# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 78329acf-ef22-59fa-83c2-445bd982c249
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2015  VB.2014.00635
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2014-00635_2015-09-10.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2014.00635	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 10.09.2015
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.06.2016 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Abgaberecht ohne Steuern
	Betreff: 

	Gebühren

	
Gebühren: Wasserversorgung, Gebührenauflage.

Auf einem der Beschwerdegegnerin im damaligen Zeitpunkt gehörenden Areal kam es zu einem unterirdischen Leitungsriss, welcher von aussen nicht festgestellt werden konnte, zumal das entwichene Wasser versickerte. Aufgrund dessen kam es zu einem massiven Anstieg des Wasserzählers.
Von der vorherigen Eigentümerin wurden die Zählerstände jeweils in Selbstablesung  der Wasserversorgung gemeldet. Mit der Beschwerdegegnerin wurde hingegen keine Vereinbarung über die Ablesungsart getroffen. Diese liess den Zählerstand von ihrer Verwaltung monatlich notieren, ohne jedoch die Angaben zur Fakturierung an die Wasserversorgung weiterzuleiten. Als diese im Juli 2011 auf Nachfrage hin die Angaben erhielt, wurde der Leitungsriss aufgrund des sprunghaft angestiegenen Zählerstands festgestellt und umgehend behoben. Die Wasserversorgung Zürich korrigierte die Gebührenforderung durch Reduktion der Abwassergebühr wegen Versickerung und Erlass der Überwasserverbrauchsgebühr, stellte jedoch die übrigen Gebühren für Wasserbezug und Abwasser in Rechnung.
Die Vorinstanz erachtete die strittige Gebührenforderung als unverhältnismässig und wies die Sache zur angemessenen Gebührenfestsetzung an die Stadt Zürich zurück, wogegen sich diese wehrt.
Streitgegenstand ist nur die Gebühr für den Wasserbezug (E. 2.1). Rechtliche Grundlagen zur Wasserversorgung (E. 3). Das massgebende kommunale Recht lässt bei der Bemessung der Verbrauchsgebühren keinen Raum für eine Gebührenreduktion bei nicht entdeckten oder behobenen Umständen, welche die tatsächliche Wassernutzung verunmöglichten (E. 6.1). Neben dem Selbstverschulden der Beschwerdegegnerin, welche den Wasserverlust hätte bemerken können, liegt auch ein Versäumnis seitens der Wasserversorgung vor, wenn sie dieses Geschäft intern fast vier Jahre lang pendent hielt (E. 6.4.1). Mit Verzicht auf die Überwassergebühr wurde die nicht adäquate Nutzung des versickerten Wassers genügend berücksichtigt, weshalb sich die strittige Gebührenrechnung als verhältnismässig erweist und kein Anlass zur Korrektur durch die Vorinstanz bestand (E. 6.4.3).
Gutheissung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						FABRIKBAUTE
GEBÜHREN
GEBÜHRENBEMESSUNG
GEBÜHRENBERECHNUNG
RECHNUNG
ROHRBRUCH
VERANTWORTLICHKEIT
VERSCHULDEN
WASSER
WASSERBEZUG
WASSERGEBÜHR
WASSERVERSORGUNG
WASSERZÄHLER

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 25 WasserwirtschaftsG
§ 26 WasserwirtschaftsG
§ 27 Abs. 5 WasserwirtschaftsG
§ 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2014.00635

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 10. September 2015

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea 

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano. 

 

 

In Sachen

 

Stadt Zürich, vertreten durch
den Stadtrat,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

B AG, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

und

 

D AG, vertreten durch RA E, 

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Gebühren,

hat sich
ergeben: 

I.  

A. Die B AG, die sich seit Oktober 2014 in Liquidation befindet, war von
September 2007 bis Juni 2014 Eigentümerin verschiedener Liegenschaften auf dem
ehemaligen F-Areal mit den drei Wasserzählern "H", "I" und "J".
Vor der Grundstücksübernahme waren die Wasserzählerstände jeweils von
den vormaligen Eigentümerinnen, die das Areal ihrerseits im Jahr 2003 von der B AG
erworben hatten, in Selbstablesung der Wasserversorgung Zürich (WVZ) gemeldet
worden, worauf die WVZ entsprechende Rechnungen gestellt hatte. Nach dem
Eigentumswechsel übernahm die D AG (damals noch G AG) per
1. Oktober 2007 die Verwaltung des Areals, das an verschiedene Zwischennutzer
vermietet war. Die Ablesung bzw. Meldung der Wasserzählerstände erfolgte für
die drei Zähler im Folgenden unterschiedlich. Der Wasserzähler "J"
wurde von der Verwalterin zwar monatlich abgelesen, diese Angaben wurden aber
nicht an die WVZ zur Fakturierung weitergeleitet. Erst auf Nachfrage hin
lieferte die Verwalterin der WVZ am 22. Juli 2011 die fehlenden Zählerstände.
Daraus ging eine massive Erhöhung des Wasserverbrauchs bei diesem Wasserzähler
ab Dezember 2009 hervor. Abklärungen vor Ort ergaben als Ursache dieses hohen
Verbrauchs einen Leitungsriss, den die Arealverwalterin am 25. Juli 2011 reparieren
liess. 

