# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7f63f200-c2d9-5a8c-aa73-c8fda545f01c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-07-02
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.07.2010 C-1118/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1118-2006_2010-07-02.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-1118/2006
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  2 .  J u l i  2 0 1 0

Richter Antonio Imoberdorf (Vorsitz), 
Richter Bernard Vaudan,
Richterin Elena Avenati-Carpani, 
Gerichtsschreiber Daniel Grimm.

X._______,
vertreten durch lic.iur. Brigitt Thambiah, 
Kernstrasse 8/10, Postfach 2122, 8026 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Polizei fedpol,
Rechtsdienst und Datenschutz, Nussbaumstrasse 29, 
3003 Bern,
Vorinstanz.

Einreisesperre.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-1118/2006

Sachverhalt:

A.
Dem  aus  Italien  stammenden  Beschwerdeführer  (geb.  [...])  wurde 
seitens  der  französischen  Strafverfolgungsbehörden  vorgeworfen,  im 
Sommer  1989  auf  ihrem Staatsgebiet  als  Mitglied  einer  kriminellen 
Organisation  konkrete  Delikte  gegen Personen und Vermögenswerte 
(„crimes  contre  les  personnes  et  les  biens“)  vorbereitet  zu  haben. 
Ausserdem beschuldigte man ihn, im gleichen Zeitraum in Paris ein il -
legales Munitionslager unterhalten zu haben. Deswegen verurteilte ihn 
das Tribunal de Grande Instance de Paris am 23. April 1992 zu einer 
Gefängnisstrafe von drei Jahren. Die Strafe verbüsste der Betroffene 
vom 3. September  1989  bis  2. September  1992  in  Frankreich.  Eine 
weitere  Verurteilung  zu  fünfeinhalb  Jahren  Zuchthaus  erfolgte  am 
18. September  2001  im  Abwesenheitsverfahren  durch  den  Corte  di 
Assise  di  Roma,  weil  der  Beschwerdeführer  von 1985  bis  1989  als 
Gründer, Mitglied und Förderer der Roten Brigaden („Brigate Rosse“) 
in Italien tätig gewesen war.

B.
Am 10. März 2002 wurde der seit 1998 im Ripol ausgeschriebene Be-
schwerdeführer  in  Zürich  erneut  verhaftet.  Mit  Urteil  vom 
18. September 2002 bewilligte das Bundesgericht die Auslieferung des 
Verfolgten  an  Italien.  Die  Auslieferung  wurde  zwei  Tage später  voll-
zogen. Bis  im Frühjahr  2005  befand  sich  der  Betroffene dort  in  der 
Folge in Haft.

C.
Gestützt  auf  diesen Sachverhalt  verhängte  das  Bundesamt  für  Aus-
länderfragen  (heute:  Bundesamt  für  Migration  [BFM])  über  den  Be-
schwerdeführer  am 24. September 2002 eine Einreisesperre auf  un-
bestimmte Dauer. Am 3. März 2003 erliess auch das Bundesamt für 
Polizei  (fedpol)  eine  entsprechende,  aber  auf  zehn  Jahre  befristete 
Fernhaltemassnahme. Zur Begründung führte diese Vorinstanz aus:

„X._______ wurde am 18. September 2001 in Italien wegen Beteiligung an  

einer subversiven Vereinigung gegen die Verfassungsordnung und Beteiligung 

an einer bewaffneten Bande in Abwesenheit  zu 5 ½ Jahren Zuchthaus ver-

urteilt. Er konnte am 10. März 2002 in Zürich verhaftet werden. Mit Urteil vom  

18.  September  2002  entschied  das  Bundesgericht,  X._______  an  Italien  

auszuliefern“.

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Bei  beiden  Einreisesperren  wurde  einer  allfälligen  Beschwerde  die 
aufschiebende Wirkung entzogen. Die  Verfügungen konnten erst  am 
25. Mai 2005 (fedpol) bzw. 17. Juni 2005 (BFM) eröffnet werden.

D.
Mit Beschwerde vom 24. Juni 2005 an das Eidgenössische Justiz- und 
Polizeidepartement  (EJPD)  beantragt  der  Beschwerdeführer  durch 
seine Parteivertreterin die Aufhebung der beiden Verfügungen. In ver-
fahrensrechtlicher  Hinsicht  ersucht  er  um Wiederherstellung der auf-
schiebenden Wirkung der Beschwerde sowie um Gewährung der un-
entgeltlichen  Rechtsverbeiständung.  Dazu  lässt  er  in  Rekapitulation 
der Vorgeschichte im Wesentlichen vorbringen, ab Frühjahr 1996 bei 
seiner Schweizer Freundin in Zürich gelebt zu haben. Aus dieser Ver-
bindung seien die Tochter M._______ (genannt  N._______)  und der 
Sohn B._______ (genannt C._______) hervorgegangen. Am 1. August 
2002 sei seine Partnerin einem im April 1996 diagnostizierten Krebs-
leiden erlegen. Die Kinder hätten bereits seit seiner Verhaftung mehr-
heitlich  bei  ihrer  heutigen  Pflegemutter  gewohnt.  Da  die  Kinder 
Schweizer  seien und  die  Beziehung  zwischen ihnen und  dem Vater 
gelebt  werde,  könne sich  der  Beschwerdeführer  auf  Art.  8  der  Kon-
vention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. 
November  1950 (EMRK, SR 0.101)  berufen. Wohl  sei  ein Eingriff  in 
den Schutzbereich des Familienlebens gestützt auf Art. 8 Ziff. 2 EMRK 
grundsätzlich  statthaft,  vorliegend könne allerdings  nicht  davon aus-
gegangen werden, dass eine Fernhaltemassnahme zum Schutze von 
Ruhe und Ordnung erforderlich sei.

Der  Beschwerdeführer  habe  immer  bestritten,  Mitglied  der  Roten 
Brigaden zu sein, sich aber als „Rivoluzionario associato alle Brigate 
Rosse“ bezeichnet. Das strafrechtlich relevante Verhalten, das Grund-
lage  der  beiden  Verurteilungen  und der  angefochtenen  Verfügungen 
bilde, falle in die Zeitspanne von 1985 bis anfangs September 1989. 
Es handle sich um fehlbares Verhalten, das 16 bis 20 Jahre zurück-
liege.  Zu  berücksichtigen  gelte  es  weiter,  dass  man  ihm  in  keinem 
dieser Strafverfahren konkrete Taten vorgeworfen habe und er sich seit 
der  Haftentlassung  in  Frankreich  im  September  1992  bis  zu  seiner 
Verhaftung im März 2002 – also während rund zehn Jahren – nichts 
habe zu Schulden kommen lassen. Einzig  wegen dem bewilligungs-
losen Aufenthalt in der Schweiz sei er mit dem Gesetz in Konflikt ge-
kommen,  was  jedoch  aufgrund  der  damaligen  familiären  Situation 
(Krebserkrankung  der  Partnerin,  Stoffwechselkrankheit  der  Tochter) 

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nachvollziehbar  erscheine.  Während  seiner  sechsjährigen  Anwesen-
heit hierzulande habe der Beschwerdeführer für seine Familie gesorgt 
und sich in die hiesige Gesellschaft  integriert. Von einer Gefährdung 
oder Störung der öffentlichen Ruhe und Ordnung könne keine Rede 
sein.

Selbst wenn die Notwendigkeit von Massnahmen im Sinne von Art. 8 
Ziff. 2 EMRK bejaht würde, erwiesen sich die dem Beschwerdeführer 
auferlegten  Einreisesperren  als  unverhältnismässig.  Die  Tochter 
N._______leide an einer unheilbaren Stoffwechselkrankheit (zystische 
Fibrose). Nur schon von daher wäre eine Übersiedelung nach Italien 
für  sie  unzumutbar  und  mit  dem  Kindeswohl  unvereinbar.  Aus 
medizinisch-psychiatrischer  wie  psychosozialer  Sicht  sei  es  aber  für 
beide Kinder wichtig, in ihrem gewohnten Umfeld in Zürich, wo sie gut 
integriert  seien, leben zu können und zwar möglichst zusammen mit 
ihrem Vater. Mit  dem Verlust  der  Mutter  sei  die  Beziehung zum Be-
schwerdeführer  für  das  Kindeswohl  unverzichtbar  geworden.  Die 
zentrale  Rolle  des  Vaters  belege  nur  schon  die  Tatsache,  dass  die 
Vormundschaftsbehörde die elterliche Sorge mit Beschlüssen vom 25. 
November 2002 – in Kenntnis der tatsächlichen Begebenheiten – dem 
Beschwerdeführer  übertragen  habe. Der  Kontakt  zu  seinen  Kindern 
müsse so ausgestaltet sein, dass er hier in der Schweiz in deren Er-
ziehung  und  Lebensgestaltung  miteinbezogen  werden  könne.  Nach 
mehrjähriger  Bewährung  sei  eine  Einreisesperre  aus  Gründen  der 
Verhältnismässigkeit  jedenfalls  dann  aufzuheben,  wenn  die  Pflege 
familiärer Kontakte in Frage stehe; dies gelte insbesondere bei heran-
wachsenden Kindern. Die angefochtenen Verfügungen erwiesen sich 
schliesslich auch wegen der Verjährungsfristen der dem Beschwerde-
führer angelasteten Straftaten als unverhältnismässig.

Dazu reichte die Rechtsvertreterin eine Reihe von Beweismitteln ein 
(u.a. Schreiben von Ärzten, einer Kindergärtnerin und der Lehrerschaft 
sowie  die  beiden  Beschlüsse  der  Vormundschaftsbehörde  der  Stadt 
Zürich vom 25. November 2002).

E.
Mit Zwischenverfügung vom 14. Juli 2005 wies das EJPD das Gesuch 
um Wiederherstellung  der  aufschiebenden  Wirkung  der  Beschwerde 
ab.

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F.
Am 15. August  2005 reichte die  Parteivertreterin  einen vom 29. Juli 
2005  datierenden  Bericht  des  Kinderspitals  Zürich  zum  aktuellen 
gesundheitlichen Zustand des Kindes N._______ nach.

G.
Im  Rahmen  des  Vernehmlassungsverfahrens  kam  das  BFM  am 
21. September  2005  auf  seine  Verfügung  vom 24.  September  2002 
zurück  und  hob  die  unbefristet  erlassene  Einreisesperre  wieder-
erwägungsweise  auf.  Soweit  gegen  jene  Verfügung  gerichtet,  wurde 
das  eingereichte  Rechtsmittel  vom  EJPD  am  26. September  2005 
daraufhin als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

Die  Vorinstanz (fedpol)  schloss  in  ihrer  ersten  Vernehmlassung vom 
13. Dezember 2005 auf Abweisung der Beschwerde.

H.
Mit  Replik  vom 3.  Februar  2006  ersuchte  die  Rechtsvertreterin  um 
Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung.

I.
Am  25.  Februar  2009  ordnete  das  zwischenzeitlich  konstituierte 
Bundesverwaltungsgericht zwecks Aktualisierung und Ergänzung des 
Sachverhalts einen zweiten Schriftenwechsel an.

Mit  ergänzender  Vernehmlassung  vom  26.  Mai  2009  hielt  die  Vor-
instanz  an  ihrem Standpunkt  fest.  Die  Parteivertreterin  nahm hierzu 
am 20. August 2009 kurz Stellung.

J.
Gewisse  Erwähnungen  in  der  ergänzenden  Vernehmlassung  vom 
26. Mai 2009 veranlassten den Spruchkörper, am 16. Juli 2009 am Sitz 
des  Dienstes  für  Analyse  und  Prävention  (DAP)  bzw.  des  Nach-
richtendienstes des Bundes (NDB) eine Vorabsichtung der Akten vor-
zunehmen.

Auf eine entsprechende Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts 
vom 28. August 2009 verfasste die Vorinstanz am 23. Oktober 2009 zu 
einzelnen Fragen zudem eine ergänzende Stellungnahme.

Mit  Eingabe  vom  24.  November  2009  verzichtete  der  Beschwerde-
führer darauf, sich zu dieser ergänzenden Stellungnahme zu äussern.

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K.
Während  der  Hängigkeit  des  Beschwerdeverfahrens  wurde  die  Ein-
reisesperre mehrmals pro Jahr suspendiert, letztmals vom 9. Mai 2010 
bis 23. Mai 2010.

L.
Auf den weiteren Akteninhalt  wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss  Art.  31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom 17.  Juni 
2005 (VGG, SR 173.32)  beurteilt  das Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerden  gegen  Verfügungen  im  Sinne  von  Art.  5  des  Bundes-
gesetzes  vom  20.  Dezember  1968  über  das  Verwaltungsverfahren 
(VwVG, SR 172.021). Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG ge-
nannten  Behörden.  Dazu  gehört  auch  das  Bundesamt  für  Polizei 
fedpol, das mit der Anordnung einer Einreisesperre eine Verfügung im 
erwähnten Sinne und daher ein zulässiges Anfechtungsobjekt erlassen 
hat. 
Gegen  Verfügungen  auf  dem  Gebiet  der  inneren  und  äusseren 
Sicherheit des Landes ist die Beschwerde nach Art. 32 Abs. 1 Bst. a 
VGG an sich unzulässig. Als italienischer Staatsangehöriger kann sich 
der Beschwerdeführer aber auf die in Art. 29a der Bundesverfassung 
der Schweizerischen Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999 (BV, SR 
101) statuierte Rechtsweggarantie berufen, weshalb der angefochtene 
Entscheid weiterziehbar ist (siehe Botschaft zur Totalrevision Bundes-
rechtspflege, BBl 2001 4387 f. oder Botschaft zum Bundesgesetz über 
die  Ausländerinnen  und  Ausländer,  BBl  2002  3760  f.  und  3813  f.;  
ferner  BGE  131  II  352  E.  1.4  S.  356,  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_375/2007 vom 8. November 2007 E. 2.2 sowie ANDRÉ MOSER/MICHAEL 
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, Lausanne/Zürich/Bern 2008, Rz. 1.25 und 1.27).

1.2 Das Bundesverwaltungsgericht  hat  die  bei  Inkrafttreten des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 bei Eidgenössischen Re-
kurs-  oder  Schiedskommissionen  oder  bei  Beschwerdediensten  der 
Departemente  hängigen  Rechtsmittel  übernommen.  Für  die  Be-
urteilung gilt das neue Verfahrensrecht (Art. 53 Abs. 2 VGG).

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1.3 Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des VwVG, so-
weit  das Verwaltungsgerichtsgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 37 
VGG, vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).

1.4 Der  Beschwerdeführer  ist  als  Verfügungsbetroffener  legitimiert 
(Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde  ist  einzutreten,  soweit  sie  sich  gegen  die  Verfügung  des 
Bundesamtes für Polizei fedpol vom 3. März 2003 (auf zehn Jahre be-
fristete  Einreisesperre)  richtet.  Mit  der  Rechtsmitteleingabe  vom 
24. Juni  2005  wurde  gleichzeitig  um  Aufhebung  der  Verfügung  des 
BFM  vom  24.  September  2002  (Einreisesperre  auf  unbestimmte 
Dauer)  ersucht.  Das  BFM  hat  seine  ursprüngliche  Verfügung  am 
21. September  2005  jedoch  wiedererwägungsweise  aufgehoben.  In 
diesem  Umfang  ist  die  Beschwerde  gegenstandslos  geworden  (vgl. 
vorstehend Sachverhalt Bst. G).

2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung 
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des 
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen  Sachverhaltes  sowie  –  soweit  nicht  eine  kantonale  Be-
hörde  als  Beschwerdeinstanz  verfügt  hat  –  die  Unangemessenheit 
gerügt  werden  (Art. 49  VwVG).  Bei  technischen  Problemen,  Fach-
fragen oder sicherheitsrelevanten Einschätzungen auferlegen sich die 
Verwaltungsgerichte jedoch eine gewissen Zurückhaltung (vgl. BVGE 
2008/18 E. 4 mit  Hinweis; in  Bezug auf  die Gefährdung der inneren 
oder  äusseren  Sicherheit  der  Schweiz  in  Einbürgerungsverfahren 
siehe  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C-1124/2006  vom 
21. August 2009 E. 4.4). Im Übrigen wendet das  Bundesverwaltungs-
gericht das Bundesrecht von Amtes wegen an. Es ist gemäss Art.  62 
Abs. 4 VwVG an die Begründung der  Begehren nicht  gebunden und 
kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten 
Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist grundsätzlich die 
Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Entscheides (vgl. E. 1.2 
des  in  BGE 129  II  215  teilweise  publizierten  Urteils  des  Bundes-
gerichts 2A.451/2002 vom 28. März 2003).

3.
Die  Parteivertreterin  rügt  in  formeller  Hinsicht,  der  Entzug  der  auf -
schiebenden  Wirkung  sei  in  der  inzwischen  aufgehobene Verfügung 
des  BFM unzureichend  und  in  der  Verfügung  des  Bundesamtes  für 

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Polizei fedpol überhaupt nicht begründet worden. Hat die angefochtene 
Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vor-
instanz darin einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung 
entziehen (Art. 55 Abs. 2 VwVG). Wohl ist die aufschiebende Wirkung 
nach Art. 55 Abs. 1 VwVG die Regel, so dass ein Abweichen davon auf 
überzeugenden,  stichhaltigen  Gründen  beruhen  sollte.  Dies  ändert 
indessen  nichts  daran,  dass  dem Bundesamt  und  der  Rechtsmittel-
instanz bei der vorzunehmenden Interessenabwägung – der Natur der 
Sache  nach  –  ein  erheblicher  Ermessensspielraum  zukommt  (BGE 
117 V 185 E. 2b S. 191, BGE 110 V 40 E. 5b S. 45, BGE 106 lb 115 E.  
2a S. 116,  BGE 105 V 266 E. 2 S. 268; BVGE 2009/57 E. 4.1.4 mit 
Hinweisen; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 43.45). Die 
Einreisesperre  gemäss  Art.  13  Abs.  1  des  Bundesgesetzes  vom 
26. März  1931  über  Aufenthalt  und  Niederlassung  der  Ausländer 
(ANAG,  BS  1  121)  ist  eine  präventivpolizeiliche  Massnahme  zum 
Schutz  der  öffentlichen  Ordnung  und  Sicherheit  (siehe  E. 6.1  –  6.4 
nachfolgend). Die gleiche Zielsetzung verfolgt der vorsorgliche Entzug 
der  aufschiebenden  Wirkung  nach  Art. 55  Abs.  2  VwVG.  Ein  über-
wiegendes öffentliches Interesse am Erlass einer Einreisesperre zieht 
deshalb  in  den allermeisten Fällen  ein überwiegendes Interesse am 
Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung  nach  sich  (vgl.  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  C-51/2006  vom  17. April  2007  E.  2.3). 
Daraus ergibt sich eine Überschneidung von Gründen. Von daher ist 
es nicht zu beanstanden, wenn sich eine Behörde im fraglichen Be-
reich  mit  Blick  auf  den  Entzug  der  aufschiebenden  Wirkung  darauf 
beschränkt,  auf  die Begründung des eigentlichen Entscheids zu ver-
weisen. Zwar fehlt in der angefochtenen Verfügung vom 3. März 2003 
ein entsprechender expliziter Verweis; aufgrund des Gesagten handelt 
es sich jedoch um eine Unterlassung der Vorinstanz, die ohne Rechts-
folgen bleiben muss. Auch die Parteivertreterin leitet mit Blick auf den 
Endentscheid  denn  nichts  Derartiges  ab. Abgesehen  davon  hat  die 
damals  zuständige  Instruktionsbehörde  besagte  Unterlassung  mit 
Zwischenverfügung  vom  14.  Juli  2005  nach  Einreichung  der  Be-
schwerde  ohne  Verzug  behoben  und  die  Verweigerung  der  Wieder-
herstellung  der  aufschiebenden  Wirkung  eingehend  begründet.  Die 
Bedenken formeller Natur erweisen sich somit als unbegründet.

4.
4.1 Die  Vorinstanz  zieht  in  ihren  Erwägungen  einerseits  zwei  Straf-
urteile  ausländischer  Gerichte,  einen  Auslieferungsentscheid  des 
Bundesgerichts und Presseberichte heran, andererseits stützt sie sich 

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zu  einem  nicht  unwesentlichen  Teil  auf  Dokumente,  welche  dem 
Quellenschutz  unterliegen.  Der  DAP  (zur  Überführung  der  nach-
richtendienstlichen Teile des Dienstes für Analyse und Prävention per 
1. Januar 2009 zum VBS siehe AS 2008 6261) hat dem ehemals zu-
ständigen  EJPD  ein  Dossier  mit  vertraulichen  Aktenstücken  zu-
kommen lassen. Sie beinhalten, nebst dem angesprochenen bundes-
gerichtlichen Auslieferungsurteil  vom 18. September 2002 und einem 
Bericht  der  Zeitschrift  „Facts“  vom  4. April  2002,  vertrauliche  Ab-
klärungen sowie Polizeiberichte und Beobachtungen zu Aktivitäten und 
Aktionen  linksextremer  Gruppen  bzw.  einzelner,  mit  Namen  auf-
geführter  Personen. Zu  diesem Dossier  hinzu  kommen nachrichten-
dienstliche  Erkenntnisse,  welche  die  obgenannte  Fachbehörde  auf-
grund  des  Quellenschutzes  überhaupt  nicht  offen  legt  (in  concreto 
sollen  verschiedene  Meldungen  des  ausländischen  Partnerdienstes 
den  Hinweis  enthalten  haben:  „  ...  “).  Wie  aus  dem  Sachverhalt 
hervorgeht,  hat  das  Bundesverwaltungsgericht  am 16. Juli  2009  am 
Sitz  des  DAP  bzw.  NDB  aber  eine  Vorabsichtung  der  Akten  vor-
genommen. Die Parteivertreterin, welche während des gesamten Ver-
fahrens  nie  Akteneinsicht  verlangt  hat,  wurde  darüber  mittels 
Zwischenverfügung vom 28. August 2009 orientiert.

4.2 Die erwähnten Quellen sind vorliegend durch Art. 17 Abs. 1 des 
Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung 
der  inneren  Sicherheit  (BWIS,  SR  120)  und  den  inzwischen  auf-
gehobenen Art.  20a  der  Verordnung  vom 27. Juni  2001 über  Mass-
nahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (VWIS; der Quellenschutz 
ist  nunmehr  in  der  Verordnung  vom  4.  Dezember  2009  über  den 
Nachrichtendienst des Bundes [V-NDB, SR 121.1] geregelt) geschützt. 
Dies bedeutet,  dass weder  die Identität  der  fraglichen Quellen noch 
der  Inhalt  der  diesbezüglichen  Meldungen  bekannt  gegeben  oder 
näher umschrieben werden kann, mit entsprechenden Konsequenzen 
für die Handhabung des Akteneinsichtsrechts (vgl. hierzu Art. 29 Abs. 
2  BV  und  Art.  26  ff.  VwVG).  Ein  überwiegendes  Geheimhaltungs-
interesse ist  insbesondere dort  zu bejahen, wo es aus Gründen der 
inneren  oder  äusseren  Sicherheit  zu  verhindern  gilt,  Quellen  und 
Methoden  der  Informationsbeschaffung  preiszugeben.  Ebenso 
Rechnung  zu  tragen  ist  der  Einhaltung  von  Geheimhaltungsver-
pflichtungen  gegenüber  ausländischen  Partnerdiensten  (vgl.  VPB 
70.23  E. 11.4,  VPB 66.87  E.  5;  zum Ganzen  ferner  Gutachten  des 
Bundesamtes für Justiz [BJ] vom 22. Dezember 2006 „Rechtliche Ein-
schränkungen  im  Austausch  von Informationen  ausländischer  Nach-

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richtendienste zwischen dem DAP und dem SND“, in VPB 2007.3.1). 
Die  ganz  oder  teilweise  geheimgehaltenen  Aktenstücke  vermitteln 
nicht nur Aufschlüsse über den Wissenstand von Vorinstanz und DAP 
im Zusammenhang mit den Roten Brigaden und dem „Revolutionären 
Aufbau Schweiz“ (RAS), sondern auch über die Kontakte, die Aufent-
haltsorte und das Umfeld, in welchem sich der Beschwerdeführer be-
wegt. Die fraglichen Akten zeigen ferner auf, mit  was für Mitteln und 
Massnahmen  die  zuständigen  Behörden  unerwünschten  Ent-
wicklungen und Auswüchsen in diesem Bereich begegnen. Bei solchen 
Unterlagen rechtfertigt es sich, sie über den einzelnen Anlass hinaus 
und  unabhängig  von  den  davon  betroffenen  Personen  geheim  zu 
halten  (VPB  70.23).  Eine  gewisse  (und  auch  gebotene) 
Konkretisierung der in Frage stehenden Meldungen und Dokumente ist 
in  den  ergänzenden  Vernehmlassungen  vom  26.  Mai  2009  bzw. 
23. Oktober  2009 indessen  erfolgt,  wodurch  den Anforderungen  von 
Art. 27  und Art. 28  VwVG Genüge getan wird. In  letzterer  Stellung-
nahme  hat  das  Bundesamt  für  Polizei  fedpol  die  Handhabung  des 
Quellenschutzes  überdies  ausführlich  erläutert.  Im  dargelegten 
Kontext und Rahmen hat die Rechtsvertreterin vom Inhalt dieser nicht 
offen  gelegten  Akten  Kenntnis  erhalten.  Weil  sie  in  diesem  Zu-
sammenhang  weder  Rügen  erhebt  noch  Gegenbeweismittel  nennt, 
welche zusätzlich heranzuziehen wären,  erübrigen sich weitere Aus-
führungen.

5.
5.1 Mit  Inkrafttreten  des  Bundesgesetzes  vom  16.  Dezember  2005 
über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG, SR 142.20) am 1. Ja-
nuar 2008 wurde das ANAG abgelöst (vgl. Art. 125 AuG i.V.m. Ziffer I  
des Anhangs 2 zum AuG). Auf Verfahren, die vor diesem Zeitpunkt ein-
geleitet  wurden,  bleibt  das  bisherige  materielle  Recht  anwendbar 
(Art. 126 Abs. 1 AuG; BVGE 2008/1 E. 2). Die angefochtene Verfügung 
erging vor dem Inkrafttreten des AuG. Für die materielle Beurteilung 
der vorliegenden Beschwerde ist daher auf die altrechtliche Regelung, 
insbesondere auf Art. 13 Abs. 1 ANAG abzustellen.

5.2 Die  Verhängung  von  Einreisesperren  gegenüber  Ausländerinnen 
und  Ausländern,  welche  die  innere  und  äussere  Sicherheit  der 
Schweiz gefährden, obliegt aufgrund von Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m. 
Art. 11 Abs. 1 der Organisationsverordnung vom 17. November 1999 
für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (OV-EJPD; zur 
aktuellen  Fassung  vgl.  AS  2009  6937)  dem  Bundesamt  für  Polizei 

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fedpol. An dieser Zuständigkeit hat sich mit dem Inkrafttreten des AuG 
nichts geändert (vgl. dazu Art. 67 Abs. 2 und Art. 68 Abs. 3 AuG).

5.3 Der Beschwerdeführer ist italienischer Staatsangehöriger und als 
sogenannter  Vertragsausländer  aus  dem  Abkommen  vom  21.  Juni 
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und 
der  Europäischen  Gemeinschaft  und  ihren  Mitgliedstaaten  anderer-
seits  über  die  Freizügigkeit  (Freizügigkeitsabkommen  [FZA],  SR 
0.141.112.681)  begünstigt.  Die  ordentliche  Ausländergesetzgebung 
und namentlich das ANAG gelangen daher nur soweit zur Anwendung, 
als das Freizügigkeitsabkommen keine abweichende Regelung kennt 
oder  die  ordentliche  Ausländergesetzgebung  ihm  eine  vorteilhaftere 
Rechtsstellung vermittelt (vgl. Art. 1 Bst. a ANAG; nicht anders verhält 
es  sich  nach  neuem  Recht  [siehe  Art.  2  Abs.  2  AuG];  Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts  C-5308/2007  vom 3.  Dezember  2009  E. 
2.3, C-8544/2007 vom 15. Oktober 2009 E. 7.1 oder C-6199/2008 vom 
24. August 2009 E.4).

6.
6.1 Die angefochtene Verfügung stützt sich unter anderem auf Art. 13 
Abs.  1  Satz  1  ANAG.  Gemäss  dieser  Bestimmung  kann  die  eid-
genössische  Behörde  über  unerwünschte  Ausländerinnen  und  Aus-
länder eine Einreisesperre verhängen. Während der Einreisesperre ist 
der  ausländischen  Person  jeder  Grenzübertritt  ohne  ausdrückliche 
Ermächtigung der verfügenden Behörde untersagt (Art. 13 Abs. 1 Satz 
3 ANAG).

6.2 Als  präventivpolizeiliche  Administrativmassnahme  will  die  Ein-
reisesperre der Gefahr künftiger Störungen der öffentlichen Ordnung 
und  Sicherheit  sowie  anderer  unter  den  Schutz  der  Fremdenpolizei 
fallender  Polizeigüter  begegnen  (zum  Kreis  der  Polizeigüter  im 
Fremdenpolizeirecht vgl. BGE 98 Ib 85 ff. E. 2c S. 89, 465 ff. E. 3a S. 
467 f.). Die Frage, ob eine Polizeigefahr im dargelegten Sinne besteht, 
lässt sich naturgemäss nur in Form einer Prognose beurteilen, die sich 
auf das bisherige Verhalten des Ausländers abstützt. In diesem Sinne 
gelten  Ausländer  als  „“unerwünscht“,  deren  Verhalten  in  der  Ver-
gangenheit  darauf  schliessen lässt,  dass sie nicht willens oder nicht 
fähig sind, sich in die geltende Ordnung einzufügen, und deren Fern-
haltung daher im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 129 IV 246 E. 
3.2 S. 251 f.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts C-5308/2007 vom 
3. Dezember 2009 E. 4.1 und C-507/2007 vom 29. September 2009 E. 

Seite 11

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4.2; Entscheide des EJPD, publiziert  in VPB 63.1, 60.4, 58.53 sowie 
PETER SULGER BÜEL,  Vollzug  von  Fernhalte-  und  Entfernungsmass-
nahmen gegenüber  Fremden nach dem Recht  des Bundes und des 
Kantons Zürich, Diss. Zürich 1984 = Europäische Hochschulschriften, 
Reihe II,  Rechtswissenschaft,  Bd. 352, Bern usw. 1984, S. 79 f., mit 
weiteren Hinweisen). 

6.3 In  Konkretisierung  hierzu  setzt  die  Verhängung  einer  Einreise-
sperre nach Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 11 Abs. 1 OV-EJPD eine 
Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz voraus. 
Darunter  fallen  z.B. die  Gefährdung durch Terrorismus, gewalttätiger 
Extremismus,  verbotener  Nachrichtendienst,  die  organisierte 
Kriminalität sowie Handlungen und Bestrebungen, welche die gegen-
wärtigen Beziehungen der Schweiz zu anderen Staaten ernsthaft ge-
fährden oder auf eine gewaltsame Änderung der staatlichen Ordnung 
abzielen.  In  solchen  Fällen  besteht  grundsätzlich  ein  grosses  und 
legitimes  Interesse  des  Gemeinwesens  an  einer  Entfernung  und 
Fernhaltung (vgl. Botschaft zum AuG, BBl 2002 3814).

6.4 Wie  eben  dargetan,  handelt  es  sich  bei  der  Einreisesperre  um 
eine  Verwaltungsmassnahme,  die  weder  einer  nachweisbaren 
Rechtsverletzung noch einer strafrechtlichen Sanktion bedarf; sie hat 
mithin  nicht  Straf-,  sondern  Massnahmecharakter. Dementsprechend 
muss  eine  ausländische  Person  nicht  bereits  eine  konkrete  Ge-
fährdung des Staates bewirkt haben, um von der Vorinstanz mit einer  
Einreisesperre belegt  werden zu können. Vielmehr kann eine solche 
Massnahme  auch  zur  Abwehr  einer  bevorstehenden  Gefahr  an-
geordnet werden, sofern die entsprechenden Befürchtungen durch das 
Verhalten  der  betreffenden  Person  begründet  und  durch  bestimmte 
Tatsachen erhärtet sind. Die Hauptvoraussetzung für die Verhängung 
einer Einreisesperre im Sinne von Art. 13 Abs. 1 ANAG i.V.m. Art. 11 
Abs.  1  OV-EJPD  besteht  mit  anderen  Worten  darin,  dass  konkrete 
Anhaltspunkte den Schluss aufdrängen, der oder die Betroffene werde 
in  der  Schweiz  mit  gewisser  Wahrscheinlichkeit  eine  Gefahr  für  die 
innere  oder  äussere  Sicherheit  herbeiführen  (zur  bisherigen  Praxis 
des EJPD und des Bundesrates vgl. VPB 69.26 oder 62.28; ferner BBl 
2002 3760).

6.5 Der Beschwerdeführer ist  wie erwähnt EU-Bürger und kann sich 
auf  das  Freizügigkeitsabkommen  berufen,  das  ihm  eine  Reihe  von 
Freizügigkeitsrechten vermittelt. Dazu gehört unter anderem das Recht 

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auf Einreise (Art. 3 FZA i.V.m. Art. 1 Anhang I FZA). Die Zulässigkeit  
nationaler Massnahmen, die  – wie die Einreisesperre gemäss Art. 13 
Abs.  1  ANAG (i.V.m.Art.  11  Abs.  1  OV-EJPD)  – die  Ausübung  von 
Freizügigkeitsrechten behindern,  knüpft  das  Freizügigkeitsabkommen 
an  die  Voraussetzung,  dass  sie  durch  Gründe  der  öffentlichen 
Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind (Ordre-Public-
Vorbehalt, vgl. Art. 5 Abs. 1 Anhang I FZA). Im Interesse einer einheit -
lichen  Anwendung  und  Auslegung  dieses  Ordre-Public-Vorbehaltes 
verweist das Freizügigkeitsabkommen auf die Richtlinien 64/221/EWG, 
72/194/EWG  und  75/35/EWG  in  ihrer  Fassung  zum  Zeitpunkt  der 
Unterzeichnung (Art. 5 Abs. 2 Anhang I FZA) und auf die einschlägige 
Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften 
(nachfolgend EuGH)  vor  dem Zeitpunkt  der  Unterzeichnung (Art.  16 
Abs. 2 FZA). In diesem Sinne schränkt das Freizügigkeitsabkommen 
die  ausländerrechtlichen  Befugnisse  nationaler  Behörden  bei  der 
Handhabung  landesrechtlicher  Massnahmen  wie  der  Einreisesperre 
ein.

7.
7.1 In  einem ersten  Schritt  ist  zu  prüfen,  ob  das  Landesrecht  eine 
Einreisesperre  gegen  einen  Ausländer  zulässt,  der  sich  in  gleicher 
Weise wie der Beschwerdeführer verhalten hat.

7.2 Das  Verhalten  des  Beschwerdeführers  hat  1992  bzw. 2001  un-
bestrittenermassen  zu  Freiheitsstrafen  von  insgesamt  achteinhalb 
Jahren  geführt.  Nur  schon  die  Art  der  Delikte  und  das  Strafmass 
lassen  erkennen,  dass  seine  Anwesenheit  hierzulande  geeignet  ist, 
die innere und äussere Sicherheit  zu gefährden. Kommt hinzu, dass 
der Betroffene wegen der Taten, derentwegen er vom Corte di Assise 
di  Roma  am 18.  September  2001  in  Abwesenheit  verurteilt  worden 
war, vom März 2002 bis April 2005 in Italien eine Zuchthausstrafe ab -
sass. Für die Berechnung der Dauer des klaglosen Verhaltens ist unter 
den  konkreten  Begebenheiten  nun  aber  nicht  auf  den  Begehungs- 
oder  Urteilszeitpunkt,  sondern  auf  das  Datum der  letztmaligen  Ent-
lassung aus der Haft abzustellen (BVGE 2008/24 E. 6.2). Mit Blick auf 
die vom Beschwerdeführer verletzten Rechtsgüter erweist sich die seit 
seiner Haftentlassung abgelaufene Bewährungszeit mithin als zu kurz, 
als  dass bereits  von einer grundlegenden und gefestigten Wandlung 
ausgegangen  werden  könnte  (vgl.  BGE  130  II  493  E.  5  S.  504). 
Abgesehen davon hat er sich bis heute nicht von seiner früheren, vom 
DAP  (heute  NDB)  als  gefährlich  erachteten  Gesinnung  distanziert 

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(hierzu  sowie  zur  Bedeutung  von  Art.  8  EMRK  bei 
Fernhaltemassnahmen siehe eingehender  E. 8.4 – 8.6 bzw. 9.3 und 
9.4  hiernach).  Auch  ein  Bezug  zur  Schweiz  ist  ohne  weiteres  vor -
handen,  wird  die  Unterstützung  gewaltbereiter  extremistischer 
Organisationen  doch  in  allen  drei  hier  betroffenen  Ländern  (Italien, 
Frankreich,  Schweiz)  strafrechtlich  verfolgt  (vgl.  Urteil  des  Bundes-
gerichts  2C_858/2008  vom  24.  April  2009  E.  5.1  oder  Urteile  des 
Bundesverwaltungsgerichts C-6199/2008 vom 24. August 2009 E. 6.2 
und C-6528/2008 vom 14. Mai 2009 E. 6.4). Persönlich steht der Be-
schwerdeführer  –  wie  er  selber  betont  –  in  engen Beziehungen zur 
Schweiz. Die Anordnung einer Einreisesperre durch die Vorinstanz ist 
daher  in  Lichte  des  nationalen  Rechts  grundsätzlich  nicht  zu  be-
anstanden.

8.
In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, ob die Einreisesperre vor dem 
Freizügigkeitsabkommen  standhält  resp.  ob  die  Tatbestandsvoraus-
setzungen einer Einreisesperre auch nach Massgabe des Freizügig-
keitsabkommens erfüllt sind.

8.1 Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung regelmässig betont, dass 
Ausnahmen  vom  freien  Personenverkehr  restriktiv  auszulegen  sind. 
Die Berufung einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen 
Ordnung  setzt,  wenn  er  Beschränkungen  der  Freizügigkeitsrechte 
rechtfertigen soll,  jedenfalls voraus, dass ausser der Störung der öf -
fentlichen Ordnung, wie sie jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tat-
sächliche  und  hinreichend  schwere  Gefährdung  vorliegt,  die  ein 
Grundinteresse der Gesellschaft berührt  (BGE 136 II  5 E. 4.2 S. 20, 
131 II 352 E. 3.2 S. 357 f., 130 II 493 E. 3.2 S. 498 f., 130 II 176 E. 
3.4.1  S.  182  ff.,  129  II  215  E.  7.3  S.  222;  Urteile  des  EuGH  vom 
19. Januar 1999 in der Rechtssache C-348/96, Calfa, Slg. 1999, I-11, 
Randnr. 23 und 25, und vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30-
77, Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnr. 33-35). Für Massnahmen, 
die  mit  der  öffentlichen  Ordnung  und  Sicherheit  begründet  werden, 
darf  im  Übrigen  nur  das  persönliche  Verhalten  der  in  Betracht 
kommenden  Einzelperson  ausschlaggebend  sein  (Art.  3  Abs.  1  der 
Richtlinie  64/221/EWG).  Ausgeschlossen  sind  deshalb  general-
präventiv  motivierte  Massnahmen,  das  heisst  solche,  die  der  Ab-
schreckung anderer ausländischer Personen dienen (BGE 136 II 5 E. 
4.2 S. 20 mit Hinweisen). Strafrechtliche Verurteilungen für sich allein 
vermögen  sodann  nicht  ohne  weiteres  eine  Massnahme  zu  recht-

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fertigen,  welche  die  Ausübung  von  Freizügigkeitsrechten  beschränkt 
(Art.  3  Abs.  2  der  Richtlinie  64/221/EWG).  Solche  Verurteilungen 
dürfen  nur  insoweit  berücksichtigt  werden,  als  die  ihr  zugrunde  lie-
genden  Umstände  ein  persönliches  Verhalten  erkennen  lassen,  das 
eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt. Es 
ist allerdings möglich, dass schon allein das vergangene Verhalten den 
Tatbestand einer solchen Gefährdung der öffentlichen Ordnung erfüllt 
(BGE 131 II 352 E. 3.2 S. 357 f., 130 II 493 E. 3.2 S. 498 f., 130 II 176 
E. 3.4.1 S. 182 ff.; erwähnte Urteile des EuGH in Sachen Bouchereau, 
Randnr. 27-29, und Calfa, Randnr. 24).

8.2 Der EuGH hat sich bisher nicht näher zu den Kriterien geäussert, 
welche für die Einschätzung einer Gefährdung als gegenwärtig im Sin-
ne der Richtlinie 64/221/EWG massgebend sind. Sicherlich setzt  die 
Aktualität der Gefährdung nicht voraus, dass weitere Straftaten fast mit 
Sicherheit zu erwarten sind. Auf der anderen Seite ist der Gefährdung 
nicht  erst  dann  die  Aktualität  abzusprechen,  wenn  die  Möglichkeit 
einer Wiederholung mit Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Es ist 
vielmehr eine nach Art  und Ausmass der möglichen Rechtsgüterver-
letzung  zu  differenzierende  hinreichende  Wahrscheinlichkeit  zu  ver-
langen,  dass  der  Ausländer  künftig  die  öffentliche  Sicherheit  oder 
Ordnung stören wird. Mit Blick auf die Bedeutung des Grundsatzes der 
Freizügigkeit  dürfen an die Wahrscheinlichkeit  keine zu geringen An-
forderungen  gestellt  werden. Allerdings  hängen  diese  auch  von  der 
Schwere der möglichen Rechtsgüterverletzung ab; je schwerer diese 
ist,  desto  niedriger  sind  die  Anforderungen  an  die  in  Kauf  zu 
nehmende Rückfallgefahr (BGE 136 II 5 E. 4.2 S. 20, 131 II 352 E. 3.3 
S. 358, 130 II 493 E. 3.3 S. 499 f., 130 II 176 E. 4.3.1 S. 185 f.; Urteil  
des  Bundesverwaltungsgerichts  C-2662/2007  vom 14. März  2008  E. 
7.2).

8.3 Da ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff  der öffentlichen Ordnung 
nicht besteht, hat sich der EuGH auch nicht zur Frage geäussert, ob 
und welche Verhaltensweisen im Lichte des Gemeinschaftsrechts als 
Störung der Grundinteressen der Gesellschaft gelten können. Er ver-
weist  in diesem Zusammenhang regelmässig auf  das innerstaatliche 
Recht und billigt den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum zu, 
dem er  unter  hilfsweisem Rückgriff  auf  das  gemeinschaftsrechtliche 
Diskriminierungsverbot gemäss Art. 6 des Vertrags zur Gründung der 
Europäischen  Gemeinschaft  Grenzen  setzt  (vgl.  die  analoge  Be-
stimmung des Art. 2 FZA). Bei den Vorkommnissen, derentwegen der 

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Beschwerdeführer in Frankreich und Italien strafrechtlich zur Rechen-
schaft gezogen wurde, ist  freilich offenkundig, dass sie eine Störung 
der  öffentlichen  Sicherheit  und  Ordnung  darstellen,  die  ein  Grund-
interesse der Gesellschaft berührt.

8.4 Wie schon  erwähnt,  wurde  der  Beschwerdeführer  wegen  Aktivi-
täten für die Roten Brigaden zweimal zu mehrjährigen Freiheitsstrafen 
verurteilt.  Die  Einwände  der  Parteivertreterin  gegen  die  beiden 
rechtskräftigen  Urteile  schlagen  dabei  nicht  durch.  Entgegen  ihrer 
Behauptung  hat  er  im  Übrigen  zumindest  in  Frankreich  auch  ganz 
konkrete  Taten  begangen  (beispielsweise,  indem  er  in  Paris  illegal 
Munition lagerte). Nach Darstellung des Corte di Assise di Roma hat 
der  Betroffene  nicht  bloss  mit  den  „Brigate  Rosse“  sympathisiert,  
sondern sich damals als deren militantes Mitglied bekannt. Zwar sei er  
nicht  als  einer  der  führenden Organisatoren besagter Vereinigung in 
Erscheinung getreten, ihr aber als Gründer und Unterstützer aktiv zur 
Verfügung gestanden. Es habe sich um einen Beteiligten gehandelt, 
der in der Struktur der Organisation integriert  gewesen sei. Als Indiz  
hierfür wertete das italienische Strafgericht u.a. die Anwesenheit des 
Beschwerdeführers bei verschiedenen Treffen von führenden Leitungs-
organen der „Brigate Rosse“ im In- und Ausland (zum Ganzen vgl. das 
in  gleicher  Angelegenheit  ergangene  Urteil  des  Bundesgerichts 
1A.159/2002 vom 18. September  2002 betreffend Auslieferung). Nur 
schon aufgrund des beschriebenen Vorlebens ist von erheblichen Ge-
fährdungen der betroffenen Rechtsgüter auszugehen, wobei hier  be-
sonders schützenswerte Rechtsgüter auf dem Spiel stehen (vgl. BGE 
131 II 352 E. 4.3.1 S. 359 f. und BGE 125 II 521 E. 4a/aa S. 526 f.) 
bzw. die  Gefahr  einen präventivpolizeilich  sensiblen Bereich  tangiert 
(siehe BBl 2002 3760).

8.5 Auf Beschwerdeebene wird argumentiert, die fraglichen Straftaten 
fielen in  die Zeitspanne von 1985 bis  1989 und lägen zeitlich  somit 
schon weit  zurück. Dies trifft  zu, ändert  allerdings nichts an der Tat-
sache,  dass  der  Beschwerdeführer  selber  sich  als  „rivoluzionario 
associato  alle  Brigate  Rosse“  bezeichnet  (vgl.  Ziff.  11  der  Rechts-
mitteleingabe).  Von  dieser  Aussage  hat  er  sich  bislang  nicht 
distanziert. Ebenso wenig hat er sich zur Gewaltlosigkeit bei der Aus-
übung politischer Tätigkeiten bekannt. Das Bundesverwaltungsgericht 
hegt  keinen  Zweifel,  dass  der  rechtskundig  vertretene  Verfügungs-
adressat es nicht versäumt hätte, über nachträgliche für ihn günstige 
Entwicklungen des Sachverhalts  zu informieren. Die „Brigate Rosse“ 

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gehören  nach  der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  zu  den 
kriminellen terroristischen Organisationen (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c 
und 5d S. 574 f.) und nicht zu denjenigen Gruppierungen, die sich mit  
zulässigen Mitteln um politischen Macht in ihrer Heimat bemühen. Laut 
vertraulichen  Einschätzungen  der  Fachbehörden  bestehen  nach  wie 
vor konkrete Hinweise für die Annahme, dass die Roten Brigaden und 
deren Exponenten die innere Sicherheit  der Schweiz gefährden (vgl. 
ergänzenden Stellungnahme der  Vorinstanz vom 23. Oktober  2009). 
Die  Organisation  figuriert  denn  auf  einer  entsprechenden,  vom 
Bundesrat  genehmigten  Überwachungsliste  (vgl.  Art.  11  BWIS).  Mit 
Blick  auf  das  Erfordernis  des  persönlichen  Verhaltens  wäre  zu  er-
gänzen,  dass  die  Mitgliedschaft  in  einer  Gruppe  oder  Organisation 
eine Identifikation mit  deren Zielen und Zwecken darstellt. Dass sich 
der  Beschwerdeführer  lediglich  als  ein  mit  den  Roten  Brigaden 
assoziierter Revolutionär betitelt, läuft auf dasselbe hinaus. In diesem 
Rahmen  kann  das  Verhalten  einer  Person  auch  dann  zu  einer 
schweren Bedrohung im Sinne von Art. 5 Anhang I FAZ führen, wenn 
es strafrechtlich nicht relevant ist. Erforderlich ist hingegen, dass der 
Gaststaat solche Verhaltensweisen, wenn nicht mit strafrechtlichen, so 
doch  mit  anderen  tatsächlichen  oder  effektiven  Massnahmen  aktiv 
bekämpft  (zum Ganzen vgl. Urteil  des Bundesgerichts  2C_396/2008 
vom 15.  September  2008  E.  5.3).  Eine  solche  Konstellation  ist  hier 
zweifelsohne gegeben, sind die schweizerischen Behörden doch nicht 
bereit,  Aktivistinnen  und  Aktivisten  von  Gruppierungen  mit  einer 
Grundhaltung  wie  derjenigen  der  Roten  Brigaden  auf  ihrem Staats-
gebiet eine Plattform zu gewähren.

8.6 Der Beschwerdeführer hat aber nicht nur der Gewaltideologie der 
Roten  Brigaden  nie  abgeschworen,  sondern  ist  in  dieser  Hinsicht 
vielmehr  aktiv  geblieben.  Gemäss  den  auf  Meldungen  europäischer 
Partnerdiensten basierenden Erkenntnissen des DAP hatte er in den 
letzten  Jahren  mehrmals  Kontakte  zu  namhaften  Exponenten  der 
„Brigate  Rosse“.  Mindestens  einmal  soll  er  zudem  an  einem  inter-
nationalen  Treffen  einer  europäischen  gewaltbereiten  linksextremen 
Organisation teilgenommen haben. Die Verbindungen zu diesem Um-
feld  werden  durch  Medienberichte,  denen  zufolge  der  Beschwerde-
führer von den italienischen Behörden als ein Gründungsmitglied der 
„Neuen Roten Brigaden“ betrachtet wird, illustriert (vgl. beispielsweise 
„Facts“ vom 4. April  2002 oder „la Regione Ticino“ vom 4. November 
2006).  Letzterem  Zeitungsartikel  lässt  sich  entnehmen,  dass  die 
italienischen Polizei  bei  ihm zu jener Zeit  anlässlich einer Fahrzeug-

Seite 17

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kontrolle unter anderem ein Dokument der Roten Brigaden beschlag-
nahmt  hat.  Der  Vorfall  soll  durch  vertrauenswürdige  ausländische 
Quellen bestätigt sein. Des Weiteren unterhält der Betroffene auch in 
der  Schweiz  nach  wie  vor  enge  Beziehungen  zur  gewaltbereiten 
linksautonomen Szene, konkret  zum Revolutionären Aufbau Schweiz 
(RAS) und dem Revolutionären Aufbau Zürich (RAZ). Bloss der Voll-
ständigkeit  halber  und  zur  Erläuterung  sei  hinzugefügt,  dass  die 
Pflegemutter der beiden Kinder laut DAP ebenfalls mit diesen Kreisen 
sympathisiert  (vgl.  hierzu  S.  4/5  der  ergänzenden  Vernehmlassung 
vom 26. Mai  2009). Wohl  hat  der Beschwerdeführer seit  1989 keine 
strafrechtlich  relevanten  Handlungen  mehr  begangen;  seine  seit-
herigen  Verhaltensweisen  genügen  im  Kontext  der  aufgezeigten  ge-
festigten Indizienkette indessen, um ihn als Bedrohung fundamentaler 
Rechtsgüter erscheinen zu lassen. Diese Bedrohung ist aktuell, da er  
sich nie klar von seiner Haltung distanziert hat (siehe wiederum Urteil  
des  Bundesgerichts  2C_396/2008 vom 15. September  2008 E. 5.3). 
Bei dieser Sachlage ist  die vorinstanzliche Annahme, dass weiterhin 
eine  aktuelle,  tatsächliche  und  hinreichend  schwere  Gefahr  für  die 
öffentliche Ordnung und Sicherheit im Sinne des Gemeinschaftsrechts 
in seiner Auslegung durch den EuGH besteht, nicht zu beanstanden.

9.
9.1 Eine Fernhaltemassnahme muss dem Grundsatz nach sowie von 
ihrer  Dauer  her  in  pflichtgemässer  Ausübung  des  Ermessens  er-
gangen  und  angemessen  sein.  Unter  dem  Gesichtspunkt  des  Frei-
zügigkeitsabkommens ist dabei insbesondere der Grundsatz der Ver-
hältnismässigkeit zu beachten (BGE 131 II 352 E. 3.3 S. 358, 130 II 
493 E. 3.3 S. 499 f., 130 II 176 E. 3.4.2 S. 184; Urteile des EuGH vom 
30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94, Gebhard, Slg. 1995, 
I-4165, Randnr. 37, und vom 18. Mai 1989 in der Rechtssache 249/86, 
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik 
Deutschland, Slg. 1989, 1263, Randnr. 20).

9.2 Dass  vom Beschwerdeführer  eine  aktuelle,  tatsächliche  und  er-
hebliche  Gefahr  in  einem  präventivpolizeilich  heiklen  Bereich  der 
öffentlichen  Ordnung  und  Sicherheit  ausgeht,  wurde  unter  dem Ge-
sichtspunkt  der  Eingriffsvoraussetzungen  ausführlich  begründet.  Auf 
Wiederholungen  kann  an  dieser  Stelle  verzichtet  werden. Es  bedarf 
keiner  weiteren Erläuterung,  dass  die Einreisesperre eine geeignete 
und erforderliche Massnahme darstellt,  um diese Gefahr zu bannen. 
Mit  Blick auf  die Verhältnismässigkeit  im engen Sinne, d.h. der Aus-

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gewogenheit  von Eingriffszweck und Eingriffswirkung,  gilt  es sodann 
klarzustellen,  dass  sich  der  Beschwerdeführer  in  der  Zeit  zwischen 
den beiden Inhaftierungen (September 1992 bis März 2002) entgegen 
der  Auffassung  der  Rechtsvertreterin  keineswegs  stets  klaglos  ver-
halten hat. So hielt  er sich während Jahren unangemeldet und ohne 
Anwesenheitsrecht hierzulande auf und lebte mit der inzwischen ver-
storbenen Schweizer Partnerin in  einer Art  heimlichem Konkubinats-
verhältnis. Solche Verfehlungen sind zwar zu geringfügig, um zur Be-
gründung  einer  Einreisesperre  gegen  einen  dem  Freizügigkeits-
abkommen unterstellten Ausländer herangezogen werden zu können, 
es  handelt  sich  aber  ebenso wenig  um ein  Argument,  dass  sich  zu 
Gunsten  des  Beschwerdeführers  anführen  liesse.  Nicht  von  Belang 
sind  bei  der  Würdigung  von  Fernhaltemassnahmen  ferner  die  rein 
strafrechtlichen  Aspekte  der  Strafverfolgungs-  und  Strafvoll-
streckungsverjährung. Darüber hinaus hat er sich, wie dargetan, auch 
was die strafrechtlichen Verurteilungen anbelangt noch zu wenig lange 
bewährt (vgl. E. 7.2 hiervor). Es besteht daher auch unter dem Blick-
winkel  der  Verhältnismässigkeit  nach  wie  vor  ein  erhebliches 
öffentliches Interesse an seiner Fernhaltung.

9.3 Beschwerdeweise  macht  der  Beschwerdeführer  schliesslich 
geltend,  Vater  zweier  Schweizer  Kinder  zu  sein,  welche  bei  der 
Pflegemutter in Zürich wohnten. Die Beziehung zu ihnen sei intakt und 
werde gelebt. Folgt man den eingereichten Beschwerdebeilagen, trifft 
dies in der Tat zu. Die genannten Beziehungen sind grundsätzlich ge-
eignet,  ein  beträchtliches  Interesse  an  Einreisen  in  die  Schweiz  zu 
begründen.  Insoweit  ist  der  Anspruch  auf  Achtung  des  Privat-  und 
Familienlebens nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV tangiert. Die 
Parteivertreterin  lässt  in  ihren  Ausführungen  allerdings  weitgehend 
ausser Acht,  dass ihr Mandant gar nicht  im Besitze eines Anwesen-
heitsrechts  für  die  Schweiz  ist  und  dies  zu  keiner  Zeit  war. In  vor-
liegendem  Zusammenhang  können  allfällige  Einschränkungen  des 
Privat-  bzw.  Familienlebens  des  Beschwerdeführers  aufgrund  sach-
licher  und  funktioneller  Unzuständigkeit  des  Bundesverwaltungs-
gerichts nicht  Verfahrensgegenstand sein,  soweit  sie auf  das Fehlen 
eines  dauerhaften  Aufenthaltsrechts  in  der  Schweiz  zurückzuführen 
sind (vgl. z.B. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4509/2009 vom 
7. Januar 2010 E. 7.3 mit  Hinweisen). Die Erteilung von Aufenthalts-
bewilligungen fällt grundsätzlich in die Zuständigkeit der Kantone, wo-
bei  im  Falle  einer  Bewilligungserteilung  auch  das  bestehende  Ein-
reiseverbot  anzupassen  wäre  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts 

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2C_793/2008 vom 27. März  2009 E. 3.2). Der Beschwerdeführer hat 
im Frühjahr 2005 im Kanton Zürich vergeblich um die Erteilung einer 
Aufenthaltsbewilligung  nachgesucht.  Die  Pflege  regelmässiger 
persönlicher  Kontakte  zu  den  Kindern  scheitert  demnach  bereits  an 
seinem  fehlenden  Anwesenheitsrecht.  Somit  stellt  sich  nurmehr  die 
Frage,  ob  die  über  die  Verweigerung  des  Aufenthaltsrechts  hinaus-
gehende, durch die Einreisesperre zusätzlich bewirkte Erschwernis vor 
Art. 8 Ziff. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV standhält.

9.4 Die EMRK bzw. die BV garantieren kein Recht auf Einreise oder 
auf ein Familienleben an einem bestimmten Ort (vgl. BGE 135 I 153 E. 
2 S. 154 f. mit  Hinweisen;  STEPHAN BREITENMOSER,  in: Bernhard Ehren-
zeller/  Philippe  Mastronardi/Rainer  J.  Schweizer/Klaus  A. Vallender, 
Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich 2002, N. 25 zu Art. 13; 
ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN,  Die  Europäische  Menschenrechts-
konvention  und  die  Schweiz,  Die  Bedeutung  der  Konvention  für  die 
schweizerische Rechtspraxis, 2. Aufl., Bern 1999, S. 261). Ein Eingriff 
in  den  Schutzbereich  des  Privat-  und  Familienlebens  liegt  daher 
grundsätzlich erst vor, wenn sich die Betroffenen überhaupt nirgends 
treffen  könnten  und  der  persönliche  Kontakt  deshalb  nur  in  der 
Schweiz  möglich  wäre.  Aus  den  obgenannten  Ausführungen  geht 
hervor,  dass  sich  der  Beschwerdeführer  derzeit  nur  zu  Besuchs-
zwecken in der Schweiz aufhalten dürfte. 

Die  Wirkungen  der  Einreisesperre  bestehen  im  Übrigen  nicht  darin, 
dass  dem  Beschwerdeführer  während  deren  Geltungsdauer  Be-
suchsaufenthalte  bei  ihm nahe  stehenden  Personen  in  der  Schweiz 
schlichtweg untersagt wären. Es steht ihm vielmehr die Möglichkeit of-
fen,  aus  wichtigen  Gründen  mittels  begründetem  Gesuch  die  zeit-
weilige  Suspension  der  angeordneten  Fernhaltemassnahme  zu  be-
antragen (Art. 13 Abs. 1 Satz 3 ANAG, heute Art. 67 Abs. 4 AuG). Die 
Suspension wird aber  praxisgemäss nur für  eine kurze und klar  be-
grenzte  Zeit  gewährt  (zum  Ganzen  siehe  Urteile  des  Bundesver-
waltungsgerichts  C-4509/2009  vom  7.  Januar  2010  E.  7.4  mit  Hin-
weisen oder C-6199/2008 vom 24. August 2009 E. 8.4). Im dargelegten 
Umfang und Rahmen kann den geltend gemachten privaten Interessen 
Rechnung getragen werden. Dies ist in casu geschehen. Mit Blick auf 
das Kindeswohl und unter Berücksichtigung der auf Beschwerdeebene 
eingereichten Unterlagen (namentlich der medizinischen Berichte zur 
Krankheit  der  Tochter  N._______,  der  Beschlüsse  der  Vormund-
schaftsbehörde der  Stadt  Zürich und der  Einschätzungen von Fach-

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leuten  zur  sozialen,  schulischen  und  psychischen  Entwicklung  der 
Kinder) haben das EJPD und – nach der Konstituierung des Bundes-
verwaltungsgerichts per 1. Januar 2007 – die Vorinstanz die Einreise-
sperre regelmässig, in der Regel drei bis viermal jährlich für zehn Tage 
bis zwei Wochen, suspendiert. Damit wurde dem Beschwerdeführer er-
möglicht,  in  adäquatem Masse  in  den  Entwicklungsprozess  und  die 
Lebensgestaltung  seiner  Kinder  miteinbezogen  zu  werden.  Der 
Gesundheitszustand  der  an  zystischer  Fibrose  leidenden  Tochter 
N._______  ist,  soweit  bekannt,  stabil.  Gegenteiliges  wird  jedenfalls 
nicht  behauptet.  Anzumerken  wäre,  dass  der  Kindsvater  während 
seiner Inhaftierung von 2002 bis 2005 ebenfalls nicht in das alltägliche 
Familienleben eingebunden gewesen ist und die Kinder ihn überdies in 
Italien besuchen können, wie dies bereits während der Zeit geschah, 
als er in einem italienischen Gefängnis seine zweite Strafe verbüsste. 
Die nachteiligen Auswirkungen der Fernhaltemassnahme werden mit-
hin in mehrfacher Hinsicht gemildert.

9.5 Bei dieser  Sachlage gelangt  das  Bundesverwaltungsgericht  zum 
Ergebnis,  dass die öffentlichen Sicherheitsinteressen gegenüber den 
Interessen  des  Beschwerdeführers  und  denjenigen  an  der  Durch-
setzung der Freizügigkeitsrechte überwiegen. Die über die überblick-
bare  Zeitspanne  von  zehn  Jahren  (faktisch  acht  Jahre,  da  sich  der  
Massnahmebelastete  die  ersten  zwei  Jahre  ab  Verfügungserlass  in 
Italien in Haft befand) verhängte Einreisesperre erweist sich somit als 
eine  verhältnismässige  und  angemessene  Massnahme  zum  Schutz 
der öffentlichen Ordnung bzw. der inneren und äusseren Sicherheit der 
Schweiz.

10.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die angefochtene Verfügung 
Bundesrecht nicht verletzt und den rechtserheblichen Sachverhalt  im 
Ergebnis  richtig  und  vollständig  feststellt;  sie  ist  auch  angemessen 
(Art. 49 VwVG). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.

11.
11.1 Bei  diesem  Verfahrensausgang  würde  der  Beschwerdeführer 
grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1, Art. 2 
und Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, 
SR 173.320]). Der Beschwerdeführer ersuchte jedoch um Gewährung 
der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung.

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11.2 Gemäss Art. 65 Abs. 1 VwVG kann eine Partei, die nicht über die 
erforderlichen Mittel verfügt und deren Begehren nicht aussichtslos er-
scheinen,  auf  Gesuch  hin  von  der  Bezahlung  von  Verfahrenskosten 
befreit werden. Ist es zur Wahrung der Rechte der Partei  notwendig, 
wird  ihr  ein  Anwalt  bestellt  (Art.  65  Abs.  2  VwVG).  Diese  Voraus-
setzungen sind vorliegend erfüllt,  weil  das  eingereichte  Rechtsmittel 
nicht als aussichtslos bezeichnet werden kann, von der prozessualen 
Bedürftigkeit des Betroffenen auszugehen ist und die Bestellung einer 
amtlichen Anwältin angesichts der Besonderheiten des Falles als ge-
boten erscheint. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung 
ist demzufolge gutzuheissen.

11.3 Das  Honorar  der  amtlichen  Rechtsbeiständin  wird  in  Berück-
sichtigung der  Bedeutung der  Streitsache, deren rechtlicher und tat-
sächlicher Schwierigkeit  sowie der objektiven Notwendigkeit  der Ein-
gaben nach Massgabe des gebührenrechtlichen Stundenansatzes und 
des  pflichtgemässen  richterlichen  Ermessens  auf  Fr.  1'500.-  fest-
gesetzt (Art. 65 Abs. 2 und 3 VwVG i.V.m. Art. 9, 10, 12 und 14 VGKE).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die  Beschwerde  wird  abgewiesen,  soweit  sie  nicht  gegenstandslos 
geworden ist.

2.
Das  Gesuch  um  unentgeltliche  Rechtsverbeiständung  wird  gut-
geheissen. Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.

3.
Die  jetzige  Parteivertreterin  Brigitt  Thambiah  wird  als  amtliche 
Anwältin eingesetzt.

4.
Der unentgeltlichen Rechtsbeiständin des Beschwerdeführers ist  von 
der Gerichtskasse ein amtliches Honorar von Fr. 1'500.-- auszurichten.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (gegen Empfangsbestätigung, Akten Bundesamt für 

Polizei fedpol retour)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Antonio Imoberdorf Daniel Grimm

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die  Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen 
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

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