# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d9a05f5e-5f19-5067-943c-f1ef35b972a5
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-20
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Vereinbarkeit der Norm betreffend Pflichtabstellplätze mit dem übergeordneten kantonalen Recht
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0160/2025
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_r4.2025.00085.pdf

## Full Text

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung

G.-Nr.
BRGE IV Nr.

R4.2025.00085
0160/2025

Entscheid vom 20. November 2025

Mitwirkende

Abteilungspräsident Reto Philipp, Baurichter Peter Heierle, Baurichter Ro-
land Keller, Gerichtsschreiberin Andrea Kuhn

in Sachen

Rekurrentin

Politische Gemeinde X

gegen

Rekursgegnerschaft

Baudirektion Kanton Zürich

betreffend

Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich Nr. KS- 0085/25 vom 22. Ap-
ril 2025; Teilweise Nichtgenehmigung der Gesamtrevision der kommunalen
Nutzungsplanung, X
______________________________________________________

hat sich ergeben:

A.

Mit  Verfügung  vom  22.  April  2025  hat  die  Baudirektion  Kanton  Zürich  die

Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung, welche die Gemeinde-

versammlung X mit Beschluss vom 10. Juni 2024 festgesetzt hat, unter Vor-

behalt von Dispositivziffer II genehmigt. Gemäss Dispositivziffer II werden die

Bestimmungen von Art.  28  Abs.  1 der neuen  Bau- und Zonenordnung der

Gemeinde  X  (nBZO),  zweiter  Teilsatz  des  ersten  Satzes,  Art.  28  Abs.  1

nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3 nBZO,

zweiter Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 der bislang gültigen Bau-

und Zonenordnung der Gemeinde X (aBZO) nicht genehmigt.

B.

Hiergegen erhob die politische Gemeinde X mit Eingabe vom 20. Mai 2025

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte die folgenden

Anträge:

"1.  Der Rekurs sei gutzuheissen.

Die  Verfügung  Nr.  KS-0085/25  der  Zürcher  Baudirektion  vom  22.  Ap-
ril 2025  sei  insoweit aufzuheben,  als  in deren  Disp.-Ziff.  II die  Bestim-
mungen von Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes,
Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz,
Art. 28 Abs. 3 nBZO, zweiter Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4
aBZO nicht genehmigt worden sind. Demgemäss sei die Zürcher Baudi-
rektion einzuladen, diesbezüglich die Genehmigung ebenfalls zu ertei-
len.

Eventualtier sei die Verfügung Nr. KS-0085/25 der Zürcher Baudirektion
vom 22. April  2025  insoweit aufzuheben, als  in deren  Disp.-Ziff. II die
Bestimmungen von Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Sat-
zes,  Art.  28  Abs.  2  nBZO,  zweiter  Satz,  Art. 28  Abs.  3  nBZO,  zweiter
Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO nicht genehmigt wor-
den sind. Demgemäss sei die Zürcher Baudirektion einzuladen, in die-
sem Umfang (d.h. bezüglich der revidierten Rundungsregel) die Geneh-
migung ebenfalls zu erteilen.

2.  Verfahrensrechtlich sei mittels einer entsprechenden Präsidialverfügung
des  Zürcher  Baurekursgerichts  der  Umfang  der  aufschiebenden  Wir-
kung des erhobenen Rekurses auf die angefochtene Nichtgenehmigung
zu beschränken.

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Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegne-
rin."

C.

Mit Verfügung vom 22. Mai 2025 wurde der Rekurseingang vorgemerkt und

das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Die aufschiebende Wirkung wurde

antragsgemäss auf die Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung be-

schränkt.

D.

Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 19. Juni 2025 die vollumfäng-

liche Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten ist, unter der ge-

setzlichen Kostenfolge zulasten der Rekurrentin.

E.

Mit Replik vom 16. Juli 2025 hielt die Rekurrentin an ihren bereits gestellten

materiellen  Anträgen  fest. Die  Baudirektion  verzichtete  stillschweigend auf

eine Duplik.

Es kommt in Betracht:

1.

Die politische Gemeinde X ist als Planungsträgerin durch die teilweise Nicht-

genehmigung der kommunalen Nutzungsplanung in ihrer Planungsautono-

mie (auf die sie sich ausdrücklich beruft) betroffen und entsprechend zur Re-

kurserhebung legitimiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b des Verwaltungsrechtspflege-

gesetzes [VRG]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf den Rekurs einzutreten.

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2.

Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 VRG). Das

Baurekursgericht hat unbesehen von Parteianträgen nur dann einen Augen-

schein durchzuführen, wenn die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant,

auf Grund der Akten aber noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorlie-

gend – wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird – nicht erfüllt, so dass kein

Augenschein durchzuführen war.

3.1.

Dem Fall liegt folgende Vorgeschichte zugrunde:

Die  aBZO  der Gemeinde  X stammt  aus dem Jahr 1993.  Im Frühjahr 2019

beschloss der Gemeinderat X, die aBZO einer Gesamtrevision zu unterzie-

hen.  Als  Grundlage  dafür  erstellte  er  unter  Einbezug  der  Bevölkerung  ein

Siedlungsentwicklungskonzept (SEK). Zu den Zielen dieses SEK gehört un-

ter  anderem,  das  Potenzial  für  Bevölkerungswachstum  zu  reduzieren,  die

hohe  Siedlungsqualität  weiterzuentwickeln  und  den  Dorfcharakter  und das

ländliche Erscheinungsbild zu erhalten. Zudem sind die Baubegriffe an die

interkantonale  Vereinbarung  über  die  Harmonisierung  der  Baubegriffe

(IVHB)  anzupassen  und  der  kommunale  Mehrwertausgleich zu  verankern.

Die Gemeindeversammlung von X setzte mit Beschluss vom 10. Juni 2024

die Gesamtrevision der Nutzungsplanung fest. Da gegen diesen Beschluss

kein Rechtsmittel eingelegt worden ist, beantragte der Gemeinderat bei der

Baudirektion Kanton Zürich daraufhin die Genehmigung der Gesamtrevision.

Die  Genehmigungsprüfung  durch  die  Baudirektion  hat  ergeben,  dass  die

Vorlage teilweise nicht genehmigungsfähig ist, weshalb die Gemeinde X mit

Schreiben  vom  20.  Dezember  2024  zur  Vernehmlassung  aufgefordert

wurde.  Am  5. März 2025 fand in  dieser Angelegenheit ein Gespräch  statt.

Die Baudirektion hielt dabei an  ihrer  Haltung  bezüglich Nichtgenehmigung
fest, worauf die angefochtene Verfügung eröffnet wurde.

3.2.

Die Nichtgenehmigung in Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung be-

zieht sich auf Art. 28 Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes, Art. 28

Abs. 1 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 2 nBZO, zweiter Satz, Art. 28 Abs. 3

nBZO, zweiter Satz, und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO. Diese lau-

ten wie folgt (die nichtgenehmigten Teile sind kursiv dargestellt):

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Art. 28 nBZO Abstellplätze für Fahrzeuge

1 Für Wohnnutzungen ist pro 80 m2 massgebliche Geschossfläche 1 Park-
platz zu schaffen, wobei die Bruchteile pro Wohneinheit aufzurunden sind.
Pro Wohneinheit sind mindestens 2 Parkplätze zu erstellen, ausgenommen
sind  Wohneinheiten  mit  weniger  als  70  m2  Wohnfläche,  für  sie  muss  nur
1 Parkplatz erstellt werden.

2 Zusätzlich sind 10 % der gemäss Abs. 1 ermittelten Anzahl Parkplätze als
Besucherparkplätze zu erstellen und zu bezeichnen. Bruchteile sind aufzu-
runden.

3 Für die Berechnung aller weiteren Nutzungen sind die einschlägigen Nor-
men massgebend. Bruchteile sind aufzurunden.

[…]

Art. 31 aBZO Motorfahrzeuge, Anzahl

[…]

4 Bruchteile von Abstellplätzen über 50 % sind aufzurunden.

Die  Baudirektion  begründet  die  Nichtgenehmigung  im  angefochtenen  Ent-

scheid zusammengefasst damit, dass die Gemeinde X mit der Änderung von

Art. 28 nBZO  den  vorgeschriebenen  Bedarf  an  privaten  Motorfahrzeugab-

stellplätzen  erhöht  habe,  dies  mit  der  Begründung  einer  schwachen  Er-

schliessung durch den öffentlichen Verkehr und eines aussergewöhnlich ho-

hen Anteils Personenwagen pro Einwohner. Der kantonale Richtplan halte

jedoch als Leitlinie für die zukünftige Entwicklung des Kantons fest, dass der

öffentliche Verkehr mindestens die Hälfte des Verkehrszuwachses zu über-

nehmen habe, der nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfalle. Die Gemein-

den  hätten  bei  der  Ausgestaltung  der  BZO  den  kantonalen  Zielsetzungen

Rechnung zu tragen. Damit seien insbesondere Beiträge zu den Modal-Split-

Zielen gemeint. Parkierungsanlagen hätten einen grossen Einfluss auf das

Verkehrsverhalten. Zur Minimierung der Emissionen sowie zur Schonung der
Ressource Boden sollte der Verkehr von Motorwagen und der Flächenbedarf

durch den  ruhenden  Verkehr möglichst geringgehalten werden.  Der regio-

nale Richtplan Zürcher Unterland formuliere als Zielsetzung den Anteil des

öffentlichen Verkehrs und des Veloverkehrs zu erhöhen. In allen Raumkate-

gorien sollten die Gemeinden darauf hinwirken, dass die Anteile von öffentli-

chem  Verkehr und  Veloverkehr  erhöht  werden  könnten.  Die  Erhöhung  der

Abstellplätze für Motorfahrzeuge gemäss Art. 28 nBZO widerspreche somit

den Zielsetzungen des kantonalen und regionalen Richtplans.

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4.1.

