# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6e1a8648-06a2-5aad-833d-c3ccc1579c39
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-03
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 03.11.2025 601 2024 114
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2024-114_2025-11-03.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2024 114

Arrêt du 3 novembre 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Dominique Gross, Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Thierry Gachet, avocat

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée,

B.________ SA, intimée, représentée par Me Sylvain Métille, avocat

Objet Loi sur l’information et l’accès aux documents – demande d'accès aux 
documents relatifs au volet éolien du plan directeur cantonal 

Recours du 16 septembre 2024 contre la décision du 17 juillet 2024

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considérant en fait

A. Par une première requête du 30 avril 2021, A.________ a demandé au Service de l'Énergie 
(SdE) l'accès à divers documents officiels relatifs au volet éolien du plan directeur cantonal 
(PDCant).

Cette demande initiale a ensuite été précisée et complétée par une série de requêtes subséquentes, 
datées des 18 septembre et 15 octobre 2021, ainsi que des 26 janvier, 28 mars et 4 avril 2022.

B. Par courrier du 16 juillet 2021, le SdE a refusé l'accès aux documents requis. Il a justifié son 
refus en invoquant principalement le fait que les documents étaient déjà publics et accessibles sur 
les sites internet de l'État, que la demande paraissait abusive et, enfin, qu'elle occasionnerait une 
charge de travail disproportionnée pour le service.

Le 6 août 2021, la requérante a déposé une requête en médiation auprès de l'Autorité cantonale de 
la transparence, de la protection des données et de la médiation (ATPrDM).

Deux séances de médiation se sont tenues les 28 septembre 2021 et 28 mars 2022. À l'issue de ce 
processus, il a été convenu que le SdE accorde l'accès à un certain nombre de documents, 
notamment les contrats de mandats conclus avec divers prestataires. Le SdE s'est également 
engagé à demander à la société B.________ SA de lui fournir les données de mesure de vent 
utilisées pour la réalisation de l'étude pour la définition des sites éoliens du canton de Fribourg, ainsi 
que le calcul et la modélisation de la ressource éolienne pour l'ensemble des 59 sites de faisabilité 
éolienne identifiés. Il a enfin été acté que si le SdE obtenait ces données mais que la société 
B.________ SA s'opposait à leur transmission, le SdE se déterminerait en principe en faveur de 
l'accès, laissant à la société la charge d'invoquer la protection d'un éventuel secret d'affaires.

Donnant suite aux engagements pris en médiation, le SdE a, par courrier du 7 avril 2022, demandé 
à la société B.________ SA si elle était en mesure de fournir les données de vent requises et si elle 
consentait à leur transmission à la requérante.

Par courrier du 9 mai 2022, la société B.________ SA a refusé de fournir les informations 
demandées par le SdE. Elle a d'abord soutenu que les données de vent mesurées dans le canton 
de Fribourg avaient déjà été mises à la disposition de l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) pour 
l'élaboration du site public www.wind-data.ch. La méthodologie de calcul serait également disponible 
en ligne dans le rapport "Etude pour la définition des sites éoliens – Rapport explicatif" de mai 2017. 
Elle a estimé ensuite ne pas être soumise à la loi fribourgeoise du 9 septembre 2009 sur l'information 
et l'accès aux documents (LInf; RSF 17.5), en tant que société privée. 

La société B.________ SA s'est encore référée au courrier adressé directement à la requérante le 
2 mai 2022, dont il ressort qu'en parallèle, la requérante a également formé une demande d'accès 
à divers documents officiels relatifs au volet éolien du PDCant directement auprès de la société 
B.________ SA et de son actionnaire, C.________ Une séance de médiation s'est tenue le 9 mars 
2022 devant le Préposé à la transparence du canton de Genève. Par courrier du 2 mai 2022, la 
société B.________ SA a refusé définitivement l'accès, considérant qu'elle n'était soumise à aucune 
obligation de donner suite à la requête.

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Par courrier du 13 mai 2022, le SdE a transmis à la requérante le refus de la société B.________ SA 
de communiquer les données de vent requises. Il a ajouté qu'en ayant effectué cette démarche, il 
estimait avoir honoré l'accord de médiation et qu'il n'entendait, par conséquent, plus transmettre 
d'autres documents dans le cadre de la procédure.

Le 17 juin 2022, à l'issue de la procédure de médiation, la Préposée cantonale à la transparence a 
rendu sa recommandation. En substance, elle a recommandé au SdE d'accorder à la requérante 
l'accès aux documents qui étaient clairement identifiés, de lui transmettre ceux pouvant l'être sans 
que cela n'entraîne une charge de travail disproportionnée, et d'entreprendre les démarches 
nécessaires auprès des tiers pour obtenir les documents et données que le service ne détenait pas.

C. Par décision du 31 août 2022, le SdE a partiellement admis la demande de la requérante. Il a 
accordé l'accès aux documents clairement identifiés dans la recommandation de la Préposée, en 
soumettant toutefois cet accès à l'autorisation des tiers concernés. Il a toutefois refusé l'accès aux 
autres documents, estimant que leur identification engendrerait une charge de travail 
disproportionnée pour le service. 

Concernant plus spécifiquement les documents et données détenus par des tiers, notamment les 
données de mesures de vent de la société B.________ SA, ainsi que le calcul et la modélisation de 
la ressource éolienne pour l'ensemble des 59 sites de faisabilité éolienne identifiés, le SdE a indiqué 
qu'il avait effectué les démarches pour les obtenir, mais qu'il ne les avait pas reçus et ne pouvait 
donc pas les transmettre.

D. Par acte du 30 septembre 2022, la requérante a interjeté recours contre la décision du SdE 
du 31 août 2022 auprès de la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle 
(DEEF).

Par décision du 17 juillet 2024, la DEEF a partiellement admis le recours. Elle a jugé que le SdE ne 
pouvait pas attendre l'entrée en force de sa décision pour exécuter les points non contestés, 
notamment pour solliciter l'autorisation des tiers concernés. Pour le reste, la DEEF a entièrement 
confirmé la décision du SdE du 31 août 2022. Elle a notamment considéré que le SdE n'avait pas 
failli à son devoir de récupération des données concernant le vent, puisqu'il avait bien contacté 
l'entreprise détentrice des informations requises, mais que celle-ci avait refusé l'accès. S'agissant 
au surplus de données commerciales confidentielles, la DEEF a estimé que le SdE n'avait pas 
l'obliger d'en exiger la production.

E. Par acte du 16 septembre 2024, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision de la DEEF du 17 juillet 2024. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à 
l'annulation de ladite décision et à ce qu'il soit ordonné au SdE de récupérer, auprès de la société 
B.________ SA, le calcul et la modélisation de la ressource éolienne pour l'ensemble des 59 sites 
de faisabilité éolienne identifiés, puis de lui en donner l'accès. Elle précise limiter l'objet de son 
recours à cette seule question et renoncer à de plus amples conclusions.

À l'appui de ses conclusions, la recourante soutient d'abord que les données requises ont un 
caractère officiel car elles ont été produites, certes par un mandataire privé, mais dans le cadre de 
la planification cantonale directrice, financée par l'État. De plus, le contrat entre le SdE et la société 
B.________ SA stipulerait que l'État est le propriétaire légitime de tous les résultats. 

Le refus d'accès, fondé sur le fait que le SdE ne serait pas en possession des données requises et 
que la société B.________ SA refuserait leur transmission, ne résisterait ensuite pas à la critique. 

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En vertu de la LInf et de la jurisprudence, l'autorité a une "obligation de récupération" et ne peut se 
retrancher derrière la perte ou la non-remise d'un document. Elle considère que le SdE doit ainsi 
récupérer les données qui lui appartiennent par tous les moyens nécessaires. 

Le secret d'affaires n'a encore jamais été invoqué par B.________ SA et ne serait de toute façon 
pas applicable à des données issues d'un mandat public. Enfin, la DEEF a commis un déni de justice 
en éludant complètement, dans sa décision, l'examen de cette question spécifique.

