# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4541cc55-d654-588d-bcc4-dc6acaa5ec4e
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2001-04-25
**Language:** de
**Title:** Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 25.04.2001 1E.17/1999
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGer/CH_BGer_001_1E-17-1999_2001-04-25.html

## Full Text

[AZA 1/2] 

1E.17/1999/err 

 

    
            I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
  
 

          ********************************** 

 

    
  25. April 2001 
  
 

 

Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, 

Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes- 

richter Aeschlimann, Féraud, Catenazzi, Favre und Gerichts- 

schreiberin Schilling. 

 

--------- 

 

In Sachen 

 

    
  Politische Gemeinde K n o n a u, vertreten durch den Ge-
 

meinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt 

Dr. Peter Rosenstock, Mühlebachstrasse 65, Zürich, 

 

gegen 

 

    
  Kanton Z ü r i c h, vertreten durch den Regierungsrat,
 

dieser vertreten durch die Baudirektion, 

    
  Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung,
 

1. Kammer, 

 

betreffend 

          Nationalstrassen-Ausführungsprojekte 

         N 4.1.6 (Kantonsgrenze Zug bis Knonau) und 

          N 4.1.7 (Knonau bis Üetliberg West), 

hat sich ergeben: 

 

    
  A.- 
  
 

 Die Nationalstrasse N 4 Bargen (Grenze) - Altdorf  

soll nach dem Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Juni 

1960 (AS 1960 S. 872, heute: Bundesbeschluss über das Natio- 

nalstrassennetz, vgl. AS 1984 S. 1118, SR 725.113.11) ab 

Zürich-Brunau als Nationalstrasse 1. Klasse durch den Üetli- 

bergtunnel und anschliessend über Knonau und Cham nach Holz- 

häusern führen. Gemäss dem weiteren Bundesbeschluss vom 

23. Juni 1971, durch den das Nationalstrassennetz um die 

Stadtumfahrung von Zürich ergänzt wurde (AS 1971 S. 952), 

ist die westliche Umfahrungsstrasse N 1c im Gebiet Üetli- 

bergtunnel West/Wettswil an die N 4 anzuschliessen. Diese 

Linienführungen sind auch nach den eingehenden Debatten der 

Eidgenössischen Räte, die der Überprüfung von Nationalstras- 

senabschnitten durch eine ausserparlamentarische Experten- 

kommission folgten, im Netzbeschluss vom 19. Dezember 1986 

beibehalten worden. 

 

       Für die weitere Projektierung wurde die Strecke 

Kantonsgrenze Zug - Üetliberg West in die beiden Abschnitte 

N 4.1.7 Kantonsgrenze Zug - Knonau und N. 4.1.6 Knonau - 

Üetliberg West unterteilt. 

 

       a) Das Generelle Projekt für den Abschnitt N 4.1.7, 

Kantonsgrenze Zug - Knonau, wurde vom Bundesrat am 17. Juni 

1968 genehmigt. Dem Ausführungsprojekt stimmten der Regie- 

rungsrat des Kantons Zürich am 2. Oktober 1969 und das Eid- 

genössische Departement des Innern am 29. Januar 1970 zu. 

Anschliessend wurde der Abschnitt Cham - Knonau, zusammen 

mit der Umfahrung Knonau, vorzeitig erstellt. Das National- 

strassenstück wurde jedoch noch nicht in Betrieb genommen, 

da es nach ursprünglicher Meinung erst zusammen mit dem Ab- 

schnitt N 4.1.6 eröffnet werden sollte. Am 7. Dezember 1987 

beschloss allerdings der Bundesrat, die Strecke Cham - 

Knonau vorweg in Betrieb zu setzen. Mit Beschlüssen vom 

26. Januar 1994 stimmte der Regierungsrat dem bereinigten 

Ausführungsprojekt für die provisorische Eröffnung des 

Nationalstrassenabschnitts zu und genehmigte gleichzeitig 

die im Hinblick auf die Autobahneröffnung geplanten sog. 

flankierenden Massnahmen an den Staatsstrassen des Knonauer- 

amtes. Gegen die regierungsrätlichen Beschlüsse erhob der 

Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) beim Bundesgericht Verwal- 

tungsgerichtsbeschwerde (E.15/1994), die zu einlässlichen 

Augenscheins- und Parteiverhandlungen führte. 

 

       In der Folge einigten sich die Kantone Zug und 

Zürich, auf das Provisorium im Kanton Zürich zu verzichten. 

Stattdessen sollte zur Entlastung der Gemeinden Steinhausen 

und Cham eine nur teilweise Inbetriebnahme der N 4 auf Zuger 

Boden realisiert und hiefür eine provisorische Auffahrts- 

rampe im Gebiet Bibersee erstellt werden. Am 10. März 1997 

kam der Bundesrat auf seine früheren Entscheide zurück und 

erklärte sich damit einverstanden, dass der Kanton Zürich 

auf den provisorischen Anschluss in Knonau samt flankieren- 

den Massnahmen im Knonaueramt verzichte. Gleichzeitig er- 

mächtigte er den Kanton Zug, die redimensionierte Variante 

zu verwirklichen. Der Regierungsrat des Kantons Zürich zog 

das Ausführungsprojekt für die provisorische Eröffnung des 

Autobahnabschnittes am 2. April 1997 zurück. Hierauf wurde 

das bundesgerichtliche Verfahren als gegenstandslos geworden 

abgeschrieben. 

 

       Am 24. März 1997 genehmigte der Regierungsrat des 

Kantons Zug das Ausführungsprojekt für eine provisorische 

Auffahrt auf die Nationalstrasse N 4 im Raume Bibersee sowie 

die Fertigstellung der Autobahn zwischen Bibersee und Blegi. 

Eine gegen dieses Projekt erhobene Einsprache des Verkehrs- 

Clubs der Schweiz wurde sowohl von der Zuger Baudirektion 

als auch vom Zuger Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Das 

Bundesgericht wies die Beschwerde des VCS am 19. August 1998 

ebenfalls ab, soweit darauf eingetreten werden konnte 

(BGE 124 II 460). 

 

       Das Ausführungsprojekt für die Fertigstellung des 

bereits bestehenden Trassees der N 4 auf Zürcher Boden lag 

im Frühjahr 1997 ebenfalls vor. 

 

       b) Das Generelle Projekt für den Abschnitt N 4.1.6, 

Knonau - Üetliberg West, wurde in der ursprünglichen Fassung 

am 22. April 1970 vom Bundesrat genehmigt. 1976 lag ein ers- 

tes Ausführungsprojekt in den betroffenen Gemeinden öffent- 

lich auf, doch wurde die weitere Projektbearbeitung im Zu- 

sammenhang mit der bereits erwähnten Überprüfung von Natio- 

nalstrassenabschnitten sistiert. Nach dem Beschluss der Bun- 

desversammlung, das Teilstück N 4.1.6 im Nationalstrassen- 

netz zu belassen, lehnte das Volk im Jahre 1990 auch die 

sog. Kleeblatt-Initiative ab, die den Verzicht auf die N 4 

im Knonaueramt verlangt hatte. 

 

       Nach verschiedenen Studien über eine unterirdische 

Führung der N 4 ab Verzweigung Filderen bis Hedingen West 

wurde ein neues Generelles Projekt für den Abschnitt N 4.1.6 

mit dem Islisbergtunnel vorgelegt. Diesem stimmte der Zür- 

cher Regierungsrat am 12. Januar 1994 und der Bundesrat am 

15. November 1995 zu. Anschliessend wurde das Ausführungs- 

projekt entsprechend überarbeitet. 

 

    
  B.- 
  
 

 Die Ausführungsprojekte für die Nationalstrassen-  

abschnitte N 4.1.6 und N 4.1.7 lagen in den betroffenen 

Gemeinden vom 14. April bis 13. Mai 1997 öffentlich auf. 

Gleichzeitig wurde der die beiden Abschnitte behandelnde 

Umweltverträglichkeitsbericht den kantonalen Umweltschutz- 

fachstellen zur Prüfung unterbreitet. Die Koordinations- 

stelle für Umweltschutz übermittelte deren Stellungnahmen 

anschliessend dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft 

(BUWAL). Dieses erstattete seinen Bericht am 4. November 

1997, mit einer Ergänzung vom 5. Dezember 1997. 

 

       Das Ausführungsprojekt für den Abschnitt N 4.1.7 

legt neben der Ausgestaltung des Rastplatzes im Gebiet Binz- 

matten die baulichen Lärmschutzmassnahmen fest und sieht die 

Ergänzung der Entwässerungsleitungen sowie die Sanierung des 

zementstabilisierten Oberbaus bis zur Gemeindegrenze Mett- 

menstetten vor. Nach den Plänen sollen längs der dicht am 

Dorf Knonau vorbeiführenden N 4 - je nach der erforderlichen 

Abschirmhöhe und dem zur Verfügung stehenden Platz - unter- 

schiedlich hohe Lärmschutzdämme und -wände errichtet werden. 

