# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c2c6e79b-2df6-5d3f-be2c-322c60688567
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Bundesrat Beschwerdeentscheide 08.10.2025
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_Bundesrat/CH_BR_001_-bj-de-home-publiser_2025-10-08.pdf

## Full Text

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Le Conseil fédéral, 
 

vu le recours formé par 

 

Palestinian Centre for Human Rights, représenté par A. (recourante) 

 

contre 

 

Ie refus de rendre une décision formelle par la Division Moyen-Orient et Afrique 

du Nord-Europe, Direction du développement et de la coopération DDC, du Dé-

partement fédéral des affaires étrangères DFAE 

  

  

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considère : 

I. En fait 

A. Le Palestinian Centre for Human Rights (ci-après « PCHR » ou « la re-

courante ») est une association à but non lucratif dont le siège se trouve à Gaza 

City, en Palestine. La recourante a bénéficié d’un soutien financier du Départe-

ment fédéral des affaires étrangères (DFAE) durant plusieurs années dans le 

cadre des programmes de coopération du département au Proche-Orient. Un fi-

nancement a notamment été octroyé pour les années 2021 à 2023 par le biais 

d’un contrat de contribution du 6 juillet 2021. 

B. En réaction à l’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023, le Con-

seil fédéral et le DFAE ont pris plusieurs mesures. Le 11 octobre 2023, le Conseil 

fédéral a estimé que le Hamas devait être qualifié d’organisation terroriste et a 

chargé le DFAE d'examiner les options permettant de l'interdire. Il a par ailleurs 

chargé le DFAE de procéder à une analyse détaillée des flux financiers liés aux 

ONG partenaires du programme de coopération au Proche-Orient 2021-2024.  

À la demande du chef de département, le conseiller fédéral Ignazio Cassis, le 

DFAE a pour sa part suspendu son soutien financier à onze ONG palestiniennes 

et israéliennes, actives principalement dans le domaine des droits de l’homme, 

en vue d'analyser de manière approfondie la conformité de la communication de 

ces organisations avec le Code de conduite et la clause anti-discrimination du 

DFAE. La recourante est l’une de ces ONG. Les raisons pour lesquelles une telle 

décision a été prise à son encontre ne sont pas établies. À l’issue de cette ana-

lyse, le DFAE a estimé que la communication de la recourante était « probléma-

tique selon le Code de conduite du DFAE ». Il a décidé de lever la suspension du 

financement de la recourante mais de ne pas renouveler le contrat de contribution 

à son échéance. Le Conseil fédéral a été informé de cette décision le 22 no-

vembre 2023. 

C. Le 25 octobre 2023, le Bureau de coopération suisse pour Gaza et la 

Cisjordanie de la Direction du développement et de la coopération (DDC) du 

DFAE a informé la recourante que son financement était temporairement sus-

pendu au motif que « les développements en cours » (« current developments ») 

exigeaient une « réévaluation de la pertinence et de la faisabilité de leur collabo-

ration » (« reevaluate the relevance and feasability of our common engage-

ment »). Il a précisé qu’il évaluerait leur collaboration, et notamment le respect 

par la recourante de la clause anti-discrimination contenue dans son code de 

conduite.  

  

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Le 22 novembre 2023, il a informé la recourante que le financement prévu par le 

contrat de contribution en cours serait versé mais que le DFAE avait décidé de 

ne pas renouveler son soutien à l’échéance de ce contrat. La raison en était que 

la communication de la recourante était parfois ambiguë, ne répondait pas aux 

exigences attendues et que « les changements dans le contexte » (« the change 

in context ») imposaient au DFAE de reconsidérer sa planification (« reconsider 

our planning going forward »). 

D. Cette affaire a fait l’objet de plusieurs communications publiques de la 

part du Conseil fédéral et du DFAE. Dans un communiqué de presse du 25 oc-

tobre 2023, le DFAE a ainsi annoncé qu’il avait décidé de suspendre son soutien 

financier à 11 ONG palestiniennes et israéliennes « en raison de la nouvelle si-

tuation qui préva[lait] depuis l'attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre et la 

reprise des hostilités au Proche-Orient ». Il a expliqué que « cette décision per-

mettra[it] d'analyser de manière approfondie la conformité de la communication 

de ces organisations avec le Code de conduite et la clause anti-discrimination du 

DFAE auxquels sont soumis les partenaires externes ». Ce communiqué s’ac-

compagnait d’une liste des organisations concernées, parmi lesquelles la recou-

rante. 

Le 26 octobre 2023, dans une interview à la Radio Télévision Suisse (RTS), le 

chef de la communication du DFAE a précisé que le soutien financier de ces 

ONG avait été suspendu en raison de soupçons d’une violation du code de con-

duite et d’une incitation à la haine. Le 1er novembre 2023, le chef du DFAE a 

confirmé lors d’une conférence de presse que le département avait uniquement 

suspendu le financement « là où existait un soupçon » (« dort wo ein Verdacht 

war ») qu’une violation avait été commise, et donné en exemple du type de com-

munications visées des discours appelant à la haine ou à la négation de l’autre. 

Il a également indiqué qu’une confirmation de cette suspension constituerait un 

« blacklisting » des organisations concernées. Le 22 novembre 2023, le Conseil 

fédéral a publié un communiqué de presse intitulé « Le Conseil fédéral décide 

d'interdire l'organisation Hamas par une loi fédérale ». Dans celui-ci, il a indiqué 

estimer que cette organisation devait être qualifiée d’organisation terroriste et a 

proposé son interdiction. Il a par ailleurs annoncé que pour trois des ONG parte-

naires qui avaient été soumises à une vérification approfondie, « des éléments 

de non-conformité [avaient] été identifiés, ce qui [avait] conduit à la cessation de 

la collaboration ». Il a ensuite rappelé sa « condamnation dans les termes les 

plus fermes des attaques terroristes du Hamas ». Le 1er décembre 2023, le chef 

de la communication du DFAE a donné dans une interview à la RTS un exemple 

des communications incriminées, sans toutefois préciser à quelle ONG il était 

imputé, en précisant que celui-ci relevait de « l’apologie de la violence ». 

  

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Cette affaire a été relayée par les médias nationaux et sur les réseaux sociaux 

et la recourante a parfois été expressément mentionnée.  

E. Le 1er février 2024, la recourante a saisi le DFAE d’une demande fondée 

sur les art. 25 et 25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 

administrative (PA ; RS 172.021) (Pièce 3 : chargé de pièces de la recourante, 

Pièce 27). Dans celle-ci, elle a soutenu que les communications précitées, qui 

pour partie la mentionnaient nommément, avaient diffusé publiquement des 

soupçons selon lesquels elle aurait tenu un discours d'incitation à la haine et à la 

discrimination. Selon elle, ces communications étaient fondées sur une apprécia-

tion erronée de la situation. Par ailleurs, le DFAE n’avait jamais indiqué quels 

faits lui étaient concrètement reprochés et ne lui avait donné aucune occasion 

d’être entendue à leur propos. Ces communications, la suspension du finance-

ment, puis le choix de ne pas renouveler le contrat de contribution, constituaient 

selon elle une ingérence grave dans ses droits fondamentaux, entravaient son 

droit à déployer son activité, et portaient gravement et durablement atteinte à sa 

réputation.  

En application des art. 25 et 25a PA, la recourante a notamment demandé au 

DFAE de se prononcer sur la compatibilité de ces mesures avec sa liberté d’as-

sociation garantie par l’art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de 

l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH ; RS 0.101), 

« soit notamment son droit d'exercer son activité sans entraves injustifiées et de 

ne pas être victime de propos inutilement attentatoires à l'honneur de la part des 

autorités ». Elle a requis la notification d’une décision formelle. 

En l’absence de réponse du département, la recourante a réitéré sa demande le 

3 avril 2024. 

Par courrier du 15 avril 2024, la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-Europe 

de la Direction du développement et de la coopération (DDC) du DFAE a com-

muniqué la prise de position de la DDC sur la demande du 1er février 2024 (Pièce 

3 : chargé de pièces de la recourante, Pièce 30). Ce courrier n’était pas désigné 

comme une décision au sens de l’art. 5 PA et ne comportait aucune indication 

des voies de recours. Dans celui-ci, la DDC a refusé d’entrer en matière sur les 

demandes de la recourante. Elle a justifié ce refus en invoquant l’élection de for 

contenue dans le contrat de contribution et l’art. 2 al. 4 let b de la loi sur les 

subventions (LSu ; RS 616.1), lequel prévoit que cette loi ne s’applique pas aux 

institutions ayant leur siège à l’étranger. 

Dans son courrier, la DDC a également informé la recourante des raisons qui 

avaient justifié la suspension et le non-renouvellement de son financement. Ces 

décisions s’expliquaient, d’une part, par le fait que « la DDC [avait] effectué une 

réévaluation globale de la poursuite de ses partenariats dans un contexte de 

guerre et en prenant en compte les critères de faisabilité et de pertinence des 

  

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interventions par rapport aux besoins du terrain ». Or, « considérant les destruc-

tions massives de bâtiments à Gaza (y. c. les bureaux de PCHR), le déplacement 

des collaborateurs de PCHR hors de Gaza (et le décès de certains), la nature 

même des activités de PCHR sur le terrain (accès difficile aux victimes de viola-

tion des droits de l'Homme) et le fait que PCHR était la seule ONG active dans 

les droits de l'homme financée par la DDC ayant son siège à Gaza, une poursuite 

du financement de PCHR dans un cadre comparable qu'avant les attentats n'était 

plus réaliste, ni envisageable ». D’autre part, la DDC avait « jugé au moins une 

publication [de PCHR], datée du 8 octobre 2023, comme problématique et non 

conforme aux standards attendus par la DDC sur la base du Code de conduite ». 

Il s’agissait de la publication suivante : « Palestinian armed groups engaged in 

an operation in response to escalating israeli crimes against the Palestinian peo-

ple, including; the ongoing closure of the Gaza Strip, daily military raids in the 

West Bank, attacks against Palestinian communities in the West Bank, killings, 

mass arbitrary arrests, inhumane treatment of Palestinian prisoners in Israeli de-

tention, appropriation of natural resources, home demolitions, and the settlers 

storming of Al-Aqsa compound ». La DDC a indiqué qu’elle y voyait « une des-

cription des attaques du 7 octobre 2023 en des termes réducteurs sur son am-

pleur, tout en attribuant la responsabilité de ces événements à Israël. » Il apparaît 

que cette phrase était tirée de l’appel conjoint de trois ONG demandant « une 

intervention immédiate de la communauté internationale pour mettre fin aux re-

présailles d’Israël contre les civils palestiniens » (« Call for Immediate Action from 

the International Community to Stop Israel’s Reprisals against Palestinian Civi-

lians »). La DDC a également mentionné un communiqué de presse publié par 

la recourante en mai 2023 « attestant au peuple palestinien le droit à résister à 

l’occupation ‘by all means necessary, including armed struggle’ », en précisant 

que cette dernière partie avait été modifiée par la recourante à la demande de 

ses donateurs. 

Le 24 juin 2024, la recourante a répondu à ce courrier, en s’adressant au DFAE 

et à la DDC. Elle a rappelé qu’en vertu de l’art. 25a, al. 2, PA, l’autorité saisie 

d’une demande fondée sur l’art. 25a, al. 1, PA devait statuer par une décision. 

Elle a soutenu que « le refus [de la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-

Europe de la DDC] de prononcer une telle décision » constituait une violation 

manifeste de son droit à un recours effectif. Elle a réitéré la demande que soit 

prononcée une « décision formelle » et annoncé qu’elle déposerait un recours 

pour déni de justice (art. 46a PA) et violation du droit à un recours effectif (art. 13 

CEDH) en l’absence d’une telle décision. 

Le 5 juillet 2024, la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-Europe de la DDC 

a répondu en maintenant sa position. Elle a confirmé ne pouvoir « donner suite 

à la demande (…) visant l’obtention d’une décision formelle » et a à nouveau 

  

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renvoyé la recourante à agir devant les « autorités judiciaires sises à Jérusa-

lem ». 

F. Le 16 septembre 2024, PCHR a recouru auprès du Conseil fédéral contre 

le refus de rendre une décision formelle par la Division Moyen-Orient et Afrique 

du Nord- Europe de la DDC. Dans son recours, elle a exposé que le DFAE et la 

DDC refusaient de rendre une décision formelle susceptible de recours et avaient 

ainsi commis un déni de justice formel à son encontre. Elle a conclu à ce qu’un 

déni de justice soit constaté (art. 29, al. 1 et 30, al. 1, de la Constitution fédérale 

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. ; RS 101] ; art. 13 CEDH) et à 

ce que la cause soit renvoyée au DFAE pour qu’il rende une décision formelle 

sujette à recours. Elle a également conclu à ce que soit constatée la violation de 

ses droits fondamentaux garantis par les art. 8, 10 et 11 CEDH, sans motiver 

toutefois cette conclusion. Enfin, elle a conclu à être exemptée du paiement d’une 

avance de frais et à ce qu’une indemnité pour les dépens de CHF 3'000.- lui soit 

accordée. 

G. Par décision incidente du 27 novembre 2024, le Département fédéral de 

justice et police (DFJP) a invité le DFAE à transmettre ses observations et a re-

noncé à la perception d’une avance de frais. Sur demande du DFAE, ce délai a 

été prolongé au 10 février 2025. Le 6 février 2025, le DFAE a transmis des dé-

terminations sur la recevabilité du recours. Dans celles-ci, il a conclu à l’irreceva-

bilité du recours. Il a notamment soutenu que le litige entre les parties était de 

nature purement contractuelle, qu’il était soumis au droit privé palestinien et à la 

compétence des tribunaux de Jérusalem. Il a également affirmé qu’il n’avait 

rendu aucune décision matérielle dans cette affaire, mais que, dans l’hypothèse 

où une décision avait été rendue, la recourante n’avait pas respecté le délai de 

recours. 

H. Par décision incidente du 14 février 2025, le DJFP a octroyé un délai à 

la recourante pour répliquer à sa demande, ce délai a été prolongé au 31 mars 

2025. Le 31 mars 2025, la recourante a déposé sa réplique. Dans celle-ci, elle a 

maintenu ses conclusions et formulé une demande d’administration de preuves 

relative aux motifs qui ont conduit le DFAE à suspendre, puis à mettre fin à son 

financement. 

II. En droit 

1. La procédure de recours devant le Conseil fédéral est régie par les art. 

72 ss PA. Le DFJP exerce les compétences du Conseil fédéral en tant qu'autorité 

de recours jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (art. 75, al. 1 et 3, PA). L'ins-

truction de la procédure devant le Conseil fédéral est assurée par l'Office fédéral 

  

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de la justice (OFJ) en application de l’art. 75, al. 1, PA et de l’art. 7c, al. 1, de 

l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de 

justice et police (Org DFJP ; RS 172.213.1). 

3. Le membre du Conseil fédéral dont le département a pris la décision at-

taquée se récuse lorsque le Conseil fédéral statue (art. 76, al. 1, PA en relation 

avec l'art. 20, al. 2, de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'adminis-

tration du 21 mars 1997 [LOGA ; RS 172.010]). Il doit en aller de même lorsque 

c’est l’inaction d’un département qui est contestée dans un recours pour déni de 

justice. Le présent recours porte sur un déni de justice reproché au DFAE. Par 

conséquent, le chef du DFAE, le conseiller fédéral Ignazio Cassis, se récuse pour 

le traitement de celui-ci. 

Compétence 

4. Lorsqu’il se tient pour incompétent, le Conseil fédéral transmet sans délai 

l’affaire à l’autorité compétente (art. 8, al. 1, PA). Dans le cas où une partie for-

mule plusieurs conclusions dont certaines seulement relèvent de la compétence 

du Conseil fédéral, il transmet à l’autorité compétente les conclusions sur les-

quelles il ne peut statuer après avoir rendu sa décision (cf. arrêt du Tribunal ad-

ministratif fédéral A-8067/2015 du 8 juin 2017 consid. 11, confirmé dans l’arrêt 

du Tribunal fédéral 1C_419/2017 du 28 mars 2019 consid. 9 ; arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-4898/2011 du 20 février 2012 consid. 2.1). 

5. Le Conseil fédéral est compétent pour statuer sur les recours contre les 

décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la 

protection diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures, 

à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée 

par un tribunal (art. 72, let. a, PA). Sont couverts par la notion d’« autres affaires 

intéressant les relations extérieures » les actes ayant un caractère politique pré-

pondérant qui visent à défendre les intérêts essentiels du pays, soit notamment 

à préserver l’intégrité de l’État et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger 

(cf. ATF 137 I 371 consid. 1.2). Peuvent constituer des indices d’un caractère 

politique prépondérant les liens avec des débats politiques en cours, la médiati-

sation de l’affaire ou son potentiel polémique (YANN GRANDJEAN, in Commentaire 

romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, Bâle 2024, no 26 ad art. 72 

PA). 

6. La présente affaire concerne la suspension et le non-renouvellement de 

la subvention dont bénéficiait la recourante, ainsi que la communication des auto-

rités en lien avec ces mesures. Cette subvention a manifestement été accordée 

en application de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au dévelop-

pement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0). En principe, les subven-

tions octroyées en vertu de cette loi ne relèvent pas des autres affaires exté-

rieures au sens de l’art. 72, let. a, PA (Message du 28 février 2001 concernant la 

  

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révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ch. 

4.1.3.3).  Toutefois, les différents actes visés dans la présente affaire sont inter-

venus en lien direct avec un conflit armé international hautement controversé. 

Celui-ci fait l’objet de controverses virulentes, qui occupent une place importante 

dans les médias, les débats politiques et au sein de la société en général, en 

Suisse comme au niveau international. La présente affaire a du reste elle-même 

bénéficié d’une exposition médiatique importante et a été à l’origine de deux 

questions parlementaires (question 23.7794 Walder « Torts causés aux 11 

ONGs Israéliennes et palestiniennes » du 4 décembre 2023 et question 23.7795 

Walder « Arrêt du financement de trois ONG’s palestiniennes » du 4 décembre 

2023). Elle relève dès lors des « autres affaires intéressant les relations exté-

rieures » au sens de l’art. 72, let. a, PA. 

7. Comme mentionné, l’art. 72, let. a, PA prévoit une contre-exception. 

Quand bien même elles tombent dans le champ d’application matériel de cette 

disposition, les causes dont le droit international confère un droit à ce qu’elles 

soient jugées par un tribunal ne relèvent en effet pas de la compétence du Con-

seil fédéral (art. 72, let. a, PA), mais de celle du Tribunal administratif fédéral (art. 

32, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF ; 

RS 172.32]). Cette contre-exception s’applique lorsqu’un tel droit existe en vertu 

de l’art. 6, par. 1, CEDH (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3), voire dans certaines 

circonstances de l’art. 13 CEDH (cf. DFJP, Décision incidente du 9 juillet 2024, 

ch. 8).  

L'art. 6, par. 1, CEDH, confère notamment à toute personne le droit à ce que sa 

cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable 

par un tribunal indépendant et impartial à condition qu’il s’agisse de décider de 

« contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ». Cela suppose 

que la personne requérante fasse valoir de manière défendable des droits ou 

obligations de caractère civil reconnus en droit interne (cf. ATF 146 III 25 consid. 

8.1.2 ; ATF 132 I 229 consid. 6. 2). Dans les cas où l’autorité agit de manière 

discrétionnaire, l’existence d’un tel droit doit être niée (ATF 137 I 371 consid. 

1.3.1). Le droit invoqué doit, par ailleurs, être en lien suffisamment étroit avec la 

contestation, le cas échéant la décision contestée, un lien ténu ou des répercus-

sions lointaines n’étant pas suffisantes (ATF 127 I 115 consid. 5b ; arrêt de la 

CourEDH Athanassoglou et autres contre Suisse du 6 avril 2000, Recueil Cou-

rEDH 2000-IV p. 217, par. 43 et 46). Le droit à l’honneur et à la réputation, pro-

tégé notamment aux art. 28 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; 

RS 210), est susceptible de constituer un droit civil au sens de l’art. 6, par. 1, 

CEDH (ATF 130 I 388 consid. 5.3 ; ATF 134 I 140 consid. 5.2 ; arrêt de la Cou-

rEDH Helmers contre Suède du 29 octobre 1991, Série A, vol. 212, par. 29). 

  

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8. Dans sa demande du 1er février 2024, la recourante a conclu à ce que le 

DFAE se prononce sur la compatibilité avec ses droits fondamentaux de la sus-

pension et du non-renouvellement de sa subvention ainsi que de la communica-

tion du DFAE et du Conseil fédéral à ce sujet. Dans cette demande et dans les 

écritures déposées dans la présente procédure, elle a invoqué la liberté de réu-

nion et d’association, la liberté d’opinion et d’expression ainsi que le droit à la 

protection de la sphère privée et de la dignité. Elle n’a pas indiqué en quoi les 

actes visés l’avaient concrètement atteinte dans ces droits, se contentant à cet 

égard d’affirmations générales. Elle a par ailleurs exposé avoir été atteinte dans 

son image, son honneur et sa réputation. À cet égard, il y a lieu de traiter distinc-

tement ses conclusions.   

9. La requête de la recourante, dont le siège se trouve à Gaza City, portait, 

d’abord, sur la suspension et le non-renouvellement de la subvention qui lui avait 

été accordée (conclusions i et iii de la demande du 1er février 2024). Les subven-

tions octroyées à des organisations ayant leur siège à l’étranger n’entrent pas 

dans le champ de la LSu (art. 2, al. 4, let b, LSu). Aucun autre acte du droit fédéral 

ne précise de façon concrète leurs conditions d’octroi (cf. ATF 118 V 16 consid. 

3a). La loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire 

internationales, notamment, ne dit rien à leur propos. Il faut en conclure qu’il 

n’existe pas de droit subjectif à obtenir de telles subventions, les décisions y re-

latives étant de nature discrétionnaire. Ces dernières ne sont dès lors pas cou-

vertes par l’art. 6, par. 1, CEDH (cf. Message concernant la révision totale de 

l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 4000 pp. 4120-21). 

La recourante n’a aucunement indiqué en quoi elle aurait été atteinte dans un 

droit de nature civile reconnu en droit interne par la suspension et le non-renou-

vellement d’une subvention qui lui avait été accordée de façon discrétionnaire. 

En particulier, on ne voit pas en quoi ces actes auraient pu, en tant que tels, 

porter atteinte à sa réputation.  

Par ailleurs, le Conseil fédéral constitue une autorité indépendante au sens de la 

jurisprudence relative à l'article 13 CEDH (cf. DFJP, Décision incidente du 9 juillet 

2024, ch. 10). La contre-exception de l’art. 72, let. a, PA ne saurait dès lors s’ap-

pliquer dans cette affaire en vertu de cette disposition.  

Il ressort de ce qui précède que le droit international ne confère pas à la recou-

rante un droit à ce que le présent recours soit traité par un tribunal, du moins en 

tant qu’il porte sur la suspension et le non-renouvellement de sa subvention. En 

vertu de l’art. 72, let. a, PA, le Conseil fédéral est dès lors compétent pour en 

connaître dans cette mesure. 

10. La demande de la recourante visait, d’autre part, la communication du 

DFAE ainsi que du Conseil fédéral en lien avec les mesures précitées (conclusion 

ii de la demande du 1er février 2024). Selon la recourante, cette communication 

  

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aurait « considérablement terni son image publique » et ainsi porté « gravement 

et durablement atteinte à sa réputation ». Dans celle-ci, les autorités visées ont 

fait publiquement état de soupçons la concernant selon lesquels elle aurait tenu 

un discours de discrimination voire d'incitation à la haine. Cette communication 

est intervenue en réaction à l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023 et, pour partie, 

en lien avec la qualification de celui-ci comme organisation terroriste. En ce qui 

concerne la recourante, le bien-fondé de ces soupçons n’a jamais été confirmé 

publiquement, mais il n’a pas davantage été démenti. Au vu de ce qui précède, 

il faut retenir qu’elle a allégué de façon défendable que les communications en 

cause avaient directement porté atteinte à son honneur et à sa réputation, partant 

à un droit de nature civile, reconnu notamment aux art. 28 ss CC.  

En vertu de l’art. 6, par. 1, CEDH, la recourante dispose dès lors d’un droit à ce 

que son recours soit tranché par un tribunal en tant qu’il porte sur la communica-

tion des autorités et la conclusion ii de sa demande du 1er février 2024. Dans 

cette mesure, le recours relève de la compétence du Tribunal administratif fédé-

ral (art. 32, al. 1, let. a, LTAF) et doit lui être transmis (art. 8, al. 1, PA). 

Recevabilité 

11. S’agissant de la partie du recours relevant de la compétence du Conseil 

fédéral, il reste à déterminer si les autres conditions de recevabilité sont remplies. 

Conformément à l’art. 77 PA, les dispositions générales de procédure des art. 45 

à 70 PA s'appliquent à la procédure de recours. Si une condition de recevabilité 

fait défaut, le Conseil fédéral n’entre pas en matière sur le recours (cf. ASTRID 

HIRZEL, in Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zurich/St-Gall 2019, no 3 ad art. 61 PA). 

Font notamment partie des conditions de recevabilité la qualité pour agir (art. 48 

PA) et le respect du délai de recours (art. 50, al. 1, PA) (cf. RENÉ WIEDERKEHR/ 

CHRISTIAN MEYER/ANNA BÖHME, in VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, Zurich 2022, no 9 ad. art. 61 PA).  

12. Le recours est notamment recevable contre les décisions des départe-

ments (art. 73, let. a, PA). Le présent recours vise l’inaction du DFAE face à une 

demande qui était directement adressée au chef de département et relevait de 

sa compétence (art. 25 et 25a PA). Il est donc recevable à ce titre. 

13. Le recours pour déni de justice est recevable si « sans en avoir le droit, 

l’autorité saisie s’abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le 

faire » (art. 46a PA). En règle générale, il n’est soumis à aucun délai (art. 50, al. 

2, PA). Lorsque l’autorité a rendu une décision, il n’y a pas de place pour un tel 

recours, faute d’un intérêt actuel digne de protection à faire valoir un déni de 

justice (art. 48, al. 1, let. c, PA par analogie ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 

2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.3 et arrêt du Tribunal administratif fédé-

ral A-4434/2016 du 18 janvier 2018 consid. 2.2). Il en va notamment ainsi 

lorsqu’elle a rendu une décision d'incompétence ou qu’elle a refusé d'entrer en 

  

11/17 

 

matière au motif qu'une condition de recevabilité faisait défaut (arrêt du Tribunal 

fédéral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.4 avec les renvois). Sauf excep-

tion, il est de ce point de vue indifférent que la décision présente des vices for-

mels ou matériels. Si tel est le cas, la décision doit être attaquée dans un recours 

ordinaire et ces vices soulevés dans celui-ci (cf. ATAF 2008/15 consid. 3.2). Cela 

vaut également en présence de graves lacunes (cf. arrêt du Tribunal administratif 

fédéral D-4036/2018 du 9 mars 2020 consid. 2.2), par exemple lorsque l’autorité 

qui a rendu la décision n’était pas compétente (cf. ATAF 2010/29 consid. 1.2.2-

3).  

14. L’autorité saisie d’une demande fondée sur l’art. 25a, al. 1, PA doit sta-

tuer par une décision (art. 25a, al. 2, PA). Les décisions écrites doivent être dé-

signées comme telles, motivées, et indiquer les voies de droit (art. 35, al. 2, PA). 

Les décisions d’irrecevabilité ou de non-entrée en matière (en allemand 

« Nichteintretensentscheide ») n’échappent en principe pas à ces exigences (cf. 

arrêt du Tribunal fédéral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.4). Ainsi, si une 

personne qui a expressément demandé une décision n'a pas la qualité pour agir, 

l'autorité doit rendre une décision de non-entrée en matière selon les formes 

prescrites (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5). Conformément à l’art. 9, al. 2, PA, il 

en va de même lorsque l’autorité s’estime incompétente et qu’elle ne peut ren-

voyer la cause à l’autorité compétente en application de l’art. 8, al. 2, PA (cf. 

ATAF 2009/1 consid. 3). 

15. Selon l'art. 5, al. 1, PA, sont considérées comme décisions les mesures 

prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral 

et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obliga-

tions (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou 

d'obligations (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes ten-

dant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Un 

acte doit être qualifié de décision dès lors qu’il revêt les caractéristiques maté-

rielles énoncées à l’art. 5, al. 1, PA (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_107/2024 du 

19 août 2024 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3621/2014 du 

2 septembre 2015 consid. 1.2.1). Il n’importe pas qu’il remplisse ou non les exi-

gences formelles imposées par l’art. 35 PA (arrêt du Tribunal administratif fédéral 

A-4434/2016 du 18 janvier 2018 consid. 2.3). L’intention de l’autorité n’est pas 

non plus déterminante (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5161/2013 du 

7 avril 2015 consid. 1.2.1 non publié dans ATAF 2015/22). 

16. La recourante a saisi le DFAE d’une demande fondée sur les art. 25 et 

25a PA, à laquelle celui-ci n’a donné aucune réponse. Toutefois, il a transmis 

l’affaire à la DDC, qui a répondu par courrier du 15 avril 2024. Ce courrier n’était 

pas désigné comme une décision et n’indiquait pas les voies de droit. Sa motiva-

  

12/17 

 

tion sommaire ne mentionnait pas les bases légales, ou le cas échéant les prin-

cipes jurisprudentiels, sur lesquels se fondait sa réponse. Il ne remplissait dès 

lors pas les exigences formelles de l’art. 35 PA. 

Dans ce courrier, la DDC a traité distinctement les demandes en tant qu’elles 

portaient sur « la suspension du contrat et la diffusion publique de soupçons » ou 

sur le « non-renouvellement du contrat de contribution ». Quant aux premières, 

elle a affirmé ce qui suit : « conformément à l'art. 11 du contrat [de contribution], 

tout litige de nature contractuelle est soumis au droit privé palestinien et relève 

de la compétence des autorités judiciaires sises à Jérusalem. En consé-

quence, la DDC ne peut pas entrer en matière sur les demandes de votre cliente 

visant à obtenir une décision en lien avec la suspension du contrat en question 

et la diffusion publique de soupçons ». Quant aux secondes, elle a exposé ce qui 

suit : « PCHR ayant son siège à l'étranger, la DDC ne peut pas entrer en matière 

sur sa demande d'obtention d'une décision formelle et ce, en application de l'ar-

ticle 2, al. 4, let. b, de la loi sur les subventions ». 

Ce courrier ne manifestait pas un refus pur et simple d’examiner la demande de 

la recourante. Il se prononçait sur celle-ci et indiquait, quoique sommairement, 

en des termes juridiques appropriés le traitement procédural qu’il lui réservait. Il 

affirmait, d’une part, ne pas pouvoir entrer en matière sur les premières de-

mandes au motif qu’une élection de for contractuelle prévoyait la compétence 

des tribunaux de Jérusalem. Ce faisant, il déclarait en substance ces demandes 

irrecevables en raison de son incompétence. Il affirmait, d’autre part, ne pas pou-

voir entrer en matière sur les secondes demandes en se référant à l’art. 2, al. 4, 

let. b, LSu. Comme indiqué, cette disposition prévoit que la LSu, et notamment 

ses dispositions octroyant explicitement un droit à la décision, ne s’appliquent 

pas aux prestations fournies à des institutions ayant leur siège à l’étranger. Ce 

faisant, la DDC signifiait ici manifestement qu’une condition du droit à la décision 

faisait selon elle défaut, de sorte qu’elle n’avait pas à examiner la demande de la 

recourante au fond. Autrement dit, elle la jugeait irrecevable.  

17. Il ressort de ce qui précède que, dans son courrier du 15 avril 2024, la 

DDC déclarait irrecevables les demandes de la recourante tendant à constater 

des droits. Ce courrier constituait dès lors une décision matérielle au sens de 

l’art. 5, al. 1, let. c, PA. Qu’un acte refuse d’entrer en matière sur une demande 

au motif que le requérant n’aurait pas droit à une décision au fond n’empêche en 

effet nullement que cet acte soit lui-même une décision sujette à recours. Un tel 

acte refuse de se prononcer au fond (art. 5, al. 1, let. a et b, PA) mais il se pro-

nonce sur la recevabilité de la demande (art. 5, al. 1, let. c, PA). La qualification 

de la décision dépendant des seules conditions objectives de l’art. 5 PA, il est par 

ailleurs indifférent que l’autorité ait eu ou non conscience qu’elle rendait une dé-

cision. 

  

13/17 

 

Outre qu’elle ne respectait pas les exigences de l’art. 35 PA, cette décision pré-

sentait des erreurs quant à son contenu. D’une part, elle invoquait une élection 

de for contractuelle alors que la demande de la recourante était fondée sur les 

art. 25 et 25a PA, lesquels prévoient une compétence impérative à laquelle il 

n’est pas possible de déroger par convention (cf. art. 7, al. 2, PA). D’autre part, 

elle se limitait, s’agissant du droit à la décision, à indiquer que les subventions de 

la recourante n’entraient pas dans le champ d’application de la LSu. Elle ignorait 

ce faisant que la demande était fondée sur les art. 25 et 25a PA et invoquait la 

violation de droits fondamentaux et de son droit à la réputation. Que cette déci-

sion ait présenté des vices formels, voire matériels, ne change cependant rien 

non plus à sa qualification. Ces vices auraient dû être relevés dans un recours 

ordinaire. 

18. Une décision ayant été rendue, la recourante est dépourvue d’intérêt ac-

tuel à invoquer un déni de justice. Dès lors, ses conclusions tendant au constat 

d’un déni de justice et au renvoi de la cause au DFAE pour que celui-ci rende 

une décision sont irrecevables.  

19. Selon l’art. 38 PA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun 

préjudice pour les parties. Une décision matérielle ne peut ainsi être opposée à 

l’administré que si elle est reconnaissable en tant que telle (arrêt du Tribunal fé-

déral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 5.1). Cette règle découle du principe 

général de la bonne foi. C’est donc en vertu de celui-ci que doivent s’apprécier 

« les conséquences d'un acte qui remplit matériellement les caractéristiques 

d'une décision mais ne respecte pas les exigences de l'art. 35 PA » (arrêt précité, 

ibidem).  

L’administré est également tenu au respect de ce principe et doit dès lors faire 

preuve de diligence « en recherchant lui-même les informations néces-

saires » (cf. arrêt Tribunal fédéral 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2). 

Il ne peut se prévaloir d’une erreur dont il aurait dû s'apercevoir en prêtant l'at-

tention commandée par les circonstances (ATF 138 I 49 consid 8.3.2). Dès lors 

qu’une partie a connaissance d’un défaut de notification, elle doit en effet « faire 

tout ce qui est en son pouvoir selon les règles de la bonne foi pour y remédier » 

(arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid. 

5.2). Seule une négligence grossière peut entrer en ligne de compte (cf. ATF 129 

II 125 consid. 3.3). Concrètement, si une décision qui n’est pas identifiée comme 

telle et ne comporte pas d’indication des voies de droit est tout de même identi-

fiable en tant que telle, il doit la contester dans les délais ordinaires ou se rensei-

gner dans un délai raisonnable sur les moyens de l’attaquer (ATF 129 II 125 

consid. 3.3). Le caractère raisonnable de ce délai doit être évalué compte tenu 

des circonstances du cas d’espèce (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_71/2020 du 

16 septembre 2020 consid. 4.2.1).  

  

14/17 

 

Une diligence plus élevée est attendue de la part des avocats (ATF 138 I 49 

consid. 8.3.2). Ils doivent procéder à un contrôle sommaire (arrêt précité, ibidem, 

y compris pour déterminer si une lettre constitue ou non une décision (cf. arrêt 

du Tribunal administratif fédéral C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid. 5.2). 

Sauf exception (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral 4A_573/2021 du 17 mai 

2022 consid. 4), il n’est pas attendu de leur part qu’ils consultent la jurisprudence 

ou la doctrine (arrêt du Tribunal fédéral 4A_573/2021 du 17.5.2022 consid. 3 

avec les renvois). En revanche, la protection de la bonne foi est exclue lorsqu’une 

lecture systématique des dispositions de procédure applicables suffit à déceler 

l’erreur (ATF 141 III 270 consid. 3.3). 

Du principe de la bonne foi découle aussi que, lorsqu’une autorité refuse expres-

sément de rendre une décision, ce refus doit être attaqué, et le déni de justice 

invoqué, dans le délai de recours ordinaire (cf. arrêts du Tribunal fédéral 

2C_1052/2021 du 27 décembre 2022 consid. 4.7 et 2P.16/2002 du 18 décembre 

2002 consid. 2.2). 

20. Comme indiqué, la décision de la DDC du 15 avril 2024 n’a pas été noti-

fiée régulièrement. Elle n’était, en particulier, pas désignée comme telle. Cepen-

dant, elle comportait à deux reprises la phrase « ne peut pas entrer en matière » 

et elle invoquait explicitement deux motifs typiques d’irrecevabilité (soit le défaut 

de compétence et l’absence d’une condition du droit à l’obtention d’une décision). 

En français, l’expression « entrer en matière » peut prêter à confusion, dans la 

mesure où elle peut signifier à la fois un refus pur et simple de traiter une de-

mande ou le refus d’examiner celle-ci sur le fond au motif qu’elle ne remplit pas 

les conditions de recevabilité. Cependant, la décision en cause se prononçait sur 

la demande, dont elle avait pris connaissance du contenu, et mentionnait claire-

ment des motifs d’irrecevabilité. Ainsi, la seule lecture de l’art. 5, al. 1, let. c, PA 

permettait de l’identifier comme telle. Il apparaît en effet à la seule lecture de 

cette disposition qu’un acte ayant pour objet de déclarer irrecevables des de-

mandes tendant à constater des droits ou obligations constitue une décision. 

Cela ressort également de l’art. 9, al. 2, PA, qui prévoit que « l’autorité qui se tient 

pour incompétente prend une décision d’irrecevabilité si une partie prétend 

qu’elle est compétente ». Il pouvait, dès lors, être attendu de la part d’avocats 

qu’ils reconnaissent le caractère décisionnel de cet acte, d’autant qu’ils devaient 

s’attendre à recevoir une décision, puisqu’ils en avaient expressément sollicité le 

prononcé. À tout le moins, un contrôle attentif du courrier aurait dû soulever un 

doute et les conduire à prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde des 

droits de la recourante. Comme l’a retenu le Tribunal administratif fédéral dans 

une situation similaire (cf. arrêt du C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid. 5.3), 

le fait qu’ils aient requis le prononcé d’une décision formelle respectant les exi-

gences formelles légales n’y change rien, puisque, comme indiqué, ces exi-

gences ne sont pas déterminantes quant à la qualification de la décision.  

  

15/17 

 

Quoi qu’il en soit, la question de savoir si la décision du 15 avril 2024 était iden-

tifiable en tant que telle n’est, en fin de compte, pas déterminante. Si ce courrier 

était compris comme un refus pur et simple d’examiner les demandes de la re-

courante constitutif d’un déni de justice, il exprimait ce refus explicitement. Dans 

sa réponse du 24 juin 2024, la recourante a du reste elle-même indiqué qu’elle y 

voyait un « refus de [la DDC] de prononcer une (…) décision ». Dans une telle 

hypothèse, le principe de la bonne foi aurait exigé qu’un recours pour déni de 

justice soit déposé dans le délai ordinaire de 30 jours (art. 50, al. 1, PA), ne serait-

ce que par précaution. La décision ayant été notifiée le 17 avril 2024, il aurait dû 

l’être au plus tard le 17 mai 2024. Or le présent recours ne l’a été que le 16 

septembre 2025, soit quatre mois plus tard.  

En réaction à la décision en cause, les avocats de la recourante ont réitéré leur 

demande en date du 24 juin 2024, en annonçant qu’ils déposeraient un recours 

pour déni de justice en l’absence de décision. Toutefois, exception faite des cas 

dans lesquels les conditions d’une reconsidération sont remplies, une telle dé-

marche ne saurait suffire à sauvegarder des droits.  

Pour sa part, la DDC a réitéré sa position dans un courrier du 5 juillet 2024, notifié 

le 9 juillet 20204. Si c’était ce second courrier de refus qui était pris en compte, 

ce qui par ailleurs se justifierait difficilement, le recours pour déni de justice aurait 

dû être déposé le 9 septembre 2025 (art. 22a, al. 1, let. b, PA). Même en mettant 

la recourante au bénéfice de la représentation qui lui est la plus favorable, il ap-

paraît donc que ses avocats n’ont pas fait preuve de la diligence requise compte 

tenu du principe de la bonne foi. Partant, la décision du 15 avril 2024 peut lui être 

opposée, quand bien même elle ne remplissait pas les exigences de forme lé-

gales.  

21. Faute d’avoir été déposé dans le délai, le recours est irrecevable dans la 

mesure où il relève de la compétence du Conseil fédéral.  

22. La demande d’administration de preuves formulée par la recourante por-

tant sur des faits qui ne sont pas pertinents quant à la recevabilité de son recours, 

elle doit être rejetée. 

Frais     

23. Selon l’art. 63, al. 1, PA, les frais de procédure sont, en règle générale, 

mis à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n’est déboutée que partiel-

lement, ils sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis. 

L'art. 4a, let. b, de l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemni-

tés en procédure administrative (RS 172.041.0) précise que les frais peuvent 

être remis en tout ou en partie à une partie ne bénéficiant pas de l’assistance 

judiciaire lorsqu’il ne paraît pas équitable de les mettre à sa charge pour des 

motifs ayant trait au litige ou à la partie en cause. Peuvent notamment justifier 

  

16/17 

 

une réduction ou une remise des frais, une situation financière difficile (cf. ATAF 

2007/41 consid. 9.2), une indication erronée des voies de droit (cf. arrêt du Tri-

bunal administratif fédéral B-6019/2018 du 25 juin 2019 consid. 5.3) ou les la-

cunes de la décision contestée (cf. arrêt du Tribunal fédéral 6B_307/2019 du 13 

novembre 2019 consid. 5 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-829/2012 du 

25 juin 2018 consid. 12.2.2). 

24. Dans le cas d’espèce, des circonstances de nature exceptionnelle doi-

vent être prises en compte. Premièrement, la décision à l’origine du présent re-

cours ne répondait pas aux exigences de forme imposées par la loi. Ce sont 

bien ces lacunes qui ont induit la recourante en erreur et ont conduit à ce 

qu’elle n’entreprenne pas les démarches nécessaires à la sauvegarde de ses 

droits. Que ces vices eussent été reconnaissables, et que cela puisse lui être 

imputé selon les règles de la bonne foi, ne change rien au fait qu’ils ont provo-

qué son erreur. Il s’y ajoute que le grief de la recourante portant sur son droit à 

la décision était en substance au moins partiellement fondé, la décision en 

cause étant à cet égard matériellement erronée. 

Deuxièmement, la recourante est une organisation à but non lucratif dont Ia 

mission est de promouvoir et protéger les droits humains en Palestine et dont le 

siège se trouve à Gaza City. Compte tenu de la guerre en cours à Gaza, elle a 

allégué de façon crédible traverser une période particulièrement critique dans 

laquelle sa survie même serait menacée. D’après les constatations de la DDC 

datant d’avril 2024, ses bureaux ont été touchés par les destructions massives 

de bâtiments et certains de ses collaborateurs sont morts du fait de la guerre en 

cours. En outre, eIle ne pouvait pas prétendre à l’assistance judiciaire. 

25. Compte tenu de ce qui précède, il se justifie à titre exceptionnel de re-

noncer entièrement à la perception de frais judiciaires. 

26. Des dépens peuvent être alloués à la partie ayant entièrement ou par-

tiellement gain de cause (art. 64, al. 1, PA), mais pas aux autorités fédérales 

parties (art. 8, al. 5, de l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure 

administrative). La recourante ayant succombé, des dépens ne peuvent être al-

loués dans la présente affaire.   

  

17/17 

 

 

décide : 

1. Dans la mesure où il porte sur la suspension et le non-renouvellement du 

contrat de financement de la recourante (conclusions i et iii de la demande 

du 1er février 2024), le recours est irrecevable. 

2. Dans la mesure où il porte sur les communications des autorités (conclusion 

ii de la demande du 1er février 2024), le recours est transmis au Tribunal 

administratif fédéral. 

3. Il n’est pas perçu de frais judiciaires. 

4. Il n’est pas alloué de dépens. 

 

 

3003 Bern, 

PAR ORDRE DU CONSEIL FÉDÉRAL SUISSE : 

Le chancelier de la Confédération 

 

 

Viktor Rossi 

 

 

Notification (recommandé) : 
- A. 
- Département fédéral des affaires étrangères, DFAE, Service juridique DFAE, 

À I'attention de B.  
- Office fédéral de la justice, Unité Projet législatifs II, Bundesrain 20, 3003 

Berne