# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 07f6a330-c563-5c5e-91bb-460d7db8a094
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-02-23
**Language:** de
**Title:** Wettbewerbskommission 23.02.2015 Tunnelreinigung
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_WEKO/CH_WBK_001_Tunnelreinigung_2015-02-23.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 

Commission de la concurrence COMCO 

Commissione della concorrenza COMCO 

Competition Commission COMCO 

 

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Verfügung 

vom 23. Februar 2015 

  
in Sachen Untersuchung 22-0437 gemäss Art. 27 KG 

betreffend 

Tunnelreinigung 

wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG 

  

gegen 
1. besa strassenunterhalt AG, in Balterswil 

vertreten durch […] 

   2. ISS Schweiz AG, in Zürich 

       ISS Kanal Services AG, in Boswil 

       ISS Kanal Services AG, in Kägiswil 

       ISS Bernasconi SA, in Agno 

vertreten durch […] 

   3. MRR Holding AG, in Birmenstorf 

       Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, in Birmenstorf 

       Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, in Zürich 

vertreten durch […] 

  

Besetzung Vincent Martenet (Präsident, Vorsitz),  
Stefan Bühler, Andreas Heinemann (Vizepräsidenten),  
Evelyne Clerc, Winand Emons, Andreas Kellerhals, Jürg Niklaus, 
Thomas Pletscher, Armin Schmutzler, Johann Zürcher 

 

 

  

Hinweis:  

Diese Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen. Die vorliegende Version kann 

von der endgültigen, im RPW publizierten Version abweichen. 

 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  2 

 

Inhaltsverzeichnis 

A Verfahren .................................................................................................................... 5 

A.1 Gegenstand der Untersuchung .................................................................................... 5 

A.2 Untersuchungsadressaten ........................................................................................... 5 

A.2.1 besa strassenunterhalt AG ...................................................................................... 5 

A.2.2 MRR Holding AG und Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG ............................. 5 

A.2.3 ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG und ISS Bernasconi SA .......................... 5 

A.3 Verfahrensgeschichte .................................................................................................. 6 

A.3.1 Auslöser der vorliegenden Untersuchung ................................................................ 6 

A.3.2 Die Untersuchungseröffnung und die Hausdurchsuchungen ................................... 6 

A.3.3 Selbstanzeigen nach Art. 49a Abs. 2 KG ................................................................. 7 

A.3.4 Ermittlungshandlungen ............................................................................................ 8 

A.3.5 Formelle Ausdehnung der Untersuchung ................................................................ 9 

A.3.6 Einvernehmliche Regelung .................................................................................... 10 

A.3.7 Zustellung der Verfahrenskosten ........................................................................... 10 

A.3.8 Versand des Antrags, Akteneinsicht und Stellungnahmen der Parteien ................ 11 

A.3.9 Übersendung des Antrags und der Stellungnahmen an die WEKO ....................... 11 

B Sachverhalt .............................................................................................................. 12 

B.1 Vorbemerkungen zu beweisrechtlichen Fragen (insb. zu Beweis-würdigung und -
mass) ......................................................................................................................... 12 

B.1.1 Beweiswürdigung .................................................................................................. 12 

B.1.2 Beweismass .......................................................................................................... 14 

B.1.3 Beweisführungslast und objektive Beweislastverteilung ........................................ 18 

B.2 Begriffe ...................................................................................................................... 18 

B.3 Die Tunnelreinigung ................................................................................................... 20 

B.3.1 Nachfrage nach Tunnelreinigungen ....................................................................... 20 

B.3.2 Anbieter von Tunnelreinigungen ............................................................................ 23 

B.3.3 Vergabevolumen und Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressatinnen ............ 24 

B.3.4 Hintergrundinformationen bezüglich Abreden bei Vergabeverfahren ..................... 26 

B.4 Wettbewerbsrechtlich relevanter Sachverhalt ............................................................ 29 

B.4.1 Regelmässiger Informationsaustausch und Koordination ...................................... 30 

B.4.2 Zusammenfassende Ausführungen in den Selbstanzeigen ................................... 31 

B.4.3 Illustration der Koordination anhand der Tunnelreinigungen in den Kantonen 
Luzern, Nidwalden und Obwalden ......................................................................... 35 

B.4.3.1 Hintergrundinformation .......................................................................................... 36 

B.4.3.2 Sachbeweise in den beschlagnahmten Akten ....................................................... 38 

B.4.3.3 Vergleich der Offerten ........................................................................................... 40 

B.4.3.4 Ausführungen in den Selbstanzeigen .................................................................... 41 

B.4.3.5 Beweiswürdigung .................................................................................................. 45 

B.4.4 Zusammenfassende Beweiswürdigung und Beweisergebnis ................................ 45 

C Erwägungen ............................................................................................................. 48 

C.1 Geltungsbereich ......................................................................................................... 48 

C.1.1 Persönlicher Geltungsbereich ............................................................................... 48 

  

 

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C.1.2 Sachlicher Geltungsbereich ................................................................................... 48 

C.1.3 Örtlicher und zeitlicher Geltungsbereich ................................................................ 49 

C.2 Parteien/Verfügungsadressatinnen ............................................................................ 49 

C.2.1 Allgemeines........................................................................................................... 49 

C.2.2 Materielle Verfügungsadressatinnen ausserhalb von Konzernverhältnissen ......... 50 

C.2.3 Materielle Verfügungsadressatinnen bei Konzernverhältnissen ............................. 50 

C.2.4 Konzerntochtergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen ................ 51 

C.2.5 Konzernmuttergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen ................. 52 

C.3 Vorbehaltene Vorschriften ......................................................................................... 52 

C.4 Unzulässige Wettbewerbsabrede............................................................................... 53 

C.4.1 Wettbewerbsabrede .............................................................................................. 53 

C.4.1.1 Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken ......................................................... 53 

C.4.1.2 Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung ................................ 54 

C.4.1.3 Abrede zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen ............. 55 

C.4.1.4 Ergebnis ................................................................................................................ 55 

C.4.2 Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs ............................................................. 55 

C.4.2.1 Vorliegen einer horizontalen Preis- und Gebietsabrede ......................................... 55 

C.4.2.2 Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung ............... 57 

C.4.2.2.1 Relevanter Markt ................................................................................................... 58 

C.4.2.2.2 Aussenwettbewerb ................................................................................................ 61 

C.4.2.2.3 Innenwettbewerb ................................................................................................... 64 

C.4.2.3 Zwischenergebnis ................................................................................................. 66 

C.4.3 Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs ..................................................... 66 

C.4.3.1 Erheblichkeit gemäss bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ............... 66 

C.4.3.2 Erheblichkeit gemäss bisheriger Praxis ................................................................. 67 

C.4.3.3 Qualitative Kriterien ............................................................................................... 68 

C.4.3.4 Quantitative Kriterien ............................................................................................. 69 

C.4.3.5 Gesamtwürdigung ................................................................................................. 70 

C.4.4 Keine Rechtfertigung aus Effizienzgründen ........................................................... 70 

C.4.5 Ergebnis ................................................................................................................ 72 

C.5 Massnahmen ............................................................................................................. 72 

C.5.1 Einvernehmliche Regelung .................................................................................... 72 

C.5.2 Sanktionierung ...................................................................................................... 74 

C.5.2.1 Allgemeines........................................................................................................... 74 

C.5.2.2 Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG ....................................................................... 75 

C.5.2.2.1 Unternehmen ........................................................................................................ 75 

C.5.2.2.2 Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG ............................ 75 

C.5.2.3 Vorwerfbarkeit ....................................................................................................... 76 

C.5.2.4 Bemessung ........................................................................................................... 77 

C.5.2.4.1 Maximalsanktion ................................................................................................... 77 

C.5.2.4.2 Konkrete Sanktionsberechnung............................................................................. 78 

(i) Basisbetrag ........................................................................................................... 78 

(ii) Dauer des Verstosses ........................................................................................... 80 

(iii) Erschwerende und mildernde Umstände ............................................................... 80 

C.5.2.5 Selbstanzeige – vollständiger/teilweiser Erlass der Sanktion ................................. 81 

  

 

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C.5.2.5.1 Voraussetzungen der Sanktionsbefreiung und -reduktion ..................................... 82 

C.5.2.5.2 Selbstanzeigen in casu ......................................................................................... 82 

C.5.2.6 Ergebnis ................................................................................................................ 83 

C.5.2.7 Verhältnismässigkeit ............................................................................................. 84 

C.5.3 Weitere Anordnungen/Beschlagnahmte Dokumente und gespiegelte elektronische 
Daten .................................................................................................................... 85 

D Kosten ...................................................................................................................... 85 

E Ergebnis ................................................................................................................... 86 

F Dispositiv ................................................................................................................. 88 

 

  

  

 

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A Verfahren 

A.1 Gegenstand der Untersuchung 

1. Gegenstand der vorliegenden Untersuchung bildet die Frage, ob Unternehmen im Be-

reich der Tunnelreinigung in der Schweiz Wettbewerbsabreden gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a 

und c KG1 getroffen haben. Es besteht der Verdacht, dass Unternehmen bei Submissionen 

von Tunnelreinigungen Preis- und Zuschlagsvereinbarungen trafen sowie Informationen über 

Offertpreise, Teilnahmen an Ausschreibungen wie auch die Zuteilung von Aufträgen aus-

tauschten und vereinbarten.  

2. Einleitend ist festzuhalten, dass im vorliegenden Verfahren sämtliche Parteien einwillig-

ten, mit dem Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) eine ein-

vernehmliche Regelung i.S.v. Art. 29 KG (nachfolgend: EVR) abzuschliessen. Der Abschluss 

einer einvernehmlichen Regelung erfolgt u.a., um das Verfahren zu vereinfachen und zu ver-

kürzen. Zur Erreichung dieser Zielsetzung werden daher vorliegend soweit wie möglich die 

Sachverhaltsdarstellung und die rechtliche Würdigung gegenüber einer Verfügung ohne ein-

vernehmliche Regelung kurz gehalten.  

A.2 Untersuchungsadressaten 

A.2.1 besa strassenunterhalt AG 

3. Die besa strassenunterhalt AG mit Sitz in Balterswil (TG) ist gemäss Handelsregister in 

den Bereichen Unterhalt und Grünpflege von Strassen und Geleisen, Tunnelreinigung sowie 

Herstellung und Handel mit Biomasse tätig.  

A.2.2 MRR Holding AG und Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG 

4. Die Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG mit Sitz in Birmenstorf (AG) bezweckt, 

gemäss Handelsregister, die Ausführung von maschinellen Tunnel- und Signalreinigungen. 

Sie ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der MRR Holding AG,2 ebenfalls mit Sitz 

in Birmenstorf (AG) und verfügt über eine Zweigniederlassung in Zürich.  

A.2.3 ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG und ISS Bernasconi SA 

5. Die ISS Schweiz AG mit Sitz in Zürich ist der schweizerische Ableger des international 

tätigen ISS Konzerns mit Sitz in Kopenhagen (Dänemark). Gemäss Handelsregister be-

schränkt sich ihr Zweck auf das Halten von Beteiligungen und die Errichtung von Tochterge-

sellschaften. Die ISS Kanal Services AG3 mit Sitz in Boswil (AG) und die ISS Bernasconi SA 

mit Sitz in Agno (TI) sind hundertprozentige Tochtergesellschaften der ISS Schweiz AG und 

u.a. im Bereich der Tunnelreinigung tätig.4 

                                                

1  Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-
setz, KG; SR 251). 

2  Vgl. Act. n° 162, S.1. 
3  Die ISS Kanal Services AG ist im Jahr 2012 aus einem Zusammenschluss der ISS Notter Ka-

nalservice AG mit Sitz in Boswil (AG) und der ISS Jakober AG mit Sitz in Kägiswil (OW) entstan-
den. 

4  Act. n° 154, Frage 2;  Die ISS Kanal Services AG verfügt nach eigenen Angaben selber über keine 
Fahrzeuge für Tunnelreinigungen, sodass die ISS Bernasconi SA die Ausführung sämtlicher Tun-
nelreinigungsarbeiten übernimmt. Die ISS Kanal Services AG unterstützt im Gegenzug die ISS 

  

 

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A.3 Verfahrensgeschichte 

A.3.1 Auslöser der vorliegenden Untersuchung 

6. Am 18. Januar 2013 erlangte das Sekretariat durch eine/n Informant/in Kenntnis über 

Auffälligkeiten hinsichtlich der Preisgestaltung bei verschiedenen Submissionen für Tunnel-

reinigungen. Diese begründeten den Verdacht, dass sich die an diesen Submissionen teil-

nehmenden Unternehmen über die Preissetzung sowie über die Auf- bzw. Zuteilung dieser 

und weiterer Submissionen abgesprochen haben.   

7. Dem/r Informant/in wurde seitens des Sekretariats die Wahrung seiner/ihrer Anonymi-

tät zugesichert. Die Identität des/der Informanten/in wird folgedessen vorliegend nicht offen 

gelegt. Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass seine/ihre Identität ausgewählten 

Personen des Sekretariats bekannt ist und vorgängig der Genehmigung der Untersuchungs-

eröffnung und der Hausdurchsuchungen auch dem Präsidenten der Wettbewerbskommissi-

on mitgeteilt wurde. 

