# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a2a2aad3-bcc3-5a74-8c6c-f45d3aa2eae8
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-08
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) sonstige Behörden 08.10.2010 150000206
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_999_150000206_2010-10-08.pdf

## Full Text

Bundeskanzlei BK 

Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 
Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC 

 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                            91 

 
 

VPB 3/2010 vom 1. Dezember 2010 
 

2010.10 (S. 91-195) 
Verfassungs- und völkerrechtliche Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der Armee 
und das zukünftige Leistungsprofil sowie die ausgewählten Fragen der Militärpflicht 

Rainer J. Schweizer, Prof. Dr. iur., Professor für öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht, Ad-
vokat, Universität St. Gallen 

unter Mitarbeit von Jan Scheffler, Dr. iur., M.A. HSG und Benedikt van Spyk, Rechtsanwalt, lic. iur. 
HSG, Dr. iur. des., beides Assistenten an der Forschungsgemeinschaft für Rechtswissenschaften der 
Universität St. Gallen 

Gutachten vom 8. Oktober 2010 

 

Stichwörter: Verteidigungskompetenzen der Armee, völkerrechtliche Abwehr-, Schutz- und Respekt-
pflichten, Leistungsprofil der Armee, Militärdienstleistung ohne Unterbrechung (Durchdienen). 
 
Mots clés: Compétence de l'armée en matière de défense, obligations de défense, de protection et 
de respect en vertu du droit international public, profil de prestations de l'armée, service militaire sans 
interruption (accomplir le service militaire d'une seule traite). 
 
Termini chiave: Competenza di difesa dell'esercito, obblighi di difesa, protezione e rispetto sanciti dal 
diritto internazionale, profilo prestazionale dell'esercito, servizio militare senza interruzione (ferma 
continuata). 
 

Regeste:   
Die Verteidigung des Landes und der Bevölkerung durch die Armee ist ein Kernelement der 
Schweizer Sicherheitsverfassung. Sie ist als zwingende Aufgabe der Armee in der BV verankert. 
Diese Aufgabe hat sich jedoch auch an den Vorgaben des Völkerrechts auszurichten. Hinzu  kommen 
besondere völkerrechtliche Abwehr-, Schutz- und Respektpflichten, welche die Schweiz als 
Empfangs- und Gaststaat ausländischer Vertretungen und internationaler Organisationen zu 
gewährleisten hat.  Die Verteidigungskompetenz hat sich notwendigerweise nach den 
voraussichtlichen Bedrohungen zu richten. Heute werden im Verteidigungsauftrag besonders die 
polizeilichen Kompetenzen der Armee gefordert. Dies verlangt eine teilweise Neuausrichtung der 
Armee. Ein dauernder Einsatz für nicht militärische Aufgaben kann jedoch als Verletzung des 
Menschenrechts auf Schutz vor Zwangsarbeit angesehen werden. Zudem braucht es eine 
verfassungsrechtliche Klärung der Rollenverteilung und der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen 
im sog. Sicherheitsverbund. Für den Anteil von Armeeangehörigen, die ihren Dienst am Stück leisten, 
lässt sich keine prozentuale Quote aus der BV ableiten. Allerdings muss sich der Anteil an 
Durchdienern nach folgenden Kriterien bestimmen: a) Die Funktionsfähigkeit des herkömmlichen 
Systems der gestaffelten Dienstleistungen darf nicht in Frage gestellt sein, b) Das Kader muss 
überwiegend aus Milizoffizieren und -unteroffizieren bestehen, und c) Die Anzahl der Durchdiener 
muss sachlich begründet werden können. Ein Zwang zum Durchdienen müsste in einem formellen 
Gesetz festgelegt werden. Dabei müssten die Grundsätze des öffentlichen Interesses, der 
Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit berücksichtigt werden. 
 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          92 
 

Regeste:   
La défense du pays et de la population par l’armée est un élément principal de la constitution suisse 
en matière de sécurité. Elle est ancrée comme tâche obligatoire de l’armée dans la CF. Toutefois, 
cette tâche doit également se baser sur les directives du droit international public. A cela s’ajoutent les 
obligations particulières de défense, de protection et de respect en vertu du droit international public 
que la Suisse doit garantir en tant qu'Etat d'accueil et Etat hôte de représentations étrangères et 
d’organisations internationales. La compétence de la défense doit nécessairement s’orienter vers les 
menaces prévisibles. Aujourd’hui les compétences policières de l’armée sont particulièrement sollici-
tées dans le cadre de la mission de la défense. Cela exige une réorientation partielle de l’armée. Un 
engagement permanent pour des tâches non militaires peut toutefois être considéré comme une viola-
tion du droit de l’homme à la protection contre le travail forcé. En outre, il est nécessaire de clarifier du 
point de vue du droit constitutionnel la répartition des rôles et la collaboration entre Confédération et 
cantons dans le cadre du réseau de sécurité. Concernant le pourcentage de militaires qui accomplis-
sent leur service d'une seule traite, aucun taux ne peut être fixé d'après la CF. Toutefois, le pourcen-
tage de militaires en service long doit se définir selon les critères suivants : a) Le fonctionnement du 
système traditionnel des services échelonnés ne doit pas être remis en question, b) les cadres doivent 
surtout être des officiers de milice et des sous-officiers de milice, et c) Le nombre de militaires en ser-
vice long doit pouvoir être justifié objectivement. Une obligation d’accomplir le service militaire d’une 
seule traite devrait être fixée dans une loi formelle. A cet égard, les principes de l‘intérêt public, de la 
proportionnalité et de l’égalité de traitement devraient être pris en considération. 
 
Regesto:  
La difesa del Paese e della sua popolazione da parte dell'esercito costituisce un elemento centrale 
della legge fondamentale svizzera in materia di sicurezza. Essa è sancita nella Costituzione federale 
come un compito imperativo dell'esercito. Tale compito deve tuttavia anche essere conforme al diritto 
internazionale. A ciò si aggiungono particolari obblighi di difesa, protezione e rispetto sanciti dal diritto 
internazionale, ai quali la Svizzera deve ottemperare in quanto Stato che riceve e ospita rappresen-
tanze straniere e organizzazioni internazionali. La competenza di difesa deve necessariamente orien-
tarsi alle minacce prevedibili. Oggi, nel quadro del compito di difesa sono in particolare richieste le 
competenze dell'esercito in materia di polizia. Ciò richiede in parte un riorientamento dell'esercito. Un 
impiego duraturo per compiti non militari potrebbe tuttavia essere visto come una violazione dei diritti 
dell'uomo per quanto riguarda la protezione nei confronti del lavoro forzato. Inoltre, a livello di diritto 
costituzionale occorre chiarire la ripartizione dei ruoli e la collaborazione della Confederazione e dei 
Cantoni nell'ambito della cosiddetta rete integrata per la sicurezza. Per quanto riguarda la quota di 
militari che prestano servizio in un unico periodo, dalla Costituzione federale non è possibile dedurre 
alcuna percentuale. La quota di militari in ferma continuata deve tuttavia essere determinata sulla 
base dei criteri seguenti: a) il funzionamento del sistema usuale dei servizi scaglionati non dev'essere 
messo in discussione, b) i quadri devono essere prevalentemente ufficiali e sottufficiali di milizia e c) il 
numero di militari in ferma continuata deve poter essere oggettivamente giustificato. Un obbligo di 
prestare servizio in ferma continuata dovrebbe essere stabilito in una legge formale. In tale contesto 
occorrerebbe considerare i principi dell'interesse pubblico, della proporzionalità e dell'uguaglianza 
giuridica. 
 

Rechtliche Grundlagen: 
Art. 5 Abs. 4, 29, 29a, 43a, 57, 58, 59, 173 Abs. 1, 185 Abs. 1 BV (SR 101) 
Art. 22, 23, 24 BWIS (SR 120) 
Art. 1, 15, 54a, 67 ff.MG (SR 510.10) 
 
Bases juridiques: 
Art. 5, al. 4, 29, 29a, 43a, 57, 58, 59, 173 al. 1, 185 al. 1 CF (RS 101) 
Art. 22, 23 et 24 LMSI (RS 120) 
Art. 1, 15, 54a, 67 ss LAAM (RS 510.10) 
 
Basi legali: 
Art. 5 cpv. 4, 29, 29a, 43a, 57, 58, 59, 173 cpv. 1, 185 cpv. 1 Cost. (RS 101) 
Art. 22, 23, 24 LMSI (RS 120) 
Art. 1, 15, 54a, 67 segg. LM (RS 510.10) 
 
 

 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          93 
 

Inhaltsverzeichnis 
 

Inhaltsverzeichnis   ............................................................................................................................... 93

Abkürzungsverzeichnis   ...................................................................................................................... 97

Übersicht   ............................................................................................................................................ 100

I. Verfassungs- und völkerrechtliche Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der Armee
  ................................................................................................................................................ 100

II. Besondere völkerrechtliche Abwehr-, Schutz- und Respektpflichten  ..................................... 101

III. Konkrete Anforderungen an die Verteidigungskompetenz und das Leistungsprofil der Armee
  ................................................................................................................................................ 102

IV. Verfassungs- und völkerrechtliche Fragen einer Militärdienstleistung ohne Unterbrechung   . 103

A. Auftrag   ................................................................................................................................... 105

I. Rechtsfragen   .......................................................................................................................... 105

II. Zum Vorgehen   ........................................................................................................................ 105

B. Verfassungs- und völkerrechtliche Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der 
Armee   ..................................................................................................................................... 107

I. Verfassungsrechtliche Anforderungen   ................................................................................... 107

1. Die Sicherheitsverfassung des Bundes   .................................................................................. 107
a) Der Verteidigungsauftrag   ................................................................................................ 107
b) Staatszweck   .................................................................................................................... 107
c) Verfassungsrechtliche Ziele der Aussenpolitik   ................................................................ 108
d) Sicherheitspolitische Kompetenzen des Bundes im Bundesstaat   .................................. 109
e) Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat   ................................................ 109
f) Umfassender Sicherheitsbegriff   ...................................................................................... 110

2. Zum Begriff der öffentlichen Sicherheit   .................................................................................. 110
a) Eine überholte Unterscheidung   ....................................................................................... 110
b) Ein weiter Begriff   ............................................................................................................. 111

3. Geltung der Sicherheitsverfassung in ausserordentlichen Lagen und im Notstand   .............. 112

4. Der Begriff der Verteidigung des Landes und seiner Bevölkerung (Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV)
  ................................................................................................................................................ 113

a) Verteidigung als Verfassungsbegriff   ................................................................................ 113
b) Wahrung der Unabhängigkeit   .......................................................................................... 114
c) Verteidigung und Friedenssicherung   ............................................................................... 114
d) Verteidigung als Verfassungsaufgabe der Armee   ........................................................... 115
e) Grundsätzliche Änderbarkeit der BV   ............................................................................... 116
f) Vorbehalt anderer Begriffe von Verteidigung   .................................................................. 116

5. Zwischenergebnis   ................................................................................................................... 118

II. Völkerrechtliche Anforderungen   ............................................................................................. 119

1. Die Verteidigung von Land und Bevölkerung gemäss der BV im Rahmen der internationalen 
Friedensordnung   .................................................................................................................... 119
a) Massgebliche völkerrechtliche Aspekte   .......................................................................... 119
b) Die zentralen völkerrechtlichen Regeln und deren Bezug zum Verfassungsrecht   ......... 120

2. Zum Recht auf Selbstverteidigung   ......................................................................................... 123

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          94 
 

a) Nach Art. 51 UN-Charta   .................................................................................................. 123
b) Selbstverteidigung aus Notwehr und Notstand sonst?   ................................................... 124
c) Vorbehalt der Massnahmen des Sicherheitsrates   .......................................................... 124
d) Geltung für die Verteidigung seitens der Armee   ............................................................. 124

3. Menschenrechtliche Schutzpflichten   ...................................................................................... 125
a) Bedeutung für die Verteidigung   ....................................................................................... 125
b) Responsibility to protect   .................................................................................................. 125

