# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** db41e065-c8f6-549b-b0f7-c4d3571f5194
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-03-26
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 26.03.2014 A-6708/2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-6708-2011_2014-03-26.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  2 6  m a r s  2 0 1 4   

Composition 

 
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),  

Marianne Ryter, Christoph Bandli, juges, 

Jérôme Barraud, greffier. 

 

 
 

Parties 

 
A._______, …,   

représentée …, 

 

recourante,  

 
 

 
contre 

 

 
Office fédéral de la communication OFCOM, 

rue de l'Avenir 44, case postale 1003, 2501 Bienne,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Demande d'attribution d'un Mobile Network Code (MNC), 

mesures de surveillance, demande d'attribution d'un bloc  

de numéros. 

 

 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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Faits : 

A.  

A._______ est une entreprise ayant son siège à … E dont le but est 

d'offrir des prestations, services et conseils dans le domaine de la 

télécommunication et de l'informatique, de déployer des réseaux et 

infrastructures de télécommunications ainsi que leur exploitation; de 

réaliser des opérations financières et commerciales liées à la 

télécommunication et enfin d'offrir des services de consultant.  

Par requête du 5 avril 2011, la société A._______ / B:_______ a 

demandé à l'Office fédéral de la communication (ci-après l'OFCOM) 

l'attribution d'un code Mobile Network Code (MNC). Elle expose avoir 

conclu un contrat de "roaming hub" avec l'entreprise belge Belgacom 

International Carrier Services SA (ci-après BICS). Dans la mesure où 

cette entreprise peut lui offrir le roaming (en français "itinérance") – soit la 

possibilité pour ses abonnés d'utiliser un réseau étranger – en particulier 

sur les services de télécommunications de concessionnaires GSM/UMTS 

suisses, en particulier Swisscom, elle serait donc un fournisseur de 

services de télécommunications et devrait se voir attribuer un tel code 

MNC. 

Les services pour lesquels un tel code MNC serait nécessaire consistent 

en services de téléphonie mobile basés sur la technologie NGN (Next 

Generation Network), en services Femtocell/Picocell, service de 

convergence fixe-mobile, service "mobile remittance (M-Wallet)" et 

"services mobiles nationaux et internationaux". Tous ces services seraient 

basés sur les techniques de la téléphonie mobile.  

B.  

Par décision du 10 novembre 2011, l'OFCOM lui a refusé cette attribution. 

L'OFCOM expose que A._______ n'a pas besoin de cette ressource dans 

la mesure où les services qu'elle entend offrir ne font pas d'elle un 

fournisseur de services de télécommunications au sens des normes 

pertinentes (art. 47 al. 1 de l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur les 

ressources d'adressage dans le domaine des télécommunications 

[ORAT; RS 784.104]). Ainsi, la requérante ne dispose ni d'une concession 

GSM/UMTS ni d'un accord d'itinérance avec un tel concessionnaire et 

n'offre pas d'autres services de mobilité selon la recommandation E.212 

de l'Union internationale des télécommunications (UIT). 

C.  

Par mémoire du 12 décembre 2011 (recours A-6708/2011), A._______, 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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ci-après la recourante, a recouru contre ce refus. Elle conclut à ce qu'un 

code MNC lui soit attribué, subsidiairement à ce que la cause soit 

renvoyée à l'OFCOM, ci-après également l'autorité de première instance, 

pour qu'il lui attribue un tel code. Elle invoque en bref et entre autres une 

violation de la loi, dans la mesure où elle considère, grâce à son accord 

avec BICS, correspondre à la définition de la lettre b de l'art. 

47 al. 1 ORAT. Par ailleurs, quand bien-même cette condition ne serait-

elle pas réalisée, faudrait-il alors considérer que les autres services 

qu'elle offre font d'elle un fournisseur de services de télécommunication 

au sens de la lettre c de la disposition susmentionnée. Elle invoque 

également un accord d'interconnexion passé avec Swisscom qui ferait 

d'elle un fournisseur de services de télécommunication (ci-après 

également abrégé FST). 

D.  

Par écriture du 1er février 2012, l'OFCOM a conclu au rejet du recours. Il 

expose que l'accord avec BICS n'est pas un accord d'itinérance nationale 

au sens de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT, de sorte que les conditions de cette 

disposition ne sont pas réalisées. Par ailleurs, selon l'OFCOM, les autres 

services offerts ne sont pas "d'autres services de mobilité" au sens des 

recommandations de l'UIT, car ils ne reposent pas sur une technologie 

GSM/UMTS ou une autre technologie comparable en particulier parce 

tous ces services ont une portée très limitée ou ne sont qu'un service de 

contenu et non pas un service de télécommunication; la recourante ne 

répond dès lors pas aux exigences légales. Elle expose également que 

l'accord d'interconnexion conclu par la recourante avec Swisscom et dont 

la recourante se prévaut n'est pas pertinent car il ne s'agit pas de l'une 

des conditions d'octroi de l'art. 47 al. 1 ORAT. 

E.  

Par réplique du 5 mars 2012, la recourante maintient ses conclusions, 

étayant encore l'argumentation de son mémoire de recours. Elle maintient 

en bref que l'accord de "roaming hub" avec BICS peut être considéré 

comme un accord d'itinérance national au sens de l'art. 47 al. 1 let. b 

ORAT. Elle invoque également disposer du statut de fournisseur de 

service téléphonique mobile par réseau terrestre, et en tant que telle est 

dûment enregistrée auprès de l'OFCOM. Par ailleurs, les autres services 

offerts par la recourante seraient bien des services de 

télécommunications publics au sens de la lettre c de cette disposition et 

de la recommandation E.212 de l'UIT (annexe F). Elle invoque encore 

une inégalité de traitement dans la mesure où d'autres entreprises 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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auraient obtenu un code MNC sans qu'aucun accord d'itinérance entre 

elles-mêmes et un concessionnaire GSM/UMTS n'ait été conclu. 

F.  

Par duplique du 19 mars 2012, l'OFCOM a maintenu ses conclusions, 

réitérant qu'un accord d'interconnexion avec Swisscom ne serait pas 

pertinent. A propos de l'exigence de conclure un accord d'itinérance 

nationale directement avec l'un des concessionnaires, il expose que cela 

se justifie par le souci de n'attribuer des ressources d'adressage qu'aux 

fins d'utilisation en Suisse.  

Il indique également qu'un enregistrement – auprès de l'OFCOM – en 

tant que fournisseur de services téléphoniques mobiles par réseau 

terrestre n'est en fait que l'enregistrement pur et simple, sans attribution 

de droit, des données fournies par A._______ laquelle avait justement 

annoncé son intention de fournir de tels services. Cela ne signifie pas 

encore qu'elle soit en droit de le faire. Or, la recourante n'offre justement 

aucun service de télécommunication à l'échelle nationale. 

S'agissant des recommandations de l'UIT et de l'art. 47 al. 1 let. c ORAT, 

l'OFCOM expose que de tels services doivent en effet être compris 

comme des services de télécommunication publics reposant sur une 

autre technologie que le GSM, l'UMTS ou une technologie comparable 

LTE (Long Term Evolution). Du point de vue de l'autorité de première 

instance, la recourante n'offre pas non plus de services de téléphonie par 

satellite, ni un service TPU (télécommunication personnelles 

universelles), ni des services à l'échelle mondiale. Les services qu'elle 

offre se basant sur la technologie de la téléphonie mobile, la recourante 

doit être au bénéfice d'une concession GSM/UMTS – ou d'une autre 

technologie comparable LTE (c.-à-d. de la 4
ème

 génération) – ou d'un 

accord d'itinérance nationale avec l'un des trois concessionnaires 

suisses. Les infrastructures NGN (Next Generation Network) ne sont pas 

propres aux services offerts par la recourante, mais complètent de plus 

en plus les réseaux de téléphonie mobile GSM/UMTS ou LTE. Par 

ailleurs, la convergence fixe-mobile tend à permettre d'offrir des services 

propres à la téléphonie mobile également sur réseau fixe (SMS) ou à 

assurer une interaction entre utilisateurs de réseaux fixe et mobile. Quant 

à l'inégalité de traitement invoquée, l'OFCOM expose que ces deux 

entreprises ont fourni des attestations de Sunrise et Orange établissant 

que des accords d'itinérance nationale avaient été signés avec ces deux 

concessionnaires. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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G.  

Par écriture du 8 août 2012, la recourante a exposé avoir signé un accord 

avec BICS portant sur un service de transit de SMS sur réseau fixe, 

rendant ainsi possible l'envoi et la réception de SMS sur téléphone fixe ou 

par le biais d'applications nomades (VoIP, softphones, etc.). Ce genre de 

service correspondrait justement à la définition de l'annexe F.3 de la 

recommandation E.212.de l'UIT et un code MNC serait nécessaire pour 

permettre l'identification et la facturation de ces services. 

H.  

Par décision du 10 septembre 2012, l'OFCOM a partiellement 

reconsidéré la décision du 11 novembre 2011, attribuant un code MNC 55 

à la recourante tout en restreignant son usage, à savoir la fourniture de 

SMS sur réseau fixe et interdisant à A._______ d'utiliser ce code en 

relation avec des numéros mobiles ou des cartes SIM. 

I.  

Par écriture du 24 septembre 2012, la recourante a indiqué ne pas 

accepter cette décision et plus précisément les restrictions imposées par 

l'autorité de première instance, sans toutefois expressément former 

recours; elle souhaitait en outre savoir si l'utilisation du code MNC 55 était 

possible de suite. 

J.  

En janvier 2012, l'OFCOM s'est rendu compte que A._______ avait fait 

transférer ("porter" selon la terminologie en usage dans la branche) et 

utilisait des numéros 07X (donc 079/077/076), numéros appartenant à 

des fournisseurs de télécommunications. Au total 39 numéros sont 

concernés. 

En date du 15 mars 2012, l'autorité de première instance a rendu une 

décision sommant A._______ de rétrocéder les numéros de la plage 07X 

qu'elle se serait fait porter et de cesser toute autre importation de 

numéros aussi longtemps qu'elle ne sera pas au bénéfice, sur la base 

d'un contrat, d'un droit d'itinérance nationale sur les réseaux de 

téléphonie mobile. Le dispositif de cette décision a en outre été notifié à 

Teldas Gmbh (exploitant du serveur INet). L'OFCOM expose avoir 

plusieurs fois indiqué à A._______, que ce soit dans le cadre de la 

demande d'attribution d'un MNC ou dans le cadre de l'attribution d'un 

second NPRN (Number Portability Routing Number), qu'elle ne pourrait 

pas offrir de services de téléphonie mobile tant et aussi longtemps qu'elle 

n'aurait pas d'accord d'itinérance nationale. Le contrat d'interconnexion 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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avec Swisscom ne lui donnerait en effet pas pour autant le droit d'offrir 

des services de télécommunications mobiles en Suisse.  

K.  

Par mémoire du 26 avril 2012, A._______ a recouru contre cette décision 

(recours A-2285/2012). Elle invoque notamment son contrat de roaming 

avec BICS ainsi que des accords d'interconnexion et de terminaison 

mobile avec Swisscom. La recourante conteste également le fait que 

l'OFCOM exige une concession ou un accord d'itinérance nationale pour 

se faire porter des numéros. Cette exigence ne ressortirait pas de la loi et 

porterait atteinte à sa liberté économique. De plus la recourante introduit 

une distinction subtile: il existerait des accords, directs ou indirects, 

d'itinérance nationale et d'autres, eux aussi directs ou indirects, 

d'itinérance internationale. En revanche, la forme, directe ou indirecte, de 

l'accord d'itinérance nationale ne serait pas pertinente. Elle prétend 

toujours être un fournisseur de services de télécommunications ayant un 

accès au réseau suisse grâce à BICS. Elle affirme également remplir les 

conditions des prescriptions de l'OFCOM concernant la répartition des 

numéros 07x du plan de numérotation E.164 car elle fournit des services 

de télécommunication basés sur la technologie GSM/UMTS ou 

technologies comparables (LTE). 

L.  

Par écriture du 6 juin 2012, l'OFCOM a pris position sur le recours, 

concluant à son rejet. Il indique que la recourante entend implémenter les 

numéros portés au sein d'un réseau de téléphonie mobile belge 

(Proximus); ces numéros, ressources d'adressage suisses, ne seraient 

donc pas utilisés en Suisse. L'OFCOM indique également que même 

postérieurement à l'annonce de l'ouverture de la procédure de 

surveillance, la recourante a importé d'autres numéros. 

M.  