F. Dans ses observations du 21 octobre 2024, la Préposée cantonale à la transparence renvoie 
à sa recommandation du 17 juin 2022. Elle ajoute que le contrat liant le SdE et la société 
B.________ SA contient une clause attribuant à l'État la propriété intellectuelle de l'ensemble des 
documents et résultats produits. Selon la Préposée, cette clause constitue un motif supplémentaire 
de considérer que des intérêts privés prépondérants, tels que le secret d'affaires, ne sauraient être 
valablement invoqués par la société pour s'opposer à l'accès.

Le 16 janvier 2025, la DEEF conclut au rejet du recours. Elle réitère son argument selon lequel le 
SdE n'est pas en possession des calculs et de la modélisation détaillés pour les 59 sites. Elle 
explique que, selon les informations fournies, B.________ SA a utilisé les données publiques de 
l'Atlas des vents de la Confédération, complétées par des mesures existantes, pour effectuer une 
première sélection des sites. Elle rappelle que le SdE a respecté ses engagements en demandant 
formellement la production de ces documents à B.________ SA (courrier du 7 avril 2022), mais que 
cette dernière a refusé de les transmettre (courrier du 9 mai 2022), renvoyant pour la méthodologie 
à un rapport déjà public. La DEEF estime que le devoir de récupération n'est pas pertinent dans ce 
cas. Elle soutient que la recourante n'a pas apporté la preuve que le SdE a un jour été en possession 
de ce document spécifique. Par conséquent, on ne saurait obliger une autorité à "récupérer" un 
document qu'elle n'a jamais détenu. Dès lors que le SdE n'est pas en possession des données 
convoitées, il ne peut lui être reproché une violation des règles sur l'accès aux documents.

Par contre-observations du 23 janvier 2025, la recourante maintient intégralement les griefs formulés 
à l'appui de son recours. 

Par courrier du 3 octobre 2025, la société B.________ SA s'en remet à justice.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

G. Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, 
dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du 
litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), par l'administrée directement touchée 
par la décision litigieuse, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en relation 

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avec l'art. 34 al. 1 LInf. Aucune avance de frais n'ayant été requise conformément à l'art. 24 al. 1 LInf, 
le Tribunal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

3.

3.1. Selon l'art. 19 al. 2 de la constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg 
(Cst./FR; RSF 10.1), le droit à l'information est garanti. Toute personne peut consulter les 
documents officiels dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.

3.2. Entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la LInf a introduit dans le canton de Fribourg le droit 
d'accès aux documents officiels, avec pour objectif principal de renverser le principe du secret de 
l'activité de l'administration au profit de celui de transparence. Les relations entre le public et 
l'administration sont gouvernées par la reconnaissance d'un intérêt public à l'information, s'étendant 
à tous les documents officiels détenus par les organes publics cantonaux et communaux 
(cf. VOLLERY, La loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents, in RFJ 2009 p. 357 ss). 

Cette reconnaissance se traduit par l'ancrage aux art. 20 ss LInf d'un droit subjectif privé au bénéfice 
de toute personne physique ou morale à accéder, dans le cadre posé par la loi aux documents 
officiels détenus par les organes publics. 

4.

Dans un premier temps, l'autorité intimée reproche à la demande de la recourante de ne pas 
satisfaire aux exigences de l'art. 31 LInf. Elle serait trop vague et porterait sur des informations 
indéterminées.

4.1. Conformément à l'art. 31 LInf, la demande d'accès à un document officiel doit contenir des 
indications suffisantes pour permettre l'identification du document concerné (al. 1). Elle n'a pas à 
être motivée et n'est soumise à aucune exigence formelle, mais l'organe public peut si nécessaire 
exiger qu'elle soit formulée par écrit (al. 2).

4.2. En l'occurrence, il est vrai que, au travers de ses diverses requêtes, la recourante a sollicité 
initialement l'accès à de nombreux documents et informations officiels relatifs au volet éolien du 
PDCant. Après avoir obtenu un accès partiel suite à la procédure de médiation et à la décision du 
SdE du 31 août 2022, elle a contesté les refus restants devant la DEEF, qui a largement confirmé 
la position du SdE par décision du 17 juillet 2024.

Toutefois, dans le cadre du présent recours, la recourante a expressément précisé qu'elle limitait 
l'objet de ses conclusions à la seule question de l'accès au calcul et à la modélisation de la ressource 
de vent pour les 59 sites de faisabilité éolienne identifiés.

Il s'ensuit que la seule question qui demeure litigieuse devant la Cour de céans est celle de l'accès 
à ces informations spécifiques et si, dans ce contexte, la demande y relative est trop vague.

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4.3. Ainsi, il y a lieu de circonscrire ce qu'il faut entendre par le calcul et la modélisation de la 
ressource de vent pour les 59 sites de faisabilité éolienne identifiés.

Le PDCant définit sept sites éoliens, à savoir les sites du Schwyberg, des collines de la Sonnaz, du 
massif du Gibloux, des monts de Vuisternens, de la Côte du Glâney, de l'Esserta et de 
Surpierre-Cheiry (cf. PDCant, Fiche T121. Énergie éolienne, p. 1). Le processus qui a conduit à leur 
sélection est détaillé dans le rapport explicatif "Étude pour la définition des sites éoliens" de mai 
2017 établi par le SdE (cf. disponible sur www.fr.ch > Territoire, aménagement et constructions > 
Territoire > Plan directeur cantonal > Etudes de base > Etude pour la définition des sites éoliens, 
consulté le 3 novembre 2025). Ce processus a été supervisé par un groupe de travail cantonal, 
piloté par la société B.________ SA, engagée par le SdE en tant que mandataire général (cf. rapport, 
p. 2 et 3).

Une première phase, dite de "planification négative", a consisté à exclure les zones impropices à 
l'implantation d'éoliennes sur le territoire cantonal. Ce travail a permis d'identifier un total de 59 sites 
potentiels pour la faisabilité éolienne (SFE) (cf.  rapport, p. 20 ss, liste complète à l'annexe 2 du 
rapport). 

Dans une seconde phase, dite de "planification positive", chaque SFE a été évalué selon plusieurs 
critères. Le SdE a spécifiquement mandaté la société B.________ SA pour évaluer la ressource de 
vent de chacun des 59 sites (cf. rapport, p. 47 ss). Chaque site a ainsi fait l'objet d'une évaluation 
par critères, préparée par les différents prestataires externes, sous la supervision de la 
société B.________ SA et du SdE (cf. notamment les diverses annexes du rapport). Hormis son 
mandat général, la société B.________ SA s'est donc directement chargée d'évaluer les ressources 
en vents de chaque SFE sur la base de mesures concrètes effectuées sur les différents sites. Ces 
mesures ont été traitées par la société, qui les a croisées avec d'autres données, ce qui a permis 
d'extrapoler, par site, des calculs et modélisations théoriques (cf. rapport, annexe 3). Ce modèle de 
calcul et de modélisation de la ressource de vent a servi de base pour attribuer une note au critère 
"vent" pour chacun des 59 sites (cf. rapport, p. 47 et 59).

Puis, afin d'évaluer et de classer les 59 SFE, chaque site a fait l'objet d'une note moyenne sur la 
base d'une pondération des différents critères, dont le critère "vent" (cf. rapport, p. 77 ss). Les 
59 SFE ont été classés, ce qui a permis de retenir d'abord 21 premiers sites, puis les 7 sites finaux 
qui figurent dans le PDCant (cf. rapport, p. 70).

Le rapport explicatif ne contient toutefois que la notation détaillée, par critères, des sept sites 
finalement retenus dans le PDCant. Le rapport présente ensuite la note moyenne des 21 sites 
résultants de la première phase de la planification positive, sans détail des notes par critères, en 
particulier celui du "vent", résultat du calcul et de modélisation des vents (cf. rapport, p. 79), mais ne 
donne aucun détail concernant la note des autres sites. 

L'annexe 3 du rapport, dénommée "Etude comparative des vitesses du vent et du productible", 
réalisée par la société B.________ SA, présente la méthode utilisée pour modéliser la ressource de 
vent de chaque site SFE, mais ne présente les valeurs estimées et les notes attribuées que pour les 
7 sites finalement retenus.

4.4. Dans sa requête, la recourante demande l'accès au "calcul et à la modélisation de la 
ressource éolienne" pour l'ensemble des 59 SFE identifiés. La Cour comprend cette conclusion, qui 
constitue l'unique objet du présent litige, comme portant sur deux types d'informations:

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> Les résultats de l'évaluation des 52 sites non retenus, avec le même niveau de détail que celui 
déjà publié pour les 7 sites finaux dans le rapport explicatif et dans l'étude comparative 
(annexe 3). Cela inclut notamment la notation détaillée pour le critère "vent", les valeurs 
estimées et les données de mesures concrètes;

> La méthode de calcul et de modélisation en elle-même. La recourante souhaite comprendre 
comment la société B.________ SA a traité les données brutes pour extrapoler la note du 
critère "vent" pour chacun des 59 sites.

Dans ce contexte, la Cour relève que le contrat du 14 janvier 2016, par lequel le SdE a mandaté la 
société B.________ SA, est particulièrement clair. Il stipule que "chaque site fera l'objet d'une 
analyse détaillée et sa note sera argumentée dans le rapport explicatif". Le contrat prévoit aussi que 
"la propriété intellectuelle de l'entier des documents produits et des résultats obtenus reste au SdE. 
Les documents servant à l'établissement de ce mandat sont à la libre disposition du mandant".

Ces clauses contractuelles définissent elles-mêmes l'existence et la nature des informations qui font 
l'objet de la demande de la recourante. Il s'ensuit que la demande d'accès, en se référant à ces 
travaux spécifiques, contient des indications manifestement suffisantes pour permettre 
l'identification des informations concernées, conformément à l'art. 31 al. 1 LInf.

Le grief de l'autorité intimée, selon lequel la demande serait trop vague et porterait sur des 
informations indéterminées, doit donc être manifestement écarté.

5.

L'autorité intimée estime ensuite que les informations requises n'ont pas le caractère de documents 
officiels au sens de l'art. 22 al. 1 LInf, car elles n'auraient pas atteint leur stade définitif d'élaboration 
ou seraient destinées à un usage personnel uniquement. Elles n'auraient pas également été 
intégrées et compliées dans un document unique, de sorte qu'il n'existerait aucun document officiel.

5.1. Selon l'art. 22 LInf, constituent des documents officiels les informations enregistrées sur un 
support quelconque et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1). Sont 
également réputés documents officiels les documents qui peuvent être établis par un traitement 
informatique en extrayant les informations concernées d'une base de données (al. 2) Ne sont pas 
des documents officiels les documents qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration ou sont 
destinés à l'usage personnel (al. 3). Sont des informations sur l'environnement au sens de la 
présente loi les informations enregistrées sur un support quelconque et qui découlent des domaines 
d'application des législations sur la protection de l'environnement, la protection de la nature et du 
paysage, la protection des eaux, la protection contre les dangers naturels, la sauvegarde des forêts, 
la chasse, la pêche, le génie génétique et la protection du climat, ainsi que les informations relevant 
de dispositions sur l'énergie qui se rapportent à ces domaines (al. 4).

Aux termes de l'art. 2 de l'ordonnance du 14 décembre 2010 sur l'accès aux documents (OAD; RSF 
17.54), sous réserve des al. 2 et 3, sont des documents officiels tous les documents établis ou reçus 
par les organes publics et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique, tels que rapports, 
études, procès-verbaux, statistiques, registres, directives, instructions, correspondances, prises de 
position, préavis, décisions ainsi que, de manière générale, les différentes pièces composant un 
dossier (al. 1). Avec les mêmes réserves, les informations sur l'environnement définies à l'art. 22 
al. 4 LInf sont assimilées à des documents officiels (al. 1bis). Un document a atteint son stade définitif 
d'élaboration lorsque l'organe public dont il émane l'a signé ou approuvé (al. 2 let. a) ou lorsque son 

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auteur l'a définitivement remis au ou à la destinataire notamment à titre d'information ou pour que 
celui-ci ou celle-ci prenne position ou une décision (al. 2 let. b). Un document est destiné à l'usage 
personnel lorsqu'il concerne l'accomplissement d'une tâche publique mais est utilisé exclusivement 
par son auteur comme moyen auxiliaire (notes de travail ou copies annotées) (al. 3).

5.2. En l'occurrence, il est manifeste que les informations requises par la recourante sont 
couvertes par le droit d'accès prévu par les art. 20 ss LInf. 

En effet, même si les données et calculs requis ne sont pas directement intégrés dans le rapport 
explicatif établi par le SdE, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'informations enregistrées. Or, sont 
également considérés comme documents officiels ceux qui peuvent être établis par un traitement 
informatique en extrayant les informations concernées d'une base de données (art. 22 al. 2 LInf). 
Cette disposition s'applique manifestement en l'espèce. On ne voit en effet pas en quoi il serait 
particulièrement difficile d'extraire les données requises et de les intégrer dans un document destiné 
à la recourante. 

Dès lors, l'argument de l'autorité intimée, selon lequel un document unique contenant l'ensemble de 
ces données n'existerait pas, ne saurait convaincre. Elle perd en effet largement de vue que le droit 
d'accès ne porte pas seulement sur des documents préexistants, mais également sur les 
informations enregistrées qui peuvent être rendues accessibles par un tel traitement.

De même, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, ces informations doivent être 
considérées comme ayant atteint un stade définitif d'élaboration. Il est en effet constant que ces 
données sont exhaustives et qu'elles ont servi de base pour la sélection des sites à potentiel éolien. 
Le fait que le SdE ait notamment publié précisément des informations détaillées pour les 7 sites 
retenus démontre bien leur caractère définitif. Les données requises ne relèvent également à 
l'évidence ni de l'usage personnel, ni de simples notes de travail internes. 

Par conséquent, aucun motif au sens de l'art. 22 al. 3 LInf ne permet de considérer qu'il ne s'agit 
pas de documents officiels.

5.3. Enfin, il convient de relever que, dans son raisonnement juridique, l'autorité intimée a fait fi 
des dispositions adoptées par le Grand conseil dans le cadre de l'adaptation de la LInf à la 
Convention du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus 
décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d'Aarhus; RS 0.814.07), 
à laquelle la Suisse a adhéré le 1er juin 2014, dispositions en vigueur depuis le 1er janvier 2017. Or, 
les informations requises par la recourante, qui concernent directement l'implantation potentielle 
d'éoliennes dans le canton de Fribourg, sont intrinsèquement liées à la protection de 
l'environnement, de la nature et du paysage, ainsi qu'à la production d'énergie renouvelable. 

À ce titre, elles tombent dans le champ d'application de la convention d'Aarhus et constituent des 
"informations sur l'environnement" au sens de l'art. 22 al. 4 LInf, découlant des domaines 
d'application des législations sur la protection de l'environnement, la protection de la nature et du 
paysage, la protection des eaux, la protection contre les dangers naturels, la sauvegarde des forêts, 
la chasse, la pêche, le génie génétique et la protection du climat, ainsi que celles relevant de 
dispositions sur l'énergie qui se rapportent à ces domaines, pour lesquelles le principe de la 
transparence s'applique avec une acuité particulière et au regard des engagements pris par la 
Confédération lors de la ratification de cette convention (cf. art. 25 al. 4 LInf).

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5.4. Il s'ensuit que la recourante pouvait manifestement se prévaloir d'un droit d'accès aux 
informations qu'elle a requises. Sa démarche se heurte toutefois au refus du SdE, fondé sur le fait 
qu'il ne détiendrait pas les informations et que l'entreprise privée qui les possède, la société 
B.________ SA, refuse de les transmettre.

6.

La question déterminante est donc celle de savoir si, dans de telles circonstances, le SdE a une 
obligation de récupérer ces documents auprès de son mandataire et si la société B.________ SA a 
une obligation de les transmettre, ce que cette dernière conteste.

6.1. En réalité, la question de savoir si le SdE a une obligation de récupération générale n'est pas 
déterminante. Il faut en effet rappeler que l'autorité intimée, dans son raisonnement, a omis de tenir 
compte des dispositions spécifiques que le législateur cantonal a adoptées pour adapter la LInf aux 
exigences de la convention d'Aarhus en matière d'informations sur l'environnement. 