4. Verzicht auf Selbstverteidigung und auf Wahrnehmung der Schutzverantwortung als 
unzulässiges Staatshandeln   ................................................................................................... 126

5. Ergebnisse aus dem Verfassungs- und dem Völkerrecht   ...................................................... 126

III. Bedeutung des verfassungsrechtlichen Auftrags und der völkerrechtlichen Anforderungen für 
die Verteidigungskompetenz der Schweiz   ............................................................................. 127

1. Risikobeurteilung   .................................................................................................................... 127

2. Kriterien der Kompetenz   ......................................................................................................... 128

3. Ergebnis   .................................................................................................................................. 129

C. Besondere völkerrechtliche Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der 
Schweiz   .................................................................................................................................. 129

I. Pflichten der Schweiz als neutraler Staat   ............................................................................... 129

1. Vorbemerkung   ........................................................................................................................ 129

2. Grundlagen   ............................................................................................................................. 129
a) Die dauernde Neutralität der Schweiz   ............................................................................. 129
b) Das völkerrechtliche Neutralitätsrecht als Teil des ius contra bellum   ............................. 130

3. Zwei Vorbehalte   ...................................................................................................................... 131
a) Recht zur Beendigung der Pflicht zur Neutralität   ............................................................ 131
b) Strittiges Konzept einer unbewaffneten dauernden Neutralität   ....................................... 132

4. Neuere Neutralitätsrechtsfragen  ............................................................................................. 132

5. Folgen für die Verteidigungskompetenz der Armee heute   ..................................................... 133

6. Ergebnis   .................................................................................................................................. 134

II. Schutzpflichten der Schweiz gegenüber völkerrechtlich geschützten Personen und Gebäuden
  ................................................................................................................................................ 134

1. Vorbemerkung   ........................................................................................................................ 134

2. Schutzberechtigte Personen und Gebäude   ........................................................................... 135
a) Diplomatische und konsularische Missionen und ihr Personal   ....................................... 135
b) Vertretungen ausländischer Staaten bei internationalen Organisationen und ihr Personal

  136
c) Internationale Organisationen und ihr Personal   .............................................................. 137
d) Hochrangige ausländische Gäste   ................................................................................... 139
e) Diplomatenschutzkonvention   .......................................................................................... 139
f) Zusammenfassung   .......................................................................................................... 140

3. Reichweite der Schutzpflichten   .............................................................................................. 140
a) Besondere Pflicht, alle geeigneten Massnahmen zu ergreifen   ....................................... 140
b) Umsetzung der Schutzpflichten als Verhaltensvorschriften   ............................................ 141
c) Schutzumfang in "normalen" und in Krisenzeiten   ........................................................... 142
d) Völkerrechtliche Verantwortlichkeit   ................................................................................. 143

4. Umsetzung der völkerrechtlichen Schutzpflichten in der Schweiz   ......................................... 144

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          95 
 

5. Ergebnis   .................................................................................................................................. 146

III. Spezielle völkervertragliche und europarechtliche Abwehr- und Schutzpflichten   .................. 146

1. Vorbemerkung   ........................................................................................................................ 146

2. Verhinderung von Krieg und Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen   .................... 147
a) Nichtverbreitungsabkommen   ........................................................................................... 147
b) Völkerrechtlich verbotene Waffen und weitere Kampfmittel  ............................................ 149

3. Verfolgung und Verhütung völkerrechtlicher Verbrechen   ...................................................... 149

4. Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität   ................................................. 151

5. Europäische Zusammenarbeit im Rahmen von Schengen, Dublin und Europol   ................... 152

6. Ergebnis   .................................................................................................................................. 153

D.  Stellungnahme zum Leistungsprofil für die Armee gemäss Armeebericht 2010   .......... 154

E. Verfassungs- und völkerrechtliche Fragen einer Militärdienstleistung ohne 
Unterbrechung   ...................................................................................................................... 156

I. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Zulässigkeit einer Erhöhung der Durchdienerquote  156

1. Verfassungsrechtliche Vorgaben an die Höhe der Durchdienerquote   ................................... 157
a) Milizprinzip (Art. 58 Abs. 1 BV)   ........................................................................................ 157
b) Verhältnis des Durchdienermodells zum Milizprinzip   ...................................................... 160
c) Voraussetzungen einer Erhöhung des Durchdieneranteils   ............................................. 161

i. Funktionsfähigkeit des WK-Modells   ............................................................................ 161
ii. Milizprimat von Unteroffizieren und Offizieren  ............................................................. 161
iii. Rechtfertigung durch die Bedrohungslage und Ausbildungserfordernisse   ............. 163

2. Verfassungsrechtliche Vorgaben an die Begründung einer Erhöhung der Durchdienerquote
  ................................................................................................................................................ 164

a) Allgemeine Wehrpflicht (Art. 59 Abs. 1 BV)   .................................................................... 164
b) Subsidiarität der sog. Sicherungseinsätze und Aufgabenabgrenzung   ........................... 164
c) Gleichbehandlung der Wehrdienstpflichtigen (insb. Art. 8 Abs. 1 BV)   ............................ 166

3. Ergebnis   .................................................................................................................................. 166

II. Verfassungsrechtliche Vorgaben bezüglich des Anteils an militärischem Personal im Kader 
von Durchdienerformationen   .................................................................................................. 167

1. Zulässige Ausnahmen vom Milizprinzip   ................................................................................. 167

2. Verhältnis einer Professionalisierung des Kaders von Durchdienerformationen zum 
Milizprinzip   .............................................................................................................................. 168
a) Quantitative Gesichtspunkte   ........................................................................................... 168
b) Funktionale Gesichtspunkte   ............................................................................................ 168
c) Zusammenfassung   .......................................................................................................... 169

3. Ergebnis   .................................................................................................................................. 169

III. Verfassungsrechtliche Grenzen eines gesetzlichen Zwangs zum Durchdienen   ................... 170

1. Bestehende Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers   ............................................................... 170

2. Das Dienstverhältnis als Sonderstatusverhältnis   ................................................................... 171

3. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Ausgestaltung einer gesetzlichen Verpflichtung   .... 171
a) Gesetzliche Grundlage (insb. Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV)   ................................ 172
b) Öffentliches Interesse (insb. Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 2 BV)   .................................. 173
c) Verhältnismässigkeit (insb. Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV)   .................................... 173

i. Ausschöpfung personeller Alternativen   ....................................................................... 173

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          96 
 

ii. Untergeordnete Bedeutung finanzpolitischer Erwägungen   ......................................... 174
iii. Private Interessen der Dienstpflichtigen   .................................................................. 174
iv. Flankierende Massnahmen   ..................................................................................... 174

d) Rechtsgleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot (Art. 8 BV)   .................................... 175
e) Verfahrensgarantie   .......................................................................................................... 175
f) Rechtsweggarantie (insb. Art. 13 EMRK und Art. 29a BV)   ............................................. 176

i. Gegenwärtige Beschwerdemöglichkeiten   ................................................................... 176
ii. Beurteilung vor dem Hintergrund von Art. 13 EMRK   .................................................. 176
iii. Beurteilung vor dem Hintergrund von Art. 29a BV   .................................................. 177
iv. Ergebnis   .................................................................................................................. 178

g) Folgerungen für die Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlage   .................................... 178
h) Grenzen des Zwangs: Ziviler Ersatzdienst   ...................................................................... 179

4. Ergebnis   .................................................................................................................................. 180

Literaturverzeichnis   .......................................................................................................................... 181

Rechtsgrundlagenverzeichnis   ......................................................................................................... 187

Materialienverzeichnis   ...................................................................................................................... 192

1. Materialien des Bundes   .......................................................................................................... 192

2. Gutachten und Stellungnahmen   ............................................................................................. 193

3. Internationale Organisationen   ................................................................................................ 194

4. Sonstige   .................................................................................................................................. 194
 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          97 
 

Abkürzungsverzeichnis      
(siehe auch "Rechtsgrundlagen" und "Materialien") 
 
a.A.  anderer Ansicht 
AB N / AB S Amtliches Bulletin des Nationalrats / des Ständerats 
abgedr. abgedruckt 
ABl. Amtsblatt der Europäischen Union 
Abs. Absatz 
Abschn. Abschnitt 
aBV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 

1874 
AdA Angehöriger der Armee 
AJIL American Journal oft International Law 
AJP/PJA Aktuelle Juristische Praxis / Pratique juridique actuelle 
Allg. allgemein 
Art. Artikel 
AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts 
ASMZ Allgemeine Schweizerische Militärzeitschrift 
Aufl. Auflage 
AVR Archiv des Völkerrechts 
BBl Schweizerisches Bundesblatt 
Bd. Band 
Bes. besonders 
BGE Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesge-

richts (Lausanne) 
BGer Bundesgericht der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
BIZ Bank für Internationalen Zahlungsausgleich 
Botsch. Botschaft des Bundesrates 
BSD Bundessicherheitsdienst 
BSK-BGG Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz 
Bst. Buchstabe 
bzgl. bezüglich 
Bzw. beziehungsweise  
Ca. circa (ungefähr) 
CETS Council of Europe Treaty Series 
D.h. / d.h. Das heisst / das heisst 
DD Durchdiener 
DDIP Direction du droit international public 
Ders. / ders. Derselbe/ derselbe (Autor) 
DFAE Département fédéral des affaires étrangères 
Diss. Dissertation 
DV Direktion für Völkerrecht 
E. / Erw. Erwägung 
ed. edition (Auflage) / editor, éditeur (Herausgeber) 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          98 
 

EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten 
EFD Eidgenössisches Finanzdepartement 
EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 
EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement 
EO Erwerbsersatzordnung 
EPIL Encyclopedia of Public International Law 
et al. et alii, et aliae (und andere) 
EU Europäische Union 
EuGRZ Europäische Grundrechte-Zeitschrift 
EuR Europarecht (Zeitschrift) 
f. / ff. und die folgende / und die folgenden 
FDP Freisinnig-Demokratische Partei der Schweiz 
Fedpol Bundesamt für Polizei im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement 
Fn. Fussnote 
FRONTEX Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussen-

grenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 
GA General Assembly 
Ggf.  Gegebenenfalls 
Gl.M. / gl.M. Gleicher Meinung / gleicher Meinung 
GPDel Geschäftsprüfungsdelegation 
GWK Grenzwachtkorps 
Hrsg. Herausgeber 
i Gst im Generalstab 
I.d.R / i.d.R. In der Regel / in der Regel 
I.S. /i.S. Im Sinn / im Sinn 
i.S.v. im Sinn von 
i.V.m. in Verbindung mit 
IAEA International Atomic Energy Agency 
ICJ International Court of Justice 
IGH Internationaler Gerichtshof 
IKRK Internationales Komitee vom Roten Kreuz  
ILO International Labor Organization (Internationale Arbeitsorganisation) 
Insb. Insbesondere 
Insb. / insb. Insbesondere / insbesondere  
IStGH Internationaler Strafgerichtshof 
JA Juristische Arbeitsblätter 
JöR Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 
JZ Juristenzeitung 
Komm. Kommentar 
Komm. aBV Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-

schaft vom 29. Mai 1874 
LeGes Mitteilungsblatt der Schweizerischen Gesellschaft für Gesetzgebung (SGG) 

und der Schweizerischen Evaluationsgesellschaft (SEVAL) 
lit. litera (Buchstabe) 
m.E. meines Erachtens 
M.w.H. / Mit weiterem Hinweis, Mit weiteren Hinweisen / mit weiterem Hinweis, mit 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          99 
 

m.w.H. weiteren Hinweisen 
MilSich Militärische Sicherheitspolizei 
N Nationalrat 
NATO North Atlantic Treaty Organization 
NJW Neue Juristische Wochenschrift 
Nr.  Nummer (Heft) 
OF Operative Führung 
ÖJZ Österreichische Juristen-Zeitung 
PfP Partnership for Peace (Partnerschaft für den Frieden) 
RABIT Rapid Border Intervention Teams (Soforteinsatzteams für Grenzsiche-

rungszwecke) 
RdC Recueil des Cours de l'Académie de Droit International de la Haye 
Res. Resolution 
resp. respektive 
RS Rekrutenschule 
Rz. Randziffer, Randziffern  
S Ständerat 
S. Seite, Seiten 
SG Komm. St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung 
SJIR Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 
sog. so genannter, so genannte, so genanntes, so genannten 
SR Systematische Sammlung des Bundesrechts 
SZIER Schweizerische Zeitschrift für internationales und ausländisches Recht 
TF Taktische Führung 
u.a. und andere / und anderes / unter anderem 
u.a.m. und anderes mehr 
U.N.T.S. United Nations Treaty Series 
UN / UNO United Nations / United Nations Organization 
v. versus / von / vom 
V.a./v.a. Vor allem / vor allem 
VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und 

