# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 663151cb-b53d-5251-ab07-ba92f75462f1
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-09-28
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 28.09.2017 VG.2017.2 (AG.2017.661)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VG-2017-2_2017-09-28.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verfassungsgericht

  Kammer

   

  

 

VG.2017.2

 

URTEIL

 

vom 28.
September 2017

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, 

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller,
lic. iur. Cla Nett, Dr. Carl Gustav Mez

und Gerichtsschreiber
Dr. Alexander Zürcher 

 

 

 

Beteiligte

 

Mieterinnen- und Mieterverband
Basel                    Beschwerdeführer 1

Clarastrasse 2, 4058 Basel
 

 

A____                                                                             Beschwerdeführerin
2

[...] 

 

B____                                                                             Beschwerdeführerin
3

[...]

 

C____                                                                                Beschwerdeführer
4

[...]

 

D____                                                                             Beschwerdeführerin
5

[...]

 

E____                                                                                 Beschwerdeführer
6

[...]

 

F____                                                                                 Beschwerdeführer
7

[...]

 

G____                                                                             Beschwerdeführerin
8

[...]

 

H____                                                                                Beschwerdeführer
9

[...]

I____                                                                             Beschwerdeführerin
10

[...]

 

alle vertreten durch [...]

[…]

 

 

gegen

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt                       Beschwerdegegner

Marktplatz 9, Postfach, 4001
Basel

vertreten durch das Justiz- und
Sicherheitsdepartement

des Kantons Basel-Stadt,
Spiegelgasse 6–12, 4001 Basel

 

 

Gegenstand

 

Beschwerde gegen einen Beschluss
des Grossen Rates 

vom 8. Februar 2017

 

betreffend rechtliche
Zulässigkeit der formulierten Initiative 

"Wohnen ohne Angst vor
Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht 

auf ältere Mietparteien
(Wohnschutzinitiative)"

 

 

Sachverhalt

 

Am 9. März 2016
wurde die Volksinitiative "Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr
Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitative)" im Kantonsblatt publiziert.
Die Initiative verlangt folgende Ergänzung von § 34 der Kantonsverfassung
(Raumplanung und Wohnumfeld) unter dem neuen Randtitel "Raumplanung, Wohnschutz
und Wohnumfeld":

"2 (ergänzt mit
Satz 3) In gleicher Weise fördert er den Erhalt bestehenden bezahlbaren
Wohnraums in allen Quartieren.

3(neu) In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er,
entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass
diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt
wird. Dies gilt insbesondere für die älteren und langjährigen Mietparteien.

4(neu) Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum
zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz, alle
notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter der Quartiere, den aktuellen
Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren.

5(neu) Diese Massnahmen umfassen auch die
befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle
bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen.

6(neu) Wohnungsnot besteht bei einem
Leerwohnungsbestand von 1,5 Prozent oder weniger."

 

Mit Verfügung
vom 27. September 2016 stellte die Staatskanzlei fest, dass diese Initiative
mit 3'203 gültigen Unterschriften zustande gekommen sei (Kantonsblatt
Nr. 62 vom 1. Oktober 2016 S. 1801). Mit Bericht Nr. 16.1580.01
vom 10. Januar 2017 beantragte der Regierungsrat dem Grossen Rat, die
Initiative unter Streichung der Worte «Kündigungen und» in Absatz 3 des
Initiativtextes für teilweise gültig zu erklären. Diesem Antrag des
Regierungsrats folgte der Grosse Rat mit Beschluss vom 8. Februar 2017
(publiziert im Kantonsblatt Nr. 12 vom 11. Februar 2017,
S. 287).

 