En date du 6 juillet 2012, la recourante a répliqué, maintenant ses 

conclusions. Elle réfute avoir implémenté les numéros portés en Belgique 

mais affirme au contraire que l'implémentation se fait en Suisse au niveau 

des points d'interconnexion avec Swisscom. Elle persiste à affirmer être 

un opérateur mobile indépendant car elle disposerait de son propre 

réseau mobile, en particulier pour les services UMA (Unlicensed Mobile 

Access [utilisant des fréquences WLAN/WiFi]). Elle affirme ainsi qu'elle 

peut développer un réseau mobile privé sur des navires battant pavillon 

suisse ou des aéronefs à partir de 3000 mètres au-dessus du sol; dès 

lors que de tels véhicules sont soumis au droit suisse, elle aurait droit à 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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des ressources d'adressage, comme à un code MNC, car les numéros en 

question seraient implémentés dans un réseau suisse. La recourante 

émet par ailleurs des considérations sur la situation dans d'autres pays. 

L'Angleterre permettrait ainsi l'attribution de ressources d'adressage à 

des opérateurs n'ayant pas de MNC – et vice-versa – et nonobstant 

l'absence de tout accord d'itinérance (nationale) direct. 

N.  

Par duplique du 25 juillet 2012, l'OFCOM a persisté dans ses 

conclusions. Il expose que le constat que la recourante entend utiliser les 

numéros dans un réseau belge ne fait que reprendre les affirmations et 

descriptions contenues dans la demande d'attribution d'un MNC. 

L'OFCOM précise par ailleurs qu'il y a lieu de distinguer entre 

implémentation de numéros au sein d'un réseau – interdite si l'on ne 

dispose pas du statut de concessionnaire ou si l'on n'est pas au bénéfice 

d'un contrat d'itinérance nationale direct – et l'implémentation de ces 

mêmes numéros sur la base d'un accord d'interconnexion. 

L'OFCOM expose en outre que la recourante a changé de tactique et 

qu'elle entend maintenant se baser sur les services WLAN et WiFi (par le 

biais desquels elle offrirait ses services Femtocell et UMA). De tels 

services n'entrent pas dans le cadre des services définis au ch. 4.5 des 

prescriptions techniques de l'OFCOM, car ils offrent une mobilité réduite 

("nomade") et n'offrent pas le passage d'une cellule (antenne GSM/UMTS 

ou LTE) à l'autre. L'autorité inférieure fait par ailleurs noter que la politique 

de l'Angleterre, plus libérale, n'est pas pertinente dans le cas d'espèce 

dès lors qu'il s'agit ici du droit suisse. 

O.  

Par écriture du 15 août 2012, la recourante a encore produit des 

observations et réclame entre autres une expertise. Elle conteste vouloir 

implémenter les numéros E.164 dans le réseau d'une entreprise belge et 

la pièce invoquée ne serait pas pertinente, car elle exposerait simplement 

le fonctionnement des IMSI et le processus d'enregistrement d'une carte 

SIM. Elle expose en outre que l'UMA utilise la technologie WLAN et WiFi 

tandis que le Femtocell utilise la technologie GSM/UMTS/LTE, elle 

s'attache ensuite à démontrer que l'OFCOM aurait d'abord admis cela et 

se serait ensuite contredit.  

Dans d'autres pays, tel l'Angleterre, les opérateurs nationaux auraient du 

reste introduit l'UMA dans leur réseau (communications illimitées en 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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WiFi), lequel nécessite une carte SIM. Il ne serait donc pas possible 

d'utiliser cette technologie sans carte SIM et donc sur des numéros fixes.  

P.  

Par écriture du 4 septembre 2012, l'OFCOM a produit des observations 

supplémentaires, niant la nécessité d'une expertise. Il expose que la 

technologie UMA n'offre pas la même mobilité que le GSM/UMTS/LTE et 

ne peut que compléter un tel réseau et non fonctionner sans lui, les 

conditions des prescriptions techniques ne sont donc pas réalisées. Par 

ailleurs, les fréquences utilisées par l'UMA sont exemptes de concession 

et ne sont donc d'un point de vue juridique pas comparables à la 

technologie GSM/UMTS/LTE. S'agissant du Femtocell, cette technologie 

utilise les mêmes fréquences que le GSM/UMTS/LTE, lesquelles sont 

soumises au régime de la concession. 

Q.  

En date du 8 octobre 2009, A._______ avait demandé l'attribution d'un 

bloc de numéros E.164 dans l'indicatif 077; cette procédure a ensuite été 

suspendue jusqu'à ce que la requérante produise la preuve d'un accord 

d'itinérance avec l'un des trois concessionnaires suisses.  

R.  

Par la suite, en date du 28 septembre 2012, A._______ a présenté une 

nouvelle requête tendant à l'attribution de 4 blocs dans le même indicatif, 

exposant que cette requête annulait et remplaçait celle de 2009. 

S.  

Par décision du 31 octobre 2012, l'OFCOM a rejeté la requête exposant 

que l'attribution de blocs de numéros E.164 supposait une concession ou 

un accord d'itinérance nationale avec l'un des concessionnaires 

GSM/UMTS/LTE. Par ailleurs, l'argumentation de la recourante s'agissant 

des fréquences différentes qu'elle utilise ne serait pas pertinente. Les 

fréquences en question n'offriraient en effet pas la même mobilité que les 

technologies soumises à concession et dès lors, même si de telles 

fréquences ne sont pas soumises à la concession (art. 8 de l'ordonnance 

du 9 mars 2007 sur la gestion des fréquences et les concessions de 

radiocommunication [OGC; RS 784.102.1]), elles ne justifient pas 

l'attribution de ressources d'adressage prévues pour une mobilité à 

l'échelle nationale. 

T.  

En date du 30 novembre 2012, A._______ a formé recours contre cette 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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décision (procédure A-6178/2012). Elle expose à nouveau quels sont les 

services qu'elle entend offrir, à savoir le Femtocell, des services de 

paiement mobiles, des services de SMS et des services de convergence 

fixe-mobile. Le Femtocell est ainsi un "élément de base du système de 

téléphonie cellulaire mobile de faible puissance prévu pour offrir une 

couverture radio limitée, proposé en particulier sur des navires suisses en 

eaux internationales" et il serait par ailleurs basé sur les technologies 

GSM/UMTS/LTE. Le service de paiement permettrait de faire des 

paiements au travers de différents canaux dont le SMS. Les services 

UMA utiliserait les fréquences WLAN et WiFi et "assureraient la mobilité 

entre les différents réseaux WLAN/WiFi et GSM/UMTS/LTE". 

La recourante invoque également une inégalité de traitement par rapport 

au cas de la société BebbiCell AG à laquelle un MNC ainsi que des 

numéros mobiles de la plage 079 auraient été octroyés alors que cette 

société proposait des services similaires à ceux de la recourante et cela 

sans avoir, comme la recourante, ni accord d'itinérance ni concession. 

La recourante demandait également la jonction avec les deux autres 

procédures qui l'opposent à l'OFCOM et qui sont déjà pendantes devant 

le Tribunal. A titre de moyens de preuve, la recourante demandait 

notamment la production intégrale de la correspondance entre 

BebbiCell AG et l'OFCOM. 

U.  

Par écriture du 29 janvier 2013, l'OFCOM a pris position sur le recours, 

concluant à son rejet. Il indique qu'il ne s'oppose pas en principe à la 

jonction des causes demandée par la recourante mais qu'il convient de 

distinguer la procédure relative à l'attribution d'un MNC de celle 

concernant l'attribution et l'utilisation de blocs de numéros mobiles. La 

première est régie part l'art. 47 ORAT et la seconde par le ch. 4.5 des 

prescriptions techniques et administratives concernant la répartition des 

numéros E.164. Il expose qu'il est possible, sur la base l'art. 47 al. 1 let. c 

ORAT, de se voir attribuer un MNC sans avoir droit à des blocs de 

numéros mobiles mais qu'en revanche on ne saurait attribuer de tels 

numéros à des fournisseurs qui n'auraient pas également droit à un MNC. 

Il invoque que les conditions d'obtention d'un MNC sont doubles, hormis 

l'exigence juridique d'une concession de radiocommunication 

GSM/UMTS/LTE ou tout au moins d'un accord d'itinérance nationale avec 

le titulaire d'une concession, d'un point de vue technique, les services 

doivent en outre se baser sur une norme de téléphonie comparable au 

GSM/UMTS/LTE. A propos des services Femtocell, il expose que, si la 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

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technologie utilisée fait bien appel aux normes GSM, l'utilisation prévue 

par la recourante (p. ex. navires dans les eaux internationales), les 

exempte de l'obligation de concession, de sorte que l'attribution d'un 

MNC ne serait pas possible. Quant à la technologie UMA, elle est non 

seulement exemptée de concession mais encore ne constitue-t-elle pas 

une technique de téléphonie comparable aux normes GSM/UMTS, car 

elle ne saurait assurer la mobilité requise. Enfin l'OFCOM explique que la 

recourante ne saurait tirer aucun avantage du cas BebbiCell AG car au vu 

des dispositions en vigueur aujourd'hui ces numéros n'auraient pas été 

attribués à ce fournisseur; la production du dossier serait donc inutile. 

V.  

Par ordonnance du 6 mars 2013, les recours de la recourante du 12 

décembre 2011 (procédure A-6708/2011), 26 avril 2012 (A-2285/2012) et 

30 novembre 2012 (A-6187/2012) contre les décisions de l'OFCOM, 

respectivement, du 10 novembre 2011, 15 mars 2012 et 31 octobre 2012 

ont été joints et enregistrés sous la référence A-6708/2011. 

W.  

Par réplique du 26 mars 2013, la recourante conteste le point de vue de 

l'OFCOM selon lequel on ne saurait attribuer des numéros mobiles à des 

fournisseurs qui n'auraient pas également droit à un MNC. L'art. 20 ORAT 

et les prescriptions administratives ne dépendraient ainsi pas de l'art. 47 

ORAT. Les services Femtocell sont basés sur la technologie 

GSM/UMTS/LTE et en application de l'art. 20 ORAT et du ch. 4.5 des 

prescriptions techniques et administratives, des blocs de numéros doivent 

être attribués à la recourante. L'OFCOM ne saurait donc rien déduire des 

conditions supplémentaires de l'art 47 al. 1 ORAT: la recourante argue 

également qu'un critère juridique, en l'occurrence l'exigence d'une 

concession ou d'un accord d'itinérance nationale, ne peut pas être utilisé 

pour déterminer la qualité technique d'une technologie comme sa 

capacité de mobilité en assurant le passage d'une cellule à une autre. 

L'UMA remplit les conditions de mobilité et doit de ce fait être considéré 

comme une autre technologie au sens de l'art. 47 al.1 let. c ORAT.  

X.  

En date du 30 avril 2013 une séance d'instruction a eu lieu. Cette séance 

d'instruction a porté sur divers points à clarifier, notamment la définition 

de plusieurs notions techniques utilisées dans les procédures jointes et 

de manière générale dans le secteur des télécommunications.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 11 

Ensuite des actes d'instruction susmentionnés, les parties ont eu la 

possibilité de déposer d'éventuelles observations.  

Y.  

Par écriture du 3 juin 2013, l'OFCOM a remis ses observations sur le 

procès-verbal de la séance d'instruction du 30 avril 2013 ainsi que ses 

observations finales sur les procédures jointes en concluant au rejet des 

recours. 

L'OFCOM maintient qu'il n'est pas possible d'octroyer des numéros E.164 

mobiles sans MNC. Les conditions d'octroi des MNC et des numéros 

E.164 mobiles sont les mêmes lorsque les deux ressources sont utilisées 

pour fournir des services de télécommunication mobiles au sens de 

l'art. 47 al.1 let. a et b ORAT, respectivement au sens du ch. 4.5 des 

prescriptions techniques et administratives; en revanche un autre service 

de mobilité au sens de l'art. 47 al.1 let. c ORAT est susceptible de justifier 

l'attribution d'un MNC, mais pas celle de numéros mobiles E.164. 

Z.  

La recourante a transmis ses observations finales par courrier du 11 juillet 

2013. Après un passage en revue des différentes procédures, la 

recourante réitère qu'elle est bel et bien au bénéfice d'un accord 

d'itinérance nationale et argue que l'exigence d'un accord direct ne 

ressort d'aucune façon de l'art. 47 al.1 lit. b ORAT. Par ailleurs, la 

recourante affirme que cette distinction est de nature purement formelle 

et n'a aucune conséquence technique sur la fourniture du service. Pour 

l'essentiel, la recourante réitère les arguments déjà exposés dans les 

échanges d'écriture précédents. Elle précise néanmoins qu'il existe des 

services pour lesquels le numéro de mobile n'est pas lié à un numéro 

IMSI d'une carte SIM mais peut être utilisé de façon indépendante.  

La recourante maintient l'ensemble de ses conclusions ainsi que ses 

requêtes relatives à la production du dossier de BebbiCell AG (voir let T 

ci-dessus) ainsi que sa demande d'expertise (voir let. O). 

Les griefs et motifs présentés par l'autorité inférieure et la recourante 

seront repris, en tant que besoin, dans les considérants en droit qui 

suivent.  

 

Droit : 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 12 

1.  

Aux termes des art. 31 et 33 let. d de la loi sur le Tribunal administratif 

fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), le recours auprès du Tribunal 

administratif fédéral est recevable contre les décisions au sens de l'art. 

5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 

(PA, RS 172.021), rendues en particulier par les départements et les 

unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou 

administrativement rattachées. L'OFCOM est une unité de l'administration 

fédérale centrale (cf. annexe de l'ordonnance sur l'organisation du 

gouvernement et de l'administration du 25 novembre 1998 [OLOGA, RS 

172.010.1] par renvoi de son article 6 al. 4). Les décisions de cette 

autorité satisfont aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une 

décision au sens de l'art. 5 PA et ne rentre pas dans le champ d'exclusion 

de l'art. 32 LTAF. Cela étant, le Tribunal administratif fédéral est 

compétent pour connaître du litige. 

Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours (cf. art. 48 et 

suivants PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il convient d'entrer en 

matière. 

2.  

Selon l'art. 49 PA, la recourante peut invoquer la violation du droit fédéral, 

y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), la 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b), ainsi que 

l'inopportunité (let. c), griefs que l'autorité de recours examine en principe 

avec une pleine cognition.  

3.  

De jurisprudence constante, l'autorité de recours laisse cependant une 

certaine liberté d'appréciation aux autorités inférieures dans l'application 

de concepts légaux indéterminés, en particulier lorsque des 

circonstances locales, techniques ou personnelles doivent être prises en 

considération (voir parmi d'autres ATF 119 Ib 254, consid. 2b et ATF 

135 II 384 consid. 2.2.2). En l'espèce, il s'agit de déterminer d'une part, 

quelles sont les conditions d'attribution d'un paramètre technique de 

télécommunication (code MNC) et d'éléments de numérotation et d'autre 

part, de savoir comment qualifier les différents services et technologies 

que la recourante entend offrir, respectivement sur lesquelles elle veut se 

baser pour offrir ces services. En l'occurrence, l'interprétation même des 

conditions légales fait déjà appel à des connaissances spécialisées en 

raison des termes utilisés. En particulier quand il s'agit de définir les 

notions indéterminées de l'art. 47 al. 1 ORAT telles que celle "de 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 13 

technique de téléphonie mobile comparable" ou "d'autres services de 

mobilité selon la recommandation E.212". Selon l'art. 62 al. 1 LTC, sous 

réserve des compétences de la Commission fédérale de la 

communication, c'est le Conseil fédéral qui est chargé de l'exécution de la 

loi. Il peut cependant déléguer à l'OFCOM le soin d'édicter les 

prescriptions administratives et techniques nécessaires (art. 62 al. 2 

LTC). De plus, l'art. 28 al. 1 de la loi du 30 avril 1997 sur les 

télécommunications (LTC, RS 784.10) attribue à l'OFCOM la compétence 

de gérer les ressources d'adressage dans le respect des normes 

internationales et de prendre les mesures appropriées pour garantir un 

nombre suffisant d'éléments de numérotation et de paramètre de 

communication. A défaut de dispositions détaillées dans les ordonnances 

d'application, en particulier l'ORAT, l'OFCOM dispose donc d'un large 

pouvoir d'appréciation, déjà dans la fixation même des conditions 

("Regelungsermessen"). S'agissant plus particulièrement des ressources 

d'adressage du plan de numérotation E.164, autrement dit les numéros 

d'appel, l'art 20 al. 3 de l'ORAT délègue la compétence de fixer les 

conditions d'attribution à l'OFCOM qui en a fait usage en édictant des 

prescriptions techniques et administratives (Annexe 2.8 à l'ordonnance de 

l’Office fédéral de la communication du 9 décembre 1997 sur les services 

de télécommunication et les ressources d’adressage, 

RS 784.101.113 / 2.8). Quant à la qualification des services offerts par la 

recourante, il est clair que dans un domaine technologique et très évolutif, 

comme celui des télécommunications, l'OFCOM, en tant qu'autorité 

spécialisée dispose d'une marge d'appréciation certaine dans l'examen 

de demandes concernant des services de télécommunication.  

Dès lors, le Tribunal administratif fédéral fera preuve de retenue et tiendra 

compte de l'expertise et des connaissances spécifiques de l'autorité 

inférieure.  

4.  

Suite à la jonction des recours, le présent arrêt portera donc sur trois 

décisions et problématiques différentes. 

4.1 La première décision attaquée du 10 novembre 2011 porte sur le 

refus d'attribuer un MNC selon l'art. 47 ORAT. En date du 10 septembre 

2012, et en application de l'art. 58 al. 1 PA, l'OFCOM a partiellement 

reconsidéré l'acte attaqué en attribuant un MNC 55 à la recourante. Cette 

attribution a cependant été limitée à la condition que cette ressource ne 

soit utilisée que dans le cadre d'un service SMS sur téléphonie fixe (cf. 

consid. de fait H). 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 14 

La décision prise pendente lite conformément à l'art. 58 PA ne met fin au 

litige que dans la mesure où elle correspond aux conclusions du 

recourant. Ainsi, le litige subsiste dans la mesure où la nouvelle décision 

ne règle pas toutes les questions à satisfaction du recourant (ATF 113 V 

237 consid. 1). Selon l'art. 58 al. 3 PA, l'autorité de recours continue donc 

de traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision de l'autorité 

inférieure ne l'a pas rendu sans objet, ce qui est le cas en espèce. En 

effet la recourante souhaite disposer d'un code MNC sans restriction 

d'usage et donc aussi dans le cadre de services et technologies de 

téléphonie mobile notamment (consid. 5 ss ci-dessous). 

4.2 Le deuxième litige opposant la recourante à l'OFCOM porte 

également sur un refus d'attribution de ressources d'adressage et plus 

spécialement le rejet, en date du 31 octobre 2012 (cf. consid. de fait S), 

de la requête tendant à l'obtention de quatre blocs de numéros E.164 

(consid. 9 et ss). 

4.3 Enfin, en date du 15 mars 2012 (cf. consid. de fait J), l'OFCOM a 

ordonné la restitution, dans les 30 jours à compter de la notification de sa 

décision, de 39 numéros de la plage 07X, numéros que la recourante 

s'était fait "porter"; l'OFCOM a en outre ordonné à la recourante de 

cesser l'importation de tels numéros aussi longtemps qu'elle ne pourra 

pas se prévaloir d'un accord d'itinérance nationale avec le titulaire d'une 

concession (consid. 10 et ss). 

4.4  Les deux premières décisions attaquées concernent donc l'attribution 

de ressources d'adressage, à savoir l'attribution de numéros permettant 

notamment l'identification des abonnés et l'acheminement de 

communications vers ces mêmes abonnés qui se seraient vu distribuer 

une carte SIM.  

Demande d'attribution d'un code MNC 

5.  

Selon l'art. 28 LTC, l'OFCOM prend les mesures appropriées pour 

garantir un nombre suffisant d'éléments de numérotation et de 

paramètres de communication. L'attribution d'un code MNC – une 

ressource d'adressage au sens de l'art. 3 let. f  LTC – est réglée par 

l'ORAT. De telles ressources – dont chaque pays dispose en quantité 

limitée selon le système mis en place par l'Union internationale des 

télécommunications (UIT) – ne seront octroyées que dans la mesure où 

elles sont nécessaires pour le ou les services offerts. En effet, même s'il 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 15 

est très grand, le nombre de combinaisons possibles s'agissant des dix 

chiffres composant une ressource d'adressage complète est 

nécessairement fini. L'attribution d'un code MNC est donc soumise à des 

conditions restrictives, notamment les dispositions générales de 

l'art. 4 ORAT. En particulier son alinéa 3 qui autorise l'OFCOM à refuser 

l'attribution, si ladite ressource n'est pas destinée, par exemple, à être 

essentiellement utilisée en Suisse (let. c). L'OFCOM peut également 

révoquer l'attribution de ressources d'adressage notamment si le titulaire 

desdites ressources n'utilise plus tout ou partie des ressources attribuées 

ou s'il ne les utilise pas essentiellement en Suisse 

(art. 11 al.1 let. c ORAT).  

Ce qui précède vaut par ailleurs, mutatis mutandis également pour 

l'attribution de ressources telles les numéros de la plage 07x dont le 

nombre est également limité et qui sont donc également régis par les art. 

4 ss ORAT (s'agissant par exemple de l'attribution d'un numéro court: 

ATAF 46/2011 consid. 5.4.3 p. 911).  

Les conditions spécifiques à l'octroi d'un MNC sont quant à elles fixées à 

l'art. 47 ORAT.  

6.  

Vu ce qui précède, la question de savoir dans quelle mesure la 

recourante peut se voir octroyer un certain type de ressources 

d'adressage dépend des services qu'elle envisage d'offrir et du besoin 

effectif de ces ressources pour assurer ce service.  

Il convient donc en premier lieu d'examiner plus avant la fonction d'un 

MNC et le but poursuivi par l'art. 47 ORAT, en particulier le cercle des 

bénéficiaires potentiels d'un tel code selon la volonté du législateur.  

6.1 Aux termes de la définition donnée en annexe de l'ORAT, le MNC est 

un code identifiant un réseau mobile terrestre public selon la 

recommandation E.212 de l'Union internationale des télécommunications 

(UIT). L'UIT est une organisation internationale qui regroupe en son sein 

tous les pays qui offrent des services de télécommunication. Au niveau 

des télécommunications, l'UIT chapeaute les processus de normalisation 

internationale et a pour but d'émettre des recommandations. Il existe 

plusieurs branches spécialisées, en particulier l'UIT-T pour les domaines 

relatifs à la normalisation des télécommunications. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 16 

6.2 La recommandation ici en cause s'intitule "Plan d'identification 

international pour les réseaux publics et les abonnements" (ci-après 

recommandation UIT-T E.212, ou recommandation E.212). Elle a pour 

objet de définir un plan d'identification international unique pour les 

réseaux publics fixes et mobiles fournissant aux utilisateurs un accès aux 

services de télécommunication publics. La recommandation définit 

notamment la structure et le format de l'IMSI – International Mobile 

Subscriber Identity (IMSI) ou identité internationale d'abonnement mobile 

–, un numéro unique, qui permet à un opérateur d'identifier un usager et 

qui est utilisé notamment sur les cartes SIM des téléphones mobiles des 

réseaux GSM/UMTS ou LTE.  

6.3 Ce code IMSI se décompose en trois éléments, à savoir le code 

désignant le pays de rattachement du fournisseur (Mobile Country Code, 

ci-après MCC), le code désignant le fournisseur de télécommunication 

(MNC) et enfin le numéro appelé MSIN (Mobile Station Identification 

Number), identifiant l'usager à qui est délivrée la carte SIM qui comporte 

le code IMSI. La combinaison du MCC et du MNC permet en particulier 

l'identification univoque du réseau de rattachement, et ainsi de l'opérateur 

responsable de la fourniture du service de télécommunication. Le reste 

du code, le MSIN permet d'identifier un abonné au sein du réseau de 

rattachement. Selon le système en place, le MSIN est composé de 10 

numéros, si bien que chaque paire MCC/MNC permet de générer un bloc 

de 10 milliards d'IMSI. 

Il sied de préciser, à ce stade que tout titulaire d'un code MNC peut, en 

l'associant au code MCC du pays, générer des codes IMSI et donc 

distribuer des cartes SIM à ses clients. Ce titulaire pourra ainsi, et sous 

réserve de pouvoir également leur attribuer un numéro d'appel (voir ci-

dessous, consid. 10 et ss), distribuer à ses abonnés autant de cartes SIM 

qu'il dispose d'IMSI.  

Or, pour autant que des accords d'itinérance – nationale ou internationale 

– nécessaires aient été passés (cf. consid. 7 et ss ci-après), cette carte 

SIM, en permettant l'identification de l'abonné via son IMSI, donne l'accès 

à tous réseaux de télécommunication GSM/UMTS/LTE. En d'autres 

termes, le code IMSI complet – comprenant donc un MNC – permet à 

l'opérateur d'offrir à ses abonnés l'accès complet au réseau et à 

l'infrastructure correspondante.  

6.4 Dans le contexte ici en cause, la recommandation UIT-T E. 212 

précise dans quels cas il est opportun ou non d'attribuer un code MNC. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 17 

En tant que recommandation, cette dernière n'a en principe pas de 

caractère impératif. Il est demeurant dans l'une des annexes précise que 

le respect de cette recommandation repose sur la bonne volonté des 

membres de l'UIT (annexe F révisée, amendement 2 [11/2010], sous 

"Note"). Par ailleurs, au vu du domaine ici concerné et dans la mesure où 

il s'agit pour les auteurs d'un tel document de couvrir le plus grand 

nombre d'éventualités et de rédiger un texte qui conserve une 

applicabilité au moins pour une durée relative dans l'avenir, dans un 

domaine en constante évolution technologique, une telle recommandation 

ne contiendra cependant pas nécessairement des termes précis 

désignant une technologie ou un service précis, surtout s'agissant de 

technologies ou de services que l'on ne connaît pas encore (cf. à propos 

de la pertinences des recommandations en général: PIERRE 

MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif, vol. 

I, 3
e
 éd., Berne 2012, ch. 2.8.2). 

Dans la présente cause, toutefois, au vu du renvoi exprès contenu à l'art. 

47 al. 1 ORAT, la recommandation UIT-T E.212 est juridiquement 

pertinente pour interpréter l'art. 47 ORAT. Ceci plus précisément 

s'agissant de la question de savoir si la recourante peut se prévaloir 

d'être un fournisseur de services de télécommunication basés sur une 

autre technologie que ceux visés aux lettres a et b de l'art. 47 al. 1 ORAT.  

6.5 La recommandation E.212 précise qu'"au départ, le plan 

d'identification a été conçu pour être utilisé par les systèmes nationaux de 

radiocommunications cellulaires connus sous le nom de réseaux mobiles 

terrestres publics" (Annexe F à la recommandation E.212 dans sa version 

révisée selon l'amendement 2 [11/2010], let. F.1) qui sont repris à la let. 

F.2 dans les exemples d'utilisation (voir consid. 6.6 ci-dessous). Elle 

précise également que les MNC ne doivent être attribués qu'à des 

réseaux publics offrant des services de télécommunication publics, et ne 

doivent être utilisés que par ces réseaux" (annexe B de la 

recommandation UIT-T E.212, ch. 2). Il est également précisé que 

"l'attribution de MNC à de petites zones géographiques d'un pays n'est 

pas recommandée, cette utilisation des ressources MNC n'étant ni 

efficace ni efficiente" (annexe B susmentionnée, ch. 4). Il en découle 

donc que la zone couverte par un opérateur prétendant obtenir un MNC 

devrait tout-de-même être d'une certaine ampleur; par ailleurs, l'exigence 

de l'offre d'un service de télécommunication publique exclut l'attribution 

d'un MNC à des opérateurs qui offriraient leurs services à un nombre 

restreint d'abonnés sous la forme de réseaux privés. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 18 

La recommandation précise également que les réseaux de type NGN 

([Next Generation Network] qui sont mentionnés sous let. [F.1]) doivent 

également être pris en compte au même titre que les réseaux fixes. Le 

fait que les NGN peuvent être des réseaux hybrides contenant à la fois 

des liaisons filaires et des liaisons sans fil et peuvent offrir des services 

convergents ne devrait pas empêcher l'attribution de ressources 

d'identification E.212 appropriées, en vue de l'identification et de 

l'authentification pour l'accès à des services de convergence.  

Ce qui a été exprimé ci-dessus s'agissant de l'imprécision de la 

terminologie utilisée dans la recommandation et plus généralement des 

dispositions légales, vaut particulièrement s'agissant de la "technologie" 

NGN. En effet, il est simplement stipulé dans cette recommandation que 

les NGN sont des réseaux hybrides pouvant être composés de réseaux 

filaires et sans fil et offrant de surcroît des services de convergence 

(Annexe à la recommandation, let. F.1). Il n'y a là aucune description de 

la mise en œuvre précise d'une technologie particulière, voire au moins 

une description de la manière dont on pourrait utiliser diverses 

technologies pour parvenir à offrir des services de mobilité. 

S'agissant de la NGN, et pour autant que l'on puisse aujourd'hui 

s'accorder sur une définition, il ressort en particulier de l'audience 

d'instruction tenue devant le Tribunal de céans qu'à l'heure actuelle, il ne 

s'agit pas d'une technologie précise et concrète mais bien plus d'un 

concept regroupant de manière générique des technologies futures de 

réseaux et d'application de télécommunications (cf. PV séance 

d'instruction, p. 8). Cette notion est donc ouverte. Elle permettra dans le 

futur de couvrir ces réseaux de nouvelle génération qui ne seront 

probablement pas seulement des réseaux de télécommunications 

mobiles mais tendront vers une convergence entre réseaux mobiles et 

réseaux fixes. On peut également partir de l'idée – comme c'est déjà 

partiellement le cas à l'heure actuelle – que les vecteurs de l'information 

pourront être combinés entre eux; ainsi les informations pourront transiter 

successivement par un réseau GSM/UMTS/LTE, puis par le web pour 

aboutir à un réseau fixe par exemple, ou à une borne WiFi.  

Il est possible que cette notion ouverte permettra d'octroyer des 

ressources d'adressage à de futurs services de télécommunication 

encore inconnus ou pas encore opérationnels à ce jour; il ne suffit 

cependant pas d'alléguer offrir des services se basant sur de tels réseaux 

NGN pour obtenir aujourd'hui déjà des ressources pour l'avenir.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 19 

Or, comme il sera considéré ci-après, la recourante n'établit pas offrir à ce 

jour de véritables services de télécommunication qui reposeraient sur le 

concept NGN.  

L'annexe F de la recommandation énumère des exemples d'utilisation 

des codes MNC et plus spécialement: les réseaux mobiles (let. F.2), les 

réseaux fixes (let. F.3), les réseaux à satellites et autres réseaux non 

terrestres (let. F.4), et les TPU ou télécommunications personnelles 

universelles (let. F.5) ou les services utilisés à l'échelle mondiale (let. F.6) 

ainsi que les réseaux définis dans la recommandation UIT-T E.164 (let. 

F.7). 

Il n'y a pas de correspondance systématique entre les différents 

exemples d'utilisation des MNC de la recommandation et la structure de 

l'art. 47 ORAT, ainsi les catégories F.2 à F.7 ne sont pas sans autres 

transposables aux différents alinéas de l'art. 47 ORAT. Dans un premier 

temps l'on examinera la catégorie F.2 qui est couvert par l'art. 47 al.1 let. 

a et b ORAT (consid. 6.6 à 9 ss ci-après) puis les autres catégories de 

technologies mentionnées par la recommandation, lesquelles concernent 

donc l'art. 47 al. 1 let. c ORAT (consid. 9).  

6.6 La catégorie (F.2) concerne donc la possibilité d'utilisation – et donc 

d'attribution – de ressources d'adressage dans le cadre de réseaux 

mobiles terrestres publics (RMTP), c'est-à-dire les systèmes de 

radiocommunications cellulaires GSM/UMTS ou technologie comparable 

(à l'heure actuelle la LTE qui permet la transmission 4G des données; 

pour des raisons de simplification, bien que la LTE ne soit pas encore 

disponible partout, il sera question, dans les lignes qui suivent, de 

technologie GSM/UMTS/LTE pour désigner dans la présente cause toute 

technologie de radiocommunication cellulaire).  

En bref, les MNC sont donc en premier lieu destinés aux opérateurs 

titulaires d'une concession de radiocommunication GSM/UMTS/LTE, soit 

les fréquences faisant précisément l'objet des concessions fédérales au 

sens des art. 22 LTC et 7 et 15 suivants de l'Ordonnance du 9 mars 2007 

sur la gestion des fréquences et les concessions de radiocommunication 

(OGC; RS 784.102.1).  

La lettre a de l'art. 47 al. 1 ORAT concerne les concessionnaires au sens 

des considérants qui précèdent. 

6.7  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 20 

6.7.1 Aux termes de l'art. 47 al. 1 ORAT, un MNC peut être attribué à un 

fournisseur de services de télécommunications (ci-après FST). Cette 

notion n'est pas précisée de manière claire et univoque. 

L'art. 6 let. a LTC exige en effet que quiconque fournit un service de 

télécommunication doit disposer des capacités techniques nécessaires. Il 

y aurait déjà lieu de se demander, dès lors, si l'une des conditions 

implicites pour obtenir un MNC dans le cadre de l'art. 47 al. 1 ORAT, ne 

serait pas de disposer d'un minimum d'infrastructures propres – ou 

acquise sur la base d'un contrat d'itinérance nationale (cf. également 

consid. 7 et ss ci-après) –, en particulier, en matière de 

radiocommunications GSM/UMTS/LTE. 

Afin notamment de clarifier certaines notions, l'OFCOM a édicté un 

"Guide relatif au formulaire d'annonce pour la fourniture de services de 

télécommunication" (ci-après le Guide; il est ici fait référence à la 7
e
 

édition valable dès le 1.5.2010 et disponible sur le site de l'OFCOM 

(www.ofcom.admin.ch > Thèmes > Télécommunications > Fournisseurs 

de services de télécommunications [FST] > Annonce en tant que FST, 

consulté le 21.02.2014). Le Guide définit notamment les FST à l'aide de 

deux éléments fondamentaux: "service de télécommunication" et 

"fourniture", le dernier élément mettant l'accent sur l'aspect commercial et 

le fait de délivrer des prestations à des tiers. Le terme de FST est donc 

un terme générique qui se définit en fonction des services effectivement 

offerts. La notion de FST elle-même ne ressort qu'indirectement de la loi, 

qui définit la notion de service de télécommunication à l'art. 3 let. b LTC 

comme la transmission d'informations pour le compte de tiers au moyen 

de techniques de télécommunication.  

La notion d'informations se trouve quant à elle à l'art. 3 let. a LTC: signes, 

signaux, caractères d'écriture, images, sons et représentations de tout 

autre type destinés aux êtres humains, aux autres êtres vivants ou aux 

machines.  

Il résulte du Guide que l'art. 3 let. c LTC ne prévoit en revanche pas 

obligatoirement que le FST se charge lui-même de l'opération technique 

et de l'exploitation des installations d'émission et de réception 

nécessaires. Il serait en effet conforme à la volonté du législateur 

d'encourager l'externalisation de certaines activités (Guide ch. 1.2.2). 

Ainsi, des opérateurs purement virtuels – utilisant l'infrastructure de tiers 

– peuvent très bien être reconnus comme FST et se voir octroyer des 

ressources d'adressage propres, en particulier un MNC.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 21 

Néanmoins et à ce stade il y a lieu de retenir qu'il faut être un FST pour 

pouvoir bénéficier d'un code MNC. 

6.7.2 Il est patent qu'un concessionnaire, disposant de la concession 

délivrée par l'Etat et d'une infrastructure permettant précisément la 

fourniture de services de télécommunications doit être considéré comme 

un FST: il s'agit de l'hypothèse visée à la let. a de l'art. 47 al.1 ORAT. La 

recourante – qui ne le prétend d'ailleurs pas – n'est à l'évidence pas un 

FST au sens de l'art. 47 al. 1 let. a ORAT. 

6.7.3 La let. b de l'art. 47 al.1 let. b ORAT permet d'octroyer des MNC à 

des opérateurs virtuels de téléphonie mobile (en anglais: Mobile Virtual 

Network Operator, ci-après MVNO) actifs sur le marché suisse. Un tel 

opérateur ne possède à la base pas les droits pour l'utilisation des 

fréquences à savoir la concession de radiocommunication ni les 

infrastructures nécessaires à la transmission des données. Un tel MVNO 

utilisera donc les fréquences et le réseau de radiocommunication d'un ou 

plusieurs concessionnaires; il doit pour cela disposer d'un droit 

d'utilisation auprès du ou des concessionnaire/s puisque que la 

concession – c'est le propre d'un tel instrument – instaure en principe un 

monopole d'utilisation en faveur d'un ou plusieurs bénéficiaires (cf. parmi 

d'autres : ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 6
ème

 éd., Zurich/Saint-Gall 2010, n. 2591 et ss).  

Dans ce cadre, selon la lettre b de l'art. 47 al. 1 ORAT, le MVNO doit avoir 

conclu un accord d'itinérance nationale avec un ou plusieurs 

concessionnaires au sens de la let. a de cette même disposition. 