Die diesen Wasserzähler betreffende
Gebührenforderung für das bezogene Frischwasser, Überwasserverbrauch (Zuschlag
für Wasserbezug über einer zugeteilten Menge) und Abwasser hätte sich während
der Dauer des Wasserschadens auf Fr. 2'282'950.15 belaufen, wurde aber von der WVZ insofern korrigiert, als
die Abwassergebühr wegen Versickerung des Wasserverlustes um Fr. 914'919.45 reduziert und die Gebühr für den
Überwasser­verbrauch von Fr. 626'444.55 ganz erlassen wurde. Aus diesen Korrekturen resultierten die mit vier Rechnungen  vom 27. Februar
2012 eingeforderten Gebühren für den Wasserbezug und das Abwasser im Zeitraum 1. Dezember
2009 bis 22. Juli 2011 über insgesamt Fr. 741'586.15 (Fr. 720'677.20
Trinkwasser und Fr. 20'908.95 Abwasser).

B.
Mit Verfügung vom 3. August 2012 auferlegte die
WVZ die mit den genannten vier Rechnungen verlangten Gebühren für den
Wasserbezug und das Abwasser zuzüglich 5 % Verzugszins ab dem 4. Mai
2012. 

C.
Eine hiergegen erhobene Einsprache der B AG wies
der Stadtrat Zürich am 25. September 2013 ab.

II.
 

Gegen den Einspracheentscheid erhob die B AG
am 25. September 2013 Rekurs und beantragte, der Einspracheentscheid und
die vier Rechnungen seien aufzuheben, und der Wasserverbrauch für den Zeitraum
vom 1. Dezember 2009 bis 22. Juli 2011 sei aufgrund früherer
Verbrauchszahlen zu schätzen und ohne Berücksichtigung des Wasserrohrbruchs neu
festzulegen. Weiter beantragte sie, auf die Auferlegung von Verzugszinsen im
Umfang von 5 % ab dem 4. Mai 2012 sei zu verzichten, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Der Bezirksrat zog
die D AG als Mitbeteiligte ins Verfahren ein und hiess den Rekurs am 25. September
2014 teilweise gut. Er hob die Gebührenverfügung vom 3. August 2012 und
den Einspracheentscheid vom 23. September 2013 auf und wies die Sache zur
angemessenen Festsetzung der Gebührenhöhe (Zeit vom 1. Dezember 2009 bis
zum 22. Juli 2011) im Sinn der Erwägungen an die Stadt Zürich zurück. Die
Verfahrenskosten auferlegte er den Parteien je zur Hälfte, eine
Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen. 

III.
 

Die Stadt Zürich erhob am 31. Oktober
2014 Beschwerde gegen den Rekursentscheid und beantragte dessen Aufhebung und
die Bestätigung der Gebührenverfügung und des Einspracheentscheids, unter
Kostenfolgen zulasten der B AG. Der Bezirksrat verwies am 6. November
2014 auf die Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine
Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 4. Dezember 2014 beantragte die B AG,
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Die Mitbeteiligte D AG
stellte mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2015 die gleichen Anträge. 

In ihren weiteren Rechtsschriften vom 4. und
6. Februar, 3., 5., 17. und 19. März, 14. und 22. April sowie 6. Mai
2015 hielten die Parteien und die Mitbeteiligte an ihren Beschwerdeanträgen
fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.2 Die
Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG legitimiert,
da sie ein schutzwürdiges Interesse an der korrekten Auslegung und Anwendung
ihres autonom erlassenen kommunalen Rechts verficht (lit. b), und der
angefochtene Entscheid mit seinen möglichen Auswirkungen für andere Fälle von
Wasserverlusten einen wesentlichen Eingriff in ihr Verwaltungsvermögen darstellt
(lit. c). 

1.3
Der Rekursentscheid bildet, obwohl die
Sache an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen wurde, keinen nur unter den
Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG anfechtbaren Zwischenentscheid,
sondern einen Endentscheid. Der Bezirksrat entschied nämlich zum einen
abschliessend über die für zulässig befundene Kanalisationsgebühr (Teilentscheid)
und stellte auch mit Bezug auf die zulässige Wassergebühr derart konkrete
Berechnungsparameter auf, dass der Beschwerdeführerin im Wesentlichen nur noch
eine rechnerische Umsetzung des Angeordneten ohne eigentlichen
Ermessenspielraum offensteht (vgl. BGE 138 I 143
E. 1.2; 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3; Alain
Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 28
N. 45). 

1.4
Die Beschwerdeführerin hat die 30-tägige Frist zur
Einreichung der Beschwerde gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 VRG mit
ihrer Eingabe vom 31. Oktober 2014 gewahrt. Der Beschluss der Vorinstanz
wurde zwar am 26. September 2014 an sie versandt, traf aber wegen einer
postalischen Fehlleitung erst am 1. Oktober 2014 bei der Fraumünsterpost
ein, wo er gleichentags abgeholt wurde. 

