# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 74a57d1f-c0f2-53d7-b0f1-ca144ae5e52e
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-08-17
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 17.08.2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-SBFI-vom-_2018-08-17.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 17. August 2018 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Interessenvertreter) hat erstmals am 22. Dezember 2016 gestützt auf das 

Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; 

SR 152.3) beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI um Zugang zu 

einem von einem Dritten erstellten Bericht „Höhere Fachprüfung Immobilientreuhand“ ersucht. 

2. Nachdem ihm das SBFI mitgeteilt hatte, dass der Bericht noch nicht fertig gestellt sei und 

folglich kein Zugang gewährt werden könne, reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag 

beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

Mangels Einigung erliess der Beauftragte am 15. März 2017 eine Empfehlung, in welcher er die 

Haltung des SBFI stützte.1 Auf Ersuchen des Antragstellers erliess das SBFI am 12. April 2017 

eine entsprechende Verfügung, welche unangefochten blieb.  

3. Am 23. April 2018 ersuchte der Antragsteller beim SBFI gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz 

erneut um Zugang zu demselben Bericht. 

4. Mit Schreiben vom 27. April 2018 teilte das SBFI dem Antragsteller mit, dass nach wie vor kein 

fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorliege, weshalb der Zugang weiterhin 

verweigert werde. 

5. Daraufhin reichte der Antragsteller am 16. Mai 2018 beim Beauftragten erneut einen 

Schlichtungsantrag ein.  

6. Auf Ersuchen des Beauftragten reichte das SBFI am 29. Mai 2018 die betroffenen Dokumente 

und eine ergänzende Stellungnahme ein. Das SBFI erklärte, dass die Situation seit dem ersten 

Schlichtungsverfahren unverändert sei und das gewünschte Dokument nicht fertig gestellt und 

damit kein amtliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes sei. 

7. Am 7. Juni 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien zwar 

nicht in der Sache, jedoch über das weitere Vorgehen einigen konnten. Der Beauftragte 

entschied, das Schlichtungsverfahren derweil zu sistieren.  

                                                   
1  Empfehlung EDÖB vom 15. März 2017: SBFI / Bericht Fachprüfung Immobilientreuhand. 

https://www.edoeb.admin.ch/dam/edoeb/de/dokumente/2017/03/empfehlung_vom_15maerz2017sbfiberichtfachpruefungimmobilientreuh.pdf.download.pdf/empfehlung_vom_15maerz2017sbfiberichtfachpruefungimmobilientreuh.pdf

 

 

 

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8. Entsprechend der erzielten Einigung über das weitere Vorgehen führte das SBFI im Nachgang 

zur Schlichtungsverhandlung bei den betroffenen Dritten eine Anhörung gemäss Art. 11 

Abs. 1 BGÖ durch. Am 12. Juli 2018 liess das SBFI sowohl den betroffenen Dritten als auch 

dem Antragsteller eine abschliessende Stellungnahme gemäss Art. 11 Abs. 2 bzw. Art. 12 

Abs. 4 BGÖ zukommen. Darin hielt es an seiner abschlägigen Haltung zum Zugangsgesuch 

fest. 

9. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers, der angehörten Dritten und des SBFI sowie 

auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen 

eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SBFI ein. Dieses 

verweigerte den Zugang zum verlangten Dokument. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an 

einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 

berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 

Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der 

Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3 

13. Der Antragsteller verlangte Zugang zu einem von einem (privaten) Dritten erstellten Bericht vom 

Oktober 2016 im Zusammenhang mit Immobilienberufsprüfungen. Wie bereits im ersten 

Schlichtungsverfahren in dieser Angelegenheit ist vorliegend wiederum strittig, ob es sich beim 

verlangten Bericht um ein fertig gestelltes und damit amtliches Dokument im Sinne des 

Öffentlichkeitsgesetzes handelt (vgl. Ziff. 1 f.).  

14. Die betroffene Dritte brachte in der Anhörung gegenüber dem SBFI vor, der fragliche Bericht sei 

nie über das Entwurfsstadium vom Oktober 2016 hinausgelangt. Nach Abschluss einer in dieser 

Sache erfolgten Aufsichtsbeschwerde und dem entsprechenden 

Aufsichtsbeschwerdeentscheides des SBFI habe intern keine Veranlassung mehr bestanden, 

noch separate Abklärungen vorzunehmen. Entsprechend sei der Bericht nie fertig gestellt 

worden und bilde lediglich nach wie vor eine Momentaufnahme in einem internen 

Meinungsbildungsprozess. Demzufolge handle es sich um kein amtliches Dokument im Sinne 

                                                   
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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von Art. 5 BGÖ. Auch sei der Bericht weder formal abgesegnet (autorisiert) noch von der 

Verfasserin unterzeichnet worden. Somit fehle es dem Entwurf gerade an dem vom 

Öffentlichkeitsgesetz geforderten definitiven Charakter. „Hinzu kommt, dass der Entwurf […] 

dem SBFI auch nie formell zugestellt worden ist, sondern nur zwecks Übersetzung.“ 

15. In seiner abschliessenden Stellungnahme vom 12. Juli 2018 an den Antragsteller und die 

angehörte Dritte führte auch das SBFI aus, ihm liege nach wie vor kein fertig gestellter Bericht, 

sondern nur das noch in Bearbeitung stehende Dokument aus dem Jahr 2016 vor, welches 

bereits Gegenstand des ersten Schlichtungsverfahrens gewesen sei. Gestützt auf die 

gesetzlichen Vorgaben erachte das SBFI das fragliche Dokument nach wie vor als nicht fertig 

gestellt. Zum einen sei das Dokument dem SBFI nicht unterzeichnet zugestellt worden. Zum 

anderen sei das Dokument dem SBFI lediglich zur Übersetzung und zur nachfolgenden 

Weiterbearbeitung durch die Erstellerin zugestellt worden, unbeachtlich des Inhalts. Der 

fragliche Bericht habe der Erstellerin zur internen Willensbildung gedient, was ebenso gegen 

eine definitive Übergabe spreche. Diese interne Meinungsbildung müsse auch nach einem 

allfälligen Verfahren und „über Zeit“ geschützt werden. Ansonsten würde die freie 

Meinungsbildung durch die ständige Möglichkeit der nachträglichen Publikation von 

Dokumenten verunmöglicht. Daher bestehe der Schutz auch über längere Zeit fort. 

16. Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument dann als fertig gestellt, wenn es von der 

Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder von der erstellenden Person dem 

Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als 

Entscheidgrundlage (Bst. b). So sind die Unterzeichnung oder die Genehmigung eines 

Dokuments zwar gewichtige Hinweise darauf, dass ein Dokument fertig gestellt ist. 

Entscheidend ist jedoch vor allem, ob Anhaltspunkte für die Fertigstellung des Dokuments 

bestehen.4 Wesentliches Kriterium ist demnach, ob ein Dokument in seiner Endfassung vorliegt, 

d.h. definitiven Charakter aufweist. Entscheidend für die Qualifikation als fertig gestelltes 

Dokument ist nicht seine inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob es sich um ein in sich selber 

abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handelt.5  

17. Der Grund für den Ausschluss von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5 

Abs. 3 Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und 

ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss, um sich möglichst ungestört und 

ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden. Kann die freie Meinungs- und 

Willensbildung durch eine Publikation eines Dokumentes nicht oder nicht mehr beeinflusst 

werden, so spricht dies umgekehrt für die Annahme eines fertig gestellten Dokuments.6  

18. Im vorliegenden Fall machten weder das SBFI noch die betroffene Dritte geltend, dass sich das 

verlangte Dokument inhaltlich noch in Bearbeitung befindet und Grundlage eines noch 

laufenden Meinungsbildungsprozesses bildet. Vielmehr räumten sie ein, dass das damit 

zusammenhängende Aufsichtsbeschwerdeverfahren bereits abgeschlossen ist und 

argumentierten, dass der verlangte Bericht nie fertig gestellt wurde, mithin ein „Entwurf“ bleiben 

wird. Es sind somit keine Anhaltspunkte vorhanden, dass es sich um ein Dokument handelt, 

welches nach der Vorstellung des Verfassers noch inhaltliche Änderungen erfahren wird und 

daher nicht als endgültig verstanden werden darf.  

19. Würde man der Auffassung des SBFI folgen, wonach die interne Meinungsbildung auch nach 

deren Abschluss und "über Zeit“ geschützt werden müsse, ansonsten die freie Meinungsbildung 

durch die ständige Möglichkeit der nachträglichen Publikation von Dokumenten verunmöglicht 

                                                   
4  BBl 2003 1998; BVGE 2011/53 E. 8.3.2. 
5  BVGE 2011/52 E. 5.1.2. 
6  BBl 2003 1997; BVGE 2011/52 E. 5.1.3. 

 

 

 

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würde, könnte man jegliche Dokumente von vornherein dem Zugangsanspruch nach 

Öffentlichkeitsgesetz entziehen, indem man sie als „nicht fertig gestellt“ bezeichnet. Dies liesse 

sich jedoch nicht mit Sinn und Zweck von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ vereinbaren. So hat auch 

das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, dass ein unfertiges Dokument aufgrund der 

äusseren Umstände – selbst ohne Zutun des Verfassers durch blossen Zeitablauf – zu einem 

fertig gestellten mutieren kann, wenn die Gefahr einer Beeinflussung entfällt.7 Andernfalls 

könnte der Zugangsanspruch nach Öffentlichkeitsgesetz, wie bereits erwähnt, nämlich nur 

schon dadurch vereitelt werden, dass ein Dokument niemals fertig gestellt wird.  

20. Darüber hinaus haben weder das SBFI noch die betroffene Dritte konkret dargelegt, inwiefern 

ihre freie Meinungs- und Willensbildung gut zwei Jahre nach Erstellung des Dokuments und ein 

Jahr nach Abschluss des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens durch eine Zugänglichmachung 

dieses Berichts nach wie vor beeinträchtigt würde. Im Übrigen gilt es zu beachten, dass das 

Öffentlichkeitsgesetz die Nachvollziehbarkeit der Verwaltungstätigkeit zu fördern bezweckt 

(vgl. Art. 1 BGÖ). Dementsprechend hat eine Bundesbehörde über ihr Verwaltungshandeln 

entsprechend der Zielsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes Transparenz zu schaffen. Dies gilt 

auch für das SBFI, welches vorliegend im Rahmen seiner Oberaufsicht über die 

Berufsprüfungen bzw. der höheren Fachprüfungen8 tätig geworden ist, wie sich den dem 

Sachverhalt zugrundeliegenden Unterlagen entnehmen lässt.  

21. Somit gilt der Bericht - selbst wenn er inhaltlich unvollständig sein sollte – als fertig gestellt, da 

es sich nach Auffassung des Beauftragten um ein in sich selber abgeschlossenes und nicht 

mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handelt. Demnach ist der vom Antragsteller 

verlangte Bericht als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ zu betrachten, für welches 

die gesetzliche Vermutung des Zugangs gilt. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

22. Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation prüft das vom Antragsteller 

verlangte Dokument auf das Vorhandensein von Ausnahmetatbeständen und gewährt sodann 

den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. Gegebenenfalls sind 

gestützt auf Art. 9 BGÖ gewisse Personennamen zu schwärzen.  

23. Der Antragsteller und die angehörten Dritten können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser 

Empfehlung beim Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation den Erlass einer 

Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung 

nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

24. Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation erlässt eine Verfügung, wenn es 

mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

25. Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation erlässt die Verfügung innert 20 

Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer 

Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

26. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers sowie der angehörten 

Dritten anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

                                                   
7  Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 5.2.1.2. 
8  Art. 42 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung (BBG; SR 412.10). 

 

 

 

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27. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Staatssekretariat für Bildung, 

Forschung und Innovation 

3003 Bern 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Y 

 

 

 

 

 

 

Reto Ammann