# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cc260ac6-0572-5871-a81c-e7551a3397c7
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-23
**Language:** fr
**Title:** Genf Tribunal administratif de première instance en matière fiscale 23.03.2015 A/3018/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_TAPI_001_A-3018-2014_2015-03-23.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3018/2014 DOMPU JTAPI/370/2015 

 

JUGEMENT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

du 23 mars 2015 

 

dans la cause 

 

ASSOCIATIONS A______ et B______ 

 

contre 

VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE 
PUBLICS 

 

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A/3018/2014 

EN FAIT 

1. L'Association A______ Suisse (ci-après : l'association suisse), dont le siège est à 
______[BE], a pour but notamment: 

- "1. d'agir en qualité de serviteur et représentant légal des personnes chrétiennes 
______, de leurs évangélisateurs, de leurs missionnaires et, suivant l'art. 3.8 
desdits statuts, de leurs congrégations locales en Suisse, en vue de garantir 
leurs droits aux niveaux local, cantonal et national;  

- 2. d'administrer et soutenir ces derniers dans leur activité de prédication de 
l'Evangile ______, en témoignage pour le Nom, la Parole et la Souveraineté 
du Dieu Tout-Puissant, ______;  

- 3. de produire, éditer et diffuser, dans différentes langues, des bibles, ainsi que 
des ouvrages et des revue bibliques contenant des explications et des 
commentaires relatifs à la vérité et aux prophéties bibliques ______, en vue de 
prêcher par ces moyens la bonne nouvelle sur l'ensemble du territoire de la 
Suisse;  

- 4. d'encourager spirituellement et moralement les hommes, les femmes et les 
enfants au moyen de la prédication chrétienne, de l'activité missionnaire et 
d'une instruction gratuite et altruiste portant sur la Bible et sur des thèmes 
scientifiques, historiques et littéraires qui s'y rattachent". 

- (…). 

2. L'Association B______ (ci-après : l'association) a son siège à ______[GE]. Selon 
l'art. 2 de ses statuts, ses buts sont notamment les suivants: 

- "l'organisation de discours bibliques, publiques et privées, ainsi que d'autres 
manifestations; 

- ______ par la distribution de Bibles, d'auxiliaires bibliques, de brochures, de 
périodiques et de tracts et généralement par l'emploi de tous les moyens 
autorisés et propres à la diffusion des vérités divines. L'amélioration du niveau 
spirituel et moral d'hommes, de femmes et d'enfants par l'activité missionnaire 
chrétienne et l'instruction bénévole et désintéressée des gens sur la Bible et sur 
des sujets scientifiques, historiques et littéraires incidents.  

- Cette prédication de l'évangile, partie principale du ______, s'effectue en vertu 
des articles 49, 50, 55 et 4 de la Constitution fédérale, relatifs à la liberté de 
conscience et de croyance, au libre exercice des cultes, à la liberté de la presse 
et à l'égalité devant la loi". 

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3. Par courrier du 27 août 2012, l'association a demandé à la Ville de Genève (ci-
après : la Ville), soit pour elle son service de la sécurité et de l'espace publics, 
l'autorisation d'utiliser le domaine public afin d'y installer un stand de 3x3 m les 
dimanches matins sur la plaine de Plainpalais.  

Le stand serait tenu par un ou deux bénévoles qui se placeraient derrière leur 
table, sans aborder les passants et qui disposeraient sur leur étale des bibles, ainsi 
que des ouvrages bibliques, gratuits, contenant des conseils pratiques pour la vie 
quotidienne. 

4. Par courrier du 30 août 2012, la Ville a accordé à l'association, à titre précaire, la 
permission sollicitée aux conditions suivantes : elle ne valait que pour des 
demandes d'information, à l'exclusion de toute activité commerciale, étant précisé 
que la conclusion de contrat sur le domaine public était strictement prohibée. Elle 
était délivrée à raison de trois dimanches par mois pour une durée de trois mois.  

La permission pouvait être retirée pour de justes motifs, notamment si l'intérêt 
général l'exigeait; elle était révocable si le bénéficiaire ne se conformait pas aux 
dispositions légales ou aux conditions fixées.  

La permission précisait notamment que les piétons ne devaient pas être 
importunés ou se sentir contraints de répondre ou de participer d'une manière 
quelconque à une discussion à laquelle ils ne souhaitaient pas prendre part. Les 
membres de l'association présents au stand devaient impérativement se tenir 
derrière celui-ci et en aucune manière déambuler aux alentours pour apostropher 
les passants. Le prosélytisme, le prêche et le racolage étaient prohibés.  

5. Entre 2012 et 2014, la Ville a régulièrement renouvelé cette permission à 
l'association. 

6. Le 13 mai 2014, la Ville a octroyé une nouvelle fois, à titre précaire, la permission 
sollicitée relative au stand d'information à raison de trois dimanches par mois pour 
les mois de juin, juillet et août 2014.  