Jouissant d'un tel droit d'utilisation des fréquences et des infrastructures, 

un MVNO peut – seulement à cette condition – être considéré comme un 

FST et peut prétendre à l'attribution de ressources d'adressage si elles lui 

sont nécessaires pour son exploitation.  

6.7.4 A côté des deux modèles exposés ci-dessus, il existe différents 

types de modèles commerciaux qui ne nécessitent pas forcément 

l'attribution d'un MNC, à commencer par la simple revente – sous une 

autre marque – du produit d'un de l'un des concessionnaires ou ayant-

droit actifs sur le territoire. Dans ce cas, le revendeur, actif dans le 

secteur de la grande distribution par exemple, n'apparaît que comme 

marque, le contrat étant cependant conclu directement entre l'abonné 

final et le concessionnaire. En Suisse, c'est notamment les cas des 

acteurs principaux du commerce de détail qui coopèrent avec les 

différents concessionnaires pour vendre des produits sous leur marque 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 22 

respective. Dans ce cas, c'est donc l’opérateur du réseau qui reste 

responsable vis-à-vis des clients de la fourniture des services de 

communications mobiles et le revendeur n'a pas besoin de MNC ni 

d'infrastructures particulières en dehors de ses canaux de vente et de 

distribution. Ce modèle de (re-)vente des prestations de 

télécommunication ne fait pas du revendeur un fournisseur de 

télécommunication au sens des dispositions précitées dès lors qu'il n'agit 

que comme intermédiaire pour la commercialisation des prestations du 

fournisseur de télécommunication. Un tel intermédiaire ne peut donc être 

considéré comme MVNO au sens de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT (cf. consid. 

6.2.3 ci-dessus). Il ne peut dès lors pas prétendre être un FST et disposer 

de ressources d'adressage. 

6.7.5 S'agissant d'un MVNO pouvant être reconnu comme FST, il y a 

encore lieu de préciser ce qui suit. Dans la pratique, contrairement au 

simple revendeur tel que considéré ci-dessus, le MVNO est en mesure 

d'offrir des prestations au client final et de gérer la relation avec ce 

dernier de manière autonome. Il disposera de ses propres services 

administratifs et techniques (gestion des clients, back-office). La 

différence par rapport à un simple revendeur se situe également au 

niveau des infrastructures de télécommunications. Ainsi hormis pour la 

partie physique de radiocommunication GSM/UMTS/LTE qu'il devra 

"louer" à un concessionnaire par le biais d'un accord d'itinérance 

nationale, un MVNO pourra également avoir sa propre infrastructure dite 

de cœur de réseau (notamment un "Home Location Register" [HLR] soit 

une base de données contentant les informations sur ses propres 

abonnés), d'interconnexion et/ou de routage ainsi que de ses propres 

possibilités de transmission des données pour l'acheminement des 

communications au-delà du réseau mobile. S'il est en mesure d'offrir 

toutes les fonctionnalités d'un opérateur mobile concessionnaire au sens 

de l'art. 47 al. 1 let. a ORAT, l'on parlera de "full MVNO".  

Un tel MVNO peut être considéré comme un FST. Au regard de l'art. 47 

al. 1 let. b ORAT, il devra avoir conclu un contrat d'itinérance nationale; 

sans le respect de cette condition il ne saurait prétendre à l'octroi d'un 

code MNC (cf. ci-dessous, consid. 7 et ss).  

6.7.6 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que pour 

être au bénéfice d'une ressource d'adressage comme un code MNC, il 

faut en premier lieu pouvoir être considéré comme un fournisseur de 

services de télécommunication (FST), qu'un tel service doit être compris 

comme la fourniture ininterrompue de moyens de communication de 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 23 

signaux sur un territoire d'une certaine ampleur (cf. consid. 6.5 ci-avant 

s'agissant de la recommandation UIT-T E.212) et que, dans la mesure où 

les technologies ou vecteurs utilisés font appel à la technologie 

GSM/UMTS/LTE, un accord d'itinérance nationale doit avoir été conclu 

avec l'un des concessionnaires, si le requérant n'est pas lui-même l'un 

des trois concessionnaires (let. a et b de l'art. 47 al. 1 ORAT). Si, en 

revanche, il était possible de fournir un service de télécommunications à 

une aussi large échelle – et la couverture ininterrompue devrait, au vu de 

la recommandation E.212 couvrir une grande portion de territoire – sans 

passer en aucune manière par les vecteurs GSM/UMTS/LTE, le cas de 

figure tomberait alors sous le coup de la let. c de l'art. 47 al.1 ORAT (cf. 

consid. 9 ss ci-après) 

7.  

S'agissant en premier lieu de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT, la recourante 

prétend être un FST dans la mesure où elle disposerait de droits d'accès  

sur les réseaux GSM/UMTS/LTE suisses – ou au moins l'un d'entre eux – 

par le biais d'un contrat multipartite de roaming international  conclu 

auprès d'une entreprise située en Belgique, Belgacom International 

Carrier Service (ci-après BICS) (cf. consid. 7.1 et ss ci-dessous).  

7.1 S'agissant des faits, il convient cependant de rappeler et ce n'est plus 

contesté par la recourante (cf. PV de la séance d'instruction du 30 avril 

2013, let. C ch. 1, p. 12 s.), que cet accord n'a pas été conclu, la société 

BICS exigeant au demeurant que la recourante dispose d'un code MNC. 

L'obtention d'un code MNC est donc un préalable à un tel contrat. 

Compte tenu de ce qui précède, l'examen la question de savoir si un 

accord avec la société BICS satisferait aux conditions de l'art. 47 al. 1 

let. b ORAT pourrait s'arrêter là, puisque la recourante ne peut prétendre 

avoir conclu un tel contrat.  

Pour ce motif déjà, le recours ne présente même pas un intérêt actuel au 

sens de l'art. 48 PA. 

Le Tribunal de céans examinera néanmoins cette question (consid. 7.2 et 

ss), dès lors que l'évolution des pratiques aussi bien commerciales que 

technologiques est rapide et que ce secteur est en constante évolution. 

7.2  A titre liminaire et s'agissant des deux lettres b et c de l'art. 47 al. 1 

ORAT, il convient de préciser ce qui suit. En résumé, l'art. 47 al. 1 ORAT 

vise deux catégories de services, d'une part les services de téléphonie 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 24 

basé sur la technologie GSM/UMTS/LTE (let. a et b) et d'autre part 

"d'autres services de mobilité" (let. c). 

S'agissant de deux utilisations distinctes, une solution technologique qui 

couvre les deux états de faits devra satisfaire aux conditions respectives 

de chaque affectation. Les ressources d'adressage sont en effet 

attribuées en vue d'une affectation déterminée et le titulaire ne peut les 

utiliser qu'aux seules fins définies dans la décision d'attribution 

(art. 8 al. 1 ORAT). Les conditions de l'art. 47 ne sont donc pas 

seulement des conditions d'attribution mais également des conditions 

d'utilisation. Un code MNC attribué dans le seul but d'exploiter d'autres 

services de mobilité selon l'al. 1 let. c ne donnera donc pas le droit 

d'utiliser le MNC attribué pour des services de téléphonie mobile sous l'al. 

1 let. b. Au surplus, le simple fait, pour une entreprise active dans le 

secteur des télécommunications, de choisir une technologie utilisant les 

cartes SIM et des codes MNC/IMSI n'a pas pour conséquence de lui 

donner automatiquement droit à un tel code: les ressources d'adressage 

étant limitées, il faut que les conditions d'attribution soient remplies. 

Quant à l'art. 47 al. 2 ORAT, il vise les opérateurs d'un réseau de radio 

privé GSM-R qui n'offre aucun service de télécommunications. Ce type 

de réseau est réservé aux sociétés de chemins de fer qui l'utilisent pour 

leurs propres besoins, cette disposition n'est donc pas applicable au cas 

d'espèce. 

7.3 Aux termes de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT, le FST doit donc avoir 

"conclu avec le titulaire d'une concession de radiocommunication visé à 

la let. a un accord en vue de l'utilisation du réseau suisse de téléphonie 

mobile de ce dernier (itinérance nationale)". L'itinérance nationale 

représente, pour celui qui l'acquiert, le droit d'utiliser les fréquences et les 

infrastructures d'un autre FST, lequel sera – dans le cadre de l'art. 47 al. 

1 let. ORAT – l’un des trois concessionnaires GSM/U/MTS/LTE en 

Suisse.  

Ainsi, que le code MNC soit attribué en vertu de 

l'art. 47 al.1 let. a ou b ORAT, le réseau de rattachement sera forcément 

un réseau suisse. En d'autres termes, l'attribution et l'utilisation d'un MNC 

suisse sur les réseaux de l'un des concessionnaires suisses est réservée 

aux MVNO suisses qui peuvent se prévaloir d'un accord direct 

d'itinérance nationale avec l'un de ces concessionnaires. Cela 

présuppose également que la carte SIM – qui comporte le numéro IMSI 

et donc un MNC – est destinée à un client qui en a besoin sur le territoire 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 25 

considéré. Par ailleurs, il sied encore une fois de rappeler que la carte 

SIM permettra l'identification du client abonné et lui donnera accès au 

réseau de télécommunication pour lequel existe un accord d'itinérance 

nationale valable (cf. consid. 6.3 ci-dessus sur les composants du code 

IMSI).  

L'ORAT ne précise pas plus avant le contenu ou la forme de l'accord 

exigé, lequel est donc laissé à la libre disposition des parties. Il ressort 

par ailleurs du dossier que l'OFCOM n'exige pas que l'accord complet lui 

soit présenté. Une confirmation écrite de l'un des trois opérateurs 

titulaires d'une concession de radiocommunication GSM/UMTS/LTE selon 

laquelle un accord d'itinérance nationale a bel et bien été conclu suffit 

(voir pièces 13 et 14 de l'autorité inférieure jointes à la duplique du 19 

mars 2012). 

7.4 Par essence, les télécommunications ne se limitent pas à un territoire 

donné; dès lors, la plupart des opérateurs de téléphonie mobile offrent 

des possibilités d'itinérance à leurs abonnés se trouvant temporairement 

hors du territoire de rattachement. Ces droits d'itinérance sont des droits 

d'itinérance internationale (communément appelée "roaming"). 

L'itinérance internationale permet à un usager se trouvant sur le territoire 

couvert par un autre ou plusieurs autres opérateurs étrangers de pouvoir 

continuer d'utiliser son appareil tout en gardant son numéro IMSI (et donc 

sans changer la carte SIM). Un tel droit d'utilisation peut se baser sur des 

accords offrant des bouquets de droits d'itinérance comme le contrat de 

type "roaming hub" offert par BICS (cf. ci-dessous consid. 7.4) ou sur des 

accord bilatéraux passés directement entre les opérateurs. Dans les deux 

cas, le but poursuivi par ces accords, du point de vue de l'opérateur 

étranger, est d'offrir à ses abonnés une possibilité d'itinérance 

internationale dans le pays tiers concerné lorsqu'il s'agit d'un accord 

direct et dans de multiples pays s'agissant d'un accord de type "roaming 

hub" tels que ceux offerts par la société BICS. Ainsi, pour offrir à ses 

abonnés l'accès à l'un des réseaux suisses, un opérateur étranger pourra 

se baser aussi bien sur un accord bilatéral que sur un contrat de type 

"roaming hub" offert par BICS ou l'un des ses concurrents.  

L'itinérance internationale en Suisse en faveur d'un usager abonné 

auprès d'une compagnie opérant ailleurs que sur le territoire suisse ne 

suppose pas – l'évidence – que le client dispose d'un identifiant IMSI 

suisse dès lors qu'il dispose déjà de celui qui lui a été attribué au moyen 

de la carte SIM de son fournisseur étranger. Dès lors, un FST étranger au 

bénéfice d'un accord d'itinérance avec un opérateur suisse n'a pas à 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 26 

demander à disposer d'un MNC suisse (ni au demeurant de codes IMSI 

complets) puisqu'il dispose déjà du code du réseau d'origine de 

l'utilisateur. 

L'itinérance nationale, quant à elle, suppose qu'un opérateur ne disposant 

pas d'une concession au sens de la let. a de l'art. 47 al. 1 ORAT ait 

conclu un accord avec l'un des trois concessionnaires afin de pouvoir 

utiliser pleinement le réseau du concessionnaire concerné (fréquences et 

infrastructures) sur le territoire suisse. Les clients potentiels d'un tel 

opérateur seraient donc abonnés en Suisse et auraient besoin de ce fait 

d'un identifiant IMSI et de la carte SIM correspondante; par conséquent, 

l'attribution du code MNC à un tel opérateur lui est indispensable 

précisément pour pouvoir disposer des codes IMSI et distribuer les cartes 

SIM correspondantes à ses abonnés. 

