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**Case Identifier:** 9102672e-0352-5d39-945a-02b940890460
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-15
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 15.08.2017 B 2017/27
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2017-27_2017-08-15.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2017/27

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 20.08.2019

Entscheiddatum: 15.08.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 15.08.2017
Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 11 lit. a IVöB.Der in Art. 11 lit. a IVöB 
verankerte Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der 
Anbieter verlangt, dass bei der Bewertung aller Angebote die einzelnen 
Zuschlagskriterien die für sie vorgesehene Gewichtung behalten. Die 
Bewertung der Angebote anhand einer linearen, auf einer realistischen 
Preisspanne beruhende Preiskurve führt dazu, dass das Angebot der 
Beschwerdeführerin in einem Ausmass besser zu bewerten ist, welches die 
Überprüfung ihrer Rügen, ihr Angebot sei bei den weiteren 
Zuschlagskriterien zu schlecht bewertet worden, erübrigt 
(Verwaltungsgericht, B 2017/27).

Entscheid vom 15. August 2017

 

Besetzung

Präsident Eugster; Vizepräsident Zürn, Verwaltungsrichter Steiner und Zogg, 

Verwaltungsrichterin Reiter; Gerichtsschreiber Scherrer

 

Verfahrensbeteiligte

ARGE IGA Pflegheim Mels, bestehend aus

- magi-bau gmbh, Karmaad 27, 9473 Gams,

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- GIDI Gipser + Malergeschäft Anstalt, Zweigniederlassung Gams SG, Karmaad 27, 

9473 Gams,

Beschwerdeführerinnen,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Matthias Raschle, Schoch, Auer & Partner, 

Marktplatz 4, Postfach 547, 9004 St. Gallen,

gegen

 

Zweckverband Pflegeheim Sarganserland, vertreten durch den Verwaltungsrat, 

Butzerstrasse 4, 8887 Mels,

Vorinstanz,

und

 

Dämmtech. Nottwil GmbH, Kantonsstrasse 39a, 6207 Nottwil,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Beat Frischkopf, Frischkopf Advokatur, 

Bahnhofstrasse 24, Postfach 160, 6210 Sursee,

 

Gegenstand

Vergabe Ausbau und Umbau Pflegeheim Sarganserland (Innere Gipserarbeiten 

BKP 271.0)

 

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Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Der Zweckverband Pflegeheim Sarganserland schrieb am 31. Oktober 2016 die 

inneren Gipserarbeiten für den Um- und Ausbau des Pflegeheims in Mels im offenen 

Verfahren aus (ABl 2016 S. 3165 f.). Im Anhang 5 der Ausschreibungsunterlagen 

wurden die Zuschlagskriterien samt Gewichtung bekannt gegeben, nämlich „Preis“ (70 

Prozent) sowie „Projektorganisation – Personalangaben – Leistungsfähigkeit“, 

„Referenzen“ und „Reaktions-Interventionszeit“ (je 10 Prozent; act. 2/5). Innert der bis 

25. November 2016 laufenden Eingabefrist gingen sieben Angebote von sieben 

Anbietern ein. Der Zweckverband Pflegeheim Sarganserland vergab die Arbeiten am 

27. Januar 2017 zum Preis von CHF 1‘914‘516 inklusive Mehrwertsteuer an die 

Dämmtech. Nottwil GmbH, deren Angebot mit 8,9 von maximal 10 gewichteten 

Punkten bewertet worden war (act. 2/2).

B. Die magi-bau gmbh und die GIDI Gipser + Malergeschäft Anstalt, Gamprin-Bendern/

FL (Beschwerdeführerinnen), deren gemeinsames Angebot zum Preis von CHF 

1‘667‘489 mit 8,7 gewichteten Punkten den zweiten Rang erreicht hatte (act. 2/2), 

erhob gegen die am 3. Februar 2017 versandte Zuschlagsverfügung des 

Zweckverbandes Pflegeheim Sarganserland (Vorinstanz) mit Eingabe ihres 

Rechtsvertreters vom 13. Februar 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem 

Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der Beschluss der 

Vorinstanz aufzuheben und der Zuschlag den Beschwerdeführerinnen zu erteilen, 

eventualiter die Angelegenheit zur Neubeurteilung der Offerten und zum Zuschlag an 

die Beschwerdeführerinnen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem von den 

Beschwerdeführerinnen gleichzeitig gestellten Gesuch, der Beschwerde die 

aufschiebende Wirkung zu erteilen, entsprach der Präsident des Verwaltungsgerichts 

am 27. Februar 2017, nachdem die Vorinstanz am 21. Februar 2017 dessen Abweisung 

beantragt und die Dämmtech. Nottwil GmbH (Beschwerdegegnerin) stillschweigend auf 

eine Vernehmlassung verzichtet hatte. Mit der Möglichkeit eines Gestaltungsurteils fällt 

der Subeventualantrag der Beschwerdeführerinnen, es sei die Widerrechtlichkeit des 

angefochtenen Beschlusses festzustellen und ihnen Schadenersatz von mindestens 

CHF 5‘508 zu bezahlen, dahin. Zusammen mit Schreiben vom 3. März 2017 reichten 

die Beschwerdeführerinnen einen Zeitungsartikel vom 18. Januar 2013 ein (act. 13).

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Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 16. März 2017, die Beschwerde 

sei unter Kostenfolge abzuweisen, eventuell die Angelegenheit zur Neubeurteilung mit 

Einbezug aller Anbieter an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin 

beantragte mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 20. März 2017, unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge sei der von den Beschwerdeführerinnen nachträglich 

eingereichte Zeitungsartikel aus dem Recht zu weisen und der vorinstanzliche 

Zuschlag zu bestätigen. Die Beschwerdeführerinnen äusserten sich dazu am 24. April 

2017.

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die politischen Gemeinden sorgen gemäss Art. 28 des Sozialhilfegesetzes (sGS 

381.1, SHG) für ein bedarfsgerechtes Angebot an Plätzen in stationären Einrichtungen 

zur Betreuung und Pflege von Betagten (Abs. 1); sie können die Aufgabe gemeinsam 

mit anderen politischen Gemeinden erfüllen (Abs. 2 Ingress und lit. a). Dazu können sie 

insbesondere Zweckverbände im Sinn von Art. 140 ff. des Gemeindegesetzes (sGS 

151.2, GG) gründen. Die politischen Gemeinden Flums, Mels, Sargans, Vilters-Wangs, 

Bad Ragaz und Pfäfers sind Träger des Zweckverbandes Pflegeheim Sarganserland, 

welcher den Betrieb eines regionalen Pflegeheims bezweckt (vgl. http://heim-

sarganserland.ch). Als Einrichtung des öffentlichen Rechts im Sinn von Art. 8 Abs. 1 

Ingress und lit. b der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche 

Beschaffungswesen (sGS 841.32, IVöB) untersteht dieser Zweckverband dem 

Vergaberecht (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen 

Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 133/134). Nichts anderes ergibt sich aus Art. 2 

Abs. 1 Ingress und lit. b des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das 

öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.1, EGöB), wonach dem öffentlichen 

Beschaffungsrecht nebst den Gemeinden auch andere Träger von Gemeindeaufgaben 

unterliegen (vgl. VerwGE B 2005/224 vom 24. Januar 2006 E. 1 zum Zweckverband 

Regionales Seniorenzentrum Solino Bütschwil; vgl. auch VerwGE B 2014/248 vom 28. 

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Juli 2015 E. 1; www.gerichte.sg.ch). Das Verwaltungsgericht ist dementsprechend zur 

Behandlung der gegen die Zuschlagsverfügung der Vorinstanz vom 27. Januar 2017 

erhobenen Beschwerde zuständig (Art. 5 Abs. 2 EGöB).

Die Vorinstanz strebt mit dem Antrag, bei einer (teilweisen) Gutheissung der 

Beschwerde sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung unter Einbezug aller Anbieter an 

sie zurückzuweisen, eine Abweichung von der ständigen verwaltungsgerichtlichen 

Rechtsprechung an, wonach nicht berücksichtigte Bewerber, die keine Beschwerde 

gegen den Zuschlag erhoben haben, sich mit der Nichtberücksichtigung abgefunden 

haben und nicht weiter am Verfahren zu beteiligen sind (vgl. GVP 2014 Nr. 22 sowie 

beispielsweise VerwGE B 2013/46 vom 22. Mai 2013 E. 3, B 2014/145 vom 21. 

Oktober 2014 E. 5 und B 2016/190 vom 23. Februar 2017 E. 1, www.gerichte.sg.ch). 

Das Verwaltungsgericht behandelt die Angelegenheit deshalb gestützt auf Art. 18 Abs. 

2 Ingress lit. b Ingress und Ziff. 3 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) in 

Fünferbesetzung.

Die nicht berücksichtigten Beschwerdeführerinnen, deren Angebot mit einem 

Rückstand von 0,2 von maximal zehn gewichteten Punkten den zweiten Rang erreichte 

und die damit reelle Chancen auf einen Zuschlag haben, sind zur Beschwerde 

legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 

13. Februar 2017 rechtzeitig erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und 

inhaltlicher Hinsicht (Art. 15 Abs. 3 IVöB). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Die Beschwerdegegnerin beantragt, die zusätzliche Eingabe der 

Beschwerdeführerinnen vom 3. März 2017 samt beigelegter Kopie des Ausdrucks 

eines elektronischen Zeitungsartikels vom 18. Januar 2013 sei aus dem Recht zu 

weisen. Im Zeitungsartikel, auf den die Beschwerdeführerinnen am 22. Februar 2017 

stiessen, wird berichtet, eine Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin betreibe 

Lohndumping, indem sie ihren polnischen Gipsern Stundenlöhne von nur CHF 14 

bezahle, und auch sie selbst stehe unter dem Verdacht, Gesamtarbeitsverträge verletzt 

zu haben.

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Soweit das öffentliche Beschaffungsrecht keine besonderen Verfahrensbestimmungen 

enthält, richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den Regeln des 

Verwaltungsrechtspflegegesetzes (GVP 2001 Nr. 18). Aus Art. 61 Abs. 3 VRP, wonach 

neue Begehren unzulässig sind, leitet die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ab, 

dass neue Tatsachen, welche sich – wie vorliegend – vor Abschluss des 

Rekursverfahrens verwirklicht haben und welche der Vorinstanz nicht bekannt waren, 

im Verfahren vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden dürfen und zu würdigen sind 

(„unechte Noven“; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. 

Aufl. 2003, Rz. 643). Beschränkt wird diese Befugnis zum Vorbringen neuer Tatsachen 

durch Art. 15 Abs. 3 IVöB. Danach sind Beschwerden schriftlich und begründet innert 

zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügungen einzureichen. Deshalb ist nach der 

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung innerhalb der gesetzlichen Rechtsmittelfrist 

eine vollständige Beschwerdeschrift mit Antrag, Darstellung des Sachverhalts und 

Begründung einzureichen. Eine nachträgliche Ergänzung und Erweiterung des 

Rechtsbegehrens ist nicht zulässig (vgl. GVP 2001 Nr. 18). Ob dies auch für das 

Vorbringen neuer Tatsachen und Beweismittel ohne Änderung des Rechtsbegehrens 

gilt, ist zumindest fraglich. Beurteilt das Verwaltungsgericht – wie im öffentlichen 

Beschaffungsrecht – eine Angelegenheit als erste und einzige kantonale 

Gerichtsinstanz, verpflichtet die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) dazu, auf die 

tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Entscheides abzustellen. Die 

Rechtsweggarantie bezweckt aber nicht, dass die Parteien „unechte“ Noven auch nach 

Ablauf der Beschwerdefrist beziehungsweise Einreichung der Beschwerdeantwort 

ohne weiteres geltend machen können. Nachträgliche Vorbringen sind in jedem Fall zu 

beachten, wenn sie sich auf erhebliche Tatsachen oder Beweismittel beziehen, welche 

die Parteien nicht früher beibringen konnten und die daher als Revisionsgründe zu 

berücksichtigen wären (vgl. M Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl. 

2014, N 30 zu § 52 VRG/ZH). Dass es einer um Revision ersuchenden Partei nicht 

möglich war, Tatsachen und Beweise bereits im früheren Verfahren beizubringen, ist 

nur mit Zurückhaltung anzunehmen, soll doch das Revisionsverfahren nicht dazu Hand 

bieten, bisherige Unterlassungen in der Beweisführung nachzuholen (vgl. K. Scherrer 

Reber, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 26 zu Art. 66 VwVG).

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Abgesehen davon, dass die Internetrecherche den Beschwerdeführerinnen bereits 

während der Rechtsmittelfrist möglich gewesen wäre, vermag deren Ergebnis an der 

Beurteilung der Angelegenheit nichts zu ändern. Der Zeitungsartikel datiert vom 18. 

Januar 2013 und beschreibt mehr als vier Jahre zurückliegende Zustände und 

Vermutungen. Soweit Lohndumpingvorwürfe als nachgewiesen geschildert werden, 

beziehen sie sich auf eine Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin, welche gemäss 

deren Angebot bei der Ausführung der ausgeschriebenen Arbeiten nicht zum Einsatz 

kommt. Soweit der Artikel die Beschwerdegegnerin unmittelbar betrifft, erschöpft er 

sich im Verdacht, Gesamtarbeitsverträge verletzt zu haben.

3. Die Beschwerdeführerinnen beanstanden die Bewertung der Angebote nach den 

qualitativen Zuschlagskriterien. Einerseits führe die Anwendung eines „Skala-Systems“ 

zu einer höheren Gewichtung der Qualitätskriterien als in den 

Ausschreibungsunterlagen bekannt gegeben (dazu nachfolgend Erwägung 3.1). 

Anderseits sei ihr Angebot hinsichtlich dieser Kriterien nicht objektiv, sondern 

ergebnisorientiert bewertet worden (dazu nachfolgend Erwägung 3.2). Die Vorinstanz 

erachtet – nachträglich – den von den Beschwerdeführerinnen offerierten Preis als 

ungewöhnlich niedrig und zweifelt an deren Fähigkeit zur qualitativ einwandfreien 

Ausführung der Arbeiten (dazu nachfolgend Erwägung 3.3).

3.1. Bei der Bewertung der Angebote nach den bekannt gegebenen Zuschlagskriterien 

kommt der Vorinstanz ein erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl. beispielsweise 

VerwGE B 2016/241 vom 28. März 2017 E. 4 mit Hinweisen auf BGer 2C_549/2011 

vom 27. März 2012 E. 2.4 und BGE 125 II 86 E. 6, www.gerichte.sg.ch). Der in Art. 11 

Ingress und lit. a IVöB verankerte allgemeine vergaberechtliche Grundsatz der 

Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der Anbieter verlangt, dass bei der 

Bewertung aller Angebote die einzelnen Zuschlagskriterien die für sie vorgesehene 

Gewichtung behalten. Wie bei der Bewertung der Angebote nach dem Preiskriterium, 

die auf einer linearen Preiskurve und einer realistischen Preisspanne beruhen muss 

(vgl. GVP 2015 Nr. 40, VerwGE B 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1, 

www.gerichte.sg.ch), muss das Bewertungssystem auch bei allen anderen Kriterien, 

insbesondere beim Kriterium der Qualität, so ausgestaltet sein, dass die für das 

Kriterium festgelegte Gewichtung nicht verzerrt wird. Damit die Bewertung der 

Angebote nach dem Kriterium der Erfüllung des Anforderungskatalogs nicht auf einer 

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vergleichsweise zu flachen oder zu steilen Kurve beruht, ist es erforderlich, dass auch 

bei diesem Kriterium von einer realistischen Spanne der durchschnittlichen Bewertung 

ausgegangen wird. Ebensowenig wie beim Preis sehr teure Angebote eine noch relativ 

hohe Punktzahl erzielen sollen, dürfen beim Qualitätskriterium relativ schlecht 

bewertete Angebote noch relativ hohe Punktzahlen erreichen (VerwGE B 2016/168 vom 

26. Oktober 2016 E. 3.2.1).

Die Vorinstanz hat die Angebote nach dem Zuschlagskriterium der 

„Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit“ mit Durchschnittsnoten 

zwischen 1 und 10 bewertet. Damit hat sie auf eine Bewertungsspanne abgestellt, die 

sich an den Gegebenheiten der tatsächlich eingereichten Angebote orientiert hat. Die 

Spanne erscheint dementsprechend als realistisch. Dass die Angebote unter den 

Teilaspekten der Zuschlagskriterien miteinander verglichen und aufgrund dieses 

Vergleiches bewertet werden, erscheint vergaberechtlich nicht bloss als zulässig, 

sondern als geboten, zumal es sich nicht um blosse Eignungskriterien, welche ein 

Anbieter erfüllt oder nicht erfüllt, handelt. Dieses vorinstanzliche Bewertungsmodell hält 

deshalb vor dem vergaberechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieter 

grundsätzlich stand. Die Auffassung der Vorinstanz, angesichts des Bauvolumens von 

1,7 bis 1,9 Millionen Franken müsse die Handhabung der qualitativen 

Zuschlagskriterien zum Ausschluss ungeeigneter Anbieter führen, erscheint 

vergaberechtlich allerdings problematisch. Die Gründe für den Ausschluss von 

Angeboten regelt Art. 12 VöB. Ausgeschlossen werden kann insbesondere, wer die 

Eignungskriterien nicht erfüllt (Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB). Zweifelt die 

Vergabebehörde angesichts eines ungewöhnlich niedrigen Angebotes an der Eignung 

des Anbieters, ist sie befugt und – wenn sie den Anbieter gegebenenfalls mangels 

Eignung ausschliessen will – gehalten, gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und 

Auskünfte zu verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen. 

Hingegen darf sie den Ausschluss nicht dadurch bewerkstelligen, dass sie qualitative 

Zuschlagskriterien zu Eignungskriterien umfunktioniert. Zulässig bleibt aber 

selbstverständlich die sachgerechte, insbesondere den Grundsatz der 

Gleichbehandlung der Anbieter beachtende Bewertung der Angebote.

Bei der Bewertung der Angebote nach dem Preis hat die Vorinstanz jedoch auf die 

nicht lineare vergaberechtswidrige Preisformel P  / P  (vgl. GVP 2015 Nr. 40, min Angebot

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VerwGE B 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1, www.gerichte.sg.ch) abgestellt, 

welche teure Angebote begünstigt, indem die Gewichtung des Preises mit 

zunehmender Höhe ab- und entsprechend jene der übrigen Kriterien zunimmt. Bei der 

Anwendung einer linearen auf einer realistischen Preisspanne – die tatsächlich 

eingereichten Angebote mit Höchstpreis von CHF 2‘231‘983 und Tiefstpreis CHF 

1‘667‘489 bewegen sich innerhalb einer Preisspanne von rund 34 Prozent – 

beruhenden Preiskurve nach der Formel ([P  – P ] / [P  – P ]) ergäben sich 

für das Angebot der Beschwerdegegnerin mit einem Preis von CHF 1‘914‘516 noch 

3,94 gewichtete Punkte (0,562 x Punktemaximum von 10, gewichtet mit 0,7). Bei einer 

Preisspanne von 50 Prozent, das heisst unter der Annahme von P  = CHF 2‘501‘234 

(1,5 x CHF 1‘667‘489) ergäben sich für das Angebot der Beschwerdegegnerin lediglich 

4,93 gewichtete Punkte (0,704 x Punktemaximum von 10, gewichtet mit 0,7).

3.2. Die Anwendung einer linearen, auf einer realistischen – den tatsächlich 

eingegangenen Angeboten entsprechenden – Preisspanne beruhenden Preiskurve hat 

bei unveränderter Benotung der übrigen Zuschlagskriterien und ihrer Teilaspekte 

(Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit 1,0; Referenzen 1,0; 

Reaktions- und Interventionszeit 0,8) eine Bewertung des Angebots der 

Beschwerdegegnerin mit insgesamt 6,74 gewichteten Punkten zur Folge. Selbst bei 

einer Preisspanne von 50 Prozent wäre ihr Angebot lediglich mit 7,73 gewichteten 

Punkten zu bewerten. Beim Angebot der Beschwerdeführerinnen bliebe es bei 8,7 

gewichteten Punkten. Eine vergaberechtskonforme Preiskurve wirkt sich damit auf das 

um CHF 247‘027 oder knapp 15 Prozent teurere Angebot der Beschwerdegegnerin in 

einem Ausmass aus, welches die Prüfung der vergaberechtlichen Zulässigkeit der 

Bewertung der Angebote nach den weiteren Zuschlagskriterien erübrigt.

3.3. Die Vorinstanz deutet erstmals im Beschwerdeverfahren unter Hinweis auf den 

tiefen Offertpreis Zweifel an der Eignung der Beschwerdeführerinnen zur Erfüllung des 

ausgeschriebenen Auftrages an.

Gemäss Art. 12 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter vom 

Vergabeverfahren unter anderem dann ausschliessen, wenn dieser die 

Eignungskriterien nicht erfüllt. Ein ungewöhnlich niedriges Angebot ist nur dann 

mangels Eignung auszuschliessen, wenn Anlass besteht, an der Fähigkeit des 

max Angebot max min

max

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Anbieters zur Auftragserfüllung zu den angebotenen Konditionen und damit an der 

grundsätzlichen Seriosität des Angebots zu zweifeln (vgl. D. Lutz, Angebotspreis: 

Kalkulationsfreiheit und die Schranken, in: Zufferey/Stöckli [Hrsg.], Aktuelles 

Vergaberecht 2014, Zürich/Basel/Genf 2014, S. 295 f.). Die Beweislast liegt bei der 

Vergabebehörde (vgl. Lutz, a.a.O., S. 296). Werden ungewöhnlich niedrige Angebote 

eingereicht, kann der Auftraggeber gemäss Art. 32 VöB zusätzliche Unterlagen und 

Auskünfte verlangen, um die Einhaltung der Teilnahmebedingungen zu prüfen. Bei 

einem Angebot, das rund 20 Prozent unter der preislich zweitniedrigsten Offerte liegt, 

sind nach der st. gallischen Vergabepraxis und Rechtsprechung zusätzliche 

Abklärungen jedenfalls gerechtfertigt (www.beschaffungswesen.sg.ch unter 

Vergabeverfahren/Zuschlag/ungewöhnlich niedrige Angebote, Ziffer 5; GVP 2002 Nr. 

33). Eine Pflicht besteht nur dann, wenn Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente dafür 

bestehen, dass der Anbieter Teilnahme- oder Auftragsbedingungen verletzt, wobei 

teilweise sogar offensichtliche und krasse Fälle verlangt werden (vgl. Lutz, a.a.O. S. 

289 mit Hinweisen).

Die Preisspanne bei den tatsächlich eingereichten immerhin sieben Angeboten beträgt 

– wie dargelegt – rund 34 Prozent. Dieser Umstand deutet nicht darauf hin, dass 

ungewöhnlich tiefe oder ungewöhnlich hohe Angebote eingereicht wurden. Die 

Preisdifferenz zwischen dem günstigsten Angebot der Beschwerdeführerinnen zum 

Preis von CHF 1‘667489 und dem nächst teureren zum Preis von CHF 1‘898‘151 

beläuft sich auf 13,8 Prozent. Zwar liegen damit sechs Angebote innerhalb einer 

engeren Preisspanne, jedoch erreicht die Differenz zwischen den beiden billigsten 

Angeboten die Schwelle von 20 Prozent nicht. Die Vorinstanz bringt keine 

Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beschwerdeführerinnen Teilnahme- oder 

Auftragsbedingungen verletzen würden. Sie ist denn auch nach der Prüfung der 

eingegangenen Angebote nicht davon ausgegangen, der von den 

Beschwerdeführerinnen offerierte Preis rechtfertige oder verlange gar die Einholung 

zusätzlicher Unterlagen und Auskünfte. Im Übrigen scheinen die Zweifel an der 

Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführerinnen auch nicht in erster Linie mit dem – 

relativ – tiefen Angebotspreis zusammen zu hängen. Erfüllen die 

Beschwerdeführerinnen – wovon die Vorinstanz in ihrem Zuschlagsentscheid ausgeht – 

die Eignungskriterien, ist ihr Angebot nach den bekannt gegebenen Zuschlagskriterien 

zu bewerten.

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4. Die Vorinstanz ist der Auffassung, auch jene nicht berücksichtigten Anbieter, welche 

nicht Beschwerde erhoben hätten, seien bei einer ganzen oder teilweisen Gutheissung 

der Beschwerde für die Vergabe des Auftrags wieder in Betracht zu ziehen. Die 

Beschwerdeführerinnen halten dem entgegen, die Vorinstanz lege nicht dar, inwiefern 

ernsthafte und sachliche Gründe eine Änderung der konstanten und langjährigen 

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts rechtfertigten und inwiefern solche Gründe 

das Interesse an der Rechtssicherheit überwögen. Es sei stossend, wenn ein 

Beschwerdeführer mit seinen Anträgen vollumfänglich durchdringe und in der Folge 

den Zuschlag doch nicht erhalte. Stünden anschliessend wieder allen Anbietern 

Rechtsmittel zu, würde sich das Vergabeverfahren über Gebühr in die Länge ziehen. 

Ausgeschlossen müsse es sein, dass es der Vorinstanz frei stehe, welche Anbieter im 

Fall einer Gutheissung der Beschwerde berücksichtigt werden dürften. Es erscheine 

auch wenig praktikabel, nach abgeschlossenem Beschwerdeverfahren erneut alle 

Anbieter anzufragen, ob sie ihr Angebot aufrechterhalten.

Die Vorinstanz hat zwar erst in der Vernehmlassung die Details zur Bewertung der 

Angebote nach den Zuschlagskriterien „Projektorganisation, Personalangaben und 

Leistungsfähigkeit“ „Referenzen“ und „Reaktions- und Interventionszeit“ und den in 

den Ausschreibungsunterlagen insbesondere zum Zuschlagskriterium 

„Projektorganisation, Personalangaben und Leistungsfähigkeit“ genannten 

Teilaspekten dargelegt. Sie macht aber nicht geltend, die detaillierten Begründungen 

seien einzig auf die Angebote der Beschwerdeführerinnen und der 

Beschwerdegegnerin zugeschnitten und hätten bei ihrer Anwendung auf die Angebote 

der übrigen Bewerberinnen auf den Rängen 3 bis 7 Änderungen in der Bewertung zur 

Folge, so dass insbesondere das Angebot der drittplatzierten Bewerberin Aussicht 

darauf hätte, als wirtschaftlich günstigeres Angebot als jenes der 

Beschwerdeführerinnen den Zuschlag zu erhalten. Zumal am Beschwerdeverfahren 

vorliegend lediglich die beiden Anbieterinnen beteiligt sind, deren Angebote von der 

Vorinstanz als die wirtschaftlich günstigsten beurteilt wurden und allein schon die 

Anwendung einer vom Vergaberecht geforderten linearen, auf einer realistischen 

Preisspanne beruhenden Preiskurve selbst unter Berücksichtigung der unveränderten 

Bewertung sämtlicher eingegangener Angebote nach den übrigen Zuschlagskriterien 

zu einem eindeutigen Ergebnis zugunsten der Beschwerdeführerinnen führt, kann offen 

bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen nach der gerichtlichen Aufhebung 

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einer Zuschlagsverfügung auch die Angebote jener Anbieterinnen, die sich mit der 

Nichtberücksichtigung abgefunden haben, bei der erneuten Ermittlung des 

wirtschaftlich günstigsten Angebotes wieder in die Evaluation einzubeziehen wären.

5. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Die angefochtene 

Zuschlagsverfügung der Vorinstanz ist aufzuheben. Gemäss der 

verwaltungsgerichtlichen Praxis (vgl. VerwGE B 2014/248 vom 28. Juli 2015, B 2014/21 

vom 14. Mai 2014, B 2013/46 vom 22. Mai 2013, www.gerichte.sg.ch; vgl. auch M. 

Beyeler, Vergaberechtliche Entscheide 2014/2015, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 451) 

kann angesichts des klaren Sachverhalts und der klaren Rechtslage der Zuschlag 

entsprechend ihrem Antrag unmittelbar den Beschwerdeführerinnen erteilt werden. Die 

Angelegenheit ist zum Vertragsschluss an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des Zwischenverfahrens – 

dem Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung war entgegen dem Antrag 

der Vorinstanz zu entsprechen – der Vorinstanz und die Kosten des Hauptverfahrens – 

die Beschwerde war entgegen den Anträgen der Vorinstanz und der 

Beschwerdegegnerin gutzuheissen – der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin je 

zur Hälfte und unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und Art. 

96bis VRP). Entscheidgebühren von CHF 1‘500 für die Zwischenverfügung vom 27. 

Februar 2017 und von CHF 7‘000 für den Hauptentscheid erscheinen angemessen (Art. 

7 Ziff. 211 und 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist 

nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Den Beschwerdeführerinnen ist der 

Kostenvorschuss von CHF 8'500 zurückzuerstatten.

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben die Beschwerdeführerinnen für das 

Beschwerdeverfahren ermessensweise ausseramtlich mit CHF 6'000 (zuzüglich vier 

Prozent pauschale Barauslagen) zu entschädigen (Art. 6, 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit. 

b und 28bis Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 

963.75). Zwei Drittel sind von der Vorinstanz, ein Drittel von der Beschwerdegegnerin, 

welche sich am Zwischenverfahren nicht beteiligt hat, unter solidarischer Haftbarkeit zu 

tragen (Art. 98 Abs. 1, Art. 98bis und Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 106 Abs. 3 

der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO; R. Hirt, Die Regelung der 

Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 180 f.). 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/13

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Die Beschwerdeführerinnen sind selbst mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der 

Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer 

eigenen Steuerschuld wieder abziehen können. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei 

der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. 

VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012, www.gerichte.sg.ch; Hirt, a.a.O., S. 194).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die angefochtene Zuschlagsverfügung der 

Vorinstanz vom 27. Januar 2017 aufgehoben.

2. Der Zuschlag für die inneren Gipserarbeiten beim Um- und Ausbau des Pflegeheims 

Sarganserland wird den Beschwerdeführerinnen erteilt und die Angelegenheit zum 

Vertragsschluss an die Vorinstanz zurückgewiesen.

3. Von den amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 8‘500 bezahlen die 

Vorinstanz CHF 5‘000 und die Beschwerdegegnerin CHF 3‘500. Den 

Beschwerdeführerinnen wird der Kostenvorschuss von CHF 8‘500 zurückerstattet.

4. Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin entschädigen die 

Beschwerdeführerinnen für das Haupt- und das Zwischenverfahren mit insgesamt CHF 

6‘000 zuzüglich CHF 240 Barauslagen ohne Mehrwertsteuer unter solidarischer 

Haftbarkeit. Zwei Drittel – CHF 4‘000 zuzüglich CHF 160 – gehen zulasten der 

Vorinstanz, ein Drittel – CHF 2‘000 zuzüglich CHF 80 – zulasten der 

Beschwerdegegnerin.

 

Der Abteilungspräsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                                          Scherrer

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 15.08.2017
	Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 11 lit. a IVöB.Der in Art. 11 lit. a IVöB verankerte Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung der Anbieter verlangt, dass bei der Bewertung aller Angebote die einzelnen Zuschlagskriterien die für sie vorgesehene Gewichtung behalten. Die Bewertung der Angebote anhand einer linearen, auf einer realistischen Preisspanne beruhende Preiskurve führt dazu, dass das Angebot der Beschwerdeführerin in einem Ausmass besser zu bewerten ist, welches die Überprüfung ihrer Rügen, ihr Angebot sei bei den weiteren Zuschlagskriterien zu schlecht bewertet worden, erübrigt (Verwaltungsgericht, B 2017/27).

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