Cette permission ne valait que pour des demandes d'information, à l'exclusion de 
toute activité commerciale, étant précisé notamment que la conclusion de contrat 
sur le domaine public était strictement prohibée.  

7. Par décision du 3 septembre 2014, la Ville a indiqué à l'association qu'elle était 
soumise, depuis plusieurs mois, à un nombre toujours plus croissant de requêtes 
visant la tenue de stands à connotation religieuse sur le domaine public. Afin de 
respecter le caractère laïc de l'Etat prévu par la constitution ainsi que l'interdiction 
d'exercer une activité religieuse sur la voie publique, elle avait décidé de ne plus 
autoriser la tenue de stand diffusant, directement ou indirectement, une 
information de nature religieuse, sur son domaine public.  

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Etant donné que les messages que l'association diffusait à travers les stands 
d'information relevaient principalement, sinon exclusivement, du prosélytisme, 
elle avait décidé de ne plus lui accorder d'autorisation pour ce genre de 
manifestation. 

Eu égard au fait que l'association avait bénéficié par le passé d'autorisations 
permettant l'exploitation de ce type de stand, la mesure ne s'appliquerait qu'à partir 
du 1er décembre 2014.   

Enfin, si l'association souhaitait communiquer sur d'autres sujets sans connotation 
religieuse, il lui appartenait de faire parvenir à la Ville certains documents lui 
permettant d'examiner si les conditions relatives à l'usage public étaient remplies. 

8. Par lettre du 15 septembre 2014 adressée à la Ville, l'association a indiqué que 
cette décision, en raison de son caractère général et abstrait, était illégale et 
disproportionnée et qu'elle violait les art. 15 et 36 de la Constitution fédérale. 

9. Par courrier du 16 septembre 2014, la Ville a précisé à l'association que la 
décision notifiée participait à une nouvelle pratique consistant à ne plus accepter 
de stand d'information à connotation religieuse sur son espace public. Comme 
______ avaient bénéficié régulièrement de ce type d'autorisation, le service 
différerait au 1er décembre 2014 l'entrée en vigueur de cette nouvelle pratique. 

10. Par acte du 3 octobre 2014, les deux associations, sous la plume de leur 
représentant, ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : le tribunal), concluant à son annulation et à ce que les frais soient mis à 
la charge de l'Etat.  

La décision était une entrave et une violation grave à la liberté de pensée, de 
conscience, de religion et d'opinion. Elle ne reposait sur aucune base légale, il 
n'existait aucun intérêt public prépondérant et l'autorité n'avait pas procédé à une 
pesée des intérêts, violant ainsi le principe de proportionnalité.  

L'interdiction générale de diffuser une information religieuse au moyen d'un stand 
enfreignait de manière importante la liberté de religion et d'opinion de ses 
membres. Cette interdiction ne respectait aucune des conditions posées par la 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 
4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), la Cst. ou la constitution cantonale 
genevoise.  

La décision ne mentionnait aucune base légale expresse. Elle faisait uniquement 
référence à l'interdiction d'exercer une activité religieuse sur la voie publique au 
souci de respecter le caractère laïc prévu par la constitution. Ces références 
n'étaient pas prévisibles et démontraient le caractère arbitraire de la décision.  

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Les autorités n'avaient pas expliqué en quoi le principe de la laïcité s'opposait à 
l'exercice d'une activité religieuse sur la voie publique. L'art. 3 de la constitution 
genevoise du 14 octobre 2012 associait la laïcité à la neutralité religieuse, soit à la 
volonté d'assurer la paix confessionnelle entre toutes les religions. La laïcité 
voulait dire la tolérance, l'égalité et le respect mutuels entre les différents cultes. 

Le canton de Genève était déjà laïc quand la ville avait accordé à l'association la 
permission de tenir un stand d'information sur son domaine public, raison pour 
laquelle il était difficile de comprendre pourquoi l'autorité lui refusait à présent 
cette autorisation.  

En outre, le refus de renouvellement de la permission pour la tenue du stand aurait 
pu se justifier s'il avait été avéré que l'association manquât de respecter les 
conditions spécifiques énoncées dans l'autorisation pour tenir un stand, tel le fait 
"d'apostropher les passants" ou faire "du racolage". Toutefois, jamais au cours de 
ces deux années, une telle plainte n'avait été exprimée, ni par les employés du 
marché, ni par ses usagers.  

La décision ne respectait pas non plus le principe de proportionnalité puisque la 
Ville n'avait procédé à aucune pesée des intérêts en présence et n'avait pas pris en 
compte le droit de ses membres à exercer ses libertés fondamentales. Elle n'avait 
pas recherché s'il existait une mesure moins incisive pour atteindre efficacement 
le but d'intérêt public visé.  

A l'appui de leur recours, les deux associations ont notamment transmis leurs 
statuts respectifs. Les statuts de l'association à Genève indiquent que le comité se 
compose de trois membres: du président, du vice-président et du secrétaire-
trésorier. Le comité a compétence pour trancher toutes les affaires de l'association 
qui ne sont pas expressément réservées à l'assemblée générale. Il lui incombe en 
particulier de gérer les affaires et de veiller aux intérêts de l'association. Il est 
autorisé à représenter l'association qui s'oblige par la signature collective du 
président et du vice-président ou secrétaire.  

Les statuts de l'association suisse indiquent également que le comité se compose 
de sept à neuf membres, soit, un président, un vice-président, un secrétaire-
trésorier, ainsi que quatre à six membres assesseurs.  

11. Le 21 novembre 2014, la Ville a transmis ses observations au tribunal, confirmant 
sa décision. 

Elle avait été amenée à réexaminer la situation du fait de l’accroissement 
grandissant de demandes d'autorisation pour l'implantation de stands sur le 
domaine public par des associations ou mouvement de type religieux, sinon 
"spirituel". Il ne s’agissait pas à proprement parler d’un changement de pratique, 
mais d’un impératif réexamen de la situation dicté par une évolution factuelle 

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générant une nécessaire nouvelle pesée des intérêts en présence. Elle avait été 
ainsi amenée à conduire une réflexion et une analyse, au terme de laquelle, elle 
avait décidé de refuser à l'avenir la mise à disposition de son espace public à 
toutes entités requérantes, quelles qu'elles soient, faisant la promotion d'activités 
de type religieux ou "spirituel", qualifiées de prosélytes. La ville avait procédé à 
une nouvelle pesée des intérêts, ainsi que l’y enjoignait la législation. Elle avait 
ainsi pris en compte notamment l’intérêt général à la préservation de l’usage 
commun du domaine public, mais également le principe de laïcité instauré par le 
nouveau Constituant cantonal. L’adoption récente par le Constituant cantonal 
d’une disposition posant le principe de la laïcité de l’Etat était un élément 
important qui avait été pris en compte dans le cadre du réexamen de la situation. 

En outre, il importait de faire un distinguo entre l'exercice des libertés politiques, 
auxquelles s'adjoignait tout ce qui participait d'un but idéal, se rattachant aux 
libertés d'opinion et d'information (art. 16 Cst.), de ce qui se rattachait à la liberté 
de conscience et de croyance (art. 15 Cst.), qui procédait d'un ordre qualifié de 
"spirituel". Ces libertés étaient distinctes les unes des autres et celle qui gouvernait 
in casu la problématique était celle relative à la liberté de conscience et de 
croyance.  

Ainsi, au vu des extraits des statuts cités par les recourantes, la finalité prosélyte 
des objectifs poursuivis par ces associations et le rattachement de ceux-ci à la 
liberté de conscience et de croyance n'étaient pas contestables. Or, les demandes 
adressées au service de la Ville poursuivaient cette finalité. La restriction se 
rattachait ainsi exclusivement à la liberté de conscience et de croyance dans la 
mesure où l'activité, respectivement les documents proposés, participaient de la 
liberté précitée et non point aux "libertés d'opinion et d'information" ou à la 
"liberté d'opinion et d'expression". Il n'était pas question in casu d'empêcher la 
diffusion des messages d'évangélisation des adeptes de l'association mais 
uniquement de faire en sorte que ces activités ne s'opéraient pas sur le domaine 
public. 

Le refus respectait le principe de proportionnalité et n'était ainsi pas excessif 
puisqu'il tendait, dans l'intérêt général, à éviter un encombrement progressif et non 
maîtrisable à terme du domaine public par des empiètements servant à de la 
propagande en matière de "liberté de conscience et de croyance", pratique 
communément appelée prosélytisme, sans museler pour autant la susdite liberté 
tant il existait d'autres vecteurs de diffusion à disposition.  

De plus, le refus n'était pas absolu puisque chaque association ou entité à 
connotation religieuse était potentiellement habilitée à occuper matériellement le 
domaine public si elle entendait communiquer sur des sujets qui participaient aux 
"libertés d'opinion et d'information" ou "liberté d'opinion et d'expression".  

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Enfin, elle ne commettait pas d'inégalité de traitement puisqu'elle avait signifié un 
semblable refus à toutes les entités requérantes dans une situation similaire. L'on 
ne pouvait considérer comme arbitraire la détermination d'une commune décidée, 
au titre de l'intérêt général notamment, à ne pas laisser envahir son espace public 
par la multiplication de stands ayant pour finalité des activités prosélytes.  

12. Par courrier du 5 décembre 2014, les associations ont répliqué, reprenant pour 
l'essentiel leurs arguments précédent et persistant dans leurs conclusions. 

13. La Ville a dupliqué le 25 février 2015, reprenant elle aussi ses arguments et 
conclusions précédents. 

 

EN DROIT 

1. Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme 
en l’espèce, contre des décisions prises en application de la loi sur les routes du 28 
avril 1967 (LRoutes - L 1 10) ou de ses dispositions d’application, tel, par 
exemple, le règlement concernant l’utilisation du domaine public, du 21 décembre 
1988 (RUDP - L 1 10.12) (art. 93 al. 1 cum 96 al. 1 LRoutes). 

Dans ce cadre, il statue dans sa composition prévue par l'art. 143 de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05 ; cf. 
art. 93 al. 1 LRoutes). 

2. Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction 
compétente, le recours est recevable sous cet angle au sens des art. 62 à 65 de la 
loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). 

3. S'agissant de la qualité pour recourir des associations, sous l'angle de l'art. 60 
LPA, celle de l'Association B______ Genève ne fait pas de doute et n'est d'ailleurs 
pas contestée par l'intimée. Compte tenu de ceci, la qualité pour recourir de 
l'association suisse, sous l'angle de l'absence de signature du recours par ses 
représentants et du fait qu'elle n'est pas destinataire de la décision litigieuse, 
souffre de demeurer indécise. 

4. Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y 
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b).  

En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier 
l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 
LPA), non réalisée en l'espèce. Il n'en résulte toutefois pas que l'autorité est libre 
d'agir comme bon lui semble, puisqu'elle ne peut pas faire abstraction des 

http://intrapj/perl/JmpLex/L%205%2005

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principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la 
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire 
(ATA/366/2013 du 11 juin 2013 consid. 3a et la référence citée). 

5. La recourante reproche à l'autorité intimée de violer la liberté religieuse, la 
liberté d'opinion et d'information ainsi que le principe d'égalité de traitement. 

6. La liberté religieuse est protégée par l'article 15 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), formulé comme suit: la 
liberté de conscience et de croyance est garantie (al. 1), toute personne a le droit 
de choisir librement sa religion ainsi que de se forger ses convictions 
philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2), 
toute personne a le droit d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir 
et de suivre un enseignement religieux (al. 3), nul ne peut être contraint d'adhérer 
à une communauté religieuse ou d'y appartenir, d'accomplir un acte religieux ou 
de suivre un enseignement religieux (al. 4). L'article 26 de la Constitution de la 
République et canton de Genève (Cst-GE - A 2 00) est rédigé en des termes 
similaires. 

Quant à l'art. 9 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des 
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il dispose que 
toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion; ce droit 
implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de 
manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en 
public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement 
des rites (par. 1). La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut 
faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des 
mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la 
protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des 
droits et libertés d'autrui (par. 2). 

La liberté religieuse englobe tant la liberté intérieure de croire, de ne pas croire ou 
de modifier ses convictions religieuses que la liberté extérieure d’exprimer ses 
convictions, de les pratiquer et de les divulguer dans certaines limites, ou de ne 
pas les partager. Elle inclut le droit de chacun de se comporter en principe selon 
les enseignements de sa foi et d’agir conformément à ses convictions. Elle protège 
toutes les religions, quel que soit le nombre de leurs fidèles en Suisse (ATF 139 I 
280 in JdT 2014 I 118). 

Tant l'art. 15 Cst. que l'art. 9 CEDH n'admettent d'autres restrictions que celles 
visant l'expression extérieure d'une croyance ou d'une conviction religieuse, savoir 
la liberté de manifester sa religion ou ses convictions (A. AUER/G. 
MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits 
fondamentaux, 3e éd., 2013, N 521; P. MAHON in P. MAHON/J.-F. AUBERT, 

http://intrapj/perl/decis/ATA/366/2013

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Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 
avril 1999, 2003, p. 145). 

Dans un arrêt important, la Cour européenne des droits de l'Homme a admis que 
le prosélytisme faisait partie de la liberté religieuse, en soulignant que si cette 
dernière relève d'abord du for intérieur, elle implique de surcroît, notamment, 
celle de « manifester sa religion », y compris le droit d'essayer de convaincre son 
prochain, par exemple au moyen d'un « enseignement » (ACEDH Kokkinakis c. 
Grèce du 25 mai 1993, req. n°14307/88, par. 31). Elle a toutefois vu évoluer sa 
jurisprudence en fixant une limite importante à ce principe, affirmant que 
l'art. 9 CEDH ne protège pas n'importe quel acte motivé ou inspiré par une 
religion ou une croyance. Ainsi, il ne protège pas le prosélytisme de mauvais aloi, 
tel qu'une activité offrant des avantages matériels ou sociaux ou l'exercice d'une 
pression abusive en vue d'obtenir des adhésions à une Eglise (ACEDH Larissis et 
autres c. Grèce du 24 février 1998, req. n° 23372/94, 26377/94, 26378/94, par. 
45). 

