# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2f3e83f3-458b-5c8e-94e7-eb084e00ea12
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 13.02.2023 603 2022 58
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2022-58_2023-02-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2022 58

Arrêt du 13 février 2023

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dina Beti
Greffière-stagiaire : Sabina Jelk

Parties A.________, recourante, représentée par Me Innocent Semuhire, 
avocat

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée 

Objet Economie - Indemnité cantonale COVID-19 pour cas de rigueur, 
procédure allégée 

Recours du 4 avril 2022 contre la décision du 3 mars 2022

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ est une association à but non lucratif reconnue d'utilité publique, non inscrite au 
registre du commerce, créée le 1er décembre 2001, qui a pour but de promouvoir, par des rencontres 
et d'autres manifestations culturelles, les relations entre les amis de l'Afrique en vue de stimuler le 
processus d'intégration des migrants. Elle porte le numéro IDE bbb. Son siège social se situe à 
Fribourg et C.________ en est l'associée gérante avec signature individuelle. L'association a 
développé un centre de compétences pour la promotion de l'intégration des migrants et mis sur pied 
notamment une mesure d'insertion sociale validée par l'Etat de Fribourg en 2019, visant à améliorer 
l'employabilité des migrants en démarche de réinsertion ou de réorientation professionnelle. 
L'association exploite par ailleurs le restaurant D.________, à E.________, dont s'occupe 
F.________, au bénéfice d'une patente B, dans lequel est organisée la mesure précitée. Le 
restaurant est aussi ouvert au public. L'association a ainsi bénéficié, pour la mise en œuvre de ses 
différents projets, du soutien de l'Etat en 2018 et 2019, notamment aussi pour un cours 
d'alphabétisation avec service de garderie d'enfants.

Le 17 juin 2021, la précitée a déposé, pour le restaurant de l'association, une demande d'aide pour 
cas de rigueur COVID en procédure allégée. 

Par décision du 30 juin 2021, le Service de l'action sociale a révoqué ses mandats de prestations 
avec l'association visant les deux projets susmentionnés, au motif que la gestion budgétaire 
n'atteignait pas le niveau d'exigence requis, puis, le 16 juillet suivant, les mesures en question ont 
été réintroduites sur réclamation de sa part. Toutefois, les cours de langues n'ont finalement pas été 
maintenus. Une subvention exceptionnelle a été octroyée à l'association à raison de CHF 15'000.-.

Le 2 décembre 2021, l'association a réglé les soldes de cotisations paritaires dues pour les années 
2018 et 2019.

Par courriel du 7 décembre 2021, il a été communiqué à l'associée gérante qu'il n'était pas possible 
de donner une suite favorable à sa demande, dans la mesure où l'association n'était pas éligible à 
l'aide sollicitée, au sens de l'ordonnance fribourgeoise du 16 novembre 2020 sur les mesures 
économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur 
(OMECR COVID-19; RSF 821.40.63), abrogée au 1er septembre 2022, dès lors que l'entreprise était 
en situation de surendettement et que sa survie serait demeurée menacée malgré l'aide en question.

Le 13 décembre 2021, l'intéressée a requis le prononcé d'une décision.

B. Par décision formelle du 3 mars 2022, la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation 
professionnelle (ci-après: DEEF) a refusé d'octroyer l'aide financière pour cas d'urgence COVID-19 
en procédure allégée requise par A.________. Tout en relevant qu'aucune poursuite pour 
cotisations sociales impayées n'a été introduite avant le 15 mars 2020, elle souligne que deux 
poursuites datent du 14 octobre 2021, pour des montants de CHF 35'454.- et de CHF 1'992.60, et 
qu'il subsiste un solde de cotisations sociales impayées relatif aux années 2018 à 2021, s'élevant à 
CHF 39'988.75, dont CHF 6'594.25 de poursuites. Elle relève en outre de nombreuses incohérences 
dans la comptabilité de l'association. Par exemple, le résultat des différents secteurs qu'elle 
comporte n'est pas équivalent à celui de l'association au complet pour les années 2018 et 2019. 
Pour l'autorité, il en résulte que la viabilité de l'association, notamment de son restaurant, resterait 
menacée malgré l'aide, ce qui s'oppose à l'octroi de l'indemnité requise. 

