# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dac2c11c-7752-50e6-b9fe-1e367a525583
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-09-05
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 05.09.2023 A/2614/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-2614-2022_2023-09-05.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2614/2022-LCI ATA/966/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 5 septembre 2023 

3ème section 

    dans la cause  

 

A______  recourante 
représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat 

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
30 mars 2023 (JTAPI/368/2023) 

- 2/17 - 

A/2614/2022 

EN FAIT 

A.     a. Le 25 janvier 2022, A______ (ci-après : A______) a déposé auprès du 
département du territoire (ci-après : le département), une demande d'autorisation 
de construire portant sur une nouvelle installation de téléphonie mobile. Cette 
requête a été enregistrée sous la référence DD 1______. 

Ce projet consiste en l’installation d'un groupe de cinq antennes fixées sur un mât 
à ériger sur le balcon de l'ancienne douane de B______, sise sur la parcelle n° 
1'337 de la commune de C______ (ci-après: la commune), à l'adresse ______, 
route D______, en zone de développement 4B.  

b. Lors de l'instruction de la demande, les préavis suivants ont été délivrés : 

- le 23 février 2022, par le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisant (SABRA), favorable, sous conditions : des mesurages de contrôle aux 
lieux à usage sensible (ci-après: LUS) nos 2, 3 et 5 devaient être effectués ; les 
antennes devaient être intégrées dans le système d'assurance qualité de 
l'opérateur ; les parties accessibles pour l'entretien où la valeur limite 
d'immission (ci-après: VLI) était épuisée, devaient être dûment protégées. La 
fiche de données spécifique au site ne mentionnait pas la présence d'antennes 
adaptatives et l'installation était conforme à l'ordonnance sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 
814.710) et au règlement genevois sur la protection contre le rayonnement non 
ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI – K 1 
70.07) ;  

- le 28 février 2022, par la commune, défavorable : l'installation ne s'intégrait 
pas à l'environnement existant. Elle compromettait l'esthétique du lieu et de 
l'ancienne douane de B______ construite dans les années 1850, ayant obtenu la 
valeur 4+ (intéressant) au recensement architectural du canton ; 

- le 25 mars 2022, par la commission d'architecture (ci-après: la CA), 
défavorable : l’antenne n'était pas intégrée au bâtiment, se détacherait 
entièrement de la toiture, s'érigeant ainsi comme un élément incongru. Une 
réserve était émise sur le choix d'un revêtement « blindage RNI » sur la toiture. 

c. Le 30 mai 2022, A______ a informé le département de sa volonté de maintenir 
le projet en l'état, nonobstant les préavis défavorables. L’installation projetée ne 
serait que peu visible depuis le domaine public, ne dépassant la toiture du 
bâtiment que de manière limitée (2 m). Elle ne toucherait pas à la substance du 
bâtiment qui avait subi d'autres transformations depuis sa construction. L'antenne 
était réversible et ne laisserait pas de traces le jour où elle serait démontée. Le 

- 3/17 - 

A/2614/2022 

« blindage RNI » consistait en un très fin filet métallique (style moustiquaire) 
placé sous les tuiles, complètement invisible. 

d. Par décision du 6 juillet 2022, le département a refusé de délivrer l'autorisation 
de construire sollicitée. 

Selon le reportage photographique enregistré le 25 janvier 2022, malgré la 
localisation de l'installation à l'arrière du bâtiment, celle-ci restait visible 
notamment depuis la route du E______. L'immeuble concerné présentait un 
certain intérêt patrimonial, dans un environnement composé d'autres bâtiments 
« intéressants ». L’antenne, par son aspect, son incongruité et son absence 
d'intégration au site, nuirait à l'esthétique du lieu. Il n'avait pas été démontré que 
l'emplacement choisi serait imposé par des contraintes techniques liées 
notamment à l'obligation de couverture telle qu’imposée aux opérateurs de 
téléphonie mobile. 

B.     a. Par acte du 18 août 2022, A______ a formé recours contre la décision précitée 
auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).  

L'installation était projetée sur la terrasse ajoutée ces dernières années à l'attique 
d'un immeuble d'habitations culminant à une hauteur d'environ 8 m. Elle se 
situerait à l'arrière du bâtiment et ne dépasserait le toit que de 2 m, ce qui la 
rendrait à peine visible depuis la route D______. Depuis la route du E______, la 
vue sur le bâtiment était masquée en grande partie par des arbres et une haie, ainsi 
que d'autres bâtiments. Le seul endroit avec une vue dégagée sur l'antenne se 
situerait au bout du parking utilisé par un commerce de voitures d'occasion. Ainsi, 
l'impact esthétique négatif serait pratiquement inexistant de ce côté-là. La hauteur 
de l'installation était réduite à ce qui était techniquement nécessaire, de sorte que 
l'impact esthétique était minime. Cependant, pour des raisons techniques, les 
antennes devaient nécessairement dépasser le toit de quelques mètres.  

Si la CA qualifiait l'installation litigieuse d'incongrue, dès lors qu'elle était 
entièrement détachée de la toiture et non intégrée au bâtiment, cette configuration 
visait à limiter son impact esthétique en évitant une antenne de 4.5 m placée 
directement sur un pan de la toiture. 

Le préavis de la commune était sommaire. Seul ce bâtiment, situé à l'entrée de la 
commune, avait été évalué comme « intéressant » lors du recensement 
architectural du canton. La majorité des bâtiments avoisinants ne présentait aucun 
intérêt architectural. L'esthétique du lieu était surtout déterminée par la présence 
d'une station-essence sur la parcelle n° 3'395 à proximité. On ne pouvait dès lors 
parler d'une unité architecturale de grande qualité. De plus, l'aspect des antennes 
était déterminé par leur fonction ; elles n’étaient pas des éléments décoratifs visant 
à embellir un bâtiment. Or, exiger une absence totale d'impact visuel négatif 
même sur des bâtiments sans valeur architecturale revenait à interdire la 

- 4/17 - 

A/2614/2022 

construction d'antennes, ce qui était opposé à l'intérêt public à disposer de services 
de téléphonie mobile de qualité. Enfin, l'antenne projetée était réversible et ne 
touchait pas à la substance du bâtiment.  

Il était notoire que les besoins de couverture et de capacité étaient en forte 
augmentation, que l'installation litigieuse se situait dans un secteur avec un trafic 
de communications mobiles particulièrement élevé et que la couverture du secteur 
était limitée, voire minimale. Dans la mesure où les sites existants dans les 
environs ne pouvaient pas assurer la couverture manquante, notamment en raison 
des VLI à respecter, il était nécessaire d'installer un site supplémentaire. 

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

Le fait que A______ ait préféré se laisser opposer un refus du département plutôt 
que de présenter un nouveau projet interpellait.  

c. Invitées par le TAPI à produire leurs observations, ni la société F______, 
propriétaire de la parcelle n° 1'337, ni la commune ne l’ont fait. 

d. Dans sa réplique, A______ a ajouté qu’elle avait étudié cinq variantes. Seul 
toutefois le projet soumis s'était avéré faisable. Le projet en toiture était 
irréalisable pour des motifs statiques, le rapport des ingénieurs d' G______ 
conluant que la sécurité de charge sur le mât n'était pas assurée ; à un tel 
emplacement, l'installation serait encore plus visible. Pour un tube en façade, il 
aurait fallu découper le toit, soit une intervention trop importante sur le bâtiment. 
La pose d’un mât libre dans la cour du garage avait été refusée par le propriétaire ; 
une telle installation dans le jardin était impossible en raison des imposantes 
couronnes d'arbres.  

Il n'était en outre pas possible de réduire davantage la taille du support des 
antennes, car ces dernières émettraient alors principalement contre le toit, ce qui 
nécessiterait une réduction de la puissance de chaque cellule afin de respecter les 
VLI dans les LUS environnants, à tel point que le site n'aurait plus d'utilité en 
termes de couverture.  

Les plans des variantes au projet étaient joints en annexe. 

e. Dans une duplique, le département a relevé que ces informations ne lui avaient 
jamais été transmises par A______ dans le cadre de l'instruction de sa demande 
d'autorisation de construire. 

L’installation d’une antenne en toiture avait pourtant été mise en évidence par la 
CA dans son préavis du 25 mars 2022. A______ ne démontrait pas avoir essayé 
de trouver d'autres solutions sur une parcelle située à proximité pour offrir une 
couverture adéquate. 

- 5/17 - 

A/2614/2022 

f. Le TAPI a, par jugement du 30 mars 2023, rejeté le recours. 

Il n'apparaissait pas qu'en refusant l'autorisation de construire querellée, le 
département aurait fait un usage abusif ou excessif de son pouvoir d'appréciation. 

La décision litigieuse suivait les préavis défavorables de la commune du 28 
février 2022 et de la CA du 25 mars 2022, lesquelles avaient estimé que 
l'installation projetée présentait un caractère incongru et ne s'intégrait pas dans 
l'environnement existant, de sorte qu’il devait en principe s'imposer une certaine 
retenue dans l'examen du cas d'espèce. Il résultait des photomontages de la future 
installation et des différentes prises de vue que si l'antenne litigieuse n'était certes 
pas prévue en toiture du bâtiment concerné, elle serait manifestement visible en 
surplomb de la toiture depuis la route du E______, malgré la présence de la haie 
et des arbres, ainsi que depuis le parking situé sur le reste de la parcelle n°1'337. 
Cette installation, d'une hauteur de 4.5 m et dont la flèche culminerait à 5 m, 
dépasserait de la toiture sur un peu plus de 2 m. Par ailleurs, en consultant les 
données librement accessibles sur le Système d'information du territoire genevois 
(ci-après: SITG) et via l'application Google Street View (disponible par le SITG), 
l'installation serait également visible depuis la route D______ et le rond-point 
situé à proximité.  

S'agissant de l'impact esthétique de l'installation sur le caractère architectural de 
l'immeuble, il n'y avait pas lieu de substituer son appréciation à celle, a priori tout 
à fait raisonnable, de la CA, soit de l'instance spécialisée. En effet, la consultation 
des plans tendait à démontrer que l'installation projetée serait en réalité plus 
imposante que ne laissaient penser les photomontages produits par A______. Si le 
projet n'était pas situé dans un village protégé et que le bâtiment concerné ne 
faisait l'objet d'aucune mesure de protection patrimoniale particulière, il ressortait 
de la carte interactive GeoPatrimoine du SITG que ses alentours étaient composés 
d’immeubles présentant soit aucun intérêt architectural, soit une valeur 
« intéressant ». En particulier, les immeubles situés sur les parcelles 
immédiatement voisines de la parcelle n° 1'337, soit les parcelles nos 2'586 et 
2'833, de même que la station-essence située sur la parcelle n° 3'395, avaient 
également reçu une valeur « intéressant », ce qui justifiait d'autant plus la position 
du département et des instances de préavis au sujet de l'intégration de l'installation 
dans son environnement et partant de son impact esthétique négatif non 
négligeable. Le caractère réversible de l'installation n'était pas propre à diminuer 
cet impact.  

Ainsi, quand bien même l'installation litigieuse respectait les VLI, son impact sur 
le bâtiment concerné ne serait ni minime ni imperceptible depuis l'espace public, 
ce d'autant que les allégations de A______ quant à l'impossibilité de trouver un 
emplacement alternatif, autre que sur la parcelle n° 1'337, n'emportaient pas 
conviction. Nonobstant les préavis négatifs de la commune et de la CA, elle avait 
maintenu son projet tel quel. 

- 6/17 - 

A/2614/2022 

C.     a. A______ a formé recours contre ce jugement par acte expédié à la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) le 2 mai 
2023. Elle a conclu à l’annulation dudit jugement, de même qu’à celle de la 
décision du département du 6 juillet 2022 et, en conséquence, à la délivrance de 
l’autorisation sollicitée, subsidiairement au renvoi au département pour qu’il lui 
délivre cette autorisation. 

Elle développait le besoin de couverture, cartes à l’appui, notamment en 5G, dans 
le secteur où était prévue la nouvelle antenne. La zone identifiée en bleu sur le 
plan ne comportait que des bâtiments qui n’étaient pas adaptés pour recevoir une 
antenne, car présentant soit un toit en pignon, sur lequel une antenne serait très 
difficile à placer et de surcroît particulièrement visible, soit disposaient de 
combles aménagés sur lesquels l’installation était exclue en raison de l’ORNI. Il 
en allait de même des bâtiments colorés en rouge se trouvant à proximité de la 
zone de recherche. Elle avait essuyé un refus de la part des propriétaires des 
immeubles entourés en rouge, en construction à l’époque. Le bâtiment retenu 
avait l’avantage d’être tout proche de la route D______ pour permettre une 
couverture acceptable, mais suffisamment en retrait pour que l’aspect visuel de 
l’antenne soit minime. Après avoir trouvé la parcelle pour l’installation litigieuse, 
elle avait examiné cinq autres variantes dont seule celle retenue était réalisable. 

Le TAPI avait violé le droit et constaté les faits pertinents de manière inexacte. 
Son appréciation quant à la visibilité de l’antenne était arbitraire et ses 
constatations factuelles à cet égard incomplètes. S’il était pratiquement impossible 
de faire en sorte qu’une antenne de téléphonie mobile soit imperceptible depuis 
l’espace public en raison de la contrainte technique de devoir dépasser le toit et 
ses superstructures, l’impact visuel de celle projetée était en réalité tout à fait 
négligeable. Elle se trouverait sur une terrasse moderne ajoutée à un attique à une 
hauteur de 8 m à l’arrière du bâtiment et ne dépasserait le toit que de 2 m. Seule 
une petite partie serait perceptible depuis le domaine public, dans un secteur fort 
limité et présentant déjà un aspect peu esthétique, compte tenu notamment de la 
présence d’une imposante station-service. S’y ajoutait que jusqu’à récemment, 
l’immeuble en cause portait une antenne de téléphonie sur son toit et avait été 
choisi par la commune comme emplacement d’un mât de sirènes. 

