# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ac24a854-49a2-5af1-a548-115827bb0576
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-14
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.09.2009 C-1107/2006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1107-2006_2009-09-14.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-1107/2006
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 4 .  S e p t e m b e r  2 0 0 9

Richter Andreas Trommer (Vorsitz), 
Richter Antonio Imoberdorf, Richter Bernard Vaudan, 
Gerichtsschreiber Julius Longauer.

A._______,
Beschwerdeführer,
vertreten durch lic. iur. Jürg Walker, Fürsprech,

gegen

Bundesamt für Migration (BFM),
Quellenweg 6, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Rückerstattung.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-1107/2006

Sachverhalt:

A.
Der Beschwerdeführer reiste im Januar 1987 in die Schweiz ein und 
stellte ein Asylgesuch. Am 25. Februar 1988 wurde ihm Asyl gewährt. 
Seine Gattin und die beiden Söhne reisten im Juli 1988 im Rahmen ei-
ner Familienvereinigung ebenfalls ein und erhielten Asyl. Frau und Kin-
der verzichteten im März 1994 auf den Flüchtlingsstatus.

B.
Als für seine Betreuung zuständiges Hilfswerk wählte der Beschwerde-
führer  im  März  1988  das  Hilfswerk  der  Evangelischen  Kirchen  der 
Schweiz  (HEKS). In  der  Folgezeit  absolvierte  der  Beschwerdeführer 
diverse Praktika und Ausbildungen, was eine Unterstützung seiner Fa-
milie nötig machte. Das HEKS gewährte im Rahmen der Betreuungstä-
tigkeit folgende Darlehen:

- Darlehen vom 8. August  1988 von Fr. 3'500.-  für  die Anschaffung 
von Hausrat und Mobiliar, rückzahlbar sobald der Arbeitsverdienst 
mind. Fr. 100.- über dem Existenzminimum liege. 

- Darlehen vom 26. September  1989 von Fr. 603.-  als  „ALV-Gelder 
Überbrückung, Juni – August 1989“, rückzahlbar ab Antritt einer Er-
werbstätigkeit.

- Darlehen vom 1. März 1990 von Fr. 1'111.80 als Überbrückungskre-
dit; rückzahlbar sobald genügend Einkommen vorhanden und Steu-
erschulden bezahlt. 

- Darlehen vom 25. Oktober 1991 von Fr. 800.- als Möbelkredit (Kin-
derbetten),  rückzahlbar durch Abzug vom Lebensunterhalt. In  die-
sem  Vertragsverhältnis  wurden  Rückzahlungen  im  Umfang  von 
Fr. 600.- getätigt. Der ausstehende Betrag beläuft sich auf Fr. 200.-.

C.
In einem Schreiben vom 28. April 1992 informierte die Vorinstanz den 
Beschwerdeführer über die Gesamtsumme der ihm durch das HEKS 
bisher gewährten Darlehen und darüber, dass ihr infolge des Wechsels 
in  der  Fürsorgezuständigkeit  das  Inkasso  übertragen  worden  sei. 
Gleichzeitig forderte sie ihn dazu auf, ab dem Zeitpunkt einer Erwerbs-
aufnahme durch seine Ehefrau Rückzahlungen zu leisten. 

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D.
Am 28. Dezember 1999 stellte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer 
einen Kontoauszug zu Überprüfung zu. Er wurde eingeladen, den aus-
stehenden Betrag von Fr. 5'414.80 in monatlichen Raten von Fr. 100.- 
zurückzuerstatten. 

E.
In der Folge stellte sich der zwischenzeitlich beigezogene Rechtsver-
treter gegenüber der Vorinstanz mit mehreren Schreiben (29. März, 14. 
und 26. April 2000) auf den Standpunkt, dass die Forderungen verjährt 
seien. 

F.
Mit Verfügung vom 31. Januar 2001 stellte die Vorinstanz fest, der Be-
schwerdeführer schulde aus Darlehensverträgen einen Betrag von Fr. 
5'414.80 zuzüglich Zinsen von 5 Prozent seit 1. Januar 2000. Der Ge-
samtbetrag (einschliesslich Zinsen) werde mit  dem Verfügungsdatum 
zur Zahlung fällig. Der Schuldner sei verpflichtet, die Summe innert 30 
Tagen zu überweisen. 

G.
Am 9. März 2001 reichte der Beschwerdeführer, vertreten durch sei-
nen  Anwalt,  beim  Eidgenössischen  Justiz-  und  Polizeidepartement 
(EJPD)  als  der  damals  zuständigen  Rechtsmittelinstanz  eine  Be-
schwerde ein. Darin wurde das Begehren gestellt,  die Verfügung der 
Vorinstanz  sei  aufzuheben.  Eventuell  sei  die  Darlehensschuld  auf 
Fr. 200.-, subeventuell auf Fr. 1'311.80 festzusetzen. 

