# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9730e3cb-54cc-5b5a-8e59-f0ffb1fcbb2e
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 10.04.2013  AN.2012.00004
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2012-00004_2013-04-10.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2012.00004	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 10.04.2013
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Bildung
	Betreff: 

	Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen

	
[Angefochten ist ein Reglement der Bildungsdirektion über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen]
Zuständigkeit (E. 1.1). Fünferbesetzung (E. 1.3). Kognition (E. 2). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 3). Nach § 68 Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, eine Bewilligung der (Bildungs-)Direktion; diese wird erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Die Direktion kann zudem Privatschulen, die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, bewilligen, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichtet wird; sie legt die Voraussetzungen für die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern fest (§ 68 Abs. 2 VSG; E. 4.2). Voraussetzungen für eine Delegation (E. 5.3.). Die Delegationsnorm in § 68 Abs. 2 Satz 2 VSG ist ausreichend für den Erlass des angefochtenen Reglements (E. 5.4.11). Die Wirtschaftsfreiheit wird überdies nicht verletzt (E. 6.3). 
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DELEGATIONSNORM
PRIVATSCHULE
RECHTLICHES GEHÖR
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZULASSUNGSBESCHRÄNKUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 27 BV
Art. 29 BV
Art. 15 KV
§ 68 Abs. I VSG
§ 68 Abs. II VSG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

AN.2012.00004

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 10. April 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André
Moser, Gerichtsschreiberin
Janine Waser.     

 

 

 

In Sachen

 

 

A,  

 

B,  

 

C,  

 

D,  

 

alle vertreten
durch RA E und / oder F, 

 

 

Beschwerdeführerinnen, 

 

gegen

 

 

Bildungsdirektion des Kantons Zürich, 

8090 Zürich,  

Beschwerdegegnerin, 

 

 

 

betreffend Reglement
über die Aufnahme 

von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen,

 

hat sich ergeben: 

 

I.  

Mit Verfügung vom 20. September 2011 erliess die
Bildungsdirektion des Kantons Zürich gestützt auf § 68 Abs. 2 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) ein Reglement
über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen (nachfolgend
Reglement; OS 66, 910) und bestimmte, dieses trete auf das Schuljahr 2012/13 in
Kraft. Falls ein Rechtsmittel ergriffen werde, werde über die Inkraftsetzung
erneut entschieden. Die Verfügung und das Reglement wurden am 4. November
2011 im Amtsblatt publiziert (ABl 2011, 3177). 

Das Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und
Schülern in fremdsprachigen Schulen gilt nach seinem § 1 Abs. 1 für Kinder, die
gemäss § 3 VSG im Kanton Zürich schulpflichtig sind und eine fremdsprachige
Privatschule im Sinne von § 68 Abs. 2 VSG besuchen oder besuchen
möchten. Das Reglement gilt nicht für die Aufnahme in zweisprachige
Privatschulen oder Abteilungen, die nach zürcherischem Lehrplan unterrichten (§
1 Abs. 2 Reglement (vgl. zum zürcherischen Lehrplan www.vsa.zh.ch/internet/bildungs­direktion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/faecher_lehrplaene_lehrmittel0.html#-subtitle-content-internet-bildungsdirektion-vsa-de-schulbetrieb_und_unterricht–faecher_lehrplaene_lehrmittel0-jcr-content-contentPar-textimage_0).
§ 2 des Reglements regelt die Aufnahmevoraussetzungen. Danach kann ein Kind
eine fremdsprachige Privatschule besuchen, wenn die Eltern lediglich
vorübergehend im Kanton Zürich wohnen (lit. a) oder die im Kanton Zürich
wohnhaften Eltern glaubhaft darlegen, dass sie beabsichtigen, ihren Wohnsitz in
ein fremdsprachiges Land zu verlegen (lit. b), sowie wenn die in einem
nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn abgeschlossen
werden soll (lit. c). Die Schulleitungen überprüfen die Erfüllung der
Aufnahmevoraussetzungen und erstatten der Bildungsdirektion jährlich dazu sowie
über die Zusammensetzung ihrer Schülerschaft Bericht (§ 3 Reglement).

II.  

Gegen die Verfügung vom 20. September 2011 liessen A, B, C
und D am 2. Dezember 2011 Rekurs erheben, welchen der Regierungsrat mit
Beschluss vom 5. September 2012 abwies. 

III.  

A, B, C sowie D liessen am 12. Oktober 2012 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1.  Es seien der Entscheid der Vorinstanz vom 5. September 2012
sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. September 2011
vollumfänglich aufzuheben.

   2.  Es seien die Kosten des vorliegenden und des vorinstanzlichen Verfahrens
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse zu nehmen;

   3.  Es die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen
für das vorliegende und das vorinstanzliche Verfahren eine angemessene
Entschädigung (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen bzw. es sei den
Beschwerdeführerinnen eine angemessene Entschädigung aus der Staatskasse zu
bezahlen."

Die Bildungsdirektion reichte am 19. November 2012
Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 21.
November 2012 liess sich die Staatskanzlei im Namen des Regierungsrats mit dem
Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Hierzu nahmen A, B, C und D am
11. Dezember 2012 Stellung.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.
 

1.1 Angefochten wird ein Reglement der
Bildungsdirektion über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in
fremdsprachige Schulen. Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2). Solche Erlasse können kantonal
letztinstanzlich mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§
41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG).

1.2 Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Bestimmungen sind allerdings
auf die Anfechtung von Anordnungen zugeschnitten. Bei der Anfechtung eines
Erlasses genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012,
AN.2012.00003, E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 –
14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind
erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE
135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).

Bei den Beschwerdeführerinnen handelt es sich um
Privatschulen, welche in einer Fremdsprache unterrichten und die den
zürcherischen Lehrplan nur teilweise umsetzen. Sie sind durch die im Reglement
getroffene Regelung über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern direkt
betroffen und damit ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches
Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des
Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809
ff., 862).

2.
 

Die Überprüfung des angefochtenen Erlasses erfolgt im
Hinblick auf das übergeordnete Recht. Das Ermessen
der erlassenden Behörde ist zu respektieren – eine Ermessenskontrolle steht der
Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 2 VRG; Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des
kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 960 und 971; Isabelle
Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23; VGr, 26.
Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4). Ein Aufhebungsentscheid soll nur dann
erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung
entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies
voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung
bejaht werden kann (Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und
weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der
Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120).

3.
 

3.1 Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18.
April 1999 (BV, SR 101) sei von der Vor­instanz verletzt worden, indem diese ihren
Entscheid auf verschiedene Zeitungsartikel und "kantonsrätliche Geschäfte"
gestützt habe, welche den Beschwerdeführerinnen nicht vorgängig zur
Stellungnahme zugestellt worden seien. 

3.2 Unterlagen
zu kantonsrätlichen Geschäften sind der Öffentlichkeit zugänglich, weshalb die
Vorinstanz nicht gehalten war, diese einschlägigen Gesetzesmaterialien den
Beschwerdeführerinnen vorgängig zuzustellen. In einer Erwägung des
vorinstanzlichen Entscheides wird auf die Webseiten der Beschwerdeführerinnen
verwiesen und dargelegt, wie hoch die Schülerzahlen seien, sowie auf den
Umstand hingewiesen, dass die Schulen mit der jetzigen Anzahl Schüler bereits teilweise
an ihre Kapazitätsgrenzen gelangt seien, sie entsprechend am expandieren seien
und deshalb selbst Prioritätenregelungen betreffend die Aufnahme von
Schülerinnen und Schülern geschaffen hätten. Hierzu stützte sich die Vorinstanz
auf Artikel der NZZ und der Zeitschrift Bilanz. Es kann davon ausgegangen werden,
dass die Beschwerdeführerinnen sowohl über den Inhalt ihrer eigenen Websites informiert
sind als auch über die in allgemein zugänglichen Quellen erfolgte Berichterstattung
bezüglich ihrer Schulen. Überdies machten sie selbst geltend, Eltern wählten
nur dann eine internationale Schule, wenn sie auch einen Wegzug planten, und
brachten damit zum Ausdruck, dass höchstens ein kleiner Anteil potenzieller
Schülerinnen und Schüler durch das Reglement ausgeschlossen wird. Das
rechtliche Gehör wurde nicht verletzt. 

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführerinnen rügen weiter, das von der Bildungsdirektion erlassene
Reglement basiere nicht auf einer zulässigen Gesetzesdelegation und verletze
die Wirtschaftsfreiheit, weshalb es aufzuheben sei. 

4.2 Nach § 68
Abs. 1 VSG benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden
kann, eine Bewilligung der (Bildungs-)Direktion; diese wird erteilt, wenn die
dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen
Volksschule. Die Direktion kann zudem Privatschulen, die den Lehrplan nur
teilweise erfüllen, bewilligen, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache
unterrichtet wird; sie legt die Voraussetzungen für die Aufnahme von
Schülerinnen und Schülern fest (§ 68 Abs. 2 VSG). Die Trägerschaft einer
Privatschule muss Gewähr bieten, dass die Schülerinnen und Schüler keinen
pädagogischen oder weltanschaulichen Einflüssen ausgesetzt werden, die den
Zielen der Volksschule in grundlegender Weise zuwiderlaufen; sie ist
verpflichtet, ihre Verbindungen zu ideellen Vereinigungen zu veröffentlichen
und über die Eigentumsverhältnisse und die personelle Besetzung der leitenden
Funktionen Auskunft zu erteilen (§ 68 Abs. 3 VSG).

5.
 

5.1 Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, das angefochtene Reglement stütze sich
nicht auf eine rechtmässige Gesetzesdelegation, da die Grundzüge der
delegierten Materie nicht in § 68 Abs. 2 VSG bzw. in einem Gesetz im
formellen Sinne enthalten seien. 

