# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fa3b13f2-219f-56a4-b9a5-2dc259774827
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-17
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 17.08.2023 B 2023/83
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2023-83_2023-08-17.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2023/83

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 26.09.2023

Entscheiddatum: 17.08.2023

Entscheid Verwaltungsgericht, 17.08.2023
Bildungsrecht, Art. 100 Abs. 1 VSG, Art. 3 Abs. 1 lit. d und Art. 16 GesG, Art.1 
Abs. 1 lit. a VEpG. Die Beschwerdeführerin wurden wegen Verletzung ihrer 
elterlichen Mitwirkungspflicht – ihr Sohn hatte entgegen einer aufgrund der 
Covid-19-Pandemie erlassenen Weisung des Bildungsrates in der Schule 
keine Gesichtsmaske getragen – mit Ordnungsbussen von CHF 500 belegt. 
Der Rekurs beim Bildungsrat blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht heisst 
die dagegen erhobene Beschwerde gut. Aus der Aufteilung der 
Zuständigkeiten im Bildungsbereich ergibt sich, dass der Begriff der Leitung 
und Beaufsichtigung der Volksschule im Sinn von Art. 100 Abs. 1 VSG nicht 
dahingehend zu verstehen ist, dass der Bildungsrat Weisungen im 
organisatorisch-operativen Bereich erlassen kann. Die Pflicht zum Tragen 
von Gesichtsmasken im Schulgebäude als Massnahme gegen die 
Verbreitung einer übertragbaren Krankheit hat keine pädagogisch-
strategische Bedeutung und fiele – soweit dafür eine Behörde im 
Bildungsbereich zuständig ist – entweder in die Zuständigkeit der 
Regierung, welcher die oberste Leistung der Volksschule obliegt, oder 
allenfalls des Bildungsdepartements. Aus den gesundheitsrechtlichen 
Rechtsgrundlagen geht explizit hervor, dass das Gesundheitsdepartement 
zur Abwehr und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten befristete 
gesundheitspolizeiliche Massnahmen trifft. Der Bildungsrat hat sich 
schliesslich auch nicht auf eine notrechtliche Grundlage im kantonalen 
Recht gestützt. Gutheissung der Beschwerde (Verwaltungsgericht, 
B 2023/83).

Entscheid vom 17. August 2023

Besetzung

Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter 

Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter

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Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. HSG Rolf W. Rempfler, Advokatur am 

Falkenstein, Falkensteinstrasse 1, Postfach, 9016 St. Gallen,

gegen

Bildungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Primarschulgemeinde Z.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Bussenverfügung (Covid-19, Maskenpflicht)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

B.__, geboren 20__, ist der Sohn von A.__ und C.__. Die Eltern sind geschieden. Im 

Schuljahr 2021/22 besuchte er die 4. Primarschulklasse in Z.__, wo er zusammen mit 

seiner Mutter wohnt. Am 24. November 2021 erliess der Bildungsrat des Kantons 

St. Gallen durch seinen Präsidenten die "Weisungen zum Unterricht in der Volksschule 

während der COVID-19-Epidemie". Darin war eine Maskenpflicht für Schülerinnen und 

Schüler der Sekundarstufe I vorgesehen, gültig ab 26. November 2021. Am 

29. Dezember 2021 wurde die Maskenpflicht in einem Nachtrag dazu auf Schülerinnen 

und Schüler ab der 4. Primarklasse ausgeweitet, gültig ab 3. Januar 2022. Die 

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Lehrpersonen der Primarschule Z.__ informierten in der Folge die Eltern der betroffenen 

Schülerinnen und Schüler über diese Maskentragpflicht.

B.

A.__, die Mutter von B.__, teilte dem Schulleiter der Schule Z.__ mit Schreiben vom 2. 

Januar 2022 mit, solange die Anordnung nicht in schriftlicher Form mit 

Originalunterschrift und Rechtsmittelbelehrung ergangen sei, werde ihr Sohn die 

Schule ohne Gesichtsverhüllung besuchen oder zuhause bleiben. Am 3. Januar 2022 

war B.__ krank, ab 4. Januar 2022 besuchte er den Unterricht ohne Maske. Der 

Präsident des Schulrates Z.__ informierte die Eltern der Schülerinnen und Schüler der 

3. bis 6. Primarklasse mit Schreiben vom 3. Januar 2022, dass es sich bei der 

Maskentragpflicht um eine rechtlich verbindliche Weisung des Bildungsrates handle, 

weshalb die Primarschule Z.__ verpflichtet sei, dieselbe umzusetzen. Sollten sich die 

Eltern weigern, ihr Kind mit Maske am Unterricht teilnehmen zu lassen, oder generell 

das Kind nicht zur Schule schicken, müsse der Schulrat Art. 97 des 

Volksschulgesetzes (Ordnungsbusse) anwenden.

Mit Schreiben vom 5. Januar 2022 informierte der Schulratspräsident Z.__ A.__ 

dahingehend, dass lediglich Schülerinnen und Schüler bis zur 3. Primarklasse sowie 

ältere Schülerinnen und Schüler, die ein ärztliches Zeugnis vorweisen könnten, von der 

Maskenpflicht befreit seien, und wies sie auf die elterliche Mitwirkungspflicht hin. Sollte 

sie ihr Kind weiterhin anweisen, in der Schule keine Maske zu tragen, werde die 

Mitwirkungspflicht verletzt und müsse der Schulträger eine Verwarnung oder 

Ordnungsbusse zwischen CHF 200 und 1'000 aussprechen. A.__ beanstandete mit 

Schreiben vom 7. Januar 2022, dass sie bis anhin weder die geforderte rechtsgültige 

Anordnung der Maskenpflicht während des Schulunterrichts noch die schriftliche 

Klärung der Rechtslage erhalten habe. Sie verlange eine richterliche Verfügung 

betreffend Anordnung der Maskenpflicht für ihren Sohn B.__. Am 9. Januar 2022 

gelangte A.__ erneut an den Schulratspräsidenten Z.__ mit dem Antrag, die 

Maskenpflicht für Kinder aller Schulstufen aufzuheben, da diese weder medizinisch 

indiziert noch verhältnismässig sei.

Mit Schreiben vom 11. Januar 2022 informierte der Schulrat Z.__ A.__ und C.__ als 

Eltern von B.__ (richtig: E.__) über die gesetzlichen Grundlagen für die Anordnung der 

Maskenpflicht und gewährte ihnen das rechtliche Gehör im Hinblick auf eine 

Ordnungsbusse wegen Nichteinhaltung der Maskenpflicht durch ihren Sohn. A.__ wies 

mit Schreiben vom 19. Januar 2022 daraufhin, dass der Familienname ihres Sohnes 

E.__ und nicht D.__ sei, weshalb sie die in Aussicht gestellte Bussenverfügung als 

ungültig erachte. Der Schulrat antwortete mit Schreiben vom 20. Januar 2022, dass es 

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sich bei der nicht korrekten Nennung des Familiennamens im Schreiben vom 

11. Januar 2022 um ein offensichtliches Versehen handle. Es sei allen Beteiligten klar, 

um welches Kind es sich handle. Der guten Ordnung halber werde die Frist für die 

Stellungnahme bis 25. Januar 2022 verlängert. Ab 26. Januar 2022 trug B.__ im 

Unterricht eine Maske.

C.

Mit Verfügung vom 1. Februar 2022 auferlegte der Primarschulrat Z.__ A.__ wegen 

Verletzung der elterlichen Mitwirkungspflicht eine Ordnungsbusse von CHF 500.

Der Bildungsrat wies den gegen die Bussenverfügung erhobenen Rekurs vom 23. 

Februar 2022 am 22. März 2023 ab und auferlegte A.__ die amtlichen Kosten des 

Rekursverfahrens von CHF 1'500. Zur Begründung führte der Bildungsrat 

zusammengefasst aus, es sei unbestritten, dass B.__ vom 4. bis 25. Januar 2022 im 

Unterricht keine Maske getragen habe. Gemäss Bundesgericht sei das Maskentragen 

bei (gesunden) Kindern medizinisch unbedenklich. Aufgrund des Verhaltens von A.__ 

habe der Primarschulrat Z.__ davon ausgehen dürfen und müssen, dass B.__ auf 

Geheiss der Beschwerdeführerin ohne Maske am Unterricht teilgenommen habe. Damit 

habe sie ihre elterliche Mitwirkungspflicht verletzt. Die Höhe der Ordnungsbusse mit 

CHF 500 sei verhältnismässig.

D.

A.__ (Beschwerdeführerin) erhob gegen den am 30. März 2023 zugestellten Entscheid 

des Bildungsrates (Vorinstanz) durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 28. April 

2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der vorinstanzliche 

Entscheid sei ersatzlos aufzuheben; eventualiter sei eine Verwarnung auszusprechen, 

subeventualiter sei die Busse auf CHF 200 festzusetzen und subsubeventualiter sei die 

Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, je mit den 

entsprechenden Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer). Zur 

Begründung führt sie im Wesentlichen aus, für die angeblich verletzte 

Mitwirkungspflicht mangle es an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage und die 

Vorinstanz sei zum Erlass der strittigen Weisung sachlich nicht zuständig gewesen. Die 

Maskentragepflicht könne die körperliche und psychische Unversehrtheit von Kindern 

gefährden und sei unverhältnismässig, der Sachverhalt sei falsch bzw. unvollständig 

festgestellt worden und es fehle an einer Mitwirkungspflichtverletzung seitens der 

Beschwerdeführerin. Allenfalls seien aufgrund des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes 

als milderes Mittel eine Verwarnung anstelle der Ordnungsbusse auszusprechen oder 

die Ordnungsbusse herabzusetzen.

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Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2023 auf den angefochtenen 

Entscheid und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Primarschulgemeinde 

Z.__ (Beschwerdebeteiligte) verzichtete am 20. Juni 2023 auf eine Vernehmlassung. Die 

Beschwerdeführerin verzichtete stillschweigend auf eine weitere Stellungnahme.

Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen der 

Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin 

ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids, mit welchem die Recht- und 

Verhältnismässigkeit der ihnen von der Primarschulgemeinde Z.__ auferlegten 

Ordnungsbusse bestätigt wurde, zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 27. März 2023 

versandten Entscheid der Vorinstanz (Zustellung: 4. April 2023) wurde unter 

Berücksichtigung des Fristenstillstands während der Gerichtsferien mit Eingabe vom 

28. April 2023 rechtzeitig erhoben (Art. 30 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 

lit. a ZPO) und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist 

einzutreten.

2.

Streitig und zu prüfen ist die Recht- und Verhältnismässigkeit der Ordnungsbusse von 

CHF 500 wegen Verletzung der elterlichen Mitwirkungspflicht durch die 

Beschwerdeführerin, indem ihr Sohn B.__ in dieser Zeit trotz entsprechender Pflicht in 

den Schulgebäuden keine Gesichtsmaske getragen hat. Erweist sich die Anordnung 

der Maskenpflicht als nicht rechtmässig, kann der Beschwerdeführerin auch nicht 

entgegengehalten werden, sie habe ihre Mitwirkungspflicht dadurch verletzt, dass sie 

ihren Sohn nicht zur Tragung der Maske angehalten habe.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei den Weisungen zum Unterricht in der 

Volksschule des Präsidenten des Bildungsrates handle es sich weder um ein Gesetz 

noch um eine Verordnung und damit um keine hinreichende gesetzliche Grundlage für 

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die darin statuierte Maskentragpflicht. Sachlich sei der Präsident der Vorinstanz 

sodann nicht zuständig gewesen. Die Vorinstanz dürfe gemäss Art. 100 Abs. 1 des 

Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) lediglich die Volksschule leiten und 

beaufsichtigen. Darunter seien die pädagogischen-strategischen Kompetenzen zu 

verstehen, während die Regierung für den organisatorisch-operativen Bereich 

zuständig sei, worunter insbesondere der Erlass gesundheitspolizeilicher Massnahmen 

falle. Das Gesundheitsdepartement wäre deshalb sachlich kompetent gewesen, 

befristete gesundheitspolizeiliche Massnahmen zu treffen.

3.  

3.2.  

Zum Schutz der Gesundheit erlässt der Bund Vorschriften unter anderem über die 

Bekämpfung übertragbarer Krankheiten (Art. 118 Abs. 2 Ingress und lit. b erster Satzteil 

der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) und trifft 

im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen (Art. 118 Abs. 1 BV). Seine 

Gesetzgebungskompetenz hat der Bund insbesondere mit dem Erlass des 

Epidemiengesetzes (SR 818.101, EpG) ausgeübt. Nach Art. 19 Abs. 1 EpG treffen Bund 

und Kantone Massnahmen zur Kontrolle, Verminderung und Beseitigung von Risiken 

der Übertragung von Krankheiten. In einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6 EpG 

kann der Bundesrat nach Anhörung der Kantone Massnahmen gegenüber einzelnen 

Personen und gegenüber der Bevölkerung anordnen (Abs. 1 Ingress und lit. a und b). 

Die zuständigen kantonalen Behörden ordnen Massnahmen an, um die Verbreitung 

übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu 

verhindern (Art. 40 Abs. 1 Satz 1 EpG). Als Massnahmen können sie insbesondere 

Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder 

Die Pflicht der Schülerinnen und Schüler, ab der 4. Primarklasse in den Schulgebäuden 

eine Gesichtsmaske zu tragen, wurde vom Präsidenten der Vorinstanz in Ziff. III lit. a 

des "Nachtrags zu den Weisungen zum Unterricht in der Volksschule während der 

COVID-19-Epidemie" vom 29. Dezember 2021 (nachfolgend: COVID-19-Weisungen; 

veröffentlicht am 30. Dezember 2021, Publ.-Nr. 00.060.792) erlassen. Die 

Beschwerdeführerin beanstandet nicht, dass der Präsident gestützt auf Art. 23 VRP für 

den Bildungsrat handelte, weil die Angelegenheit keinen Aufschub gestattete und die 

Gesamtbehörde nicht rechtzeitig einberufen werden konnte. Hingegen wird gerügt, es 

fehle an der Zuständigkeit des Bildungsrates zum Erlass der Weisung.

