# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fa0e488e-1299-5ae2-8805-95575921c029
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2003 PVG 2003 23
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2003-23_2003-12-31.pdf

## Full Text

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Anstoss zur Teilrevision einer Ortsplanung. Projektbezo- 
gene Planung.
– Der Anstoss zur Teilrevision einer Ortsplanung kann 

ohne weiteres auch von Privaten ausgehen (E. 2).
– Eine projektbezogene Planung auf Stufe Grundordnung ist 

zulässig, sofern sie sachlich begründet ist und vor dem 
Grundsatz der Planbeständigkeit im Sinne von Art. 21 
RPG sowie dem Verhältnismässigkeitsprinzip standhält 
(E. 3).

Proposta di revisione parziale della pianificazione locale. 
Pianificazione finalizzata al progetto.
– La proposta di revisione parziale della pianificazione 

locale può provenire senz’altro anche da dei privati 
(cons. 2).

– Una pianificazione finalizzata ad un singolo progetto a 
livello di ordinamento di base è ammissibile, per quanto 
sia oggettivamente fondata e ossequi il principio 
dell’immutabilità dei piani nel senso dell’art. 21 LPT 
come pure quello della proporzionalità (cons. 3).

Erwägungen:
2. Die Rekurrentin stösst sich vorweg am Umstand, dass

der Anstoss zur Teilrevision der streitigen Planung nicht von 
der Gemeinde sondern vom privaten Eigentümer der Parzellen 
Nr. 1746 und 1747 ausgegangen sei und dass die Vorlage von den- 
selben Fachleuten im Auftrag des privaten Grundeigentümers 
ausgearbeitet worden sei, welche sie hernach im Auftrag der Ge- 
meinde geprüft und für gut befunden hätten. Auch wenn für das 
Unbehagen der Rekurrentin ein gewisses Verständnis aufzubrin- 
gen ist, so vermag sie daraus nichts zu Gunsten ihrer Begehren 
abzuleiten. Dies deshalb, weil weder das RPG noch das KRG noch 
das kommunale Baugesetz irgendwelche Vorschriften hinsichtlich 
der Fragen, wer den Anstoss zur Revision einer Planung geben 
dürfe, oder wie die Abläufe und Vorgänge im Zusammenhang mit 
der Erarbeitung einer (Teil-)Revisionsvorlage auszusehen hätten, 
enthalten. Vorliegend ist aktenkundig, dass die Gemeinde den 
Bestimmungen betreffend das Mitwirkungsverfahren (öffentliche 
Planauflage mit der Möglichkeit, Wünsche und Anträge einzurei- 
chen; Durchführung einer Orientierungsversammlung mit dem 
Aufzeigen der Pläne, Berichte und Modelle) sowie der Beschluss- 
fassung (Gemeindeversammlung) nachgekommen ist und dass

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sie all dies auch rechtsgenüglich bekannt gegeben hat (Publika- 
tion Auflage und Beschluss in Engadiner Post). Ein geringfügiger 
verfahrensrechtlicher Mangel ist lediglich darin zu erblicken, dass 
die Gemeinde die von der Rekurrentin im Rahmen der Mitwir- 
kungsauflage eingereichte Zuschrift (Wünsche und Anträge) ent- 
gegen der in Art. 13 Abs. 2 BG enthaltenen «Verpflichtung» nicht 
schriftlich beantwortet hat. Dieser Mangel vermag aber bereits 
deshalb keine Aufhebung des Beschlusses vom 11. Dezember 2001 
mehr zu rechtfertigen, weil der Rekurrentin daraus offenkundig 
keine rechtserheblichen Nachteile entstanden sind. Jedenfalls 
vermochte sie den damaligen Beschluss auch ohne eine solche 
schriftliche Antwort umfassend und sachgerecht anzufechten. 
Rechtlich relevante Hinweise auf eine unzulässige Beeinflussung 
der freien Meinungsbildung von Gemeindevorstand und/oder 
Stimmbürgerschaft durch Dritte sind ebenfalls keine ersichtlich. 
Die Regierung hat daher zu Recht davon abgesehen, den Be- 
schluss vom 11. Dezember 2001 aufgrund der geklagten Vorgänge 
und Abläufe im Zusammenhange mit der Planerarbeitung oder 
aufgrund des Planerlassverfahrens aufzuheben.

3. a) Wie bereits im Verfahren vor der Regierung macht die 
Rekurrentin geltend, dass es sich bei der streitigen Ergänzung der 
Planung um eine unzulässige projektbezogene Planung handle. Es 
gehe nicht an, dass mit Blick auf ein konkretes Bauprojekt die Nut- 
zungsplanung geändert werde. Damit werde der planerische Stu- 
fenbau missachtet, zumal sich im Lichte der kommunalen Bestim- 
mungen betrachtet ohne weiteres zeige, dass alles, was nun mit 
dem Generellen Gestaltungsplan und Erschliessungsplan gere- 
gelt werde, auf Stufe Quartierplan hätte geregelt werden können 
und müssen. Selbst wenn Letzteres möglich gewesen wäre, so 
zieht die Rekurrentin daraus – wie die nachstehenden allgemeinen 
Darlegungen aufzeigen sollen – im Ergebnis doch die falschen 
Schlüsse.

b) Im Raumplanungsrecht wird zwischen zwei Grundtypen 
von Nutzungsplänen unterschieden. Rahmennutzungspläne stel- 
len für ein grösseres Gebiet eine Grundordnung auf. Sie legen die 
zulässigen Nutzungen durch Aufteilung des gesamten Plan- 
einzugsgebietes in verschiedene Nutzungszonen lückenlos fest. 
Zusammen mit den Bauvorschriften legen die Zonenpläne die 
nutzungsrechtliche Grundordnung fest. Sondernutzungspläne 
wiederum beziehen sich demgegenüber auf Teilräume oder Teil- 
aspekte der Grundordnung. Mit Sondernutzungsplänen kann ein 
bestimmtes, parzellenscharf umgrenztes Gebiet aus der Rahmen-

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nutzungsordnung ausgeklammert und einer Spezialbauordnung 
unterstellt werden, die von der Grundordnung abweichen  kann 
und im Sinne einer lex specialis den Rahmennutzungsplänen vor- 
geht. Der Sondernutzungsplan kann sodann Erschliessungs- und 
Landumlegungsmassnahmen vorsehen (Schmid Gian, Projekt- 
bezogene Nutzungsplanung im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, 
Dissertation, Zürich 2001, S. 55). Als klassisches Beispiel gelten 
dabei u.a. Generelle Gestaltungs- und/oder Generelle Erschlies- 
sungspläne.

Ausgehend von der im eidgenössischen Raumplanungs- 
gesetz (RPG) statuierten allgemeinen Planungspflicht (Art. 2 RPG) 
liegt die Kompetenz zur Festlegung der Nutzungsordnungen bei 
den Kantonen. Der Kanton Graubünden hat diese Aufgabe den 
Gemeinden übertragen (Art. 4 Abs. 1 KRG), welchen u.a. bei der 
Ausscheidung von Zonen und der Festlegung der massgeblichen 
Zonenbestimmungen ein erheblicher Ermessens- und Beurtei- 
lungsspielraum zugestanden wird. Das Festsetzungsverfahren 
wird durch eine umfassende Interessenabwägung und durch de- 
mokratische Mitwirkungsrechte (vgl. Art. 37 Abs. 2 KRG) geprägt. 
Während die Interessenabwägung der Konkretisierung des Pla- 
nungsermessens und der Wahl des optimalen Standorts (BGE 117 
Ia 363) dient, sichern die Mitwirkungsrechte die demokratische 
Abstützung des Planungsentscheides. Sie stellen sicher, dass die 
Bevölkerung über die Ziele und den Ablauf der Planung orientiert 
wird (Art. 4 Abs. 1 RPG) und in angemessener Weise an der Ent- 
scheidfindung teilhaben kann (Art. 4 Abs. 2 RPG). Das Bundes- 
recht verlangt ferner, dass die Nutzungspläne durch eine kanto- 
nale Behörde zu genehmigen sind (Art. 26 Abs. 1 RPG; Art. 37 
Abs. 3 KRG); dabei sind die Bestimmungen über die Verfahrens- 
koordination sinngemäss anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG; 
Schmid, a.a.O., S. 57 f. mit weiteren Hinweisen).

Der GGP/GEP als Sondernutzungsplan gehört zu den 
Raumplänen (wie u.a. auch die Sachpläne und Konzepte des Bun- 
des, Art. 13 RPG; die Richtpläne der Kantone, Art. 6 RPG; die kom- 
munalen Nutzungspläne, Art. 14 ff. RPG) und stellt zusammen mit 
der Baubewilligung, der Ausnahmebewilligung für Bauten aus- 
serhalb der Bauzonen und weiteren raumrelevanten Grundlagen 
(u.a. Handlungsbeiträge der öffentlichen Hand; Normen des 
Baupolizeirechts, des Landschaftsschutzes, der Erschliessung und 
Ausstattung) in ihrer Gesamtheit ein System zur Bewältigung 
räumlicher Aufgaben dar. Jedes Instrument hat einen eigenen 
Anwendungsbereich, welcher sich wiederum aus dem Anwen-

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dungsbereich der übrigen Instrumente ergibt. Lehre und Recht- 
sprechung bezeichnen das Zusammenspiel der erwähnten Instru- 
mente als «planerischen Stufenbau». Werden die Instrumente in 
eine Reihe gestellt, zeigt sich vereinfacht «ein gleitend sich än- 
derndes Verhältnis von Gemein- und Individualbezug». Je stärker 
ein Instrument die Raumordnung zu beeinflussen vermag, desto 
höher sind die rechtsstaatlichen Anforderungen an das Verfahren. 
Der planerische Stufenbau sichert somit nicht nur die sachadä- 
quate Bewältigung räumlicher Aufgaben, sondern auch die Ein- 
haltung der demokratischen Rechte und des Gewaltenteilungs- 
prinzips. Dabei erfolgt die Einordnung bedingt durch die offene 
Normierung nicht nach starren Kriterien, sondern nach der Typik 
der zu lösenden Aufgabe. Der Umstand, dass das RPG die Zuord- 
nung einer Aufgabe nicht schematisch vornimmt, besagt aber 
nicht, dass die Instrumente untereinander gleichwertig sind. Viel- 
mehr gehen Lehre und Rechtsprechung vom Grundsatz des Vor- 
rangs der Planung aus, ohne diese aber zu verabsolutieren (vgl. 
zum Ganzen: Schmid, a.a.O., S. 64 ff. mit weiteren Hinweisen). 
Eine eigentliche Wahlmöglichkeit zwischen den Instrumenten be- 
steht nicht, doch steht den Behörden bei der Bestimmung des 
massgeblichen Instrumentes ein gewisser Ermessensspielraum 
offen. So ist es möglich, dass der Entscheid zugunsten eines 
bestimmten Instrumentes ausfällt, obschon bei einer anderen 
Gewichtung der Interessen auch die Wahl eines anderen Instru- 
mentes denkbar gewesen wäre (BGE 115 Ib 313). Eine Rechtsver- 
letzung liegt daher erst dann vor, wenn der Entscheid betreffend 
die Wahl des (raumplanerischen) Instrumentes nicht mehr sach- 
lich begründbar ist (Schmid, a.a.O., S. 69).

c) Die Zulässigkeit einer projektbezogenen Planung wie 
der vorliegenden auf Stufe Grundordnung ergibt sich mithin be- 
reits aus dem Bundesrecht. Als solche ist sie im Wesentlichen 
dann zulässig, wenn sie sachlich begründbar ist. Es muss an ihr 
nicht nur ein privates, sondern auch ein öffentliches Interesse be- 
stehen und das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie das Gebot der 
Planbeständigkeit gewahrt sein. Diese Voraussetzungen sind vor- 
liegend im Ergebnis offensichtlich gegeben. Mit der Ergänzung 
der Planung sollen die Nutzungsmöglichkeiten im Bereich des 
GGP/GEP im Gegensatz zur Planung 1995 anders ausgestaltet 
werden. Die Gemeinde verfolgt damit im Wesentlichen das Ziel, 
ein von ihr (zumindest in Teilen) als zonenwidrig qualifiziertes, ins- 
gesamt jedoch als realisierungswürdig qualifiziertes Bauprojekt, 
das die Überbauung eines exponierten Hanges oberhalb des Dorf-

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kerns von nationaler Bedeutung zum Inhalt hat, zu ermöglichen. 
Dabei hat sie auf die Einordnung der Neubauten in die herge- 
brachte Siedlungsstruktur und das Gelände, auf die Gestaltung 
von wertvollen Aussenräumen sowie auf attraktive Grundrisslö- 
sungen hohen Wert gelegt. Derartige Projekte münden nun aber, 
wie im Übrigen die Regierung zu Recht erwähnt, gerade nach 
neuerem Planungsverständnis vermehrt in so genannte projekt- 
bezogene Nutzungsplanungen. Das gewichtige öffentliche Inter- 
esse an solchen in einem besonderen öffentlichen Interesse ste- 
henden Projekten kann und darf mithin Anlass bzw. Auslöser sein, 
die Grundordnung in Teilen projektbezogen zu überarbeiten bzw. 
wie vorliegend zu ergänzen. Dass das angestrebte Ziel teilweise 
auch auf einer niederen Planungsebene (z.B. im Quartierplanver- 
fahren) hätte erreicht werden können, kann angesichts des den 
Gemeinden zustehenden Ermessensspielraumes bei der Wahl des 
Planungsinstrumentes nicht ausschlaggebend sein. Wie erwähnt 
hängt aber die Zulässigkeit solcher auf Stufe Grundordnung 
angesiedelter projektbezogener Plananpassungen u.a. auch noch 
davon ab, ob sie vor dem Grundsatz der Planbeständigkeit im 
Sinne von Art. 21 RPG und dem Verhältnismässigkeitsprinzip 
standhalten. Darauf wird nachstehend (Erw. 5) noch näher einzu- 
gehen sein.
R 02 130 Urteil vom 10. April 2003

Die dagegen beim Bundesgericht erhobene staatsrechtliche sowie 
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind noch hängig.