# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ca0f152a-ff1d-5a3b-98b3-37b2df186a68
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-30
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 30.09.2015 CDP.2015.131 (INT.2015.367)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2015-131_2015-09-30.html

## Full Text

A.                           
X. a été engagé dès le
1er juin 2006, par contrat de droit privé à durée déterminée prenant
fin le 18 septembre 2006, en qualité de garde-bains auxiliaire aux piscines Z.
A compter du 8 février 2007, il a été engagé, toujours auprès des piscines Z.,
en qualité de garde-bains surnuméraire selon le statut du personnel communal.
Le 15 décembre 2008, il a été nommé avec effet au 1er janvier 2009
en tant que garde-bains. Cette nomination à caractère provisoire pendant une
année a été confirmée par le Conseil communal en date du 18 décembre 2009.

Le 30 novembre 2011, la conseillère communale
dont dépendait le prénommé lui a infligé un avertissement sévère pour attitude
inacceptable au travail constitutive d'un manquement grave aux obligations
professionnelles, en lui précisant que tout nouveau manquement justifierait une
sanction pouvant aller jusqu'à la révocation.

Le 15 avril 2014, A., gestionnaire des
piscines, a adressé à X. un courrier en raison de nouveaux manquements
intervenus le 6 avril 2014, à savoir une violation de l'horaire de travail et
la consommation d'alcool durant le temps de travail. Aux termes de cette
correspondance, le prénommé a été invité à améliorer son comportement professionnel.
En mai et septembre 2014, le gestionnaire des piscines a encore signalé à l'intéressé
que des retards et des défauts de timbrage étaient à déplorer de sa part durant
les mois de janvier à août 2014.

Informé du dépôt, le 8 octobre 2014, par B.,
chef d'équipe aux piscines Z., d'une plainte pénale contre X. pour menaces
proférées, le 7 octobre 2014, lors d'une altercation sur le lieu de travail
entre les deux hommes, le conseil communal a ouvert une enquête disciplinaire à
l'encontre dudit garde-bains dans le courant du mois d'octobre 2014. Après que
la commission d'enquête eut entendu B., X., et C., hôtesse d'accueil aux
piscines Z. et témoin de l'altercation, A., D., chef du service des sports, le
conseil communal a décidé en date du 19 novembre 2014 de suspendre, à titre
provisoire et avec effet immédiat, X. de sa fonction de garde-bains aux
piscines Z., avec maintien du traitement, dans l'attente de l'issue de
l'enquête disciplinaire. Sur demande du prénommé, E. et F., tous deux gardes-bains,
ont également été entendus en qualité de témoins par la commission d'enquête.

Dans le cadre de l'audience devant le Tribunal
de police du Tribunal régional du Littoral et du Val-de-Ruz du 2 avril 2015, X.
a reconnu s'être emporté verbalement en date du 7 octobre 2014 aux piscines Z.
et avoir à cette occasion dit à B. "ce coup-ci je vais te faire la
peau". Il a déclaré que ces paroles avaient été proférées sous le coup de
l'énervement et avaient dépassé sa pensée, qu'il regrettait sincèrement ses propos,
et précisé n'avoir à aucun moment eu l'intention de les mettre à exécution. Le
chef d'équipe précité a retiré sa plainte pénale du 8 octobre 2014.

Par décision du 15 avril 2015, le conseil communal a prononcé la révocation
de X. avec effet immédiat en application de l'article 17 du Statut du personnel communal de la ville de Neuchâtel du 7 décembre
1987 (ci-après : statut). Il a en substance retenu qu'au
vu des menaces graves formulées à plusieurs reprises à l'encontre de B., des
gestes inconvenants faits devant les usagers des piscines lors de l'altercation
du 7 octobre 2014, ainsi que des manquements, du comportement général dans le
cadre du travail, des fautes répétées malgré l'avertissement du 30 novembre
2011, de l'attitude pendant l'enquête disciplinaire et de l'absence totale de
prise de conscience quant aux faits reprochés, le maintien en fonction de X.
était préjudiciable à la bonne marche et à la réputation de l'administration
communale. De même, il a considéré que la qualité du travail du prénommé ne
correspondait plus à ce qui pouvait être attendu d'un employé de la fonction
publique.

B.                           
Par acte du 22 mai 2015, X. saisit la Cour de droit public
du Tribunal cantonal d'un recours contre cette décision. Il conclut, avec suite
de frais et dépens, principalement à son annulation, ainsi qu'à la constatation
de l'effet suspensif au recours et à ce que sa réintégration au poste de
garde-bains auprès des piscines Z. ou dans tout autre poste équivalent au sein de
la commune soit ordonnée. Subsidiairement, à titre d'action de droit
administratif, il requiert l'octroi d'une indemnité de 39'781.80 francs, soit
six mois de salaire, pour révocation injustifiée des rapports de service, ainsi
que le versement d'un montant de 26'521.20 francs à titre de tort moral pour
mobbing. En résumé, il invoque une violation de son droit d'être entendu,
l'intimé ayant refusé d'entendre deux des quatre témoins qu'il avait requis.
S'agissant des deux témoins proposés et entendus dans le cadre de l'enquête
disciplinaire, le recourant considère que leurs
déclarations, qui font douter de l'objectivité des reproches formulés par B. à
son encontre, n'ont pas été prises en considération par le conseil communal. Il
estime à ce propos que c'est en faisant preuve d'arbitraire que cette autorité
a entièrement mis à sa charge les difficultés relationnelles existant entre lui
et son chef d'équipe, ces dernières n'ayant quoi qu'il en soit pas d'incidence
sur la gestion du travail aux piscines Z. mais uniquement sur l'ambiance. Le
recourant fait également valoir que l'intimé aurait dû tenir compte de l'issue
de la procédure pénale. Enfin, tout en contestant l'existence de justes motifs
à sa révocation avec effet immédiat, le recourant soutient que celle-ci serait
de toute façon tardive.

C.                           
Dans ses observations du 23 juillet 2015, le
conseil communal conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

C O
N S I D E R A N T

en droit

1.                           
a) Interjeté dans les formes et délai légaux,
le recours est recevable.

b) La présente procédure porte également sur des prétentions  pécuniaires
(indemnité pour résiliation immédiate injustifiée et
indemnité pour tort moral résultant d'actes de mobbing), dont la recevabilité,
respectivement le bien-fondé seront, cas échéant, examinés ci-après (cons. 5 et
6).

2.                           
a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature
formelle ancrée à l'article 29 al. 2 Cst. féd. Sa violation conduit à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (ATF 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Une violation du droit d'être entendu
peut être réparée dans une instance ultérieure si l'autorité exerce un pouvoir
d'examen complet et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF
136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1). Le pouvoir de cognition limité de
l'autorité de recours en matière de fonction publique (art. 33 let. d LPJA) ne
rendant pas possible une réparation du vice devant la Cour de céans, il
convient d'examiner le grief de violation du droit d'être entendu avant tout
autre (ATF 135 I 279 cons. 2.6.1). D'ailleurs, tout comme le Tribunal
administratif avant elle, la Cour de droit public examine d'office les
conditions formelles de validité et la régularité de la procédure
administrative suivies devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a).

Le droit d'être
entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et
une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer au
prononcé de décisions qui touchent à sa situation juridique (ATF 135 II 286 cons. 5.1, 135 I 187 cons. 2.2 et la référence citée). Il comprend
notamment pour le justiciable le droit d'avoir accès au dossier, de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et
valablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles
et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (ATF 135 I 279 cons. 2.3, 133 I 270 cons. 3.1, 127 I 54 cons. 2b). En tant que droit de participation, le
droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à
une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans
une procédure (ATF 132 II 485 cons. 3.2, 129 II 497 cons. 2.2 et les références citées).

En matière de
rapports de travail de droit public, l'employé doit connaître l'ensemble des
faits qui lui sont reprochés et leurs conséquences probables (arrêts du TF des 12.03.2012 [8C_866/2010] cons. 4.1.2 et 02.09.2009 [8C_158/2009] cons. 5.2 et 6.2, publié partiellement in : ATF
136 I 39). Il n'est pas admissible, sous l'angle du droit
d'être entendu, de remettre à l'employé une décision de résiliation des
rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le
désire (Steffen, Le droit d'être entendu du collaborateur de la fonction
publique : juste une question de procédure ?, in : RJN 2005, p. 51 ss,
spécialement p. 64). Le droit d'être entendu se limite toutefois aux seuls
moyens que l'employé peut faire valoir (ATF 105 Ib 171).

