# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b28812a6-be86-5bf0-ad9f-90c9df2914e9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-09-22
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.09.2021 A-2060/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2060-2021_2021-09-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-2060/2021 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2 2  s e p t e m b r e  2 0 2 1  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège), 

Alexander Misic, Christine Ackermann, juges, 

Jérôme Gurtner, greffier. 

 
 

 
 

Parties 
 A._______, 

représenté par Maître Irina Brodard-Lopez, 

Etude Pépinet 4, Place Pépinet 4, 

Case postale 6919, 1002 Lausanne, 

recourant, 

 
 

 
contre 

 
 Institut suisse de droit comparé ISDC, 

Dorigny, 1015 Lausanne, 

autorité inférieure. 

 
 

 
 

Objet 
 Personnel fédéral ; avertissement. 

 

 

 

A-2060/2021 

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Faits : 

A.  

A.a A._______ (ci-après : l’employé) a été engagé par l’Institut suisse de 

droit comparé (ISDC ; ci-après également : l’employeur), selon un contrat 

de travail de durée indéterminée daté du 24 novembre 2015, à compter du 

1er décembre 2015, en qualité de « Chef du service du développement des 

collections et Chef de la formation professionnelle I+D au sein de la Biblio-

thèque ». Sous la rubrique « Fonction – Domaine d’activité – Lieu de tra-

vail » (ch. 2), à la page 2, le contrat précise notamment ce qui suit : 

« […] L’employeur peut, sans résilier le contrat de travail, changer la fonction 
ou le domaine d’activité de l’employé ainsi que son lieu de travail, si ce chan-
gement est imposé par des raisons de service et peut raisonnablement être 
exigé de l’employé. L’intégration de l’employé dans une autre unité d’organi-
sation ne constitue pas non plus un motif de résiliation, si ce changement s’ins-
crit dans une restructuration. […] ». 

Selon le descriptif du poste de l’employé datant de février-mars 2015, son 

supérieur hiérarchique est le Chef de la bibliothèque. L’employé est en 

outre le supérieur hiérarchique de trois employés et des apprentis I + D. 

Les tâches et compétences de l’employé (par ordre d’importance) sont les 

suivantes : gestion du personnel du domaine « développement des collec-

tions » et de la direction de la bibliothèque (20 %), gestion de la formation 

professionnelle (20 %), gestion courante des collections (40 %), gestion 

spécifique de la collection de droit arabe et musulman (20 %), soutien des 

services aux publics de l’ISDC (5 %), et divers (5 %). Pour chacune des 

activités précitées, il est précisé que l’employé accomplit son travail de ma-

nière indépendante. 

A.b Le 26 février 2021, B._______, Cheffe intérimaire du domaine de di-

rection bibliothèque et Cheffe du service « Acquisitions et ressources con-

tinues » auprès de l’employeur, a adressé un courriel à C._______ et 

D._______, occupant les fonctions de Directrice, respectivement de Cheffe 

du personnel auprès de l’employeur, à teneur duquel elle évoquait des dif-

ficultés dans sa relation de travail avec l’employé qui se dégradait de jour 

en jour. Elle relevait, entre autres, des jeux de manipulation, de la rétention 

d’information et du sabotage (contre-indication d’ordres ou développement 

d’une hiérarchie parallèle). 

A.c Le 7 mars 2021, à la demande de C._______ et D._______, 

B._______ a rédigé un rapport dans lequel elle clarifie son précédent cour-

riel, en mentionnant des exemples de situations vécues, ainsi que son ap-

préciation. 

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A.d Les 8 et 9 mars 2021, C._______ et D._______ ont mené des entre-

tiens pour éclaircir la situation, au cours desquels E._______ et F._______, 

tous deux bibliothécaires auprès de l’employeur, ont été entendus. 

B.  

B.a Le 31 mars 2021, l’employeur a remis à l’employé un document intitulé 

« Avertissement ». Aux termes de ce document, plusieurs reproches ont 

été formulés à l’encontre de l’employé. Il lui a tout d’abord été reproché un 

manque de loyauté envers sa supérieure hiérarchique et les intérêts de la 

bibliothèque, un non-respect des instructions de ses supérieurs ou une ré-

tention des instructions et des informations des supérieurs à l’attention des 

collaborateurs, ainsi que des carences dans son comportement. Il lui a par 

ailleurs été reproché un mauvais « leadership », plus précisément un com-

portement irrespectueux et manipulateur, un style de gestion du personnel 

autoritaire, ainsi qu’un contrôle excessif et une micro-gestion des em-

ployés. Le document en question mentionne plusieurs exemples. Ainsi, 

l’employeur est d’avis que les manquements reprochés à l’employé cons-

tituent un motif de résiliation des rapports de travail. Il estime également 

qu’il est nécessaire de retirer « immédiatement et temporairement » à l’em-

ployé la gestion des employés et stagiaires qui lui sont directement subor-

donnés pour une durée maximale de 12 mois, étant précisé que son contrat 

de travail du 31 janvier 2017 reste valable. 

Sous le titre « Avertissement et instructions », le document prévoit encore 

ce qui suit : 

« […]  
 
9. L’employé reçoit un avertissement en raison d’une mauvaise gestion du 

personnel, d’un manque de loyauté et d’un mauvais comportement. 
 

Pour les raisons exposées ci-dessus, l’employeur décide des instructions 
de service suivantes, applicables immédiatement : 
 
Mesures relatives à la gestion du personnel 
L’employé est privé de sa fonction d’encadrement, gestion et supervision 
des employés subordonnés ainsi que des apprentis. 
 
Mesures relatives au comportement 
Les instructions des supérieurs ainsi que les directives et processus ap-
plicables de l’administration fédérale et de l’ISDC doivent être suivis. En 
particulier, il est nécessaire que : 
- l’employé transmette les informations de manière rapide et transpa-

rente ; 
- l’employé ne cache ni ne retienne aucune information à ses supérieurs 

et/ou à ses collègues ; 
- le comportement de l’employé envers ses collègues et ses supérieurs 

soit en tout temps respectueux, loyal et constructif. 

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10. La supérieure de l’employé instruira régulièrement ce dernier quant à la 
façon d’utiliser les ressources libérées par le retrait de ses tâches de ges-
tion du personnel et des apprentis. 

11. Toute violation des présentes instructions de service constitue un nouveau 
manquement et donc la répétition ou la continuation du comportement fau-
tif signalé. 

12. L’employé prend expressément acte du fait qu’il doit s’attendre à une ré-
siliation ordinaire (art. 10 al. 3 let. a et b LPers) voire immédiate (art. 10 al. 
4 LPers) de ses rapports de travail s’il se rend coupable d’autres manque-
ments au sens du présent avertissement. 

[…] ». 
 

B.b Par lettre du 2 avril 2021, l’employé a adressé à l’employeur une prise 

de position sur l’avertissement précité, accompagnée de plusieurs an-

nexes. Il conteste en substance les manquements qui lui sont reprochés 

qu’il considère comme étant infondés, voire mensongers. L’employé con-

sidère que les instructions de service mentionnées dans l’avertissement du 

31 mars 2021 s’apparentent à des mesures disciplinaires, alors que la pro-

cédure requise pour prononcer de telles mesures n’a pas été respectée. 

Par ailleurs, en procédant ainsi, l’employeur a porté atteinte à sa dignité, 

ainsi qu’à sa personnalité, tout en compromettant son avenir professionnel. 

L’employé demande à l’employeur d’annuler l’avertissement et les instruc-

tions de service, tout en indiquant réserver son droit quant à un éventuel 

recours. 

B.c Le 19 avril 2021, l’employé a adressé un courriel à C._______ et 

D._______, à teneur duquel il rappelle qu’il s’oppose aux instructions figu-

rant dans l’avertissement du 31 mars 2021. Il demande qu’une décision 

soit rendue concernant le retrait de ses fonctions de gestion du personnel. 

B.d Le même jour, C._______ a répondu à l’employé que l’avertissement 

(y compris les instructions de service) qui lui avait été adressé le 

31 mars 2021 « n’a pas le caractère d’une décision ». 

B.e Le 21 avril 2021, une séance a été organisée par l’employeur, en la 

présence de C._______, B._______ et l’employé. Son but était de fixer les 

tâches de l’employé à la suite de l’avertissement du 31 mars 2021 et de 

transférer temporairement la responsabilité du personnel de service « Dé-

veloppement des collections et formation professionnelle » à B._______. 

C.  

Par mémoire du 29 avril 2021, l’employé (ci-après : le recourant), par l’in-

termédiaire de sa mandataire, a saisi le Tribunal administratif fédéral d’un 

recours contre l’avertissement du 31 mars 2021 de l’employeur (ci-après : 

l’autorité inférieure), en concluant, à titre principal, à son annulation et à sa 

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réintégration dans toutes ses fonctions conformément à son contrat de tra-

vail et son cahier des charges, et, à titre subsidiaire, à son annulation et au 

renvoi du dossier à l’autorité inférieure pour nouvelle décision. 

En substance, le recourant conteste l’intégralité des reproches qui lui sont 

faits. Il soutient que l’avertissement du 31 mars 2021 constitue une déci-

sion disciplinaire susceptible de recours et que, même si le Tribunal devait 

estimer que l’avertissement et les mesures qu’il contient ne constituent pas 

une mesure disciplinaire mais une instruction de service, il conviendrait 

d’admettre qu’il constitue tout de même une décision susceptible de re-

cours. Il reproche également à l’autorité inférieure d’avoir violé son droit 

d’être entendu, dès lors qu’elle n’a pas respecté la procédure conduisant à 

prononcer un avertissement disciplinaire. Le recourant invoque encore une 

constatation des faits manifestement contraire à la réalité. Enfin, il requiert 

l’octroi de l’effet suspensif à son recours. Il fait en particulier valoir à ce 

sujet un risque important de dommage irréparable pour sa personnalité, 

voire pour la poursuite de la relation de travail. 

D.  

D.a Le 7 mai 2021, l’employeur a transmis au recourant le procès-verbal 

de la séance du 21 avril 2021, accompagné de son nouveau cahier des 

charges. Les tâches et compétences de l’employé retenues sont les sui-

vantes : gestion courante des collections (30 %), gestion spécifique de la 

collection de droit arabe et musulman (20 %), soutien des services aux pu-

blics de l’ISDC (10 %), divers (5 %), supervision de la qualité du traitement 

bibliographique à l’ISDC (20 %), gestion courante des collections (10 %), 

et gestion du projet d’archives (5%). 

D.b Le 14 mai 2021, l’employé a transmis à l’employeur ses commentaires 

concernant son nouveau cahier des charges. Il relève que, malgré le retrait 

de ses fonctions de gestion du personnel, à savoir les points 1 et 2 de son 

ancien cahier des charges, la liste des nouvelles tâches intègre également 

des activités qui consistent à gérer du personnel, à superviser leur travail 

et à former le personnel et les apprentis, ce qui reflète le travail courant de 

gestion de son service. Il précise à ce sujet que les nouvelles tâches qui 

lui ont été attribuées, à savoir la fonction de supervision de la qualité du 

traitement bibliographique, correspondent à la fonction de gestion, organi-

sation et direction de son service, selon le point 1 de son précédent cahier 

des charges. Ainsi, malgré la modification de la dénomination de ses 

tâches, il estime que celles-ci demeurent les mêmes dans leur principe et 

qu’il continue de gérer du personnel. Il ajoute que la nouvelle liste de ses 

tâches est très similaire à celle de son contrat initial, « à l’exclusion des 

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tâches d’organisation administrative (faire les plannings, faire les commu-

nications par email aux collaborateurs, signer les feuilles de vacances pour 

les collaborateurs, fixer les objectifs, etc…) qui ont été attribuées à 

B._______, la cheffe de la bibliothèque ad interim ». Le recourant voit ainsi 

une contradiction avec l’avertissement qu’il a reçu dès lors qu’aucune 

tâche de supervision et d’encadrement ne lui a été retirée. 

D.c Le 21 mai 2021, le recourant, par l’entremise de sa mandataire, a fait 

parvenir au Tribunal une prise de position spontanée. Il rappelle en subs-

tance que son nouveau cahier des charges correspond pour l’essentiel à 

son cahier des charges initial, mais avec une autre dénomination.  

D.d Le 7 juin 2021, une séance a été organisée par l’employeur, en la pré-

sence de C._______, B._______ et l’employé. Son but était de parcourir 

les points qui doivent être améliorés par l’employé aux termes de l’avertis-

sement du 31 mars 2021, à savoir transmettre les informations de manière 

rapide et transparente, et ne pas cacher ni ne retenir des informations à 

ses supérieurs et/ou à ses collègues. 

E.  

E.a Le 9 juin 2021, l’autorité inférieure a transmis ses déterminations sur 

la requête d’effet suspensif déposée par le recourant le 29 avril 2021. Elle 

conclut au rejet de la requête, sous réserve de sa recevabilité.  

Quant à la recevabilité, l’autorité inférieure estime que l’acte attaqué, y 

compris la mesure de service, n’est pas une décision, de sorte que le re-

cours doit être déclaré irrecevable. Quant au fond, elle considère que la 

modification de la fonction du recourant est imposée pour des raisons de 

service et peut raisonnablement être exigée. La mesure respecte en outre 

le principe de la proportionnalité. Enfin, l’autorité inférieure estime que le 

recourant ne subit aucun préjudice difficilement réparable. 

A l’appui de ses déterminations, l’autorité inférieure a déposé un bordereau 

de plusieurs pièces, avec la précision qu’il lui paraissait judicieux de ne 

donner accès au recourant aux pièces nos 3 et 4 qu’une fois anonymisées. 

E.b Le 16 juin 2021, l’autorité inférieure a transmis ses déterminations sur 

le recours déposé le 29 avril 2021 contre l’avertissement. Elle conclut à 

son rejet, sous réserve de sa recevabilité. 

Quant à la recevabilité, l’autorité inférieure maintient que l’acte attaqué 

n’est pas une décision. Quant au fond, elle fait valoir pour l’essentiel que 

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l’avertissement en matière de droit du personnel (« Mahnung ») qui a été 

rendu à l’encontre du recourant n’est pas une mesure disciplinaire. 

E.c Le 5 juillet 2021, l’autorité inférieure a fait parvenir les pièces nos 3 et 

4, déposées à l’appui de ses déterminations du 9 juin 2021, sous une forme 

anonymisée. Elle indique en outre que, par décision du 11 juin 2021, la 

Direction a confirmé B._______ dans ses fonctions et l’a nommée cheffe 

du domaine de direction bibliothèque dès le 1er juillet 2021. 

E.d Le 16 juillet 2021, le recourant a transmis ses observations finales, en 

confirmant ses précédentes conclusions. Il répète pour l’essentiel que les 

instructions de service et l’avertissement revêtent un caractère de sanction 

disciplinaire. Il conteste les reproches qui lui sont formulés, tout en estimant 

qu’il y a une contradiction entre les déterminations de l’autorité inférieure 

et l’avertissement. Il relève enfin que si, par impossible, le caractère disci-

plinaire de l’avertissement ne devait pas être retenu, l’avertissement ver-

serait de manière crasse dans l’arbitraire et violerait ses garanties procé-

durales, en particulier son droit d’être entendu. Il relève que l’avertissement 

lui a été remis simultanément à l’entretien devant servir à le lui expliquer, 

ce qui signifie qu’il a été élaboré avant même qu’il soit entendu.  

Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris, en tant 

que besoin, dans les considérants qui suivent. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n’en dispose autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d’office et li-

brement sa compétence (art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

1.2 Conformément à l’art. 31 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît, 

sous réserve des motifs d’exclusion énoncés à l’art. 32 LTAF, des recours 

contre les décisions au sens de l’art. 5 PA, prises par les autorités men-

tionnées à l’art. 33 LTAF. 

En l’espèce, le recours a été formé contre l’avertissement du 31 mars 2021 

pris par l’ISDC. Celui-ci, en tant qu’établissement de droit public de la Con-

fédération (cf. art. 1 al. 1 de la loi fédérale du 28 septembre 2018 sur l’Ins-

titut suisse de droit comparé [LISDC, RS 425.1]), constitue une autorité 

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précédente au Tribunal de céans conformément à l’art. 33 let. e LTAF, ce 

qui fonde sa compétence pour connaître du recours. 

1.3 La qualité pour recourir du recourant doit être admise en vertu de l’art. 

48 al. 1 PA, dès lors que, destinataire de ce qu’il soutient être une décision, 

il possède un intérêt à ce qu’il soit statué sur cet acte qui lui fait grief. 

1.4 Enfin, le recours a été déposé dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les 

formes (art. 52 al. 1 PA) prévus par la loi. 

2.  

Demeure à déterminer, s’agissant de la recevabilité du recours, si l’acte 

attaqué – en un domaine qui n’est pas exclu au sens de l’art. 32 LTAF – 

constitue une décision susceptible de recours au sens de l’art. 5 PA précité. 

2.1 Le recourant conclut à la recevabilité du recours en faisant valoir que 

l’avertissement du 31 mars 2021 constitue une décision disciplinaire. Il 

considère par ailleurs que si le Tribunal de céans devait arriver à la conclu-

sion que l’avertissement précité et les mesures qu’il contient ne constituent 

pas une mesure disciplinaire, mais une instruction de service, il convien-

drait d’admettre qu’il représente tout de même une décision susceptible de 

recours. Il relève enfin dans ses observations finales du 16 juillet 2021 que 

si, par impossible, le caractère disciplinaire de l’avertissement ne devait 

pas être retenu, il est manifeste qu’il verse de manière crasse dans l’arbi-

traire et viole ses garanties procédurales, en particulier son droit d’être en-

tendu. 

Pour sa part, l’autorité inférieure conclut principalement à l’irrecevabilité du 

recours. Elle estime que l’acte attaqué, en tant qu’avertissement en matière 

de droit du personnel (« Mahnung »), y compris la mesure de service pro-

noncée, n’est pas une mesure disciplinaire ; au contraire, il s’agit d’une 

mesure d’alerte et de prévention visant à permettre au recourant de corri-

ger son comportement. L’autorité inférieure estime en effet que les man-

quements constatés ne sont pas de nature à justifier une mesure discipli-

naire. Elle explique enfin que les entretiens qui auront lieu permettront de 

poser les bases nécessaires à une saine et durable collaboration entre les 

parties, ainsi qu’à la reprise aussi rapide que possible des rapports ordi-

naires de travail. 

2.2 Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 5 PA, les me-

sures prises par les autorités dans des cas d’espèce, fondées sur le droit 

public fédéral et ayant pour objet, soit de créer, de modifier ou d’annuler 

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des droits ou des obligations (let. a), soit de constater l’existence, l’inexis-

tence ou l’étendue de droits ou d’obligations (let. b), soit encore de rejeter 

ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annu-

ler ou constater des droits ou obligations (let. c). La décision au sens de 

l’art. 5 PA est un acte juridique : elle a pour objet de régler une situation 

juridique, c’est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de 

droit en tant que tels (cf. PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administra-

tif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, 

p. 179, ch. 2.1.2.1, p. 180, ch. 2.1.2.1). De jurisprudence constante, 

lorsqu’il s’agit de qualifier un acte de décision, le respect des exigences 

formelles prévues à l’art. 35 PA n’est pas déterminant. Est bien plutôt dé-

terminant le fait que l’acte visé respecte – quelle que soit la volonté des 

parties en présence – les conditions matérielles de l’art. 5 PA (cf. arrêt du 

Tribunal fédéral [TF] 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les 

réf. cit. ; arrêt du Tribunal administratif fédéral [TAF] A-6329/2019 du 

23 avril 2021 consid. 2.2.1 et les réf. cit. ; arrêt du TAF A-692/2014 du 

17 juin 2014 consid. 3.1 et les réf. cit. ; MOOR/POLTIER, op. cit., p. 344 ss ; 

LORENZ KNEUBÜHLER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-

waltungsverfahren [VwVG], 2e éd., Zurich/St-Gall 2019, n° 3 ad art. 35 PA). 

2.3  

2.3.1 Dans le contexte de l’ancien droit du personnel, en vigueur jusqu’au 

1er juillet 2013, la jurisprudence s’est préoccupée à plusieurs reprises de 

savoir si un avertissement constituait ou non une décision au sens de l’art. 

5 PA. Afin de résoudre cette question, elle a distingué l’avertissement 

(« Mahnung » dans la version allemande) au sens de l’ancien art. 12 al. 6 

let. b (RO 2001 894) de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Con-

fédération (LPers, RS 172.220.1), abrogé au 1er juillet 2013 (RO 2013 

1493), de l’avertissement (« Verwarnung » dans la version allemande) au 

sens de l’ancien art. 25 LPers (cf. ATAF 2011/31 consid. 3.2.1 ; arrêt du 

TAF A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 3.2.1 ; décision de la Commission 

fédérale de recours en matière de personnel fédéral du 30 septembre 

2004, en la cause X, consid. 2a, publiée in : JAAC 2005 n° 33 p. 351). 

2.3.1.1 Aux termes de l’ancien art. 12 al. 6 let. b LPers, après le temps 

d’essai, il y avait motif de résiliation ordinaire par l’employeur dans les cas 

de manquements répétés ou persistants dans les prestations ou dans le 

comportement, malgré un avertissement écrit. Sous l’ancien droit, si le 

comportement de l’employé était en cause, la résiliation ordinaire devait 

ainsi être précédée d’un avertissement écrit émanant de l’employeur ; cette 

exigence figurait expressément à l’art. 12 al. 6 let. b LPers, mais valait éga-

lement, selon la jurisprudence, dans le contexte de l’art. 12 al. 6 let. a 

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LPers, dans leur teneur en vigueur à cette époque (cf. arrêt du 

TF 1C_245/2008 du 2 mars 2009 consid. 5.4 ; arrêt du TAF A-692/2014 du 

17 juin 2014 consid. 3.2.1). 

2.3.1.2 Selon l’ancien art. 25 al. 1 LPers, dont la teneur a pareillement été 

modifiée au 1er juillet 2013 (RO 2013 1493), les dispositions d’exécution 

définissaient les mesures destinées à rétablir l’exécution correcte des 

tâches lorsque des manquements aux obligations professionnelles étaient 

constatés (al. 1). Si l’employé avait agi par négligence, les dispositions 

d’exécution pouvaient prévoir l’avertissement, le blâme ou un changement 

du domaine d’activité (al. 2). Il ressort de cette disposition que l’avertisse-

ment représentait la mesure disciplinaire la plus légère. Par référence à 

cette disposition, l’art. 99 al. 1 de l’ordonnance du 3 juillet 2001 sur le per-

sonnel de la Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), dont la teneur n’a 

pas été modifiée au terme de la dernière révision du droit du personnel, 

prévoit que les mesures disciplinaires – parmi lesquelles l’avertissement 

(art. 99 al. 2 OPers) – ne peuvent être prononcées qu’au terme d’une en-

quête (cf. sur son déroulement, art. 98 OPers). 

2.3.2 Selon la jurisprudence développée sous l’ancien droit du personnel, 

alors que l’avertissement préalable à la résiliation ordinaire devait plutôt 

être conçu comme une mise en garde adressée à l’employé et destinée à 

éviter des conséquences désagréables, en d’autres termes, comme une 

mesure destinée à protéger l’employé et à concrétiser le principe de la pro-

portionnalité, l’avertissement au sens de l’ancien art. 25 LPers revêtait clai-

rement le caractère d’une sanction disciplinaire, constituant l’une des me-

sures de contrainte dont dispose l’administration à l’égard de ses employés 

(cf. arrêts du TAF A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 3.2.1, A-4465/2013 

du 31 octobre 2013 consid. 7.4, A-1263/2013 du 5 juin 2013 consid. 5.2). 

D’un point de vue formel, en dehors de la forme écrite, la LPers ne sou-

mettait l’avertissement prévu à l’ancien art. 12 al. 6 LPers à aucune autre 

condition formelle. Il était toutefois possible de déduire des principes de la 

bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire que l’avertissement devait être 

reconnaissable en tant que tel et qu’il devait permettre à l’intéressé de sa-

voir clairement quels étaient les manquements reprochés et quelles étaient 

les exigences auxquelles il aurait à satisfaire à l’avenir (cf. arrêt du 

TF 8C_358/2009 du 8 mars 2010 consid. 4.3.1 ; arrêt du TAF A-692/2014 

du 17 juin 2014 consid. 3.2.1 et les réf. cit.) ; l’employeur devait clairement 

faire comprendre à l’employé qu’il considérait le comportement incriminé 

comme inadmissible et que sa répétition ne resterait pas sans sanction 

(cf. arrêt du TF 1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid. 6.2 ; arrêt du 

TAF A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 3.2.1). 

A-2060/2021 

Page 11 

Selon cette même jurisprudence, la distinction opérée entre ces deux 

sortes d’avertissements se justifiait de surcroît au regard des voies de re-

cours à disposition. En effet, il a été considéré que l’avertissement au sens 

de l’ancien art. 12 al. 6 let. b LPers, se concevant plutôt comme une me-

sure de protection et n’étant soumis à aucune condition formelle (si ce n’est 

la forme écrite), ne pouvait être considéré comme une décision et ne pou-

vait donc pas faire l’objet d’un recours en tant que tel, c’est-à-dire indépen-

damment d’une décision de licenciement. Au contraire l’avertissement au 

sens de l’ancien art. 25 al. 1 let. b LPers devait être considéré comme une 

décision et pouvait faire l’objet d’un recours en tant que tel, c’est-à-dire 

indépendamment d’une décision de licenciement. Ces considérations pou-

vaient de surcroît être corroborées en procédant à une analogie avec le 

droit privé qui ne prévoit pas la possibilité d’agir contre un avertissement 

en tant que tel. Son bien-fondé ne pouvait être contesté que dans le cadre 

d’une autre procédure, portant par exemple sur un licenciement ou une 

atteinte à la personnalité (cf. arrêt du TF 8C_358/2009 du 8 mars 2010 

consid. 4.3.1 ; arrêt du TAF A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 3.2.1). 

2.3.3 Le droit du personnel de la Confédération a été substantiellement 

modifié et – depuis l’entrée en vigueur des dispositions révisées, le 1er juil-

let 2013 – la LPers ne fait plus mention de l’avertissement à titre de préa-

lable à une résiliation des rapports de travail, quel que soit le motif de cette 

résiliation (voir à cet égard, l’art. 10 al. 3 LPers). Il est en revanche toujours 

question de l’avertissement au chapitre des mesures disciplinaires 

(voir l’art. 25 LPers). En s’appuyant sur le Message concernant une modi-

fication de la loi sur le personnel de la Confédération du 31 août 2011 

(FF 2011 6171 ss, 6183), le Tribunal administratif fédéral a jugé qu’il n’ap-

paraissait pas que le législateur eût entendu uniquement laisser subsister 

la possibilité pour l’employeur de prononcer un avertissement à titre de 

mesure disciplinaire (art. 25 LPers) contre l’employé. Il a au contraire es-

timé que l’employeur demeurait tenu d’adresser à l’employé un avertisse-

ment à titre de mise en garde, dans un certain nombre de situations aux-

quelles le Message se réfère, le législateur ayant clairement exprimé sa 

volonté de reprendre les principes dégagés à ce sujet par la jurisprudence 

sous l’égide de l’ancien droit (cf. arrêts du TAF A-944/2019 du 29 avril 2021 

consid. 2.2, A-6699/2015 du 21 mars 2016 consid. 3.2, A-4464/2015 du 

23 novembre 2015 consid. 1.1.4, A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 3.2.1 

et 3.2.2, qui rappellent que l’avertissement [« Mahnung »] n’est pas une 

décision et ne peut pas faire l’objet d’un recours en tant que tel). Par con-

séquent, le licenciement doit en principe être précédé d’un avertissement 

écrit. L’exigence d’un avertissement préalable ne s’applique toutefois plus 

si la relation de confiance est irrémédiablement rompue (cf. ATF 143 II 443 

A-2060/2021 

Page 12 

consid. 7.5 ; cf. également HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver-

waltungsrecht, 8e éd., 2020, n° 2018, p. 453). 

2.3.4 Le caractère disciplinaire ou non d’une mesure – à savoir un avertis-

sement – ne peut dépendre du fait qu’elle soit désignée comme telle par 

l’autorité compétente ou qu’elle ne soit ordonnée qu’après une enquête 

disciplinaire ou par le biais d’une décision formelle (cf. également con-

sid. 2.2 supra). Si tel était le cas, l’autorité serait libre de renoncer à une 

procédure disciplinaire formelle et de priver l’intéressé, d’une part, de ses 

droits de partie et, d’autre part, de faire contrôler la décision disciplinaire 

par les tribunaux. Cela créerait un risque d’abus (cf. arrêts du 

TAF A-5189/2019 du 1er avril 2020 consid. 6.6.1.4 et A-2180/2016 du 

30 août 2016 consid. 3.1.3). Il faut prendre en compte les circonstances 

réelles et objectives du cas individuel et les effets concrets de la mesure 

sur la personne concernée. Plus l’atteinte associée à la sphère juridique 

ou à la personnalité de la personne concernée est grave, plus il est pro-

bable qu’il s’agit d’une mesure disciplinaire, qui peut faire l’objet d’un re-

cours et qui doit être précédée d’une enquête disciplinaire au sens de l’art. 

98 OPers (cf. arrêt du TF 2C_272/2012 du 9 juillet 2012 consid. 4.3 ; arrêts 

du TAF A-2180/2016 du 30 août 2016 consid. 3.1.3, A-4699/2015 du 

11 avril 2016 consid. 5.1.1 et A-692/2014 du 17 juin 2014 consid. 4.3.1). 

2.3.5 De manière générale, il demeure difficile de faire la distinction entre 

un avertissement (« Mahnung ») au sens de l’ancien art. 12 al. 6 let. b 

LPers et un avertissement disciplinaire au sens de l’art. 25 LPers (cf. arrêt 

du TAF A-2180/2016 du 30 août 2016 consid. 3.3.2). Une jurisprudence 

constante reconnaît que l’avertissement (« Mahnung ») et l’avertissement 

disciplinaire (« Verwarnung ») poursuivent des buts différents 

(cf. ATAF 2011/31 consid. 3.2.1 ; arrêts du TAF A-944/2019 du 29 avril 

2021 consid. 2.2, A-5189/2019 du 1er avril 2020 consid. 6.6.1.3, 

A-2180/2016 du 30 août 2016 consid. 3.3.2, A-692/2014 du 17 juin 2014 

consid. 3.2.1, A-6864/2010 du 20 décembre 2011 consid. 5.2.2 ; cf. égale-

ment consid. 2.3.2 supra). Le but poursuivi par le premier est d’améliorer 

les prestations de l’employé et de provoquer un changement de son com-

portement pour ne pas risquer la rupture du contrat de travail, alors que le 

second est d’assurer la bonne exécution des tâches par une mesure ré-

pressive (cf. arrêt du TAF A-944/2019 du 29 avril 2021 consid. 2.2). Il est 

admis que l’avertissement (« Mahnung ») doit être compris comme une ré-

action directe à la faute commise par l’employé (cf. arrêt du 

TAF A-6699/2015 du 21 mars 2016 consid. 3.1). Il a pour fonction de re-

procher à l’employé un manquement à ses obligations et de l’exhorter à se 

comporter à l’avenir conformément au contrat (fonction de réprimande ; 

A-2060/2021 

Page 13 

« Rügefunktion »). Il exprime par ailleurs la menace d’une sanction en cas 

de nouveaux manquements similaires (fonction d’avertissement ; « Warn-

funktion » ; arrêts du TAF A-6699/2015 du 21 mars 2016 consid. 3.1, 

A-4464 du 23 novembre 2015 consid. 1.1.3 et 1.1.5). Les conséquences 

d’un avertissement (« Mahnung ») et d’un avertissement disciplinaire 

(« Verwarnung ») sont en principe comparables : si l’employé concerné ne 

donne pas lieu à d’autres plaintes, l’avertissement (« Mahnung ») ou l’aver-

tissement disciplinaire (« Verwarnung ») n’a aucune conséquence néga-

tive. Si, en revanche, il commet d’autres manquements, il est menacé de 

conséquences relevant du droit du personnel pouvant aller jusqu’au licen-

ciement (cf. arrêt du TAF A-5189/2019 du 1er avril 2020 consid. 6.6.2). Etant 

donné que les effets de l’avertissement (« Mahnung ») et de l’avertisse-

ment disciplinaire (« Verwarnung ») sont les mêmes, c’est le but de l’aver-

tissement qui est déterminant pour les délimiter (cf. arrêt du 

TAF A-5189/2019 du 1er avril 2020 consid. 6.6.2). 

2.4  

2.4.1 Le changement du domaine d’activité d’un employé peut non seule-

ment être ordonné à titre de mesures disciplinaires (cf. art. 25 al. 2 let. c 

LPers et art. 99 al. 2 let. c OPers), mais également sur la base de l’art. 

25 al. 3bis let. a OPers, si ce changement est imposé par des raisons de 

service et peut raisonnablement être exigé. Si, lors de litiges liés aux rap-

ports de travail, aucun accord n’intervient, l’employeur rend une décision 

(cf. art. 34 al. 1 LPers). En revanche, en matière de personnel fédéral, les 

procédures de première instance relatives à la création initiale des rapports 

de service, à la promotion, aux prescriptions de service et la procédure en 

autorisation d’engager la poursuite pénale d’un agent ne sont pas régies 

par la PA (art. 3 let. b PA ; cf. également arrêts du TAF A-3558/2018 du 

12 mars 2019 consid. 1.1.2 et A-4699/2015 du 11 avril 2016 consid. 5.1.1). 

Il sied également de préciser que les mesures disciplinaires ne tombent 

pas sous le coup de l’exception prévue à l’art. 3 let. b PA ; elles sont régies 

par les règles de la PA (cf. PIERRE TSCHANNEN, in : Kommentar zum VwvG, 

op. cit., N° 5 ad art. 3 PA et réf. cit.). 

2.4.2 On entend par prescription de service des actes internes à la fonction 

publique. La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situa-

tion d’administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de 

la personne étatique ou, en d’autres termes, extérieurs à l’administration 

(cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4). On oppose dans ce contexte la décision à 

l’acte interne ou d’organisation, qui vise des situations à l’intérieur de l’ad-

ministration ; l’acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n’en est 

pas l’objet, et c’est pourquoi il n’est en règle générale pas susceptible de 

A-2060/2021 

Page 14 

recours (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; ATF 121 II 473 consid. 2b ; MOOR/ 

POLTIER, op. cit., p. 190 ; ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 

2e éd., 2014, n° 52 ad art. 82 LTF ; BENOÎT BOVAY, Procédure administra-

tive, 2e éd., 2015, p. 343-344). D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet 

de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre 

part, le destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de 

ses tâches (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4). Ainsi, un acte qui affecte les 

droits et obligations d’un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par 

exemple la fixation de son salaire, d’indemnités diverses ou encore de 

sanctions disciplinaires, est une décision (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4). 

En revanche, un acte qui a pour objet l’exécution même des tâches qui lui 

incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la 

définition du cahier des charges ou des instructions relatives à la manière 

de trancher une affaire, est un acte interne (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.4 

et les réf. cit. ; ATF 131 IV 32 consid. 3). 

2.4.3 Dans une affaire datant de 2004, l’ancienne Commission fédérale de 

recours en matière de personnel fédéral s’était prononcée sur le caractère 

décisionnel ou non de mesures prises à l’égard d’un employé dans le cadre 

d’un avertissement. Ces mesures avaient la teneur suivante : 

- A partir dudit jour, M. X. serait directement subordonné au chef de B ; 

- M. X. dirigerait de façon autonome les modules du (…) jusqu’à leur 

conclusion. La direction de (…) serait confiée ad interim à Mme Y. Ses 

autres tâches lui seraient attribués directement par le directeur de B ; 

- Dans le cadre de son 60 %, il était tenu d’être présent 3 jours par se-

maine à (…) ; 

- Un nouveau bilan serait dressé fin août 2004 et, sur cette base, il serait 

décidé de la suite à donner à la relation de travail. 

 

De l’avis de la Commission fédérale, les mesures précitées constituaient 

des mesures organisationnelles ne pouvant pas faire l’objet d’un recours 

(cf. décision du 30 septembre 2004 consid. 4, publiée in : JAAC 2005 n° 33 

p. 351). 

Si la présente cause présente des similitudes avec la jurisprudence préci-

tée, elle n’est en revanche pas comparable avec la situation visée dans 

l’ATF 136 I 323. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral a jugé que la muta-

tion d’un agent, même si elle n’avait pas de conséquence financière pour 

l’intéressé, relevait non seulement de l’organisation des services de police, 

mais était également susceptible d’affecter la situation juridique du fonc-

tionnaire, car il n’était pas tenu d’accepter une activité fondamentalement 

différente et sans rapport avec la précédente (l’intéressé exerçait avant son 

déplacement la fonction de chef de brigade, alors que son nouveau cahier 

A-2060/2021 

Page 15 

des charges avait un contenu totalement différent). Le Tribunal fédéral a 

par conséquent estimé que les premiers juges avaient déclaré à tort le re-

cours de l’intéressé irrecevable au motif que le transfert ne constituait pas 

une sanction disciplinaire déguisée et qu’il représentait pour le reste une 

mesure d’organisation interne. 

2.5  

2.5.1 En l’espèce, le Tribunal constate d’abord, d’un point de vue formel, 

que le document attaqué par le recourant, est intitulé « Avertissement », 

qu’il ne contient ni dispositif ni voies de droit, ce qui n’est toutefois pas 

déterminant, comme cela a été exposé plus haut (cf. consid. 2.2 supra), 

pour lui dénier la qualité de décision. D’un point de vue systématique, le 

document est structuré en trois parties, à savoir un exposé des faits (ch. I), 

des considérants (ch. II), ainsi qu’un avertissement et des instructions 

(ch. III comportant les ch. 9 à 13).  

Dans la partie intitulée « Avertissement et instructions (ch. III), le chiffre 9 

de l’acte attaqué précise que le recourant reçoit un avertissement en raison 

d’une mauvaise gestion du personnel, d’un manque de loyauté et d’un 

mauvais comportement, puis énumère les instructions de service prises en 

raison  de cet avertissement, mesures qui à la fois adaptent le cahier des 

charges du recourant (mesures relatives à la gestion du personnel, voir 

aussi chiffre 10) et lui donnent des instructions quant à la manière d’exercer 

ses fonctions (mesures relatives au comportement). Ensuite, les chiffres 11 

et 12 l’avertissent qu’une violation de ces instructions de service consti-

tuera un nouveau manquement et pourra aboutir à une résiliation de son 

contrat de travail. 

2.5.2  

2.5.2.1 Quant aux instructions de service, elles comportent d’abord des 

mesures relatives à la gestion du personnel, qui consistent à retirer immé-

diatement et temporairement au recourant la gestion des employés et sta-

giaires qui lui sont directement subordonnés pour un maximum de 12 mois 

(chiffres 9 et 10). 

Cette adaptation provisoire du cahier des charges du recourant ne peut, 

d’un point de vue matériel, être considérée comme une décision au sens 

de l’art. 5 PA, mais constitue un acte interne ou d’organisation. A ce propos, 

il est important d’insister sur le fait que la mesure est limitée dans le temps 

(durée maximale de 12 mois) et qu’elle ne concerne que 25 % des activités 

du recourant. On est ainsi bien loin de l’état de fait de l’affaire mentionnée 

ci-dessus, ayant donné lieu à l’ATF 136 I 323 (cf. consid. 2.4.3 supra), qui 

A-2060/2021 

Page 16 

concernait une personne exerçant la fonction de chef de brigade dont le 

cahier des charges, à la suite de sa mutation, avait un contenu totalement 

différent du précédent. De plus, les nouvelles tâches ajoutées au cahier 

des charges du recourant étaient déjà exercées par ce dernier, mais n’y 

figuraient pas, de sorte qu’on ne peut pas considérer qu’il s’agit d’une mo-

dification importante de sa relation de travail. On relèvera à cet égard que 

le contrat du recourant n’a pas été modifié ; il continue notamment de per-

cevoir le même salaire. Enfin, l’autorité inférieure a également insisté sur 

le fait que le recourant récupérera son cahier des charges initial à terme, 

en évoquant une « reprise aussi rapide que possible des rapports ordi-

naires de travail entre les parties ». Des séances ont du reste déjà été or-

ganisées à ce sujet, la première ayant eu lieu le 7 juin 2021. 

Toujours en ce qui concerne le cahier des charges du recourant, il est utile 

de signaler que ce dernier reconnaît expressément, dans son courrier du 

14 mai 2021, que les aménagements effectués par l’autorité inférieure sont 

minimes. Il indique à ce sujet ce qui suit : « [f]orce est de constater que la 

nouvelle liste de mes tâches est très similaire à celle de mon contrat initial, 

à l’exclusion des tâches d’organisation administrative […] qui ont été attri-

buées à B._______, la cheffe de la bibliothèque ad interim ». Enfin, les 

arguments avancés par le recourant selon lesquels la mesure prise à son 

égard lui ferait subir un préjudice irréparable en ce sens que sa réputation 

auprès de ses collègues serait « gravement entachée » ne sauraient être 

suivis. Comme cela a été vu ci-dessus, les effets de cette mesure sont 

limités tant d’un point de vue matériel que temporel.  

Il s’ensuit que la mesure en question doit être considérée comme une pres-

cription de service, dans la mesure où elle vise à assurer le bon fonction-

nement de l’autorité inférieure, plus précisément à rétablir la sérénité au 

sein de la bibliothèque. Elle ne modifie au surplus que très sensiblement la 

relation de travail du recourant et de manière limitée dans le temps, de 

sorte qu’elle ne revêt pas la qualité de décision. La jurisprudence, qui a été 

présentée plus haut (cf. consid. 2.4.3 supra), a du reste déjà admis qu’un 

acte qui a pour objet l’exécution même des tâches qui incombent à l’em-

ployé en déterminant les devoirs attachés au service, telle que la définition 

du cahier des charges, constitue un acte interne juridique (cf. ATF 136 I 

323 consid. 4.4 et les réf. cit. ; ATF 131 IV 32 consid. 3). 

2.5.2.2 Ensuite, les instructions de service comportent des mesures rela-

tives au comportement du recourant (chiffre 9). L’acte attaqué exige de ce 

dernier qu’il transmette les informations de manière rapide et transparente, 

qu’il ne cache ou ne retienne pas des informations à ses supérieurs et/ou 

A-2060/2021 

Page 17 

à ses collègues, et qu’il ait un comportement envers ses collègues et su-

périeurs en tout temps respectueux, loyal et constructif. A cet égard, il con-

vient de retenir que l’autorité inférieure, en tant qu’employeur, a le droit 

d’établir des directives générales sur l’exécution du travail et la conduite 

des travailleurs dans son exploitation et leur donner des instructions parti-

culières (cf. l’art. 321d CO en relation avec l’art. 6 al. 2 LPers). Elles n’exi-

gent pas la prise d’une décision. 

Force est ainsi d’admettre que ces mesures doivent également être consi-

dérées comme des prescriptions de service.  

2.5.3 En troisième lieu, quant aux chiffres 11 et 12 de l’acte attaqué, ils ne 

revêtent pas le caractère d’un avertissement disciplinaire au sens de l’art. 

25 LPers, mais bien celui d’un avertissement préventif (« Mahnung ») au 

sens de la jurisprudence mentionnée plus haut (cf. consid. 2.3.2 et 2.3.5 

supra). En effet, après avoir indiqué au recourant ce qu’elle lui reprochait, 

à savoir une mauvaise gestion du personnel, un manque de loyauté et un 

mauvais comportement, puis avoir précisé le comportement qu’elle atten-

dait dorénavant de lui (chiffre 9), l’autorité inférieure signale que toute vio-

lation des présentes instructions de service constituera un nouveau man-

quement (chiffre 11) et rend le recourant expressément attentif au fait 

« qu’il doit s’attendre à une résiliation ordinaire (art. 10 al. 3 let. a et b 

LPers) voire immédiate (art. 10 al. 4 LPers) de ses rapports de travail s’il 

se rend coupable d’autres manquements au sens du présent avertisse-

ment » (chiffre 12). Il sied de préciser que ces éléments ressortent égale-

ment des chiffres 7 et 8 des considérants de l’acte attaqué, le chiffre 7 in-

sistant sur le fait qu’il s’agit d’un « rappel à l’ordre ». 

Au vu de ce qui précède, force est d’admettre que l’avertissement conclusif 

porté par le chiffre 12 de l’acte attaqué, s’agissant des éléments mention-

nés ci-dessus, ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire, mais 

intervient dans le cadre d’un réaménagement temporaire du cahier des 

charges du recourant et a pour but de le mettre en garde préventivement, 

en ce sens que la répétition des manquements qui lui sont reprochés ne 

restera pas sans sanction.  

2.5.4 La conclusion précédente ne se voit enfin pas remise en cause par 

la formulation selon laquelle « l’employé reçoit un avertissement en raison 

d’une mauvaise gestion du personnel, d’un manque de loyauté et d’un 

mauvais comportement » qui est signifié au chiffre 9, premier paragraphe, 

séparément des chiffres 11 et 12 (cf. consid. 2.5.3 supra), mais ensemble 

A-2060/2021 

Page 18 

et préalablement aux prescriptions de service relatives à la gestion du per-

sonnel (cf. consid. 2.5.2.1 supra) et au comportement (cf. consid. 2.5.2.2 

supra) mentionnées à la suite du chiffre 9. 

Certes, la manière de procéder de l’autorité inférieure peut prêter à confu-

sion. Le fait de commencer par présenter l’avertissement comme la consé-

quence d’une mauvaise gestion du personnel, d’un manque de loyauté et 

d’un mauvais comportement pourrait en effet être perçue comme une sanc-

tion disciplinaire : l’avertissement et les instructions de service qui en dé-

coulent viseraient à sanctionner le recourant en raison de ses manque-

ments, comme s’il s’agissait de mesures de nature répressive, et non d’une 

mise en garde préventive, laquelle figure en outre aux chiffres 11 et 12 . De 

l’avis du Tribunal de céans, cette interprétation doit toutefois être écartée 

pour les raisons suivantes au vu du contexte dans lequel la première 

phrase du chiffre 9 s’inscrit. 

Il convient de rappeler que l’avertissement (« Mahnung ») comprend de 

toute manière une fonction de réprimande : il a pour but de reprocher à 

l’employé des manquements à ses obligations et de l’exhorter à se com-

porter à l’avenir conformément au contrat (cf. consid. 2.3.5 supra). Il n’est 

dès lors pas possible de déduire de la formulation précitée que l’on serait 

en présence d’un avertissement disciplinaire. Le chiffre 9, première phrase, 

ne fait en réalité que rappeler au recourant les éléments qui figurent déjà 

dans l’exposé des faits (ch. I) et les considérants (ch. II) de l’acte attaqué, 

à savoir qu’il est averti en raison de ses manquements. 

Un examen attentif de l’acte attaqué, dans son intégralité, permet de 

s’apercevoir que c’est la volonté de provoquer un changement de compor-

tement du recourant qui prévaut, plutôt que de le sanctionner. Comme cela 

a déjà été relevé, l’autorité inférieure veut en effet donner au recourant la 

possibilité d’améliorer son comportement et éviter une résiliation des rap-

ports de travail. Par ailleurs, les prescriptions de service examinées plus 

haut, qui ne sont pas des décisions (cf. consid. 2.5.2.1 et 2.5.2.2 supra), 

s’inscrivent également dans ce contexte. En particulier, la modification du 

cahier des charges du recourant, limitée tant matériellement que temporai-

rement, n’a pas pour but de le sanctionner : elle vise avant tout à garantir 

la bonne marche du service et à permettre au recourant de s’améliorer. On 

rappellera aussi à ce sujet que les nouvelles tâches ajoutées au cahier des 

charges du recourant étaient déjà exercées par ce dernier, mais n’y figu-

raient pas. Or, il est évident que la mise à jour du cahier des charges du 

recourant ne peut pas s’apparenter à une mesure de nature répressive ou 

disciplinaire. 

A-2060/2021 

Page 19 

Le Tribunal parvient à une conclusion identique en examinant les mesures 

prises par l’autorité inférieure, non pas sous l’angle de leur but, mais de 

leurs effets concrets sur le recourant (cf. consid. 2.3.4 supra). Ce dernier 

ne saurait en effet être suivi lorsqu’il prétend que les mesures prises à son 

égard lui feraient subir un préjudice irréparable en ce sens que sa réputa-

tion auprès de ses collègues serait « gravement entachée ». L’acte attaqué 

ne tend en aucun cas à péjorer sa situation professionnelle et vise unique-

ment à la sauvegarder en le prévenant que de nouveaux manquements 

pourraient, à l’avenir, donner lieu à un licenciement. 

Il est enfin important de rappeler qu’à ce stade, il n’est pas certain que 

l’avertissement du recourant débouche sur un licenciement, de sorte que 

permettre un recours contre un acte qui peut rester sans conséquence est 

peu conforme aux impératifs d’économie de procédure (cf. ATAF 2011/31 

du 23 mai 2011 consid. 3.2.2). Au demeurant, ce n’est pas parce qu’aucun 

recours n’est possible contre le prononcé d’un avertissement préventif que 

son bien-fondé ne pourra pas être revu. En effet, dans l’hypothèse où l’em-

ployeur finit par licencier le collaborateur, celui-ci pourra, dans le cadre de 

la contestation de ce licenciement, remettre en cause le bien-fondé des 

circonstances ayant conduit au prononcé de l’avertissement 

(cf. ATAF 2011/31 précité consid. 3.2.2). Dans ce contexte, ce n’est pas 

l’avertissement (« Mahnung ») qui permettra de justifier le licenciement, 

mais bien l’existence de manquements de l’employé dans ses prestations 

ou dans son comportement. Cette question sera alors revue de manière 

approfondie par l’autorité (cf. ATAF 2011/31 précité consid. 3.2.2). Il est 

encore utile de souligner qu’un avertissement, par nature, a une durée li-

mitée et ne saurait représenter une menace de licenciement pérenne à 

partir du moment où il a été donné (cf. arrêt du TAF A-6864/2010 du 20 dé-

cembre 2011 consid. 5). Enfin, le recourant peut voir clairement quel com-

portement l’employeur n’est plus prêt à tolérer et comment il doit se com-

porter à l’avenir (cf. arrêt du TAF A-5641/2019 du 9 mars 2020 consid. 3.4).  

2.5.5 En définitive, dans son ensemble, l’acte attaqué doit être considéré 

comme un avertissement (« Mahnung »), accompagné de prescriptions de 

service sans aucun caractère décisionnel, ni disciplinaire. La jurisprudence 

constante du Tribunal administratif fédéral selon laquelle un avertissement 

(« Mahnung ») n’est pas sujet à recours doit par conséquent être confirmée 

(cf. consid. 2.3.2 supra). On relèvera par ailleurs que le grief formel de vio-

lation du droit d’être entendu invoqué par le recourant dans son recours du 

29 avril 2021, ce dernier reprochant à l’autorité inférieure de ne pas avoir 

respecté la procédure conduisant à prononcer un avertissement discipli-

naire, n’a pas à être examiné, dès lors que l’avertissement en question 

A-2060/2021 

Page 20 

n’est pas de nature disciplinaire. Enfin, les griefs d’arbitraire et de violation 

du droit d’être entendu invoqués de manière générale par le recourant dans 

ses observations finales du 16 juillet 2021 ne seront pas non plus exami-

nés, à défaut de procédure disciplinaire, respectivement de décision atta-

quable. Il est certes regrettable que l’autorité inférieure ait prononcé un 

avertissement en préalable à une possible résiliation sans avoir associé le 

recourant aux interrogatoires auxquelles elle a procédé. Cela étant, ce grief 

pourra le cas échéant être invoqué par le recourant contre une éventuelle 

décision de résiliation qui serait fondée sur cet avertissement. 

2.6 Des considérants qui précèdent il suit que l’acte du 31 mars 2021 ne 

constitue pas une décision susceptible de recours, ce qui conduit à l’irre-

cevabilité du recours. 

3.  

Il découle également de ce qui précède que la requête d’effet suspensif au 

recours déposée par le recourant le 29 avril 2021 devient sans objet pour 

autant qu’elle soit recevable. 

4.  

Lors de litiges liés aux rapports de travail, la procédure de première ins-

tance et la procédure de recours sont gratuites, sauf s’il y a recours témé-

raire (art. 34 al. 2 LPers). Le recours ne pouvant être qualifié de téméraire 

en l’occurrence, il n’y a pas lieu de percevoir des frais de procédure. Vu 

l’issue de la procédure, aucune indemnité de dépens ne sera allouée au 

recourant (art. 64 al. 1 PA). Par ailleurs, l’autorité inférieure n’a pas droit à 

une indemnité de dépens (art. 7 al. 3 du Règlement du 21 février 2008 

concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif 

fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). 

(le dispositif est porté à la page suivante) 

  

A-2060/2021 

Page 21 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est irrecevable. 

2.  

La requête d’effet suspensif du recourant est sans objet. 

3.  

Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

4.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

5.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire) 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jérôme Candrian Jérôme Gurtner 

 

  

A-2060/2021 

Page 22 

Indication des voies de droit : 

Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de 

travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, 

pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse 

s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique 

de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non 

pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question 

de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit 

public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la 

notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai 

est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier jour 

du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La Poste 

Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 

al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition :