# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1952d4bf-5562-593b-8abc-5e5d55c8d42c
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-05
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 05.04.2024 R 2023 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2023-28_2024-04-05.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 23 28

5a Camera 

Giudice unico Righetti

Attuaria Lanfranchi

SENTENZA

del 5 aprile 2024

nella vertenza di diritto amministrativo

A._____ SA,

patrocinato dall'avv. Stefania Vecellio, 

ricorrente

contro

Comune B._____, 

patrocinato dall'avv. Michele Micheli, 

convenuto

concernente fermo lavori

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I. Ritenuto in fatto:

1. La A._____ SA è proprietaria unica del fondo no. 5327 nel Comune 

B._____ (di seguito: il Comune). Tale fondo si trova adiacente al fiume 

C._____.

2. In data 23 marzo 2023 la A._____ SA ha inoltrato al Comune una 

domanda di costruzione riguardante il nuovo accesso carrabile sulla 

strada cantonale H29 dalla particella no. 5327.

3. Con decisione del 22 giugno 2021, il Comune, preso atto della proposta 

d'approvazione dei piani di costruzione da parte della commissione edilizia 

del 30 marzo 2021, del permesso coordinato dell'Ufficio tecnico dei 

Grigioni del 21 aprile 2021 e del fatto che a pubblicazione avvenuta non 

sono entrate opposizioni, ha autorizzato la definizione dell'accesso 

carrabile e la posa di un guardrail di delimitazione lungo la strada 

cantonale, sulla particella no. 5327. Alla cifra 7.1 della summenzionata 

decisione il Comune ha disposto che l'esecuzione dell'opera andava 

effettuata secondo le prescrizioni dell'Ufficio tecnico dei Grigioni.

4. Con protocollo di consegna dell'Ufficio tecnico dei Grigioni del 28 ottobre 

2022 è stato stabilito che occorreva posare il segnale stradale "Divieto di 

svoltare a sinistra" sull'accesso alla strada […] e che gli accessi dovevano 

essere provvisti di una pavimentazione. Questi difetti andavano eliminati 

entro il 31 luglio 2023.

5. Il 1° marzo 2023 la A._____ SA ha inoltrato al Comune una domanda per 

la posa di un separatore di oli.

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6. In primavera del 2023 la A._____ SA ha iniziato a posare la 

pavimentazione nei 10 m d'accesso stradale cantonale e su tutto il 

piazzale in questione, risp. su tutto il parcheggio.

7. Tramite fermo lavori del 6 marzo 2023 il Comune ha decretato l'immediata 

sospensione dei lavori e ha concesso un termine fino al 17 marzo 2023 

per inoltrare una presa di posizione.

8. Con presa di posizione del 9 marzo 2023, la A._____ SA ha inoltrato le 

proprie osservazioni, affermando che i lavori in questione 

corrisponderebbero al permesso edilizio comunale, risp. al permesso 

dell'Ufficio tecnico cantonale.

9. Con lettera del 16 marzo 2023, il Comune ha risposto che, per poter 

valutare la nuova domanda di costruzione, la A._____ SA avrebbe dovuto 

inoltrare una domanda di costruzione completa elaborata da un 

professionista che evidenzi in modo ineccepibile le dimensioni delle 

strutture e degli impianti previsti. Inoltre, ha affermato che il fermo lavori 

del 6 marzo 2023 rimane in vigore.

10. Con ulteriore lettera del 13 aprile 2023, la A._____ SA ha inoltrato al 

Comune un'ulteriore presa di posizione ritirando formalmente la domanda 

di costruzione per la posa di un separatore di oli. Oltre a ciò ha richiesto 

l'annullamento del fermo lavori, dato che il responsabile dell'Ufficio tecnico 

cantonale avrebbe chiesto di pavimentare l'accesso e pure l'intero 

piazzale/parcheggio entro il 31 luglio 2023. A tale proposito ha chiesto che 

sia emanata una decisione impugnabile.

11. Con scritto del 24 aprile 2023, il Comune ha risposto che la domanda per 

la posa di un separatore di oli minerali veniva considerata ritirata se non 

veniva completata o migliorata entro 20 giorni. In merito alla 

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pavimentazione del piazzale su tutta la superficie, il Comune ha ribadito 

che il piano approvato e allegato al permesso di costruzione in giudizio 

sarebbe limitato alla definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 

alla parcella no. 5327 e alla posa di un guardrail di delimitazione lungo la 

stessa e non alla pavimentazione di tutto il piazzale. Se la A._____ SA 

intendesse insistere con la pavimentazione dell'intero piazzale, avrebbe 

dovuto richiedere un permesso d'eccezione all'Ufficio per la natura e 

l'ambiente del Cantone dei Grigioni (UNA). Poiché unicamente questo 

ufficio avrebbe potuto stabilire se la pavimentazione su tutta la superficie 

del piazzale non sarebbe in contrasto con lo spazio riservato alle acque, 

risp. se il permesso del 22 giugno 2021 avrebbe giustificato il rilascio di un 

permesso d'eccezione. Per questi motivi, il fermo lavori del 6 marzo 2023 

non verrebbe revocato.

12. Contro questa decisione, il 28 aprile 2023, la A._____ SA (di seguito: 

ricorrente) ha presentato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone 

dei Grigioni, chiedendo che la decisione impugnata come pure il fermo 

lavori del 6 marzo 2023 vengano annullati e che alla ricorrente venga 

concessa la possibilità di continuare immediatamente i lavori di 

pavimentazione sulla particella no. 5327 come da decisione del Comune 

del 22 giugno 2021. Protestate spese, tasse e ripetibili a carico del 

Comune.

Quale motivazione adduce che la domanda di costruzione per la posa di 

un separatore di oli sarebbe stata formalmente ritirata. Di conseguenza 

oggetto litigioso sarebbe unicamente stabilire se il fermo lavori deciso dal 

Comune sarebbe lecito o meno e, in particolar modo, se il permesso di 

costruzione del 22 giugno 2021 risp. dell'Ufficio tecnico cantonale sarebbe 

in contrasto con i lavori iniziati per la pavimentazione sull'intero piazzale 

del fondo no. 5327. La nuova pianificazione esposta da inizio febbraio 

2023 e, segnatamente, gli spazi riservati alle acque sarebbero ininfluenti, 

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perché al momento del rilascio del permesso di costruzione nel 2021 non 

sarebbero ancora stati in vigore. Infatti, il progetto in questione 

riguarderebbe unicamente la vecchia pianificazione. La licenza edilizia del 

2021 sarebbe cresciuta formalmente in giudicato. Inoltre, riferendosi alla 

protezione della buona fede, la ricorrente fa valere che non era suo 

compito richiedere un'autorizzazione all'UNA, per il fatto che il fondo 

no. 5327 si trova vicino al fiume. La ricorrente si sarebbe fidata della 

licenza edilizia del 22 giugno 2021 e, soprattutto, della decisione 

dell'Ufficio tecnico cantonale che imponeva esplicitamente come 

condizione la pavimentazione dell'intero piazzale/parcheggio e la 

pavimentazione di almeno 10 m dall'imbocco sulla strada cantonale. Il 

Comune sarebbe dunque vincolato alla sua licenza edilizia e non potrebbe 

appellarsi successivamente ad eventuali vizi della stessa, tanto meno al 

cambiamento della pianificazione avvenuto in seguito al rilascio della 

licenza edilizia. Infine, la ricorrente asserisce che nella documentazione 

fotografica allegata alla domanda di costruzione del 23 marzo 2021 

sarebbe stata visibile la zona del nuovo accesso e sarebbero stati visibili 

chiaramente i piazzali/parcheggi con delle automobili e degli automezzi 

pesanti. I lavori iniziati di pavimentazione dei parcheggi e piazzali 

sarebbero conformi alla licenza edilizia emanata nel 2021 e pertanto, il 

fermo lavori dovrebbe essere annullato.

13. Con presa di posizione del 3 luglio 2023 il Comune (di seguito: convenuto) 

ha chiesto che il ricorso sia totalmente respinto per quanto sia ricevibile e 

che sia confermato il fermo lavori del 6 marzo 2023. Eventualmente la 

procedura sarebbe da rimandare al Comune per riesamina. Con spese e 

tasse interamente a carico della ricorrente. Inoltre, come petito 

procedurale, il convenuto ha chiesto che l'UNA sia convocato a prendere 

parte alla presente procedura.

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Come motivazione asserisce che la ricorrente non avrebbe mai presentato 

una domanda di rilascio di licenza edilizia per eseguire una 

pavimentazione integrale del piazzale. La prescrizione dell'Ufficio tecnico 

cantonale riguarderebbe solo la maniera in cui la ricorrente avrebbe 

dovuto eseguire i lavori per i quali era stata domandata la licenza edilizia 

il 23 marzo 2021, ovvero il nuovo accesso carrabile sulla strada cantonale 

e la posa di un guardrail di delimitazione. Per quanto riguarda l'intera 

pavimentazione, dato che il piazzale si trova per larga parte nella zona di 

protezione delle acque, l'UNA sarebbe l'autorità competente per rilasciare 

un'autorizzazione in tal senso. Ma la domanda per la pavimentazione di 

tutto il piazzale non sarebbe mai pervenuta al suddetto ufficio e neppure 

al convenuto. Per questo motivo l'UNA dovrebbe essere convocato in 

qualità di parte nella vicenda in questione.

Dal lato formale il convenuto ritiene che il ricorso è tempestivo, premesso 

che la comunicazione del 24 aprile 2023 sia una decisione ai sensi della 

LGA.

Dal punto di vista materiale, il convenuto contesta che i lavori eseguiti 

rispecchino il permesso di costruzione. Segnala inoltre che tali lavori 

avrebbero già causato vari danni, in quanto il guardiapesca avrebbe 

segnalato che durante i lavori di sterro avviati dalla ricorrente, parte del 

materiale sarebbe finito nel fiume. Inoltre, fa valere che non sarebbe 

compito del convenuto fantasticare su ipotetici progetti della ricorrente, 

valutando le foto inoltrate dalla stessa, ma che la decisione si dovrebbe 

basare sulla domanda di costruzione specifica. L'opera in questione si 

limiterebbe alla definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 al 

fondo no. 5327 e la posa di un guardrail di delimitazione; in nessun punto 

della domanda di costruzione la ricorrente avrebbe ventilato la 

pavimentazione integrale del fondo. I lavori volti a tale scopo sarebbero 

dunque stati avviati abusivamente e avrebbero pertanto portato al fermo 

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lavori in discussione. Inoltre, leggendo il protocollo di consegna dell'Ufficio 

tecnico cantonale del 28 ottobre 2022, risulterebbe chiaro che nessuno dei 

difetti da eliminare entro il 31 luglio 2023 comprenderebbe la 

pavimentazione di tutto il piazzale, in quanto si parlerebbe soltanto di 

posare il segnale "Divieto di svoltare a sinistra" e di pavimentare gli accessi 

su una lunghezza di 10 m dalla strada cantonale. Infine, la ricorrente non 

potrebbe prevalersi della fiducia riposta nella licenza edilizia per chiedere 

di eseguire la pavimentazione integrale del piazzale, poiché detta licenza 

edilizia autorizzerebbe a compiere unicamente la pavimentazione 

dell'accesso al fondo no. 5327 e la posa di un guardrail; la decisione 

dell'Ufficio tecnico cantonale non estenderebbe in alcun modo il progetto 

di costruzione approvato dal convenuto con licenza edilizia del 22 giugno 

2021. Pertanto, se la ricorrente volesse d'avvero procedere con la 

pavimentazione dell'intero piazzale, dovrebbe presentare una nuova 

domanda di costruzione e non potrebbe estendere nella presente 

procedura un'autorizzazione a costruire che non sarebbe mai stata 

richiesta nel petito della domanda di costruzione originale del 23 marzo 

2021.

ln termini di diritto processuale, il convenuto chiede che sia esperito un 

sopralluogo presso il fondo no. 5327.

14. Nella replica del 28 luglio 2023 la ricorrente si oppone alla convocazione 

dell'UNA nella presente procedura, poiché il convenuto al momento 

dell'emanazione della licenza edilizia non aveva richiesto un permesso 

supplementare all'UNA e pertanto tale ufficio non potrebbe ora partecipare 

al procedimento. Inoltre, contesta che siano toccati interessi dell'UNA in 

questa procedura. In merito alla tempestività del ricorso la ricorrente 

adduce che il convenuto, di fatto e su richiesta della ricorrente stessa, 

avrebbe emanato una decisione impugnabile si sensi della LGA, la quale 

sarebbe stata impugnata immediatamente al Tribunale amministrativo. 

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Oltre a ciò, il convenuto avrebbe allegato la pianificazione attuale, ma non 

avrebbe considerato il fatto che al momento dell'inoltro della domanda di 

costruzione e, soprattutto, nel momento dell'emanazione della licenza 

edilizia, il piazzale non si trovava in una zona di protezione delle acque. 

Sul fondo in questione vi era unicamente una zona di pericolo, una zona 

parcheggi privati e una zona libera. La licenza edilizia sarebbe stata 

emanata nel 2021, dunque due anni prima dell'esposizione della nuova 

pianificazione che parzialmente cambierebbe scopo al fondo no. 5327 e 

ne limiterebbe l'uso tramite l'introduzione di una zona di protezione delle 

acque. La ricorrente contesta inoltre che avrebbe iniziato dei lavori abusivi 

e che tali lavori avrebbero causato ingenti danni. I lavori iniziati 

riguarderebbero unicamente la sostituzione del materiale di scavo (che 

conteneva scarti e plastiche) con del ghiaione conforme alla 

pavimentazione.

15. Nella duplica del 12 settembre 2023 il convenuto chiede che, in merito alla 

convocazione dell'UNA, sia emanata una decisione determinante il corso 

della procedura. Del resto conferma quanto esposto nella presa di 

posizione del 3 luglio 2023. In particolare sottolinea che, al momento 

dell'emanazione della licenza edilizia, il convenuto non avrebbe richiesto 

un permesso dell'UNA poiché l'intervento domandato era limitato alla 

definizione dell'accesso sulla strada cantonale H29 alla parcella no. 5327 

e alla posa di un guardrail di delimitazione lungo la stessa. Tali costruzioni 

non sarebbero state e non sarebbero tutt'ora in contrasto con le 

prescrizioni sugli spazi riservati alle acque. Tuttavia, dato che è in vigore 

una zona di pianificazione, i lavori svolti dalla ricorrente (che mirerebbero 

alla pavimentazione integrale del piazzale e per i quali non è stata richiesta 

una licenza edilizia) ora andrebbero analizzati nell'ottica della conformità 

allo spazio riservato alle acque che il convenuto prevede di inserire sul 

fondo no. 5327 nell'ambito della nuova pianificazione.

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16. Con scritto del 22 settembre 2023, la ricorrente ribadisce che i lavori svolti 

non avrebbero causato nessun danno ambientale, che la ricorrente 

avrebbe prestato la massima attenzione ad estrarre i rifiuti trovati e che 

nessun rifiuto e nessuno scarto edile sarebbe finito nel fiume.

17. Con risposta del 26 ottobre 2023, il convenuto, soffermandosi in 

particolare ancora sulla tematica degli spazi riservati alle acque, conferma 

le considerazioni da lui esposte in questa procedura.

18. Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti verranno esposti nei 

considerandi seguenti, qualora risultino giuridicamente determinanti per 

l'esito della vertenza.

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II. Considerando in diritto:

1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 lett. a della Legge sulla giustizia amministrativa 

(LGA; CSC 370.100), il Tribunale amministrativo giudica ricorsi contro 

decisioni dei comuni, che non siano suscettibili di impugnazione presso 

un'altra istanza o non siano definitive secondo il diritto cantonale o 

federale.

1.1. Lo scritto del 24 aprile 2023, con cui il convenuto ha confermato il fermo 

lavori decretato per la prima volta – in via superprovvisionale – con decreto 

del 6 marzo 2023, è una decisione ai sensi della LGA. Nell'evenienza non 

è infatti criticabile che la ricorrente non abbia impugnato la decisione del 

6 marzo 2023, in quanto in tale decisione è stata esplicitamente invitata a 

prendere posizione in merito e non era indicato nessun rimedio giuridico. 

La ricorrente poteva dunque ritenere che una nuova decisione sarebbe 

stata rilasciata successivamente. Questo è avvenuto con scritto del 

24 aprile 2023, con cui il convenuto – dopo aver sentito la ricorrente – ha 

confermato il fermo lavori. Il ricorso contro tale decisione, inoltrato il 

27 aprile 2023, risulta dunque tempestivo. A titolo abbondanziale si rileva 

che il ricorso sarebbe tempestivo anche contro il decreto originario del 

6 marzo 2023, poiché tale decreto non contiene un rimedio giuridico e, 

pertanto, sarebbe applicabile il termine di ricorso di due mesi (cfr. art. 22 

cpv. 2 LGA). Le altre condizioni di ammissibilità non danno adito ad alcuna 

osservazione. Il ricorso, presentato nelle forme previste (art. 38 LGA), è 

dunque ammissibile.

1.2. Secondo l'art. 43 cpv. 3 lett. b LGA, il Tribunale amministrativo decide 

nella composizione di Giudice unico quando un rimedio giuridico è 

palesemente inammissibile o palesemente fondato o infondato. 

Un’analoga disposizione si trova all’art. 18 cpv. 3 della Legge 

sull’organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 173.000). Come si vedrà di 

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seguito (cfr. in particolare nullità consid. 4), il presente ricorso è 

evidentemente infondato, per cui il giudice competente decide in qualità di 

Giudice unico.

2. Oggetto della vertenza è fondamentalmente la questione se il convenuto 

ha giustamente decretato il fermo lavori o meno. In particolare, occorre 

valutare se la licenza edilizia del 22 giugno 2023 autorizza solo 

l'allacciamento alla strada cantonale (questo è il parere del convenuto) o 

la pavimentazione integrale del piazzale sul fondo no. 5327 (come 

sostiene la ricorrente).

3. Il Tribunale, e in questo caso il Giudice unico, applica la legge d'ufficio (cfr. 

sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni [STA] R 

13 53 del 15 gennaio 2014 consid. 4.a). Nel procedimento di ricorso, il 

Tribunale non è vincolato dalle contestazioni e dalle argomentazioni 

presentate nel ricorso o dalle considerazioni dell'istanza inferiore. In 

particolare, può accogliere un ricorso per motivi diversi da quelli invocati e 

ha anche la possibilità di respingere il ricorso per motivi che si discostano 

dalla motivazione dell'istanza inferiore (cfr. STA S 14 146 del 28 ottobre 

2015 consid. 3.c).

4. Giova innanzitutto rilevare che nel caso in esame, sebbene la domanda di 

costruzione in rassegna concerna la "zona libera", che costituisce una 

zona al di fuori della zona edificabile (v. consid. 4.3), non è stato concesso 

un permesso EFZ. Bisogna per conseguenza valutare se la licenza edilizia 

del 22 giugno 2021, a seguito del difetto, non sia da ritenere nulla. Di 

principio la nullità, ossia l'assenza di qualsiasi forza obbligatoria per una 

decisione, deve essere rilevata in ogni momento e d'ufficio dall'autorità 

adita (DTF 145 III 436 consid. 3, 137 III 217 consid. 2.4.3; STF 

2C_364/2020 del 30 ottobre 2020 consid. 4.1; cfr. per tutto anche 

STF 8C_611/2020 del 5 marzo 2021 consid. 6.2).

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4.1. Di regola gli atti amministrativi non sono nulli, ma sono soltanto impugnabili 

e sono considerati validi se questi non sono impugnati. Per 

giurisprudenza, una decisione è nulla quando il vizio è particolarmente 

grave e sia riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa facilità 

(cosiddetta Evidenztheorie). L'accertamento della nullità non deve inoltre 

mettere in pericolo in modo serio la sicurezza del diritto. I requisiti per la 

nullità, secondo la teoria dell'evidenza, devono essere adempiuti 

cumulativamente (STF 8C_7/2020 del 3 novembre 2020 consid. 6.2.3.2 e 

6.2.3.6). Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in considerazione gravi 

errori di procedura, come l'incompetenza dell'autorità amministrativa; 

errori relativi al merito di una decisione comportano la sua nullità 

unicamente in casi eccezionali (DTF 146 I 172 consid. 7.6, 145 III 436 

consid. 4, 138 II 501 consid. 3.1; STF 8C_7/2020 del 3 novembre 2020 

consid. 6.2.3.2, 2C_364/2020 del 30 ottobre 2020 consid. 4.1). Secondo 

dottrina e giurisprudenza, l'incompetenza funzionale e materiale 

costituiscono un vizio grave, che comporta la nullità dell'atto 

amministrativo, salvo che l'autorità che lo ha emanato fruisca, nel campo 

in questione, di un potere decisionale generale oppure che sia 

compromessa la sicurezza del diritto (DTF 145 III 436 consid. 4; 137 III 

217 consid. 2.4.3; 127 II 32 consid. 3g; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 2020, n. 1105). 

4.2. Secondo la costante prassi del Tribunale federale, un'autorizzazione per 

edifici e impianti fuori dalle zone edificabili ai sensi dell'art. 24 della Legge 

federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700) rilasciata 

dall'Esecutivo comunale senza l'approvazione (costitutiva) della 

competente autorità cantonale giusta l'art. 25 cpv. 2 LPT è nulla (cfr. DTF 

132 II 21 consid. 3.2.1 e 3.2.2; 128 I 254 consid. 3.1; 111 Ib 213 consid. 5; 

STF 1C_403/2008 del 23 ottobre 2008 consid. 3.3 e, in particolare la STF 

1C_295/2016 del 3 gennaio 2017 consid. 4.2, secondo cui la mancata 

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- 13 -

approvazione dell'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni per la 

costruzione di un muro di protezione situato per la maggior parte fuori della 

zona edificabile comporta la nullità della decisione del comune).

4.3. Nel caso in esame, l'accesso previsto si trova in una "zona libera", che 

costituisce una zona al di fuori della zona edificabile (cfr. la sistematica 

della LE, secondo la quale la zona libera non è indicata al punto 3.1 "zone 

edificabili", ma al punto 3.2 "altre zone", nonché l'annotazione su geogr.ch 

secondo la quale la zona libera sarebbe una "weitere Schutzzone

ausserhalb der Bauzone" e la sua posizione al margine della zona 

edificabile). Il progetto, dunque, avrebbe richiesto necessariamente un 

permesso EFZ (art. 87 cpv. 1 LPTC) da parte dell'Ufficio cantonale per lo 

sviluppo del territorio, che però in casu è inesistente. Rinviando alle 

considerazioni precedenti, va dunque affermato che la licenza edilizia del 

22 giugno 2021 è da ritenere nulla. Già per questo motivo, il decreto di 

fermo lavori appare giustificato.

5. A titolo abbondanziale, si entra qui di seguito nel merito delle censure di 

parte ricorrente. Questa ritiene che i lavori iniziati corrisponderebbero a 

quanto autorizzato con licenza edilizia del 22 giugno 2021. Infatti, l'Ufficio 

tecnico cantonale avrebbe autorizzato l'accesso con la condizione che: 

"Le strade di accesso devono essere pavimentate per una lunghezza di 

10 m dalla strada cantonale (ad es. con asfalto, pietre per 

pavimentazione). I parcheggi e i piazzali devono essere pavimentati su 

tutta l'area". Il convenuto, a sua volta, avrebbe inserito questa condizione 

nella licenza edilizia; il che significa che la ricorrente sarebbe stata 

autorizzata a pavimentare completamente il piazzale. Il fermo lavori non 

sarebbe dunque giustificato.

5.1. Questo Giudice rileva che nella domanda di costruzione e, più 

precisamente, nella descrizione della costruzione, si legge: "Nuovo 

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accesso carrabile sulla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327". 

Anche la planimetria allegata alla domanda di costruzione mostra solo 

l'accesso (con l'area esatta marcata in rosso). Non è invece ravvisabile 

nessun indizio per poter presumere che la ricorrente intendeva 

pavimentare l'intero piazzale e tantomeno che intendeva realizzare dei 

parcheggi. Dalle foto allegate alla domanda di costruzione (in cui sono 

raffigurati delle automobili e degli automezzi pesanti parcheggiati), la 

ricorrente non può dedurre di aver richiesto la pavimentazione dell'intero 

piazzale e tanto meno che tali lavori fossero stati autorizzati dal convenuto. 

Tutti questi indizi parlano chiaramente a favore dell'opinione del 

convenuto, secondo cui l'oggetto della licenza edilizia si limita all'accesso 

e non comprende la pavimentazione dell'intero piazzale.

5.2. Il convenuto aveva inserito nella licenza edilizia la condizione che 

l'esecuzione dell'opera andava effettuata secondo le prescrizioni 

dell'Ufficio tecnico dei Grigioni. La ricorrente, in questo contesto, considera 

il requisito dell'Ufficio tecnico cantonale, secondo cui "i parcheggi e i 

piazzali devono essere pavimentati su tutta la superficie" come 

un'autorizzazione a pavimentare l'intero piazzale. Questa opinione non 

può essere seguita. Come giustamente sottolineato dal convenuto, le 

indicazioni dell'Ufficio tecnico sono solo "prescrizioni di natura tecnica" su 

come l'accesso deve essere effettuato. L'Ufficio tecnico non ha rilasciato 

alcuna autorizzazione che va oltre la domanda di costruzione. La sua 

autorizzazione è solo un'autorizzazione supplementare che necessita di 

coordinamento (art. 52 cpv. 1 dell'Ordinanza sulla pianificazione del 

territorio del Cantone dei Grigioni [OPTC; CSC 801.110] in combinato 

disposto con l'art. 52 della Legge stradale del Cantone dei Grigioni [LStra; 

CSC 807.100] e la cifra E3 nella lista con le autorizzazioni supplementari 

che necessitano di coordinamento, consultabile sul sito internet: 

https://www.gr.ch/DE/publikationen/Verwaltungsverordnungen/Liste%20d

- 15 -

er%20zu%20koordinierenden%20Zusatzbewilligungen.pdf]). Detta 

autorizzazione supplementare è stata rilasciata con riserva 

dell'approvazione del comune, la quale è chiaramente limitata all'accesso. 

Ciò è dimostrato anche dal fatto che nel protocollo di consegna del 

28 ottobre 2022 dell'Ufficio tecnico, alla voce "Difetti", vi sono soltanto due 

annotazioni, di cui la prima riguarda la posa del segno stradale "divieto di 

svoltare a sinistra" e la seconda statuisce che gli accessi (e soltanto quelli) 

devono essere provvisti di una pavimentazione (ad es. asfalto, 

autobloccanti) su una lunghezza di 10 m dalla strada cantonale. In nessun 

punto l'Ufficio tecnico cantonale ha criticato la mancata pavimentazione 

dell'intero piazzale, per cui si può ritenere che essa non era richiesta e, più 

precisamente, che il permesso dell'Ufficio tecnico non lo pretendeva come 

condizione.

5.3. Visto quanto sopra, la licenza edilizia del 22 giugno 2021 non costituisce 

nessuna base di fiducia (in tedesco: Vertrauensgrundlage) per la 

pavimentazione dell'intero piazzale. Questo vale anche per 

l'autorizzazione supplementare dell'Ufficio tecnico, in quanto definisce 

solo le prescrizioni di natura tecnica dei lavori autorizzati (chiaramente 

definiti e limitati alla definizione dell'accesso). Oltretutto, si rileva che 

l'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera (Cost.; 

RS 101) conferisce sì a una persona il diritto alla tutela della fede dovuto 

a rassicurazioni, informazioni, comunicazioni o raccomandazioni inesatte 

di un'autorità – se i privati hanno riposto fiducia nell'atteggiamento 

originario delle autorità, un cambiamento nel comportamento di queste 

ultime può costituire una violazione del principio della buona fede – ma, 

dall'altra parte, tale disposizione non trova applicazione nel caso in cui il 

cittadino abbia potuto riconoscere facilmente l'inesattezza, circostanza, 

questa, che fa indubbio al caso nostro (v. al riguardo DTF 143 V 341 

consid. 5.2.1 con rinvii; STA R 07 106 del 17 giugno 2008 consid. 3 con 

- 16 -

rinvii). La censura concernente la protezione della buona fede risp. la 

tutela del legittimo affidamento risulta quindi infondata.

5.4. Come conclusione intermedia, si rileva che la ricorrente per la 

pavimentazione dell'intero piazzale non può fare affidamento né sulla 

licenza edilizia del 22 giugno 2021, né sulla tutela del legittimo 

affidamento. Ne discende che la ricorrente ha eseguito dei lavori di 

costruzione in difformità dalla licenza edilizia del 22 giugno 2021. Pertanto, 

anche per questa ragione, il fermo lavori decretato dal convenuto risulta 

giustificato (cfr. art. 60 cpv. 4 OPTC).

6. Per quanto poi la ricorrente sostiene che al momento dell'inoltro della 

domanda di costruzione e, soprattutto, nel momento dell'emanazione della 

licenza edilizia del 22 giugno 2021, il piazzale non si trovava in una zona 

di protezione delle acque e che la licenza edilizia sarebbe stata emanata 

due anni prima dell'esposizione della nuova pianificazione (nel 2023), per 

cui l'introduzione di una zona di protezione delle acque non sarebbe 

rilevante per detta licenza edilizia, non può essere seguita.

6.1. In linea di principio è corretto che le domande di costruzione devono 

essere valutate in base alla legge applicabile al momento della decisione. 

Tuttavia, per quanto riguarda gli spazi riservati alle acque è necessario 

specificare quanto segue: contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, 

non è vero che nel 2021 non esisteva alcuno spazio riservato alle acque 

nel Comune B._____ e, segnatamente, sulla particella no. 5327. 

L'Ordinanza sulla protezione delle acque (OPAc; RS 814.201) nelle 

disposizioni transitorie della modifica del 4 maggio 2011 prevede che i 

Cantoni determinano entro il 31 dicembre 2018 lo spazio riservato alle 

acque conformemente agli articoli 41a e 41b (cpv. 1). Giusta il cpv. 2, 

finché lo spazio riservato alle acque non è determinato, le prescrizioni per 

gli impianti di cui all’articolo 41c capoversi 1 e 2 si applicano ad ogni lato 

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lungo le acque in una fascia larga: 8 metri in aggiunta alla larghezza del 

fondo dell’alveo esistente, per i corsi d’acqua il cui fondo dell’alveo non 

supera i 12 metri di larghezza (lett. a); 20 metri, per i corsi d’acqua con un 

fondo dell’alveo di larghezza superiore ai 12 metri (lett. b); 20 metri, per le 

acque stagnanti con una superficie superiore a 0,5 ettari (lett. c) (cfr. anche 

art. 108b cpv. 1 frase 1 della Legge sulla pianificazione territoriale del 

Cantone dei Grigioni [LPTC; CSC 801.100]). Inoltre, va ricordato che le 

relative licenze edilizie richiedono l'approvazione dell'autorità cantonale 

specializzata, ovvero dell'UNA (cfr. l'art. 108b cpv. 1 frase 2 e l'art. 37a 

cpv. 4 LPTC).

6.2. Nel Comune B._____ lo spazio riservato alle acque non è ancora stato 

determinato (secondo le informazioni sul sito ufficiale del comune 

"https://www.B._____.ch" in vista della revisione della pianificazione locale 

e, segnatamente, riguardo allo spazio riservato alle acque è stata eseguita 

l'esposizione di partecipazione dal 23 gennaio 2023 al 21 febbraio 2023 e 

una giornata informativa il 30 novembre 2023). Pertanto, finché non sarà 

approvata la revisione della pianificazione locale in corso, va applicato lo 

spazio riservato alle acque "transitorio " previsto dal diritto federale e 

segnatamente dall' OPAc. Per inciso, detto spazio riservato alle acque 

"transitorio" era applicabile già nel 2021, quando il convenuto ha 

autorizzato l'accesso sulla strada cantonale.

6.3. Nel caso specifico, misurando la distanza su GeoGR, il fondo dell'alveo 

nell'area interessata è di ca. 10 m. Ciò significa che su entrambi i lati del 

fiume si applica uno spazio "transitorio" riservato alle acque con una fascia 

larga ca. 18 m (8 m + 10 m) (cfr. le disposizioni transitorie della modifica 

del 4 maggio 2011 nell'OPAc, cpv. 2 lett. a). Tuttavia, la distanza tra il 

fiume e il punto più vicino al fiume dell'accesso previsto sulla parcella 

no. 5327 è di soli 14 m. Di conseguenza, l'accesso autorizzato con licenza 

edilizia del 22 giugno 2021 infrange lo spazio riservato alle acque 

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transitorio. Tale autorizzazione richiedeva dunque l'approvazione 

dell'UNA (cfr. l'art. 37a cpv. 4 e l'art. 108b cpv. 1 frase 2 LPTC) che in casu 

però non è stata richiesta. Va pertanto affermato che il convenuto ha 

rilasciato una decisione senza coinvolgere l’ufficio cantonale preposto. 

Questa circostanza potrebbe costituire un ulteriore motivo di nullità della 

licenza edilizia del 22 giugno 2021, nella misura in cui autorizza la 

costruzione dell'accesso alla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327 

nello spazio riservato alle acque transitorio. Avendo tuttavia già dichiarato 

nulla tale licenza edilizia in difetto del permesso EFZ, la questione può 

rimanere in questa sede irrisolta.

Riguardo al fermo lavori, giova in ogni caso affermare che la 

pavimentazione totale del piazzale andrebbe ad infrangere ulteriormente 

lo spazio riservato alle acque (transitorio), senza l'approvazione 

necessaria dell'UNA. Anche da questo profilo, il fermo lavori risulta 

pertanto giustificato e il ricorso, per conseguenza, deve essere respinto.

6.4. Visto quanto precede, la ricorrente non è autorizzata a continuare i lavori 

iniziati. Se i lavori iniziati dalla ricorrente possono essere autorizzati andrà 

valutato in una procedura a posteriori per il rilascio della licenza edilizia 

che il convenuto dovrà avviare d'ufficio, coinvolgendo gli Uffici cantonali 

competenti come riferito nei considerandi precedenti.

7. Infine, considerato che questo Giudice ha stabilito d’ufficio la nullità della 

decisione in rassegna, non è ravvisabile come un sopralluogo o il 

coinvolgimento dell’UNA avrebbero potuto portare a nuovi risultati in grado 

di influenzare l'esito della vertenza. Pertanto, sulla base 

dell'apprezzamento anticipato delle prove (cfr. DTF 131 I 157 consid. 3, 

124 V 94 consid. 4b, 122 III 223 consid. 3c; STF 1C_547/2021 del 

16 maggio 2023 consid. 2.3 e 1C_76/2022 del 18 ottobre 2022 consid. 3.2 

e 3.3), un sopralluogo non viene ritenuto necessario.

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8. Giusta l'art. 73 LGA, le spese procedurali seguono la soccombenza. 

Nell'evenienza, in generale, soccombe la ricorrente, poiché il fermo lavori 

viene confermato. Va però tenuto conto che il convenuto ha rilasciato una 

licenza edilizia (che costituisce la base per il fermo lavori e la cui 

interpretazione è l'origine della controversia) che non rientra nella sua 

esclusiva competenza e che, per questo motivo, dev'essere dichiarata 

nulla. Pertanto, questo Giudice ritiene appropriato accollare i costi della 

presente procedura, composti da una tassa di Stato pari a CHF 1'500.00 

oltre a spese di cancelleria, per metà a carico della ricorrente e per metà 

a carico del convenuto. La ricorrente soccombente in causa non ha diritto 

a ripetibili (art. 78 cpv. 1 LGA) e neppure il Comune convenuto, poiché 

vincente nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA).

III. Per questi motivi il Giudice unico giudica:

1a. Il ricorso è respinto.

1b. La licenza edilizia rilasciata il 22 giugno 2021 dal Consiglio comunale 

B._____ è dichiarata nulla nella misura in cui autorizza la costruzione 

dell'accesso alla strada cantonale H29 dalla parcella no. 5327 fuori dalla 

zona edificabile.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 1'500

- e le spese di cancelleria di CHF 374

totale CHF 1'874

Tali spese sono poste per metà a carico di A._____ SA e per metà a carico 

del Comune B._____.

3. Non vengono assegnate ripetibili.

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4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazioni]