# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6cb6beff-83e5-500e-8542-cf857eaeeba8
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-06
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 06.03.2025 B 2023/187
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-187_2025-03-06.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2026 Seite 1/85

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/187

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 18.06.2025

Entscheiddatum: 06.03.2025

Entscheid Verwaltungsgericht, 06.03.2025
Öffentliches Beschaffungsrecht, Art.1 Abs. 3 lit. c, Art. 11 lit. a und lit. g rIVöB 
Die Vorinstanz hat im Dialogverfahren die vergaberechtlichen Grundsätze 
der Gleichbe-handlung (Art. 11 lit. a rIVöB) und – unter Wahrung der 
Vertraulichkeit der von den An-bieterinnen erlangten Informationen (Art. 11 
lit. g rIVöB) – der Verfahrenstransparenz (Art. 1 Abs. 3 lit. c rIVöB) in 
ausreichendem Mass beachtet. Sie hat mit der Konkretisierung der 
Anforderungen an die Angebote und der Präzisierung der 
Bewertungskriterien den Beschaffungsgegenstand – eine umfassende 
Lösung für das st. gallische Steuer-wesen, welche als Standardlösung auch 
in anderen Kantonen einsatzfähig sein soll – nicht verändert und den – aus 
dem Transparenzprinzip fliessenden – Grundsatz der Stabilität der 
Ausschreibung gewahrt. (Verwaltungsgericht, B 2023/187) Über die Identität 
der Beteiligten und konkreter Personen hinausgehende Anonymisierungen 
berücksichtigen von den Beteiligten geltend gemachte 
Geschäftsgeheimnisse.

Entscheid siehe pdf.

Kanton St.Gallen 

Gerichte 

 
 

 

 
 
Verwaltungsgericht 

Abteilung I 

 

 

 

 

 

 

 Entscheid vom 6. März 2025  

Besetzung  Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichter Brunner und Steiner, 

Verwaltungsrichterinnen Bietenharder und Zindel; Gerichtsschreiber 

Scherrer  

   

Geschäftsnr.   B 2023/187 

 

   

Verfahrens- 

beteiligte 

 

 A.__ AG, 

Beschwerdeführerin,  

vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Astrid Waser und Rechtsanwalt 

Sandro Travaglini, M.A. HSG, Brandschenkestrasse 24, 8027 Zürich,  

 

 

  gegen 

  Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude,  

9001 St. Gallen,  

Vorinstanz,  

vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Christoph Jäger, Thomas Geiger und 

Dr. Gregor Bachmann, Effingerstrasse 1, Postfach 3304, 3001 Bern,  

B.__ AG, 

Beschwerdegegnerin,  

vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb und  

Rechtsanwältin Lena Götzinger, Walder Wyss AG, Seefeldstrasse 123, 

Postfach, 8034 Zürich,  

 

  

Gegenstand  Vergabe "IT Steuern SG+" 

 

 

 

B 2023/187 

 

2/84 

Das Verwaltungsgericht stellt fest: 

A.  

a. 

Das Kantonale Steueramt strebt im Rahmen des Projekts "IT Steuern SG+" die Beschaf-

fung einer neuen Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen (FAST SG) an. In 

diesem Zusammenhang wurde am 25. März 2021 der Auftrag für die strategische Unter-

stützung des Projekts im freihändigen Verfahren vergeben (https://old.simap.ch, Projekt ID 

216099, Meldungsnummer 1178481).  

Eine öffentliche Vorankündigung vom 7. Juli 2021 diente im Sinn einer Marktabklärung (Re-

quest for Information) dazu, mögliche Anbieter bestehender oder zukünftiger ganzheitlicher 

Steuerlösungen zu identifizieren und Umfang und Aufbau solcher Lösungen zu ermitteln. 

Die angestrebte Gesamtlösung sollte auf einer bestehenden oder zukünftigen Standardlö-

sung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstandards berücksichti-

gen (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 223129, Meldungsnummer 1205277; 

act. 7/01.01.01 und 01.01.02, 02.01). Innert der bis 23. August 2021 offenen Frist reichten 

sieben Unternehmen, darunter die A.___AG und die B.___ AG, den ausgefüllten Fragebo-

gen ein (act. 7/01.02.01-07).  

Am 23. November 2021 erteilte das Kantonale Steueramt – gestützt auf eine Ausschrei-

bung vom 28. Juli 2021 – im offenen Verfahren die Zuschläge für das zur Durchführung des 

Projekts "IT Steuern SG+" erforderliche Projektmanagement-Office (PMO) und das Quali-

täts- und Risikomanagement (QRM) (https://www.simap.ch, Projekt ID 224303).  

b. 

Am 30. November 2021 gewährte der Kantonsrat für die Erneuerung der IT-Systeme im 

Rahmen des Budgets 2022 einen Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (mit Mehrwert-

steuer, 40.7 Millionen Franken ohne Mehrwertsteuer; https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 

33.21.03). Darin waren die Leistungen des zukünftigen Lieferanten, die externe Projektbe-

gleitung, die Migration und die Integration der bestehenden Lösungen sowie "Entlastungs-

ressourcen für Spezialisten des Kantonalen Steueramts" enthalten (vgl. Botschaft und Ent-

wurf der Regierung vom 28. September 2021, nachfolgend: Botschaft 2021). Die Beschaf-

fungsstelle ging davon aus, dass auf dem Markt keine Produkte verfügbar seien, die ihren 

Ansprüchen an eine zukunftsfähige Gesamtlösung vollumfänglich genügten (Ziff. 8.2.6.b 

der Botschaft 2021). Betrieb und Unterhalt sollten weitgehend durch den Software-Liefe-

ranten erfolgen. Festgehalten wurde, dass die im Markt bekannten Anbieter von Steuerlö-

sungen unterschiedliche Spektren an Betriebsdienstleistungen – von keinen beziehungs-

 

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weise wenigen bis hin zu fachlichem und technischem Komplettbetrieb – abdeckten 

(Ziff. 8.2.4.b der Botschaft 2021).  

B.  

a. 

Unter dem Titel "Vorankündigung" eröffnete das Kantonale Steueramt mit Publikation vom 

4. März 2022 ein selektives Verfahren zur Beschaffung der neuen Steuerlösung für das 

gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+". Die Teilnahmeunterlagen für die 

Präqualifikation waren vom 11. bis 30. März 2022 verfügbar (https://www.simap.ch, Projekt 

ID 234140). – Am 31. März 2022 schrieb das Kantonale Steueramt die Beschaffung der 

Steuerlösung für das gesamte St. Galler Steuerwesen "IT Steuern SG+" im selektiven Ver-

fahren öffentlich aus (https://old. simap.ch, Projekt ID 235849, Meldungsnummer 1253841). 

Im Pflichtenheft 1.0 wurde der Ablauf des Vergabeverfahrens wie folgt dargestellt: 

 

Innert der bis 29. April 2022, 15.00 Uhr, laufenden Frist reichten drei Unternehmen einen 

Teilnahmeantrag ein (act. 7/05.01).  

b. 

Am 2. Mai 2022 öffnete die Vergabestelle die Teilnahmeanträge (act. 7/07.01). Das Ge-

samtkonzept des Teilnahmeantrags der C.___ AG vom 27. April 2022 beruhte auf der Be-

reitstellung der Standardlösung N.__ für den Schweizer Markt (Ziffer 1.1 Konzepte im Rah-

men der Präqualifikation, act. 7/06.02.05.01), jenes der B.___ AG vom 28. April 2022 auf 

der Entwicklung einer Schweizer Steuerlösung (STS) auf der Basis insbesondere von Stan-

dardmodulen von SAP (Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation, 

act. 7/06.03.04.01) und jenes der A.___AG vom 28. April 2022 auf der Weiterentwicklung 

 

B 2023/187 

 

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ihres Strategieprojekts "[…]" für eine komplett neue Standard-Steuerlösung für die Kantone 

und Gemeinden ([…], Ziffer 1.1 Konzepte im Rahmen der Präqualifikation, 

act. 7/06.01.04.01).  

Die B.___ AG erhielt am 20. Mai 2022 Gelegenheit, ihren Teilnahmeantrag hinsichtlich der 

Bewerteten Eignungskriterien (BEK) 015 (steuerfachliche Kompetenz Projektleiter), 016 

(Anzahl begleiteter Einführungen von Steuerapplikationen Projektleiter), 024 (Erfahrungen 

bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lösungsarchitekt), 028 (steuerfachliche Kompetenz 

Lead Business Analyst) und 030 (Erfahrung bei vergleichbaren IT-Projekten stv. Lead Bu-

siness Analyst) zu ergänzen (act. 7/07.02). Sie kam der Aufforderung am 24. Mai 2022 nach 

(act. 7/07.04 und 07.05). Das Evaluationsgremium stellte am 28. Juli 2022 für alle drei Be-

werberinnen die Erfüllung der Eignungskriterien fest (act. 7/07.06) und eröffnete ihnen am 

17. Juni 2022 je individuell den Präqualifikationsentscheid (act. 7/08.01, 08.02 und 08.03).  

c. 

In der Folge überarbeitete das Kantonale Steueramt die Ausschreibungsunterlagen und 

erstellte insbesondere die Version 1.5 des Pflichtenhefts (act. 7/09.02-09.16). Die drei Be-

werberinnen erhielten am 8. Juli 2022 Gelegenheit, die Unterlagen zu beziehen 

(act. 09.01), in der Zeit zwischen 18. Juli und 3. August 2022 zum Pflichtenheft 1.5 schrift-

liche Fragen zu stellen und sodann bis 17. August 2022 die initialen Angebote beim Kanto-

nalen Steueramt einzureichen (Ziff. 3.2 und 3.10.1 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02). Die C.__ 

AG teilte dem Kantonalen Steueramt nach dem Abschluss der Fragerunde am 5. August 

2022 mit, sie verzichte auf eine weitere Beteiligung am Vergabeverfahren. Sie begründete 

den Verzicht damit, die zwingend zu erfüllenden Kostendach- und Terminanforderungen 

liessen sich mit einem agilen Vorgehen und dem von ihr vorgeschlagenen Zusammenar-

beitsmodell kaum vereinbaren (act. 7/11.01). Die B.___ AG und die A.___AG reichten ihr 

initiales Angebot je samt Variante am 17. August 2022 ein (Protokoll zur Offertöffnung vom 

18. August 2022; act. 7/12.01).  

Am 18. Juli 2022 schloss das Kantonale Steueramt mit der B.___ AG eine Dialogvereinba-

rung ab, am 7./8. August 2022 folgte eine solche mit der A.___AG (act. 7/14.02.01 und 

14.02.02). Die drei Dialogrunden – 1 Grundlagen; 2 Lösungskonzept mit 2.1 Migration, 

Testing und Betrieb, 2.2 Bezug, 2.3 Veranlagung Juristische Personen und Veranlagung 

Quellensteuern, 2.4 Veranlagung Natürliche Personen und Übergreifendes, 2.5 Register, 

2.6 Architektur und Integration; 3 Verifikation (Ziff. 3.8.2 des Pflichtenhefts 1.5; act. 7/09.02) 

– wurden in der Zeit zwischen 29. August 2022 und 3. Februar 2023 je einzeln mit den 

beiden Anbieterinnen durchgeführt. Am 21./28. März 2023 fand sodann mit den beiden An-

bieterinnen je ein Austausch unter dem Titel "Migrationstag" statt.  

 

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d. 

Nach Abschluss der Dialogphase stellte das Kantonale Steueramt am 31. März 2023 den 

beiden Anbieterinnen die überarbeiteten Ausschreibungsunterlagen, namentlich das Pflich-

tenheft 2.0 zur Verfügung (act. 7/17.01), und gab ihnen Gelegenheit, in der Zeit zwischen 

11. und 21. April 2023 schriftliche Fragen dazu einzureichen (Ziff. 3.2 des Pflichtenhefts 

2.0, act. 7/17.02). Als Beschaffungsgegenstand wurden vier Grundleistungen bezeichnet, 

nämlich GL01 Bereitstellung der neuen Gesamtlösung Steuern "FAST SG", GL02 Leistun-

gen zur Projektabwicklung, GL03 Wartung und Weiterentwicklung von "FAST SG" (mit der 

Verlängerungsoption OP07ABC) und GL04 Grundlegende Leistungen des Applikationsbe-

triebs (mit der Verlängerungsoption OP08ABC und mit den Optionen OP01 Software as a 

Service, OP02 First-Level-Support und OP03 Druck und Verpackung je mit Verlänge-

rungsoptionen OP04ABC, OP05ABC und OP06ABC). Hinzu kam die OP09ABCD Unvor-

hergesehenes (Ziff. 4.1 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02). Die Optionen A bezogen sich 

auf die Zeit zwischen der etappierten Aufnahme des Services bis zur Gesamtabnahme, die 

Optionen B auf die erste und die Optionen C auf die zweite Verlängerungslaufzeit (je drei 

Jahre) der Betriebsphase. Die Option OP09 Unvorhergesehenes bezog sich auf die Pro-

jektphase (A), die Grundlaufzeit von zehn Jahren (B) und die Verlängerungslaufzeiten (C 

und D; Ziff. 4.1.1 Tabelle 7 des Pflichtenhefts 2.0, act. 7/17.02).  

e. 

Gestützt auf den Regierungsbeschluss vom 5. September 2023 erteilte das Kantonale 

Steueramt am 6. September 2023 der B.___ AG den Zuschlag zum Preis von 

CHF 253'665'386.92 (ungewichtet inklusive Mehrwertsteuer) unter dem Vorbehalt der Ge-

nehmigung eines erforderlichen Nachtragskredits durch den Kantonsrat.  

C.  

Mit Botschaft und Entwurf vom 12. September 2023 (nachfolgend: Botschaft 2023) bean-

tragte die Regierung dem Kantonsrat einen Nachtragskredit von 30.1 Millionen Franken 

zum Sonderkredit von 43.8 Millionen Franken (je mit Mehrwertsteuer), der im Rahmen des 

Budgets 2022 (vgl. Bst. A.b hiervor) bereits gesprochen worden war 

(https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02). Die Erhöhung von 27.95 Millionen Franken 

(ohne Mehrwertsteuer) setzt sich zusammen einerseits aus Mehrkosten für den Implemen-

tierungspartner (24.25 Millionen Franken), für die externe Unterstützung (4.5 Millionen 

Franken) und für den bestehenden Lieferanten (Migration, 2 Millionen Franken), anderseits 

aus Minderkosten bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer (1.4 Millionen Franken) und 

der Herauslösung der Kosten für die Entlastungs- beziehungsweise internen Ressourcen 

(1.4 Millionen Franken; vgl. Ziff. 1.2 der Botschaft 2023, Abbildung 2). Statt mit zusätzlich 

1.6 wird zwar neu mit 12 Vollzeitäquivalenten (Full-Time-Equivalent, FTE) gerechnet, diese 

sollen allerdings über befristete Stellenanpassungen finanziert werden.  

