# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 40c96eaa-b375-53db-8f6e-7cf9f81e41bb
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-05
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 3. Kammer 05.04.2016 V 2014 1
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_003_V-2014-1_2016-04-05.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 14 1

3. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Stecher
Richter Moser, Audétat, Meisser und Racioppi

Aktuarin Baumann-Maissen

URTEIL

vom 5. April 2016

in der Streitsache

Evangelisches Pflege- und Altersheim X._____, 

Beschwerdeführer

gegen 

Regierung des Kantons Graubünden, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz

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1. Mit Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 über die Neuordnung der 

Pflegefinanzierung wurde unter anderem ein neuer Art. 25a in das 

Bundesgesetz über die Krankenversicherung eingefügt. In Umsetzung 

dieser Änderung beschloss der Grosse Rat am 31. August 2012 eine 

Teilrevision des Krankenpflegegesetzes. Darin wurde die Regierung 

namentlich ermächtigt, die anerkannten Kosten und die maximale 

Kostenbeteiligung pro Bewohner für die auf der Pflegeheimliste 

aufgeführten Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen festzulegen. 

Auf dieser Grundlage revidierte die Regierung des Kantons Graubünden 

in der Folge mit Beschluss vom 18. Dezember 2012 die Verordnung zum 

Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von 

betagten und pflegebedürftigen Personen (Verordnung zum 

Krankenpflegesetz) und legte die anrechenbaren Kosten sowie die 

maximale Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner im 

Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz fest (vgl. Beschluss 

der Regierung vom 18. Dezember 2012). Mit Beschluss vom 

17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241) änderte die 

Regierung des Kanton Graubünden im folgenden Jahr einerseits einzelne 

Bestimmungen der Verordnung zum Krankenpflegegesetz, andererseits 

gewisse in den Anhängen 1 und 2 der Verordnung zum 

Krankenpflegegesetz anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime 

sowie der Dienste der häuslichen Pflege und Betreuung. Die fragliche 

Teilrevision wurde am 19. Dezember 2013 in der amtlichen 

Gesetzessammlung des Kantons Graubünden publiziert und trat am 

1. Januar 2014 in Kraft. 

2. Am 15. Januar 2014 focht das evangelische Pflege- und Altersheim 

X._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) diese Teilrevision mit 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden an, mit dem Antrag, der Entscheid der Regierung des 

Kantons Graubünden vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) 

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betreffend die Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz sei 

hinsichtlich der Festlegung der Maximaltarife 2014 für die Angebote der 

stationären Pflege und Betreuung, Anhang 1, aufzuheben. In formeller 

Hinsicht begehrte der Beschwerdeführer, der Beschwerde die 

aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und mittels superprovisorischer 

Verfügung über diesen Antrag zu entscheiden. Zur Begründung führte der 

Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, zur Berechnung der 

Maximaltarife 2014 seien die Kostenträgerrechnungen der Alters- und 

Pflegeheime für das Jahr 2012 herangezogen worden. Durch die 

Festlegung eines Mittelwerts und der Verlagerung gewisser Kosten der 

Pflege in die Kosten der Pension und/oder der Betreuung werde die vom 

Bundesrecht vorgeschriebene Tarifbildung missachtet. Im Übrigen trage 

der im Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegesetz vorgesehene 

Kostentarif dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit nicht Rechnung. In der 

Gesamtzusammenstellung nach KORE-Angaben sähe man markante 

Unterschiede. So wiesen die Spalten "Total Ertrag Pension" und "Total 

Ertrag Betreuung" einen Überschuss von ca. Fr. 12.83 Millionen aus, 

während in der Spalte "Total Erträge Pflege" ein Minus von Fr. 14.05 

Millionen resultiere. Allein schon daraus werde ersichtlich, dass die Tarife 

nicht zutreffend sein könnten respektive die Institutionen ihrer 

gesetzlichen Pflicht zur Tarifberechnung nicht nachgekommen seien. 

Offensichtlich erfolge eine "Quersubventionierung". Wenn die 

Pflegekosten auf der Grundlage dieser Daten auf Fr. 1.-- pro 

Pflege/Minute festgelegt würden, sei dies offensichtlich unzutreffend. Mit 

der gängigen Praxis ungeachtet der bestehenden Kostenstruktur die 

Maximaltarife festzulegen, würden zudem diejenigen Institutionen belohnt, 

die trotz tieferem Aufwand zu den maximalen Ansätzen entschädigt 

würden. Das Gesundheitsamt Graubünden müsse seine Aufsichtspflicht 

wahrnehmen und bei Institutionen, die in der Spalte "Netto-Kosten 

Pflege/Minute" unter Fr. 0.90 oder über Fr. 1.15 lägen, Fragen stellen und 

die Abweichungen prüfen. Wenn ein Wert von 0.68 pro BESA/Minute 

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ausgewiesen werde und dabei in der Pension Kosten von Fr. 75.-- pro 

Tag entstünden, sei ein Fragezeichen zu setzen. Dies sei ein Beispiel, 

wie einzelne Institutionen, die Vorgaben der Verordnung über die 

Kostenermittlung und Leistungserfassung durch Spitäler und Pflegeheime 

in der Krankenversicherung falsch anwendeten. Würden deren Kosten als 

Basis für die Bestimmung der Maximaltarife herangezogen, werde ein 

unzutreffender Tarif festgelegt. Die Pflegekosten müssten pro Heim auf 

der Grundlage der effektiven Kosten bestimmt werden. Indem die 

getroffene Regelung von diesem Grundsatz abweiche, verstosse sie 

gegen die Vorgaben des eidgenössischen Rechts und gegen das 

allgemeine Rechtsgleichheitsgebot.

3. In der Vernehmlassung vom 26. Februar 2014 beantragte die Regierung 

des Kantons Graubünden (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die 

Abweisung der Beschwerde. In formeller Hinsicht ersuchte sie das 

Verwaltungsgericht, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu 

erteilen. Zur Begründung brachte die Beschwerdegegnerin primär vor, 

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens könne einzig die 

von der Regierung am 17. Dezember 2013 beschlossene Teilrevision der 

Verordnung zum Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der 

Betreuung von betagten und pflegebedürftigen Personen 

(Krankenpflegesetz) sein. Soweit sich die Beschwerde gegen die 

Bestimmungen des Krankenpflegegesetzes, insbesondere Art. 21b KVG, 

sowie das Gesundheitsgesetz und die zugehörigen Verordnung richte, sei 

darauf nicht einzutreten. Im Übrigen gelte es zu beachten, dass die 

anerkannten Kosten für die Instandsetzung/Erneuerung und Betreuung 

sowie die maximale Beteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an 

diesen Kosten im Zuge der angefochtenen Teilrevision keine Änderung 

erfahren hätten. Materiell ebenfalls unverändert geblieben sei Art. 11 der 

Verordnung zum Krankenpflegegesetz. Die entsprechenden Regelungen 

könne der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren daher nicht 

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anfechten, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. 

Schliesslich seien zur Beschwerde gegen die im Anhang 1 der 

Verordnung zum Krankenpflegegesetz festgelegte, maximal zulässige 

Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der von der 

öffentlichen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen nur diese selbst legitimiert. Soweit die vorliegende 

Beschwerde gegen diese Kostenbeteiligung gerichtet sei, könne darauf 

daher auch nicht eingetreten werden. In materieller Hinsicht sei alsdann 

darauf hinzuweisen, dass die Regierung in Anhang 1 der Verordnung zum 

Krankenpflegegesetz keine Beiträge im Sinne von Art. 43 KVG bzw. 

Art. 7a Abs. 1 VKL festgelegt habe, weshalb die fraglichen Bestimmungen 

die entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben nicht verletzen könnten. 

Aus der Begründung des Beschwerdeführers gehe denn auch nicht 

hervor, inwiefern der angefochtene Anhang im Widerspruch zur 

Verordnung über die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch 

die Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Krankenversicherung 

stünde. Nicht ersichtlich sei im Weiteren, inwiefern der angefochtene 

Anhang die massgeblichen kantonalen Regelungen verletze. Die 

Regierung habe bei der Festlegung der anerkannten Kosten die 

Vorgaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes sowie Art. 11 der 

Verordnung zum Krankenpflegesetz eingehalten. Der Vorwurf des 

Beschwerdeführers, die Maximaltarife seien auf der Basis eines 

"unverantwortlichen Mittelwerts" festgelegt worden, erweise sich damit als 

unbegründet. 

4. Mit prozessleitender Verfügung vom 17. Januar 2014 wies der Instruk-

tionsrichter den Antrag des Beschwerdeführers um superprovisorische 

Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Nach durchgeführtem 

Schriftenwechsel lehnte er es mit prozessleitender Verfügung vom 

21. März 2014 sodann ab, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung 

zuzuerkennen.

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5. In der Replik vom 13. März 2014 erneuerte der Beschwerdeführer seine 

Anträge. Hinsichtlich des begehrten Nichteintretens hielt er fest, das 

Tarifsystem sei ein Gesamtsystem, welches er in seiner Gesamtheit 

anfechten können müsse. Durch die Beschwerdegegnerin werde 

aufgezeigt, dass die Pflegekosten der Referenzheime im Jahr 2012 

Fr. 1.037 pro Minute betragen hätten. Die von der Beschwerdegegnerin in 

der Folge vorgenommene Anpassung um 4 % pro Pflegeminute werde 

mit einer systembedingt erforderlichen Kostenkorrektur begründet. Bereits 

im Jahr 2010, also vor dem Systemwechsel, habe der BESA-Minutenwert 

indessen Fr. 1.01 betragen. Für die Festlegung der Pflegeminuten sei 

demzufolge nicht auf die Kostendaten abgestützt worden, sondern diese 

seien aus politischen Gründen auf Fr. 0.95 pro Minute festgelegt worden. 

Gleiches sei 2012 geschehen. Der Kostenanstieg von 7.7 % sei also 

durchaus begründet und die vorgenommene Reduktion um 4 % erscheine 

willkürlich. Allein durch dieses Vorgehen seien dem Beschwerdeführer im 

Jahr 2011 ungefähr Fr. 319'857.-- und im Jahr 2012 Fr. 344'350.-- 

verloren gegangen. Hieraus werde im Übrigen ersichtlich, dass durch die 

Berücksichtigung der Investitions- und Erneuerungsbeiträge in den 

Kostenträgern Pension, Betreuung und Pflege die effektiven Pflegekosten 

ungerechtfertigt entlastet würden; mithin die Kategorien gemäss 

Krankenpflegegesetz in Verletzung der bundesrechtlichen Vorgaben 

vermischt würden. 

6. In der Duplik vom 25. März 2014 hielt die Beschwerdegegnerin an ihren 

Anträgen fest. Soweit der Beschwerdeführer eine Einzelberechnung der 

Tarife für jedes Heim verlange, so stehe dies in offensichtlichem 

Widerspruch zu den Vorgaben von Art. 21b des Krankenpflegegesetzes, 

weshalb ein solches Vorgehen von vornherein ausser Betracht falle. Im 

Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die Pflegekosten im 2012 Fr. 1.037 

pro Minute betragen hätten. Damals sei die systembedingte 

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Kostensteigerung bereits berücksichtigt worden. Die Beiträge für die 

Instandhaltung und Erneuerung entsprächen den notwendigen 

Abschreibungen. Die Investi-tions- und Erneuerungsbeiträge dienten 

somit letztlich auch der Finanzierung von Abschreibungen. Nach deren 

Abzug betrügen die Pensionskosten rund Fr. 100.-- pro Tag. Damit 

entsprächen sie dem von der Regierung festgelegten Wert. Der Vorwurf 

der politisch motivierten Kostenverlagerung erweise sich folglich als 

unbegründet.

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die 

eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden 

Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden darf einen 

angefochtenen Erlass aufgrund der das verwaltungsgerichtliche 

Beschwerdeverfahren prägenden Dispositionsmaxime nur insoweit 

überprüfen, als dies vom Beschwerdeführer beantragt wird und im 

Hinblick auf den angefochtenen Erlass möglich ist. Aus dem 

Rechtsbegehren muss daher hervorgehen, welche Bestimmungen eines 

angefochtenen Erlasses aufgehoben und welche Weisungen und/oder 

Ersatzanordnung allenfalls getroffen werden sollen. Diese 

Voraussetzungen sind erfüllt, wenn das in der Beschwerdeschrift 

formulierte Rechtsbegehren bei einer erfolgreichen Beschwerde 

unverändert in das Dispositiv des Entscheids aufgenommen werden 

könnte (FRANK SEETHALER / FABIA PORTMANN, in: WALDMANN / 

WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz 

[nachfolgend: VwVG-Praxiskommentar], 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 52 

N. 36). Die Anforderungen an die Formulierungen von Rechtsbegehren 

sind indessen im Allgemeinen nicht sehr hoch. Insbesondere an 

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Laieneingaben, wie die vorliegend in Frage stehende, dürfen in 

sprachlicher und formeller Hinsicht keine allzu strengen Anforderungen 

gestellt werden. Ein sinngemässer Antrag, welcher sich aus dem 

Zusammenhang unter Zuhilfenahme der Begründung nach Treu und 

Glauben ergibt, genügt um als Rechtsbegehren entgegengenommen zu 

werden (SEETHALER / PORTMANN, VwVG-Praxiskommentar, Art. 52 N. 49).

b) Der Beschwerdeführer beantragt in seinem der Beschwerdeschrift vom 

15. Januar 2014 vorangestellten Rechtsbegehren, "der Entscheid der 

Regierung des Kantons Graubünden vom 17. Dez. 2013 / Protokoll 1241 

zur Teilrevision der Verordnung zum Krankenpflegegesetz bezüglich 

Festlegung der Maximaltarife 2014 für Angebote der stationären Pflege 

und Betreuung, Anhang 1, sei aufzuheben" (Beschwerdeschrift vom 

15. Januar 2014 S. 2). Dieses Rechtsbegehren dehnt er am Ende der 

Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 dahingehend aus, als er das 

Verwaltungsgericht ersucht, in Gutheissung seiner 

Verfassungsbeschwerde eine Ersatzregelung zu treffen, die anstelle des 

aufzuhebenden Anhangs 1 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz 

trete (vgl. Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 S. 7 ff.). In der Replik 

vom 13. März 2014 hält der Beschwerdeführer sodann vorderhand fest, 

das Rechtsbegehren gemäss Beschwerdeschrift vom 14. Januar 2014 sei 

unverändert (Replik vom 13. März 2014 S. 2), um am Ende der Replik 

vom 13. März 2014 alsdann zu verlangen, die Tarife 2014 seien durch die 

Institutionen für die "Pension" und "Betreuung" einzeln zu rechnen (Replik 

vom 13. März 2014 S. 5). Werden allein diese Rechtsbegehren beachtet, 

so wäre davon auszugehen, der Beschwerdeführer fechte Anhang 1 der 

Verordnung über die Krankenversicherung nur bezüglich der 

anrechenbaren Kosten für die Betreuung sowie Pflege und der auf dieser 

Grundlage festgelegten maximalen Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen 

und Bewohner der Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen an. 

Dieser Interpretation steht jedoch entgegen, dass der Beschwerdeführer 

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eine Verlagerung der anfallenden Pflegekosten sowohl zu den 

anrechenbaren Betreuungs- als auch Pensionskosten rügt und die 

Festlegung von Maximaltarifen im Allgemeinen moniert. Im Übrigen 

befasst er sich in dem von ihm für die Kostenregelung vorgeschlagenen 

Alternativmodell mit sämtlichen im Anhang 1 der Verordnung zum 

Krankenpflegegesetz geregelten Kostenkategorien (vgl. 

Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 S. 7). Unter diesen Umständen 

ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die integrale 

Aufhebung des angefochtenen Anhangs 1 der Verordnung zum 

Krankenpflegegesetz und die gesonderte Festlegung der darin 

festgelegten anrechenbaren Kosten für jedes der erfassten Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen fordert. 

c) Die Beschwerdegegnerin geht in der Vernehmlassung vom 26. Februar 

2014 über diese Auslegung hinaus, indem sie annimmt, der 

Beschwerdeführer beantrage die Aufhebung sämtlicher der von ihm in der 

Beschwerdeschrift vom 15. Januar 2014 angeführten Bestimmungen des 

Gesundheitsgesetzes des Kantons Graubünden (BR 500.000), der 

Verordnung zum Gesundheitsgesetz (BR 500.100) sowie des Gesetzes 

über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten 

und pflegebedürftigen Personen (KPG, BR 506.000). Diese Auffassung 

findet in den Rechtsschriften des Beschwerdeführers keine Stütze. 

Freilich nimmt der Beschwerdeführer darin auf diese Rechtserlasse 

Bezug. Damit begründet er indessen nur, weshalb er davon ausgeht, der 

angefochtene Anhang 1 der Verordnung zum Krankenpflegegesetz 

(Verordnung zum KPG; BR 506.600) widerspreche den massgeblichen 

Vorgaben des übergeordneten Rechts. Dass die fraglichen Regelungen 

aufzuheben sind, verlangt der Beschwerdeführer dagegen nicht, 

wenngleich seine Begründung im Ergebnis darauf hinauslaufen dürfte, 

den fraglichen Bestimmungen infolge der Verletzung der derogatorischen 

Kraft des Bundesrechts sowie des ihnen vorgehenden kantonalen Rechts 

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(zumindest teilweise) die Anwendung zu versagen. Entgegen der 

Auffassung der Beschwerdegegnerin ergibt sich aus den Rechtsschriften 

des Beschwerdeführers indessen mit hinreichender Deutlichkeit, dass die 

eingereichte Verfassungsbeschwerde nicht gegen die fraglichen 

Bestimmungen gerichtet ist. Mit der vorliegenden 

Verfassungsbeschwerde ficht der Beschwerdeführer einzig Anhang 1 der 

Verordnung zum Krankenpflegegesetz in der Fassung vom 19. Dezember 

2013 an und beantragt dessen Aufhebung sowie die gesonderte 

Festlegung der darin festgelegten anrechenbaren Kosten für die in 

dessen Geltungsbereich fallenden Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen. Von diesem Rechtsbegehren ausgehend ist nachfolgend 

zu untersuchen, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und damit auf 

die Verfassungsbeschwerde einzutreten ist. 

2. Die vorliegende Beschwerde richtet sich nach dem vorangehend 

Ausgeführten gegen Anhang 1 der Verordnung zum KPG, den die 

Beschwerdegegnerin im Rahmen der Teilrevision der Verordnung zum 

KPG mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1241) 

teilweise abgeändert und am 19. Dezember 2013 in der amtlichen 

Gesetzessammlung des Kantons Graubünden publiziert hat (AS 3622 ff.). 

Der fragliche Anhang bildet Teil einer unselbständigen 

Regierungsverordnung, die als von der Regierung erlassener, generell-

abstrakter Erlass gestützt auf Art. 57 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) mit Verfassungsbeschwerde 

beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden angefochten werden 

kann. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt somit in die 

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden. Es 

entscheidet darüber in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 1 lit. b VRG). 

3. a) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, zur Beschwerde gegen die im 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegte maximale 

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Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der von der 

öffentlichen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen seien allein die davon betroffenen Bewohnerinnen und 

Bewohner legitimiert. Der Beschwerdeführer sei von dieser Regelung 

nicht berührt, weshalb er nicht berechtigt sei, gegen die fragliche 

Regelung Beschwerde zu führen. Dem hält der Beschwerdeführer 

entgegen, die Beschwerdegegnerin anerkenne seine Legitimation 

betreffend die im angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG 

festgelegten Pensions- und Pflegekosten. Die im angefochtenen Anhang 

vorgenommene Kostenregelung bilde ein Gesamtsystem. Er wehre sich 

gegen die in diesem Gesamtsystem vorgenommenen Berechnungen und 

Kostenverschiebungen. Um seine Interessen wahren zu können, müsse 

er gegen das gesamte System Beschwerde führen können. Im Übrigen 

sei er anstelle der "verbeiständungswürdigen" Bewohnerinnen und 

Bewohner zur Beschwerdeführung zuzulassen.

b) Gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde gegen rechtssetzende 

Erlasse legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen 

Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt 

werden könnte. Diese Regelung wird hinsichtlich der allgemeinen 

Verfassungsbeschwerde in Art. 58 Abs. 4 VRG dahingehend konkretisiert, 

als danach zur Beschwerde legitimiert ist, wer durch den angefochtenen 

Erlass oder Entscheid (virtuell) berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Für die Bejahung der 

Beschwerdelegitimation genügt es demnach, dass der Beschwerdeführer 

früher oder später einmal mit minimaler Wahrscheinlichkeit von der 

angefochtenen Regelung unmittelbar betroffen sein könnte. Diese 

virtuelle Betroffenheit entsteht dadurch, dass der angefochtene Erlass 

zukünftig auf den Beschwerdeführer zur Anwendung gebracht werden 

könnte oder er von einem solchen potenziellen Anwendungsakt 

zumindest indirekt betroffen sein könnte (PVG 2009 Nr. 36; BGE 137 I 77 

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E.1.4, 135 II 243 E.1.2, 133 I 286 E.2.2; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / 

MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege, 

3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2013, Rz. 1691). Ein aktuelles Interesse ist 

dagegen insoweit erforderlich, als die beantragte Rechtsänderung dem 

Beschwerdeführer den angestrebten Nutzen bringen würde (vgl. MARTIN 

BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum 

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG-

ZH], 3. Aufl., Zürich / Basel / Genf 2014, § 21 N. 33). Ausserdem muss 

der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde persönliche Interessen 

verfolgen. Eine Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der 

Allgemeinheit oder von Dritten ist nicht zulässig (BGE 136 I 49 E.2.1, 125 

I 7 E.3c; BERTSCHI, Kommentar VRG-ZH, § 21 N. 34; HEINZ AEMISEGGER / 

KARIN SCHERRER, in: NIGGLI / UEBERSAX / WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], 

Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 82 N. 55). 

c) Der angefochtene Anhang 1 der Verordnung zum KPG legt in der Tabelle 

1 (anerkannte Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen) 

fest, wie viel die auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden 

figurierenden Institutionen im Jahr 2014 für die Pension, Instandsetzung / 

Erneuerung, Betreuung und Pflege verlangen dürfen. Die fraglichen 

Regelungen gelangten mit ihrem Inkrafttreten per 1. Januar 2014 auf den 

Beschwerdeführer, der auf der Pflegeheimliste des Kantons Graubünden 

figuriert (abrufbar unter www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > DJSG > 

Gesundheitsamt > Dienstleistungen > Institutionen des 

Gesundheitswesens > Pflegeheime, letztmals besucht am 9. Februar 

2016), zur Anwendung. Diesbezüglich ist die Beschwerdelegitimation des 

Beschwerdeführers somit ohne weiteres zu bejahen. Im Ergebnis gleich 

verhält es sich für die im Weiteren angefochtene maximale 

Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner der von der 

öffentlichen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen, die in Tabelle 2 (maximale Kostenbeteiligung der 

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Bewohnerinnen und Bewohner der Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen) des Anhangs 1 der Verordnung zum KPG festgelegt wird. 

Zwar sind von den fraglichen Kostenansätzen in erster Linie die 

Bewohnerinnen und Bewohner betroffen. Diese stimmen jedoch, 

abgesehen von den bundesrechtlich festgelegten Maximalansätzen an 

den Pflegekosten, mit den anerkannten Kosten der Alters- sowie 

Pflegeheimen und Pflegegruppen (Tabelle 1 Anerkannte Kosten der 

Alters- und Pflegeheime und Pflegegruppen) überein. Würde die 

vorliegende Beschwerde hinsichtlich der fraglichen Kostenansätze 

betreffend die Pen-sion, Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung 

gutgeheissen, so müssten die entsprechenden Ansätze in der Tabelle 2 

des Anhangs 1 der Verordnung zum KPG ebenfalls angepasst werden, 

ansonsten der Beschwerdeführer nicht berechtigt wäre, die angehobenen 

Kostenansätze für Pension, Instandsetzung / Erneuerung sowie 

Betreuung von den Bewohnerinnen und Bewohnern einzufordern (vgl. 

dazu Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 09 43 

vom 17. Dezember 2010 E.3). Angesichts dieser Abhängigkeit ist die 

Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers sowohl hinsichtlich der 

Kostenansätze gemäss Tabelle 1 als auch 2 des angefochtenen Anhangs 

1 der Verordnung zum KPG zu bejahen. Die gegenteilige Auffassung der 

Beschwerdegegnerin erweist sich als unzutreffend.

4. a) Die Beschwerdegegnerin bringt im Weiteren vor, mit Beschluss vom 

17. Dezember 2013 nur die anerkannten Pensions- und Pflegekosten der 

Alters- und Pflegeheime sowie die maximale Kostenbeteiligung der 

Bewohnerinnen und Bewohner an die Pensions- und Pflegekosten 

angepasst zu haben. Dagegen hätten die anerkannten Kosten für die 

Instandsetzung / Erneuerung und Betreuung sowie die maximale 

Beteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten im 

Rahmen der interessierenden Teilrevision der Verordnung zum KPG 

keine Änderung erfahren. Materiell nicht geändert worden sei ausserdem 

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Art. 11 der Verordnung zum Krankenpflegesetz. Die fraglichen 

Regelungen könnten daher im vorliegenden Verfahren nicht überprüft 

werden. 

b) Die Verfassungsbeschwerde ist schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung 

des angefochtenen Entscheids oder seit dessen amtlicher 

Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 

einzureichen (Art. 60 Abs. 1 VRG). Bei einer Teilrevision eines Erlasses 

können unverändert belassene Normen nur dann angefochten werden, 

wenn ihnen im Rahmen des modifizierten Gesetzes eine veränderte 

Bedeutung zukommt, ihr Rechtssinn geändert hat und sie im 

Gesamtzusammenhang in einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 

E.3.1.1; BOSSHART / BERTSCHI, Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 84). Darüber 

hinausgehend sind Rechtsnormen anfechtbar, deren Abänderung in 

Betracht gezogen, jedoch nicht als erforderlich angesehen wurden 

(BGE 137 I 77 E.1.2; Kommentar VRG-ZH, § 19 N. 83). Bei einer 

Totalrevision können sämtliche Normen des Erlasses angefochten 

werden, selbst wenn sie inhaltlich mit den bisherigen Regelungen 

übereinstimmen (BGE 137 I 77 E.1.2, 135 I 28 E.3.1.1, 122 I 222 E.1b/aa; 

KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1680).

c) Mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 (Regierungsprotokoll Nr. 1241) 

revidierte die Regierung zum einen einzelne Bestimmungen der 

Verordnung zum KPG, zum anderen änderte sie gewisse in den 

Anhängen 1 und 2 vorgesehenen Kostenansätze ab. Im Anhang 1 

wurden in erster Linie die anrechenbaren Kosten für die Pflege und 

Pension sowie die maximal zulässige Kostenbeteiligung der 

Bewohnerinnen und Bewohner an diesen Kosten angepasst. Dagegen 

haben die anrechenbaren Kosten für die Instandsetzung / Erneuerung 

und Betreuung sowie die maximale Beteiligung der Bewohnerinnen und 

Bewohner an diesen Kosten keine Änderung erfahren (vgl. Anhang 1 zur 

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Verordnung zum KPG in der Fassung vom 18. Dezember 2012, in Kraft 

seit dem 1. Januar 2013). Die Regierung hat allerdings im 2013 nicht nur 

die anrechenbaren Kosten für die Pflege und Pension sowie die maximal 

zulässige Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner, sondern 

das damals geltende Kostensystem insgesamt einer Überprüfung 

unterzogen und die Modifizierung aller massgeblichen Kostenansätze 

erwogen. Dabei ist sie zur Auffassung gelangt, die am 18. Dezember 

2012 für die Instandsetzung / Erneuerung (Fr. 25.-- pro Tag) sowie die 

Betreuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) beschlossenen Kostenansätze seien 

nach wie vor zutreffend und bedürften keiner Änderung. Unter diesen 

Umständen sind sämtliche der im angefochtenen Anhang 1 der 

Verordnung zum KPG festlegten Kostenansätze als neu erlassen 

anzusehen. Damit können alle im Anhang 1 der Verordnung zum KPG 

festgelegten Kostenansätze innert 30 Tagen seit der Publikation der 

fraglichen Teilrevision in der amtlichen Sammlung am 19. Dezember 2013 

Beschwerde erhoben werden. Mit der Beschwerde, die am 15. Januar 

2014 der Post zur Zustellung übergeben wurde, hat der 

Beschwerdeführer den Anhang 1 der Verordnung zum KPG fristgerecht 

angefochten (vgl. Art. 39 VRG zum während den Gerichtsferien geltenden 

Fristenstillstand). 

5. Auf die im Übrigen formgerecht (Art. 38 VRG) eingereichte 

Verfassungsbeschwerde ist demzufolge einzutreten, wenn und insoweit 

sich die darin gestellten Rechtsbegehren und die erhobenen Rügen als 

zulässig erweisen. Das Verwaltungsgericht kann als Verfassungsgericht 

einen von einer Privatperson angefochtenen Erlass auf die Verletzung 

von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie wegen des 

Verstosses gegen den Grundsatz des Vorrangs von übergeordnetem 

Recht hin überprüfen (Art. 59 lit. a VRG). Gelangt es dabei zur 

Überzeugung, die beanstandeten Normen seien verfassungs- bzw. 

gesetzeswidrig, so hebt es die betreffenden Normen auf (Art. 61 Abs. 1 

- 16 -

VRG). Darüber hinausgehend kann es im Hinblick auf das weitere 

Vorgehen oder die weitere Handhabung des Rechts Anordnungen treffen, 

die für einen wirksamen Rechtsschutz unerlässlich sind (Art. 61 Abs. 3 

VRG; JOHANN MARTIN SCHMID, in: BÄNZINGER / MENGIARDI / TOLLER & 

PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, 

Chur / Glarus / Zürich 2006, Art. 55 N. 97, vgl. auch BERNHARD RÜTSCHE, 

Rechtsfolgen von Normenkontrollen, in: ZBl 2005, S. 273 ff., S. 288 ff.). 

Werden die vom Beschwerdeführer gestellten Rechtsbegehren (vgl. vorne 

E.1) an diesen Anforderungen gemessen, so erweisen sich diese insoweit 

ohne weiteres als zulässig, als darin die Aufhebung des angefochtenen 

Anhangs 1 der Verordnung zum KPG betreffend die anrechenbaren 

Kosten für die Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen sowie die 

maximale Beteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner an diesen 

Kosten verlangt wird. Wenn der Beschwerdeführer im Weiteren beantragt, 

eine Ersatzregelung zu treffen, die anstelle der aufgehobenen trete, so ist 

ein solches Vorgehen vorliegend für die Gewährleistung eines wirksamen 

Rechtsschutzes nicht erforderlich. Denn der Beschwerdeführer hat im 

Jahr 2014 bereits auf der Grundlage der angefochtenen Kostenansätze 

abgerechnet, so dass die in Rechnung gestellten Beträge ohnehin neu 

festzulegen und einzufordern wären. Es besteht somit keine zeitliche 

Dringlichkeit für die Einführung einer Ersatzregelung. Insofern der 

Beschwerdeführer die Anordnung einer Ersatzanordnung verlangt, ist auf 

dieses Begehren daher nicht einzutreten. Ansonsten erweist sich das 

Rechtsbegehren des Beschwerdeführers als zulässig. Streitig und 

nachfolgend zu prüfen ist demzufolge, ob die im Anhang 1 der 

Verordnung zum KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 

festgelegten anerkannten Kosten der Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegeheimgruppen (Tabelle 1) und die maximale Beteiligung der 

Bewohnerinnen sowie Bewohner der Alters- und Pflegeheime und 

Pflegeheimgruppen (Tabelle 2) mit dem übergeordneten Recht vereinbar 

sind und nicht gegen verfassungsmässige Rechte verstossen. 

- 17 -

6. a) Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz über die Neuordnung der 

Pflegefinanzierung in Kraft (AS 2009 3517 ff.). Dadurch sollte die 

sozialpolitisch schwierige Situation vieler pflegebedürftiger Personen 

entschärft werden, ohne die obligatorische Krankenpflegeversicherung 

zusätzlich zu belasten. Um dieses Ziel zu erreichen, begrenzte der 

Gesetzgeber die von den Heimbewohnern zu leistenden Pflegekosten 

betragsmässig (Art. 25a Abs. 5 KVG) und erleichterte zugleich für 

bedürftige Heimbewohner die Bezahlung dieser Pflegekosten durch eine 

Erhöhung der Ergänzungsleistungen (vgl. die Revision von Art. 10 und 11 

des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, 

Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831.30]). Seither 

gelangt bei der Heimpflege, wie bei der Hauspflege, anders als bei der 

Spitalpflege, bei welcher die Vollkostendeckung gilt (Art. 25 Abs. 2 lit. a 

KVG), ein Beitragsmodell zur Anwendung. Die obligatorische 

Krankenpflege leistet also nur mehr einen gesetzlich festgelegten Beitrag 

an die Pflegeleistungen, die ambulant oder im Pflegeheim erbracht 

werden (Art. 25a Abs. 1 und 4 KVG; Art. 7a KLV). Im Jahr 2014 betrug 

dieser in Abhängigkeit zum täglichen Pflegebedarf festgelegte Betrag 

zwischen Fr. 9.-- bis Fr. 108.-- pro Tag (Art. 7a KLV in der am 1. Januar 

2014 geltenden Fassung). Die Regelung der Finanzierung der darüber 

hinausgehend durch KVG-pflichtige Pflegeleistungen verursachten 

Kosten obliegt den Kantonen (Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG). Den 

versicherten Personen dürfen dabei höchstens 20 Prozent des höchstens 

vom Bundesrat festgelegten Pflegebetrags überwälzt werden (Art. 25a 

Abs. 5 erster Satz KVG), mithin im Jahr 2014 maximal Fr. 21.60 (20 % 

von Fr. 108.--) pro Tag bzw. Fr. 7'884.-- pro Jahr (vgl. zum Ganzen RUTH 

ROSENKRANZ, Defizite bei der Umsetzung der Pflegekostengrenze, in: 

LANDOLT / BISCHOFBERGER / BLUM-SCHNEIDER / BREITSCHMID / 

FOUNTOULAKIS / GÄCHTER / HRUBESCH-MILLAUER / KIESER / MANSER / PÄRLI / 

SCHWENDIMANN [Hrsg.], Pflegerecht – Pflegewissenschaft, Bern 2013, 

- 18 -

S. 76 ff., S. 80; ANDREA DOMANIG, Pflegezusatzversicherung – 

Notwendigkeit oder Luxus, in: Pflegerecht 2015, S. 194 ff., S.196). 

b) Diesen bundesrechtlichen Anforderungen genügt die im angefochtenen 

Anhang 1 der Verordnung zum KPG getroffene Regelung unstreitig 

insofern, als den Bewohnerinnen und Bewohnern der Alters- und 

Pflegeheimen sowie Pflegegruppen danach höchstens Pflegekosten im 

Umfang von Fr. 21.60 auferlegt werden dürfen. Der Beschwerdeführer 

behauptet jedoch, die vom Bundesrecht vorgegebenen Maximalansätze 

würden im Ergebnis gleichwohl überschritten, da den Bewohnerinnen und 

Bewohner unter den Kostenstellen "Betreuung" und "Pension" zusätzlich 

Kosten für KVG-pflichtige Pflegeleistungen überwälzt würden. Denn es 

stehe ausser Frage und werde von der Beschwerdegegnerin nicht 

bestritten, dass im Kanton Graubünden Alters- und Pflegeheime 

existierten, deren Pflegekosten höher seien als die anrechenbaren 

Pflegekosten gemäss Anhang 1 der Verordnung zum KPG. Diese Kosten 

würden von der öffentlichen Hand nicht übernommen. Der obligatorischen 

Krankenpflegeversicherung könnten sie ebenfalls nicht auferlegt werden, 

da die maximal zulässigen Pflegebeiträge bundesrechtlich festgelegt 

worden seien. Auch die Versicherten dürften nicht zur Übernahme dieser 

ungedeckten Kosten verpflichtet werden, weil ihre Kostenbeteiligung 

begrenzt sei. Die Alters- und Pflegeheime als einzig übrig bleibender 

Kostenträger seien nicht in der Lage, diese ungedeckten Restkosten 

selbst zu tragen, weshalb sie sich gezwungen sähen, den Bewohnerinnen 

und Bewohnern der Alters- und Pflegeheime sowie Pflegegruppen die 

fraglichen Kosten unter einer anderen Kostenart in Rechnung zu stellen.

c) Gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG haben die Kantone von Bundesrechts 

wegen die Kosten für die KVG-pflichtigen Pflegeleistungen zu 

übernehmen, die weder durch die Beiträge der obligatorischen 

Krankenpflege noch die Versicherten gedeckt sind (BGE 140 V 58 E.4.1, 

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- 19 -

138 V 377 E. 5.1; Urteile des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 

23. Dezember 2011 E.3.4, 2C_864/2010 vom 24. März 2011 E.4.2). In 

der konkreten Ausgestaltung dieser Restfinanzierung verfügen die 

Kantone nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung über einen weiten 

Ermessensspielraum. So können sie die Aufgabe der 

Restkostenfinanzierung den Gemeinden übertragen, den 

Leistungserbringern Auflagen erteilen oder Pauschaltarife festlegen (BGE 

138 I 410 E.4.3; Urteile des Bundesgerichts 9C_235/2015 vom 

17. Dezember 2015 E.3.2, 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 E. 3.6, 

vgl. ANDREA DOMANIG, Abgrenzung zwischen Grund- und 

Zusatzversicherung im Bereich der Pflegeleistung, Zürcher Studien zum 

öffentlichen Recht, Band 233, Zürich 2015, Rz. 247). Nach dem klaren 

Gesetzeswortlaut und einhelliger Lehre verletzen die Kantone den ihnen 

diesbezüglich zuzubilligenden Handlungsspielraum, wenn eine von ihnen 

getroffene Regelung dazu führt, dass Versicherte in einem über Art. 25a 

Abs. 5 KVG hinausgehenden Ausmass mit KVG-pflichtigen Pflegekosten 

belastet werden (vgl. dazu RUTH ROSENKRANZ / STEFAN MEIERHANS, 

Defizite bei der Umsetzung der Pflegekostengrenze, in: Pflegerecht 

2/2013 S. 76 ff., 77; erläuternder Bericht der Kommission für soziale 

Sicherheit und Gesundheit des Ständerates [SGK-SR] vom 1. September 

2015 zur Parlamentarischen Initiative Nachbesserung der 

Pflegefinanzierung, Datenbank Curia Vista Nr. 14.417 [nachfolgend: 

Bericht SGK-SR])

d) Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang 

aufgeworfenen Problematik der mangelnden Abgrenzung zwischen den 

Kosten für die KVG-pflichtige Pflegeleistungen und anderen Kostenarten 

wird im erläuternden Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und 

Gesundheit des Ständerates zur parlamentarischen Initiative 

Nachbesserung der Pflegeversicherung vom 1. September 2015 

eingeräumt, es bestehe die Gefahr, dass nicht gedeckte Pflegekosten 

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- 20 -

unter dem Titel der "Betreuung" auf die Patientinnen und Patienten 

überwälzt würden (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3). Die Pflegeleistungen 

seien in Art. 7 Abs. 2 KLV abschliessend aufgeführt und hätten den 

Charakter einer Tätigkeitsliste. Zur transparenten Ermittlung der 

Pflegekosten seien die Pflegeheime verpflichtet, eine Kostenrechnung zu 

führen (Art. 49 Abs. 7 und Art. 50 KVG). Diese müsste insbesondere die 

Elemente Kostenarten, Kostenstellen, Kostenträger und die 

Leistungserfassung umfassen (Art. 9 Abs. 2 VKL), sowie den 

sachgerechten Ausweis der Kosten für die Leistungen erlauben. Die 

Kosten seien den erbrachten Leistungen in geeigneter Form zuzuordnen 

(Art. 9 Abs. 3 VKL), z.B. mittels einer Arbeitszeiterfassung. Die Resultate 

dienten den Kantonen dazu, die Normkosten zu bestimmen und 

festzulegen, was als Restfinanzierung akzeptiert werde. Aktuell seien die 

Kostenrechnungen der Pflegeheime von unterschiedlicher Aussagekraft, 

so dass die notwendige Kostentransparenz noch nicht erreicht werden 

dürfte (Bericht SGK-SR Ziff. 2.4.3 S. 15). In der Pflicht stünden die 

Leistungserbringer sowie die Kantone. Die Kantone hätten darauf zu 

achten, dass die Leistungserbringer ihre Kostenrechnungen korrekt 

führen und die Vorgaben nach der VKL beachten würden. Es sei nicht 

erforderlich, die bundesrechtlichen Vorgaben anzupassen (Bericht SGK-

SR Ziff. 2.4.3 S. 16).

e) Die Beschwerdegegnerin hat hinsichtlich der Daten, welche den im 

angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KVG festgelegten 

Kostenansätzen zugrunde liegen, festgehalten, die auf der kantonalen 

Pflegeheimliste figurierenden Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen seien verpflichtet, eine Kostenrechnung nach Massgabe 

der Fachempfehlungen zur Rechnungslegung (Swiss GAAP FER) und 

dem darauf beruhenden Handbuch des Bündner Spital- und 

Heimverbandes zu führen und einzureichen. Die Regierung habe die 

entsprechenden Kostenrechnungen am 16. April und 18. April 2013 in 

- 21 -

einer Arbeitsgruppe mit je einem Vertreter des Gesundheitsamts 

Graubünden und des Bündner Spital- und Heimverbands plausibilisiert 

und, soweit erforderlich, korrigiert. Das Gesundheitsamt Graubünden 

habe auf der Basis der dergestalt bereinigten Daten die anerkannten 

Kosten wie auch die maximale Kostenbeteiligung der Heimbewohner 

berechnet. Dabei habe es die Kostendaten der 36 Pflegeheime mit den 

tiefsten Kosten pro Pflegetag, die zusammen 80.32 Prozent der 

Pflegetage erbracht hätten (Referenzheime), in die Berechnung mit 

einbezogen. In der Folge habe es die ermittelten Pflegekosten von 

Fr. 1.037 pro Minute auf Fr. 1.-- pro Minute reduziert. Andernfalls hätte 

der Kostenanstieg gegenüber dem Vorjahr 7.7 % betragen und wäre 

damit deutlich ausserhalb des aufgrund des durchschnittlichen 

Kostenanstiegs im Gesundheitswesens sowie der allgemeinen Teuerung 

zu erwartenden Wachstums gelegen. Der ausgewiesene Kostenanstieg 

von 7.7 % gründe in der Einführung des neuen Pflegesystems BESA LK 

2010, das zu einem vorübergehenden Anstieg des durchschnittlichen 

Pflegebedarfs von 101.2 im Jahr 2010 auf 106.3 Minuten pro Tag im Jahr 

2011 und anschliessendem Rückgang auf 100 Minuten pro Tag im Jahr 

2012 geführt habe. Die Schwankungen seien dadurch zu erklären, dass 

sowohl das Instrument selber als auch dessen Anwendung habe optimiert 

werden müssen. Zwischenzeitlich habe sich der durchschnittliche Wert 

des Pflegebedarfs wieder in der Bandbreite von 97 bis 100 Minuten pro 

Pflegetag einjustiert. Mit der Erhöhung des der Berechnung der 

anerkannten Kosten zugrunde gelegten Werts von 0.96 Fr./Min. auf 1.-- 

Fr./Min. seien die höheren Kosten pro Pflegetag (+ 2.8 %) sowie die 

exogenen Faktoren und die zu erwartende Teuerung berücksichtigt. 

Davon ausgehend seien die Kosten gemäss BESA LK 2010 abhängig von 

der Pflegestufe zwischen Fr. 0.-- bis Fr. 432.-- festgelegt worden 

(Vernehmlassung 26. Februar 2014 S. 9 f. und Beilage der 

Beschwerdegegnerin 1).

- 22 -

f) In diesen Ausführungen legt die Beschwerdegegnerin nachvollziehbar 

dar, wie sie den massgeblichen Kostenansatz pro Pflegeminute festgelegt 

und auf dessen Grundlage die anrechenbaren Pflegekosten im 

angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG in Abhängigkeit zu 

der in Frage stehenden Pflegestufe festgelegt hat. Daraus geht im 

Übrigen hervor, dass die zur Berechnung der anrechenbaren 

Pflegekosten herangezogenen Daten nach den in Art. 11c Verordnung 

zum KPG vorgeschriebenen und den Anforderungen von Art. 9 VKL 

genügenden Rechnungsgrundsätzen erhoben und anschliessend vom 

kantonalen Gesundheitsamt gemeinsam mit einem Vertreter des Bündner 

Spital- und Heimverbands plausibilisiert sowie bereinigt wurden. Dass die 

fraglichen Kostendaten von Seiten des Gesundheitsamts Graubünden 

oder des die Interessen der betroffenen Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen wahrenden Vertreters des Bündner Spital- und 

Heimverbands beanstandet wurden, macht der Beschwerdeführer nicht 

geltend. Solches geht denn auch aus den Akten nicht hervor. Das Gericht 

hat unter diesen Umständen keine Veranlassung an der Zuverlässigkeit 

der fraglichen Datengrundlage zu zweifeln. Dies gilt umso weniger, als die 

im angefochtenen Anhang 1 festgelegten Kostenansätze nicht auf eine 

Quersubventionierung der KVG-pflichtigen Pflegekosten durch andere 

Kostenarten hindeuten. Würde die Behauptung des Beschwerdeführers 

zutreffen, wonach seit der Einführung von Art. 25a KVG KVG-pflichtige 

Pflegekosten systematisch als Betreuungs-, Pensions- und/oder 

Erhaltungskosten erfasst und den Bewohnerinnen und Bewohnern in 

Rechnung gestellt würden, so wäre zu erwarten, dass die betreffenden 

Kostenansätze angestiegen wären. Eine solche Kostenentwicklung zeigt 

die Gegenüberstellung der Kostenansätze gemäss Anhangs 1 zum KPG 

in der Fassung vom 18. Dezember 2012 und dem angefochtenen Anhang 

nicht, stimmen doch darin die für die Betreuung (Fr. 31.20 bis Fr. 73.30) 

und Erhaltung / Instandhaltung (Fr. 25.--) ausgewiesenen Kostenansätze 

überein, während die Pensionskosten im angefochtenen Anhang 1 sogar 

- 23 -

um Fr. 5.-- pro Tag niedriger angesetzt wurden als in der vormals gültigen 

Fassung (vormals: Fr. 105.--, neu Fr. 100.--). Es weist somit nichts darauf 

hin, dass die auf der kantonalen Pflegeheimliste figurierenden Alters-, 

Pflegeheime und Pflegegruppen die KVG-pflichtigen Kosten nicht korrekt 

erfasst hätten. Demzufolge ist davon auszugehen, dass die eingereichten 

Kostenrechnungen es der Regierung erlaubt haben, in der Tabelle 1 des 

Anhangs 1 zur Verordnung zum KPG die Normkosten für KVG-pflichtigen 

Pflegekosten zu ermitteln und dadurch zu bestimmen, was als 

Restkostenfinanzierung akzeptiert wird. Auf der Grundlage der im Anhang 

1 der Verordnung zum KPG festgelegten Kostenansätze ist eine 

bundesrechtskonforme Abrechnung der KVG-pflichtigen Pflegekosten 

demnach möglich. Damit ist freilich nicht ausgeschlossen, dass im 

Einzelfall Bewohner in Anwendung der fraglichen Kostenansätze in einem 

über Art. 25a Abs. 5 erster Satz KVG hinausgehenden Ausmass mit KVG-

pflichtigen Pflegekosten belastet werden. Solches kann gegebenenfalls 

im konkreten Anwendungsfall korrigiert werden, indem die im Anhang 1 

der Verordnung zum KPG festgelegten Kostenansätze im Streitfall 

vorfrageweise auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG 

geprüft werden und ihnen im Einzelfall insoweit die Anwendung versagt 

wird, als sie zu einer über Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG hinausgehenden 

Belastung mit KVG-pflichtigen Pflegekosten führen (vgl. zum Ganzen 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden S 09 43 vom 

17. Dezember 2010 insbesondere E.4). Unter normalen Verhältnissen 

sind die im Anhang 1 der Verordnung zum KPG festgelegten 

Kostenansätze aber mit Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG vereinbar, womit sie 

im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht 

zu beanstanden sind.

g) Im Übrigen besteht in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im 

Allgemeinen und hinsichtlich der in Frage stehenden Heimpflege im 

Besonderen kein Anspruch der Leistungserbringer auf Entschädigung 

- 24 -

ihrer Vollkosten (vgl. BGE 141 V 206, Urteil des Bundesgerichts 

9C_235/2015 vom 17. Dezember 2015 E.5.1). So hat das Bundesgericht 

im Urteil 2C_728/2011 vom 23. Dezember 2011 klargestellt, dass Art. 25a 

Abs. 5 KVG den Kantonen nicht vorschreibe, für jeden Leistungsträger 

gesondert Pflegetarife nach Massgabe der effektiven Kosten festzulegen. 

Vielmehr seien die Kantone berechtigt, die von ihnen zu übernehmenden 

Kosten in Form von Normtarifen zu begrenzen (vgl. Urteil 2C_728/2011 

vom 23. Dezember 2011 E.3.6 und E.4). Sofern der Beschwerdeführer 

rügen sollte, die Regierung habe gegen die bundesrechtlichen Vorgaben 

im Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung verstossen, 

indem sie im angefochtenen Anhang 1 der Verordnung zum KPG für die 

KVG-pflichtigen Pflegeleistungen einen Maximaltarif festgelegt habe, 

kann ihm deshalb nicht gefolgt werden. Dass der angefochtene Anhang 1 

die mass-geblichen Vorgaben in der obligatorischen 

Krankenpflegeversicherung aus anderen Gründen verletzt, macht der 

Beschwerdeführer nicht geltend und ist nicht ersichtlich. Der 

angefochtene Anhang 1 steht somit im Einklang mit den massgeblichen 

bundesrechtlichen Vorgaben im Bereich der obligatorischen 

Krankenpflegeversicherung.

7. a) Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren eine Verletzung des allgemeinen 

Rechtsgleichheitsgebots im Sinne von Art. 8 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101). Ein Erlass verletzt 

dieses Grundrecht, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein 

vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, 

oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse 

aufdrängen. Demzufolge ist die Rechtsgleichheit verletzt, wenn Gleiches 

nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach 

Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorauszusetzen 

ist freilich, dass sich der unbegründete Unterschied oder die 

unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (vgl. 

- 25 -

Urteil des Bundesgerichts 2P.142/2003 vom 7. November 2003 E.3.1). 

Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des 

Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung (vgl. BGE 138 I 25 

E.4.1, Urteil des Bundesgerichts 8C_1074/2009 vom 2. Dezember 2010 

E. 3.4.1). Dies gilt insbesondere im Falle von Tarifen, wie den vorliegend 

in Frage stehenden Kostenansätzen. In diesem Fall greift das Gericht nur 

mit grosser Zurückhaltung und normalerweise nur dann in den 

Ermessensspielraum des Gesetzgebers ein, wenn die Anwendung einer 

Tarifposition zu einer offensichtlichen Benachteiligung oder Bevorteilung 

eines Leistungserbringers führt, oder wenn sich der Tarif nicht von 

objektiven Überlegungen leiten lässt (für das Krankenversicherungsrecht: 

BGE 126 V 344 E.2, Urteil des Bundesgerichts 2C_728/2011 vom 

23. Dezember 2011 E.4.2).

b) Die Regierung hat sich beim Erlass des angefochtenen Anhangs 1 an den 

Vorgaben von Art. 21b KPG orientiert. Dieser Regelung zufolge sind für 

die auf der Pflegeheimliste aufgeführten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen nach Leistungsumfang abgestuft die anerkannten Kosten 

und die maximale Kostenbeteiligung der Bewohner für Pensionskosten, 

Instandsetzung- und Erneuerungskosten, Betreuungskosten, 

Pflegekosten zu bestimmen (Abs. 1). Basis für die Festlegung der 

anerkannten Kosten und der maximalen Kostenbeteiligung der Bewohner 

bilden die durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen mit einer Betriebsbewilligung ohne 

Auflagen gemäss Kostenrechnung des der Beschlussfassung 

vorangehenden Jahres. Bei der Festlegung berücksichtigt die Regierung 

die gegenüber dem Basisjahr durch exogene Faktoren und die Teuerung 

verursachten Aufwandänderungen (Abs. 2). Diese Regelung wird in 

Art. 11 KLV konkretisiert. Danach gelten als wirtschaftliche Alters- und 

Pflegeheime sowie Pflegegruppen die Institutionen mit den tiefsten 

durchschnittlichen Kosten pro Pflegetag, die im Besitz einer 

- 26 -

Betriebsbewilligung ohne Auflagen zu den in Art. 16 Abs. 1 lit. e und g, 

Art. 17 Abs. 1 und Art. 18 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz 

vorgegebenen Anforderungen an die Strukturqualität sind und in dem der 

Beschlussfassung vorangehenden Jahr mindestens 80 % der von der 

Institutionen gemäss lit. a ausgewiesenen Pflegetage erbrachten haben. 

Die durchschnittlichen Kosten pro Pflegetag ergeben sich aus dem Total 

der Pensions-, Betreuungs- und Pflegekosten bei mittlerem Pflegebedarf. 

Für die Festlegung der anerkannten Kosten und der maximalen 

Kostenbeteiligung der Bewohnerinnen und Bewohner gemäss Artikel 21b 

Absatz 1 KPG ist das gewichtete arithmetische Mittel der 

durchschnittlichen Kosten der wirtschaftlichen Alters- und Pflegeheime 

und Pflegegruppen massgebend. 

c) Bei der Festsetzung der angefochtenen Kostenansätze hat sich die 

Regierung folglich von einem rationell arbeitenden Leistungserbringer 

leiten lassen. Mit diesem Vorgehen hat sie die effektiven Kosten im Sinne 

des Wirtschaftlichkeitsprinzips normativ bewertet und einen Normaltarif 

festgelegt. Dabei liegt es in der Natur eines solchen Vergütungssystems, 

dass es sich nicht an den effektiven Kosten jedes einzelnen 

Leistungserbringer orientiert, sondern vergleichbare Lebenssachverhalte, 

hier die anrechenbaren Kosten für die Pension, Erhaltung/Instandsetzung, 

Betreuung und Pflege, für sämtliche darunter fallenden Leistungserbringer 

einheitlich regelt. Die Zulässigkeit eines solchen Vergütungssystems kann 

deshalb nicht davon abhängig gemacht werden, dass alle betroffenen 

Leistungserbringer – wie vom Beschwerdeführer gefordert – durch den 

Normaltarif in die Lage versetzt werden, sämtliche Auslagen für den 

Betrieb zu decken. Denn durch den Normaltarif sollen die von der 

öffentlichen Hand unterstützten Alters- und Pflegeheime sowie 

Pflegegruppen gerade dazu angehalten werden, möglichst wirtschaftlich 

zu arbeiten und ihre Kosten zu senken. Dass der angefochtene 

Normaltarif nicht der Kostenstruktur aller erfassten Institute Rechnung 

- 27 -

trägt, ist folglich nicht zu beanstanden. Im Übrigen erfahren gewisse 

Mehrleistungen im angefochten Anhang 1 der Verordnung zum KPG in 

Form von Zuschlägen durchaus eine gesonderte Vergütung. Dass es 

möglich gewesen wäre, für weitere Leistungen Zuschläge vorzusehen, 

bestreitet die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht. Beim Erlass der 

angefochtenen Kostenansätze waren allerdings komplexe und in der 

Zielrichtung widersprüchliche Aspekte zu berücksichtigen und auf einen 

Nenner zu bringen. Dass die Beschwerdegegnerin dabei mit 

Schematisierungen und Pauschalisierungen gearbeitet hat, erscheint 

unvermeidbar und führt solange nicht zu einem gerichtlichen Einschreiten, 

als daraus keine offensichtliche Benachteiligung oder Bevorteilung eines 

Leistungserbringers resultiert (vgl. vorne E.7a). 

d) Dass die angefochtenen Kostenansätze zu einem solchen Ergebnis 

führen, behauptet der Beschwerdeführer sinngemäss insofern, als er 

geltend macht, der von der Regierung festgelegte Normaltarif würde 

diejenigen Institutionen belohnen, die trotz tiefen Kosten die 

Maximaltarife verrechneten und dadurch sowohl die öffentliche Hand als 

auch die Bewohnerinnen und Bewohner mit unnötigen Kosten belasten 

würden. Dem ist entgegenzuhalten, dass gemäss Art. 11c Abs. 2 

Verordnung zum KPG die freien Reserven einen halben Jahresumsatz 

und die zweckgebundenen Reserven für die Instandsetzung und 

Erneuerung der Anlagen die Differenz zwischen dem Anschaffungswert 

und dem Restwert der Anlagen nicht übersteigen dürfen. Mit dieser 

Regelung wird der haushälterische Umgang mit den Finanzmitteln der 

Heimbewohnerinnen und Heimbewohner und der öffentlichen Hand unter 

gleichzeitiger Wahrung des notwendigen unternehmerischen 

Handlungsspielraums des Betriebs sichergestellt (Erläuterungen zur 

Verordnung S. 9). Dass die in den Geltungsbereich des angefochtenen 

Anhangs 1 der Verordnung zum KPG fallenden 51 Leistungserbringer 

seit der Neuregelung der Pflegefinanzierung übermässige Gewinne 

- 28 -

erzielt hätten, behauptet der Beschwerdeführer sodann nicht. Unter 

diesen Umständen ist keine offensichtliche Bevorteilung kostengünstig 

arbeitender Leistungserbringers, die über ihre tatsächlichen Kosten 

liegende Preise fakturieren dürfen, ersichtlich. Soweit der 

Beschwerdeführer im Weiteren geltend macht, als eine der wenigen 

Institutionen im Kanton Graubünden den Bewohnerinnen und Bewohner 

eine Tagesstruktur anzubieten, was zu erheblichen Mehrkosten führe, 

die bei der Tarifgestaltung unberücksichtigt blieben, ist festzuhalten, dass 

der Beschwerdeführer in den Rechtsschriften nicht darlegt, worin das 

entsprechende besondere Angebot besteht und wie hoch die hiermit 

verbundenen Kosten sind. Ausserdem hat er keine Beweise für diese 

Behauptungen eingereicht. Damit ist nicht erstellt, dass die vom 

Beschwerdeführer behauptete Tagesstruktur derart aussergewöhnlich 

und kostenintensiv ist, um beim Absehen von einer gesonderten 

Vergütung eine offensichtlich rechtsungleiche Behandlung zu begründen. 

Allein der Umstand, dass für den Beschwerdeführer die zusätzliche 

Vergütung dieses Angebots günstiger wäre, lässt die von der 

Beschwerdegegnerin getroffene Regelung nicht als rechtsungleich 

erscheinen. Für das Gericht ist unter den gegebenen Umständen nicht 

erkennbar, dass die Beschwerdegegnerin beim Erlass des 

angefochtenen Anhangs 1 Unterscheidungen unterlassen hat, die sich 

aufgrund der Verhältnisse aufgedrängt hätten. Ebenso wenig hat sie auf 

eine differenzierte Regelung in Fällen verzichtet, obgleich sich eine 

solche Regelung aufgedrängt hätte. Demzufolge verstösst der 

angefochtene Anhang 1 nicht gegen das allgemeine 

Rechtsgleichheitsgebot.

8. Soweit der Beschwerdeführer darüber hinausgehend eine Verletzung der 

kantonalrechtlichen Vorgaben rügen sollte, erweist sich sein Vorbringen 

ebenfalls als unbegründet. Die Regierung hat im angefochtenen Anhang 

1 die Vorgaben, die in Art. 21b KPG und den diesen konkretisierenden 

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Bestimmungen (vgl. Art. 11-11e Verordnung zum KPG) enthalten sind, 

umgesetzt. Der Beschwerdeführer legt in seinen Rechtsschriften nicht 

ansatzweise dar, inwiefern der angefochtene Anhang 1 diesen 

Regelungen widerspricht. Eine Verletzung der massgeblichen 

kantonalrechtlichen Vorgaben ist auch nicht erkennbar. 

9. Die vom Beschwerdeführer gegen den Anhang 1 der Verordnung zum 

KPG in der Fassung vom 17. Dezember 2013 erhobenen Rügen erweisen 

sich somit als unbegründet, womit die dagegen erhobene 

Verfassungsbeschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Verfahrensausgang 

gehen die Kosten des vorliegenden Verfahrens zu Lasten des 

Beschwerdeführers, der mit seinen Rechtsbegehren vollständig 

unterlegen ist (Art. 73 Abs. 1 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis 

obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine aussergerichtliche 

Entschädigung zu (Art. 78 Abs. 1 VRG).

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- gehen zulasten des Evangelischen 

Pflege- und Altersheims X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, 

Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]