# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d0c8fe19-3796-5167-b3e1-c5a9c0e5679d
**Source:** Glarus (GL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-28
**Language:** de
**Title:** Glarus Verwaltungsgericht 28.04.2022 VG.2022.00001 (VG.2022.1142)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GL_Omni/GL_VG_001_VG-2022-00001_2022-04-28.html

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  Urteil vom 28. April 2022

  
	
   

  
	
   

  
	
  I. Kammer

  
	
   

  
	
   

  
	
  Besetzung:
  Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Michael Schlegel,
  Verwaltungsrichterin Katia Weibel und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

  
	
   

  
	
   

  
	
  in Sachen

  
	
  VG.2022.00001

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    A.______

    	
    Beschwerdeführerin

    

  

  
	
   

  
	
  	
    vertreten durch lic.
    iur. Mathias Zopfi, Rechtsanwalt

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  gegen

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    Gemeinde Glarus

    	
    Beschwerdegegner

    

  

  
	
   

  
	
  	
    2.

    	
    Departement Bau und Umwelt des Kantons
    Glarus

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
  betreffend

  
	
   

  
	
   

  
	
  Baubewilligung

  
	
   

  
	
  Die Kammer zieht in Erwägung: 

  
	
  I.

  
	
  1.

  
	
  1.1
  A.______ ist Eigentümerin der
  Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], welche in der Kernzone liegt. Im Jahr 2018 liess
  sie entlang der Parzellengrenze einen geschlossenen Element-Betonzaun in
  beigebrauner Farbe als Ersatz für die vorher dort bestehende Hecke errichten,
  ohne hierfür eine Baubewilligung einzuholen. Die Baukommission der Gemeinde
  Glarus wies sie am 8. Juni 2018 darauf hin, dass die Garteneinfriedung
  bewilligungspflichtig sei und forderte sie auf, innert 30 Tagen ein
  ordentliches Baugesuch einzureichen. Dem kam A.______ am 28. Juli 2018
  nach, wobei das Gesuch vom […] bis am […] öffentlich auflag.

  
	
   

  
	
  1.2
  Am 6. September 2018 erhob der
  Glarner Heimatschutz Einsprache gegen das Baugesuch. Nachdem A.______ am
  12. Oktober 2018 und die Abteilung Denkmalpflege und Ortsbildschutz des
  Kantons Glarus am 18. Dezember 2018 hierzu Stellung genommen hatten, hiess
  die Gemeinde Glarus die Einsprache am 18. Januar 2019 gut und
  verweigerte A.______ die Baubewilligung. Die von ihr dagegen erhobene
  Beschwerde hiess das Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) am
  23. November 2021 teilweise gut. Es passte die Verfügung der Gemeinde Glarus
  dahingehend an, als dass es das Baugesuch in Bezug auf den Teil der
  Betonmauer zum Nachbargrundstück hin (Grenze Süd) bewilligte. Im Übrigen wies
  es die Beschwerde ab (Disp.-Ziff. 1), auferlegte A.______ einen Teil der
  Spruchgebühr (Disp.-Ziffn. 2 ff.) und sprach keine Parteientschädigungen zu
  (Disp.-Ziff. 5).

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  A.______
  gelangte mit Beschwerde vom 7. Januar 2022 ans Verwaltungsgericht und
  beantragte die Aufhebung des Entscheids vom 23. November 2021 sowie die
  Erteilung der Baubewilligung. Dies eventualiter mit der Auflage, dass der
  Teil des Betonzauns zur Strasse hin die Höhe von 1,2 Metern nicht
  überschreite und begrünt werde. Subeventualiter sei die Sache zur
  Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subsubeventualiter sei
  Ziff. 5 des angefochtenen Entscheids abzuändern und ihr zu Lasten der Gemeinde
  Glarus eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen; alles unter Kosten-
  und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus. Das DBU beantragte am
  7. Februar 2022 die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten
  von A.______. Die Gemeinde Glarus liess sich am 17. Februar 2022 vernehmen
  und schloss auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

  
	
   

  
	
  II.

  
	
  1.

  
	
  1.1
  Das Verwaltungsgericht ist gemäss
  Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom
  2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des
  Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur
  Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
  Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich
  einzutreten (vgl. aber nachstehende E. II/5.4). 

  
	
   

  
	
  1.2 Gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG können mit der
  Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung
  des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung
  einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden. Die
  Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in
  Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei ein
  solcher Ausnahmefall nicht vorliegt.

  
	
   

  
	
  1.3
  Gemäss Art. 38 Abs. 1 lit. f VRG
  kann die Behörde einen Augenschein durchführen, wobei der Entscheid darüber in ihrem pflichtgemässen
  Ermessen steht. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen
  Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können
  (BGer-Urteil 1C_578/2019 vom 25. Mai 2020 E. 3.1, mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  Sowohl die
  Beschwerdegegnerin 1 als auch der Beschwerdegegner 2 haben bereits eine
  Besichtigung bzw. einen Augenschein durchgeführt. Das Protokoll des
  Augenscheins sowie aktuelle Fotografien liegen bei den Akten. Der Sachverhalt
  ist damit genügend erstellt. Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Begrünung
  der streitbetroffenen Baute sei seit dem Augenschein im Jahr 2019 stark
  gewachsen, womit sich ein sehr ähnlicher ästhetischer Eindruck wie bei einer
  Hecke ergebe. Dem ist entgegenzuhalten, dass diese Rüge bereits vor der
  Vorinstanz vorgebracht und in deren Entscheid mitberücksichtigt wurde. Da
  sich vorliegend der rechtserhebliche Sachverhalt somit insgesamt genügend aus
  den Akten ergibt und die im Recht liegenden Akten eine Beurteilung der
  Streitsache zulassen, kann auf die Durchführung des beantragten Augenscheins
  verzichtet werden.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1
  Die Beschwerdeführerin macht
  geltend, sie habe die an der Grenze ihres Grundstücks bestehende Hecke
  aufgrund der Neuverlegung der Gasleitungen entfernen müssen. Um diese nicht
  durch Wurzelwachstum zu beschädigen, habe sie Alternativen gesucht und
  schliesslich in einem Betonzaun eine Lösung gefunden. Sie sei stets davon
  ausgegangen, dass sie für dessen Errichtung keine Bewilligung benötige, da er
  nicht höher als zwei Meter sei und die Vorgaben von Art. 18 und Art. 38
  der Bauordnung Glarus vom 23. September 2016 (BO Glarus) hierbei nicht zur Anwendung kämen. Es sei überdies
  fraglich, ob die Gemeinde überhaupt befugt sei, über Art. 73 ff. der
  Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV) hinaus zusätzliche
  Bewilligungstatbestände zu schaffen. Die Art. 73 ff. BauV seien nämlich
  abschliessend und Art. 74 BauV gebe den Gemeinden lediglich die
  Möglichkeit, mittels Meldeverfahren Ausnahmen im Sinne von Vereinfachungen
  vorzusehen, womit aus Art. 40 BO Glarus keine separate
  Bewilligungspflicht abgeleitet werden könne. Der Beschwerdegegner 2 stütze
  die Bewilligungspflicht denn auch nicht auf kommunale Vorschriften, sondern
  auf Art. 75 BauV. Dies sei nicht korrekt, da Art. 75 Abs. 2 lit. c
  BauV nicht lex specialis zu Art. 75 Abs. 1 BauV sei, sondern eine
  Konkretisierung von Art. 75 Abs. 1a BauV darstelle. Weil Art. 75 Abs. 1a
  BauV nur das Bauen ausserhalb der Bauzone regle, sei Art. 75 Abs. 2
  lit. c BauV bzw. die Vorgabe einer Maximalhöhe von 1,2 Metern im vorliegenden
  Fall, welcher das Bauen innerhalb der Bauzone betreffe, nicht anwendbar. Da
  die Maximalhöhe von zwei Metern gemäss dem vorliegend anwendbaren
  Art. 75 Abs. 1 BauV eingehalten werde, sei die Mauer somit nicht
  bewilligungspflichtig. Eventualiter sei die Mauer zumindest nach einer
  Kürzung auf 1,2 Meter gemäss Art. 75 Abs. 2 lit. c BauV nicht bewilligungspflichtig,
  wobei vor diesem Hintergrund eine Interessenabwägung nicht erforderlich sei.
  Sofern Art. 40 BO Glarus dennoch zur Anwendung gelange, sei die
  Interessenabwägung nicht vollständig vorgenommen worden. Ihre privaten
  Interessen seien nämlich nicht gebührend berücksichtigt worden und die
  Verhältnismässigkeit sei nicht gegeben. Das Resultat sei heute bereits
  genügend und die Auflage der Begrünung sei als mildere Massnahme ausreichend.
  Die Interessenabwägung sei sodann widersprüchlich. Der Beschwerdegegner 2 habe
  ausgeführt, dass das Bauvorhaben dem Ortsbild nicht entspreche. Sie, die
  Beschwerdeführerin, habe jedoch aufgezeigt, dass bereits zahlreiche
  verschiedene Varianten von Vorgartengestaltungen in nächster Nähe vorhanden
  seien. Dementsprechend sei von einer guten Eingliederung auszugehen. Da der
  Beschwerdegegner 2 schliesslich annehme, dass der Betonzaun zum
  Nachbargrundstück hin grundsätzlich bewilligungsfähig sei, sei dies auch für
  den Betonzaun zur Strasse hin der Fall, eventuell mit einer reduzierten Höhe.

  
	
   

  
	
  2.2
  Die Beschwerdegegnerin 1 bringt
  vor, gestützt auf das kantonale Recht bestehe eine Bewilligungspflicht, wobei
  Art. 38 BO Glarus als Gestaltungsvorschrift entscheidend für die
  Ablehnung der Baubewilligung sei, worin eine besonders gute Einfügung in die
  Umgebung verlangt werde. Dies erfülle die streitbetroffene Betonmauer nicht
  und die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Beispiele in der
  Nachbarschaft könnten nicht beigezogen werden, weil diese vor Inkrafttreten
  der vorliegend anwendbaren Bauordnung erstellt worden seien. Darüber hinaus
  sei diesbezüglich anzumerken, dass verschiedene unbefriedigende Ergebnisse
  bei Einfriedungen gerade dazu geführt hätten, dass diesen heute mehr Gewicht
  beigemessen werde. Dies halte die neue Bauordnung denn auch explizit fest.
  Ferner passe die Einfriedung mit der Verwendung eines ortsbaulich fremden
  Betonzauns in mediterranem Stil nicht ins Erhaltungsziel A des
  ISOS-geschützten Ortsbilds und die Trennung zwischen öffentlichem und
  privatem Bereich entlang der Hauptfassaden von Zeilenbauten aus dem
  19. Jahrhundert bestehe typischerweise aus einem Metallzaun mit einer
  Hecke dahinter. Die streitbetroffene Ausführung in nicht reversiblen
  Betonformsteinen im mediterranen Stil sei untypisch und im Ortsbild störend.
  Eine Teilbewilligung sei nicht möglich, da ein Gesamtkonzept nötig sei.

  
	
   

  
	
  2.3
  Der Beschwerdegegner 2 hält fest,
  die im streitbetroffenen Bereich liegenden Gasleitungen befänden sich auf
  einer tieferen Ebene als von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, womit
  nicht belegt sei, dass eine Heckenbepflanzung unmöglich sei. Die
  Schwierigkeiten im Rahmen der Vergleichsgespräche seien sodann primär der
  Beschwerdeführerin zuzuschreiben, da sie mit dem Bauen ohne Baubewilligung
  vollendete Tatsachen geschaffen habe, deren Anpassung an die rechtlichen
  Voraussetzungen sich als schwierig gestalte. Es sei nicht nachvollziehbar,
  weshalb sich Art. 75 Abs. 2 BauV nur auf Art. 75 Abs. 1a
  BauV beziehen solle. Art. 75 Abs. 2 BauV habe bereits bestanden,
  bevor Art. 75 Abs. 1a BauV für das Bauen ausserhalb der Bauzone
  eingefügt worden sei. Weder der Wortlaut noch die Systematik oder der Sinn
  und Zweck von Art. 75 BauV sprächen dagegen, dass Art. 75 Abs. 2 BauV auf
  Bauvorhaben innerhalb der Bauzone anwendbar sei. Auch sei verständlich, Bauten
  bis zu zwei Metern für bewilligungsfrei zu erklären, einen Betonzaun in
  dieser Höhe jedoch nicht. Mauern und Einfriedungen würden regelmässig an der
  Grundstücksgrenze gebaut, wodurch öffentliche Interessen und diejenigen des
  Nachbarn berührt würden. Dies spreche für eine Bewilligungspflicht. In
  geschützten Ortsbildern könne aufgrund der erheblichen öffentlichen
  Interessen auch eine Mauer bis 1,2 Meter der Baubewilligungspflicht
  unterstellt werden, wie dies Art. 40 BO Glarus vorsehe. Eine Gemeinde könne
  die Baubewilligungspflicht weiter konkretisieren. Dies aufgrund der
  bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach sich die Bewilligungspflicht
  primär danach beurteile, ob mit einer Massnahme wichtige räumliche
  Auswirkungen verbunden seien. Damit stellten Art. 66 und Art. 40 BO
  Glarus Konkretisierungen der bundesrechtlichen Minimalanforderungen dar.
  Bezüglich der Interessenabwägung sei ferner festzuhalten, dass sich das
  Bauvorhaben in der Ortsbildschutzzone sowie innerhalb des im ISOS
  eingetragenen Ortsbilds von nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A
  befinde. Darüber hinaus werde im Vorgartenbereich eine besonders gute
  Einordnung gefordert, wobei der Gemeinde bei dieser Beurteilung ein
  erheblicher Ermessensspielraum zukomme. Fachbehörde in Bezug auf Ortsbildschutz
  sei schliesslich die Fachstelle Denkmalpflege und Ortsbildschutz (FDO),
  welche zum nachvollziehbaren Schluss gekommen sei, dass bei einer Betonmauer
  im Gegensatz zu einer Hecke die Durchlässigkeit nicht genügend gewährleistet
  sei. Eine Reduktion der Höhe des Betonzauns sei von der FDO nie als genügend
  erachtet worden.

  
	
   

  
	
  3.

  
	
  3.1

  
	
  3.1.1 Bauten
  und Anlagen dürfen grundsätzlich nur mit behördlicher Bewilligung errichtet
  oder geändert werden (Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung
  vom 22. Juni 1979 [RPG]). Voraussetzung einer Bewilligung ist dabei
  unter anderem, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone
  entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Dies beinhaltet unter
  anderem die Einhaltung der kantonalen
  und kommunalen Gestaltungsvorschriften (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
  Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N. 69). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts
  und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Art. 22 Abs. 3 RPG),
  was auch im Falle einer nachträglichen Baubewilligung gilt (Bernhard
  Waldmann, in Alain Griffel et al. [Hrsg.],
  Fachhandbuch Öffentliches Recht,
  Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 6.6 ff.).

  
	
   

  
	
  3.1.2
  Die Errichtung, Änderung und der
  Abbruch von Bauten und Anlagen bedürfen einer Baubewilligung, soweit sie
  Interessen der Nachbarn oder Interessen der Öffentlichkeit berühren. Dies ist
  unter anderem der Fall, wenn materielle Bauvorschriften sowie Nutzungs- und
  Schutzbestimmungen gemäss kommunalen und kantonalen Erlassen anwendbar sind
  (Art. 66 Abs. 1 lit. a RBG). Einzelheiten regelt der Landrat in der
  Bauverordnung (Art. 66 Abs. 3 RBG). Dabei hat er in Art. 73 Abs. 1 lit.
  a und c BauV festgehalten, dass unter bewilligungspflichtige Vorhaben
  Hochbauten, einschliesslich Vor-, An- und Aufbauten jeglicher Art, sowie alle
  materiellen oder gestalterischen Veränderungen an Kulturobjekten nach Natur-
  und Heimatschutzgesetz fallen. Ausgenommen und damit nicht
  bewilligungspflichtig sind innerhalb der Bauzonen einfache kleine Bauten mit
  einer maximalen Grundfläche von zehn Quadratmetern und einer maximalen
  Gesamthöhe von zwei Metern (vgl. Art. 75 Abs. 1 BauV). Ausserhalb
  der Bauzone sind ausschliesslich temporäre Bauten und Anlagen, die für eine
  Dauer von maximal drei Monaten errichtet werden und keine nachbarlichen
  öffentlichen Interessen berühren, ohne Bewilligung zulässig (vgl. Art. 75
  Abs. 1a BauV). Mauern und geschlossene Einfriedungen, welche eine Höhe
  von 1,2 Metern nicht überschreiten, benötigen keine Baubewilligung (Art. 75
  Abs. 2 lit. c BauV). Die Errichtung von baubewilligungsfreien Bauten und
  Anlagen entbindet jedoch nicht von der Einhaltung aller übrigen Vorschriften,
  insbesondere der Gestaltungsvorschriften. Falls notwendig, trifft die
  Gemeindebaubehörde nach Anhörung der Betroffenen die erforderlichen
  Anordnungen (Art. 75 Abs. 3 BauV). 

  
	
   

  
	
  3.2
  Die Gemeinde scheidet im Zonenplan
  Bau- und Nichtbaugebiet aus. Diesen können verschiedene Nutzungszonen mit
  unterschiedlicher Nutzungsart und Nutzungsintensität zugeordnet werden (Art.
  19 Abs. 1 RBG). Mögliche Nutzungszonen werden in Art. 19 Abs. 2 RBG
  umschrieben. Sodann enthält Art. 20 RBG mögliche überlagernde Zonenarten wie
  Schutz- und Gefahrenzonen. Schutzzonen können dabei insbesondere bedeutende
  Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler umfassen
  (Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG). Der Nutzungsplan (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG) bzw.
  der Zonenplan (vgl. Art. 30 RBG) ist für jedermann verbindlich. Die
  Gemeinde Glarus hat darin Kernzonen definiert, die der Erhaltung,
  Erneuerung und Weiterentwicklung der historisch wertvollen charakteristischen
  Ortskerne sowie der Förderung attraktiver Zentrumsgebiete dienen (Art. 13
  Abs. 1 BO Glarus). Darunter fällt unter anderem die Kernzone […] (Art. 13
  Abs. 2 […] BO Glarus). In diesen Zonen gilt, dass An-, Um- und Neubauten sich
  in Grösse, Form und Stellung besonders gut in die Umgebung einzufügen und
  insbesondere zu öffentlichen Räumen wie Strassen, Gassen, Plätzen und
  Hofräumen sowie deren Begrenzungen (Mauern, Gärten, Freiflächen) Bezug zu
  nehmen haben (Art. 38 BO Glarus). Die im Zonenplan bezeichneten
  Vorgartenbereiche sind zusätzlich geschützt und fachgerecht zu erhalten und
  zu pflegen (Art. 40 Abs. 1 f. BO Glarus). Dies bedeutet unter anderem,
  dass jegliche baulichen Änderungen, insbesondere auch Änderungen an Mauern,
  Beläge, Zäune bewilligungspflichtig sind (Art. 40 Abs. 2 lit. a BO Glarus).

  
	
   

  
	
  4.

  
	
  4.1
  Zuständig für die Erteilung einer
  Baubewilligung ist gemäss Art. 67 Abs. 1 RBG die Gemeinde, wobei zu beachten
  ist, dass deren Autonomie im Bau- und Raumplanungsrecht eine herausragende
  Bedeutung zukommt. Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das
  kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
  teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
  erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich
  kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler
  Vorschriften beziehen oder den Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
  eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der
  kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren
  kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 146 I 36 E. 3.1, mit
  Hinweisen). Gemäss Art. 115 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
  Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den Schranken von
  Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre Angelegenheiten
  selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle örtlichen
  Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton ausschliesslich zuständig
  sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15
  Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde und umfasst nach Art. 15
  Abs. 2 RBG das kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan,
  den Zonenplan und das Baureglement.

  
	
   

  
	
  Bei
  der Anwendung der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen
  Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren
  zu beachten ist. Die Autonomie der Gemeindebehörde hat aber dort ihre
  Grenzen, wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck
  der Bestimmung nicht mehr vereinbaren lässt (Christian Häuptli, in Andreas
  Baumann et al. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern
  2013, § 13 N. 23; VGer-Urteil VG.2021.00083 vom 24. Februar 2022 E.
  II/3). Das Verwaltungsgericht
  hat zu beachten, dass es Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Dies
  gilt insbesondere dann, wenn es um lokale Angelegenheiten geht. Zudem hat es
  bei seiner Prüfung die durch Art. 50 Abs. 1 BV garantierte Gemeindeautonomie
  zu respektieren. Aus diesen Gründen hat es sich im Rahmen seiner Kognition
  Zurückhaltung aufzuerlegen, selbst wenn es zur Prüfung der Angemessenheit
  berufen ist (BGer-Urteil 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E. 3.3,
  mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  4.2 Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist
  eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text
  nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
  seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
  Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text
  zugrundeliegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und
  unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter
  anderem dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht
  den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
  Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
  Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674 E. 2.2, 139 V
  148 E. 5.1, je mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  5.

  
	
  5.1

  
	
  5.1.1
  Umstritten und zu prüfen ist
  zunächst, ob die von der Beschwerdeführerin erstellte Baute
  bewilligungspflichtig ist, wofür Art. 75 Abs. 2 BauV auszulegen ist.
  Art. 75 Abs. 2 lit. c BauV hält dabei fest, dass Mauern und geschlossene
  Einfriedungen, welche eine Höhe von 1,2 Metern nicht überschreiten, von der
  Bewilligungspflicht ausgenommen sind. Die
  Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, dass diese Bestimmung vorliegend
  nicht anwendbar sei, da Art. 75 Abs. 2 BauV lediglich eine
  Konkretisierung von Art. 75 Abs. 1a BauV darstelle. Dieser regle nur das
  Bauen ausserhalb der Bauzone, was vorliegend nicht einschlägig sei. Damit sei
  die streitbetroffene Mauer nicht bewilligungspflichtig, da diese mit 1,55 Metern
  unter der Maximalhöhe gemäss Art. 75 Abs. 1 BauV liege. Die Beschwerdegegner
  sind hingegen der Ansicht, dass Art. 75 Abs. 2 BauV im Zusammenhang mit
  Art. 75 Abs. 1 BauV anwendbar sei und damit hinsichtlich der
  Bewilligungspflicht eine Maximalhöhe von 1,2 Metern massgebend sei.

  
	
   

  
	
  5.1.2
  Ausgehend vom Wortlaut ist zunächst
  fraglich, worauf sich der Begriff "namentlich" in Art. 75 Abs. 2
  BauV bezieht. Da der Absatz direkt nach Art. 75 Abs. 1a BauV verortet
  ist, könnte man darauf schliessen, dass sich dieser Passus lediglich auf Art.
  75 Abs. 1a BauV bezieht. Mit Blick auf den historischen Kontext ist diese
  Auffassung allerdings zu verneinen. So trat Art. 75 Abs. 2 BauV vor
  Art. 75 Abs. 1a BauV in Kraft und existierte zunächst lediglich in
  Kombination mit Art. 75 Abs. 1 BauV. Darin traf der Gesetzgeber zwar
  keine Unterscheidung zwischen dem Bauen innerhalb und ausserhalb der Bauzone.
  Die Bestimmung bezog sich jedoch auf das Bauen innerhalb der Bauzone, da für
  das Bauen ausserhalb der Bauzone auf das Bundesrecht verwiesen wurde (vgl. Bericht
  der landrätlichen Kommission zur Änderung der Bauverordnung vom
  22. November 2017). Demgemäss nimmt Art. 75 Abs. 2 auch auf Art. 75
  Abs. 1 BauV Bezug, wobei man selbst bei einer teleologischen Auslegung
  zum selben Ergebnis gelangt. So regelt Art. 75 Abs. 1a BauV nämlich das Bauen
  ausserhalb der Bauzone, wo lediglich temporäre Bauten bewilligungsfrei
  sein können. Darunter lassen sich die in Art. 75 Abs. 2 BauV
  aufgezählten Beispiele (Spielplätze, Gartensitzplätze, Terrainverschiebungen)
  aber oftmals nicht subsummieren.

  
	
   

  
	
  Als
  Zwischenfazit ist festzuhalten, dass Art. 75 Abs. 2 lit. c BauV im
  vorliegenden Fall anwendbar ist. Dieser gibt hinsichtlich der Befreiung von
  einer Bewilligungspflicht eine maximale Höhe von 1,2 Metern für Mauern vor.
  Eine höhere Mauer, wie sie die Beschwerdeführerin bereits erstellt hat, ist
  deshalb ohne Weiteres bewilligungspflichtig.

  
	
   

  
	
  5.2

  
	
  5.2.1
  Da die Beschwerdeführerin angeboten
  hat, die Mauer auf 1,2 Meter zu kürzen, ist zu prüfen, ob die Baute
  unabhängig von der Höhe auch unter kommunalem Recht bewilligungspflichtig
  ist. Die Beschwerdeführerin stellt sich hierbei auf den Standpunkt,
  Art. 75 BauV sei abschliessend und es bestehe kein Raum für
  weitergehende kommunale Regeln zur Bewilligungspflicht.

  
	
   

  
	
  5.2.2
  Für eine Vereinbarkeit der
  kommunalen Normen mit dem übergeordneten kantonalen Recht spricht, dass die
  Glarner Bauordnung vom Regierungsrat des Kantons Glarus genehmigt wurde, was
  ihr zumindest den Anschein der Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht
  verleiht (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
  VB.2005.00518 vom 25. Januar 2006, E. 4.3.3). Gegen diese
  Ansicht sprechen indessen Systematik und Wortlaut von Art. 75 Abs. 2
  lit. c BauV, welche weder Raum für kommunale Regeln lassen noch auf
  diesbezügliche kommunale Kompetenzen hindeuten. Art. 75 Abs. 3 BauV legt
  sodann fest, dass die Errichtung von bewilligungsfreien Bauten und Anlagen
  nicht von der Einhaltung aller übrigen Vorschriften, insbesondere der
  Gestaltungsvorschriften entbindet. Falls notwendig, trifft die
  Gemeindebaubehörde nach Anhörung der Betroffenen die erforderlichen
  Anordnungen. Die vorliegend streitbetroffenen kommunalen Regeln, insbesondere
  Art. 40 BO Glarus, haben Gestaltungscharakter. Art. 75 Abs. 3 BauV bestimmt
  somit, dass ein nach kantonalem Recht nicht bewilligungspflichtiger Bau, der
  die Gestaltungsvorschriften nicht einhält, weiterhin keiner Baubewilligung
  bedarf, da sich die Befreiung auf die Pflicht zur Einreichung eines
  Baugesuchs sowie auf die Visierung und öffentliche Bekanntmachung des
  Vorhabens erstreckt. Dementsprechend besteht eine Diskrepanz zwischen dem
  kantonalen und dem kommunalen Recht, zumal Art. 40 BO Glarus festlegt, dass
  im Kerngebiet sämtliche Änderungen von Mauern bewilligungspflichtig sind.

  
	
   

  
	
  5.2.3
  Der Beschwerdegegner 2 will die
  Kompetenz zum Erlass solcher Vorschriften nicht auf kantonales Recht stützen,
  sondern leitet diese direkt aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ab.
  Diese legt fest, dass der Massstab dafür, ob eine Massnahme erheblich genug ist,
  um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, die Prüfung der Frage
  ist, ob damit im allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so
  wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit
  oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (vgl. BGE
  119 Ib 222 E. 3a). Die vorgenannte Rechtsprechung dient
  indessen nicht als genügende Grundlage für eine weitgehende und dem
  kantonalen Recht widersprechende kommunale Rechtsetzungskompetenz. So wäre unter
  anderem fraglich, ob die notwendige Erheblichkeitsstufe bei der vorliegenden
  Baute erreicht wäre. Ein Blick auf andere Kantone zeigt darüber hinaus, dass
  diese zusätzlichen kommunalen Kompetenzen bei der Bewilligungspflicht bzw.
  diesbezüglichen Einschränkungen bei Objekten mit Schutzstatus bereits auf der
  Stufe des kantonalen Rechts genannt werden (vgl. § 59 Abs. 2 des
  Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen des Kantons Aargau vom 19.
  Januar 1993 i.V.m. § 49 Abs. 4 der Bauverordnung vom
  25. Mai 2011; Art. 1b des Baugesetzes des
  Kantons Bern vom 9. Juni 1985 i.V.m. Art. 7 des Dekrets über das
  Baubewilligungsverfahren vom 22. März 1994). Ebenso verhält es sich im
  Kanton Glarus, da die Systematik von Art. 75 Abs. 2 BauV keine
  weitergehende kommunale Kompetenz in diesem Bereich zulässt. Bei weiteren
  Beispielen (vgl. Art. 75 Abs. 2 lit. a, d und e BauV) wird sodann ebenfalls
  bereits auf Stufe des kantonalen Rechts explizit festgehalten, dass die
  Ausnahme von der Bewilligungspflicht bei Kulturobjekten nicht zur Anwendung gelangt.
  Bei Art. 75 Abs. 2 lit. c BauV, der auf die streitbetroffene Mauer
  anwendbar ist, wird keine solche Ausnahme genannt. Dies spricht dagegen, dass
  die kommunale Bauordnung eine solche Ausnahme zusätzlich beinhalten darf.

  
	
   

  
	
  5.3 Aus
  dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 40 BO Glarus die Bewilligungspflicht
  entgegen seinem Wortlaut nicht über das in Art. 75 BauV Festgehaltene
  ausweiten kann. Art. 40 BO Glarus ist somit dahingehend zu verstehen, dass
  darin zwar Gestaltungsvorschriften festlegt werden, nicht aber zu einer
  eigenständigen bzw. zusätzlichen Bewilligungspflicht führt.
  Dementsprechend ergibt sich die vorliegend massgebende Bewilligungspflicht
  einzig aus dem kantonalen Recht. Im heutigen Zustand ist die Mauer gemäss
  Art. 75 Abs. 2 lit. c BauV bewilligungspflichtig. Wenn die Beschwerdeführerin
  die Mauer auf 1,2 Meter kürzen würde, wäre sie nach kantonalem Recht nicht
  mehr bewilligungspflichtig. Dies führt dazu, dass die Frage der Einordnung
  und der Ästhetik auf anderem Weg in die Beurteilung einzufliessen hat. Ist
  die Mauer nach kantonalem Recht demgegenüber bewilligungspflichtig, sind die
  weiteren Vorschriften im Rahmen dieses Verfahrens zu prüfen, was Teil der
  Prüfung der Zonenkonformität darstellt (Waldmann/Hänni, Art. 22 N. 46,
  48).

  
	
   

  
	
  5.4 Da
  eine Mauer mit einer Höhe von bis zu 1,2 Metern nicht bewilligungspflichtig
  ist, ist auf den Eventualantrag der Beschwerdeführerin zur Erteilung der
  diesbezüglichen Bewilligung nicht weiter einzugehen bzw. nicht darauf
  einzutreten. Dies führt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin jedoch
  nicht dazu, dass die Baute unter 1,2 Metern ohne Weiteres zulässig wäre.
  Vielmehr hält Art. 75 Abs. 3 BauV fest, dass eine Befreiung von der
  Bewilligungspflicht nicht dazu führt, dass die Gestaltungsvorschriften nicht
  eingehalten werden müssen. Folglich gelangen die Normen der BO Glarus auch
  bei Bauvorhaben ohne Bewilligungspflicht zur Anwendung, wobei vorliegend
  insbesondere Art. 38 i.V.m. Art. 40 BO Glarus als Gestaltungsvorschriften zu
  beachten sind. Dabei ist festzuhalten, dass die
  Bauordnung bezüglich des verstärkten Schutzes der Kernzone inklusive der
  Vorgärten sehr deutlich ist, was vom
  Regierungsrat geprüft und genehmigt wurde. Wenn die Gemeinde den Willen zur
  Vereinheitlichung und zum Schutz der Kernzone, die auch zusätzlich im ISOS
  eingetragen ist, festhält, ist dies somit grundsätzlich nicht zu beanstanden
  und zu beachten. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die von der
  Beschwerdeführerin erstellte Baute so oder anders die kommunalen
  Gestaltungsvorschriften einhalten muss.

  
	
   

  
	
  5.5

  
	
  5.5.1
  Das streitbetroffene Grundstück
  befindet sich in der Kernzone von […]. In diesem Gebiet sind gemäss Zonenplan auch die
  Vorgartenbereiche geschützt (Art. 40 BO Glarus i.V.m. Zonenplan
  Siedlung gemäss Art. 19 RBG vom 23. September 2016 [genehmigt vom
  Beschwerdegegner 2 am 8. Januar 2018]). Die Beschwerdegegner
  haben den massgebenden Sachverhalt vertieft abgeklärt und sich insbesondere
  auf die Darlegungen des Glarner Heimatschutzes abgestützt. Dieser führt aus,
  dass die Einfriedung mit der Verwendung eines ortsbaulich fremden Betonzauns
  in mediterranem Stil nicht ins Erhaltungsziel A des ISOS-geschützten
  Ortsbilds passe. Die Trennung von öffentlichem und privatem Bereich entlang
  der Hauptfassaden von Zeilenbauten aus dem 19. Jahrhundert bestehe
  typischerweise aus einem Metallzaun mit einer Hecke dahinter. Die Ausführung
  in nicht reversiblen Betonformsteinen im mediterranen Stil sei nicht nur
  untypisch, sie störe auch im Ortsbild.

  
	
   

  
	
  5.5.2
  Die Einschätzung des Glarner
  Heimatschutzes überzeugt, erscheint schlüssig und plausibel. Zwar hält die
  Beschwerdeführerin dem entgegen, dass die vorgeschlagene Lösung nicht in
  Frage komme, weil eine Hecke am betroffenen Ort aufgrund der im Boden
  verlaufenden Gasleitungen nicht möglich sei. Hierzu weist der
  Beschwerdegegner 2 aber zutreffend darauf hin, dass die Gasleitungen tiefer
  verliefen als von der Beschwerdeführerin angegeben. Folglich erscheint eine
  Hecke zu pflanzen ohne Weiteres möglich.

  
	
   

  
	
  5.5.3 Der Beschwerdegegner 2 hat die Interessenabwägung sodann
  rechtsgenüglich vorgenommen. Die öffentlichen Interessen wiegen aufgrund des
  in der kommunalen Bauordnung enthaltenen hohen Schutzbedarfs schwerer als das
  persönliche Interesse der Beschwerdeführerin an der freien Gestaltung ihres
  Vorgartens und einem allfälligen Rückbau der streitbetroffenen Mauer.
  Aufgrund des Umsetzungsbedarfs der neuen Bauordnung ist schliesslich klar
  erkennbar, dass die öffentlichen Interessen unter anderem aufgrund der
  möglichen Präjudizwirkung höher gewichtet wurden. Darüber hinaus ist
  zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin
  1 gegenüber der Beschwerdeführerin entgegenkommend war und der Heimatschutz
  zusätzlich monetäre Unterstützung für den Umbau angeboten hat, womit der
  Beschwerdeführerin zumindest in finanzieller Hinsicht entgegengekommen worden
  wäre. Es erscheint schliesslich plausibel, dass aufgrund des Schutzzwecks der
  historischen Umgebung die unter bisherigem Recht erstellten, aber vom
  historischen Ortsbild abweichenden Bauten bei der Prüfung der Eingliederung
  nicht berücksichtigt werden können. Dementsprechend geht aufgrund der
  Anwendbarkeit der neueren Bauordnung eine Berufung auf das
  Gleichbehandlungsgebot fehl. Die Nichterteilung der Baubewilligung für die
  strittige Mauer ist im Ergebnis somit nicht zu beanstanden.

  
	
   

  
	
  6.

  
	
  Die Beschwerdeführerin
  beantragt schliesslich eine angemessene Parteientschädigung im Verfahren vor
  dem Beschwerdegegner 2, da sie teilweise obsiegt und die Beschwerdegegnerin 1
  das rechtliche Gehör verletzt habe. Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG sieht hierzu
  vor, dass die Parteien zu Lasten der Vorinstanz eine solche erhalten, wenn
  Letzterer grobe Verfahrensfehler oder offensichtliche Rechtsverletzungen
  unterlaufen sind. Daraus ergibt sich, dass die Zusprechung von
  Parteientschädigungen im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren nur für
  Ausnahmefälle vorgesehen ist. Die Frage, ob einer Vorinstanz eine
  offensichtliche Rechtsverletzung unterlaufen ist, darf daher nicht leichthin
  bejaht werden (VGer-Urteil VG.2019.00007 vom 28. März 2019 E. II/5). Bei
  der Prüfung, ob die Voraussetzungen von Art. 138 Abs. 3 lit. b VRG erfüllt
  sind, kommt der Rechtsmittelbehörde ein grosser Ermessensspielraum zu, in
  welchen das Verwaltungsgericht nicht ohne Not eingreift (VGer-Urteil
  VG.2016.00113 vom 15. Dezember 2016 E. II/3.1).

  
	
   

  
	
  Vorliegend
  hat die Beschwerdegegnerin 1 der Beschwerdeführerin die Stellungnahme der FDO
  nicht zugestellt, was der Beschwerdegegner 2 zu Recht als eine Verletzung des
  rechtlichen Gehörs qualifiziert hat. Indessen hat er mit Blick auf seine
  umfassende Kognition (Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRG)
  rechtsgenüglich dargelegt, weshalb eine Heilung des rechtlichen Gehörs
  möglich und warum die Verletzung nicht als grober Verfahrensfehler anzusehen
  ist. Dies lag im Rahmen seines weiten Ermessens. Da zudem keine Gründe
  ersichtlich sind, weshalb das Verwaltungsgericht in dieses einzugreifen
  hätte, ist der verneinte Anspruch auf eine Parteientschädigung für das
  Verwaltungsverfahren im Ergebnis somit nicht zu beanstanden.

  
	
   

  
	
  7.

  
	
  Zusammenfassend ergibt sich, dass
  für die bestehende Mauer aufgrund ihrer Höhe eine Baubewilligungspflicht zu
  bejahen ist. In Bezug auf die Variante einer Mauer mit weniger als 1,2 Metern
  Höhe wird demgegenüber keine Baubewilligung vorausgesetzt. Auf den
  Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten, da
  mangels Bewilligungspflicht im vorliegenden Verfahren keine solche erteilt
  werden kann. Obschon für eine Mauer bis zu einer Maximalhöhe von 1,2 Metern
  keine Bewilligungspflicht besteht, bedeutet dies indessen nicht, dass die
  Gestaltungsvorschriften, insbesondere Art. 38 BO Glarus, vorliegend nicht zur
  Anwendung gelangen. So erstreckt sich die Befreiung nämlich lediglich auf die
  Pflicht zur Einreichung eines Baugesuchs sowie auf die Visierung und die öffentliche
  Bekanntmachung des Vorhabens. Sie entbindet jedoch nicht von der Einhaltung
  aller übrigen Vorschriften (Art. 75 Abs. 3 BauV). Daraus folgt, dass die
  Gestaltungsvorschriften auch bei einer bewilligungsfreien Mauer einzuhalten
  sind, was die Beschwerdegegnerin 1 willkürfrei und im Rahmen des ihr
  zustehenden, weiten Ermessens, in welches das Gericht nicht ohne Not
  eingreift, überprüft hat. Schliesslich steht
  der Beschwerdeführerin mangels grober Verfahrensfehler der Beschwerdegegnerin
  1 keine Parteientschädigung für das vorinstanzliche Verwaltungsverfahren zu.

  
	
   

  
	
  Dies
  führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.

  
	
   

  
	
  III.

  
	
  Nach
  Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im
  Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten
  zu tragen. Die Gerichtskosten von pauschal Fr. 2'000.- sind
  demnach der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem von
  ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Eine
  Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin mangels Obsiegens nicht zu
  (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario).

  
	
  Demgemäss erkennt die Kammer:

  
	
  	
    1.

    	
    Die
    Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

    
	
    2.

    	
    Die
    Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und
    mit dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
    verrechnet.

    
	
    3.

    	
    Eine
    Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

    
	
    4.

    	
    Schriftliche
    Eröffnung und Mitteilung an:

    
	
     

    	
    […]