# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1f09ce88-6dae-5962-8730-ef253ceaacb1
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-29
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 29.06.2021 60/2020/1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2020-1_2021-06-29.pdf

## Full Text

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Genehmigung einer Zonenplanänderung; Legalitätsprinzip; Überprüfungs-

befungnis des Regierungsrats; Gemeindeautonomie – Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 26 

und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG; Art. 105 KV. 

Beurteilt das Obergericht einen Genehmigungsentscheid des Regierungsrats be-

treffend eine kommunale Bauordnung oder einen kommunalen Zonenplan als erste 

und einzige Beschwerdeinstanz, hat es den angefochtenen Entscheid auch auf 

seine Angemessenheit zu überprüfen (E. 2). 

Der Regierungsrat hat einen kommunalen Nutzungsplan auf seine Übereinstim-

mung mit dem kantonalen Richtplan und generell auf seine Konformität mit dem 

übergeordneten Bundes- und kantonalen Recht sowie auf seine Zweckmässigkeit 

und Angemessenheit zu prüfen. Der Gemeinde verbleibt indes eine relativ erheb-

liche Entscheidungsfreiheit, die durch die Gemeindeautonomie geschützt ist 

(E. 3.1). 

Die Art. 44c und 44d E-BauO der Stadt Schaffhausen enthalten in hinreichend be-

stimmter und klarer Form die wesentlichen Überbauungs-, Nutzungs- und Gestal-

tungsvorschriften (E. 3.5.3). 

Die Zonenplanänderung Ebnat West und die damit verbundene Ergänzung der 

städtischen Bauordnung verletzen das Legalitätsprinzip nicht und sind demokra-

tisch hinreichend legitimiert (E. 3.6). 

OGE 60/2020/1 vom 29. Juni 2021 

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Aus den Erwägungen 

2. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede Rechtsverletzung, Über-

schreitung und Missbrauch des Ermessens sowie unrichtige oder unvollständige 

Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Hingegen kann 

wegen blosser Unangemessenheit grundsätzlich keine Verwaltungsgerichtsbe-

schwerde erhoben werden (Art. 36 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Rechts-

schutz in Verwaltungssachen vom 20. September 1971 [Verwaltungsrechtspflege-

gesetz, VRG, SHR 172.200]). 

Bei der Anfechtung eines negativen Genehmigungsentscheids des Regierungsrats 

entscheidet das Obergericht allerdings als erste und einzige Beschwerdeinstanz 

im Sinne von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 

22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700), weshalb es den angefochte-

nen Entscheid auch auf seine Angemessenheit zu überprüfen hat (Michael Plet-

scher, Der negative Genehmigungsentscheid in der Nutzungsplanung, AJP 4/2021 

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S. 482 f.; Aemisegger/Haag, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Pra-

xiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, 

Art. 33 N. 82, S. 355 f., und N. 94, S. 363; Waldmann/Hänni, Stämpflis Handkom-

mentar zum RPG, Bern 2006, Art. 33 N. 64, S. 795 f.; vgl. ferner statt vieler BGer 

1C_266/2020 vom 4. Januar 2021 E. 3.3.1 mit Hinweis). 

3. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob der Regie-

rungsrat der Zonenplanänderung Ebnat West und der entsprechenden Änderung 

der städtischen Bauordnung (Art. 29 Abs. 1 der Bauordnung für die Stadt Schaff-

hausen vom 10. Mai 2005 [BauO, RSS 700.1]; neue Art. 44c und 44d BauO 

[E-BauO]) zu Recht die Genehmigung verweigerte. 

3.1. Die Gemeinden ordnen die Nutzung ihres Gebiets im Rahmen der überge-

ordneten Vorschriften und Planungsgrundsätze namentlich durch den Erlass einer 

Bauordnung und eines Zonenplans. Sie erlassen für jede Zone die entsprechenden 

Bau- und Nutzungsvorschriften (Art. 6 Abs. 1 sowie Art. 8 Abs. 1 und 3 des Geset-

zes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen 

vom 1. Dezember 1997 [Baugesetz, BauG, SHR 700.100]). Der Zonenplan und die 

Bauordnungen sowie deren Änderung sind nach einer Vorprüfung durch das kan-

tonale Baudepartement vom Regierungsrat zu genehmigen (Art. 6 Abs. 2 BauG 

i.V.m. Art. 26 Abs. 1 RPG). Aus der vollen Überprüfungsbefugnis des Regierungs-

rats gemäss Art. 6 Abs. 2 BauG ergibt sich, dass dieser die kommunalen Nut-

zungspläne nicht nur auf ihre Übereinstimmung mit dem vom Bundesrat geneh-

migten kantonalen Richtplan (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG), sondern generell auf ihre 

Konformität mit dem übergeordneten Bundes- und kantonalen Recht sowie über-

dies auf ihre Zweckmässigkeit zu prüfen hat (vgl. Alexander Ruch, in: Aemisegger/

Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 

2016, Art. 26 N. 30, S. 713, und N. 38 f., S. 716 f., sowie N. 60 f., S. 725 f.; Wald-

mann/Hänni, Art. 26 N. 14 f., S. 718; ferner Pletscher, S. 480 f.). 

Erweist sich die kommunale Planung indes als zweckmässig und angemessen, 

darf der Regierungsrat das Ermessen der Gemeinde nicht durch sein eigenes er-

setzen. Er hat es der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und 

zweckmässigen Lösungen zu wählen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG; Peter Hänni, Pla-

nungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 239). Der 

Gemeinde verbleibt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die durch die Ge-

meindeautonomie geschützt ist (Art. 105 KV und Art. 3 Abs. 1 des Gemeindege-

setzes vom 17. August 1998 [GG, SHR 120.100] i.V.m. Art. 6 Abs. 1 BauG; vgl. 

BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1 a.E.; OGE vom 26. August 1988 

i.S. Einwohnergemeinde Stetten gegen Regierungsrat E. 3b, Amtsbericht 1988, 

S. 119; OGE 60/2014/16 vom 19. September 2017 E. 2.3.1 mit Hinweis auf BGE 

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136 I 395 E. 3.2.1 S. 397; Waldmann/Hänni, Art. 26 N. 15, S. 719; ferner statt vieler 

BGer 1C_266/2020 vom 4. Januar 2021 E. 3.3.1 mit Hinweis). 

3.2. Der Regierungsrat stellte eine Verletzung des Legalitätsprinzips und der 

Vorgaben des Baugesetzes fest, indem Art. 44d E-BauO es dem Stadtrat über-

lasse, im Rahmenplan gemäss Art. 7 Abs. 2 BauO die konkreten Bauvorgaben (ge-

nauer Standort und Höhe der Bauten) festzulegen. 

Bei den Zonenplänen mit den dazugehörigen Vorschriften handle es sich um Er-

lasse, mit denen grundeigentümerverbindlich und parzellenscharf die Nutzung der 

einzelnen Parzellen einer Gemeinde geregelt werde (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG). 

Deshalb seien an die demokratische Legitimation dieser Erlasse hohe Anforderun-

gen zu stellen und es genüge nicht, wenn sie durch den Gemeinderat bzw. die 

Exekutive erlassen würden. Dem trage das Baugesetz Rechnung, indem es stets 

explizit aufführe, wenn die Zuständigkeit der kommunalen Exekutive gegeben oder 

zulässig sei. Für den Erlass von Zonenplänen sowie Bau- und Nutzungsordnungen 

sei der Erlass durch den Gemeinderat im Baugesetz nicht vorgesehen (vgl. Art. 8 

Abs. 1 und 3 BauG). 

Art. 44d E-BauO lege die maximale Gebäudehöhe in der Sonderzone Ebnat West 

fest (vgl. Abs. 3). Wo, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Dimensi-

onierungen (im Rahmen der Maximalmasse) die Bauten errichtet würden, werde 

in den geänderten Bauordnungsvorschriften jedoch nicht definiert. Dies werde 

gänzlich der Rahmen- bzw. Quartierplanung des Stadtrats überlassen, unter Aus-

schluss der Stimmberechtigten und des Parlaments. Somit sei weder für die Bau-

herrschaft noch für Dritte aus der Bauordnung ersichtlich, was, wo und wie hoch 

gebaut werden könne. Diese gebe nur das theoretisch baulich Realisierbare vor, 

während das effektiv Mögliche erst der Stadtrat als Baubewilligungsbehörde fest-

lege. Die Verwendung eines nicht-eigentümerverbindlichen Instruments wie eines 

Rahmenplans vermöge weder den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Allge-

meinen noch den Vorgaben des Baugesetzes zu genügen. Auch der vom Stadtrat 

zu erlassende Quartierplan (vgl. Art. 17 Abs. 1 BauG) sei demokratisch nicht hin-

reichend legitimiert. 

3.3. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzli-

chen Grundlage. Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf 

eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und 

vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (statt vieler BGE 

147 I 1 E. 4.3.1 S. 9 f. mit Hinweisen). Es dient damit einerseits dem demokrati-

schen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, an-

derseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit 

und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns (zum Ganzen BGE 141 II 169 E. 3.1 

S. 171 mit Hinweis). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen 

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Grundlage lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Viel-

falt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit 

der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der 

Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisie-

rung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. Das Erfordernis 

der Gesetzesform verlangt, dass wichtige oder wesentliche Rechtsnormen in die 

Form eines Gesetzes (im formellen Sinn) zu kleiden sind (statt vieler BGE 143 II 

162 E. 3.2.1 S. 169 mit Hinweisen). 

Nach Art. 50 KV gehören dazu neben Bestimmungen, für welche die Verfassung 

das Gesetz ausdrücklich vorsieht, die grundlegenden Bestimmungen über die 

Volksrechte (lit. a), Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte (lit. b), die 

Rechte und Pflichten von Personen (lit. c), den Gegenstand und die Bemessung 

von Abgaben sowie den Kreis der Abgabenpflichtigen (lit. d), die Aufgaben und die 

Leistungen des Kantons (lit. e) sowie die Organisation und das Verfahren der Be-

hörden (lit. f). Der in dieser Vorschrift enthaltene Katalog lehnt sich eng an die ent-

sprechende Aufzählung von Art. 164 Abs. 1 BV und anderer kantonaler Verfassun-

gen an, die ihrerseits auf Postulate der Lehre und teilweise auf die bundesgericht-

liche Rechtsprechung zurückgehen (Dubach/Marti/Spahn, Verfassung des Kan-

tons Schaffhausen, Kommentar, Schaffhausen 2004, S. 146). 

3.4. Art. 4 Abs. 2 RPG schreibt vor, dass die Bevölkerung bei Planungen in ge-

eigneter Weise mitwirken können muss (vgl. dazu statt vieler BGer 1C_94/2020 

vom 10. Dezember 2020 E. 2.1 mit Hinweisen). Demokratische Mitwirkungsrechte 

lassen sich daraus indes nicht ableiten (BGer 1C_100/2019 vom 16. Mai 2019 

E. 4.3 mit Hinweisen). Es gibt keine bundesrechtliche Regelung, welche vor-

schreibt, dass Nutzungspläne dem Gesetzgeber vorzulegen sind, bzw. verbietet, 

die Nutzungsplanung an die Exekutive zu delegieren (BGer 1P.70/1998 vom 

25. August 1998 E. 2b, publ. in: Pra 1999 Nr. 19; Ruedi Muggli, in: Aemisegger/

Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechts-

schutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 4 N. 9 Fn. 20, S. 7; Waldmann/Hänni, 

Art. 4 N. 2, S. 107). Die Forderung nach einem Planerlass durch die Legislative 

lässt sich aber zumindest indirekt auf das verfassungsrechtliche Legalitätsprinzip 

abstützen (vgl. vorangehende E. 3.3). Zonenvorschriften, die mit erheblichen 

Grundrechtseingriffen verbunden sind, müssen auf einer formellgesetzlichen 

Grundlage beruhen (Jeannerat/Moor, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 

[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 14 N. 25, 

S. 245, und N. 42, S. 256). 

Das Planungsrecht wird in Art. 50 KV nicht explizit erwähnt. Gemäss Art. 54 KV ist 

der Richtplan über die raumwirksamen Tätigkeiten vom Kantonsrat zu behandeln. 

Dieser hat den Richtplan sodann zu genehmigen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BauG). Die 

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Raumplanung ist in Art. 82 KV geregelt, wobei sich dieser Bestimmung namentlich 

nicht entnehmen lässt, durch welches Organ Nutzungspläne zu erlassen sind. 

Dazu äussert sich auch Art. 6 Abs. 1 BauG nicht, der einzig vorschreibt, dass die 

"Gemeinden" die Nutzung ihres Gebiets durch den Erlass von Bauordnungen und 

Nutzungsplänen ordnen. Aus Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 4 BauG 

kann indes abgeleitet werden, dass der kantonale Gesetzgeber davon ausging, 

dass kommunale Zonenpläne grundsätzlich durch die Legislative erlassen werden. 

Die städtische Bauordnung sieht denn auch vor, dass für Änderungen und Ergän-

zungen des Zonenplans grundsätzlich der Grosse Stadtrat zuständig ist (Art. 3 

Abs. 5 und 7 BauO; vgl. auch Beschluss des Grossen Stadtrats vom 19. Februar 

2019 betreffend Art. 44c und 44d E-BauO). Nach Art. 7 BauO erstellt sodann der 

Stadtrat als Grundlage für die Erschliessung der Baugebiete, für ihre Überbauung 

oder Erhaltung, ihre Ausrüstung mit den erforderlichen öffentlichen Bauten und An-

lagen sowie für die räumliche und landschaftliche Entwicklung und Gestaltung des 

gesamten Stadtgebiets nach Bedarf Richtpläne (Abs. 1). Als Grundlage für die 

Überbauung, Nutzung und Gestaltung von städtebaulich bedeutenden Teilgebie-

ten erlässt der Stadtrat nach Bedarf sowie in enger Zusammenarbeit mit den be-

troffenen Grundeigentümern Rahmenpläne (Abs. 2). Die Richtpläne und Rahmen-

pläne – die den Behörden als Planungs- und Entscheidungsgrundlagen dienen 

(Art. 1 Abs. 4 BauO) – sind für die erlassende Behörde verbindlich, haben jedoch 

keine unmittelbare Wirkung auf das Grundeigentum (Abs. 3). Diese kommunalen 

Bestimmungen genehmigte der Regierungsrat mit Beschluss vom 11. Juli 2006 

(vgl. Art. 77 Abs. 1 BauO; Amtsblatt Nr. 28 vom 14. Juli 2006, S. 1006). 

3.5. Der Regierungsrat erwog im Ergebnis, das Legalitätsprinzip bzw. demokra-

tiepolitische Überlegungen verlangten, dass die in Art. 44d E-BauO vorgesehenen 

Rahmen- und Quartierpläne durch die Legislative bzw. den Grossen Stadtrat er-

lassen würden. Er beanstandete namentlich, dass erst der Stadtrat – wenn auch 

im Rahmen der Maximalmasse gemäss Art. 44d Abs. 3 E-BauO – festlege, wo und 

mit welchen Dimensionen in der Sonderzone Ebnat West Hochhäuser realisiert 

werden könnten und sollten. 

3.5.1. Die Bauordnung und der Zonenplan als formalgesetzliche Grundlagen für 

die genannten Rahmen- und Quartierpläne wurden vom Grossen Stadtrat erlassen 

und unterstanden dem obligatorischen Referendum (Art. 3 Abs. 6 BauO), sind mit-

hin demokratisch ohne Weiteres legitimiert, und enthalten die wesentlichen Grund-

züge betreffend Überbauung, Nutzung und Gestaltung. Dies gilt ebenfalls für die 

Zonenplanänderung Sonderzone Ebnat West. Sie wurde vom Grossen Stadtrat er-

lassen und unterstand dem fakultativen Referendum (vgl. Beschlussprotokoll der 

3. Sitzung des Grossen Stadtrats vom 19. Februar 2019, Traktandum 5).  

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3.5.2. Weder das kantonale noch das kommunale Recht enthalten Bestimmungen 

zum Hochhausbau. Namentlich findet sich weder im Baugesetz noch in der Bau-

ordnung eine Vorschrift zur maximal zulässigen Gebäudehöhe. Im Rahmen der 

Beratung des geltenden Baugesetzes hatte der Kantonsrat – im Gegensatz zum 

alten Recht – ausdrücklich auf eine Höhenbeschränkung für Hochhäuser verzich-

tet. Die Gemeinden sind somit im Rahmen ihrer Rechtsetzungs- und Planungsau-

tonomie grundsätzlich frei, Hochhäuser zuzulassen (OGE 60/2014/6 vom 22. Au-

gust 2014 E. 3a mit Hinweisen, Amtsbericht 2014, S. 89). 

Es gibt sodann keine kantonale oder kommunale Bestimmung, die verlangt, dass 

bereits der Zonenplan bzw. die Bauordnung die genaue Lage und Höhe von Hoch-

häusern bezeichnet, bzw. verbietet, dass der Gesetzgeber die Befugnis zur Defi-

nition der genauen Planung der Bauten der Exekutive überlässt. 

3.5.3. Die Art. 44c und 44d E-BauO enthalten in hinreichend bestimmter und kla-

rer Form die wesentlichen Überbauungs-, Nutzungs- und Gestaltungsvorschriften 

(vgl. Art. 44c Abs. 2 betr. erlaubte Nutzungen; Art. 44d Abs. 3 betr. maximale Ge-

bäudehöhen und Mindest-Grenzabstände; Art. 44d Abs. 4 betr. Ausnützung; 

Art. 44d Abs. 5 betr. Begrünung). Es ist mit Blick auf das Legalitätsprinzip demnach 

nicht zu beanstanden, dass im Rahmen dieser Vorschriften die detaillierte Festle-

gung namentlich der geplanten Nutzungen, der Lage und Dimensionierung der 

Bauten sowie der Gestaltungsgrundsätze erst in Form von (materiell-gesetzlichen) 

Rahmen- und Quartierplänen erfolgt. Die Beschwerdeführerin weist zu Recht da-

rauf hin, dass es angesichts des betroffenen, über mehrere Jahre zu entwickelnden 

Gebiets von 48'005 m2 mit verschiedenen Grundstücken mit unterschiedlichen 

Grundeigentümerschaften (vgl. Planungsbericht nach Art. 47 RPV vom 26. Juni 

2018, Ziff. 4.1 und 4.3 S. 9 f.) unverhältnismässig und unzweckmässig wäre, die 

entsprechenden Kriterien bereits im Einzelnen auf Stufe Bauordnung und Zonen-

plan zu definieren. 

3.5.4. Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass Art. 44d Abs. 1 E-BauO den Stadt-

rat zum Erlass der – im Übrigen nicht grundeigentümerverbindlichen – Rahmen-

pläne für zuständig erklärt, zumal die Sonderzone Ebnat West nicht so gross ist, 

dass eine Konkretisierung der Überbauungs-, Nutzungs- und Gestaltungsvorschrif-

ten durch die Exekutive als demokratiepolitisch problematisch erschiene. Es ist 

vielmehr gesetzlich vorgesehen, dass grundsätzlich der Gemeinderat bzw. die 

kommunale Exekutive zuständig ist für den Erlass der die Bauordnung und den 

allgemeinen Zonenplan – die das theoretisch baulich Mögliche vorgeben – konkre-

tisierenden Nutzungspläne und -vorschriften, die das tatsächlich Mögliche festle-

gen. Dies gilt namentlich für die Baulinienpläne (Art. 12 Abs. 1 BauG) und insbe-

sondere auch die Quartierpläne (Art. 17 Abs. 1 BauG) sowie die entsprechenden 

Vorschriften. Gemäss Art. 11 Abs. 4 BauG können die Gemeinden sodann in ihren 

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Bauordnungen für kleine Änderungen des Zonenplans ein vereinfachtes Verfahren 

vorsehen und den Gemeinderat zur Beschlussfassung für zuständig erklären (so 

Art. 3 Abs. 7 BauO). Schliesslich ist der Gemeinderat zuständig für den Erlass von 

kommunalen Richtplänen über die angestrebte Siedlungs- und Landschaftsent-

wicklung (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 2 BauG) sowie von Planungszonen (Bausperren; 

Art. 25 Abs. 1 BauG). 

3.5.5. Die Bauordnung enthält im Übrigen mit Art. 44a und 44b BauO bereits Vor-

schriften zur eine Fläche von rund 38'500 m2 umfassenden Sonderzone Vorderes 

Mühlental (vgl. dazu die entsprechende Vorlage des Stadtrats vom 29. Mai 2007 

an den Grossen Stadtrat). Diese Bestimmungen, denen die strittigen Art. 44c und 

44d E-BauO nachempfunden sind, hatte der Regierungsrat mit Beschluss vom 

25. März 2008 genehmigt (Amtsblatt Nr. 13 vom 28. März 2008, S. 414). Zu die-

sem Einwand der Beschwerdeführerin äusserte sich der Regierungsrat denn auch 

nicht. 

3.5.6. Der Regierungsrat erwog schliesslich, die Beschwerdeführerin sei bereits 

im Vorprüfungsverfahren darauf hingewiesen worden, dass die konkreten Bauvor-

gaben nicht erst mit dem Rahmenplan festgelegt werden könnten. 

Das Planungs- und Naturschutzamt hatte in seinem Vorprüfungsbericht vom 2. Mai 

2018 zu Art. 44d Abs. 1 und 3 E-BauO festgehalten, ein Rahmenplan ersetze die 

Festlegung der Abweichungen, die im Rahmen eines Quartierplans im Sinne von 

Art. 18 Abs. 2 BauG möglich seien, nicht. Abweichungen von den in dieser Bestim-

mung aufgeführten Bauvorschriften seien nur dann zulässig, wenn das Mass der 

Abweichung in der Bauordnung festgelegt sei. 

Nach Art. 18 Abs. 2 BauG sind die zulässigen Abweichungen von Vorschriften über 

Gebäudemasse, Abstände und die Ausnützung des Baugrunds in der Bauordnung 

festzulegen. Entsprechend enthalten Art. 44d Abs. 3 und 4 E-BauO Maximalvor-

schriften zur Gebäudehöhe, zum Grenz- und Gebäudeabstand sowie zur Baumas-

senziffer. Art. 44d Abs. 3 E-BauO sieht sodann vor, dass die Gebäudehöhe höchs-

tens 20.00 m beträgt; "im Rahmen von Quartierplänen kann sie auf höchstens 

30.00 m und für Hochhäuser bis auf die Höhenkote von 484 m.ü.M. erhöht werden, 

[…]". Daraus ergibt sich, dass Hochhäuser nur im Rahmen eines Quartierplanver-

fahrens zulässig sind. 

Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass dem Vorprüfungsbericht 

nicht zu entnehmen ist, die Festlegung der konkreten Standorte und der konkreten 

Höhe von Hochhäusern müsse bereits in der Bauordnung bzw. im Zonenplan er-

folgen. Nach der gestützt auf den Vorprüfungsbericht vorgenommenen Anpassung 

von Art. 44d E-BauO musste sie nicht (mehr) mit einer Verweigerung der Geneh-

migung der vorgesehenen Bauordnungsänderung rechnen. 

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3.6. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die streitgegenständliche Zonen-

planänderung und die damit verbundene Ergänzung der Bauordnung das Legali-

tätsprinzip nicht verletzen und demokratisch hinreichend legitimiert sind. Deren 

Nichtgenehmigung aus den genannten Gründen erweist sich als nicht gerechtfer-

tigt. 

Ob die Zonenplanänderung und die Ergänzung der Bauordnung nach Ansicht des 

Regierungsrats im Übrigen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind, lässt 

sich dem angefochtenen Beschluss nicht entnehmen, und der Regierungsrat hat 

sich hierzu auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht geäussert. Die Sache 

ist daher an den Regierungsrat zurückzuweisen, damit dieser nach umfassender 

Prüfung (vgl. vorangehende E. 3.1) einen neuen Genehmigungsentscheid fälle.