# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 29238cdf-687a-5279-b2c0-05fa6cac313f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.04.2024 602 2021 92
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-92_2024-04-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 92

Arrêt du 18 avril 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Vanessa Thalmann

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-rapporteur : Julien Delaye

Parties A.________, B.________, C.________, recourants, tous 
représentés par Me Antonin Charrière et Me Nicolas Riedo, avocats

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,

D.________, intimée, représentée par Me Francine Defferrard, 
avocate 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Changement d'affectation 

Recours du 18 juin 2021 contre les décisions du 17 mai 2021

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considérant en fait

A. Par plusieurs avis publiés dans la Feuille officielle (FO) entre le eee et le fff, la Commune de 
Villars-sur-Glâne a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local 
(PAL). Il s'agissait principalement de mettre en œuvre la planification du territoire de la commune 
pour les quinze ans à venir et d'adapter le PAL, qui avait été approuvé le 13 juillet 1993, aux 
dispositions légales fédérales et cantonales en vigueur.

Par décision du 19 octobre 2022, publiée dans la FO no ggg, la Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) a partiellement approuvé 
la révision générale du PAL. Elle a notamment approuvé l'art. 43bis du règlement communal 
d'urbanisme (RCU) régissant la zone d'intérêt général "parc urbain" B (ZIG-PU B). Cette disposition 
n'a pas été contestée.

B. D.________est une fondation inscrite depuis 2016 au registre du commerce. Elle est 
propriétaire du Domaine H.________ sis sur l'art. iii du Registre foncier (RF) de la Commune de 
Villars-sur-Glâne, lequel est situé en ZIG-PU B selon le PAL approuvé le 19 octobre 2022. 
Auparavant, il se trouvait en zone d'intérêt général "parc urbain" (ZIG-PU) selon l'ancien PAL du 
13  juillet 1993. Sur cette parcelle sont implantés plusieurs bâtiments, dont un central composé de 
plusieurs salles de conférence, de chambres et de deux salles destinées à la restauration, ainsi que 
de grands espaces extérieurs (espaces verts, verger, jardin potager et parc pour animaux 
notamment). Jusqu'en 2016, le domaine était géré directement par D.________, qui y a développé 
un centre spirituel, propice à l'accueil de retraites, séminaires et formations. Le domaine était 
également jusqu'en 2015 le lieu de vie de la communauté J.________.

A la suite de travaux d'assainissement et de réaménagement intérieur réalisés en 2016 (permis de 
construire no kkk), la Fondation L.________ a repris l'exploitation du site. Cette fondation est active 
depuis 1963 dans la création et l'exploitation de structures appropriées pour les personnes en 
situation de handicap physique, psychique ou mental, ainsi qu'à celles en difficulté d'insertion. Elle 
fonctionne comme une entreprise sociale et leur offre un emploi dans le cadre de la gestion 
parahôtelière du domaine.

Bien que des possibilités de restauration et d'hébergement pour les participants des retraites et des 
séminaires existaient déjà sous la gestion de D.________, cette activité n'avait pas fait l'objet d'une 
autorisation formelle. Lors de la demande de patente I déposée par la Fondation L.________, le 
Service de la police du commerce (SPoCo) a profité du changement d'exploitant pour demander la 
mise en conformité de l'affectation des locaux comme condition préalable à l'octroi de la patente. Le 
16 août 2017, la Direction de la sécurité et de la justice (DSJ; devenue la Direction de la sécurité, 
de la justice et du sport, DSJS) a toutefois provisoirement autorisé l'exploitation parahôtelière. Cette 
autorisation provisoire a fait l'objet de plusieurs prolongations.

C. En parallèle, le 31 mars 2017, D.________ a sollicité un changement d'affectation des locaux 
en établissement public (sans travaux) sur l'art. iii RF. Elle rappelait que le bâtiment avait fait l'objet 
de divers travaux d'assainissement et de transformation en 2016 et qu'une des conditions émises 
par le Préfet était qu'une procédure de changement d'affectation soit entreprise s'il était prévu de 
poursuivre les activités de formation et l'accueil du public pour des séminaires, de l'hébergement et 
de la restauration. La demande a été mise à l'enquête dans la FO no mmm.

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Le projet a suscité une opposition, formée conjointement le 8 mai 2017, par A.________, 
B.________ et C.________, propriétaires de parcelles avoisinantes, motifs pris que le changement 
d'affectation demandé n'était pas conforme à la zone – tant par rapport au PAL du 13 juillet 1993 en 
vigueur que s'agissant du futur PAL – et que l'exploitation d'un établissement public de type 
parahôtelier était susceptible de provoquer des nuisances excessives pour les voisins, en particulier 
sonores.

De nombreux échanges d'écritures ont ensuite eu lieu entre la Préfecture de la Sarine, la commune, 
la requérante et les opposants, notamment en lien avec l'exploitation du domaine ainsi que les 
nuisances provoquées par la circulation et le parcage aux abords du site.

Le 20 mai 2019, la commune a émis un préavis favorable avec conditions en lien avec la demande 
de changement d'affectation. Elle a retenu que, lors de fortes affluences, l'exploitant devait organiser 
un service d'ordre afin de canaliser et rediriger les véhicules vers les parkings alentours. 

Les services cantonaux consultés – notamment le Service de la mobilité (SMo) – ont émis des 
préavis favorables, avec ou sans conditions.

Le 9 septembre 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé 
défavorablement le projet. Il a estimé qu'il n'était pas en mesure d'évaluer si toutes les affectations 
du bâtiment étaient conformes à la ZIG-PU B et a requis la production d'un descriptif détaillé des 
locaux ainsi que de leur lien avec les personnes qui sont accueillies par la Fondation L.________. Il 
a également refusé de donner son accord à un effet anticipé des plans, le PAL faisant l'objet d'un 
recours auprès de la DIME.

A la suite de ce préavis négatif, la requérante a produit de nouvelles pièces, en particulier un 
descriptif des locaux fourni par la locataire du site.

Le 17 août 2020, le SeCA a rendu un nouveau préavis défavorable, annulant et remplaçant celui du 
9 septembre 2019. Il a considéré que le domaine était certes conforme à la zone, car il constituait 
un centre d'accueil et de formation dont les diverses activités étaient compatibles avec le caractère 
d'intérêt général de la zone, mais a cependant maintenu son refus de donner son accord à un effet 
anticipé des plans, le PAL faisant toujours l'objet d'un recours auprès de la DIME.

A la suite d'une détermination du détenteur de la patente du 15 décembre 2020, le SeCA a 
finalement émis un préavis favorable le 10 février 2021, annulant et remplaçant ceux des 
9 septembre 2019 et du 17 août 2020, et a donné son accord à un effet anticipé positif des plans. Il 
a en effet considéré que le projet était conforme en tous points au dossier de révision générale du 
PAL. En outre, il a souligné que les différentes activités déjà présentes sur le domaine n'étaient pas 
modifiées mais étendues à l'intérieur du volume bâti existant, de sorte que, même si la zone revenait 
à ses dispositions réglementaires d'origine, voire incluait des dispositions plus restrictives en matière 
d'affectation, la réalisation du projet resterait garantie en vertu de l'art. 69 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) dans la 
mesure où celui-ci ne constituerait pas une aggravation fondamentale de la non-conformité.

D. Par décision du 17 mai 2021, le Préfet de la Sarine a accordé le permis de construire requis. 
S'agissant de la capacité d'accueil, il a expressément mentionné que le restaurant accessible au 
public (Restaurant "N.________") comportait 40 places assises à l'intérieur et 40 places assises en 
terrasse et que l'établissement comprenait 44 chambres (cf. ch. 7 du permis). Il a également pris 
acte que l'établissement disposait de plusieurs salles de séminaires ainsi que d'un restaurant destiné 

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aux seuls clients desdits séminaires (Restaurant "O.________") et qu'il s'agissait d'une activité 
préexistante sur le site depuis de nombreuses années. Il a enfin précisé que, ce restaurant n'étant 
pas inclus dans le changement d'affectation en établissement de parahôtellerie, la requérante 
devrait prendre les mesures nécessaires pour garantir que cet espace ne soit pas mis à disposition 
des clients externes, ajoutant qu'il en allait de même pour les terrasses existantes situées sous un 
couvert extérieur et sur le toit, lesquelles n'étaient pas non plus visées par le changement 
d'affectation (cf. ch. 9 du permis). 

Par décision du même jour, le Préfet a rejeté l'opposition. Il a en particulier retenu que la 
Fondation L.________ reprenait l'activité qui avait été déployée sur le site depuis 40 ans – soit un 
centre spirituel et de formation axé sur des conférences, des cours, des sessions et des retraites, 
avec de l'hébergement et de la restauration, ainsi qu'une activité de formation et de réinsertion 
professionnelle – et qu'elle poursuivait donc un but social d'intérêt général, alliant intégration sociale 
et réintégration professionnelle par son centre d'accueil et de formation. Il a ainsi estimé que ces 
activités étaient conformes à l'affectation de la ZIG-PU B. Il a ajouté que, même si le projet litigieux 
devait être considéré comme non conforme à l'affectation de la zone, il pourrait bénéficier de la 
garantie de la situation acquise, dès lors que les activités de séminaires, d'hébergement et de 
restauration – "a minima pour les personnes fréquentant les séminaires" – étaient exercées sur le 
site depuis près de 40 ans et que le changement d'affectation en établissement public se faisant 
dans le volume existant et dans la continuité des activités présentes sur le site, il n'aggravait pas 
fondamentalement la non-conformité à l'affectation de la zone. Pour le reste, il a considéré que le 
projet respectait les normes applicables en matière de stationnement ainsi que la législation relative 
à la protection contre le bruit. 

E. Par mémoire du 18 juin 2021, les trois opposants ont formé recours contre ces décisions 
auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, principalement à leur 
annulation et subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision. Ils formulent plusieurs requêtes de mesures d'instruction, 
notamment la production du dossier de permis de construire n° kkk et des dossiers relatifs à la 
procédure de révision du PAL, y compris celui de la procédure de recours, la tenue d'une inspection 
des lieux et l'audition des parties.

A l’appui de leurs conclusions, les recourants invoquent en substance une violation de leur droit 
d'être entendus, motifs pris que la décision serait insuffisamment motivée et qu'ils n'auraient pas eu 
accès à certaines déterminations et qu'ils n'auraient pas pu se prononcer sur celles-ci. Sur le fond, 
ils contestent l'octroi de l'effet anticipé des plans et soutiennent que les activités proposées sur le 
site ne sont pas conformes avec le caractère de la zone; ils sont d'avis que le projet ne peut pas 
bénéficier de la garantie de la situation acquise pour les nouvelles activités, qui dépassent celles 
déployées conformément au PAL de 1993, et qui ne sont pas légales, dès lors qu'elles nécessitaient 
un changement d'affectation. 

S'agissant de la non-conformité à la zone, les recourants soulignent que l'offre actuelle n'a plus rien 
à voir avec les activités proposées il y a 40 ans ou en 1993 et que celles déployées aujourd'hui sont 
la source de nuisances récurrentes, voire constantes, en particulier en termes de bruit, de trafic et 
d'accessibilité. A cet égard, les recourants reprochent au Préfet d'avoir constaté les faits de manière 
inexacte et incomplète, voire arbitraire, en raison notamment du fait que les services de l'Etat se 
sont prononcés avant que l'exploitante du domaine ne produise un descriptif détaillé des locaux.

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F. Le 14 juillet 2021, le Préfet conclut au rejet du recours, en renvoyant à ses deux décisions 
préfectorales. 

Le 16 juillet 2021, la commune indique, pour sa part, s'en tenir à sa position et ne pas avoir 
d'observations particulières à formuler sur le recours.

Dans sa détermination du 25 août 2021, D.________ conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet 
du recours. Elle rappelle que la demande de permis de construire litigieuse vise uniquement l'octroi 
de la patente nécessaire à cet établissement public qui a toujours existé. Elle soutient que les 
activités développées sont conformes à la ZIG-PU B et ajoute qu'il s'agit d'un changement 
d'affectation de constructions légalisées, de sorte que le projet pourrait bénéficier de la garantie de 
la situation acquise. Elle considère que l'accord du SeCA à l'effet anticipé des plans ne préjuge en 
rien les futures décisions à rendre par la DIME et conteste tant les violations du droit d'être entendu 
que la constatation inexacte et incomplète des faits invoquées par les recourants. Il en va de même 
des nuisances récurrentes qui lui sont reprochées par les recourants.

G. Dans leurs contre-observations du 2 décembre 2021, les recourants maintiennent les 
conclusions formulées dans leur recours, en développant les arguments déjà avancés auparavant. 
Ils réitèrent en particulier que les constructions n'ont pas été légalisées et qu'on est en présence 
d'une aggravation fondamentale de la non-conformité à la zone, de sorte que la garantie de la 
situation acquise ne peut pas trouver application en l'espèce. Ils ajoutent que les nuisances 
perpétrées aux abords du site, systématiques depuis quatre ans, alors qu'elles n'étaient 
qu'exceptionnelles auparavant, sont la conséquence des nouvelles activités de l'établissement. Ils 
estiment que l'intimée fait preuve de mauvaise foi en niant l'évolution des activités du site et 
soulignent que D.________ est représentée et défendue par une avocate qui est également 
Conseillère générale et membre de la commission d'aménagement de la commune, si bien que les 
exigences incombant à l'autorité intimée en termes de motivation de la décision sont d'autant plus 
importantes. En outre, les recourants allèguent que, dès lors qu'ils sont fondés sur des informations 
inexactes, imprécises et incomplètes, aucune force probante ne saurait être allouée aux préavis des 
services cantonaux, en particulier du SMo. Ils sont d'avis que les questions de savoir quelles activités 
sont effectivement déployées sur le domaine, quelle a été leur évolution au cours des dernières 
années et quel est leur impact actuel sur le secteur doivent faire l'objet d'un examen complet, qui 
n'a pas été effectué par l'autorité intimée et les services consultés.

H. En date du 10 décembre 2021, l'intimée indique que la DIME a publié, dans le cadre de la 
révision générale du PAL de la commune, la procédure du droit d'être entendu dans la FO no ppp et 
qu'elle n'envisage pas de refuser ou de modifier l'affectation de l'art. iii RF telle que prévue par le 
PAL révisé de la commune.

Le 23 décembre 2021, les recourants rappellent que deux recours sont pendants devant la DIME 
concernant les modifications liées à la zone concernée.

Le 7 janvier 2022, l'intimée maintient le contenu de son courrier du 10 décembre 2021. 

I. Le 18 mars 2022, l'intimée conteste, pour l'essentiel, la teneur des contre-observations du 
2 décembre 2021, et maintient ses conclusions, en développant les arguments déjà avancés dans 
ses observations du 25 août 2021. Elle insiste en particulier sur le fait que les bâtiments érigés sur 
la parcelle sont légalisés et au bénéfice de permis de construire délivrés antérieurement, que les 
activités déployées sur le site sont les mêmes depuis 40 ans, qu'il y a toujours eu une offre 

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d'hébergement et de restauration et que la capacité d'accueil – en particulier le nombre de chambres 
et de places pour la restauration – est la même qu'avant la délivrance du permis de construire en 
2016. Elle conteste enfin les nuisances alléguées par les recourants en termes de trafic, de 
stationnement et de bruit.

J. Le 25 mars 2022, les recourants se sont déterminés spontanément et, le 30 mars 2022, ils ont 
produit de nouvelles photos afin de faire état du passage récurrent de poids-lourds.

L'intimée s'est encore déterminée le 13 avril 2022, indiquant qu'il s'agissait d'une livraison annuelle 
exceptionnelle.

K. Le 28 octobre 2022, l'intimée a encore communiqué au Tribunal que la DIME avait publié sa 
décision d'approbation de la révision générale du PAL de la commune dans la FO no qqq, autorisant 
la disposition du RCU concernant la ZIG-PU B à laquelle est affecté l'art. iii RF.

L. Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits par des propriétaires voisins, qui sont atteints 
par la décision préfectorale rejetant leur opposition et qui peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de 
protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu 
des art. 79 ss, 114 al. 1 let. c CPJA et 141 al. 1 LATeC. En outre, l'avance de frais ayant été versée 
dans le délai imparti, le Tribunal peut entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut toutefois être examiné par 
le Tribunal cantonal que si une loi le prévoit expressément (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit notamment la sécurité, la salubrité et 
la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le 
requérant a droit à son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire 
est donc de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 
consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête, l'autorité compétente ne peut examiner que la 
légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis 

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de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou 
ceux du voisin peut entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 
consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 
(Cst.; RS 101). Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du droit de 
l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis de ces services spécialisés constituent des rapports 
officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une 
déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques 
en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. 
Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. 
Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors 
remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui 
en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 
consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).

3.

Les recourants se plaignent à titre liminaire de plusieurs violations de leur droit d'être entendus. Ils 
évoquent d'abord le fait que, dans sa décision, l'autorité intimée s'est fondée uniquement sur les 
allégations faites par la Fondation L.________ dans son courrier du 15 décembre 2020. Ils lui 
reprochent, d'une part, de ne pas leur avoir transmis le courrier précité, ne leur laissant ainsi pas la 
possibilité d'en prendre connaissance et de se déterminer sur ce dernier, et d'autre part, de n'avoir 
pas pris en compte les éléments qu'ils ont eux-mêmes allégués dans leur opposition. Selon eux, il 
lui appartenait d'exposer les raisons pour lesquelles elle s'est uniquement référée aux faits exposés 
par la Fondation L.________, en écartant les leurs.

3.1. Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation 
doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du 
recours sur le fond (cf. ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b). Ancré à l'art. 29 
al. 2  Cst. et concrétisé en droit cantonal aux art. 57 ss CPJA, il comprend notamment le droit pour 
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation 
juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses 
offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3). Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation 
de motiver sa décision. Il suffit toutefois que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs 
qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que son destinaraire puisse 
se rendre compte de sa portée et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a pas l'obligation 
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais 
peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut 
discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté 
même si la motivation présentée est erronnée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter 
des différents considérants de la décision (cf. arrêt TC FR 602 2020 41 du 24 juillet 2020).

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Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en 
instance inférieure puisse néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire 
entendre en procédure de recours par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et 
en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 
consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit 
d'être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, 
une réparation est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine 
formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable 
(cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 
5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5).

3.2. En l'espèce, il est vrai que l'autorité intimée devait, sans toutefois devoir communiquer aux 
opposants les préavis et autres éléments du dossier en leur ouvrant formellement un droit de 
répliquer, les aviser de la complétude de son dossier et que les pièces déterminantes étaient 
consultables sur FRIAC pour une période donnée (cf. sur ce point, arrêts TC FR 602 2022 235 
consid. 3.2; 602 2022 108 du 12 octobre 2022 consid. 2.2; 602 2022 161 du 22 novembre 2022 
consid. 2.3). Or, un tel avis fait manifestement défaut. Le droit d’être entendu des recourants a ainsi 
été violé. Cela étant, cette violation a manifestement été réparée devant la Cour de céans, qui 
dispose d'un plein pouvoir de cognition en fait et en droit. En effet, les recourants ont eu l'occasion 
de se déterminer sur l'ensemble du dossier, y compris le courrier du 15 décembre 2020, dans le 
cadre de leur recours et des écritures ultérieures et n'expliquent pas en quoi cette violation leur 
aurait porté préjudice que la Cour de céans ne pourrait réparer. Dans ces circonstances, un renvoi 
de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle donne la possibilité aux recourants de se déterminer 
avant de rendre sa décision ne serait rien de plus qu'une vaine formalité. Tout porte à croire qu'elle 
ne modifierait en rien ses décisions, ce qui contribuerait à un allongement inutile de la procédure. 
De plus, il ne saurait pas non plus être retenu que l'autorité intimée n'a pas suffisamment motivé sa 
décision, dès lors qu'elle explique les raisons pour lesquelles elle retient que les activités déployées 
sur le site sont, selon elle, conformes à la zone. Les recourants, de surcroît pour certains titulaires 
eux-mêmes du brevet d'avocat, seraient malvenus de plaider qu'ils n'ont ainsi pas pu saisir 
pleinement la portée de la décision et l'attaquer en connaissance de cause, preuve en est d'ailleurs 
leurs différentes écritures versées à la procédure. Autre est la question de savoir, par contre, si la 
décision attaquée est matériellement conforme au droit, ce que la Cour de céans examinera 
ci-après.

4.

A titre principal, les recourants contestent tout d'abord que la décision attaquée octroie l'effet anticipé 
des plans.

4.1. Selon l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à 
leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des 
terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du 
Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions 
et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'interdiction 
temporaire de bâtir ne donne droit à aucune indemnité (al. 3).

4.2. Comme exposé ci-dessus (cf. supra let. A), la DIME a partiellement approuvé la révision 
générale du PAL en date du 19 octobre 2022. Elle a en particulier approuvé, sans modifications, 

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l'art. 43bis RCU régissant la ZIG-PU B ainsi que l'affectation de l'art. iii RF à cette zone. Ces éléments 
de la décision d'approbation n'ont pas été contestés devant le Tribunal cantonal. Dans ces 
circonstances, les griefs dirigés contre l'octroi de l'effet anticipé des plans n'ont plus de portée propre 
et sont devenus sans objet.

4.3. Au surplus, les reproches formulés par les recourants à l'encontre des autorités communales 
qui auraient, selon eux, modifié successivement l'art. 43bis RCU pour rendre la zone plus permissive 
dans le but de justifier et de légaliser les activités actuellement exercées sur le site sont dénués de 
pertinence dans le cadre de la présente procédure de recours, dès lors qu'ils ont trait à la 
réglementation de la zone et non au permis de construire ici litigieux. Est ainsi seul pertinent dans 
la présente occurence l'art. 43bis RCU tel qu'approuvé par la DIME le 19 octobre 2022. Autre est 
cependant la question de savoir dans quelle mesure il convient d'interpréter cette réglementation, 
auquel cas la volonté de la commune chargée de la planification de son territoire et son attitude dans 
le cadre de la procédure d'approbation du PAL peuvent être prises en considération, ce qu'il y aura 
lieu d'examiner ci-après.

5.

Les recourants considèrent ensuite que les nouvelles activités proposées sur le domaine, en 
particulier l'exploitation d'un établissement de type parahôtelier et d'un restaurant ouvert au public, 
sont incompatibles avec le caractère de la ZIG-PU B.

5.1. Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou 
l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec 
celle de la zone concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2). Dans ce contexte, 
le contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation est en principe exclu. Un tel contrôle est 
néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens 
notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c).

Aux termes de l'art. 55 LATeC, les zones d'intérêt général sont destinées à servir le bien commun 
de la collectivité (al. 1). Ces zones sont réservées aux bâtiments, équipements et espaces d'utilité 
publique au sens de l'art. 116 (al. 2). Les bâtiments et installations privés destinés à la réalisation 
de tâches d'intérêt public, tels que les centres culturels et sportifs, cliniques et instituts, sont 
admissibles (al. 3).

L'art. 116 LATeC dispose que sont reconnus cas d'utilité publique, au sens de la loi sur 
l'expropriation, les ouvrages tels que: écoles, hôpitaux, établissements médico-sociaux, bâtiments 
administratifs, cimetières (ch. 1); installations servant à l'approvisionnement en eau et en énergie et 
aux télécommunications (ch. 3); infrastructures de mobilité, parcs, places publiques et fontaines 
(ch. 4); installations publiques culturelles, de sport et de détente, pistes de ski et installations de 
remontée mécanique (ch. 5); ports et ports de petite batellerie (ch. 6); objets naturels mis sous 
protection (ch. 7); et infrastructures de collecte des déchets animaux (ch. 8).

Les bâtiments et installations d'intérêt public sont ceux qui, indépendamment de leur propriétaire, 
servent au sens large l'accomplissement des tâches de l'Etat (cf. arrêts TF 1C_235/2011 du 
17 février 2012 consid. 5.2; 1C_310/2011 du 10 novembre 2011 consid. 2.4). Ce qui est déterminant, 
c'est que les constructions et installations autorisées servent principalement des intérêts publics, et 
non privés. En font partie, outre les écoles et installations sportives, les maisons de retraite et de 

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soins, ainsi que les jardins familiaux, les parkings publics et autres (cf. arrêts TF 1C_156/2022 du 
28 mars 2023 consid. 4.1; 1C_817/2013 du 21 mars 2014 consid. 4.4.1).

Pour juger de l'adminissibilité d'une construction dans une certaine zone, il convient de déterminer 
si elle appartient à un certain type d'activités permises dans la zone concernée. Il n'y a en revanche, 
par exemple, pas lieu d'examiner le niveau concret d'immissions émis par une construction ou une 
installation ou le niveau de bruit déjà existant à cet endroit. Il s'agit en effet d'appliquer des mesures 
de planification par lesquelles une commune a défini les types d'activités qu'elle entend admettre 
dans un secteur déterminé de son territoire. Partant, même si une construction ou une installation 
respecte les valeurs limites d'immissions relatives par exemple au degré de sensibilité au bruit 
prévues par la législation fédérale, elle peut néanmoins être interdite au motif qu'elle ne correspond 
pas aux caractéristiques de la zone (cf. arrêt TC FR 602 2016 120 du 23 février 2017 consid. 3c).

5.2. En l'occurrence, l'art. iii RF sur lequel est implanté le domaine se trouve dans la ZIG-PU B 
selon le PAL approuvé le 19 octobre 2022 par la DIME. Cette zone est régie par l'art. 43bis RCU, 
dont la teneur de son chiffre 1, qui a trait à sa destination, est la suivante:

"Cette zone est réservée à l'aménagement de parcs urbains, de jardins, d'espaces de jeux et de détente, ainsi 
qu'aux jardins familiaux […]. Les bâtiments existants dans la zone peuvent être affectés aux activités agricoles, 
à l'habitation, à un centre d'accueil ou de formation, et à d'autres activités compatibles avec le caractère de la 
zone".

A ce stade, il y a toutefois lieu de rappeler que plusieurs recours ont été formés contre la décision 
d'approbation du PAL que la Cour de céans a partiellement annulée dans la mesure où elle obligeait 
la commune à exclure de ses zones d'activités (art. 39 ch. 1 et 40 ch. 1 RCU) les activités 
administratives (602 2022 239, 244, 248 et 249). Les recourants à la présente procédure ne se sont, 
en revanche, pas opposés à la décision de la Direction et n'ont contesté ni la mise en ZIG-PU B de 
la parcelle litigieuse, ni la modification de l'art. 43bis RCU y relative. L'issue du renvoi de la cause 
pour certains aspects du PAL est donc sans pertinence pour la solution du présent litige et, dès lors 
que les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT ne sont, en 
l'espèce, pas réunies, il n'y a pas lieu de procéder à un contrôle préjudiciel de l'art. 43bis RCU pour 
vérifier si cette disposition, telle qu'elle a été approuvée, est conforme ou non à la planification 
directrice supérieure.

La question litigieuse est donc celle de savoir ce qu'il y a lieu d'entendre par "centre d'accueil ou de 
formation" et "autres activités compatibles avec le caractère de la zone". Il n'est pas contestable qu'il 
s'agit-là de notions juridiques indéterminées sujettes à interprétation que le Tribunal revoit avec un 
plein pouvoir de cognition. Il serait toutefois contraire à l'essence de son contrôle juridictionnel qu'il 
rejette une interprétation soutenable de ces notions juridiques indéterminées en particulier 
lorsqu'elles portent sur des circonstances locales que les autorités chargées de la planification 
connaissent mieux. En revanche, il s'assurera que l'interprétation de ces notions dans le cadre du 
présent acte d'application ne sort pas du cadre fixé par la planification locale et cantonale supérieure. 
Pour ce faire, il y a lieu de s'inspirer du pluralisme pragmatique pour en rechercher le sens 
(cf. ATF 143 II 202 consid. 8.5; 142 II 80 consid. 4.1; 140 II 289 consid. 3.2; 139 II 49 consid. 5.3.1). 
Il convient cependant de rappeler que la commune est responsable de l'aménagement local (art. 36 
al. 1 LATeC) et dispose, dans ce contexte, d'une certaine autonomie. Les documents d'élaboration 
du PAL ont donc un certain poids pour déterminer l'interprétation qu'il y a lieu de donner aux 
dispositions de son RCU.

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5.3. C'est donc le lieu de rappeler que la réglementation de la ZIG-PU B a fait l'objet de plusieurs 
modifications successives dans le cadre de la procédure de révision générale du PAL débutée en 
2014. 

5.3.1. Dans la version du 20 mai 2014, une seule zone d'intérêt général "Parc urbains" (ZIG-PU) – 
au lieu de deux actuellement – était d'abord envisagée. La destination de cette zone était notamment 
réglée comme suit: "Cette zone est réservée à l'aménagement de parcs urbains, de jardins, 
d'espaces de jeux et de détente, ainsi qu'aux jardins familiaux, tout en respectant la topographie des 
lieux selon la conception directrice des espaces publics" (art. 41, Destination, 1er par., RCU 2014). 
S'agissant des bâtiments existants, notamment sur l'art. iii RF, il était prévu qu'ils ne pourraient faire 
l'objet que des travaux prévus par l'art. 69 LATeC et aux conditions de celui-ci (cf. art. 41, Bâtiments 
existants, RCU, version du 20 mai 2014). Selon le rapport explicatif et de conformité établi 
conformément à l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT, 
RS 700.1), le renforcement du réseau de parcs urbains a notamment constitué un thème majeur 
des réflexions communales (cf. rapport art. 47 OAT, version du 20 mai 2014, p. 15) et le secteur sur 
lequel se trouve l'art. iii RF était destiné à des espaces de détente à l'usage de la population et de 
compensation écologique (cf. Plan directeur communal, PDCom, version du 20 mai 2014; tous les 
documents de la mise à l'enquête de mai 2014 sont disponibles sur www.villars-sur-
glane.ch/services-techniques/amenagement-du-territoire/revision-generale-du-pal-2014, consulté 
le 18 avril 2024).

5.3.2. Dans la version du 19 mars 2016, la destination de la ZIG-PU était ensuite décrite comme 
suit: "Cette zone est réservée à l’aménagement de parcs urbains, de jardins, d’espaces de jeux et 
de détente, ainsi qu'aux jardins familiaux. Les affectations existantes dans la zone (activités 
agricoles, centre d’accueil, logements) sont compatibles avec le caractère de la zone" (art. 42 par. 1 
RCU, version du 19 mars 2016). Pour ce qui est des bâtiments existants, cette disposition prévoyait 
qu'ils pouvaient notamment être transformés dans leurs volumes existants (art. 42 par. 2 RCU du 
19 mars 2016). Selon le rapport établi conformément à l'art. 47 OAT, la modification de la 
réglementation de la ZIG-PU avait pour objectif de compléter la destination de la zone en prévoyant 
le maintien des activités existantes dans la zone, telles que les activités agricoles, de centre d'accueil 
ou de logements (cf. rapport art. 47 OAT, version du 19 mars 2016, p. 22; les documents de la mise 
à l'enquête de mars 2016 sont disponibles sur www.villars-sur-glane.ch/services-techniques/ 
amenagement-du-territoire/revision-du-pal-2016, consulté le 18 avril 2024).

5.3.3. Dans la version du mois de juin 2017, la réglementation concernant la ZIG-PU prévoyait 
dorénavant que cette zone "[était] réservée à l'aménagement de parcs urbains, de jardins, d'espaces 
de jeux et de détente, ainsi qu'aux jardins familiaux" (art. 43 par. 1 RCU, version juin 2017) et que 
les bâtiments existants dans la zone "[pouvaient] être affectés aux activités agricoles, à l'habitation, 
à un centre d'accueil ou de formation, et d'autres activités compatibles avec le caractère de la zone 
(art. 43 par. 2 RCU, version juin 2017). Selon le rapport établi selon l'art. 47 OAT, l'objectif de cette 
modification était de préciser la disposition afin de limiter les mauvaises interprétations. De manière 
à garantir le maintien du caractère de la zone, des précisions ont ainsi été apportées quant aux 
possibilités d’évolution des structures existantes (cf. rapport art. 47 OAT, version juin 2017, p. 7; les 
documents de la mise à l'enquête de juin 2017 sont disponibles sur https://www.villars-sur-
glane.ch/services-techniques/amenagement-du-territoire/revision-du-pal-2017, consulté le 18 avril 
2024).

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5.3.4. Dans le dossier d'enquête publique du mois de mars 2021, la commune a enfin expliqué 
avoir scindé la ZIG-PU en deux secteurs: la ZIG-PU A et la ZIG-PU B. Elle précisait que les deux 
zones d’intérêt général parc urbain avaient été déclassées en zone agricole lors de la révision du 
PAL pour répondre aux exigences du moratoire sur les zones à bâtir imposé par la LAT. Le moratoire 
exigeait que toute nouvelle mise en zone à bâtir devait être compensée par un déclassement en 
zone agricole d’une surface équivalente. C’est dans ce contexte que la commune avait déclassé les 
deux zones en question afin de pouvoir procéder à la mise en zone de centre urbain d'un secteur. 
Avec la décision du Tribunal fédéral du 16 septembre 2020, qui impose aux communes 
fribourgeoises de mettre en conformité leur PAL face au nouveau Plan directeur cantonal (PDCant), 
la commune était désormais contrainte d’adapter son PAL au nouveau cadre de planification 
cantonale et n'était donc plus soumise au moratoire sur les zones à bâtir. La conformité des deux 
zones au PDCant était notamment démontrée comme suit: les deux mises en zone se font à 
l'intérieur du territoire d'urbanisation, elles ne sont pas de nature résidentielle ou d'activités et le 
besoin est justifié par le Projet d'agglomération de Fribourg de 4ème génération (PA4) qui prévoit, 
dans sa stratégie de valorisation paysagère, la création de parcs urbains d'importance régionale aux 
deux endroits (cf. rapport art. 47 OAT, version mars 2021, disponible sur https://www.villars-sur-
glane.ch/fileadmin/user_upload/Service_technique/amenagement_du_territoire/modification_mars
_2021/Z_VSG-Modif_PAL_2021_dossier_complet.pdf, consulté le 18 avril 2024).

5.4. Il ressort tout d'abord de ce qui précède qu'avec les précisions apportées par la commune à 
son RCU en 2016, il n'est plus contestable que la volonté de faire entrer les affectations existantes 
dans la zone était claire, à savoir les activités exercées par l'intimée jusque-là, soit avant le 
changement d'exploitant sur le domaine. Objectivement, du point de vue de l'administré, cette 
volonté était aussi clairement reconnaissable. 

Dès 2017, il n'était ensuite plus question de maintenir uniquement les affectations existantes, mais 
de pouvoir autoriser d'autres activités compatibles avec la destination de la zone. Il paraît clair aux 
yeux de la Cour que, par là-même, la volonté communale était d'autoriser l'ensemble des activités 
qui font l'objet du changement d'affectation litigieux. Toutefois, on peut se demander si, 
objectivement, cette volonté était reconnaissable dans le cadre de la procédure de mise à l'enquête 
du PAL. A cet effet, on doit bien relever que les modifications successives du PAL et les rapports 
explicatifs ne sont pas d'un grand secours à la commune. Il n'est fait nulle part mention d'un 
établissement parahôtelier comprenant des activités aussi variées que, entre autres, l'exploitation 
de salles de conférence, de deux restaurants, terrasses comprises, d'une solution d'hébergement 
non seulement pour les clients des séminaires, mais également ouverte au public, d'un jardin 
potager et d'une buanderie, sans compter l'organisation d'événements privés pour diverses sociétés 
et associations locales dont les recourants rappellent qu'elles ont régulièrement lieu. On peut 
sérieusement s'interroger sur la conformité de telles activités à la destination de la zone: une 
formulation aussi vague, de surcoît sans explication aucune dans les différents rapports explicatifs 
et de conformité, ne suffit en tout cas pas pour considérer sans autres qu'elles sont couvertes par la 
planification locale.

5.5. Il ne peut donc être fait le reproche aux recourants d'avoir compris de l'art. 43bis RCU, tel 
qu'il a été validé par la DIME le 19 octobre 2022, qu'il n'autoriserait d'autres activités que si elles 
sont strictement conformes à la zone d'intérêt général et à la destination de parc public du secteur.  
Si la commune voulait effectivement éviter toute ambiguïté, comme elle l'allègue dans l'un de ses 
rapports établis selon l'art. 47 OAT, on ne voit pas pourquoi elle n'a pas également mentionné 
explicitement dans le cadre de l'art. 43bis RCU que la zone pouvait accueillir des activités 

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parahôtelières, comme la restauration ou l'hôtellerie, à l'instar de ce qu'elle a fait pour les centres 
d'accueil ou de formation, ce qui aurait permis aux autorités d'effectuer, le cas échéant, un contrôle 
de la conformité de ces activités avec la planification cantonale directrice dans le cadre de la 
procédure d'approbation de ce PAL. Dans ces circonstances, il y a donc lieu de s'en tenir à une 
interprétation objective de la notion d'activité conforme à la destination de la zone en se fondant – 
comme le rappelle la commune dans le rapport explicatif et de conformité du mois de mars 2021 – 
sur les objectifs du PA4 s'agissant de la valorisation des parcs urbains, en s'assurant plus 
généralement que cette interprétation reste conforme à la notion de zone d'intérêt général de 
l'art. 55 LATeC.

6.

Reste à examiner si les activités qui font l'objet de la demande de permis litigieuse sont conformes 
à cette interprétation en revenant plus particulièrement sur les différentes activités dont a fait état 
l'intimée dans le cadre de la présente procédure et sur les préavis des services cantonaux.

6.1. Dans le cadre de sa demande en vue du changement d'affectation du bâtiment "en 
établissement public (sans travaux). (destination usage des locaux et infrastructures modifiés, 
établissement parrahôtelier [sic])", l'intimée a d'abord indiqué que l'ouvrage se destine aux fonctions 
suivantes: "Eglise et bâtiment à but religieux, bâtiment à but culturel, établissement public 
(restauration, hôtellerie, cafétéria, etc.)". Elle n'a pas donné d'autres destinations et n'a pas dit qu'elle 
exerçait aussi une activité de buanderie ouverte au public ou qu'il s'agissait également d'un 
établissement de formation. Dans le formulaire D (Etablissement public/établissement du secteur 
alimentaire) établi à l'appui de cette demande, l'intimée a indiqué ensuite qu'elle prévoyait 
l'exploitation d'un "Etablissement de restauration pour des collectivités (cantine, cafétéria)", d'une 
"table d'hôte (sans hébergement/avec hébergement)", d'un "Etablissement non alimentaire avec 
local de restauration du personnel", mentionnant pour ce point qu'un buffet (self-service) était prévu 
pour le personnel, ainsi qu'un établissement de type "autre (vente à la ferme, etc.)", en précisant 
pour ce point: "Lieu de formation, développement, rencontre, ressourcement, …". Elle a ajouté que 
l'établissement ne comprenait que 40 lits, 40 places à table prévues à l'intérieur et qu'elle estimait 
servir en moyenne 30 assiettes à midi et 15 le soir. Elle a encore précisé que le type de clientèle 
visée était la "Clientèle groupes et individuelle pour formation et dév. personnel" et répond par la 
négative à la question "Le projet est-il localisé dans un bâtiment avec d'autres affectations ?". Plus 
tard, dans le cadre d'un document intitulé "Gestion du trafic, analyse de la situation et mesures 
prises" du 6 décembre 2017, le nouvel exploitant du domaine a indiqué que "[Le restaurant] 
N.________ [était] ouvert 5 jours sur 7 de 11h30 à 14h30", que "R.________ (service de repassage) 
[=la buanderie] [fonctionnait] essentiellement pour les besoins internes [à la Fondation L.________]" 
et précisé que la buanderie compte environ 480 clients à l'année.

Au fur et à mesure des échanges d'écritures, plusieurs incohérences ont été relevées dans le cadre 
de la procédure entre les éléments indiqués dans le formulaire D et les activités effectives. Le Préfet 
a notamment sollicité des explications par courrier du 31 mars 2021 après avoir reçu les différents 
préavis des services concernés. Il ressort des explications fournies par l'intimée et la Fondation 
L.________ en réponse à ce courrier que les activités de cette dernière sur le site de H.________ 
seraient les suivantes et qu'elles se limiteraient à celles-ci:

> le restaurant "O.________" est un réfectoire de 65 places réservé exclusivement aux clients 
des séminaires;

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> le restaurant "N.________" est ouvert au public et comprend 48 places intérieures et 45 places 
extérieures;

> un hébergement de 44 chambres (19 simples, 22 doubles et 3 triples), soit 25 lits doubles et 
22 lits simples;

> un couvert extérieur de 50 places ainsi qu'une terrasse située sur le toit de 60 places sont 
utilisés ponctuellement pour des événements organisés par des groupes (entreprises, 
collectivités publiques, etc.);

> la buanderie "R.________" est composée de deux locaux de 44 et 33 m2 utilisés 
prioritairement pour l'entretien du linge interne, mais un service de repassage destiné à des 
clients externes est également proposé;

> le jardin potager "S.________" de 2'400 m2 exploité pour produire des fruits et légumes 
destinés prioritairement aux restaurants du domaine, mais la vente à des clients individuels 
externes y est ponctuellement organisée.

Cela étant, la Cour constate que d'autres activités sont encore mises en avant par l'exploitant qui 
n'ont jamais été décrites, à savoir:

> un centre de bien-être, avec plusieurs thérapeutes exerçant leur activité sur le site, y compris 
un cabinet de psychothérapie.

6.2. Les recourants estiment que les activités proposées par la Fondation L.________ sur le 
domaine sont non conformes à la zone, non pas tant par nature – ils ne l'allèguent pas – mais en 
raison des nuisances qu'elles induisent. Ils relèvent une évolution importante entre les activités qui 
étaient proposées par D.________ et celles qui le sont actuellement par la Fondation L.________.

D.________ indique, quant à elle, que ses activités étaient toujours liées à un objectif de formation, 
par l'organisation de conférences, cours et sessions de spiritualité, mais également par une activité 
de formation et de réinsertion professionnelle. Elle considère que, depuis la location du site par la 
Fondation L.________, les activités n'ont pas changé. Elle indique que deux maîtres 
socioprofessionnels encadrent entre 10 et 15 personnes quotidiennement dans le développement 
de leurs compétences professionnelles par des mesures de formation et d'accompagnement 
socioprofessionnel. De plus, la Fondation L.________ a initié des partenariats avec les centres de 
formation professionnelle de Seedorf et de Profin pour accueillir des apprentis en stage dans les 
métiers de l'intendance, de la restauration, de l'horticulture et de la production maraîchère. Selon 
elle, il s'agit ainsi d'un centre d'accueil et de formation.

Dans son préavis favorable du 10 février 2021, le SeCA considère que le domaine est conforme à 
la ZIG-PU B car il s'agit d'un centre d'accueil et de formation dont les diverses activités sont 
compatibles avec le caractère de la zone. Il décrit comme suit les activités en question: "Selon le 
descriptif des locaux fournis par la locataire du site, à savoir [la Fondation L.________], le domaine 
[…] propose des emplois à des personnes défavorisées sur le marché du travail et compte dans ses 
équipes des personnes en situation de handicap ou en difficulté d'insertion. Pour remplir sa mission 
première et créer des conditions favorables à la formation des personnes en situation de fragilité 
sociale et économique, le domaine propose et développe des prestations d'hébergement et de 
restauration proches du premier marché". C'est ce que le SeCA avait déjà retenu dans son 
précédent préavis du 17 août 2020.

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Le Préfet mentionne en particulier que le restaurant accessible au public ("N.________") comprend 
40 places assises à l'intérieur et 40 places assises en terrasse. Par ailleurs, l'établissement compte 
44 chambres (permis de construire, ch. 7). Il prend également acte que l'établissement comporte 
plusieurs salles de séminaires ainsi qu'un restaurant destiné aux seuls clients des séminaires 
("O.________") et qu'il s'agit d'une activité préexistante depuis de nombreuses années. Il précise 
que, ce restaurant n'étant pas inclus dans le changement d'affectation en établissement de 
parahôtellerie, la requérante devra impérativement prendre les mesures nécessaires à garantir que 
cet espace ne soit pas mis à disposition de clients externes et qu'il en va de même des terrasses 
existantes situées sous un couvert extérieur et sur le toit (permis de construire, ch. 9). En outre, 
dans sa décision sur opposition, le Préfet retient en substance ce qui suit s'agissant des activités 
déployées sur le site et la conformité de celles-ci à la zone: "En effet, selon la documentation fournie 
en cours de procédure, [la Fondation L.________] relève que la mission du Domaine est d'offrir à 
des personnes défavorisées sur le marché du travail des emplois dans les domaines de 
l'hébergement et de la restauration. Pour créer des conditions favorables à la formation, [la 
Fondation L.________] développe ainsi des prestations d'hébergement et de restauration dans les 
locaux du Domaine. Par ailleurs, [la Fondation L.________] indique que, pour assurer la pérennité 
de ses activités d'insertion, le Domaine accueille également une clientèle individuelle et propose des 
séminaires et formations pour les entreprises [….]. Au vu de ce qui précède, je considère que les 
activités du Domaine […] sont conformes à l'affectation de la ZIG-PU, dès lors que [la Fondation 
L.________] y poursuit le développement d'un centre d'accueil et de formation. En ce sens, les 
diverses activités développées sur le site, notamment les prestations d'hébergement et de 
restauration, permettent [à la Fondation L.________] de créer des conditions favorables à la 
formation. S'agissant des salles de séminaire, indépendamment du fait que leur location permette 
d'assurer la pérennité des activités de réinsertion, force est de constater qu'elles entrent dans la 
définition de centre de formation".

Dans son courrier du 22 mai 2019, qui vient compléter son préavis favorable du 20 mai 2019, la 
commune indique notamment ce qui suit : "L'affectation du bâtiment n'est pas modifiée, seul 
l'exploitant change. Les activités de formation et de séminaire sont dans la continuité de ce qui se 
faisait jusqu'à présent. La Fondation L.________ poursuit un but social et d'intérêt général en alliant 
intégration sociale et réinsertion professionnelle. De par ce statut, on peut admettre que les locaux 
qu'elle gère sont conformes à une zone d'intérêt général. Bien que ce bâtiment se situe dans une 
zone de parc, la volonté du Conseil communal est de donner la possibilité de continuer l'exploitation 
des lieux pour autant que celle-ci ne provoque pas de nuisance excessive".

6.3. A titre liminaire, la Cour rappelle que toutes les activités listées ci-dessus (cf. supra 
consid. 6.1) ne sont pas problématiques. Il s'agit en l'occurrence des salles de conférence et de 
formation, ainsi que des restaurants, terrasses comprises et des chambres dans la mesure où ils 
sont destinés aux clients des séminaires et formations. Il n'est en effet pas contestable que les salles 
de conférence et de formation entrent dans la définition de "centre d'accueil et de formation" 
expressément mentionné à l'art. 43bis RCU et qu'elles doivent donc être considérées comme 
conformes à la ZIG-PU B. Les recourants ne le contestent d'ailleurs pas non plus dans le cadre de 
leur recours. 

Il n'en va pas autrement des activités de restauration et d'hébergement en tant qu'elles restent en 
lien direct avec le centre de formation et donc réservées exclusivement aux clients des séminaires 
et formations. La Cour constate cependant que le restaurant "O.________", destiné en principe aux 
participants du séminaire, n'existe plus sous cette forme. Selon les informations que l'exploitant met 

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à disposition sur son site internet, "[c]ette grande salle était autrefois le réfectoire des lieux. 
Aujourd’hui, même si elle peut toujours accueillir des groupes pour des repas, elle sert 
principalement de salle de séminaires. Avec sa vue imprenable sur le jardin et les Préalpes, la salle 
de O.________ est extrêmement lumineuse" (cf. T.________ > Séminaires et Meetings > Salles de 
séminaire, consulté le 18 avril 2024). Toutefois, en tant que ce lieu sert à présent principalement de 
salle de séminaire, il n'y a pas lieu de considérer cette nouvelle affectation comme contraire à la 
zone.

L'exploitation d'une micro-buanderie destinée à l'entretien du linge interne est aussi directement liée 
au centre de formation et entre dans le cadre des activités conformes à la zone. On peut aussi 
considérer que le jardin potager entre dans les activités admises dans le cadre de la ZIG-PU B, dès 
lors qu'il s'agit d'une activité agricole et qu'il poursuit également un but de formation, puisqu'il permet 
aux élèves de l'école d'agriculture de U.________ de venir s'entraîner à la taille des arbres fruitiers. 
Il est donc conforme à la zone.

6.4. Pour le reste, la Cour constate que tant le Préfet que la commune et le SeCA se fondent 
essentiellement sur l'argument selon lequel les activités sont conformes à la zone au motif premier 
que l'exploitant poursuit un but social et d'intérêt général en alliant intégration sociale et réinsertion 
professionnelle et que, de par ce statut, on doit autoriser l'ensemble des activités exercées sur le 
domaine, dès lors que la volonté communale serait que son exploitation se poursuive, même si 
celui-ci se trouve en zone de parc public.

Un tel raisonnement ne résiste toutefois pas à la critique. Comme considéré (cf. supra consid. 5.5), 
dès lors que la volonté communale ne ressort pas clairement des documents mis à l'enquête et se 
fonde uniquement sur une formulation vague, il convient d'interpréter l'art. 43bis RCU de manière 
objective et de se montrer restrictif quant aux activités qui peuvent être considérées comme 
conformes à la ZIG-PU B. Le seul fait que le domaine soit exploité dans le cadre d'un centre 
d'intégration et de réinsertion professionnelle pour les personnes en difficulté sociale ou en situation 
de handicap ne suffit pas pour que n'importe quelle activité exercée dans ce cadre sur le site soit 
conforme à l'affectation de la zone. Il faut certes retenir que ce but est, en soi, louable et ne peut 
qu'être encouragé. Toutefois, la parcelle en question ne se trouve pas dans une simple zone d'intérêt 
général, mais dans une zone d'intérêt général destinée aux parcs publics. En ce sens, la ZIG-PU B 
n'a donc pas uniquement une destination d'intérêt général, mais également – et avant tout – celle 
d'un parc public. On verrait, par exemple, plutôt mal qu'on puisse y autoriser une activité de type 
industrielle au seul motif qu'elle serait exploitée par des personnes en formation ou en situation de 
handicap ou de difficultés d'intégration et on lui opposerait vraisemblablement qu'elle ne rentre pas 
dans le cadre d'un parc public. Il n'y a donc aucune raison qu'un tel examen ne soit pas également 
fait lorsqu'il s'agit d'une activité parahôtelière.

Dans ces circonstances, pour que les activités autres que celles expressément mentionnées à 
l'art. 43bis RCU (comme c'est le cas par exemple du centre d'accueil et de formation ou des activités 
agricoles) soient compatibles avec la destination de la zone en question, il faut qu'elles satisfassent 
aux deux destinations prévues par le RCU, à savoir qu'elles servent d'une part l'intérêt général et 
qu'elles soient compatibles d'autre part avec l'affectation de parc public de la zone. Tout autre 
interprétation de la notion "d'autres activités compatibles avec le caractère de la zone" serait 
objectivement insoutenable. 

C'est donc le lieu de rappeler que, dans ce contexte, l'agglomération de Fribourg, dont fait partie la 
commune concernée, s'est dotée d'un PA4. Ce dernier a valeur de plan directeur régional (art. 27 

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al. 1 LATeC). Dès son approbation par le Conseil d'Etat le 24 août 2021, le PA4 lie les autorités 
cantonales, les autorités communales et les régions voisines en matière d'aménagement. Les plans 
d'aménagement locaux des communes membres de l'agglomération doivent dès lors être conformes 
au PA4 et s'interprètent à la lumière de ce dernier.

Selon le chapitre NP4 du PA4 relatif aux parcs ubrains, ceux-ci ont pour but de former un réseau 
cohérent dont les vocations à la fois sociales (accueil du public à des fins de délassement et de 
loisirs) et écologiques (support de la nature et de la biodiversité en milieu urbain) sont à préserver 
et renforcer. En vue d'accompagner le processus de développement urbain vers l'intérieur projeté 
dans le cadre du PA4, il s'agit de promouvoir une amélioration de la qualité de l'aménagement de 
ces parcs et de valorisr leurs caractéristiques et leur identité, afin de développer une offre diversifiée 
complémentaire et attrayante pour la population (cf. PA4, NP4, p. 191). Dans ce cadre, la stratégie 
de l'agglomération repose notamment sur les principes généraux suivants: les parcs urbains doivent 
être affectés à une typologie de zone à bâtir adéquate (zone libre, zone verte d'intérêt général, zone 
d'intérêt général parc urbain ou autre affectation adéquate) permettant de garantir la substance 
non-bâtie; l'identité des lieux doit être renforcée et les composantes paysagères et patrimoiniales 
valorisées (espaces ouverts, structures arborées, vocations spécifiques, éléments construits); la 
valeur d'accueil et le confort d'usage doit être affirmée, par la création d'espaces inclusifs, 
non-genrés et intergénérationnels, le développement d'espaces récréatifs innovants et l'intégration 
d'espaces ombragés et de points d'eau potable accessibles (cf. PA4, NP4.1, p. 192). 

Ainsi, s'il convient de garantir la substance du non-bâti, la destination de parc public ne signifie pas 
encore qu'il s'agit d'une zone de protection stricte de la nature qui exclurait toute activité, mais d'une 
zone destinée avant tout à l'accueil du public et au délassement. Il n'est donc pas d'emblée exclu 
qu'un établissement public puisse contribuer à la valorisation de l'identité d'un parc public et à son 
attractivité pour la population, pour autant toutefois que cette activité reste dans un rapport de 
connexité adéquat avec la destination de la zone et ne devienne pas le moteur principal de l'activité 
qui s'y déroule (sur la conformité de l'aménagement d'une buvette avec la gestion d'un terrain de 
sport dans une zone d'intérêt général destinée aux équipements et espaces liés aux activités 
sportives et de loisirs, cf. arrêt TC FR 602 2020 15 du 30 novembre 2020 consid. 3.3.3). Pour illustrer 
un peu ces réflexions, l'exploitation d'une petite buvette dans laquelle le grand public pourrait 
s'arrêter après une promenade dans le parc resterait aux yeux de la Cour, en principe, dans ce 
rapport de connexité, alors que l'exploitation d'un grand complexe hôtelier, même s'il permet à sa 
clientèle de bénéficier de la situation proche du parc, se destinerait avant tout à leur confort et 
n'aurait prima facie plus la valeur d'accueil et d'inclusivité du grand public recherchée par la 
destination de la zone. Or, force est de constater que cet examen ne ressort en l'espèce pas des 
différents préavis et de la décision litigieuse qui se consacrent surtout à démontrer que les activités 
relèvent de l'intérêt général.

6.5. La conformité des activités qui font l'objet du changement d'affectation avec l'intérêt général 
n'étant en soi pas contestée, dès lors qu'elles servent à la formation et à l'intégration de personnes 
en situation de handicap ou en difficultés d'intégration, il convient donc surtout de vérifier si elles 
sont compatibles avec la destination de parc public de la zone. 

6.5.1. Tout d'abord, en plus des services internes de buanderie réalisés sur le domaine, le 
changement d'affectation vise à approuver la conformité à la zone de son externalisation au public. 
Celle-ci propose notament des services de lavage, de repassage et de pliage du linge apporté par 
les particuliers. Cela étant, la Cour relève d'abord que cette activité n'a pas été décrite dans le cadre 

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de la demande initiale du permis de construire visant le changement d'affectation du bâtiment. Elle 
n'a été expliquée que plus tard, après la mise à l'enquête, dans le cadre des différentes prises de 
position et rapports complémentaires.

La Cour est d'avis que ce type d'exploitation, aussi petite soit-elle, n'entre pas dans le cadre des 
activités compatibles avec l'art. 43bis RCU. Le fait qu'elle ait pour objectif la formation et la 
réinsertion professionnelle dans les métiers de l'intendance ne suffit, comme considéré, pas pour 
entrer dans le cadre d'un seul "centre de formation" tel qu'exigé par l'art. 43bis RCU, ce d'autant 
plus que, vu le nombre insignifiant de clients, cet objectif de formation apparaît déjà largement 
réalisable par le seul biais du service interne de blanchisserie (cf. supra consid. 6.2). Au surplus, 
elle ne saurait manifestement pas non plus être considérée comme "compatible avec le caractère 
de la zone" et plus particulièrement avec la destination de parc public de la ZIG-PU B. On ne voit 
tout simplement aucune raison qu'une blanchisserie se situe dans une zone de parc public.

6.5.2. Ensuite, à la lecture des informations mises à disposition du public pour faire la publicité et 
la promotion du domaine, la Cour relève que l'exploitant fait état également d'un centre de bien-être 
qui aurait ouvert sur le site, avec plusieurs thérapeutes exerçant leur activité sur le site, y compris 
un cabinet de psychothérapie. Ces activités sont décrites de la sorte: "[W.___] est thérapeute et 
pratique également le reboutement. Elle a choisi d'installer son cabinet dans le cadre, calme et 
propice au ressourcement, du Domaine. Elle y propose différents types de soins, notamment: 
Shiatsu, rééquilibrage neuro-musculaire, massages sportif, réflexologie […]. Le tarif des soins est 
fixé en fonction de la durée du rendez-vous. Les soins sont remboursés par les complémentaires 
reconnues par l'ASCA" (cf. T.________ > Le Domaine > Bien-être et reboutement); "au 1er étage, le 
Domaine héberge Espace V.________. [X.___], experte en Feng Shui traditionnel, et [Y.____], 
thérapeute diplômé, mettent à votre disposition leur expérience, des méthodes reconnues et 
beaucoup d’écoute" (cf. T.________ > Le Domaine > Espace V.________). "[Z.___], psychologue 
psychothérapeute FSP, superviseur et thérapeute systémique et de famille W.________ ainsi que 
thérapeute en psychomotricité, s’est installé dans l’ancienne bibliothèque du Domaine". Celui-ci 
décrit ces activités autour notamment de la psychothérapie adolescent, adulte, couple et famille, de 
la supervision individuelle, d'équipe, clinique ou conceptuelle, comme suit: "Formé à la 
psychothérapie d’orientation systémique et à la psychotraumatologie, à la thérapie psychomotrice, 
une approche psycho-corporelle ainsi qu’à une approche plus sensitive du cheminement 
psychothérapeutique, j’exerce mon activité professionnelle dans mon cabinet situé à X.________. 
Y.________ vous présente mes activités professionnelles. Elles sont de différents ordres, se 
déclinant autour de la psychothérapie, de la supervision et de la formation. J’y mets mes élans, des 
connaissances liées à mes formations, ma créativité et ma liberté, cherchant à être en contact avec 
ce qui est vivant" (cf. T.________ > Le Domaine > Y.________, tous consultés le 18 avril 2024).

Or, ces activités ne sauraient être comprises dans le cadre d'un établissement parahôtelier et 
relèvent bien plus d'un centre de soins et de bien-être. Elles sont exercées par des professionnels 
et n'ont a priori rien à voir avec un centre d'accueil et de réinsertion professionnelle de personnes 
en difficulté sociale ou en situation de handicap. Elles n'ont toutefois jamais été décrites dans le 
cadre de la procédure et la Cour ne parvient pas à savoir si elles étaient, ne serait-ce 
qu'implicitement, visées ou non par le changement d'affectation requis par l'intimée, ou si elles font, 
doivent ou devaient faire l'objet d'une autre demande de changement d'affectation.

Ce qui est en revanche très clair, c'est qu'elles ne sauraient en tout cas pas reposer sur la présente 
procédure, si tel était l'intention de l'intimée, dès lors que les autorités compétentes n'en ont jamais 

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été informées, que ces activités n'ont pas été décrites dans le cadre d'une demande formelle et que 
la procédure n'a donc pas pu être suivie en ce qui les concerne.

6.5.3. S'agissant enfin des activités de restauration et d'hébergement ouvertes au public, la Cour 
relève certaines incohérences entre les activités présentées par l'intimée dans le cadre de la 
présente procédure, notamment en ce qui concerne le nombre de places à disposition dans le 
restaurant ou celui de lits et de chambres. 

L'intimée mentionne également dans le cadre de la demande mise à l'enquête publique que le type 
de clientèle visé est uniquement "les groupes et la clientèle individuelle pour formation et 
développement personnel". Cela étant, une telle formulation ne donne aucunement l'impression que 
le restaurant sera ouvert au public, mais bien plus qu'il sera uniquement limité aux clients des 
séminaires. Or, l'intimée demande ensuite l'exploitation d'un restaurant ouvert au public cinq jours 
sur sept, midi et soir. La Cour note toutefois que le restaurant est en réalité également ouvert tous 
les matins, samedi et dimanche compris, pour le petit-déjeuner (cf. T.________ > Restauration > 
Restaurant N.________ & sa terrasse, consulté le 18 avril 2024), ce qui n'a jamais été décrit dans 
la demande initiale.

Comme considéré, la Cour pourrait admettre une certaine tolérance quant à une ouverture au public 
des activités initialement réservées aux séminaires, principalement dans l'objectif de maintenir la 
viabilité de la destination première du site, à savoir un centre de formation et de séminaire, et parce 
que l'exploitation d'un petit point de restauration aux abords d'un parc public s'inscrit aussi dans 
l'objectif de délassement poursuivi par ce dernier. Or, l'exploitant de l'établissement ne donne pas 
réellement l'impression que cet objectif serait encore sa première destination aujourd'hui, en 
particulier lorsqu'on se rappelle que l'offre de restauration pour les participants des séminaires, à 
savoir le restaurant "O.________", n'existe plus sous la forme qui avait été présentée aux autorités 
et sur laquelle elles se sont prononcées (cf. supra consid. 6.2). A cela s'ajoute que les diverses 
salles et extérieurs du domaine sont aussi utilisés, comme le rappellent les recourants, pour des 
événements et soirées privés de sociétés et d'associations locales, ce qui n'a pas réellement été 
thématisé ni dans le cadre de l'instruction de la cause, ni dans le cadre de la décision attaquée. En 
réalité, il faut bien relever que l'exploitant a décrit pour la première fois les activités de restauration 
et d'hébergement de manière plus complète dans sa réponse au courrier du 31 mars 2021 du Préfet. 
Or, ces informations sont intervenues après que l'ensemble des services concernés se sont 
déterminés sur le projet. Ils n'ont, par conséquent, pas pu en tenir compte dans l'établissement de 
leurs différents préavis et cela se ressent bien à leur lecture. On constate en effet, de manière assez 
flagrante, une asymétrie d'informations entre les services qui ont directement dû traiter avec 
l'exploitant et qui ont des informations plus complètes, par exemple le SPoCo qui a eu accès à 
certaines informations complémentaires dans le cadre de la demande de patente, et les autres 
services qui se sont fondés exclusivement sur les déclarations de l'intimée à l'appui de sa demande 
de permis de construire. C'est donc à raison que les recourants ont soulevé ce grief dans le cadre 
de leurs écritures.

Dans ces circonstances, on ne saurait donc considérer que la procédure a été menée avec toute la 
diligence requise, ni même que l'intimée ait véritablement déposé une demande complète. Il manque 
en effet au dossier des éléments fondamentaux pour déterminer si les activités de restauration et 
d'hébergement ouvertes au public, y compris l'organisation d'événements et de soirées privés hors 
séminaire et formation, peuvent encore être considérées comme conformes à la destination de parc 

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public de la zone ou s'il y a lieu de fixer, par exemple, un cadre ou des conditions à l'octroi du permis 
pour s'assurer que le rapport de connexité avec la destination de parc public soit toujours maintenu.

Il n'appartient toutefois pas à la Cour de se substituer à la préfecture dans l'examen de ce cadre ou 
de ces conditions et, en l'état, celle-là ne peut donc pas se déterminer sur la conformité de ces 
activités à la zone. Cela étant, cette question pourrait éventuellement souffrir de demeurer ouverte 
et la Cour pourrait renoncer à renvoyer la cause à l'autorité intimée, à la condition toutefois que 
l'intimée puisse se prévaloir de la garantie de la situation acquise ou que le changement d'affectation 
n'aggrave pas fondamentalement une éventuelle non-conformité de la zone, ce qui sera examiné 
ci-dessous.

7.

En effet, en tant que la décision attaquée autorise subsidiairement les activités précitées au motif 
que l'intimée bénéficierait de la garantie de la situation acquise et que le changement d'affectation 
n'aggraverait pas fondamentalement la non-conformité à la zone, il convient d'examiner si cette 
motivation subsidiaire résiste à la critique.

7.1. En vertu de l'art. 69 LATeC, le maintien, l'entretien et la rénovation en vue d'une adaptation 
aux standards actuels des constructions et installations légalisées qui ne sont plus conformes à 
l'affectation de la zone ou aux prescripritons de construction sont garantis (al. 1). Un changement 
d'affectation ou un agrandissement peut être autorisé pour les constructions et installations visées 
à l'alinéa 1, à condition que la non-conformité au droit en vigueur ne soit pas fondamentalement 
aggravée et qu'aucun intérêt privé ou public prépondérant ne s'y oppose (al. 2).

7.2. Il convient tout d'abord de déterminer si les activités dont la mise en conformité est requise 
avaient déjà été légalisées et si les conditions pour obtenir la garantie de la situation acquise selon 
l'art. 69 al. 1 LATeC sont réalisées.

Dans ce contexte, il sied de brièvement rappeler que les développements qui suivent ne concernent 
que les activités non conformes à la zone ou pour lesquelles la Cour n'est pas en mesure de se 
prononcer, soit l'exploitation d'une buanderie externe à destination du public (cf. supra consid. 6.4.1) 
et les activités de restauration et d'hébergement ouvertes au public, y compris l'organisation 
d'événements et de soirées privés hors formation (cf. supra consid. 6.4.3). Les salles de séminaire 
et autres activités y relatives sont en effet conformes à la zone (cf. supra consid. 6.2). Quant à 
l'exploitation d'un centre de soins et d'un cabinet de psychothérapie (cf. supra consid. 6.4.2), elles 
ne sont manifestement pas couvertes par la présente procédure.

7.2.1. Dans le cadre de la procédure de permis de construire de 2016, il était question de 
l'assainissement et du réaménagement intérieur du site. Etaient concernés une cafétéria-restaurant 
de 60 places et une terrasse de 40 places sur le domaine privé au rez-inférieur, un réfectoire, une 
salle de conférence et 13 chambres au rez-supérieur, une salle, un auditoire et 16 chambres au 
1er étage, ainsi qu'un oratoire et 15 chambres au 2e étage. Aucune précision quant au type de 
clientèle admis ne ressort de cette décision.

Dans le préavis favorable avec remarques du SPoCo du 11 février 2016, il était toutefois prévu ce 
qui suit: "Une demande de patente I de parahôtellerie devra être déposée, le cas échéant, pour 
autant qu'il soit prévu de donner à ces locaux une affectation publique et commerciale correspondant 
à la notion d'établissement public […]. Dans cette optique, et contrairement au projet, une procédure 
complémentaire de changement d'affectation devra vraisemblablement être engagée. La personne 

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responsable de l'établissement devra remplir un certain nombre de conditions personnelles et être 
au bénéfice d'un certificat cantonal de capacité professionnelle pour exploitant d'établissement 
public, à tout le moins s'engager à acquérir une telle formation en cas de prestations culinaires 
régulières comparables à celles d'un café-restaurant". La patente I délivrée provisoirement à la 
Fondation L.________ le 16 août 2017, puis renouvelée à plusieurs reprises, couvre l'offre hôtelière 
comprenant 44 chambres, huit salles de séminaire, deux restaurants (dont un ouvert au public) et 
une offre de formations, retraites et conférences liée au bien-être et au développement personnel 
(cf. courrier de la préfecture du 27 décembre 2017).

Dans sa décision de rejet d'opposition du 17 mai 2021, le Préfet estime que la garantie de la situation 
acquise doit s'appliquer dans le cas d'espèce: "Selon l'analyse effectuée par le SeCA, les différentes 
activités déjà présentes sur le Domaine […] ne sont pas modifiées, mais étendues vers l'intérieur du 
volume bâti existant, étant encore précisé que la présente demande vise uniquement l'octroi de la 
patente I nécessaire à cet établissement public qui a toujours existé. Ainsi, même si la ZIG-PU 
revenait à ses dispositions réglementaires d'origine, voire incluait des dispositions plus restrictives 
en matière d'affectation, le SeCA estime que la réalisation du projet resterait garantie en vertu de 
l'art. 69 LATeC dans la mesure où il ne constituerait pas une aggravation fondamentale de la 
non-conformité […]. La demande de permis de construire vise le changement d'affectation des 
locaux existants en établissement public. S'agissant desdits locaux, il ressort du dossier en ma 
possession que [la Fondation L.________], locataire, reprend ce que [D.________], respectivement  
J.________, ont déployé depuis 40 ans sur le site, à savoir un centre spirituel et de formation axé 
sur des conférences, des cours, des sessions et des retraites, avec de l'hébergement et de la 
restauration, ainsi qu'une activité de formation et de réinsertion professionnelle […]. [La commune] 
relève en particulier que, même si l'affectation en parahôtellerie existait déjà sous la gestion de 
[D.________], elle n'avait pas fait l'objet d'une autorisation formelle […]. La Commune a également 
indiqué que l'affectation du bâtiment n'est pas modifiée, mais que seul l'exploitant change. En effet, 
selon la Commune, les activités de formation et de séminaire sont dans la continuité de ce qui se 
faisait jusqu'à présent sur le site […]. En l'espèce, si l'on devait retenir que le Domaine […] est non-
conforme à l'affectation de la zone, son maintien et sa rénovation seraient en tous les cas garantis, 
dès lors qu'il y a lieu de retenir que les activités de séminaires, hébergement et restauration, a 
minima pour les personnes fréquentant les séminaires, sont exercées sur le site depuis près de 
40  ans. […] Pour ce qui concerne le changement d'affectation en établissement public, activité qui, 
au demeurant, était préexistante d'après la requérante et la Commune, il pourrait être autorisé pour 
autant qu'il n'aggrave pas fondamentalement la non-conformité au droit en vigueur".

7.2.2. Pour sa part, la Cour est d'avis que l'art. 69 al. 1 LATeC n'est pas applicable dans le cas 
d'espèce et ce pour plusieurs raisons. 

Premièrement, cette disposition légale couvre les cas dans lesquels une construction ou une 
installation qui était conforme à la zone dans laquelle elle se trouve devient non conforme suite à 
une révision du plan d'affectation des zones ou du règlement communal d'urbanisme: soit la parcelle 
subit un changement de zone, soit la zone reste la même, mais la réglementation y relative est 
modifiée pour adopter des conditions plus restrictives. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. En effet, 
et tel que cela ressort de la décision du 17 mai 2021 et du dossier, la demande de permis de 
construire concerne un changement d'affectation en lien avec un changement d'exploitant. Le fait 
qu'une révision du PAL était menée en parallèle à cette procédure relève d'une pure coïncidence et 
n'est pas à l'origine de la non-conformité. 

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Deuxièmement, pour pouvoir bénéficier de la garantie de la situation acquise, il faut que la 
construction ou l'installation soit strictement restée la même. Or, il ressort assez clairement du 
dossier que les activités étaient réservées aux clients des séminaires avant l'arrivée du nouvel 
exploitant et qu'elles ne le sont plus. Le Préfet précise d'ailleurs que ces activités sont exercées 
depuis près de 40 ans sur le site, "a minima pour les personnes fréquentant les séminaires". 
D'ailleurs, si un changement d'affectation en établissement public parahôtelier est demandé, c'est 
bien justement parce que cette activité n'existait pas sous la gestion directe de l'intimée. 

Troisièmement, même si l'on devait admettre que les activités étaient déjà menées de manière 
distincte au centre de formation lorsque le site était géré par D.________, force est d'admettre 
qu'elles n'ont jamais été légalisées. La commune le concède, puisqu'elle relève que, même si 
l'affectation en parahôtellerie existait déjà sous la gestion de D.________, elle n'avait pas fait l'objet 
d'une autorisation formelle. Or, des installations ou constructions qui n'ont pas été légalisées sous 
l'ancien régime – et pour autant que l'on soit en présence d'une modification des circonstances au 
niveau de l'aménagement du territoire ce qui, rappelons-le, n'est pas le cas en l'espèce – ne peuvent 
pas bénéficier de la garantie de la situation acquise.

Quatrièmement, même si l'on devait considérer que la révision du PAL, qui s'est faite simultanément 
à la procédure de permis de construire, permettait aux intéressés de profiter de la garantie de la 
situation acquise, force est de constater qu'une telle possibilité ne serait pas offerte en l'espèce 
puisque, tel qu'il ressort de la décision préfectorale, les règles ne sont pas devenues plus restrictives, 
mais au contraire plus permissives. Le SeCA a ainsi notamment relevé que l'affectation du bâtiment 
existant n'était pas conforme à l'ancienne ZIG-PU du PAL de 1993, qui apparaît plus restrictive que 
celle prévue par le PAL actuel. La situation qui se présente est donc l'inverse de ce qui est prévu 
par l'art. 69 al. 1 LATeC, ce qui en exclut d'autant plus l'application en l'espèce.

Sur le vu de ce qui précède, la garantie de la situation acquise, au sens de l'art. 69 al. 1 LATeC, ne 
saurait venir pallier la non-conformité à la ZIG-PU B des activités précitées (exploitation d'une 
buanderie avec service externe à destination du public et activités de restauration et d'hébergement 
ouvertes au public, y compris l'organisation d'évenements et de soirées privés hors formation).

7.3. Doit ensuite être analysée la situation sous l'angle de l'art. 69 al. 2 LATeC, qui prévoit qu'un 
changement d'affectation peut être autorisé s'il n'aggrave pas fondamentalement la non-conformité 
à la zone.

Dans le permis de construire, le Préfet retient ce qui suit: "Pour ce qui concerne le changement 
d'affectation en établissement public, activité qui, au demeurant, était préexistante d'après la 
requérante et la Commune, il pourrait être autorisé pour autant qu'il n'aggrave pas 
fondamentalement la non-conformité au droit en vigueur. Dès lors que ce changement d'affectation 
se fait principalement dans le volume du bâtiment existant et dans la continuité des activités 
présentes sur le site, force est d'admettre que la non-conformité à l'affectation de la zone n'est pas 
fondamentalement aggravée. De plus, aucun intérêt privé ou public ne s'oppose à ce changement 
d'affectation, sous réserve de l'examen effectué ci-après quant à votre grief relatif aux nuisances 
découlant des activités litigieuses". 

La Cour ne saurait toutefois suivre le Préfet sur ce point. En effet, les activités décrites ultimement 
par l'intimée en réponse à sa demande du 31 mars 2021 ne sauraient en l'état être considérées 
comme n'aggravant pas fondamentalement la non-conformité à l'affectation de la zone. On ne peut 
plus considérer, vu leur évolution, que la clientèle de l'établissement est avant tout intéressée par le 

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ressourcement, le délassement ou la spiritualité. Il en va ainsi de l'exploitation d'une buanderie 
externe puisqu'on vient, par exemple, y déposer son linge pour qu'il y soit lavé et repassé, comme 
on le ferait dans n'importe quel pressing. 

Quant aux activités de restauration et d'hébergement ouvertes au public, y compris l'organisation 
d'événements ou de soirées privés hors formation, la Cour partage également l'avis que, si elles ne 
devaient pas être considérées comme conformes à la destination de la zone, il serait difficile de 
considérer en l'état du dossier qu'elles n'aggravent pas fondamentalement cette non-conformité en 
particulier lorsque les différents préavis sur lesquels repose la décision attaquée ne se fondent pas 
sur un état de fait complet. Il sied cependant également de laisser cette question ouverte, en tant 
que le complément d'instruction auquel la préfecture devra s'astreindre pour déterminer si ces 
activités sont conformes à la destination de la zone est susceptible d'avoir une influence significative 
sur la question de savoir, dans le cas contraire, si elles n'aggravent pas fondamentalement cette 
non-conformité.

8.

En conclusion, il convient de rappeler que les activités liées à l'exploitation d'un centre d'accueil et 
de formation, à savoir les salles de conférence, la restauration et l'hôtellerie réservées aux clients 
de ces séminaires, l'exploitation d'une buanderie interne ainsi que le jardin potager sont conformes 
à la destination de la zone. Ces points n'ont jamais été contestés par les recourants.

En revanche, la cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle sollicite de l'intimée un 
descriptif complet de toutes les activités exercées sur le site. Elle estimera ensuite si celles-ci entrent 
encore substantiellement dans le cadre de la demande initiale déposée par l'intimée ou s'il convient 
de procéder à une nouvelle mise à l'enquête, ce qui n'a jamais été fait malgré les nombreuses 
incohérences relevées. Elle s'assurera encore, dans le cadre de sa procédure, que l'ensemble des 
services cantonaux concernés se détermine sur ce descriptif complet – et à jour – des activités et 
examinera dans sa nouvelle décision si les activités de restauration et d'hôtellerie ouvertes au public, 
y compris l'organisation d'événements ou de soirées privés hors formation, sont encore conformes 
à la destination de la zone au sens des considérants du présent arrêt. Elle fixera, le cas échéant, 
toutes les charges et conditions nécessaires dans son permis pour s'assurer qu'elles ne prennent 
pas le pas sur la destination de parc public de la zone et que le rapport de connexité avec cette 
destination soit maintenu. Si elle parvient à la conclusion que les activités ne sont pas conformes à 
celle-ci, elle examinera, à la lumière du descriptif complet des activités exercées sur le site, s'il peut 
encore être considéré qu'elles n'aggravent pas fondamentalement cette non-conformité, étant 
rappelé qu'elles ne peuvent pas bénéficier de la garantie de la situation acquise sous l'angle de 
l'art. 69 al. 1 LATeC.

Ces considérations ne valent pas pour l'ouverture d'une buanderie ouverte au public. La Cour estime 
que celle-ci n'est pas conforme à la destination de la zone, ne bénéficie pas de la garantie de la 
situation acquise et qu'elle aggrave la non-conformité à cette destination. Elle ne peut donc, en l'état, 
pas se poursuivre.

Il convient enfin de rappeler que l'ouverture d'un centre de soins et de cabinets thérapeutiques sur 
le domaine ne fait pas l'objet de la présente procédure, limitée à la demande de changement 
d'affectation en établissement parahôtelier. En l'absence de tout indice ou déclaration contraire, il 
est donc laissé à l'intimée le bénéfice du doute de ce qu'elle a requis et obtenu toutes les 
autorisations nécessaires pour la poursuite de ces activités.

Tribunal cantonal TC
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En conclusion, le recours doit donc être admis, les décisions du 17 mai 2021 annulées et la cause 
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens de ce qui précède. Pour ce motif, les 
nombreuses réquisitions de preuve formulées par les recourants tendant à démontrer en quoi les 
activités litigieuses aggravent la non-conformité à la zone en raison des nuisances qu'elles 
engendrent deviennent ainsi sans objet.

9.

9.1. Les recourants ayant obtenu gain de cause, les frais de la procédure, fixés à CHF 2'500.-, 
sont mis pour trois quarts, soit CHF 1'875.-, à la charge de l'intimée qui a conclu au rejet de leur 
recours, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA). L'avance de frais 
de CHF 2'500.-, prestée par les recourants le 16 juillet 2021, leur sera donc restituée.

9.2. Pour le même motif, les recourants ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

Conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

La liste de frais produite par les recourants n'est toutefois pas établie conformément au Tarif JA. La 
fixation à forfait de débours, valable en matière civile, ne correspond en effet pas aux exigences du 
tarif, ce d'autant plus lorsque ces débours sont également facturés en parallèle de manière effective. 
En outre, la liste contient des frais d'ouverture de dossier de CHF 50.- qui ne sont pas admis 
(cf. arrêts TF 9C_688/2009 du 19 novembre 2009 consid. 5.3; TC FR 601 2023 79 du 7 février 2024 
consid. 3.2). 

Il convient donc de fixer l'indemnité de partie à un montant total de CHF 6'034.95, correspondant 
aux heures annoncées au tarif horaire de CHF 250.-, soit CHF 5'579.10, à CHF 24.40 de débours 
effectifs et à un supplément pour la TVA de CHF 431.45 au taux de 7.7 % (calculé sur CHF 5'603.50). 
Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise pour trois quarts à la charge de l'intimée 
(CHF 4'526.20) et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg (CHF 1'508.75).

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions du 17 mai 2021 sont annulées et la cause est renvoyée à l'autorité 
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

II. Des frais de procédure réduits, d'un montant de CHF 1'875.-, sont mis à la charge de l'intimée.

III. L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- prestée par les recourants leur est restituée.

IV. Un montant de CHF 6'034.95 (dont CHF 431.47 de TVA au taux de 7.7 %) est alloué aux 
recourants, à verser à Me Antonin Charrière et Me Nicolas Riedo. Il est mis pour trois quarts 
à la charge de l'intimée (soit CHF 4'526.20) et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg 
(CHF 1'508.75).

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 18 avril 2024/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur