# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 868bd3a3-577b-5181-bae2-b987977eb1a4
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-03-29
**Language:** de
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Bau- und Verkehrsdirektion 29.03.2021 110 2020 187
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_BVD/BE_VB_001_110-2020-187_2021-03-29.pdf

## Full Text

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Bau- und Verkehrsdirektion

Reiterstrasse 11
3013 Bern
Telefon +41 31 633 30 11
info.ra.bvd@be.ch
www.bvd.be.ch/ra

BVD 110/2020/187

Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 29. März 2021
Das Verwaltungsgericht hat eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde abgewiesen 
(VGE 2021/131/136 vom 20.07.2023). 

in der Beschwerdesache zwischen

Herrn C.________
Beschwerdeführer

vertreten durch Herrn Fürsprecher D.________

und

E.________
Beschwerdegegnerin

vertreten durch Herrn Rechtsanwalt F.________

sowie

Stadt Biel, Stadtkanzlei, Rechtsdienst, Mühlebrücke 5, 2501 Biel/Bienne

betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Stadt Biel vom 21. September 2020 
(BG24610; Abbruch der bestehenden Gebäude, Neubau Wohngebäude mit 44 Studios)

I. Sachverhalt

1. Die Beschwerdegegnerin reichte am 24. Februar 2020 bei der Stadt Biel ein Baugesuch ein 
für den Abbruch der bestehenden Gebäude A.________ 31 und 31a und den Neubau eines 
autofreien Wohngebäudes mit 44 Studios und 5 Autoabstellplätzen auf Parzelle Biel/Bienne 
Grundbuchblatt Nr. H.________. Der betroffene Teil der Parzelle liegt in der Bauzone 2 und der 
Mischzone B. Zudem handelt es sich um ein «Gebiet mit Grünflächenziffer, mind. 30 %». Gegen 
das Bauvorhaben erhob der Beschwerdeführer Einsprache. Mit Gesamtentscheid vom 
21. September 2020 erteilte die Stadt Biel die Baubewilligung.

2. Dagegen reichte der Beschwerdeführer am 22. Oktober 2020 Beschwerde bei der Bau- und 
Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein. Er beantragt, der Gesamtentscheid vom 
21. September 2020 sei aufzuheben und dem Bauvorhaben (Abbruch und Neubau) sei der 
Bauabschlag zu erteilen oder die Sache sei zur Verbesserung an die Stadt Biel zurückzuweisen.

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3. Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, führte den 
Schriftenwechsel durch und holte die Vorakten ein. Dabei gab es auch der Denkmalpflege des 
Kantons Bern (KDP) Gelegenheit zur Stellungnahme. Die KDP beantragt in ihrer Stellungnahme 
vom 24. November 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin in ihrer 
Beschwerdeantwort vom 26. November 2020 und die Stadt Biel in ihrer Stellungnahme vom 
26. November 2020 beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten 
werden könne.

4. Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den 
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

II. Erwägungen

1. Eintreten

a) Angefochten ist ein Gesamtentscheid nach Art. 9 KoG2. Laut Art. 11 Abs. 1 KoG kann er – 
unabhängig von den geltend gemachten Einwänden – nur mit dem Rechtsmittel angefochten 
werden, das für das Leitverfahren massgeblich ist. Das Leitverfahren ist im vorliegenden Fall das 
Baubewilligungsverfahren (Art. 5 Abs. 1 KoG). Bauentscheide können nach Art. 40 Abs. 1 BauG3 
innert 30 Tagen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist 
somit zur Beurteilung der Beschwerde gegen den Gesamtentscheid zuständig.

b) Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die 
Einsprecherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 10 KoG i.V.m. 
Art. 40 Abs. 2 BauG). Der Beschwerdeführer, dessen Einsprache abgewiesen wurde, ist als 
Eigentümer der Nachbarparzelle Biel/Bienne Grundbuchblatt Nr. I.________ durch den 
vorinstanzlichen Gesamtentscheid beschwert und daher zur Beschwerdeführung legitimiert. Auf 
die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2. Zwischengeschoss

a) Der Beschwerdeführer rügt, in der Bauzone 2 seien zwei Vollgeschosse zulässig. Optisch 
sehe das Gebäude jedoch viergeschossig aus. Auch rechtlich handle es sich um vier 
Vollgeschosse. Entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid handle es sich beim 
Erdgeschoss nicht um ein Zwischen-, sondern um ein Vollgeschoss. Die Integration der 
Fahrradabstellplätze in den Baukörper mache diese Fläche zu einer anrechenbaren Fläche im 
Erdgeschoss, womit diese die Hälfte der durchschnittlichen Fläche der Vollgeschosse 
überschreite. Zudem sei im kommunalen Baureglement kein Zwischengeschoss vorgesehen, dies 
sei daher eine unzulässige Kreation des Gemeinderats in der kommunalen Bauverordnung.

b) Die Beschwerdegegnerin bestreitet, dass die Fahrradabstellplätze an die Verkehrsfläche 
angerechnet werden müssen. Damit betrage die Geschossfläche des Erdgeschosses weniger als 
die Hälfte der durchschnittlichen Fläche der Vollgeschosse. Folglich handle es sich beim 

1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau- und Verkehrsdirektion 
(Organisationsverordnung BVD, OrV BVD; BSG 152.221.191)
2 Koordinationsgesetz vom 21. März 1994 (KoG; BSG 724.1)
3 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)

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Erdgeschoss um ein Zwischengeschoss. Zu den Ausführungen des Beschwerdeführers betreffend 
Zwischengeschoss und Erlass einer gemeinderätlichen Bauverordnung werde auf eine 
Stellungnahme verzichtet. Der angefochtene Gesamtentscheid äussere sich dazu umfassend und 
richtig.

c) Die Stadt Biel bleibt in ihrer Stellungnahme vom 26. November 2020 wie bereits im 
angefochtenen Gesamtentscheid dabei, dass die Fläche für die Abstellplätze nicht 
mitveranschlagt werde und damit die Voraussetzungen eines Zwischengeschosses erfüllt seien. 
Hinsichtlich der Regelung des Zwischengeschosses in der kommunalen Bauverordnung verweist 
die Stadt Biel auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Anfechtbarkeit von Nutzungsplänen. 
Demnach sei eine akzessorische Anfechtung grundsätzlich unzulässig. Dies gelte auch für die 
einen Bestandteil des Zonenplans bildenden Vorschriften. Daher sei hier eine akzessorische 
Prüfung von Art. 18 Abs. 1 GBV4 nicht zulässig. Sollte wider Erwarten eine akzessorische Prüfung 
als zulässig erachtet werden, erweise sich Art. 18 Abs. 1 GBV als rechtmässig. Art. 6 GBR5 sehe 
vor, dass der Gemeinderat die erforderlichen Ausführungsvorschriften erlasse, namentlich im 
Bereich Baupolizei. Damit sei der Gemeinderat in diesem Bereich zum Erlass von 
Ausführungsvorschriften ermächtigt, wobei der Begriff «Zwischengeschoss» gebräuchlich sei und 
deshalb mit einer entsprechenden Regelung habe gerechnet werden müssen. Im Übrigen sei die 
kommunale Bauverordnung dem öffentlichen Einspracheverfahren unterzogen und vom Amt für 
Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigt worden.

d) Gemäss Art. 18 Abs. 1 GBR sind in der Bauzone 2 zwei Geschosse zulässig 
(«Geschosszahl: 2»). Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass das Bauvorhaben mit dem ersten 
und zweiten Obergeschoss zwei Vollgeschosse aufweist. Somit darf kein weiteres Geschoss als 
Vollgeschoss zählen. Dass das Untergeschoss nicht als Vollgeschoss zählt, ist ebenfalls 
unbestritten (vgl. Art. 18 Abs. 3 GBR).

e) Bestritten ist jedoch, dass das Erdgeschoss nicht als Vollgeschoss zu zählen ist. 
Zwischengeschosse gelten als Vollgeschosse, wenn ihre Fläche (Abmessungen), einschliesslich 
ihrer Erschliessungselemente, mehr als die Hälfte der durchschnittlichen Fläche der 
Vollgeschosse des Gebäudes ausmacht. Pro Gebäude ist maximal ein Zwischengeschoss erlaubt 
(Art. 18 Abs. 1 GBV). Nicht als Vollgeschoss zu zählen ist das Erdgeschoss gemäss dieser 
Bestimmung folglich dann, wenn es die Voraussetzungen eines Zwischengeschosses erfüllt. Dazu 
darf es nicht mehr als die Hälfte der durchschnittlichen Fläche der Vollgeschosse des Gebäudes 
ausmachen. In den Vorakten findet sich ein Darstellung und Berechnung der verschiedenen 
Flächen.6 Demnach weisen das erste und zweite Obergeschoss eine Geschossfläche von je 
447.1 m2 auf, das Erdgeschoss eine solche von 223.3 m2. Damit sind die Voraussetzungen eines 
Zwischengeschosses erfüllt. Die Fläche der Fahrradabstellplätze auf Erdgeschossniveau dient 
nicht der Erschliessung des Erdgeschosses im Besonderen und befindet sich im Freien 
ausserhalb des Gebäudes. Die Auslegung der Stadt Biel hinsichtlich ihrer kommunalen 
Bestimmung, wonach die Fahrradabstellplatzfläche bei der Geschossfläche des Erdgeschosses 
nicht zu berücksichtigen ist, ist unter diesen Umständen überzeugend und rechtlich ohne weiteres 
haltbar. Diese Rüge erweist sich somit als unbegründet, zumal die BVD bei kommunalen 
Bestimmungen die Gemeindeautonomie zu berücksichtigen hat.7

4 Bauverordnung des Gemeinderats der Stadt Biel vom 2. Oktober 1998 (GBV)
5 Baureglement der Stadt Biel vom 7. Juni 1998 (GBR)
6 Vorakten pag. 55 und 56
7 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 65 N. 3

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f) Soweit der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit von Art. 18 Abs. 1 GBV bestreitet, macht 
die Stadt Biel zunächst geltend, eine akzessorische Normenkontrolle sei nicht zulässig. Sie beruft 
sich dazu auf die Rechtsprechung zu den Nutzungsplänen.
Nutzungspläne, einschliesslich der zugehörigen zonenspezifischen Vorschriften, können – gleich 
wie Verfügungen – in der Regel nur einmal, bei ihrem Erlass, angefochten werden (sog. 
ursprüngliche Anfechtbarkeit, Prinzip des einmaligen Rechtsschutzes). Eine nachträgliche 
(akzessorische) Anfechtbarkeit im Baubewilligungsverfahren ist nach der Gerichtspraxis aus 
Gründen der Rechtssicherheit nur möglich, wenn die betroffene Person oder ihre 
Rechtsvorgänger beim Planerlass objektiv keine Anfechtungsmöglichkeit hatte oder das Ausmass 
der Beschränkung für sie noch unklar war oder wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die 
gesetzlichen Grundlagen in einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse am 
Planinhalt dahingefallen sein könnte.

Zonenspezifische Vorschriften sind solche, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonen- 
oder Überbauungsplan dargestellten Nutzungen zu umschreiben, d.h. anstelle einer Planlegende 
stehen und mit dem Plan ein untrennbares Ganzes bilden. Die Beschränkung der nachträglichen 
Anfechtungsmöglichkeit von Nutzungsplänen gilt nicht nur für die vom Plan direkt betroffenen 
Grundeigentümer und Grundeigentümerinnen, sondern auch für Einsprechende im 
Baubewilligungsverfahren (z.B. Nachbarn, ideelle Organisationen), sofern sie bereits im 
Nutzungsplanverfahren hätten Einsprache erheben können.

Nicht zonenspezifische Vorschriften sind solche, die nicht spezifisch für das Plangebiet Art, Natur 
oder Umfang der Nutzung umschreiben, so z.B. allgemein geltende Erschliessungs-, Parkplatz-, 
Ästhetik- und Messvorschriften, wohnhygienische und Sicherheitsvorschriften, Vorschriften über 
die Beschränkung von Zweitwohnungen. Solche Vorschriften können wie Rechtssätze auch noch 
im Anwendungsfall (akzessorisch, vorfrageweise) als verfassungs- oder gesetzwidrig angefochten 
werden.8

g) Die Vorschrift von Art. 18 Abs. 1 GBV, wonach Zwischengeschosse als Vollgeschosse 
gelten, wenn ihre Fläche (Abmessungen), einschliesslich ihrer Erschliessungselemente, mehr als 
die Hälfte der durchschnittlichen Fläche der Vollgeschosse des Gebäudes ausmacht, wobei pro 
Gebäude maximal ein Zwischengeschoss erlaubt ist, ist keine zonenspezifische Vorschrift. Sie 
steht nicht anstelle einer Planlegende und bildet mit dem Plan kein untrennbares Ganzes. 
Vielmehr handelt es sich um eine allgemeine Mess- bzw. Zählvorschrift im Zusammenhang mit 
der (Voll-) Geschosszahl. Die Rechtmässigkeit von Art. 18 Abs. 1 GBV kann folglich akzessorisch 
überprüft werden.

h) Die baurechtliche Grundordnung besteht aus dem Baureglement und dem Zonenplan (vgl. 
Art. 64 Abs. 1 Bst. b BauG). Das Baureglement enthält unter anderem die allgemeinen 
Bauvorschriften der Gemeinde und die Vorschriften zum Zonenplan (Art. 69 Abs. 1 BauG). Der 
Zonenplan legt unter anderem die Bauzone und ihre Einteilung, die Landwirtschaftszone, die 
Bauernhofzone, die Weiler- oder Erhaltungszonen und die weiteren Nutzungszonen fest (Art. 71 
Abs. 1 BauG). Zuständig für den Erlass und die Änderung der baurechtlichen Grundordnung sind 
die Stimmberechtigten. Gemeinden mit einem Gemeindeparlament können dessen Zuständigkeit 
unter Vorbehalt der fakultativen Volksabstimmung vorsehen für den Erlass und die Änderung der 
baurechtlichen Grundordnung (Art. 66 Abs. 2 und Abs. 4 Bst. b BauG).

Das kantonale Recht weist die Zuständigkeit für den Erlass der baurechtlichen Grundordnung 
somit direkt den Stimmberechtigten zu, wobei in Gemeinden mit einem Gemeindeparlament auch 

8 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 60 N. 9 und 10

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dieses für zuständig erklärt werden kann. Für die Delegationsbestimmung von Art. 53 GG9 bleibt 
damit kein Raum.10 Im Bereich der baurechtlichen Grundordnung kann der Gemeinderat der Stadt 
Biel somit keine reglementsergänzenden oder -vertretenden Bestimmungen erlassen. Dazu 
bedürfte es einer Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen, was aufgrund der 
kantonalrechtlichen Vorgaben für die baurechtliche Grundordnung ausgeschlossen ist. Gemäss 
Baureglement der Stadt Biel ist der Gemeinderat denn auch lediglich zum Erlass von 
Ausführungsvorschriften befugt: Die Bauverordnung des Gemeinderats der Stadt Biel stützt sich 
auf Art. 6 GBR: «Der Gemeinderat erlässt im Rahmen der Vorgaben der baurechtlichen 
Grundordnung die erforderlichen Ausführungsvorschriften. Er regelt: a. Nutzungszonen 
(Wohnnutzungsanteile, Übertragung von Nutzungsanteilen), b. Baupolizei, c. Dachgestaltung, d. 
Eingliederung, Siedlungseinheiten, e. Besondere Gestaltungsvorschriften (Altstadt, 
Bahnhofquartier).» Beim Erlass solcher Vollzugsverordnungen hat der Gemeinderat den durch 
das Reglement gesetzten Rahmen zu beachten und sich auf reine Ausführungsvorschriften zu 
beschränken, die zum Vollzug der relativ konkret umschriebenen Vorgaben des Reglements 
erforderlich sind.11

i) Die Schaffung eines Zwischengeschosses durch den Gemeinderat in seiner Verordnung 
sprengt den Rahmen einer zulässigen Vollzugsverordnung. Da im Baureglement kein 
Zwischengeschoss vorgesehen ist, das nicht als Vollgeschoss zählt, handelt es sich bei Art. 18 
Abs. 1 GBV nicht um eine Ausführungsvorschrift, sondern um eine reglementsergänzende 
Bestimmung. Eine solche ist im Bereich der baurechtlichen Grundordnung auf Verordnungsstufe 
nicht zulässig. Und selbst wenn eine Delegation an den Gemeinderat zulässig wäre, würde es hier 
an einer genügenden Delegationsnorm im Baureglement fehlen. Abgesehen davon, dass unklar 
ist, ob mit der Vorschrift von Art. 6 Bst. b GBR, wonach der Gemeinderat die erforderlichen 
Ausführungsvorschriften zur Baupolizei erlässt, überhaupt baupolizeiliche Masse angesprochen 
sind, ist diese Vorschrift alleine jedenfalls zu wenig bestimmt. Im Baureglement müsste zumindest 
ein Zwischengeschoss vorgesehen sein.

Damit erweist sich die Bestimmung von Art. 18 Abs. 1 GBV als ungültig, sie steht im Widerspruch 
zu kantonalem Recht. Die Bestimmung darf im vorliegenden Fall nicht angewendet werden, sie 
fällt als Grundlage für die hier angefochtene Baubewilligung ausser Betracht.12 Folglich sieht das 
anwendbare kommunale Recht kein Zwischengeschoss vor, das nicht als Vollgeschoss zu zählen 
ist. Das Erdgeschoss zählt daher als drittes Vollgeschoss, womit das Bauvorhaben mehr als die 
zulässigen zwei Geschosse aufweist.

k) Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Der angefochtene Gesamtentscheid wird 
aufhebhoben und dem Baugesuch wird der Bauabschlag erteilt. Damit müssen die weiteren 
Rügen grundsätzlich nicht mehr geprüft werden. Dies gilt auch, soweit der Beschwerdeführer eine 
Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz im Zusammenhang mit 
dem Nachweis der Grünflächenziffer geltend macht. Die von der Stadt Biel in ihrer Stellungnahme 
vom 26. November 2020 eingeräumte Gehörsverletzung ist bei diesem Verfahrensausgang 
bedeutungslos. Auf zwei weitere heikle Punkte wird jedoch im Folgenden noch eingegangen.

3. Dach

9 Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11)
10 Vgl. Jürg Wichtermann, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Art. 53 N. 11
11 Vgl. Jürg Wichtermann, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Art. 53 N. 4
12 Ruth Herzog, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 N. 47 f.

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a) Der Beschwerdeführer rügt unter anderem, die Voraussetzungen eines Mansarddachs 
seien nicht erfüllt. An der Nordseite fehle es an der erforderlichen Dachneigung für ein 
Mansarddach. Demgegenüber sind die Stadt Biel und die Beschwerdegegnerin der Ansicht, beim 
vorgesehenen Mansardendach handle es sich um eine zulässige Dachform.

b) Der Ausbau des Dachgeschosses und die Erstellung von Attikageschossen sind zulässig. 
Soweit der Gemeinderat die Dachform für einzelne Gebiete nicht festgelegt hat, bleibt diese mit 
folgenden Einschränkungen frei: Die Dachneigung darf maximal 125 % betragen und der höchste 
Punkt des Daches darf bei geneigten Dächern die effektive Fassadenhöhe um nicht mehr als 5 m 
überragen (Art. 24 Abs. 1 GBR). Andere Dachformen dürfen in ihren Auswirkungen die 
betroffenen nachbarlichen Interessen insgesamt nicht nachteiliger als zulässige geneigte Dächer 
mit Dachaufbauten berühren (Art. 24 Abs. 3 GBR). Gemäss Art. 6 Bst. c GBR erlässt der 
Gemeinderat die erforderlichen Ausführungsvorschriften zur Dachgestaltung. Gemäss Art. 19 
Abs. 1 GBV dürfen besondere Dachformen (Mansardendächer, Tonnendächer, etc.) eine 
Dachneigung von höchstens 350 % aufweisen, sofern der höchste Punkt des Daches die für ein 
geneigtes Dach mit einer Dachneigung von 125% massgebende Gebäudehöhe um höchstens 
3.5 m überragt. Was damit gemeint ist, ist in Anhang 1 der kommunalen Bauverordnung bildlich 
dargestellt.

c) Im vorliegenden Fall ist ein Dach vorgesehen, das an der Nord- und Südfassade auf Höhe 
des Dachgeschossbodens nach innen abknickt. In konstanter Neigung erhebt sich das Dach an 
beiden Fassaden auf eine Höhe von 3.5 m. Auf dieser Höhe von 3.5 m ist das Dach gemessen im 
Plan um rund 0.95 m von der Fassade rückversetzt, in den Plänen findet sich keine Vermassung 
dieses Rücksprungs. Auf der Höhe von 3.5 m knickt das Dach in die Horizontale ab, so dass in 
diesem Bereich ein Flachdach entsteht. Damit dürfte es sich um ein Mansardendach handeln, 
wobei dieses im Bereich mit geneigtem Dach eine Dachneigung von rund 370 % aufzuweisen 
scheint. Die gemäss Art. 19 Abs. 1 GBV zulässige Dachneigung von 350 % bei 
Mansardendächern wäre damit nicht eigehalten. Somit scheint es sich um eine unzulässige 
Dachform zu handeln, weshalb das Bauvorhaben auch aus diesem Grund nicht bewilligungsfähig 
sein dürfte.

4. Denkmalpflege

a) Der Beschwerdeführer rügt, beim zum Abbruch vorgesehenen Gebäude A.________ 31 
handle es sich um ein schützenswertes Baudenkmal (K-Objekt). Solche dürften grundsätzlich 
nicht abgebrochen werden, ein Abbruch komme nur aus Gründen der Verhältnismässigkeit in 
Frage. Im vorliegenden Fall fehle ein Nachweis, wonach die Erhaltung des Baudenkmals für die 
Bauherrschaft unverhältnismässig wäre. Mit dem durchgeführten Architekturwettbewerb lasse 
sich der Abbruch nicht rechtfertigen. Der Abbruch lasse sich auch nicht mit dem schlechten 
Zustand des Baudenkmals begründen. Wer ein Schutzobjekt verfallen lasse, könne daraus nichts 
zu seinen Gunsten ableiten.

b) Die Stadt Biel und die Beschwerdegegnerin erachten demgegenüber die 
Abbruchbewilligung als rechtmässig. Sie berufen sich dabei primär auf die Haltung der KDP, 
wonach einem Abbruch zugestimmt werden könne. Für den Ersatzneubau sei ein 
Projektwettbewerb durchgeführt worden, wie dies die KDP verlangt habe.

c) Beim zum Abbruch vorgesehene Gebäude A.________ 31 handelt es sich gemäss 
Bauinventar der Stadt Biel um ein sogenanntes «K-Objekt», für welches das Inventar als Inventar 

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des Kantons gilt (vgl. Art. 13 Abs. 3 BauV13). Es ist im Bauinventar als schützenswertes 
Baudenkmal eingestuft. Zudem ist das Gebäude A.________ 31 Teil der Baugruppe C (Biel, 
A.________).

d) Baudenkmäler sind herausragende Objekte und Ensembles von kulturellem, historischem 
oder ästhetischem Wert. Dazu gehören namentlich Ortsbilder, Baugruppen, Bauten, Gärten, 
Anlagen, innere Bauteile, Raumstrukturen und feste Ausstattungen. Baudenkmäler sind 
schützenswert, wenn sie wegen ihrer bedeutenden architektonischen Qualität oder ihrer 
ausgeprägten Eigenschaften ungeschmälert bewahrt werden sollen (Art. 10a Abs. 2 und 3 BauG). 
Baudenkmäler können nach den Bedürfnissen des heutigen Lebens und Wohnens für bisherige 
oder passende neue Zwecke genutzt und unter Berücksichtigung ihres Wertes verändert werden. 
Sie dürfen durch Veränderungen in ihrer Umgebung nicht beeinträchtigt werden. Schützenswerte 
Baudenkmäler dürfen grundsätzlich nicht abgebrochen werden. Innere Bauteile, Raumstrukturen 
und feste Ausstattungen sind ihrer Bedeutung entsprechend zu erhalten, sofern dies für den 
Schutzzweck erforderlich und für die Eigentümerin oder den Eigentümer zumutbar ist (Art. 10b 
Abs. 1 und 2 BauG).

Die Aufnahme der schützenswerten und der erhaltenswerten Baudenkmäler in das Bauinventar 
ist Voraussetzung für den Schutz nach Art. 10b BauG (Art. 10e Abs. 1 BauG und Art. 13c Abs. 3 
BauV). Bauinventare haben somit eine negative Rechtswirkung in dem Sinne, dass Objekte, die 
nicht im Inventar verzeichnet sind, zum vornherein nicht als schützens- oder erhaltenswert gelten. 
Der Grundeigentümer kann aber im Nutzungsplanverfahren oder, wenn das Inventar nicht in die 
Nutzungsplanung überführt worden ist, im Baubewilligungsverfahren den Nachweis verlangen, 
dass die Aufnahme eines Objekts in ein Inventar sachlich richtig ist (Art. 10d Abs. 2 BauG und 
Art. 13c Abs. 2 BauV). Die Aufnahme eines Objekts in das Bauinventar bedeutet somit noch keine 
verbindliche Unterschutzstellung. Für ein inventarisiertes Objekt besteht lediglich eine 
Schutzvermutung, die im Baubewilligungs- oder Nutzungsplanverfahren bestätigt oder widerlegt 
werden kann. Der Eigentümer oder die Eigentümerin des Objekts kann im Baubewilligungs- oder 
im Nutzungsplanverfahren die Schutzwürdigkeit also noch bestreiten. Der Nachweis der 
Schutzwürdigkeit obliegt dann den Behörden – namentlich der zuständigen kantonalen Stelle. Das 
Inventar ist folglich nicht eigentümerverbindlich und hat keine positive Rechtswirkung.14

e) Das Bauinventar wurde von der Stadt Biel nicht in die Nutzungsplanung überführt. Sofern 
die Beschwerdegegnerin als Grundeigentümerin den Schutzstatus bestreitet, muss im 
Baubewilligungsverfahren von den Behörden somit geprüft werden, ob es sich beim Gebäude 
A.________ 31 tatsächlich um ein schutzwürdiges Baudenkmal handelt. Diesen Nachweis hat 
namentlich die KDP als die zuständige kantonale Fachbehörde zu erbringen, wobei der Entscheid 
über den Schutzstatus letztlich der Baubewilligungsbehörde obliegt.

Als Baudenkmal gelten unbewegliche Objekte von besonderem kulturellem, historischem oder 
ästhetischem Wert. Im Gegensatz zu früher ist heute für die Qualifikation eines Objekts als 
Baudenkmal nicht mehr entscheidend, ob es sehr alt ist. Ausschlaggebend ist, ob die Baute oder 
Anlage als wichtiger, besonders charakteristischer oder seltener Zeuge eines bestimmten Stils 
oder einer bestimmten, auch jüngeren Epoche und deren kulturellen, gesellschaftlichen, 
wirtschaftlichen, baulichen oder technischen Gegebenheiten gelten kann. Auch Industriegebäude, 
Fabrik- und andere technische Anlagen können Baudenkmäler sein. Ein Bauwerk ist grundsätzlich 
als Ganzes zu betrachten, zu dem auch weniger bedeutungsvolle Räume gehören können. Bei 
der Prüfung der Frage, ob ein Objekt Schutz verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftlichen 

13 Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) 
14 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl., Bern 2020, Art. 10a–10f N. 9 und 
10 f.

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Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen, 
künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt. Eine 
Baute soll gegebenenfalls als Zeuge und Ausdruck einer historischen, gesellschaftlichen, 
wirtschaftlichen oder technischen Situation erhalten bleiben (Zeugnischarakter). Indessen dürfen 
Unterschutzstellungen nicht lediglich im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten 
erfolgen. Sie müssen breiter, d.h. auf objektiven und grundsätzlichen Kriterien abgestützt sein und 
von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden können. Um als erhaltenswert eingestuft 
zu werden, muss eine Baute nicht hervorragend sein; es genügt, wenn sie besondere 
architektonische Qualitäten aufweist, Zeitzeuge der Bauweise einer bestimmten Epoche und 
wichtig für das Ortsbild ist (Situationswert). Um als schützenswert eingestuft zu werden, braucht 
es dagegen eine gewisse Einzigartigkeit.15

f) Die KDP hat im Baubewilligungsverfahren mit Fachbericht vom 20. Mai 2020 dem Abbruch 
des Gebäudes A.________ 31 zugestimmt. Zur Schutzwürdigkeit äussert sich der Fachbericht 
jedoch nicht, er verweist lediglich auf zwei Stellungnahmen der KDP vom 4. Juli und 12. Oktober 
2017 zu einer Bauvoranfrage. Darin sei eine Zustimmung zu einem Totalabbruch unter der 
Voraussetzung in Aussicht gestellt worden, dass für den Ersatzneubau ein qualifiziertes Verfahren 
durchgeführt werde. Auch in ihrer Stellungnahme vom 24. November 2020 im 
Beschwerdeverfahren verweist die KDP auf vorgängige Abklärungen zur Schutzwürdigkeit und -
fähigkeit und die entsprechenden Stellungnahmen vom 4. Juli und 12. Oktober 2017.

Gemäss Stellungnahme der KDP vom 4. Juli 2017 könnte die Denkmalpflege das damals zur 
Diskussion stehende Vorhaben in einem allfälligen Baubewilligungsverfahren unterstützen. 
Begründet wurde dies wie folgt:

Beim oben genannten Objekt handelt es sich um das ehem. Ökonomiegebäude mit Stall, Remise, 
Waschküche, Büro, Werkzeug- und Knechtenkammer, erb. 1878 der ehem. Bauunternehmung B.________. 
Bedeutend ist vor allem der 1891 um ein Zeichenatelier aufgestockte Bürotrakt unter Querfirst, ein schlanker 
Turmkörper in zeittypischer Materialvielfalt mit repräsentativem Anspruch. (…) Die heutige Liegenschaft 
A.________ 31 wurde bis zum Ende der B.________ Ende der 90er Jahre als Werkhof benutzt. Der Osttrakt 
war Unterkuft der Gastarbeiter mit minimalster Infrastruktur (eigentlich waren nur Betten und ein Kochgrill 
darin), der Westtrakt war Materiallager der Bauunternehmung und der Mitteltrakt der Arbeitsplatz des 
Magaziners. In der dreiteiligen Anlage ist einzig der Mitteltrakt in einem baulichen Zustand (schöne 
Fassadengliederung gut einsehbar aus der Sicht der A.________) wo Struktur und ästhetische Erscheinung 
bei einer Renovation erhalten werden kann. Mit dem davor liegenden Hauptgebäude bildet es ein 
geschichtliches Ensemble des ehem. bekannten Baumeister B.________. Ost- und Westtrakt sind seit 
jahrzehnten in einem baulich erbärmlichen Zustand (Balkenlagen, Sparrenlagen, Backsteinwände verfault 
und müssten alle neu erstellt werden) wo bei bestem Willen bei einer Renovation nur minimalste 
Bruchstücke erhalten werden könnten. Bei der Inventarisation wurde das Gebäude nur von aussen 
betrachtet der innere Zustand blieb den Inventarisatoren verborgen. B.________ ist architekturgeschichtlich 
eng mit der Stadt Biel verbunden, stehen doch gerade im Pasquart-Quartier zahlreiche Bauten, die im 
Bürotrakt A.________ 31 entworfen worden sind. Aus diesen Gründen war die Grundhaltung der 
Denkmalpflege an die Architekten den renovationsfähigen Bürotrakt unter Querfirst in ein Projekt zu 
integrieren. Es ist gerade dieser Teil der mit dem Hauptgebäude aus dem Sichtfeld A.________ noch heute 
wahrgenommen wird.

Der Stellungnahme der KDP vom 12. Oktober 2017 lässt sich entnehmen, dass das der 
Stellungnahme vom 4. Juli 2017 zugrundeliegende Projekt den Abbruch des Osttraktes und des 
Westtraktes des Gebäudes A.________ 31 mit entsprechendem Neubauersatz vorsah. Der 
Mittelrisalit sollte dabei stehengelassen und in den Neubau integriert werden. Dieser Gebäudeteil 

15 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Band I, 5. Aufl., Bern 2020, Art. 10a–10f N. 2 ff.

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sei baulich zwar auch in einem eher schlechten Zustand, lasse sich mit entsprechendem Aufwand 
aber sanieren. Mit Brief vom 31. August 2017 werde um die Überprüfung der Einstufung des 
Gebäudes A.________ 31 angefragt. Dabei werde die Frage aufgeworfen, ob nicht das gesamte 
Gebäude freigegeben werden könne, da sein gesamter baulicher Zustand die schützenswerte 
Einstufung anzweifeln lasse. Im Weiteren äussert sich die Stellungnahme vom 12. Oktober 2017 
wie folgt:

- Die grosse architekturgeschichtliche Bedeutung der Anlage für die Stadt Biel ist unbestritten.
- Als Charakteristikum war stets die enge Zusammengehörigkeit der einzelnen Elemente betont worden.
- Dem Teilabbruch von mehr als 80 % des schützenswerten Gebäude-Volumens wurde aus 

denkmalpflegerischen Gründen zugestimmt (siehe Stellungnahme vom 4.7.17).
- Der zum Verbleib vorgesehene «Rest» kann die ursprüngliche Anlage schon rein quantitativ nicht 

repräsentieren – jedenfalls nicht im eingereichten Projekt.
- Die Beurteilung der qualitativen Bedeutung des Relikts würde eine weiter gefasste Abklärung bedingen. 

Die Denkmalpflege ist aber der Meinung, dass sich eine architekturgeschichtliche Untersuchung 
erübrigt, weil das Hauptkriterium – die substanzielle und volumetrische «Unversehrtheit der Anlage» 
(und auch ihre funktionale Plausibilität) – fehlt, bzw. nach einem Umbau in der vorgesehenen Art nicht 
mehr nachvollziehbar sein wird.

Fazit: Dem Abbruch des Gebäudes A.________ 31 könnte in einem allfälligen Baubewilligungsverfahren 
zugestimmt werden.

g) Problematisch ist hier, dass sich die beiden Stellungnahmen der KDP vom 4. Juli und 
12. Oktober 2017 nicht zur Frage der Schutzwürdigkeit äussern, sondern zur Frage, ob einem 
Abbruch zugestimmt werden kann. Die Frage des Abbruchs kann aber grundsätzlich erst geklärt 
werden, nach dem die Frage des Schutzstatus beantwortet ist, also die Schutzvermutung des 
Bauinventars bestätigt oder widerlegt ist: Ist das Gebäude nach wie vor schützenswert, darf es 
grundsätzlich nicht abgerissen werden, es sei denn ein Erhalt wäre für die Eigentümerschaft 
unverhältnismässig. Ist das Gebäude bloss noch erhaltenswert, beurteilt sich die Zulässigkeit 
eines Abbruchs nach Art. 10b Abs. 3 BauG. Ist das Gebäude gar kein Baudenkmal mehr, also 
weder schützens- noch erhaltenswert, spielt der Denkmalschutz insofern für die 
Abbruchbewilligung keine Rolle mehr.

Somit sind die vorhandenen Aussagen der KDP noch nicht ausreichend, um über die Zulässigkeit 
des Abbruchs zu befinden. Ein Rückschluss auf den Schutzstatus ist hier aus den vorhandenen 
Aussagen der KDP nicht möglich. Zwar könnte man versucht sein, aus der Zustimmung der KDP 
zu einem Abbruch zu schliessen, dass das Gebäude A.________ 31 jedenfalls nicht mehr 
schützenswert sei. Einerseits bliebe damit aber immer noch die Frage offen, ob es noch 
erhaltenswert sei. Vor allem aber spricht die KDP im Bericht vom 12. Oktober 2017 von einem 
«schützenswerten Gebäude-Volumen», was darauf hindeutet, dass sie das Gebäude 
grundsätzlich nach wie vor als schützenswert einstuft. Wenn die KDP weiter unten in diesem 
Bericht schreibt, das Hauptkriterium – die substanzielle und volumetrische «Unversehrtheit der 
Anlage» (und auch ihre funktionale Plausibilität) – fehle bzw. werde nach einem Umbau in der 
vorgesehenen Art nicht mehr nachvollziehbar sein, zäumt sie das Pferd am Schwanz auf. Bei der 
Überprüfung des Status als schützenswert darf ein möglicher Umbau mit (Teil-)Abriss, dessen 
Zulässigkeit gerade vom Schutzstatus abhängig ist, nicht berücksichtigt werden. Daher wäre ein 
weiterer Fachbericht der KDP erforderlich, der sich eindeutig zum Schutzstatus des Gebäudes 
A.________ 31 äussert. Gestützt darauf würde es anschliessend der Baubewilligungsbehörde 
obliegen, einen Entscheid über den Schutzstatus zu fällen. Je nach Ergebnis der Überprüfung des 
Schutzstatus sind weitere Abklärungen zur Frage der Verhältnismässigkeit eines Abbruchverbots 
erforderlich. Diesen Umständen ist im Rahmen eines allfälligen neuen Baubewilligungsverfahrens 
Rechnung zu tragen.

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5. Kosten

a) Die amtlichen Kosten für das erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren haben in jedem Fall 
die Gesuchstellenden zu tragen, Parteikosten werden keine gesprochen (Art. 52 Abs. 1 BewD16). 
Gemäss dem Gesamtentscheid der Stadt Biel vom 21. September 2020 belaufen sich die 
amtlichen Kosten auf CHF 13 120.65, dies nach Abzug des Kostenvorschusses von CHF 20 000.–
. Die amtlichen Kosten werden der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Für das Inkasso 
dieser Kosten ist die Stadt Biel zuständig.

b) Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei 
denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen 
Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG17). Bei 
diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdegegnerin als unterliegende Partei. Sie hat 
demzufolge die Verfahrenskosten für das Beschwerdeverfahren zu tragen.

Die Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für 
Entscheide in einer Verwaltungsjustizsache wird eine Pauschalgebühr von CHF 200.– bis 
CHF 4000.– erhoben (Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 2 GebV18). Die Gebühren bemessen sich 
bei Rahmentarifen nach dem gesamten Aufwand, der Bedeutung des Geschäfts für die 
Gebührenpflichtigen und deren Interesse an der Verrichtung sowie der wirtschaftlichen 
Leistungsfähigkeit der Gebührenpflichtigen (Art. 7 GebV). In Anwendung dieser Bestimmungen 
wird die Pauschale auf CHF 3000.– festgelegt.

c) Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht 
deren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder 
Wettschlagung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt 
erscheint (Art. 108 Abs. 3 VRPG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat demnach die 
unterliegende Beschwerdegegnerin dem obsiegenden Beschwerdeführer dessen Parteikosten zu 
ersetzen.

Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung anfallenden Aufwand 
(Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote des Parteianwalts des Beschwerdeführers beläuft sich 
auf CHF 8258.– (Honorar CHF 7582.–, Auslagen CHF 85.60, Mehrwertsteuer CHF 590.40). Nach 
Art. 11 Abs. 1 PKV19 beträgt das Honorar in verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahren 
CHF 400.– bis CHF 11 800.– pro Instanz. Innerhalb des Rahmentarifs bemisst sich der 
Parteikostenersatz nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand sowie der Bedeutung der 
Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (Art. 41 Abs. 3 KAG20). Im vorliegenden Fall ist 
der gebotene Zeitaufwand als unterdurchschnittlich zu werten, da nur ein Schriftenwechsel 
stattfand und kein Beweisverfahren durchgeführt wurde. Die Bedeutung der Streitsache und die 
Schwierigkeit des Prozesses sind insgesamt als durchschnittlich einzustufen. Daher erscheint ein 
Honorar von CHF 5000.– als angemessen. Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer 
somit Parteikosten in der Höhe von CHF 5477.20 (Honorar CHF 5000.–, Auslagen CHF 85.60, 
Mehrwertsteuer CHF 391.60) zu ersetzen.

16 Dekret vom 22. März 1994 über das Baubewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1)
17 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
18 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; 
BSG 154.21)
19 Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung; PKV; 
BSG 168.811)
20 Kantonales Anwaltsgesetz vom 28. März 2006 (KAG; BSG 168.11)

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III. Entscheid

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Gesamtentscheid der Stadt Biel vom 
21. September 2020 wird aufgehoben. Dem Baugesuch vom 24. Februar 2020 wird der 
Bauabschlag erteilt.

2. Die Kosten des erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahrens von CHF 13 120.65 (nach 
Abzug des Kostenvorschusses von CHF 20 000.–) werden der Beschwerdegegnerin zur 
Bezahlung auferlegt. Für das Inkasso dieser Kosten ist die Stadt Biel zuständig.

3. Die Verfahrenskosten für das Beschwerdeverfahren von CHF 3000.– werden der 
Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, 
sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist.

4. Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer Parteikosten im Betrag von 
CHF 5477.20 (inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu ersetzen.

IV. Eröffnung

- Herrn Fürsprecher D.________, eingeschrieben
- Herrn Rechtsanwalt F.________, eingeschrieben
- Stadt Biel, Stadtkanzlei, eingeschrieben
- Denkmalpflege des Kantons Bern, per Mail, zur Kenntnis

Bau- und Verkehrsdirektion

Der Direktor

Christoph Neuhaus
Regierungsrat

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim 
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine 
allfällige Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, 
muss einen Antrag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine 
Unterschrift enthalten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind 
beizulegen.