  l'al.  2  de  cette 
disposition,  les  décisions  relatives  aux  demandes  d'aides  financières  sont 
sujettes à réclamation préalable, dans les dix jours, auprès de l'autorité qui a 
statué.  

Interjeté  le  5  janvier  2005  contre  la  décision  rendue  sur  réclamation  le 
23 novembre  2004,  le  recours  de  X.  respecte  le  délai,  compte  tenu  de  la 
suspension  des  délais  du  24  décembre  au  5  janvier  (art.  30  al.  1  let.  b 
CPJA),  et  les  formes  prescrits  par  les  art.  79  à  81  CPJA.  Le  Tribunal 
administratif est compétent pour en connaître en application de l'art. 114 al. 1 
let. a CPJA en relation avec l'art. 9 AEMPA. 

b)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents  (let.  b).  Dans  la  mesure  où  aucune  des  situations  prévues  aux 
lettres  a  à  c  de  l'art.  78  al.  2  CPJA  n'est  réalisée  en  l'espèce,  le  Tribunal 
administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas  particulier,  revoir  l'opportunité  de  la 
décision entreprise. 

2.  a)  Selon  l'art.  104  al.  1  de  la  Constitution  fédérale  (Cst.;  RS  101),  la 
Confédération veille à ce que l’agriculture, par une production répondant à la 
fois  aux  exigences  du  développement  durable  et  à  celles  du  marché, 
contribue  substantiellement  à  la  sécurité  de  l’approvisionnement  de  la 
population (let. a), à la conservation des ressources naturelles et à l’entretien 

 
 - 7 - 

la 

fins  de 

liberté  économique, 

la  Confédération  encourage 

du  paysage  rural  (let.  b)  et  à  l’occupation  décentralisée  du  territoire  (let.  c). 
Conformément à l'al. 2, en complément des mesures d’entraide que l’on peut 
raisonnablement  exiger  de  l’agriculture  et  en  dérogeant,  au  besoin,  au 
principe  de 
les 
exploitations paysannes cultivant le sol. Selon l'al. 3, elle conçoit les mesures 
de  sorte  que 
fonctions.  Ses 
l’agriculture  réponde  à  ses  multiples 
compétences  et  ses  tâches  sont  notamment  les  suivantes:  elle  complète  le 
revenu  paysan  par  des  paiements  directs  aux 
rémunérer 
équitablement les prestations fournies, à condition que l’exploitant apporte la 
preuve  qu’il  satisfait  à  des  exigences  de  caractère  écologique  (let.  a);  elle 
encourage,  au  moyen  de  mesures 
intérêt 
économique,  les  formes  d’exploitation  particulièrement  en  accord  avec  la 
nature  et  respectueuses  de  l’environnement  et  des  animaux  (let.  b);  elle 
légifère sur la déclaration de la provenance, de la qualité, des méthodes de 
production  et  des  procédés  de  transformation  des  denrées  alimentaires 
(let. c);  elle  protège  l’environnement  contre  les  atteintes  liées  à  l’utilisation 
abusive  d’engrais,  de  produits  chimiques  et  d’autres  matières  auxiliaires 
(let. d);  elle  peut  encourager  la  recherche,  la  vulgarisation  et  la  formation 
agricoles  et  octroyer  des  aides  à  l’investissement  (let.  e);  elle  peut  légiférer 
sur la consolidation de la propriété foncière rurale (let. f). En vertu de l'al. 4, 
elle  engage  à  ces  fins  des  crédits  agricoles  à  affectation  spéciale  ainsi  que 
des ressources générales de la Confédération. 

incitatives  présentant  un 

b)  Selon  l'art.  1er  de  la  loi  fédérale  du  29  avril  1998  sur  l'agriculture  (loi  sur 
l'agriculture,  LAgr;  RS  910.1),  la  Confédération  veille  à  ce  que  l’agriculture, 
par  une  production  répondant  à  la  fois  aux  exigences  du  développement 
durable  et  à  celles  du  marché,  contribue  substantiellement  à  la  sécurité  de 
l’approvisionnement  de  la  population  (let.  a);  à  la  conservation  des 
ressources  naturelles  (let.  b);  à  l’entretien  du  paysage  rural  (let.  c);  à 
l’occupation décentralisée du territoire (let. d). 

