# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** df907d78-93ff-5cc7-acf8-286209c5a9f1
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-09
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 09.02.2023 V 2022 93
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2022-93_2023-02-09.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 9. Februar 2023

in Sachen

1. Partei A.________ 
vertreten durch ihren Präsidenten B.________

2. B.________
Beschwerdeführer

gegen

1. Stadtrat von Zug
2. Regierungsrat des Kantons Zug

Beschwerdegegner 

betreffend

Wahlbeschwerde betreffend Ergänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungsge-
richts vom 25. September 2022

V 2022 93

2

Urteil V 2022 93

A. Die Staatskanzlei des Kantons Zug schrieb im Amtsblatt vom 1. Juli 2022 die Er-
gänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug infolge Freiwer-
dens eines Sitzes während der Amtsdauer (Rest der Amtsdauer 2019–2024; Vakanz 
C.________) aus. Für den Urnengang vom 25. September 2022 wurden Wahlvorschläge 
für D.________ und B.________, Partei A.________ (nachfolgend: A.________) einge-
reicht.

Eine Woche nach der Ergänzungswahl vom 25. September 2022 – am 2. Oktober 2022 – 
fanden die kantonalen Gesamterneuerungswahlen des Kantonsrats und des Regierungs-
rats statt. Auf kommunaler Ebene wurden in der Stadt Zug am 2. Oktober 2022 auch noch 
der Stadtrat und der Grosse Gemeinderat neu gewählt.

Mit Schreiben vom 5. Juli 2022 ersuchte die A.________ die Stadt Zug um das unentgelt-
liche Anbringen von Wahlplakaten an den in § 4 Abs. 1 der städtischen Verordnung über 
die politische Aussenwerbung (VPA) genannten Standorten. Der A.________ sollten 
gleich viele Plakate pro Standort für die Ergänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungs-
gerichts gestattet werden wie für jede der anderen Parteien betreffend die kantonalen 
Wahlen vom 25. September 2022 oder 2. Oktober 2022. Eventualiter sollten an den in § 4 
Abs. 1 VPA genannten Standorten je ein Plakatständer mit zwei Plakaten im Format F4 
gewährt werden. Subeventualiter werde das Aufstellen von je einem Plakatständer mit 
zwei Plakaten an zehn anderen Standorten beantragt. Schliesslich wurde vorsorglich dar-
auf hingewiesen, dass gemäss § 5 Abs. 2 VPA die Stadt Wahlwerbung für städtische 
Wahlen und Abstimmungen zwar priorisiere, jedoch alle kantonalen Wahlen, sprich die 
Regierungsrats-, Kantonsrats- und Verwaltungsgerichtswahlen, gleich zu behandeln seien.

Mit E-Mail vom 8. Juli 2022 teilte der Stadtschreiber der Stadt Zug B.________ mit, man 
habe sich entschlossen, die beiden Wahlgänge separat zu behandeln. Für die Wahlen an 
das Verwaltungsgericht werde man unabhängig von den Gesamterneuerungswahlen an 
den zehn definierten Standorten einen zusätzlichen Plakatständer aufstellen (eine Seite 
Sujet "B.________", eine Seite Sujet "D.________"). Die Plakatflächen seien schon sehr 
stark beansprucht, und man würde es eigentlich begrüssen, wenn bezüglich Richterwah-
len auf eine Plakatierung an diesen Standorten verzichtet würde.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2022 an die Stadt Zug wies B.________ im Namen der 
A.________ darauf hin, dass dem Gesuch vom 5. Juli 2022 nur zur Hälfte, d.h. im Umfang 
von zehn statt zwanzig Plakaten, entsprochen worden sei. Aufgrund dessen ersuche er 

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Urteil V 2022 93

um die Bewilligung, an folgenden Standorten je einen Plakatständer mit zwei Plakaten im 
Format F4 aufstellen zu dürfen: Grundstücke Nrn. 3841 (bei der Haltestelle Oberwil), 
4864 (bei der Haltestelle Oberwil), 205 (Alpenquai), 3897 (General-Guisan-Strasse auf 
Höhe Hertizentrum) und 822 (Gartenstrasse auf Höhe Spielplatz).

Mit E-Mail vom 26. Juli 2022 teilte der Stadtschreiber B.________ mit, dass bezüglich poli-
tischer Plakatierung in der Stadt Zug die VPA zur Anwendung komme. In dieser seien in § 
4 die Standorte für die Plakatierung abschliessend geregelt. Am 2. Oktober 2022 fänden 
die kantonalen Gesamterneuerungswahlen statt. Die in § 4 definierten Standorte seien 
damit bereits sehr stark beansprucht. Gemäss § 5 Abs. 1 VPA entscheide die Stadtkanzlei 
über die Zuteilung der Plakatstellen, wenn in der Stadt Zug mehrere Urnengänge gleich-
zeitig durchgeführt würden, wobei städtische Urnengänge in der Regel Vorrang hätten (§ 5 
Abs. 2 VPA). Gemäss § 6 Abs. 1 lit. b VPA stünden bei kommunalen oder kantonalen Er-
gänzungs- oder Ersatzwahlen in der Regel vier F4-Plakatflächen pro Standort zur Verfü-
gung. Von dieser Regel müsse bezüglich der Ergänzungswahl zum Zuger Verwaltungsge-
richt abgewichen werden. Die Stadtkanzlei habe deshalb entschieden, pro Standort für die 
Verwaltungsgerichtswahlen einen Plakatständer zur Verfügung zu stellen. Weitere Stand-
orte stelle die Stadt nicht zur Verfügung. Einerseits fände sich in der VPA eine abschlies-
sende Regelung, andererseits solle für weitere Urnengänge kein Präjudiz geschaffen wer-
den. Eine weitergehende Plakatierung sei selbstverständlich auf privatem Grund bzw. ana-
log den Gesamterneuerungswahlen entlang der Kantonsstrassen möglich. 

Mit Eingabe vom 28. Juli 2022 erhoben die A.________ und B.________ beim Regie-
rungsrat des Kantons Zug Wahlrechtsbeschwerde gegen die Abweisung des Gesuchs 
vom 19. Juli 2022. Sie beantragten, der Stadtrat von Zug sei zu verpflichten, das Gesuch 
vom 19. Juli 2022 betreffend die Plakatierung im öffentlichen Raum zu bewilligen. Eventu-
aliter sei der Stadtrat von Zug zu verpflichten, das Gesuch bis spätestens 13. August 2022 
zu entscheiden. Subeventualiter sei die Ergänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungs-
gerichts vom 25. September 2022 abzusagen und neu anzusetzen bzw. das Ergebnis auf-
zuheben. Subsubeventualiter sei die Verletzung der Freiheit der Wahl in Bezug auf die Er-
gänzungswahl durch die Verweigerung der genügenden Plakatierung im öffentlichen 
Raum festzustellen.

Am 25. September 2022 fand die Ergänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungsge-
richts statt. Dabei entfielen auf B.________ 7619 und auf D.________ 24'327 Stimmen.

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Urteil V 2022 93

Mit Beschluss vom 27. Oktober 2022 stellte der Kantonsrat die Gültigkeit der Wahl von 
D.________ als Mitglied des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug fest. Gegen diesen 
Beschluss reichten die A.________ und B.________ am 15. November 2022 beim 
Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidiäre 
Verfassungsbeschwerde ein. Das Bundesgericht hat in dieser Sache noch nicht entschie-
den.

Mit Beschluss vom 15. November 2022 wies der Regierungsrat die Wahlbeschwerde vom 
28. Juli 2022 ab, soweit er darauf eintrat. 

B. Am 29. November 2022 erhoben die A.________ (nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin 1), vertreten durch ihren Präsidenten B.________, und B.________ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer 2; zusammen: die Beschwerdeführer) gegen den Regierungsratsbe-
schluss vom 15. November 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellten fol-
gende Rechtsbegehren:

"1. Es sei der Entscheid des Regierungsrates vom 15. November 2022 aufzuheben und das Ergebnis 
der Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 aufzuheben.

2. Eventualiter sei der Entscheid des Regierungsrates vom 15. November 2022 aufzuheben und die 
Sache zum neuen Entscheid an den Regierungsrat zurückzuweisen.

3. Subeventualiter sei der Entscheid des Regierungsrates vom 15. November 2022 aufzuheben und 
die Verletzung der Freiheit der Wahl in Bezug auf die Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsge-
richts vom 25. September 2022 durch die Verweigerung der genügenden Plakatierung im öffentli-
chen Raum festzustellen.

4. Obiges unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner.

5. Es sei das Verfahren bis zum Entscheid des Bundesgerichts betreffend die Feststellung der Gültig-
keit der Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 durch den Kan-
tonsrat vom 27. Oktober 2022, Aktenzeichen 1C_595/2022, zu sistieren."

Zudem stellten die Beschwerdeführer folgenden Beweisantrag:

"Es sei Beweis darüber zu erheben, wie viele Standorte und Plakate zu den Urnengängen vom 
25. September 2022 und 2. Oktober 2022 auf öffentlichem und privatem Grund sowie innerhalb und 
ausserhalb des Siedlungsgebiets durch die Stadt Zug bewilligt und welche Bewilligungsgesuche aus 
welchen Gründen abgewiesen wurden. Dazu seien die entsprechenden Akten der Stadt Zug zu editie-
ren."

C. Mit Vernehmlassung vom 7. Dezember 2022 beantragte der Stadtschreiber der 
Stadt Zug namens des Stadtrats von Zug, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei vollum-

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fänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter Kostenfolge zulasten der Be-
schwerdeführerschaft.

D. Am 13. Dezember 2022 stellten die Beschwerdeführer folgende Prozessanträge:

"1. Es seien die Akten des Strafverfahrens wegen Diebstahls eines Plakatständers in Unterägeri zu 
den Akten zu nehmen. 

2. Es sei das Verfahren zu sistieren, bis das Strafverfahren wegen des Diebstahls eines Plakatstän-
ders in Unterägeri rechtskräftig erledigt ist."

E. Am 22. Dezember 2022 reichte die Direktion des Innern des Kantons Zug namens 
des Regierungsrats ihre Vernehmlassung ein mit folgenden Rechtsbegehren:

"1. Die Sistierungsanträge der Beschwerdeführer seien abzuweisen.

2. Der Beweisantrag der Beschwerdeführer sei abzuweisen.

3. Der Antrag auf Beizug der Akten des Strafverfahrens wegen eines mutmasslichen Diebstahls eines 
Plakatständers in Unterägeri sei abzuweisen.

4. Die Beschwerde sei abzuweisen.

5. Unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführer."

F. Mit Eingabe vom 29. Januar 2023 äusserten sich die Beschwerdeführer noch ein-
mal zur Sache. 

G. Am 2. Februar 2023 teilten sowohl der Stadtschreiber der Stadt Zug als auch die 
Direktion des Innern mit, sie verzichteten auf eine weitere Stellungnahme.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst. Ein solcher Ausschluss liegt hier nicht vor. 

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Zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist üblicherweise gemäss § 62 Abs. 1 
VRG berechtigt, wer a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Mög-
lichkeit zur Teilnahme erhalten hat, b) durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass 
besonders berührt ist und c) ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Än-
derung hat. 

Für die Rechtsschutzverfahren betreffend die politischen Rechte muss aufgrund der von 
den Stimm- und Wahlberechtigten ausgeübten Organkompetenz ein besonderes, weiter 
gefasstes Beschwerderecht gelten. Da das kantonale Verfahrensrecht bzw. das Wahl- und 
Abstimmungsgesetz keine Bestimmung zum Beschwerderecht in Stimmrechtssachen ent-
halten, sind diesbezüglich auch bundesrechtliche Vorgaben, d.h. die Bundesgerichtspraxis 
zu beachten (vgl. BGE 139 II 373 E. 1.7; Luka Markić, Das kantonale Rechtsschutzverfah-
ren im Bereich der politischen Rechte, 2022, Rz. 262 ff.). Da jede stimm- bzw. wahlbe-
rechtigte Person zur Beschwerde zugelassen ist (vgl. Art. 89 Abs. 3 Bundesgesetzes über 
das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110] sowie BGE 130 I 290 
E. 1.2), steht dem im Kanton Zug stimmberechtigten Beschwerdeführer auch unabhängig 
davon, ob er selbst Kandidat gewesen ist, die Beschwerdelegitimation zu (vgl. im Zusam-
menhang mit den Nationalratswahlen BGer 1C_521/2011 vom 23. November 2011 E. 1.1, 
nicht publ. in BGE 138 II 13). Der Nachweis der Stimmberechtigung genügt also bereits, 
um eine Beschwerde erheben zu können; insbesondere ist ein besonderes (rechtliches) 
Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Aktes nicht erforderlich (vgl. BGE 138 I 
171 E. 1.3). Tatsächlich war aber der Beschwerdeführer 2 selber Kandidat für diesen 
Wahlgang. Die Beschwerdeführerin 1 als politische Partei bzw. Gruppierung mit politi-
schem Charakter ist, da sie als juristische Personen konstituiert ist, sich ihre politische Ak-
tivität offensichtlich zu einem grossen Teil im Kanton Zug konzentriert und sie ihre Mitglie-
der hauptsächlich aufgrund ihrer Eigenschaft als Stimm- und Wahlberechtigte anwirbt, ih-
rerseits zur Erhebung einer Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte in eigenem 
Namen berechtigt, unabhängig davon, ob die Beschwerdeführung aufgrund schutzwürdi-
ger Eigeninteressen (Wahl ihres Kandidaten) oder aufgrund öffentlichen Interesses erfolgt 
(vgl. Markić, a.a.O., Rz. 275 mit Hinweisen).

Das Interesse an der Beschwerdeführung ist sodann aktuell und praktisch, wenn die 
Rechtsverletzung zum Zeitpunkt der Beurteilung durch die Instanz noch besteht und durch 
die beantragte Aufhebung des angefochtenen Akts bzw. Entscheids beseitigt würde. Auf 
das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird ausnahmsweise aber verzichtet, 

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"[...] wenn diese Voraussetzung dazu führt, dass eine Kontrolle der Verfassungsmässigkeit 
eines Entscheids faktisch verhindert würde" (BGE 116 Ia 359 E. 2b). Ausserdem entfällt 
das aktuelle Interesse dann nicht, wenn sich die Beschwerde gegen Vorbereitungshand-
lungen richtet, der Urnengang aber trotzdem durchgeführt wurde (vgl. dazu Markic, a.a.O., 
Rz. 269 ff.). Dies gilt hier umso mehr, als die Beschwerdeführer explizit auch Antrag auf 
Aufhebung der Wahl gestellt haben. Die Beschwerdeführer erfüllen schliesslich auch die 
Voraussetzung der formellen Beschwer, indem sie am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen haben (§ 62 Abs. 1 lit. a VRG). 

Die Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht (§§ 64 und 65 Abs. 1 
VRG), weshalb auf sie einzutreten ist. 

1.2 Gemäss § 63 VRG können im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur 
Rechtsverletzungen und unrichtige oder ungenügende Feststellungen des Sachverhalts 
gerügt werden (§ 63 Abs. 1 und 2 VRG). Als Rechtsverletzungen gelten unter anderem: 
die Nichtanwendung und die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, die unrichtige 
rechtliche Beurteilung einer Tatsache und der Missbrauch oder die Überschreitung des 
Ermessens (§ 63 Abs. 1 Ziff. 1–3 VRG).

2.
2.1 Vorliegend besteht die besondere Situation, dass die Beschwerdeführer einen 
Entscheid anfechten, bei dem es sich um die Plakatierung im Zusammenhang mit der Er-
gänzungswahl in das Gericht handelt, welches über die vorliegende Beschwerde zu ent-
scheiden hat. Zusätzlich hat die Beschwerdeführerin 1 für den umstrittenen Wahlgang ei-
nen eigenen Kandidaten aufgestellt und erhebt gleichzeitig auch dieser selber vorliegend 
Beschwerde. Hinzu kommt, dass alle an diesem Urteil mitwirkenden, ordentlichen Mitglie-
der der für diese Beschwerde zuständigen verwaltungsrechtlichen Kammer in den letzten 
Jahren in Wahlen an das Verwaltungsgericht Gegenkandidaten bzw. Gegenkandidatin des 
Beschwerdeführers 2 gewesen sind. 

2.2 Die Beschwerdeführer verlangen keinen Ausstand von Mitgliedern des Verwal-
tungsgerichts. Paragraph 9 Abs. 3 und 4 VRG verlangen die rechtzeitige Geltendmachung 
nach Kenntnis eines Ausstandsgrundes. Denn wer den Mangel nicht unverzüglich vor-
bringt, wenn er davon Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf ein Verfahren ein-
lässt, verwirkt den Anspruch auf späteres Anrufen einer (angeblich) verletzten Ausstands-
bestimmung (vgl. BGE 132 II 485 E. 4.3; BGer 9C_87/2011 vom 1. September 2011 E.4.2; 

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Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 
3. Aufl. 2013, Rz. 441). Das Vorliegen von Ausstandsgründen ist jedoch stets von Amtes 
wegen und damit auch dann zu prüfen, wenn keine der Parteien entsprechende Einwände 
erhebt (BGE 119 V 456 E. 3b). Diesbezüglich ist aus Sicht des Gerichts aufgrund der be-
schriebenen Umstände nur kurz das Nachfolgende festzustellen.

2.3 Die Tatsache, dass das Gericht in dieser oder ähnlicher Besetzung schon Be-
schwerden der Beschwerdeführerin 1 bzw. von deren Vorgängerorganisation und/oder des 
Beschwerdeführers 2 zu beurteilen hatte, bildet keinen Ausstandsgrund (§ 9 Abs. 2 VRG). 
Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz sind systembedingt und bewirken in 
der Regel keine Ausstandspflicht, es sei denn, weitere Umstände würden die Offenheit 
des Verfahrens in Frage stellen und damit auf eine Befangenheit schliessen lassen (Zu-
sammenfassung der Rechtsprechung in BGE 131 I 113 E. 3.6 f.). Derartige Umstände 
sind vorliegend nicht erkennbar. 

Insbesondere hat das Verwaltungsgericht im Sinne der Wahrung seiner Unbefangenheit 
noch keine Schritte im Hinblick auf einen allfälligen späteren Amtsantritt von D.________ 
unternommen. Dazu hat es sich trotz des Zwischenentscheids des Bundesgerichts vom 
12. Dezember 2022 in dem vom Beschwerdeführer anhängig gemachten öffentlich-
rechtlichen Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 27. Okto-
ber 2022 betreffend die Bestätigung der Gültigkeit der Wahl (Verfahren 1C_595/2022) ent-
schlossen, mit dem das Gesuch um aufschiebende Wirkung der Beschwerde abgewiesen 
wurde.

2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass trotz der im zu beurteilenden Fall vor-
handenen speziellen Situation (siehe dazu E. 2.1) keine Gründe für einen Ausstand von 
am Verwaltungsgericht des Kantons Zug tätigen Personen gegeben sind.

3.
3.1 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 
Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 
Abs. 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der 
Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in un-
zulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten sollen ihre politische Ent-
scheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden 
Prozess der Meinungsbildung treffen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die 

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für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen 
erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 145 I 1 E. 4.1; 143 I 78 E. 4.3; 140 I 
338 E. 5 mit Hinweisen).

3.2 Gemäss § 67 Abs. 1 lit. b des Wahl- und Abstimmungsgesetzes (WAG; 
BGS 131.1) kann Beschwerde geführt werden wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbe-
reitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen. Gemäss § 68 Abs. 2 WAG ist 
dabei glaubhaft zu machen, dass die behaupteten Unregelmässigkeiten nach Art und Um-
fang geeignet waren, das Abstimmungs- und Wahlergebnis wesentlich zu beeinflussen. 

3.3 Bezüglich Letzterem erwog der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 15. No-
vember 2022, angesichts des Ausgangs der Ergänzungswahl für ein Mitglied des 
Verwaltungsgerichts (B.________: 7619 Stimmen, D.________: 24'327 Stimmen) hätten 
auch fünf zusätzliche Wahlplakate der Beschwerdeführer das deutliche Wahlergebnis 
nicht in entscheidendem Umfang beeinflusst. Soweit erscheine es nicht glaubhaft, dass, 
wie das die Beschwerdeführer geltend machten, die behaupteten Unregelmässigkeiten 
(Einschränkung der Plakatierung) nach Art und Umfang geeignet gewesen seien, das 
Wahlergebnis wesentlich zu beeinflussen, womit die Beschwerde zufolge fehlendem aktu-
ellem Interesse als gegenstandslos abzuschreiben wäre. 

3.4 Die Beschwerdeführer bringen hingegen vor, der Regierungsrat verkenne die Na-
tur von § 68 Abs. 2 WAG als Anforderung an die Beschwerdeschrift. Die (Verwaltungs-) 
Beschwerde sei am 28. Juli 2022 und somit vor dem Wahltermin erhoben worden. Sie ha-
be auch vor der Wahl, genauer gemäss § 67 Abs. 2 WAG innerhalb von 10 Tagen ab 
Kenntnis des Beschwerdegrundes, also aufgrund der E-Mail des Stadtschreibers vom 
26. Juli 2022 bis spätestens 5. August 2022, erhoben werden müssen. Damit habe die von 
§ 68 Abs. 2 WAG geforderte Glaubhaftmachung das Wahlergebnis nicht berücksichtigen 
können. Die behaupteten Unregelmässigkeiten seien damit an dieser Stelle abstrakt da-
nach zu beurteilen, ob sie nach Art und Umfang geeignet gewesen wären, ein zukünftiges 
Wahlergebnis wesentlich zu beeinflussen. Aus diesem Grund sei das Wahlergebnis bei 
vor der Wahl zu stellenden Wahlbeschwerden erst nach Feststellung einer Unregelmäs-
sigkeit zur Beurteilung der Frage der Rechtsfolge eben jener Unregelmässigkeit heranzu-
ziehen. Die von den Beschwerdeführern angebrachte Eventualbegründung für die Fest-
stellung der Verletzung der Wahl für den Fall eines sehr klaren Wahlresultats ändere dar-
an nichts.

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3.5 Ein Entscheid des Gerichts über diese (allenfalls nur vermeintliche) Meinungsdiffe-
renz erübrigt sich, hat der Regierungsrat doch trotz seines Hinweises auf das seiner An-
sicht nach deutliche Wahlergebnis von der von ihm in E. I. 3.1 ursprünglich in Betracht ge-
zogenen Abschreibung der Verwaltungsbeschwerde wegen Gegenstandlosigkeit abgese-
hen und die von den Beschwerdeführern in ihrer Verwaltungsbeschwerde vorgebrachten 
Rügen bezüglich Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung der Ergänzungswahl für ein 
Mitglied des Verwaltungsgerichts vollumfänglich geprüft. Im Rahmen dieser Prüfung hat er 
nicht mehr mit dem seiner Ansicht nach deutlichen Wahlergebnis argumentiert, sondern 
unabhängig davon beurteilt, ob der Stadtrat von Zug die städtische Verordnung über die 
politische Aussenwerbung (VPA) bei seinem Entscheid, den Beschwerdeführern eine F4-
Plakatfläche pro Standort im Sinne von § 4 Abs. 1 VPA zu gewähren und ihnen keine wei-
teren Standorte auf öffentlichem Grund zuzuteilen, richtig angewandt hat bzw. ob darin ei-
ne Verletzung der Meinungsfreiheit und der politischen Rechte der Beschwerdeführer er-
kannt werden muss sowie ob der Stadtrat von Zug zu Recht auf eine Einschränkung von 
kommerziellen Plakatstellen und von Bewilligungen für Wahlplakate auf Privatgrund zu-
gunsten von Wahlplakatierung auf öffentlichem Grund verzichtet hat. 

