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**Case Identifier:** cf6b974b-7ac9-5b13-932f-f3c324ec8e30
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2010_7_08_07_10.pdf
**Docket/Reference:** 602_2010_7_08_07_10.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf21/602_2010_7_08_07_10.pdf

## Full Text

602 2010-7 

Arrêt du 8 juillet 2010 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 

Christian Pfammatter 
Josef Hayoz, Michel Wuilleret 

PARTIES 

ALLIANCE  PIERRES  VIVANTES,  pl.  de 
la  Gare,  1678  Siviriez, 
recourante,  représentée  par  Me  Christoph  Joller,  avocat,  av.  de  Tivoli  3, 
case postale 768, 1701 Fribourg,  

contre 

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DE  LA  GLANE,  Château,  1680  Romont  FR, 
autorité intimée,  

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701 Fribourg, 
intimé,  

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 29 janvier 2010 contre la décision du 1er décembre 2009 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

En  février  1991,  la  société  coopérative  APV-Bâti  a  acquis  la  parcelle  art.  951a  du 
A. 
registre  foncier  (RF)  de  la  Commune  de  Siviriez,  sur  laquelle  est  érigé  un  bâtiment  qui 
abritait  l'ancien  Buffet  de  la  Gare,  la  parcelle  étant  à  cette  époque  colloquée  en  "zone 
sans affectation spéciale". Ce bâtiment est loué depuis lors à l'association Alliance Pierres 
Vivantes  (APV),  qui  est  une  assemblée  chrétienne  évangélique,  perçue  par  beaucoup 
comme une secte. 

Le bâtiment sert de lieu de culte et de rencontres, tout en abritant également les services 
administratifs  de  l'association.  De  fréquents  séminaires  et  cours  de  formation  y  sont 
organisés.  Un  permis  de  construire  pour  des  travaux  de  minime 
importance 
(transformation de trois fenêtres en sous-sol, aménagement d'une terrasse en bois) a été 
accordé le 30 mars 1995 par la commune afin de permettre le changement d'affectation 
qu'impliquait l'utilisation des locaux dans ce sens. 

B. 
Le  29  août  1995,  la  Direction  de  l'instruction  publique  et  des  affaires  culturelles  a 
accordé à l'association l'autorisation d'ouvrir et de mettre en place une école privée dans 
le  bâtiment,  à  condition  que  les  exigences  de  la  législation  sur  l'aménagement  du 
territoire et les constructions soient satisfaites. 

Opposée à la création d'une école privée pour ce mouvement évangélique, la commune a 
refusé d'affecter le terrain concerné à la zone à bâtir et, lors de la dernière modification 
du plan d'aménagement local, l'a placé en zone agricole.  

C. 
Suite  à  la  résiliation,  pour  le  30  juin  2010,  du  bail  des  locaux  scolaires  que 
l'association  APV  louait  à  Payerne,  la  société  APV-Bâti  a  déposé,  le  2  juillet  2009,  une 
demande  de  permis  de  construire,  intitulée  "transformation  intérieure  et  démolition  de 
l'annexe",  qui  vise  à  compléter  les  aménagements  d'une  école  dans  l'ancien  buffet  de 
gare.  Elle  a  fondé  sa  requête  sur  les  art.  37a  de  la  loi  fédérale  sur  l'aménagement  du 
territoire (LAT; RS 700) et 44 (recte, 43) de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), entrés en vigueur en 1998, qui protègent la situation acquise. 

Le projet n'a pas suscité d'opposition lors de sa mise à l'enquête publique. 

Le  3  août  2009,  la  commune  a  préavisé  favorablement  la  demande  de  permis  en 
soulignant  que  "si  ce  bâtiment  est  utilisé  pour  des  réunions,  séminaires,  formation 
d'adultes,  le  préavis  est  favorable.  Si  ce  bâtiment  est  utilisé  pour  une  école,  le  préavis 
est défavorable, une école ne correspond pas au plan d'affectation des zones". 

D. 
Le  24  novembre  2009,  la  Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des 
constructions (DAEC) a accordé l'autorisation spéciale nécessaire à l'exécution du projet 
hors  de  la  zone  à  bâtir  en  constatant  que  celui-ci  peut  être  admis  en  application  des 
art. 37a LAT et 43 OAT. Elle a réservé de manière générale les conditions figurant dans 
les préavis des services de l'Etat et des autres organes consultés. 

Le  27  novembre  2009,  tout  en  émettant  un  préavis  de  synthèse  favorable,  le 
E. 
Service  des  constructions  et  de  l'aménagement  (SeCA)  a  rappelé  à  la  préfecture  qu'il 
fallait prendre en considération les remarques émises par le conseil communal, le 3 août 
2009. 

 
 
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Le  1er  décembre  2009,  le  Préfet  du  district  de  la  Glâne  a  accordé  à  la  société 
F. 
coopérative APV-Bâti le permis de construire requis. Il a souligné que "le bénéficiaire du 
permis  est  spécialement  rendu  attentif  au  fait  que,  comme  le  relevait  la  commune,  les 
locaux  ne  peuvent  en  aucun  cas  être  utilisés  comme  école,  respectivement  pour  y 
dispenser des cours au sens de la loi scolaire en particulier". 

G.  Agissant  le  29  janvier  2010,  l'association  APV  a  contesté  devant  le  Tribunal 
cantonal  la  condition  assortissant  le  permis  de  construire  délivré  le  1er  décembre  2009. 
Elle  conclut,  sous  suite  de  frais  et  dépens,  à  la  nullité  de  cette  condition  et, 
subsidiairement, à son annulation. 

A l'appui de ses conclusions, la recourante se plaint d'une violation de l'art. 25 al. 2 LAT 
et  de  l'art.  59  de  l'ancienne  loi  de  1983  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions  (aLATeC)  dès  lors  qu'il  n'existe  aucune  base  légale  qui  permet  à  la 
préfecture  de  fixer  une  condition  relative  à  l'affectation  de  bâtiment  hors  de  la  zone  à 
bâtir.  Elle  estime  que  la  condition  litigieuse  est  en  contradiction  avec  l'autorisation 
spéciale de la DAEC, étant entendu que la réserve générale que celle-ci a émise est une 
clause de style qui ne peut pas concerner le préavis de la commune.  

La  recourante  invoque  également  une  violation  de  l'art.  37a  LAT  qui  fixe  de  manière 
exhaustive  les  conditions  du  droit  à  la  transformation  de  bâtiments  non  conformes  à  la 
zone  agricole.  L'ancien  Buffet  de  la  Gare  bénéficie  des  allègements  prévus  pour  les 
constructions  à  usage  commercial  situés  en  zone  agricole,  étant  précisé  qu'une  école 
privée  entre  dans  la  notion  de  bâtiment  commercial  par  opposition  à  un  bâtiment 
d'habitation  et  qu'aucune  restriction  d'utilisation  ne  peut  se  fonder  sur  l'art.  44  (recte, 
43)  OAT  dès  lors  que  l'affectation  en  école  ne  nécessitera  aucune  extension  des 
équipements existants  et ne provoquera aucun nouvel impact important sur le territoire 
et l'environnement. 

La  recourante  prétend  que  le  refus  de  la  préfecture  à  ce  que  le  bâtiment  soit  affecté  à 
une  école  ne  repose  sur  aucun  motif  de  police  des  constructions,  ni  sur  aucun  motif 
d'aménagement  du  territoire.  Il  ne  saurait  être  question  d'invoquer  la  non-conformité  à 
la  zone  pour  interdire  le  changement  d'affectation  dès  lors  que  la  finalité  même  de 
l'art. 37a  LAT  est  justement  de  permettre  le  changement  complet  d'affectation  de 
constructions non conformes à la zone agricole. La loi scolaire à laquelle renvoie le préfet 
ne permet pas de décider quels locaux peuvent être affectés en école. C'est à la Direction 
de l'instruction publique, de la culture et du sport (DICS) qu'il appartient de décider dans 
le cadre de l'autorisation d'ouverture de l'école si les lieux sont adéquats. La recourante 
souligne  que  le  critère  qui  a  dirigé  la  distinction  entre  formation  d'adultes  (admise)  et 
celle  d'enfants  n'est  pas  celui  –  absurde  -  de  la  non-conformité  à  la  zone,  mais  bien  la 
peur  irrationnelle  et  subjective  des  autorités  face  à  l'installation  d'une  école  constituant 
un élargissement des activités d'une association dont elles emblent se méfier.  

Enfin,  la  recourante  estime  que  la  décision  est  discriminatoire  dans  la  mesure  où  il 
apparaît  que  le  motif  véritable  de  la  restriction  querellée  est  en  fait  celui  de 
l'appartenance de la recourante à un mouvement religieux, pour lequel une frange de la 
population  de  la  Glâne  et,  plus  particulièrement,  les  autorités  communales  de  Siviriez 
nourrissent de la méfiance. 

 
 
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Parallèlement  à  son  recours,  l'association  APV  a  déposé  une  requête  de  mesures 
provisionnelles  visant  à  être  autorisée  à  utiliser  comme  école  les  locaux  sis  dans  le 
bâtiment litigieux jusqu'à droit connu sur son recours. 

H.  Dans  ses  observations  du  24  février  2010,  la  commune  a  maintenu  son  préavis 
négatif  en  soulignant  qu'une  école  doit  être  située  en  zone  d'intérêt  général  et  non  en 
zone agricole. 

Le  12  mars  2010,  le  préfet  a  conclu  principalement  au  rejet  du  recours  et, 
subsidiairement,  à  la  suspension  de  la  procédure  de  recours  jusqu'à  droit  connu  sur  la 
demande  d'autorisation  pour  l'ouverture  d'une  école  privée  formulée  en  date  du 
18 décembre  2009,  par  l'association  APV  auprès  de  la  DICS.  Rappelant  que,  selon 
l'art. 175  aLATeC,  il  appartient  au  préfet  d'assurer  la  coordination  des  procédures,  il  a 
jugé qu'il était indispensable de rendre attentif la recourante que les locaux ne pouvaient 
en  aucun  cas  être  utilisés  comme  école  sans  autorisation  fondée  sur  la  loi  scolaire.  Dès 
lors que le dossier ne contenait aucune indication que des démarches  avaient été  faites 
dans ce sens, il était normal de rendre l'intéressée attentive à ces exigences. 

Pour  sa  part,  la  DAEC  conclut  également  au  rejet  du  recours.  Elle  relève  que  la 
recourante  n'a  pas  indiqué,  dans  sa  requête,  qu'elle  entendait  utiliser  le  bâtiment  en 
école  au  sens  de  la  loi  scolaire.  La  Direction  ne  s'est  pas  prononcée  sur  le  changement 
d'affectation  du  bâtiment  d'origine  (buffet  de  gare)  en  école,  dans  la  mesure  où  les 
transformations  demandées  correspondaient  à  l'affectation implicitement  admise lors  du 
permis  de  construire  octroyé  en  1995  (à  savoir:  salle  de  réunion/de  formation  pour 
adultes).  Elle  a  vérifié  que  les  transformations  des  locaux  "annexes"  en  locaux 
"habitables" (dont notamment l'aménagement de WC) en relation avec l'affectation faite 
depuis 1995 étaient conformes aux conditions des art. 37a LAT et 43 OAT; ce qui était le 
cas. 

Le  21  avril  2010,  la  recourante  a  déposé  des  contre-observations  dans  lesquelles 
I. 
elle reprend pour l'essentiel, en les développant, les arguments invoqués dans le recours. 
Elle s'oppose à la suspension de la procédure proposée par le préfet. 

Par  décision  du  28  juin  2010,  la  DICS  a  rejeté  la  demande  de  l'association  APV 
J. 
visant  à  ouvrir  une  école  privée  à  Siviriez  au  vu  de  l'absence  de  qualification 
professionnelle suffisante d'une partie du corps enseignant (un superviseur sur six et cinq 
intervenants sur six non autorisés) et en raison du litige relatif à l'utilisation du bâtiment 
qui doit accueillir l'école privée projetée. 

e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
1. 
ayant  été  versée  en  temps  utile  -  le  recours  est  recevable  en  vertu  de  l'art.  114  al.  1 
let. c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 

b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 

 
 
 
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d’habilitation  légale  expresse,  la  Cour  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

2. 
Selon l'art. 176 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions  (LATeC;  RSF  710.1),  les  demandes  de  permis  mises  à  l'enquête  publique 
avant  l'entrée  en  vigueur  de  cette  loi,  le  1  janvier  2010,  sont  traitées  sur  la  base  de 
l'ancienne  loi  du  9  mai  1983  (aLATeC).  Du  moment  qu'en  l'espèce,  la  mise  à  l'enquête 
publique remonte au 10 juillet 2009, l'ancien droit est applicable à la présente affaire. 

3. 
Il  ne  fait  aucun  doute  que  le  changement  d'affectation  du  bâtiment  requis  par  la 
recourante  le  2  juillet  2009  est  conforme  aux  art.  37a  LAT  et  43  OAT.  On  doit  même 
considérer,  avec  la  DAEC,  que  le  permis  de  construire  accordé  par  la  commune  le 
30 mars 1995 comportait déjà l'autorisation de changement d'affectation du buffet de la 
gare  en  bâtiment  d'enseignement  et  de  rencontres.  La  seule  portée  réelle  de 
l'autorisation  spéciale  du  24  novembre  2009  ne  concerne  effectivement  que  la 
transformation des locaux "annexes" en locaux "habitables" et cette transformation peut 
manifestement être autorisée par le droit fédéral invoqué. 

Dans  la  mesure  où  le  but  même  de  l'art.  43  OAT  est  de  permettre  les  changements 
d'affectation  de  constructions  artisanales  ou  commerciales  devenues  contraires  à 
l'affectation de la zone, les objections de la commune fondées sur la non-conformité à la 
zone agricole du bâtiment d'enseignement sont d'emblée sans pertinence. 

4. 
En  réalité,  la  seule  question  qui  se  pose  est  celle  de  savoir  si  l'autorité  pouvait 
subordonner le permis de construire à la condition que le bâtiment ne serve pas d'école 
au sens de la loi scolaire alors même que son utilisation pour les rencontres, la formation 
des  adultes  et  la  formation  continue  est  unanimement  reconnue  comme  étant 
parfaitement conforme à la loi. 

a) L'adoption de charges et conditions liées à une autorisation de construire a pour 
but  d'assurer  une  construction  conforme  au  droit  dans  des  cas  où,  à  défaut,  un  risque 
existe  que  l'ouvrage  soit  édifié  ou  utilisé  en  violation  de la loi  (cf.  A.  ZAUGG  /  P.  LUDWIG, 
Kommentar  zum  Baugesetz  des  Kantons  Bern,  Berne  2007,  ad  art.  38/39  n(cid:176)   15a).  Les 
autorités ne sont donc  pas habilitées à subordonner le permis de construire à n'importe 
quelle charge ou condition. La mesure doit servir à assurer que le bâtiment ou l'usage qui 
en sera fait respectera le droit en vigueur. Cela suppose dès lors une relation raisonnable 
entre la construction et la mesure (ATC du 11 mars 2010, 602 09 44) et implique, bien 
évidemment,  que  celle-ci  n'empiète  pas,  matériellement,  sur  les  compétences  d'une 
autre autorité appelée à se prononcer. 

b) Selon l'art. 102 de la loi scolaire (LS; RSF 411.0.1), une autorisation de la DICS 
est  nécessaire  pour  ouvrir  une  école  privée.  Le  préfet  et  la  DAEC  n'ont  aucune 
compétence dans ce domaine. En reprenant expressément (préfet) ou indirectement par 
renvoi  (DAEC)  la  condition  proposée  par  la  commune,  les  autorités  de  permis  de 
construire  et  d'autorisation  spéciale  ont  clairement  outrepassé  leurs  compétences.  En 
effet,  la  condition  litigieuse  revient  en  réalité  à  interdire  l'usage  du  bâtiment  à  des  fins 
scolaires.  Or,  ce  n'est  pas  le  but  de  la  procédure  de  permis  de  construire  d'examiner 
cette question. Cela est d'autant plus vrai qu'une procédure spéciale a été introduite en 
application de l'art. 102 LS devant la DICS et qu'en se prononçant sans y être habilités le 
préfet  et  la  DAEC  se  sont  substitués  indument  à  l'autorité  compétente  qui  n'avait  pas 
encore statué. L'examen de la décision de la DICS du 28 juin 2010 montre d'ailleurs que 

 
 
 
 
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celle-ci  prend  motif  du  présent  litige  pour  estimer  que  la  recourante  ne  dispose  pas  de 
locaux adéquats au sens de la loi scolaire. En d'autres termes, en ne se cantonnant pas à 
leur mission qui relève exclusivement du droit public de la construction, le préfet et, dans 
une moindre mesure, la DAEC ont faussé le système mis en place par le législateur. 

c)  Le  préfet  ne  peut  pas  justifier  son  intervention  par  le  souci  d'assurer  la 
coordination  entre  la  procédure  de  permis  de  construire  et  la  procédure  d'autorisation 
d'ouvrir une école privée. 

L'octroi  d'une  autorisation  d'ouvrir  une  école  privée  est  une  décision  indépendante  et 
distincte  du  permis  de  construire,  de  sorte  qu'une  coordination  formelle  des  procédures 
n'est pas nécessaire. Quant à la coordination matérielle, elle est organisée par la loi dès 
lors que, selon l'art. 102 LS, la DICS est désignée comme autorité compétente pour juger 
si  les  locaux  proposés  par  le  requérant  sont  adéquats  ou  non  pour  accueillir  une  école 
privée. 

Il n'y a donc pas de place pour une condition du permis de construire qui se substitue à 
la décision de la DICS sur la question de l'adéquation des locaux. 

d)  Dans  ses  observations,  le  préfet  prétend  que  la  condition  ne  visait  qu'à  attirer 
l'attention de la requérante sur la nécessité d'obtenir l'autorisation de la DICS. Il perd de 
vue cependant qu'en choisissant d'interdire d'utiliser les locaux comme école, il a préjugé 
sans  droit  de  la  décision  de  cette  Direction.  Pire,  il  a  rendu  impossible  l'octroi  de 
l'autorisation d'ouvrir l'école privée puisque la condition illégale du permis de construire a 
eu pour effet indu de rendre inadéquats les locaux au sens de l'art. 102 LS. Il ne saurait 
être question dès lors de réduire la portée de la condition à un simple avertissement. La 
situation  aurait  été  différente  si  le  préfet  s'était  limité  à  subordonner  la  possibilité 
d'ouvrir une école à l'obtention de l'autorisation idoine de la DICS; ce qu'il n'a pas fait. 

5.  Du  moment  que  ni  le  préfet,  ni  la  DAEC  n'ont  la  compétence  de  statuer  sur 
l'autorisation  de  l'art.  102  LS,  la  condition  litigieuse  –  qui  revient  à  refuser  cette 
autorisation – est manifestement nulle. 

Le recours doit donc être admis pour ce motif sans qu'il soit nécessaire d'examiner si, par 
ailleurs, le comportement des autorités de permis de construire et d'autorisation spéciale 
était discriminatoire envers la recourante. 

Le fait que la DICS ait refusé l'autorisation d'ouvrir une école privée par décision du 
6. 
28  juin  2010  ne  rend  pas  sans  objet  la  présente  procédure,  limitée  à  la  question  du 
permis  de  construire.  Compte  tenu  des  motifs  du  refus  de  cette  autorisation  scolaire, 
l'arrêt  de  ce  jour  a  pour  effet  de  clarifier  l'affectation  possible  du  bâtiment  et  de 
permettre, cas échéant, une saine appréciation par l'autorité compétente de l'adéquation 
de celui-ci aux fins d'école privée. 

En revanche, compte tenu de l'issue du recours, la demande de mesure provisionnelle et 
la demande de suspension de la procédure sont devenues sans objet. 

7. 

L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). 

Il lui appartient en revanche de verser une indemnité de partie à la recourante qui a fait 
appel à un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Cela étant, la liste de frais 
déposée par l'avocat de cette dernière est excessive compte tenu de la complexité et de 

 
 
 
 
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l'ampleur  limitées  du  litige,  de  sorte  qu'il  convient  de  fixer  l'indemnité  de  partie,  ex 
aequo et bono, à 3'000 francs, TVA comprise. 

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours  est  admis.  Il  est  constaté  que  la  condition  litigieuse  assortissant  le 
permis  de  construire  et,  par  renvoi,  l'autorisation  spéciale  est  nulle  en  raison  du 
défaut de compétence des autorités qui l'ont édictée. 

II. 

Il  n'est  pas  perçu  de  frais  de  procédure.  L'avance  de  frais  effectuée  par  la 
recourante lui est restituée. 

III.  Un montant de 3'000 francs (TVA comprise) à verser à Me Joller à titre d'indemnité 

de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

202.34.1