# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 04ad8c37-7360-530e-bac5-8815fac5a751
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-03-09
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 09.03.2010 (publiziert) 90.2000.12
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2000-12_2010-03-09.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2000.00012

  	
  Lugano

  IN_DATA_DECISIONE

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il
  Tribunale della pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

statuendo sul ricorso del 25 gennaio 2000 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________, 
  

  rappr. da: avv.
  __________ __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 14 gennaio 2000 (n° __________) del
  Consiglio di Stato che approva la revisione del PR di __________ e il piano
  di dettaglio del nucleo (PP del nucleo)

  

 

                                         viste le
osservazioni 19 aprile 2000 del Municipio di __________ e 8 maggio 2000 della
Divisione della pianificazione territoriale;

 

                                         letti ed
esaminati gli atti;

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto:

 

                                   a.   Nella
seduta del 29 ottobre 1997 il Legislativo comunale di __________ ha approvato
la revisione totale del PR e il PP del nucleo, confermando la mancata
attribuzione alla zona edificabile della vasta proprietà, situata in località
__________a, formata dei mapp. n° __________, __________e __________RF. Sulla
proprietà, di complessivi 22'319 mq, sorge una villa, risalente agli anni '60,
immersa in un magnifico parco di ca. 18'000 mq. 

 

                                  b.   Avverso
tale ordinamento, ritenuto contrario ai principi basilari in materia di pianficazione
del territorio, __________ __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato,
postulando l'inserimento parziale della sua proprietà in zona edificabile:
sottolineando come, dal profilo paesaggistico, il parco costituisca un elemento
cardine nell'assetto urbanistico del comune e adducendo l'impossibilità di
continuare a far fronte agli elevati oneri di manutenzione, essa riteneva che
solo una parziale edificazione della proprietà avrebbe permesso di evitarne
l'ineluttabile degrado.

                                         Il Comune
ha chiesto la reiezione del gravame.

 

                                   c.   Con
ris. gov. 14 gennaio 2000, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR di __________ e il PP del nucleo, respingendo il ricorso in
parola.

 

                                  d.   Dissentendo
da tale decisione, __________ __________ insorge ora davanti al TPT,
riproponendo le censure sollevate in prima sede. Nelle osservazioni il Municipio
di __________ e la Divisione della pianificazione territoriale hanno chiesto la
reiezione del gravame.

 

                                   e.   In
data 13 giugno 2000 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio,
delle cui risultanze si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.

                                         Durante
l'udienza, le parti, pur riconfermandosi nelle rispettive allegazioni e
domande, hanno stabilito di approfondire la problematica, ricercando possibili
soluzioni insediative.

                                         Visto
l'esito infruttuoso degli incontri, il comune ha chiesto la riattivazione della
procedura. 

 

c o n s i d e r a t o,

 

in diritto:

 

                                   1.   A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L'art. 38
LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per
gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un
interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio
di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In
concreto la legittimazione attiva della ricorrente è senz’altro data a norma dell’art.
38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

                                         Presentato
nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   L'art.
50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del
comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello
cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione
ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di
pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia
non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

 

                                   3.   Entrando nel merito della vertenza, va anzitutto ricordato che
scopo essenziale della pianificazione è di assicurare "un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio”
(art. 75 Cost.).

                                         La LPT
riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere
utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo
armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle
condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve
proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT
il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per
l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti
naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue
funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare
l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e
alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse
volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   

                                4.1   La
pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il PR, il quale,
giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in
particolare le zone edificabili, agricole e protette.

                                         Secondo l'art.
15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che
sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente
necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett.
b).

                                         Quanto
alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei
all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse
generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella
misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Infine l'art.
17 LPT indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con
l'istituzione di apposite zone. 

                                         Queste le
zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne
delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a) LALPT dà
facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili
destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze
esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o
artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere
previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di
utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".

                                      

                                4.2   Occorre
tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza
negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si
attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta
necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla
definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia
all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la
protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.

                                         In simili
circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista,
elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una
ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne,
dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente
l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e
17 LPT vanno relativizzati.

                                         Si
consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i
criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a
singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine
superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni
isolati.

 

                                   5.   

                                5.1   La
ricorrente postula l’inclusione parziale della sua proprietà in zona
edificabile, osservando come questa disponga di tutti i requisiti legali per
essere attribuita a detta zona (idoneità, urbanizzazione del fondo,
preesistente ampia edificazione,..). 

                                         Ricorda
in particolare come, nell'impostare il disegno del parco, il progettista
predispose due vasti ripiani erbosi, liberi da alberature, proprio in vista di
una futura edificazione. Ritiene quindi che rarissimamente si dia il caso di
aree che, per la loro morfologia, per la loro ubicazione nel quadro paesistico
del luogo e per la cornice arborea in cui si inseriscono, si prestino in modo
tanto evidente all'edificazione. Escludere dall'edificazione un terreno
perfettamente urbanizzato e deliberatamente foggiato in fuzione di una futura
fruizione residenziale per elevate ambizioni abitative, costituirebbe pertanto
un manifesto errore pianificatorio. Per questi motivi, ed in particolare per
l'evidente e straordinaria attitudine della proprietà all'edificazione,
l'impugnata decisione si rivelerebbe lesiva dell'art. 15 LPT. Producendo una
planimetria e suggerendo i parametri edificatori (indice di sfruttamento: 0.25;
superficie utile lorda: 4'000 mq; superficie edificata: 2'000 mq), essa chiede
quindi l'inserimento in zona edificabile della porzione del mapp. n°
__________RF immediatamente a ridosso del cimitero (ca. 4'500 mq), vincolata
alla presentazione di un piano di quartiere: l'edificazione di tale area
costituirebbe, dal profilo insediativo, una sorta di "trait d'union"
fra  il nucleo e la zona edificabile, aumentando l'offerta di terreni che, da
informazioni assunte, farebbe difetto.

 

 

                                         Per
quanto attiene all'idoneità all'edificazione si osserva che tale requisito va
generalmente riconosciuto se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua
attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi
pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett.
b) LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle
attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria
pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3
lett. a) e b) LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità
delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).

                                         Orbene,
in concreto, dall’esame degli atti e dalle risultanze del sopralluogo non
emergono motivi per non ritenere la proprietà __________ di per sé idonea
all’edificazione: l'appezzamento è costituito da un parco in leggero declivio,
situato in posizione tranquilla, delimitato ad ovest dal bosco e costeggiato
sul lato sud/est dalla strada comunale, oltre la quale sorgono tre edifici
adibiti all'abitazione. Addirittura, come osserva la stessa ricorrente,
nell'ambito dei lavori di costruzione della villa e del modellamento del parco,
l'architetto, data l'ampiezza del terreno, predispose alcuni vasti ripiani
erbosi, liberi da alberature, proprio in vista di una futura ulteriore
edificazione.

                                         Ritenuto
che il requisito dell’idoneità é senz’altro soddisfatto, occorre esaminare se
sono adempiuti anche i presupposti della lett. a) o della lett. b) dell’art. 15
LPT.

 

                                5.2   Per
stabilire se un comparto è già ampiamente edificato si tiene conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze edilizie rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. 

                                         Entrano
in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle: il requisito va esaminato per rapporto a tutto il
comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato (purché non a scopo agricolo). 

                                         Non basta
peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare
assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme
sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo
di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una
casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone
potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
secondo le circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione. 

                                         Si terrà
conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo
i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio
della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss
consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va
tuttavia ricordato che il requisito della preesistenza di un’ampia
edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta
solo in senso negativo, serve cioè unicamente a escludere l’attribuzione a zona
edificabile di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i
requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF
113 Ia 450 ss consid. 4 dda).

 

                                5.3   In concreto la proprietà della signora __________ forma una
collinetta posta a nord/ovest rispetto al nucleo di __________. L'accesso alla
proprietà si stacca dalla cantonale subito dopo il cimitero e, per chi sale da
__________, risulta precedere di circa cento metri il gomito che fa la strada
all'ingresso dell'abitato. L'appezzamento confina ad est con la fascia
edificabile, che segue la cantonale, e da cui è ritagiato il cimitero e su cui
sorgono tre edifici, è delimitato ad ovest dal bosco ed costeggiato sul lato
sud/est dalla strada comunale, oltre la quale è posta la zona residua e su cui
sorgono in posizione molto discosta rispetto alle aree edificabili del comune
tre edifici adibiti all'abitazione. In linea d'aria, la villa della signora
__________ dista  circa cinquanta metri delle case.

 

 

                                         ’appezzamento
formato dai mapp. n° __________, __________e __________RF è situato ad ovest
del nucleo di __________, in posizione avvallata e molto discosta rispetto alle
aree edificabili del Comune, che si espandono a sud e a nord del centro
storico. Per raggiungerlo occorre far capo alla strada comunale, che prende
inizio subito dopo il cimitero e che delimita il confine fra la località
__________ da un lato e le località __________ e __________ dall'altro, percorrendola
per circa 200 ml. Salvo per detta strada, che costeggia a nord i mappali n°
__________e __________ RF, l'area in questione è circondata dal bosco, mentre a
nord/est confina con un appezzamento agricolo. Oltre la strada, in località
__________, sorge un'unica villa immersa in una vastissimo e pregiato parco
(ca. 17'000 mq), pure esclusa della zona edificabile. Come ricordato, sui fondi
n° __________e __________RF sorgono due case d'abitazione.

 

                                          Orbene,
la scarsità della sostanza edificata e la posizione discosta rispetto alle aree
edificabili del Comune, che si espandono, salvo qualche sbavatura, a sud e a
nord del centro storico, non depongono evidentemente a favore del concetto di
“esistente ampia edificazione”; al contrario, fatta astrazione per la
situazione eccezionale costituita dalla proprietà situata in località
__________, il cui parco rimodella dal profilo paesaggistico tutta l'area ad
ovest del cimitero, i citati edifici appaiono piuttosto come una casuale
disseminazione, avvenuta in tempi in cui i PR non erano ancora in vigore e non
costituiscono di certo l’abbozzo di un disegno unitario. Come ricordato al
paragrafo precedente, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è
non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato
sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola,
protezione natura, ecc.). 

 

                                5.4   Ma la
ricorrente, nemmeno lo pretende. In definitiva va riconosciuto che nella
fattispecie il requisito della preesistente ampia edificazione fa’ sicuramente
difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato l’inserimento del fondo
dei signori __________ in zona edificabile, pena l'istituzione di una piccola
zona lontana dall'abitato contraria alla LPT. Stando così le cose e vista la
modesta influenza che potrebbe comportare l'edificabilità del fondo dei signori
__________ sulla contenibilità complessiva del piano, non occorre analizzare la
sussistenza del secondo requisito enunciato alla lett. b) dell'art. 15 LPT.    

 

                                         Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’inserimento del fondo in
zona edificabile, deve essere respinto.

                                         Tassa di
giudizio e spese seguono la soccombenza.

                                         

Per questi motivi,

visti gli articoli applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

 

                                   2.   __________
__________ è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 600.-- (seicento).

Non si assegnano ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                   -
avv. __________ __________, __________,  

                                        - Municipio di __________

                                        - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                        - Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario