# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** eea14966-67b4-575a-a66c-d81dff332aa9
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-10-31
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 31.10.2018 CDP.2018.113 (INT.2018.632)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2018-113_2018-10-31.html

## Full Text

A.                           
Le 27 juin 2016, le
Conseil général de la Commune Y.________ a réélu X.________ au Conseil
communal, où il avait déjà siégé lors de la précédente législature (2012 à
2016).

Lors de la séance du même jour, le parti
"Les Verts" avait expliqué que bien que le résultat des élections du
5 juin 2016 lui donnait théoriquement droit à un siège au Conseil communal, il
n’était pas en mesure de proposer un candidat pour cette charge au vu du court
délai à disposition pour trouver quelqu’un de disponible. Aussi avait-il
convenu avec le parti socialiste, notamment compte tenu du fait que X.________
prendrait sa retraite en cours de législature, qu’il soutiendrait ses candidats
sortants, dont l’intéressé, mais qu’il présenterait un candidat en cours de
législature.

Par lettre du 28 avril 2017, X.________ a
démissionné du Conseil communal avec effet au 31 juillet 2017 afin de "passer
le témoin" au candidat du parti "Les Verts".

Par courrier du 19 décembre 2017, X.________ a
requis de la Commune le versement d’une indemnité de fin d'activité. Par
"décision" du 14 février 2018, le Conseil communal a refusé de lui
allouer cette indemnité, motif pris que sa démission était intervenue en cours
de législature, à l'occasion de son départ à la retraite; or l'indemnité
n’était versée qu’en cas de départ en fin de législature.

B.                           
X.________ saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après :
Cour de droit public) d'un recours contre cette "décision" en concluant
à son annulation et à l'octroi d'une indemnité de fin d'activité. Il conteste
avoir démissionné en raison de son départ à la retraite, la correspondance
entre la fin de son mandat au 31 juillet 2017 et sa retraite au 1er
août 2017 résultant seulement d’une coïncidence. Il explique avoir quitté le
Conseil communal afin que sa composition représente les forces politiques élues
au Conseil général conformément au règlement communal, le Parti Socialiste
devant céder un siège en faveur du parti "Les Verts". Il fait valoir
qu’il a quitté son mandat de manière anticipée, en quelque sorte en raison
d’une non-réélection, car il pensait accomplir au minimum une demi-législature
avant de démissionner de sa fonction, et qu'il a finalement dû le faire plus
tôt que prévu. Il considère qu’un refus d’indemnité dans sa situation, soit
après cinq ans au Conseil communal, qu’il a quitté pour des questions
déontologiques en raison d’une non-réélection (suite à une modification de la
répartition des sièges), alors qu’une personne entrant au Conseil communal en
cours de législature pourrait être mise au bénéfice d’une telle indemnité
constituerait une inégalité de traitement.

C.                           
Dans ses observations, la Commune conclut au
rejet du recours.

D.                           
Par courrier du 29 mai 2018, la Cour de droit
public informe X.________ que son recours est converti en action de droit administratif, lui
donne l’occasion de formuler une réplique et l'invite à chiffrer ses
conclusions.

E.                           
X.________ réplique et conclut au versement d'une indemnité s'élevant à 22'888.90
francs.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
a) La Cour de droit public connaît en instance
unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des
prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat
et des communes (art. 58 let. a LPJA et 47 al. 1 OJN).

L'action de droit administratif est subsidiaire. Elle n'est pas recevable
lorsque le demandeur peut faire valoir ses droits par la voie du recours (art. 59
LPJA). Dans la mesure où elle tend directement à
l'octroi d’une somme d'argent, la prétention du demandeur
à l’encontre de la Commune Y.________ est de nature pécuniaire. Aucune
disposition légale ne donnant la compétence au Conseil communal, ou à une autre
autorité de cette commune, de statuer sur la question litigieuse par la voie de
la décision, l’intéressé ne peut faire valoir ses droits par la voie du
recours. Les prétentions formulées relèvent donc de l’action de droit
administratif, ce en quoi son recours est converti. Par
ailleurs, la Cour de céans est compétente pour se saisir
du litige.

b) Déposée en outre dans les formes prévues par la loi (art. 60 al. 1 LPJA), la
demande est recevable.

2.                           
a) La loi s'interprète
en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral
ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 cons. 3.4). En revanche, lorsque des raisons
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte
clair (ATF 137 I 257 cons. 4.1); il en va de même lorsque le texte conduit
à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le
sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 135 IV 113 cons. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi (ATF 135 II 78 cons. 2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument
clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher
quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique; ATF 136 III 283 cons. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie
aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique
pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 cons. 2.2; 137 IV 180 cons. 3.4).

3.                           
a) Selon l’article 7
du Règlement de la Commune Y.________, du 18 février 2013, sur le statut des
membres du Conseil communal, intitulé "indemnité de fin d’activité", la
conseillère communale ou le conseiller communal qui ne veut ou ne peut
poursuivre son activité à l’échéance d’une législature, a droit au versement de
son traitement, y compris la part proportionnelle au 13ème salaire,
pendant 3 mois. L’indemnité est réduite de tout autre revenu (salaire ou rente)
perçu durant la période concernée (al. 1). Le Conseil général, pour de justes
motifs et à la majorité qualifiée, peut priver la personne concernée du droit à
l’indemnité prévue à l’alinéa 1 du présent article (al. 2).

Dans la mesure où il fait référence à "l’échéance
d’une législature", le texte de l’article 7 al. 1 du règlement a
clairement trait à une cessation de l’activité, volontaire ou non, intervenant
au terme d’une législature. Selon sa lettre, cette disposition exclut donc les
conseillers communaux ayant interrompu leur activité en cours de législature,
comme cela pourrait être le cas lors d’une démission.

b) Bien qu’intitulé "indemnité de fin
d’activité", l’article 7 al. 1 mentionne le droit du conseiller communal
au versement de son "traitement". Dans la mesure où cette disposition
se rapporte également au traitement des conseillers communaux, elle doit être
lue en lien avec l’article 6 du règlement qui concerne précisément cette
question. Or, selon l’article 6 al. 3, en cas de démission en cours de
législature, le traitement est arrêté au jour de la fin de l’activité. L’octroi
d’une indemnité équivalent à trois mois de traitement serait contradictoire.
L’approche systématique confirme donc l’interprétation littérale selon laquelle
un conseiller communal qui démissionne en cours de législature n’a pas droit à
une indemnité de fin d’activité.

c) L’interprétation historique n’apporte pas
beaucoup de renseignement quant au but de cette disposition et au sens à lui
donner. L'ancienne version de l'article 7 du Règlement sur le statut des
membres du Conseil communal, intitulé "indemnité en cas de non
réélection", prévoyait que l'opportunité de verser une telle indemnité à
la conseillère communale ou au conseiller communal, qui n’était pas réélu-e au
terme d'une législature, serait examinée dans le cadre de l'étude sur le taux
d'occupation des membres du Conseil communal prévue dans le règlement général
du 21 décembre 2012. Selon sa lettre, l’ancienne version de cette disposition,
qui ne visait que les cas de non-réélection, ne concernait donc forcément que
les conseillers arrivés à l’échéance d’une législature. Le Conseil général de
la Commune Y.________ a créé la Commission d'étude sur le statut des membres du
Conseil communal de Y.________ (CESCC). Dans ce cadre, elle a également examiné
l'indemnité de fin d'activité prévue par l'article 7 du Règlement sur le statut
des membres du Conseil communal. A cet égard, dans son rapport, la Commission a
indiqué que : "Considérant le mode d'élection du Conseil communal par le
Conseil général, il est apparu difficile à notre Commission de distinguer le
départ volontaire ou non. Par conséquent, la notion d'indemnité en cas de
non-réélection figurant à l'article 7 du règlement sur le statut des membres du
Conseil communal de Y.________ ne semble pas adéquate. Nous proposons de la
remplacer par une indemnité de fin d'activité. Le montant de l'indemnité versé
mensuellement est fixé à trois mois de salaire. A cette somme est ajoutée la
part proportionnelle au 13ème salaire. L'indemnité est réduite de
tout autre revenu (salaire ou rente) perçu durant la période concernée. La
Commission prend acte que si un membre du Conseil communal est amené à
démissionner en raison d'une incapacité de travail de longue durée, l'assurance
perte de gain conclue par la Commune lui garantit une indemnité de 720 jours.
Il en va de même si, toujours compte tenu d'une incapacité de travail, un
membre de l'Exécutif n'est pas réélu au terme de son mandat ou s'il devait être
révoqué".

Il résulte des explications de la commission
que celle-ci n’a pas voulu que cette indemnité dépende du caractère volontaire
ou non du départ des conseillers communaux. Au vu de ses considérations
relatives au mode d’élection du Conseil communal par le Conseil général, il
apparaît que celles-ci portaient sur la différentiation entre une
non-réélection et une non-représentation aux élections au terme d’une
législature. La commission s’est en outre inquiétée des conséquences
financières d’une fin d’activité, provoquée par une atteinte à la santé d’un
membre de l’Exécutif, également dans le cas où elle interviendrait par le biais
d’une démission. Bien qu’elle n’en ait pas tiré une conclusion claire et
explicite, dans la mesure où selon la réponse obtenue les intéressés auraient
quoi qu’il en soit perçu des indemnités journalières après la fin de leur
activité si celles-ci n’étaient pas épuisées, il apparaît qu’une indemnité
n’est pas nécessaire dans cette situation. Aussi, si la commission avait
l’intention de ne pas limiter l’octroi d’une indemnité de départ aux seuls
membres de l’Exécutif non réélus mais en faire bénéficier également les élus
qui ne se représentaient pas aux élections, il semblerait qu’elle entendait
toutefois en exclure les démissionnaires. Cette interprétation conduit à
confirmer le sens littéral et systématique de cette disposition.

d) Le résultat auquel elle aboutit n’est pas
choquant dans la mesure où, contrairement à celui qui n’est pas réélu, le conseiller
communal démissionnaire ne perd pas son travail du jour au lendemain mais
dispose en général d’un préavis de trois mois pendant lequel il a droit à son
traitement (art. 5 al. 1 et 6 al. 3 Règlement sur le statut des membres du
Conseil communal), si bien qu’il peut s’organiser en connaissance de cause pour
la suite de son parcours professionnel ou personnel. C’est la raison pour
laquelle le demandeur ne peut être assimilé à un conseiller communal non réélu.
Quant au conseiller communal ayant débuté son activité en cours de législature
mais n’ayant pas été réélu, celui-ci ne dispose pas de cette période de préavis
pendant laquelle il a droit à un salaire et peut organiser la suite de son
parcours professionnel et personnel, comme c’est le cas du demandeur, si bien
que l’on ne discerne pas d’inégalité de traitement. En l’occurrence, le
demandeur savait le 27 juin 2016 déjà (cf. procès-verbal de séance du Conseil
général du 27.06.2016) qu’il laisserait sa place en cours de législature à un
membre du parti "Les Verts" lorsque celui-ci aurait trouvé un candidat
à présenter. Il disposait donc de suffisamment de temps pour préparer sa
cessation d’activité et s’organiser en conséquence. Or tel n’aurait pas été le
cas si le parti "Les Verts" avait présenté son candidat le 27 juin
2016 et qu’il s’était fait élire en défaveur du demandeur.

On relèvera, à titre de
comparaison, que si les Communes du Locle, de La Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel
prévoient une indemnité "d’accompagnement" ou de "transition"
octroyée pour toute fin d’activité quelle qu’elle soit, le Règlement sur le
statut des Conseillers communaux du 16 février 2009 de la Commune du
Val-de-Travers exclut également – et expressément – l’octroi d’une indemnité de
départ en cas de démission (art. 9 al. 2). La version en cours de modification
produite par le demandeur tend à montrer que cette exclusion devrait être
confirmée dans la version postérieure du règlement.

En définitive, il n’existe pas de motifs objectifs permettant de penser
que le texte de l’article 7 al. 1 du Règlement de la Commune Y.________, du 18 février 2013, sur le statut des
membres du Conseil communal ne restitue pas le véritable
sens de la disposition ou qu’il conduit à des résultats que le législateur ne
peut avoir voulus, qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de déroger au sens littéral clair du
texte de cette disposition, qui ne confère pas au demandeur de droit à une
indemnité de "fin d’activité".

4.                           
Mal fondée, la demande doit être rejetée. Selon
la jurisprudence de la Cour de céans en matière de rapports de service, la
procédure est gratuite lorsque la valeur litigieuse est inférieure à 30'000
francs. Celle-ci étant inférieure à ce montant, il est statué sans frais.
Compte tenu du sort de la cause, il n'y a en outre pas lieu à allocation de
dépens.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.   Rejette la demande.

2.   Statue sans frais.

3.   N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 31 octobre
2018