Gemäss Technischem Bericht sind die Schallschutzkonstruktio- 

nen so auszulegen, dass eine dichte und artenreiche Bepflan- 

zung angeordnet werden kann, um eine möglichst gute Einpas- 

sung ins Landschaftsbild zu erreichen. Im Bereich des Aus- 

senperrons der Station Knonau bestehe die Möglichkeit, die 

Schallschutzwand zur optischen Auflockerung teilweise trans- 

parent zu gestalten. 

 

    
  C.- 
  
 

 Gegen das Ausführungsprojekt N 4.1.7 wurden zahl-  

reiche Einwendungen erhoben. Unter anderem stellte der Ge- 

meinderat Knonau in seiner Einsprache vom 20. Mai 1997 das 

Begehren, dass das Teilstück (inkl. SBB-Geleiseanlage) ab 

Bahnhof Knonau bis zur Brücke der Umfahrungsstrasse beim 

Industriegebiet gemäss der vorhandenen Machbarkeitsstudie zu 

überdecken sei. Allenfalls könnte aus Kostengründen bloss 

eine Überdeckung in "Leichtbauweise" realisiert werden, die 

es ermöglichen würde, die so gewonnene Fläche zwar nicht als 

Bauland, aber mindestens als Wies- und Weideland zu nutzen. 

Für den Fall, dass die gesetzlich vorgeschriebenen höchstzu- 

lässigen Lärmgrenzwerte in den umliegenden Gebieten nicht 

eingehalten werden könnten, verlangte die Gemeinde weiter, 

dass die Lärmschutzmassnahmen entsprechend zu optimieren 

seien. Bei solchen Nachrüstungen müssten alle in der Zwi- 

schenzeit erzielten technischen Fortschritte in Bezug auf 

Lärmvermeidung und Lärmschutz umgesetzt werden. Bei der De- 

tailplanung der Lärmschutzmassnahmen sei dem Gemeinderat ein 

Mitspracherecht zu garantieren. Zudem stellte die Gemeinde 

das Begehren, dass auf der Umfahrungsstrasse (Kreuzung 

Dorf/Rossi) ohne Verzug ein Verkehrskreisel zu erstellen 

sei. 

 

       Zu diesen Begehren legte der Regierungsrat des 

Kantons Zürich in seinem Einsprache- und Genehmigungsent- 

scheid vom 28. Januar 1998 dar, dass das kantonale Tief- 

bauamt bereits im Hinblick auf die provisorische Eröffnung 

der N 4 im Jahre 1989 eine Machbarkeitsstudie für eine 

Überdeckung von rund 360 m Länge zwischen der Überführung 

über Bahn und Autobahn und dem Bahnhofareal Knonau in Auf- 

trag gegeben habe. Im Februar 1992 sei die Bevölkerung von 

Knonau über die Möglichkeit einer teilweisen Überdeckung der 

N 4 orientiert worden, nachdem die Gemeinde Knonau eine 

Überbauungsstudie habe ausarbeiten lassen. Dabei sei darge- 

legt worden, dass eine Überdeckung mit Zustimmung aller Be- 

teiligten und mit einem Kostenteiler realisierbar und auch 

finanziell tragbar sei, sofern sie baulich genutzt und durch 

eine solche Nutzung mitfinanziert werden könne. Diese Vor- 

aussetzung sei auch im Text zum Richtplan Verkehr klar fest- 

gehalten worden. Die inzwischen eingetretene schlechte Kon- 

junkturlage habe indessen das Interesse an der Realisierung 

von Doppelnutzungen stark sinken lassen. Aus dieser Ein- 

schätzung heraus seien im Auflageprojekt lediglich jene 

Massnahmen enthalten, die für die Einhaltung der Lärmschutz- 

Verordnung erforderlich seien. Im Bereich der möglichen 

Überdeckung würden jedoch die Fundationen der Lärmschutz- 

wände so dimensioniert und ausgeführt, dass sie die Lasten 

des Deckelbauwerks und möglicher Überbauung aufnehmen könn- 

ten. Dem Begehren des Gemeinderates werde somit in diesem 

Sinne entsprochen. Dagegen würde eine Überdeckung in "Leicht- 

bauweise" zu keinen wesentlichen Kosteneinsparungen führen, 

da die erforderlichen Fundationen nur unwesentlich reduziert 

werden könnten. Übrigens sei nach Meinung der zuständigen 

Umweltschutz-Fachstellen eine ganze oder teilweise Über- 

deckung der Autobahn auf Gemeindegebiet Knonau aus der Sicht 

der Lufthygiene nicht nötig. 

 

       Zum Antrag auf Optimierung der Lärmschutzmassnahmen 

hielt der Regierungsrat fest, dass die Lärmprognosen auf den 

neuesten Verkehrszahlen und den für die Dimensionierung von 

Lärmschutzmassnahmen zur Verfügung stehenden Berechnungspro- 

grammen basierten. Auf Gemeindegebiet Knonau würden ledig- 

lich bei drei Liegenschaften die Planungswerte nachts ge- 

ringfügig überschritten. Dabei werde jedoch nur ein Teil der 

lärmempfindlichen Räume betroffen und betrage die Über- 

schreitung lediglich 0,6 - 1,4 dB, liege also noch unter der 

Schwelle der Wahrnehmbarkeit. Da ein voller Schutz auch die- 

ser Räume unverhältnismässigen Aufwand in Gestalt überdimen- 

sionierter baulicher Lärmschutzanlagen bedingen würde, wür- 

den gestützt auf Art. 7 Abs. 3 der Lärmschutz-Verordnung Er- 

leichterungen beansprucht. Das Begehren der Gemeinde sei so- 

mit abzuweisen. Dagegen sicherte der Regierungsrat der Ge- 

meinde das verlangte Mitspracherecht zu. Schliesslich ver- 

wies der Regierungsrat den Antrag auf Bau eines Strassen- 

kreisels in den Rahmen des kantonalen Strassenbauprogramms, 

da es sich nicht um eine nationalstrassenbedingte Massnahme 

handle. 

 

    
  D.- 
  
 

 Der Gemeinderat Knonau focht den Einspracheent-  

scheid des Zürcher Regierungsrates beim Verwaltungsgericht 

des Kantons Zürich mit folgenden Anträgen an: 

 

       "1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, so- 

          weit er der Einsprache nicht entsprochen hat. 

 

       2. Das Ausführungsprojekt sei mit der Aufforderung 

          an den Regierungsrat zurückzuweisen, für die 

          Strecke entlang dem Dorf Knonau eine Überdeckung 

          der Autobahn in das Projekt aufzunehmen. 

 

       3. Eventuell sei der Regierungsrat zu verpflichten, 

 

          - für die N. 4.1.7 einen Massnahmenplan im Sinne 

          von Art. 19 in Verbindung mit Art. 31 ff. LRV 

          aufzustellen, der sicherstellt, dass im Be- 

          triebszustand im Raume Knonau die Immissions- 

          grenzwerte für Luftschadstoffe gemäss Anhang 7 

          zur LRV eingehalten werden können; 

 

          - die Lärmprognose und das Lärmschutzkonzept zu 

          überprüfen und für das Siedlungsgebiet Knonau 

          einen neuen Massnahmenkatalog vorzulegen, der 

          gewährleistet, dass die Planungswerte gemäss 

          Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV in allen Fällen einge- 

          halten werden können, und gleichzeitig die er- 

          forderliche Rücksicht auf das Orts- und Land- 

          schaftsbild des Dorfes Knonau nimmt. 

 

       4. Es sei der Gemeinde Knonau eine angemessene Um- 

          triebsentschädigung zuzusprechen." 

