# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5490e7a0-21e4-5ccd-9253-c03975c09e0f
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-11-30
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 30.11.2010 R 2009 69
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2009-69_2010-11-30.pdf

## Full Text

R 09 69

5a Camera  

SENTENZA
del 30 novembre 2010

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente domanda di costruzione (fermo lavori)

1. Giusta l’art. 48 LGA il Tribunale amministrativo può comunicare una sentenza 

nel dispositivo, senza motivazione oppure con una motivazione breve. In caso 

di rinuncia alla motivazione della sentenza la tassa di Stato viene debitamente 

ridotta (art. 75 cpv. 2 LGA).

2. Nella fattispecie la sentenza viene comunicata con una sommaria motivazione 

essendo accertato che:

- La comunione ereditaria fu Giuseppe Pacciarelli è attualmente proprietaria 

di un edificio ubicato sulla particella no. 25 in località “Ordogia” sul territorio 

del Comune di Santa Maria in Calanca. Il 1. luglio 2007 detto edificio è stato 

in buona parte distrutto da un incendio.

In data 12 febbraio 2008 il coerede Renato Pacciarelli, a nome della 

comunione ereditaria, ha trasmesso al Municipio di Santa Maria i.C. la 

notifica per la ricostruzione della cascina allegando il progetto e precisando 

che le dimensioni, il volume e la struttura dell’edificio sarebbero state 

conservate.

Con decisione del 12 febbraio 2008, comunicata l’8 maggio seguente, il 

comune ha autorizzato la ricostruzione della cascina sulla base dei piani 

presentati dai proprietari in allegato alla notifica, considerando 

preliminarmente come il progetto non fosse sottoposto all’obbligo di licenza 

edilizia ai sensi dell’art. 40 dell’ordinanza sulla pianificazione territoriale del 

Cantone dei Grigioni (OPTC), rispettivamente della legge edilizia comunale 

(LE).

- Tramite lettera del 26 maggio 2009 il comune si è rivolto a Renato 

Pacciarelli lamentando come i lavori di costruzione svolti non rispettassero 

la documentazione inoltrata oggetto della procedura di notifica dell’8 maggio 

2008, invitandolo quindi a sospendere i lavori e a presentare una nuova 

domanda di costruzione.

In data 3 giugno 2009 gli eredi proprietari hanno contestato le conclusioni 

del municipio ribadendo di essersi attenuti al progetto approvato sia per 

quanto riguarda le dimensioni, i materiali usati e le aperture previste. I lavori 

di costruzione sarebbero quindi proseguiti nel rispetto di quanto autorizzato.

Tramite lettera del 6 luglio 2009 il comune ha notificato agli eredi Pacciarelli 

l’apertura di una formale procedura amministrativa e penale invitandoli a 

presentare una presa di posizione in merito a quanto avvenuto. Il 9 luglio 

2009 il patrocinatore della comunione ereditaria ha comunicato al comune 

la propria assenza per ferie chiedendo una proroga del termine per l’inoltro 

della presa di posizione fino al 10 agosto 2009.

- In data 30 luglio 2009 il comune, preso atto della mancata osservanza del 

precedente ordine, ha emanato un formale decreto di fermo lavori munito 

della comminatoria di cui all’art. 292 del Codice Penale Svizzero (CP). Il 

decreto è stato notificato a tutti i membri della comunione ereditaria 

proprietaria dell’immobile.

- Tramite tempestivo ricorso del 31 agosto 2009 Renato Pacciarelli ha 

impugnato la decisione comunale postulandone l’annullamento nonché 

chiedendo la constatazione della validità dell’autorizzazione edilizia 

rilasciata per la ricostruzione della cascina in oggetto e della conformità dei 

lavori realizzati.

Il decreto di fermo lavori, nell’ottica della motivazione addotta, costituirebbe 

di fatto un atto di revisione della precedente decisione di licenza emanata 

dalla competente autorità municipale. I proprietari si sarebbero invece 

attenuti ai piani approvati mantenendo le dimensioni, l’aspetto e le aperture 

previste nonché ricostruendo le strutture portanti per quanto necessario dal 

punto di vista statico. Di fatto, però, le conseguenze dell’incendio avrebbero 

implicato una ricostruzione vera e propria della cascina. Al momento della 

notifica di ricostruzione e del rilascio della licenza, l’edificio, dal punto di 

vista urbanistico si sarebbe trovato in “zona dei monti M” (zona di 

conservazione) e quindi in una zona edificabile limitata non sottoposta alla 

normativa per edifici e impianti fuori zona (EFZ). In tale zona, fra l’altro, 

sarebbe stata ammessa, nel rispetto di particolari condizioni, la 

trasformazione a scopo di vacanza di edifici esistenti. Di conseguenza, ogni 

contestazione riferita al precedente, anche se parziale, carattere agricolo 

della cascina, non sarebbe giuridicamente determinante, proprio in virtù 

della possibilità di cambiamento d’uso previsto per la zona monti. 

Chiedendo, in sostanza, l’avvio di una nuova pratica di licenza edilizia, il 

comune intenderebbe quindi esaminare il progetto nell’ottica di un regime 

legale mutato collidendo palesemente con i principi della buona fede e della 

certezza di diritto. Viene inoltre lamentata la violazione del diritto di essere 

sentiti garantito dall’art. 29 cpv. 2 CF in quanto i decreti di fermo lavori 

sarebbero stati emanati senza sentire le parti.

- Nella propria presa di posizione dell’8 ottobre 2009 il comune convenuto 

chiede di respingere il ricorso, per quanto ammissibile. I ricorrenti avrebbero 

ricostruito la cascina senza attenersi ai piani approvati e quindi 

trasformando lo scopo dell’edificio da agricolo in abitativo in virtù della 

realizzazione di due appartamenti. Al pianoterra sarebbe stata 

completamente demolita e quindi ricostruita la muratura a valle, sarebbe 

stata realizzata una platea di fondazione in cemento armato su tutta la 

superficie della costruzione, sarebbe stata eseguita una muratura di spina 

interna in mattoni di cotto che si eleva a struttura portante del tetto, i piani 

superiori sarebbero collegati tramite due scale in cemento armato, la soletta 

sopra il piano cantina sarebbe stata eseguita completamente in cemento 

armato, la sopraelevazione del primo piano sarebbe stata eseguita ex novo 

in sasso con retro muro in cemento armato, esternamente all’edificio 

sarebbero state eseguite delle murature di sostegno in sasso con retro muro 

in calcestruzzo per un’altezza di ca. 2.2 m su una lunghezza di ca. 3.5/4 m, 

antecedentemente non esistenti, al piano terra sarebbero state ricavate ben 

quattro porte di accesso con al centro un’entrata principale, mentre al piano 

rialzato sarebbero state inserite sei finestre nella facciata a valle, a monte 

dell’edificio sarebbe stato realizzato un lungo muro di sostegno in sasso. 

Tali interventi implicherebbero quindi un radicale cambiamento della 

destinazione dello stabile da agricola a esclusivamente abitativa. 

Il comune convenuto contesta, nell’ottica formale, la legittimità del ricorrente 

ad impugnare da solo il decreto di fermo, preso atto che la notifica di 

ricostruzione sarebbe stata presentata per conto della comunione ereditaria 

che quindi sarebbe nel suo insieme l’unica entità legittimata al gravame.

Preso atto degli interventi edilizi effettuati il decreto di sospensione dei 

lavori, quale provvedimento cautelare onde evitare un’ulteriore 

compromissione della situazione nell’ottica materiale, sarebbe lo strumento 

giuridico appropriato. 

La licenza di costruzione rilasciata il 12 febbraio 2008 sarebbe viziata in 

quanto la ricostruzione di uno stabile sito fuori dalla zona edificabile non 

avrebbe potuto essere autorizzata sulla base di una semplice notifica lavori. 

In effetti, non sarebbe neppure stata autorizzata la modifica di destinazione 

da agricola in abitativa. Lo stabile in oggetto si troverebbe urbanisticamente 

al di fuori della zona edilizia e, contrariamente a quanto sostenuto dai 

ricorrenti, non sarebbe ubicato in zona di conservazione monti. 

- Nella propria presa di posizione del 25 settembre 2009 l’Ufficio per lo 

sviluppo del territorio dei Grigioni considera come, al momento del rilascio 

dell’autorizzazione di ricostruzione il 12 febbraio 2008, la cascina in oggetto 

si trovava in “zona dei monti M” (zona di conservazione) e quindi in zona 

edificabile limitata dove la competenza per l’autorizzazione degli interventi 

edilizi ricadrebbe sotto l’egida del comune. In effetti, la ricostruzione 

avrebbe dovuto essere esaminata e eventualmente autorizzata da parte del 

comune nell’ambito di una procedura di licenza edilizia ordinaria e non 

tramite procedura di notifica ai sensi degli art. 50 e segg. OPTC. Essendo 

però la licenza edilizia in giudizio cresciuta in giudicato senza essere stata 

impugnata, non sarebbero dati i presupposti per considerare nulla la stessa 

che invece esplicherebbe piena validità giuridica. Il Tribunale amministrativo 

dovrebbe perciò esaminare unicamente la conformità al progetto dei lavori 

svolti e potrebbe chiedere l’inoltro di una domanda di costruzione a 

posteriori solo in relazione alle differenze effettive rispetto ai piani approvati.

 

- Unitamente alla replica Renato Pacciarelli ha presentato la procura 

rilasciata dagli altri coeredi. Il lungo tentativo di trovare un accordo bonale 

con il comune non ha avuto esito positivo.

 

- Oggetto d’esame da parte del Tribunale amministrativo risulta essere 

esclusivamente il decreto di fermo lavori del 3 agosto 2009. Un simile 

decreto, che riveste l’aspetto di misura provvisionale al fine di interrompere 

un’attività edilizia considerata dall’autorità emanante quale illecita, 

considerato che può causare dei seri danni all’amministrato, deve perciò 

risultare concretamente motivato e supportato da una fattispecie dalla quale 

risulti la totale o parziale illiceità degli interventi edilizi. La comminata 

applicazione dell’art. 292 CP risulta per altro inammissibile (PTA 2000 no. 

60).

Giova premettere che, indiscutibilmente, la cascina no. ass. 151 sita sulla 

particella no. 25 in località “Ordogia”, al momento del rilascio della licenza 

edilizia, dal punto di vista pianificatorio si trovava in “zona dei monti M” (zona 

di conservazione) e quindi in una zona edificabile limitata dove la 

competenza per autorizzare interventi edilizi spetta all’autorità comunale 

(cfr. art. 86 LPTC/DTF 118 Ia 446, cons. 3c e 4f). La LE, in vigore al 

momento del rilascio della licenza, prevedeva per la zona dei monti la 

possibilità di trasformare a scopo di vacanza gli edifici esistenti permettendo 

aggiunte e alzamenti in misura di 1/3 del volume esistente fino ad un 

massimo di 300 m3 a condizione che la struttura e le proporzioni dell’edificio, 

in linea di massima, fossero conservate e che fossero rispettati i parametri 

estetici. 

In data 12 febbraio 2008 il comune convenuto ha rilasciato ai ricorrenti una 

formale licenza edilizia considerando come la pratica non esigesse una 

procedura di licenza ordinaria ai sensi dell’art. 40 OPTC. Sono quindi stati 

autorizzati gli interventi sulla base di piani approvati e firmati. Tale licenza 

edilizia non è stata contestata ed è quindi cresciuta formalmente in forza di 

giudicato. Nell’ottica dei principi della buona fede e dell’affidabilità delle 

disposizioni amministrative il comune deve perciò ritenersi vincolato agli 

estremi della licenza edilizia rilasciata e non può quindi appellarsi ad 

eventuali vizi della stessa, tanto meno al cambiamento della normativa 

pianificatoria avvenuto in seguito al rilascio di detta licenza. Di 

conseguenza, la conformità del fermo lavori deve essere esaminata 

esclusivamente in base alle divergenze dei lavori effettuati nei confronti dei 

piani approvati tramite la licenza in oggetto.

In base agli atti presentati e ai piani sui quali l’architetto incaricato dal 

comune ha contrassegnato in colore rosso le divergenze dal progetto 

originario risulta, anzitutto, come la cascina, quasi completamente distrutta 

dall’incendio, sia stata ricostruita realizzando due piani abitabili. 

Internamente l’edificio è stato suddiviso a metà da una parete che separa 

gli appartamenti e che divide la scala prevista nel piano approvato in due 

scale separate, appunto, da detta parete. L’entrata principale è rimasta 

unica mentre all’interno sono stati previsti degli accessi separati ai singoli 

appartamenti. Al piano superiore sono state realizzate due “gallerie”. Sia i 

rifacimenti nell’ottica strutturale, tramite la realizzazione di solette, che le 

modifiche interne, vista la possibilità di un completo cambiamento di 

destinazione dell’edificio precedentemente citata, devono essere 

considerate quali irrilevanti ai fini del giudizio materiale.

Si prende altresì atto che le dimensioni dell’edificio, le aperture e l’aspetto 

delle facciate non hanno subito cambiamenti alcuni nei confronti dei piani 

approvati. Ne consegue quindi che, per quanto riguarda gli interventi 

eseguiti all’interno della costruzione, materialmente ammissibili in base alla 

normativa pianificatoria vigente al momento del rilascio della licenza non 

esistono i presupposti per il rilascio di un fermo lavori.

Diversa è la situazione in relazione agli interventi esterni effettuati sul 

terreno circostante. In tale contesto sono stati realizzati dei muri di sostegno 

sui lati destro e sinistro dell’edificio della lunghezza di ca. 5 m. È stato inoltre 

realizzato un muro della lunghezza di ca. 15.2 m dietro l’edificio, 

presumibilmente per motivi di sicurezza e per separare la costruzione dal 

terreno retrostante. Tali interventi esterni divergono sostanzialmente da 

quelli previsti dai piani approvati con la licenza edilizia per cui, al riguardo, 

il decreto di fermo lavori appare giustificato.

Il ricorso deve quindi essere accolto per quanto concerne il fermo lavori in 

relazione agli interventi sull’edificio stesso nonché respinto al riguardo del 

fermo lavori per gli interventi effettuati sul terreno circostante.

Le spese procedurali vengono poste a carico del comune convenuto e dei 

ricorrenti, che ne rispondono in solido, in ragione della metà per ciascuna 

delle parti (art. 73 cpv. 1 LGA). Ai ricorrenti viene riconosciuto un equo 

indennizzo a titolo di ripetibili basato sul parziale accoglimento del gravame 

(art. 78 cpv. 1 LGA). Il comune convenuto non gode del diritto 

all’assegnazione di ripetibili (art. 78 cpv. 2 LGA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi e il decreto di fermo 

lavori viene annullato per quanto concerne gli interventi edilizi relativi 

all’edificio stesso mentre viene confermato in merito agli interventi edilizi 

effettuati sul terreno circostante.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'200.--

- e le spese di cancelleria di fr. 264.--

totale fr. 1'464.--

il cui importo sarà versato in ragione della metà, da: Sofia Pacciarelli, Enrico 

Pacciarelli, Daria Rampini, Renato Pacciarelli, Marisa Mufatti, Elio Pacciarelli 

e Ivana Monighetti, responsabili in solido, e in ragione dell’altra metà dal 

Comune di Santa Maria i.C. entro 30 giorni dalla notifica della presente 

sentenza all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.

3. Il Comune di Santa Maria i.C. è tenuto a versare alla comunione ereditaria fu 

Giuseppe Pacciarelli la somma di fr. 1’500.-- (IVA compresa) a titolo di 

ripetibili.

4. a) Ogni parte può chiedere per iscritto una sentenza interamente motivata entro 

30 giorni dalla comunicazione della presente. Se entro tale termine nessuna 

delle parti richiede una motivazione, la sentenza cresce in giudicato.