Zur  Begründung wird  im Wesentlichen ausgeführt,  die  angefochtene 
Verfügung stütze  sich zu  Unrecht  auf  das Asylgesetz ab,  es handle 
sich um eine rein zivilrechtliche Angelegenheit, die allein vom Zivilrich-
ter  zu  beurteilen  sei.  Falls  die  Zulässigkeit  der  Verfügung  über  die 
Rückzahlungspflicht doch anerkannt werde, müsse die Verjährung be-
rücksichtigt  und  die  widersprüchlich  definierte  Pflicht  zu  Bezahlung 
von Verzugszinsen müsse korrigiert werden. 

H.
In der Vernehmlassung vom 20. Juni 2001 nimmt die Vorinstanz insbe-
sondere  Stellung  zu  Fragen  der  Zuständigkeit  sowie  der  Verjährung 
und beantragt eine Abweisung der Beschwerde.

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I.
Am 16. August 2001 reichte der Beschwerdeführer seine Replik ein. Er 
hält an den gestellten Rechtsbegehren fest.

J.
Auf den weiteren Akteninhalt  wird, soweit rechtserheblich, in den Er-
wägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Artikel 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) (Art. 31  des Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 173.32]).

1.2 Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verwaltungsgerichtsgesetzes 
beim EJPD bereits hängige Rechtsmittelverfahren vorliegenden Inhalts 
wurden vom Bundesverwaltungsgericht übernommen. Die Beurteilung 
erfolgt  nach  neuem  Verfahrensrecht  (Art.  53  Abs.  2  VGG).  Gemäss 
Art. 37 VGG richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt  nach  dem VwVG,  soweit  das  Verwaltungsgerichtsgesetz  nichts 
anderes bestimmt (vgl. auch Art. 2 Abs. 4 VwVG).

1.3 Der Beschwerdeführer  ist  als  Verfügungsadressat  zur  Ergreifung 
des Rechtsmittels  legitimiert. Auf seine frist-  und formgerecht  einge-
reichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 48 ff. VwVG).

2.
2.1 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet-
zung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch 
des  Ermessens,  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhaltes und – soweit nicht eine kantonale Be-
hörde als Rechtsmittelinstanz verfügt hat – die Unangemessenheit ge-
rügt werden (Art. 49 VwVG). Das Bundesverwaltungsgericht wendet im 
Beschwerdeverfahren das  Bundesrecht  von Amtes wegen an. Es  ist 
gemäss Art. 62 Abs. 4 VwVG an die Begründung der Begehren nicht 
gebunden und kann die Beschwerde auch aus anderen als den gel-
tend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen. Massgebend ist 
grundsätzlich  die  Sach-  und  Rechtslage  zum  Zeitpunkt  seines  Ent-

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scheides (vgl. E. 1.2 des in BGE 129 II 215 teilweise publizierten Ur-
teils 2A.451/2002 vom 28. März 2003).

2.2 Am  1.  Oktober  1999  trat  das  Asylgesetz  vom  26. Juni  1998 
(AsylG, SR 142.31) in Kraft, das für alle in diesem Zeitpunkt hängigen 
Verfahren Geltung beansprucht (Art. 121 Abs. 1 AsylG). Die vorliegen-
de Streitsache untersteht somit dem neuen Recht, sofern dessen An-
wendung nicht zur echten Rückwirkung führt. Das wäre der Fall, wenn 
das neue Recht zur Beurteilung von unter altem Recht bereits erfass-
ten und qualifizierten abgeschlossenen Sachverhalten herangezogen 
würde. Eine solche echte Rückwirkung ist nur ausnahmsweise und ge-
stützt  auf  eine  ausdrückliche  gesetzliche  Grundlage  zulässig  (BGE 
119 Ib 103 E. 5 S. 109 ff.; vgl. auch ALFRED KÖLZ, Intertemporales Ver-
waltungsrecht, Zeitschrift für schweizerisches Recht [ZSR] 102 (1983), 
2. Halbband, S. 171), die in der intertemporalen Regelung des Art. 121 
Abs. 1 AsylG nicht erblickt werden kann (Urteile des Bundesgerichts 
2A.242/2001 vom 26. Oktober 2001 E. 3b, und 2A.319/2000 vom 5. 
Dezember 2000 E. 2b). 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet  die Rückerstattungs-
forderung  aus  vier  Darlehensverträgen,  die  in  den  Jahren  1988  bis 
1991 zwischen dem HEKS und dem Beschwerdeführer abgeschlossen 
wurden.  In  diesem  Zeitraum  stand  das  Asylgesetz  vom  5.  Oktober 
1979 (alt AsylG, AS 1980 1718) mit seinen Ausführungsverordnungen 
in Kraft. Erwähnung verdienen namentlich die bis 31. Dezember 1990 
geltende  Asylverordnung vom  25.  November  1987  (AsylV,  AS  1987 
1680) und ab 1. Januar 1991 die Asylverordnung 2 vom 22. Mai 1991 
über Finanzierungsfragen (alt AsylV 2, AS 1991 1166). Die sich in die-
ser Konstellation zwangsläufig stellende Frage nach dem intertemporal 
massgeblichen Recht ist mit Blick auf das Verbot der echten Rückwir-
kung für jede Rechtsfrage gesondert zu beantworten.

3.
3.1 Zu  untersuchen  ist  vorab  die  Rechtsnatur  der  zwischen  dem 
HEKS und dem Beschwerdeführer abgeschlossenen Darlehensverträ-
ge. Während der Beschwerdeführer von rein privatrechtlichen Verein-
barungen ausgeht,  vertritt  die Vorinstanz die Auffassung, dass diese 
dem öffentlichen Recht zuzuordnen seien, es sich mithin um verwal-
tungsrechtliche Verträge handle. Die Qualifizierung ist von erheblicher 
Bedeutung für die vorliegende Streitsache, da privatrechtliche Verträge 
in  die  Zuständigkeit  des  Zivilrichters  fallen. Streitigkeiten  aus  einem 

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verwaltungsrechtlichen  Vertrag  dagegen  –  soweit  das  massgebende 
Verfahrensrecht  nicht  den  verwaltungsrechtlichen  Klageweg  vor-
schreibt, wie es zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung der Fall 
war – sind durch Verfügung mit anschliessendem Anfechtungsstreitver-
fahren  auszutragen  (vgl.  dazu  BERNHARD WALDMANN,  Der  verwaltungs-
rechtliche  Vertrag  –  Eine  Einführung,  in:  Isabelle  Häner  /  Bernhard 
Waldmann  [Hrsg.],  Der  Verwaltungsrechtliche  Vertrag  in  der  Praxis, 
Zürich usw. 2007 [nachfolgend: Verwaltungsvertrag],  S. 19 f. mit  Hin-
weisen; ferner ULRICH HÄFELIN / GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich usw. 2006, Rz. 1131a ff. mit Hin-
weisen).

3.2 Wird die Rechtsnatur einer zwischen der Verwaltung und dem Bür-
ger geschlossenen Vereinbarung nicht durch den Gesetzgeber festge-
legt,  muss ihre  Zugehörigkeit  zum Privatrecht  bzw. zum öffentlichen 
Recht  im Einzelfall  bestimmt werden. Dabei  kommt es entscheidend 
auf den Zweck des Vertrags und die Funktion der angestrebten Rege-
lung an. Dient die Vereinbarung unmittelbar der Wahrnehmung öffent-
lich-rechtlicher Aufgaben, liegt ein verwaltungsrechtlicher Vertrag vor. 
Privatrechtlich ist dagegen der Vertrag, wenn er nur mittelbar öffentli-
che Interessen verfolgt, wie es im Bereich der bedarfsdeckenden und 
wirtschaftenden Verwaltung der Fall ist (vgl. dazu WALDMANN, a.a.O, S. 6 
ff.;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., Rz. 1058;  PIERRE TSCHANNEN /  ULRICH 
ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 
2009, § 33 Rz. 10, je mit Hinweisen).

3.3 Ob ein Vertrag seiner Zielsetzung entsprechend dem privatrechtli-
chen  oder  dem  öffentlich-rechtlichen  Bereich  zugewiesen  werden 
muss, ist auf der Grundlage der Rechtsordnung zu beurteilen, die bei 
seinem Abschluss in Geltung stand, in casu des alten Rechts. Denn zu 
diesem Zeitpunkt gilt der massgebliche Sachverhalt als abgeschlossen 
(vgl. oben Ziff. 2.2).

3.4 Nach  dem  Asylgesetz  vom  5.  Oktober  1979  gewährleistete  der 
Bund die Fürsorge für anerkannte Flüchtlinge mit Asyl, die nicht im Be-
sitz einer Niederlassungsbewilligung waren (Art. 31 Abs. 1 alt AsylG). 
Mit der Wahrnehmung dieser Aufgabe betraute er gestützt auf Art. 31 
Abs. 2 alt AsylG anerkannte Hilfswerke, unter anderem das HEKS. Die 
Ermächtigung,  über  die  Ausrichtung  von  Fürsorgeleistungen  durch 
Verfügung zu entscheiden, war in der Beleihung eingeschlossen (Art. 
36 Abs. 1 und 2 alt AsylG, vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG). 

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Im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgabe traten die Hilfswerke ge-
genüber den unterstützten Personen als dezentrale Träger hoheitlicher 
Gewalt  auf. Sie waren denselben rechtsstaatlichen Bindungen unter-
worfen,  die  für  die  öffentliche Verwaltung  gelten  (FRITZ GYGI,  Verwal-
tungsrecht, Bern 1986, S. 58). 