Sport 
VE Verfassungsentwurf 
Vgl./vgl. Vergleiche / vergleiche 
VPB Verwaltungspraxis der Bundesbehörden 
VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 
WEF World Economic Forum  
WK Wiederholungskurs 
Z.B./z.B. Zum Beispiel / zum Beispiel 
z.T. zum Teil 
ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 
ZBl Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 
Ziff. Ziffer  
ZSR Zeitschrift für schweizerisches Recht 
ZStR Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          100 
 

Übersicht 
I. Verfassungs- und völkerrechtliche Anforderungen an 

die Verteidigungskompetenz der Armee 
 
1) Die zentrale Frage des Gutachtens ist die, wie weit die Verteidigungskompetenz der Armee redu-

ziert werden darf, ohne dass es zu einem Verstoss gegen die Bundesverfassung kommt. Die BV 
bestimmt in Art. 58 Abs. 2 Satz 1: "Sie [die Armee] verteidigt das Land und seine Bevölkerung". 
Daraus erwächst die Frage, was die BV heute an "Verteidigungskompetenz" fordert. Die Verhin-
derung, Eingrenzung und Durchführung bewaffneter Konflikte wird aber kaum durch die BV, son-
dern vor allem durch die internationale Friedensordnung der UN-Charta mit dem zwingenden 
Gewaltverbot (Art. 2 Ziff. 4), dem Menschenrechtsschutz und dem humanitären Völkerrecht be-
stimmt. Dementsprechend muss sich die Verteidigungskompetenz neben den Vorgaben der BV 
auch an denjenigen des Völkerrechts ausrichten (vgl. Art. 5 Abs. 4 BV). 

2) Die Verteidigung des Landes und der Bevölkerung durch die Armee ist ein Kernelement der 
Schweizer Sicherheitsverfassung. Dabei geht es vor allem darum, die Menschen in der Schweiz 
vor Grausamkeiten und Vernichtung durch bewaffnete Konflikte zu schützen sowie die Existenz 
und Selbstbestimmung der staatlichen Gemeinschaft zu bewahren, und dies mit allen verfügba-
ren Mitteln, namentlich durch den Einsatz von Waffen, ja sogar von Menschenleben, damit ein 
bewaffneter Angriff abgewehrt wird. Der Verteidigungsauftrag der BV umfasst die Abwehr von 
Aggressionen und anderen Feindseligkeiten anderer Staaten sowie von von schweren Gewaltak-
ten von kriminellen und terroristischen Organisationen. Er besteht aber auch bei sonstigen 
schweren Störungen, namentlich bei grossen Katastrophen.  

3) Die Verteidigung von Land und Bevölkerung ist, vorbehältlich einer Verfassungsänderung, eine 
zwingende Aufgabe der Armee; doch für diese Aufgabe müssen auch weitere kampffähige Si-
cherheitsorgane des Bundes und der Kantone (wenn sie völkerrechtlich als Streitkräfte deklariert 
werden) sowie nichtmilitärische Organisationen, z.B. des Bevölkerungsschutzes oder der wirt-
schaftlichen Landesversorgung, beigezogen werden.  

4) Verfassungsrechtlich richtet sich der Auftrag zur Verteidigung von Land und Bevölkerung sicher 
gegen schwere, bewaffnete Angriffe von aussen, als ultimative Massnahme zur Wahrung der 
"äusseren Sicherheit und der Unabhängigkeit" (Art. 185 Abs. 1 BV). Doch umfasst die Verteidi-
gung auch die Abwehr von schweren Gewaltangriffen im Land selbst, was verfassungsrechtlich 
eine ausserordentliche Lage oder ein Staatsnotstand wäre. Allerdings ist selbst ein solcher aus-
serordentlicher Verteidigungseinsatz der Armee grundsätzlich als ein subsidiärer, der Durchset-
zung des Rechts, dem "law enforcement" verpflichteter polizeilicher Einsatz durchzuführen.  

5) Der Verteidigungsauftrag der BV ist in die internationale völkerrechtliche Friedensordnung einzu-
ordnen, die durch das zwingende Gewaltverbot von Art. 2 Ziff. 4 UN-Charta bestimmt ist. Dieses 
Gewaltverbot lässt grundsätzlich nur zwei Ausnahmen zu: a) das Recht eines Staates auf Selbst-
verteidigung gegen "armed attacks" ("bewaffnete Angriffe") oder kollektive Massnahmen der Ver-
teidigung zugunsten dieses angegriffenen Staates (Art. 51 UN-Charta), sowie b) Zwangsmass-
nahmen, die der UN-Sicherheitsrat zur internationalen Friedenssicherung nach Art. 39 ff. UN-
Charta anordnet. 

6) Für die Verteidigung des Landes gegen Aggressionen von aussen gilt somit das völkerrechtliche 
Selbstverteidigungsrecht. Dieses ist aber begrenzt: Präventive Selbstverteidigung ist grundsätz-
lich unzulässig, ebenso eine nachträgliche Gewaltausübung als Antwort auf einen früheren An-
griff. Die Selbstverteidigung muss sich gegen den Aggressor richten und in angemessenem Ver-
hältnis zur Schwere des Angriffs stehen. Das Recht auf Selbstverteidigung wird suspendiert, so-
bald der Sicherheitsrat die notwendigen Massnahmen zur Erhaltung des Weltfriedens nach Kapi-
tel VII UN-Charta anordnet.  

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          101 
 

7) Die "Verteidigung des Landes und der Bevölkerung" nach Art. 58 Abs. 2 BV kann, in völkerrecht-
lich zulässiger Weise, in einem Notstandsfall auch die Abwehr schwerer, rechtswidriger Akte im 
Land oder, selbst grenzüberschreitend, eine Nothilfe umfassen.  

8) Entscheidend nach Völkerrecht gemäss der UN-Charta, dem UNO-Pakt II, der EMRK und nach 
den Grundrechten der BV und entscheidend nach dem internationalen humanitären Konfliktsrecht 
ist, dass diese Fundamentalnormen eine klare "Wertentscheidung zugunsten des menschlichen 
Lebens und seiner Existenzfähigkeit" (IPSEN) getroffen haben: Namentlich gegenüber jedem 
wehrlosen Menschen besteht eine grund- und menschenrechtliche, den konkreten Gefahren ef-
fektiv begegnende, vorbehaltlose Schutzpflicht für Leben und Gesundheit; zudem sind alle Be-
völkerungsgruppen vor schweren Verbrechen wie Vernichtung, Vertreibung, Vergewaltigung und 
Verstümmelung zu schützen. Der Sicherheits- und Verteidigungsauftrag der BV muss letztlich 
auch die so genannte "responsibility to protect" gegenüber der eigenen Bevölkerung vor "mass 
atrocities" aufnehmen. 

9) Strittig ist, ob ein Staat auf die bewaffnete Selbstverteidigung verzichten kann. Ein Staat kann 
sicherlich gegenüber einer Aggression eines anderen Staates oder einer Staatengruppe kapitulie-
ren. Es ist m.E. aber unzulässig, dass ein Staat seine Staatsgewalt aufgeben, die Bevölkerung 
der Vernichtung, Vertreibung oder Verelendung überlassen und die Kultur- und Wirtschaftsgüter 
zerstören lassen darf. Damit würde er zu einer Bedrohung des internationalen Friedens. 

II. Besondere völkerrechtliche Abwehr-, Schutz- und Re-
spektpflichten  

 

10) Die verfassungs- und völkerrechtlichen Abwehr- und Schutzpflichten werden noch vielfach er-
gänzt, spezifiziert und überlagert werden durch vielfältige besondere völkerrechtliche Schutz-
pflichten. So besteht für die Schweiz aus den von ihr übernommenen völkervertraglichen und völ-
kergewohnheitsrechtlichen Pflichten zur dauernden Neutralität eine substanzielle Pflicht zur Si-
cherstellung spezifischer Verteidigungsfähigkeiten, z.B. zur Abwehr von Luftangriffen. Völker-
rechtlich gefordert wird, dass die Schweiz mit einer ihr zumutbaren, finanziell tragbaren, materiell 
und personell umsetzbaren und der jeweiligen Bedrohungslage angepassten Verteidigungskom-
petenz die geforderten Abwehrpflichten gewährleisten kann. Wie diese Vorgaben umzusetzen 
sind, ergibt sich jedoch nicht aus dem Neutralitätsrecht, sondern ist Teil der durch die Schweiz zu 
definierenden Sicherheitspolitik. Die einzelnen konkreten Verpflichtungen des völkerrechtlichen 
Neutralitätsgebots sollten endlich systematisch daraufhin untersucht werden, welche spezifischen 
militärischen Kompetenzen entwickelt und unterhalten werden müssen. Dies muss interdisziplinär 
geschehen und dem grenzüberschreitenden europäischen und internationalen Kooperationsbe-
darf (z.B. bei Frühwarnsystemen) Rechnung tragen.  

11) Besonders wichtig und aktuell sind die völkerrechtlichen Sicherheits-, Schutz- und Respektpflich-
ten, welche die Schweiz als Empfangs- und Gaststaat ausländischer Vertretungen und internati-
onaler Organisationen, allen Mitarbeiter/innen derselben sowie allen durch Immunitäten und Er-
leichterungen geschützten ausländischen Staatsoberhäuptern, Ministern etc. schuldet. Die völ-
kerrechtlichen Anforderungen gehen erheblich über diejenigen der allgemeinen öffentlichen Si-
cherheit und Ordnung hinaus. Völkerrechtlich verantwortlich ist der Bund; zuständig für die poli-
zeilichen Massnahmen sind vor allem die Kantone. Das geltende Bundesrecht setzt nur punktuel-
le Vorgaben und klärt leider wichtige Fragen, wie die Kostenteilung oder die Haftung, nicht aus-
reichend.  

12) Die rechtlichen und praktischen Fragen der Umsetzung der hoch bedeutsamen völkerrechtlichen 
Sicherheitspflichten der Schweiz gegenüber diplomatischen Vertretungen und internationalen Or-
ganisationen und Konferenzen sollten unbedingt zu einer Gesamtsicht zusammengetragen wer-
den, und für deren Lösung ist ein Konzept zu entwickeln. Auch wenn es dabei vor allem um poli-
zeiliche Ordnungs- und Sicherheitsaufgaben der Kantone und (begrenzt) des Bundes geht, sind 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          102 
 

auch Einsätze der Armee bei schwerwiegenden Bedrohungen gemäss Art. 58 Abs. 2 Satz 2 BV 
(Assistenzdienst) und, wie die Staatenpraxis zeigt, notfalls zur entschiedenen Abwehr bewaffne-
ter Konflikte (z.B. Verteidigungseinsatz gegen schwere terroristische Gewaltakte) zu planen. 

13) Weitere spezielle völkervertragliche und europarechtliche Abwehr- und Schutzpflichten obliegen 
der Schweiz namentlich im Bereich der Kriegsverhinderung und der Nichtverbreitung von Mas-
senvernichtungswaffen, der Verfolgung und Verhütung völkerrechtlicher Verbrechen, der Be-
kämpfung von organisierter Kriminalität und Terrorismus sowie in der europäischen Polizei- und 
Justizzusammenarbeit. Sie erfordern auf Seiten der Armee und der übrigen Sicherheitsorgane 
auf Bundes- und Kantonsebene ebenfalls qualifizierte Kompetenzen. Der internationale Informa-
tionsaustausch und die Rechtshilfe sind überwiegend Sache der Polizei und der Justiz; doch 
auch für die Armee sind der Aufbau fachtechnischen Know-hows und internationale informatio-
nelle Kooperation unabdingbar.  

III. Konkrete Anforderungen an die Verteidigungskompe-
tenz und das Leistungsprofil der Armee 

  

14) Der Verfassungsauftrag zur Verteidigung des Landes und der Bevölkerung verlangt eine reale 
Verteidigungskompetenz der Armee und/oder anderer kampffähiger/abwehrfähiger Organe. Zu-
dem werden schon im Voraus und während der Selbstverteidigung auch entschiedene Anstren-
gungen zur Kriegsverhinderung und zur Erhaltung des Friedens gefordert.  

15) Die Verteidigungskompetenz muss sich notwendigerweise nach den voraussichtlichen Bedro-
hungen richten. Die schweren Gefahren, die es abzuwehren gilt, haben sich erheblich gewandelt. 
Sie umfassen heute vorwiegend Bedrohungen, die weit über den machtpolitischen, militärischen 
Angriff und damit über den ursprünglichen Kernauftrag der Armee hinausgehen. Abzuwehren 
sind terroristische und organisierte Schwerstkriminalität, aber ebenso z.B. elektronische oder bio-
technologische Attacken. Zu fragen ist regelmässig, was sind in internationaler Sicht die voraus-
sehbaren zerstörerischen Kräfte, die schwere Menschenopfer fordern, die Selbstbestimmung und 
Integrität des Landes ernsthaft bedrohen und/oder die rechtlichen, staatlichen, wirtschaftlichen 
und technischen Grundlagen der staatlichen Gemeinschaft und der Wohlfahrt schwerstens beein-
trächtigen.  

16) Grundlage der Verteidigungskompetenz, wie sie sich aus dem verfassungsrechtlichen Auftrag 
und den völkerrechtlichen Anforderungen ergibt, ist somit eine eingehende und differenzierte Ri-
sikobeurteilung, die nach der BV Bundesrat und Bundesversammlung in gemeinsamer Verant-
wortung vornehmen müssen. Dafür sind bereits spezifische Kompetenzen erforderlich, nament-
lich Fach- und Expertenwissen sowie Erkenntnisse aus einem intensiven internationalen Aus-
tausch.  

17) Um die Kompetenzen näher zu bestimmen, ist zu berücksichtigen, dass es sowohl präventiver 
als auch reaktiver Kapazitäten bedarf, damit die verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen 
Vorgaben umgesetzt werden können. Dabei sind die praktisch nötigen Kompetenzen nicht nur im 
Hinblick auf ihre Effektivität zu bestimmen, sondern auch dergestalt, dass die Gewaltabwehr 
möglichst ohne unnötige Schädigungen und Tötungen erfolgt.  

18) Im Verteidigungsauftrag der Armee, aber vor allem im Assistenzdienst werden heute besonders 
die polizeilichen Kompetenzen der Armee gefordert, über die allerdings wohl nur die Angehörigen 
der Militärischen Sicherheit in ausreichendem Masse verfügen. Das verlangt eine teilweise Neu-
ausrichtung der Armee, und das hat Auswirkungen auf die Truppenorganisation und -führung, auf 
die Ausbildung und die Ausrüstung. Diese partielle Neuausrichtung verlangt keine BV-Änderung, 
solange sich die Armee an die bewährten Aufträge von Art. 58 Abs. 2 BV hält und die Subsidiari-
tät (Art. 43a BV) gegenüber den Kantonen beachtet. Ein dauernder Einsatz von Militärdienst-

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          103 
 

pflichtigen für nicht militärische Aufgaben kann als Verletzung des Menschenrechts auf Schutz 
vor Zwangsarbeit angesehen werden.  

19) Allerdings muss in diesem Zusammenhang auch aufgerechnet werden, was der Bund sonst noch 
an exekutorischen Polizeikräften hat, namentlich mit dem Sicherheitsdienst des Bundes und dem 
Grenzwachtkorps (GWK). Deren verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlagen sind unge-
nügend, und ihr Einsatz ist nicht mit den Einsätzen der Armee abgestimmt. Es braucht endlich ei-
ne verfassungsrechtliche Klärung über die Rollenverteilung und die Zusammenarbeit von Bund 
und Kantonen in deren sog. "Sicherheitsverbund". Darin bleibt der Verteidigungsauftrag der Ar-
mee des Bundes selbstverständlich ein zentrales Element. Hingegen ist die Armee keine "strate-
gische Reserve" für die Kantone, die aus finanziellen und personellen Gründen ihre sicherheits-
polizeilichen Aufgaben nicht erfüllen können oder wollen.  

20) Der Armeebericht 2010 definiert das Leistungsprofil der Armee. Dieses muss, neben anderen 
Anforderungen wie sicherheitspolitischen, finanzpolitischen und personellen, auch den verfas-
sungsrechtlichen und völkerrechtlichen Anforderungen entsprechen. Allerdings können diese An-
forderungen nur partielle Antworten geben. Hervorgehoben sei, dass die Leistungsangebote im 
Assistenzdienst, den die Praxis der letzten Jahre erheblich über das nach BV Zulässige hinaus 
ausgedehnt hat, eingeschränkt und mit den Kantonen geklärt werden sollten. Umgekehrt müsste 
das Leistungsangebot namentlich für spezielle völkerrechtliche Schutz- und Abwehraufgaben 
sowie für die Katastrophen- und Nothilfe deutlich angehoben werden.  

IV. Verfassungs- und völkerrechtliche Fragen einer Mili-
tärdienstleistung ohne Unterbrechung 

 

21) Drei Fragen, die zu beantworten waren, betreffen die Möglichkeit der Erhöhung des Anteils der 
Durchdiener in der Milizarmee. Eine prozentuale Fixierung der zulässigen Quote der Durchdiener 
lässt sich aus der Verfassung nicht ableiten. Im Rahmen der Armeeorganisation steht es dem 
Gesetzgeber unter Beachtung der definierten Verfassungsaufgaben und der bestehenden Be-
drohungslage offen, den Anteil der Durchdiener je nach Truppengattung differenziert festzulegen. 
Der Anteil der Durchdiener darf aus verfassungsrechtlicher Sicht aber namentlich nur soweit er-
höht werden, als a) die Funktionsfähigkeit des Systems einer gestaffelten Dienstleistung und ei-
ner längeren Phase einer aktiven Militärzugehörigkeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt wird; b) 
das Kader der Armee (nicht nur der Durchdienerformationen) überwiegend und systemprägend 
durch Milizunteroffiziere und -offiziere gestellt werden kann; sowie c) die Präsenz der Armee und 
die Einsatzbereitschaft aus dem Stande durch die Bedrohungslage und/oder die Anforderungen 
einer hinreichenden Fachausbildung sachlich begründet ist;  

22) Auch bezüglich der Frage nach dem zulässigen Anteil des militärischen Personals im Kader von 
Durchdienerformationen lassen sich aus der Verfassung keine konkreten Prozentangaben, son-
dern lediglich Orientierungspunkte ableiten.  

a. In der Ausbildung der Durchdienerformationen darf der Anteil an militärischem Personal im 
Kader von Durchdienerformationen nur so hoch sein, dass die Milizkader in der gesamten Ar-
mee nach wie vor das quantitative Übergewicht bilden.  

b. Die Schlüsselfunktionen müssen bei einem Einsatz der Durchdienerformationen, jedenfalls wo 
dieser planbar ist, wesentlich durch Milizoffiziere und -Unteroffiziere besetzt sein. Die Führung 
der Durchdienerformationen im Einsatz durch Berufskader muss die Ausnahme darstellen.  

c. Die Grundausbildung der Durchdienerformationen kann überwiegend oder gänzlich militäri-
schem Personal übertragen werden. 

d. Nach Abschluss der Grundausbildung hat die Verbandsausbildung und Führung im Einsatz 
überwiegend durch Milizkader zu erfolgen.  

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          104 
 

23) Was den Zwang zum Durchdienen betrifft, so wäre dessen Einführung auf Gesetzesstufe verfas-
sungsrechtlich zulässig. Er bedarf als wichtige rechtsetzende Bestimmung einer formalgesetzli-
chen Grundlage. Diese muss hinreichend und angemessen bestimmt sein, d.h. die Vorausset-
zungen und Kriterien für die Anwendung eines Zwangs zum Durchdienen müssen bereits auf 
Gesetzesstufe konkretisiert werden. Die Kriterien müssen sich am Erfordernis eines besonderen 
öffentlichen Interesses, der Verhältnismässigkeit der zusätzlichen Einschränkungen für die AdA 
und der Rechtsgleichheit orientieren.  

24) Zu berücksichtigen sind insbesondere folgende Punkte: 

a. Wünschbar wäre, dass die Funktionen, deren Erfüllung durch Durchdiener erzwungen werden 
kann, gesetzlich statuiert würden. Auf jeden Fall sind in der gesetzlichen Grundlage aber Be-
darfskriterien zu formulieren, die bei einer zwangsweisen Verpflichtung zum Durchdienen er-
füllt sein müssen. 

b. Gesetzlich festzuhalten ist, dass die Auswahl der Durchdiener in erster Linie nach dem Krite-
rium der Eignung und somit nach den persönlichen Qualifikationen und Fähigkeiten erfolgt.  

c. Wie die öffentlichen Interessen an einer Dienstleistung ohne Unterbrechung und den privaten 
Interessen an einer gestaffelten Leistung des Ausbildungsdienstes im Einzelfall abzuwägen 
sind, das muss genügend bestimmt umschrieben werden. 

d. Ein Entscheid über den Zwang zu einer Dienstleistung ohne Unterbrechung muss die minima-
len Verfahrensvorschriften gemäss Art. 29 BV einhalten. Insbesondere ist der AdA anzuhören 
und der Entscheid entsprechend den gesetzlichen Beurteilungskriterien zu begründen. 

e. Zudem verlangt die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie von Art. 29a BV, dass eine 
Verpflichtung zum Durchdienen gerichtlich überprüfbar ist; denn hier handelt es sich nicht um 
eine Kommandosache nach Art. 37 MG und Art. 3 Bst. d VwVG, die in der Armee entschieden 
werden kann. Soll der Entscheid über die Verpflichtung zu einer Dienstleistung ohne Unterb-
rechung keiner gerichtlichen Überprüfung unterstellt werden, ist dies im MG selbst festzuhal-
ten. Eine Ausnahme von der Rechtsweggarantie wäre qualifiziert begründungsbedürftig.  

25) Bei der allfälligen Einführung einer gesetzlichen Verpflichtung zu einer Dienstleistung ohne Un-
terbrechung muss die Vereinbarkeit des Tatbeweises für die Wahl des zivilen Ersatzdienstes mit 
dem konventionsrechtlichen Zwangsarbeitsverbot erneut überprüft werden. 

26) Abschliessend lässt sich feststellen, dass die Verteidigung der Menschen und des Landes eine 
verfassungsrechtlich und völkerrechtlich unaufhebbare Sicherheitsaufgabe der Schweiz darstellt. 
Diese wird heute zweifellos vor allem nach den Anforderungen des Schutzes der Grund- und 
Menschenrechte, nach der Abwendung von menschlicher Not und sonstigen Katastrophen und 
nach dem Beitrag für die Sicherung der internationalen Friedensordnung beurteilt. Dabei ist im-
mer wieder mit verschiedensten schweren Bedrohungen des Friedens zu rechnen, die eine lau-
fende Fortentwicklung der Verteidigungskompetenzen der Armee und weiterer Sicherheitsorgane 
verlangen.  

 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          105 
 

A. Auftrag 
I. Rechtsfragen 

 

Mit Datum vom 5. Juli 2010 hat der Vorsteher des VBS, Herr Bundesrat U. MAURER, den Auftrag zur 
Bearbeitung folgender Rechtsfragen erteilt:  

a) Wie weit darf der Anteil der Durchdiener (Art. 54a Ziff. 3 Militärgesetz) erhöht werden (in Pro-
zenten des Gesamtbestandes der Armee), ohne die Verfassung zu verletzen? Verhält es sich 
für alle Truppengattungen gleich oder kann differenziert werden? 

b) Wie hoch darf der Anteil an militärischem Personal im Kader von Durchdienerformationen 
sein, ohne die Verfassung zu verletzen? 

c) Wäre die Einführung eines Zwangs zum Durchdienen auf Gesetzesstufe zulässig, oder müss-
te auch die Verfassung geändert werden? 

d) Wie weit darf die Verteidigungskompetenz der Armee reduziert werden, ohne gegen die Ver-
fassung zu verstossen? 

e) Ist das im Entwurf vom 15. Juni 20101

In der mündlichen Besprechung des Auftrags mit Herrn Bundesrat U. MAURER wurde festgehalten, 
dass bei Frage d) auch die völkerrechtlichen Vorgaben und Schranken dargestellt werden. Besonders 
zu untersuchen sind die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz als Gaststaat zahlreicher 
internationaler Organisationen und von Diplomaten. Schliesslich ist auch auf den Bezug der Verteidi-
gungsaufgaben der Armee zu den Polizeiaufgaben der Kantone und des Bundes einzugehen.  

 zum Armeebericht umschriebene Leistungsprofil der 
Armee (Kapitel 6) verfassungskonform? 

II. Zum Vorgehen 
1. Die Rechtsfragen Bst. a-c gehören zusammen und sind gemeinsam zu behandeln. Die Rechtsfra-

gen betreffen nicht nur das Milizprinzip nach Art. 58 Abs. 1 BV, sondern die gesetzliche Regelung 
der Durchdiener muss auch im Zusammenhang mit den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen 
Vorgaben für die Wehrpflicht resp. Militärdienstpflicht nach Art. 59 Abs. 1 BV beurteilt werden. 
Zentral ist, dass die bisherigen gesetzlichen Regelungen überprüft und ihre allfälligen Lücken und 
Verbesserungsbedürfnisse in verfassungsrechtlicher Sicht beurteilt werden. Schliesslich ist auch 
das Verhältnis der Militärdienstpflicht zum zivilen Ersatzdienst wie zum Zivilschutz, ja allenfalls zu 
einer allgemeinen Dienstpflicht anzusehen, und es müssen die aktuellen und die mit einer allfälli-
gen weiteren Bestandesreduktion der Armee noch wachsenden Probleme der Wehrdienstgerech-
tigkeit angesprochen werden. 

Die Beantwortung der Fragen Bst. a-c wird im nachfolgenden Gutachten aber nach der Behand-
lung der Fragen Bst. d und e erfolgen, denn erst nach den Einsichten über die heutigen Anforde-
rungen an die Verteidigungsfähigkeit und das Leistungsprofil der Armee lässt sich m.E. einiger-
massen verlässlich beurteilen, ob und wie weit das verfassungsrechtliche Milizprinzip noch respek-
tiert werden kann, welche neuen Formen des Militärdienstes mit Art. 58 Abs. 1 BV vereinbar sein 
könnten und ob die verfassungsrechtliche Militärdienstpflicht modifiziert werden muss. 

2. Die zentrale Rechtsfrage des Gutachtens ist diejenige von Bst. d, die eine Antwort darauf verlangt, 
was die Verteidigung des Landes und seiner Bevölkerung durch die Armee (Art. 58 Abs. 2 Satz 1 
BV) im Kontext der gesamten Bestimmungen der "Sicherheitsverfassung" der Schweiz bedeutet. 
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Verteidigungskompetenz der Armee müssen al-
lerdings in Verbund mit den völkerrechtlichen Anforderungen an die Verteidigung des Landes ge-

                                                      
1  Dem Gutachten lag sodann der Entwurf zum Armeebericht in der Fassung vom 30. Juli 2010 zugrunde; jetzt: Armeebe-
richt 2010, vom 1. Oktober 2010, Separatausgabe des Bundesblattes. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          106 
 

sehen werden, schon weil das Völkerrecht heute viel eingehender als früher bestimmt, wann und 
wie sich ein Staat zulässigerweise verteidigen kann und wann und wie er sonst mit Polizei und Mili-
tär gegen Gewalt vorgehen darf. Das Gutachten soll deshalb auch die Frage beantworten, wie weit 
aus dem völkerrechtlichen Recht auf Selbstverteidigung eine Pflicht zur Gewährleistung der Vertei-
digungskompetenz des Landes erwächst, wenn dieses sein Selbstverteidigungsrecht völkerrechts-
konform wahrnehmen will. Weitere völkerrechtliche Pflichten zur Aufrechterhaltung der Verteidi-
gungskompetenz ergeben sich aus den Pflichten neutraler Staaten nach dem internationalen Neut-
ralitätsrecht und aus den Pflichten der Schweiz als Gast- bzw. Empfangsstaat für zahlreiche inter-
nationale Organisationen, für diplomatische und konsularische Vertretungen, für Personen mit völ-
kerrechtlichen Immunitäten sowie für internationale Treffen. Zentral müssen schliesslich die Pflich-
ten zum Schutz der Menschenrechte und die neu diskutierte völkerrechtliche "Responsibility to pro-
tect" dargestellt werden. 

Die verfassungsrechtlich und völkerrechtlich geforderte Verteidigungskompetenz der Armee muss 
sich selbstverständlich nach den heute bekannten und voraussehbaren Gefahren und Beeinträch-
tigungen der internationalen Friedensordnung richten. Bedeutsam ist dabei sicherlich, dass die 
internationalen bewaffneten Konflikte nur noch selten militärische Auseinandersetzungen zwischen 
Staaten, sondern grossmehrheitlich sog. asymmetrische bewaffnete Konflikte sind. Dazu sind we-
sentliche Aussagen im SIPOL Bericht 2010 vom 23. Juni 20102

Die Verteidigungskompetenz der Armee (einschliesslich der Kompetenz zu sicherheitspolizeilichen 
Interventionen in ausserordentlichen Lagen) muss auch die Fähigkeiten anderer Sicherheitsorga-
ne, insbesondere der Polizei der Kantone und des Bundes, zur Verteidigung des Landes und sei-
ner Bevölkerung z.B. gegen organisierte und terroristische Kriminalität in Rechnung stellen. Sie 
muss zudem die wachsenden Anforderungen an die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben durch 
die Armee im Inland und während besonderen Diensten im Ausland berücksichtigen. Dabei ist zu 
beachten, dass die Armee und die anderen Sicherheitsorgane von Bund und Kantonen sowohl bei 
der Wahrnehmung von polizeilichen Sicherheits- und Ordnungsaufgaben zur Rechtsdurchsetzung 
wie in Fällen von internationalen bewaffneten Konflikten stets die verfassungsrechtlichen und völ-
kerrechtlichen Bindungen eines staatlichen Einsatzes von Gewalt respektieren müssen, in bewaff-
neten Konflikten insbesondere die Verpflichtungen des humanitären Völkerrechts. 

 und im Entwurf des Armeeberichts 
vom 30. Juli 2010 (jetzt: Armeebericht 2010 vom 1. Oktober 2010) zu finden. 

3. Die Beantwortung der Rechtsfrage nach Bst. e erfolgt, auf der Basis der Ergebnisse aus der Be-
handlung der Frage von Bst. d, anhand des 6. Kapitels des Entwurfs des Armeeberichts vom 30. 
Juli 2010 (jetzt: 5. Kapitel des Armeeberichts 2010 vom 1. Oktober 2010). Allerdings soll, wie mit 
Herrn Bundesrat U. MAURER besprochen, das Leistungsprofil der Armee auch, mindestens über-
sichtsweise, zu den Polizeifähigkeiten des Bundes und der Kantone in Bezug gesetzt werden. Eine 
Stellungnahme zum Leistungsprofil der Armee kann nicht nur anhand der Aufgaben der Armee 
nach Art. 58 Abs. 2 BV und Art. 1 Militärgesetz erfolgen; vielmehr bestimmen die rechtlichen An-
forderungen und Rahmenbedingungen für die Polizeidienste des Bundes und der Kantone die An-
forderungen an die Qualität der Leistungen der Armee mit. 

 

                                                      
2  BBl 2010 5133 ff. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          107 
 

B. Verfassungs- und völkerrechtliche Anfor-
derungen an die Verteidigungskompetenz 
der Armee 

I. Verfassungsrechtliche Anforderungen 
1. Die Sicherheitsverfassung des Bundes 
Die Verteidigung des Landes durch die Armee ist ein Teil des Sicherheitsverfassungsrechts der Bun-
desverfassung vom 18. April 1999. 

a) Der Verteidigungsauftrag 

Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV bestimmt: 

"Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie ver-
teidigt das Land und seine Bevölkerung." 

"L'armée contribue à prévenir la guerre et à maintenir la paix; elle assure la défense du 
pays et de sa population." 

"L’esercito serve a prevenire la guerra e contribuisce a preservare la pace; difende il Paese 
e ne protegge la popolazione." 

"L’armada serva per impedir guerras e gida a mantegnair la pasch; ella defenda il pajais e 
sia populaziun." 

Dieser Verteidigungsauftrag der Armee ist zweifellos ein Kernelement der sicherheitsrechtlichen Be-
stimmungen der Bundesverfassung. Die Bedeutung dieses Auftrags und die allfälligen Anforderungen 
nach bestehendem Bundesverfassungsrecht an die Verteidigungskompetenz der Armee erschliessen 
sich nur aus dem Gesamtzusammenhang der Bestimmungen der Sicherheitsverfassung.3

b) Staatszweck  

 

Die Pflicht zur Verteidigung des Landes ergibt sich schon aus dem in Art. 2 BV formulierten Zweck der 
Eidgenossenschaft. Abs. 1 von Art. 2 bestimmt: 

"Die Schweizerische Eidgenossenschaft schützt die Freiheit und die Rechte des Volkes 
und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes." 

"La Confédération suisse protège la liberté et les droits du peuple et elle assure 
l’indépendance et la sécurité du pays." 

"La Confederazione Svizzera tutela la libertà e i diritti del Popolo e salvaguarda 
l’indipendenza e la sicurezza del Paese." 

"La Confederaziun svizra protegia la libertad ed ils dretgs dal pievel e mantegna 
l’independenza e la segirezza dal pajais." 

Mit der BV von 1999 wurde, in Abkehr von Art. 2 Abs. 1 aBV, der Schutz der Freiheit und der Rechte 
des Volkes vor der Wahrung der Unabhängigkeit und der Sicherung des Landes genannt, weil die 
Gewährleistung einer freiheitlichen und demokratischen Rechtsordnung als wichtigste Pflicht des 

                                                      
3  Zum Begriff der "Sicherheitsverfassung" vgl. SCHWEIZER/KÜPFER, SG Komm., Vorbemerkungen zur Sicherheitsverfas-
sung, Rz. 1; MEYER, Grundaufgaben, S. 238 ff. Rz. 40 ff. Allerdings fehlen in diesem Teil der BV weitgehend sicherheitsbezo-
gene prinzipielle Auftragsnormen, vgl. MOHLER, Vernetzung, S. 590 ff.  

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          108 
 

Staates und seiner Organe erscheint.4 Art. 2 Abs. 1 BV verweist auf den Rechtsstaat (Art. 5 BV),5 auf 
die Pflicht des Staates, die Grund- und Menschenrechte zu schützen, was namentlich Art. 35 BV ans-
pricht,6 sowie auf die Rechte auf freie demokratische Entscheidung und Mitwirkung (vgl. Art. 34 und 
39 BV). Die "Wahrung der Unabhängigkeit und Sicherheit des Landes" war 1848 aus nachvollziehba-
ren historischen Gründen7 als erster Staatszweck genannt worden; sie bleibt, ungeachtet der wach-
senden internationalen und europäischen Einbindungen der Schweiz, unverändert zentral. Sie stellt, 
wie JEAN-FRANÇOIS AUBERT schrieb, "den vordringlichsten Zweck des Staates dar: Der Staat muss 
zuerst bestehen und nach Möglichkeit die Entscheidungsfreiheit über sein Schicksal bewahren, bevor 
er sich andere Zwecke vornehmen kann."8

c) Verfassungsrechtliche Ziele der Aussenpolitik 

 

Wichtig ist heute, dass der Schutz von Verfassungsstaat und Demokratie und der Schutz der Sicher-
heit des Landes durch Art. 2 Abs. 4 BV noch in einen internationalen Kontext gestellt werden. Verlangt 
wird, dass sich die Schweiz einsetzt "für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung" ("en 
faveur d’un ordre international juste et pacifique", "per un ordine internazionale giusto e pacifico", "in 
urden internaziunal paschaivel e gist"). Diese bildet ihrerseits die Rahmenbedingungen für den primä-
ren Staatszweck nach Abs. 1.9

"Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre 
Wohlfahrt …"  

 Diese Einordnung oder dieses Zusammenfügen der Sicherheitsverfas-
sung mit der für die auswärtigen Beziehungen des Landes zentralen "Aussenverfassung" wiederholt 
sich in Art. 54 Abs. 2 BV, welcher die Ziele der schweizerischen Aussenpolitik umschreibt. Auch diese 
Bestimmung nennt an erster Stelle: 

"La Confédération s’attache à préserver l’indépendance et la prospérité de la Suisse…" 

"La Confederazione si adopera per salvaguardare l’indipendenza e il benessere del Pae-
se…"  

"La confederaziun s’engascha per mantegnair l’independenza da la Svizra e per sia pros-
peritad..." 

Dabei sind die Existenz und die Selbstbestimmung der Schweiz nur zu gewährleisten, wenn sich das 
Land gleichzeitig und gleichermassen für die weiteren Ziele der Aussenpolitik engagiert, insbesondere 
für die "Achtung der Menschenrechte", für ein "friedliches Zusammenleben der Völker" ("à promouvoir 
le respect des droits de l'homme …, la coexistence pacifique des peuples …"; "contribuisce a far ris-
pettare i diritti umani …, ad assicurare la convivenza pacifica dei populi …"; "a respectar ils dretgs 
umans ..., a la convivenza paschaivla dals pievels...").10

                                                      
4  Vgl. Botschaft zum Verfassungsentwurf, BBl 1997 I 126; AUBERT, Petit commentaire, Art. 1, Rz. 8; EHRENZELLER, SG 
Komm., Art. 2, Rz. 17. Das entsprach aber auch früher durchwegs der freiheitlichen "schweizerischen Staatsidee", wie sie 
ZACCARIA GIACOMETTI beschrieb, vgl. FLEINER/GIACOMETTI, S. 30 ff. 

 

5  Zum Begriff des Rechtsstaates vgl. TSCHANNEN, § 6 Rz. 21 ff., S. 88 ff. 

6  Dazu SCHWEIZER, SG Komm., Art. 35, Rz. 13 ff., betreffend den Schutz von Leben und Gesundheit besonders Art. 10, 
Rz. 35 ff. 

7  Dieser Zweck stand schon im Bundesvertrag von 1815 sowie in den Verfassungsentwürfen von 1832 und 1833 und war 
im von Bürgerrevolutionen und deren gewaltsamer Niederschlagung geschüttelten Europa von 1848 besonders aktuell. 

8  AUBERT, Komm. aBV, Art. 2, Rz. 13. 

9  MALINVERNI, in: ZSR 1998 II, S. 124 ff.; sowie einlässlicher SEGER, S. 1105 ff. 

10  Die Ziele sind gleichwertig und ihre Verfolgung verlangt bei Zielkonflikten eine Abwägung (KLEY/LUTZ, SG Komm. Art. 
54, Rz. 30). 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          109 
 

d) Sicherheitspolitische Kompetenzen des Bundes im Bundesstaat 

Die wichtigsten sicherheitsrechtlichen Bestimmungen der BV sind in den Art. 57 - 61 niedergelegt.11 In 
Art. 57 Abs. 112 wird die Staatsaufgabe "öffentliche Sicherheit" generell angesprochen, und Abs. 2 
statuiert eine Koordinationspflicht für Bund und Kantone. Art. 58 - 61 bilden die "Wehrverfassung" und 
bestimmen die Zuständigkeiten des Bundes für Armee und Zivilschutz. Diese werden ergänzt durch 
Vorgaben für die wirtschaftliche Landesversorgung (Art. 102 BV) und die Regelungskompetenz für 
Waffen und Kriegsmaterial (Art. 107 BV). Die vielfältigen, ständig wachsenden Polizeifunktionen des 
Bundes sind hingegen nur mittelbar und punktuell durch Auslegung erschliessbar.13

e) Kompetenzen von Bundesversammlung und Bundesrat 

 

Schliesslich wird die Umschreibung der Staatszwecke, der aussenpolitischen Ziele und der sicher-
heitspolitischen Aufgaben des Landes komplettiert und ausgeführt durch die sich ergänzenden Or-
gankompetenzen von Bundesrat und Bundesversammlung im Bereiche der öffentlichen Sicherheit der 
Schweiz nach Art. 173 Abs. 1 Bst. a-d sowie Art. 185 BV. Dabei geht es um deren Zuständigkeiten 
"zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz" sowie 
"zur Wahrung der inneren Sicherheit", zur Bewältigung "ausserordentlicher Umstände" bzw. zur Be-
wältigung von "eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ord-
nung oder der inneren und äusseren Sicherheit" sowie schliesslich um den allfälligen Einsatz der Ar-
mee in der Landesverteidigung oder in schweren innerstaatlichen Konflikten.14

                                                      
11  Allerdings gibt es wesentliche Lücken in der BV, namentlich in Bezug auf die besonderen Polizeikompetenzen des 
Bundes und auf die Polizeikräfte des Bundes (wie z.B. das heute als Bundessicherheitspolizei wirkende Grenzwachtkorps, vgl. 
SCHWEIZER/MOHLER, S. 120 ff.). 

  

12  Art. 57 Abs. 1 BV lautet: 

"Bund und Kantone sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Sicherheit des Landes und den Schutz der Bevöl-
kerung."   
"La Confédération et les cantons pourvoient à la sécurité du pays et à la protection de la population dans les limites de 
leurs compétences respectives."    
"Nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni provvedono alla sicurezza del Paese e alla protezio-
ne ella popolazione."      
"La confederaziun ed ils chantuns procuran en il rom da lur cumpetenzas per la segirezza dal pajais e la protecziun da 
la populaziun." 

13  Vgl. SCHWEIZER, SG Komm., Art. 57, Rz. 12 ff.; LINSI, in: LeGes 2008/3, S. 468 ff. 
14  Auch hier lohnt sich wieder der Blick auf die gleichwertigen Textfassungen in den Landessprachen: 

Art. 173 Abs. 1, Bst. a-d: 
a. Sie trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz.  
b. Sie trifft Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit.  
c. Wenn ausserordentliche Umstände es erfordern, kann sie zur Erfüllung der Aufgaben nach den Buchstaben a und b 
Verordnungen oder einfache Bundesbeschlüsse erlassen.  
d. Sie ordnet den Aktivdienst an und bietet dafür die Armee oder Teile davon auf. 
 
a. elle prend les mesures nécessaires pour préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse;  
b. elle prend les mesures nécessaires pour préserver la sécurité intérieure;  
c. elle peut édicter, lorsque des circonstances extraordinaires l’exigent et pour remplir les tâches mentionnées aux 
lettres a et b, des ordonnances ou des arrêtés fédéraux simples;  
d. elle ordonne le service actif et, à cet effet, met sur pied l’armée ou une partie de l’armée; 
 
a. prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della Svizzera;  
b. prende provvedimenti a tutela della sicurezza interna;  
c. se circostanze straordinarie lo richiedono, può emanare ordinanze o decreti federali semplici per adempiere i compiti 
di cui alle lettere a e b;  
d. ordina il servizio attivo e a tal fine mobilita l’esercito o sue parti; 
 
a. Ella prenda mesiras per mantegnair la segirezza externa, l’independenza e la neutralitad da la Svizra.  
b. Ella prenda mesiras per mantegnair la segirezza interna.  
c. Sche circumstanzas extraordinarias pretendan quai, po ella relaschar ordinaziuns u conclus federals simpels per 
ademplir las incumbensas tenor las litteras a e b.  
d. Ella ordaina il servetsch activ e mobilisescha per quest intent l’armada u parts da questa. 
 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          110 
 

f) Umfassender Sicherheitsbegriff 

Aus diesen verschiedenen Aussagen der öffentlichen Sicherheitsverfassung wird deutlich, dass die 
Bundesverfassung von einem umfassenden Sicherheitsbegriff ausgeht. Es geht um die Sicherheit und 
den Schutz des Staates, seiner Institutionen, der Rechtsordnung, der Demokratie, der Grund- und 
Menschenrechte und der einzelnen Güter der Individuen und der Gemeinschaft sowie um den Be-
stand und die Eigenständigkeit des Landes. ALEXANDER RUCH bemerkt zu Recht, dass bei den ver-
schiedenen Artikeln der BV "semantische Ausdifferenzierungen verfassungsrechtlich grundsätzlich 
nicht gewollt" sind; zu sprechen wären im Grunde genommen beispielsweise von "Sicherheit und 
Schutz des Landes und der Bevölkerung".15

2. Zum Begriff der öffentlichen Sicherheit 

 

Offensichtlich ist die "öffentliche Sicherheit" als Oberbegriff zu den verschiedenen sicherheitsrechtli-
chen Anforderungen des Bundesverfassungsrechts zu verstehen.  

a) Eine überholte Unterscheidung 

Vor der Erläuterung dieses Begriffs verlangt die Terminologie der BV eine Präzisierung: Wenn die BV 
in Art. 57, 173, 184 und 185 zwischen innerer und äusserer Sicherheit differenziert, so hat sie hier 
eine vorwiegend historische Unterscheidung in der Nachführung aufgenommen. Die Unterscheidung 
wird durch den föderativen Aufbau des schweizerischen Staates begründet, wonach, wie Art. 57 Abs. 
2 BV bestätigt, die Kantone vorwiegend für die innere Sicherheit zuständig sind. Die Unterscheidung 
macht heute aber kaum mehr einen Sinn, weil die Gefährdungen von aussen und von innen zusam-

                                                                                                                                                                      
Art. 185: 
1Der Bundesrat trifft Massnahmen zur Wahrung der äusseren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der 
Schweiz.     
2 Er trifft Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit.   
3 Er kann, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder un-
mittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu be-
gegnen. Solche Verordnungen sind zu befristen.  
4 In dringlichen Fällen kann er Truppen aufbieten. Bietet er mehr als 4000 Angehörige der Armee für den Aktivdienst auf 
oder dauert dieser Einsatz voraussichtlich länger als drei Wochen, so ist unverzüglich die Bundesversammlung einzu-
berufen. 
 
1Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suis-
se. 
2 Il prend des mesures pour préserver la sécurité intérieure. 
3 Il peut s’appuyer directement sur le présent article pour édicter des ordonnances et prendre des décisions, en vue de 
parer à des troubles existants ou imminents menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité in-
térieure. Ces ordonnances doivent être limitées dans le temps. 
4 Dans les cas d’urgence, il peut lever des troupes. S’il met sur pied plus de 4000 militaires pour le service actif ou que 
cet engagement doive durer plus de trois semaines, l’Assemblée fédérale doit être convoquée sans délai. 
 
1 Il Consiglio federale prende provvedimenti a tutela della sicurezza esterna, dell’indipendenza e della neutralità della 
Svizzera. 
2 Prende provvedimenti a tutela della sicurezza interna. 
3 Fondandosi direttamente sul presente articolo, può emanare ordinanze e decisioni per far fronte a gravi turbamenti, 
esistenti o imminenti, dell’ordine pubblico o della sicurezza interna o esterna. La validità di tali ordinanze dev’essere li-
mitata nel tempo. 
4 In casi urgenti, può mobilitare truppe. Se mobilita in servizio attivo più di 4000 militari o se questa mobilitazione si es-
tende presumibilmente oltre le tre settimane, convoca immediatamente l’Assemblea federale. 
 
1Il cussegl federal prenda mesiras per mantegnair la segirezza externa, l’independenza e la neutralitad da la Svizra. 
2 El prenda mesiras per mantegnair la segirezza interna. 
3 Sa basond directamain sin quest artitgel, po el relaschar ordinaziuns e disposiziuns per cumbatter grevs disturbis gia 
succedids u imminents che smanatschan l’urden public u la segirezza interna u externa. Talas ordinaziuns èn da limitar 
temporalmain.    
4 En cas urgents po el mobilisar truppas. Sch’el mobilisescha pli che 4000 members da l’armada per il servetsch activ u 
sch’ins po presumar che quest engaschament duria pli che trais emnas, esi da convocar immediatamain l’assamblea 
federala. 

15  RUCH, in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 56 Äussere und innere Sicherheit, S. 892. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          111 
 

menhängen – man denke nur an die Gefahren und Schädigungen durch organisierte Kriminalität – 
und weil die Sicherheitsaufgaben auch der Kantone, namentlich im Zusammenhang mit der Polizeiar-
beit im Raum der Sicherheit von Schengen genauso grenzüberschreitend wie nach innen ausgerichtet 
sein müssen.16

b) Ein weiter Begriff  

 

Insgesamt ist sich die Lehre einig, dass das Verfassungsrecht unter Beachtung völkerrechtlicher Vor-
gaben wie der UN-Charta und der Menschenrechts-Pakte von einem weiten Begriff der öffentlichen 
Sicherheit ausgeht. Sicherheit misst sich nach der "menschlichen Sicherheit", der "human security",17 
und sie ist durch ihre funktionelle Ausrichtung auf den Schutz zu verstehen.18 Öffentliche Sicherheit 
bedeutet zum einen den Schutz der Rechtsordnung, der rechtsstaatlichen, verfassungsmässigen 
Ordnung, namentlich der Rechtsgüter der staatlichen Gemeinschaft einschliesslich der völkerrechtli-
chen Eigenständigkeit des Staates, zum anderen die Sicherung des gesellschaftlichen, innerstaatli-
chen und zwischenstaatlichen Friedens sowie zum Dritten die Abwehr und Überwindung von Notlagen 
und Katastrophen der Gemeinschaft und der Umwelt.19

"Zusammengefasst lässt sich der Sicherheitsbegriff, verstanden als Zielsetzung, umschreiben als 

 Neben diesem auf die normativen Anforde-
rungen ausgerichteten Begriff ist auch ein auf die Schutzmassnahmen ausgerichteter Sicherheitsbe-
griff, wie ihn MARKUS MOHLER vertritt, ertragreich:   

• der integrale Schutz des Landes im Sinne des Territoriums als Lebensraum (einschliesslich 
Infrastruktur sowie öffentliches und privates Eigentum), seine Institutionen mit allen rechtlich 
geregelten Zuständen und Verfahren vor völkerrechtswidrigen und/oder kriminellen, Gewalt in-
tendierten (einschliesslich anderweitiger erpresserischen) oder Gewalt anwendenden Akten 
sowie technologischen und natürlichen Gefahren und 

• die Bewahrung und Durchsetzung der verfassungsrechtlich kollektiv und individuell gewähr-
leisteten Kerngehalte der Grundrechte der Bevölkerung (als Abwehrrecht und Schutzrecht), 
durch 

• entsprechende frühest mögliche Vorkehrungen sowie lagegebotene Massnahmen zur Ver-
meidung von Gefahren (Gefahrenvorsorge) und zur Gefahrenabwehr auf staatspolitischer 
Ebene, 

• sowie derselben Gefahrenabwehr dienende Interventionen präventiver und repressiver Art auf 
der polizeilichen Ebene".20

Diese Definition macht deutlich, dass die verfassungsrechtlich geforderte Sicherheit des Landes und 
seiner Bevölkerung sich einerseits sorgfältig auf die verschiedenen Gefahren, Gefährdungen, Risiken 
und Schädigungen für den Staat und die Gemeinschaft ausrichten soll und dass sie andererseits auf 
allen Ebenen im Rahmen von Völkerrecht und Verfassung erfolgen muss, welche zum Schutz der 
internationalen Friedensordnung und der Grund- und Menschenrechte vielfältige Präventions-, Ab-
wehr- und Schutzpflichten vorsehen. Aus dieser Gesamtsicht auf den verfassungsrechtlichen Sicher-
heitsbegriff ist der Begriff der Verteidigung des Landes zu bestimmen. 

 

                                                      
16  Näheres zur fragwürdigen, ja überholten Unterscheidung zwischen innerer und äusserer Sicherheit: MOHLER, Vernet-
zung, S. 583 ff., mit Hinweisen auf die "Ubiquität des Schrecklichen"; SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, S. 86 ff.; SCHWEI-
ZER/KÜPFER, SG Komm., Vorbemerkungen zur Sicherheitsverfassung, Rz. 4; zurückhaltender SAXER, SG Komm., Art. 185, Rz. 
8. 

17  Dazu Report of the Secretary-General (K. ANNAN), In larger freedom: towards development, security and human rights 
for all, 21.3.2005, A/59/2005; dazu etwa THAKUR, S. 71 ff.; SCHWEIZER/SUTTER/WIDMER, S. 70 ff. 

18  RUCH, Sicherheit, S. 25. 

19  SCHWEIZER/KÜPFER, SG Komm., Vorbemerkungen zur Sicherheitsverfassung, Rz. 6; RUCH, in: Verfassungsrecht der 
Schweiz, § 56 Äussere und innere Sicherheit, S. 891 ff.; DERS., Sicherheit, S. 25. 

20  MOHLER, Vernetzung, S. 565 f. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          112 
 

3. Geltung der Sicherheitsverfassung in ausserordentlichen Lagen und 
im Notstand 

Die Verfassungsvorgaben bezüglich der öffentlichen Sicherheit des Landes, seiner Unabhängigkeit 
und dem Schutz der Bevölkerung gelten auch unter ausserordentlichen Umständen, ja sie sind gerade 
dazu bestimmt, auch grössten Gefahren und Beeinträchtigungen der öffentlichen Sicherheit und der 
Menschen in diesem Lande zu begegnen. Das Bundesverfassungsrecht geht selbstredend von den 
"ordentlichen Lagen" aus, in denen sich die Verfassungsordnung, das politische System sowie die 
Wirtschaft und die Gesellschaft ungehindert im Rahmen von Recht und Verfassung entfalten kön-
nen.21 Sodann kann es besondere Sicherheitslagen geben, sei es, dass zeitweise besondere Risiken 
bestehen oder dass sicherheitspolitische Anordnungen besonders dringlich sind oder dass sie einen 
ausserordentlichen Aufwand verlangen.22 Solche sicherheitspolitischen Herausforderungen stellt z.B. 
die jährliche Durchführung des WEF dar oder eine internationale Konferenz wie das G8-Treffen in 
Evian. Der Begriff der "besonderen Lage" ist allerdings kein verfassungsrechtlicher.23 Die Bewältigung 
solcher Sicherheitsaufgaben durch die Organe der Kantone und des Bundes erfolgt hier immer nach 
ordentlichem Recht, allenfalls mit Hilfe von Dringlichkeitsrecht.24

Für eine gefährlich eskalierende Entwicklung der Sicherheitslage kennt die Verfassung in Art. 58 Abs. 
2 Satz 2 und Art. 185 Abs. 3 den Begriff der "ausserordentlichen Lagen" ("situations d'exception" / 
"situazioni straordinarie" / "situaziuns extraordinarias"). Hier sind "schwere Störungen der öffentlichen 
Sicherheit und Ordnung" – Art. 58 Abs. 2 Satz 2 BV spricht von "schwerwiegenden Bedrohungen der 
inneren Sicherheit" – unmittelbar drohend oder schon eingetreten.

  

25 Als Beispiele werden genannt: 
schwere, gewalttätige Unruhen; eine Drohung mit militärischer Gewalt; Naturkatastrophen; gravieren-
de Epidemien.26 In ausserordentlichen Lagen müssen der Bundesrat und in der Regel auch die Bun-
desversammlung sowie die Behörden besonders betroffener Kantone ausserordentliche Massnahmen 
vorsehen.27 Zudem muss in diesen Fällen die Armee nach Art. 58 Abs. 2 Satz 2 BV die zivilen Behör-
den und die zivilen Sicherheitsorgane der Kantone und des Bundes unterstützen. Die ausserordentli-
che Lage kann in eine eigentliche Krise des Staates münden.28 All das verlangt ausserordentliche 
Anstrengungen der Staatsleitung und der Sicherheitsorgane des Landes, ist aber weiterhin mit den 
Instrumenten des Verfassungsrechtes und den Grundsätzen der Verfassungsordnung (z.B. bzgl. der 
Einschränkung der Grundrechte gemäss Art. 36 BV) zu bewältigen.29 Zudem stehen vielfältige spe-
zielle Kompetenzen in den Gesetzen des Bundes und der Kantone zur Verfügung.30

Was das schweizerische Verfassungsrecht aber nicht kennt, ist eine eigentliche Notstandsordnung, 
die gewaltige Katastrophen oder schwere bewaffnete Konflikte, insbesondere militärische Angriffe 

 

                                                      
21  Näheres z.B. LENDI, Staatsleitung, S. 497 ff., 500 ff.; DERS., Staatsführung, S. 733 ff. 

22  Kritisch RHINOW, Zur Rechtmässigkeit, S. 366, wenn sich die Lage ausschliesslich nach den vorhandenen Kräften oder 
den verfügbaren finanziellen Mitteln richtet. 

23  Angespannte Lagen gibt es in der öffentlichen Sicherheit wie im Gesundheits- oder Sozialbereich oder in der Wirtschaft 
immer wieder. 

24  LENDI, Staatsleitung, S. 497 ff. 

25  Zum Text von Art. 185 Abs. 3 BV siehe oben Fn. 14; zum Begriff: SCHELBERT, S. 3 ff., 55 ff. 

26  SAXER, SG Komm., Art. 185, Rz. 41; SÄGESSER, Rz. 985. 

27  LENDI, Staatsleitung, S. 500. Zum Begriff der Massnahmen nach Art. 184 und 185 sowie 173 vgl. EICHENBERGER, 
Komm. aBV, Art. 102 Ziff. 10, Rz. 161 ff.; SCHWEIZER/KÜPFER, SG Komm., Vorbemerkungen zur Sicherheitsverfassung, Rz. 7 f. 

28  LENDI, Staatsleitung, S. 487. 

29  So deutlich EICHENBERGER, Komm. aBV, Art. 102 Ziff. 10, Rz. 164 ff.. Urteil BVGer vom 5. Januar 2010 i.S. X. gegen 
UBS AG und Eidgenössissche Finanzmarktaufsicht FINMA, Erw. 8.1.1. Betont sei hier auch, dass Art. 185 Abs. 3 BV, der den 
Bund zu ausserordentlichen, verfassungsunmittelbaren Verordnungen und Verfügungen ermächtigt, umgangssprachlich fälsch-
licherweise als Notrechtskompetenz bezeichnet wird, obwohl die Vorschrift gerade keine Kompetenzen zu Notrecht gibt 
(Botsch. VE 96, BBl 1997 I 1, 419) 

30  Dazu einlässlich SCHELBERT, S. 239 ff, 255 ff. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          113 
 

gegen das Land erfordern können.31 Doch auch hier bleiben die Zwecke, Ziele und Aufgaben der Si-
cherheitsverfassung nach Art. 2, 57 und 58 BV wegen ihrer existenziellen Bedeutung unverändert 
gültig. Und die Achtung der Rechte und Freiheiten der Menschen kann nur in den Grenzen zurückges-
tellt werden, die Art. 15 EMRK und Art. 4 UNO-Pakt II setzen.32

4. Der Begriff der Verteidigung des Landes und seiner Bevölkerung (Art. 
58 Abs. 2 Satz 1 BV) 

  

a) Verteidigung als Verfassungsbegriff 
Der Begriff der Landesverteidigung wurde in der alten BV nicht explizit verwendet, ist aber seit jeher 
ein Verfassungsbegriff.33

"Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt zur Erhaltung des Friedens bei; sie ver-
teidigt das Land und seine Bevölkerung." 

 Die nachgeführte Bundesverfassung von 1999 bestimmt, wie schon darge-
legt, in Art. 58 Abs. 2 Satz 1:  

Die Wendung von der Verteidigung des Landes und seiner Bevölkerung kam in Anlehnung an Art. 1 
des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung (Militärgesetz, MG) vom 3. Februar 
1995 in den Text.34 Schon nach der Entstehungsgeschichte ist der Begriff der Verteidigung gemäss 
Art. 1 Abs. 2 MG und Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV weit zu verstehen.35

Systematisch ergibt sich aus der BV, dass der Verteidigung die Kriegsverhinderung (besonders Dis-
suasion) und die Beiträge zur Erhaltung des Friedens (z.B. in der Sicherheitskooperation mit dem 
Ausland, siehe Bst. c) unten) vorausgehen müssen. Dabei belegt die Entstehungsgeschichte, dass es 
nicht nur um Kriegsverhinderung und Friedenssicherung unmittelbar für die Schweiz, sondern um 
Aufgaben in einem weiteren Raum geht, wo die Armee für die Schweiz wichtige Beiträge leisten soll.

  

36

                                                      
31  Zum Staatsnotstand: Urteil BVGer vom 5. Januar 2010 i.S. X. gegen UBS AG und Eidgenössissche Finanzmarktauf-
sicht FINMA, Erw. 8.1.2; TSCHANNEN, § 10 Rz. 12 f., S. 180 ff.; LENDI, Staatsleitung, S. 499, Rz. 48; SCHELBERT, S. 26 ff., 146 ff. 
Vgl. z.B. zum Notstand nach schweren Terroranschlägen: EGMR, Urteil vom 19.2.2009, A. u.a. gegen UK, Nr. 3455/05, Ziff. 
181. 

 
Im Übrigen ist von der Verteidigung auch die in Abs. 2 Satz 2 genannte Pflicht der Armee zur Unters-
tützung der zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit 
und zur Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen zu unterscheiden. 

32  Art. 15 EMRK lautet: "Einschränkung der Rechte und Freiheiten in Kriegs- und anderen Notständen 

 (1) Im Falle eines Krieges oder eines anderen öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht, kann jeder 
der Hohen Vertragschließenden Teile Maßnahmen ergreifen, welche die in dieser Konvention vorgesehenen Verpflichtungen in 
dem Umfang, den die Lage unbedingt erfordert, und unter der Bedingung außer Kraft setzen, daß diese Maßnahme nicht in 
Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen stehen.  
(2) Die vorstehende Bestimmung gestattet kein Außerkraftsetzen des Artikels 2 außer bei Todesfällen, die auf rechtmäßige 
Kriegshandlungen zurückzuführen sind, oder der Artikel 3, 4 (Absatz 1) und 7. 
(3) Jeder Hohe Vertragschließende Teil, der dieses Recht der Außerkraftsetzung ausübt, hat den Generalsekretär des Europa-
rats eingehend über die getroffenen Maßnahmen und deren Gründe zu unterrichten. Er muss den Generalsekretär des Europa-
rats auch über den Zeitpunkt in Kenntnis setzen, in dem diese Maßnahmen außer Kraft getreten sind und die Vorschriften der 
Konvention wieder volle Anwendung finden." 

 Näheres vgl. bei KRIEGER, Kapitel 8; GRABENWARTER, § 2 Rz. 8 ff.; THÜRER/SCHWENDIMANN, S. 859 ff. 

33  Vgl. MONA, S. 54 ff.; BURCKHARDT, S. 114. 

34  Vgl. Botsch. VE 96, BBl 1997 I 1, 238; Art. 1 MG in der Fassung vom 3. Februar 1995 (SR 510.1). Zur Entstehungsge-
schichte auch Gutachten LIENHARD/HÄSLER, VPB 2007/2, S. 41 ff. 

35  "Die Verteidigung bezieht sich auf das Territorium und den Luftraum unseres Staates sowie auf die Bevölkerung und 
deren Lebensgrundlagen, aber in einem weiteren Sinne auch auf die schweizerischen Institutionen, die Freiheiten und Rechte 
der Bürgerinnen und Bürger." So Botschaft zum Militärgesetz vom 8. September 1993, BBl 1993 IV 30. Auch MEYER, SG 
Komm., Art. 58, Rz. 15, unterstreicht, dass der Begriff der Verteidigung umfassend auszulegen ist.  

36  AUBERT, Petit commentaire, Art. 58, Rz. 7 mit Verweis auf den SIPOL B 2000. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          114 
 

Verteidigung bedeutet teleologisch zweifellos die Abwehr37 von schweren Angriffen auf die Schutzgü-
ter des Landes und die Bevölkerung, insbesondere die Vermeidung oder das Zurückdrängen schwe-
rer Zerstörungen und von Grausamkeiten und Opfern von Menschen, die Beseitigung von schwerer 
Not und grossen Gefahren für Land und Bevölkerung sowie das ultimative Bemühen um Sicherung 
der Existenz und der Integrität der Eidgenossenschaft. Das ist ein Einsatz des Landes für die Rettung 
und die Wiederherstellung der obersten Güter, seien diese durch eine bewaffnete Aggression, sonsti-
ge schwere Gewalt oder schwere Katastrophen bedroht oder zerstört. Verteidigung bedeutet somit die 
Abwehr von und die Gegenwehr gegen einen Notstand des Landes, in dem die Staatsgewalt, die poli-
tische Gemeinschaft und vor allem die Bevölkerung und deren Existenzgrundlagen schwerstens ge-
fährdet und beeinträchtigt werden.38

b) Wahrung der Unabhängigkeit 

 

Im Zusammenhang mit dem Verteidigungsauftrag nach Art. 58 Abs. 1 Satz 1 BV sowie aufgrund des 
Zweckartikels (Art. 2 Abs. 1 BV) und den Zielvorgaben schweizerischer Aussenpolitik (Art. 54 Abs. 2 
BV) soll die Verteidigung des Landes insbesondere auch dessen "Unabhängigkeit" gewährleisten. 
Dies bringt zum Ausdruck, dass die Landesverteidigung nicht nur die territoriale Integrität des Landes, 
sondern auch die Souveränität des Staates, d.h. dessen Unabhängigkeit von allen anderen Staaten39 
erhalten soll. Es steht ausser Zweifel, dass die Schweiz heute in einer politisch und rechtlich stark 
vernetzten Weltordnung steht und ihre Unabhängigkeit, insbesondere auch gegenüber der Europä-
ischen Union und der die Schweiz umgebenden NATO, keine absolute, sondern eine relativierte ist.40 
Im Zusammenhang mit dem Auftrag zur Verteidigung des Landes bleibt die Wahrung der Unabhän-
gigkeit bei einem bewaffneten Angriff oder einer sonstigen schweren Bedrohung des Landes dennoch 
ein primäres Ziel im Hinblick auf die Sicherung der Existenz sowie der Selbstbestimmung und der 
verfassungsmässigen Staatsgewalt.41 Und dieses Ziel ist auch völkerrechtlich ein legitimes und fun-
damentales, verbietet doch Art. 2 Ziff. 4 der UN-Charta allen Mitgliedstaaten "jede gegen die territoria-
le Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zie-
len der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt".42

c) Verteidigung und Friedenssicherung 

 

Der Verteidigungsauftrag wird in der neuen BV explizit mit dem verfassungsrechtlichen Staatsziel 
verknüpft, dass sich die Schweiz in ihrer Aussen- und Sicherheitspolitik für die internationale Frie-
densordnung, namentlich im Rahmen der UN-Friedensordnung, einsetzen soll (Art. 2 Abs. 4 und Art. 
54 Abs. 2 BV). Zusätzlich wird (wie schon erwähnt) die Armee in Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV beauftragt, 
ihrerseits zur internationalen und europäischen Friedenssicherung beizutragen. Dieses Mitwirken ist 
für die Verteidigung eines Kleinstaates wie der Schweiz existenziell geradezu geboten43 und kann 
seine Selbstbestimmung auch wesentlich stärken.44

                                                      
37  Zu beachten ist, dass in der französischen, italienischen und rätoromanischen Fassung von "défense" / "difende" / 
"defenda" die Rede ist, was auch den (weiteren) Begriff der Abwehr mit meint. 

 Die Sicherheitspolitik des Bundesrates verfolgt 
seit den 1990er Jahren daher entschieden diese Vorgabe der BV zur Frieden sichernden Kooperati-

38  Schweizer/Sutter/Widmer, S. 98 ff. 

39  DINSTEIN, Sovereignty, S. 111 ff. m.w.H.; STEINBERGER, Sovereignty, in: EPIL IV, S. 501 (511 ff.); J.P. MÜL-
LER/WILDHABER, S. 214 ff. 

40  Vgl. MALINVERNI, in: ZSR 1998 II, S. 1 ff.; BIAGGINI, Komm. BV, Art. 2, Rz. 8; SAXER, SG Komm., Art. 185 Rz. 10. 

41  So explizit AUBERT, Komm. aBV, Art. 2, Rz. 13. 

42  Dazu RANDELZHOFER, in: Simma, A Commentary, Art. 2 Ziff. 4, Rz. 35. ff.; IPSEN, in: Ipsen, § 59 Rz. 9 ff. 

43  So z.B. Bericht zur Neutralität vom 29. November 1993, Ziff. 31 ff., BBl 1994 I 220 ff; SALADIN, Wozu noch Staaten?, S. 
227 ff. 

44  Vgl. BREITENMOSER, S. 373 ff. 

  Gutachten                                                                                                      Rainer J. Schweizer/Jan Scheffler/Benedikt van Spyk 
 

VPB/JAAC/GAAC 2010, Ausgabe vom 1. Dezember 2010                                                                                                          115 
 

on;45 im Bereich der Armee geschieht dies bekanntermassen z.B. über die Teilnahme der Schweiz an 
"Partnership for Peace" (PfP)46 sowie durch eine aktive Mitwirkung bei den internationalen Anstren-
gungen zur Abrüstung und Rüstungskontrolle47

d) Verteidigung als Verfassungsaufgabe der Armee 

 (dazu unten Kap. C.III.2).  

Der Begriff der Verteidigung des Landes und der Bevölkerung nach Art. 58 Abs. 2 Satz 1 BV muss 
teleologisch auch aus seinem Bezug zu den zentralen Aufgaben der Armee verstanden werden.48 Der 
französische Text macht das besonders sichtbar: "elle (l’armée) assure la défense du pays et de sa 
population". Dies bedeutet, dass die Verteidigung des Landes und der Bevölkerung mit allen der Ar-
mee zur Verfügung stehenden Mitteln erfolgen muss. Der Bezug bedeutet aber auch, dass die Armee 
(vorbehältlich einer Verfassungsrevision) nicht vom Verteidigungsauftrag dispensiert werden kann. 
Dass der Auftrag zur Verteidigung des Landes und der Bevölkerung an die Armee geht, hat nicht nur 
einen historischen Grund, sondern auch eine sachliche Rechtfertigung, weil die Armee besonders zur 
Bewältigung schwerer bewaffneter Konflikte benötigt wird und sie dafür eine völkerrechtliche Rechtfer-
tigung hat, denn "rechtmässige" Kombattanten, die Waffen einsetzen dürfen, sind die Angehörigen der 
Streitkräfte einer Konfliktpartei.49

Die Abgrenzung der Armee von der Polizei und anderen Sicherheitsorganen, die gegebenenfalls