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**Case Identifier:** 76f974a2-d3f8-5790-b817-615137a18b17
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-17
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 17.05.2022 A/1762/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1762-2008_2022-05-17.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1762/2008-LCI ATA/519/2022  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 17 mai 2022 

3ème section 

          dans la cause  

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Mathis Kern, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 

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A/1762/2008 

EN FAIT 

1)  Monsieur A______ et Monsieur B______ sont devenus copropriétaires de la 
parcelle no 11'011, feuille 1______, de la commune de C______ 
(ci-après : la commune), par deux achats successifs des 14 janvier 1998 et 9 avril 
1999.  

  Cette parcelle est sise en zone agricole et classée, pour partie, en surface 
d’assolement (ci-après : SDA). 

  Un bâtiment, cadastré sous no 2______, s’y trouve, construit au bénéfice des 
autorisations DD 3______ et DD 4______. Initialement un hangar, son affectation 
a été modifiée à destination de chambres pour employés agricoles. Selon l’extrait 
du 23 janvier 2022 du registre foncier, il s’agit désormais d’un bâtiment à 
destination de « bureaux ». 

2)  La commission foncière agricole (ci-après : CFA) a autorisé l’acquisition de 
la parcelle le 3 novembre 1998, car M. B______, pépiniériste, et M. A______, 
paysagiste, souhaitaient l’utiliser pour exercer leur activité professionnelle. 

3)  Ils y exploitaient l’entreprise D______, qui a pour but, à teneur du registre 
du commerce genevois (ci-après : RC), de « concevoir et entreprendre 
l’aménagement et l’entretien de parcs et jardins ; participer à des travaux de 
construction de terrains de sport, de piscines, de places de jeux, de fouilles, de 
terrassement et de drainage ; transports relatifs à la construction ». 

4)  Ils étaient aussi administrateurs de l’entreprise E______, dont le but, selon 
le RC, est l’exploitation d’une « entreprise de génie civil, exécution de travaux 
publics, démolitions et terrassement, exploitations de carrières et de gravières, 
achat, fabrication et vente de matériaux de construction, transport de tous 
matériaux ». 

5)  Le 24 janvier 2008, le département des constructions et des technologies de 
l’information, aujourd’hui le département du territoire (ci-après : DT ou le 
département) a ouvert une procédure d’infraction (I/5______) et s’est adressé à 
M. A______ au sujet de la parcelle no 11'011.  

  Il ressortait d’un rapport d’enquête du 23 janvier 2008, rédigé par un 
inspecteur de la police des constructions à la suite de son contrôle sur place le 
18 janvier 2008, que l’entreprise E______ s’était installée sur la parcelle sans 
autorisation. Le bâtiment à l’entrée de la parcelle avait changé d’affectation, un 
parking avait été créé devant le bâtiment, un couvert avait été érigé en limite sud 
de la parcelle (abritant des véhicules de chantier), des engins de chantier et des 
véhicules (roulottes, bennes, trax, camions, véhicules de service) étaient 

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entreposés au sud-est de la parcelle, et des matériaux de chantier occupaient son 
extrémité est.  

  Cette situation constituait une infraction aux art. 1 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05)  
et 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 
4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), la zone agricole étant destinée à l’exploitation 
agricole ou horticole uniquement. M. A______ était invité à lui faire part, dans un 
délai de dix jours, de ses observations et explications éventuelles. 

  Ce courrier n’a pas reçu de suite à teneur du dossier. 

6)  Selon un rapport d’enquête du 15 avril 2008, l’inspecteur avait constaté, lors 
d’un nouveau contrôle sur place le 11 avril 2008, que la situation décrite dans le 
précédent rapport d’enquête était demeurée identique. Il était souligné que la lettre 
du 24 janvier 2008 était restée sans réponse. 

7)  Par décision du 17 avril 2008, le département a ordonné à M. A______ de 
supprimer les bureaux aménagés dans le bâtiment no 2______, le parking visiteur, 
les véhicules de chantier, les installations de stockage de matériaux de chantier et 
les matériaux eux-mêmes, et de rétablir une affectation des bâtiments et de la 
parcelle conforme aux dispositions légales régissant la zone agricole et ce, dans un 
délai de nonante jours. 

  La zone agricole était destinée à l’exploitation agricole ou horticole. Il 
n’avait pas répondu au courrier du 24 janvier 2008. « Toutes autres mesures ou 
sanction justifiées par la situation » demeuraient réservées. 

8)  Par acte expédié le 19 mai 2008, M. A______ a interjeté recours, auprès du 
Tribunal administratif (ci-après : TA), devenu la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), laquelle a repris les 
compétences du TA, à l’encontre de la décision précitée, concluant principalement 
à son annulation et à l’octroi d’une indemnité équitable. 

  Il n’avait jamais reçu le courrier du 24 janvier 2008. Le but de son recours 
était de préserver ses droits, dès lors que la police des constructions lui avait 
indiqué par téléphone qu’il n’était pas possible de surseoir à l’exécution de la 
décision en l’absence d’un recours. En revanche, après l’ouverture d’une telle 
procédure et en justifiant la nature horticole de l’activité de D______, il serait 
possible de suspendre la procédure afin d’analyser la compatibilité de cette 
activité avec une implantation en zone agricole.  

  Le bâtiment no 2______ abritait déjà des bureaux au moment de 
l’acquisition de la parcelle et préexistait l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700). Toutes les machines 
sur la parcelle étaient la propriété de la société D______ et utilisées pour ses 

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activités de pépiniériste-paysagiste. L’autorité intimée avait méconnu la nature 
horticole de cette activité exercée, par des horticulteurs diplômés. La conformité à 
la zone de cette activité avait été confirmée par la CFA lors de l’acquisition de la 
parcelle.  