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C. Le 4 avril 2022, l'association, par le biais de son associée gérante, C.________, recourt contre 
la décision du 3 mars 2022 auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, 
principalement, à l'octroi de l'indemnité requise et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DEEF 
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, elle se prévaut 
d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que l'autorité intimée ne lui a pas transmis les 
observations de la cellule de gestion pour détermination avant sa prise de décision. Elle explique en 
outre que les arriérés de cotisations sociales pour les années 2018 et 2019 ont été réglés avant le 
prononcé de la décision attaquée. De plus, la recourante souligne qu'elle a connu une baisse du 
nombre des personnes dans ses cours de langue, alors même que les montants pris en charge par 
l'Etat ont été revus à la baisse et que le nombre d'enfants accueillis à la crèche a en revanche 
considérablement augmenté. Comme elle est une association à but non lucratif, ses sources de 
financement sont assurées, pour la plupart (80 %), par des contrats de prestations. Or, si ses 
partenaires ne respectent pas leurs engagements, cela impacte directement ses finances. En outre, 
pour assurer sa pérennité financière, elle mentionne qu'elle a pris des mesures pour diminuer ses 
charges de loyers ainsi que sa masse salariale. Finalement, elle explique que la décision de la DEEF 
viole le principe de proportionnalité, en l'empêchant de pouvoir assurer sa mission d'intérêt public 
en raison de problèmes de gestion comptable, qu'elle reconnaît par ailleurs, mais pour lesquels elle 
estime avoir fait le nécessaire.

Dans ses observations du 20 juin 2022, la DEEF conclut au rejet du recours. Elle explique que, lors 
du dépôt de la demande, le restaurant était fermé et le personnel congédié. Pour ce seul motif déjà, 
l'aide devait être refusée. Elle constate en outre que la situation financière déficitaire ainsi que la 
mauvaise tenue de la comptabilité sont également des éléments suffisants pour refuser la demande 
d'aide. Concernant la violation du droit d'être entendu, l'autorité intimée observe que l'analyse 
effectuée par la cellule de gestion est un document interne qui n'est généralement pas transmis tel 
quel aux parties et qui sert à la rédaction de la décision formelle. En outre, rien n'empêchait 
l'intéressée de prouver le paiement des cotisations sociales 2018 et 2019 lorsqu'elle a demandé le 
prononcé d'une décision formelle, dès lors que le motif de l'inéligibilité ressort expressément du 
courriel de refus du 7 décembre 2021. Cela étant, le paiement en question pour les années en cause 
ne change rien à la décision, les acomptes de cotisations pour les années 2020 et 2021 n'ayant pas 
été payés, le solde total se montant à CHF 35'834.20. Elle constate de plus que les comptes 2020 
présentent un déficit de CHF 157'944.45 et viennent confirmer les difficultés financières rencontrées 
par l'association et le restaurant depuis 2018, soit avant la pandémie. Enfin, sur la base d'exemples 
concrets, elle parvient à la conclusion que la comptabilité de l'association se base sur des 
approximations et que sa gestion est confuse, ce que confirme en soi le Centre d'intégration 
socioprofessionnel (ci-après: CIS) mandaté par l'association pour procéder à une analyse de sa 
situation financière en 2019.

Dans sa détermination spontanée du 8 juillet 2022, la recourante s'exprime longuement sur les 
arguments de l'autorité intimée. En particulier, elle relève que la fermeture du restaurant n'a été que 
temporaire, dictée par la conjoncture de la pandémie. Elle affirme que les difficultés financières de 
l'association reposent sur le non-respect de ses engagements financiers par l'Etat, alors même que 
ce dernier bénéficiait de ses services dans sa mission d'intégration des migrants. En outre, elle fait 
valoir que le courriel du 7 décembre 2021 ne permettait pas de déduire qu'une reconsidération 
impliquant une nouvelle analyse de la situation pourrait cas échéant être réalisée. Elle souligne 
également que sa manière de fonctionner du point de vue comptable n'a pas posé de problème aux 
autorités dans le cadre des contrats de prestations qu'elle a passés avec ces dernières. Pour elle, 

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dès lors qu'elle avait déjà le projet de concrétiser les recommandations du CIS, cet argument ne 
peut être utilisé pour lui refuser les indemnités litigieuses. Elle reproche de plus à l'autorité 
d'appliquer à tort de manière indifférenciée les dispositions légales concernant la perte de chiffre 
d'affaires à une association sans but lucratif. Finalement, la recourante estime qu'il y a lieu de tenir 
compte des besoins existants dans son domaine d'activité et que sa viabilité n'est dès lors pas 
menacée. 

Dans sa réplique du 24 août 2022, l'autorité intimée souligne encore que les raisons à l'origine des 
difficultés financières n'ont aucune incidence sur l'éligibilité de la recourante. En ce qui concerne la 
fermeture ou non du restaurant, elle relève que l'établissement n'est quoi qu'il en soit plus exploité 
comme tel depuis le début de l'année 2022 et que cela va à l'encontre du but recherché par l'aide 
COVID, à savoir celui d'assurer la viabilité des entreprises sur le long terme. 

Renseignements pris d'office auprès de la Caisse de compensation le 16 janvier 2023, il s'avère 
qu'un acte de défaut de biens de CHF 3'868.70 lui a été délivré le 25 mai 2022 concernant les 
cotisations sociales 2020; de même, un second acte de défaut de biens de CHF 13'003.40 a été 
délivré le 16 août 2022, s'agissant cette fois des cotisations 2021. Pour l'année 2022, sur les 
acomptes d'un total de CHF 65'709.95, aucun versement n'a été opéré. Le 10 février 2023, la 
recourante s'est exprimée spontanément à cet égard, relevant que l'on ne peut pas faire abstraction 
des circonstances exceptionnelles et particulières qui ont été à l'origine du non-paiement des 
cotisations sociales et des acomptes 2022.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties. 

Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en lien avec l'art. 19 al. 4 OMECR COVID-19.

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Dans un premier grief, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue. 

2.1. Le droit d'être entendu – garanti par les art. 29 al. 2 Cst., 6 par. 1 CEDH et 57 CPJA – 
comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, 
d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration 
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).

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S'agissant plus particulièrement du droit de consulter le dossier, le justiciable ne peut pas exiger la 
consultation de documents internes à l'administration, à moins que la loi le prévoie expressément 
(arrêt TF 8C_685/2018 du 22 novembre 2019 consid. 4.4.2; ATF 125 II 473 consid. 4a; 122 I 153 
consid. 6a). Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration consigne ses réflexions sur l'affaire 
en cause, en général afin de préparer des interventions et décisions nécessaires. Il peut également 
s'agir de communications entre les fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction du droit de 
consulter le dossier doit de manière normale empêcher que la formation interne de l'opinion de 
l'administration sur les pièces déterminantes et sur les décisions à rendre soit finalement ouverte au 
public. Il n'est en effet pas nécessaire à la défense des droits des administrés que ceux-ci aient 
accès à toutes les étapes de la réflexion interne de l'administration avant que celle-ci ait pris une 
décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de cette réflexion (arrêt TF 8C_685/2018 du 
22 novembre 2019 consid. 4.4.2; ATF 115 V 297 consid. 2g).

Une violation du droit d'être entendu entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment 
des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a et les arrêts cités). Par 
exception, une violation du droit d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas particulièrement 
grave, peut être réparée lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de 
recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. Par ailleurs, même si la 
violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de 
recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine 
formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 
I 195 consid. 2.3.1 et 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2).

2.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que la DEEF n'a pas transmis à la recourante le préavis 
de la cellule de gestion en vue de recueillir sa détermination avant sa prise de décision. 

Cela étant, il sied de préciser qu'en vertu de l'art. 17a OMECR COVID-19, les demandes doivent 
être déposées auprès du Secrétariat général de la DEEF; d'après l'art. 19 al. 2 OMECR COVID-19, 
c’est la Direction qui est l'autorité compétente pour statuer sur ces demandes et qui le fait par voie 
de décision. Toutefois, si la demande est admise, un décompte est transmis, dans un premier temps, 
au bénéficiaire par mail. Si l'entreprise n'est pas d'accord avec le décompte, elle peut déposer une 
"demande de reconsidération" auprès de la DEEF. Si le décompte est confirmé, la Direction rend 
ensuite une décision formelle, attaquable (cf. art. 19 al. 2a OMECR COVID-19). Quant à la cellule 
OMECR, elle est rattachée à la Direction; elle agit sur simple délégation de sa part, traite les 
demandes et transmet aux requérants par mail le décompte susmentionné. Il ne s'agit ainsi pas 
d'une autorité propre et distincte de la Direction; elle ne rend pas non plus de décision formelle. 
Partant, le préavis qu'elle lui transmet lorsque le décompte est contesté en vue de la décision 
formelle qui doit être prise est dès lors un simple document interne à la DEEF qu'il n'y a pas 
spécifiquement lieu de transmettre au requérant, selon la jurisprudence précitée et à défaut de 
disposition légale dans ce sens. Par ailleurs, en soi, à ce stade, la requête a en réalité déjà été 
traitée sur le fond, quand bien même par le biais d'un simple mail transmis aux intéressés, de telle 
sorte qu'il n'y a plus lieu de respecter le droit d'être entendu de tout justiciable avant qu'une décision 
ne soit rendue à son encontre. La procédure mise en place permet en effet de régler rapidement les 
situations et de verser les indemnités requises. En cas de contestation du décompte, la Direction 
réexamine toutefois la situation, permettant, cas échéant, de corriger les erreurs commises ou de 
prendre en considération les pièces nouvellement produites, ceci afin d'éviter des recours inutiles, 
à l'instar d'une réclamation ou d'une opposition; elle rend ensuite la décision formelle y relative, 

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confirmant ou infirmant le rejet d'ores et déjà communiqué au requérant. L'on n'est dès lors pas en 
présence d'une reconsidération à proprement parler (d'une décision entrée en force). Dans ces 
circonstances, il n'y avait pas lieu, pour la DEEF, de transmettre à la recourante le préavis de la 
cellule, d'autant moins d'ailleurs que les motifs invoqués à l'appui du refus figuraient pour l'essentiel 
dans le décompte contesté. Cela étant, quoi qu'il en soit, l'intéressée a pu valablement contester la 
décision de la DEEF devant l'autorité de céans qui dispose, en fait et en droit, du même pouvoir de 
cognition. En outre, dans ses observations circonstanciées sur le recours, l'autorité intimée a 
largement développé et explicité les raisons de l'inéligibilité qui l'ont menée à refuser l'aide litigieuse, 
sur lesquelles la recourante a formulé ses contre-observations. Le grief de violation du droit d'être 
entendu doit dès lors être rejeté.

3. 

3.1. Au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances 
du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; RS 818.102), en 
vigueur jusqu'au 31 décembre 2022, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, la Confédération 
peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises 
individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant leur siège en Suisse 
(entreprises) qui ont été créées ou ont commencé leur activité commerciale avant le 1er octobre 
2020, avaient leur siège dans le canton le 1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les 
conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique 
et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de 
valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la 
restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques. L'al. 2bis précise que le soutien 
de la Confédération n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant 
l’apparition du COVID-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la 
Confédération au titre du COVID-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités en cas de réduction 
de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gain et les crédits visés par l’ordonnance du 
25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et par la loi du 18 décembre 2020 
sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19. Selon l'al. 5 de cette même disposition, le 
Conseil fédéral peut assouplir les conditions d’éligibilité fixées dans le présent article pour les 
entreprises qui, en raison des mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l’épidémie de COVID-
19, doivent fermer ou restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir 
du 1er novembre 2020.

Sur la base notamment de ces dispositions, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 25 novembre 
2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l'épidémie de COVID-19 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020; RS 915.262), dans sa version 
ici applicable. Elle définit à quelles conditions la Confédération participe aux coûts et aux pertes que 
les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (cf. art. 1). 
A cet égard, il y a lieu de souligner que la participation de la Confédération est destinée uniquement 
aux entreprises bénéficiant du soutien du canton et qui répondent aux exigences visées à la 
section 2. Celle-ci prévoit notamment, à l'art. 4 al. 1, que l'entreprise a fourni la preuve qu'elle est 
rentable ou viable (let. a), qu'elle a pris les mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa 
base de capital (let. b), qu'elle n'a pas droit aux aides financières au titre du COVID-19 accordées 
spécifiquement par la Confédération aux domaines de la culture, du sport, des transports publics ou 
des médias (let. c). L'al. 2 précise qu'une entreprise est réputée rentable ou viable si elle ne fait pas 
l’objet d’une procédure de faillite ou d’une liquidation au moment du dépôt de la demande (let. a) et 

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qu'elle ne faisait pas, le 15 mars 2020, l’objet d’une procédure de poursuite relative à des cotisations 
sociales, à moins qu’un plan de paiement ait été convenu ou que la procédure se soit conclue par 
un paiement au moment du dépôt de la demande (let. b).

L'art. 6 let. a de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, dans sa version en vigueur jusqu'au 
31 décembre 2021, indique que l'entreprise a fourni au canton les garanties suivantes: durant 
l'exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été octroyées et pour les trois 
exercices suivants ou jusqu'au remboursement des aides obtenues, elle ne décide ni ne distribue 
aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d'apports de capital (ch. 1), et elle n'octroie pas 
de prêts à ses propriétaires (ch. 2).

Le commentaire du Département fédéral des finances concernant l'ordonnance COVID-19 cas de 
rigueur, dans sa teneur au 18 juin 2021 (non modifiée dans celle du 17 décembre 2021 pour ce qui 
suit), donne des exemples quant aux mesures d'autofinancement qui peuvent raisonnablement être 
exigées des entreprises pour protéger leurs liquidités et leur base de capital (cf. art. 4 al. 1 let. b de 
l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020). Sont en particulier mentionnés la renonciation au 
versement de dividendes et de tantièmes, la renonciation au remboursement de prêts d'actionnaires 
et d'autres mesures similaires depuis le début de l'épidémie de COVID-19, à condition que ces 
mesures n'aient pas été compensées par des augmentations de capital d'une ampleur au moins 
équivalente (commentaire, p. 7). Il précise également que les mesures pour les cas de rigueur, 
financées par l'État, sont destinées à garantir l'existence des entreprises suisses et à préserver les 
emplois. Par conséquent, l'année au cours de laquelle l'aide est allouée et les trois années qui 
suivent (c'est-à-dire, pour une contribution versée en 2021, les années 2021 à 2024) ou jusqu'au 
remboursement intégral de l'aide reçue, les fonds ne doivent pas être utilisés par les entreprises 
pour décider, ni distribuer des dividendes ou des tantièmes. Pendant cette période ou jusqu'au 
remboursement intégral de l'aide reçue, celles-ci n'ont pas non plus le droit d'utiliser ces ressources 
pour décider ou exécuter un remboursement des apports en capital, accorder des prêts à leurs 
propriétaires (commentaire, p. 10).

3.2. Au niveau cantonal, la loi fribourgeoise du 14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes 
du Conseil d'Etat visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (ci-après: loi cantonale approuvant les 
mesures du CE; RSF 821.40.11) a pour objet l'approbation des mesures prises par le Conseil d'Etat 
pour lutter contre l'épidémie de COVID-19 et surmonter les conséquences de ces mesures sur la 
société, l'économie et les autorités (cf. art. 1). En particulier, son art. 6 al. 2 prévoit que le Conseil 
d'Etat définit les cas de rigueur en tenant notamment compte des réalités économiques du canton. 
Le soutien n'est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant le début de la crise 
du COVID-19.

Se fondant notamment sur l'art. 12 de la loi COVID-19 et sur la disposition cantonale précitée, le 
Conseil d'Etat a édicté l'OMECR COVID-19, étant précisé qu'afin de bénéficier du soutien fédéral et 
ainsi de renforcer l'aide prévue par le Grand Conseil, il a développé une ordonnance d'exécution 
répondant aux exigences fédérales (cf. préambule). Cette ordonnance régit les conditions dans 
lesquelles l'Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises qualifiées de "cas de rigueur" en 
raison de la crise du coronavirus (cf. art. 1 al. 1). Est ainsi notamment considérée comme "cas de 
rigueur" l'entreprise qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour 
endiguer l'épidémie de COVID-19, doit cesser, sur décision desdites autorités, son activité pour au 
moins quarante jours civils cumulés entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 (art. 4 al. 2a 
OMECR COVID-19).

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Les conditions relatives aux entreprises sont exposées aux art. 5 ss OMECR COVID-19. Parmi 
celles-ci, l'art. 6 al. 1 OMECR COVID-19 reprend les conditions de l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance 
COVID-19 cas de rigueur 2020, à savoir que l'entreprise doit attester qu'elle est rentable ou viable 
(let. a), qu'elle a pris les mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa base de capital 
(let. b) et qu'elle n'a pas droit aux aides financières au titre du COVID-19 accordées spécifiquement 
par la Confédération aux domaines de la culture, du sport, des transports publics ou des médias ni 
n'a déjà bénéficié d'autres soutiens financiers COVID de l'Etat de Fribourg, à l'exception de ceux qui 
sont admis à l'art. 10 al. 2 et 3 (let. c). L'art. 7 al. 1 OMECR COVID-19 – dans sa teneur depuis le 
12 février 2021 – précise qu'une entreprise est réputée rentable ou viable si elle ne fait pas l'objet 
d'une procédure de faillite ou d'une liquidation au moment du dépôt de la demande (let. b) et qu'elle 
ne faisait pas, le 15 mars 2020, l'objet d'une procédure de poursuite relative à des cotisations 
sociales, à moins qu'un plan de paiement n'ait été convenu ou que la procédure ne se soit conclue 
par un paiement au moment du dépôt de la demande (let. c).

Par ailleurs, l'art. 7 al. 3 OMECR COVID-19 prévoit que si, lors de l'examen de la demande, 
l'entreprise présente une situation de surendettement qui permet de préjuger que sa survie 
demeurerait menacée malgré l'aide, celle-ci peut lui être refusée. La teneur de ce dernier alinéa n'a 
pas changé depuis le 12 février 2021. 

L'art. 9 al. 1 let. a OMECR COVID-19 précise que la demanderesse atteste qu'elle ne distribue aucun 
dividende ou tantième, ne rembourse pas d'apports de capital et n'octroie pas de prêts à ses 
propriétaires pour l'exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les trois 
exercices comptables qui suivent l'obtention d'une contribution non remboursable ou jusqu'à 
restitution volontaire de cette contribution au canton (ch. 1) et pendant toute la durée du prêt, du 
cautionnement ou de la garantie ou jusqu'à remboursement du prêt ou extinction des obligations 
contractuelles mentionnées ci-avant (ch. 2).

Au sens de l'art. 17a al. 4 OMECR COVID-19 - qui a trait au contenu de la demande d'indemnité en 
procédure allégée - les informations suivantes sont certifiées par autodéclaration: la demanderesse 
a régulièrement payé les charges sociales à sa charge et celles qu'elle doit verser pour le compte 
de ses employé-e-s (let. a), la demanderesse a régulièrement payé ses taxes d'exploitation selon la 
loi cantonale du 24 septembre 1991 sur les établissements publics (LEPu; RSF 952.1) si son activité 
est soumise à patente au sens de dite loi (let. b), la demanderesse est à jour s'agissant de sa 
situation fiscale, notamment en ce qui concerne le respect des délais de dépôt de ses déclarations 
fiscales, le paiement de ses impôts et les retenues de l'impôt à la source de ses employé‑e‑s (let. c) 
et l'entreprise ne dispose pas d'une assurance privée permettant de couvrir tout ou partie des pertes 
de chiffres d'affaires ou, le cas échéant, elle s'engage à fournir une attestation des indemnités 
obtenues grâce à une telle assurance.

3.3. Il ressort ainsi des dispositions tant fédérales que cantonales que, pour bénéficier de l'aide, 
l'entreprise doit être rentable ou viable. Ce qu'on entend par rentable ou viable est commun au 
niveau fédéral et cantonal et figure à l'art. 4 al. 2 ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, 
respectivement à l'art. 7 OMECR COVID-19. L'entreprise doit par ailleurs avoir pris les dispositions 
raisonnablement exigibles pour protéger ses liquidités et sa base de capital (cf. art. 4 al. 1 
ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020 et art. 6 OMECR COVID-19). 

De plus, comme évoqué, le canton permet à l'autorité de refuser, cas échéant, l'aide demandée à 
une entreprise présentant une situation de surendettement qui permet de préjuger que, malgré son 

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octroi, sa survie demeurerait menacée (cf. art. 7 al. 3 OMECR COVID-19). Ainsi, le canton émet des 
conditions plus strictes qu'au niveau fédéral, ce que l'autorité intimée admet volontiers.

Cela étant, conformément aux art. 12 loi COVID-19 et 1 ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, 
l'aide fédérale consiste à soutenir les mesures cantonales et est conséquemment limitée aux 
entreprises bénéficiant du soutien du canton. Les dispositions fédérales sont dès lors destinées à 
poser le cadre dans lequel la Confédération intervient et non pas à réglementer les mesures 
cantonales en elles-mêmes. Selon le Message du Conseil fédéral du 18 novembre 2020 relatif aux 
modifications de la loi COVID-19 et de la loi sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 (FF 
2020 8505; ci-après: Message), l'art. 12 loi COVID-19 définit en effet certaines exigences minimales 
devant être remplies pour qu’une entreprise soit considérée comme confrontée à un cas de rigueur. 
La disposition précise en outre que la Confédération ne peut accorder un soutien que sur demande 
des cantons (Message, p. 8509). De plus, le Conseil fédéral a évoqué la liberté dont les cantons 
bénéficient pour concevoir leurs réglementations des cas de rigueur et rappelé la direction de 
principe qu’ils exercent (Message, p. 8510). Partant, il revient au canton de définir, en premier lieu, 
les conditions auxquelles l'aide peut être octroyée, quand bien même il a intérêt à s'aligner sur les 
exigences fédérales s'il entend obtenir la contribution de la Confédération. Le canton peut ainsi 
soumettre son aide à des conditions plus strictes que ce que prévoient les dispositions fédérales.

En application de l'art. 7 al. 3 OMECR COVID-19, l'autorité peut dès lors refuser l'aide si l'entreprise, 
malgré cette dernière, demeurerait menacée. Il s'agit ainsi de constater d'abord le surendettement 
et ensuite de poser un pronostic quant à la survie de l'entreprise. Toutefois, cette disposition est 
formulée en la forme potestative ("peut être refusée"), de sorte que la DEEF dispose d'un large 
pouvoir d'appréciation sur la question que le Tribunal cantonal ne revoit qu'avec retenue (cf. art. 96a 
CPJA). 

4. 

En l'occurrence, il n'est pas contesté ni contestable que l'entreprise recourante paraît rentable ou 
viable au sens premier des dispositions précitées, dès lors que, formellement, elle ne faisait ni l'objet 
d'une procédure de faillite au moment du dépôt de la demande, en juin 2021, ni d'une procédure de 
poursuite relative à des cotisations sociales en date du 15 mars 2020. 

Toutefois, l'on constate, sur la base de l'extrait des poursuites du 28 octobre 2021, que l'association 
n'a honoré certaines factures de cotisations sociales qu'après avoir été mise en poursuite. Les 
cotisations sociales pour les années 2018 et 2019 étaient par ailleurs déjà dues au moment de 
l'autodéclaration de la recourante signée le 17 juin 2021, entraînant ainsi une violation de l'art. 17a 
al. 4 OMECR. Les montants ont été réglés auprès de la Caisse de compensation les 2 et 
15 décembre 2021, après le dépôt de la demande mais avant le prononcé de la décision formelle 
litigieuse. On ne peut dès lors nier que la recourante connaissait des problèmes de liquidités 
lorsqu'elle a déposé sa demande, respectivement que les cotisations sociales n'étaient pas à jour à 
ce moment-là. Depuis lors, la situation s'est même fortement péjorée. Selon des renseignements 
pris d'office, deux actes de défaut de biens ont depuis lors été délivrés à la Caisse de compensation 
pour les cotisations 2020 (CHF 3'868.70) et 2021 (CHF 13'003.40). De plus, au 16 janvier 2023, 
aucun acompte n'avait été payé sur les cotisations 2022.

Cela étant, les comptes fournis par la recourante pour les années 2018 et 2019, conformément à 
l'art. 5 al. 1 let. b OMECR, viennent encore péjorer l'image de la société en mettant en évidence de 
graves problèmes de gestion. La DEEF a relevé de nombreuses incohérences dans les comptes 

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produits par la recourante et l'on ne peut que partager l'appréciation qu'elle en a faite, à savoir que 
les bilans et les comptes de résultat se basent sur des approximations et que la gestion de la 
comptabilité est confuse. A titre d'exemple, on peut relever que, dans les bilans du restaurant pour 
les années 2018 et 2019, les bénéfices tels qu'ils ressortent des comptes de pertes et profits figurent 
à l'actif du bilan alors qu'ils devraient figurer, selon les principes de base en matière de comptabilité, 
à son passif, en tant que dette de l'entreprise vis-à-vis de ses associés, au même titre que le capital 
social. En outre, en contradiction avec sa propre manière (erronée) de faire, le bénéfice reporté de 
2018 figure au passif du bilan de l'année 2019 alors qu'il est inscrit à l'actif du bilan 2018. Pour sa 
part, la DEEF a démontré que, si l'on additionne les différents produits et charges, tels qu'ils 
ressortent des comptes séparés du restaurant, du centre culturel et du cours de langue, tant pour 
l'année 2019 que pour l'année 2018, ils ne correspondent pas au résultat consolidé de l'association. 
Certains postes figurant dans les comptes du restaurant ne se retrouvent de plus pas dans le résultat 
consolidé.

Dans ce contexte, il n'est manifestement pas possible de pouvoir tirer des enseignements précis 
des comptes et des bilans produits, en particulier de savoir si les maigres bénéfices qui en résultent 
correspondent bien à la réalité comptable du restaurant. 

A cela s'ajoute que, d'après le rapport du CIS relatif à l'analyse de la comptabilité de A.________ du 
10 septembre 2019 produit par cette dernière, l'associée gérante et son époux ont transféré 
régulièrement des sommes de leur patrimoine privé sur le compte de l'association. Les montants 
versés par l'associée gérante constituent des cadeaux et ceux apportés par son époux constituent 
en revanche des prêts, toujours d'après ce rapport. Pour 2018, le couple aurait versé CHF 142'300.- 
et, en 2019, il s'agit d'une somme de CHF 73'000.-; le 80 % proviendrait de l'époux. Or, la dette y 
relative ne figure ni dans les comptes ni dans les bilans de l'association (bordereau recourante, pce 
21), contre toute attente. Cela étant, cet apport important de liquidités démontre que la recourante 
a dépendu du soutien de tiers pour équilibrer plus ou moins ses comptes durant les deux années 
considérées, d'une part. D'autre part, il s'avère que l'association a en réalité subi un déficit important 
pour les deux années en question.

Sur le vu de ce qui précède, les difficultés financières de A.________ ne font aucun doute, la 
recourante admettant elle-même l'existence de ces dernières depuis 2018. Le CIS et le Service de 
l'action sociale partagent ces conclusions. A cet égard, soulignons que les motifs qui y sont soi-
disant à l'origine importent peu, contrairement à ce que pense la recourante. Ce n'est pas parce que 
l'association a été reconnue d'utilité publique qu'elle ne doit pas veiller à équilibrer ses comptes, au 
moyen d'une comptabilité rigoureuse et par le biais de mesures de gestion idoine de ses ressources. 
De même, ce n'est évidemment pas parce qu'elle est subventionnée par l'Etat qu'elle peut se 
permettre une gestion financière à ce point déficiente (cf. pour les personnes morales, l'obligation 
de gestion selon les principes de l'utilisation économe et efficace des fonds, art. 29 al. 1 de la loi 
cantonale du 17 novembre 1999 sur les subventions, LSub; RSF 616.1).

Au-delà de simples difficultés financières, force est même de convenir, avec l'autorité intimée, que 
l'association n'est guère viable et que, malgré l'aide litigieuse, sa survie demeurerait menacée. 

La situation au niveau des cotisations sociales avec la délivrance de deux actes de défaut de biens 
en 2022 pour les années 2020 et 2021 ainsi que l'absence de tout paiement d'acomptes pour les 
cotisations 2022 en est un signe évocateur, quoiqu'en pense la recourante.

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Par ailleurs, il appartient au requérant d'adapter la structure de l'entreprise à la demande du marché. 
Par exemple, en baissant les coûts de loyers ainsi que la masse salariale. Il doit également fournir 
au canton la preuve qu'il a pris des mesures pour protéger ses liquidités et sa base de capital. Or, il 
ne ressort pas du dossier et des comptes que de véritables mesures auraient été prises afin 
d'équilibrer les finances de l'association. Par exemple, les sommes apportées par l'époux de 
l'associée gérante constituent, selon les dires de la recourante elle-même, des prêts dont elle aurait 
pu obtenir la renonciation. Quant à l'analyse de sa comptabilité par le CIS, cette démarche ne 
constitue manifestement pas encore une mesure concrète à cet effet en lien avec les années de 
référence 2018 et 2019. Pour le surplus, si les charges ont diminué quelque peu entre 2018 et 2020, 
la masse salariale et les loyers ont pour leur part augmenté dans l'intervalle, contre toute logique 
pour qui veut assainir sa situation financière. Enfin, l'année 2020 s'est soldée par un déficit de près 
de CHF 158'000.- démontrant que les efforts déployés n'ont manifestement été ni suffisants ni 
surtout efficaces.

Quant au principe de proportionnalité et au but d'intérêt public que sert l'association, il y a lieu de 
souligner que, selon l'art. 3 al. 1 OMECR, il n'est pas opéré de distinction entre les différents types 
de requérants. Partant, le but de l'association, bien qu'honorable, n'entre pas en considération pour 
l'obtention de l'aide sollicitée, à plus forte raison que la demande concerne le seul restaurant. 

Dans ces circonstances, force est d'admettre que c'est à juste titre que la DEEF a pronostiqué que 
l'avenir de la société était sombre, même si l'aide litigieuse devait lui être accordée. Partant, elle 
pouvait et devait même refuser l'indemnité sollicitée, sans excès ou abus de son vaste pouvoir 
d'appréciation.

Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision rendue le 3 mars 2022 par la 
DEEF confirmée.

Vu l'issue du recours, les frais de la procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui 
succombe (art. 131 CPJA). Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 
1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par CHF 400.-, sont mis à la charge de A.________ et compensés par 
l'avance de frais du même montant.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 13 février 2023/ape/som

La Présidente : La Greffière-stagiaire :