4.
4.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, entgegen den Ausführungen des Regierungs-
rats in seinem Beschluss (E. II. 1.2.2) und § 5 Abs. 1 des städtischen Reglements über die 
Aussenwerbung (Reklamereglement) könne politische Plakatierung nicht deswegen un-
zulässig sein, weil sie das Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbild, insbesondere 
durch Wiederholung, in erheblichem Masse störe, denn es sei für die politische Meinungs-
äusserung geradezu konstitutiv, dass sie nur wirke, wenn sie durch eine erhebliche Menge 
von Menschen als störend empfunden werde. Eine derartige Beschränkung würde im Ef-
fekt jede in erheblichem Masse wirksame politische Plakatierung verbieten. Würde die Ar-
gumentation mit der Störung von Menschen auf andere Formen der politischen Meinungs-
äusserung wie Demonstrationen und Flugblätter ausgedehnt, so verkäme die Meinungs-
äusserungsfreiheit zu einer leeren Hülle. Jedenfalls sei die Grundrechtseinschränkung da-
durch, dass der gesteigerte Gemeingebrauch zur politischen Meinungsäusserung un-
zulässig sein soll, wenn er das Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbild, insbesondere 
durch Wiederholung, in erheblichem Masse störe, nicht mehr verhältnismässig im Sinne 
von Art. 36 Abs. 3 BV. Paragraf 5 Abs. 1 des Reklamereglements sei daher verfassungs-
gemäss dahingehend auszulegen, dass politische Plakatwerbung nur dann unzulässig sei, 
wenn sie die Verkehrssicherheit beeinträchtige oder den bestimmungsgemässen Ge-
brauch des öffentlichen Bodens übermässig erschwere.

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4.2 Beim Reglement über die Aussenwerbung der Stadt Zug (Reklamereglement) 
handelt es sich um eine Norm auf Gesetzesstufe bzw. um ein formelles Gesetz (VGer ZG 
V 2017 43 vom 5. Oktober 2017 E. 3c/dd). Es umschreibt gemäss seinem Zweckparagra-
fen (§ 1) die Bewilligungspflicht und regelt das Bewilligungsverfahren sowie die Zulässig-
keit, die Gestaltung und den Unterhalt von Werbeträgern (Abs. 1). Es dient dem Vollzug 
der planungsrechtlichen und baupolizeilichen Vorschriften, der Verkehrssicherheit, dem 
Schutz des Orts- und Landschaftsbildes, dem Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern 
sowie dem Schutz von Aussichtspunkten (Abs. 2). 

Paragraf 5 Abs. 1 des Reklamereglements lautet wie folgt:

"Werbung und Werbeträger, welche durch ihre Aussengestaltung oder Häufung (Wiederholung) das 
Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbild in erheblichem Masse stören und/oder die Verkehrssi-
cherheit beeinträchtigen, sind unzulässig."

4.3 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer muss politische Plakatierung nicht in 
erheblichem Masse wirksam sein. Für die Meinungsbildung der Stimmbevölkerung genügt 
es, wenn sie überhaupt wirkt. Den Stimmberechtigten stehen zudem weitere geeignete 
Quellen zur Verfügung, um sich bei Wahlen ein Bild von den Kandidatinnen und Kandida-
ten zu machen bzw. zu Informationen über diese zu gelangen. Auch ist den Beschwerde-
führern entgegenzuhalten, dass die politische Meinungsäusserung nicht durch eine erheb-
liche Menge von Menschen als störend empfunden werden muss, damit sie wirkt. Dafür 
genügt auch politische Meinungsäusserung, die nicht stört oder nur von einem kleineren 
Teil der Bevölkerung als störend empfunden wird. Um übermässige bzw. störende Wer-
bung, darunter auch übermässige politische Werbung, zu verhindern, welche das Orts- 
und Landschaftsbild stört und/oder die Verkehrssicherheit beeinträchtigt, hat der Grosse 
Gemeinderat von Zug das Reklamereglement erlassen. Dabei ist nicht zu bemängeln, 
dass der Gesetzgeber nicht nur Werbung und Werbeträger verhindern bzw. einschränken 
will, welche die Verkehrssicherheit beeinträchtigen, sondern auch solche, welche das 
Orts- und Landschaftsbild stören. Es kann nicht von der Hand gewiesen werden, dass 
auch politische Plakatierung durch ihre Ausgestaltung oder Häufung das Landschafts-, 
Orts-, Platz- oder Strassenbild in erheblichem Masse stören kann, was die Beschwerde-
führer denn sogar auch – zumindest sinngemäss – fordern, wenn sie argumentieren, poli-
tische Meinungsäusserung wirke nur, wenn sie durch eine erhebliche Menge von Men-
schen als störend empfunden werde. Wie das Gericht soeben dargelegt hat, ist das aber 
nicht erforderlich. Nichts hilft den Beschwerdeführern ihr Hinweis auf andere Formen der 

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politischen Meinungsäusserung wie Demonstrationen und Flugblätter. Auch bei der Durch-
führung von Demonstrationen und bei der Verteilung von Flugblättern ist es bezüglich ihrer 
Wirksamkeit nicht notwendig, dass sie durch eine erhebliche Menge von Menschen als 
störend empfunden werden, ganz abgesehen davon, dass solches unter Umständen allen-
falls sogar kontraproduktiv sein kann. Im Übrigen stören Demonstrationen und das Inver-
kehrbringen von Flugblättern in aller Regel das Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassen-
bild sowieso weniger als Plakate. Aber auch diese beiden von den Beschwerdeführern 
genannten Formen der politischen Meinungsäusserung sind richtigerweise nur zulässig, 
wenn sie nicht in erheblichem Masse öffentlichen Interessen widersprechen.

4.4 Zusammengefasst ergibt sich, dass politische Plakatierung entgegen der Ansicht 
der Beschwerdeführer auch dann als unzulässig erklärt werden darf bzw. ein Verbot von 
politischer Plakatierung unter gegebenen Umständen verhältnismässig im Sinne von 
Art. 36 Abs. 3 BV sein kann, wenn sie das Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbild, 
insbesondere durch Wiederholung, in erheblichem Masse stört.

5.
5.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, dem Stadtrat von Zug komme kein Er-
messen in Bezug auf Anzahl und Intensität des gesteigerten Gemeingebrauchs zur politi-
schen Meinungsäusserung zu, denn es handle sich um einen bedingten Anspruch 
(BGE 138 I 274 E. 2.2.2). Seien die Bedingungen erfüllt, so sei der gesteigerte Gemeinge-
brauch zur politischen Meinungsäusserung zwingend zu bewilligen. Die zweite vom 
Bundesgericht im erwähnten Urteil genannte Bedingung verlange zwar eine Abwägung 
zwischen dem Interesse an der politischen Meinungsäusserung und dem öffentlichen In-
teresse, insbesondere der zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen 
im Interesse der Widmung. Diese Abwägung begründe jedoch keinen Ermessensspiel-
raum, sondern sei vielmehr nach objektiven Kriterien vorzunehmen. Eine Störung des 
Landschafts-, Orts-, Platz- und Strassenbilds sei jedoch per se subjektiv und damit als Kri-
terium ungeeignet.

5.2 In BGE 138 I 274 E. 2.2.2 führte das Bundesgericht aus, beim Entscheid über die 
ausserordentliche Nutzung der öffentlichen Sache i.e.S. seien neben dem Gesichtspunkt 
der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche Interessen zu berücksichtigen, 
namentlich dasjenige an einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen An-
lagen im Interesse der Widmung sowie an der rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentli-
chen Sache i.e.S. für alle Interessierten. Dabei sei die Behörde nicht nur an das Willkür-

13

Urteil V 2022 93

verbot und den Grundsatz der Rechtsgleichheit gebunden, sondern sie habe darüber hin-
aus den besonderen ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es gehe, in 
die Interessenabwägung einzubeziehen. Insoweit entfalte die Meinungsäusserungsfreiheit 
ihre Wirkungen auch bei Betätigungsformen, die mit einer über den allgemeinen Zweck 
hinausgehenden Nutzung der öffentlichen Sache verbunden seien. Die Behörde habe 
demnach die entgegenstehenden Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegenein-
ander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis, Nutzungen mit Appellwirkung an die 
Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen; dabei könne eine 
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung die Anordnung von Auf-
lagen und Bedingungen erfordern.

5.3 Die Beschwerdeführer vertreten offenbar zum einen den Standpunkt, die Beurtei-
lung, ob eine Störung des Landschafts-, Orts-, Platz- und Strassenbilds vorliege, könne 
nicht objektiv erfolgen, und zum anderen, bei einer nach objektiven Kriterien vorzuneh-
menden Abwägung bestehe kein Ermessensspielraum. Beidem ist zu widersprechen. Je-
de Beurteilung von öffentlichen, aber auch privaten Interessen haben die Behörden nach 
rein objektiven Kriterien vorzunehmen; eine subjektive Beurteilung ist nicht zulässig. So ist 
z.B. bei der Beurteilung, ob sich eine Baute oder Anlage so in die Umgebung einordnet, 
dass eine gute Gesamtwirkung entsteht, nicht subjektives Empfinden massgebend; viel-
mehr ist eine objektive Betrachtungsweise zugrunde zu legen (BGer 1P.280/2002 vom 
28. Oktober 2002 E. 3.5.2). Ebenfalls ausschliesslich gestützt auf objektive Kriterien ist 
z.B. zu prüfen, ob entgegen Art. 8 Abs. 3 BV eine Benachteiligung von Mann und Frau 
vorliegt. Gleiches gilt eben auch für die Frage, ob im konkreten Fall die politische Plakatie-
rung das Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbild, insbesondere durch Wiederholung, 
in erheblichem Masse stört oder nicht, nachdem hiervor festgestellt wurde, dass es dem 
Stadtrat von Zug erlaubt ist, dies zu prüfen (E. 4.3). Diese Prüfung hat nach rein objektiven 
Kriterien zu erfolgen. Dass den Behörden dabei ein gewisser Ermessensspielraum zu-
steht, ist klar (vgl. VGer ZH VB.2019.00453 vom 27. August 2019 E. 6.2 i.V.m. E. 2.3 mit 
Verweis auf BGE 124 I 267 E. 3d; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
8. Aufl. 2020, Rz. 2287). Entscheidend ist und bleibt, dass für die Ausübung der politi-
schen Meinungsfreiheit insofern "nur" ein bedingter Anspruch auf gesteigerten Gemeinge-
brauch des öffentlichen Grundes besteht, wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil 
V 2017 43 passim klar festgestellt hat.

14

Urteil V 2022 93

6.
6.1 Falls zwischen dem verfassungsmässigen Recht auf Bewilligung des gesteigerten 
Gemeingebrauchs zur Meinungsäusserung und dem Schutz des Landschafts-, Orts-, 
Platz- oder Strassenbilds entgegen ihrer Auffassung doch abzuwägen sei, so dürfe, so die 
Beschwerdeführer, die politische Plakatierung nur dann unzulässig sein, wenn sie zu einer 
schwerwiegenden Störung des Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbilds führe. Dabei 
sei zu berücksichtigen, dass die politische Plakatierung, insbesondere zu Wahlen und Ab-
stimmungen, temporär sei. Von einer erheblichen oder gar schwerwiegenden Störung des 
Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbilds könne jedoch keine Rede sein, wenn die 
beantragten zusätzlichen fünf Plakatständer auf öffentlichem Grund bewilligt worden 
wären.

6.2 Gestützt auf das Reklamereglement hat der Stadtrat von Zug die Verordnung über 
die politische Aussenwerbung (VPA) erlassen. Die Paragrafen 4 und 5 VPA lauten wie 
folgt: 

§ 4 Standorte für die Plakatierung

1 Für die temporäre Plakatierung stehen den politischen Parteien, Gruppierungen bzw. Aktionskomitees 
in der Regel folgende Standorte zur Verfügung:
a) Artherstrasse, Oberwil, vor der Bushaltestelle Oberwil Kreuz Richtung Zug
b) Kolinplatz 19
c) Neugasse/Postplatz
d) Vorstadt/Rössliwiese
e) Bundesplatz (am südöstlichen Ende)
f) Alpenstrasse/Vorplatz Gotthardhof
g) Baarerstrasse Stadthof (südlich des Brunnens)
h) Industriestrasse 56, Kiesplatz GIBZ
i) Metalli, Vorplatz Baarer- / Gotthardstrasse
j) Hertizentrum beim Brunnen

2 Aus Gründen der Verkehrssicherheit (sicherer und ungestörter Fussgängerfluss) und mit Rücksicht auf 
das Erscheinungsbild der öffentlichen Strassen und Plätze werden auf dem öffentlichen Grund in der 
Regel keine weiteren Standorte für die Plakatierung bewilligt.

3 Reichen die zur Verfügung stehenden Reklamestandorte nicht aus, um sämtliche Plakatierungsbegeh-
ren zu erfüllen, nimmt die Stadtkanzlei nach Anhörung der Abteilung Sicherheit und Verkehr die Zutei-
lung vor.

4 Die Abteilung Sicherheit und Verkehr bestimmt den genauen Standort der Reklametafeln.

§ 5 Plakatierung bei mehreren Urnengängen

1 Werden in der Stadt Zug mehrere Urnengänge gleichzeitig durchgeführt, entscheidet die Stadtkanzlei 
über die Zuteilung der Plakatstellen.

15

Urteil V 2022 93

2 Vorrang haben in der Regel städtische Urnengänge vor kantonalen und kantonale Urnengänge vor 
eidgenössischen."

6.3 Schon in seinem Urteil V 2017 43 vom 5. Oktober 2017 hat das Verwaltungsge-
richt erwogen, dass die Beschränkung des Angebots bei der Zurverfügungstellung des öf-
fentlichen Grunds für die politische Plakatwerbung durch den Stadtrat von Zug auf zehn 
stark frequentierten Plätzen vor dem Hintergrund der begrenzten Kapazitäten sowie des 
öffentlichen Interesses an einem ungestörten Fussgängerfluss und einem möglichst har-
monischen Stadtbild sachlich gerechtfertigt sei. Ihr hafte nichts Willkürliches an, sondern 
sie sei das Resultat einer vom Stadtrat von Zug nach objektiven Kriterien vorgenommenen 
Interessenabwägung (siehe dort E. 4). 

Es liegt auf der Hand, dass der Stadtrat von Zug zur Förderung der politischen Meinungs-
bildung der Bevölkerung mit seiner Regelung in § 4 VPA so viele Standorte für die tem-
poräre politische Plakatierung wie möglich festgelegt hat, jedoch gerade so wenige, dass 
sie nicht zu einer Störung des Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbilds in erhebli-
chem Masse und/oder zu einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit im Sinne von § 5 
Abs. 1 des Reklamereglements führen. Das bedeutet aber auch, dass darüber hinaus je-
des Plakat auf einer zusätzlichen Fläche im öffentlichen Raum der Stadt Zug ohne Weite-
res eine Störung des Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbilds in erheblichem Masse 
zur Folge hätte und daher zu vermeiden ist. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer 
hätte daher die Bewilligung der von ihnen beantragten zusätzlichen fünf Plakatständer auf 
öffentlichem Grund durchaus zu einer erheblichen und daher unzulässigen Störung des 
Landschafts-, Orts-, Platz- oder Strassenbilds oder einer Störung der Verkehrssicherheit 
oder des Fussgängerflusses geführt.

7.
7.1 Die Beschwerdeführer rügen sodann eine unzulässige Bevorzugung von politi-
scher Plakatwerbung betreffend städtische Urnengänge gegenüber kantonalen und eid-
genössischen Urnengängen (§ 5 Abs. 2 VPA). Dabei handle es sich um eine verbotene 
behördliche Beurteilung, welche politische Meinungsäusserung wertvoller oder wichtiger 
sei (vgl. BGE 138 I 274 E. 2.2.2). Welche Wahlen als wichtig beurteilt würden und für wel-
che Kandidatinnen bzw. Kandidaten entsprechend mehr oder weniger Werbung gemacht 
werde, müsse allein Sache der Parteien und Gruppierungen sowie der Kandidatinnen bzw. 
Kandidaten sein.

16

Urteil V 2022 93

Die Beschwerdeführer machen somit eine unzulässige Ungleichbehandlung der politi-
schen Plakatwerbung bei städtischen Urnengängen gegenüber derjenigen bei kantonalen 
und eidgenössischen Urnengängen geltend, weil gemäss der Regelung in § 5 Abs. 2 VPA 
städtische Urnengänge in der Regel Vorrang vor kantonalen und kantonale Urnengänge 
vor eidgenössischen haben. 