Le TAPI n’avait procédé à aucune pesée entre l’intérêt à éviter un impact 
esthétique négatif et l’intérêt public à disposer d’une couverture de qualité en 
service de téléphonie mobile. Il s’était limité à constater l’existence de l’intérêt 
relevant de la protection du patrimoine, passant sous silence le besoin de 
couverture avéré qu’elle avait dûment démontré à l’aide de cartes de couverture 
détaillées. Son raisonnement revenait à dire que pour toute antenne qui n’était pas 
pratiquement invisible, elle devait évaluer des sites alternatifs en termes 
techniques et financiers et démontrer que le site choisi était le seul réalisable. Une 
telle approche aurait pour effet de compliquer à l’excès, voire de rendre 

- 7/17 - 

A/2614/2022 

impossible la réalisation de l’obligation de couverture et était contraire au droit 
fédéral. Elle avait en tout état démontré l’absence d’emplacements alternatifs. 

Le TAPI s’était trompé en retenant que la réversibilité de l’installation n’avait 
aucun lien avec l’impact esthétique. Il avait de plus « copié-collé » des jugements 
portant sur des bâtiments figurant à l’inventaire ISOS, ce qui n’était pas le cas en 
l’espèce où il n’y avait aucune mesure de protection. Ceci démontrait que le juge 
ne s’était pas suffisamment penché sur les spécificités du cas à juger et avait 
simplement repris une motivation pré-rédigée. Le jugement souffrait donc d’un 
défaut de motivation, ce qui violait son droit d’être entendue.  

Le TAPI aurait en réalité dû admettre l’existence d’un besoin de couverture et la 
nécessité de construire des antennes dans le secteur concerné, constater que 
l’installation projetée avait un impact visuel minime sur l’immeuble concerné et 
son environnement, fortement déterminé par la présence d’une station essence à 
proximité. Dans la pesée des intérêts, il serait alors arrivé à la conclusion que 
l’intérêt public d’éviter une atteinte à la protection du patrimoine, somme toute 
très faible, était moins importante que l’intérêt public à une desserte de qualité en 
service téléphonie mobile d’une zone très fréquentée par des milliers de 
travailleurs frontaliers qui passaient tous les jours par la douane de B______. À 
l’issue de cette pesée des intérêts il aurait dû constater que le département avait 
fait un usage abusif ou excessif de son pouvoir d’appréciation en lui refusant 
l’autorisation sollicitée. 

b. Le département a conclu au rejet du recours. 

Il a notamment relevé que le dossier demeurait vide quant à la soi-disant absence 
d’emplacements alternatifs. Il s’interrogeait sur la raison pour laquelle certains 
bâtiments plus à même esthétiquement parlant de supporter les antennes de 
téléphonie de la recourante (aux 5 à 15, chemin H______, aux 213 à 213B, route 
D______, voire aux 3 à 7, chemin I______) n’avaient pas été pris en 
considération dans l’analyse à laquelle elle avait indiqué s’être attelée, alors qu’ils 
se situaient entre 85 m et 135 m de l’endroit où elle voulait implanter les antennes 
litigieuses. 

c. A______ n’a pas répliqué dans le délai imparti à cet effet. 

d. F______ ne s’est pas manifestée auprès de la chambre administrative. 

e. Les parties ont été informées, le 27 juillet 2023, que la cause était gardée à 
juger.  

EN DROIT 

- 8/17 - 

A/2614/2022 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur la conformité au droit du refus de l'autorité intimée de délivrer à 
la recourante l'autorisation d’installer un groupe de cinq antennes fixées sur un 
mât sur le balcon situé à l’arrière d’un immeuble dans la commune de C______.  

3. Dans un premier grief d’ordre formel, la recourante se plaint d’une violation de 
son droit d’être entendue par le TAPI en raison d’un défaut de motivation de son 
jugement.  

3.1 Le droit d'être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), impose 
notamment à l'autorité judiciaire de motiver ses décisions, afin que le justiciable 
puisse les comprendre et exercer son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire 
à cette exigence, il suffit que le juge discute les griefs qui sont pertinents pour 
l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; ATA/715/2021 du 6 juillet 2021 
consid. 3a). 

Il suffit, selon la jurisprudence, que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les 
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que 
la personne concernée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer 
en connaissance de cause (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; ATF 138 I 232 
consid. 5.1). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents 
considérants de la décision (arrêts du Tribunal fédéral 2C_126/2015 du 20 février 
2015 consid. 4.1 ; 1B_295/2014 du 23 septembre 2014 consid. 2.2). En revanche, 
une autorité se rend coupable d'une violation du droit d'être entendu si elle omet 
de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre 
en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_879/2015 du 29 février 2016 consid. 4.1). 

3.2 En l’espèce, la recourante critique la motivation des premiers juges en lien 
avec la question de la réversibilité de l’installation qui ne jouerait en l’espèce 
aucun rôle, pour en déduire que ces derniers ne se seraient pas suffisamment 
penchés sur les spécificités du cas à juger. Ce faisant, elle ne critique pas 
spécifiquement une absence de motivation du jugement entrepris. Le fait qu’elle 
ne soit pas d’accord avec le raisonnement et la solution retenus par le TAPI ne 
signifie pas encore que cette instance n’aurait pas discuté tous les griefs pertinents 
pour l’issue du litige. Cela dit, vu la répétition des causes tranchées depuis 
quelques mois tant par le TAPI que par la chambre de céans dans le cadre 
d’installations de téléphonie mobile, les jugements et arrêts rendus ont forcément 
une certaine similitude, ce qui est au demeurant également le cas des griefs 
développés par les parties. Ceci ne veut toutefois pas encore dire que les diverses 

- 9/17 - 

A/2614/2022 

instances se penchant sur cette problématique, que ce soit au stade des préavis 
durant l’instruction de la demande d’autorisation, le département au moment de 
rendre sa décision ou les juges de prononcer leurs jugements et arrêts, n’auront 
pas examiné les particularités de chaque cas d’espèce. 

Enfin, la recourante a pu faire valoir au stade du recours ses griefs en toute 
connaissance de cause, étant rappelé que le recours à la chambre administrative 
ayant un effet dévolutif complet, celle-ci dispose d'un libre pouvoir d'examen en 
fait et en droit (art. 61 LPA). 

Partant, le grief d’une violation du droit d’être entendu doit être rejeté.  

4. 4.1 Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 de la loi 
sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).  
L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 
al. 2 let. b LAT).  

En droit genevois, sont réputées constructions ou installations toutes choses 
immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que 
toutes leurs parties intégrantes et accessoires, soit notamment les antennes 
électromagnétiques (art. 1 let. d du règlement d’application de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 27 février 1978 - RCI - L 5 05.01).  

En tant qu'installations techniques d'infrastructure, les antennes nécessitent l'octroi 
d'une autorisation de construire (Denis ESSEIVA, ORNI et téléphonie mobile : la 
jurisprudence s'est multipliée, in Journées suisses du droit de la construction 2007, 
p. 117).  

4.2 Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les 
cantons doivent, dans l’accomplissement des tâches de la Confédération, prendre 
soin de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites 
évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, 
lorsque l’intérêt général prévaut, d’en préserver l’intégrité (art. 3 al. 1 de la loi 
fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 - LPN - 
RS 451). L'octroi d'une autorisation de construire pour une installation de 
téléphonie mobile, même à l'intérieur de la zone à bâtir, constitue une tâche 
fédérale au sens de l'art. 2 LPN, raison pour laquelle les autorités compétentes 
sont tenues de ménager les objets protégés mentionnés à l'art. 3 al. 1 LPN (ATF 
131 II 545 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 
consid. 7.2 et l’arrêt cité). 

- 10/17 - 

A/2614/2022 

4.3 La nécessité d'assurer une couverture adéquate du réseau de téléphonie mobile 
sur tout le territoire suisse, qu'il soit bâti ou non (ATF 138 III 570 consid. 4.2) 
constitue un intérêt public qui découle de l'art. 92 al. 2 Cst. et de l'art. 1 al. 1 
et 2 de la loi sur les télécommunications du 30 avril 1997 (LTC - RS 784.10) 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.3). L'intérêt à 
disposer d'une bonne couverture de téléphonie mobile en termes de qualité et de 
quantité est donc susceptible de l'emporter sur l'atteinte minime portée à l'aspect 
protégé d'un site ainsi qu'aux monuments historiques mentionnés à l'art. 3 LPN 
(ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_703/2020 du 
13 octobre 2022 consid. 7.6 et les arrêts cités). Cela étant, la construction d'une 
antenne de téléphonie mobile ne présente le plus souvent pas des intérêts 
équivalents ou même supérieurs à la protection d'un objet classé d'importance 
nationale (Denis ESSEIVA, ORNI et téléphonie mobile : la jurisprudence s'est 
multipliée, in Journées suisses du droit de la construction 2007, p. 124 et les 
références citées). 

4.4 Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT). 
Ils délimitent notamment les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT), qui 
comprennent les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels 
ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT).  

À Genève, les zones protégées constituent des périmètres délimités à l’intérieur 
d’une zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection 
de l’aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés 
(art. 12 al. 5 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987 [LaLAT - L 1 30]).  

4.5 Selon le Tribunal fédéral, une antenne de téléphonie mobile composée de trois 
mâts n'a pas la qualité de construction indépendante. En conséquence, elle ne doit 
pas respecter les normes de construction comme la hauteur du gabarit d'un 
immeuble (arrêt du Tribunal fédéral 1A.18/2004 du 15 mars 2005 consid. 6.1 ; 
ATA/180/2008 du 15 avril 2008 consid. 16). Ce raisonnement s'applique a fortiori 
pour une antenne composée d'un seul mât (ATA/595/2007 du 20 novembre 2007 
consid. 10d). 

4.6 L’art. 3 al. 3 LCI prévoit notamment que les demandes d’autorisation sont 
soumises, à titre consultatif, au préavis des communes, des départements et des 
organismes intéressés. L’autorité de décision n’est pas liée par ces préavis. 

Dans le système de la LCI, les avis ou préavis des communes, des départements et 
organismes intéressés ne lient pas les autorités et n’ont qu’un caractère consultatif, 
sauf dispositions contraires et expresses de la loi ; l’autorité reste ainsi libre de 
s’en écarter pour des motifs pertinents et en raison d’un intérêt public supérieur. 
Toutefois, lorsqu’un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/486/2023 du 9 mai 2023 consid. 6.1.1 et les références citées).  

- 11/17 - 

A/2614/2022 

Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité administrative suit 
les préavis des instances consultatives, l'autorité de recours observe une certaine 
retenue, fonction de son aptitude à trancher le litige (ATA/422/2023 du 25 avril 
2023 consid. 5.3 et les références citées). 

4.7 À teneur de l'art. 15 LCI, le département peut interdire ou n’autoriser que sous 
réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou 
son aspect extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou 
d’un chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public (al. 1). La 
décision du département se fonde notamment sur le préavis de la CA ou, pour les 
objets qui sont de son ressort, sur celui de la CMNS. Elle tient compte également, 
le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du 
département (al. 2). 

Cette disposition renferme une clause d’esthétique, qui constitue une notion 
juridique indéterminée, laissant ainsi un certain pouvoir d’appréciation à 
l’administration, celle-ci n’étant limitée que par l’excès ou l’abus du pouvoir 
d’appréciation. L’autorité de recours s’impose une retenue particulière lorsqu’elle 
estime que l’autorité inférieure est manifestement mieux en mesure qu’elle 
d’attribuer à une notion juridique indéterminée un sens approprié au cas à juger, 
soit quand elle fait appel à des connaissance spécialisée ou particulières. Ainsi, 
dans l’application de cette disposition, une prééminence est reconnue au préavis 
de la CMNS lorsqu’il est requis par la loi (ATA/435/2023 du 25 avril 2023 
consid. 5g et les références citées).  

4.8 Constitue un abus du pouvoir d'appréciation le cas où l'autorité reste dans le 
cadre fixé par la loi, mais se fonde toutefois sur des considérations qui manquent 
de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales 
applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de 
l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe 
de la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; ATA/555/2022 précité consid. 
6b ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 179). 

4.9 Les installations de téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions 
cantonales ou communales d'esthétique ou d'intégration (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2 et les références citées ; 
ACST/11/2021 du 15 avril 2021 consid. 8a). Dans l'application d'une clause 
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son 
sentiment subjectif ; il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation 
(ATF 141 II 245 consid. 4.1 non publié ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 du 
9 décembre 2015 consid. 3.3).  

Les normes précitées doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit 
supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des 
télécommunications d'autre part : elles ne peuvent notamment pas violer les 

- 12/17 - 

A/2614/2022 

intérêts publics que consacre la législation sur les télécommunications, laquelle 
tend à garantir à tous les cercles de la population, dans toutes les parties du pays, 
un service universel de télécommunication fiable et à prix accessible (ATF 142 I 
26 consid. 4.2 = JDT 2017 I 226 233) et doivent tenir compte de l'intérêt à 
disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence 
efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application 
des normes communales ou cantonales d'esthétique ou de protection des sites ne 
peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de 
couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral (ATF 141 II 245 
consid. 7.1 et 7.8 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_371/2020 précité consid. 3.2 et les 
références citées ; ACST/11/2021 du 15 avril 2021 consid. 8a). De plus, les règles 
relatives aux installations de téléphonie mobile doivent en principe être élaborées 
sur la base d’une évaluation globale des problèmes pertinents. Des mesures de 
protection isolées en faveur de certains objets à protéger sont réservées (ATF 142 
I 26 consid. 4.2 = JDT 2017 I 226 233 ; ATF 138 II 173 consid. 6.3 = RDAF 2013 
I 569, p. 570 ; ATF 133 II 321 consid. 4.3.4). 

Une disposition communale d’esthétique générale sur la hauteur des toits n’est pas 
compatible avec la législation sur les télécommunications si elle revient à interdire 
largement la construction d’antennes téléphoniques en territoire bâti 
(ATF 133 II 353 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_265/2014 du 22 avril 
2015 consid. 7.8 = JdT 2016 I p. 300).  

4.10 Selon le Tribunal fédéral, si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie 
mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour 
exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités 
esthétiques d'un endroit donné (arrêt du Tribunal fédéral 1C_465/2010 du 31 mai 
2011 consid. 3.3). 

Dans la zone à bâtir, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit fédéral 
d'établir un besoin et une pesée des intérêts ; c'est à lui seul qu'il incombe de 
choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.1 et 3.2). Il appartient 
ainsi à chaque opérateur de décider du déploiement de son réseau et de choisir les 
sites appropriés en zone à bâtir. Le devoir de la Confédération et des cantons se 
limite donc à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire des sites de 
téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de l'aménagement du territoire, 
de l'environnement, de la nature et du paysage soient dûment pris en compte dans 
les procédures de concession et d'autorisation (arrêt du Tribunal fédéral 
1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4 ; ATA/786/2014 du 7 octobre 2014 consid. 
6 et les références citées). Les fournisseurs de services de télécommunication ne 
peuvent toutefois prétendre réaliser des équipements de téléphonie mobile sur 
n'importe quelle partie du territoire d'une commune sous prétexte qu'ils seraient 
propres à répondre aux objectifs poursuivis par la loi fédérale sur les 

- 13/17 - 

A/2614/2022 

télécommunications ou la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (arrêts du 
Tribunal fédéral 1A.22/2004 et 1P.66/2004 du 1er juillet 2004 consid. 4.3 et les 
références citées).  

4.11 Selon le Tribunal fédéral encore, une autorité cantonale ou communale 
délivrant une autorisation de construire ne peut se contenter d’apposer son veto en 
raison du défaut d’intégration de l’installation, sur la base d'une règlementation 
cantonale ou communale. Il lui appartient de collaborer à la recherche de solutions 
alternatives praticables en zone constructible (arrêt du Tribunal fédéral 
1C_643/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.3 et la référence citée). L’examen 
d'emplacements alternatifs ne s'impose que pour autant que l'implantation en zone 
à bâtir se heurte à un empêchement juridique, tel qu'une clause d'esthétique ou de 
protection du patrimoine (arrêt du Tribunal fédéral 1C_231/2016 du 21 novembre 
2016 consid. 4.4.2). Ce n'est que dans l'hypothèse où il existe des solutions 
alternatives concrètes dans la zone constructible qu’un éventuel refus 
d’implantation, valablement fondé sur des motifs d’esthétique, pourrait se 
justifier ; de son côté, le requérant doit démontrer que la hauteur de l'installation 
se justifie pour des raisons techniques (arrêt du Tribunal fédéral 1C_49/2015 du 9 
décembre 2015 consid. 4.3). 

5. En l'espèce, l'antenne litigieuse est prévue sur le balcon situé en attique à l’arrière 
d’une ancienne douane construite en 1850, transformée en habitations, qui ne 
bénéficie d’aucune mesure de protection, que ce soit fédérale (inventaire ISOS) ou 
cantonale, ce qu’aucune des parties ne remet en cause. Le recensement 
architectural cantonal n'a pas de valeur légale et n'implique pas l'adoption 
automatique de mesures de protection, qui doivent faire l'objet d'une mise à 
l'inventaire (art. 7 ss de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des 
sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05) ou d'une procédure de classement (art. 10 
ss LPMNS), ce qui n’est pas le cas du bâtiment en cause qui a uniquement obtenu 
la valeur 4+ (intéressant) au recensement architectural cantonal. Seule donc la 
clause d’esthétique prévue à l’art. 15 LCI entre en considération.  

La recourante reproche au TAPI et à l’autorité intimée de ne pas avoir 
concrètement analysé l'impact visuel du projet, qui serait minime et inévitable, 
sauf à rendre impossible l’installation d’antennes.  

Elle estime en outre que la juridiction précédente aurait effectué une pesée des 
intérêts arbitraire, le besoin en couverture devant l’emporter sur l’intérêt à la 
préservation du site concerné.  

Eu égard à la jurisprudence précitée, la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre 
d'un projet visant l'installation d'une antenne de téléphonie mobile dépend du 
degré de protection du site ainsi que du degré d'atteinte qu'il subira en raison de 
l'installation de téléphonie mobile projetée. 

- 14/17 - 

A/2614/2022 

Selon le plan produit par la recourante à l’appui de sa requête, le faîte du bâtiment 
en cause s'élève à environ 10.90 m et il est prévu que l’antenne soit fixée en 
retrait. La recourante ne discute pas le constat du TAPI selon lequel, sur la base 
des plans et photomontages produits, cette installation, d'une hauteur de 4.5 m et 
dont la flèche culminerait à 5 m, dépasserait de la toiture d’un peu plus de 2 m. 
L’antenne serait clairement visible en surplomb de la toiture depuis la route du 
E______, malgré la présence de la haie et des arbres. Elle ne remet pas plus en 
cause le constat du TAPI selon lequel la consultation du SITG et de l'application 
Google Street View permettent de déterminer que l'installation serait aussi visible 
depuis la route D______ et le rond-point situé à proximité.  

