# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1e2c205a-2d77-541e-b71e-1ae19d05fa54
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_99_11.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_99_11.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_99_11.pdf

## Full Text

Ière Cour administrative. Séance du 20 octobre 2000. Statuant sur le recours 
interjeté  le  9  février  1999  (1A  99  11)  par  la  Commune  de  Broc,  par  son 
Conseil communal, à 1636 Broc, contre la décision rendue le 5 janvier 1999 
par  le  Conseil  d'Etat  du  canton  de  Fribourg;  (classification  des 
communes / qualité pour recourir) 

En fait: 

Le  14  septembre  1998,  le  Conseil  d'Etat  du  canton  de  Fribourg,  se 
A. 
fondant sur la loi du 23 novembre 1989 sur le calcul de la capacité financière 
et la classification des communes (ci-après: loi de classification; RSF 142.1), 
a  prononcé  un  arrêté  relatif  à  la  classification  des  communes  pour  les 
années  1999  et  2000  (ci-après:  arrêté  de  classification;  RSF  142.11). 
S'agissant de la Commune de Broc, le Conseil d'Etat a maintenu celle-ci en 
classe 3, comme il l'avait décidé pour les années 1997 et 1998. 

B.  Par courrier du 22 septembre 1998 adressé à la Direction de l'intérieur 
et de l'agriculture, la Commune de Broc a demandé que sa position dans la 
classification soit modifiée pour tenir compte de la réalité peu favorable qui a 
été la sienne durant la 28ème période fiscale, soit en 1995 et 1996, en ce qui 
concerne le rendement de l'impôt sur les bénéfices et les fonds propres des 
personnes  morales.  Fondée  sur  les  données  de  la  27ème  période  fiscale,  la 
classification  actuelle  pénalise  fortement  les  finances  de  la  commune.  En 
particulier,  différents  investissements  ont  été  soumis  à  l'approbation  des 
dernières assemblées communales auxquelles il fut indiqué que la très forte 
baisse  des  impôts  encaissés  auprès  de  la  Société  des  Produits  Nestlé  SA 
allait  entraîner  une  modification  de  la  position  de  la  commune  dans  la 
classification.  Les  contribuables  ont  dès  lors  accepté  les  plans  financiers 
calculés sur la base des incidences de la position attendue. Or, à la lecture 
de  l'arrêté  cantonal  et  du  Bulletin  d'information  n°  33  du  Département  des 
communes, la Commune de Broc a dû constater qu'elle avait été maintenue 
dans  la  classe  de  l'exercice  fiscal  des  années  1993/94  et  que,  surtout,  les 
critères  fixés  par  la  loi  pour  effectuer  le  classement  n'avaient  pas  été 
appliqués. 

C.  Par décision du 5 janvier 1999, le Conseil d'Etat a indiqué qu'il refusait 
d'entrer  en  matière  sur  la  demande  de  reconsidération  présentée  par  la 
Commune de Broc, estimant que celle-ci n'avait invoqué aucun fait nouveau 
et important au sens de l'art. 104 al. 1 du code de procédure et de juridiction 
administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Il  a  précisé  qu'il  a  arrêté  la  classification 
des communes pour les années 1999-2000 en se fondant sur le rendement 
de l'impôt sur les personnes physiques pour la période fiscale 1995-1996 et 

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en retenant celui des années 1993-1994 s'agissant des personnes morales. 
Le passage à la taxation annuelle postnumerando des personnes morales en 
1995  a  donné  un  caractère  exceptionnel  à  cette  année  fiscale,  laquelle  ne 
pouvait  par  conséquent  pas  constituer  une  année  de  référence  valable.  En 
particulier,  des  résultats  très  peu  représentatifs  ont  été  constatés  dans  un 
certain  nombre  de  communes,  dus  aux  incidences  liées  au  chevauchement 
de  périodes  fiscales,  au  rattrapage  de  l'année  1994  ou  à  la  taxation  des 
bénéfices  extraordinaires.  Or,  pour  le  calcul  de  la  classification,  il  est 
indispensable  de  se  fonder  sur  des  données  statistiques  reflétant  de  la 
manière  la  plus  précise  possible  la  réelle  capacité  financière  de  l'ensemble 
des communes fribourgeoises. Au regard de tels éléments, l'autorité a estimé 
qu'il n'est pas possible de modifier la classification pour les motifs invoqués 
par la Commune de Broc, ceux-ci étant précisément fondés, pour l'essentiel, 
sur la prise en compte des données fiscales pour les années 1995 et 1996 à 
propos  des  personnes  morales.  L'autorité  a  souligné  que  cette  commune 
n'est d'ailleurs pas la seule à pouvoir se prévaloir d'une baisse du rendement 
fiscal des personnes morales; d'autres communes dans le canton se sont en 
effet  elles  aussi  trouvées  dans  une  situation  semblable  et  ont  été  touchées 
par  ces  changements  de  circonstances.  Enfin,  la  prise  en  compte  des 
résultats de l'année 1995 risquerait de modifier l'indice de capacité financière 
de 
la 
classification  de  plusieurs  d'entre  elles.  Quoi  qu'il  en  soit,  l'autorité  affirme 
avoir fixé la classification en application stricte des critères prévus par la loi. 
Par conséquent, sa décision ne peut plus être remise en question pour des 
motifs de sécurité juridique. 

