# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aef57988-44ae-5885-b795-8f49ba07be98
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-03-24
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.03.2015 B-4248/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4248-2013_2015-03-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour II 

B-4248/2013 

 

  A r r ê t  d u  2 4  m a r s  2 0 1 5  

Composition 

 
Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Philippe Weissenberger, Stephan Breitenmoser, juges, 

Ivan Jabbour, greffier. 

 

 
 

Parties 

 
A._______,  

représenté par Maître Jürg Niklaus, avocat, 

recourant,  

 
 

 
contre 

 

 
Tribunal cantonal de l'État de Fribourg,  

IIIème Cour administrative,  

rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg,    

autorité inférieure,  

 

Direction des institutions, de l'agriculture  

et des forêts (DIAF),  

ruelle de Notre-Dame 2, case postale, 1701 Fribourg, 

deuxième instance,  

 

Service de l'agriculture SAgri,  

route Jo Siffert 36, case postale, 1762 Givisiez,    

première instance.  

 

Objet 

 
Reconnaissance d'exploitation. 

B-4248/2013 

Page 2 

Faits : 

A.  

En 2008, A._______ (ci-après : le recourant) s'est vu céder par son père 

une entreprise agricole sise à B._______ qu'il a louée à son frère. Ce 

dernier en gère les terrains agricoles ainsi qu'une porcherie tandis que le 

recourant y exploite une seconde porcherie depuis 2001. 

Par décision du 20 novembre 2008, l'Autorité foncière cantonale de l'État 

de Fribourg (ci-après : AFC) a constaté que les immeubles agricoles situés 

à B._______ constituaient une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la 

loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR, 

RS 211.412.11) et que le transfert de propriété ne tombait pas sous le coup 

de l'interdiction de partage matériel prévue par cette disposition. 

B.  

Le 17 février 2011, le recourant a adressé au Service de l'agriculture de 

l'État de Fribourg (ci-après : SAgri) une demande de reconnaissance de sa 

partie du domaine comme exploitation autonome en précisant qu'il 

l'exploitait depuis le 1er janvier 2001. Par lettre du 11 mars 2011, il a indiqué 

que, compte tenu de la situation particulière de son exploitation, une 

procédure formelle de reconnaissance n'était pas nécessaire mais que 

l'autorité pouvait se contenter d'une reconnaissance tacite. Invité à se 

déterminer sur la situation de l'entreprise agricole, le recourant a affirmé 

par courrier du 19 août 2011 qu'une reconnaissance formelle selon la 

procédure prévue à l'art. 30 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la 

terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation 

(OTerm, RS 910.91) n'entrait en ligne de compte que pour les exploitations 

bénéficiant de prestations publiques ; dans la mesure où il n'avait jamais 

reçu de paiements directs, le SAgri devait procéder à une reconnaissance 

tacite. Il a allégué que la proximité des bâtiments ne permettait pas de 

conclure à l'existence d'une exploitation agricole unique. 

C.  

Par décision du 27 octobre 2011, le SAgri a reconnu l'exploitation du 

recourant et de son frère comme exploitation autonome au sens de l'art. 6 

OTerm à partir du 1er janvier 2012. L'autorité a expliqué que, conformément 

à l'art. 29 al. 2 OTerm, une seule exploitation pouvait être reconnue dans 

l'entreprise agricole du recourant. 

  

B-4248/2013 

Page 3 

D.  

Le 26 novembre 2011, le recourant a déposé recours contre cette décision 

auprès de la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts de l'État 

de Fribourg (ci-après : DIAF) en concluant à son annulation et à ce que 

son exploitation soit reconnue tacitement avec effet rétroactif au 1er janvier 

2001. Il a également demandé que soient constatés la violation de son droit 

d'être entendu et le refus du SAgri de statuer sur sa requête. Il a déclaré 

que son exploitation existait avant l'entrée en vigueur de l'art. 29a OTerm 

qui ne pouvait donc s'appliquer à sa situation. Il a rappelé qu'il ne percevait 

pas de paiements directs. 

Dans ses observations du 10 février 2012, le SAgri a conclu au rejet du 

recours ; relevant que le frère du recourant n'avait pas recouru contre sa 

décision, il a expliqué que la reconnaissance des exploitations s'effectuait 

indépendamment de toute prestation et que l'art. 29a al. 2 OTerm 

s'appliquait également aux exploitations qui, comme celle du recourant, 

étaient soumises à l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les effectifs 

maximums dans la production de viande et d’œufs (OEM, RS 916.344). En 

outre, le SAgri a estimé qu'en matière de reconnaissance d'une exploitation 

agricole, l'autorité devait appliquer le droit en vigueur au moment où elle 

statue. Enfin, il a indiqué qu'il ne pouvait pas reconnaître deux exploitations 

agricoles dès lors qu'il n'existait qu'une seule entreprise agricole au sens 

de l'art. 7 LDFR. 

Par courrier du 8 mars 2012, le recourant a déclaré que son frère n'était 

pas partie à la procédure. Il a ajouté que la jurisprudence du Tribunal 

administratif fédéral sur laquelle le SAgri s'était fondé se trouvait en 

contradiction avec celle du Tribunal fédéral et que la décision lui imposait 

une obligation dénuée de base légale. 

E.  

Par décision du 14 juin 2012, la DIAF a rejeté le recours. Elle a constaté 

que lors de l'entrée en vigueur de l'OTerm le 1er janvier 1999, l'entreprise 

agricole de B._______ était exploitée par le frère du recourant uniquement 

de sorte que seule celle-ci, dans son ensemble, pouvait le cas échéant être 

reconnue tacitement. Tout comme le SAgri, elle a expliqué que l'autorité 

devait appliquer le droit en vigueur au moment où elle statue et que 

l'art. 29a OTerm ne visait pas uniquement les exploitations bénéficiant de 

paiements directs. 

  

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F.  

Le 17 juillet 2012, le recourant a déposé recours contre la décision de la 

DIAF auprès du Tribunal cantonal de l'État de Fribourg (ci-après : Tribunal 

cantonal) en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et 

au renvoi de la cause à la DIAF, subsidiairement à la reconnaissance de 

son exploitation. Renouvelant son reproche de déni de justice à l'égard du 

SAgri, il a déclaré que la jurisprudence ne s'opposait pas à une 

reconnaissance tacite après l'entrée en vigueur de l'OTerm ; une 

reconnaissance selon les art. 6 ss OTerm s'avérerait licite dans son cas 

attendu qu'il en remplissait les conditions entre 2001 et 2003 alors que 

l'art. 29a al. 2 OTerm – qui exclut la reconnaissance de plus d'une 

exploitation au sein d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR – n'était pas 

encore en vigueur. Le principe de la continuité du droit aurait dû être 

appliqué et une pesée des intérêts en présence effectuée. Il a en outre fait 

valoir une restriction excessive de sa liberté économique et de celle de son 

frère car la décision les forçait à créer une société collective bien qu'ils 

aient jusqu'alors mené leurs activités de manière indépendante. Enfin, il a 

maintenu que l'art. 29a OTerm visait à faciliter la mise en œuvre de la 

législation sur les paiements directs et ne trouvait pas application à son 

exploitation pour laquelle il ne sollicitait aucune subvention. 

Par courrier du 29 août 2012, la DIAF a conclu au rejet du recours. 

G.  

Par arrêt du 3 mai 2013, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Estimant 

que le SAgri puis la DIAF avaient développé de manière explicite et 

suffisante les raisons pour lesquelles ils n'avaient pas admis la demande 

du recourant, le Tribunal cantonal a écarté le grief de déni de justice. Il a 

ensuite considéré que la reconnaissance d'une exploitation autonome au 

sens de l'OTerm portait sur l'état de fait existant à la date du dépôt de la 

demande et entraînait des conséquences pour l'avenir ; que l'autorité 

devait ainsi appliquer le droit en vigueur à ce moment et non pas celui qui 

prévalait auparavant ; que c'est ainsi à bon droit que les autorités 

précédentes avaient refusé d'examiner la demande au regard du droit en 

vigueur entre 2001 et 2003. S'agissant de l'argument du recourant selon 

lequel l'art. 29a OTerm ne s'appliquait pas à son exploitation, le Tribunal 

cantonal a expliqué qu'il n'existait pas deux procédures de reconnaissance 

différentes selon que les exploitations bénéficiaient ou non de paiements 

directs. Le Tribunal cantonal a ajouté que, dès lors que l'AFC avait constaté 

que la propriété sise à B._______ constituait une entreprise agricole au 

sens de l'art. 7 LDFR, la DIAF ne disposait pas de marge de manœuvre lui 

permettant d'y reconnaître l'existence de deux exploitations autonomes. Il 

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a relevé que le recourant n'avait pas contesté la réalisation des conditions 

de l'art. 6 OTerm en l'espèce et qu'aucun élément au dossier ne permettait 

de revenir sur la décision attaquée. Enfin, le Tribunal cantonal a jugé que 

cette dernière ne portait pas atteinte à la liberté économique du recourant, 

le défaut de reconnaissance n'entraînant pas de conséquence directe sur 

sa situation. 

H.  

Par mémoire du 6 juin 2013 adressé au Tribunal fédéral, le recourant a 

formé recours contre l'arrêt du 3 mai 2013 en concluant, sous suite de frais 

et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause à la DIAF pour 

nouvelle décision ; subsidiairement, à son annulation et à la 

reconnaissance de l'exploitation du recourant au premier jour de l'année 

civile suivant la décision du Tribunal de céans. À l'appui de son recours, il 

fait valoir les griefs de déni de justice, de discrimination et d'inégalité de 

traitement, une restriction de sa liberté économique sans base légale, la 

violation du principe de la bonne foi ainsi que l'inopportunité de l'arrêt 

attaqué. Le recourant explique que, à défaut de reconnaissance de deux 

exploitations indépendantes l'une de l'autre, son frère et lui se trouveraient 

confrontés à des difficultés liées à la gestion ainsi qu'aux effectifs de leurs 

élevages respectifs ; il déclare être atteint dans sa liberté économique 

puisque la décision le force à trouver une forme de coopération avec son 

frère sur une base de droit privé. Il estime contraire au principe de la bonne 

foi de lui refuser la reconnaissance – alors que le SAgri n'avait jamais remis 

en cause la légalité de son exploitation depuis ses débuts en 2001 – 

l'empêchant par là même d'obtenir un permis de construire afin d'adapter 

sa porcherie aux exigences requises par la législation en matière de 

protection des animaux. Il allègue également une violation du principe de 

la bonne foi par les autorités lorsqu'elles exposent que l'art. 29a OTerm 

poursuit l'intérêt public à lutter contre les abus, ajoutant que ses propres 

intérêts n'avaient pas été pris en compte. Selon le recourant, l'OTerm 

dépasse sans fondement légal le champ d'application de la loi fédérale du 

29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr, RS 910.1) en étendant son influence 

sur les domaines réglementés par la LDFR et la loi fédérale du 22 juin 1979 

sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700) ainsi qu'en introduisant un 

lien entre ces lois. Il invoque une inégalité de traitement avec les 

exploitations qui existaient avant l'entrée en vigueur de la LAgr actuelle le 

1er janvier 1999 car elles ne seraient pas soumises aux modifications de 

l'OTerm. 

  

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I.  

Invité par le Tribunal fédéral à se prononcer sur le recours, l'Office fédéral 

de l'agriculture OFAG a, par courrier du 22 juillet 2013, déclaré qu'une 

décision portant sur la reconnaissance d'une exploitation agricole pouvait 

faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif fédéral ; estimant 

correcte cette appréciation, le Tribunal fédéral a invité le Tribunal de céans 

à se prononcer sur la question de la compétence. Par courrier du 26 juillet 

2013, ce dernier s'est déclaré compétent pour connaître de l'affaire. Par 

arrêt du 31 juillet 2013, le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable 

et transmis la cause au Tribunal de céans comme objet de sa compétence. 

J.  

Invitées par ordonnance du 6 septembre 2013 à déposer leur réponse, les 

autorités précédentes ont toutes conclu au rejet du recours en se référant 

aux décisions contestées. La DIAF a ajouté que la décision du SAgri visait 

à assurer la réalisation de l'intérêt public ainsi que l'application du droit en 

vigueur ; ces objectifs, tout comme l'art. 30a OTerm, imposaient à cette 

autorité de vérifier si les conditions de la reconnaissance de l'exploitation 

du recourant étaient toujours remplies.  

K.  

Par lettre du 29 octobre 2013, le recourant s'est déclaré disposé à 

participer à une procédure de médiation incluant l'OFAG. La DIAF et le 

SAgri s'y sont opposés dans leurs courriers du 19 novembre, la première 

s'en remettant au surplus à l'avis que l'OFAG devait déposer sur l'affaire. 

Pour sa part, le Tribunal cantonal a, dans son courrier du 8 novembre 2013, 

déclaré ne pas avoir à s'opposer à une telle procédure. 

L.  

Invité à se prononcer sur l'affaire, l'OFAG a conclu au rejet du recours par 

courrier du 4 décembre 2013. S'agissant du droit applicable, l'OFAG 

déclare qu'il y a lieu d'appliquer celui en vigueur à la date du dépôt de la 

demande de reconnaissance en 2011. Il a ajouté que les cantons étaient 

tenus en vertu de l'art. 30a OTerm de vérifier périodiquement la conformité 

des exploitations aux conditions requises – même lorsque les normes 

applicables ont évolué depuis leur reconnaissance – à défaut de quoi des 

inégalités de traitement apparaîtraient en fonction du moment de dépôt de 

la demande ; il avait lui-même invité le SAgri par courrier du 24 mai 2011 à 

procéder à un tel réexamen concernant l'exploitation située à B._______. 

L'OFAG relève que le concept d'exploitation agricole selon l'art. 6 OTerm 

ne doit pas être confondu avec celui d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 

LDFR. Il indique que l'application coordonnée de la LAT et de la LAgr, 

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respectivement l'OTerm, est conforme au droit. Il en va de même des 

normes de la LDFR et de la LAT dans la mesure où elles poursuivent les 

mêmes buts. Comme les autorités précédentes, l'OFAG estime que 

l'OTerm s'avère applicable indépendamment de toute prestation ; elle ne 

sert pas uniquement à l'exécution de la législation sur les paiements directs 

mais tend également à protéger l'intérêt public en prévenant les abus ainsi 

qu'une répartition des entreprises agricoles indésirable du point de vue de 

la politique agricole et du droit foncier ; ainsi, le rattachement à la propriété 

au travers de l'art. 29a al. 2 OTerm doit empêcher la création de plusieurs 

exploitations au sein de la même entreprise afin d'obtenir plus de 

paiements ou de contourner la législation sur les effectifs maximaux et en 

matière d'aménagement du territoire ; il doit aussi éviter que de grandes 

exploitations dépourvues de base fourragère voient le jour. En l'espèce, le 

SAgri se devait de procéder à un réexamen de la situation de l'exploitation ; 

compte tenu de la décision de l'AFC du 20 novembre 2008 constatant que 

les immeubles agricoles situés à B._______  constituaient une entreprise 

agricole au sens de l'art. 7 LDFR, le SAgri ne pouvait reconnaître 

l'existence que d'une seule exploitation dans ces limites et non pas de deux 

comme le souhaite le recourant. Enfin, l'OFAG rejette le grief du recourant 

s'agissant de la violation du principe de la proportionnalité et de la liberté 

économique en relevant l'existence d'intérêts publics prépondérants et la 

possibilité pour le recourant de requérir une autorisation d'exception afin 

d'augmenter ses effectifs d'animaux. 

M.  

Dans ses observations du 15 janvier 2014, le recourant conteste 

l'argumentation des instances précédentes et de l'OFAG quant au droit 

applicable du point de vue temporel car la reconnaissance d'une 

exploitation cible selon lui le statut de la personne concernée qui ne peut 

être soumis à des changements successifs sans motifs objectifs ; la 

révision régulière de l'OTerm créerait sinon une inégalité de traitement. 

Estimant suffisamment précise la notion d'exploitation contenue aux art. 2 

al. 1 let. b et 70 al. 1 LAgr, il déclare que les dispositions de l'OTerm sur la 

reconnaissance n'avaient pas à s'appliquer dans son cas. Il indique que 

l'OFAG ne dispose pas de la compétence pour édicter, au travers de 

l'OTerm, une loi cadre pour tous les domaines de la politique agricole et 

que la restriction de la propriété ainsi que de la liberté économique imposée 

par l'art. 29a al. 2 OTerm ne trouverait pas de fondement dans la LAgr et 

reviendrait à modifier la notion de propriété agricole usurpant ainsi une 

tâche réservée à l'administration du droit foncier rural. S'agissant de 

l'argument des autorités présentant la prévention des abus comme motif 

de la limitation, le recourant réplique que si cet objectif s'avère en soi 

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légitime, la présomption générale et abstraite de l'abus ainsi inhérente à 

l'OTerm viole le principe de la bonne foi ; attendu que les petites 

exploitations non liées à une entreprise agricole échappent à la disposition 

de l'art. 29a al. 2 OTerm, celle-ci ne s'avère en outre pas apte à atteindre 

le but visé et ne respecte par conséquent pas celui de la proportionnalité. 

Il déclare que le refus de reconnaissance compromet le futur 

développement de son exploitation et de celle de son frère, bloquant des 

projets de construction rendus nécessaires par d'autres lois et leur 

imposant une solidarité non prévue par la loi et dont ils ne veulent pas. Au 

sujet de l'application coordonnée de la LAgr et de LAT, le recourant allègue 

une contradiction entre les notions d'exploitation propres à chacune de ces 

lois et requiert que l'Office fédéral du développement territorial ARE soit 

invité à se déterminer dans la présente affaire. Selon lui, la majorité des 

exploitations en Suisse existait déjà au 31 décembre 1998 et pouvait ainsi 

bénéficier d'une reconnaissance tacite ; les autres se trouvent soumises 

aux modifications de l'OTerm les rendant victimes d'une inégalité de 

traitement. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 À teneur des art. 31 et 33 let. i LTAF en relation avec l'art. 166 al. 2 

LAgr, le Tribunal administratif fédéral est compétent pour juger des recours 

contre les décisions cantonales de dernière instance relatives à 

l’application de la LAgr et de ses dispositions d’exécution. À cet égard, 

l'acte attaqué constitue une décision au sens de l'art. 5 al. 1 PA rendue par 

le Tribunal cantonal en tant que dernière instance cantonale (art. 114 al. 1 

let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 

administrative [CPJA, RSF 150.1]). Le Tribunal de céans peut donc 

connaître de la présente affaire. 

1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, 

est spécialement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de 

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protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir 

doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

Le recours est ainsi recevable. 

2.  

Le recourant s'en prend à la validité de l'OTerm – en particulier de l'art. 29a 

al. 2 – qui, selon lui, étend son champ d'application à d'autres domaines 

que celui de la LAGr en établissant – sans base légale à cet effet – un lien 

entre les trois domaines régis respectivement par la LAT, la LDFR ainsi que 

la LAgr. Il déclare qu'aucun fondement dans la loi ne permet la création de 

nouvelles obligations par voie d'ordonnance du Conseil fédéral et qu'une 

telle ordonnance ne bénéficie pas de l'immunité de l'art. 190 Cst. Il estime 

par ailleurs contraire à la bonne foi l'objectif de lutte contre les abus avancé 

par les autorités précédentes comme motif de l'application de l'OTerm à 

toutes les exploitations, y compris celles ne percevant aucune subvention. 

Enfin, il allègue une restriction de sa liberté économique et de la garantie 

de la propriété dépourvue de base légale et inapte à atteindre le but 

poursuivi. 

2.1 Le Tribunal de céans contrôle en principe librement la légalité et la 

constitutionnalité des dispositions d'application prises par le Conseil 

fédéral. Lorsqu'il se prononce sur une ordonnance fondée sur une 

délégation législative, il examine si elle reste dans les limites des pouvoirs 

conférés par la loi au Conseil fédéral mais ne peut pas contrôler si la 

délégation elle-même est admissible (art. 190 Cst.). Lorsque celle-ci 

accorde au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour 

réglementer la matière par ordonnance, le Tribunal doit se borner à 

examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre 

de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité 

exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la 

Constitution ; il n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle 

du Conseil fédéral (cf. ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 128 V 217 consid. 2). 

Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne peut que 

vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but 

visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le 

moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (cf. ATF 136 V 24 

consid. 7.1). 

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Page 10 

2.1.1 En vertu de l'art. 104 al. 1 Cst., la Confédération veille à ce que 

l’agriculture, par une production répondant à la fois aux exigences du 

développement durable et à celles du marché, contribue substantiellement 

à la sécurité de l’approvisionnement de la population (let. a), à la 

conservation des ressources naturelles et à l’entretien du paysage rural 

(let. b) ainsi qu'à l’occupation décentralisée du territoire (let. c). En 

complément des mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger 

de l’agriculture et en dérogeant, au besoin, au principe de la liberté 

économique, la Confédération encourage les exploitations paysannes 

cultivant le sol (art. 104 al. 2 Cst.). En outre, elle peut légiférer sur la 

consolidation de la propriété foncière rurale (art. 104 al. 3 let. f Cst.). 

La LAgr se fonde sur cet article constitutionnel – lors de son adoption, elle 

se fondait sur l'art. 31octies aCst. dont la teneur correspond largement à celle 

de l'art. 104 Cst. (cf. arrêt du TF 2C_663/2008 du 23 novembre 2009 

consid. 3.2 ; YVES DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse : droit public et 

droit privé, Tome 1, 2004, ch. 110 s.) – qu'elle concrétise en vue de la mise 

en œuvre ; d'autres lois offrent à cet égard un appui subsidiaire, notamment 

la loi fédérale sur le droit foncier rural et la loi fédérale sur le bail à ferme 

agricole (LBFA, RS 221.213.2) (cf. Message du 26 juin 1996 concernant la 

réforme de la politique agricole: Deuxième étape [Politique agricole 2002] 

[FF 1996 IV 1, en particulier p. 76] ; ci-après : Message Politique agricole 

2002). L'un des objectifs poursuivis par la LAgr actuelle est notamment de 

faciliter une évolution utile des structures vers de plus grandes unités 

capables de produire à moindre coût (cf. Message Politique agricole 2002, 

p. 64). Elle vise également à promouvoir l'exploitation durable ; outre le 

maintien et l'encouragement des exploitations agricoles saines et 

compétitives ainsi que la sauvegarde et l'entretien du paysage rural, la 

politique agricole entend veiller à la protection de l'environnement, des 

eaux, de la nature et du paysage ainsi qu'à la réalisation d'objectifs 

découlant de l'aménagement du territoire (cf. Message Politique agricole 

2002, p. 239 ss). 

2.1.2 Chargé d'arrêter les dispositions d’exécution nécessaires (art. 177 

al. 1 LAgr), le Conseil fédéral a édicté l'OTerm qui définit les notions 

utilisées dans la LAgr et les ordonnances qui en découlent (art. 1 al. 1 

OTerm) ; elle règle en outre la procédure à suivre en matière de 

reconnaissance des exploitations et de diverses formes de collaboration 

interentreprises (art. 1 al. 2 let. a OTerm). Contrairement à ce que le 

recourant avance, l'OTerm n'introduit aucune nouvelle obligation dans les 

domaines régis par la LDFR ou la LAT. L'art. 29a al. 2 OTerm restreint 

cependant la reconnaissance d'exploitations au sens de la LAgr en 

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excluant notamment l'existence de plus d'une exploitation au sein d'une 

entreprise agricole au sens de la LDFR. Comme il a été exposé ci-dessus 

(cf. supra consid. 2.1.1), ce rapprochement entre les lois découle de la 

volonté du législateur. Il n'y a dès lors pas lieu d'inviter l'ARE à se 

prononcer à ce sujet comme le requiert le recourant. Le rattachement au 

droit foncier rural et au bail à ferme agricole vise à empêcher, sur une 

entreprise agricole au sens du droit foncier rural, l’existence ou la création 

de deux ou plusieurs exploitations au sens de la loi sur l’agriculture. En 

effet, une répartition en unités rationnelles n’est pas souhaitée tant sous 

l’angle du droit foncier rural que sous l’angle de la politique agricole. Il ne 

suffit pas d’affermer un ou plusieurs bâtiments externes à l’entreprise pour 

créer une nouvelle exploitation comprenant une partie des surfaces de 

ladite entreprise (cf. Commentaire et instructions de l'OFAG relatifs à 

l’ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes 

d’exploitation, mai 2013, p. 19 ; cf. également Message Politique agricole 

2002, p. 378 s.). Quand bien même les notions de "entreprise agricole" et 

"exploitation agricole" ne sont pas synonymes, il apparaît difficilement 

explicable que deux lois ayant la même orientation spécifique conduisent 

à des résultats différents (cf. YVES DONZALLAZ, Traité de droit agraire 

suisse : droit public et droit privé, Tome 2, 2006, ch. 2423 et la réf. cit.).  

2.1.3 Compte tenu de ce qui précède, il appert que le Conseil fédéral n'a 

pas dépassé la marge de manœuvre qui lui est octroyée par la LAgr en 

édictant l'OTerm, en particulier son art. 29a al. 2, mais au contraire qu'il est 

resté dans le cadre de la large délégation de compétence de l'art. 177 LAgr 

qui lui accorde un important pouvoir d'appréciation dans la mise en œuvre 

de la loi (cf. PAUL RICHLI, Wirtschaftsstrukturrecht, in : Schweizerisches 

Bundesverwaltungsrecht, Vol. XIII, 2005, ch. 734). 

2.2 Il sied ensuite d'examiner si l'art. 29a al. 2 OTerm s'avère 

anticonstitutionnel pour un autre motif. 

2.2.1 Le recourant allègue une violation de sa liberté économique et de la 

garantie de la propriété car la limitation du nombre d'exploitations par 

entreprise agricole est selon lui dépourvue de base légale et inapte à 

atteindre le but poursuivi. Comme pour tout droit fondamental, les 

restrictions à la liberté économique doivent être fondées sur une base 

légale, justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit 

fondamental d'autrui et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 

Cst.). En l'espèce, la restriction de la liberté économique est autorisée 

expressément à l'art. 104 al. 2 Cst et se fonde également sur l'art. 2 LAgr ; 

cette compétence est déléguée au Conseil fédéral par l'art. 177 LAgr. 

B-4248/2013 

Page 12 

S'agissant de l'intérêt public poursuivi ainsi que de l'aptitude de la mesure 

critiquée à le réaliser, il peut être renvoyé à ce qui a été exposé ci-dessus 

(cf. supra consid. 2.1.1 s.) ; le Tribunal ne peut en revanche en examiner 

la nécessité en tant que moyen le plus approprié (cf. supra consid. 2.1). 

Pour ce qui est de la proportionnalité au sens étroit, il appert que l'intérêt 

précité l'emporte sur celui d'un propriétaire ou d'un exploitant à disposer de 

plus d'une exploitation par entreprise agricole. Ainsi, dans le cas d'espèce, 

l'intérêt public l'emporte sur celui du recourant à pouvoir gérer son élevage 

indépendamment de celui de son frère et à en augmenter les effectifs, au 

demeurant dans une entreprise agricole qui lui appartient et qu'il a décidé 

de louer. La restriction de la liberté économique par l'art. 29a al. 2 OTerm 

respecte les conditions de l'art. 36 Cst. Pour ces mêmes motifs, le grief 

afférent à la garantie de la propriété – pour autant qu'il y soit réellement 

porté atteinte en raison du rejet de la reconnaissance de l'exploitation 

autonome du recourant ou du refus éventuel d'un permis de construire – 

doit être également écarté : l'art. 104 al. 3 let. f Cst. ainsi que la LDFR 

constituent en effet une base légale suffisante à la restriction de ce droit. 

2.2.2 Le recourant déclare ensuite que "la fiction ou même la présomption 

d'un comportement abusif" violent la Constitution car ils sont contraires au 

principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.). Ce principe n'est 

cependant applicable que dans une situation concrète et ne vise en 

principe pas le législateur (cf. PIERRE MOOR et al., Droit administratif, Vol. I, 

2012, p. 919 ; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, ch. 728 ; 

cf. également infra consid. 3.2.1). Or, le recourant ne s'est pas vu accuser 

personnellement par les autorités d'un comportement abusif à titre de 

justification pour le rejet de sa demande. En outre, la LAgr et les 

ordonnances qui en découlent dont l'OTerm n'ont pas uniquement pour but 

de lutter contre les abus mais poursuivent les objectifs ultimes déjà 

mentionnés (cf. supra consid. 2.1.1 s.). Par ailleurs, le principe de la bonne 

foi s'impose également aux administrés dans leurs relations envers les 

autorités en leur interdisant de se comporter de manière abusive (cf. MOOR, 

op. cit., p. 931 ; DUBEY/ZUFFEREY, op. cit., ch. 722 et 724) ; il ne peut donc 

pas être reproché au législateur de vouloir prévenir les abus. Le recourant 

admet d'ailleurs lui-même la légitimité de telles mesures. Par conséquent, 

le grief de violation du principe de la bonne foi doit être rejeté.  

2.2.3 Une norme viole l'interdiction de l'arbitraire ou le principe de l'égalité 

de traitement (art. 9 et 8 al. 1 Cst.) lorsqu'elle n'est pas fondée sur des 

motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité ou 

qu'elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à 

réglementer (cf. ATF 136 V 24 consid.7.1). Tel n'est pas le cas, compte 

B-4248/2013 

Page 13 

tenu de ce qui a été exposé ci-dessus (cf. également infra consid. 3.1 

s'agissant de l'élément temporel). Enfin, aucun autre élément avancé par 

le recourant ne permet de conclure à une violation de la Constitution. 

2.3 Il ressort de ce qui précède que les dispositions de l'OTerm, en 

particulier l'art. 29a al. 2 OTerm, ne dépassent pas le cadre de la délégation 

de compétence octroyée au Conseil fédéral et ne s'avèrent pas contraires 

à la Constitution. Il convient encore à ce sujet de relever que le Tribunal 

fédéral a déjà eu l'occasion de se pencher sur un cas d'application de 

l'art. 29a OTerm sans en mettre en cause la légalité ou la constitutionnalité 

(cf. arrêt 2C_599/2013 du 29 novembre 2013). 

2.4 Le recourant relève enfin une contradiction entre les al. 1 et 2 de l'art. 6 

l'OTerm et estime que le Tribunal ne devrait pas appliquer une législation 

qu'il considère de mauvaise qualité. Compte tenu de ce qui précède 

(cf. supra consid. 2.1 s.), cette requête se heurte toutefois à l'art. 190 Cst. 

Par ailleurs, s'il est vrai qu'une lecture littérale de ces dispositions mène à 

la conclusion qu'une entreprise agricole se consacrant uniquement à la 

production végétale devrait comprendre une ou plusieurs unités d'élevage 

d'animaux au sens de l'art. 11 OTerm, il est manifeste qu'une interprétation 

logique de ces normes permet d'écarter l'exigence de la présence d'une 

unité d'élevage ancrée à l'art. 6 al. 2 let. c OTerm au sein d'une entreprise 

vouée uniquement à la production végétale. Au surplus, dès lors que la 

définition de l'art. 6 al. 2 OTerm correspond entièrement à sa situation 

puisqu'il garde des animaux, les critiques précitées ne s'avèrent pas 

pertinentes. 

3.  

Au cours de la procédure devant les autorités précédentes, le recourant a 

déclaré ne pas être soumis aux dispositions de l'OTerm relatives à la 

reconnaissance des exploitations dès lors qu'il ne percevait pas de 

paiements directs estimant pour le reste qu'il devait bénéficier de la 

reconnaissance tacite. En outre, il a allégué que l'art. 29a OTerm ne lui était 

pas applicable puisqu'il avait été introduit après le début de ses activités 

en 2001. Devant le Tribunal de céans, il se contente de renvoyer aux art. 2 

et 70 LAgr en affirmant qu'ils suffisent à la détermination des bénéficiaires 

de paiements directs. Par ailleurs, le recourant ne conteste pas le constat 

des autorités précédentes qui considèrent que sa situation correspond à 

un état de fait continu auquel doivent s'appliquer les normes en vigueur, 

mais soutient que la procédure de reconnaissance soumet le statut de la 

personne concernée à des modifications fréquentes et crée des inégalités 

par rapport aux exploitations existant avant l'entrée en vigueur de la LAgr 

B-4248/2013 

Page 14 

actuelle. Il relève en outre que l'élevage d'animaux existe sur son domaine 

depuis 1968. 

3.1 La reconnaissance des exploitations a été introduite par le Conseil 

fédéral dans le cadre de la délégation de compétence (cf. supra 

consid. 2.1.2 s.) et sert de manière générale à l'application de la LAgr en 

se conformant aux objectifs de la politique agricole. Elle ne vise ainsi pas 

uniquement la mise en œuvre de la législation sur les paiements directs 

mais également l'encouragement d'une évolution utile des structures vers 

de plus grandes unités capables de produire à moindre coût ainsi que la 

protection de l'environnement (cf. supra consid. 2.1.1). Il s'agit ainsi d'une 

part d'éviter le morcellement des propriétés mais, d'autre part, aussi 

d'empêcher que de grandes exploitations dépourvues de base fourragère 

ne voient le jour en limitant les effectifs (cf. Message Politique agricole 

2002, p. 154), notamment dans le domaine de l'élevage de porcs (cf. arrêt 

du TF 2C_663/2008 du 23 novembre 2009 consid. 3.2). Comme le relèvent 

les autorités précédentes à juste titre, il n'existe pas deux procédures de 

reconnaissance différentes selon qu'une exploitation bénéficie ou non de 

paiements directs. Par ailleurs, contrairement à ce qu'avance le recourant, 

les art. 2 al. 1 let. b et 70 al. 1 LAgr ne définissent pas ce qu'il faut entendre 

par exploitations paysannes cultivant le sol ou par exploitant d'entreprise 

agricole et ne peuvent donc être appliqués sans autres précisions 

contenues dans une ordonnance d'exécution, en l'occurrence l'OTerm. 

À l'inverse de ce que prétend le recourant, la possibilité de reconnaissance 

tacite dont bénéficiaient les exploitations avant le 1er janvier 1999 

n'entraîne pas d'inégalité de traitement au motif que celles-ci seraient 

protégées grâce à la disposition transitoire de l'art. 187 al. 1 LAgr contre 

les modifications de la loi et en particulier de l'OTerm ; elles ne peuvent en 

effet pas indéfiniment se prévaloir de ce statut puisqu'en vertu de l'art. 30a 

al. 1 OTerm – tout comme le prévoyaient d'ailleurs les versions 

précédentes de cette ordonnance (ainsi l'ancien art. 30 al. 3 OTerm en 

vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 [RO 1999 62] ; art. 23 al. 2 de l'OTerm 

du 26 avril 1993 [RO 1993 1598] en vigueur jusqu'au 31 décembre 1998) 

– les cantons vérifient périodiquement si les exploitations et les 

communautés satisfont aux conditions requises ; si tel n’est pas le cas, ils 

révoquent la reconnaissance accordée formellement ou tacitement. Les 

exploitations ne sont ainsi pas traitées de manière sensiblement différente 

en fonction de la date à laquelle elles ont commencé leur activité. Si une 

reconnaissance tacite était possible pour les exploitations avant 1999, cela 

ne signifie pas pour autant que la qualification ne puisse plus être mise en 

question par la suite et que ces exploitations acquièrent un caractère 

B-4248/2013 

Page 15 

immuable. D'ailleurs, on ne voit pas sur quoi le recourant se fonde pour 

revendiquer la reconnaissance tacite de son exploitation. Une telle 

procédure de reconnaissance n'est en effet prévue ni dans la version 

actuelle de l'art. 30 OTerm, ni dans celle en vigueur pendant la période à 

laquelle le recourant se réfère pour justifier sa demande ; seule est en effet 

mentionnée la révocation d'une reconnaissance tacite à l'art. 30a OTerm et 

précédemment à l'art. 30 al. 3 OTerm en vigueur jusqu'au 31 décembre 

2006. Il appert ainsi que la reconnaissance de l'exploitation du recourant 

ne peut intervenir qu'au travers d'une procédure formelle et non pas de 

manière tacite comme il le demande. Dès lors qu'il requiert la 

reconnaissance en faveur de sa porcherie, l'existence d'un élevage sur ce 

domaine depuis 1968 n'est pas pertinente. 

3.2 Il convient à ce stade d'examiner si, du point de vue temporel, l'art. 29a 

al. 2 OTerm s'applique dans le cas du recourant alors même qu'il a été 

introduit en 2004, soit plusieurs années après la création de son élevage. 

3.2.1 Le principe de la non-rétroactivité fait obstacle à l'application d'une 

norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il est 

lié au principe de la prévisibilité qui interdit à l'administration de prendre 

des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne 

pouvaient attendre l'adoption. En revanche, il n'existe pas de rétroactivité 

proprement dite si la nouvelle règle s'applique à un état de choses durable, 

non entièrement révolu dans le temps ; il s'agit d'une rétroactivité impropre 

qui est en principe admise si elle ne porte pas atteinte à des droits acquis 

(cf. ATF 122 V 405 consid. 3b/aa et les réf. cit.). Pour sa part, le principe 

de la bonne foi ne saurait, en règle ordinaire, être invoqué en cas de 

changement de législation. Toutefois, dans certaines circonstances, 

doctrine et jurisprudence déduisent du droit à la protection de la bonne foi 

que l'adoption de règles transitoires permet aux administrés de s'adapter à 

la nouvelle situation légale, même si une grande liberté doit, en ce 

domaine, être reconnue au législateur. En effet, lors de modifications de 

règles de droit, la protection de la confiance peut se justifier – au même 

titre qu'en présence d'un renseignement ou d'une décision erronés – à 

l'égard des dispositions prises de bonne foi par les intéressés et sur 

lesquelles il leur est difficile de revenir (cf. ATF 122 V 405 consid. 3b/bb et 

les réf. cit.). 

3.2.2 En l'espèce, l'existence d'une exploitation agricole constitue 

manifestement un état de fait continu ; celle-ci doit demeurer conforme aux 

normes en vigueur en s'y adaptant si nécessaire. L'introduction de 

nouvelles dispositions légales ou réglementaires doit par conséquent être 

B-4248/2013 

Page 16 

prise en considération alors même qu'elle touche une exploitation déjà 

existante. Il s'agit ainsi, comme l'ont jugé avec pertinence les autorités 

précédentes, d'un cas de rétroactivité improprement dite. En outre, le 

recourant ne peut se prévaloir de droits acquis, n'ayant jamais obtenu des 

autorités une garantie particulière de stabilité (cf. THIERRY TANQUEREL, 

Manuel de droit administratif, 2011, p. 256 ss) ; compte tenu en particulier 

de l'évolution régulière des normes et des exigences en matière agricole, 

il ne pouvait par ailleurs pas s'attendre à ce que sa situation soit maintenue 

telle qu'elle se présentait au départ. Quant aux contrôles mentionnés par 

le recourant effectués par le SAgri sur le domaine de B._______, ils ne 

portaient pas sur les conditions de reconnaissance de son exploitation et 

n'étaient pas aptes à éveiller chez lui une confiance légitime en une 

décision favorable à sa demande. 

3.2.3 Par conséquent, l'art. 29a al. 2 OTerm s'avère applicable in casu dans 

le cadre de la procédure de reconnaissance formelle. 

4.  

4.1 L'art. 29a al. 1 OTerm dispose que, entre autres, les exploitations à 

partir d’une charge minimale en travail de 0,25 UMOS doivent être 

reconnues par l’autorité cantonale compétente. En vertu de l'art. 29a al. 2 

OTerm, seule une exploitation peut être reconnue dans une entreprise 

agricole au sens de la LDFR. Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, on entend par 

entreprise agricole une unité composée d’immeubles, de bâtiments et 

d’installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui 

exige, dans les conditions d’exploitation usuelles dans le pays, au moins 

une unité de main-d'œuvre standard. 

4.2 En l'espèce, l'AFC a qualifié le domaine de B._______ dans son 

ensemble comme entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Cette 

décision est entrée en force et n'est du reste pas contestée par le 

recourant. Compte tenu du lien établi au travers de l'art. 29 al. 2 OTerm, le 

recourant ne peut être suivi lorsqu'il déclare que cette décision est sans 

pertinence matérielle. Au contraire, le SAgri n'avait pour cette raison d'autre 

choix que de reconnaître une seule exploitation agricole, celle exploitée 

par le recourant et son frère, dans le cadre de l'entreprise en question. Le 

fait que celle-ci atteigne 6 UMOS et donc dépasse largement la taille 

minimale s'avère sans pertinence à cet égard. 

4.3 Il appert ainsi que c'est à juste titre que les autorités précédentes n'ont 

reconnu qu'une seule exploitation agricole et rejeté la demande du 

B-4248/2013 

Page 17 

recourant visant à la reconnaissance de sa porcherie comme exploitation 

autonome. 

5.  

S'agissant du grief d'inopportunité avancé – sans être précisément motivé 

– par le recourant, il ne peut être invoqué devant le Tribunal de céans 

attendu qu’une autorité cantonale a statué comme autorité de recours 

(art. 49 let. c deuxième phrase PA) ; compte tenu de ce qui précède, il 

appert d'ailleurs infondé. De même, le recourant n'a mentionné aucun 

argument à l'appui de son grief de déni de justice ; il semble simplement 

reprendre un reproche qu'il a fait valoir devant les autorités précédentes. Il 

convient à cet égard de renvoyer aux considérants de l'arrêt attaqué où ce 

grief a été rejeté à juste titre. 

6.  

Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne relève pas d'une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 49 PA). 

7.  

Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1ère phrase FITAF). 

En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses conclusions. 

En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 2'000 francs, 

doivent être intégralement mis à sa charge, sous déduction de l'avance de 

frais de 1'200 francs déjà versée. Le recourant est invité à s'acquitter du 

solde de 800 francs dans les trente jours qui suivront l'entrée en force du 

présent arrêt au moyen du bulletin de versement qui lui sera adressé le 

moment venu par pli séparé. 

Vu l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

B-4248/2013 

Page 18 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de 2'000 francs, sont mis à la charge 

du recourant, sous déduction de l'avance de frais déjà versée de 1'200 

francs. Le recourant devra s'acquitter du solde de 800 francs dans les 

trente jours qui suivront l'entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) ; 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. (…) ; acte judiciaire) ; 

– à la première instance (acte judiciaire) ; 

– à la deuxième instance (acte judiciaire) ; 

– à l'Office fédéral de l'agriculture OFAG (acte judiciaire) ; 

– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la 

recherche DEFR (acte judiciaire). 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jean-Luc Baechler Ivan Jabbour 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

B-4248/2013 

Page 19 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 31 mars 2015