# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7a293d20-9ace-5972-8029-aa4dbc209ebf
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-25
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 25.08.2023 III 2023 54
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2023-54_2023-08-25.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2023 54

Entscheid vom 25. August 2023 

Besetzung Dr.iur. Vital Zehnder, Vizepräsident
Monica Huber-Landolt, Richterin
Irene Thalmann, Richterin
lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber

Parteien A.________ AG
Beschwerdeführerin

gegen

Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanz,

Gegenstand Öffentliches Beschaffungsrecht (Zuschlagsverfügung; Arbeitsverga-
be für die interkantonale Beschaffung einer neuen IT-Lösung zum 
Vollzug der landwirtschaftlichen Gesetzgebung)

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Sachverhalt:

A. Im Amtsblatt vom 22. Juli 2022 (und gleichentags auf der Plattform 
www.simap.ch) hat das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons Schwyz als 
Auftraggeber und federführender Kanton die für 12 Kantone gemeinsame, dem 
Staatsvertragsbereich unterliegende Beschaffung einer neuen einheitlichen kan-
tonalen IT-Lösung zum Vollzug der landwirtschaftsrelevanten Gesetzgebung von 
Bund und Kantonen im offenen Verfahren ausgeschrieben (ABl Nr. 29 vom 
22. Juli 2022, S. 1963 ff.; Vi-act. 22). Innert der Eingabefrist bis 17. Oktober 2022 
haben die zwei Firmen A.________ AG und B.________ AG je ein Angebot ein-
gereicht (vgl. Offertöffnungsprotokoll vom 18.10.2022; Vi-act. 90). 

B. Mit Einschreiben vom 29. März 2023 informierte das Amt für Landwirtschaft 
die A.________ AG, der Regierungsrat des Kantons Schwyz habe mit RRB Nr. 
962/2022 am 13. Dezember 2022 die Arbeiten der B.________ AG zum Netto-
preis von Fr. 19'280'917 exkl. MwSt vergeben mit der Begründung: "Die Vergabe 
erfolgte an das wirtschaftlich günstigste Angebot. Das preislich günstigere Ange-
bot der A.________ AG erweist sich nach Auswertung der Zuschlagskriterien 
insgesamt nicht als das wirtschaftlich günstigste Angebot, obwohl die reine 
Preisdifferenz zwischen der B.________ AG und A.________ AG circa 4.58 Mio. 
Franken beträgt. Ausschlaggebend war das Zuschlagskriterium 'funktionale An-
forderungen inklusive Optionen', welche die B.________ AG deutlich besser er-
füllt. In den anderen Zuschlagsbewertungskriterien liegen die beiden Unterneh-
men ähnlich bzw. erfüllen die Kriterien mit kleinen Differenzen. Das Angebot der 
B.________ AG ist somit das wirtschaftlich günstigste Angebot. Selbst wenn oh-
ne entsprechende Bereinigung der Offerten vom tieferen Preis der Offerte 
(Fr. 12'851'600.-- ohne Bereinigung) der Firma A.________ AG auszugehen wä-
re, läge sie nicht an erster Stelle und würde den Zuschlag somit nicht erhalten."

C. Gegen den Zuschlag an die B.________ AG lässt die A.________ AG am 
11. April 2023 beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz fristgerecht Be-
schwerde einreichen mit den Anträgen:

Sachanträge

1. Die Zuschlagsverfügung vom 29. März 2023 sowie der dieser Verfügung zu-
grundeliegende Beschluss Nr. 962/2022 des Regierungsrats des Kantons 
Schwyz vom 13. Dezember 2022 in der Beschaffung einer IT-Lösung in den Be-
reichen der landwirtschaftsrelevanten Gesetzgebung von Bund und Kanton (Di-
rektzahlungen, Naturschutz, Veterinärwesen, Umwelt- und Gewässerschutz) 
seien aufzuheben und es sei der Zuschlag für die Arbeiten für die Interkantona-
le Beschaffung einer neuen IT-Lösung zum Vollzug der landwirtschaftlichen 
Gesetzgebung der Beschwerdeführerin entsprechend dem von ihr eingereich-
ten Angebot zu erteilen.

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2. Eventualiter seien die Zuschlagsverfügung vom 29. März 2023 sowie der dieser 
Verfügung zugrundeliegende Beschluss Nr. 962/2022 des Regierungsrats des 
Kantons Schwyz vom 13. Dezember 2022 in der Beschaffung einer IT-Lösung 
in den Bereichen der landwirtschaftsrelevanten Gesetzgebung von Bund und 
Kanton (Direktzahlungen, Naturschutz, Veterinärwesen, Umwelt- und Gewäs-
serschutz) vollumfänglich aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im 
Sinne der Erwägungen an die Vergabebehörde zurückzuweisen.

3. Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverfügung vom 29. März 
2023 bzw. des dieser Verfügung zugrundeliegenden Beschlusses Nr. 962/2022 
des Regierungsrats des Kantons Schwyz vom 13. Dezember 2022 festzustellen 
und die Vergabebehörde sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin Schaden-
ersatz in noch genauer zu beziffernder Höhe, mindestens jedoch CHF 
60’000.00, zu leisten.

Verfahrensanträge

4. Der vorliegenden Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und 
es sei superprovisorisch ohne vorgängige Anhörung sicherzustellen, dass bis 
zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens jegliche Vollzugsvorkehrungen un-
terbleiben, insbesondere ein Vertragsabschluss der Vergabebehörde mit der 
Zuschlagsempfängerin.

5. Der Beschwerdeführerin sei vollumfängliche Akteneinsicht zu gewähren, soweit 
nicht begründete Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen. Nach gewährter 
Akteneinsicht sei ihr eine angemessene Frist von mindestens 20 Tagen anzu-
setzen, um sich zu den Akten zu äussern und die Beschwerde zu ergänzen

6. Sämtliche Anträge werden unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der 
Vergabebehörde. eventualiter - soweit sich diese als Partei im Verfahren betei-
ligt - zulasten der Zuschlagsempfängerin gestellt.

D. Mit Verfügung vom 12. April 2023 wurde der Beschwerde einstweilen bis 
auf Widerruf aufschiebende Wirkung erteilt. Zudem wurde der Vorinstanz Frist 
zur Vernehmlassung bis 11. Mai 2023 angesetzt und die B.________ AG (als 
Zuschlagsempfängerin) eingeladen, innert derselben Frist durch Einreichung ei-
ner Vernehmlassung dem Verfahren als Beigeladene beizutreten.

E. Mit Schreiben vom 9. Mai 2023 verzichtete die B.________ AG auf einen 
Verfahrensbeitritt. Über den Umfang der Akteneinsicht habe sie die Vorinstanz 
informiert.

F. Innert erstreckter Frist beantragt das Volkswirtschaftsdepartement mit Ver-
nehmlassung vom 16. Mai 2023:

1. Der Beschwerde vom 11. April 2023 sei die aufschiebende Wirkung umgehend 
wieder zu entziehen.

2. Die Beschwerde vom 11. April 2023 sei, eingeschlossen die Verfahrensanträge, 
vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten wird.

3. Eventualiter sei die Beschwerdeführerin gestützt auf § 26 Abs. 1 Bst. g der Ver-
ordnung zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungs-

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wesen vom 15. Dezember 2004 (altVIVöB; GS 20, S.626 ff.) vom Verfahren 
auszuschliessen.

4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.

G. Am 22. Mai 2023 nimmt die Beschwerdeführerin Stellung zur Akteneinsicht 
bzw. Offenlegung.

H. Mit Zwischenbescheid III 2023 76 vom 25. Mai 2023 entzog das Verwal-
tungsgericht der Beschwerde vom 11. April 2023 die aufschiebende Wirkung per 
sofort. Gleichzeitig wurde ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet.

I. Die Beschwerdeführerin beantragt mit Replik vom 26. Juni 2023:

Sachanträge

1. Die mit Beschwerde vom 11. April 2023 gestellten Sachanträge (Rechtsbegeh-
ren Ziff. 1-3) werden vollumfänglich bestätigt.

Verfahrensanträge

2. Der Zwischenbescheid vom 25. Mai 2023 betreffend Entzug der aufschieben-
den Wirkung sei aufzuheben und es sei der Beschwerde vom 11. April 2023 die 
aufschiebende Wirkung wiederum zu erteilen, soweit zwischenzeitlich nicht be-
reits der Vertragsschluss mit der Zuschlagsempfängerin erfolgt ist.

3. Sämtliche Anträge werden unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der 
Vergabebehörde gestellt.

J. Am 29. Juni 2023 informiert das Volkswirtschaftsdepartement das Verwal-
tungsgericht, der Vertrag mit der B.________ AG sei am 27. Juni 2023 gestützt 
auf den Zwischenbescheid des Verwaltungsgerichts vom 25. Mai 2023 unter-
zeichnet worden. Mit Duplik vom 19. Juli 2023 beantragt das Volkswirtschaftsde-
partement:

1. An den Anträgen der Vernehmlassung vom 16. Mai 2023 wird vollumfänglich 
festgehalten.

2. Die in der Replik vom 26. Juni 2023 neu gestellten Verfahrensanträge seien ab-
zuweisen.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.

K. Mit Stellungnahme zur Duplik vom 27. Juli 2023 stellt die Beschwerdeführe-
rin fest, nachdem der Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin zwischenzeitlich of-
fenbar abgeschlossen worden sei, werde das angerufene Gericht lediglich noch 
die Rechtswidrigkeit des verfügten Zuschlags feststellen können. In Präzisierung 
des Rechtsbegehrens gemäss Ziffer 3 der Beschwerde vom 11. April 2023 (vgl. 
oben Ingress Bst. C) werde beantragt:

Es sei die Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverfügung vom 29. März 2023 bzw. des 
dieser Verfügung zugrundeliegenden Beschlusses Nr. 962/2022 des Regierungs-

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rates des Kantons Schwyz vom 13. Dezember 2022 festzustellen und die Verga-
bebehörde sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin Schadenersatz im Betrag 
von CHF 151'470.00 (zzgl. MwSt) zu leisten.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Bereits mit Zwischenbescheid III 2023 76 vom 25. Mai 2023 wurde festge-
stellt, dass für das vorliegende Submissionsverfahren die Interkantonale Verein-
barung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; SRSZ 430.120.1) vom 
25. November 1994/15. März 2001 anwendbar ist (E. 1.1).

2. Auch hinsichtlich Erfüllung der Sachurteilsvoraussetzungen kann auf den 
Zwischenbescheid III 2023 76 vom 25. Mai 2023 verwiesen werden, wo festge-
stellt wurde, dass auf die beim zuständigen Verwaltungsgericht form- und fristge-
recht eingereichte Beschwerde, zu welcher die Beschwerdeführerin legitimiert ist, 
einzutreten ist (E. 3). Eine davon abweichende Überzeugung vertritt keine Partei.

3.1 Mit Stellungnahme vom 27. Juli 2023 anerkennt die Beschwerdeführerin, 
dass der Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin zwischenzeitlich abgeschlossen 
wurde (VG-act. 29). Ist ein Vertrag gestützt auf einen Vergabeentscheid, gegen 
den Beschwerde erhoben wurde, bereits abgeschlossen worden und erweist sich 
die Beschwerde als begründet, stellt die Beschwerdeinstanz fest, dass die Verfü-
gung rechtswidrig ist (Art. 18 Abs. 2 IVöB). Die Beschwerdeanträge Ziffer 1 und 2 
sind vorliegend aufgrund des Vertragsschlusses vom 27. Juni 2023 gegen-
standslos geworden. Es bleibt der (Subeventual-) Antrag auf Feststellung der 
Rechtswidrigkeit der Zuschlagsverfügung. 

3.2.1 Die Beschwerdeführerin hat ihren Subeventualantrag am 27. Juli 2023 prä-
zisiert, indem sie neben dem reinen Feststellungsbegehren konkret beantragt, 
die Vorinstanz sei zu verpflichten, ihr einen Schadenersatz im Betrag von 
Fr. 151'470 (zzgl. MwSt) zu leisten. 

3.2.2 Gemäss § 5 des Kantonsratsbeschlusses über den Beitritt des Kantons 
Schwyz zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswe-
sen (KRB-IVöB; SRSZ 430.120) vom 17. Dezember 2003 haften Auftraggeber für 
Schaden, den sie durch eine Verfügung verursacht haben, deren Rechtswidrig-
keit von der Beschwerdeinstanz festgestellt worden ist (Abs. 1). Diese Haftung 
beschränkt sich auf Aufwendungen, die dem Anbieter im Zusammenhang mit 
dem Vergabe- und Rechtsmittelverfahren erwachsen sind (Abs. 2). Im Übrigen 
gilt das Gesetz über die Haftung des Gemeinwesens und die Verantwortlichkeit 
seiner Funktionäre (Staatshaftungsgesetz, StHG; SRSZ 140.100) vom 20. Fe-

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bruar 1970 (Abs. 3). Klagen betreffend Ersatz von Aufwendungen, die Anbietern 
im Zusammenhang mit einem Vergabe- oder Rechtsmittelverfahren entstanden 
sind, beurteilt das Verwaltungsgericht (§ 3 lit. c KRB-IVöB).

3.2.3 Aus Art. 18 Abs. 2 IVöB i.V.m. § 5 KRB-IVöB i.V.m. § 3 lit. c KRB-IVöB er-
gibt sich, dass etwaige Ansprüche auf Schadenersatz nicht im Submissionsbe-
schwerdeverfahren geltend zu machen sind, sondern grundsätzlich im Klagever-
fahren gemäss § 67 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP; SRSZ 
234.110) vom 6. Juni 1974 durchzusetzen sind (VGE 1033/02 vom 30.10.2002 
E. 7).

3.2.4 Damit aber ist auf den Antrag, die Vorinstanz sei zur Leistung von Scha-
denersatz in der Höhe von Fr. 151'470 zu verpflichten, nicht einzutreten. Dieses 
Rechtsbegehren ist, sollte das Gericht die Rechtswidrigkeit des Vergabebe-
schlusses feststellen, auf dem Klageweg geltend zu machen.

3.3 Strittig ist im vorliegenden Submissionsbeschwerdeverfahren somit allein, 
ob die Vorinstanz den Zuschlag zu Recht der B.________ AG erteilt hat (so die 
Vorinstanz) oder ob das Gericht feststellen muss, dass die Zuschlagsverfügung 
rechtswidrig ist (so die Beschwerdeführerin). 

4. Am 22. Juli 2022 erfolgte die Ausschreibung im offenen Verfahren zur ge-
meinsamen Beschaffung einer neuen einheitlichen kantonalen IT-Lösung zum 
Vollzug der landwirtschaftsrelevanten Gesetzgebung von Bund und Kantonen für 
12 Kantone (vgl. Ingress Bst. A; Vi-act. 13 ff.). Die Zuschlagskriterien wurden in 
Kapitel 5.4 und Beilage 3 der Ausschreibungsunterlage definiert (Vi-act. 13):

Kriterien Gewichtung max. Punkte
ZK1: Preis 30% 300
ZK2: Erfüllungsgrad der Anforderungen (Funktional) 35% 350
ZK3: erfüllungsgrad der Anforderungen (Nicht Funktional) 25% 250
ZK4: Beurteilung der Angebotspräsentation 10% 100
Total 100% 1'000

Gemäss Beschwerdeführerin ist die Zuschlagsverfügung aus mehreren Gründen 
rechtswidrig. So sei das Zuschlagskriterium ZK 1 Preis rechtsfehlerhaft ausge-
wertet worden (Beschwerde Rz. 26 ff; Replik Rz. 41 ff.) und auch die Bewertung 
des Zuschlagskriteriums ZK 2 'funktionale Anforderungen' sei mangelhaft (Be-
schwerde Rz. 37 ff.; Replik Rz. 24 ff.). Für die Feststellung der Rechtswidrigkeit 
der Zuschlagsverfügung ist es grundsätzlich ausreichend, wenn sich auch nur 
schon eine der Rügen als begründet erweist.

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5. Entsprechend der Rügen in der Beschwerde vom 11. April 2023 gilt es zu-
erst die Auswertung des Zuschlagskriteriums 'Preis' zu prüfen.

5.1.1 Zur Bewertung des Zuschlagskriteriums 'Preis' (ZK1) halten die Ausschrei-
bungsunterlagen fest (Vi-act. 13 Kap. 5.4.2):

Beim Kriterium 'Preis' wird der Gesamtpreis des Angebots bewertet. Dieser wird 
berechnet aus den Positionen gemäss Beilage A.
Alle Preisangaben haben in Schweizer Franken zu erfolgen und müssen sämtliche 
Steuern und Abgaben enthalten, denen die Anbieterin unterliegt. Das preisgüns-
tigste Angebot, das nicht offensichtlich unzulässig ist, erhält die beste Bewertung. 
Angebote ab dem Maximum der Bandbreite erhalten 0 Punkte. Die Preis-
Bandbreite der Angebote wird nach der Offertöffnung festgelegt.
Zur Berechnung der Preispunkte wird folgende Formel angewandt:
Preispunkte = M x ([Pmax - P] / [Pmax - Pmin]) x G
wobei:
M = Max. Punktzahl aller Zuschlagskriterien (inkl. Preis); G = Gewichtung des 
Preises; P = Preis des zu bewertenden Angebotes; Pmax = Preis des höchsten 
zulässigen Angebotes; Pmin = Preis des tiefsten zulässigen Angebotes.

Von den insgesamt 68 im Rahmen der Fragerunde gestellten Fragen bezog sich 
eine auf die Bewertung des Zuschlagskriteriums 'Preis':

Nr. Frage Antwort
14 Betrifft Pflichtenheft Kap. 5.4.2 Bewer-

tung des Zuschlagskriteriums 'Preis'
Für die Bewertung des Angebotsprei-
ses wird das sogenannte 'linear 
gekürzte Preisbewertungssystem' an-
gewendet, wobei die Bandbreite nach 
der Offertöffnung festgelegt wird. Bei 
Vorliegen von lediglich zwei Angebo-
ten, die preislich nahe beieinander 
liegen (bspw. eine Differenz von 
CHF1), würden mit diesem System 
dem einen Angebot die volle Punkte-
zahl eingeräumt und dem nur leicht 
teureren Angebot überhaupt keine 
Punkte. Wie begegnet die Vergabe-
stelle einem solchen Fall und stellt ein 
verfahrensgerechtes Benotungssystem 
sicher?

Vielen Dank für den Hinweis
Pmax = Preis, bei welchem die Preis-
kurve den Nullpunkt schneidet.
Die Preisbandbreite der Angebote wird 
nach der Offertöffnung festgelegt.

5.1.2 Anlässlich der Offertöffnung vom 18. Oktober 2022 konnten zwei Angebote 
protokolliert werden (Vi-act. 90):

Anbieter Eingabesumme netto exkl. MwSt, 
exkl. Optionen

Eingabesumme netto exkl. MwSt, 
inkl. Optionen

A.________ 
AG

Fr. 12'301'520 Fr. 12'851'600

8

B.________ 
AG

Fr. 18'881'141 Fr. 19'176'701

5.1.3 Dem Evaluationsbericht vom 9. Dezember 2022 lässt sich zur Bewertung 
des Preiskriteriums entnehmen (Vi-act. 96 S. 8), dass beide Anbieterinnen in ih-
ren Angeboten mitgeteilt hätten, sie könnten mit dem vorgegebenen Stundenras-
ter zu den Projektleistungen das Projekt nicht durchführen, und dass sie entspre-
chende Anpassungsvorschläge eingereicht haben. Gemäss den Angaben der 
Anbieterinnen sei in ihren Angeboten der 'Bereinigte Offertpreis' durch das Eva-
luationsteam kalkuliert und zur Bewertung verwendet worden. Den Anbieterinnen 
sei dies am 31. Oktober 2022 mitgeteilt worden; beide seien mit der Verwendung 
des bereinigten Angebotspreises nicht einverstanden gewesen. Gemäss Ent-
scheid des Rechtsdienstes müsse die Bereinigung vorgenommen werden, weil 
die A.________ AG einen Preisvorbehalt vorgenommen habe. 

Diesbezüglich ergibt sich aus den weiteren Akten (vgl. insbesondere Vi-act. 94.5 
- 94.28), dass beide Anbieterinnen ein Angebot für 660 Projekttage (gemäss 
Leistungsverzeichnis) offeriert haben, beide aber anfügten, dies sei zu optimis-
tisch. Die A.________ AG garantiere eine Umsetzung mit einem Kostendach von 
2'880 Projekttagen, was zu zusätzlichen Kosten von rund 1.9 Mio. Franken führe; 
der Preis sei entsprechend zu bereinigen. Das Angebot der B.________ AG 
wurde - zwecks Vergleichbarmachung - um Fr. +100'000 bereinigt.

Zudem wurde im Evaluationsbericht die Preiskurve gemäss Submissionsunterla-
ge wiedergegeben (vgl. oben) und ausgeführt, die Bandbreite, bei der der maxi-
male Preis den Nullpunkt schneide, sei mit 200% durch das Evaluationsteam 
festgelegt worden. Dies ergab folgende Auswertung:

Anbieter Eingereichter 
Offertpreis

Bereinigter 
Offertpreis

Erzielte Punktezahl

A.________ 
AG

Fr. 12'851'600 Fr. 14'747'320 300

B.________ 
AG

Fr. 19'176'701 Fr. 19'280'917 208

5.2 Vor Verwaltungsgericht trägt die Beschwerdeführerin hinsichtlich Bewer-
tung des Zuschlagskriteriums 'Preis' zweierlei vor:

Zum einen habe die Vorinstanz den offerierten Preis von Fr. 12'851'600 in nicht 
nachvollziehbarer Weise auf Fr. 14'385'560 (netto exkl. MwSt) bereinigt. Man ha-
be der Bereinigung nur unter Vorbehalt der Nachvollziehbarkeit zugestimmt. Die-
se sei nicht gegeben, weshalb nach wie vor vom Preis gemäss Offerte vom     14. 
Oktober 2022 auszugehen sei.

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Zum andern rügt die Beschwerdeführerin eine fehlerhafte Preiskurve. Die 
nachträgliche Festlegung der Preis-Bandbreite sei zwar nicht per se unzulässig. 
Ganz zentral sei allerdings, dass die Preiskurve nicht so ausgestaltet werde, 
dass damit die Gewichtung des Preises (in casu 30%) unterlaufen werde. Vorlie-
gend sei die Bandbreite nach Offertöffnung auf 100 - 200% festgelegt worden, 
d.h. in Kenntnis, dass lediglich zwei Offerten mit einer tatsächlichen Bandbreite 
von 100 bis 130% (bzw. 100 bis 150%, je nach Preisbereinigung) eingereicht 
worden seien. Vor diesem Hintergrund erweise sich die gewählte Preiskurve, die 
erst bei 100% der billigsten Offerte 0 Punkte ergäbe, als rechtswidrig. Die Ge-
wichtung des Zuschlagskriteriums 'Preis' werde dadurch massiv reduziert, näm-
lich von den publizierten 30% auf rund 10%. Zudem erfordere die nachträgliche 
Festlegung der Preisspanne eine erhöhte Begründungspflicht; komme sie dem 
nicht nach, überschreite die Vergabebehörde ihr Ermessen. Anlässlich des De-
briefings vom 3. April 2023 habe die Vergabebehörde die gewählte Preisspanne 
nicht sachlich begründen können. 

5.3.1 Die Vorinstanz hält vernehmlassend zur Preisbereinigung fest, diese sei er-
folgt, weil die Angebote von gleichen Voraussetzungen auszugehen hatten, dies 
insbesondere auch bezüglich die zu offerierenden realistischerweise notwendi-
gen Projekttage. Die Beschwerdeführerin habe ihre Gesamtkosten basierend auf 
660 Projekttagen offeriert. Gemäss Rz. 224 der Offerte vom 14. Oktober 2022 
habe sie jedoch die Projektschätzung von 660 Projekttagen als zu optimistisch 
beurteilt und gemäss eigener Schätzung für die Umsetzung des Projektes 2'880 
Projekttage garantiert, wobei diese Schätzung eine Bandbreite von ca. +/- 1'200 
Projekttage aufweise. Sie habe damit einen Vorbehalt bezüglich der zu berech-
nenden Projekttage gemacht und die Ausschreibungsunterlagen abgeändert, 
was für sich einen Ausschlussgrund nach § 26 Abs. 1 lit. g der Verordnung zur 
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (VIVöB; 
SRSZ 430.130) vom 15. Dezember 2004 darstelle. Damit alle Angebote ver-
gleichbar seien, habe die Vergabestelle basierend auf den Angaben in den ein-
gegangenen Offerten den Preis neu berechnet und den Anbieterinnen den berei-
nigten Preis mitgeteilt. Die Beschwerdeführerin habe die Anpassung des Preises 
auf Fr. 14'385'560 (exkl. MwSt) mit Schreiben vom 4. November 2022 unter dem 
Vorbehalt der eingehenden Prüfung inkl. Rechtsmittel des endgültigen Zuschla-
gentscheides grundsätzlich akzeptiert (Vi-act. 94.11). Anlässlich der Angebots-
präsentation vom 16. November 2022 habe sie selbst dargestellt, dass das offe-
rierte Angebot Kosten in der Höhe von Fr. 14.4 Mio. zur Folge habe; das ent-
sprechende Protokoll mit diesen Kosten habe sie unterzeichnet (Vi-act 93.5). Im 
Beschwerdeverfahren Gegenteiliges vorzutragen sei missbräuchlich und klar ak-
tenwidrig. Wenn die Beschwerdeführerin weiterhin am Offertpreis von 

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Fr. 12'851'600 festhalte, stelle die Vergabebehörde den Antrag auf Ausschluss 
der Beschwerdeführerin wegen einseitiger Abänderung der Ausschreibungsun-
terlagen bzw. weil sie die Auftragsbedingungen (Erfüllung des Auftrags mit 660 
Projekttagen) nicht erfüllen könne.

5.3.2 Bezüglich Preiskurve betont die Vorinstanz, es sei eine lineare Bewertung 
des Preises vorgenommen worden; Angebote über einem Maximum nach einer 
bestimmten Preisspanne würden null Punkte erhalten. Zu flache Preiskurven sei-
en rechtsprechungsgemäss unzulässig. Insbesondere bei der Beschaffung von 
komplexen Dienstleistungen wie bei anspruchsvollen IT-Programmen, könne die 
Preisspanne hoch angesetzt werden; eine sich daraus ergebende flache Preis-
kurve sei zulässig. Die Rechtsprechung gebe vor, dass nur die bei der in Frage 
stehenden Beschaffung realistischerweise erwartete Bandbreite zu berücksichti-
gen sei. Sie betrage bei einfachen Bauarbeiten und Standardlieferungen in der 
Regel 30-50%; bei Dienstleistungen und komplexen Beschaffungsgegenständen 
könne die Preisspanne wesentlich höher sein, müsse gar höher angesetzt wer-
den. 

Die Vorinstanz habe eine komplexe, modulare IT-Fachapplikation mit zahlreichen 
Schnittstellen in den Bereichen der landwirtschaftsrelevanten Gesetzgebung von 
Bund und Kantonen ausgeschrieben. Eine vollständige und hochwertige Neu-
entwicklung einer IT-Applikation mit zahlreichen Schnittstellen bringe eine hohe 
Komplexität mit und sei entsprechend individuell. Dies rechtfertige eine flache 
Preisspanne. Die festgelegte Preisspanne liege bei 100%, dem Doppelten von 
Fr. 14'747'320, d.h. bei Fr. 29'494.640. Dies sei zulässig und sachgerecht.

Diese Preisspanne sei auch der Preisgewichtung von 30% angemessen. Das 
Angebot der Beschwerdeführerin erhalte die maximale Punktezahl 300; jenes der 
Zuschlagsempfängerin 207.77. Der nicht ausgeschöpfte Bewertungsbereich be-
trage daher 69% (Berechnung: 1 / 300 x 207.77). Die effektive Preisgewichtung 
betrage 9% (Berechnung: 30% x [1 - 69%]). Diese effektive Preisgewichtung 
müsse nun ins Verhältnis der übrigen effektiv ausgeschöpften Zuschlagskriterien 
gesetzt werden und dürfe gemäss Bundesgericht keinesfalls alleine betrachtet 
werden. Mit der ebenfalls teilweise tieferen, effektiven Gewichtung der übrigen 
Zuschlagskriterien komme man im Zuschlagskriterium Preis auf eine finale effek-
tiv verhältnismässige Preisgewichtung von fast 35% (Berechnung: 1 / ∑ der ef-
fektiven Zuschlagskriterien 2 bis 4 x 9%). Damit werde mit dieser Preiskurve 
(Bandbreite 100%) der Preis mit 35% und damit sogar höher als publiziert ge-
wichtet, womit die Argumentation der Beschwerdeführerin ins Leere laufe. 
Schliesslich käme gemäss Vorinstanz auch keine andere Punktevergabe zustan-
de, wenn man eine reine Prozentualbewertung zwischen der günstigsten und der 

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zweitgünstigsten Preisofferte vornehmen würde. Und auch bei Auswertung mit 
den Preisen gemäss Offerteingabe würde keine andere Rangfolge resultieren.

5.4 Replizierend wiederholt die Beschwerdeführerin, es sei nicht umstritten, 
dass die Preiskurve erst nachträglich festgelegt werden könne, sondern wie sie 
im Nachhinein festgelegt worden sei. Allein der Verweis auf die Komplexität ver-
fange nicht. Bei nachträglicher Festlegung habe sich die Vergabestelle 
grundsätzlich an die effektive Bandbreite der eingereichten Angebote zu halten. 
Damit werde erreicht, dass die festgelegte Gewichtung zum Tragen komme. An-
ders könne rechtsprechungsgemäss nur dann entschieden werden, wenn ledig-
lich zwei sehr nahe beieinanderliegende Angebote eingereicht worden seien, 
was in casu nicht der Fall sei. Eine schlüssige und nachvollziehbare Begründung 
für die konkret angewendete Bandbreite liege nicht vor. 

Die Vorinstanz berechne selbst eine effektive Preisgewichtung von nur 9%. So-
weit sie dies dann relativiere und auf eine Gewichtung von 35% gelange, sei dem 
nicht zu folgen. Für die Qualitätskriterien seien realistische Bandbreiten aufzu-
stellen und auszuschöpfen, soweit sich die Angebote tatsächlich unterscheiden 
würden. Soweit die korrekt vorgenommene Qualitätsbewertung zu einem dicht 
gedrängten Feld führe, zu vielen ähnlichen oder gleichen Bewertungen, verweise 
dies auf eine gleichmässige Qualität im Markt (oder auf wenig selektierende An-
forderungen). Dies bedeute zwar, dass das entsprechende Zuschlagskriterium in 
der Gesamtwertung de facto an Gewicht verliere (weil es nur zu geringen Punk-
tedifferenzen führe und daher wenig selektiv wirke), doch dürfe diese Auswirkung 
nicht dadurch kompensiert werden, dass nach Massgabe der geringen Streuung 
der erteilten Noten unter einem (oder mehreren) Qualitätskriterium die Bandbrei-
te der Noten unter dem Preiskriterium eingeschränkt werde, was das Gewicht 
des Preiskriteriums in der Gesamtbewertung von vornherein reduziere. Das Vor-
gehen der Vorinstanz sei auch deswegen unzulässig, weil keine Anbieterin dafür 
verantwortlich sei, wie ihre Konkurrentinnen in der Qualitätsbewertung abschnei-
den würden, dass aber die vorliegend durch die Vergabestelle gewählte effektive 
Bandbreite der Preisbewertung von diesem Umstand abhängig gemacht worden 
sei. Dies führe zu einer unsachlichen Beeinflussung der Preisbewertung eines 
Angebotes aufgrund der Qualitätsbewertung von anderen Angeboten. 

Die von der Vorinstanz angewendete Preiskurve sei damit rechtsfehlerhaft, ja gar 
aleatorisch. Korrekt könnte höchstens eine Preisspanne von 100 bis 150% als 
sachgerecht erachtet werden. Die Zuschlagsempfängerin würde dann nicht 207, 
sondern maximal 96 Punkte erzielen und damit im Total klar weniger als die Be-
schwerdeführerin. 

12

5.5 Die Vorinstanz verweist duplizierend auf die Vernehmlassung (vgl. oben E. 
5.3). Gemäss Rechtsprechung erweise sich das Vorgehen einer Vergabestelle 
erst dann als unzulässig, wenn dem Preis durch die verwendete Bewertungsska-
la gar nicht die bekanntgegebene Gewichtung zukommen würde. Dies sei vorlie-
gend - wie in der Vernehmlassung ausgeführt - nicht der Fall; die effektive Preis-
gewichtung im Verhältnis zu den übrigen effektiv ausgeschöpften Zuschlagskrite-
rien betrage 35%. Sodann listet die Vorinstanz verschiedene IT-Projekte anderer 
Kantone auf, welche eine Preisspanne von > 90% aufweisen würden (dreimal 
100%, einmal 120% und einmal 200%). Die vorliegende Preisspanne von 100% 
sei demzufolge keinesfalls rechtswidrig, sondern entspreche der gängigen Aus-
schreibungs- und Gerichtspraxis.

5.6.1 Der Zuschlag ist dem wirtschaftlich günstigsten Angebot zu erteilen (§ 31 
Abs. 1 VIVöB). Das Preiskriterium nimmt unter den Zuschlagskriterien eine Son-
derstellung ein, es ist ein Muss-Kriterium (vgl. Richtlinie über die Festlegung der 
Eignungs- und Zuschlagskriterien und deren Bewertung bei Beschaffungen so-
wie die Berücksichtigung der Nachhaltigkeit; Beilage zu RRB Nr. 638/2022 vom 
23.8.2022 Ziff. 5.1; Beyeler; Vergaberechtliche Entscheide 2018/2019, Rz. 195), 
aber i.d.R. nur eines von mehreren (Wolf, in Sonderheft Baurecht 2004, Der An-
gebotspreis: Probleme und Lösungen, S. 12 und 17; Schneider Heusi, in Zuffe-
rey/Beyeler/Scherler, Aktuelles Vergaberecht 2018, Die Bewertung des Preises, 
S. 327 ff., Rz. 1, 39, 42). Die Bedeutung des Preiskriteriums ergibt sich dabei ei-
nerseits aus der prozentualen Gewichtung und anderseits der Bewertungsregel, 
nach welcher die eingereichten Angebote benotet werden. 

Die Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis ist abhängig von der Art der Be-
schaffung. Während bei der Beschaffung von standardisierten Gütern der Preis 
das allein massgebliche Kriterium bilden kann, kommt dem Preis zur Bestim-
mung des wirtschaftlich günstigsten Angebots bei der Beschaffung komplexer 
Werke oder Dienstleistungen regelmässig weniger Gewicht zu. Gemäss Bundes-
gericht muss bei einfachsten Vergaben der Preis bei den Zuschlagskriterien mit 
mindestens 60% gewichtet werden (Urteil BGer 2C_802/2021 vom 24.11.2022 
E. 3.9), wogegen er auch bei komplexen Beschaffungen im Umfang von mindes-
tens 20% Berücksichtigung finden muss (BGE 143 II 553 E. 6.4; vgl. auch Beye-
ler, Vergaberechtliche Entscheide 2018/2019, Rz. 207). 

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind verschiedene Bewertungs-
formeln (Preiskurven) zulässig. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Bewer-
tungsregel ihrerseits nicht ohne Einfluss auf die Gewichtung ist. Denn je nach-
dem, wie die Punkteabzüge der höheren Angebotspreise im Vergleich zum tiefs-
ten Angebotspreis erfolgen, kommt dem Zuschlagskriterium Preis eine andere 

13

Gewichtung zu (Schneider Heusi, a.a.O., Rz. 46). Eine unsachgemässe Preis-
kurve kann die Preisgewichtung zusätzlich relativieren. Durch eine zu grosse 
Preisspanne kann die (korrekterweise) hohe Gewichtung des Preises unterlaufen 
werden. Bei einfacheren Beschaffungen sollte deshalb (bei linearer Bewertung) 
die Preiskurve steil verlaufen, sodass sich Preisunterschiede bei der Punktever-
gabe relativ stark auswirken, wogegen bei komplexeren Beschaffungen eine 
grosse Preisspanne bzw. eine flache Preiskurve gewählt werden sollte (Urteil 
BGer 2C_802/2021 vom 24.11.2022 E. 3.4). Eine relativ geringe Gewichtung des 
Kriteriums Preis darf aber durch die verwendete Bewertungsmethode auch nicht 
weiter abgeschwächt werden (vgl. BGE 143 II 553 Erw. 6.4), denn in Kumulation 
mit einer äussert schwachen Gewichtung des Preises kann eine flache Preiskur-
ve (grosse Preisspanne) in Beziehung zur Gesamtauswertung zu unhaltbaren 
Ergebnissen führen (BGE 129 I 313 E. 9.2 = Pra 93 (2004) Nr. 64; Galli/Mo-
ser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2013, Rz. 892). 
Insgesamt muss dem Preis zusammen mit der Gewichtung im Ergebnis genü-
gend Bedeutung zukommen. Ein Bewertungssystem, das den Abständen zwi-
schen den einzelnen Preisofferten keine Rechnung trägt, erscheint willkürlich 
(vgl. Urteil BGer 2P.136/2006 vom 30.11.2006 Erw. 3.6). 

Die konkrete Ausgestaltung der Preiskurve inkl. Festlegung der Preisspanne fällt 
in das (weite) Ermessen der Vergabebehörde (BGE 130 I 241 E. 6.1 = Pra 94 
[2005] Nr. 59; Urteil BGer 2P.111/2003 vom 21.1.2004 E. 3.3). Überschreiten des 
Ermessens stellt einen Rechtsfehler dar. Aufgrund der vom Verwaltungsgericht 
auszuübenden Rechtskontrolle (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB) ist es befugt, die 
von der Vergabebehörde verwendete Preiskurve (für deren Festlegung ihr ein 
Beurteilungsspielraum zukommt) zu überprüfen und aufgrund einer allfälligen 
Korrektur einen abweichenden Zuschlagsentscheid zu fällen (Urteile BGer 
2C_412/2007 vom 4.12.2007 E. 1.4; 2C_979/2018 vom 22.1.2020 E. 5.3.1).

5.6.2 Diese Grundsätze werden von den Parteien soweit ersichtlich nicht bestrit-
ten. 

Nicht strittig ist sodann die von der Vorinstanz gewählte und in den Ausschrei-
bungsunterlagen publizierte Gewichtung des Preiskriteriums von 30%. Damit wird 
zu Recht berücksichtigt, dass es sich bei der zu beschaffenden Dienstleistung 
(neue einheitliche kantonale IT-Lösung zum Vollzug der landwirtschaftsrele-
vanten Gesetzgebung von Bund und Kantonen gemeinsam für 12 Kantone) um 
einen komplexen Auftrag handelt und keineswegs eine Standard-Software be-
schafft werden soll. Für derartige Beschaffungen hat die Preisgewichtung - wie 
ausgeführt - mindestens 20% zu betragen, was eingehalten ist (vgl. auch 
Schneider Heusi, a.a.O., Rz. 34 f.).

14

Ebenso unstrittig ist die von der Vorinstanz gewählte und in den Ausschrei-
bungsunterlagen publizierte Formel der Preiskurve (vgl. oben E. 5.1.1). Es han-
delt sich um die lineare Preisbewertung, wie sie auch im Handbuch öffentliches 
Beschaffungswesen im Kanton Schwyz (Kap. 6.4.4) und auch in der Richtlinie 
(Beilage zu RRB Nr. 638/2022 vom 23.8.2022 Ziff. 5.4) empfohlen ist. 

In der Ausschreibung hat die Vorinstanz zudem offengelegt, dass die Preisspan-
ne, welche für die Anwendung der Preiskurve relevant ist, erst nach Offertöffnung 
festgelegt werde. Diese Vorgabe löste eine Frage aus, worauf die Vorinstanz be-
kräftigte, der Maximalpreis, bei welchem die Preiskurve den Nullpunkt schneide, 
also die Preisbandbreite der Angebote, werde nach der Offertöffnung festgelegt 
(vgl. oben E. 5.1.1). Dies löste seitens der Wettbewerber keine weitere Reaktion 
aus. Dabei ist zu beachten, dass in der Fragestellung explizit Bezug auf die Mög-
lichkeit bloss zwei eingereichter Angebote genommen wurde. Die Beschwerde-
führerin stellt denn grundsätzlich auch nicht in Frage, dass die Preisspanne erst 
nach Offertöffnung festgelegt werden kann.

5.6.3 Strittig ist damit im Kern einzig, die von der Vorinstanz - wie angekündigt - 
nach Offertöffnung, und damit in Kenntnis der Offertpreise der zwei einzigen An-
gebote, festgelegte Preisspanne von 100%. Der gemäss erhält das günstigste 
Angebot 300 Punkte, Angebote ab dem doppelten Preis 0 Punkte und dazwi-
schen werden die Punkte linear verteilt. Dies führte dazu, dass das bereinigte 
Angebot der Beschwerdeführerin (Fr. 14'747'320) 300 Punkte erhielt und das mit 
Fr. 19'280'917 um rund 30.74% teurere Angebot der Zuschlagsempfängerin 
207.77, gerundet 208 Punkte erzielte. Dies bei total zu vergebenden 1'000 Punk-
ten. Für die drei qualitativen Zuschlagskriterien waren maximal 700 Punkte zu 
vergeben.

Für die Beschwerdeführerin wurde damit - in Kenntnis der beiden Offerten - eine 
zu weite Preisspanne gewählt, was die ohnehin schwache Gewichtung des Zu-
schlagskriteriums Preis (30%) noch zusätzlich und rechtsfehlerhaft abschwäche. 
Sie beruft sich damit auf die Voraussetzung, dass dem Preis zusammen mit der 
Gewichtung im Ergebnis, d.h. aufgrund der angewendeten Preiskurve, genügend 
Bedeutung zukommen muss, nämlich die der publizierten Gewichtung, und nicht 
noch zusätzlich abgeschwächt werden darf. Die Preiskurve darf nicht so ausge-
staltet sein, dass damit die Gewichtung des Preises unterlaufen wird (Richtlinie 
Beilage zu RRB Nr. 638/2022 vom 23.8.2022 Ziff. 5.4). Und konkret macht die 
Beschwerdeführerin geltend, die nachträgliche Festlegung der Preisspanne sei 
wohl zulässig, habe indes in Beachtung der Spannweite der eingereichten Offer-
ten (in casu rund 30%) zu erfolgen.

15

Demgegenüber begründet die Vorinstanz die angewendete Preisspanne von 
100% mit der Art der Beschaffung. Derart komplexe IT-Programme lasse Ange-
bote mit einer Preisspanne von 100% erwarten, weshalb die Preiskurve zu Recht 
so gewählt worden sei. Sie untermauert dies mit Verweis auf verschiedene ver-
gleichbare Beschaffungen mit vergleichbaren Preiskurven. Zudem bestreitet sie, 
dass mit Anwendung dieser Preisspanne die Gewichtung des Zuschlagskriteri-
ums Preis geschwächt werde, vielmehr betrage diese effektiv 35% und damit 
mehr als publiziert.

5.7.1 Weder die IVöB noch die kantonale VIVöB verlangen, dass die Methode 
der Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis, insbesondere die anzuwendende 
Preiskurve inkl. anzuwendender Preisspanne, mit der Ausschreibung publiziert 
wird. Das Handbuch lässt gar die Festlegung der Bandbreite nach Offertöffnung 
explizit zu (Handbuch Kap. 6.4.4). Auch die Richtlinie Beilage zu RRB Nr. 
638/2022 vom 23.8.2022 Ziff. 5.4 (zur neuen IVöB) hält daran fest. Auch aus 
dem Transparenzgebot (BGE 143 II 553 E. 7.7) lässt sich nicht ableiten, dass die 
Methode zwingend vor der Offertöffnung bekannt zu geben wäre (vgl. Urteil BGer 
2D_17/2017 vom 7.3.2018). Das Bundesgericht lässt die nachträgliche Festset-
zung der Preiskurve, d.h. die Festsetzung nach Offertöffnung und nach Kennt-
nisnahme der effektiven Offertpreise zu (Urteil BGer 2P.231/2003 vom 28.1.2004 
E. 2.3; vgl. kritisch dazu u.a. Kuonen, in Trüeb [Hsrg.], Handkommentar zum 
Schweizerischen Beschaffungsrecht, Art. 36 Rz. 12 f.). Es ist dies seitens Be-
schwerdeführerin denn auch nicht grundsätzlich bestritten.

5.7.2 Die konkrete Ausgestaltung der Preiskurve fällt in das (weite) Ermessen 
der Vergabebehörde (Urteil BGer 2P.111/2003 vom 2.1.2004 E.3.3; Urteil BVGer 
B-1606/2020 vom 11.2.2022 E. 8.4.1.1). Dabei ist nicht von der Hand zu weisen, 
dass die Vergabebehörde mit der Festlegung der anzuwendenden Preisspanne 
massgeblichen Einfluss auf die Punkteverteilung und damit auf die Zuschlagser-
teilung nehmen kann, insbesondere, wenn dies erst in Kenntnis der Offertpreise 
geschieht. Nicht zuletzt daher werden erhöhte Anforderungen an die Begrün-
dungspflicht gefordert.

5.7.3 Gemäss Schneider Heusi ist die vorgängige Bekanntgabe der Preisspanne 
das empfohlene Modell (a.a.O. Rz. 55). Es gewährleiste eine nachvollziehbare 
und faire Beurteilung der Angebotspreise, und die Vergabestelle könne auf von 
der Rechtsprechung festgelegte Regeln abstellen; es biete höchstmögliche 
Transparenz, Sicherheit für alle Beteiligten und vermeide spätere Auseinander-
setzungen. Lege die Vergabebehörde die Preisspanne erst in Kenntnis der An-
gebotspreise fest, könne sie nicht unbesehen auf die real eingereichten Höchst-

16

preise – wie hoch oder tief diese zufälligerweise auch gerade ausfallen – abstel-
len. Es könne sich ihres Erachtens nur um Orientierungswerte handeln, die nicht 
unbesehen ohne weitere Abklärungen und Überlegungen übernommen werden 
sollen. Dies zeige sich deutlich, wenn lediglich zwei Angebote eingingen. Es 
könne nicht richtig sein, dem günstigen die maximale Punktzahl und dem nur 
leicht teureren keine Punkte zu geben. Die Vergabestelle habe in solchen Spezi-
alfällen das Recht und die Pflicht, ein Benotungssystem festzulegen, das den be-
sonderen Verhältnissen des konkreten Falles Rechnung trage. Sie müsse immer 
überlegen, welche Preisspannen üblicherweise und im Durchschnitt bei mehre-
ren Ausschreibungsverfahren zu erwarten wären, welche Preise aufgrund des 
Beschaffungsgegenstandes realistischerweise zu erwarten gewesen seien. Die 
Vergabestelle treffe dabei eine erhöhte Begründungslast. Je ungewöhnlicher die 
gewählte Preisspanne sei, desto triftiger müsse die Begründung sein; je komple-
xer die Beschaffung sei und je grösser die Differenzen der Angebotspreise aus-
fielen, umso eher seien hohe Preisspannen begründbar. Mit einer ungewöhnli-
chen, nicht plausiblen Preisspanne überschreite die Vergabebehörde ihr Ermes-
sen (Schneider Heusi, a.a.O., Rz. 53 ff.). 

In Kommentierung der vergaberechtlichen Entscheide 2018/2019 betont Beyeler 
zu einem Entscheid Graubünden (welcher bestätigt, dass die Preisspanne nicht 
zum Voraus bekannt zu geben ist, dass diesfalls aber die Spanne an den 
tatsächlich eingegangenen Offertsummen auszurichten ist), wie ungut es trotz al-
ler Rechtmässigkeit ist, die Preisspanne erst nach Ansicht der Offerten festzule-
gen. Auch er empfahl, die Preisspanne vorab festzulegen, selbst wenn sie nicht 
vor dem Zuschlag bekannt gegeben werden müsse (Beyeler, vergaberechtliche 
Entscheide 2018/2019, Rz. 213). Er anerkennt wohl, dass sich vorgängig defi-
nierte Preisspannen als untauglich erweisen können, wenn die Streuung der Of-
fertpreise deutlich anders als erwartet ausfalle, doch betreffe das bei sorgfältigem 
Vorgehen der Vergabestelle nur wenige Fälle und in diesen könne die Spanne 
anhand objektiver, nichtdiskriminierender Kriterien angepasst werden. Auch er-
wägt er, dass es sich gerade bei geringer Streuung der Preise keineswegs not-
gedrungen so verhalte, dass die höheren offerierten Summen im Vergleich zur 
tiefsten Summe allesamt schlecht bis sehr schlecht seien, also mit 0 zu benoten 
seien. 

Denzler (in: Sonderheft Baurecht 2004, Der Angebotspreis: Probleme und Lö-
sungen, S. 20 ff.) verweist auf das Transparenzgebot, welches die Vergabe-
behörde verpflichte, die entscheidenden Zuschlagskriterien zu nennen und zwar 
so, dass der Zuschlag überprüfbar sei. So müsste auch die Bewertungsmethode 
im Vorfeld bekannt gegeben werden und sie dürfe während des Verfahrens nicht 
geändert werden. Die Praxis, die Bewertungsmethode erst nachträglich festzule-

17

gen, sei wohl rechtsprechungsgemäss möglich, was er indes in Frage stellt 
(a.a.O., S. 21). Auch er betont, die Preisgewichtung und die Preiskurve seien so 
festzulegen, dass sie einen realistischen Preisbereich abdecken würden, bei 
Standardprodukten sei der Preis stark zu gewichten und eine steile Kurve zu 
wählen; bei individuellen Produkten seien höhere Preisunterschiede zu erwarten 
(flache Kurve) und der Preis spiele eine eher untergeordnete Rolle (tiefe Gewich-
tung). Er betont dabei die Anfälligkeit des Preiskriteriums für Manipulationen, in-
dem schon eine leichte Änderung der Preiskurve das Resultat einer Ausschrei-
bung fundamental ändern könne. 

Auch Galli/Moser/Lang/Steiner halten fest, beim Zuschlagskriterium Preis beste-
he nur dann Transparenz, wenn die Vergabebehörde nicht nur die Gewichtung, 
sondern zusätzlich auch noch zum Voraus angebe, wie sie die Preisdifferenzen 
der Angebote zu bewerten gedenke (Galli/Moser/Lang/Steiner, a.a.O., Rz. 884). 
Die Nichtbekanntgabe in der Ausschreibung führe gar dazu, dass die gerichtliche 
Prüfung der Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis faktisch kaum möglich sei 
(Rz. 889). Immerhin stelle die Rechtsprechung diesfalls höhere Anforderungen 
an die Begründung; je ungewöhnlicher die gewählte Preisspanne, desto triftiger 
müsse die Begründung sein. Galli/Moser/Lang/Steiner betonen, das Ziel müsse 
es letztlich sein, dass die zum Voraus bekannt gegebene Gewichtung des Zu-
schlagskriteriums Preis bei der konkreten Benotung effektiv zum Tragen komme, 
was der Fall sei, wenn die Bewertung innerhalb der effektiven oder zumindest ei-
ner realistischen Preisspanne erfolge (Rz. 898). Werde die Preiskurve nach Of-
fertöffnung festgelegt, müsse sich die Vergabestelle grundsätzlich an die effekti-
ve Bandbreite der Preise der eingereichten Angebote halten; so komme die fest-
gelegte Gewichtung effektiv zum Tragen (Rz. 901). Ein Ermessensspielraum 
müsse aber auch diesfalls eingeräumt werden, wenn nämlich bspw. nur zwei 
preislich nahestehende Angebote eingereicht würden und die effektive Preis-
spanne daher zu einem unbilligen Ergebnis führen würde. Diesfalls sei ein Beno-
tungssystem festzulegen, das den besonderen Verhältnissen des konkreten Fal-
les Rechnung trage (Rz. 903). 

Auch das Verwaltungsgericht hat es in seiner bisherigen Rechtsprechung als 
rechtens erachtet, dass wohl die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung vor-
gängig publiziert werden, dass aber das Benotungssystem, namentlich die Preis-
spanne für die Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis auch erst nach der Of-
fertöffnung festgelegt werden kann (vgl. VGE III 2022 27 vom 23.6.2022 E. 3.3.3; 
VGE III 2019 72 vom 26.6.2019 Erw. 4.3.1; VGE III 2016 131 vom 29.8.2016 
Erw. 2.6.2). Macht die Vergabebehörde geltend, das Bewertungssystem bereits 
vorgängig festgelegt zu haben, ist sie hierfür beweispflichtig. Im jüngsten ge-
nannten Fall (VGE III 2022 27 vom 23.6.2022) konnte die Vergabebehörde die-

18

sen Nachweis für die von ihr angewandten Preisspanne von 300% (bei einer 
Preisgewichtung von 30% für die Beschaffung einer Individual-Software) nicht 
erbringen. Das Gericht hob den Entscheid auf. Es zeigte auf, dass in casu die 
Preisspanne der drei eingegangenen Offerten rund 32% betrug und selbst bei ei-
ner anzuwendenden Preisspanne von 50% der Zuschlag der Beschwerdeführerin 
zu erteilen war (E. 3.4).

5.7.4 Fasst man die erwähnte Rechtsprechung und Lehre zusammen, so zeigt 
sich, dass die vorgängige Bekanntgabe der Zuschlagskriterien mit Gewichtung 
und inklusive Bewertungssystem, beim Preiskriterium mit linearer Preiskurve ins-
besondere inkl. Preisspanne, klarerweise der Vorrang zu geben ist. Nur so kann 
dem Transparenzgebot wirklich Nachachtung verschafft werden und können 
Zweifel an Manipulationen aus dem Weg geräumt werden (vgl. auch nachfolgend 
E. 8). Bei professioneller Vorbereitung der Submission wird auch eine realitäts-
nahe Einschätzung der zu erwartenden Preisspanne möglich sein, so dass eine 
ggf. notwendige Korrektur nach Offertöffnung eine seltene Ausnahme bleiben 
und dann begründbar sein dürfte (vgl. Kuonen, a.a.O., Art. 36 Rz. 13, und Beye-
ler, vergaberechtliche Entscheide 2018/2019, Rz. 213). 

Bislang als zulässig anerkannt ist aber auch die Festsetzung der Preisspanne 
erst nach Offertöffnung. Die Beurteilbarkeit der Rechtmässigkeit der Bewertung 
des Zuschlagskriteriums Preis wird damit indes zweifellos schwieriger, selbst 
wenn an die Begründungspflicht erhöhte Anforderungen gestellt werden. Als im 
Rahmen des zulässigen Beurteilungsspielraums der Vergabebehörde ist eine 
Bewertung zu betrachten, 
- welche die bekanntgegebene Gewichtung des Zuschlagskriteriums innerhalb 

der Gesamtauswertung beachtet, d.h. diese Gewichtung effektiv zum Tragen 
kommt; 

- die anzuwendende Preisspanne die effektiven Angebote berücksichtigt, sofern 
diese aussagekräftig sind;

- bei nur zwei eingegangenen Angeboten, deren Aussagekraft hinsichtlich Preis-
spanne per se gering bzw. zufällig und damit nicht gegeben ist (vgl. auch Ver-
waltungsgericht ZH, VB.2019.00450 vom 18.9.2019 E. 5.2.3), eine für den Be-
schaffungsgegenstand realistische Preisspanne angewendet wird.

5.8.1 Vorliegend hatte die Vorinstanz mit den Ausschreibungsunterlagen wohl 
die Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis (30%) und auch die Preiskurve 
(vgl. oben Erw. 5.1.1) bekannt gegeben, jedoch die Festsetzung der Preisspanne 
auf nach Offertöffnung festgelegt und dies auch entsprechend offengelegt. Die-
ses Vorgehen wird seitens Beschwerdeführerin nicht bestritten und ist ebenso 
durch die bisherige Rechtsprechung gedeckt.

19

5.8.2 Eingegangen sind schliesslich zwei Offerten. Es ist dies für die nachträgli-
che Festlegung der Preisspanne mit Gewissheit der schlechtest mögliche Fall in 
dem Sinne, als er immer Zweifel an der Rechtmässigkeit der Bewertung wecken 
und der Vorwurf der Manipulation - unabhängig ob berechtigt oder nicht - nie 
ganz zum Versiegen gebracht werden dürfte. Nach dem Gesagten ist die Bewer-
tung durch die Vorinstanz rechtens, wenn die von ihr angewandte Preisspanne 
begründet erscheint, weil sie eine für den Beschaffungsgegenstand realistische 
Preisspanne berücksichtigt, und wenn die Gewichtung bei der konkreten Beno-
tung effektiv zum Tragen kommt. Ausgeschlossen ist es hingegen, auf die beiden 
Angebotspreise abzustellen.

5.8.3 Die Vorinstanz hat eine Preisspanne von 100% gewählt, d.h. der tiefste 
Preis erhält die maximalen Punkte, der doppelte Preis 0 Punkte, dazwischen 
werden die Punkte linear verteilt. Die Vorinstanz begründet diese Preisspanne 
mit der Beschaffung eines neuen IT-Programms, dessen hohen Komplexität mit 
vielen zu berücksichtigenden Gesetzesgrundlagen, vielen Schnittstellen, zwölf 
angeschlossenen Kantonen und sehr vielen Nutzern. 

Diese Festsetzung ist nicht als rechtsfehlerhaft zu beanstanden. In der Recht-
sprechung und Lehre werden gerade nichtstandardisierte IT-Programme als bei-
spielhaft aufgeführt für komplexe Beschaffungen mit einer erwartungsgemäss 
weiten Preisspanne. Eine solche von 100% (d.h. 0 Punkte bei doppeltem des 
tiefsten Preises) erscheint nicht als geradezu unrealistisch und würde bei vor-
gängiger Festlegung wohl anerkannt (vgl. Schneider Heusi, a.a.O., Rz. 54; Denz-
ler, a.a.O., S. 22; Appellationsgericht BS VD.2020.192 vom 26.4.2021 E. 2.6.3; 
Verwaltungsgericht Zürich VB.2019.00450 vom 18.9.2019 E. 5.2.3). Die von der 
Vorinstanz beigebrachten Beispiele (Duplik Rz. 24) bestätigen dies ebenso. Dass 
die effektiven Angebote tatsächlich nur rund 32% auseinanderliegen, ändert an 
der Rechtmässigkeit der angewandten Preisspanne von 100% nichts, kann doch 
aus zwei Angeboten keine Aussagekraft für eine realistische Preisspanne ge-
wonnen werden (vgl. etwa auch Verwaltungsgericht Zürich VB.2018.00662 vom 
19.6.2019 E. 8.2, wo bei einer effektiven Spanne von 10% eine angewandte 
Preisspanne von 75% aufgrund des komplexen Beschaffungsgegenstandes als 
rechtens beurteilt wurde). 

5.9.1 Bleibt die Vorgabe, dass die bekanntgegebene Gewichtung des Zu-
schlagskriteriums Preis von 30% innerhalb der Gesamtauswertung beachtet, d.h. 
diese Gewichtung effektiv zum Tragen kommt. 

Gemäss Beschwerdeführerin ist diese Voraussetzung mit der angewendeten 
Preisspanne von 100% nicht mehr gegeben. Die ohnehin schon tiefe Gewichtung 

20

von 30% werde mit dieser flachen Preiskurve noch weiter geschwächt, so dass 
dem Kriterium Preis gesamthaft nicht mehr ein Gewicht von 30% zukomme.

Demgegenüber macht die Vorinstanz geltend bzw. rechnet sie vor, in einer Ge-
samtbetrachtung komme dem Zuschlagskriterium Preis gar eine Gewichtung von 
35% und damit mehr als publiziert zu. 

5.9.2 Die Vorinstanz errechnet vernehmlassend eine 'effektive Preisgewichtung' 
von 9%, dies basierend auf einem 'nicht ausgeschöpften Bewertungsbereich' von 
69%. Basierend auf diesen 9% ermittelt sie dann eine 'finale effektiv verhältnis-
mässige Preisgewichtung' von rund 35% (vgl. oben E. 5.3.2). Auf diese Berech-
nung kann indes nicht abgestellt werden. Sie basiert einerseits auf der theore-
tisch, aber immerhin realistisch festgelegten Preisspanne von 100% und ander-
seits auf den zwei einzigen Offertpreisen ohne statistischen Wert, denen keine 
Aussagekraft zukommt. Dieser ganzen Berechnung haftet damit ebenfalls etwas 
Zufälliges ohne Aussagekraft an. Wird ein anderer hypothetischer Konkurrenz-
preis als der effektive der Zuschlagsempfängerin angenommen (z.B. Fr. 15 Mio.), 
verändert dies die ganze Berechnung relevant (effektive Preisgewichtung von 
0.5%), ohne dass plausibel wäre, warum die Gewichtung eine andere sein sollte. 
Gemäss dieser Formel würde die 'effektive Preisgewichtung' nur dann 30% be-
tragen, wenn das zweite, teurere Angebot die Preisspanne von 100% voll aus-
schöpfen würde, also doppelt so teuer wäre. 

5.9.3 Mit effektiv nur zwei vorliegenden Angeboten erscheint eine eigentliche 'Be-
rechnung' der Gewichtung (wie es die Vorinstanz vornahm) nicht möglich. Wohl 
auch deshalb halten Galli/Moser/Lang/Steiner fest, die zum Voraus bekannt ge-
gebene Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis komme bei der konkreten 
Benotung dann effektiv zum Tragen, wenn die Bewertung einerseits innerhalb 
der effektiven oder anderseits zumindest innerhalb einer realistischen Preisspan-
ne erfolge (a.a.O., Rz. 898). Dies bedeutet, dass die definierte Gewichtung dann 
in unzulässiger Weise relativiert wird, wenn der Preiskurve eine fehlerhafte Preis-
spanne unterlegt wird. Wie zuvor dargelegt, erfolgte die Festlegung der Preis-
spanne durch die Vorinstanz jedoch nicht rechtsfehlerhaft, sondern im Rahmen 
einer realistischen Annahme. 

5.9.4 Das Bundesgericht hält fest, eine unsachgemässe Preiskurve könne die 
Preisgewichtung zusätzlich relativieren. Durch eine zu grosse Preisspanne könne 
die (korrekterweise) hohe Gewichtung des Preises unterlaufen werden und eine 
relativ geringe Gewichtung des Kriteriums Preis dürfe aber durch die verwendete 
Bewertungsmethode auch nicht weiter abgeschwächt werden (BGE 130 I 241 E. 
6.1 = Pra 94 (2005) Nr. 59; vgl. oben E. 5.6.1). Mit Verweis auf die Literatur fasst 

21

das Bundesgericht auch zusammen, bei linearer Bewertung solle bei einfacheren 
Beschaffungen der Preis stark gewichtet und die Preiskurve steil verlaufen, so-
dass sich Preisunterschiede bei der Punktevergabe relativ stark auswirken, wo-
gegen bei komplexeren Beschaffungen eine geringe Preisgewichtung und eine 
grosse Preisspanne bzw. eine flache Preiskurve gewählt werden sollten (Urteil 
BGer 2C_802/2021 vom 24.11.2022 E. 3.4). 

Vorliegend handelt es sich wie dargestellt um die Beschaffung einer komplexen 
Dienstleistung. Die Gewichtung des Zuschlagskriteriums Preis wurde daher in 
nicht zu beanstandender Weise bei tiefen 30% angesetzt. Gleichzeitig lässt die-
ser Beschaffungsgegenstand wie dargelegt eine relativ grosse Preisspanne er-
warten, weshalb dies mit 100% festgesetzt werden durfte. Beides, die geringe 
Gewichtung und die eher flache Preiskurve berücksichtigen die Komplexität des 
Beschaffungsgutes. Dass dies hinsichtlich der Gewichtung geradezu zu unhalt-
baren Ergebnissen führt, kann in Anbetracht, dass sowohl die Gewichtung als 
auch die Preisspanne realistisch angesetzt wurden, nicht gesagt werden. Bleibt 
zu ergänzen, dass selbst bei Anwendung einer Preisspanne von 60% - welche 
dem konkreten Beschaffungsgegenstand zweifellos angemessen wäre - die Zu-
schlagsempfängerin insgesamt noch immer - wenn auch knapp - mehr Gesamt-
punkte als die Beschwerdeführerin erzielt hätte (nämlich 146.29 Punkte für das 
Kriterium Preis und 705.46 Punkte insgesamt).

5.9.5 Das Angebot der Zuschlagsempfängerin ist rund 30% teurer. In Anwen-
dung der linearen Preiskurve mit einer realistischen Preisspanne von 100% er-
gab dies für die Zuschlagsempfängerin rund einen Drittel weniger Punkte als für 
das Angebot der Beschwerdeführerin (92 Punkte weniger). Dass ein derartiger 
Rückstand durch ein gutes Abschneiden bei den qualitativen Zuschlagskriterien 
aufgeholt werden kann, insbesondere, wenn das Konkurrenzangebot hierbei mit-
unter schlecht abschneidet, ist zu erwarten und stellt keinen Beleg für eine Rela-
tivierung der Gewichtung des Preiskriteriums dar. Hätte die Beschwerdeführerin 
in den qualitativen Zuschlagskriterien 2 und 3 im Schnitt eine Note von 3.2 pro 
Position erhalten, d.h. eine etwas bessere als 'normale, durchschnittliche Erfül-
lung' (= Note 3; vgl. Taxonomie Bewertungskriterien, Ausschreibungsunterlage 
Vi-act. 2, Kap. 5.4.1), wäre sie in der Gesamtbeurteilung noch vor der Zu-
schlagsempfängerin gelegen (welche in diesen beiden Kriterien einen Schnitt von 
3.88 erzielte). Das heisst, ein nur minim besser als eine normale, durchschnittli-
che Erfüllung der qualitativen Kriterien hätte der Beschwerdeführerin gereicht, 
um den Zuschlag zu erhalten. Damit aber kann nicht gesagt werden, die ange-
wandte Preiskurve bzw. die Preisspanne von 100% habe zu einer unhaltbaren 
Abschwächung der Preisgewichtung geführt. Mitunter ist die Nichtzuschlagsertei-

22

lung an die Beschwerdeführerin letztlich auf das schlechte Abschneiden in den 
qualitativen Zuschlagskriterien zurückzuführen und nicht auf eine flache Preis-
kurve. 

5.9.6 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Vorinstanz 
den ihr zukommenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat, indem sie 
der für die Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis angewandten Preiskurve 
eine Preisbandbreite von 100% unterlegt hat. 

5.10 Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Of-
fertsumme von Fr. 12'851'600 zu Unrecht auf Fr. 14'747'320 bereinigt (vgl. oben 
E. 5.2). 

5.10.1 Die Vorinstanz weist vernehmlassend darauf hin, dass die Offertsumme 
der Beschwerdeführerin von Fr. 12'851'600 auf einer Kalkulation mit 660 Arbeits- 
resp. Projekttagen (AT resp. PT) für einzelne Positionen basiert (vgl. Preisblatt 
der Offerte; Vi-act. 28), wie dies im Preisblatt der Ausschreibungsunterlagen vor-
gegeben war (Vi-act. 14). In der Offerte führte die Beschwerdeführerin sodann 
aus, aus den einzelnen Schätzungen liesse sich eine Wahrscheinlichkeitsvertei-
lung ableiten; auf dieser Grundlage offeriere sie die Ablösung der bestehenden 
Lösung mit einem Kostendach von Fr. 12'301'250 (Vi-act. 26 Rz. 263). Gleichzei-
tig aber gab die Beschwerdeführerin im Preisblatt eine Aufwandschätzung ab, 
welche in den entsprechenden Positionen mit 1'740 PT weit über diesem Auf-
wand von 660 PT lag (vgl. Preisblatt der Offerte; Vi-act. 28). In der Offerte führte 
sie sodann aus, nach eingehender Analyse der geforderten Lieferobjekte und mit 
dem Anspruch, eine nachhaltige und moderne Applikation zu entwickeln und bei 
12 Kantonen einzuführen, erachte sie die Schätzung von 660 PT für die Projekt-
leistungen als deutlich zu optimistisch. Sie garantiere die Umsetzung der Pro-
jektarbeiten mit einem Kostendach von 2880 PT (Hervorhebung im Original), wo-
bei die Schätzung eine Bandbreite von ungefähr +/- 1'200 PT aufweise (Vi-act. 
26 Rz. 224). 

Im Bereinigungsverfahren konfrontierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 
am 31. Oktober 2022 mit dieser Feststellung, namentlich mit der Tatsache, dass 
sie eine Umsetzung mit einem Kostendach von 2'880 PT garantiere. Entspre-
chend habe man das Preisblatt neu ausgefüllt gerechnet (vgl. Vi-act. 94.6) und 
komme so auf den Betrag von Fr. 14'385'560 (Vi-act. 94.8). In dieser von der   
Vorinstanz vorgenommenen Neuberechnung (Vi-act. 94.6) wurde der Aufwand 
gemäss Schätzung der Beschwerdeführerin (Vi-act. 28) eingefügt, also der von 
der Beschwerdeführerin als realistisch eingeschätzte Aufwand. Hierauf antworte-
te die Beschwerdeführerin am 4. November 2022 (Vi-act. 94.11):

23

Wir sind der Meinung, dass die Ausschreibungsunterlagen und das Preisblatt keine 
Basis bieten, um eine höhere Schätzung bei den Projektleistungen in den zu-
schlagsrelevanten Preis einzurechnen. Beim Erstellen unseres Angebots haben 
wir uns auf die zur Verfügung gestellten Unterlagen verlassen und unser Angebot 
und den Preis darauf ausgerichtet.

Wir sind uns aber auch bewusst, dass in einer komplexen Ausschreibung nicht al-
les perfekt läuft und Unklarheiten möglich sind. Eine Neuausschreibung erachten 
wir als unzweckmässig. Die Anpassung des Preises auf CHF 14'385'560 (exkl. 
MwSt) akzeptieren wir unter Vorbehalt der eingehenden Prüfung (inklusive 
Rechtsmittel) des endgültigen Zuschlagsentscheides.

Des Weitern liegt in den Akten die Präsentation der Beschwerdeführerin vom   
16. November 2022 (Vi-act. 93.5). Darin fasst sie ihr Angebot zusammen und 
dokumentierte dabei einen geschätzten Aufwand von Fr. 14.4 Mio. (Vi-act. 93.5, 
S. 18), nämlich einen Aufwand für Entwicklungsarbeiten von Fr. 10.7 Mio. und 
einen Betriebs- und Wartungsaufwand von Fr. 3.7 Mio. (Vi-act. 93.5 S. 98). Im 
entsprechenden Protokoll, welches von der Beschwerdeführerin mitunterzeichnet 
wurde, wird ein garantiertes Angebot über Fr. 14.4 Mio. dokumentiert (Vi-act. 
93.6). 

5.10.2 Bereinigt wurde ebenso die Offerte der Zuschlagsempfängerin. Auch sie 
füllte das Preisblatt aus (Vi-act. 63), wobei auch bei ihr zwischen dem unverän-
derbaren Aufwand (welcher in die Offerte einfloss) und dem durch sie geschätz-
ten Aufwand eine Differenz im Sinne eines geschätzten Mehraufwandes bestand. 
Auch die Zuschlagsempfängerin wurde am 31. Oktober 2022 mit einer Bereini-
gung derart konfrontiert, als dass ihre Offertsumme von Fr. 19'176'701 auf 
Fr. 19'280'217 bereinigt werden müsse (Vi-act. 94.26). Hierauf antwortete die Zu-
schlagsempfängerin am 3. November 2022 (Vi-act. 94.28), mit der abgegebenen 
abweichenden Aufwandschätzung gegenüber den vorgegebenen Stunden wolle 
sie auf die aus verschiedenen (konkret genannten) Gründen schwierige Abschät-
zung des Mitwirkungsumfangs hinweisen. Und weiter:

Gemäss Anleitung im Preisblatt waren nur die blaumarkierten Zellen für Eingaben 
erlaubt. Korrekturen an vorgegebenen Zahlen in weissen Zellen war somit nicht er-
laubt. Die Schätzung erfolgte separat ohne Einfluss auf den Gesamtbetrag und 
wurde im Preisblatt in dem dafür vorgesehenen Bereich (Schätzung der Anbieterin) 
eingetragen. Zudem verstehen wir die Anforderung TS-NR-P-30 so, dass die vor-
gegebenen 660 Arbeitstage für alle Anbieter gelten.

Unter diesen Voraussetzungen und im Rahmen der definierten Anforderungen 
können wir unseren angebotenen Preis von CHF 19'176'701 als Kostendach 
bestätigen (ZF-NR-P-001) und soll unverändert bestehen bleiben.

5.10.3 Damit aber ist die von der Vorinstanz vorgenommene Bereinigung nicht 
zu beanstanden. Die Ausschreibungsunterlagen umfassten ein durch die Offe-
renten auszufüllendes 'Erfassungsblatt Preis' (Vi-act. 14). Das durch die Anbiete-

24

rin auszufüllende Arbeitsblatt enthielt blaue Felder, welche durch die Anbieterin-
nen auszufüllen waren, und weisse Felder, die entweder automatisch kalkuliert 
wurden oder aber Vorgaben der Vergabebehörde beinhalteten. So wurden etwa 
der Arbeitstageaufwand zu den Positionen Projektmanagement, Migration der 12 
Kantone, Konfiguration, Integration und Bereitstellen der Schnittstellen; Projekt-
dokumentation und Proof of Concept bereits durch die Vergabebehörde vorge-
geben mit einem Total von 660 PT. Zu denselben Positionen hatten die Anbiete-
rinnen - ausserhalb der Preiskalkulation - eine eigene Aufwandschätzung abzu-
geben (blaue Felder). Die eigegebenen Offerten zeigten nun, dass zum einen die 
Offertpreise aufgrund der Vorgabe der Vergabebehörde (660 PT) kalkuliert wur-
den, zum andern aber beide Anbieterinnen von diesen Aufwandvorgaben abwei-
chende Aufwandabschätzungen eintrugen (vgl. Vi-act. 28 und 63). Die Abwei-
chung in der Offerte der Beschwerdeführerin war dabei weit erheblicher als jene 
der Zuschlagsempfängerin, was sie in der Offerte denn auch begründete (vgl. 
oben E. 5.10.1). 

Wenn aber im Rahmen der Bereinigung der Offerten klar wird, dass diese auf-
grund von Aufwandvorgaben der Vorinstanz kalkuliert sind, welche von den An-
bieterinnen erklärtermassen nicht eingehalten werden können, und gleichzeitig 
beide Anbieterinnen eine konkrete Abschätzung ihres realistischen Aufwandes 
bekannt geben, so ist es folgerichtig, die Offerten zu bereinigen und hinsichtlich 
Preis von dem Aufwand auszugehen, welchen die Anbieterinnen selbst als mass-
geblich eingeschätzt haben. Die Beschwerdeführerin selbst hat sodann im Rah-
men der Präsentation und schriftlich bestätigt, das Angebot für Fr. 14.4 Mio. zu 
garantieren, also gemäss ihrer Aufwandschätzung. 

5.10.4 Damit aber erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vor-
instanz habe ihren Offertpreis zu Unrecht berichtigt und das Zuschlagskriterium 
Preis sei mit einem falschen Offertpreis bewertet worden, als unbegründet.

Bleibt zu ergänzen, dass eine Bewertung des Zuschlagskriteriums Preis mit den 
nicht berichtigten Offertpreisen an der Reihenfolge der Gesamtbewertung nichts 
ändern würde. Die Beschwerdeführerin erzielte mit der Eingabesumme von 
Fr. 12'851'600 300 Punkte, die Zuschlagsempfängerin mit der Eingabesumme 
von Fr. 19'176'701 152.34 Punkte, im Total 711.52 Punkte und damit mehr als 
die Beschwerdeführerin mit 703.92 Punkten.

6. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin eine fehlerhafte Bewertung des 
Zuschlagskriterium ZK 2 "funktionale Anforderungen".

6.1 Zur Bewertung des Zuschlagskriteriums ZK 2 "funktionale Anforderungen" 
wurde in den Ausschreibungsunterlagen ausgeführt (Vi-act. 13 Kap. 5.4.3):

25

Der Punktwert für das Zuschlagskriterium "Funktionale Anforderungen" wird wie 
folgt berechnet:

- Das Evaluationsteam überprüft pro Anforderung die von der Anbieterin angege-
bene Selbsteinschätzung (0, 1, 3 oder 5) in den Arbeitsblättern und behält sich 
das Recht vor, diese zu korrigieren, wenn im Rahmen des Bewertungsprozesses 
der Eindruck entsteht und erhärtet werden kann, dass die Anbieterangaben nicht 
korrekt sind.

- Die Antworten zu den Fragen werden qualitativ gemäss Abschnitt 5.4.1 Taxono-
mie bewertet. Das Evaluationsteam prüft den Nutzen der Antwort für den Auf-
traggeber sowie die Qualität der Antwort und vergibt die Noten 0, 1, 3 oder 5.

- Der erreichte Erfüllungsgrad sämtlicher Anforderungen und die Noten sämtlicher 
Fragen werden gewichtet addiert und in die entsprechenden Punktwerte umge-
rechnet.

Zur erwähnten Taxonomie (Bewertungskriterien) halten die Ausschreibungsun-
terlagen fest (Vi-act. 13 Kap. 5.4.1):

Punkte Typ A: Bezogen auf Erfül-
lung der Kriterien

Typ B: Bezogen auf Anga-
ben und Ausführung

Typ C: Individuell

0 Nicht beurteilbar oder keine 
Erfüllung des Kriteriums

Keine oder ungenügende 
Angaben

Gemäss Angaben in den 
Anforderungen (ZKs)

1 schlechte Erfüllung Angaben ohne genügenden 
Bezug auf das Vorhaben

Gemäss Angaben in den 
Anforderungen (ZKs)

3 normale, durchschnittliche 
Erfüllung

Sollangabe, den Anforde-
rungen der Ausschreibung 
entsprechend

Gemäss Angaben in den 
Anforderungen (ZKs)

5 sehr gute Erfüllung qualitativ ausgezeichnet, 
hohe Innovation, sehr 
grosser Beitrag zur Zieler-
reichung

Gemäss Angaben in den 
Anforderungen (ZKs)

Gewichtet wurde das Zuschlagskriterium "Funktionale Anforderungen" mit 35% 
(vgl. oben E. 4.).

6.2 Beim Zuschlagskriterium "Funktionale Anforderungen" waren total 245 
Punkte zu vergeben, gewichtet 350 Punkte. Dies für die Bewertung (gemäss Ta-
xonomie mit der Note 0, 1, 3 oder 5) von 49 definierten Anforderungen. Die Zu-
schlagsempfängerin erzielte 205, gewichtet 292.86 Punkte, die Beschwerdefüh-
rerin 96, gewichtet 137.14 Punkte (Vi-act. 95.12).

Im Evaluationsbericht gelangte das Evaluationsteam zum Schluss, die Be-
schwerdeführerin habe ihre Lösung in der Selbsteinschätzung als übererfüllt be-
urteilt, was anhand der erbrachten Nachweise nicht oder nur zum Teil nachvoll-
ziehbar sei. Die Selbsteinschätzung habe in vielen Fällen über das Fachge-
spräch durch das Evaluationsteam bereinigt werden müssen, da aus dem Lö-
sungskonzept oft nicht einmal die Erfüllung ersichtlich gewesen sei. Die Lö-
sungsbeschreibung der Beschwerdeführerin habe im Wesentlichen aus den for-
mulierten Anforderungen der Submission bestanden. Konkrete Beschreibungen 

26

eines Lösungsansatzes seien weitgehend nicht ersichtlich. Die Beurteilung sei 
schwierig gewesen, da sie auf Grund von sehr allgemeinen Formulierungen habe 
erfolgen müssen. Viele Punkte seien sehr offen ausgearbeitet und müssten zu 
einem späteren Zeitpunkt noch genauer spezifiziert werden (Vi-act. 96).

6.3.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, gemäss Selbsteinschätzung habe sie 
sich, da eine Individualentwicklung gemäss den Spezifikationen der Bedarfsstelle 
offeriert worden sei, eine Bewertung von 100% gegeben. Es sei verständlich, 
dass diese nicht unbesehen übernommen werde. Aber die von der Vergabe-
behörde auf 96 Punkte herunter korrigierte Bewertung sei nicht ansatzweise 
nachvollziehbar und auch im Debriefing nicht erklärt worden. Die Bewertung sei 
völlig intransparent. Die Beschwerdeführerin listet dabei verschiedene der zu 
bewertenden Anforderungen auf und zeigt das Lösungskonzept gemäss ihrer Of-
ferte auf. Sie hält dabei dafür, dass selbst wenn der Vergabebehörde ein gewis-
ses Ermessen zugestanden werde, festzustellen sei, dass sich die von der Ver-
gabebehörde vorgenommene Bewertung gemäss Bewertungsraster mit Note 3 
oder gar Note 1 (vgl. Taxonomie oben E. 6.1) offensichtlich nicht begründen las-
se. Das Angebot der Beschwerdeführerin nehme offensichtlich ausreichend Be-
zug zum Vorhaben und entspreche den Anforderungen der Ausschreibung. 
Darüber hinaus leiste es einen grossen Beitrag zur Zielerreichung und sei quali-
tativ ausgezeichnet, womit sich stets eine bessere als die gegebene Bewertung 
rechtfertige. Die Bewertung der Vergabebehörde basiere auf einer unrichtigen 
und unvollständigen Sachverhaltsfeststellung; mit ihrer Bewertung missbrauche 
die Vergabebehörde ihr Ermessen und handle rechtsfehlerhaft. Insgesamt müss-
te die Beschwerdeführerin mindestens 300 Punkte für das Zuschlagskriterium 
"funktionale Anforderungen" erhalten, womit der Zuschlag ihr zu erteilen sei.

6.3.2 Vernehmlassend wiederholt die Vorinstanz die Beurteilung im Evaluations-
bericht, die Beschwerdeführerin habe ihre Lösung in der Selbsteinschätzung bei 
sämtlichen Kriterien als übererfüllt beurteilt, was anhand der erbrachten Nach-
weise nicht oder nur zum Teil nachvollziehbar gewesen sei; eine realistische 
Selbsteinschätzung habe gänzlich gefehlt, sie habe in vielen Fällen über das 
Fachgespräch durch das Evaluationsteam bereinigt werden müssen, da aus dem 
Lösungskonzept oft nicht einmal die Erfüllung ersichtlich gewesen sei. Im We-
sentlichen habe die Lösungsbeschreibung aus nachformulierten Anforderungen 
gemäss Submissionsunterlage bestanden; konkrete Beschreibungen des dabei 
anzuwendenden Lösungsansatzes seien weitgehend nicht ersichtlich gewesen. 
Viele Punkte seien offen beschrieben worden und hätten zum Teil in der Präsen-
tationsrunde noch genauer nacherfragt und nachspezifiziert werden müssen, in-
des sei auch dies mit sehr allgemeinen Umschreibungen vage und wenig konkret 

27

geblieben. Das Evaluationsteam, das sich aus zahlreichen Fachspezialisten des 
konkreten Applikationseinsatzbereiches Landwirtschaft der beteiligten Kantone 
zusammengesetzt habe, habe die massgeblichen Bewertungen vorgenommen 
und jede einzelne Position beurteilt und schriftlich dokumentiert. Es sei nicht zu 
beanstanden, wenn das Evaluationsteam unterschiedlich präzise und mehr oder 
weniger nachvollziehbare Offertangaben auch punktemässig unterschiedlich be-
werte. Aus der unterschiedlichen Bewertung der beiden Offerten könne der Vor-
instanz auf jeden Fall nicht Willkür vorgeworfen werden. Es sei nicht Sache des 
angerufenen Verwaltungsgerichts, anstelle des fachlich versierten und verant-
wortlichen Evaluationsteams selber eine andere fachliche Bewertung vorzuneh-
men.

6.3.4 In der Replik zitiert die Beschwerdeführerin den von der Vorinstanz in der 
Ausschreibungsunterlage zitierten Beschaffungsgegenstand, wonach eine Anbie-
terin evaluiert werde, die als GU in der Lage sei, im Rahmen der vorliegenden 
Submission die entsprechende IT-Lösung zu entwickeln, zu betreiben, zu unter-
halten und die erforderlichen Dienstleistungen zu erbringen. Weiter verweist sie 
auf ihre in den Fragerunden gestellten Fragen zur Klärung des Beschaffungsge-
genstandes und die vorinstanzlichen Antworten. Daraus ergebe sich ausdrück-
lich, dass die Vorinstanz von einer neuen Individualentwicklung ausgehe. Eine 
Neuentwicklung zeichne sich geradezu dadurch aus, dass sie neu entwickelt 
werde. Daraus erschliesse sich ohne weiteres, dass das Offerierte gerade noch 
nicht bestehe. Entsprechend hätten die Zuschlagsempfängerin und die Be-
schwerdeführerin die Entwicklung nach dem Szenario IT-Individualentwicklung 
agil offeriert. Sie habe daher davon ausgehen dürfen, dass die Vorinstanz zwar 
gewisse technische Spezifikationen vorgebe, aber die genaue Ausgestaltung 
dieser Vorgaben im Rahmen des Projekts konkretisiert werden müssten. Wenn 
die Vorinstanz nun behaupte, dass die Zuschlagsempfängerin klarer aufgezeigt 
habe, wie die einzelnen Kriterien erreicht werden sollen, werde dies ausdrücklich 
bestritten. Die Zuschlagsempfängerin habe keine komplette Neuentwicklung, 
sondern offenbar lediglich eine Weiterentwicklung ihrer bestehenden Plattform 
angeboten; die Beschwerdeführerin habe demgegenüber eine Neuentwicklung 
offeriert. Sie habe dabei - was die Vorinstanz verkenne - dargelegt, wie die Vor-
aussetzungen umgesetzt werden sollten, nämlich indem die nach HERMES ge-
forderten Lieferobjekte erstellt würden. Das heisse: Die Beschwerdeführerin be-
schreibe, wie der Weg zum Ziel gefunden werde, die Zuschlagsempfängerin prä-
sentiere ein bestehendes Produkt. 

Offenbar habe die Vorinstanz das Offerieren eines bestehenden Produktes durch 
die Zuschlagsempfängerin als wesentliches Alleinstellungsmerkmal angesehen. 

28

Hätte sie jedoch die Erfahrung bewerten wollen, hätte sie die Zuschlagskriterien 
entsprechend formulieren müssen, was sie nicht getan habe. Sie sei aber an die 
publizierten Kriterien gebunden. Entsprechend könne sie nicht einen Gesichts-
punkt einfliessen lassen, der sich nicht aus den publizierten Kriterien ergebe. Die 
Beschwerdeführerin habe eine Neuentwicklung offeriert, daraus ergebe sich   
ohne weiteres, dass das Angebot qualitativ deutlich besser sei, da sie nicht durch 
die gewählten Ansätze, Technologien und Altlasten einer bestehenden Individua-
lentwicklung eingeschränkt sei. 

6.3.5 Duplizierend bestreitet die Vorinstanz, dass eine funktionale Ausschreibung 
erfolgt sei; vielmehr sei eine Ausschreibung gestützt auf klar messbare Spezifika-
tionen, Leistungsobjekte und Merkmalskataloge, welche die neue IT-Fachlösung 
erfüllen müsse, erfolgt. Im Übrigen widerspreche sich die Beschwerdeführerin in 
ihren Ausführungen selbst, habe sie doch in der Beschwerde noch eine funktio-
nale Ausschreibung verneint, welche sie nun behaupte. Die Beschwerdeführerin 
bestreite auch zu Unrecht, dass die Zuschlagsempfängerin klarer aufgezeigt ha-
be, wie die einzelnen Kriterien erreicht werden sollten, und dies tauge nicht, die 
Bewertung der Offerten in funktionaler Hinsicht zu beanstanden. Es liege im Er-
messen der Vergabebehörde, unterschiedliche Ausgangslagen auch unter-
schiedlich zu beurteilen; wenn eine vollständige Neuentwicklung einer individuel-
len Weiterentwicklung bestehender Applikationsmodule gegenüberstehe, sei es 
nicht nur angemessen und richtig, sondern auch vom Projektrisiko her angezeigt, 
eine unterschiedliche Beurteilung der zu bewertenden Kriterien vorzunehmen. 
Dass ein Offertsteller ein agiles Vorgehen vorschlage, ändere hieran nichts.

6.4.1 Die qualitative Bewertung eines Angebotes ist mitunter zweifelsohne 
schwierig. Es liegt im weiten Ermessen der Vergabebehörde, fall- und objektbe-
zogen die massgeblichen Kriterien zu bestimmen, anzuwenden und zu gewich-
ten. Der Vergabeentscheid muss jedoch nachvollzieh- und überprüfbar sein. Das 
Gericht greift vor allem dann ein, wenn angewandte Kriterien nicht sachlich sind, 
die Gewichtung willkürlich ausfällt und der Bewertung falsche Sachverhaltsan-
nahmen zugrunde liegen (vgl. VGE 1059/06 vom 2.11.2006 Erw. 4.1 mit Verweis 
auf VGE 1014/01 vom 5.9.2001 Erw. 2). Insgesamt ist die Überprüfungszustän-
digkeit des Verwaltungsgerichts im Submissionsverfahren beschränkt. Dies geht 
einmal aus Art. 16 Abs. 2 IVöB hervor, wonach die Arbeitsvergabe auf die An-
gemessenheit hin nicht überprüft werden kann. Zu prüfen ist die Sachverhalts-
feststellung sowie die Rechtsanwendung (Rechtskontrolle; EGV-SZ 2003 B 1.3). 
Der Vergabebehörde kommt im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens 
grundsätzlich ein weiter Ermessensspielraum zu, dies insbesondere auch in der 
Phase der Würdigung und des Vergleichs der Angebote (BGE 141 II 353 E. 

29

3; BGE 141 II 14 E. 8.3). Vergaberechtliche Ermessensentscheide überprüft die 
Rechtsmittelbehörde grundsätzlich zurückhaltend und nicht frei (BGE 141 II 14 E. 
2.3; EGV-SZ 2010 B 11.1 E. 1.3; VGE III 2019 72 vom 26.6.2019 E. 3.2). Die 
verwaltungsunabhängige Beschwerdeinstanz hat in erster Linie Rechtsfragen zu 
beantworten, nicht aber Fachfragen der Verwaltung zu beurteilen (vgl. Her-
zog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im 
Kanton Bern, 2. Aufl. 2020, Art. 80 N 1). Das Gericht hat sich deshalb bei Sub-
missionsbeschwerden eine gewisse Zurückhaltung insbesondere auch bei Pro-
blemen vorwiegend technischer Natur und bei reinen Ermessensfragen aufzuer-
legen. Bei der Frage des wirtschaftlich günstigsten Angebots setzt es nicht sein 
eigenes Ermessen anstelle jenes der Vergabebehörde (vgl. Galli/Moser/Lang/ 
Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, N 1385). Das 
Gericht kann nur im Falle von Missbrauch oder Überschreitung des Ermessens 
seitens der Vergabebehörde einschreiten, was praktisch einer beschränkten 
Willkürprüfung gleichkommt. 

6.4.2 Die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Funktionale Anforderungen" er-
folgte anhand von 49 definierten Anforderungen. Weder die Auswahl noch die 
Definition dieser Anforderungen werden durch die Beschwerdeführerin als man-
gelhaft gerügt. 

Mit der Offerte war ein Arbeitsblatt "Funktionale Anforderungen" einzureichen, 
welches die 49 Anforderungen auflistet und auch nennt, gemäss welchem Taxo-
nomie-Typ die Auswertung erfolgt. Pro Anforderung hatten die Anbieterinnen ei-
ne Selbsteinschätzung gemäss Taxonomie abzugeben, diese zu begründen und 
die Erfüllung nachzuweisen (vgl. Vi-act. 34 für die Offerte der Beschwerdeführe-
rin). Die Beschwerdeführerin schätzte sämtliche 49 Anforderungen als "qualitativ 
ausgezeichnet, hohe Innovation, sehr guter Beitrag zur Zielerreichung (5 Punk-
te)" ein. Ausser bei einer Anforderung beschränkt sich der Nachweis bzw. die 
Begründung auf den Verweis auf Randziffern des Lösungskonzeptes (Vi-act. 26; 
ab Rz. 100).

Aus den Unterlagen zur Bewertung der Offerten ergibt sich, dass die Funktiona-
len Anforderungen mehrstufig bewertet wurden. Nach der Selbsteinschätzung 
durch die Beschwerdeführerin (vgl. oben) erfolgte eine 'Beurteilung AFL'. Diese 
wurde begründet, soweit sie von der Selbsteinschätzung abwich (vgl. Vi-act. 
95.3). Es wurde angemerkt, ob die Anforderung aus Sicht des Auftraggebers er-
füllt ist oder sich zumindest aus dem von der Beschwerdeführerin genannten 
Nachweis ableiten lässt resp. inwiefern nicht. Hierbei ist sicherlich auffallend, 
dass sich die Beschwerdeführerin durchwegs auf relativ offene Verweise auf das 
Lösungskonzept (z.B. Lösungskonzept RN 108 ff.) beschränkt hat, wogegen die 

30

Zuschlagsempfängerin neben dem Verweis auf das Kapitel im Angebot den 
Nachweis zusätzlich stichwortartig begründete (vgl. Vi-act. 95.12 und Vi-act. 73) 
und dem Auftraggeber somit mehr Klarheit lieferte. Anschliessend wurden der 
Beschwerdeführerin zu unklaren Themen anlässlich der Präsentation vom 
16. November 2022 Fragen gestellt und durch sie beantwortet; das entsprechen-
de Protokoll wurde allseits unterzeichnet (Vi-act. 93.10). So wurden namentlich 
auch die Themen aufgegriffen, welche vorab von der Selbsteinschätzung abwei-
chend beurteilt wurden. Anschliessend erfolgte eine neuerliche Bewertung auf-
grund des Fachgesprächs durch die Expertengruppe, was in verschiedenen Po-
sitionen zu einer Korrektur der Benotung (Verbesserung) geführt hat. Auch diese 
Korrekturen wurden erneut dokumentiert (Vi-act. 95.3 und 95.12). Insgesamt 
macht die Bewertung des Zuschlagskriteriums Funktionale Anforderungen den 
Eindruck einer professionellen Arbeit, welche sich mit den Offerten vertieft aus-
einandergesetzt hat. Insbesondere wurden etwa auch Unklarheiten aus der ers-
ten Bewertungsrunde, welche seitens Auftraggeber teils mit der Note 0 bewertet 
wurden, im Fachgespräch bewusst wieder aufgegriffen, um Klarheit zu schaffen, 
was dann mitunter auch in einer verbesserten Note mündete. Mithin bestehen 
keine Anhaltspunkte für eine willkürlich oder gar absichtlich schlechte Bewertung 
der Erfüllung der funktionalen Anforderungen durch die Beschwerdeführerin. 

Soweit die Beschwerdeführerin in der Beschwerde vereinzelte Anforderungen zi-
tiert, ihren Lösungsansatz wiedergibt und eine Bewertung abgibt, so bleibt es bei 
einer rein appellatorischen Kritik an der vorinstanzlichen Bewertung resp. der 
Wiedergabe einer neuerlichen Selbsteinschätzung. Kommt hinzu, dass die Be-
schwerdeführerin der Vorinstanz auch falsche Benotungen unterstellt (ZK-F-P-
001 1 anstelle 3; ZK-F-F-006 1 anstelle 3; ZK-F-P-002 3 anstelle 1 [womit die 
Behauptung einer ungleichen Beurteilung wie ZK-F-B-003 offensichtlich unge-
rechtfertigt ist]; ZK-F-B-001 1 anstelle 3), womit ihre Begründung, die Benotung 
sei missbräuchlich, geradezu willkürlich, keine Basis hat. Wenn sodann das Eva-
luationsteam als Kommentar etwa festhält, der Bezug des genannten Nachwei-
ses sei unklar, so wird dies zum einen dadurch bestätigt, dass sich die Be-
schwerdeführerin auf sehr kurze, wenig spezifische Nachweise beschränkt (z.B. 
Lösungskonzept RN 100 ff., RN 103 ff., RN 139 ff.) und sie zum andern in der 
Beschwerdeschrift Lösungsansätze zitiert, welche sich unter den genannten 
Nummern nicht finden lassen. So verweist die Beschwerdeführerin in der Offerte 
zu ZK-F-F-006 auf das Lösungskonzept RN 108 ff. und RN 171 ff.; in der Be-
schwerdeschrift Rz. 51 zitiert sie dann aber das Lösungskonzept RN 82. Dies 
bestärkt indes die vorinstanzliche Kritik an der Offerte, dass hinsichtlich der funk-
tionalen Anforderungen Unklarheiten bestehen. Mit ihrer Beschwerde vermag die 

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Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen, dass die Vorinstanz ihr Angebot rechts-
fehlerhaft bewertet hätte.

6.4.3 Keine Grundlage hat sodann die beschwerdeführerische Kritik, die Vor-
instanz habe nicht publizierte Kriterien ausgewertet, namentlich das Angebot der 
Zuschlagsempfängerin höher bewertet, weil es eine Anpassung eines bestehen-
den Tools sei und sie damit Erfahrung mitbringe; Erfahrung sei aber kein zu be-
wertendes Kriterium. Diese Darstellung geht fehl. Hingegen ergibt sich aus den 
Angeboten, dass der Nachweis der Erfüllung der funktionalen Anforderungen 
durch die beiden Anbieterinnen effektiv unterschiedlich ausfiel und - wie zuvor 
aufgezeigt - die vorinstanzliche Beurteilung, das Angebot der Beschwerdeführe-
rin sei mitunter unklar, nachvollziehbar erscheint, keinesfalls willkürlich ist. Es 
hängt dies nicht mit der Erfahrung resp. dem Bestehen eines IT-Tools der Zu-
schlagsempfängerin zusammen.

6.4.4 Zusammenfassend ist damit auch die Rüge, die Vorinstanz habe das Zu-
schlagskriterium "Funktionale Anforderungen" rechtsfehlerhaft ausgewertet, un-
begründet.

7. Damit aber erweist sich die Beschwerde insgesamt als unbegründet, wes-
halb sie abzuweisen ist.

8.1 Abschliessend ist auf das Folgende hingewiesen. Wie unter Erwägung 5 
erwähnt, hat es die bisherige Rechtsprechung zugelassen, dass die Vergabe-
behörde die für das Bewertungssystem des Zuschlagskriteriums Preis, resp. die 
Ausgestaltung der für die Preiskurve zentralen Preisbandbreite nicht mit der Aus-
schreibung bekanntgab, ja gar erst nach Offertöffnung festgelegt hat (vgl. oben 
E. 5.7.1). Die entsprechende Rechtsprechung ist auch Grundlage des vorliegen-
den Entscheides betreffend strittiger Submission, welche noch gestützt auf die 
Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 
25. November 1994/15. März 2001 erging. 

8.2 Auch schon unter der alten IVöB wurde diese Praxis in der Literatur kritisch 
gewürdigt und als Verfahren erster Wahl die Festlegung und Bekanntgabe des 
Bewertungssystems mit den Ausschreibungsunterlagen proklamiert (vgl. oben E. 
5.7.3; vgl. auch Kuonen; a.a.O., Art. 36 Rz. 13 mit weiteren Hinweisen auf die Li-
teratur; siehe auch BVGE-2018-IV/2 E. 7.3). Kritisiert wird insbesondere die Un-
/Vereinbarkeit der bestehenden Praxis mit dem Transparenzgebot, welches als 
Grundsatz bereits in Art. 1 Abs. 3 lit. c der alten IVöB enthalten war (vgl. auch 
Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt [Binnenmarktgesetz, 
BGBM; SR 943.02] vom 6.10.1995). Entsprechend führte etwa das Verwaltungs-

32

gericht Zürich aus: "Wie die Beschwerdeführerin damit richtig bemerkt, kommt 
der einzusetzenden Preisspanne für das Ergebnis eine erhebliche Bedeutung zu. 
In der Tat kann die nachträgliche Festlegung der Preisspanne die Transparenz 
und die Nachvollziehbarkeit des Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine 
gewisse Manipulierbarkeit des Ergebnisses mit sich bringen" (VB.2018.00662 
vom 19.6.2019 E. 8.2). Dies lässt sich auch anhand der vorliegenden Beschaf-
fung erkennen (wobei zu betonen ist, dass der Vergabebehörde ausdrücklich 
keine Manipulationsabsicht vorgeworfen wird und keine diesbezüglichen Hinwei-
se bestehen): In der Ausschreibungsunterlage wurde festgelegt, die Preisband-
breite werde nach der Offertöffnung definiert. Es gingen dann zwei Offerten mit 
einer effektiven Preisspanne von rund 31% ein. Die Vergabebehörde legte die 
Preisbandbreite auf 100% fest und begründete dies - nachvollziehbar - mit der 
Komplexität des zu beschaffenden IT-Tools und entsprechend zu erwartender, 
realistischer Bandbreite von 100%. Es bleiben hier immer die Fragen im Raum 
stehen, warum konnte und wurde diese für den Beschaffungsgegenstand realis-
tische und nachvollziehbare Preisbandbreite, welche von den konkreten Offerten 
völlig unabhängig ist, nicht bereits vorgängig festgelegt, und zweitens, in wel-
chem Eintretensfall, d.h. bei welchen eingegangenen Offerten hätte die Verga-
bebehörde eine andere Preisbandbreite festgelegt, weil sie ja die Offertöffnung 
explizit abwarten wollte?

8.3 Der Grundsatz der Transparenz gilt auch in der neuen IVöB (Art. 2 lit. b 
neue IVöB). Hinsichtlich Inhalt der Ausschreibung bzw. Ausschreibungsunterla-
gen hat das Beschaffungsrecht insofern eine Verschärfung erfahren, als neu 
(ausser bei funktionaler Ausschreibung) die Gewichtung der Zuschlagskriterien 
ausdrücklich bekannt zu geben ist (Art. 29 Abs. 3 und Art. 35 lit. p und Art. 36 
lit. d neue IVöB), d.h. die blosse Rangordnung der Zuschlagskriterien (§ 12 
Abs. 1 lit. m VIVöB) ist nicht mehr ausreichend. Im Vergleich zum früheren Recht 
wird damit klar mehr Transparenz gefordert.

8.4 Es ist allseits anerkannt, dass die effektive Gewichtung des Preiskriteriums 
nur zu einem Teil vom Gewichtungsprozentsatz abhängt, zu einem mindestens 
so wesentlichen Teil aber auch vom konkreten Bewertungssystem des Preiskrite-
riums. Je nach Festlegung der anzuwendenden Preisbandbreite mit entspre-
chend steiler oder flacher Preiskurve wird die Gewichtung - in beide Richtungen - 
relativiert (dies gilt grundsätzlich ebenso für die Qualitätskriterien [vgl. Urteil BV-
Ger B-7216/2014 vom 24.2.2015 E. 5.2.7]). Es kann hier auf Wiederholungen 
verzichtet werden (vgl. etwa oben E. 5.6.1; E. 5.7.3; BGE 130 I 241 E. 6.1 
= Pra 94 (2005) Nr. 59). Denzler führt diesbezüglich zu Recht aus: "Allerdings 
sagt auch diese Matrix [d.h. die Bekanntgabe der prozentualen Gewichtung der 

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Kriterien] im Grunde nichts aus, sofern nicht zugleich Hinweise abgegeben wer-
den, wie der Preis einerseits und die weichen Faktoren anderseits in Punkte um-
gerechnet werden. Wer drei Unbekannte mit z.B. 60, 30 oder 10% multipliziert, 
erhält als Ergebnis wieder drei Unbekannte" (Denzler, in: a.a.O., S. 20). Dem ist 
beizupflichten und wird im Übrigen durch den Sachverhalt des vorliegenden Fal-
les bestätigt.

8.5 Wenn aber erstens das neue Beschaffungsrecht die Zuschlagskriterien und 
deren Gewichtung ausdrücklich (von einer Ausnahme abgesehen) zum zwingen-
den Inhalt der Ausschreibung oder Ausschreibungsunterlagen macht, und zwei-
tens die Gewichtung des Preiskriteriums ohne definiertes Bewertungssystem 
nicht feststeht, also veränderbar und nur relativ ist, so widerspricht die nachträg-
liche Festlegung des Bewertungssystems dem Gebot der Transparenz, weil die 
Zuschlagserteilung letztlich weder voraussehbar noch nachvollziehbar ist. Hieran 
ändert die in der bisherigen Rechtsprechung geforderte Bedingung für die 
nachträgliche Festsetzung der Preiskurve/Preisbandbreite, wonach eine erhöhte 
Begründungspflicht gefordert ist, nichts. Denn diese vermag ggf. die Nachvoll-
ziehbarkeit zu unterstützen, nicht jedoch die Voraussehbarkeit. Und selbst dann 
dürften in der Regel Zweifel an der Unvoreingenommenheit der Bewertung ver-
bleiben (vgl. oben E. 5.7.4 und E. 8.3), was dem gesamten rechtsstaatlichen Be-
schaffungswesen abträglich ist. 

8.6 Es ist Kuonen beizupflichten, wenn er festhält, in der Vorbereitung der Aus-
schreibung müsse sich die Auftraggeberin Gedanken machen, welche qualitati-
ven Zuschlagskriterien und -subkriterien sie wähle und wie sie die Qualität und 
den Preis gewichte, welche Notenskala bzw. Preiskurve sie anwende. Eine pro-
fessionelle Auftraggeberin nehme diese Denkarbeit vor der Ausschreibung sorg-
fältig vor. Entsprechend werde auch eine detaillierte Bewertungsmatrix erstellt, 
an welche sie sich folglich auch halte. Um Manipulationen auszuschliessen, 
müsse diese Matrix vor der Ausschreibung erstellt sein. Sei dies erfolgt, bestehe 
kein Grund, die Bewertungsmatrix nicht auch den Wettbewerbern bekannt zu ge-
ben (Kuonen, a.a.O., Art. 36 Rz. 13). 

Selbstverständlich kann jener (wohl sehr seltene) Einzelfall nicht ausgeschlossen 
werden, da aufgrund des spezifischen Beschaffungsgegenstandes die vorgängi-
ge Definition der Bewertungsmatrix nicht möglich ist oder wenig sinnhaft er-
scheint. Diesfalls ist es aber möglich, den Verzicht auf die vorgängige Definition 
zu begründen, d.h. es kann nachvollziehbar aufgezeigt werden, dass und warum 
ein solcher, seltener Einzelfall vorliegt. Dann ist das Ergebnis der professionellen 
Ausschreibungsvorbereitung die Begründung des Verzichts auf die vorgängige 
Definition. Und ebenso kann auch jener Fall nicht ausgeschlossen werden, dass 

34

sich im Nachhinein das im Voraus definierte Bewertungssystem als geradezu un-
tauglich erweist. In diesem Ausnahmefall erscheint es als zulässig, die Matrix 
nachträglich anhand objektiver, nichtdiskriminierender Kriterien begründet anzu-
passen (siehe Beyeler, vergaberechtliche Entscheide 2018 / 2019 Rz. 213), wo-
bei sich die nachvollziehbare Begründung sowohl auf die Tatsache der Anpas-
sung (infolge Untauglichkeit) als auch der Ausgestaltung der neuen Bewer-
tungsmatrix zu beziehen hat.

8.7 Damit aber lässt sich die bisherige Rechtsprechung unter der neuen IVöB 
nicht länger aufrechterhalten (vgl. betreffend Rechtsprechungsänderung BGE 
146 I 105 E. 5.2.2). Zu den Zuschlagskriterien und deren Gewichtung, die be-
kannt zu geben sind (Art. 35 lit. p und Art. 36 lit. d neue IVöB), zählt auch die 
Bewertungsmatrix, beim Zuschlagskriterium Preis konkret die Preiskurve inkl. 
Preisbandbreite. Nur so lässt sich dem Transparenzgebot Nachachtung ver-
schaffen (weshalb dies wohl das Bundesverwaltungsgericht bereits unter altem 
[Bundes-] Recht unter Hinweis auf die herrschende Lehre entsprechend verlangt 
hat; vgl. BVGE-2018-IV/2 E. 7.3; Urteile BVGer B-1606/2020 vom 11.2.2022 
E. 8.5.3; B-4086/2018 vom 30.8.2018 E. 7.3). 

8.8 Damit richtet sich die künftige Rechtsprechung betreffend Festsetzung des 
Zuschlagskriteriums Preis gemäss neuem, revidiertem Beschaffungsrecht an fol-
genden Vorgaben aus:

Zum Inhalt der Ausschreibung resp. der Ausschreibungsunterlagen zählen auch 
die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung (Art. 35 lit. p und Art. 36 lit. d neue 
IVöB). 

Zur Definition des Zuschlagskriteriums Preis inkl. Gewichtung gehört ebenso die 
Festsetzung der Preiskurve inkl. Preisbandbreite, d.h. das konkrete Benotungs-
system (Bewertungsmatrix). Dieses muss somit zwingend vor Publikation der 
Ausschreibung / der Ausschreibungsunterlagen, spätestens aber vor Öffnung der 
Offerten definiert sein. 

Soweit mit der Ausschreibung oder Ausschreibungsunterlage keine Bekanntgabe 
der Bewertungsmatrix erfolgt (wovon nur ausnahmsweise abgesehen werden 
soll), ist der Auftraggeber beweispflichtig, dass die gesamte Matrix bereits im 
Voraus, d.h. vor Offertöffnung, festgelegt wurde.

Erscheint es aufgrund spezifischer Umstände des konkreten Beschaffungsge-
genstandes im Einzelfall ausnahmsweise als unmöglich (oder im Mindesten als 
nicht sinnvoll), die Bewertungsmatrix vor der Offertöffnung zu definieren, ist 
zwingend eine nachvollzieh- und beurteilbare Begründung hierfür im Voraus fest-

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zuhalten. D.h. im Voraus ist entweder die Bewertungsmatrix oder die Begrün-
dung deren Fehlens festzulegen, wofür die Auftraggeberin beweispflichtig ist. 

Erweist sich ausnahmsweise die vorgängig definierte Bewertungsmatrix nach 
Kenntnisnahme der Offertöffnung als geradezu untauglich, so kann diese 
nachträglich anhand objektiver, nichtdiskriminierender Kriterien und begründet 
angepasst werden, wobei sich die Begründung auf die Tatsache der Anpassung 
und die neue Bewertungsmatrix beziehen muss.

Soweit die Richtlinie RRB Nr. 638 vom 23. August 2022 unter Ziff. 5.4 festhält, es 
sei zulässig, die Preisbandbreite erst nach dem Eingang der Offerten festzule-
gen, so ist diese Verwaltungsrichtlinie für das Gericht nicht bindend.

9. Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) für 
diesen Entscheid und den Zwischenbescheid III 2023 76 vom 25. Mai 2023 wer-
den auf gesamthaft Fr. 2'500.-- festgelegt und der Beschwerdeführerin auferlegt 
(§ 72 VRP). Anspruch auf eine Parteientschädigung besteht nicht.

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- (für III 2023 54 und III 2023 76) wer-
den der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie hat am 17. April 2023 einen 
Kostenvorschuss dieser Höhe geleistet, womit die Rechnung ausgeglichen 
ist.

3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde* 
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden, wenn der staatsvertragliche Schwellenwert 
überschritten ist und soweit sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Be-
deutung stellt (Art. 42 und 82 ff., insbesondere Art. 83 lit. f des Bundesge-
setzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005). 

Im Übrigen kann ebenfalls innert 30 Tagen seit Zustellung subsidiäre Ver-
fassungsbeschwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässi-
gen Rechten gerügt werden (Art. 113 ff. BGG). Bei gleichzeitiger ordentli-
cher Beschwerde sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift ein-
zureichen. 

4. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R)
- den Regierungsrat des Kantons Schwyz (EB)
- das Volkswirtschaftsdepartement (EB)
- das Baudepartement (z.K.)
- und die Eidg. Wettbewerbskommission WEKO, 3003 Bern (A). 

Schwyz, 25. August 2023

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Vizepräsident:

Der Gerichtsschreiber:

37

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 11. September 2023