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**Case Identifier:** 4ecb1e2e-3b2d-5532-a385-186b71b5954e
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-23
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 23.04.2021 B 2020/223
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2020-223_2021-04-23.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2020/223

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 04.05.2021

Entscheiddatum: 23.04.2021

Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, 23.04.2021
Baurecht, Benützungsverbot, Präzisierung der Praxis. Art. 158 und Art. 159 
Abs. 1 Ingress und lit. b PBG. Steht bereits fest oder ist es zumindest sehr 
wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiellrechtlich unzulässig ist, ist der 
Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist die 
angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im 
Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, kann es hingegen 
unverhältnismässig sein, die Nutzung zu verbieten. Dies ist insbesondere 
dann der Fall, wenn die Bauherrschaft bereits ein (vollständiges) 
nachträgliches Baugesuch für eine bewilligungsfähige Nutzung eingereicht 
hat (Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, B 2020/223).

Entscheid vom 23. April 2021

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister, 

Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde X.__, Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Benützungsverbot

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

A.__ ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 000__ und 001__, Grundbuch X.__. Nach dem 

Zonenplan der Politischen Gemeinde X.__ ist das mit der Remise Assek.-Nr. 002__ 

überbaute Grundstück Nr. 000__ der Landwirtschaftszone zugewiesen. Die Parzelle 

Nr. 001__ liegt hauptsächlich in der Landwirtschaftszone (7'392 m ) und ansonsten in 

der Weilerzone (4'153 m ), soweit sie nicht Wald ist. Innerhalb der Weilerzone ist sie mit 

dem Wohnhaus Assek.-Nr. 003__, den ökonomiebauten Nrn. 004__ und 006__ sowie 

der Remise Assek.-Nr. 005__ überbaut. Seit 2016 baut A.__ auf der von ihm 

bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzfläche Industriehanf an (Freilandanbau). Am 

11. April 2016 bewilligte der Gemeinderat X.__ ein Baugesuch von A.__ für die 

Erweiterung des Vordaches an der Scheune Assek.-Nr. 006__ auf Parzelle Nr. 001__ im 

Meldeverfahren. Am 24. Oktober 2016 reichte A.__ ein Baugesuch für die Umnutzung 

des Gebäudes Assek.-Nr. 006__ (ehemals: Kuhstall, Heulager mit Lüfter) und der 

angrenzenden ehemaligen Lagereinrichtung für Hofdünger auf Parzelle Nr. 001__ für 

die Kultivierung von Medizinalpflanzen und Heilkräutern, d.h. für die Aufzucht und 

Überwinterung der Mutter-Pflanzen, ein. Am 15. November 2016 forderte ihn der 

Bauverwalter der Politischen Gemeinde X.__ auf, die Baugesuchsunterlagen zu 

ergänzen. Den dagegen von A.__ durch seinen Rechtsvertreter am 

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30. November 2016/10. Januar 2017 erhobenen Rekurs (Verfahrensnummer 16-7186) 

schrieb das Baudepartement am 18. April 2018 zufolge Rückzugs ab (act. 5, S. 4-6 

Ziff. III/2 f., act. 9/13/A/1 f., B/31/3 f. und 6, act. 9/38 f., www.geoportal.ch).

B.

Am 23. April 2018 forderte der Gemeinderat X.__ A.__ auf, bis 31. Mai 2018 ein 

vollständiges Baugesuch für die Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 006__ auf 

Parzelle Nr. 001__ einzureichen. Am 25. Mai 2018 teilte A.__ mit, dass sein Baugesuch 

vom 24. Oktober 2016 rechtskräftig im Meldeverfahren bewilligt worden sei, da es vom 

Gemeinderat nicht innert dreissig Tagen ins vereinfachte bzw. ordentliche Verfahren 

verwiesen worden sei. Daraufhin forderte ihn der Gemeinderat X.__ am 8. Juni 2018 

und 27. Juli 2018 nochmals auf, ein Baugesuch einzureichen. Zusätzlich drohte er ihm 

am 27. Juli 2018 an, bei Säumnis ein Wiederherstellungsverfahren sowie ein 

Strafverfahren einzuleiten und ein Benützungsverbot zu verfügen. Überdies kündigte er 

an, am 20. September 2018 einen Augenschein durchzuführen. Gegen die 

Anordnungen vom 27. Juli 2018 rekurrierte A.__ am 

13. August 2018/10. September 2018 an das Baudepartement 

(Verfahrensnummer 18-5191, act. 9/13/B/22, 26-30). Mit Entscheid BDE 2020 Nr. 105 

vom 3. November 2020 trat das Baudepartement auf den Rekurs nicht ein (https://

publikationen.sg.ch/fileadmin/ekab/judical_sg/2020/11/18-5191/attachments/

753369_129660.pdf).

C.

Am 6. Oktober 2018 teilte A.__ der Politischen Gemeinde X.__ mit, er beabsichtige, 

gewisse bauliche Anpassungen an den Gebäuden resp. an deren Nutzung auf Parzelle 

Nr. 001__ vorzunehmen, und reichte dafür acht Baupläne (vordatiert auf 

8. Oktober 2018) ein. Zudem hielt er daran fest, dass die erfolgte Umnutzung auf 

Parzelle Nr. 001__ im Meldeverfahren bewilligt worden sei. Am 11. Oktober 2018 wies 

ihn der Gemeinderat X.__ nochmals darauf hin, dass das Baugesuch mangels 

vollständiger Unterlagen nicht geprüft werden konnte. Zudem setzte er ihm eine Frist 

bis 31. Oktober 2018 an, um zu bestätigen, dass keine weiteren Massnahmen und 

Umnutzungen als die in den Bauplänen von 8. Oktober 2018 verzeichneten geplant 

oder bereits vorgenommen worden seien. Auch drohte er ihm erneut den Erlass eines 

Benützungsverbots an, da der nicht bewilligte Zustand mittlerweile bereits mehr als 

zwei Jahre andauere. Am 3./4. November 2018 bestätigte A.__ die Ausführungen in 

seiner Eingabe vom 6. Oktober 2018 und stellte lediglich in Aussicht, ein Baugesuch für 

ein Zelt auf Parzelle Nr. 001__ einzureichen. Mit Verfügung vom 8. November 2018 

verbot ihm der Gemeinderat X.__ unter Strafdrohung, die Gebäude Assek.-

Nrn. 004__-006__ auf Parzelle Nr. 001__ sowie das Gebäude Assek.-Nr. 002__ auf 

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Parzelle Nr. 000__ ab 1. April 2019 bis zum Widerruf durch den Gemeinderat oder bis 

zum Vorliegen einer rechtskräftigen Baubewilligung für die Umnutzung der Gebäude 

zur Kultivierung von Medizinalpflanzen oder Heilkräutern aller Art und Gattung, 

insbesondere von Hanfpflanzen, zu benützen (Dispositiv-Ziff. 1, 1.1 und 2) oder in sonst 

einer baubewilligungspflichtigen Art und Weise umzunutzen (Dispositiv-Ziff. 1.2). Einem 

allfälligen Rekurs entzog er die aufschiebende Wirkung (Ziff. 3, act. 9/13/A/6-8, B/7, 9, 

11, 13 f.).

D.

Dagegen rekurrierte A.__ am 16. November 2018 an das Baudepartement 

(Verfahrensnummer 18-7477, act. 9/1). Sein mit der Rekursergänzung vom 

28. Dezember 2018 (act. 9/6) eingereichtes Gesuch um Wiederherstellung der 

aufschiebenden Wirkung des Rekurses hiess das Baudepartement mit 

Zwischenverfügung vom 11. März 2019 gut (act. 6/16, nicht bei den amtlichen 

Vorakten). Am 22./28. März 2019 nahm das Amt für Raumentwicklung und 

Geoinformation (AREG) Stellung (act. 9/16 f.). Am 7. Mai 2020 bewilligte der 

Gemeinderat X.__ nach Angaben der Vorinstanz ein Baugesuch von A.__ vom 

16. März 2019 für die Umnutzung der Remise Assek.-Nr. 002__ auf Grundstück 

Nr. 000__ zur Aufzucht von Hanf-Jungpflanzen und Unterbringung der Ernte zur 

Trocknung (nicht aktenkundig, unbestritten). Nach Durchführung eines Augenscheins 

am 18. Juni 2020 (act. 9/39) hiess das Baudepartement den Rekurs 18-7477 mit 

Entscheid vom 3. November 2020 (act. 2) im Sinne der Erwägungen (Aufhebung des 

Benützungsverbots für künftige bewilligungspflichtige Nutzungsänderungen) teilweise 

gut, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 1a), und hob Dispositiv-Ziffer 1.2 der 

Verfügung des Gemeinderates X.__ vom 8. November 2018 auf (Dispositiv-Ziff. 1b). 

A.__ auferlegte es amtliche Kosten in der Höhe von CHF 3'500 (Dispositiv-Ziff. 2a). Sein 

Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wies es ab (Dispositiv-Ziff. 3a).

E.

Gegen den Entscheid 18-7477 des Baudepartements (Vorinstanz) vom 

3. November 2020 erhob A.__ (Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am 

9. November 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 

9. Dezember 2020 (act. 5) ergänzte er seine Beschwerde mit einer Begründung und 

dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge aufzuheben, soweit sein Rekurs kostenfällig abgewiesen bzw. 

darauf nicht eingetreten worden sei (Dispositiv-Ziff. 1a und 2a) und ihm keine 

ausseramtliche Entschädigung zugesprochen worden sei (Dispositiv-Ziff. 3a). Mit 

Vernehmlassung vom 18. Januar 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der 

Beschwerde (act. 8). Mit Eingabe vom 1. März 2021 behielt der Beschwerdeführer das 

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letzte Wort (act. 12).

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der 

Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.

Anfechtungsobjekt ist ein gestützt auf Art. 44 Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) ergangener departementaler 

Rekursentscheid über ein von der beschwerdegegnerischen Gemeinde gestützt auf 

Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes 

(sGS 731.1, PBG) verfügtes Benützungsverbot für die Dauer des nachträglichen 

Baubewilligungsverfahrens. Soweit es sich dabei um eine (spezialgesetzlich statuierte 

vorzeitige) Vollstreckungsmassnahme handelt (siehe dazu VerwGE B 2020/219 vom 

9. April 2021 E. 4 mit Hinweisen), fällt es in den Anwendungsbereich von Art. 6 

Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 

Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK), weshalb es – in Abweichung von Art. 44 Abs. 3 VRP 

– einer gerichtlichen Prüfung zugänglich sein muss (vgl. dazu VerwGE B 2000/149 vom 

25. Oktober 2000 E. 1c mit Hinweisen, in: GVP 2000 Nr. 48, und H.-R. Arta, in: Rizvi/

Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 

Zürich/St. Gallen 2020, N 2 und 23 f. zu Art. 44 VRP). Die sachliche Zuständigkeit des 

Abteilungspräsidenten des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 60 lit. a VRP in 

Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 Ingress und lit. a des Gerichtsgesetzes; sGS 941.1, 

GerG, e contrario; Art. 4 Abs. 1 und 3 Satz 1 des Reglements über die Organisation 

und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22, Reglement, in 

Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. November 2020 

(act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 

9. Dezember 2020 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 

in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Der Beschwerdeführer 

ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 

Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Wie in der 

Zwischenverfügung vom 11. November 2020 (act. 4) angedroht, ist auf die Beschwerde 

nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer das teilweise Nichteintreten der 

Vorinstanz (vgl. dazu Dispositiv-Ziff. 1a und E. 2 des angefochtenen Entscheids, 

S. 13 f., 21) anficht. Die Beschwerde enthält diesbezüglich keine Begründung. Im 

übrigen hat die Vorinstanz in Erwägung 6.4 des angefochtenen Entscheids festgestellt, 

dass das vorliegend zu beurteilende Benützungsverbot hinsichtlich der Remise Assek.-

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Nr. 002__ auf Parzelle Nr. 000__ hinfällig geworden sei. Folglich hätte sie den Rekurs 

deswegen teilweise zufolge Gegenstandslosigkeit abschreiben müssen. Dieser Mangel 

ist indes für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens ohne Belang.

2.

[…]

3.

[…]

4.

Der Beschwerdeführer macht geltend, das von der Beschwerdegegnerin verfügte 

Benützungsverbot sei von vornherein rechtsfehlerhaft, da kein baurechtswidriger 

Zustand im Sinne von Art. 159 Abs. 1 Ingress PBG vorliege: Die bereits erfolgte 

Umnutzung des Gebäudes Assek.-Nr. 006__ auf Parzelle Nr. 001__ sei nicht 

baubewilligungspflichtig (act. 5, S. 3, 5 f., 18-22 Ziff. II/3, III/3a-3c, IV/B, act. 12). 

Dessen ungeachtet habe die Beschwerdegegnerin sein Baugesuch vom 

24. Oktober 2016 für die Umnutzung des Gebäude Assek.-Nr. 006__ per 

30. November 2016 im Meldeverfahren nach Art. 82  BauG rechtskräftig bewilligt, da 

sie innert 30 Tagen keine anderslautende Verfügung erlassen habe. Wenn die 

Baugesuchsunterlagen im Meldeverfahren als unvollständig eingestuft würden, habe 

die zuständige Gemeindebehörde das Baugesuch verfügungsweise entweder in das 

vereinfachte oder in das ordentliche Verfahren zu verweisen oder abzuweisen. Im 

Übrigen sei der von ihm eingereichte Situationsplan zur Beurteilung des Baugesuchs 

ausreichend gewesen (act. 5, S. 3, 5-16 Ziff. II/3, III/3c, 4-6, 10, IV/A/1-6).

ter

Die Behörde hat für ihren Entscheid die für den konkreten Fall massgeblichen 

Rechtsnormen von sich aus festzustellen und anzuwenden (Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 21 Abs. 1 VRP). Der Untersuchungsgrundsatz (Art. 12 Abs. 1 VRP) und die 

Rechtsanwendung von Amtes wegen entbinden die Verfahrensbeteiligten in einem vom 

Verfügungsgrundsatz (Dispositionsmaxime) beherrschten Verfahren aber nicht von ihrer 

Sorgfaltspflicht. In der Rechtsmittelschrift müssen gewisse Anhaltspunkte vorhanden 

sein, welche Rechtsnormen verletzt sein könnten (vgl. VerwGE B 2011/151 vom 

20. März 2012 E. 1.2.1 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht ist zwar nicht an die 

Ausführungen der Verfahrensbeteiligten gebunden, sondern kann die Beschwerde auch 

aus anderen rechtlichen Erwägungen gutheissen oder abweisen; es kann aber nicht 

anderweitige Rechtsverletzungen, die es im vorinstanzlichen Entscheid zu nicht 

angefochtenen Teilen ausmacht, beanstanden (Rügeprinzip; vgl. dazu Art. 63 VRP und 

4.1. 

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H.-R. Arta, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., überblick N 23). Auch wenn der 

Beschwerdeführer lediglich beiläufig darlegt (vgl. act. 5, S. 3, 16-22 Ziff. II/3, IV/A/

7b-7d, IV/B/2, 3b-3e, 5), inwiefern das Benützungsverbot unverhältnismässig sein 

könnte, hat sich das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten im Folgenden dennoch 

auch mit der Verhältnismässigkeit dieser Massnahme auseinanderzusetzen (vgl. dazu 

E. 6-7 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 18-20).

Laut Art. 158 in Verbindung mit dem neu explizit im Gesetz unter dem Titel IV. Vollzug 

und Strafen/1. Vollzug aufgeführten Art. 159 PBG mit dem Randtitel 

Verwaltungszwang/a) Anordnungen kann die politische Gemeinde ein 

Benützungsverbot verfügen, wenn durch die Errichtung von Bauten und Anlagen ohne 

Bewilligung oder auf andere Weise ein unrechtmässiger Zustand geschaffen wird 

(Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG; vgl. dazu C. Kägi, in: Bereuter/Frei/

Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 

Basel 2020, N 2 zu Art. 159 PBG). Dabei sind die Erstellung einer Baute und die 

Nutzung derselben nicht gleich zu beurteilen. Das öffentliche Interesse am Verbot der 

Nutzung einer formell baurechtswidrigen Baute ist in aller Regel anders zu gewichten 

als dasjenige am Verhindern einer solchen Baute. Insbesondere ist ein 

Benützungsverbot nicht als Sanktion wegen Missachtung einer vorgängigen 

Baueinstellungsverfügung anzuordnen. Hierfür sieht das PBG in Art. 162 

Strafbestimmungen vor (siehe in diesem Zusammenhang zur Einziehung von 

unrechtmässig erzielten Vorteilen M. Looser, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], N 39 ff. zu 

Art. 162 PBG). Entscheidend ist, ob hinreichende Gründe bestehen, einen Zustand 

einstweilen zu erhalten oder rechtliche Interessen zu sichern (vgl. dazu GVP 1998 

Nr. 86 E. 3c mit Hinweisen, insbesondere auf VerwGE B 93/1998 vom 9. Juli 1998 

E. 2b). Ein Benützungsverbot ist in der Regel dann zu verfügen, wenn die Sicherheit 

oder Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet wird; erhebliche Sachwerte 

gefährdet sind; die Umwelt durch Emissionen oder Immissionen unzulässig belastet 

wird oder eine bösgläubige Bauherrschaft aus der Nutzung einen unrechtmässigen 

Vorteil ziehen könnte (vgl. C. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu 

Art. 159 PBG).

In der vom Verwaltungsgericht seit 2009, allerdings gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP 

(vgl. dazu auch VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 3 mit Hinweisen und 

B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 1201 ff.), ergangenen 

Rechtsprechung wurde es in Anlehnung an die Zürcher Praxis (vgl. dazu Entscheid des 

Verwaltungsgerichts Zürich VB.2008.00464 vom 12. November 2008 E. 2 mit 

4.2. 

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Hinweisen; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 

6. Aufl. 2019, S. 615 f.; M. Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, 

Zürich 1999, S. 95 f.; C. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N 639, 

siehe auch M. Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 1065 und 1068) 

und einen Baudepartementsentscheid aus dem Jahr 1980 (GVP 1980 Nr. 49) als 

zulässig erachtet, die Nutzung einer Baute grundsätzlich während des hängigen 

(nachträglichen) Bewilligungsverfahrens im Interesse an der Einhaltung und 

Durchsetzung der Rechtsordnung allein schon zu untersagen, wenn eine Baute oder 

deren Nutzung formell baurechtswidrig ist. Zur Begründung führte das 

Verwaltungsgericht jeweils aus, dass derjenige Eigentümer, der ohne Bewilligung ein 

Bauvorhaben verwirklicht, grundsätzlich nicht besser gestellt werden soll als jener, der 

ordnungsgemäss ein Baugesuch einreicht und vor der Realisierung seines 

Bauvorhabens eine Bewilligung einholt. Zudem würden mit einem Nutzungsverbot 

keine irreversiblen Massnahmen getroffen, und namentlich müsste der Adressat des 

Nutzungsverbots während des hängigen Verfahrens keine der ohne Bewilligung 

erstellten Bauten bzw. Bauteile entfernen. Das Nutzungsverbot sei somit im 

Allgemeinen ein geringer Eingriff in dessen Rechte (vgl. dazu VerwGE B 2009/2 vom 

16. Februar 2009 E. 2.3, in: GVP 2009 Nr. 66, bestätigt mit BGer 1C_123/2009 vom 

17. Juli 2009; VerwGE B 2009/42; B 2009/43 vom 19. August 2009 E. 2.2 ff.; VerwGE 

B 2012/171 vom 10. Oktober 2012 E. 4.1, bestätigt mit BGer 1C_579/2012 vom 

21. März 2013; VerwGE B 2013/127 vom 12. Juli 2013 E. 4 je mit Hinweisen, anders 

noch: GVP 1998 Nr. 86 und GVP 2007 Nr. 124, gemäss welchen die formelle 

Rechtswidrigkeit einer Baute allein nicht genügt, um ein Nutzungsverbot als 

vorsorgliche Massnahme anzuordnen).

Die bisherige Rechtsprechung erscheint mit Blick auf die nach Art. 26 Abs. 1 in 

Verbindung mit Art. 36 BV vorzunehmende Interessenabwägung zu wenig differenziert. 

Sinn eines Benützungsverbots gemäss Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG ist zwar 

zu verhindern, dass die Bauherrschaft aus einem baurechtswidrigen Zustand Nutzen 

ziehen kann oder dass sie oder andere Personen geschädigt werden können. Es ist 

indessen nicht jede bewilligungsbedürftige, aber (noch) nicht bewilligte Nutzung von 

vornherein sofort zu untersagen bzw. zu verbieten. Je nach den Umständen kann es im 

Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung vorläufig genügen, die 

Grundeigentümerschaft aufzufordern, ein (nachträgliches) Baugesuch einzureichen. 

Ansonsten käme die Anordnung eines Benützungsverbots unter Umständen einer 

Sanktion wegen Missachtung des formellen Baupolizeirechts nahe. Die für die 

Verfügung eines Benützungsverbots zuständige politische Gemeinde (vgl. dazu 

Art. 158 PBG; VerwGE B 2020/219 vom 29. März 2021 E. 4 mit Hinweisen und 

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Botschaft zum PBG vom 11. August 2015, S. 111 f.) hat zu unterscheiden: Steht bereits 

fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiellrechtlich 

unzulässig ist, ist das Interesse der Bauherrschaft an einer (vorläufigen) Weiternutzung 

in der Regel nicht schutzwürdig. In diesem Fall ist der Erlass eines Benützungsverbots 

grundsätzlich gerechtfertigt. Ist dagegen die angestrebte Nutzung möglicherweise 

bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, kann es 

unverhältnismässig sein, den Betrieb sofort (oder in naher Zukunft) einzustellen bzw. 

die Nutzung zu verbieten (siehe dazu auch BGer 1C_187/2011 vom 15. März 2012 

E. 2.3 und 3.4, wonach die Schleifung einer altrechtlich formell und materiell 

baurechtwidrigen Baute im Rahmen der Wiederherstellung des rechtmässigen 

Zustands unverhältnismässig sein kann, wenn die Baute eventuell neuem Recht 

entsprechen könnte). Unverhältnismässig kann eine sofortige Einstellung im 

geschilderten Sinn insbesondere dann sein, wenn ein Betrieb bereits lange Zeit 

unbeanstandet geführt und ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren bereits 

eingeleitet worden ist (vgl. Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 

5. Aufl. 2020, N 7 zu Art. 46 BauG BE; A. Baumann, in: derselbe/van den Bergh/

Gossweiler/Häuptli/ Häuptli-Schwaller/Sommerhalder Forestier [Hrsg.], Kommentar 

zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, N 102 zu § 60 BauG AG). Falls sich 

eine Bauherrschaft indessen weigert, ein nachträgliches Baugesuch einzureichen oder 

ein solches gemäss den Vorgaben der zuständigen Baupolizeibehörde zu ergänzen, 

bleibt der Baubehörde einzig die Möglichkeit beziehungsweise die Pflicht, von Amtes 

wegen die Verfügung eines Benützungsverbots zu prüfen sowie ein 

Wiederherstellungsverfahren einzuleiten (vgl. dazu VerwGE B 2016/224 vom 

5. Dezember 2018 E. 2.3 mit Hinweisen). In diesem Sinne besteht Anlass, die bisherige, 

gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRP zum (vorsorglichen) Nutzungsverbot ergangene Praxis 

des Verwaltungsgerichts bei der Anwendung von Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG 

(Benützungsverbot) zu präzisieren.

Wie die Vorinstanz in Erwägung 4 bis 5.6 des angefochtenen Entscheids (act. 2, 

S. 14-18) gestützt auf das vom Beschwerdeführer am 24. Oktober 2016 eingereichte 

Baugesuch (act. 9/13/A/1), die von ihm am 6. Oktober 2018 eingereichten Baupläne 

(act. 9/13/B/14) und die Wahrnehmungen anlässlich des Augenscheins vom 

18. Juni 2020 (act. 9/39) zutreffend ausgeführt hat, ist die – gemäss dem 

Beschwerdeführer sukzessiv (act. 9/39, S. 7) – erfolgte Umnutzung der Parzelle 

Nr. 001__ (Hanfanbau anstelle von Milchwirtschaft bzw. Obst- und Beerenanbau) 

mitsamt den damit einhergehenden, bereits ausgeführten baulichen Massnahmen am 

Gebäude Assek.-Nr. 006__ formell baurechtswidrig: Erstens ist offensichtlich, dass 

4.3. 

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diese Umnutzung mitsamt Umbauten der Baubewilligungspflicht unterstand (vgl. dazu 

Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; 

SR 700, RPG, Art. 136 PBG; A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/derselbe/

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und 

Verfahren, Zürich 2020, N 32 und 42 f. zu Art. 22 RPG, sowie BGE 139 II 134 E. 5.2 f. 

mit Hinweisen, siehe dazu auch Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den 

Umweltschutz, Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG). Zweitens wurden zumindest 

die am 6./8. Oktober 2018 nachträglich eingereichten Baupläne, mittels welchen das 

Baugesuch vom 24. Oktober 2016 geändert, d.h. ergänzt und korrigiert wurde, noch 

nicht, auch nicht im Meldeverfahren, bewilligt. Ausgenommen davon ist lediglich die in 

diesen Plänen eingezeichnete Erweiterung des Vordaches des Gebäudes Assek.-

Nr. 006__, welche von der Beschwerdegegnerin bereits am 11. April 2016 bewilligt 

worden war. Trotz gegenteiliger Auffassung des Beschwerdeführers kann aus diesen 

Gründen nicht gesagt werden, die Anordnung eines Benützungsverbots im Sinne von 

Art. 158 in Verbindung mit Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG sei von vornherein 

mangels formeller Baurechtswidrigkeit ausser Betracht gefallen.

Sodann hat die Beschwerdegegnerin als zuständige Baubehörde (Art. 135 PBG) den 

Beschwerdeführer mehrfach (vgl. act. 9/13/B/13, 27-29, act. 9/13/B/31/3) aufgefordert, 

die von ihm am 24. Oktober 2016 und 6./8. Oktober 2018 (act. 9/13/A/1, B/14) 

eingereichten Baugesuchsunterlagen zu ergänzen (siehe dazu auch E. 5.1-5.5 des 

angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 16 ff., allerdings einzig in Bezug auf das 

beschwerdeführerische Baugesuch vom 24. Oktober 2016). Insbesondere wies sie ihn 

am 27. Juli 2018 darauf hin, dass die Unterlagen den Vorgaben von Art. 21 der 

Verordnung zum Planungs- und Baugesetz (sGS 731.11, PBV) zu entsprechen hätten 

(vgl. dazu auch Art. 41 des Baureglements der Beschwerdegegnerin, BauR), zumal das 

Bauvorhaben auch von zuständigen kantonalen Fachstellen bewilligt werden müsse 

(vgl. dazu auch Art. 112 PBG). Diesen Aufforderungen ist der Beschwerdeführer bis 

dato nicht nachgekommen. Angesichts der konstanten Weigerung des 

Beschwerdeführers, seine Baugesuchsunterlagen gemäss den Weisungen der 

zuständigen Baubehörde zu ergänzen, war die Beschwerdegegnerin nach dem 

Gesagten verpflichtet, ein Benützungsverbot zu prüfen und nötigenfalls zu verfügen. 

Das gewichtige öffentliche Interesse an der Einhaltung und Durchsetzung der 

Rechtsordnung, welchem mittels des strittigen Benützungsverbots Nachachtung 

verschafft werden soll (vgl. dazu Erwägung 6.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, 

S. 19), vermag in einer Konstellation wie der vorliegenden das private Interesse des 

Beschwerdeführers am uneingeschränkten Weiterbetrieb seines landwirtschaftlichen 

Gewerbes zu überwiegen. Der Beschwerdeführer hat es selbst in der Hand, sein 

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5.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Baugesuch unverzüglich nach den Weisungen der Beschwerdegegnerin zu ergänzen, 

um keinen Ernteausfall zu riskieren.

Allerdings haben weder die Vorinstanz (E. 6.3-7 des angefochtenen Entscheids, act. 2, 

S. 19 f., siehe auch Zwischenverfügung vom 11. März 2019 betreffend 

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (act. 6/16, S. 6 f. E. 2.3) 

noch das AREG in seiner Stellungnahme vom 22./28. März 2019 (act. 9/16 f.) oder die 

Beschwerdegegnerin in der Verfügung vom 8. November 2018 (act. 9/1/1) dargelegt, 

dass sich die ohne Bewilligung erfolgte Umnutzung mitsamt den Umbauten am 

bestehenden Gebäude Assek.-Nr. 006__ auf Parzelle Nr. 001__, etwa mangels 

Zonenkonformität in der Weilerzone (vgl. dazu Art. 18 Abs. 1 RPG, Art. 33 der 

Raumplanungsverordnung; SR 700.1, RPV, und Art. 16  BauG in Verbindung mit 

Art. 26 des Baureglements der Beschwerdegegnerin; BauR) oder wegen sonstigen im 

öffentlichen Recht begründeten Bauhindernissen, im hängigen nachträglichen 

Baubewilligungsverfahren als materiell baurechtswidrig erweisen könnte (siehe dazu 

auch Baubewilligung vom 7. Mai 2020 für die Umnutzung der Remise Assek.-Nr. 002__ 

auf Grundstück Nr. 000__). Überdies hat der Beschwerdeführer, soweit ersichtlich, den 

Hanfanbau, abgesehen von der bestehenden formellen Baurechtswidrigkeit, seit 2016 

bis dato unbeanstandet betrieben. Unter diesen Umständen erweist sich die verfügte 

Dauer des strittigen Benützungsverbots – "bis zum Widerruf oder dem Vorliegen einer 

rechtskräftigen Baubewilligung für die Umnutzung der Gebäude" (Dispositiv-Ziff. 2 der 

Verfügung vom 8. November 2018, act. 9/1/1) – als unverhältnismässig. Dem seit 

beträchtlicher Zeit anhaltenden Widerstand des Beschwerdeführers und den speziellen 

Umständen des vorliegenden Falles entsprechend – Uneinigkeit zwischen 

Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin über Bestandteile und Inhalt bzw. 

Vollständigkeit des Baugesuchs – erscheint vorliegend eine Befristung des 

Benützungsverbots nicht nur bis zum Vorliegen eines vollständigen Baugesuchs, 

sondern bis zum erstinstanzlichen Entscheid über das Baugesuch zur Umnutzung der 

Gebäude verhältnismässig.

Die Beschwerde ist aus diesem Grund teilweise gutzuheissen, soweit darauf 

eingetreten wird, und Ziffer 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids ist wie 

folgt zu ergänzen: c) Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderates X.__ vom 

8. November 2018 lautet neu: "verfügt, dass das Benützungsverbot bis zum Widerruf 

durch den Gemeinderat oder bis zu seinem Entscheid über das Baugesuch zur 

Umnutzung der Gebäude gilt."

bis

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Beschwerdeverfahrens und der im Rekursverfahren dem Rekurrenten auferlegte 

Kostenanteil zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem Viertel der 

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr für das 

Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 212 der 

Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Die Vorinstanz hat die Entscheidgebühr 

für das Rekursverfahren insgesamt auf – vergleichsweise hohe, aber in der Höhe 

unangefochten gebliebene – CHF 4'500 festgesetzt (vgl. E. 8.1 des angefochtenen 

Entscheids), wovon ein Anteil von CHF 3'500 dem Rekurrenten (= Beschwerdeführer) 

auferlegt wurde. Auf die Erhebung der Kostenanteile der Beschwerdegegnerin ist 

gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP zu verzichten. Der Beschwerdeführer hat demnach für 

das Beschwerdeverfahren CHF 1'125 und für das Rekursverfahren CHF 2'625 zu 

bezahlen unter Verrechnung mit den von ihm geleisteten Kostenvorschüssen in der 

Höhe von CHF 4'000 (Beschwerdeverfahren) und CHF 1'000 (Rekursverfahren). Es 

steht ihm demnach brutto CHF 2'875 aus dem Beschwerdeverfahren zu. Davon sind 

CHF 1'625 für seinen Kostenanteil im Rekursverfahren an die Vorinstanz zu übertragen; 

CHF 1'250 sind dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.

Nachdem der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen nicht mehrheitlich 

durchgedrungen ist, hat er weder im Beschwerde- noch im Rekursverfahren Anspruch 

auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98  VRP).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. 

Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Entscheides wird wie folgt ergänzt:

c) Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderates X.__ vom 8. November 2018 lautet neu: 

"verfügt, dass das Benützungsverbot bis zum Widerruf durch den Gemeinderat oder bis 

zu seinem Entscheid über das Baugesuch zur Umnutzung der Gebäude gilt."

2.

Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens in der Höhe von CHF 1'500 und der 

im Rekursverfahren dem Rekurrenten auferlegte Anteil der amtlichen Kosten im Betrag 

von CHF 3'500 werden dem Beschwerdeführer zu drei Vierteln und der 

Beschwerdegegnerin zu einem Viertel auferlegt.

Auf die Erhebung des Anteils der Beschwerdegegnerin wird verzichtet.

bis

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Die Kostenanteile des Beschwerdeführers – für das Beschwerdeverfahren CHF 1'125 

und für das Rekursverfahren CHF 2'625 – werden verrechnet mit den von ihm 

geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von CHF 4'000 (Beschwerdeverfahren) und 

CHF 1'000 (Rekursverfahren). Aus seinem Guthaben von CHF 2'875 aus dem 

Beschwerdeverfahren werden CHF 1'625 für seinen Kostenanteil im Rekursverfahren 

an die Vorinstanz übertragen; CHF 1'250 werden ihm zurückerstattet.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

 

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	Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, 23.04.2021
	Baurecht, Benützungsverbot, Präzisierung der Praxis. Art. 158 und Art. 159 Abs. 1 Ingress und lit. b PBG. Steht bereits fest oder ist es zumindest sehr wahrscheinlich, dass eine Nutzung materiellrechtlich unzulässig ist, ist der Erlass eines Benützungsverbots grundsätzlich gerechtfertigt. Ist die angestrebte Nutzung möglicherweise bewilligungsfähig, also im Prüfungszeitpunkt nur formell baurechtswidrig, kann es hingegen unverhältnismässig sein, die Nutzung zu verbieten. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Bauherrschaft bereits ein (vollständiges) nachträgliches Baugesuch für eine bewilligungsfähige Nutzung eingereicht hat (Präsidialentscheid Verwaltungsgericht, B 2020/223).

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