# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aeb97a1e-1784-5b11-8d15-3dfeb1baad00
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2019-06-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.06.2019 A-3349/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3349-2018_2019-06-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-3349/2018 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 9  j u i n  2 0 1 9  

Composition 
 Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),  

Jürg Steiger, Christine Ackermann, juges, 

Arnaud Verdon, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______, 

représenté par 

Maître Clarence Peter, PYTHON, 

Rue François-Bellot 6, 1206 Genève, 

recourant, 

 
 

 
contre 

 
 Office fédéral de la police (fedpol), 

Nussbaumstrasse 29, 3003 Berne, 

autorité inférieure. 

 
 

 
 

Objet 
 Demande de renseignements relatifs aux systèmes 

d'information JANUS et GEWA. 

 

 

 

A-3349/2018 

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Faits : 

A.  

A.a Par acte du 19 novembre 2015, A._______ (requérant) a déposé une 

demande d'autorisation de séjour auprès du (…) canton Y._______, fondée 

sur l'art. 30 al. 1 let. b de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les 

étrangers (LEtr, RS 142.20) et l'art. 32 al. 1 let. c de l'ordonnance du 

24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une 

activité lucrative (OASA, RS 142.201). 

A.b Par décision du 30 décembre 2015, le (canton Y._______) a informé 

le requérant qu'il était disposé à donner une suite favorable à sa requête, 

tout en l'avisant que cette décision demeurait soumise à l'approbation du 

Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM). 

A.c Par décision du 12 juillet 2016, le SEM a refusé son approbation à 

l'octroi d'une autorisation de séjour en faveur du requérant, au motif que 

l'Office fédéral de la police (fedpol) avait préavisé négativement l'octroi de 

l'autorisation de séjour. 

B.  

Par courrier du 4 juillet 2016, le requérant a introduit une demande de 

renseignement auprès de fedpol. 

C.  

Par pli du 19 juillet 2016, fedpol a informé le requérant qu'il ne figurait pas 

dans un certain nombre de bases de données et a différé sa réponse 

s'agissant des systèmes d'information en matière de blanchiment d'argent 

(Money Laundering Reporting Office Switzerland ; MROS GEWA) et de la 

police judiciaire fédérale (JANUS), tout en invitant le requérant à saisir le 

préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) 

pour qu'il procède à une vérification. 

D.  

Par pli du 29 juillet 2016, le requérant s'est adressé au PFPDT, lequel a 

procédé à une vérification le 25 octobre 2016 et répondu au requérant le 

22 décembre 2016. 

E.  

Par courrier du 3 novembre 2016, fedpol a informé le requérant qu'il était 

inscrit, suite à des communications d'organes de polices nationales et 

internationales, dans la banque de donnée JANUS en raison de soupçons 

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de blanchiment d'argent, meurtres commandités, escroquerie et liaison à 

l'organisation criminelle Z._______. 

F.  

Par pli du 31 janvier 2017, le requérant a requis le Tribunal administratif 

fédéral qu'il procède à une vérification des communications / 

recommandations du PFPDT du 22 décembre 2016 (let. D supra). Par pli 

du 19 mai 2017, le président de la chambre 1 de la Cour I a déclaré avoir 

procédé à l'examen requis. 

G.  

Par courrier du 15 février 2018, le requérant a formulé, auprès de fedpol, 

une demande d'accès et de consultation des données le concernant 

contenues dans les systèmes d'information JANUS et GEWA. 

H.  

Par courrier du 21 février 2018, fedpol (ci-après aussi : autorité inférieure) 

a considéré que l'ensemble des conditions juridiques nécessaires pour le 

traitement du dossier étaient réunies. Toutefois, fedpol a différé sa réponse 

s'agissant des systèmes d'information en matière de blanchiment d'argent, 

criminalité organisée et le financement du terrorisme (GEWA) et de la 

police judiciaire fédérale (JANUS), tout en invitant le requérant à saisir le 

PFPDT pour qu'il procède à une vérification. 

I.  

Le 23 février 2018, le requérant a saisi le PFPDT, lequel a procédé à une 

vérification le 19 avril 2018. 

J.  

Par décision du 15 mai 2018, fedpol a refusé de donner accès aux données 

JANUS concernant le requérant.  

K.  

Par acte du 7 juin 2018, le requérant (aussi : recourant) a interjeté recours 

auprès du Tribunal administratif fédéral (ci-après : le Tribunal ou le TAF) 

contre la décision de fedpol du 15 mai 2018. 

L.  

Le 27 juillet 2018, fedpol a déposé sa réponse accompagnée de deux 

bordereaux de pièces jointes, l'un destiné au Tribunal contenant un rapport 

confidentiel concernant le recourant, l'autre contenant les échanges 

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d'écriture devant l'autorité inférieure depuis la demande d'accès du 

15 février 2018. 

M.  

Le 14 décembre 2018, le recourant a déposé ses observations finales. 

N.  

Par décision incidente du 13 mai 2019, le Tribunal a très partiellement 

admis la demande de consultation du rapport confidentiel de fedpol du 

27 juillet 2018. 

O.  

Par acte du 27 mai 2019, le recourant a déposé ses observations sur le 

rapport précité. 

P.  

Les autres faits pertinents seront examinés dans les considérants en droit 

ci-dessous. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n'en dispose autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et 

librement sa compétence (art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

1.2 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, qui ne sont pas 

réalisées ici, le Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de 

l'art. 31 LTAF, pour connaître des recours contre les décisions au sens de 

l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En l'espèce, 

fedpol est une autorité fédérale au sens de l'art. 33 let. d LTAF en lien avec 

le ch. B.3.1.3 de l'Annexe 1 de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur 

l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA, 

RS 172.010.1) et l'acte attaqué satisfait aux conditions prévalant à la 

reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, de sorte que le 

présent Tribunal est compétent pour connaître de la contestation portée 

devant lui. 

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Page 5 

1.3 Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. Etant 

la destinataire de la décision attaquée, il est particulièrement atteint et a un 

intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa modification 

(art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour recourir. 

1.4 Les conditions de forme et de respect des délais prescrits par la loi sont 

respectées (art. 50 et 52 PA). 

2.  

2.1 Le recourant peut invoquer devant le Tribunal la violation du droit 

fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, la 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et, à moins qu'une 

autorité cantonale n'ait statué comme autorité de recours, l'inopportunité 

de la décision entreprise (art. 49 PA). 

2.2 Le Tribunal, qui applique d'office le droit fédéral, n'est pas lié par les 

motifs invoqués à l'appui du recours (art. 62 al. 4 PA), ni par les 

considérants de la décision attaquée (cf. MOSER ET AL., Prozessieren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Bâle 2013, n° 3.197). Aussi peut-

il admettre ou rejeter le pourvoi pour d'autres motifs que ceux invoqués. 

2.3 Le Tribunal se limite en principe aux griefs soulevés et n'examine les 

questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments 

des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 

2014/24 consid. 2.2 et réf. cit.). 

2.4  

2.4.1 L'objet du litige est défini par les conclusions du recours, lesquelles 

doivent rester dans le cadre de l'acte attaqué. Partant, le recourant ne peut 

que réduire l'objet du litige par rapport à l'objet de la contestation, puisque 

son élargissement ou sa modification mènerait à une violation de la 

compétence fonctionnelle de l'autorité supérieure (ATF 136 II 457 

consid. 4.2 ; 136 II 165 consid. 5 ; arrêt du TAF A-6810/2015 du 

13 septembre 2016 consid. 1.3). 

2.4.2 En l'espèce, dans sa demande d'accès du 15 février 2018, le 

recourant avait requis l'accès à deux systèmes d'information, soit les 

MROS GEWA et JANUS. Dans son courrier du 21 février 2018, fedpol a 

appliqué l'art. 8 de la loi fédérale du 13 juin 2008 sur les systèmes 

d'information de police de la Confédération (LSIP, RS 361) n'octroyant 

qu'un droit d'accès indirect pour les deux accès requis. Suite à la 

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vérification par le PFPDT du 19 avril 2018, celui-ci a recommandé à fedpol 

de refuser l'accès aux données au recourant s'agissant du système JANUS 

en application de l'art. 9 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection 

des données (LPD, RS 235.1) et l'acte attaqué donne suite à cette 

recommandation. 

2.4.3 Quant à la demande d'accès aux données MROS GEWA, suite à la 

vérification par le PFPDT du 19 avril 2018, ce dernier a écrit au recourant 

le 6 juin 2018 pour l'informer de l'application de l'art. 8 LSIP (dans sa 

version au 1er septembre 2017) et, qu'au sens de l'alinéa 3 de cette 

disposition, le requérant pouvait demander au tribunal de céans de 

procéder à une deuxième vérification. Dès lors que la procédure d'accès 

indirect était applicable, fedpol ne devait pas statuer sur la demande 

d'accès au système d'information MROS GEWA sur la base de l'art. 9 LPD. 

Bien au contraire, suite à la communication du PFPDT du 6 juin 2018, 

lequel n'ouvre pas de voies de droit (art. 8 al. 6 LSIP dans sa version au 

1er septembre 2017), il appartenait au recourant de saisir le Tribunal non 

pas d'un recours mais d'une demande de vérification au sens de l'art. 8 

al. 3 LSIP (dans sa version au 1er septembre 2017) s'agissant du système 

MROS GEWA. Ainsi, force est de constater que les griefs du recourant 

relatifs à l'accès au système MROS GEWA sortent de l'objet du litige et 

sont en conséquence irrecevables. A cet égard, le fait que fedpol 

mentionne dans le titre de sa décision que la demande d'accès portait tant 

sur les systèmes JANUS que MROS GEWA n'est pas relevant. Il n'y a 

également pas lieu d'y voir une violation du droit d'être entendu du 

recourant sur ce point. 

3.  

Dans la cadre de l'accès aux données du système Janus, le recourant 

invoque une violation de son droit d'être entendu. 

3.1  

3.1.1 Vu la nature formelle de la garantie constitutionnelle du droit d'être 

entendu, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision 

attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond, ce 

moyen doit être examiné en premier lieu (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.2 ; 

135 I 279 consid. 2.6.1). 

3.1.2 Le droit d'être entendu est inscrit à l'art. 29 al. 2 de la Constitution 

fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et consacré, en procédure 

administrative fédérale, par les art. 26 à 28 (droit de consulter les pièces), 

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les art. 29 à 33 (droit d'être entendu stricto sensu) et l'art. 35 PA (droit 

d'obtenir une décision motivée). L'art. 30 al. 1 PA prévoit en particulier que 

l'autorité entend les parties avant qu'une décision ne soit prise touchant 

leur situation juridique, soit le droit d'exposer leurs arguments de droit, de 

fait ou d'opportunité, de répondre aux objections de l'autorité et de se 

déterminer sur les autres éléments du dossier (cf. ATF 143 V 71 

consid. 4.1 ; 135 I 279 consid. 2.3 ; 132 II 485 consid. 3 ; ATAF 2010/53 

consid. 13.1).  

3.1.3 Selon la jurisprudence et l'art. 35 PA, l'autorité a l'obligation de 

motiver sa décision afin que l'intéressé puisse la comprendre ainsi que 

l'attaquer ultérieurement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse 

exercer son contrôle. En matière de protection des données, en sus de 

l'art. 35 PA précité, l'art. 9 al. 5 LPD précise que la décision le maître du 

fichier doit indiquer le motif pour lequel il refuse de fournir, restreint ou 

ajourne les renseignements. A propos de l'art. 9 al. 5 LPD, lorsque la sûreté 

intérieure ou extérieure de la Confédération est en jeu, il n'y a pas lieu de 

se montrer trop sévère quant à la teneur de la motivation ; à défaut, le 

maître du fichier se verrait contraint de révéler indirectement ce qui devait 

être maintenu secret (cf. Message du 23 mars 1988 concernant la loi 

fédérale sur la protection des données [LPD ; FF 1988 II 421, 463 ad art. 6 

al. 2 du projet] ; arrêt du TAF A-3390/2018 du 20 mars 2019 consid. 3.1.3). 

La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'intéressé est en 

mesure d'en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure 

en pleine connaissance de cause. L'objet et la précision des indications 

que l'autorité doit fournir dépendent de la nature de la décision à rendre et 

des circonstances particulières du cas. Néanmoins, en règle générale, il 

suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont 

guidée, sans qu'elle ne soit tenue de répondre à tous les arguments 

présentés. Elle peut passer sous silence ce qui, sans arbitraire, lui paraît à 

l'évidence non établi ou sans pertinence (cf. ATF 138 IV 81 consid. 2.2 ; 

ATF 134 I 83 consid. 4.1 ; arrêt du TF 2C_263/2014 du 21 janvier 2015 

consid. 4.1.1). 

3.1.4 En cas de violation avérée du droit d'être entendu, l'affaire doit en 

principe être renvoyée à l'autorité précédente. Ce principe doit toutefois 

être relativisé, dès lors qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu 

en première instance peut exceptionnellement être réparée lorsque 

l'administré a eu la possibilité de s'expliquer librement devant une autorité 

de recours dont la cognition est aussi étendue que celle de l'autorité 

précédente (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.5 ; 133 I 201 consid. 2.2 ; 130 II 

530 consid. 7.3). Le droit d'être entendu n'est par ailleurs pas une fin en 

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soi ; il constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche 

sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties de 

participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. 

Lorsque le renvoi de la cause à l'autorité précédente en raison de cette 

seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la 

procédure, en faisant fi de l'intérêt des parties à un règlement rapide du 

litige, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée (cf. ATF 138 I 97 

consid. 4.1.6.1 et réf. cit.). 

3.2  

3.2.1 Le recourant considère que l'autorité inférieure, en appliquant l'art. 9 

al. 2 LPD, se devait de préciser si elle se refusait de donner un accès aux 

données au motif qu'un intérêt public prépondérant, en particulier la sûreté 

intérieure ou extérieure de la Confédération, l'exigeait (let. a) et/ou que la 

communication des renseignements risquait de compromettre une 

instruction pénale ou une autre procédure d'instruction (let. b). En effet, en 

procédant de la sorte, fedpol l'avait privé de la possibilité de comprendre la 

portée de la décision et de l'attaquer en connaissance de cause. 

3.2.2 Dans sa décision querellée, fedpol indique refuser l'accès aux 

données JANUS en vertu de la recommandation du PFPDT du 19 avril 

2018, de l'art. 9 al. 2 LPD et d'un intérêt public prépondérant. Dans sa 

réponse du 16 août 2018, fedpol a considéré qu'il existait un intérêt public 

à limiter sa motivation, la nature même de son travail et des informations 

traitées ne lui permettant pas de motiver plus précisément ses décisions 

sous peine de vider la demande d'accès de son objet. 

3.3  

3.3.1 Comme il sera par la suite expliqué (consid. 7.2 infra), le recourant 

ne disposait que d'un droit d'accès indirect fondé sur l'art. 8 LSIP et non 

pas d'un droit d'accès direct fondé sur les art. 8 et 9 LPD par renvoi de 

l'art. 7 LSIP. Or, dans le cadre d'un droit d'accès indirect, l'autorité n'a qu'un 

devoir très restreint de motiver sa décision puisque la loi elle-même lui dicte 

la motivation à adopter. Dès lors, toute motivation supplémentaire de fedpol 

était superflue et ne peut en aucun cas violer le droit d'être entendu du 

recourant. 

  

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3.3.2  

3.3.2.1 Il ressort de la décision du 15 mai 2018 que fedpol a suivi la 

recommandation du PFPDT du 19 avril 2018, selon laquelle fedpol devait 

refuser l'accès aux données JANUS plutôt qu'octroyer un droit d'accès 

indirect comme initialement annoncé dans le courrier du 21 février 2018 

(let. H supra et consid. 7.2 infra). Par courrier du 19 avril 2018, fedpol a 

informé le recourant que le PFPDT avait procédé à la vérification requise 

et que les "informations traitées concernant le requérant dans le système 

d'information JANUS ne sont ni erronées, ni fausses et respectent le 

principe de la proportionnalité". Il n'en ressort aucune indication quant à la 

recommandation précitée de refus d'accès sur l'art. 9 al. 2 LPD. Bien que 

dite pièce ne figure pas au dossier, le recourant n'allègue toutefois pas que 

cette recommandation lui était inconnue ou que son contenu essentiel ne 

lui aurait pas été transmis. Cela étant, comme dite recommandation offrait 

plus de droits au recourant qu'un accès indirect fondé sur l'art. 8 LSIP, la 

question de savoir si fedpol aurait dû soumettre la recommandation au 

recourant peut souffrir de rester ouverte, ce d'autant plus qu'il ne s'est à 

aucun moment manifesté pour la consulter. Toujours est-il que fedpol a 

motivé que le PFPDT recommandait de refuser l'accès aux données et que 

sur ce point, la motivation était claire et le recourant en mesure de contester 

la décision. 

3.3.2.2 En argumentant qu'il existait un intérêt public prépondérant fondant 

le refus d'accès sur l'art. 9 al. 2 LPD, fedpol est resté très vague, de même 

qu'il n'examine pas les intérêts privés du recourant. Cela étant, comme 

l'art. 9 al. 2 LPD vise à protéger des intérêts publics, l'on peut en déduire 

que fedpol a considéré ces derniers comme prépondérants par rapport aux 

intérêts privés du recourant. 

3.3.2.3 Enfin, dans sa décision querellée, fedpol indique des motifs 

suffisants pour permettre de comprendre le refus d'accès. Toutefois, le 

courrier du 3 novembre 2016 donne plus de détails sur certains éléments 

contenus dans JANUS (let. E supra) et il semblait dès lors possible pour 

fedpol de motiver plus sa décision sans violer son devoir de secret, en 

particulier pour des éléments que fedpol avait lui-même déjà communiqué 

au recourant. Toutefois, le fait de ne pas divulguer si ce sont les intérêts 

protégés par la let. a et/ou b de l'art. 9 al. 2 LPD, soit l'élément qui intéresse 

fortement le recourant dans sa quête d'informations, est fondé au vu des 

éléments dans le rapport confidentiel du 27 juillet 2018. De même, il ne 

saurait être considéré que fedpol a recouru à une motivation qui serait celle 

applicable en cas de droit d'accès indirect aux renseignements, bien que 

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dite autorité y était tenue. Eu égard au cas d'espèce, la motivation de 

l'autorité inférieure était suffisante. 

3.3.3 Enfin, dans la mesure où le recourant s'évertue à alléguer que les 

informations dans JANUS le concernant datent des années nonante, force 

est de constater qu'il prêche le faux pour savoir le vrai. En effet, dans un 

pli du 13 juin 2016, fedpol avait déjà informé le recourant que dite autorité 

était en possession d'informations issue de rapports de police rédigés par 

des états d'Europe et de l'est et de l'ouest entre 1996 et 2013. De la sorte, 

le recourant savait que des informations postérieures aux années nonante 

figuraient dans JANUS. Dès lors l'autorité inférieure pouvait passer sous 

silence les allégations du recourant sans verser dans l'arbitraire ni violer 

son droit d'être entendu. 

3.3.4 Il ressort de ce qui précède que l'autorité inférieure n'a pas violé son 

devoir de motivation. 

3.4 En tout état de cause, à supposer même que le grief tiré de la violation 

du droit d'être entendu au sens étroit ne puisse pas d'emblée être écarté, 

ce vice devrait être considéré comme guéri. Selon la jurisprudence, une 

éventuelle violation du droit d'être entendu en première instance, pour 

autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, peut être considérée 

comme réparée lorsque l'administré a eu la possibilité de s'expliquer 

librement devant une autorité de recours, dont la cognition est aussi 

étendue que celle de l'autorité inférieure (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.5 ; 

133 I 201 consid. 2.2). Le Tribunal dispose en effet d'une pleine cognition 

et peut revoir aussi bien les questions de droit que les constatations de fait 

établies par l'autorité inférieure ou encore l'opportunité de sa décision 

(art. 49 PA). La réparation d'un vice éventuel doit cependant demeurer 

l'exception (cf. ATAF 2010/35 consid. 4.3.1 et réf. cit.).  

Dans le cas particulier, force est de constater que le recourant n'a subi 

aucun préjudice sur le plan procédural, puisqu'il a eu largement la 

possibilité de faire valoir tous ses arguments et moyens dans le cadre de 

la procédure de recours devant le Tribunal de céans. En particulier, suite à 

la réponse du 27 juillet 2018, le recourant a pu s'exprimer sur une 

argumentation plus étoffée – à laquelle il n'avait aucun droit – de fedpol 

que celle présente dans sa décision du 15 mai 2018. 

3.5 Ainsi, il y a lieu de rejeter le grief tiré de la violation du droit d'être 

entendu. 

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4.  

Dans ses observations finales, le recourant s'est prévalu de son droit d'être 

entendu dans la mesure où le rapport confidentiel de fedpol (let. L supra) 

ne lui a pas été remis par le Tribunal de céans en cours de procédure. Suite 

à la décision incidente du 13 mai 2018 (let. N supra), le recourant a 

maintenu son argumentation concernant les parties caviardées dudit 

rapport (let. O supra). 

4.1 Au sens de l'art. 27 al. 1 PA, l'autorité ne peut refuser la consultation 

des pièces que si : des intérêts publics importants de la Confédération ou 

des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la 

Confédération, exigent que le secret soit gardé (let. a) ; des intérêts privés 

importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret 

soit gardé (let. b) ; l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige 

(let. c). Selon le deuxième alinéa de cette disposition, le refus d'autoriser 

la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de 

garder secrètes. 

4.2 Aux termes de l'art. 28 PA, une pièce dont la consultation a été refusée 

à la partie ne peut être utilisée à son désavantage que si l'autorité lui en a 

communiqué, oralement ou par écrit, le contenu essentiel se rapportant à 

l'affaire et lui a donné en outre l'occasion de s'exprimer et de fournir des 

contre-preuves. 

4.3  

4.3.1 En l'espèce, fedpol, dans sa réponse du 27 juillet 2018, a 

précisément décrit pourquoi le rapport ne pouvait pas être communiqué au 

recourant et celui-ci a pu s'exprimer sur cette motivation dans ses 

observations finales. En cours de procédure et sur proposition du Tribunal, 

fedpol s'est déclaré d'accord d'offrir une consultation restreinte de ce 

rapport. 

4.3.2 Le rapport confidentiel, plus précisément ses parties caviardées, 

contient justement les informations que le recourant souhaite obtenir par 

sa demande d'accès. En conséquence, remettre le rapport au recourant en 

cours de procédure viderait cette dernière de sa substance et il était justifié 

de ne pas remettre le rapport complet au recourant sous l'angle du droit 

procédural. 

4.3.3 Dans sa décision incidente du 13 mai 2019, le Tribunal a constaté 

que les faits étaient déjà connus du recourant parce que communiqués au 

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Page 12 

préalable par fedpol et ne pouvaient pas être considérés comme secrets. 

Au surplus, le Tribunal a fait sienne l'appréciation de l'autorité inférieure 

concernant les motifs invoqués dans sa réponse (ch. 2.1) du 27 juillet 2018 

pour ne pas remettre le rapport au recourant. En application des art. 27 et 

28 PA et du principe de la proportionnalité, le Tribunal a autorisé une 

consultation partielle du rapport, soit après avoir procédé à un caviardage 

important des éléments devant rester confidentiels. Les éléments contenus 

dans le rapport confidentiel entrent justement dans les notions couvertes 

par l'art. 27 al. 1 PA. 

4.4 Au vu de ce qui précède, le Tribunal confirme sa décision incidente du 

13 mai 2019 dans le présent arrêt et rejette la demande de consultation 

complète du rapport, ce d'autant plus que le recours est rejeté (consid. 8.1 

infra). 

5.  

5.1 Le 1er mars 2019, plusieurs modifications de la LSIP sont entrées en 

vigueur (RO 2019 625). Vu les changements législatifs intervenus entre 

l'introduction du recours et le prononcé du présent arrêt, il sied de 

déterminer le droit applicable ratione temporis. 

5.2 En l'absence de dispositions transitoires relatives au droit applicable 

dans la LSIP, cette question doit être tranchée en fonction des principes 

généraux relatifs au droit dans le temps (arrêt du TAF A-6435/2012 du 

23 juin 2016 consid. 3.2.1 et réf. cit.). 

5.3 S'agissant du droit matériel, les dispositions en vigueur lors de la 

réalisation de l'état de fait qui doit être juridiquement apprécié ou qui 

entraine des conséquences juridiques sont, en principe, déterminantes 

(cf. ATF 139 V 338 consid. 6.2 ; 139 II 243 consid. 11.1 ; 137 V 105 

consid. 5.3.1). 

5.4 En revanche, le nouveau droit procédural est, en principe, applicable 

aux affaires pendantes dès le jour de son entrée en vigueur et dans toute 

son étendue, mais pour autant qu'une certaine continuité existe entre le 

nouveau et l'ancien système, sans que de nouvelles règles 

fondamentalement différentes ne soient créées (cf. ATF 130 V 560 

consid. 3.1 ; 130 V 90 consid. 3.2 ; arrêts du TAF A-6723/2013 du 

28 janvier 2015 consid. 3.2). 

A-3349/2018 

Page 13 

5.5 En l'espèce, le recourant a introduit sa demande auprès de fedpol en 

février 2018 et dite autorité a statué en mai 2018. Dès lors, le droit matériel 

applicable est celui en vigueur au moment de l'introduction de la demande 

et de la décision, soit l'ancien droit. S'agissant des règles procédurales, 

celles-ci, relevant de la procédure administrative, n'ont pas été modifiées, 

de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner plus avant le droit applicable (arrêt 

du TAF A-3390/2018 du 26 mars 2019 consid. 4.5). 

6.  

6.1 Selon l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 15 octobre 2008 sur le système 

informatisé de la police judiciaire fédérale [ordonnance JANUS, 

RS 360.2]), le système JANUS se compose du système d'appui aux 

enquêtes de police judiciaire de la Confédération (art. 10 LSIP), du 

système de traitement des données relatives aux infractions fédérales 

(art. 11 LSIP), du système de traitement des données relatives à la 

coopération policière internationale et intercantonale (art. 12 LSIP), du 

système d’appui aux enquêtes menées par les cantons dans leur domaine 

de compétence en matière de poursuite pénale (art. 13 LSIP) et du 

système de gestion des affaires et des dossiers de fedpol (art. 18 LSIP). 

6.2 Aux termes de l'art. 25 de cette ordonnance, toute demande de 

renseignements concernant JANUS est régie par l'art. 8 LSIP pour les 

données saisies en vertu des art. 3 al. 1 et 3 (let. a et b) ; l'art. 7 al. 4 LSIP 

pour les données saisies en vertu de l'art. 3 al. 2 (let. c) ; le droit cantonal 

pour les données saisies en vertu de l'art. 3 al. 5 (let. d). 

6.3 Le droit d'accès aux données JANUS est donc en principe régi par 

l'art. 8 LSIP qui ne prévoit qu'un droit d'accès indirect. Cela étant, dans le 

cas d'espèce, fedpol n'a, sur recommandation du PFPDT, pas différé sa 

réponse mais refusé l'accès, appliquant de la sorte les normes de la LPD 

par renvoi de l'art. 7 al. 1 LSIP. 

6.4  

6.4.1 Selon l'art. 8 al. 1 LPD, toute personne peut demander au maître d'un 

fichier si des données la concernant sont traitées. Le deuxième alinéa 

dispose que le maître du fichier doit lui communiquer toutes les données 

la concernant qui sont contenues dans le fichier, y compris les informations 

disponibles sur l'origine des données (let. a) ; le but et éventuellement la 

base juridique du traitement, les catégories de données personnelles 

traitées, de participants au fichier et de destinataires des données (let. b). 

A-3349/2018 

Page 14 

6.4.2 L'art. 8 LPD s'applique également dans le contexte de la 

communication de l'origine des données personnelles, cette 

communication pouvant en particulier léser l'intérêt privé d'une tierce 

personne (cf. Message du Conseil fédéral 19 février 2003 relatif à la 

révision de la loi fédérale sur la protection des données [LPD] et à l'arrêté 

fédéral concernant l'adhésion de la Suisse au Protocole additionnel du 

8 novembre 2001 à la Convention pour la protection des personnes à 

l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel 

concernant les autorités de contrôle et les flux transfrontières de données 

in : FF 2003 1915, 1946). 

6.5  

6.5.1 L'art. 9 al. 1 LPD prescrit que le maître du fichier peut refuser ou 

restreindre la communication des renseignements demandés, voire en 

différer l'octroi, dans la mesure où une loi au sens formel le prévoit (let. a) ; 

les intérêts prépondérants d'un tiers l'exigent (let. b). Ce dernier motif peut 

(et doit) être invoqué par le maître du fichier lorsque les données sur 

lesquelles porte l'accès sont intimement liées aux données personnelles 

de tiers (cf. ATF 141 III 119 consid. 6.2 et réf. cit.). En principe, si 

l'anonymisation des documents concernés suffit à protéger les tiers, le droit 

d'accès du titulaire des données (requérant sous l'angle de l'art. 8 LPD) ne 

devrait pas, sous peine d'une violation du principe de la proportionnalité 

(cf. art. 4 al. 2 LPD), faire l'objet d'une plus grande restriction (cf. ATF 141 

III 119 consid. 6.2 et réf. cit.). 

6.5.2 Conformément à l'art. 9 al. 2 LPD, un organe fédéral peut en outre 

refuser ou restreindre la communication des renseignements demandés, 

voire en différer l'octroi, dans la mesure où un intérêt public prépondérant, 

en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération, l'exige 

(let. a) ; la communication des renseignements risque de compromettre 

une instruction pénale ou une autre procédure d'instruction (let. b). 

6.5.2.1 La preuve de l'existence d'intérêts s'opposant à la communication 

incombe au maître du fichier. En outre, la pesée des intérêts ne saurait 

conduire à faire systématiquement prévaloir l'intérêt du maître du fichier ou 

du tiers en cause (cf. arrêt du TAF A-5430/2013 du 28 janvier 2015 

consid. 3.5.2 et réf. cit.). Ainsi, l'intérêt public auquel se réfère l'art. 9 al. 2 

let. a LPD ne fait obstacle au droit d'accès que si la mise en danger 

apparaît comme sérieuse. A cela s'ajoute que le motif tiré d'un intérêt public 

prépondérant au sens de l'art. 9 al. 2 let. a LPD ne peut être apprécié de 

manière globale, mais doit être examiné en fonction des circonstances du 

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Page 15 

cas d'espèce, compte tenu des renseignements dont la communication est 

refusée (cf. arrêt du TAF A-5430/2013 précité consid. 3.5.2 et réf. cit.). 

La pesée des intérêts en présence peut ainsi engendrer, pour la personne 

intéressée, le devoir d'exposer et d'apporter des précisions relatives à son 

propre intérêt, bien que le droit d'accès aux données personnelles au sens 

de l'art. 8 LPD ne présuppose pas la présence d'un intérêt particulier 

(cf. ATF 138 III 425 consid. 5.4). 

Cela étant, il sied de souligner le pouvoir d'appréciation dont jouit 

l'administration lorsqu'il lui incombe d'examiner si, dans une situation 

concrète, il existe un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 9 al. 2 

let. a LPD. Il incombe ainsi aux autorités judiciaires de respecter ce pouvoir 

d'appréciation et de faire preuve de retenue à cet égard (cf. ATF 142 II 313 

consid. 4.3 [le principe étant le même en matière de transparence qu'en 

protection des données] ; ATF 125 II 225 consid. 4a ; arrêt du TAF  

A-5430/2013 précité consid. 5.3.4). 

6.5.2.2 S'agissant de l'art. 9 al. 2 let. b LPD, il n'est pas nécessaire que 

l'enquête en question se réfère à la personne en cause ou qu'elle ait lieu 

en Suisse. D'autre part, il découle de la teneur de la disposition qu'il faut 

un risque de compromettre une instruction en cours et non pas de manière 

générale n'importe quelle procédure pendante. En outre, le motif justifiant 

la restriction ne doit pas nécessairement résider dans l'existence d'une 

procédure pénale, mais peut également avoir trait à la constatation des 

faits prévue par la procédure administrative ou aux affaires administratives 

tout à fait générales, dans lesquelles les maximes inquisitoire et d'office 

revêtent une grande importance (arrêt du TAF A-3390/2018 précité 

consid. 5.4.2.2 ; STEPHAN C. BRUNNER, in : Kommentar zum Bundesgesetz 

über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, ch. marg. 36 ad art. 27). 

La restriction du droit à la communication entre dès lors en considération 

lorsqu'il est à craindre ou qu'il est clair que le déroulement de la procédure, 

respectivement de l'instruction, soit considérablement entravé par la 

communication du renseignement ou que l'accomplissement approprié des 

tâches de l'administration soit remis en question. Les motifs justifiant la 

restriction de l'accès aux données ne sont applicables que si les conditions 

nommées sont réunies et si, conformément au principe de proportionnalité, 

le refus d'informer constitue le moyen le moins contraignant pour garantir 

la protection d'intérêts prépondérants (cf. arrêt du TAF A-6859/2015 du 

8 septembre 2016 consid. 3.4.2 et réf. cit.). 

A-3349/2018 

Page 16 

6.5.3 Dès que le motif justifiant le refus, la restriction ou l'ajournement 

disparaît, l'organe fédéral est tenu de communiquer les renseignements 

demandés, pour autant que cela ne s'avère pas impossible ou ne nécessite 

pas un travail disproportionné (al. 3). 

7.  

7.1 En l'espèce, à l'instar de ce qui a été dit à propos de la motivation de 

l'autorité inférieure (consid. 3.3 supra), le Tribunal de céans ne saurait 

motiver en détail tous les considérants de la présente décision. 

7.2 Au préalable, il peut être constaté que les art. 8 et 9 LPD ne sont en 

principe pas applicables aux demandes d'accès au système JANUS. En 

effet, l'art. 7 LSIP pose certes comme principe général que les art. 8 et 9 

LPD régissent les conditions accès aux systèmes d'information de la 

police. Cela étant, l'art. 8 LSIP – de même rang législatif que l'art. 7 LSIP – 

constitue une exception à l'application de l'art. 7 LSIP, en ce sens qu'en 

matière d'accès au système de traitement des données relatives aux 

infractions fédérales (11 LSIP), il n'existe qu'un droit d'accès indirect. Cette 

volonté du législateur visait expressément à garantir le secret des 

enquêtes, éviter de menacer le travail de la police, éviter que les acteurs 

de la grande criminalité puissent savoir si la PJF est en train de procéder 

à une récolte d’informations permettant éventuellement de découvrir des 

organisations criminelles secrètes et éviter qu'en refusant l'accès aux 

données sur l'art. 11 LSIP, le requérant sache qu'une enquête à son sujet 

était en cours (Message du 24 mai 2006 concernant la loi fédérale sur les 

systèmes d’information de police de la Confédération FF 2006 4819, 4830). 

De même, il s'agissait d'introduire une dérogation au devoir de motiver une 

décision (Message précité ibid.). Ce principe du droit d'accès indirect est 

confirmé par la lettre de l'art. 25 de l'ordonnance JANUS qui veut que toute 

demande de renseignements concernant JANUS est régie par l'art. 8 LSIP, 

sous réserve des données décrites à l'art. 3 al. 2 et 5 de l'ordonnance 

JANUS. Dans le cas d'espèce, les réserves de l'art. 3 al. 2 et 5 de 

l'ordonnance JANUS ne sont pas relevantes. 

En conséquence, fedpol ne devait pas appliquer le droit d'accès direct (plus 

précisément refuser un tel accès) de la LPD à la requête du recourant 

puisqu'une base légale formelle et une ordonnance d'exécution ne 

prévoyaient qu'un accès indirect conformément à la volonté du législateur. 

En effet, toutes les données traitées par fedpol à propos du recourant sont 

couvertes par l'art. 11 LSIP. De la sorte, l'art. 8 et non l'art. 7 LSIP leur était 

applicable. 

A-3349/2018 

Page 17 

7.3 Eu égard à ce qui précède, force est de constater que le Tribunal 

devrait faire application de l'art. 8 LSIP. Toutefois, puisque l'autorité 

inférieure a octroyé plus de droits au recourant que ce qu'il en avait 

légalement le droit, il y a lieu d'examiner l'application de la LPD par fedpol. 

7.3.1 Après examen du dossier et particulièrement du rapport confidentiel 

du 27 juillet 2018, l'invocation de l'art. 9 al. 2 LPD par l'autorité inférieure 

est fondée et ne constitue pas une violation du droit fédéral. Certes, fedpol 

aurait pu mentionner les intérêts privés du recourant. Cela étant, comme 

l'art. 9 al. 2 LPD vise à protéger des intérêts publics (que ça soit par sa 

let. a ou b), l'on peut en déduire que fedpol a considéré ces derniers 

comme prépondérants par rapport aux intérêts privés du recourant. Le 

Tribunal de céans fait également sienne cette appréciation. En particulier, 

le recourant fait valoir comme intérêt privé le seul souhait d'obtenir une 

autorisation de séjour en Suisse (selon l'art. 30 al. 1 let. b de la loi fédérale 

du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration [LEI, RS 142.20] en 

lien avec l'art. 32 al. 1 let. c de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à 

l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative [OASA, 

RS 142.201]), dont l'octroi est subordonné à un intérêt public (soit les 

intérêts cantonaux majeurs en matière de fiscalité [art. 32 al. 1 let. c 

OASA]) et non pas à un intérêt privé. Dès lors, l'intérêt privé du recourant 

est très ténu et l'intérêt public de la Confédération prépondérant. Il y a ainsi 

lieu de considérer que le refus d'accès est nécessaire, adéquat et répond 

au principe de la proportionnalité au sens étroit. 

7.3.2 Par l'art. 9 al. 2 LPD le législateur a prévu une restriction au droit 

d'accès garanti au niveau constitutionnel (art. 13 al. 2 de la Constitution 

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]). Dès 

lors, en se référant l'art. 9 al. 2 LPD, fedpol fait valoir un motif juridique, 

fondé sur base légale formelle, autorisant une restriction à l'exercice d'un 

droit constitutionnel. De plus, comme précédemment mentionné, cette 

atteinte à un droit constitutionnel respecte le principe de la proportionnalité 

et est donc conforme à l'art. 36 Cst. Enfin, l'essence du droit fondamental 

est préservée. L'examen n'est pas différent sous l'angle de l'art. 8 de la 

Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et 

des libertés fondamentales (CEDH, RS 0.101). 

7.3.3 Il peut ici être souligné que, par sa communication du 3 novembre 

2016 (let. E supra), fedpol n'a pas transmis les données à proprement 

parler du système JANUS au recourant. Dans dit pli, fedpol l'avait informé 

qu'il était inscrit, suite à des communications d'organes de polices 

nationales et internationales, dans la banque de donnée JANUS en raison 

A-3349/2018 

Page 18 

de soupçons de blanchiment d'argent, meurtres commandités, escroquerie 

et liaison à l'organisation criminelle Z._______. Ainsi l'autorité inférieure 

avait donné des informations sur la nature des données saisies, sans 

toutefois lui transmettre dites données. Dans ces circonstances, il n'y a pas 

lieu de considérer que l'exigence au maintien du secret des informations 

aurait été diminué. Tout au plus peut-il être constaté que le courrier de 

fedpol du 3 novembre 2016 est toujours d'actualité. 

7.4 Il ressort de ce qui précède qu'en matière d'accès au système JANUS, 

fedpol aurait dû appliquer l'art. 8 LSIP et non pas les normes de la LPD. 

Toutefois, fedpol a correctement appliqué l'art. 9 al. 2 LPD et le recours est 

ainsi mal fondé. 

8.  

8.1 Au regard de ce qui précède, la décision de fedpol du 8 mai 2018 est 

conforme au droit et le recours doit être rejeté. 

8.2 En application de l'art. 63 al. 1 PA et de l'art. 4 du règlement du 

21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le 

Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure, 

arrêtés à 2'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont prélevés 

sur le montant équivalent de l'avance de frais déjà versée. Dans la mesure 

où le recourant succombe, il n'y a pas lieu de lui allouer une indemnité à 

titre de dépens (art. 64 al. 1 PA a contrario). 

(dispositif à la page suivante) 

  

A-3349/2018 

Page 19 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

2.  

Les frais de procédure de 2'000 francs sont mis à la charge du recourant. 

3.  

Il n'est pas octroyé de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. … ; acte judiciaire) 

 

La présidente du collège : Le greffier : 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Arnaud Verdon 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF). 

Expédition :