Quoi qu'il en soit,
le droit d'être entendu n'empêche pas l'administration ou le juge de mettre un
terme à l'instruction lorsque – se fondant sur une appréciation consciencieuse
des preuves fournies par les investigations auxquelles ils doivent procéder
d'office – ils sont convaincus que certains faits présentent un degré de
vraisemblance prépondérante et que d'autres mesures probatoires ne pourraient
plus modifier cette appréciation (ATF 138 III 374 cons. 4.3.2, 136 I 229 cons. 5.3, 131 I 153 cons. 3). Autrement dit, il est superflu
d'administrer d'autres preuves lorsque les preuves administrées ont permis à
l'administration ou au juge de former leur conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, ils
ont la certitude qu'elles ne pourraient les amener à modifier leur opinion (ATF
133 II 391 cons. 4.2.3 et les références citées).

c) En l'occurrence, le recourant invoque une violation de son droit d'être
entendu par le conseil communal auquel il reproche de ne pas avoir donné suite,
dans le cadre de l'enquête disciplinaire, à deux de ses réquisitions
testimoniales. Or, cette autorité était en droit de mettre un terme à l'instruction si
elle considérait qu'elle avait obtenu suffisamment d'informations pour former
sa conviction. Cela dit, dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation
anticipée des preuves à laquelle a procédé l'intimé, le grief de violation du droit
d'être entendu se confond ici avec celui de la constatation manifestement
inexacte (y compris arbitraire) ou incomplète des faits pertinents, que
l'intéressé soulève également. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond
du litige (arrêt du TF du 21.05.2012 [9C_907/2011] cons. 3.3), soit d'analyser si les faits figurant au dossier
étaient suffisants pour statuer sur la résiliation avec effet immédiat des
rapports de service.

3.                           
a) La résiliation ordinaire est traitée à
l'article 13 du statut, à teneur duquel un fonctionnaire peut être l'objet d'un
licenciement, notamment lorsqu'il ne remplit plus, par sa faute, l'une des conditions
essentielles posées lors de sa nomination ou lorsque malgré des avertissements
répétés, la qualité de son travail ou son attitude ne correspond plus au
contenu des articles 18 à 31 du statut. Selon ces dispositions, le
fonctionnaire doit en particulier exercer son activité professionnelle
personnellement avec diligence, conscience et fidélité (art. 18 al. 1 du
statut), se montrer serviable dans ses relations avec les tiers (art. 18 al. 2
du statut), ainsi que faire preuve de courtoisie et d'esprit de solidarité dans
les relations de service avec les membres du personnel (art. 18 al. 3 du
statut). De même, il doit se conformer aux ordres de service et prescriptions
d'exécution, ainsi que se soumettre aux mesures de sécurité et de contrôle
(art. 22 du statut) et il peut être astreint à suivre des cours de formation ou
de perfectionnement professionnel (art. 25 al. 2 du statut). Le licenciement du
personnel nommé à titre provisoire ou définitif peut être signifié, par lettre
recommandée, pour la fin d'un mois, moyennant un avertissement préalable d'un
mois durant la première année et de trois mois dès la deuxième année de service
(art. 15 al. 1 du statut). Lorsque la bonne marche de l'administration l'exige,
le conseil communal peut ordonner à un fonctionnaire d'interrompre son activité
dans un délai plus court, voire immédiatement; les rapports de service,
notamment le droit à la rémunération, subsistent cependant jusqu'à la date pour
laquelle le licenciement ou la démission a été notifié (art. 15 al. 4 du
statut). L'article 16 du statut précise encore que lorsque la bonne marche de
l'administration l'exige, le conseil communal peut, par mesure préventive,
ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité (al. 1). Si
la suspension est motivée par l'ouverture d'une enquête pour faute grave, elle
peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle du traitement (al.
2). Si elle se révèle ensuite injustifiée, le fonctionnaire a droit au
traitement dont il avait été privé, avec intérêts moratoires (al. 3).

b/aa) La résiliation extraordinaire est réglée
à l'article 17 du statut, lequel stipule qu'un fonctionnaire peut être révoqué
en tout temps pour de justes motifs (al. 1). Constituent de justes motifs :
dans le cadre de son activité au service de de la Ville, l'incapacité
professionnelle, l'insuffisance ou de manière générale toutes circonstances qui
rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la
réputation de l'administration communale (al. 2 let. a); le fait que le
fonctionnaire, en dehors de son activité au service de de la Ville, ait commis
une infraction telle ou manifesté un comportement si inconciliable avec sa
situation officielle qu'il ne saurait être maintenu dans sa qualité de
fonctionnaire (al. 2 let. b). Lorsque la révocation a pour motif des faits
répétés dépendant de la volonté du fonctionnaire, elle doit avoir été précédée
d'un avertissement (al. 3). La révocation est notifiée par écrit avec
indication des motifs. Elle déploie immédiatement ses effets et met fin à tous
les rapports de service (al. 4).

La résiliation immédiate pour justes motifs
est une mesure exceptionnelle. Conformément aux principes dégagés par la
jurisprudence du droit privé (mais qui peuvent être appliqués par analogie au
droit de la fonction publique; arrêts du TF des 17.02.2011
[8C_873/2010] cons. 7.2 et 25.08.2009
[8C_170/2009] cons. 4.2.2),
elle doit être admise de manière restrictive. Les faits invoqués à l'appui d'un
renvoi immédiat doivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui
constitue le fondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement
grave du travailleur justifie le licenciement immédiat; si le manquement est
moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été
répété malgré un avertissement. Par manquement du travailleur, on entend en
règle ordinaire la violation d'une obligation découlant du contrat de travail,
mais d'autres incidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate
lorsque ceux-ci rendent peu envisageable le maintien de la relation de service (arrêt du TF du 08.11.2012
[8C_195/2012] cons. 7.2 et les
références citées).

bb) Selon la jurisprudence relative à l'article 337 CO, la notion de justes
motifs implique que l'employeur ne laisse pas s'écouler un laps indûment
prolongé avant de prononcer la résiliation immédiate des rapports de travail.
En présence d'un juste motif, le congé doit être signifié immédiatement. A
défaut, on peut admettre que le respect du délai de résiliation ordinaire est
raisonnablement exigible, subjectivement, de celui qui résilie; le droit de
résilier sans délai est alors périmé. Il faut apprécier d'après les
circonstances de chaque cas le délai dans lequel on peut équitablement attendre
de l'ayant droit qu'il décide s'il veut faire usage de son droit à la
résiliation abrupte du contrat. En règle générale, un délai de deux à trois
jours ouvrables est présumé approprié pour réfléchir et rechercher un conseil
juridique. Une attente plus longue n'est admissible que si elle apparaît
compréhensible et justifiée au regard des contraintes pratiques de la vie
quotidienne et économique. Un report de quelques jours (concernant un report
d'environ une semaine : cf. arrêt du TF du 04.01.2011 [4A_459/2010] cons. 3.1) est acceptable lorsque, pour une
personne morale, la compétence appartient à un organe de plusieurs personnes et
que la formation de sa volonté est donc plus difficile, ou lorsque des
représentants des travailleurs doivent être entendus. Une distinction doit être
opérée entre les situations de fait claires et les cas où des investigations
sont d'abord nécessaires, ainsi que ceux où des manquements n'apparaissent que
petit à petit. Si les investigations ont pour but de permettre d'abord d'évaluer
l'ampleur du manquement, le délai de réflexion devra succéder celui
d'investigation. La nature des soupçons (par exemple des abus sexuels) peut
justifier une période d'investigation plus longue. Si le soupçon pesant sur le
travailleur est clair et que l'employeur peut déjà, pendant la mise en évidence
des faits, réfléchir à sa décision pour le cas où les soupçons se
confirmeraient, il n'est pas justifié de lui accorder ensuite un délai de
réflexion supplémentaire pour signifier le congé immédiat. En présence d'un
soupçon concret et important pour lequel l'employeur envisage de mettre
abruptement fin aux rapports de travail, on doit exiger qu'il prenne sans
retard toutes les mesures que l'on peut attendre de lui pour élucider la
situation (ATF 138 I 113 cons. 6.3 et les références citées).

Cela étant, cette
jurisprudence n'est pas transposable telle quelle aux rapports de travail régis
par le droit public. Dans ce domaine, la résiliation immédiate est prononcée sous forme de décision écrite et motivée; celle-ci est souvent précédée d'une enquête,
en particulier quand il s'agit de confirmer ou d'infirmer des soupçons. D'après
les principes du droit public, l'employé doit être entendu avant que la
décision soit rendue (art. 29 al. 2 Cst. féd.). A cela s'ajoute les procédures
internes propres à l'administration, qui ne permettent pas toujours de
prononcer sans délai la résiliation des rapports de travail, en particulier
lorsque la compétence de résilier n'appartient pas au supérieur hiérarchique
mais à l'autorité de surveillance et de nomination. De plus, en droit public du personnel, l’employeur est tenu de
respecter les droits fondamentaux de l’employé et les principes
constitutionnels de l’activité administrative tels que la légalité, l’égalité,
l’intérêt public, la proportionnalité et la bonne foi. Enfin, les conséquences
d’une résiliation immédiate qui s’avère par la suite injustifiée sont plus
graves pour l’employeur dans un rapport de droit public puisque les indemnités
à verser peuvent être plus élevées et que l’employé licencié à tort peut même
devoir être réintégré (ATF 138 I 113 cons. 6.4 et les références citées). Ces différences importantes justifient qu’un délai
de réaction plus long soit reconnu à l’employeur de droit public pour prononcer
valablement une résiliation pour juste motifs, soit pour qu'il puisse respecter les règles
procédurales et élucider, puis prouver les faits avant de prononcer le congé.
L'employeur de droit public n'est en revanche pas autorisé à laisser la
procédure durablement en suspens, ni à ne pas avertir
l'employé que le maintien des rapports de travail est soumis à examen. Alors
qu'en droit privé un
licenciement immédiat doit en règle générale être signifié dans un intervalle de quelques jours ouvrables et qu'un
délai plus long n'est admissible que dans la
mesure où les exigences pratiques de la vie
quotidienne et économique le commandent, d'autres
motifs objectifs (par exemple le droit d'être entendu ou des règles de
procédure) peuvent justifier un intervalle plus important en droit public (ATF
138 I 113 cons. 6.5 et les références citées).

Si le Tribunal fédéral ne
donne pas davantage de précisions quant au délai de réaction qu’il conviendrait
de reconnaître en général à l’employeur de droit public pour prononcer une
résiliation immédiate, ce délai pouvant dépendre des circonstances, il a admis
dans l’arrêt précité (cons. 7) que bien qu'il se fût écoulé environ trois
semaines entre l’incident reproché au fonctionnaire et la décision, délai
durant lequel l’employeur n’était pas resté inactif puisqu’il avait notamment
suspendu sans attendre l’intéressé et procédé à des mesures d’instruction pour clarifier
les faits, on ne pouvait reprocher à l'autorité administrative d'avoir attendu
trop longtemps et d'avoir ainsi laissé périmer son droit de procéder à un
licenciement immédiat. Dans une autre affaire récente, où un délai plus long
était en cause, le Tribunal fédéral a considéré que lorsqu’il s’était écoulé un
peu plus de quatre mois entre l’incident reproché au fonctionnaire (trois mois
à partir du moment où l’employeur en avait eu connaissance) et la décision de
principe de résiliation immédiate, le délai de réaction ne respectait plus la
durée raisonnablement admissible bien qu’une enquête administrative eût été
ordonnée dans l’intervalle à l’encontre de l’intéressé (arrêt du TF du 09.03.2012 [8C_141/2011] cons. 5.6). En d'autres termes, dès que le droit
d'être entendu a été respecté et les fait établis, l'autorité ne peut plus
tarder (pour une casuistique
détaillée, cf. Chablais, La
jurisprudence des autorités administratives et judiciaires en droit fédéral du
personnel, in : Droit de l'organisation – responsabilité des collectivités
publiques – fonction publique, Annuaire 2012] p. 101, spécialement p.
106-107; cf. aussi Novier/Carreira Camarda, Panorama de la jurisprudence
récente du Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC), in :
JT 2015 III p. 3, spécialement p. 30 ss).

c) Aux termes
de l'article 34 du statut, en cas d'action pénale, la procédure disciplinaire
est suspendue jusqu'à clôture de cette action (al. 1). Le Conseil communal peut
toutefois ordonner la suspension préventive du fonctionnaire (al. 2). Que
l'action pénale ou civile se termine par un non-lieu, une condamnation, un
acquittement ou un déboutement, le Conseil communal peut toujours prononcer une
sanction disciplinaire (al. 3). L'article 35 du statut précise les
sanctions disciplinaires pouvant être infligées, à savoir le blâme, la mise à
pied avec réduction ou suppression de traitement au maximum jusqu'à 7 jours, le
déplacement dans une autre fonction avec ou sans réduction de traitement, la
rétrogradation avec diminution de la rémunération, la suppression partielle ou
totale de la haute-paie, le licenciement, la révocation (al. 1). Ces sanctions
ne peuvent être cumulées; chaque sanction peut en revanche être accompagnée
d'un avertissement ou d'une menace de révocation (al. 2). Le blâme peut être
prononcé par un membre du Conseil communal (al. 3). Aucune sanction ou mesure
disciplinaire ne pourra être prise sans que l'intéressé et, le cas échéant, son
mandataire n'aient été régulièrement entendus après avoir eu connaissance des
faits invoqués à sa charge. Les sanctions doivent être communiquées à
l'intéressé par écrit et avec indication des motifs. Les sanctions prises par
les directions peuvent faire l’objet d’un recours au Conseil communal. Les décisions
du Conseil communal en matière de sanction, prononcées directement ou sur
recours, peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif [recte :
depuis le 01.01.2011 auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal]
(art. 36 du statut).

4.                           
En l'espèce, suite à l'altercation qui s'est
produite le 7 octobre 2014 aux piscines Z. entre le recourant et son chef
d'équipe, ainsi qu'au dépôt d'une plainte pénale pour menaces le 8 octobre
suivant par le second contre le premier, le conseil communal a été saisi par
courrier du 14 octobre 2014 d'une demande d'ouverture d'une enquête
disciplinaire contre le recourant. Le 16 octobre suivant, celui-ci a été
informé de la mise en œuvre de cette enquête, ainsi que de l'audition de son
supérieur hiérarchique direct le 27 octobre 2014, respectivement de la sienne
le lendemain. En vacances à cette période, le recourant a été entendu le 11
novembre 2014 par la commission d'enquête. Cette dernière a auditionné, le 13
novembre suivant, en qualité de témoin l'hôtesse d'accueil présente lors de l'altercation, le gestionnaire des
piscines et le chef du service des sports. Par décision du 19 novembre 2014, le
conseil communal a, dans l'attente de l'issue de l'enquête disciplinaire,
suspendu à titre provisoire, ainsi qu'avec effet immédiat et maintien du
traitement, le recourant de sa fonction de garde-bains aux piscines Z. Faisant
suite à deux des réquisitions de témoins du recourant, la commission a entendu
deux gardes-bains des piscines Z., à savoir E., le 5 décembre 2014, et F.,
absent lors de son audition prévue le 4 décembre 2014, le 13 janvier 2015. Par courrier du 30
janvier 2015, le recourant a été informé, d'une part, que, le dossier étant
suffisant, l'instruction pouvait être clôturée et, d'autre part, qu'il était
envisagé de mettre fin aux relations de travail ainsi que de prononcer une
révocation avec effet immédiat en application de l'article 17 al. 2 let. a du statut.
Invité à s'exprimer dans le cadre de son droit d'être entendu, le recourant en
a fait usage en date du 27 février 2015, soit après avoir été informé par
lettre du 19 février 2015 que le délai initialement fixé au 16 février 2015
était prolongé et que, vu les manquements qui lui étaient reprochés, l'issue de
la procédure pénale ouverte sur plainte de son chef d'équipe n'aurait pas
d'incidence déterminante sur la position du conseil communal. Le 3 mars
suivant, un délai de cinq jours dès réception a été imparti au recourant pour
faire part de ses éventuelles observations complémentaires, compte tenu des
pièces déposées le 2 mars 2015 par son supérieur hiérarchique direct. Le 15 avril 2015, le
conseil communal a mis fin aux rapports de service avec effet immédiat.

Il appert, au regard de la chronologie des événements, qu'il s'est écoulé un
peu plus de six mois entre le moment où l'intimé a eu connaissance de
l'incident et des faits reprochés au recourant et celui où sa révocation avec
effet immédiat a été prononcée. Bien qu'une enquête disciplinaire ait été
diligentée dans l'intervalle, on ne voit pas ce qui justifierait de reconnaître
un délai de réaction aussi long à l'employeur. Il est vrai, d'une part, que
celui-ci a rapidement ordonné une enquête disciplinaire pour élucider les faits
et, d'autre part, que l'audition du recourant par la commission d'enquête ainsi
que l'exercice par ce dernier de son droit d'être entendu ont été repoussés à
sa demande. Cela étant, force est de constater qu'il s'est écoulé avant le
prononcé de la décision ici querellée, respectivement, deux mois et demi depuis
la clôture de l'instruction de la cause le 30 janvier 2015, un mois et
demi depuis l'exercice le 27 février 2015 de son droit d'être entendu par le
recourant, ainsi qu'un peu plus d'un mois depuis la transmission le 3 mars
2015, pour observations
éventuelles, des pièces reçues de
B. par la commission d'enquête au mandataire du recourant. Même en prenant en
considération un délai de garde de sept jours depuis cet envoi, ainsi qu'un
délai de réplique d'une vingtaine de jours – un tel délai permettant, en
l'absence de réaction, d'inférer que la partie concernée a renoncé au droit de
répliquer (arrêt du TF du 22.07.2013 [9C_193/2013] cons. 2.1.2 et les références citées) – le
délai de réaction de deux semaines de l'employeur depuis la transmission des dernières pièces reçues paraît
excessif. Il en va d'ailleurs de même de la durée globale séparant la
connaissance des motifs et la révocation et, tout particulièrement, du délai de
réaction d'un mois et demi s'étant écoulé, suite à la clôture de l'instruction
de la cause, entre l'exercice du droit d'être entendu par le recourant et le
prononcé entrepris. Il y a ainsi lieu de retenir que l'intimé a laissé périmer
son droit de résilier les rapports de service avec effet immédiat. Dans ces
circonstances, si  le tribunal saisi peut éventuellement
convertir le licenciement immédiat en une résiliation ordinaire des rapports de
travail, pour autant qu'il existe un motif de licenciement objectivement
suffisant, il n'y est pas tenu (ATF 138 I 113 cons. 6.4.3,
137 I 58 cons.
4.3.3 et les références citées). Dans la mesure où, en l'espèce, les motifs d'un
licenciement au sens de l'article 13 du statut et ceux d'une révocation avec
effet immédiat en application de l'article 17 du statut sont différents et que,
dans ces conditions, l'autorité de recours n'est pas habilitée à se substituer
à l'employeur, la Cour de céans ne procédera pas à cette conversion et annulera
purement et simplement la révocation litigieuse. 

5.                           
Compte tenu de
l'annulation de la décision révoquant le recourant avec effet immédiat, sa
conclusion tendant à l'octroi
d'une indemnité de 39'781.80 francs, soit six mois de salaire, pour révocation
immédiate injustifiée des rapports de service devient sans objet, ce d'autant
plus qu'en raison de l'effet suspensif attaché à son recours, l'intéressé
continue de percevoir son salaire.

6.                           
a) X. conclut
également à ce que l'intimé soit condamné à lui verser une indemnité pour tort
moral en raison de mobbing équivalent à 4 mois de salaire.

Dans un arrêt non publié du 13 mai 2003 (TA 2002.2)
le Tribunal administratif, auquel a succédé depuis le 1er janvier
2011 la Cour de droit public du
Tribunal cantonal, a admis sa compétence pour connaître d'une action de droit
administratif au sens de l'article 58 let. g LPJA portant réparation
du dommage résultant d'actes de mobbing en vertu de la loi sur la
responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (LResp). Plus récemment, la Cour de droit public a
laissé ouverte la question de savoir si l'action en réparation du dommage
résultant d'actes de mobbing ressortissait à l'article 58 let. a LPJA (prestations pécuniaires découlant des rapports de service) ou à
l'article 58 let. g LPJA (affaires à
régler par l'action de droit administratif en vertu d'une autre loi, notamment
la LResp) au motif que quoi qu'il en soit les demandes étaient mal fondées
(arrêts de la CDP du 17.05.2013 [2012.152] cons. 6a et non publié du 29.01.2014 [2013.248]
cons. 7). Etant donné que l'action de droit administratif fondée sur la LResp interjetée devant la Cour de droit public en application de l'article 58
let. g LPJA doit –
contrairement à l'action fondée sur l'article 58 let. a LPJA dont le
tribunal peut être directement saisi – être précédée d'une demande
d'indemnisation adressée à la collectivité concernée et que des délais
péremptoires s'appliquent tant à la demande d'indemnisation qu'à l'action, il y
a lieu de trancher définitivement cette question.

b) Selon son article 1 al. 1 et 2, la LResp régit la
responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres
collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les
actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. L'article 5
al. 1 LResp dispose
que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par
ses agents dans l'exercice de leur fonction, sans égard à la faute de ces
derniers. En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, la LResp institue un
régime de responsabilité exclusive de l'Etat, de type objectif ou causal, avec
la possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement fautif, au sens
de l'article 12 LResp
(Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, ch. 6.2.1.2 et
6.2.2.). La responsabilité de la collectivité publique est donc engagée lorsque
les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un
rapport de causalité adéquate entre ces derniers sont réalisées. Comme
l'article 3 LResp
renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit
cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit
privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence
fédérale (RJN
1998, p. 184, p.187 cons. 2; ATF 107 Ib 160; Knapp,
Précis de droit administratif, 1991, ch. 2428 à 2446). Selon l’article 6 LResp, aux conditions
prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites, une
indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à
titre de réparation morale. La
condition de l'illicéité suppose
que la collectivité publique ait violé des prescriptions destinées à protéger un
bien juridique. La jurisprudence
a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du
droit, ou encore, selon les circonstances, un excès ou un abus du pouvoir
d'appréciation conféré par la loi. Tel est le cas du mobbing prohibé par
l'article 328 al. 1 CO (arrêt du TF du 04.04.2003 [2C.2/2000] cons. 2.3).

L'article 328 CO n'est pas applicable comme
tel aux rapports de droit public (art. 342 al. 1 CO). Les dispositions du code
des obligations seraient tout au plus applicables par analogie, en cas de
lacune dans les dispositions de droit public. Cependant, comme en droit privé, l’employeur de droit public a le devoir de protéger ses agents pour leur
permettre d'exercer leurs fonctions; il doit notamment éviter qu'ils ne
subissent une atteinte illicite à leur personnalité, au sens des articles 28 ss
CC (ATF 125 III 70 cons. 3c; arrêt du TF du 11.08.2005 [2P.57/2005] et [2P.58/2005] et les références citées). Le fonctionnaire est également protégé par l'article 6 al. 1 de la loi
fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (LTr),
applicable également aux administrations cantonales et communales (art. 3a let.
a LTr), qui prévoit que, pour protéger la santé des travailleurs, l'employeur
est tenu de prendre toutes les mesures dont l'expérience a démontré la
nécessité, que l'état de la technique permet d'appliquer et qui sont adaptées
aux conditions d'exploitation de l'entreprise. Il doit en outre prendre toutes
les mesures nécessaires pour protéger l'intégrité personnelle des travailleurs.
L'ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) précise que l'employeur
est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'assurer et
d'améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et
psychique des travailleurs (art. 2 al. 1 1re phrase) (RJN
2003, p. 248). Quant à l'article 18bis du statut, il stipule que
les membres du personnel communal sont tenus de s’abstenir de tout comportement
constitutif de harcèlement psychologique, sexuel ou de toute autre attitude
susceptible de porter atteinte à la personnalité de leurs collègues. Quoi qu'il
en soit, la collectivité publique qui, en tant qu'employeur, n'empêche pas que
son employé subisse un mobbing, engage sa responsabilité. La jurisprudence a
d'ailleurs admis que le harcèlement psychologique entraînait une atteinte à la
santé et à la personnalité qui constituait un acte illicite (arrêt du Tribunal
cantonal de la république et canton du Jura du 11.06.2014 [ADM 104/2012]
cons. 4 et les références citées).

c) Dans le cas présent, l'intéressé, qui se plaint de tensions et d'une situation de
conflit entre lui et son chef d'équipe, plus spécifiquement, que ce dernier se
serait acharné contre lui en faisant systématiquement des rapports sur chaque
erreur, faiblesse ou manquement, demande le versement d'un
montant de 26'521.20 francs à titre de tort moral pour mobbing. Force est de
constater, au vu de ce qui précède, que cette conclusion requiert d'examiner si
les faits précités sont constitutifs de mobbing et, partant, d'actes illicites
au sens de la LResp.
Or, conformément à l'article 11 al. 1 let. b LResp, la demande d'indemnisation
doit être préalablement adressée au conseil communal. Si, celui-ci conteste les
prétentions ou s'il ne prend pas position dans les trois mois, X. devra, s'il
maintient ses prétentions, introduire action devant la Cour de droit public
dans un délai de six mois, sous peine de péremption (art. 11 al. 2 LResp).
Conformément à l'article 9 al. 1 LPJA, selon lequel l'autorité
qui se tient pour incompétente doit transmettre l'affaire à l'autorité
compétente – qui
s'applique également à l'action de droit administratif (arrêt de la CDP du
17.03.2014 [2013.172]
cons. 4 et la référence citée) – il y a lieu de transmettre la demande d'indemnisation pour tort moral
fondée sur la LResp
au conseil communal comme objet de sa compétence.

7.                           
Il résulte
de ce qui précède que, bien fondé, le recours doit être admis et la décision du 15 avril 2015 du conseil communal doit être annulée, ce
qui rend  sans objet la conclusion subsidiaire tendant à l'octroi d'une indemnité pour révocation immédiate injustifiée des
rapports de service. Pour le surplus, la Cour de céans
décline sa compétence et transmet la demande d'indemnisation pour tort moral à
l'intimé.

8.                           
Vu l'issue du litige, il est statué sans frais,
les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Le recourant
qui obtient gain de cause a droit à une indemnité de dépens qui sera fixée sur
la base du mémoire d'honoraires déposé par sa mandataire s'élevant à 5'113
francs tout compris. Celle-ci fait valoir une activité de 17 h 20, dont en
particulier 6 heures consacrées aux recherches juridiques et 7 heures
consacrées à la rédaction du recours, ce qui apparaît excessif compte tenu
qu'elle représentait déjà le recourant au cours de l'enquête disciplinaire.
Tout bien considéré, le temps nécessaire à la défense des intérêts de son
client doit être fixé à 10 heures, ce qui représente une indemnité de dépens de
2'970 francs.

Par ces motifs,

LA Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision du 15 avril 2015 du Conseil
communal de la Ville de Neuchâtel 

2.    Dit que la demande tendant à l'octroi d'une indemnité pour révocation immédiate injustifiée des
rapports de service est sans objet.

3.   
Décline d'office sa compétence pour traiter la demande
d'indemnisation pour tort moral et transmet celle-ci à l'intimé comme objet de
sa compétence selon les considérants.

4.   
Statue sans frais et ordonne la restitution de son
avance de frais au recourant.

5.    Alloue au recourant une indemnité
de dépens de 2'970 francs, à la charge de l'intimé.

Neuchâtel, le 30 septembre
2015