# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2ea8de2d-4134-5e93-b886-b89559bd0827
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-06-15
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 15.06.2015 B-3795/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3795-2013_2015-06-15.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Décision confirmée par le TF par arrêt 

du 10.10.2017 (2C_673/2015) 

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-3795/2013 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 5  j u i n  2 0 1 5   

Composition 
 Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges, 

Camilla Fumagalli, greffière. 
 

 
 

Parties 
 Rami Makhlouf,  

Malki Al-Bzem Str., SY- Damas,   

représenté par Maître Jean-Louis Scenini,  

Vogel Nägeli Rechtsanwälte,  

Talstrasse 82, 8022 Zurich, 

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Département fédéral de l'économie,  

de la formation et de la recherche DEFR,  

Secrétariat général SG-DEFR,  

Schwanengasse 2, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Mesures de coercition - ordonnance instituant des mesures à 

l'encontre de la Syrie. 

 

 

 

B-3795/2013 

Page 2 

Faits : 

A.  

Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après : le Conseil) a 

adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en 

raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette 

décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le 

territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe 

(art. 3 par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques 

appartenant à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des 

entités et des organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir 

également : règlement [UE] n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, 

JO L 121 du 10 mai 2011, p. 1). 

B.  

Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la loi fédérale du 22 mars 

2002 sur l'application de sanctions internationales (LEmb, RS 946.231), a 

arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (ci-

après : aO-Syrie, RO 2011 2193). Ces mesures de coercition 

comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources 

économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, 

entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 de cette ordonnance 

(art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans 

dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse 

(art. 4 al. 1 aO-Syrie). Il ressortait ce qui suit du chiffre 8 de cette annexe : 

"Rami Makhlouf, né le 10.07.1969 à Damas ; passeport no 454224 ; homme 

d'affaires syrien ; personne associée à Maher Al-Assad ; finance le régime 

permettant la répression contre les manifestants". 

C.  

Le 19 avril 2012, l'inscription précitée a été modifiée comme suit (RO 2012 

2339) : 

"homme d'affaires syrien ; cousin du président Bachar Al-Assad ; contrôle le 

fonds d'investissement Al Mahreq, ainsi que Bena Properties, Cham Holding, 

Syriatel, Souruh Company et fournit à ce titre financement et soutien au 

régime". 

D.  

Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance 

instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie, 

RS 946.231.172.7) entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle 

B-3795/2013 

Page 3 

ordonnance, qui abroge celle du 18 mai 2011, prévoit en son annexe 7 des 

mesures similaires à celles de la précédente à l'égard des personnes 

mentionnées. Cette annexe contient le nom de Rami Makhlouf (ci-après : 

le recourant), ce qu'a récemment confirmé sa dernière modification datée 

du 2 juin 2015 et entrée en vigueur le 3 juin 2015 (RO 2015 1681) :  

"Syrian businessman; cousin of President Bashar Al-Assad, controls the in-

vestment funds Al Mahreq, Bena Properties, Cham Holding Syriatel, Souruh 

Company, thereby furnishing financing and support to the regime. Relation : 

a) Cousin of Bashar Al-Assad (SSID 200-11614) b) Son of Mohammed  

Makhlouf (SSID 200-11828) c) Controls Bena Properties (SSID 200-12342) d) 

Controls Syriatel (SSID 200-12428) e) Controls Souruh Company  

(SSID 200-12422)". 

E.  

Par courrier du 21 janvier 2013, adressé au Secrétariat d'Etat à l'économie 

(ci-après : le SECO), le recourant a requis la libération de ses avoirs 

bancaires gelés en Suisse.  

Le SECO a considéré que la requête du recourant du 21 janvier 2013 

constituait une demande de radiation de la liste des personnes visées par 

l'O-Syrie ; il a ainsi transmis le dossier au Département fédéral de 

l'économie, de la formation et de la recherche (ci-après : l'autorité 

inférieure) en date du 4 mars 2013.  

F.  

L'autorité inférieure a traité l'acte déposé le 21 janvier 2013 par le recourant 

à la fois sous l'angle du réexamen et sous l'angle de la demande de 

radiation.  

Par décision du 30 mai 2013, l'autorité inférieure a respectivement déclaré 

irrecevable la demande de réexamen (chiffre 1 du dispositif de la décision) 

et rejeté la demande de radiation de l'annexe 7 à l'O-Syrie (chiffre 2 du 

dispositif de la décision). 

G.  

Par mémoire du 3 juillet 2013, le recourant a recouru devant le Tribunal 

administratif fédéral (ci-après : le Tribunal) contre la décision de l'autorité 

inférieure du 30 mai 2013. Il conclut principalement à l'annulation de la 

décision de l'autorité inférieure du 30 mai 2013, à ce que la radiation de 

son nom dans l'annexe 7 de l'O-Syrie soit ordonnée, à ce que l'autorité 

inférieure soit condamnée à lui verser une indemnité à titre de dépens, 

subsidiairement à "[a]cheminer le recourant à prouver par toute voie utile 

les faits allégués dans la présente écriture". Les griefs soulevés sont la 

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violation de l'art. 12 PA, la violation du droit d'être entendu (29 al. 2 Cst. et 

art. 29 PA), la constatation inexacte des faits (art. 49 let. b PA), la violation 

des libertés économique (art. 27 Cst.) et personnelle (art. 8 CEDH, 17 

Pacte ONU II, 13 Cst.) et la violation de la garantie de la propriété (art. 26 

Cst.). 

H.  

Par écriture du 17 janvier 2014, l'autorité inférieure a répondu au recours, 

concluant au rejet de celui-ci. 

I.  

Le 21 février 2014, le recourant a déposé une réplique maintenant ses 

conclusions. 

J.  

Le 25 mars 2014, l'autorité inférieure a déposé une duplique maintenant 

également ses conclusions. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

Droit : 

1.  

1.1 Le Tribunal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui 

lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure 

fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu 

de cette loi. 

1.3  

1.3.1 A teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal est compétent pour juger des 

recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA et rendues par l'une des 

autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 

1.3.2 Au regard des conclusions prises par le recourant qui tendent à la 

radiation de son nom de l'annexe 7 de l'O-Syrie et de la motivation de son 

B-3795/2013 

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recours, il sied de retenir que celui-ci porte, non pas sur la décision 

d'irrecevabilité de la demande de réexamen (chiffre 1 du dispositif de la 

décision de l'autorité inférieure du 30 mai 2013), mais sur le rejet de la 

demande de radiation (chiffre 2 du dispositif de cette décision).  

1.3.3 Le rejet de la demande de radiation constitue une décision 

(cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3). En l'espèce, l'acte attaqué est donc une 

décision au sens de l'art. 5 PA et prononcée par un département fédéral 

(art. 33 let. d LTAF). 

1.4 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas 

applicable (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 

2C_722/2012 du 27 mai 2013 consid. 2.3) ; les autres exceptions de 

l'art. 32 LTAF ne sont pas non plus réalisées.  

1.5 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée et a un 

intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité 

pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA). 

1.6 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

Le recours est par conséquent recevable. 

2.  

Le recourant reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit d'être 

entendu, en tant qu'il n'a pas été entendu oralement, ce qui s'imposerait 

dans le cas d'espèce au regard de l'obligation découlant de l'art. 12 PA 

d'instruire la cause de la manière la plus exhaustive qui soit. 

2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux 

art. 29 ss PA, comprend notamment le droit d’être informé de l’ouverture 

d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir connaissance des 

pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l'autorité dans sa décision, de 

s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision ne soit prise 

touchant sa situation juridique, de produire des preuves quant aux faits de 

nature à influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration 

des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, 

lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 129 II 

497 consid. 2.2 et les réf. cit.). Ce droit découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne 

comprend pas le droit d'être entendu oralement (cf. ATF 130 II 425 

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consid. 2.1 ; 125 I 209 consid. 9b ; 122 II 464 consid. 4c), ni celui d'obtenir 

l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à l'instruction 

lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et 

que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée 

des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 

dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 125 I 127 

consid. 6c/cc in fine ; 124 I 417 consid. 7b ; 124 I 208 consid. 4 ; 124 I 274 

consid. 5b ; 115 Ia 8 consid. 3° ; 106 Ia 161 consid. 2b). 

2.2 Dans la mesure où le recourant a suffisamment pu faire valoir ses 

arguments devant l'autorité inférieure et que l'instruction menée par 

l'autorité inférieure a permis à cette dernière de former sa conviction 

(cf. infra consid. 3), l'audition du recourant par celle-ci ne constitue pas une 

mesure nécessaire.  

Le grief du recourant concernant la violation de son droit d'être entendu 

doit par conséquent être rejeté. 

3.  

Le recourant conteste les faits présentés par l'autorité inférieure quant à 

ses liens avec le régime, lui reprochant, d'une part, la violation de 

l'art. 12 PA et, d'autre part, une constatation inexacte des faits (art. 49 let. b 

PA). 

Selon le recourant, l'autorité devrait se fonder de façon autonome sur un 

examen concret de chaque situation en tenant compte de tous les 

éléments à sa disposition, sans se baser sur une appréciation générale 

des faits. Le recourant rappelle la teneur de l'art. 13 PA qui prescrit que les 

parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits. Ce devoir de 

collaboration incomberait à plus forte raison à l'administré lorsqu'il est 

question de faits que ce dernier est mieux à même de connaître parce qu'ils 

ont trait à sa situation personnelle. La situation du cas d'espèce, 

particulière et complexe, nécessiterait une instruction approfondie, dans la 

mesure où les informations disponibles dans les médias seraient souvent 

biaisées et proviendraient de sources sans aucun lien direct ni avec la 

situation de la Syrie ni avec les personnes en cause. L'autorité inférieure 

n'aurait pas mené une instruction valable en l'espèce en considérant qu'il 

n'était pas nécessaire d'entendre le recourant, ni même ses conseils ou 

ses proches. Selon le recourant, si la force probante d'articles de presse 

ne peut être considérée comme nulle, elle doit néanmoins être considérée 

comme particulièrement faible lorsqu'il s'agit d'informations provenant 

majoritairement d'articles publiés sur Internet. Si la notoriété publique du 

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B-3795/2013 

Page 7 

recourant ainsi que son lien de parenté avec le régime constitueraient 

effectivement des faits notoires, il n'en irait pas de même de son prétendu 

soutien au régime, fait qui aurait justement nécessité un examen 

approfondi de la part de l'autorité inférieure. Son soutien au régime ne 

pourrait pas être considéré comme un fait notoire, mais comme une 

hypothèse développée sur quelques blogs et autres journaux numériques. 

Ni le succès commercial du recourant, ni son lien de parenté avec la famille 

El-Assad ne seraient des critères à même de justifier son inscription dans 

l'annexe 7 de l'O-Syrie. Ainsi, l'autorité inférieure aurait retenu à tort que le 

recourant serait étroitement lié à un régime commettant des crimes contre 

l'humanité. Le recourant est de l'avis que, contrairement à ce qui prévaut 

pour les résolutions adoptées par l'ONU, la Suisse qui n'est pas membre 

de l'Union européenne (ci-après : UE) n'aurait aucune obligation de 

transposer les sanctions édictées par celle-ci dans son système juridique. 

Même si l'autorité inférieure avait voulu s'aligner sur la législation 

européenne, il aurait fallu qu'elle procède à un contrôle du bien-fondé des 

mesures prises par l'UE avant de les transposer. L'autorité inférieure se 

serait au contraire bornée à reprendre tels quels les prétendus motifs 

avancés par l'UE. Selon le recourant, compte tenu de la complexité de l'état 

de fait et de l'opacité de la situation syrienne, il aurait été absolument 

indispensable que l'autorité inférieure, en tant qu'autorité administrative 

spécialisée, procède par elle-même à un contrôle approfondi, objectif et 

exhaustif de la situation, ceci en usant de tous les moyens de preuve à sa 

disposition. 

3.1  

3.1.1 Aux termes de l'art. 12 PA, applicable par renvoi de l'art. 37 LTAF, le 

Tribunal constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration 

de preuves par les moyens suivants : documents (let. a), renseignements 

des parties (let. b), renseignements ou témoignages de tiers (let. c), visite 

des lieux (let. d) et expertises (let. e). Les documents au sens de la let. a 

sont définis comme des écrits ou des signes qui sont destinés et propres à 

prouver un fait ayant une portée juridique ; la notion doit s'entendre 

largement au vu des possibilités actuelles d'enregistrement et comprend 

également des écrits qui n'ont pas été établis à des fins probatoires, mais 

qui acquièrent cette fonction dans le cours de la procédure.  

Des extraits de journaux peuvent constituer des documents ainsi définis. 

Conformément au principe de la libre appréciation des preuves, le Tribunal 

évalue librement leur force probante, qui n'est pas nulle, du simple fait que 

les informations ne peuvent être vérifiées en raison de la situation en Syrie. 

B-3795/2013 

Page 8 

Des vérifications peuvent en effet être effectuées différemment, 

notamment par recoupement avec d'autres sources. Il n'est donc pas 

arbitraire de se fonder sur des articles de presse décrivant la situation en 

Syrie pour établir les faits de la cause (cf. arrêt du Tribunal fédéral 

2C_721/2012 consid. 5.3.4, non publié in ATF 139 II 384).  

3.1.2 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle 

incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de 

preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par 

l'autorité inférieure ; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer 

la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de 

l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits 

erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (cf. BENOÎT BOVAY, 

Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Dans ses arrêts B-3488/2011 

et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal a considéré que, compte tenu 

de la nature des affaires traitées, en particulier de la difficulté à accéder 

aux moyens de preuve portant sur des faits qui se sont pour la plupart 

réalisés à l'étranger, le degré de preuve requis afin de tenir lesdits faits 

pour établis se limitait à la vraisemblance prépondérante 

(cf. respectivement consid. 8.2.3.1 et 8.2.1.1). Le Tribunal fédéral a 

confirmé ce point de vue dans ses arrêts 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non 

publié in ATF 139 II 384 et 2C_722/2012 consid. 5.2.2 ; parmi plusieurs 

présentations des faits, le juge retiendra donc celle qui lui apparaît comme 

la plus vraisemblable.  

En raison de la similarité de la présente cause avec les affaires précitées, 

il convient d'appliquer cette jurisprudence au cas d'espèce. 

3.2 L'autorité inférieure rappelle le contexte dans lequel les mesures à 

l'encontre de la Syrie ont été prises, soit la répression violente que l'armée 

et les forces de sécurité syrienne exercent pour étouffer les manifestations 

pacifiques de la population. Les rapports des 23 novembre 2011 et 

22 février 2012 de la commission d'enquête indépendante et internationale 

diligentée par le Conseil des droits de l'homme de l'ONU feraient état de 

violations systématiques des droits de l'homme, de crimes contre 

l'humanité commis par des membres de l'armée et des forces de sécurité 

syriennes, d'exécutions sommaires, d'arrestations arbitraires, de 

disparitions forcées, de torture, de violences sexuelles ainsi que de 

violations des droits de l'enfant. Des sanctions internationales se 

justifieraient toujours à l'égard de la Syrie, par le biais de mesures à 

l'encontre des personnes qui lui apportent leur soutien. Il s'agirait d'exercer 

une pression sur le gouvernement syrien, afin qu'il mette fin aux exactions, 

B-3795/2013 

Page 9 

et d'empêcher le financement du gouvernement et notamment l'achat de 

matériel militaire. Sur la base des indications du SECO, il faudrait retenir 

qu'en Syrie, la cohésion du noyau dur du régime gouvernemental serait 

assurée en première ligne par son organisation en tant que réseau de 

patronage centré sur la famille : ce réseau se perpétuerait par mariages et 

cooptations. En l'occurrence, les familles El-Assad et Makhlouf (issues de 

la minorité alaouite) seraient extrêmement liées. Sous Hafez El-Assad 

(père de Bachar, président actuel), Mohamad Makhlouf (père du recourant 

et frère de la femme de Hafez El-Assad) aurait acquis une fortune 

considérable en obtenant de multiples monopoles de la part de l'Etat. Il 

aurait eu ainsi le contrôle absolu sur les ressources pétrolières syriennes 

et aurait été en outre le chef de l'autorité étatique pour le tabac ainsi que 

de la "Syrian Land Bank". Tous les membres des familles El-Assad et 

Makhlouf auraient possédé ou possèderaient des parts dans des 

entreprises. Concernant l'implication personnelle du recourant dans les 

événements cités, l'autorité inférieure relève qu'il ne s'agirait pas de 

démontrer quels actes précis le recourant aurait pu commettre, mais de 

considérer celui-ci comme une personne très proche du pouvoir et 

disposant d'une assise financière extrêmement importante en mesure de 

servir de soutien au régime en place actuellement ; selon la même autorité, 

il serait vraisemblable que le gouvernement syrien ait déjà recours aux 

avoirs privés des plus puissants magnats syriens, ceci afin de disposer de 

liquidités à court terme pour acheter des produits pétroliers ainsi que des 

produits alimentaires de base. Les réserves en devises du gouvernement 

auraient beaucoup diminué en raison du fait qu'elles auraient servi à 

financer l'appareil de répression (paiement, entretien, déplacements, etc. 

des troupes de protection). Tout porterait donc à croire que le recourant 

apporte son soutien au gouvernement en place. Le recourant serait le 

magnat le plus puissant de Syrie. L'autorité inférieure estime que les avoirs 

en Suisse appartenant au recourant ou dont il est l'ayant droit économique 

s'élèvent à […] francs suisses environ. A l'argument du recourant selon 

lequel, s'il avait voulu soutenir le régime, en sa qualité de dirigeant de 

l'entreprise de télécommunication Syriatel, il aurait pu couper les 

télécommunications mobiles afin d'empêcher les contacts des insurgés 

entre eux ainsi que vers l'extérieur, l'autorité inférieure répond qu'une 

coupure des télécommunications aurait également fortement gêné le 

régime. Il serait très vraisemblable que le maintien des télécommunications 

eût permis aux services de renseignements, en collaboration avec Syriatel, 

de surveiller les communications et les déplacements des insurgés. S'il y 

a une personne "civile" (par opposition aux politiciens ou militaires 

clairement identifiés comme tels) dont il ne ferait aucun doute qu'elle serait 

extrêmement proche du gouvernement syrien, ce serait bien le recourant 

B-3795/2013 

Page 10 

qui ferait partie des dix personnes composant le premier cercle du 

président syrien. Ce groupe prendrait les décisions, Bachar El-Assad, en 

maître d'œuvre, n'écoutant que ces personnes qui lui devraient leur 

ascension.  

A l'appui de sa décision, l'autorité inférieure rapporte aussi les 

considérations suivantes du Tribunal dans une cause connexe : "Rami 

Makhlouf, considéré comme l'homme le plus riche de Syrie et dont 

plusieurs sources affirment qu'il s'est vu confier la conduite économique du 

pays et qu'il est chargé de financer le régime […]" (cf. arrêts du TAF 

B-3488/2011 du 14 juin 2012 consid. 8.2.2 et B-5196/2011 du 14 juin 2012 

consid. 8.2.2). Se référant encore à la jurisprudence du Tribunal 

(cf. B-3488/2011 consid. 8.), elle considère que les liens familiaux du 

recourant avec le cœur du régime syrien constituent un fait notoire et que 

des articles de presse suffisent à rendre ces liens vraisemblables.  

3.3  

3.3.1 En effet, de nombreuses sources médiatiques, mais aussi 

institutionnelles et étatiques étayent la motivation de l'autorité inférieure. 

La fortune colossale du recourant et ses liens familiaux avec le président 

syrien lui valent de la part de la presse de nombreux qualificatifs : "principal 

financier du régime" (cf. décision d'exécution du Conseil 2013/185/PESC 

du 22 avril 2013 mettant en œuvre la décision 2012/739/PESC concernant 

des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie, < http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/ 

?uri=CELEX:32013D0185&from=FR >, consulté le 1er mai 2015), "the 

country’s most powerful businessman" et "Assad family's banker" (cf. New 

York Times, Syrian Businessman Becomes Magnet for Anger and Dissent, 

30 avril 2011, < http://www.nytimes.com/2011/05/01/world/ 

asia/01makhlouf.html >, consulté le 4 mai 2015), "a close friend and 

confidant of Assad" (cf. Reuters, Syria's Makhlouf owes fortune and infamy 

to Assad, 16 juin 2011, < http://www.reuters.com/article/ 

2011/06/16/us-syria-tycoon-idUSTRE75F7Z420110616 >, consulté le  

4 mai 2015), "[the] Syria's richest man" et "[the] regime heavyweight" 

(cf. The Guardian, Syria's richest man promises massive charity giveaway, 

17 juin 2011, < http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/ 

syria-richest-man-promises-giveaway >, consulté le 4 mai 2015) ou, en 

référence à ses parts dans chaque nouvelle entreprise du pays, "Mr. Five 

Percent" (cf. Al-Akhbar [Beirut], Rami Makhlouf: Buying Syria One Bank at 

a Time, 10 juillet 2012, < http://english.al-akhbar.com/node/9621 >, 

consulté le 4 mai 2015). Selon The Guardian, le recourant revêtirait donc 

http://www.nytimes.com/2011/05/01/world/asia/01makhlouf.html
http://www.nytimes.com/2011/05/01/world/asia/01makhlouf.html
http://www.reuters.com/article/2011/06/16/us-syria-tycoon-idUSTRE75F7Z420110616
http://www.reuters.com/article/2011/06/16/us-syria-tycoon-idUSTRE75F7Z420110616
http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/syria-richest-man-promises-giveaway
http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/syria-richest-man-promises-giveaway

B-3795/2013 

Page 11 

une importance particulière pour la famille Assad (cf. The Guardian, Syria's 

richest man promises massive charity giveaway, 17 juin 2011, 

< http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/syria-richest-man-

promises-giveaway >, consulté le 4 mai 2015). Le Monde rapporte que, 

dans la mesure où le recourant serait le gestionnaire des avoirs de la 

famille au pouvoir, il serait "[le] premier bénéficiaire" d'un système 

corrompu (cf. Le Monde (Blogs), Rami Makhlouf, de l'affairisme à 

l'illusionnisme, 28 juin 2011, < http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/ 

rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/ >, consulté le 4 mai 2015). 

En outre, le Département du Trésor américain le décrit comme un "[…] 

powerful Syrian businessman and regime insider whom improperly benefits 

from and aids the public corruption of Syrian regime officials." (cf. U.S. 

Treasury Department, Rami Makhluf Designated for Benefiting from Syrian 

Corruption, 21 février 2008, <http://www.treasury.gov/press-center/press-

releases/Pages/hp834.aspx >, consulté le 4 mai 2015). Les réformes de 

son cousin Bachar El-Assad auraient ouvert l'économie jusque-là dirigée 

par l'Etat. Selon Al Jazeera, ces réformes ont eu pour conséquence de 

créer un "unpleasant marriage of neoliberalism with crony capitalism" et 

ont fait du recourant l'homme le plus riche de Syrie, ceci alors que la 

situation des plus démunis s'est péjorée, que le chômage s'est accru et 

que la structure de la société s'est effondrée  

(cf. Al Jazeera, Dubious wisdom: Assad's waiting game, 29 novembre 

2013, < http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2013/11/dubious-

wisdom-assad-waiting-game-201311277454646897.html >, consulté le 

4 mai 2015). Le groupe de recherche indépendant "Middle East Research 

and Information Project" qualifie la relation entre le recourant et le président 

syrien de "[…] classic predatory arrangement, whereby his unquestioning 

political loyalty buys him commercial monopolies bestowed by the state" 

(cf. Middle East Research and  

Information Project [MERIP], Asad's Lost Chances, 13 avril 2011, 

< http://ns2.merip.org/mero/mero041311 >, consulté le 6 mai 2015). Le 

Département du Trésor américain décrit ainsi la manière par laquelle le 

recourant accède à des projets étatiques présentant des intérêts 

commerciaux : "Makhluf's influence with certain Syrian government officials 

has led to his being able to control the issuance of certain types of profitable 

commodities contracts. His close business associations with some Syrian 

cabinet ministers have enabled him to gain access to lucrative oil 

exploration and power plant projects. Makhluf's preferential access to 

Syrian economic sectors has led to complaints about him from members of 

the Syrian business community" (cf. U.S. Treasury Department, Rami 

Makhluf Designated for Benefiting from Syrian Corruption, 21 février 2008, 

< http://www.treasury.gov/press-center/press-

http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/syria-richest-man-promises-giveaway
http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/syria-richest-man-promises-giveaway
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://www.aljazeera.com/
http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2013/11/dubious-wisdom-assad-waiting-game-201311277454646897.html
http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2013/11/dubious-wisdom-assad-waiting-game-201311277454646897.html

B-3795/2013 

Page 12 

releases/Pages/hp834.aspx > consulté le 4 mai 2015). Le recourant devrait 

sa fortune estimée à six milliards de dollars (cf. Le Monde [Blogs], Rami 

Makhlouf, de l'affairisme à l'illusionnisme, 

28 juin 2011, < http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-

laffairisme-a-lillusionnisme/ >, consulté le 4 mai 2015) à son cousin Bachar 

El-Assad (cf. Reuters, Syria's Makhlouf owes fortune and infamy to Assad, 

16 juin 2011, < http://www.reuters.com/article/2011/06/16/us-syria-tycoon-

idUSTRE75F7Z420110616 >, consulté le 4 mai 2015). Celle-ci serait 

composée notamment de parts de la société de télécommunication Syriatel 

valant plus d'un milliard de dollars (cf. Le Monde [Blogs], Rami Makhlouf, 

de l'affairisme à l'illusionnisme, 

28 juin 2011, < http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-

laffairisme-a-lillusionnisme/ >, consulté le 4 mai 2015). Avec seuls deux 

opérateurs en Syrie, il y aurait peu de concurrence sur ce marché dont le 

contrôle serait effectué par des organisations proches du gouvernement, 

lequel percevrait des sommes annuelles considérables de la part des 

opérateurs de téléphonie mobile (cf. Freedom House, Safety on the Line: 

Exposing the myth of mobile communication security – Syrian 

ArabRepublic, 9 août 2012, < http://www.freedomhouse.org/sites/default/ 

files/Safety%20on%20the%20Line.pdf >, consulté le 4 mai 2015). Les 

rentrées d'argent de Syriatel au premier semestre de l'année 2011 se 

chiffreraient à 25'832 milliards de livres syriennes. Ce montant correspond 

à plus de 445 millions de francs suisses (cours au 1er juillet 2011). Selon 

Le Monde, cette part au bénéfice représente sept pour cent du budget de 

l'Etat syrien. En outre, le recourant détient d'importantes parts du journal 

proche du régime Al Watan et de la chaîne radiotélévisée Ninar (cf. Le 

Monde [Blogs], Rami Makhlouf, de l'affairisme à l'illusionnisme, 28 juin 

2011, < http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/ 

rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/ >, consulté le 4 mai 2015). 

Al Watan est paru pour la première fois au mois de novembre 2006 et a 

été qualifié par l'organisation non gouvernementale Human Rights Watch 

de journal quotidien à caractère politique ("a daily political newspaper",  

cf. Human Rights Watch, A Wasted Decade – Human Rights in Syria  

during Bashar al-Asad's First Ten Years in Power, 07/2010, 

< http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/syria0710webwcover.pdf >, 

consulté le 4 mai 2015). Actionnaire majoritaire de la Holding Cham (cf. Le 

Monde [Blogs], Rami Makhlouf, de l'affairisme à l'illusionnisme, 28 juin 

2011, < http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-

laffairisme-a-lillusionnisme >, consulté le 4 mai 2015), le recourant est le 

président suppléant de ce groupe qui a été fondé en 2007 par septante-

trois investisseurs et un capital de plus de trois cent soixante millions de 

dollars ; ce groupe a été chargé par le gouvernement de rénover 

http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://www.reuters.com/article/2011/06/16/us-syria-tycoon-idUSTRE75F7Z420110616
http://www.reuters.com/article/2011/06/16/us-syria-tycoon-idUSTRE75F7Z420110616
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme/
http://syrie.blog.lemonde.fr/
http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/syria0710webwcover.pdf
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme
http://syrie.blog.lemonde.fr/2011/06/28/rami-makhlouf-de-laffairisme-a-lillusionnisme

B-3795/2013 

Page 13 

l'infrastructure de l'Etat (cf. New York Times, Syrian Businessman Becomes 

Magnet for Anger and Dissent, 30 avril 2011, 

< http://www.nytimes.com/2011/05/01/world/asia/01makhlouf.html >, 

consulté le 4 mai 2015). Dans une interview accordé au New York Times 

au mois de mai 2011, le recourant de dire "[…] that the ruling elite — staffed 

by Mr. Assad’s relatives and contemporaries — had grown even closer 

during the crisis. Though Mr. Assad has the final say, […], policies were 

formulated as 'a joint decision'" (cf. New York Times, Syrian Elite to Fight 

Protests to 'the End', 10 mai 2011 < http://www.nytimes.com/2011/ 

05/11/world/middleeast/11makhlouf.html?ref=basharalassad >, consulté le 

4 mai 2015). Il ressort d'un autre article du même journal que le recourant 

aurait dit "[…] that he and other relatives participate in the government's 

decisions" (cf. New York Times, An Update on the  

Assad Inner Circle, 24 décembre 2012, < http://www.nytimes.com/ 

interactive/2012/12/25/world/middleeast/assad-inner-circle.html?ref= 

middleeast >, consulté le 4 mai 2015). Il manipulerait aussi le système 

judiciaire syrien par ses relations avec la classe dirigeante et se servirait 

de membres des services secrets syriens pour intimider ses rivaux 

commerciaux (cf. U.S. Treasury Department, Rami Makhluf Designated for 

Benefiting from Syrian Corruption, 21 février  

2008, < http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/ 

hp834.aspx >, consulté le 4 mai 2015).  

3.3.2 Les sources indiquées, lesquelles se recoupent, font état d'une 

grande proximité du recourant avec le gouvernement, tant sur le plan 

économique que sur le plan personnel. Les éléments exposés plus haut 

constituent des signes tangibles que le recourant entretient des liens étroits 

avec le pouvoir en place et qu'il est en mesure, compte tenu de sa fortune 

colossale, de soutenir le régime. 

3.4 Il sied à ce stade d'examiner si le recourant est parvenu à apporter des 

contre-preuves aptes à renverser cette première conclusion. 

  

http://www.nytimes.com/2011/05/01/world/asia/01makhlouf.html
http://www.nytimes.com/2011/05/11/world/middleeast/
http://www.nytimes.com/2011/05/11/world/middleeast/
http://www.nytimes.com/interactive
http://www.nytimes.com/interactive

B-3795/2013 

Page 14 

3.4.1 Le recourant déclare que, après des études d'ingénierie civile à 

l'Université de Damas, il aurait accompli la totalité de son parcours 

professionnel dans le secteur privé (hormis un poste de conseiller au 

Ministère de l'industrie occupé durant sa formation). Il se serait lancé dans 

la vie professionnelle en ouvrant un commerce de détail en "duty free" à 

Damas, puis, grâce au succès de celui-ci, il aurait ouvert sept autres points 

de vente situés dans plusieurs zones hors-taxes proches des frontières 

syriennes. En 2000, le recourant aurait fondé la compagnie de téléphonie 

Syriatel dans le but de développer un réseau de téléphonie mobile dans le 

pays et aurait souscrit une part importante du capital-actions de cette 

société. Depuis lors, la société Syriatel opèrerait sur le marché de la 

téléphonie mobile grâce à l'important réseau qu'elle aurait mis en place 

dans le pays. Cette société aurait en outre conclu des accords de roaming 

international avec deux cent septante-deux opérateurs de téléphonie dans 

le monde (dont un opérateur suisse). Syriatel qui ne jouirait aucunement 

d'un monopole d'Etat emploierait deux mille collaborateurs et compterait 

six millions d'abonnés, ce qui représente cinquante-cinq pour cent du 

marché syrien de la téléphonie mobile. En tant qu'entreprise privée, elle 

détiendrait l'une des trois concessions de téléphonie mobile. Le marché 

syrien de la téléphonie mobile se serait d'ailleurs progressivement ouvert 

à la concurrence au cours de la dernière décennie, une concession 

supplémentaire ayant été délivrée par le gouvernement syrien en 2010. A 

ces propos le recourant fait référence à l'article de La Tribune intitulé 

"France Télécom postule pour devenir le 3ème opérateur mobile syrien", 

publié le 15 novembre 2010 et à l'article paru le 31 mars 2011 sur Le Figaro 

intitulé "France Télécom laisse de côté la Syrie". En homme d'affaires 

avisé, le recourant aurait contribué à l'ouverture en Syrie d'une économie 

de marché amorcée en 2000. La libéralisation de l'économie aurait permis 

à ce pays de doubler son produit intérieur brut au cours des dix dernières 

années. Le pays serait passé progressivement d'une économie fortement 

contrôlée par l'Etat à une économie de marché plus libre où le secteur privé 

jouerait un rôle important. La libéralisation du secteur bancaire et du 

commerce extérieur auraient permis à l'économie de connaître un essor 

considérable. Dans ce contexte économique, la réussite du recourant 

n'aurait rien d'exceptionnel, ni d'illicite. La guerre civile actuelle serait 

toutefois en train de ruiner le pays et ses entrepreneurs dont le recourant 

fait partie. Homme d'affaires fortuné et connu dans son pays, le recourant 

serait entretemps devenu une cible privilégiée des mouvements 

d'opposition qui l'accuseraient à tort d'avoir financé la répression des 

manifestants. Les accusations dont le recourant fait l'objet seraient 

contredites par ses prises de position publiques depuis le début des 

manifestations. Le 16 juin 2011, soit peu de temps après le début des 

B-3795/2013 

Page 15 

protestations, le recourant aurait annoncé qu'il cessait tout nouveau 

développement de ses affaires pour se consacrer à des projets caritatifs. 

France Télévisions aurait d'ailleurs rapporté que le recourant avait 

annoncé vouloir vendre sa participation dans la société Syriatel et affecter 

une partie du produit de cette vente à la prise en charge des familles des 

martyrs de Syrie qui ont été tués dans les événements récents. Le 

recourant aurait également communiqué à la presse qu'il entendait agir au 

travers de la Fondation caritative Al Boustan, constituée en 1999 et dont il 

serait le principal contributeur. Cette fondation apporterait un soutien aux 

veuves et orphelins et financerait des bourses d'études. Elle prendrait 

principalement en charge le coût d'opérations chirurgicales faites dans 

quatorze hôpitaux publics et assurerait la modernisation de certains 

dispensaires et centres de soins. En 2010, Al Boustan aurait financé huit 

cents opérations de chirurgie cardiaque. En 2011, la fondation aurait 

projeté d'en financer deux fois plus sur toute l'étendue du territoire syrien. 

Toutefois, la majorité des projets de celle-ci seraient pour l'heure bloqués, 

les sanctions prises contre son principal contributeur ne lui permettant plus 

de soutenir la fondation.  

3.4.2  

3.4.2.1 Compte tenu de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêt 

2C_721/2012 consid. 5.3.4, non publié in ATF 139 II 384) et au regard des 

différentes sources médiatiques, mais aussi institutionnelles ou étatiques 

(cf. rapports des 23 novembre 2011 et 22 février 2012 de la Commission 

d'enquête indépendante et internationale de l'ONU 

< http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/

Session19/A-HRC-19-69_fr.pdf >, consulté le 19.02.2015 ; décision du 

Conseil de l'UE 2013/185/PESC du 22 avril 2013 ; rapport du Département 

du Trésor américain cf. supra consid. 3.3.1 i.f.), qui rapportent les liens 

familiaux et économiques unissant le recourant et le pouvoir, il y a lieu de 

considérer qu'il existe un faisceau d'indices suffisant qui confine à la 

certitude que le recourant est en mesure de soutenir financièrement la 

politique du gouvernement syrien. S'agissant de l'argument du recourant 

selon lequel la force probante d'articles de presse parus sur Internet serait 

faible, il est dénué de pertinence en l'espèce, dans la mesure où les 

sources électroniques principalement citées, à savoir The New York Times, 

Reuters, The Guardian, Le Monde et La Tribune, sont des journaux de 

grande renommée et fondés de longue date qui publient également sur 

papier. Il importe peu que les avoirs bancaires en question n'aient, comme 

le prétend le recourant, jamais été destinés à servir le régime, dès lors que 

les mesures attaquées visent à empêcher tout financement du régime 

http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/A-HRC-19-69_fr.pdf
http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/A-HRC-19-69_fr.pdf

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Page 16 

syrien au moyen d'avoirs déposés en Suisse et qu'elles n'ont pas pour 

objectif de sanctionner un comportement répréhensible préalable. En 

insistant sur son implication dans l'économie syrienne, le recourant 

renforce la conviction selon laquelle il est proche du régime, la situation 

économique d'un pays étant intimement lié au pouvoir politique. Les prises 

de position publiques par lesquelles il a exprimé son détachement politique 

et son engagement dans des projets caritatifs apparaissent comme peu 

crédibles au regard de ses déclarations antérieures, déclarations par 

lesquelles il vantait précisément son influence directe dans les décisions 

prises par le gouvernement ; elles semblent davantage constituer une 

réaction aux sanctions prises à son encontre. Quant à l'affirmation selon 

laquelle France Télévisions aurait rapporté qu'il avait annoncé vouloir 

vendre sa participation dans la société Syriatel et affecter une partie du 

produit de cette vente à la prise en charge des familles des martyrs tués, 

elle n'est toujours pas prouvée ; quand bien même cette vente serait 

établie, il pourrait très bien ne s'agir, là aussi, que d'une réaction face aux 

mesures prises à son encontre. En outre, la simple existence de la 

fondation caritative du recourant Al Boustan ne démontre en rien que le 

recourant a pris ses distances avec le régime et la répression de 

l'opposition. Le recourant a de surcroît un intérêt personnel et direct au 

maintien du régime actuel s'il entend conserver son statut et par là son 

niveau de vie.  

3.4.2.2 L'argument du recourant selon lequel l'autorité inférieure n'aurait 

pas cherché à établir la vérité par un contrôle approfondi, objectif et 

exhaustif de la situation en usant de tous les moyens de preuve à 

disposition doit être écarté dans la mesure où il ressort de la décision 

querellée que les faits ont été valablement établis, les motifs de celle-ci 

étant largement plus développés que les motifs ressortant de l'annexe 7 à 

l'O-Syrie et qui ont mené à l'inscription du recourant (cf. ATF 139 II 384 

consid. 2.3 par. 1 in fine). Une instruction plus approfondie n'est pas 

nécessaire en tant que les liens du recourant avec le pouvoir en place 

apparaissent plus que vraisemblables. Enfin, il n'est pas tenu compte de 

l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme invoqué par le 

recourant (cf. arrêt de la CourEDH Al-Dulimi et Montana Inc c. Suisse du 

26 novembre 2013 [requête n°5809/08]) dans la mesure où, faisant l'objet 

d'un recours pendant devant la Grande Chambre de cette autorité, cet arrêt 

n'est pas définitif (cf. Cour européenne des droits de l'homme, deuxième 

section, arrêt Al-Dulimi et Montana Inc c. Suisse du 26 novembre 2013, 

requête n° 5809/08 < http://hudoc.echr.coe.int/ 

sites/eng/pages/search.aspx?i=001-138563#{"itemid":["001-138563"]} >, 

consulté le 9 juin 2015). 

B-3795/2013 

Page 17 

3.4.3 Compte tenu des indices probants indiquant un rapport privilégié 

avec le régime, il appert que les contre-arguments soulevés par le 

recourant ne sont pas suffisants ou, pour peu qu'ils soient prouvés, 

s'avèrent dénués de toute pertinence. 

3.5 Il ressort de ce qui précède que les griefs du recourant portant sur la 

constatation des faits et leur appréciation ainsi que la violation de 

l'art. 12 PA doivent être rejetés. 

4.  

Le recourant prétend que son inscription dans l'annexe porte atteinte à ses 

droits fondamentaux, plus précisément à sa liberté économique (art. 27 

Cst.), à son droit au respect de sa vie privée et familiale (art. 18 CEDH, 17 

Pacte ONU II, 13 Cst.), ainsi qu'à son droit à la  

garantie de la propriété (art. 26 Cst.). 

Du fait de sa présence sur la liste, le recourant serait atteint dans sa liberté 

économique (art. 27 Cst.) dans la mesure où il lui est fait interdiction 

d'entretenir des relations d'affaires avec des partenaires suisses. De telles 

mesures jetteraient le discrédit sur sa probité en l'associant à un conflit 

dans lequel il ne jouerait aucun rôle. Le recourant aurait pour habitude de 

traiter avec de nombreux investisseurs internationaux et aurait d'ailleurs 

beaucoup œuvré pour améliorer les conditions d'attractivité du marché 

syrien. Selon ses dires, les conditions de l'art. 36 Cst. permettant la 

restriction des droits fondamentaux ne seraient pas remplies. Dès lors, 

l'atteinte à la liberté économique du recourant ne serait en tout état pas 

justifiée par un intérêt public. La décision querellée violerait le principe de 

proportionnalité, les mesures de coercition adoptées à l'encontre du 

recourant n'étant ni adéquates ni nécessaires pour lutter d'une quelconque 

manière contre le régime du président syrien. De telles mesures ne 

permettraient pas d'atteindre le but visé par l'O-Syrie. Le recourant soulève 

à nouveau l'argument selon lequel le législateur suisse se serait contenté 

de reprendre de façon grégaire les mesures adoptées au niveau européen 

sans effectuer de contrôle du bien-fondé de ces mesures.  

Selon le recourant, sa présence sur l'annexe à l'O-Syrie violerait aussi son 

droit au respect de sa vie privée et familiale (art. 8 CEDH, 17 Pacte ONU 

II, 13 Cst.). Il serait admis que les importantes restrictions de déplacement 

imposées aux personnes figurant sur la liste sont susceptibles de nuire à 

leur vie privée et familiale, à leur réputation ainsi qu'à leur liberté de 

mouvement. L'interdiction de territoire en Suisse constituerait déjà une 

atteinte importante à la liberté personnelle du recourant. 

B-3795/2013 

Page 18 

S'agissant de la restriction à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les 

conditions de l'art. 36 Cst. ne seraient pas non plus remplies en l'espèce. 

En refusant de retirer le recourant de l'annexe 7 à l'O-Syrie, les autorités 

suisses n'auraient pas effectué la pesée des intérêts à laquelle elles 

auraient dû se livrer. Le principe de proportionnalité ne serait donc pas 

respecté. Le recourant conçoit mal les raisons du gel de ses avoirs, 

puisque rien n'indiquerait que ces actifs seraient susceptibles d'être 

rapatriés en Syrie. Enfin, ces restrictions seraient totalement 

disproportionnées.  

4.1 Relativement à la violation des droits fondamentaux du recourant, 

l'autorité inférieure renvoie à deux arrêts rendus par le Tribunal en date du 

14 juin 2012 (cf. arrêts du TAF B-3488/2011 consid. 7 et B-5196/2011 

consid. 7).  

4.2  

4.2.1 Appelé à se prononcer sur la violation de la liberté personnelle et la 

garantie de la propriété dans les cas liés à l'O-Syrie, le Tribunal fédéral a 

examiné si cette atteinte remplissait les conditions ancrées à l'art. 36 Cst., 

à savoir être fondées sur une base légale, justifiées par un intérêt public 

ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le principe 

de la proportionnalité. Il a d'abord constaté que les mesures contestées 

reposaient sur une base légale, soit les art. 1 et 2 LEmb. S'agissant de 

l'intérêt public le Tribunal fédéral a ensuite estimé que la reprise par la 

Suisse de sanctions décrétées par l'un des principaux partenaires 

commerciaux du pays – en l'occurrence l'UE – aux fins de faire respecter 

le droit international public, en particulier les droits de l'homme, visait à 

éviter que la Suisse ne devienne une "plaque tournante du trafic de 

contournement" (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_721/2012 consid. 6.3 non 

publié in ATF 139 II 384 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_722/2012 

consid. 6.3 ; cf. Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale  

sur l’application de sanctions internationales du 20 décembre 2000,  

FF 2001 1341, 1364), ce qui nuirait à l'efficacité des sanctions et porterait 

préjudice à l'image du pays ; en cela réside l'intérêt public des mesures de 

coercition. Cet intérêt se trouve également donné en l'espèce compte tenu 

des liens plus que vraisemblables que le recourant entretient avec le 

régime (cf. supra consid. 3.4.3). 

4.2.2 Il reste à examiner si la mesure respecte le principe de la 

proportionnalité qui se compose traditionnellement des règles d'aptitude – 

qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de 

B-3795/2013 

Page 19 

nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse 

celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de 

proportionnalité au sens étroit qui met en balance les effets de la mesure 

choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point 

de vue de l'intérêt public (cf. ATF 130 II 425 consid. 5.2 ; 125 I 474 

consid. 3). 

4.2.2.1 S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts 

de la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances 

judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité 

de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (cf. ATF 132 I 229 

consid. 10.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_721/2012 consid. 6.2 non publié 

in ATF 139 II 384 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_722/2012 consid. 6.2).  

4.2.2.2 Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires 

commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est 

vraisemblable de manière prépondérante que le recourant soit proche du 

gouvernement syrien (cf. supra consid. 3.4.3), son inscription dans 

l'annexe de l'ordonnance s'avère conforme aux conditions d'aptitude, de 

nécessité et de proportionnalité au sens étroit. A noter que les art. 10 al. 3 

et 17 al. 2 O-Syrie permettent des exceptions afin de pallier notamment les 

cas de rigueur, des exceptions qui ne trouvent toutefois pas application 

dans le cas d'espèce. L'importance du préjudice encouru par le recourant 

ne l'emporte donc pas sur l'intérêt public poursuivi par le biais des mesures 

de coercition. 

Les mesures prononcées à l'égard du recourant respectent ainsi le principe 

de la proportionnalité. 

4.3 Il découle de ce qui précède que la restriction des droits fondamentaux 

du recourant est licite au regard de l'art. 36 Cst. 

5.  

Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, la décision entreprise ne viole 

pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès ou un abus du pouvoir 

d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une constatation inexacte ou 

incomplète des faits pertinents et n'est pas inopportune (art. 49 PA). Dès 

lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

6.  

B-3795/2013 

Page 20 

6.1 Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours, doivent être mis à la charge de la partie qui succombe 

(art. 63 al. 1 PA et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant 

les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral 

[FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de 

la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon 

de procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 et 

4 FITAF).  

En l'espèce, le recourant a succombé dans l'ensemble de ses conclusions. 

En conséquence, les frais de procédure qui s'élèvent à 50'000 francs 

doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront compensés par 

l'avance de frais de 50'000 francs déjà versée par le recourant. 

6.2 Compte tenu de l'issue de la procédure, le recourant n'a pas droit à des 

dépens (art. 64 al. 1 PA et art. 7 FITAF a contrario). 

 

 

 

 

 

 

 

(le dispositif se trouve à la page suivante) 

  

B-3795/2013 

Page 21 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Le frais de procédure fixés à 50'000 francs sont mis à la charge du 

recourant. Ce montant sera compensé, dès l'entrée en force du présent 

arrêt, par l'avance de frais déjà versée de 50'000 francs. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.749468 ;  

acte judiciaire) 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Pietro Angeli-Busi Camilla Fumagalli 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 15 juin 2015