# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a3d49bc4-994e-52f0-9416-54a62afe960e
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-22
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 22.06.2023 602 2022 83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-83_2023-06-22.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 83

Arrêt du 22 juin 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann 
Greffière : Magalie Bapst

Parties HOIRIE A.________, recourante, 

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée,

COMMUNE DE GROLLEY, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – révision d'un PAL

Recours du 28 février 2022 contre la décision du 26 janvier 2022

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. La Commune de Grolley a publié, dans les Feuilles officielles (FO) no 45 du 10 novembre 2017 
et no 20 du 18 mai 2018, la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Dans le cadre 
de cette révision, il était prévu de mettre en zone l’art. bbb du Registre foncier de la Commune de 
Grolley (RF) et de maintenir l’art. ccc RF en zone agricole, tous deux propriété de l’hoirie A.________ 
(ci-après: la propriétaire ou la recourante). D'après le plan directeur cantonal (PDCant), l’art. bbb RF 
se situe hors du territoire d’urbanisation (TU), alors que l’art. ccc RF se situe à l’intérieur de celui-ci. 

Suite à la mise à l'enquête publique du 10 novembre 2017, l’hoirie A.________ a formé opposition 
le 10 décembre 2017 contre le maintien en zone agricole de sa parcelle art. ccc RF. Une séance de 
conciliation a eu lieu le 25 janvier 2018. Par courrier du 12 février 2018, la commune a adressé à la 
propriétaire le procès-verbal de la séance – lequel indique que l'opposition a été retirée – et lui a 
imparti un délai de 10 jours pour se déterminer sur celui-ci et, cas échéant, pour retirer son opposition 
par écrit. Il était également indiqué dans ce courrier que, si l'opposition était maintenue, une décision 
serait rendue et lui parviendrait ultérieurement. 

La révision générale du PAL a été adoptée par le conseil communal le 23 juillet 2018.

Le 19 juin 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis son préavis de 
synthèse d'examen final, lequel est favorable avec conditions.

Sur la base de ce préavis, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC), devenue la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement (DIME), a fait publier, dans la FO no 28 du 12 juillet 2019, les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver.

Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 11 septembre 2019.

Par courrier du 14 octobre 2019, la commune a informé la propriétaire de l'état de la révision du PAL 
de la Commune de Grolley suite à l'arrêt du Tribunal cantonal du 3 septembre 2019. A nouveau, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral confirmant que les PAL mis à l'enquête avant l'adoption du nouveau 
PDCant par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018 doivent être examinés selon ce dernier, la commune 
a informé les habitants, au mois d'octobre 2020, des conséquences de cette jurisprudence sur la 
procédure de révision de son PAL. Elle a notamment indiqué qu'une nouvelle mise à l'enquête 
devrait avoir lieu. 

Par courrier du 19 novembre 2020, l'hoirie A.________ a requis la mise en zone de sa parcelle 
art. ccc RF. Dans sa réponse du 7 décembre 2020, la commune a indiqué que la demande de la 
propriétaire serait intégrée dans le processus d'analyse. 

Le 2 mars 2021, la commune a requis de la DIME l'approbation de son PAL tel que déposé lors des 
mises à l'enquête des 10 novembre 2017 et 18 mai 2018.

Le 23 avril 2021, le SeCA a émis son préavis de synthèse d'examen final complémentaire, lequel 
est favorable avec conditions. 

La DIME a à nouveau fait publier, dans la FO no 18 du 7 mai 2021, les mesures qu'elle entendait ne 
pas approuver, notamment le refus de mise en zone de l’art. bbb RF.

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Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 6 juillet 2021.

Par la suite, la DIME a encore requis des déterminations complémentaires de différents services de 
l'Etat concernés par les remarques de la commune et celles des tiers intéressés. 

B. Par décision du 26 janvier 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale de la 
planification locale de la Commune de Grolley. Elle a notamment accepté le maintien de l'art. ccc RF 
en zone agricole, mais pas la mise en zone à bâtir de l'art. bbb RF. Selon l’autorité, la mise en zone 
de l'art. bbb RF ne remplit pas deux critères cumulatifs clairs du PDCant, à savoir l'obligation de 
disposer d'un potentiel de mise en zone à bâtir et l'obligation d'être situé dans le territoire 
d'urbanisation.