3.1. 

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Vorschriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG). Die Massnahmen dürfen 

nur so lange dauern, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren 

Krankheit zu verhindern. Sie sind regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG).

Das Bundesrecht verlangte in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen in der 

besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (SR 818.101.26, in der 

Fassung vom 19. Juni 2020, AS 2020 2213 ff., nachfolgend: Covid-19-Verordnung 

besondere Lage) unter anderem von den Betreibern von Bildungseinrichtungen die 

Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzepts. Mit der Änderung der Covid-19-

Verordnung besondere Lage führte der Bundesrat per 2. November 2020 eine 

Maskenpflicht für die Sekundarstufe II ein. Die bundesrechtlichen Vorgaben für diese 

Schutzkonzepte sahen jedoch keine Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken für 

Schülerinnen und Schüler der Primarstufe vor (vgl. Art. 6d Abs. 2 insbesondere Satz 1 e 

contrario Covid-19-Verordnung besondere Lage, in der Fassung vom 28. Oktober 

2020, AS 2020 4503 ff.). Soweit die Covid-19-Verordnung besondere Lage nichts 

anderes bestimmte, behielten gemäss deren Art. 2 die im Bereich des Schulwesens 

zuständigen Kantone ihre Zuständigkeiten (vgl. Art. 62 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV). Im Bereich der Primarstufe lag es 

dementsprechend in der Regelungskompetenz der Kantone, allfällige ergänzende 

Massnahmen für das Schulwesen zu treffen. Dem Kanton St. Gallen stand es somit 

grundsätzlich frei, für die Volksschule oder Teile davon die Pflicht zum Tragen einer 

Gesichtsmaske zu erlassen. Das kantonale Recht bestimmt die innerkantonale 

Zuständigkeit für den Erlass solcher Massnahmen (vgl. BGE 147 I 478 E. 3.3).

 

3.3.

Nach Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. d des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, GesG) trifft 

das zuständige Departement zur Abwehr und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten 

und anderer Gefährdungen der Gesundheit befristete gesundheitspolizeiliche 

Massnahmen. Der Staat kann die Durchführung von Massnahmen zur Abwehr und 

Bekämpfung übertragbarer Krankheiten den Gesundheitsbehörden der Gemeinden, 

Ärztinnen und Ärzten, Apothekerinnen und Apothekern und gemeinnützigen 

Organisationen übertragen (Art. 52 Abs. 1 GesG). Gemäss Art. 16 Abs. 2 GesG 

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unterstützen die Schulärztin oder der Schularzt und die Schulzahnärztin oder der 

Schulzahnarzt die Schulbehörden und die Lehrerinnen und Lehrer in der 

Gesundheitserziehung (Satz 1). Sie untersuchen die Schülerinnen und Schüler und 

erfüllen die ihnen durch die Gesetzgebung übertragenen weiteren Aufgaben (Satz 2). 

Die näheren Vorschriften werden nach Anhören des Gesundheits- und des 

Bildungsrates durch Verordnung erlassen (Art. 16 Abs. 3 GesG). Mit der Verankerung 

des schulärztlichen und schulzahnärztlichen Dienstes im Gesundheitsgesetz wurden 

zur Vermeidung einer doppelten gesetzlichen Verankerung die entsprechenden 

Bestimmungen in der Gesetzgebung im Bildungsbereich aufgehoben (vgl. Botschaft 

des Regierungsrates zum Entwurf eines Gesundheitsgesetzes vom 8. Januar 1974, in: 

ABl 1974 S. 149 ff., S. 166 f.). Gemäss Art. 12 der Verordnung über den Schulärztlichen 

Dienst (VSäD, sGS 211.21) trifft die Schulärztin oder der Schularzt in besonderen 

Situationen die notwendigen Massnahmen in Absprache mit der Präventivmedizinerin 

oder dem Präventivmediziner beziehungsweise mit der Kantonsärztin oder dem 

Kantonsarzt.

Der Schularztdienst sowie die Massnahmen gegen übertragbare Krankheiten fallen in 

den Geschäftskreis des Gesundheitsdepartementes (Art. 26  Abs. 1 Ingress und lit. g 

und h des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei, sGS 141.3, 

GeschR). Nach Art. 1 Abs. 1 Ingress und lit. a der Vollzugsverordnung zur 

eidgenössischen Gesetzgebung über übertragbare Krankheiten (sGS 313.1, VEpG) 

vollzieht das Gesundheitsdepartement das eidgenössische Epidemiengesetz, soweit 

keine andere Behörde zuständig ist. Der Kantonsarzt kann in Einzelfällen verfügen und 

Weisungen über die Durchführung vorsorglicher Untersuchungen erlassen (vgl. Art. 2 

VEpG). Der Amtsarzt verfügt nach Absprache mit dem Kantonsarzt die erforderlichen 

Massnahmen gegen die Weiterverbreitung einer Krankheit (Art. 3 VEpG). Die politische 

Gemeinde trifft nach Absprache mit dem Gesundheitsdepartement die nichtärztlichen 

Massnahmen, die zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten notwendig sind (Art. 4 

Abs. 1 VEpG). Das Vollzugsrecht sieht für die Anordnung von Mass-nahmen in der 

besonderen Lage im Sinn von Art. 6 EpG keine abweichende Zuständigkeitsordnung 

vor.

3.4.

Die Weisungen zum Unterricht in der Volksschule während der Covid-19-Epidemie der 

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Vor-instanz vom 24. November 2021 (Schulblatt 2021 Nr. 6, S. 328) regelten gemäss 

deren Ziff. 2 Satz 1 die Schul- und Unterrichtsorganisation in der öffentlichen 

Volksschule, soweit aufgrund der aktuellen Entwicklungen der COVID-19-Epidemie 

spezielle Massnahmen nötig waren. Der Präsident der Vorinstanz, der sich beim Erlass 

der Weisungen zum Unterricht in der Volksschule während der COVID-19-Epidemie auf 

Art. 100 Abs. 1 VSG stützte, ging mithin davon aus, er regle mit der Pflicht zum Tragen 

einer Gesichtsmaske eine Frage der Schul- und Unterrichtsorganisation. Nach Art. 100 

Abs. 1 VSG leitet und beaufsichtigt der Bildungsrat die Volksschule. Die Bestimmung 

war bereits im Entwurf des Regierungsrates vom 23. Juni 1981 und in der 

ursprünglichen Fassung des Volksschulgesetzes vom 13. Januar 1983 enthalten und 

ist im Wortlaut – mit Ausnahme der Umbenennung des Erziehungsrates in Bildungsrat 

– unverändert geblieben. Art. 4 der damals gültigen Verfassung des Kantons St. Gallen 

vom 16. November 1890 (nGS 18-1, aKV) hielt ausdrücklich fest, die oberste Leitung 

des Erziehungswesens stehe beim Regierungsrat (heute: Regierung) und ihm sei ein 

Erziehungsrat (heute: Bildungsrat) untergeordnet. Nach Art. 60 aKV besorgte der 

Regierungsrat mit Verantwortlichkeit gegenüber dem Grossen Rat (heute: Kantonsrat) 

die gesamte Landesverwaltung und wurde als die oberste Verwaltungs-, Erziehungs-, 

Polizei- und Vormundschaftsbehörde bezeichnet. Letztere Regelung wurde in Art. 69 

Abs. 3 KV in allgemeiner Form – "Die Regierung leitet die Staatsverwaltung und 

bestimmt deren Organisation." – übernommen (vgl. Verfassung des Kantons St. Gallen, 

Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 

1999, in: ABl 2000 S. 165 ff., S. 344). Die Übertragung der Zuständigkeiten an 

nachgeordnete Dienststellen, vollziehende Kommissionen, öffentlich-rechtliche 

Anstalten und Private bedarf gemäss Art. 76 KV einer gesetzlichen Grundlage. Art. 98 

VSG hält – wie der frühere Art. 4 aKV (vgl. Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf 

eines Volksschulgesetzes vom 23. Juni 1981, in: ABl 1981 S. 1073 ff., S. 1105) – fest, 

dass die oberste Leitung der Volksschule der Regierung obliegt (Abs. 1) und der 

Bildungsrat ihr unterstellt ist (Abs. 2). Die Aufgaben des Bildungsrates sind im 

Volksschulgesetz, in weiteren Gesetzen und Vollzugserlassen geregelt (Botschaft des 

Regierungsrates zum Entwurf eines Volksschulgesetzes, ABl 1981 S. 1073 ff., S. 1105). 

Das Bildungsdepartement (Art. 23 Ingress und lit. a GeschR) erfüllt als zuständiges 

Departement entsprechend Art. 103 VSG die Aufgaben, die ihm durch Gesetz, 

Verordnung oder Beschluss der Regierung übertragen werden.

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Das Volksschulgesetz führt die der Vorinstanz im Bereich Schulorganisation und 

Unterricht übertragenen Aufgaben und Befugnisse im entsprechend überschriebenen 

Abschnitt explizit auf und umschreibt sie abschliessend: Der Bildungsrat legt den 

Unterrichtsbeginn im Semester (Art. 17 Abs. 3 VSG) und die Schulferien fest (Art. 18 

VSG), erlässt Vorschriften über die Verteilung der wöchentlichen Unterrichtszeit (Art. 19 

Abs. 2 VSG) und über weitere Blockzeiten für Kindergarten und Primarschule (Art. 19 

Abs. 3 VSG), bezeichnet die obligatorischen und empfiehlt weitere Lehrmittel (Art. 21 

VSG), bezeichnet das Normalinventar an Unterrichtshilfen (Art. 24 Abs. 2 VSG), bewilligt 

ausnahmsweise altersdurchmischte Jahrgangsklassen (Art. 29 Abs. 1 VSG), erlässt 

Ausführungsbestimmungen zum Unterricht in Niveaugruppen in der Oberstufe (Art. 29 

Abs. 5 VSG), bewilligt Ausnahmen zur Bewertung in ganzen und halben Noten (Art. 30 

Abs. 1 Satz 2 VSG), bestimmt durch Reglement den Zeitraum, auf den sich die 

Leistungsbeurteilung und die Verhaltensbewertung beziehen (Art. 30 Abs. 3 VSG), und 

ordnet durch Reglement die Beförderung in die nächsthöhere Klasse am Ende des 

Schuljahres, das Wiederholen von Klassen, den Übertritt in die Oberstufe, den Übertritt 

aus einer Privatschule in die öffentliche Schule sowie den Wechsel zwischen Real- und 

Sekundarschule (Art. 31 Abs. 1 VSG).

3.5.     

In Art. 100 Abs. 1 VSG überträgt der Gesetzgeber zwar dem Bildungsrat in allgemeiner 

Weise die Leitung und Beaufsichtigung der Volksschule. Auch der allgemeine 

Charakter der Formulierung ändert indessen nichts daran, dass der Gesetzgeber in 

Art. 98 VSG die oberste Leitung der Volksschule der Regierung übertragen und ihr den 

Bildungsrat unterstellt hat. Die Delegation von Rechtssetzungskompetenzen an eine 

Verwaltungsbehörde ist zulässig, wenn sie durch das kantonale Recht nicht 

ausgeschlossen ist, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die 

Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit sie die Rechtsstellung der Bürger 

schwerwiegend berührt (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3b). Diese Voraussetzungen sind zwar 

sehr offen formuliert. Allerdings stellt die Übertragung von Leitung und Beaufsichtigung 

der Volksschule eine umfassende Delegation von an sich der Regierung zustehenden 

Aufgaben dar.

Der Umfang der Übertragung von Leitung und Beaufsichtigung der Volksschule auf den 

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Bildungsrat hat sich deshalb in erster Linie an der konkreten Aufteilung der Aufgaben 

zwischen dem Bildungsrat einerseits und der Regierung beziehungsweise dem 

Bildungsdepartement, das gemäss Art. 103 VSG die ihm durch Gesetz, Verordnung 

oder Beschluss der Regierung übertragenen Aufgaben erfüllt, anderseits, zu 

orientieren. Der Abschnitt über die Schulorganisation und den Unterricht enthält Regeln 

zu Schulzeit, besonderen Veranstaltungen, Schulferien, Stundenplan, Mittagstisch, 

zusätzlichen Angeboten, freiwilligem Instrumental- und Vokalunterricht, Lehrmitteln, 

Unterrichtshilfen, Bibliothek, Klassen, Leistungsbeurteilung, Beförderung und Übertritt, 

Überspringen einer Klasse, Unfallversicherung und Schulordnung. Zur Schulordnung 

hält Art. 33 VSG fest, dass sie ergänzende Vorschriften über den örtlichen Schulbetrieb 

sowie über Rechte und Pflichten der am Schulbetrieb Beteiligten enthält (Abs. 1) und 

vom Rat des Schulträgers erlassen wird (Abs. 3). Dem Bildungsrat kommen zwar in den 

Schulgemeinden hoheitliche Befugnisse zu. Er erlässt die erwähnten für alle Schulen 

gültigen Regeln zu Organisation und Unterricht. Er Nach Art. 54  Abs. 2 VSG erlässt 

er auch Ausführungsbestimmungen zur Bekleidung von Schülerinnen und Schülern. 

Diese Befugnis steht indessen nicht in einem gesundheitspolizeilichen Zusammenhang. 

Die Bekleidungsvorschriften im Sinn dieser Bestimmung bezwecken, den ungestörten 

Unterricht und den Schulfrieden zu gewährleisten (vgl. Bedeutung der Grundrechte und 

deren Einschränkung im Zusammenhang mit Schulbesuch, Bekleidungsvorschriften 

und Vermummungsverbot, XIX. Nachtrag zum Volksschulgesetz, III. Nachtrag zum 

Übertretungsstrafgesetz, Bericht sowie Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 

21. März 2017, in: ABl 2017, S. 1456 ff., S. 1482).

Aus der im Volksschulgesetz erkennbaren Abgrenzung lässt sich ableiten, dass der 

Bildungsrat für den pädagogisch-strategischen, die Regierung und das 

Bildungsdepartement für den organisatorisch-operativen Aufsichtsbereich zuständig 

sind (J. Raschle, Schulrecht der Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Auf. 2008, S. 59; 

vgl. beispielsweise Art. 37  Abs. 1 VSG, der zwischen fachlich-pädagogischen in die 

Zuständigkeit des Bildungsrates und organisatorisch-betrieblichen in die Zuständigkeit 

des Departements fallenden Aspekten des Sonderpädagogik-Konzepts unterscheidet). 

Aus der dargelegten Aufteilung der Zuständigkeiten im Bildungsbereich ergibt sich 

mithin aber auch, dass der Begriff der Leitung und Beaufsichtigung der Volksschule im 

Sinn von Art. 100 Abs. 1 VSG nicht dahingehend zu verstehen ist, dass der Bildungsrat 

bis

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Weisungen im organisatorisch-operativen Bereich erlassen kann. Diese Abgrenzung 

mag im Einzelfall diffus sein. Die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken im 

Schulgebäude als Massnahme gegen die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit 

hat aber keine pädagogisch-strategische Bedeutung und fiele deshalb – soweit dafür 

eine Behörde im Bildungsbereich zuständig ist – entweder in die Zuständigkeit der 

Regierung, welcher die oberste Leitung der Volksschule obliegt, oder allenfalls des 

Bildungsdepartements.

3.6.

Weder aus den der Vorinstanz übertragenen Aufgaben noch aus den Materialien zum 

Volksschulgesetz ergibt sich eine Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass 

gesundheitspolizeilicher Massnahmen. Aus dem allgemein formulierten Art. 100 Abs. 1 

VSG lässt sich jedenfalls keine Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass 

gesundheitspolizeilicher Massnahmen ableiten. Im Übrigen stellt die vom Präsidenten 

des Bildungsrates angeordnete Maskenpflicht einen Eingriff in die persönliche Freiheit 

der betroffenen Schülerinnen und Schüler dar, für den sich die Vorinstanz hinsichtlich 

ihrer Zuständigkeit umso mehr auf eine klare gesetzliche Grundlage stützen können 

müsste. Demgegenüber geht aus den einschlägigen rechtlichen Grundlagen explizit 

hervor, dass das Gesundheitsdepartement zur Abwehr und Bekämpfung übertragbarer 

Krankheiten befristete gesundheitspolizeiliche Massnahmen trifft (vgl. Art. 3 Abs. 1 lit. d 

GesG in Verbindung mit Art. 26  Abs. 1 lit. h GeschR). Somit ist das 

Gesundheitsdepartement innerkantonal sachlich zuständig für den Erlass befristeter 

gesundheitspolizeilicher Massnahmen wie einer allfälligen Maskenpflicht beispielsweise 

zur Abwehr des Corona-Virus. Eine notrechtliche Grundlage für das Handeln der 

Vorinstanz im kantonalen Recht ist sodann nicht ersichtlich und wird zu Recht auch 

nicht geltend gemacht (vgl. zum Ganzen VerwGE B 2022/164 vom 2. April 2023 E. 3 

und 4).

4.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Vorinstanz die sachliche Zuständigkeit für die 

Anordnung der Maskenpflicht für die Schülerinnen und Schüler ab der 4. Primarklasse, 

gültig ab 3. Januar 2022, fehlte. Mangels gesetzlicher Grundlage für die Maskenpflicht 

kann somit auch die elterliche Mitwirkungspflicht nach Art. 96  lit. b und c VSG in 

diesem Zusammenhang nicht verletzt und keine Ordnungsbusse nach Art. 97 Abs. 2 

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VSG ausgesprochen werden. Dementsprechend ist die Beschwerde gutzuheissen und 

der vorinstanzliche Entscheid vom 22. März 2023 ist ersatzlos aufzuheben.

5.

5.1.

Dem Verfahrensausgang entsprechend werden für das Rekurs- und das 

Beschwerdeverfahren keine amtlichen Kosten erhoben (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der 

Beschwerdeführerin sind die von ihr im Rekursverfahren und im Beschwerdeverfahren 

geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 1’500 und von CHF 2'000 zurückzuerstatten. 

Die Vorinstanz ist entsprechend anzuweisen.

5.2.      

Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend hat der Staat (Vorinstanz) die 

obsiegende Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren 

ausseramtlich zu entschädigen (vgl. dazu Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit 

Art. 98  VRP, Art. 6, Art. 19, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. c und Art. 28  der 

Honorarordnung, sGS 963.5, HonO). Im vorinstanzlichen Verfahren reichte der 

Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin keine Kostennote ein. Im 

Beschwerdeverfahren macht er mit Kostennote vom 28. April 2023 ein Honorar von 

CHF 2'187.50 (8.75 Stunden à CHF 250) sowie effektive Barauslagen von CHF 47.30 

geltend.

In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach 

Art. 22 HonO pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Innerhalb dieses Rahmens wird das 

Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der 

Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der 

Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, 

sGS 963.70, AnwG). Die im Beschwerdeverfahren eingereichte Kostennote ist bei der 

Festsetzung der Honorarpauschale lediglich zu berücksichtigen (VerwGE B 2014/214 

vom 27. November 2015 E. 4.2.1). Abzugelten ist nur, was aufgrund der Sach- und 

Rechtslage als angemessen erscheint. Der vom Rechtsvertreter betriebene Aufwand, 

wie er in der Honorarnote zum Ausdruck kommt, stellt dabei eines von verschiedenen 

Bemessungskriterien dar (VerwGE B 2016/38 vom 12. März 2018 E. 8.3).

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Unter Berücksichtigung des getätigten Aufwands erscheint für das Rekursverfahren ein 

Pauschalhonorar von CHF 2‘000 zuzüglich Barauslagen von CHF 80 (pauschale 

Barauslagen, vier Prozent von CHF 2’000) und für das Beschwerdeverfahren ein 

solches von CHF 2'200 zuzüglich Barauslagen von CHF 47.30 (effektive Barauslagen 

gemäss Kostennote, act. 4) als angemessen. Hinzu kommt je der beantragte 

Mehrwertsteuerzuschlag von 7,7 Prozent (Art. 29 HonO).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz 

vom 22. März 2023 wird aufgehoben.

2.

Für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren werden keine amtlichen Kosten 

erhoben. Die Vorinstanz wird angewiesen, der Beschwerdeführerin den von ihr für das 

Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 zurückzuerstatten. Der 

Beschwerdeführerin wird der von ihr für das Beschwerdeverfahren geleistete 

Kostenvorschuss von CHF 2'000 zurückerstattet.

3.

Der Staat (Vorinstanz) entschädigt die Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren mit 

CHF 2'080 und für das Beschwerdeverfahren mit CHF 2'247.30 (je inklusive 

Barauslagen), zusammen mit CHF 4’327.30 (zuzüglich Mehrwertsteuer).

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 17.08.2023
	Bildungsrecht, Art. 100 Abs. 1 VSG, Art. 3 Abs. 1 lit. d und Art. 16 GesG, Art.1 Abs. 1 lit. a VEpG. Die Beschwerdeführerin wurden wegen Verletzung ihrer elterlichen Mitwirkungspflicht – ihr Sohn hatte entgegen einer aufgrund der Covid-19-Pandemie erlassenen Weisung des Bildungsrates in der Schule keine Gesichtsmaske getragen – mit Ordnungsbussen von CHF 500 belegt. Der Rekurs beim Bildungsrat blieb erfolglos. Das Verwaltungsgericht heisst die dagegen erhobene Beschwerde gut. Aus der Aufteilung der Zuständigkeiten im Bildungsbereich ergibt sich, dass der Begriff der Leitung und Beaufsichtigung der Volksschule im Sinn von Art. 100 Abs. 1 VSG nicht dahingehend zu verstehen ist, dass der Bildungsrat Weisungen im organisatorisch-operativen Bereich erlassen kann. Die Pflicht zum Tragen von Gesichtsmasken im Schulgebäude als Massnahme gegen die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit hat keine pädagogisch-strategische Bedeutung und fiele – soweit dafür eine Behörde im Bildungsbereich zuständig ist – entweder in die Zuständigkeit der Regierung, welcher die oberste Leistung der Volksschule obliegt, oder allenfalls des Bildungsdepartements. Aus den gesundheitsrechtlichen Rechtsgrundlagen geht explizit hervor, dass das Gesundheitsdepartement zur Abwehr und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten befristete gesundheitspolizeiliche Massnahmen trifft. Der Bildungsrat hat sich schliesslich auch nicht auf eine notrechtliche Grundlage im kantonalen Recht gestützt. Gutheissung der Beschwerde (Verwaltungsgericht, B 2023/83).

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