  L’activité professionnelle déployée par D______ était rattachée à 
l’agriculture productrice et était le facteur de production primaire indispensable à 
son activité. L’autorité intimée aurait donc pu constater la conformité à la zone de 
l’activité et des installations et constructions qui s’y trouvaient, indispensables à 
l’exercice de cette activité (machines horticoles, véhicules de service et bureaux 
de gestion). 

9)  Par courrier du 11 juin 2008, le recourant a sollicité du département la 
reconsidération de sa décision.  

  Il exerçait, avec M. B______, une activité d’horticulteur et paysagiste via la 
société D______, et non E______. Une partie importante de leur activité consistait 
à produire des végétaux, lesquels étaient ensuite commercialisés et replantés chez 
leurs clients. 

  Les surfaces totales exploitées se divisaient en 24'000 m2 de pépinières, 
4'000 m2 d’arboriculture fruitière et 7'000 m2 d’arbustes en containers. Ces 
surfaces constituaient un facteur de production primaire indispensable à l’activité 
de D______. La plantation et la transplantation des végétaux nécessitaient un 
important parc de machines, notamment des excavatrices et des camions de 
transport. 

  Les bâtiments érigés sur la parcelle existaient tous en leur forme et 
superficie actuelles au moment de l’acquisition de la parcelle, soit depuis les 
années soixante aux dires de l’ancien propriétaire. Le bâtiment no 2______, 
qualifié de dépendance dans l’acte de vente, abritait des locaux à usage mixte 
bureau/habitation, un entrepôt et un garage. Depuis leur acquisition, ces locaux ne 
servaient plus qu'à des bureaux. 

  N'ayant pas reçu le courrier du 24 janvier 2008, il n'avait pas pu faire valoir 
son droit d’être entendu avant la prise de la décision querellée. 

10)  Entre le 17 juin 2008 et 12 décembre 2021, la procédure de recours a été 
suspendue sans interruption à la demande des parties, en raison de leurs 
négociations, selon décisions des 19 juin 2008, 29 septembre 2009, 18 novembre 
2010, 19 décembre 2011, 4 février 2013, 3 mars 2014, 7 juillet 2015, 30 
novembre 2016, 23 novembre 2017, 26 novembre 2018, 6 décembre 2019 et 26 
novembre 2020. 

11)  Les parties ont eu de nombreux échanges durant cette période. 

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12) a. Entre 2014 et 2016, des échanges de courriels ont porté sur les modalités 
d’un accord transactionnel et la mise en œuvre d’un échéancier. 

 b. Le 20 octobre 2016, le juriste en charge du dossier au sein du département, 
Monsieur F______ (ci-après : le juriste), a indiqué que la seule question qui restait 
problématique était celle de la suppression du parking destiné aux employés. Il 
attendait à ce sujet un retour de la direction générale de l’agriculture et de la 
nature, aujourd’hui l’office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-
après : OCAN). 

 c. Le 21 décembre 2017, faisant suite à une réunion tenue le 1er décembre 
précédent, M. A______ a remis au département un plan faisant état des mesures 
envisagées pour la remise en état de la parcelle no 11'011, soit la suppression du 
parking et des stalles à matériaux. Il sollicitait la confirmation que, moyennant la 
mise en œuvre de ces mesures, le département était disposé à mettre un terme à la 
procédure d’infraction I/5______, initiée par décision du 17 avril 2008. 

  Le 8 janvier 2018, le département a accusé réception de ce courrier et 
informé M. A______ qu’il le contacterait à réception d’informations de la part de 
Monsieur G______, directeur de l’OCAN (ci-après : le directeur de l’OCAN). 

 d. Le 16 novembre 2018, M. A______ a indiqué ne pas avoir reçu de réponses 
à sa proposition du 21 décembre 2017 et suggéré la prolongation de la suspension 
de la procédure, ce à quoi le département a donné son accord. 

  Ce dernier lui a indiqué, le 22 novembre 2018, qu’il lui restait des éléments 
à vérifier avec l’OCAN, mais qu’il serait en mesure de faire un retour avant la fin 
de l’année. 

  Par courriel du 25 janvier 2019, le juriste a indiqué au recourant revenir à lui 
au plus vite. Une surcharge de travail et des problèmes de santé avaient retardé le 
traitement du dossier. 

 e. Le 15 novembre 2019, M. A______ a relancé le département et sollicité une 
nouvelle suspension de la procédure, n’ayant pas reçu de validation de sa 
proposition du 21 décembre 2017. 

  Le même jour, le juriste lui a répondu en s’excusant de ne pas avoir pu 
traiter le dossier avec diligence. Il allait faire le point avec sa direction et revenir à 
lui la semaine suivante. 

 f. Le 19 décembre 2019, à la suite d'une séance du 12 décembre précédent 
entre les parties, en présence de l’OCAN, le département a indiqué à M. A______ 
« soumettre notre proposition aux différentes personnes concernées » et lui revenir 
en début d’année suivante. 

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  Le 20 décembre 2019, M. A______ a écrit au juriste qu'il espérait que le 
compromis trouvé en séance avec le directeur de l’OCAN, visant au maintien de 
la serre de stockage de terre végétale et des deux éléments à côté du hangar, 
moyennant la suppression du parking, de la serre adjacente et des stalles à 
matériaux, pouvait être accepté. Il rappelait que la situation de la branche des 
jardiniers-paysagistes restait précaire dans le canton, les parcelles en zone 
industrielle étant rares et trop chères, de sorte qu’il n’était pas possible de les 
rentabiliser avec une activité liée à la terre. Il exploitait une pépinière au travers de 
D______ et avait de telle sorte une activité conforme à la zone agricole. 

 g. Le 10 novembre 2020, n’ayant pas reçu les déterminations du département, 
M. A______ a sollicité du département son accord pour requérir une prolongation 
de la suspension de la procédure. 

  Le même jour, le juriste a indiqué par courriel qu’il lui fallait « encore 
valider notre manière de procéder avec l’un de [ses] collègues, et [qu’il pourrait] 
revenir au recourant avec une proposition correspondant à [leurs] derniers 
échanges ». Il espérait le faire avant la fin de semaine ou la semaine suivante et 
ferait le nécessaire si tel n’était pas le cas pour demander à la chambre 
administrative de suspendre à nouveau la procédure, ce qu’il allait « [s’] employer 
à éviter ». 

  Le 20 novembre 2020, le juriste a indiqué au conseil de M. A______ qu’il 
était occupé à « la rédaction de ce projet d’accord », qu'il n'avait pas eu le temps 
de formaliser. Il avait d’ores et déjà sollicité de la chambre administrative la 
prolongation de la suspension. 

 h. Le même jour, le département a requis de la chambre administrative une 
ultime prolongation de la suspension, les discussions entamées ayant permis aux 
parties d’avancer dans le cadre d’un accord trouvé hors procédure, qui devait 
encore être finalisé. 

13)  Par courriel du 19 octobre 2021, le juriste a indiqué à M. A______ que 
Monsieur H______, le chef du service de l’inspection de la construction et des 
chantiers (ci-après : le chef de service), allait le contacter dans le cadre de 
l’examen en cours au sujet des entreprises actives dans le domaine du paysagisme 
et implantées en zone agricole. Bien que chacune des situations concernées soit 
examinée pour elle-même, le chef de service l’avait déjà d’ores et déjà informé, à 
la suite des différentes discussions avec le directeur de l’OCAN et des retours 
qu’il avait faits à ce sujet, « qu’une régularisation de la situation (…) ne pouvait 
se faire que dans le cadre du dépôt d’une demande d’autorisation de construire, au 
vu notamment de la sensibilité de la zone concernée ». 

  Par courriel du même jour, le chef de service a demandé à M. A______ de 
se positionner quant à sa volonté d’autoriser un tiers à donner des cours de permis 

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machiniste sur les parcelles nos 11'011 et 11'299, et l’a informé être formellement 
opposé à de telles activités. Il priait son propre service juridique « de ne pas 
proposer une énième suspension du recours en cours afin que ce dossier 
d’infraction puisse être traité à l’instar des autres dossiers d’infractions des 
paysagistes utilisant la zone agricole, ayant fait l’objet de discussions avec 
l’association faîtière I______, [ce] dont M. A______ a[vait] très certainement 
connaissance ». 

  Répondant à ce courriel le 29 octobre 2021, M. A______ a indiqué ne pas 
autoriser la tenue de tels cours sur ses parcelles. Un « accord de principe avait été 
trouvé en novembre 2020 avec le concours [du juriste et du directeur de l’OCAN], 
lequel restait en attente de formalisation du département », pour régulariser la 
situation. La suspension de la procédure avait été demandée d’entente entre les 
parties, afin de leur laisser suffisamment de temps pour rédiger le projet d’accord. 
Il restait à disposition, avec son avocat, pour finaliser ledit projet. 

  Par courriel du 1er novembre 2021, le juriste a indiqué à M. A______ que 
son intervention ne concernait que les discussions menées avec le directeur de 
l’OCAN. Plusieurs pistes avaient effectivement été explorées dans ce cadre, mais 
il avait toujours indiqué qu’il lui fallait un retour de sa hiérarchie avant de pouvoir 
valider l’une ou l’autre solution. Ainsi, avant de proposer formellement un 
éventuel accord, il devait obtenir l'aval du directeur de l’OCAN. C’était pour cette 
raison que le processus avait pris du temps. Dans le cadre de la discussion à ce 
sujet avec le directeur de l’OCAN, il lui avait finalement été indiqué que la seule 
solution envisagée était le dépôt d’une autorisation de construire pour régulariser 
la situation. « La solution d’un accord – qui était une des pistes discutées avec 
notamment celles d’une nouvelle décision (au vu des mesures déjà prises) […], ou 
le dépôt d’une demande d’autorisation de construire – ne pourrait pas être 
finalisée. » 

14)  Le 1er décembre 2021, le département a informé M. A______ qu’au regard 
de la sensibilité de la zone d’affectation concernée, la procédure en cours ne 
pouvait pas aboutir à un accord. Il allait être exigé qu’il dépose une demande 
d’autorisation de construire, s’il souhaitait régulariser sa situation. Le département 
statuerait sur la base des préavis recueillis, soit notamment ceux de l’OCAN, de 
l’office de l’urbanisme et de la commune. Une décision séparée confirmant 
cette exigence lui serait adressée par courrier. 

  Dans le cadre de cette demande, la possibilité de revenir sur les éléments 
évoqués avec le directeur de l’OCAN et d’exposer son point de vue par rapport à 
l’activité qu’il souhaitait déployer sur les parcelles concernées lui serait offerte. 

  Si la décision de remise en état était confirmée, le délai d’exécution serait 
suspendu, afin de permettre le dépôt de l’autorisation de construire 
susmentionnée. 

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15)  Le même jour, le département a sollicité de la chambre administrative la 
reprise de la procédure. Celle-ci était ancienne et les parties n’avaient finalement 
pas trouvé une solution transactionnelle.  

16)  Le 8 décembre 2021, M. A______ s'y est opposé.  

17)  Par décision incidente du 13 décembre 2021 (ATA/1352/2021), la chambre 
administrative a ordonné la reprise de la procédure et accordé un délai aux parties 
pour se déterminer et produire des photos récentes du site. 

18)  Le 24 janvier 2022, M. A______ a présenté une « écriture ampliative », 
persistant dans ses conclusions en annulation de la décision du 17 avril 2008 et à 
ce qu’il lui soit donné acte de son engagement de supprimer le parking du 
personnel selon le plan du 21 décembre 2017. Subsidiairement, il convenait 
d’annuler la décision et de lui ordonner de rétablir une affectation des bâtiments et 
de la parcelle conforme aux dispositions légales régissant la zone agricole, dans 
un délai de dix ans, et lui octroyer une indemnité pour les frais engagés, durant 
treize ans, en vue de la conclusion d’un accord avec le département. 

  La parcelle abritait toujours la pépinière de l’entreprise D______ et servait à 
la production de végétaux, des arbustes, pour son activité de 
pépiniériste-paysagiste. 

  Il était désormais le seul propriétaire de la parcelle, M. B______ ayant quitté 
l’entreprise. Ni D______ ni E______ n’avaient leur siège sur la parcelle. Les 
bureaux n’étaient dès lors plus utilisés. La situation générale de la branche n’avait 
pas évolué. Il était toujours difficile de trouver des surfaces de taille suffisante 
pour exploiter une pépinière hors de la zone agricole à Genève et il était 
économiquement impossible de relocaliser celle-ci en zone industrielle, les faibles 
marges bénéficiaires de la branche ne permettant pas de couvrir les coûts élevés 
des parcelles en zone industrielle. 

  Revenant en détail sur l’historique des échanges et entretiens menés avec le 
département, il a souligné que ce dernier lui avait toujours indiqué que l’utilisation 
qu’il faisait de la parcelle pour son activité de pépiniériste-paysagiste était 
conforme à la zone. Les seules mesures envisagées pour clore la procédure se 
limitaient à des suppressions d’installations utilisées pour l’exploitation de la 
pépinière.  

  À cet égard, le département lui avait indiqué en 2016 que les seules 
questions encore problématiques étaient le parking du personnel, les stalles à 
matériaux et la serre placée à proximité du parking. Le département avait renforcé 
sa confiance, en lui indiquant le 20 novembre 2020 que la rédaction du projet écrit 
d’accord était en cours. Il ne comprenait pas l’intérêt public que le département 

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opposait à son intérêt privé consistant à protéger sa bonne foi. La formalisation de 
l’accord lui aurait d’ailleurs permis de rétablir une situation conforme au droit.   

  Il priait la chambre de céans de se substituer au département pour parfaire 
l’accord intervenu entre les parties, en annulant la décision querellée et en lui 
donnant acte de son engagement à faire supprimer le parking du personnel, et si 
nécessaire, la serre à proximité de ce dernier. Les stalles à matériaux avaient déjà 
été supprimées. 

  En cas de rejet du recours, il convenait de tenir compte du temps 
particulièrement long mis par le département pour trancher la cause, de l’absence 
d’intérêt public à une suppression rapide des aménagements et de l’intérêt évident 
à maintenir à Genève une activité de pépiniériste-paysagiste. Il se justifiait dans 
ces conditions de lui accorder un délai de dix ans pour rétablir une situation 
conforme à la zone agricole. Le département avait adopté un comportement 
contradictoire dont il fallait tenir compte. 

  Il a joint un chargé de pièces complémentaire et des photographies récentes 
de la parcelle. 

19)  Dans ses observations du 28 février 2022, le département a conclu au rejet 
du recours, sous suite de frais et dépens. 

  La parcelle litigieuse était précédemment exploitée par son ancien 
propriétaire, Monsieur J______, agriculteur. Le bâtiment no 2______ était à 
l’origine destiné à l’hébergement d’ouvriers agricoles avant son affectation aux 
bureaux de D______. 

  Il avait constaté, lors des visites sur place, que le matériel et les matériaux 
de chantier en lien avec l'activité de E______ avaient été enlevés, tout comme les 
véhicules. Seuls les bureaux, les outils et les matériaux de D______ étaient encore 
d’actualité. Aucun accord n'avait été formalisé et l’attention de M. A______ avait 
été attirée sur le fait que la hiérarchie était seule compétente pour prendre une telle 
décision. Son attention était également attirée sur le fait que seule une activité 
essentiellement tributaire du sol, soit horticole, pouvait être envisagée. 

  Plusieurs pistes avaient été envisagées lors des discussions pour régulariser 
la situation, soit le dépôt d’une demande d’autorisation de construire, la 
notification d’une nouvelle décision ou encore la signature de conclusions 
d’accord. Or, en raison de ses réflexions actuelles sur les entreprises actives dans 
le même domaine que M. A______ en zone agricole, la régularisation de la 
situation ne pouvait finalement se faire que dans le cadre d’une demande 
d’autorisation de construire. C’était pour ce motif que la reprise de la procédure 
avait été sollicitée. Il était loisible à M. A______ de déposer une demande 
d’autorisation de construire, ce qu’il n’avait pas encore fait. 

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  Son activité de pépiniériste n’était pas développée et restait minoritaire par 
rapport à celle de paysagiste déployée sur la parcelle. Par conséquent, elle n’était 
pas conforme à l’affectation de la zone agricole. 

  À ce stade de la procédure, il était toutefois vrai que « les dérogations 
pouvant être mises en œuvre au sens des art. 24a LAT et 41 de l’ordonnance sur 
l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1) pour ce qui 
concernait les changements d’affectation intervenus n’avaient pas été 
examinées ». 

  Le principe de la bonne foi ne permettait pas de considérer que M. A______ 
aurait adapté son comportement selon des assurances lui ayant été données. 
Certes, les discussions avaient duré un certain temps, mais au vu de la sensibilité 
de la zone, il n’était pas possible de lui proposer une autre alternative. En outre, il 
avait pu exploiter ses parcelles durant treize ans et n’avait jamais été concrètement 
amené à prendre des mesures opposables au département. 

  Il ne pouvait donc retirer aucun droit du temps écoulé dans le cadre des 
discussions mises en œuvre. Au regard de cette durée, il n’était pas acceptable de 
lui offrir la possibilité de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de 
dix ans. En outre, le courriel du 1er décembre 2021 prévoyait que, si la décision de 
remise en état était confirmée, le délai d’exécution imposé pouvait être suspendu 
afin de lui permettre de déposer une demande d’autorisation de construire. 

20)  Dans sa réplique du 4 avril 2022, M. A______ a repris point par point les 
allégués du département, contestant principalement l’affirmation selon laquelle le 
dépôt d’une demande d’autorisation de construire avait fait l’objet des 
discussions, lesquelles s'étaient uniquement focalisées sur la question d’un accord. 

  Le principe de l’accord n’avait pas été remis en cause avant le 19 octobre 
2021. La majorité de la parcelle était dévolue à la culture de végétaux, ce qui 
ressortait des photographies aériennes produites. La rupture des négociations était 
une volte-face inattendue.  

  Il avait réglé son comportement sur la base des assurances données par le 
département, en mandatant un avocat et en supportant les honoraires de ce dernier 
durant plusieurs années afin de mener à bien les discussions, en donnant de son 
temps et de celui de son personnel afin d’élaborer des plans et des solutions 
concrètes et en ordonnant la suppression des stalles à matériaux utilisées pour sa 
pépinière. 

21)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause été gardée à juger. 

22)  Par courrier du 14 avril 2022, le département a sollicité un délai pour 
répondre à la réplique du recourant. 

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23)  Ce courrier a été transmis au recourant et les parties ont été informées que 
« la cause était derechef gardée à juger ». 

 

EN DROIT 

1)  Depuis le 1er janvier 2011, à la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi 
sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), les 
compétences jusqu'alors dévolues au TA ont échu à la chambre administrative, 
autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 131 et 132 
LOJ). 

  Les procédures pendantes devant le TA au 1er janvier 2011 ont été reprises 
par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi 
compétente pour statuer. 

  Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est 
recevable (art. 56A de l'ancienne loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 
1941, disposition dont la teneur a été reprise depuis le 1er janvier 2011 par l'art. 
132 al. 1, 2 et 6 LOJ ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10, dans sa teneur au 31 décembre 2010). 

2) a. En vertu de l'art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit 
y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b ; al. 1) ; les juridictions 
administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 

 b. L'objet du litige est principalement défini par l'objet du recours (ou objet de 
la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu'il invoque. L'objet du litige correspond objectivement à l'objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1400/2019 du 17 septembre 2019 consid. 2b). La contestation 
ne peut excéder l'objet de la décision attaquée, c'est-à-dire les prétentions ou les 
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou aurait dû se 
prononcer. L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou 
qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire 
dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. 
Ainsi, si une recourante ou un recourant est libre de contester tout ou partie de la 
décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des 
conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure 

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antérieure (ATA/247/2022 du 8 mars 2020 consid. 2b ; ATA/355/2019 du 2 avril 
2019 consid. 2b). 

 c. En l’espèce, le recourant conteste le bien-fondé de l’ordre de remise en état 
du 17 avril 2008.  

  Le département a indiqué dans ses observations qu’il était possible 
d'envisager, après obtention des préavis nécessaires, la légalisation des bâtiments 
ayant changé d’affectation et le stationnement des véhicules utilisés par 
l’entreprise, en déposant une requête séparée. Une suspension de l'ordre de remise 
en état pourrait, dans cette hypothèse, être octroyée. Or, à ce jour, aucune 
demande en ce sens n'a été déposée, ce que le recourant ne conteste pas. L'objet 
du litige est par conséquent strictement circonscrit à l'examen de l'ordre de remise 
en conformité des installations et aménagements réalisés sans autorisation et non à 
l'appréciation de l'activité déployée sur la parcelle du point de vue de sa 
conformité avec la zone agricole, faute de demande d’autorisation de construire 
dans ce sens. 

  Comme certains des éléments de l’ordre de remise en état ont déjà été 
supprimés, selon les écritures des parties, l’étendue de ce dernier est réduite 
d’autant. Bien que cela ne soit pas documenté au dossier, le département a 
souligné dans ses observations du 28 février 2022 que les véhicules et matériaux 
de E______ avaient été enlevés. Seul le dépôt de certains matériaux liés à 
l’activité de D______ subsistait. Dans ces conditions, le recours ne concerne plus, 
à teneur des écritures des parties, que la suppression des bureaux aménagés dans 
le bâtiment no 22, du parking visiteur, de la serre adjacente à celui-ci et des 
matériaux en dépôt.  

3) a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction 
ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 1 et al. 2  
let. a LAT). 

  Sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever 
en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment 
locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un 
mur, une clôture ou un portail, ni modifier la configuration du terrain (art. 1 al. 1 
let. a et d LCI). De même, il n’est pas possible de modifier, même partiellement, 
le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination 
d'une construction ou d'une installation sans autorisation (art. 1 al. 1 let. b LCI). 

 b. Sont réputées constructions ou installations toutes choses immobilières ou 
mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol, ainsi que toutes leurs parties 
intégrantes et accessoires, soit notamment : les maisons destinées à l’habitation, 
au commerce, à l’industrie ou à l’agriculture (let. a), les murs, clôtures, portails, 

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poulaillers, clapiers, chenils (let. b), les garages et ateliers de réparations, les 
entrepôts, les dépôts de tous genres (let. c), les ascenseurs et monte-charges, les 
installations de chauffage, de distribution d’eau, de gaz ou d’électricité et les 
antennes électromagnétiques (let. d), les installations extérieures destinées à 
l’exploitation d’une industrie ou à l’extraction de matières premières (let. e) et les 
installations de stockage d’hydrocarbures et liquides assimilés (let. f ; art. 1 du 
règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses 
du 27 février 1978 - RCI - L 5 05.01). 

 c. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou 
installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes 
créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit 
parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent 
l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter 
atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 ; 123 II 256 consid. 3 ; 
ATF 119 Ib 222 consid. 3a). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité 
de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et 
aux diverses réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu 
est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours 
ordinaire des choses, cet aménagement entraînera des conséquences telles qu'il 
existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 
II 134 consid. 5.2 ; 123 II 256 consid. 3 ; 119 Ib 222 consid. 3a ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 6.1). 

  La qualité d’installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT a par exemple été 
reconnue à un paddock, son chemin d'accès et sa barrière, un marcheur à chevaux, 
de même qu'un abri en bois pour ces derniers (ATA/161/2021 du 9 février 2021), 
à une piscine hors-sol (ATA/610/2017 du 30 mai 2017 consid. 6c), à un 
entreposage de voitures (ATA/1128/2020 du 23 janvier 2021 consid. 9 ; 
ATA/690/1999 du 23 novembre 1999 consid. 7 ; ATA D. du 7 septembre 1999) 
ou de matériel d’une entreprise de maçonnerie (ATA T. du 27 avril 1999). Un 
entreposage massif de voitures en zone villas a été considéré comme sujet à 
autorisation et contraire à la destination de la zone et la remise en état confirmée 
(ATA/208/2021 du 23 février 2021 consid. 11). La jurisprudence a par ailleurs 
soumis à autorisation trois pyramides métalliques de couleur rouille, de 3,68 m de 
largeur à la base et 2,76 m de hauteur, destinées à orner un alpage et sous lesquels 
les cendres des défunts pouvaient être répandues celles-ci ayant été considérées 
comme ayant un impact esthétique sur le paysage (ATF 119 Ib 444 consid. 3b) ; 
quatre panneaux solaires de 4 m2 à flanc de montagne (ZBI 1988 p. 333) ; des 
statues de chevaux éclairées la nuit dans une allée d’une propriété privée, mais 
située en zone de protection (arrêt du Tribunal fédéral 1C_529/2012 du 29 janvier 
2013). Pour les impacts sur l’environnement, une place d’atterrissage pour 
planeurs, même sommairement aménagée (ATF 119 Ib 222), et des installations 
d’éclairage d’une montagne (ATF 123 II 256), sont soumis à autorisation.  

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/140%20II%20473
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/123%20II%20256
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/119%20Ib%20222
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-256%3Afr&number_of_ranks=0#page256
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-256%3Afr&number_of_ranks=0#page256
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F123-II-256%3Afr&number_of_ranks=0#page256
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IB-222%3Afr&number_of_ranks=0#page222
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IB-222%3Afr&number_of_ranks=0#page222
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IB-222%3Afr&number_of_ranks=0#page222
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=date_desc&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22exer%E7ant+une+incidence+sur+l%27affectation+du+sol%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F119-IB-222%3Afr&number_of_ranks=0#page222

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 d. En l’espèce, force est de conclure que l'ensemble des aménagements 
litigieux est une construction/installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT et 
nécessitait une autorisation au sens de cette disposition et de l'art. 1 LCI, laquelle 
n’a pas été demandée. 

4) a. Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à 
long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer 
l'équilibre écologique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres 
de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et 
comprennent : les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture 
productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches 
dévolues à l'agriculture (let. a) ; les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être 
exploités par l'agriculture (let. b, art. 16 al. 1 LAT). Il importe, dans la mesure du 
possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue (art. 16 al. 2 
LAT). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon 
adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (art. 16 al. 3 LAT). 

  Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture 
productrice (art. 16a al. 1 LAT) et qui servent au développement interne d'une 
exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice 
sont conformes à l'affectation de la zone (art. 16a al. 2 LAT).  

  Aux termes de l'art. 20 LaLAT, la zone agricole est destinée à l'exploitation 
agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et 
installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux personnes 
l'exerçant à titre principal (let. a) ; respectent la nature et le paysage (let. b) ; 
respectent les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (let. c). 

 b. L'art. 34 OAT précise que sont conformes à l'affectation de la zone agricole 
les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au 
développement interne (al. 1). Sont en outre conformes à l'affectation de la zone 
les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la 
vente de produits agricoles ou horticoles (al. 2) : si ces derniers sont produits dans 
la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se 
trouvent lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une 
communauté de production (let. a) ; si la préparation, le stockage ou la vente ne 
revêt pas un caractère industriel (let. b) ; et si l'exploitation où se trouvent lesdites 
constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole (let. c). 
Une autorisation ne peut être délivrée que : si la construction ou l'installation est 
nécessaire à l'exploitation en question (art. 34 al. 4 let. a) ; si aucun intérêt 
prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à 
l'endroit prévu (let. b), et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à 
long terme (let. c). 

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 c. La création et la préservation des SDA est une exigence prévue par la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
selon laquelle la Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production 
répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, 
contribue substantiellement à la sécurité de l'approvisionnement de la population 
(art. 104 al. 1 let. a Cst.). 

  Ce principe est repris par la LAT et l'OAT. L'art. 3 al. 2 let. a LAT prévoit 
qu'il convient de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres 
cultivables, en particulier, les SDA. Les SDA font partie du territoire qui se prête 
à l'agriculture ; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les 
terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles 
arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (art. 26 
al. 1 OAT). Les SDA sont délimitées en fonction des conditions climatiques 
(période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de 
labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain 
(déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée ; art. 26 al. 2 OAT). Une surface 
totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base 
d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans 
l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). La 
Confédération et les cantons veillent à la détermination et au maintien de ces 
surfaces (art. 27 à 30 OAT). 

 d. Lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose 
n’est pas conforme aux prescriptions de la LCI, des règlements qu’elle prévoit ou 
des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou 
réglementaires, le DT peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, 
la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI). Les 
propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se 
conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 
et 130 LCI (art. 131 LCI). Le DT notifie aux intéressés, par lettre recommandée, 
les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il 
n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI). 

  Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve 
différents intérêts publics, est de rang constitutionnel. Il fait partie intégrante de la 
notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (arrêts du Tribunal fédéral 
1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1 et 1C_109/2014 du 4 mars 2015 
consid. 6.5 ; Rudolph MUGGLI, Commentaire pratique LAT : construire hors 
zone à bâtir, 2017, n. 1 et 16 ad remarques préliminaires relatives aux art. 24 à 24e 
et 37a LAT ; Bernhard WALDMANN/Peter HÄNNI, Handkommentar RPG, 
2006, n. 14 ad art. 1 LAT ; Jean-Michel BRAHIER/Pierre PERRITAZ, LAT 
révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, 2015, p. 74). Cette 
séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, 

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demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBl 2002 p. 364). Si des 
constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont 
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la 
séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement 
contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état 
poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des 
dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21 consid. 6.4 ; 111 Ib 
213 consid. 6b ; arrêt du Tribunal fédéral 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c 
in ZBl 2002 p. 364), ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). C'est pourquoi, en 
règle générale, les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être 
supprimées, à moins que ‒ à titre exceptionnel ‒ l'écart constaté par rapport à ce 
qu'admet le droit se révèle mineur et qu'une remise en état ne soit pas dans l'intérêt 
public. La jurisprudence réserve encore les situations dans lesquelles le 
bénéficiaire de l'autorisation de construire frappée de nullité pouvait de bonne foi 
se croire autorisé à construire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_508/2018 du 15 juillet 
2019 consid. 2.1 ; ATF 136 II 359 consid. 6 ; 132 II 21 consid. 6). 

 e. De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en 
conformité doit respecter cinq conditions cumulatives : 

 - l'ordre doit être dirigé contre le perturbateur ; 

 - les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisées en vertu du 
droit en vigueur au moment de leur réalisation ; 

 - un délai de plus de trente ans ne doit pas s'être écoulé depuis l'exécution des 
travaux litigieux, sauf en zone agricole, où la prescription ne court pas (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_469/2019 du 28 avril 2021 consid. 4 et 5) ; 

 - l'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné, que ce soit par 
des promesses, par des infractions, des assurances ou encore un comportement des 
conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi ; 

 - l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doit 
l'emporter sur l'intérêt privé de l'intéressé au maintien des installations litigieuses 
(ATA/330/2021 du 16 mars 2021 consid. 3c et les références citées). 

 f. Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., exige qu'une 
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne 
puissent pas être atteints par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute 
limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci 
et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les 
références citées). 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F132-II-21%3Ade&number_of_ranks=0#page21
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http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F111-IB-213%3Ade&number_of_ranks=0#page213
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-II-359%3Ade&number_of_ranks=0#page359
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F132-II-21%3Ade&number_of_ranks=0#page21
https://decis.justice.ge.ch/ata/show/2632934?doc=%22zone+agricole%22+%22ordre+de+remise+en+%C3%A9tat%22+haie
http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/126%20I%20219

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  Les critères de l'aptitude et de la subsidiarité sont particulièrement 
concernés lorsqu'un ordre de démolition pur et simple est envisagé. Ils impliquent 
en effet de déterminer si une ‒ ou plusieurs ‒ autre mesure administrative 
pourraient être préférées, le cas échéant en combinaison.  

  La proportionnalité au sens étroit implique une pesée des intérêts. C'est à ce 
titre que l'autorité renonce à ordonner la remise en conformité si les dérogations à 
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le 
dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de 
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de 
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans 
l'intervalle. Le postulat selon lequel le respect du principe de la proportionnalité 
s'impose même envers un administré de mauvaise foi est relativisé, voire annihilé, 
par l'idée que le constructeur qui place l'autorité devant le fait accompli doit 
s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe davantage de rétablir une situation 
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur 
(Nicolas WISARD/Samuel BRÜCKNER/Milena PIREK, Les constructions 
« illicites », in Jean-Baptiste ZUFFEREY [éd.], Journées suisses du droit de la 
construction 2019, p. 218).  

  Donner de l'importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de 
protéger davantage les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible 
relativisation du droit de la construction. C'est pourquoi il n'est habituellement pas 
accordé de poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (Vincent 
JOBIN, Construire sans autorisation – Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 
2010 à 2016, VLP-ASPAN, Février 1/2018, p. 16 et les références citées).  

 g. Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux 
art. 9 et 5 al. 3 Cst. exige que l’une et l’autre se comportent réciproquement de 
manière loyale (arrêts du Tribunal fédéral 6B_266/2020 du 27 mai 2020 ; 
1C_173/2017 du 31 mars 2017 consid. 2.3 ; Jacques DUBEY, Droits 
fondamentaux, vol. 2, 2018, p. 642 n. 3454). En particulier, l’administration doit 
s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer 
aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part 
(ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 
2016 consid. 7). 

  Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité 
étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime 
qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_104/2019 du 21 avril 2020 consid. 4.1 ; Luc GONIN, Droit constitutionnel 
suisse, 2021, p. 624 n. 2023). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une 
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 

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administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que 
(1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes 
déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses 
compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement 
de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur 
les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la 
réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée 
(ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 
2020 consid. 4.1 ; 2D_42/2019 du 25 mars 2020 consid. 5.1 ; Giorgio 
MALINVERNI/ 
Michel HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. 2, 4ème éd., 2021, p. 645 n. 1297 ss ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 206 
n. 578). 

5) a. En l’espèce, les travaux et installations visés par l'ordre n'ont pas fait l'objet 
d'une autorisation de construire. Le recourant ne conteste pas qu'ils soient soumis 
à une telle autorisation et ne démontre pas que les aménagements litigieux 
auraient été autorisés au moment de leur mise en place. Il ne peut, vu les 
circonstances, se prévaloir d'assurances du département selon lesquelles des 
travaux auraient été tolérés.  

 b. Il fait cependant valoir que le principe de la bonne foi n’aurait pas été 
respecté par le département, en raison des discussions intervenues durant près de 
treize ans entre eux afin de régulariser la situation de son entreprise. Durant cette 
période, la conformité de cette dernière à la zone agricole n’aurait pas été remise 
en question. Le département soutient au contraire que plusieurs options étaient 
discutées, mais que la sensibilité de la zone, au regard de l’écoulement du temps 
notamment, l’avait finalement convaincu que seule la voie du dépôt d’une 
demande d’autorisation de construire était possible. 

  Comme le relève le département, aucune assurance ou indication selon 
lesquelles les installations du recourant étaient tolérées, n'ont été données dans le 
cadre des échanges intervenus avec le juriste. Cela étant, il ne ressort pas des 
échanges produits que, durant les treize années de discussions entre les parties, la 
conformité de l’entreprise du recourant à la zone ait été remise en question, ce qui 
a été le cas en octobre 2021. À ce sujet, en octobre 2016, le département 
soulignait d’ailleurs que seule la question du parking demeurait problématique à 
ses yeux. Contrairement aux allégations du département, il ne ressort nullement 
des échanges de courriels figurant au dossier que plusieurs options étaient 
envisagées pour régulariser la situation. Au contraire, ces échanges se sont 
focalisés durant treize ans, et trois visites du terrain, en présence du directeur de 
l’OCAN, sur la rédaction d’un accord. En 2017, le recourant a d’ailleurs proposé 

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de déplacer le parking selon un plan transmis un département, moyennant quoi, de 
son point de vue, le dossier serait clos.  

  Certes, il a fallu près de treize ans au département pour finalement parvenir 
à la conclusion que la régularisation de la situation devait passer par le dépôt 
d’une autorisation de construire, alors même que l’OCAN a été associé aux 
discussions et que la sensibilité de la zone était connue d'emblée et de longue date 
du département. Cela étant, aucune disposition concrète, à laquelle le recourant ne 
saurait renoncer sans subir de préjudice, n'a été prise par ce dernier sur la base du 
comportement de l'autorité invoquée. Il n’a chiffré aucun préjudice qui découlerait 
des treize années de discussions, lesquelles n’ont finalement pas abouti à une 
solution transactionnelle. Enfin, il sera souligné qu’il a pu utiliser sans restrictions 
sa parcelle durant près de treize ans, rendant d’autant plus difficilement 
concevable l’existence d’un éventuel préjudice. 

  Il ressort en outre des échanges produits que tant le recourant que le 
département étaient relativement passifs dans leurs discussions, plusieurs mois, 
voire presque une année, s’écoulant parfois avant que l’une ou l’autre des parties 
ne relance le dossier, ce qui explique également la durée des discussions. Il ressort 
en outre des échanges produits que le recourant ne pouvait ignorer que toute 
décision prise par le juriste devait être approuvée par sa hiérarchie et celle de 
l’OCAN. Enfin, aucun projet d’accord concret ne ressort des courriels, la 
proposition formulée à cet égard par le recourant le 21 décembre 2017 n’ayant à 
aucun moment été formellement approuvée. 

  Dans ces conditions, il ne peut être considéré que le département n’aurait 
pas respecté le principe de la bonne foi. Son manque de diligence dans la 
résolution de ce dossier doit toutefois être souligné.  

 c. Ne reste qu'à déterminer si l'intérêt privé du recourant à maintenir les lieux 
en l'état l'emporte sur l'intérêt public. Tel ne saurait être le cas en l'espèce. 
L’intérêt privé du recourant de pouvoir continuer à exploiter les aménagements 
réalisés, qu’il juge nécessaires à son entreprise, est certes important, mais il existe 
un intérêt public certain au rétablissement d'une situation conforme au droit. Les 
aménagements précités n’ont jamais été autorisés et la situation est d'autant plus 
délicate que la parcelle est sise en zone agricole. Dans ces circonstances, l'intérêt à 
préserver ladite zone doit primer, étant rappelé qu’une partie de la parcelle se 
trouve en SDA et que le recourant a créé un parking et des zones de stockage, 
compactant le sol à ces emplacements et le rendant inapte de facto à tout usage 
productif. Le recourant ne saurait enfin se prévaloir d'une situation créée sans 
autorisation pour s'opposer à la remise en état, le constructeur qui place l'autorité 
devant le fait accompli devant s'attendre à ce que cette dernière se préoccupe 
davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en 
découlent pour lui. 

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  Le recourant pourra par ailleurs soulever la nécessité des aménagements 
réalisés dans le cadre de l’analyse de l’éventuelle autorisation de construire, ce 
que le département l’a expressément invité à faire. Au vu de ce qui précède, il 
appert qu'il n'existe aucune mesure moins incisive que la remise en état pour 
rétablir une situation conforme au droit et l'intérêt public au respect de la zone 
agricole doit l'emporter sur les intérêts privés du recourant de continuer à profiter 
des aménagements litigieux. L'ordre de remise en état constitue une mesure 
adéquate et apte à atteindre le but visé et est conforme au principe de la 
proportionnalité. C’est d’autant plus le cas que le département a indiqué qu’il 
n’était pas opposé à suspendre l’obligation de remettre la parcelle en état, le temps 
de l’analyse de la demande d’autorisation de construire, si celle-ci devait 
finalement être déposée.  

  Il apparaît dès lors que c’est à juste titre, sans abuser de son pouvoir 
d'appréciation ni violer le principe de proportionnalité, que le département a 
ordonné la remise en état des lieux. 

  Dans ces conditions, infondé, le recours sera rejeté. 

6)  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'800.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et il ne lui sera pas alloué d'indemnité 
de procédure (art. 87 al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 19 mai 2008 par Monsieur A______ contre la 
décision du département du territoire du 17 avril 2008 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'800.- à la charge de Monsieur A______ ; 

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 

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de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Mathis Kern, avocat du recourant, ainsi qu'au 
département du territoire-OAC. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Lauber, M. Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

J. Poinsot 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 

 la greffière :