La jurisprudence fédérale s'inscrit dans cette tendance, considérant comme un 
aspect de la liberté de conscience et de croyance le droit de faire de la publicité 
pour des opinions de foi, en vue de convaincre de nouveaux adhérents (ATF 125 I 
369, consid. 5c ; ATF 57 I 112 consid. 2 ; ATF 118 Ia 46 consid. 4c). Là aussi, le 
Tribunal fédéral a ajouté que la liberté religieuse ne protège pas l'activité 
publicitaire si, sous couvert de religion, elle poursuit en réalité des objectifs 
matériels ou sociaux (ATF 125 I 369, consid. 5c). 

7. Selon l'art. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 
octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00), l’Etat est laïque. Il observe une neutralité 
religieuse (al. 1). Il ne salarie ni ne subventionne aucune activité cultuelle (al. 2). 
Les autorités entretiennent des relations avec les communautés religieuses (al. 3). 

8. Les libertés d'opinion et d'information sont garanties par l'art. 16. al. 1 Cst. 
Ainsi, toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son 
opinion (al. 2) et de recevoir librement des informations, de se les procurer aux 
sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L'art. 26 Cst-GE est 
également rédigée en des termes similaires. 

L'art. 10 par. 1 CEDH dispose quant à lui que toute personne a droit à la liberté 
d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de 
communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence 
d'autorités publiques et sans considération de frontière. Le par. 2 dispose toutefois 
que l'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut 
être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues 
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, 
notamment à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, 
ou à la protection de la morale. 

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La liberté d'expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société 
démocratique, l'une des conditions primordiales de son progrès et de 
l'épanouissement de chacun. Sous réserve des restrictions mentionnées notamment 
à l'art. 10 par. 2 CEDH, elle vaut non seulement pour les informations ou les idées 
accueillies avec faveur, ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais 
aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction 
quelconque de la population. Ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l'esprit 
d'ouverture sans lesquels il n'y a pas de "société démocratique" (arrêts du Tribunal 
fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.1 ; 1P_336/2005 du 20 septembre 
2005, consid. 5.1). Les libertés d'information ne protègent pas seulement le 
contenu des informations, mais aussi leurs moyens et leurs modalités de 
transmission et de réception (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, 
Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, 
N 560). 

9. Selon l'art. 36 Cst., outre qu'elle doit être fondée sur une base légale et être 
proportionnée au but visé, toute restriction d'un droit fondamental doit être 
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. 

10. L’intérêt public peut viser aussi bien la nécessité de limiter un usage commercial 
accru ou anormalement excessif du domaine public en cause que l’intérêt des tiers 
à pouvoir utiliser le domaine public à d’autres fins (B. KNAPP, L’utilisation 
commerciale des biens de l’Etat par des tiers, in Problèmes actuels de droit 
économique, Mélanges en l’honneur du Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 
224). Le souci d’assurer la protection de l’usage commun, de la conservation du 
domaine public et de l’ordre public sont les intérêts parmi les plus courants dans 
les décisions de refus, ce dernier motif comprenant notamment les risques de 
vandalisme ou de heurts, l'incitation à commettre des actes illégaux, ou encore 
l'immoralité d'une publication (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 
305). 

Les droits fondamentaux génèrent un certain droit à l'usage accru du domaine 
public, et cela qu'il s'agisse de libertés idéales, comme les libertés d'expression et 
de réunion, ou qu'il s'agisse de la liberté économique. Le refus d’autorisation doit 
répondre à un intérêt public – des restrictions fondées sur des motifs de police ne 
sont pas les seules admissibles –, reposer sur des critères objectifs et respecter le 
principe de la proportionnalité (ATF 126 I 133, consid. 4d ; ATA/63/2012, consid. 
8a ; ATA/69/2004 du 20 janvier 2004, consid. 5 ; ATA/28/2004, consid. 5, 
T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N 215). La question de 
savoir si l'autorisation en cause doit faire l'objet d'une base légale n'a pas été 
tranchée par la jurisprudence (ATF 135 I 302, consid. 3.2.). 

Par ailleurs, l'exercice d'un droit fondamental de nature idéale portant atteinte à 
l'usage commun du domaine public ou à un autre intérêt public sera plus 
facilement toléré qu'une atteinte découlant de l'exercice d'une autre activité (ATF 

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126 I 133, consid. 4d). Dans le cadre de la liberté d'expression par exemple, il est 
interdit à l'autorité de se prononcer en fonction des opinions exprimées, à moins 
qu'il existe un motif de police (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 
306). 

Enfin, un intérêt public donné ne justifie pas nécessairement une restriction à 
toutes les libertés. Pour chaque liberté, le juge doit en effet déterminer le ou les 
intérêts publics généraux et spécifiques susceptibles de justifier des restrictions. Il 
faut donc distinguer, évaluer et soigneusement peser les intérêts publics en jeu (A. 
AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 
Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, N 214). 

En matière de liberté d'expression, le principe de l'intérêt public se confond en 
pratique avec le souci de maintenir l'ordre public. La protection de la sécurité, de 
la tranquillité, de la morale et de la santé publique répond à un intérêt public (cf. 
art. 10 par. 2 CEDH). Celui-ci ne commande toutefois pas de censurer ou de 
réprimer l'expression des opinions qui sont subversives ou simplement choquent 
les sentiments moraux, religieux, politiques de la population ou encore qui 
mettent en cause les institutions. L'interdiction préalable n'est en effet pas 
compatible avec la liberté d'expression, même lorsque celle-ci s'exerce sur le 
domaine public. Lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation, l'autorité doit 
donc prendre une décision impartiale, après l'avoir examinée aussi objectivement 
que possible; elle ne peut pas refuser une autorisation uniquement parce qu'elle 
désapprouve les idées et les objectifs politiques des organisateurs. Autrement dit, 
vu la portée reconnue à la liberté d'expression, seules des conditions restrictives 
peuvent justifier une ingérence de l'Etat, en particulier lorsqu'il intervient à titre 
préventif. Au demeurant, cette ingérence doit avoir pour but la protection de biens 
juridiques élémentaires (arrêt du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, 
consid. 2.2). 

11. Le principe de proportionnalité suppose que la mesure soit apte à atteindre le but 
visé, et se limiter à l'atteinte la moins grave possible aux intérêts privés (ATF 125 
I 474, consid. 3). Elle doit être nécessaire – ce qui suppose la comparaison des 
divers moyens disponibles ou envisageables – et qu'enfin elle pèse plus lourd, 
dans le cas particulier, que le respect de la liberté – soit la proportionnalité au sens 
étroit (A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel 
suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3e éd., 2013, N 226ss). Cette dernière 
notion interdit en outre toute limitation allant au-delà du but visé et exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.5). 

La collectivité a l'obligation d'agir dans le respect du droit, notamment lorsqu'il 
s'agit de restrictions aux droits fondamentaux. Elle se conformera au principe de 
proportionnalité, même si cela engendre pour elle un accroissement de ses charges 
et divers problèmes pratiques de mise en œuvre (ATF 126 I 133, consid. 4d). 

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A/3018/2014 

Le Tribunal fédéral a précisé que les communes genevoises jouissent en vertu du 
droit cantonal d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion du domaine 
public communal et, plus particulièrement, dans l’octroi ou le refus de 
permissions d’utilisation excédant l’usage commun (ATF 2P.69/2003 du 5 juillet 
2006, consid. 2.2 ; 2P.107/2002, consid. 2.2). L'autonomie communale ne peut 
toutefois exister que dans les limites des principes constitutionnels (ATF 126 I 
133, consid. 4d). 

Il a ainsi précisé qu'il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, 
d'information et de réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine 
public pour des manifestations. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas 
seulement examiner l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les 
conditions cadres, les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les 
organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une 
manifestation à un endroit et à un moment déterminés ainsi qu'à des conditions 
cadres qu'ils auraient eux-mêmes définies. En revanche, ils ont droit à ce que 
l'effet d'appel au public qu'ils ont prévu soit pris en considération (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012, consid. 2.1). 

Dans le cadre d'une autorisation, le principe de proportionnalité suppose que seul 
un danger vraisemblable, réel et concret justifie l'interdiction d'une manifestation. 
Les charges et conditions accompagnant une autorisation doivent être 
raisonnables et pertinentes, ce qui est le cas par exemple pour l'obligation de 
retirer d'un stand une publication contraire à l'ordre public, mais pas lorsqu'il s'agit 
de fournir à l'avance le nom d'un orateur (P. MOOR, Droit administratif, vol. III, 
1992, p. 307). Cas échéant, le principe de proportionnalité conduira à préférer 
l'imposition de charges à un refus pur et simple d'autorisation (T. TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, N 215), voire même requérir des mesures 
pour prévenir tout risque de heurts, en demandant notamment des forces de police 
supplémentaires (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 juillet 2012, consid. 
2.5). 

En outre, lorsque la place disponible est limitée et que les demandes dépassent les 
disponibilités, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères 
objectifs. Elle peut retenir les demandes les plus aptes à satisfaire les besoins de 
toute nature du public du point de vue de la qualité et de la diversité (ATF 128 I 
136, consid. 4.2 ; ATF 2P.89/2005 du 18 avril 2006, consid. 2.2 ; 2P.145/2003 du 
30 juillet 2003, consid. 4.1 ; 2P.327/1998 du 3 mars 1999, consid. 2b). 
L'autorisation d'usage accru du domaine public a ainsi également pour objet de 
coordonner entre eux l'ensemble des usages communs ou accrus à entreprendre 
sur le domaine public, en établissant le cas échéant un ordre de priorité et/ou de 
rotation, ce qui revient à privilégier telle ou telle activité aux dépends des autres 
(J. DUBEY/J.-B. ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 540). 

