# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6cb3c878-c785-5f6c-bf05-2e3b99d21afe
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-11-27
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.11.2025 A-2443/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2443-2024_2025-11-27.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-2443/2024 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 7 .  N o v e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Alexander Misic (Vorsitz), 

Richter Stephan Metzger, Richterin Christine Ackermann,    

Gerichtsschreiberin Mathilda Mauch. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

Beschwerdeführer,  

  
 

 
gegen 

 
 

Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft,  

Bundesgasse 3, 3003 Bern,   

vertreten durch  

Dr. Markus Rüssli, Rechtsanwalt,  

Streichenberg und Partner,  

Stockerstrasse 38,  

8002 Zürich,  

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten. 

 

 

A-2443/2024 

Seite 2 

Sachverhalt: 

 

A.  

A._______, (nachfolgend: Gesuchsteller), ersuchte am 26. April 2023 die 

Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (nachfolgend: AB-BA) um 

Zugang zu Vereinbarungen, Verträgen, Abrechnungen und Korrespondenz 

der AB-BA mit externen Dienstleistern im Kommunikationsbereich und bei 

juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausserordentliche Staatsanwälte und 

Bundesanwälte etc.) ab dem Jahr 2021. 

 

B.  

Die AB-BA nahm am 15. Mai 2023 zum Gesuch Stellung und verweigerte 

den Zugang zu den betreffenden Dokumenten. Sie führte im Wesentlichen 

aus, ihre Aufsichtstätigkeit unterliege zwar dem Öffentlichkeitsgesetz vom 

17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3), die eingeforderten Dokumente und 

Informationen würden jedoch nicht aus dieser Tätigkeit stammen.  

 

C.  

Der Gesuchsteller reichte am 16. Juni 2023 beim Eidgenössischen Daten-

schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (nachfolgend: EDÖB) einen 

Schlichtungsantrag ein. An der Schlichtungsverhandlung vom 30. Okto-

ber 2023 vereinbarten die Beteiligten, dass die AB-BA den Zugang zu fol-

genden Dokumenten und Informationen zu prüfen habe: «1. Vertragliche 

Vereinbarungen der AB-BA mit Beratungsdienstleistern zu Kommunikati-

onsberatung, unter Ausschluss von Gutachten, ab dem Jahr 2021; und 

2. Eine Liste der von der AB-BA eingesetzten ausserordentlichen Staats-

anwältinnen und Staatsanwälte unter Einschluss der von diesen beigezo-

genen juristischen Hilfspersonen».  

 

D.  

Am 20. Dezember 2023 teilte die AB-BA dem Gesuchsteller mit, sie könne 

dem Gesuch aus grundsätzlichen Erwägungen nicht stattgeben und halte 

an ihrer bisherigen Auffassung fest. In der Folge erliess der EDÖB am 

9. Februar 2024 seine Empfehlung. Darin vertrat er die Ansicht, dass die 

gesamte Tätigkeit der AB-BA in den persönlichen Geltungsbereich des 

BGÖ falle, einschliesslich jener Bereiche, die nicht unter ihre Aufsichtstä-

tigkeit im engeren Sinn zu subsumieren seien. Die AB-BA habe nach vor-

gängiger Anhörung der betroffenen Dritten den Zugang zu den ersuchten 

Dokumenten zu gewähren.  

 

 

A-2443/2024 

Seite 3 

E.  

Im Anschluss an die Empfehlung des EDÖB wies die AB-BA das Begehren 

des Gesuchstellers mit Verfügung vom (…) ab. Zur Begründung führte sie 

insbesondere aus, dass sie im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit im Hinblick 

auf das Öffentlichkeitsprinzip grundsätzlich wie eine an die Bundeskanzlei 

angegliederte dezentralisierte Verwaltungseinheit zu betrachten sei. Ein 

Anspruch auf Zugang bestehe daher nur in Bezug auf amtliche Doku-

mente, die unmittelbar aus ihrer Aufsicht über die Bundesanwaltschaft her-

vorgingen, namentlich Inspektionsberichte, Empfehlungen oder Weisun-

gen. Bei den vom Gesuchsteller verlangten Dokumenten handle es sich 

hingegen um solche, die nicht zu ihrer Kernaufgabe – der Aufsicht über die 

Bundesanwaltschaft – gehörten. Diese seien deshalb nicht vom Geltungs-

bereich des BGÖ erfasst. Selbst für den Fall, dass das BGÖ zur Anwen-

dung gelange, bestehe kein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumen-

ten, die im Zusammenhang mit Strafverfahren stünden. 

 

F.  

F.a Der Gesuchsteller (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhob am 19. Ap-

ril 2024 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, es sei 

Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der AB-BA (nachfolgend: Vorinstanz) vom 

1. März 2024 aufzuheben, und die Vorinstanz sei zu verpflichten, ihm Zu-

gang zu folgenden Dokumenten zu gewähren:  

 

- Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz der Be-

schwerdegegnerin mit externen Dienstleistern im Kommunikationsbereich 

und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausserordentliche Staatsan-

wälte und Bundesanwälte etc.) der Periode vom 1. Januar 2021 bis zum 

26. April 2023.  

- Eventualiter sei Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der Beschwerdegegnerin 

vom 1. März 2024 aufzuheben, und die Beschwerdegegnerin sei zu ver-

pflichten, dem Beschwerdeführer Zugang zu gewähren zu folgenden Do-

kumenten: Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz 

der Beschwerdegegnerin mit externen Dienstleistern im Kommunikations-

bereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausserordentliche 

Staatsanwälte und Bundesanwälte etc.) der Periode vom 1. Januar 2021 

bis zum 26. April 2023, wobei Personendaten in den Dokumenten nach 

Massgabe des Verhältnismässigkeitsprinzips anonymisiert werden. 

Der Beschwerdeführer verlangt in prozessualer Hinsicht, dass die Be-

schwerdegegnerin zu verpflichten sei, die genannten Dokumente dem Ge-

richt für die Dauer des Verfahrens vollständig vorzulegen. 

 

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Seite 4 

F.b Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer zusammenfassend vor, 

die Vorinstanz falle als dezentrale Verwaltungseinheit in den Geltungsbe-

reich des BGÖ. Das Öffentlichkeitsprinzip sei nicht nur auf ihre Aufsichtstä-

tigkeit, sondern auf ihre gesamte Tätigkeit anwendbar, da die Vorinstanz 

Teil der Justizverwaltung sei. Die Ausnahme des Öffentlichkeitsprinzips für 

Dokumente aus dem Strafverfahren sei eng auszulegen. Aus der ange-

fochtenen Verfügung gehe nicht hervor, dass die Akten, zu denen Zugang 

verlangt werde, Teil der Strafakten eines konkreten Verfahrens seien. 

 

G.  

Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 24. Juni 2024 die Ab-

weisung der Beschwerde. Sie verweist auf die angefochtene Verfügung 

und hält daran fest. Für den Fall, dass das Bundesverwaltungsgericht das 

BGÖ als anwendbar erachte, sei zu berücksichtigen, dass die verlangten 

Dokumente nebst Personendaten auch wichtige und sensible Informatio-

nen enthielten. Gestützt auf Art. 7 BGÖ und unter Berücksichtigung des 

strafprozessualen Untersuchungsgeheimnisses könne ein Zugang nur ein-

geschränkt gewährt werden. Personendaten seien nach Möglichkeit im 

Sinne von Art. 9 BGÖ zu anonymisieren und besonders schützenswerte 

Informationen seien zu schwärzen.  

 

H.  

Der Beschwerdeführer reicht am 24. Juli 2024 seine Schlussbemerkungen 

ein. Er hält vollumfänglich an den Anträgen und Ausführungen in seiner 

Beschwerde fest und bekräftigt seinen Standpunkt.  

 

I.  

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den 

Akten liegenden Schriftstücke wird, soweit für den vorliegenden Entscheid 

erheblich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.  

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungs-

gerichtsgesetzes (VGG; SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im 

Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; 

SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG 

erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund vorliegt (Art. 32 VGG).  

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Seite 5 

Die vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente betreffen Handlungen der 

Vorinstanz im Rahmen ihrer Fach- und Dienstaufsicht über die Bundesan-

waltschaft (vgl. Art. 29 ff. des Strafbehördenorganisationsgesetzes vom 

19. März 2010 [StBOG; SR 173.71] und Art. 67 StBOG). Da insoweit keine 

personalrechtliche Fragen tangiert sind (Art. 33 Bst. cter und Bst. cquinquies 

VGG; BBl 2015 2211, 2213 f. und 2225 f.) gelangt Art. 33 Bst. h VGG zur 

Anwendung. Die Vorinstanz ist als Behörde ausserhalb der Bundesverwal-

tung in Erfüllung der ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben des 

Bundes tätig geworden. Sie stellt folglich eine zulässige Vorinstanz des 

Bundesverwaltungsgerichts dar (vgl. Art. 33 Bst. h VGG i.V.m Art. 1 Abs. 2 

Bst. e VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-3612/2019 vom 29. Juli 2019 E. 1.3 

und 1.4; vgl. FLÜCKIGER THOMAS, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], VwVG 

– Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 7 

N. 10). 

Es liegt keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vor. Das Verfahren richtet 

sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes bestimmt 

(Art. 37 VGG und Art. 16 Abs. 1 BGÖ).  

1.2 Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt und 

das Verfahren wurde auf sein Gesuch hin eingeleitet. Er ist Adressat der 

angefochtenen Verfügung, mit der sein Zugangsgesuch abgewiesen 

wurde. Er ist daher durch die angefochtene Verfügung sowohl formell als 

auch materiell beschwert und insoweit zur Beschwerde berechtigt 

(Art. 48 Abs. 1 VwVG).  

 

1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 2 VwVG) ist einzutreten.  

 

2.  

2.1 Der Beschwerdeführer hat insbesondere Auskunft über Vereinbarun-

gen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz der Vorinstanz mit aus-

serordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten für die Periode 

vom 1. Januar 2021 bis zum 26. April 2023 verlangt. Die Vorinstanz trat auf 

dieses Begehren nicht ein. Sie führte aus, sie sei für die Wahl von ausser-

ordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten nicht zuständig und 

verfüge daher über keine entsprechenden Dokumente oder Informationen.  

 

2.2 Art. 17 Abs. 3 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) sieht vor, 

dass die Vereinigte Bundesversammlung eine ausserordentliche Bundes-

anwältin oder einen ausserordentlichen Bundesanwalt wählt, wenn dies 

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Seite 6 

zur Gewährleistung einer unabhängigen Strafuntersuchung erforderlich ist, 

etwa wenn Ratsmitglieder oder Mitglieder der Bundesanwaltschaft selbst 

betroffen sind. Die Bestimmung fand erstmals im Verfahren gegen den 

ehemaligen Bundesanwalt Michael Lauber Anwendung, als die Vereinigte 

Bundesversammlung auf Antrag der Gerichtskommission einen ausseror-

dentlichen Bundesanwalt wählte (THOMAS SÄGESSER in: Graf/Caroni 

[Hrsg.], Kommentar zum Parlamentsgesetz [ParlG] vom 13. Dezember 

2002, 2. Aufl. 2024, Art. 17 N. 25 f. [nachfolgend: Komm. ParlG]).  

 

2.3 Die Zuständigkeit für die Wahl ausserordentlicher Bundesanwältinnen 

und Bundesanwälte liegt somit ausschliesslich bei der Bundesversamm-

lung. Da die Vorinstanz hierfür nicht zuständig ist und auch nicht über die 

verlangten Dokumente verfügt, ist deren Entscheid nicht zu beanstanden. 

Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet und ist so-

mit abzuweisen.  

 

3.  

3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Zugang des Beschwer-

deführers betreffend Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Kor-

respondenz der Beschwerdegegnerin mit externen Dienstleistern im Kom-

munikationsbereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen, ausseror-

dentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte) für die Periode 1. Ja-

nuar 2021 bis zum 26. April 2023 in zulässiger Weise verweigert hat.  

 

3.2  

3.2.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auf-

trag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern 

(Art. 1 BGÖ). Dadurch soll das Vertrauen der Bürger in die öffentlichen In-

stitutionen gestärkt, die Kontrolle über die Verwaltung verbessert und eine 

sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungspro-

zess ermöglicht werden (BGE 148 II 92 E. 2). In diesem Sinn statuiert das 

BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt. Es ge-

währt jeder Person im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes einen subjektiven, individuellen Anspruch auf Zu-

gang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 

m.w.H.; BVGE 2016/9 E. 3).  

 

Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die Vermutung zu Gunsten ei-

nes freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (BGE 148 II 92 E. 2). Es 

liegt somit nicht im freien Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und 

amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht 

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Seite 7 

(BVGE 2014/6 E. 4.2). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht abso-

lut. Art. 7 und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vor-

liegen der Zugang zu amtlichen Dokumenten – abweichend von 

Art. 6 Abs. 1 BGÖ – einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verwei-

gern ist. Darüber hinaus ist dem Schutz der Persönlichkeit bzw. der Pri-

vatsphäre Dritter Rechnung zu tragen (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ; 

vgl. BGE 144 II 91 E. 4 und BGE 142 II 340 E. 4). 

 

3.2.2 Das Öffentlichkeitsgesetz behält in Art. 4 BGÖ spezielle Bestimmun-

gen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim 

bezeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraus-

setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b). 

Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen und 

dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz 

lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist im Einzelfall zu ermitteln. 

Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen, 

wobei das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Ver-

waltung dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen ist 

(BGE 146 II 265 E. 4 und E. 5.2.1 und Urteil des BGer 1C_93/2021 vom 

6. Mai 2022 E. 3.4, je m.w.H.). 

3.2.3 Ein amtliches Dokument ist gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informa-

tion, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im 

Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt 

worden ist, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Als amtliche 

Dokumente gelten sodann auch solche, die durch einen einfachen elektro-

nischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kön-

nen und die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen 

(sog. «virtuelle Dokumente»; Art. 5 Abs. 2 BGÖ).   

3.2.4 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Do-

kumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt 

amtlicher Dokumente zu erhalten. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten 

ist jedoch einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn über-

wiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer 

Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall 

gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer 

A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.2 m.w.H.). Ist der Zugang zu 

amtlichen Dokumenten nicht bereits aufgrund eines Spezialtatbestandes 

von Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern 

– und ist keine Ausnahme im Sinne von Art. 8 BGÖ gegeben –, hat die 

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Seite 8 

ersuchte Behörde dies zu tun, wenn durch seine Gewährung die Pri-

vatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch 

das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Es 

ist insbesondere zu beachten, dass Personen des öffentlichen Lebens, 

Verwaltungsangestellte in einer höheren Führungsfunktion oder gewählte 

Amtsträger eher damit rechnen müssen, dass Personendaten über sie ver-

öffentlicht werden (Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 

2015 E 5.1.3). Sodann sind amtliche Dokumente, die Personendaten oder 

Daten juristischer Personen enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsicht-

nahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Doku-

mente beziehen, die nicht anonymisiert werden können, sind für Personen-

daten nach Art. 36 DSG und für Daten juristischer Personen nach Art. 57s 

des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 

1997 zu beurteilen. Das Zugangsverfahren richtet sich nach dem BGÖ 

(Art. 9 BGÖ; vgl. Urteile des BVGer A-4708/2022 vom 29. Februar 2024 

E. 7, A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.1 und 8.3). 

3.2.5 Das Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten ist 

in den Art. 10 ff. BGÖ geregelt. Demnach ist das Gesuch an jene Behörde 

zu richten, die das amtliche Dokument erstellt hat oder – im Fall eines so-

genannten virtuellen Dokuments – aus aufgezeichneten Informationen er-

stellen kann. Das Gesuch kann formlos gestellt und braucht – auch recht-

lich – nicht begründet zu werden (Art. 7 Abs. 1 der Öffentlichkeitsverord-

nung vom 24. Mai 2006 [VBGÖ, SR 152.31]; vgl. BGE 144 II 91 E. 4.9). 

Entspricht die Behörde dem Gesuch nicht oder nicht vollständig, so besteht 

für die gesuchstellende Person die Möglichkeit, mit einem Schlichtungsan-

trag an den EDÖB zu gelangen (vgl. Art. 13 Abs. 1 BGÖ; Urteil des BVGer 

A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 3.3.1 und 3.4.2, je m.w.H.). Kommt 

keine Schlichtung zu Stande, gibt der EDÖB innert 30 Tagen nach Emp-

fang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung über die Gewährung des 

Zugangs ab (Art. 14 BGÖ). Die gesuchstellende Person kann anschlies-

send innert zehn Tagen den Erlass einer Verfügung verlangen 

(Art. 15 Abs. 1 BGÖ). Auf das Verfügungsverfahren sind die Bestimmun-

gen des VwVG anwendbar (BGE 142 II 324 E. 3.6).  

 

4.  

4.1 Mit Blick auf den persönlichen Geltungsbereich ist zunächst zu prüfen, 

ob und in welchen Bereichen die Vorinstanz den Bestimmungen des BGÖ 

unterliegt. 

 

 

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Seite 9 

4.2  

4.2.1 Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz verlangt der Beschwerdefüh-

rer den Zugang zu den erwähnten Dokumenten (vgl. E. 3.1). Er macht gel-

tend, die Vorinstanz sei nicht als Justiz-, sondern als Verwaltungsorgan der 

dezentralen Bundesverwaltung zu qualifizieren und unterstehe vollumfäng-

lich dem BGÖ. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ beruhe auf einem weiten Verwal-

tungsbegriff und Art. 2 Abs. 3 BGÖ enthalte keine Ausnahmebestimmung, 

welche die Vorinstanz vom Anwendungsbereich ausnehme. Die Ernen-

nung von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten diene 

der Wahrnehmung der Fach- und Dienstaufsicht und falle unter die Auf-

sichtsfunktion der Vorinstanz gemäss Art. 1 des Reglements der Aufsichts-

behörde über die Bundesanwaltschaft vom 15. Februar 2021 

(SR 173.712.243, nachfolgend: Reglement der AB-BA). Auch die Beizie-

hung von Kommunikationsspezialisten und juristischen Hilfspersonen sei 

Bestandteil ihrer verwaltungsbezogenen Tätigkeit und unterliege somit 

dem BGÖ. Weiter sei nicht ersichtlich, weshalb die genannten Vereinba-

rungen und Verträge von Vornherein nicht der umfassenden Einsicht un-

terstehen sollten. So habe der EDÖB mit ausführlicher Begründung darge-

legt, dass der Arbeitsvertrag des ehemaligen Bundesanwalts Erwin Beye-

ler dem BGÖ unterstand und eingesehen werden durfte (vgl. Empfehlung 

des EDÖB vom 22. Februar 2012 zum Schlichtungsgesuch von X [An-

tragssteller] gegen Bundesanwaltschaft). 

 

Der Beschwerdeführer erklärt sich schliesslich damit einverstanden, Infor-

mationen aus Strafverfahren, die nicht dem Grundsatz der Justizöffentlich-

keit unterliegen, geheim zu halten. Ebenso sei der Punkt «Stundensatz» in 

den Verträgen als Geschäftsgeheimnis zu schwärzen, wenn ihm gleichzei-

tig Einsicht in den Kostenrahmen sowie die späteren Rechnungen bezie-

hungsweise die Gesamtkosten der betreffenden Mandate gewährt werde.  

4.2.2 Die Vorinstanz versteht sich als ein eigenständiges Aufsichtsorgan 

ausserhalb der Bundesverwaltung, das hinsichtlich des Öffentlichkeitsprin-

zips grundsätzlich gleich einzustufen sei, wie eine dezentralisierte Verwal-

tungseinheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst a BGÖ, die der Bundeskanzlei 

angegliedert ist. Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, sie sei nicht 

in die Departementsstruktur der Bundesverwaltung eingegliedert, sondern 

den Justizorganen des Bundes zuzurechnen. Sie anerkennt die Anwend-

barkeit des BGÖ insoweit, als es um ihre eigentliche Aufsichtstätigkeit geht. 

Dies betreffe etwa Inspektionsberichte, Empfehlungen oder Weisungen an 

die BA. Die vom Beschwerdeführer verlangten Dokumente beträfen aller-

dings keine aufsichtsrechtliche Tätigkeit, sondern stünden im 

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Seite 10 

Zusammenhang mit der Ernennung ausserordentlicher Staatsanwältinnen 

und Staatsanwälte gemäss Art. 67 StBOG. Dabei handle sie weder im Rah-

men ihrer Aufsicht noch nehme sie administrative Aufgaben wahr. Vielmehr 

sei sie einer Wahlbehörde gleichzustellen. In dieser Funktion unterstehe 

sie gleich wie die Bundesversammlung und der Bundesrat nicht dem BGÖ.  

 

Die verlangten Dokumente seien zudem gestützt auf 

Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Ge-

setzes ausgenommen. Dies gelte sowohl für laufende als auch für abge-

schlossene Strafverfahren. Gleiches gelte bei der Mandatierung von exter-

nen Hilfspersonen und Fachpersonen im Bereich der Kommunikation, weil 

diese in direktem Zusammenhang mit den eingesetzten ausserordentli-

chen Staatsanwältinnen- und Staatsanwälten und den geführten Strafver-

fahren stünden.  

 

4.3  

4.3.1 Für das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht und das Bun-

desstrafgericht sehen Art. 28 BGG, Art. 30 VGG und Art. 64 StBOG Rege-

lungen vor, wonach das Öffentlichkeitsgesetz sinngemäss gilt, soweit die 

Gerichte administrative Aufgaben erfüllen (Urteil des BGer 1C_333/2020 

vom 22. Oktober 2021 E. 5.1.1; CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Va-

sella/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar Datenschutz BGÖ, 4. Auflage 

2024, [nachfolgend: BK BGÖ], Art. 2 N. 1 f.). Das StBOG enthält hingegen 

keine Regelung darüber, ob das Handeln der Vorinstanz dem Strafbehör-

denorganisationsgesetz untersteht (vgl. Art. 4 BGÖ).  

 

4.3.2 Die Einordnung ist daher im Lichte von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ vor-

zunehmen. Danach gilt das Öffentlichkeitsgesetz für «die Bundesverwal-

tung». Der Begriff der Bundesverwaltung umfasst sowohl die zentrale als 

auch die dezentrale Bundesverwaltung im Sinne von Art. 178 BV  

und Art. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes 

(RVOG; SR 172.010). Während Art. 178 BV von einem zweigliedrigen Mo-

dell ausgeht und grundsätzlich nur zwischen Bundesverwaltung (Abs. 1 

und Abs. 2) und den ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern 

von Verwaltungsaufgaben unterscheidet (Abs. 3), differenziert 

Art. 2 Abs. 3 RVOG ausdrücklich zwischen zentralen und dezentralen Ein-

heiten der Bundesverwaltung (vgl. BVGE 2015/43 vom 16. Dezem-

ber 2014 E. 6 m. H.). Die verfassungsrechtliche Zweiteilung ist mit Abgren-

zungsschwierigkeiten verbunden, weil der neueren Organisationsgesetz-

gebung des Bundes ein etwas differenzierteres dreigliedriges Schema zu-

grunde liegt (vgl. Art. 2 RVOG, Art. 6 ff. RVOV; GIOVANNI BIAGGINI, 

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Seite 11 

in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl. 2023, 

Art. 178 BV N. 2 ff. [nachfolgend: SG Komm. BV]; kritisch MARKUS MÜLLER, 

in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesverfas-

sungsrecht, 2. Aufl. 2025, Art. 178 N. 10, 17 und 50 m.w.H. [nachfolgend: 

BSK BV], wonach für alle ausgegliederten Einheiten der Passus «aus-

serhalb der Bundesverwaltung» unzutreffend und die Lesart «ausserhalb 

der Bundeszentralverwaltung» zu bevorzugen sei; gl.M. PIERRE TSCHAN-

NEN, in: Rüssli/Hänni/Häggi Furrer (Hrsg.), Staats- und Verwaltungsrecht 

auf vier Ebenen, 2012, S. 527 und 530; ETIENNE POLTIER, Commentaire 

romand Constitution fédérale, 2021, Art. 178 N. 16; STAMM-PFISTER, BSK 

BGÖ, a.a.O., Art. 2 N. 1 ff.).  

 

Die dezentrale Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 3 RVOG; Art. 7a RVOV) 

setzt sich zusammen aus Einheiten, die zwar der Bundesverwaltung zuzu-

ordnen, aufgrund ihrer Organisationserlasse aber sachlich und personell 

verselbstständigt sind und über eine gewisse Autonomie verfügen. Die 

rechtliche Verselbständigung einer Verwaltungseinheit führt allein noch 

nicht zur Auslagerung aus der Bundesverwaltung. Geht es lediglich um 

eine von der Politik unabhängige Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben, so 

kann die Aufgabenwahrnehmung zwar auf einen selbständigen Rechtsträ-

ger übertragen werden, verbleibt aber organisationsrechtliche als dezent-

rale Einheit im Bestand der Bundesverwaltung (vgl. Art. 7a Abs. 1 

Bst. c RVOV; THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisa-

tionsgesetz, 2. Aufl. 2022, Art. 2 N. 57 f., Art. 3N. 58 ff.). Obgleich (verwal-

tungs-)unabhängig und zum Teil mit justizähnlichen Funktionen betraut, 

gehören Behördenkommissionen und auch Aufsichtsanstalten wie z. B. die 

FINMA zur (dezentralisierten) Verwaltung (BIAGGINI, SG Komm. BV, 

Art. 178 BV N. 2). 

 

4.4  

4.4.1 Die Vorinstanz und die Bundesanwaltschaft sind eigenständige, von 

den übrigen staatlichen Behörden getrennte und unabhängige Organe. Die 

Vorinstanz ist ein Aufsichtsorgan «sui generis». Sie ist funktional der Jus-

tizverwaltung zuzurechnen. Die mit Fachpersonen besetzte Vorinstanz bie-

tet Gewähr für eine wirksame Aufsicht. Da ihre Mitglieder von der Vereinig-

ten Bundesversammlung gewählt werden, verfügt sie formal über eine 

hohe demokratische Legitimation. Sie ist unabhängig von der Exekutive 

und der Judikative und unterliegt der parlamentarischen Oberaufsicht 

(vgl. Stellungnahme der AB-BA zum Bericht der Geschäftsprüfungskom-

mission des National- und Ständerats vom 24. Juni 2020 über das Auf-

sichtsverhältnis zwischen der Bundesanwaltschaft und ihrer 

A-2443/2024 

Seite 12 

Aufsichtsbehörde [BBl 2020 9755, 9758]; ALEXIA HEINE, Die Aufsicht im 

Spannungsverhältnis von Legislative und Judikative, in: De 

Rossa/Bovey/Hurni (Hrsg.), 150 Jahre Bundesgericht, Bern 2025, 

S. 365 ff.; vgl. THOMAS SÄGESSER, Komm. ParlG, Art. 26 N. 25). 

 

4.4.2 Die heutige Ausgestaltung der Stellung und Kompetenzen der Bun-

desanwaltschaft und der Vorinstanz geht auf das StBOG zurück. Zuvor war 

die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft zwischen dem Bundesstrafge-

richt und dem Bundesrat (der die Aufgabe dem EJPD übertragen hatte) 

aufgeteilt. Das Bundesstrafgericht war für materielle, das Departement für 

administrative Fragen zuständig. Das Bundesstrafgericht konnte aufgrund 

ihrer fachlichen Nähe zur Bundesanwaltschaft ihre Aufsicht einerseits nur 

begrenzt ausüben, das EJPD hatte anderseits nur beschränkte Möglich-

keiten, die Geschäftsabwicklung der Bundesanwaltschaft zu beurteilen. 

Zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft wurde des-

wegen eine klare und einheitliche Aufsichtsregelung geschaffen – die Auf-

sicht über die Bundesanwaltschaft sollte einer einzigen Behörde ungeteilt 

zugewiesen werden. Um die demokratische Legitimation und Unabhängig-

keit der Bundesanwaltschaft sicherzustellen, wurde gleichzeitig die Wahl, 

Nichtwiederwahl oder Abwahl der Bundesanwältinnen und Bundesanwälte 

der Vereinigte Bundesversammlung anvertraut. Der Gesetzgeber wich da-

mit von einem ursprünglich vorgesehenen Modell ab, das dem Bundesrat 

die Wahl dieser Amtsträgerinnen und Amtsträger übertragen hätte 

(vgl. BBl 2020 9755, 9756 ff. m.w.H., a.a.O; FELIX UHLMANN, Kurzgutach-

ten der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft betreffend Rechts-

charakter und aufsichtsrechtliche Kompetenzen der AB-BA vom 30. Mai 

2018; vgl. auch den Vorschlag des damaligen Ständerats Dick Marty, wo-

nach die Bundesversammlung den Bundesanwalt sowie die Mitglieder der 

AB-BA hätte wählen sollen, um die Unabhängigkeit gegenüber der Exeku-

tive sicherzustellen [in: Sitzung des Ständerates vom 9. Juni 2009, 

AB 2009 S. 588, Geschäft des Bundesrates 08.066]). 

 

4.4.3 Die Rechtsgrundlagen für die Organisation und Aufgaben der Vor- 

instanz wurden im StBOG und in der Verordnung der Bundesversammlung 

über die Organisation und die Aufgaben der AB-BA vom 1. Oktober 2010 

[SR 173.712.24]) festgelegt. In der Praxis der Vorinstanz hatte sich bald 

gezeigt, dass «die beiden Erlasse inhaltlich rudimentär sind und zu wenig 

Klarheit über die Kompetenzen der Aufsichtsbehörde schaffen» (Erläute-

rungen der AB-BA zum Reglement der Aufsichtsbehörde über die Bundes-

anwaltschaft vom 15. Februar 2021, S. 1, veröffentlicht auf der Homepage: 

www.ab-ba.admin.ch > Rechtsgrundlagen, zuletzt besucht am 30.09.2025 

A-2443/2024 

Seite 13 

[nachfolgend: Erläuterungen AB-BA zum Reglement]; siehe auch 

BBl 2020 9755, 9760, a.a.O.). Beide Erlasse stammen aus dem Jahr 2010 

und waren als erste Regelungen für den Start der Tätigkeit der Vor- 

instanz konzipiert. In Ergänzung dazu hatte sich die Vorinstanz ein Regle-

ment gegeben (Reglement vom 4. November 2010 der Aufsichtsbehörde 

über die Bundesanwaltschaft [SR 173.712.243]), das allerdings nach zehn 

Jahren revisionsbedürftig wurde (Erläuterungen AB-BA zum Reglement, 

S. 1 ff.)  

 

In jüngster Zeit weisen verschiedene parlamentarische Vorstösse sowie 

ein von CHRISTOPHER GETH und BENJAMIN SCHINDLER verfasstes Gutach-

ten darauf hin, dass die Stellung ausserordentlicher Staatsanwältinnen und 

Staatsanwälte gesetzlich unzureichend geregelt sein soll. Insbesondere 

bestünden Unklarheiten hinsichtlich der Umschreibung ihres Mandats, die 

Frage ihrer Entschädigung sowie ihre disziplinarrechtliche Unterstellung. 

Die GPK beider Räte hat deshalb wiederholt eine gesetzliche Klärung die-

ser Fragen empfohlen (vgl. Aufsichtsverhältnis zwischen der Bundesan-

waltschaft und ihrer Aufsichtsbehörde, Schlussbericht der Geschäftsprü-

fungskommissionen des Ständerates und des Nationalrates vom 22. Juni 

2021 [BBl 2022 130, S. 30 und S. 37]; GETH/SCHINDLER, Aufsicht über die 

Bundesanwaltschaft, Gutachten zuhanden der GPK beider Räte vom 

3. Februar 2021, S. 87 ff. m.w.H. [veröffentlicht auf der Homepage der Ge-

schäftsprüfungskommissionen beider Räte [GPK]: www.parlament.ch > 

Kommissionen > Aufsichtskommissionen > Geschäftsprüfungskommissio-

nen > Berichte; nachfolgend: GETH/SCHINDLER, Gutachten], zuletzt be-

sucht am 30.09.2025). 

 

4.5  

4.5.1 Wie ausgeführt nimmt die Vorinstanz in mehrfacher Hinsicht eine be-

sondere Stellung ein. Sie ist ein unabhängiges Aufsichtsorgan sui generis, 

das funktional der Justizverwaltung zuzurechnen ist und über hoheitliche 

Befugnisse verfügt, ohne Teil der Exekutive oder Judikative zu sein. Ihre 

Mitglieder werden von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt; sie 

unterliegt der parlamentarischen Oberaufsicht und übt die Fach- und 

Dienstaufsicht über die Bundesanwaltschaft gemäss Art. 29 ff. StBOG aus. 

Sie wurde geschaffen, um die Unabhängigkeit der Bundesanwaltschaft si-

cherzustellen und zugleich eine wirksame, demokratisch legitimierte Auf-

sicht zu gewährleisten.  

 

Die Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist deshalb auf die Vorinstanz 

nicht unmittelbar anwendbar. Zudem ist die Vorinstanz im abschliessenden 

A-2443/2024 

Seite 14 

Katalog des Anhang 1 des RVOV nicht als Behörde der dezentralen Bun-

desverwaltung aufgeführt (vgl. Art. 8 RVOV). Es ist daher zu prüfen, ob die 

Vorinstanz – jedenfalls soweit sie im Rahmen ihrer gesetzlich übertragenen 

Aufsichtstätigkeit über die Bundesanwaltschaft handelt – aufgrund ihrer 

Stellung im Verwaltungsgefüge des Bundes und im Lichte des Zwecks des 

Öffentlichkeitsgesetzes funktional wie eine Einheit der dezentralen Bun-

desverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu behandeln ist. 

 

4.5.2 Der Begriff der «Bundesverwaltung» in Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ um-

fasst die zentrale sowie die dezentrale Bundesverwaltung (vgl. E. 4.3). Für 

die Beurteilung, ob eine Behörde der dezentralen Bundesverwaltung oder 

der Kategorie der externen Träger von Verwaltungsaufgaben zuzurechnen 

ist, sind typologische Kriterien heranzuziehen (vgl. BVGE 2015/43 E. 6.4). 

Die Vorinstanz nimmt als Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft die 

Fach- und Dienstaufsicht im Sinne von Art. 29 ff. StBOG wahr. Gegenüber 

der Bundesanwaltschaft verfügt sie über Weisungs-, Auskunfts- und Emp-

fehlungskompetenzen. Ausgeschlossen sind Weisungen im Einzelfall be-

treffend Einleitung, Durchführung und Abschluss eines Verfahrens, die Ver-

tretung der Anklage vor Gericht und die Ergreifung von Rechtsmitteln 

(Art. 29 Abs. 2 Satz 2 StBOG). Die Vorinstanz darf Auskünfte und Berichte 

über die Tätigkeit der Bundesanwaltschaft einfordern und Inspektionen 

durchführen (Art. 30 StBOG). Sie unterbreitet dem Bundesrat die Entwürfe 

betreffend die interne Organisation, allgemeine Weisungen sowie den Ein-

satz von Personal, Finanz- und Sachmittel für den Voranschlag und die 

Rechnung der Bundesanwaltschaft (vgl. Art. 17 StBOG und 

Art. 31 Abs. 4 StBOG). Auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses kann die 

Vorinstanz der Bundesversammlung die Amtsenthebung des Bundesan-

walts oder seiner Stellvertretung beantragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 StBOG) 

und bei Amtspflichtverletzungen Disziplinarmassnahmen wie Verwarnun-

gen treffen, Verweise aussprechen oder Lohnkürzungen bis zu 10 Prozent 

während maximal eines Jahres verfügen (Art. 31 Abs 2 StBOG; Art. 16 Ver-

ordnung AB-BA; vgl. BVGer A-2138/2020 vom 22. Juli 2020 E. 3).  

 

Das Reglement der AB-BA präzisiert diese Befugnisse. Die Vorinstanz ist 

verpflichtet, ihre Aufsicht nach den Kriterien der Rechtmässigkeit, Ord-

nungsmässigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit 

auszuüben. Zu diesem Zweck kann sie namentlich von der Bundesanwalt-

schaft sowie amtshilfeweise von weiteren Verwaltungs- und Gerichtsbehör-

den Auskünfte einholen oder Akten einsehen (Art. 1 Abs. 3 Bst. a); Unter-

suchungen und besondere Verfahren durchführen (Art. 1 Abs. 3 Bst. b); 

eine ausserordentliche Staatsanwältin oder einen ausserordentlichen 

A-2443/2024 

Seite 15 

Staatsanwalt einsetzen (Art. 1 Abs. 3 Bst. c) oder vorsorgliche Massnah-

men zur Beweissicherung ergreifen (Art. 1 Abs. 3 Bst. d). Die Bezeichnung 

einer ausserordentlichen Staatsanwältin oder eines ausserordentlichen 

Staatsanwalts im Sinne von Art. 67 StBOG dient insbesondere der Über-

prüfung von eingereichten Strafanzeigen oder zur Durchführung eines 

Strafverfahrens (vgl. Urteil des Bundesstrafgerichts 

CA.2021.18/CA.2024.10 vom 15. Februar 2024 E. 3.2.1).  

 

4.5.3 Die Vorinstanz ist mit der Fach- und Dienstaufsicht über die Bundes-

anwaltschaft betraut (Art. 29 ff. StBOG), verfügt über hoheitliche Befug-

nisse, namentlich die Anordnung von Disziplinarmassnahmen 

(Art. 31 StBOG) und die Bezeichnung von ausserordentlichen Staatsan-

wältinnen und Staatsanwälten (Art. 67 StBOG). Die streitgegenständlichen 

Dokumente stehen im Zusammenhang mit der Bezeichnung ausseror-

dentlicher Staatsanwältinnen und Staatsanwälte nach Art. 67 StBOG und 

umfassen Vorgänge, welche die Vorinstanz im Rahmen ihrer Fach- und 

Dienstaufsicht vornimmt und somit unmittelbar deren Erfüllung dienen 

(vgl. Art. 1 Abs. 2 und 3 Bst. c Reglement AB-BA). Sie betreffen nicht die 

eigentliche Strafverfolgung, sondern die administrative Wahrnehmung ih-

rer Aufsichtsfunktion. Die Befugnisse der Vorinstanz sind in diesem Sinne 

verwaltungsrechtlicher Natur und unterscheiden sich grundlegend von der 

eigentlichen Strafverfolgung durch die Bundesanwaltschaft. Auch wenn 

hinsichtlich der Stellung und Mandatierung ausserordentlicher Staatsan-

wältinnen und Staatsanwälte gewisse rechtliche Unsicherheiten bestehen 

(vgl. E. 4.4.3), ist entscheidend, dass sie weder als Gericht noch als Straf-

verfolgungsbehörde tätig wird. Ihre Kernaufgabe besteht darin, im Rahmen 

der Justizverwaltung administrative und aufsichtsrechtliche Aufgaben 

wahrzunehmen, die ihr der Bundesgesetzgeber ausdrücklich übertragen 

hat.  

 

4.5.4 Gerade weil ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte 

i.S.v. Art. 67 StBOG – anders als Bundesanwälte und deren Stellvertretun-

gen (vgl. Art. 20 StBOG) – nicht von der Bundesversammlung gewählt wer-

den und somit keiner unmittelbaren demokratischen Kontrolle unterliegen, 

kommt dem Öffentlichkeitsprinzip eine zentrale rechtsstaatliche Funktion 

zu, indem es Transparenz und Rechenschaftspflicht sicherstellt. Dies ent-

spricht dem Zweck des BGÖ (E. 3.2.1). Gleiches gilt für die von der Vor-

instanz beigezogenen externen Dienstleisterinnen und Dienstleister, etwa 

im Bereich der Kommunikation oder bei juristischen Abklärungen (Hilfsper-

sonen). Auch deren Beizug erfolgt im Rahmen der administrativen Wahr-

nehmung der Aufsichtsfunktion und nicht im Bereich der eigentlichen 

A-2443/2024 

Seite 16 

Strafverfolgung. Die hierauf bezogenen Unterlagen – wie Verträge, Abrech-

nungen oder Korrespondenz – sind als verwaltungsrechtliche Akte im Zu-

sammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des Bundes zu 

qualifizieren und unterstehen folglich grundsätzlich dem Öffentlichkeits-

prinzip. Eine erhöhte Transparenz stärkt nicht nur die demokratische Kon-

trolle und Legitimation, sondern auch das Vertrauen der Bürgerinnen und 

Bürger in die Institutionen des Rechtsstaats. Darüber hinaus verwirklicht 

das BGÖ das Grundrecht auf Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und 

trägt zu einer verantwortungsvollen, nachvollziehbaren und effizienten Ver-

waltung bei.  

 

4.5.5 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass es sich bei der Vorinstanz um eine 

ausserhalb der Bundesverwaltung stehende Behörde handelt, die – wie sie 

selbst zutreffend ausführt – im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit funktional 

einer dezentralen Verwaltungseinheit im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ 

gleichzustellen ist. Folglich untersteht die Vorinstanz dem persönlichen 

Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. 

 

5.  

5.1 Uneinig sind sich die Parteien hinsichtlich der Frage, ob die hier zu be-

urteilende Angelegenheit vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlich-

keitsgesetzes erfasst wird.  

 

5.2 Die Vorinstanz macht geltend, die ersuchten Dokumente stünden in di-

rektem Zusammenhang mit geführten Strafverfahren. Daraus lasse sich 

insbesondere ableiten, gegen wen und weshalb ein Verfahren eröffnet wor-

den sei. Es handle sich um Informationen, die das Strafverfahren im enge-

ren Sinne beträfen und daher vom BGÖ ausgenommen seien. Der Be-

schwerdeführer wendet dagegen ein, es handle sich nicht um konkrete 

Strafakten im Sinne von Art. 3 BGÖ. Die Vorinstanz habe es unterlassen, 

den engen Zusammenhang zu einem hängigen Strafverfahren mit der von 

der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte nachvollziehbar da-

zulegen. 

 

5.3  

5.3.1 Vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ sind amtliche Dokumente 

ausgenommen, die Zivilverfahren, Strafverfahren, Verfahren der internati-

onalen Rechts- und Amtshilfe, internationale Verfahren zur Streitbeilegung, 

Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege oder Schiedsverfahren 

betreffen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1-6 BGÖ). Der Ausnahmeregelung 

liegt namentlich der Gedanke zugrunde, dass das BGÖ nicht zur 

A-2443/2024 

Seite 17 

Anwendung gelangen soll, wenn spezialgesetzliche Verfahrensbestim-

mungen den Zugang zu amtlichen Dokumenten regeln. Der Zugang richtet 

sich nach den anwendbaren Verfahrensgesetzen und ist mittels den pro-

zessualen Einsichtsrechten geltend zu machen (vgl. Urteile des  

BVGer A-3297/2021 E. 4.4.2 vom 20. Januar 2023; A-816/2019 vom 9. Ap-

ril 2020 E. 5.5 m.w.H.; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 3.2). Der Bundes-

rat hat in seiner Botschaft zum BGÖ ausdrücklich hervorgehoben, dass 

Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem Verfah-

ren im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ stehen, aber keinen Eingang in 

die eigentlichen Verfahrensakten finden, grundsätzlich dem Öffentlichkeits-

gesetz zugänglich sind. Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbil-

dung einer Behörde greift aber nur insoweit, als die Veröffentlichung geeig-

net wäre, den Verlauf eines hängigen Verfahrens oder vorbereitende Hand-

lungen zu beeinflussen (vgl. Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Feb-

ruar 2024 E. 3.1.2; Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz vom 12. Feb-

ruar 2003 [BBl 2003 1963, 2008 f.]).  

 

5.3.2 Zur Auslegung des Begriffs des Strafverfahrens in 

Art. 3 Abs 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ ist die StPO heranzuziehen. Zu Strafverfah-

ren, die vom Anwendungsbereich des BGÖ vollständig ausgeschlossen 

sind, gehören sowohl die Untersuchung von Straftaten als auch deren ge-

richtliche Beurteilung (STAMM-PFISTER, BSK BGÖ, a.a.O., Art. 3 N. 10 f.). 

Für die Strafgerichtsbarkeit der ersten und zweiten Instanz sieht 

Art. 69 Abs. 1 StPO die Öffentlichkeit von Verhandlung und Urteilsverkün-

dung vor. Ausgenommen ist die Urteilsberatung durch das Gericht. In 

Art. 69 Abs. 3 StPO sind weitere Ausnahmen vom Öffentlichkeitsgrundsatz 

vorgesehen, insbesondere das im Strafprozess bedeutsame Vorverfahren 

(Art. 69 Abs. 3 Bst. a StPO; Art. 299 ff. StPO). Das Vorverfahren besteht 

aus dem polizeilichen Ermittlungsverfahren und der Untersuchung durch 

die Staatsanwaltschaft (Art. 299 Abs. 1 StPO). Ausgehend vom Verdacht, 

dass eine Straftat begangen worden sein könnte, werden die erforderlichen 

Abklärungen vorgenommen und Beweise gesammelt, um festzustellen, ob 

gegen eine beschuldigte Person ein Strafbefehl zu erlassen ist 

(Art. 299 Abs. 2 Bst. a StPO); gegen eine beschuldigte Person Anklage zu 

erheben ist (Art. 299 Abs. 2 Bst. b StPO); oder das Verfahren einzustellen 

ist (Art. 299 Abs. Bst. c StPO). Sind die für den Entscheid über Strafbefehl, 

Anklage oder Verfahrenseinstellung notwendigen Unterlagen zum Sach-

verhalt und zur Täterschaft beschafft worden, endet das Vorverfahren mit 

dem Abschluss der Strafuntersuchung (THOMAS BOSSHARD/NATHAN LANDS-

HUT, in: Donatsch et al. [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Strafpro-

zessordnung, 3. Auflage 2020, Art. 299 N. 4). Die Nichtöffentlichkeit des 

https://app.legalis.ch/legalis/document-view.seam?documentId=m5ptcnjsl4zv64c7mfzhixzt

A-2443/2024 

Seite 18 

Vorverfahrens liegt in der Natur der Sache, zumal in diesem Stadium noch 

nicht über eine strafrechtliche Anklage entschieden wird. 

 

5.3.3 Nach der Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ ist zwi-

schen Dokumenten zu differenzieren, die ausdrücklich im Rahmen eines 

Strafverfahrens oder explizit im Hinblick auf ein solches Verfahren erstellt 

worden sind (Strafakten im engeren Sinn), und anderweitigen Dokumenten 

in einer Strafakte, wie blosse Beweismittel (Strafakten im weiteren Sinn); 

nur erstere sind vom Anwendungsbereich des BGÖ ausgenommen. Die 

Ausnahmeregelung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ greift nicht bereits, 

wenn amtliche Dokumente in einem Zusammenhang mit einem hängigen 

Strafverfahren stehen. Vorausgesetzt ist kumulativ, dass sie eng mit dem 

Streitgegenstand des Strafverfahrens verbunden sind. Der Begriff «betref-

fend» in Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ ist so zu verstehen, dass er sich auf 

Dokumente bezieht, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen 

(Dokumente, die von den Gerichts- oder Strafverfolgungsbehörden ausge-

hen oder die durch sie angeordnet worden sind), und nicht solche, die sich 

in einem weiten Sinn in den Verfahrensakten befinden können (Urteil der 

BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3, bzgl. Dokumente, die ledig-

lich Beweismittel eines hängigen Verfahrens darstellen; vgl. auch 

BGE 147 I 47 E. 3.4).  

Somit weisen rein administrative Unterlagen oder verwaltungsrechtliche 

Verträge grundsätzlich keinen verfahrensbezogenen Charakter im Hinblick 

auf ein konkretes Strafverfahren auf. Sie stellen keine Ermittlungs- oder 

Verfahrensakten dar und fallen folglich in der Regel nicht unter die Ausnah-

mebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. 

5.4 Nach dem Ausgeführten hält die Auffassung der Vorinstanz, sämtliche 

ersuchten Dokumente seien als Strafakten im engeren Sinn vom BGÖ aus-

genommen, nicht stand. Bei rein administrativen Unterlagen oder verwal-

tungsrechtlichen Verträgen – wie bei Dienstleistungsverträgen oder Hono-

rarabrechnungen der ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsan-

wälte – dürfte dies regelmässig nicht der Fall sein. Gleiches dürfte für Man-

date mit externen Kommunikationsberatern oder für Verträge mit juristi-

schen Hilfspersonen gelten; sie sind verwaltungsrechtlicher Natur und stel-

len keine Ermittlungs- oder Verfahrensakten im soeben dargelegten Sinn 

dar. Soweit eine Beeinträchtigung eines Strafverfahrens ausnahmsweise 

bejaht wird, hat die Vorinstanz zu prüfen, ob ein teilweiser Zugang – etwa 

durch Schwärzungen – möglich ist. Falls hingegen ausserordentliche 

Staatsanwältinnen und Staatsanwälte die Vorinstanz über 

A-2443/2024 

Seite 19 

Untersuchungshandlungen und Beweiserhebungen im Vorverfahren unter-

richten – etwa über konkrete Ermittlungsschritte, Beweisaufnahmen oder 

den Fortgang der Strafuntersuchung – dürften diese Mitteilungen genü-

gend mit dem Strafverfahren im Zusammenhang stehen und im Sinne von 

Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ vom Geltungsbereich des Öffentlichkeits-

gesetzes ausgenommen sein.  

 

Gestützt auf Art. 3 Abs. 1 BGÖ und mit der Begründung, das BGÖ sei nicht 

anwendbar, hätte die Vorinstanz die Einsicht in die streitgegenständlichen 

Dokumente dem Beschwerdeführer daher nicht verweigern dürfen. Dessen 

Zugangsgesuch fällt in den sachlichen Geltungsbereich des BGÖ und ist 

somit nach diesem Gesetz zu beurteilen. Es ist Aufgabe der fachkundigen 

Vorinstanz und nicht der Rechtsmittelbehörde, sich erstinstanzlich mit den 

hier strittigen Sach- und Rechtsfragen unter Berücksichtigung der Partei-

vorbringen auseinanderzusetzen. Die Vorinstanz wird das Zugangsgesuch 

danach zu prüfen haben, ob die Bekanntmachung des jeweiligen Doku-

ments den Verlauf eines hängigen Strafverfahrens oder vorbereitende 

Handlungen tatsächlich zu beeinflussen vermag. Sie hat konkret und prä-

zise darzulegen, inwiefern bei einem bestimmten Dokument eine Beein-

trächtigung droht. Mit Blick auf den Ermessensspielraum sowie zur Wah-

rung des Instanzenzugs ist daher allein ein kassatorischer Entscheid des 

Bundesverwaltungsgerichts angezeigt.  

 

5.5 Da die Vorinstanz die Anwendbarkeit des BGÖ auf das Zugangsgesuch 

des Beschwerdeführers verneinte, unterliess sie es zu prüfen, ob die Ein-

sichtnahme gestützt auf Art. 7 ff. BGÖ einzuschränken, aufzuschieben 

oder zu verweigern ist. Die Angelegenheit ist daher zur weiteren Prüfung 

des Gesuchs und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen 

(Art. 61 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des BVGer A-816/2019 vom 9. April 2020 

E. 5). Die Vorinstanz wird zu beurteilen haben, ob eine Ausnahme nach 

Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, und – falls sie dies verneint – gestützt auf 

Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ eine Interessenabwägung zwischen dem öf-

fentlichen Interesse am Zugang und dem privaten Interesse an dessen Ver-

weigerung vorzunehmen haben. 

5.6 Die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 1. März 2024 ist dem-

nach aufzuheben und die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen.  

 

6.  

Vorliegend erlauben die im Recht liegenden Akten eine ausreichende Wür-

digung des Sachverhalts. Der prozessuale Antrag des Beschwerdeführers, 

A-2443/2024 

Seite 20 

dass die Vorinstanz zu verpflichten sei, die genannten Dokumente dem 

Gericht für die Dauer des Verfahrens vollständig vorzulegen, ist daher ab-

zuweisen.  

 

7.  

7.1 Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwer-

deverfahrens zu befinden. Die Verfahrenskosten sind in der Regel der un-

terliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG) und die obsie-

gende Partei hat Anspruch auf eine Parteientschädigung für die ihr erwach-

senen notwendigen Kosten (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Im Fall einer 

Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit noch offenem Verfah-

rensausgang gilt die beschwerdeführende Partei praxisgemäss als obsie-

gend, unabhängig davon, ob die Rückweisung beantragt wurde (Urteil des 

BVGer A-816/2019 vom 9. April 2020 E. 7). Dem Beschwerdeführer sind 

daher keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Der geleistete Kostenvor-

schuss von Fr. 1'500.– ist ihm zurückzuerstatten. Die Vorinstanz trägt nach 

Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Kosten. 

 

7.2 Des Weiteren ist davon abzusehen, dem nicht anwaltlich vertretenen 

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zuzusprechen. Es ist weder 

davon auszugehen, dass ihm massgebende Kosten erwachsen sind 

(Art. 64 Abs. 1 VwVG) noch hat er solche geltend gemacht.  

 

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

  

A-2443/2024 

Seite 21 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung 

wird im Sinne der Erwägungen aufgehoben (E. 4 und E. 5). Im Übrigen wird 

die Beschwerde abgewiesen. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im 

Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.  

 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Dem Beschwerdeführer wird 

der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.– nach Eintritt der Rechtskraft dieses 

Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdeführer hat dem Bundesverwal-

tungsgericht seine Kontoverbindung bekannt zu geben. 

 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

 

4.  

Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und den 

EDÖB.  

 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Alexander Misic Mathilda Mauch 

 

 

 

A-2443/2024 

Seite 22 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in 

einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung 

mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-

fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-

führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

 

  

A-2443/2024 

Seite 23 

Zustellung erfolgt an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde) 

– den EDÖB (zur Kenntnis)