Or, selon l'art. 20 al. 1bis LInf, le droit d'accès s'applique aussi aux informations sur l'environnement 
détenues directement par une personne privée qui assume des responsabilités ou des fonctions 
publiques ou fournit des services publics en rapport avec l'environnement, lorsque cette personne 
agit notamment sous l'autorité d'un organe de l'État au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LInf. Pour que cette 
disposition soit applicable, il faut que les informations sur les activités concernées se trouvent en 
possession d’une personne ou d’un organisme privé sur lequel un organe d’une collectivité publique 
est en mesure d’exercer une influence prépondérante (cf. Message du 6 juin 2016 du Conseil d'État 
au Grand Conseil accompagnant le projet de loi modifiant la LInf, p. 6, ch. 2.2.2.2). 

Le champ d'application du chapitre 3 de la LInf consacré au droit d'accès a ainsi partiellement été 
étendu à certains organismes privés, dès lors qu'ils remplissent simultanément trois conditions: ils 
doivent exercer des activités d'intérêt public; ces activités doivent se rapporter au domaine de 
l'environnement et ces organismes privés doivent être soumis à l'autorité d'une collectivité publique 
(cf. idem, commentaire ad art. 2 al. 2 et 20, p. 8). 

6.2. En l'occurrence, il n'est pas contestable que les activités exercées par la société 
B.________ SA dans le cadre de son mandat se rapportent au domaine de l'environnement et que, 
pour ce faire, elle était soumise à l'autorité du SdE. Il reste donc à examiner le troisième critère, à 
savoir si les activités qu'elle a exercées relèvent de l'intérêt public ou si elle a agi dans un cadre 
strictement privé.

6.2.1. Dans ce contexte, la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans 
l’administration (LTrans; RS 152.3), qui vise à promouvoir la transparence quant à la mission, 
l’organisation et l’activité de l’administration fédérale, en garantissant notamment l’accès aux 
documents officiels (art. 1 LTrans), et renverse ainsi le principe du secret des activités 
administratives au profit de celui de la transparence (cf. ATF 136 II 399 consid. 2.1; 133 II 209 
consid. 2.3.1), contient une disposition similaire, laquelle prévoit que, par document officiel, on 
entend toute information qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique (art. 5 al. 1 let. c 
LTrans). Par souci d'harmonisation verticale et dans la mesure où les différentes législations sur la 
transparence visent le même but et reprennent des principes de base globalement identiques, la 
jurisprudence rendue sur la base de la LTrans peut en principe être transposée à la LInf.

Selon le Tribunal fédéral, constitue une tâche publique l'activité administrative destinée à satisfaire 
un besoin d'intérêt général. Il ne suffit pas toutefois qu'une loi qualifie une tâche de publique pour 

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que celle-ci le soit; inversement, une loi cantonale est sans portée si elle considère comme privés 
des biens, qui, servant à accomplir une tâche publique, appartiennent manifestement au patrimoine 
administratif (cf. arrêt TF 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid. 2.3.2).

La limite entre tâches publiques et tâches privées n'est pas toujours aisée à tracer (cf. ATF 125 I 209 
consid. 6b). La notion de tâche publique doit être définie largement et englobe toutes les activités 
qui favorisent un intérêt public, sans être nécessairement elles-mêmes des tâches publiques à 
proprement parler (cf. ATF 135 II 49 consid. 5.2.2).

Les tâches publiques sont déterminées par la Constitution et les lois et procèdent d'un choix 
politique; elles impartissent à l'État l’obligation d’agir en vue de la préservation ou de la réalisation 
d’un certain intérêt public. Le cas échéant, il appartient au législateur de déterminer si la tâche 
publique incombe aux organes étatiques ou si elle est déléguée à des privés. En d'autres termes, 
c'est l'interprétation de la loi qui détermine ce qui est une tâche publique, qui assume cette tâche et 
comment elle doit être menée à bien (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.3.1)

6.2.2. Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons 
s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, 
économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une consommation économe 
et rationnelle de l’énergie (art. 89 al. 1 de la constitution fédérale du 18 avril 1999, Cst.; RS 101). La 
Confédération fixe les principes applicables à l’utilisation des énergies indigènes et des énergies 
renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l’énergie (art. 89 al. 2 Cst.).

La politique de l'énergie ne doit pas être appréhendée de manière isolée en la séparant des autres 
activités de l'État. Elle comporte notamment des liens étroits avec la politique de l'environnement ou 
avec l'aménagement du territoire (cf. POLTIER, in Commentaire romand de la Constitution 
fédérale, art. 89 Cst. no 5).

De plus, la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci 
incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation 
rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). 

Pour celles de leurs tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la 
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement en veillant à les 
faire concorder (art. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire, LAT; RS 700).

En vue d’établir leurs plans directeurs, les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils 
désignent notamment les parties du territoire qui se prêtent à la production d’électricité à partir 
d’énergies renouvelables (art. 6 al. 2 let. bbis LAT). Ils décrivent, dans les études de base, l’état et le 
développement de l’approvisionnement, notamment en électricité issue des énergies renouvelables 
(art. 6 al. 3 let. bbis LAT). Le plan directeur désigne les zones et les tronçons de cours d’eau qui se 
prêtent à l’utilisation d’énergies renouvelables (art. 8b LAT).

Le plan directeur cantonal est un acte de nature juridique particulière car il s'agit d'un instrument 
procédural de coordination des activités ayant des effets sur le territoire (cf. arrêt TF 1C 82/2022 du 
1er décembre 2022 consid. 2.3.1). La planification en général est une tâche publique 
(cf. ATF 140 II 473 consid. 3.5.1).

6.2.3. En l'espèce, la société B.________ SA ne conteste pas avoir été mandatée, de 2016 à 2018, 
par le SdE en vue de la réalisation d'une étude pour la définition de sites éoliens dans le cadre de 

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la planification éolienne fribourgeoise. Elle prétend en revanche que les informations sollicitées 
seraient exclus du droit d'accès institué par la LInf, car elles ne contiendraient pas de 
renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique. À l'appui de son raisonnement, 
elle soutient qu'étant intervenue uniquement en qualité de spécialiste indépendant dans le domaine 
de l'éolien afin de procéder à des analyses techniques, elle n'aurait pas été en charge et/ou 
responsable de la planification éolienne à Fribourg et n'aurait agi qu'en tant que prestataire externe.

Ce faisant, elle perd de vue que l'obligation d'élaborer un plan directeur cantonal découle 
expressément de la loi, en l'occurrence de la LAT, et incombe aux autorités cantonales. L'élaboration 
de ce plan fait partie des activités qui favorisent un intérêt public, dans la mesure où, achevé, il traite 
des projets importants qui ont un effet sur l’organisation du territoire, notamment la planification 
énergétique, y compris éolienne (cf. ég. arrêt CJ GE ATA/56/2022 du 17 octobre 2023 du 25 janvier 
2022.

Il s'ensuit que l'élaboration d'un plan directeur cantonal, soit une activité liée à la planification, relève 
de l'intérêt public. En procédant à des analyses techniques qui ont été utilisées pour l'élaboration du 
PDCant et qui se sont révélées nécessaires, la société B.________ SA a participé à ce processus. 
Il en découle, à la lumière des circonstances du dossier, qu'elle doit être considérée comme ayant 
fourni un service public en rapport avec l'environnement. À cet égard, et contrairement à ce qu'elle 
prétend, il est indifférent qu'elle n'ait pas eu la charge de la planification éolienne dans la mesure où 
elle a œuvré, qui plus est de façon officielle, pour le service responsable de cette planification.

6.2.4. Il s'ensuit que la société B.________ SA, qui a fourni un service public en rapport avec 
l'environnement et qui a agi sous l'autorité du SdE, soit d'un organe visé à l'art. 2 al. 1 let. a LInf qui 
l'a mandaté à cet effet et s'est expressément réservé la propriété sur toutes les données découlant 
du mandat doit se soumettre au droit d'accès prévu à l'art. 20 al. 1bis LInf pour les informations 
portant sur le calcul et à la modélisation de la ressource de vent pour l'ensemble des 59 sites de 
faisabilité éolienne identifiés dans le canton, en vertu des art. 2 al. 2 et 20 al. 1bis seconde hypothèse 
LInf.

