# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5834a1fa-a6c5-5c2c-9480-baaf786a3cb7
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-27
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 27.01.2022 B 2021/211
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2021-211_2022-01-27.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2021/211

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 22.02.2022

Entscheiddatum: 27.01.2022

Entscheid Verwaltungsgericht, 27.01.2022
Polizeirecht, Art. 29 Abs. 1 lit. d PG. Die Kantonspolizei St. Gallen hat 
gegenüber dem Beschwerdeführer als Carchauffeur und -unternehmer 
Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen erlassen, weil seine Fahrgäste 
offenkundig an einer nicht bewilligten Demonstration teilnehmen wollten. 
Dass er als Verhaltensstörer ins Recht gefasst und mit der angefochtenen 
Verfügung vom Ort des Geschehens ferngehalten werden sollte, erweist sich 
als verhältnismässig. Mit Blick auf die gesamten Umstände war indessen die 
Wegweisung aus dem ganzen Gebiet des Kantons St. Gallen 
unverhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2021/211). Die gegen dieses 
Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 14. 
September 2022 gutgeheissen (Verfahren 1C_134/2022). (Verfahren 
1C_134/2022).

Entscheid vom 27. Januar 2022

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; 

Gerichtsschreiber Scherrer

Verfahrensbeteiligte

K.__,

Beschwerdeführer,

gegen

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Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Fernhaltung und Wegweisung

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Der Verein "X.__" führte im Frühjahr 2021 an verschiedenen Orten in der Schweiz – so 

am 6. März 2021 in A.__ mit rund 4'000 Personen und am 20. März 2021 in B.__ mit 

rund 8'000 Personen – Kundgebungen gegen die staatlich verordneten Massnahmen 

zur Eindämmung der Covid-19-Epidemie durch. Sein Gesuch, ihm die Durchführung 

eines "Corona-Protestmarsches" am 24. April 2021 in Y.__/SG zu bewilligen, wies der 

Stadtrat der Politischen Gemeinde Y.__ ab (vgl. Corona-Demo in Y.__ erhält Absage 

von Stadt (tagblatt.ch); publiziert am 30. März 2021). Weil die Kantonspolizei St. Gallen 

davon ausging, dass sich trotz des Verbots Demonstrationswillige in Y.__ versammeln 

und die bei Versammlungen vorgeschriebenen Massnahmen zur Eindämmung der 

Epidemie nicht einhalten würden (Y.__: Einsatzbeginn wegen Corona-Demo | sg.ch; 

publiziert am 24. April 2021), führte sie unter anderem Personen- und 

Fahrzeugkontrollen in und rund um Y.__ herum durch, um mögliche Demonstrierende 

an einer Teilnahme zu hindern. Im Verlauf des Tages sprach sie gegenüber rund 45 

Personen Wegweisungen und Fernhaltungen aus.

B.

K.__ ist einzelzeichnungsberechtigtes Mitglied des Verwaltungsrats der Q.__ AG mit 

Sitz in T.__/TG, welche unter anderem die Organisation und Durchführung von 

Carreisen und Transporten bezweckt (Internet Information aus dem kantonalen 

Handelsregister). Am 24. April 2021 beabsichtigte er, eine Reisegruppe nach Y.__ zu 

chauffieren. Gegen 10.30 Uhr wurden er und sein Fahrzeug auf der E.__-strasse in C.__ 

von der Kantonspolizei St. Gallen kontrolliert. Aus Kleidung, Verhalten und Aussagen 

der Fahrgäste schlossen die Angehörigen der Polizei auf deren Absicht, an der nicht 

bewilligten Kundgebung in Y.__ teilzunehmen. In der Folge verfügte die Kantonspolizei 

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gegenüber K.__ die Fernhaltung von der "ganzen Stadt Y.__" für die Dauer von 24 

Stunden. Um 11.50 Uhr wurden K.__ und sein Fahrzeug erneut – diesmal auf dem 

Gebiet der Politischen Gemeinde Y.__ – polizeilich kontrolliert. Die Kantonspolizei wies 

K.__ für die Dauer von 24 Stunden aus dem Gebiet des Kantons St. Gallen weg. K.__ 

liess seine Fahrgäste schliesslich in F.__/ZH aussteigen.

C.