 

       Die Gemeinde machte im Wesentlichen geltend, dass 

das seinerzeit erstellte Bauwerk den geltenden Anforderungen 

an einen umweltschutzgerechten Nationalstrassenbau in keiner 

Weise mehr entspreche und daher sanierungsbedürftig sei. Die 

geplanten baulichen Lärmschutzmassnahmen - Lärmschutzwände 

bis 6,50 m Höhe - würden erschreckend und unzumutbar in das 

Orts- und Landschaftsbild eingreifen. Zudem werde die zu- 

künftige Luftbelastung im angefochtenen Entscheid beschöni- 

gend dargestellt. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht 

wiesen die Immissionsprognosen für die Betriebszustände für 

die Leitsubstanz NO2 entlang der offenen Autobahn deutliche 

Grenzwertüberschreitungen auf und seien daher weitergehende 

Massnahmen erforderlich. Als solche zusätzliche Massnahme 

fiele, wie auch im Bericht ausdrücklich vermerkt werde, eine 

Überdeckung der Nationalstrasse in den kritischen Gebieten 

in Betracht. Gemäss dem von der Gemeinde Knonau eingeholten 

Gutachten des Büros Dr. Pelli + Co. trage der Umweltverträg- 

lichkeitsbericht überdies dem Umstand zu wenig Rechnung, 

dass die N 4 inskünftig als europäische Transitachse für den 

Schwerverkehr dienen werde. Nach dem Gutachten müsse mit 

einem beträchtlich höheren Anteil an schwerem Güterverkehr 

gerechnet werden, was zur Folge habe, dass die Schadstoff- 

belastung von Knonau beträchtlich ansteigen werde; diese 

Belastung werde durch den Umstand, dass Knonau in einer 

Senke liege, in der sich häufig Inversionslagen ergäben, 

noch verschärft. Nun hätten zwar die Ersteller des Umwelt- 

verträglichkeitsberichts - die Ingenieurbüros Urs Steinemann 

und Jenni + Gottardi AG - den Folgerungen des Gutachtens 

Pelli widersprochen. Dr. Pelli habe jedoch seinerseits diese 

Kritik widerlegt. Es ergebe sich daher, dass der massgebli- 

che Sachverhalt nur unvollständig erhoben worden und die 

Immissionsprognose des Umweltverträglichkeitsberichts für 

die im Betriebszustand herrschende Schadstoffbelastung feh- 

lerhaft sei. Die mangelhafte Prognose betreffend den Schwer- 

verkehrsanteil wirke sich auch auf die Beurteilung der Lärm- 

situation aus. Es sei zu erwarten, dass die umstrittene Ver- 

kehrsanlage sowohl in lufthygienischer Hinsicht als auch in 

Bezug auf den Lärm übermässige Immissionen verursachen wer- 

de. Damit stehe fest, dass als technisch und betrieblich 

mögliche Massnahme eine Überdeckung der Autobahn im Dorf- 

bereich anzuordnen sei, die übrigens - im Vergleich zu den 

Gesamtkosten der N 4 - auch wirtschaftlich tragbar sei. 

Eventuell sei freilich eine Teillösung mit der Überdeckung 

der Autobahn zwischen Bahnhof und Umfahrungsstrasse einem 

Verzicht auf jegliche zusätzlichen Massnahmen vorzuziehen, 

wobei allerdings von der Voraussetzung einer Doppelnutzung 

abgesehen werden müsse. 

 

       Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich instru- 

ierte die Beschwerde der Gemeinde Knonau gemeinsam mit einer 

weiteren Beschwerde, die von verschiedenen Anwohnern einge- 

reicht worden war (1E.18/1999 G.________ und Mitbet.). Das 

Gericht holte unter anderem eine ergänzende Stellungnahme 

des BUWAL ein und führte am 27. Mai 1999 unter Mitwirkung 

der Parteien an mehreren Orten in den Gemeinden Knonau und 

Wettswil Augenscheinsverhandlungen durch. Mit Urteil vom 

23. Juni 1999 wies das Verwaltungsgericht die beiden Be- 

schwerden ab, soweit auf diese eingetreten werden konnte. 

Auf die Begründung des Entscheides wird im Rahmen der Er- 

wägungen einzugehen sein. 

 

    
  E.- 
  
 

 Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichtes des  

Kantons Zürich hat die Politische Gemeinde Knonau beim Bun- 

desgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Die 

Gemeinde stellt den Antrag, der angefochtene Entscheid sei 

aufzuheben und die Sache sei, soweit das Bundesgericht nicht 

selbst abschliessend entscheide, zur Ergänzung des rechts- 

erheblichen Sachverhaltes und zur rechtlichen Neubeurteilung 

an die Vorinstanz, eventuell an den Regierungsrat, zurückzu- 

weisen. In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerde- 

führerin, dass der Beschwerde aufschiebende Wirkung beige- 

legt und ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt werde. 

 

       Die Beschwerdeführerin rügt erneut, dass der Sach- 

verhalt unrichtig und unvollständig festgestellt worden sei 

und namentlich der Umweltverträglichkeitsbericht - insbeson- 

dere hinsichtlich der Verkehrsprognose - den Anforderungen 

an eine sorgfältige Abklärung des Tatbestandes nicht genüge. 

Das Verwaltungsgericht gestehe denn auch zu, dass eine ge- 

wisse Wahrscheinlichkeit für eine Erhöhung der im Umweltver- 

träglichkeitsbericht übernommenen Zahlen des Schwerverkehrs 

spreche; diese Erkenntnis finde aber in der Beurteilung kei- 

nen Niederschlag. Die Behauptung der Vorinstanz, der um- 

strittene Sachverhalt sei im Hinblick auf die in Frage kom- 

menden Rechtsfolgen ohne Bedeutung, sei falsch. Die Aus- 

legung der Bestimmungen im Umweltschutzgesetz und in der 

Luftreinhalte-Verordnung durch das Verwaltungsgericht führte 

dazu, dass entgegen dem gesetzlichen Auftrag ein National- 

strassenbauwerk hinzunehmen wäre, das nicht umweltverträg- 

lich sei und die gesetzlichen Belastungsgrenzwerte nicht 

einhalte. Für Schadstoffbelastungen bestehe keine Ausnahme- 

vorschrift für öffentliche Bauten, wie sie Art. 25 Abs. 2 

und 3 des Umweltschutzgesetzes für die Lärmbekämpfung dar- 

stelle. Wohl sehe Art. 19 der Luftreinhalte-Verordnung vor, 

dass ein Massnahmenplan aufzustellen sei, wenn eine Verkehrs- 

anlage übermässige Immissionen verursache. Der Massnahmen- 

plan beschränke sich jedoch nach bundesgerichtlicher Recht- 

sprechung auf fahrzeug- und verkehrsbezogene nichtbauliche 

Massnahmen, insbesondere verkehrslenkender und -beschränken- 

der Natur. Könne - wie hier - mit einem solchen Massnahmen- 

plan die Einhaltung der gesetzlichen Belastungsgrenzwerte 

nicht erreicht werden, müsse nach Art. 11 Abs. 3 des Umwelt- 

schutzgesetzes durch zusätzliche bauliche Massnahmen gewähr- 

leistet werden, dass das Projekt umweltverträglich sei. Es 

müsse daher im vorliegenden Fall zur baulichen Massnahme der 

Überdeckung der Autobahn gegriffen werden, da diese allein 

die Bevölkerung zu schützen vermöge. Eine Interessenabwägung 

sei in diesem Zusammenhang nicht vorzunehmen. Auch seien 

Zweifel an der Eignung der geforderten Massnahme zur Erfül- 

lung der umweltpolitischen Zielsetzung nicht angebracht. 

Soweit die kantonale Fachstelle die Auffassung vertreten 

habe, die Überdeckung sei lufthygienisch nur von begrenztem 

Nutzen, habe sich dies ausschliesslich auf die kurze Tunnel- 

variante bezogen, welche in der Tat den Hauptteil des Dorfes 

vor Immissionen nicht zu schützen vermöge. Die entgegen der 

ersten Auflage des Umweltverträglichkeitsberichts in der 

zweiten Auflage geäusserte Meinung, eine Überdeckung der 

ganzen Strecke auf Gemeindegebiet Knonau sei lufthygienisch 

nicht zu begründen, sei unverständlich und beruhe offenbar 

auf finanziellen Überlegungen. Kostengründe dürften jedoch 

bei der Anwendung von Art. 11 Abs. 3 des Umweltschutzgeset- 

zes keine Rolle spielen. Demnach stelle sich auch die vom 

Verwaltungsgericht in den Vordergrund gerückte Frage der 

Verhältnismässigkeit nicht. Diese wäre aber im Eventualfall 

zu bejahen. 

 

       Die Baudirektion des Kantons Zürich ersucht im 

Namen des Regierungsrates um Abweisung der Beschwerde, so- 

weit auf diese einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht des 

Kantons Zürich stellt den gleichen Antrag. Nach Auffassung 

des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Ener- 

gie und Kommunikation (UVEK) ist die Verwaltungsgerichtsbe- 

schwerde abzuweisen. Das Departement bemerkt hierzu, dass 

sich seine zuständigen Fachstellen bereits am kantonalen 

Verfahren beteiligt hätten. Den dort abgegebenen Stellung- 

nahmen - insbesondere jener des BUWAL vom 16. Dezember 1998 

zum Gutachten Pelli - könne sich das UVEK ohne weiteres an- 

schliessen. Die im Umweltverträglichkeitsbericht prognosti- 

zierten Verkehrsbelastungen entsprächen einer realistischen 

Entwicklung. Ebenso lieferten die darauf basierenden Luft- 

hygieneberechnungen nachvollziehbare Resultate. 

 

       Die Beschwerdeführerin hat von der ihr gebotenen 

Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung des UVEK zu äussern, 

mit Eingabe vom 21. Januar 2000 Gebrauch gemacht. 

 

    
  F.- 
  
 

 Mit Präsidialverfügung vom 11. Oktober 1999 ist das  

Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen worden. 

 

    
  G.- 
  
 

 Am 2. März 2000 ist im vorliegenden Verfahren sowie  

im Beschwerdeverfahren 1E.18/1999 eine Vorbereitungsverhand- 

lung durchgeführt worden. Die Vertreter des Kantons Zürich 

sind an dieser beauftragt worden, dem Bundesgericht bis Ende 

Mai 2000 zusätzliche Unterlagen einzureichen (Grobskizze Va- 

riante Überdeckung lang mit kurzen Angaben über Machbarkeit 

und Zweckmässigkeit, Kostenschätzung für Überdeckung lang, 

Darstellung Situation Abluftkamin). Mit den verlangten Un- 

terlagen ist ein im Auftrag des Regierungsrates erstellter 

Bericht "Aktualisierung der lufthygienischen Beurteilung für 

das Gebiet von Knonau und Beurteilung einer Tunnellösung" 

der Ingenieure Urs Steinemann und Franz Zumsteg vorgelegt 

worden. Nach diesem Bericht hat das BUWAL sein "Handbuch der 

Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs 1980-2010", Version 

1.1/1995, das für die Erstellung des Umweltverträglichkeits- 

berichts verwendet worden sei, im Jahre 1999 aktualisiert 

(Version 1.2); dabei sei insbesondere der Einfluss der kom- 

menden Abgasvorschriften EURO 3 bis EURO 5 berücksichtigt 

worden. Im Vergleich mit den vom BUWAL neu veröffentlichten 

künftigen Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs seien die 

im Umweltverträglichkeitsbericht verwendeten Faktoren deut- 

lich zu hoch. Mit der Einführung der genannten Abgasvor- 

schriften, welche heute europaweit als gesichert gelte, wür- 

den sich die Emissionen des Strassenverkehrs gegenüber den 

Berechnungen im Umweltverträglichkeitsbericht mehr als hal- 

bieren. Damit falle aus heutiger Sicht die Immissionsprogno- 

se deutlich günstiger aus und lasse sich lufthygienisch eine 

Untertunnelung bei Knonau nicht rechtfertigen. Sollte der 

Tunnel Knonau aus anderen Gründen trotzdem gebaut werden, 

könnte die Tunnelluft frei über die Portale abströmen, der 

Bau von Absaugungen mit Abluftkaminen sei nicht erforder- 

lich. 

 

       Die Beschwerdeführerin hat zu diesen Unterlagen mit 

Eingabe vom 21. August 2000 Stellung genommen und ihrerseits 

einen Bericht der Metron Verkehrsplanung und Ingenieurbüro 

AG zu den Akten gegeben. Die Gemeinde Knonau hält daran 

fest, dass der zukünftige Anteil an schweren Nutzfahrzeugen 

in den Verkehrsprognosen unterschätzt worden sei. Auf die im 

Bericht Steinemann/Zumsteg erwähnten neuen Annahmen über die 

Entwicklung der Schadstoffemissionen sei nicht einzugehen, 

da diese unzulässige Noven darstellten. Weiter ist nach Auf- 

fassung der Beschwerdeführerin die vom Kanton Zürich einge- 

reichte Kostenschätzung für die Überdeckung viel zu hoch 

ausgefallen, da insbesondere auf die Abluftkamine und Lüf- 

tungszentralen an den Tunnelportalen verzichtet werden kön- 

ne. Ebenfalls unnötig seien - wie sich aus dem Bericht der 

Metron AG ergebe - die Standstreifen. Der Verzicht auf 

Standstreifen und der dadurch erzielte Platzgewinn ermög- 

liche zudem eine gestalterisch ansprechende Lösung der Ein- 

bettung des Tunnels in die Landschaft. Zu diesen und den 

Kostenpunkten seien die Experten der Metron AG zu befragen. 

 

    
  Das Bundesgericht zieht in Erwägung: 
  
 

 

    
  1.- 
  
 

 a) Die Zulässigkeit der eidgenössischen Verwal-  

tungsgerichtsbeschwerde steht ausser Frage. 

 

       b) Unbestritten ist grundsätzlich auch die Be- 

schwerdelegitimation der Politischen Gemeinde Knonau, die 

sich in erster Linie aus den speziellen Bestimmungen von 

Art. 57 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Ok- 

tober 1983 (USG, SR 814.01), Art. 12 des Bundesgesetzes über 

den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451) 

sowie Art. 7 Abs. 3 und Art. 9 des Bundesgesetzes über die 

die Enteignung (EntG, SR 711) ergibt. Die Beschwerdebefugnis 

der Gemeinde reicht allerdings nur so weit, als diese das 

vorgelegte Projekt bereits im Einspracheverfahren als rechts- 

widrig bezeichnet und Planänderungsbegehren bzw. Begehren um 

Schutzvorkehren gestellt hat (vgl. insbes. Art. 12a Abs. 2 

NHG, Art. 39 ff. EntG). Wie das Verwaltungsgericht im ange- 

fochtenen Entscheid zu Recht bemerkt, darf sowohl nach den 

anwendbaren Spezialbestimmungen wie auch nach den allgemei- 

nen Prozessvorschriften der Streitgegenstand im Laufe des 

Rechtsmittelverfahrens nicht ausgeweitet werden; es ist den 

Parteien daher grundsätzlich verwehrt, vor der nächsthöheren 

Instanz neue Begehren zu stellen. Nun hat die Gemeinde Kno- 

nau vor dem Zürcher Verwaltungsgericht eine Überdeckung der 

N 4 auf der ganzen Strecke entlang des Dorfes Knonau ver- 

langt, obschon sie im Einspracheverfahren lediglich die 

Überdeckung eines wesentlich kürzeren Teilstücks begehrt 

hatte. Das Verwaltungsgericht hat sich daher gefragt, ob die 

Behandlung der Beschwerde nicht auf die seinerzeit im Ein- 

spracheverfahren gestellten Anträge zu beschränken sei. Es 

hat die Frage schliesslich offen gelassen, da das Begehren 

um eine längere Überdeckung von anderer Seite bereits im 

Einspracheverfahren vorgebracht worden und deshalb ohnehin 

zu behandeln war. Die Frage der Zulässigkeit des erweiterten 

Beschwerdeantrags der Gemeinde Knonau stellt sich im vorlie- 

genden Verfahren erneut, ist doch das Bundesgericht nicht 

verpflichtet, auf ein von der Vorinstanz behandeltes Begeh- 

ren einzutreten, wenn es dieses von vornherein für unzuläs- 

sig hält (vgl. etwa BGE 116 Ib 141). Bei strikter Anwendung 

der Regeln über den Streitgegenstand müsste das vorliegende 

Verfahren wohl auf die Frage beschränkt werden, ob der Re- 

gierungsrat den Antrag der Gemeinde um Überdeckung der Na- 

tionalstrasse vom Bahnhof bis zur Brücke der Umfahrungs- 

strasse zur Zeit abweisen durfte. Bei etwas grosszügigerer 

Betrachtungsweise könnte allerdings das von der Gemeinde ge- 

stellte Begehren um Optimierung der Lärmschutzvorkehren auch 

so verstanden werden, dass als Schutzmassnahme auch eine 

Überdeckung in Betracht fallen könnte. Letztlich kann jedoch 

die Frage des zulässigen Streitobjekts auch im bundesge- 

richtlichen Verfahren offen bleiben, da sich die Beschwerde 

- wie sich im Folgenden zeigt - als unbegründet erweist. 

 

       c) Weitere Beweiserhebungen, insbesondere Befragun- 

gen von Experten, sind nicht erforderlich. 

 

    
  2.- 
  
 

 a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Ver-  

letzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder 

Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollstän- 

dige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden 

(Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - ein Gericht als Vor- 

instanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich 

unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher 

Verfahrensbestimmungen festgestellt, so ist das Bundesge- 

richt nach Art. 105 Abs. 2 OG an die dem angefochtenen Ent- 

scheid zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen ge- 

bunden. Das schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundes- 

gericht selbst weitere tatsächliche Feststellungen trifft, 

wo dies zur Beurteilung der aufgeworfenen Fragen als nötig 

erscheint (BGE 124 II 460 E. 3a S. 470). Über die Angemes- 

senheit des angefochtenen Enscheides ist nicht zu befinden, 

da das Bundesgericht die Rüge der Unangemessenheit in der 

fraglichen Materie nicht vorsieht (Art. 104 lit. c OG). 

 

       Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht im Ver- 

fahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Amtes wegen an, 

ohne an die Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein 

(Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann die Beschwerde daher auch aus 

andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den 

Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der 

Vorinstanz abweicht (BGE 121 II 473 E. 1b S. 477, mit Hin- 

weis). 

 

       b) In der Beschwerde wird in erster Linie geltend 

gemacht, dass die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig und 

unvollständig festgestellt habe und namentlich die im Um- 

weltverträglichkeitsbericht enthaltenen Verkehrs- und Immis- 

sionsprognosen den Anforderungen an eine sorgfältige Abklä- 

rung des Tatbestandes nicht genügten. Zur Untermauerung 

ihres Standpunktes hat sich die Beschwerdeführerin im ver- 

waltungsgerichtlichen Verfahren auf die Expertise Pelli und 

im bundesgerichtlichen Verfahren auf ein weiteres Gutachten 

der Metron AG berufen. Der Kanton Zürich hat seinerseits dem 

Bundesgericht unter anderem einen Bericht Steinemann/Zumsteg 

vorgelegt, in welchem auf die vom BUWAL neu veröffentlichten 

künftigen Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs hingewiesen 

wird, die eine Neubeurteilung der künftigen Immissionssitua- 

tion bedingten. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stel- 

lungnahme vom 21. August 2000 den Hinweis auf den Ergän- 

zungsbericht des BUWAL und die aus diesem gezogenen Schlüsse 

als unzulässige Noven bezeichnet. Massgebend für das Bundes- 

gericht sei der Sachverhalt, wie er sich im Zeitpunkt des 

Entscheides der Vorinstanz dargestellt habe. Neue Tatsachen 

und Beweismittel seien im Verfahren der Verwaltungsgerichts- 

beschwerde, wenn wie hier ein Gericht als Vorinstanz geamtet 

habe, nicht zulässig. Im Übrigen habe der Kanton Zürich nie 

geltend gemacht, dass der Sachverhalt unrichtig festgestellt 

worden sei. Auf die Noven betreffend die Einschätzung der 

Entwicklung der Emissionsfaktoren im Strassenverkehr sei da- 

her nicht einzutreten. 

 

       Dieser Nichteintretensantrag geht fehl. Wird wie 

hier die Rüge der offensichtlich unrichtigen oder unvoll- 

ständigen Feststellung des Sachverhalts erhoben, so ist das 

Bundesgericht weder an die tatsächlichen Vorbringen der Par- 

teien gebunden, noch hat es sich bei seinen Abklärungen auf 

die Akten zu beschränken, die bereits der Vorinstanz vorge- 

legen haben. Das Bundesgericht stellt vielmehr von Amtes 

wegen fest, welches die massgebenden Sachverhaltselemente 

sind und ob sie vollständig erhoben wurden. Sind diese of- 

fensichtlich unrichtig oder unvollständig ermittelt worden, 

kann das Bundesgericht die Fakten selbst ergänzen oder be- 

richtigen oder es weist die Sache zur Verbesserung an die 

Vorinstanz zurück (Art. 114 Abs. 2 OG). Entscheidet das 

Bundesgericht selbst, darf es sich somit - immer unter Wah- 

rung des rechtlichen Gehörs - auch auf andere tatsächliche 

Gegebenheiten als die Vorinstanz stützen. 

 

       Aus diesen Überlegungen ergibt sich im Weiteren, 

dass Tatsachen, die sich erst im Laufe des bundesgericht- 

lichen Verfahrens ereignet haben, nicht von vornherein als 

unzulässige Noven gelten. Wohl ist grundsätzlich auf den 

Sachverhalt abzustellen, wie er sich der Vorinstanz darge- 

boten hat. Ist das Bundesgericht jedoch nicht (mehr) an die 

tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz gebunden, so 

darf es im Rahmen seiner freien Prüfung auch Änderungen der 

Sachlage berücksichtigen, die erst nach Erlass der angefoch- 

tenen Verfügung eingetreten sind (BGE 126 II 522 E. 3b/bb 

mit Hinweisen). Dies gilt in besonderem Masse dann, wenn es 

nicht um einen feststehenden Sachverhalt geht, sondern um 

eine der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Prognose, 

somit um eine künftige Situation, die nur eintreten wird, 

wenn sich die als wahrscheinlich angenommene Entwicklung 

bewahrheitet. Dürfte den Änderungen der Entwicklung, die 

sich während des Beschwerdeverfahrens ergeben, keine Rech- 

nung getragen werden, könnte dies dazu führen, dass eine 

nach damaligem Kenntnisstand korrekt erstellte Prognose wei- 

terhin als Entscheidungselement übernommen werden müsste, 

obschon sie sich mittlerweile als unrichtig erwiesen hat. 

Ein solches Ergebnis wäre mit Sinn und Zweck der Verwaltungs- 

gerichtsbarkeit nicht vereinbar (vgl. BGE 124 II 293 E. 11 

und 12 S. 320 ff.). 

 

       Es besteht demnach kein Grund, die neuen Erkennt- 

nisse des BUWAL, die im Nachtragsbericht 2000 "Luftschad- 

stoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950-2020" (im Fol- 

genden: BUWAL-Nachtragsbericht 2000) wiedergegeben sind, im 

vorliegenden Verfahren unberücksichtigt zu lassen. 

 

    
  3.- 
  
 

 Die Beschwerdeführerin wendet gegen die im Umwelt-  

verträglichkeitsbericht angestellte Verkehrsprognose ein, 

dass der Anteil der schweren Nutzfahrzeuge (SNF) am künf- 

tigen Gesamtverkehr zu niedrig angesetzt worden sei und für 

den Betriebszustand im Jahr 2015 von 9 % auf 13 % erhöht 

werden müsse. Insbesondere sei übersehen worden, dass sich 

ein erheblicher Teil des alpenquerenden Güter-Transitver- 

kehrs über die Nationalstrasse N 4 abwickeln werde. Infolge 

der Freigabe der 40 t-Limite müsse aber auch mit einem zu- 

nehmenden Anstieg des Lastwagenanteils im Binnenverkehr ge- 

rechnet werden. Die Umweltschutzfachstellen hätten entgegen 

ihrem gesetzlichen Auftrag keine Überprüfung der im Umwelt- 

verträglichkeitsbericht enthaltenen Annahmen und Berechnun- 

gen vorgenommen. Der Sachverhalt sei somit, wie vor Verwal- 

tungsgericht gerügt, unrichtig und unvollständig festge- 

stellt worden. Das Verwaltungsgericht habe sich indes auf 

eine - wenig ergiebige - Auseinandersetzung mit dem Gut- 

achten Pelli beschränkt. Es sei über die Einwendungen der 

Beschwerdeführerin hinweggegangen und habe sich mit ihren 

Argumenten, die insbesondere in der Replik vorgetragen wor- 

den seien, in keiner Weise befasst. Darin liege eine formel- 

le Rechtsverweigerung. Ausserdem habe das Verwaltungsgericht 

den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin dadurch verletzt, 

dass es dem Antrag auf Einholung einer Expertise nicht 

stattgegeben habe, obwohl wie erwähnt eine Begutachtung der 

im Umweltverträglichkeitsbericht angestellten Prognosen 

durch die Fachstellen ausgeblieben sei. 

 

       a) Was die Kritik an der Verkehrsprognose selbst 

betrifft, ist vorweg festzuhalten, dass das Bundesgericht 

nach nunmehr ständiger Rechtsprechung bei der Überprüfung 

von Annahmen über künftige Verkehrsaufkommen - gehe es um 

Strassen- oder um Luftverkehr - grösste Zurückhaltung übt. 

Solche Prognosen, die für den Strassenverkehr in der Regel 

auf Modellberechnungen beruhen, sind zwangsläufig mit be- 

trächtlichen Unsicherheiten verbunden. Die Verkehrsentwick- 

lung hängt stark von den demographischen, wirtschafts- und 

verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab, so dass sich die 

Prognose für einen längeren Zeitraum je nach dem ihr zu- 

grunde gelegten Szenario deutlich unterschiedlich gestalten 

kann. Als einigermassen verlässlich erscheinen daher, wie 

auch das BUWAL festgestellt hat, lediglich die Angaben über 

Entwicklungstendenzen (vgl. "Luftschadstoff-Emissionen des 

Strassenverkehrs 1950-2010", Schriftenreihe Umwelt Nr. 255 

Luft, Bern 1995, S. 23 f. und 275 ff., im Folgenden: BUWAL- 

Bericht 1995). Selbst wenn sich daher ergibt, dass gewisse 

Annahmen über die Verkehrsentwicklung eher zu niedrig sind 

oder einzelne Faktoren auch anders bewertet werden könnten, 

besteht für das Bundesgericht noch kein Anlass, die Sache zu 

neuer Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen oder 

selbst eine Oberexpertise über die künftige Verkehrsentwick- 

lung einzuholen. Solche weiteren Abklärungen vermögen kaum 

je neue, gesicherte Aufschlüsse zu bieten. Insofern entzie- 

hen sich die Prognosen weitgehend der Kritik, falls sie sich 

nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offen- 

sichtlich und erheblich unrichtig herausstellen. Diese Un- 

zulänglichkeit, die sich aus der Natur der Prognose selbst 

ergibt, ist hinzunehmen (BGE 126 II 522 E. 14, 124 II 293 

E. 12 S. 322, 122 II 165 nicht publ. E. 11 und E. 15 b 

S. 173 f., 119 Ib 458 E. 8d S. 460). 

 

       b) Dem Verwaltungsgericht lagen bei der Überprüfung 

der beanstandeten Verkehrsprognose das ursprünglich von der 

Beschwerdeführerin eingereichte Gutachten Dr. Pelli + Co. 

vom 10. Januar 1998 sowie verschiedene spätere Stellungnah- 

men dieses Büros vor, ferner mehrere Berichte und Stellung- 

nahmen der Ingenieurbüros Jenni + Gottardi AG und Urs Stei- 

nemann, welche den Umweltverträglichkeitsbericht verfassten. 

