# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5927c165-e804-5b25-bd66-b9a0a150378e
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_99_3.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_99_3.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_99_3.pdf

## Full Text

IIe Cour administrative. Séance du 27 octobre 1999. Statuant sur le recours 
interjeté le 13 janvier 1999 (2A 99 3) par Les HOIRS de feu X, S et J, M et 
T, tous représentés par W, avocat à Fribourg, contre la décision rendue le 18 
décembre  1998  par  la  Direction  des  travaux  publics  par  laquelle  elle  a 
rejeté leur demande de récusation présentée à titre préjudiciel dans le cadre 
des recours administratifs interjetés le 9 octobre 1998 contre les décisions du 
Conseil communal de D du 9 juillet 1998 rejetant leurs oppositions formées 
contre la révision du plan d'aménagement local; (récusation d'une autorité 
administrative et d'un collaborateur de celle-ci;  
art. 21 et 24 CPJA) 

En fait: 

A.  

La  Commune  de  D  a  mis  à  l'enquête  publique  la  révision  de  son  plan 
d'aménagement local (PAL) du 27 septembre au 28 octobre 1996. Les Hoirs 
de  Feu  X,  S  et  J,  M  et  T  ont  fait  opposition  contre  le  classement  de  leurs 
parcelles en zone agricoles, comme le prévoit le projet du nouveau PAL. 

Par  décision  du  9  juillet  1998,  le  Conseil  communal  de  D  a  rejeté  leurs 
oppositions. 

Le 9 octobre 1998, les opposants ont saisi la Direction des travaux publics (la 
Direction) dont ils ont demandé, à titre préjudiciel, la récusation au motif que 
les  principes  d'impartialité  et  d'objectivité  pourraient  être  violés  par  la 
Direction  dès  lors  que  certains  membres  de  la  Commission  cantonale  des 
dangers naturels, également fonctionnaires à l'Office des constructions et de 
l'aménagement du territoire (OCAT), pourraient être appelés à instruire ou, à 
tout  le  moins,  à  collaborer  à  la  prise  des  décisions  sur  recours.  En  outre, 
d'après 
la  Direction  ne  peut  pas  être  une  autorité 
indépendante dans le cas d'espèce puisqu'elle a, dans une lettre datée du 19 
avril  1996,  déclaré  maintenir  en  catégorie  3  (terrain  inconstructible)  les 
parcelles concernées. 

les  recourants, 

B.  

C.  

Statuant  le  18  décembre  1998,  la  Direction  a  rejeté  la  demande  de 
récusation. 

Par  mémoire  du  13  janvier  1999,  les  Hoirs  de  feu  X,  S  et  J,  M  et  T  ont 
interjeté  recours  auprès  du  Tribunal  administratif,  concluant,  sous  suite  de 
frais  et  dépens,  à  l'annulation  de  la  décision  du  18  décembre  1998,  à 
l'admission de la demande de récusation et à la transmission du dossier pour 
instruction  et  décision  à  une  autre  Direction  du  Conseil  d'Etat.  A  l'appui  de 

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leur  recours,  ils  invoquent,  en  résumé,  que  suite  à  l'étude  confiée  à  la 
Commission  cantonale  des  dangers  naturels  et  au  rapport  que  celle-ci  a 
déposé  (rapport  Battgliss),  le  Conseil  d'Etat  en  a  approuvé  les  conclusions 
en  séance  du  29  novembre  1994  et,  partant,  a  classé  les  parcelles  des 
recourants, à l'exception d'un immeuble, en catégorie 3, c'est-à-dire comme 
terrains  non  constructibles.  Malgré  une  expertise  privée  concluant  à  ce  que 
les  terrains  litigieux  peuvent  sans  autre  passer  en  catégorie  2  (terrains 
constructibles  mais  soumis  à  des  études  et/ou  des  contraintes 
supplémentaires),  les  recourants  n'ont  pu  obtenir  ni  de  la  Commission 
cantonale  des  dangers  naturels  ni  de  la  commune  la  reconsidération  de 
l'affectation  de  leurs  parcelles.  La  demande  de  récusation  s'appuie  en 
particulier sur l'existence d'une lettre, datée du 19 avril 1996, adressée par la 
Direction  à  la  commune  et  dont  les  recourants  ignoraient  l'existence  au 
moment  du  dépôt  de  leurs  oppositions.  Cette  lettre  contient  la  conclusion 
suivante : 

"Au  vu  de  ce  qui  précède,  la  classification  en  catégorie  3  (rouge)  de  la  partie  Ouest  du 
quartier est maintenue, selon la fiche AII/43 du rapport Batgliss. Les dispositions contenues 
dans l'ACE no 270 du 24 janvier 1995 à propos de cette catégorie restent applicables". 

Cette  lettre,  signée  par  l'ancien  Conseiller  d'Etat,  Directeur  des  Travaux 
publics,  a  été  établie  par  Y,  alors  collaborateur  auprès  de  l'Institut  de 
géologie  de  l'Université  de  Fribourg,  engagé  par  la  suite  en  qualité  de 
géologue auprès de l'OCAT et qui exerce, en outre, la fonction de secrétaire 
de  la  Commission  cantonale  des  dangers  naturels.  Or,  la  Commune  de  D, 
dans  sa  décision  du  9  juillet  1998  par  laquelle  elle  a  rejeté  les  oppositions 
des  recourants,  a  notamment  invoqué  la  lettre  précitée  du  19  avril  1998. 
C'est  pourquoi,  le  9  octobre  1998,  dans  le  cadre  de  leur  pourvoi  à  la 
Direction  contre  les  décisions  du  conseil  communal,  les  recourants  ont 
demandé à titre préjudiciel la récusation de la Direction et la transmission du 
dossier  pour  instruction  à  une  autre  direction  de  l'Etat.  Certes,  le  17 
décembre 1998, Y, géologue et secrétaire de la Commission cantonale des 
dangers  naturels,  C,  responsable  de  la  section  juridique  de  l'OCAT, 
préparatrice  des  projets  de  décisions  pour  la  Direction  et  membre  de  la 
Commission  cantonale  des  dangers  naturels,  ainsi  que  R,  collaborateur 
rattaché  à  la  section  gravières  de  l'OCAT  et  également  membre  de  la 
commission précitée, ont informé la Direction de leur décision de se récuser 
pour  le  dossier  de  révision  du  PAL  de  la  Commune  de  D.  En  revanche  E, 
bien  que  responsable  au  sein  de  l'OCAT  de  l'examen  des  dossiers  de 
révision des PAL des communes de la Veveyse en général et du dossier de 
révision  du  PAL  de  la  Commune  de  D  en  particulier,  ne  s'est  pas  récusé 
alors qu'il était l'un des destinataires de la lettre adressée le 19 avril 1996 par 
la direction à la Commune de D.  

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Les  recourants  estiment  que  la  Direction  a  violé  les  dispositions  de  l'art.  21 
al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1) dans la mesure où E aurait aussi dû se récuser de par son activité et 
du  fait  qu'il  était  également  destinataire  de  la  lettre  du  19  avril  1996.  Par 
ailleurs, il a eu de nombreux contacts avec la Commune de D dans le cadre 
des  procédures  d'examen  préalable  et  d'approbation  du  PAL  révisé  de  la 
commune.  Pour  les  recourants,  il  a  certainement  été  impliqué  dans  la 
procédure  d'oppositions  à  cette  révision  et  il  pourrait  ainsi  participer  à  la 
décision sur recours. 

S'agissant de la Direction des travaux publics dont ils demandent également 
la récusation, les recourants sont d'avis qu'elle ne peut plus juger du recours 
en  toute  impartialité  et  objectivité  puisqu'elle  est,  en  réalité,  l'auteur  du 
rapport Batgliss. En outre, il ne fait aucun doute, selon les recourants, que la 
commune s'est sentie liée par la position exprimée par la Direction dans sa 
lettre  du  19  avril  1996.  Enfin,  invoquant  l'art.  6  §  1  de  la  Convention  de 
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 
0.101), ils réclament la saisine d'un tribunal indépendant et impartial.  

D. 

