# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 574f3caf-b197-5e2e-97f5-0a541e8510db
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-01-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 28.01.2021 601 2020 189
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-189_2021-01-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 189

Arrêt du 28 janvier 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente suppléante : Anne-Sophie Peyraud
Juges : Christian Pfammatter

Yann Hofmann 
Greffière-stagiaire : Sarah Darwiche

Parties A.________, recourant, 

contre

CONSEIL GÉNÉRAL DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée 

Objet Invalidation d'une initiative communale

Recours du 12 octobre 2020 contre la décision du 15 septembre 
2020

Tribunal cantonal TC
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attendu

que, le 19 août 2019, A.________, conseiller général de la Ville de Fribourg, a déposé, au nom de 
son comité, l'initiative communale "Zone bleue, zone blanche". Formulée en termes généraux et 
tendant à l'adoption d'un règlement de portée générale par le Conseil général de la Ville de 
Fribourg, l'initiative demande:

1. De requalifier au minimum 20 % des places de stationnement en zone bleue et ce dans chaque 
zone de stationnement;

2. De requalifier au minimum 10 % des places de stationnement en zone blanche.

que la publication de l'initiative a eu lieu dans la Feuille officielle du canton de Fribourg n° 2 du 
10 janvier 2020. Le délai de récolte des signatures a été suspendu du 21 mars au 31 mai 2020 en 
raison de la pandémie du Covid-19 et est arrivé à échéance le 22 juin 2020. Le 14 juillet 2020, le 
Conseil communal a constaté l'aboutissement de l'initiative qui a réuni 2'655 signatures valables 
(cf. Feuille officielle n° 29 du 17 juillet 2020);

que, le 15 septembre 2020, suivant le préavis du Bureau du Conseil général (rapport du 26 août 
2020), le Conseil général a déclaré l'initiative "Zone bleue, zone blanche" invalide par 38 voix 
contre 14 et 3 abstentions. En substance, il a été constaté que, sous l'angle de la répartition 
horizontale des tâches, la planification des places de parc sur le domaine public, tant 
qualitativement que quantitativement, est de la compétence du conseil communal conformément 
aux art. 36 al. 1 et 79 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1). N'ayant aucune compétence en matière d'aménagement, 
respectivement de planification du stationnement, le Conseil général ne pouvait pas, de l'avis de la 
majorité, élaborer, ni approuver un règlement de portée générale imposant des pourcentages de 
places de parc en zone bleue et en zone blanche sur le territoire communal. En conséquence, 
l'initiative a été déclarée invalide en raison de sa non-conformité au droit supérieur. Une autre 
opinion, minoritaire, a été défendue pendant les débats, selon laquelle, dans la mesure où le 
législateur communal est compétent pour fixer le tarif des places de stationnement, il peut fixer le 
tarif à zéro franc, tant que l'on ne dépasse pas les 60 à 90 minutes de la zone bleue. Cette 
interprétation a été écartée par la majorité qui a estimé notamment qu'il y avait abus de droit 
d'utiliser la compétence existante portant sur la fixation du tarif de stationnement pour en déduire 
une nouvelle compétence visant à statuer sur la planification de stationnement (cf. procès-verbal 
n° 30b de la séance ordinaire du Conseil général du 15 septembre 2020);

que, le 12 octobre 2020, A.________ a contesté la décision d'invalidation de l'initiative auprès de 
la Préfecture de la Sarine. Après un échange de vues initié le 16 octobre 2020 par cette autorité, le 
Tribunal cantonal a admis, le 27 octobre 2020, sa compétence pour se prononcer sur le recours 
considéré comme un recours contre un acte préparatoire au sens de l'art. 150 al. 3 de la loi 
cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1);

que, dans son recours, A.________ conclut à l'annulation de la décision du Conseil général du 
15 septembre 2020 et à ce que l'initiative "Zone Bleue, zone blanche" soit déclarée valide. 
Subsidiairement, il demande qu'un nouveau vote soit organisé sur cet objet. Il exige également la 
destitution de la Présidente du Conseil général (conclusion 4). Il requiert enfin la condamnation de 
la commune à lui verser une somme de CHF 3'000.- pour ses débours et pour la constitution du 

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dossier (conclusion 5a) ainsi que (conclusion 5b) un montant de CHF 10'000.- pour le travail 
effectif de récolte de signature; 

qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant se plaint de l'influence prépondérante que la 
Présidente du Conseil général a eu sur le vote dès lors qu'elle a mené les débats, participé à la 
rédaction du rapport du Bureau au sein du groupe de travail et a présenté un long texte 
d'introduction tenant peu compte de l'argumentaire des initiants, qui n'ont pas été invités à 
participer au groupe de travail. Il se plaint aussi d'avoir été interrompu à de nombreuses reprises 
lors de son intervention durant les débats. Par ailleurs, revenant sur la procédure qui a eu lieu 
avant la séance du Conseil général, il relève que, lors de la publication dans la Feuille officielle, le 
Conseil communal a remanié le texte de l'initiative sans en référer au comité d'initiative, en 
supprimant l'introduction et diverses remarques. Sur le fond, invoquant le principe in dubio pro 
populo, il affirme que, dans la mesure où il est de la compétence du Conseil général de fixer les 
taxes de stationnement, cette autorité peut également les supprimer. Cela implique qu'il peut 
intervenir pour fixer des pourcentages impératifs de zones bleues et de zones blanches gratuites. 
N'ayant pas tenu compte de cette interprétation favorable au texte de l'initiative qui la rendait 
conforme au droit supérieur, le Conseil général a violé la loi en prononçant l'invalidation de cette 
dernière;

que le recourant est intervenu le 23 octobre 2020 pour produire un article de presse démontrant à 
son avis que la suppression des places en zone bleue qui a été pratiquée par la commune vise à 
mettre un terme à la gratuité du stationnement, ce qui relève de la compétence du Conseil général;

que, le 22 décembre 2020, le Bureau du Conseil général a déposé ses observations sur le recours 
dont il conclut principalement à l'irrecevabilité dès lors que le délai de 5 jours dès la connaissance 
du motif de recours n'a pas été respecté; il en propose subsidiairement le rejet. Même en cas 
d'entrée en matière, il relève que les conclusions 4 et 5 sont de toute manière irrecevables. Le 
Bureau estime que le déroulement de la procédure qui a conduit à la décision attaquée, 
notamment la manière dont la Présidente a conduit les débats, ne concrétise aucune violation du 
droit. Rappelant que le recourant invoque une fiction selon laquelle une zone bleue ou une zone 
blanche ne sont rien d'autre que des zones de stationnement tarifées à 0 franc de l'heure, l'autorité 
intimée fait valoir que cette fiction consacre un abus de droit en détournant le but d'institutions 
juridiques à d'autres fins que celles pour lesquelles elles ont été créées. En réalité, l'argument du 
recourant ne résiste pas à une analyse des dispositions légales applicables. Il ressort de 
l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21) et du plan 
directeur communal qu'il y a une distinction juridique claire entre les zones où l'utilisation des 
places est soumise à un tarif et les zones soumises à une durée d'utilisation maximale. Il apparaît 
donc qu'avant de déterminer si un tarif horaire peut être fixé à 0 franc, il faut en premier lieu qu'il 
s'agisse d'une zone soumise à tarif. Or, cette qualification relève de la seule compétence du 
Conseil communal. C'est donc à bon droit que le Conseil général a déclaré l'initiative invalide;

que, le 15 décembre 2020, le recourant a communiqué en copie au Tribunal cantonal les critiques 
qu'il a émises le 14 décembre 2020 auprès du Conseil général concernant les corrections à 
effectuer au procès-verbal de la séance de cette autorité du 15 septembre 2020; 

que, le 14 janvier 2021, l'intéressé a déposé des contre-observations sur la détermination du 
Bureau du Conseil général du 22 décembre 2020. Il estime qu'en application de l'art. 154 de la loi 
cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo, RSF 140.1), auquel renvoie l'art. 73 du 
règlement communal sur le Conseil général, le délai de recours contre une décision du Conseil 

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général est de 30 jours, de sorte que son recours a été formé dans le délai légal. Il est revenu, par 
ailleurs, sur les péripéties qui ont entouré la séance du 15 septembre 2020. Dans ce contexte, il a 
critiqué le fait que, le 22 décembre 2020, l'autorité intimée se soit référée au procès-verbal 
provisoire de la séance du 15 septembre 2020, alors que ledit procès-verbal avait été approuvé 
par le Conseil général le 14 décembre 2020. Cette fausse référence avait pour but, à son avis, 
d'occulter les remarques et corrections faites en séance. Le recourant a souligné qu'il avait été 
interrompu à de nombreuses reprises par la Présidente lors de la correction du texte;

que, le 22 janvier 2021, le recourant a produit une copie du procès-verbal n° 3a de la séance 
ordinaire du Conseil général du 14 décembre 2020 en indiquant avoir été interrompu 16 fois par la 
Présidente lors de ses interventions;

que, le 23 janvier 2021, le recourant a produit une copie de son argumentaire développé à l'appui 
de l'initiative "L'automobiliste n'est pas un pigeon, c'est un voyageur". Il estime que les chiffres 
exposés dans le tableau "Inventaire des places de parc à stationnement limité" plaident la cause 
de son recours;

que, le 26 janvier 2021, le recourant a déposé une nouvelle détermination spontanée dans laquelle 
il estime notamment que, par le biais du concept de stationnement, le Conseil communal restreint 
la liberté qui est reconnue au Conseil général de fixer le prix des places de parc.

considérant

que, selon l'art. 150 al. 1 LEDP, le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations 
et d'élections cantonales et communales. La décision de soumettre ou de ne pas soumettre au 
vote une initiative populaire constitue un acte préparatoire au sens de l'art. 150 al. 3 LEDP puisqu'il 
s'agit d'une "opération (…) effectuée par les autorités avant le scrutin". Il apparaît dès lors que le 
Tribunal cantonal est compétent pour statuer directement sur le recours (cf. arrêt TC FR 601 2011 
133 du 12 juillet 2012 consid. 1a). En particulier, il faut constater que l'art. 150 al. 1 LEDP est une 
règle spéciale qui prime la norme générale de l'art. 154 LCo, laquelle réserve une compétence 
générale au préfet de statuer en première instance sur les recours visant les décisions de 
l'assemblée communale, du Conseil général ou de leur bureau;

que c'est donc à juste titre que le recours a été transmis au Tribunal cantonal comme objet de sa 
compétence;

que, selon l'art. 152 al. 3 LEDP, le recours contre un acte préparatoire doit être déposé dans un 
délai de 5 jours dès la connaissance du motif de recours, mais au plus tard dans le délai de dix 
jours dès la publication ou l'affichage des résultats du scrutin;

qu'en l'espèce, le recourant a agi le 12 octobre 2020 pour contester la décision du 15 septembre 
2020. Ayant participé au vote, l'intéressé en connaissait le résultat comme aussi les circonstances 
qui y ont mené, de sorte que son recours paraît tardif. Cela étant, la question se pose de savoir si 
le délai de recours n'a pas commencé à courir seulement dès l'approbation par le Conseil général 
du procès-verbal de la séance du 15 septembre 2020 lors de sa séance du 14 décembre 2020. Il 
n'est pas exclu en effet que, dans un cas d'invalidation d'une initiative, la connaissance des motifs 

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du recours au sens de l'art. 152 al. 3 LEDP n'intervienne que sur la base du procès-verbal 
approuvé (cf. arrêt TC FR 601 2011 133 du 12 juillet 2012 consid. 1a). Cependant, dès l'instant où 
le recours s'avère de toute manière mal fondé, il n'y a pas lieu de trancher la question de son 
irrecevabilité éventuelle pour cause de tardiveté;

qu'en revanche, les conclusions 4 (demande de destitution de la Présidente du Conseil général) et 
5b (demande d'indemnisation pour les frais liés à la récolte des signatures pour l'initiative) sortent 
de l'objet de la contestation et sont irrecevables. La conclusion 5a visant l'indemnisation pour ses 
débours et les frais de constitution du dossier sera examinée ci-dessous dans le cadre de 
l'attribution des frais et dépens; 

que le Tribunal cantonal n'entrera pas non plus en matière sur les griefs du recourants concernant 
le fait que le Conseil communal aurait modifié le texte de l'initiative lors de sa publication dans la 
Feuille officielle. Il appartenait cas échéant au comité d'initiative ou à son président d'agir en temps 
utile contre cette démarche, ce qui n'a pas été fait. Le recourant ne peut plus s'en plaindre dans le 
cadre de la présente procédure; 

que, selon l’art. 77 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d'opportunité 
ne se pose par ailleurs dans le cas d'un litige concernant l'invalidation d'une initiative populaire;

que, dans son arrêt 601 2011 133, déjà cité, le Tribunal cantonal a constaté (cf. consid. 2b) qu'en 
matière d'aménagement du territoire, respectivement en matière de planification routière, le 
Conseil général n'a aucune compétence et qu'il ne peut donc pas empiéter sur les prérogatives du 
Conseil communal en adoptant un règlement général et abstrait dans ces domaines qui lui 
échappent;

que, selon l'art. 24 al. 1 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11), le concept de 
stationnement fixe les mesures visant à gérer qualitativement et quantitativement le stationnement. 
Il constitue un élément du plan directeur communal (art. 24 al. 2 RELATeC). Il ne fait ainsi aucun 
doute que la planification des places de stationnement relève de la compétence du planificateur 
local, soit du conseil communal (cf. art. 36 al. 1 LATeC). L'exécutif communal adopte non 
seulement le plan d'affectation des zones (art. 85 LATeC), mais également le plan directeur 
communal (art. 79 LATeC). Pour la Commune de Fribourg, le concept de stationnement est 
d'ailleurs obligatoire;

que, selon le projet de concept de stationnement en cours d'adoption dans le cadre de la révision 
du plan d'aménagement local de la Ville de Fribourg, la gestion du stationnement sur fonds public 
à usage public fait l'objet de dispositions particulières (cf. ch. 5.4.2 du projet de concept), 
notamment en matière de durée et de tarification du stationnement. En d'autres termes, le 
domaine du stationnement relevant expressément de l'aménagement du territoire, le Conseil 
général n'a aucune compétence pour interférer avec les projets du planificateur local en édictant 
un règlement de portée générale de son crû;

que, face à ces constatations qui découlent directement de la LATeC, il n'y a pas lieu d'admettre 
les motifs invoqués par le recourant selon lesquels il serait possible de valider l'initiative litigieuse 

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en considérant que la création ou le maintien d'un pourcentage requis de places de stationnement 
en zone bleue ou en zone blanche reviendrait à utiliser la compétence tarifaire du Conseil général 
pour réduire à 0 franc le coût du stationnement sur certaines places de parc. Comme il a été vu ci-
dessus, la quantité, la qualité et la localisation des places de stationnement sur fonds public à 
usage public relève de la gestion du stationnement par le planificateur local. L'argument du 
recourant n'est qu'un artifice sans fondement qui joue sur les mots, en s'éloignant totalement de la 
réalité légale. Le Conseil général ne pourrait pas abuser de sa compétence tarifaire pour se 
substituer au planificateur local, de sorte qu'une initiative qui repose sur une pareille hypothèse ne 
peut être validée;

qu'au demeurant, le simple fait que le législateur communal soit habilité à fixer le tarif de 
stationnement ne signifie pas encore qu'il puisse imposer un pourcentage de places de parc en 
zone bleue ou en zone blanche ainsi que l'exige l'initiative litigieuse. Tout d'abord, il faut remarquer 
que l'OSR distingue le parcage avec disque de stationnement (art. 48a OSR) et le parcage contre 
paiement (art. 48b OSR). Le parcage avec disque de stationnement (zone bleue) se limite à 
restreindre la durée du parcage, mais est gratuit. Il n'y a donc pas matière à tarif. Quant à la zone 
blanche, elle peut être gratuite ou payante, par horodateur, macaron ou autre (cf. Zones blanches 
et zones bleues, Fondation genevoise des parkings, https://www.geneve-parking.ch/fr/stationner-
sur-la-voie-publique/ce-quil-faut-savoir/zones-blanches-et-zones-bleues). Dans ces conditions, 
l'initiative qui exige uniquement un pourcentage de places de stationnement en zone blanche sans 
autre précision n'a vraisemblablement pas de sens. Même si l'on devait admettre que seules sont 
visées par l'initiative les places en zone blanche gratuites, celles-ci ne sont, alors, par définition, 
pas soumises à un tarif, de sorte que, dans ce cas également, l'invocation de la compétence 
tarifaire du Conseil général demeure vaine;

qu'en conséquence, c'est à juste titre que le Conseil général a invalidé l'initiative litigieuse qui ne 
respecte pas les compétences communales horizontales en matière de planification;

que, pour le surplus, les récriminations du recourant concernant la manière dont il a été traité lors 
de la séance du 15 septembre 2020 sont manifestement déplacées. La lecture du procès-verbal 
définitif de cette séance montre que les interventions de la Présidente étaient parfaitement 
justifiées au vu du comportement indiscipliné du recourant. Ce dernier a pu néanmoins exprimer 
son point de vue et a été d'ailleurs soutenu par le groupe PDC. Il n'a ainsi subi aucune atteinte à 
son droit d'être entendu, ni à ses prérogatives de conseiller général;

que des considérations identiques s'appliquent, s'agissant de la séance du Conseil général du 
14 décembre 2020. Si le recourant se plaint d'avoir été interrompu, il n'indique pas en quoi il aurait 
été empêché d'apporter une correction pertinente au procès-verbal de la séance du 15 septembre 
2020;

que, manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité;

que, compte tenu de la nature de l'affaire, il convient de renoncer à percevoir des frais de 
procédure (art. 129 CPJA);

que, dans la mesure où il succombe dans ses conclusions, le recourant - qui n'est d'ailleurs pas 
représenté par un avocat - n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Sa conclusion 
5a doit ainsi être rejetée; 

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la Cour arrête :

I. Le recours 601 2020 189 est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la décision du 15 septembre 2020 est confirmée.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 28 janvier 2021/cpf

La Présidente suppléante : La Greffière-stagiaire :