Das Sicherheits- und Justizdepartement wies den von K.__ gegen die beiden 

Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 

13. September 2021 ab, soweit es darauf eintrat. Zur Begründung wird im 

Wesentlichen ausgeführt, die diversen allgemeinen Anliegen von K.__, wie etwa 

betreffend Pauschale Schwerverkehrsabgabe, CO2-Steuergesetze, Dieselsteuer-

Befreiung, Subventionierung oder andere Forderungen wie etwa eine "Richtigstellung 

in allen bundesfinanzierten Medien" beträfen nicht den Verfahrensgegenstand. Darauf 

könne nicht eingetreten werden. In der Sache wird festgehalten, das polizeiliche 

Handeln zur Abwehr drohender Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 

könne sich auch gegen den Zweckveranlasser richten. Indem K.__ einen Reisecar mit 

Demonstrationswilligen an eine nicht bewilligte Demonstration habe fahren wollen, 

habe er bewirkt, dass dadurch die öffentliche Ordnung gestört oder gefährdet werde 

und damit zumindest die Eigenschaft als Zweckveranlasser erfüllt. Ob er selbst an der 

Demonstration habe teilnehmen wollen, sei unerheblich.

D.

K.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 14. September 2021 versandten 

Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe 

vom 27. September 2021 und Ergänzung vom 1. November 2021 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht. Sinngemäss beantragt er die Aufhebung des angefochtenen 

Entscheides.

Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 15. November 2021 auf die 

Erwägungen in ihrem Entscheid und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 

25. November 2021 nahm der Beschwerdeführer Einsicht in die Akten und 

abschliessend Stellung. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf eine weitere 

Äusserung.

Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des 

Beschwerdeführers zur Begründung seines Antrags sowie die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Eintreten

Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, 

der mit seinen Begehren im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der 

Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und Art. 29  Abs. 2 

und 3 des Polizeigesetzes; sGS 451.1, PG). Die Beschwerde gegen den am 

14. September 2021 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom 

27. September 2021 rechtzeitig erhoben (Art. 29  Abs. 2 Satz 1 PG in Verbindung mit 

Art. 64 und Art. 47 Abs. 1 VRP). Der nicht rechtskundig vertretene Beschwerdeführer 

stellt zwar keinen formellen Antrag. Seine umfangreichen Ausführungen können aber 

nicht anders als so verstanden werden, dass er die Aufhebung des angefochtenen 

Entscheides anstrebt, nicht nur soweit damit auf seine Ausführungen zum Abgabe- und 

Subventionsrecht nicht eingetreten wurde (dazu nachfolgend Erwägung 3), sondern 

auch soweit damit die polizeilichen Verfügungen vom 24. April 2021 geschützt wurden 

(dazu nachfolgend Erwägung 4). Die Eingabe vom 27. September 2021 erfüllt mithin 

zusammen mit der Ergänzung vom 1. November 2021 in formeller und inhaltlicher 

Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 

VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb grundsätzlich einzutreten.

2. Öffentliche Verhandlung

Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung, an 

welcher zur Klärung des Sachverhalts die direkt beteiligten Polizisten befragt werden 

sollen. Die ihm gegenüber am 24. April 2021 verfügten polizeilichen Massnahmen 

haben den Beschwerdeführer in der Ausübung seines Berufs insoweit beschränkt, als 

er den ihm von seinen Fahrgästen erteilten konkreten Auftrag nicht erfüllen konnte. Ob 

mit der Fernhaltung vom Gebiet der "ganzen Stadt Y.__" und der Wegweisung aus dem 

Gebiet des Kantons St. Gallen für die Dauer von 24 Stunden das Recht des 

Beschwerdeführers auf private Erwerbstätigkeit tangiert wurde und deshalb eine 

Streitigkeit in Bezug auf seine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinn 

von Art. 6 Ziffer 1 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten 

(SR 0.101, EMRK) vorliegt (vgl. dazu BGer 2C_305/2020 vom 30. Oktober 2020 

E. 2.2.2; BGE 130 I 388 E. 5.3), kann offenbleiben. Die aus dieser Bestimmung 

abgeleitete Pflicht zur Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung gilt 

nicht absolut. Ausnahmen, die einen Verzicht auf die Durchführung einer öffentlichen 

Verhandlung rechtfertigen, sind nach der Rechtsprechung des Europäischen 

Gerichtshofs für Menschenrechte etwa gegeben, wenn eine Streitsache keine Tat- oder 

Rechtsfragen aufwirft, die nicht adäquat aufgrund der Akten und der schriftlichen 

bis

ter

ter

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Parteivorbringen gelöst werden können (vgl. beispielsweise BGE 147 I 153 E. 3.5.1; 

BGer 4A.9/2006 vom 18. Juli 2006, in BGE 132 III 668 nicht veröffentlichte E. 1.1 mit 

Hinweisen).