L'art. 2 al. 1 LAgr prévoit que la Confédération prend notamment les mesures 
suivantes:  créer  des  conditions-cadre  propices  à  la  production  et  à 
l’écoulement  des  produits  agricoles  (let.  a);  rémunérer,  au  moyen  de 
paiements  directs,  les  prestations  écologiques  et  celles  d’intérêt  public 
fournies  par  les  exploitations  paysannes  cultivant  le  sol  (let.  b);  veiller  à  ce 
que l’évolution du secteur agricole soit acceptable sur le plan social (let. c); 
contribuer  à  l’amélioration  des  structures  (let.  d);  encourager  la  recherche 
agronomique  et  la  formation  professionnelle  agricole,  ainsi  que  la  sélection 
animale  et  végétale  (let.  e);  réglementer  la  protection  des  végétaux  et 
l’utilisation  des  matières  auxiliaires  (let. 
jusqu'au 
31 décembre 2003).  

f,  dans  sa 

teneur 

 
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La  LAgr  consacre  le  principe  de  l'art.  2  al.  1  précité  à  son  art.  70.  Cette 
disposition,  dans  sa  teneur  en  vigueur  jusqu'au  31  décembre  2003,  prévoit 
que  la  Confédération  octroie  aux  exploitants  d'entreprises  paysannes 
cultivant  le  sol  des  paiements  directs  généraux  et  des  contributions 
écologiques  s'ils  prouvent  qu'ils  fournissent  les  prestations  écologiques 
requises  (al.  1).  La  Confédération  encourage  les  modes  de  production 
particulièrement en accord avec la nature et respectueux de l’environnement 
et  des  animaux,  en  allouant  des  contributions  écologiques  présentant  un 
intérêt économique (al. 3). 

c)  Suite  à  l'entrée  en  vigueur  de  la  LAgr,  le  Conseil  fédéral  a  édicté 
l'ordonnance  du  7  décembre  1998  sur  les  paiements  directs  versés  dans 
l'agriculture (OPD; RS 910.13), entrée en vigueur le 1er janvier 1999.  

Selon  l'art.  1  al.  1  OPD,  dans  sa  teneur  en  vigueur  jusqu'au  31  décembre 
2003, les paiements directs comprennent les paiements directs généraux et 
les  contributions  écologiques.  Conformément  à  l'al.  3  de  cette  disposition, 
par  contributions  écologiques,  on  entend 
la 
compensation  écologique (let.  a);  les  contributions  pour la culture  extensive 
de  céréales  et  de  colza  (let.  b);  les  contributions  pour  la  culture  biologique 
(let.  c);  les  contributions  pour  la  garde  d’animaux  de  rente  particulièrement 
respectueuse de l’espèce (let. d).  

les  contributions  pour 

sur 

(ordonnance 

aa) En  vertu  de  l'art.  57  al.  1  OPD,  la  Confédération  accorde  des  contributions 
aux exploitants qui gèrent leur entreprise conformément aux dispositions des 
art.  3,  6  à  16  et  38  à  39  de  l’ordonnance  du  22  septembre  1997  sur 
l’agriculture  biologique  et  la  désignation  des  produits  et  des  denrées 
alimentaires  biologiques 
l'agriculture  biologique; 
RS 910.18). Selon l'art. 58 OPD, dans sa teneur à partir du 1er janvier 2001, 
les  contributions  allouées  par  hectare  et  par  an  sont  fixées  comme  suit: 
cultures  spéciales  1'200  frs  (let.  a),  autres  terres  ouvertes  800  frs  (let.  b), 
autres  surfaces  agricoles  utiles  200  frs  (let.  c).  S'agissant  des  exigences 
relatives  à  la  garde  d'animaux  de  rente,  l'art.  15  al  1,  1ère  phr.,  de 
l'ordonnance  sur  l'agriculture  biologique  dispose  que  les  bovins,  y  compris 
les  animaux  des  espèces  Bubalus  et  Bison,  les  équidés,  les  moutons,  les 
chèvres,  les  porcins  et  la  volaille  doivent  être  gardés  selon  les  dispositions 
sur  les  sorties  régulières  en  plein  air  figurant  à  l’art.  61  OPD  et  dans  ses 
dispositions d’exécution.  

