# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b7287d0b-b528-57f0-b3a3-17a1c64a9414
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-01-23
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 23.01.2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-23jan_2015-01-23.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 

Bern, 23. Januar 2015 

 

Empfehlung 

nach Art. 14 des Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung  

zum Schlichtungsantrag von 

X (Antragsteller), 

vertreten durch Rechtsanwalt A, 

gegen 

Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) 

 

 

I.  Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist), vertreten durch einen Rechtsanwalt, hat, gestützt auf das 

Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ,  

SR 152.3), am 29. April 2013, per E-Mail das Eidgenössische Departement für auswärtige 

Angelegenheiten (EDA) um Zugang zu Dokumenten über Wirtschaftsbeziehungen zwischen der 

Schweiz und der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (DDR) ersucht. Der 

Antragsteller bezieht sich in seinem Gesuch auf Dokumente, die in der Pressemitteilung des 

EDA vom 15. Juli 20101 betreffend die Amtshilfe im Zusammenhang mit den Vermögenswerten 

von Parteien und Massenorganisationen der ehemaligen DDR erwähnt werden.  

2. Am 3. Mai 2013 hat das EDA den Antragsteller per E-Mail gebeten, sein Gesuch innerhalb von 

10 Tagen zu präzisieren (Art. 7 Abs. 3 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung; [Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31]); andernfalls gelte sein Gesuch als 

zurückgezogen (Art. 7 Abs. 4 VBGÖ).  

3. Am 13. Mai 2013 hat der Antragsteller das EDA brieflich gebeten, ihm eine Liste der 

vorhandenen Dokumente zuzustellen, damit er präzisieren könne, zu welchen Dokumenten er 

um Zugang ersuche. Die Behörde hat den Erhalt dieses Schreibens am 16. Mai 2013 bestätigt. 

4. Am 3. Juni 2013 hat die Behörde den Antragsteller brieflich darüber informiert, dass sie etwas 

Zeit brauche, um eine solche Liste zu erstellen, und dass die Frist nach Art. 12 Abs. 2 BGÖ 

verlängert würde.   

5. Am 7. Juni 2013 hat das EDA dem Antragsteller eine chronologisch aufgebaute Liste der 

vorhandenen Dokumente zugestellt, die im Zusammenhang mit den Vermögenswerten der 

ehemaligen DDR in der Schweiz stehen. Zudem hat die Behörde dem Antragsteller ein Treffen 

                                                
1 www.news.admin.ch/dokumentation/00002/00015/index.html?lang=de&msg-id=34313 (letztmals aufgerufen am 21.01.2015)  

https://www.news.admin.ch/dokumentation/00002/00015/index.html?lang=de&msg-id=34313

 

 

 

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mit einem Spezialisten vorgeschlagen, damit dieser allfällige Fragen zur Liste beantworten und 

über die weitere Behandlung des Gesuchs befinden könne.  

6. Am 14. Juli 2013 hat der Antragsteller per E-Mail sein Gesuch präzisiert und Zugang zu den 

folgenden Dokumenten verlangt: «Note an die Botschaft der Bundesrepublik Deutschland mit 

Bankunterlagen vom 14.07.2010». Er hat ergänzt, dass ein Treffen nicht möglich sei, weil er 

nicht in der Schweiz wohne. Die Behörde hat am 16. Juli 2013 den Erhalt des E-Mails bestätigt 

und dem Antragsteller mitgeteilt, sie werde das Gesuch prüfen und darüber entscheiden. 

7. Am 4. September 2013 hat das EDA per E-Mail Stellung genommen. Es hat im Wesentlichen 

jeglichen Zugang zu den Dokumenten verweigert: Diese würden nicht in den materiellen 

Geltungsbereich des BGÖ fallen, da sie ein Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe 

nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ beträfen. Die Behörde wies den Antragsteller darauf hin, 

dass er nach Art. 13 BGÖ innerhalb von 20 Tagen ab Empfang der Stellungnahme beim 

Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragten) einen 

Schlichtungsantrag stellen könne.  

8. Der Antragsteller hat mit Schreiben vom 23. September 2013 beim Beauftragten einen 

Schlichtungsantrag eingereicht.  

9. Am 24. September 2013 hat der Beauftragte den Empfang des Schlichtungsantrags schriftlich 

bestätigt und das EDA per E-Mail über den Eingang informiert. Nach einer Fristverlängerung bis 

31. Oktober 2013 hat das EDA dem Beauftragten, wie verlangt, eine vollständige Kopie des 

Dossiers sowie eine detaillierte Stellungnahme zugestellt. Einleitend legte das EDA dar, wie es 

zum Amtshilfeersuchen durch die Bundesrepublik Deutschland mit diplomatischer Note vom 

16. Juni 2006 kam, und verwies u.a. auf die Einsetzung der Unabhängigen Kommission zur 

Überprüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der DDR (UKPV), die 

nach dem Fall der Mauer in Berlin dafür zuständig war, nach Vermögenswerten zu suchen, die 

von der ehemaligen Regierung der DDR veruntreut worden waren. Das EDA ergänzte, dass der 

Bundesrat am 17. Oktober 2007 nach Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) 

beschlossen hatte, vierzehn Banken dazu aufzufordern, in dieser Sache Nachforschungen 

anzustellen und das Resultat der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK), der Vorgängerin 

der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA), zu übergeben. Die FINMA übergab die 

Dokumente am 29. Januar 2009 dem EDA. Schliesslich, so die Behörde weiter, beschloss der 

Bundesrat mit diplomatischer Note vom 25. Juni 2010, die eingegangenen Bankunterlagen der 

Bundesrepublik Deutschland zu übergeben. Dies unter der Bedingung, dass die Unterlagen 

ohne Einwilligung der Schweiz in gerichtlichen Verfahren nicht verwendet werden dürfen. 

Anschliessend hat das EDA in seiner Stellungnahme erneut bestätigt, dass die Dokumente, für 

die der Antragsteller das Zugangsgesuch gestellt hatte, nicht unter den materiellen 

Geltungsbereich nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ fallen würden. Die Behörde fügte hinzu, 

dass – sollte dem ersten Argument nicht gefolgt werden – der Zugang zu den Dokumenten 

aufgrund des Bankgeheimnisses sowieso nicht gewährt werden könne (Art. 47 des 

Bankengesetzes [SR 952.0] i.V.m. Art. 4 BGÖ [Vorbehalt von Spezialbestimmungen]), zum 

Tragen kämen aber auch Art. 7 Abs. 1 Bst. d und g BGÖ (Bst. d: aussenpolitische Interessen 

oder internationale Beziehungen; Bst. g: Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse). Zu 

guter Letzt erwähnte das EDA, dass die Personendaten von Banken, Mitarbeiterinnen und 

Mitarbeitern von Banken sowie Kundinnen und Kunden von Banken auf jeden Fall unter den 

Schutz der Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 des Bundesgesetzes über den 

Datenschutz (DSG, SR 235.1) fallen würden.  

10. Auf die weitergehende Ausführungen und die sich in den Akten befindlichen Dokumente wird, 

soweit sie für die Empfehlung wesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.  

 

 

 

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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung nach Artikel 14 BGÖ   

11. Der Antragsteller hat beim EDA ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ eingereicht und eine 

ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer eines vorgängigen Gesuchsverfahrens ist er zur 

Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde dem 

Beauftragten formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach 

Empfang der Stellungnahme der Behörde) eingereicht (Art. 13 BGÖ).  

12. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter der Leitung des Beauftragten statt. Die Festlegung des Verfahrens im 

Detail obliegt allein dem Beauftragten.2 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine 

Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte nach Art. 14 BGÖ gehalten, 

aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen 

13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 

der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 

Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 

Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 

vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 

Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 

Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 

Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 

amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 

jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 

Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 

gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3 

14. Es ist angezeigt, zuerst zu prüfen, ob die vom Schlichtungsantrag betroffenen Dokumente 

aufgrund eines internationalen Amtshilfeverfahrens nicht unter den Geltungsbereich nach Art. 3 

Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ fallen, wie dies die Behörde geltend macht.  

15. Artikel 3 BGÖ regelt den materiellen Geltungsbereich dieses Gesetzes in einer Negativliste.4  

Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ schliesst die Anwendung dieses Gesetzes für eine bestimmte Anzahl 

Verfahren aus. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit solchen 

Verfahren ist in den jeweiligen Verfahrensgesetzen geregelt. Ziffer 3 regelt, dass das 

Öffentlichkeitsgesetz bei Dokumenten, die Teil eines Verfahrens der Rechts- und Amtshilfe auf 

internationaler Ebene sind, nicht zur Anwendung kommt. Der Begriff der Amtshilfe wird weder 

im Gesetz5 definiert noch in der Praxis einheitlich verwendet.6 Er betrifft das Zusammenwirken 

und die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsbehörden.7 Eine bestimmte Behörde kann 

                                                
2 Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2024   
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, N 8. 
4 STAMM-PFISTER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (BSK BGÖ), 2. Aufl., Basel 2014, Art. 3, N 1 und 3.  
5 BSK BGÖ, STAMM-PFISTER, Art. 3, N 17.  
6 KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, St. Gallen 2012, S. 258, N 1073.  
7 BSK BGÖ, STAMM-PFISTER, ibid.  

 

 

 

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demnach eine andere Behörde unterstützen, insbesondere durch die Bekanntgabe von 

Informationen, damit Letztere Aufgaben, zu denen sie von Amtes wegen verpflichtet ist, 

wahrnehmen kann.8 Diese Unterstützung wird sowohl innerhalb wie auch ausserhalb oder denn 

im Vorfeld von Administrativerfahren gewährt.9  

Dokumente, die Teil eines in Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ genannten hängigen Verfahrens sind, 

bleiben für die gesamte Dauer dieses Verfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen.10 Nach Abschluss des Verfahrens sind bestimmte 

amtliche Dokumente wieder zugänglich, nämlich jene, welche bereits vorher bestanden haben 

und nicht explizit für das Verfahren erstellt worden sind. Hingegen fallen Dokumente, die 

eindeutig im Rahmen des besagten Verfahrens erarbeitet resp. einer Behörde übermittelt 

worden sind, nicht unter den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.11  

16. Im vorliegenden Fall hat Deutschland die Schweiz mittels diplomatischer Note vom 16. Juni 

2006 um Amtshilfe ersucht. Darin bat Deutschland die Schweiz um Unterstützung, um die 

Tatbestände im Zusammenhang mit in der Schweiz lagernden versteckten oder veruntreuten 

Vermögenswerten der ehemaligen Regierung der DDR zu ermitteln. In der Folge hat der 

Bundesrat beschlossen, vierzehn Banken zu Nachforschungen aufzufordern und die mit dieser 

Sache zusammenhängenden Bankdokumente auszuhändigen. Das EDA beschloss, diese 

Dokumente mit diplomatischer Note vom 14. Juli 2010 Deutschland zu übergeben. Aus der 

Abfolge der obigen Ereignisse geht klar hervor, dass die Bankdokumente wie auch die 

diplomatische Note vom 14. Juli 2010 integraler Bestandteil eines abgeschlossenen 

Amtshilfeverfahrens sind. Die diplomatische Note wurde nur verfasst, um das 

Amtshilfeverfahren abzuschliessen. Dieses Dokument ist integraler Bestandteil des Verfahrens 

und fällt mit dessen Abschluss nicht unter den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. Die 

zur diplomatischen Note gehörenden Bankdokumente befanden sich vor dem genannten 

Verfahren noch nicht im Besitz einer Bundesbehörde. Die Banken übergaben die Dokumente 

erst der Verwaltung, nachdem der Bundesrat den erwähnten Beschluss gefasst hatte. Die 

Dokumente wurden der Verwaltung nur übergeben, damit diese das Amtshilfeverfahren 

umsetzen konnte. Der Abschluss des Verfahrens ändert nichts am Status der Dokumente: Die 

Dokumente fallen gemäss den Ausführungen unter Ziffer 15 nicht unter den Geltungsbereich 

des Öffentlichkeitsgesetzes.  

17. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass die vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente nicht 

unter den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ). 

18. Da die vom Antragsteller verlangten Dokumente nicht unter des Öffentlichkeitsgesetzes fallen, 

prüft der Beauftragte die anderen vom EDA vorgebrachten Argumente zur Rechtfertigung der 

Zugangsverweigerung nicht.  

19. Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass das EDA den Zugang zur diplomatischen Note vom 

14. Juli 2010 wie auch zu den dazugehörenden Bankdokumenten zu Recht verweigert hat, weil 

diese nicht unter den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 

3 BGÖ fallen.  

                                                
8 KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, St. Gallen 2012, ibid., N 1074.  
9 KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, St. Gallen 2012, ibid., N 1073.  
10 Bundesamt für Justiz / Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips 

in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 2.2.3; contra: Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2024  .  
11 Empfehlung des EDÖB vom 10. November 2014: BJ / Korrespondenz, II.B.30; Bundesamt für Justiz / Eidgenössischer 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufige 

gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 2.2.3 ; AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosenthal, Thür [Hrsg.]. Datenschutzrecht, 

Handbücher für die Anwaltspraxis, Basel 2015, Rz. 25.22.  

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoN2gWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoN2gWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00901/00911/index.html?lang=de

 

 

 

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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

20. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten hält an der vollständigen 

Zugangsverweigerung zu der an Deutschland gerichteten diplomatischen Note vom 14. Juli 

2010 sowie zu den dazugehörigen Bankdokumenten (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGÖ) fest.  

21. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 

Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung 

nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 

1 BGÖ).  

22. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt die Verfügung innert 

20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder dem Eingang eines Gesuches um Erlass 

einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).  

23. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten stellt dem Beauftragten eine 

Kopie der Verfügung und allfällige Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).  

24. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 

3 VBGÖ).  

25. Die Empfehlung wird eröffnet:  

- X 

 

- Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten 

Freiburgstrasse 130 

3003 Bern 

 

 

 

Jean-Philippe Walter