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**Case Identifier:** efa90315-f211-5050-ac37-a71a8660f612
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-06-16
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2008 GE.2008.0001
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2008-0001_2008-06-16.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 16 juin 2008

  
	
  Composition

  	
  M. Pierre-André Berthoud, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine
  Thélin, assesseurs; M. Jérôme Campart, greffier.

  

 

	
  recourante

  	
   

  	
  X._______ Sàrl, à 1._______, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à Vevey

  

   

	
  autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de 1._______, représentée
  par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne

  

   

 

	
  Objet

  	
         Taxis   

  
	
   

  	
  Recours X._______ Sàrl c/ décision de la
  Municipalité de 1._______ du 21 décembre 2007 (transfert des autorisations de
  "Taxis")

  

 

Vu les faits suivants

 

A.                               
Les autorisations d'exploiter publiquement un
service de taxis sur le territoire de la Commune de 1._______ sont régies par
le règlement concernant le service des taxis (ci-après: le règlement), adopté
par le Conseil communal le 5 novembre 1992, lequel a remplacé un règlement plus
ancien, datant du 10 novembre 1967. Selon l'art. 9 al. 1 du règlement, les
autorisations d'exploiter se répartissent en trois types: l'autorisation C, qui
donne le droit de louer une voiture avec chauffeur pour des cas spéciaux,
l'autorisation de type B qui donne le droit de procéder au transport de
personnes, sans toutefois pouvoir stationner sur le domaine public, et, enfin,
l'autorisation A, dont le titulaire peut stationner sur les emplacements du
domaine public désignés par la municipalité. Tout naturellement, la concession
de type A, dont le nombre est arrêté par la municipalité en fonction d'un
ensemble de critères, est la plus prisée dès lors que le droit de stationner
sur le domaine public, qui lui est rattachée, constitue un réel avantage.

B.                              
A._______, qui exploite une entreprise de taxis,
jouit depuis 1983 d'une autorisation A. Suite à un accident de la circulation
routière survenu durant le mois de novembre 2005, son permis de conduire lui a
été retiré pour une durée indéterminée. C'est dans ces conditions qu'il a donné
procuration à deux autres chauffeurs de taxi, B.Y._______ et C._______, qui
exerce également la profession de gendarme, pour toutes opérations concernant
la gestion de son entreprise de taxis auprès de tous organismes publics et
administratifs le 28 novembre 2005. Le 12 décembre 2005, agissant au bénéfice de
cette procuration, B.Y._______ a déposé une demande d'affectation pour un
nouveau véhicule, en remplacement d'une voiture, détruite à l'occasion de
l'accident dont il vient d'être question ci-dessus, précédemment immatriculée
au nom de A._______. A cette occasion, la Municipalité de 1._______ a appris
que l'intéressé se trouvait sous le coup d'une décision de retrait du permis de
conduire.

Par courrier du 17 janvier 2006, la
Direction de la sécurité de la ville de 1._______ a informé A._______ du risque
d'un retrait de la concession A dont il bénéficiait car il ne remplissait plus
les conditions pour exercer sa profession. L'intéressé a répondu le 21 janvier
2006 en indiquant notamment que dans l'attente de recouvrer son permis de
conduire, il s'occupait à nouveau de ses affaires en laissant momentanément à B.Y._______
le soin d'administrer son entreprise et de conduire ses véhicules. Il a ajouté
que depuis lors, il avait engagé trois personnes, dont une à temps complet, et
acquis un nouveau véhicule.

C.                              
Lors de sa séance du 26 janvier 2006, la Municipalité
de 1._______ a décidé de retirer la concession A de A._______, ce dont il a été
informé par courrier du 1er février 2006.

Le 6 février 2006, A._______ a demandé
la reconsidération de cette décision en expliquant que son incapacité n'était
que momentanée, qu'il s'était endetté pour acquérir un nouveau véhicule et
qu'il continuait à gérer son entreprise dont seule la partie
"administrative" était confiée à B.Y._______, possibilité prévue,
selon lui, par l'art. 43 al. 3 et 4 du règlement. Le 11 mars 2006, A._______ a
informé la municipalité que sa santé s'améliorait et qu'il espérait que son
permis de conduire lui serait restitué prochainement.

Le 27 mars 2006, après avoir
préalablement averti l'intéressé que la restitution de son permis de conduire
ne remettait pas en cause la décision municipale de retrait de sa concession,
la police de 1._______ a transmis le courrier du 6 février 2006, considéré
comme un recours, au Tribunal administratif.

Quelques jours plus tard, A._______
a déclaré renoncer à son recours.

Le retrait de la concession dont
jouissait l'intéressé n'a pas été exécuté parce qu'il a indiqué vouloir
s'associer avec C._______ pour créer une société afin de pouvoir continuer à exploiter
sa concession A.

D.                              
Le 12 février 2007, A._______, B.Y._______ et C._______
ont été convoqués par la Police Riviera, assumant la charge de police du
commerce et administrative. Lors de cette séance, C._______ a déclaré que sa
fonction de représentant des forces publiques était incompatible avec celle
d'administrateur d'une société, raison pour laquelle l'entreprise projetée
n'avait pas pu être crée. La police a constaté que A._______ ne pouvait plus
assurer le transport professionnel de personnes. Quant à B.Y._______, qui
possédait déjà une entreprise de taxis au bénéfice d'une concession A, il a
indiqué qu'il envisageait de créer sa propre société. Compte tenu de ces faits,
les parties en présence ont décidé ce qui suit:

	
  "Conclusions

  	
  Seule la création
  d'une personne morale (Sàrl, SA, etc.), dont il serait l'administrateur,
  pourrait permettre à M. A._______ de garder sa concession A. Dans le cas
  contraire, cette dernière serait attribuée à un nouvel exploitant.

  En créant sa
  société, l'intéressé occuperait la fonction dirigeante (associé gérant) et ne
  serait plus soumis aux dispositions des alinéas 2 à 4 de l'art 43 du
  Règlement concernant le service des taxis de 1._______, quant au devoir
  d'exercer personnellement et de façon permanente, la conduite de son ou de
  l'un de ses taxis.

  M. C._______
  pourrait être associé sans fonction dirigeante, ce qui ne devrait pas poser
  de problème avec son employeur. Le véhicule qu'il met à disposition de
  l'entreprise A._______ deviendrait par analogie son apport dans la société.

  Quant à M. B.Y._______,
  il pourrait être associé, mais ne pourrait pas occuper de fonction dirigeante
  au sein de l'entreprise A._______ tant qu'il est au bénéfice d'une
  autorisation A à 1._______. Il devrait renoncer à sa propre concession, ou la
  remettre à l'un de ses proches répondant aux conditions d'octroi du
  règlement, avant de pouvoir prétendre administrer la société A._______.

  
	
  Décisions 

  	
  Création d'une
  société à responsabilité limitée (Sàrl), dirigée par M. A._______, avec délai
  au 30 avril 2007 pour produire:

  1. les statuts et autres dispositions réglementaires de la personne
  morale;

  2. les règlements et/ou autres dispositions touchant l'entreprise;

  3. la liste des noms et adresses de tous les partenaires;

  4. les noms et adresses du ou des représentants de la société.

  5. une attestation d'inscription au Registre du commerce.

   

  Dans le cas où M. C._______ ne pourrait ou ne voudrait pas être
  associé dans la société, un contrat de location de la voiture VD ****** devra
  être établi en donne et due forme. Une copie de ce document sera adressée à
  la Police du commerce et administrative, accompagnée d'une copie du
  contrat d'assurance. A défaut, la concession B qui lui est attribuée ne
  sera pas renouvelée et ce véhicule ne pourrait, dès lors, être utilisé que
  pour le remplacement momentané d'un taxi au bénéfice d'une autorisation A ou
  B, ceci conformément à l'art 32 du règlement précité."

  

 

E.                              
La société Z._______ Sàrl a été inscrite au
registre du commerce le 19 avril 2007. A._______ y est associé gérant avec une
part sociale de 1'000 fr., tandis que B.Y._______ y occupe la position
d'associé avec un part sociale de 19'000 francs.

Le 2 mai 2007, la police du
commerce de 1._______ s'est déclarée satisfaite du respect de ce qui avait été
décidé lors de la séance du 12 février 2007 et a prié la société Z._______ Sàrl
de lui transmettre ses autorisations de type A et B afin d'effectuer les
modifications nécessaires. Le 10 mai 2007, les concessions A du véhicule VD ***
Honda Accord Shuttle et B de la voiture VD ****** BMW de la société Z._______
Sàrl ont été modifiées.

F.                               
Le 16 juillet 2007, A._______ a cédé sa part de
la société Z._______ Sàrl à D.Y._______, fils de B.Y._______, qui l'a également
remplacé dans sa fonction de gérant avec signature individuelle. Ces
modifications ont été publiées dans la Feuille officielle suisse du commerce le
27 juillet 2007 et E._______ Sàrl en a informé le Sergent F._______, de la
Police Riviera, en ces termes:

"Pour donner
suite au récent changement du gérant de la société Z._______ Sàrl auprès du
registre du commerce du canton de Vaud, nous vous adressons la présente afin de
vous communiquer l'élément dudit changement.

En effet, le
gérant actuel Monsieur D.Y._______ remplace Monsieur A._______ et ceci dès le
25 avril 2007. Vous trouverez, en annexe, une copie de la parution dans la FOSC
ainsi qu'une copie du nouvel extrait du registre du commerce."

Le 14 août 2007, la Police Riviera,
par délégation de la Municipalité de 1._______, a demandé divers documents
concernant D.Y._______ en expliquant qu'en cas de modification au sein de la
société concessionnaire elle pouvait exiger le dépôt d'une nouvelle demande
d'autorisation d'exploiter et que le nouveau gérant de la société ne pourrait
exploiter celle-ci que s'il répondait aux conditions légales. D.Y._______ a
transmis les documents requis.

G.                              
Dans sa séance du 6 décembre 2007, la Municipalité
de 1._______ s'est penchée sur une proposition de la Direction de la sécurité
concernant la société Z._______ Sàrl. Cette proposition mentionne notamment ce
qui suit:

"Etat de situation

Le 25 avril 2007, soit 6 jours après avoir passé d'une société
simple en Sàrl, l'entreprise Z._______ Sàrl changeait de représentant légal en
la personne de M. D.Y._______.

Ce n'est toutefois que le 6 août 2007 que nous avons été informé
rétrospectivement de cette mutation, par le biais d'un courrier qui nous a été
adressé par la Fiduciaire E._______ Sàrl, demandant par la même occasion le
transfert des autorisations délivrées à M. A._______. S'agissant d'une
modification au sein de la société, conformément à l'art. 15, 5ème
alinéa, Police Riviera a exigé le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation
d'exploiter, laquelle fait l'objet de la présente proposition.

La transmission de la société à un nouveau représentant légal 6
jours après la transformation de sa société simple en société à responsabilité
limitée par M. A._______, tenant compte du fait que les installations se
situent déjà dans les locaux de M. B.Y._______ permet raisonnablement de penser
que cette opération a sans doute un caractère spéculatif. D'autre part, cette
modification n'a pas été immédiatement portée à la connaissance de nos
services. Par conséquent, l'autorisation A (avec stationnement sur le
domaine public) devrait être retirée à la société Z._______ Sàrl et attribuée à
une personne inscrite en tête sur la liste d'attente, mise à jour le 20
septembre 2007, pour autant qu'elle remplisse les conditions. La nouvelle
demande déposée à notre incitation par l'entreprise en question fait
précisément l'objet de la présente proposition.

Une correspondance a été adressée aux candidats figurant sur la
liste d'attente, de manière à mettre à jour cette dernière et connaître les
intentions des inscrits. Treize personnes sont intéressées à l'obtention d'une
autorisation A. Cette autorisation pourrait être attribuée à la première
personne figurant sur la liste d'attente pour autant qu'elle réponde aux
exigences du règlement.

Proposition

Vu le rapport de Police Riviera, cellule de police du commerce et
administrative, la Municipalité décide:

·        
de maintenir les autorisations de type B
à l'entreprise Z._______ Sàrl à son nouveau représentant légal, M. D.Y._______;

·        
de retirer l'autorisation de type A de
l'entreprise Z._______ Sàrl;

·        
d'attribuer l'autorisation de type A,
anciennement Z._______ Sàrl, à M. G._______, domicilié à 2._______ (premier
candidat sur la liste d'attente), pour autant qu'il réponde aux conditions
d'octroi."

 

La Municipalité de 1._______ a
adopté la proposition précitée. La décision qui entérine ce vote a été expédiée
par la direction de la sécurité à la société Z._______ Sàrl, le 21 décembre
2007. On en extrait le passage suivant:

"Pour donner
suite à notre correspondance du 14 août 2007, ainsi qu'aux divers entretiens
que le sgt F._______ a eu avec M. D.Y._______, nouveau représentant légal de la
société "Z._______ Sarl", nous vous informons que le transfert des
autorisations "taxis" ne peut être effectué dans sa totalité.

En effet, le 25
avril 2007, soit 6 jours après la transformation de la société simple en
société à responsabilité limitée par M. A._______, la société "Z._______
Sàrl" a changé de représentant légal, en la personne de M. D.Y._______.

Par conséquent,
on peut considérer, en vertu de l'article 17 du règlement communal concernant
le service des taxis de 1._______, que cette opération pourrait avoir un
caractère spéculatif.

D'autre part, sans
respect des contraintes imposant un avis immédiat, prévues à l'art. 15 du
règlement, ce n'est que le 6 août 2007 que cette mutation a été portée à notre
connaissance.

Par conséquent,
la Municipalité de 1._______, dans sa séance du 6 décembre 2007, a décidé:

-         
de maintenir les autorisations de type B
de l'entreprise "Z._______ Sàrl" à son nouveau représentant légal, M.
D.Y._______.

-         
de ne pas accepter le transfert et de retirer
l'autorisation de type A de cette société et l'attribuer au premier
candidat de la liste d'attente, répondant aux conditions d'octroi.

(...) 

Au vu de ce qui précède, nous informons que l'autorisation de type A,
actuellement en notre possession, vous est retirée au 31 décembre 2007 et que
seules les autorisations de type B seront renouvelées au 1er
janvier 2008."

 

H.                              
C'est contre cette décision que la société Z._______
Sàrl s'est pourvue au Tribunal administratif le 28 décembre 2007. La recourante
a notamment fait valoir que la cession de la part sociale de A._______ ne
présentait aucun caractère spéculatif dès lors qu'il n'avait reçu, en tout et
pour tout, que 1'000 fr., soit l'équivalent de la valeur de sa part sociale.
Dans un courrier adressé le 28 décembre 2007 à la Direction de la sécurité, la
recourante a développé le même argument, ajoutant que toutes les instructions
de la séance du 12 février 2007 avaient été suivies à la lettre et que la prise
d'effet de la décision querellée ne permettait pas de résilier les contrats de
travail à temps.

La municipalité a produit ses
déterminations au dossier le 23 janvier 2008, en concluant au rejet du recours.
Elle y a fait valoir qu'en 2005 déjà, un retrait de la concession A de A._______
avait été évoqué, et même décidé quelques mois plus tard, sans toutefois être
exécuté, pour pouvoir laisser à A._______ la possibilité de continuer à gérer
son entreprise de taxis, moyennant respect de certaines conditions, dont la
principale était la création d'une personne morale dont il serait administrateur.
L'autorité intimée a expliqué qu'elle voyait dans la célérité avec laquelle A._______
avait cédé sa part sociale à D.Y._______ une tromperie contrevenant à l'art. 17
du règlement et qui empêchait la transmission des autorisations A selon un
système de roulement et en fonction de la liste d'attente.

I.                                  
Le 25 janvier 2008, par la plume de son conseil,
la recourante a demandé l'effet suspensif que le Juge instructeur de la Cour de
droit public du Tribunal cantonal lui a accordé le 1er février 2008.

J.                                
La recourante a déposé ses déterminations le 10
mars 2008. Elle a exposé que ses statuts et sa raison sociale avaient été
modifiés le 31 janvier 2008, son capital social étant désormais divisé en 200
parts de 100 fr. chacune, réparties entre D. et B.Y._______, les fils de B.Y._______,
qui avait abandonné la gestion de l'entreprise à son fils D._______ pour se
consacrer à l'exploitation de sa propre entreprise en raison individuelle,
"Taxi Y._______", également titulaire d'une concession A. A cette
occasion, la recourante a été rebaptisée "X._______ Sàrl". S'agissant
de la décision querellée, elle a précisé que rien ne laissait prévoir ce
qu'elle a qualifié de "revirement soudain" de la part de la
municipalité intimée. La recourante a aussi relevé que la société ** H._______ Sàrl,
entreprise de taxis administrée par les époux H._______, bénéficiait d'une
concession A pour 3._______, mais que ses deux administrateurs étaient aussi
chacun titulaires d'une concession A pour 1._______ par le truchement des
raisons individuelles "I._______" et "J._______",
bénéficiant ainsi de trois concessions A. Elle s'est également prévalue du fait
que des transferts de concessions A avaient eu lieu entre particuliers sans que
l'autorité intimée ne s'y oppose. La recourante a ajouté que le transfert
litigieux ne présentait aucun caractère spéculatif dès lors que A._______
n'avait rien reçu de plus que la valeur de sa part sociale. Elle a fait valoir que
B.Y._______ avait procédé à des investissements importants et que le retrait de
son autorisation A aurait, pour elle et B.Y._______, des conséquences
catastrophiques. La recourante a ajouté que, dans la mesure où B.Y._______
n'avait jamais occupé de fonction dirigeante en son sein, la décision querellée
apparaissait injustifiée. Elle l'était également dès lors que la municipalité,
par le truchement de ses agents, savait que A._______ ne conduisait plus
lui-même et admettait qu'un tiers puisse exploiter sa concession A. La
recourante a invoqué une violation du principe de la confiance dès lors
l'autorité intimée avait laissé croire à A._______ et B.Y._______ que, si les
résolutions prises à l'issue de la réunion du 12 février 2007 étaient respectées,
elle pourrait exploiter la concession A de A._______. Elle a encore relevé que
le caractère spéculatif dont s'était prévalu l'autorité intimée pour décider de
lui retirer son autorisation résultat en fait d'une erreur de date évidente
puisque A._______ s'était retiré de la société Z._______ Sàrl non pas le 25
avril 2007, mais le 27 juillet 2007 et que ce changement lui avait été annoncé
le 6 août 2007, comme le préconisait l'art. 15 du règlement. S'appuyant sur la
lettre de l'art. 17 règlement, selon lequel les autorisations d'exploiter sont
en principe personnelles et intransmissibles, elle a relevé qu'il pouvait y
avoir des exceptions au principe de l'exploitation personnelle d'une concession,
notamment en cas de transmission à un proche, comme le prévoyait d'ailleurs
l'art. 17 al. 3 et 4 du règlement. Elle a encore fait valoir que la décision
litigieuse, en ce qu'elle constituait une sanction dirigée contre une
entreprise qui remplissait toutes les conditions d'octroi, violait le principe
de la proportionnalité et également celui de l'égalité puisqu'une concession de
type A avait déjà été transmise entre personnes physiques. Enfin, la recourante
s'est prévalue d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que
l'enquête précédant une décision de retrait, prévue par l'art. 87 al. 1 du
règlement, n'avait pas été diligentée. Au terme de son écriture, la recourante
a sollicité l'audition de quatre témoins et conclu à l'annulation de la
décision attaquée ainsi qu'au renouvellement de la concession A en sa faveur.

K.                              
La Municipalité de 1._______ a produit des
déterminations le 2 avril 2008. Elle y a sommairement rappelé que le transfert
de la concession A de A._______ à Z._______ Sàrl avait pour but de permettre à
celui-ci de continuer à travailler, sinon la concession litigieuse aurait dû
être remise dans le circuit des autorisations dès lors qu'elle était intransmissible.

Le Tribunal administratif a statué
par voie de circulation.

 

Considérant en droit

 

1.                               
Déposé dans la forme et le délai prescrits par
l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA;
RSV 176.36), le recours est recevable en la forme.

2.                               
En premier lieu, la recourante fait valoir que
la décision attaquée viole le principe de la bonne foi dès lors que l'autorité
lui aurait donné des assurances ou des promesses qu'elle n'a, par la suite, pas
tenues.

a) Selon le principe de la bonne foi,
ancré à l’art. 9 Cst., l’autorité qui fait une promesse, donne une information
ou une assurance, applique un contrat de droit administratif ou a un
comportement créant certaines expectatives, doit honorer, sous certaines
conditions, sa promesse ou satisfaire les expectatives créées (B. Knapp, Précis
de droit administratif, 4ème édition, p. 108 et la jurisprudence
citée).

b) En détaillant les conditions dans
lesquelles la bonne foi de l'autorité peut être engagée, la recourante voit notamment dans la décision attaquée une
violation des engagements pris à son égard le 12 février 2007. Il sied de se
référer au procès-verbal de cette réunion, dont le chapitre intitulé
"conclusions" est, à cet égard, assez explicite. Sa lecture est particulièrement
claire dès lors qu'il y est indiqué que "seule la création d'une
personne morale dont il serait l'administrateur pourrait permettre à A._______
de garder sa concession A". Connaissant la situation de A._______, qui
avait perdu son permis de chauffeur professionnel, on en déduit logiquement,
comme l'a d'ailleurs soutenu l'autorité intimée de manière convaincante, que la
création d'une personne morale serait pour lui l'unique moyen de continuer à
exercer son métier en occupant une fonction dirigeante dès lors qu'en l'absence
de permis de conduire, il lui était impossible d'exercer en qualité de
chauffeur de taxi. C'est donc bien pour pallier cette impossibilité que les
intervenants ont trouvé cette solution, sensée favoriser A._______. Il n'a
cependant jamais été question, contrairement à ce que prétend la recourante, de
permettre à des tiers d'exploiter la concession A initialement attribuée à A._______
mais bel et bien de trouver un moyen pour qu'il puisse continuer à en tirer
profit par le truchement d'une personne morale. On ne voit
pas en quoi l’autorité intimée aurait agi de manière contraire à la bonne foi.
Elle n’a en effet ni promis, ni suggéré par son comportement que l'autorisation
A perdurerait en cas de changement parmi les associés de la société à créer.
Bien au contraire, c'est uniquement dans la répartition des fonctions au sein
de la société à créer, telle qu'elle a été établie le 12 février 2007, que A._______
pouvait continuer à exploiter son autorisation A. Le procès-verbal mentionne d'ailleurs expressément que si la
solution proposée n'est pas mise en oeuvre, la concession A de A._______ devra
être attribuée à un nouvel exploitant.

Le grief d'une violation du
principe de la bonne foi doit donc être rejeté.

3.                               
La recourante fait grief à l'autorité intimée
d'avoir violé sa liberté économique dès lors que la base légale invoquée par
l'autorité intimée est "inopportune". La société X._______ Sàrl se
prévaut également de l'absence d'intérêt public et du non respect du principe
de la proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la réglementation et le régime de l'autorisation qui
régissent l'usage des places de parc officielles reposent, d'une part, sur
l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public (ATF 99 Ia 394),
qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part,
sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service
quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le
public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (JT 2006 I 492). Dans ce
domaine, la commune jouit d'un large pouvoir d'appréciation qui relève de son
autonomie et qui est restreint par les principes constitutionnels que sont
notamment la liberté économique, l'égalité de traitement et l'arbitraire (ATF
121 I 129).

Le Tribunal fédéral a jugé que le
renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas
conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de
taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, en
raison du fait, qu'année après année, toutes les autorisations A sont accordées
à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à
l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que
l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte
- des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être
normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire
d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long
des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les
autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le
Tribunal fédéral a rappelé qu'il découlait du principe de l'égalité de
traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là
d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien
plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le
moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin
d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I
279). En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour
contraire à l’art. 27 Cst. un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi
d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants,
lorsqu’il s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas
possible d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être
instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les
différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés
2P.77/2001 du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999
consid. 1).

b) En l'occurrence, la décision
litigieuse repose sur une disposition légale qui figure à l'art. 17 du
règlement qui prévoit notamment ce qui suit:

"Intransmissibilité

En principe, les
autorisations d'exploiter sont personnelles et intransmissibles.

Toutefois, en cas de
décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation d'exploiter peut être
délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise:

1.      
si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à
son service;

2.      
si le transfert n'a aucun caractère spéculatif;

3.      
si le nouveau titulaire remplit les conditions des
articles 10 à 12 du règlement.

L'autorisation
d'exploiter, qu'il s'agisse d'une entreprise individuelle ou collective, exceptionnellement
sous certaines conditions, notamment celles précisées aux articles 10 et 12
ci-dessus, peut être accordée à un proche.

Les autorisations
d'exploiter ne sont transmissibles entre personnes morales que les conditions
fixées aux articles 10 à 12 et 15 du règlement sont remplies. " 

c) La
recourante conteste l'application de l'art. 17 du règlement dès lors qu'on ne
se trouverait pas dans un cas de transfert puisque la concession A litigieuse
n'a pas été attribuée à A._______ mais à la société qu'il s'agissait de fonder,
soit à elle-même. Elle relève encore que le caractère spéculatif du transfert
invoqué par l'autorité intimée est insuffisamment motivé, sinon inexistant. En
se fondant sur la lettre de la disposition précitée, X._______ Sàrl explique
aussi que le caractère personnel et intransmissible des autorisations
d'exploiter n'est pas absolu et comporte nécessairement des exceptions dont
elle devrait bénéficier. La recourante fait également valoir qu'aucun intérêt
public ne justifie plus que le nombre de concessions, fixe depuis des années,
ne soit pas augmenté dès lors qu'il ne correspond plus à l'évolution
démographique qu'a connue la ville de 1._______ ces dernières années. Enfin, la
recourante se prévaut de la disproportion évidente, selon elle, entre le but
visé et l'atteinte qu'elle subit.

La municipalité de 1._______ a vu
dans la rapidité avec laquelle A.________ avait cédé sa part sociale à D. et B.Y._______
une manoeuvre à caractère spéculatif. L'examen des faits de la cause démontre
cependant que la cession litigieuse n'a pas eu lieu le 25 avril 2007, comme l'a
indiqué par erreur E._______ Sàrl dans un courrier du 6 août 2007, mais le 27
juillet 2007, date à laquelle a eu lieu l'acte notarié. Il en résulte que ce ne
sont pas six jours qui se sont écoulés entre la création de la société
recourante et la démission de A._______, mais près de trois mois. C'est le lieu
de préciser qu'une erreur sur les faits qui sous-tendent une décision n'est
déterminante que si elle rend la décision inopportune ou illégale; sinon, elle
reste sans pertinence (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p.
213). Ainsi, nonobstant cette erreur de date, une lecture attentive du
procès-verbal de la réunion du 12 février 2007 révèle que le transfert de la
concession A à la société Z._______ Sàrl a été accepté afin que A._______
puisse "garder sa concession A", c'est-à-dire pour qu'il ait la
possibilité de poursuivre son activité professionnelle. Si cette solution
n'avait pas été mise en oeuvre, comme le précise d'ailleurs le procès-verbal, à
la phrase suivante, l'autorisation A de A._______ aurait été attribuée à un
nouvel exploitant, en fonction de la liste d'attente tenue par l'autorité
intimée. Dans ces circonstances, A._______ et B.Y._______ connaissaient
parfaitement la raison d'être de l'attribution de l'autorisation A à la
recourante et il ne pouvait leur échapper que le renouvellement de
l'autorisation litigieuse de la recourante était étroitement lié à la pérennité
des fonctions de A._______ en son sein. Cette restriction reposait d'ailleurs
sur l'art. 15 al. 8 du règlement, disposition selon laquelle la municipalité
peut imposer des règles particulières ou des restrictions en rapport avec
l'exploitation d'une entreprise de taxi à une personne morale qui requiert une
autorisation d'exploiter. Le règlement précise également qu'en cas de
modification affectant les noms et adresses du représentant de la société, la
direction de police peut exiger le dépôt d'une nouvelle demande (art. 15 al. 5).
C'est dire si, en définitive, la recourante n'avait aucune assurance que la
concession litigieuse lui demeure attribuée.

Mal fondé, ce grief doit être
rejeté.

4.                               
La recourante soutient également que la décision
attaquée consacre une violation de sa liberté économique dès lors que l'intérêt
public sur lequel elle est fondée fait défaut. Selon elle, la forte croissance
démographique qui sévit à 1._______, de même que les modifications prévues à la
Place de la Gare de cette ville devraient naturellement conduire la municipalité
à augmenter le nombre de concessions A et, par contre-coup, à renouveler la
sienne. Elle invoque également une violation du principe de la proportionnalité
en faisant valoir que le but visé, soit de limiter le nombre de taxis autorisés
à stationner sur le domaine public, ne saurait justifier qu'on lui refuse le
renouvellement de sa concession et, partant, qu'on l'empêche de poursuivre son
activité économique.

a) La liberté économique, consacrée
par l'art. 27 Cst., comprend notamment le libre accès à une activité économique
lucrative privée et son libre exercice. Le Tribunal fédéral a jugé qu'elle
pouvait être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils
demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession
(ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid.
3b ; ATF 108 Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte
à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être
justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36
Cst.).

Une restriction de la liberté du
commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Constitution fédérale
que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts
privés qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de
l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la
légitimité de l'atteinte. Le
principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et
les arrêts cités).

b) En l'espèce, la recourante soutient
que la décision de ne pas renouveler son autorisation de stationner sur le
domaine public ne répond à aucun intérêt public.

ba) Il convient
en premier lieu d'examiner si la décision litigieuse est justifiée par un
intérêt public, conformément à l'art. 36 al. 2 Cst. A titre préalable, il faut
rappeler que les concessions ne sont pas distribuées par les chauffeurs de taxi
entre eux, mais par l'autorité compétente. Le Tribunal fédéral a en effet jugé
que l'exploitation - d'une manière indépendante - d'un service de taxi avec
permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le domaine public se
rapproche d'un service public (v. ATF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1).
Le Tribunal administratif a précisé que ceux qui exercent un tel service de
taxi doivent être particulièrement fiables, d'autant que les clients n'ont en
principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confient. Les titulaires d'une
autorisation A doivent ainsi présenter de sérieuses garanties de rapidité, de
sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d'honnêteté et de respect de l'ensemble
des législations (v. TA GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 7a et l'arrêt
cité).

Il ressort des explications de la Municipalité
de 1._______ qu'elle attribue les concessions A non renouvelées selon un
système de liste d'attente, après avoir vérifié si le postulant remplit les
conditions d'octroi prévues par les art. 10 et 11 du règlement. Sauf
dérogations, le candidat qui réclame une autorisation A doit avoir exploité ou
dirigé une entreprise de taxi ou un central d'appel ou exercer la profession
chauffeur de taxi depuis une année au moins (art. 11). Comme le rappelle l'art
17 du règlement, cité ci-dessus, l'autorisation d'exploiter est en principe
personnelle et intransmissible. Un transfert n'est possible que moyennant
respect des conditions restrictives de l'art. 17 al. 2 du règlement,
c'est-à-dire si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à son service, si
le transfert n'a aucun caractère spéculatif et si le nouveau titulaire remplit
les conditions des articles 10 à 12 du règlement. Un transfert est aussi
possible en faveur des proches ou entre personnes morales. Toutefois, tous ces
cas de transfert sont soumis à l'approbation formelle de l'autorité qui vérifie
que les conditions de l'art. 17 du règlement sont respectées.

On constate donc que les strictes
exigences posées par le Règlement ainsi que le contrôle efficace de leur respect
par l'autorité compétente, ont pour but de garantir la bonne marche d'une
activité s'apparentant à un service public, en particulier de répartir
équitablement les concessions et de s'assurer que les exploitants et leurs
chauffeurs possèdent les aptitudes et les connaissances requises, afin de
protéger, notamment, la sécurité des usagers. Les exigences précitées
poursuivent ainsi un intérêt public important. On relèvera encore que les
restrictions de transmissibilité des autorisations permettent de lutter contre
le commerce de ces permis, risque qui n'est pas négligeable, compte tenu de la
limitation du nombre des concessions A. En outre, le
Tribunal fédéral a récemment rappelé que le caractère intransmissible et
personnel des autorisations d'exploiter répondait à un intérêt public déjà maintes
fois confirmé de réglementer et de surveiller les taxis (arrêt 2P.83/2005 du 26
janvier 2006, consid. 2.3 et les références citées, publié in: JdT 2006 I 492).
En faisant valoir qu'il n'existe aucun intérêt public à limiter le nombre
d'autorisations A délivrée, la recourante perd manifestement de vue que la
décision litigieuse sanctionne, en définitive, un transfert effectué sans
autorisation. Or, comme on vient de le voir ci-dessus l'intérêt public de la
collectivité à surveiller la qualité de ce service, en soumettant les
transferts à autorisation, est évident.

Il s'ensuit que l'argument tiré
d'une prétendue absence d'intérêt public tombe manifestement à faux.

bb) La recourante se prévaut également
d'une violation du principe de la proportionnalité en soutenant qu'elle a
effectué des investissements qui seront perdus si la concession litigieuse
n'est pas renouvelée.

Le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (rège de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p.
483 s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

L'intérêt de la recourante est de pouvoir
continuer à bénéficier de sa concession A. C'est en confrontant cet intérêt
privé avec celui de la collectivité publique à contrôler la bonne marche d'une
activité qui s'apparente à un service public qu'il y a lieu de déterminer si le
principe de la proportionnalité a été violé. Le changement d'administrateur
intervenu au sein de la recourante, correspond en définitive, comme on l'a vu
ci-dessus, à un transfert de concession soumis à autorisation. Nonobstant les
investissements qu'elle a engagés, la recourante ne pouvait ignorer que sa
concession A risquait de ne pas être renouvelée. Si elle n'a pas violé le
règlement, elle savait parfaitement que le système suggéré lors de la réunion
du 12 février 2007 avait pour unique but de permettre à A.________ de continuer
à exploiter sa concession. Le peu de temps durant lequel A.________ est demeuré
directeur de la recourante laisse penser, comme l'a d'ailleurs fait l'autorité
intimée, que le but de la manoeuvre était de contourner le système
d'attribution des concession A vacantes par le système d'une liste d'attente,
dès lors qu'en définitive D.Y._______ aurait dû s'inscrire sur la liste des
candidats et attendre son tour. En somme, la décision attaquée ne fait que confirmer
que la compétence d'attribuer les concessions A appartient à l'autorité intimée
et que les particuliers ne peuvent se les distribuer comme ils l'entendent. En
sanctionnant l'exploitation d'une concession A non conforme au règlement qui
régit le service des taxis par un refus de renouveler la concession A existante,
la décision prise par la Municipalité de 1._______ n'est en rien
disproportionnée.

bc) La recourante fait aussi valoir
que la décision attaquée viole le principe de l'égalité dès lors que des
particuliers qui se trouvaient dans une situation similaire, notamment les
époux H._______, ont pu néanmoins conserver leurs concessions A.

La jurisprudence admet qu'il y a
inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent
deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes (ATF 132 I 157, consid.
4.1 p. 162/163 et les arrêts cités). Le principe de l'égalité de traitement implique
que la loi et les décisions d'application de la loi traitent de façon égale des
choses égales et de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op.
cit., p. 103). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut
être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne
peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et
importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et
soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P.
Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114 Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT
1984 I 2). D'une façon générale, le principe de la
légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer
le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé
illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans
l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa
pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement
l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun
intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de
l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités). Pour
qu'une inégalité de traitement puisse être retenue, il faut néanmoins que les
actes incriminés émanent de la même autorité (Pierre Moor, Droit administratif,
vol. I, Les fondements généraux, Berne 1988, p. 379).

Il importe donc, en premier lieu,
d'analyser la situation des époux H._______ afin de déterminer si elle se
superpose avec le cas dont est saisie la Cour de céans. En l'occurrence, la
recourante ne démontre pas que les circonstances de fait à la base de la
décision attaquée étaient semblables à celles qui ont entouré l'attribution de
trois concessions de type A aux époux H._______. On rappelle que par le
truchement de la société ** H._______ Sàrl, K. et L.H._______, qui en sont les
administrateurs, disposent d'une concession délivrée par la Commune de 3._______
et qu'il exploitent chacun, en raison individuelle, une activité au bénéfice d'une
concession qui leur a été délivrée par la Commune de 1._______. On constate
d'emblée que ce n'est pas la même autorité qui a attribué les trois concessions
dont les époux H._______ jouissent puisque l'une d'entre elles leur a été
délivrée par la Commune de 3._______ qui n'est manifestement pas la même
autorité d'attribution que la Commune de 1._______. En outre, la décision
d'attribution de l'autorisation de type A à la société ** H._______ Sàrl,
repose sur un règlement édicté par le pouvoir législatif de la Commune de 3._______.
Il s'agit donc d'un règlement différent de celui qu'a édicté la Commune de 1._______.
Une des prémisses de l'application du principe de l'égalité de traitement fait
défaut dans la situation des époux H._______.

S'agissant du complexe de faits
ayant précédé l'attribution d'une concession de type A à M._______, cité par la
recourante, il semble s'approcher de la situation litigieuse qui est portée à
connaissance de la Cour de céans. Il n'est toutefois pas établi que ce dernier
ait obtenu l'autorisation qu'il exploite au mépris des règles strictes
régissant leur octroi et, surtout, que ce soit N._______ qui lui ait cédé
l'autorisation de type A qu'il exploitait par le truchement de la raison "O._______".
Dans la mesure où, comme on le verra ci-dessous, la décision attaquée doit être
annulée pour un autre motif, il n'est pas nécessaire de procéder à l'audition
des témoins requise par la recourante.

5.                               
La recourante fait grief à l’autorité intimée
d’avoir violé son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2
Cst. Elle estime qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs
invoqués à l’appui du retrait, faisant également valoir que l'enquête prévue
par l'art. 87 du règlement n'a pas été entreprise.

La garantie constitutionnelle du
droit d’être entendu implique que l’administré soit informé du contenu d’une
procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de
l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures
nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003,
n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l'occurrence, une procédure
particulière est introduite par l'art. 87 al. 1 et 2 du règlement  qui prévoit ce
qui suit:

"Le non-renouvellement ou le retrait
d'une autorisation d'exploiter (taxi(s) ou central d'appel), d'un permis de
stationnement sur le domaine public, ou d'une autorisation de conduire
professionnellement un taxi, est prononcé après enquête.

Sur préavis de la direction de police, la
Municipalité, prononce la mesure administrative."

En l'occurrence, le 14 août 2007,
la Municipalité de 1._______ a réagi en invitant D.Y._______ à déposer une
demande d'autorisation d'exploiter dès qu'elle a été prévenue du changement
d'administrateur de la recourante. Bien qu'il s'agisse du dépôt d'une nouvelle
demande, rien ne permettait à la recourante de penser que la procédure allait
aboutir à la décision litigieuse. Aucune pièce du dossier n'établit que la
recourante a été avertie de la décision qui allait être prise et les pièces
produites par l'autorité intimée ne permettent pas de penser que la recourante
pouvait se rendre compte que son autorisation A risquait de lui être retirée. Alors
que l'art. 87 du règlement, de par sa systématique, prévoit qu'une enquête doit
être diligentée lorsqu'un retrait ou un non-renouvellement est envisagé et
qu'ensuite seulement, la direction de police doit émettre un préavis qu'elle
soumet à la municipalité qui prend ensuite une décision, il apparaît
difficilement envisageable d'enquêter sur le retrait ou le non renouvellement
d'une autorisation sans que le principal intéressé soit entendu et puisse à
tout le moins exprimer son point de vue.

En outre, dans la mesure où la
décision à prendre emportait des conséquences économiques importantes que
l'autorité intimée ne pouvait pas ignorer, celle-ci ne pouvait se dispenser de
procéder à son audition dans le cadre de l'enquête que le règlement lui prescrivait
d'entreprendre, avant de soumettre un préavis à la municipalité. En l'occurrence,
cette précaution aurait permis à l'autorité intimée d'éviter une confusion sur
la date à laquelle A._______ a cédé sa part de la société recourante à D.Y._______
et de recueillir les explications de la recourante sur le grief lié au
caractère prétendument spéculatif du transfert des autorisations
"taxis", la motivation de la décision entreprise étant lacunaire sur ce
point.

De plus, de nombreux mois de se
sont écoulés avant que tombe la décision litigieuse. Aucune pièce de dossier
n'indique un quelconque avertissement adressé à Z._______ Sàrl durant cette
période. A cela s'ajoute que durant l'année 2006 A._______ a pu continuer à
bénéficier de son autorisation A bien qu'il ne remplissait plus les conditions
pour en être détenteur, dès lors qu'il n'avait plus son permis de chauffeur
professionnel. On rappelle à cet égard que l'autorité intimée avait alors
averti A._______ du risque d'un retrait de sa concession A en lui expliquant
les motifs de cette décision, lui donnant ainsi l'occasion de se déterminer sur
la décision dont il allait être l'objet.

On comprend dès lors la surprise de
la recourante qui ne pouvait se douter, compte tenu des circonstances, qu'un
retrait de sa concession était pendant durant plusieurs mois. Il s'ensuit que la
décision attaquée a été rendue en violation du droit d'être entendu de la
recourante. Pour ce motif, elle doit être annulée et la cause renvoyée à
l'autorité intimée pour une nouvelle décision.

6.                               
Il résulte des considérants qui précèdent que la
décision attaquée doit être annulée et le recours admis.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du
présent arrêt seront mis à charge de la Municipalité de 1._______ qui succombe.
Cette dernière versera en outre des dépens à la recourante qui obtient gain de
cause et a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55
al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                                  
Le recours est admis.

II.                                
La décision de la Municipalité de 1._______ du 2
décembre 2007 est annulée.

III.                               
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à
charge de la Municipalité de 1._______.

IV.                             
La Municipalité de 1._______ versera à X._______
Sàrl un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

san/Lausanne, le 16 juin 2008

 

 

Le président:                                                                                             Le
greffier: 

                                                                     

 

 

 

                                                                     

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.