7.2 Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der Be-
troffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach Massgabe 
seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu be-
handeln. Das Gleichheitsprinzip verbietet einerseits unterschiedliche Regelungen, denen 
keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zu Grunde liegen. Andererseits untersagt es 
aber auch die rechtliche Gleichbehandlung von Fällen, die sich in tatsächlicher Hinsicht 
wesentlich unterscheiden. Die Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber oder die rechts-
anwendende Behörde ist allerdings nicht nur dann geboten, wenn zwei Tatbestände in al-
len ihren tatsächlichen Elementen absolut identisch sind, sondern auch, wenn die im Hin-
blick auf die zu erlassende oder anzuwendende Norm relevanten Tatsachen gleich sind 
(BGE 137 I 167 E. 3.5; 136 I 297 E. 6.1; 136 II 120 E. 3.3.2; zum Ganzen Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 572).

7.3 Auch bezüglich der Frage der Gleich- bzw. Ungleichbehandlung der verschiede-
nen Arten von Urnengängen im Zusammenhang mit der politischen Plakatierung können 
die Erwägungen des Gerichts, die es in seinem Urteil V 2017 43 vom 5. Oktober 2017 be-
reits gemacht hat, als Grundlage beigezogen werden. In E. 4 führte dort das Gericht aus, 
die damals vom Stadtrat von Zug bei der Zurverfügungstellung des öffentlichen Grunds für 
die politische Plakatwerbung vorgenommene klare Bevorzugung der politischen Akteure 
bei kommunalen Urnengängen (Sachabstimmungen und Ergänzungswahlen) und bei den 
alle vier Jahre stattfindenden kommunalen und kantonalen Gesamterneuerungswahlen 
gegenüber Parteien, Aktionskomitees und Personen, die sich bei nationalen Urnengängen 
engagierten, erscheine vor dem Hintergrund der begrenzten Kapazitäten sowie des öffent-
lichen Interesses an einem ungestörten Fussgängerfluss und einem möglichst harmoni-
schen Stadtbild sachlich gerechtfertigt. Zwar hat sich der vom Stadtrat von Zug gesetzte 
Akzent inzwischen geringfügig verschoben bzw. hat der Stadtrat von Zug die Vorgaben 
präzisiert, indem er nun gestützt auf § 5 Abs. 2 VPA und für den vorliegenden Fall relevant 
in der Regel städtischen Urnengängen (seien das Abstimmungen oder Wahlen) zusätzlich 
Vorrang gegenüber kantonalen Urnengängen gibt. Aber auch das erscheint aufgrund der 
gegenüber kantonalen Urnengängen grösseren Nähe der Stadtbevölkerung und der städ-

17

Urteil V 2022 93

tischen Behörden zu Sachthemen, welche ausschliesslich die Stadt Zug betreffen, sowie 
zu Kandidatinnen und Kandidaten, die sich zur Wahl in städtische Behörden zur Verfü-
gung stellen, sachlich gerechtfertigt. Eine Rechtsverletzung durch den Regierungsrat da-
durch, dass er diesen Umstand nicht bemängelt hat, liegt jedenfalls nicht vor. Ganz abge-
sehen davon, dass die Beschwerdeführer Entsprechendes sowieso erst in ihrer Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde vorgebracht haben.

8.
8.1 Die Beschwerdeführer machten in ihrer Verwaltungsbeschwerde geltend, dass, 
wenn der Stadtrat von Zug einwende, das Stadtbild leide durch zu viel Plakatierung, so 
müsste er die kommerziellen Plakatstellen und Bewilligungen für Wahlplakate auf Privat-
grund auf ein Ausmass beschränken, welches angemessene Wahlplakatierung auf öffent-
lichem Grund zuliesse. Diesbezüglich erwog der Regierungsrat in seinem Beschluss, im 
Reklamereglement könne keine hinreichend bestimmte Norm ausgemacht werden, welche 
eine Einschränkung der Plakatierung auf privatem Grund zugunsten des öffentlichen 
Grundes rechtfertigen würde. Selbst die VPA enthalte weder in § 9 noch in den übrigen 
Bestimmungen eine hinreichend bestimmte Norm, die diesem Anliegen die notwendige 
gesetzliche Grundlage einräumen würde. Des Weiteren sei zu berücksichtigen, dass sich 
die Nutzung von privatem Grund nicht mit derjenigen von öffentlichem Grund vergleichen 
lasse, da private Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer unter Beachtung der 
Rechtsordnung selber bestimmen könnten, wie sie ihr Grundeigentum nutzten.

8.2 Die Beschwerdeführer stellen sich nun in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
auf den Standpunkt, der Regierungsrat übersehe dabei, dass der Eingriff in die Meinungs-
äusserungsfreiheit auf einer ebenso unbestimmten formellgesetzlichen Grundlage beruhe. 
Insbesondere sei genau dieselbe Rechtsgrundlage, nämlich § 5 des Reklamereglements, 
sowohl für politische wie auch für kommerzielle Werbung auf privatem und öffentlichem 
Grund einschlägig. Wenn nun die Generalklausel in § 5 Abs. 1 des Reklamereglements zu 
vage sei, so könne sie auch nicht als Grundlage für die Einschränkung der Meinungsäus-
serungsfreiheit durch Beschränkung der Anzahl politischer Plakate auf öffentlichem Grund 
dienen. Wenn es hingegen – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer – an einer 
hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch 
Beschränkung der Anzahl kommerzieller und politischer Werbeträger auf privatem Grund 
fehlen und gleichzeitig dieselbe Rechtsgrundlage für den Eingriff in die Meinungsfreiheit 
ausreichen sollte, so wäre das Reklamereglement diesbezüglich verfassungswidrig, da 
sich die widerstreitenden Grundrechte somit nicht in praktische Konkordanz bringen lies-

18

Urteil V 2022 93

sen und die Regelung damit nicht mehr verhältnismässig i.S.v. Art. 36 Abs. 3 BV wäre. 
Soweit der Regierungsrat einwende, die politische Werbung auf privatem Grund sei mit 
derjenigen auf öffentlichem Grund nicht vergleichbar, so möge dies im Hinblick auf die 
Verkehrssicherheit und die bestimmungsgemässe Nutzung der öffentlichen Sache im Sin-
ne der Widmung der Fall sein, in Bezug auf die mögliche Störung des Landschafts-, Orts-, 
Platz- und Strassenbilds sei politische Werbung auf öffentlichem Grund mit solcher auf 
privatem Grund aber sehr wohl vergleichbar. Dies entspreche auch der Konzeption des 
Reklamereglements, das auch für Werbung auf Privatgrund gelte.

8.3 Zunächst ist zu bemerken, dass die Beschwerdeführer nicht vorbringen – wie das 
die Direktion des Innern in ihrer Vernehmlassung offenbar meint –, dass § 5 des Reklame-
reglements der Wahrung der Chancengleichheit dient. Zumindest machen die Beschwer-
deführer nicht geltend, § 5 des Reklamereglements sei primär erlassen worden, um die 
Chancengleichheit der politischen Parteien und der Kandidaten zu gewährleisten. Sie 
bringen lediglich vor, dadurch, dass die zahlenmässige Beschränkung der Plakate aussch-
liesslich das Aufstellen auf öffentlichem Grund betreffe, würden sie durch § 5 des Re-
klamereglements benachteiligt, da sie nicht bzw. nicht mit vertretbarem Aufwand auf Pri-
vatgrund zurückgreifen könnten. Die Frage, welche die Beschwerdeführer aufwerfen und 
die zu beantworten ist, lautet, ob § 5 des Reklamereglements tatsächlich zu vage ist, um 
eine Einschränkung der Plakatierung auf privatem Grund zugunsten des öffentlichen 
Grundes zu rechtfertigen, aber trotzdem bestimmt genug, um als Grundlage für die Ein-
schränkung der Meinungsäusserungsfreiheit durch Beschränkung der Anzahl politischer 
Plakate auf öffentlichem Grund zu dienen.

8.4 Es ist dem Regierungsrat ohne Weiteres zuzustimmen, dass das Reklameregle-
ment keine hinreichend bestimmte Norm enthält, welche eine Einschränkung der Plakatie-
rung auf privatem Grund erlauben würde, um damit mehr Plakate auf öffentlichem Grund 
zulassen zu können. Die Beschwerdeführer führen denn auch nichts Gegenteiliges an. 
Entscheidend ist aber, dass gemäss § 5 Abs. 1 des Reklamereglements Werbung und 
Werbeträger sowohl auf öffentlichem als auch auf privatem Boden weder durch ihre Aus-
gestaltung noch durch ihre Häufung (Wiederholung) das Landschafts-, Orts-, Platz- oder 
Strassenbild in erheblichem Masse stören dürfen (und auch die Verkehrssicherheit nicht 
beeinträchtigen dürfen). Wenn nun der Stadtrat von Zug zehn Standorte für die temporäre 
politische Plakatierung auf öffentlichem Grund festlegt (§ 4 Abs. 1 VPA) und er damit im 
Voraus eine erhebliche negative Einwirkung auf das Erscheinungsbild der öffentlichen 
Strassen und Plätze (und die Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit) vermeiden will, 

19

Urteil V 2022 93

liegt das in seinem Ermessen, und er kann sich dabei ohne Weiteres auf § 5 Abs. 1 des 
Reklamereglements stützen. Gleichzeitig wird mit dieser Regelung eine Gleichbehandlung 
aller Gruppierungen und Parteien sichergestellt. Nicht damit vergleichbar ist jedoch die Si-
tuation bezüglich temporärer politischer Plakatierung auf privatem Grund. Zwar darf auch 
diese das Landschafts-, Orts-, Platz- und Strassenbild nicht in erheblichem Masse stören. 
Dies ist jedoch im Einzelfall bzw. im Nachhinein zu prüfen. Wie erwähnt, enthält das Re-
klamereglement keine hinreichend bestimmte Norm, die eine Einschränkung der Plakatie-
rung auf privatem Grund, welche eine über das Vermeiden der Störung des Landschafts-, 
Orts-, Platz- oder Strassenbilds bzw. über das Vermeiden der Beeinträchtigung der Ver-
kehrssicherheit hinausgeht, erlaubt, insbesondere keine solche, welche auf die Beschrän-
kung von politischer Plakatierung auf privatem Grund zugunsten einer Ausweitung einer 
solchen auf öffentlichem Grund vorsehen würde. Im Übrigen wäre eine solche Beschrän-
kung angesichts der zahlreichen privaten Grundeigentümer in der Stadt wohl kaum hand-
habbar, weil nur unter sehr grossen Schwierigkeiten festgelegt werden könnte, wer das 
Aufstellen von Plakaten auf seinem Grund und Boden zulassen darf und wer nicht. 

8.5 Es ergibt sich somit, dass das Reklamereglement einerseits keine hinreichend be-
stimmte Norm enthält, welche eine Einschränkung der Plakatierung auf privatem Grund 
zugunsten des öffentlichen Grundes rechtfertigen würde. Andererseits erlaubt § 5 des Re-
klamereglements dem Stadtrat von Zug, die Anzahl politischer Plakate auf öffentlichem 
Grund zu beschränken. Auch diesbezüglich können daher keine Unregelmässigkeiten er-
kannt werden.

9.
9.1 Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, hinsichtlich der Rechtsfol-
ge der (von ihnen geltend gemachten) Unregelmässigkeiten für die Ergänzungswahl sei zu 
beachten, dass die Willensbildung der Stimmberechtigten ohnehin auf einer sehr dürftigen 
Informationslage beruht habe. Dies nicht nur, weil die Aufmerksamkeit auf den nur eine 
Woche später stattfindenden Gesamterneuerungswahlen des Regierungs- und Kantonsra-
tes sowie der Gemeindebehörden gelegen habe, sondern auch weil über Gerichtswahlen 
allgemein kaum berichtet werde. Diese mangelnde Informationslage drücke sich darin aus, 
dass zur Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 von 
44'873 eingegangenen Stimmrechtsausweisen 11'839 Stimmberechtigte gar keine Stimm-
zettel eingelegt hätten und 969 leere sowie 119 ungültige Stimmzettel eingelegt worden 
seien. Damit hätten 28,8 % der Stimmberechtigten, welche zur Urne geschritten seien, 
keine Wahl getätigt. Dies sei, verglichen mit anderen Wahlen, aussergewöhnlich. Zusätz-

20

Urteil V 2022 93

lich sei die vom Regierungsrat in seinem Entscheid vom 22. November 2022 hinsichtlich 
der Plakatierung in Cham festgestellte Unregelmässigkeit zu berücksichtigen. Aus diesen 
Gründen sei das aufgrund der Kandidatenstimmen sehr klar aussehende Wahlresultat 
keineswegs derart eindeutig und könnte durch die Unregelmässigkeiten weitaus stärker 
beeinflusst worden sein, als dies bei einer anderen Wahl, beispielweise zum Regierungs-
rat, der Fall gewesen wäre. Im Ergebnis sei die Unsicherheit darüber so gross, dass die 
Wahl ohne Unregelmässigkeiten zu wiederholen sei.

9.2 Hiervor hat das Gericht festgestellt, dass bezüglich der Vorbereitung und Durch-
führung der Ergänzungswahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts vom 25. September 
2022 keine Unregelmässigkeiten erkannt werden können. Es erübrigt sich somit sowohl, 
dass die Beschwerdeführer glaubhaft zu machen versuchen, dass die (tatsächlich nicht 
vorhandenen) Unregelmässigkeiten geeignet waren, das Wahlergebnis wesentlich zu be-
einflussen, als auch dass das Gericht Erwägungen zum Umfang der Auswirkungen von 
(nicht vorhandenen) Unregelmässigkeiten macht.

10.
10.1 Die Beschwerdeführer stellen den Beweisantrag, es sei zu erheben, wie viele 
Standorte und Plakate zu den Urnengängen vom 25. September 2022 und 2. Oktober 
2022 auf öffentlichem und privatem Grund sowie innerhalb und ausserhalb des Siedlungs-
gebiets durch die Stadt Zug bewilligt und welche Bewilligungsgesuche abgewiesen wor-
den seien. Dazu seien die entsprechenden Akten der Stadt Zug zu editieren.

10.2 Was diese Daten belegen sollten, begründen die Beschwerdeführer nicht genau. 
Nachdem sie aber dem Beweisantrag vorausgehend ausführen, mutmasslich sei für die 
städtischen Wahlen mehr Plakatierung bewilligt worden als für die kantonalen Gesamter-
neuerungswahlen oder die Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts, ist zu vermuten, 
dass sie mit den von ihnen verlangten Daten die Basis für die ihrer Meinung nach un-
zulässige Bevorzugung von politischer Plakatwerbung bei städtischen Urnengängen ge-
genüber politischer Plakatwerbung bei kantonalen und eidgenössischen Urnengängen le-
gen wollen. Das Gericht hat jedoch bereits in E. 7.3 dargelegt, dass die vom Stadtrat von 
Zug bei der Zurverfügungstellung des öffentlichen Grunds für die politische Plakatwerbung 
vorgenommene Bevorzugung der politischen Akteure bei kommunalen gegenüber kanto-
nalen Urnengängen sachlich gerechtfertigt ist. Abgesehen davon ist unbestritten, dass für 
die städtischen Wahlen mehr Plakatierung bewilligt wurde als für die kantonalen Gesam-
terneuerungswahlen und die Wahl für ein Mitglied des Verwaltungsgerichts. Die Erkennt-

21

Urteil V 2022 93

nis, wie viele Standorte und Plakate zu den Urnengängen vom 25. September 2022 und 2. 
Oktober 2022 auf öffentlichem und privatem Grund sowie innerhalb und ausserhalb des 
Siedlungsgebiets durch die Stadt Zug genau bewilligt und welche Bewilligungsgesuche 
abgewiesen worden sind, ändert daher nichts daran, dass die entsprechende Rüge der 
Beschwerdeführer nicht berechtigt ist. Der Beweisantrag bezüglich Datenerhebung ist da-
her abzulehnen.