Weiter hat sich das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Ener- 

gie und Luft (AWEL) am 5. Juni 1998 zu den Beschwerden ge- 

äussert. Schliesslich hat das Verwaltungsgericht auch noch 

eine ergänzende Stellungnahme des BUWAL zum Gutachten Pelli 

eingeholt. Gestützt auf all diese Unterlagen hat das Ver- 

waltungsgericht im Wesentlichen festgestellt, dass das Gut- 

achten Pelli bei der Ermittlung des voraussichtlichen Tran- 

sit-Schwerverkehrs in verschiedenen Punkten von anderen An- 

nahmen ausgehe als die Bearbeiter des Umweltverträglich- 

keitsberichts. Das Gutachten basiere unter anderem darauf, 

dass das Nachtfahrverbot für Lastwagen ersatzlos aufgehoben 

und ein zweiter Strassentunnel durch den Gotthard erstellt 

werde. Ferner werde angenommen, dass sich der überwiegende 

Teil (60 %) des europäischen Nord-Süd-Verkehrs auf die 

Alpenübergänge der Schweiz verlagere, wovon 91 % über den 

Gotthard und davon wiederum 35 % über die N 4 abgewickelt 

würden. Der Gutachter bezeichne dies selbst als ein "worst- 

case"-Szenario und gehe davon aus, dass der Beurteilung des 

Projekts die im schlechtesten Fall zu erwartende Entwicklung 

zugrunde gelegt werden müsse. Die gesamthafte Verwirklichung 

der ungünstigen Annahmen erscheine indes - was das Verwal- 

tungsgericht näher ausführt - als nicht wahrscheinlich. Das 

BUWAL mache denn auch in seiner Stellungnahme vom 16. Dezem- 

ber 1998 geltend, dass die Wahl durchwegs verkehrstreibender 

Annahmen den Anforderungen an eine Prognose im Sinne des Um- 

weltschutzgesetzes nicht entspreche. Insgesamt ergäben sich 

jedoch aus den Überlegungen des Gutachters Pelli durchaus 

Anhaltspunkte für eine gewisse Erhöhung der im Umweltver- 

träglichkeitsbericht enthaltenen Zahlen des Schwerverkehrs. 

Eine genaue Voraussage dieser Verkehrsbelastung sei jedoch 

auch gestützt auf die Annahmen des Gutachtens nicht möglich. 

Unbestreitbar gebe es heute keine Gewissheit über die bei 

der voraussichtlichen Inbetriebnahme der strittigen Natio- 

nalstrassenabschnitte im Jahr 2015 bestehende Situation mit 

Bezug auf die Verkehrsströme und die rechtlichen Randbedin- 

gungen in der Schweiz und im europäischen Umfeld. Die Be- 

rechnungsgrundlagen des Umweltverträglichkeitsberichts zur 

Verkehrsentwicklung erschienen als zweckmässig und konsi- 

stent und würden durch das Gutachten Pelli nur in einem 

Punkt in Frage gestellt. Einzuräumen sei allerdings, dass im 

ursprünglichen Umweltverträglichkeitsbericht nur unzurei- 

chend aufgezeigt worden sei, auf welchen einzelnen Annahmen 

dieser beruhe. Im Rahmen der gegenseitigen Stellungnahmen 

seien jedoch die unterschiedlichen Annahmen und Auffassungen 

ausführlich erörtert und die gegebenen Unsicherheiten er- 

kannt worden. Insofern bestehe kein Bedarf an zusätzlichen 

Abklärungen. 

 

       Aus diesen - zusammengefassten - Erwägungen des 

angefochtenen Entscheides ergibt sich, dass der von der Be- 

schwerdeführerin erhobene Vorwurf der mangelhaften Fest- 

stellung des Sachverhaltes unbegründet ist. Das Verwaltungs- 

gericht hat die gegen den Umweltverträglichkeitsbericht er- 

hobenen Einwendungen geprüft und sich mit den unterschied- 

lichen Einschätzungen der künftigen Schwerverkehrs-Entwick- 

lung eingehend auseinandergesetzt. Wenn es schliesslich den 

Umweltverträglichkeitsbericht zwar im fraglichen Punkt als 

etwas optimistisch, insgesamt aber als brauchbar bezeichnet 

hat, so liegt darin nach den oben angestellten Erwägungen 

über die beschränkte Überprüfbarkeit von Verkehrsprognosen 

weder eine offensichtlich unrichtige noch eine unvollständi- 

ge Feststellung des Sachverhalts. 

 

       c) Aus dem Gesagten geht auch hervor, dass der Vor- 

wurf der formellen Rechtsverweigerung zurückzuweisen ist. 

Das Verwaltungsgericht hat sich mit den wesentlichen Argu- 

menten der Beschwerdeführerin befasst und war nicht gehal- 

ten, auf jedes einzelne Detail und auf die im zweiten 

Schriftenwechsel nachgeschobenen Beschwerdebegründungen 

einzugehen. Ebenso durfte es nach dem oben Dargelegten auf 

die Einholung einer weiteren Expertenmeinung verzichten. 

 

    
  4.- 
  
 

 Für die von der Beschwerdeführerin ebenfalls bean-  

standeten Emissionsberechnungen und Immissionsprognosen gel- 

ten die angestellten Überlegungen sinngemäss, da sich die 

Beschwerdeführerin auch in diesem Zusammenhang vorab auf den 

ihrer Meinung nach zu niedrigen Schwerverkehrs-Anteil be- 

ruft. Ob sich die im Umweltverträglichkeitsbericht für das 

Jahr 2015 angestellte Immissionsprognose als zutreffend er- 

weisen wird oder zu hoch oder zu tief ausgefallen ist, lässt 

sich heute noch nicht sagen. Immerhin kann nunmehr der be- 

reits erwähnte BUWAL-Nachtragsbericht 2000 beigezogen wer- 

den. Nach diesem haben sich seit der Veröffentlichung des 

BUWAL-Berichtes 1995 eine Reihe von Rahmenbedingungen ge- 

ändert und haben die seinerzeitigen Berechnungen auf den 

neusten Stand gebracht werden müssen. Insbesondere seien 

neue Abgasgrenzwerte für Personen- und Lieferwagen beschlos- 

sen worden, nämlich ab 2000 die Emissionsstufe EURO 3 und ab 

2005 die Stufe EURO 4. Im November 1999 habe das EU-Parla- 

ment analoge Regelungen für die schweren Motorwagen (Last- 

wagen, Busse) gutgeheissen und gälten demnach für diese 

Fahrzeuge ab 2000 die Emissionsstufe EURO 3, ab 2005 EURO 4 

und ab 2008 EURO 5. Neben diesen Änderungen seien im Nach- 

trags-Bericht verschiedenen neuen technischen Gegebenheiten 

Rechnung getragen worden (neue Erkenntnisse über den Lauf- 

leistungseinfluss, Einfluss der Treibstoffqualität usw.). 

Schliesslich werde nun auch berücksichtigt, dass inzwischen 

die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe beschlossen wor- 

den sei und als Folge der bilateralen Verhandlungen in ab- 

sehbarer Zeit die 28 t-Limite durch die 40 t-Limite abgelöst 

werden solle (vgl. BUWAL Nachtragsbericht 2000 S. 1 f). Die 

auf den neuen Grundlagen beruhenden Berechnungen zeigen bei 

den meisten Schadstoffen einen markanten Rückgang auf. Im 

Grundszenario (Berücksichtigung sämtlicher beschlossenen 

Emissionsstufen) werden die für das Jahr 2010 zu erwartenden 

NOx-Emissionen nur noch gut auf einen Drittel der Menge ver- 

anschlagt, die im Bericht 1995 prognostiziert wurde. Selbst 

wenn davon ausgegangen wird, dass die Absenkungswirkung der 

neuen Vorschriften geringer wäre als im Grundszenario ange- 

nommen (sog. Sensitivitätsrechnung "B"), wird nach den ak- 

tualisierten Annahmen des BUWAL die im Jahr 2010 emittierte 

NOx-Menge noch um die Hälfte geringer sein als im Jahr 1995 

vermutet (vgl. BUWAL-Nachtragsbericht 2000 Figuren 11 und 

14). Diese stark unterschiedlichen Resultate der nur fünf 

Jahre auseinanderliegenden Prognosen der eidgenössischen 

Umweltfachstelle machen deutlich, dass dem Streit darüber, 

ob der voraussichtliche SNF-Anteil 9 % oder 13 % betragen 

werde, nicht die entscheiderhebliche Bedeutung zukommen 

kann, die ihm die Beschwerdeführerin beimisst. 

 

       Was die gleichfalls kritisierte Emissions-Ausbrei- 

tungsrechnung sowie den Emissions-Perimeter anbelangt, sind 

inzwischen ergänzende Untersuchungen angestellt und entspre- 

chende Unterlagen zu den Akten gegeben worden. Die Beschwer- 

deführerin hat sich hierzu äussern können. Ein allfälliger 

Mangel bei der Feststellung des Sachverhaltes wäre damit 

behoben worden. 

 

    
  5.- 
  
 

 In rechtlicher Hinsicht hat das Verwaltungsgericht  

zur Lufthygiene ausgeführt, dass Luftbelastungen, die durch 

den Bau und Betrieb einer Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 

USG verursacht würden, grundsätzlich nach dem zweistufigen 

Massnahmenkonzept von Art. 11 USG begrenzt werden müssten. 

Danach seien die Emissionen unabhängig von der bestehenden 

Umweltbelastung zunächst im Rahmen der Vorsorge so weit zu 

begrenzen, wie dies technisch und betrieblich möglich und 

wirtschaftlich tragbar sei (Art. 11 Abs. 2 USG). Stehe fest 

oder sei zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder 

lästig würden, seien die Emissionsbegrenzungen ohne Rück- 

sicht auf die wirtschaftliche Tragbarkeit weiter zu ver- 

schärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Würden schädliche oder läs- 

tige Luftbelastungen durch mehrere Quellen gemeinsam ver- 

ursacht, so habe gemäss der Sonderregelung von Art. 44a USG 

die zuständige Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstel- 

len, die zur Verminderung oder Beseitigung der übermässigen 

Einwirkungen erforderlich seien. Der Massnahmenplan trete an 

die Stelle der verschärften Emissionsbegrenzungen, die ge- 

stützt auf Art. 11 Abs. 3 USG gegenüber den einzelnen An- 

lagen vorzunehmen wären. Ein solcher Massnahmenplan sei nach 

Art. 19 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 

(LRV, SR 814.318.142.1) auch dann zu erstellen, wenn eine 

einzelne Verkehrsanlage für das hohe Mass an Immissionen 

verantwortlich sei. Somit sei der Bau einer Nationalstrasse 

auch dann nicht ausgeschlossen, wenn zu erwarten sei, dass 

übermässige Immissionen verursacht würden. Die Begrenzung 

der Emissionen sei nicht nur mit baulichen Massnahmen an der 

Verkehrsanlage, sondern zusätzlich mit ergänzenden Massnah- 

men im Rahmen des Massnahmenplans gemäss Art. 44a USG vor- 

zunehmen. Falls trotz dieser Massnahmen eine vorübergehende 

Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu erwarten sei, sei 

aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiel stehenden öffent- 

lichen Interessen zu entscheiden, ob die Vorteile des Stras- 

senbaus überwögen. 

 

       Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass die von ihr 

verlangte Überdeckung der Autobahn wohl nicht als Vorsorge- 

Massnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG gelten könne. Da- 

gegen müsse die Überdeckung in Anwendung von Art. 11 Abs. 3 

USG ungeachtet der wirtschaftlichen Tragbarkeit angeordnet 

werden, da die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte im Raum 

Knonau einzig durch diese bauliche Massnahme gewährleistet 

werden könne. Art. 19 LRV stelle keine Ausnahmevorschrift 

dar, welche die Erstellung eines nicht umweltverträglichen 

Bauwerks erlauben würde. Art. 44a USG und Art. 19 LRV könn- 

ten im Übrigen so ausgelegt werden, dass nur die projektun- 

abhängigen Vorkehren in den Massnahmenplan aufzunehmen 

seien. Der Massnahmenplan nach Art. 19 LRV beschränke sich 

denn auch nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auf fahr- 

zeug- und verkehrsbezogene nichtbauliche Massnahmen, insbe- 

sondere verkehrslenkender und -beschränkender Natur. Könne 

mit einem solchen Massnahmenplan die Einhaltung der gesetz- 

lichen Belastungsgrenzwerte nicht erreicht werden, trete 

Art. 11 Abs. 3 USG wieder in sein volles Recht ein: Es sei 

mit zusätzlichen baulichen Vorkehren zu gewährleisten, dass 

das Projekt umweltverträglich werde. So sei auch im vorlie- 

genden Fall vorzugehen, da mit projektunabhängigen Massnah- 

men, wie sie Gegenstand eines Massnahmenplans sein könnten, 

das Ziel der Umweltverträglichkeit nicht zu erreichen sei. 

       Dieser Argumentation ist nur zum Teil zu folgen. 

Als unzutreffend erscheint die Behauptung, dass zusätzliche 

bauliche Massnahmen nur direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3 

USG und nicht auch im Rahmen der Massnahmenplanung angeord- 

net werden könnten. Sowohl nach der ursprünglichen Bestim- 

mung von Art. 33 LRV in der Fassung vom 16. Dezember 1985 

wie auch gemäss dem heute geltenden, am 15. Dezember 1997 

neu gefassten Text von Art. 32 Abs. 2 lit. b LRV kann der 

Massnahmenplan für Verkehrsanlagen neben betrieblichen auch 

    
  bauliche und somit projektbezogene Massnahmen vorsehen. Dem-
 

entsprechend hat das Bundesgericht verschiedentlich erklärt, 

dass im Einsprache- und Plangenehmigungsverfahren unter an- 

derem gewährleistet werden müsse, dass mögliche weitere bau- 

liche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehal- 

ten würden, noch getroffen werden könnten (BGE 118 Ib 206 

E. 11d S. 224 und E. 11f S. 226, 122 II 165 nicht publ. 

E. 12; vgl. auch BGE 126 II 522 E. 22a S. 550). Indessen 

trifft zu, dass es wenig sinnvoll wäre, die Projektierung 

und Ausführung von zusätzlichen baulichen Massnahmen an Ver- 

kehrsanlagen auch dann in ein vom Baubewilligungsverfahren 

getrenntes Massnahmenplanungsverfahren zu verweisen, wenn 

die Notwendigkeit solcher zusätzlicher Massnahmen schon vor 

dem Bau der Anlage feststeht. Es spielt denn auch unter dem 

Gesichtswinkel der wirtschaftlichen Tragbarkeit keine Rolle, 

ob die zusätzlichen baulichen Massnahmen unmittelbar ge- 

stützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 USG im Baubewilli- 

gungsverfahren angeordnet oder im Rahmen der Massnahmenpla- 

nung allenfalls für einen späteren Zeitpunkt vorbehalten 

werden: Verschärfte Emissionsbegrenzungen können grundsätz- 

lich unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Zumutbarkeit an- 

geordnet werden. Voraussetzung ist allerdings, dass ein an- 

gemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahmen und 

der Schwere der damit verbundenen Nachteile besteht (BGE 125 

II 129 E. 9d S. 148 mit Hinweisen, s.a. BGE 126 II 522 

E. 22b S. 552). Geht es wie hier um den Bau oder Ausbau 

einer im öffentlichen Interesse liegenden Verkehrsanlage, so 

hat die Plangenehmigungsbehörde zudem zu prüfen, ob eine 

Überschreitung der Immissionsgrenzwerte sofort mit geeigne- 

ten - allenfalls baulichen - Vorkehren bekämpft werden müsse 

oder vorübergehend in Kauf genommen werden dürfe. Über diese 

Frage ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht erwähnt, nach 

bundesgerichtlicher Praxis in Abwägung der auf dem Spiele 

stehenden öffentlichen Interessen zu befinden (vgl. insbes. 

BGE 122 II 165 E. 12 und 13 mit Hinweisen; s.a. BGE 126 

II 522 E. 23 S. 555). Zu diesen in Betracht zu ziehenden An- 

liegen zählt auch das Interesse daran, die gesteckten Um- 

weltschutzziele kostengünstig zu erreichen ( 
  Theo Loretan,
 

Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., N. 23 zu Art. 44a 

USG). Die Abwägung der öffentlichen Interessen ist vorab 

beim Entscheid über den Bau der Verkehrsanlage selbst vorzu- 

nehmen, aber entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 

auch erforderlich, wenn lediglich der Ausbaugrad einer An- 

lage umstritten ist. 

 

    
  6.- 
  
 

 Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird  

die Inbetriebnahme der Autobahn zu einer deutlichen Erhöhung 

der verkehrsbedingten Luftbelastung in Knonau führen. Gemäss 

dem Umweltverträglichkeitsbericht müsse in Teilen des Sied- 

lungsgebietes der Gemeinde mit einer Überschreitung der Im- 

missionsgrenzwerte gerechnet werden, falls keine zusätzli- 

chen, ausserhalb des Projekts liegenden Massnahmen im Sinne 

der Massnahmenplanung angeordnet würden. Dennoch sei das Be- 

gehren auf Überdeckung der Nationalstrasse abzulehnen, da 

der Kostenaufwand übermässig wäre. Nach den vorgelegten 

Schätzungen würden - der Grössenordnung nach - die Kosten 

einer Überdeckung von 360 m Länge 44 Mio. Franken erreichen, 

jene der längeren Überdeckung von 1'600 m bzw. 1'800 m rund 

160 bzw. 180 Mio. Franken. Diese Beträge erschienen ange- 

sichts des Masses einer eventuellen Überschreitung der 

Grenzwerte und der nur sehr beschränkten Wirkung der Mass- 

nahme als ausgesprochen hoch. Berücksichtige man zudem, dass 

das Auftreten einer übermässigen Luftbelastung nach der Er- 

öffnung der Autobahn noch keineswegs feststehe, sondern bei 

rechtzeitiger Anordnung flankierender Massnahmen möglicher- 

weise vermieden werden könne, so erweise sich die geforderte 

Überdeckung unter dem Aspekt der Luftreinhaltung als deut- 

lich unverhältnismässig. 

 

       Diesen Erwägungen ist umso mehr beizupflichten, als 

- wie erwähnt - die im Umweltverträglichkeitsbericht ange- 

stellten Emissions-Prognosen noch auf den Grundlagen des 

BUWAL-Berichtes 1995 beruhen und gemäss dem BUWAL-Nachtrags- 

bericht 2000 klar nach unten korrigiert werden können. Es 

darf heute als wahrscheinlich angenommen werden, dass auch 

im Bereich des Dorfes Knonau die Immissionsgrenzwerte der 

Luftreinhalte-Verordnung lediglich in unmittelbarer Nähe des 

Nationalstrassen-Trassees überschritten werden und das Sied- 

lungsgebiet nicht oder höchstens am Rande durch übermässige 

Einwirkungen betroffen wird. Unter diesen Umständen lässt 

sich der von der Beschwerdeführerin verlangte Bau eines Tun- 

nels aus lufthygienischer Sicht offensichtlich nicht recht- 

fertigen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Bau- und Be- 

triebskosten die vom Kanton Zürich im bundesgerichtlichen 

Verfahren genannten Zahlen erreichen (Baukosten einer Über- 

deckung des vorhandenen Trassees auf einer Länge von 1'800 m: 

rund 207 Mio. Franken, ohne Mehrwertsteuer; jährliche Be- 

triebskosten: Fr. 520'000.--) oder ob diese, wie die Be- 

schwerdeführerin behauptet, tiefer anzusetzen wären. 

 

       An der Unverhältnismässigkeit der verlangten bauli- 

chen Massnahme ändert übrigens auch nichts, falls im Raume 

Knonau - wie insbesondere im Parallelverfahren 1E.18/1999 

geltend gemacht wird - häufiger Inversionslagen auftreten 

als im Umweltverträglichkeitsbericht angenommen. Solchen 

Inversionslagen bzw. den dadurch verursachten Anreicherungen 

von Schadstoffen in den bodennahen kälteren Luftschichten 

könnte mit einer blossen Überdeckung der Autobahn ohne Ab- 

luftkamine, wie sie die Gemeinde verlangt, ohnehin nicht 

wirksam begegnet werden. Aus diesem Grunde ist im genannten 

weiteren Verfahren schliesslich eine Überdeckung von einer 

Länge von 2'600 m oder sogar 3'400 m gefordert worden, um 

das Austreten von Schadstoffen an im Inversionsgebiet lie- 

genden Tunnelportalen zu vermeiden. Dass solche Lösungen vor 

dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht standhalten, braucht 

hier nicht näher erläutert zu werden. 

 

    
  7.- 
  
 

 Die Beschwerdeführerin bringt zusätzlich vor, eine  

Überdeckung der Autobahn wäre ein nicht unerheblicher Bei- 

trag zum Schutz des Ort- und Landschaftsbildes. Der werk- 

bedingte Eingriff könnte durch die Überdeckung gemildert 

werden, weil sich ein überschütteter und begrünter Tunnel 

besser in die Landschaft einordnen liesse als eine bis zu 

6,5 m hohe Schallschutzwand. Die verlangte Überdeckung sei 

daher auch im Lichte von Art. 9 EntG geboten. Es sei akten- 

kundig, dass es sich beim Dorfkern von Knonau um ein Schutz- 

objekt im Sinne von § 203 des kantonalen Planungs- und Bau- 

gesetzes handle. 

 

       Das Verwaltungsgericht hat die Belange des Orts- 

bild- und Landschaftsschutzes in eine Gesamtinteressenab- 

wägung einbezogen. Es hat in diesem Zusammenhang festge- 

stellt, dass die Autobahn entlang des alten Ortskerns von 

Knonau auf einem Damm verläuft und dieser gravierend in das 

Ortsbild eingreift. Der Bau der vorgesehenen Lärmschutzwände 

werde diesen Eingriff noch verstärken. Eine Überdeckung des 

Trassees vermöchte diese Wirkung kaum zu mindern; sie würde 

sogar noch etwas höher in Erscheinung treten als die Lärm- 

schutzwände. Für eine seitliche Abböschung bestünde auf der 

Seite des Dorfes kein Raum. Eine lange Überdeckung, die auch 

den Bereich des alten Ortsteils mitumfassen würde, wäre da- 

her für dessen Schutz von zweifelhaftem Nutzen. 

 

       Diesen Erwägungen ist im Ergebnis zuzustimmen, 

selbst wenn sich - wie die Beschwerdeführerin behauptet - 

dorfseits ebenfalls noch Platz für eine gewisse Anböschung 

finden liesse. Jedenfalls erscheinen die Verbesserungen, die 

sich durch eine Überdeckung des hochgelegenen Autobahn-Tras- 

sees erzielen liessen, nicht als derart wesentlich, dass 

eine solche allein oder vorwiegend aus Ortsbildschutz-Grün- 

den angeordnet werden müsste. Dass sich diese bauliche Mass- 

nahme aus lufthygienischer Sicht nicht rechtfertigen lässt, 

ist dargelegt worden, und dass die Autobahn aus Lärmschutz- 

Gründen überdeckt werden müsste, macht die Beschwerdeführe- 

rin selbst nicht ernsthaft geltend. 

 

       Zu ergänzen ist, dass die verlangte Überdeckung die 

Realisierung des geplanten Rastplatzes Knonau im Gebiet 

Binzmatten verunmöglichen würde. Dieser Umstand ist zwar 

nicht von ausschlaggebender Bedeutung, im Rahmen einer Ge- 

samtabwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen aber 

immerhin erwähnenswert. 

 

    
  8.- 
  
 

 Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen,  

soweit auf sie einzutreten ist. 

 

       Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind 

der Regel von Art. 116 EntG entsprechend vom Kanton Zürich 

als Werkeigentümer und Enteigner zu tragen. Dem Antrag der 

Beschwerdeführerin auf Zusprechung einer Parteientschädigung 

kann gemäss Art. 116 Abs. 1 EntG stattgegeben werden; die 

Entschädigung ist jedoch mit Rücksicht auf den Ausgang des 

Verfahrens zu kürzen. 

 

    
  Demnach erkennt das Bundesgericht: 
  
 

 

    
  1.- 
  
 

 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen,  

soweit auf sie eingetreten werden kann. 

 

    
  2.- 
  
 

 Die Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-- wird dem Kanton  

Zürich auferlegt. 

 

    
  3.- 
  
 

 Der Kanton Zürich wird verpflichtet, der Beschwer-  

deführerin eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- für das 

bundesgerichtliche Verfahren zu bezahlen. 

 

    
  4.- 
  
 

 Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der  

Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 

1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Eidgenössischen Departe- 

ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) 

und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt. 

 

______________ 

 

 

Lausanne, 25. April 2001 

 

           

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung  

                    

des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS  

Der Präsident: 

 

                                         

Die Gerichtsschreiberin: