# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 61786aff-b8d0-5649-b9ec-ba8320455ab7
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-08-24
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 24.08.2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-24--A_2020-08-24.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 
Bern, 24. August 2020 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X.  

(Antragsteller) 
 

und 
 

Parlamentsdienste 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, 
ParlG; SR 171.10) erhalten die Ratsmitglieder für ihre parlamentarische Tätigkeit vom Bund ein 
Einkommen sowie einen Beitrag zur Deckung der Kosten, die ihnen bei der parlamentarischen 
Tätigkeit entstehen. Nach dessen Absatz 3 werden die Einzelheiten im Bundesgesetz über 
Bezüge und Infrastruktur der Mitglieder der eidgenössischen Räte und über die Beiträge an die 
Fraktionen (Parlamentsressourcengesetz, PRG; SR 171.21) geregelt. Nach Art. 3 PRG erhält 
ein Ratsmitglied für jeden Arbeitstag ein Taggeld, an dem es an Sitzungen seines Rates, einer 
Kommission oder Delegation, seiner Fraktion oder deren Vorstand teilnimmt. Grundlage für die 
Entschädigungen der Kommissionstaggelder sind die Präsenzlisten, welche die Kommission 
den Parlamentsdiensten zustelllt. 

2. Der Antragsteller (Journalist) hat am 15. Juni 2020 gestützt auf das Bundesgesetz über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei den 
Parlamentsdiensten um Zugang zu den Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen 
der 51. Legislaturperiode ersucht.  

3. Am 30. Juni 2020 verweigerten die Parlamentsdienste den Zugang zu den 
Kommissionspräsenzlisten vollständig und erklärten u.a., die Bundesversammlung falle nicht in 
den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, was auch für die Protokolle der 
parlamentarischen Kommissionen gelte. Diese Dokumente seien vertraulich gemäss Art. 47 
und 47a ParlG und könnten nicht entklassifiziert werden. Für die Parlamentsdienste sei das 
Öffentlichkeitsgesetz zwar anwendbar, jedoch nach den Darlegungen des Bundesrates in der 
Botschaft1 nur so weit, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne 
Organe derselben tätig seien. Dabei zitierten die Parlamentsdienste die Ausführungen der 
Berichterstatterin in der parlamentarischen Beratung des Öffentlichkeitsgesetzes2 und teilten 
dem Antragsteller mit, dass seine Argumentation, wonach Dokumente, welche die  
 

                                                      
1  Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 1985. 
2  AB 2003 S 1138 / BO E 1138. 

 

 

 

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Parlamentsdienste für einzelne Ratsmitglieder erstellten, dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstünden, nicht der tatsächlichen Rechtslage entspreche. 

4. Am 3. Juli 2020 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er hielt fest, dass die 
Ausführungen der Berichterstatterin in der parlamentarischen Beratung des 
Öffentlichkeitsgesetzes explizit vorsähen, dass dieser „vermutete absolute Ausschluss nicht 
absolut gelte und im Einzelfall zu prüfen ist“. Die Parlamentsdienste, welche unter das 
Öffentlichkeitsgesetz fielen, würden bei der Ermittlung des auszuzahlenden Taggeldes 
unmittelbar für die einzelnen Ratsmitglieder sowie den „Bund“ tätig. Deshalb gelte bezüglich der 
Präsenzlisten das Öffentlichkeitsprinzip auch für die Parlamentsdienste. 

5. Am 6. Juli 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des 
Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die Parlamentsdienste dazu auf, die 
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

6. Am 15. Juli 2020 reichten die Parlamentsdienste dem Beauftragten u.a. eine ergänzende 
Stellungnahme, Verfahrensdokumente, ein Beispiel einer Präsenzliste sowie ein Deckblatt 
eines Kommissionsprotokolls ein. Sie hielten an der Zugangsverweigerung zu den 
Kommissionspräsenzlisten und ihrer Argumentation fest.  

7. Am 29. Juli 2020 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien sich nicht 
einigen konnten. 

8. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der Parlamentsdienste sowie auf die 
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

9. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei den Parlamentsdiensten 
ein. Diese verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als 
Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde 
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

10. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

  

                                                      
3 BBl 2003 2024. 

 

 

 

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B. Materielle Erwägungen  

11. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4 

12. Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes einen Paradigmenwechsel 
vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit zu Gunsten des 
Öffentlichkeitsprinzips umgekehrt. Es räumt in seinem persönlichen (Art. 2 BGÖ) und 
sachlichen Geltungsbereich (Art. 3 BGÖ) jeder Person das Recht ein, amtliche Dokumente 
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt solcher Dokumente zu erhalten 
(Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Insoweit stellt das Öffentlichkeitsgesetz eine Vermutung des freien 
Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung 
obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der 
gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen (Art. 7 ff. BGÖ) erfüllt sind. Das 
Öffentlichkeitsgesetz regelt grundsätzlich nur die allgemeine passive Informationstätigkeit, d.h. 
die Information der Behörden auf Anfrage. Die allgemeine aktive Informationstätigkeit der 
Behörden, d.h. die behördliche Information von Amtes wegen über die Verwaltungstätigkeit, 
beruht hingegen grundsätzlich auf Art. 180 Abs. 2 BV. Zusätzlich zur allgemeinen aktiven 
Informationstätigkeit sehen verschiedene Bundeserlasse spezielle Verpflichtungen zur aktiven 
Information vor. Aktive und passive Information sind teilweise funktional eng verzahnt; sie 
bedingen und ergänzen sich gegenseitig.5 

13. Der Antragsteller argumentierte, die Präsenzliste gebe Auskunft, ob ein Parlamentarier an einer 
Sitzung teilgenommen habe und seiner Sitzungspflicht nachgekommen sei. Sie sei zudem 
Grundlage für die Entschädigung des Sitzungstaggeldes eines Parlamentariers. Das einzelne 
Ratsmitglied zähle nicht zu den Organen der Bundesversammlung, welche vom 
Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen sei. Er bekräftigte, dass sein Zugangsgesuch sich an die 
Parlamentsdienste richte, welche die Präsenzlisten als Hauptadressatin erhalten habe. Somit 
seien diese Listen im Besitz der Parlamentsdienste, die selber dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstünden. Die Präsenzlisten dienten der Abteilung Human Ressources & Finanzen der 
Parlamentsdienste für die Berechnung des auszuzahlenden Taggeldes. Dabei seien diese für 
das einzelne Ratsmitglied und für den „Bund“ tätig. Schliesslich sei die Präsenzliste kein 
Dokument, welches die vom Kommissionsgeheimnis geschützte Meinungsfreiheit betreffe. Das 
Kommissionsgeheimnis diene dem Schutz der Meinungsäusserung innerhalb der Kommission 
vor äusseren Einflüssen, nicht aber, ob ein Parlamentsmitglied überhaupt an einer 
Kommissionssitzung teilgenommen habe oder nicht. Die Natur eines Protokolls verlange zwar, 
dass Ab- und Abwesenheiten zu protokollieren seien. Der Gesetzgeber habe aber nicht 
bestimmen wollen, was zu protokollieren sei, sondern was von der Beratung in der Kommission 
als schriftliche Akte übrig bleiben solle und klassifiziert werde. Dazu zähle die Präsenzliste 
nicht. Sie möge zwar Teil eines Kommissionsprotokolls sein, als vertraulich sei sie jedoch nicht 
einzustufen. Schliesslich könne sich jeder Bundeshausjournalist im Parlamentsgebäude 
bewegen und feststellen, welches Ratsmitglied an einer Kommissionssitzung teilnehme. Auch 
könne anhand der „Fahnen“ eruiert werden, wer an der Sitzung teilgenommen habe und wer die 
Anträge der Kommissionsminderheit unterstützt habe. Gemäss Art. 8 Abs. 3 der Verordnung 
der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung 
(Parlamentsverwaltungsverordnung, ParlVV; SR 171.115) könnten wichtige 

                                                      
4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 
5  Urteil des BGer 1C_299/2019 vom 7. April 2020 E. 2. 

 

 

 

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Kommissionsunterlagen, die nicht Protokoll seien, entklassifiziert und veröffentlicht werden, 
sofern keine schützenswerten Interessen entgegenstünden. Die Einschränkung der 
Privatsphäre der Parlamentarier sei zumutbar. Es bestünde ein wichtiges öffentliches Interesse 
an der Überprüfung der Gewissenhaftigkeit der gewählten Volksvertreter. Die Pflicht zur 
Sitzungsteilnahme gehöre zu den Pflichten, das Amt gewissenhaft zu erfüllen. 

14. Die Parlamentsdienste argumentierten, sie würden nur insoweit dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstehen, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung tätig seien. Die Präsenzlisten 
beträfen nicht die eigene administrative Tätigkeit der Parlamentsdienste, sondern die Tätigkeit 
für die Bundesversammlung. Die allermeisten Dokumente seien Dokumente für die Räte, für die 
Kommissionen oder für einzelne Ratsmitglieder. Sie alle würden vom Öffentlichkeitsgesetz nicht 
erfasst. Für jede Sitzung einer parlamentarischen Kommission, Delegation, Subkommission 
usw. werde eine Präsenzliste erstellt werde. Diese werde vom Präsidenten oder der Präsidentin 
der Kommission unterzeichnet und anschliessend den Parlamentsdiensten abgegeben. 
Gestützt auf diese Listen seien die Parlamentsdienste berechtigt, Taggelder und 
Entschädigungen auszuzahlen. Sie würden auch der Erstellung der Deckblätter der Protokolle 
dienen. Gewisse Informationen der Präsenzlisten seien somit auch integraler Bestandteil der 
Protokolle der parlamentarischen Kommissionen. Die Protokolle seien gemäss Art. 47 ParlG 
vertraulich. Die Akteneinsicht in die Protokolle und Unterlagen seien in Art. 7f. der ParlVV 
geregelt. Akteneinsicht werde bspw. gewährt für wissenschaftliche Zwecke, die 
Rechtsanwendung oder wenn wichtige Gründe vorliegen. Die Präsenzlisten würden Auskunft 
über Anwesenheiten, Abwesenheiten und teilweise auch über den Grund der Abwesenheit 
(Unfall, Krankheit, Mutterschaft) geben. Die Gründe der Abwesenheit würden aus Gründen des 
Persönlichkeitsschutzes im Protokoll nicht wiedergegeben. Für die Einsicht in die Präsenzlisten 
gebe es weder im ParlG noch in der ParlVV noch in den Ratsreglementen6 eine 
Rechtsgrundlage. So sei in der Vergangenheit dazu weder von den Kommissionspräsidenten 
und –präsidentinnen noch von den Parlamentsdiensten Zugang gewährt worden. Die Höhe der 
Einkommen und Entschädigungen von einzelnen Ratsmitgliedern offenzulegen, habe die 
Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung immer abgelehnt, weil es dazu keine 
Rechtsgrundlage gebe. Es würden einzig Durchschnittszahlen veröffentlicht, die im Internet 
eingesehen werden könnten. Für die Veröffentlichung der Reisen der Ratsmitglieder und der 
Kosten pro Organ bestehe seit dem 2. Dezember 2019 eine ausdrückliche Rechtsgrundlage 
(vgl. Art. 9a VPiB7). Hingegen habe der Gesetzgeber die Offenlegung der Reisekosten pro 
Ratsmitglied ausdrücklich abgelehnt. 

15. Die vom Antragsteller verlangten Kommissionspräsenzlisten sind einerseits Dokumente, die 
Informationen enthalten, welche die Parlamentsdienste zur Erstellung der 
Kommissionprotokolle benötigen. Anderseits dienen diese Listen den Parlamentsdiensten auch 
als Grundlage für die Berechnung der Taggelder der Kommissionsmitglieder nach Art. 3 PRG. 
Vorliegend sind sich die Parteien einig, dass die Bundesversammlung vom Geltungsbereich 
des Öffentlichkeitsgesetzes nicht erfasst ist und grundsätzlich für die Parlamentsdienste das 
Öffentlichkeitsgesetz gilt. Uneinigkeit besteht, ob gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz ein 
Zugang zu den Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen besteht, die sich im Besitz 
der Parlamentsdienste befinden.  

  

                                                      
6  Geschäftsreglement des Nationalrates (GRN, SR 171.13; Geschäftsreglement des Ständerates (GRS, SR 171.14). 
7  Verordnung der Bundesversammlung über die Pflege der internationalen Beziehungen des Parlaments (VPiB; SR 171.117). 

 

 

 

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16. Die Aufgaben und Organisationen der Bundesversammlung und die Rechte und Pflichten der 
Mitglieder der Bundesversammlung werden im Parlamentsgesetz geregelt. In Art. 31 ParlG sind 
die Organe der Bundesversammlung abschliessend aufgezählt, womit klargestellt ist, in 
welchen Organen ein Ratsmitglied durch die absolute Immunität geschützt ist und in welchen 
nicht.8 Während das Parlamentsgesetz die Rahmenbedingungen für die Institution Parlament 
und die einzelnen Ratsmitglieder regelt, werden die finanziellen und infrastrukturmässigen 
Rahmenbedingungen ergänzend im Parlamentsressourcengesetz festgehalten. 

17. Das Öffentlichkeitsgesetz gilt gemäss Art. 2 BGÖ für die Bundesverwaltung (Abs. 1 Bst. a), 
nicht aber für die Bundesversammlung. Soweit die Parlamentsgesetzgebung den Zugang zu 
den amtlichen Dokumenten der Bundesversammlung nicht besonders regelt, unterstehen diese 
weiterhin dem Geheimhaltungsprinzip. Für die Sitzungen der Räte gilt explizit der Grundsatz der 
Öffentlichkeit (Art. 4 Abs. 1 ParlG), während namentlich die Beratungen der parlamentarischen 
Kommissionen vertraulich sind, wobei insbesondere nicht bekannt gegeben wird, wie die 
einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben 
(Art. 47 ParlG). 9 

18. Art. 47 Abs. 1 ParlG ist eine Norm im Sinne von Art. 4 BGÖ, die dem Öffentlichkeitsgesetz 
vorgeht. Sie gilt nicht nur für die darin ausdrücklich genannten Kommissionen, sondern 
selbstredend auch für die Subkommissionen. Sie erfasst nicht nur die Mitglieder der 
Kommissionen, also die Ratsmitglieder (siehe Art. 42 f. ParlG), sondern alle Teilnehmerinnen 
und Teilnehmer an den Kommissionssitzungen.10  

19. Der Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates hält in ihrem Bericht zum 
Gesetzesentwurf zum Parlamentsgesetz11 fest, dass die Vertraulichkeit der 
Kommissionssitzungen ein wesentliches Element der Kommissionstätigkeit darstellt. 
Art. 47 ParlG will die freie Meinungsbildung und Entscheidfindung in den parlamentarischen 
Kommissionen schützen. Er will einen vor äusseren Einflüssen geschützten, konstruktiven und 
lösungsorientierten Diskurs innerhalb der staatlichen Organe ermöglichen.12 Das Gebot ist 
jedoch nicht absolut und umfassend ausgestaltet. Das Parlamentsgesetz selbst sieht vor, dass 
die Kommissionen die Öffentlichkeit über die Ergebnisse ihrer Beratungen informieren (Art. 48 
ParlG) und die Geschäftsreglemente der beiden Räte präzisieren, dass in der Regel über die 
wesentlichen Beschlüsse mit dem Stimmenverhältnis sowie über die hauptsächlichen, in den 
Beratungen vertretenen Argumente informiert wird (Art. 20 Abs. 2 GRN und Art. 15 
Abs. 2 GRS). Die Vertraulichkeit der Beratungen bedeutet weiter nicht, dass Unterlagen, die 
bereits öffentlich sind, durch die Zustellung an eine Kommission bzw. durch deren Verwendung 
im Rahmen einer Beratung vertraulich werden. So ist nicht jedes in einer Kommissionssitzung 
verwendete Dokument und nicht jede dort verbreitete Information als geheim zu betrachten.13 

20. Die Bundesversammlung verfügt mit den Parlamentsdiensten (Art. 64 ff. ParlG) als Stabsstelle 
über eine eigene Verwaltung, welche von der eigenen Verwaltung der Parlamentsdienste zu 
unterscheiden ist. Diese Unterscheidung ist bedeutsam, da das Öffentlichkeitsgesetz, welches 
die Verwaltungsöffentlichkeit bezweckt, nur die eigene Verwaltung der Parlamentsdienste 
erfasst (Art. 2 Abs. 1 Bst. c), nicht aber die Verwaltungstätigkeit, welche sie für das Parlament 

                                                      
8  01.401 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz (PG) BBl 

2001 3467 ff., 3541. 
9  SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 41. 
10  Urteil BGer  6B_186/2012 vom 11. Januar 2013 E. 2.2. 
11  01.401 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz (PG) 

BBl 2001 3467 ff., 3551. 
12  Urteil BGer 6B_186/2012 vom 11. Januar 2013 E. 3.1.3. 
13  Urteil BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 2.2 f. 

 

 

 

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leistet. Die Parlamentsverwaltung umfasst auch die Verwaltungsfunktion oder Dienstleistungen, 
welche die Bundesverwaltung im unmittelbaren Auftrag von parlamentarischen Organen 
erbringt. Diese unterliegt nicht dem Öffentlichkeitsgesetz.14 Die Parlamentsdienste selber 
unterstehen gemäss Botschaft15 dem Öffentlichkeitsgesetz nur insofern, als sie nicht 
unmittelbar für die Bundesversammlung und deren Organe tätig sind. So sind Unterlagen für die 
eidgenössischen Räte, wie z.B. die Fahnen mit den Kommissionsanträgen für die 
Verhandlungen, aufgrund spezialrechtlicher Bestimmung (Art. 4 Abs. 1 ParlG) öffentlich, 
während Unterlagen für die parlamentarischen Kommissionen der Geheimhaltung unterliegen 
(Art. 47 ParlG). 

21. In der parlamentarischen Beratung zum Öffentlichkeitsgesetz16 wurde diskutiert, ob die 
Parlamentsdienste und auch die Bundesversammlung dem Geltungsbereich dieses Gesetzes 
unterstellt werden sollten. Im Zusammenhang mit dieser Debatte äusserte sich die 
Kommissionsprecherin wie folgt: „Die Zugänglichkeit der verschiedenen von den 
Parlamentsdiensten bearbeiteten Dokumentenkategorien ist weitgehend bereits durch spezielle 
Bestimmungen geregelt, die gegenüber den Bestimmungen dieses Gesetzes Vorrang haben; 
ich verweise auf Artikel 4 dieses Gesetzes (Vorbehalt von Spezialbestimmungen). Die 
allermeisten Dokumente sind Dokumente für die Räte, für die Kommissionen oder für einzelne 
Ratsmitglieder. Sie alle werden vom Öffentlichkeitsgesetz nicht berührt. Die Dokumente für die 
Kommissionen sind gemäss Parlamentsgesetz ebenfalls vertraulich. Auch die 
Kommissionsverhandlungen und alle Dokumente, die von der Bundesverwaltung für die 
Kommissionen erstellt werden, fallen unter die Vertraulichkeit. Ausserhalb dieser Kategorien 
bleiben nur solche Dokumente übrig, die den Ratsbetrieb nicht betreffen und die als interne 
Dokumente der Parlamentsdienste zu betrachten sind. Deshalb steht der Aufnahme der 
Parlamentsdienste in den Geltungsbereich gemäss Kommission nichts entgegen. Wir haben 
deshalb in Absatz 1 Buchstabe c die Parlamentsdienste hinzugefügt.“  

22. Von der Kommissionsminderheit wurde in der parlamentarischen Beratung vorgeschlagen, dass 
die Bundesversammlung dem Gesetz unterstehen solle. Es sei nicht einzusehen, warum es für 
die Parlamentsdienste gelten solle, nicht aber für das Parlament. Das wäre in der Praxis auch 
schwierig abgrenzbar.17 Demgegenüber äusserte die Kommissionsmehrheit: „[E]in Einbezug 
der Bundesversammlung [geht] eindeutig zu weit, da es in diesem Gesetz um das 
Öffentlichmachen der Verwaltungstätigkeit geh[t]. Dazu gehören, wie Sie gehört haben, auch 
die Parlamentsdienste. Darum wurden diese vom Ständerat mit einbezogen, nicht aber der 
Meinungsbildungsprozess der politischen Organe, hier der Bundesversammlung. Weiter wurde 
geäussert: „[W]ir würden nämlich das Öffentlichkeitsprinzip über den Zweck hinaus ausdehnen, 
den wir in Artikel 1 soeben festgeschrieben haben, wo es heisst: `Dieses Gesetz soll die 
Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern.` 
Deshalb ist es angebracht, die politischen Gremien, Bundesversammlung und Bundesrat, mit 
diesem Gesetz nicht zu tangieren. Die Parlamentsdienste gehören der Verwaltung an. Deshalb 
macht es Sinn, sie aufzunehmen. Die Bundesversammlung hingegen ist ein Organ der 
politischen Meinungsbildung. Dort macht es Sinn, andere Regelungen zu treffen. Es wäre ein 
Grundsatzentscheid mit weit reichenden Konsequenzen, innerhalb des Gesetzes für die 
Verwaltung das Öffentlichkeitsprinzip nun auch auf politische Instanzen auszudehnen.“18 

  
                                                      
14  SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 42. 
15  BBl 2003 1985. 
16  AB 2003 S 1138 / BO 2003 E 1138. 
17  AB 2004 N 1252 / BO 2004 N 1252. 
18  AB 2004 N 1257 / BO 2004 N 1257. 

 

 

 

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23. Aus den Materialien ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Bundesversammlung und seine 
Mitglieder nicht der Verwaltungsöffentlichkeit gemäss Öffentlichkeitsgesetz unterstellen wollte. 
Bei den Parlamentsdiensten hat der Gesetzgeber deren unterschiedliche Verwaltungstätigkeit 
als Kriterium für die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf die Parlamentsdienste 
gewichtig erachtet. So werden vom Öffentlichkeitsgesetz nur amtliche Dokumente erfasst, die 
die eigenen administrativen Tätigkeiten der Parlamentsdienste betreffen, mithin eigene 
Dokumente der Parlamentsdienstverwaltung. Hingegen gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht, 
wenn die Parlamentsdienste Dokumente für die Räte, für die Kommissionen oder für einzelne 
Ratsmitglieder bearbeiten, d.h. wenn sie nicht für sich selber, sondern als Stabstelle für die 
Parlamentsverwaltung tätig sind.19 

24. Die Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen werden in den Kommissionen erstellt 
und von diesen den Parlamentsdiensten zugestellt. Sie sind erforderlich, damit die 
Parlamentsdienste ihre Aufgaben erfüllen können, die mit dem Kommissionsbetrieb und damit 
der Parlamentsverwaltung zu tun haben. Die Präsenzlisten sind auch Grundlage für die 
Berechnung und Ausrichtung der Kommissionstaggelder, die eine Parlamentarierin oder ein 
Parlamentarier gemäss Parlamentsgesetz für die Teilnahme an einer Kommissionssitzung 
erhält. Auch in diesem Fall bleiben die Präsenzlisten Kommissionsdokumente und sind der 
Parlamentsverwaltung zuzuordnen. Auch sind die Präsenzlisten keine Dokumente, welche zur 
Kategorie eigene administrative Dokumente der Parlamentsdienste gehören. Vielmehr zählt die 
Abwicklung der Entschädigungen für die Mitglieder der Räte und der Fraktionen gemäss 
Parlaments- und Parlamentsressourcengesetz zu einer der Kernaufgaben der 
Parlamentsdienste als Parlamentsverwaltung. Demzufolge ist das Öffentlichkeitsgesetz in 
Bezug auf die Präsenzlisten auf die Parlamentsdienste nicht anwendbar. Weiter wurden für die 
Präsenzlisten gemäss Parlamentsgesetzgebung keine Öffentlichkeit statuiert, weshalb für sie 
die Geheimhaltung gilt (s. Ziffer 17). Für die Präsenzlisten besteht auch die Vertraulichkeit 
gemäss der Spezialbestimmung von Art. 47 Abs. 1 ParlG. Somit ist ein Anwendungsfall von 
Art. 4 BGÖ gegeben, welcher den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes vorgeht.  

25. Demzufolge teilt der Beauftragte die Einschätzung der Parlamentsdienste, wonach die 
Präsenzlisten Dokumente sind, welche die Parlamentsdienste unmittelbar für die Mitglieder der 
Bundesversammlung bearbeiten, weshalb in diesem Fall die Parlamentsdienste nicht vom 
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst sind. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

26. Die Parlamentsdienste halten an der Verweigerung des Zugangs zu den Präsenzlisten fest. 

27. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei den 
Parlamentsdiensten den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er 
mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

28. Die Parlamentsdienste erlassen eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht 
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

  

                                                      
19  Dieser Meinung auch SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 42. 

 

 

 

8/8 
 

29. Das Parlamentsdienste erlassen die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

30. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 
Abs. 3 VBGÖ). 

 

 

 

 

 

 

31. Die Empfehlung wird eröffnet: 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
X. 
 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 
Parlamentsdienste 
3003 Bern 

 
 
 
 
Reto Ammann      Astrid Schwegler 
 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: