# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fe2ea60b-0fa2-5a20-bfb3-6c15079e8a34
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-03-23
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 23.03.2021  AN.2020.00021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2020-00021_2021-03-23.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2020.00021	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 23.03.2021
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Beschluss betreffend die Inkraftsetzung der Entschädigungsverordnung des Kantonsrates vom 27. Januar 2020

	
[Beschwerde eines Mitglieds des Kantonsrats gegen den Beschluss der Beschwerdegegnerin betreffend die Inkraftsetzung der Entschädigungsverordnung des Kantonsrates vom 27. Januar 2020]

Das Verwaltungsgericht ist zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden sowohl gegen kantonsrätliche Verordnungen als auch gegen Beschlüsse über den Zeitpunkt von deren Inkrafttreten; die betreffenden Beschlüsse sind nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wie die Verordnung selbst generell-abstrakter Natur (E. 1.1). Das Bundesgericht verlangt auch bei Beschwerden von Behördenmitgliedern, dass die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass spezifisch (in ihrer Stellung als Mitglied dieser Behörde) berührt ist. Der Beschwerdeführer rügt jedoch einzig die falsche Rechtsanwendung, ohne ein spezifisches schutzwürdiges Interesse darzutun. Wird er durch die neue Entschädigungsverordnung aus Sicht des Bundesgerichts selbst nicht persönlich belastet (BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020), kann dies denn auch nicht bei deren Inkraftsetzung der Fall sein. Dass allenfalls der Kantonsrat für die Inkraftsetzung der Verordnung zuständig gewesen wäre und nicht die Beschwerdegegnerin, ändert an dieser Einschätzung nichts, genügt die Berufung auf das allgemeine öffentliche Interesse an der Einhaltung der Kompetenzordnung im Verhältnis zwischen Parlament und Beschwerdegegnerin doch - wie gesagt - für die Bejahung seiner Beschwerdelegitimation nicht (zum Ganzen E. 1.2).

Nichteintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEHÖRDENMITGLIED
BESCHWER
INKRAFTSETZUNGSBESCHLUSS
NICHTEINTRETEN
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
VIRTUELLE BETROFFENHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 21 Abs. 1 VRG
§ 21b Abs. 1 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

AN.2020.00021

 

 

 

Beschluss

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 23. März 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichter
Lukas Widmer, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Reto Häggi
Furrer, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Geschäftsleitung des Kantonsrat des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

betreffend
Beschluss betreffend die Inkraftsetzung

der Entschädigungsverordnung des Kantonsrates vom 27. Januar 2020,

 

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom
27. Januar 2020 erliess der Kantonsrat Zürich eine "Entschädigungsverordnung
des Kantonsrates" (Entschädigungsverordnung) und setzte als Datum für
deren Inkrafttreten den 1. Mai 2020 fest. Dispositiv-Ziff. III des
Beschlusses hielt fest, dass über das Inkrafttreten erneut entschieden werde,
wenn gegen die Verordnung ein Rechtsmittel ergriffen werden sollte. 

Am 13. Februar 2020
liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und in der Hauptsache die
Aufhebung der Entschädigungsverordnung vom 27. Januar 2020 verlangen.
Dieses Rechtsmittel wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 23. Juli
2020 ab (AN.2020.00003), wogegen A am 14. September 2020 ans Bundesgericht
gelangte. Mit Verfügung vom 13. Oktober 2020 wies das Bundesgericht in dem
betreffenden Verfahren (1C_506/2020) ein Gesuch von A um aufschiebende Wirkung
ab.

Am 22. Oktober 2020
– noch während des bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens – beschloss die
Geschäftsleitung des Kantonsrats daraufhin, "die Entschädigungsverordnung
des Kantonsrates vom 27. Januar 2020 rückwirkend auf den 1. Mai 2020
in Kraft" zu setzen (Dispositiv-Ziff. I) und den "Beschluss des
Kantonsrates über die Festsetzung der Entschädigungen für die Mitglieder des
Kantonrates und für die Fraktionen vom 26. April 1999 […] auf den
Zeitpunkt des Inkrafttretens gemäss Dispositiv I" aufzuheben
(Dispositiv-Ziff. II).

II.  

A liess am 9. November
2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Beschluss der Geschäftsleitung des Kantonsrats vom
22. Oktober 2020 betreffend die Inkraftsetzung der Entschädigungsverordnung
vom 27. Januar 2020 aufzuheben; in prozessualer Hinsicht ersuchte er zudem
darum, gegenüber der Geschäftsleitung des Kantonsrats "klarzustellen, dass
der vorliegenden Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung
zukommt". Mit Präsidialverfügung vom 11. November 2020 entsprach das
Verwaltungsgericht letzterem Begehren.

Am 3. Dezember 2020 trat
das Bundesgericht auf die Beschwerde von A im Verfahren 1C_506/2020 nicht ein,
weil er – so die Begründung des Gerichts – nicht über die erforderliche
Beschwerdelegitimation verfüge, um die Änderung oder die Aufhebung der
Entschädigungsverordnung zu beantragen.

Die Geschäftsleitung des
Kantonsrats liess mit Beschwerdeantwort vom 8. Dezember 2020 unter
Entschädigungsfolge die Abweisung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde
beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit weiteren Stellungnahmen von A
vom 4. und 18. Januar 2021 sowie der Geschäftsleitung des Kantonsrats
vom 12. Januar 2021 wurde an den jeweiligen Anträgen (sowie Ausführungen)
festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung
von Beschwerden sowohl gegen kantonsrätliche Verordnungen als auch gegen Beschlüsse
über den Zeitpunkt von deren Inkrafttreten; die betreffenden Beschlüsse sind
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts wie die Verordnung selbst
generell-abstrakter Natur (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 75; ferner VGr, 17. Januar 2012,
VB.2011.00722, E. 1.2 mit Hinweis).

Das Gericht entscheidet in Fünferbesetzung (.nbsp;38a
Abs. 1 VRG), wobei der Spruchkörper vollumfänglich aus
(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen ist (§ 38a
Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des
Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2020 über dessen Konstituierung per
1. Juli 2020 (ABl 2020-07-03 [Nr. 127], Meldungsnummer
RS-ZH04-0000000037).

1.2 Das
Bundesgericht erwog in dem die abstrakte Kontrolle der Entschädigungsverordnung
des Kantonsrats vom 27. Januar 2020 betreffenden Urteil vom
3. Dezember 2020, dass der Beschwerdeführer als Mitglied des Kantonsrats
in finanzieller Hinsicht mit der angefochtenen Verordnung ausschliesslich eine
Begünstigung erfahre, weshalb der von ihm geltend gemachte Nachteil bloss darin
bestehen könne, dass er die neue Regelung für rechtswidrig halte (vgl. seine
Rüge des Verstosses gegen das Gewaltenteilungs- bzw. Legalitätsprinzip). Das
persönliche Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung sei jedoch nach
konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein schutzwürdiges. Entsprechend
verneinte das Bundesgericht die – vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom
23. Juli 2020 (AN.2020.00003) noch offengelassene Frage der –
Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers und trat auf dessen Rechtsmittel
nicht ein (zum Ganzen BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2). 

Auch hier gilt es daher vorgängig zu klären, wie es sich hinsichtlich
der Legitimation des Beschwerdeführers verhält, sich gegen den Beschluss zu
wehren, mit welchem die Entschädigungsverordnung nunmehr rückwirkend in Kraft
gesetzt werden soll.

1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur
Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates vom
22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07
[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(sogenannte virtuelle Betroffenheit; zum Ganzen bereits VGr, 23. Juli
2020, AN.2020.00003, E. 1.2, auch zum Folgenden; vgl. ferner BGE 145
I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). 

Wie das Bundesgericht in dem
den Beschwerdeführer betreffenden Entscheid vom 3. Dezember 2020 nochmals
ausdrücklich betonte, reicht ein bloss mittelbares oder ausschliesslich
allgemeines öffentliches Interesse für die Bejahung der Beschwerdelegitimation
nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende
Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit –
Beschwerde führen (BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.1
mit Hinweis unter anderem auf BGE 144 I 43; vgl. ferner BGE 145 I 121
E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 59 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 34). 

1.2.2
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf
"BGE 144 I 43 ff. [E. 2.2]" geltend, dass die
Beschwerdegegnerin mit dem angefochtenen Beschluss in die Zuständigkeit des
Kantonsrats eingreife, welchem Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses vom
27. Januar 2020 den (erneuten) Entscheid über die Inkraftsetzung der
Entschädigungsverordnung zuweise, weshalb er als Ratsmitglied "ohne
Weiteres – und unabhängig von seiner Legitimation mit Blick auf die
Entschädigungsverordnung selbst –" legitimiert sei, den Inkraftsetzungsbeschluss
anzufechten.

Dabei scheint er zu
verkennen, dass das Bundesgericht in dem von ihm angerufenen Entscheid zwar
(teilweise) auf seine bisherige restriktive Praxis (vgl. BGE 91 I 110
E. 2) im Zusammenhang mit der Bejahung der Beschwerdelegitimation von
Behördenmitgliedern zurückgekommen ist und sich für ein grosszügigeres
Eintreten in solchen Fällen aussprach; die blosse Zugehörigkeit zu einer
Behörde begründet allerdings auch nach der dort vertretenen Meinung für sich
allein keine Legitimation, Entscheide dieser Behörde anzufechten (BGE 144
I 43 E. 2.1; s. ferner den den Beschwerdeführer betreffenden BGr,
3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.1, und BGE 145 I 121
E. 1.5.3.4 [jeweils mit Hinweis auf BGE 144 I 43], auch zum Folgenden;
vgl. sodann VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 1.2). Das
Bundesgericht verlangt in derartigen Konstellationen vielmehr, dass die
beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass spezifisch in ihrer
Stellung als Mitglied dieser Behörde berührt ist (BGE 144 I 43 E. 2.1 f.),
wovon es in dem betreffenden (konkreten) Fall ausging, weil der strittige
Erlass das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten eines
kantonalen Parlaments ausgeweitet und so dazu geführt hätte, dass der
Beschwerdeführer als ordentliches Mitglied dieses Parlaments ("député
titulaire") gegebenenfalls eine grössere Zahl an Geschäften zu bearbeiten
gehabt hätte ("L'introduction du droit d'initiative parlementaire aux
députés suppléants peut en effet conduire à une augmentation des projets ou des
interventions qui seront soumis aux députés titulaires. De ce
point de vue une atteinte virtuelle peut être envisagée."). 

Vorliegend rügt der
Beschwerdeführer jedoch einzig die falsche Rechtsanwendung bzw. die Missachtung
von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Kantonsrats vom
27. Januar 2020, ohne ein spezifisches schutzwürdiges Interesse darzutun.
Wird er durch die neue Entschädigungsverordnung aus Sicht des Bundesgerichts
selbst nicht persönlich belastet, kann dies denn auch nicht bei deren
(rückwirkenden) Inkraftsetzung der Fall sein. Dass allenfalls – wie der
Beschwerdeführer vorbringt – der Kantonsrat für die Inkraftsetzung der
Verordnung zuständig gewesen wäre und nicht die Beschwerdegegnerin, ändert an
dieser Einschätzung nichts. Die Ausgangslage lässt sich entgegen der Beschwerde
gerade nicht mit der einem Verfahren in Stimmrechtssachen zugrunde liegenden
vergleichen, wo es auf Beschwerde einer stimmberechtigten Person zu beurteilen
gilt, ob ein Geschäft zu Unrecht nicht dem Stimmvolk zur Abstimmung
unterbreitet wurde; in derartigen Fällen hat der Beschwerdeführer bzw. die
Beschwerdeführerin kein besonderes schutzwürdiges Interesse darzutun, sondern
ergibt sich die Beschwerdelegitimation bereits aus seiner bzw. ihrer
Stimmberechtigung in der betreffenden Angelegenheit (vgl.
den vom Beschwerdeführer zitierten BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,
E. 1; ferner BGr, 18. Juli 2008,
1C_412/2007, E. 1 mit Hinweis). Eine Beschwerde in
Stimmrechtssachen darf also auch ausschliesslich zur Wahrung öffentlicher
Interessen erhoben werden (Michel Besson, Die Beschwerde in Stimmrechtssachen,
in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der
Bundesrechtspflege – Neurungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen
2006, S. 403 ff., S. 414). Der Beschwerdeführer müsste dagegen –
wie oben ausgeführt – darlegen können, dass bzw. inwiefern er durch den
Inkraftsetzungsbeschluss spezifisch (als Privatperson oder in seiner Stellung
als Mitglied des Kantonsrats) berührt ist. Die Berufung auf das allgemeine
öffentliche Interesse an der Einhaltung der Kompetenzordnung im Verhältnis
zwischen Parlament und Beschwerdegegnerin genügt für die Bejahung seiner
Beschwerdelegitimation nicht (vgl. auch VGr, 5. Oktober 2016,
VB.2016.00370, E. 1.3).

1.2.3
Dass der angefochtene Inkraftsetzungsbeschluss nichtig wäre, legt der
Beschwerdeführer schliesslich nicht dar, und solches ist auch nicht
ersichtlich, zumal jedenfalls nicht von einer absoluten Unzuständigkeit der
Beschwerdegegnerin zur Fällung eines entsprechenden Beschlusses auszugehen ist
(vgl. die Materialien [ABl 2014_11_07] zu § 10 Abs. 2 des
Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 [LS 170.5], wonach der
Kantonsrat "[s]elbstverständlich" auch die Beschwerdegegnerin damit
beauftragen könne, den Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen).

1.3 Damit
vermag sich der Beschwerdeführer nicht auf ein schützenswertes virtuelles Inter­esse
zu berufen und ist ihm insofern die Legitimation zur Beschwerdeerhebung
abzusprechen. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

2.
 

Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin
beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Die Zusprechung einer
Parteientschädigung an Gemeinwesen kommt nach gefestigter Praxis jedoch nur
unter besonderen Umständen infrage, namentlich, wenn ausserordentliche
Bemühungen notwendig waren (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17
N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor,
weshalb (auch) der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung verwehrt bleibt
(vgl. bereits VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 4.2 betreffs den
Kantonsrat).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    170.--     Zustellkosten,

Fr. 1'670.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen. 

5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …