# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9fcb8a81-dce4-5578-a6ac-dea76c43570c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 19.02.2021 604 2019 16
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2019-16_2021-02-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2019 16

Arrêt du 19 février 2021

Cour fiscale

Composition Président : Marc Sugnaux 
Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti
Greffière : Elisabeth Rime Rappo

Parties A.________, recourante,

contre

Entreprise de ramonage B.________, intimée

Objet Emolument en matière de ramonage – tarifs – principe de la légalité 
en matière fiscale – sous-délégation législative

Recours du 22 février 2019 contre décision du 25 janvier 2019

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considérant en fait

A. A.________ (la recourante) est propriétaire d’un immeuble situé C.________, à D.________, 
comprenant un jardin d’agrément et une habitation individuelle (voir www.fr.ch/rf consulté à la date 
de l’arrêt).

L’entreprise de ramonage B.________ (l’intimée) est une entreprise individuelle qui a son siège à 
E.________ (canton de Fribourg) et dont le but est d’exploiter une entreprise de ramonage et 
d’effectuer le contrôle officiel de combustion. Elle est inscrite au registre du commerce depuis le 
1er avril 2016 et son titulaire est F.________ (voir extrait internet du registre du commerce, 
www.fr.ch/rc, consulté à la date de l’arrêt).

Par facture n. ggg du 25 janvier 2019 établie en lien avec des prestations effectuées le 24 janvier 
2019 dans l’habitation de la recourante, l’intimée a requis de celle-ci le versement dans un délai de 
trente jours d’un montant total de CHF 239.05, TVA de 7.7% comprise, selon le décompte détaillé 
suivant:

N° trav. Libellé Qté Prix uni. Prix

[…] Chauffage central à mazout à condensation […]

1.10 Chauffage central huile […], conduit de fumée, tuyau jusqu’à 3m 1.00 72.25 72.25

1.40 Nettoyage alcalin ou autre produit adéquat 1.00 36.10 36.10

1.611 Nettoyage bac de neutralisation et ou siphon 1.00 14.45 14.45

1.72 Graissage joint, entretien visserie et boulonnerie 1.00 5.00 5.00

[…] Cheminée de salon - Bois

10.16 Cheminée de salon 1.00 86.70 86.70

0.10 Taxe de base 1.00 24.55 24.55

Total (TVA incluse) 239.05

B. Agissant le 21 février 2019 avec l’assistance de son compagnon, H.________, juriste, la 
recourante conteste la facture précitée en déposant un recours de droit administratif auprès de la 
Cour fiscale du Tribunal cantonal. 

Sous suite de frais et dépens, elle conclut en résumé à ce qu’il soit constaté que l’intimée ne 
possède pas de concession de ramonage valable, à ce qu’il soit constaté que plusieurs 
dispositions de la réglementation cantonale concernant le ramonage violent des dispositions 
constitutionnelles et légales, à ce qu’il soit constaté que cette réglementation n’a pas été adoptée 
valablement et à ce que la facture du 25 janvier 2019 soit en conséquence annulée. Elle demande 
également qu’ordre soit donné à l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments (ECAB) de 
ne pas appliquer la réglementation non conforme à la Constitution fédérale, à la Constitution 
fribourgeoise et à la législation.

A l’appui de ses conclusions, elle rappelle l’ancienne règlementation cantonale relative au 
ramonage, puis elle décrit la nouvelle réglementation qui l’a remplacée, en émettant plusieurs 

http://www.fr.ch/rf
http://www.fr.ch/rc

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griefs plus particulièrement quant à la procédure qui a mené à son adoption, quant à la 
compétence formelle des autorités qui l’ont adoptée et quant aux dispositions matérielles qu’elle 
contient. Elle expose ensuite les raisons pour lesquelles elle estime que l’intimée n’est pas titulaire 
d’une concession valable, de telle sorte que la facture relative à des travaux de ramonage soumis 
à concession doit être annulée, même si le travail effectué n’est matériellement pas remis en 
cause. Elle ajoute que la facture doit être annulée également pour la raison que le tarif sur lequel 
elle est calculée ne se fonde pas sur une base légale suffisante et n’a pas non plus été soumis à la 
Surveillance fédérale des prix.

La recourante s’est acquittée de l’avance de frais de CHF 700.- fixée par ordonnance du 
5 mars 2019.

Par courrier du 1er avril 2019, elle complète ensuite son recours en produisant un avis du 
Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence établi le 18 mars 2019. Selon cet avis qui 
fait suite à une dénonciation de H.________, la réglementation cantonale sur le ramonage, qui 
soumet l’octroi d’une concession à l’exigence du siège ou de l’exercice effectif de l’activité dans le 
canton de Fribourg, serait contraire sur ce point à la législation fédérale sur le marché intérieur.

C. Dans ses observations du 24 avril 2019, l’intimée conclut implicitement au rejet du recours, 
relevant qu’elle a obtenu une concession par décision du Conseil d’Etat le 15 février 2016 et que 
cette concession est toujours valable. Elle ajoute qu’en tant que ramoneur, son titulaire se retrouve 
au milieu d’un conflit qui ne le concerne pas, car il n’est ni la personne qui a mis en place le 
monopole de ramonage, ni celle qui édicte les règlementations relatives à cette activité. Pour le 
reste, elle explique que sa facture est basée sur le tarif prévu par la réglementation cantonale 
relative au ramonage qui est elle-même basée sur le tarif indicatif de l’Association des 
établissements cantonaux d’assurance-incendie. Elle donne à cet égard les détails suivants:
- Ramonage du chauffage central: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 50 min. (selon l’art. 4 

chiffre 1 du règlement / 60 minutes = CHF 72.25; 
- Ramonage de la cheminée de salon: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 60 min. (selon l’art. 4 

chiffre 7 du règlement / 60 minutes = CHF 86.70;
- Taxe de base: CHF 80.50/heure + 7.7% de TVA x 17 min. (selon l’art. 2 du règlement / 

60 minutes = CHF 24.55; 
- Nettoyage alcalin: frais effectifs dans les limites de l’art. 3 du règlement;
- Nettoyage bac et graissage joint: prestations annexes au ramonage, calculées selon les frais 

effectifs (art. 3 du règlement). 

D. Le 6 mai 2019, puis le 13 août 2019, la recourante dépose des écritures complémentaires 
par lesquelles elle développe son argumentation, produit des pièces supplémentaires et réitère ses 
réquisitions de preuve tendant notamment à ce que des représentants de l’ECAB soit entendus et 
à ce que l’ECAB, la Direction de la sécurité et de la justice, ainsi que le Conseil d’Etat soient 
invités à se déterminer par écrit.

Par ordonnance du 11 septembre 2019 adressée au Conseil d’administration de l’ECAB, le 
Président délégué à l’instruction relève que la recourante conteste, sous plusieurs angles distincts, 
tant la validité de la concession octroyée à l’’intimée que la légalité même de l’émolument facturé 
par celle-ci. Sur cette base, il invite l’ECAB, en tant que tiers intéressé à la procédure, à déposer 
une détermination jusqu’au 11 octobre 2019.

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Par courrier du 11 décembre 2019 signé de sa Direction, l’ECAB conclut au rejet du recours et se 
détermine en détail sur les griefs soulevés par la recourante en lien avec la validité de la 
concession attribuée à l’intimée, la légalité de l’émolument facturé par celle-ci, ainsi que la 
procédure d’adoption de la réglementation sur le ramonage. 

Il explique les raisons pour lesquelles il retient que les anciennes concessions octroyées sur la 
base de l’ancienne réglementation relative au ramonage perdurent jusqu’à l’attribution des 
nouvelles concessions de ramonage qui prendront effet pour le mois de janvier 2021. Il nie ensuite 
toute violation du principe de la légalité des contributions. A cet égard, il relève notamment que le 
tarif de ramonage repose sur une base légale suffisante et que ses différents éléments ont été 
fixés selon les critères objectifs, permettant de vérifier le respect des principes d’équivalence et de 
couverture des frais. Enfin, il explique le contexte dans lequel la réglementation sur le ramonage 
(règlement sur la prévention, règlement sur les secteurs de ramonage et règlement sur le tarif de 
ramonage) a été adoptée par le Conseil d’administration de l’ECAB et il confirme que la procédure 
d’adoption a été conforme aux principes applicables en la matière.

Dans une longue écriture du 13 janvier 2020, la recourante se détermine sur la prise de position de 
l’ECAB en la critiquant sur plusieurs points, en développant une nouvelle fois ses griefs et en 
produisant de nouvelles pièces. 

Par courrier du 20 mai 2020, invité à faire part d’éventuelles remarques, l’ECAB donne des 
explications supplémentaires sur les points soulevés et maintient sa position sur le fond. 

Puis, le 29 mai 2020, sans qu’elle en ait été requise, la recourante réplique à nouveau. 

Cette dernière écriture a été transmise à l’intimée et à l’ECAB, pour information.

E. Dans l’intervalle, répondant à une demande de la recourante en ce sens, le Président 
délégué à l’instruction a confirmé à celle-ci par courrier du 12 mars 2020 qu’il allait de soi que les 
travaux de ramonage annuel que l’intimée pourrait réaliser à l’avenir en lien avec son installation 
de chauffage central étaient sans influence sur la procédure de recours pendante.

F. Puis, par courrier du 19 octobre 2020 adressé au Conseil d’Etat, le Président délégué à 
l’instruction lui communique les pièces essentielles de la procédure, en relevant pour l’essentiel 
qu’après premier examen de la cause, deux questions se posent particulièrement. Celle de savoir 
si le prélèvement des émoluments facturés par l’entreprise de ramonage concernée peut 
s’appuyer sur une base légale au sens formel suffisante et celle de la légalité de la sous-
délégation par le Conseil d’Etat à l’ECAB de la compétence législative qui lui a été confiée en 
matière de tarif de ramonage. La possibilité a ainsi été donnée au Conseil d’Etat de déposer une 
éventuelle détermination sur les problématiques soulevées dans la présente procédure et plus 
particulièrement sur ces deux questions.

Par courrier du 12 janvier 2021, le Conseil d’Etat dépose une détermination circonstanciée. 
S’agissant de la question de la légalité de l’émolument, il indique se rallier entièrement aux 
arguments avancés par l’ECAB en y apportant quelques précisions, notamment quant au fait que 
le mode de calcul de l’émolument n’est certes pas défini dans la loi, mais ressort toutefois 
clairement du message y relatif. Il ajoute à cet égard que, dans le cadre du projet de nouvelle 
législation sur la défense incendie et le secours, une modification de la disposition légale 
concernée a été transmise le 9 décembre 2020 au Grand Conseil. Quant à la question de la sous-

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délégation législative également litigieuse, il expose en quoi les quatre conditions cumulatives 
nécessaires pour l’admettre sont de son point de vue remplies.

Dans une détermination du 29 janvier 2021, la recourante maintient sa position, discutant en détail 
l’exposé des arguments du Conseil d’Etat et relevant que celui-ci passe plusieurs questions sous 
silence.

Par courrier du 8 février 2021, également invité à faire part d’éventuelles remarques, l’ECAB 
renvoie à ses précédentes déterminations, abonde dans le sens de celle du Conseil d’Etat et 
conclut au rejet du recours.

G. Les arguments développés dans les écritures déposées seront discutés dans la partie en 
droit du présent arrêt, pour autant qu’ils soient utiles à la solution du litige.

en droit

1.

Recevabilité

1.1. Selon son art. 1, la loi cantonale du 9 septembre 2016 sur l’assurance immobilière, la 
prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels (LECAB; RSF 732.1.1) règle 
l’assurance des bâtiments sis dans le canton de Fribourg contre les dommages causés par le feu 
ou les éléments naturels, le statut et l’organisation de l’entité chargée de cette mission, ainsi que 
les tâches de cette dernière en matière de prévention et d’intervention.

Sous les titres « 4.3 Prévention contre les incendies » et « 4.3.2 Ramonage », l’art. 51 LECAB 
énonce que le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques sont obligatoires 
sur l’ensemble du territoire du canton (al. 1) et prévoit que ces tâches sont du ressort exclusif 
d’entreprises concessionnées (al. 2). Pour le règlement de l’organisation du ramonage, en 
particulier la concession, les fréquences et les tarifs, l’art. 52 LECAB renvoie à la législation 
d’exécution.

Il en résulte qu’il existe pour les immeubles situés dans le canton de Fribourg une obligation de 
faire contrôler et nettoyer les installations thermiques par des entreprises de ramonage 
concessionnées, que celles-ci sont chargées de l’exécution de cette tâche de service public et 
qu’en contrepartie elles facturent leurs prestations selon des tarifs fixés par une réglementation 
prévue par le droit public.

En cela, les entreprises concessionnées sont assimilées à des autorités administratives au sens 
de l’art. 2 let. d du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) et leurs factures valent ainsi décisions au sens de l’art. 4 CPJA. 

Ce système de délégation du pouvoir de puissance publique – permettant aux entreprises de 
ramonage de faire valoir leurs créances envers les usagers du service public par voie de décision 
– existait déjà sous l’empire l’ancienne loi du 12 novembre 1964 sur la police du feu et la 
protection contre les éléments naturels (aLPolFeu; en vigueur jusqu’au 30 juin 2018; voir plus 

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spécifiquement l’art. 32 al. 2 qui se référait explicitement à la décision rendue par le « maître 
ramoneur » [l’entreprise de ramonage]). Même si les art. 51s. LECAB l’énoncent désormais de 
façon moins explicite, rien n’indique que le législateur ait voulu le modifier. En particulier, le 
Message 2015-DSJ-127 du 16 février 2016 accompagnant le projet de loi sur l’assurance 
immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et d’éléments naturels ne fait aucun 
commentaire à cet égard, se limitant à indiquer (voir p. 7s.) que le projet propose de maintenir 
l’obligation du contrôle et du nettoyage périodique des installations thermiques, de maintenir le 
monopole des entreprises de ramonage et leur organisation par secteurs et de régler l’organisation 
du ramonage, soit la concession, les fréquences et les tarifs, dans la « législation d’exécution » 
(p. 7s). Il n’y a pas non plus eu de débats sur ce sujet lors de l’adoption de la loi et le Commissaire 
du gouvernement a relevé, en lien avec l’art. 52, qu’« en principe on ne change pas grand-chose, 
simplement on dit qu’il ne faut pas tout régler dans la loi. Si on le fait dans le règlement, il y a plus 
de flexibilité » (voir BGC 2016 p. 1994).

1.2. S’agissant des voies de recours contre les décisions des entreprises de ramonage, 
l’art. 32 al. 2 aLPolFeu prévoyait que les factures de ramonage étaient sujettes à réclamation 
auprès du « maître ramoneur » et que la décision de celui-ci était elle-même sujette à recours 
auprès du préfet.

Les art. 51s. LECAB n’ont pas repris ces voies de droit spécifiques pour contester les décisions 
des entreprises de ramonage. S’agissant plus particulièrement de la suppression de la réclamation 
préalable auprès de l’entreprise de ramonage, on peut s’en étonner. En effet, l’art. 128 LECAB 
prévoit cette voie de droit pour les décisions rendues par la direction et les services de l’ECAB, 
sujettes à réclamation auprès du Conseil d’administration de l’ECAB. Et le Commissaire du 
gouvernement a souligné lors des débats devant le Grand Conseil l’intérêt de cette procédure de 
contestation préalable qui « permet de recevoir les réclamants » et de souvent trouver « une 
solution avant d’aller au Tribunal cantonal ».

Indépendamment de ces considérations, il faut toutefois constater que le législateur n’a pas prévu 
la voie de la réclamation préalable pour contester les décisions rendues par les entreprises de 
ramonage. En application de la règle générale prévue à l’art. 127 al. 1 LECAB,  ces décisions sont 
dès lors sujettes à recours conformément au code de procédure et de juridiction administrative 
(voir également art. 113 CPJA).

1.3. La décision contestée (facture du 25 janvier 2019) porte sur des montants fixés par un tarif 
de droit public, représentant la contrepartie de la fourniture de prestations de service public par 
une entreprise concessionnée par l’Etat. Les montants en question constituent en conséquence 
des contributions causales, plus spécifiquement des émoluments (sur les notions de contributions 
causales et d’émoluments, voir p. ex. arrêt TF 2C_483/2015 du 22 mars 2016 consid. 4.1.1). 

Conformément aux art. 114 al. 1 let. f CPJA et 26 du Règlement du 22 novembre 2012 du Tribunal 
cantonal précisant son organisation et son fonctionnement (RTC; RSF 131.11), la Cour fiscale du 
Tribunal cantonal est ainsi compétente pour connaître du recours.

1.4. Déposé le 22 février 2019 contre une décision du 25 janvier 2019, le recours a été interjeté 
dans le délai et les formes prévus aux art. 79 ss CPJA. Les conditions formelles de recevabilité du 
recours sont ainsi remplies.

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1.5. A teneur de l’art. 81 al. 3 CPJA, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui 
sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure. Il peut toutefois faire 
valoir des faits et des moyens de preuve qui n’ont pas été invoqués dans cette procédure.

En l’espèce, l’objet de la procédure antérieure est la facturation par l’intimée des émoluments 
relatifs aux travaux de ramonage qu’elle a réalisés le 24 janvier 2019 dans l’habitation de la 
recourante, sur délégation de l’État.

La conclusion tendant à l’annulation de la décision (facture) y relative du 25 janvier 2019 est en 
conséquence recevable. 

Tel n’est par contre pas le cas des autres conclusions constatatoires formulées par la recourante 
dans ses écritures, notamment celles portant sur les questions de la validité de la concession 
attribuée à l’intimée, de la conformité de la réglementation cantonale concernant le ramonage au 
droit supérieur et de la régularité du mode d’adoption de cette réglementation. Les griefs qui 
paraissent être soulevés par la formulation de ces conclusions constatatoires pourront néanmoins 
être discutés dans l’examen du bien-fondé du recours. 

Quant à la conclusion générale visant à ce qu’ordre soit donné à l’Etablissement cantonal 
d’assurance des bâtiments (ECAB) de ne pas appliquer la réglementation non conforme à la 
Constitution fédérale, à la Constitution fribourgeoise et à la législation, elle s’écarte également très 
largement de l’objet du litige. Elle est ainsi également irrecevable dans le cadre de la présente 
procédure de recours.

2.

Délégation législative et principe de la légalité en droit fiscal

2.1.

2.1.1 De façon générale en droit administratif, une loi peut autoriser le pouvoir exécutif ou des 
organes extérieurs à l’administration, par le biais d’une clause de délégation législative, à édicter 
des règles de droit (art. 164 al. 2 et 178 al. 3 Cst. féd.; art. 54 al. 1 et 93 al. 1 1ère phrase de la 
Constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg, Cst. FR, RSF 131.219). 

La délégation législative ne doit pas être interdite par le droit constitutionnel, elle doit figurer dans 
une loi au sens formel et le cadre de la délégation, qui doit être clairement défini, ne doit pas être 
dépassé (ATF 132 I 7 consid 2.2; arrêt TF 2C_314/2017 du 17 septembre 2018 consid. 8.1 et les 
références; pour le droit fribourgeois, art. 93 al. 1 2ème phrase et al. 2 Cst. cant. qui énoncent que 
la norme de délégation doit être suffisamment précise et que les règles de droit d’importance 
doivent toutefois être édictées sous forme de loi).

Aux mêmes conditions, il est également possible que le pouvoir exécutif auquel une compétence 
législative a été déléguée procède à son tour à une nouvelle délégation (sous-délégation 
législative; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références). 

2.1.2. S’agissant des compétences du Conseil d’Etat en matière de législation, l’art. 111 Cst. FR  
prévoit qu’en plus de préparer les projets d’actes législatifs à l’intention du Grand Conseil (al. 1), 
celui-ci édicte des règles de droit lorsque la Constitution ou la loi l’y autorisent ainsi que les 
dispositions d’exécution des lois cantonales ou fédérales, dans la mesure où celles-ci ne doivent 
pas être prises sous la forme d’une loi (al. 2).

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Sous le titre « Fonctions législatives », l’art. 5 al. 2 de la loi cantonale du 16 octobre 2001 sur 
l’organisation du Conseil d’Etat et de l’administration (LOCEA, RSF 122.0.1), bien qu’antérieur à 
l’art. 111 al. 2 Cst. FR, se lit comme une concrétisation de cette disposition constitutionnelle: « Le 
Conseil d'Etat édicte les dispositions d'exécution des lois ainsi que, le cas échéant sous réserve du 
droit de veto du Grand Conseil, les dispositions dont l'adoption lui incombe en vertu d'une 
délégation expresse; il peut déléguer cette compétence à l'une de ses Directions sur des points 
secondaires ou de nature essentiellement technique ». 

Dans son Message du 8 janvier 2001 accompagnant le projet de LOCEA (BGC 2001 p. 1079), le 
Conseil d’Etat rappelle en lien avec le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA que l’activité étatique est 
inconcevable sans l’existence d’un pouvoir réglementaire de l’exécutif et qu’il est dès lors admis de 
façon générale que le législateur a le droit de déléguer au gouvernement la compétence d’édicter 
des dispositions supplétives ou de substitution, c’est-à-dire des dispositions qui introduisent dans 
l’ordre juridique des normes nouvelles, dans les limites posées par la jurisprudence. 

Il relève ensuite que, par sa deuxième phrase, le projet d’art. 5 al. 2 LOCEA pose le principe de la 
sous-délégation par le Conseil d’Etat de ses compétences « législatives », tout en la soumettant à 
des restrictions importantes. Ces restrictions portent tant sur les matières qui peuvent être 
déléguées, à savoir uniquement des questions techniques et de moindre importance, que sur les 
destinataires des délégations. Sur ce dernier point, le Message insiste sur l’importance que ce soit 
les Directions, à l’exclusion des unités administratives, qui assument la responsabilité des actes 
« législatifs », afin de mieux garantir que les actes soient revus par le service juridique ou le 
secrétariat général de la Direction et qu’il soient publiés selon les formes usuelles. Enfin, il 
constate que ces règles et restrictions de principe n’empêchent pas la législation spéciale de 
prévoir au besoin la possibilité pour une unité administrative de prendre une ordonnance.

Il en résulte que, également à la lumière des travaux préparatoires à son adoption, 
l’art. 5 al. 2 LOCEA confirme d’une part la possibilité d’une délégation de la compétence législative 
au Conseil d’Etat, dans les limites posées par le droit constitutionnel et la jurisprudence y relative, 
et précise d’autre part que la sous-délégation de cette compétence ne peut intervenir qu’en faveur 
d’une Direction du Conseil d’Etat, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale 
prévoyant expressément une telle sous-délégation en faveur d’une unité administrative.

2.1.3. Les règles qui précèdent découlent du principe de la séparation des pouvoirs et du principe 
de la légalité. En présence d'un règlement ou d’une ordonnance de substitution, il s’agit de vérifier 
si l'autorité exécutive est restée dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi et si  
les règles contenues dans le règlement ou l’ordonnance en cause sont conformes au droit 
constitutionnel. Lorsque la délégation législative accorde à l'autorité exécutive un très large pouvoir 
d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie les tribunaux. Dans un tel 
cas, ils ne sauraient substituer leur propre appréciation à celle de l’autorité exécutive déléguée et 
ils doivent se borner à examiner si le règlement ou l’ordonnance en question sort manifestement 
du cadre de la délégation législative octroyée ou si, pour d'autres raisons, ses dispositions 
apparaissent contraires à la loi ou au droit constitutionnel (voir ATF 140 V 485 consid. 2.3; arrêt TF 
2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références). D'autre part, lorsque se posent des questions 
d'ordre technique, les tribunaux doivent faire, en principe, preuve de retenue (ATF 134 III 193 
consid. 4.4; arrêt TF 2C_314/2017 précité consid. 8.1 et les références).

La légalité et la constitutionnalité des ordonnances ou règlements de substitution édictés sur la 
base d'une sous-délégation doit être appréciée selon les même principes que ceux qui 

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s'appliquent à de tels textes reposant sur une délégation de la loi (ATF 104 Ib 364 consid. 2c; arrêt 
TF 2C_465/2014 du 27 juillet 2015 consid. 8.2 et les références). 

2.2. En matière fiscale, le principe de la légalité revêt une importance particulière et a pour 
conséquence de soumettre à des contraintes supplémentaires les possibilités de délégation et de 
sous-délégation législative rappelées ci-dessus.

2.2.1. Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à 
l'art. 127 al. 1 Cst., s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales 
ou communales. Il prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la 
qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (voir 
aussi art. 164 al. 1 let. d Cst.). Si celle-ci délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une 
contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; 
elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base 
de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment 
précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose 
pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la 
contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1; arrêt TF 
2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 4.2 et les références).

2.2.2. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. 
Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, 
la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de 
certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à 
l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes 
constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le 
principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué 
avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences 
de la pratique (voir ATF 135 I 130 consid. 7.2; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.1 et les 
références). 

2.2.3. La plupart des contributions causales – en particulier celles dépendant des coûts, à savoir 
celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'État, telles que les émoluments et les charges 
de préférence – doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le 
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des 
coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une 
mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. Les différents types de 
contributions causales ont par ailleurs en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est 
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –, selon lequel 
le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur 
objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle) (voir ATF 139 III 334 
consid. 3.2.3 et 3.2.4; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.2 et les références). 

L’application des principes susmentionnés de la couverture des frais et de l’équivalence 
conduisent à un assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale. Un tel 
assouplissement à travers l'application de ces principes constitutionnels ne se justifie toutefois que 
dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de mettre la 
totalité des coûts d'une prestation de l'État à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas 
lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une 

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partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne 
permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause (voir ATF 123 I 254 
consid. 2b; arrêt TF 2C_501/2015 précité consid. 4.2.3 et les références).

3.

Examen de la légalité des émoluments facturés par les entreprises de ramonage.

3.1. En l’espèce, il a déjà été vu ci-dessus (consid. 1.3) que les montants facturés par les 
entreprises de ramonage représentent la contrepartie de la fourniture de prestations de service 
public et qu’ils constituent à ce titre des contributions causales, plus spécifiquement des 
émoluments.

3.1.1. La compétence pour fixer le tarif de ces émoluments a été déléguée au Conseil d’Etat par 
l’art. 52 LECAB précité qui a la teneur suivante: « l’organisation du ramonage, en particulier la 
concession, les fréquences et les tarifs sont réglés dans la législation d’exécution ».

Cette base légale formelle prévoit ainsi le principe des tarifs de ramonage, sans autre précision 
dans sa version actuelle applicable à la présente cause (voir à cet égard le projet de modification 
auquel le Conseil d’Etat fait référence dans sa détermination du 12 janvier 2021). En tant que 
norme de délégation, elle doit être lue en relation avec l’art. 21 al. 2 let. a LECAB à teneur duquel 
le Conseil d’Etat a notamment pour compétence d’édicter la « législation d’exécution » et 
d’approuver les règlements principaux de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments 
(ECAB), établissement de droit public autonome et doté de la personnalité juridique, chargé des 
missions d’assurance, de prévention et d’intervention qui font l’objet de la loi (voir également art. 1, 
4 et 5 LECAB). 

3.1.2. Se fondant sur sa compétence déléguée par la loi, le Conseil d’Etat a arrêté le Règlement 
du 18 juin 2018 sur l’assurance immobilière, la prévention et les secours en matière de feu et 
d’éléments naturels (RECAB; RSF 732.1.11) dont les art. 38ss concernent le ramonage, plus 
particulièrement son organisation et sa surveillance (art. 38), l’étendue des prestations (art. 39), la 
fréquence (art. 40), le système des concessions (art. 41 à 44), la division en secteurs (art. 45), le 
tarif (art. 46) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de Fribourg (art. 47).

S’agissant plus spécifiquement du tarif de ramonage, l’art. 46 al. 1 RECAB énonce que le coût des 
diverses prestations de ramonage est uniforme sur l’ensemble du canton de Fribourg. 
L’art. 46 al. 2 RECAB précise que le tarif des prestations tient compte: a. d’une taxe de base 
servant à couvrir les frais généraux, soit les frais qui ne peuvent être directement imputés à 
chaque objet; b. d’une taxe d’objet, calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le 
travail; c. des cas particuliers. Enfin, l’art. 46 al. 3 RECAB prévoit que le tarif est fixé dans la 
réglementation de l’ECAB.

3.1.3. Se référant aux art. 41ss LECAB et 23ss RECAB, l’ECAB a adopté le « Règlement du 
20 juin 2018 sur la prévention de l’Etablissement cantonal d’assurance des bâtiments » 
(Règlement sur la prévention).

Dans son chapitre 5 concernant le ramonage, ce règlement détaille les tâches des maîtres 
ramoneurs (art. 27ss), la fréquence des ramonages (art. 32ss), le système des concessions 
(art. 36ss), le tarif (art. 47ss) et le rôle de l’association des maîtres ramoneurs du canton de 
Fribourg (art. 60ss).

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L’art. 47 du Règlement sur la prévention énonce que le tarif réglemente la rémunération de tous 
les travaux de nettoyage et de contrôle entrepris par le maître ramoneur conformément aux 
dispositions réglementaires (al. 1), ainsi que la rémunération de toutes les autres prestations 
effectuées en relation avec les travaux de nettoyage et de contrôle ainsi que les interventions du 
ou de la maître ramoneur comme expert-e, notamment lors d’enquête après incendie (al. 2).

L’art. 49 al. 1 du Règlement sur la prévention reprend sur le principe les différents types de 
rémunération prévus par l’art. 46 al. 2 RECAB précité. Il indique ainsi que la rémunération des 
travaux de ramonage est calculée principalement selon l’objet (taxe d’objet), secondairement 
d’après le temps effectif, et qu’à cela s’ajoutent la taxe de base, certains frais spéciaux et les frais 
de vérification des cheminées. Ces éléments sont décrits plus en détail dans les dispositions 
suivantes du Règlement sur la prévention):
- la taxe d’objet est calculée selon le temps forfaitaire, en minutes, imparti pour effectuer le 

travail. Elle s’applique aux travaux qui y sont expressément soumis (al. 49 al. 2 et al. 3, début 
de la 1ère phrase). Elle couvre les frais de nettoyage de l’objet, y compris les frais d’achat, 
d’entretien et de remplacement des appareils, des outils et des machines. Les conseils 
techniques et l’encaissement sont inclus (art. 51 al. 1). Pour le calcul de la taxe d’objet, le 
salaire horaire du ou de la maître ramoneur et de l’employé-e est seul déterminant, même si le 
travail a été effectué par un-e apprenti-e (art. 51 al. 2).

- les autres travaux sont soumis au tarif selon le temps effectif. Ce tarif s’applique aussi lorsque 
la différence entre le temps utilisé effectivement et celui qui est imparti par la taxe d’objet est 
inférieure ou supérieure à 20%, mais au moins de dix minutes (art. 49 al. 3, fin de la 1ère phrase 
et 2ème phrase). Le tarif selon le temps effectif est fondé sur le temps nécessaire pour effectuer 
les travaux de nettoyage et de contrôle de l’installation de chauffage, pour procéder à 
l’encaissement et pour donner les conseils techniques (art. 52 al. 1). Il est fixé selon le salaire 
horaire applicable aux maîtres ramoneurs, aux employés et aux apprentis (art. 52 al. 2).

- La taxe de base sert quant à elle à couvrir la partie des coûts qui ne peut pas être imputée 
directement à chaque objet (déplacement, avis de passage, préparation du travail et consignes, 
établissement des avis de défaut, mise à disposition et reddition des outils, élimination des 
suies et des résidus, véhicules, outillages et machines, décomptes, pauses et temps consacré 
aux soins corporels selon la convention collective de travail) (art. 50 al. 1). Elle  ne peut être 
portée en compte qu’une seule fois par ménage indépendant. Elle est réduite pour les 
immeubles avec chauffages individuels pouvant être nettoyés en une seule opération 
(art. 50 al. 2). Elle est calculée de façon forfaitaire. Le salaire du ou de la maître ramoneur est 
seul déterminant pour le calcul de la taxe (art. 50 al. 3).

- Les frais relatifs aux produits courants utilisés pour le nettoyage sont inclus dans la taxe d’objet 
et le tarif selon le temps effectif (art. 57 al. 1). Par contre les frais spéciaux concernant 
l’utilisation du gaz, les produits de conservation et de nettoyage chimique ainsi que les enduits 
sont toutefois facturés en plus (art. 57 al. 2), de même que les frais relatifs à l’utilisation 
d’équipement et d’outillage spéciaux (p. ex. échafaudage) (art. 57 al. 3).

- Enfin, l’art. 58 précise les temps impartis pour le contrôle de chaque canal de fumée par le ou la 
« maître ramoneur de cantonnement » avant la mise en service.

Pour le reste, l’art. 49 al. 4 du Règlement sur la prévention dispose que le détail des taxes de 
base, des taxes d’objet ainsi que du salaire horaire du ou de la maître ramoneur, des employé-e-s 
et des apprenti-e-s est fixé dans une annexe au règlement.

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3.1.4. Dans la ligne de ce qui précède, les montants concrets correspondant à la rémunération 
des entreprises de ramonage sont fixés par le Règlement du 20 juin 2018 sur le tarif de ramonage 
(Tarif de ramonage), également arrêté par l’ECAB.

Ce règlement est divisé en deux chapitres. Pour l’essentiel, le premier chapitre fixe d’abord le 
salaire horaire déterminant pour le calcul de la taxe de base, des taxes d’objet et du tarif selon le 
temps effectif, à savoir CHF 80.50 pour le maître ramoneur et les employés et CHF 27.55 pour les 
apprentis (art. 1), énonce ensuite le principe selon lequel la taxe de base correspond à 17 minutes 
selon le salaire horaire du maître ramoneur (art. 2) et précise que les travaux supplémentaires sont 
facultatifs et non tarifés, sauf ceux relatifs au nettoyage alcalin de la chaudière qui ne doivent pas 
excéder le 50% des coûts du nettoyage mécanique, sans compter la taxe de base (art. 3). Le 
second chapitre est intitulé « tableau des taxes d’objet et des travaux soumis au tarif selon le 
temps effectif ». Il est composé d’une unique disposition qui énonce des durées indicatives 
correspondant à différents travaux spécifiques et qui précise que la taxe de base équivaut à 
17 minutes (art. 4).

3.2. Il ressort d’abord de ce qui précède que l’art. 52 LECAB, lu en relation avec l’art. 21 al. 2 
let. a LECAB, fait référence aux tarifs de ramonage et délègue au Conseil d’Etat la compétence 
d’édicter la « législation d’exécution » y relative. 

Même si le texte de l’art. 52 LECAB n’est pas très explicite sur ce point – à l’image de ce qui a déjà 
été relevé ci-dessus en lien avec la question de la délégation de la compétence décisionnelle pour 
facturer les émoluments (consid. 1.1) –, on peut en déduire qu’il prévoit le principe du prélèvement 
d’émoluments en matière de ramonage et qu’il délègue au Conseil d’Etat la compétence pour fixer 
les tarifs de ces émoluments.

3.3. La question se pose déjà de savoir si une telle base légale formelle, faisant ressortir 
uniquement le principe du prélèvement d’un émolument en contrepartie de prestations de service 
public effectuées par des entreprises concessionnées, est conforme à la règle applicable de façon 
générale en droit administratif selon laquelle le cadre de la délégation doit être clairement défini 
(voir ci-dessus consid. 2.1.1).

On peut à la limite l’admettre en se référant à l’art. 51 LECAB. Cette disposition figurant sous le 
même titre désigne en effet les tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir 
le contrôle et le nettoyage périodiques des installations thermiques, de telle sorte qu’il est possible 
d’en déduire que la délégation législative de l’art. 52 LECAB porte sur la fixation des tarifs relatifs à 
ces prestations obligatoires.

3.4. La question de la conformité de l’art. 52 LECAB – même lu en lien avec l’art. 51 LECAB – 
au principe de la légalité en matière fiscale est par contre plus problématique. Il s’agit en effet de 
vérifier dans ce cadre si, dans sa teneur actuelle, cette disposition légale définit suffisamment les 
principes généraux régissant le régime fiscal des émoluments en matière de ramonage, 
notamment la qualité de contribuable, l’objet de la contribution en cause et son mode de calcul 
(voir ci-dessus consid. 2.2).

3.4.1 Objet de la contribution en cause

Selon ce qui vient d’être constaté, une lecture systématique des art. 51 et 52 LECAB permet de 
déduire que les émoluments en matière de ramonage ont pour objet de couvrir les coûts liés aux 
tâches obligatoires confiées aux entreprises de ramonage, à savoir le contrôle et le nettoyage 

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périodiques des installations thermiques. Il pourrait dès lors être admis que l’objet de l’impôt est 
défini – certes indirectement – par la loi.

3.4.2. Qualité de contribuable

Quant à la qualité de contribuable, tant l’ECAB que le Conseil d’Etat soutiennent dans leurs 
déterminations respectives du 11 décembre 2019 et du 12 janvier 2021 qu’il est évident ou 
implicite que le tarif de ramonage s’applique au propriétaire de l’installation thermique qui est 
soumise à l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB. 

Cela n’est toutefois pas le cas. En effet, l’art. 51 al. 1 LECAB ne précise pas qui est le débiteur de 
l’obligation de contrôle et de ramonage. A cela s’ajoute que, pour l’entretien général des 
bâtiments, l’art. 46 LECAB énonce que « chaque propriétaire à l’obligation de maintenir lui-même 
ou elle-même, et de faire maintenir par ses locataires, son bâtiment et ses abords dans un état 
d’entretien et d’ordre qui diminue au maximum les risques liés au feu et aux éléments naturels ». Il 
peut par ailleurs être ajouté que l’art. 27 al. 2 aLPolFeu n’était pas plus précis puisqu’il disposait 
que l’obligation de faire ramoner les installations de sa maison ou de son appartement incombait à 
« tout propriétaire ou locataire ». 

Rien ne permet dès lors de confirmer que c’est bien au propriétaire, et non à un locataire éventuel, 
de s’acquitter des émoluments facturés en contrepartie des prestations effectuées conformément à 
l’obligation de contrôle et de ramonage prévue à l’art. 51 al. 1 LECAB. Il en résulte que la qualité 
de contribuable n’est pas définie de façon certaine.

3.4.3. Mode de calcul

Enfin, s’agissant du mode de calcul des émoluments en matière de ramonage, on peut retenir que 
ceux-ci constituent des contributions causales pour lesquelles les exigences peuvent a priori être 
assouplies. 

En effet, la quotité de ces émoluments pourrait a priori être contrôlée par l’application des principes 
constitutionnels de la couverture des frais et de l’équivalence. Même si, s’agissant plus 
spécifiquement de la couverture des frais, un tel contrôle devrait probablement impliquer un 
examen de la comptabilité des entreprises concessionnées et ne pourrait se limiter à une 
vérification de la conformité des émoluments facturés avec des salaires de référence fournis par 
une association professionnelle, voire avec des recommandations édictées conjointement par 
celle-ci et les établissements cantonaux d’assurance-incendie (voir à cet égard le Tarif indicatif 
pour les travaux de ramonage entré en vigueur le 1er janvier 2017, convenu par l’Association des 
établissements cantonaux d’assurance incendie [AEAI] et l’Association suisse des maîtres 
ramoneurs [ASMR], approuvé par la Surveillance des prix; annexe 4 de la détermination de l’ECAB 
du 11 décembre 2019). 

Il n’en demeure pas moins que, même dans un tel cas d’assouplissement du principe de la légalité 
en matière fiscale, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de l’autorité 
exécutive. Afin que ce principe ne soit pas vidé de sa substance, on peut ainsi attendre de la base 
légale au sens formel qu’elle énonce au moins dans ses grandes lignes les principes ou le mode 
de calcul de la contribution en cause. Or, en l’espèce, il n’en est rien. En particulier, 
l’art. 52 LECAB, dans sa version actuelle applicable à la présente procédure, ne mentionne pas le 
principe d’une fixation sur la base d’un temps de travail et d’un tarif horaire de référence. Et ce 
n’est qu’à l’art. 46 al. 2 RECAB, qui ne constitue pas une base légale au sens formel, qu’on trouve 

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exposées les bases du système selon lequel les émoluments sont composés d’une taxe de base 
servant à couvrir les frais généraux qui ne peuvent être directement imputés à chaque objet, d’une 
taxe d’objet calculée selon un temps forfaitaire imparti pour effectuer le travail et de montants pour 
des cas particuliers. 

Un tel système, qui revient à prévoir dans la loi le principe d’une contribution causale et à confier 
au pouvoir exécutif toutes les modalités de sa fixation, peut certes présenter des avantages 
pratiques. Le Message précité du 16 février 2016 va d’ailleurs dans ce sens en se référant à des 
principes de gouvernance d’entreprise publique et en relevant que le renvoi pour les détails à la 
règlementation d’exécution permet de tenir compte de l’évolution que va continuer à subir ce 
domaine dans ces prochaines années, tant sur le plan technique que sur le volume de travail qui 
restera à traiter (voir p. 4, chiffre 5, note 9; p. 14). Cela étant, ces avantages pratiques ne 
permettent évidemment pas de faire abstraction du principe de la légalité en matière fiscale, qui 
constitue un principe constitutionnel de rang fédéral et qui a justement pour but d’éviter que 
l’autorité exécutive dispose d’une marge de manœuvre excessive et de garantir que les citoyens 
puissent cerner les contours de la contribution qui peut être prélevée sur la base de la loi.

On peut enfin relever à cet égard que les dispositions de la LECAB ne sont pas toutes aussi 
indéterminées que celle relative à l’émolument en matière de ramonage. Ainsi, s’agissant de la 
prime d’assurance et la contribution à la prévention dues par les propriétaires, l’art. 32 al. 3 LECAB 
énonce au moins les principes de calcul de ces éléments, en prévoyant qu’ils sont fixés de 
manière que l’ensemble des recettes couvre les indemnités après sinistre, les charges liées à 
l’assurance, la constitution des réserves, ainsi qu’une participation équitable à la prévention et à la 
défense contre les dommages assurés (voir également art. 33 et 34 LECAB).

3.4.4. Résumé et conséquence.

L’art. 52 LECAB, même lu en relation avec l’art. 51 LECAB, permet ainsi – dans sa version 
actuelle applicable à la présente procédure – tout au plus de définir quel est l’objet des 
émoluments de ramonage, mais ne désigne pas de façon certaine qui est le contribuable visé et, 
surtout, ne donne aucune indication quant au mode de calcul de ces émoluments. 

Il en résulte que cette disposition ne constitue pas une base légale au sens formel suffisante pour 
fonder le prélèvement des montants facturés par l’entreprise de ramonage intimée, de telle sorte 
que le recours sera admis et la facture du 25 janvier 2019 annulée pour cette raison déjà.

4.

Examen de la légalité de la sous-délégation législative à l’ECAB en matière de tarif de ramonage.

4.1. Il se justifie d’examiner encore la légalité de la sous-délégation par le Conseil d’Etat à 
l’ECAB de la compétence législative qui lui a été confiée en matière de tarif de ramonage.

4.2. Il a été vu ci-dessus qu’en droit fribourgeois, le Conseil d’Etat auquel une compétence 
législative a été déléguée par une loi ou la Constitution peut sous-déléguer cette compétence, 
mais seulement sur des points secondaires ou de nature essentiellement technique et uniquement 
à une Direction, sous réserve d’une disposition de la législation spéciale prévoyant expressément 
une sous-délégation en faveur d’une unité administrative (voir plus spécifiquement art. 5 al. 2 
LOCEA; ci-dessus consid. 2.1.2).

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Il convient également de rappeler que l’art. 52 LECAB prévoit que les tarifs de ramonage sont 
réglés dans la « législation d’exécution » et que l’art. 21 al. 2 LECAB précise que le Conseil d’Etat 
est compétent pour édicter cette « législation d’exécution » ainsi que pour approuver les 
règlements principaux de l’ECAB (voir ci-dessus consid. 3.1.1).

4.3. Sur la base de ce qui précède, il faut d’abord constater que l’ECAB, en tant 
qu’établissement de droit public autonome et pourvu de la personnalité juridique, ne constitue à 
l’évidence pas une Direction au sens de l’art. 5 al. 2 LOCEA. Il en résulte qu’une sous-délégation 
d’une compétence législative par le Conseil d’Etat en faveur de l’ECAB est en principe exclue, à 
tout le moins sans base légale expresse prévue par le législateur dans une loi spéciale.

Or, ni l’art. 52 LECAB, ni l’art. 21 al. 2 LECAB, à savoir les dispositions topiques de la législation 
spéciale en matière de ramonage, ne prévoient la possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-
déléguer la compétence législative qu’elles lui délèguent dans ce domaine. 

Plus spécifiquement, on ne saurait déduire une telle possibilité de la deuxième partie de 
l’art. 21 al. 2 LECAB qui se limite à mentionner que le Conseil d’Etat est également compétent 
pour approuver les règlements principaux de l’ECAB. Certes, on peut relever que le Message 
précité du 16 février 2016 est ambigu sur ce point. En effet, sous le titre « 5. Statut et gouvernance 
de l’ECAB », après avoir relevé que le Grand Conseil joue son rôle de législateur et que le Conseil 
d’Etat est quant à lui l’autorité de surveillance de l’ECAB, il précise que cela signifie qu’« au-delà 
de la mise en œuvre des principes arrêtés dans la législation (règlements d’exécution et 
approbation des règlements principaux de l’ECAB), le Conseil d’Etat exerce la surveillance de 
l’Etablissement ». La seule mention de ces règlements « principaux » à adopter par l’ECAB et à 
approuver par le Conseil d’Etat ne suffit toutefois pas pour admettre, à l’encontre du texte clair de 
l’art. 21 al. 2 LECAB, que le législateur aurait eu la volonté non seulement de confier au Conseil 
d’Etat la compétence d’édicter la « législation d’exécution » au sens de l’art. 52 LECAB, mais 
également – contrairement à la règle générale prévue à l’art. 5 al. 2 LOCEA – de lui donner la 
possibilité de sous-déléguer cette compétence à l’ECAB qui aurait dans cette hypothèse pu 
adopter lui-même certaines règles de cette « législation d’exécution ». Mise en relation avec 
l’art. 8 al. 2 let. b LECAB qui donne au Conseil d’administration de l’ECAB la compétence 
d’adopter les règlements de portée générale de l’ECAB, cette deuxième phrase de 
l’art. 21 al. 2 LECAB a ainsi uniquement pour sens de préciser que les « principaux » règlements 
de portée générale de l’ECAB doivent être adoptés par le Conseil d’administration de celui-ci et 
être ensuite approuvés par le Conseil d’Etat.

En l’absence de possibilité pour le Conseil d’Etat de sous-déléguer la compétence législative qui 
lui a été confiée en matière de tarifs de ramonage à l’ECAB, celui-ci n’avait pas la compétence 
d’édicter les dispositions y relatives contenues dans le Règlement sur la prévention et dans le Tarif 
de ramonage précités (consid. 3.1.3 et 3.1.4). Ce d’autant moins que les tarifs ne sauraient être 
assimilés à des questions secondaires ou de nature essentiellement technique au sens de 
l’art. 5 LOCEA. 

Il en résulte que ces dispositions règlementaires, sur lesquelles se fondent la facture du 
25 janvier 2019, n’ont pas été valablement adoptées. Le recours doit dès lors être admis et la 
facture en question annulée pour cette raison également.

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5.

Autres griefs et réquisitions

5.1. Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il n’est pas nécessaire d’examiner encore 
l’éventuel bien-fondé du grief de la recourante selon lequel tant le règlement sur la prévention que 
le tarif de ramonage, tous deux datés du 20 juin 2018, n’ont pas été adoptés de façon 
formellement valable par le Conseil d’administration de l’ECAB, lors d’une séance ou par voie de 
circulation. 

5.2. Il en va de même de la critique formelle selon laquelle ces textes règlementaires n’auraient 
pas été approuvés par le Conseil d’Etat, comme le prévoit l’art. 21 al. 2 LECAB.

5.3. On peut également laisser ouverte la question de savoir si les textes réglementaires 
prévoyant les tarifs de ramonage auraient dû être soumis à la Surveillance fédérale des prix. 

A cet égard, il convient néanmoins de rappeler que, conformément à l’art. 1 de la loi fédérale du 
20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix (LSPr; RS 942.20), cette loi s'applique aux 
prix des marchandises et des services, y compris ceux des crédits et que l’art. 14 LSPr énonce à 
son al. 1 que si une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une 
commune est compétente pour décider ou approuver une augmentation de prix proposée par les 
parties à un accord en matière de concurrence ou par une entreprise puissante sur le marché, elle 
prend au préalable l'avis du Surveillant des prix. Il est précisé que par décision au sens de 
l'art. 14 al. 2 LSPr, on entend une décision d'augmenter ou d'approuver une augmentation de prix 
ou de maintenir un prix, mais aussi une proposition d'une autorité législative (message à l'appui 
d'un projet de loi par exemple). Selon la doctrine et la jurisprudence, la demande de préavis doit 
en principe être formulée avant la prise de décision par l'autorité, selon la lettre de la loi ("au 
préalable"). Renoncer à consulter le Surveillant des prix constitue ainsi une violation du droit 
fédéral, de même que demander l'avis et s'en écarter sans fournir d'explications 
(BONVIN/SCHALLER in Martenet/Bovet/Tercier [édit.], Droit de la concurrence, Commentaire, 
2ème éd. 2013, art. 14 LSPr n. 47, 51; arrêt TAF C-2921/2014 du 12 avril 2018 consid. 4.2.2; en 
matière de tarif relatif à la distribution d’eau potable et à l’évacuation et l’épuration des eaux, voir 
arrêt TC FR 604 2019 115 du 15 septembre 2020 consid. 4.2).

Il en résulte qu’a priori, les tarifs en matière de ramonage révisés en application des nouvelles 
dispositions de la LECAB auraient en tout état de cause dus être soumis à l’approbation préalable 
de la Surveillance fédérale des prix. Il peut encore être ajouté à cet égard que le seul fait que ces 
tarifs s’appuient sur des recommandations figurant dans le Tarif indicatif précité (voir 
consid. 3.4.3.) ne paraît en soi pas suffisant pour remplir cette exigence, même si les 
recommandations qu’il contient ont quant à elle été approuvées par la Surveillance fédérale des 
prix. En effet, celles-ci ne constituent que des lignes directrices qui ne déterminent notamment pas 
le tarif horaire appliqué pour fixer les émoluments facturés.

5.4. Quant aux griefs relatifs à l’application concrète des règles sur les tarifs de ramonage, 
notamment les critiques de la recourante quant au calcul des émoluments sur la base d’un temps 
excédant la durée effective de l’intervention pour le ramonage de la cheminée de salon (voir 
détermination du 6 mai 2019), ils peuvent également rester indécis en l’état.

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5.5. Enfin, la recourante obtenant gain de cause sur ses conclusions, dans la mesure de leur 
recevabilité, il n’est pas non plus nécessaire de statuer sur ses réquisitions de preuve 
complémentaires.

6.

Sort du recours et frais.

6.1. Le recours sera en conséquence admis, dans la mesure de sa recevabilité, et la facture du 
25 janvier 2019, valant décision administrative, sera annulée.

6.2. A teneur de l’art. 131 al. 1 CPJA, applicable notamment en cas de recours, la partie qui 
succombe supporte les frais de procédure. Conformément à l’art. 133 CPJA, des frais de 
procédure ne peuvent toutefois pas être exigés des collectivités publiques, ainsi que des 
particuliers et des institutions privées chargés de tâches de droit public, sauf lorsque leurs intérêts 
patrimoniaux sont en cause.

Même si elle succombe sur ses conclusions, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de la 
l’entreprise de ramonage intimée puisque les contributions publiques en cause ne font pas partie 
de ses intérêts patrimoniaux au sens de l’art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 199; arrêt TC FR 604 2018 
13 du 14 janvier 2019 consid. 5.2). Cette solution se justifie également en application de l’art. 129  
let. c CPJA qui permet de renoncer à la perception de frais lorsque d’autres motifs particuliers le 
justifient. En effet, l’entreprise de ramonage intimée n’a fait qu’appliquer des règles dont elle 
n’avait pas à vérifier elle-même la légalité. 

La recourante ayant quant à elle obtenu gain de cause, elle n’a pas non plus à supporter de frais 
et l’avance qu’elle a versée à ce titre lui sera restituée.

6.3. La recourante n’étant pas représentée par un mandataire professionnel, il ne lui sera pas 
alloué de dépens.

Il en va de même de l’entreprise de ramonage intimée, qui succombe, et de l’ECAB invité à 
déposer des déterminations écrites. 

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête:

I. Le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la facture du 25 janvier 2019, valant décision administrative, est annulée.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice. 

III. L’avance de frais de CHF 700.- est restituée à la recourante.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

V. Notification.

Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le 
présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours qui suivent 
sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

Fribourg, le 19 février 2021/msu

Le Président : La Greffière :

http://www.admin.ch/ch/f/rs/173.110/a82.html