# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 748bf0c3-75c0-542c-9710-4ebc991ddd6d
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-06-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 12.06.2018 605 2017 144
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2017-144_2018-06-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2017 144

Arrêt du 12 juin 2018

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Dominique Gross, Marc Sugnaux 
Greffier-rapporteur : Philippe Tena 

Parties A.________, recourant 

contre

SYNA CAISSE DE CHÔMAGE, autorité intimée 

Objet Assurance-chômage; refus de prestations à un recourant ayant 
exercé sa dernière activité à l'étranger

Recours du 15 juin 2017 contre la décision sur opposition du 18 mai 
2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ (ci-après: le recourant), né en 1980, ressortissant de B.________, marié et père 
d'un enfant, au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée, était domicilié à C.________ 

Depuis son arrivée en Suisse en octobre 2014, il travaillait, par le biais d'une agence de 
placement, en tant que soudeur. Sa mission ayant été interrompue, l'assuré s'est retrouvé sans 
emploi le 18 décembre 2015.

Un droit à l'octroi d'indemnité de chômage lui a été reconnu dès le lendemain.

B. Le 29 mars 2016, le recourant a commencé l'exercice d'une activité de soudeur à 
B.________ pour une durée déterminée, pays dans lequel il a pris domicile. 

Sur le plan de l'assurance-chômage, son dossier a été désactivé le 30 mars 2016.

Son contrat de travail de durée déterminée dans l'activité de soudeur a été reconduit à plusieurs 
reprises jusqu'au 16 décembre 2016. 

Le 18 décembre 2016, il s'est installé à D.________.

C. Le 20 décembre 2016, le recourant a demandé l'octroi de prestations de chômage auprès du 
Service public de l'emploi (ci-après: SPE).

Par décision du 16 février 2017, confirmée sur opposition le 18 mai 2017, Syna Caisse de 
chômage (ci-après: la Caisse), a nié au recourant le droit aux indemnités de chômage, la 
compétence à traiter de ce cas relevant de l'état dans lequel l'assuré avait exercé son dernier 
emploi, soit B.________.

D. Par courrier du 14 juin 2017, l'assuré a contesté cette décision devant la Caisse, demandant 
l'octroi d'indemnités de chômage. Il invoque, en substance, la protection de sa bonne foi dès lors 
que son conseiller en personnel et son ancienne caisse de chômage l'avaient tous deux informé 
qu'il aurait droit à de telles indemnités. Il indique aussi avoir trouvé un emploi depuis le 
27 février 2017.

Le 19 juin 2017, la caisse a transmis ce courrier au Tribunal cantonal comme objet de sa 
compétence et propose son rejet, se référant aux considérants de sa décision. 

Autant qu’utiles à la solution du litige, il sera fait état des arguments développés par les parties à 
l’appui de leurs conclusions respectives dans les considérants en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Le recours est recevable. Il a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de 
l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. Le recourant est en outre 

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directement atteint par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle 
soit, cas échéant, annulée ou modifiée.

2.

2.1. Il convient d'examiner le présent litige à la lumière des dispositions de l'Accord du 
21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats 
membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) et 
spécialement des règlements auxquels il renvoie à son Annexe II.

Parmi ces règlements figure le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil 
du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale modifié par le 
Règlement (CE) n° 988/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 (JO L 
284 du 30.10.2009, p. 43) et adapté selon l'annexe II à l'accord sur la libre circulation des 
personnes entre la Communauté européenne et ses Etats membres d'une part, et la Suisse 
d'autre part entrée en vigueur pour la Suisse le 1er avril 2012 (RS 0.831.109.268.1; ci-après: le 
Règlement CE 883/2004).

2.2. A son article 11 par. 1, le Règlement CE 883/2004 prescrit notamment que les personnes 
auxquelles le présent règlement est applicable ne sont soumises qu'à la législation d'un seul Etat 
membre. Cette législation est déterminée conformément au présent titre (par. 1). Pour l'application 
du présent titre, les personnes auxquelles est servie une prestation en espèces du fait ou à la suite 
de l'exercice de son activité salariée ou non salariée sont considérées comme exerçant cette 
activité. Cela ne s'applique pas aux pensions d'invalidité, de vieillesse ou de survivant, ni aux 
rentes pour accident de travail ou maladie professionnelle, ni aux prestations de maladie en 
espèces couvrant des soins à durée illimitée (par. 2). 

Selon l'art. 11 par. 3 let. a Règlement CE 883/2004, sous réserve d'exceptions, la personne qui 
exerce une activité salariée ou non salariée dans un Etat membre est soumise à la législation de 
cet Etat membre (let. a). Il existe, cela étant, des règles spéciales notamment pour une personne 
qui bénéficie de prestations de chômage conformément aux dispositions de l'art. 65, en vertu de la 
législation de l'Etat membre de résidence, est soumise à la législation de cet Etat membre (art. 11 
par. 3 let. a Règlement CE 883/2004).

2.3. L'art. 65 par. 1 Règlement CE 883/2004 prévoit que la personne en chômage partiel ou 
intermittent qui, au cours de sa dernière activité salariée ou non salariée, résidait dans un Etat 
membre autre que l'Etat membre compétent se met à la disposition de son employeur ou des 
services de l'emploi de l'Etat membre compétent. Elle bénéficie des prestations selon la législation 
de l'Etat membre compétent, comme si elle résidait dans cet Etat membre. Ces prestations sont 
servies par l'institution de l'Etat membre compétent.

L'art. 65 par. 2 prescrit que la personne en chômage complet qui, au cours de sa dernière activité 
salariée ou non salariée, résidait dans un Etat membre autre que l'Etat membre compétent et qui 
continue à résider dans le même Etat membre ou qui retourne dans cet Etat membre se met à la 
disposition des services de l'emploi de l'Etat membre de résidence. Sans préjudice de l'art. 64, une 
personne en chômage complet peut, à titre complémentaire, se mettre à la disposition des 
services de l'emploi de l'Etat membre où elle a exercé sa dernière activité salariée ou non salariée.

Il ressort de cette réglementation que les travailleurs qui sont au chômage complet bénéficient des 
prestations de l'Etat de résidence, comme s'ils avaient été soumis à la législation de cet Etat au 

https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20112875/index.html#fn2

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cours de leur dernier emploi (art. 65 par. 2 et 5 let. a du règlement n° 883/2004). Mais ils ont la 
faculté de se mettre à la disposition du service de l'emploi de l'Etat membre où ils ont exercé leur 
dernière activité, sans toutefois bénéficier des allocations de chômage de la part de cet Etat. Cette 
possibilité permet au travailleur frontalier, en fonction de ses liens avec le pays d'emploi, de 
disposer des meilleures chances de réinsertion professionnelle en bénéficiant dans ledit Etat de 
ses services de reclassement (cf. arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne [CJUE] 
C-443/11 du 11 avril 2013, points 18 ss).

Dans sa décision U2 du 12 juin 2009, la Commission administrative pour la coordination des 
systèmes de sécurité sociale (CACSSS) a cependant estimé qu'un tel transfert, acceptable dans le 
cas des travailleurs frontaliers et de certaines catégories de personnes qui conservent les mêmes 
liens étroits avec leur pays d’origine, ne le serait plus si, par une interprétation trop large de la 
notion de "résidence", le champ d’application de l’article 65 du règlement (CE) n° 883/2004 devait 
être étendu à toute personne ayant un emploi ou une activité non salariée d’un caractère assez 
stable dans un État membre et dont la famille est restée dans le pays d’origine (cf. Centre des 
publications officielles, Recueil de textes juridiques sur les accords bilatéraux, site: www.admin.ch 
[consulté le 11 avril 2018]).

2.4. L'art. 1 Règlement CE 883/2004 précise que le terme "résidence" désigne le lieu où une 
personne réside habituellement (let. j) alors que le terme "séjour" signifie le séjour temporaire 
(let. k). 

Le terme "résidence" employé dans le Règlement CE 883/2004 et l’expression "être domicilié en 
Suisse" de l'art. 8 al. 1 let. c de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et 
l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0) correspondent dans une large mesure 
(cf. SECO, Circulaire relative aux conséquences des règlements (CE) n° 883/2004 et 987/2009 sur 
l'assurance-chômage, n° A78; ci-après: Circulaire IC 883). 

Le droit à l'indemnité de chômage suppose, selon l'art. 8 al. 1 let. c LACI, la résidence effective en 
Suisse, ainsi que l'intention de conserver cette résidence pendant un certain temps et d'en faire, 
durant cette période, le centre de ses relations personnelles (ATF 125 V 465 consid. 2a; 115 V 448 
consid. 1). 

Cette condition implique la présence physique de l'assuré en Suisse (dans le sens d'un séjour 
habituel), ainsi que l'intention de s'y établir et d'y créer son centre de vie (cf. RUBIN, Commentaire 
de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 8 ad art. 8 al. 1 let. c LACI). En revanche, un séjour 
prolongé permanent et ininterrompu n'est pas indispensable. En effet, un assuré remplit les 
conditions du droit prévues à l'art. 8 al. 1 let. c LACI si, durant son séjour à l'étranger, par exemple 
pour effectuer un stage, il poursuit ses recherches d'emploi en Suisse, s'y rend pour des entretiens 
d'embauche, est en contact régulier avec les organes de l'assurance-chômage en Suisse et 
revient en Suisse pour les week-ends. L'essentiel de ses relations, durant son séjour à l'étranger, 
se trouve toujours en Suisse (DTA 2010 p. 141).

2.5. Dans le droit des assurances sociales, la règle du degré de vraisemblance prépondérante 
est généralement appliquée. Dans ce domaine, le juge fonde sa décision, sauf dispositions 
contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent 
comme les plus vraisemblables. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement 
comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le 
juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 

https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/droit-federal/recherche-et-nouveautes/contact.html
https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/droit-federal/recherche-et-nouveautes/contact.html
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consid. 5b, 125 V 193 consid. 2 et les références citées; arrêt TF 8C_704/2007 du 9 avril 2008 
consid. 2; ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances 
sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en 
faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 consid. 5a). 

Si, malgré les moyens mis en œuvre d'office par le juge pour établir la vérité du fait allégué par 
une partie, conformément au principe inquisitoire, ou par les parties selon le principe de leur 
obligation de collaborer, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance 
prépondérante pour emporter la conviction du tribunal, c'est à la partie qui entendait en déduire un 
droit d'en supporter les conséquences (DTA 43/1996-1997 n°17 p. 83 consid. 2a; 39/1991 n°11 
p. 99 et 100 consid. 1b; 38/1990 n°12 p. 67 consid. 1b et les arrêts cités; ATF 115 V 113 
consid. 3d/bb). Dans cette mesure, en droit des assurances sociales, le fardeau de la preuve n'est 
pas subjectif, mais objectif (RCC 1984 p. 128 consid. 1b).

3.

Il ressort de l'examen des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale précitées et, en 
particulier, des dispositions du Règlement CE 883/2004, que le travailleur au chômage touche des 
prestations de l'état dans laquelle il réside.

Il convient de trancher cette problématique sous l'angle des pièces au dossier.

A cet égard, le recourant affirme que son "pays de résidence est resté celui de la Suisse".

Cette affirmation relève cependant plus de l'assertion que de la preuve. C'est au recourant, qui 
entend en déduire un droit, d'en supporter les conséquences.

A cet égard, l'on doit constater que, le 29 mars 2016, le recourant a commencé l'exercice d'une 
activité de soudeur à B.________ pour une durée déterminée, son contrat de courte durée ayant 
été reconduit à plusieurs reprises jusqu'au 16 décembre 2016.

Suite à son départ de suisse en avril 2016, le recourant et sa famille (notamment son épouse et 
son enfant mineur, dont les permis de séjour étaient arrivés à échéance) ont quitté le territoire 
suisse et abandonné leur domicile dans ce pays pour vivre à l'étranger. Ils ont pris domicile à 
B.________, pays dont ils sont originaires et possèdent la nationalité. Suite à son arrivée à 
D.________ le 18 décembre 2016, les membres de sa famille sont toujours domiciliés à 
B.________. 

L'essentiel de ses relations familiales n'est donc pas situé en Suisse mais à l'étranger.

Aucun élément au dossier n'atteste que le recourant serait, durant sa période d'absence de 
Suisse, revenu dans le pays, y compris de manière temporaire.

Depuis son retour en Suisse et son arrivée à D.________ et, à tout le moins, la date de la décision 
litigieuse, l'adresse du recourant comporte la mention "pour adresse", avec les coordonnées d'une 
tierce personne. 

L'absence de lieu de domicile propre ne plaide pas en faveur de l'intention de s'établir ni de 
conserver durablement un domicile en Suisse. 

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L'on constate aussi que D.________ se situe à plus de 50 km de son ancien domicile de 
C.________. Cela met en doute l'existence de liens particulièrement forts avec son ancien 
domicile. Il est, en effet, probable qu'il aurait cherché à s'installer dans cette commune, à tout le 
moins de manière plus proche, s'il devait y avoir encore quelque attache. 

Partant, au vu de ce faisceau d'indices confronté à ses seules assertions, il est peu vraisemblable 
que le recourant ait effectivement résidé en Suisse, ou qu'il ait eu l'intention de conserver cette 
résidence pendant un certain temps pour en faire, durant cette période, le centre de ses relations 
personnelles.

C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a nié sa compétence.

Cela n'apparaît, au demeurant, pas être contesté en l'espèce, le recourant se prévaut uniquement 
de la protection de sa bonne foi dans ses écritures, sans soutenir que les règles de coordination 
des systèmes de sécurité sociale imposeraient à la Suisse de prendre son cas en charge.

4.

Comme relevé ci-avant, le recourant se prévaut essentiellement de la protection de sa bonne foi. 

4.1. Aux termes de l'art. 27 al. 1 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), dans les limites de leur domaine de compétence, les 
assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner 
les personnes intéressées sur leurs droits et obligations.

L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et 
les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999; Cst.; RS 101]). Un renseignement erroné ou 
l'omission de renseigner l'assuré, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier 
auraient commandé une information de l'assureur, peuvent, à certaines conditions, justifier l'octroi 
d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi 
(art. 9 Cst.). Tel pourra être le cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré 
s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le droit aux prestations et 
s'abstient de l'en informer en temps utile (arrêts TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.2, 
8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 5.2 et les références citées).

Plus précisément, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité 
étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met 
dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se 
soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé 
depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêts TF 8C_906/2014 du 30 novembre 2015 
consid. 6.2, 8C_911/2014 du 30 novembre 2015 consid. 5.2 et les références citées).

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4.2. Le recourant allègue avoir envoyé un courriel à son ancien conseiller personnel auprès de 
l'ORP de E.________, lequel l'aurait informé qu'il avait encore droit à l'assurance-chômage 
pendant 274 jours. 

Il soutient aussi s'être rendu auprès de sa Caisse de chômage à F.________, laquelle lui a remis 
une attestation le reconnaissant un solde d'indemnités journalières. 

Les documents, produits à l'appui du recours, ont la teneur décrite. Deux autorités sont donc 
intervenues dans la situation concrète du recourant et lui ont assuré qu'il avait droit à percevoir des 
indemnités de l'assurance-chômage suite à son retour en Suisse. 

Cependant, l'on ne saurait perdre de vue que cette affirmation n'a pas été émise par un agent de 
l'autorité intimée, mais par des collaborateurs d'administrations – certes compétentes en matière 
d'assurance-chômage – situées dans un autre canton. Or, la protection de la bonne foi est liée à 
l'obligation de l'autorité de répondre de la faute de ses (propres) agents. Un renseignement erroné 
donné par un tiers ne saurait dès lors obliger l'intimée à accorder un avantage contraire à la loi sur 
la base de la protection de la bonne foi. 

En outre, il est vrai que le recourant est revenu en Suisse après s'être renseigné sur son droit aux 
indemnités de chômage. Cependant, il est, avant tout, venu chercher du travail, ce que confirme le 
fait qu'il a commencé l'exercice d'une activité lucrative le 27 février 2017. Or, on ne saurait 
assimiler le fait de s'installer dans un lieu pour y chercher un emploi à un préjudice auquel une 
personne ne peut renoncer. 

Cas échéant, sans véritable attaches en Suisse lorsqu'il s'est vu signifier le refus de prestations, il 
aurait eu la possibilité de s'adresser aux autorités de B.________ pour les toucher.

Ainsi, il apparaît clairement, sous cet angle, que le préjudice qu'il invoque est bien plutôt lié à sa 
volonté de venir travailler en Suisse qu'aux renseignements erronés qui lui auraient été donnés par 
une autorité administrative sur le territoire de laquelle il n'a, au demeurant, pas cru bon de venir 
s'établir.

Dans ces circonstances, les conditions de la protection de la bonne foi ne sont pas remplies, de 
sorte que le recourant ne peut s'en prévaloir.

5.

Mal fondé, le recours doit être rejeté.

Selon le principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n'est pas perçu de frais de 
justice.

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.

Fribourg, le 12 juin 2018/pte

Le Président : Le Greffier-rapporteur :