Gegen diesen
Beschluss haben A____ und J____, beides Vorstandsmitglieder des Mieterinnen-
und Mieterverband Basel, "im Namen des Basler Mieterinnen- und
Mieterverbands (MW Basel 1891)" mit Post vom 17. Februar 2017 Beschwerde
an das Verfassungsgericht erhoben. Mit Eingabe vom 13. März 2017 wurde diese Beschwerde
im Namen des Basler Mieterinnen- und Mieterverband (MV Basel 1891) einerseits
und im Namen von A____, B____, C____, D____, E____, F____, G____, H____ und I____,
alle nunmehr vertreten durch [...], Rechtsanwältin, begründet. Die
Beschwerdeführer beantragen, es sei der Grossratsbeschluss vom
8. Februar 2017 betreffend die Initiative "Wohnen ohne Angst vor
Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitative)"
insoweit, als darin die Worte "Kündigung und" in Absatz 3 des
Initiativtextes als rechtlich unzulässig gestrichen werden, kosten- und
entschädigungsfällig aufzuheben und die genannte Initiative ohne Einschränkungen
für rechtlich zulässig zu erklären. Mit Vernehmlassung vom 7. April 2017
beantragt das Justiz- und Sicherheitsdepartement in Vertretung des Grossen
Rates die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Dazu haben die
Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom 10. Mai 2017
repliziert. Die Einzelheiten der Standpunkte ergeben sich, soweit sie für den
Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende
Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Gemäss
§ 91 Abs. 1 lit. g der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) entscheidet der
Grosse Rat über die Zulässigkeit von Volksinitiativen, soweit er die Frage
nicht direkt dem Appellationsgericht zum Entscheid vorlegt. Dieser Entscheid
unterliegt gemäss § 116 Abs. 1 lit. b KV und § 16 Abs. 1 des Gesetzes
betreffend Initiative und Referendum (IRG, SG 131.100) der Beschwerde an
das Appellationsgericht als Verfassungsgericht. Zur Beschwerde legitimiert ist
jede im Kanton stimmberechtigte Person (§ 16 Abs. 2 IRG, § 30m
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRPG, SG 270.100]). Die
Beschwerde ist binnen 10 Tagen seit der Veröffentlichung des Entscheids des
Grossen Rates im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden
und innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich und mit
Anträgen zu begründen (§ 17 Abs. 1 IRG, § 30n VRPG). Das Verfahren richtet
sich unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen in den §§ 30l ff. VRPG sinngemäss
nach den Vorschriften über das verwaltungsgerichtliche Verfahren (§ 17
Abs. 3 IRG, § 30b VRPG).

 

1.2

1.2.1   Die
Beschwerde ist mit der Eingabe vom 17. Februar 2017 innert der gesetzlichen
Frist zur Beschwerdeanmeldung allein im Namen des Basler Mieterinnen- und
Mieterverband (MV Basel 1891; Beschwerdeführer 1) angemeldet worden. Erst
mit der Beschwerdebegründung haben sich nach Ablauf der Frist zur
Beschwerdeanmeldung neun weitere, im Kanton Basel-Stadt wohnhafte Mitglieder
des Initiativkomitees der streitgegenständlichen Volksinitiative der Beschwerde
angeschlossen. Auf diese Beschwerden kann mangels rechtzeitiger
Beschwerdeanmeldung nicht eingetreten werden.

 

1.2.2   Der
Beschwerdeführer 1 ist als juristische Person selber nicht stimmberechtigt. Er
tritt aber im Rahmen einer sogenannt egoistischen Verbandsbeschwerde auf. Eine
solche erscheint unter den allgemeinen Voraussetzungen auch im Rahmen einer
Verfassungsbeschwerde zulässig (BGE 115 Ia 148 E. 1b S. 152 f.; offen gelassen
noch in VGE vom 14. Mai 1993 i.S. Verein S., E. 2 [in: BJM 1994
S. 107 ff.]).

 

1.2.2.1     Nach
Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich zur sogenannten egoistischen
Verbandsbeschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, der
Verbandszweck gemäss Statuten in der Wahrnehmung der Interessen der Mitglieder
besteht und ein enger Zusammenhang zwischen Verbandszweck und Streitgegenstand
vorliegt. Zudem muss eine Mehrheit bzw. eine Grosszahl der Mitglieder selber
betroffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt sein (vgl. Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz. 1103; Waldmann,
in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar. Bundesgerichtsgesetz,
2. Auflage, Basel 2011, Art. 89 N 33 ff.; Häner,
Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000,
S. 366 ff.; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 541 ff. mit
weiteren Hinweisen; VGE VD.2016.9 vom 8. November 2016 E. 1.2.2). Es muss ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen
Vereinszweck und dem Gebiet bestehen, in welchem die fragliche Verfügung
erlassen worden ist (BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542). Diese
Voraussetzungen gelten auch im Verwaltungs- und Verfassungsprozessrecht des
Kantons Basel-Stadt (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des
Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277 ff.,
294 f.; VGE VD.2016.9 vom 8. November 2016 E. 1.2.2, VD.2015.109 vom
18. März 2016 E. 1.3 und VD.2010.274 vom 3. Februar 2012 E. 1.3.2).

 

1.2.2.2     Der
Beschwerdeführer 1 ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuches
(ZGB, SR 210) und somit als juristische Person konstituiert. Er bezweckt
gemäss seinen Statuten die Vertretung der Interessen der Mieterinnen und Mieter
des Kantons Basel-Stadt und "erstrebt Verbesserungen des Wohnungswesens in
sozialer, wirtschaftlicher und technischer Hinsicht und unterstützt
Verbesserungen im Zusammenhang mit dem Wohnumfeld". Die Durchsetzung
dieser Ziele will er unter anderem auch durch die "Wahrnehmung der umfassend
verstandenen Interessen der Mieterinnen und Mieter auf kommunaler und
kantonaler Ebene mittels einer aktiven Mietpolitik und einer kohärenten Politik
in Steuerfragen, in der Raumplanung und der Wohnqualität (…) sowie der Wahrung
der Interessen der Mieterinnen und Mieter bei Wahlen und Abstimmungen" verfolgen
(Ziff. 1 lit. b der Statuten des Beschwerdeführers 1 [Beilage zur
Beschwerdeanmeldung]). Unter diesen Verbandszweck ist auch die Erhebung einer
Stimmrechtsbeschwerde an das Verfassungsgericht zu subsumieren, wenn sie einen
Grossratsbeschluss über eine mietpolitische Initiative betrifft. Da sich die
Interessenwahrung auf die Mieterinnen und Mieter im Kanton Basel-Stadt bezieht,
erscheint notorisch, dass eine Grosszahl der Mitglieder hier auch ansässig – und
soweit im Besitz der schweizerischen Staatsangehörigkeit – auch stimmberechtigt
sind. Daraus folgt, dass sie ihrerseits zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert
sind. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführer 1 ist daher einzutreten.

 

1.3      Das
Verfassungsgericht kann ohne Verhandlung entscheiden und publiziert seinen
Entscheid im Dispositiv unter Angabe des Titels der Initiative im Kantonsblatt
(§ 17 Abs. 3 und 4 IRG). Die Kognition des Verfassungsgerichts ist frei.
Zuständig zur Beurteilung der Verfassungsbeschwerde ist die Kammer des
Appellationsgerichts als Verfassungsgericht (§ 91 Ziff. 5 des
Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

 

2.

2.1

2.1.1   Initiativen
sind rechtlich zulässig, wenn sie höherrangiges Recht beachten, sich nur mit
einem Gegenstand befassen (Prinzip der Einheit der Materie) und nichts
Unmögliches verlangen (§ 48 Abs. 2 KV). Bei der entsprechenden Prüfung einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen
auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht
auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen
allerdings mitberücksichtigt werden (BGE 139 I 292 E. 7.2.1 S. 298,
141 I 186 E. 5.3 S. 196 und jüngst 143 I 129
E. 2.1 S. 132). Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu
wählen, welche 

einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem
vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im Sinne einer
verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton
vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie
nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie in diesem für
ihre Gültigkeit günstigsten Sinne auszulegen und als gültig zu
erklären (BGE 139 I 292
E. 5.7 S. 296 und 129 I 392 E. 2.2 S. 395; BGer 1P./2003
vom 9. Juli 2003 E. 2.3 [nicht publizierte Erwägung in BGE 129 I
232]; Hangartner/Kley,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N 428 ff.; Wullschleger,
Bürgerrecht und Volksrechte, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und
Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 127 ff.,
158; Gaide/ Défago Gaudin, La
LDTR, Bern 2014, S. 43). Wenn immer möglich sollen Ungültig-erklärungen
vermieden werden und die Initiative, wenn sie in einem Sinne ausgelegt werden
kann, der mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint, dem Volk zur
Abstimmung unterbreitet werden ("in dubio pro populo"
[BGE 111 Ia 292 E. 3c S. 300 mit Hinweisen]). Dies
geht auch aus dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit hervor. Danach haben
sich staatliche Eingriffe in die politischen Rechte der Bürgerinnen und Bürger auf
das geringst mögliche Mass zu beschränken (Art. 34 und 36 Abs. 2
und 3 BV). Ungültigerklärungen sind demzufolge nach Möglichkeit zugunsten
der für die Initianten günstigsten Lösung einzuschränken (BGE 142 I 216
E. 3.2 und 3.3 S. 219 f. [= Praxis 2017 Nr. 35] und
143 I 129 E. 2.2 S. 132).

 

Der
Text einer Initiative muss genügend bestimmt sein. Es muss hinreichend klar
sein, worauf die Initiative gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung
durchgeführt werden kann, ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines
Irrtums über wesentliche Punkte ausgesetzt sehen. Während bei der allgemeinen
Anregung keine hohen Ansprüche an die Formulierung zu stellen sind, da gewisse
Unklarheiten, ja vielleicht sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des
Gesetzes- oder Beschluss-textes im Parlament noch behoben werden können,
rechtfertigt sich eine solche Zurückhaltung beim ausgearbeiteten Entwurf nicht (BGE 139
I 292 E. 5.8 S. 296 mit Hinweisen; BGer 1C_586/2013 vom
7. Oktober 2014 E. 3.2 und 1C_109/2014 vom
4. März 2015 E. 3.2).

 

2.1.2   Ist nur ein Teil einer Initiative
materiell unzulässig, so ist auch eine Teilungültigerklärung zulässig.
Voraussetzung dafür ist, dass der verbleibende, gültige Teil einer Initiative
nicht von bloss noch untergeordneter Bedeutung erscheint und diese im Übrigen
eines wesentlichen Teils beraubt würde. In diesem Sinne muss objektiv
angenommen werden können, dass die Initiative von den Unterzeichnerinnen und
Unterzeichnern auch in reduziertem Umfang unterzeichnet worden wäre (BGE 139 I 294 E. 7.2.3 S. 298 f.,
125 I 21 E. 7b S. 44 und 117 Ia 147 E. 5c S. 155 f.; Rhinow/Sche-fer/Uebersax,
Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Auflage, Basel 2016, N 2182; Möckli, Die Teilungültigerklärung und
Aufspaltung von Volksinitiativen, in: ZBl 2014 S. 579 ff., 586 f. mit
Hinweisen.).

 

2.2      Mit seinem Bericht
Nr. 16.1580.01 zur rechtlichen Zulässigkeit und zum weiteren Vorgehen (Beschwerdeantwortbeilage [BAB] 3)
hat der Regierungsrat erwogen, die Initiative "Wohnen ohne Angst
vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitative)"
tangiere mehrere Themenbereiche des Bundesrechts (Bericht, S. 4). Mit
Bezug auf den streitgegenständlichen Abs. 3 des Initiativtextes und den darin
enthaltenen Auftrag an den Staat, dafür zu sorgen, dass die Wohnbevölkerung in
Zeiten von Wohnungsnot entsprechend ihren überwiegenden Bedürfnissen "vor
Verdrängung durch Kündigung und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt"
werde, was "insbesondere für die älteren und langjährigen Mietparteien"
gelte, hat der Regierungsrat unter Bezugnahme auf die einschlägige
Rechtsprechung des Bundesgerichts erwogen, dass die Kantone zum Erlass von
Massnahmen für die Bekämpfung der Wohnungsnot nur soweit zuständig seien, als
damit nicht ein Eingriff in das Verhältnis zwischen dem Vermieter und dem
Mieter bezweckt werde. Es sei den Kantonen insbesondere nicht erlaubt, eine
generelle Mietpreiskontrolle einzuführen oder die Kündigung des
Mietverhältnisses zu regeln. Soweit deshalb mit dem Initiativtext verlangt
werde, dass die Wohnbevölkerung "vor Verdrängung durch Mietzinserhöhungen"
geschützt werde, könne dieses Ziel mit den in Abs. 5 der Initiative verlangten
Mietzinskontrollen in bundesrechtskonformer Weise erreicht werden (Bericht,
S. 5). Soweit aber ein wirksamer Schutz der Wohnbevölkerung "vor
Verdrängung durch Kündigungen" verlangt werde, sei nicht erkennbar, welche
Handlungsmöglichkeiten dem Kanton im Bereich des Kündigungsschutzes zur
Verfügung stehen sollten. Das Bundeszivilrecht regle die Kündigung des
Mietverhältnisses abschliessend, und den Kantonen bleibe infolgedessen kein
Raum, um in diesem Bereich einzugreifen. Soweit sich der Initiativtext auf den
Schutz vor Kündigung beziehe, erweise er sich demgemäss als rechtlich
unzulässig. Da die Voraussetzungen für eine Teilungültigkeit erfüllt seien,
seien die Worte "Kündigungen und" in Abs. 3 des initiierten
Verfassungstextes im Sinne einer Teilungültigkeitserklärung der Initiative zu
streichen (Bericht, S. 5 f.).

 

3.

Mit seiner
Beschwerde weist der Beschwerdeführer 1 zunächst darauf hin, dass der
Grosse Rat mit seinem angefochtenen Beschluss gemäss der Publikation im
Kantonsblatt die Worte "Kündigung und" gestrichen habe. Der
Initiativtext enthalte aber die Worte "Kündigungen und". Gemäss
Beschluss seien daher die Buchstaben "en" im Text bestehen geblieben
(Beschwerdebegründung, Rz 18). Wie der Beschwerdeführer aber selber
eingesteht, handelt es sich um einen offensichtlichen Fehler bei der Publikation
des Beschlusstextes. Sowohl aus dem Antrag des Regierungsrates in seinem Bericht
(S. 8) wie auch dem Protokoll der grossrätlichen Debatte (vgl. Auszug aus
dem Wortprotokoll des Grossen Rates, Protokoll 1. – 4. Sitzung,
Amtsjahr 2017/2018, 8./15.Februar 2017, S. 37–41 [BAB 4]) ergibt sich
zweifelsfrei, dass die Streichung des Passus "Kündigungen und" im
Initiativtext beschlossen worden ist. Es handelt sich somit um einen
Redaktionsfehler im publizierten Beschlusstext, der ohne weiteres berichtigt
werden kann (vgl. etwa Art. 129 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG,
SR 173.110] als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes).

 

4.

4.1      In
materieller Hinsicht bezeichnet der Beschwerdeführer 1 mit seiner
Beschwerde die rechtlichen Erwägungen des Regierungsrates im Grundsatz zwar als
korrekt. Er rügt aber die daraus gezogene Schlussfolgerung. Soweit der
Regierungsrat ausführe, es sei nicht ersichtlich, welcher Handlungsspielraum
dem Kanton im Bereich des Kündigungsschutzes zur Verfügung stehe und der
Wortlaut somit eine nicht bestehende Gesetzgebungskompetenz suggeriere, lasse
er aber letztlich offen, aus welchem gesetzlichen Grund die gestrichenen Worte
unzulässig seien. Nicht bestehende Handlungsmöglichkeiten zu suggerieren
bedeute jedoch weder, etwas Unmögliches zu verlangen, noch einen Verstoss gegen
übergeordnetes Recht (Beschwerdebegründung, Rz 21 ff.).

 

Darin kann dem
Beschwerdeführer nicht gefolgt werden. Gemäss Art. 122 Abs. 1 BV kommt dem Bund
die umfassende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Zivilrechts zu. Hinzu
kommt die Kompetenz des Bundes zur Bekämpfung von Missbräuchen im Mietwesen
gemäss Art. 109 Abs. 1 BV. Bei beiden Bundeskompetenzen handelt es sich um eine
Kompetenz mit nachträglich derogatorischer Kraft, welche auch als
konkurrierende Kompetenz bezeichnet wird (Leuenberger,
in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler
Kommentar, 3. Aufla-ge, Zürich et al. 214, Art. 122 Rz 4 und Alvarez, ebenda, Art. 109 Rz 6). Daraus
folgt, dass die Kantone auf dem entsprechenden Gebiet so lange zuständig
bleiben, als der Bund die ihm zugewiesene Kompetenz nicht benutzt. Sobald er
von seiner Kompetenz aber Gebrauch macht, fällt die Zuständigkeit der Kantone
dahin (Häfelin/ Haller/Keller/Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, N. 1092 f.). Ist
die kantonale Kompetenz aber untergegangen, so darf der kantonale Verfassungsgeber
dem Staat in diesem Bereich auch keine Aufträge mehr erteilen. Wo keine
kantonalen Handlungsmöglichkeiten bestehen, verstösst ein entsprechender
Handlungsauftrag gegen Bundesrecht, selbst wenn er mangels kantonaler
Handlungsmöglichkeiten in der Folge gar nicht umgesetzt wird.

 

4.2

4.2.1   Der Beschwerdeführer 1 rügt sodann,
dass der gestrichene Teil des Initiativtextes keine Massnahmen oder
Legiferierungen des Kantons verlange, welche in den bundesrechtlich abschliessend
geregelten Kündigungsschutz oder das direkte Verhältnis zwischen Mietern und
Vermietern eingriffen (Beschwerdebegründung, Rz 26). Gemäss dem Wortlaut
gehe es beim Auftrag, dafür zu sorgen, dass die Bevölkerung "vor
Verdrängungen durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt"
werde, um den Schutz vor Verdrängung. Es solle den Verdrängungen
entgegengewirkt werden. Einen direkten Schutz vor Kündigungen durch Eingriffe
in die privatrechtlich geregelten Mietverhältnisse verlange der Text nicht
(Rz 27). Zulässige kantonalrechtliche Massnahmen zum Schutz der
Mieterschaft seien etwa verschärfte Bedingungen für Abbruchbewilligungen,
zeitlich befristete Mietzinskontrollen nach Sanierungen oder eine zeitlich
befristete Bewilligungspflicht für den Verkauf von in Eigentumswohnungen
umgewandelte Mietwohnungen. Solche Massnahmen würden Massenkündigungen für
Investoren unattraktiv machen und verhinderten wirksam überrissene
Renditemaximierungen. Damit schützten sie indirekt vor Kündigungen bzw. vor
Verdrängung durch Kündigung (Rz 28). Einen solchen indirekten Schutz könne
auch die Schaffung von Zonen für günstige Wohnungen oder die Bereitstellung von
bezahlbaren Mietwohnungen insbesondere für ältere Menschen durch den Staat
bilden. Welche Massnahmen sinnvoll seien, müsse im Rahmen der Gesetzgebung
beurteilt werden (Rz 29). Der Initiativtext könne daher verfassungskonform
ausgelegt werden (Rz 30).

 

4.2.2   In
Lehre und Rechtsprechung ist unbestritten, dass den Kantonen im Bereich des
privatrechtlichen Kündigungsschutzes keine Regelungskompetenz zukommt (Tercier/Bieri/Carron, Les contrats
spéciaux, 5. Auflage, Zürich 2016, N 1608; BGE 116 Ia 401 E. 8a
S. 413 f. und 113 Ia 126 E. 9d S. 143 [= Praxis 1988
Nr. 157]; BGer 2P.56/1999 vom 21. März 2000 E. 2.d). Der
kantonale Gesetzgeber könnte daher auf der Grundlage des vorgeschlagenen,
ausformulierten Verfassungsinitiativtextes keinen direkten Schutz vor
Kündigungen vorsehen. Der Beschwerdeführer 1 geht damit insoweit einig,
als er ausführt, dass der Initiativtext keine Massnahmen oder Legiferierung des
Kantons verlange, welche in den bundesrechtlich abschliessend geregelten
Kündigungsschutz bzw. in das direkte Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter eingriffen
(Beschwerdebegründung, Rz 26). Es stellt sich daher die Frage, ob der von
den Initianten vorgelegte Text in dem Sinne verfassungskonform ausgelegt werden
kann, dass der Gesetzgeber Massnahmen erlassen könnte, welche die Mieterinnen
und Mieter wenigstens indirekt vor Kündigungen und damit "vor Verdrängung
aus bezahlbarem Wohnraum" schützen.

 

Der
Regierungsrat hat im Bericht Nr. 16.1580.01, S. 5 hierzu ausgeführt,
dass im Unterschied zu den vorgeschlagenen Mietzinskontrollen (vgl. Abs. 5
des Initiativtextes), bei denen ein kausaler Zusammenhang mit dem anvisierten
Schutz vor Verdrängung erkennbar sei, nicht ersichtlich sei, welche Handlungsmöglichkeiten
dem Kanton im Bereich des Kündigungsschutzes zur Verfügung stehen sollten.
Dieser Beurteilung hält der Beschwerdeführer 1 entgegen, dass es nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung durchaus Möglichkeiten gebe, auf kantonaler
Ebene auch betreffend Kündigungen Massnahmen zum Schutz der Mieterschaft
vorzusehen. Massnahmen wie verschärfte Bedingungen für Abbruchbewilligungen,
zeitlich befristete Mietzinskontrollen nach Sanierungen oder eine zeitlich
befristete Bewilligungspflicht für den Verkauf von in Eigentumswohnungen
umgewandelten Mietwohnungen würden Massenkündigungen für Investoren unattraktiv
machen. Damit schützten sie indirekt vor Kündigungen bzw. vor Verdrängung durch
Kündigungen (Beschwerdebegründung, Rz 28).

 

Was die zuletzt
genannte Massnahme zur indirekten Bewirkung des angestrebten Schutzes vor Verdrängung
durch Kündigung angeht, eine Bewilligungspflicht für den Verkauf von zuvor
vermieteten Eigentumswohnungen einzuführen, fällt auf, dass diese Massnahme im
Unterschied zu den zeitlich befristeten Mietzinskontrollen nach Sanierungen und
Abbruch von Mietwohnungen (vgl. Abs. 5 des Initiativtextes) von der
Initiative nicht explizit vorgesehen ist. Die allgemeine
Einführung einer solchen Bewilligungspflicht ist bundesrechtlich nicht
zulässig, werden die Voraussetzungen zur Schaffung von Stockwerkeigentum doch
wiederum durch das Bundeszivilrecht geregelt (BGer vom 20. September 1989, E. 2a,
in: RDAF 1990 S. 121 ff.). Zulässig ist aber die Einführung einer
Bewilligungspflicht im Kampf gegen die Wohnungsnot zur Erhaltung bestimmter
Wohnungstypen, welche aufgrund ihres Preises oder ihrer Gestaltung einem
Bedürfnis entsprechen (BGE 113 Ia 126 E. 7a S. 133 [= Praxis 1988
Nr. 157]). Wie das Bundesgericht in diesem Zusammenhang aber klar gemacht
hat, würde die Voraussetzung einer fehlenden Kündigung der Miete als
Bewilligungsvoraussetzung dem Mieterschutz dienen, weil damit indirekt in die
Beziehungen zwischen Vermieter und Mieter eingegriffen würde. Eine derartige
Vorschrift würde nicht dem Erhalt von Wohnungen auf dem Wohnungsmarkt dienen
(BGE 113 Ia 126 E. 7a S. 133 und 116 Ia 401 E. 9a
S. 414). Daraus folgt, dass die Einführung einer solchen Bewilligungspflicht
als reines Mittel des Kündigungsschutzes wiederum gegen Bundesrecht verstossen
würde.

 

Denkbar ist hingegen
indirekter Kündigungsschutz mit bau- und planungsrechtlichen Mitteln (vgl. dazu
BGer vom 12. Dezember 1979, E. 2b und 3, in: ZBl 1980
S. 229 ff.). Der Beschwerdeführer 1 erwähnt namentlich eine
Verschärfung der Bedingungen für Abbruchbewilligungen (Beschwerdebegründung,
Rz 28). Das bis zum 30. Juni 2014 gültige Gesetz über Abbruch
und Zweckentfremdung von Wohnhäusern (GAZW, SG 861.500) statuierte in den
§§ 2 ff. vergleichsweise strenge Voraussetzungen für die Bewilligung
zum Abbruch von Wohnhäusern und zur Zweckentfremdung von Wohnräumen. Dieses
Gesetz wurde per 1. Juli 2014 durch das Wohnraumfördergesetz (WRFG,
SG 861.500) abgelöst, welches diese Bedingungen lockerte. Neu ist gemäss
§ 7 Abs. 3 lit. a WRFG die Abbruchbewilligung etwa
zwingend zu erteilen, wenn mit dem Neubau mindestens gleich viel Wohnraum
entsteht. Im Gegensatz zum alten Recht bedarf der Teilabbruch, namentlich die
blosse Veränderung des Grundrisses bestehender Wohnungen, nicht mehr der
Bewilligung (zu diesen Erleichterungen Ratschlag und Bericht des Regierungsrats
vom 22. August  2012 betreffend Kantonale Initiative
"Bezahlbares und sicheres Wohnen für alle!" und Gegenvorschlag für
ein Gesetz über die Wohnraumförderung Nr. 12.1202.01 S. 85 ff.).
Es steht ausser Zweifel, dass mit Bestimmungen über die Voraussetzungen zum
Abbruch von Wohnhäusern und zur Zweckentfremdung von Wohnräumen das
Wohnraumangebot gesteuert werden kann (vgl. BGE 99 Ia 35
E. 3b S. 40). Je restriktiver die Voraussetzungen sind, desto weniger
attraktiv ist der Abbruch bestehenden, günstigen Wohnraums. Je geringer der
legislatorische Anreiz zu Neubauten ist, desto geringer ist die Gefahr von Wohnungsabrissen
und damit die Gefahr von Kündigungen. Die Bekämpfung von Wohnungsnot und die
Erhaltung von preisgünstigem Wohnraum stellen anerkanntermassen öffentliche
Interessen dar, welche Beschränkungen der Eigentumsgarantie wie auch der
Wirtschaftsfreiheit legitimieren (BGE 99 Ia 35 E. 3b S. 39 ff.;
BGer 1P.13/2000 vom 4. April 2000 E. 3b und BGer vom
12. Dezember 1979, E. 2b und 3, in: ZBl 1980
S. 229 ff.).

 

Entgegen der
Auffassung des Regierungsrats (vgl. Bericht Nr. 16.1580.01 vom
11. Januar 2017, S. 5) suggeriert der Initiativtext nicht, dass
der Kanton befugt wäre, im Bereich des Kündigungsschutzes zu legiferieren. Eine
solche Annahme liesse sich allenfalls treffen, wenn die Initiative verlangen
würde, dass der Kanton Mieterinnen und Mieter vor Kündigungen selbst schützen
soll. Bei einer derartigen Formulierung könnte man darunter Massnahmen
verstehen, die direkt in die vertraglichen Beziehungen zwischen Vermieter und
Mieter eingreifen. Abs. 3 des Initiativtexts verlangt jedoch bloss einen
Schutz vor "Verdrängung durch Kündigungen". Dieser Wortlaut lässt
nach dem Gesagten aber zwangslos Massnahmen zu, die bloss, aber immerhin einen
indirekten Schutz der Mieterinnen und Mieter anstreben. Wie gezeigt sind solche
Massnahmen, soweit sie eben sozialpolitische Motive wie die Bekämpfung von
Wohnungsnot und die Erhaltung preisgünstigen Wohnraums verfolgen, ohne Weiteres
mit dem übergeordneten Bundesrecht vereinbar. Der streitgegenständlichen
Initiative kann somit ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise
als unzulässig erscheinen lässt, so dass sie auch hinsichtlich des Passus
"Kündigungen und" als gültig zu erklären ist (oben E. 2.1.1).

 

4.2.3   Im
Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Initianten nie Massnahmen verlangt
haben, die direkt in das bundesrechtlich abschliessend geregelte Verhältnis
zwischen Vermietern und Mietern eingreifen würden. Sie haben im Gegenteil auf
der Rückseite des Unterschriftenbogen explizit nur von das Bundesrecht
ergänzenden Vorkehrungen gesprochen ("Er [der Kanton, Anmerkung hier]
soll [in Ergänzung zum nicht beeinflussbaren eidg. Mieterschutz] alle
notwendigen und nützlichen öffentlichrechtlichen Mittel bis hin zu
Bewilligungspflicht und Mietzinskontrolle einsetzen …" [Beschwerdebegründungsbeilage 1]).
In gleicher Weise hat ein Mitglied des Initiativkomitees in seiner Funktion als
Mitglied des Grossen Rats in der parlamentarischen Beratung der
Wohnschutzinitiative explizit nur von Massnahmen "im Rahmen von
Raumplanung und Baurecht" gesprochen bzw. von "wichtigen planungsrechtlichen
Befugnissen", mit welchen der Kanton darauf hinarbeiten könne, dass
Kündigungen verhindert werden (Voten F____ [Beschwerdeführer 7], Auszug aus dem
Wortprotokoll des Grossen Rates, Protokoll 1. – 4. Sitzung,
Amtsjahr 2017/2018, 8./15.Februar 2017, S. 37 und 40 [BAB 4]).
In diesem Sinne ist auch zu verneinen, dass die Stimmberechtigten bei der
Vorlage der "Wohnschutzinitiative" im ursprünglichen, ungekürzten
Wortlaut der Gefahr ausgesetzt werden, in einem wesentlichen Punkt irregeleitet
zu werden (oben E. 2.1.1). Das Initiativkomitee ist aber auch im
Abstimmungskampf und nach einer allfälligen Annahme seiner Initiative bei
dieser authentischen Auslegung ihres Initiativtextes zu behaften. Und es wird
Aufgabe des Gesetzgebers im Falle der Annahme der Initiative sein, den Verfassungsauftrag
zu einem wirksamen Schutz der Wohnbevölkerung vor Verdrängung durch Kündigungen
und Mietzinserhöhungen verfassungs- und bundesrechtskonform in der
Ausführungsgesetzgebung umzusetzen.

 

4.3      Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Demzufolge ist die
Volksinitiative "Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht
auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitiative) vollumfänglich für rechtlich
zulässig zu erklären, und geht sie ohne die vom Grossen Rat beschlossene
Streichung der Worte "Kündigungen und" an den Regierungsrat zur Berichterstattung
(§ 18 Abs. 3 lit. b IRG).

 

5.

Ist die
Verfassungsbeschwerde gutzuheissen, gehen die Kosten des Verfahrens zu Lasten
des Staates. Zudem ist dem Beschwerdeführer 1 infolge seines Obsiegens
eine Parteientschädigung zuzusprechen. Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers 1
hat keine Honorarnote eingereicht, so dass ihre Bemühungen praxisgemäss zu
schätzen sind. Vorliegend erscheint ein Aufwand für die Einarbeitung in den
Fall und für die Ausarbeitung einer Beschwerdebegründung sowie einer Replik von
insgesamt 10 Stunden unter Einschluss notwendiger Auslagen als angemessen,
was bei einem Überwälzungstarif von CHF 250.–/h ein entschädigungsberechtigtes
Honorar von CHF 2‘600.– zuzüglich Mehrwertsteuer ergibt.

 

Demgemäss
erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

 

://:        In Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 1
wird der Grossratsbeschluss Nr. 17/06/22G vom 8. Februar 2017
betreffend rechtliche Zulässigkeit der formulierten Initiative "Wohnen
ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien (Wohnschutzinitative)"
(publiziert in Kantonsblatt Nr. 12 vom 11. Februar 2017,
S. 287) aufgehoben und durch folgende Fassung ersetzt:

"Die im Kantonsblatt vom 9. März 2016 mit Titel und Text
publizierte und mit 3'203 Unterschriften zustande gekommene formulierte
Initiative "Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf
ältere Mietparteien (Wohnschutzinitative)" wird für rechtlich zulässig
erklärt."

 

            Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 2
– 10 wird nicht eingetreten.

 

            Für das Beschwerdeverfahren werden keine
Kosten erhoben.

 

            Dem Beschwerdeführer 1 wird zu
Lasten des Grossen Rats eine Parteientschädigung von CHF 2’600.–,
einschliesslich Auslagen, zuzüglich 8 % MWST zugesprochen.

 

            Mitteilung an:

-      
Beschwerdeführer

-      
Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

-      
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt

-      
Kantonsblatt Basel-Stadt c/o Staatskanzlei Basel-Stadt (im Dispositiv,
ohne Entscheide bzgl. Beschwerdeführer 2 – 10 und Kosten)

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Der Gerichtsschreiber

 

 

Dr. Alexander Zürcher

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen
Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel
in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.