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**Case Identifier:** 38048771-b105-5aec-8179-cb2f30fa756d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-04-07
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 07.04.2017 B 2016/118
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2016-118_2017-04-07.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2016/118

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 07.04.2017

Entscheiddatum: 07.04.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 07.04.2017
Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 16 lit. F VöB, Art. XV Ziff. 1 lit. b 
GPA.Die Vorinstanz hat den Auftrag für die Wartung und den Support der zur 
automatisierten polizeilichen Vorgangsbearbeitung eingesetzten Software 
während fünf Jahren sowie die Lieferung eines – von insgesamt drei – 
Updates im freihändigen Verfahren an die bisherige Lieferantin vergeben. 
Die Beschwerdeführerin kommt als Anbieterin für die Erbringung der 
Support- und Wartungsdienstleistungen an dieser Software nicht in Frage 
(Erwägung 2.3). Die Vorinstanz war nicht verpflichtet, die Updates so zu 
umschreiben, die die Beschwerdeführerin eigene Module hätte anbieten 
können. Die Beschwerdeführerin ist nicht potentielle Anbieterin für die 
Lieferung von Updates zur von der Vorinstanz eingesetzten Software 
(Erwägung 2.4). Das von der Beschwerdeführerin angebotene System stellt 
keine angemessene Alternative im Sinn von Art. XV Ziff. 1 lit. b GPA dar 
(Erwägung 2.6), (Verwaltungsgericht, B 2016/118).

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; 

Gerichtsschreiber Scherrer

 

Verfahrensbeteiligte

Unisys (Schweiz) GmbH, Chutzenstrasse 24, Postfach 1002, 3000 Bern 14,

Beschwerdeführerin,

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vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Roberto Dallafior und/oder Dr. Martin Rauber, Nater 

Dallafior Rechtsanwälte AG, Hottingerstrasse 21, Postfach, 8032 Zürich,

gegen

 

Kantonspolizei St. Gallen, Support, Klosterhof 12, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Carole Gehrer Cordey und/oder Rechtsanwalt 

lic. iur. Jörg Frei, SwissLegal asg.advocati, Kreuzackerstrasse 9, 9000 St. Gallen,

und

 

rola Security Systems AG, Baslerstrasse 30, 8048 Zürich,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwälte Marco Sulser LL.M. und/oder Dr. iur. Mischa Kissling, 

Klein Rechtsanwälte AG, Beethovenstrasse 7, Postfach 2755, 8022 Zürich,

 

Gegenstand

Vergabe Wartung und Lieferung eines Updates für die Software ABI

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

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A. Die Regierung des Kantons St. Gallen beschloss am 3. Mai 2016, den Auftrag für die 

Wartung und den Support der bei der Kantonspolizei zur automatisierten polizeilichen 

Vorgangsbearbeitung in der Version 3 eingesetzten Software „ABI3“ während fünf 

Jahren (je CHF 230‘296.75) sowie die Lieferung eines Updates „myABI 1.0“ (CHF 

281‘054) zum Preis von CHF 1‘432‘537.75 ohne Mehrwertsteuer im freihändigen 

Verfahren an die rola Security Systems AG zu vergeben.

B. Die Unisys (Schweiz) GmbH (Beschwerdeführerin) erhob gegen den von der 

Kantonspolizei St. Gallen (Vorinstanz) am 23. Mai 2016 publizierten Zuschlag (ABl 2016 

S. 1560) mit Eingabe ihrer Rechtsvertreter vom 1. Juni 2016 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge 

und unter Gewährung der aufschiebenden Wirkung sei die Zuschlagsverfügung vom 

10. Mai 2016 aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das „ordentliche“, 

eventualiter das selektive Verfahren durchzuführen. Am 3. Juni 2016 verbot der 

Präsident des Verwaltungsgerichts der Vorinstanz superprovisorisch den Abschluss 

des Vertrags mit der rola Security Systems AG (Beschwerdegegnerin). Die 

Beschwerdegegnerin beantragte am 7. Juni 2016, es sei der Beschwerdeführerin keine 

Einsicht in ihr Angebot, die zwischen ihr und der Vorinstanz abgeschlossenen Verträge 

und in weitere Unterlagen mit Geschäftsgeheimnis zu gewähren. Die Vorinstanz 

beantragte am 8. Juni 2016, es sei der Beschwerdeführerin keine Einsicht in die 

Rahmenverträge mit der Beschwerdegegnerin zu gewähren. Gleichzeitig ersuchte sie 

um Abweisung des Begehrens um aufschiebende Wirkung unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge. Mit Zwischenverfügung vom 15. Juni 2016 gewährte der 

Präsident des Verwaltungsgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Die 

Kosten der Verfügung verblieben bei der Hauptsache.

Die Beschwerdegegnerin beantragte am 11. Juli 2016, die Beschwerde sei, soweit 

darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen 

abzuweisen. Die Vorinstanz hielt gleichentags am – bereits im Verfahren zur 

aufschiebenden Wirkung gestellten – Antrag, die Beschwerde – soweit überhaupt 

darauf einzutreten sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, fest. Die 

Beschwerdeführerin nahm zu den Vernehmlassungen mit Eingabe vom 22. August 

2016 Stellung und hielt an ihren Beschwerdeanträgen fest. Zu dieser Stellungnahme 

äusserten sich die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin mit Eingaben vom 12. 

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September 2016. Die Beschwerdeführerin antwortete darauf am 6. Oktober 2016; 

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin äusserten sich dazu am 12. Oktober 2016. Die 

Beschwerdeführerin behielt am 19. Oktober 2016 das letzte Wort.

 

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2 des 

Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS 

811.1, EGöB). Die Beschwerde gegen die im freihändigen Verfahren ergangene und am 

23. Mai 2016 veröffentlichte Zuschlagsverfügung wurde mit Eingabe vom 1. Juni 2016 

rechtzeitig erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und inhaltlicher Hinsicht 

(Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche 

Beschaffungswesen; sGS 841.32, IVöB).

2. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin zur 

Erhebung der Beschwerde befugt ist. Die Vorinstanz spricht der Beschwerdeführerin 

die Partei- und Prozessfähigkeit ab (dazu nachfolgend Erwägung 2.1). Sodann 

bestreitet sie, dass die Beschwerdeführerin in der Lage ist, ein eigenes schutzwürdiges 

Interesse darzutun (dazu nachfolgend Erwägung 2.2-2.6).

2.1. Die Vorinstanz macht geltend, eine Zweigniederlassung sei nicht rechtsfähig, nicht 

parteifähig und damit nicht beschwerdelegitimiert. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit 

Art. 8 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) können am 

Beschwerdeverfahren natürliche und juristische Personen sowie 

Personenvereinigungen beteiligt sein. Beschwerdeführerin ist die im Handelsregister 

eingetragene Unisys (Schweiz) GmbH. Dass in der Beschwerde als Adresse jene ihrer 

Zweigniederlassung in Bern – mittlerweile ersetzt durch die Adresse am Sitz der 

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Gesellschaft – angegeben wird, ändert daran nichts (vgl. dazu Präsidialverfügung B 

2016/118 vom 15. Juni 2016 E. 2.2.1 mit Hinweis, www.gerichte.sg.ch).

2.2. Gegenstand der Beschaffung sind einerseits Wartung und Support der von der 

Vorinstanz eingesetzten Software „ABI“ während fünf Jahren zum Preis von CHF 

1‘151‘483.75 und anderseits die Lieferung eines – von drei – Updates mit der 

Bezeichnung „myABI 1.0“ zum Preis von CHF 281‘054. Die Vorinstanz macht geltend, 

die Beschwerdeführerin sei nicht in der Lage, diese Leistungen zu erbringen 

(nachfolgend Erwägung 2.3 zu Wartung und Support sowie Erwägung 2.4 zu den 

Updates). Die von der Beschwerdeführerin ins Spiel gebrachte Software „Polis4“ – an 

welcher ihr ohnehin die erforderlichen Schutz- und Lizenzrechte fehlten (dazu 

nachfolgend Erwägung 2.5) – stelle zudem keine angemessene Alternative zum 

Beschaffungsgegenstand dar (dazu nachfolgend Erwägung 2.6).

2.3.

2.3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei in der Lage, ein Angebot für 

Support und Wartung von „ABI3“ einzureichen. Sie verfüge über das technische/

fachliche Know-how und die personellen Ressourcen. Mehrere führende Mitarbeiter 

der Beschwerdegegnerin seien zu ihr gestossen. Der Schutz des „geistigen Eigentums“ 

stehe dem nicht entgegen. Es sei davon auszugehen, dass die Vorinstanz über die 

notwendigen technischen Unterlagen und den Quellcode zu „ABI“ verfüge und diese 

dem jeweiligen Anbieter, der diese Dienstleistung erbringen soll, zugänglich machen 

könne. Es sei nicht anzunehmen, dass sich die Vorinstanz vertraglich verpflichtet habe, 

Support und Wartung ausschliesslich von der Beschwerdegegnerin zu beziehen. 

Könne die Beschwerdegegnerin ihre Dienstleistungen nämlich nicht mehr erbringen, 

werde „ABI“ nutzlos. Der verantwortungsvolle Umgang mit Steuergeldern lasse 

annehmen, die Vorinstanz sei rechtlich in der Lage, die nachgefragten Dienstleistungen 

auch an andere Anbieter als die Beschwerdegegnerin zu vergeben. Sei dies nicht der 

Fall, habe sie die Ausschliesslichkeitssituation und den Ausschluss sämtlichen 

Wettbewerbs selbst verursacht. Habe es die Vergabestelle versäumt, sich die 

Schutzrechte des geistigen Eigentums in einer Art zu sichern, welche ihr die öffentliche 

Ausschreibung der weiteren Leistungen erlaube, verdiene dies keinen Rechtsschutz.

http://www.gerichte.sg.ch

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Die Vorinstanz hält dem entgegen, die Beschwerdeführerin sei nicht in der Lage, 

Wartungs- und Supportleistungen für das bestehende „ABI“-System zu offerieren, weil 

ihr der Zugang zum Quellcode fehle. Dieser und sämtliche immaterialgüterrechtlichen 

Schutzrechte an „ABI“ stünden vollumfänglich und allein der Beschwerdegegnerin zu. 

Die zu erbringenden Leistungen setzten sehr detaillierte Kenntnisse der Software 

voraus. Ohne die entsprechenden Schutzrechte samt Quellcode könne ein Dritter die 

nachgefragten Leistungen nicht erbringen. Die Behauptungen der Beschwerdeführerin, 

über das erforderliche fachliche und technische Know-how und die personellen 

Ressourcen zu verfügen, seien unsubstantiiert und genügten den Anforderungen an 

den Nachweis für die Beschwerdelegitimation nicht. Es habe sich um einen reinen 

Verkäufer und zwei im Kundensupport tätige Personen gehandelt, die vor einem 

beziehungsweise zwei Jahren von der Beschwerdegegnerin zur Beschwerdeführerin 

gewechselt und von Wartung und Entwicklung von „ABI“ keine Ahnung hätten. Die 

Beschwerdeführerin habe vom heutigen Stand von „ABI“ und von den Updates keine 

Ahnung.

2.3.2. Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung der 

Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des 

Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Ein solches Interesse kann nur 

in Bezug auf solche Anliegen anerkannt werden, die überhaupt mit der Beschwerde 

erreicht werden können. Im Submissionsrecht ist zur Beschwerde gegen den Zuschlag 

im offenen Verfahren legitimiert, wer mit einer Offerte an der Ausschreibung 

teilgenommen hat, damit ausgeschlossen oder nicht berücksichtigt worden ist und eine 

reelle Chance auf den Zuschlag gehabt hätte. Grundsätzlich definiert die Vergabestelle 

aufgrund ihrer Bedürfnisse, was sie beschaffen will; mit der submissionsrechtlichen 

Beschwerde kann deshalb nicht verlangt und erreicht werden, dass die Gerichte der 

Verwaltung vorschreiben, ein anderes Produkt zu beschaffen als dasjenige, das sie zu 

beschaffen beabsichtigt. Legitimiert kann deshalb nur sein, wer das ausgeschriebene 

Produkt angeboten hat; wer ein anderes Produkt offerieren will, ist hingegen zur 

Beschwerde nicht legitimiert, weil er von vornherein nicht erreichen kann, was er 

anstrebt (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.1).

Im freihändigen Verfahren besteht folgende Besonderheit: Wird zulässigerweise das 

freihändige Verfahren angewendet, wählt der Auftraggeber rechtmässig einen 

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bestimmten Anbieter aus, ohne dass eine Ausschreibung durchgeführt werden müsste 

(Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. b  IVöB). Ein potenzieller Konkurrent kann deshalb nicht 

verlangen, in ein (rechtmässiges) Freihandverfahren einbezogen zu werden. Mit der 

Beschwerde gegen die freihändige Auftragserteilung kann nur geltend gemacht 

werden, richtigerweise hätte für die in Frage stehende Beschaffung nicht das 

freihändige Verfahren durchgeführt werden dürfen. Auch dazu kann aber nicht 

jedermann legitimiert sein, sondern nur wer geltend macht, er hätte – wenn für die in 

Frage stehende Beschaffung ein anderes Verfahren durchgeführt worden wäre – eine 

Offerte für das zu beschaffende Produkt eingereicht. Mithin steht gegen den Entscheid, 

unzulässigerweise das Freihandverfahren durchzuführen, nur den potenziellen 

Anbietern des von der Vergabestelle definierten Beschaffungsgegenstandes eine 

Beschwerdemöglichkeit zu (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.2).

Schreibt die Vergabestelle eine Verlängerung der Lizenzen und eine Wartung der bisher 

genutzten Informatikumgebung aus, entspricht ein neues Informatiksystem nicht dem 

Bedürfnis der Vergabestelle. Der Beschwerdeführer muss darlegen, dass er gewillt und 

in der Lage ist, auf der bestehenden Umgebung aufbauende Leistungen zu erbringen 

und darf nicht ein Interesse an einer grundlegenden Änderung der Informatikstrategie 

erkennen lassen (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.4).

2.3.3. Gemäss Ziffer 6.1 des zwischen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin 

bestehenden Rahmenvertrags Softwarepflege (Version V1.3 vom 14. Dezember 2007, 

act. 8/16) mit dem Titel „Geistiges Eigentum“ verbleiben die Schutzrechte, 

insbesondere die bei der Ausführung der Leistungen gemäss dem Rahmenvertrag 

realisierten Erfindungen und Entwicklungen und das Urheberrecht grundsätzlich 

vollumfänglich und exklusiv beim jeweiligen Hersteller der entsprechenden Software. 

Dem Kunden steht ein unentgeltliches Nutzungsrecht an diesen Erfindungen und 

Entwicklungen zu. Dementsprechend verpflichten sich die Vertragspartner in Ziffer 9 

unter dem Titel „Vertraulichkeit und Datenschutz“ zur Wahrung der Vertraulichkeit aller 

nicht allgemein bekannter Unterlagen und Informationen, welche sich auf die 

geschäftliche Sphäre des andern Partners beziehen. Gemäss Ziffer 10.3, in welcher die 

Rechte und Pflichten bei Vertragsbeendigung geregelt werden, bleiben insbesondere 

die Bestimmungen über Geheimhaltung und Datenschutz und die Rechte am 

Arbeitsresultat über das Datum der Vertragsbeendigung hinaus in Kraft. Ziffer 11.4 

bis

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verbietet die Abtretung oder Übertragung des Rahmenvertrags oder einzelner daraus 

entspringender Rechte und Pflichten an Dritte ohne vorgängige schriftliche 

Zustimmung, die allerdings nicht grundlos verweigert werden darf.

Der neue Rahmenvertrag samt Anhängen, welcher Gegenstand der Vergabe bildet, 

verweist in Ziffer X unter dem Titel „Immaterialgüterrechte“ auf Ziffer 24.4 der 

Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Schweizerischen Informatikkonferenz (ABG 

SIK). Danach verbleiben die Schutzrechte an der Standardsoftware bei der 

Leistungserbringerin oder Dritten (Ziffer 24.4.1). Die Leistungsbezügerin erwirbt ein 

nicht-exklusives, persönliches und nicht übertragbares zeitlich und räumlich 

unbeschränktes Nutzungsrecht an den lizenzierten ABI-Produkten (Ziffer X des 

Rahmenvertrags). In Anhang F zum neuen Rahmenvertrag (act. 8/Beilage 3) sollen die 

Fälle definiert werden, in denen der Vorinstanz Zugriff auf den hinterlegten Quellcode 

der lizenzierten Produkte der Beschwerdegegnerin samt Entwicklungs- und 

Systemdokumentation sowie die weiteren für die Bearbeitung des Codes notwendigen 

Dokumentationen und Informationen ermöglicht und sie in die Lage versetzt werden 

soll, die vertraglich vorgesehenen Wartungs- und Pflegeleistungen selber vorzunehmen 

oder durch Dritte vornehmen zu lassen (sogenannte Escrow-Vereinbarung). Das 

Nutzungsrecht ist beschränkt auf die Wartung und Pflege (inklusive Verbesserungen 

und Leistungen unter der bestellten „erweiterten Wartung“ Updates „myABI 1.0, 1.1 

und 1.2“, vgl. Anhang D zum neuen Rahmenvertrag), soweit die Beschwerdegegnerin 

dazu rechtlich verpflichtet ist (act. 8/Beilage 3).

2.3.4. Weder aus dem bestehenden noch aus dem geplanten neuen Vertragsverhältnis 

lassen sich Hinweise dafür entnehmen, dass die Vorinstanz oder gar Dritte befugt 

wären, den Quellcode zu ändern oder weiterzuentwickeln. Insbesondere ergibt sich ein 

solches Recht auch nicht aus einer engen Zusammenarbeit zwischen Vorinstanz und 

Beschwerdegegnerin bei der Weiterentwicklung der Software. Diese enge 

Zusammenarbeit kann zwar dazu führen, dass Mitarbeiter der Vorinstanz auch Einblick 

in den Quellcode und die dazu gehörigen Dokumentationen erhalten. Da die 

Immaterialgüterrechte an der Software indessen bei der Beschwerdegegnerin 

verbleiben, sind die entsprechenden Mitarbeiter verpflichtet, die Vertraulichkeit zu 

wahren. Zumindest die Wartung – nicht unbedingt der Support – setzt die Kenntnis des 

Quellcodes und der Dokumentationen und die Befugnis, daran Veränderungen 

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vorzunehmen, voraus. Die Beschwerdeführerin kann deshalb aus dem bestehenden 

und dem neuen Rahmenvertrag keinen eigenen Anspruch auf die für die Erbringung 

von Support- und Wartungsleistungen wesentlichen Informationen, namentlich den 

Quellcode von „ABI“ mit den dazu gehörigen Dokumentationen, ableiten. Umso 

weniger wäre sie befugt, in den Quellcode der von der Vorinstanz eingesetzten 

Software „ABI“ einzugreifen und ihn zu bearbeiten. Dass ein Sachverhalt vorläge, 

welcher nach der – erst vorgesehenen – Escrow-Vereinbarung zur Freigabe des 

Quellcodes und der weiteren für die Erbringung von Support- und 

Wartungsdienstleistungen erforderlichen Informationen führen würde, macht im 

Übrigen auch die Beschwerdeführerin nicht geltend. Dass die Beschwerdeführerin 

personell und technisch in der Lage ist, auch für die Software der Beschwerdegegnerin 

Support zu leisten, soweit dafür keine Kenntnis des Quellcodes und keine Befugnis zu 

dessen Veränderung erforderlich ist, ist zwar nicht ausgeschlossen. Die Vorinstanz hat 

allerdings nicht allein diesen Support, den allenfalls auch ihre eigenen Informatiker zu 

leisten in der Lage wären, ausgeschrieben, sondern – sachlich nachvollziehbar – 

zusammen damit auch Support und Wartung, welche Berechtigungen am Quellcode 

voraussetzen.

2.3.5. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz hätte sich die 

erforderlichen Rechte am Quellcode und den Dokumentationen und Informationen 

sichern müssen. Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, auf 

die sich die Beschwerdeführerin stützt (VB.2013.00393 vom 16. Januar 2014 E. 5.3; 

www.vgr.zh.ch), bezieht sich auf einen Planungs- und Gesamtleistungswettbewerb mit 

einem Projektwettbewerb in erster und einem Studienauftrag in zweiter Stufe, welcher 

zu einer – mangels Anonymität der Beurteilung in der zweiten Stufe an sich 

unzulässigen – freihändigen Vergabe der Projektrealisation führte. Jahre später wurde 

in einer weiteren Etappe des Projekts für die Landschaftsplanung in einem 

Einladungsverfahren nicht der ursprüngliche Landschaftsarchitekt, sondern ein 

Konkurrent berücksichtigt. In einer nicht entscheidwesentlichen Erwägung führt das 

Gericht aus, der Schutz des geistigen Eigentums lasse eine Freihandvergabe nur zu, 

wenn die frühere urheberrechtlich geschützte Leistung rechtskonform vergeben 

worden sei. Die regulären Verfahren seien auch dann einzuhalten, wenn eine 

Projektstudie oder ein Vorprojekt ein urheberrechtlich geschütztes Werk darstelle und 

daher nicht ohne Zustimmung des Urhebers als Grundlage für die weitere Projektierung 

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durch einen anderen Bearbeiter verwendet werden dürfe. Habe es die Vergabebehörde 

versäumt, sich die entsprechenden urheberrechtlichen Befugnisse vorab zu sichern, 

schaffe dies keinen Ausnahmetatbestand, sondern habe allenfalls zur Folge, dass die 

Vorarbeiten nochmals erbracht werden müssten.

Vorab ist festzuhalten, dass die von der Vorinstanz eingesetzte Software „ABI“ auf eine 

nach den einschlägigen GATT/WTO-Regeln durchgeführte Beschaffung zurückgeht 

(vgl. Protokoll der Regierung des Kantons St. Gallen vom 3. Mai 2016, Lit. A des 

Sachverhalts, act. 8/Register verg. act. 3). Im Übrigen ist fraglich, ob die von der 

Beschwerdeführerin angeführte Rechtsprechung auf den Bereich der Wartung und des 

Supports insbesondere von Standardsoftware übertragen werden kann. Bei 

Standardsoftware gehen – anders als bei Individualsoftware – die Schutzrechte 

regelmässig nicht auf den Leistungsbezüger über, sondern verbleiben beim – 

entsprechend berechtigten – Leistungserbringer oder einem Dritten (vgl. Ziffer 24.2 und 

4 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Schweizerischen Informatikkonferenz, 

AGB SIK). Die zur Automatisierung der polizeilichen Vorgangsbearbeitung eingesetzte 

Software „ABI“ der Beschwerdegegnerin richtet sich zwar an einen – national – 

beschränkten Kreis von Leistungsbezügern. Deshalb kann individuellen Bedürfnissen 

einzelner Kunden – anders als beispielsweise bei Standardsoftware im Bereich der 

Büroautomation – unmittelbar Rechnung getragen werden. Insoweit kann sich das 

Produkt der Beschwerdegegnerin einer Individualsoftware annähern. Indessen ändert 

dies nichts am Umstand, dass der Kreis der Leistungsbezüger – im Übrigen anders als 

beim Sachverhalt, welcher den Ausführungen des Zürcher Verwaltungsgerichts 

zugrunde lag – grundsätzlich offen bleibt. Vergaberechtlich kann deshalb nicht der 

Schluss gezogen werden, die Vorinstanz habe – indem sie das von ihr eingesetzte 

Produkt „ABI“ nicht als Individualsoftware behandelte – das Recht verwirkt, unter 

Berufung auf den Schutz geistigen Eigentums gestützt auf Art. 16 Ingress und lit. c VöB 

die von ihr nachgefragten Leistungen freihändig zu beschaffen. Im Übrigen umschreibt 

Ziffer V des Anhangs F zum Entwurf des Rahmenvertrags die Voraussetzungen – unter 

anderem wenn die Beschwerdegegnerin das Geschäft nicht mehr weiterführt oder 

keine Wartungs- und Supportleistungen für ihre lizenzierten Produkte mehr erbringt – 

für einen Zugriff auf den Quellcode. Diese Regelung trägt dem Einwand der 

Beschwerdeführerin Rechnung, die Vorinstanz begebe sich in eine problematische 

Abhängigkeit von der Beschwerdegegnerin.

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Jedenfalls aber kann sich die Vorinstanz unabhängig davon auf die technischen 

Besonderheiten berufen, welche ebenfalls eine Beschaffung im freihändigen Verfahren 

rechtfertigen können. Die Software der Beschwerdegegnerin deckt die Automatisierung 

der polizeilichen Vorgangsbearbeitung weitgehend ab. Sie setzt sich aus zahlreichen 

einzelnen Modulen zusammen und umfasst auch Schnittstellen zu externen 

Informationssystemen. Daraus kann ohne weiteres auf einen entsprechend komplexen 

Quellcode geschlossen werden. Selbst wenn qualifizierte Softwareentwickler – mit 

einem schwer abschätzbaren Aufwand – in der Lage sein sollten, Wartung und Support 

des Systems mit Hilfe von Quellcode und Dokumentationen zu übernehmen, bliebe das 

schwer abschätzbare und angesichts der Bedeutung der permanenten Einsatzfähigkeit 

des Systems für die Erfüllung der polizeilichen Aufgaben nicht hinzunehmende Risiko 

von Wartungslücken bestehen (vgl. zur Beschwerdeangelegenheit mit umgekehrten 

Parteirollen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.

2015.00780 vom 11. August 2016 E. 4.1, act. 20/30, www.vgr.zh.ch).

2.3.6. Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Beschwerdeführerin 

als Anbieterin für die Erbringung von Support- und Wartungsdienstleistungen für die 

Software „ABI3“ nicht in Frage kommt.

2.4.

2.4.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei in der Lage, die von der 

Vorinstanz eingesetzte Software mit den neuen Funktionen, welche die Vorinstanz 

unter dem Begriff der „erweiterten Wartung“ als Updates zu „ABI“ mit der Bezeichnung 

„MyABI“ nachfragte, auszustatten. „ABI“ sei modulartig aufgebaut. Sie könne einzelne 

Module von „ABI“ durch die entsprechenden eigenen Module ersetzen. Insbesondere 

hinsichtlich der mobilen Funktion verfüge die Beschwerdeführerin über eigene 

Produkte, welche eine angemessene Alternative zu diesen Updates darstellten.

2.4.2. Beruft sich – wie hier – die Vergabestelle für die Zulässigkeit des 

Freihandverfahrens darauf, dass für den beabsichtigten Beschaffungsgegenstand 

gemäss Art. 16 Abs. 1 Ingress und lit. d und g VöB nur ein Anbieter in Frage komme, 

und macht der Beschwerdeführer dagegen geltend, der Beschaffungsgegenstand sei 

zu Unrecht so definiert worden, dass nur ein Anbieter in Frage komme, so muss 

http://www.vgr.zh.ch

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beschwerdeweise überprüfbar sein, ob die Umschreibung des 

Beschaffungsgegenstandes rechtmässig ist. Würde die Legitimation bereits mit der 

Argumentation verneint, der Beschwerdeführer wolle nicht die beschaffte Leistung 

erbringen, wäre zu keinem Zeitpunkt überprüfbar, ob die Umschreibung des 

Beschaffungsgegenstandes rechtmässig erfolgt ist. Auch hier kann aber mit der 

Beschwerde nicht verlangt oder erreicht werden, dass ein anderes Produkt beschafft 

wird als dasjenige, das bei zulässiger Umschreibung des Auftrags beschafft werden 

soll. Legitimiert zur Beschwerde kann daher nur sein, wer ein Produkt anbietet, das bei 

rechtmässiger Ausschreibung Beschaffungsgegenstand sein könnte, nicht aber, wer 

geltend macht, ein davon verschiedenes Produkt anbieten zu wollen (vgl. BGE 137 II 

313 E. 3.3.2).

2.4.3. Gegenstand der Zuschlagsverfügung ist – nebst Wartung und Support (dazu 

vorstehend Erwägung 2.3) – einzig das Update „myABI 1.0“. Das Angebot und Anhang 

D des Vertragsentwurfs umfassen die weiteren Updates „myABI 1.1“ und „myABI 1.2“. 

Da die Updates „myABI“ unter der Bezeichnung „erweiterte Wartung“ nur als Option 

für den ganzen Lieferumfang ausgeübt werden können (lit. c Anhang D des 

Vertragsentwurfs, act. 8 Beilage 3), ist es gerechtfertigt, die Zulässigkeit der 

Umschreibung des Beschaffungsgegenstandes unter Berücksichtigung aller drei 

Updates zu prüfen.

Die Updates „MyABI“ führen zu Anpassungen und Erneuerungen in zahlreichen 

Bereichen der Anwendungen (End2End, Workflow-, Masken-Konfigurator und 

Dokument-Generator, Web Interface, Mobile Interface optimiert für iPhone und iPad, 

usw.). Sie wirken sich auf 17 lizenzierte „ABI“-Produkte im Zusammenhang mit der 

Journalführung, der Geschäftskontrolle und der Rapportierung aus. Die Vorinstanz 

erhält damit ein stark integriertes System, das die zur Erbringung von Leistungen 

notwendige Prozesskette abdeckt. Die betroffenen Module werden mit den neuen 

Funktionen ergänzt. Sie bleiben mit den übrigen „ABI“-Modulen, allen Schnittstellen zu 

anderen Systemen und Zusatzfunktionen kompatibel (vgl. Beilage D2 zum Anhang D 

sowie Ziff. 2.2 des Angebots, act. 8/Beilage 3).

2.4.4. Selbst wenn die Beschwerdeführerin – wie sie geltend macht – in der Lage wäre, 

die betroffenen Module durch eigene Produkte zu ersetzen, hätte dies offenkundig zur 

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Folge, dass die Vorinstanz in zentralen Bereichen der automatisierten Prozesse 

weitgehend nicht mehr „ABI“ einsetzen würde. Dass die Vorinstanz eine Lösung in 

Zusammenarbeit mit einem einzigen Anbieter anstrebt und den Aufwand für die 

Programmierung der Schnittstellen zwischen den Modulen verschiedener Anbieter 

samt Erhöhung der Komplexität im Betrieb vermeiden will, ist auch mit Blick auf den 

vom Vergaberecht bezweckten wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Mittel 

gerechtfertigt. Die Umschreibung des Beschaffungsgegenstandes durch die Vorinstanz 

ist insoweit nicht zu beanstanden. Soweit die Beschwerdeführerin der Auffassung sein 

sollte, es sei ihr möglich, die Weiterentwicklungen im von der Vorinstanz eingesetzten 

System „ABI“ vorzunehmen, kann auf die Ausführungen zu Wartung und Support 

verwiesen werden: Sowohl die fehlende Berechtigung der Beschwerdeführerin am 

Quellcode und den Dokumentationen dazu als auch die technische Komplexität 

sprechen dagegen, dass die Beschwerdeführerin als Anbieterin der Updates zu „ABI“ 

in Frage kommt.

2.4.5. Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Vorinstanz nicht 

verpflichtet war, die Updates zu „ABI“ so zu umschreiben, dass die 

Beschwerdeführerin eigene Module hätte anbieten können. Ebensowenig ist die 

Beschwerdeführerin potentielle Anbieterin für die Lieferung der Updates zu „ABI3“.

2.5.

2.5.1. Die Vorinstanz geht zudem davon aus, der Beschwerdeführerin fehlten die für die 

Einreichung eines Angebotes erforderlichen Schutz- und Lizenzrechte beziehungsweise 

der Quellcode für „Polis4“. Die bisherige „Arge Polis“ – getragen von der 

Kantonspolizei Zürich, den Stadtpolizeien Zürich und Winterthur und der 

Beschwerdeführerin – sei in einen Verein überführt worden, der von der 

Beschwerdeführerin sämtliche Rechte an „Polis4“ übernommen habe und dem andere 

Korps beitreten müssten, wenn sie diese Software nutzen wollten. Die Vorinstanz hätte 

gegenüber den jetzigen Gründungsmitgliedern keinen angemessenen Einfluss und 

wolle diesem Verein nicht beitreten. Der Verein gestatte der Beschwerdeführerin den 

Zugriff zum Quellcode beziehungsweise die Nutzung der erforderlichen Schutzrechte. 

Diese Rechte seien aber auf die Leistungserbringung gegenüber dem Verein „Arge 

Polis“ beschränkt und bis Ende 2016 befristet. Wer vom Verein „Arge Polis“ diese 

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Rechte ab 1. Januar 2017 erhalten werde, sei noch nicht klar. Die Beschwerdeführerin 

könne der Vorinstanz die Rechte am Quellcode von „Polis4“ und „Polis4“ gar nicht 

anbieten. Sei die Beschwerdeführerin auf eine Arbeitsgemeinschaft mit einer anderen 

Gesellschaft angewiesen, sei auf deren Beschwerde, die sie lediglich in eigenem 

Namen erhebe, nicht einzutreten. Sei die Beschwerdeführerin auf den Verein 

angewiesen, sei dies eine einfache Gesellschaft. Als notwendige Streitgenossenschaft 

müssten sie gemeinsam gegen eine Vergabe vorgehen.

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die von der Vorinstanz zitierten 

öffentlichen Quellen gäben die tatsächliche vertragliche Situation unvollständig wieder. 

Nach den Rahmenverträgen stünden die Schutzrechte an der genutzten Version des 

Applikationsportfolios „Polis“ der Beschwerdeführerin und dem jeweiligen Polizeikorps 

gemeinschaftlich zu. Auch nach dem Entwurf des Rahmenvertrags zwischen dem 

Verein „Arge Polis“ und der Beschwerdeführerin stehe das Vertriebsrecht an „Polis“ der 

Beschwerdeführerin sowie dem Verein „Arge Polis“ je einzeln zu und könne „durch den 

Verein für Polizeikorps innerhalb des schweizerischen Polizeimarktes und durch die 

Beschwerdeführerin für alle interessierten Organisationen ausgeübt werden“.

2.5.2. Aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Rahmenverträgen, die sie mit 

dem Kanton Zürich sowie den Städten Zürich und Winterthur abgeschlossen hat, lässt 

sich entnehmen, dass die Schutzrechte an „Polis“ weiterhin auch der 

Beschwerdeführerin – wenn auch neben den Leistungsbezügern – zukommen. 

Insbesondere bedarf sie zur Ausübung des Vertriebsrechts keiner Zustimmung der 

Leistungsbezüger (vgl. Ziffer 3.3.1 der Rahmenverträge; act. 20 Beilagen 26, 27 und 

28). Im Entwurf zu einem Nachtrag zu diesen Rahmenverträgen sollen die 

Vertriebsrechte durch den Verein „Arge Polis“ für Polizeikorps innerhalb des 

schweizerischen Polizeimarktes und durch die Beschwerdeführerin „für alle 

interessierten Organisationen“ ausgeübt werden. Für jedes interessierte Korps soll 

situativ definiert werden, ob die Nutzung des Polis-Portfolios über den Verein (über 

einen Eintrittsbeitrag) oder über die Beschwerdeführerin (Vertrieb der Lizenzen) erfolgen 

soll. Während nach den noch gültigen Bedingungen davon ausgegangen werden kann, 

dass die Beschwerdeführerin trotz der gleichzeitigen Berechtigung der 

Leistungsbezüger an der Software befugt ist, „Polis“ anderen Nachfragern anzubieten, 

erscheint die Rechtslage nach dem geplanten Nachtrag weniger eindeutig. Ob die 

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Beschwerdeführerin zurzeit befugt wäre, „Polis4“ anzubieten, kann indessen offen 

bleiben, wenn sich die Umschreibung des Beschaffungsgegenstandes als 

Weiterentwicklung von „ABI“ durch die Vorinstanz vergaberechtlich als zulässig 

erweist.

2.6.

2.6.1. Die Verfahrensbeteiligten sind sich nicht einig, ob die mit den Updates „myABI“ 

eingeführten neuen Funktionen einen Umfang erreichen, welcher die Vorinstanz 

verpflichtet, eine Neubeschaffung der Software im offenen Verfahren auszuschreiben 

und so der Beschwerdeführerin zu ermöglichen, ihr Softwarepaket „Polis4“ als 

angemessene Alternative zu offerieren. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die 

Vorinstanz beabsichtige die Erneuerung des veralteten Systems „ABI3“ und beschaffe 

unter dem Deckmantel von Wartungs- und Supportdienstleistungen und unter 

Umgehung des Beschaffungsrechts neue Funktionen, namentlich eine 

Geschäftsprozessführung und eine mobile Datenfunktion. Die Vorinstanz frage die 

„Lieferung eines Updates“ nach. Sie wolle (zumindest teilweise) ein neues 

Vorgangsbearbeitungssystem einführen. Für diese Neubeschaffung der von der 

Beschwerdegegnerin angebotenen Lösungen bestünden angemessene 

Alternativprodukte der Beschwerdeführerin. Als Konkurrentin der Beschwerdegegnerin 

biete sie mit der bewährten Polizeisoftware „Polis4“ eine mehr als angemessene 

topmoderne Alternative mit einer durchwegs integrierten Geschäftsprozessführung an. 

Sie beliefere damit unter anderem die Kantonspolizei Zürich sowie die Stadtpolizeien 

Zürich und Winterthur. Für die geplanten Ausgaben von CHF 1‘432‘537.75 könne die 

Vorinstanz das voll integrierte und mit sämtlichen Funktionen ausgestattete „Polis4“ 

inklusive Support und Wartung für fünf Jahre beschaffen.

Die Vorinstanz hält dem entgegen, „Polis4“ sei ein „aliud“ zum 

Beschaffungsgegenstand, welches die Vorinstanz weder beschaffen wolle noch müsse. 

„ABI“ sei seit knapp 10 Jahren im Einsatz und müsse nicht bereits ersetzt werden. 

Gegenstand der Beschaffung sei keine Neuentwicklung. Es werde kein neues 

Vorgangsbearbeitungssystem beziehungsweise Gesamtsystem beschafft. Zweck der 

zu beschaffenden Leistung sei es, die Software in einem zum bestimmungsgemässen 

Gebrauch geeigneten Zustand zu erhalten. Dazu gehöre die Weiterentwicklung und 

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Anpassung an den technologischen Fortschritt, an geänderte Anforderungen und 

Einsatzbedingungen. Es gehe um Pflege und Aktualisierung einer vielschichtigen 

Software, die in einem komplexen Umfeld mit einer Vielzahl von Schnittstellen 

implementiert sei und rund um die Uhr nutzbar sein müsse. Die eingehenden 

Abklärungen hätten gezeigt, dass die Ablösung des gesamten „ABI“-Systems durch 

ein komplett anderes System keine angemessene Alternative darstelle. Die 

Beschwerdeführerin behaupte lediglich pauschal und ohne Substantiierung, „Polis4“ 

enthalte sämtliche Funktionen und Schnittstellen des Produkts „ABI“. Die 

Konkurrenzprodukte seien bereits in technisch-funktionaler Hinsicht keine 

angemessene Alternative. „Polis“ sei nicht in der Lage, die bestehenden Personen- und 

Falldaten, die Datenhaltung und -verarbeitung von „ABI“ ohne Migration zu nutzen und 

eine friktionslose Datenhaltung zu garantieren. Ferner fehlten diverse Applikationen und 

Funktionen (umfassende Geschäftskontrolle, integriertes Waffenmodul, integriertes 

Medienmodul). Es sei massgeschneidert auf die Bedürfnisse der Zürcher 

Kantonspolizei und der Stadtpolizeien Winterthur und Zürich. „ABI“ könne auf die 

Bedürfnisse eines Korps angepasst (parametrisiert) werden. Die Ablösung wäre mit 

immensem Aufwand und Zusatzkosten sowie mit signifikanten Gefahren verbunden. 

Die – über die reguläre Wartung und Support mit jährlichen Kosten von CHF 

230‘296.75 hinausgehende – erweiterte Wartung bestehe in der Lieferung der Updates 

„myABI“, die jedem „ABI3“-Kunden als Lizenz angeboten würden. Zugeschlagen 

worden sei das erste Update für CHF 281‘054, mit welchem ein Web-Interface für die 

Vorgangsbearbeitung ausserhalb des Büros eingeführt und die 

Geschäftsprozessführung verbessert werde. Er könne ohne Betriebsunterbruch 

eingeführt werden und betreffe nur einzelne Produktteile von „ABI“; alle übrigen 

lizenzierten „ABI“-Produkte, namentlich der Kernel, der darin enthaltene Datenbestand 

sowie die Schnittstellen, blieben unverändert. Im Übrigen habe die Kantonspolizei 

Zürich mit dem Wechsel von „Polis3“ auf „Polis4“ ohne jegliche Publikation eine mobile 

Polis-Abfrage eingeführt.

2.6.2. Art. 16 Ingress und lit. f VöB verlangt für die Zulässigkeit der Vergabe im 

freihändigen Verfahren – anders als Art. 17 Abs. 1 Ingress und lit. c der Verordnung des 

Bundes über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 172.056.11) – nicht, dass es 

keine angemessene Alternative gibt. Für Beschaffungen, welche – wie vorliegend mit 

einer Vergabesumme von CHF 1‘944‘645.75, wovon CHF 843‘162 für die drei Updates 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/23

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„myABI“ – den Schwellenwert von CHF 350‘000 im Staatsvertragsbereich erreichen, 

gilt diese Voraussetzung indessen aufgrund von Art. XV Ziff. 1 Ingress und lit. b des 

Übereinkommens über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422, GPA). 

Die Stellung als potenzieller Anbieter hängt davon ab, ob die vom Beschwerdeführer 

angebotene Leistung funktional der freihändig beschafften Leistung entspricht, das 

heisst ob der Mitbewerber das hinter der Beschaffung bestehende Bedürfnis mit einem 

gleichen oder gleichartigen Produkt zu befriedigen vermag. Der Vergabestelle ist es 

unbenommen, ihren Bedarf mit Blick auf die von ihr gewünschte Lösung zu 

konkretisieren. Die Substituierbarkeit ist alsdann in Bezug auf diese konkrete Leistung 

zu beurteilen. Wer anstelle dieser Leistung etwas funktional Anderes anbieten will, ist 

nicht als potenzieller Anbieter zu betrachten (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.4).

Das Vorhandensein angemessener Alternativen ist die anspruchsbegründende 

Tatsache, aus welcher die Beschwerdeführerin die Unrechtmässigkeit der 

Freihandvergabe und damit ihre Zulassung zu einem Submissionsverfahren ableitet. 

Dafür trägt sie die Beweislast (Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, 

ZGB). Der Vergabestelle die Beweislast für das Fehlen angemessener Alternativen 

aufzuerlegen, würde darauf hinauslaufen, einen Beweis negativer Tatsachen zu 

verlangen, was grundsätzlich nur zurückhaltend angenommen wird. Der Dritte, der 

behauptet, es bestünden angemessene Alternativen, muss daher substantiiert solche 

Alternativen anbieten und darlegen, dass sie angemessen sind (BGE 137 II 313 E. 

3.5.2). Auch im Rahmen der Prüfung, ob angemessene Alternativen vorhanden sind, 

kann weder von der Vergabebehörde noch von den Beschwerdeinstanzen verlangt 

werden, theoretisch und abstrakt zu prüfen, ob alternative Lösungen denkbar sind. 

Zwar kann vom Beschwerdeführer – anders als im offenen Verfahren – nicht verlangt 

werden, dass er in einem Ausschreibungsverfahren eine Offerte eingereicht hat, da es 

ein solches ja gar nicht gegeben hat. Immerhin muss aber der potenzielle Anbieter im 

Beschwerdeverfahren geltend machen, dass er eine konkrete Lösung anbietet, welche 

sowohl funktional als auch wirtschaftlich eine angemessene Alternative darstellt (BGE 

137 II 313 E. 3.6.1).

2.6.3. Es ist davon auszugehen, dass die in den Polizeikorps des Kantons Zürich sowie 

der Städte Zürich und Winterthur eingesetzte Software „Polis4“ – allenfalls mit 

Ergänzungen nach den Wünschen der Vorinstanz – grundsätzlich geeignet ist, 

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dieselben Funktionen wie die von der Vorinstanz eingesetzte Software „ABI3“ mit den 

Updates „myABI 1.0, 1.1 und 1.2“ zu erfüllen. Allerdings fragt sich, ob diese Alternative, 

die eine Ablösung des bestehenden Systems verlangen würde, als angemessen 

bezeichnet werden kann.

2.6.4. Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung ist die Auslegung und 

Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Angemessenheit durch die 

Vorinstanz. Die Handhabung unbestimmter Rechtsbegriffe ist der Kontrolle durch die 

Beschwerdeinstanz unterworfen, auch wenn deren Kognition – wie im 

vergaberechtlichen Beschwerdeverfahren gemäss Art. 16 Abs. 1 und 2 IVöB – auf die 

Überprüfung der Rechtmässigkeit beschränkt ist (vgl. Y. Hangartner, 

Behördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege, in: 

Mélanges Pierre Moor, Bern 2005, S. 319 ff., S. 324).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann und muss indessen das Gericht 

seine Kognition bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe einschränken, wenn 

die Gesetzesauslegung ergibt, dass der Gesetzgeber mit der offenen Normierung der 

Entscheidbehörde einen zu respektierenden Beurteilungsspielraum einräumen wollte. 

Dies befreit es allerdings nicht davon, die Rechtsanwendung unter Beachtung der 

gebotenen Zurückhaltung auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen (vgl. BGer 

2C_422/2008 vom 7. Oktober 2009 E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 132 II 257 E. 3.2). Im 

Vergaberecht lässt sich diese Zurückhaltung mit dem Grundsatz rechtfertigen, dass die 

Vergabestelle aufgrund ihrer Bedürfnisse definiert, was sie beschaffen will, und mit der 

Beschwerde nicht erreicht werden kann, dass die Gerichte der Verwaltung 

vorschreiben, ein anderes Produkt zu beschaffen als dasjenige, das sie beschaffen will 

(vgl. BGE 137 II 313 E. 3.3.1).

Schliesslich kann und soll das Gericht technisches Ermessen der Vorinstanz 

respektieren, wenn ihr eine besondere Fachkompetenz zukommt, die dem Gericht 

selber abgeht (vgl. BGE 139 II 185 E. 9.3 mit Hinweisen auf BGE 135 II 356 E. 3.1, 135 

II 384 E. 2.2.2, 133 II 35 E. 3, 130 II 449 E. 4.1). Die Vorinstanz erfüllt die Aufgaben, die 

ihr der Gesetzgeber in Art. 12 und 13 in Verbindung mit Art. 26 des Polizeigesetzes 

(sGS 451.1, PG) übertragen hat. Wie bei anderen Behörden gehört eine spezifische 

Fachkompetenz im Informatikbereich nicht zum spezifischen Aufgabenbereich der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/23

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Vorinstanz. Allerdings kann sie aufgrund des täglichen Einsatzes, der kontinuierlichen 

Weiterentwicklung der speziell auf ihre Tätigkeit ausgerichteten Software und der 

spezifischen Kompetenz einzelner Fachverantwortlicher weit besser als das Gericht 

abschätzen, mit welchen praktischen Auswirkungen und insbesondere Risiken für die 

Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben deren Ersetzung durch die von der 

Beschwerdeführerin ins Spiel gebrachte Alternative verbunden wäre. Deshalb ist es 

gerechtfertigt, dass sich das Gericht bei der Beurteilung, ob es sich bei der Ablösung 

der zurzeit eingesetzten Software „ABI“ durch „Polis4“ um eine angemessene 

Alternative im Sinn von Art. 16 Ingress und lit. f VöB handelt, Zurückhaltung auferlegt 

und dabei insbesondere auf die vorinstanzliche Darstellung des entsprechenden 

Sachverhalts abstellt, soweit dieser für das Gericht als nachvollziehbar erscheint.

2.6.5. Ob eine Alternative angemessen ist, kann sich nicht allein anhand eines 

Vergleichs der Kosten der Alternative mit den Kosten des freihändig vergebenen 

Auftrags entscheiden. Vielmehr sind auch weitere Aspekte zu berücksichtigen, die sich 

auf die Wirtschaftlichkeit der Lösung im Sinn des Vergaberechts auswirken. Einzelne 

als Vorteile der Weiterentwicklung der bestehenden Lösung bezeichnete Merkmale 

stehen einem Systemwechsel nicht entgegen: Dem Hinweis auf die Weiterverwendung 

der Schnittstellen zu anderen Informationssystemen insbesondere des Bundes kann 

entgegen gehalten werden, dass wohl auch das von der Kantonspolizei Zürich 

eingesetzte „Polis4“ über die entsprechenden Schnittstellen verfügt. Gleiches gilt für 

die Schengen- und Datenschutzkonformität. Ob und inwieweit „Polis4“ mit dem 

weiteren Betrieb der von der Vorinstanz aktuell eingesetzten Hardware nicht vereinbar 

wäre, kann offen bleiben. Ins Gewicht fallen jedoch die folgenden von der Vorinstanz 

der Auffassung der Beschwerdeführerin, der Wechsel zu „Polis4“ stelle eine 

angemessene Alternative zur Erneuerung und Weiterentwicklung von „ABI3“ dar, 

entgegen gehaltenen Argumente: Die angestrebte Erneuerung und Weiterentwicklung 

mittels der Updates „myABI“ kann bei laufendem Betrieb und ohne Betriebsunterbruch 

erfolgen. Anders als bei einer Ablösung des bestehenden durch ein neues System 

erfordert sie keinen Parallelbetrieb oder eine doppelte Datenführung. Da das zentrale 

Fall-Datenregister nicht verändert wird, ist auch keine Datenmigration notwendig. Der 

Schulungsaufwand ist bei der Weiterentwicklung des bisherigen Systems 

vergleichsweise geringer (vgl. dazu insbesondere Ziffer 1.2 des Angebots; act. 8/

Beilage 3). Die Vorinstanz konkretisiert diese Umstände, indem sie geltend macht, die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/23

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sich im Kernel befindende Datenbank mit umfangreichen Fall- und Personendaten solle 

weiterverwendet, insbesondere nicht migriert werden. Bei einer Kombination von ABI 

mit einem anderen System müssten Schnittstellen entweder völlig neu geschaffen oder 

angepasst werden, was neben erheblichen Risiken von Datenverlust und 

Inkompatibilitäten einen immensen Aufwand und hohe Kosten zur Folge hätte. Sie 

wolle keinen Systemwechsel von Standard- zu Individualsoftware. Diese Aspekte 

lassen den Entscheid der Vorinstanz, neben der Weiterentwicklung des bisher 

eingesetzten Systems dessen Ablösung durch das von der Beschwerdeführerin ins 

Spiel gebrachte Produkt „Polis4“ nicht als angemessene Alternative in Betracht zu 

ziehen, nachvollziehbar erscheinen.

3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz – wie weitere Polizeikorps in 

der Schweiz – für die Erfüllung der polizeilichen Kernaufgaben seit zehn Jahren die 

Software „ABI“ einsetzt. Die Software automatisiert die Vorgangsbearbeitung, Journal, 

Rapportierung, Geschäftsverwaltung, Waffenregister, Archiv, und weitere Funktionen. 

Wie bei Standardsoftware üblich, verblieben die Schutzrechte des geistigen Eigentums 

bei der Beschwerdegegnerin als Leistungsbezügerin (vgl. Ziffer 24.4 AGB SIK). Möchte 

die Vorinstanz dieses System nicht ablösen, sondern weiterhin warten und 

weiterentwickeln lassen, kommt aufgrund der technischen Besonderheiten und wegen 

der Schutzrechte des geistigen Eigentums einzig die Beschwerdegegnerin als 

Anbieterin in Frage. Der Entscheid der Vorinstanz, die von der Beschwerdeführerin 

angebotene Software „Polis4“ nicht als angemessene Alternative zu betrachten, ist 

unter Berücksichtigung ihres technischen Ermessens bei der Beurteilung dieser Frage 

nachvollziehbar und vergaberechtlich zulässig. Unter diesen Umständen fällt die 

Beschwerdeführerin als mögliche Anbieterin nicht in Betracht. Auf ihre Beschwerde ist 

dementsprechend nicht einzutreten.

4. Die Beschwerdeführerin beantragt uneingeschränkte Einsicht insbesondere in die 

zwischen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz abgeschlossenen Verträge und 

in das Angebot der Beschwerdegegnerin mit den dazugehörigen Vertragsentwürfen. 

Gemäss Art. 11 Ingress und lit. g IVöB wird bei der Vergabe von Aufträgen der 

Grundsatz der Vertraulichkeit von Informationen eingehalten. Offerten geniessen 

deshalb auch im Beschwerdeverfahren grundsätzlich den Schutz des 

Geschäftsgeheimnisses (vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3, BGer 2P.173/2003 vom 9. 

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Dezember 2003 E. 2.5, 2P.193/2006 vom 29. November 2006 E. 3.1, 2C_277/2013 

vom 7. Mai 2013 E. 1.5 mit Hinweisen). Das Gesuch ist dementsprechend abzuweisen, 

zumal die Beschwerdeführerin sich ihrerseits ebenfalls auf die Vertraulichkeit ihrer 

eigenen Verträge beruft. Im Übrigen standen dem Gericht sämtliche von den 

Beteiligten als massgeblich erachteten Akten, auch soweit sie als vertraulich 

bezeichnet wurden, zur Verfügung.

5. Die Kosten des Zwischenverfahrens zum Gesuch der Beschwerdeführerin verblieben 

bei der Hauptsache. Das Gesuch war entgegen dem Antrag der Vorinstanz 

gutzuheissen. Dementsprechend sind die amtlichen Kosten für den Zwischenentscheid 

vom 15. Juni 2016 von der Vorinstanz zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von CHF 1‘300 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 211 der 

Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV). Auf die Erhebung ist nicht zu verzichten 

(Art. 95 Abs. 3 VRP). Bei diesem Ausgang hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin 

für das Zwischenverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Die Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführerin haben keine Kostennote eingereicht. Eine Entschädigung von CHF 

2‘000 zuzüglich CHF 80 pauschale Barauslagen erscheint angemessen (Art. 6, Art. 22 

Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28bis Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und 

Rechtsagenten; sGS 963.75, HonO). Die Beschwerdeführerin ist selbst 

mehrwertsteuerpflichtig, weshalb sie die in der Honorarrechnung ihrer Rechtsvertreter 

belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder 

abziehen kann. Die Mehrwertsteuer kann deshalb bei der Bemessung der 

ausseramtlichen Entschädigung unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 

3. Juli 2012 E. 6, www.gerichte.sg.ch; R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. 

gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194).

Die Kosten des Hauptverfahrens sind seinem Ausgang entsprechend – auf die 

Beschwerde ist nicht einzutreten – der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 

VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 6‘000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 

GKV). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin in der Höhe von CHF 7‘300 

geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. CHF 1‘300 sind ihr zurückzuerstatten.

Die Vorinstanz hat sich im Beschwerdeverfahren anwaltlich vertreten lassen und die 

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 22/23

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beantragt. Sie dringt mit ihrem Antrag zwar durch, hat jedoch als Gemeinwesen keinen 

Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829; VerwGE B 

2014/203 vom 25. Mai 2016 E. 5.2 mit Hinweisen; zur bundesrechtlichen Regelung in 

Art. 68 Abs. 3 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, SR 173.110, BGE 134 II 

117). Hingegen hat die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin, welche ebenfalls 

die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei, unter 

Entschädigungsfolge beantragte, zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP). Die 

Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin haben keine Kostennote eingereicht. Eine 

Entschädigung von CHF 6‘000 zuzüglich pauschale Barauslagen von CHF 240 (vier 

Prozent von CHF 6‘000) erscheint angemessen (Art. 6, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, 

Art. 28bis Abs. 1 HonO). Die Beschwerdegegnerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig, 

weshalb sie die in der Honorarrechnung ihrer Rechtsvertreter belastete Mehrwertsteuer 

als Vorsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld wieder abziehen kann. Die 

Mehrwertsteuer kann deshalb bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung 

unberücksichtigt bleiben (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012 E. 6, 

www.gerichte.sg.ch; Hirt, a.a.O., S. 194).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Der Staat (Kantonspolizei) bezahlt die amtlichen Kosten des Zwischenverfahrens von 

CHF 1‘300. Die amtlichen Kosten des Hauptverfahrens von CHF 6‘000 bezahlt die 

Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss 

von CHF 7‘300. CHF 1‘300 werden ihr zurückerstattet.

3. Der Staat (Kantonspolizei) entschädigt die Beschwerdeführerin für das 

Zwischenverfahren mit CHF 2‘000 zuzüglich CHF 80 Barauslagen ohne 

Mehrwertsteuer. Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegnerin mit 

CHF 6‘000 zuzüglich CHF 240 Barauslagen ohne Mehrwertsteuer.

 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/23

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Der Präsident                                          Der Gerichtsschreiber                

Eugster                                                    Scherrer

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 07.04.2017
	Öffentliches Beschaffungswesen, Art. 16 lit. F VöB, Art. XV Ziff. 1 lit. b GPA.Die Vorinstanz hat den Auftrag für die Wartung und den Support der zur automatisierten polizeilichen Vorgangsbearbeitung eingesetzten Software während fünf Jahren sowie die Lieferung eines – von insgesamt drei – Updates im freihändigen Verfahren an die bisherige Lieferantin vergeben. Die Beschwerdeführerin kommt als Anbieterin für die Erbringung der Support- und Wartungsdienstleistungen an dieser Software nicht in Frage (Erwägung 2.3). Die Vorinstanz war nicht verpflichtet, die Updates so zu umschreiben, die die Beschwerdeführerin eigene Module hätte anbieten können. Die Beschwerdeführerin ist nicht potentielle Anbieterin für die Lieferung von Updates zur von der Vorinstanz eingesetzten Software (Erwägung 2.4). Das von der Beschwerdeführerin angebotene System stellt keine angemessene Alternative im Sinn von Art. XV Ziff. 1 lit. b GPA dar (Erwägung 2.6), (Verwaltungsgericht, B 2016/118).

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