5.2 Art. 38
Abs. 1 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
bestimmt, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des
Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen namentlich einer
gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Nach Art. 38 Abs. 2 KV
werden weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der
Gesetze, in der Form der Verordnung erlassen. Verfassung und Gesetz bestimmen,
welche Behörden Verordnungen erlassen können (Abs. 3).

5.3 Bei dem
angefochtenen Reglement handelt es sich um eine (unselbstständige) Verordnung –
einen generell-abstrakten Erlass. 

Unselbstständige Verordnungen
beruhen, wie vorliegend, auf einer Ermächtigung zur Rechtsetzung in einem
Gesetz (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, 6. A., Rz. 150). Lehre und Praxis
anerkennen die grundsätzliche Zulässigkeit der Gesetzesdelegation an die
Exekutive. Nach der Rechtsprechung (BGE 134 I 322 E. 2.6,
128 I 113 E. 3 f.; BVGr, 14. April 2009, A-1543/2006, E. 3.2)
ist die Gesetzesdelegation aber nur zulässig, wenn folgende vier Voraussetzungen
erfüllt sind: (1.) Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Rechtsordnung
ausgeschlossen sein, (2.) die Delegationsnorm muss in einem formellen Gesetz
enthalten sein, (3.) die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau
umschriebene Materie beschränken und (4.) die Grundzüge der delegierten
Materie, dass heisst die wichtigen Regelungen, müssen in einem Gesetz
umschrieben sein, soweit die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt
wird (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. A., Bern 2009, § 19 Rz. 38; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 27 Rz. 27 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 407; Thomas Gächter in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina
Kiener, Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, § 22 N. 29; vgl. René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012,
Rz. 438 ff., auch zum Folgenden; Matthias Hauser in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 38 N. 40 f.).

Ob eine Delegationsnorm vorliegt und in welchem Rahmen der
Exekutive die Kompetenz zur Rechtssetzung eingeräumt wird, ist grundsätzlich
durch Auslegung zu ermitteln (BGr, 11. Dezember 2007, 2C_215/2007, E. 4.4;
BVGr, 11. November 2010, A-2606/2009, E. 9.5). Bei der Auslegung ist
insbesondere darauf zu achten, ob der Gesetzgeber der Exekutive einen weiten
Ermessenspielraum zur Regelung der Materie auf Verordnungsstufe gegeben hat.
Ist dies der Fall, muss das erkennende Gericht den formellgesetzlich eingeräumten
Ermessenspielraum respektieren und darf, solange die Delegationsgrundsätze eingehalten
worden sind, nicht sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der Exekutive setzen.
Der Ermessenspielraum, welcher dem Verordnungsgeber eingeräumt wird, ist beispielsweise
sehr gross, wenn das Gesetz keine Kriterien für den Zulassungsstopp für Medizinalpersonen
festlegt (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.2). 

5.4
 

5.4.1
Während die ersten drei Voraussetzungen für eine Delegation ohne Weiteres
erfüllt sind, ist die Frage, ob die Grundzüge der delegierten Regelung in genügender
Weise im Gesetz selbst umschrieben sind, vorliegend strittig. 

5.4.2
Die Übertragung von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive ist nur
zulässig, wenn das Gesetz im formellen Sinn die Grundzüge der delegierten
Materie enthält (BGE 128 I 113 E. 3c). Was als wichtig oder
wesentlich erscheint und somit vom Gesetzgeber selbst im Sinne der
"Grundzüge der delegierten Materie" festzulegen ist, kann nicht in
abstrakter Weise vorweg bestimmt werden. Massgebend sind neben den Umständen im
Einzelfall eine Vielzahl von Kriterien, insbesondere die Intensität des
Eingriffs, die Zahl der von einer Regelung Betroffenen, die finanzielle
Bedeutung und die Akzeptanz der Regelung (BGE 133 II 331 E. 7.2.1, 131 II
13 E. 6.4, 130 I 1 E. 3.4.2; vgl. Wiederkehr/Richli,
Rz. 447 und 1376 ff. auch zum Folgenden). Je weitreichender die an den
Verordnunggeber delegierten Kompetenzen sind, desto höher sind die
Anforderungen an deren Umschreibung in einem formellen Gesetz. 

5.4.3
Nach § 68 Abs. 2 VSG kann die (Bildungs-)Direktion Privatschulen, die den
Lehrplan nur teilweise erfüllen, bewilligen, wenn dort vorwiegend in einer
Fremdsprache unterrichtet wird; sie legt die Voraussetzungen für die Aufnahme
von Schülerinnen und Schülern fest. 

Dem Wortlaut der besagten Bestimmung kann entnommen
werden, dass die Bildungsdirektion zum Erlass einer Verordnung über die
Voraussetzungen für die Aufnahme von Schülerinnen und Schüler an fremdsprachige
Schulen – also Schulen wie jene der Beschwerdeführerinnen – ermächtigt ist.
Weiter impliziert er, dass der Zugang zu internationalen Schulen geregelt
werden muss und damit der Zugang zu solchen vom Lehrplan abweichenden, fremdsprachigen
Schulen nicht sämtlichen Schülerinnen und Schülern offenstehen soll. Die
Möglichkeit, den Zugang zu internationalen Schulen einzuschränken, ist damit in
einem Gesetz im formellen Sinne vorgesehen. § 68 Abs. 2 VSG kann dagegen nicht
entnommen werden, unter welchen Voraussetzungen der Besuch einer internationalen
Schule zulässig sein soll. Dies festzulegen, wurde der Bildungsdirektion
übertragen. 

5.4.4
Zur Ermittlung des Sinn und Zwecks von § 68 Abs. 2 Satz 2 VSG ist die Bestimmung
im Kontext mit den weiteren Bestimmungen über Privatschulen zu betrachten.

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, regelt § 68 Abs. 2
Satz 1 VSG einen Ausnahmefall, in welchem einer Privatschule eine Bewilligung
erteilt werden kann, obwohl sie vom zürcherischen Lehrplan abweicht. Dem
Grundsatz nach sollten alle Kinder im Kanton Zürich dem Lehrplan entsprechend
unterrichtet werden – auch wenn sie eine Privatschule besuchen (vgl. § 1 Abs.
2, § 3 Abs. 1–3 sowie § 21 VSG). Davon ausgenommen werden, können Schulen, die
vorwiegend in einer Fremdsprache unterrichten. Diese Ausnahme wurde vorgesehen,
um den lückenlosen Wechsel des Schulsystems bei international mobilen Familien
zu ermöglichen, da dieses Angebot für den Wirtschaftsstandort Zürich von hohem
Wert ist. Dies ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien:

5.4.5
In der Beratung des Kantonsrats betreffend den Antrag der Kommission für
Bildung und Kultur vom 31. August 2004 zum Erlass eines Volksschulgesetzes gab
einzig § 68 Abs. 3 VSG Anlass zu Diskussionen, die Absätze 1 und 2
wurden ohne Bemerkungen genehmigt (Prot. KR 2003–07, S. 5851 ff. und S. 6016;
auch in der zweiten Lesung vom 7. Februar 2005 wurden die Bestimmungen zu
Privatschulen ohne Bemerkungen genehmigt: Prot. KR 2003–07, S. 6764). Im
Zusammenhang mit der vorgesehenen Möglichkeit der Vergabe von Subventionen an
Privatschulen, die dem Kanton einen besonderen Nutzen bieten (§ 72 VSG), wurde
von der Kantonsrätin Blanca Ramer-Stäubli ausgeführt, dass die Attraktivität
eines Wirtschaftsstandortes zunehmend auch vom Bildungsangebot abhänge. Das
Angebot internationaler, englischsprachiger Schulen im Kanton Zürich sei
beispielsweise ungenügend. Vorübergehend in der Schweiz tätige Mitarbeiter
multinationaler Firmen fänden oft keine geeignete Möglichkeit, ihre Kinder
sinnvoll zu schulen. Es ergebe keinen Sinn, solche Kinder in den hiesigen
Schulen zu unterrichten, wenn sie von vornherein wüssten, dass ihr Aufenthalt
in der Schweiz nur vorübergehend sei (Prot. KR 2003–07, S. 6021).
Regierungsrätin Regine Aeppli führte zum Thema sodann aus, dass es für den
Standort Zürich ein Vorteil sei, wenn Kinder ausländischer Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter hier eine internationale Schule besuchen könnten, da sie ein, zwei
Jahre später vielleicht wieder anderswo zur Schule gehen müssten. Diese Schulen
seien notwendig für Kinder solcher Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, aber sie
seien aus bildungspolitischen Überlegungen nicht unbedingt nötig, da es heute
viele Schulen gebe, die zweisprachig geführt würden. Solche bilingualen Schulen
wären wohl auch für solche Kinder attraktiv (Prot. KR 2003–07, S.
6022). 

5.4.6
Den Erläuterungen des Volkschulamtes zum neuen Volksschulgesetz und zur
neuen Volksschulverordnung (1. Auflage 2008, abrufbar unter
www.zh.ch/internet/

