# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 33fc4ba4-4a19-514a-8d83-a1976d5d52c7
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-16
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 16.11.2021 R 2020 94
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2020-94_2021-11-16.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 20 94

5. Kammer 

Vorsitz Meisser

RichterInnen Audétat und Racioppi

Aktuar ad hoc Raschein

URTEIL

vom 16. November 2021

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Dominik Infanger,

Beschwerdeführer

gegen

Stadt B._____, 

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Patrick Benz, Rechtskonsulent,

Beschwerdegegnerin

betreffend Baugesuch

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I. Sachverhalt:

1. Mit Baurechtsvertrag vom 4. Mai 2001 räumte die Bürgergemeinde 

B._____ (Baurechtsgeberin) der einfachen Gesellschaft «C._____», be-

stehend aus A._____ und E._____ (Baurechtsberechtigte) zulasten des 

Grundstückes Nr. F._____ auf einer Teilfläche von 1'502 m2 ein Baurecht 

ein. Dieses Baurecht wurde als selbständiges und dauerndes Recht 

(Grundstück Nr. D._____) ins Grundbuch der Stadt B._____ aufgenom-

men.

2. In Art. 2 des Baurechtsvertrages wurde unter der Rubrik «Inhalt und Um-

fang» die Bestimmung aufgenommen, wonach die Baurechtsnehmerin, 

sprich die einfache Gesellschaft «C._____», berechtigt und verpflichtet ist, 

den im Baurecht übernommenen Boden gemäss Baugesetz der Stadt 

B._____ unter dem Vorbehalt weiterer Bestimmungen des öffentlichen 

Rechts zu überbauen und die nicht überbaute Baurechtsfläche zweckdien-

lich zu nutzen. Art. 12 des Baurechtsvertrages hielt des Weiteren fest, 

dass allfällige spätere Änderungen in der Zweckbestimmung einer vorgän-

gigen Genehmigung durch die Baurechtsgeberin bedürfen.

3. Mit Baugesuch vom 29. September 2001 beantragte die einfache Gesell-

schaft «C._____» die Bewilligung für den Neubau eines Industrie- und Ge-

werbehauses mit Autoeinstellhalle und oberirdischen Parkplätzen auf dem 

erwähnten Baurechtsgrundstück. Mit Beschluss vom 26./29. November 

2001 erteilte der Stadtrat die Baubewilligung unter diversen Nebenbestim-

mungen.

4. Aufgrund einer Meldung der Einwohnerdienste der Stadt B._____ stellte 

das Bausekretariat fest, dass Räume im 2. Obergeschoss des Geschäfts-

hauses auf dem Grundstück Nr. D._____ an der G._____ für Wohnzwecke 

genutzt würden. Konkret handle es sich dabei um drei Lofts.

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5. Mit Schreiben vom 21. Mai 2019 forderte das Bausekretariat daher 

A._____ als Eigentümer der Liegenschaft auf, sich bis spätestens am 

11. Juni 2019 zur Zweckänderung ohne Baubewilligung vernehmen zu 

lassen und gleichzeitig ein Baugesuch einzureichen. 

6. Nach einer gewährten Fristerstreckung reichte Dr. iur. Dominik Infanger, 

Rechtsanwalt und Notar, namens und im Auftrag von A._____ am 11. Juli 

2019 das nachträgliche Baugesuch H._____ ein. Mit Schreiben vom 16. 

Juli 2019 forderte das Bausekretariat den Gesuchsteller dazu auf, das 

Baugesuch mit weiteren Unterlagen zu ergänzen. Die verlangten Unterla-

gen wurden daraufhin von Dr. iur. Dominik Infanger eingereicht.

7. Mit Beschluss des Stadtrates vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020, 

wurde das Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 abgewiesen. In seinen 

Erwägungen hielt der Stadtrat fest, dass sich das Grundstück Nr. D._____ 

in der Arbeitszone A 1 befinde. Nach Art. 46 Abs. 1 BauG der Stadt 

B._____ sei die Arbeitszone A1 für Gewerbe-, Handels- und Dienstleis-

tungsbetriebe bestimmt. Es seien nur Wohnungen für die Betriebsinhabe-

rin, den Betriebsinhaber oder das betriebseigene Personal gestattet 

(Art. 46 Abs. 2 BauG). Aufgrund der Autonomie, die den Gemeinden im 

Bereich der Bau- und Zonenordnung sowohl bei der Rechtssetzung wie 

bei der Rechtsanwendung zustehe (Art. 22 KRG), sei eine Wohnung im 

Sinne von Art. 46 Abs. 2 BauG nur zulässig, wenn sie in einem betriebs-

notwendigen Kontext mit dem Geschäfts-, Handels- und Dienstleistungs-

betrieb stehe. Der Bewohner der Loft 1, I._____, betreibe eine Werkstatt 

für Pneu Service an der J._____, an der G._____, seinem Wohnort, sei 

lediglich das Domizil der Firma und es sei kein Betrieb angesiedelt, von 

dem I._____ Betriebsinhaber sei. Der Bewohner der Loft 2, K._____, sei 

Musiker. An seiner Wohnadresse befinde sich lediglich ein Wohnraum und 

es sei kein Betrieb angesiedelt, von dem K._____ Betriebsinhaber sei. 

Dasselbe gelte auch für die Bewohner der Loft 3, L._____ und M._____, 

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welche ein Modegeschäft mit Tattoostudio am N._____ betreiben würden. 

Auch dort sei am Ort ihrer Wohnadresse lediglich ein Domizil zu finden, es 

sei kein Betrieb zu finden, von dem L._____ Betriebsinhaberin oder 

M._____ Betriebsinhaber sei.  Somit seien bei keinem der drei Lofts ob-

jektive, betriebliche Gründe ersichtlich, welche eine Wohnnutzung recht-

fertigen würden. Die praktizierte Wohnnutzung verstosse deshalb gegen 

Art. 46 Abs. 2 BauG, womit die Nutzung der besagten Räumlichkeiten 

rechts- und zonenwidrig sei und nicht bewilligt werde.

8. Gegen diesen Entscheid erhob Dr. iur. Dominik Infanger namens und im 

Auftrag seines Mandanten A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 

21. September 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden. Er beantragte, der Beschluss des Stadtrates vom 11. August 

2020 sei aufzuheben, das Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 sei zu 

genehmigen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorin-

stanz zurückzuweisen, alles unter voller amtlicher und ausseramtlicher 

Entschädigung zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Begründend rügte er 

zunächst eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts durch die Vorin-

stanz, da diese im Beschluss von einem Sachverhalt ausgegangen sei, 

den sie ohne Augenschein bzw. Befragung der betroffenen Personen gar 

nicht habe feststellen können. Der Stadtrat sei ohne Weiteres davon aus-

gegangen, dass sich in den drei Lofts kein Betrieb im Sinne von Art. 46 

Abs. 2 BauG befinde. Dies stehe diametral den Registereintragungen ent-

gegen:

- In Loft 1 habe das Einzelunternehmen Pneu Service I._____ seine Do-

miziladresse, wie der beiliegende Handelsregisterauszug beweise. 

Das Unternehmen bezwecke die Beratung, den Handel und die Mon-

tage von Pneus, Felgen, Schneeketten und Batterien sowie Reifenein-

lagerung. Es handle sich um einen Dienstleistungsbetrieb, wobei die 

Beratung, der Handel sowie die kaufmännische Abwicklung teilweise 

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an der G._____ stattfänden, weshalb auch Personal vor Ort erforder-

lich sei. 

- In Loft 2 bezwecke das Einzelunternehmen K._____ Music & More 

das Anbieten von Musikdarbietungen, Aufnahmen und Vertrieb eige-

ner Musiktonträger, Begleitung und Coaching von MusikerInnen und 

Versandhandel im Musikgeschäft. Diese ausgeübte Dienstleistungs-

tätigkeit sei von K._____ bestätigt worden. 

- In Loft 3 bezwecke die O._____ GmbH den Betrieb und die Führung 

eines Modegeschäftes mit Tattoostudio und den Handel mit Mode- 

und Tattooartikeln. Die GmbH betreibe im P._____ ein Modegeschäft 

mit Tattoostudio. Die Administration und der zweite Teil des Gesell-

schaftszwecks, der Handel mit Mode- und Tattooartikeln, finde auch 

an der G._____ statt, was nur mit entsprechendem Personal bewältigt 

werden könne.

In rechtlicher Hinsicht sei festzuhalten, dass im Baugesetz der Stadt 

B._____ die von der Vorinstanz geforderten Voraussetzungen, nämlich 

dass Wohnungen nur für betriebsnotwendig an den Standort gebundenes 

Personal zulässig seien, gar nicht enthalten seien. Damit erweise sich die 

Rechtsanwendung als willkürlich. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz 

verfüge die Stadt B._____ in Bezug auf den streitigen Art. 46 BauG über 

gar kein Ermessen. Selbst für den Fall, dass Art. 46 Abs. 2 BauG ausge-

legt werden müsste, dürfe die Stadt nicht bestimmen, wie sie eine Vor-

schrift verstanden haben möchte. Zusammenfassend sei daher die Be-

schwerde gutzuheissen und die Baubewilligung könne durch das Verwal-

tungsgericht antragsgemäss erteilt werden, da ansonsten keine Einspra-

chen eingegangen seien.

9. In ihrer Vernehmlassung vom 19. Oktober 2020 schloss die Stadt B._____ 

(nachfolgend: Beschwerdegegnerin) auf Abweisung der Beschwerde un-

ter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie hielt vollumfänglich 

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an den Begründungen und Ergebnissen im angefochtenen Beschluss 

SRB.2020.636 vom 11./20. August 2020 fest, so dass integral darauf ver-

wiesen werden könne.

In ihrer Begründung hielt sie zunächst fest, dass das Baugesuch unabhän-

gig von der Frage der Zonenkonformität bzw. der Übereinstimmung mit 

Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis anhing die schriftliche 

Zustimmung der Bürgergemeinde als Baurechtsgeberin zur Umnutzung 

fehle. Des Weiteren könne von einer unzutreffenden oder gar willkürlichen 

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, entgegen der Auffas-

sung des Beschwerdeführers, keine Rede sein. Der beantragte gerichtli-

che Augenschein werde die im angefochtenen Entscheid festgestellte 

Wohnnutzung der Lofts ohne weiteres bestätigen. In rechtlicher Hinsicht 

sei festzuhalten, dass Wohnen gemäss Baugesetz in Arbeitszonen wie der 

vorliegenden die Ausnahme bilden solle, wobei diese Ausnahmen an 

strenge Voraussetzungen geknüpft seien. Es könne nicht genügen, dass 

die Betriebsinhaberin, der Betriebsinhaber oder das betriebseigene Per-

sonal sich in einer solchen Wohnung niederlasse und allenfalls darin für 

den Betrieb auch noch etwas Heimarbeit verrichte. Es fehle bei allen drei 

Lofts an der Betriebsnotwendigkeit, sprich einem räumlichen und funktio-

nalen Zusammenhang zwischen der Wohnnutzung und den Betrieb. Man 

weise mit Nachdruck den Vorwurf zurück, der Stadtrat wende das Bauge-

setz nach freiem Gutdünken und willkürlich an. Der Beschwerdeführer ver-

kenne, dass das Bundesgericht und das Verwaltungsgericht in jahrzehn-

telanger gefestigter Rechtsprechung immer wieder festgestellt hätten, die 

Bündner Gemeinden seien in wichtigen Bereichen der Raumplanung und 

des Bauwesens autonom. Vorliegend liege weder ein Überschreiten des 

Ermessensspielraum noch ein entsprechender Missbrauch vor. Zusam-

menfassend sei erstellt, dass die Lofts auf dem Baurechtsgrundstück Nr. 

D._____ an der G._____ in keinem räumlichen und funktionalen Zusam-

menhang mit den Betrieben der Bewohnerinnen und Bewohner oder dem 

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betriebseigenen Personal stünden. Die Nutzung der besagten Räumlich-

keiten sei damit rechts-und zonenwidrig und zurecht nicht bewilligt wor-

den. Eine allfällige Baubusse und die Wiederherstellung des gesetzlichen 

Zustandes werde von der Baubehörde zum gegebenen Zeitpunkt eben-

falls zu prüfen sein.

10. Replizierend hielt der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. November 

2020 an seinen Anträgen fest und ergänzte, dass einerseits der Bau-

rechtsvertrag für die vorliegende Beurteilung nicht relevant sei. Das privat-

rechtliche Verhältnis habe keine Auswirkung auf die Genehmigung des 

Baugesuchs. Falls die Zustimmung erforderlich sein sollte, werde diese 

umgehend eingeholt. Entgegen der Darstellung durch die Beschwerde-

gegnerin sei Wohnen in der Arbeitszone A1 vorgesehen, jedoch lediglich 

für die Inhaberin bzw. den Inhaber des Betriebes oder sogar das betriebs-

eigene Personal. Ebenso gehe der Begriff der Betriebsnotwendigkeit aus 

dem Gesetz nicht hervor, sodass darüber sich ergänzende Ausführungen 

zu diesen Behauptungen erübrigen würden.

11. Duplicando verwies die Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 15. De-

zember 2020 ebenfalls auf ihre bereits in der Vernehmlassung vom 

19. Oktober 2020 gemachten Ausführungen. Des Weiteren stellte sie sich 

auf den Standpunkt, dass der Baurechtsvertrag für die vorliegende Beur-

teilung sehr wohl relevant sei, zumal die praktizierte Nutzung nicht nur ge-

setzeswidrig, sondern bereits mangels Zustimmung der Baurechtsgeberin 

unzulässig sei. Der Beschwerdeführer verkenne, dass privatrechtliche 

Fragen auch im Baurecht ab und zu eine Rolle spielten, nämlich dann, 

wenn für ein Baugesuch die schriftliche Zustimmung von Dritten einzuho-

len sei (Art 89 Abs. 3 KRG). Zudem gehe der Beschwerdeführer mit dem 

Begriff «Willkür» relativ locker um. Dieser liege aber nach ständiger Recht-

sprechung nur vor, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das 

Ergebnis unhaltbar sei. Dass eine andere Lösung ebenfalls vertretbar oder 

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gar zutreffender sei, genüge nicht. Zusammenfassend sei erneut festzu-

halten, dass die Nutzung der ohne Baubewilligung erstellten Lofts auf dem 

Baurechtsgrundstück Nr. D._____ rechts- und zonenwidrig sei. Der ge-

setzmässige Zustand werde zum gegebenen Zeitpunkt wiederherzustel-

len sein.

Auf die weiteren Argumente und Vorbringen der Parteien wird – soweit 

erforderlich – in den Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen 

Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz 

angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössi-

schem Recht endgültig sind. Der angefochtene Beschluss der Beschwer-

degegnerin vom 11., mitgeteilt am 20. August 2020, mit welchem sie das 

Baugesuch H._____ vom 11. Juli 2019 abwies, ist weder endgültig noch 

kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er 

ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungs-

gericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressat des angefochtenen 

Entscheids ist der Beschwerdeführer zur Beschwerdeerhebung legitimiert 

(Art. 50 VRG). Zudem wurde die Beschwerde frist- und formgerecht ein-

gereicht (Art. 52 Abs. 1 und Art. 38 VRG), weshalb darauf einzutreten ist.

2. Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass das 

Baugesuch unabhängig von der Zonenkonformität bzw. der Übereinstim-

mung mit Art. 46 BauG bereits deshalb abzulehnen sei, da bis anhin die 

schriftliche Zustimmung der Bürgergemeinde als Baurechtgeberin zur Um-

nutzung fehle. 

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2.1. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass der Baurechtsvertrag für 

die Beurteilung nicht relevant sei resp., dass die Zustimmung, sofern sie 

nötig sein sollte, umgehend eingeholt werden könne. 

2.2. Der in casu interessierende Baurechtsvertrag liegt den Akten bei (be-

schwerdegegnerische Beilage [bg-act.] 1). Die Beschwerdegegnerin er-

läutert, die Zustimmung der Baurechtsgeberin stelle gestützt auf Art. 89 

Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; 

BR 801.100) eine notwendige Voraussetzung zur Bewilligungsfähigkeit 

dar. Nach ständiger Praxis und einhelliger Lehre sind Vorschriften, welche 

der Baubehörde die Kompetenz einräumen, die Behandlung eines Bauge-

suches vom Nachweis der zivilrechtlichen Befugnis des Gesuchstellers 

abhängig zu machen, als blosse Ordnungsvorschriften zu qualifizieren. 

Diese dienen in erster Linie der Baubehörde und bezwecken lediglich die 

geordnete und beförderliche Abwicklung des Verfahrens (Urteil des Bun-

desgerichts 1C_663/2015 vom 5. April 2016, E. 3.6, MÄDER, § 9 Bewilli-

gungsverfahren, in: IV Beraten und Prozessieren in Bausachen, Zürich 

1998, Rz. 9) . Die Baubehörde ist selbst bei fehlender Zustimmung des 

Grundeigentümers zur Behandlung des Baugesuches befugt, weil die öf-

fentlich-rechtliche Bewilligung von der zivilrechtlichen Bauberechtigung 

unabhängig ist und diese nicht zu ersetzen vermag (GRIFFEL, Raumpla-

nungs- und Baurecht, 4. Aufl. Zürich 2021, S. 255 f.). Ist der Inhalt des 

Baurechtsvertrages unklar, hat die Baubewilligungsbehörde zwei Möglich-

keiten: Sie kann entweder die Baubewilligung erteilen, wenn das Bauge-

such den öffentlich-rechtlichen Bestimmungen entspricht oder sie kann die 

erforderliche Zustimmung durch die Baurechtsgeberin einfordern. Sie darf 

die Baubewilligung gestützt auf einen unklaren Inhalt des Baurechtsver-

trages aber nicht verweigern, da die zivilrechtlichen Aspekte lediglich eine 

Vorfrage zur öffentlich-rechtlichen Hauptfrage darstellen (VALLATI, Dienst-

barkeiten und Bauvorhaben, Zürich 2021, Rz. 460). Das Verwaltungsge-
richt des Kantons Graubünden hat ebenfalls bereits festgehalten, dass der 

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Inhalt des Baurechtsvertrages respektive eine allfällige Prüfung sowie 

Auslegung desselben nicht Bestandteil des Baubewilligungsverfahrens 

bilde, sondern allenfalls Gegenstand eines zivilrechtlichen Gerichtsverfah-

rens darstellen würde (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts R 2017 55 vom 

10. April 2018, E. 3 f).

Vorliegend hätte die Beschwerdegegnerin entgegen ihren Ausführungen 

bei Fehlen entgegenstehender öffentlich-rechtlicher Hindernisse die Bau-

bewilligung nicht verweigern dürfen, auch wenn die Zustimmung der Bau-

rechtsgeberin – was durch ein Zivilgericht auszulegen wäre - für die Um-

nutzung notwendig gewesen wäre. Insofern ist dem Beschwerdeführer 

beizupflichten, dass der Inhalt des Baurechtsvertrages für die vorliegende 

Angelegenheit nicht relevant ist.

3. Somit ist zu prüfen, ob die Stadt B._____ dem Beschwerdeführer die Bau-

bewilligung für die Zweckänderung von Gewerbe zu Wohnungen gestützt 

auf eine öffentlich-rechtliche Grundlage zurecht verweigerte.

3.1. Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Vernehmlassung fest, der bean-

tragte gerichtliche Augenschein werde die festgestellte Wohnnutzung der 

Lofts ohne Weiteres bestätigen. Nach Art. 12 Abs. 1 lit. e VRG kann das 

Verwaltungsgericht zur weiteren Beweismittelerhebung einen Augen-

schein durchführen. Im vorliegenden Fall geht es darum, ob Wohnen in 

der Arbeitszone A1 in der Stadt B._____ erlaubt ist. Es handelt sich somit 

grundsätzlich um eine Rechtsfrage zur Klärung der in casu strittigen Norm 

Art. 46 BauG. Der Beschwerdeführer rügt zwar eine unrichtige Feststel-

lung des Sachverhalts, indem er ausführt, die im angefochtenen Entscheid 

getroffenen Feststellungen, wonach bei keinem der drei Lofts ein Betrieb 

vorliege, sei ohne Augenschein und Befragung der betroffenen Personen 

so gar nicht möglich gewesen. Dennoch würde ein Augenschein im vorlie-

genden Fall nichts zur Klärung der Rechtsfrage, ob Wohnen in der Arbeits-

zone A1 erlaubt ist, beisteuern. Ein Augenschein würde lediglich das Aus-

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mass des Wohnens resp. der betrieblichen Nutzung aufzeigen. Dieses 

Ausmass ist allerdings nicht entscheidend.  Entscheidend für die Gutheis-

sung oder Abweisung der Beschwerde ist, ob Art. 46 BauG sowohl Woh-

nen als auch Gewerbe zulässt. Gelangt man zum Schluss, dass Wohnen 

und Arbeiten für den Betriebsinhaber unabhängig von der Betriebsnotwen-

digkeit möglich sind, spielt das Ausmass der wohnlichen oder betriebli-

chen Nutzung keine Rolle. Umgekehrt ist es bei der Feststellung, kein 

Wohnen sei möglich, unerheblich, in welcher Intensität die Wohnung ge-

nutzt würde. Auf die Durchführung eines Augenscheins kann somit ver-

zichtet werden.

3.2. Unbestritten ist vorliegend, dass sich das Baugrundstück Parzelle 

D._____ in der Arbeitszone A1 befindet. Zunächst ist zu klären, ob Woh-

nen in einer Arbeitszone grundsätzlich gestattet ist. Gemäss Art. 3 Abs. 3 

lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) sollen 

Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet und durch 

das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen sein. Dieser Grund-

satz bezweckt keine strikte Trennung von Wohn- und Arbeitsgebieten, 

Wohngebiete sollen jedoch vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie 

Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont wer-

den ( Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Nach Art. 3 Abs. 1 KRG ist die Ortsplanung 

Aufgabe der Gemeinden, wobei sie die betreffenden Aufgaben im Rahmen 

des übergeordneten Rechts autonom erfüllen. Dies u.a. indem sie den Zo-

nenzweck und die zulässige Art der Nutzung in den Zonenvorschriften des 

kommunalen Baugesetzes festlegen (Art. 24 Abs. 3 und Art. 27 KRG). 

3.3. Somit stellt der vorliegend strittige Art. 46 BauG autonomes Gemeinde-

recht dar. Die Gemeindeautonomie bezieht sich dabei nicht nur auf die 

Rechtssetzung, sondern auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn 

die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht an-

gehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und 

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Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn kein Zwei-

felsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse 

örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in solchen 

Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in wel-

chen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde 

diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des Ver-

waltungsgerichts beschränkt sich grundsätzlich darauf, dass es nur ein-

greifen kann, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlas-

sene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine 

Rechtsgrundsätze verstösst (Urteil des Verwaltungsgerichts R 17 90 vom 

2. Dezember 2019, E. 3.3.; Urteil des Verwaltungsgerichts R 09 85 vom 

19. Januar 2010, E.1.) Diese auch von der Beschwerdegegnerin wieder-

gegebene Kognition ist allerdings zu präzisieren: Im Anwendungsbereich 

von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, also wenn sich eine Verfügung 

oder ein Nutzungsplan auf das RPG oder seine kantonalen und eidgenös-

sischen Ausführungsbestimmungen (mit raumplanerischen Zügen) stützt 

und somit durch zumindest eine kantonale Beschwerdeinstanz (mit der al-

lenfalls gebotenen Zurückhaltung) auch die Angemessenheit zu überprü-

fen ist, würde eine Willkürprüfung in jedem Fall nicht ausreichen (siehe 

BGE 146 II 367 E.3.2.1 und 109 Ib 121 E.5; siehe auch Urteile des Bun-

desgerichts 1C_494/2018 vom 13. Juni 2019 E.2.2 und 1C_682/2017 vom 

11. September 2018 E.6.1 f. m.H.a. BGE 118 Ib 26 E.4b, Urteil des Ver-

waltungsgerichts R 19 52 vom 14. Oktober 2021, E. 4.6).

4. Der Beschwerdeführer macht geltend, Art. 46 BauG sei gar nicht ausle-

gungsbedürftig. Aufgrund des klaren Wortlautes ergebe sich, dass Woh-

nen in der Arbeitszone erlaubt sei. Der strittige Art. 46 BauG lautet wie 

folgt:
1 Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe 

bestimmt.

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1bis Die Arbeitszone A2 ist für Produktions-, Industrie- Gewerbe- Handels- und 
Dienstleistungsbetriebe bestimmt. Hotels sind nicht zulässig.

2 Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder 

das betriebseigene Personal gestattet.