bb) L'art.  59  OPD  prévoit  en  outre  que 

la  Confédération  accorde  des 
contributions  aux  exploitants  qui  gardent  des  animaux  de  rente  dans  des 
étables particulièrement respectueuses de l’espèce ou qui font régulièrement 
sortir les animaux (al. 1). L'art. 61 OPD traite des sorties régulières en plein 

 
 
 
 - 9 - 

air. Conformément à l'al. 1 de cette disposition, pour les sorties régulières en 
plein  air,  il  convient  d’assurer  aux  animaux  consommant  des  fourrages 
la  période  de  végétation,  au  moins  26  sorties 
grossiers,  pendant 
réglementaires  au  pâturage  par  mois,  à  des  jours  différents  et,  pendant  la 
période  d’affouragement  d’hiver,  au  moins  treize  sorties  réglementaires  en 
plein  air  par  mois,  à  des  jours  différents  (let.  a).  L'al.  6  dispose  que  le 
département détermine la manière de relever les sorties. Selon l'art. 62 al. 2 
let. a OPD, le montant des contributions allouées pour les sorties régulières 
en  plein  air  s’élève,  par  unité  de  gros  bétail  et  par  an,  à  180  frs*  pour  les 
bovins (*teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 10 janvier 2001, avec effet 
rétroactif au 1er janvier 2001) . 

cc)  Le  1er  janvier  1999,  est  également  entrée  en  vigueur  l'ordonnance  du 
Département  fédéral  de  l'économie  (DFE)  du  7  décembre  1998  sur  les 
sorties  régulières  en  plein  air  d'animaux  de  rente  (ordonnance  SRPA; 
RS 910.132.5).  Conformément  à  l'art.  2  al.  2  de  l'ordonnance  SRPA,  les 
prescriptions  minimales  de  sorties  sont  fixées  dans  l'annexe  1  (intitulée 
exigences minimales relatives aux sorties et allégements en matière de tenu 
du  journal).  L'al.  4  du  même  article  dispose  que,  pour  chaque  catégorie 
d'animaux, les sorties doivent être mentionnées  dans  un journal des sorties 
dans  les  trois  jours  au  plus  tard.  Les  allégements  en  matière  de  tenue  du 
journal des sorties sont réglés dans l'annexe 1. Selon cette annexe, dans la 
catégorie des bovins, tous les animaux (sauf ceux figurant au ch. 1.2) doivent 
bénéficier,  pendant  la  période  d'affouragement  d'hiver,  d'au  minimum  treize 
sorties réglementaires par mois. Si, pendant un laps de temps déterminé, un 
groupe  d'animaux  peut  sortir  en  permanence,  le  journal  des  sorties  ne  doit 
mentionner  que  le  premier  et  le  dernier  jour  de  ce  laps  de  temps  (ch.  1.1 
let. b). 

d)  Selon l'art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande 
écrite.  Celle-ci  doit  être  adressée  à  l'autorité  désignée  par  le  canton  de 
domicile.  

Conformément  à  l'art.  66  OPD,  pour  l’exécution  des  contrôles,  les  cantons 
peuvent  associer  des  organisations  présentant 
toutes  garanties  de 
compétence et d’indépendance; les cantons supervisent, par sondage, leurs 
activités de contrôle (al. 1). Les exploitants qui demandent des contributions 
pour  la  culture  biologique  selon  le  titre  3,  chapitre  3,  doivent  être  contrôlés 
par un organisme de certification accrédité conformément à l’art. 28 ou 29 de 
l’ordonnance du 22 septembre 1997 sur l’agriculture biologique. Les cantons 
surveillent  les  contrôles.  Les  organismes  de  certification  mettent  les 
documents  nécessaires  à  la  prise  de  la  décision  concernant  l’octroi  des 
contributions à la disposition des cantons (al. 2). Le canton ou l’organisation 

 
 
- 10 - 

contrôle  les  données  fournies  par  l’exploitant,  le  respect  des  conditions  et 
des  charges  et  le  droit  aux  paiements  directs  (al.  3).  Pour  chacune  des 
mesures  citées  dans  la  présente ordonnance ainsi  que pour  les  prestations 
écologiques  requises  visées  au  chapitre  3,  les  cantons  veillent  à  faire 
contrôler  durant  l’année  de  contributions  (al.  4)  toutes  les  exploitations  qui 
demandent  des  contributions  pour  la  première  fois  (let.  a);  toutes  les 
exploitations  dans  lesquelles  des  manquements  ont  été  constatés  lors  de 
contrôles  effectués  l’année  précédente  (let.  b)  et  30%  au  moins  des 
exploitations  restantes  sélectionnées  au  hasard  (let  c).  Le  canton  ou 
l’exploitant  des  manquements 
l’organisation 
constatés  ou  de  l’inexactitude  de  certaines  données.  Lorsque  celui-ci 
conteste  les  résultats  du  contrôle,  il  peut,  dans  les  trois  jours  ouvrables  qui 
suivent,  exiger  que  le  canton  ou  l’organisation  procède  à  un  nouveau 
contrôle  dans  les  48  heures  (al.  5).  Les  cantons  établissent,  selon  les 
instructions de l’office, un rapport annuel relatif à leur activité de contrôle et 
aux sanctions qu’ils ont arrêtées (al. 6). 

immédiatement 

informe 

e)  Selon l'art. 170 LAgr, les contributions peuvent être réduites ou refusées si le 
requérant viole la présente loi, ses dispositions d’exécution ou les décisions 
qui en découlent (al. 1). Les contributions sont réduites ou refusées au moins 
pour les années où le requérant a violé les dispositions (al. 2). 

En  vertu  de  l'art.  70  al.  1  let.  d  OPD,  les  cantons  réduisent  ou  refusent  les 
paiements directs lorsque le requérant ne respecte pas les conditions et les 
charges de la présente ordonnance ni d’autres qui lui ont été imposées.  

f)  Selon  l'art.  1  AEMPA,  la  DIAF  est  chargée  de  l'application  des  législations 
fédérale et cantonale relatives aux primes, contributions et paiements directs 
(al.  1).  Elle  surveille  l'accomplissement  des  tâches  confiées  à  ses  unités 
administratives et coordonne leurs activités (al. 2).  

Aux  termes  de  l'art.  2,  le  SAgri  est  chargé  de  traiter  toutes  les  demandes 
d'aides  financières  et  d'en  fixer  le  montant,  pour  autant  qu'une  tâche 
particulière  ne  soit  pas  confiée  à  un  autre  service  de  l'Etat  ou  à  une 
organisation professionnelle (al. 1). En particulier, il statue sur les demandes 
relatives  aux  paiements  directs  généraux  (let.  a)  et  aux  contributions 
écologiques (let. b). Il remplit les autres tâches qui sont confiées aux cantons 
par la législation fédérale.  

g)  La  procédure  administrative  est  régie  essentiellement  par  la  maxime 
inquisitoriale, selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et les 
preuves nécessaires, qu'elles ordonnent et apprécient d'office. Cette maxime 
doit  cependant  être  relativisée  par  son  corollaire,  soit  le  devoir  de 

 
 
 
 
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collaboration des parties à l'établissement des faits, ainsi que par le droit des 
parties, compris dans le droit d'être entendu, de participer à la procédure et 
d'influencer la prise de décision (ATF 120 V 357 consid.1a p. 360). Le devoir 
de  collaboration  des  parties  concerne  tout  d'abord  l'administré  qui  adresse 
une  demande  à  l'autorité  dans  son  propre  intérêt.  L'administré  doit  ainsi 
renseigner  le  juge  sur  les  faits  de  la  cause,  indiquer  les  moyens  de  preuve 
disponibles  et  motiver  sa  requête,  en  particulier  en  procédure  contentieuse, 
(ATF  119  III  70  consid.  1  p.  71/72  et  la  jurisprudence  citée;  PIERRE  MOOR, 
Droit  administratif,  vol.  II,  2e  éd.,  Berne  2002,  n.  2.2.6.3,  p.  258  ss).  Les 
parties n'ont pas, à proprement parler, la charge de la preuve des faits (ATF 
115  V  142).  Néanmoins,  si  on  ne  peut  pas  attendre  de  l'autorité  qu'elle 
réunisse des preuves pour établir un état de faits vraisemblables et non pas 
seulement  des  faits  possibles  et  si  le  recourant  attend  un  avantage  de  la 
décision, il doit fournir les preuves de son droit. En d'autres termes, pour les 
faits  constitutifs  d'un  droit,  le  fardeau  de  la  preuve  incombe  au  requérant 
(ATF 112 Ib 65 consid. 3, 106 Ib 75 consid. 5). Si une partie ne parvient pas 
à prouver un fait à son avantage, elle en supporte les conséquences (BLAISE 
KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  4e  éd.,  Bâle  1991,  p.  419  n°  2021; 
PIERRE MOOR, op. cit, p. 260) 

3.  a)  En  l'espèce,  X.  estime  qu'il  a  droit  au  versement,  pour  l'année  2003,  de  la 
contribution  pour  sorties  régulières  en  plein  air  et  de  celle  pour  culture 
biologique.  Il  fait  valoir,  en  substance,  qu'il  s'est  conformé  aux  exigences 
légales  en  la  matière.  L'autorité  intimée  s'appuie  quant  à  elle  sur  le  rapport 
du  responsable  régional  du  SAgri  du  30  janvier  2003  ainsi  que  sur  deux 
procès-verbaux concernant la visite  du 17  janvier établis,  d'une part, par ce 
même responsable et, d'autre part, par le vétérinaire cantonal, pour dire qu'il 
ne les a, au contraire, pas respectées. 

b)  Le responsable régional du SAgri a contrôlé la sortie du bétail le mardi 14, le 
mercredi  15  et le  jeudi  16  janvier  2003. Il  a  effectué  3  passages  le  premier 
jour, à 14h50, 15h30 et 16h30, quatre passages le deuxième jour, à 10h00, 
10h30,  14h00  et  15h00,  et  quatre  passages  également  le  troisième  jour,  à 
10h35,  10h50,  13h35  et  15h40.  Le  rapport  établi  le  30  janvier  2003 
mentionne  qu'à  aucun  moment  le  bétail  n'était  sorti  et  qu'aucune  animation 
n'était  constatée.  Le  vendredi  17,  lors  de  sa  visite  avec  le  vétérinaire 
cantonal, il a contrôlé le journal des sorties. Il y était indiqué que les vaches 
laitières,  les  génisses  et  les  taureaux  de  plus  de  1  an  avaient  été  sortis  le 
14 et le 16 janvier. Appelés à préciser les heures de sorties, le recourant et 
son fils ont déclaré que ces dernières ont eu lieu à 15h30. Le procès-verbal 
est  formulé  ainsi:  "A  cette  question,  M.  X.  indique  que  les  vaches  ont  été 
sorties mardi et jeudi vers 15h30, ce qui a été confirmé ensuite par le fils. En 
règle  générale,  les  vaches  sont  sorties  à  ces  heures  pour  une  question 

 
 
- 12 - 

d'organisation,  cependant,  il  peut  arriver  qu'occasionnellement  MM.  X. 
sortent les vaches à une autre heure de la journée".  

Un exercice de sortie a également été effectué. Dans son rapport du 4 février 
2003,  complétant  le  protocole  rédigé  par  le  responsable  régional,  le 
vétérinaire  cantonal  fait  les  remarques  suivantes:  "Il  y  avait  une  certaine 
agitation.  Les  vaches  cherchaient  à  se  réorganiser  dans  la  hiérarchie  du 
troupeau.  Elles  se  cornaient,  se  poussaient.  Ce  genre  de  réaction  de 
"Rangordnung" (= stade  hiérarchique) ne se manifeste pas lors d'une sortie 
plus  régulière  (tous  les  2  jours  par  exemple).  (…)  Même  si  l'exercice 
présenté  par  Mrs  X.,  père  et  fils,  le  17  janvier  2003  était  classé  comme 
réussi, nous avons de sérieux doutes quant à la fréquence des sorties (…). 
Moyen  de  preuve:  attitude  des  vaches  lors  de  la  sortie  et  procès-verbal  de 
M. Y.". 

c)  Les  contrôles  inopinés  ont  révélé  que  les  inscriptions  dans  le  carnet  des 
sorties  pour  le  mardi  14  et  le  jeudi  16  janvier  2003  étaient  inexactes.  A 
l'heure indiquée oralement par X., les vaches n'étaient pas sorties et aucune 
activité n'était remarquée. 

Le  recourant  conteste  les  faits.  Ses  explications  ne  s'avèrent  toutefois  pas 
convaincantes. S'agissant en effet de l'heure de sortie, il sied de retenir ses 
déclarations  initiales  faites  le  17  janvier  2003  et  confirmées  par  son  fils,  à 
savoir  que  la  sortie  a  eu  lieu  à  15h30.  Or,  force  est  de  constater  que  le 
responsable régional se trouvait près de l'exploitation à 16h30 le mardi et à 
15h40  le  jeudi,  donc  une  heure  dans  le  premier  cas  et  10  minutes  dans  le 
second  après  l'horaire  annoncé,  sans  qu'aucune  animation  n'ait  été 
observée. Si  un battement de quelques minutes  par rapport à  l'organisation 
habituelle est certes possible, comme il s'en prévaut aujourd'hui, on pouvait 
néanmoins  attendre  de  lui  qu'il  indique  l'heure  la  plus  précise  possible 
puisque  les  faits  remontaient  alors  à  un,  respectivement  trois  jours 
seulement. 

Quoi  qu'en  dise  le  recourant,  le  constat  du  responsable  régional  se  révèle 
tout  à  fait  convaincant  et  rien  ne  justifie  de  s'en  écarter.  On  notera  encore 
que  deux  visites  non  annoncées  effectuées  l'hiver  précédent  par  le 
vétérinaire  cantonal,  précisément  le  12  janvier  et  le  28  mars  2002,  dans  le 
cadre  de  contrôles  en  matière  de  protection  des  animaux,  avaient  déjà  fait 
naître  de  sérieux  doutes  concernant  la  sortie  régulière  du  bétail.  Selon  le 
rapport  établi  à  l'époque,  aucune  trace  de  présence  régulière,  telle  que 
bouses, éclaboussures par terre ou empreintes, n'avait été observée. 

 
 
- 13 - 

L'Autorité  de  céans  considère  dès  lors  comme  établi  à  satisfaction  de  droit 
qu'X.  a  indiqué  faussement  que  ses  vaches  avaient  été  sorties  le  14  et  le 
16 janvier 2003. 

d)  Le  grief  soulevé  par  X.  consistant  à  dire  que  seules  treize  sorties  par  mois 
sont  exigées,  mais  pas  selon  une cadence de  deux jours, est, compte tenu 
de  ce  qui  précède,  sans  pertinence.  Dans  la  mesure  en  effet  où  il  a  été 
constaté que les inscriptions dans le carnet des sorties n'étaient pas fiables, 
il ne saurait en être  tenu  compte  pour  établir  que  les  exigences  légales  ont 
bel et bien été respectées. 

e)  S'agissant  du  comportement  des  vaches  lors  de  l'exercice  de  sortie,  il 
toute 

apparaît  également  que  celles-ci  ne  bénéficiaient  pas,  selon 
vraisemblance, de sorties régulières au moment du contrôle. 

Interrogé  par  l'intimé  sur  les  luttes  de  hiérarchie  observées,  l'Office 
vétérinaire  fédéral  a  répondu,  dans  son  courrier  du  30  septembre  2004, 
soumis  ensuite  au  recourant,  ce  qui  suit:  "Des  luttes  de  hiérarchies  sont 
observées lorsque les vaches cherchent à établir une hiérarchie entre elles. 
Ces  luttes  servent  à  déterminer  lequel  entre  deux  animaux  aura  la  priorité 
dans  une  situation  de  concurrence,  mais  une  fois  la  hiérarchie  établie  ces 
luttes avec contact corporel ne se produisent que rarement. L'animal de rang 
inférieur s'éloigne de l'animal de rang supérieur déjà en le voyant de loin. La 
hiérarchie  n'est  pas  fixée  une  fois  pour  toute:  elle  peut  subir  des 
changements.  Des  luttes  de  hiérarchie  sont  observées  de  temps  à  autre 
même  dans  les  troupeaux  stables.  La  probabilité  qu'une  lutte  survienne  est 
plus élevée si les vaches détenues à l'attache sont privées de sortie dans la 
courette  pendant  une  longue  période.  Et  à  l'inverse  une  sortie  régulière  en 
plein air réduit la fréquence des luttes hiérarchiques". 

On  ne  saurait  retenir  les  affirmations  du  recourant  lorsqu'il  dit  intégrer 
régulièrement des vaches provenant d'un autre troupeau, ce qui expliquerait 
les luttes de hiérarchie constatées. On ne voit pas pour quel motif il aurait tu 
ce  fait  jusqu'au  dépôt  du  recours.  Il  faut  relever  également  que  cette 
explication  intervient  après  que  l'autorité  intimée  ait  interrogé  l'office 
vétérinaire  fédéral  et,  a  fortiori,  qu'il  ait  eu  connaissance  de  l'enseignement 
apporté par ces spécialistes. 

Aussi faut-il admettre que l'autorité pouvait objectivement, sur la base de ses 
observations sur le comportement du troupeau, émettre des doutes quant à 
sa sortie régulière. 

 
 
 
- 14 - 

f)  Le recourant ne saurait se prévaloir, dans le cadre de l'examen de son droit 
aux  contributions,  du  fait  qu'il  a  été  acquitté  par  le  juge  de  police  du  chef 
d'infraction  à  la  loi  fédérale  sur  la  protection  des  animaux  pour  les 
évènements remontant à 2002. La recherche de la vérité dans la procédure 
pénale  obéit  en  effet  à  des  règles  fondamentalement  différentes  de  celles 
applicables  en  matière  administrative.  Ainsi,  si 
l'individu  poursuivi 
pénalement  est  innocent  jusqu'à  ce  que  la  preuve  de  sa  culpabilité  ait  été 
indiscutablement  et  légalement  établie  -  la  charge  de  la  preuve  étant 
imposée  à  l'accusation  -  l'administré,  à  qui  il  incombe  de  prouver  les  faits 
les 
constitutifs  du  droit  dont 
conséquences de l'absence de preuve.  

il  se  prévaut,  supporte  au  contraire 

g)  Que  les  conditions  relatives  aux  sorties  aient  été  considérées,  lors  de 
contrôles  effectués  postérieurement  par  l'AFAPI,  le  17  février  2003  et  le 
26 mars  2004,  comme  remplies  n'enlève  rien  aux  manquements  constatés 
en  janvier  2003.  On  relèvera  au  demeurant  qu'il  s'agissait  d'inspections 
effectuées dans le cadre  de la  protection des  animaux, moins exigeante,  et 
qu'elles se basaient essentiellement, en ce qui concerne les sorties, sur les 
déclarations de l'exploitant. 

Les  certifications  reconnues  successivement  par  l'organisme  Bio  Inspecta, 
sur recommandation de son inspecteur, ne sont, pour les mêmes motifs, pas 
déterminants dans le cadre de la présente procédure. 

h)  C'est de plus à tort qu'il invoque que le canton n'est pas habilité à vérifier les 
prescriptions  écologiques.  Il  appartient  en  effet  à  celui-ci  de  contrôler  les 
données fournies par l'exploitant, le respect des conditions des charges et le 
droit  aux  paiements  directs.  S'il  peut  s'associer  les  services  d'organisations 
compétentes et indépendantes, il n'en demeure pas moins qu'il est habilité à 
procéder aux vérifications qui lui paraissent appropriées. Dans la mesure où 
il est compétent pour traiter les demande de paiements directs, il doit mettre 
en œuvre les mesures nécessaires pour s'assurer que les exigences légales 
qui y donnent droit sont remplies.  

i)  Pour  l'ensemble  des  motifs  qui  précèdent,  il  y  a  lieu  de  retenir  que  X.,  qui 
attend un avantage de la décision, n'a pas fourni la preuve de son droit aux 
contributions  réclamées.  Il  doit  en  supporter  les  conséquences.  La  Cour 
retiendra  dès  lors,  à  l'instar  de  l'autorité  intimée,  que  le  recourant  n'a  pas 
satisfait  aux  exigences  légales  en  matière  de  sorties  régulières  du  bétail 
donnant  droit  au  versement  des  contributions  pour  la  culture  biologique  et 
pour la garde d'animaux selon le programme SRPA. On mentionnera encore 
que,  dans  la  mesure  où  il  s'agit  d'exigences  auxquelles  l'exploitant  s'est 
soumis  de  manière  totalement  volontaire  et  libre,  l'examen  du  droit  et  le 

 
 
 
 
 
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contrôle  du  respect  des  charges  doit  répondre  à  des  exigences  strictes. 
Compte  tenu  des  manquements  constatés, la réduction à  laquelle  l'intimé  a 
procédé se révèle ainsi justifiée. 

4.  a)  Le  recours  de  X.  doit  dès lors  être  rejeté  et  la  décision  de  l'autorité  intimée 

confirmée. 

b)  Vu  l'issue  de  la  procédure,  les  frais  sont  mis  à  la  charge  du  recourant  qui 

succombe (l'art. 131 CPJA). 

303.10