# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e2960856-639b-582c-a534-d521d9fa93a6
**Source:** Glarus (GL)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-24
**Language:** de
**Title:** Glarus Verwaltungsgericht 24.04.2025 VG.2024.00089 (VG.2025.1461)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GL_Omni/GL_VG_001_VG-2024-00089_2025-04-24.html

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  Urteil vom 24. April 2025

  
	
   

  
	
   

  
	
  I. Kammer

  
	
   

  
	
   

  
	
  Besetzung:
  Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager,
  Verwaltungsrichter Patrik Noser und Gerichtsschreiberin MLaw Leonora Muji

  
	
   

  
	
   

  
	
  in Sachen

  
	
  VG.2024.00089

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    Sunrise UPC GmbH

    	
    Beschwerdeführerinnen

    

  

  
	
   

  
	
  	
    2.

    	
    Salt Mobile SA

    

  

  
	
   

  
	
  	
    3.

    	
    Swisscom (Schweiz) AG

    

  

  
	
   

  
	
  	
    alle vertreten durch Dr.
    iur. Mischa Morgenbesser und

    
	
    MLaw Andreas Eichenberger, Rechtsanwälte

    

  

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  gegen

  
	
   

  
	
   

  
	
   

  
	
  	
    1.

    	
    Gemeinde Glarus Nord

    	
    Beschwerdegegner

    

  

  
	
   

  
	
  	
    vertreten durch MLaw
    Caterina Ventrici,

    
	
    Rechtsanwältin

    	 

	
     

    	 

  

  
	
  	
    2.

    	
    Departement Bau und Umwelt des Kantons
    Glarus

    

  

  
	
   

   

  
	
  betreffend

  
	
   

  
	
   

  
	
  Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord

  
	
   

  
	
  Die Kammer zieht in Erwägung:

  
	
  I.

  
	
  1.

  
	
  Nachdem
  die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am
  24. April 2021 sowie am 27. April 2021 und am 16. September
  2022 sowie am 6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus
  Nord dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) die
  Planungsunterlagen am 28. Juli 2023 zur Genehmigung ein. Am 20. August
  2024 hiess Letzteres eine von der Sunrise GmbH, der Salt Mobile SA sowie der
  Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Mobilfunkanbieterinnen) dagegen erhobene
  Beschwerde teilweise gut. Gleichentags genehmigte es die Gesamtrevision der
  Nutzungsplanung, wobei es diese aufgrund der erledigten Beschwerdeentscheide
  bereinigte, Ausnahmen gewährte, redaktionelle Änderungen vornahm und der
  Gemeinde Glarus Nord Aufträge erteilte. Der Genehmigungsentscheid wurde am
  28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert.

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1
  Die Mobilfunkanbieterinnen gelangten mit Beschwerde vom 20. September
  2024 ans Verwaltungsgericht und beantragten die teilweise Aufhebung des
  Entscheids des DBU vom 20. August 2024. Art. 39 Ziff. 3 des am
  20. August 2024 genehmigten Baureglements der Gemeinde Glarus Nord
  (BauR) sei dahingehend anzupassen, als dass die dritte Priorität der
  Kaskadenordnung ausschliesslich Wohnzonen enthalte und die Zonen für
  öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig seien, aus
  der dritten Priorität zu streichen seien. Der Genehmigungsentscheid des DBU
  vom 20. August 2024 sei ebenfalls teilweise aufzuheben und entsprechend
  anzupassen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde
  Glarus Nord sowie des DBU.

  
	
   

  
	
  2.2
  Das DBU schloss am 20. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
  darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zu Lasten der Mobilfunkanbieterinnen.
  Den nämlichen Antrag stellte die Gemeinde Glarus Nord am 4. Dezember
  2024; unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

  
	
   

  
	
  2.3
  Die Mobilfunkanbieterinnen hielten am 6. Januar 2025 an ihren Anträgen
  ebenso fest, wie die Gemeinde Glarus Nord am 4. Februar 2025 an den
  ihrigen. Das DBU verzichtete am 24. Januar 2025 auf die Einreichung
  einer Duplik.

  
	
   

  
	
  II.

  
	
  1.

  
	
  1.1
  Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des
  Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105
  Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
  4. Mai 1986 (VRG) sowie gemäss Art. 28 Abs. 3 RBG zur
  Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
  Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

  
	
   

  
	
  1.2 Gemäss Art. 107
  Abs. 1 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige
  oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
  (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines
  Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden. Die Unangemessenheit
  des Entscheids kann gemäss abschliessender Aufzählung in Art. 107
  Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wobei ein solcher
  Ausnahmefall nicht vorliegt.

  
	
   

  
	
  1.3 Der kommunalen Autonomie kommt im Bau- und Raumplanungsrecht
  eine herausragende Bedeutung zu. Die Ortsplanung ist Aufgabe der Gemeinde und
  umfasst das kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan, den
  Zonenplan und das Baureglement (Art. 15 Abs. 1 RBG). Bei der
  Anwendung der nutzungsplanerischen Vorschriften kommt der kommunalen
  Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren
  zu beachten ist (Christian Häuptli, in Andreas Baumann et al. [Hrsg.],
  Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 13 N. 23;
  VGer-Urteil VG.2021.00083 vom 24. Februar 2022 E. II/3). Das Verwaltungsgericht hat zu beachten, dass
  es Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Dies gilt insbesondere dann,
  wenn es um lokale Angelegenheiten geht. Es hat sich im Rahmen seiner Kognition
  Zurückhaltung aufzuerlegen, selbst wenn es zur Prüfung der Angemessenheit
  berufen ist (BGer-Urteil 1C_278/2018 vom 20. Februar 2019 E. 3.3,
  mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  2.

  
	
  2.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die
  Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom
  23. Dezember 1999 (NISV) lege die Immissionsbegrenzung sowohl
  hinsichtlich des Schutzes vor schädlicher und lästiger Strahlung als auch im
  Bereich der Vorsorge abschliessend fest. Für kommunales und kantonales Recht
  bleibe deshalb kein Raum. Sodann sei der spezielle Schutz von Schulanlagen
  und generell von Orten ohne Wohnzweck unzulässig. Darauf ziele die dritte
  Priorität gemäss Art. 39 Ziff. 3 BauR jedoch ab, indem darin auch
  Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
  seien, genannt würden. Eine Gleichbehandlung dieser Zone mit Wohnzonen sei
  unzulässig, da nicht auf ideelle Immissionen, sondern primär auf den
  Zonenzweck abzustellen sei. Damit habe sich der Beschwerdegegner 2 nicht
  auseinandergesetzt und durch eine falsche Interpretation der
  bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Formulierung von Art. 39
  Ziff. 3 BauR zu Unrecht als zulässig erachtet. Ferner treffe es nicht
  zu, dass sie, die Beschwerdeführerinnen, sich nicht mit den konkreten
  Verhältnissen auseinandergesetzt hätten. Vielmehr hätten sie explizit darauf
  hingewiesen, dass die Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht
  störende Betriebe zulässig seien, nur mit Wohnzonen gleichzusetzen seien,
  wenn sich darin tatsächlich Bauten mit einem Wohnzweck befinden würden. Dies
  treffe vorliegend jedoch einzig auf die Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], zu,
  auf welcher sich ein Alters- und Pflegeheim befinde. Auf den weiteren
  Parzellen in der streitbetroffenen Zone finde keine Wohnnutzung statt, weshalb
  ihr diesbezüglicher Einwand der unzulässigen Gleichsetzung der genannten
  Zonen berechtigt sei. Die vorliegend interessierende Zone weise darüber
  hinaus 19 verschiedene Nutzungen auf, wovon sieben weder dem Schul- oder
  Kindergartenbetrieb zuzuordnen seien noch als Alters- und Pflegeheim
  qualifiziert werden könnten. Namentlich handle es sich um Kirchen,
  Sportanlagen, einen Friedhof und die Gemeindehäuser. Rechtsprechungsgemäss
  seien jedoch lediglich Schulen, Kindergärten sowie Alters- und Pflegeheime
  als potentiell vor ideellen Immissionen schützenswert qualifiziert worden,
  womit der Beschwerdegegner 2 zu Unrecht alle betroffenen Parzellen als
  immissionsempfindlich qualifiziert habe. Im Übrigen sei eine Gleichsetzung
  der streitbetroffenen Zone mit einer Wohnzone auch unverhältnismässig, da
  unstrittig knapp 40 % der betroffenen Parzellen nicht
  immissionsempfindlich seien und eine Mobilfunkanlage in der Nähe solcher
  Liegenschaften jedenfalls nicht geeignet sei, den Charakter und die
  Attraktivität zu beeinträchtigen. Die Beschwerdegegnerin 1 verkenne
  alsdann, dass nicht das Kaskadenmodell an sich gerügt werde, sondern
  lediglich Art. 39 Ziff. 3 BauR. Soweit Letztere weiter ausführe,
  ihr gehe es um die Erhaltung der Wohnqualität, bestätige sie gleich selbst,
  dass sie gar kein Interesse an einem Schutz der Parzellen habe, auf welchen
  keine Wohnnutzung stattfinde.

   

  3.

  3.1 Die Kantone und Gemeinden sind grundsätzlich
  berechtigt, zum Schutz von ideellen Immissionen Vorschriften über Standorte
  von Mobilfunkanlagen zu erlassen (BGE 138 II 173
  E. 7.4.3). Bezüglich der Zulässigkeit kantonaler oder kommunaler
  Regelungen von Standorten für Mobilfunkanlagen ist zu beachten, dass der
  Schutz vor nichtionisierender Strahlung solcher Anlagen abschliessend bundesrechtlich
  geregelt ist, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein
  Raum bleibt (BGE 138 II 173 E. 5.1; BGer-Urteil
  1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, jeweils mit Hinweisen). Die
  Kantone und Gemeinden sind indessen berechtigt, Regelungen zum Schutz vor
  ideellen Immissionen, d.h. subjektiven Ängsten und Gefühlen des
  Unbehagens beim Anblick von visuell erkennbaren Mobilfunkanlagen zu erlassen.
  Erhebliche ideelle Immissionen wurden dabei nicht nur in reinen Wohnzonen,
  sondern auch in gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden
  Wohnnutzungsanteil und in einer Zone für öffentliche Bauten, die im
  Wesentlichen mit Schulen, Kindergärten und einem Altersheim überbaut war,
  bejaht (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4 und
  E. 7.4.3; BGer-Urteil 1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4,
  1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom
  8. Januar 2019 E. 2.3 f.). An einem Interesse am Schutz vor
  ideellen Immissionen mangelt es demgegenüber in Arbeitszonen wie zum Beispiel
  Gewerbe- oder Industriezonen. Die Gemeinden dürfen die Errichtung von
  Mobilfunkanlagen daher nach einem Kaskadenmodell primär in solchen und diesen
  gleichgestellten Zonen vorsehen, wobei im Bedarfsfall sekundär auch Standorte
  in gemischten Zonen und allenfalls in reinen Wohnzonen beansprucht werden
  dürfen (vgl. BGE 138 II 173 E. 6.4 ff.;
  BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).
  Die Kantone und Gemeinden dürfen demnach vorschreiben, die Erstellung von
  Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
  Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden
  Interessenabwägung festzulegen hat. Denkbar sind auch Regelungen, wonach in
  einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen Schutzobjekten keine
  Mobilfunkantennen erstellt werden können (BGer-Urteil 1C_275/2021 vom
  29. März 2022 E. 2.3.1, mit Hinweisen).

   

  3.2 Soweit kommunale Bau- und Zonenvorschriften
  Mobilfunkanlagen betreffen, müssen sie die sich aus dem Bundesumwelt- und
  fernmelderecht ergebenden Schranken beachten. In diesem Rahmen sind kommunale
  ortsplanerische Bestimmungen, die zur Wahrung des Charakters oder der
  Wohnqualität eines Quartiers die Errichtung von Mobilfunkanlagen
  einschränken, grundsätzlich möglich. Es ist auch nicht ausgeschlossen,
  allgemeine Ästhetikklauseln auf solche Anlagen anzuwenden. Dabei ist auf die
  Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung des Bundes angemessen Rücksicht zu
  nehmen. Die im Interesse des Ortsbildschutzes erlassenen ortsplanerischen
  Bestimmungen dürfen daher die Wahrnehmung des Versorgungsauftrags der Mobilfunkbetreiber
  gemäss der Fernmeldegesetzgebung nicht vereiteln oder über Gebühr erschweren.
  Diese Gesetzgebung soll insbesondere eine zuverlässige und erschwingliche
  Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen
  Landesteilen gewährleisten und einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von
  Fernmeldediensten ermöglichen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
  und c des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG];
  BGE 141 II 245 E. 7.1, mit Hinweisen; Alexander Rey,
  Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und
  Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, in URP 2021, S. 160 f.).

  
	
   

  3.3 Wie viele Stufen eine Kaskadenregelung
  zweckmässigerweise aufweisen soll, hängt in erster Linie von der Struktur der
  jeweiligen Zonenordnung und den weiteren örtlichen Verhältnissen ab. Zu
  berücksichtigen sind deshalb insbesondere die Topografie des zu versorgenden
  Gebiets, die Grösse der Bauzonen und allfällige ortsspezifische Bedürfnisse
  der Mobilfunkgesellschaften, wobei den Gemeinden diesbezüglich ein
  Ermessensspielraum zusteht (vgl. Entscheid des Baurekursgerichts des
  Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
  E. 5.3.2). Sodann kann es sich rechtfertigen, in Zonen, die in erster
  Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von
  Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem
  funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen
  (BGE 138 II 173 E. 7.4.3, mit Hinweisen). Mit Blick
  darauf sind nicht nur reine Wohnzonen, sondern zumindest auch gemischte
  Zonen, die eine mehrheitliche Wohnnutzung zulassen und einen ins Gewicht
  fallenden Wohnnutzungsanteil aufweisen, zu den "in erster Linie"
  für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmten Wohngebieten zu zählen, in denen
  Mobilfunkanlagen zahlreiche Personen in ihrem Wohnbereich betreffen und daher
  erhebliche ideelle Beeinträchtigungen verursachen können (BGer-Urteil
  1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3, mit Hinweisen).

  
	
   

  
	
  3.4 Die Einschränkung der Standortwahl für
  Mobilfunkantennen berührt insbesondere die Wirtschaftsfreiheit der
  Mobilfunkanbieter gemäss Art. 27 der Bundesverfassung der
  Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV). Sie muss durch ein
  öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
  gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Dies setzt voraus, dass den in der
  Fernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen an einer
  qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
  zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung getragen wird
  (BGE 133 II 321 E. 4.3.4; BGer-Urteil 1C_167/2018 vom
  8. Januar 2019 E. 5.1).

  
	
   

  
	
  4.

  
	
  4.1 Vorliegend anerkennen die
  Beschwerdeführerinnen, dass das auf der Parz.-Nr. 01, Grundbuch […],
  liegende Alters- und Pflegeheim A.______ Wohnzwecken dient und sich dort
  dauernd Personen mit erhöhter Empfindlichkeit aufhalten, bei denen visuell
  wahrnehmbare Mobilfunkanlagen ein grosses Unbehagen auslösen bzw. von
  ideellen Immissionen tangiert werden können. Gleiches hat für das Alters- und
  Pflegeheim B.______ auf der Parz.-Nr. 02, Grundbuch […], zu gelten. Mit
  Ausnahme der soeben erwähnten Liegenschaften ist nachfolgend somit zu prüfen,
  ob durch die Gleichstellung von Wohnzonen und Zonen für öffentliche Bauten,
  in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, die Standortwahl für
  Mobilfunkanlagen innerhalb des Gemeindegebiets zu Unrecht eingeschränkt wird.

  
	
   

  
	
  4.2 Nach Art. 39 Ziff. 3 BauR sind visuell
  als solche erkennbare Mobilfunkanlagen in erster Priorität in Arbeitszonen,
  in zweiter Priorität in Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
  störende Betriebe zulässig sind, und in dritter Priorität in Wohnzonen sowie
  Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
  sind, gestattet. Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von
  funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen
  erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Zonen zulässig
  (vgl. Art. 39 Ziff. 4 BauR). Die von der
  Beschwerdegegnerin 1 festgelegte Reihenfolge der Prioritäten ist im
  Wesentlichen auf die lärmrechtlichen Empfindlichkeitsstufen abgestimmt. Dies
  ergibt sich unter anderem aus Art. 10 f.
  der kantonalen Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV), wonach in
  Wohnzonen nicht störende Betriebe sowie nicht störende Ladengeschäfte
  zulässig und in Mischzonen neben Wohnbauten auch mässig störende
  bzw. mässig verkehrsintensive Betriebe zulässig sind, aus Art. 11 ff.
  BauR, wonach in den entsprechenden Zonen auf die Empfindlichkeitsstufen
  Rücksicht zu nehmen ist sowie aus den Festsetzungen der Zonenpläne
  "Nutzung". Die Zuweisung der
  kleinflächigen und teilweise an Wohnzonen angrenzenden Zonen für
  öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, in
  die dritte Priorität der Kaskadenregelung ist vor diesem Hintergrund und mit
  Blick auf das Ermessen, welches der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich
  zukommt (vgl. obenstehende E. II/3.3) und in welches das Gericht
  nicht ohne Not eingreift, grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. aber
  nachstehende E. II/5.1).

  
	
   

  
	
  4.3 In den Zonen für öffentliche Bauten, in denen
  nur nicht störende Betriebe zulässig sind, befinden sich Schulen (mit
  Wohnbereichen), Kindergärten, Alters- und Pflegeheime, ein Friedhof, Kirchen
  sowie deren Verwaltung und deren Sekretariat, Gemeindehäuser,
  Abwasserreinigungs- und Energieversorgungsanlagen, ein Werkhof und
  Grünanlagen. Das Bundesgericht hat mangels
  einer entsprechenden Rüge dabei offengelassen, ob gewisse Zonen ohne
  Wohnnutzung (wie z.B. Sport- und Erholungszonen) ebenfalls der ersten
  oder zweiten Priorität zugewiesen werden müssten (vgl. BGer-Urteil
  1C_449/2011, 1C_451/2011 vom 19. März 2012). Demgegenüber hat es eine Kaskadenordnung
  als zulässig erachtet, in welcher die Arbeitszonen der ersten Priorität, die
  Bauzonen (in denen mässig störende Betriebe zulässig sind) der zweiten
  Priorität und Zonen für öffentliche Bauten (in denen nur nicht störende
  Betriebe zulässig sind) der dritten Priorität zugerechnet wurden. Alle
  weiteren Zonen wurden darüber hinaus der vierten Priorität zugewiesen
  (vgl. BGer-Urteil 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019). Des Weiteren hat
  es ein Kaskadenmodell mit fünf Prioritätsstufen geschützt
  (vgl. BGer-Urteil 1C_51/2012, 1C_71/2012 vom 21. Mai 2012). Den
  vorgenannten höchstrichterlichen Entscheiden ist gemeinsam, dass Wohnzonen in
  der Kaskadenordnung der tiefsten Priorität zugeordnet wurden, wobei eine
  Gleichstellung dieser Zonen mit solchen für öffentliche Bauten, in denen nur
  nicht störende Betriebe zulässig sind – soweit ersichtlich – noch nicht zu
  beurteilen war.

  
	
   

  
	
  4.4 In dem von den Beschwerdeführerinnen erwähnten
  BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 wird der Schutz vor ideellen
  Immissionen zwar rein begrifflich auf Zonen und Anlagen beschränkt, die
  Wohnzwecken dienen (E. 4.2). Das Bundesgericht hat den Schutz vor
  ideellen Immissionen jedoch wiederholt auch in
  gemischten Zonen mit einem ins Gewicht fallenden Wohnnutzungsanteil und in
  einer Zone für öffentliche Bauten, die im Wesentlichen mit Schulen,
  Kindergärten und einem Altersheim überbaut war, bejaht
  (BGE 138 II 173 E. 7.4 und E. 7.4.3; BGer-Urteil
  1C_399/2021 vom 30. Juni 2022 E. 5.4, 1C_275/2021 vom 29. März
  2022 E. 2.3.1, 1C_167/2018 vom 8. Januar 2019 E. 2.3 f.).
  Im Lichte dieser Rechtsprechung sind zumindest die Alters- und Pflegeheime
  (vgl. obenstehende E. II/4.1) sowie das Heilpädagogische Zentrum
  C.______ auf der Parz.-Nr. 03, Grundbuch […], welches einen Wohnbereich
  für Kinder und Jugendliche führt, als immissionsempfindlich zu qualifizieren.
  Die Beschwerdeführerinnen bringen diesbezüglich sodann vor, sie hätten im
  bundesgerichtlichen Verfahren 1C_167/2018 keine Einwände gegen die Auffassung
  erhoben, wonach in der Bevölkerung visuell als solche erkennbare
  Mobilfunkanlagen nicht nur im Wohnbereich, sondern auch im Bereich von Schulen,
  Kindergärten und Altersheimen erhöhte Ängste bzw. ideelle Immissionen
  auslösen könnten, weil sich darin Kinder und ältere Menschen über längere
  Zeit aufhielten, die als Personen mit erhöhter Empfindlichkeit betrachtet
  würden. Vorliegend sei dies jedoch nicht der Fall, da sie eine Gleichsetzung
  von Wohnzonen mit Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende
  Betriebe zulässig seien, explizit gerügt hätten. Das im BGer-Urteil
  1C_167/2018 Festgehaltene wurde in der Folge vom Bundesgericht bestätigt
  (vgl. BGer-Urteil 1C_275/2021 vom 29. März 2022 E. 2.3.1, mit
  Hinweisen). Es ist dabei aber nicht ersichtlich, inwiefern diese
  Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation nicht anwendbar sein sollte,
  befinden sich in der umstrittenen Zone sowohl Schulen und Kindergärten als
  auch Alters- und Pflegeheime, was von den Beschwerdeführerinnen nicht in
  Abrede gestellt wird. Indessen kann ein nicht zu vernachlässigender Teil der
  Nutzungen weder einem Schul- und Kindergarten- noch einem Alters- und
  Pflegeheimbetrieb zugeordnet werden. Es kann an dieser Stelle aber
  offengelassen werden, ob diese Einrichtungen 40 % der bestehenden
  Nutzungen ausmachen. Denn selbst wenn mit den Beschwerdeführerinnen von einem
  Nutzungsverhältnis von 60 % für Schulen, Kindergärten, Alters- und
  Pflegeheimen sowie 40 % für die übrigen Betriebe auszugehen wäre, würde
  die überwiegende Nutzung in den Bereich fallen, der mit Blick auf die
  ideellen Immissionen als schützenswert zu qualifizieren ist.

  
	
   

  
	
  5.

  
	
  5.1 Wie bereits dargelegt, ist eine Gleichstellung der Wohnzonen mit Zonen für
  öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht
  per se als unzulässig zu qualifizieren. Abzustellen ist dabei jedoch auf die
  möglichen Nutzungen, die sich aus der Zonenplanung ergeben, weil sich ideelle Immissionen von Mobilfunkanlagen aufgrund der
  Aufenthaltszeiten der Personen in Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur
  nicht störende Betriebe zulässig sind, ähnlich auswirken können wie für
  Personen in reinen Wohnzonen. Dies trifft namentlich auf Kinder und ältere
  Menschen zu, die sich in Schulen (mit Wohnbereichen) oder in Alters- und
  Pflegeheimen aufhalten. Angesichts des Nutzerkreises kann es sich allenfalls
  rechtfertigen, die im Gemeindegebiet liegenden
  Kirchen als immissionsempfindlich zu betrachten und diese einer tieferen
  Priorität zuzuordnen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
  Zürich AN.2014.00004 vom 15. Februar 2018 E. 3.3). Diesbezüglich
  ist sodann das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines
  intakten Orts- und Landschaftsbilds zu berücksichtigen, welches jedoch
  weniger hoch zu gewichten ist, wenn dieses
  durch bestehende technischen Anlagen bereits beeinträchtigt ist
  (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
  B 2023/97 vom 17. Januar 2024 E. 2.2.3). Fraglich erscheint
  des Weiteren die gegenüber den Wohnzonen gleichgestellte Priorisierung der
  Gemeindehäuser, des Fried- und Werkhofs sowie der Abwasserreinigungs- und
  Energieversorgungsanlagen. Da vorliegend nicht ersichtlich ist, inwiefern
  diese eines besonderen immissionsrechtlichen Schutzes bedürfen würden, ist mit
  den Beschwerdeführerinnen insoweit darin einig
  zu gehen, als dass eine generelle Gleichsetzung der Wohnzonen sowie
  der Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
  zulässig sind, ihre Wirtschaftsfreiheit
  berühren kann. In der streitbetroffenen Zone kann nämlich ein nicht zu
  vernachlässigender Teil der Nutzungen weder dem Schul- und
  Kindergartenbetrieb noch einem Alters- und Pflegeheim zugeordnet werden,
  wobei denn erhebliche ideelle Immissionen mangels eines funktionalen Bezugs
  zur Wohnnutzung nicht unbesehen bejaht werden können. Hinsichtlich dieser
  Betriebe vermögen subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens eine
  weitgehende Einschränkung oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse
  liegenden Infrastrukturanlagen nicht zu rechtfertigen
  (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.4.3; BGer-Urteil
  1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.5.2, jeweils mit Hinweisen).
  Dennoch kann dem Antrag der Beschwerdeführerinnen, die streitbetroffene
  Gleichstellung für unrechtmässig zu erklären, vorliegend nicht entsprochen
  werden. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, können Zonen für öffentliche Bauten,
  in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nämlich nicht mit den übrigen Zonen in der zweiten Priorität
  gleichgesetzt werden (vgl. nachfolgende E. II/5.2), womit lediglich
  noch die Schaffung einer zusätzlichen, tieferen Prioritätsstufe für die
  Wohnzonen denkbar wäre. Damit würden zwar sowohl die lärmrechtlichen
  Empfindlichkeitsstufen als auch die ideellen Immissionen angemessen
  berücksichtigt. Dies würde allerdings die Beschwerdeführerinnen bei der
  Standortwahl für Mobilfunkanlagen im Gemeindegebiet weiter einschränken und
  auf eine reformatio in peius hinauslaufen, welche gemäss Art. 100
  Abs. 3 VRG nur in den dort aufgeführten Ausnahmefällen zulässig ist,
  worunter Streitigkeiten in Raumplanungs- und Baurechtssachen nicht fallen
  (VGer-Urteil VG.2021.00074 vom 24. März 2022 E. III/1,
  VG.2018.00019 vom 31. Mai 2018 E. II/1.2). Da das Verwaltungsgericht
  bei seinem Entscheid weder zu Gunsten noch zu Ungunsten einer Partei über die
  gestellten Parteianträge hinausgehen darf, wäre es mit Blick auf den
  Kerngehalt des Verbots der reformatio in peius für die vorliegend zu
  beurteilende Frage selbst dann unerheblich, wenn dem Verwaltungsgericht eine
  Ermessenskontrolle zustehen würde (vgl. zum Ganzen: Michael Merker,
  Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
  über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich
  1997, S. 204 f.), was vorliegend aber nicht der Fall ist
  (vgl. vorstehende E. II/1.2). Ferner ist die
  Beschwerdegegnerin 1 als Planungsbehörde berechtigt, zum Schutz vor ideellen Immissionen Vorschriften
  über Standorte von Mobilfunkanlagen zu erlassen, sodass eine Anpassung des Kaskadenmodells
  mit fünf Prioritätsstufen in unzulässiger Weise in ihren Ermessensspielraum
  eingreifen würde. Weiterungen hierzu erübrigen sich damit.

  
	
   

  
	
  5.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen
  können Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
  zulässig sind, sodann nicht ersatzlos gestrichen werden. Wie bereits
  dargelegt (vgl. E. II/4.2), orientierte sich die
  Beschwerdegegnerin 1 bei der Kaskadenordnung im Wesentlichen an den
  lärmschutzrechtlichen Empfindlichkeitsstufen, was sachgerecht erscheint. Eine
  Gleichstellung der Dorfkernzonen und anderen Bauzonen, in denen mässig
  störende Betriebe zulässig sind (Empfindlichkeitsstufe III), mit Zonen
  für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind
  (Empfindlichkeitsstufe II), fällt somit bereits
  aus diesem Grund ausser Betracht. Dies aber insbesondere deshalb, weil sich
  in den Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
  zulässig sind, immissionsempfindliche Parzellen befinden und angesichts des
  Nutzerkreises davon auszugehen ist, dass in diesen Zonen ein höheres
  Schutzbedürfnis besteht als in den anderen Bauzonen, in denen mässig störende
  Betriebe zugelassen werden. Der tieferen Prioritätsstufe dieser Zone
  kommt damit ein erhebliches öffentliches Interesse zu.

  
	
   

  
	
  6.

  
	
  Schliesslich bleibt zu prüfen, ob die bestehende Regelung verhältnismässig ist. Der
  Beschwerdegegnerin 1 ist dabei darin zuzustimmen, dass die Ortsplanung
  auf einen Zeithorizont von etwa 15 Jahren ausgerichtet ist. Vor diesem
  Hintergrund sind indessen auch die künftigen Bedürfnisse des Mobilfunks zu
  berücksichtigen (vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG;
  BGE 138 II 173 E. 6.3). Die bestehende Kaskadenordnung
  trägt diesem Anliegen Rechnung, zumal im Hinblick auf die Entwicklung der
  Technik, der Frequenzen und der Nachfrage bei Bedarf sowohl Standorte in
  Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
  sind, als auch in reinen Wohnzonen beansprucht werden können. Überdies fördert
  Art. 39 Ziff. 3 BauR die Wohnqualität und ist für ein ansprechendes
  Orts- sowie Dorfbild bedeutsam, indem Mobilfunkanlagen in erster Linie in den
  Arbeitszonen erstellt werden sollen, in welchen das öffentliche Interesse an
  einem intakten Orts- und Dorfbild weniger gewichtig ist
  (vgl. BGE 138 II 173 E. 7.3). Weiter darf die Beschwerdegegnerin 1 keine überhöhten
  Anforderungen an die Standortwahl stellen. Es genügt, wenn die
  Beschwerdeführerinnen glaubhaft machen, dass sie einen in Betracht kommenden
  Standort in einer prioritären Zone nicht zu zumutbaren Bedingungen mieten
  oder erwerben können. Funktechnische Gründe für einen bestimmten Standort
  können etwa mittels Abdeckungskarten erbracht werden (vgl. BGer-Urteil
  1C_51/2012 vom 21. Mai 2012 E. 5.2; Entscheid des Baurekursgerichts
  des Kantons Zürich BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 2015
  E. 7.2). Im Ergebnis lässt die bestehende Prioritätenregelung visuell
  als solche wahrnehmbare Mobilfunkanlagen in sämtlichen Bauzonen zu, sofern
  ein Standort in der ersten oder zweiten Priorität nachweislich nicht möglich
  ist. Insofern trägt Art. 39 BauR den Bedürfnissen der
  Beschwerdeführerinnen, für die kommunale Bevölkerung die Grundversorgung mit
  Fernmeldediensten sicherzustellen sowie an qualitativ hochstehenden Fernmeldediensten
  und an einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den
  Fernmeldedienstanbietern teilzunehmen, hinreichend Rechnung
  (vgl. BGer-Urteil 1C_451/2017 vom 30. Mai 2018 E. 2.4, mit
  Hinweisen). Da schliesslich kaschierte und als
  solche optisch nicht erkennbare Mobilfunkanlagen ohne Kaskadenregelung
  zulässig sind, besteht für die Beschwerdeführerinnen vergleichsweise eine
  grosse Flexibilität im Rahmen des Netzausbaus, womit im Ergebnis deren
  Wirtschaftsfreiheit nur geringfügig eingeschränkt wird und gegenüber dem
  erheblichen öffentlichen Interesse an der Geringhaltung von (ideellen)
  Immissionen sowie mit Blick auf den Erhalt eines intakten und ansprechenden
  Orts- und Dorfbilds nicht überwiegt. Die streitbetroffene Regelung erweist
  sich damit als verhältnismässig.

  
	
   

  
	
  7.

  
	
  Zusammenfassend besteht
  für Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe
  zulässig sind, ein höheres Schutzbedürfnis vor ideellen Immissionen als für
  Zonen, die in der zweiten Priorität zugelassen sind. Da sich die Beschwerdegegnerin 1
  bei der Kaskadenordnung überdies an den lärmrechtlichen
  Empfindlichkeitsstufen orientiert hat, können die Zonen für öffentliche
  Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig sind, nicht ersatzlos
  gestrichen werden, zumal sich diese nicht unter die Zonen in der zweiten
  Priorität subsumieren lassen. Eine Gleichstellung dieser Zonen drängt sich
  daher nicht auf. Zwar erweist sich die Gleichsetzung der Wohnzonen mit den
  Zonen für öffentliche Bauten, in denen nur nicht störende Betriebe zulässig
  sind, aufgrund der ortspezifischen Verhältnisse nicht durchwegs als sinnvoll.
  Eine Anpassung bzw. Ausdehnung der Kaskadenordnung hätte für die
  Beschwerdeführerinnen allerdings eine Verschlechterung zur Folge, welche
  gemäss kantonalem Prozessrecht ausgeschlossen ist.

  
	
   

  
	
  Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

  
	
   

  
	
  III.

  
	
  Nach Art. 134 Abs. 1
  lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder
  Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss
  sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 4'000.- den
  Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen und mit dem von ihnen bereits geleisteten
  Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihnen
  sodann keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a
  VRG e contrario). Der Beschwerdegegnerin 1 als Gemeinwesen steht
  mangels Vorliegens besonderer Umstände ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 138 Abs. 4 VRG).

  
	
  Demgemäss erkennt die Kammer:

  
	
  	
    1.

    	
    Die
    Beschwerde wird abgewiesen.

    
	
    2.

    	
    Die
    Gerichtskosten von Fr. 4'000.- werden den Beschwerdeführerinnen
    auferlegt und mit dem von ihnen bereits geleisteten Kostenvorschuss in
    gleicher Höhe verrechnet.

    
	
    3.

    	
    Es
    werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

    
	
    4.

    	
    Schriftliche
    Eröffnung und Mitteilung an:

    
	
     

    	
    […]