 

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Die Mehrkosten bei der externen Unterstützung fallen für Leistungen im Bereich der IT-

Architektur, der Informations- und Datenarchitektur, der Testverantwortung, der Business-

Analyse und der Anwendungsverantwortung an (Ziff. 1.2.2.d der Botschaft 2023). Ein Teil 

dieser Aufträge wurde im Jahr 2023 ausgeschrieben und vergeben (http://old.simap.ch, 

Projekt ID 251244, Zuschläge vom 24. Mai 2023: Los 1 Projektleitung [Auftragsvolumen 

rund 2.0 Millionen Franken], Los 2 Architektur [Auftragsvolumen rund 4.5 Millionen Fran-

ken], Los 3 weitere Projektressourcen [Auftragsvolumen rund 16 Millionen Franken]). Die 

höheren Kosten werden dadurch verursacht, dass die Zuschlagsempfängerin über keine 

bestehende Standardlösung Steuern verfügt, sondern im Rahmen des Projekts eine solche 

neue Standardlösung entwickelt werden soll (Ziff. 1.2.2.d Botschaft 2023). Gewisse Rollen 

beziehungsweise Funktionen – Anwendervertreter (Erhebung der lösungsspezifischen An-

forderungen, Maximierung der Wertschöpfung der Entwicklungsarbeit, Sicherstellung des 

Leistungsumfangs und des fachlichen Erfolgs), Business Analyst (Definition der Geschäfts-

prozesse), Testfallersteller, Tester – müssen zwingend vom Kantonalen Steueramt abge-

deckt werden.  

Die benötigten Entlastungsressourcen von 9.1 FTE während 6.5 Jahren mit einem internen 

Ansatz von CHF 110'000 sollen – anders noch als im Kreditantrag 2021 – Teil des regulären 

Budgets sein (Ziff. 1.2.4 Botschaft 2023). Bei der Begründung des ursprünglichen Sonder-

kredits war das Kantonale Steueramt noch davon ausgegangen, im Kanton St.Gallen werde 

eine bestehende Standardlösung eingeführt. Während für die Konfiguration eines beste-

henden Standards mit Kosten für den Implementierungspartner von rund 28.6 Millionen 

Franken gerechnet wurde, belaufen sich diese Kosten für eine komplette Neuentwicklung 

der Lösung auf rund 52.8 Millionen Franken (Ziff. 1.3.1 Botschaft 2023).  

D.  

a. 

Die A.___AG (Beschwerdeführerin), die mit ihrem Angebot zum Preis von CHF […] (unge-

wichtet inklusive Mehrwertsteuer) unterlag, erhob gegen die Zuschlagsverfügung des Kan-

tonalen Steueramts (Vorinstanz) vom 6. September 2023 mit Eingabe vom 18. September 

2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, die angefochtene 

Verfügung sei aufzuheben und ihr sei der Zuschlag zu erteilen; eventualiter sei die Angele-

genheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, subeventualiter zur Wieder-

holung des Submissionsverfahrens; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 

2. Oktober 2023 hiess die verfahrensleitende Abteilungspräsidentin das Gesuch der Be-

schwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gut und untersagte der Vo-

rinstanz bis auf weiteres den Vertragsabschluss. Der Vorinstanz wurden die amtlichen 

 

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Kosten des Zwischenverfahrens von CHF 1'500 auferlegt. Sie wurde verpflichtet, die Be-

schwerdeführerin mit CHF 3'640 (ohne Mehrwertsteuer) ausseramtlich zu entschädigen.  

b. 

Am 24. Oktober 2023 teilte die B.___ AG (Beschwerdegegnerin) mit, sie verzichte auf eine 

Beteiligung am Verfahren. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 2. Novem-

ber 2023, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, 

eventualiter sei sie abzuweisen (act. 13). Das vorinstanzliche Gesuch, es sei der Be-

schwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu entziehen, lehnte die verfahrensleitende 

Abteilungspräsidentin am 29. November 2023 formlos ab. Zudem gab sie der Beschwerde-

führerin und der Vorinstanz Gelegenheit, sich zur Frage des Umfangs der der Beschwer-

deführerin zu gewährenden Einsicht in die Vorakten zu äussern. Die Vorinstanz nahm am 

12. Dezember 2023, die Beschwerdeführerin am 14. Dezember 2023 Stellung.  

c. 

Mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 legte die verfahrensleitende Abteilungspräsi-

dentin den Umfang der Akteneinsicht fest. Die Kosten der Verfügung von CHF 1'000 wur-

den der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz je zur Hälfte auferlegt. Der Anteil der Be-

schwerdeführerin war mit dem von ihr in der Höhe von CHF 15'000 geleisteten Kostenvor-

schuss gedeckt. CHF 14'500 verblieben bei der Hauptsache. Der Beschwerdeführerin 

wurde zudem eine ausseramtliche Entschädigung für das Zwischenverfahren zur Aktenein-

sicht von CHF 1'040 (ohne Mehrwertsteuer) zulasten der Vorinstanz zugesprochen.  

d. 

Am 20. Februar 2024 genehmigte der Kantonsrat den Nachtragskredit (vgl. Bst. C hiervor) 

über 30.1 Millionen Franken (https://www.ratsinfo.sg.ch, Geschäft 33.23.02).  

e. 

Nachdem die Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig gewor-

den war, erhielt die Beschwerdeführerin am 25. März 2024 im festgelegten Rahmen Ein-

sicht in die Vergabeakten.  

f. 

Mit Stellungnahme vom 26. April 2024 hielt die Beschwerdeführerin an sämtlichen Rechts-

begehren fest (act. 32). Die Vorinstanz antwortete darauf am 7. Juni 2024. Auch sie bestä-

tigte ihre bisher gestellten Rechtsbegehren (act. 37). Die Beschwerdeführerin reichte am 

20. Juni 2024 unaufgefordert eine weitere Eingabe ein, wobei Rechtsbegehren und Verfah-

rensanträge unverändert blieben (act. 40). Am 4. Juli 2024 antwortete die Vorinstanz darauf 

 

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(act. 43) und reichte auf der Basis eines Zeitaufwands von 491.6 Stunden eine Kostennote 

mit einem Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich Barauslagen von pauschal 

CHF 1'000 und Mehrwertsteuer ein. Die Beschwerdeführerin nahm die Gelegenheit zur 

Stellungnahme am 19. Juli 2024 wahr (act. 46) und machte bei einem Zeitaufwand von 

534.4 Stunden (act. 47) ein Honorar von pauschal CHF 30'000 zuzüglich pauschaler Bar-

auslagen von CHF 1'000 und Mehrwertsteuer geltend. Die Vorinstanz nahm am 5. August 

2024 abschliessend Stellung (act. 49). Die Stellungnahme wurde den Beteiligten zugestellt. 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:1 

I. Eintreten und Formelles 

1. Anwendbares Recht 

Seit 1. Juni 2023 sind im Kanton St. Gallen die Interkantonale Vereinbarung über das öf-

fentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (sGS 841.51, IVöB), das Einfüh-

rungsgesetz zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen 

aus dem Jahr 2019 vom 15. November 2022 (sGS 841.1, EGöB) und die Verordnung über 

das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. April 2023 (sGS 841.11, VöB) in Vollzug. In-

dessen werden Vergabeverfahren, die vor Inkrafttreten der neuen IVöB eingeleitet wurden, 

nach Art. 64 Abs. 1 IVöB nach bisherigem Recht zu Ende geführt.  

Der angefochtene Zuschlag beruht auf der öffentlichen Ausschreibung des Beschaffungs-

gegenstands im selektiven Verfahren vom 31. März 2022. Die Beurteilung der Beschwerde 

richtet sich dementsprechend nach den Regeln der Interkantonalen Vereinbarung über das 

öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (Stand vom 1. Juli 2010; sGS 841.32, 

rIVöB), des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswe-

sen vom 2. April 1998 (Stand vom 21. Juni 2002; nGS 33-49, nGS 37-98, aEGöB) und der 

Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 21. April 1998 (Stand vom 

1. Februar 2021, nGS 45-62 und 2021-009, aVöB).  

2. Eintreten 

2.1. Zuständigkeit, zeitliche, formelle und inhaltliche Voraussetzungen 

Das Verwaltungsgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (vgl. Art. 64 

in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, 

VRP). Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2  

 
1 Vgl. für einen Überblick über den Aufbau der Erwägungen das Inhaltsverzeichnis im Anhang.  

 

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9/84 

aEGöB). Die Beschwerde gegen die von der Vorinstanz am 6. September 2023 eröffnete 

Zuschlagsverfügung wurde mit Eingabe vom 18. September 2023 unter Berücksichtigung 

des Fristenlaufs am Wochenende (Art. 1 Abs. 1 lit. b und Art. 2 VRP sowie Art. 30 Abs. 1 

VRP in Verbindung mit Art. 142 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilpro-

zessordnung, SR 272, ZPO) rechtzeitig erhoben und erfüllt die formellen und inhaltlichen 

Anforderungen (Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung mit Art. 15 Abs. 3 rIVöB).  

2.2. Legitimation 

2.2.1. Rechtliches 

Art. 5 Abs. 1 aEGöB und Art. 15 rIVöB enthalten bezüglich der Beschwerdeberechtigung 

keine ausdrücklichen Regeln. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur 

Erhebung der Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung 

oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Nach dieser allgemeinen 

Regel kann die Berechtigung zur Erhebung der Beschwerde nur bejaht werden, wenn der 

beschwerdeführenden Partei bei Gutheissung ihrer Begehren ein effektiver praktischer Vor-

teil erwächst (vgl. GEISSER/ZOGG, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu Art. 45 

VRP mit Hinweis auf VerwGE 2014/229 vom 7. April 2017 E. 3.2; BGE 141 II 14 E. 4.5 zur 

entsprechenden Regel im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 89 des 

Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG). 

Diese allgemeinen Regeln gelten auch im Beschaffungsrecht (BGE 141 II 307 E. 6.1-6.4).  

2.2.2. Aufhebung des Zuschlags 

Das finale Grundangebot der Beschwerdeführerin hat in der Bewertung – hinter den beiden 

Angeboten der Zuschlagsempfängerin – den dritten Platz erreicht. Den Antrag auf Aufhe-

bung des Zuschlags begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, die Zu-

schlagsempfängerin erfülle bedeutende Muss-Kriterien nicht (vgl. beispielsweise Rz. 18 der 

Stellungnahme vom 26. April 2024), was zu deren Ausschluss, zur Aufhebung des Zu-

schlags und zur Berücksichtigung ihres eigenen Angebots führen müsse. Werde die Eig-

nung der Zuschlagsempfängerin dennoch bejaht, liege dem eine vergaberechtlich unzuläs-

sige Änderung des Ausschreibungsgegenstands im Lauf des Verfahrens zugrunde, was 

ebenfalls zur Aufhebung des Zuschlags und zu einer Wiederholung des Vergabeverfahrens 

mit der Möglichkeit führe, ein neues Angebot einzureichen.   

 

Erweisen sich diese Rügen der Beschwerdeführerin in der Sache als begründet, hat sie 

eine reelle Chance auf den Zuschlag, zumal bei einem Ausschluss der Beschwerdegegne-

rin für den Zuschlag keine weiteren Anbieterinnen in Frage stehen (vgl. BGer 2C_698/2019 

vom 24. April 2020 E. 1.3.1, 2D_17/2020 vom 30. November 2020 E. 1.3 mit Hinweis auf 

BGE 141 II 14 E. 4.1) und sie bei Wiederholung des Verfahrens erneut ein Angebot einrei-

 

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10/84 

chen und damit die Chancen auf einen Zuschlag erhöhen könnte (BGE 141 II 307 E. 6.6). 

Was die Vorinstanz dagegen vorbringt, vermag daran nichts zu ändern.  

2.2.3. Fehlender formeller Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin 

Die Vorinstanz leitet die fehlenden Aussichten auf den Zuschlag daraus ab, dass die Be-

schwerdeführerin keinen formellen Antrag auf Ausschluss der Beschwerdegegnerin bezie-

hungsweise auf Aufhebung des Entscheids über deren Präqualifikation gestellt habe 

(Rz. 24 und 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023; Rz. 13 der vorinstanzlichen 

Eingabe vom 7. Juni 2024). Mit ihren Rechtsbegehren bestimme sie den Streitgegenstand 

im Beschwerdeverfahren (Rz. 104 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Im Sys-

tem des gestuften Rechtsschutzes bildeten die Präqualifikationsverfügung und die Zu-

schlagsverfügung je separat anfechtbare und anzufechtende Beschwerdeobjekte (Rz. 103 

der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Rechtsmittelinstanz dürfe nicht mehr 

oder nichts Anderes zusprechen, als die beschwerdeführende Partei in ihren Rechtsbegeh-

ren verlange. Das Verfahren beschränke sich deshalb auf die Bewertung und den Zu-

schlagsentscheid (Rz. 25 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Das Gericht dürfe 

den angefochtenen Entscheid nicht über die zulässigen Anträge der Beschwerdeführerin 

hinausgehend überprüfen (Rz. 15 der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024). Auf den 

nachträglichen (sinngemässen) Ausschlussantrag könne nicht eingetreten werden (Rz. 11 

der vorinstanzlichen Eingabe vom 7. Juni 2024).  

Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung, es bedürfe eines ausdrücklichen Antrags auf 

Ausschluss der Zuschlagsempfängerin, auf ein Urteil des Bündner Verwaltungsgerichts 

(VGer GR U 16 76 vom 10. Januar 2017 E. 3a). Dessen Auffassung, es müsse explizit ein 

Antrag auf Ausschluss des betroffenen Konkurrenten gestellt werden, wenn die Aufhebung 

des Zuschlags aufgrund des Ausschlusses eines Konkurrenten, gegebenenfalls des Zu-

schlagsempfängers, verlangt werde, wird im Schrifttum indessen kritisiert: Vorzuziehen sei 

die Sichtweise, dass ein Antrag um Zuschlagsaufhebung im Zweifel, jedenfalls aber dann, 

wenn die Beschwerdebegründung auf einer Ausschlussrüge basiert, auch einen impliziten 

Antrag um Ausschluss beinhalte. Ein Nichteintreten beziehungsweise ein Nichteingehen 

auf Ausschlussrügen mangels Ausschlussantrags erscheine überspitzt formalistisch, weil 

ein solcher Antrag letztlich nur eine Vorfrage der beantragten Zuschlagsaufhebung betreffe 

(vgl. M. BEYELER, Vergaberechtliche Entscheid 2016/2017, 2018, Rz. 386). Die bundesge-

richtliche Rechtsprechung geht davon aus, dass die beim Zuschlag nicht berücksichtigte 

Anbieterin, welche die Aufhebung des Vergabeentscheids und des Zuschlags an sie bean-

tragt, im weiteren Verlauf des Verfahrens ihren Antrag damit begründen darf, die Zuschlags-

empfängerin hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen. Damit erfährt das 

Rechtsbegehren keine Änderung. Nach wie vor lautet es in der Hauptsache auf Aufhebung 

des angefochtenen Vergabeentscheids. Neue Rechtsstandpunkte fallen weder unter die 

 

B 2023/187 

 

11/84 

unzulässigen neuen Rechtsbegehren noch stellen sie – zulässige – neue Tatsachenbe-

hauptungen und Beweisanträge dar. Die Zulässigkeit neuer Rechtsstandpunkte und neuer 

rechtlicher Argumentationen ist in Praxis und Doktrin unstreitig (vgl. BGer 2C_984/2012 

vom 21. März 2013 E. 2.4).  

Der fehlende formelle Antrag der Beschwerdeführerin auf Ausschluss der Beschwerdegeg-

nerin steht einer Prüfung der entsprechenden Rügen unter dem Titel ihres Antrags auf Auf-

hebung des angefochtenen Zuschlags deshalb nicht entgegen. 

2.2.4. Keine Mängel, die eine Wiederholung des Verfahrens rechtfertigen 

Nach Auffassung der Vorinstanz umfasst die Kritik der Beschwerdeführerin am Verfahren 

keine Mängel, deren Art oder Schwere die Zuschlagsaufhebung und den Verfahrensab-

bruch mit anschliessender Verfahrenswiederholung rechtfertigen würden. Die bundesge-

richtliche Rechtsprechung setze dafür zu Recht hohe Anforderungen und sehe die Verfah-

renswiederholung als ultima ratio. Bei Verfahrensmängeln stelle die Verfahrenswiederho-

lung keinen Automatismus dar. Vielmehr verfüge die Vergabestelle über einen weiten Er-

messensspielraum bei der Bestimmung des weiteren Vorgehens (Rz. 28 der Vernehmlas-

sung vom 2. November 2023).  

Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung der Zuschlagsverfügung 

und Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Neubeurteilung beziehungs-

weise zur Wiederholung des Submissionsverfahrens damit, dass die Vergabestelle im lau-

fenden Verfahren unter anderem die Ausschreibungsparameter wesentlich geändert, Zu-

schlagskriterien falsch angewandt und überdies unzulässige Preisverhandlungen durchge-

führt habe. Indem nun die Zuschlagsempfängerin, die den ursprünglichen Auftrag mangels 

Fachwissens nicht eigenständig erfüllen könne, nicht allein, sondern zusammen mit der 

Vorinstanz alle geforderten Ressourcen und das zur Ausführung des Auftrags notwendige 

Fachwissen stellen solle, habe die Vergabestelle die ursprünglichen Ausschreibungspara-

meter um 180 Grad gedreht (Rz. 23 und 24 der Stellungnahme vom 26. April 2024).  

Mit diesen Vorbringen tut die Beschwerdeführerin ausreichend Gründe dar, welche für den 

Fall, dass sie sich in der materiellen Beurteilung als zutreffend erweisen sollten, zur Aufhe-

bung und zur Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz – sei es zur Neubeurtei-

lung der vorliegenden Angebote, sei es zur Wiederholung des gesamten Verfahrens – füh-

ren würden. Damit würden ihre eigenen reellen Chancen auf den Zuschlag erhöht.  

  

 

B 2023/187 

 

12/84 

2.2.5. Nicht einholbarer Rückstand in der Bewertung 

Die Vorinstanz macht sodann geltend, der Rückstand der Beschwerdeführerin bei der Be-

wertung der Angebote – die Angebote der Beschwerdegegnerin erzielten das Maximum 

von 80 beziehungsweise 78.77 Punkten, das bessere der beiden Angebote der Beschwer-

deführerin 68.67 Punkte – sei mit knapp 11.5 Punkten deutlich (Rz. 22 und 23 der Ver-

nehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin zeige nicht ausreichend 

substantiiert auf, dass sie im Fall der Gutheissung ihrer Rügen auf den ersten Rang vor-

stossen würde. Ihre Kritik an der Zuschlagsverfügung sei rein appellatorisch und erschöpfe 

sich weitgehend in einer Kritik an der Wahl der Zuschlagskriterien, deren Anwendung und 

Bewertung. Selbst wenn die beiden Angebote unter sämtlichen qualitativen Zuschlagskri-

terien (ZK001-ZK050) mit der Maximalpunktzahl bewertet würden, bliebe die Rangfolge un-

verändert. Aufgrund des signifikant tieferen Angebotspreises der Beschwerdegegnerin 

würde der Rückstand immer noch rund 4 Punkte betragen (Rz. 26 und 27 der Vernehmlas-

sung vom 2. November 2023; Rz. 17 der Eingabe vom 7. Juni 2024).  

Die Beschwerdeführerin weist demgegenüber daraufhin, dass sie beim unzulässigerweise 

gestrichenen Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung bis zu 20 zusätzliche Punkte erzie-

len und damit die Angebote der Beschwerdeführerin übertreffen könnte. Eine Korrektur in 

der Bewertung könne zudem auch zu einer tieferen Punktzahl bei der Zuschlagsempfänge-

rin führen (Rz. 22 der Stellungnahme vom 26. April 2024). Damit tut sie dar, dass sie auch 

ohne einen Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Vergabeverfahren eine reelle Chance 

auf den Zuschlag hat, sollte sich ihre Rüge als zutreffend erweisen. Ohnehin hat sie ihre 

Argumente, die zum Ausschluss der Beschwerdegegnerin oder zur Wiederholung des Ver-

fahrens führen könnten, hinreichend substantiiert; es kann daher offenbleiben, ob die Be-

anstandung der Bewertung der Angebote für sich allein ausreichen würde.  

2.3. Zwischenergebnis 

Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.  

3. Rechtzeitigkeit der Rügen 

Die Vorinstanz macht eine Verwirkung der Rügen geltend, die Beschwerdegegnerin erfülle 

die Eignungskriterien nicht (dazu nachfolgend Erwägung 3.1) bzw. der Beschaffungsge-

genstand sei nachträglich in vergaberechtswidriger Weise geändert worden (dazu nachfol-

gend Erwägung 3.2).  

  

 

B 2023/187 

 

13/84 

3.1. Erfüllung der Eignungskriterien 

3.1.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Die Vorinstanz bringt vor, die Beschwerdeführerin übe nachträgliche Kritik am Vergabever-

fahren, an welchem sie zuvor vorbehalt- und anstandslos teilgenommen habe. Ein solches 

Vorgehen sei treuwidrig und verdiene keinen Rechtsschutz (Rz. 13 der Vernehmlassung 

vom 2. November 2023). Insbesondere habe die Beschwerdeführerin es unterlassen, die 

Präqualifikationsverfügung anzufechten. Damit sei die Eignung der Beschwerdegegnerin 

definitiv und rechtskräftig festgestellt (Rz. 16 und 104). Die Beschwerdeführerin könne des-

halb im Verfahren gegen den Zuschlag die Eignung der Zuschlagsempfängerin nicht mehr 

in Frage stellen (Rz. 24). Sie habe die Präqualifikationsverfügung auch nicht im Rahmen 

der Beschwerde gegen den Zuschlag mitangefochten. Auf die Rüge der angeblich fehlen-

den fachlichen Eignung sei deshalb nicht einzutreten (Rz. 103).  

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die Vorbringen seien nicht verspätet. Die Ver-

fügung betreffend Präqualifikation der Beschwerdegegnerin sei ihr nicht eröffnet worden. 

Diese Verfügung habe sie nicht anfechten können. Sie habe ihr gegenüber deshalb keine 

Rechtswirkung. Die mangelnde Eignung der Zuschlagsempfängerin habe sie erst mit der 

Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung geltend machen können. Zudem müsse die 

Eignung nicht nur im Zeitpunkt der Präqualifikation, sondern während des gesamten Verga-

beverfahrens und insbesondere auch im Zeitpunkt des Zuschlags erfüllt sein (Rz. 11 und 

12 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Anbieterinnen hät-

ten im finalen Angebot die personellen Ressourcen nochmals bestätigen müssen. Sie habe 

erst im Beschwerdeverfahren Kenntnis von der Identität der von der Beschwerdegegnerin 

als "Testverantwortlicher" angebotenen Schlüsselperson erhalten (Rz. 28).  

3.1.2. Rechtliches 

Der Entscheid über die Auswahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer im selektiven Ver-

fahren gilt gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. c rIVöB als durch Beschwerde selbständig anfechtbare 

Verfügung. Für die nicht berücksichtigte Anbieterin muss die Anfechtbarkeit gewährleistet 

sein, weil damit im selektiven Verfahren deren Ausschluss feststeht (M. ZOBL, in: H.R Trüeb 

[Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N 10 zu Art. 53). 

Eine Verpflichtung, einen solchen Entscheid zu veröffentlichen oder den zur Einreichung 

eines Angebots eingeladenen Teilnehmerinnen den Kreis der am weiteren Verfahren betei-

ligten Bewerberinnen bekannt zu geben, sehen demgegenüber weder die rIVöB noch das 

dazu ergangene kantonale Ausführungsrecht im aEGöB und in der aVöB vor. Auch nach 

dem neuen Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen muss dieser Entscheid nicht publi-

ziert werden, sondern kann den betroffenen Anbieterinnen individuell eröffnet werden 

(Art. 53 Abs. 1 lit. b IVöB, Art. 48 Abs. 1 IVöB e contrario; ZOBL, a.a.O., N 10 zu Art. 53). 

 

B 2023/187 

 

14/84 

Zwar wird im Schrifttum aus dem Transparenzgebot abgeleitet, auch diese Verfügungen 

seien im Regelfall durch Publikation zu eröffnen; gleichzeitig wird aber anerkannt, dass die 

durch die Publikation geschaffene Transparenz Abreden unter den verbleibenden Anbiete-

rinnen vereinfacht (P. BIERI, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], a.a.O., N 11-13 zu Art. 51).  

Im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag sind entsprechend dem verfassungsrechtli-

chen Grundsatz des Handelns nach Treu und Glauben, an den auch Private gebunden sind 

(Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, 

BV), Rügen, welche bereits in einem früheren Stadium des Vergabeverfahrens hätten vor-

gebracht werden können, nicht mehr zulässig (vgl. BGE 125 I 203 E. 3a).  

3.1.3. Würdigung 

Die Vorinstanz hat ihre Entscheide über die Präqualifikation vom 17. Juni 2022 nicht veröf-

fentlicht, sondern den am weiteren Verfahren Beteiligten individuell eröffnet (act. 7/08.01, 

08.02 und 08.03). Sie macht nicht geltend, der Beschwerdeführerin sei der Kreis der zur 

Einreichung eines initialen Angebots eingeladenen Bewerberinnen, bei denen es sich ge-

mäss Ausschreibung vom 31. März 2022 zwar nicht um Bietergemeinschaften handeln 

konnte, die allerdings Subunternehmer beiziehen durften (vgl. https://old.simap.ch, Projekt 

ID 235849), bekannt gewesen. Die Beschwerdeführerin, die ihrerseits selbst zwei Subun-

ternehmen in die Ausschreibung mit einbezogen hat (vgl. Rz. 5 der Stellungnahme vom 

26. April 2024), weist deshalb zu Recht darauf hin, es sei ihr nicht möglich gewesen, die 

Rüge der mangelnden Eignung der Zuschlagsempfängerin bereits mit einer Beschwerde 

gegen den Präqualifikationsentscheid der Vorinstanz vorzubringen. Zutreffend ist auch der 

Hinweis, dass aus einer Eignung, die sich im selektiven Verfahren aus dem Teilnahmean-

trag ergibt, nicht abgeleitet werden kann, die weiterbestehende Eignung der Bewerberinnen 

im Zeitpunkt des Zuschlags sei nicht mehr von Bedeutung.  

Zur Begründung, der Ausschlussantrag könne nicht nachgeschoben werden, verweist die 

Vorinstanz auf einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer B-1714/2022 vom 

19. September 2023 E. 2.1) und das Schrifttum (U.P. CAVELTI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti 

[Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 2020, N 9 zu 

Art. 47 VRP). Abgesehen davon, dass Gegenstand jener Beschwerde ein in einem offenen 

Verfahren erteilter Zuschlag war, wird in der erwähnten Erwägung und in der referenzierten 

Stelle aus der Literatur der – im Verfahren des gerichtlichen Rechtsschutzes in Verwal-

tungsangelegenheiten anerkannte – Grundsatz wiedergegeben, wonach nach Ablauf der 

Beschwerdefrist Anträge nicht mehr erweitert, sondern grundsätzlich nur noch gekürzt, prä-

zisiert oder fallengelassen werden dürfen. Eine unzulässige Erweiterung der Anträge liegt 

hier nicht vor (vgl. dazu oben Erwägung 2.3).  

 

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15/84 

3.1.4. Ergebnis 

Das Vorbringen, die Zuschlagsempfängerin hätte vom Vergabeverfahren ausgeschlossen 

werden müssen, ist als Begründung zum Antrag auf Aufhebung des Zuschlags zu 

behandeln. Dies gilt jedenfalls dann auch im selektiven Verfahren, wenn – wie vorliegend – 

der Entscheid über die Präqualifikation weiterer Bewerberinnen nicht publiziert worden ist 

und die im Zuschlagsverfahren nicht berücksichtigte Anbieterin erst mit dem Zuschlag 

erfährt, welche präqualifizierte Bewerberin ihr vorgezogen wurde.  

Zu verlangen, dass die im selektiven Verfahren beim Zuschlag nicht berücksichtigte Bewer-

berin, die mit der Beschwerde gegen den Zuschlag auch Rügen zur Eignung der berück-

sichtigten Bewerberin vorbringen darf (vgl. E. 3.1.3 hiervor), dabei formell auch den Präqua-

lifikationsentscheid anfechten müsse, erscheint überspitzt formalistisch. Dies gilt insbeson-

dere auch unter dem Gesichtspunkt, dass die Aufhebung des Zuschlags und der Aus-

schluss der Zuschlagsempfängerin aus dem weiteren Vergabeverfahren nach dem abge-

schlossenen Dialog- und Zuschlagsverfahren faktisch nicht mehr möglich ist, sondern le-

diglich in ein Feststellungsurteil zum Präqualifikationsentscheid münden könnte. Die Rügen 

der Beschwerdeführerin, mit denen sie die Eignung der Beschwerdegegnerin in Frage stellt, 

erweisen sich deshalb als zulässig (vgl. zur materiellen Prüfung nachfolgend Erwägung 8). 

Offenbleiben kann vor diesem Hintergrund, ob der Präqualifikationsentscheid – als Zwi-

schenentscheid – überhaupt uneingeschränkt anfechtbar ist.  

3.2. Nachträgliche Änderung von Zuschlagskriterien und Beschaffungsgegenstand 

3.2.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Die Vorinstanz bringt vor, die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vergabestelle habe die 

Ausschreibung nachträglich wesentlich geändert, erweise sich als verspätet. Bereits aus 

der Ausschreibung habe sich ergeben, dass die gesuchte Anbieterin in allererster Linie über 

erfahrene Spezialisten in der IT-Architektur, Programmierung und Projektabwicklung verfü-

gen müsse. Zwar müssten die Anbieterin beziehungsweise ihre Schlüsselpersonen bereits 

Projekte und Lösungen im Bereich der Steuern realisiert haben, aber sie müssten weder 

eigentliches steuerrechtliches Wissen einbringen – über dieses verfüge der Auftraggeber 

selbst – noch bereits über ein Standardprodukt im Steuerbereich verfügen. Gemäss Aus-

schreibung sollten auch Anbieter ohne fertige Standardlösung im Portfolio berücksichtigt 

werden können, die – auf der Basis umfangreicher Erfahrungen in der Entwicklung von 

Fachapplikationen im Schweizer Steuerwesen – bereit seien und sich verpflichteten, eine 

solche zu entwickeln (Rz. 11 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Vorinstanz 

weist darauf hin, sie habe die Durchführung eines Dialogverfahrens ausdrücklich angekün-

digt und den Verzicht auf die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Anforderungserfüllung" 

transparent offengelegt (Rz. 48 der Stellungnahme vom 7. Juni 2024). Die Beschwerdefüh-

 

B 2023/187 

 

16/84 

rerin habe sich vorbehaltlos auf das Verfahren eingelassen. Die Streichung des Zuschlags-

kriteriums "Anforderungserfüllung" habe den neuen Erkenntnissen im Dialogverfahren 

Rechnung getragen und den Anbieterkreis nicht verändert. Dürften solche neuen Erkennt-

nisse im Verlauf des Vergabeverfahrens nicht berücksichtigt werden, wäre dies zweckwidrig 

(Rz. 16 der Vernehmlassung der Vorinstanz vom 2. November 2023). Das finale Pflichten-

heft 2.0, in welchem das mit 20 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium der Anforderungs-

erfüllung gestrichen worden sei, sei allen Anbieterinnen zugestellt worden und die Be-

schwerdeführerin habe sich vorbehaltlos darauf eingelassen (Rz. 133). Das im Dialog be-

reinigte Pflichtenheft könne nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (Präsidial-

verfügung B 2021/236 vom 9. November 2021 E. 2.2.1) unter diesen Umständen nicht mehr 

in Frage gestellt werden (Rz. 134).  

Die Beschwerdeführerin ist demgegenüber der Auffassung, sie habe den Einwand frist- und 

formgerecht erhoben (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 

2024 mit Hinweisen auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 113 ff. 

der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Beim Wegfall des zuvor 

mit 20 Prozent gewichteten Bewertungskriteriums der Angebotserfüllung als Gegengewicht 

zum Angebotspreis handle es sich um eine wesentliche Änderung, die sich einseitig zu-

gunsten der Zuschlagsempfängerin auswirke. Auf eine solche Änderung hätte sie sich von 

vornherein nicht einlassen können. Abgesehen davon wäre eine Einlassung erst nach der 

– möglichen – Kenntnis der entsprechenden Umstände möglich gewesen. Das gesamte 

Ausmass und die Bedeutung der Änderungen seien für sie erst im Nachgang an den Zu-

schlag, namentlich auf Grundlage der Zuschlagsverfügung, der Informationen der Verga-

bestelle im Zusammenhang mit der Zuschlagsbegründung und – insbesondere – des nach 

Zuschlagserteilung publik gemachten Kreditantrags erkennbar geworden (Rz. 113-119 der 

Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Änderungen zwischen Aus-

schreibung und Zuschlag seien grundsätzlich erst mit dem Zuschlag anfechtbar. Die Pflicht 

zur sofortigen Rüge sei angesichts der drastischen Rechtsfolge der Verwirkung und der 

Interessenlage der Anbieterinnen vor dem Zuschlag auf klare Fälle von Treuwidrigkeit bzw. 

krasse Verfahrensfehler zu beschränken (Rz. 120).  

3.2.2. Rechtliches 

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verstösst es gegen Treu und Glauben, 

wenn ein Anbieter, der sich auf ein Submissionsverfahren eingelassen hat, obwohl er die 

von ihm als ungenügend erachtete Umschreibung der Zuschlagskriterien in der Ausschrei-

bung hätte anfechten können, nach dem Zuschlag gegen die Umschreibung der Zuschlags-

kriterien Beschwerde führt (BGer 2P.222/1999 vom 2. März 2000 E. 3a). Im selektiven Ver-

fahren stellen diejenigen Dokumente, in denen der Auftraggeber Regeln und Kriterien für 

die Qualifikation der Bewerber aufstellt, Ausschreibungsunterlagen dar und sind Bestandteil 

 

B 2023/187 

 

17/84 

der Ausschreibung. Deshalb muss der Inhalt solcher Dokumente in den gleichen Formen 

und innert der gleichen Frist angefochten werden, wie sie für die Anfechtung der Ausschrei-

bung selbst gelten (BGE 125 I 203 E. 3a). Von einem Anbieter darf allerdings nicht verlangt 

werden, dass er die Ausschreibung und die dazugehörigen Unterlagen einer vertieften 

rechtlichen Überprüfung unterzieht. Der Ausschluss des Rechtswegs ist deshalb auf klare 

oder offensichtliche Unregelmässigkeiten beschränkt (BGer 2C_680/2020 vom 10. März 

2021 E. 1.2.3).  

Ungeachtet dessen, ob es sich bei der Ausschreibung um einen "Beschwerdegegenstand" 

handelt, sind Anbieterinnen nach Treu und Glauben gehalten, auf vermeintliche Mängel 

frühzeitig hinzuweisen und diese nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den entgange-

nen Zuschlag zu rügen (BGer 2P.231/2003 vom 28. Januar 2004 E. 2.2). Unter dem Ge-

sichtspunkt von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) kann erwartet werden, dass sich die 

Interessenten bei Unklarheiten in den Ausschreibungsunterlagen bei der Vergabestelle um-

gehend erkundigen (BGer 2C_937/2017 vom 20. November 2017 E. 2.1.3). Es widerspricht 

Treu und Glauben, Rügegründe gleichsam in Reserve zu halten und erst bei ungünstigem 

Verlauf des Verfahrens nachzuschieben (vgl. BGer 4A_54/2019 vom 11. April 2019 E. 3.1 

für das Schiedsgerichtsverfahren).  

Die Verpflichtung, im Vergabeverfahren erkennbare Mängel der Ausschreibung und der 

Ausschreibungsunterlagen nicht erst im Beschwerdeverfahren gegen den Zuschlag zu rü-

gen, dient dem Beschleunigungsgebot. Unregelmässigkeiten in der Ausschreibung oder in 

den Unterlagen sollen unverzüglich korrigiert werden und Wiederholungen eines ganzen 

Verfahrens infolge der Aufhebung eines Zuschlagsentscheids wegen Mängeln in den Aus-

schreibungsunterlagen möglichst vermieden werden (BGer 2C_409/2015 vom 28. Septem-

ber 2015 E. 4.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 241 E. 4.3).  

3.2.3. Würdigung 

Die Ausschreibungsunterlagen 2.0 und insbesondere das Pflichtenheft 2.0 waren nicht Ge-

genstand einer mit Beschwerde anfechtbaren Verfügung. Die Anbieter bestätigten aller-

dings ausdrücklich, das Pflichtenheft zu den Ausschreibungsunterlagen verstanden zu ha-

ben oder andernfalls sich betreffend unklare Passagen bemüht zu haben, diese im Rahmen 

der begleitenden Fragerunde zu klären. Die Anbieter bestätigten ferner, den gesamten In-

halt des Pflichtenhefts und insbesondere die daraus resultierenden Anforderungen an den 

ausgeschriebenen Leistungsgegenstand als Grundlage für den Dialog und die Entwürfe für 

den Projektvertrag und den Rechenzentrumsvertrag vorbehaltlos zu akzeptieren (GEK020 

und GEK021, act. 7/17.34, S. 2/42).  

 

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18/84 

Die noch am Verfahren beteiligten Anbieterinnen konnten nach dem abgeschlossenen Di-

alog am 31. März 2023 die angepassten und für den weiteren Verlauf des Verfahrens als 

relevant bezeichneten Ausschreibungsunterlagen elektronisch beziehen. Gleichzeitig er-

hielten sie Gelegenheit, in der Zeit vom 11. bis 21. April 2023 Fragen zum Pflichtenheft 2.0 

zu stellen und bis 10. Mai 2023 das finale Angebot einzureichen. Die Anbieterinnen wurden 

für weitere Fragen zur Ausschreibung auf die im Pflichtenheft 2.0 beschriebenen Kanäle 

hingewiesen (act. 7/17.01).  

Die Vorinstanz hat in der Beantwortung der schriftlichen Fragen zum Pflichtenheft 2.0 zu-

handen der Anbieterinnen festgehalten, dass Nachweise, welche bereits im Teilnahmean-

trag erbracht worden seien, nicht erneut mit dem finalen Angebot eingereicht werden müss-

ten, sofern sich der zu erbringende Nachweis gegenüber dem Teilnahmeantrag nicht ge-

ändert habe (Frage 2; act. 7/18.01). Der Hinweis einer Anbieterin auf das erhebliche finan-

zielle Risiko (+/- 50 Millionen Franken), das sich daraus ergebe, dass die Kosten für Geset-

zesanpassungen während der Projekt- und Betriebsphase, also während einer Laufzeit von 

22 Jahren, inkludiert seien, hat dazu geführt, dass die Vorinstanz die Ausschreibungsun-

terlagen 2.0 korrigierte und festhielt, die dadurch verursachten Kosten seien nicht in den 

Wartungsgebühren enthalten, sondern würden dem Leistungserbringer zusätzlich vergütet. 

Dementsprechend würden die kalkulatorisch angenommenen Stunden für die Grundleis-

tung GL03 und die entsprechenden Verlängerungsoptionen sowie den Posten Unvorherge-

sehenes Option OP09 in der Betriebsphase (OP09BCD) nach oben korrigiert (Frage 13; 

act. 7/18.01). Diese beiden Fragen zeigen, dass der Austausch zwischen den Anbieterin-

nen und der Vorinstanz auch in dieser Phase nicht auf technische Aspekte beschränkt war.  

Die Anbieterinnen wurden bei der Aushändigung der Ausschreibungsunterlagen ausdrück-

lich auf die Möglichkeit hingewiesen, weitere Fragen zu den Unterlagen mit der Vorinstanz 

zu klären. Der Beschwerdeführerin wäre es also ohne weiteres möglich gewesen, ihrer Auf-

fassung Ausdruck zu geben, dass mit dem Wegfall des Zuschlagskriteriums der Anforde-

rungserfüllung erfahrene Anbieterinnen, welche – wie sie – über Erfahrung und eine in Ent-

wicklung begriffene Standardsoftware im Steuerbereich verfügten, gegenüber Anbieterin-

nen, welche erst eine neue Standardsoftware entwickelten, benachteiligt würden. 

3.2.4. Ergebnis 

Die Beschwerdeführerin wusste, dass die Vorinstanz eine umfassende digitale Lösung für 

das St. Galler Steuerwesen beschaffen wollte, die auf einer bestehenden, sich in Entwick-

lung befindenden oder noch zu entwickelnden, auf das Schweizer Steuerwesen ausgerich-

teten Standardlösung aufbaut. Der Beschwerdeführerin war auch bekannt, dass die Vor-

instanz aufgrund des Request for Information Kenntnis davon hatte, dass sie beabsichtige, 

gegebenenfalls ein Angebot auf der Basis ihrer "modular aufgebauten, performanten und 

 

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19/84 

zukunftsfähigen neuen Standard-Steuern-Gesamtlösung" einzureichen (act. 7/01.02.01), 

die im Übrigen bereits zumindest in Teilen bei der Vorinstanz in Betrieb war. Die Beschwer-

deführerin konnte sodann feststellen, dass die Vorinstanz auch nach dieser Marktabklärung 

in ihrer Ausschreibung daran festhielt, auch Anbieterinnen und Angebote zuzulassen, die 

nicht bereits auf einer bestehenden oder in Entwicklung befindlichen Standardlösung auf-

bauten (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und dementsprechend im Steuerwe-

sen nicht die Erfahrung nachweisen konnten, über welche die Beschwerdeführerin bereits 

verfügte.  

Ziel der Beschaffung war somit nicht der Kauf einer Standardlösung und deren Anpassung 

an die Bedürfnisse der Vorinstanz, sondern vielmehr die Entwicklung einer Standardlösung 

für das Steuerwesen, nämlich der Aufbau einer modernen zukunftsfähigen und wirtschaft-

lichen Applikationslandschaft (Ziff. 2.3 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Entsprechend 

hat die Vorinstanz die Durchführung eines nach den wesentlichen Themen differenzieren-

den Dialogverfahrens vorgesehen (Ziff. 3.8 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01) und sich die 

Möglichkeit von Veränderungen bei den Zuschlagskriterien nicht nur hinsichtlich deren Ge-

wichtung vorbehalten (Ziff. 5.3.1 des Pflichtenhefts 1.0, act. 7/03.01). Auf diesen Vergabe-

prozess hat sich die Beschwerdeführerin mit der Einreichung ihres Teilnahmeantrags ein-

gelassen. Die Rügen einer vergaberechtswidrigen Veränderung des Beschaffungsgegen-

stands und der Zuschlagskriterien erweisen sich damit im Beschwerdeverfahren gegen den 

Zuschlag als verspätet. Selbst wenn sie allerdings als rechtzeitig vorgebracht zu behandeln 

wären, erwiesen sie sich als in der Sache unbegründet (vgl. dazu nachfolgend Erwägungen 

7 und 8).  

4. Rechtliches Gehör 

4.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Zuschlag nicht eingehend begründet. Sie 

könne sich neben der summarischen Kurzbegründung in der Zuschlagsverfügung lediglich 

auf das kurze Debriefing vom 11. September 2023 inklusive ergänzende Fragen und Ant-

worten sowie ihre eigenen Branchenkenntnisse stützen (Rz. 20 der Beschwerde vom 

18. September 2023; vgl. auch Rz. 28-30 der Stellungnahme vom 26. April 2023).  

Die Vorinstanz hält dem entgegen, sie habe in einem für das öffentliche Beschaffungswe-

sen ungewöhnlich hohen Mass Transparenz über den Auswahlentscheid und dessen 

Gründe hergestellt. Art und Umfang der Begründung gingen weit über das hinaus, was eine 

summarische Zuschlagsbegründung gemäss Beschaffungsrecht erfordern würde. Daraus, 

dass die Angebote der Zuschlagsempfängerin als "die besten" hinsichtlich der Zuschlags-

kriterien Dialog, Detailkonzepte, personelle Ressourcen sowie Erfahrungen und Referen-

 

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20/84 

zen und zudem als die billigsten beschrieben worden seien, gingen die relativen Vorteile 

der Angebote der Zuschlagsempfängerin gegenüber jenen der Beschwerdeführerin eindeu-

tig hervor. Im Rahmen des Debriefings vom 11. September 2023 habe sie – die Vorinstanz 

– der Beschwerdeführerin ferner detailliert aufgezeigt, weshalb ihr Angebot nicht berück-

sichtigt worden sei. Spätestens in diesem Zeitpunkt seien der Beschwerdeführerin die we-

sentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung mitgeteilt gewesen. Der Amtsleiter habe 

sodann im Nachgang zum Debriefing einen Fragenkatalog der Beschwerdeführerin inner-

halb des rechtlich zulässigen Rahmens am 13. September 2023 vollständig per E-Mail be-

antwortet. Die Beschwerdeführerin habe sich für die Antwort bedankt und keine Rückfragen 

gestellt. Die Beschwerdeführerin habe die Zuschlagsverfügung sachgerecht anfechten kön-

nen (Rz. 92-100 der Stellungnahme vom 2. November 2023).  

4.2. Rechtliches 

Nach Art. 13 lit. h rIVöB gewährleisten die kantonalen Ausführungsbestimmungen die Mit-

teilung und kurze Begründung des Zuschlags. Gemäss Art. 41 Abs. 3 aVöB wird in der Zu-

schlagsverfügung kurz begründet, weshalb das berücksichtigte Angebot mit Bezug auf die 

Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste ist (Satz 1); die Begründung enthält insbe-

sondere den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der 

in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote (Satz 2). Bei Aufträgen, die internationa-

len Vereinbarungen unterstehen, gibt der Auftraggeber den Anbietern auf Gesuch hin die 

wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung bekannt (Satz 3). Nicht bekannt gege-

ben werden Angaben, soweit dadurch berechtigte Interessen der Anbieter oder der lautere 

Wettbewerb verletzt werden (vgl. Art. 41 Abs. 4 aVöB).  

4.3. Würdigung und Ergebnis 

Mit ihren Ausführungen zum Anspruch auf rechtliches Gehör rügt die Beschwerdeführerin 

– angesichts der Ausführungen in der Zuschlagsverfügung und der Informationen aus dem 

Debriefing mit der Vergabestelle zu Recht – nicht im eigentlichen Sinn eine vergaberechtlich 

unzureichende Begründung des Zuschlags. Vielmehr erachtet sie weitere Ausführungen zu 

den Überlegungen, welche die Vorinstanz zu ihrem Zuschlagsentscheid geführt haben, als 

erforderlich, um ihre Parteirechte wahrnehmen zu können und die Bewertung des Angebots 

der Zuschlagsempfängerin beanstanden zu können (Rz. 28 der Stellungnahme vom 

26. April 2024).  

Die Beschwerdeführerin ist zwar der Auffassung, mangels vollständiger Gewährung der von 

ihr beantragten Akteneinsicht bleibe es ihr verwehrt, ihre jeweiligen Vorbringen mit den ent-

sprechenden Aktenverweisen zu substantiieren. Nachdem die der gewährten Akteneinsicht 

zugrundeliegende Zwischenverfügung vom 7. Februar 2024 unangefochten rechtskräftig 

geworden ist, geht die Beschwerdeführerin indes zu Recht nicht von einer Verletzung ihrer 

 

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21/84 

Parteirechte, sondern davon aus, dass das Gericht die von ihr bezeichneten Akten, welche 

mutmasslich ihre Vorbringen substantiieren können, dennoch angemessen berücksichtige 

(Rz. 30 der Stellungnahme vom 26. April 2024).  

Bei der Würdigung der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist das Gericht entsprechend 

dem Grundsatz der Untersuchung von Amts wegen (vgl. Art. 5 Abs. 1 aEGöB in Verbindung 

mit Art. 64 und Art. 12 Abs. 1 VRP) verpflichtet, sämtliche einschlägigen Vergabeakten zu 

würdigen, auch unter Einbezug von Elementen, für welche es von überwiegenden Geheim-

haltungsinteressen ausgegangen ist. Auf die Rüge der Beschwerdeführerin, die vorinstanz-

liche Begründung des Zuschlags und die ihr gewährte Akteneinsicht beschränkten ihre 

Möglichkeit, die Beschwerde wirksam zu begründen, ist deshalb nicht weiter einzugehen.  

II. Entwicklung der Ausschreibung 

5. Dialogverfahren und Abgebotsrunde 

5.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabebehörde habe im Zusammenhang mit 

dem Pflichtenheft 2.0 eine sachlich nicht gerechtfertigte Abgebotsrunde durchgeführt, in-

dem sie die Anbieter eingeladen habe, allenfalls eine Rabattierung auf die in der initialen 

Offerte bereits verbindlich festgelegten Stundensätze, also mehr Leistung bei einem gleich-

bleibenden Gesamtpreis anzubieten. Diese Aufforderung zur Gewährung zusätzlicher Ra-

batte habe faktisch zu einer Abgebotsrunde geführt. Die Vorinstanz führe die Anpassungs-

möglichkeit im Fliesstext zwar auf massgebliche Veränderungen der zugrundeliegenden 

Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen beziehungsweise auf eine andere Art und 

Weise der Berücksichtigung bei der Berechnung des Angebotspreises zurück. Aus der ta-

bellarischen Begründung sei aber ersichtlich, dass der Rabatt dazu dienen solle, "unge-

wünschte Mehrkosten" (bei der Vergabestelle) auszugleichen, die dadurch entstanden 

seien, dass die Vergabestelle den Beschaffungsgegenstand im Rahmen der Verhandlun-

gen erheblich verändert bzw. erweitert habe. Das sei eine Anregung, ihr die zusätzlichen 

Leistungen kostenneutral – sprich gratis – zu offerieren, und ein Versuch, die mit dem initi-

alen Angebot fixierten Preise nochmals zu verhandeln beziehungsweise mehr Leistung bei 

gleichbleibendem Gesamtpreis zu erhalten (Rz. 137 und 106 ff. der Beschwerde vom 

18. September 2023; Rz. 131 ff. der Stellungnahme vom 26. April 2023; Rz. 13 und 41 der 

Eingabe der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024). Die Beschwerdeführerin ist der Auf-

fassung, die Vergabestelle habe insbesondere in Bezug auf die Rolle des Operators GL03, 

OP07 und OP09BCD eine Preissenkung bei unverändertem Leistungsgegenstand (keine 

Verschiebung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen) verlangt (Rz. 188 der 

Stellungnahme vom 26. April 2024).  

 

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22/84 

Die Vorinstanz erachtet die Rüge einerseits als verwirkt und anderseits als unbegründet 

(Rz. 173 der Vernehmlassung vom 2. November 2023). Die Beschwerdeführerin habe sich 

vorbehaltlos auf das angekündigte Dialogverfahren eingelassen und ihr finales Angebot 

ohne Beanstandung – insbesondere ohne Einwand gegen die Möglichkeit, auf den Stun-

densätzen gemäss initialem Angebot Rabatte zu gewähren – auf das bereinigte Pflichten-

heft ausgerichtet (Rz. 168 und 169). Dem selektiven Verfahren mit Dialog sei eine gewisse 

Dynamik inhärent. Die neue Vorgabe sei einlässlich begründet worden. Eine Anpassung 

sei für Stundensätze zulässig, bei denen sich die zugrundeliegenden Aufgaben, Kompeten-

zen und Verantwortungen gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 massgeblich geändert hätten 

oder welche in anderer Art und Weise bei der Berechnung des Angebotspreises berück-

sichtigt würden. Den Anbieterinnen sei die Möglichkeit eingeräumt worden, Leistungsände-

rungen nach ihrem unternehmerischen Ermessen preislich nachzuvollziehen, falls sie dies 

für nötig erachteten. Die Angebote seien inhaltlich nicht unverändert geblieben. Bei der 

Konkretisierung der Ausschreibung seien Aufgaben zwischen den verschiedenen Rollen 

verschoben worden. Zudem sei, ebenfalls als Erkenntnis aus dem Dialog, ein zusätzliches, 

fix vorgegebenes Stundenkontingent für Unvorhergesehenes eingeführt worden. Damit sei 

es objektiv und sachlich geboten gewesen, den Anbieterinnen die Gelegenheit zu geben, 

die Stundensätze zu überprüfen und – als kausale Folge der Änderung der Leistungsmo-

dalitäten – gegebenenfalls den geänderten Umständen anzupassen. Dadurch sei nament-

lich eine Benachteiligung der Beschwerdeführerin verhindert worden, zumal diese höhere 

Stundenansätze veranschlagt habe. Mit den "unerwünschten Mehrkosten" seien Mehrauf-

wendungen auf der Anbieterseite gemeint gewesen, welche ohne Anpassungen der Stun-

densätze im Angebotspreis nicht berücksichtigt gewesen wären (Rz. 172; vgl. auch Rz. 92 

der Eingabe vom 7. Juni 2024). Zudem habe die Beschwerdeführerin die Anpassungsmög-

lichkeit im Vergabeverfahren (Anmerkung: in der Fragerunde zu den Ausschreibungsunter-

lagen 2.0) aktiv angeregt (Rz. 93/94 der Eingabe vom 7. Juni 2024).  

Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, die Vergabestelle suggeriere, sie selbst habe die 

Abgebotsrunde angeregt, mit der Folge, dass ihre Rüge als treuwidrig angesehen werden 

könne. Mit den Anbieterfragen habe sie aber lediglich auf Risiken des Projekts hingewiesen 

und mögliche Lösungen vorgeschlagen, ohne in irgendeiner Weise in Richtung der letztlich 

von der Vergabestelle geforderten Rabattierung der Stundensätze zu zielen. Die Initiative 

für die unzulässige Abgebotsrunde sei somit unzweifelhaft von der Vergabestelle ausge-

gangen (Rz. 42 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024).  

  

 

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23/84 

5.2. Rechtliches 

5.2.1. Dialogverfahren 

Die vorliegend anwendbare Ordnung kennt – anders als das für den Kanton St. Gallen am 

1. Juni 2023 in Kraft getretene neue Recht zum öffentlichen Beschaffungswesen (vgl. 

Art. 28 IVöB, Art. 6 VöB) – den Begriff des Dialogverfahrens nicht. Die Vorinstanz hat den 

Dialog mit den Anbieterinnen nach Abschluss des Präqualifikationsverfahrens mit der Be-

wertung der gestützt auf die Ausschreibungsunterlagen 1.0 eingegangen Teilnahmean-

träge und Einreichung der initialen Angebote zu den überarbeiteten Ausschreibungsunter-

lagen 1.5 auf Art. 33 aVöB gestützt (vgl. Ziff. 2 der Dialogvereinbarungen; act. 7/14.02.01 

und 14.02.02). Diese Bestimmung lässt Verhandlungen zu, soweit in der Ausschreibung 

darauf hingewiesen wird und sie nicht durch internationale oder interkantonale Vereinba-

rungen ausgeschlossen sind (Abs. 1); ferner müssen sie unter Wahrung der Gleichbehand-

lung und Nichtdiskriminierung nach klaren Regeln geführt und die Ergebnisse schriftlich 

festgehalten werden (Abs. 2); unzulässig sind – ausser im freihändigen Verfahren – Abge-

bote (Abs. 3; vgl. auch die Verfahrensgrundsätze gemäss Art. 11 lit. a [transparent, objektiv 

und unparteiisch], lit. c [Gleichbehandlung], lit. d [Verzicht auf Abgebotsrunden]).  

Die Vergabebehörde darf demnach nicht nur einem Anbieter die Möglichkeit geben, sein 

Angebot in einem Unternehmergespräch zu erörtern (GVP 2002 Nr. 2). In die Verhandlun-

gen sind grundsätzlich alle Anbieterinnen einzubeziehen, welche die Eignungs- und Zu-

schlagskriterien erfüllen (GVP 2002 Nr. 32). Bei umfangreichen und komplexen Beschaf-

fungsvorhaben ist es unter Umständen zweckmässig, Einzelheiten eines Angebots vom 

Anbieter erläutern zu lassen und offene Fragen zu klären (vgl. VerwGE B 2006/49 vom 

3. Juli 2006 E. 2b). Diese Rechtsprechung trägt einem Bedürfnis der Beschaffungsrealität 

Rechnung, indem sie der Vergabebehörde die Gelegenheit gibt, sich mit den Anbieterinnen 

über die nachgefragten beziehungsweise angebotenen Leistungen auszutauschen und ge-

gebenenfalls die Beschaffung in beschränktem Umfang aufgrund während des Verfahrens 

neu gewonnener Erkenntnisse und Informationen anzupassen. Dies entspricht auch dem 

Gebot der Wirtschaftlichkeit, wonach die öffentlichen Gelder möglichst effizient eingesetzt 

werden sollen und deshalb das vorteilhafteste Angebot ausgewählt werden soll. Im Aus-

tausch mit den Anbietern, welche meist über die grössere Fachkenntnis oder Produktenähe 

verfügen, lassen sich die Angebote auf der Preis- oder der Leistungsseite häufig im Sinne 

der Ausschreibung noch optimieren (vgl. CH. JÄGER, Technische Verhandlungen, in: Zuffe-

rey/Beyeler/Scherler [Hrsg.], Aktuelles Vergaberecht 2020, S. 387 ff., Rz. 2).  

Das Instrument der Verhandlung, wie es das vorliegend anwendbare Recht zulässt, ist da-

mit weitgehend mit dem Dialogverfahren des neuen Rechts (Art. 24 IVöB) vergleichbar. 

Insbesondere sind Leitlinien für eine vergaberechtliche Unbedenklichkeit gleichermassen 

 

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24/84 

die Grundsätze der Gleichbehandlung der Anbieterinnen und der Transparenz des Verfah-

rens unter Beachtung der überwiegenden Interessen der Beteiligten an der Wahrung des 

Grundsatzes des vertraulichen Charakters der Angaben der Anbieterinnen (vgl. Art. 11 

lit.  a, c und e rIVöB).  

5.2.2. Abgebotsrunde 

Abgebote sind – ausgenommen im freihändigen Verfahren – gemäss Art. 11 lit. d rIVöB in 

Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 aVöB nicht zulässig. Ein Anbieter, der sich allerdings vorbe-

haltlos auf eine Abgebotsrunde einlässt, kann im Beschwerdeverfahren gegen den Zu-

schlag die Unzulässigkeit der Abgebotsrunde nicht mehr rügen (GVP 2001 Nr. 20). Auch 

nach dem am 1. Juni 2023 für den Kanton St. Gallen in Kraft getretenen neuen Beschaf-

fungsrecht darf der Dialog nicht zum Zweck geführt werden, Preise und Gesamtpreise zu 

verhandeln (Art. 24 Abs. 2 IVöB). Bei der Durchführung des Dialogs, bei welchem ein Lö-

sungsweg erarbeitet beziehungsweise der Leistungsbeschrieb konkretisiert wird, ist es in-

dessen unerlässlich, dass die Preise aufgrund der jeweiligen Weiterentwicklung im Verlauf 

des Dialogs angepasst werden können. Dem Vorwurf, der Dialog sei zum Zweck geführt 

worden, die Preise und den Gesamtpreis zu verhandeln, kann dadurch begegnet werden, 

dass die Preisanpassungen und ihr Zusammenhang mit der Erarbeitung des Lösungswegs 

beziehungsweise der Konkretisierung des Leistungsbeschriebs im Verlauf des Dialogs do-

kumentiert werden (L. LOCHER, in: H.R. Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizeri-

schen Beschaffungsrecht, 2020, N 16 zu Art. 24).  

5.3. Würdigung und Ergebnis 

5.3.1. Dialogverfahren 

Die Vergabebehörde hat die Durchführung eines selektiven Verfahrens mit der zweimaligen 

Überarbeitung der Angebotsunterlagen und insbesondere des Pflichtenhefts – zunächst 

nach der Prüfung der Teilnahmeanträge im Hinblick auf die Einreichung eines initialen An-

gebots, anschliessend nach durchgeführtem, thematisch sehr breit angelegtem Dialogver-

fahren im Hinblick auf die Einreichung der finalen Angebote – in den Ausschreibungsunter-

lagen ausdrücklich festgehalten. Die in Aussicht gestellten Anpassungen haben sich so-

dann von allem Anfang an nicht nur auf den Leistungsbereich, sondern auch auf die Fest-

legung von Anforderungsspezifikationen und der Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung 

bezogen (vgl. dazu im Detail nachfolgend Erwägung 6). Aufgrund des Hinweises, dass mit 

allen Dialogteilnehmern die gleiche Anzahl Dialogschritte durchgeführt werde, und aus dem 

Umstand, dass keine Dialoge unter gleichzeitiger Beteiligung aller Anbieterinnen vorgese-

hen waren, konnte die Beschwerdeführerin schliessen, dass die Dialoge grundsätzlich mit 

jeder Anbieterin einzeln geführt wurden und der Inhalt der Dialoge mit den einzelnen An-

bieterinnen den übrigen Mitbewerbern nicht bekannt gegeben wurde, sondern sich diese 

 

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25/84 

Elemente in den Überarbeitungen der Ausschreibungsunterlagen und insbesondere in der 

Weiterentwicklung des Pflichtenhefts für alle Beteiligten gleichermassen erkennbar nieder-

schlagen sollten.  

In den überarbeiteten Pflichtenheften 1.5 und 2.0 hat die Vergabebehörde die Änderungen, 

welche sie nach der Prüfung der Teilnahmeanträge und insbesondere nach dem durchge-

führten Dialog vorgenommen hat, in blauer Farbe und damit klar ersichtlich wiedergegeben. 

Die Beschwerdeführerin hat in ihrem finalen Angebot nicht geltend gemacht, dass sie mit 

diesen Anpassungen nicht einverstanden sei. Die Beschwerdeführerin hat sich auf das in 

den Ausschreibungsunterlagen angekündigte selektive Verfahren mit drei Dialogrunden 

zum einen mit der Einreichung eines Teilnahmeantrags und eines initialen Angebots und 

zum andern mit der Unterzeichnung der Dialogvereinbarung am 7. August 2022 

(act. 7/14.02.01) eingelassen. Sie beanstandet deshalb in ihrer Beschwerde das Vorgehen 

der Vorinstanz zu Recht nicht grundsätzlich.  

5.3.2. Abgebotsrunde 

Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit das Vorgehen der Vorinstanz Grundsätze des Verga-

berechts, insbesondere das Verbot von Abgebotsrunden, hätte verletzen können. Im Pflich-

tenheft war der Ablauf des Ausschreibungsverfahrens mit dem entsprechenden provisori-

schen Terminplan beschrieben (Ziff. 3.1 und 3.2; act. 7/03.01). Im Pflichtenheft 1.0 wurde 

sodann mehrfach darauf hingewiesen, dass die Ausschreibungsunterlagen aufgrund der 

Teilnahmeanträge und der initialen Angebote weiterentwickelt würden (vgl. zur Entwicklung 

der Bewertungskriterien nachfolgend Erwägung 6).  

Die Beschwerdeführerin bezieht die Aufforderung der Vorinstanz, Rabattierungen zu prü-

fen, auf die Grundleistung GL03 und deren Verlängerung (OP07). Im Pflichtenheft 1.5 blieb 

die Umschreibung GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.0 unverändert. Sie steht unter dem 

Titel "Wartung und Weiterentwicklung von FAST SG" und umfasst drei Einzelleistungen, 

nämlich: neue Releases entwickeln und bereitstellen, allfällige notwendige Fehlerbehebun-

gen in nützlicher Frist vornehmen und Anpassung an Rechtsgrundlagen und Weisungen im 

Rahmen der Releases. OP07 wurde mit "Unvorhergesehenes" und mit einer Variante C – 

Varianten A und B: Verlängerung um drei Jahre – "10 Jahre nach Inbetriebnahme plus 

Dauer allfälliger Verlängerungsoptionen A & B" ergänzt (act. 7/09.02 Tabellen 4 und 5). Im 

Pflichtenheft 2.0 erfuhr GL03 gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 insoweit eine besondere Er-

gänzung, als nicht nur auf die Anforderungen an Wartung, Weiterentwicklung und Releases 

(Ziff. 4.2.7), sondern auch auf die Anforderungen an personelle Ressourcen (Ziff. 4.2.6) 

verwiesen wurde. Aus OP07 wurde das "Unvorhergesehene" in eine OP09 überführt, in 

welcher unvorhergesehene Kosten in der Projektphase (A), in der zehnjährigen Grundlauf-

 

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26/84 

zeit der Betriebsphase (B) und in der ersten und zweiten Verlängerungslaufzeit von je drei 

Jahren (C und D) erfasst werden sollten (act. 7/17.03, Tabellen 6 und 7).  

Im Pflichtenheft 1.5 wurde sodann unter anderem auch für Betrieb, Wartung und Weiterent-

wicklung (GL03 und OP07 samt Unvorhergesehenem) die generische Rolle des "Opera-

tors" eingeführt. Für diese Rolle war ein mittlerer Stundensatz anzugeben (act. 7/09.02, 

Ziff. 4.2.6.2.2). Im Pflichtenheft 2.0 wurde die Rolle des Operators konkret beschrieben. 

Dabei wurde angeführt, dass im Rahmen der Weiterentwicklungsarbeiten voraussichtlich 

ähnliche Rollen zur Verfügung gestellt werden müssen, wie sie für das Projekt benötigt 

werden (Projektleiter, IT-Architekt, Business-Analyst, Testverantwortlicher etc.; 

act. 7/17.03, Ziff. 4.2.6.2.2). Die neue Option 09 "Unvorhergesehenes" wurde als Stunden-

kontingent beschrieben, welches auf Wunsch der Bedarfsstelle für unvorhergesehene Leis-

tungen nach den Regeln der zugehörigen Vertragswerke bezogen werden kann. Für die 

Projektphase (OP09A) war ein Stundenbudget von rund 20 Prozent der erwarteten Projekt-

kosten vorgegeben. Der für die Berechnung des Angebotspreises massgebliche Stunden-

satz sollte sich aus den für die Grundleistungen GL01 und GL02 definierten mittleren Stun-

densätzen ergeben. In der Betriebsphase (OP09BCD) waren stattdessen 30 Prozent der 

für Weiterentwicklungen vorgesehenen kalkulatorischen Stunden des jeweils identischen 

Leistungszeitraums vorgegeben. Es sollte der Stundensatz für die Rolle "Operator GL03, 

OP07, OP09BCD" gelten (act. 7/17.03, Ziff. 4.3.5).  

Insgesamt enthält das Pflichtenheft 2.0 damit im Vergleich mit dem auf den Teilnahmean-

trägen beruhenden Pflichtenheft 1.5 bezüglich der neuen Rolle des "Operators" zusätzliche 

Konkretisierungen, deren Bedeutung und Auswirkungen auf den Leistungsinhalt den An-

bieterinnen vor dem Hintergrund des Inhalts des Dialogs mit der Vorinstanz bekannt wur-

den. Damit war unabhängig vom Hinweis der Vorinstanz, die Stundensätze des initialen 

Angebots für das finale Angebot seien nicht bindend, für die Anbieterinnen offenkundig, 

dass – wie in der Preisgestaltung im Allgemeinen – auch bei den Stundensätzen im Beson-

deren Anpassungen im Hinblick auf ein wirtschaftliches Angebot zulässig sein mussten. 

Deshalb erscheint das Vorgehen der Vorinstanz im Dialogverfahren nicht als vergaberecht-

lich unzulässige Abgebotsrunde.  

Im Übrigen ist es die Beschwerdeführerin, die sich – anders als die Beschwerdegegnerin 

(act. 7/21.02.01.04.01) – auf die angebliche Abgebotsrunde eingelassen und im Preisblatt 

1 zum finalen Angebot (act. 7/17.32) von der im Preisblatt 1 zum initialen Angebot 

(act. 7/09.12) noch nicht vorgesehenen Möglichkeit der Rabattgewährung auf den Stun-

densätzen zu den verschiedenen Rollen Gebrauch gemacht hat (act. 7/21.01.01.04.01).  

  

 

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27/84 

6. Nachträgliche Änderung der Bewertungskriterien  

6.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe Ausschreibungsparameter we-

sentlich geändert. Es sei eine Standardsoftware ausgeschrieben, aber eine Individualsoft-

ware beschafft worden. Die Vergabestelle müsse einen wesentlich grösseren Beitrag leis-

ten und dadurch erheblich grössere Risiken tragen als bei der ursprünglich geplanten und 

ausgeschriebenen Lösung. Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten Zu-

schlagskriteriums der Anforderungserfüllung und damit der Bewertung des fachlichen und 

technischen Anforderungskatalogs habe den Bieterwettbewerb beeinflusst (Rz. 37-40 der 

Stellungnahme vom 20. Juni 2024).  

6.2. Rechtliches 

Die vom vorliegend anwendbaren Recht noch nicht ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit 

des Dialogs verlangt, dass die Beschaffungsstelle in der Ausschreibung und in den Aus-

schreibungsunterlagen die möglichen Inhalte des Dialogs bekannt gibt (Art. 24 Abs. 3 lit. b 

IVöB). Die Auftraggeberin muss ihre Bedürfnisse und Anforderungen in der Ausschreibung 

oder den Ausschreibungsunterlagen formulieren und erläutern. Wie in jeder öffentlichen 

Ausschreibung sind auch bei der Anwendung des Dialogs die Eignungskriterien sowie die 

Zuschlagskriterien zu definieren. Da im Dialog Lösungswege und Vorgehensweisen ge-

sucht werden, ist es zulässig, dass zu Beginn des Verfahrens die Leistung noch nicht de-

tailliert umschrieben wird. Sind Lösungen, Lösungswege oder Vorgehensweisen Gegen-

stand der Beschaffung, kann auf die Bekanntgabe der Gewichtung der Zuschlagskriterien 

verzichtet werden (vgl. L. LOCHER, a.a.O., N 17/18 zu Art. 24).  

Soll im Dialog auch der Beschaffungsgegenstand konkretisiert werden (vgl. dazu nachfol-

gend Erwägung 7), erscheint es vergaberechtlich grundsätzlich auch nicht unzulässig, ein 

Zuschlagskriterium – wie vorliegend – ganz wegfallen zu lassen. Dies muss insbesondere 

dann gelten, wenn die im Rahmen des wegfallenden Zuschlagskriteriums zu prüfenden In-

halte nicht aus dem Leistungsumfang fallen, sondern sich – wie vorliegend – weitgehend in 

Anforderungen niederschlagen, welche die Angebote erfüllen müssen.  

6.3. Würdigung 

6.3.1. Vorbehalt von Anpassungen in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 

Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01), welches den möglichen Anbietern als Grundlage für die 

Einreichung eines Teilnahmeantrags diente, wurden neben den Kriterien für die Bewertung 

der Teilnahmeanträge (Ziff. 5.2 umfassend generelle, technische und bewertete Eignungs-

 

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28/84 

kriterien) auch Zuschlagskriterien und deren Gewichtung zur Bewertung der dereinst ein-

gehenden Angebote bekannt gegeben (Ziff. 5.3). Die Vergabestelle behielt sich ausdrück-

lich vor, die genannten Zuschlagskriterien und deren Gewichtungen im – aufgrund der ein-

gegangenen Teilnahmeanträge erstellten – Pflichtenheft 1.5 noch anzupassen. Sodann 

wurden die möglichen Anbieterinnen darauf hingewiesen, dass die bekannt gegebenen Kri-

terien sowie das Vorgehen zur Bewertung im Pflichtenheft 1.5 und im – nach dem Dialog-

verfahren erstellten – Pflichtenheft 2.0 detailliert beschrieben würden. Zu den Anforderun-

gen bezüglich Grundleistungen (Ziff. 4.2) hielt die Vergabestelle fest, die relevanten steu-

erfachlichen Anwendungsfälle (Dokument A003) würden in den Ausschreibungsunterlagen 

zum Pflichtenheft 1.5 detailliert beschrieben und in den Ausschreibungsunterlagen zum 

Pflichtenheft 2.0 aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse überarbeitet. Im Über-

blick über die Ausschreibungsunterlagen (Ziff. 5.1, Tabelle 15) wurde schliesslich festge-

halten, das Pflichtenheft 1.5 werde die Konkretisierung der Technischen Eignungskriterien 

(TEK) und eine vorläufige Liste der Zuschlagskriterien enthalten und das Pflichtenheft 2.0 

neben dem überarbeiteten Vertragsentwurf überdies die finalen Eignungs- und Zuschlags-

kriterien aufzählen.  

Die Ausschreibung vom 31. März 2022 war als anfechtbare Verfügung (Art. 15 Abs. 2 lit. a 

rIVöB) zu Recht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (https://old.simap.ch, Projekt 

235849). Die Ausschreibungsunterlagen, auf welche am 4. März 2022 in der Vorankündi-

gung zur Ausschreibung verwiesen wurde, und die gemäss der Berichtigung zur Vorankün-

digung vom 11. März 2022 (https://old.simap.ch, Projekt 234140) von den Interessierten 

vom 11. bis 30. März 2022 bezogen werden konnten, umfassten auch dieses Pflichtenheft 

1.0. Die Beschwerdeführerin hat sich auf die Modalitäten des Vergabeverfahrens, wie sie 

sich aus dem Pflichtenheft 1.0 ergaben, eingelassen. Soweit sich die Veränderungen der 

Umschreibung und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten, 

was sich aus den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab, kann die Beschwerdeführerin das 

Vorgehen der Vorinstanz deshalb im Verfahren gegen den Zuschlag nicht mehr beanstan-

den. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen.  

6.3.2. Bewertungskriterien gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.0, 1.5 und 2.0 

6.3.2.1. Ausschreibungsunterlagen 1.0 

Im Pflichtenheft 1.0 (act. 7/03.01) waren als Kriterien zur Bewertung der Teilnahmeanträge 

Generelle, Technische und Bewertete Eignungskriterien genannt (GEK, TEK, BEK; 

Ziff. 5.2.1.1-3). Bei den Grundleistungen wurden insbesondere Anforderungen steuerfach-

licher und technischer Natur beschrieben. Die steuerfachlichen Anforderungen (Ziff. 4.2.1) 

waren unterteilt in die Funktionsgruppen Übergreifendes, Register, Veranlagung und Be-

zug, zu denen Anwendungsfälle beschrieben waren (Dokument A003). Angemerkt wurde, 

 

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dass den präqualifizierten Anbieterinnen für das Pflichtenheft 1.5 detaillierte Anforderungen 

zu jedem Anwendungsfall (Steckbriefe) zugestellt würden als Grundlage für die Konkreti-

sierung und Diskussion des Beschaffungsgegenstands im Dialog und dass die Ausschrei-

bungsunterlagen zum Pflichtenheft 2.0 die überarbeiteten Anforderungen zu den Anwen-

dungsfällen enthalten würden. Die technischen und die weiteren Anforderungen (Ziff. 4.2.2-

4.2.8 sowie Ziff. 4.3) waren als Technische und Bewertete Eignungskriterien umschrieben 

(Dokument E003, act. 7/03.18). Der Darstellung der Lösungen dienten insbesondere die 

Konzeptdokumente (Dokument E004, act. 7/03.19). Die Teilnahmeanträge sollten im Hin-

blick auf die Erfüllung der Generellen und Technischen Eignungskriterien geprüft werden. 

Zu den Bewerteten Eignungskriterien wurden die Gruppen samt Gewichtung und Zahl der 

Unterkriterien bekanntgegeben (Konzepte mit 12 Unterkriterien [45 Prozent]; personelle 

Ressourcen mit 24 Unterkriterien [24 Prozent]; Referenzen mit 4 Unterkriterien [31 Prozent]; 

Ziff. 5.2.1.3).  

Das Pflichtenheft 1.0 enthielt sodann bereits Angaben zur dereinstigen Bewertung der (fi-

nalen) Angebote (Ziff. 5.3). Genannt wurden sieben Zuschlagskriterien samt ihrer Gewich-

tung, nämlich Angebotspreis (30 Prozent), Anforderungserfüllung (20 Prozent), Lösungs-

konzept (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (15 Prozent), Dialog (5 Prozent), Kon-

zepte (10 Prozent) und Personelle Ressourcen (10 Prozent). Für die Definition wurde bei 

den Kriterien Lösungskonzept und Dialog auf das Pflichtenheft 1.5, bei den übrigen auf das 

Pflichtenheft 2.0 verwiesen.  

6.3.2.2. Ausschreibungsunterlagen 1.5 

Gegenüber der Bezeichnung und der Gewichtung der in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 

in Aussicht gestellten Zuschlagskriterien ergaben sich im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02 mit 

hervorgehobenen Änderungen) geringfügige Abweichungen hinsichtlich der Bezeichnun-

gen und der Gewichtungen. Genannt wurden die Zuschlagskriterien Angebotspreis (30 Pro-

zent), Dialogvorbereitung (5 Prozent), Dialog (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), 

Personelle Ressourcen (10 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent) und Anfor-

derungserfüllung (20 Prozent). Das Pflichtenheft 1.5 verwies zum Zuschlagskriterium An-

forderungserfüllung auf die – neu eingeführten – Anforderungsspezifikationen, soweit sie 

als Kann-Anforderungen formuliert waren (Ziff. 5.3.2.1.7), und für das Zuschlagskriterium 

Detailkonzepte auf das Dokument Detailkonzepte (Ziff. 5.3.2.1.4). Die Vergabestelle behielt 

sich vor, die Anforderungsspezifikationen basierend auf den Inhalten des Dialogs und der 

von den Anbietern eingereichten Unterlagen im Pflichtenheft 2.0 noch anzupassen 

(Ziff. 5.3.1). Auch für das Zuschlagskriterium Detailkonzepte wies sie auf mögliche Anpas-

sungen der Themen für die finale Version hin (Ziff. 5.3.2.1.4).  

 

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30/84 

In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 wurden die Bewertungskriterien – Generelle, Techni-

sche und Bewertete Eignungskriterien sowie Zuschlagskriterien gemäss Pflichtenheft 1.0 – 

mit Anforderungsspezifikationen ergänzt (Ziff. 5.3.1). Anforderungsspezifikationen und Zu-

schlagskriterien wurden im Pflichtenheft (Ziff. 5.3.1 und Ziff. 5.3.2.1) sowie insbesondere im 

entsprechend ergänzten Kriterienkatalog, der bisher die Konkretisierung der Eignungskri-

terien enthalten hatte (act. 7/03.18; E201, act. 7/09.15, S. 18 ff. und S. 34 ff.), und in den 

Unterlagen zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte (E202, act. 7/09.16) detailliert um-

schrieben. Die Anforderungsspezifikationen umfassten steuerliche (E201 AS001 und 002 

mit Verweis auf die Steckbriefe, act. 09.06.01 und 09.06.03), technische (E201 AS003-083) 

und zahlreiche weitere Anforderungen (E201 AS084-151), die teilweise als Muss- und teil-

weise als Kann-Kriterien ausgestaltet wurden. Die Anforderungsspezifikationen und die Zu-

schlagskriterien wurden als Bewertungskriterien für die (finalen) Angebote bezeichnet 

(Ziff. 5.3 Pflichtenheft 1.5, act. 7/09.02).  

6.3.2.3. Ausschreibungsunterlagen 2.0  

Im Pflichtenheft 2.0 (act. 7/19.02 mit hervorgehobenen Änderungen) entfiel bei den Zu-

schlagskriterien jenes der Anforderungserfüllung (vgl. Ziff. 5.3.2). Die übrigen Zuschlagskri-

terien blieben in ihrer Bezeichnung und nominellen Gewichtung unverändert, nämlich An-

gebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), personelle Ressour-

cen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog 

(10 Prozent; Ziff. 5.3.2). Zum Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde auf das Dokument 

"Detailkonzepte" verwiesen (E202, act. 7/17.35 und 17.36 mit kenntlich gemachten Abwei-

chungen; Ziff. 5.3.2.1.4), welches basierend auf den Erkenntnissen des Dialogs angepasst 

worden war.  

Im Pflichtenheft 2.0 wurde für die Anforderungsspezifikationen wiederum auf den Kriterien-

katalog (E201, act. 7/17.34) verwiesen und festgehalten, dass es sich bei sämtlichen Spe-

zifikationen um Muss-Anforderungen handle (Ziff. 5.3.1). Zu den Gegenständen der Detail-

konzepte (E202) gemäss Ausschreibungsunterlagen 1.5 – Architektur, Entwicklung, Migra-

tion, Test, Einführung (act. 7/09.16) – kam jener der Bereitstellung einer Standardlösung für 

den Schweizer Markt hinzu (act. 7/17.36 mit kenntlich gemachten Änderungen hinsichtlich 

der bei den einzelnen Detailkonzepten zu behandelnden Aspekte).  

6.3.3. Würdigung der Veränderungen bei den Bewertungskriterien 

6.3.3.1. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu 1.5 

Im Pflichtenheft 1.5 (act. 7/09.02) änderten sich gegenüber den Angaben im Pflichtenheft 

1.0 bei zwei Zuschlagskriterien die Bezeichnungen. Das Zuschlagskriterium des Lösungs-

konzepts wurde durch jenes der Dialogvorbereitung ersetzt. Das Zuschlagskriterium Kon-

 

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31/84 

zepte wurde neu unter dem Begriff Detailkonzepte geführt. Bei diesen beiden Kriterien so-

wie beim Zuschlagskriterium Dialog ergaben sich leichte Verschiebungen bei den Gewich-

tungen. Wie im Pflichtenheft 1.0 angekündigt, wurden die bekanntgegebenen Zuschlags-

kriterien sodann im Pflichtenheft 1.5 detailliert umschrieben (E201, act. 7/09.15, S. 34 ff.).  

Die Veränderungen sind anhand der Ausschreibungsunterlagen nachvollziehbar: Das im 

Pflichtenheft 1.0 in Aussicht gestellte, mit 10 Prozent gewichtete Zuschlagskriterium Lö-

sungskonzept erschien in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 nicht mehr als eigenständiges 

Kriterium, sondern als mit 8 Prozent relativ stark gewichtetes Unterkriterium im Zuschlags-

kriterium Dialog (Dialogrunde 2, E201 S. 34; act. 7/09.15). Dies entspricht den Ausführun-

gen zum Zuschlagskriterium Lösungskonzept im Pflichtenheft 1.0 (Ziff. 5.3.1.1), in welchen 

das Lösungskonzept als Grundlage zur Dialogrunde 2 bezeichnet wurde.  

In den Ausschreibungsunterlagen 1.0 waren die Konzepte in erster Linie Teil der Bewerte-

ten Eignungskriterien (Dokument Kriterienkatalog E003, BEK001-012, act. 7/03.18, S. 11-

13). Die Vergabestelle kündigte mit dem Zuschlagskriterium im Pflichtenheft 1.0 an, diese 

Bewerteten Eignungskriterien erneut zu bewerten (Ziff. 5.3.1.3). Zudem behielt sie sich vor, 

weitere noch nicht klar definierte Konzepte im Rahmen der Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 ab-

zufragen und vormalige Konzepte aufgrund der im Dialog gewonnenen Erkenntnisse zu 

vertiefen (Ziff. 5.4). Neben dem Gesamtkonzept (zu den Aspekten Bereitstellung eines 

Standardprodukts für den Schweizer Markt, Preisgestaltung [einmalig, laufend] und Lizenz-

modell, Weiterentwicklungs- und Release-Strategie, Vorgehen bei der Detailkonzeptionie-

rung, Vorgehensplan) waren Konzepte  

- zur Funktionellen Eignung (Software-Qualität bezogen auf Parametrisier- und Konfigu-

rierbarkeit, Planung, Steuerung und Überwachung automatischer Verarbeitungsjobs, 

Prozessautomatisierung insbesondere betreffend Veranlagungen für natürliche und ju-

ristische Personen und Quellensteuer, Mechanismen zur Förderung der Datenqualität, 

Mechanismen zur Bereinigung von Registerdubletten, Datenhistorisierung und Mög-

lichkeiten zur Nachvollziehbarkeit von Mutationen, Unterstützung des Once-Only-Prin-

zips),  

- zur Effizienz (horizontale Skalierbarkeit, Antwortzeitverhalten),  

- zur Kompatibilität (konkrete Schnittstellen und allgemeine Schnittstellenfähigkeiten, 

Zusammenspiel mit den kantonalen Registern, Unterstützung der Schweizer Meldewe-

sen-Standards), 

- zur Benutzbarkeit (Benutzeroberfläche, intuitive Benutzerführung, kontextbasierte Hil-

fen, Darstellung von Datenbeständen und Auswertungen, gleichzeitige Darstellung von 

Informationen aus verschiedenen Funktionsbestandteilen der Steuerlösung), 

 

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- zur Verlässlichkeit (Fehlertoleranz),  

- zur Sicherheit (Benutzerverwaltung SSO, Rechteverwaltung, Logging von Systemzu-

griffen, Mechanismen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität der Daten),  

- zur Wartbarkeit (Grundidee der Modularisierung, Mechanismen zur Förderung der 

Langlebigkeit der Software, Deploybarkeit von modulweisen Upgrades und Releases, 

Möglichkeiten zur Testautomatisierung und Testdatengenerierung),  

- zur Portierbarkeit (Plattformunabhängigkeit, technische Parität von Entwicklungs-, 

Test-, Schulungs- und Produktivumgebungen),  

- zum Betrieb als SaaS (Patching, Malware-Schutz, technisches Applikationsmonitoring, 

Load Balancing und Skalierung bei Schwankungen im Ressourcenbedarf, Infrastruc-

ture as Code, Infrastrukturmonitoring, IT-Hardware-Betrieb, Bewirtschaftung der IT-

Hardware, Lizenzmanagement) und  

- zur Migration (Auswahl der zu migrierenden Daten, Vorgehen)  

verlangt. Die Anbieterinnen wurden sodann aufgefordert, in ihrem Teilnahmeantrag gene-

relle Optimierungsvorschläge zu machen (Dokument Konzepte, E004, act. 7/03.19).  

In den Ausschreibungsunterlagen 1.5 waren als Bewertete Eignungskriterien die Konzepte 

gegenüber den Ausschreibungsunterlagen 1.0 unverändert aufgeführt. Das Dokument "De-

tailkonzepte" (E202, act. 7/09.16) umschrieb die Erwartungen an ein Architekturkonzept 

(Modularisierung, Konfigurierbarkeit, technologische Plattform), ein Software-Entwicklungs-

konzept (Planung und Anforderungsmanagement, Design, Entwicklung, Testen, Bereitstel-

lung, Wartung, Entwicklungsrichtlinien, regelmässige Audits durch unabhängige Dritte und 

Berücksichtigung der Ergebnisse), ein Migrationskonzept (Auswahl der zu migrierenden 

Daten, Vorgehen), ein Testkonzept (Gegenstände, Abdeckung, Vorgehen, Organisation, 

Automatisierung, Voraussetzungen, Infrastruktur, Umgebung) und ein Einführungskonzept 

(Vorgehen, Massnahmen, Organisation, Plan). Diese Detailkonzepte decken Teile ab, wel-

che in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 im Dokument "Konzepte" umschrieben waren. 

Andere in den Ausschreibungsunterlagen 1.0 in den Konzepten umschriebene Anforderun-

gen flossen in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 in die neuen konkreten Anforderungs-

spezifikationen ein, namentlich mit den Kriterien Schnittstellenversionierung (AS003), An-

bindung von Umsystemen (AS005), Mutationsmeldungen (AS006, AS010, AS014), Validie-

rungsregeln für Mutation (AS008, AS012, AS016), Dublettenprüfung und -bereinigung 

(AS030 und AS031), Historisierung (im Zusammenhang mit der Datenverwaltung, AS033), 

Überwachung von Jobverarbeitungen (AS034), Massenverarbeitungen ohne Störung des 

Betriebs (AS035) und insbesondere mit den technischen Spezifikationen zur Effizienz 

(AS040-046), zur Kompatibilität (AS047 und AS048), zur Benutzbarkeit (AS049-057), zur 

Verlässlichkeit (AS058-063), zur Sicherheit (AS064-071) und zur Wartbarkeit (AS072-

 

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AS083). In die Spezifikationen aufgenommen wurden auch konkrete Anforderungen an den 

Betrieb der Software as a Service (AS120-129).  

Diese Analyse lässt den Schluss zu, dass sich die Veränderungen in der Ausschreibung 

hinsichtlich der Umschreibung und Gewichtung der Zuschlagskriterien und der Anforde-

rungsspezifikationen innerhalb des Rahmens bewegten, den die Vorinstanz von Anfang an 

umschrieben hatte. Das Vorgehen ist damit vergaberechtlich weder gegenüber den Inte-

ressentinnen, welche die Ausschreibungsunterlagen 1.0 bezogen haben, noch insbeson-

dere gegenüber jenen Unternehmen, die sich zur Einreichung eines Teilnahmeantrags ent-

schlossen haben, zu beanstanden.  

6.3.3.2. Änderungen von den Ausschreibungsunterlagen 1.5 zu 2.0 

Im Pflichtenheft 2.0 ergaben sich bei den Zuschlagskriterien – mit Ausnahme des Wegfalls 

des Zuschlagskriteriums Anforderungserfüllung – gegenüber dem Pflichtenheft 1.5 keine 

Änderungen hinsichtlich der Bezeichnungen und der nominellen Gewichtung, nämlich An-

gebotspreis (30 Prozent), Erfahrungen und Referenzen (10 Prozent), Personelle Ressour-

cen (10 Prozent), Detailkonzepte (15 Prozent), Dialogvorbereitung (5 Prozent) und Dialog 

(10 Prozent; vgl. jeweils Ziff. 5.3.2 Tabelle 21, act. 7/09.02 und act. 7/19.02).  

Das Zuschlagskriterium Anforderungserfüllung fiel im Pflichtenheft 2.0 weg, weil die Anfor-

derungsspezifikationen, soweit sie in den Ausschreibungsunterlagen 1.5 als bewertbare 

Kann-Anforderungen ausgestaltet waren, entweder – gegebenenfalls unter Anpassung der 

Umschreibung der geforderten Nachweise – in Muss-Kriterien umgewandelt worden waren 

(beispielsweise AS031 Dublettenbereinigung, AS039 Automatisierung basierend auf KI, 

AS066 Einfachheit der Benutzer- und Rechtsverwaltung) oder gänzlich entfielen (beispiels-

weise AS056 Personalisierbarkeit, AS063 Sicherungsservice, AS129 Erweiterte Erreich-

barkeit & Pikett SaaS, AS135 Fehleranalyse First-Level-Support). Der Wegfall des Zu-

schlagskriteriums hat das relative Gewicht der verbliebenen Zuschlagskriterien gleicher-

massen erhöht und damit nicht zu einer völligen Überbetonung des Preises geführt.  

Zudem ergaben sich auch inhaltliche Änderungen, indem bestehende Spezifikationen an-

ders umschrieben wurden (beispielsweise AS6.2 Supportanfragen Service-Portal) oder neu 

hinzukamen (beispielsweise AS3.1 Anforderungen an personelle Ressourcen, AS6.6 Steu-

erfachwissen First-Level-Support, AS8.1-8.5 Formale Anforderungen; vgl. E201, 

act. 7/09.15 und 17.34). Damit wurden zwar die Voraussetzungen dafür erhöht, dass ein 

Angebot zur Bewertung nach den Zuschlagskriterien zugelassen wird. Ob dieses Vorgehen 

vergaberechtlich zulässig ist, kann indessen offenbleiben, zumal das Angebot der Be-

schwerdeführerin sämtliche Anforderungsspezifikationen nach der Beurteilung der Verga-

bestelle erfüllte (vgl. act. 7/21.01.01.03.01; S. 18 ff.). Da sich zudem – jedenfalls in der 

 

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erkennbaren Tendenz – die Ansprüche gegenüber den Anbieterinnen erhöhten, ist auch 

nicht davon auszugehen, dass sich Interessierte, hätten sie die Entwicklung des Inhalts der 

Ausschreibungsunterlagen 1.0 zu den Ausschreibungsunterlagen 1.5 und insbesondere 2.0 

gekannt, mit einem Teilnahmeantrag am Vergabeverfahren beteiligt hätten. Vergaberecht-

lich anders läge der Fall wohl, wenn die Anforderungen an die Anbieterinnen und deren 

Angebote sich im Lauf des Verfahrens so entwickelt hätten, dass sich der Kreis der poten-

tiellen Anbieterinnen deutlich ausgeweitet hätte.  

Beim Zuschlagskriterium Detailkonzepte wurde im Pflichtenheft 2.0 unverändert auf das 

Dokument Detailkonzepte verwiesen (Ziff. 5.3.2.1.4). Zusätzlich wurde ein Konzept zur Be-

reitstellung einer Standardlösung für den Schweizer Markt verlangt. Dieses sollte sich zu 

den Auswirkungen auf Entwicklung und Bereitstellung von FAST SG, zu den die Standard-

lösung gegenüber einer Individuallösung kennzeichnenden technischen Eigenschaften, zur 

Vermarktungsstrategie, zur Kosten- und Gewinnbeteiligung des Kantonalen Steueramts, zu 

dessen Rolle bei Etablierung und Vertrieb von "FAST SG" und zur Weiterentwicklungsstra-

tegie äussern (Dokument Detailkonzepte, E202, act. 7/17.36 Ziff. 6). Das Thema dieses 

Detailkonzepts bewegt sich offensichtlich innerhalb des Beschaffungsgegenstands. Ge-

sucht war gemäss Ausschreibung zwar eine neue Standardlösung für das gesamte St. Gal-

ler Steuerwesen unter der Bezeichnung "FAST SG" (vgl. https://old.simap.ch, Projekt ID 

235849). Hingegen war bereits im Pflichtenheft 1.0 klar festgehalten, dass die Lösung auf 

einer "Standardlösung für den Schweizer Markt beruhen und die gängigen Branchenstan-

dards berücksichtigen" soll. Erwähnt wurde auch die Möglichkeit von Aufträgen für indivi-

duelle Zusatzentwicklungen wie kantonsspezifische Auswertungen und Abschlüsse 

(act. 7/03.01, Ziff. 2.3, S. 12). Bei der Umschreibung der Anforderungen an Weiterentwick-

lungen und Releases wurde festgehalten, Anpassungen von Rechtsgrundlagen und Wei-

sungen sollten im Rahmen des eingereichten Release-Plans implementiert werden können, 

weil "es sich bei 'FAST SG' um ein Standardprodukt für den Schweizer Markt handeln soll" 

(act. 7/03.01, Ziff. 4.2.7, S. 43). Indem FAST SG mit seinen individuellen, auf den Kanton 

St. Gallen ausgerichteten Entwicklungen auf einer auf den Schweizer Markt ausgerichteten 

Standardlösung aufbauen sollte, lag ohne Weiteres auf der Hand, dass die Anbieterinnen, 

auf deren intellektuellen Leistungen und technischen Lösungen der Beschaffungsgegen-

stand beruht, sich auch Gedanken zu deren Vermarktung machen würden. Dass ein sol-

ches Detailkonzept erst in den Ausschreibungsunterlagen 2.0 ausdrücklich als Teil des An-

gebots verlangt wurde, ist deshalb vergaberechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt umso 

mehr, als im Pflichtenheft 1.0 für die Pflichtenhefte 1.5 und 2.0 ausdrücklich weitere Kon-

zepte als Teil der Zuschlagskriterien vorbehalten worden waren (act. 7/03.01, Ziff. 5.4, 

S. 55).  

 

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Auch diese Veränderungen in der Ausschreibung gehen nicht über das vergaberechtlich im 

Rahmen eines Dialogverfahrens Zulässige hinaus.  

6.3.4. Ergebnis 

Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Veränderungen der Umschreibung 

und der Gewichtung der Bewertungskriterien im Rahmen dessen bewegten, was sich aus 

den Ausschreibungsunterlagen dazu ergab.  

7. Nachträgliche Änderung des Beschaffungsgegenstands 

7.1. Zusammenfassung der Vorbringen 

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vergabestelle habe unter Verletzung grundle-

gender vergaberechtlicher Prinzipien die Ausschreibung im laufenden Verfahren sowohl 

hinsichtlich des Beschaffungsgegenstands als auch der "Ausschreibungsparameter" we-

sentlich geändert (Rz. 4 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit 

Hinweisen auf Rz. 77 ff. und 127 der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 57 ff., 

113 ff. und 160 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die 

Änderung habe sich auf ihr Angebot und dessen Bewertung sowie auf den potentiellen An-

bieterkreis ausgewirkt (Rz. 13 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 

2024 mit Hinweis auf Rz. 51, 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 sowie Rz. 2, 

4 ff., 40 ff., 57 ff., 113 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). 

Sie bringt konkret vor, ausgeschrieben worden sei die Beschaffung einer Gesamtlösung 

Steuern mittels Lizenzierung einer Standardlösung durch den Anbieter an die Vergabe-

stelle, zugeschlagen worden sei im Wesentlichen aber eine Individualsoftware, welche die 

Vergabestelle mit ihrem eigenen sowie zusätzlich beigezogenem externem Fachwissen zu-

sammen mit der Beschwerdegegnerin zu entwickeln beabsichtige (Rz. 37 der Stellung-

nahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit Hinweis auf Rz. 57 ff. der Stellung-

nahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Vergabestelle leiste mit zusätzli-

chen internen und externen Ressourcen einen wesentlich grösseren Beitrag zur Lieferung 

des Beschaffungsgegenstands und trage dadurch erheblich höhere Risiken als bei der ur-

sprünglich geplanten und ausgeschriebenen Lösung. Dadurch sei faktisch eine wesentliche 

Änderung des Beschaffungsgegenstands erfolgt (Rz. 38 der Stellungnahme der Beschwer-

deführerin vom 20. Juni 2024). Die ersatzlose Streichung des mit 20 Prozent gewichteten 

Zuschlagskriteriums der "Anforderungserfüllung" und damit der Bewertung des fachlichen 

und technischen Anforderungskatalogs habe sich nachteilig auf die Bewertung ihres Ange-

bots ausgewirkt (Rz. 39 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 2024 mit 

Hinweis auf Rz. 77 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und Rz. 78 ff. der Stel-

lungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). Die Beschwerdeführerin führt an, 

ihr Angebot wäre erheblich anders gewesen, wenn bereits die ursprüngliche Ausschreibung 

 

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entsprechend aufgesetzt worden wäre. Zudem hätte dann auch der potentielle Anbieter-

kreis grösser sein können (Rz. 40 der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 20. Juni 

2024 mit Hinweisen auf Rz. 89 ff. und 97 ff. der Beschwerde vom 18. September 2023 und 

Rz. 5 f., 77 ff. und 115 ff. der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 26. April 2024). 

Die Vergabestelle ziele an der Sache vorbei, wenn sie geltend mache, die Änderungen des 

Beschaffungsgegenstands und der Ausschreibungsparameter hätten keinen Einfluss auf 

den Bieterw