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**Case Identifier:** a480c075-ec06-572e-919f-b6a3257c5300
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-07-08
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsrekurskommission 08.07.2014 I/2-2013/44
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VWEK_001_I-2-2013-44_2014-07-08.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: I/2-2013/44

Stelle: Verwaltungsrekurskommission

Rubrik: Abgaben und öffentliche Dienstpflichten

Publikationsdatum: 08.07.2014

Entscheiddatum: 08.07.2014

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 08.07.2014
Abgabe für gesteigerten Gemeingebrauch bei Elektrizitätsleitungen durch 
Strassen im Eigentum der Gemeinde (Art. 29 Strassengesetz, sGS 732.1). Die 
Politische Gemeinde erteilte der Elektrizitätsversorgerin die Bewilligung für 
die Verlegung von Leitungen in Gemeindestrassen und erhob eine Abgabe 
für gesteigerten Gemeingebrauch. Aufgrund der Art und der Höhe einer 
solchen Abgabe sowie der Belastung eines grossen Teils der Einwohner 
muss die Erhebung und Bemessung in einem generell-abstrakten Erlass 
geregelt werden (Urteil der Verwaltungsrekurskommission, Abteilung I/2, 8. 
Juli 2014, I/2-2013/44).

Präsident Thomas Vögeli, Richter Rudolf Lippuner und Markus Frei, 

Gerichtsschreiberin Susanne Schmid Etter

Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG, Uznacherstrasse 4, 8722 Kaltbrunn, Rekurrentin,

vertreten durch Dr.iur. Markus Hofmann, Rechtsanwalt, Hanfländerstrasse 67, 

8640 Rapperswil,

gegen

Gemeinderat Kaltbrunn, Dorfstrasse 5, Postfach, 8722 Kaltbrunn, Vorinstanz,

betreffend

Nutzungsgebühr für gesteigerten Gemeingebrauch

Sachverhalt:

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A.- Die Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG mit Sitz in Kaltbrunn bezweckt die 

Versorgung der Gemeinde Kaltbrunn mit elektrischer Energie und Erdgas. Bis zum Bau 

des "Rössliguets" bezahlte die Gesellschaft der Gemeinde Kaltbrunn jährlich einen 

Beitrag von Fr. 20'000.– in den Fonds "Kultur und Freizeit". In der am 15. Juli 2007 in 

Kraft getretenen neuen Stromversorgungsgesetzgebung waren freiwillige Zuweisungen 

von Stromlieferanten an Gemeinden nicht mehr vorgesehen. Die Vereinigung der 

St. Galler Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten führte daraufhin mit 

Vertretern der St. Gallisch-Appenzellischen Kraftwerke (nachfolgend: SAK) Gespräche 

über eine künftige Abgeltung des gesteigerten Gemeingebrauchs, der zufolge 

Beanspruchung der Strassen durch Leitungen und Kabel entsteht. Es wurde ein 

Musterbeschluss ausgehandelt mit der Empfehlung, auf dem Netz der Niederspannung 

eine Abgabe von 0,6 Rappen pro Kilowattstunde zu erheben. Diese Gebühr verfügte 

der Gemeinderat Kaltbrunn am 3. Mai 2012 sowohl gegenüber der SAK als auch 

gegenüber der Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG (ohne Nennung einer 

Rechtsmittelbelehrung). Letztere teilte dem Gemeinderat Kaltbrunn am 5. Juli 2012 mit, 

sie erachte diese Abgabe als zu hoch.

B.- Nachdem sich auch nach mehreren Gesprächen zwischen dem Gemeinderat 

Kaltbrunn und den Verantwortlichen der Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG keine 

einvernehmliche Lösung abzeichnete, verfügte der Gemeinderat am 24. Oktober 2013, 

die Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG erhalte wie bis anhin das Recht, den 

öffentlichen Grund der Politischen Gemeinde Kaltbrunn und das Hoheitsgebiet von 

öffentlichen Strassen im bisherigen Rahmen zum Zwecke der dauerhaften Verlegung 

von Rohr- und Kabelanlagen zu benutzen (Ziff. 1); im Gegenzug erhebe die Gemeinde 

von ihr ab 1. Januar 2014 gestützt auf Art. 29 des Strassengesetzes eine Abgabe für 

den gesteigerten Gemeingebrauch von 0,55 Rappen auf dem Niederspannungsnetz 

sowie von 0,3 Rappen auf dem Mittelspannungsnetz, jeweils pro verkaufte 

Kilowattstunde (Ziff. 3); ferner erhalte die Elektrizitätsversorgung Kaltbrunn AG eine 

Pauschalbewilligung für Bau, Unterhalt und Erweiterung ihrer Rohr- und Kabelanlagen 

im üblichen Rahmen, sofern die Arbeiten rechtzeitig angekündigt und im Einvernehmen 

mit der Gemeinde vorgenommen würden (Ziff. 3); im Weiteren würden die 

Bestimmungen von Ziff. 4 bis 7 der vorstehenden "Regelung mit der EVK AG" gemäss 

den Erwägungen unter Buchstabe B gelten (Ziff. 4) und der Gemeinderat Kaltbrunn 

werde ermächtigt, den Gemeindebeschluss zu unterzeichnen und umzusetzen (Ziff. 5).

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C.- Gegen die Verfügung vom 24. Oktober 2013 erhob die Elektrizitätsversorgung 

Kaltbrunn AG mit Eingabe ihres Vertreters vom 21. November 2013 Rekurs bei der 

Verwaltungsrekurskommission mit dem Antrag, Ziff. 2 bis 5 des Beschlusses seien 

aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Vernehmlassung vom 10. 

Januar 2014 beantragte der Gemeinderat Kaltbrunn die kostenfällige Abweisung des 

Rekurses. Dazu nahm die Rekurrentin mit Schreiben vom 6. Februar 2014 Stellung.

Auf die von den Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen 

wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Erwägungen:

1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die 

Verwaltungsrekurskommission ist zum Sachentscheid zuständig. Die Befugnis zur 

Rekurserhebung ist gegeben. Der Rekurs vom 21. November 2013 ist rechtzeitig 

eingereicht worden. Er erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 41 lit. h Ziff. 5, 45, 47 und 48 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2.- Umstritten ist, ob sich die von der Rekurrentin verfügte Gebühr für den gesteigerten 

Gemeingebrauch auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt und angemessen 

ist.

a) Die Rekurrentin macht zur Hauptsache geltend, im Abgaberecht werde das 

Legalitätsprinzip besonders streng gehandhabt. Die Abgabe müsse in einer generell-

abstrakten genügend bestimmten Rechtsnorm vorgesehen sein. Im Rechtsgutachten 

von Prof. Dr. R.J. Schweizer und P. Sutter vom 15. April 2004 werde empfohlen, die 

absolute Höhe der Abgabe in einem Verfahren der Gesetzgebung festzulegen. Art. 29 

des Strassengesetzes (sGS 731.2, abgekürzt: StrG) genüge nicht als gesetzliche 

Grundlage. Die Bemessungskriterien seien zu unbestimmt und dienten nur als 

allgemeine Richtlinie. Die Einwohner der Gemeinde Kaltbrunn als betroffene Bürger 

müssten sich über die zu erwartende Höhe der Abgabe ein Bild machen können. 

Insbesondere müsse die Abgabe nach oben begrenzt sein. Es sei zwar kaum möglich, 

im Strassengesetz konkrete Bemessungskriterien und absolute Abgabehöhen für jeden 

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einzelnen Fall zu statuieren, doch müsse die Vorinstanz ein Reglement erlassen, 

welches zumindest dem fakultativen Referendum unterstehe. Selbst wenn eine 

gesetzliche Grundlage vorhanden sei, müsse die Abgabe angemessen sein und dürfe 

nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstossen. Die staatliche Leistung, die darin 

bestehe, dass die Rekurrentin Leitungen und Rohre in den Gemeindestrassenkörper 

einlegen dürfe, sei als gering einzustufen. Die Leistung bestehe in einem reinen Dulden. 

Der Gemeinde würden dadurch keinerlei Kosten erwachsen. Das Strassenland verliere 

auch nicht an Wert und im Strassenkörper habe es genug Raum für andere Leitungen. 

Höhere Kosten würden dadurch ebenfalls nicht verursacht. Ferner sei zu beachten, 

dass die Rekurrentin eine öffentliche Aufgabe erfülle. Eine Pauschalierung der Gebühr, 

wie vorliegend, sei nur zulässig, wenn eine genauere Bemessung aufgrund der 

konkreten Umstände einen nicht zu vertretenden Aufwand verursachen würde. Der 

gesteigerte Gemeingebrauch stehe in keinem direkten Zusammenhang mit den 

verbrauchten Kilowattstunden. Es könne nicht gesagt werden, je grösser der Umsatz, 

desto grösser die Inanspruchnahme von Gemeindestrassen. In Kaltbrunn gebe es ein 

namhaftes Kantonsstrassennetz. Von den Gemeindestrassen beanspruche die 

Rekurrentin lediglich 10 bis 20% der Gesamtlänge. Diesem Umstand sei angemessen 

Rechnung zu tragen. Die Rekurrentin habe der Vorinstanz die Leitungspläne 

angeboten, um daraus die Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes genau zu 

ermitteln. Mit der jetzigen Gebühr müsse die Rekurrentin jährlich rund Fr. 100'000.– 

abliefern, was 3 bis 5% des Strompreises ausmache. Im Vergleich dazu müsste die 

Elektrizitätswerk Rapperswil-Jona AG der Stadt Rapperswil-Jona Fr. 200'000.– pro 

Jahr abliefern, wobei deren Stromverbrauch jedoch mehr als zehnmal grösser sei. 

Umgerechnet betrage die Abgabe dort lediglich rund 0,1 Rappen pro Kilowattstunde. 

Es bestehe daher ein krasses Missverhältnis zwischen der von der Vorinstanz verfügten 

Gebühr und der Inanspruchnahme von Gemeindestrassen. Dass die Rekurrentin alle 

mit der Nutzung verbundenen Aufwendungen wie Öffnen der Strasse etc. auf eigene 

Kosten trage, verstehe sich von selbst. Gemäss dem erwähnten Rechtsgutachten 

betrage die einmalige Entschädigung für unterirdische elektrische Leitungen im Kanton 

St. Gallen Fr. 2.– bis 5.– pro Meter. Zudem sei die Gemeinde verpflichtet, den 

öffentlichen Grund für die Erschliessung mit Strom zur Verfügung zu stellen. Im Fall 

einer Weigerung könne die Rekurrentin das Abwehrrecht der Vorinstanz enteignen. Die 

Höhe der Ansätze von 0,55 bzw. 0,3 Rappen werde sodann in keiner Art und Weise 

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begründet. Allein die Tatsache, dass die SAK 0,6 Rappen bezahle, sei keine 

Rechtfertigung dafür. Auch mit dem wirtschaftlichen Nutzen für die Rekurrentin könne 

nicht argumentiert werden. Die Vorinstanz habe sich nicht in den freien Markt 

einzumischen. Im Vergleich zu den streitigen Gebühren würden einzelne 

privatrechtliche Durchleitungsentschädigungen lediglich einmalig wenige hundert 

Franken ausmachen. Weder die Wasser- noch die Kabelfernsehversorgung, die 

ebenfalls den öffentlichen Untergrund beanspruchten, müssten dafür eine Gebühr 

zahlen. Eine derartige rechtsungleiche Behandlung sei nicht hinzunehmen.

Dem hält die Vorinstanz im Wesentlichen entgegen, die SAK habe früher eine als 

"Bonifikation" bezeichnete Abgabe an die Gemeinden geleistet. Nach entsprechenden 

Absprachen werde die Abgabe nun aufgrund der massgebenden gesetzlichen 

Grundlagen erhoben. Von insgesamt 36 von der SAK ganz oder teilweise direkt 

versorgten st. gallische Gemeinden würden deren 34 0,6 Rappen pro Kilowattstunde 

verlangen. Auch der Gemeinderat Kaltbrunn habe am 3. Mai 2012 diese Abgabe 

gegenüber der SAK verfügt. Die Verfügung sei unangefochten in Rechtskraft 

erwachsen. Im Gutachten Schweizer/Sutter werde lediglich eine Empfehlung 

dahingehend abgegeben, die absolute Höhe der Abgabe in einem im Verfahren der 

Gesetzgebung zustande gekommenen Gemeindeerlass festzulegen. Art. 29 Abs. 2 

StrG stelle jedoch sowohl nach dem Willen des Gesetzgebers als auch in 

Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die seit Erlass des 

Strassengesetzes eher noch gelockert worden sei, eine genügende gesetzliche 

Grundlage zur Erhebung von Nutzungsgebühren dar. Die politische Gemeinde könne 

einen präzisierenden Tarif erlassen, müsse aber nicht. Gestützt auf Art. 29 Abs. StrG 

könne die Höhe der Abgabe für gesteigerten Gemeingebrauch im Einzelfall nach dem 

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip hinreichend überprüft werden. Die 

Nutzungsintensität sei beim Einlegen von Leitungen in öffentliche Strassen relativ hoch. 

Die Strassen als solche könnten zwar frei benutzt werden, hingegen sei die Gemeinde 

beim Einlegen eigener Leitungen nicht mehr frei. Sodann verursache das 

Vorhandensein mehrerer Leitungen in der Regel auch höhere Kosten. Aufgrund der 

unbegrenzten Nutzungsdauer sei eine entsprechend hohe Abgabe angezeigt. Der 

wirtschaftliche Nutzen für die Rekurrentin sei schliesslich hoch. Im Geschäftsjahr 2012 

sei ein Reingewinn von Fr. 506'717.– erzielt und eine Dividende von Fr. 200.– pro Aktie 

ausgeschüttet worden. Die Alternative zur Nutzung der Strassengrundstücke wären 

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einzelne Dienstbarkeiten mit privaten Grundeigentümern mit allen damit verbundenen 

Nachteilen, insbesondere auch in Bezug auf die Hausanschlüsse der übrigen 

Leitungen. Innerhalb des kantonalen wie auch ausserkantonalen Umfelds bewege sich 

die verfügte Abgabe im moderaten Rahmen. Auf diese Vergleiche sei für die 

Beurteilung, ob die Abgabe das Äquivalenzprinzip beachte, abzustellen. Wenn die 

Gemeinde Kaltbrunn auf eine Nutzungsabgabe verzichten würde, käme es zu 

Marktverzerrungen, was einerseits mit den Zielsetzungen der neuen 

Strommarktgesetzgebung und andrerseits mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht zu 

vereinbaren wäre. Die verfügte Abgabe enthalte nicht nur eine Nutzungsentschädigung, 

sondern auch eine Pauschalbewilligung für den Bau, Unterhalt und die Erweiterung der 

Rohr- und Kabelanlagen im üblichen Rahmen, wofür ansonsten je eine separate 

gebührenpflichtige Bewilligung einzuholen wäre. Ein solches Vorgehen sei aus 

verfahrensökonomischer Sicht angezeigt und entspreche der bisherigen Praxis. Mit 

wenigen Ausnahmen sei es sodann üblich, die Abgabe aufgrund der verbrauchten 

Kilowattstunden zu bemessen. Umgerechnet auf die verbrauchten Kilowattstunden 

ergebe sich auch für Rapperswil-Jona, wo eine pauschale Abgabe von Fr. 14.40 pro 

Haushalt erhoben werde, eine Gebühr von 0,32 Rappen pro Kilowattstunde. Auch von 

daher gebe es keinen Grund, vom jetzigen System abzuweichen. Die Vorinstanz sei 

sich bewusst, dass die Abgabepflicht grundsätzlich auch für andere Netzbetreiber 

gelte. Nach Rechtskraft der vorliegenden Abgabe werde man sich daher auch mit der 

Nutzungsabgabe für andere Leitungen im Strassenkörper befassen.

b) Unabhängig vom Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Stromversorgung 

(SR 734.7, abgekürzt: StromVG) per 15. Juli 2007 ist die Durchleitung von Strom über 

öffentlichen Grund und Boden eine Form der Sondernutzung geblieben. Die öffentliche 

Hand kann dieses Recht nach wie vor über Konzessionen erteilen und für die 

Sondernutzung ein entsprechendes Entgelt verlangen. Damit die Betreiber der 

Verteilnetze gestützt auf Art. 7 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 StromVG die Elektrizitätstarife 

gegenüber den Endverbrauchern aufgeschlüsselt nach Netznutzung, Energielieferung 

sowie Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen veröffentlichen können, sind 

transparente und begründete Abgeltungen an die Gemeinden nötig (Botschaft des 

Bundesrates vom 3. Dezember 2004 zur Änderung des Elektrizitätsgesetzes und zum 

Stromversorgungsgesetz, in BBl 2005 S. 1678 ff.).

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Die politische Gemeinde hat die Hoheit über die Gemeindestrassen; diese sind in der 

Regel auch Eigentum der politischen Gemeinde (Art. 11 StrG). Der gesteigerte 

Gemeingebrauch von Strassen bedarf im Kanton St. Gallen nach Art. 29 Abs. 1 StrG 

der Bewilligung, insbesondere für Veranstaltungen, vorübergehendes Aufstellen von 

Verkaufs- und Informationsständen, Lagern von Gegenständen, Bauinstallationen, 

Aufstellen von Mulden sowie Beanspruchung durch Leitungen und Kabel. Die 

Sondernutzung von Strassen bedarf der Konzession. Konzessionspflichtig sind 

insbesondere bleibende Bauten und Anlagen auf, in oder über Strassen (Art. 24 StrG). 

Die gesonderte Behandlung ist dadurch gerechtfertigt, dass allfällige Drittbenutzer von 

einer gleichzeitigen Benutzung auf Dauer ausgeschlossen werden. Für den 

gesteigerten Gemeingebrauch und die Sondernutzung kann eine Abgabe verlangt 

werden. Sie bemisst sich insbesondere nach Nutzungsintensität, Nutzungsdauer und 

wirtschaftlichem Nutzen für den Berechtigten (Art. 29 Abs. 1 und 2 StrG).

Im Abgaberecht spricht man im Zusammenhang mit Abgaben für die Benützung 

öffentlicher Sachen von einer Benutzungsgebühr. Bei Berechtigten, die nicht-ideelle 

Zwecke verfolgen (wie ein Versorgungsunternehmen), ist bei der Gebührenbemessung 

nicht im gleichen Ausmass Zurückhaltung geboten. Die Abgabe darf daher 

marktgerecht sein und ist nicht strikt an das Kostendeckungsprinzip, wonach der 

Gesamtbetrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden 

Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf, gebunden (vgl. act. 2/3: Schweizer/Sutter, 

Gutachten vom 15. Februar 2004 zu Rechtsfragen der Elektrizitätsversorgung in Jona 

und Rapperswil, nachfolgend: Gutachten). Das Kostendeckungsprinzip gilt nach der 

Rechtsprechung jedoch nicht uneingeschränkt. Der Überprüfung nach diesem 

Grundsatz entziehen sich namentlich gewisse Benutzungsgebühren, z.B. für die 

Benutzung des öffentlichen Grundes (BGE 106 Ia 243). Es gilt jedoch das allgemeine 

verwaltungsrechtliche Prinzip der Verhältnismässigkeit, welches sich im Abgaberecht 

im Äquivalenzprinzip konkretisiert. Demnach muss die Höhe der Gebühr im Einzelfall in 

einem vernünftigen Verhältnis zum Wert stehen, den die staatliche Leistung für die 

Abgabepflichtigen hat. Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche 

Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in 

beschränktem Mass eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie. Die 

Relation zwischen Höhe der Gebühr und Wert der Leistung muss aber bestehen 

bleiben. Der Wert der staatlichen Leistung bestimmt sich entweder nach dem Nutzen, 

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den diese dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten 

Inanspruchnahme der Verwaltung. In gewissen Fällen lässt sich der Nutzen einer 

staatlichen Leistung nur sehr schwer bestimmten, z.B. wenn eine Leistung keinen 

"Marktwert" aufweist. Das Äquivalenzprinzip erfüllt dann seine Begrenzungsfunktion 

kaum, so dass dem Gesetzgeber bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr ein grosser 

Entscheidungsspielraum zusteht. Er darf deshalb die Kompetenz zur Festsetzung der 

Gebühren grundsätzlich nicht delegieren (Häfelin/Müller/Uhlmann, Grundriss des 

Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6. Aufl. 2010, N 2641 f.).

Wie jede öffentliche Abgabe bedarf auch die Erhebung der Nutzungsgebühr für 

gesteigerten Gemeingebrauch einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Im Bereich 

des Abgaberechts hat das Legalitätsprinzip eine besondere Ausgestaltung erfahren. 

Dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage kommt hier die Bedeutung eines 

verfassungsmässigen Rechts zu (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2693). Der 

Gesetzgeber hat die wesentlichen Elemente einer Abgabe, namentlich den Kreis der 

Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung der Abgabe in den 

Grundzügen in einem Gesetz im formellen Sinn festzuhalten (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d 

der Bundesverfassung, SR 101). Als formelle gesetzliche Grundlage kommt auch ein 

unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums stehender Gemeindeerlass in 

Betracht. Dem Legalitätsprinzip ist Genüge getan, wenn der die Abgabe regelnde 

kommunale Erlass in einem demokratischen Rechtsetzungsverfahren ergeht und auf 

einer klaren, durch Verfassung oder Gesetz erteilten Ermächtigung an den 

Gemeindegesetzgeber zur Einführung der betreffenden Abgabe beruht (BGE 97 I 804 

f.; GVP 1990 Nr. 21). Der vollziehenden Behörde kann indessen die Kompetenz 

übertragen werden, nach hinreichend im Gesetz bestimmten Kriterien die absolute 

Höhe der Abgabe festzulegen (BGE 123 I 255; 118 Ia 323; 106 Ia 202 f. mit Hinweisen; 

Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2695). Diese Anforderungen an die gesetzliche 

Grundlage dürfen dort herabgesetzt werden, wo den Privaten die Überprüfung der 

Abgabe auf ihre Rechtmässigkeit anhand anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien 

ohne Weiteres offen steht. Das Legalitätsprinzip darf dabei jedoch weder seines 

Gehaltes vollständig entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der 

Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren 

Widerspruch gerät (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.2). Die verfassungsrechtlichen Prinzipien 

der Kostendeckung und der Äquivalenz können die Höhe bestimmter Kausalabgaben 

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ausreichend begrenzen, so dass der Gesetzgeber deren Bemessung (nicht aber die 

Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe) 

der Exekutive überlassen darf (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2703). Aus 

rechtsstaatlichen Gründen (Rechtsgleichheit, Voraussehbarkeit staatlichen Handelns) 

muss die Abgabehöhe jedoch in einer generell-abstrakten Regelung (Verordnung oder 

Tarif) festgelegt sein (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2707).

Bei kostenabhängigen Benützungsgebühren kann somit, wenn die Ermittlung der Höhe 

der einzelnen Gebühr mittels Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip eindeutig 

festgelegt werden kann, die Regelung des Gebührensubjektes und -objektes im Gesetz 

in einem formellen Sinn eine genügende gesetzliche Grundlage darstellen. Allerdings 

darf der Spielraum der Exekutive auch dort nicht zu gross sein. Im Bereich der kosten­

unabhängigen Abgaben ist jedoch am Erfordernis einer umfassenden formellen 

gesetzlichen Grundlage auch bezüglich der Höhe der Abgabe festzuhalten, da eine 

Überprüfung nur anhand des Äquivalenzprinzips möglich ist (L. Widmer, Das 

Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 111 ff.). Lediglich dann, wenn eine 

Gebühr für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (z.B. Saal in einem 

Schulhaus) erhoben wird und die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert 

aufweist, d.h. sich mit ähnlichen Leistungen Privater vergleichen lässt, darf der 

Gesetzgeber darauf verzichten, die Höhe selbst zu bestimmen, weil sie sich aus dem 

Äquivalenzprinzip ergibt (BGE 121 I 238; 118 Ia 324 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., 

N 2705).

c) Unbestritten ist, dass die Beanspruchung eines Teils der Gemeindestrassen in 

Kaltbrunn für die Verlegung und den Bestand elektrischer Leitungen und Rohre durch 

die Rekurrentin einen gesteigerten Gemeingebrauch im Sinn von Art. 21 Abs. 1 lit. f 

StrG darstellt, wofür die Vorinstanz grundsätzlich berechtigt ist, eine Nutzungsgebühr 

zu verlangen. Die Vorinstanz stützt sich dabei auf Art. 29 Abs. 1 und 2 StrG, wonach für 

den gesteigerten Gemeingebrauch und die Sondernutzung eine Abgabe verlangt 

werden kann, die sich nach Nutzungsintensität, Nutzungsdauer und wirtschaftlichem 

Nutzen für den Berechtigten bemisst. Als weiteres Bemessungskriterium kann auch der 

Schutz von Anwohnern und von gleichermassen Betroffenen vor umweltbelastenden 

Immissionen berücksichtigt werden (Abs. 3). In Bezug auf das Subjekt und das Objekt 

der Abgabe ist damit dem Erfordernis einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage 

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Genüge getan. Der Kreis der Abgabepflichtigen wird in dieser Bestimmung zwar nicht 

genannt. Es ergibt sich jedoch ohne weiteres aus dem Sinn der Norm, dass die 

Bewilligungsinhaber und Konzessionäre von der Abgabepflicht betroffen sind. Anders 

verhält es sich mit der Bemessungsgrundlage. Die Vorinstanz geht davon aus, dass 

Art. 29 Abs. 2 StrG die Höhe der Abgabe in den Grundzügen genügend bestimmt 

festlege. In dieser Hinsicht äussert sich auch H.P. Vogt im Kurzkommentar zum st. 

gallischen Strassengesetz (N 1 zu Art. 29 StrG), ohne dafür eine nähere Begründung zu 

liefern oder konkrete Rechtsprechung zu zitieren. Andere Autoren erachten für die 

kostenunabhängigen Abgaben, die lediglich dem Äquivalenzprinzip unterworfen sind 

und von daher eine Nähe zu den Steuern aufweisen, dieselben Grundsätze wie im 

Steuerrecht für anwendbar (Widmer, a.a.O., S. 121 mit Hinweisen). Denen zufolge soll 

die absolute Höhe der Abgabe in einem im Verfahren der Gesetzgebung zustande 

gekommenen Gemeindeerlass festgelegt werden (Gutachten, S. 20 mit Hinweisen; 

Widmer, a.a.O., S. 173). Das Bundesgericht verlangt bei kostenunabhängigen 

Kausalabgaben, dass die Höhe der Abgabe in hinreichend bestimmter Weise bereits 

aus dem formellen Gesetz hervorgeht (BGE 131 II 735 E. 3.2).

Fest steht, dass nebst Abgabesubjekt und -objekt die hinreichend bestimmten 

Bemessungsgrundlagen einer kostenunabhängigen Abgabe in einem formellen Gesetz 

enthalten sein müssen, wobei eine umso intensivere Regelung im formellen Gesetz 

verlangt wird, je höher eine Abgabe und je schwerwiegender damit der Eingriff in die 

Rechtsstellung des Betroffenen ist (Widmer, a.a.O., S. 112 und 120 f.). Je nach Natur 

der in Frage stehenden Leistung ist bei den Anforderungen, die an die gesetzliche 

Grundlage gestellt werden, zu differenzieren (BGE 112 Ia 44). Das formelle Gesetz 

sollte bei kostenunabhängigen Gebühren zumindest den an bestimmbare Grössen 

anknüpfenden Berechnungsmodus und den Rahmen der Abgabe festlegen 

(Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 553). Art. 

21 Abs. 1 StrG zählt vielfältige Formen des gesteigerten Gemeingebrauchs einer 

Strasse auf. Demzufolge ergeben sich daraus sehr unterschiedliche Nutzungsabgaben. 

Während für gewisse vorübergehende Nutzungen – wie Veranstaltungen oder 

Aufstellen von Tischen, Ständen, Mulden oder Bauinstallationen – mit oberirdischer 

Beanspruchung einer bestimmten Strassenfläche, der ein gewisser Wert zugeordnet 

werden kann, ein Äquivalent vorhanden ist, existiert für die permanente 

Inanspruchnahme des Untergrundes durch das Verlegen von Leitungen und Rohren 

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kein eigentlicher Marktwert. Allein die Tatsache, dass seit noch nicht allzu langer Zeit 

von Stromlieferanten verbreitet Nutzungsabgaben in ähnlicher Höhe verlangt werden, 

vermag noch keinen solchen zu begründen. Auch die in Art. 29 Abs. 2 StrG 

aufgezählten Bemessungskriterien der Nutzungsintensität, Nutzungsdauer und des 

wirtschaftlichen Nutzens für den Berechtigten helfen nicht weiter. Wie die 

Nutzungsabgabe dafür festzulegen ist, sei dies beispielsweise anhand des 

Stromverbrauchs, pauschal pro Haushalt oder aufgrund der genutzten Strassenlänge, 

bleibt völlig offen. Art. 29 Abs. 2 StrG enthält zudem weder einen Gebührenrahmen 

noch einen Maximalbetrag (vgl. BGE 131 II 735 E. 4.2). Hinzu kommt, dass die 

Nutzungsgebühr, die von der Rekurrentin letztlich dem Endverbraucher überwälzt wird, 

eine sehr grosse Zahl der Einwohner von Kaltbrunn betrifft. Mit einer voraussichtlichen 

Höhe von über Fr. 100'000.– pro Jahr handelt es sich zudem um eine hohe jährlich 

wiederkehrende Abgabe, der Eingriff in die Rechtstellung der Rekurrentin wiegt schwer. 

Unter diesen Umständen vermag Art. 29 StrG den Anforderungen an eine hinreichend 

bestimmte formell-gesetzliche Grundlage in Bezug auf die Beanspruchung der 

Gemeindestrassen durch Leitungen und Rohre nicht zu genügen, so dass eine 

Gebührenerhebung für den gesteigerten Gemeingebrauch durch die Rekurrentin 

gestützt darauf nicht zulässig ist. Möchte die Vorinstanz künftig eine solche Abgabe 

erheben, wird sie nicht darum herumkommen, dafür eine genügende formell-

gesetzliche Grundlage zu schaffen.

d) Hinzu kommt, dass ohne einheitlichen gesetzlich verankerten Tarif die gestützt auf 

den verfassungsmässigen Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der 

Abgabenerhebung gebotene rechtsgleiche Behandlung nicht gewährleistet ist. Dies 

zeigt sich vorliegend einerseits daran, dass die Vorinstanz gegenüber der SAK einen 

anderen Ansatz als jenen gegenüber der Rekurrentin festgelegt hat 

(Niederspannungsbereich 0,6 Rappen pro Kilowattstunde, keine Abgeltung für den 

Mittelspannungsbereich). Andrerseits gibt es in Kaltbrunn Versorgungsunternehmen 

(Wasserversorgung, Kabelfernsehbetreiberin), von denen die Vorinstanz für denselben 

gesteigerten Gemeingebrauch bis heute keine Abgabe erhoben hat, was angesichts 

des verfassungsmässigen Grundsatzes der Allgemeinheit und Gleichmässigkeit der 

Abgabenerhebung problematisch erscheint (vgl. Gutachten, S. 23 f.). Mit Einführung 

eines generell-abstrakten Tarifs anstelle individuell-konkreter Verfügungen wird auch 

diese Ungleichbehandlung ausgeschaltet.

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e) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist und Ziff. 2-5 der 

angefochtenen Verfügung vom 24. Oktober 2013 aufzuheben sind.

3.- a) Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Politischen 

Gemeinde Kaltbrunn aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.– erscheint 

angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 122 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der 

Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– ist der Rekurrentin zurückzuerstatten. Auf die 

Erhebung des Kostenanteils der Gemeinde ist aufgrund der finanziellen Interessen, 

welche vom Gemeinwesen verfolgt werden, nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

b) Bei diesem Verfahrensausgang hat die Rekurrentin Anspruch auf Entschädigung der 

ausseramtlichen Kosten (Art. 98  VRP). Der Rechtsvertreter der Rekurrentin hat keine 

Kostennote eingereicht. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände, insbesondere 

des Aufwandes für die Rekurseingabe und die zusätzliche Stellungnahme erscheint ein 

Honorar von Fr. 2'000.– (inkl. Barauslagen, zuzüglich Mehrwertsteuer) als angemessen. 

Entschädigungspflichtig ist die Politische Gemeinde Kaltbrunn.

Entscheid:

1.    Der Rekurs wird gutgeheissen und Ziff. 2-5 der angefochtenen Verfügung

       des Gemeinderates Kaltbrunn vom 24. Oktober 2013 werden aufgehoben.

2.    Die Politische Gemeinde Kaltbrunn bezahlt die amtlichen Kosten von Fr. 2'000.–.

       Der Kostenvorschuss von Fr. 1'000.– wird der Rekurrentin zurückerstattet.

3.    Die Politische Gemeinde Kaltbrunn hat die Rekurrentin mit Fr. 2'000.–

       (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu entschädigen.

bis

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	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 08.07.2014
	Abgabe für gesteigerten Gemeingebrauch bei Elektrizitätsleitungen durch Strassen im Eigentum der Gemeinde (Art. 29 Strassengesetz, sGS 732.1). Die Politische Gemeinde erteilte der Elektrizitätsversorgerin die Bewilligung für die Verlegung von Leitungen in Gemeindestrassen und erhob eine Abgabe für gesteigerten Gemeingebrauch. Aufgrund der Art und der Höhe einer solchen Abgabe sowie der Belastung eines grossen Teils der Einwohner muss die Erhebung und Bemessung in einem generell-abstrakten Erlass geregelt werden (Urteil der Verwaltungsrekurskommission, Abteilung I/2, 8. Juli 2014, I/2-2013/44).

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