Dans ses observations du 15 mars 1999, la Direction intimée conclut au rejet 
du recours. Elle conteste en particulier que E ait participé au traitement des 
oppositions  ou  qu'il  ait  secondé  la  commune  dans  cette  tâche.  A  suivre  les 
recourants, le fonctionnaire chargé d'établir le préavis de synthèse prévu par 
l'art.  81  al.  2  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions 
(LATeC; RSF 710.1) devrait être rattaché à une autre direction que celle des 
travaux  publics  et  surtout  ne 
jamais  avoir  eu  connaissance,  même 
indirectement, des préavis et prises de position émis par les autres services. 
L'examen des dossiers de PAL est effectué par l'OCAT et le traitement des 
recours  par  la  Direction,  conformément  aux  art.  80  et  81  LATeC  et  10  al.  4 
CPJA. 

La  commune,  estimant  que  la  demande  de  récusation  est  un  problème  de 
forme qui ne la concerne pas, ne se prononce pas sur le recours. Elle rejette 
tout au plus l'idée d'assumer, le cas échéant, les frais et dépens. 

En droit: 

1.  a)  A teneur de l'art. 24 CPJA, si la personne dont la récusation est demandée 
conteste  le  motif  de  récusation,  elle  transmet  la  requête,  pour  décision,  à 
l'autorité hiérarchique dont elle dépend ou à l'autorité collégiale dont elle est 

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membre (al. 1). L'autorité collégiale statue en l'absence du membre concerné 
(al. 2). 

b)   E travaille au sein de l'OCAT. Conformément à l'art. 24 al. 1 CPJA, il revenait 
à  la  Direction  des  travaux  publics,  dont  il  dépend  hiérarchiquement,  de 
statuer sur la demande de récusation qu'il conteste. 

En  vertu  de  l'art.  114  al.  1  let.  a  CPJA,  la  décision  rejetant  la  demande  de 
récusation de E relève de la compétence du Tribunal administratif. 

c)  Dans  la  mesure  où  les  recourants  demandent  la  récusation  de  la  Direction 
des travaux publics en tant qu'autorité administrative, la requête ressortit en 
principe de la compétence du Conseil d'Etat et non pas de la Direction (art. 
24  al.  1  CPJA).  Mais,  les  règles  en  matière  de  récusation  s'appliquent 
uniquement  aux  personnes  physiques,  sauf  circonstances  exceptionnelles 
non  réalisées  en  l'espèce  (cf.  Grisel,  Traité  de  droit  administratif,  Neuchâtel 
1984,  vol.  II,  p.  835  et  836).  L'énoncé  des  dispositions  légales  sur  la 
récusation  ne    laisse  d'ailleurs  planer  aucun  doute  :  elles  ne  font  en  effet 
référence qu'à des personnes (cf. art. 21 à 26 CPJA). En d'autres termes, la 
demande des recourants en tant qu'elle vise la Direction des travaux publics 
comme  telle  est  irrecevable.  Il  ne  se  justifie  donc  pas  de  la  transmettre  à 
l'autorité de première instance compétente (art. 16 al. 2 CPJA). 

Cette  solution  s'impose  d'autant  plus  que  le  recours  peut  être  compris 
comme  attaquant  le  rejet  de  la  demande  de  récusation  de  tous  les 
collaborateurs de la Direction des travaux publics considérée au sens large. 
Le  Tribunal  administratif  peut  donc  entrer  en  matière  sur  les  mérites  du 
recours sous cet angle, en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA (cf. également 
JAB 1995 p. 477 et 478 consid. 1, 1993 p. 495 consid. 2)  

Pour  le  surplus,  interjeté  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  (art.  79  ss. 
CPJA), le recours est recevable à la forme. 

2. 

Selon  l'art.  77  CPJA  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir 
d'appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents  (let.  b).  En  l'occurrence,  faute  d'habilitation  légale  expresse,  le 
Tribunal administratif ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée 
(art. 78 al. 2 CPJA). 

3.  a)  L'art. 21 CPJA énonce les motifs de récusation. Il indique en particulier que 
la  personne  appelée  à  instruire  une  affaire,  à  prendre  une  décision  ou  à 

 
 
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collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d'office ou sur requête si elle 
est  intervenue  précédemment  dans  l'affaire  à  un  autre  titre  (let.  c)  ou  si 
d'autres motifs sérieux sont de nature à faire douter de son impartialité (let. 
f). 

La jurisprudence a précisé que la disposition cantonale sur la récusation n'a 
pas  une  portée  plus  étendue  que  l'art.  58  al.  1  de  la  Constitution  fédérale 
(Cst.; RS 101) ou que l'art. 23 let. c de la loi fédérale d'organisation judiciaire 
(OJ;  RS  173.110),  ni  d'ailleurs  que  l'art.  6  §  1  CEDH.  Mais  cette  protection 
particulière ne se rapporte qu'aux jugements rendus par les tribunaux. C'est 
uniquement selon les prescriptions cantonales de procédure, ainsi que selon 
l'art.  4  Cst.  qu'il  faut  trancher  le  point  de  savoir  à  quelles  conditions  les 
membres d'une autorité administrative doivent se récuser (ZBl 1979 p. 485). 

b)  Les recourants justifient leur prévention à l'égard de la Direction des travaux 
publics par le fait que cette dernière assume la gestion des problèmes ayant 
fait  suite  au  rapport  déposé  par  la  Commission  cantonale  des  dangers 
naturels  suite  aux  événements  du  Falli-Hölli  (rapport  Batgliss).  En  ayant 
confirmé dans son courrier du 19 avril 1996 le maintien de la classification en 
catégorie  3  de  la  partie  Ouest  du  quartier,  préconisée  dans  le  rapport 
Batgliss,  la  Direction  ne  présenterait  plus  les  garanties  d'impartialité  et 
d'objectivité  nécessaires  au  traitement  du  recours.  Dans  ce  sens,  la 
récusation de quelques collaborateurs ne lui paraît pas suffisante. 

c)  Les  motifs  sur  lesquels  s'appuient  les  recourants  pour  affirmer  que  la 
Direction  des  travaux  publics,  c'est-à-dire  l'ensemble  des  individus  qui  la 
composent,  est  prévenue  à  leur  égard  ne  sont  pas  fondés.  En  effet,  s'il  est 
concevable  que,  de  par  leur  participation  aux  travaux  de  la  Commission 
cantonale des dangers naturels, quelques collaborateurs de la Direction - qui 
d'ailleurs  se  sont  récusés  -  auraient  pu  faire  naître  un  doute  sur  leur 
impartialité,  on  ne  saurait  sérieusement  prétendre  de  même,  d'une  manière 
générale  et  sans  nuance,  s'agissant  de  tous  les  membres  de  la  Direction 
considérée  au  sens  large  du  terme.  La  plupart  d'entre  eux  n'ont  pas  eu 
connaissance  du  cas  et  pour  les  autres  rien  ne  justifie  de  mettre  en  cause 
leur  impartialité  puisqu'ils  ne  sont  pas  intervenus  précédemment  dans 
l'affaire. Cette constatation est encore renforcée par le fait que le Conseiller 
d'Etat  appelé  à  trancher  le  recours  n'était  pas  en  fonction  au  moment  du 
dépôt du rapport Batgliss. Ce moyen est par conséquent mal fondé. 

d)  E est aménagiste auprès de l'OCAT. En cette qualité il est chargé d'examiner 
les  dossiers  des  plans  d'aménagement  locaux  du  district  de  la  Veveyse. 
Selon  les  recourants,  il  était  l'un  des  destinataires  de  la  lettre  du  19  avril 
1996. Outre que cette affirmation est erronée - E n'a en effet reçu que pour 

 
 
 
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information copie de ce courrier - , on ne voit pas en quoi cette circonstance 
justifierait sa récusation. Il n'a en effet ni participé à l'élaboration du rapport 
Batgliss ni ne s'est exprimé sur celui-ci. Ses contacts avec la Commune de D 
relèvent de sa fonction et lui sont imposés par la loi (cf. art. 78 et 81 LATeC). 
L'examen du recours relève, en revanche, de la Direction au sens strict (art. 
80a  LATeC).  Il  n'y  a  donc  pas  lieu  de  considérer  que  E  se  trouve  dans  un 
cas de récusation. Les objections des recourants sont injustifiées. 

4. 

Compte  tenu  des  considérations  qui  précèdent,  le  recours  doit  être  rejeté, 
dans la mesure où il est recevable. 

Il  appartient  aux  recourants  qui  succombent  de  supporter  les  frais  de 
procédure  en  application  de  l'art.  131  CPJA.  Pour  cette  même  raison, 
aucune indemnité de partie ne sera octroyée (art. 137 al. 1 CPJA).