# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b4296d4a-173a-5159-a83b-0f19de1cb8cd
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1996-12-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.12.1996 90.1995.4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-4_1996-12-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00004

  	
  Lugano

  5 dicembre 1996

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 16 gennaio 1995 di

 

	
   

  	
  __________ __________,
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 20 dicembre 1994 del Consiglio di
  Stato che approva alcune varianti del PR di __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 22
agosto 1995 del Consiglio di Stato,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   __________
__________ é proprietario del fondo n. __________RFD di __________, situato a
valle del nucleo della frazione di __________. Il sedime, di complessivi 1408
mq, appartiene alla “zona di rispetto del paesaggio” (ZRP), ed é attualmente
occupato da un vigneto disposto su due terrazzi.

 

                                  b.   Nella sua seduta del
27 settembre 1993 il legislativo comunale di __________ ha deciso l’adozione di
una serie di varianti che modificano il PR del 7 febbraio 1980. Una di queste
prevede la realizzazione di un nuovo posteggio pubblico a valle del nucleo di
__________o, in corrispondenza dei mapp. n. __________, 491 e della parte
superiore del n. __________. La parte inferiore del fondo dell’insorgente é
invece attribuita alla zona agricola, che va a sovrapporsi alla già citata ZRP.

 

                                   c.   __________
__________ ha contestato innanzi al Consiglio di Stato questa scelta pianificatoria,
chiedendo l’inserimento della parte del fondo n. __________ non toccata dal
vincolo di posteggio pubblico nella zona edificabile. A sostegno della sua
impugnativa ha invocato il mancato interesse pubblico dell’attribuzione alla
zona agricola nonché la violazione del principio della parità di trattamento,
dal momento che altri terreni molto più idonei del suo all’attività agricola
sono stati inseriti nella zona edificabile comunale. 

 

                                  d.   Con decisione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il vincolo di posteggio
pubblico sulla parte superiore del fondo n. __________RFD e l’inserimento in
zona agricola della parte inferiore. Nel respingere il ricorso di prima istanza
ha ricordato come la legge esclude ogni possibilità di riduzione della zona
agricola che non sia dettata da prevalenti motivi di interesse pubblico, nel
caso presente inesistenti.

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione il sig. __________ é insorto dinanzi al TPT, ribadendo la richiesta
di inserimento parziale della sua particella in zona edificabile.

 

                                    f.   Nelle sue
osservazioni al ricorso il Municipio di __________ ricorda che non
costituiscono motivo valido di apprezzamento per attribuire o meno carattere
edificabile ad una zona né le intenzioni dei proprietari di costruirvi né il
fatto che il terreno sia già servito da infrastrutture pubbliche. Osserva come
il vincolo di zona agricola , che si sovrappone al precedente di zona di
rispetto del paesaggio, lungi dal limitarne l’utilizzo, conferisce al fondo un
alternativa in più di sfruttamento. Propugna pertanto la reiezione del gravame,
ribadendo la validità delle decisioni prese.

 

                                  g.   In data 26 ottobre
1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).

 

                                   4.   Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli
strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di
utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.

                                         Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

                                         Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.

 

                                   5.   A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei
all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari
all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a). 

 

                                         Tranne, dunque, nella misura
in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno
alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

 

                                   6.   Il ricorrente chiede l’inserimento in zona edificabile
della parte inferiore del fondo n. __________ RF, attribuito alla zona agricola
e alla zona di rispetto del paesaggio.

                                         Ora,
a prescindere da eventuali commenti sulla contenibilità del PR di __________ e
dal fatto che non si giustificano nuove zone edificabili, la decisione
governativa di approvare l’azzonamento in contestazione è sorretta da valide
ragioni: il contesto pianificatorio e la natura agricola del fondo. 

 

                               6.1.   L’esame
degli atti processuali e il sopralluogo hanno evidenziato che l’attribuzione
del fondo n. __________ alla zona edificabile non si inserisce in un disegno pianificatoriamente
coerente e razionale.

                                         Il
mappale si trova a valle del nucleo di __________, parte integrante di un
comparto agricolo che si estende su tutto il pendio sottostante, coltivato
perlopiù a vite. Il fondo stesso, inedificato, presenta alcuni filari di vite
disposti su due larghi terrazzi; il primo verrebbe occupato dal futuro
posteggio pubblico. 

                                         La
pregevole configurazione della zona, che fa da cornice al retrostante nucleo,
aveva suggerito il suo inserimento in una “zona di rispetto del paesaggio” già
prima dell’istituzione del primo piano regolatore, ai tempi dei DFU del 1972.
L’importanza di questo vincolo é stata sottolineata anche in sede di
osservazioni da parte del Municipio di __________, che intende così tutelare
uno degli angoli e dei punti di vista più caratteristici di tutto il comune. In
simili circostanze, l’edificazione del fondo é da escludere, giacché porterebbe
irrimediabilmente danno a questo particolare paesaggio antropico formato da
vigneti a terrazze e nucleo storico. 

 

                               6.2.   L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art.
16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e
quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura;
per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non
significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo,
ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti
interessi. Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema
prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr),
la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi
prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona
agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura
e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli
sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati
dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la
legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza,
prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali
fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC,
sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono
però senz’altro esservi inclusi.

 

                                         Nel
caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona agricola
deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area
all’esame non è , come detto, improduttiva (né tanto meno sterile) e forma (con
altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura) un’area agricola
relativamente vasta e pregiata.

                                         L’attribuzione
alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che
attribuisce il fondo agli “altri terreni idonei all’utilizzazione agricola”
(scheda di coordinamento 3.2). Considerate queste indicazioni, l’operato
governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art.
5 lett. b LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD nr.
3.2. devono essere inseriti in zona agricola. Il fondo é infine inserito anche
nel catasto viticolo cantonale quale “terreno idoneo alla viticoltura e sfalcio”,
categoria 12 (cfr. documentazione in atti, ed in particolare estratti del
catasto viticolo e del catasto delle idoneità agricole).

 

                               6.3.   A
fronte di queste considerazioni è pianificatoriamente irrilevante che il
terreno abbia un grado di urbanizzazione abbastanza elevato, come fatto valere
dall’insorgente; in effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la
definizione delle zone edificabili si disattenderebbero i principi dell’art. 15
LPT, estendendone a dismisura i limiti. Né costituisce criterio valido di
apprezzamento per l’attribuzione alla zona edificabile l’intenzione del
proprietario di costruirvi. 

 

                                   7.   Priva di fondamento
é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che, a detta
dell’insorgente, altri fondi molto più idonei del suo all’attività agricola
sarebbe invece stati inclusi in zone edificabili.

                                         A questo proposito si
rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di
uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E'
quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe
siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie.
Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a
dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide
in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così
insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile
contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità
obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF
111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).

                                         Simili circostanze non si
verificano però nel caso all'esame. 

                                         A questo Tribunale non
risulta infatti che la scelta della autorità cantonali di includere
(parzialmente) il fondo del ricorrente nella zona agricola sia stata
determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio
ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle
scelta, riassunte nei considerandi precedenti, sono più che valide e
convincenti. 

                                         Anche questa censura, al
pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento.

 

                                   8.   Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede
l’inserimento in zona edificabile della parte del fondo n. __________ non
toccata dal vincolo di posteggio, deve essere respinto.

                                         Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili

 

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________ 

                                       - __________ di _________

                                       - Consiglio di Stato, _________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario