# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 015a3340-a5cb-55fe-b089-be8517866d10
**Source:** Glarus (GL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-06-27
**Language:** de
**Title:** Glarus Verwaltungsgericht 27.06.2019 VG.2019.00038 (VG.2019.813)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GL_Omni/GL_VG_001_VG-2019-00038_2019-06-27.html

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  Urteil vom 27. Juni 2019

  
	
   

  
	
   

  
	
  I. Kammer

  
	
   

  
	
   

  
	
  in Sachen

  
	
  VG.2019.00038

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    A.______

    	
    Beschwerdeführer

    

  

  
	
   

  
	
  	
    vertreten durch Rechtsanwalt B.______

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  gegen

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    Gemeinde Glarus Nord

    	
    Beschwerdegegner

    

  

  
	
   

  
	
  	
    vertreten durch Rechtsanwalt
    C.______

    

  

  
	
   

  
	
  	
    2.

    	
    Departement Bau und Umwelt des Kantons
    Glarus

    	
     

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
  betreffend

  
	
   

  
	
   

  
	
  Verlängerung einer Planungszone

  
	
   

  
	
  Die Kammer zieht in Erwägung: 

  
	
  I. 

  
	
  1. 

  
	
  1.1 Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Nord setzte am
  9. Oktober 2013 in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord
  verschiedene Planungszonen mit einer Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015
  fest. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern,
  darunter A.______ als Eigentümer der Liegenschaft Parz.-Nr. 01, Grundbuch
  […], am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im Amtsblatt des
  Kantons Glarus veröffentlicht.

  
	
   

  
	
  1.2 Dagegen erhob A.______ am 13. November 2013 beim
  Gemeinderat Einsprache. Dieser wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab. 

  
	
   

  
	
  1.3 Am 7. März 2014 wandte sich A.______ mit Beschwerde
  an das Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte die Aufhebung des
  Einspracheentscheids. Seine Liegenschaft Parz.-Nr. 01 sei von der Planungszone
  auszunehmen. Das DBU wies die Beschwerde am 25. August 2015 ab.

  
	
   

  
	
  1.4 In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom
  24. September 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
  Entscheids des DBU sowie des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus
  Nord. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde am 14. Januar 2016
  (VGer-Urteil VG.2015.00118) ab. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erwuchs
  unangefochten in Rechtskraft.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1 Der Gemeinderat verlängerte die Planungszone am 2. Dezember
  2015 bis am 31. Dezember 2017.

  
	
   

  
	
  2.2 Am 22. November 2017 verlängerte der Gemeinderat die
  Planungszone erneut und zwar bis am 31. Dezember 2020. Dies eröffnete er
  A.______ am 22. November 2017 und publizierte es im Amtsblatt vom 30.
  November 2017. Dagegen erhob A.______ am 21. Dezember 2017
  Einsprache, welche der Gemeinderat am 2. Mai 2018 abwies.

  
	
   

  
	
  2.3 Dagegen gelangte A.______ mit Beschwerde vom 13. Juni 2018 ans
  DBU. Nachdem dieses einen Antrag auf Überweisung der Beschwerde ans
  Verwaltungsgericht zur Behandlung als Sprungbeschwerde am 26. Juni 2018
  abgewiesen hatte, hiess es die Beschwerde am 6. März 2019 teilweise gut,
  indem es die Planungszone lediglich bis am 9. Oktober 2020 verlängerte.

  
	
   

  
	
  3.

  
	
  3.1 In der Folge erhob A.______ am 3. April 2019
  Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
  Entscheids des DBU, des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus Nord
  sowie der Verfügung des Gemeinderats Glarus Nord, mit welcher die
  Planungszone über seine Liegenschaft verlängert worden war; alles unter
  Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des
  DBU.

  
	
   

  
	
  3.2 Das DBU schloss am 26. April 2019 auf Abweisung der
  Beschwerde; unter Kostenfolge. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 20. Mai
  2019 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und
  Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.

  
	
   

  
	
  3.3 A.______ nahm am 14. Juni 2019 zu den
  Beschwerdeantworten Stellung.

  
	
   

  
	
  II. 

  
	
  1.

  
	
  Das Verwaltungsgericht ist
  gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010
  (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die
  Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden
  Beschwerde zuständig. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
  ist auf die Beschwerde einzutreten.

  
	
   

  
	
  2. 

  
	
  Der Beschwerdeführer macht
  geltend, nach Art. 31 Abs. 3 RBG dürften Planungszonen für längstens
  fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist könne um höchstens weitere zwei Jahre
  verlängert werden. Diese Bestimmung gründe auf Art. 7 Abs. 2 des
  Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG), welcher
  vorschreibe, dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden
  dürfen. Danach könne das kantonale Recht eine Verlängerung vorsehen.
  Art. 27 RPG sei für die Kantone verbindlich. Die Kantone könnten nach
  dem Wortlaut von Art. 27 RPG über eine einmalige Verlängerung
  legiferieren. Da die Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone bereits
  einmal bis zum 31. Dezember 2017 verlängert habe, komme nach dem klaren
  Wortlaut der anwendbaren Normen eine weitere Verlängerung nicht in Frage.
  Auch wenn sie aufgrund ihrer Lagebeurteilung die Planungszone bei erstmaligem
  Erlass für weniger als fünf Jahre festgelegt habe, stehe ihr nur eine einzige
  Verlängerung mit einer Maximaldauer von zwei Jahren zu. Selbst wenn man etwa
  das historische oder systematische Auslegungselement beiziehe, komme man zu
  keinem anderen Schluss. Bei der Planungszone handle es sich um eine
  vorsorgliche Massnahme, welche massiv in die Eigentumsfreiheit der Grundeigentümer
  eingreife. Sie sei deshalb einengend und auf den Wortlaut reduziert
  auszulegen. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte ohne Weiteres erkennen
  können, dass der Erlass der Planungszone für nur zwei Jahre nicht ausreichen
  werde. Beim Verlängerungsentscheid im Jahr 2015 seien zudem die
  planungsrechtlichen Herausforderungen noch klarer zu Tage getreten. Auch
  diesen wenig vorausschauenden Entscheid habe sich die
  Beschwerdegegnerin 1 anzulasten. Das Vorgehen der
  Beschwerdegegnerin 1, welche die Planungszone ein weiteres Mal
  verlängert habe, verletzte das Prinzip von Treu und Glauben. Ausserdem
  erscheine die Verlängerung der Planungszone auch in Hinblick auf die
  materielle Begründung fragwürdig. Schon die früheren Gemeinden hätten vor der
  Fusion über keine RPG-konforme Nutzungspläne verfügt. Dieser Mangel sei bis
  zum heutigen Zeitpunkt nicht behoben worden. Die Beschwerdegegnerin 1
  versuche nun, basierend auf einem nicht RPG-konformen kantonalen Richtplan
  und auf der Basis eines nicht RPG-konformen Nutzungsplans Fehler der
  Vergangenheit mit für ihn einschneidenden Mitteln zu kaschieren.

  
	
   

  
	
  3.

  
	
  3.1 Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen
  noch keine vor, so kann die zuständige Behörde nach Art. 27 Abs. 1 RPG für
  genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
  Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung
  erschweren könnte. Planungszonen dürfen nach Art. 27 Abs. 2 RPG für
  längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale Recht kann eine
  Verlängerung vorsehen. Art. 31 Abs. 3 RBG regelt dabei, dass Planungszonen
  für längstens fünf Jahre bestimmt werden; diese Frist kann um höchstens zwei
  weitere Jahre verlängert werden. 

  
	
   

  
	
  3.2 Mit der Planungszone stellt das Raumplanungsgesetz
  den zuständigen Planungsträgern ein bundesrechtliches Instrument zur
  Sicherung künftiger Nutzungspläne oder Nutzungsplanänderungen zur Verfügung.
  Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf
  die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden,
  dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den
  vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der
  beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die
  Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte),
  sichernde Massnahme dar und verschafft dem in Entstehung begriffenen
  Nutzungsplan eine gewisse (negative) Vorwirkung. Sie dient letztlich der
  Verwirklichung des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrags und kann sich
  daher auf ein bedeutendes öffentliches Interesse stützen (Bernhard
  Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art.
  27 N. 7). Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine
  öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 der
  Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
  1999 (BV) nur vereinbar, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 36 BV
  erfüllt, also auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen
  Interesse liegt und verhältnismässig ist (BGer-Urteil 1C_149/2018 vom 13.
  September 2018 E. 2.2). 

   

  
	
  4.

  
	
  4.1 Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass die
  erneute Verlängerung der Planungszone bereits an der fehlenden gesetzlichen
  Grundlage scheitere. Das Bundesrecht wie auch das kantonale Recht liessen
  lediglich eine einmalige Verlängerung von Planungszonen zu. Die
  Beschwerdegegner vertreten hingegen die Auffassung, eine mehrmalige
  Verlängerung sei zulässig, solange die Gesamtfrist von sieben Jahren nicht
  überschritten werde.

  
	
   

  
	
  4.2 Nach den üblichen Regeln der Gesetzesauslegung ist
  eine Bestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Text
  nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
  seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
  Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde
  liegenden Wertung. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen
  Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter anderem dann, wenn
  triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der
  Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der
  Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem
  Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 141 V 674
  E. 2.2, 139 V 148 E. 5.1, je mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  4.3

  
	
  4.3.1 Soweit der Beschwerdeführer davon ausgeht, dass das
  Bundesrecht nur eine einmalige Verlängerung der Planungszone zulasse, da der
  Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG klar sei, ist ihm nicht zu folgen.
  Gemäss dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 2 RPG kann das kantonale Recht
  eine Verlängerung der Planungszonen vorsehen. Dies schliesst nicht aus, dass
  eine Planungszone im Rahmen einer Gesamtfrist mehrmals verlängert werden
  kann, spricht doch Art. 27 Abs. 2 RPG nicht von einer bloss
  einmaligen Verlängerung. Deutlich wird dies, wenn man den französischen Text
  von Art. 27 Abs. 2 RPG beizieht. Dieser lautet wie folgt: "Une zone réservée ne
  peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
  ce délai." Aus dem französischen
  Gesetzestext wird klar, dass das kantonale Recht ganz allgemein die Frist von
  fünf Jahren verlängern kann. Daraus folgt, dass nicht von einer bloss
  einmaligen Verlängerungsmöglichkeit auszugehen ist, wenn in Art. 27 Abs. 2
  RPG steht, dass das kantonale Recht eine Verlängerung der Planungszone
  vorsehen könne.

  
	
   

  
	
  4.3.2 Das kantonale Recht regelt in Art. 31 Abs. 3 RBG,
  dass Planungszonen für längstens fünf Jahre bestimmt werden dürfen; diese
  Frist kann um höchstens weitere zwei Jahre verlängert werden. Der Ausdruck
  "diese Frist" bezieht sich grammatikalisch auf die Maximalfrist von
  fünf Jahren, was nahelegt, dass das kantonale Recht eine Gesamtfrist von
  sieben Jahren vorsieht, wobei die erstmalige Anordnung der Planungszone für
  maximal fünf Jahre erfolgen darf. Einer mehrmaligen Verlängerung der
  Planungszone steht Art. 31 Abs. 3 RBG dem Wortlaut so lange nicht entgegen,
  bis die Gesamtfrist von sieben Jahren ausgeschöpft ist.

  
	
   

  
	
  4.3.3 Die Auffassung, wonach sowohl Art. 27 Abs. 2 RPG als
  auch Art. 31 Abs. 3 RBG eine mehrmalige Fristverlängerung zulassen,
  entspricht auch dem Sinn und Zweck dieser Rechtsnormen. Als Eingriff in die
  durch Art. 26 BV geschützte Eigentumsgarantie muss eine Planungszone
  stets verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Zweck von Art. 27 Abs.
  2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG ist einzig, die Anforderungen an die
  Verhältnismässigkeit in zeitlicher Hinsicht zu konkretisieren
  (Waldmann/Hänni, Art. 27 N. 22). Eine Planungszone, die bei ihrem
  erstmaligen Erlass für einen längeren Zeitraum als fünf Jahre festgesetzt
  wird, ist von Gesetzes wegen unverhältnismässig. Dasselbe gilt für eine
  Planungszone, welche gesamthaft, d.h. inklusive allfälliger
  Verlängerungen, für mehr als sieben Jahre festgesetzt wird.

  
	
   

  
	
  Für den von einer Planungszone
  betroffenen Grundeigentümer misst sich die Schwere des Eingriffs in seine
  geschützte Grundrechtsposition an der Gesamtdauer der Planungszone und zwar
  unabhängig davon, ob die Planungszone nie, nur einmal oder mehrmals
  verlängert wurde. Insofern bestehen keine überzeugenden Gründe dafür, bloss
  eine einmalige Verlängerung der Planungszone zuzulassen. 

  
	
   

  
	
  Aus dem
  Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt sich aber auch, dass die Planungszone
  beim erstmaligen Erlass nicht stets für die Maximaldauer von fünf Jahren
  festgesetzt werden darf, sondern immer im Einzelfall zu berücksichtigen ist,
  für welche Zeitdauer eine Planungszone mutmasslich notwendig ist. Kommt nun
  eine Behörde beim erstmaligen Erlass einer Planungszone zum Schluss, diese
  sei nicht für die Dauer von fünf Jahren notwendig und setzt sie die
  Planungszone für eine kürzere Dauer fest, so wäre es stossend, wenn dieses
  (korrekte) Vorgehen dazu führen würde, dass die zulässige Gesamtdauer der
  Planungszone dadurch verkürzt wird. Vielmehr ist bei jeder Verlängerung der
  Planungszone zu prüfen, ob deren Voraussetzungen, insbesondere die
  Verhältnismässigkeit, noch erfüllt sind, was durch eine zeitlich gestaffelte
  Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone in besonderer Weise
  ermöglicht wird.

  
	
   

  
	
  Würde hingegen mit dem
  Beschwerdeführer davon ausgegangen, dass nur eine einmalige Verlängerung der
  Planungszone möglich ist, wären die Behörden versucht, beim erstmaligen
  Erlass der Planungszone stets die Maximalfrist von fünf Jahren auszuschöpfen,
  was dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht zuträglich wäre und so
  gerade der Intention von Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG
  widersprechen würde.

  
	
   

  
	
  5.

  
	
  5.1 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann
  der Beschwerdegegnerin 1 auch kein treuwidriges Verhalten vorgeworfen
  werden. Die Planungszone wurde im Hinblick auf die Gesamtrevision der
  Nutzungsplanung am 9. Oktober 2013 für einen Zeitraum bis am 31.
  Dezember 2015 festgesetzt. Nachdem offenkundig wurde, dass die revidierte
  Nutzungsplanung noch nicht abstimmungsreif ist, verlängerte die
  Beschwerdegegnerin 1 die Planungszone am 2. Dezember 2015 bis am
  31. Dezember 2017. Die vorliegend strittige erneute Verlängerung
  wurde alleine deshalb nötig, weil die Gemeindeversammlung vom 29. September
  2017 den revidierten Nutzungsplan zurückwies. Damit ist aber der
  Beschwerdegegnerin 1 nicht ein wenig vorausschauendes oder gar
  treuwidriges Verhalten vorzuwerfen. Vielmehr wäre es unter dem Gesichtspunkt
  der Verhältnismässigkeit rechtlich wohl nicht zulässig gewesen, bei der
  erstmaligen Anordnung bzw. Verlängerung der Planungszone bereits einer
  allfälligen Rückweisung der Vorlage Rechnung zu tragen und die Planungszone
  so für einen längeren Zeitraum anzuordnen.

  
	
   

  
	
  5.2 Soweit der Beschwerdeführer die Zulässigkeit der
  Planungszone bzw. deren Verlängerung in materieller Hinsicht bezweifelt,
  ist auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Januar 2016
  hinzuweisen, in welchem dieses einlässlich darlegte, weshalb die Planungszone
  zulässig ist. Der Beschwerdeführer setzt sich mit den Erwägungen dieses
  Urteils nicht auseinander und legt insbesondere nicht dar, inwiefern das dort
  Erwogene nicht mehr gelten soll. Dass sich massgebliche Änderungen ergeben
  hätten, ist sodann auch anderweitig nicht ersichtlich. So besteht nach der
  Rückweisung des revidierten Nutzungsplans immer noch ein öffentliches
  Interesse an der Planungszone, da die Beschwerdegegnerin 1 nach wie vor
  dazu gehalten ist, ihre Bauzonen erheblich zu reduzieren, was eine
  Überprüfung des gesamten von Planungszonen betroffenen Gebiets in der
  Gemeinde Bilten erfordert. Die Planungszone erweist sich zudem weiterhin als
  verhältnismässig, überwiegt doch das öffentliche Interesse der
  Planungsbehörde einen möglichst grossen Spielraum beim Erlass einer mit dem
  übergeordneten Recht vereinbaren Nutzungsplanung zu belassen, das private
  Interesse des Beschwerdeführers an der Abwehr des Eingriffs in die
  Eigentumsgarantie. Indem der Beschwerdegegner 2 die Planungszone lediglich
  bis zum 9. Oktober 2020 verlängerte, wurde zudem die maximale Frist von
  sieben Jahren eingehalten, wobei offensichtlich ist, dass eine weitere
  Verlängerung bereits von Gesetzes wegen nicht mehr verhältnismässig und damit
  nicht mehr zulässig wäre.

  
	
   

  
	
  Aus dem Dargelegten folgt,
  dass der angefochtene Entscheid des Beschwerdegegners 2 weder kantonales
  noch Bundesrecht verletzt, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

  
	
   

  
	
  III. 

  
	
  Die Gerichtskosten von
  pauschal Fr. 2'000.- sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
  (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm bereits geleisteten
  Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Ausgangsgemäss steht ihm
  keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Soweit
  die Beschwerdegegnerin 1 eine solche beantragt, ist sie darauf hinzuweisen,
  dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich
  eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung
  ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände
  dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine
  ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin
  1 sind vorliegend nicht erfüllt. 

  
	
  Demgemäss erkennt die Kammer:

  
	
  	
    1.

    	
    Die
    Beschwerde wird abgewiesen.

    
	
    2.

    	
    Die
    Gerichtskosten von Fr. 2'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und
    mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe
    verrechnet.

    
	
    3.

    	
    Es
    werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

    
	
    4.

    	
    Schriftliche
    Eröffnung und Mitteilung an:

    
	
     

    	
    […]