# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b34964b9-47c4-5e03-9ab6-8387c5039699
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-11-18
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 18.11.2004 V 2004 4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2004-4_2004-11-18.pdf

## Full Text

V 04 4
1a Camera in qualità di Corte costituzionale

SENTENZA
del 18 novembre 2004

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente elezioni comunali

1. In data 30 ottobre 2004 venivano pubblicate all’albo del Comune di … le liste 

per le elezioni comunali per il quadriennio con inizio dal 1. gennaio 2005. Le 

elezioni, che inizialmente erano previste per il 28 novembre 2004, 

comprendono fra altre pure quelle del municipio, composto dal sindaco e da 

quattro municipali. Per la carica di sindaco sono state depositate due liste. 

Una lista proponeva all’elettorato …, sindaco uscente, e l’altra … Pure per le 

cariche dei municipali sono state depositate due liste, una con quattro 

candidati, tra i quali l’uscente …, e l’altra con due candidati.

2. Con ricorso del 2 novembre 2004 al Tribunale amministrativo i cittadini di … 

… e … chiedevano la constatazione della nullità oppure l’annullamento delle 

candidature di …, quale sindaco, e …, quale municipale. I due sarebbero stati 

eletti una prima volta nel 1997, dopo la dimissione in corpore del municipio 

allora in carica, restando in carica sino alla fine del 1998. Entrambi sarebbero 

in seguito stati rieletti una prima volta nel 1998 e una seconda volta nel 2001. 

Il mandato in corso terminerebbe il 31 dicembre 2004. Con l’attuale 

candidatura i convenuti in ricorso potrebbero venir rieletti per la terza volta, il 

che sarebbe contrario all’art. 32 cpv. 3 dello Statuto organico comunale 

(SOC), approvato nell’assemblea comunale del 29 agosto 2004. Tale norma 

prevederebbe, in seguito al prolungamento del periodo di carica da tre a 

quattro anni, la rieleggibilità solo per due e non più per tre legislature. I 

candidati contestati non potrebbero quindi candidarsi per le attuali elezioni 

comunali. Pure l’aggiunta della frase “un membro del Municipio può restare in 

carica al massimo 12 anni” non modificherebbe in alcun modo suddetta 

interpretazione. Anzi tale frase lascerebbe intendere al contrario che la 

rieleggibilità potrebbe essere esclusa anche se non venisse raggiunto un 

totale di 12 anni di mandato. Onde poter garantire la libertà di voto ed il 

corretto svolgimento dell’elezione sarebbe necessario che le candidature 

nulle (o annullabili) fossero dichiarate tali. Se la constatazione di nullità 

dovesse intervenire solo dopo il voto, l’elezione del municipio sarebbe 

annullabile e andrebbe ripetuta. Di conseguenza, essendo stata depositata 

un’unica candidatura valida per il mandato di sindaco, ovvero quella di …, 

quest’ultimo dovrebbe essere dichiarato eletto tacitamente. Per la carica di 

municipale la votazione dovrebbe comunque aver luogo, dato che pure 

eliminando la candidatura di …, resterebbe un candidato in eccedenza. La 

norma comunale di cui in parola sarebbe identica nella portata e simile nella 

formulazione all’art. 39 cpv. 3 della Costituzione cantonale (CstC), secondo il 

quale la rielezione sarebbe ammessa per due volte. In ottemperanza a 

quest’ultima norma secondo costante prassi a livello cantonale se un 

candidato si ripresenta anche dopo un solo anno di mandato, verrebbe 

considerato già alla propria prima rielezione.

3. Nella propria presa di posizione il comune convenuto pretendeva la reiezione 

del ricorso. … e … sarebbero in carica da 7 anni. Durante questo lasso di 

tempo le rispettive disposizioni comunali sarebbero state cambiate ben 3 

volte. Dapprima l’art. 8 del regolamento sulle elezioni e votazioni (REV) del 

19 novembre 1980 avrebbe disposto che la durata di carica delle autorità 

comunali fosse triennale senza alcun limite massimo di carica. Lo Statuto del 

29 aprile 1998 avrebbe confermato la durata di carica di tre anni (art. 9). L’art. 

