# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fe3367ad-ef47-5738-9284-a37fcc553365
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-16
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 16.11.2021 B 2021/115
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2021-115_2021-11-16.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2021/115

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 22.12.2021

Entscheiddatum: 16.11.2021

Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2021
Bau- und Umweltrecht, Mobilfunk, Zubau adaptiver Antennen, Art. 11 
Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 
Ziff. 64 f. NISV, Art. 12, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 und 
Ziff. 63 NISV. Weder besteht vorliegend eine Verpflichtung, die auf Grundlage 
des sogenannten Worst-Case-Szenarios bewilligte Antennenanlage einer 
Beurteilung im Sinne des am 23. Februar 2021 veröffentlichten Nachtrags 
"Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung des BAFU zu unterziehen 
(E. 4.3), noch sind die Antennendiagramme im Standortdatenblatt zu 
beanstanden (E. 4.4), (Verwaltungsgericht, B 2021/115). Die gegen dieses 
Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 9. 
April 2024 abgewiesen (Verfahren 1C_5/2022).

Entscheid vom 16. November 2021

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Bischofberger

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fretz, Pfisterer Fretz Munz 

Rechtsanwälte, Frey-Herosé-Strasse 25, Postfach, 5001 Aarau 1,

gegen

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Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, Postfach, 3050 Bern,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Olivia Zurkinden, Senior Counsel, c/o Swisscom (Schweiz) AG, 

Alte Tiefenstrasse 6, Postfach, 3050 Bern Swisscom

sowie

Politische Gemeinde X.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

D.__ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 0000__, Grundbuchkreis Y.__, über welche die 

Nationalstrasse N1, insbesondere die Anschlussstelle 0001__ B.__, führt. Auf der mit 

unterirdischen Bauten überbauten, nach dem Zonenplan der Stadt X.__ der Zone für 

öffentliche Bauten und Anlagen zugewiesenen Südwestecke dieses Grundstücks 

betreibt die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: S-AG) die Mobilfunkanlage R.__. 

Am 6. August 2019 reichte die S-AG ein Gesuch für den Umbau dieser 

Mobilfunkanlage ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 5. April 2019 soll der 

massgebende Anlagegrenzwert (AGW) von 5 V/m nach Inbetriebnahme der 

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umgebauten Anlage trotz des Einsatzes von adaptiven Antennen (Ericsson 

AIR6488B43.-36.ENV001, Frequenzband 3600 MHz) nie, auch nicht kurzzeitig, 

überschritten werden. Auf die maximale Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor 

angewendet werden. Während der öffentlichen Auflage vom 6. bis 21. August 2019 

gingen mehrere Einsprachen ein, darunter diejenige von A.__. Mit Entscheid vom 

31. Oktober 2019 (versandt am 8. November 2019) wies die 

Baubewilligungskommission der Stadt X.__ dessen Einsprache ab, soweit sie darauf 

eintrat, und bewilligte das Bauvorhaben unter Nebenbestimmungen. Insbesondere 

verpflichtete sie die S-AG (S. 7, 10 Ziff. III/3.43), innert drei Monaten nach 

Inbetriebnahme der Anlage Abnahmemessungen durchzuführen (act. 8/8/2, 4-16, 

www.geoportal.ch).

Dagegen rekurrierte A.__ am 25. November 2019 an das Baudepartement (seit 

1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Am 3. März 2020 und 21. Juli 2020 

reichte das Amt für Umwelt (AFU) Amtsberichte ein. Mit Entscheid vom 5. Mai 2021 

wies das Departement den Rekurs ab (act. 2, 8/1, 3, 11, 20).

B.

Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 5. Mai 2021 erhob A.__ 

(Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am 19. Mai 2021 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid 

mitsamt der Baubewilligung vom 31. Oktober 2019 unter Kosten- und 

Entschädigungsfolgen aufzuheben. Eventualiter sei die Baubewilligung vom 

31. Oktober 2019 mit folgender Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen dürfen nicht 

als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden."

(act. 1). Mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung 

der Beschwerde (act. 7). Mit Eingabe vom 5. Juli 2021 verzichtete die Politische 

Gemeinde X.__ (Beschwerdebeteiligte) auf eine Stellungnahme und das Stellen eigener 

Anträge (act. 10). Am 31. Mai 2021 nahm die S-AG (Beschwerdegegnerin) Stellung und 

beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei (act. 14). Mit Replik vom 

13. September 2021 bestätigte der Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen 

(act. 17 f.). Am 4. Oktober 2021 duplizierte die Beschwerdegegnerin (act. 21). Mit 

Eingabe vom 20. Oktober 2021 behielt der Beschwerdeführer das letzte Wort (act. 24).

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der 

Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe 

vom 19. Mai 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Der 

Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer 

der Parzelle Nr. 0002__ (www.geoportal.ch) zur Erhebung des Rechtsmittels befugt 

(vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_627/2019 vom 

6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Auf die 

Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin um Aufhebung der 

Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten ersucht wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer 

1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 je 

mit Hinweis[en]).

2.

Der Beschwerdeführer stellt die Beweisanträge (act. 1, S. 2, 19, 21 Verfahrensanträge-

Ziff. 4-6, Rz. 53, 60 f., act. 17, S. 2), es sei das Audit und die Bewertung der aktuellen 

ISO-Zertifizierung des Qualitätssicherungssystems (nachfolgend: QS-System) der 

Beschwerdegegnerin sowie ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten zu den 

Fragen einzuholen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen 

durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in 

Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten Werten 

entsprechen. Es sei die Swisscom Messmethode für Basisstationen 5G NR 

(Akkreditierungsnummer STS 0121) mitsamt Messprotokollen anderer 

Mobilfunkanlagen zu edieren. Auf alle beantragten Beweisvorkehren kann in 

antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu 

schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben 

sich aus den Verfahrensakten und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht 

beweisbedürftigen notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 

23. Dezember 2019 E. 2.3 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: 

Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher und 

technischer Natur ist nicht ersichtlich, was der beantragte Beizug der Akten bzw. die 

beantragte Einholung von (weiteren) Amtsberichten oder Gutachten an zusätzlichem 

Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl. dazu BGE 144 II 427 E. 3.1.3 und 6 mit Hinweis). 

bis

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Damit erübrigt sich auch der Beweisantrag der Beschwerdegegnerin auf Einholung 

eines Amtsberichts beim Bundesamt für Umwelt (BAFU, act. 14, S. 15 f. Ziff. II/3/67).

3.

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zunächst vor (act. 1, S. 9-11 Rz. 24-27), sie 

habe sich nicht mit der neuesten Rechtsprechung anderer Kantone, insbesondere dem 

Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021, und 

damit mit der Frage auseinandergesetzt, ob dem Standortdatenblatt eine 

Betrachtungsweise zugrunde lag, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der 

adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckte. Soweit 

der Beschwerdeführer damit eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs 

(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; 

SR 101, BV, Art. 4 Ingress und lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen; 

SR 131.225, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 VRP) rügt, ist nicht 

ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz in dieser Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt 

haben sollte. Der Beschwerdeführer war ohne Weiteres in der Lage, den Entscheid der 

Vorinstanz beim hiesigen Gericht sachgerecht anzufechten (vgl. dazu BGE 147 IV 73 

E. 4.2, S. 85, mit Hinweisen).

4.

Der Beschwerdeführer hält weiter unter Anrufung des Entscheids des 

Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 (E. 4.4-4.6) dafür 

(act. 1, S. 4-16, 336 f. Rz. 7-39, 41, 98-101), die Vorinstanz habe die 

Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für adaptive Antennen 

angewendet, was rechtswidrig sei. Adaptive Antennen müssten so beurteilt werden, 

dass die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme sowie die in 

Feldversuchen festgestellte erhöhte Strahlenbelastung am Rande der versorgten Zelle 

berücksichtigt würden. Unbesehen davon stellten die Antennendiagramme der 

Beschwerdegegnerin nicht den maximal möglichen Antennengewinn bei maximaler 

Sendeleistung und für jede Richtung ("Worst-Case-Szenario") dar: Sie seien nicht 

umhüllend. Darin werde derjenige Moment beurteilt, in dem die adaptive Antenne in die 

Breite strahle. Bei einer Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte deutlich 

überschritten werden. Adaptive Antennen müssten zwingend im Moment des 

maximalen Antennengewinns beurteilt werden, um den Vorsorgewert einzuhalten. Es 

sei nicht ausgeschlossen, dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der 

Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen 

Antenne bewirkten.

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Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb 

ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7 

Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 13 des Bundesgesetzes über 

den Umweltschutz (SR 814.01, USG) die Verordnung über den Schutz vor 

nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere 

die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für 

Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der 

verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. 

dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und 

Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte 

Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV, kritisch dazu M. Rössli, 

Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung 

auf Menschen, in: URP 2021, S. 117 ff., S. 129 f.). Zum Schutz vor den 

wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von 

Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall 

eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (sogenannte Orte für 

kurzfristigen Aufenthalt, OKA, vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem 

setzte der Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 

Abs. 2 USG AGW fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). 

Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen 

auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit 

sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 

Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, 

möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf 

nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu 

BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). An Orten mit 

empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV (OMEN) haben 

Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert 

der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich 

in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz 

und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt 

der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei 

adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird die Variabilität der 

Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (vgl. Anhang 1 

Ziff. 63 NISV). Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NISV muss der Inhaber einer Anlage, für die 

Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, der für die Bewilligung zuständigen 

Behörde nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 2 NISV ein Standortdatenblatt einreichen, 

4.1. 

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bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden 

Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 NISV geändert wird.

Grundlage für die rechnerische Prognose der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung 

zur NISV des BAFU (ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL), 

Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002 (Stand: 20. November 2006, 

ergänzt am 28. März 2013, www.bafu.admin.ch). Diese Empfehlung ist eine 

vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte keine bindende 

Wirkung hat. Gleichwohl weichen sie an sich nicht von solchen 

Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem 

individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der 

massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (vgl. dazu 

BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen, 

in Bezug auf Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des 

Baudepartements).

Die bisher eingesetzten Mobilfunksendeantennen weisen eine Abstrahlcharakteristik 

auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder 

ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann und nur in der Leistung über die Zeit 

variiert. Adaptive Antennen oder Antennensysteme im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 

Abs. 6 NISV – und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo 

adaptive Antennen insbesondere zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen des BAFU 

zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021, 

S. 2, www.bafu.admin.ch, nachfolgend: Erläuterungen) – können ihre Senderichtung 

oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne 

Veränderung der Montagerichtung anpassen ("[hybrides] beamforming"). Dadurch wird 

die Information bevorzugt in jene Richtungen übertragen, wo sie durch die Endgeräte 

angefordert wird. Dies hat eine höhere übertragungskapazität zur Folge. Auch die 

Exposition ist nutzungsabhängig. Richtungen, in denen keine Endgeräte sind, werden 

tendenziell weniger bestrahlt (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 

17. April 2019, S. 7 Ziff. 4.3, www.bafu.admin.ch).

Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in 

der Schweiz") und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen und 5G 

[Bewilligung und Messung]", act. 15/1, nachfolgend: Informationsschreiben) stellte das 

BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend adaptive 

Antennen im Sinne des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht. Gleichzeitig 

4.2. 

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empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 resp. S. 2), die Strahlung von adaptiven Antennen bis 

zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen) Antennen nach dem 

maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend 

auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede Senderichtung den maximal 

möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes Worst-Case-Szenario). 

Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und die Beurteilung sei für 

die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am 23. Februar 2021 veröffentlichte 

das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung (nachfolgend: 

Nachtrag, www.bafu.admin.ch). Damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen 

Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird demgemäss ein Korrekturfaktor auf 

die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser Faktor ist abgestuft je nach Anzahl 

Sub-Arrays (separat ansteuerbarer Antenneneinheiten, die physisch fest 

zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, einen 

sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn kurzzeitige Leistungsspitzen über der im 

Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten, wird die Leistung (und 

damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) mittels einer automatischen 

Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über einen Zeitraum von sechs 

Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. 

dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen, S. 5 f., 12, 21 f.).

n 

Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, 

Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am 

17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung des 

strittigen Baugesuchs vom 6. August 2019 (act. 8/8/9) – in Kraft trat (AS 2019 1491), 

der vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Der strittige Umbau der 

bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000__ bezweckt unter anderem, den 

Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzband von 3'600 MHz) zu 

ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung wurde am 31. Oktober 2019 erteilt 

(act. 8/3/2). Die rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde 

hinsichtlich der adaptiven Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des 

Nachtrags, sondern gemäss den vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom 

17. April 2019 und 31. Januar 2020 (Worst-Case-Szenario) erstellt und bewilligt. Trotz 

gegenteiliger Auffassung des Beschwerdeführers besteht gestützt auf Art. 38 

Abs. 3 USG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV 

vorliegend keine Verpflichtung, die strittige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne 

des zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zu unterziehen. Vielmehr stellt das 

Worst-Case-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit 

4.3. 

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Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der 

AGW einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid des 

Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2 f. mit Hinweisen, 

insbesondere auf den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid VB.2020.00544 

vom 15. Januar 2021 E. 4.4 und 4.7; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2020.27U 

vom 6. Januar 2021 E. 4.3; Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz II 2021 50 vom 

26. August 2021 E. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 E. 3.3 sowie act. 14, 

S. 3-5 Ziff. II/2/10-19).

Da die Beurteilung demnach nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen wurde, 

und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leistungsspitzen über der im 

Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten werden, ist den vom 

Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen (act. 1, S. 16 Rz. 40 und 42, act. 17, S. 3-8 

Rz. 3-15, act. 24), ob mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung der 

Grenzwerte verbunden sein könnte und wie zu verfahren wäre, wenn die 

streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag abgeändert würde, im 

vorliegenden Verfahren nicht nachzugehen. Solches wird vielmehr im Rahmen eines 

separaten Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu Medienmitteilung der Bau-, Planungs- 

und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 23. September 2021, mit Hinweis auf 

Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen Verfahren zur Implementierung der 

5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg, 7. Juni 2021, www.bpuk.ch, wonach die 

"Bagatellverfahren" bis zur Klärung von offenen Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu 

prüfen sein, in welchem Betroffene ihre Rügen vorbringen können. Der von den 

zuständigen Behörden ergangene Entscheid wird wiederum im Rahmen eines 

Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft werden können. Folglich kann der 

Vorinstanz in diesem Zusammenhang auch keine Gehörsverletzung vorgehalten 

werden.

n 

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestehen im Weiteren keine 

Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdatenblatt vom 

5. April 2019 (act. 8/8/16) die möglichen Sendewinkel, insbesondere auch für die 

horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen, nicht korrekt 

wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der 

Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 24. August 2021, act. 14, S. 5-10 

Ziff. II/2/21-38). Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive Antennen überall nur 

mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte Antennengewinn 

verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung der adaptiven Sendewirkung 

4.4. 

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5.

Der Beschwerdeführer bringt sodann vor (act. 1, S. 17-23, 36 f. Rz. 43-66, 98-102, 

act. 18), die Beschwerdegegnerin verfüge weder über ein auf adaptive Antennen 

ausgelegtes QS-System noch existiere bis heute eine vom BAFU anerkannte 

Messempfehlung. Überdies könnten bis dato noch keine Abnahmemessungen bei 

adaptiven Antennen durchgeführt werden.

innerhalb der umhüllenden Antennendiagramme (vgl. dazu auch E. 4.2 f. hiervor). Aus 

dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung unterhalb der 

Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung unterhalb des AGW bewirken 

können, als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit einer immer 

gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass solche 

möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen Antennendiagrammen der 

Beschwerdegegnerin nicht berücksichtigt worden wären. Selbst wenn die adaptiven 

Antennen darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die 

entsprechenden einzelnen Antennendiagramme bei der Beurteilung dieser Antennen 

nach dem Worst-Case-Szenario immer innerhalb des bewilligten umhüllenden 

Antennendiagramms bleiben (vgl. dazu Erläuterungen, S. 11 f.). Mit der von der 

Beschwerdebeteiligten angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach 

Inbetriebnahmen (vgl. dazu auch E. 5.2 hiernach) wird im Übrigen sichergestellt, dass 

sich die Strahlung auch tatsächlich unterhalb des "Worst Case" bewegt.

Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen 

(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des 

AGW nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die 

Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden 

(Abs. 2). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers können gemäss BAFU mit 

dem bestehenden QS-System der Beschwerdegegnerin als Instrument zur Kontrolle 

der Emissionsbegrenzungen (vgl. zur Zulässigkeit und Anwendbarkeit dieses QS-

Systems: BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6-8 mit Hinweisen, in: 

URP 2020, S. 543 ff.) auch adaptive Antennen überwacht werden, sofern sie, wie hier 

(vgl. E. 4.3 f. hiervor), gleichbehandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl. 

Informationsschreiben, S. 2). Entsprechend hat die Beschwerdegegnerin zutreffend 

dargelegt (act. 14, S. 14 f. Ziff. II/3/63-66), ihr QS-System sei ohne Weiteres geeignet 

zu prüfen resp. sicherzustellen, dass die für die adaptiv betreibbaren Antennen 

bewilligten Parameter eingehalten würden (vgl. hierzu auch die zutreffenden 

Ausführungen der Vorinstanz in E. 5.3-5.4 des angefochtenen Entscheids, act. 2, 

5.1. 

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6.

Der Beschwerdeführer macht ferner geltend (act. 1, S. 23-36 Rz. 67-97, act. 18, 

act. 24), unzählige neuere, teilweise von ihm selbst verfasste Studien, ein Briefing des 

wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments sowie ein Urteil des 

Berufungsgerichts Turin vom 3. Dezember 2019 (act. 8/15/6-15) belegten, dass ein 

grosses Gesundheitsrisiko durch nicht-thermische Wirkungen nichtionisierender 

Strahlung bestehe, welches sich mit der Einführung adaptiver Antennen zusätzlich 

verschärfe. Soweit sich das BAFU und der Bundesrat diesbezüglich auf die Meinung 

der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) abstützten, übernähmen sie die 

einseitige Einschätzung der mobilfunkfinanzierten Industrie unreflektiert. Mit den 

geltenden vorsorglichen Emissionsbeschränkungen könnten nicht-thermische 

S. 12-14, sowie Amtsbericht des AFU vom 3. März 2020, act. 8/11, S. 5 f. Ziff. 16 f.). 

Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems der Beschwerdegegnerin 

auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden in Zweifel zu ziehen, 

besteht nicht.

Zur Kontrolle der Einhaltung der AGW und IGW sind auch Messungen durchzuführen. 

Das BAFU empfiehlt geeignete Messmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 

Abs. 2 NISV). Im Informationsschreiben (S. 3 Ziff. 2c), in den Erläuterungen zur 

Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020 (www.bafu.admin.ch, S. 5 ff.), 

im Nachtrag (S. 14) und in den Erläuterungen (S. 5) hat das BAFU empfohlen, 

frequenzselektive Messungen nach dem Stand der Technik gemäss dem technischen 

Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" 

des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 18. Februar 2020, welcher 

zwischenzeitlich am 20. April 2020 und 15. Juni 2020 revidiert worden ist 

(www.metas.ch), vorzunehmen. Gemäss BAFU wird in diesem technischen Bericht 

erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den 

Beurteilungswert hochgerechnet wird. Entgegen der Darstellung des 

Beschwerdeführers liegt mit der frequenzselektiven Methode somit ein vom BAFU 

aktuell empfohlenes Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung 

adaptiver Antennen vor. Folglich erweisen sich Abnahmemessungen der Strahlung 

adaptiver Antennen auch nicht als unmöglich. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus den 

vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (act. 3/2-5, vgl. dazu die 

nachvollziehbaren Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort 

vom 24. August 2021, act. 14, S. 18 f. Ziff. 4/79-84, 87 f.). Der Vorinstanz kann folglich 

auch keine Gehörsverletzung vorgeworfen werden, soweit sie sich nicht eingehend zu 

diesen Unterlagen äusserte (vgl. dazu auch act. 7 Ziff. 3).

5.2. 

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Wirkungen nicht ausgeschlossen werden. Insofern trügen die AGW dem 

Vorsorgeprinzip nicht Rechnung, weshalb ihnen die Anwendung zu versagen sei.

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell 

festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf 

das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren 

sollen, gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. 

BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5; BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 

E. 4.3, in: BR 2019, S. 296; BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in: 

BR 2018, S. 293 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018, 

S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 

E. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 E. 4). Vorliegend besteht kein 

Anlass, diese gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen. 

Jedenfalls vermag der Beschwerdeführer dafür keine stichhaltigen Argumente 

vorzutragen. Zudem lässt er ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen 

Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale 

Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine 

Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am 

Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-

Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat (vgl. act. 3/8, S. 8 f.), 

vorzugreifen. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen und die 

dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung ist die entsprechende 

verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (vgl. dazu auch die zutreffenden 

Ausführungen der Vorinstanz in E. 6 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14-18).

7.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der Beschwerdeführer 

die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); sie ist mit dem geleisteten 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

Der Beschwerdegegnerin kann weder eine Partei- noch eine Umtriebsentschädigung 

zugesprochen werden. Sie war weder berufsmässig vertreten noch belegt und 

begründet sie zu entschädigende Auslagen (vgl. Art. 98 Abs. 1 VRP und Art. 98  VRP 

in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 des Schweizerischen Zivilprozessordnung, 

Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO, sowie VerwGE B 2021/31 vom 1. Oktober 2021 

E. 4; VerwGE B 2021/32 vom 9. September 2021 E. 5.2; Präsidialentscheid VerwGE 

ter

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B 2021/140 vom 16. August 2021 E. D und VerwGE B 2020/65 vom 28. April 2021 E. 5 

je mit Hinweisen).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 

CHF 3'500 unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten 

Kostenvorschuss.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

 

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2021
	Bau- und Umweltrecht, Mobilfunk, Zubau adaptiver Antennen, Art. 11 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV, Art. 12, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 und Ziff. 63 NISV. Weder besteht vorliegend eine Verpflichtung, die auf Grundlage des sogenannten Worst-Case-Szenarios bewilligte Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne des am 23. Februar 2021 veröffentlichten Nachtrags "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung des BAFU zu unterziehen (E. 4.3), noch sind die Antennendiagramme im Standortdatenblatt zu beanstanden (E. 4.4), (Verwaltungsgericht, B 2021/115). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 9. April 2024 abgewiesen (Verfahren 1C_5/2022).

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