3.5 In casu kann kein vernünftiger Zweifel daran bestehen, dass das 
HEKS die Darlehensverträge mit dem Beschwerdeführer nicht im eige-
nen wirtschaftlichen Interesse oder zwecks Verfolgung eigener karitati-
ver Zwecke, sondern in unmittelbarer Wahrnehmung der ihm übertra-
genen öffentlich-rechtlichen Aufgabe abschloss. Das wird nicht zuletzt 
daran augenfällig, dass sämtliche vier Darlehensverträge ausdrücklich 
auf die Vorinstanz bzw. eine ihrer Vorläuferorganisationen verweisen, 
sei es als Vertragspartei (Darlehensverträge vom 8. August 1988, 26. 
September 1989, 1. März 1990), sei es als diejenige Behörde, in deren 
Auftrag  oder  mit  deren  Einverständnis  das  Darlehen  gewährt  wird 
(Darlehensvertrag vom 25. Oktober  1991). Entgegen der  Auffassung 
des  Beschwerdeführers  liegen  daher  verwaltungsrechtliche  Verträge 
vor.

4.
Nach erfolgter Feststellung, dass die mit dem Beschwerdeführer abge-
schlossenen Darlehen öffentlich-rechtlicher Natur  sind,  stellt  sich die 
Frage nach der Zulässigkeit dieser Handlungsform.

4.1 Die angestammte Handlungsform der öffentlichen Verwaltung, mit 
der die Rechtsbeziehungen zwischen dem Privaten und dem Gemein-
wesen  gestaltet  werden,  ist  die  Verfügung.  Gleichwohl  anerkennen 
Lehre und Rechtsprechung unter bestimmten Voraussetzungen die Zu-
lässigkeit  des  verwaltungsrechtlichen  Vertrages:  Die  Vertragsform 
muss  auf  einer  hinreichenden  gesetzlichen  Grundlage  beruhen,  es 
müssen  sachliche  Gründe  bestehen,  welche  sie  als  die  günstigere 
Handlungsform ausweisen, und der Vertragsinhalt darf weder dem Ge-
setzesvorrang noch dem Gesetzesvorbehalt widersprechen. Eine aus-
drückliche Ermächtigung des Gesetzgebers  zum Abschluss  von ver-
traglichen Vereinbarungen ist  in  der  Regel  nicht  erforderlich. Es  ge-
nügt, wenn das Gesetz Raum für solche Vereinbarungen lässt, sie mit 
anderen  Worten  weder  ausdrücklich  noch  seinem  Sinn  und  Zweck 
nach ausschliesst. Kein Raum für vertragliche Vereinbarungen besteht, 
wenn  nach  Sinn  und  Zweck  des  Gesetzes  die  Ausgestaltung  des 
Rechtsverhältnisses im Einzelfall durch Verfügung erfolgen muss oder 

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wenn das Gesetz eine zwingende, abschliessende Regelung enthält, 
die  der  Behörde  keine  Handlungsfreiheit  belässt  (vgl.  dazu  GEORG 
MÜLLER,  Zulässigkeit  des  Vertrages und zulässige Vertragsinhalte,  in: 
Verwaltungsvertrag, S. 26 f.;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1071, 
1087; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 33 Rz. 21 ff.).

4.2 Auf ausdrückliche Aufforderung des EJPD nahm die Vorinstanz in 
ihrer  Vernehmlassung  Stellung  zur  Frage,  ob  Fürsorgeleistungen  an 
Flüchtlinge  darlehensweise  gewährt  werden  dürfen.  Sie  wies  darauf 
hin,  dass Flüchtlinge am Anfang ihrer  Intergrationsphase kaum über 
die „entsprechenden“ finanziellen Mittel verfügen würden. Im Rahmen 
der durch Hilfswerke gewährten Hilfeleistungen sei daher immer zwi-
schen Leistungen unterschieden worden,  die zwingend zu gewähren 
seien,  und solchen,  die im Grundsatz nicht  zu gewähren wären,  die 
aber darlehensweise trotzdem gewährt würden und die in jedem Fall 
zurückbezahlt werden müssten. Welche Leistungen nur darlehenswei-
se gegeben worden seien und damit  in  jedem Fall  hätten  zurückge-
zahlt werden müssten, ergebe sich aus Ziffer 17 ihrer Weisungen über 
die Fürsorge für Flüchtlinge vom 12. Juni 1987 (nachfolgend: Weisun-
gen, Asyl 80.3.1) sowie Ziffer 5 der integralen Bestandteil der Weisun-
gen bildenden Richtsätze vom 12. Juni 1987 für die Bemessung der 
materiellen  Hilfe  an Flüchtlinge (nachfolgend: Richtsätze). Die  Vorin-
stanz nennt in diesem Zusammenhang beispielhaft Möbelkredite, Vor-
schüsse und Mietzinskautionen.

4.3 Ein  rechtsgültig  abgeschlossener  verwaltungsrechtlicher  Vertrag 
begründet ein Rechtsverhältnis, das grundsätzlich auch bei Rechtsän-
derungen Bestand hat  (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O.,  Rz. 1075 und 
1128). Die Frage, ob das Darlehen als zulässige Handlungsform der 
öffentlichen Fürsorge für Flüchtlinge anerkannt werden kann, ist nach 
Massgabe der Rechtsordnung zu beurteilen, die zum Zeitpunkt seines 
Abschlusses in Geltung stand, in casu des alten Rechts (vgl. oben Ziff. 
2.2).

4.3.1 In materieller Hinsicht zeichnet sich das alte Recht durch unter-
schiedliche Regelungsdichte aus. Zu den Voraussetzungen, den Arten 
und  der  Bemessung  der  wirtschaftlichen  Sozialhilfe  äussert  es  sich 
nicht  ausdrücklich. Stattdessen  erklärt  es  in  Art.  37  alt  AsylG,  dass 
Fürsorgeleistungen nach den für Schweizer Bürger geltenden Grund-
sätzen ausgerichtet werden, ordnet an, dass der besonderen Lage der 
Flüchtlinge  Rechnung  zu  tragen  ist,  und  überlässt  das  Nähere  den 

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Weisungen des Bundesamtes. Eine einlässliche Regelung erfahren in 
Art. 40 alt AsylG die Rückerstattung und die Verjährung: So setzt die 
Forderung  auf  Rückerstattung  rechtmässig  bezogener  Leistungen 
nach Absatz 2 voraus, dass der Flüchtling nachträglich in den Besitz 
von Mitteln gelangt, sein und der Lebensunterhalt seiner Familie gesi-
chert ist und die Rückerstattung als zumutbar erscheint. Fürsorgeleis-
tungen jedoch, die der Flüchtling vor dem 20. Altersjahr oder für seine 
Ausbildung bezogen hat, sind nach Absatz 3 nicht zurückzuerstatten. 
Schliesslich lässt Absatz 4 die Rückerstattungsforderung ein Jahr nach 
Kenntnisnahme vom Anspruch  bzw. zehn  Jahre  nach seiner  Entste-
hung verjähren. In formeller Hinsicht verweist das alte Recht den hilfe-
suchenden Flüchtling an das Hilfswerk, das nach den Weisungen der 
Vorinstanz  zu  entscheiden  hat.  Dieser  Entscheid  unterliegt  der  Ein-
sprache  an  die  Vorinstanz  (Art.  36  Abs. 1  und  2  alt  AsylG,  Art.  28 
AsylV, Art. 47 alt  AsylV 2). Die Handlungsform des Darlehens sehen 
das Gesetz und seine Ausführungsverordnungen nicht vor. 

Dagegen ist das Darlehen als Mittel der Sozialhilfe in den Verwaltungs-
verordnungen erwähnt, welche die Vorinstanz zwecks Harmonisierung 
des Gesetzesvollzugs erliess. So bestimmt Ziff. 5.1 der Richtsätze in 
allgemeiner  Form,  dass  materielle  Hilfen  in  Form von  Darlehen  ge-
währt werden können, "wo sich dies aus der Natur der Hilfeleistungen 
ergibt oder einem erzieherischen Zweck dient". In Darlehensform ge-
währt  werden gewisse Starthilfen wie Mietzinsgarantien,  Depots und 
Anteilscheine (Ziff. 5.1 und 3.1.4 der Richtsätze), ferner individuelle In-
tegrationshilfen (Ziff. 5.1 und Ziff. 3.2 der Richtsätze) und gewisse wei-
tere Hilfen wie die Finanzierung von Mobiliaranschaffungen (soweit sie 
über einen bestimmten Betrag hinausgehen, vgl. Ziff. 5.1 und Ziff. 3.3.1 
der Richtsätze) und von Zahnsanierungen (Ziff. 5.1 und Ziff. 3.3.3). Die 
Darlehensform zu wählen ist ferner bei Überbrückungshilfen und Be-
vorschussungen (Ziff. 5.1 der Richtsätze, Ziff. 17a der Weisungen) so-
wie in gewissen Fällen der selbstverschuldeten Fürsorgeabhängigkeit 
(Ziff. 3.2 der Richtsätze mit Bezug auf Starthilfen, Ziff. 17b der Weisun-
gen mit Bezug auf ALV-Einstelltage wegen selbstverschuldeter Arbeits-
losigkeit).

4.3.2 Wohl  sind  die  einschlägigen  Bestimmungen  des  Asylgesetzes 
vom 5. Oktober 1979 und seiner Ausführungsverordnungen, wie jeder 
Sozialhilfeerlass,  durch  einen  breiten  Beurteilungs-  und  Ermessens-
spielraum gekennzeichnet. Das für die öffentliche Sozialhilfe typische, 
ausgeprägte Ungleichgewicht zwischen dem Sozialhilfeorgan und dem 

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hilfesuchenden Bürger steht freilich einer Konkretisierung der gegen-
seitigen  Rechtsbeziehung  durch  Vereinbarung  entgegen.  Hinzu  tritt, 
dass  der  zwingende  Charakter  der  gesetzlichen  Ordnung  einer  ver-
traglichen Regelung zum vornherein enge Schranken setzt. Unzulässig 
wäre namentlich ein Wegbedingen der restrikten Bestimmungen über 
die Rückerstattung von Fürsorgeleistungen durch Parteiabrede. Allge-
mein  kann von einer  Vertragsfeindlichkeit  der  öffentlichen Sozialhilfe 
gesprochen werden, die eine darlehensweise Ausrichtung von Fürsor-
geleistungen von einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage abhän-
gig macht. Solche gesetzlichen Grundlagen finden sich in einer Reihe 
von kantonalen Sozialhilfeerlassen,  wobei  die  Lehre  und Rechtspre-
chung  auf  den  Ausnahmecharakter  dieser  Handlungsform  hinweist 
(vgl.  CLAUDIA HÄNZI,  Leistungen  der  Sozialhilfe  in  den  Kantonen,  in: 
Christoph  Häfeli  [Hrsg.],  Das  Schweizerische  Sozialhilferecht  – 
Rechtsgrundlagen  und  Rechtsprechung,  Luzern  2008  [nachfolgend: 
Sozialhilferecht], S. 111 mit Hinweisen;  FELIX WOLFFERS, Grundriss des 
Sozialhilrechts, Bern usw. 1993, S. 132 f.; jeweils mit Hinweisen). Dem 
Asylgesetz vom 5. Oktober  1979 und seinen Ausführungsverordnun-
gen ist das Darlehen jedoch – wie erwähnt – unbekannt. Dass die Wei-
sungen  und  Richtlinien  der  Vorinstanz  als  blosse  vollzugslenkende 
Verwaltungsverordnungen das Darlehen vorsehen, kann die fehlende 
gesetzliche  Grundlage  nicht  ersetzen  (vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
a.a.O., Rz. 125; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 14 Rz. 10 f.).

4.3.3 Mit ihrer Unterscheidung zwischen Leistungen, die zwingend zu 
gewähren sind, und solchen, die dem Grundsatz nach nicht zu gewäh-
ren wären, darlehensweise aber trotzdem gewährt würden, scheint die 
Vorinstanz die Auffassung zu vertreten, dass die Handlungsform des 
Darlehens zu einem guten Stück von der gesetzlichen Regelung der 
Sozialhilfe dispensiert. Danach wäre es zulässig, Flüchtlingen in Ge-
stalt eines Darlehens finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen, 
die wegen Fehlens der gesetzlichen Voraussetzungen nicht als Fürsor-
geleistungen verfügt  werden dürften. Die Rückerstattung solcher Zu-
wendungen wäre einer von Art. 40 alt AsylG abweichenden vertragli-
chen Regelung zugänglich. Diese Auffassung ist zu verwerfen. Zum ei-
nen ist nicht dargetan, dass die dem Beschwerdeführer darlehenswei-
se ausgerichtete Unterstützung als ordentliche Fürsorgeleistungen im 
Sinne des Gesetzes nicht hätten gewährt werden können. Die Tatsa-
che, dass nach den Weisungen und Richtlinien der Vorinstanz Zuwen-
dungen  zu  bestimmten  typisierten  Zwecken  grundsätzlich  in  Darle-
hensform  gewährt  wurden,  ist  in  diesem  Zusammenhang  ohne  Er-

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kenntniswert. Zum anderen beschränkt die gesetzliche Ordnung finan-
zielle Zuwendungen auf eigentliche Fürsorgeleistungen. Einer Auswei-
tung durch Darlehen steht der Grundsatz des Gesetzesvorrangs ent-
gegen. Im Übrigen folgt aus dem Legalitätsprinzip, dass sich alles Ver-
waltungshandeln auf Gesetz abstützen muss (Gesetzesvorbehalt). Das 
gilt auch für die Leistungsverwaltung im Allgemeinen und das Sozial-
hilferecht im Besonderen (vgl. URS VOGEL, Verfassungsmässige Grund-
sätze, in: Sozialhilferecht, S. 158 ff.). Daran vermag die Handlungsform 
eines Vertrages nichts Grundsätzliches zu ändern. Sie beeinflusst al-
lenfalls die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, was die Be-
stimmtheit und die Erlassstufe anbetrifft (MÜLLER, a.a.O., S. 30 mit Hin-
weisen).

5.
Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Soziahilfeordnung des 
Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 und seiner Ausführungsverordnun-
gen  keinen  Raum  für  wirtschaftliche  Sozialhilfe  auf  Darlehensbasis 
lässt.  Damit  erweisen  sich  die  zwischen  dem  HEKS  und  dem  Be-
schwerdeführer  abgeschlossenen  Darlehensverträge  als  von  Anfang 
an fehlerhaft. Es stellt sich die Frage, wie weiter zu verfahren ist. Als 
nicht sachgerecht erscheint jedenfalls eine ersatzlose Aufhebung der 
Verträge mit  anschliessender Rückabwicklung der Vertragsverhältnis-
se. Da  die  Voraussetzungen  für  die  Gewährung  der  wirtschaftlichen 
Sozialhilfe  zum  Zeitpunkt  der  Darlehensgewährung  erfüllt  waren, 
drängt sich stattdessen auf, mit Wirkung ex tunc die Darlehensverträ-
ge  in  verfügungsweise  Zusprechung  von  Fürsorgeleistungen  umzu-
wandeln.  Einem  solchen  im  öffentlichen  Interesse  an  der  Durchset-
zung des  objektiven Rechts  liegenden Vorgehen stehen  offenkundig 
keine  Vertrauensschutzinteressen  des  Beschwerdeführers  entgegen, 
wird  doch  seine  Rechtsstellung  durch  die  gesetzliche  Ordnung  ge-
stärkt. Die Rückforderung der Vorinstanz ist alsdann nicht nach Mass-
gabe der Parteiabrede, sondern gestützt auf die ordentlichen gesetzli-
chen Bestimmungen über die Rückerstattung rechtmässig bezogener 
Fürsorgeleistungen zu beurteilen.

6.
Das alte Recht macht in Art. 40 Abs. 2 alt AsylG die Pflicht zur Rücker-
stattung rechtmässig bezogener Fürsorgeleistungen davon abhängig, 
dass der Flüchtling zu neuen Mitteln gelangt, für ihn und seine Familie 
ein angemessener Lebensunterhalt  gesichert  ist  und die Rückerstat-
tung als zumutbar erscheint. Darauf wurde bereits weiter oben hinge-

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wiesen. Das neue Recht geht in Art. 85 Abs. 1 AslyG ebenfalls davon 
aus, dass Fürsorgeleistungen nur soweit zumutbar zurückerstattet wer-
den  müssen.  Trotz  anderen  Wortlauts  führt  das  neue  Recht  die  bis 
dahin geltende Regelung im Wesentlichen weiter (vgl. BBl 1996 I 91).

Die Einschränkung "soweit zumutbar" weist darauf hin, dass dem Be-
dürftigen bei der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen ein 
grösserer finanzieller Spielraum einzuräumen ist, als bei der Ausrich-
tung von Fürsorgeleistungen. Entsprechend dem primären Ziel der öf-
fentlichen Sozialhilfe, die Betroffenen zu wirtschaftlicher Selbstständig-
keit  zu  motivieren und die  soziale  und berufliche  Integration  zu  för-
dern, setzt die Rückerstattung eine substantielle und nachhaltige Bes-
serung der wirtschaftlichen Lage der unterstützten Person voraus. Sie 
und ihre Familie müssen in der Lage sein, ein angemessenes Leben 
zu führen (vgl. URS VOGEL, Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten 
der unterstützten Person und der Organe der Soziahilfe, in: Sozialhilfe-
recht, S. 190 ff.;  WOLFFERS,  a.a.O., S.  178 f. mit einer Übersicht über 
die  kantonalen  Regelungen).  Aus  diesen  Gründen  empfehlen  die 
Richtlinien für  die Ausgestaltung und Bemessung der  Sozialhilfe der 
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) eine zu-
rückhaltende  Handhabung  der  Rückerstattungspflicht.  Das  Mittel  der 
Rückerstattung solle nur bei vorhandenem, aber nicht sofort  verwert-
barem Vermögen, beim Nachlass verstorbener Unterstützter sowie bei 
einem  grösseren  Vermögensanfall  in  Anspruch  genommen  werden. 
Aus späterem Erwerbseinkommen sollten keine Rückerstattungen ge-
leistet  werden müssen (vgl. SKOS-Richtlinien  E.3; zur  Privilegierung 
des  Arbeitserwerbs  vgl.  auch  WOLFFERS,  a.a.O.,  S.  180;  das  BFM 
scheint in neueren Entscheiden ebenfalls den gleichen Ansatz zu ver-
folgen,  vgl.  dazu  bespielhaft  die  zwei  Verfügungen  des  BFM  vom 
24. März 2009 im Verfahren N 397 193, in denen der Rechtsvertreter 
des  Beschwerdeführers  mitwirkt). Bei  der  Anwendung dieser  Grund-
sätze kommt der Soziahilfebehörde ein breites Ermessen zu, in des-
sen Rahmen die gesamten persönlichen Verhältnisse des Unterstütz-
ten zu berücksichtigen sind (VOGEL, a.a.O., S. 193).

Da die Vorinstanz von der Massgeblichkeit der Darlehensverträge aus-
ging, hat sie weder den Sachverhalt mit Blick auf die gesetzliche Rück-
erstattungsordnung erhoben noch deren Voraussetzungen geprüft. Sie 
beschränkte sich mit  Schreiben vom 13. April  2000 darauf,  vom Be-
schwerdeführer Auskunft zu Beginn und Dauer seiner Erwerbstätigkeit 
und der seiner Ehefrau zu verlangen. Nachdem der Beschwerdeführer 

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die Antwort trotz diverser Mahnungen schuldig geblieben war, erliess 
die  Vorinstanz  die  angefochtene  Verfügung.  Kurz  danach  war  es 
schliesslich das Bezirksstatthalteramt  Liestal,  das  die Vorinstanz mit 
Schreiben vom 16. Februar 2001 darüber in Kenntnis setzte, dass der 
Beschwerdeführer seit August 1991 und seine Ehefrau seit Dezember 
1992  ein  regelmässiges  Erwerbseinkommen  erzielten.  Eine  Zusam-
menstellung der Einkünfte des Ehepaares für die Jahre 1989 bis 1998 
übermittelte das Bezirksstatthalteramt am 21. März 2001. Ob und ge-
gebenenfalls wann gegenüber dem Beschwerdeführer eine Forderung 
auf  Rückerstattung der  Fürsorgeleistungen entstanden ist,  lässt  sich 
gestützt auf diese Aktenlage nicht beurteilen. Der Sachverhalt ist inso-
weit unvollständig abgeklärt.

7.
Abschliessend ist  auf  die Verjährungsfrage einzugehen,  die das alte 
und neue Recht mit Art. 40 Abs. 4 alt AsylG bzw. Art. 85 Abs. 3 AsylG 
in gleicher Weise regeln: Sie lassen den Anspruch auf Rückerstattung 
von rechtmässig bezogenen Fürsorgeleistungen innerhalb eines Jah-
res verjähren, nachdem das Bundesamt von ihm Kenntnis erhält, in je-
dem  Fall  aber  innerhalb  von  zehn  Jahren  nach  seiner  Entstehung. 
Folglich  lässt  sich  die  Verjährung nicht  beurteilen,  wenn sich  wie  in 
casu dem erhobenen Sachverhalt nicht entnehmen lässt, ob und wann 
der Anspruch auf Rückerstattung entstanden ist. Die Verjährungsfrage 
muss deshalb ebenfalls offen bleiben.

8.
Unter den gegebenen Umständen erscheint es als gerechtfertigt,  die 
Beschwerde  kassatorisch  gutzuheissen  und  die  Streitsache  an  die 
Vorinstanz zurückzuweisen.

Die Vorinstanz wird die Möglichkeit haben, die Voraussetzungen einer 
Rückerstattungsforderung im Lichte der vorstehenden Erwägungen zu 
prüfen. Anschliessend wird sie sich Klarheit über eine mögliche Verjäh-
rung der  Rückerstattungsforderung schaffen müssen. Dabei  wird  sie 
zu beachten haben, dass die Verjährung in einer öffentlich-rechtlichen 
Streitigkeit während der Hängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens nicht 
ruht  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  C-1052/2006  E.  7.3 
mit Hinweisen). 

Der Beschwerdeführer seinerseits wird ermahnt,  seinen Mitwirkungs-
pflichten in guten Treuen nachzukommen. Die Vorinstanz wäre befugt, 
schwere Versäumnisse des Beschwerdeführers nach erfolgloser Mah-

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nung  und  unter  Beachtung  des  Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 
durch  eine  Umkehr  der  Beweislast  zu  sanktionieren  (vgl.  PATRICK L. 
KRAUSKOPF/  KATRIN EMMENEGGER,  in: Bernhard Waldmann /  Philipp Weis-
senberger  [Hrsg.],  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz  über  das 
Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 61 ff. zu Art. 13).

9.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  keine  Kosten  zu  erheben 
(Art.  63  Abs. 1  und  2  VwVG). Auf  der  Grundlage  der  eingereichten 
Kostennote ist dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 64 VwVG i.V.m. 
Art. 7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und 
Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR 
173.320.2) zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung auszu-
richten.

10.
Dieses Urteil ist endgültig (Art. 83 Bst. d Ziff. 1 des Bundesgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). 

Dispositiv S. 15

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die  angefochtene  Verfügung  vom 31. Januar  2001  wird  aufgehoben 
und die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückge-
wiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

4.
Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten der Vorinstanz eine Parteient-
schädigung von Fr. 1'650.00.- (inkl. MwSt.) zugesprochen.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (..)
- die Vorinstanz (...)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Andreas Trommer Julius Longauer

Versand: 

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