7.5 Dans le cas d'espèce, la recourante voudrait conclure un contrat avec 

la société BICS. BICS est une "joint-venture" entre Swisscom, 

BELGACOM et MIT Group. Cette société appartient majoritairement au 

groupe Belgacom qui détient 57.6% des parts (voir site internet de BICS: 

www.bics.com > about us > company presentation, consulté le 10 

septembre 2013). Swisscom dispose quant à elle d'une participation de 

22.4% du capital-actions.  

BICS ne dispose pas d'une concession en Suisse. Parmi ses divers 

services, BICS propose un contrat de type "roaming hub", autrement dit 

une plateforme qui permet à l'aide d'un seul et unique contrat d'acquérir 

des droits d'itinérance internationale avec une multitude d'opérateurs 

étrangers qui ont – également – passé un accord avec BICS. En plus de 

la possibilité technique d'itinérance, la gestion des frais occasionnés lors 

des appels en itinérance est centralisée et gérée en un seul point. Ceci a 

pour avantage principal pour l'opérateur qui contracte de ne pas devoir 

négocier et gérer toute une série d'accord avec les différents opérateurs 

nationaux et simplifie la gestion de la facturation, BICS agissant comme 

interface unique entre les opérateurs contractants. Les avantages de tels 

bouquets devraient également être économiques, permettant de baisser 

les coûts de gestion des opérateurs qui participent à de telles offres.  

7.6 S'agissant des exigences posées à la lettre b de l'art 47 al. 1 ORAT, 

l'OFCOM soutient en substance que l'accord avec BICS ne constitue pas 

un accord passé directement avec le titulaire d’une concession de 

radiocommunication GSM/UMTS/LTE et qu'il ne s'agirait donc pas d'un 

accord d'itinérance nationale.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 27 

La recourante, pour sa part, invoque que l'accord avec BICS permet 

notamment d'utiliser les réseaux des trois opérateurs concessionnaires 

suisses – car l'itinérance auprès de ces trois compagnies ferait partie du 

bouquet qu'elle souhaiterait acquérir – et d'autre part que dans la mesure 

où Swisscom détient 22% du capital-actions de BICS, un accord avec 

cette dernière devrait avoir la même valeur qu'un accord avec Swisscom. 

L'argumentation de la recourante ne saurait être suivie sur ce point. 

Premièrement l'objet de l'accord avec BICS n'est précisément pas une 

itinérance nationale comme exigé par la lettre claire de l'art. 47 al. 1 let. b 

ORAT. Ensuite, les parties au contrat diffèrent : BICS n'est justement pas 

titulaire en Suisse d'une concession GSM/UTMS/LTE au sens de la let. a 

de cette même disposition. Il s'agit-là d'un fait notoire que le Tribunal 

n'examinera pas plus avant. Quant à la participation au capital action de 

BICS de l'un des trois concessionnaires actifs en Suisse, elle n'a guère 

d'influence sur l'identité des parties au contrat et encore moins sur leur 

statut de concessionnaire. Or, la lettre b de l'art. 47 al. 1 ORAT ici 

considéré mentionne très clairement qu'il doit s'agir de concessionnaires 

au sens de la let. a de cette même disposition. 

A ce sujet, du reste, il est significatif que l'entreprise BICS exige de tout 

cocontractant potentiel qu'il dispose d'un MNC. 

7.7 La recourante prétend ensuite que les exigences de l'OFCOM ne 

tiennent pas compte des possibilités techniques dont elle pourrait faire 

profiter ses clients. Elle expose ainsi vouloir offrir des services basés sur 

le système Dual IMSI, ce qui lui permettrait de ne pas devoir être 

astreinte à la souscription d'un accord d'itinérance nationale pour pouvoir 

obtenir le code MNC.  

Le Dual IMSI est une possibilité technique qui permet d'équiper une carte 

SIM disposant de deux code IMSI (ce qui implique – dans le cas de figure 

imaginé par la recourante – que deux codes MNC aient été attribués à 

l'émetteur de ces deux codes IMSI). Si l'on examine le cas d'un client 

potentiel de la recourante, l'un de ces codes IMSI devrait, dans le cadre 

du contrat de roaming hub que la recourante aimerait souscrire, être 

attribué par BICS et il s'agirait, si on suit bien la recourante sur ce point, 

d'un IMSI belge comportant donc un code MNC provenant de Belgique et 

précédé du code pays (MCC) belge. L'autre code IMSI devrait comporter 

le MNC suisse précédé du MCC suisse.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 28 

Bien que l'argumentation de la recourante ne soit pas très claire sur ce 

point, il y a d'abord lieu de constater ce qui suit.  

En admettant l'hypothèse de travail de la recourante, un client potentiel 

disposerait donc de deux IMSI, l'un composé d'un MNC/MCC belge et 

l'autre d'un MNC/MCC suisse. Si l'abonné se trouve sur son réseau de 

rattachement, par hypothèse la Suisse, la liaison se fera au moyen de 

l'IMSI de rattachement et donc avec le code MNC suisse. Si l'usager se 

rend à l'étranger et que son fournisseur dispose d'un accord d'itinérance 

internationale passé directement avec le réseau hôte, la liaison se 

également fera avec le propre IMSI et donc avec le code MNC suisse.  

En l'absence d'accord d'itinérance bilatéral et dans l'hypothèse de la 

conclusion d'un contrat de type BICS, c'est l'IMSI octroyé par BICS qui 

interviendrait et la liaison se ferait par le biais du MNC attribué à BICS. 

Dans ce dernier cas, du reste, et à supposer que BICS délivre en effet un 

code MNC (puisqu'en droit suisse ce ne sont pas les entreprises qui 

délivrent des codes MNC, mais l'autorité compétente pour ce faire), la 

recourante n'aurait pas besoin d'un code MNC suisse pour utiliser les 

réseaux suisses mais uniquement pour conclure un contrat qui lui 

permettrait d'utiliser les réseaux suisses avec un MNC étranger. Dans ce 

cas, compte tenu du fait que les ressources d'adressage ne doivent être 

délivrées que lorsque le requérant en a réellement besoin en Suisse (cf. 

consid. 5 ci-dessus), l'attribution d'un code MNC suisse ne se justifie pas.  

Par ailleurs et en restant toujours dans l'hypothèse de travail de la 

recourante, il n'en demeure pas moins que pour distribuer une carte SIM 

avec IMSI comportant un code MNC suisse, la recourante doit remplir les 

conditions imposées par le droit suisse. Or, tel n'est pas le cas, comme 

déjà considéré. Il importe peu, à cet égard, que la technologie permette 

d'émettre des cartes SIM munies de plusieurs codes IMSI : si la 

ressource que la recourante veut obtenir dépend de la législation 

pertinente suisse, elle doit remplir les conditions posées dans la loi et 

plus particulièrement l'art. 47 al.1 let. b ORAT. 

L'argumentation relative à la conclusion éventuelle d'un contrat de 

roaming hub avec BICS n'est pas fondée. 

7.8 La recourante invoque ensuite avoir conclu des accords 

d'interconnexion avec Swisscom et BICS; de ce fait, les exigences de 

l'art. 47 al. 1 let. b ORAT seraient réalisées. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 29 

Il résulte de l'instruction effectuée par le Tribunal qu'un accord 

d'interconnexion permet au bénéficiaire d'un tel contrat d'acheminer vers 

ses utilisateurs les informations reçues par le biais d'un autre réseau. En 

d'autres termes, un accord d'interconnexion permet le passage 

d'informations entre deux réseaux, mais non d'utiliser le réseau de l'autre 

cocontractant. Plus concrètement, l'accord d'interconnexion peut 

permettre à la recourante de relayer auprès de ses utilisateurs des 

informations qui seraient parvenues par le biais de Swisscom, au bout du 

réseau de cette dernière, vers les clients de la recourante, par exemple 

via Femtocell ou Picocell ou des technologies internet (cf. consid. 8.1 ss). 

Par conséquent, un tel accord avec Swisscom – au vu de ce qui précède 

un accord avec BICS de ce point de vue est encore moins pertinent – ne 

répond pas aux prescriptions de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT: un accord 

d'interconnexion n'a pas pour objet l'itinérance nationale. 

7.9 La recourante invoque encore que la pratique de l'OFCOM serait trop 

restrictive: l'exigence d'un accord d'itinérance nationale direct avec l'un 

des concessionnaires ne ressortirait pas de la disposition légale. Du point 

de vue de la recourante, l'autorité de première instance appliquerait donc 

cette disposition de manière trop restrictive et il y aurait lieu d'admettre 

qu'un accord du type roaming hub avec la société BICS lui confère 

indirectement une itinérance nationale.  

Au vu des considérations qui précèdent s'agissant déjà de l'objet de 

l'accord (consid. 7.4), cette position ne saurait être suivie. Par ailleurs, 

l'interprétation de l'autorité de première instance ne viole en aucune 

manière l'art. 47 al. 1 let. b ORAT. Le texte en est clair et il y est fait 

mention d'un accord passé avec les titulaires de concessions GSM/UMTS 

ou autre technologie comparable (LTE).  

Il est un fait qu'en raison de cette disposition, l'accès au marché est 

contrôlé par les titulaires d'une concession, lesquels peuvent décider s'ils 

sont prêts à conclure un accord avec un futur opérateur virtuel. Les 

concessionnaires peuvent ainsi restreindre l'accès au marché à 

d'éventuels concurrents et même fixer le prix  – qui peut même s'avérer 

plus élevé que celui d'un accord d'itinérance internationale – pour un tel 

accès à son réseau. Il ne faut en effet pas uniquement tenir compte du 

prix de gros par unités de communication mais des modalités globales de 

paiement du contrat. En effet, il y a lieu de considérer, et cela ressort 

également de l'audience d'instruction (voir procès-verbal de l'audience 

d'instruction du 30 avril 2013, let. C ch. 3, p. 13), que la recourante a 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 30 

mené des négociations pour obtenir un accord direct avec un 

concessionnaire. Ces négociations n'ont cependant pas abouti car  les 

conditions proposées prévoyaient le paiement de montants fixes 

importants, bien supérieurs à ceux exigés dans le cadre de l'accord 

d'itinérance internationale offert par BICS. Il sied de rappeler sur ce point 

que l'attribution de codes IMSI, dont le MNC est une composante (consid. 

6.1 ci-dessus) permettrait à la recourante – pour autant quelle disposât 

des autres éléments de ressources d'adressage (cf. consid. 10 ss plus 

avant à propos du refus d'octroi de ressources d'adressage du bloc 07X) 

– de générer des cartes SIM en faveur des ses clients. En raison du 

contrat d'itinérance internationale conclu avec BICS, les utilisateurs 

pourraient dès lors utiliser le réseau de l'un des trois concessionnaires, 

sans que la recourante n'ait eu à débourser les montants qu'elle aurait dû 

payer sur la base d'un accord d'itinérance nationale. 

Or, c'est précisément ce que l'art. 47 al. 1 let. b ORAT ne permet pas. 

Le système des concessions GSM/UMTS/LTE limite forcément l'accès au 

marché en créant, au niveau de l'offre, une situation d'oligopole pour les 

concessionnaires que la loi n'oblige pas à partager avec des tiers. La loi 

ne contient en effet pas de disposition spécifique qui garantirait les droits 

d'accès au réseau de téléphonie mobile, a fortiori gratuitement, pour la 

revente des services ou pour les opérateurs de réseaux virtuels. Il est en 

effet douteux que l'art. 11 LTC qui garantit l'accès à des prix orientés sur 

les coûts aux ressources et services des fournisseurs occupant une 

position dominante couvre également ce type d'accord (art. 11 LTC a 

contrario; le projet initial de révision de la LTC du Conseil Fédéral, qui n'a 

pas été adopté par les chambres, prévoyait une formulation plus ouverte 

de la notion d'accès ainsi qu'une disposition qui aurait permis à la 

Commission de la communication (ComCom) de déterminer les types 

d'accès que les fournisseurs occupant une position dominante auraient 

du fournir ainsi que leur contenu [FF 2003 7263]).  

En d'autres termes, les titulaires d'une concession de 

radiocommunication GSM/UMTS ou technologie comparable (LTE) n'ont 

pas d'obligation d'offrir à leurs concurrents sans infrastructure un service 

d'itinérance nationale. Si l'on considère qu'une concession fait obligation 

à son titulaire de couvrir la population et le territoire dans une très large 

mesure (voir à titre d'exemple les conditions d'utilisation imposées lors de 

l'adjudication des fréquences de téléphonie mobile en février 2012, 

présentées lors de la conférence de presse du 23 février 2012 de 

l'OFCOM, disponible sur www. ofcom.admin.ch > Accueil > Thèmes > 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 31 

Fréquences et Antennes  > Nouvelles fréquences de téléphonie mobile 

pour Orange, Sunrise et Swisscom > Communiqué de presse > Dossier 

de presse, consulté le 7 mars 2014) et les coûts qu'une telle obligation 

suppose au niveau de l'infrastructure, c'est compréhensible, voire 

indispensable. Faute de quoi, une concession serait vidée de son sens et 

l'on peine à imaginer qui serait disposé à prendre le risque de construire 

et d'entretenir une infrastructure que chacun pourrait utiliser à bon 

compte tout en facturant lui-même à plus bas prix ses prestations à ses 

clients.  

7.10 La recourante, enfin et s'agissant toujours de l'art. 47 al. 1 let. b 

ORAT, invoque une inégalité de traitement par rapport à UPC Cablecom 

et Mobee qui auraient reçu toutes deux un code MNC malgré l'absence 

d'un accord d'itinérance nationale. Est également invoquée une violation 

du principe de l'égalité de traitement en relation avec une entreprise 

BebbiCell AG, laquelle aurait obtenu un MNC. 

7.10.1 Sans qu'il ne soit nécessaire en cette matière de développer 

longuement une argumentation à propos de ce grief, il y a lieu de 

constater que l'OFCOM a établi que Mobee et UPC Cablecom ont toutes 

deux déposé des attestations confirmant l'existence d'accords 

d'itinérance nationale, respectivement entre Mobee et Sunrise et entre 

UPC Cablecom et Orange (pièces 13 et 14 de l'autorité inférieure). 

7.10.2 Par ailleurs, le cas de BebbiCell AG ne permet pas non plus à la 

recourante de se prévaloir d'une inégalité de traitement: lorsque cette 

dernière a obtenu un code en 2002 (alors au nom de Global Networks 

Schweiz AG), la législation n'était pas celle en vigueur actuellement et 

applicable au cas d'espèce 

8.  

La recourante, s'agissant toujours de l'art. 47 al. 1 let. b ORAT prétend 

que l'interprétation trop restrictive de cette disposition la prive de la 

possibilité d'offrir des prestations pour lesquelles un code IMSI – et donc 

un code MNC – sont nécessaires. 

8.1 Elle expose vouloir offrir l'équipement et le service de cellules 

Femtocell/Picocell, dispositifs qui rendent nécessaire que les appareils 

des usagers soient équipés d'une carte SIM. 

8.2 Il ressort de l'instruction menée par le Tribunal de céans que ces 

appareils constituent des extensions de réseau sous la forme d'antennes 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 32 

miniatures que l'on peut installer dans des bâtiments où la réception est 

mauvaise, dans des avions ou des navires ou encore en des lieux où la 

couverture du réseau GSM/UMTS ou technologiquement comparable 

(LTE) n'est pas assurée (zones désertiques par exemple). Ces cellules 

dénommées "Picocell" ou "Femtocel " en fonction de leur puissance 

d'émission permettent la transmission par le canal GSM/UTMS/LTE de 

données provenant aussi bien d'un réseau GSM/UMTS/LTE que d'une 

couverture satellitaire ou encore par liaison filaire. L'antenne en question 

serait donc reliée à l'un ou plusieurs de ces canaux et servirait ensuite de 

relais vers les appareils munis de carte SIM en service à proximité. Du 

point de vue de la recourante, le refus d'attribution d'un code MNC et de 

ressources d'adressage en général l'empêcherait d'offrir ce type de 

services à des clients potentiels. 

L'autorité inférieure, pour sa part, expose que de telles extensions de 

réseau ne sont pas soumises à concession dès lors qu'elles seraient 

situées dans des zones affranchies de cette obligation (navires en haute 

mer, avions à plus de 3000 mètres d'altitude ou encore zones 

désertiques). L'attribution d'un MNC suisse ne serait donc pas 

nécessaire. 

8.3 Il résulte de l'audience d'instruction que l'avantage de la mise en 

place de cette technologie consisterait dans le fait, pour l'usager, de 

pouvoir utiliser le même appareil muni de la carte SIM aussi bien dans les 

zones normalement couvertes que dans ces zones où l'installation d'une 

cellule Femtocell/Picocell serait utile. Il ressort également de l'instruction 

que les Femtocells sont une forme d'extension du réseau de téléphonie 

mobile qui utilise les techniques de radiocommunication GSM/UMTS/LTE 

et qu'elles sont soumises aux conditions des art. 47 al. 1 let. a et b ORAT. 

En étant en mesure de distribuer un numéro IMSI suisse à ces clients 

potentiels, la recourante permettrait aux dits clients d'utiliser le réseau 

GSM/UMTS/LTE normal lorsque ceux-ci ne se trouveraient pas dans les 

zones susmentionnées, ce qui, sur le territoire suisse, faute d'un accord 

d'itinérance nationale avec l'un des concessionnaires visés à l'art. 47 al. 1 

let. b ORAT ne serait justement pas réalisable. Par ailleurs s'agissant des 

zones sises en dehors du réseau couvert par l'un de ces trois 

concessionnaires, le Tribunal de céans ne peut que constater – avec 

l'autorité inférieure – qu'un identifiant IMSI "suisse" n'est pas nécessaire. 

8.4 En effet, dans le cadre de l'hypothèse de travail de la recourante, si 

l'usager de ce service est déjà abonné auprès d'une compagnie opérant 

en Suisse – on rappellera à cet égard que le cas de figure mentionné par 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 33 

la recourante concernerait des employés de société de shipping suisses 

souhaitant communiquer régulièrement avec leur famille (cf. PV audience 

d'instruction du 30 avril 2013, let. D ch. 5, p. 16 s.) – les données 

transiteront par le réseau normal lorsque ledit usager se trouve en zone 

de couverture et sur la base de son abonnement direct; lorsque cet 

usager se trouvera dans une zone non couverte, il disposera néanmoins 

de son appareil. Cette possibilité n'est pas celle envisagée par la 

recourante mais, pour autant que cela soit techniquement et 

administrativement possible – la facturation séparée des communications 

effectuées dans la zone couverte par les Femtocell devrait notamment 

être garantie –, l'on pourrait imaginer qu'elle se contente de fournir les 

Femtocell/Picocell et de les programmer afin d'établir la liaison en utilisant 

soit le numéro d'appel (E.164) soit l'IMSI préexistant pour l'identifiant d'un 

usager. Cet usager pourrait donc utiliser son appareil ordinaire, mais il 

aurait deux abonnements, l'un avec son opérateur d'origine, l'un avec la 

recourante pour la facturation des télécommunications effectuées via le 

service Femtocell. 

8.5 La recourante demande donc un MNC pour pouvoir distribuer des 

cartes SIM à ses abonnés et prétend que cela lui permettrait de les 

configurer aux cellules Femtocell/Picocell dont il a été question ci-dessus. 

Dans la mesure où, selon les déclarations de la recourante, l'utilisation 

prévue des Femtocell se ferait avant tout dans les eaux internationales, 

une attribution irait clairement à l'encontre de l'art. 4 al. 3 let. c ORAT. Le 

Tribunal de céans doit par ailleurs constater que faute d'un accord 

d'itinérance nationale avec l'un des trois concessionnaires, il serait 

impossible pour l'usager – même si son appareil était muni d'un Dual 

IMSI – d'utiliser l'identifiant IMSI suisse distribué par la recourante pour 

faire transiter ses données lors qu'il voudra utiliser l'un des réseaux 

suisses. Et si d'aventure l'hypothèse visée par la recourante était 

d'équiper ces appareils d'un IMSI distribué par une compagnie étrangère 

et de faire transiter ces appels par le biais du roaming international, alors 

un code MNC suisse serait tout aussi inutile et la question devrait par 

ailleurs être réglée en conformité avec le droit applicable dans le pays 

d'émission de l'IMSI en question. 

Ainsi, la seule utilisation pour laquelle la recourante aurait besoin d'un 

MNC suisse et pour une utilisation extraterritoriale (navires en eaux 

internationales, zones désertiques), est précisément une utilisation  pour 

laquelle l'attribution serait contraire à l'art. 4 al. 3 let. c ORAT, puisque 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 34 

dans ces zones, l'utilisation d'un éventuel réseau GSM/UMTS/LTE n'est 

pas soumise à concession. 

8.6 Avant de rendre sa décision, l'OFCOM a encore sollicité de la 

recourante qu'elle précise quels services auraient pu encore légitimer  

l'attribution d'un MNC. En plus des services/technologies déjà considérés 

ci-dessus, la recourante a évoqué des services de mobilité FMC 

(convergence fixe-mobile, pièce 5 du bordereau de l'OFCOM). 

A lire cette pièce, ces services se baseraient sur une plateforme de type 

IMS (IP multimédia système) à savoir la mise en commun de 

technologies qui permettraient l'utilisation d'un numéro unique pour les 

téléphones fixes, mobiles ou IP selon une technologie qui fonctionnerait 

indépendamment du mode d'accès (fil, mobile) et permettrai ainsi la 

convergence fixe-mobile. 

La recourante évoque plus précisément, dans ce cadre, la technologie 

UMA (Unlicensed Mobile Access). En résumé, il s'agit d'une technologie 

utilisant des point d'accès sans fil – par exemple des bornes WiFi/WLAN 

– vers des appareils susceptibles de recevoir ces signaux WiFi/WLAN. 

Les fréquences WiFi/WLAN ne sont pas celles utilisées dans le cadre du 

GSM/UMTS/LTE et sont donc exemptes de concession. Dans ce 

contexte, l'identification de l'appareil/abonné par la borne WiFi se ferait 

grâce à un IMSI contenu sur une carte SIM. Dès lors, pour offrir ce genre 

de services, la recourante devrait pouvoir – selon elle – disposer d'un 

MNC, comme, d'ailleurs, des autres ressources d'adressage (cf. consid. 9 

ci-après). Cette technologie permettrait d'utiliser son téléphone sans 

passer par le réseau GSM/UMTS/LTE, les communications étant ensuite 

relayées par internet. 

La recourante expose au demeurant que des opérateurs tels que British 

Telecom, O2, Orange, T-mobile, Rogers Wireless offrent ce genre de 

services à leurs abonnés. Elle prétend disposer d'un réseau en Suisse 

pour de tels services UMA et pourrait techniquement fournir ses services 

mobiles de façon autonome et sans passer par un accord d'itinérance 

quelconque par exemple dans le cadre de réseaux mobiles privés (PMN, 

Private mobile network); la recourante cite à titre d'exemple les navires 

battant pavillon suisse en eaux internationales ou les aéronefs à partir 

d'une altitude de 3000 mètres au dessus du sol. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 35 

L'autorité inférieure a considéré pour sa part que l'attribution d'un MNC 

pour le service UMA n'avait de sens qui si ces services sont fournis en 

conjonction avec des services GSM/UMTS/LTE. 

8.7  Comme pour les Femtocell, le but visé par la recourante est en effet 

de pouvoir offrir une couverture spécifique à l'aide d'antennes UMA et ce 

tandis que ses clients continueraient à pouvoir utiliser un réseau de 

téléphonie GSM/UMTS/LTE en dehors des zones de couverture UMA. Le 

fait qu'il s'agisse d'un service permettant la convergence fixe/mobile et 

que l'on peut éventuellement le qualifier de NGN, ne change rien au fait 

qu'il s'agit d'une autre forme d'extension de réseau. Il est dès lors 

douteux que l'on puisse qualifier le service UMA d'"autre service de 

mobilité" au sens de l'art. 47 al.1 let. c ORAT (cf. également ci-dessous, 

consid. 9 ss). 

8.8 L'argumentation de la recourante, qui a également été utilisée dans le 

cadre de la technologie faisant appel à des mini-cellules type 

Femtocell/Picocell, démontre précisément que cette installation ne 

constitue pas un réseau public mais juste une extension de réseau de 

téléphone mobile. L'on peut également se demander, vu la configuration 

dans laquelle la recourante veut offrir ses services, en particulier au sein 

d'entreprises, s'il ne s'agit pas de réseaux privés, auquel cas un MNC ne 

saurait non plus être attribué. 

Ne satisfaisant pas aux conditions des let. a ou b de l'art. 47 al. 1 ORAT, 

ces services ne peuvent pas non plus prétendre à l'attribution d'un MNC. 

Le seul fait qu'un code IMSI soit nécessaire pour utiliser cette technologie 

ne suffit pas à justifier qu'un code MNC soit attribué à la recourante.  

8.9 Enfin, il ne suffit pas d'offrir un service de convergence pour se voir 

octroyer un MNC; en effet lorsque la recommandation précise que des 

réseaux hybrides qui peuvent offrir des services convergents ne devrait 

pas empêcher l'attribution de ressources d'identification E.212 

appropriées, cela signifie simplement qu'un opérateur, à l'instar des 

exemples étrangers cités par la recourante, qui, en plus du réseau 

classique, voudrait par exemple offrir un service de convergence UMA 

pourrait également disposer d'un MNC. En l'espèce, cependant la 

recourante veut opérer en tant que MVNO et combiner un service de 

téléphonie mobile avec des prestations offrant la convergence par le biais 

de l'UMA sans toutefois remplir les conditions d'octroi d'un MNC pour un 

FST. 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 36 

L'autorité de première instance n'a donc pas violé la loi en n'attribuant 

pas la ressource demandée au titre d'une mise en œuvre d'un réseau 

NGN. 

8.10 Enfin, les exemples de compagnies citées par la recourante 

s'agissant d'entreprises offrant ce type de prestations, ne sont pas 

pertinents et ce pour deux raisons; premièrement ces services sont 

offerts par des entreprises qui sont notoirement des concessionnaires ou 

à tout le moins parties à des accords d'itinérance nationale: ces dernières 

ont donc déjà leur code MNC ainsi que les ressources d'adressages 

nécessaires à la fourniture complète de cartes SIM à leurs abonnés. Ces 

derniers n'ont donc pas besoin d'un autre code IMSI que celui qui fait 

partie de leur abonnement pour pouvoir profiter de ces services. 

Deuxièmement, les exemples cités ne concernent pas la Suisse, mais 

d'autres pays. Il importe peu, par conséquent, de savoir si la législation 

étrangère s'avère plus favorable dès lors que le droit suisse s'applique 

dans la présente cause. 

8.11 C'est au demeurant le lieu de souligner à quel point, dans la 

présente cause, la recourante invoque la faisabilité technique de telle ou 

telle solution, omettant de se demander si le processus reste toutefois 

conforme à la loi. Le Tribunal de céans se doit de relever que dans ce 

domaine comme dans d'autres, bien des applications sont réalisables 

techniquement sans être légales pour autant. Ainsi il ne fait guère de 

doute que techniquement, spécialement dans un tel domaine en 

constante évolution, la faisabilité technique de telle ou telle application 

augmente constamment. Et c'est justement le rôle du législateur et des 

autorités d'application que de réguler les pratiques sur la base des 

principes juridiques qui régissent le domaine en question. L'on ne saurait 

donc déduire un droit du simple fait qu'une pratique est réalisable 

techniquement; en d'autres termes, la recourante ne saurait tirer aucun 

avantage du fait qu'une condition imposée ne se justifie pas sur le plan 

technique. La question qui se pose en semblable occurrence est bien  

plutôt celle de savoir si la demande se justifie du point de vue juridique. 

Au vu de ce qui précède, abstraction faite de ce qui a été considéré ci-

dessus sur la recevabilité du recours sur ce point faute d'un intérêt actuel, 

la pratique de l'OFCOM en ce domaine ne viole pas l'art. 47 al. 1 let. b 

ORAT. 

9.  

Il reste à examiner si le refus d'attribution d'un code MNC se justifie 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 37 

également sous l'angle très restreint de l'art. 47 al.1 let. c ORAT et donc 

si les services offerts par la recourante ne doivent pas être qualifiés 

"d'autres services de mobilité selon la recommandation E.212" pour 

lesquels une attribution serait possible. La recourante invoque en effet 

une violation de l'art. 47 al.1 let. c ORAT, car l'interprétation de l'OFCOM 

aurait pour conséquence de le vider de son sens. Citant divers services 

et technologies qu'elle entend utiliser ou mettre en œuvre 

(Femtocell/Picocell, services de mobilité/FMC, M-Wallet, UMA), la 

recourante prétend en substance avoir le droit de disposer d'un MNC 

également sous l'angle de la disposition susmentionnée.  

9.1 L'art. 47 al. 1 let. c ORAT ne précise guère ce qu'il y aurait lieu 

d'entendre par la notion "d'autres services de mobilité". Le rapport 

explicatif du Département fédéral de l'environnement, des transports, de 

l'énergie et des télécommunications (DETEC), du 4 novembre 2009, 

rapport à l'appui des modifications de l'art. 47 al. 1 ORAT (introduction 

des let. a, b et c) ne dit rien à ce sujet (disponible à l'adresse 

www.ofcom.admin.ch > L'OFCOM > Bases légales > Ordonnances > 

Services de télécommunication > Informations complémentaires, consulté 

le 25 février 2014). Cette disposition contient en revanche un renvoi 

explicite à la recommandation E. 212. 

A titre liminaire et s'agissant déjà de l'art. 47 al. 1 ORAT, il sied de 

préciser que la question de savoir quelle devrait être la portée – en terme 

de couverture – d'un autre "service de mobilité" au sens de la lettre c de 

l'al. 1 ne trouve pas nécessairement une réponse claire. Ce qui a été dit 

ci-dessus s'agissant de la notion de FST s'applique également aux 

"autres services de mobilité". De l'avis du Tribunal de céans et compte 

tenu de la recommandation UIT-T E.212, l'attribution de ressources 

d'adressages à raison d'"un autre  service de mobilité" au sens de  la let. 

c de l'art. 47 al. 1 ORAT ne se justifie que si le service en question couvre 

une large portion de territoire et constitue un réseau public (voir consid. 

6.5 ci-dessus; cf. également consid. 9.2 ci-dessous). 

Enfin, un service de télécommunication doit servir à faire transiter une 

donnée d'une destination à l'autre; il ne peut s'agir de la donnée elle-

même. Un pur service de contenu ne donne donc pas droit à l'octroi à un 

MNC. Une entreprise qui voudrait par exemple offrir un service de 

télécommunications VoIP sur des téléphones mobiles ne pourrait pas 

prétendre à ce titre à un MNC.  

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 38 

9.2 La recommandation susmentionnée E.212 ne définit pas ce que sont 

ces "autres services de mobilité". La lecture de l'art. 47 al. 1 ORAT et de 

la recommandation E.212, en particulier de son annexe F, amène 

toutefois à considérer que la notion d'autres services de mobilité de la 

lettre c correspond aux services de télécommunication publics qui ne sont 

pas des services de radiocommunications GSM/UMTS et LTE (ou une 

technologie comparable) visés aux lettres a et b de l'art. 47 al. 1 ORAT. 

Sur ce point, l'OFCOM et la recourante semblent d'ailleurs s'accorder (cf. 

réplique du 5 mars 2012, ch. III p. 3 et mémoire de recours du 12 

décembre 2011 p. 13).  

Si l'art. 47 al.1 let. a et b ORAT couvre les réseaux mobiles de la let F.2, il 

faut donc en déduire que les autres services visés par l'art. 47 al. 1 let. c 

ORAT concernent les exemples restants des catégories F.3 à F.7, à 

savoir: les réseaux fixes (F.3), les réseaux à satellites et autres réseaux 

non terrestres (F.4), et les TPU ou télécommunications personnelles 

universelles (F.5) ou les services utilisés à l'échelle mondiale (F.6) ainsi 

que les réseaux définis dans la recommandation UIT-T E.164 (F.7).  

Il y a lieu de préciser qu'il est difficile de déterminer quelle est la portée 

propre de la catégorie F.7 et qu'elle ne sera pas examiné plus avant. En 

effet qu'il s'agisse d'un réseau mobile, ce type de service est couvert par 

la let F.2, en cas de réseau fixe par la let. F.3 et que si il s'agit d'un 

service de convergence, se basant sur une technologie NGN, il y a 

également lieu d'en tenir compte (voir consid. 6.5 à propos de la notion 

de NGN et de la let. F.1 de la recommandation E.212.) même si les 

réseaux NGN ne forment, a priori, pas encore une catégorie séparée de 

service de mobilité. Parmi les services susmentionnés, la recourante ne 

prétend pas offrir des services des catégories F.4 à F.6.  

La recourante prétend en revanche offrir des services qui reposeraient en 

partie sur des réseaux de type NGN. Devraient, selon elle, être 

considérés comme tels le service Femtocell/Picocell (consid. 8 ss. ci-

dessus), un service dénommé "mobile remittance" (M-wallet), un service 

de livraison de SMS vers des appareils fixes et de technologies assurant 

la convergence (FMC) entre différents types de réseaux (réseau mobile 

classique, fixe, internet) grâce notamment à l'UMA. Il y a lieu de rappeler 

que les Femtocell, en tant qu'extensions des réseaux de téléphonie 

mobile basés sur la technologie de radiocommunication GSM/UMTS/LTE 

entrent dans la catégorie F.2 et tombent donc sous le coup des art. 47 al. 

1 let. a et b ORAT (cf. ci-dessus consid. 7.10). 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 39 

9.3 S'agissant de la technologie de convergence UMA, il a déjà été 

retenu que, dès lors qu'elle ne serait utilisée qu'en conjonction avec les 

réseaux classiques de téléphonie mobile, elle ne saurait être considéré 

comme un autre service de mobilité au sens de l'art. 47 al. 1 let. c ORAT 

(consid. 8.6 ss) 

Par conséquent, la décision de l'OFCOM sur ce point ne procède ni d'une 

constatation inexacte des faits, ni d'une violation de l'art. 47 la. 1 let. c 

ORAT. 

9.4 Le second service que la recourante prétend vouloir offrir est le 

service "mobile remittance (M-Wallet)" à savoir un service de 

portemonnaie électronique. En résumé, il s'agirait d'une méthode 

alternative de paiement reposant sur un portemonnaie virtuel, accessible 

par une application du téléphone, pour effectuer des paiements ou 

encaisser de l'argent. Au lieu d'utiliser des espèces, un chèque ou une 

carte de crédit, l'utilisateur utilise son téléphone mobile. Le système utilise 

donc la téléphonie mobile pour transmettre des informations, en 

l'occurrence un ordre de paiement par exemple, en s'appuyant sur un 

service de télécommunication existant. Le descriptif du service fourni par 

la recourante mentionne plusieurs canaux, notamment les SMS, WAP (un 

protocole permettant l'accès à l'internet depuis un appareil sans fil 

comme un téléphone), WEB (donc en accédant à internet) ou USSD 

(l'USSD est une norme de transmission de l'information sur des canaux 

de signaux GSM, utilisé – par exemple – pour interroger le solde d'une 

carte SIM à prépaiement). 

Il s'agit donc en réalité d'une application que l'on peut installer sur un 

téléphone cellulaire permettant par exemple d'interroger un solde de 

compte et d'effectuer des paiement. Une telle application ne fait 

cependant qu'utiliser un réseau classique, en l'occurrence et à tout le 

moins partiellement un réseau GSM/UMTS/LTE et ne créée aucune 

mobilité supplémentaire. 

Le Tribunal de céans ne peut que confirmer le point de vue l'OFCOM 

pour lequel le service susmentionné ne justifie pas l'octroi d'un MNC.  

9.5 S'agissant de la catégorie F.3 de la recommandation E.212, la 

recourante envisage d'offrir à ses clients un service ayant pour but de 

permettre la livraison de messages par SMS sur des appareils du réseau 

de téléphonie fixe. Comme constaté ci-dessus, l'OFCOM a accordé un 

MNC par décision de reconsidération du 10 septembre 2012 (pièce 18 de 

A-6708/2011, A-2285/2012, A-6178/2012 

Page 40 

l'autorité inférieure, voir ci-dessus let. H) qui permet à la recourante 

d'offrir cette prestation. Le recours est donc devenu sans objet: en effet, 

la ressources d'adressage demandée à raison de ce service a été 

attribuée. 

En résumé, la recourante ne satisfait pas aux conditions d'attribution de 

l'art. 47 al. 1 let. a ORAT (consid. 7), ni à celles de l'art. 47 al.1 let. b 

ORAT (consid. 7.1ss ) ou de l'art. 47 al.1 let. c ORAT (consid. 9 ss). Sur 

ce point – le refus de l'attribution d'un code MNC – la décision attaquée 

du 11 novembre 2011 doit être confirmée et le recours rejeté dans la 

mesure où il es