6.3. Reste à examiner les conséquences de cette conclusion sur la décision attaquée, étant 
rappelé que le SdE a considéré la demande sans objet au motif que les informations requises 
n'étaient pas en sa possession, mais en main de la société B.________ SA. 

6.3.1. Le raisonnement de l'autorité intimée ne résiste pas à la critique. Il convient en effet de 
rappeler que les personnes privées désignées à l'art. 20 al. 1bis LInf sont, dans les limites fixées par 
cette disposition, considérées comme des "organes publics" au sens de l'OAD (art. 1 al. 2bis OAD).

Or, selon l'art. 17 al. 3 let. b OAD, lorsque la demande porte sur plusieurs documents établis par 
différents organes mais qui concernent le même dossier, la demande est traitée d'entente entre les 
organes concernés ou par l'organe principalement en charge du dossier.

6.3.2. En l'espèce, il est manifeste que la demande initiale de la recourante portait sur de très 
nombreux documents officiels et informations sur l'environnement établis et enregistrés par 
différents organes publics et entités privées (cf. supra "En fait"). C'est donc à juste titre que le 
SdE, en tant qu'organe principalement en charge du dossier et sous l'autorité de laquelle a agi la 
société B.________ SA, a centralisé le traitement de la demande et a rendu une décision unique. 
Dans ce cadre, il s'est également chargé de faire le lien avec la société B.________ SA et les autres 
entités publique et privée concernées, lors de la procédure de médiation.

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Ceci étant, s'agissant des informations relatives au calcul et à la modélisation de la ressource de 
vent, le SdE ne pouvait pas se contenter de déclarer la demande sans objet au seul motif qu'il ne 
disposait pas des documents et que la société B.________ SA refusait de les lui remettre. Dès lors 
que les informations sur l'environnement requises, détenues par une personne privée, sont 
également soumises au droit d'accès en vertu des art. 2 al. 2 et 20 al. 1bis LInf, il lui appartenait, au 
contraire, en sa qualité d'organe principalement en charge du dossier, de trancher la question du 
droit d'accès de la recourante aux informations sollicitées, en tenant compte des objections que fait 
valoir la société B.________ SA pour en refuser l'accès, et, le cas échéant, d'ordonner dans sa 
décision à la société B.________ SA de remettre les informations sur l'environnement sollicitées par 
la recourante.

Pour ce motif, la décision de la DEEF du 17 juillet 2024, qui confirme le raisonnement erroné du 
SdE, doit être annulée et le recours, bien fondé, doit être admis.

7.

7.1. Selon l'art. 98 al. 2 CPJA, l'autorité de recours statue elle-même sur l'affaire ou la renvoie à 
l'autorité inférieure, s'il y a lieu avec des instructions impératives. La réforme de la décision querellée 
présuppose un dossier suffisamment mûr pour qu'une décision puisse être rendues (cf. ATF 129 II 
331 consid. 3.2). Elle est privilégiée, dans un souci d'économie de la procédure, lorsque l'état de fait 
est suffisamment établi pour permettre de rendre une décision ou lorsque le renvoi ne laisserait 
aucune marge de manœuvre à l'autorité inférieure (cf. ATF 143 III 261 consid. 4.3)

En l'espèce, plusieurs motifs commandent de statuer directement sur le fond et de ne pas renvoyer 
la cause à l'autorité intimée. D'une part, toutes les parties concernées – la recourante, l'autorité 
intimée et la société B.________ SA – ont pu exposer de manière complète leurs arguments, et la 
Cour de céans dispose du même pouvoir de cognition en fait et en droit que l'autorité précédente. 
D'autre part, la matière litigieuse est soumise à un principe de célérité accru qui découle directement 
de la convention d'Aarhus (cf. art. 4 al. 5 et 9 al. 1 2e par. et 4 de la convention). Or, la procédure se 
prolonge déjà depuis près de quatre ans, en partie en raison du comportement des parties. Enfin, 
comme on le verra, l'issue du litige est claire, de sorte qu'un renvoi s'accompagnerait 
nécessairement d'instructions impératives qui ne laisserait aucune marge de manœuvre à l'autorité 
intimée.

7.2. L'art. 25 LInf structure en effet les limites du droit d'accès (cf. VOLLERY, p. 390). 
Conformément à l'art. 25 al. 1 LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, restreint ou refusé 
si et dans la mesure où un intérêt public ou privé prépondérant au sens des art. 26 à 28 LInf s'y 
oppose. Lorsque la demande d'accès concerne en outre des informations sur l'environnement, les 
exceptions au droit d'accès prévues par la présente loi et par la législation spéciale doivent être 
interprétées conformément aux exigences de la convention d'Aarhus (art. 25 al. 4 LInf).

Cela signifie que le refus complet de l’accès ne pourra être prononcé que si les autres formes de 
restrictions ne sont pas envisageables. Si la restriction de l'accès à un document se justifie dans un 
cas d'espèce, l'organe public demeure tenu au respect du principe de proportionnalité dans la 
détermination des modalités de l'accès (art. 7 OAD). Il doit dès lors préférer une transmission 
partielle à un refus total d'accès. De même, s'il est à prévoir que l'écoulement du temps modifiera le 
risque de l'atteinte, l'organe public peut différer l'accès au document demandé. En tout état de cause, 
il ne saurait refuser la transmission d'un document si une mesure moins incisive telle que le 
caviardage permet de sauvegarder l'intérêt public protégé. La limite à l'accès partiel se trouve dans 

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l'intégrité du document, en ce sens qu'il doit rester compréhensible pour la personne qui le sollicite 
(cf. Message du 26 août 2009 du Conseil d'État au Grand Conseil accompagnant le projet de loi sur 
l'information et l'accès aux documents, ci-après: "Message LInf", p. 945, ch. 1.3.4.8 s. et ch. 2.3.2b).

Conformément à l'art. 7 al. 1 OAD, il incombe à l'organe public de déterminer si l'accès doit être 
différé ou restreint plutôt que refusé en se fondant sur le principe de proportionnalité. L'organe public 
dispose ainsi d'une marge d'appréciation dans l'interprétation des notions juridiques indéterminées 
ayant trait aux exceptions à l'accès aux documents officiels prévues aux art. 25 ss LInf, de même 
que dans l'évaluation du risque d'atteinte et de sa réalisation (cf. Message LInf, p. 946, ch. 2.3.2 b). 
Cela étant, si l'on venait à considérer que seule l'autorité en possession de l'information demandée 
est à même de déterminer si celle-ci doit être transmise ou non, il faudrait exclure toute possibilité 
de recourir à une médiation, puis de porter l'affaire devant l'autorité hiérarchique et les tribunaux en 
application du CPJA. Ceci irait manifestement à l'encontre de la volonté du législateur d'introduire 
un droit subjectif privé à l'information, lequel doit pouvoir être mis en œuvre pour conserver sa raison 
d'être. Qui plus est, la possibilité laissée à l'organe public de déterminer les modalités d'accès dans 
le cadre de l'application du principe de la proportionnalité donne un poids considérable à son 
expertise dans son domaine de compétence, lui permettant de procéder à une analyse fine de ce 
qui peut être et de ce qui ne doit pas être transmis. Il est ainsi évident que le système retenu par le 
législateur, tout en laissant une place importante à l'expertise de l'organe public pour préciser les 
modalités d'accès, reconnaît une compétence de recommandation à la Préposée sur les aspects 
relevant du droit à l'information dans tous les domaines, même les plus techniques et les plus 
sensibles (cf. arrêt TC FR 601 2018 27 du 24 mai 2018 consid. 3.3.2).

7.3. L'art. 26 al. 1 LInf fournit une liste exemplative des intérêts publics considérés comme 
prépondérants par le législateur. Il prévoit, notamment, qu'un intérêt public prépondérant est reconnu 
lorsque l'accès peut mettre en danger la sécurité et l'ordre publics (let. a), porter atteinte aux relations 
extérieures du canton (let. b), entraver notablement le processus décisionnel de l'organe public 
(let. c), entraver notablement l'exécution de décisions prises par l'organe public (let. d) ou 
compromettre la position de négociation de l'organe public (let. e).

L'organe public à qui la demande d'accès est adressée doit se livrer à un "test du préjudice", c’est-à-
dire évaluer si, dans le cas d'espèce et à considérer qu'il soit fait droit à la demande, les intérêts 
publics listés risquent d'être atteints. Ce test n'implique pas une pesée des intérêts, celle-ci ayant 
été effectuée en amont par le législateur et ancrée dans la loi, en ce sens que les intérêts publics 
listés de manière exemplative sont d'emblée considérés comme prépondérants. En revanche, il 
requiert d'apprécier l'atteinte potentielle aux intérêts listés, de même que le risque de réalisation de 
celle-ci. Dans la mesure où l'entrave à l'accès doit s'analyser comme une restriction à un droit 
fondamental, l'autorité se doit d'être restrictive dans son appréciation. Il faut ainsi que l'atteinte revête 
une importance minimale, dépassant le cadre du simple désagrément, et que le risque qu'elle se 
réalise soit sérieux (cf. VOLLERY, p. 391 s. et 394; Message LInf, p. 946, ch. 2.3.2 b). Si le risque est 
confirmé, l'intérêt du public à l'information doit céder le pas à l'intérêt public contraire. Ce mécanisme 
est similaire à celui prévalant au niveau fédéral et ancré à l'art. 7 LTrans 
(cf. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in Handkommentar, Öffentlichkeitsgesetz, 2008, art. 7 LTrans 
ch. 4 ss).

7.4. En l'occurrence, la Cour ne discerne aucun intérêt public parmi ceux listés à l'art. 26 al. 1 LInf 
qui serait atteint par l'accès aux informations requis par la recourante. Il convient de rappeler que 
les informations en question ont servi à sélectionner, parmi 59 sites de faisabilité éolienne identifiés, 

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les sept sites qui ont finalement été inscrits au PDCant. Une partie de ces informations est d'ailleurs 
déjà publique. La Cour ne voit pas en quoi la divulgation des données concernant les sites restant 
pourrait mettre en danger la sécurité publique, porter atteinte aux relations du canton, entraver le 
processus décisionnel ou compromettre une position de négociation. Le SdE ne l'a d'ailleurs jamais 
prétendu.

Il s'ensuit qu'il n'existe aucun intérêt public prépondérant au sens de l'art. 26 al. 1 LInf qui justifierait 
de faire céder le pas au principe de la transparence. La Cour ne voit pas non plus quel autre intérêt, 
non mentionné à cette disposition, serait susceptible de faire obstacle à l'accès aux informations 
requis.

8.

Dans ces différentes interventions dans le cadre du processus de médiation, la société 
B.________ SA a soutenu que la demande d'accès revêtait un caractère chicanier. Elle a fait valoir 
que la recourante avait déjà organisé plusieurs conférences de presse pour l'attaquer directement 
et qu'elle avait systématiquement utilisé les documents déjà transmis à son compte et de manière 
orientée. Devant la Cour de céans, elle s'en remet toutefois à justice et renonce, de ce fait, à se 
prévaloir d'intérêts publics ou privés supplémentaires.

8.1. Conformément à l'art. 26 al. 2 let. a LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, 
restreint ou refusé en cas de demandes abusives, notamment en raison de leur nombre ou de leur 
caractère répétitif ou systématique. Cette disposition concrétise, dans le domaine de la 
transparence, le principe général de l'interdiction de l'abus de droit.

L'interdiction de l'abus de droit est un principe général de l'ordre juridique suisse (cf. ATF 140 III 491 
consid. 4.2.4; 137 V 394 consid. 7.1), développé sur la base des concepts propres du droit civil 
(art. 2 CC) et étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit. Il est le corollaire du 
principe de la bonne foi, consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., qui impose aux organes de l'État comme aux 
particuliers d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (cf. ATF 142 II 206 consid. 2.3; 
136 I 254 consid. 5.2; arrêt TF 2C_18/2015 du 23 juillet 2015 consid. 3.5).

L'abus de droit consiste notamment à utiliser une institution juridique à des fins étrangères à son 
but, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger soit manifeste. 
Comme le suggère le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître 
manifeste. Il en découle que ce grief ne doit être admis qu'avec une grande retenue (cf. ATF 143 III 
279 consid. 3.1; 140 III 583 consid. 3.2.4).

En vertu du principe de la transparence, les motifs qui guident une demande d'accès ou la qualité 
du requérant ne sont en principe pas pertinents (art. 31 al. 2 LInf). L'exception de l'abus de droit 
(art. 26 al. 2 let. a LInf) doit, comme on l'a vu, être admise avec une grande retenue.

8.2. En l'espèce, pour étayer son grief, la société B.________ SA se fonde essentiellement sur 
différents articles et communiqués de presse, dont un communiqué du 24 août 2022 rédigé par 
C.________. Ce document relate, en des termes virulents, des "attaques sans précédent" et des 
"accusations fallacieuses" qu'elle aurait subies de la part des opposants lors de conférences de 
presse. Toutefois, ce document émane de l'actionnaire unique de la société B.________ SA qui se 
prétend victime de ces attaques. Elle ne présente qu'une version subjective des faits. Sa force 
probante doit donc être fortement relativisée et ne suffit objectivement pas à prouver que la présente 

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demande d'accès vise délibérément à perturber le fonctionnement de l'administration ou à nuire à 
la société B.________ SA.

À ce propos, on relèvera aussi que, récemment, le Tribunal fédéral a rejeté les recours de 
C.________ et de la société B.________ SA dans le litige qui les opposaient également à la 
recourante devant les juridictions genevoises en lien avec l'accès à d'autres documents portant sur 
le volet éolien de la planification directrice fribourgeoise (cf. arrêts TF 1C_634/2023 et 1C_637/2023 
du 30 septembre 2024 confirmant les arrêts CJ GE ATA/1137/2023 et ATA/1138/2023 du 17 octobre 
2023). Dans ce contexte, les autorités genevoises ont octroyé à la recourante un accès complet 
auxdites informations, ce qui tend également à démontrer que l'attitude de la recourante est, au 
contraire, fondée et qu'elle n'a rien de chicanier.

Ensuite, on rappellera que le but de la LTrans et des lois cantonales analogues est de permettre 
l'information du public sur les activités de l'administration. Elles servent, en ce sens, également de 
moyen de contrôle démocratique sur ces activités (cf. ATF 150 II 191 consid. 3) et ont mis fin au 
règne du secret qui prévalait jusqu'alors. En ce sens, elles visent aussi à garantir la confiance du 
public dans les institutions (cf. ATF 148 II 92 consid. 2; 133 II 209 consid. 2.3.1). Le fait que certaines 
actions, potentiellement irrégulières, de l'administration ou de ses agents (publics ou privés) puissent 
ainsi être découvertes ou révélées à la suite de la transmission d'informations ne saurait être qualifié 
d'attitude chicanière; c'est au contraire le but même poursuivi par ces principes.

Il apparaît clairement à la Cour de céans que l'un des objectifs légitimes poursuivis par la requête 
de la recourante est de déterminer si des considérations étrangères à la cause ont pu jouer un rôle 
dans la sélection des sept sites éoliens inscrits au PDCant, ou si ceux-ci ont, au contraire, été choisis 
selon des critères objectifs et neutres. La démarche de la recourante est soutenue par des indices 
qui, sans préjuger du fond, rendent objectivement compréhensible sa volonté d'en savoir plus, 
notamment le fait que certains sites, initialement jugés prometteurs, aient été écartés sur la base de 
nouvelles "données spécifiques". On peut donc légitimement comprendre la démarche de la 
recourante qui cherche à obtenir les données relatives à chacun des 59 SFE pour vérifier si le choix 
final se fonde sur des éléments objectifs ou si, au contraire, des motifs étrangers ont pu influencer 
la décision.

Au surplus, la demande n'apparaît ni répétitive ni systématique. Au contraire, la recourante a 
considérablement réduit la portée de ses requêtes au fil de la procédure pour se concentrer, devant 
la Cour de céans, sur une seule et unique information.

8.3. Le grief d'abus de droit doit par conséquent être rejeté et la demande ne saurait donc être 
considérée comme abusive ou chicanière au sens de l'art. 26 al. 2 let. a LInf.

9.

Le SdE et la société B.________ SA ont encore soutenu que la demande d'accès donnerait suite à 
une charge de travail manifestement disproportionnée.

9.1. Conformément à l'art. 26 al. 2 let. b LInf, l'accès à un document peut être différé, restreint ou 
refusé si la charge de travail est "manifestement disproportionnée". L'art. 8 al. 2 OAD précise que 
tel est le cas lorsque l'organe public n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont il 
dispose ordinairement, de traiter la demande dans les délais fixés sans négliger gravement 
l'accomplissement de ses autres tâches.

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Cette exception doit toutefois être interprétée restrictivement et à la lumière du principe de la 
proportionnalité. Avant de refuser complètement l'accès, l'autorité doit envisager des mesures moins 
incisives, comme déjà souligné. La loi prévoit notamment la possibilité de percevoir un émolument 
lorsque le traitement de la demande nécessite un travail important de plus de deux heures (art. 24 
al. 2 LInf en lien avec l'art. 4 al. 2 let. a OAD). L'octroi d'un accès moyennant émolument est donc 
en principe préférable à un refus total.

9.2. En l'espèce, la Cour reconnaît que la demande initiale de la recourante présentait une 
certaine ampleur. Toutefois, il est constant qu'au stade de la présente procédure, le litige ne porte 
plus que sur un ensemble de données bien défini: le calcul et la modélisation de la ressource 
éolienne pour les 59 SFE. La Cour ne voit pas en quoi l'extraction de ces informations spécifiques 
nécessiterait un travail disproportionné. Au contraire, il est attendu d'un organe public (ou l'entreprise 
privée dont les données environnementales sont soumises au droit d'accès) qui a mené un tel 
processus de planification de pouvoir accéder et réunir ces données sans difficulté excessive. En 
plus, dès lors que les informations requises ont servi à la sélection des différents sites éoliens du 
canton, on peut partir du principe que ce procédé a déjà dû être réalisé et qu'il est d'ores été déjà à 
tout le moins pour partie documenté.

Au surplus, et même si le travail devait s'avérer important, ce qui est encore loin d'être démontré, la 
loi prévoit quoi qu'il en soit la possibilité de soumettre à émolument le droit d'accès.

Il s'ensuit que le grief tiré de la charge de travail disproportionnée, pour les informations encore 
litigieuses, doit être manifestement rejeté.

10.

Reste à examiner si des intérêts privés de la société B.________ SA s'opposent à la demande 
d'accès.

10.1. L'art. 27 al. 1 LInf prescrit qu'un intérêt privé prépondérant est reconnu lorsque l'accès peut 
porter atteinte à la protection des données personnelles, à moins qu'une disposition légale ne 
prévoie la diffusion des données concernées auprès du public (let. a), que la personne concernée 
n'ait consenti à la communication de ses données au public ou que les circonstances ne permettent 
de présumer ce consentement (let. b) ou que l'intérêt du public à l'information ne l'emporte sur 
l'intérêt au maintien du secret de la personne concernée (let. c). Toutefois, lorsque la demande 
d'accès concerne des informations sur l'environnement, l'exception prévue par le présent article ne 
protège pas les données des personnes morales. L'art. 28 let. a est réservé (art. 27 al. 3 LInf).

En l'occurrence, les informations requises portant sur l'environnement, la société B.________ SA 
ne peut pas se prévaloir de la protection générale de l'art. 27 al. 1 LInf. Il convient donc d'examiner 
si l'exception spécifique prévue à l'art. 28 LInf, et plus particulièrement à sa let. a, permet de 
s'opposer à l'accès.

10.2. Selon l'art. 28 LInf, un intérêt privé prépondérant existe aussi lorsque l'accès, s'il était 
accordé, révélerait des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication (let. a), constituerait une 
violation du droit d'auteur (let. b) ou divulguerait des informations fournies librement par un tiers à 
un organe public qui en a garanti le secret (let. c).

La limitation relative aux secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication (art. 28 let. a LInf; 
cf. ég. art. 7 al. 1 let. g LTrans, auquel on peut se référer par analogie) a globalement pour but 

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d'éviter que la révélation de certaines données transmises par des entreprises et des particuliers à 
l'administration, notamment dans le cadre de procédures de concessions, d'autorisations, de 
délégations de tâches publiques, de subventionnement etc., n'entraînent des distorsions de 
concurrence ou, au sens large, des dommages économiques (cf. VOLLERY, p. 406). La notion de 
secret doit être comprise dans un sens large puisqu'il s'agit de toute information qu'une entreprise 
est légitimée à vouloir conserver secrète (cf. arrêt TAF A-2568/2018 du 5 août 2020 consid. 4.5.6, 
qui se réfère à l'ATF 142 II 340 consid. 3.2 et à l'arrêt TF 1C_533/2018 du 28 juin 2019 consid. 2.2). 
Les secrets d'affaires (ou commerciaux) et de fabrication concernent surtout les entreprises. De fait, 
ils pourront principalement être invoqués en présence d'information commerciales "qui présentent 
effectivement un caractère confidentiel et que ces entreprises (les entreprises concernées) ont 
légitimement intérêt à voir garder confidentielles parce que leur divulgation serait la cause de 
distorsions de concurrence, et plus particulièrement, leur ferait perdre un avantage concurrentiel 
significatif" (cf. VOLLERY, p. 406). 

L'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de quatre conditions cumulatives: il doit y 
avoir un lien entre l'information et l'entreprise, l'information doit être relativement inconnue, c'est-à-
dire ni notoire ni facilement accessible, il doit exister un intérêt subjectif au maintien du secret 
(volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé 
(intérêt objectif). L'atteinte doit présenter un certain degré de vraisemblance (cf. arrêt TAF 
A-2568/2018 du 5 août 2020 consid. 4.5.6, qui se réfère à l'ATF 144 II 77 consid. 3 et à l'arrêt TF 
1C_562/2017 du 2 juillet 2018 consid. 3.2, ainsi qu'à l'ATF 144 II 91 consid. 3.1). 

Les informations fournies librement par un tiers à un organe public qui en a garanti le secret sont 
également visées par l'art. 28 let. c LInf (cf. ég. art. 7 al. 1 let. h LTrans, auquel on peut se référer 
par analogie). L'admission d'un tel intérêt est limitée par des conditions strictes: il faut que les 
informations aient été fournies par une personne privée (et non pas par une autre autorité), ce qui 
se justifie dans la mesure où les autorités sont, contrairement aux privés, soumises au principe de 
la transparence. Ensuite, les informations doivent avoir été fournies librement, c'est-à-dire avoir été 
produites sans contrainte, soit en l'absence d'une obligation légale ou contractuelle (cf. arrêt TF 
1C_500/2020 du 11 mars 2021 consid. 3.2). Cela signifie que la personne qui les a transmises n’était 
pas juridiquement tenue de le faire. A relever que le cas classique est celui du tiers dénonciateur ou 
informateur (cf. arrêt TF 1C_500/2020 du 11 mars 2021 consid. 3.2). Enfin, il faut qu’il y ait eu de la 
part de l’organe public une garantie du secret. La garantie de confidentialité doit avoir été donnée 
expressément par l'administration à la demande explicite de l'informateur (cf. arrêt TF 1C_500/2020 
du 11 mars 2021 consid. 3.2). Dans un tel cas, le principe de la bonne foi veut que la garantie du 
secret soit respectée. Cela étant, on n’est pas en présence d’une règle fixe excluant tout accès au 
document concerné. La situation concrète devra être examinée et le principe de proportionnalité 
s’appliquera; cela signifie que si un caviardage est suffisant, c’est cette méthode qui devra être 
utilisée (cf. Message LInf, p. 947, ch. 2.3.2 b, p. 947). A cet égard, le Tribunal fédéral a souligné, 
dans sa jurisprudence récente au sujet de l'art. 7 al. 1 let. h LTrans, qui présente la même teneur 
que la disposition cantonale précitée, que les autorités fédérales peuvent appliquer cette exception 
dans leurs tâches publiques mais, afin de respecter la LTrans, il leur appartient d'adopter une 
pratique très restrictive et au cas par cas, même si elles devaient renoncer pour ce motif à obtenir 
certaines informations (cf. arrêt TF 1C_500/2020 du 11 mars 2021 consid. 3.2). Si l'administration 
pouvait systématiquement donner des garanties de secret, elle se soustrairait à ses obligations de 
rendre des comptes au public. La LTrans serait par conséquent privée de sa substance, ce qui ne 

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peut correspondre à la volonté du législateur (cf. arrêt TF 1C_500/2020 du 11 mars 2021 
consid. 3.3.2).

10.3. En l'occurrence, la Cour ne voit pas quel intérêt privé prépondérant, au sens de l'art. 28 LInf, 
la société B.________ SA pourrait invoquer. Le contrat du 14 janvier 2016 est en effet 
particulièrement clair: il stipule que "la propriété intellectuelle de l'entier des documents produits et 
des résultats obtenus reste au SdE" et que les documents sont "à la libre disposition du mandant".

Il découle de ces clauses contractuelles que la société B.________ SA ne peut se prévaloir ni d'une 
violation du droit d'auteur (art. 28 let. b LInf), puisque l'État est propriétaire des données, ni de la 
protection des informations fournies librement sous le sceau du secret (art. 28 let. c LInf), les 
données ayant été produites au SdE en exécution d'une obligation contractuelle.

Reste la question du secret d'affaires (art. 28 let. a LInf). Sur ce point, les propres arguments de la 
société B.________ SA sont contradictoires. Dans son courrier du 9 mai 2022, la société a elle-
même soutenu que les données de vent avaient déjà été mises à la disposition de l'OFEN pour le 
site public www.wind-data.ch et que sa méthodologie était libre d'accès.

Ayant consenti à la transmission de ces données à un office fédéral en vue d'une publication et 
ayant rendu public les résultats et la méthodologie pour les sept sites éoliens retenus dans le 
PDCant, la société B.________ SA ne saurait aujourd'hui prétendre de manière crédible que des 
données de nature identique, mais concernant les 52 autres sites, relèveraient soudainement du 
secret d'affaires.

Au contraire, comme le souligne la recourante, l'intérêt public à comprendre comment s'est opéré le 
classement des 59 sites est prépondérant. Comme dit, la transparence sur ce processus de 
sélection est une condition de la confiance du public dans l'activité de l'administration. Le fait de 
pouvoir vérifier si des critères objectifs ont été appliqués est l'essence même du droit d'accès dans 
un tel contexte.

On relèvera également que la Préposée, dans ses observations du 21 octobre 2024 sur le recours, 
relève que les clauses précitées du contrat du 14 janvier 2016 constituent un motif supplémentaire 
de considérer que des intérêts privés prépondérants ne sauraient être invoqués par la société 
B.________ SA pour s'opposer à l'accès. La Cour ne peut que se rallier à cet avis. Elle ne voit en 
effet aucun élément au dossier qui expliquerait pourquoi la divulgation des informations requises par 
la recourante lèserait un intérêt privé de la société B.________ SA.

10.4. Il s'ensuit que, faute d'élément en ce sens, l'existence d'un intérêt privé prépondérant au sens 
de l'art. 28 LInf doit être niée. Rien ne s'oppose donc au droit d'accès de la recourante aux 
informations détenues par la société B.________ SA et/ou le SdE concernant le calcul et la 
modélisation de la ressource de vent pour l'ensemble des 59 sites de faisabilité éolienne identifiés.

11.

Il suit de ce qui précède qu'il se justifie, en vertu du principe de célérité, de réformer la décision de 
la DEEF du 17 juillet 2024 comme suit:

> Le recours interjeté le 30 septembre 2022 par A.________ est partiellement admis;

> La décision du 31 août 2022 du SdE est réformée en ce sens qu'un accès est également 
accordé à A.________ s'agissant des informations détenues par la société B.________ SA 

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et/ou le SdE concernant le calcul et la modélisation de la ressource de vent pour l'ensemble 
des 59 sites de faisabilité éolienne identifiés;

> Le SdE et/ou la société B.________ SA doivent ainsi remettre à A.________ les résultats de 
l'évaluation de la ressource de vent pour l'ensemble des 59 sites de faisabilité éolienne 
identifiés, avec le même niveau de détail que celui déjà publié pour les 7 sites finaux retenus 
dans le PDCant. Cela inclut notamment la notation détaillée pour le critère "vent", les valeurs 
estimées pour chacun des sites et les données de mesures concrètes. Ils devront également 
lui donner l'accès à la méthode de calcul et de modélisation elle-même, c'est-à-dire à la 
méthode qui a permis à la société B.________ SA de traiter les données brutes de la 
ressource de vent pour extrapoler la note du critère "vent" pour chacun des 59 sites de 
faisabilité éolienne;

> Un délai au 31 décembre 2025 est imparti au SdE, respectivement à la société 
B.________ SA, pour remettre à A.________ les informations précitées.

12.

12.1. Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA), étant 
précisé qu'aucune avance de frais n'a été perçue de la recourante.

12.2. Pour le même motif, la recourante, qui a fait appel aux services d'un avocat, a droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA).

Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des 
indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués 
pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans 
les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La 
fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant 
aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 
Tarif JA). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie 
isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

La liste de frais produite par la recourante respecte les exigences précitées. Elle fait état de 
12 heures et 5 minutes de travail. Calculés au tarif horaire de CHF 250.-, les honoraires pour cette 
activité s'élèvent à CHF 3'020.85. La liste de frais fait ensuite état de CHF 5.80 de débours 
correspondant à l'envoi d'un courrier recommandé. En conséquence, l'indemnité de partie de la 
recourante est arrêtée à CHF 3'026.65 hors taxe. S'y ajoute un supplément pour la TVA de 8.1% de 
CHF 245.15.

Le montant de l'indemnité à laquelle la recourante peut prétendre s'élève ainsi à CHF 3'271.80. 
Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise intégralement à la charge de l'État de Fribourg, 
à verser par la DEEF, dès lors que la société B.________ SA n'a pas conclu au rejet du recours et 
s'en est remise à justice. Pour ce même motif, la société B.________ SA n'a pas droit à une 
indemnité de partie.

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision de la DEEF du 17 juillet 2024 est réformée en ce sens que:

> Le recours interjeté le 30 septembre 2022 par A.________ est partiellement admis;

> La décision du 31 août 2022 du SdE est réformée en ce sens qu'un accès est accordé 
à A.________ s'agissant des informations détenues par la société B.________ SA et/ou 
le SdE concernant le calcul et la modélisation de la ressource de vent pour l'ensemble 
des 59 sites de faisabilité éolienne identifiés;

> Le SdE et /ou la société B.________ SA doivent ainsi remettre à A.________ les 
résultats de l'évaluation de la ressource de vent pour l'ensemble de ces sites, avec le 
même niveau de détail que celui déjà publié pour les 7 sites finaux retenus dans le 
PDCant. Cela inclut notamment la notation détaillée pour le critère "vent", les valeurs 
estimées pour chacun des sites et les données de mesures concrètes. Ils devront 
également donner à A.________ un accès à la méthode de calcul et de modélisation 
elle-même, c'est-à-dire à la méthode qui a permis à la société B.________ SA de traiter 
les données brutes de la ressource de vent pour extrapoler la note du critère "vent" pour 
chacun des 59 sites de faisabilité éolienne;

> Un délai au 31 décembre 2025 est imparti au SdE, respectivement à la société 
B.________ SA, pour remettre à A.________ les informations précitées.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Un montant de CHF 3'271.80 (dont CHF 245.15 de TVA au taux de 8.1%) est alloué à la 
recourante à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Thierry Gachet. Il est mis à la charge 
de l'État de Fribourg, à verser par la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation 
professionnelle.

IV. La société B.________ SA n'a pas droit à une indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation 
auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

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Fribourg, le 3 novembre 2025/jud

La Présidente Le Greffier-rapporteur