32 SOC avrebbe poi introdotto però il limite massimo di 12 anni. Infine lo 

statuto del 29 agosto 2004 prevedrebbe ora l’aumento del periodo di carica 

da tre a quatto anni (art. 9), riducendo però da quatto a tre i periodi di 

legislatura consecutiva, mantenendo in tal modo la stessa limitazione di 

durata massima (art. 32). Malgrado i citati cambiamenti sarebbe quindi 

rimasta costante la volontà di mantenere inalterata la durata massima di 

carica di 12 anni. Lo scopo dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto comunale del 29 

aprile 1998 sarebbe stato quello di introdurre una norma che garantisse il 

necessario ricambio nell’esecutivo comunale e che tenesse conto nello stesso 

tempo della difficoltà di trovare persone disposte ad accettare cariche 

pubbliche. Con l’introduzione dello statuto del 29 agosto 2004 non sarebbe 

stato modificato lo scopo sopraccitato delle rispettive norme. 

Un’interpretazione strettamente letterale dell’art. 32 cpv. 3 SOC non potrebbe 

omettere di considerare il riferimento ai 12 anni, quale limite massimo di 

legislazioni consecutive. Tale locuzione sarebbe infatti indispensabile per 

completare e specificare un concetto altrimenti espresso poco 

convenientemente. Pure l’interpretazione storica, sistematica e teleologica 

della norma in parola porterebbe alla stessa conclusione, secondo la quale 

per il legislatore non sarebbero i periodi di carica determinanti, bensì la durata 

complessiva massima della funzione. Se il Tribunale amministrativo dovesse 

giungere alla conclusione che determinante alla luce del nuovo statuto fosse 

solamente il numero di periodi in cui si è rimasti in carica, si dovrebbe 

comunque tener conto che le legislature finora compiute dai due candidati non 

sarebbero mandati ai sensi dell’art. 9 del nuovo statuto bensì periodi di durata 

inferiore. Lo statuto presenterebbe quindi una lacuna legislativa sul modo di 

trattare questi periodi. Il Tribunale amministrativo sarebbe quindi tenuto a 

sviluppare una prassi che permetterebbe di risolvere la questione. Siccome 

sette anni di candidatura equivarrebbero a meno di due legislature secondo 

la nuova norma, ai convenuti in ricorso andrebbe consentito di ricandidarsi per 

il compimento di un terzo mandato, giungendo così ad un periodo di carica 

complessivo di 11 anni. 

4. … e … hanno inoltrato la loro presa di posizione proponendo di respingere il 

ricorso. Gli interessati non contestano l’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 SOC 

approvato dall’assemblea comunale il 29 agosto 2004. Lo stesso sarebbe 

infatti già in vigore anche in mancanza dell’approvazione del Governo, la 

quale non avrebbe che effetto dichiarativo. In sostanza i due candidati 

convenuti in ricorso riterrebbero comunque lecita la propria ricandidatura. 

L’applicazione dell’art. 32 cpv. 3 dello statuto nel caso concreto, dove i 

candidati si sarebbero già ricandidati due volte, ma per dei mandati di una 

durata triennale, come previsto dallo statuto precedente, non sarebbe per 

l’evenienza concreta ammissibile. La loro esclusione comporterebbe una 

violazione del proprio diritto a candidarsi, così come del principio di 

uguaglianza e della buona fede. Entrambi i candidati sarebbero 

complessivamente restati in carica solamente per 7 anni. La durata massima 

consentita ammonterebbe però a ben 12 anni. Questa problematica non 

sarebbe purtroppo regolata da alcuna prescrizione transitoria. Simili 

prescrizioni sarebbero però state indispensabili nella situazione concreta. I 

due candidati interessati potrebbero infatti ancora venir eletti per un’ulteriore 

legislatura senza superare la durata massima prescritta dallo statuto. 

L’organo legislatore avrebbe tralasciato inconsciamente di emanare delle 

disposizioni transitorie. Sarebbe quindi compito del Giudice colmare la lacuna 

dello statuto comunale in modo tale da facilitare l’introduzione della nuova 

norma ed in rispetto del principio della proporzionalità e del divieto d’arbitrio. 

Il diritto di ogni cittadino di esser eletto alle cariche pubbliche non dovrebbe 

essere limitato in mancanza di validi motivi. Le disposizioni transitorie 

dovrebbero inoltre tener conto dell’ordinamento giuridico in vigore 

precedentemente. La possibilità di ricandidarsi s’imporrebbe anche in 

ossequio del principio della continuità. Non garantendo loro questa possibilità 

si creerebbe una palese disparità di trattamento nei confronti dei candidati che 

candiderebbero ora per la prima volta. Questi ultimi potrebbero infatti restare 

in carica complessivamente 12 anni. Dalla contemporanea applicazione dei 

due statuti risulterebbe, per i candidati convenuti, una limitazione intollerabile 

del periodo complessivo di mandato, anche se con l’ultima revisione non si 

sarebbe affatto voluto raggiungere tale scopo.