bildungsdirektion/vsa/de/schulrecht_finanzen/schulrecht.html) kann entnommen
werden, dass sich neben den öffentlichen Schulen, die unentgeltlich besucht werden
könnten, Privatschulen bewilligten liessen, wobei die oder der Gesuchstellende
sicherstellen müsse, dass an der geplanten Privatschule eine Bildung angeboten
werde, die gleichwertig wie diejenige an der öffentlichen Schule sei. Die
öffentliche Schule erfülle einen gesetzlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag
(§ 2 VSG). Bei den Privatschulen spreche das Gesetz nur von Bildung. Der Inhalt
der Bildung sei durch den Lehrplan für die Volksschule des Kantons Zürich
gegeben. Der Begriff "gleichwertig" sei demnach untrennbar mit dem
Curriculum der Volksschule verknüpft. Der Unterricht an den öffentlichen Schulen
des Kantons Zürich müsse lehrplangemäss/lehrplankonform erfolgen.
Gleichwertigkeit bedeute nicht inhaltliche/stoffliche Deckungsgleichheit. Die
Privatschulen hätten sich aber am Lehrplan der Volksschule zu orientieren (§ 67
Abs. 2 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).
Sie könnten zwar ihr eigenes Profil mit bestimmten pädagogischen Konzepten,
methodisch-didaktischen Haltungen etc. aufweisen. Dies dispensiere sie allerdings
nicht davon, die gesamte Unterrichtstätigkeit auf die Erreichung der im
Lehrplan definierten Ziele zu konzentrieren. Es gebe hiervon gemäss § 68
Abs. 2 VSG lediglich eine Ausnahme: Diese betreffe die fremdsprachigen,
internationalen Schulen, die nach einem anderen Lehrplan unterrichten dürften
(International Schools, Lycée Français). Diese Ausnahmebestimmung sei
dahingehend zu verstehen, dass diese Privatschulen in erster Linie für fremd-
oder mehrsprachige Kinder international mobiler Eltern vorgesehen seien. Die
Familien würden sich nicht auf Dauer im Kanton Zürich aufhalten. Die
Bildungsdirektion lege die Zulassungskriterien fest. 

5.4.7
Die Beschwerdeführerinnen argumentieren, dass eine frühere, ähnlich
lautende Bestimmung, die vorgesehen habe, nur Kinder international mobiler
Familien an den internationalen Schulen zuzulassen, aufgehoben worden und die
Aufnahme von Schülern von da an bis zum Erlass des Reglements über die Aufnahme
von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen voraussetzungslos
möglich gewesen sei, solle weiterhin gelten, da § 68 Abs. 2 VSG beim Erlass des
Volkschulgesetzes zu keinen Diskussionen geführt habe und folglich die
bestehende Rechtslage habe übernommen werden wollen. Diesen Ausführungen kann
nicht gefolgt werden (vgl. hierzu auch ABl 2011, 3177 ff., 3179). 

Es steht dem Gesetzgeber frei, beim Erlass eines neuen
Gesetzes auf eine frühere Regelung zurückzukommen. In der Begründung zum
Reglement wird ausgeführt, dass die Entwicklung der Schülerzahlen an privaten
fremdsprachigen Schulen zeige, dass deren Schülerzahlen über die letzten Jahre
gestiegen seien und sich unter den Schülern – ausser bei der Japanischen Schule
– vermehrt Kinder mit Schweizer Nationalität oder deutscher Muttersprache
befänden, was vermuten lasse, dass die Schulen auch Schüler aufnähmen, deren
Eltern nicht international mobil seien (ABl 2011, 3177 ff., 3180). Der Umstand,
dass die vorgesehenen Zulassungsvoraussetzungen mit früheren übereinstimmen,
zeigt auf, dass das Abweichen vom Lehrplan seit langem nur für Schüler gedacht
war, die nur vorübergehend die hiesigen Schulen besuchen. Dem entsprechenden Beschluss
des Erziehungsrats vom 27. Januar 1998 ist daneben zu entnehmen, dass von den
Zulassungsbeschränkungen für englischsprachige Schulen aufgrund von Umsetzungsproblemen
abgesehen worden ist und eben nicht wegen einer geänderten Ansicht darüber,
welche Schüler internationale Schulen besuchen sollten. Nachdem die Anzahl der
Schüler, welche die Schulen der Beschwerdeführerinnen besuchen, stetig steigt,
ist nachvollziehbar, weshalb erneut Zulassungsbeschränkungen gesetzlich vorgesehen
wurden. 

5.4.8
Auch aus der Gesetzessystematik ergibt sich, dass das Abweichen vom
Lehrplan nur eine Ausnahme darstellen sowie die Bildungsdirektion in einer
Verordnung festlegen solle, wann Schülern der Zutritt zu einem solchen, vom
zürcherischen Lehrplan abweichenden Bildungsinstitut möglich sein soll.
Wenngleich grundsätzlich das Einhalten des Lehrplans – auch von Privatschulen –
verlangt wird, anerkannte der Gesetzgeber, dass es ein legitimes Interesse für
eine Ausnahmeregelung zu Gunsten international mobiler Personen gibt, hier
einen internationalen Abschluss wie etwa das International Baccalaureate
Diploma zu erlangen, um so ohne Schulsystemwechsel vermehrt den Aufenthalts-
und insbesondere Schulort wechseln zu können. Das Einhalten des Lehrplans ist grundsätzlich
eine Bewilligungsvoraussetzung für das Betreiben einer Privatschule (§ 68 Abs.
1 VSG), denn die Gleichwertigkeitsvoraussetzung umfasst die Orientierung am Lehrplan
(§ 67 Abs. 2 VSV). Die Bewilligung gemäss § 68 Abs. 1 VSG ist eine
Polizeibewilligung (vgl. Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 117 N. 6);
sind die Voraussetzungen erfüllt, ist die Bewilligung zu erteilen. § 68 Abs. 2
VSG schafft damit einen Ausnahmebewilligungstatbestand. Es dürfen deshalb
zusätzliche Voraussetzungen aufgestellt werden, damit die Grundordnung nicht
schleichend ausgehöhlt wird (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 44 Rz. 49)

5.4.9
Für die Beurteilung, wie detailliert die Grundzüge einer Materie in einem
Gesetz im formellen Sinne festgehalten werden müssen, ist auch der Kreis der
Betroffenen zu berücksichtigen. Weder die Beschwerdeführerinnen noch der
Beschwerdegegner können oder wollen die genaue Anzahl der Schülerinnen und
Schüler ohne international mobilen Hintergrund benennen, die aktuell die
Schulen der Beschwerdeführerinnen besucht. Wie der vorinstanzliche Entscheid
jedoch ausführlich darlegt, trifft dies lediglich auf eine kleine Anzahl von
Schülern zu. Auch in der Beschwerdeschrift wird festgehalten, dass derzeit ein
Grossteil der Schülerschaft aus international mobilen Familien stamme. 

Die offen gehaltene Formulierung von § 2 Reglement räumt
den Schulleitungen überdies einen relativ grossen Ermessenspielraum ein, indem
die Eltern eines Schülers nur glaubhaft zu machen brauchen, dass sie in näherer
Zukunft planen, sich im Ausland niederzulassen, was die Auswirkungen des
Reglements auf die Beschwerdeführerinnen nochmals verringert. Erhebliche
wirtschaftliche Auswirkungen werden von den Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert
dargetan. 

5.4.10
Soweit die Beschwerdeführerinnen vorbringen, die Materialien zum
Volksschulgesetz seien so zu verstehen, dass internationale Schulen nur in
erster Linie für international mobile Schüler vorgesehen seien, dies aber nicht
ausschliesse, dass der Zugang auch anderen Schülern offenstehen solle, ist
festzuhalten, dass die Entscheidung, wie die Voraussetzungen für die Aufnahme
von Schülerinnen und Schülern an Schulen im Sinn von § 68 Abs. 2 VSG genau
definiert werden sollen, der Bildungsdirektion übertragen wurde, welche
daraufhin das umstrittene Reglement erliess. Dass auch anders formulierte Kriterien
für die Aufnahme von Schülern hätten festgelegt werden können, lässt weder das
Reglement noch die Gesetzesdelegation als unzulässig erscheinen. Hätte der
Gesetzgeber nicht nur einen beschränkten Kreis von Schülern zum Unterricht an
den internationalen Schulen zulassen wollen, hätte er die Regelung in § 68 Abs.
2 Satz 2 VSG nicht getroffen. 

5.4.11
Nach dem Gesagten ist die Delegationsnorm in § 68 Abs. 2 Satz 2 VSG als
ausreichend für den Erlass des angefochtenen Reglements zu betrachten. Die
Bildungsdirektion durfte das angefochtene Reglement erlassen. 

6.
 

6.1 Die
Beschwerdeführerinnen rügen ferner eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit.

6.2  

6.2.1
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die
Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Die Berufung auf die
Wirtschaftsfreiheit steht sowohl natürlichen wie auch juristischen Personen
offen (Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 27 N. 18). Sie umfasst insbesondere die
freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV). Das Betreiben
einer Privatschule fällt in den Schutzbereich von Art. 27 BV (BGE 128 I 19
E. 4c/aa; BGr, 10. Juli 2012, 2C_70/2012, E. 4.2). Die
Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht schrankenlos, sondern sie kann, sofern es
sich um Massnahmen handelt, die sich nicht gegen den Wettbewerb richten (Art.
94 Abs. 4 BV), gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt werden (vgl. Gächter
in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 88).

Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von
Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen
müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein; ausgenommen sind Fälle ernster,
unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Einschränkungen von
Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Sie müssen überdies
verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Kerngehalt der Grundrechte ist
unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). 

6.2.2
Das Betreiben einer Privatschule im Sinne von § 68 Abs. 2 VSG wird durch das
angefochtene Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in
fremdsprachige Schulen nicht ausgeschlossen. Der Kerngehalt der
Wirtschaftsfreiheit ist in jedem Fall nicht betroffen. Entgegen den Andeutungen
der Beschwerdeführerinnen wird es ihnen mit der getroffenen Regelung (auch in
Zukunft) nicht verunmöglicht, genügend interessierte Schüler zu finden. Dies
zeigt sich gerade an den stetig steigenden Schülerzahlen der
Beschwerdeführerinnen. Überdies ist davon auszugehen, dass die internationale
Mobilität von Personen weiter zunehmen wird. Da derzeit bereits ein Grossteil
der Schülerschaft der Beschwerdeführerinnen die neu getroffenen Voraussetzungen
erfüllt, kann ohnehin nicht von einem schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit gesprochen werden. Lediglich die Bewilligungspflicht an
sich stellt einen schweren Eingriff dar (BGE 122 I 130 E. 3b/bb, 125 I 322
E. 3b), was indessen nicht ausschliesst, dass das formelle Gesetz sich auf
die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung dem Verordnunggeber
überlässt. Es bleibt den betroffenen Privatschulen zudem unbenommen, neben dem
besonderen Lehrplan auch Lehrgänge anzubieten, welche zweisprachig sind und den
Lehrplan erfüllen. 

6.2.3
§ 68 Abs. 2 VSG und das Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und
Schülern in fremdsprachige Schulen stellen eine genügende gesetzliche Grundlage
für den Erlass von Aufnahmevoraussetzungen und die damit verbundenen
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar. Sie sind auch ausreichend bestimmt. §
2 Reglement kann entnommen werden, dass ein Kind eine fremdsprachige
Privatschule besuchen kann, wenn die Eltern lediglich vorübergehend im Kanton
Zürich wohnen oder die im Kanton Zürich wohnhaften Eltern glaubhaft darlegen,
dass sie beabsichtigen, ihren Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen,
sowie wenn die in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene
Schullaufbahn abgeschlossen werden soll. Es handelt sich bei der getroffenen
Regelung nicht um einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da 

– wie von den Beschwerdeführerinnen selbst ausgeführt – ihre hauptsächliche
Klientel Kinder international mobiler Familien sind und diese weiterhin
unterrichtet werden können. Es ist daher nicht notwendig, dass diese Einschränkung,
welche sich wie ausgeführt auf eine genügende Delegationsnorm stützt,
ihrerseits auf Stufe des formellen Gesetzes verankert ist (vgl. auch Gächter
in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 108). 

6.2.4
Es besteht ein legitimes öffentliches Interesse an der Einhaltung des kantonalen
Lehrplans. Die Einhaltung des vom Bildungsrat festgelegten Lehrplans soll eine
genügende Schulbildung sicherstellen und ermöglichen, dass den Schülerinnen und
Schülern der Weg zu weiterführenden Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten in der
Schweiz offensteht. Entsprechend hiess es in dem beleuchtenden Bericht des
Regierungsrates zur Abstimmung über das Volkschulgesetz, dass der kantonale
Lehrplan, der verbindlich die Ziele und Inhalte des Unterrichts festlege, dafür
sorgen solle, dass im ganzen Kanton ein einheitliches Bildungsangebot bestehe
(ABl 2005, 412 ff., 415). 

Wenngleich auch an die Bildung der Schulen im Sinne von §
68 Abs. 2 VSG hohe Anforderungen gestellt werden und mit dem International Baccalaureate
Diploma unter gewissen Voraussetzungen der Weg an die hiesigen Hochschulen
freisteht, ist das Interesse des Staates daran, den hier lebenden Kindern die
Schweizer Kultur, die kantonalen Eigenheiten und insbesondere vertieft die
deutsche Sprache zu vermitteln, als hoch zu gewichten (vgl. BGr, 11. April
2012, 2C_724/2011, E. 3.4.2). Die Bewilligungen für Schulen, die vom
zürcherischen Lehrplan abweichen, waren stets nur im Sinne einer
Ausnahmeregelung zulässig. 

6.2.5
Grundrechtseingriffe müssen nicht nur auf einer gesetzlichen Grundlage und
einem rechtfertigenden Eingriffsinteresse beruhen, sondern müssen in jedem Fall
auch verhältnismässig sein. Rechtsprechung und Lehre haben drei Elemente des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes entwickelt, denen jede
Verhältnismässigkeitsprüfung folgt: die Eignung der Massnahme, die
Erforderlichkeit sowie die Zumutbarkeit für den betroffenen Grundrechtsträger
(Gächter in: Biaggini/Gächter/Kiener, § 30 Rz. 122 ff., auch zum Folgenden).
Hinsichtlich der Eignung ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung eher grosszügig
– sie lässt es genügen, wenn eine Massnahme zumindest nicht ungeeignet ist
(BGE 130 I 26 E. 6.3.4.2, 109 Ib 33, E. 4b). Die
Erforderlichkeit setzt voraus, dass keine mildere Massnahme gleichermassen
geeignet wäre, das angestrebte Ziel zu erreichen. Zu weit gehen Eingriffe dann,
wenn sie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher oder personeller Hinsicht über
das notwendige Mass hinausgehen. In einem letzten Schritt hat die Abwägung der
öffentlichen gegenüber den privaten Interessen zu erfolgen. 

6.2.6
Das Festlegen von Aufnahmevoraussetzungen ist geeignet um zu gewährleisten,
dass nur Schülerinnen und Schüler abweichend vom kantonalen Lehrplan
unterrichtet werden, deren Verbleib im Kanton nur vorübergehend ist oder die
eine bereits fremdsprachig begonnene Ausbildung hier noch abschliessen möchten.
Sodann ist kein milderes Mittel ersichtlich, mit welchem verhindert werden
könnte, dass die dauerhaft im Kanton Zürich verweilenden Schülerinnen und
Schüler nicht nach dem kantonalen Lehrplan unterrichtet werden. 

Wie ausgeführt, besteht bereits jetzt ein Grossteil der
Schülerschaft der Beschwerdeführerinnen aus Kindern aus international mobilen
Familien, weshalb die Umsetzung des Reglements für sie keine sehr tief
greifenden Konsequenzen haben wird. Dem Einwand der Beschwerdeführerinnen, die
Umsetzung des Reglements sei mit einem enormen Mehraufwand verbunden, ist
entgegenzuhalten, dass sie bereits häufig ermitteln, aus welchen Gründen ein
Schüler an ihrer Schule unterrichtet werden möchte, da sie aufgrund des grossen
Interesses an ihren Schulen teilweise Prioritätenlisten für die Aufnahme
erstellt haben. Dass der Abschluss einer fremdsprachig begonnenen Schulbildung
angestrebt wird, kann ohne Weiteres mit entsprechenden Schulzeugnissen und
Unterlagen des bisherigen Schul­ortes belegt werden. Mittels Arbeitsverträgen
oder anderer geeigneter Unterlagen ist es den Beschwerdeführerinnen sodann
möglich zu überprüfen, ob der potentielle Schüler aus einer international
mobilen Familie stammt. Es sind für die Glaubhaftmachung keine umfangreichen
Abklärungen notwendig. Der damit für die Beschwerdeführerinnen verbundene
Aufwand ist als zumutbar zu betrachten. 

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, es könnten auch
Eltern, welche die Voraussetzungen nach § 2 Reglement über die Aufnahme von
Schülerinnen und Schüler in fremdsprachige Schulen nicht erfüllten, ein
Interesse daran haben, ihre Kinder auf ihre Schulen zu schicken. Diesbezüglich
sei erwähnt, dass es die Möglichkeit zweisprachiger Schulen gibt, welche den
zürcherischen Lehrplan berücksichtigen und diese die Interessen dieser Eltern
wohl ebenfalls abzudecken vermögen, ohne deren Kinder der Gefahr auszusetzen,
sich die im hiesigen Sprachraum gebräuchliche Landessprache nur in
unzulänglicher Weise aneignen zu können.

6.3 Der
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erweist sich nach dem Gesagten als
verhältnismässig. Da auch die weiteren Voraussetzungen von Art. 36 BV
eingehalten wurden, ist die Wirtschaftsfreiheit nicht verletzt. Analoges müsste
im Übrigen für den Grundsatz der (Privat-)Schulfreiheit nach Massgabe von Art.
15 KV gelten, welcher den gleichen Schranken unterliegt. 

7.
 

Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, das
Reglement über die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige
Schulen verursache den Schulen einen erheblichen Aufwand, was im Widerspruch
zum Gesetz zur administrativen Entlastung der Unternehmen vom 5. Januar 2009 (LS
930.1) stehe, kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen
werden. Die Richtlinien für die Durchführung der Regulierungsfolgeabschätzung
und für die Prüfung des geltenden Rechts (zu finden unter www.awa.zh.ch/dam/volkswirtschaftsdirektion/awa/sf/sf_neu/entlastung_

unternehmen/dokumente/Richtlinien_Regulierungsgrundsaetze_2011_10_26.pdf) konkretisieren
die Durchführung der Regulierungsfolgeabschätzung (vgl. § 4 Abs. 1 der Verordnung
zur administrativen Entlastung der Unternehmen [LS 930.11]) und finden gemäss
Ziff. 2 nur auf kantonale Gesetze und Verordnungen des Regierungsrates Anwendung
– nicht jedoch auf Verordnungen der Direktionen. 

8.
 

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das
angefochtene Reglement auf eine rechtmässige Gesetzesdelegation stützt und es
überdies die Wirtschaftsfreiheit im Sinne von Art. 27 BV nicht verletzt. Die
Beschwerde ist deshalb abzuweisen. 

9.
 

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den
Beschwerdeführerinnen je zu einem Viertel und unter solidarischer Haftung für einander
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar  zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 14 N. 3).
Eine Parteientschädigung steht ihnen bei Unterliegen nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG).

 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

 

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.      140.--   Zustellkosten,

Fr.  10'140.--   Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung
füreinander je zu einem Viertel auferlegt.

4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …