# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f0e42cf3-cdad-5962-af7d-841f01ab3b9a
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-05-08
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 08.05.2013  VB.2012.00694
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2012-00694_2013-05-08.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2012.00694	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 08.05.2013
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Verkehrsanordnung

	
Ausstandspflicht.

Legitimation zur Anfechtung einer Strassensperrung (E. 2). Die Stadt hat ein Gesuch eines Sportclubs um ein spezielles Parkplatz- und Verkehrskonzept bewilligt. Die vom Beschwerdeführer dagegen erhobene Einsprache wurde vom Stadtrat abgewiesen. Befangenheit von zwei Stadträten, die gleichzeitig Verwaltungsräte der AG sind, welche die Sportanlagen verwaltet. Es handelt sich um ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen, dessen Mehrheitsaktionärin die Stadt ist (E. 4.4.1). Bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen decken sich die öffentlichen Interessen und jene des Unternehmens nicht zwingend. Behördenmitglieder, die in Verwaltungsräten solcher Unternehmen Einsitz nehmen, sind verpflichtet, die Sonderinteresen des Unternehmens zu verfolgen (E. 4.4.4). Die beiden Verwaltungsräte wurden von der GV gewählt (E. 4.4.5). Die Interessen der AG sind wirtschaftlich. Um einen reibungslosen Ablauf der Veranstaltungen ihres Sportclub-Kunden zu ermöglichen, ist sie beispielsweise auf genügend Parkplätze angewiesen. Damit besteht die Gefahr einer Interessenkollission (E. 4.4.6). 

Gutheissung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						AUSSTAND
AUSSTANDSPFLICHT
BEFANGENHEIT
BESCHWERDELEGITIMATION DRITTER
GEMISCHTWIRTSCHAFTLICHE UNTERNEHMUNG
INTERESSENKOLLISION
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
STRASSENSPERRUNG
VERWALTUNGSRAT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29 Abs. I BV
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
Art. 717 OR
Art. 762 OR
Art. 107 Abs. IV SSV
Art. 3 Abs. VI SVG
§ 5a VRG
§ 21 VRG
Art. 10 VwVG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2012.00694

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 8. Mai 2013

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

2.    B, 

3.    C, 

4.    D, 

5.    E, 

 

6.    F, 

 

alle vertreten durch RA G, 

Beschwerdeführende,

gegen

 

Stadtrat H, 

Beschwerdegegner,

sowie

 

I AG, Sport-
und Freizeitanlagen,

 

Mitbeteiligte,

 

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich ergeben: 

I.  

Mit Verfügung vom 19. September 2011
entsprach die Stadt H, Abteilung Sicherheit, einem Gesuch des Club J um
Bewilligung der so genannten grossen und kleinen Sperrung der K-Strasse
(stadteinwärts und Umleitung des Verkehrs gemäss Verkehrskonzept der
Stadtpolizei H) mit entsprechendem Parkplatzkonzept für elf zwischen dem
24. September 2011 und dem 14. Januar 2012 liegende Daten, was in der
Folge umgesetzt wurde. Bei der kleinen Sperrung wurde die K-Strasse in
Richtung L-Strasse ab der M-Strasse gesperrt und der Verkehr über die M-Strasse/N-Strasse
umgeleitet. Bei der grossen Sperrung, die für den Fall bewilligt worden
war, dass die kleine Strassensperrung wegen erhöhtem Besucheraufkommen nicht
genüge, erfolgte die Sperrung der K-Strasse, von O herkommend bereits in P, und
der Verkehr wurde über die Q-Strasse in Richtung Zentrum H umgeleitet. Die Verfügung
wurde unter anderem Dr. A, wohnhaft an der N-Strasse, "zur Information der
Anwohner im R" zugestellt und die Verkehrsanordnung bzw. Strassensperrung
wurde im S vom 23. September 2011 publiziert. 

II.
 

Mit Einsprache vom 8. Oktober 2011
gelangte A an den Stadtrat H und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. September
2011 und die Abweisung des zugrundeliegenden Gesuchs des Club J. Weiter sei
festzustellen, dass gleichartige Gesuche von Sportorganisationen oder
Event-Veranstaltern zur Bewilligung der grossen und kleinen Sperrung der K-Strasse
nicht mehr bewilligt werden könnten, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge.
Sodann beantragte er, Stadtrat T, Verwaltungsratspräsident der Sport- und
Freizeitanlagen H AG (I AG), Stadträtin U, Verwaltungsrätin der
genannten AG und Stadtrat V, Unterzeichner der angefochtenen Verfügung, seien
mit entsprechender Ausstandspflicht für befangen zu erklären. Der Stadtrat H
wies mit Beschluss vom 3. November 2011 die Einsprache ab, soweit er
darauf eintrat. Er verneinte das Vorliegen von Ausstandsgründen der
betreffenden Stadträte.

III.
 

A erhob am 12. Dezember 2011 beim
Statthalteramt des Bezirks W Rekurs gegen den Einspracheentscheid der Stadt H
vom 3. November 2011 und wiederholte seine in der Einsprache gestellten Begehren.
Zudem beanstandete er die Verletzung von Ausstandspflichten seitens der
Stadträte V und T sowie Stadträtin U. Am 17. April 2012 forderte das
Statthalteramt den Club J und die I AG auf Wunsch des Stadtrats H zur Vernehmlassung
und Beantwortung diverser Fragen auf. Dem kamen der Club J und die I AG
mit Schreiben vom 7. bzw. 11. Mai 2012 nach. Mit Verfügung vom 20. September
2012 wies der Statthalter den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat und
auferlegte die Kosten A. Er verneinte das Vorliegen von Ausstandsgründen in
Bezug auf die genannten Stadträte.

IV.
 

A erhob am 25. Oktober 2012 zusammen
mit B, C, D, Dr. E und F Beschwerde beim Verwaltungsgericht gegen die
Verfügung des Statthalters vom 20. September 2012. Sie beantragten die
Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw. es sei dem Rekursantrag von A um
Aufhebung der Bewilligung der grossen und kleinen Sperrung der K-Strasse stadteinwärts
gemäss zugrundeliegender Bewilligung des Parkplatzkonzepts X für Veranstaltungen
während der Saison 2011/2012, unter entsprechender Abweisung des Bewilligungsgesuchs
des Club J stattzugeben. Eventuell sei die Sache an eine der Vorinstanzen zur Neubeurteilung
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des
Statthalteramts. Sie verwiesen erneut auf die Verletzung von Ausstandspflichten
seitens der Stadträte V und T sowie Stadträtin U. Der Stadtrat H erstattete am
28. November 2012 die Beschwerdeantwort. Er beantragte, auf die Beschwerde
der sich an das Rechtsmittel von A neu angeschlossenen Personen sei nicht
einzutreten, im Übrigen sei die Beschwerde vollumfänglich unter Auferlegung der
Verfahrenskosten an die Beschwerdeführenden abzuweisen. Mit Schreiben vom 15. Januar
2013 hielten A und die übrigen Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest.

Mit Beschluss vom 14. März 2013
forderte das Verwaltungsgericht den Club J und die I AG auf, innert
10 Tagen darzutun, ob sie sich am Verfahren beteiligen möchten und gegebenenfalls
innert derselben Frist eine Stellungnahme einzureichen. Die I AG teilte
dem Gericht mit Eingabe vom 26. März 2013 mit, sich am Verfahren
beteiligen zu wollen. Die Parteien liessen sich dazu innert Frist nicht mehr
vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerden nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) zuständig.

2.
 

2.1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21
VRG, vgl. auch Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG]). Das
Vorliegen der Beschwerdelegitimation ist grundsätzlich von Amts wegen
festzustellen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 28 f.)

Die Beschwerdeführenden 2–6 haben weder am Einsprache-
noch am Rekursverfahren teilgenommen. Fraglich ist, ob sie dazu ohne
eigenes Verschulden nicht einbezogen wurden, denn im Gegensatz zum
Beschwerdeführer 1 wurde ihnen die Gesuchsbewilligung vom
19. September 2011 nicht individuell zugestellt. Die umstrittene Verkehrsanordnung
wurde aber im S (amtliches Publikationsorgan der Stadt H) vom
23. September 2011 veröffentlicht, wodurch auch die Beschwerdeführenden
2–6 Kenntnis der betreffenden Anordnung erlangen mussten. Gemäss Art. 107 Abs. 4
der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) müssen
vorübergehende Anordnungen der Polizei (Art. 3 Abs. 6 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG]), die länger als acht
Tage gelten sollen, im ordentlichen Verfahren von der Behörde oder vom
Bundesamt verfügt und veröffentlicht werden (vgl. Philippe Weissenberger,
Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Zürich/St. Gallen 2011, Art. 3 Rz. 23). Die
Publikation im S enthielt zwar keine Rechtsmittelbelehrung, was grundsätzlich
nicht zu Nachteilen der Betroffenen führen darf (BGE 138 I 49 E. 8.3.2).
Aber auch bei einer mangelhaften Publikation müssen Betroffene sich zumindest
innert vernünftiger Frist nach einem Rechtsmittel erkundigen. Spätestens
nachdem die Beschwerdeführenden 2–6 von den durchgeführten Strassensperrungen
Kenntnis erhielten, hätten sie nicht weiter mit der Geltendmachung ihrer
Ansprüche zuwarten dürfen (vgl. auch VGr, 10. Oktober 2012, VB.2012.00442,
E. 2.1 mit Hinweisen). Sie gelangten jedoch erst über ein Jahr später an
das Verwaltungsgericht, obwohl ihnen eine Teilnahme am vorinstanzlichen
Verfahren möglich war. Damit haben sie die publizierte Verkehrsanordnung
hingenommen und es mangelt daher am Erfordernis der formellen Beschwer
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 27).

Ihr Vorbringen, sie hätten darauf vertrauen dürfen, dass die
Rekursinstanz bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit des ursprünglich
angefochtenen Verkehrskonzepts und der Abwägung der öffentlichen und privaten
Interessen nicht nur auf die konkrete Betroffenheit des Beschwerdeführers 1
abstellen, sondern die Interessen sämtlicher tangierten Anwohner des Quartiers R
miteinbeziehen würde, vermag keine Unmöglichkeit ihrer Teilnahme an den
vorinstanzlichen Rechtsmittelverfahren zu begründen. Somit ist auf die Beschwerde
der Beschwerdeführenden 2–6 nicht einzutreten.

2.2 Weiter ist
auf die Frage einzugehen, inwieweit der Beschwerdeführer 1 zur Anfechtung
der umstrittenen Verkehrsanordnung legitimiert ist, hängt davon doch auch seine
Berechtigung zur Rüge der Nichtbeachtung von Ausstandsgründen seitens des
Beschwerdegegners ab. 

2.2.1
Bei der Anfechtung von Verkehrsanordnungen werden, ähnlich wie bei der
Anfechtung von Strassenprojekten, an das Erfordernis des Berührtseins bzw. des
schutzwürdigen Interesses erhöhte Anforderungen gestellt; die Behauptung
allein, von den Folgen einer Verkehrsanordnung betroffen zu sein, genügt nicht
(vgl. BGE 136 II 281 E. 2.3). Zur Abgrenzung gegenüber der verpönten
Popularbeschwerde ist daher ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung von
Verkehrsanordnungen generell nur dann zu bejahen, wenn diese dem
Rechtsmittelkläger einen Nachteil zufügt, der ihn in besonderer Weise trifft
(VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00172, E. 2.2 = RB 2005 Nr. 9,
BEZ 2005 Nr. 38, ZBl 106/2005, S. 597). 

Vorliegend gründet die
angefochtene Verkehrsanordnung auf Gemeindestufe auf einer polizeilichen
Bewilligung gemäss Art. 37 der alten Polizeiverordnung der Stadt H vom
20. Juni 1980 (diese wurde auf den 1. Januar 2013 durch eine neue
ersetzt), nach der einem Gesuch des Club J um Sperrung der K-Strasse
stadteinwärts zwecks Zurverfügungstellung von Parkplätzen für die Besucher der X-Spiele
stattgegeben worden war. Gemäss der genannten Bestimmung bedarf die über den
zweckentsprechenden Gemeingebrauch hinausgehende Inanspruchnahme öffentlichen
Grundes zu privaten Zwecken einer Bewilligung des Polizeivorstands.

Bei Bewilligungen, wie sie hier
zu beurteilen sind, hat die Behörde abzuwägen, ob dadurch die übrigen
Nutzerinnen und Nutzer nicht übermässig beeinträchtigt werden (Felix Uhlmann
in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, Zürich/St. Gallen
2011, § 36 N. 9). Den Behörden kommt dabei ein gewisses Ermessen zu
(vgl. BGr, 10. August 2005, 2P.191/2004, E. 4.1, mit Hinweisen). Die
vorliegend erteilte Bewilligung beschlägt die öffentlichen Interessen in Form
des während den Spielen eingeschränkten Gemeingebrauchs der K-Strasse und der
dadurch verursachten weiteren Immissionen, die durch die Umleitung der hier
interessierenden kleinen Sperrung verursacht wurden; Letzteres wiederum tangiert
die Interessen des an der N-Strasse wohnenden Beschwerdeführers 1. In räumlicher
Hinsicht ist er somit unmittelbar betroffen.

2.2.2
Das Statthalteramt hat die Rekurslegitimation des Beschwerdeführers 1
bezweifelt, da es sich bei der Verkehrsanordnung um eine auf elf Tage
beschränkte Massnahme gehandelt habe, wobei die Anordnung pro Tag auf maximal
4 Stunden 15 Minuten befristet gewesen sei. Ausserdem habe den
Beschwerdeführer 1 nur die kleine Sperrung der K-Strasse tangiert, weshalb er
innerhalb von 16 Wochen nur an acht Abenden von erhöhten Immissionen
betroffen gewesen sei. Ob eine solche zeitlich befristete Betroffenheit zur
Rekurslegitimation ausreiche, erscheine zweifelhaft, könne aber offengelassen
werden, weil das Rekursmittel ohnehin abzuweisen sei.

In Bezug auf die durch die Umleitung verursachten
Mehrimmissionen hat der Beschwerdeführer 1 die Einholung eines Schadstoff-
bzw. Lärmgutachtens und die Befragung von Zeugen offeriert, worauf die
Vorinstanz nicht weiter eingegangen ist. Dass die Umleitung zu Mehrimmissionen
wie Lärmstörungen geführt hat, ist unbestritten. So wurde in der erstinstanzlichen
Bewilligungsverfügung vom 19. September 2011 unter Ziff. 2.7 eigens
darauf hingewiesen, dass die Anwohner mit einem Flugblatt rechtzeitig auf die
Veranstaltungen aufmerksam zu machen seien und um Verständnis für allfällige
Lärmstörungen zu bitten sei. Ausserdem weist der Umstand, dass die kleine
Strassensperrung bei grösserem Besucheraufkommen nicht genügt, auf, dass die
Kapazitätsgrenze bei der kleinen Sperrung erreicht ist. Das Statthalteramt hat
denn auch nicht die Mehrimmissionen als solche infrage gestellt, sondern das gemäss
der Rechtsprechung erforderliche besondere Berührtsein des
Beschwerdeführers 1, das zufolge der zeitlichen Limitierung der
Immissionen als zweifelhaft erscheine. 

Einerseits trifft es zu, dass die kleine Sperrung verteilt
auf ein ganzes Jahr nur an wenigen Samstag- bzw. Mittwochabenden umgesetzt
worden ist. Andererseits kann sich aber gerade die Anhäufung solcher
Immissionen in einem beschränkten Zeitraum, wie hier zwischen dem
24. September 2011 bis zum 14. Januar 2012 und erst noch in den
Abendstunden, mittwochs sogar bis Mitternacht, als besonders störend auswirken.

Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass sich an
den Abenden der kleinen Sperrung erstens die akustische Qualität in Bezug auf
die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1 in einem wahrnehmbaren Ausmass verändert
hat und zweitens die Häufigkeit solcher Immissionen im genannten Zeitraum
besonders störend war. Ein besonderes Berührtsein bzw. ein schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdeführers 1 erscheint daher so oder so als dargetan (vgl.
BGE 136 II 281 E. 2.3). Ausserdem war die Umleitung auf ein im privaten
Interesse des Club J stehendes Gesuch um Erlass der umstrittenen Verkehrsanordnung
zurückzuführen, was bei der Inkaufnahme der Beeinträchtigung unbeteiligter Dritter
entsprechend zu berücksichtigen ist (siehe E. 3).

2.3 Die
Beschwerdelegitimation setzt zudem ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der
Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung voraus. Auf dieses
Erfordernis kann ausnahmsweise verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen
ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann
und die sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig
entzogen bliebe, sodass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie
erfolgen könnte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25; RB 1998
Nr. 41 E. 2b; BGE 131 II 670 E. 1.2). Dies ist vorliegend der
Fall, weshalb auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 1 einzutreten ist,
obwohl die zur Diskussion stehende Verkehrsanordnung einen in der Vergangenheit
liegenden Zeitraum beschlägt. Zwar wurde in der letzten X-Saison 2012/2013 nur
die grosse, den Beschwerdeführer 1 nicht weiter tangierende Sperrung der K-Strasse
zugelassen, nicht aber die kleine. Indessen geht aus der Beschwerdeantwort
nicht hervor, dass der Beschwerdegegner inskünftig eine kleine Sperrung mit
Umleitung über die M-Strasse/N-Strasse nicht mehr in Betracht ziehen wolle.

Der Klarheit halber ist festzuhalten, dass im
Rekursverfahren materiell nur die kleine Sperrung, nicht aber die grosse
Sperrung mit Umleitung über die Q-Strasse geprüft worden ist, da nur Erstere
den Beschwerdeführer 1 tangiert. Auch aus der Beschwerdeschrift ergibt
sich unmissverständlich, dass das Quartier R, wo der Beschwerdeführer 1
wohnt, bei der grossen Sperrung nicht mit Zusatzverkehr belastet wird. Die
grosse Sperrung bildet somit nicht weiter Gegenstand des Verfahrens. Der
Beschwerdegegner war zwar im Einspracheentscheid vom 3. November 2011 davon
ausgegangen, die Verfügung vom 19. September 2011 beinhalte nur die grosse
Sperrung. Das Statthalteramt hat sich dieser Auffassung aber zu Recht nicht
angeschlossen, gehe doch schon aus dem Betreff der Verfügung vom 19. September
2011 hervor, dass diese sowohl die grosse als auch die kleine Sperrung zum
Gegenstand habe.

Insgesamt ist damit auf die Beschwerde des
Beschwerdeführers 1 einzutreten.

3.
 

3.1 Der
Beschwerdeführer 1 hat schon vor den Vorinstanzen die Verletzung von Ausstandspflichten
dreier Mitglieder des Beschwerdegegners geltend gemacht. In der Beschwerdeschrift
relativiert er die geltend gemachte Befangenheit von Stadtrat V, der die
Einsprache gegen seine Verfügung mitentschieden habe, was nicht zwingend einen
Interessenkonflikt bedeuten müsse. Die Befangenheit des Stadtrats T und der
Stadträtin U sei hingegen zu Recht geltend gemacht worden, seien diese doch
Verwaltungsräte der I AG. Bei dieser handle es sich nicht nur um eine Art
privatrechtlich organisierten "Teil von H", sondern um eine
eigenständige private Aktiengesellschaft, die eine für Anleger bzw. Investoren
attraktive Dienstleistungsgesellschaft werden soll. Somit habe die I AG
als Wirtschaftsteilnehmerin primär ihren gewinnstrebigen statutarischen Zweck
zu verfolgen. Dass die Stadt H zwei Stadträte in den Verwaltungsrat entsende,
sei nicht zu beanstanden, auch nicht, dass diese dort die Interessen der Stadt H
verträten. Diese Stadtrats-Vertreter stünden aber jedes Mal in einem
institutionellen Interessenkonflikt, wenn der Stadtrat über Geschäfte zu
entscheiden habe, welche die Interessen der I AG berührten. Problematisch
sei insbesondere, dass Stadtrats-Vertreter der I AG in ihrer Amtsfunktion
als Stadträte ein Verkehrsumleitungskonzept zugunsten eines gewichtigen Kunden
der I AG, nämlich des Club J, auf Einsprache hin schützten. Wohl gehe es
dabei auch um die Wahrung öffentlicher Interessen (Verkehrssicherheit etc.),
aber nicht nur; ebenso gehe es um die primär privaten Wirtschaftsinteressen der
I AG als Veranstalterin, weshalb zumindest in Bezug auf die Stadträte T
und U aufgrund der dargelegten Interessenkollision die Ausstandspflicht hätte
bejaht werden müssen.

3.2 Der
Beschwerdegegner bestreitet eine Verletzung der Ausstandspflicht, hätten die genannten
Stadträte doch kein persönliches Interesse in der Sache im Sinn von § 5a
VRG. Die Einsitznahme zweier Stadträte im Verwaltungsrat der I AG basiere
auf Art. 15 von dessen Statuten. Die Einsitznahme sei somit
ausschliesslich amtlicher Natur.

3.3 Das
Statthalteramt hielt in Bezug auf Stadtrat V, welcher die Verfügung vom 19. September
2011 in Vertretung des Sicherheitsvorstands unterzeichnet hatte, fest, der
Beschwerdeführer 1 lege – bei objektiver Betrachtung – nicht dar,
inwieweit dadurch der Ausgang seiner Einsprache beim Stadtrat nicht mehr offen
erschienen und der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt worden sei. Aber auch
die Einsitznahme von Stadtrat T und von Stadträtin U im Verwaltungsrat der I AG
lasse keine "persönlichen Interessen in der Sache" im Sinn von § 5a
VRG erkennen, sei diese doch ausschliesslich amtlicher Natur. Die I AG sei
auch nicht direkt Partei in der vorliegenden Streitsache. Das Rechtsmittel
richte sich vielmehr gegen die Bewilligung des Gesuchs des Club J als
Veranstalter der X-Spiele, welche eines speziellen Parkplatz- und Verkehrskonzepts
bedürften. 

4.
 

4.1 Private
haben einen aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit
einer Verwaltungsbehörde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1668,
mit Hinweisen). 

Gemäss § 5a Abs. 1 VRG haben Personen, die eine
Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten haben, in den
Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, unter
anderem insbesondere in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a)
oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache
tätig waren (lit. c). Sein Vorbild findet § 5a VRG in Art. 10
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG) (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 3). Die Praxis zu den genannten
Ausstandsregeln ist wesentlich beeinflusst durch die in den Art. 30 Abs. 1
BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verankerte Garantie der richterlichen Unabhängigkeit,
wobei diese Garantie aber nicht direkt auf das Verfahren vor Verwaltungsbehörden
anwendbar ist (vgl. Reto Feller in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 10 Rz. 1). Vielmehr müssen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwaltungs- und Exekutivbehörden
in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen
Funktion und Organisation, ermittelt werden. Ist die amtliche Mehrfachbefassung
systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt grundsätzlich keine unzulässige
Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor (BGr, 8. September
2009, 1C_150/2009, E. 3.5, mit Hinweisen). Als systembedingt gilt die
Behandlung der Einsprache, die sich an die verfügende Behörde selber richtet
(Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 150;
Feller, Art. 10 Rz. 31).

4.2 Der
Anspruch auf Unbefangenheit ist formeller Natur. Das bedeutet, dass ein unter
Verletzung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben
ist, wenn er inhaltlich nicht fehlerhaft ist. Die Nichtbeachtung der
Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften
dar und hat in aller Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines
ausstandspflichtigen Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 7). In besonders schwerwiegenden Fällen kann
die Verletzung der Ausstandsregeln sogar die Nichtigkeit des Entscheids
bewirken (BGE 136 II 383 E. 4; zum Ganzen vgl. auch VGr, 13. Januar
2011, VB.2010.00458, E. 4, mit Hinweisen).

4.3 Betreffend
Stadtrat V, welcher vertretungsweise die Verfügung vom 19. September 2011
unterzeichnet und am Einspracheentscheid gegen dieselbe mitgewirkt hat,
begründet der Beschwerdeführer 1 das Vorliegen eines (allfälligen)
Ausstandsgrunds ausschliesslich mit dem Umstand der Mehrfachbefassung. Diese
war aber im dargelegten Sinn "systembedingt"; es liegt in der Natur
der Einsprache, dass darüber die ursprünglich verfügende Behörde nochmals
befindet. Da keine weiteren den Ausstand von Stadtrat V begründenden Umstände
geltend gemacht werden, kann ihm daher keine Verletzung von Ausstandsregeln
vorgeworfen werden.

4.4 Zu prüfen
bleibt, ob bezüglich Stadtrat T und Stadträtin U, die als Verwaltungsräte
innerhalb der I AG Organfunktion innehaben, Aus­standsgründe vorliegen.

4.4.1 Die I AG war 2009 gegründet worden,
nachdem das Stimmvolk der Stadt H im Herbst 2008 beschlossen hatte, ihre Sport-
und Freizeitanlagen auszugliedern und in eine Aktiengesellschaft nach
Privatrecht umzuwandeln. Mehrheitsaktionärin ist weiterhin die Stadt H; die Sport-
und Freizeitanlagen gehören weiterhin ihr, werden aber von der I AG
verwaltet. Die I AG unterhält und führt unter anderem die hier
interessierende Halle Y. 

Dass die I AG an der
Durchführung der X-Spiele interessiert ist und insoweit dieselben Interessen
wie der Club J hat, ist schon aufgrund der vor Rekursinstanz eingereichten gemeinsamen
Stellungnahme erstellt. Zudem hat die I AG mitgeteilt, dass sie ab der Saison
2012/2013 in Sachen Verkehrsanordnungen direkt die Interessen der Vereine Z auf
der Sportanlage (inkl. Club J) wahrnehmen werde.

4.4.2
Haben Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Bund, Kanton, Bezirk oder
Gemeinde ein öffentliches Interesse an einer Aktiengesellschaft, so kann der
Körperschaft nach Art. 762 des Obligationenrechts (OR) in den Statuten der
Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, Vertreter in den Verwaltungsrat oder
in die Revisionsstelle abzuordnen, auch wenn sie nicht Aktionärin ist
(Abs. 1). Bei solchen Gesellschaften sowie bei gemischtwirtschaftlichen
Unternehmungen, an denen eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Aktionär
beteiligt ist, steht das Recht zur Abberufung der von ihr abgeordneten
Mitglieder des Verwaltungsrats und der Revisionsstelle nur ihr selbst zu
(Abs. 2). Die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten
Mitglieder des Verwaltungsrats und der Revisionsstelle haben die gleichen
Rechte und Pflichten wie die von der Generalversammlung gewählten
(Abs. 3). Für die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts
abgeordneten Mitglieder haftet die Körperschaft der Gesellschaft, den
Aktionären und den Gläubigern gegenüber, unter Vorbehalt des Rückgriffs nach
dem Recht des Bundes und der Kantone (Abs. 4).

Es gibt aber auch die Möglichkeit, bei welcher der
Interessenvertreter des Staats nicht nach Art. 762 OR abgeordnet, sondern
von der Generalversammlung gewählt wird und daher von dieser auch jederzeit
wieder abberufen werden kann. Dies führt zu einem institutionell bedingten
Abhängigkeitsverhältnis desselben gegenüber der Generalversammlung und gegenüber
allen Aktionären und kann auch haftungsrechtliche Konsequenzen haben (dazu
Schindler, S. 176 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1507).

4.4.3 Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung führt eine von Amts wegen erfolgte Einsitznahme
einer Amtsperson im Führungsorgan eines Unternehmens, das Partei eines
Verfahrens ist, nicht unbedingt zur Ausstandspflicht. So hat das Bundesgericht
zum Beispiel in Bezug auf Regierungsräte des Kantons Zürich, welche von Amts
wegen Mitglieder des Verwaltungsrats des Elektrizitätswerks des Kantons waren
(dieses ist allerdings eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt) und an
einem dieses betreffenden Beschluss mitgewirkt hatten, festgehalten, eine
Ausstandspflicht bestehe nur, wenn das Behördenmitglied ein persönliches Interesse
an dem zu behandelnden Geschäft habe. Nehme der Betreffende jedoch öffentliche
Interessen wahr, bestehe grundsätzlich keine Ausstandspflicht, selbst wenn er
bei seinem Entscheid gegensätzliche Interessen zu berücksichtigen habe. Eine
Magistratsperson, die das Gemeinwesen in einem öffentlichen oder gemischtwirtschaftlichen
Unternehmen vertrete, übe diese Funktion im öffentlichen Interesse aus und
nehme regelmässig keine privaten Belange wahr (vgl. Schindler, S. 173, mit
Hinweis auf BGE 107 Ia 135 E. 2b). Ebenso hatte das Bundesgericht die
Ausstandspflicht eines Kantonstierarztes, der erstinstanzlich die
Kadaververwertung eines Betriebes untersagt hatte, verneint, obgleich er von
Amts wegen Verwaltungsratspräsident einer Tiermehlfabrik war, an welcher der
Kanton mit fünf Prozent des Aktienkapitals beteiligt war und welche in
Konkurrenz zum Kadaververwertungsbetrieb stand. Begründet wurde dies damit,
dass sich die öffentlichen Interessen, die der Kantonstierarzt als Mitglied des
Verwaltungsrats wahrnehmen müsse, mit denjenigen, die er auch sonst bei seiner
Tätigkeit als Kantonstierarzt wahrnehmen müsse, deckten (Schindler, S. 172,
mit Hinweis auf BGE 103 Ib 134 E. 2b). Der Kantonstierarzt war vom
Kanton in den Verwaltungsrat abgeordnet worden.

Somit bejaht das Bundesgericht
im verwaltungsinternen Verfahren eine Ausstandspflicht in der Regel (abgesehen
von besonderen reglementarischen Ausstandsbestimmungen) nur dann, wenn das
betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden
Geschäft hat, nicht aber bei der Wahrnehmung öffentlicher Interessen (vgl. auch
BGr, 31. Januar 2011, 1C_278/2010, E. 2.2; 11. November
2010, 1C_198/2010, E. 2.2.2). Es geht weiter davon aus, dass das
Behördenmitglied, das von Amts wegen in den Verwaltungsrat eines öffentlichen
Unternehmens bestellt wurde, keiner Interessenkollision unterliegt, da es
sowohl als Behördenmitglied als auch als Mitglied des Verwaltungsrats öffentliche
Interessen zu verfolgen hat und damit eine Interessenidentität besteht (Andreas
Stöckli, Behördenmitglieder in den obersten Führungs- und Aufsichtsgremien von
öffentlichen Unternehmen, Bern 2012, S. 648).

4.4.4
Demgegenüber ist aber insbesondere bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen
anzunehmen, dass sich die öffentlichen Interessen und jene des Unternehmens
nicht zwingend decken. Behördenmitglieder, die in Verwaltungsräten solcher
Unternehmen Einsitz nehmen, sind verpflichtet, die Sonderinteressen des
Unternehmens zu verfolgen und dürfen nicht als kompromisslose Vertreter der
öffentlichen Interessen angesehen werden (Stöckli, S. 653).

In Gesellschaften gemäss
Art. 762 OR, wo ein vom Gemeinwesen Abgeordneter gegenüber der
Gesellschaft institutionell abgesichert ist, dessen Bestellung und Abberufung
also einzig beim abordnenden Gemeinwesen liegt und dieser daher für die
konsequente Verfolgung öffentlicher Interessen persönlich nicht haftbar gemacht
werden kann, ist ein Interessenkonflikt zwar nicht (ohne Weiteres) beseitigt.
Dem Abgeordneten wäre es faktisch erlaubt, die Interessen des Gemeinwesens
kompromisslos zu verfolgen, selbst wenn er dadurch den Gesellschaftsinteressen
offensichtlich zuwiderlaufe. Es stellt sich jedoch die Frage, ob eine solch
kompromisslose Verfolgung staatlicher Interessen unter dem menschlichen und
psychologischen Blickwinkel realistisch erscheint. Die Gefahr einer Befangenheit
muss als stark erhöht gelten und an deren Nachweis dürfen im Einzelfall keine
hohen Anforderungen gestellt werden (Schindler, S. 178 f., mit
Hinweisen). Ist aber das Behördenmitglied in eine Organfunktion gewählt
worden, kann Ersteres erst recht kaum mehr als unbefangen gelten und muss in allen
Verwaltungsverfahren, welche die Gesellschaft betreffen, zwingend in den Ausstand
treten (Schindler, S. 178).

4.4.5
Art. 15 der Statuten der I AG sieht vor, dass zwei der fünf bis
sieben Mitglieder des Verwaltungsrats dem Stadtrat H angehören. Die übrigen
Mitglieder würden von der Generalversammlung gewählt. Aus deren Mitte wähle die
Generalversammlung den Präsidenten. Die Mitglieder des Verwaltungsrats würden
für die Dauer von einem Geschäftsjahr gewählt und seien nach Ablauf der
Wahlperiode wieder wählbar.

Aus dem Geschäftsbericht für das Jahr 2011 geht hervor,
dass an der vergangenen Generalversammlung alle Verwaltungsräte wiedergewählt
worden sind. Dem Gremium würden somit nebst anderen "T, Stadtrat,
Präsident", und "U, Präsidentin Primarschule und Stadträtin,
Mitglied", angehören (Geschäftsbericht ebenfalls unter abrufbar). Im Protokoll
der genannten Generalversammlung ist unter Ziff. 9 ausdrücklich vermerkt, dass
nebst den anderen bisherigen Verwaltungsräten U und T wiedergewählt
worden seien. Gemäss dem Protokoll der ersten Generalversammlung vom
21. April 2009 wurden U und T auch erstmalig von der Generalversammlung
gewählt.

4.4.6
Auch wenn der Wortlaut der Statuten (Art. 15) auf eine Entsendung des
Gemeinwesens hindeutet, wurden die beiden Stadträte somit faktisch von der
Generalversammlung gewählt. Dies erscheint in Bezug auf die Frage der
Befangenheit aus den dargelegten Gründen als problematisch, befinden sie sich
doch dadurch in einem so genannten "doppelten Pflichtennexus" (Schindler,
S. 177); danach versuchen solche Organpersonen zwangsläufig, die Interessen
der AG, in der sie tätig sind, und die ihres Auftraggebers unter einen Hut zu
bringen. Ist dies nicht möglich, dann müssen aber (gestützt auf Art. 717
OR) die Interessen der Gesellschaft, in der das Verwaltungsratsmandat ausgeübt
wird, grundsätzlich den Vorrang haben (vgl. Arthur Meier-Hayoz/Peter
Forstmoser, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 3. A., Bern 2012, § 16
N. 467, § 24 N. 51 f.). Die Interessen der I AG sind
wirtschaftliche. Um einen reibungslosen Ablauf der Veranstaltungen ihres Kunden
Club J zu ermöglichen, ist sie beispielsweise auf genügend Parkplätze
angewiesen. Damit besteht die Gefahr einer Interessenkollision.

4.4.7
Hinzu kommt, dass die beiden Stadträte U und T möglicherweise im Rahmen
einer vorgängigen Besprechung in der I AG bereits über die
Strassensperrung befunden haben. Wenn ein Behördenmitglied sich im Unternehmen
mit derselben Angelegenheit befasst hat wie im anschliessenden
Verwaltungsverfahren, kann eine unzulässige Vorbefassung vorliegen (Stöckli,
S. 646 f.). Für einen unbefangenen Dritten mag der Anschein bestehen,
dass die I AG zusammen mit dem Club J das Konzept der Strassensperrung
bereits im Vorfeld besprochen hat. Wenn danach zwei der Verwaltungsräte im
Stadtrat über eine Einsprache in derselben Sache zu entscheiden haben, besteht
eine vorbefassungsähnliche Situation und damit die Gefahr der Befangenheit
dieser Stadträte. 

4.4.8
Unter den gegebenen speziellen Umständen erscheinen daher Stadträtin U und
Stadtrat T als persönlich befangen im Sinn von § 5a VRG. Stadträtin U und
Stadtrat T hätten daher in den Ausstand treten und am Einspracheentscheid vom
3. November 2011 nicht mitwirken dürfen; der Beschwerdeführer 1 hatte
denn auch schon in seiner Einsprache den Ausstand der Betreffenden beantragt.

4.5 Aufgrund
der formellen Natur des Anspruchs auf Unbefangenheit kann eine Heilung durch
die Rechtsmittelbehörde nur bei geringfügigen Verstössen, von denen angenommen
werden kann, sie hätten sich auf das Prozessergebnis nicht ausgewirkt, infrage
kommen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 7; Schindler, S. 215 f.).
Schindler hat diesbezüglich zusammenfassend präzisiert, ausnahmsweise könne von
der Regelfolge der Aufhebung und Rückweisung abgewichen werden, wenn drei
Voraussetzungen kumulativ erfüllt seien, nämlich erstens, wenn die Interessen
des Beschwerdeführers an einem korrekten Verfahren einem gleichwertigen
Interesse des Beschwerdegegners an einem raschen Sachentscheid gegenüberstehen,
zweitens, die Interessen an einem raschen Sachentscheid im konkreten Fall die
Interessen an einem korrekten Verfahren überwiegen und drittens, wenn ausgeschlossen
werden kann, dass sich der Verfahrensfehler auf den Entscheid in der Sache ausgewirkt
hat (Schindler Benjamin, Die "formelle Natur" von
Verfahrensgrundrechten, Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein
Abschied von der überflüssigen Figur der Heilung, ZBl 106/2005 S. 169
ff., insbes. S. 195).

Vorliegend bestehen keine Interessen mehr an einem raschen
Verfahrensablauf, die eine Heilung rechtfertigen könnten. Zudem kann gerade
nicht ausgeschlossen werden, dass sich der Verfahrensfehler auf den
Einspracheentscheid in der Sache (zugunsten des gesuchstellenden Club J bzw.
der I AG) ausgewirkt hat. Es ist daher der Rekursentscheid des
Statthalteramts des Bezirks W vom 20. September 2012 aufzuheben, soweit
der Rekurs abgewiesen worden ist. Ebenso ist der Einspracheentscheid der Stadt H
vom 3. November 2011 aufzuheben. Grundsätzlich wäre die Sache an die Stadt
H zum neuen Entscheid zurückzuweisen. Da jedoch die Verfügung vom
19. September 2011 ihre Rechtswirkung bis zum 24. Januar 2012
entfaltete und somit sowohl die Anordnung als auch ihre Umsetzung in der
Vergangenheit liegen, erübrigt sich unter diesen Umständen eine Rückweisung zum
Neuentscheid.

5.
 

5.1 Auf die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 2–6 ist nicht einzutreten, weshalb sie als
Unterliegende teilweise kostenpflichtig werden und keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung haben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
und § 17 Abs. 2 VRG). Allerdings befasst sich der vorliegende
Entscheid nur zu einem geringen Teil mit der Eintretensfrage in Bezug auf die
Genannten. Es rechtfertigt sich daher, ihnen die Kosten zu insgesamt einem
Fünftel bzw. je einem Fünfundzwanzigstel, unter solidarischer Haftung
untereinander für den auf sie entfallenden Betrag, aufzuerlegen. 

5.2 Entsprechend
dem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer 1 keine Kosten
aufzuerlegen und ist ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33). Demnach sind dem Beschwerdegegner
vier Fünftel der Kosten aufzuerlegen, und er ist zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer 1 eine Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren in
der Höhe von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.3 Aus den
soeben dargelegten Gründen ist auch die Kosten- und Entschädigungsfrage des
vorangegangenen Rekursverfahrens neu zu regeln. Soweit der Rekurs abgewiesen
worden ist, ist der Entscheid aufzuheben. Nicht zu beanstanden ist hingegen das
Nichteintreten des Statthalters auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers 1,
was aber aufwandmässig nicht gross ins Gewicht gefallen ist. Demnach
rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekursverfahrens zu einem Zehntel dem
Beschwerdeführer 1 und zu neun Zehnteln dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Ausserdem ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, dem Beschwerdeführer 1,
welcher nicht anwaltlich vertreten war, eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren
von Fr. 500.- zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Auf
die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2–6 wird nicht eingetreten. Im Übrigen
wird im Sinn der Erwägungen in Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 1
die Verfügung des Statthalteramts des Bezirks W vom 20. September 2012,
RK.2012.1, aufgehoben, soweit der Rekurs abgewiesen worden ist. Der
Einspracheentscheid der Stadt H vom 3. November 2011 wird vollumfänglich
aufgehoben.

2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden in Abänderung von Dispositiv-Ziffer 2
des Entscheids des Statthalteramts des Bezirks W vom 20. September 2012 zu
einem Zehntel dem Beschwerdeführer 1 und zu neun Zehntel dem
Beschwerdegegner auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer 3 wird der
Beschwerdegegner verpflichtet, dem Beschwerdeführer 1 eine
Parteientschädigung für das Rekursverfahren von Fr. 500.- zu bezahlen, 

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    190.--     Zustellkosten,

Fr. 4'190.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden zu vier Fünftel dem Beschwerdegegner und zu je einem
Fünfundzwanzigstel den Beschwerdeführenden 2–6, unter solidarischer Haftung für
den insgesamt auf sie fallenden Anteil von einem Fünftel, auferlegt.

5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer 1 eine Parteientschädigung
für das Beschwerdeverfahren in Höhe von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu bezahlen. Im Übrigen werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an…