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A/3018/2014 

12. En vertu de l’art. 12 de la loi sur le domaine public, du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 
05), chacun peut, dans les limites des lois et des règlements, utiliser le domaine 
public conformément à sa destination et dans le respect des droits d’autrui. 

Toutefois, selon l'art. 13 LDPu, l'établissement de constructions ou d'installations 
permanentes ou non permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins 
industrielles ou commerciales, ainsi que toute autre occupation de celui-ci 
excédant l'usage commun sont subordonnés à une permission. 

L’art. 1 al. 2 RUDP prévoit que dans les limites de la loi et le respect des 
conditions liées à l’octroi de la permission, les particuliers disposent d’un droit à 
l’utilisation du domaine public excédant l’usage commun si aucun intérêt 
prépondérant ne s’y oppose. Ce droit est conditionnel, conformément à la 
jurisprudence, en ce sens qu’il n’est reconnu que dans les limites de la loi et 
moyennant le respect des conditions liées à l’octroi de la permission. Il ne doit en 
outre aller à l’encontre d’aucun intérêt prépondérant (ATA/147/2012 du 20 mars 
2012, consid. 9a ; ATA/63/2012 du 31 janvier 2012, consid. 7b). 
L’art. 1 al. 3 RUDP précise que l’autorité compétente tient compte des intérêts 
légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des 
voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d’usage exclusif ainsi que du 
besoin d’animation de la zone concernée. 

13. L’art. 15 LDPu, selon lequel la permission visée par l’art. 13 de la loi est 
accordée par l’autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public, 
constitue une base légale suffisante pour limiter les libertés (ATA/63/2012 
précité, consid. 7b ; ATA/417/2007 du 28 août 2007, consid. 6). La compétence 
communale résulte en outre en l'espèce de l’art. 1 al. 1 let. b RUDP, qui dispose 
que toute utilisation du domaine public excédant l’usage commun au sens de l’art. 
13 LDPu fait l’objet d’une autorisation délivrée par l’autorité communale 
(ATA/63/2012 précité, consid. 7b ; ATA/96/2005 précité, consid. 7). 

14. En l'espèce, il n'est pas contesté que la décision litigieuse constitue une 
restriction de la liberté de conscience et de croyance. L'autorité intimée soutient 
que seule cette liberté est remise en cause, et que l'activité que la recourante 
entend mener sur son stand n'est en revanche pas couverte par la liberté d'opinion 
et d'information. 

Comme on le verra ci-dessous, il n'est pas nécessaire de trancher ce dernier point. 

La recourante relève pour sa part que la décision litigieuse ne précise pas quel est 
son fondement légal. Si ce point est exact, et constitue cas échéant un défaut de 
motivation que la présente procédure aura quoi qu'il en soit permis de réparer, il 
faut rappeler que selon la jurisprudence mentionnée ci-dessus, l'art. 15 LDPu 
donne à l'autorité communale le pouvoir de restreindre l'utilisation accrue du 
domaine public et donc la liberté d'affirmer en public une expression religieuse. 

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15. Il reste par conséquent à examiner si la décision litigieuse poursuit un intérêt 
public légitime et si elle est proportionnée à ce but. 

16. On relèvera tout d'abord qu'il n'est pas aisé de comprendre si l'autorité intimée 
souhaite mettre fin à tout prosélytisme religieux sur la voie publique, ou si elle est 
plutôt préoccupée par l'envahissement dont cette dernière pourrait faire l'objet de 
la part de toutes sortes de groupements religieux, spirituels, voire, comme elle 
l'écrit aussi, de groupements ésotériques. Elle se prévaut également, sans 
développer particulièrement ce point, de la laïcité de l'Etat. 

Quoi qu'il en soit, le prosélytisme auquel la recourante admet faire preuve à 
l'occasion de ses stands, et qui est défini comme un "zèle ardent pour recruter des 
adeptes, pour tenter d'imposer ses idées." (cf. Larousse en ligne, www.larousse.fr), 
doit être compris, selon les principes rappelés ci-dessus, comme l'une des 
expressions de la liberté religieuse. La lutte contre le prosélytisme religieux ne 
peut donc pas être considérée comme d'intérêt public. Il n'est par ailleurs pas 
allégué par l'intimée que les idées propagées par la recourante porteraient atteinte 
à la sécurité publique ou de toute autre manière à l'ordre juridique suisse, ni que la 
méthode utilisée impliquerait par exemple le fait d'offrir des avantages sociaux ou 
matériels, ou d'exercer une pression abusive en vue d'obtenir des adhésions. 

Quant au fait de chercher à éviter l'"envahissement" des voies publiques par des 
stands à caractères religieux, le tribunal admet qu'il s'agit d'un but d'intérêt public. 
Toutes sortes de milieux associatifs, se vouant par exemple à des activités de 
nature idéale ou politique, sont également présents dans la vie de la cité et doivent 
pouvoir bénéficier d'un espace d'expression. Il convient que chacun trouve une 
place, mais pour autant, le public doit aussi pouvoir bénéficier du domaine public 
comme d'un espace de délassement, sans se voir en tous lieux et en permanence 
sollicité. 

S'agissant enfin du fait de chercher à préserver la laïcité de l'Etat, il s'agit là aussi 
d'un intérêt public légitime. 

17. Il reste cependant à examiner si la décision litigieuse, qui préfigure la nouvelle 
pratique annoncée par l'intimée, est proportionnée aux buts que sont la 
préservation d'un domaine public dont l'usage demeure équilibré, et la laïcité de 
l'Etat. 

Tel n'est pas le cas. 

En vertu des principes évoqués plus haut, il appartient à l'intimée de gérer son 
espace public en fonction de la place à disposition et du nombre de demandes qui 
lui sont soumises: si ces dernières s'avèrent trop nombreuses, il est dans ses 
attributions de limiter les autorisations, par exemple en partageant équitablement 
les dates et les places disponibles. Il lui appartient, sur la base de ce qui paraît 

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constituer la limite supérieure de l'usage accru du domaine public, d'en prévoir la 
répartition selon une planification et une répartition de ce dernier.  Du point de 
vue des libertés fondamentales en jeu, le fait qu'un groupement religieux voie ses 
autorisations d'occuper le domaine public s'espacer demeure de toute manière 
préférable à une interdiction définitive. 

Par ailleurs, la décision prise par l'intimée de ne plus délivrer aucune autorisation 
d'occupation du domaine public à des groupements à caractère religieux pose un 
autre problème. En effet, en amenant ces derniers à abandonner leur programme 
d'information et de sensibilisation sur la voie publique, la nouvelle pratique 
annoncée par l'intimée aurait pour conséquence qu'il ne serait plus possible de 
mesurer d'éventuelles fluctuations du nombre de requêtes en autorisation. Si 
l'expérience dont se prévaut l'intimée semble démontrer une nette augmentation de 
ces dernières depuis quelques mois, il n'est pas exclu qu'il s'agisse là d'un 
phénomène temporaire, susceptible de faiblir d'ici une ou deux années. En 
maintenant le principe de l'autorisation, l'intimée conserve la possibilité de 
moduler le nombre d'autorisations délivrées périodiquement à chaque 
groupement, en fonction des éventuelles variations du nombre de requêtes qui lui 
sont adressées. 

Quant au souhait de l'intimée de préserver la laïcité de l'Etat, la décision litigieuse 
est contraire au principe de proportionnalité parce qu'elle n'est pas apte à atteindre 
ce but : il n'y a en effet tout simplement pas de lien entre le principe de laïcité et le 
fait d'octroyer des autorisations d'usage accru du domaine public à des 
groupements religieux, à tout le moins aussi longtemps que l'autorité ne fait entre 
eux aucune distinction fondée sur les croyances qu'ils véhiculent. 

18. Au vu de ce qui précède, l'intimée n'était pas fondée à refuser la permission 
sollicitée. 

19. Le recours sera donc admis et le dossier renvoyé à l'intimée pour qu'elle statue 
sur une autorisation tenant compte des emplacements et dates à disposition. 

20. Vu l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument. 

21. L'avance de frais versée par la recourante à hauteur de CHF 500.- lui sera 
restituée. 

22. La recourante, qui n'a pas conclu à une indemnité de procédure ne s'en verra 
allouer aucune (art. 87 al. 2 à 4 LPA et 6 RFPA). 

 

 

 

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PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

DE PREMIÈRE INSTANCE 

1. déclare recevable le recours interjeté le 3 octobre 2014 par l'Association B______ 
et par l'Association A______ contre la décision de la Ville de Genève du 3 
septembre 2014 ; 

2. l'admet ; 

3. renvoie la procédure à la Ville de Genève afin qu'elle rende une nouvelle décision 
au sens des considérants ; 

4. renonce à percevoir un émolument et ordonne la restitution à la recourante de 
l’avance de frais de CHF 500.- ; 

5. dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent 
jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (18 rue du Mont-Blanc, case postale 1956, 
1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de 
recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la 
désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être 
accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant ; 

6. communique le présent jugement à : 

a. ASSOCIATIONS A______ et B______; 

b. VILLE DE GENEVE, SERVICE DE LA SECURITE ET DE L'ESPACE 
PUBLICS. 

Siégeant : Olivier BINDSCHEDLER TORNARE, président, Diane SCHASCA et Jean-
Luc RICHARDET, juges assesseurs. 

Au nom du Tribunal : 

Le président 

Olivier BINDSCHEDLER TORNARE 

 

Copie conforme de ce jugement a été communiquée aux parties. 

Genève, le  La greffière