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**Case Identifier:** d33730ad-f37d-5b90-9ba0-acd14662f930
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-12
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 12.03.2024 A/3017/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3017-2022_2024-03-12.pdf

## Full Text

2 R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3017/2022-LCI ATA/373/2024  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 12 mars 2024 

3ème section 

    dans la cause  

 

A______ recourant 
représenté par Me Pierre BANNA, avocat 

contre 

 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé 
 

_________ 

 
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
28 septembre 2023 (JTAPI/1046/2023) 

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A/3017/2022 

EN FAIT 

A.     a. A______ est propriétaire de la parcelle n° 2'895 (ci-après : la parcelle) de la 
commune de B______ (ci-après : la commune), d’une surface de 557 m2, sise en 
zone agricole. Il en a acquis la propriété en 2018.  

Un bâtiment (n° 4______) d’une surface de 16 m2 y est cadastré (ci-après : le 
bâtiment). 

b. En 1967, un « réduit à outils » a été autorisé sur la parcelle (DD 1______). 

c. Par courrier du 4 octobre 2017, le département de l’aménagement, du logement 
et de l’énergie, devenu le département du territoire (ci-après : le département) a 
informé l’ancien propriétaire de la parcelle avoir constaté que huit constructions et 
installations, qu’il listait, avaient été réalisées sans autorisation. Une procédure 
d’infraction a été ouverte (I-2______).  

d. Le 7 avril 2021, A______ a déposé auprès du département une requête en 
autorisation de construire portant sur la construction d’une serre provisoire et d’une 
surface de travail stabilisée, clôtures et poulailler, enregistrée sous la référence DD 
3______. 

Par décision du 6 mai 2022, le département a refusé de délivrer l’autorisation de 
construire DD 3______, requalifiée comme demande de régularisation de la 
procédure d’infraction I-2______ (agrandissement d’un cabanon à outils, 
terrassement du terrain naturel, mise en place de murets de soutènement, création 
d’une pergola en bois et aménagement d’escaliers). Divers préavis ont été émis dans 
le cadre de ce dossier. Cette décision est entrée en force.  

B.     a. Le 31 juillet 2021, le département a informé le propriétaire qu’il avait effectué un 
contrôle le 7 juillet. Il listait treize éléments construits sur la parcelle dont, sous 
n° 1, « agrandissement du bâtiment d’une surface d’environ 26 m² » avec panneaux 
photovoltaïques sur la toiture. 

b. Par décision du 22 juillet 2022, après avoir reçu les observations du propriétaire, 
le département a ordonné le rétablissement d’une situation conforme au droit d’ici 
au 1er mars 2023 en procédant à la suppression et l’évacuation complète de 
treize éléments.  

La décision comprenait 14 points. Le n° 1 exigeait la destruction du bâtiment 
comportant les panneaux photovoltaïques. Les nos 2 à 13 concernaient la destruction 
des autres éléments sis sur la parcelle et le point n° 14 la remise en état du terrain 
naturel. 

Une amende administrative de CHF 1'500.- était infligée au propriétaire. Le 
montant tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l’infraction. Le 
département avait notamment pris en considération, comme autres circonstances, la 
zone concernée, hors zone à bâtir, et le fait accompli devant lequel il avait été mis. 

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c. Par acte du 14 septembre 2022, le propriétaire a interjeté recours auprès du 
Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) concluant, 
préalablement à ce qu’un transport sur place soit ordonné et, principalement, à 
l’annulation de la décision. 

d. Par jugement du 28 septembre 2023, le TAPI a rejeté le recours. 

Il a notamment retenu qu’un transport sur place n’était pas nécessaire. L’ordre de 
remise en état était dirigé contre le propriétaire de la parcelle, perturbateur par 
situation. En devenant propriétaire de la parcelle, celui-ci répondait également des 
irrégularités commises avant son achat. Des travaux avaient été réalisés depuis 
l’acquisition de la parcelle par le propriétaire. Il avait à tout le moins participé à ce 
que cette situation illicite perdure.  

Si le bâtiment cadastré avait bien été autorisé en 1967 par la DD 1______ en tant 
que « réduit à outils », son agrandissement ainsi que les autres constructions et 
installations constatées par le département n’avaient jamais été autorisés. La 
parcelle concernée étant située en zone agricole, la question de la prescription 
trentenaire ne se posait pas, conformément à la jurisprudence. L’intérêt public 
devait primer l’intérêt privé du propriétaire. Aucun élément du dossier ne laissait 
apparaître que le département aurait agi de manière à créer des attentes légitimes 
pour l’intéressé. En particulier, s’agissant de la prétendue passivité de l’autorité 
intimée alors qu’elle avait ouvert la procédure d’infraction I-2______ en 2017 à 
l’encontre du précédent propriétaire et ne l’aurait reprise qu’en 2021 suite au dépôt 
de la demande d’autorisation de construire DD 3______. En tant qu’acquéreur de 
bonne foi, A______ ne pouvait ignorer que seul le bâtiment avait été cadastré, et 
partant autorisé. Les éventuels éléments que lui aurait caché le vendeur n’étaient 
pas opposables au département, lequel était fondé à prononcer l’ordre de remise en 
état. 

En procédant aux travaux en cause sans avoir préalablement sollicité et obtenu une 
autorisation de construire ou en laissant perdurer cette situation irrégulière malgré 
la décision de refus de régularisation du 6 mai 2022, entrée en force sans avoir été 
contestée, l’intéressé avait contrevenu à la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Le département avait 
clairement indiqué les motifs qui l’avaient poussé à infliger une amende de 
CHF 1'500.-, à savoir le fait que la parcelle concernée se situait hors de la zone à 
bâtir et le fait de l’avoir mis devant le fait accompli. Le montant était relativement 
faible par rapport au maximum prévu par la loi et à la faute commise par le 
propriétaire lequel ne démontrait pas que le paiement de cette amende l’exposerait 
à des difficultés financières.  

C.     a. Par acte du 1er novembre 2023, le propriétaire a interjeté recours contre ce 
jugement devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative). Il a conclu à l’annulation du chiffre 1 en ce qu’il ordonnait 
la suppression du bâtiment, à la suppression de l’amende et à la confirmation des 
chiffres 2 à 14 de la décision. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée au 

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TAPI afin qu’il ordonne la remise en état dans le sens des considérants et supprime 
l’amende. Préalablement, un transport sur place devait être ordonné.  

Un transport sur place était nécessaire afin de prouver que ni l’identité, ni le gabarit 
de la toiture, sous réserve de la pose de panneaux photovoltaïques amovibles, 
n’avaient été modifiés depuis 1967. Une telle mesure d’instruction se justifiait 
d’autant plus que l’autorité intimée avait détruit le dossier d’autorisation 
DD 1______.  

Le TAPI avait mal établi les faits. Le bâtiment était composé de 16 m² cadastrés et 
d’un agrandissement de 1.6 m², ce que le département avait lui-même indiqué dans 
ses écritures. L’autorité intimée n’avait requis la suppression du bâtiment ni dans 
son courrier de 2017 ni dans celui du 30 juin 2021. Seul l’agrandissement de 1.6 m² 
était litigieux.  

Le bâtiment de 16 m² était au bénéfice d’une autorisation de construire DD 1______ 
délivrée le 31 janvier 1967 et bénéficiait donc de la garantie de la situation acquise 
compte tenu des modifications mineures (agrandissement de 1.6 m², pose d’un 
poêle à bois, d’une kitchenette amovible et de panneaux photovoltaïques 
amovibles) effectuées sur une période de plus de 50 ans par les propriétaires 
successifs de la parcelle. Le recourant avait prouvé que l’autorisation de construire 
DD 1______ avait été détruite par l’autorité intimée. Les images aériennes 
SWISSTOPO du 6 juin 1967 établissaient l’existence du bâtiment, lequel n’avait 
pas subi de modifications à l’exception de l’ajout des panneaux photovoltaïques. 
La parcelle n’était pas soumise à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 
1991 (LDFR - RS 211.412.11) et ne faisait pas partie des surfaces d’assolement. Il 
était en train de remettre en état le terrain, conformément à la requête du 
département. 

Le TAPI avait violé la garantie de la situation acquise et le principe de la 
proportionnalité. 

b. Le DT a conclu au rejet du recours. La construction litigieuse ne présentait plus 
aucune caractéristique commune avec le réduit à outils autorisé en 1967, dans la 
mesure où il avait été agrandi, agrémenté de panneaux solaires et d’installations 
propres à l’habitation (cuisine et poêle à bois). Ces travaux ne correspondaient pas 
à un entretien courant, mais se rapprochaient plutôt d’une reconstruction. 

c. Dans sa réplique, le recourant a persisté dans ses conclusions. L’autorité intimée 
ayant détruit le dossier, elle n’était en conséquence, par sa faute, plus en mesure de 
démontrer l’état initial de la construction autorisée. Elle n’était dès lors pas habilitée 
à affirmer que le bâtiment n’aurait plus aucune caractéristique commune avec la 
construction autorisée et/ou que le bâtiment aurait fait l’objet de travaux 
s’apparentant à une reconstruction ou à une transformation totale. De surcroît, la 
position de l’autorité intimée avait été démentie par les photos qu’il avait produites. 
Le bâtiment n’avait jamais servi d’habitation permanente ou durable aux différents 
propriétaires successifs de la parcelle. 

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d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

e. Pour le surplus, le contenu des pièces sera repris en tant que de besoin dans la 
partie en droit du présent arrêt. 

À teneur des photos prises par le représentant du département le 7 juillet 2021, le 
bâtiment contient une table, un tabouret, un frigo, un évier, quelques rangements.  
Les aménagements extérieurs, terrasse, place de stationnement, pergola notamment, 
étaient recensés sous chiffres 2 à 14 dans la décision. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur la suppression du bâtiment de 16 m² et son agrandissement de 
1.6 m² sur lequel se trouvent des panneaux photovoltaïques (point n° 1 de la 
décision litigieuse) ainsi que sur l’amende. Le propriétaire ne conteste en effet plus 
la démolition et remise en état du terrain, soit les points nos 2 à 14 de la décision 
querellée. 

3. Le recourant sollicite un transport sur place. 

3.1 Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 ; 142 III 48 consid. 4.1.1). Le 
droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer 
à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation 
anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne 
l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des 
constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1. ; 140 I 285 
consid. 6.3.1). Le droit d’être entendu ne contient pas non plus d’obligation de 
discuter tous les griefs et moyens de preuve du recourant ; il suffit que le juge 
discute ceux qui sont pertinents pour l’issue du litige (ATF 142 III 433 
consid. 4.3.2 ; 141 III 28 consid. 3.2.4). 

3.2 En l’espèce, selon le recourant, le transport sur place devrait servir à prouver 
que ni l’identité, ni le gabarit de la toiture, sous réserve de la pose de panneaux 
photovoltaïques amovibles, n’auraient été modifiés depuis 1967. Une telle mesure 
d’instruction se justifierait d’autant plus que l’autorité intimée avait détruit le 
dossier d’autorisation DD 1______.  

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La chambre de céans dispose d’un dossier complet, comprenant notamment les 
écritures des parties et toutes les pièces produites à leur appui. Le dossier comprend 
plusieurs photos et est complété par les données disponibles par le système 
d’information du territoire à Genève (ci-après : SITG), qui permettent de se rendre 
compte de la situation de fait, y compris de son évolution au fil des années, de sorte 
qu’un transport sur place n’est pas utile. 

Il ne sera pas donné suite aux demandes d’actes d’instruction. 

4. Le recourant allègue que les faits ont été établis de façon incorrecte. 

Les erreurs de plume ou petites imprécisions dans le jugement du TAPI ne sont pas 
déterminantes pour l’issue du litige. Il est ainsi exact que la décision querellée ne 
fait pas mention d’une « reconstruction » du bâtiment. 

Il est toutefois exact que la superficie du bâtiment est de 16 m2 et l’agrandissement 
de 1,6 m2 et non de 26 m2, ce que le département a admis dans ses écritures. 

5. Le recourant se plaint d’une violation de la garantie de la propriété visée à l’art. 24c 
al. 1 LAT et de la violation du principe de la proportionnalité garanti par l’art. 5 
al. 2 Cst. 

5.1 La construction litigieuse, située en zone agricole, ne relevant pas d’une 
exploitation agricole, n’est pas conforme à l’affectation de la zone, ce que l’office 
de l’urbanisme (ci-après : OU) avait relevé dans son préavis du 19 avril 2021, dans 
l’analyse de la DD 3______.  

Une autorisation pour construction conforme la zone au sens de l’art. 22 al. 2 LAT 
n’entre donc pas en considération.  

Il convient donc d’examiner si les conditions de dérogation pour des constructions 
hors de la zone à bâtir sont réalisées.  

5.2 Aux termes de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et 
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne 
sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie 
de la situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de 
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient 
été érigés ou transformés légalement (al. 2). Dans tous les cas, les exigences 
majeures de l’aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5). 

5.3 Les objets qui peuvent bénéficier de la garantie de la situation acquise en zone 
agricole concernent trois périodes successives : (1) ceux qui sont construits avant 
le 1er juillet 1972, à savoir la date d’entrée en vigueur de l’ancienne législation sur 
la protection des eaux contre la pollution qui établissait la première séparation 
officielle entre les secteurs constructibles et non-constructibles ; (2) les ouvrages 
construits jusqu’au 1er janvier 1980, date d’entrée en vigueur de la LAT ; (3) les 
ouvrages construits depuis lors. Lors de chacune de ces périodes, les règles 
applicables à la zone agricole ont été modifiées ; ne bénéficient de la garantie de la 

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situation acquise que les ouvrages qui à chaque fois ont été érigés dans le respect 
des prescriptions du moment. Les constructions illicites sont donc soustraites à 
toute garantie, même si un rétablissement de l’état conforme au droit n’a jamais pu 
être effectué pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de préemption, 
même si dite construction a été détruite volontairement ou par accident et même si 
le registre foncier ne fait pas état de la situation (Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit 
public de la construction, 2024, n. 465). 

L’art. 24c LAT appréhende aussi le changement d’affectation partielle, à savoir 
l’utilisation d’une construction à d’autres fins que celles initialement autorisées, 
mais qui ne diverge pas fondamentalement de l’ancien et qui n’implique pas une 
destination économique entièrement nouvelle (Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit, 
n° 465). 

5.4 L’art. 42 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 
(OAT - RS 700.1) complète l’art. 24c LAT. Selon l’art. 42 al. 1 OAT, une 
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré 
comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses 
abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature 
esthétique. L’al. 2 de l’art. 42 OAT dispose que le moment déterminant pour 
l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation 
au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible. 

En vertu de l’art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l’identité de la construction 
ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de 
l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être 
respectées : a) à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher 
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation 
extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti 
existant ; b) un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant 
si les conditions de l’art. 24c al. 4 LAT sont remplies ; l’agrandissement total ne 
peut alors excéder ni 30% ni 100 m2, qu’il s’agisse de la surface brute de plancher 
imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable 
et des surfaces brutes annexes) ; les agrandissements effectués à l’intérieur du 
volume bâti existant ne comptent que pour moitié ; c) les travaux de transformation 
ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments 
habités initialement de manière temporaire. 

5.5 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, pour que l’identité de la construction 
soit respectée au sens de l’art. 42 al. 3 OAT, il faut que son volume, son aspect 
extérieur et sa destination restent largement identiques et que ne soit générée aucune 
incidence nouvelle accrue sur l’affectation de la zone, l’équipement et 
l’environnement ; les transformations doivent être d’importance réduite par rapport 
à l’état existant de la construction (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 ; 127 II 215 
consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.2). Il 
n’est pas exigé que l’ancien et le nouveau soient tout à fait semblables ; l’identité 

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se réfère aux traits essentiels de la construction, c’est-à-dire dans toutes ses 
caractéristiques importantes du point de vue de l’aménagement du territoire (arrêts 
du Tribunal fédéral 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.2 ; 1C_312/2016 du 3 
avril 2017 consid. 3.1). Si la condition de l’identité du bâtiment n’est pas respectée, 
on est en présence d’une transformation totale et l’octroi d’une autorisation 
dérogatoire fondée sur l’art. 24c LAT n’entre pas en considération (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_617/2019 précité consid. 5.2). 

Selon la directive ARE 2007, la condition du respect de l’identité, posée à l’art. 42 
al. 1 et 3 OAT, s’examine à la lumière de l’agrandissement de la surface utilisée, 
des modifications du volume construit, des changements d’affectation et des 
transformations à l’intérieur du volume construit, des modifications de l’aspect 
extérieur, des extensions des équipements, mais aussi des améliorations du confort 
et des frais de transformation engagés par rapport à la valeur du bâtiment (point 3.1, 
p. 8). 

5.6 Selon l’art. 27C de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), lequel traite des « Constructions et 
installations existantes sises hors de la zone à bâtir et devenues non conformes à 
l’affectation de la zone », le département peut autoriser la rénovation, la 
transformation partielle, l’agrandissement mesuré ou la reconstruction de 
constructions ou installations qui ont été érigées ou transformées conformément au 
droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à 
l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans 
d’affectation du sol, dans les limites des art. 24c et 37a LAT et 41 à 43 OAT et aux 
conditions fixées par ces dispositions (al. 1). Les constructions visées à l’art. 43 
OAT sont régies par les normes de la 4e zone. Les autres constructions existantes 
sont régies par les normes de la 5e zone (al. 2). 

5.7 À teneur de l’art. 18a LAT, entré en vigueur au 1er mai 2014, dans les zones à 
bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits 
ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22 al. 1 LAT. De tels projets doivent 
être simplement annoncés à l’autorité compétente (al. 1). Le droit cantonal peut 
désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, 
dans lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées 
d’autorisation (al. 2 let. a), prévoir une obligation d’autorisation dans des types 
précisément définis de zones à protéger (al. 2 let. b). Les installations solaires sur 
des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale 
sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter 
d’atteinte majeure à ces biens ou sites (al. 3). Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation 
de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en 
principe sur les aspects esthétiques (al. 4). 

5.8 Garanti par l'art. 36 al. 3 Cst., le principe de la proportionnalité se compose des 
règles d'aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –
de nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui 

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qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens 
étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public 
(ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 ; 136 IV 97 consid. 5.2.2). 

5.9 En l’espèce, il n’est pas contesté qu’une autorisation de construire DD 1______ 
a été délivrée en 1967. Si le dossier a été détruit, le document récapitulant 
l’historique du projet a été produit. Il en ressort qu’une demande a été déposée le 4 
novembre 1966, refusée par décision du 6 janvier 1967 puis acceptée le 31 janvier 
1967. Il est douteux qu’elle ait été « complémentaire » comme le soutient 
l’architecte du recourant dans sa réponse au préavis du 29 novembre 2021, 
probablement au seul motif que le tampon humide est apposé à côté de cet adjectif. 
Cet élément est toutefois sans incidence, l’existence de l’autorisation étant établie.  

Il ressort des photos qu’un bâtiment carré existait sur la parcelle le 6 juin 1967. 
Parmi les préavis récoltés dans le cadre de la DD 3______, la Direction des 
autorisations de construire (ci-après : DAC) a préavisé défavorablement le projet 
soumis le 28 février 2022. Elle a toutefois relevé que « l’agrandissement mesuré du 
cabanon à outils, tel que prévu dans le projet, pourrait être préavisé favorablement 
en application de l’art. 27C LaLAT ». Cette position a aussi été adoptée par l’OU 
dans son préavis du 31 janvier 2022. De même, l’office cantonal de l’agriculture 
(ci-après : OCAN) a précisé, le 9 novembre 2021, que si le propriétaire fournissait 
une preuve que le bâtiment était au bénéfice d’une autorisation de construire datant 
d’avant 1972, son agrandissement, la pose des panneaux solaires, la construction 
d’un mur de soutènement ainsi que l’installation de la coursive d’accès pourrait 
alors être autorisé, sous réserve d’être dans la limite des quotas. 

La seule pièce du dossier de 1967 ayant subsisté témoigne du fait que la 
construction devait servir de « réduit à outils ». Il n’est pas contesté que ledit 
bâtiment a une surface de 16 m². Les parties s’accordent sur le fait qu’auraient été 
ajoutés, 1,6 m2 de surface au bâtiment, et, à l’intérieur, un poêle à bois, une 
« cuisine » selon le département, qualifiée par le recourant de « kitchenette 
amovible » et, sur le toit, des panneaux solaires. Au vu des photos produites, 
l’intérieur de la construction contient une table, un tabouret, un frigo, un évier, et 
quelques rangements. Même à considérer que l’usage n’en soit pas à strictement 
parler un « réduit à outils » l’utilisation du bâtiment notamment aux fins de 
jardinage, est similaire, voire ne diverge pas fondamentalement de ce qui avait été 
autorisé en 1967 et peut bénéficier de la garantie de la situation acquise. 

L’agrandissement de la construction autorisée en 1967 porte sur 1.6 m² soit 10 % 
de sa surface. Sous réserve de cette augmentation de la surface, l’implantation, 
l’occupation et l’orientation sur la parcelle n’ont pas été modifiées. Le bâtiment n’a 
pas fait l’objet d’une déconstruction/reconstruction. Les inspecteurs de l’autorité 
intimée qui se sont déplacés n’ont pas allégué que les fondations du bâtiment 
auraient été modifiées. Dans ces conditions, l’identité du bâtiment reste identique 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/136%20IV%2097

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et l’augmentation, de 1,6 m2, apparaît acceptable au sens de l’art. 42 al. 3 let. b 
OAT, ce que les préavis de l’OU, de l’OCAN et de la DAC ne contredisent pas. 

Enfin, la pose de panneaux photovoltaïques, est autorisable en application de 
l’art. 18a LAT, ce que tant l’OU que l’OCAN ont évoqué dans leurs préavis 
respectifs des 31 janvier 2022 et 9 novembre 2021.  

En conséquence, en exigeant la suppression et l’évacuation complète du bâtiment 
cadastré n° 4______ comportant les panneaux photovoltaïques, le département a 
violé les principes de la garantie de la propriété visée à l’art. 24c al. 1 LAT et de la 
proportionnalité. 

Le recours sera en conséquence admis sur ce point. 

Les autres points (nos 2 à 14) de la décision n’étant plus contestés, ils seront 
confirmés. 

6. Le recourant conteste le bien-fondé de l’amende.  

6.1 Aux termes de l’art. 137 LCI, est passible d’une amende administrative de 
CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la LCI, aux règlements et aux 
arrêtés édictés en vertu de ladite loi, ainsi qu’aux ordres donnés par le département 
dans les limites de la LCI et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci 
(al. 1). Le montant maximum de l’amende est de CHF 20'000.- lorsqu’une 
construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation 
mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (al. 2). Il est tenu 
compte, dans la fixation du montant de l’amende, du degré de gravité de 
l’infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des 
prescriptions susmentionnées par cupidité, les cas de récidive et l’établissement, par 
le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d’une attestation, au 
sens de l’art. 7 LCI, non conforme à la réalité (al. 3). La poursuite et la sanction 
administrative se prescrivent par 7 ans (al. 5). 

6.2 Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut au demeurant aussi exister. C’est dire que la quotité de la sanction 
administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le 
droit pénal (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 7b). 

6.3 En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006  
(LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif. 
On doit cependant réserver celles qui concernent exclusivement le juge pénal 
(ATA/440/2019 du 16 avril 2019 consid. 5c et les références citées). 

6.4 Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la 
forme d’une simple négligence. Selon la jurisprudence constante, l’administration 
doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large 

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pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la 
censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de 
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/440/2019 précité consid. 5c et les 
références citées). 

6.5 L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par la 
mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte 
tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; 
ATA/440/2019 précité consid. 5c et les références citées). 

6.6 En l’espèce, le litige porte sur le bien-fondé de l’amende prononcée le 22 juillet 
2022. Le recourant ne développe pas, dans son recours, d’argumentation spécifique 
à l’encontre du bien-fondé de l’amende. Ses écritures portent sur le maintien du 
bâtiment. Dès lors qu’il ne conteste plus les points nos 2 à 14 de la décision, soit que 
différentes installations doivent être démolies, l’amende est fondée dans son 
principe.  

7. Le recourant conteste la quotité de l’amende. 

7.1 La jurisprudence de la chambre de céans précise que le département jouit d’un 
large pouvoir d’appréciation pour en fixer le montant. La chambre administrative 
ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Sont pris en considération la nature, la 
gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de la 
proportionnalité (ATA/159/2021 du 9 février 2021 consid. 8a et les arrêts cités). 

7.2 Le montant de l’amende, de CHF 1'500.-, se situe sur le bas de la fourchette 
autorisée par la loi, à savoir dans le cas présent un plafond de CHF 150'000.-, 
compte tenu des quatorze points recensés dans la décision querellée.  

La faute du recourant sans être importante n’est pas légère. Il aurait dû savoir que 
les différentes installations listées sur la décision litigieuse n’étaient pas autorisées 
et ne peut se prévaloir, en droit administratif, du silence du vendeur sur cette 
question. 

Le montant de l’amende est apte à atteindre le but d’intérêt public poursuivi soit le 
respect des règles établies en matière d’aménagement du territoire et des 
constructions.  

Il est également nécessaire, car il n’y a pas de sanction moins incisive permettant 
d’atteindre le même but.  

S’agissant de la proportionnalité au sens étroit, l’admission partielle du présent 
recours conformément aux considérants qui précèdent implique que le recourant ne 

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saurait être sanctionné au motif que le bâtiment serait illicite. Cette seule admission 
partielle implique une réduction du montant de l’amende. S’agissant d’un point sur 
quatorze, mais de la construction la plus importante, une réduction du montant de 
l’amende à hauteur de 1/14 apparaît insuffisante.  

Toutefois, les autres installations consistent aussi en constructions notamment la 
terrasse en bois avec balustrade (n° 2), les clôtures, portail et palissades (n° 4), la 
rampe d’accès avec dallage et garde-corps empiétant sur le domaine public cantonal 
(n° 5), deux murets en gabion avec jardinières (n° 7), la pergola en bois d’environ 
15 m² (n° 9), un muret en pierres (n° 12) à quoi s’ajoutent des places de 
stationnement préfabriquées (n° 3) et de zones gravillonnées (nos 8 et 10), la 
première zone d’environ 16 m² devant le bâtiment, avec escalier à l’est de celui-ci.  

Au vu du nombre de constructions durables construites de façon illicite sur le terrain 
mais aussi du fait que le recourant ne conteste plus devoir les détruire, l’amende 
sera réduite à CHF 1'000.-, montant qui reste proportionné aussi au sens étroit au 
vu des constructions qui doivent être détruites, de la zone concernée et du fait 
accompli devant lequel le département a été mis. 

Enfin, le recourant ne fait pas valoir qu’une telle sanction l’exposerait à une 
situation financière difficile. 

 Le recours sera partiellement admis, le point no 2 du dispositif du jugement, qui 
rejette le recours, sera annulé à l’instar du point n° 1 de la décision du 22 juillet 
2022 du département, afin de permettre le maintien du bâtiment, extension de 
1.6 m2 comprise et des panneaux photovoltaïques, et l’amende diminuée à 
CHF 1'000.-. La décision et le jugement seront confirmés pour le surplus. 

8. Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA) et une 
indemnité de procédure de CHF 800.- sera allouée au recourant qui y a conclu 
(art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er novembre 2023 par A______ contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 2023 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

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A/3017/2022 

annule le point 2 du jugement du Tribunal administratif de première instance du 
28 septembre 2023 ; 

annule le point 1 de la décision du département du territoire du 22 juillet 2022 ;  

réduit l’amende à CHF 1'000.- ; 

confirme le jugement du Tribunal administratif de première instance du 28 septembre 
2023 et la décision du 22 juillet 2022 pour le surplus ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 800.- à A______, à la charge du département 
du territoire ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme 
moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à  Me Pierre BANNA, avocat du recourant, au département 
du territoire – OAC, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu’à l’office 
fédéral du développement territorial. 

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Valérie LAUBER, Claudio 
MASCOTTO, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 

 la greffière : 
 
 

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