# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f06327f4-c313-5206-b102-4723546a9c43
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-12-06
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Tribunal administratif 06.12.1995 TA.1995.274 (INT.1996.358)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_013_TA-1995-274_1995-12-06.html

## Full Text

(3
arrêts faisant l'objet d'une même fiche)

1er
arrêt

A.      D.
exploite un atelier d'architecture à Cornaux. Il

a reçu
une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500

francs
la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la

commune
de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8

février
1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des dé-

chets.
Par courrier du 27 juin 1994, D. a demandé l'exonéra-

tion de
la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par décision du 24 octobre

1994,
la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des déchets

concernant
l'atelier d'architecture D. à 250 francs par année

tout en
annulant la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par

une
nouvelle facture.

 

       
Le 12 novembre 1994, D. a recouru auprès du Dépar-

tement
de la gestion du territoire contre la décision précitée. Il faisait

valoir
qu'il ne générait pas plus de déchets qu'une personne seule, les

seuls
déchets engendrés par son atelier étant des cendres et des sachets

de thé.

 

       
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire
a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait
que l'atelier d'architecture possède ou non un conteneur et qu'une

partie
de ses déchets soit ou non éliminée d'une autre manière, n'est pas

déterminant.
Il a rappelé ensuite que l'arrêté du Conseil général définit

des
critères de base conformes au règlement d'exécution de la loi concer-

nant le
traitement des déchets solides du 16 juillet 1980 (RLCTD) et esti-

mé que
la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire ni dis-

proportionnée
dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, pour la

gestion
de son bureau d'architecture, D. reçoit de la litté-

rature
professionnelle, du courrier, de la publicité et qu'il produit des

plans,
ce qui représente un volume de déchets supérieur à celui produit

par une
personne.

 

B.      Le
6 juillet 1995, D. a adressé un recours au

Département
de la gestion du territoire, qui l'a transmis au Tribunal

administratif
comme objet de sa compétence. Il y reprend les arguments

d'ores
et déjà invoqués en faisant valoir de plus qu'il loue son bureau à

L. qui
devrait lui aussi s'acquitter de la même taxe, ce qui

reviendrait
à considérer que, pour un bureau d'architecte de trois pièces,

l'émolument
serait de 500 francs.

 

C.     
Dans leurs observations du 28 août 1995, le Département de la

gestion
du territoire et le Conseil communal de Cornaux ont conclu au re-

jet du
recours.

 

                          C O N S I D E R A N
T

                                 en droit

 

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable,
bien qu'il ait été adressé par erreur au département. En effet,

l'autorité
qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à

l'autorité
compétente (art.9 al.1 LPJA).

 

2.     
Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-

vironnement
(LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la

loi en
supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du

pollueur-payeur).
L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser
ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue
une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que
cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier

cette
tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

 

       
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-

ment
des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets

volumineux
à usage domestique et les ordures provenant des entreprises

industrielles,
artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont

ramassés,
transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22

et 26
al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-

ment,
percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et

de
traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD

indique
un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-

cul.
L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-

blissement
ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en

tenant
compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-

vité
(litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

 

       
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a

arrêté
la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à

800
litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie

en
fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une

entreprise
n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue

sera
l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,

les
entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-

ble
(équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande

écrite
auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-

tefois,
celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

 

3.      a)
Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques
ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité

publique
en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit

administratif,
1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une

activité
étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-

lisation
(Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allge-

meinen
Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du

respect
des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équi-

valence,
ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la
Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-

Müller,
op.cit., p.452-455, 457-458).

 

       
b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que ces principes

n'ont
pas été respectés. En effet, la loi cantonale et son règlement

d'exécution
constituent une base légale suffisante qui permettait à la

commune
de Cornaux de légiférer comme elle l'a fait.

 

       
Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la

couverture
des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-

sources
provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble

des
dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.

Or,
selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à

titre
de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs

selon
le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800

francs.
Il n'y a aucune raison de douter de ses allégations .

 

       
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-

ment
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-

nie et
rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas

un
certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,

l'émolument
corresponde exactement au coût de la prestation. Ce qui est

important,
c'est que les taxes soient établies selon des critères objec-

tifs et
qu'elles ne créent pas de différences sans motifs pertinents. En

l'espèce,
la taxe est calculée, pour les entreprises, selon le nombre de

conteneurs
utilisés. Même si une entreprise n'a pas l'obligation d'user

d'un
conteneur, la taxe perçue sera au minimum l'équivalent d'un conte-

neur.
Par ailleurs, l'article 5 litt.b de l'arrêté permet une réduction

lorsque
la quantité de déchets est très faible. Ce système respecte le

principe
de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et

permettent
de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de

déchets
qu'elle produit.

 

       
Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux
respecte le droit à l'égalité étant donné que l'application de

l'article
5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individualiser, en cas

de
besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de

Cornaux
de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'éga-

lité de
traitement.

 

4.      Le
recourant se plaint de la façon dont il a été taxé étant don-

né le
faible volume de déchets que son atelier d'architecture produit.

 

       
a) C'est à juste titre que le Département de la gestion du ter-

ritoire
a estimé que la question de la quantité de déchets produits par

les
administrés relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale

qui est
mieux à même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circons-

tances
de fait. L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des

éléments
d'appréciation subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le

cours
ordinaire des choses (RJN 1994, p.257). C'est ainsi qu'elle a procé-

dé pour
retenir qu'un bureau d'architecture reçoit de la littérature pro-

fessionnelle,
du courrier, de la publicité, et qu'il produit des plans, ce

qui
représente un volume de déchets supérieur à celui produit par une per-

sonne
seule. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir d'appréciation.

 

       
Au surplus, la thèse du recourant selon laquelle ses déchets se

limiteraient
à des cendres et des sachets de thé n'apparaît crédible qu'à

la
condition qu'il procède lui-même à l'élimination des autres déchets.

Cependant,
même dans cette dernière hypothèse, il faut rappeler que pour

les
services publics dont l'utilisation est obligatoire, la taxe est due

dès que
l'obligation naît, indépendamment du fait que l'administré utilise

ou non
la prestation publique (Moor, Droit administratif, III p.364). Ain-

si en
est-il pour l'émolument dû pour un service d'enlèvement des ordures

monopolisé
par la commune, même si quelqu'un élimine par ses propres

moyens
les déchets qu'il produit. Or, les emballages et les vieux papiers

notamment
sont considérés comme des déchets solides (art.1 litt.b RLCTD)

dont le
ramassage et le transport jusqu'aux installations de traitement

incombent
aux communes (art.5 al.1 LCTD). Dès lors, la taxe est due même

si le
recourant procède lui-même à l'élimination de certains déchets.

 

       
Pour examiner si son montant est conforme aux dispositions léga-

les et
réglementaires en vigueur, il y a lieu de prendre en considération

les
déchets usuellement produits par un atelier d'architecture, comme a

procédé
l'autorité communale.

 

       
b) Le fait que le volume des déchets de l'atelier d'architecture

du
recourant ne nécessite pas l'utilisation d'un conteneur n'est pas

déterminant
eu égard à l'article 3 al.2 de l'arrêté communal qui prévoit,

dans ce
cas, que la taxe équivaut à celle prélevée pour un conteneur. Il

sied en
outre de préciser que lorsqu'il s'agit d'édicter des prescriptions

en la
matière, le législateur doit compter avec une multitude de situa-

tions
rarement identiques, mais qu'il est néanmoins nécessaire de régir

par une
réglementation uniforme. Aussi est-il fondé, comme l'admet le Tri-

bunal
fédéral, à se laisser guider par des considérations de praticabilité

et
choisir des solutions dont la mise en oeuvre est relativement aisée; il

y va
également de la sécurité du droit car une réglementation, à force de

prévoir
toutes les solutions possibles, deviendrait touffue et impénétra-

ble, de
sorte qu'un certain schématisme est souvent pris en compte (RJN

1994,
p.181; ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, op.cit., vol.I, p.385). Ain-

si,
l'autorité communale pouvait-elle prévoir une solution identique pour

les
entreprises qui ont un volume de déchets inférieur à un conteneur.

Cette
solution est d'ailleurs nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté

qui
prévoit, dans certaines circonstances, une réduction de la taxe.

 

       
c) Il y a lieu, en dernier lieu, d'examiner si le recourant pou-

vait
prétendre à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de

déterminer
l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de

l'arrêté
prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de

déchets
pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la

quantité
émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'en-

treprise
du recourant générait une quantité de déchets qualifiée de supé-

rieure
à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une réduc-

tion de
500 francs à 250 francs par année assouplissant ainsi les condi-

tions
requises pour la réduction de la taxe. Cette façon de procéder per-

met
d'individualiser le calcul de la taxe en différenciant les entreprises

dont le
volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à

celui
d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable, bien que la réduc-

tion de
la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'inter-

prétation
littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interpréta-

tion
par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édic-

tée, le
Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).

 

       
d) Enfin, c'est à tort que le recourant entend tirer argument du

fait
qu'il partage ses locaux avec un autre architecte. En effet, la taxe

annuelle
touche une entreprise (art.3 al.1 de l'arrêté), en l'occurrence

un
atelier d'architecture et non les divers membres de cette entreprise,

et est
établie en fonction du volume de déchets (art.10 litt.d RLCTD;

art.3
de l'arrêté communal). Certes, lorsqu'elle évalue le volume de dé-

chets,
la commune peut-elle prendre en considération le nombre de person-

nes qui
y travaillent. Toutefois, la taxe touche l'entreprise dans son

ensemble
et il appartient en l'occurrence aux associés de déterminer, dans

le
cadre de leurs rapports internes, comment ils vont procéder au verse-

ment de
la taxe annuelle.

 

5.      Mal
fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure

mis à
la charge du recourant qui succombe (art.47 al.1 LPJA).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

 

1.
Rejette le recours.

 

2. Met
à la charge du recourant le frais de procédure par 500 francs et

   les débours par 50 francs (montants
compensés par son avance).

 

Neuchâtel,
le 6 décembre 1995

 

Deuxième
arrêt

A.    G. SA exploite une distillerie à

Cornaux.
Elle a reçu une facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994

fixant
à 500 francs la taxe annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la

suite,
la commune de Cornaux a adressé aux personnes intéressées l'arrêté

du 8
février 1994 du Conseil général fixant les taxes sur l'enlèvement des

déchets.
Par courrier du 25 juin 1994, G. SA a

demandé
l'exonération de la taxe sur l'enlèvement des déchets. Par déci-

sion du
24 octobre 1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlè-

vement
des déchets concernant G. SA à 250 francs par

année,
tout en annulant la facture du mois de juin 1994 et en la rempla-

çant
par une nouvelle facture.

 

       
Le 7 novembre 1994, G. SA a recouru auprès du

Département
de la gestion du territoire contre la décision précitée. Elle

faisait
valoir que les déchets solides et liquides générés par son exploi-

tation
ne sont pas pris en charge par la commune de Cornaux. Les déchets

pris en
charge par la commune se résumant à environ quatre sacs à ordures

par
année, la recourante estimait le montant de la taxe disproportionné.

 

       
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire
a rejeté le recours. Le département a notamment estimé que le

fait
que la recourante possède ou non un conteneur et que tout ou partie

de ses
déchets soit ou non éliminé d'une autre manière que par les servi-

ces
communaux n'est pas déterminant. Il a estimé que l'arrêté du Conseil

général
définit des critères de base conformes au règlement d'exécution de

la loi
concernant le traitement des déchets solides du 16 juillet 1980

(RLCTD)
et que la décision de la commune de Cornaux n'était ni arbitraire

ni
disproportionnée dans la mesure où elle a tenu compte du fait que, dans

l'exploitation
de la distillerie, la recourante produit un volume de dé-

chets
supérieur à celui produit par une personne.

 

B.      Le
7 juillet 1995, G. SA recourt au

Tribunal
administratif contre la décision du département. Elle conteste à

nouveau
la taxe qui lui est réclamée en se prévalant d'une constatation

inexacte
ou incomplète des faits pertinents et d'une violation des prin-

cipes
constitutionnels applicables en la matière (les principes de l'équi-

valence
et de l'égalité de traitement).

 

C.     
Dans leurs observations des 14 et 28 août 1995, le Département

de la
gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux concluent au

rejet
du recours.

 

                          C O N S I D E R A N
T

                                 en droit

 

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

 

2.     
Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-

vironnement
(LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la

loi en
supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du

pollueur-payeur).
L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser
ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue
une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que
cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier

cette
tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

 

       
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-

ment
des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets

volumineux
à usage domestique et les ordures provenant des entreprises

industrielles,
artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont

ramassés,
transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22

et 26
al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-

ment,
percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et

de
traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD

indique
un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-

cul.
L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-

blissement
ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en

tenant
compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-

vité
(litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

 

       
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a

arrêté
la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à

800
litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie

en
fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une

entreprise
n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue

sera
l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,

les
entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-

ble
(équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande

écrite
auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-

tefois,
celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

 

3.      a)
Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques
ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité

publique
en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit

administratif,
1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une

activité
étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-

lisation
(Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allge-

meinen
Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du

respect
des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équi-

valence,
ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article

4 de la
Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/-

Müller,
op.cit., p.452-455, 457-458).

 

       
b) Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que les principes

de
légalité et de la couverture des frais n'ont pas été respectés. En

effet,
la loi cantonale et son règlement d'exécution constituent une base

légale
suffisante qui permettait à la commune de Cornaux de légiférer com-

me elle
l'a fait.

 

       
Rien ne permet par ailleurs de conclure que le principe de la

couverture
des frais serait violé. Selon ce principe, l'ensemble des res-

sources
provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'ensemble

des
dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause.

Or,
selon les observations de la commune de Cornaux, les montants perçus à

titre
de taxe sur l'enlèvement des déchets se montent à 150'000 francs

selon
le budget 1994, alors que les charges ont été budgétisées à 200'800

francs.
Il n'y a aucune raison de douter de ces allégations.

 

       
c) La recourante fait valoir que la distillerie n'est exploitée

que
quelques mois par an et qu'ainsi le volume de déchets produit est in-

férieur
à celui d'une personne. Elle estime dès lors que la taxe réclamée

viole
le principe de l'équivalence et ne tient pas compte de l'intérêt

économique
de l'administré (ATF 102 Ia 397).

 

       
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-

ment
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-

nie et
rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas

un
certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,

l'émolument
corresponde exactement au coût de la prestation. Lorsqu'il

s'agit
d'édicter des prescriptions en la matière, le législateur doit

compter
avec une multitude de situations rarement identiques, mais qu'il

est
néanmoins nécessaire de régir par une réglementation uniforme. Aussi

des
considérations de praticabilité et choisir des solutions dont la mise

en
oeuvre est relativement aisée; il y va également de la sécurité du

droit
car une réglementation, à force de prévoir toutes les solutions pos-

sibles,
deviendrait touffue et impénétrable, de sorte qu'un certain sché-

matisme
est souvent pris en compte (RJN 1994, p.181; ATF 111 Ia 324, 102

Ia 38;
Moor, Droit administratif, vol.I, p.385). Ainsi, l'autorité commu-

nale
pouvait-elle prévoir une solution identique pour les entreprises qui

ont un
volume de déchets inférieur à un conteneur. Cette solution est

d'ailleurs
nuancée par l'article 5 litt.b de l'arrêté qui prévoit, dans

certaines
circonstances, une réduction de la taxe. Ce système respecte le

principe
de l'équivalence, car les critères utilisés sont objectifs et

permettent
de taxer chaque entreprise en fonction de la quantité de dé-

chets
qu'elle produit. En particulier, l'arrêté communal ne viole pas le

principe
de l'équivalence eu égard au fait qu'il ne prévoit pas toutes les

situations
exceptionnelles telle l'activité à temps partiel d'une entre-

prise
(RJN 1994, p.181). Dès lors, le moyen de la recourante relatif à son

activité
à temps partiel ne peut être pris en considération étant donné

qu'il
n'y a pas lieu de procéder à un calcul de la taxe au prorata tempo-

ris de
l'activité annuelle. C'est à tort que la recourante tente d'invo-

quer
son intérêt économique (ATF 102 Ia 397, JT 1978 I 119). Certes, selon

ladite
jurisprudence, pour fixer le montant d'une taxe d'utilisation, il

peut
être tenu compte des avantages économiques de l'usager et le produit

des
taxes peut être supérieur aux charges assumées par le service publique

et
laisser un bénéfice. Le fait que la collectivité publique ait la facul-

té de
tenir compte d'avantages économiques particuliers ne signifie pas

encore
qu'il s'agit d'une obligation. A la condition qu'elle respecte les

critères
énumérés à l'article 10 RLCTD, les autorités communales disposent

d'une
certaine autonomie en matière de perception d'un émolument pour

frais
de ramassage et de traitement des déchets. Or, les critères de per-

ception
de l'émolument retenus par l'Arrêté communal respectent l'article

10
RLCTD ainsi que le principe de l'équivalence eu égard notamment au fait

qu'un
certain schématisme est souvent pris en compte.

 

       
L'article 5 litt.b de l'arrêté communal permet de tenir compte

des
situations exceptionnelles et la conformité de son application sera

examinée
ci-après.

 

       
d) Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux
respecte le droit à l'égalité de traitement étant donné que l'ap-

plication
de l'article 5 litt.b de l'arrêté notamment permet d'individua-

liser,
en cas de besoin, le calcul de la taxe et démontre la volonté de la

commune
de Cornaux de se conformer aux exigences constitutionnelles en

matière
d'égalité de traitement. Les moyens de la recourante relatifs à

deux
autres entreprises de la région ne sont pas pertinents étant donné

que
l'entreprise S. a fait l'objet d'une taxe annuelle de 350

francs
et que l'entreprise C. SA se trouve sur un autre territoire

communal.

 

4.      a)
La recourante reproche aux autorités inférieures une consta-

tation
inexacte ou incomplète des faits pertinents, tout en contestant

produire
un volume de déchets supérieur à celui que produit une personne.

Il est
exact, comme le précise la recourante, qu'il y a lieu de prendre en

considération
uniquement les ordures ménagères, les déchets spéciaux et

autres
déchets devant être éliminés par leur détenteur (art.8 ss, 14

LCTD).
C'est à juste titre que le Département de la gestion du territoire

a
estimé que la question de la quantité de déchets produits par les admi-

nistrés
relève d'abord de l'appréciation de l'autorité communale qui est

mieux à
même d'évaluer, dans chaque cas particulier, les circonstances de

fait.
L'autorité peut au besoin fonder sa conviction sur des éléments

d'appréciation
subsidiaires tels que l'expérience de la vie et le cours

ordinaire
des choses (RJN 1994, p.257). L'on ne saurait exiger d'une auto-

rité
communale que, lors de chaque requête d'exonération ou de réduction,

elle
procède à des investigations détaillées pour déterminer si le volume

des
déchets est égal ou supérieur à celui d'une personne. L'autorité com-

munale
s'est en l'occurrence basée sur l'expérience de la vie et le cours

ordinaire
des choses pour retenir que le volume de déchets est supérieur à

celui
produit par une personne. Elle n'a ainsi pas abusé de son pouvoir

d'appréciation.

 

       
b) Il y a lieu d'examiner également si la recourante pouvait

prétendre
à une réduction de la taxe annuelle et, le cas échéant, de dé-

terminer
l'importance de cette réduction. L'article 5 litt.b précité de

l'arrêté
prévoit, comme condition à la réduction de la taxe, un volume de

déchets
pouvant être qualifié de très faible, c'est-à-dire équivalent à la

quantité
émise par une personne. Or, bien qu'elle ait considéré que l'en-

treprise
de la recourante générait une quantité de déchets qualifiée de

supérieure
à celle d'une personne, la commune de Cornaux a décidé d'une

réduction
de 500 francs à 250 francs par année, assouplissant ainsi les

conditions
à une réduction de la taxe. Cette façon de procéder permet

d'individualiser
le calcul de la taxe en différenciant les entreprises

dont le
volume de déchets est inférieur à un conteneur et supérieur à

celui
d'une personne seule. Elle n'est pas critiquable bien que la réduc-

tion de
la taxe annuelle de 500 à 250 francs ne ressorte pas de l'inter-

prétation
littérale de l'arrêté. En effet, lorsqu'il examine l'interpréta-

tion
par l'autorité inférieure d'une disposition qu'elle a elle-même édic-

tée, le
Tribunal administratif fait preuve de retenue (RJN 1986, p.116).

 

5.      Mal
fondé, le recours doit être rejeté et les frais de procédure

mis à
la charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA). Il n'y a

pas
lieu à allocation de dépens (art.48 al.1 LPJA).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

1.
Rejette le recours.

 

2. Met
à la charge de la recourante les frais de procédure par 500 francs

   et les débours par 50 francs (montants
compensés par son avance).

 

Neuchâtel,
le 6 décembre 1995

 

 

3e
arrêt

A.    H. exploite une entreprise artisanale ayant

pour
activité le forage aux diamants, entreprise dont le siège se situe [...] sur le
territoire de la commune de Cornaux. Il a reçu

une
facture de la commune de Cornaux du 16 juin 1994 fixant à 500 francs

la taxe
annuelle sur l'enlèvement des déchets. Par la suite, la commune de

Cornaux
a adressé aux personnes intéressées l'arrêté du 8 février 1994 du

Conseil
général fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Par cour-

rier du
9 septembre 1994, H. a demandé l'exonération de

ladite
taxe, alléguant n'exercer aucune activité sur le territoire de la

commune
de Cornaux, son activité professionnelle générant au surplus des

déchets
ne pouvant être éliminés par la commune. Par décision du 24 octo-

bre
1994, la commune de Cornaux a fixé la taxe sur l'enlèvement des

déchets
concernant H. à 250 francs par année tout en

annulant
la facture du mois de juin 1994 et en la remplaçant par une nou-

velle
facture.

 

       
Le 14 novembre 1994, H. a recouru auprès du

Département
de la gestion du territoire contre la décision précitée.

Reprenant
les arguments déjà invoqués, il a fait valoir de plus que le

Règlement
d'exécution de la loi concernant le traitement des déchets

(RLCTD),
du 16 juillet 1980, concernait la loi du 11 octobre 1978 qui a,

depuis
lors, été abrogée et remplacée. Il en a déduit que l'arrêté du

Conseil
communal de Cornaux ne repose sur aucune base légale.

 

       
Par décision du 16 juin 1995, le Département de la gestion du

territoire
a rejeté le recours. Il a estimé que les règlements d'exécution

de lois
abrogées restent valables s'ils n'ont pas été supprimés expressé-

ment
par le nouveau droit et sont censés s'appuyer sur lui, conditions

réalisées
en l'espèce. En outre, il a relevé que le fait que 

H.
possède ou non un conteneur et qu'une partie de ses déchets

soit ou
non éliminée d'une autre manière que par les services communaux

n'est
pas déterminant. Il n'a pas suivi l'argumentation du recourant rela-

tive à
l'exercice de son activité hors du territoire communal, ce dernier

n'ayant
apporté aucune preuve à ce sujet et la commune ayant procédé à une

vision
locale dont elle a déduit que H. exerce une acti-

vité à
Cornaux, puisqu'au domicile de l'entreprise se trouvent un chantier

avec
des machines, des véhicules et divers matériaux. Il a rappelé ensuite

que
l'arrêté du Conseil général définit des critères de base conformes au

règlement
cantonal et estimé que la décision de la commune de Cornaux

n'était
ni arbitraire ni disproportionnée en considérant que la quantité

de
déchets produits par l'entreprise artisanale de H.

était
supérieure à celle d'une personne mais inférieure à celle d'un con-

teneur.

 

B.      Le
6 juillet 1995, H. recourt au Tribunal

administratif
contre la décision du département. Il reprend les arguments

d'ores
et déjà invoqués tout en précisant que, dans l'exercice de son ac-

tivité
professionnelle, il ne produit que des "déchets de chantier" dont

les
communes n'ont pas la charge de leur élimination.

 

C.     
Dans leurs observations des 14 août et 28 août 1995, le Départe-

ment de
la gestion du territoire et le Conseil communal de Cornaux con-

cluent
au rejet du recours.

 

                          C O N S I D E R A N
T

                                 en droit

 

1.     
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

 

2.     
Selon l'article 2 de la loi fédérale sur la protection de l'en-

vironnement
(LPE), celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la

loi en
supporte les frais (principe de causalité, aussi appelé principe du

pollueur-payeur).
L'obligation pour le détenteur de déchets de recycler,

neutraliser
ou éliminer ceux-ci conformément aux prescriptions légales

constitue
une de ces mesures (art.30 al.1 LPE). Les cantons veillent à ce

que
cette obligation soit exécutée (art.31 al.1 LPE). Ils peuvent confier

cette
tâche aux communes (art.31 al.2, 2e phrase LPE).

 

       
Les articles 4 à 6 de la loi neuchâteloise concernant le traite-

ment
des déchets (LCTD) disposent que les détritus ménagers, les objets

volumineux
à usage domestique et les ordures provenant des entreprises

industrielles,
artisanales et commerciales assimilables à des déchets sont

ramassés,
transportés puis traités par les communes. Selon les articles 22

et 26
al.2 litt.b de la même loi, les communes peuvent, par voie de règle-

ment,
percevoir des taxes et émoluments couvrant les frais de ramassage et

de
traitement des déchets dont elles ont la charge. L'article 10 RLCTD

indique
un certain nombre de critères combinables servant de base de cal-

cul.
L'émolument peut ainsi être calculé par habitant (litt.a), par éta-

blissement
ou exploitation commerciale, artisanale ou industrielle, en

tenant
compte éventuellement de la grandeur des locaux et du genre d'acti-

vité
(litt.c) et par quantité de déchets entreposés (litt.d).

 

       
Le 8 février 1994, le Conseil général de la commune de Cornaux a

arrêté
la taxe annuelle des entreprises à 500 francs par conteneur jusqu'à

800
litres au maximum. Selon l'article 3 de l'arrêté, la taxe est établie

en
fonction du nombre de conteneurs, mais au minimum un. Même si une en-

treprise
n'a pas l'obligation ou l'emploi d'un conteneur, la taxe perçue

sera
l'équivalent d'un conteneur. Selon l'article 5 litt.b de l'arrêté,

les
entreprises dont le volume de déchets peut être qualifié de très fai-

ble
(équivalent à la quantité émise par une personne) peuvent, sur demande

écrite
auprès du conseil communal, demander une réduction de la taxe. Tou-

tefois,
celle-ci sera au minimum égale à la taxe prélevée par habitant.

 

3.      a)
Les taxes ou émoluments sont des prestations pécuniaires,

uniques
ou périodiques, fournies par les administrés à une collectivité

publique
en échange d'avantages qu'ils reçoivent (Grisel, Traité de droit

administratif,
1984, p.608). Quand il s'agit, comme en l'espèce, d'une

activité
étatique qui a une valeur patrimoniale, on parle de taxes d'uti-

lisation
(Grisel, op.cit., p.609; Haefelin/Müller, Grundriss des allgemei-

nen
Verwaltungsrechts, 1990, p.456). La validité d'une taxe dépend du res-

pect
des principes de légalité, de la couverture des frais, de l'équiva-

lence,
ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de l'article 4

de la
Constitution fédérale (Grisel, op.cit., p.610-614; Haefelin/Müller,

op.cit.,
p.452-455, 457-458).

 

       
b) Le recourant ne développe pas la question relative à la vio-

lation
du principe de légalité mais s'en remet à l'appréciation du Tribu-

nal
administratif.

 

       
La décision attaquée doit être confirmée sur ce point. Il y a

lieu de
faire application de la jurisprudence fédérale selon laquelle

l'abrogation
de dispositions légales de base n'a pas pour conséquence que

l'ordonnance
d'application a perdu sa validité si cette dernière n'a pas

été
abrogée formellement et si elle n'est pas contraire aux lois qui ont

remplacé
celles sur lesquelles elle était fondée (JAAC 1962/63 no 9 et

1964/65
no 92). Or, la loi concernant le traitement des déchets du 13

octobre
1986 s'est inspirée en grande partie de l'ancienne loi concernant

le
traitement des déchets solides, reprenant l'essentiel de ses disposi-

tions,
notamment celles concernant les ordures ménagères. En effet, l'éla-

boration
d'une nouvelle loi visait principalement à prendre en charge le

contrôle
et le traitement de déchets spéciaux ou dangereux (BGC 1986,

p.152,
p.962 ss). L'article 24 de la nouvelle loi contient une délégation

d'exécution
au Conseil d'Etat. L'ancien règlement n'ayant pas été abrogé

et
n'étant pas contraire à la nouvelle loi, mais précisant bien au con-

traire
la portée et l'application de cette dernière, il faut en déduire

qu'il
n'a pas perdu sa validité. La commune de Cornaux disposait, dès

lors,
d'une base légale lorsqu'elle a légiféré par arrêté du 8 février

1994
fixant les taxes sur l'enlèvement des déchets. Le principe de légali-

té est
ainsi respecté.

 

       
c) A juste titre, le recourant ne prétend pas que l'arrêté com-

munal
ne respecterait pas les principes de la couverture des frais, de

l'équivalence,
ainsi que du respect du droit à l'égalité découlant de

l'article
4 de la Constitution fédérale. En effet, selon le principe de la

couverture
des frais, l'ensemble des ressources provenant d'un émolument

ne doit
pas être supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité

pour
l'activité administrative en cause. Or, selon les observations de la

commune
de Cornaux, les montants perçus à titre de taxes sur l'enlèvement

des
déchets se montent à 150'000 francs selon le budget 1994, alors que

des
charges ont été budgétisées à 200'800 francs. Il n'y a aucune raison

de
douter de ces allégations.

 

       
Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolu-

ment
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation four-

nie et
rester dans des limites raisonnables. Cela n'exclut toutefois pas

un
certain schématisme, car il n'est pas nécessaire que, dans chaque cas,

l'émolument
corresponde exactement au coût de la prestation (RJN 1994,

p.181;
ATF 111 Ia 324, 102 Ia 38; Moor, Droit administratif, III p.385).

Ce qui
est important, c'est que les taxes soient établies selon des cri-

tères
objectifs et qu'elles ne créent pas de différences sans motif perti-

nent.
Le système adopté par la commune de Cornaux respecte ce principe

étant
donné que les critères utilisés sont objectifs et permettent de

taxer
chaque entreprise en fonction de la quantité de déchets qu'elle pro-

duit.

 

       
Pour les mêmes motifs, le système adopté par la commune de

Cornaux
respecte le droit à l'égalité étant donné notamment que l'applica-

tion de
l'article 5 litt.b de l'arrêté permet d'individualiser, en cas de

besoin,
le calcul de la taxe et démontre la volonté de la commune de

Cornaux
de se conformer aux exigences constitutionnelles en matière d'éga-

lité de
traitement.

 

4.      Le
recourant conteste son assujettissement à l'arrêté communal

eu
égard au fait qu'il exerce son activité à l'extérieur du territoire

communal
et qu'il ne produit que des déchets de chantier.

 

       
a) Il est exact, comme le relève le Département de la gestion du

territoire,
que les précisions concernant son activité aurait déjà pu être

invoquées
devant les instances inférieures. Il ne s'agit toutefois que de

l'allégation
relative à l'existence exclusive de déchets de chantier.

Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, il est, dans la règle, pos-

sible
de soulever des moyens qui n'avaient pas été invoqués devant l'ins-

tance
inférieure, quand bien même ils auraient pu l'être, lorsque l'auto-

rité de
recours n'est pas - comme en l'espèce (art.33 et 43 LPJA)- liée

par les
constatations de fait de l'autorité inférieure (ATF 102 Ib 127,

100 Ib
355). En l'occurrence, vu l'absence d'instruction de la commune de

Cornaux
concernant les déchets éventuellement produits par l'entreprise du

recourant,
il y a lieu de prendre en considération les précisions appor-

tées
par ce dernier (RJN 1980-81, p.167, RJN 1982, p.144).

 

       
b) Une collectivité publique peut, sans violer l'égalité de

traitement,
astreindre au paiement d'émoluments des services publics de la

voirie par
exemple ceux de ses administrés qui n'utilisent pas ces servi-

ces
bien qu'ils en aient la faculté. Mais il faut alors que leur utilisa-

tion
par les intéressés ne soit pas seulement facultative mais obligatoire

(Grisel,
Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.609), car la

mise
sur pied et le maintien de ces services avec, corrélativement, la

possibilité
pour les administrés, d'y recourir en tout temps est, dans ce

cas, la
contrepartie de l'émolument (RVJ 1984, p.85; ZBl 1980, p.392,

1979,
p.301, 1966, p.391-392, 1966, p.209, JAB 1977, p.478, RJN 1994,

p.181).
Dans un tel cas, la taxe est due dès que l'obligation naît, indé-

pendamment
du fait que l'administré utilise ou non la prestation publique

(Moor,
Droit administratif, III p.364). Ainsi en est-il pour l'émolument

dû pour
un service d'enlèvement des ordures monopolisé par la commune,

même si
quelqu'un élimine par ses propres moyens les déchets qu'il pro-

duit.
La taxe étant due dès que l'obligation naît, soit dès que l'adminis-

tré a
la possibilité d'utiliser le service publique, il y a lieu d'exami-

ner en
l'occurrence si cette condition est donnée. Or, une telle obliga-

tion
n'existe, en droit neuchâtelois, qu'en ce qui concerne les ordures

ménagères
(art.4 à 7 LCTD; 1 RLCTD). Par contre, le traitement des déchets

spéciaux
est du ressort de leur détenteur (art.8 ss LCTD, arrêté concer-

nant
les déchets de chantier du 12.1.1994; art.9 OTD).

 

       
c) Pour ces motifs, il y a lieu de renvoyer la cause à la commu-

ne de
Cornaux afin qu'elle détermine si l'entreprise du recourant produit

des
ordures ménagères ou est susceptible d'en produire. En effet, le seul

fait
qu'à l'avenir l'entreprise du recourant sera peut-être susceptible de

produire
des ordures ménagères ne suffit pas à justifier présentement le

prélèvement
de la taxe. S'il se vérifie que l'exploitation de l'entreprise

artisanale
du recourant se déroule exclusivement à l'extérieur du terri-

toire
communal et n'est susceptible d'engendrer aucun déchet (ordures

ménagères)
sur ledit territoire, le recourant ne sera pas assujetti à

l'arrêté
communal relatif au prélèvement de la taxe. A ce sujet, le règle-

ment
d'exécution cantonal est plus précis que l'arrêté communal en ce sens

qu'il
soumet au paiement de la taxe toutes exploitations commerciales,

artisanales
ou industrielles (art.10 litt.c). Il faut déduire du terme

"exploitation",
que la taxe n'est due que lorsqu'il y a exploitation d'une

entreprise,
soit que cette dernière génère une activité commerciale, arti-

sanale
ou industrielle. L'utilisation du service public n'est en effet

possible,
au sens de la jurisprudence et doctrine précitées, que si des

déchets,
dont l'élimination par le service public est obligatoire, exis-

tent.

 

       
d) Contrairement aux constatations de faits de l'autorité commu-

nale,
le département a considéré que l'activité de l'entreprise du recou-

rant se
déroulait à Cornaux, en se basant sur une absence de preuves et

une
vision locale effectuée par la commune. Or, concernant l'absence de

preuves,
il n'est pas indispensable en l'occurrence que le recourant prou-

ve une
activité à l'extérieur. Son allégation aurait toutefois dû inciter

la
commune à instruire plus consciencieusement la question de l'existence

d'une
exploitation sur territoire communal et du type de déchets éventuel-

lement
engendrés (RJN 1994, p.257; Moor, Droit administratif, II p.176).

En
effet, pour établir les faits pertinents, l'autorité administrative ne

peut se
contenter d'attendre que l'administré lui demande d'instruire ou

lui
fournisse de lui-même les preuves adéquates : il lui faut établir

d'elle-même
les faits pertinents dans la mesure ou l'exige la correcte

application
de la loi (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâte-

loise
p.80 ss). Ainsi, l'obligation de collaborer de l'administré ne délie

pas
l'autorité de toute charge car elle doit attirer l'attention de l'ad-

ministré
sur les faits qu'elle considère comme pertinents (ATF 102 Ib 97,

Moor,
op.cit, p.176 et les références citées). Quant à la vision locale,

la
commune y a procédé apparemment sans la présence du recourant en vio-

lant
ainsi le droit d'être entendu qui découle de l'article 4 de la Cons-

titution
fédérale. Toutefois, le recourant a admis les constatations de

fait y
relatives à savoir la présence d'un chantier avec machines, véhicu-

les et
divers matériaux. Ceci ne suffit pas encore à démontrer l'existence

d'ordures
ménagères due à l'exploitation d'une entreprise artisanale. On

ne
saurait en effet exclure la présence sur territoire communal de Cornaux

d'un
dépôt servant exclusivement à l'entrepôt du matériel utilisé pour une

exploitation
artisanale hors du territoire communal.

 

       
e) Pour tous ces motifs, la cause doit être renvoyée à l'autori-

té
communale afin qu'elle procède à une instruction complémentaire relati-

vement
à la présence d'une exploitation artisanale sur territoire communal

et, le
cas échéant, à l'existence d'ordures ménagères. Si l'autorité com-

munale
arrive à la conclusion que ces deux conditions sont réalisées, il

lui
appartiendra alors de statuer sur le montant de la taxe en application

des
articles 3 et 5 litt.b de l'arrêté communal.

 

5.     
Quant à une éventuelle double imposition, relevée par le recou-

rant,
il y a lieu de préciser qu'il n'est nullement exclu qu'une entrepri-

se, qui
produit des déchets sur différents territoires communaux, soit

soumise
à plusieurs taxes d'enlèvement des déchets, ce bien entendu en

application
des critères retenus par chaque législation communale.

 

6.      Le
recourant relève avec raison que, selon l'article 4 al.1 de

l'arrêté
communal, les taxes sont perçues trimestriellement, conjointement

avec la
facture des services industriels. A supposer qu'il soit astreint

au
paiement de la taxe, il est dès lors en droit d'exiger une perception

trimestrielle.

 

7.      Il
suit de là que la décision du Département de la gestion du

territoire
du 16 juin 1995 et celle du Conseil communale de Cornaux du 24

octobre
1994 doivent être annulées et la cause renvoyée à la commune de

Cornaux
pour instruction complémentaire. Vu le sort de la cause, il est

statué
sans frais (art.47 al.2 LPJA).

 

                             Par ces motifs,

                        LE TRIBUNAL
ADMINISTRATIF

 

1.
Annule la décision du Département de la gestion du territoire du 16

   juin 1995 et celle du Conseil communal de
Cornaux du 24 octobre 1994.

 

2.
Renvoie la cause à la commune de Cornaux pour instruction complémentai-

   re et nouvelle décision au sens des
considérants.

 

3.
Statue sans frais. (L'avance de frais de fr. 550.-- effectuée par le

   recourant lui sera restituée.)

 

Neuchâtel,
le 6 décembre 1995