les  communes  et  aurait  pour  conséquence  d'affecter 

toutes 

D. 
Le  9  février  1999,  la  Commune  de  Broc  a  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  la  décision  du  5  janvier  1999  du  Conseil  d'Etat.  Elle  a  conclu, 
sous  suite  de  dépens,  à  ce  que,  principalement,  il  soit  constaté  que  sa 
capacité financière entraîne son classement en classe 4 au sens de la loi de 
classification,  ordre  étant  dès  lors  donné  au  Conseil  d'Etat  de  modifier  en 
conséquence  son  arrêté  de  classification  pour  les  années  1999  et  2000. 
Subsidiairement,  la  Commune  de  Broc  a  conclu  au  renvoi  de  la  cause  à 
l'autorité. Elle a requis en outre la tenue de débats publics. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  elle  a  rappelé  les  éléments  qu'elle  avait 
invoqués  dans  sa  demande  de  reconsidération  pour  constater  que  sa 
classification,  telle  qu'arrêtée,  a  entraîné  une  réduction  annuelle  de  sa 
capacité  budgétaire  à  hauteur  de  fr.  400'0000.-.  Pourtant,  au  moment  où  le 
Conseil  d'Etat  a  prononcé  son  arrêté,  il  disposait  ou  pouvait  disposer 
aisément  de  toutes  les  données  statistiques  nécessaires  au  calcul  du 
rendement de l'impôt sur les personnes physiques et morales pour la seule 
période  déterminante  selon  les  critères  indiqués  par  la  loi  de  classification, 
soit  pour  la  28ème  période  (1995-1996).  La  commune  n'avait  donc  pas  de 
raison de se prévaloir d'un fait important - la baisse très sensible du revenu 

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de l'imposition sur les personnes morales - avant le prononcé de l'arrêté du 
14  septembre  1998,  ne  pouvant  pas  savoir  que  cet  arrêté  serait  établi  sur 
des  bases  de  calcul  particulières,  étrangères  à  la  loi.  Dans  de  telles 
conditions,  l'autorité  a  refusé  à  tort,  à  son  avis,  d'admettre  l'existence  des 
conditions 
requises  pour  entrer  en  matière  sur  sa  demande  de 
reconsidération.  

La  recourante  estime,  cependant,  que  le  Conseil  d'Etat  est  néanmoins 
largement  entré  en  matière  sur  le  fond,  en  expliquant  les  raisons  pour 
lesquelles  la  modification  de  la  classification  ne  pouvait  pas  entrer  en  ligne 
de  compte  au  vu  des  arguments  invoqués.  La  demande  de  reconsidération 
n'ayant pas vraiment été écartée sur le plan de la recevabilité, mais quant au 
fond avant tout, la commune a demandé que le Tribunal administratif revoie 
librement  la  cause  au  fond  et  détermine  si  l'arrêté  de  classification  ne  doit 
pas  être  considéré  comme  entaché  de  nullité.  En  effet,  cet  arrêté  viole  de 
manière  crasse,  à  son  avis,  la  loi  de  classification.  Le  Conseil  d'Etat  ne 
dispose d'aucune marge d'appréciation pour arrêter les critères de calcul de 
la  capacité  financière  des  communes,  et  partant  leur  classification.  Ces 
critères  sont  strictement,  limitativement  et  exhaustivement  prévus  par  la  loi. 
En 
l'autorité  s'en  serait  écartée  pour  des  motifs  peu 
convaincants et, en tous cas, non étoffés par un quelconque exemple. Ainsi, 
bien  qu'elle  disposât  de  toutes  les  données  nécessaires  pour  la  dernière 
période  fiscale  précédant  le  prononcé  contesté,  l'autorité  intimée,  pourtant 
contrainte  par  la  loi,  a  décidé  de  ne  pas  les  prendre  en  compte  dans  ses 
calculs. Ce faisant, elle a violé le principe de la légalité et porté une atteinte 
considérable aux intérêts de la Commune de Broc. De surcroît, cette atteinte 
touche  à  son  autonomie  en  matière  financière  dans  la  mesure  où  elle 
l'empêche, en étant privée de quelques fr. 800'000.- sur deux ans, de mettre 
en œuvre des réalisations librement décidées par ses citoyens. 

l'occurrence, 

E.  Par requête de mesures provisionnelles du 1er avril 1999, la Commune 
de Broc a sollicité le bénéfice anticipé des conclusions qu'elle a prises sur le 
fond, à savoir, pour l'essentiel, le droit de pouvoir établir et soumettre à son 
assemblée  communale  des  budgets  pour  1999  et  2000  fondés  sur  un 
classement en position 4 de l'échelle de classification. Le Conseil d'Etat, par 
la Direction de l'intérieur et de l'agriculture, a adressé ses observations le 23 
avril 1999 et conclu au rejet de la requête présentée. 

Par  arrêt  du  30  avril  1999,  la  Cour  de  céans  a  rejeté  la  requête  de  la 
Commune de Broc. 

F.  Dans ses observations du 27 avril 1999, le Conseil d'Etat a proposé le 
rejet  du  recours.  Il  constate  tout  d'abord  que  la  commune  a  renoncé  à 
recourir  contre  l'arrêté  de  classification  lui-même  et  que  la  présente 
procédure,  introduite  durant  le  délai  de  recours  éventuel,  n'a  plus  d'autre 

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objet  que  le  refus  d'entrée  en  matière  sur  la  demande  de  reconsidération 
présentée.  Enfin,  il  est  manifeste  que  le  Conseil  d'Etat  n'est  pas  entré  en 
matière quant au fond dès lors qu'il n'a pas utilisé, dans sa décision, la même 
forme que celle de l'arrêté contesté, à savoir celle d'un acte législatif soumis 
à  publication.  Enfin,  l'autorité  a  contesté  la  nécessité  de  donner  suite  à  la 
demande de débats présentée par la recourante.  

Se  référant  aux  motifs  de  sa  décision  qu'il  a  rappelés,  le  Conseil  d'Etat  a 
encore  affirmé  qu'il  ne  disposait  pas,  contrairement  à  ce  qu'allègue  la 
recourante, des données statistiques concernant les personnes morales pour 
l'année 1996 lorsqu'il a prononcé son arrêté; il n'en a eu connaissance que le 
30 août 1998 alors que tous les calculs avaient déjà été effectués. C'est donc 
dans  le  respect  de  la  loi  qu'il  a  fondé  sa  décision  sur  les  seules  données 
disponibles,  soit  celles  de  la  27ème  période  fiscale.  Une  fois  la  classification 
arrêtée, sa fiabilité et la sécurité du droit exigent que celle-ci ne puisse plus 
être  remise  en  cause  pour  la  période  concernée.  L'Etat  et  l'ensemble  des 
communes  risqueraient  en  effet  de  se  voir  exposés  à  des  difficultés 
considérables  si  la  classification  pouvait être réexaminée en tout temps. En 
particulier,  un  changement  d'indice  ou  de  classe  d'une  commune  est 
susceptible  d'entraîner  un  décalage  de  tous  les  seuils  de  classe,  puisque 
ceux-ci ne sont que des valeurs relatives dépendant de la somme totale des 
indices sur une période de deux ans. La voie de la reconsidération ne saurait 
dès  lors  être  admise  au  vu  des  risques  importants  qu'elle  comporte.  Au 
demeurant, les communes ne peuvent pas se prévaloir de leur autonomie en 
cette  matière.  Elles  seraient  donc  mal  fondées  à  se  contenter  d'invoquer, 
pour justifier leur droit au réexamen de leur classification, que leur rendement 
fiscal  ne  correspond  pas  aux  recettes  qu'elles  auraient 
finalement 
encaissées.  Cela  étant,  il  appartient  aux  collectivités  publiques  de  se  doter 
des moyens nécessaires pour faire face aux incidences de leur classification. 
Il  ne  faut  pas  perdre  de  vue  qu'une  commune  peut  aussi  bénéficier  d'une 
classification  favorable  en  cas  de  forte  variation  vers  le  haut  du  produit 
d'imposition  si,  par  exemple,  celle-ci  intervient  juste  après  le  prononcé  de 
l'arrêté de classification. C'est dire qu'en situation inverse, il est équitable et 
logique  qu'une  commune  supporte  parfois  une  baisse  de  revenus.  Dans  le 
cas d'espèce, la Commune de Broc a fait preuve d'une certaine imprudence 
en  anticipant,  de  manière  favorable  pour  elle,  le  résultat  du  calcul  de  la 
capacité financière et de la classification.  

Pour  l'autorité,  l'entrée  en  matière  sur  la  demande  de  reconsidération  est 
contraignante si l'intérêt à la juste application du droit matériel ou le respect 
de  l'équité  l'emportent  sur  l'intérêt  à  la  sécurité  juridique.  Or,  à  son  avis,  tel 
n'est  pas  le  cas  en  l'espèce.  Les  statistiques  déterminantes  -  les  seules 
disponibles  au  moment  où  a  été  établie  la  classification  -  ont  été  prises  en 
compte  conformément  aux  exigences  de  la  loi.  Par  ailleurs,  l'année  fiscale 
1995 ne peut en aucun cas être considérée comme étant représentative pour 

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un  certain  nombre  de  communes,  s'agissant  de  l'imposition  des  personnes 
morales  au  moment  du  passage  à  la  taxation  postnumerando.  L'autorité  en 
veut  pour  preuve  un  avis  donné  dans  ce  sens  par  le  Service  cantonal  des 
contributions (ci-après: SCC). Elle a cité en outre le cas de la Commune de 
Villars-sur-Glâne  qui  a  vu  ses  recettes  fiscales  passer,  pour  les  personnes 
morales, de fr. 12'000'000.- à fr. 6'000'000.- environ en 1995. Cela étant, la 
décision  contestée  a  été  motivée  de  manière  à  répondre  avant  tout  à  un 
souci  de  transparence  et  d'information  au  vu  de  la  difficulté  du  domaine  en 
question. Les explications données dans de telles circonstances ne peuvent 
pas  être  tenues  pour  un  examen  quant  au  fond.  Elles  n'ont  eu  pour  seule 
fonction - hormis le souhait d'être compris dans le cadre d'un sujet complexe 
-  que  celle  de  répondre  à  l'exigence  de  motivation  d'une  décision.  Pour  sa 
part,  la  recourante  n'a  développé  aucun  argument  démontrant  que  la 
décision de refus d'entrée en matière serait insoutenable, ni n'a invoqué une 
modification notable des circonstances. De surcroît, elle se trompe lorsqu'elle 
invoque la violation de son autonomie en matière financière puisque, dans le 
domaine de la classification, elle n'en jouit d'aucune.  

Enfin,  la  classification  n'est  jamais  basée  sur  les  recettes  d'impôt  réelles, 
contrairement  à  ce  que  soutient  la  recourante,  mais  uniquement  sur  le 
rendement  fiscal  tel  qu'il  ressort des statistiques arrêtées par le SCC à une 
date déterminée. Ainsi, le produit réel de l'impôt, qui apparaît finalement aux 
comptes de la commune, ne peut pas constituer un fait nouveau et pertinent 
en ce domaine. L'importance de la modification de ce produit n'est donc pas 
non  plus  déterminante,  au  vu  notamment  du  poids  du  rendement  fiscal 
(proportion de 2/3) sur le calcul de l'indice de la capacité financière qui sert 
de base à la fixation des seuils de classe. En réalité, les seules questions à 
poser  sont  celles  de  savoir  si  les  chiffres  retenus  lors  du  calcul  de  la 
classification correspondent à ceux indiqués dans la statistique du SCC et si 
cette statistique a été établie correctement. La contestation de la recourante 
doit  dès  lors  être  écartée  puisqu'elle  ne  se  fonde  pas  sur  les  questions 
pertinentes  à  trancher  dans  le  domaine  considéré,  mais  seulement  sur  la 
prise en compte de ses recettes réelles, sur le choix de la période fiscale de 
référence, ou sur les incidences de sa classification.  

Le  5  juillet  1999,  la  Commune  de  Broc  a  déposé  ses  contre-
G. 
observations. Au préalable, elle a rappelé que, dans la mesure où l'arrêté de 
classification  met  en  péril  son  équilibre  financier  et,  partant,  touche  à  son 
existence même et à sa libre détermination, il porte atteinte à son autonomie. 
L'obligeant ainsi à lever l'impôt contre son gré, il lèse manifestement, à son 
avis,  son  droit  à  administrer  librement  ses  biens  tel  que  le  lui  garantit  la 
Constitution.  La  recourante  s'estime  dès  lors  habilitée  à  se  plaindre  de  la 
violation  de  son  autonomie  communale  dans  le  cas  d'espèce,  ce  qui  établit 
sa  qualité  pour  recourir.  Elle  a  confirmé  ses  conclusions  et  maintenu  sa 
requête tendant à ce que des débats publics soient ordonnés.  

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S'agissant  du  fond  de  sa  contestation,  elle  a  réitéré  ses  principaux 
arguments  en  ajoutant  qu'à  la  date  de  la  publication  de  l'arrêté,  le  14 
septembre 1998, le Conseil d'Etat disposait, selon ses propres déclarations, 
de  toutes  les  données  nécessaires  pour  calculer  la  classification  des 
communes sur la base des données statistiques valables pour 1995 et 1996. 
Il  lui  appartenait,  dès  lors,  de  prendre  les  mesures  nécessaires  pour 
prononcer  une  décision  conforme  à  la  loi  et  selon  les  données  les  plus 
récentes.  Cette  exigence  paraît  d'autant  plus  s'imposer  que  le  SCC  avait 
déjà  attiré  l'attention  de  l'autorité,  quelques  mois  auparavant,  sur  les 
difficultés  découlant  du  passage  à  la  taxation  postnumerando  en  1995.  Par 
ailleurs,  la  commune  a  contesté  avoir  commis  des  imprudences  dans  sa 
gestion en partant de l'idée qu'elle serait classée en position 4. Elle a affirmé 
s'être  préoccupée  du  problème  lié  à  la  perte  des  rentrées  fiscales  de  la 
société Nestlé, en 1996 déjà. Le Département des communes lui aurait alors 
répondu  qu'elle  ne  devait  pas  compter  sur  un  changement  de  position  pour 
les  années  1997-1998,  mais  bien  pour  les  années  suivantes  en  revanche. 
C'est  dire  qu'elle  pouvait  se  fier,  de  bonne  foi,  sur  de  telles  assurances  et 
n'avait  pas  à  entreprendre  d'autres  démarches  avant  que  l'arrêté  de 
classification ne soit rendu. Jusqu'à ce jour, toutes les bonnes intentions de 
trouver  des  solutions  à  la  situation  difficile  créée,  manifestées  par  divers 
membres  de 
intimée  auxquelles  elle  s'est  adressées,  sont 
demeurées sans suite. Enfin, il ne fait pas de doute, selon la recourante, que 
la  loi  de  classification  est  fondée  sur  la  capacité  financière  réelle  des 
communes, dès lors qu'il y est utilisé le terme de rendement soit les recettes 
fiscales  nettes  pour  les  personnes  physiques  et  morales.  Il  ne  peut  donc 
s'agir  que  de  l'impôt  réellement  encaissé,  lequel  constitue  à  l'évidence  la 
seule  donnée  fiable  pour  dresser  l'échelle  de  classification.  Ne  pas  en  tenir 
compte  viole  le  droit  matériel  et,  bien  plus,  les  droits  fondamentaux  des 
citoyens de Broc. Ces derniers ne pourront pas accepter que leur impôt soit 
augmenté  en  raison  d'une  situation  créée  artificiellement,  parce  que  les 
critères prévus dans une loi n'ont pas été respectés. 

l'autorité 

Le Conseil d'Etat a adressé ses ultimes remarques le 23 août 1999 et 
H. 
confirmé  ses  conclusions  initiales.  Rappelant  à  la  fois  tous  les  arguments 
déjà  invoqués  et  contestant  ceux  allégués  par  la  Commune  de  Broc,  il  a 
indiqué  en  outre  que  les  calculs  effectués  en  vue  de  la  classification 
nécessitent plusieurs mois de travail par divers services de l'Etat. Il n'est dès 
lors  pas  envisageable  de  les  refaire  juste  avant  la  publication  de  l'arrêté.  Il 
n'est pas non plus possible, par ailleurs, qu'un employé de l'Etat ait pu fournir 
en  1996  des  renseignements  précis  sur  les  classifications  à  venir,  dans  la 
mesure  où  en  particulier  aucune  des  informations  déterminantes  n'était  à 
disposition à cette époque. En outre, il n'a pas pu être donné d'assurance à 
la  commune  lors  de  contacts  tout  à  fait  informels  que  les  représentants  de 
celle-ci  ont  eu  avec  deux  membres  du  gouvernement.  Quoi  qu'il  en  soit, 

 - 7 -

l'autorité  relève  que  le  système  de  classification  fribourgeois  n'a  aucune 
incidence sur les recettes de l'Etat, de sorte que celui-ci n'a pas d'intérêt à se 
prononcer  dans  un  sens  ou  dans  un  autre.  Si  une  commune  est  classée 
dans  une  position  plus  favorable,  ce  sont  d'autres  communes  qui  en 
subissent 
libres 
d'augmenter  le  taux  de  l'impôt  si  elles  jugent  cette  mesure  nécessaire  pour 
faire  face  aux  incidences  de  leur  classification.  La  manière  dont  celles-ci 
gèrent  les  situations  ne  peut  cependant  avoir  aucune  influence  sur  l'arrêté 
que le Conseil d'Etat doit prononcer dans le domaine considéré.  

les  conséquences.  Cela  étant, 

les  communes  sont 

Les parties ont comparu à l'audience du 11 octobre 2000 de la Cour de 

I.  
céans et ont plaidé la cause. 

En droit: 

a) 

Conformément  à  l'art.  114  al.  1  let.  a  CPJA,  le  Tribunal 
1. 
administratif  connaît  en  dernière  instance  cantonale  des  recours  contre  les 
décisions prises par le Conseil d'Etat. 

b) 

Selon l'art. 104 al. 1 CPJA, une décision, même entrée en force, 
peut faire l'objet en tout temps d'une demande de reconsidération auprès de 
l'autorité  administrative  qui  l'a  rendue.  Une  telle  demande  vise  à  obtenir 
l'annulation ou la modification d'une décision que cette autorité a prise. Elle 
n'est recevable que si elle se fonde sur des motifs déterminés (cf. A. Grisel, 
Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. 2, p. 947 et 948). L'art. 104 
al. 2 CPJA énonce ces motifs, lesquels sont complétés, en vertu de la let. c 
de  cette  disposition,  par  ceux  qui  fondent  la  révision  au  sens  de  l'art.  105 
CPJA. 

c) 

L'autorité  saisie  d'une  demande  de  reconsidération  doit  tout 
d'abord  contrôler  si  les  conditions  requises  pour  l'obliger  à  statuer  sont 
remplies. Si elle estime que tel n'est pas le cas, elle peut refuser d'examiner 
le fond de la requête et déclarer celle-ci irrecevable. L'administré qui recourt 
contre une telle décision peut seulement prétendre que l'autorité était tenue 
d'entrer  en  matière  sur  cette  requête  (cf.  ATF  113  Ia  153  consid.  3c  =  JdT 
1989  I  215;  ATF  Ib  372,  JAAC  1981  no  68  p.  399  et  la  doctrine  citée;  cf. 
aussi RFJ 1993 p. 159).  

Si,  en  revanche, 
l'autorité  entre  en  matière  sur  une  demande  de 
reconsidération et rend une décision au fond, cette décision peut alors faire 
l'objet d'un recours pour des motifs de fond (cf. A. Grisel, op. cit., p. 950).  

d) 

La  question  de  savoir  si  l'autorité  intimée  était  tenue,  en 
application de l'art. 104 CPJA, de se saisir de la demande de reconsidération 
de  la  commune  recourante  ne  se  pose  pas  en  l'espèce.  En  effet,  et 
contrairement à ce qu'elle affirme, l'autorité ne s'est pas limitée à examiner si 

 
 
 
 - 8 -

les  conditions  des  art.  104  et  105  CPJA  étaient  réalisées.  Il  est  manifeste 
que  celle-ci  a  porté  son  analyse  bien  plus  avant  pour  écarter  finalement, 
motifs  à  l'appui,  les  arguments  de  fond  invoqués  par  la  commune  à  savoir, 
pour  l'essentiel,  la  prétendue  violation  de  la  loi  de  classification  par  le  refus 
de  prendre  en  compte  le  rendement  fiscal  des  personnes  morales  pour  les 
années 1995 et 1996, refus dont la recourante n'avait pourtant pas de raison 
de  se  prévaloir,  à  son  avis,  avant  que  l'arrêté  de  classification  ne  soit 
prononcé.  Pour  l'autorité  en  particulier,  il  était  indéniable  que,  même  au  vu 
de  tels  griefs,  les  conditions  fixées  par  la  loi  de  classification  ont  été 
appliquées  strictement.  Elle  s'est  donc  prononcée  sur  le  fond  en  indiquant 
clairement  qu'elle  n'entendait  pas  modifier  l'arrêté  de  classification  quel  que 
soit l'éclairage différent proposé par la commune à cette affaire.  

Dans de telles conditions, il se justifie d'examiner la présente affaire comme 
un  recours  dirigé  contre  une  décision  rendue  au  fond.  C'est  d'ailleurs  ainsi 
que le recours de la commune été motivé pour l'essentiel.  

a) 

2. 
Dans la mesure où le recours a été adressé dans le délai et les 
formes  prescrits  (art.  79  à  81  CPJA),  il  y  a  lieu  de  déterminer  si,  quant  au 
fond,  la  Commune  de  Broc  a  qualité  pour  recourir  en  vue  d'obtenir  la 
modification de l'arrêté de classification (cf. A. Grisel, op. cit., p. 947).  

b) 

Le problème de la qualité pour recourir d'une commune doit être 
résolu  à  la  lumière  de  l'art.  76  CPJA,  aux  termes  duquel  cette  qualité  est 
reconnue  à  quiconque  est  atteint  par  la  décision  attaquée  et  a  un  intérêt 
digne  de  protection  à  ce  qu'elle  soit  annulée  ou  modifiée  (let.  a)  ainsi  qu'à 
toute  autre  personne,  organisation  ou  autorité  à  laquelle  la  loi  reconnaît  le 
droit de recourir (let. b). 

c) 

Selon  la  jurisprudence,  l'art.  76  let.  a  CPJA  ne  vise  en  principe 
que  les  personnes  privées  -  physiques  ou  morales  -  et  non  les  collectivités 
publiques  (RFJ  1992  p.  347  et  348  et  les  références).  Cependant  une 
commune  peut  également  se  prévaloir  de  cette  norme  lorsqu'elle  agit  non 
pas  en  sa  qualité  de  détentrice  de  la  puissance  publique,  mais  en  vertu  du 
droit privé et qu'elle est placée sur le même pied que d'autres sujets de droit 
(ATF  99  Ia  111  consid.  1)  ou  lorsqu'elle  est  atteinte  par  une  décision  d'une 
autorité publique comme le serait n'importe quel particulier (ATF 114 Ia 173 
consid. 4; 113 Ia 338 consid. 1a; 112 Ia 62 consid. 1b). Mais elle doit alors 
démontrer  l'existence  d'un  intérêt  suffisant  à  ce  que  l'acte  querellé  soit 
annulé  ou  modifié;  le  seul  intérêt  public  à  un  application  correcte  du  droit 
objectif ne suffit pas (RFJ 1992 p. 347ss).  

En  l'occurrence,  la  loi  de  classification  a  pour  but  de  régler  le  calcul  de  la 
capacité  financière  des  communes  (art.  1er  let.  a)  et  la  classification  des 
communes  selon  leur  capacité  financière  (let.  b),  pour  régler  les  relations 

 
 
 - 9 -

financières  entre  l'Etat  et  les  communes.  La  classification  des  communes 
consiste en une répartition de celles-ci en six classes, permettant de calculer, 
d'une part, les subventions versées par l'Etat aux communes et, d'autre part, 
les  participations  financières  demandées  par  l'Etat  aux  communes  (cf. 
Message  du  Conseil  d'Etat  du  21  mars  1989  accompagnant  le  projet  de  loi 
de  classification,  publié  au  Bulletin  des  séances  du  Grand  Conseil  1989,  p. 
1332), en vue de l'accomplissement de différentes tâches publiques prévues 
par  les  lois  (cf.  Message  précité  p.  1337s).  Par  conséquent,  l'arrêté  de 
classification,  pris  en  application  de  cette  loi,  ne  concerne  les  communes 
intéressées  qu'en  tant  que  détentrices  de  la  puissance  publique  et  il  ne 
touche en rien aux droits et obligations que celles-ci pourraient avoir en leur 
qualité  de  propriétaire  ou  de  partie  à  un  contrat  de  droit  privé  (ATF  119  Ia 
216  consid.  1b  et  les  références,  en  matière  de  péréquation  financière 
également;  ATF  non  publié  du  15  février  1993  en  la  cause  Commune  de 
Cottens). Sans doute, une telle décision les affecte-t-elle dans leurs intérêts 
patrimoniaux, mais cela ne suffit pas encore pour leur reconnaître la qualité 
pour  agir  (ATF  113  Ia  339  consid.  1b),  au  sens  que  donne  l'art.  76  let.  a 
CPJA à cette notion. 

La Commune de Broc n'étant pas touchée en l'espèce comme pourrait l'être 
un administré, elle ne peut pas se prévaloir de la qualité pour agir au regard 
de la disposition précitée. 

d) 

Les conditions prévues par l'art. 76 let. b CPJA pour conférer à 
une autorité la qualité pour agir font également défaut. En effet, ni la  loi de 
classification  ni  aucune  autre  loi  ne  prévoient  la  possibilité  pour  les 
communes de recourir contre un arrêté de classification.  

L'art. 158 de la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1) accorde certes à ces 
dernières le droit de recourir contre les décisions prises par le Conseil d'Etat. 
Cette  disposition  ne  prévoit  toutefois  une  telle  habilitation  que  pour  les 
décisions  que  prononce  cette  autorité  dans  le  cadre  de  son  pouvoir  de 
surveillance.  A  l'évidence,  un  arrêté  de  classification  n'entre  pas  dans  les 
compétences dévolues au Conseil d'Etat sous cet aspect (cf. Message du 30 
décembre  1977,  publié  au  Bulletin  des  séances  du  Grand  Conseil  1979,  p. 
959). Par ailleurs, ce même Message indique expressément que la LCo, en 
tant  que  loi  d'organisation,  ne  vise  en  aucun  cas  le  problème  des  rapports 
financiers  entre 
l'objet  d'une 
réglementation  spéciale  prévue  par  la  loi  de  classification  (Message  précité 
p.  964).  Au  vu  de  la  volonté  clairement  manifestée  par  le  législateur,  il  faut 
dès  lors  s'en  tenir  au  texte  de  la  loi  de  classification  et  constater  qu'il  ne 
reconnaît pas à la commune le droit de recourir quant au fond. 

les  communes  et 

lesquels 

l'Etat, 

font 

a) 

3. 
Selon  la  jurisprudence,  la  commune,  qui  agit  comme  détentrice 
de  la  puissance  publique,  peut  aussi  former  un  recours  pour  se  plaindre 

 
- 10 -

d'une  prétendue  violation  de  son  autonomie,  bien  que  l'art.  76  CPJA  ne 
mentionne pas de manière expresse un tel motif (RFJ 1992 p. 348).  

b) 

L'existence  et  l'étendue  de  l'autonomie  communale  dans  une 
matière  concrète  sont  déterminées  par  la  constitution  et  la  législation 
cantonale,  voire  exceptionnellement  par  le  droit  cantonal  non  écrit  et 
coutumier.  Le  Tribunal  fédéral  tient  la  commune  pour  autonome  dans  les 
domaines où elle dispose d'un pouvoir de décision relativement important et 
que  le  droit  cantonal  ne  règle  pas  de  façon  exhaustive.  Peu  importe  qu'elle 
use  de  cette  compétence  dans  sa  sphère  d'activité  propre  ou  dans  celle 
d'activité  déléguée  (RFJ  1992  p.  348  et  349  et  les  références).  Dans  le 
canton  de  Fribourg,  la  Constitution  (Cst.  cant.;  RSF  10.1)  prévoit  que  "les 
communes  sont  autonomes  dans  les  limites  de  la  Constitution  et  de  la  loi" 
(art.  75bis).  Le  principe  de  l'autonomie  communale  est  ainsi  affirmé.  En 
revanche, la Cst. cant. ne précise pas les domaines où cette autonomie peut 
s'exercer,  ni  son  étendue.  L'art.  76  Cst.  cant.  prévoit  cependant  que  la  loi 
règle  tout  ce  qui  a  rapport  à  l'organisation  politique  et  administrative  des 
communes. Dans la mesure où la LCo ne contient que des règles générales 
(cf. notamment art. 1er al. 1 et 4), c'est donc avant tout dans les lois spéciales 
qu'il  faut  rechercher  si  et  dans  quelle  mesure  les  communes  fribourgeoises 
sont autonomes (RFJ 1992 p. 349 et le jurisprudence citée). 

c) 

En  l'occurrence,  il  faut  relever  qu'il  appartient  au  seul  Conseil 
d'Etat de se prononcer sur la classification des communes, après que celle-ci 
a  été  calculée  par  le  Département  des  communes  (cf.  art.  11  de  la  loi  de 
classification). Aucune des dispositions de cette loi n'accorde aux communes 
un pouvoir de décision ou d'intervention sous quelque forme que ce soit (cf. 
dans le domaine de la péréquation financière ATF 119 Ia 219 consid. 3b et 
les  références;  114  Ia  84  consid.  3b).  Partant,  la  commune  recourante  ne 
jouit d'aucune autonomie en matière de classification - ce qu'elle ne prétend 
pas  non  plus  -  de  sorte  que,  sous  cet  aspect  également,  elle  n'est  pas 
habilitée à recourir.  

a) 

4. 
Selon la jurisprudence, en outre, une commune n'est en principe 
pas habilitée à invoquer son autonomie pour contester un acte au seul motif 
qu'il  l'atteint  dans  ses  intérêts  financiers  (ATF  110  Ia  50).  Une  collectivité 
publique peut néanmoins être recevable à faire valoir la garantie de son droit 
à  l'existence  également  contre  une  décision  qui,  sans  remettre  en  question 
son  existence  formelle  ou  l'intégrité  de  son  territoire,  est  de  nature  à 
provoquer  une  perte  de  substance  telle  que  son  existence  même  s'en 
trouverait en péril. Il faut cependant que la décision entreprise soit de nature 
à  mettre  en  danger  ou,  tout  au  moins,  à  menacer  sérieusement  l'existence 
de  la  collectivité  publique  concernée  (ATF  113  Ia  340  consid.  1d  et  la 
jurisprudence citée).  

 
 
 
- 11 -

b) 

En  l'espèce,  la  commune  recourante  affirme  que  l'arrêté  de 
classification, qui la prive de quelques fr. 400'000.- par an en 1999 et 2000, 
met en péril son équilibre financier et limite dès lors sa liberté de déterminer 
les choix financiers. Partant, il porte atteinte à son autonomie. La commune 
en  veut  pour  preuve  que  si  elle  réalisait  certains  des  investissements 
librement  décidés  par  son  assemblée  communale,  elle  serait  exposée  à 
devoir augmenter l'impôt. Or, à son avis, ses contribuables n'accepteront pas 
une telle augmentation, selon toute vraisemblance.  

c) 

Des  arguments  de  cet  ordre  ne  sont  manifestement  pas  de 
nature à démontrer, en tant que tels, que l'existence de la commune ou que 
l'accomplissement de ses tâches essentielles sont mis en péril par l'arrêté de 
classification contesté.  

Il y a lieu de constater tout d'abord que la commune n'a jamais établi qu'elle 
ne pouvait pas dresser un budget équilibré qui tienne compte des incidences 
de  la  classification,  ou  du  moins  qui  reste  proche  du  seuil  d'équilibre  prévu 
par l'art. 87 al. 3 LCo. Elle s'est limitée à opposer son refus de procéder de la 
sorte.  Par  ailleurs,  il  ne  faut  pas  perdre  de  vue  non  plus  que  seuls  certains 
investissements  librement  projetés,  et  non  d'autres  dépenses  de  l'aveu 
même  de  la  commune,  risquent  d'être  touchés  par  la  réduction  de  sa 
capacité budgétaire. Dans de telles conditions, il est évident que l'existence 
de  la  commune  n'est  pas  sérieusement  menacée,  le  report  momentané  de 
ces  investissement  ou  d'une  partie  de  ceux-ci,  comme  d'autres  mesures 
encore,  pouvant  aussi  bien  qu'une  augmentation  d'impôt,  par  exemple, 
pallier à la difficulté rencontrée.  

Au  demeurant,  le  principe  même  de  la  péréquation  financière  peut  faire 
courir  le  risque  aux  communes  du  canton  d'être  exposées  à  certaines 
contraintes et, par conséquent, à des limites dans leurs choix financiers. Cela 
étant, il convient de relever que l'arrêté querellé ne fixe la classification que 
pour  une  durée  de  deux  ans,  ce  qui  restreint  à  l'évidence  la  portée  de  ses 
incidences.  Bien  plus,  au  moment  où  cet  arrêté  a  été  prononcé,  la 
modification  de  la  classification  de  la  commune  recourante  pour  la  période 
fiscale suivante pouvait être envisagée avec une forte probabilité du moment 
que la baisse de ses revenus fiscaux sur les personnes morales semblait se 
confirmer.  Il  ressort  d'ailleurs  de  l'arrêté  de  classification  du  26  septembre 
2000,  publié  le  6  octobre  2000  dans  la  Feuille  Officielle  du  Canton  de 
Fribourg (FO n° 40), que la commune recourante a été classée en position 4 
pour  les  deux  années  à  venir.  Quoi  qu'il  en  soit,  la  nature  des  prétendues 
contraintes subies par la commune, telles qu'elles ont été invoquées, comme 
aussi  la  durée  restreinte  de  celles-ci  démontrent  à  l'évidence  que  l'arrêté 
contesté ne comporte en réalité que des incidences sur le plan des intérêts 
financiers de la commune. Dans de telles circonstances, il n'est pas possible 

 
 
 
- 12 -

de  retenir  que  l'existence  de  la  commune  soit  mise  en  péril  ou  du  moins 
menacée sérieusement. 

Les  contribuables,  pour  eux  mêmes,  n'ont  pas  qualité  pour  agir  dans  un  tel 
domaine (ATF 119 Ia 218 consid. 2b), de sorte que la commune ne peut se 
prévaloir  d'une  éventuelle  atteinte  aux  droits  de  ceux-ci  (cf.  également  ATF 
103 Ia 195 à 197 consid. 4a).  

a) 

Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater 
5. 
que, dans le cas d'espèce, la Commune de Broc ne peut pas invoquer une 
disposition légale ou le droit au respect de son autonomie pour justifier de sa 
qualité  pour  recourir  sur  le  fond.  Partant,  son  recours  doit  être  déclaré 
irrecevable. 

006.1;007.2;104.11