# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3f674239-6f5e-5fff-89b8-72ca11adf81f
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-10-08
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 08.10.2002 A/429/2002
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-429-2002_2002-10-08.pdf

## Full Text

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 _____________ 

 
A/429/2002-CM  

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 8 octobre 2002 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Madame Chantal BANDERET 

 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

COMMUNE DE THÔNEX 

représentée par Me François Bellanger, avocat 

  - 2 - 
 

 

 _____________ 

 
A/429/2002-CM  

 EN FAIT 
 

 

1.  L'association des intérêts de Moillesulaz-Foron et 
Thônex-Nord (ci-après: l'association) a fait aboutir le 
25 juillet 2001 la signature d'une initiative municipale 

intitulée "Halte au bétonnage - Sauvegardons les espaces 
verts à Thônex" (ci-après: l'initiative), laquelle vise 
globalement à empêcher la densification des constructions 

dans le secteur dénommé "communaux d'Ambilly" pendant une 
durée de quinze ans valant période de moratoire. 

 
2.  Lors de sa délibération du 23 avril 2002, le 

Conseil municipal de la Commune de Thônex a décidé 
d'invalider partiellement l'initiative, en ne laissant 
subsister comme objet du vote populaire que l'invite 

faite au Conseil municipal de s'opposer par tous les 
moyens légaux au déclassement des terrains compris dans 
la zone des communaux (première partie du troisième volet 
de l'initiative).  

 
  Il a relevé en substance que les autres objectifs 

de l'initiative étaient contraires au droit cantonal ou 
fédéral, mais que la partie valide était compatible avec 

la compétence reconnue aux communes pour préaviser des 
modifications de limites de zones. 

 

  Cet objet de la délibération a été affiché sur les 
panneaux officiels de la commune le 30 avril 2002. 

 
3.  Par acte du 30 avril 2002 posté le 2 mai 2002, 

Madame Chantal Banderet, citoyenne de la commune de 
Thônex, a recouru auprès du Tribunal administratif contre 
la délibération susmentionnée du 23 avril 2002. Elle 

conclut à ce que soit déclarée invalide la première 
partie du troisième volet de l'initiative. 

 
4.  La commune de Thônex a répondu le 14 juin 2002 en 

concluant au rejet du recours. 
 
  Les arguments des parties seront repris ci-après 

en tant que de besoin. 
 
 
 

 EN DROIT 
 

 

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1. a. Il convient tout d'abord de se demander si la 

recourante a qualité pour agir, étant donné qu'elle 
demande au Tribunal de céans de contrôler la conformité 
du texte valide de l'initiative au droit supérieur, ce 
qu'elle serait en mesure de faire ultérieurement à 

l'occasion d'une décision concrète la touchant 
directement. 

 

 aa. Un recours dirigé contre une décision ou un acte 
administratif reconnaissant la recevabilité d'une 
initiative n'est en principe pas ouvert auprès du 
Tribunal fédéral, lorsque les griefs soulevés ne 

concernent pas l'unité de la matière, l'exécutabilité ou 
l'abus du droit d'initiative, mais le respect du droit 
fédéral ou des droits constitutionnels. Cela ouvrirait en 

effet une nouvelle voie de droit pour l'examen de la 
conformité au droit fédéral qu'effectue déjà le Tribunal 
fédéral dans le cadre d'un contrôle abstrait de la norme 
ou lors de décisions d'application (arrêt du Tribunal 

fédéral du 17 avril 2002, cause 1P.535/2001, consid. 1.2, 
destiné à la publication). Cependant, lorsque le droit 
cantonal charge l'autorité compétente de vérifier 
d'office la conformité de l'initiative aux règles 

supérieures, "le citoyen dispose d'une prétention à ce 
que ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et 
à ce que le corps électoral soit dispensé de se 

prononcer, le cas échéant, sur des dispositions qui 
paraissent d'emblée contraires au droit matériel 
supérieur" (ibid. et réf. cit., consid. 1.3). Le recours 
au Tribunal fédéral est dans ce cas ouvert selon 

l'article 85 lettre a de la loi fédérale d'organisation 
judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ - RS 173.110). Par 
ailleurs, la qualité pour agir ne dépend pas d'une 

atteinte personnelle à un intérêt juridiquement protégé 
(arrêt précité, consid. 1.5). 

 
 bb. Ces principes doivent valoir concernant la qualité 

pour agir devant le tribunal de céans, cette dernière 
n'étant, sur ce point, pas spécifiquement définie par le 
droit cantonal. 

 
 cc. L'article 68C alinéa 3 de la Constitution 

genevoise du 24 mai 1847 (Cst. gen. - A 2 00) prévoit que 
le conseil municipal déclare partiellement nulle 

l'initiative dont une partie est manifestement non 
conforme au droit si la partie qui subsiste est en 
elle-même valide. 