11.
11.1 Die Beschwerdeführer stellen zudem in ihrer Eingabe vom 13. Dezember 2022 die 
Prozessanträge, (1) es seien die Akten des Strafverfahrens wegen des Diebstahls eines 
Plakatständers in Unterägeri zu den Akten zu nehmen und (2) es sei das Verfahren zu sis-
tieren, bis das Strafverfahren wegen des Diebstahls eines Plakatständers in Unterägeri 
rechtskräftig erledigt sei. Sie führen aus, ein von B.________ am 14. August 2022 in Un-
terägeri an der Seestrasse in der Nähe der Schiffstation Unterägeri aufgestellter Plakat-
ständer sei gemäss den Informationen der Zuger Polizei zirka am 22. August 2022 von 
Angestellten der Gemeinde Unterägeri eingesammelt und danach im Werkhof Unterägeri 
deponiert worden. Weiter habe die Zuger Polizei berichtet, dass der Plakatständer nach 
einigen Wochen zerlegt und teils entsorgt worden sei. Die Entfernung des Plakatständers 
sei rechtswidrig erfolgt. Selbst wenn sie rechtmässig gewesen wäre, was die Beschwerde-
führer bestritten, so hätten sie aus Gründen der Verhältnismässigkeit umgehend informiert 
werden müssen, damit der Plakatständer an einer anderen Stelle hätte aufgestellt werden 
können. Somit habe das Handeln der Gemeindebehörden in Unterägeri verhindert, dass 
die Beschwerdeführer ihre Meinungsäusserung im Hinblick auf die Wahl für ein Mitglied 
des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 hätten wahrnehmen können. Die un-
rechtmässige Entfernung und Unterschlagung des Plakatständers durch die Gemeinde 
Unterägeri verstärke den Effekt der im vorliegenden Verfahren bereits aktenkundigen un-
rechtmässigen Verweigerung der Plakatierung in Cham sowie der streitigen Beschränkung 
der Plakatierung in der Stadt Zug. Ein erheblicher Einfluss auf das Wahlresultat werde 
hierdurch wahrscheinlicher. In Betracht zu ziehen werde auch sein, inwiefern die Behör-
den nur unrechtmässig oder aber mit Vorsatz gehandelt hätten. Diese Fakten werde die 
Strafuntersuchung, welche gegenwärtig von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zug ge-
führt werde, erhellen. Aus diesem Grund sei das vorliegende Verfahren bis zum rechts-
kräftigen Abschluss des Strafverfahrens zu sistieren. 

11.2 Es trifft zwar zu, dass in Unterägeri ein vom Beschwerdeführer 2 aufgestellter Pla-
katständer vor der Ergänzungswahl vom 25. September 2022 für ein Mitglied des Verwal-

22

Urteil V 2022 93

tungsgerichts entfernt wurde und der Ausgang des diesbezüglich von den Beschwerdefüh-
rern eingeleiteten Strafverfahrens noch nicht bekannt ist. Mit Beschluss vom 22. Novem-
ber 2022 hat zudem der Regierungsrat eine Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdefüh-
rer 1 und 2 gegen den Gemeinderat Cham betreffend die Ergänzungswahl für ein Mitglied 
des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 teilweise gutgeheissen. Der Regie-
rungsrat stellte fest, die Plakatierungspraxis der Einwohnergemeinde Cham, welche die 
politische Plakatierung auf gemeindeeigenem Grund lediglich für die Gesamterneue-
rungswahlen (Gemeinderat inkl. Präsidium, Rechnungsprüfungskommission inkl. Präsidi-
um, Kantonsrat) zulasse, verletze die Meinungsäusserungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 2 BV 
sowie auch die politischen Rechte (Art. 34 BV) der Beschwerdeführer. Durch die Verwei-
gerung der Wahlplakatierung im Zusammenhang mit der Ergänzungswahl für ein Mitglied 
des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 liege eine Unregelmässigkeit im Sinne 
von § 67 Abs. 1 lit. b WAG vor. Dieser Entscheid ist inzwischen rechtskräftig. Im vorlie-
genden Beschwerdeverfahren geht es jedoch ausschliesslich um von den Beschwerdefüh-
rern behauptete (und vom Gericht inzwischen verneinte) Unregelmässigkeiten in der Stadt 
Zug. Es ist nicht erkennbar, welchen ausschlaggebenden zusätzlichen Einfluss auf den 
sehr klaren Ausgang der Ersatzwahl die festgestellte Unregelmässigkeit in der Gemeinde 
Cham sowie der Vorfall in der Gemeinde Unterägeri gehabt haben sollten. Weder der Bei-
zug der Akten des Strafverfahrens wegen des Diebstahls eines Plakatständers in Unterä-
geri noch das Ergebnis des entsprechenden Strafverfahrens tragen zur Entscheidfindung 
im vorliegenden Verfahren bei, sondern würden es nur ungebührlich verzögern. In Abwei-
sung der entsprechenden Prozessanträge der Beschwerdeführer ist daher sowohl auf den 
Aktenbeizug als auch auf die Verfahrenssistierung zu verzichten. 

12.
12.1 Die Beschwerdeführer beantragen weiter, das vorliegende Verfahren sei bis zum 
Entscheid des Bundesgerichts betreffend die Feststellung der Gültigkeit der Wahl für ein 
Mitglied des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 durch den Kantonsrat vom 
27. Oktober 2022, Aktenzeichen 1C_595/2022, zu sistieren. Sie machen geltend, dies sei 
erforderlich, um einen möglichen Widerspruch zur Feststellung der Gültigkeit der Wahl 
durch den Kantonsrat und somit einen Eingriff in den Wirkungsbereich der legislativen 
Gewalt i.S.v. § 21 der Kantonsverfassung zu vermeiden.

12.2 Mit Beschluss vom 27. Oktober 2022 hatte der Kantonsrat – offenbar in Unkennt-
nis der beim Regierungsrat hängigen Wahlbeschwerde – die Gültigkeit der Wahl von 
D.________ als Mitglied des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug festgestellt. Gegen 

23

Urteil V 2022 93

diesen Beschluss reichten die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 15. November 2022 
beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidiä-
re Verfassungsbeschwerde ein. Das Bundesgericht hat in dieser Sache noch nicht ent-
schieden.

12.3 Aus folgenden Gründen ist dieser Sistierungsantrag abzuweisen: Die Gefahr eines 
Widerspruchs zwischen dem vorliegend zu fällenden Urteil und einem Urteil des Bundes-
gerichts im Verfahren 1C_595/2022 besteht kaum. Im Gegenteil liegt es auf der Hand, 
dass das Bundesgericht über die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 
der Beschwerdeführer vom 15. November 2022 erst wird entscheiden können, wenn Klar-
heit über den Ausgang des vorliegenden Verfahrens herrscht. Es wäre somit viel eher das 
bundesgerichtliche statt das kantonale Beschwerdeverfahren zu sistieren. 

13. Zusammengefasst ergibt sich, dass bezüglich der Entscheide der Behörden der 
Stadt Zug im Zusammenhang mit der Plakatierung bei der Ergänzungswahl für ein Mitglied 
des Verwaltungsgerichts vom 25. September 2022 keine Unregelmässigkeiten festgestellt 
werden können. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, weshalb sie abzuweisen 
ist. Es ist weder das Ergebnis der Wahl aufzuheben noch die Verletzung der Freiheit der 
Wahl festzustellen, und die Sistierungsanträge sowie die Anträge betreffend den Beizug 
der Akten des Strafverfahrens wegen des Diebstahls eines Plakatständers in Unterägeri 
und betreffend die Erhebung der Anzahl Bewilligungen für politische Plakatierung in der 
Stadt Zug sind abzuweisen.

14. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind den Beschwerdeführern gestützt auf 
§ 25 lit. a und c VRG herabgesetzte Verfahrenskosten von Fr. 500.– unter solidarischer 
Haftbarkeit aufzuerlegen (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Anspruch auf eine Parteientschädigung 
besteht nicht (§ 28 Abs. 2 und 2a VRG).

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Urteil V 2022 93

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten von Fr. 500.– werden den Beschwerdeführern unter solida-
rischer Haftbarkeit auferlegt.

3. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an B.________ (im Doppel und mit ausführlicher Rechtsmittelbelehrung, 
Rechnung folgt nach Rechtskraft des Urteils), an den Stadtrat von Zug, an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach) und z.K. an das Schweizerische Bun-
desgericht (1C_595/2022). 

Zug, 9. Februar 2023

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

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