Considerando in diritto:

1. a) Ai sensi dell’art. 55 cpv. 2 cifra 1 della nuova Costituzione cantonale (CstC), 

entrata in vigore il 1. gennaio 2004, il Tribunale amministrativo giudica, in 

veste di  Corte costituzionale, pure i ricorsi per violazione di diritti politici. Per 

le elezioni e votazioni nei comuni la possibilità di ricorso è già prescritta pure 

dall’art. 13 cpv. 1 lett. f LTA. Nell’ambito del ricorso per un vizio nella 

preparazione o nell’esecuzione di un’elezione, la prassi (PTA 2001 no. 2, 

1997 no. 4) esige che il vizio debba essere fatto valere immediatamente e, 

per quanto possibile, ancora prima della votazione. È infatti necessario, 

affinché l’elezione possa svolgersi in modo corretto, che la validità delle 

candidature sia accertata prima delle elezioni. Nella presente vertenza 

s’impone pertanto di stabilire se la nomina dei candidati convenuti in ricorso 

sia nulla o annullabile, perché, come pretendono i ricorrenti, non ossequiosa 

delle norme in materia previste dallo Statuto organico comunale in vigore.

b) I ricorrenti sono iscritti nel catalogo dei votanti del comune convenuto. Come 

tali essi hanno inoltre firmato due liste per le nomine dei candidati per le 

elezioni comunali (art. 6 REV). Entrambi sono pertanto detentori dei relativi 

diritti politici e quindi legittimati a presentare ricorso per violazione degli stessi.

c) Nel caso in esame il 29 ottobre 2004 sono state depositate le liste per le 

elezioni comunali, le quali erano previste per il 28 novembre 2004 e nel 

frattempo in seguito al presente ricorso sono state rinviate a data da stabilire. 

Il giorno seguente le liste venivano esposte all’albo pubblico (art. 7 REV) e già 

in data 2 novembre 2004  i ricorrenti inoltravano il proprio ricorso al Tribunale 

amministrativo. Il presente ricorso è quindi pure da ritenere tempestivo e deve 

quindi essere trattato materialmente.

2. L’art. 32 cpv. 3 seconda frase SOC, approvato dall’assemblea comunale del 

29 agosto 2004, il quale regola l’elezione del municipio (composto dal sindaco 

e da quattro municipali) recita:

“La rieleggibilità è di due legislature (un membro del Municipio può restare in 

carica al massimo dodici anni).”

La durata di carica è invece regolata dall’art. 9 SOC, che prevede quanto 

segue:

“La durata ordinaria di carica delle autorità comunali è di quattro anni.”

I relativi articoli nello statuto del 29 aprile 1998 prevedevano invece una durata 

ordinaria di carica triennale. Un candidato poteva però venir rieletto tre volte. 

L’assemblea comunale era legittimata a rivedere lo statuto in merito alla 

durata della carica (art. 9) e alla rieleggibilità del municipio (art. 32). Una 

revisione parziale o completa dello statuto è infatti sempre possibile (art. 57 

SOC il quale è rimasto invariato). Determinante per l’entrata in vigore di una 

revisione è giusta l’art. 58 cpv. 1 SOC, in ottemperanza alla vigente prassi del 

Tribunale amministrativo in questa materia (PTA 1984 no. 1), l’accettazione 

da parte dell’assemblea comunale. Lo statuto deve in seguito venir sottoposto 

al Governo per approvazione (art. 96 cpv. 1 della legge cantonale sui comuni 

e art. 58 cpv. 2 SOC). Tale approvazione non è ancora avvenuta nel caso 

concreto. L’atto costitutivo per l’entrata in vigore della norma è comunque 

unicamente l’accettazione da parte dell’assemblea comunale, mentre 

l’approvazione da parte del Governo ha solamente carattere dichiarativo. Del 

resto le parti non hanno sollevato censure in merito. È pertanto incontestato 

che l’art. 9 e l’art. 32 cpv. 3 SOC del 29 agosto 2004 sono applicabili nella 

presente vertenza. 

3. a) I ricorrenti pretendono che la candidatura dei candidati convenuti in ricorso 

venga, in ottemperanza all’art. 32 cpv. 3 SOC, dichiarata nulla o annullata. Si 

tratterrebbe infatti della loro terza rielezione e come tale contravverrebbe alla 

citata norma. 

b) Secondo la vigente prassi del Tribunale Federale una norma di legge va in 

primo luogo interpretata secondo il proprio stretto senso letterale. Se da 

un’interpretazione letterale la portata della norma è chiara e non da adito a 

possibili malintesi, tale senso è normativo e deve essere applicato dalle 

autorità interessate (DTF 104 II 406). Nella presente vertenza la norma 

contestata non lascia spazio che ad una sola interpretazione: un candidato 

può essere rieletto solamente due volte. Dopo la prima elezione in assoluto, 

un candidato può al termine della legislatura, riproporsi per un nuovo mandato 

ancora due altre volte. In totale la stessa persona può candidarsi quindi tre 

volte consecutivamente. Nulla può cambiare a questa interpretazione pure la 

precisazione che segue tra parentesi “un membro del Municipio può restare 

in carica al massimo 12 anni.” La specificazione della durata complessiva 

conferma in modo esauriente il concetto voluto dalla norma. Sommando infatti 

tre possibili cariche consecutive con una durata ordinaria di quattro anni 

ciascuna, come previsto dall’art. 9 SOC, si giunge ad un massimo di 12 anni. 

Quest’ultimo non esclude però una rimanenza in carica ridotta. Essendo il 

testo di legge chiaro e inequivocabile, l’interpretazione storica, sistematica e 

teleologica non può portare ad un altro risultato, trasformando in pratica la 

rieleggibilità per due legislature in tre, ciò che risulta assolutamente escluso. 
Del resto il comune convenuto, che ha di propria volontà proceduto alla 

revisione dello statuto, non ha fornito nessuna prova per una simile 

interpretazione, per cui l’interpretazione letterale resta determinante.

c) Problematica diventa tuttavia l’applicazione di tale norma tenendo conto, 

come nel caso in parola, dei mandati precedenti. Sotto l’imperio degli statuti 

precedenti erano infatti previste legislature triennali. Dal nuovo statuto non si 

evince alcuna norma che regoli il modo di computare i periodi di mandato 

parziali, così come pure quelli di una durata inferiore a quella prevista dallo 

statuto attuale. I ricorrenti citando la prassi vigente per il computo del periodo 

di carica dei membri del Governo cantonale secondo l’art. 39 cpv. 3 CstC non 

possono trarne le conclusioni che pretendono. Fermo restando che 

effettivamente nel nostro Cantone per il calcolo della rieleggibilità periodi di 

carica parziali vengono ritenuti determinanti come quelli completi, nel 

presente caso è contemporaneamente avvenuto un cambiamento della 

durata delle singole legislature. I mandati finora compiuti dai due candidati 

convenuti in ricorso non sono infatti legislature ai sensi dell’art. 9 dello statuto 

in vigore, bensì periodi di durata inferiore secondo gli statuti precedenti. 

Applicando la nuova regola in merito alla rieleggibilità tenendo però conto dei 

mandati con una durata triennale, come previsto prima della revisione, 

significa applicare la norma più severa di due legislazioni diverse. Un simile 

risultato risulta in primo luogo contrario alla volontà del legislatore. Infatti non 

risulta che egli intendesse limitare oltre le possibilità di candidarsi in generale 

e tanto meno nel caso specifico. Questa conclusione è comprovata dal fatto 

che la durata massima di 12 anni è rimasta invariata. Deve quindi essere 

constatato che mancano rispettive norme transitorie, le quali risultano però 

nel presente caso indispensabili. Inoltre la mancanza di simili norme nella 

situazione concreta non può essere interpretata come un silenzio qualificato 

del legislatore. Quest’ultimo non ha infatti rinunciato appositamente 

all’emanazione di tali norme (cfr. Häfelin/Haller, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 5a edizione, no. 143; Häfelin/Müller, Grundriss des 

allgemeinen Verwaltungsrechts, 3a edizione, no. 192 e seg.). La mancanza è 

da attribuire solamente ad una dimenticanza. Bisogna quindi concludere che 

l’attuale statuto comunale presenta a tale riguardo un’effettiva lacuna 

legislativa (DTF 102 Ib 226) che il Giudice deve colmare (PTA 1984 no. 49). 

Quest’ultimo è tenuto a fare opera di legislatore, cioè a trovare una soluzione 

che permetta di risolvere il caso concreto in funzione della ratio legis della 

norma lacunosa (P.Gauch/ J.Schmid in: Kommentar zum Schweizerischen 

Zivilgesetzbuch, art. 1 CCS, no. 478 e segg.; DTF 129 V 38, pag. 41). 

4. a) Il Giudice operando quale legislatore deve trovare una soluzione per 

l’evenienza concreta. Non è necessario che sviluppi una vera e propria prassi 

adottabile in più casi (DTF 103 Ia 501, cons. 7). Esso deve optare per una 

misura la meno incisiva possibile e rispettosa dei principi dei diritti politici.

b) L’esercizio dei diritti politici trova il proprio fondamento in un diritto soggettivo 

legato alla struttura democratica della Confederazione ed è garantito dal diritto 

costituzionale federale (art. 34). Questo diritto fondamentale non comporta 

soltanto quello di partecipare alle elezioni e votazioni, ma anche quello di 

essere eletto alle cariche pubbliche la cui designazione del titolare compete 

al popolo sovrano. Alle stregua di qualsiasi libertà individuale, il diritto 

dell’esercizio dei diritti politici deve essere regolato nel rispetto del principio 

dell’uguaglianza e può essere limitato soltanto ossequiando il principio della 

proporzionalità (PTA 1997 no. 5). Nell’evenienza concreta è fuori dubbio che 

la durata massima consentita ammonta a 12 anni. Incontestato è pure il fatto 

che i due candidati convenuti in ricorso riproponendosi per un’ultima volta 

ancora non supererebbero la soglia massima. Sotto l’egida dello statuto del 

29 aprile 1998 sarebbe stato consentito loro di ricandidarsi per la terza volta. 

Questa norma è di fatto ormai superata, ma nel presente caso ha comunque 

una certa rilevanza. Le norme in vigore precedentemente possono infatti - in 

mancanza di norme transitorie - venir ancora considerate, così da permettere 

una transazione da uno statuto all’altro nel modo più adeguato e giustificabile 

possibile (DTF 123 II 433, cons. 9). Tenendo quindi presenti tali norme e 

considerando il fatto, che anche sotto l’impero dello statuto attuale, un 

candidato che si mette a disposizione per la prima volta potrebbe restare in 

carica – a dipendenza della completezza del primo mandato – fra più di 8 e i 

12 anni, l’annullamento delle candidature significherebbe disattendere sia il 

principio delle pari opportunità sia quello della proporzionalità.

c) La revisione degli articoli 9 e 32 cpv. 3 SOC in merito alla durata ordinaria di 

un mandato e a quella massima consentita hanno apportato in effetti 

solamente delle agevolazioni. Infatti se un candidato viene eletto, costui può 

rimanere in carica per 4 anni, ossia un anno in più di quanto previsto in 

precedenza. Ne consegue che se un candidato desidera mettersi a 

disposizione per la durata massima consentita, quest’ultimo deve venir rieletto 

solamente 2 e non più 3 volte. È palese che l’intento del legislatore era 

soprattutto quello di assicurarsi più a lungo dei candidati disponibili ad 

assumersi il mandato, in modo tale da garantire una certa continuità (STA U 

99 123). Anche tenendo conto di questo aspetto, opporsi alla candidatura dei 

due convenuti in ricorso comporterebbe una palese violazione del divieto 

d’arbitrio e del principio della buona fede (cfr. DTF 123 II 446, 117 II 445). 

Transitoriamente quindi s’impone per questo Giudice l’ammissione per i due 

candidati convenuti, in carica da soli sette anni, di una ultima possibilità di 

rielezione per quattro anni. Di conseguenza il ricorso deve essere respinto.

5. La riscossione di spese procedurali così come l’assegnazione di indennità alle 

parti in caso di procedure di ricorso di diritto di voto, elezione o votazione 

davanti al Tribunale amministrativo è retta unicamente dall’art. 75 LTA (STA 

V 04 2). In considerazione dell’esito del ricorso, le spese giudiziarie sono 

poste a carico dei ricorrenti, i quali devono inoltre rifondere alle parti 

convenute in ricorso, entrambe patrocinate da un avvocato, un equo 

indennizzo a titolo di ripetibili. 

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'500.--

- e le spese di cancelleria di fr. 216.--

totale fr. 1'716.--

il cui importo sarà versato da … e …, nella misura della metà ciascuno e 

responsabili in solido, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione 

all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.

3. … e …, nella misura della metà ciascuno e responsabili in solido, versano fr. 

1'000.-- al Comune di … e fr. 1'000.-- a … con … a titolo di ripetibili. 

L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto 

ammissibile, respinto (1P.712/2004).