C. Par mémoire du 28 février 2022, la propriétaire des parcelles art. bbb et ccc RF recourt auprès 
du Tribunal cantonal contre la décision d'approbation du 26 janvier 2022, concluant – sous suite de 
frais – principalement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la DIME afin 
qu'elle oblige la commune à affecter la parcelle art. ccc RF à la zone à bâtir, respectivement qu'elle 
reprenne la procédure d'adoption du PAL depuis le début. Subsidiairement, elle conclut à 
l'approbation de la révision générale du PAL concernant la parcelle art. bbb RF telle qu'adoptée par 
le conseil communal.

D. Le 2 mai 2022, la commune indique soutenir le principe d'une mise en zone future de 
l’art. ccc RF et conclut à l'admission du recours en ce qui concerne l'art. bbb RF. 

Dans ses observations du 6 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle explique que les 
critères cumulatifs définis par le PDCant en vue de l’extension de la zone résidentielle ne sont pas 
remplis. Elle ajoute aussi que, à la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral du 16 septembre 2020 qui a 
tranché la question de l’application du PDCant adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018, la 
Commune de Grolley a décidé de faire examiner son dossier sous l’angle de sa conformité avec 
ledit PDCant, quand bien même un tel traitement impacterait certaines mesures adoptées. Elle 
précise aussi que, dans la mesure où la commune a confirmé sa décision d'adoption et qu'aucun 
vice de forme en lien avec la procédure d'adoption n'a été constaté, l'absence de nouvelle mise à 
l'enquête publique du PAL ne porte pas atteinte aux droits de la recourante. Elle estime ainsi qu’il 
n’y a pas de motif qui justifierait de recommencer la procédure de révision du PAL.

E. En date du 20 avril 2023, sur requête du juge délégué à l'instruction, la commune indique 
qu'elle n'a pas rendu de décision sur l'opposition de la recourante mais que celle-ci a retiré son 
opposition concernant l’art. ccc RF lors de la séance de conciliation du 25 janvier 2018, comme 
indiqué dans le procès-verbal y relatif. 

F. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi. 

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1.1. Se pose en premier lieu la question de la qualité pour recourir de la recourante contre la 
décision d'approbation de la DIME concernant le refus de mise en zone à bâtir de l'art. ccc RF. 

1.1.1. En vertu de l'art. 33 al. 3 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), la qualité pour recourir devant les autorités cantonales doit être reconnue au moins dans 
les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. On exige 
ainsi du recourant qu'il ait pris part à la procédure devant l'autorité précédente – et que ses 
conclusions aient été rejetées en tout ou en partie – ou ait été privé de la possibilité de le faire (art. 89 
al. 1 let. a LTF; ATF 136 II 281 consid. 2.2). Cette condition de nature procédurale ("formelle 
Beschwer": ATF 133 II 249 consid. 1.3.1) tire sa justification du principe de la bonne foi: la partie 
intéressée doit faire valoir ses moyens le plus tôt possible, au lieu d'attendre d'agir devant l'instance 
de recours pour lui soumettre pour la première fois des moyens qui n'avaient pas été examinés; la 
règle sert à assurer l'immutabilité du litige et reste cohérente avec le principe de l'épuisement des 
voies de recours préalables (arrêt TF 1C_41/2013 du 24 avril 2013 consid. 2.3; cf. MOOR/POLTIER, 
Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 752; HÄNER, in Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum 
VwVG, 2008, 48 PA n. 7). En matière de recours contre un plan d’affectation, cela signifie notamment 
qu’un recourant doit, au préalable, avoir fait opposition contre le plan si le droit cantonal prévoit une 
telle procédure (DUBEY/STÖCKLI, Démocratie directe et aménagement du territoire – Droits 
populaires en matière de planification du territoire, 2021, p. 280 s.).

1.1.2. En droit cantonal fribourgeois, l'art. 83 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que les plans 
d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et leur réglementation sont mis à 
l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat communal et à la préfecture. L'avis 
d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi que, éventuellement, par tout autre 
moyen de communication disponible. L'art. 84 al. 1 LATeC prévoit que quiconque est touché par les 
plans ou leur réglementation et a un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés 
peut faire opposition, par dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat communal ou de la 
préfecture, pendant la durée de l'enquête publique. Selon l'art. 32 al. 2 du règlement cantonal du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11), après la clôture de l'enquête publique, les opposants et opposantes sont 
convoqués à une séance de conciliation devant une délégation du conseil communal. Le résultat 
des pourparlers est consigné dans un procès-verbal adressé à chaque opposant ou opposante qui 
dispose alors d'un délai de dix jours pour se déterminer sur son contenu. D'après l'art. 85 LATeC, le 
conseil communal statue, par une décision motivée, sur les oppositions non liquidées (al. 1). Il 
adopte les plans et leur réglementation (al. 2). L'art. 86 LATeC prévoit que le Service établit un 
préavis de synthèse à l'intention de la Direction, après avoir consulté, au besoin, les services et 
organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction entend ne pas approuver des mesures prévues dans 
les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision d'approbation des mesures qui ne 
figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon 
les modalités fixées dans le règlement d'exécution (al. 2). La Direction examine et approuve les 
plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance 
avec les plans cantonaux et régionaux (al. 3). Les plans et leur réglementation entrent en vigueur 
dès leur approbation, sous réserve de l'effet suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. 
La décision d'approbation est publiée selon la forme prévue dans le règlement d'exécution (al. 4). 
Finalement, l'art. 88 LATeC prescrit que les décisions communales sur les oppositions peuvent faire 
l'objet d'un recours à la Direction (al. 1). Simultanément à sa décision d'approbation ou de non-

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approbation des plans et des règlements, la Direction statue sur les recours interjetés contre les 
décisions communales sur les oppositions, en réservant au ou à la juge de l'expropriation les 
prétentions éventuelles à indemnisation des propriétaires dont les immeubles sont touchés par les 
plans ou leur réglementation (al. 2). Les décisions de la Direction sont sujettes à recours au Tribunal 
cantonal (al. 3).

En outre, l’art. 118 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) prévoit que le recours auprès d’une autorité supérieure n’est recevable qu’après 
épuisement des voies préalables de réclamation ou de recours. Selon une jurisprudence constante, 
cette règle s'applique pleinement à un recours déposé devant le Tribunal cantonal en matière de 
construction ou d'aménagement du territoire (arrêts TC FR 602 2022 148 du 6 février 2023 
consid. 2.2; 602 2012 99 du 10 décembre 2012, confirmé in arrêt TF 1C_41/2013 du 24 avril 2013; 
TA FR 2A 2007 1 du 31 mai 2007). En matière d'aménagement, la condition du recours formel 
implique donc qu'avant de pouvoir saisir le Tribunal cantonal, une opposition au projet mis à 
l'enquête puis un recours auprès de la DIME contre la décision sur opposition de la commune aient 
été déposés (sous réserve du cas où le recourant n'a été matériellement lésé que par ces décisions; 
arrêt TC FR 602 2022 148 du 6 février 2023 consid. 2.2). Une exception à cette règle est admise 
lorsque les intéressés potentiels n'ont pas pu agir par la voie de l'opposition en raison d'un défaut 
dans la publication de l'avis de mise à l'enquête publique ou dans le dossier mis à l'enquête (arrêts 
TC FR 602 2017 145 du 23 mars 2020 p. 4; TA FR 2A 2007 1 du 31 mai 2007).

1.1.3. De surcroît, selon la jurisprudence, toute personne concernée par l'issue d'une procédure a 
l'obligation de se renseigner sur l'existence et le contenu de la décision qui la clôt dès qu'elle peut 
en soupçonner l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel recours 
dirigée contre elle pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; arrêt TF 2C_309/2018 du 
10 septembre 2018 consid. 4.1). Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui 
s'appliquent non seulement à l'administration, mais aussi aux justiciables (ATF 122 I 97 
consid. 3a/aa); ainsi, l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès qu'il a connaissance de 
quelque manière que ce soit de la décision qu'il entend contester (ATF 111 V 149 consid. 4c; arrêt 
TF 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2). Attendre passivement est en effet contraire au 
principe de la bonne foi (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 134 V 306 consid. 4.2; 107 Ia 72 consid. 4a; 
aussi arrêts TF 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.2; 1C_15/2016 du 1er septembre 2016 
consid. 2.2 et 9C_202/2014 du 11 juillet 2014 consid. 4.2; pour le tout, arrêts TF 2C_83/2020 du 
14 septembre 2021 consid. 4.2; TC FR 602 2022 31 du 29 mars 2022 consid. 3.2.1).

1.1.4. En l'occurrence, il sied d'examiner si la recourante a pris part à la procédure devant l'autorité 
précédente ou si elle a été privée de le faire et, partant, si elle a qualité pour recourir.  

In casu, la recourante s'est opposée à la mise à l'enquête du PAL le 10 décembre 2017 pour 
demander la mise en zone de sa parcelle art. ccc RF. Une séance de conciliation a eu lieu le 
25 janvier 2018, lors de laquelle la recourante a retiré son opposition, comme cela ressort du procès-
verbal y relatif. Malgré ce retrait, la commune a adressé à la recourante, le 12 février 2018, un 
courrier lui impartissant un délai de 10 jours pour se déterminer sur le procès-verbal de la séance 
ainsi que pour éventuellement retirer son opposition par écrit. Ce courrier indiquait également que, 
si l'opposition était maintenue, la commune rendrait une décision sur opposition qui lui parviendrait 
ultérieurement. Or, la recourante n'a pas réagi à ce courrier, la commune n'a pas rendu de décision 
sur opposition et la recourante n'a par conséquent pas recouru auprès de la DIME. 

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Au vu de cette situation, la Cour de céans relève que la recourante ne conteste pas avoir retiré son 
opposition lors de la séance de conciliation du 25 janvier 2018. Au contraire, elle fait elle-même 
référence au procès-verbal de la séance de conciliation et au retrait de son opposition. La Cour de 
céans retient dès lors que la recourante aurait pu, à réception du courrier du 12 février 2018 et dans 
le délai qui lui avait été imparti pour se déterminer, contester le procès-verbal de séance si elle 
estimait ne pas avoir retiré son opposition. De plus, elle ne s'est jamais inquiétée de ne pas avoir 
reçu la décision sur opposition mentionnée dans le courrier de la commune, alors même qu'elle avait 
connaissance de l'avancement de la procédure d'approbation du PAL par le biais de la publication 
officielle faite dans la FO no 28 le 12 juillet 2019 et par le courrier de la commune du 14 octobre 
2019. La recourante s'est seulement manifestée le 19 octobre 2020, soit près de 2,5 ans après la 
réception du courrier du 12 février 2018, sans pour autant requérir non plus de la commune une 
décision sur son opposition.

Dans ces circonstances, la Cour de céans considère que l'intéressée n'a pas agi conformément au 
principe de la bonne foi en ne recourant que contre la décision d'approbation de la DIME, alors 
qu'elle aurait pu et dû faire valoir ses arguments par les voies de droit qui lui étaient ouvertes pour 
contester la décision de la commune de maintenir l'art. ccc RF en zone agricole. Par conséquent, la 
recourante n'a pas participé à la procédure devant l'autorité précédente et n'a pas épuisé les voies 
de recours préalables.

L'argument de la recourante selon lequel la procédure d'approbation du PAL doit être reprise depuis 
le début car la commune aurait dû tenir compte des nouvelles règles et appliquer le nouveau PDCant 
lors de la révision du PAL ne change rien à ce qui vient d'être dit. Comme il ressort de l'arrêt 602 
2019 3 du 3 septembre 2019, les PAL mis à l'enquête doivent être examinés par la DIME sous 
l'angle des critères du nouveau PDCant, dès son adoption par le Conseil d'Etat. En revanche, cet 
examen n'implique pas obligatoirement une nouvelle mise à l'enquête des PAL qui l'avaient déjà été 
avant l'adoption du nouveau PDCant. La commune a par ailleurs expressément confirmé sa volonté 
de faire examiner le PAL, tel que mis à l'enquête le 10 novembre 2017 et le 18 mai 2018, sous 
l'angle des critères du nouveau PDCant. Dans ces circonstances, il n'y avait pas lieu de procéder à 
une nouvelle mise à l'enquête. D'ailleurs, la recourante a pu faire valoir ses moyens par le biais des 
mises à l'enquête du PAL des 10 novembre 2017 et 18 mai 2018 et il lui appartenait, comme expliqué 
précédemment, d'utiliser les voies de droit qui lui étaient ouvertes pour faire valoir ses arguments, 
conformément au principe de la bonne foi. Ainsi, la recourante ne saurait exiger une reprise de la 
procédure depuis le début.

1.1.5. Partant, à défaut d'avoir participé à la procédure devant l'autorité précédente et d'avoir épuisé 
les voies de droit préalables, la recourante n'a pas qualité pour recourir contre la décision 
d'approbation de la DIME maintenant en zone agricole l'art. ccc RF et son recours doit être déclaré 
irrecevable sur ce point.

1.2. Se pose en second lieu la question de la recevabilité du recours contre la décision 
d'approbation de la DIME concernant le refus de mise en zone de l'art. bbb RF.

En l'occurrence, la propriétaire de la parcelle art. bbb RF, n'ayant été lésée dans ses droits que par 
la décision de la DIME – contrairement à ce qui prévaut pour l'art. ccc RF – et étant touchée par la 
modification qui n'a pas été approuvée, a un intérêt à interjeter recours. 

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Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 
al. 1 CPJA; l'avance de frais ayant en outre été payée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut 
entrer en matière sur les mérites du recours concernant l'art. bbb RF.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TC FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition, dès lors que la mesure litigieuse concernant l'art. bbb RF n'a pas fait l'objet 
d'un recours auprès de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. 
TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 
p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, 
Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les réf. cit.; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les réf. cit.).

3.

3.1.

3.1.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt 
TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 

Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 

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buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).

3.1.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de 
l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer 
un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 
al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à 
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement 
(let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les 
installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des 
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée 
(art. 3 al. 3 LAT).

3.1.3. A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à 
la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; 
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur.

L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 

3.1.4. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un 
élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour 
les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. 

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Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de 
nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être 
étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un plan d'affectation 
des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. 
T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du 
planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts 
TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 4; 602 2021 12 du 4 août 2021).

Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 

Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:

" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire

Priorité 3: croissance stable

Priorité 4: Croissance modérée

Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté

Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".

En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir 
de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite 
en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2). 

Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un 
intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974; arrêt TC FR 602 2021 174 du 11 octobre 2022 
consid. 3.5).

3.1.5. La Commune de Grolley se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon la 
décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de 
catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible (soit 
11 ha pour le secteur urbanisé de Grolley et 0.7 pour celui de Corsalettes) – d'aucune possibilité de 
procéder à de nouvelles mises en zone (cf. ch. 1.3 de la décision d’approbation de la DIME du 
26 janvier 2022 et ch. 3.1.3 du préavis du SeCA du 23 avril 2021), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté 
par la recourante.

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La modification no ddd qui touche la parcelle art. bbb RF consiste en une nouvelle mise en zone. Or, 
comme expliqué ci-dessus, il n’est pas concevable, à Grolley, de mettre en zone de nouveaux 
terrains en raison des réserves suffisantes de parcelles non construites sises en zone à bâtir. En 
effet, ces réserves sont largement supérieures à la limite de 0.5 ha permettant l’extension de la zone 
à bâtir. Par ailleurs, le secteur faisant l’objet de la modification no ddd – et par conséquent la parcelle 
art. bbb RF – se trouve à l’extérieur du territoire d’urbanisation prévu dans le PDCant approuvé le 2 
octobre 2018. Pour ces deux raisons, la décision de refus de mise en zone de la DIME ne peut 
qu'être confirmée. 

On peut encore préciser, à toutes fins utiles, que les réserves suffisantes de terrains en zone à bâtir 
non construits empêchent toute nouvelle mise en zone, principe qui s'applique également à 
l'art. ccc RF. Ainsi, même si la qualité pour recourir avait été reconnue à la recourante, le recours 
aurait dû être rejeté en raison de l'absence de potentiel de mise en zone de la commune.  

Au vu de ce qui précède, la décision d’approbation de la DIME doit être confirmée. 

4.

4.1. Partant, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

4.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 22 juin 2023/yho/mab

Le Président : La Greffière :