A.3.2 Die Untersuchungseröffnung und die Hausdurchsuchungen 

8. Gestützt auf die Informationen des/r Informanten/in und aus weiteren Abklärungen er-

öffnete das Sekretariat am 5. Februar 2013 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsi-

diums eine Untersuchung gemäss Art. 27 KG. Die Untersuchung wurde gegen die folgenden 

Unternehmen – in alphabetischer Reihenfolge gemäss der gewählten Kurzbezeichnung – 

eröffnet: 

- besa strassenunterhalt AG, Balterswil (nachfolgend: besa); 

- ISS Schweiz AG, Zürich, ISS Kanal Services AG, Kägiswil, ISS Kanal Services AG, 

Boswil (alle nachfolgend: ISS); 

- Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, Birmenstorf (nachfolgend: Pfister); 

9. Die Untersuchungseröffnung gab das Sekretariat nach der Durchführung der Haus-

durchsuchungen5 mittels amtlicher Publikation gemäss Art. 28 KG am 19. Februar 2013 im 

Schweizerischen Handelsamtsblatt6 und im Bundesblatt7 bekannt. Die 30-tägige Frist zur 

Anmeldung einer Verfahrensbeteiligung nach Art. 28 Abs. 2 KG verstrich ohne entsprechen-

de Meldung.  

10. Am 6. Februar 2013 nahm das Sekretariat in Zusammenarbeit mit der Polizei und IT-

Spezialisten Hausdurchsuchungen bei den drei betroffenen Unternehmen (besa, Pfister und 

ISS) an insgesamt sieben Standorten vor.8 Die betroffenen Unternehmen wurden zu Beginn 

der Hausdurchsuchungen über ihre Rechte inklusive der Möglichkeit der Einreichung einer 

Selbstanzeige i.S.v. Art. 49a Abs. 2 KG und deren Bedeutung aufgeklärt und erhielten je ei-

ne Kopie der Untersuchungseröffnung sowie des Durchsuchungsbefehls.9 

11. An den Hausdurchsuchungen wurden Papierdokumente gemäss den entsprechenden 

Durchsuchungs- und Beschlagnahmeprotokollen beschlagnahmt sowie elektronische Daten 

                                                                                                                                                   

Bernasconi SA bei der Identifikation und Akquisition von Aufträgen in der Deutschschweiz (siehe 
act. n° 11 S.2 und act. n° 30 S.2).   

5  Siehe dazu die nachfolgende Rz.  
6  Schweizerisches Handelsamtsblatt (SHAB) vom 07.02.2013, Nr. 7063184, siehe act. n° 14. 
7  BBl 2013 0354. 
8  Act. n° 7–9. 
9  Act. n° 1–2 und 5–9. 

  

 

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gespiegelt.10 Ausserdem wurden parallel zu den Hausdurchsuchungen erste Einvernahmen 

mit den Parteien durchgeführt.11 

A.3.3 Selbstanzeigen nach Art. 49a Abs. 2 KG 

12. Während der Hausdurchsuchung am 6. Februar 2013 beantragte als erstes die ISS per 

Fax die Teilnahme am Bonusprogramm gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b sowie 

Art. 8 ff. SVKG12 und erklärte ihre Bereitschaft zur Kooperation.13 An Stelle einer Parteiein-

vernahme erfolgte aus diesem Anlass eine mündliche Ergänzung zur Selbstanzeige durch 

einen Vertreter der ISS, in deren Rahmen dieser ebenfalls Fragen des Sekretariats beant-

wortete.14 Es folgten vier weitere schriftliche Ergänzungen zur Selbstanzeige am 8. Februar 

2013, am 13. Februar 2013, am 22. März 2013 und am 15. Juli 2013 sowie eine schriftliche 

Stellungnahme auf Fragen des Sekretariat am 31. Januar 2014.15 

13. Eine zweite Selbstanzeige von Pfister ging per Fax am 7. Februar 2013 beim Sekreta-

riat ein.16 Eine erste schriftliche Ergänzung dazu folgte am 12. Februar 2013, gefolgt von 

sechs weiteren schriftlichen Ergänzungen am 15. März 2013, am 12. April 2013, am 28. Mai 

2013, am 29. Mai 2013, am 17. Oktober 2013 und am 27. Januar 2014.17  

14. Am 4. September 2013 teilte das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des 

Präsidiums der ISS als zeitlich erster Selbstanzeigerin mit, dass die Voraussetzungen für 

den vollständigen Erlass der Sanktion nach Art. 8 Abs. 1 SVKG in Bezug auf die angezeigten 

Verhaltensweisen als gegeben erachtet würden (Mitteilung gemäss Art. 9 Abs. 3 Bst. a 

SVKG). Die ISS wurde weiter darauf hingewiesen, dass die Wettbewerbskommission am 

Ende des Verfahrens über die Gewährung des vollständigen Erlasses der Sanktion ent-

scheide und diesen nur gewähre, wenn zusätzlich auch die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 

2 Bst. a–d SVKG erfüllt seien. Im gleichen Schreiben wurde die ISS aufgefordert, dem Sek-

retariat schriftlich zu bestätigen, dass sie ihre Beteiligung am Wettbewerbsverstoss seit dem 

6. Februar 2013 aufgegeben hat.18 Diese Bestätigung durch ISS erfolgte am 19. September 

2013.19 

15. Ebenfalls am 4. September 2013 wurde Pfister schriftlich darüber informiert, dass ihre 

Selbstanzeige zeitlich an zweiter Stelle eingetroffen sei und daher gemäss Art. 12 SVKG ein 

teilweiser Erlass der Sanktion in Frage komme. Weiter wurde ihr mitgeteilt, dass über den 

Bestand und die Höhe dieses Sanktionserlasses die Wettbewerbskommission erst am Ende 

des Verfahrens entscheide. Auch die Pfister wurde dazu aufgefordert die Aufgabe der Betei-

ligung an dem Wettbewerbsverstoss seit dem 7. Februar 2013 schriftlich zu bestätigen.20 

Diese Bestätigung durch Pfister erfolgte am 17. September 2013.21 

                                                

10  Act. n° 5–9. 
11  Act. n° 3–4.  
12  Verordnung vom 12.03.2004 über die Sanktionen bei unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen 

(KG-Sanktionsverordnung, SVKG; SR 251.5). 
13  Act. n° 10. 
14  Act. n° 11. 
15  Act. n° 17, 20, 30, 52 und 153. 
16  Act. n° 15. 
17  Act. n° 19, 26–27, 33, 38–39, 84, 100 und 145. 
18  Act. n° 66. 
19  Act. n° 74. 
20  Act. n° 65. 
21  Act. n° 75. 

  

 

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16. Am 18. September 2013 reichte auch besa eine Selbstanzeige ein.22 Daran anschlies-

send wurde mit einem Vertreter der besa eine mündliche Ergänzung zur Selbstanzeige vor-

genommen.23 Eine erste schriftliche Ergänzung dazu folgte am 1. November 2013, gefolgt 

von einer weiteren schriftlichen Ergänzungen am 4. Dezember 2013.24  

17. Im Dezember 2013 führte das Sekretariat eine Parteieinvernahme im Rahmen der 

Selbstanzeige mit [einem Vertreter der Pfister], durch.25 Einzelne Fragen wurden nachfol-

gend durch Pfister schriftlich ergänzt und präzisiert.26 

18. Ebenfalls im Dezember 2013 stellte das Sekretariat der ISS im Rahmen der Selbstan-

zeige einen Fragebogen zu,27 welchen sie im Januar 2014 beantwortete.28 

A.3.4 Ermittlungshandlungen 

19. Das Sekretariat nahm von Februar bis August 2013 eine eingehende Sichtung der be-

schlagnahmten Papierdokumente sowie eine Auswertung der elektronischen Daten vor. Die 

betroffenen Unternehmen wurden dabei vorgängig über ihr Recht informiert, diesem Vorgang 

beizuwohnen. Auf diese Möglichkeit haben alle drei Unternehmen verzichtet. Pfister tat dies 

unter der Voraussetzung, dass sie eine Kopie der gespiegelten elektronischen Daten ihres 

Unternehmens auf einer Festplatte erhalten würde, um diese eigenständig auswerten zu 

können.29 Die entsprechende Festplatte mit den gespiegelten Daten wurde Pfister im Juni 

2013 zugestellt.30 

20. Um einen Überblick über das Tätigkeitsgebiet sowie die Konkurrenzsituation im Be-

reich von Tunnelreinigungsarbeiten zu erhalten, befragte das Sekretariat im Juni 2013 mittels 

Fragebogen drei weitere – nicht am Verfahren beteiligte – Unternehmen, welche in der Tun-

nelreinigung tätig sind.31  

21. Weiter befragte das Sekretariat zwischen Juni und August 2013 mittels Fragebogen 

sämtliche Amtsstellen, die entweder kantonal oder kantonsübergreifend für die Aus- und 

Durchführung von Tunnelreinigungsaufträgen in der Schweiz zuständig sind.32 Insgesamt 

wurden 16 Amtsstellen befragt, deren Antworten zwischen Juli und August 2013 beim Sekre-

tariat eingingen.33 

22. Im August 2013 führte das Sekretariat mit [einem Vertreter der besa], eine Parteiein-

vernahme durch,34 welche Mitte September 2013 fortgesetzt wurde.35 Zusätzlich wurde besa 

                                                

22  Act. n° 76. 
23  Act. n° 79. 
24  Act. n° 88 und 102. 
25  Act. n° 100. 
26  Act. n° 139. 
27  Act. n° 135. 
28  Act. n° 153. 
29  Act. n° 47. 
30  Act. n° 51. 
31  Zum Fragebogen siehe act. n° 44–46; zu den Stellungnahmen siehe act. n° 99, 115 und 141. 
32  Act. n° 48–49 und 59. 
33  Act. n° 53a, 54a, 58a, 62, 62a 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138. 
34  Siehe act. n° 61 für das unterzeichnete Protokoll der Parteieinvernahme. 
35  Siehe act. n° 78 für das unterzeichnete Protokoll der Parteieinvernahme. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  9 

 

im Dezember 2013 ein Fragebogen zugestellt,36 dessen Beantwortung besa im Februar 2014 

nachkam.37 

23. Im November 2013 leitete das Sekretariat eine umfassende Bereinigung von Ge-

schäftsgeheimnissen der im Zusammenhang mit den Hausdurchsuchungen beschlagnahm-

ten physischen Dokumente, der Protokolle der Parteieinvernahmen und sämtlicher bis zu 

diesem Zeitpunkt stattfindenden Korrespondenz der Parteien mit dem Sekretariat und umge-

kehrt ein.38 Diese konnte Anfang März 2014 abgeschlossen werden.39 Daran anschliessend 

wurde im Dezember 2013 die Bereinigung von Amts- und Geschäftsgeheimnissen eingelei-

tet40, welche die diversen von den Amtsstellen einverlangten Dokumente sowie die Stellung-

nahmen der weiteren – nicht am Verfahren beteiligten Unternehmen – zu den Fragebögen 

betraf.41 

24. Im Januar 2014 stellte das Sekretariat allen Untersuchungsadressatinnen ein Aus-

kunftsbegehren zur Angabe ihrer Unternehmensstruktur sowie im Bereich der Tunnelreini-

gung in den Jahren 2010 bis 2012 erzielten Umsätze zu, welchem diese nachkamen.42   

25. Weiter stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen im Januar 2014 die 

aufgrund der elektronischen Sichtung bzw. Auswertung als zu diesem Zeitpunkt fall- und be-

weisrelevant erachteten Dokumente jeder Untersuchungsadressatin zu.43 Für jede Partei 

wurde vom Sekretariat ein elektronischer Bericht der Datensichtung erstellt, in welchem die 

entsprechenden Dokumente in elektronischer Form hinterlegt sind. Gleichzeitig behielt sich 

das Sekretariat vor, für die Geschäftsgeheimnisbereinigung einzelner ausgewählter Doku-

mente zu einem späteren Zeitpunkt auf die Parteien erneut zuzugehen.  

26. Am 12. Mai 2014 führte das Sekretariat zur Klärung noch offener Fragen eine Zeugen-

einvernahme mit […], Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Ver-

kehr und Infrastruktur, durch.44   

27. Im Oktober 2014 leitete das Sekretariat eine weitere Geschäftsgeheimnisbereinigung 

sämtlicher seit März 2014 erfolgten Korrespondenzen mit den Untersuchungsadressatinnen 

ein.45 Dies betraf u.a. ausgewählte Akten aus der elektronischen Datensichtung. Die Ge-

schäftsgeheimnisbereinigung Anfang November 2014 abgeschlossen werden.46     

A.3.5 Formelle Ausdehnung der Untersuchung  

28. Am 5. April 2014 dehnte das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des Prä-

sidiums die Untersuchung aus formalen Gründen auf folgende Unternehmen aus: 

- ISS Bernasconi SA, Agno (nachfolgend: ISS);  

                                                

36  Act. n° 119. 
37  Act. n° 152 und 158. 
38  Act. n° 90–95. 
39  Act. n° 105–106, 112–113, 136, 150–152, 161, 166 und 174. 
40  Act. n° 96–97. 
41  Das Sekretariat stellte den Unternehmen und Amtsstellen einen Vorschlag ihrer um Geschäfts- 

bzw. Amtsgeheimnisse bereinigten Stellungnahmen zu. Für das Einverständnis der Unternehmen 
siehe act. n° 98, 114 und 140; für das Einverständnis der Amtsstellen siehe act. n° 103, 107, 109, 
111, 116, 117, 120, 122, 124, 126, 128, 130, 132, 134, 137 und 140. 

42  Act. n° 142–144, 154, 159, 160, 169, 170, 175, 176, 178. 
43  Act. n° 146–148. 
44  Act. n° 182, 197, 198 und 207. 
45  Act. n° 202–205. 
46  Act. n° 206, 208–211. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  10 

 

- MRR Holding AG, Birmenstorf (nachfolgend: Pfister).  

29. Die Ausdehnung der Untersuchung wurden den davon betroffenen Gesellschaften so-

wie den bisherigen Verfahrensparteien mitgeteilt.47 Wie bereits die Eröffnung wurde auch die 

Ausdehnung der Untersuchung amtlich publiziert.48 Innert der 30-tätigen Frist nach Ausdeh-

nung meldeten sich ebenfalls keine Dritten, die sich an der Untersuchung beteiligen wollten.  

A.3.6 Einvernehmliche Regelung 

30. Da sämtliche Parteien im Verlauf des Verfahrens ihr Interesse am Abschluss einer 

einvernehmlichen Regelung i.S.v. Art. 29 KG äusserten, unterbreitete das Sekretariat nach 

Abschluss der Sichtung sämtlicher eingereichter und beschlagnahmter Dokumente den Par-

teien im Februar 2014 einen entsprechenden Vorschlag. Dazu lud das Sekretariat alle Par-

teien zwischen Ende Februar und Anfang März zu Einzelgesprächen in den Räumlichkeiten 

der WEKO ein,49 wobei allen Parteien vorab im Februar 2014 die Rahmenbedingungen des 

Sekretariats der Verhandlungen über eine einvernehmliche Regelung gemäss Art. 29 KG 

sowie der Entwurf der einvernehmlichen Regelung mit übereinstimmendem Wortlaut zuge-

stellt wurde.50 Im Rahmen der Gespräche informierte das Sekretariat die Parteien über den 

aktuellen Stand des Verfahrens, die bislang erzielten Untersuchungsergebnisse, die jeweili-

ge Sanktionsbandbreite, den Stand der derzeitigen Verfahrenskosten und die verschiedenen 

Möglichkeiten des Verfahrensfortgangs.  

31. Mit dem vorgeschlagenen Text erklärten sich alle Parteien grundsätzlich einverstan-

den. Zwei Parteien, namentlich ISS und Pfister, regten andere Formulierungen bei den Vor-

bemerkungen und Verpflichtungserklärungen an.51 Das Sekretariat trug diesen Vorbringen 

zum Teil Rechnung und formulierte den Text der Verpflichtungserklärungen stellenweise 

entsprechend anders.  

32. In der Folge erklärten sich im April 2014 alle Parteien mit dem Abschluss der einver-

nehmlichen Regelung einverstanden und unterzeichneten diese.52 Für den Wortlaut der ein-

vernehmlichen Regelung sei auf Rz 270 verwiesen. 

A.3.7 Zustellung der Verfahrenskosten  

33. Die Parteien wurden im Rahmen der Verhandlungsgespräche zum Abschluss einer 

EVR über die voraussichtliche Höhe der Sanktion und der jeweiligen Verfahrenskosten in-

formiert (siehe Rz 30). Daraufhin wurde von besa mit Schreiben vom 13. März 2014 eine de-

taillierte Offenlegung der bis zum damaligen Zeitpunkt durch das Sekretariat geleisteten Ar-

beiten, der Kostensätze sowie der Kosten der Hausdurchsuchung beantragt.53 Das 

                                                

47  Siehe zusammenfassend act. n° 187–190. 
48  Schweizerisches Handelsamtsblatt (SHAB) vom 20.05.2014, No. 96, Jahrgang 132, siehe act. n° 

199. 
49  Gespräch mit ISS am 26.02.2014, mit besa am 27.02.2014 und mit Pfister am 4.03.2014, vgl. act. 

n° 155–157. Gemäss Art. 29 Abs. 1 KG schlägt das Sekretariat den Beteiligten eine einvernehmli-
che Regelung über die Art und Weise der Beseitigung einer als unzulässig erachteten Wettbe-
werbsbeschränkung vor. 

50  Act. n° 163–165.  
51  Act. n° 178 und 180. 
52  Für die diesbezügliche Korrespondenz siehe act. n° 184–186 und 191–193; für die unterzeichneten 

einvernehmlichen Regelungen siehe act. n° 194 (besa), 195 (ISS) und 196 (Pfister). 
53  Act. n° 176.  

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  11 

 

Sekretariat stellte daraufhin am 31. März 2014 sämtlichen Parteien eine Zusammenstellung 

der bisherigen angefallen Verfahrenskosten zu.54 

34. Pfister reichte in der Folge am 17. Juni 2014 vorsorglich […].55  

A.3.8 Versand des Antrags, Akteneinsicht und Stellungnahmen der Parteien 

35. Am 6. November 2014 stellte das Sekretariat den Parteien seinen Antrag an die Kom-

mission unter Aufforderung zur Stellungnahme innert Frist zu.56 Zugleich liess das Sekretari-

at den Parteien ein aktualisiertes Aktenverzeichnis der Akten des Untersuchungsdossiers 

„22-0437“ auf elektronischem Weg zukommen, soweit diese keine von den Selbstanzeigern 

stammenden Informationen enthielten. Die Akteneinsicht erfolgte in der Form, dass die digi-

talisierten Untersuchungsakten auf einem gesicherten Webserver des Bundes zum Down-

load bereitgestellt und den Parteien das dafür notwendige Passwort mitgeteilt wurde.  

36. Gleichzeitig informierte das Sekretariat die Parteien darüber, dass sie nach Rückspra-

che die Möglichkeit hätten, Einsicht in die Selbstanzeigedossiers zu nehmen. Dabei wurde 

für die Einsichtnahme das übliche Vorgehen kommuniziert: Die Einsicht in die Selbstanzei-

gedossiers erfolge lediglich in den Räumlichkeiten des Sekretariates, wobei jegliche Art der 

Reproduktion von Dokumenten (z.B. Kopieren, Fotografieren etc.) untersagt sei. Zulässig 

seien hingegen das Erstellen von Notizen sowie das Diktieren oder Abschreiben der Proto-

kollaussagen. In einer sogenannten „Aufklärungsbestätigung und Einhaltungszusage“ hatten 

sodann die Parteien und ihre Rechtsvertreter zu bestätigen, dass sie über das oben darge-

stellte Vorgehen informiert wurden und sich an die Vorgaben halten würden. In solche 

Selbstanzeiger-Akten nahm lediglich die ISS Einsicht.57 

37. Im Folgenden nahmen besa und ISS zum Antrag des Sekretariats schriftlich und frist-

gerecht bzw. innerhalb erstreckter Frist Stellung.58 ISS fügte ihrer Stellungnahme in der Fol-

ge noch eine Klarstellung an.59 Pfister verzichtete schriftlich und innert Frist auf eine Stel-

lungnahme.60 

38. Im Einzelnen wird auf die in den Stellungnahmen vorgebrachten Punkte – soweit gebo-

ten – an entsprechender Stelle in der Verfügung näher eingegangen.  

A.3.9 Übersendung des Antrags und der Stellungnahmen an die WEKO 

39. Nach Ablauf der Stellungnahmefrist übersandte das Sekretariat seinen Antrag sowie 

die eingegangenen Stellungnahmen der WEKO.  

40. Den Parteien wurde Einsicht in die nach Ablauf der Stellungnahmefrist eingegangenen 

Stellungnahmen gewährt.61 

                                                

54  Act. n° 179–181. 
55  […]. 
56  Act. n° 211–213. 
57  Act. n° 218. 
58  Act. n° 220 und 222. 
59  Act. n° 223. 
60  Act. n° 217. 
61  Act. n° 226–228. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  12 

 

B Sachverhalt 

B.1 Vorbemerkungen zu beweisrechtlichen Fragen (insb. zu Beweis-
würdigung und -mass)  

B.1.1 Beweiswürdigung 

41. Im Kartellverwaltungsverfahren gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 39 

KG62 i.V.m. Art. 19 VwVG63  sowie sinngemäss Art. 40 BZP64. Ob die Wettbewerbsbehörden 

eine Tatsache für bewiesen halten, entscheiden sie frei von Beweisregeln und nur nach ihrer 

persönlichen Ansicht aufgrund gewissenhafter Prüfung der Beweismittel. Bei der Würdigung 

der Beweise haben sie deren Überzeugungskraft von Fall zu Fall anhand der konkreten Um-

stände zu prüfen und zu bewerten, ohne dabei an gesetzliche Regeln gebunden zu sein oder 

sich von schematischen Betrachtungsweisen leiten zu lassen.65 Die Wettbewerbsbehörden 

würdigen dementsprechend die Beweise nach freier Überzeugung und ziehen ebenso die 

Schlüsse daraus, ohne dabei an starre Beweisregeln gebunden zu sein.66 Dies schliesst – 

selbstverständlich – die Möglichkeit der Beweiserbringung mittels Indizien ein67, wobei her-

vorzuheben ist, dass eine Beweisführung mittels Indizien nicht eine Beweisführung „minde-

ren Grades“ ist, sondern das erforderliche Beweismass ebenso gut erfüllen kann. Grundsätz-

lich ist objektiven Beweismitteln wie etwa Augenscheinsobjekten oder Urkunden 

üblicherweise eine höhere Überzeugungskraft zuzubilligen als subjektiven Personalbewei-

sen, da erstere eher gegen „Verfälschungen“ (wie beispielsweise Erinnerungslücken oder die 

Subjektivität von Wahrnehmungen) geschützt und daher als verlässlicher resp. beständiger 

einzustufen sind;68 der Grundsatz der freien Beweiswürdigung, insbesondere das Nichtbe-

stehen von starren Beweisregeln, wird dadurch nicht in Frage gestellt oder gar durchbro-

chen69.  

42. Bezüglich freier Beweiswürdigung ist sodann hervorzuheben, dass im schweizerischen 

Recht keine Regel existiert, die es verbieten würde, gestützt auf die Aussagen einer einzigen 

Partei einen Beweis als erbracht zu erachten, selbst wenn diese Aussage von (allen) ande-

ren Parteien bestritten wird. Eine solch starre Beweisregel stünde in direktem Widerspruch 

                                                

62  Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-
setz, KG; SR 251). 

63 Bundesgesetz vom 20.12.1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, 
VwVG; SR 172.021). 

64  Bundesgesetz vom 4.12.1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273). 
65 So, wenn auch bezogen auf die freie Beweiswürdigung im Strafrecht, etwa BGE 133 I 33, E. 2.1. 
66  Statt anderer BEAT ZIRLICK/CHRISTOPH TAGMANN, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz Am-

stutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 30 KG N 99; STEFAN BILGER, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz 
Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 39 KG N 62.  

67  Siehe nur etwa MARC AMSTUTZ/STEFAN KELLER/MANI REINERT, „Si unus cum una…“: Vom Beweis-
mass im Kartellrecht, BR 2005, 114–121, 116. 

68  So etwa KATHARINA GIOVANNONE, Rechtsfolgen fehlender Belehrung bei Einvernahmen, AJP 2012, 
1062–1068, 1064 m.w.H.; Matthias Jahn, Grundlagen der Beweiswürdigung und Glaubhaftigkeits-
beurteilung im Strafverfahren, JURA Juristische Ausbildung 2001, 450–456, abrufbar unter 
<www.str1.jura.uni-erlangen.de/forschung/jahn/Glaubhaftigkeitsbeurteilung.pdf> [letzte Kontrolle: 
22.2.2015], S. 6 der Onlinepublikation. In dem Sinne auch ANGELA WEIRICH, Rechtliche und prakti-
sche Schwierigkeiten bei der Erhebung und Verwertung von Personalbeweisen aus staatsanwalt-
schaftlicher Sicht, AJP 2012, 1046–1052, 1046, die festhält, der Personalbeweis sei „(…) bedauer-
licherweise oft auch einer der unzuverlässigsten Beweise (…)“. 

69  Vergleichbar etwa die in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anerkannte Vereinbarkeit von 
Richtlinien für die Beweiswürdigung bestimmter Formen medizinischer Berichte und Gutachten mit 
dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung (statt anderer BGE 125 V 351, 352 ff. E. 3.b). 

  

 

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zum Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Dass es eine solche Beweisregel im schweize-

rischen Recht nicht gibt und wegen dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung auch nicht 

geben darf – und zwar selbst im Kernstrafrecht trotz uneingeschränkter Geltung des Grund-

satzes in dubio pro reo nicht –, belegen etwa strafrechtliche Verurteilungen in Vergewalti-

gungsfällen, in welchen als (oftmals einziges) belastendes Beweismittel die vom Täter be-

strittenen Aussagen des Opfers vorhanden sind.70 Die anscheinend in eine andere Richtung 

gehende Rechtsprechung des Gerichts der Europäischen Union71 lässt sich daher nicht ins 

schweizerische Recht übertragen. 

43. Um objektive Beweismittel handelt es sich in vorliegender Untersuchung bei den an-

lässlich der Hausdurchsuchungen beschlagnahmten Dokumenten und Unterlagen sowie den 

Ausführungen der Verfahrensparteien in den Selbstanzeigen.  

44. Wenn – wie im vorliegenden Fall – mitunter auch Zeugen- oder Parteiaussagen zu 

würdigen sind, ist nach Massgabe der modernen Aussagepsychologie weniger die allgemei-

ne Glaubwürdigkeit der jeweiligen Aussageperson an sich als vielmehr die Glaubhaftigkeit 

ihrer konkreten Aussage von Bedeutung.72 Durchgesetzt hat sich dabei der inhaltsorientierte 

Ansatz, bei welchem eine Aussage anhand inhaltlicher Kriterien auf ihren Realitätsbezug 

überprüft wird,73 und nicht ein verhaltensorientierter Ansatz, bei welchem die Körpersprache, 

also nonverbale Verhaltensweisen, systematisch beobachtet und – hierin liegt die Schwierig-

keit – gedeutet werden.74 Gemäss der sogenannten „Undeutsch-Hypothese“ ist davon aus-

zugehen, dass sich Aussagen über selbst erlebte Ereignisse in ihrer Qualität von erfundenen 

Aussagen unterscheiden, denn wahre Schilderungen erfordern andere, namentlich „geringe-

re“ geistige Leistungen als falsche.75 Bei der konkreten Aussageanalyse, also der Würdigung 

des Aussagetextes, sind das Vorhandensein resp. Fehlen von sogenannten „Realkennzei-

                                                

70 Exemplarisch erwähnt seien etwa die Urteile des BGer 6B_37/2011 vom 19.10.2011; 6B_278/2011 
vom 16.6.2011; 6B_936/2009 vom 23.2.2010; 6B-165/2009 vom 10.7.2009; 6B_729/2007 vom 
6.1.2008; 6B_385/2007 vom 9.11.2007; ferner Urteile des BGer 6B_619/2011 von 1.11.2011; 
6B_385/2010 vom 24.8.2010. 

71 Aus der jüngeren Rechtsprechung etwa das Urteil des EuG vom 3.3.2011 T-110/07, Siemens 
AG/Kommission, Slg. 2011 II-477 Rz 66 ff. Hervorzuheben ist Rz 70 dieses Urteils, in welcher das 
EuG die Zeugenaussage eines ehemaligen Mitarbeiters einer Selbstanzeigerin beweismässig noch 
als Teil der Erklärung dieser Selbstanzeigerin selbst qualifiziert. Diese Ansicht lässt sich ebenfalls 
nicht auf das schweizerische Recht übertragen – eine Zeugenaussage ist eben eine Zeugenaus-
sage und nicht eine Parteiaussage. Es handelt sich dabei um zwei verschiedene Beweismittel. Im 
schweizerischen Recht ist eine solche (aktuelle oder ehemalige) (Arbeits-)Beziehung oder Ver-
flechtung zwischen Zeuge und Partei immerhin bei der Würdigung der Aussage zu berücksichti-
gen, namentlich im Hinblick auf die vorhandene Interessenlage der aussagenden Person (bei-
spielsweise Wohlwollen oder Abneigung gegenüber einer Partei). Jedoch kann im schweizerischen 
Recht die Aussage einer Person nicht einfach jemand anderem zugerechnet werden. Hierbei ist zu 
präzisieren, dass, wenn eine natürliche Person aufgrund ihrer Stellung in einem Unternehmen, z.B. 
als Verwaltungsratsmitglied, im Namen und für eine juristische Person aussagt, dann diese Aussa-
ge der juristischen Person zuzuschreiben ist; genau betrachtet wird in dieser Konstellation aber die 
juristische Person angehört, aussagend durch diese natürliche Person, weshalb es nicht darum 
geht, die Aussage einer Person jemand anderem zuzurechnen (wenn die juristische Person eine 
Partei ist, handelt es sich diesfalls um eine Parteiaussage, nicht aber um eine Zeugenaussage). 

72  Statt anderer REVITAL LUDEWIG/DAPHNA TAVOR/SONJA BAUMER, Wie können aussagepsychologi-
sche Erkenntnisse Richtern, Staatsanwälten und Anwälten helfen?, AJP 2011, 1415–1435, 1418 
m.w.H. 

73  So BGE 129 I 49, 58 E. 5. 
74  LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1421 f. 
75  BGE 129 I 49 E. 5 S. 58; ferner LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1423; MARTIN HUSSELS, Von 

Wahrheiten und Lügen – Eine Darstellung der Glaubhaftigkeitskriterien anhand der Rechtspre-
chung, forumpoenale 2012, 368–374, 369. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  14 

 

chen“76 zu prüfen und in Relation zu den (Erfindungs- und Erzähl-)Kompetenzen des Aussa-

genden zu setzen.77 Dabei ist auch die Aussagestruktur zu beachten, namentlich ob die 

Qualität von Aussagen zum Kerngeschehen vergleichbar der Qualität von Aussagen zu As-

pekten ausserhalb des Kerngeschehens ist oder nicht.78 

B.1.2 Beweismass 

45. Hinsichtlich des Beweismasses, welches im ordentlichen79 Kartellverwaltungsverfahren 

erfüllt sein muss, kann Folgendes gesagt werden: 

46. Grundsätzlich ist in Verwaltungsverfahren ein Beweis erbracht, wenn die Behörde von 

der Verwirklichung des rechtserheblichen Umstands überzeugt ist,80 wobei hierfür eine abso-

lute Gewissheit nicht erforderlich ist,81 was weitestgehend mit dem sogenannten Regelbe-

weismass im Zivilrecht und dem im Strafrecht zur Anwendung gelangenden Beweismass82 

übereinstimmen dürfte. Die Verwirklichung der Tatsache braucht somit nicht mit Sicherheit 

festzustehen, sondern es genügt, wenn allfällige Zweifel unerheblich erscheinen.83  

47. In Teilbereichen des Verwaltungsrechts resp. hinsichtlich bestimmter Tatsachen ist 

dieses Beweismass allerdings in Abweichung vom vorgenannten Grundsatz herabgesetzt 

und es genügt zum Beweis, wenn ein Sachumstand nur, aber immerhin, mit überwiegender 

Wahrscheinlichkeit besteht.84 So erfährt der Grundsatz der Geltung des Vollbeweises, ge-

mäss Rechtsprechung des BVGer, in Bezug auf das Kartellrecht bei komplexen wirtschaftli-

chen Sachverhalten eine Relativierung und Einschränkung, „weshalb im Zusammenhang mit 

wirtschaftlich komplexen Fragen im wettbewerbsrechtlichen Kontext keine überspannten An-

forderungen an das Beweismass zu stellen sind“.85 Zudem erweist sich das Beweismass der 

überwiegenden Wahrscheinlichkeit namentlich „(…) im wettbewerbsrechtlichen Zusammen-

hang als besonders angezeigt, zumal ökonomische Erkenntnisse immer mit einer gewissen 

                                                

76  Für eine Übersicht über die Realkennzeichen siehe LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1425; JAHN 
(Fn 68), 11 f. der Onlinepublikation; HUSSELS (Fn 75), 370 ff. 

77  LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1427; JAHN (Fn 68), 13 der Onlinepublikation; ferner auch BGE 
129 I 49, 58 E. 5. 

78  LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1428. 
79  Anderes gilt für Verfahren auf Erlass vorsorglicher Massnahmen. 
80  Siehe etwa Urteil des BGer 2A.407/2002 vom 29.11.2002, E. 3 betreffend Gleichstellung. 
81  Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.3.35, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer   

B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.3.35, Sigenia-Aubi AG/WEKO (beide Urteile noch nichts rechts-
kräftig); Urteil des BGer 2A.500/2002 vom 24.3.2003, E. 3.5 betreffend Steuerrecht; RPW 2009/4, 
341 Rz 15, Submission Betonsanierung Schweizerische Landesbibliothek (SLB). Siehe zum Gan-
zen auch AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 118 m.w.H.; PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN 
EMMENEGGER, in: Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Wald-
mann/Weissenberger (Hrsg.), 2009, Art. 12 VwVG N 214 m.w.H. 

82  Dass selbst im Strafrecht keine überzogenen, nämlich geradezu naturwissenschaftlichen 
 Anforderungen an das erforderliche Beweismass gestellt werden, führt das Urteil des BGer 
 6B_748/2011 vom 31.5.2012 mit aller Deutlichkeit vor Augen.   
83  Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.3.3, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer   

B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.3.3, Sigenia-Aubi AG/WEKO (beide Urteile noch nicht rechts-
kräftig). 

84  Statt anderer PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in: Praxiskommentar zum Bundesge-
setz über das Verwaltungsverfahren, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), 2009, Art. 12 VwVG 
N 216. 

85  Entscheid der REKO/WEF, RPW 2005/1, 195 E. 8.1, Betosan AG et al./WEKO. Diese Ausführun-
gen der REKO/WEF ebenfalls dahingehend verstehend und ihnen – wenn auch unter ausdrückli-
chem Hinweis auf die im beurteilten Fall nicht bestehende Sanktionsdrohung – zustimmend 
AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 119. Dazu auch Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 768 E. 5, Ga-
ba/WEKO. 

  

 

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Unsicherheit behaftet sind“.86 Die Komplexität wirtschaftlicher Sachverhalte, insbesondere 

die vielfache und verschlungene Interdependenz wirtschaftlich relevanten Verhaltens, 

schliesst, gemäss BVGer, eine strikte Beweisführung vielmehr regelmässig aus. Das BVGer 

verweist in seiner jüngsten Rechtsprechung dabei auch auf das Urteil des Bundesgerichtes 

i.S. Publigroupe,87 in dem festgehalten wurde, dass, bezogen auf die i.c. komplexe Analyse 

der Marktverhältnisse, die Anforderungen an den Nachweis mit Blick auf die Zielsetzung des 

Kartellgesetzes, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und 

anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und damit den Wettbewerb im Interes-

se einer freiheitlichen marktwirtschaftlichen Ordnung gemäss Art. 96 BV und Art. 1 KG zu 

fördern, nicht übertrieben werden dürften. Bezogen auf die konkrete Beurteilung der Markt-

verhältnisse erscheine eine strikte Beweisführung bei diesen Zusammenhängen kaum mög-

lich. Eine gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit 

müssten aber überzeugend und nachvollziehbar erscheinen.88  

48. Die Anforderungen an das Beweismass behalten jedoch, gemäss dem BVGer, auch 

beim Vorliegen von Selbstanzeigen ihre Gültigkeit und dürfen weder von der WEKO noch 

vom BVGer aus prozessökonomischen Gründen herabgesetzt werden.89 Dem Untersu-

chungsrundsatz ist danach auch bei Vorliegen von Selbstanzeigen in vollem Umfang Gel-

tung und Nachachtung zu verschaffen. Das Beweismass wird in diesen Fällen folglich nicht 

herabgesetzt, sondern wird, aufgrund der mit den Selbstanzeigen verbundenen Feststel-

lungskooperation, schneller erreicht, da die Selbstanzeigenden Beweismittel vorlegen müs-

sen, welche eine Feststellung eines Wettbewerbsverstosses ermöglichen. 

49. Umstritten ist nun, ob das vorerwähnte Beweismass der überwiegenden Wahrschein-

lichkeit oder eine anderweitige Reduktion der Beweisanforderungen in Kartellverwaltungsver-

fahren (bezüglich bestimmter Sachumstände) auch dann zur Anwendung gelangt, wenn es – 

wie vorliegend – um sanktionsbedrohte Tatbestände geht.90 Während die REKO/WEF diese 

Frage offenliess,91 verlangte das BVGer in einem sanktionsbedrohten Fall hinsichtlich des 

Beweises einer marktbeherrschenden Stellung ausdrücklich keinen Vollbeweis92. Ebenfalls in 

einem sanktionsbedrohten Kartellrechtsfall führt das BGer bezüglich des Beweises einer 

marktbeherrschenden Stellung aus, „[…] dass die Analyse der Marktverhältnisse komplex 

und die Datenlage oft unvollständig und die Erhebung ergänzender Daten schwierig ist. So 

ist etwa bei der Marktabgrenzung die Substituierbarkeit aus der Sicht der Marktgegenseite 

mit zu berücksichtigen. Die Bestimmung der massgeblichen Güter sowie die Einschätzung 

des Ausmasses der Substituierbarkeit sind kaum je exakt möglich, sondern beruhen zwangs-

läufig auf gewissen ökonomischen Annahmen. Die Anforderungen an den Nachweis solcher 

Zusammenhänge dürfen […] nicht übertrieben werden […]. In diesem Sinne erscheint eine 

strikte Beweisführung bei diesen Zusammenhängen kaum möglich. Eine gewisse Logik der 

                                                

86  Entscheid der REKO/WEF, RPW 2006/3, 559 E. 6.2, Schweizerischer Buchhändler- und Verleger-
verband SBVV, Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V./WEKO. In dem Sinn wohl auch 
PAUL RICHLI, in: SIWR V/2, Kartellrecht, von Büren/David (Hrsg.), 2000, 454. 

87  BGE 139 I 72, 91 E. 8.3.2 (=RPW 2013/1, 126 E. 8.3.2), Publigroupe SA et al./WEKO. 
88  Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.3.8, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer   

B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.3.8, Sigenia-Aubi AG/WEKO (beide Urteile noch nichts rechts-
kräftig). 

89  Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.4.3, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer 
 B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.4.3, Sigenia-Aubi AG/WEKO (beide Urteile noch nicht rechts-

kräftig).   
90  Diesfalls für ein höheres Beweismass plädierend etwa AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 119; BSK 

KG-ZIRLICK/TAGMANN (Fn 66), Art. 30 KG N 101 f. m.w.H. 
91  Entscheid der REKO/WEF, RPW 2006/3, 560 E. 6.2, Schweizerischer Buchhändler- und Verleger-

verband SBVV, Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V./WEKO. 
92  Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 298 E. 10.1, Swisscom (Schweiz) AG/WEKO. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  16 

 

wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit müssen aber überzeugend 

und nachvollziehbar erscheinen […]“.93 

50. Welche Anforderungen die Beweislage in sanktionsbedrohten Kartellverwaltungsver-

fahren in grundsätzlicher Hinsicht mindestens erfüllen muss, ohne in Konflikt mit diversen, 

unter anderem aus der EMRK fliessenden Verfahrensgarantien zu geraten, wurde damit 

höchstrichterlich geklärt. Die vorgenannte Ansicht des BGer und des BVGer überzeugt denn 

auch. Denn richtigerweise kann auch bei sanktionsbedrohten Kartellrechtstatbeständen für 

diejenigen Sachumstände, deren Erstellung mittels strikten Beweises aufgrund der Natur der 

Sache nicht möglich oder nicht zumutbar ist, auch kein strikter Beweis verlangt werden. Dies 

ist namentlich bei ökonomischen Erkenntnissen und hypothetischen Entwicklungen und Si-

tuationen regelmässig der Fall.94 Andernfalls würde nämlich über faktisch nicht erfüllbare 

Beweisanforderungen eine Anwendung der einschlägigen kartellrechtlichen Tatbestände 

verunmöglicht und die Anwendung des Gesetzes würde damit letztlich ausgehebelt werden. 

In der Praxis nicht anwendbare Tatbestände zu schaffen, kann aber nicht die Absicht des 

Gesetzgebers gewesen sein. Die Begründung(sdichte) muss jedoch hohen Anforderungen 

genügen und die Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit muss überzeugend und nachvollziehbar 

erscheinen.95 

51. Einleitend hervorzuheben ist sodann, dass ein strikter Beweis (betrifft das Beweis-

mass) nicht mit einem direkten Beweis (betrifft die Art des Beweises und ist das Gegenstück 

zum Indizienbeweis [indirekter Beweis]) zu verwechseln ist. Auch ein strikter Beweis kann 

ohne Weiteres mittels Indizien erbracht werden.96 Zu unterscheiden ist ferner jeweils auch 

zwischen Tat- und Rechtsfrage. Die Regeln der Beweislast und der Beweiswürdigung, etwa 

die Unschuldsvermutung, gelten einzig in tatsächlicher Hinsicht. Die Auslegung – insbeson-

dere technischer resp. relativ unbestimmter – Rechtsbegriffe folgt demgegenüber den Re-

geln der Gesetzesinterpretation.97 Zu beachten ist hierbei, dass sich das Ergebnis der Ausle-

gung wiederum darauf auswirken kann, was Beweisgegenstand ist. Im Einzelnen:  

a) Was unter einer Vereinbarung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 Abs. 3 KG zu verstehen ist, 

ist eine Rechtsfrage; so ist etwa durch Auslegung zu ermitteln, was unter einer „indirekten 

Festsetzung von Preisen“ zu verstehen ist. Der Lebenssachverhalt, den es unter diesen ge-

setzlichen Begriff der Vereinbarungen zu subsumieren gilt (Tatfrage), kann grundsätzlich 

strikt bewiesen werden; entsprechend muss hierfür auch ein strikter Beweis erbracht werden. 

Es bleibt darauf hinzuweisen, dass gerade bei horizontalen harten Kartellen die Abredeteil-

nehmer darauf bedacht sind, möglichst keine Spuren – und damit Beweismittel – zu hinter-

lassen, die Beweisführung wird daher regelmässig mittels Indizien und eher selten mittels di-

rekten Beweisen erfolgen. 

b) Was unter abgestimmten Verhaltensweisen i.S.v. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 Abs. 3 KG zu 

verstehen ist, ist eine Rechts- und damit Auslegungsfrage. Der Lebenssachverhalt, den es 

unter dieses Tatbestandsmerkmal der abgestimmten Verhaltensweisen zu subsumieren gilt, 

ist nur teilweise einem strikten Beweis zugänglich. Teilweise ist ein solcher aber nicht mög-

                                                

93  BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO, vgl. auch E. 9.2.3.4 dieses Urteils, wonach 
dies spezifisch auch für die Marktabgrenzung gilt. 

94  An dieser Stelle sei beispielhaft auf die ständige zivilrechtliche Praxis hingewiesen, wonach trotz 
dem im Zivilrecht grundsätzlich geltenden Regelbeweismass die natürliche sowie die hypothetische 
Kausalität bloss mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nachgewiesen werden müssen (exempla-
risch BGE 132 III 715, 720 ff. E. 3.2 m.w.H.). 

95  So BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO, in gleichem Sinne auch Urteil des BVGer, 
RPW 2010/2, 298 E. 10.1, Swisscom (Schweiz) AG/WEKO. 

96  Siehe dazu bereits vorne Rz 41. 
97 BGE 139 I 72, E. 8.3.1, Publigroupe SA et al./WEKO. Aus der Lehre etwa ISABELLE BERGER-

STEINER, Das Beweismass im Privatrecht, eine dogmatische Untersuchung mit Erkenntniswert für 
die Praxis und die Rechtsfigur der Wahrscheinlichkeitshaftung, Bern 2008, Rz 03.41. 

  

 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  17 

 

lich (z.B. hinsichtlich effektiver wechselseitiger Abstimmung), wobei bei solchen Sachver-

haltselementen ökonomische Betrachtungen und Überlegungen (z.B. hinsichtlich ökono-

misch-rationalem Motiv für eine Abstimmung) ergänzend hinzutreten. Hierfür muss „[E]ine 

gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit […] über-

zeugend und nachvollziehbar erscheinen […]“.98 Ein strikter Beweis kann hierfür – und damit 

auch insgesamt – aber nicht verlangt werden.99  

c) Ist das Beweis- und Rechtsanwendungsergebnis, dass eine Wettbewerbsabrede i.S.v. 

Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 Abs. 3 KG besteht, greift die gesetzliche Vermutung, dass dadurch der 

Wettbewerb beseitigt wird. Aufgrund der Untersuchungsmaxime haben die Wettbewerbsbe-

hörden aber gleichwohl abzuklären, ob die Vermutung zutrifft, ob m.a.W. der Wettbewerb ef-

fektiv beseitigt wurde. Ist das Ergebnis, dass keine Beseitigung vorliegt, bleibt zu prüfen, ob 

der Wettbewerb erheblich beeinträchtigt wurde oder nicht. Bezüglich Beweismass hinsicht-

lich dieser weiteren Tatbestandsmerkmale ergibt sich Folgendes: 

d)  Was unter „einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen“ resp. dem relevanten 

Markt zu verstehen ist, mithin wie dieser Begriff auszulegen und zu definieren ist, ist eine 

Rechtsfrage. Hinsichtlich der Lebenssachverhalte, gestützt auf welche die konkrete Markt-

abgrenzung in einem Einzelfall vorgenommen wird, ist eine strikte Beweisführung kaum 

möglich, wie dies das BGer zutreffend feststellte, da hierfür unter anderem auf Erfahrungs-

sätze, Marktanalysen und Marktteilnehmerbefragungen zurückgegriffen werden muss.100 

e) Wie die Begriffe der erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigung und der Wettbewerbs-

beseitigung zu verstehen und auszulegen sind, ist eine Rechtsfrage. Zu beachten ist dabei, 

dass insbesondere der Begriff „erheblich“ eine wertende Komponente enthält und dement-

sprechend den rechtsanwendenden Instanzen eine Ermessensausübung einräumt. Unter 

diese Begriffe zu subsumieren gilt es in tatsächlicher Hinsicht die Auswirkungen von Abre-

den. Einige der diesbezüglichen Lebenssachverhaltselemente können strikt bewiesen wer-

den (z.B. die auf dem Markt angewandten Preise), andere sind einem strikten Beweis hinge-

gen nicht zugänglich, etwa der Kausalzusammenhang zwischen Verhaltensweisen und 

Marktwirkungen101 oder hypothetische Zustände (z.B. wie die Wettbewerbssituation auf dem 

fraglichen Markt ohne Abrede aussähe). Wie bei der Marktabgrenzung sind auch diesbezüg-

lich unter anderem Erfahrungssätze (z.B. hinsichtlich der disziplinierenden Wirkung von Aus-

senwettbewerbern) und Marktanalysen ebenso wie ökonomische Annahmen (z.B. hinsicht-

lich des ökonomisch rationalen Verhaltens von Anbietern und Nachfragern) und Modelle von 

grosser Bedeutung, wobei wiederum einzelne Sachverhaltselemente, die der Applikation 

dieser ökonomischen Modelle dienen, selber einem strikten Beweis zugänglich sind, andere 

nicht.  

f) Folgt aus der Beweisführung und der Gesetzesinterpretation, dass eine erhebliche 

Wettbewerbsbeeinträchtigung, nicht aber eine Wettbewerbsbeseitigung vorliegt, ist alsdann 

zu prüfen, ob Gründe der wirtschaftlichen Effizienz i.S.v. Art. 5 Abs. 2 KG die Abrede recht-

fertigen. Was unter den diesbezüglichen im Gesetz verwendeten Begriffen zu verstehen ist, 

ist eine Rechtsfrage. Die zu Grunde liegenden Sachverhaltselemente können teilweise strikt 

bewiesen werden, andere sind einem strikten Beweis hingegen nicht zugänglich.102 

g) In vorliegender Untersuchung ist bezüglich des dargestellten Sachverhalts resp. der 

Handlungen der Verfahrensparteien der rechtserhebliche Sachverhalt dergestalt erstellt, 

                                                

98 BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO. 
99 Vgl. auch Rz 47 bezüglich der gleichlautenden Rechtsprechung der REKO/WEF, allerdings in ei-

nem noch nicht sanktionsbedrohten Fall. 
100 BGE 139 I 72, E. 9.2.3.4, Publigroupe SA et al./WEKO. 
101 Siehe dazu bereits Fn 94. 
102 Dahingehend auch etwa Botschaft vom 22.2.2012 zur Änderung des Kartellgesetzes und zum 

Bundesgesetz über die Organisation der Wettbewerbsbehörde, BBl 2012 3905, 3942. 

  

 

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dass objektiv betrachtet keine nicht zu unterdrückenden Zweifel an der entsprechenden 

Verwirklichung des Sachverhalts bestehen, womit der strikte Beweis erbracht ist. Zusam-

menfassend ist daher Folgendes festzuhalten: Bei Vereinbarungen ist eine strikte Beweisfüh-

rung möglich, ergo kann auch strikter Beweis erbracht werden. Dies kann jedoch ohne Wei-

teres mittels Indizien erfolgen. Bezüglich der Auswirkungen der Abrede ist demgegenüber 

eine strikte Beweisführung nicht möglich und kann daher auch nicht verlangt werden. Insbe-

sondere ein strikter Beweis der (hypothetischen) Preise, wie sie ohne Abrede gehandhabt 

worden wären, erscheint kaum möglich. Hinsichtlich der wettbewerbsbeeinträchtigenden 

resp. -beseitigenden Wirkung der Abrede muss daher – der Rechtsprechung des BGer fol-

gend – genügen, wenn eine gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlich-

keit der Richtigkeit überzeugend und nachvollziehbar erscheinen.103 

B.1.3 Beweisführungslast und objektive Beweislastverteilung 

52. Unbestritten ist, dass in Kartellverwaltungsverfahren die Untersuchungsmaxime gilt 

(Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG), m.a.W. tragen die Wettbewerbsbehörden die Beweisfüh-

rungslast. Die Parteien trifft eine Mitwirkungspflicht (vgl. Art. 40 KG sowie Art. 13 VwVG) und 

ihr diesbezügliches Verhalten kann auch im Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt 

werden (Art. 39 KG i.V.m. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP).104 

53. Die objektive Beweislastverteilung regelt die Frage, zu wessen Lasten es sich auswirkt, 

wenn ein bestimmtes Tatbestandselement nicht bewiesen ist; wer m.a.W. die Folgen der 

Beweislosigkeit trägt. Hinsichtlich dem Vorliegen von Abreden i.S.v. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 

Abs. 3 KG tragen die Wettbewerbsbehörden die objektive Beweislast. Diese bilden die Ver-

mutungsbasis für die Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung, wobei hinsichtlich der Vermu-

tungsfolge, namentlich der Wettbewerbsbeseitigung, die Abredeteilnehmer die objektive Be-

weislast tragen. Ist die Vermutung widerlegt, tragen die Wettbewerbsbehörden die objektive 

Beweislast für das Vorliegen einer erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigung. Ist eine solche 

gegeben, tragen schliesslich die Abredeteilnehmer die objektive Beweislast für das Vorhan-

densein von Rechtfertigungsgründen.105  

B.2 Begriffe 

54. Nachfolgend werden einige Begriffe erklärt, wie sie im Rahmen dieser Verfügung ver-

wendet werden.  

55. Submission/Auftragsvergabe: Der Begriff Submission steht im Folgenden für das 

Vergabeverfahren von Tunnelreinigungsarbeiten, von deren allfälligen Ausschreibung bis zur 

Vergabe des Auftrags. Tunnelreinigungsaufträge werden überwiegend von der öffentlichen 

Hand vergeben. Das Vergabeverfahren bei Aufträgen der öffentlichen Hand ist weitgehend 

gesetzlich vorgegeben, wobei zwischen offenem und selektivem Verfahren, Einladungsver-

fahren und freihändigem Verfahren unterschieden werden kann.106 Submissionen von priva-

ten Aufträgen sind diesen gesetzlichen Vergabeverfahrensvorschriften demgegenüber nicht 

                                                

103  BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO. 
104 Kritisch dazu MANI REINERT, Das Flickwerk Kartellverfahrensrecht, in: Kartellrechtspraxis: Miss-

brauch von Marktmacht, Verfahren, Revision, Hochreutener/Stoffel/Amstutz (Hrsg.), 2013, 87–116, 
100. Wie weit die Mitwirkungspflicht der Parteien in Anbetracht des unter anderem aus Art. 6 
EMRK abgeleiteten Grundsatz des nemo tenetur se ipsem accusare geht, braucht in vorliegender 
Untersuchung mangels Relevanz nicht geklärt zu werden; siehe dazu aber BVGE 2011/32, 627 ff. 
E. 5.7. 

105 So Urteil des BGer 2A.430/2006 vom 6.2.2007, RPW 2007/1, 133 f. E. 10.3, Schweizerischer 
Buchhändler- und Verleger-Verband, Börsenverein des deutschen Buchhandels e.V./WEKO, 
REKO WEF, allerdings in einem noch nicht sanktionsbedrohten Fall. 

106  Siehe zu den diversen Verfahrensarten Art. 13 BöB und Art. 12 IVöB.  

  

 

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unterworfen, weshalb dort mehr Spielraum besteht. Tunnelreinigungsarbeiten werden jedoch 

selten von Privaten vergeben. Dies geschieht nur etwa bei Bauaufträgen, die Tunnel beinhal-

ten, wo ein Tunnelreinigungsunternehmen als Subunternehmer zur abschliessenden Reini-

gung beigezogen wird. 

56. Schutz: Derjenige Abredeteilnehmer, der einen zu vergebenen Auftrag erhalten und 

damit direkt von der fraglichen Abrede profitieren soll, erhält von den anderen an der Abrede 

beteiligten Tunnelreinigungsunternehmen einen sogenannten Schutz107 (auch als Schutz-

nahme bezeichnet); er wird also von den anderen Abredeteilnehmern geschützt, indem diese 

für den Schutznehmer entweder eine Stützofferte (siehe Rz 57) einreichen oder bewusst auf 

die Einreichung einer Offerte verzichten. Die Abrede läuft in aller Regel über den einzuge-

benden Preis und erlaubt es dem geschützten Unternehmen, den tiefsten Preis aller Abrede-

teilnehmer zu offerieren, was in der Regel zur Folge hat, dass der Auftrag an das geschützte 

Unternehmen vergeben wird.   

57. Stützofferte: Unter einer Stützofferte (oder Scheinofferte) wird eine Offerte verstanden, 

mit welcher die Abredeteilnehmer die Offerte des geschützten Unternehmens überbieten. Ei-

ne Stützofferte wird somit nur zum Schein eingereicht und bezweckt die Steuerung des Zu-

schlags zugunsten des geschützten Unternehmens.108 Falls ein Unternehmen aufgrund der 

Abrede bewusst auf die Einreichung einer Offerte verzichtet, wird von Eingabeverzicht oder 

„bid suppression“ gesprochen. 

58. Arbeitsgemeinschaften (ARGE):109 Bei Aufträgen, die aufgrund ihrer Grösse oder ihres 

Ausführungszeitraums die Kapazitäten einzelner Unternehmen überschreiten, bietet sich die 

Ausführung im Rahmen einer ARGE an. Dazu verhandeln mehrere Unternehmen miteinan-

der im Hinblick auf die gemeinsame Ausführung eines Projekts. Einigen sie sich für den Fall 

des Auftragserhalts auf die Bildung einer ARGE – bei welcher es sich regelmässig um eine 

einfache Gesellschaft i.S.v. Art. 530 ff. OR110 handelt –, sind neben anderen offene und stille 

ARGE denkbar. Bei einer stillen ARGE übernimmt ein Unternehmen die Federführung und 

tritt als alleinige Vertragspartei gegen aussen, also gegenüber dem Auftraggeber, auf. Hat 

der Auftraggeber hingegen Kenntnis von einer geplanten Zusammenarbeit im Rahmen einer 

ARGE, liegt eine offene ARGE vor und Vertragspartei im Verhältnis zum Bauherren sind die 

ARGE-Partner (nicht nur einer hiervon). Möglich, aber nicht zwingend erforderlich ist die Ein-

reichung einer gemeinsamen Offerte durch die ARGE-Partner, aus welcher ersichtlich wird, 

welche Unternehmen den Auftrag gemeinsam planen und im Falle des Zuschlages ausfüh-

ren würden. Das Verhältnis der ARGE-Partner untereinander wird über Zusammenarbeits-

verträge geregelt und die Ausführung wird gemeinsam bewerkstelligt.111 

59. Subunternehmer: Eine weitere Art der Zusammenarbeit bei grösseren Aufträgen be-

steht im Beizug von Subunternehmern. Subunternehmer sind Vertragspartner der berück-

sichtigten Anbieterin (also des Unternehmens, welches den Zuschlag erhielt) und somit nicht 

des Auftraggebers. Vertragspartner im Verhältnis zum Auftraggeber ist ausschliesslich die 

berücksichtigte Anbieterin. Subunternehmer werden von der berücksichtigten Anbieterin bei-

                                                

107  Dieser hier verwendete Begriff „Schutz“ entstammt der Terminologie aus der Untersuchung Wett-
bewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich, RPW 2013/4. 

108  Siehe dazu auch RPW 2009/3, 200 Rz 15, Elektroinstallationsbetriebe Bern. Ferner etwa MARSELA 
MACI, Bid rigging in the EU public-procurement markets: some history and developments, ECLR 
2011/8, 406–413, 407. 

109  Siehe hierzu auch RPW 2014/1, Jahresbericht 2013 der WEKO. 
110  Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbu-

ches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) (OR; SR 220). 
111  Siehe allgemein zu Arbeitsgemeinschaften und der Notwendigkeit deren Bildung etwa ELLEN 

BRAUN, in: Kommentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht, Band 2 Europäisches Kar-
tellrecht, Langen/Bunte (Hrsg.), 11. Auflage, 2010, Art. 81 EGV Fallgruppen N 58 ff. 

  

 

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gezogen, um bestimmte Arbeiten auszuführen, die sie gegenüber dem Auftraggeber schul-

det. Im Verlauf der Untersuchung hat sich gezeigt, dass es in der Tunnelreinigungsbranche 

zwei Arten des Einsatzes von Subunternehmern gibt: Entweder wird eine Tunnelreinigungs-

unternehmung von einer grösseren Unternehmung im Rahmen eines Bauprojekts als Subun-

ternehmer beigezogen, um die abschliessende Reinigung des fertig gestellten Tunnels 

durchzuführen, da dieses selbst nicht über die entsprechenden Fahrzeuge oder das nötige 

Know-how verfügt.112 Oder aber eine Unternehmung zieht eine andere Unternehmung als 

Subunternehmer bei, um ein grösseres Tunnelreinigungsprojekt gemeinsam auszuführen.113 

B.3 Die Tunnelreinigung 

B.3.1 Nachfrage nach Tunnelreinigungen 

60. Bis 2008 waren die Kantone für den Unterhalt und damit verbunden auch für die Reini-

gung der National- und Kantonsstrassentunnel verantwortlich. Am 1. Januar 2008 gingen mit 

der Umsetzung des Neuen Finanzausgleichs (NFA) die Nationalstrassen als Eigentum von 

den Kantonen an den Bund über.114 Die Zuständigkeit obliegt nun dem Bundesamt für Stras-

sen ASTRA. Gleichzeitig wurden 11 Gebietseinheiten (GE) des Schweizer Nationalstrassen-

netzes gebildet, welche meist Teil der kantonalen Baudirektionen sind und denen per Leis-

tungsvereinbarung der Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen übertragen wurde. Die 

nachfolgende Abb. 1 veranschaulicht die geografische Verteilung der Gebietseinheiten. 

Abb. 1: Die Gebietseinheiten der Schweizer Nationalstrassen115 

 

                                                

112  Act. n° 100 Rz 51 f. und act. n° 127. 
113  Act. n° 17 Rz 38 ff., act. n° 30 Rz 12 ff., act. n° 33 Rz 52 ff.  
114  Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV, SR 725.111). 
115  Siehe „Die Gebietseinheiten der Nationalstrassen“, abrufbar unter <http://www.astra.admin.ch/org/ 

00139/05673/index.html?lang=de> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 

  

 

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61. Die Zuständigkeit für die Tunnelreinigungen der Nationalstrassentunnel obliegt einer 

jeweiligen Gebietseinheit, welche in der Regel die zugehörigen kantonalen Baudirektionen 

und Tiefbauämter oder auch spezielle Trägerschaften116 beauftragt. Die Zuständigkeit für die 

Reinigung der Tunnel auf den Kantons- und Gemeindestrassen obliegt weiterhin den Kanto-

nen. Auftraggeber für Tunnelreinigungen sind sodann die jeweiligen Gebietseinheiten bzw. 

deren kantonale Baudirektionen, Tiefbauämter oder Trägerschaften.117  

62. In einzelnen Gebietseinheiten werden Tunnelreinigungen direkt von der öffentlichen 

Hand selber ausgeführt. D.h., verschiedene Gebietseinheiten beauftragen direkt ihre Werk-

höfe oder Trägerschaften, die Tunnel in ihrem Zuständigkeitsgebiet zu reinigen. Sie treten 

somit nicht als Nachfrager von Tunnelreinigungen bei öffentlichen Ausschreibungen auf.118 

Die nachfolgende Tab. 1 führt die für Tunnelreinigungen zuständigen Amtsstellen in der 

Schweiz auf. Zudem geht daraus hervor, welche Amtsstellen die Tunnelreinigungen selbst 

ausführen und welche diese ausschreiben und entsprechend Tunnelreinigungsaufträge an 

private Anbieter vergeben.  

Tab. 1: Für Tunnelreinigungen zuständige Amtsstellen in der Schweiz 

GE Kanton(e) Zuständige Amtsstelle Vergabe an privates UN  

(Verfahrensart) 

I Bern Tiefbauamt des Kt. Bern Nein 

II Freiburg 

Genf 

Waadt 

Tiefbauamt des Kt. Freiburg 

Tiefbauamt des Kt. Genf 

Tiefbauamt des Kt. Waadt 

Ja (freihändig, Einladung) 

Ja (freihändig, Einladung, offen) 

Ja (freihändig, Einladung) 

III Wallis Dienststelle für Strassen, Verkehr 

und Flussbau (DSVF) des Kt. Wallis 

Nein  

IV Tessin Area del supporto e del coordina-

mento e cantone Ticino 

Ja (freihändig) 

V Graubünden – 

Grischun 

Tiefbauamt des Kt. Graubünden Nein 

VI Appenzell A.Rh., 

Appenzell I.Rh.,  

Glarus, St. Gallen, 

Thurgau 

Tiefbauamt des Kt. St. Gallen  Ja (freihändig) 

VII Schaffhausen 

Zürich, Schwyz 

Tiefbauamt des Kt. Schaffhausen 

Baudirektion des Kt. Zürich 

Ja (freihändig, Einladung) 

Ja (Einladung, offen) 

VIII Aargau, Basel 

Landschaft, Basel-

stadt, Solothurn 

NSNW AG  Ja (freihändig) 

IX Bern 

Jura 

 

Neuenburg 

Tiefbauamt des Kt. Bern 

Department für Umwelt und Ausrüs-

tung des Kt. Jura  

Departement für Wartung des Kt. 

Neuenburg  

Nein 

Nein 

 

Nein 

 

X Luzern, Nidwalden, Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsde- Ja (freihändig, Einladung) 

                                                

116  Beispielsweise haben die Kantone Aargau, Basel Landschaft und Solothurn dafür das Unterneh-
men NSNW AG gegründet und das Personal und die Infrastruktur der Autobahnwerkhöfe darin in-
tegriert, siehe <www.nsnw.ch> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 

117  Siehe „Die Gebietseinheiten der Nationalstrassen“, abrufbar unter <http://www.astra.admin.ch/org/ 
00139/05673/index.html?lang=de> [letzte Kontrolle: 22.2.2015] sowie act. n° 53a, 54a, 58a, 62a, 
104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138.  

118  So die Kantone Basel, Basel Landschaft, Bern, Graubünden, Neuenburg und Wallis, vgl. act. n° 
58a, 62a, 104 und 133. 

  

 

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Obwalden, Zug partement des Kt. Luzern, Abteilung 

Westliche Zentralschweizer Natio-

nalstrassen (zentras) 

 

XI Schwyz, Tessin, Uri Amt für Betrieb Nationalstrassen 

(AfBN) des Kt. Uri  

Ja (freihändig) 

 

63. Die Vergabe von Tunnelreinigungen durch die öffentliche Hand richtet sich nach den 

Regeln des öffentlichen Beschaffungswesens, welche das Vergabeverfahren bestimmen. In 

der Regel werden die Tunnelreinigungsprojekte sodann vom Auftraggeber vorkalkuliert und 

ein entsprechender Kostenvoranschlag erstellt, an dem sich die Wahl des Vergabeverfah-

rens orientiert (Schwellenwerte). In der Schweiz werden Tunnelreinigungsaufträge zum 

Grossteil im freihändigen oder im Einladungsverfahren vergeben. Nur die Gebietseinheit VII 

schreibt seit 2008 jährlich die Tunnelreinigungen für den Grossraum Zürich im offenen Ver-

fahren aus. Im Jahr 2009 wendete auch die Gebietseinheit II einmalig das offene Verfahren 

für die Beschaffung der Tunnelreinigungen im Kanton Genf an. Vereinzelt werden Tunnelrei-

nigungsarbeiten auch in Zusammenhang mit Bauvorhaben ausgeschrieben, sodass auf 

Tunnelreinigungen spezialisierte Unternehmen als Subunternehmer von Baufirmen engagiert 

werden.119 Öffentliche Ausschreibungen von Tunnelreinigungen stehen dabei grundsätzlich 

nationalen wie ausländischen Unternehmen offen.  

64. Aufträge für Tunnelreinigungen beinhalten meist die Reinigung von gleich mehreren 

Tunneln in einer Region resp. Gebietseinheit, welche dann als Projekte zusammengefasst 

werden.120 Die Ausführungszeitpunkte der Tunnelreinigungen konzentrieren sich fast aus-

schliesslich auf das Frühjahr, bei zweimaliger Reinigung pro Jahr jeweils auf das Frühjahr 

und den Herbst. Die Arbeiten müssen auch zumeist in engen vordefinierten Zeitintervallen 

ausgeführt werden, welche ex-ante vom Auftraggeber vorgegeben werden und nicht verän-

derbar sind.121 Besonders die zeitliche Dichte (Frühling- und/oder Herbstreinigung) und die 

teilweise daraus resultierenden Überschneidungen einzelner Aufträge können demnach zu 

Kapazitätsengpässen bei den Anbietern führen. Diese können sich dahingehend auswirken, 

dass sich Anbieter auf bestimmte Tunnelreinigungsprojekte konzentrieren müssen. Würden 

die Tunnelreinigungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten terminiert, etwa das ganze Jahr hin-

durch, wäre es Anbietern potenziell möglich mehr Tunnelreinigungen durchzuführen.  

65. Auch lässt sich eine gewisse Tendenz der Auftraggeber feststellen, ihnen bekannte 

Anbieter zu favorisieren. So kann in der Westschweiz eine Konzentration der Offertstel-

lungsanfragen und Auftragsvergaben an lokal ansässige und französischsprachige Anbieter 

festgestellt werden; analog verhält es sich in der Deutschschweiz und im Tessin (vgl. auch 

Rz 70 und 75 ff.).122 Insbesondere wurden im Tessin seit mindestens 2006 die Tunnelreini-

gungen immer an die lokal ansässige ISS vergeben und auch keine weiteren Unternehmen 

zur Offertstellung angefragt. Im Kanton Jura verhält es sich gar so, dass die Tunnelreinigun-

gen in Zusammenhang mit einem weiteren Projekt an eine lokale Anbieterin vergeben wur-

den, welche jedoch selbst keine Tunnelreinigungen ausführen kann und daher Pfister als 

Subunternehmerin für die Tunnelreinigungen engagiert.123 Auch ist die Reinigung des Gott-

hard-Tunnels zu nennen, welche seit Jahren vom Südportal her von der im Tessin ansässi-

                                                

119  Vgl. bspw. act. n° 30 Rz 19 f., 100 Rz 49 ff. sowie 145 Rz 23 ff. und Beilage 61–65. 
120  Vgl. Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 53a, 54a, 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 

131 und 138.   
121  Für den Zeitraum der Tunnelreinigung müssen die entsprechenden Tunnel komplett oder zumin-

dest einzelne Fahrbahnen gesperrt werden. Daher werden die Zeitfenster für die Tunnelreinigun-
gen möglichst minimiert, beispielsweise zwischen 3 und 7.5 Stunden und/oder zum Teil auch nur 
nachts, siehe act. n° 8.32 S. 36–40. 

122  Siehe Antworten auf Frage 2 und 4–5 in act. n° 53a, 54a, 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 
129, 131 und 138 sowie Antworten auf Fragen 1–6 in act. n° 99, 115 und 141. 

123  Act. n° 100 Rz 49 ff. und Antwort auf Frage 5 in act. n° 127.  

  

 

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gen und italienischsprachigen ISS, vom Nordportal her von der in der Deutschschweiz an-

sässigen Pfister durchgeführt wird.124 

B.3.2 Anbieter von Tunnelreinigungen 

66. Im Rahmen dieser Untersuchung umfasst der Begriff Tunnelreinigung die Reinigung 

von Tunnelwänden inklusive allfälliger Nischen. Von dem Begriff nicht erfasst werden dage-

gen weitere Arbeiten wie Instandhaltungs-, Maler-, und Elektronikarbeiten in Tunneln. Es 

handelt sich bei der Tunnelreinigung um eine standardisierte, jedoch sehr spezielle Dienst-

leistung im Bereich Flächeninstandhaltung, -bearbeitung, sowie -unterhalt. Die Verfahrens-

parteien sind denn auch nicht einzig auf diese Dienstleistung spezialisiert, sondern bei-

spielsweise auch im Bereich der Grünpflege, der Strassen- oder der Kanalreinigung tätig.125 

67. Tunnelreinigungen werden mit speziellen Reinigungsfahrzeugen oder speziell dafür 

angefertigten Fahrzeugaufsätzen ausgeführt. Entsprechend können diese Fahrzeuge zum 

Teil auch anderweitig eingesetzt werden. Nach Angaben der Verfahrensparteien betragen 

die Anschaffungskosten für ein Tunnelreinigungsfahrzeug zwischen CHF 850‘000 und CHF 

1.5 Mio., was je nach Auftragsauslastung der Unternehmungen zu einer Amortisationszeit 

von ungefähr 6 bis 15 Jahren führen dürfte.126 

68. Im Zeitraum 2008 bis 2012 haben insgesamt acht (sechs)127 nationale und zwei aus-

ländische Unternehmen an Submissionen oder Vergaben für Tunnelreinigungsarbeiten teil-

genommen und ein Angebot eingereicht. Von diesen insgesamt zehn (acht) Anbietern haben 

sechs einheimische und ein ausländisches Unternehmen mindestens einmal einen Auftrag 

erhalten.128  

69. Die Aufträge für Tunnelreinigungen unterscheiden sich nur geringfügig hinsichtlich ihrer 

Spezifikation und Komplexität. Einzig müssen aufgrund der Unterschiede einzelner Tunnel in 

ihrer Beschaffenheit (Nischen, Lampen), Länge, Wandhöhe und ihres Verschmutzungsgrads 

Veränderungen an der Ausrichtung der Reinigungsfahrzeuge vorgenommen sowie die benö-

tigte Menge an Reinigungsmittel individuell an den Auftrag angepasst werden. Zu berück-

sichtigen bleibt jedoch, dass sich die Aufträge hinsichtlich ihrer Grösse zum Teil deutlich 

voneinander unterscheiden können. So teilen verschiedene Auftraggeber ihre Tunnelreini-

gungen in mehrere kleinere Projekte auf, andere fassen alle zu einem Grossauftrag zusam-

men. Allerdings ist die Reinigung dieser Tunnel allen Anbietern von Tunnelreinigungen zu-

mindest in technischer Hinsicht möglich. Somit stellen Tunnelreinigungen eine weitgehend 

homogene Dienstleistung dar. Wie bereits in Rz 64 darauf hingewiesen, kann es aufgrund 

der engen Terminierung der Tunnelreinigungen teilweise zu Überschneidungen einzelner 

Aufträge kommen, so dass sich Anbieter aus Kapazitätsgründen auf bestimmte Tunnelreini-

                                                

124  Die Amtsstelle des Kanton Uri gibt an, die Tunnelreinigungen an die ARGE Pfister/ISS zu verge-
ben, siehe act. n° 131. Pfister und ISS erläutern in ihren Selbstanzeigen, dass ISS den Auftrag als 
Subunternehmer von Pfister durchführe, da der Kanton Uri eine deutschsprachige Ansprechperson 
für diesen Auftrag wünsche, siehe act. 30 Rz 12 ff. (ISS) sowie act. n° 17 Rz 38 ff. und act. n° 33 
Rz 52 ff. (Pfister). 

125  Vgl. hierzu die Ausführungen unter Rz 3 ff. 
126  Siehe act. n° 52 Rz 10. 
127 Hier wurde berücksichtigt, dass im Kanton Jura die Tunnelreinigungen im Zusammenhang mit wei-

teren Arbeiten ausgeschrieben werden (vgl. Rz 65) und im Zuge der jährlichen Submission zwei 
Anbieter zur Offertstellung eingeladen, welche selbst gar keine Tunnelreinigungen ausführen kön-
nen; diese haben zwar den Zuschlag für eben u.a. die Tunnelreinigungen erhalten, dann aber eine  
Subunternehmerin speziell für diese Arbeiten engagiert, siehe act. n° 127, act. n° 100 Rz 51 f. 
(Pfister) sowie act. n° 30 Rz 20 (ISS). Effektiv handelt es sich daher um insgesamt sechs (anstatt 
acht) nationale Anbieter von Tunnelreinigungen im Zeitraum 2008 bis 2012. 

128  Siehe die Antworten der Amtsstellen auf Frage 4 und 5 in act. n° 53a, 54a, 58a, 62a, 104, 108, 
110, 118, 121, 123,  125, 127, 129, 131, 133 und 138. 

  

 

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gungsprojekte konzentrieren. Bei allfälligen Kapazitätsengpässen kann sodann aber bei-

spielsweise ein anderer Anbieter als Subunternehmer eingesetzt werden oder es können 

dessen Reinigungsfahrzeuge angemietet werden.129  

70. Asymmetrien zwischen Anbietern können sich aufgrund von Kostenvorteilen, ihrer Re-

putation bei den Auftraggebern oder aufgrund der „Sprache“ ergeben. Beispielsweise kann 

eine Unternehmung durch wiederholte Reinigung gleicher Tunnel Kostenvorteile innehaben, 

da ihr bereits sämtliche Tunneleigenschaften bekannt sind. Auch steigt mit der Bekanntheit 

beim Auftraggeber und dessen Zufriedenheit mit bereits ausgeführten Tunnelreinigungen die 

Reputation eines Anbieters, welche sich günstig auf die Vergabe von Folgeaufträgen auswir-

ken kann. Dies geht zum Teil einher mit einer gewissen Tendenz gleichsprachige Anbieter 

zu favorisieren. So kann eine Konzentration der Teilnahmen der Anbieter an Submissionen 

in ihrer jeweiligen Sprachregion festgestellt werden (vgl. auch Rz 65 und Rz 77). Verschie-

dene Anbieter von Tunnelreinigungen bieten ihre Dienstleistung aber auch über die eigene 

„Sprachgrenze“ hinaus an, wie u.a. die Verfahrensparteien, und waren dort auch schon ef-

fektiv tätig.130 Beispielsweise führte ein […] Unternehmen mit Sitz in der Deutschschweiz 

zwischen 2006 und 2011 regelmässig einen Teil der Tunnelreinigungen im Kanton Genf 

aus.131 Diese Teilnahmen der Anbieter an Submissionen in der gesamten Schweiz sowie die 

Ausführungen der Parteien belegen, dass zumindest die nationalen Anbieter Tunnelreini-

gungen grundsätzlich schweizweit ausführen können, unabhängig vom Sitz des Unterneh-

mens.     

B.3.3 Vergabevolumen und Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressatinnen 

71. Um ein möglichst umfassendes Bild der Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressa-

tinnen sowie des Vergabevolumens im Bereich der Tunnelreinigung in der Schweiz zu erhal-

ten, befragte das Sekretariat die für die Vergabe von Tunnelreinigungsarbeiten zuständigen 

Amtsstellen um Angabe ihrer Anbieter sowie der Kosten im Bereich der Tunnelreinigung 

resp. die Zusendung der jeweiligen Offertöffnungsprotokolle und Auftragsvergabebestätigun-

gen für die entsprechenden Tunnelreinigungen. Zu beachten ist, dass kleinere, zumeist Kan-

tons- und Gemeindetunnel, bei dieser Befragung nicht abschliessend erfasst wurden. Auch 

war es einzelnen Amtsstellen, welche die Tunnelreinigungen in ihrem Zuständigkeitsgebiet 

nicht durch ein privates Unternehmen ausführen lassen, sondern diese selbst reinigen, nicht 

immer möglich, die effektiven Kosten für die Tunnelreinigungen separat auszuweisen. Zum 

Teil wurden auch bloss die durchschnittlichen Kosten mehrerer Jahre angegeben.132 Die Be-

rechnungen des Auftragsvolumens in der Schweiz sind entsprechend mit Ungenauigkeiten 

behaftet.   

72. Gestützt auf die Antworten im Fragebogen der Amtsstellen ist von einem ungefähren 

Gesamtvolumen für Tunnelreinigungen in der Schweiz in der Grössenordnung von rund CHF 

[3–6] Mio. pro Jahr im Zeitraum 2008 bis 2012 auszugehen.133 Davon entfallen durchschnitt-

lich [40–60] % pro Jahr auf Tunnelreinigungen, die durch private Unternehmen ausgeführt 

werden. Demnach beträgt das Auftragsvolumen, welches für private Unternehmen überhaupt 

zugänglich ist, in den Jahren 2008 bis 2012 rund CHF [1,5–3] Mio. pro Jahr. 

                                                

129 Bspw. act. n° 88 Rz 2. 
130  Siehe die Antworten auf Fragen 4 und 5 in act. n° 110, 118, 123, 127 und 138 sowie act. n° 52 Rz 

10. 
131  Siehe Antwort auf Frage 5 in act. n° 118. 
132  So etwa die Angaben der Amtsstellen in act. n° 58a, 104 oder 125. 
133  Für die Stellungnahmen der Amtsstellen siehe act. n° 53a, 54a, 58a, 62a, 104, 108, 110, 118, 121, 

123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138. 

  

 

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73. […].134 Weiter gibt ISS ein derzeit gesamthaft für die Schweiz geschätztes Volumen 

von CHF [2–7] Mio. für Tunnelreinigungen an. Der Anteil, welcher dabei für private Unter-

nehmen zugänglich ist, betrage rund CHF [1–5] Mio.135  

74. In den Jahren 2008 bis 2012 war Pfister die bedeutendste Anbieterin von Tunnelreini-

gungen [mit einem Marktanteil von 20–65 %]. besa erzielte einen schweizweiten Anteil von 

[5–20] %, ISS einen solchen von [10–25] %. Zusammen erzielten die drei Parteien somit ei-

nen Anteil am Auftragsvolumen von [45–85] %. Die restlichen durchschnittlich [15–55] % ent-

fallen auf die übrigen, insgesamt sieben weiteren Anbieter, die im Zeitraum 2008 bis 2012 im 

Bereich von Tunnelreinigungen in der Schweiz tätig waren, siehe Tab. 2.136  

Tab. 2: Entwicklung der Anteile am CH-Auftragsvolumen im Zeitraum 2008 bis 2012 

 
Unternehmen 

Prozentualer Anteil am CH-Auftragsvolumen (pro Jahr) 

2008 2009 2010 2011 2012 

Besa [5–15] % [10–20] % [10–20] % [10–20] % [10–20] % 

ISS [10–25] % [10–25] % [10–25] % [10–25] % [10–25] % 

Pfister [20–35] % [30–50] % [45–65] % [45–65] % [45–65] % 

Andere [40–55] % [25–40] % [15–30] % [15–30] % [15–30] % 

  

Gesamt Parteien [45–60] % [60–75] % [70–85] % [70–85] % [70–85] % 

 

75. Um eine Vorstellung über die Aufteilung resp. das (grobe) Tätigkeitsgebiet der Anbieter 

von Tunnelreinigungsarbeiten in der Schweiz zu erhalten, wurde dies in der nachfolgenden 

Abb. 2 nach Kantonen dargestellt. Dabei sind Kantone für einen Anbieter als dessen Tätig-

keitsgebiet markiert, in welchen dieser den überwiegenden Anteil der Tunnelreinigungen im 

Zeitraum 2008 bis 2012 ausführte.  

                                                

134 […]. 
135  Siehe act. n° 30 Rz 21. 
136  Die Marktanteilsberechnungen stützen sich auf die Antworten im Fragebogen der Amtsstellen. Die 

Angaben der Parteien darüber, welchen Umsatz sie im Bereich Tunnelreinigung in der Schweiz er-
zielen, stimmen weitgehend mit diesen Angaben der Amtsstellen überein. Die Abweichungen er-
geben sich daraus, dass die Parteien auch solche Umsätze angegeben haben, welche sie mit klei-
neren, von den Amtsstellen nicht erfassten bzw. angegebenen Tunnelreinigungen aufführen. 
Zudem beruhen die Angaben der Amtsstellen zumeist auf den Auftragsvergabebestätigungen, wel-
che nicht zwingend die tatsächlichen Zahlungsflüsse wiedergeben müssen. Die prozentuale Ent-
wicklung der Verteilung der Anteile am Auftragsvolumen dürfte dies aber kaum beeinflussen. 

  

 

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Abb. 2: Tätigkeitsgebiet der Verfahrensparteien und weiterer Anbieter nach Kantonen 

  

76. Wie bereits erwähnt, ist in Abb. 2 deutlich erkennbar, dass die Verfahrensparteien 

überwiegend in der Deutschschweiz tätig sind. Die ISS ist zusätzlich noch im Tessin tätig. In 

der Westschweiz werden sodann die Tunnelreinigungen zum Grossteil von anderen Anbiete-

rinnen als den Verfahrensparteien ausgeführt. Vereinzelt werden auch noch kleinere Tunnel 

in der Deutschschweiz von einer weiteren, nicht an der vorliegenden Untersuchung beteilig-

ten Anbieterin, ausgeführt (siehe auch die Ausführungen in Rz 65 und Rz 70). 

77. Die Verfahrensparteien sind den Beschaffungsstellen resp. öffentlichen Auftraggebern 

von Tunnelreinigungen in der Westschweiz bzw. den französischsprachigen Gebieten der 

Schweiz grundsätzlich bekannt und sie nahmen dort auch wiederholt an Submissionen teil, 

wenn sie zur Offertstellung angefragt wurden.137 Umgekehrt trifft dies allerdings nicht zu. An-

bieter mit Sitz in der Westschweiz nahmen bislang nicht an Submissionen in der Deutsch-

schweiz und im Tessin teil und wurden auch nicht zur Offertstellung von den zuständigen 

Beschaffungsstellen angefragt.138  

B.3.4 Hintergrundinformationen bezüglich Abreden bei Vergabeverfahren  

78. Wie zuvor ausgeführt, richten sich Vergaben durch die öffentliche Hand nach den Re-

geln des öffentlichen Beschaffungswesens, welche das zur Anwendung gelangende Verga-

beverfahren weitgehend bestimmen.139 Grundsätzlich werden vier Vergabeverfahren unter-

schieden: offenes Verfahren, selektives Verfahren, Einladungsverfahren und freihändiges 

Verfahren. Sowohl im offenen als auch im selektiven Verfahren wird der geplante Auftrag öf-

                                                

137  Act. n° 110, 118, 123, 127 und 138 sowie act. n° 52 Rz 10. 
138 Act. n° 53a, 54a, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131 und 138. 
139  Die Wahl des Vergabeverfahrens richtet sich nach den Schwellenwerten, vgl. BöB Art. 2 ff., 13 ff.; 

IVöB Art. 6 ff., 11 ff. Diese legen jedoch grundsätzlich nur das zur Anwendung gelangende „Min-
destvergabeverfahren“ fest; es steht dem Auftraggeber gleichwohl frei ein „höheres“ Vergabever-
fahren zu wählen.  

 

Gebietseinheiten / Kantone 

besa 

ISS 

Pfister 

Andere 

  

 

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fentlich ausgeschrieben. 140 Im offenen Verfahren können sämtliche Unternehmen direkt und 

unaufgefordert ein Angebot einreichen, sodass keine Begrenzung der Anbieterzahl vorgese-

hen ist. Beim selektiven Verfahren werden die Interessenten in einem ersten Schritt auf ihre 

Eignung geprüft; in einem zweiten Schritt können dann die gemäss dem ersten Schritt zur 

Teilnahme zugelassenen Unternehmen ein Angebot einreichen. Bei Vergaben im Einla-

dungsverfahren ist der öffentliche Auftraggeber angehalten, mindestens drei Unternehmen 

zur Offertstellung aufzufordern. Eine Änderung der einmal vom Auftraggeber zur Offertabga-

be eingeladenen Unternehmen, insbesondere eine Ausweitung des Kreises der Anbieten-

den, ist – ausser im Ausnahmefall des Abbruchs und der Wiederholung des Verfahrens – 

ausgeschlossen. Beim freihändigen Verfahren kann der Auftrag direkt und ohne vorgängige 

öffentliche Ausschreibung an ein Unternehmen vergeben werden. Es steht dem Auftragge-

ber allerdings frei, gleichwohl von mehreren Unternehmen Offerten einzuholen und erst ge-

stützt darauf über die Auftragsvergabe an ein bestimmtes Unternehmen zu befinden.141  

79. Bei Vergaben im offenen, selektiven und Einladungsverfahren handelt es sich in der 

Regel um sogenannte Erstpreisauktionen mit verdeckten Geboten („first-price sealed bid 

auction“142). Diese sind als Marktmechanismen („Spiele“ im spieltheoretischen Sinn143) zu 

verstehen und bestimmen, mit welcher Auftragnehmerin (Anbieterin) die Auftraggeberin (öf-

fentliche Hand) eine Transaktion zu einem bestimmten Preis eingeht.144 Anbietende reichen 

ihre Gebote ein, ohne dass die übrigen Anbietenden (Mitbewerber) vom Inhalt ihres Ange-

bots erfahren. In der Folge entscheidet sich die Auftraggeberin für das wirtschaftlich güns-

tigste Angebot.145  

80. Ein einzelnes Vergabeverfahren hat Elemente eines sogenannten „one-shot games“146: 

Das Vergabeverfahren wird in der Regel nur einmal durchgeführt (ausser bei Abbruch des 

Verfahrens und sich daran anschliessende erneute Durchführung des selben Vergabeverfah-

rens), sodass die Anbieter innerhalb des Verfahrens nicht auf die Aktionen bzw. Gebote ihrer 

Konkurrenten reagieren können. Der Anbieterkreis innerhalb dieser Vergabe wird dabei 

durch die jeweiligen Teilnehmer bestimmt und nur diese Anbieter stehen für diesen Auftrag 

miteinander im Wettbewerb. Bei Vergaben im offenen Verfahren ist der Anbieterkreis für den 

                                                

140  Die Publikation der Ausschreibung findet im schweizerischen Handelsblatt (SHAB) statt, sowie auf 
der zugehörigen elektronischen Publikationsplattform SIMAP. 

141  Schwellenwerte, BöB Art. 2 ff., 13ff; IVöB Art. 6 ff., 11 ff.; Die öffentliche Hand bzw. ein privater 
Auftraggeber kann auch hier mehre Angebote von Unternehmen einholen.  

142  Zu den verschiedenen Auktionstypen siehe etwa PAUL KLEMPERER, Auction theory: a guide to the 
literature, Journal of Economic Surveys 13(3), 1999, 227–286; allgemein zu Auktionen PAUL 
MILGROM, Putting auction theory to work 12, 2004, 112 f. sowie VIJAY KRISHNA, Auction Theory, 
Academic Press 2nd ed., 2009, 1ff. 

143  Siehe etwa DREW FUDENBERG/JEAN TIROLE, Game Theory, The MIT Press, 1991. 
144  Vgl. R. PRESTON MCAFFE/JOHN MCMILLAN, Auctions and Bidding, Journal of Economic Literature 

25, 1987, 699–738.  
145  Da es sich bei Tunnelreinigungen um eine weitgehend standardisierte Dienstleistung handelt, 

kommt in der Regel eine reine Preisauktion zur Anwendung, in welcher diejenige Anbieterin den 
Zuschlag erhält, welche das preislich günstigste Angebot eingereicht hat. Allgemein können jedoch 
auch weitere Zuschlagskriterien, wie beispielsweise Qualitätsanforderungen, eine entscheidende 
Rolle spielen. Der Zuschlag erfolgt dann auf Basis von vorgängig festgelegten Gewichten, mit de-
nen diese Faktoren in die Bewertung einfliessen, so dass das wirtschaftlich günstigste Angebot 
den Zuschlag erhält. Vgl. hierzu Art 30 Abs. 1 ÖBV sowie AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 58), 120, 
m.w.H. in Fn 73. Zu „scoring rules“ siehe etwa NICOLA DIMITRI/GUSTAVO PIGA/GIANCARLO 
SPAGNOLO, Handbook of Procurement, Cambridge University Press, 2006, 293 ff.  

146 Dieser Begriff aus der Spieltheorie bezeichnet „Spiele“, hier Auktionen, die nach einmaliger Durch-
führung nicht wiederholt werden (häufig auch als statische Spiele bezeichnet). Vgl. allgemein zur 
Unterteilung möglicher „Spieltypen“ ROBERT GIBBONS, A Primer in Game Theory 1992, 1 ff.; 
FUDENBERG/ TIROLE (Fn 143), 1ff.  

  

 

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Auftraggeber unbekannt und unbestimmt; bei Einladungsverfahren und freihändigen Verga-

ben ist der Anbieterkreis für den Auftraggeber bekannt und von ihm vorbestimmt. 

81. Vergabeverfahren (von Tunnelreinigungen) finden allerdings wiederholt statt. Nicht nur 

fragen Vergabestellen meist jährlich wiederholt ihre Tunnelreinigungen in denselben oder 

sehr ähnlichen Projektkonstellationen und Zeitintervallen nach, auch fragt dieselbe Vergabe-

stelle zum Teil gleichzeitig verschiedene Tunnelreinigungen nach.147 Auch kann dasselbe 

Vergabeverfahren wiederholt werden, wenn es zuvor zum Abbruch der Submission kam.148 

Anbieter von Tunnelreinigungen treffen so in der gleichen „Entscheidungssituation“ in ver-

schiedenen Vergaben, welche sequentiell oder parallel stattfinden, aufeinander. Sie stehen 

somit wiederholt miteinander im Wettbewerb. Eine Anbieterin betrachtet demnach eine ein-

zelne Vergabe von Tunnelreinigungen nicht unabhängig von anderen Vergaben: Sie „be-

dingt“ ihr Angebot in einer (zukünftigen) Vergabe auf ihr Angebot und die erwarteten Chan-

cen für den Zuschlag in anderen (vergangenen) Vergaben. So ist die Aggressivität mit der 

ein Anbieter an einer Vergabe teilnimmt und damit sein Angebot abhängig vom Erfolg bzw. 

Misserfolg in einer anderen Vergabe (Kapazitätsauslastung).149  

82. Das mehrfache und wiederholte Stattfinden von Submissionen kann kollusives Verhal-

ten unter den Anbietenden erleichtern.150 Durch die wiederholte Interaktion können Anbieter 

auf vergangenes Verhalten ihrer Mitbewerber reagieren, d.h. es ist überhaupt erst möglich 

sich in folgenden Vergabeverfahren gegenseitig „zu belohnen“ oder „zu bestrafen“. Da bei 

einer Submission i.d.R. nur ein Anbieter den Zuschlag erhält, die anderen Submittenten so-

mit leer ausgehen, müssen gewisse Kompensationsmechanismen bestehen, damit ein An-

bieter überhaupt ein Interesse daran hat, an einer Abrede teilzunehmen. Dies können im 

Prinzip direkte Zahlungen sein oder die Aufteilung eines Projekts durch die Weitergabe an 

Kartellanten, welche dann als Subunternehmer auftreten. Häufig zeigt sich jedoch, dass die 

Gegenleistung für eine Schutzgewährung oder für den Verzicht einer Offertstellung in der 

abwechselnden Zu- und Aufteilung von Aufträgen besteht. Es besteht also ein System resp. 

ein Rotationskartell. So können sich etwa die sich absprechenden Unternehmen für eine 

Schutzgewährung bei einem Vergabeverfahren durch Stützofferten bei anderen Vergabever-

fahren gegenseitig abgelten.151 Ferner ist den Anbietenden bei Zustellung der Offert-

öffnungsprotokolle durch die Vergabestelle – wie dies zumindest bei den hier betrachteten 

Submissionen von Tunnelreinigungen erfolgte – jeweils bekannt, wie die übrigen Anbieten-

den bezüglich eines bestimmten Projekts eingegeben haben. Damit ist eine „Kontrolle“ der 

Angebote der übrigen Anbietenden immerhin im Nachgang einer bestimmten Vergabe mög-

lich und es kann in folgenden Vergabeverfahren darauf reagiert werden. Beispielsweise kann 

die Nichteinhaltung der Kartellvereinbarung sanktioniert werden.152  

                                                

147 Die gleichzeitige Ausschreibung mehrerer Tunnelreinigungen – entweder durch dieselbe oder ver-
schiedene Vergabestellen – impliziert, dass ein Unternehmen gleichzeitig für mehrere Tunnelreini-
gungen ein Angebot einreichen kann (im Sinne einer sogenannten „multi-unit auction“, siehe VIJAY 
KRISHNA, Auction Theory 2nd ed., Academic Press, 2009, 171 ff.). 

148 Vgl. Art. 29 ÖVB. 
149  Aus spieltheoretischer Sicht stellen solche wiederholten Spiele („repeated games“) einen Spezial-

fall sogenannter dynamischer Spiele dar. Im Gegensatz zu statischen Spielen, bei denen die Spie-
ler nur einmalig miteinander interagieren („one-shot games“), spielen die Spieler in einem dynami-
schen Spiel in jeder Runde das gleiche statische Spiel und können so ihr zukünftiges Verhalten auf 
vergangenes Verhalten bedingen (dynamisch