4.1. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass Art. 46 Abs. 2 BauG auf Abs. 1 ver-

weist, der in der Arbeitszone Handels-, Gewerbe- und Dienstleistungsbe-

triebe vorsieht.

4.2. Ob vorliegend also eine Auslegung vorgenommen werden muss, ist zu-

mindest fraglich. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet 

der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wort-

laut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf da-

von nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme be-

steht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass 

für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestim-

mung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der 

Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) ge-

ben. Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht 

restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss 

nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind 

alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer 

Methodenpluralismus). Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken 

leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut, die Norm darstellt, sondern 

erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefor-

dert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausge-

richtet auf ein befriedigendes Ergebnis der Ratio legis (BGE 142 V 299, E. 

5.1. m.w.H.). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am 

klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeu-

tige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegescho-

ben werden darf (BGE 143 I 272 E.2.2.3 m.w.H.). 

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4.3. In Bezug auf den Wortlaut von Art. 46 Abs. 2 BauG ist dem Beschwerde-

führer insoweit zuzustimmen, als dass der Begriff der Betriebsnotwendig-

keit fehlt.

4.4. Im angefochtenen Entscheid führt die Beschwerdegegnerin aus, es sei 

Sache der Gemeinde, zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift ver-

standen haben will. Sie macht also geltend, der Wortlaut ziele am "wahren 

Sinn" der Regelung vorbei.

4.5. Allein aus dem Fehlen des Begriffs der "Betriebsnotwendigkeit" kann nicht 

abgeleitet werden, dass der Wortlaut von Art. 46 BauG hinreichend be-

stimmt und somit gar nicht auslegungsbedürftig wäre. Die Bestimmung ist 

zunächst so zu verstehen, als dass nur diejenige Betriebsinhaberin resp. 

derjenige Betriebsinhaber darin wohnen darf, welcher in derselben Zone 
über einen Handels-, Gewerbe- oder Dienstleistungsbetrieb verfügt. Ob 

darüber hinaus eine gewisse Standortgebundenheit bestehen muss oder 

– wie von der Beschwerdegegnerin gefordert – die Wohnnutzung betriebs-

notwendig zu sein hat, lässt sich allein vom Wortlaut nicht ableiten. Ebenso 

kann nicht von vornherein angenommen werden, dass Wohnen in der Ar-

beitszone A 1 – wie vom Beschwerdeführer dargelegt – vorgesehen ist.

4.6. Was die historische Auslegung betrifft, reicht die Beschwerdegegnerin das 

alte Baugesetz (Art. 54bis BauG) ein. Nach Art. 54bis aBauG durften nur 

Wohnungen für Abwarts- und Betriebspersonal errichtet werden, deren 

ständige Anwesenheit aus Betriebsrücksichten erforderlich ist (Abs. 2).  Es 

ist der Beschwerdegegnerin insoweit zuzustimmen, als dass in aArt. 54bis 

die Betriebsnotwendigkeit für die Wohnung vorausgesetzt war. Dabei stellt 

sich allerdings umso mehr die Frage, weshalb es der Gesetzgeber unter-

lassen hat, im neuen Art. 46 die Betriebsnotwendigkeit nicht ebenso zu 

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umschreiben. Zur Klärung ist daher auf die Entwicklungsgeschichte von 

Art. 46 BauG einzugehen:

4.6.1.1. In seiner Botschaft an den Gemeinderat zur Gesamtrevision der Stadtpla-

nung (Beschluss Nr. 15/2005) hielt der Stadtrat fest, im neu vorgesehen 

Art. 61 E-BauG solle Wohnen- insbesondere auf Grund der Immissionssi-

tuation – nur ausnahmsweise zulässig sein, sofern die Betriebsinhaberin 

bzw. der Betriebsinhaber oder das Personal aus betrieblichen Gründen 

zwingend dauernd anwesend sein müssen (Botschaft des Stadtrates an 

den Gemeinderat, Nr. 15/2005, S. 33). Entsprechend wurde Art. 61 E-

BauG folgendermassen formuliert:

1 Die Arbeitszonen sind für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieb, 
Hotels (A1) sowie für Produktions-, Industrie- und Gewerbebetriebe (A2 und 

A3) bestimmt.

2 Es sind nur Wohnungen für die Betriebsinhaberin, den Betriebsinhaber oder 
das Personal gestattet, wenn die dauernde Anwesenheit betriebsnotwendig 

ist.

4.6.1.2. Dieser Entwurf unterscheidet sich allerdings bezüglich der Betriebsnot-

wendigkeit vom heutigen Art. 46 Abs. 2 BauG und fand denn auch keinen 

Eingang ins Baugesetz der Stadt B._____. Eine Teilrevision der Stadtpla-

nung (Umzonung G._____) erfolgte zwei Jahre später, diese wurde von 

der Stadtbevölkerung der Stadt B._____ am 27. September 2009 ange-

nommen. Grund für die Teilrevision war das Vorhaben, an der G._____ 

eine Hotelnutzung zu ermöglichen sowie das Fitnesscenter zu einer Well-

nessanlage auszubauen (Botschaft des Stadtrates an den Gemeinderat, 

Nr. 10/2009, S. 26). Dies bedingte einer Umzonung des Gebiets G._____ 

von der Arbeitszone A 2 in die Arbeitszone A 1. Diese Teilrevision wurde 

unter Vorbehalten durch die Regierung des Kantons Graubünden geneh-

migt (Entscheid der Regierung des Kantons Graubünden vom 27., mitge-

teilt am 28. April 2010, Protokoll-Nr. 351, S. 10. Den Materialien lässt sich 

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- abgesehen von den Lärmvorschriften nicht entnehmen, dass sich der 

Gesetzgeber mit der Wohnproblematik im strittigen Gebiet auseinander-

gesetzt hatte.

4.6.1.3. Eine weitere Anpassung von Art. 46 BauG erfolgte mittels Volksabstim-

mung vom 5. Juni 2016. An dieser wurde u.a. der heutige Art. 46 Abs. 1bis 

BauG eingeführt. Im Planungs- und Mitwirkungsbericht wurde festgehal-

ten, dass aufgrund der Veränderungen in der Arbeitswelt, des wirtschaftli-

chen Umfelds und der gewandelten Rechtsanschauungen der bisherige 

Art. 46 Abs. 1 nicht mehr den aktuellen Bedürfnissen entspreche und zu 

einschränkend wirke. Die weiteren Vorschriften in Art. 46 Abs. 2 BauG blie-

ben bestehen (Planungs- und Mitwirkungsbericht, S. 22). Auch hier 

schweigt sich der Gesetzgeber zur Betriebsnotwendigkeit aus. Entgegen 

der beschwerdegegnerischen Darstellung lässt sich aus den Materialien 

nicht zwingend ableiten, dass die Betriebsnotwendigkeit auch ohne expli-

zite Erwähnung ein notwendiges Kriterium für die Wohnnutzung in der Ar-

beitszone darstellt.  Vielmehr lassen die Materialien eher den Schluss zu, 

dass sich der Gesetzgeber in den vergangenen Revisionen nicht von re-

striktiven Überlegungen hat leiten lassen, sondern vielmehr Lockerungen 

im Vergleich zum alten Baugesetz beabsichtigte. Das diesbezügliche 

Schweigen des Gesetzgebers lässt allerdings auch den Schluss zu, als 

dass dieser stillschweigend davon ausgegangen ist, Wohnen in der Ge-

werbezone habe die Ausnahme zu bleiben. Im Ergebnis führt die histori-

sche Auslegungsmethode als nicht zu einem eindeutigen Ergebnis. 

4.7. In Bezug auf die systematische Auslegungsmethode ist festzuhalten, dass 

das BauG der Stadt B._____ in Art. 45 gemischte Zonen vorsieht. In die-

sen gemischten Zonen sind neben Wohnbauten auch nicht störende und 

mässig störende Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetriebe zuläs-

sig (Abs. 1). Diese Zonenunterscheidung trägt dem Umstand Rechnung, 

dass eine Einheitsbauzone, welche nicht nach verschiedenen Nutzungs-

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arten unterscheide, ein Durcheinander von verschiedenen Bauten und 

Nutzungen aller Art (Wohnhäuser, Industriebauten, Einkaufszentren, 

usw.) verursachen würde. Eine solche planlose Durchmischung liefe den 

Ansprüchen an eine hohe Wohnqualität zuwider und wäre sowohl mit dem 

Erfordernis der guten Einordnung von Bauten in ihre Umgebung als auch 

mit jenem der haushälterischen Bodennutzung unvereinbar (Art. 1 Abs. 2 

lit. b und Art. 3 Abs. 3 RPG), weshalb die Bauzone in mehrere Zonen un-

terteilt wird (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHAN-

NEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Bern 2016, Art. 15 

Rz. 12). Das Ausscheiden von Wohnzonen führt folglich dazu, dass Indus-

trie- und Gewerbebetriebe, die in der Wohnzone wegen ihrer Störungen 

nicht tragbar sind, besonderen Zonen zugewiesen werden. Der Beschwer-

deführer hat zwar insofern Recht, als dass Mischzonen im RPG vorgese-

hen sind, da eine Durchmischung des Siedlungsgebietes aus mehreren 

Gründen (Quartierbelebung, vielfältige Bevölkerungsstruktur, kurze 

Wege) wünschenswert und sinnvoll sein kann (JEANNERAT/MOOR, IN: AEMI-

SEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [HRSG.] Praxiskommentar RPG: Nut-

zungsplanung, Bern 2016, Art. 14 Rz. 53). Solche Mischzonen dürfen al-

lerdings nicht völlig offen formuliert werden, sondern müssen aufgrund der 

Planungspflicht auf die örtlichen Verhältnisse hinreichend konkretisiert 

werden (a.a.O., Rz. 54). Aus den Materialien ergibt sich, dass in der Ar-

beitszone A 1 nebst Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbetrieben 

auch eine Hotelnutzung zulässig ist. Es handelt sich also um eine hinrei-

chend konkretisierte Mischzone. Daraus kann nicht geschlossen werden, 

dass eine Wohnnutzung in der Arbeitszone A 1 vorgesehen sein soll, ins-

besondere da eine Hotelnutzung nicht mit einer Wohnnutzung gleichge-

setzt werden. Schliesslich handelt es sich um verschiedene Nutzungsar-

ten mit unterschiedlicher Immissionsbelastung. Hätte die Beschwerdegeg-

nerin als Gesetzgeberin im entsprechenden Gebiet G._____ eine Durch-

mischung gewollt, hätte sie spätestens mit der letzten Anpassung des 

Baugesetzes das Gebiet G._____ nicht bloss in eine Arbeitszone A1, son-

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dern in eine gemischte Zone gemäss Art. 45 BauG überführt. In Bezug auf 

die Gesetzessystematik ist also eher eine strenge Auslegung von Art. 46 

BauG anzunehmen.

4.8. Auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts steht die teleologische Ausle-

gungsmethode im Vordergrund (BGE 142 V 299 E. 5.1, HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, 

Rz. 179). Der Zweck besonderer Gewerbe- und Industriezonen liegt darin, 

einerseits Wohnzonen vor Immissionen zu schützen und somit Konflikte 

zwischen der Wohnnutzung und der Industrie- und Gewerbenutzung zu 

vermeiden. Anderseits ist dem Gewerbe und der Industrie eine möglichst 

ungehinderte Entfaltung bei intensiver baulicher Ausnutzung und entspre-

chender Immissionstoleranz zu gewährleisten (Urteil des Bundesgerichts 

1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012, E. 4.3.2). Daraus folgt, dass der 

Beschwerdegegnerin zuzustimmen ist, wenn sie ausführt, Wohnen habe 

in der Gewerbezone die Ausnahme, nicht die Regel zu bleiben. Schliess-

lich ist auch ohne explizite Erwähnung der "Betriebsnotwendigkeit" eine 

gewisse Standortgebundenheit Voraussetzung für das Wohnen in der Ar-

beitszone. Damit ist ein hinreichend enger räumlicher Zusammenhang 

zwischen Gewerbe und Wohnen und in der Regel auch ein funktionaler 

Zusammenhang gemeint. Diese Überlegung drängt sich nur schon auf-

grund des Rechtsmissbrauchverbotes auf (vgl. Urteil des Kantonsgerichts 

Luzern, LGVE 2014 IV Nr. 2, E. 3.5, WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, 

RPG 2006, Art. 22 N 36). Es würde also dem Sinn und Zweck der Tren-

nung und Unterscheidung von Nutzungszonen zuwiderlaufen, wenn Woh-

nen ohne das Erfordernis einer gewissen Standortgebundenheit in Ar-

beitszonen möglich wäre. Im vorliegenden Fall ist bei allen drei Lofts je-

denfalls kein funktionaler Zusammenhang zwischen Wohnen und Arbeiten 

erkennbar. 

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4.9. Im Sinne einer Ergänzung der herkömmlichen Auslegungsmethoden spielt 

schliesslich die Interessenabwägung eine wichtige Rolle, da die wertende 

Gegenüberstellung privater und öffentlicher Interessen im Verwaltungs-

recht von zentraler Bedeutung ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., 

Rz. 178). Dabei besteht gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein 

öffentliches Interesse daran, den Wohnanteil in Gewerbezonen möglichst 

gering zu halten (Urteil 1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012, E. 4.3.2). 

5. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin Art. 46 

BauG restriktiv auslegen und davon ausgehen durfte, dass die Betriebs-

notwendigkeit auch ohne explizite Nennung eine wesentliche Vorausset-

zung für die Wohnnutzung in der Arbeitszone A1 ist. Sowohl die Geset-

zessystematik, die teleologische Auslegung sowie das öffentliche Inter-

esse sprechen dafür, dass Wohnen in der Arbeitszone A1 die Ausnahme 

zu bilden hat und nicht leichtfertig anzunehmen ist.  

6. Auch wenn, gerade in Bezug auf die historische Auslegung, durchaus Ar-

gumente für den Beschwerdeführer sprechen, ist für das streitberufene 

Gericht nicht erkennbar, inwieweit die Beschwerdegegnerin sich beim Ent-

scheid von willkürlichen Gesichtspunkten hätte leiten lassen. Zutreffend 

zitiert die Beschwerdegegnerin denn auch die bundesgerichtliche Recht-

sprechung, wonach ein Entscheid infolge willkürlicher Rechtsanwendung 

erst dann aufgehoben wird, wenn nicht bloss die Begründung, sondern 

auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als 

vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 140 II 167 

E.2.1).

7. Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet 

und ist in allen Punkten abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens 

hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen (Art. 73 Abs. 1 VRG). 

Die Staatsgebühr wird vorliegend auf Fr. 2'500.-- festgesetzt. Diese ist zu-

sammen mit den Kanzleiauslagen dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. 

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8. Bund, Kantone und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel 

keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein An-

lass.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 447.--

zusammen CHF 2'947.--

gehen zulasten von A._____.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]