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kantonspolizei habe ihm anlässlich der 

ersten Kontrolle erlaubt, seine Fahrgäste beim P.__ und damit auf dem Gebiet der 

Politischen Gemeinde Y.__ aussteigen zu lassen. Diese – vom Beschwerdeführer 

bereits im Rekursverfahren vorgebrachte und insbesondere für die Beurteilung der 

zweiten Wegweisungs- und Fernhalteverfügung bedeutsame – Sachverhaltsdarstellung 

(vgl. act. 8/1.1) hat die Kantonspolizei in ihrer Vernehmlassung vom 27. Mai 2021 nicht 

bestritten. Auch die Vorinstanz ist darauf im angefochtenen Entscheid nicht 

eingegangen. Im Beschwerdeverfahren hat sie auf ergänzende Bemerkungen 

verzichtet. Das Verwaltungsgericht geht deshalb davon aus, der Beschwerdeführer 

habe aufgrund der konkreten Umstände den Eindruck erhalten können, es sei mit der 

ihm gegenüber verfügten Fernhaltung von der "ganzen Stadt Y.__" vereinbar, wenn er 

seine Fahrgäste, gegen die keine polizeilichen Fernhaltemassnahmen ergangen waren, 

am Ortsrand der Politischen Gemeinde Y.__ aussteigen lasse. Die Durchführung einer 

öffentlichen Verhandlung mit Befragung der beteiligten Angehörigen der Polizei erübrigt 

sich deshalb.

3. Abgabe- und subventionsrechtliche Ungleichbehandlung

Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Vorinstanz hätte nicht nur auf seine 

Vorbringen zu den polizeilichen Verfügungen vom 24. April 2021, sondern und vor 

allem auch auf seine Ausführungen zur seiner Auffassung nach rechtsungleichen 

Behandlung der privaten Busunternehmen und Buschauffeure einerseits und der 

Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs anderseits im Abgabe- und Subventionsrecht 

eingehen müssen.

Das verwaltungsrechtliche Rechtsmittelverfahren ist auf die Überprüfung der 

Anwendung des Rechts im konkreten Einzelfall ausgerichtet. Der Streitgegenstand 

kann nicht über das mit dem angefochtenen Rechtsakt gestaltete Rechtsverhältnis 

hinausgehen. Die Verfügungen vom 24. April 2021 sind deshalb zugleich 

Ausgangspunkt und äusserster Rahmen des daran anschliessenden 

Verwaltungsrechtsstreits (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 579). Er kann im Lauf des Verfahrens nur eingeschränkt, 

nicht jedoch ausgeweitet werden (vgl. BGer 2C_826/2021 vom 25. November 2021 

E. 2.1 mit Hinweisen). Für die Beurteilung der Rechtsmässigkeit und Angemessenheit 

der gegenüber dem Beschwerdeführer am 24. April 2021 ergangenen polizeilichen 

Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ist die unterschiedliche Behandlung des 

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öffentlichen und des privaten Verkehrs im Abgabe- und Subventionsrecht nicht von 

Belang. Die Vorinstanz hat sich also zu Recht einzig mit jenen Vorbringen 

auseinandergesetzt, welche im Zusammenhang mit den beiden gegenüber dem 

Beschwerdeführer ergangenen Verfügungen der Kantonspolizei vom 24. April 2021 

standen. Soweit der Beschwerdeführer der Vorinstanz eine Verletzung des rechtlichen 

Gehörs vorhält, weil sie sich mit seinen Ausführungen zu anderen Gegenständen als 

den beiden Verfügungen vom 24. April 2021 nicht auseinandergesetzt hat, ist seine 

Beschwerde deshalb abzuweisen.

Auch die gesetzliche Funktion des Verwaltungsgerichts beschränkt sich darauf, die 

Rechtmässigkeit der bei ihm angefochtenen Verfügungen und Entscheide zu 

überprüfen (vgl. Art. 59 und 59  und Art. 61 Abs. 1 VRP). Selbst das Bundesgericht ist 

nicht allgemeine Aufsichtsbehörde und kann nur im Rahmen der gesetzlich 

vorgesehenen Verfahren tätig werden (vgl. BGer 2C_969/2021 vom 2. Dezember 2021 

E. 2.1, 2C_30/2021 vom 19. Januar 2021 E. 2.1). Auch dem Verwaltungsgericht ist es 

deshalb nicht erlaubt, sich mit Fragen ausserhalb seiner Zuständigkeit zu befassen und 

beispielsweise seine Auffassung zur Ausgestaltung der Privaten 

Schwerverkehrsabgabe, der CO - und Dieselsteuer und zu unlauteren Machenschaften 

von Unternehmen des öffentlichen Verkehrs im Subventionsbereich zu äussern, wenn 

diese Fragen für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung 

und des angefochtenen Entscheides nicht von Bedeutung sind. Soweit der 

Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren eine Beurteilung des Abgabe- und 

Subventionsrechts im Bereich des berufsmässigen Personenverkehrs durch das 

Verwaltungsgericht verlangt, kann darauf nicht eingetreten werden. Das Begehren, es 

sei ihm ein in diesem Metier erfahrener Anwalt zur Verfügung zu stellen, fällt damit 

dahin. Ob er zudem – stillschweigend – darum ersuchte, diese Rechtsverbeiständung 

sei ihm unentgeltlich zu gewähren, kann offenbleiben, zumal die Beschwerde sich in 

diesen Punkten ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes bewegt und damit 

aussichtslos im Sinn des verfassungsmässigen Anspruchs gemäss Art. 29 Abs. 3 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ist.

4. Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen

bis

2

Rechtsgrundlage

Die Kantonspolizei hat die gegenüber dem Beschwerdeführer am 24.  April 2021 um 

10.30 Uhr und 11.50 Uhr erlassenen Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen mit 

"Teilnahme (oder versuchte Teilnahme) an einer verbotenen Veranstaltung" begründet. 

Als Rechtsgrundlage hat sie Art. 29 Abs. 1 lit. d PG genannt. Die Vorinstanz ist davon 

4.1. 

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ausgegangen, die Massnahme habe sich auf Art. 29 Abs. 1 lit. d Ziff. 1 PG gestützt. 

Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG ist als Generalklausel formuliert und nennt zwei 

konkrete Sachverhalte als Beispiele: Die Polizei kann vorübergehend Personen von 

einem Ort wegweisen oder fernhalten, wenn der begründete Verdacht besteht, dass sie 

oder die Ansammlung, der sie zuzurechnen sind, die öffentliche Sicherheit und 

Ordnung gefährden oder stören (Generalklausel), namentlich wenn sie Dritte gefährden, 

belästigen oder an der bestimmungsgemässen Nutzung des öffentlich zugänglichen 

Raums hindern (Ziffer 1) oder unter Einfluss von Alkohol oder anderer Mittel mit 

berauschender Wirkung öffentliches Ärgernis erregen (Ziffer 2).

Sachlicher Geltungsbereich

Auch der Beschwerdeführer geht – zu Recht – davon aus, dass die Polizei Personen, 

welche am 24. April 2021 an der unbewilligten Demonstration in Y.__ teilnehmen 

wollten, gestützt auf Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG vom Kundgebungsort 

fernhalten durfte (vgl. dazu V. Nachtrag zum Polizeigesetz [Verbesserung der Sicherheit 

im öffentlichen Raum], Botschaft und Entwurf der Regierung vom 26. Februar 2008, 

nachfolgend: Botschaft, in: ABl 2008 S. 895 ff., S. 901).

4.2. 

Persönlicher Geltungsbereich4.3. 

Rechtliches

Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip ergibt sich, dass sich die polizeiliche 

Massnahme nur gegen den Störer, nicht aber gegen bloss mittelbare Verursacher des 

polizeiwidrigen Zustands richten darf. Das "Störerprinzip" konkretisiert somit den 

Verhältnismässigkeitsgrundsatz in persönlicher Hinsicht. Das Erfordernis der 

Unmittelbarkeit der Verursachung der Gefahr oder Störung bedeutet, dass als 

polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht kommen, die 

bereits selber die Grenze zur Gefahr überschritten haben; entferntere, lediglich 

mittelbare Verursachungen scheiden aus (Unmittelbarkeitsprinzip; vgl. BGE 131 II 743 

E. 3.2). Als Störer gilt erstens der Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten 

oder durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche Ordnung 

und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (z.B. randalierende Demonstranten; 

dazu nachfolgend Erwägung 4.3.2). Zweitens wird der Zustandsstörer – als solcher 

kommt der Beschwerdeführer nicht in Betracht – erfasst, der die tatsächliche oder 

rechtliche Herrschaft über Sachen hat, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder 

gefährden (z.B. Eigentümer einer vorschriftswidrigen Baute). Drittens gilt schliesslich 

der Zweckveranlasser als Störer, der durch sein Tun oder Unterlassen bewirkt oder 

bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer die Polizeigüter stört oder gefährdet (z.B. der 

4.3.1. 

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Organisator einer Veranstaltung; vgl. BGE 147 I 161 E. 6; dazu nachfolgend Erwägung 

4.3.3).

Störer

Der Beschwerdeführer geht – zu Recht – davon aus, dass sich die gestützt auf Art. 29 

Abs. 1 Ingress lit. d PG verfügten Wegweisungen und Fernhaltungen an konkrete 

Personen richten müssen. Die Verfügungen, die der Beschwerdeführer beanstandet, 

haben sich nicht auf ein Kollektiv nicht identifizierter Personen bezogen. Seinen 

Fahrgästen war es deshalb – was sie nach der Darstellung des Beschwerdeführers 

schliesslich auch taten – unbesehen der dem Beschwerdeführer gegenüber 

ausgesprochenen Massnahmen nach wie vor erlaubt, sich nach Y.__ zu begeben.

Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe nicht an der unbewilligten Kundgebung 

teilnehmen wollen. Gestützt auf Art. 29 Abs. 1 Ingress und lit. d PG können Personen 

weggewiesen oder ferngehalten werden, wenn objektive Anhaltspunkte für eine 

Gefährdung oder Störung vorliegen. Dass objektive Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass 

seine Fahrgäste an der unbewilligten Demonstration in Y.__ teilnehmen wollten, stellt 

der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Die Polizei durfte unter diesen Umständen 

objektiverweise davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer – indem er die Fahrt 

durchführte – die Absicht seiner Fahrgäste guthiess und sich ebenfalls an der 

Kundgebung beteiligen würde. Ob das seinen tatsächlichen Absichten entsprach, ist 

nicht von Bedeutung. Selbst wenn er gegenüber der Polizei solche Absichten glaubhaft 

in Abrede gestellt hätte, würde dies – wie darzulegen ist (vgl. nachfolgend Erwägung 

4.3.3) – an der grundsätzlichen Zulässigkeit der ihm gegenüber ausgesprochenen 

Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen nichts ändern.

4.3.2. 

Zweckveranlasser

Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei als Chauffeur das 

sogenannte "Bauernopfer" gewesen. Als Zweckveranlasserin kommt seiner Auffassung 

nach allenfalls die Gruppenorganisatorin in Frage. Deren Personalien seien zwar 

aufgenommen worden. Ihr gegenüber sei aber keine Fernhalteverfügung ergangen. 

Auch hier habe er als Chauffeur den Kopf hinhalten müssen. – Seine Auffassung, dass 

er als Chauffeur nicht für das Verhalten seiner Fahrgäste am Zielort verantwortlich ist, 

trifft grundsätzlich zu. Es wäre deshalb – auch – zulässig gewesen, seine Passagiere 

und insbesondere die organisierende Person mit einzelnen Verfügungen vom 

Demonstrationsort fernzuhalten. Das führt allerdings nicht dazu, dass das polizeiliche 

Vorgehen gegenüber dem Beschwerdeführer unzulässig gewesen wäre.

4.3.3. 

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Soll der Zweckveranlasser ins Recht gefasst werden, ist der unmittelbare 

Zusammenhang zwischen seinem Verhalten und der Störung massgebend. Das ist der 

Fall, wenn sein Tun oder Unterlassen bewirkt, dass ein anderer die Polizeigüter stört 

oder gefährdet. Selbst wenn die Gefahr von einer drohenden Gegenveranstaltung 

ausgeht, kann der Veranstalter des ursprünglichen Anlasses, der für sich allein 

betrachtet unproblematisch gewesen wäre, als Zweckveranlasser und damit als Störer 

ins Recht gefasst werden (vgl. BGE 147 I 161 E. 6). Der Begriff des Zweckveranlassers 

ist in erster Linie auf die Gesetzgebung ausgerichtet, welche auch Personen als 

Verursacher bezeichnen kann, die nicht Störer im polizeirechtlichen Sinn oder 

unmittelbarer Verursacher sind, sofern ein hinreichend direkter funktioneller 

Zusammenhang besteht, der eine normative Zurechnung erlaubt (vgl. BGer 

1C_223/2015 vom 23. März 2016 E. 3.2.1). Das schliesst allerdings nicht aus, dass ein 

Zweckveranlasser zur Abwehr eines polizeiwidrigen Zustands auch ohne eindeutige auf 

ihn ausgerichtete Gesetzgebung ins Recht gefasst werden kann (vgl. BGE 147 I 161 

E. 6), wenn die Massnahme als solche sich als verhältnismässig erweist. Als 

Ausprägung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes darf der Zweckveranlasser nur 

dann in Anspruch genommen werden, wenn der polizeiliche Eingriff geeignet und 

erforderlich ist, um die Störung zu beheben, und ihm der Eingriff zugemutet werden 

kann. Erst recht muss das für unbeteiligte Dritte gelten (vgl. BGE 143 I 147 E. 5.1 im 

Zusammenhang mit der Verpflichtung, Kosten für polizeiliche Massnahmen zu tragen; 

BGE 147 I 161 E. 6).

Der Beschwerdeführer bestreitet, dass er "zumindest bewusst versucht" habe, "seiner 

Kundschaft zu ermöglichen", an der unbewilligten Demonstration teilzunehmen, "und 

so den polizeiwidrigen Zustand zu fördern". Er stellt aber nicht in Abrede, dass seine 

Fahrgäste mit der Absicht, an der – nicht bewilligten – Kundgebung teilzunehmen, nach 

Y.__ gelangen wollten. Hätte er sie dahin gebracht, hätte er bewirkt, dass sie dort 

Sicherheit und Ordnung störten. Einen anderen Zweck hatte sein Transport nicht. 

Dieser Zusammenhang zwischen seinem Verhalten und der drohenden Störung 

bestand ohne Weiteres und setzte seinerseits weder ein entsprechendes Bewusstsein 

noch eine entsprechende Absicht voraus. Insoweit unterschied sich die Rolle des 

Beschwerdeführers von der Aufgabe, welche der öffentliche Verkehr erfüllt. Die 

Betreiber öffentlicher Verkehrsmittel treffen – im Gegensatz zu privaten 

Busunternehmen wie es der Beschwerdeführer führt – diverse gesetzliche Pflichten, 

namentlich eine Transport-, Fahrplan-, Betriebs-, Tarif- und Informationspflicht (vgl. 

Art. 12-16 des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung; 

Personenbeförderungsgesetz, SR 745.1, PBG). Die absolute Gleichbehandlung der 

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öffentlichen Verkehrsmittel hätte die Einstellung des Personentransportes nach Y.__ 

verlangt. Eine solche Massnahme aber wäre offensichtlich unverhältnismässig gewesen 

und hätte – wohl nicht zuletzt seitens des massnahmenkritischen Teils der Bevölkerung 

– erst Recht den Vorwurf der "Diktatur" nach sich gezogen.

Abgesehen davon anerkennt der Beschwerdeführer selbst, nach der polizeilichen 

Kontrolle am E.__ gewusst zu haben, dass seine Passagiere Demonstranten waren (vgl. 

Beschwerdeergänzung vom 1. November 2021, S. 4 unten, Bemerkung zu Sachverhalt 

D). Dass sich die Gruppe als "Wandergruppe R.__" angemeldet hat, erscheint im 

Übrigen als Schutzbehauptung, zumal sie erstmals im Beschwerdeverfahren vor 

Verwaltungsgericht vorgebracht wird. Die Polizei durfte aufgrund der konkreten 

Umstände davon ausgehen, der Beschwerdeführer habe bereits bei Antritt der Fahrt 

gewusst, zu welchem Zweck er seine Passagiere nach Y.__ fahren sollte. Insoweit 

unterscheidet sich seine Rolle auch von jener der Angestellten des öffentlichen 

Verkehrs, welche einen Dienstplan einzuhalten haben und deren Aufgabe – in der Regel 

– nicht erfüllt ist, wenn sie mit dem Verkehrsmittel an einer Haltestelle angekommen 

sind.

Um als Zweckveranlasser ins Recht gefasst zu werden, ist nicht erforderlich, dass die 

betreffende Person sich selbst unmittelbar am polizeiwidrigen Verhalten beteiligt. Mit 

den Wegweisungs- und Fernhalteverfügungen ist deshalb – ebenso wenig wie mit dem 

angefochtenen Rekursentscheid – der Vorwurf verknüpft, der Beschwerdeführer habe 

rechtswidrig gehandelt. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um ein Strafe (vgl. 

Beschwerdeergänzung vom 1. November 2021, S. 9 unten, Bemerkung zu Erwägung 

4c). Ebenso wenig ist im Zusammenhang mit der Anwendung des Störerprinzips von 

Bedeutung, ob der Beschwerdeführer die Fahrt als selbständiger Unternehmer oder als 

angestellter Carchauffeur ausführte. An der grundsätzlichen Freiheit des privaten 

Busunternehmens, in der Schweiz Passagiere frei transportieren zu dürfen, ändern die 

angefochtenen Verfügungen nichts. Auch der Beschwerdeführer geht davon aus, dass 

ihn als Busunternehmer und Carchauffeur zahlreiche gesetzliche Verpflichtungen 

treffen, die er – selbst wenn er sie als ungerecht empfindet und nicht ausdrücklich 

vorgängig auf deren Geltung aufmerksam gemacht wurde – zu beachten hat. Zudem 

kann das Verbot, im Einzelfall Personen an einen bestimmten Ort oder über eine 

bestimmte Route zu transportieren, durchaus im Interesse der Betroffenen liegen. Der 

Beschwerdeführer selbst führt aus, er würde nie sein Fahrzeug einer Gefährdung durch 

Demonstrierende aussetzen wollen. Auf diese Gefahr hat die Polizei ihn – wenn er denn 

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bis zur Verkehrskontrolle am E.__ so ahnungslos gewesen sein sollte, wie er vorgibt – 

hingewiesen.

Beschränkung der Massnahme auf den Beschwerdeführer

Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei unzulässig, ihn ins Recht zu fassen, wenn 

auch die Passagiere, die tatsächlich an der unbewilligten Demonstration hätten 

teilnehmen wollen, mit einer Fernhaltemassnahme hätten belegt werden können. Wie 

der Beschwerdeführer darlegt, waren die Massnahmen schliesslich nicht geeignet, 

seinen Fahrgästen die Teilnahme an der unbewilligten Demonstration zu 

verunmöglichen. Dies gilt vor allem auch dann, wenn – was wie dargelegt unbestritten 

geblieben ist – die Polizei im Zusammenhang mit seiner Fernhaltung von der "ganzen 

Stadt Y.__" angedeutet haben sollte, er könne die Passagiere beim P.__, mithin nach 

der Gemeindegrenze aussteigen lassen. Auch diese Überlegungen sind grundsätzlich 

nachvollziehbar.

Nachvollziehbar und sachlich gerechtfertigt ist aber auch, dass die Polizei die 

Massnahme jedenfalls zunächst mit der um 10.30 Uhr erlassenen Fernhalteverfügung 

auf den Beschwerdeführer beschränkte. Sie musste nicht davon ausgehen, die 

Massnahme sei von vornherein nicht geeignet, die Fahrgäste des Beschwerdeführers 

von der Teilnahme an der Kundgebung abzuhalten. Zudem war dieses Vorgehen in der 

konkreten Situation geeignet, einer mit zunehmender Zahl der verfügten 

Fernhaltemassnahmen drohenden Eskalation vorzubeugen. Das polizeiliche Aufgebot 

für die Verkehrskontrolle in relativ grosser Distanz zum Versammlungsort musste 

personell nicht auf eine solche Konfrontation mit zahlreichen Passagieren eines 

Reisebusses ausgerichtet sein. Insoweit kann die Situation nicht mit jener am Bahnhof 

Y.__ verglichen werden, wo mit der Wegweisung zahlreicher Personen gerechnet 

werden und das Polizeiaufgebot deshalb auch auf eine mögliche Konfrontation 

ausgerichtet werden konnte.

Demgegenüber fragt sich, ob die gegenüber dem Beschwerdeführer um 11.50 Uhr

verfügte Wegweisung aus dem Kanton St. Gallen verhältnismässig war. Die von der 

Kantonspolizei dem Beschwerdeführer gegenüber um 10.30 Uhr auf der E.__-strasse in 

C.__ ausgesprochene Fernhaltemassnahme hat sich auf die "ganze Stadt Y.__" 

bezogen. Dass sich das Verbot auf das gesamte Gebiet der Politischen Gemeinde Y.__ 

und nicht bloss auf das eigentliche Stadtgebiet bezog, liegt zwar nahe, ergibt sich aber 

nicht zwingend aus dem Wortlaut. Wenn der Beschwerdeführer – unwidersprochen – 

geltend macht, die Angehörigen der Polizei hätten ihm gegenüber angedeutet, er könne 

4.3.4. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/13

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5. Zusammenfassung

Zusammenfassend ergibt sich, dass die gegenüber dem Beschwerdeführer am 

24. April 2021 um 10.30 Uhr auf der E.__-strasse in C.__ verfügte polizeiliche 

Fernhaltung vom Gebiet der Stadt Y.__ recht- und verhältnismässig war. Daran vermag 

nichts zu ändern, dass weitere polizeiliche Massnahmen – wie insbesondere die 

Verfügung einer Fernhaltemassnahme gegenüber der Organisatorin der 

"Wandergruppe" ebenfalls zulässig gewesen wären. Hingegen erweist sich die 

gegenüber dem Beschwerdeführer gleichentags um 11.50 Uhr an der Ortsgrenze von 

Y.__ ausgesprochene Wegweisungsverfügung aus dem Kanton St. Gallen im Hinblick 

auf die Verhinderung der Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als 

ungeeignet und damit als unverhältnismässig, da einerseits klar wurde, dass die 

gegenüber dem Beschwerdeführer ausgesprochene Fernhaltemassnahme nicht 

ausreichte, um seine Fahrgäste von der Teilnahme an der illegalen Kundgebung 

abzuhalten, und anderseits die Passagiere auch vom Gebiet des Kantons Zürich aus 

ohne Weiteres – mit öffentlichen Verkehrsmitteln – nach Y.__ gelangen konnten. Auf die 

vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen der unterschiedlichen Behandlung von 

öffentlichem und privatem Personentransport im Abgabe- und Subventionsrecht kann 

nicht eingetreten werden. Dementsprechend ist die Beschwerde, soweit darauf 

eingetreten werden kann, teilweise gutzuheissen. Es ist festzustellen, dass die 

gegenüber dem Beschwerdeführer am 24. April 2021 um 11.50 Uhr ausgesprochene 

Wegweisung aus dem Kanton St. Gallen unrechtmässig war.

6. Kosten

Bei diesem Verfahrensausgang – die Beschwerde ist, soweit darauf einzutreten ist, 

teilweise gutzuheissen – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu zwei 

Dritteln vom Beschwerdeführer zu bezahlen; einen Drittel der Kosten trägt der Staat 

seine Fahrgäste beim P.__, mithin kurz nach der Grenze der politischen Gemeinde im 

ländlich geprägten Raum aussteigen lassen, kann die weitergehende Wegweisung des 

Beschwerdeführers aus dem gesamten Gebiet des Kantons St. Gallen jedenfalls nicht 

mit einer Verletzung der Fernhaltemassnahme begründet werden. Die Andeutung 

erscheint auch nicht völlig abwegig, zumal es – worauf der Beschwerdeführer zu Recht 

hinweist – seinen Fahrgästen trotz seiner Wegweisung aus dem gesamten 

Kantonsgebiet ohne weiteres möglich war, mit öffentlichen Verkehrsmitteln oder zu 

Fuss innert kurzer Frist ins Stadtzentrum von Y.__ zu gelangen. Die gegenüber dem 

Beschwerdeführer ausgesprochene zusätzliche Wegweisungsverfügung aus dem 

Gebiet des Kantons war insoweit auch nicht geeignet, den Schutz der öffentlichen 

Sicherheit und Ordnung im Vergleich mit der ihm gegenüber ausgesprochenen 

Fernhaltemassnahme für das Gebiet der "ganzen Stadt Y.__" zu verbessern.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/13

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(Kantonspolizei; Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist 

angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Der Anteil 

des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss von 

CHF 1'500 zu verrechnen. CHF 500 sind ihm zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des 

Kostenanteils des Staats ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Ausseramtliche Kosten 

sind bei diesem Verfahrensausgang nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98

VRP).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2.

Es wird festgestellt, dass die dem Beschwerdeführer gegenüber am 24. April 2021 um 

11.50 Uhr polizeilich verfügte Wegweisung aus dem Gebiet des Kantons St. Gallen 

rechtswidrig war.

3.

Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 

CHF 1'500 zu zwei Dritteln unter Verrechnung mit seinem Kostenvorschuss von 

CHF 1'500; CHF 500 werden ihm zurückerstattet. Einen Drittel der Kosten trägt der 

Staat (Kantonspolizei); auf die Erhebung wird verzichtet.

 

 

bis

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 27.01.2022
	Polizeirecht, Art. 29 Abs. 1 lit. d PG. Die Kantonspolizei St. Gallen hat gegenüber dem Beschwerdeführer als Carchauffeur und -unternehmer Fernhalte- und Wegweisungsverfügungen erlassen, weil seine Fahrgäste offenkundig an einer nicht bewilligten Demonstration teilnehmen wollten. Dass er als Verhaltensstörer ins Recht gefasst und mit der angefochtenen Verfügung vom Ort des Geschehens ferngehalten werden sollte, erweist sich als verhältnismässig. Mit Blick auf die gesamten Umstände war indessen die Wegweisung aus dem ganzen Gebiet des Kantons St. Gallen unverhältnismässig (Verwaltungsgericht, B 2021/211). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 14. September 2022 gutgeheissen (Verfahren 1C_134/2022). (Verfahren 1C_134/2022).

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		2025-07-19T02:03:55+0200
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