Demnach ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1
Im Streit liegt eine kommunale Gebühr für den
Wasserbezug über Fr. 720'677.20. Die im Rekursverfahren noch strittige Gebühr für die Kanalisation
über Fr. 20'908.95 hat der Bezirksrat als
rechtens beurteilt und den Rekurs in dieser Hinsicht abgewiesen (E. 3.4 h Disp.-Ziff. I Abs. 2). Die mit Disp.-Ziff. I Abs. 1
vorgenommene Rückweisung zur neuen Gebührenberechnung bezog sich nach den
Erwägungen (E. 3.4 g)
denn auch einzig auf die Wassergebühr. Da die Beschwerdegegnerin selber kein
Rechtmittel gegen die teilweise Abweisung des Rekurses erhoben hat, entfällt
dieser Gebührenteil als Streitgegenstand. Daran ändert nichts, dass die
Beschwerdegegnerin, dies im Gegensatz zur Mitbeteiligten, in ihrer
Beschwerdeantwort auch diesen Gebührenteil für
unzulässig hält.

2.2
Der Bezirksrat hob die festgesetzte Wassergebühr
als unangemessen auf und stellte seinerseits Eckwerte für eine angemessene
Gebührenfestsetzung inklusive Überwasser­gebühren auf
(E. 3.4 g). Die Kognition des Verwaltungsgerichts
ist im Gegensatz zur Rekursinstanz auf Rechtsverletzungen beschränkt (§ 50
Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG sowie § 50
Abs. 2 VRG). Indem die Beschwerdeführerin die Korrektur der Wassergebühr
durch die Rekursinstanz als unverhältnismässig und die
Gemeindeautonomie verletzend rügt, macht sie eine solche Rechtsverletzung geltend.

3.
 

3.1
Die Wasserversorgung in den Gemeinden richtet sich
nach den §§ 25 ff. des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni
1991 (WWG). Trinkwasser ist haushälterisch zu verwenden. Es ist in der Regel nur über Messeinrichtungen abzugeben (§ 26
WWG). Die Gemeinden stellen die Wasserversorgung
innerhalb ihres Gemeindegebietes sicher (§ 27 Abs. 1 Satz 1
WWG); sie erlassen ein Reglement über die Wasserversorgung (§ 27 Abs. 5
WWG). Für die Benützung der öffentlichen
Wasserversorgungsanlagen erheben die Gemeinden kostendeckende Anschluss- und
Benützungsgebühren oder Benützungs­gebühren allein (§ 29
Abs. 2 WWG). 

3.2
Auf städtischer Ebene
galten bis zum 30. Juni 2010 das Reglement über die Abgabe von Wasser
durch die Wasserversorgung Zürich vom 25. Januar 1961 (Wasserabgabe­reglement) und der Tarif über die Abgabe von Wasser durch die
Wasserversorgung Zürich vom 5. Juli 1989. Nach Art. 32
Wasserabgabereglement werden die Zählerablesungs- und Verrechnungsperioden vom
Stadtrat festgesetzt. Gemäss dem darauf gestützten Stadtrats­beschluss vom 9. Mai 1984 soll die Ablesung der Wasserzähler
bei einer Nenngrösse von 10 m³ und grösser
und die Verrechnung des Wasserverbrauchs alle zwei Monate
erfolgen (ASZ 724.130). Nach Art. 40
Wasserabgabereglement sind die Zählerangaben und -ablesungen
des Werkes für die Abrechnung verbindlich, sofern nicht unrichtiger Gang oder
falsche Ablesung des Zählers nachgewiesen ist (Abs. 1). Wiederholt
festgestellter, auffällig hoher Wasserverbrauch wird dem Bezüger schriftlich
mitgeteilt. Es ist seine Sache, den Ursachen nachzugehen und allfällige Mängel
der Installation oder Missstände im Verbrauch zu beheben (Abs. 2).

Ab dem 1. Juli 2010 galten die Verordnung über die Abgabe von Wasser durch die
Wasserversorgung Zürich vom 23. September 2009 (Wasserabgabeverordnung)
und der Wassertarif vom 23. September 2009 (ASZ 724.100 und 724.110). Die
Wasserzähler werden von der WVZ zur Verfügung gestellt, geliefert, montiert,
unterhalten und demon­tiert (Art. 33 Abs. 1
Satz 1 Wasserabgabeverordnung). Die WVZ kann die Ablesung des
Wasserzählers gemäss Art. 35 Wasserabgabeverordnung selber durchführen,
fern ablesen, Dritten übertragen oder durch Selbstablesung die notwendigen
Daten erheben (Abs. 1). Die Ableseperioden werden von der WVZ festgelegt (Abs. 2).
Gestützt auf diese Bestimmung setzte der Direktor der WVZ am 30. Juni
2010 die Ableseperioden für Wasserzähler mit Nenngrösse von 10 m³ und grösser auf alle zwei Monate fest. Die
Wasserzählerangaben und -ablesungen der WVZ sind für
die Abrechnung verbindlich, sofern nicht unrichtige Funktion oder falsche
Ablesung des Wasserzählers nachgewiesen wird (Art. 35 Abs. 4 Wasserabgabeverordnung).
Auffällig hoher Wasser­verbrauch wird der Kundin oder
dem Kunden schriftlich mitgeteilt. Es ist ihre oder seine Sache, den Ursachen
nachzugehen und allfällige Mängel der Haustechnikanlagen oder Miss­stände beim Verbrauch zu beheben (Art. 35 Abs. 5 Wasserabgabeverordnung). 

Die strittige Gebührenrechnung für das über den
Wasserzähler Nr. 971'930 "J" mit Nenngrösse
50 m³ bezogene Trinkwasser betrifft einen
Zeitraum vor und nach dem 1. Juli 2010, sodass beide kommunalen Regelungen
zur Anwendung gelangen.

4.
 

4.1
 Der Bezirksrat erwog im Wesentlichen Folgendes: Vorfrageweise stellte er fest, dass die betroffene
Wasserleitung Teil eines privaten Leitungsnetzes sei und im Eigentum und
Verantwortungsbereich der Beschwerdegegnerin stehe. Da
die Beschwerdeführerin vom Benutzerwechsel und der
Zwischennutzung gewusst habe, hätte die WVZ den Wasser­zähler "J" ab Oktober 2009 alle zwei Monate ablesen oder
mit der Beschwer­degegnerin
eine monatliche Selbstablesung vereinbaren müssen. Zwar sei trotz fehlender
Ablesung innerhalb von fünf Jahren eine nachträgliche Rechnungstellung möglich.
Die Beschwerdegegnerin habe aber ihre Pflicht zum
haushälterischen Umgang mit Trinkwasser und die Meldepflicht für auffällig
hohen Wasserverbrauch verletzt. Daher seien die Verbrauchsgebühren angemessen
zu reduzieren, auch wenn die Beschwerdegegnerin bzw.
die Mitbeteiligte den Wasserverlust ohne Weiteres auch selbst hätte bemerken
können. Dabei komme es nicht darauf an, wem die
Hydranten nach der betroffenen Wasserleitung gehören und wer sie hätte
kontrollieren müssen, denn die Hydranten würden nur alle zwei Jahre
kontrolliert. Es sei nicht davon auszugehen, dass zwischen Dezember 2009 und
Februar 2010 eine Kontrolle stattgefunden hätte und zudem sei höchst fraglich,
ob das Leitungsleck dadurch überhaupt bemerkt worden wäre.

Angemessen wäre es gewesen, zwischen
Dezember 2009 und Anfang Februar 2010 die Verbrauchsgebühr für den gesamten
Wasserbezug inklusive Wasserverlust und Über­wassergebühr
(Zuschlag auf dem Wasserbezug über einer zugeteilten Menge) zu verrechnen und
ab Februar 2010 bis Juli 2011 nur noch den mutmasslichen Wasser­verbrauch der Arealmieter ohne Wasserverlust und Überwassergebühr
in Rechnung zu stellen. Mit dem vollständigen Verzicht der Beschwerdeführerin auf die Überwassergebühr von Fr. 626'444.55 werde die fehlende Reduktion der Verbrauchsgebühr ab Februar
2010 bei Weitem nicht kompensiert. Bei der erneuten Festlegung der
Gebühren könne die Beschwerdeführerin aber auf den Erlass der
Überwassergebühren zurückkommen und diese für die Zeit von Dezember 2009 bis
anfangs Februar 2010 voll verrechnen. 

4.2
Die Beschwerdeführerin macht dagegen hauptsächlich
geltend, als Inhaberin der betroffenen Leitung hafte die
Beschwerdegegnerin für Schäden, die sie durch unsach­gemässe
Handhabung, mangelnde Sorgfalt und Kontrolle sowie unzureichenden Unterhalt der
Haustechnikanlage verursache. Nach Übernahme des grossen und komplexen
Industrieareals mit entsprechend dimensionierten Anlagen und grossem
Gefährdungspotenzial sei es äusserst fahrlässig
gewesen, trotz des im Dezember 2009 festgestellten sprunghaften Anstiegs im
Wasserverbrauch rund 20 Monate untätig zu bleiben. Nach der vom Bezirksrat
vorgesehenen Berechnung müsste die WVZ rund 7/8 der
Verbrauchs- und Überwassergebühren übernehmen, was angesichts des inzwischen
realisierten Arealver­kaufspreises
und des Liquidationsüberschusses der Beschwerdegegnerin stossend sei. Es gebe
keine Pflicht der WVZ zu einer zweimonatigen Ablesung der Wasserzähler, deren
Unterlassen zur Folge habe, dass sämtliche Risiken aus allfälligen
Wasserschäden auf Privatgrund zulasten der WVZ gehen sollten. Die unterlassene Zählerablesung bzw. das unterlassene Nachfordern der Zählerstände
stehe in keinem Verhältnis zum Verschulden der Beschwerdegegnerin. Die Pflicht
zum haushälterischen Umgang mit Trinkwasser sei nicht nur von der WVZ, sondern
auch von der Beschwerdegegnerin zu beachten. Ein allfälliger adäquater Kausalzusammenhang zwischen den Unterlassungen der WVZ
und dem Schaden der Beschwerdegegnerin sei durch deren
eigene Unterlassungen unter­brochen. Mit dem Verzicht
auf die Überwassergebühr sei bereits genügend auf die Unter­lassungen der WVZ reagiert worden.

4.3
Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, sie sei ihrer
Pflicht zum Unterhalt von Haustechnikanlagen gemäss den Vorschriften des
Bundes, des Kantons, der WVZ sowie nach den Europäischen Normen und den
Richtlinien des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs ebenso wie
nach dem Regelwerk Leitsätze für die Erstellung von
Trinkwasserinstallationen nachgekommen. Der Erlös aus dem Verkauf des Areals
und der Liquidation der Beschwerdegegnerin begründe keine Zahlungspflicht; ihre wirtschaftlichen Vorteile dürften nicht ohne gesetzliche
Grundlage abgeschöpft werden. Die WVZ habe spätestens seit dem 27. November
2007 gewusst, dass die Wasserzähler nicht mehr von der L AG abgelesen
würden. Sie hätte daher nicht einfach darauf warten dürfen, dass ihr die
Ablesedaten von einer anderen Stelle zugesendet würden, sondern aktiv mit der
Beschwerdegegnerin oder der Mitbeteiligten Kontakt aufnehmen und die
Zählerablesung an diese delegieren müssen. 

4.4
Die Mitbeteiligte macht geltend, bei der fraglichen
Leitung könne es sich nicht um eine private Haustechnikanlage handeln, da sie
ausserhalb eines Hauses liege. Für den Rohr­bruch gebe
es keinen Verursacher. Die Wasserversorgung habe gegen gesetzlich begrün­dete Ablesepflichten verstossen; im Gegensatz dazu fehle eine
Pflicht des Privaten zur Selbstablesung. Die Selbstablesung habe vorliegend nur
bis Ende September 2007 gedauert und habe danach nicht
mehr bei der Beschwerdegegnerin oder der Mitbeteiligten gelegen. Von ihrer
Seite habe zwar eine vor Ort tätige Person die fraglichen Zählerstände
registriert, niemand habe sich aber nach diesen Zahlen erkundigt, diese
interpretiert und den Wasserverlust tatsächlich festgestellt. 

5.
 

In rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht
sind der Beurteilung vorab folgende Feststellun­gen
zugrunde zu legen:

5.1
Der Bezirksrat ging im Rekursentscheid
übereinstimmend mit den Parteien und zu Recht von einem Bezugsverhältnis
zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerde­gegnerin
im Sinn von Art. 24 Abs. 1 des Wasserabgabereglements und Art. 31
Abs. 1 der Wasserabgabeverordnung aus. 

Für die Beurteilung der vorliegenden
Streitigkeit ist es ohne Belang, ob und inwieweit die Beschwerdegegnerin die
Verwaltung ihres Areals an die Mitbeteiligte übertrug. Deren Verhalten als
Hilfsperson während der massgebenden Zeit des Wasserbezugs ist jedenfalls voll
der Beschwerdegegnerin als Wasserbezügerin und Gebührenschuldnerin anzurechnen,
weshalb im Folgenden nicht zwischen dem Verhalten der Beschwerdegegnerin und
demjenigen der Mitbeteiligten differenziert wird. 

5.2
Eigentümerin der gerissenen Wasserleitung war nach
dem vom Bezirksrat richtig dargelegten
Akzessionsprinzip (vgl. Art. 671 Abs. 1
ZGB in der bis 31. Dezember 2011 geltenden Fassung) und der Auslegung von
Art. 2 Abs. 4 und Art. 6 Abs. 1 des
Wasser­abgabereglements bzw.
nach Art. 19 der Wasserabgabeverordnung die Beschwerde­gegnerin. Massgebend dafür ist die Lage der Leitung auf dem
Grundstück der Beschwerdegegnerin und nach dem Wasserzähler,
dies entgegen der Auffassung der Mitbeteiligten unabhängig davon, ob sich diese
Leitung innerhalb oder ausserhalb eines Gebäudes befindet. Aus dem in
Art. 19 Wasserabgabeverordnung verwendeten Begriff "Haustechnik­anlage" lässt sich angesichts der in der genannten Bestimmung
selber enthaltenen klaren Definition, welche auf die Lage der Leitungen ab der
Einführung in das Gebäude oder in den Wasserzählerschacht Bezug nimmt,
nichts anderes schliessen. 

5.3
Ursächlich für den von der Beschwerdegegnerin
infolge Wasserverlusts nicht nutz­baren Wasserbezug
war ein Riss in der privaten Haustechnikanlage; dieser Riss ist, wie sich aus den monatlichen Zählerständen innerhalb des fraglichen Zeitraum vermuten lässt, etwa gegen Mitte
Dezember 2009 aufgetreten und zeigte sich in einem exorbitant höheren Wasserverbrauch
ab diesem Zeitpunkt. 

Der daraus resultierende Wasserverlust
hätte durch ein zweimonatliches Ablesen bzw. Einfordern der Zählerstände vonseiten der Beschwerdeführerin aller Wahrscheinlichkeit im Februar
2010 zum Erkennen des Risses geführt und damit die gesamte
Dauer des Wasser­verlustes
von rund 19,5 Monaten auf eine Dauer von rund 1,5 Monaten verkürzt, d. h. den Wasserverlust in der Grössenordnung
von 70–80 % vermindert. Eine aktive eigene Bewirt­schaftung und Interpretation der von der Beschwerdegegnerin
monatlich abgelesenen Zählerstände hätte vermutlich sogar bereits im Januar
2010 zum Erkennen des Risses geführt und den
Wasserverlust demnach in noch stärkerem Mass reduziert. 

6.
 

6.1
Das massgebende kommunale Recht bemisst die
Verbrauchsgebühren für Frischwasser ausschliesslich nach der Menge des über den
Wasserzähler bezogenen Wassers zuzüglich eines
Zuschlags für den Bezug von Überwasser. Es lässt dabei
keinen Raum für eine Gebührenreduktion bei einem länger nicht entdeckten oder
nicht behobenen Wasser­schaden oder bei anderen
aussergewöhnlichen Umständen, die dem Bezüger die tatsäch­liche Wassernutzung verunmöglicht haben. 

Darin liegt entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin keine Gesetzeslücke. Es entspricht
der Logik einer selbsttragenden und vollständig über Gebühren und Beiträge
finanzierten Wasserversorgung, wie dies § 29 Abs. 1 bis 3 WWG
verlangt, dass sich Ver­brauchsgebühren unabhängig vom
konkreten Nutzen des einzelnen Abnehmers an der bezogenen Wassermenge messen. Diese über die
Wasserzähler gemessene Wassermenge belastet den Aufwand der
Wasserversorgung denn auch im gesamten Umfang und unab­hängig vom tatsächlichen Nutzen einzelner Bezüger. Daher würde sich
jeder gebührenfrei gewährte Wasserbezug letztlich über die Gesamtrechnung auf
alle Wasserbezüger aus­wirken. Eine planwidrige Unvollständigkeit des Wasserabgabereglements
oder der Wasserabgabeverordnung ist nicht ersichtlich. Mit ihrer Unterscheidung
zwischen der Versorgungs- und Hausanschlussleitung einerseits und Haustechnikanlage
andererseits und den damit verbundenen Unterhaltspflichten verweist die kommunale
Regelung ohne erkennbare Lücke auf die verschiedenen
Verantwortlichkeitsbereiche. Für allfällige Schäden in den Haustechnikanlagen
ist der Leitungseigentümer verantwortlich; ihn trifft daher nicht nur die
Pflicht, diese zu reparieren, sondern grundsätzlich auch das Risiko des daraus
entstehenden Wasserverlusts. Diese Überlegungen gelten in
gleicher Weise nicht nur für die ordentliche Verbrauchsgebühr, sondern auch für die Zuschlagsgebühr
für Über­wasserverbrauch, die
ihrerseits einem übermässigen Wasserverbrauch
entgegenwirken soll.

Räumt das anwendbare kommunale Recht der Verwaltung demnach bei der Gebühren­auflage keinen Ermessenspielraum ein, so lässt dies auch der
Rekursinstanz weder Raum für eine Ermessensüberprüfung noch für die Ausübung eigenen Ermessens. Angesichts
dieser Rechtslage liesse sich die der
Beschwerdeführerin vom Bezirksrat auferlegte Pflicht zur Gebührenreduktion
einzig damit begründen, dass die von der Beschwerdeführerin erhobene
Gebührenforderung unverhältnismässig ist bzw. dass sie das Äquivalenzprinzip verletzt.

6.2
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt,
dass eine Verwaltungsmassnahme im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel geeignet und erforderlich und nach Abwägung der beidseitigen
Interessen auch zumutbar ist. Nach dem Äquivalenz­prinzip,
das das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert,
bemisst sich der Wert einer staatlichen Leistung entweder nach dem wirtschaftlichen
Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der
konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden
Verwaltungszweigs (BGE 130 III 225 E. 2.3). Im
Bereich der Wasserversorgung vermag das Äquivalenzprinzip allerdings seine
gebührenbegrenzende Funktion kaum zu erfüllen, da sich der Nutzen bzw. der
Aufwand der Wasserversorgung mangels eines Marktwerts nur schwer bestimmen
lässt (vgl. Richard Lötscher, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der
öffentlichen Abgaben in AJP 2015 S. 469, S. 478; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St.
Gallen 2010, Rz. 2642; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, N. 23 zu § 58). 

Es ist daher im Folgenden zu prüfen, ob
der Bezirksrat die strittige Gebührenforderung der Beschwerdeführerin über Fr. 720'677.20 angesichts der gesamten Umstände des Falles zu Recht als unverhältnismässig erachtete.

6.3
Die öffentliche Wasserversorgung und deren
Finanzierung bezwecken unter anderem einen haushälterischen Umgang mit
Frischwasser (§ 26 WWG) und die verursacher­gerechte
Auferlegung der Kosten der Wasserversorgung (§ 29 Abs. 2 WWG). Im
Hinblick auf diesen Zweck erweist sich die strittige Gebührenverfügung ohne Weiteres als geeig­netes und erforderliches
Mittel. 

Ob sie im Hinblick auf die besonderen
Umstände und im Rahmen einer Interessenabwägung auch
zumutbar ist, hängt wesentlich davon ab, inwieweit die Beschwerdeführerin, die
vom gemessenen Wasserbezug selber nicht im vollen Umfang profitieren konnte,
ein Selbstverschulden am hohen Wasserverlust trifft. Demgemäss ist entgegen der
Auffassung im Rekursentscheid nicht in erster Linie zu fragen, ob die
Beschwerdeführerin Pflichten im Zusammenhang mit der Wasserversorgung verletzt
hat oder nicht, sondern, inwieweit die Beschwerdegegnerin bei der gebotenen
Aufmerksamkeit den Wasserverlust hätte vermeiden können. Dabei kann immerhin
das gebotene Mass der Aufmerksamkeit des Wasserbezügers von den Pflichten der Wasserversorgung
abhängen, denn im Rechtsver­kehr darf grundsätzlich
jede Partei auf ein gesetzeskonformes Verhalten des Vertrags­partners vertrauen. 

Bei der folgenden Prüfung der
Zumutbarkeit geht es demnach nicht
um Ersatz eines aus dem Riss entstandenen Schadens, was als Frage der
Werkeigentümerhaftung und unge­achtet der Person des
Geschädigten im Zivilprozess zu entscheiden wäre (§ 1 VRG). Ebenso wenig
geht es um eine andere Art der Haftung oder um ein im haftungsrechtlichen Sinn
pflichtwidriges Verhalten einer Partei und einen adäquaten Kausalzusammenhang
zwischen diesem Verhalten und dem Schaden. 

6.4  

6.4.1
Die Datenerhebung bei den werkseigenen Wasserzählern ist grundsätzlich
Sache der WVZ, auch wenn sie dabei auf verschiedene Methoden der Ablesung
zurückgreifen kann (vgl. Art. 32 und 40 Wasserabgabereglement sowie
Art. 33 Abs. 1, 34 Abs. 4 und 35 Abs. 2
Wasserabgabeverordnung). Zähler in der Nenngrösse des vorliegend fraglichen
Wasserzählers sind alle zwei Monate abzulesen. Während sich der auf das
Wasserabgabereglement stützende Stadtratsbeschluss vom 9. Mai 1984 noch
ausdrücklich für eine zweimonatliche Rechnungstellung gegenüber dem
Wasserbezüger aussprach, fehlt eine entsprechende Bestimmung im kommunalen
Recht seit dem 1. Juni 2010. Die Beschwerdegegnerin leitet daraus zu Recht
nicht ab, das längere Ausbleiben von Wasserrechnungen verhindere eine
Nachforderung von Wassergebühren. Art. 47 Abs. 3 Wasserabgabeverordnung
ermöglicht es denn auch ausdrücklich, Fehler und Irrtümer bei allen Rechnungen
und Zahlungen während fünf Jahren zu berichtigen. 

Hauptzweck der Ablesung bildet sowohl
nach dem System des Wasserreglements als auch der Wasserverordnung in erster Linie der Nachweis des tatsächlichen Verbrauchs als
Grundlage der Gebührenrechnung. Dass bei der Zählerablesung gleichzeitig auch
ein auffällig hoher Wasserverbrauch entdeckt werden
kann und dem Verbraucher gemeldet werden muss (Art. 35 Abs. 5
Wasserabgabeverordnung und Art. 40 Abs. 2 Wasser­reglement, hier erst bei einem wiederholt festgestellten auffällig
hohen Wasserverbrauch), erscheint demgegenüber eher als Nebenzweck. Dies
dient immerhin dem von § 26 WWG geforderten
haushälterischen Umgang mit Trinkwasser, eine Pflicht, die allerdings nicht allein die Wasserversorgung, sondern auch den Wasserbezüger trifft. Art. 22 Abs. 1
Wasserabgabereglement erklärte sogar noch ausdrücklich
jede Verschwendung von Wasser als unstatthaft. 

Insgesamt muss aber der Umstand, dass
die Beschwerdeführerin über insgesamt fast vier Jahre weder
den Zähler selber ablas, noch eine Selbstablesung vereinbarte oder Abklärun­gen betreffend allfälliger Stilllegung des Zählers traf, dass also
das ganze Geschäft in der internen Kontrolle fast vier
Jahre pendent lag, als ein beachtliches Versäumnis
der Behörde qualifiziert werden.

6.4.2
Die Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin einer komplexen Haustechnikanlage
mit teilweise eigener Grundwasserversorgung, zwei Turbinen und mehreren
Hydrantenanlagen. Solche Anlagen bedürfen einer professionellen Betreuung, eine
Aufgabe, die die Beschwerdegegnerin etwa bei der Umstellung von Grundwasser auf
Stadtwasser zur Lagerschmierung im Turbinenhaus auch durchaus wahrnahm. Im
Zusammenhang mit den privaten Trinkwasserleitungen sind in besonderem Mass auch
unterirdisch verlaufende Leitungen zu überwachen, da Schäden an diesen oftmals
nicht nach aussen in Erscheinung treten. Mit der regelmässigen Beobachtung von
Wasserzählern, die zu solchen Leitungen führen, steht grundsätzlich ein
einfaches Instrument zum Entdecken allfälliger Rohrbrüche zur Verfügung. 

Angesichts dieses eigenen
Verantwortlichkeitsbereichs durfte die Beschwerdegegnerin sich trotz der
grundsätzlich verbindlichen Ableseperioden der Wasserversorgung nicht einfach darauf verlassen, dass der Wasserverbrauch von der
Beschwerdeführerin in zwei­monatlichen Abständen
kontrolliert und ihr ein auffallend hoher Wasserverbrauch mitge­teilt werde. Dies gilt umso mehr, als sie erkennen musste,
dass keine Ablesungen vonseiten der
Wasserversorgung durchgeführt oder Rechnungen für den Wasserverbrauch gestellt
wurden, und sie gleichzeitig die selber
erhobenen Zählerstände nicht weiterleitete. Aus dem E-Mail-Verkehr zwischen der
Arealverkäuferin, der Beschwerdegegnerin und der Wasserversorgung vom 27. November
2007 geht hervor, dass die Wasserversorgung nach der Arealübernahme durch die
Beschwerdegegnerin für die Wasserzähler im K-Gebiet einen neuen Ansprechpartner
bei der Beschwerdegegnerin suchte. Dies lässt darauf schliessen, dass die
Beteiligten damals selber von einer Weiterführung der bisher praktizierten
Selbstablesung ausgingen, denn bei einer Zählerablesung durch
die Wasserversorgung wäre die neue Eigentümerin als blosse Adressatin der
Wasser­rechnungen bereits bekannt gewesen. Auch wenn
aufgrund der Akten nicht erstellt ist, dass die Beschwerdegegnerin von der bis
2009 praktizierten Selbstablesung durch die früheren Eigentümerinnen tatsächlich wusste,
noch eine ausdrückliche Vereinbarung mit der Beschwerdegegnerin über die
Selbstablesung vorliegt, ist es jedenfalls nicht
nachvollziehbar, welchen Sinn die monatliche Ablesung
der Zählerstände haben sollte, wenn diese Daten nicht
an die Wasserversorgung weitergeleitet oder wenigstens selber bewirtschaftet
und interpretiert wurden. Dies gilt umso mehr, als der ab dem 31. Juli
2009 abgelesene monatliche Wasserverbrauch beim fraglichen Zähler per
Ende Dezember 2009 so eklatant angestiegen war, dass dies ohne eigentliche Diffe­renzrechnung ins Auge springen musste,
nämlich von 36383,0 auf 36978,0 auf 37958,3 auf 39632,9 auf 40734,6 auf 58557,9.

6.4.3
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin trotz einer
fehlenden Vereinbarung über die Selbstablesung zur Kontrolle ihrer unterirdisch
verlaufenden Wasserleitung nicht allein auf die zweimonatliche Zählerablesung,
Rechnungstellung und Verbrauchsüberwachung durch die Wasserversorgung vertrauen
durfte. Indem sie zwar die Zählerstände regelmässig notierte, diese aber nicht
im Hinblick auf das nachfolgende Leitungsnetz selber interpretierte, hat sie
den hohen Wasserbezug zu einem guten Teil selber zu verantworten. Mit Verzicht
auf eine Überwassergebühr über Fr. 626'444.55 entsprechend rund 47 %
der gesamten verlangten Wassergebühr von Fr. 1'347'121.75 (Trinkwasser Fr. 720'677.20
und Überwasser Fr. 626'444.55) berücksichtigte die Beschwerdeführerin bereits
genügend, dass die Beschwerdegegnerin den hohen Wasserbezug nicht adäquat nutzen
konnte und die Wasserversorgung die Zählerstände hätte einfordern oder ablesen
und dabei auf den auffällig hohen Wasserverbrauch hinweisen müssen. Die
strittige Gebührenrechnung erweist sich damit als verhältnismässig. Für eine Korrektur
durch die Rekursbehörde bestand kein Anlass.

6.5
Der Verzugszins von 5 % auf der Gebührenschuld ab dem Datum der
Gebührenverfügung am 3. August 2012 (Mahnung) stützt sich auf Art. 47
Abs. 4 der Wasserabgabeverordnung bzw. Art. 34 des
Wasserabgabereglements und erweist sich ebenfalls als rechtens.

6.6
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde.
Demgemäss ist Disp.-Ziff. I des Rekurs­entscheids
aufzuheben, und die Verfügung vom 3. August 2012 sowie der Einsprache­entscheid vom 25. September 2013 sind zu bestätigen. Die
Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sind nunmehr in Abänderung von Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids ganz der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen,
während es bei der Verweigerung einer Parteientschä­digung
gemäss Disp.-Ziff. III bleiben kann.

7.
 

Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist
gemäss § 65a Abs. 1 VRG und § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 von einem Streitwert in der Grössenordnung von Fr. 500'000.- bis 550'000.- auszugehen, was zu einer Regelgebühr von Fr. 15'000.-
bis Fr. 20'000.- führt. Die Verfahrenskosten sind dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens
entsprechend der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in
Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Mit ihrem Unterliegen entfällt
sowohl für die Beschwerdegegnerin als auch für die Mitbeteiligte ein Anspruch
auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Die obsiegende
Beschwerdeführerin hat ihrerseits keine solche verlangt. 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. In Aufhebung von Disp.-Ziff. I des
Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 25. September 2014 werden die
Verfügung des Vorstehers der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich vom 3. August
2012 und der Einsprache­entscheid des Stadtrats Zürich vom 25. September
2013 wiederhergestellt.

2.    In
Abänderung von Disp.-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom
25. Sep­tember 2014 werden die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'906.90
der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.  15'000.--;   die übrigen Kosten betragen: 

Fr.      390.--    Zustellkosten,

Fr.  15'390.--    Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an
…