 

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  Par conséquent, en application de la jurisprudence 
susmentionnée, le présent recours doit être déclaré 

recevable en ce qui concerne la qualité pour agir de la 
recourante. 

 
 b. Le délai de recours est de six jours en matière de 

votations et d'élections (art. 63 al. 1 let. c de la loi 
sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA 
- E 5 10). 

 
  L'intimée considère que les questions relatives à 

la recevabilité d'initiatives ne font pas l'objet du 
champ d'application de l'article 180 de la loi sur 

l'exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP 
- A 5 05). Il s'agirait au contraire, en l'occurrence, 
d'une décision administrative communale contre laquelle 

le recours serait ouvert directement sur la base de 
l'article 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 
22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05). L'intimée sous-entend 
ainsi que le délai de recours serait de trente jours 

(art. 63 al. 1 let. a LPA). 
 
  La possibilité d'être "dispensé de se prononcer 

(...) sur des dispositions qui paraîssent d'emblée 

contraires au droit matériel supérieur", découle 
directement des droits politiques, comme le souligne la 
jurisprudence fédérale susmentionnée. Par ailleurs, la 

jurisprudence rendue par le Conseil d'Etat concernant la 
recevabilité d'une initiative municipale, avant que le 
Tribunal administratif ne devienne à son tour autorité de 
recours en la matière, fixait le délai de recours d'après 

la lettre c, et non d'après la lettre a de l'article 63 
alinéa 1 LPA. 

 

  Il n'est cependant pas nécessaire de trancher en 
l'espèce entre ces deux dispositions, la recourante ayant 
en toute hypothèse agit en temps utile. Le Tribunal 
administratif est par ailleurs l'autorité de recours 

compétente aussi bien sous l'angle de l'article 180 LEDP 
que sous celui des articles 56A LOJ, et 85 et 86 alinéa 1 
de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 

1984 (LAC - B 6 05). 
 
2.  De manière générale, une initiative populaire 

cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit 

supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou 
international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). 
L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle 

d'une initiative doit en interpréter les termes dans le 

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sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide 
des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se 

prête à une interprétation la faisant apparaître comme 
conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée 
valable et être soumise au peuple. L'interprétation 
conforme doit permettre d'éviter autant que possible les 

déclarations d'invalidité. Lorsque seule une partie de 
l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante 
peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un 

tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la 
volonté des initiants (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 232; 
124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 
et la jurisprudence citée). 

  
3.  Aux termes de la délibération litigieuse, la 

partie valide de l'initiative demande que le Conseil 

municipal de la commune de Thônex préavise négativement 
tout projet de déclassement des terrains compris dans la 
zone des communaux d'Ambilly. 

 

  La première invite de l'initiative ("...prendre 
une délibération ayant pour objet l'obtention d'un 
moratoire de quinze ans visant tous projets de 
construction sur la zone dite des communaux 

d'Ambilly...") est la seule à fixer la durée de la 
politique souhaitée par les initiants. La troisième 
invite ne fait mention d'aucun délai. Cependant, sauf à 

soutenir que cette dernière vise une opposition d'une 
durée indéterminée à tout déclassement, il paraît logique 
de considérer que la durée de quinze ans susmentionnée 
vaut pour toutes les invites de l'initiative. C'est aussi 

l'avis de la recourante. L'intimée ne se prononce pas sur 
ce point. 

 

4.  La recourante conteste qu'il entre dans la 
compétence du corps électoral d'imposer son point de vue 
au Conseil municipal en matière de changements de zones, 
par le biais d'une initiative. 

 
 a. Les électeurs d'une commune disposent du droit 

d'initiative en matière municipale sur les objets définis 

par la loi (art. 68A alinéa 1 Cst. gen.). L'initiative se 
présente comme une demande adressée au Conseil municipal 
en vue de délibérer sur un objet déterminé (art. 68A al. 
2 Cst. gen.). 

 
  L'article 36 alinéa 1 LAC énonce de manière 

limitative les objets qui, dans les limites des lois 

fédérales et cantonales, sont soumis au droit 

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d'initiative. A teneur de cette disposition, ce droit 
peut notamment être exercé sur des "études d'aménagement 

du territoire communal" (let. d). La liste énumérative 
des fonctions délibératives exercées par le conseil 
municipal, prévue à l'article 30 alinéa 1 LAC, ne fait 
pas mention de la notion d'études d'aménagement du 

territoire communal (celle-ci n'étant reprise ou définie 
dans aucun autre texte légal), mais seulement des plans 
d'utilisation du sol et leurs règlements d'application 

(let. p), du préavis à donner sur la modification des 
limites de zones de constructions de la commune (let. q) 
et du préavis à donner sur les projets de plans localisés 
de quartier, de plans de sites et leurs règlements, ainsi 

que sur les projets de plans d'extraction (let.r). Selon 
la portée que l'on donne à la notion d'études 
d'aménagement du territoire communal, on peut se demander 

si le silence de l'article 30 alinéa 1 LAC sur cette 
notion ne conduit pas à une contradiction interne de la 
loi, qu'il conviendrait de supprimer en donnant au 
Conseil municipal la faculté "d'approuver les plans 

directeurs communaux ou de quartier sous la forme d'une 
délibération (Thierry TANQUEREL, La participation de la 
population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, 
p. 234). 

 
 b. La jurisprudence admet que les plans d'utilisation 

du sol peuvent être assimilés à une étude d'aménagement 

entrant dans le domaine de l'initiative communale selon 
l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC (SJ 2001 I p. 258). 
Plus généralement, elle considère qu'une étude 
d'aménagement du territoire communal peut s'entendre de 

la phase préparatoire de l'adoption de plans déployant un 
effet contraignant pour les autorités ou les 
particuliers. En pareille hypothèse, l'initiative 

consiste en une proposition qui s'inscrit dans le cadre 
plus général de la procédure d'adoption des mesures 
d'aménagement du territoire incombant à l'autorité 
compétente. Ainsi en va-t-il d'une initiative concernant 

la phase préparatoire d'adoption d'un plan d'utilisation 
du sol, dès lors que pareille démarche ne préjuge pas du 
résultat de la procédure définitive d'adoption de ce 

genre de plan et que tant le Conseil municipal que le 
Conseil d'Etat sont eux-mêmes encore appelés à se 
prononcer (ACE Comité d'initiative "Sauvons nos parcs" et 
autres, du 29 juillet 1998). 

 
  Rappelant ce qui précède, et soulignant en outre 

qu'il entrait dans les compétences du Conseil municipal 

de préaviser les projets de modification des limites de 

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zone (art. 16 al. 3 de la loi d'application de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 - 

LALAT - L 1 30; art. 30 al. 1 let. q LAC), la 
jurisprudence a plus récemment déclaré qu'il ne saurait 
par conséquent "être contesté que le droit d'initiative 
municipale puisse valablement s'exercer dans le cadre des 

diverses mesures d'aménagement du territoire communal 
visées par les dispositions précitées, non seulement 
compte tenu de la lettre claire de l'article 36 alinéa 1 

lettre d LAC mais en fonction également des prérogatives 
relevant expressément des fonctions délibératives des 
conseils municipaux au sens de l'article 30 alinéa 1 
lettres p, q, et r LAC" (ACE Reusse et autres du 28 

juillet 1999, consid. 5d). Dès lors, une initiative 
demandant au conseil municipal qu'il s'oppose par 
délibération à un projet de déclassement s'inscrit 

"indubitablement dans le cadre des études d'aménagement 
du territoire communal et des modifications des limites 
de zones de construction de la commune [au sens des art. 
36 al. 1 let. d et 30 al. 1 let. q LAC]" (Ibid., consid. 

6b). Même si l'on devait rejeter l'idée que la 
délibération visant un changement de zone corresponde à 
la notion d'étude d'aménagement du territoire communal, 
on pourrait se demander "si les objets soumis au droit 

d'initiative au sens de l'article 36 LAC doivent 
impérativement correspondre à l'une ou l'autre des 
fonctions délibératives qu'exercent les conseils 

municipaux sur la base de l'article 30 alinéa 1 LAC" 
(Ibid., consid. 7b). 

 
  Enfin, plus récemment encore, il a été admis 

qu'une initiative municipale entrait dans le cadre de 
l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC lorsqu'elle demandait 
au conseil municipal qu'il sollicite du Grand Conseil la 

modification des limites de zones, dans la perspective du 
déclassement d'un certain périmètre. A cette occasion, la 
jurisprudence a élargi la notion d'études d'aménagement 
du territoire communal à "la phase préparatoire de la 

procédure susceptible de mener à des propositions 
d'élaboration ou de modification d'un plan d'affectation 
du sol" - et non plus seulement d'un plan d'utilisation 

du sol (ACE John Perret du 15 décembre 1999, consid. 6d). 
 
 c. L'évolution de la jurisprudence concernant 

l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC démontre ainsi une 

interprétation extensive du concept d'études 
d'aménagement du territoire communal. On peut cependant 
se demander si cette évolution a suffisamment tenu compte 

du fait que cette notion n'existe telle quelle dans aucun 

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texte légal relatif à l'aménagement du territoire et que 
par conséquent, contrairement à ce qu'affirme l'ACE 

Reusse et autres précité, on ne saurait s'en tenir à la 
lettre de l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC pour 
connaître le contenu précis de cette disposition. Les 
jurisprudences rendues en la matière se caractérisent 

d'ailleurs plus par l'interprétation du texte légal que 
par son application littérale. 

 

 d. Selon la jurisprudence constante du Tribunal 
fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa 
lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si 
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le 

juge recherchera la véritable portée de la norme, en la 
dégageant de sa relation avec d'autres dispositions 
légales, de son contexte (interprétation systématique), 

du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé, 
(interprétation téléologique) ainsi que de la volonté du 
législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique - ATF 121 III 

413 consid. 4b; 121 V 60 consid. 3b). A cet égard, les 
travaux préparatoires ne sont pas directement 
déterminants pour l'interprétation; ils ne sont toutefois 
pas dénués d'intérêt et peuvent s'avérer utiles pour 

dégager le sens d'une norme, car ils révèlent la volonté 
du législateur, laquelle demeure, avec les jugements de 
valeur qui la sous-tendent, un élément décisif dont le 

juge ne saurait faire abstraction même dans le cadre 
d'une interprétation téléologique (ATF 119 II 189 consid. 
4b; 117 II 499 consid. 6a). Enfin, si plusieurs 
interprétations sont admissibles, il faut choisir celle 

qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 248; 117 
Ia 331 et les arrêts cités).  

 

 e. Quant à sa lettre, il est déjà indiqué ci-dessus 
que l'article 36 alinéa 1 lettre d LAC n'est pas univoque 
sur le plan juridique. En revanche, pris séparément, les 
différents termes de l'expression "études d'aménagement 

du territoire communal" présentent moins de difficulté. 
En particulier, l'étude est définie comme le travail qui 
précède et prépare l'exécution d'un projet (Petit 

Larousse, Paris 1985). Si l'on prête au législateur un 
souci d'exactitude, il faudrait, de ce point de vue, 
considérer qu'il a voulu permettre à l'électorat communal 
d'amener le conseil municipal à prendre une délibération 

à la suite de laquelle devraient être entrepris les 
travaux préparatoires d'un éventuel remaniement du 
territoire communal.  

 

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 f. L'interprétation systématique de l'article 36 
alinéa 1 lettre d LAC qui caractérise les jurisprudences 

précitées trouve sa limite dans le fait qu'elle a été 
dégagée de la version de la LAC du 13 avril 1984. Or, le 
droit d'initiative municipal fondé sur les articles 68A 
et suivants Cst. gen. a été introduit le 4 juin 1981 dans 

la LAC du 3 juillet 1954 (ci-après: aLAC), version 
précédente de la LAC actuelle. Ce droit était alors 
défini par l'article 28A aLAC de la même manière 

qu'aujourd'hui à l'article 36 LAC. Les travaux 
préparatoires de cette disposition-là n'apportent aucune 
précision sur l'idée du législateur relative à la notion 
d'études d'aménagement du territoire communal. On peut 

cependant retenir que "plutôt que d'adopter une clause 
générale, la Commission [législative chargée d'étudier le 
projet de loi] a préféré dresser une liste des objets sur 

lesquels le droit d'initiative pourra s'exercer" 
(Mémorial du Grand Conseil 1980, p. 156). Cette remarque 
illustre la volonté de limiter le droit d'initiative à 
quelques domaines particuliers, ce qui au demeurant 

correspond à l'article 68A alinéa 1 Cst. gen., selon 
lequel l'initiative ne peut porter que sur les objets 
définis par la loi. 

 

  Dans ces conditions, on peut hésiter à confirmer 
l'hypothèse laissée ouverte par l'ACE Reusse et autres 
précité, selon laquelle le législateur aurait entendu 

donner à l'électorat communal, sans qu'il en soit fait 
mention dans les travaux préparatoires, la faculté de 
formuler une initiative sur un objet qui ne serait pas 
par ailleurs de la compétence du conseil municipal. Il 

est probable à ce sujet qu'il existe moins une 
contradiction de la loi, comme le pense T. TANQUEREL (op. 
cit., p. 234; cf. ci-dessus consid. 3a), qu'une intention 

mal exprimée du législateur de reprendre à l'article 28A 
lettre d aLAC, en les réunissant sous une seule 
appellation, diverses compétences délibératives du 
conseil municipal en matière d'aménagement du territoire. 

Il est en effet frappant que le législateur, si précis 
dans la correspondance terminologique qu'il a établie 
entre les objets visés aux lettres a), b) c) et e) de 

l'article 28A aLAC et les fonctions délibératives 
décrites aux lettres g), h) et j) de l'article 27 aLAC, 
se soit écarté, avec la notion d'études d'aménagement du 
territoire cantonal, d'une expression propre à l'article 

27 aLAC, comme par exemple celle de "plans d'aménagement 
et de site".  

 

 g. Cela étant, si l'on admet que le législateur a 

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indiqué de la sorte ne pas vouloir limiter les "études 
d'aménagement du territoire communal" à ce dernier objet, 

il convient encore de déterminer quelles étaient les 
compétences délibératives du conseil municipal sensées 
correspondre à l'article 28A lettre d aLAC. 

 

  Lors de l'adoption de l'aLAC en 1954, l'article 27 
prévoyait parmi lesdites compétences "les projets de 
construction ou de démolition d'immeubles communaux, 

d'ouverture ou de suppression de chemins ou de rues, de 
travaux d'utilité publique ou d'embellissement, ainsi que 
l'expropriation forcée pour cause d'utilité communale" 
(chiffre 10, devenu par la suite la lettre j). La 

compétence, prévue au même endroit, de délibérer sur les 
"plans d'aménagement et leurs règlements établis par le 
département des travaux publics" a été introduite le 27 

juin 1974, dans la perspective du préavis que la commune 
(soit jusqu'alors uniquement le conseil administratif, le 
maire ou ses adjoints) était amenée à prononcer sur les 
projets proposés par l'autorité cantonale (Mémorial du 

Grand Conseil 1972 pp. 2092 et ss; 1974 pp. 1943 et ss). 
A cet égard, il ressort clairement des travaux 
préparatoires qu'à aucun moment, le législateur n'a 
envisagé qu'une telle délibération puisse constituer 

autre chose qu'un préavis, comme par exemple une 
proposition adressée au département des travaux publics 
d'entreprendre l'étude d'un tel plan. Cette conception de 

la loi correspond d'ailleurs au fait que les communes ne 
disposaient alors formellement d'aucune compétence pour 
initier des études ou pour adopter des plans 
d'aménagement de quelque nature que ce soit. Ce n'est en 

effet qu'avec l'entrée en vigueur le 1er juillet 1983 des 
articles 15A et suivants de la loi sur l'extension des 
voies de communication et l'aménagement des quartiers ou 

localités du 9 mars 1929 (LEXT - L 1 40) que les communes 
se sont vu octroyer leur première compétence 
décisionnelle en matière d'aménagement (Mémorial du Grand 
Conseil 1983 p. 1251), et qu'elles ont acquis la 

possibilité d'initier l'étude d'un certain nombre 
d'autres plans, et non plus seulement de les préaviser, 
lors de la modification de plusieurs lois le 29 avril 

1993 (Mémorial du Grand Conseil 1991 pp. 3695-3696). Il 
résulte de cette chronologie que lors de l'adoption de la 
notion d'études d'aménagement du territoire communal, le 
législateur ne pouvait avoir à l'esprit une autre 

compétence du conseil municipal que celle de préaviser 
des projets élaborés par l'autorité cantonale. 

 

  Il est enfin intéressant de relever que l'exposé 

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des motifs à l'appui de la révision de l'article 27 
lettre j aLAC du 27 juin 1974 (cf. ci-dessus consid. 3g 

ab initio) concevait l'élaboration d'un préavis comme un 
travail d'"études" (Mémorial du Grand Conseil 1972 
p. 2094). Il n'est pas improbable que ce dernier mot ait 
eu la même portée dans l'esprit du législateur lors de 

l'adoption, quelques années après, de l'article 28A 
lettre d aLAC. 

 

  On peut conclure de ce qui précède que cette 
disposition visait indistinctement toutes les compétences 
du conseil municipal pour préaviser des projets en 
matière d'aménagement du territoire, soit notamment, à 

l'époque, les modifications au régime des zones de 
construction (art. 27 let. r aLAC). 

 

  Par conséquent, il convient d'interpréter l'actuel 
article 36 lettre d LAC comme donnant à l'électorat 
municipal la possibilité de formuler une initiative 
concernant le préavis à donner lors d'une telle 

modification (actuel art. 30 let. q LAC). 
 
  La question de savoir s'il faut confirmer la 

jurisprudence antérieure affirmant que ce droit s'étend 

également aux compétences propositionnelles de la 
commune, n'a pas à être tranchée en l'espèce. 

 

5.  La recourante émet des considérations sur 
l'exécutabilité de la partie valide de l'initiative, 
selon qu'il faille comprendre que l'intimée est invitée à 
exercer son droit de proposition en vue de l'adoption 

d'un plan d'affectation du sol, ou à adopter elle-même un 
plan d'utilisation du sol (ci-après: PUS), ou encore à 
préaviser des projets de plan d'affectation du sol. 

 
 a. Selon la jurisprudence, une initiative populaire 

doit être invalidée si son objet est impossible, car le 
vote populaire n'a alors aucun sens (ATF 101 Ia 354 

consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Une difficulté 
relative d'exécuter l'objet de l'initiative est 
insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il 

appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients 
qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative 
(ATF 99 Ia 406 consid. 4c p. 407, 94 I 120 consid. 4b p. 
126). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir 

clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut 
être interprétée de telle manière que les voeux des 
initiants sont réalisables, elle doit être considérée 

comme valable (Etienne GRISEL, Initiative et référendum 

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populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit 
suisse, Berne 1997, p. 254). L'impossibilité peut être 

matérielle ou juridique.   
 
 b. La partie valide de l'initiative vise clairement 

la compétence du conseil municipal pour préaviser, durant 

la phase de consultation, les projets de modification des 
limites de zones élaborés à la demande du Grand Conseil 
ou du Conseil d'Etat (art. 15 et 15A LALAT). Le tribunal 

de céans n'entrera donc pas en matière sur les 
développements de la recourante qui sortent du strict 
cadre de cette compétence, discutée ci-dessus (cf. 
consid. 4). 

  
  Le premier volet de la troisième invite n'a pour 

conséquence que d'imposer au conseil municipal le contenu 

du préavis qu'il doit de toute manière formuler, sous 
forme de délibération, lors d'un changement de zone. On 
ne voit pas en quoi, traduite sous cette forme, la 
volonté populaire serait inexécutable. 

 
  Il faut tout d'abord souligner que la partie 

valide de l'initiative vise simplement à s'opposer à des 
déclassements, mais ne donne pas aux citoyens la garantie 

que ceux-ci n'auront pas lieu. Dans cette mesure, les 
développements de la recourante concernant la violation 
du principe de la force dérogatoire du droit fédéral ne 

tiennent pas compte du fait que, la commune n'ayant pas 
de pouvoir décisionnel en la matière, elle ne saurait 
commettre une telle violation à travers un préavis. C'est 
en réalité au Grand Conseil, lors de l'adoption de la 

loi, qu'il incombe de respecter ce principe. En 
particulier, l'article 21 alinéa 2 de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 22 juin l979 

(LAT - RS 700) exige que les plans d'affectation du sol 
fassent l'objet des adaptations nécessaires, comme le 
relève la recourante, mais il n'impose certainement pas 
aux communes de préaviser favorablement ces dernières - 

ni à la population qui participe également à la phase de 
consultation (art. 16 alinéa 2 LAT) de n'émettre que des 
observations positives. Pour revenir au cas d'espèce, 

l'intimée, ou ses citoyens, a le droit d'émettre un 
souhait comme celui de maintenir en l'état une zone peu 
ou pas construite, quand bien même cela contreviendrait 
au plan directeur cantonal ainsi qu'à un objectif 

urbanistique prioritaire. Seule la conclusion qu'en tire 
le Grand Conseil est déterminante sous l'angle du droit 
cantonal et fédéral de l'aménagement du territoire. 

 

  - 13 - 
 

 

 

  La recourante voit encore une cause 
d'inexécutabilité de l'initiative sur le plan temporel. 

Le conseil municipal pourrait n'être pas en mesure de 
concrétiser l'initiative dans les délais de l'article 36D 
alinéa 1 LAC (prise en considération et acceptation de 
l'initiative), dès lors qu'aucun projet de changement de 

zone ne serait en consultation à ce moment. Il ne paraît 
cependant pas nécessaire, pour que le conseil municipal 
décide sous forme de délibération de s'opposer à tout 

déclassement au sens de l'initiative, qu'un projet 
concret soit à l'étude. En effet, on ne voit pas quelle 
disposition légale ni quel principe s'opposerait à ce que 
l'autorité compétente pour délivrer un préavis puisse 

décider par avance du contenu qu'elle souhaite lui donner 
le moment venu. Il appartiendra au surplus au conseil 
municipal, lors de l'examen de projets concrets de 

modifications de zone, de s'en tenir à la volonté 
exprimée par les initiants (ou par le corps électoral en 
cas de vote populaire) pour la durée fixée par 
l'initiative. 

 
  La recourante reproche encore à cette dernière 

d'une part de conduire à des situations qu'elle qualifie 
d'inextricables, en prenant pour comparaison les suites 

d'une initiative adoptée dans la commune de Lancy, et 
d'autre part le fait qu'en prévoyant des préavis négatifs 
durant une période de quinze ans, l'initiative priverait 

l'électorat communal de la possibilité de revenir sur sa 
décision. Sur ce dernier point, la recourante considère 
que l'article 33 alinéa 2 LAC empêche d'exercer un 
référendum contre une délibération négative du conseil 

municipal. 
 
  Le tribunal de céans n'entrera pas en matière sur 

le premier point, qui n'a pas valeur d'argument 
juridique. En outre, il est en principe dans la nature 
d'une initiative populaire d'entrainer des débats 
politiques plus ou moins vifs, y compris après son 

acceptation. Le fait que ces derniers sont susceptibles 
de déboucher occasionnellement sur une crise 
institutionnelle ne saurait cependant être pris en 

considération pour juger de l'exécutabilité d'une 
initiative populaire, sauf à en remettre en cause le 
principe même. 

 

  S'agissant du second point, la recourante se 
trompe sur le sens de l'article 33 alinéa 2 LAC, lequel 
ne fait obstacle au référendum que lorsqu'un objet porté 

à l'ordre du jour du conseil municipal n'est pas 

  - 14 - 
 

 

 

délibéré. En revanche, une décision négative prise sous 
forme de délibération, et notamment un préavis négatif en 

matière d'aménagement du territoire, peut faire l'objet 
d'un référendum (T. TANQUEREL, op. cit., p. 85). Les 
griefs de la recourante à propos des effets 
antidémocratiques de l'initiative sont donc infondés: 

chaque préavis négatif rendu par le conseil municipal à 
propos d'un dossier concret pourra faire l'objet d'un 
référendum au sens de l'article 33 alinéa 1 LAC. Au 

demeurant, les incohérences légales relevées par T. 
TANQUEREL au sujet du lien entre le délai pour exprimer 
le préavis et pour faire aboutir un référendum à son 
encontre (op. cit., pp. 245 et s.) existent 

indépendamment du fait qu'une initiative municipale soit 
à l'origine du contenu du préavis. 

 

6.  Entièrement infondé, le recours devra être rejeté. 
 
  Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 

de la recourante. 

 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 

   à la forme : 

 
   déclare recevable le recours 

interjeté le 2 mai 2002 par Madame Chantal Banderet 
contre la délibération de la Commune de Thônex du 23 
avril 2002 concernant l'initiative municipale "Halte au 
bétonnage - Sauvegardons les espaces verts à Thônex; 

 
   au fond : 

 

   le rejette ; 
 
   met à la charge de la recourante 

un émolument de CHF 1'500.-; 

   
   communique le présent arrêt à 

Madame Chantal Banderet ainsi qu'à Me François Bellanger, 

avocat de l'intimée. 
 

Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 

 

      Au nom du Tribunal administratif : 

  - 15 - 
 

 

 

 la greffière-juriste adj. : le vice-président : 

  

     M. Tonossi    F. Paychère 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci