# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c2eb8361-52f3-5b7d-a469-4aec771dbb44
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-09-13
**Language:** de
**Title:** Gestaltungsplanpflicht für das SBB-Areal Tiefenbrunnen. Teilrevision der BZO Stadt Zürich.
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0117/2019
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_i_nr._0117-2019_vom_13._september_2019.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
1. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE I Nr. 

R1S.2018.05039 
0117/2019 

Entscheid vom 13. September 2019 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Claude Reinhardt, Ersatzrich-
ter Ulrich Brunner, Gerichtsschreiber Andreas Mahler     

in Sachen 

Rekurrentin 

Schweizerische Bundesbahnen SBB, Hilfikerstrasse 1, 3000 Bern 65 SBB  

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Konrad Willi, Wolfer & Frey Rechts-
anwälte, Nüschelerstrasse 35, Postfach, 8021 Zürich 1  

gegen 

Rekursgegnerinnen 

1.  Stadt Zürich, Gemeinderat, Das Büro, Stadthausquai 17, Postfach, 

8022 Zürich  

vertreten durch Stadtrat von Zürich, Stadthausquai 17, 8022 Zürich  

dieser wiederum vertreten durch Hochbaudepartement der Stadt Zü-
rich, Rechtsabteilung, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich  

2.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

betreffend 

Gemeinderatsbeschluss  vom  25.  Oktober  2017  und  Verfügung  der  Baudi-
rektion Kanton Zürich vom 23. März 2018; Teilrevision Bau- und Zonenord-
nung,  Festsetzung  und  Genehmigung  Gestaltungsplanpflicht  SBB-Areal 
Tiefenbrunnen, Zürich 8 - Seefeld 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 25. Oktober 2017 setzte der Gemeinderat der Stadt Zü-

rich für das SBB-Areal Tiefenbrunnen eine Gestaltungsplanpflicht fest. Die 

Genehmigung dieser Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung durch 

die  Baudirektion  des Kantons  Zürich  erfolgte  mit  Verfügung  vom  23.  März 

2018. 

B. 

Gegen diese Entscheide erhoben die Schweizerischen Bundesbahnen SBB 

mit  Eingabe  vom  18.  Mai  2018  fristgerecht  Rekurs  beim  Baurekursgericht 

des  Kantons  Zürich  und  beantragten  die  Aufhebung  der  Beschlüsse  unter 

Kosten-  und  Entschädigungsfolgen  zulasten  der  Rekursgegnerinnen.  So-

dann sei das Verfahren einstweilen bis zum 31. Dezember 2019 zu sistie-

ren. 

C. 

Mit Verfügung vom 24. Mai 2018 wurde der Rekurseingang vorgemerkt; der 

Rekurs wurde als vorsorglich eingereicht behandelt. Demzufolge wurde das 

Rekursverfahren einstweilen bis zum 31. Dezember 2019 sistiert. 

D. 

Auf  den  Antrag  der  Stadt  Zürich  um  Fortsetzung  des  Verfahrens  trat  das 

Baurekursgericht mit Verfügung vom 29. Juni 2018 nicht ein.  

Die von der Stadt Zürich gegen die Sistierung erhobene Beschwerde hiess 

das  Verwaltungsgericht  mit  Urteil  vom  1.  Oktober  2018  (VB.2018.00366) 

gut und wies die Sache an das Baurekursgericht zurück. 

E. 

Nach Durchführung einer Vernehmlassung zur Frage der Sistierung wurde 

das Verfahren mit Verfügung vom 25. März 2019 fortgesetzt. Nach Eintritt 

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der  Rechtskraft  dieser  Verfügung  wurden  die  Rekursgegnerinnen  mit  Ver-

fügung vom 18. April 2019 zur Stellungnahme zur Rekursschrift eingeladen. 

F. 

Mit Eingabe vom 23. Mai 2019 beantragte die Stadt Zürich die Abweisung 

des Rekurses unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekur-

rentin. Die Baudirektion verzichtete mit Eingabe vom 16. Mai 2019 auf eine 

Stellungnahme. 

G. 

Mit Replik vom 17. Juni 2019 bzw. Duplik vom 10. Juli 2019 hielten die Re-

kurrentin  und  die  Stadt  Zürich  an  ihren  Anträgen  fest.  Mit  Eingabe  vom 

19. August 2019 liess sich die Rekurrentin ein weiteres Mal vernehmen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrentin ist als Eigentümerin der von der Gestaltungsplanpflicht be-

troffenen Grundstücke im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugeset-

zes (PBG) ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert. Da auch die üb-

rigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2. 

Zur  Vorgeschichte  ist  Folgendes  festzuhalten:  Mit  Beschluss  vom  20.  No-

vember  2012  (BE  1742/12)  erteilte  die  Bausektion  der  Stadt  Zürich  den 

Schweizerischen Bundesbahnen SBB die baurechtliche Bewilligung für den 

Neubau  eines  Geschäftshauses  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr.  RI5374  an 

der  Bellerivestrasse  257,  259  und  261  in  Zürich  (Bauprojekt  "Vuelo").  Mit 

Beschlüssen  vom  3.  September  2013  (BE  1438/13)  und  8.  Mai  2018  (BE 

694/18) bewilligte die Bausektion Abänderungspläne. Gegen diese Bewilli-

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gungen  sind  derzeit  beim  Verwaltungsgericht  Beschwerden  von  Nachbarn 

hängig. 

Am  22.  März  2012,  noch  vor  Erteilung  der  Baubewilligung  und  ausgelöst 

durch Informationen der SBB-Immobilien AG zum geplanten Projekt (s. Be-

gründung der Einzelinitiative, act. 32.2), forderte Urs Frey mit einer Einzel-

initiative  die  Ergänzung  der  Bauordnung  mit  der  Gestaltungsplanpflicht  für 

das SBB-Areal Tiefenbrunnen. In der Folge beschloss der Gemeinderat am 

25. Oktober 2017 folgende Änderung der Bau- und Zonenordnung:  

"Im  Gebiet  SBB-Areal  Tiefenbrunnen  muss  mit  dem  Gestaltungsplan 
sichergestellt  werden,  dass  die  Nutzung  des  gesamten  Areals  abge-
stimmt  auf  die  Bedürfnisse  der  Benutzerinnen  und  Benutzer  des  öf-
fentlichen Verkehrs erfolgt, und dass die Überbauung der exponierten 
Lage  entsprechend  städtebaulich  und  architektonisch  besonders  gut 
gestaltet wird." (Art. 4 Abs. 11 BZO) 

Das  Gebiet  mit  Gestaltungsplanpflicht  umfasst  die  Grundstücke  Kat.-Nrn. 

RI5401, RI5374 und RI4978. 

3.1. 

Die Rekurrentin führt aus, der Stadtrat habe in seiner ersten Weisung vom 

11.  September  2013  zuhanden  des  Gemeinderates  überzeugend  begrün-

det,  dass  für  den  Erlass  einer  Gestaltungsplanpflicht  das  gemäss  §  48 

Abs. 3 PBG vorauszusetzende wesentliche öffentliche Interesse fehle. Aus 

dem Erläuterungsbericht vom 20. September 2016 gehe hervor, dass sich 

die  Gestaltungsplanpflicht  mit  dem  wesentlichen  öffentlichen  Interesse  an 

einer "differenzierten baulichen Verdichtung (§ 48 Abs. 3 PBG)" begründen 

lassen soll. Der blosse Verweis auf den Gesetzeswortlaut von § 48 Abs. 3 
PBG  genüge jedoch  nicht.  Es müsse  vielmehr  konkret  aufgezeigt  werden, 

inwiefern ein Gestaltungsplan im Areal Tiefenbrunnen gegenüber einer Re-

gelüberbauung qualifizierte Vorteile beinhalte und inwiefern ein überdurch-

schnittlicher Bedarf an einer Sonderlösung bestehe. Sodann habe die Pla-

nungsbehörde  darzutun,  dass  sich  der  mit  der  Gestaltungsplanpflicht  ver-

folgte  Zweck  nicht  auch  mit  weniger  weitgehenden  Mitteln,  so  namentlich 

mit der Umsetzung des bereits bewilligten Bauprojekts, erreichen lasse. 

Das Bauprojekt "Vuelo" zeige, dass sich die in Art. 4 Abs. 11 BZO formu-

lierten Zielsetzungen auch mit einer zonenkonformen Regelüberbauung er-

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reichen  liessen.  Die  Bedürfnisse  der  Benützer  des  öffentlichen  Verkehrs 

würden berücksichtigt und das Projekt sei städtebaulich und architektonisch 

bestens auf die exponierte Lage abgestimmt und genüge höheren Anforde-

rungen an die Einordnung und Gestaltung. 

Die  Einführung  einer  Gestaltungsplanpflicht  sei  auch  deshalb  unzweck-

mässig, weil bereits seit dem 20. November 2012 ein bewilligtes Bauprojekt 

der Rekurrentin vorliege. Die Einzelinitiative sei offensichtlich mit dem Ziel 

eingereicht  worden,  dieses  Projekt  zu  verhindern,  was  nicht  zulässig  sei. 

Die Gestaltungsplanpflicht könne dem Projekt "Vuelo" nicht entgegengehal-

ten werden und falls es realisiert werde, komme die Gestaltungsplanpflicht 

erst bei einer erneuten bzw. weitergehenden Überbauung des Areals zum 

Tragen.  Eine  nutzungsplanerische  Festlegung,  die  ihren  Zweck  innerhalb 

des üblichen Planungshorizonts von 15 bis 20 Jahren nicht zu erfüllen ver-

möge, sei aber offensichtlich ungeeignet und raumplanerisch unzweckmäs-

sig.  Insofern  fehle  auch  ein  aktuelles  öffentliches  Interesse  am  Erlass  der 

Gestaltungsplanpflicht. Das Vorgehen laufe auf eine bedingte Gestaltungs-

planpflicht  hinaus,  die  innerhalb  des  üblichen  Planungshorizonts  nur  dann 

verwirklicht  werden  könne,  wenn  das  Bauprojekt  der  Rekurrentin  im 

Rechtsmittelverfahren aufgehoben werde. Bedingte Planungsmassnahmen 

würden einer gesetzlichen Grundlage entbehren (BGE 118 Ia 165). 

Die  Festsetzung  verstosse  ausserdem  gegen  die  Eigentumsgarantie  und 

das  Verhältnismässigkeitsprinzip.  Die  hohen  Anforderungen  für  deren  Er-

lass seien nicht erfüllt.  

Die Gestaltungsplanpflicht widerspreche ferner dem Grundsatz der Planbe-

ständigkeit sowie den kantonalrechtlichen Vorgaben für den Erlass solcher 

Sondernutzungsplanungsverpflichtungen.  Das  SBB-Areal  sei  im  Rahmen 
der letzten BZO-Revision von der Wohnzone W3 in die Wohnzone W4 auf-

gezont  worden,  womit  dort  erhöhte  Baumöglichkeiten  geschaffen  worden 

seien.  Auf  den  Erlass  einer  Gestaltungsplanpflicht  sei  verzichtet  worden. 

Die Stadt Zürich habe dieser Aufzonung am 30. November 2016 vorbehalt-

los  zugestimmt  und  dadurch  die  Rechtslage  auf  dem  Areal  ausdrücklich 

bestätigt. Es gehe nicht an, diese Festsetzung weniger als ein Jahr später 

bereits wieder zu ändern, zumal sich die Verhältnisse seitdem nicht geän-

dert hätten. 

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3.2. 

Die Stadt Zürich bringt vor, mit der zusätzlichen Planungsstufe solle die Er-

schliessung auf die unterschiedlichen Benutzergruppen abgestimmt und ei-

ne städtebaulich und architektonisch besonders gute Überbauung gesichert 

werden.  Das  nahe  der  Stadtgrenze  gelegene  und  vom  Zürichsee  her  gut 

einsehbare  und  damit  exponierte  SBB-Areal  sei  gewissermassen  die  Visi-

tenkarte der Stadt und vermittle einen wichtigen städtebaulichen Eindruck. 

Die  Qualität  und  Durchlässigkeit  einer  Überbauung  auf  dem  rekurrenti-

schen Areal sei aber auch bedeutsam für das benachbarte, östlich der Ge-

leise gelegene Mühlebachquartier.  

Die  besondere  Lage  des  langgezogenen,  schmalen  SBB-Areals  und  die 

mangelnden  Platzverhältnisse  würden  es  rechtfertigen,  die  Feinerschlies-

sung  vorweg  schon  planerisch  zu  ordnen,  anstatt  nur  baupolizeilich  zu 

steuern. Der Gestaltungsplan sei das geeignete Instrument, um z.B. mittels 

Ausscheidung von Baubereichen die benötigten Erschliessungsflächen auf 

dem  Areal  zu  sichern.  Es  seien  ganz  unterschiedliche  Erschliessungsbe-

dürfnisse zu regeln, wie die Waschanlage, zukünftige Büro- und Detailhan-

delsnutzungen,  P+R  und  Mobility-Abstellplätze.  Zusätzlich  müsse  die  pri-

vate  Feinerschliessung  auf  die  Fussgängerströme  von  S-Bahn,  Bus  und 

Tram  abgestimmt  werden.  Auch  solle verhindert  werden,  dass der  Feiner-

schliessungsverkehr  mangels  Platz  die  Groberschliessung  behindere.  Nur 

mit einem Gestaltungsplan könne den unterschiedlichen Nutzergruppen ein 

konfliktfreier  und  reibungsloser  Zugang  auf  dem  Areal  gewährleistet  wer-

den. 

Im  Bundesinventar  der  schützenswerten  Ortsbilder  der  Schweiz  (ISOS), 

Objektblatt  Riesbach-Zürich,  sei  das  SBB-Areal  Tiefenbrunnen  als  schutz-

würdige  Umgebungszone  und  der  Bahnhof  als  schutzwürdiges  Einzelele-
ment  (Erhaltungsziel  A;  Substanzerhalt)  aufgeführt.  Für  die  betreffende 

Umgebungszone  gelte  das  Erhaltungsziel  b.  Demnach  seien  die  wesentli-

chen  Eigenschaften  der  Umgebung  zu  erhalten,  indem  mit  "geeigneten 

Nutzungsanweisungen  die  Umgebung  vor  überdimensionierter  Überbau-

ung" bewahrt werde. Der Bahnhof Tiefenbrunnen sei zudem im Sinne von 

§ 203  Abs.  2  PBG  im  kommunalen  Inventar  aufgeführt.  Die  Gestaltungs-

planpflicht  verfolge  somit  auch  ein  wesentliches  öffentliches  Interesse  des 

Bundesinventars und sei geeignet, die besondere Rücksichtnahme auf das 

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Bahnhofsgebäude im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG nutzungsplanerisch ein-

zufordern. 

Weiter  verweist  die  Vorinstanz  auf  den  Grundlagenbericht  Entwicklungs-

planung Marina Tiefenbrunnen vom Juli 2012, worin Folgendes stehe: "Für 

das  vorliegende  SBB-Areal  wurde  eine  Überbauung  mit  Einzelbauten  vor-

geschlagen. Die Körnung und Dichte sollte eine möglichst grosse Transpa-

renz  zwischen  der  dahinterliegenden  Bebauung  und  dem  See  gewähren 

(räumliche  Durchlässigkeit  als  wichtige  Voraussetzung,  keine  Riegel)."  Mit 

einer  gewissen  städtebaulichen  Körnung  auf  dem  rekurrentischen  Areal 

könne die Stadtstruktur der Umgebung (Mühlebachquartier) aufgenommen 

und auf beiden Seiten der Geleise eine ähnliche städtebauliche Morpholo-

gie,  gekennzeichnet  durch  Einzelbauten,  erzielt  werden.  Auf  diese  Weise 

würde  dem  ISOS-Erhaltungsziel  b  Nachachtung  verschafft.  Die  Frage  der 

Durchlässigkeit  habe  schliesslich  Eingang  in  den  Masterplan  Marina  Tie-

fenbrunnen  gefunden.  Regierungsrat  und  Stadtrat  hätten  diesen  Master-

plan jeweils für ihre Verwaltungen als verbindlich erklärt. Im Masterplan fin-

de sich folgende Aussage: "Für das vorliegende SBB-Areal wird eine Über-

bauung mit Einzelbauten vorgeschlagen. Die Körnung und Dichte (Ausnüt-

zung) muss dabei unter dem Aspekt einer möglichst grossen Transparenz 

zwischen der hinterliegenden Bebauung und dem See noch überprüft wer-

den (räumliche Durchlässigkeit als wichtige Voraussetzung, keine Riegel)." 

Der  Umstand,  dass  sowohl  das  ISOS  wie  auch  der  Masterplan  Vorgaben 

zur Bebauungsstruktur auf dem rekurrentischen Areal machen würden, zei-

ge,  dass  ein  wesentliches  öffentliches  Interesse  an  der  nutzungsplaneri-

schen Steuerung der künftigen Siedlungsqualität auf dem Areal bestehe. 

Im Entwurf des kommunalen Richtplans, den der Stadtrat im Jahr 2018 für 

die öffentliche Auflage verabschiedet habe, werde das fragliche Gebiet dem 
Stadtstruktur-Typ "Urbane Wohnstadt" zugeordnet. Dieser Typ zeichne sich 

durch eine hohe Dichte aus, sei zugleich aber auch von einer durchlässigen 

und  kleinteiligen  Bauweise  geprägt.  Daraus,  verbunden  mit  dem  Prüfauf-

trag,  Verdichtungspotentiale  zu  identifizieren  (regionaler  Richtplan),  und 

zusammen  mit  dem  wesentlichen  öffentlichen  Interesse  an  der  guten  Ein-

ordnung, wie es im ISOS, in der Masterplanung Marina Tiefenbrunnen und 

um  angefochtenen  Beschluss  zum  Ausdruck  komme,  könne  abgeleitet 

werden,  dass  der  zu  erwirkende  Gestaltungsplan  eine  Dichte  vorzusehen 

habe,  die  qualitätsvolle  Architektur  zulasse und  zugleich sicherstelle,  dass 

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die  durchlässige  und  kleinteilige  Siedlungsstruktur  der  Nachbarschaft  auf 

dem streitbetroffenen Areal übernommen werde. 

3.3.1. 

Nach  Art. 21  Abs. 1  RPG  sind  Nutzungspläne  für  jedermann  verbindlich; 

haben  sich  die  Verhältnisse  erheblich  geändert,  so  werden  die  Nutzungs-

pläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Als Änderung der Ver-

hältnisse kommen auch Änderungen der rechtlichen Gegebenheiten in Be-

tracht (Tanquerel in: Praxiskommentar RPG, hrsg. von Heinz Aemisegger / 

Pierre  Moor  /  Alexander  Ruch  /  Pierre  Tschannen,  Zürich  2016,  Art. 21 

Rz. 45).  Ein  Zonenplan  kann  seinen  Zweck  nur  erfüllen,  wenn  er  eine  ge-

wisse Beständigkeit aufweist. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf 

mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die 

beabsichtigte  Änderung  auswirkt,  umso  gewichtiger  müssen  die  Gründe 

sein,  die  für  die  Planänderung  sprechen.  Dies  bedeutet  indessen  nicht, 

dass  Nutzungspläne  unabänderlich  sind,  solange  sich  die  Verhältnisse 

nicht verändert haben. 

Die  Nutzungsplanung  ist  auf  einen  bestimmten  Zeithorizont  ausgerichtet. 

Dieser  beträgt  für  Bauzonen  15 Jahre  (Art. 15  Abs. 1  und  Abs. 4  lit. b 

RPG).  Nach  Ablauf  des  Planungshorizonts  sind  Zonenpläne  grundsätzlich 

einer  Überprüfung  zu  unterziehen  und  nötigenfalls  anzupassen.  Je  näher 

eine  Planungsrevision  dieser  Frist  kommt,  desto  geringer  ist  deshalb  das 

Vertrauen  auf  die  Beständigkeit  des  Plans,  und  umso  eher  können  auch 

geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige 

Begründung  für  eine  Revision  berücksichtigt  werden.  Erst  recht  gilt  dies, 

wenn 

der 

Planungshorizont 

schon 

lange 

überschritten 

ist 

(BGr 1C_543/2016 vom 13. Februar 2017, E. 2.1. f., m.w.H.). 

3.3.2. 

Mit  Beschluss  vom  30.  November  2016  setzte  der  Gemeinderat  der  Stadt 

Zürich eine Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung fest. Die Baudi-

rektion  Kanton  Zürich  genehmigte  die  Festsetzung  mit  Verfügung  vom  5. 

Juli 2017. Die Bekanntmachung der kommunalen Festsetzung und der kan-

tonalen Genehmigung erfolgte im Amtsblatt vom 1. September 2017. Am 1. 

November 2018 wurde die revidierte BZO2016 teilweise in Kraft gesetzt, da-

runter die für das SBB-Areal geltende Nutzungsordnung.  

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Aufgrund der damals noch nicht rechtskräftigen Festsetzung der vorliegend 

streitbetroffenen  Gestaltungsplanpflicht 

(Gemeinderatsbeschluss  vom 

25. Oktober 2017) durfte die Rekurrentin nicht auf die Planbeständigkeit der 

BZO2016 in Bezug auf ihre Grundstücke vertrauen, zumal die vorletzte Revi-

sion  mehr  als  15  Jahre  zurückliegt.  Art. 21  Abs. 2  RPG  steht  somit  der 

streitbetroffenen Einführung der Gestaltungsplanpflicht nicht entgegen. 

3.4. 

Gemäss § 318 PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche. 

Anderen  Gemeindebehörden  stehen  im  Baubewilligungsverfahren  keine 

Befugnisse  zu;  ein  Eingriff  in  eine  erteilte  Baubewilligung  ist  ihnen  unter-

sagt. Auf einen solchen Eingriff läuft es hinaus, wenn der kommunale Ge-

setzgeber während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens die kommunalen 

planungsrechtlichen  Festlegungen  eigens  zu  dem  Zweck  ändert,  einer  er-

teilten Baubewilligung nachträglich die Grundlagen zu entziehen und sie so 

zu  Fall  zu  bringen.  Eine  Planänderung  kann  zwar  selbst  dann  (sogar  im 

Rechtsmittelverfahren)  noch  berücksichtigt  werden,  wenn  das  streitige 

Baugesuch selber Anlass zur Änderung gegeben habe; das gilt jedoch nur, 

wenn die planende Behörde sich dabei von allgemeinen planerischen Ge-

sichtspunkten leiten lässt und nicht einseitig die Rechtsstellung des betref-

fenden  Baugesuchstellers  verbessern  oder  erschweren  will.  Eine  Bauge-

suchseinreichung  bewirkt  grundsätzlich  keinen  Planungsstopp  (RB  1985 

Nr. 106, VB.2010.00108 vom 4. Mai 2011, E. 5.3, mit Hinweisen).  

Die vorliegend streitbetroffene Gestaltungsplanpflicht führt nicht dazu, dass 

sich das Gemeindeparlament nachträglich in das Baubewilligungsverfahren 

einschaltet. Dies, weil die Gestaltungsplanpflicht dem Vorhaben "Vuelo" im 

Rahmen von § 234 PBG nicht entgegengehalten werden kann. Die Baube-

willigungen vom 20. November 2012 (BE 1742/12), 3. September 2013 (BE 
1438/13) und 8. Mai 2018 (BE 694/18) werden nicht zu Fall gebracht. 

3.5. 

Die genannten Baubewilligungen sind wegen hängiger Rechtsmittelverfah-

ren  noch  nicht  rechtskräftig.  Einerseits  besteht  die  Möglichkeit,  dass  die 

Bewilligungen  in  diesen  Verfahren  aufgehoben  werden,  andererseits  kann 

nicht ausgeschlossen werden, dass das Projekt aus anderen Gründen nicht 

realisiert  wird  und  die  Bewilligungen  nach  drei  Jahren  erlöschen  (§  322 

Abs. 1 PBG). Diesfalls würde die Gestaltungsplanpflicht ihren Zweck erfül-

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len. Insofern besteht im heutigen Zeitpunkt ein öffentliches Interesse an de-

ren Erlass. 

Entgegen der Ansicht der Rekurrentin trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz 

mit Blick auf die dreijährige Frist gemäss § 235 PBG umgehend die Ausar-

beitung eines öffentlichen Gestaltungsplans anhand nehmen müsste, sollte 

die Gestaltungsplanpflicht  in  Kraft  treten,  bevor  bezüglich des Bauprojekts 

"Vuelo"  ein  Endentscheid  vorliegt.  Für  die  Fristauslösung  massgeblich  ist 

der  Zeitpunkt,  in  dem  der  Bauherr  gegenüber  der  Bewilligungsbehörde 

erstmals,  beispielsweise  im  Rahmen  eines  Vorentscheidgesuches,  seine 

Bauabsicht  und  seine  mangelnde  Bereitschaft  für  die  Ausarbeitung  eines 

Gestaltungsplanes  kundgetan  hat  und  ihm  hierbei  die  fehlende  Baureife 

entgegengehalten  wurde.  Dem  Projekt  "Vuelo"  kann  die  Gestaltungsplan-

pflicht nicht entgegengehalten werden, weshalb dieses nicht fristauslösend 

wirkt. Es kann somit nicht gesagt werden, es müssten kostenintensive Pla-

nungsbemühungen  getätigt  werden,  während  damit  zu  rechnen  sei,  dass 

das Areal nach der Regelbauweise überbaut werden könne. 

Sodann handelt es sich nicht um eine bedingte Festsetzung der Nutzungs-

planung.  Die  Gestaltungsplanpflicht  würde  ungeachtet  der  noch  nicht 

rechtskräftigen  Baubewilligung  in  Kraft  treten;  sie  steht  nicht  unter  dem 

Vorbehalt, dass diese Bewilligungen dahinfallen. 

3.6. 

Mit der Zonenzuweisung kann vorgeschrieben werden, dass für bestimmte 

Teilbereiche  ein  Gestaltungsplan  aufgestellt  werden  muss  (Gestaltungs-

planpflicht). Vorausgesetzt wird ein wesentliches öffentliches Interesse, et-

wa  ein  solches  des  Ortsbild-,  Landschafts-,  Aussichts-  oder  Immissions-

schutzes  oder  ein  solches  an  einer  differenzierten  baulichen  Verdichtung 
(§ 48 Abs. 3 PBG).  

Die Gestaltungsplanpflicht bedeutet, dass der Grundeigentümer vor Einrei-

chung  eines  Baugesuches  einen  Gestaltungsplan  erwirken  muss.  Dieser 

Pflicht kann sowohl mit einem privaten als auch einem öffentlichen Gestal-

tungsplan nachgekommen werden; Voraussetzung ist, dass damit das hin-

ter  der  Gestaltungsplanverpflichtung  stehende  Ziel  erreicht  werden  kann. 

Der Regierungsrat verlangt in seiner Genehmigungspraxis, dass die mit der 

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Gestaltungsplanpflicht  verknüpften  öffentlichen  Interessen  in  der  Bauord-

nung umschrieben werden. 

3.7. 

Gemäss  Lehre  und  Rechtsprechung  hat  sich  die  Rekursinstanz  bei  der 

Überprüfung  von  Nutzungsplänen  und  Sondernutzungsplänen  einschliess-

lich  Quartierplänen  unbesehen  ihrer  grundsätzlich  uneingeschränkten 

Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegeset-

zes  [VRG])  aus  Gründen  der  aus  der  Gemeindeautonomie  (Art.  50  der 

Bundesverfassung  [BV]  und  Art.  85  der  Zürcher  Kantonsverfassung  [KV]) 

abgeleiteten  Planungsautonomie  Zurückhaltung  aufzuerlegen.  Diese  Zu-

rückhaltung  gilt  insbesondere  dann,  wenn  es  auf  die  Beurteilung  der  örtli-

chen  Verhältnisse  ankommt.  Zudem  ist  das  den  Gemeindebehörden  bei 

der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermes-

sen zu berücksichtigen. 

Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen 

der  Planungsbehörde  treten;  ihre  Lösung  darf  nicht  eine  andere  ebenso 

vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann kor-

rigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung auf Grund über-

kommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zie-

len  und  Grundsätzen  der  Raumplanung  widerspricht  oder  wenn  sie  offen-

sichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kommu-

nale  Planfestsetzung  ohne  sachliche  Gründe  getroffen  wurde  oder 

schlechthin  unhaltbar  ist.  Insofern ist  die Gemeindeautonomie durch  über-

geordnetes  Recht  eingeschränkt,  und  die  Gemeinde  hat  ihrem  Planungs-

entscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnis-

se  des  Einzelfalls  sowie  eine  vertretbare  Interessenabwägung  zu  Grunde 

zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 
2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015; BGr 1C_429/2014 

vom 22. April 2015, E. 2.2). 

3.8. 

Der  Gestaltungsplan  ist  ein  Sondernutzungsplan,  der  eine  städtebaulich, 

architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu 

diesem  Zweck  werden  die  Zahl,  Lage,  äussere  Abmessungen  sowie  die 

Nutzweise  und  Zweckbestimmung  der  Bauten  bindend  festgelegt  (§  83 

Abs. 1 PBG). Mit einem Gestaltungsplan muss auch die Erschliessung ge-

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Seite 11 

 
 
ordnet werden (§ 83 Abs. 2 PBG), weil auch diese entscheidend ist für die 

Qualität einer Überbauung.  

Die von der Vorinstanz angeführten Erschliessungsbedürfnisse der Wasch-

anlage, der Büro- und Detailhandelsnutzungen sowie der P+R- und Mobili-

ty-Abstellplätze  betreffen  die  gegenwärtige  bzw.  die  mit  dem  Projekt 

"Vuelo" geplanten Nutzungen. Gerade für dieses Projekt wurde jedoch die 

Erschliessung  nach  Auffassung  der  Baubehörde  und  des  Baurekursge-

richts (BRGE I Nrn. 0048/2019 und 0049/2019 vom 26. April 2019, E. 9.1. 

ff.)  baurechtskonform  gelöst.  Eine  vorgängige  planerische  Ordnung  war 

nicht  erforderlich  und  lässt  sich  mit  diesen  Erschliessungsbedürfnissen 

nicht rechtfertigen. 

Die  in  Frage  stehende  Gestaltungsplanpflicht  besteht  naturgemäss  losge-

löst von diesem oder einem anderen konkreten Bauvorhaben. Die Anforde-

rungen an die Erschliessung werden sich vielmehr erst aus der Nutzweise 

und Zweckbestimmung der Bauten ergeben, wie sie dereinst mit dem zu er-

lassenden  Gestaltungsplan  festgelegt  werden.  Daher  ist  es  verfehlt,  allein 

aus der Lage und Grösse des SBB-Areals und gestützt auf eine mutmassli-

che  Nutzweise  bestimmte  Erschliessungsbedürfnisse  abzuleiten.  Ebenso 

wenig ist ersichtlich, weshalb die Ordnung der Erschliessung unter den vor-

liegenden Gegebenheiten nach einem Gestaltungsplan verlangen soll. Die 

Baubewilligungen für das Projekt "Vuelo" zeigen das Gegenteil, namentlich 

was  die  Fussgängerströme  von  S-Bahn,  Bus  und  Tram  anbelangt,  die  die 

zu überbauenden Flächen im südöstlich des Bahnhofsgebäudes höchstens 

am Rand tangieren. 

3.9. 

Gemäss  Erläuterungsbericht  nach  Art.  47  RPV  sollen  zwei  politische  Vor-
stösse  auf  das  wesentliche  öffentliche  Interesse  an  der  Gestaltungsplan-

pflicht hinweisen: Mit dem Postulat "Bahnhof Tiefenbrunnen, Verbesserung 

der Umgebung, der Zugänglichkeit, der Aufenthaltsqualität sowie des Quar-

tiernutzens" vom 26. März 2014 (GR Nr. 2014/96) wird der Stadtrat einge-

laden zu prüfen, wie die Umgebung, Zugänglichkeit sowie die Aufenthalts-

qualität  und  der  Quartiernutzen  rund  um  den  Bahnhof  Tiefenbrunnen  ver-

bessert  werden  kann.  "Insbesondere  soll  die  Zugänglichkeit  vom  Quartier 

zum  Bahnhof  mit  der  geplanten  SBB-Überbauung  sowie  zum  See  unter 

Einbezug  der  Personenunterführung  behindertengerecht  ausgestaltet  wer-

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Seite 12 

 
 
den  bzw.  überhaupt  ermöglicht  werden."  Die  Begründung  des  Postulats 

lautet  folgendermassen:  "Rund  um  den  Bahnhof  Tiefenbrunnen  zeichnen 

sich  in  den  nächsten  Jahren  städteplanerisch  einige  Veränderungen  ab 

(z.B.  seeseitige  Marina-Planung  oder  SBB-Neubau).  Es  soll  eine  Vision 

resp.  Haltung  entwickelt  werden,  was  dieser  Ort  zukünftig  erfüllen  soll. 

Dessen Wichtigkeit muss hervorgehoben werden, auch unter ästhetischen 

Gesichtspunkten:  so  stellt  der  Tiefenbrunnen  ein  Tor  zur  Stadt  dar  und 

nimmt mit seiner Seenähe eine spezielle Funktion ein. Ein besonderes Au-

genmerk  soll  auf  die  Schnittstelle  Bahnhof  gelegt  werden  mit  öV  (Bahn- 

sowie  Busverkehr)  und  Individualverkehr  (Fussgänger,  Velofahrer,  Parkie-

rung). Mit diesem Postulat soll sichergestellt werden, dass die Anliegen der 

EI Tiefenbrunnen (Weisung W 2012/125 [Anmerkung: Weisung des Stadt-

rates zur Einzelinitiative Urs Frey, Antrag auf Teilungültigerklärung und Ab-

lehnung]) in die Planung einfliessen, insbesondere die für ungültig erklärten 

Aspekte,  nämlich  dass  die  Planung  in  Koordination  mit  der  seeseitig  ge-

planten Nutzungsintensivierung erfolgen soll. Anlässlich der Beratung in der 

Kommission  wurde  erklärt,  dass  die  im  Rahmen  der  geplanten  SBB-

Überbauung  vorgesehenen  Einkaufsmöglichkeiten  primär  der  Quartierver-

sorgung  dienen  sollen.  Deswegen  ist  es  notwendig,  dass  der  Ausbau  der 

Personenunterführung zeitig in Angriff genommen wird."  

Aus dem Postulat geht zwar das öffentliche Interesse an der verkehrstech-

nischen Gestaltung des öffentlichen Raumes rund um den Bahnhof Tiefen-

brunnen hervor. Stichhaltige Gründe, weshalb die Erschliessung des SBB-

Areals,  namentlich  die  arealinterne  Feinerschliessung,  mit  einem  Gestal-

tungsplan  geregelt  werden  muss,  ergeben  sich  daraus  jedoch  nicht.  Dies 

zumal  eine  bestehende  Verkehrsinfrastruktur  in  Frage  steht.  Wie  gesagt 

lässt sich auch ohne Gestaltungsplan sicherstellen, dass die Erschliessung 

neuer  Nutzungen  auf  dem  SBB-Areal  den  bestehenden  Gegebenheiten 
angemessen  Rechnung  trägt.  Für  die  Verbesserung  von  partiellen  Unzu-

länglichkeiten,  wie  die  angeblich  unbefriedigende  Bushaltestelle  mit  PW-

Bahnhofsvorfahrt oder die nicht behindertengerechten Unterführungen, be-

darf  es  keiner  umfassenden  Neuplanung  des  Bahnhofs  und  dessen  Er-

schliessung; solches steht nicht zur Debatte. 

Die  Motion  "Schaffung  von  zusätzlichem  Platz  für  Fussgängerinnen  und 

Fussgänger,  Velofahrende  und  für  Begegnungszonen  rund  um  die  städti-

schen 

Bahnhöfe 

auf 

die 

Eröffnung 

der  Durchmesserlinie" 

R1S.2018.05039 

Seite 13 

 
 
(GR Nr. 2011/222), verknüpft mit der "Motion der Fraktionen SP, Grüne und 

GLP betreffend Schaffung von zusätzlichem Platz für Fussgängerinnen und 

Fussgänger,  Velofahrende  und  für  Begegnungszonen  rund  um  die  städti-

schen  Bahnhöfe  auf  die  Eröffnung  der  Durchmesserlinie,  Bericht  und  Ab-

schreibung" (GR Nr. 2013/360) betrifft verkehrstechnische Anliegen zum öf-

fentlichen Strassenraum. Auch daraus lässt sich kein wesentliches öffentli-

ches Interesse an der vorliegend strittigen Gestaltungsplanpflicht ableiten. 

3.10. 

Das  1893  erstellte  Bahnhofsgebäude  ist  als  Zeuge  zürcherischer  Klein-

bahnhof-Architektur  im  kommunalen  Inventar  der  kunst-  und  kulturhistori-

schen  Schutzobjekte  enthalten  (BRGE  I  Nrn.  0012/2018  und  0013/2018 

vom 9. Februar 2018, E. 9.2., www.baurekursgericht-zh.ch).  

Nach § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes be-

sondere  Rücksicht  zu  nehmen.  Mit  dieser  Vorschrift  wird  im  Baubewilli-

gungsverfahren  unabhängig  von  Zonenvorschriften  sichergestellt,  dass 

Bauvorhaben den Schutzzweck in gestalterischer Hinsicht nicht beeinträch-

tigen.  Damit  sind  gleichzeitig  die  diesbezüglichen  bundesrechtlichen  Vor-

gaben des ISOS gewahrt (s. VB.2017.00183 vom 5. April 2018, E. 6.3.3.). 

Ein  Gestaltungsplan  ist  weder  hinreichend  noch  erforderlich,  um  die  ver-

langte Rücksichtnahme auf das Bahnhofsgebäude zu gewährleisten. Damit 

lässt sich die Gestaltungsplanpflicht somit nicht begründen. 

3.11. 

Die Stadt  Zürich  ist  im  Anhang  des Bundesinventars  der  schützenswerten 

Ortsbilder  der  Schweiz  von  nationaler  Bedeutung  gemäss  der  entspre-

chenden  Verordnung  vom  9. September  1981  (VISOS)  aufgeführt.  Durch 

die Aufnahme in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass ein Objekt in 
besonderem  Masse  die ungeschmälerte  Erhaltung,  jedenfalls  unter  Einbe-

zug  von  Wiederherstellungs-  oder  angemessenen  Ersatzmassnahmen  die 

grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über 

den  Natur-  und  Heimatschutz  vom  1. Juli  1966  [NHG]).  Gemäss  Art. 6 

Abs. 2 NHG  gilt  dieser  Schutz  indes  nur  bei  der  Erfüllung  von  Bundesauf-

gaben im Sinn von Art. 2 und Art. 3 NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies 

–  wie  vorliegend  –  nicht  zu,  besteht  für  die  kantonale  (und  kommunale) 

Nutzungsplanung lediglich eine Pflicht zur Berücksichtigung.  

R1S.2018.05039 

Seite 14 

 
 
Das SBB-Areal Tiefenbrunnen ist im ISOS als Umgebungszone (U-Zo) XII 

und  der  Bahnhof  als  schützenswertes  Einzelelement  (Erhaltungsziel  A; 

Substanzerhalt)  aufgeführt.  Die  betreffende  Umgebungszone  mit  Aufnah-

mekategorie  b  bedeutet,  dass  es  sich  um  einen  empfindlichen  Teil  des 

Ortsbildes handelt. Es gilt das Erhaltungsziel b. Demnach sind die wesent-

lichen  Eigenschaften  zu  erhalten,  die  für  die  angrenzenden  Ortsbildteile 

wesentlich  sind.  Dazu  ist  nach  geeigneten  Nutzungsanweisungen  zu  su-

chen,  um  den  Bereich  vor  überdimensionierter  Überbauung  zu  bewahren 

(Erläuterungen zum ISOS, act. 32.6).  

Es stellt sich somit die Frage, auf welche angrenzenden (schützenswerten) 

Ortsbildteile Rücksicht zu nehmen ist. Im ISOS als Baugruppe aufgeführt ist 

die  bäuerlich-gewerblich  geprägte  Häusergruppe  an  der  Flühgasse.  Das 

Wohngebiet im unteren Hangbereich südöstlich davon und nordwestlich bis 

zur  Mühle  Tiefenbrunnen  ist  im  ISOS  nicht  enthalten.  Die  Mühle  Tiefen-

brunnen, die sich gegenüber dem nordwestlichen Ende des SBB-Areals be-

findet,  wird  im  ISOS  als  Einzelelement  aufgeführt.  Südwestlich  der  Umge-

bungszone XII etwa bis zur Mitte des SBB-Areals verläuft das südliche En-

de der Umgebungszone II "Seeufer und Quaianlagen", die auf Stadtgebiet 

um das gesamte untere Seebecken herum führt. Im Bereich des Bahnhofs 

Tiefenbrunnen  befinden  sich  dort  vor  allem  Verkehrsanlagen  (Belleri-

vestrasse)  und  eine  kleine  Grünanlage.  Das  Gebiet  südöstlich  des  Endes 

der Umgebungszone II ist im ISOS nicht erwähnt.  

Die im Rahmen der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen entwickel-

te Idee einer städtebaulichen Körnung auf dem rekurrentischen Areal, wel-

che die Stadtstruktur der Umgebung ("Mühlebachquartier") aufnehmen und 

auf  beiden  Seiten  der  Geleise  eine  ähnliche  städtebauliche  Morphologie, 

gekennzeichnet durch Einzelbauten, erzielen soll, lässt sich aus dem ISOS 
nicht ableiten. Zum einen gilt die hangseitige Bebauung östlich der Geleise 

gemäss ISOS – mit den genannten Ausnahmen – nicht als schützenswerter 

Ortsbildteil. Zum anderen ist nicht nachvollziehbar, was die Struktur des viel 

weiter nördlich gelegenen Mühlebachquartiers, zumindest so wie dieses im 

ISOS  abgegrenzt  wird  (Gebiet  Nr.  3,  "Mühlebachquartier,  älterer  Teil  um 

Feldeggstrasse  und  Ottenweg")  mit  der  Bebauung  im  Bereich  des  SBB-

Areals zu tun haben soll. 

R1S.2018.05039 

Seite 15 

 
 
Als an das SBB-Areal angrenzende Ortsteile, für die die Eigenschaften des 

SBB-Areals  im  Sinne  des  ISOS  wesentlich  sind,  kommen  einzig  die  Bau-

gruppe  an  der  Flühgasse  und  das  Einzelelement  Mühle  Tiefenbrunnen  in 

Betracht. Diesbezüglich ergibt sich die gebotene Rücksichtnahme indes be-

reits aus § 238 Abs. 2 PBG, womit – wie bereits erwähnt – gleichzeitig die 

diesbezüglichen  bundesrechtlichen  Vorgaben  des  ISOS  gewahrt  sind.  Ein 

Gestaltungsplan  ist  nicht  erforderlich.  Folglich  ergibt  sich  aus  dem  ISOS 

kein  wesentliches  öffentliches  Interesse  für  die  Gestaltungsplanpflicht,  na-

mentlich  hinsichtlich  des  Ortsbildschutzes,  wie  es  §  48  Abs.  3  PBG  ver-

langt. 

Anzumerken ist, dass im Vorfeld der am 30. November 2016 vom Gemein-

derat festgesetzten Teilrevision der BZO (BZO 2016) die Übereinstimmung 

der Zonenordnung mit dem ISOS untersucht worden war (s. Ergänzung des 

Erläuterungsberichts zur BZO-Teilrevision  2014 betreffend Bundesinventar 

der  schützenswerten  Ortsbilder  der  Schweiz  von  nationaler  Bedeutung 

[ISOS],  www.stadt-zuerich.ch,  besucht  am  3.  Juli  2019).  Im  Bereich  des 

SBB-Areals  Tiefenbrunnen  gaben  das  ISOS  bzw.  die  betreffende  Umge-

bungszone  XII  keinen  Anlass  für  spezifische  planerische  Festsetzungen. 

Aus  dem  erwähnten  Erläuterungsbericht  (S.  5)  geht  hervor,  dass  die  Um-

gebungszonen mit Erhaltungsziel a (Erhalt der Beschaffenheit) von Bedeu-

tung waren, indem diese auf Ebene Nutzungsplanung mit den Freihaltezo-

nen  und  Erholungszonen  und  einzelfallweise  mit  dem  Inventar  der  schüt-

zenswerten Gärten und Anlagen bzw. mit der Unterschutzstellung von Ob-

jekten  gesichert  würden.  Für  die  hier  in  Frage  stehende  Umgebungszone 

XII gilt aber das Erhaltungsziel b (Erhalt der Eigenschaften, die für die an-

grenzenden Ortsbildteile wesentlich sind). 

3.12. 
Die  Vorinstanz  begründet  die  Notwendigkeit  eines  Gestaltungsplans  aus-

serdem mit einem Überbauungskonzept, welches aus der Entwicklungspla-

nung  Marina  Tiefenbrunnen  hervorgegangen  sei.  Mit  dem  Ziel  der  räumli-

chen Durchlässigkeit werde eine Überbauung mit Einzelbauten vorgeschla-

gen.  

Dieser  im  Masterplan  vom  17.  Mai  2010  und  im  Grundlagenbericht  vom 

2. Juli  2012  wiedergegebene  Vorschlag  stammt  aus  der  Testplanung,  de-

ren Perimeter das SBB-Areal westlich der Geleise mit einbezog, womit der 

R1S.2018.05039 

Seite 16 

 
 
Stadtraum  in  einem  grösseren  Zusammenhang  betrachtet  werden  konnte 

(Masterplan, S. 7, www.stadt-zuerich.ch; Grundlagenbericht, S. 9, act. 41). 

Einen weiteren Niederschlag im Masterplan oder in den nach dessen Ver-

abschiedung  vertieften  Grundlagenprojekten  fand  dieser  Vorschlag  indes 

nicht (Grundlagenbericht, S. 14 f., act. 41). Die künftige Nutzung des SBB-

Areals  wird  explizit  offen  gelassen,  einzig  ein  Parkhaus  wurde  im  Master-

plan für eine spätere Etappe vorgeschlagen. Im Weiteren sei die Machbar-

keit  einer  zusätzlichen  Unter-  oder  Überführung  beim  SBB-Gleisfeld  auf 

Höhe Flühgasse zu klären (Masterplan, S. 8, 20 und 35). Dem Masterplan 

stimmte  der  Stadtrat  von  Zürich  im  Jahr  2010  und  der  Regierungsrat  im 

Jahr  2011  zu.  Ein  Bezug  zum  SBB-Areal  findet  sich  in  den  jeweiligen  Be-

schlüssen wiederum nur dahingehend, dass die Machbarkeit einer zusätzli-

chen  Unter-  oder  Überführung  beim  SBB-Gleisfeld  und  eines  Parkhauses 

auf dem SBB-Areal zu klären sei.  

Es  trifft  somit  entgegen  der  Darstellung  der  Vorinstanz  nicht  zu,  dass  die 

Frage der Durchlässigkeit Eingang in die Entwicklungsplanung Marina Tie-

fenbrunnen  gefunden  hat.  Die  betreffende  Aussage  im  Masterplan  gibt  le-

diglich  die  Erkenntnisse  der  Testplanung  wieder,  die  der  Erarbeitung  von 

Entwicklungsszenarien diente.  

Ziele  der  Gebietsentwicklung  im  Gebiet  Tiefenbrunnen  sind  gemäss  Mas-

terplan  der  Neubau  einer  Hafenanlage  und  eines  Wassersportzentrums 

sowie die Aufwertung des Stadtraums (städtebauliche Haltung, Gestaltung 

attraktiver  Erholungs-  und  Freiräume,  Anpassung  der  Erschliessungsanla-

gen;  Masterplan  S.  14).  Der zwischenzeitlich  durchgeführte  Projektwettbe-

werb für ein neues Wassersportzentrum mit Hafenanlage erfasst das SBB-

Areal  offensichtlich  nicht  (www.stadt-zuerich.ch,  besucht  am  4.  Juli  2019). 

Die  Aufwertung  des  Stadtraums  soll  unter  anderem  mit  einer  Anpassung 
und einem Rückbau der Verkehrsinfrastruktur möglich werden. So soll etwa 

der Abbruch der seeseitigen Zollikerrampe geprüft werden. Weitere Mass-

nahmen  betreffen  die  Erschliessung  mit  dem  öffentlichen  Verkehr,  Fuss- 

und  Velowege  und  die  Aufgabe  des  Standorts  Tiefenbrunnen  der  K.  AG 

sowie des Güterumschlags auf dem SBB-Areal.  

Somit ist festzuhalten, dass die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen 

gemäss  Masterplan  die  Nutzung  des  SBB-Areals  –  abgesehen  vom  er-

wähnten Parkhaus – ausdrücklich offen lässt und in Bezug auf die Körnung 

R1S.2018.05039 

Seite 17 

 
 
einer  künftigen  Überbauung  keine  Aussagen  macht.  Entgegen  der  Vo-

rinstanz trifft es daher nicht zu, dass der Masterplan Vorgaben zur Bebau-

ungsstruktur auf dem rekurrentischen Areal macht. Dementsprechend hatte 

der  Gemeinderat  keinen  Anlass  für  eine  entsprechende  planerische  Fest-

setzung  auf  dem  SBB-Areal  im  Zusammenhang  mit  der  am  November 

2016  beschlossenen  Teilrevision.  Die  nun  festgesetzte  Gestaltungsplan-

pflicht  lässt  sich  nach  dem  Gesagten  nicht  auf  die  Entwicklungsplanung 

Marina Tiefenbrunnen stützen.  

3.13. 

Sodann ist die Vorinstanz der Auffassung, aus dem kommunalen Richtplan, 

Fassung  für  die  öffentliche  Auflage  vom  24.  September  bis  22.  November 

2018,  könne  –  zusammen  mit  dem  wesentlichen  öffentlichen  Interesse  an 

der  guten  Einordnung,  wie  es  im  ISOS,  in  der  Masterplanung  Marina  Tie-

fenbrunnen und im angefochtenen Beschluss zum Ausdruck komme – ab-

geleitet  werden,  dass  der  zu  erwirkende  Gestaltungsplan  eine  Dichte  vor-

zusehen  habe,  die  qualitätsvolle  Architektur  zulasse  und  zugleich  sicher-

stelle,  dass  die  durchlässige  und  kleinteilige  Siedlungsstruktur  der  Nach-

barschaft auf dem streitbetroffenen Areal übernommen werde.  

Dem  kann nicht  gefolgt  werden.  Wie  bereits  ausgeführt,  ergeben  sich  we-

der aus dem ISOS noch aus der Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrun-

nen generell erhöhte gestalterische Anforderungen. Sodann wurde der be-

sagte Richtplan zum einen noch nicht rechtskräftig festgesetzt, zum ande-

ren  ist  er  nicht  parzellenscharf.  Vielmehr  werden  die  angestrebten  Stadt-

struktur-Typen  in  der  entsprechenden  Konzeptkarte  "Stadtstruktur"  (act. 

32.14) nur schematisch dargestellt. Dabei ist mehr als fraglich, ob das SBB-

Areal dem Gebiet "urbane Wohnstadt" zugeschlagen werden soll. Sachge-

rechter ist wohl, dass der Richtplan nur das Wohnquartier östlich der See-
feldstrasse  erfassen  will  und  nicht  auch  das  SBB-Areal  davor  mit  den  Ei-

senbahnanlagen  und  die  Grundstücksteile  zwischen  der  Bahnstrecke  und 

der vielbefahrenen Bellerivestrasse. Die "urbane Wohnstadt" mit mehrheit-

licher  Wohnnutzung  auf  diese  Flächen  auszudehnen,  erscheint  wenig 

zweckmässig. Dies deckt sich mit der Entwicklungsplanung Marina Tiefen-

brunnen, die die Nutzung in diesem Bereich offen lässt; einzig ein Parkhaus 

wurde wie gesagt konkret in Betracht gezogen. Gemäss geltender Zonen-

ordnung  ist  das  SBB-Areal  der  Wohnzone  W4  mit  0  %  Wohnanteilspflicht 

zugewiesen. 

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Seite 18 

 
 
3.14. 

Schliesslich ist festzuhalten, dass die Einzelinitiative Urs Frey die erhöhten 

gestalterischen Anforderungen weder mit der Entwicklungsplanung Marina 

Tiefenbrunnen, noch mit dem ISOS begründet. Der hier in Frage stehende 

kommunale  Richtplan  "Siedlung,  Landschaft,  öffentliche  Bauten  und  Anla-

gen"  vom  August  2018  lag  damals  und  auch  im  Zeitpunkt  des  vorliegend 

angefochtenen  Gemeinderatsbeschlusses  noch  gar  nicht  vor.  Das  im 

Rechtsmittelverfahren  dahingehend  begründete  wesentliche  öffentliche  In-

teresse an der Gestaltungsplanpflicht erscheint nachträglich konstruiert. Es 

deckt sich nicht mit der Begründung der Einzelinitiative. In der Einzelinitiati-

ve wird die Anforderung vielmehr einzig damit begründet, dass es sich "um 

das Tor zur Stadt von der Goldküste her" und um eine "exponierten Lage" 

handle.  

Dem  Erläuterungsbericht  nach  Art.  47  RPV  ist  folgendes  zu  entnehmen: 

"Der  Bahnhof  Tiefenbrunnen liegt  an der  Stadtgrenze zu Zollikon  an einer 

städtebaulich  sehr  prominenten  Lage.  Das  schmale,  langgezogene  SBB-

Areal  bildet  am  rechten  Zürichseeufer  das  "Tor  zur  Stadt".  Aufgrund  der 

landschaftlich  exponierten  und  sensiblen  Stadtrandlage,  aber  auch  wegen 

der  ungeschmälerten  Sicht  vom  See  her,  wird  ein  Neubau  auf  dem  SBB-

Areal Teil der Seefront. Ebenfalls bildet ein solcher den Auftakt der städti-

schen Bebauung am rechten Seeufer." 

Die als "Tor zur Stadt" beschriebene Situation ist zumindest stark zu relati-

vieren. Das bebaute Siedlungsgebiet von Zollikon geht nahtlos in dasjenige 

der Stadt über. Die Stadtgrenze ist nicht erkennbar. Prägend für das betref-

fende  Gebiet  sind  die  Verkehrsinfrastrukturanlagen,  namentlich  die  soge-

nannten  Zollikerrampen,  die  Bellerivestrasse  und  das  Bahntrassee,  sowie 

der grosse offene Parkplatz und die Autowaschanlage auf dem SBB-Areal. 
Insoweit  stellt  diese  Umgebung  keine  besonderen  Ansprüche  an  die  Ge-

staltung  von  Bauten.  Eine  auf  das  SBB-Areal  beschränkte  Gestaltungs-

planpflicht erscheint auch deshalb unzweckmässig, weil sie nur eine Seite 

des  "Tors  zur  Stadt"  beschlägt.  Die  Nähe  zum  See  ist  von  Bedeutung  für 

die  Einordnung  von  Bauten  in  die  Umgebung.  Allerdings  trifft  es  nicht  zu, 

dass ein Neubau "Teil der Seefront" würde und noch weniger kann von ei-

ner ungeschmälerten Sicht vom See her gesprochen werden. Der für einen 

Neubau in Frage kommende Bereich befindet sich ca. 60 m zurückversetzt 

vom  Seeufer.  Dazwischen  liegen  die  mehrspurige  Bellerivestrasse,  die 

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Seite 19 

 
 
Grünanlage mit dichtem und hohem Baumbestand bzw. südlich  davon die 

Gebäude der Wasserschutzpolizei und der Werft, vor denen in Zukunft die 

neue  Hafenanlage  platziert  werden  soll.  Der  Lage  am  See  ist  bei  der  ge-

stalterischen Beurteilung nach § 238 Abs. 1 PBG in dem Sinne Rechnung 

zu  tragen,  als  sich  die  verlangte  befriedigende  Einordnung  am  Massstab 

der konkreten landschaftlichen Umgebung und ihrer Qualitäten bemisst. Es 

gelten  deswegen  aber  nicht  generell  erhöhte  Gestaltungsanforderungen, 

etwa nach Absatz 2 dieser Bestimmung. Wie das Projekt "Vuelo" zeigt, ist 

auch nach geltenden Zonenvorschriften eine rechtsgenügende Einordnung 

möglich, insbesondere was die Volumetrie des Neubaus anbelangt (BRGE 

I Nrn.0012/2018 und 0013/2018 vom 9. Februar 2018, E. 10.2.1. ff.).  

Anlass zur Einzelinitiative Urs Frey gab das Bauprojekt "Vuelo". Indes wur-

de  die  Initiative  nicht  mit  gestalterischen  Mängeln  dieses  Vorhabens  be-

gründet. Es kann somit nicht gesagt werden, aufgrund dieses Projekts sei 

erkannt  worden,  dass  eine  Überbauung  nach  geltender  Nutzungsordnung 

in  städtebaulicher  und  architektonischer  Hinsicht  zu  einem  unbefriedigen-

den Ergebnis führe. Dies trifft auch nicht zu. Sodann ist aus den oben dar-

gelegten  Gründen  nicht  ersichtlich,  weshalb  im  fraglichen  Bereich  im  Ge-

gensatz  zum  baulichen  Umfeld  erhöhte  gestalterische  Anforderungen  gel-

ten sollen.  

3.15. 

Auch  in  der  gemeinderätlichen  Beratung  des  Antrags  des  Stadtrates  auf 

Teilungültigkeitserklärung  und  Ablehnung  des  Initiativbegehrens  wurde  le-

diglich  die  Lage  des  SBB-Areals  hervorgehoben,  ohne  dass  sich  aus  den 

Voten ergab, mit welcher Zielsetzung dort eine besonders gute Gestaltung 

verlangt werden soll. Die Argumente der Befürworter der Gestaltungsplan-

pflicht drehten sich vielmehr um die verkehrsmässige Erschliessung (Proto-
koll der Ratssitzung vom 14. Mai 2014). Gleiches gilt für die Beratung in der 

Gemeinderatssitzung  vom  20.  September  2017  (s.  Protokoll  der  Ratssit-

zung vom 20. September 2017). 

Ferner  enthält  weder  das  Initiativbegehren  noch  die  festgesetzte  Gestal-

tungsplanpflicht  konkrete  Vorgaben,  Zielsetzungen  oder  plausible  Überle-

gungen bezüglich der Gestaltung, namentlich was die Volumetrie von Bau-

ten  bzw.  die  Körnigkeit  einer  Überbauung  angeht.  Es  bleibt  daher  unklar, 

worauf  die  erhöhten  Gestaltungsanforderungen  abzielen.  Unbehelflich  ist 

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Seite 20 

 
 
diesbezüglich  auch  die  Begründung  der  Gestaltungsplanpflicht  im  Erläute-

rungsbericht nach Art. 47 RPV, wonach ein wesentliches öffentliches Inte-

resse an einer "differenzierten baulichen Verdichtung" bestehe. Im Erläute-

rungsbericht wird wiederum die Lage des SBB-Areals hervorgehoben (Ziff. 

2.2) aber nicht begründet, in welcher Hinsicht die bauliche Verdichtung dif-

ferenziert werden soll.  

Gemäss  Erläuterungsbericht  sollen  die  oben  erwähnten  politischen  Vor-

stösse ebenfalls auf das wesentliche öffentliche Interesse hinweisen (Pos-

tulat  "Bahnhof  Tiefenbrunnen,  Verbesserung  der  Umgebung,  der  Zugäng-

lichkeit,  der  Aufenthaltsqualität  sowie  des  Quartiernutzens"  vom  26.  März 

2014 (GR Nr. 2014/96) und die Motion "Schaffung von zusätzlichem Platz 

für  Fussgängerinnen  und  Fussgänger,  Velofahrende  und  für  Begegnungs-

zonen rund um die städtischen Bahnhöfe auf die Eröffnung der Durchmes-

serlinie" (GR Nr.  2011/222).  Das  Postulat  verfolgt  wie erwähnt  primär  ver-

kehrstechnische  Ziele.  Zu  den  ins  Feld  geführten  "ästhetischen  Gesichts-

punkten"  lässt  sich  nebst  der  Lage ("Tor  zur  Stadt", "Seenähe")  wiederum 

nichts  Konkretes  entnehmen.  Die  Motionen  betreffen  verkehrstechnische 

Anliegen  zum  öffentlichen  Strassenraum  und  haben  keinen  Zusammen-

hang mit baulichen Gestaltungsanforderungen. 

Mithin ist kein wesentliches öffentliches Interesse an einer bestimmten, von 

der  geltenden  Zonenordnung  abweichenden  Gestaltung  ersichtlich,  zumal 

der  konkreten  Lage  und  baulichen  Umgebung  von  Bauvorhaben  –  hier 

nach dem Dafürhalten der Vorinstanz dem "Tor zur Stadt" bzw. der "promi-

nenten Lage", aber auch der Nähe zum See – auch bei der gestalterischen 

Beurteilung nach Art. 238 Abs. 1 PBG Rechnung getragen werden muss. 

4. 

Zusammengefasst  ergibt  sich  Folgendes.  Wenn  §  48  Abs.  3  PBG  für  die 

Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht ein "wesentliches" öffentliches Inte-

resse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage als einer wei-

teren  Stufe  zwischen  Grundnutzungsplanung  und  Baubewilligung  voraus-

setzt,  so  ist  damit  ein  qualifiziertes  öffentliches  Interesse  gemeint.  Wenn-

gleich den Gemeinden in § 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechts-

begriff  des  "wesentlichen  öffentlichen  Interesses"  ein  erheblicher  Beurtei-

lungs- und Ermessensspielraum eingeräumt wird, den sie im Rahmen ihrer 

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kommunalen  Planungsautonomie  ausschöpfen  dürfen,  setzt  dies  doch  vo-

raus, dass sie im Streitfall ein solches Interesse konkret darzulegen vermö-

gen (VB.2005.00046 vom 23. Juni 2005, E. 4). 

Wie vorstehend ausgeführt,  vermag  die Lage  des SBB-Areals  kein  qualifi-

ziertes  öffentliches  Interesse  für  die  mit  der  streitbetroffenen  Gestaltungs-

planpflicht  verlangten  städtebaulich  und  architektonisch  besonders  guten 

Gestaltung zu begründen. Dementsprechend sah sich der Gemeinderat mit 

der  am  30.  November  2016  beschlossenen  umfassenden  Revision  der 

BZO  zu  keiner  entsprechenden  planerischen  Festsetzung  veranlasst.  Es 

erstaunt,  dass  dies  derselbe  Gemeinderat  rund  ein  Jahr  später  mit  dem 

vorliegend  angefochtenen  Beschluss  vom  25. Oktober  2017  anders  beur-

teilte,  obwohl  sich  die  Verhältnisse  seither  nicht  geändert  hatten.  Ferner 

liegt  keine  mangelhafte  Erschliessung  vor,  die  eine  umfassende  Neupla-

nung des gesamten Bahnhofs gebieten würde, und die Erschliessung neu-

er Nutzungen lässt sich, wie das konkrete Projekt "Vuelo" zeigt, ohne vor-

gängigen  Gestaltungsplan  zweckmässig  lösen  und  insbesondere  auf  die 

Bedürfnisse der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs ab-

stimmen.  

Damit  erweist  sich  die  Gestaltungsplanpflicht  mangels  eines  wesentlichen 

öffentlichen Interesses im Sinne von § 48 Abs. 3 PBG als unrechtmässig.  

5. 

Zusammengefasst ist der Rekurs gutzuheissen. Demgemäss sind der Be-

schluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 sowie 

die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 23. März 2018 aufzuhe-

ben. 

6.1. 

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu 2/3 der Stadt Zürich und zu 

1/3 der Baudirektion Kanton Zürich aufzuerlegen (§ 13 VRG). 

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

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bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 

Abs.  2  GebV  VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Re-

kursinstanz  ein  grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kom-

mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.-- festzusetzen. 

6.2. 

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte  und  schwieriger  Rechtsfragen  besonderen  Aufwand  erforderte  o-

der  den  Beizug  eines  Rechtsbeistandes  rechtfertigte.  Die  Bemessung  der 

Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. 

Der Beizug eines Rechtsbeistandes ist in aller Regel als Grund für die Zu-

sprechung  einer  Umtriebsentschädigung  einzustufen  (VB.2003.00093  vom 

16. Oktober 2003, E. 3.1.). Demnach  ist vorliegend der Rekurrentin zulas-

ten der Stadt Zürich und der Baudirektion eine Umtriebsentschädigung zu-

zusprechen,  zahlbar  nach  Massgabe  des  Verfahrenskostenverteilers.  An-

gemessen  erscheint  ein  Betrag  von  insgesamt  Fr.  1'800.--.  Da  die  Um-

triebsentschädigung  pauschal  festgelegt  wird,  entfällt  die  Zusprechung  ei-

nes  Mehrwertsteuerzusatzes  von  vornherein  (BRKE  II  Nrn.  0247  und 

0248/2007 in BEZ 2007 Nr. 56; www.baurekursgericht-zh.ch). 

[…] 

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