# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1596c0e4-64b1-5751-8391-885fdedba80a
**Source:** Basel-Landschaft (BL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-07-21
**Language:** de
**Title:** Basel-Land Kantonsgericht Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht 21.07.2021 810 21 23
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BL_Gerichte/BL_KG_003_810-21-23_2021-07-21.pdf

## Full Text

Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und 
Verwaltungsrecht 
 
vom 21. Juli 2021 (810 21 23) 
____________________________________________________________________ 
 
 
 
Personalrecht 
 
 
Persönliche Zulage / Gerichtliche Überprüfungsbefugnis 
 
 
 
Besetzung Präsidentin Franziska Preiswerk-Vögtli, Gerichtsschreiber Stefan Suter 

 
 

Beteiligte A.____, Beschwerdeführer, vertreten durch David Grimm, Rechtsan-
walt 

  
 
gegen 
 
 

 Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal,  
Beschwerdegegner 
 

  
  
Betreff Persönliche Zulage (RRB Nr. 122 vom 26. Januar 2021) 
 
 
 
 
A. A.____ ist seit dem 1. Juni 2017 beim Kanton Basel-Landschaft als [Funktion] im [Be-
trieb] angestellt. Er ist heute in das Lohnband 15 eingereiht. Bereits in den Jahren 2012 bis 
2016 war er in derselben Funktion beim Kanton beschäftigt, wobei er im Zeitpunkt seines Aus-
tritts am 31. Mai 2016 in die damalige Lohnklasse 13 (entspricht Lohnband 13) eingereiht war. 
Nach seinem Abgang wurde seine Funktion gestützt auf eine Einreihungsüberprüfung neu der 
Lohnklasse 15 zugeordnet. Diese Veränderung bedeutete, dass A.____ bei der erneuten An-

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stellung im Vergleich zur Austrittsituation eine Lohneinbusse in der Höhe von (brutto) Fr. 787.40 
zu gewärtigen hatte. 
 
B. Nach der Wiederanstellung wurde A.____ bei verschiedenen Entscheidungsträgern in-
nerhalb [des Betriebs] vorstellig und verlangte seine Einreihung in das Lohnband 13. Die An-
stellungsbehörde kam nach Abklärungen zum Schluss, dass die Einreihung korrekt und eine 
formelle Einreihungsüberprüfung rechtlich nicht möglich sei. Sie signalisierte jedoch Ge-
sprächsbereitschaft und bot Hand, um eine individuelle Lösung zu finden. Anlässlich eines Ge-
sprächs vom 14. Dezember 2020 unterbreitete der stellvertretende Generalsekretär der [Direk-
tion] A.____ und dessen Rechtsvertreter den Lösungsvorschlag einer befristeten persönlichen 
Zulage in der Höhe der Differenz zwischen Austrittslohn und heutigem Lohn. Über seinen 
Rechtsvertreter liess A.____ am 15. Dezember 2020 telefonisch mitteilen, dass er das Angebot 
der [Direktion] akzeptiere, sofern die persönliche Zulage abweichend vom Lösungsvorschlag 
unbefristet zugesprochen werde (so jedenfalls das Verständnis des angerufenen stv. General-
sekretärs, vgl. Vernehmlassungsbeilage 2). 
 
C. Mit Beschluss Nr. 122 vom 26. Januar 2021 sprach der Regierungsrat des Kantons Ba-
sel-Landschaft (Regierungsrat) A.____ per 1. Januar 2021 in der Funktion als X.____ im [Be-
trieb] eine unbefristete persönliche Zulage in der Höhe von monatlich Fr. 787.40 zu. Mit einer 
künftigen Entwicklung im Lohnband werde die persönliche Zulage jeweils um die Hälfte der da-
raus resultierenden Reallohnerhöhung reduziert. 
 
D. Dagegen erhob A.____, vertreten durch David Grimm, Rechtsanwalt, mit Eingabe vom 
5. Februar 2021 Beschwerde beim Kantonsgericht, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungs-
recht (Kantonsgericht). Er stellt das Hauptbegehren, es sei der Beschluss des Regierungsrats 
vom 26. Januar 2021 aufzuheben und der Beschwerdeführer rückwirkend per 1. Juni 2017 im 
Lohnband 111.13 gemäss Anhang I zur Verordnung zum Personalgesetz einzureihen (Rechts-
begehren Ziffer 1). Als Eventualbegehren beantragt er, dass die Einreihung per sofort zu erfol-
gen habe (Ziff. 2) oder dass die Anstellungsbehörde zur Vornahme der vorgenannten Mass-
nahmen zu verpflichten sei (Ziff. 3 und 4). Weiter sei die Anstellungsbehörde eventualiter zu 
verpflichten, eine anfechtbare Verfügung betreffend die Einreihungsüberprüfung resp. die 
Lohnbandzuweisung des Beschwerdeführers zu erlassen (Ziff. 5). Alternativ sei dem Be-
schwerdeführer eine unbefristete persönliche Zulage im Umfang von jeweils der Differenz zwi-
schen dem Bruttolohn der Lohnbänder 111.15 und 111.13 bei jeweiliger Erfahrungsstufe zuzu-
sprechen (Ziff. 6). Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung der Lohnbandeinreihung resp. 
der persönlichen Zulage an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 7). Alles unter Kosten- und 
Entschädigungsfolgen (Ziff. 8). 
 
E. Der Regierungsrat stellt in der Vernehmlassung vom 8. April 2021 den Antrag, die Be-
schwerde sei unter o/e-Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten wer-
de. 
  

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Das Kantonsgericht zieht  i n  E r w ä g u n g : 
 
1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessord-
nung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kan-
tonsgericht zulässig gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates. 
 
2.1 In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist Streitgegenstand das Rechtsverhält-
nis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es im Streit liegt (RENÉ 
RHINOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE BRÜHL-MOSER, Öffentli-
ches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 987 und 1051). Streitgegenstand kann somit nur 
sein, was bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder allenfalls hätte sein 
sollen, und was zwischen den Parteien noch strittig ist, was sich wiederum aus den Parteibe-
gehren, insbesondere den Beschwerdeanträgen ergibt (BGE 136 II 462 E. 4.2). Gegenstände, 
über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde nicht entschieden hat und über welche sie 
nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz grundsätzlich nicht beurteilen, da sie sonst in 
die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde. Ein Antrag, der über das hinaus-
geht, was von der Vorinstanz entschieden wurde, oder der mit dem Gegenstand der angefoch-
tenen Verfügung nichts zu tun hat, ist unzulässig (Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfas-
sungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 1. April 2021 [810 21 20] E. 2.1; KGE VV vom 
11. September 2019 [810 19 32] E. 1.2; KGE VV vom 18. März 2015 [810 14 186] E. 1.3; BGE 
142 I 155 E. 4.4.2; BGE 136 II 165 E. 5; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, 
a.a.O., Rz. 988). Im angefochtenen Entscheid sprach der Regierungsrat dem Beschwerdeführer 
eine persönliche Zulage zu. Die Lohneinreihung des Beschwerdeführers war kein Thema. So-
weit der Beschwerdeführer in der Beschwerde eine Änderung seiner Lohneinreihung verlangt, 
liegt kein vorinstanzlicher Entscheid vor und bewegen sich die diesbezüglichen Begehren aus-
serhalb des möglichen Streitgegenstands. Darauf ist nicht einzutreten. 
 
2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, er habe mehrfach einen anfechtbaren Einreihungsent-
scheid verlangt. Die [Direktion] als Anstellungsbehörde verweigere seit Jahren den Erlass einer 
Verfügung. Die vorliegende Beschwerde richtet sich indes einzig gegen den Regierungsrat. 
Dieser ist, wie der Beschwerdeführer selber zutreffend erkannt hat, nicht zuständig für die Ein-
reihungsüberprüfung (vgl. § 28 i.V.m. § 2 Abs. 4 der Verordnung zum Personalgesetz vom 
19. Dezember 2000), weshalb dem Vorwurf der Rechtsverweigerung durch den Regierungsrat 
die Grundlage entzogen ist. Eine allfällige durch die [Direktion] begangene Rechtsverweigerung 
kann nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein. Der Vollständigkeit halber ist den-
noch festzuhalten, dass aufgrund der Umstände des vorliegenden Falls nicht von einer Rechts-
verweigerung ausgegangen werden könnte: Wie die Parteien übereinstimmend ausführen, fand 
am 14. Dezember 2020 eine Einigungsverhandlung statt. Anlässlich dieser Verhandlung wurde 
die Option einer (unbefristeten oder befristeten) persönlichen Zulage diskutiert. Die Verantwort-
lichen der [Direktion] kündigten sodann an, dem Regierungsrat einen entsprechenden Antrag zu 
stellen. Der Beschwerdeführer behauptet nicht, sich diesem besprochenen Vorgehen widersetzt 
zu haben oder am Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend die Einreihungs-
überprüfung festgehalten zu haben. Auch wenn keine schriftliche Vereinbarung existiert, führt 
der Beschwerdegegner in der Vernehmlassung nachvollziehbar aus, dass die Anstellungsbe-

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hörde davon ausgegangen sei, sich mit dem Beschwerdeführer bezüglich der Lohnfrage geei-
nigt und eine einvernehmliche Lösung getroffen zu haben. Dass die unbefristete persönliche 
Zulage an die Stelle der verlangten Einreihung in ein anderes Lohnband treten sollte, ist aus 
dem Gesamtzusammenhang offensichtlich. Für die [Direktion] bestand dementsprechend nach 
der vermeintlichen Beilegung des Streits keine Veranlassung, verfügungsweise über die Einrei-
hung des Beschwerdeführers zu befinden. Nachdem sich erst im Beschwerdeverfahren gezeigt 
hat, dass die erhoffte Einigung augenscheinlich nicht zustande gekommen ist, kann der Anstel-
lungsbehörde kein Fehlverhalten vorgeworfen werden. Sie wird aber nunmehr in Verfügungs-
form über die vom Beschwerdeführer beantragte Einreihung in das Lohnband 13 zu entschei-
den haben, wobei sie selbstverständlich ihrerseits nicht mehr an die in den Vergleichsgesprä-
chen gemachten Zusagen gebunden ist. Die Verfügungspflicht besteht auch für den Fall, dass 
sie an ihrer Auffassung festhalten sollte, wonach kein Spielraum für eine Einreihungsüberprü-
fung besteht. Wo immer ein behauptetes (Verwaltungs-)Rechtsverhältnis verbindlich festgelegt 
werden soll, besteht Anspruch auf Erlass einer Verfügung, wenn die gesuchstellende Person 
ausdrücklich eine Verfügung verlangt. Das Vorliegen eines materiellen Rechtsanspruchs ist 
hierfür nicht Bedingung (vgl. KGE VV vom 10. Juni 2015 [810 14 141] E. 3.3; BLKGE 2010 
Nr. 46 E. 3.2). 
 
3.1 Vom Streitgegenstand umfasst ist demgegenüber Ziffer 6 der Rechtsbegehren, wonach 
dem Beschwerdeführer eine unbefristete persönliche Zulage im Umfang von jeweils der Diffe-
renz zwischen dem Bruttolohn der Lohnbänder 111.15 und 111.13 bei jeweiliger Erfahrungsstu-
fe zuzusprechen sei. Zur Begründung führt der Beschwerdeführer hierzu aus, der aus dem an-
gefochtenen Entscheid resultierende Lohn (Lohnband 15 mit persönlicher Zulage) sei deutlich 
tiefer als der Bruttolohn im Lohnband 13 mit der für ihn heute massgebenden (früheren) Erfah-
rungsstufe 19/20. Die Differenz betrage monatlich Fr. 325.90. Dazu komme, dass die persönli-
che Zulage inskünftig jeweils um die Hälfte der späteren Reallohnerhöhung abnehme. Vor die-
sem Hintergrund sei die persönliche Zulage (sollte das Kantonsgericht von einer gleichbehan-
delnden Lohnbandeinreihung absehen) immerhin im Umfang der Differenz zwischen dem Lohn 
bei einer Einreihung im Lohnband 15 zum Lohn bei einer Lohnbandeinreihung 13 und jeweils 
entsprechender Erfahrungsstufe festzusetzen und von einer künftigen Reduktion der Zulage 
abzusehen. 
 
3.2 Gemäss § 24 Abs. 1 des Dekrets zum Personalgesetz (Personaldekret) vom 8. Juni 
2006 kann der Regierungsrat zur Gewinnung oder Erhaltung besonders qualifizierter Mitarbeite-
rinnen oder Mitarbeiter eine einmalige, eine unbefristete oder befristete Zulage von bis zu 20 % 
des Jahreslohnes zusprechen. Der Entscheid über die Ausrichtung und die Höhe der persönli-
chen Zulage liegt im Ermessen des Regierungsrats. Vor Kantonsgericht kann die Unangemes-
senheit dieses Entscheids nicht gerügt werden (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO). Die Kognition des Ge-
richts ist beschränkt auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung 
oder Missbrauch des Ermessens (§ 45 Abs. 1 lit. a VPO). Entsprechende Rügen werden in der 
Beschwerdebegründung jedoch nicht vorgebracht. In den oben wiedergegebenen Ausführun-
gen des Beschwerdeführers kann auch keine sinngemässe Geltendmachung einer rechtswidri-
gen Ermessensausübung erblickt werden. Mangels Anrufung eines zulässigen Beschwer-
degrunds kann demzufolge auf den Eventualantrag nicht eingetreten werden. 

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4. Den Rückweisungsantrag stellt der Beschwerdeführer nur für den nicht eingetretenen 
Fall, dass das Kantonsgericht seine Beschwerde für begründet erachtet, aber von einem refor-
matorischen Entscheid absieht. Weitere Ausführungen dazu erübrigen sich. 
 
5. Nach dem Gesagten sind die in der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren entweder 
unzulässig oder es wird kein zulässiger Beschwerdegrund geltend gemacht. Auf die Beschwer-
de ist demnach im einzelrichterlichen Verfahren nicht einzutreten (§ 1 Abs. 3 lit. e VPO). 
 
6. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor dem Kantonsgericht kostenpflichtig. Die 
Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der 
Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). An-
gesichts des Ausgangs des Verfahrens sind die Verfahrenskosten in der Höhe von 
Fr. 500.-- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der 
Höhe von Fr. 1'400.-- zu verrechnen. Der zu viel bezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von 
Fr. 900.-- ist ihm zurückzuerstatten. Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer keinen 
Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 21 Abs. 1 VPO). Die Parteikosten sind 
dementsprechend wettzuschlagen. 
 
 
Demgemäss wird  e r k a n n t : 
 
 
://: 1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 
   
 2. Die Verfahrenskosten von Fr. 500.-- werden dem Beschwerdeführer 

auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von 
Fr. 1'400.-- verrechnet. Der zu viel bezahlte Kostenvorschuss in der 
Höhe von Fr. 900.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet. 

   
 3. Die Parteikosten werden wettgeschlagen. 
 
 
 
 
Präsidentin 
 
 
 
 
 

Gerichtsschreiber