Le TAPI a procédé à une analyse détaillée de l'impact esthétique de l'installation 
sur le caractère architectural de l'immeuble pour en conclure que le préavis 
« raisonnable » de la CA, instance spécialisée, avait à juste titre été suivi par le 
département. La recourante ne contredit pas les premiers juges selon lesquels il 
apparaît que l'installation projetée serait plus imposante que telle que visible sur 
les photomontages de la recourante. Elle tente pour le reste de substituer sa propre 
appréciation à celle de la CA et du département s’agissant de l'intégration du 
projet dans son environnement, composé certes d’immeubles ne présentant pour 
certains aucun intérêt architectural, mais pour d’autres, sur les parcelles 
immédiatement voisines, nos 2'586 et 2'833, de même que la station-essence 
qu’elle décrie, sur la parcelle n° 3'395, ont reçu une valeur « intéressant ». Cet 
environnement justifie d'autant plus la position du département et des instances de 
préavis, à savoir non seulement la CA, mais également la commune, au sujet de 
l'intégration de l'installation dans son environnement et partant de son impact 
esthétique négatif non négligeable. Quand bien même la hauteur de l’antenne 
serait réduite à ce qui est techniquement nécessaire, elle dépasserait le toit de 
quelques mètres. Enfin, en l’état, ni le toit du bâtiment visé ni le balcon appelé à 
supporter le mas projeté ne sont équipés d’antennes ou de système de sirènes. 

Contrairement à ce qu’elle soutient encore, le préavis de la CA que le département 
a suivi pour refuser l’autorisation n’a pas pour conséquence qu’il serait exigé, en 
vertu de l'art. 15 LCI, une absence totale d'un impact visuel négatif, même sur des 
bâtiments sans valeur architecturale particulière, ce qui reviendrait à interdire 
purement et simplement la construction d'antennes de téléphonie mobile.  

Dès lors, au vu de la structure imposante et de la hauteur de l’antenne projetée, 
son impact visuel sur le site sera important, quand bien même elle serait située à 
l’arrière du bâtiment et non pas sur le toit, qu’elle dépasserait toutefois de 2 m, et 
ne serait entièrement visible qu’à partir de certains points du domaine public. Il 
convient de tenir compte de l’impact – important – de l’installation projetée sur 
l’ensemble du quartier, et non uniquement sur le bâtiment.  

- 15/17 - 

A/2614/2022 

Enfin, il semble que d’autres toits du voisinage puissent accueillir l’antenne en 
cause, étant relevé qu’il n’appartient pas à l’autorité judiciaire de déterminer 
lesquels, mais que le département a identifié quelques possibilités. 

Au vu de ce qui précède, l'installation litigieuse portera au site une atteinte grave 
au sens de la jurisprudence. Ce constat est par ailleurs renforcé par le préavis de la 
CA, qui est important. 

Dans la pesée des intérêts à effectuer, il y a lieu de tenir compte de la nécessité 
d'augmenter la couverture du réseau dans la zone litigeuse. Même si elle n'a certes 
aucune obligation fondée sur le droit fédéral d'établir un besoin de couverture, la 
recourante ne prouve toutefois pas à satisfaction de droit que la couverture dans la 
zone serait si déficitaire qu'elle nécessiterait absolument l'installation d'une 
antenne à l'emplacement litigieux. Si elle prétend avoir démontré le besoin de 
couverture, elle perd toutefois de vue que les cartes qu'elle a produites ne sont pas 
munies d'une empreinte officielle, de sorte que leur force probante doit être 
relativisée. Même si tel avait été le cas, ces cartes ne montrent pas que la 
couverture actuelle serait insuffisante dans la zone concernée, quand bien même 
des milliers de personnes transiteraient quotidiennement par la douane de 
B______, notamment des pendulaires en voiture.  

Au vu de ce qui précède, la clause esthétique l'emporte sur l’intérêt de la 
recourante à installer l'antenne litigieuse. 

Il sera encore noté qu’il existe aux alentours directs plusieurs bâtiments, en 
particulier aux chemins H______ et I______ qui, a priori, ne devraient pas se voir 
reconnaître une protection patrimoniale, susceptibles de recevoir une antenne de 
téléphonie mobile. En ce sens, il apparaît que l'autorité a évoqué des solutions 
alternatives praticables. 

Certes, le refus opposé à l'opérateur complique l'exécution de son obligation de 
couverture. Il ne le complique toutefois pas à l’excès dans la mesure où existent a 
priori des solutions alternatives, pour autant encore que les installations existantes 
soient insuffisantes, ce qui est allégué mais pas démontré. 

C’est en conséquence conformément à la loi et sans abuser de son pouvoir 
d’appréciation que le département a refusé la délivrance de l’autorisation de 
construire sollicitée. 

Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.  

6. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure 
(art. 87 al. 2 LPA). 

* * * * * 

- 16/17 - 

A/2614/2022 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 2 mai 2023 par A______ contre le jugement du 
Tribunal administratif de première instance du 30 mars 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Stephan KRONBICHLER, avocat de la recourante, 
au département du territoire-OAC, à F______, au Tribunal administratif de première 
instance ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement. 

Siégeant : Valérie LAUBER, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT 
ZEN-RUFFINEN, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

M. RODRIGUEZ ELLWANGER 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

V. LAUBER 
 

 

- 17/17 - 

A/2614/2022 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le   la greffière :