# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 41d2a06c-25ae-59a7-8c08-8f6c116eca04
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-06-17
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 17.06.2013 VG.2012.2 (AG.2013.2037)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2012-2_2013-06-17.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

   

  

 

VG.2012.2

 

URTEIL

 

vom 17. Juni 2013

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Heiner
Wohlfart, 

Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy
Stephenson, Prof. Dr. Fritz Rapp   

und Gerichtsschreiber
Dr. Peter Bucher 

 

 

 

Beteiligte

X und 87 Konsorten

 

alle vertreten durch Dr. Ruben Perren
und 

Dr. Philipp Gremper, Gremper
& Perren Rechtsanwälte, Steinenring 60, 4011 Basel 

 

gegen

 

Justiz- und
Sicherheitsdepartement                           Beschwerdegegner

Spiegelgasse 6, 4051 Basel

vertreten durch Dr. Regula
Hinderling und 

Dr. Piera Beretta, burckhardt AG,

Mühlenberg 7, Postfach 258, 4010
Basel

 

 

Gegenstand

 

Beschwerde
gegen einen Beschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 20. März 2012

 

betreffend "Reglement
betreffend Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des 24 Stunden-Schichtdienstes
der Berufsfeuerwehr Basel (Arbeitszeitreglement Schichtdienst Berufsfeuerwehr)"

Sachverhalt

 

Das Justiz- und
Sicherheitsdepartement hat am 20. März 2012 das "Reglement betreffend Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des 24
Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr Basel (Arbeitszeitreglement
Schichtdienst Berufsfeuerwehr)" erlassen. Am 31. März 2012 wurde es im Kantonsblatt publiziert. Dieses neue Arbeitszeitreglement Schichtdienst
Berufsfeuerwehr ersetzt das gemäss Fussnote 1 zu § 1 der Verordnung zur
Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt vom 6. Juli 2004 (Arbeitszeitverordnung; SR 162.200) bisherige, vom Regierungsrat genehmigte
und seit 1. Januar 2005 geltende "Arbeitszeitreglement Schichtdienst
Berufsfeuerwehr".

 

Gegen dieses
neue Arbeitszeitreglement Schichtdienst Berufsfeuerwehr haben 

X und 85 weitere Beschwerdeführer sowie 2 Beschwerdeführerinnen (nachfolgend: "Beschwerdeführer")
am 10. April 2012 beim Appellationsgericht als Verfassungsgericht Beschwerde wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte erhoben. Mit Beschwerdebegründung vom 30. Mai 2012 stellen sie folgende Anträge:

 

1.     
Es sei das "Reglement betreffend Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter des 24 Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr Basel
(Arbeitszeitreglement Berufsfeuerwehr)" vom 20. März 2012, publiziert im Kantonsblatt vom 31. März 2012, aufzuheben.

 

2.     
Eventualiter seien § 7 Abs. 3, § 9 Abs. 1, § 11 Abs. 2,
§ 13 Abs. 1, § 14, § 16 und § 18 des "Reglement[es]
betreffend Arbeitszeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des 24
Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr Basel (Arbeitszeitreglement
Berufsfeuerwehr)" vom 20. März 2012, publiziert im Kantonsblatt vom 31. März 2012, aufzuheben.

 

3.     
Unter o/e Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdegegners.

 

Das Justiz- und
Sicherheitsdepartement (Beschwerdegegner) beantragt mit begründeter
Beschwerdeantwort vom 28. September 2012 die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer haben innert der vom instruierenden Appellationsgerichtspräsidenten
gesetzten Frist keine mündliche Verhandlung beantragt. Mit Replik vom 17. Dezember 2012 halten sie an ihren Anträgen fest; dies mit Ausnahme des Beschwerdeführers
29, der die Beschwerde zufolge Kündigung bei der Berufsfeuerwehr zurückgezogen
hat. Der Beschwerdegegner hat am 11. Februar 2013 unaufgefordert eine Stellungnahme zur Replik eingereicht. Diese wurde den Beschwerdeführern zur
Kenntnisnahme zugestellt. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg
ergangen. Die Tatsachen ergeben sich aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

 

1.

1.1      Gemäss
§ 30e des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG; SG
270.100) können beim Verfassungsgericht (lit. a) kantonale Verordnungen und
andere unterhalb des Gesetzes stehende kantonale Erlasse sowie (lit. c) die
Erlasse anderer Träger öffentlicher Aufgaben angefochten werden. Mit dieser Bestimmung
ist auf kantonaler Ebene die Beschwerde gegen Erlasse eingeführt worden
(abstrakte Normenkontrolle; vgl. Stamm,
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats-
und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 519).

 

Gegenstand des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das Arbeitszeitreglement Schichtdienst
Berufsfeuerwehr. Darin wird der Schichtdienst geregelt, und zwar insbesondere
die Aspekte Dienstgruppen, Schichtwechsel, Sollarbeitszeit, Sollschichttage,
Tagdienst, Ruhetage, Zulagen, Differenzstunden, Frei- und Feiertage, Ferien und
Urlaub. Es handelt sich somit um eine Anordnung genereller und abstrakter Natur,
welche für alle heutigen und zukünftigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des
24 Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr gilt. Das Arbeitszeitreglement
Schichtdienst Berufsfeuerwehr gilt mithin für eine unbestimmte Zahl von Personen
und bezieht sich nicht nur auf einen bestimmten Einzelfall oder eine bestimmte
Person. Es stellt somit einen anfechtbaren Erlass im Sinne der
bundesrechtlichen und damit auch der kantonalrechtlichen Definition dar (vgl.
dazu Buser, Kantonales Staatsrecht,
2. Aufl., Basel 2011, Rz. 561).

 

1.2      Zur
Beschwerde gegen Erlasse ist gemäss § 30f VRPG jede Person legitimiert, auf die
der angefochtene Erlass künftig einmal angewendet werden könnte. Gemäss den
unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführer trifft dies auf sie selber in ihrer
Eigenschaft als Mitarbeitende der Berufsfeuerwehr zu. Sie sind daher zur vorliegenden
Beschwerde legitimiert. 

 

Das Reglement wurde
am 31. März 2012 im Kantonsblatt publiziert. Die Fristen für die Anmeldung (§
30g  Abs. 1 VRPG) und Begründung (§ 16 Abs. 2 i.V.m. § 30b VRPG) der Beschwerde
wurden eingehalten. Darauf ist einzutreten. 

 

1.3      Mit
der Verfassungsbeschwerde gemäss § 30a Abs. 1 lit. b VRPG kann geltend gemacht
werden, dass der angefochtene Erlass oder Teile davon verfassungswidrig sind,
d.h. gegen die Bundesverfassung oder die kantonale Verfassung verstossen. Eine
generelle Anfechtung von Erlassen wegen Verletzung übergeordneten Rechts ist
zwar nicht vorgesehen. Werden aber Erlasse vom Regierungsrat oder von anderen
Behörden erlassen, ohne hierfür verfassungsrechtlich genügend legitimiert zu
sein, so liegt darin in der Regel eine Verletzung der Gewaltentrennung und
somit auch eine Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts des Einzelnen (Ratschlag
des Regierungsrates vom 14. Februar 2007 betreffend Anpassung der gesetzlichen Regelung über die Organisation und das Verfahren der Gerichte an die Justizverfassung
[Verfassungsgerichtsbarkeit] in der neuen Verfassung des Kantons Basel-Stadt
vom 23. März 2005, S. 5).

 

Im Verfahren der
Verfassungsbeschwerde gilt wie im übrigen Verwaltungsrecht das Rügeprinzip (§
30b Abs. 1 VRPG; VGE VD.2010.180 vom 24. November 2010; Stamm, a.a.O., S. 504).

 

2.

2.1      Die
Beschwerdeführer machen geltend, das angefochtene Reglement verstosse ganz oder
teilweise gegen das Gleichbehandlungsgebot und das Diskriminierungsverbot
gemäss § 8 Abs. 1 und 2 der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Stadt (KV; SG
111.100) und Art. 8 Abs. 1 und 2 der Bundesversfassung (BV). Zudem seien
verschiedene Bestimmungen willkürlich. Weiter machen die Beschwerdeführer
indirekte Geschlechterdiskriminierung geltend, indem mit dem angefochtenen Reglement
fast 100 Männer und nur zwei Frauen benachteiligt würden. Sodann begebe sich
der Kanton in Annahmeverzug, was wiederum zu einer Ungleichbehandlung der
Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr führe, die der sachlichen und vernünftigen Begründung
entbehre. 

 

2.2      Gemäss
dem in Art. 8 BV verankerten Rechtsgleichheitsgebot ist Gleiches gleich und
Ungleiches ungleich zu behandeln, und es darf niemand diskriminiert werden. Analoges
ergibt sich auch aus § 8 Abs. 2 KV. Das Rechtsgleichheitsgebot ist verletzt,
wenn sich eine Regelung nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie
sinn- und zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen
nicht ersichtlich ist. 

 

Unter diesem
Aspekt wird nachfolgend insbesondere zu prüfen sein, ob die nur teilweise
Anrechnung der Präsenzzeit als Arbeitszeit durch die besonderen Umstände beim
24-Stunden-Schichtbetrieb der Berufsfeuerwehr sachlich begründet ist und damit
eine andere Regelung rechtfertigt als jene, die für die übrigen Mitarbeitenden
der kantonalen Verwaltung gilt.

 

2.3      Willkürlich
ist ein staatlicher Entscheid gemäss ständiger Praxis des Bundes- und des
Appellationsgerichts nicht bereits dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er
offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch
steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder
in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 129 I 8 E.
2.1; 129 I 173 E. 3.1, je m.w.H.). Willkürlich ist ein gesetzgeberischer oder
planerischer Entscheid schliesslich insbesondere auch dann, wenn er sich auf
keine ernsthaften sachlichen Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist.

 

3.

3.1      Das
Arbeitszeitreglement Schichtdienst Berufsfeuerwehr weicht in einigen Punkten von
der entsprechenden Regelung ab, die für die übrigen Mitarbeitenden der
Verwaltung des Kantons Basel-Stadt gilt. Dies ist insbesondere hinsichtlich der
nur teilweisen Anrechnung der Bereitschaftszeit als Arbeitszeit der Fall:
Gemäss § 7 Abs. 3 des Arbeitszeitreglements Schichtdienst Berufsfeuerwehr wird
die sogenannte Bereitschaftszeit zu rund 59 % als Arbeitszeit angerechnet. Während
dieser Zeit werden Alarmeinsätze und die für den nächsten Einsatz dringend
erforderlichen Retablierungsarbeiten sowie Arbeiten für die Gemeinschaft
(Fahrzeugübernahme, Küchendienst etc.) geleistet. In der verbleibenden Zeit des
Bereitschaftsdienstes haben die Mitarbeitenden die Möglichkeit zu ruhen, wobei
die Einsatzbereitschaft jederzeit sichergestellt sein muss. Demgegenüber wird
bei übrigen Mitarbeitenden des Kantons, namentlich auch bei der Kantonspolizei
und der Sanität, die gesamte Präsenzzeit zu 100 % als Arbeitszeit angerechnet.

 

3.2

3.2.1   Die
Beschwerdeführer machen geltend, dass diese Ungleichbehandlung gegenüber der
Polizei und der Sanität nicht gerechtfertigt sei. Auch für die Berufsfeuerwehr
müsse der Grundsatz gelten, dass Präsenzzeit zu 100 % als Arbeitszeit angerechnet
werde.

 

3.2.2   Der
Beschwerdegegner stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass die
unterschiedliche Behandlung der Schichtbetriebe bei der Feuerwehr einerseits und
bei der übrigen Verwaltung – insbesondere der Kantonspolizei und der Sanität – andererseits
gerechtfertigt sei. Der Bereitschaftsbetrieb der Feuerwehr sei mit dem
Präsenzbetrieb anderer kantonaler Stellen nicht vergleichbar und müsse daher eigenständig
geregelt werden. Namentlich bei der Polizei und der Sanität würden während des
gesamten Schichtdienstes Arbeitsleistungen erbracht. Bei der Rettungssanität
seien zudem Rettungseinsätze viel häufiger als bei der Feuerwehr. Sowohl bei
der Polizei als auch bei der Sanität führe die Arbeitsbelastung dazu, dass die
Mitarbeitenden während des Schichtbetriebs keine Zeit für eigene Tätigkeiten
oder zum Ruhen hätten. Bei der Feuerwehr sei die Situation ganz anders. Rund um
die Uhr müsse eine Equipe von 24 Personen bereit stehen, obwohl diese selten
zum Einsatz kämen. Bei einem Grossteil der Einsätze müsse nur eine kleine Zahl
von Feuerwehrleuten ausrücken. Der Einsatz von mehr als 20 Personen sei nur bei
0,18 % der Einsätze erforderlich. Um diesen speziellen Rahmenbedingungen
Rechnung zu tragen, sei bei der Feuerwehr bereits seit längerem ein
Schichtdienstmodell eingeführt worden, welches sich bewährt habe und im Grunde
nicht bestritten sei. Von den insgesamt 106 Mitarbeitenden stünden 96 für den
Schichtdienst zur Verfügung. Jeder dieser 96 Schichtdienstmitarbeitenden werde
einer von zwei Dienstgruppen zu je 48 Personen eingeteilt. Eine Schicht dauere
jeweils 24 Stunden, nämlich von 7.30 Uhr bis um 7.30 Uhr am Folgetag. Diese
Schichten seien wiederum eingeteilt in Blockarbeitszeit (an Wochentagen 6
Stunden, samstags 3 Stunden) und Bereitschaftszeit (übrige Zeit). In der
Blockarbeitszeit werde den Mitarbeitenden, welche nicht in einem Alarmeinsatz
stünden oder mit der damit verbundenen Retablierung beschäftigt seien, Arbeit
zugewiesen, so etwa der Unterhalt von Fahrzeugen oder in der Ausbildung. Die
Blockarbeitszeit werde zu 100 % als Arbeitszeit angerechnet, die Bereitschaftszeit
demgegenüber zu 59 %. Dies, weil die Mitarbeitenden diese Zeit zu einem
grossen Anteil für persönliche Aktivitäten oder zum Ruhen nutzen könnten. Mit
der Anrechnung der Bereitschaftszeit zu 59 % werde erreicht, dass mit drei
24-Stunden-Schichten und fünf freien Tagen innerhalb von 8 Tagen ein 100 %
Pensum bestritten werde, was der beim Kanton geltenden minimalen Jahressollarbeitszeit
entspreche. Damit würden die bestehende Regelung und Praxis übernommen.

 

3.3      Zunächst
stellt sich grundsätzlich die Frage, ob die bloss teilweise Anrechnung der
Bereitschaftszeit als Arbeitszeit trotz der auch während dieser Zeit geltenden
Anwesenheits- und Bereitschaftspflicht zulässig ist. Gegebenenfalls wird in
masslicher Hinsicht zu prüfen sein, ob die Anrechnung der Bereitschaftszeit zu
59 % als Arbeitszeit sachlich begründet ist und somit vor dem
Gleichbehandlungsgebot standhält.

 

3.3.1

3.3.1.1            Auf
das vorliegende öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis kommen die Vorschriften
über die Arbeits- und Ruhezeit des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie,
Gewerbe und Handel (ArG; SR 822.11) ebensowenig zur Anwendung wie die gestützt
auf Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG erlassenen Verordnungen. Die Arbeitsbedingungen
der öffentlichrechtlich angestellten Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr des
Kantons Basel-Stadt werden vielmehr durch das kantonale öffentliche Recht, namentlich
das Personalgesetz vom 17. November 1999 (PG; SG 162.100) und die gestützt auf § 3 dieses Gesetzes erlassenen Ausführungsverordnungen geregelt. § 23 PG schreibt
vor, dass der Regierungsrat die Arbeitszeit, deren Einteilung sowie die Ruhe-
und Freizeit regelt. Die Vorschriften für das Arbeitsverhältnis gemäss Art. 319
- Art. 362 OR gelten soweit, als das Personalgesetz nichts anderes bestimmt (§
4 PG). Der Regierungsrat hat gestützt auf §§ 3 und 23 PG die Verordnung zur Arbeitszeit
der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt (Arbeitszeitverordnung;
SG 162.200) erlassen, welche in § 1 Abs. 1 spezielle, vom Regierungsrat genehmigte
Erlasse vorbehält. Auf dieser Grundlage war das Justiz- und Sicherheitsdepartement
somit formell befugt, unter Genehmigung des Regierungsrates eine spezielle
Regelung für die Arbeitszeit der Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr zu erlassen.

 

3.3.1.2            Das
Bundesgericht hat mit Urteil BGer 2P.99/2002 vom 1. November 2002 in Erwägung 4.2 unter Verweis auf die Botschaft des Bundesrats vom 30. September 1960 zum Entwurf des Arbeitsgesetzes (BBl 1960 II 940) festgehalten, dass der
Bundesgesetzgeber den Kantonen für die Ausgestaltung ihres Personalrechts
bewusst einen weiten Spielraum belassen habe. Die Regierung des in jenem Fall
betroffenen Kantons Graubünden sei daher nicht gehalten, für jene Teile der
kantonalen Verwaltung, welche den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen des
Arbeitsgesetzes nicht unterstünden, zum Bundesrecht analoge Regeln zu erlassen.
Daher dürfe der Kanton Graubünden im öffentlichen Dienstrecht von Art. 15 der
Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz abweichen, wonach Pikettdienst, welcher im
Betrieb geleistet werden müsse, insgesamt als Arbeitszeit zu werten sei. Konkret
hat das Bundesgericht die Regelung als verfassungskonform beurteilt, wonach der
im Betrieb zu leistende Pikettdienst zu einem Sechstel (bis 2001) oder zu einem
Drittel (ab 2002) abgegolten wird. 

 

Das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich hatte sich im Entscheid PB.2010.00064 vom 5. Oktober 2011, E. 7.3, mit der Zulässigkeit von § 133 der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) zu befassen. Darin war
vorgesehen, dass Pikettdienst am Arbeitsort oder Bereitschaft ausserhalb
desselben nicht als Arbeitszeit gelte, sondern zu einem reduzierten Ansatz
vergütet werde (CHF 2.75 pro Stunde). Das Verwaltungsgericht hat eine
solche Regelung nicht als grundsätzlich unzulässig erachtet und ausgeführt,
dass die Anwendung der privatrechtlichen Regelung, wonach ein am Arbeitsort erfüllter
Dienst als normale Arbeitszeit zu entlöhnen sei, nur dann analog auf das
öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis anwendbar sei, wenn es in den
öffentlichen-rechtlichen Normen eine Lücke gebe. Dies sei angesichts des § 133
VVPG nicht der Fall. 

 

3.3.1.3            Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführer (Replik S. 48) sind jener Sachverhalt und
die sich stellenden Rechtsfragen durchaus mit dem vorliegenden Fall
vergleichbar. So handelt die zürcherische Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
von "Pikettdienst". Zu diesem "Pikettdienst" gehört auch
Dienst am Arbeitsort mit sehr kurzfristiger Einsatzbereitschaft. Damit
unterscheidet sich jener "Pikettdienst" inhaltlich nicht von der vorliegend
zu beurteilenden Bereitschaftszeit. Es liegt folglich nahe, auch vorliegend auf
die dargestellten Überlegungen des Bundesgerichts und des zürcherischen
Verwaltungsgerichts abzustellen. Mithin ist davon auszugehen, dass die bloss
beschränkte Anrechnung von Präsenzzeit als Arbeitszeit gestützt auf eine öffentlich-rechtliche
Dienstvorschrift grundsätzlich zulässig sein kann, wenn sie mit dem Gleichbehandlungsgebot
und dem Diskriminierungsverbot vereinbar und sachlich begründet ist. Daran ändert
das von den Beschwerdeführern ins Feld geführte Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 25. November 2010 (Rs. C-429/09) nichts, da die dort
massgebliche "Richtlinie 2003/88/EG vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung" auf die Schweiz nicht anwendbar und folglich
auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dazu für die Schweiz
nicht relevant ist. 

 

3.3.2

3.3.2.1            Gemäss
§ 7 Abs. 3 des Arbeitszeitreglements Schichtdienst Berufsfeuerwehr werden von
der Bereitschaftszeit 59 % als Arbeitszeit angerechnet. Die restlichen 41 %
gelten nicht als Arbeitszeit. Der Beschwerdegegner verweist zutreffend darauf,
dass eine spezielle Berechnungsmethode der Arbeitszeit von Berufsfeuerwehrleuten
wegen den langen Ruhezeiten im Bereitschaftsdienst als üblich gelten muss. Das
Polizeidepartement der Stadt Zürich hat in ihrer Verfügung vom 25. November 2009 betreffend das Reglement über die Arbeits- und Schichtzeit der Berufsfeuerwehr
darauf hingewiesen, dass die internationale Berufsorganisation der Berufsfeuerwehren
empfehlen, gegenüber der Normarbeitszeit von anderen Mitarbeitenden der
Verwaltung einen Zeitzuschlag von 25 % vorzusehen (Beilage 32 zur Beschwerdeantwort).
Gestützt darauf hat das Polizeidepartement der Stadt Zürich die Sollarbeitszeit
bei der Berufsfeuerwehr um den Faktor 1,27 erhöht (Beilage 32 zur
Beschwerdeantwort, S. 1). Im gleichen Sinne hat die Direktion für öffentliche Sicherheit
der Stadt Bern die Sollarbeitszeit für Mitarbeitende der Berufsfeuerwehr gegenüber
derjenigen anderer Mitarbeitender der Stadt um den Faktor 1,39 erhöht (Beilage
31 zur Beschwerdeantwort, S. 11).

 

3.3.2.2            Diese
Besonderheit des Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr wurde bisher, soweit
erkennbar, auch im Kanton Basel-Stadt stets berücksichtigt. So wurde die
Jahressollarbeitszeit anhand des schon seit Längerem praktizierten Schichtdienstes
berechnet. Gemäss der Analyse von Dr.
Rainer Füeg und lic.rer.pol. Christoph
Biedermann vom März 1986 betrug die "Normalarbeitszeit" im
24-Stunden-Dienst 3'439 Stunden (Strukturanalyse ANAFEU; Beschwerdebegründungsbeilage
9, S. 27). Montags bis freitags wurden je sechs Stunden und am Samstag 3
Stunden "ordentliche" Arbeitszeit angenommen. Die übrige Präsenzzeit
(Pikettdienst in der Kaserne) wurde zu einem Drittel als Arbeitszeit gewertet
(Strukturanalyse ANAFEU, a.a.O., S. 33). Füeg
und Biedermann stellten fest,
dass während der gesamten Präsenzzeit von insgesamt 3'439 Stunden 769 Stunden
Arbeit geleistet wurden. Der Arbeitsanteil an der Präsenzzeit betrug somit rund
22,5 %, wovon 19 % bereits durch die "ordentliche Arbeitszeit"
abgedeckt war (Strukturanalyse ANAFEU, a.a.O., S. 35). Die während dem "in
der Kaserne geleisteten Pikettdienst" geleistete Arbeitstätigkeit war
somit sehr gering. Füeg/Biedermann
kamen zum Schluss, dass im Vergleich zur 44-Stunden-Woche eine Stunde vor Ort
geleisteter Pikettdienst 55 % einer Arbeitsstunde entsprachen. Laut den Angaben
des Beschwerdegegners wurde, von der Analyse Füeg/Biedermann
ausgehend, die Anrechnung der
Bereitschaftszeit im Sinne des in der Kaserne zu leistenden Pikettdienstes aus "praktischen
Gründen" zu 50 % vorgesehen (Entwurf des Berichts JSD an den
Regierungsrat vom 25. Oktober 2011, Beschwerdebegründungsbeilage 5, S. 4).
Diese Anrechnung zu 50 % lag denn auch dem bisher geltenden Arbeitszeitreglement
für Mitarbeiter des 24-Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr vom 1. Juni 2005 zu Grunde, welches soweit ersichtlich nicht angefochten worden ist.

 

Wie das Reglement
vom 1. Juni 2005, so basiert auch das vorliegend angefochtene
Arbeitszeitreglement Schichtdienst Berufsfeuerwehr auf dem
24-Stunden-Schichtmodell, welches auf einen Turnus von acht Tagen ausgelegt ist.
Dabei haben die Feuerwehrleute drei Schichttage zu 24 Stunden zu leisten, denen
jeweils ein Ruhetag (24 Stunden) folgt. Anstelle eines vierten Schichttages wird
jeweils ein zusätzlicher Ruhetag bezogen. So ergibt sich die Abfolge "Schicht‑frei‑
Schicht‑frei‑Schicht‑frei‑frei‑frei".

 

3.3.2.3            Der
Beschwerdegegner hat dieses Schichtmodell im angefochtenen Arbeitszeitreglement
Schichtdienst Berufsfeuerwehr mit der Sollarbeitszeit der übrigen
Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung verknüpft. Damit soll erreicht werden,
dass betreffend Ferien und Abwesenheit auf die allgemein geltenden Bestimmungen
verwiesen werden kann und keine Sonderregeln vonnöten sind. Dem liegt, soweit
ersichtlich, folgende Berechnung zugrunde: Ausgehend von 365 Tagen und einem
täglichen Schichtwechsel haben die Mitarbeitenden im 8-Tage-Rhythmus durchschnittlich
182,5 Schichtdiensttage pro Jahr zu leisten. Da jedoch anstelle des jeweils
vierten Schichttages ein Ruhetag bezogen wird, wird von den 182,5 Sollschichttagen
ein Viertel – entsprechend 46 Schichtdiensttagen – abgezogen, was noch 136,5 tatsächlich
zu leistende Schichttage pro Jahr ergibt. Würden diese 136,5 Sollschichttage
als volle Arbeitszeit gerechnet, so entspräche dies einer Jahresarbeitszeit von
3'276 Stunden. Demgegenüber beträgt die Solljahresarbeitszeit der
Mitarbeitenden der übrigen kantonalen Verwaltung bei Annahme von jährlich 260
Arbeitstagen zu 8,4 Stunden 2'184 Stunden. Diese Sollarbeitszeit wird mit den 136,5
Sollschichttagen der Berufsfeuerwehr dann erreicht, wenn täglich 16 (von 24)
Stunden – entsprechend 66,66 % – der Präsenzzeit als Arbeitszeit gelten.
Davon ausgehend, wird jede 24-Stundenschicht in eine zu 100 % anrechenbare
Blockarbeitszeit (Wochentag: 6 Stunden; Samstag: 3 Stunden; Sonntag: 0 Stunden)
und eine teilweise anrechenbare Bereitschaftszeit unterteilt. Weil durchschnittlich
jeder sechste und siebte Sollschichttag auf einen Samstag beziehungsweise Sonntag
fällt, ergibt dies durchschnittlich 97,5 Schichttage an Wochentagen und je 19,5
Schichttage an Samstagen und Sonntagen. Insgesamt resultiert so eine
durchschnittliche jährliche Blockarbeitszeit von 643,5 Stunden (97,5
Blockarbeitszeiten zu 6 Stunden und 19,5 Blockarbeitszeiten zu 3 Stunden). Die
teilweise anrechenbare Bereitschaftszeit beträgt somit jährlich durchschnittlich
2'632,5 Stunden (136,5 Sollschichttage zu 24 Stunden = 3276 Stunden, abzüglich die
durchschnittliche Blockjahresarbeitszeit von 643,5 Stunden). Diese Zahl ist in
Verhältnis zu setzen mit einer hypothetischen Bereitschaftszeit, welche auf der
Solljahresarbeitszeit beruht. Diese ergibt sich aus der Solljahresarbeitszeit
von 2'184 Stunden abzüglich der jährlichen Blockjahresarbeitszeit von 643,5
Stunden, was 1'540,5 Stunden ergibt. Diese 1'540,5 Stunden entsprechen 58,5185
% der tatsächlichen Bereitschaftszeit von 2'632,5 Stunden. Gemäss angefochtenem
Arbeitszeitreglement Schichtdienst Berufsfeuerwehr wird, leicht aufgerundet,
von 59 % ausgegangen. Vorgängig der ANAFEU-Studie war das Verhältnis 1/3, im
Reglement vom Juni 2005 waren es 50 %.

Von der gesamten
Präsenzzeit während der 24-Stunden-Schicht (pro Jahr durchschnittlich 3'276
Stunden) werden somit im Jahresdurchschnitt ca. 66 %, entsprechend 2'201.99
Stunden, als Arbeitszeit angerechnet. 

 

3.3.3

3.3.3.1            Der
Beschwerdegegner begründet die angefochtene Regelung im Wesentlichen damit,
dass es den Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr möglich sei, während des
24-Stunden-Schichtbetriebes zu ruhen oder diese Zeit für persönliche Verrichtungen
zu nutzen. Solches sei den anderen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung
nicht oder nicht in vergleichbarem Ausmass möglich. Aus dem Entwurf des
Berichts zum angefochtenen Reglement vom 25. Oktober 2011 (Beschwerdebegründungsbeilage 5, S. 3) des Beschwerdegegners geht hervor, dass dieses nach wie
vor auf der Strukturanalyse ANEFEU vom März 1986 beruhe, da deren Erkenntnisse
und Eckwerte auch heute noch die Realität widerspiegelten. Namentlich würden
bei der Berufsfeuerwehr 80 % der Einsätze in der Zeit zwischen 07.00 Uhr und 22.00 Uhr geleistet. 

 

3.3.3.2            Die
Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, dass sich die Arbeitswirklichkeit
bei der Berufsfeuerwehr seit der genannten Studie wesentlich geändert habe und
viel weniger Zeit für persönliche Verrichtungen und zum Ruhen zur Verfügung stehe.
Die Arbeitsbedingungen seien mit denjenigen bei der Sanität oder der Polizei
vergleichbar, deren Präsenzzeit indessen zu 100 % als Arbeitszeit gewertet
werde. 

 

3.3.3.3            Der
Beschwerdegegner hält dem dagegen, dass die Mitarbeitenden der Polizei während
den ganzen 7 - 10-stündigen Schichten Arbeitsleistungen erbrächten. Dabei
bleibe keine Zeit für persönliche Verrichtungen oder zum Ruhen. Auch die
Sanität arbeite in Schichten von 5,5 bis 13,5 Stunden (inkl. Pausen), wobei während
des gesamten Schichtdienstes gearbeitet werde. Sanität und Polizei könnten die
Zahl der Equipen dem Normalbedarf der verschiedenen Wochentage und Tageszeiten
anpassen. Zudem komme die Rettungssanität im Vergleich zur Berufsfeuerwehr viel
häufiger zum Einsatz. Daraus folge eine im Vergleich zur Berufsfeuerwehr wesentlich
höhere Grundauslastung während des gesamten Schichtbetriebes. 

  

Sowohl der
Stellvertretende Kommandant der Kantonspolizei als auch der Abteilungsleiter Rettung
der Sanität haben schriftlich bestätigt, dass während des gesamten Schichtbetriebes
Arbeit geleistet werde und die Zeit zwischen den Einsätzen nur kurz sei
(Schreiben des Abteilungsleiters Rettung der Sanität vom 20. September 2012; Beschwerdeantwortbeilage 29). Es gebe grundsätzlich keine "Wartezeiten"
(Schreiben des stellvertretenden Kommandanten der Kantonspolizei vom 27. Juli 2012; Beschwerdeantwortbeilage 27). Der Beschwerdegegner legt dar, dass bei der
Berufsfeuerwehr im Jahr 2011 insgesamt 2'207 Einsätze geleistet worden seien.
Bei mehr als 85 % dieser Einsätze seien weniger als 10 Mitarbeitende eingesetzt
worden (Beschwerdeantwortbeilage 2). Von den 2'207 Einsätzen seien lediglich
395 in der Zeit zwischen 22.00 und 06.00 Uhr geleistet worden. Diese hätten im
Durchschnitt 45 Minuten gedauert. Anders als bei Sanität und Polizei könne
aber die Besatzung in den Nachtstunden nicht reduziert werden, weil ständig eine
Schichtbesetzung für einen allfälligen Grossalarm bereit sein müsse. Eine
Auswertung habe ergeben, dass in der Bereitschaftszeit durchschnittlich lediglich
2,139 Stunden Arbeit geleistet werden müssten. Davon fielen durchschnittlich 0,79
Stunden für Einsätze einschliesslich Einsatznachbesprechung und dringliche Retablierung
und 1,17 Stunden für andere Arbeitstätigkeiten an (Beschwerdeantwortbeilage 4).
Während der gesamten übrigen Zeit des Bereitschaftsdienstes hätten die
Mitarbeitenden die Möglichkeit, privaten Verrichtungen nachzugehen oder zu
ruhen. Bei diesen Verhältnissen müsse die Anrechnung von 59 % des
Bereitschaftsdienstes als Arbeitszeit als grosszügig bezeichnet werden. Zudem
habe die Anzahl der Einsätze seit der ANAFEU-Studie abgenommen, was sich auch auf
die durchschnittliche Arbeitsbelastung im 24-Stunden-Schichtbetrieb auswirke. 

 

3.3.3.4            Die
Beschwerdeführer halten dem mit Replik entgegen, dass die Blockarbeitszeit
nicht mehr ausreiche, um die anfallenden Arbeiten zu erledigen, und dass immer
mehr Arbeit in die Bereitschaftszeit ausgelagert werde. Im Jahr 2007 sei die Zahl
der Mitarbeitenden pro Schicht von 27 auf 24 reduziert worden. Diese 24
Schichtdienstmitarbeitenden seien notwendig, um mindestens zwei gleichzeitige Ereignisse
abdecken zu können. Jeder Alarm, bei welchem mehr als drei Personen ausrücken
müssten, gehe in allen Räumen, und alle Schichtdienstleistenden müssten sich in
die Fahrzeughalle begeben. Diejenigen Mitarbeitenden, welche nicht ausrückten,
müssten die Tore öffnen, die Fahrzeuge für den Einsatz vorbereiten und im
Mannschaftsraum auf weitere Befehle warten. Nach der Rückkehr müssten die Mitarbeitenden,
welche nicht im Einsatz gestanden seien, die Fahrzeuge wieder für den Einsatz
vorbereiten. De facto seien somit bei den Einsätzen alle Schichtdienstmitarbeitenden
beschäftigt. Falsche Alarme, bei welchen die Schichtdienstmitarbeitenden weiter
ruhen könnten, gebe es nicht. Nach dem Einsatz dauere es zudem je nach dem, was
die Mitarbeitenden erlebt hätten, lange, bis sie wieder Ruhe fänden. Die vom
Beschwerdegegner vorgelegte Stunden-Belastungs-Rechnung sei erst nachträglich
für das vorliegende Verfahren erstellt worden. Vorgängig der Ausarbeitung des
Reglements seien diese Angaben nicht erhoben worden. Der Beweiswert des Dokuments
sei daher fraglich. In einem internen Schreiben vom 21. April 2012 sei ein
Mitarbeiter zum Schluss gekommen, dass jeder Mitarbeitende pro Tag im Durchschnitt
zusätzlich 1,96 Stunden Arbeit (ohne Berücksichtigung der Einsätze) verrichte.
In einer späteren Fassung sei dann diese Arbeitszeit auf 1,29 Stunden pro Tag
reduziert worden, was zeige, dass sie so angepasst worden sei, bis sie dem gewünschten
Resultat entsprochen habe. Die individuellen Aufstellungen von drei Beschwerdeführern
zeigten auf, dass für den Fachbereich Ausbildung während der Bereitschaftszeit
im Durchschnitt 2,22 Stunden (Beschwerdeführer 43), 3,40 Stunden (Beschwerdeführer
25) respektive 5,77 Stunden (Beschwerdeführer 40) pro Schicht für Arbeit
aufgewendet würden. Gemäss Aufstellung des Beschwerdeführers 42 betrage die im
Durchschnitt für den Fachbereich Einsatzplanung geleistete Arbeit während des
Bereitschaftsdienstes pro Schichttag 1,20 Stunden. Auch die für die
Museumsdienste zu leistende Arbeit sei länger, da die erforderliche Vor- und
Nachbearbeitungszeit nicht erfasst worden sei. Weiter hätten entgegen den
Angaben des Beschwerdegegners nicht 20, sondern 39 Löschdemokurse
stattgefunden. Dies zeige auf, dass die Arbeitszeitberechnung des Beschwerdegegners
auf falschen Angaben beruhe. Die tatsächlich geleistete Arbeitszeit während des
Bereitschaftsdienstes sei nachweislich wesentlich höher. Bei der Abgrenzung der
Einsätze zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr von den übrigen Einsätzen werde
übersehen, dass viele Einsätze, welche vor 22.00 Uhr begännen, darüber hinaus
andauerten. Der Beschwerdeführer 8 habe errechnet, dass im Jahr 2011 nicht 395,
sondern 480 Einsätze im Zeitraum zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr stattgefunden
hätten. In der Einsatzstatistik des Beschwerdegegners würden zudem nur die
Ausrückenden berücksichtigt, obwohl bei Alarm auch die Nicht-Ausrückenden im
Innendienst zum Einsatz kämen. Insgesamt fänden 80 % der Einsätze in der Bereitschaftsdienstzeit
statt, welche dennoch nur zu 59 % als Arbeitszeit angerechnet werde.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners verbleibe kaum Zeit für
persönliche Verrichtungen. Die Benützung des Fitnessraumes sei obligatorisch,
und die Werkstatt werde kaum privat genutzt. Auch dürften die Mitarbeitenden
das Feuerwehrareal nicht für private Zwecke kurzfristig verlassen. Dass sehr
wenige Mitarbeitende der Berufsfeuerwehr kündigten, hänge nicht mit den guten
Arbeitsbedingungen zusammen, sondern damit, dass es nach einigen Jahren bei der
Feuerwehr schwierig sei, wieder in den angestammten Beruf zu wechseln. Hingegen
zeige die hohe Zahl von Frühpensionierungen, dass dennoch von einer hohen
Fluktuationsrate auszugehen sei. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass während
des Bereitschaftsdienstes ein wesentliches Zusatzeinkommen verdient werden könnte.
Schliesslich seien die Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr von der Führung dazu
aufgefordert worden, sich eine berufliche Alternative zur Tätigkeit bei der Berufsfeuerwehr
aufzubauen. 

 

3.3.3.5            Der
Beschwerdegegner hält mit Triplik daran fest, dass die Angaben zur Arbeitsbelastung
während der Bereitschaftszeit korrekt seien. In den von den Beschwerdeführern
eingereichten ersten Entwürfen zur Arbeitszeiterfassung seien Tätigkeiten
enthalten, welche nicht in der Bereitschaftszeit, sondern in der Blockarbeitszeit
erledigt würden. Dies habe in der endgültigen Fassung korrigiert werden müssen.
Die Arbeitszeiterfassung zeige, dass während der Bereitschaftszeit wenig Zeit
für tatsächliche Arbeit aufgewendet werde. Die durchschnittliche
Arbeitstätigkeit von 2,1 Stunden zeige auf, dass die Anrechnung der Bereitschaftszeit
zu 59 % als grosszügig bezeichnet werden müsse. Selbst wenn von einer
höheren Arbeitsbelastung von 2,26 oder 3 Stunden ausgegangen werde, sei die
Anrechnung zu 59 % immer noch sachlich gerechtfertigt und grosszügig. Die
Arbeitszeitabrechnungen von drei Beschwerdeführern des Fachbereichs Ausbildung für
Juni 2011 bis November 2011 seien nicht repräsentativ. Sie vermöchten nichts
über die durchschnittliche Arbeitsdauer aller Schichtdienstleistenden
auszusagen. Demgegenüber enthalte die vom Beschwerdegegner erstellte
Arbeitszeiterfassung die durchschnittliche Arbeitszeit aller
Schichtdienstleistenden während des Bereitschaftsdienstes. Die Arbeitsbelastung
im Fachbereich Ausbildung sei im Jahr 2011 ausserordentlich hoch gewesen. Aber
auch hier gäben zwei von drei Beschwerdeführern an, im Bereitschaftsdienst
nicht mehr als 2 - 3,4 Stunden Arbeit geleistet zu haben. Beim dritten
Beschwerdeführer, welcher seine Arbeitszeit mit 5,7 Stunden beziffere, handle
es sich um einen der höchsten Kadermitarbeiter. Dessen Angaben seien für die durchschnittlich
geleistete Arbeit während des Bereitschaftsdienstes nicht repräsentativ. Aber
auch bei ihm sei bei Annahme einer Arbeitsbelastung von 5,7 Stunden, was als
ausserordentliche Ausnahme bezeichnet werden müsse, die Anrechnung zu 59 %
nach wie vor angemessen und grosszügig. 

 

3.3.4

3.3.4.1            Bei
der Gegenüberstellung der Ausführungen fällt auf, dass sich keine Partei
grundsätzlich gegen das 24-Stunden-Schichtmodell stellt. Unbestritten ist weiter,
dass es für die Gewährleistung genügenden Schutzes und angemessener Reaktionsmöglichkeit
der ständigen Präsenz von 24 Personen auf dem Areal der Berufsfeuerwehr bedarf
(vgl. Replik S. 9: "minimaler Bestand"; S. 12: "unabdingbar").
Anders als bei Polizei und Sanität kann somit das diensthabende Team nachts und
an Wochenenden nicht reduziert werden. Soweit ersichtlich, stellen die Parteien
auch den Schichtrhythmus "Schicht ‑ frei ‑ Schicht ‑ frei
‑ Schicht ‑ frei ‑ frei ‑ frei" nicht in Frage.
Unklar erscheint demgegenüber, ob die Beschwerdeführer die Berechnung des Beschwerdegegners
bestreiten, wonach sich aus diesem Rhythmus die Anzahl von durchschnittlich 136,5
Schichtdiensten pro Jahr ergibt. Die Berechnung des als Arbeitszeit
anrechenbaren Anteils vom Schichtdienst folgt im Wesentlichen aus der
vorgenannten (Ziff. 3.3.2.3) Berechnung der Jahres-Soll-Schichtdienstanzahl und
der "Umrechnung" der entsprechenden Gesamtpräsenzzeit auf die für die
kantonale Verwaltung geltende Solljahresarbeitszeit. Nun bestreiten die
Beschwerdeführer die Folgerechnung, wonach insgesamt 3'276 Stunden Präsenz im
Schichtdienst der Berufsfeuerwehr der Solljahresarbeitszeit der übrigen
Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung von rund 2'184 Stunden entsprechen
soll (260 Jahresarbeitstage zu 8,4 Stunden. Laut Gutachten von BCP Business
Consulting Partner AG vom 30. Januar 2012 soll sich allerdings aufgrund der
Schaltjahre und der Lage der Wochenenden im Durchschnitt über die Jahre 2012
bis 2013 eine Sollarbeitszeit von 2'191,6 Stunden ergeben [Beschwerdeantwortbeilage
33 S. 3]). Dies ist wohl so zu verstehen, dass sich die Beschwerdeführer auch
gegen die Zahl von 136,5 zu leistenden Soll-Schichtdiensten pro Jahr und die
Sollarbeits- und Bereitschaftszeit von 3'276 Stunden pro Jahr oder 63 Stunden
pro Woche stellen. Diesbezüglich ist allerdings erneut darauf hinzuweisen, dass
diese Soll-Arbeits- und Bereitschaftszeit bereits im Arbeitszeitreglement für
Mitarbeiter des 24-Stunden-Schichtdienstes der Berufsfeuerwehr vom 1. Juni 2005
verankert gewesen ist, welches soweit ersichtlich von keiner Seite angefochten
worden war (Beschwerdeantwortbeilage 35, S. 2).

3.3.4.1            Wie
bereits ausgeführt, liegt die Präsenzzeit der Schichtdienstleistenden der
Berufsfeuerwehr bei 136,5 zu leistenden 24-Stunden-Schichtdiensten pro Jahr,
was 3'276 Stunden pro Jahr oder 63 Stunden pro Woche entspricht. Diese
Soll-Dienstzeit (Arbeits- und Bereitschaftszeit) beträgt somit sowohl gemäss bisher
geltendem als auch vorliegend angefochtenem Arbeitszeitreglement 150 % der
Soll-Arbeitszeit der übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung.
Dementsprechend wird diese Soll-Dienstzeit im Durchschnitt zu rund 2/3 als
Arbeitszeit angerechnet:

 

-        
Anrechenbare Arbeitszeit an einem Wochentag: 16,62 Stunden (6
Stunden Blockarbeitszeit + 10.62 Stunden Anrechnung aus Bereitschaftszeit [59 %
von 18 Stunden]); 

-        
anrechenbare Arbeitszeit an einem Samstag: 15.39 Stunden (3 Stunden Blockarbeitszeit + 12.39 Stunden Anrechnung aus Bereitschaftszeit [59 %
von 21 Stunden]); 

-        
anrechenbare Arbeitszeit an einem Sonn- oder Feiertag (14.16
Stunden Anrechnung aus Bereitschaftszeit [59 % von 24 Stunden]). 

 

Eine solche
Regelung erscheint im Lichte des Gleichbehandlungsgebots dann haltbar, wenn den
Mitarbeitenden im Durchschnitt tatsächlich deutlich mehr als ein Drittel der
gesamten Präsenzzeit für persönliche Verrichtungen oder zum Ruhen zur Verfügung
stehen. Dieser Wert muss deshalb deutlich über einem Drittel liegen, weil mit
der Präsenzpflicht und der Pflicht zur Alarmbereitschaft innerhalb von 60
Sekunden wesentliche Einschränkungen der Bewegungs- und
Betätigungsmöglichkeiten und des ungestörten Schlafes verbunden sind. Zumindest
im Anwendungsbereich des Arbeitsgesetzes würden solche Einschränkungen dazu
führen, dass die gesamte Präsenzzeit zwingend als Arbeitszeit anzurechnen wäre.
Andererseits ist zu beachten, dass das Bundesgericht mit Urteil 2P.99/2002 vom 1. November 2002 in Erwägung 4.3 festgehalten hat, dass zumindest in den frühen
Morgenstunden dann kein wesentlicher Eingriff in die Freizeit vorliegt, wenn
der Bereitschaftsdienst vor Ort geleistet werden muss, aber überwiegend
schlafend verbracht werden kann, da die betroffenen Beamten diese Zeit ja auch
zu Hause grösstenteils schlafend verbringen würden.

 

3.3.4.3            Der
Beschwerdegegner geht gestützt auf eine im Jahr 2011 durchgeführte Erfassung
der Arbeitsbelastung davon aus, dass im Bereitschaftsdienst pro Tag durchschnittlich
rund 2,4 Stunden Arbeit (einschliesslich Alarmeinsätze; Beschwerdeantwortbeilage
4) erbracht wird. Werden diese 2,4 Stunden zur durchschnittlichen Blockarbeitszeit
von 4,71 Stunden pro Tag (97,5 Blockarbeitszeiten zu 6 Stunden und 19,5
Blockarbeitszeiten zu 3 Stunden = 643,5 Stunden, geteilt durch die 136,5 zu
leistenden Schichtdienste) hinzugezählt, ergibt dies eine Gesamtarbeitszeit von
durchschnittlich 7,11 Stunden pro 24-Stundenschicht. Die Arbeitszeit macht also
etwa 30 % der Präsenzzeit aus. Dennoch werden gemäss angefochtenem Arbeitszeitreglement
Schichtdienst Berufsfeuerwehr 66 % der Präsenzzeit als Arbeitszeit
angerechnet (Blockarbeitszeit plus 59 % der Bereitschaftszeit). Dies ist
das Doppelte und somit wesentlich mehr als der vorstehend (Ziff. 3.3.4.2) geforderte
Drittel. Umgekehrt ausgedrückt, stellen 2/3 der angerechneten Arbeitszeit reine
Präsenzzeit – ohne Arbeitseinsatz – dar. 

 

Allerdings
halten die Beschwerdeführer diese Zahlen für unzutreffend: Gemäss Berechnung
des Beschwerdeführers 82 würden im Bereitschaftsdienst durchschnittlich 1,96
Stunden Arbeit geleistet, nicht 1,17 Stunden, wie in der endgültigen Berechnung
des Kommandos der Berufsfeuerwehr angegeben (Replikbeilage 3; Beschwerdeantwortbeilage
4). Einzelne Beschwerdeführer hätten zudem errechnet, dass sie während des
Bereitschaftsdienstes im Fachbereich Ausbildung im Durchschnitt 2,22, 3,4 oder 5,77
Stunden, sowie im Fachbereich Einsatzplanung 1,33 Stunden Arbeit hätten leisten
müssen. 

 

Ausgehend von
der höchsten geltend gemachten Arbeitszeit während des Bereitschaftsdienstes,
nämlich jener des Beschwerdeführers 40 von 5,77 Stunden (Replikbeilage 7) sowie
der zusätzlichen Arbeitszeit für Einsätze von rund einer Stunde pro 24-Stundenschicht
(Beschwerdeantwortbeilage 4) sowie unter Berücksichtigung der Blockarbeitszeit
ergibt sich eine durchschnittliche Gesamtarbeitszeit von 11,48 Stunden pro
24-Stunden-Schicht, was einem Anteil von 47,8 % der gesamten Dienstzeit
entspricht. Umgekehrt verbleiben 52,2 % für persönliche Verrichtungen und zum Ruhen,
also deutlich mehr als ein Drittel (Ziff. 3.3.4.2) der gesamten Präsenzzeit. 

 

3.3.4.4            Wird
von den Angaben der Beschwerdeführer ausgegangen, so kann bei einzelnen von
ihnen die während der Bereitschaftszeit zu leistende Arbeit über die vom
Beschwerdegegner errechneten 2,1 Stunden pro Schicht hinausgehen. Dass diese
von einzelnen Beschwerdeführern geltend gemachten Zahlen für die Gesamtheit der
Mitarbeitenden des 24-Stundenschicht repräsentativ wären, machen die Beschwerdeführer
aber nicht geltend und bestreiten die Beschwerdegegner mit nachvollziehbaren
Argumenten. Zwar hält der Beschwerdeführer 82 in seinem Bericht (Replikbeilage
3) zutreffend fest, dass die Zeiten gemäss Arbeitszeiterfassung des
Beschwerdegegners durch Befragungen sowie Wahrnehmungen von Dienstleistenden
zusammengestellt worden seien. Auch aus der Arbeitszeiterfassungstabelle des
Beschwerdegegners geht hervor, dass es bei den Zahlen teilweise um "Erfahrungswerte"
handelt (Beschwerdebeilage 4). Allerdings sind solche Zeiterfassungen immer mit
einer gewissen Unschärfe verbunden, soweit sie nicht mittels automatisierter
elektronischer Aufzeichnung erstellt werden. Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten
Einwände gegen die Zeiterfassung des Beschwerdegegners und die Hinweise auf
abweichende Einzelbeispiele vermögen indessen nichts daran zu ändern, dass die
Arbeitszeiterfassung ein deutliches Indiz dafür ist, dass die während der
Bereitschaftszeit zu leistende Arbeitszeit in der vom Beschwerdegegner dargestellten
Grössenordnung liegt. Somit ist davon auszugehen, dass die tatsächliche
Arbeitszeit in der Grössenordnung von 7 - 8 Stunden liegt, womit etwa 16 - 17
Stunden pro 24-Stundenschicht für persönliche Verrichtungen und zum Ruhen
verwendet werden können. 

 

3.3.4.5            Keinen
Einfluss auf den Beweiswert der Arbeitszeiterfassung hat der Umstand, dass sie
erst im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens erstellt worden ist. Der
Beschwerdegegner hat sich bei der Ausarbeitung des angefochtenen Reglements im
Wesentlichen auf den Standpunkt gestellt, dass die Erkenntnisse und Eckwerte
der Strukturanalyse ANEFEU (a.a.O.) auch heute noch die Realität widerspiegelten.
Nachdem die Beschwerdeführer dies bestritten hatten, war es angezeigt und
richtig, dass der Beschwerdegegner mittels einer aktuellen Arbeitszeiterfassung
nachprüfte, ob sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der ANEFEU-Studie wesentlich
geändert haben oder nicht. Gemäss jener Studie betrug die tatsächlich
geleistete Arbeitszeit pro Jahr und Mitarbeitenden 769 Stunden (Strukturanalyse
ANAFEU, a.a.O., S. 35). Aus der aktuellen Arbeitszeiterfassung des
Beschwerdegegners ist abzuleiten, dass die durchschnittliche jährliche
Arbeitszeitbelastung 929,56 Stunden beträgt (136,5 x Blockarbeitszeit zu durchschnittlich
4,71 Stunden zuzüglich 2,1 Stunden Arbeit in der Bereitschaftszeit) und
damit um 20 % höher liegt als zu Zeiten der ANEFEU-Studie. Zwar lassen
sich die Zahlen nicht direkt vergleichen, da in der aktuellen Arbeitszeiterfassung
nur die anlässlich der Bereitschaftszeit erbrachte Arbeitsleistung erfasst und
damit nicht geprüft wurde, ob auch während der gesamten Blockarbeitszeit
tatsächlich Arbeit erbracht worden ist. Dass während der Blockarbeitszeit aber
tatsächlich Arbeit geleistet wird, stellt auch der Beschwerdegegner nicht in
Frage. Daher ist davon auszugehen, dass die Arbeitsbelastung während der
Bereitschaftszeit gegenüber 1986 tatsächlich zugenommen hat. Aufgrund der vorstehenden
Berechnungen ist heute von einem Verhältnis von rund 1/3 Arbeitszeit gegenüber
2/3 Bereitschaftszeit auszugehen. 

 

Gemäss angefochtenem
Reglement werden von der Präsenzzeit im Jahresdurchschnitt rund 66 % als Arbeitszeit
angerechnet, entsprechend 16 Stunden pro Schicht. Die angerechnete Arbeitszeit
leitet sich somit rund zur Hälfte aus der tatsächlich geleisteten Arbeit (7 - 8
Stunden = ca. 1/3 der Präsenzzeit) und zur anderen Hälfte aus der rund
hälftigen Anrechnung der Bereitschaftszeit ohne Arbeit (15 - 16 Stunden) her. 

 

3.3.5

3.3.5.1            Die
Frage, ob mit dieser teilweisen Anrechnung der reinen Präsenzzeit als
Arbeitszeit die Inkonvenienz, welche mit der Anwesenheits- und Alarmbereitschaftspflicht
verbunden ist, angemessen entschädigt wird, lässt sich nicht allein gestützt
auf eine Verhältniszahl beantworten. Wie bereits erwähnt, hat das Bundesgericht
hat mit Urteil 2P.99/2002 vom 1. November 2002 (E. 4.3) die Anrechnung von Pikettdienst am Arbeitsort – der vergleichbar ist mit dem vorliegend strittigen
Bereitschaftsdienst am Arbeitsort – zu einem Sechstel oder auch zu einem
Drittel als niedrig bezeichnet und festgehalten, dass zur Beurteilung auch die
übrigen für die Besoldung der (in jenem Fall betroffenen) Polizeibeamten massgeblichen
Kriterien herangezogen werden müssen. In diesem Sinne ist auch im vorliegenden
Fall eine Gesamtbetrachtung anzustellen, um die angefochtene Regelung mit
jener, wie sie für die Mitarbeitenden der übrigen Verwaltung gilt, vergleichen
zu können. 

 

3.3.5.2            Zunächst
drängt sich ein Vergleich mit der Polizei und der Sanität auf. Bei ihnen
handelt es sich ebenfalls um Blaulichtorganisationen, die zum Teil im Schichtbetrieb
tätig sind. Die Kommandos von Polizei und Sanität erklären, längere Wartezeiten
und Zeiten zum Ruhen oder für private Tätigkeiten kämen bei ihnen nicht vor, weil
in ruhigeren Zeiten – namentlich in der Nacht und an arbeitsfreien Tagen – der
Bestand an Schichtmitarbeitenden reduziert und den Umständen angepasst werden könne.
Die Mitarbeitenden seien während des Schichtdienstes mit Arbeit ausgelastet. Die
Beschwerdeführer halten demgegenüber dafür, dass die Verhältnisse bei Polizei
und Sanität mit jenen bei der Berufsfeuerwehr vergleichbar seien. 

 

Ein
objektivierter Gesamtvergleich zwischen Sanität und Polizei auf der einen und der
Berufsfeuerwehr auf der anderen Seite ist insofern schwierig, als weder von der
Sanität noch von der Polizei eine eigentliche Erfassung der während des Schichtdienstes
geleisteten Arbeit vorliegt. Nachvollziehbar sind aber einerseits die wesentlich
höhere Zahl an Einsätzen der Sanität (17'938 im Jahr 2011; davon allein 11'269
Notfalltransporte) gegenüber der Berufsfeuerwehr (2'207; Beschwerdeantwortbeilage
30; Beschwerdeantwortbeilage 2) und andererseits die zusätzlichen Präventionsaufgaben
der Polizei, welche einen weitergehenden Einsatz während des Schichtdienstes
erforderlich machen. Zudem ist auch belegt und wesentlich, dass bei Polizei und
Sanität die Schichten nicht 24 Stunden, sondern zwischen 7 und 13,5 Stunden dauern
(Beschwerdeantwortbeilage 28). Aufgrund der Stellungnahmen des Stellvertretenden
Kommandanten der Kantonspolizei sowie des Abteilungsleiters Rettung der Sanität
(Beschwerdeantwortbeilagen 27 und 29) ist davon auszugehen, dass bei diesen
Einheiten während des Schichtbetriebs überwiegend Arbeitsleistungen erbracht werden.
Die Verhältnisse sind folglich nicht mit der Berufsfeuerwehr vergleichbar, wo
eine Schicht 24 Stunden dauert und in durchschnittlich rund 2/3 der Präsenzzeit
keine Arbeit geleistet wird. 

 

3.3.5.3            Nachvollziehbar
ist auch, dass die Berufsfeuerwehr innerhalb kürzester Zeit für Rettungs- und
Löscharbeiten bei zwei verschiedenen, grösseren Ereignissen bereit sein muss. Dementsprechend
muss sie über eine immer gleich grosse Schichtdienstgruppe verfügen, auch wenn
der Einsatz sämtlicher Mitglieder äusserst selten vorkommt: Nur in 4 Fällen, entsprechend
0,18 % aller Einsätze im Jahr 2011, rückten mehr als 20 der 24 Personen
starken Schichtdienstgruppe aus (Beschwerdeantwortbeilage 2). Die Polizei und
die Sanität können demgegenüber die Anzahl der dienstleistenden Mitarbeitenden
dem erwarteten Einsatz- und Arbeitsanfall entsprechend anpassen. So werden die bei
der Sanität tagsüber verfügbaren 7 Equipen zwischen 18.00 und 07.00 Uhr auf 3 - 4 und an Wochenenden auf 4 reduziert (Beschwerdeantwortbeilage 29). Auch
bei der Kantonspolizei wird die Anzahl der Dienstleistenden in der Nacht und sonntags
in der Regel um die Hälfte reduziert (Beschwerdeantwortbeilage 27). Es
erscheint folgerichtig, dass es bei Polizei und Sanität, im Gegensatz zur Berufsfeuerwehr,
keine längeren Präsenzzeiten ohne Arbeitseinsätze gibt. Mithin erscheint auch sachlich
gerechtfertigt, dass die Präsenzzeit beim 24-Stunden-Schichtbetrieb der Berufsfeuerwehr
anders behandelt wird als die wesentlich kürzer dauernden Schichtdienste bei der
Sanität und der Polizei. Dass ein dem 24-Stunden-Schichtbetrieb der
Berufsfeuerwehr vergleichbares Verhältnis zwischen Präsenz- und Arbeitszeit auch
bei anderen Einheiten der kantonalen Verwaltung anzutreffen wäre, machen die
Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. 

 

Bis hierhin ist
also festzuhalten, dass sich der 24-Stundenschichtbetrieb der Berufsfeuerwehr
deutlich vom Arbeitsdienst der übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung
– insbesondere auch vom Schichtdienst von Sanität und Polizei – unterscheidet.
Insoweit verstösst die abweichende Berechnung der Gesamtarbeitszeit bei der
Berufsfeuerwehr nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot.

 

3.4

3.4.1   Damit
ist in masslicher Hinsicht zu prüfen, ob die gegenüber der kantonalen
Verwaltung bei der Berufsfeuerwehr um den Faktor 1,5 höhere Soll-Jahres-Einsatzzeit
gerechtfertigt ist. Diesbezüglich erscheint ein Vergleich mit den Berufsfeuerwehren
der Städte Bern und Zürich aufschlussreich, wo ebenfalls im 24-Stunden-Schichtbetrieb
mit hohem Anteil an reiner Präsenzzeit gearbeitet wird (vgl. Arbeitszeitberechnung
für Ausrückende der Berufsfeuerwehr der Stadt Bern, Beschwerdeantwortbeilage
31.2; Reglement über die Arbeits- und Schichtzeit der Berufsfeuerwehr der Stadt
Zürich, Beschwerdeantwortbeilage 32). Bei diesen beiden Berufsfeuerwehren wird
zwar, soweit ersichtlich, die gesamte Präsenzzeit während der 24-Stundenschicht
als Arbeitszeit gewertet. Allerdings wird die Sollarbeitszeit gegenüber
derjenigen der übrigen städtischen Verwaltung um einen Arbeitszeitfaktor
erhöht, der in Bern 1,39 und in Zürich 1,27 beträgt. Damit wird der Umstand
berücksichtigt, dass die Arbeitszeit einen erheblichen Anteil an
Bereitschaftszeit ohne Arbeitsanfall enthält. Wie vorstehend dargestellt, wird
im vorliegend angefochtenen Reglement im Ergebnis ein Faktor von 1,5 zur Anwendung
gebracht. Die Soll-Dienstzeit im Kanton Basel-Stadt beträgt somit 63 Stunden
pro Woche, in Zürich dagegen 53,5 Stunden und in Bern 58,4 Stunden. Solche
deutlichen Unterschiede sind aber nicht nur bei den Soll-Dienstzeiten
auszumachen. Die Arbeitszeit für Logistik-Arbeiten und Ausbildungsblöcke in
Zürich beträgt an Arbeitstagen 8,5 Stunden und an Samstagen 4,5 Stunden. Der
Bereitschaftsdienst, bei welchem weder Logistikarbeiten noch Ausbildung stattfinden,
ist demgegenüber an Arbeitstagen auf die Zeit zwischen 17.30 Uhr und 7.30 Uhr
und an Wochenenden auf die Zeit zwischen Samstag 12.00 Uhr bis Montag 7.30 Uhr
beschränkt (Beschwerdeantwortbeilage 32). Daraus folgt, dass die tägliche
Arbeitsbelastung bei der Berufsfeuerwehr der Stadt Zürich höher ist als bei der
Berufsfeuerwehr Basel-Stadt. Bei der Berner Feuerwehr sodann fällt auf, dass
bei der Berechnung der Jahresarbeitszeit jeweils 1 Stunde für die Mittagszeit
abgezogen wird, um den genannten Faktor 1,39 zu erreichen; ohne diesen Abzug
ergäbe sich ein Faktor von 1,45 – welcher dem Faktor 1,5 gemäss vorliegend
angefochtenem Reglement doch bemerkenswert nahe kommt.

 

3.4.2   Es
besteht kein grundsätzlicher Anspruch auf gleiche Arbeitsbedingungen bei
verschiedenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften als Arbeitgeber. Die
Kantone und Gemeinden stehen als Arbeitgeber in einem gewissen
Wettbewerbsverhältnis zueinander. Auch erfordern der Föderalismus und die
Gemeindeautonomie einen gewissen Spielraum bei der Ausgestaltung der kantonalen
und kommunalen Arbeitsverhältnisse und bei der Entlöhnung. Es ist daher
grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn Mitarbeitende eines Gemeinwesens etwas
kürzer oder länger arbeiten oder etwas mehr oder weniger verdienen als solche
eines anderen Gemeinwesens. Vor diesem Hintergrund erscheinen die dargestellten
Unterschiede der Verhältnisse in Basel, Bern und Zürich nicht derart gewichtig,
dass damit das Gleichbehandlungsgebot verletzt würde. Die Beschwerdeführer
machen denn auch in erster Linie geltend, dass in Bern und in Zürich jede
Präsenzstunde als Arbeitsstunde gewertet werde. Mit dem dort praktizierten
Arbeitszeitfaktor und der übrigen Ausgestaltung (Ziff. 3.4.1) ergibt sich
jedoch eine mit der vorliegend strittigen durchaus vergleichbare Regelung. Die
Beschwerdeführer gehen denn auf die Thematik des Arbeitszeitfaktors auch gar
nicht ein. Letztlich machen sie auch nicht geltend, dass die Arbeitsbedingungen
im Kanton Basel-Stadt deutlich schlechter seien. 

 

3.4.3   Aus
dem Gesagten ergibt sich, dass nicht von einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung
der Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr gegenüber anderen Mitarbeitenden des
Kantons Basel-Stadt auszugehen ist. Die im angefochtenen Reglement vorgesehenen
Bestimmungen zur Berechnung der Arbeitszeit beruhen auf einer sachlichen Begründung,
weshalb auch keine indirekte Diskriminierung vorliegt. 

 

3.5      Die
Beschwerdeführer machen bezüglich der Arbeitszeitregelung auch Willkür geltend.

 

3.5.1   Aus
dem Vergleich mit den Feuerwehren Zürich und Bern ergibt sich, dass im Kanton
Basel-Stadt wegen der überdurchschnittlich langen arbeitsfreien Zeit während
der Präsenzzeit grundsätzlich eine andere Regelung als für die übrigen Verwaltungsangestellten
angebracht und gerade im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot auch
erforderlich ist. Da aber dieser Bereitschaftsdienst wegen der Pflicht zur
kurzfristigen Einsatzbereitschaft für die Diensthabenden mit Beschränkungen verbunden
ist, ist dies angemessen abzugelten. Eine allgemein gültige Formel, in welchem
Umfang reine Präsenzzeit als Arbeitszeit anzurechnen ist, insbesondere um
welchen Faktor sie in Beziehung zur Arbeitszeit der übrigen
Verwaltungsangestellten zu setzen ist, existiert aus naheliegenden Gründen
nicht. Für die Bewertung einer Stelle und ihren Vergleich mit anderen Stellen sind
nämlich nicht nur die Arbeit- und Präsenzzeit, sondern auch andere Faktoren zu
berücksichtigen. Dass an Wochentagen jeweils sechs und an Samstagen drei
Stunden für Arbeit zur Verfügung stehen und die übrige Präsenzzeit zu 59
 % als Arbeitszeit angerechnet wird, erscheint mit Blick auf die vorstehend
dargestellten Erhebungen zum Verhältnis zwischen Arbeits- und Präsenzzeit und
auch auf den Vergleich mit anderen Berufsfeuerwehren sachlich begründet und somit
willkürfrei. Auch die Herleitung des Anrechnungsfaktors selber ist das Ergebnis
der notwendigen und sachgerechten Umrechnung des bestehenden
24-Schichtbetrieb-Modells auf die Jahresarbeitszeit der übrigen Mitarbeitenden
des Kantons, und damit willkürfrei. 

 

3.5.2   Unerheblich
für die Willkürprüfung ist die von den Beschwerdeführern aufgeworfene Frage, ob
die überwiegende Zahl der Einsätze in der Bereitschaftszeit oder während der
Blockarbeitszeit erfolgt. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist
ausschliesslich zu prüfen, ob die geleistete Arbeit und die durch den Bereitschaftsdienst
verursachten Einschränkungen der Freiheit der Diensthabenden angemessen berücksichtigt
werden. Dabei ist nicht zwischen einem primären Leistungsauftrag und sekundären
Unterstützungs- Vorbereitungs- und Ausbildungsarbeiten während der Blockarbeitszeit
zu unterscheiden. Die von den Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr geleistete
Arbeit ist vielmehr einheitlich zu bewerten und vom Bereitschaftsdienst
abzugrenzen. Die angefochtene Regelung genügt diesen Anforderungen, weil die
Abgeltung der gesamten Arbeits- und Bereitschaftszeit sachlich begründet und
nachvollziehbar ist. Sie erweist sich als nicht willkürlich.

 

3.5.3   Zusammenfassend
ist der Hauptantrag der Beschwerdeführer, wonach das gesamte angefochtene
Reglement aufzuheben sei, abzuweisen. Aus dem bis hierhin Gesagten ergibt sich
weiter, dass auch der Eventualantrag, § 9 Abs. 3 des angefochtenen Reglements
aufzuheben, abzuweisen ist.

 

Damit ist auf
die übrigen Eventualbegehren einzugehen, womit die Beschwerdeführer die
Aufhebung weiterer, einzelner Bestimmungen des Reglementes verlangen.

 

4.

4.1      Die
Beschwerdeführer beanstanden als willkürlich, dass den Einsatzdisponentinnen
und -disponenten lediglich 16,6 Stunden der 24-Stunden-Schicht als Arbeitszeit
angerechnet werden (§ 9 Abs. 1 des angefochtenen Reglements). Die Einsatzdisponentinnen
und -disponenten erfüllten dieselbe Funktion wie die Mitarbeitenden der
Zentrale der Sanität. Zu dieser Zentrale bestehe eine telefonische Standleitung.
Daher sei sachlich nicht begründbar, dass bei der Sanität die volle Arbeitszeit
angerechnet werde, bei der Berufsfeuerwehr dagegen nicht. 

 

4.2      Der
Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass die Arbeitsbelastung der
Einsatzdisponentinnen und -disponenten der Berufsfeuerwehr deutlich geringer sei
als bei der Zentrale der Sanität. Die drei Einsatzdisponentinnen und -disponenten
der Berufsfeuerwehr könnten während der Bereitschaftszeit schlafen oder ruhen,
wozu ihnen Betten zur Verfügung stünden. Die Zentrale der Sanität habe mehr Einsätze
zu bewältigen (18'000 gegenüber 2'200 bei der Berufsfeuerwehr). Daher könne
nicht geruht oder geschlafen werden, weshalb auch keine entsprechende
Infrastruktur zur Verfügung stehe. Die unterschiedliche Behandlung sei somit gerechtfertigt.
Der erhöhte Einsatz der Einsatzdisponentinnen und -disponenten der
Berufsfeuerwehr im Vergleich zu den übrigen Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr
werde mit der Anrechnung von 16,6 Stunden als Arbeitszeit nicht nur werktags,
sondern auch samstags und sonntags angemessen berücksichtigt.

 

4.3      Die
Beschwerdeführer entgegnen, zwei der drei Einsatzdisponentinnen und 

-disponenten müssten in der Einsatzzentrale bleiben, mit Ausnahme einer Pause
von 4 Stunden. Eine dritte Einsatzdisponentin oder ein dritter Einsatzdisponent
sei einem Löschzug zugeteilt und decke die Pausen der beiden anderen während
des Tages ab. An "normalen Schlaf oder eine Ruhephase" sei nicht zu
denken. 

 

4.4      Die
Beschwerdeführer bestreiten den wesentlichen Unterschied zur Sanität, nämlich
die deutlich geringere Anzahl an Einsätzen, nicht. Ebensowenig bestreiten sie,
dass Betten zum Ruhen zur Verfügung stehen (Beschwerdeantwortbeilage 12). Da
die Einsatzdisponentinnen und -disponenten zudem während 4 Stunden vom Einsatz
gänzlich entbunden sind, erscheint die Anrechnung von insgesamt 16,6 Stunden
der 24-stündigen Präsenzzeit als Arbeitszeit an allen Schichttagen, also auch
samstags und sonntags, als sachlich begründet und damit nicht als willkürlich.

 

5.

5.1      Die
Beschwerdeführer beanstanden weiter die Anrechnung der Arbeitszeit beim Wechsel
vom Schichtdienst auf den Tagdienst (§ 11 Abs. 2 des angefochtenen Reglements) als
willkürlich. Die wöchentliche Soll-Arbeitszeit von 45,9 bis 49,8 Stunden könne
beim Wechsel in den Tagdienst nicht erreicht werden, was zwangsweise zu
Minusstunden führe. Dies sei insbesondere für die Einsatzdisponentinnen und 

-disponenten stossend, welche eine dreissigtätige Grundsausbildung und jährlich
einen zweitätigen Wiederholungskurs absolvieren müssten. 

 

Auch Prof. Dr.
Thomas Geiser und lic.iur. Thomas Oechsle stellen sich im Privatgutachten auf
den Standpunkt, dass die wöchentliche Arbeitszeit bei der Berufsfeuerwehr 45,9
bis 49,8 Stunden betrage und daher beim Wechsel auf den Tagdienst mit 42
Stunden pro Woche Minusstunden generiert würden (Beschwerdebegründungsbeilage
3, S. 10).

 

5.2      Der
Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, beim Tagdienst werde zu normalen
Bürozeiten Dienst geleistet, weshalb diese Arbeitszeit zu 100 % als Arbeitszeit
angerechnet werde. Dabei werde ein Tag mit 8,4 Stunden angerechnet, was auf dem
wöchentlichen Soll von 42 Stunden beruhe – wie bei den übrigen Mitarbeitenden der
kantonalen Verwaltung auch. Wenn ein Mitarbeitender während einer Woche fünf
Tage im Tagdienst verbringe, habe er das Wochensoll von 42 Stunden erfüllt und
damit keine Minusstunden generiert. 

 

Das vom
Beschwerdegegner aufgelegte Parteigutachten von Prof. Dr. Felix Uhlmann kommt
zum Schluss, dass ein Schichttag mehr anrechenbaren Arbeitsstunden entspreche als
ein Arbeitstag im Tagdienst. Dementsprechend müssten in acht Tagen nur drei
Schichttage geleistet werden, während beim Tagdienst innerhalb von sieben Tagen
fünf Tage Arbeit geleistet werden müssten (Beschwerdeantwortbeilage 26, S. 13
f.). 

 

5.3      Den
Beschwerdeführern ist insofern beizupflichten, als der Wechsel von einem Schichttag
zu einem Tag Tagdienst nicht zur gleichen Anzahl anrechenbarer Stunden
führt. Dies ist aber auch nicht erforderlich. Es entspricht vielmehr der Logik,
dass bei einem Tagdiensteinsatz von 8,4 Stunden nicht mehr als eben diese
8,4 Stunden als Arbeitszeit angerechnet werden. Der Beschwerdegegner
verweist zu Recht darauf, dass die Jahressoll-Arbeitszeit bei der
Berufsfeuerwehr gemäss dem angefochtenen Reglement grundsätzlich der
Jahressoll-Arbeitszeit der übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung
entspricht. Lediglich der Bereitschaftsdienst während des
24-Stunden-Schichtdienstes wird, im Sinne einer Sonderregelung, zu einem
reduzierten Faktor angerechnet. Da die Jahressoll-Arbeitszeit somit, wie für
die übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung auch, auf der
42-Stunden-Woche beruht, kann der Tagdienst mit 8,4 Stunden pro Tag auch nicht
zu Minusstunden führen. Anders liegen die Verhältnisse in Bern und Zürich, wo
die Jahressoll-Arbeitszeit der Berufsfeuerwehr gegenüber den anderen
Mitarbeitenden der Verwaltung erhöht wird. Bei diesem Modell würden bei einer
normalen Anrechnung des Tagdienstes tatsächlich Minuszeiten generiert. Im
Kanton Basel-Stadt ist dies aber eben gerade nicht der Fall. Immerhin ist den Beschwerdeführern
ist aber insoweit beizupflichten, als der Wechsel von einer 24-Stunden-Schicht
zu einem Tagdienst infolge der unterschiedlichen Arbeitsdauer und der unterschiedlichen
Anzahl anrechenbarer Arbeitsstunden nicht zu einem gleichwertigen Ergebnis
führt. In solchen Situationen obliegt es dem Arbeitgeber, den Tagdienst und die
24-Stunden-Schichten unter den Mitarbeitenden so zu verteilen, dass auf längere
Sicht keine Minusstunden generiert werden. Nicht zu beanstanden ist, dass
kurzfristig Minusstunden generiert werden, nachdem diese später wieder
ausgeglichen werden können. Dies, zumal gemäss § 14 der angefochtenen Regelung
Plus- und Minusstunden auf das nächste Jahr übertragen werden können. Somit ist
nicht zu erkennen, inwiefern die Anrechnung des Tagdienstes als ordentlicher
Arbeitstag zu 8,4 Stunden entsprechend § 11 Abs. 2 des angefochtenen Reglements
willkürlich wäre.

6.

6.1      Die
Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Berechnung der Ruhetage (§ 13 Abs.
1 des angefochtenen Reglements) sei willkürlich. Es werde von "durchschnittlich"
46 Ruhetagen gesprochen, was bedeute, dass es Werte über und solche unter 46
geben müsse. Bereits dies zeige, dass die vorgeschlagene Regelung widersprüchlich
sei. Unverständlich sei auch, dass kein Anspruch auf 46 Ruhetage bestehen könne,
da die beiden Dienstgruppen abwechselnd 182 und 183 Schichttage zu leisten
hätten und sich die jährliche Arbeitszeit aus den geleisteten Tagdiensten ableite.

 

6.2      Die
Beschwerdegegner übersehen bei ihrer Argumentation den Hintergrund und die
Bedeutung der Berechnung der Ruhetage. Die Berechnungsweise ergibt sich aus dem
bereits seit längerem praktizierten und soweit ersichtlich von keiner Partei in
Frage gestellten Schichtrhythmus "Schicht ‑ frei ‑ Schicht ‑
frei ‑ Schicht ‑ frei ‑ frei ‑ frei". Auf ein Jahr
hochgerechnet ergeben sich aus dem jeweiligen Wechsel "Schicht - frei"
für die eine Dienstgruppe 182 und für die andere 183 Schichten pro Jahr, was
auch die Beschwerdeführer nicht bestreiten. Da nun gemäss diesem Schichtmodell
jeder vierte Schichttag durch einen Ruhetag ersetzt wird, resultieren entweder
45,5 oder 45,75 Ruhetage pro Jahr, was der Beschwerdegegner zugunsten der
Mitarbeitenden auf 46 Ruhetage aufrundet. Diese 46 Ruhetage werden wiederum vom
Mittelwert zwischen 182 und 183 Schichttagen in Abzug gebracht, was zum
Jahressoll von 136,5 Schichtdiensten führt. Diese Zahlen ergeben sich aus dem
Schichtdienstmodell und sind, soweit dieses nicht selber in Frage gestellt
wird, nicht zu beanstanden. 

 

Ebenso wenig ist
zu beanstanden, dass nicht jeder einzelne Mitarbeitende in jedem Jahr diese 46
Ruhetage erreicht. Solches wäre nicht praktikabel, weil die Anzahl der Schichten
je nach Schalt- oder Nichtschaltjahr variiert, und weil sich bei einem Wechsel
in den Tagdienst der Schichtrhythmus ändert. So wird etwa bei einer länger
dauernden Weiterbildung über einen gewissen Zeitraum hinweg kein Schichtdienst
geleistet, was zur Folge hat, dass auch keine Ruhetage im Sinne des
Schichtdienstmodells bezogen werden können. Dafür kommt in solchen Fällen die für
alle Arbeitnehmenden geltende Regelung von 5 Arbeitstagen und zwei freien Tagen
zur Anwendung. Mithin handelt es sich bei den 46 Ruhetagen ebenso wie bei den
136,5 Schichtdiensten um Soll-Werte, die nicht zwingend und präzise jedes Jahr
erreicht werden können oder müssen. Vielmehr geht es um Durchschnittswerte, die
je nach Lage der Dinge erreicht werden oder eben nicht. Für die Mitarbeitenden
der Berufsfeuerwehr geht es im Sinne des Gleichbehandlungsgebots darum, dass
sie nicht weniger dienstfreie Tage geniessen können als die übrigen
Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung. Diese Anforderung ist aber bei weitem
erfüllt, da bei einer Sollzahl von 136,5 Schichtdiensten 228,5 dienstfreie Tage
verbleiben, während sich beim ordentlichen Arbeitswochenmodell mit freien
Wochenenden lediglich 104 Tage ohne Dienstleistungspflicht ergeben. Selbst wenn
bei einem Wechsel vom Schichtdienst in den Tagdienst während einer gewissen
Zeit keine Ruhetage, sondern "nur" die üblichen freien Wochenende
bezogen werden können, haben die Berufsfeuerwehrleute auf jeden Fall deutlich mehr
dienstfreie Tage als die übrigen Mitarbeitenden des Kantons.

 

Sowohl die
Berechnung der Ruhetage als auch die Ausführungen des Beschwerdegegners zur
beschränkten Bedeutung dieser Berechnung im Einzelfall sind nachvollziehbar und
sachlich begründet. Von einer Schlechterstellung der Mitarbeitenden der
Berufsfeuerwehr gegenüber den übrigen Mitarbeitenden des Kantons kann ebensowenig
die Rede sein wie von Willkür. 

 

7.

7.1      Die
Beschwerdeführer machen weiter geltend, die Regelung des Pikettdienstes, welche
die Anwendung der für alle Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung anwendbaren
Bestimmungen vorsieht (§ 14 des angefochtenen Reglements), führe zu Ergebnissen,
die sachlich und vernünftig nicht begründbar seien; sie sei willkürlich. Wenn beispielsweise
ein Mitarbeiter in der Hälfte seiner Schicht wegen Krankheit eines anderen Schichtdienstleistenden
zum Pikettdienst aufgeboten werde, werde sein freier Tag zum Schichttag und
sein nachfolgend geplanter Schichttag zum Ruhetag. Da der Piketteinsatz aber
nur einen halben Schichttag gedauert habe, fehle ihm im Ergebnis ein halber
Schichttag, und er generiere Minusstunden.

 

7.2      Der
Beschwerdegegner hält dafür, dass die Pikettregelung sachlich begründet und angemessen
sei. Die Mitarbeitenden erhielten für die Pikettbereitschaft eine Pikettdienstzulage,
und falls sie tatsächlich zum Einsatz kämen, werde ihnen dies so angerechnet,
wie den übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung auch. Daher würden mit
dieser zusätzlichen Dienstleistung im Rahmen des Piketts keine Minusstunden,
sondern im Gegenteil Plusstunden generiert, da gegenüber dem normalen
Schichtdienst-Modell zusätzlicher Einsatz geleistet werde. Im Übrigen könnten sowohl
ein positiver als auch ein negativer Saldo entweder im laufenden Jahr ausgeglichen
oder, falls erforderlich, auf das neue Jahr übertragen werden. 

 

7.3      Die
Beschwerdeführer replizieren, bei einem Einsatz aus dem Pikettdienst heraus werde
zwingend der darauf folgende ordentlich geplante Schichtdiensttag in einen
Ruhetag umgewandelt. Deshalb ergäben sich die beanstandeten Minusstunden. 

 

7.4      Den
Beschwerdeführern ist insoweit zu folgen, als beim grundsätzlich starren
Schichtrhythmus-Modell jede Änderung der Einsatzzeiten, sei es durch einen Tagdienst,
sei es durch zusätzliche Einsätze aus dem Pikett heraus, zu Abweichungen von
der regulären Jahrssollarbeitszeit führt. Es stellt sich die Frage, ob Abweichungen
vom Prinzip angezeigt sind, dass der aus dem Pikett heraus geleistete Dienst gleich
wie bei den ordentlich Dienstleistenden angerechnet wird, oder ob diese systembedingten
Auswirkungen allenfalls angemessen ausgeglichen werden können. 

 

Vom Grundsatz, wonach
der im Rahmen des Pikettdienstes geleistete Einsatz (zuzüglich effektiver Arbeitsweg
zu maximal 30 Minuten; vgl. § 32 Abs. 2 der Arbeitszeitverordnung) gleich wie
bei den übrigen Dienstleistenden angerechnet wird, lässt sich ohne Verletzung
des Gleichbehandlungsgebots nicht abweichen. Es ist nicht einsichtig, weshalb
etwa eine aus dem Pikett heraus geleistete halbe Schicht dennoch als volle
Schicht angerechnet werden sollte, wie dies die Parteigutachter Prof. Dr. Geiser und lic. iur. Thomas Oechsle vorschlagen (vgl.
Beschwerdebegründungsbeilage 3, S. 6). Gestützt auf den Gleichbehandlungsgrundsatz
muss die gleiche Dienstleistung auch gleich angerechnet werden. Deshalb ist die
Anwendung der allgemein geltenden Regelung auch für die Berufsfeuerwehr
angebracht und richtig. Wenn es sich nun aus dem teilweisen Einsatz aus dem
Pikett heraus ergeben sollte, dass in Abweichung vom normalen Schichtrhythmus
der eigentlich geplante, darauf folgende Schichttag in einen Ruhetag
umgewandelt wird, wie die Beschwerdeführer ohne weitere Begründung behaupten, so
liegt es am Arbeitgeber, durch entsprechende Umstellungen bei den darauf
folgenden Schichtzuteilungen dafür zu sorgen, dass allfällig anfallende Minusstunden
kompensiert oder Plusstunden durch Freizeit kompensiert werden können (§ 32
Abs. 1 der Arbeitszeitverordnung). Es ist nicht einsichtig, weshalb solches
nicht auch bei der Berufsfeuerwehr möglich sein sollte. Aus einer aus dem
Pikett heraus geleisteten ganzen Schicht ergibt sich der Anspruch auf einen dem
Schichttag entsprechenden Ruhetag ("Kompensationstag"). Kompensationsguthaben
aus teilweise geleisteten Schichten kann mit entsprechenden "Guthaben"
etwa aus Urlaubstagen oder dem Schichtdienstbonus kumuliert werden, und bei
Erreichen des erforderlichen Wertes kann das Guthaben durch Bezug eines (zusätzlichen)
Ruhetages kompensiert werden. Somit ist nicht ersichtlich, weshalb die Anwendung
der ordentlichen Regelungen beim Pikettdienst (einschliesslich Pikettentschädigung)
auf die Berufsfeuerwehr zu einem stossenden oder unhaltbaren Ergebnis führen würde.
§ 13 des angefochtenen Reglements erweist sich mithin als sachlich begründet
und willkürfrei.

 

8.

8.1      Die
Beschwerdeführer kritisieren die Regelung betreffend Differenzstunden (Plus-
und Minusstunden; § 16 des angefochtenen Reglements). Da die Mitarbeitenden in
einem Fixzeitmodell arbeiteten, könne es gar keine Plus- oder Minusstunden
geben. 

 

8.2      Der
Beschwerdegegner stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass bei der
Berufsfeuerwehr ein spezielles Modell mit Jahresarbeitszeit gelte, welches auch
Fixzeitelemente enthalte. Dass Plus- und Minusstunden auf das nächste Jahr
übertragen werden könnten, gelte gemäss Arbeitzeitverordnung für alle
Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung.

8.3      Dass
die Kompetenz zur Festlegung der Arbeitszeiten im Rahmen der vertraglichen respektive
öffentlich-rechtlichen Grenzen grundsätzlich beim Arbeitgeber liegt, ist sowohl
im privaten Arbeitsrecht als auch im öffentlichen Dienstrecht nichts Aussergewöhnliches.
Auch beim Jahresarbeitzeitmodell obliegt es nicht der freien Entscheidung der
Arbeitnehmenden, wann sie ihr Soll erfüllen möchten. Gemäss § 11 Abs. 3 der Arbeitszeitverordnung
sollen mit dem Jahresarbeitszeitmodell unter anderem saisonale Schwankungen des
Arbeitsanfalls, die zeitgerechte Erfüllung der Arbeiten und die Wetterbedingungen
berücksichtigt werden. Zudem sind auch beim Jahresarbeitszeitmodell betrieblich
bedingte Einsatzpläne vorgesehen. Bei der Berufsfeuerwehr ergeben sich aus dem
Erfordernis der ständigen Anwesenheit von 24 Feuerwehrleuten hohe Anforderungen
an die Einsatzpläne, welche daher auf längere Sicht festgelegt werden müssen.
Dennoch werden die Wünsche der Mitarbeitenden 

– etwa betreffend Ferien oder Kompensationstage – soweit als möglich berücksichtigt
(Ziff. 63 Beschwerdeantwort; insoweit mit Replik [Rz. 121] nicht bestritten).
Es ist nachvollziehbar, dass aus dem Bezug von Kompensationstagen, aber auch
aus dem Wechsel vom Schicht- in den Tagdienst und mit zusätzlichen Schichten
aus dem Pikettdienst heraus Minus- oder Plusstunden generiert werden, welche
zum Teil im selben Jahr, allenfalls aber auch erst im Folgejahr kompensiert
werden können. Aus § 14 Abs. 1 Arbeitszeitverordnung geht denn auch hervor,
dass die Übertragung eines positiven oder negativen Saldos (bis zu 80 Stunden)
nicht nur beim Jahresarbeitszeitmodell, sondern auch beim Fixzeitmodell möglich
ist. Wie bereits mehrfach ausgeführt, ist es Aufgabe des Arbeitgebers, im Rahmen
der Einsatzpläne dafür zu sorgen, dass der Saldo 80 Plus- oder Minusstunden
nicht überschreitet. Die Beschwerdeführer machen in keiner Weise geltend, dass
dies mit dem angefochtenen Reglement nicht möglich wäre. Ihr Anspruch, dass die
Einsatzpläne bei der Berufsfeuerwehr zu keinerlei Minus- oder Plusstunden führen
dürften, entbehrt jeglicher Grundlage. § 16 des angefochtenen Reglements ist
somit nicht zu beanstanden.

 

9.

9.1      Die
Beschwerdeführer machen weiter geltend, dass die in § 18 des angefochtenen
Reglements vorgesehene Anwendung der Verordnung betreffend Ferien und Urlaub
der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons Basel-Stadt vom 6. Juli 2004 (Ferien- und Urlaubsverordnung; SG 162.410) auf die Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr
zu einer Schlechterstellung führe. Beim Schichtdienstmodell der Berufsfeuerwehr
entsprächen drei Schichttage einer Wochenarbeitszeit von zwischen 45,9 und 49,8
Stunden. Beim Bezug von fünf Wochen Ferien würden den Mitarbeitenden aber
lediglich 210 (5 x 42) Stunden angerechnet. Die in dieser Zeit nicht geleisteten
Schichttage führten aber zu einem Minus von zwischen 229,5 (45,9 x 5) respektive
249 (49,8 x 5) Stunden, was mit der Ferienanrechnung nicht kompensiert werde. Dadurch
würden die Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr benachteiligt. Auch der Bezug von
Urlaubstagen sei bei der Berufsfeuerwehr nicht analog zu den übrigen
Mitarbeitenden des Kantons möglich, da ein Urlaubstag nur 8,4 Stunden zähle,
aber das Verpassen einer Schicht mehr Minusstunden zur Folge habe. Die
Anwendung der üblichen Ferien- und Urlaubsregelung sei daher sachlich nicht
gerechtfertigt und im Ergebnis willkürlich.

 

Aus dem
Parteigutachten von Prof. Dr. Geiser und lic.iur. Thomas Oechsle geht hervor,
dass bei der üblichen Arbeitszeit der Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung
mit fünf bezogenen Ferientagen aufgrund der freien Wochenenden im Ergebnis 7
freie Tage bezogen werden könnten. Hinzu komme noch das auf den Ferienblock
folgende Wochenende. Bei der Berufsfeuerwehr seien demgegenüber jeweils drei
Schichttage erforderlich, um eine Woche Ferien zu erreichen. Würden zwei Wochen
bezogen, seien hierfür 5 - 6 Schichten erforderlich. Daher müssten die Mitarbeitenden
der Berufsfeuerwehr für 7 oder 14 Tage Ferien mehr anrechenbare Arbeitszeit
aufgeben. Folglich könne nicht gewährleistet werden, dass die Mitarbeitenden
der Berufsfeuerwehr ihre Ferien beziehen könnten. Wenn sie dennoch 5 Wochen
Ferien beziehen würden, hätte dies Minusstunden zur Folge
(Beschwerdebegründungsbeilage 3, S. 6 f.).

 

9.2      Der
Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, dass die Jahressoll-Arbeitszeit
bei der Berufsfeuerwehr ebenso wie bei den übrigen Mitarbeitenden der
kantonalen Verwaltung 2'184 Stunden betrage, entsprechend 42 Stunden pro Woche.
Es sei richtig, dass ein Schichttag mehr "Wert" habe als ein gewöhnlicher
Arbeitstag eines Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung; daher müssten in 8 Tagen
ja auch nur 3 Schichttage geleistet werden; dies im Gegensatz zur übrigen Verwaltung,
wo 5 von 7 Tagen gearbeitet werde. Weil das Schichtdienstmodell der Berufsfeuerwehr
auf einem achttägigen Rhythmus aufbaue, müsse auch die Ferienregelung
entsprechend angewandt werden. Wenn also der Achttage-Rhythmus auf sieben Tage
heruntergerechnet werde, ergebe dies wiederum eine durchschnittliche
Arbeitszeit von 42 Stunden. 

 

Auch aus dem Parteigutachten
von Prof. Dr. Uhlmann geht hervor, dass es sich bei der Berechnung der Wochenarbeitszeit
von zwischen 45,9 und 49,8 Stunden um einen Rechenfehler der Beschwerdeführer handeln
müsse (Beschwerdeantwortbeilage 26, S. 13). 

 

9.3

9.3.1   Der
Verweis auf die Ferien- und Urlaubsverordnung war so bereits im Reglement von 2005
enthalten und ist also nicht neu. Allerdings ist er etwas missverständlich: Da
bei der Berufsfeuerwehr aufgrund des Schichtdienstmodells nicht von einer
durchschnittlichen täglichen Arbeitszeit ausgegangen werden kann, ist § 4 Abs.
2 der Ferien- und Urlaubsverordnung auch nicht direkt anwendbar. Aus den Erläuterungen
des Beschwerdegegners zur angefochtenen Regelung (Beschwerdeantwortbeilage 35) geht
denn auch hervor, dass aus der Ferien- und Urlaubsverordnung in erster Linie
die Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Stunden abzuleiten ist, welche den
Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr (ebenso wie den übrigen Mitarbeitenden der
kantonalen Verwaltung) anstelle von Arbeitsleistung anzurechnen sind. Den
Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr werden also gleich viele "Ferienstunden"
als Arbeitszeit gutgeschrieben wie den übrigen Mitarbeitenden der kantonalen
Verwaltung. Diese Stunden können mit während den Ferien wegfallenden Schichtdiensten
kompensiert oder mit Tagdiensten verrechnet werden. Bei fünf Wochen Ferien
stehen den Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr – wie den übrigen Mitarbeitenden
der kantonalen Verwaltung – somit 210 Stunden zur Kompensation zur Verfügung,
was 13 Schichttagen entspricht. Bei durchschnittlich 136,5 Schichttagen pro
Jahr, entsprechend durchschnittlich 2,6 Schichttagen pro Woche, ergeben sich pro
5 Wochen rund 13 Schichttage. Auf längere Sicht ermöglicht der Ferienstundensaldo
von 210 Stunden oder 13 Schichttagen also den Bezug von 5 Wochen Ferien, mithin
genau gleich viel, wie die übrigen Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung
zugute haben. 

 

9.3.2   Den
Beschwerdeführern ist aber insoweit zu folgen, als es im Einzelfall beim Bezug
einer Ferienwoche zu Minus- oder Plusstunden kommen kann. Solches ist dann der
Fall, wenn in der betreffenden Ferienwoche je nach dem, wie der Schichtrhythmus
gerade liegt, zwei oder drei Schichten "verpasst" werden. 

 

	
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Es gibt somit
"teurere" Wochen, also solche mit "Verlust" von mehr
anrechenbarer Arbeitszeit, und auf der andern Seite und "billigere"
Wochen, nämlich solche mit "Verlust" von weniger anrechenbarer
Arbeitszeit. Diese Betrachtungsweise kann mit der Berücksichtigung  der Samstage
und Sonntage noch weiter differenziert werden. 

 

9.3.3   Den
Ausführungen von Prof. Dr. Geiser
und lic. iur. Thomas Oechsle, wonach
die übrigen Mitarbeitenden des Kantons für sieben freie Tage lediglich fünf
Arbeitstage – entsprechend 42 Stunden – aufzuwenden hätten, ist
entgegenzuhalten, dass dies bei der Berufsfeuerwehr, wie oben ausgeführt, im
Durchschnitt rund 2,6 Schichttagen und somit ebenfalls rund 42 Stunden entspricht.

 

Wird, wie dies Prof.
Dr. Geiser und lic.iur. Thomas Oechsle mit ihrer Grafik dartun,
etwa die am Vorabend einer Woche Ferien bis 7.30 Uhr zu leistende Schicht ebenfalls berücksichtigt – obwohl die Nacht überwiegend zum Ruhen genutzt werden
kann –, dann werden für "7 Tage Ferien" zwar tatsächlich stets drei
Schichten "aufgebraucht". Allerdings kommt der Mitarbeitende bei solchem
Ferienbezug, d.h. wenn er die Schicht, die in den Ferienbeginn "hineinragt"
nicht leistet, eben nicht auf 7 Tage Ferien, sondern je nach Konstellation sogar
auf 8 oder 9 freie Tage am Stück. Der bei der Berufsfeuerwehr geltende, auf
eine jeweilige Periode von acht Tagen ausgelegte Schichtdienstrhythmus führt also
je nach Konstellation auch zu einer Verlängerung der Ferien – dies insbesondere
dann, wenn die Schicht am Anfang oder am Ende der Ferienwoche ebenfalls nicht
geleistet wird. Dies mag allenfalls von den Betroffenen nicht erwünscht sein, weil
Ferienarrangements oft wochenweise angeboten werden, etwa von Samstag bis Samstag
oder von Sonntag bis Sonntag. Im Rahmen der Ferienplanung kann aber mit den Mitarbeitenden
individuell abgesprochen werden, ob der Ferienbeginn morgens direkt aus dem
Schichtbetrieb heraus gewünscht wird, womit für 7 Tage Ferien weniger
Arbeitszeit zu "opfern" ist, oder ob es vorgezogen wird, bereits die
Schicht zuvor nicht mehr zu leisten und dafür eine verlängerte freie "Woche"
zu 8 oder 9 Tagen am Stück zu beziehen. 

 

9.3.4   Dies
ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Die Mitarbeitenden können
die ihnen zustehenden Ferienstunden tatsächlich beziehen und in jedem Jahr –
entsprechend § 6 Abs. 1 der Ferien- und Urlaubsverordnung  – zumindest zwei
zusammenhängende Ferienwochen verbringen. Es ist Aufgabe des Arbeitgebers, nach
Möglichkeit die Wünsche der Arbeitnehmenden zu berücksichtigen und die Ferien individuell
so legen, dass langfristig weder ein Minus- noch ein Plussaldo resultiert. Die
Beschwerdeführer legen nicht dar, dass dabei kein rechtmässiges und
rechtsgleiches Ergebnis erzielt werden könnte. Bis hierhin kann die Anwendung
der Ferien- und Urlaubsverordnung auch auf die Berufsfeuerwehr somit nicht als
willkürlich qualifiziert werden.  

 

9.4

9.4.1   Die
Beschwerdeführer unterstreichen ihre Auffassung, wonach die Anwendbarkeit der
Ferien- und Urlaubsverordnung auch auf die Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr
willkürlich sei, noch mit einem Beispiel. So würden einem Mitarbeitenden in
Anwendung von § 18 Abs. 1 Ziff. 8 der Ferien- und Urlaubsverordnung für einen
Umzugstag lediglich 8,4 Stunden gutgeschrieben. Wenn er aber wegen dem Umzug
auf die Leistung einer Schicht verzichte, dann "verliere" er die
gesamte anrechenbare Zeit dieser Schicht. 

 

9.4.2   Der
Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, gestützt auf das
Gleichbehandlungsgebot müsse den Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr der Umzugstag
zwingend in gleichem Umfang angerechnet werden wie den übrigen Mitarbeitenden der
kantonalen Verwaltung. Daher sei sachlich nicht begründbar, weshalb den
Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr aus gleichem Anlass mehr Absenztage gewährt
werden sollten. 

 

9.4.3

9.4.3.1            Bereits
das bisher geltende Arbeitszeitreglement für die Berufsfeuerwehr aus dem Jahr 2005
hat in Ziff. 4.1 auf die Ferien- und Urlaubsverordnung verwiesen. Für Urlaube wegen
persönlicher Angelegenheiten hat aber zum Teil eine Sonderregelung gegolten. So
wurde für einzelne Anlässe ein bezahlter Urlaub in Stunden oder in Dienstschichten
zugesprochen. Gemäss § 18 Abs. 2 des angefochtenen Reglements werden nun Ferien
und Urlaubstage den Mitarbeitenden in Form von Stunden gutgeschrieben, wobei
pro Tag die Sollarbeitszeit gemäss Arbeitszeitverordnung von 8,4 Stunden
angerechnet wird. Da die Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr in
24-Stunden-Schichten arbeiten, nicht aber in Arbeitstagen zu 8,4 Stunden, entsteht
mit der Anwendung der allgemeinen Urlaubsregelung auf die Schichtdienstleistenden
auf den ersten Blick tatsächlich ein Spannungsverhältnis, da die anrechenbaren
Stunden im Regelfall nicht mit den "verlorenen" Arbeitsstunden einer Schicht
korrelieren. Wenn also den Schichtdienstmitarbeitenden für einen Umzugstag "lediglich"
8,4 Stunden Arbeitszeit angerechnet werden, diese aber wegen des Umzugs eine
Schicht verpassen, entsteht im Hinblick auf die jährliche Sollarbeitszeit
zunächst ein Manko. Die Mitarbeitenden können aber in Absprache mit der
Dienstleitung entscheiden, ob der Minussaldo durch Leistung einer zusätzlichen
Schicht in ein Plussaldo umgewandelt werden oder ob abgewartet werden soll, bis
sich der Saldo aus einem anderen Grund, etwa infolge eines Piketteinsatzes,
wieder ausgleicht. Auch steht es den Mitarbeitenden frei, den Umzugstag auf einen
Frei-Tag zu legen, von denen es innert 8 Tagen immerhin deren 5 gibt. Auch diesfalls
werden die 8,4 Stunden gutgeschrieben, und so können die Berufsfeuerwehrleute –
gegenüber den Mitarbeitenden der übrigen kantonalen Verwaltung – vom
Regelungsgefüge sogar "profitieren". Ein Gerechtigkeitsdefizit ist jedenfalls
nicht zu erkennen, da den Mitarbeitenden gleich viele Arbeitsstunden als Urlaub
angerechnet werden wie den Mitarbeitenden der übrigen kantonalen Verwaltung
auch. Der kurzfristige Verlust anrechenbarer Arbeitsstunden hängt damit
zusammen und ist damit zu rechtfertigen, dass bei urlaubsbedingter
Nichtleistung einer Schicht auch entsprechend weniger Einsatz geleistet wird.
Der Schichtdienstleistende ist lediglich, aber immerhin, bei gewissen
Urlaubsgründen und unter gewissen Umständen "gezwungen", mehr Freizeit
zu beziehen, als ihm unter dem Titel Urlaub zustehen würden. Dies wirkt sich
aber nicht negativ aus, da auch ein allfälliger Minussaldo zu einem späteren
Zeitpunkt, etwa im Rahmen einer Dienstleistung aus dem Pikettdienst heraus,
kompensiert werden kann; ja es kann sogar ein Positivsaldo entstehen, wenn der
Mitarbeitende den Umzugstag auf einen Frei-Tag legt. 

 

9.4.3.2            Zu
beachten ist auch, dass ein solches Spannungsverhältnis nur in den wenigen
Fällen entstehen kann, in welchen Anspruch auf einen Tag Urlaub oder weniger besteht,
nämlich bei Heirat von nahen Angehörigen, Bestattung von Verwandten oder
nahestehenden Personen und Wohnungswechsel (§ 18 Ziff. 2, 7 und 8 Ferien- und
Urlaubsverordnung). In den übrigen Fällen kann auch das Mehrfache eines Tagesansatzes
angerechnet werden, soweit dies zur Kompensation von verpasstem Schichtdienst
angemessen und erforderlich scheint. 

 

Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass § 18 des angefochtenen Reglements Raum für eine
rechtsgleiche und sinnvolle Anwendung im Einzelfall lässt. Die Regelung ist
daher nicht willkürlich – und sie ist verfassungskonform.

 

10.

10.1    Die
Beschwerdeführer machen gestützt auf § 4 PG i.Verb.m. Art. 324 Abs. 1 OR
Annahmeverzug des Beschwerdegegners geltend. Das angefochtene Reglement führe
dazu, dass es den Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr je nach Lage der
Schichttage nicht möglich sei, die Jahressollarbeitszeit zu erfüllen. Elementare
Grundsätze des Obligationenrechts würden ausser Acht gelassen. Das angefochtene
Reglement führe zu sachlich unvernünftigen und willkürlichen Ergebnissen. 

 

10.2    Der
Beschwerdegegner stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass Art. 324
Abs. 1 OR auf das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis nicht anwendbar sei.
Im Übrigen liege kein Annahmeverzug vor. 

 

10.3    In
den vorstehenden Erwägungen wurde aufgezeigt, dass die Mitarbeitenden der
Berufsfeuerwehr aus verschiedenen Gründen (Verteilung der Schichtdienste über
das Jahr hinweg; Anzahl der auf Samstage und Sonntage fallenden Schichtdienste;
Dienstleistung aus dem Pikett heraus; Bezug von Ferien oder Urlaub;
Dienstaltergeschenk; etc.) gegenüber dem Jahres-Arbeitsstunden-Soll je nachdem Minus-
oder eben auch Plusstunden generieren können. Dies ist aber entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführer insoweit nicht zu beanstanden, als der
Arbeitgeber dafür sorgt, dass diese Differenzen ausgeglichen werden können.
Auch wenn dem 24-Stunden-Schichtbetrieb aufgrund der langfristigen
Schichtdienstplanung eine gewisse Starre innewohnt, besteht kein Grund zur
Annahme, dass das gesamte System nicht flexibel genug wäre, um einen negativen
oder positiven Stundensaldo ausgleichen zu können. Der Bezug von Ferien oder Urlaub
ist unabhängig von diesem Saldo möglich, und die Lohnzahlung erfolgt in
unveränderter Höhe. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer besteht kein
Anspruch auf einen ausgeglichenen Arbeitsstundensaldo per Ende Jahr. Ein
allfälliger Minus- oder ein Plussaldo kann auf das nächste Jahr übertragen
werden. Eine gewisse diesbezügliche Flexibilität ist von den Mitarbeitenden vertraglich
geschuldet – wie von den übrigen Mitarbeitenden kantonalen Verwaltung auch. Es
ist Aufgabe des Arbeitgebers, mit einer sachgerechten Zuteilung des
Schichtdienstes dafür zu sorgen, dass die Grenzen der Übertragbarkeit eines
positiven oder negativen Saldos auf das Folgejahr nicht überschritten werden. Dies
ist mit dem angefochtenen Reglement auch ohne weiteres möglich. Problematisch kann
ein positiver oder negativer Saldo allenfalls im Falle einer Kündigung werden, was
auch aus dem Parteigutachten von Prof. Dr. Geiser
und lic.iur. Thomas Oechsle hervorgeht
(Beschwerdebeilage 3, S. 11). Diese Problematik besteht aber bei allen
Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung. Auch hier ist es Aufgabe des
Arbeitgebers, gegebenenfalls durch kurzfristige Umstellungen des Einsatzplanes dafür
zu sorgen, dass allfällige Minus- oder Plusstunden bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses
ausgeglichen werden können. Es ist nicht ersichtlich, weshalb dies bei der
Berufsfeuerwehr nicht möglich sein sollte. Nach dem Gesagten kann von Annahmeverzug
keine Rede sein. 

 

11.

11.1    Die
Beschwerdeführer wiederholen mit ihrem Fazit ihre Auffassung, dass das
angefochtene Reglement das Gleichbehandlungsgebot verletze. Im Vergleich zu Polizei
und Sanität ergebe sich keine genügende Grundlage für eine ungleiche Behandlung.
Das angefochtene Reglement verletze den allgemeinen arbeitsrechtlichen
Grundsatz "Präsenzzeit ist Arbeitszeit". Verschiedene Bestimmungen
des Reglements seien zudem willkürlich, da sie sich nicht auf ernsthafte und
sachliche Gründe stützten. 

 

11.2    Demgegenüber
fasst der Beschwerdegegner seine Ausführungen dahingehend zusammen, dass das
angefochtene Reglement verfassungskonform sei und keine willkürlichen
Regelungen enthalte. Die Arbeitssituation bei der Berufsfeuerwehr sei nicht mit
der übrigen kantonalen Verwaltung vergleichbar und verlange nach einer den
speziellen Verhältnissen angepassten Regelung. Die gewählten Regelungen seien
sachlich begründet und bildeten ein sinnvolles Ganzes.

 

11.3

11.3.1             Im
Rahmen einer Gesamtbetrachtung ist von der Frage auszugehen, ob sich für den 24-Stunden-Schichtbetrieb
der Berufsfeuerwehr eine andere Regelung aufdrängt, als sie für die übrige
kantonale Verwaltung gilt. Infolge der permanenten Alarmbereitschaft von 24
Berufsfeuerwehrleuten ist dies zu bejahen. Der Beschwerdegegner hat zutreffend
dargelegt, dass weder bei der Polizei noch der Sanität ein ähnlicher Personalbestand
einsatzbereit sein muss, und dass die Bereitschaftszeit für persönliche
Tätigkeiten und zum Ruhen oder Schlafen genutzt werden kann. Die
Beschwerdeführer übersehen, dass bei der Berufsfeuerwehr der Städte Bern und
Zürich zwar die gesamte Präsenzzeit als Arbeitszeit gilt, diese aber um einen
bestimmten Faktor erhöht wird – was im Ergebnis einer mit der Berufsfeuerwehr
Basel-Stadt vergleichbaren Regelung entspricht. Der Vergleich mit Zürich und
Bern bestätigt, dass für die Berufsfeuerwehr eine besondere Regelung notwendig
ist. 

 

11.3.2             Den
Beschwerdeführern kann insoweit gefolgt werden, als die Arbeitsbelastung seit
der Strukturanalyse ANAFEU im Jahr 1986 zugenommen hat. Dies ändert aber nichts
daran, dass auch mit dem angefochtenen Reglement nach wie vor die gesamte
Präsenzzeit, in welcher Arbeit geleistet wird, als auch als Arbeitszeit
gewertet wird, und dass die übrige Präsenzzeit, welche für persönliche
Tätigkeiten und zum Ruhen oder Schlafen genutzt werden kann, in entsprechend
reduziertem Umfang ebenfalls als Arbeitszeit angerechnet wird. Die gesamte
Präsenzzeit unterteilt sich durchschnittlich in ca. 1/3 reine Arbeitszeit und
ca. 2/3 teilweise anrechenbare Präsenzzeit, was unter verfassungsmässigen
Gesichtspunkten nicht zu beanstanden ist. 

 

11.3.3             Offen
bleiben kann, ob das angefochtene Reglement bezüglich teilweisen Anrechnung der
Präsenzzeit, Abwesenheiten, Ferien und Urlaub usw. mehr oder weniger geeignet
ist als die Regelung in Bern oder Zürich. Hier wie dort ergeben sich gewisse
Schwierigkeiten, welche jedoch auch bei den übrigen Mitarbeitenden der kantonalen
Verwaltung auftreten. Diese Schwierigkeiten führen aber bei sachgerechter Anwendung
des angefochtenen Reglements nicht dazu, dass das Arbeitsverhältnis der
Mitarbeitenden der Berufsfeuerwehr im Vergleich mit jenem der übrigen Mitarbeitenden
der kantonalen Verwaltung nachteilig wäre. Nachdem das angefochtene Reglement in
nichtdiskriminierender Weise angewandt werden kann, ist weder eine Verletzung
des Gleichbehandlungsgebots, noch ein Verstoss gegen das Verbot der direkten
oder indirekten Geschlechterdiskriminierung, noch Willkür zu erkennen. 

 

12.

Zusammenfassend
sind die Beschwerden abzuweisen. Entsprechend diesem Ausgang des Verfahrens haben
die Beschwerdeführer unter solidarischer Haftbarkeit dessen Kosten zu tragen;
die Gebühr ist auf CHF 1'200.– festzusetzen. 

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht: 

 

://:        Die Rekurse werden abgewiesen.

 

            Die Rekurrenten tragen die Kosten des
Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'200.– (einschliesslich Auslagen),
unter solidarischer Haftbarkeit.

 

 

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

 

Dr. Peter Bucher

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
[BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift
ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die
Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit
des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.