Die Rekurrentin macht nun zusammengefasst geltend, in ihrer Gemeinde be-

stehe ein erhöhter Bedarf an Parkierungsmöglichkeiten innerhalb des Sied-

lungsgebiets. Die Gemeinde sei mit dem öffentlichen Verkehr nur schwach

erschlossen und die Bewohner seien auf ein Auto angewiesen. Sie verfüge

denn auch über den höchsten Privatwagenanteil pro Einwohner im regiona-

len, kantonalen sowie nationalen Vergleich. Dieser hohe Anteil müsse auch

in der Raumplanung berücksichtigt werden. Er führe nämlich dazu, dass Au-

tos derzeit regelmässig auf den öffentlichen Strassen abgestellt würden, was

zu Problemen führe und das Ortsbild beeinträchtige.

Die strittige Bestimmung bringe lediglich insoweit eine materielle Neuerung,
als pro Wohneinheit ab 70 m2 Fläche neu mindestens zwei Abstellplätze –
statt  wie  bislang  einer  –  notwendig  seien.  Diese  kommunale  Gesetzesno-
velle führe lediglich für Wohneinheiten ab einer Grösse von 70 m2 eine ma-
terielle Anpassung ein, welche nach oben freilich durch die unverändert gel-
tende Regelung begrenzt sei, wonach pro 80 m2 Wohnfläche ein Fahrzeug-
abstellplatz zu schaffen sei. Die beschriebene Anpassung beschlage dem-
nach im Wesentlichen nur Wohnungsgrössen zwischen 70 und 120 m2, wie
diese zuweilen in  Mehrfamilienhäusern  anzutreffen  seien. Das beauftragte

Ingenieurbüro habe untersucht,  inwiefern  die strittige  Regelung  tatsächlich

zum  Tragen komme.  Dabei habe sich  ergeben,  dass die  Bestimmung  von

Art. 28  Abs.  1  Satz  2  nBZO im  Wesentlichen  nur bei Mehrfamilienhäusern

mit kleineren Wohnungen greife. Obwohl solche Neubauvorhaben in X eher

die Ausnahme als die Regel bildeten, sei baubehördlich erstellt, dass auch

solche kleineren Wohnungen in der steuergünstigen Gemeinde X tendenziell

teuer seien und normalerweise über mehrere Fahrzeugabstellplätze verfüg-

ten. Die fachkundige Untersuchung habe also ergeben, dass in der Vergan-

genheit der Pflichtbedarf bei Mehrfamilienhäusern mit kleineren Wohnungen
häufig überschritten worden sei, indem mehr Fahrzeugabstellplätze erstellt

worden  seien als  kommunalrechtlich  vorgeschrieben. Damit fiele  die  Diffe-

renz zwischen dem gemäss neuer BZO geforderten Pflichtbedarf einerseits

und  den  tatsächlich  realisierten  Fahrzeugabstellplätzen  andererseits  über-

aus gering aus.

Diese  Überlegungen  würden  sich  integral  auch  auf  die  nicht  genehmigte

Rundungsregel übertragen lassen. Die einhergehende Erhöhung der Pflicht-

parkplätze  –  bisher  seien  Bruchteile  über  50  %  aufzurunden,  neu  seien

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Bruchteile generell aufzurunden – sei marginal und verschwimme mithin in

der statistischen Unschärfe. Mit dieser Regelung gehe es wiederum nur da-

rum, die anerkanntermassen zahlreich vorhandenen Motorfahrzeuge vom öf-

fentlichen Strassenraum auf die Privatgrundstücke zu verschieben, was wohl

gemerkt  der  primären  sowie  unverändert  geltenden  Motivation  von  §  242

PBG entspreche. Diese Rundungsregel finde sich denn auch in verschiede-

nen Gemeinden des Zürcher Unterlands, wie beispielsweise Buchs, Nieder-

glatt, Niederhasli, Oberglatt, Regensdorf und Steinmaur.

4.2.

Die  Baudirektion  hält  dem  entgegen,  die  strittige neue  Bestimmung  wider-

spreche sowohl dem kantonalen als auch dem regionalen Richtplan. Mehr

Abstellplätze würden zu einem erhöhten Verkehrsaufkommen führen, da sie

den Anreiz zur Autonutzung stärken würden. Die daraus resultierende, impli-

zite Förderung des motorisierten Individualverkehrs widerspreche der ange-

strebten Reduktion verkehrsinduzierter Emissionen und der Förderung des

Umweltverbundes durch ÖV, Fuss- und Veloverkehr.

Die Bestimmung habe entgegen der Rekurrentin nicht nur Auswirkungen für
Wohnungsgrössen von 70 bis 120 m2, sondern beispielsweise auch für Ein-
familienhäuser, welche in X mit 33 % des Wohnungsbestandes einen relativ

grossen Teil einnähmen. Darüber hinaus habe die Regelung auch eine Er-

höhung der Pflichtabstellplätze bei Mehrfamilienhäusern zur Folge, die in X

rund 2/3 aller Wohnungen ausmachten. Die geplante Rundungsregel trage

zusätzlich wesentlich zur Erhöhung der Pflichtabstellplatzzahl bei. Bei einer

ohnehin hohen Zahl an Abstellplätzen würden Regeln zur Aufrundung jegli-

cher  Bruchteile  stärker  ins  Gewicht  fallen.  Der  Vergleich  mit  anderen  Ge-

meinden im Zürcher Unterland, welche eine bedeutend niedrigere Anzahl an

Pflichtabstellplätzen vorsehen würden, greife daher zu kurz. Wenn die Re-
kurrentin den hohen Privatwagenanteil bei der Festlegung der Pflichtabstell-

plätze  berücksichtigt  haben  wolle,  wäre  auch  die  durchschnittliche  Woh-

nungsbelegung  miteinzubeziehen,  welche  in  der  Gemeinde  X  ausseror-

dentlich  tief  sei.  Für  eine Dreizimmerwohnung, welche im  Durchschnitt  mit

1,66  Personen  belegt  sei,  seien nach der neuen  Regelung  zwingend zwei

Abstellplätze  und  ein  Besucherabstellplatz  zu  erstellen.  Die  verpflichtende

Erstellung von mehr Abstellplätzen als Personen im Haushalt lebten, wider-

spreche klar den Zielen der übergeordneten Richtplanung und der schonen-

den Nutzung der Ressource Boden.

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Das  Vorgehen  der  Gemeinde,  die  BZO  ohne  vorgängige  Anpassung  der

kommunalen Richtplanung zu revidieren, widerspreche zudem einem sach-

gerechten Planungsvorgehen und verhindere von Beginn an eine stufenge-

rechte Interessenabwägung im Kontext der Gesamtmobilität. Die Erhöhung

der  Pflichtabstellplätze  widerspreche  den  übergeordneten  Zielen  des  Kan-

tons  und der Region.  Diese  Erhöhung  wäre nur  dann  vertretbar,  wenn die

Alternativen seitens der Gemeinde ausreichend konkret geprüft und ausge-

schöpft worden wären. Die kommunale Richtplanung wäre stufengerecht der

richtige Ort, um mit der Perspektive der Gesamtmobilität vorgängig weitere

Massnahmen  zu  evaluieren, bevor man einer der Richtplanung  widerspre-

chenden Lösung im Rahmen der BZO-Revision den Vorzug gebe. Bei Nut-

zungsplanungsrevisionen  sei  zudem  zu  berücksichtigen,  wie  sich  die  Ge-

meinde im nutzungsplanerischen Zeithorizont der nächsten 15 Jahre entwi-

ckeln solle. Weshalb in dieser Zeit durch die Erhöhung der Pflichtabstellplatz-

zahl der hohe Privatwagenanteil planerisch weiter gefestigt werden solle, sei

vor dem Hintergrund der richtplanerisch verankerten öffentlichen Interessen

nicht  nachvollziehbar  und  könne  nicht  geschützt  werden.  Im  Rahmen  der

Festsetzung von  Art.  28 nBZO sei auch den kantonalen Wegleitungen zur

Regelung  des  Parkplatzbedarfs  in  kommunalen Erlassen keine Beachtung

geschenkt worden. Es bestehe zwar keine Pflicht zur Übernahme dieser Vor-

gaben, sie seien jedoch immerhin als richtungsweisend zu berücksichtigen.

Gemeindespezifisch wäre für grosse Teile der Gemeinde X aufgrund der ÖV-

Erschliessung gar eine Reduktion des Grenzbedarfs möglich gewesen.

Der motorisierte Individualverkehr stelle einen integralen Bestandteil des Ge-

samtverkehrssystems der Gemeinde X dar und sei für die Erreichbarkeit und

die  alltägliche  Mobilität  vieler  Haushalte  weiterhin  notwendig.  Diesem  Be-

dürfnis trage die Rekurrentin aber bereits heute im Baubewilligungsverfahren

Rechnung. Da kein Höchstmass an Abstellplätzen festgelegt sei, würden bei
Neubau-  oder  Umbauvorhaben  bei  Bedarf  der  Bauherrschaft  mehr  Fahr-

zeugabstellplätze  bewilligt,  als  dies  planungs-  und  baurechtlich  gefordert

wäre.

4.3.1.

Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Genehmigungsbehörde bei

der  Überprüfung  von  Nutzungsplänen  und  Sondernutzungsplänen  ein-

schliesslich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränk-

ten  Überprüfungsbefugnis  (vgl. § 5 Abs. 1  PBG)  aus  Gründen der aus der

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Gemeindeautonomie  (Art. 50  der  Bundesverfassung  [BV]  und  Art. 85  der

Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurück-

haltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es

auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den

Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche pros-

pektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen.

Die Genehmigungsbehörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und an-

gemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Ge-

meinde  durch  ihre  eigene  ersetzen.  Beruht  der  kommunale  Entscheid  auf

einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die

Genehmigungsbehörde  zu  respektieren.  Indessen  ist  ein  Einschreiten  der

Genehmigungsbehörde  nicht  erst  dann  verlangt,  wenn  die  Würdigung  der

Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die

kommunale  Planung  auf  Grund  überkommunaler  Interessen  als  unzweck-

mässig  erweist,  den  wegleitenden  Zielen  und  Grundsätzen  der  Raumpla-

nung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist. Insofern

ist die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht eingeschränkt und

die  Gemeinde  hat  ihrem  Planungsentscheid  eine  nachvollziehbare  Würdi-

gung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare

Interessenabwägung zu Grunde zu legen. Die Kognition der Genehmigungs-

behörde unterscheidet sich demnach nicht von derjenigen der Rekursinstanz

(Marco  Donatsch,  in:  Kommentar  VRG,  3. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf  2014,

§ 20  Rz.  77 ff.;  BGr 1P.37/2003  vom  12. September  2003,  E. 3.3.;

BGE 112 Ia  268,  E. 2c;  VB.2014.00077  vom  9. April  2015,  E. 2.1.;

BGr 1C_428/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2).

4.3.2.

Gemäss  § 16  Abs. 1  PBG  haben  Planungen  unterer  Stufe  denjenigen  der
oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung

zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerecht-

fertigt  und  untergeordneter  Natur  sind  (§ 16  Abs. 2  PBG).  Die  Richtpläne

sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes

[RPG];  § 19  Abs. 1  PBG).  Der  Richtplan  formuliert  Direktiven  für  die  Aus-

übung raumwirksamen Ermessens (Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger

et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessen-

abwägung, Zürich etc. 2019, Art. 9 N 25 f.). Er bildet den verbindlichen Aus-

gangspunkt  der  bei  der  Planung  vorzunehmenden  Interessenabwägung,

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wobei die Behörde die Aussagen des Richtplans zu bewerten und gegen die

vom Richtplan nicht abgedeckten öffentlichen und privaten Interessen abzu-

wägen hat (Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 28). Mit Bezug auf die Hierarchie der

Pläne, d. h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen Richt- und Nut-

zungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG zu einem guten

Teil  nur,  was  bereits  von  Bundesrechts  wegen  gilt  (vgl.  zu  letzterem

BGE 119 Ia 362 E. 4a). Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richt-

planung  weiter  gehend  als  bundesrechtlich  erforderlich  dafür  ein,  die  Nut-

zungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den Trägern der Nutzungspla-

nung  den  nötigen  Ermessensspielraum  zu  entziehen.  Soweit  sich  § 16

Abs. 2 PBG auch auf die verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kan-

tons bezieht, enthält die Bestimmung zusätzlich eine Aussage über die Hie-

rarchie der  Planungsträger,  insbesondere das Verhältnis zwischen  Kanton

und  Gemeinden,  und  bildet  in  dieser  Hinsicht  eigenständiges  kantonales

Recht, welches die gesetzlichen Schranken der verfassungsmässig garan-

tierten  Gemeindeautonomie  (Art. 85  KV)  umschreibt  (VB.2002.00400  vom

23. Oktober  2003,  E. 2c;  vgl.  zum  Ganzen  VB.2021.00601  vom  28. Ap-

ril 2022, E. 3.3).

4.3.3.

Mit  der  Statuierung  von  Art.  28  nBZO  erhöht  die  Rekurrentin  die  Zahl  der
Pflichtabstellplätze. Neu sollen pro Wohneinheit ab 70 m2 mindestens zwei
Abstellplätze zu erstellen sein. Bislang war pro 80 m2 tatsächlicher Wohnflä-
che ein Abstellplatz zu erstellen, jedoch mindestens einer für jede Wohnung

(Art. 31 Abs. 1 aBZO). Bruchteile waren bislang ab über 50 % aufzurunden

(Art. 31 Abs. 4 aBZO). Neu sollen jegliche Bruchteile gemäss Art. 28 Abs. 1

Halbsatz 2 nBZO und Art. 28 Abs. 2 Satz 2 nBZO aufgerundet werden.

In Kapitel 1.2 des Richtplantextes zum kantonalen Richtplan werden die Leit-
linien für die zukünftige Raumentwicklung im Kanton Zürich aufgeführt. Unter

dem  Titel  Abstimmung  und  Verkehr  ist  festgehalten,  dass  die  Entwicklung

der Siedlungsstruktur schwerpunktmässig auf den öffentlichen Verkehr aus-

zurichten sei. Die S-Bahn bilde das Rückgrat der Siedlungsentwicklung. Der

öffentliche Verkehr habe mindestens die Hälfte des Verkehrszuwachses zu

übernehmen, der nicht auf den Fuss- und Veloverkehr entfalle. Unter dem

Titel Verkehr wird zusätzlich ergänzt, dass der Fuss- und Veloverkehr sowie

der öffentliche Verkehr als Teile umweltfreundlicher Transportketten an Be-

deutung gewinnen würden. Gemäss Kapitel 4.1.3 haben die Gemeinden bei

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der Ausgestaltung kommunaler Richtpläne, von Bau- und Zonenordnungen,

Erschliessungsplänen,  Sondernutzungsplänen  sowie  Parkierungsverord-

nungen den kantonalen Zielsetzungen Rechnung zu tragen. Im Rahmen der

Berichterstattung nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV) sei den

Aspekten  Verkehrsqualität,  Mobilität,  Verkehrssicherheit,  Umweltqualität,

Siedlungs- und Landschaftsqualität sowie Grundversorgung und Standortat-

traktivität für die Wirtschaft besondere Beachtung zu schenken. Die Ziele in

Bezug  auf die Parkierung  werden  in  Kapitel 4.5.1 genannt.  Danach hätten

Art, Verteilung, Anzahl und Grösse von Parkierungsanlagen einen grossen

Einfluss  auf  das  Verkehrsverhalten,  den  sachgerechten  Einsatz  der  Ver-

kehrsmittel, den Anteil der einzelnen Verkehrsarten am Gesamtverkehr so-

wie auf die Qualität von attraktiven umweltfreundlichen Transportketten. Zur

Minimierung  der  Emissionen  sowie  zur  Schonung  der  Ressource  Boden

solle der Verkehr von Motorwagen und der Flächenbedarf durch den ruhen-

den Verkehr möglichst gering gehalten werden. Während bei der Standort-

wahl raumplanerische Kriterien im Vordergrund stehen, sei bei der Dimensi-

onierung  und  Bewirtschaftung  von  Parkierungsanlagen  den  bestehenden

Strassenkapazitäten,  der  Erschliessungsgüte  des  öffentlichen  Verkehrs,

dem ausgewiesenen Nutzungsmix sowie der Luft- und Lärmbelastung Rech-

nung zu tragen.

Dem  Richtpantext  des  regionalen  Richtplans  Unterland  kann  unter  Kapi-

tel 4.1.1  entnommen  werden,  dass  der  ÖV-  und  Veloanteil  erhöht  werden

solle. Nach Kapitel 4.1.2 würden die Gemeinden bei ihren Planungen aktiv

auf die regional formulierten Ziele hinarbeiten. Sie würden die Verkehrsnach-

frage  mit ihrer  Siedlungsentwicklung  beeinflussen und  mit ihrer  Richt-  und

Nutzungsplanung  darauf  hinwirken,  dass  die  beschriebenen  Ziele  erreicht

würden. In allen Raumkategorien und insbesondere in Neubaugebieten wür-

den die Gemeinden darauf zielen, dass die Anteile von öffentlichem Verkehr
und Veloverkehr erhöht werden können. Dazu würden sie an wichtigen Orten

wie Bahnhöfen geeignete und komfortable Abstellanlagen für Velos anbieten

sowie die Bevölkerung für den Fuss-, Velo- und öffentlichen Verkehr sensi-

bilisieren und motivieren.

Nach § 242 PBG legt die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze

für Verkehrsmittel fest, die nach den örtlichen Verhältnissen, nach dem An-

gebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise des

Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind. Die

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Seite 11

Zahl der Abstellplätze soll so festgelegt werden, dass die Verkehrsmittel der

Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes auf-

gestellt  werden  können.  Besteht ein überwiegendes  öffentliches  Interesse,

kann die Zahl der erforderlichen Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl

begrenzt werden. Der Kanton hat hierzu eine Wegleitung erlassen, die Weg-

leitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs vom Oktober 1997, welche den

Gemeinden Empfehlungen und Anhaltspunkte gibt, wie sie in ihren kommu-

nalen  Erlassen  Festlegungen  zu  Parkplätzen  treffen  können.  Der  Regie-

rungsrat  hat  mit  Beschluss  Nr. 1424/2013  entschieden,  auf  eine  geplante

Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes zu den Parkierungsregelungen

und  stark verkehrserzeugenden  Nutzungen  zu  verzichten.  Stattdessen  be-

auftragte er die Baudirektion, eine Überarbeitung der Wegleitung zur Rege-

lung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen (vom Oktober 1997) zu

prüfen.  Eine  Aktualisierung  der  Wegleitung  steht  bis  heute  aus.  Es  wurde

zwar  Mitte  2018  eine aktualisierte  Parkplatzwegleitung  in  die  Vernehmlas-

sung gegeben und am 1. November 2018 veröffentlicht. Zu einem verbindli-

chen Abschluss kam das Verfahren jedoch bis heute nicht. Den Gemeinden

ist es derzeit freigestellt, ob sie sich auf die geltende Wegleitung von 1997

oder  auf  die  Vernehmlassungsversion  von  2018  abstützen  wollen  (vgl.

Standortbericht  zur  Massnahmenplanung  Luftreinhaltung  des  Kantons  Zü-

rich, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft des Kantons Zürich, 30. De-

zember  2022,  S. 28).  Gemäss der  Vernehmlassungsversion von  2018  be-

misst  sich  der  Bedarf  für  Parkplätze  nach  dem  Gemeindetyp,  der  ÖV-

Erschliessung und den örtlichen Verhältnissen.

Nach  dem  oben  Ausgeführten  zeigt  sich  deutlich,  dass  die  Erhöhung  der

Pflichtabstellplätze durch die Rekurrentin den Zielsetzungen des kantonalen

und  regionalen Richtplans widerspricht.  Durch die  Erhöhung  der Pflichtab-

stellplätze wird der Anreiz zur Autonutzung verstärkt und damit auch ein hö-
heres Verkehrsaufkommen begünstigt. Ein grosses Angebot an öffentlichen

und  privaten  Parkierungsmöglichkeiten  wird  im  regionalen  Richtplan  denn

auch explizit als Fehlanreiz zulasten einer Verlagerung des motorisierten In-

dividualverkehrs  auf  umweltfreundlichere  Verkehrsmittel  genannt.  Die  von

der Rekurrentin vorgesehene, neue Anzahl Pflichtabstellplätze liegt sodann

deutlich  über den Empfehlungen der kantonalen  Wegleitung zur  Regelung

des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen. Diese ist zwar nicht rechts-

verbindlich, kann jedoch als Richtwert hinzugezogen werden bzw. ist sogar

von  einer  erheblichen  Abweichung  ohne  Vorliegen  gemeindespezifischer

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Besonderheiten  abzusehen  (Markus  Lanter/Daniel  Kunz,  in:  Zürcher  Pla-

nungs-  und  Baurecht,  7.  Auflage  2024,  Hrsg.  Christoph  Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. II, S. 1099). Die Rekurrentin zählt zum

Gemeindetyp 1  ("Kulturlandschaft",  "Naturlandschaft").  Der  grössere  Teil

des Gemeindegebiets liegt in der ÖV-Güteklasse C und D. Ein kleinerer Teil

in der ÖV-Güteklasse E. Für Bewohner sind in den ÖV-Güteklassen C und

D 70 %  bzw.  85 %  des  Grenzbedarfs an  Abstellplätzen  notwendig  und für

Besucher 50 % bzw. 70 %. Der Grenzbedarf sieht für Bewohner einen Ab-

stellplatz pro Wohnung und für Besucher 10 % der Abstellplätze für Wohnun-

gen  vor.  Dies  führt  dazu,  dass  gemäss  der  Vernehmlassungsversion  der

Wegleitung von 2018 nicht einmal zwingend ein Abstellplatz pro Wohnung

vorgeschrieben ist. Ähnlich sieht es gemäss der ursprünglichen Wegleitung

von 1997 aus. Wie oben ausgeführt, berücksichtigen die Wegleitungen für

die Berechnung des tatsächlichen Bedarfs an Abstellplätzen die, Erschlies-

sung  mit  den  öffentlichen  Verkehrsmitteln  weshalb  sich  allein  gestützt  auf

das Argument der schwachen Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln

keine solche Abweichung, wie vorliegend vorgesehen, rechtfertigt.

Dem  rekurrentischen  Vorbringen,  wonach  der  Anwendungsbereich  der

neuen strittigen Regelung klein sei, kann sodann nicht gefolgt werden. Bisher
waren erst über 120 m2 zwei Abstellplätze pro Wohneinheit zu erstellen. Neu
ist dies bereits ab 70 m2 der Fall. Die neue Regelung beschlägt somit alle
Einfamilienhäuser  und  Mehrfamilienhäuser  mit  Wohnungen  von  mehr  als
70 m2 und bis zu 120 m2. Dass heute bereits oft mehr Abstellplätze als die
Pflichtabstellplatzzahl erstellt würden, mag zwar zutreffen, ist jedoch kein Ar-

gument, um die Pflichtabstellplatzzahl zu erhöhen, ist doch auch künftig ein

Überschreiten der Mindestzahl im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens

möglich.  Der  Fahrzeugbestand  in  X  ist  ausgewiesenermassen  besonders

tief
hoch.  Die  durchschnittliche  Wohnungsbelegung  hingegen  eher 
(vgl. act. 9  S. 5).  So  müssten  nach  geplantem  Recht  für  eine  Dreizimmer-
wohnung mit 80 m2 zwei Abstellplätze für Bewohner erstellt werden, obwohl
im Schnitt lediglich 1,66 Personen darin leben. Diese Regelung führt folglich
dazu, dass zumindest für die kleineren Wohneinheiten ab 70 m2 mehr Ab-
stellplätze  erstellt  werden  müssten,  als  Personen  durchschnittlich  in  den

Wohnungen leben, was klar dem Modal-Split-Ziel widerspricht.

Der  Rekurrentin ist  zwar zuzustimmen, dass der ruhende Verkehr vom öf-

fentlichen  auf  den  privaten  Grund  zu  verlegen  ist.  Offenbar  besteht  –

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zumindest  in  gewissen  Teilen –  des  rekurrentischen  Gemeindegebiets  ein

Mangel an Abstellplätzen, was auch durch zwei der Rekursschrift beigelegte

Fotografien untermauert wird. Auf diesen ist ersichtlich, dass mehrere Mo-

torfahrzeuge auf den Strassen abgestellt wurden. Eine genaue Ortsbezeich-

nung  fehlt jedoch. Es ist  daher  nicht nachzuvollziehen,  ob  es  sich  bei den

Abbildungen beispielsweise um Strassen in der Kernzone handelt, in welcher

hauptsächlich  alte  Häuser  mit  vergleichsweise  wenig  Abstellplätzen  und

auch  weniger  Bautätigkeit  vorherrschen.  In  solchen  Gebieten  würde  denn

auch die neue Regelung betreffend Pflichtabstellplätze wenig Abhilfe schaf-

fen. Insgesamt fehlt eine Analyse, auf was der Mangel an Abstellplätzen zu-

rückzuführen ist. Ein Augenschein durch das Baurekursgericht würde dies-

bezüglich auch nicht zur Klärung des Sachverhalts beitragen, handelt es sich

doch jeweils nur um eine Momentaufnahme, die in einem solchen Fall wenig

Aussagekraft besitzt. Die Rekurrentin hat denn auch keine Alternativen ge-

prüft,  wie  das  Problem  gelöst  werden  könnte.  Hierzu  wäre  –  wie  die

Vorinstanz zu Recht vorbringt – eine Gesamtbetrachtung auf der Stufe der

kommunalen  Richtplanung  der richtige Weg gewesen. Mit  der  Perspektive

der Gesamtmobilität wären stufengereicht weitere Massnahmen zu evaluie-

ren gewesen. Der derzeit geltenden Verkehrsrichtplan stammt aus dem Jahr

1993, gilt als überholt und kann daher nicht als Grundlage für eine Gesamte-

valuierung herangezogen werden. Nach dem Ausgeführten erweist sich die

geplante Abweichung von der Richtplanung als unzulässig und die teilweise

Verweigerung der Genehmigung durch die Baudirektion als recht- und ver-

hältnismässig.

Dieselbe Argumentation kann auch für die nicht genehmigte Rundungsregel

herangezogen werden. Die Aufrundung jeglicher Bruchteile führt zur Steige-

rung der Anzahl Pflichtabstellplätze, was – wie oben erwähnt – sowohl der

Zielsetzung des kantonalen als auch des regionalen Richtplans widerspricht.
Der Vergleich mit übrigen Gemeinden, welche dieselbe Rundungsregel ha-

ben, hinkt. So sind die Bau- und Zonenordnungen der Gemeinden Steinmaur

und  Regensdorf  noch nicht  harmonisiert.  In der  Gemeinde Buchs  sind ge-

mäss Art. 37 Ziff. 1 BZO zwar Bruchteile ebenso aufzurunden, was jedoch

nur  für  die  Berechnung  der  Besucherabstellplätze  gilt.  Ausserdem  ist  pro

Wohnung  lediglich ein  Abstellplatz  zu erstellen,  unabhängig  von  der  Woh-

nungsgrösse. Dies führt insgesamt zu deutlich tieferen Pflichtabstellplatzzah-

len. Die Gemeinde Niederglatt differenziert in Art. 40.2 BZO den Bedarf an

Pflichtabstellplätzen nach der vorhandenen ÖV-Güteklasse. So sind in der

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Klasse  C  lediglich  70  %  und  in  der  Klasse  D  100 %  des  Grenzbedarfs  à
1 PP/80 m2 Fläche oder 1 PP/Einheit für Bewohner und 50 % bzw. 90 % des
Grenzbedarfs à 1 PP/4 Wohnungen. Besucherabstellplätze sind denn auch

erst ab vier Wohnungen zu erstellen (vgl. Art. 40.1 BZO). Auch dies führt im

Endeffekt zu tieferen Pflichtabstellplätzen insbesondere in Bezug auf die Be-

sucherabstellplätze.  Ähnlich  sieht  es  in  der  Gemeinde  Niederhasli  aus,  in

welcher gemäss Art. 38 Abs. 1 BZO nur bei Mehrfamilienhausbauten mit drei

und  mehr  Wohnungen  zusätzlich  10%  der  Bewohnerparkplätze  als  Besu-

cherparkplätze zu erstellen  sind. In der Gemeinde  X müssten  bei entspre-

chender Rundungsregel jegliche bewohnten  Häuser, auch Einfamilienhäu-

ser, über Besucherparkplätze verfügen.

Vor diesem Hintergrund hat die Baudirektion die Bestimmungen von Art. 28

Abs. 1 nBZO, zweiter Teilsatz des ersten Satzes, Art. 28 Abs. 1 nBZO, zwei-

ter  Satz, Art. 28  Abs. 2 nBZO, zweiter  Satz, Art. 28  Abs. 3  nBZO, zweiter

Satz und die Streichung von Art. 31 Abs. 4 aBZO zu Recht nicht genehmigt.

5.1.

Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen.

5.2.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen

(§ 13 VRG).

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-

baren  Streitwert  oder  dem tatsächlichen  Streitinteresse fest. Liegt  wie  hier
ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr

in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV

VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Rekursinstanz  ein

grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 5'000.-- festzusetzen.

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5.3.

Die Rekurrentin beantragt eine Umtriebsentschädigung. Eine solche steht ihr

bei diesem Verfahrensausgang jedoch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Das Baurekursgericht erkennt:

I.
Der Rekurs wird abgewiesen.

II.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus

Fr.  5'000.--  Gerichtsgebühr
Fr.  120.--  Zustellkosten
Fr.  5'120.--  Total
=========
werden der Rekurrentin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden
der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides zuge-
stellt. Die Kosten sind innert 30 Tagen ab Zustellung der Rechnung zu be-
zahlen.

III.
Es wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.

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